湖南省永州市零陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1102行初300号 原告：唐永正。 原告：王鹏辉。 二原告共同委托诉讼代理人：毛善学。 被告：双牌县自然资源局。 法定代表人：蒋跃先。 出庭负责人：唐拥军。 委托诉讼代理人：陈旻。 委托诉讼代理人：吴荣克。 被告：双牌县人民政府。 法定代表人：肖质彬。 委托诉讼代理人：倪进树。 第三人：王明建。 第三人：刘高坤。 第三人王明建、刘高坤的共同委托诉讼代理人：何选杰。 原告唐永正、王鹏辉与被告双牌县自然资源局、双牌县人民政府，第三人王明建、刘高坤不服撤销用地批准公告及行政复议决定一案。本院于2019年11月19日立案受理后，于2019年11月19日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告唐永正、王鹏辉及其委托诉讼代理人毛善学，被告双牌县自然资源局的副局长唐拥军以行政机关负责人的身份与其委托诉讼代理人陈旻、吴荣克，被告双牌县人民政府的委托诉讼代理人倪进树，第三人王明建、刘高坤及其委托诉讼代理人何选杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告唐永正、王鹏辉向本院提出如下诉讼请求：一、请求撤销双政复决字[2019]第7号行政复议决定和被告双牌县自然资源局作出的《关于注销唐永正、王鹏辉城北济世路2016-373号、2016-358号村民建房用地批准书的公告》；二、诉讼费由二被告承担。事实和理由：一、被诉公告及复议决定证据不足、事实不清。1.公告和复议决定均是根据王顺平等20户虚构《证明》和张绵文、夏明佑出具的《关于请求更改唐永正私自更改通道的调查报告》作出的。原告唐永正没有任何更改通道的事实，通道的确定是完全根据双商指[2016]1号《关于佑上村一组预留地有关问题的会议纪要》第一条“根据土地征收的相关政策及火车站商贸区建设指挥部2011年10月19日的承诺书，佑上村一组预留用地安放在济世路两侧，其中济世路以北，铁路以西及站前路之前194米（北面通道宽为6米，在194米的中间97米处左右浮动）”。而原告的12米处在通道西边7米和通道东边5米，故通道设在102米处，经双牌县工业园呈报双牌县人民政府主管城建规划的副县长批示后制作出《济世路安置区安置红线图》，通道位置系依法确定，不应随意更改；2.复议决定将本属于城镇规划应由县级以上人民政府批准的行政行为认定为村民自治，属认定事实不清。二、复议决定适用法律错误。复议决定适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项明显错误，应适用第二十八条第一款第三项。因此公告证据不足，事实不清，适用法律不明。且用地批注书和《济世路安置区安置红线图》系被告双牌县人民政府作出的具体行政行为，被告双牌县自然资源局予以注销，显然超越职权。 原告为支持其诉请，向本院提交如下证据：证据一、双商指[2016]1号《关于佑上村一组预留地有关问题的会议纪要》；证据二、《济世路安置区安置平面示意图》和《济世路安置区安置红线平面图》；证据一、二拟证明《济世路安置区安置平面示意图》和《济世路安置区安置红线平面图》都是根据《会议纪要》第1项确定的，并不是原告私自更改的；证据三、《村民用地审批单》，拟证明用地审批是县人民政府批准的，被告双牌县自然资源局无权注销；证据四、双牌县工业园控制性详细规划（图），拟证明本案涉及的土地在城镇规划区；证据五、《2016年建设用地审批统计台帐（预留地）》，拟证明本组包括并户的共30份《双牌县人民政府村民用地审批单》，其中28户认可并领取用地审批单，只有第三人2户不认可，没有领取。 被告双牌县自然资源局辩称，双牌县人民政府复议维持双牌县自然资源局作出注销二原告城北济世路2016-373号、2016-358号村民建房用地批准书的公告和告知书事实清楚、程序合法、适用法律正确。 一、根据原佑上村原抓阄结果证明第三人王明建和刘高坤在通道的两边与事实相符，原告唐永正私自更改了集体开会通过的规划图事实清楚； 二、双牌县自然资源局根据双府阅[2019]18号《关于研究解决王明建、刘高坤用地及袁巧艳、唐顺贵、王秀凤建房问题的专题会议纪要》，依法调查证据后作出《关于注销唐永正、王鹏辉城北济世路2016-373号、2016-358号村民建房用地批准书的公告》及《关于注销唐永正、王鹏辉城北济世路2016-373号、2016-358号村民建房用地批准书的告知书》。并将两份文书送达二原告，程序符合法律规定。 三、双牌县自然资源局依法行使对国土资源的管理职权，有法律的明确规定，双牌县自然资源局根据查实的事实有权作出行政行为，其行为并没有超越职权。 综上,原告的诉请没有事实和法律依据，恳请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告双牌县自然资源局为支持其抗辩,在法定的举证期限内向本院提交了如下证据：证据一、关于佑上村一组济世路预留通道更改的申请报告，拟证明佑上村一组预留门面用地分配是采取抓阄方式确定门面地位置当时抓阄的结果为刘高坤是6号,王明建是7号,唐永正是8号,王鹏辉是9号,消防通道在6号和7号之间；证据二、2016年12月19日证明，拟证明佑上村一组王顺平等20户户主证明,佑上村一组济世路预留门面地分配通过抓阄方式确定门面地具体位置,消防通道位置在两第三人门面之间；证据三、济世路安置区安置平面图，拟证明2016年10月原告唐永正利用为本组村民办理报批手续的机会误导工作人员将消防通道更改到两原告安置门面之间，另证实2019年4月17日经调查核实原告唐永正违背佑上村一组多数人的意愿,擅自更改集体开会通过的规划图,工业园管委会主任陈明武在确认事实后签署意见“请自然资源局作废图,重新出具济世路安置区安置图,解决该组用地建房事宜”；证据四、2019年4月16日张绵文、夏明佑《调查报告》，拟证明2014年11月16日在时任组长唐永正家里召开群众大会,应到26户,实到21户,协商确定佑上村一组济世路预留门面地分配事宜,大会通过抓阄方式确定门面地具体位置,并确认了通道在预留门面地76米处,即两第三人安置门面之间；证据五、2016年3月26日佑上村济世路安置区宗地图，拟证明消防通道在刘高坤与王明建门面地之间,工业园管委会2018年11月27日在宗地图上加盖公章并签署意见“请县住建局按国土提供宗地图的现状予以放线建房,办理相关手续”,出图部门双牌县征地事务所盖章审核确认；证据六、双商指[2016]1号《关于佑上村一组预留地有关问题的会议纪要》，拟证明佑上村一组预留土地安置地点、面积、和现有人口按每人2米×15米自行调配;另证明佑上村一组代表唐永正、王顺平、夏明佑、袁财宏、何国华参加会议；证据七、(双府阅[2019]18号)双牌县人民政府《关于研究解决王明建、刘高坤用地及哀巧艳、唐顺贵、王秀凤建房问题的专题会议纪要》，拟证明县人民政府关于王明建、刘高坤用地的问题召开了专题会议,经调查核实发现,现用地审批单和宗地图上济世路预留地通道位置确实与原用地规划图位置有出入,会议决定由县自然资源局纠正错误并对原发放给两原告两户用地手续申明作废并予以注销；证据八、关于佑上村一组济世路预留门面地通道更改的申请报告，拟证明双牌县自然资源局接到申请报告后，局领导审批要求办理的情况；证据九、两原告的注销《注销唐永正、王鹏辉城北济世路2016-373号、2016-358号村民建房用地批准书的公告》及公告张贴照片、送达回证，拟证明被告双牌县自然资源局根据调查结果及《会议纪要》对原为两原告办理的安置用地手续申明作废,审批手续依法予以注销，告知两原告的救济权利，并将相关文书送达两原告；证据十、公示照片，拟证明2019年3月13日被告双牌县自然资源局将佑上村一组预留地建房用地的调查情况公示张贴，并给予村民提出异议的时间。 被告双牌县人民政府辩称，一、双政复决字[2019]第7号行政复议决定事实清楚，证据确凿。2014年11月16日，原佑上村一组在原组长唐永正家召开群众大会，协商济世路预留门面的安置事宜，当时应到26户，实到21户，经群众大会协商一致达成协议，约定采取抓阄的方式确定门面的具体位置，消防通道位置在76-78米处，经抓阄后，确定消防通道在第三人王明建和刘高坤之间。2016年10月原组长唐永正利用职务之便为村民办理报批手续的机会，误导相关工作人员作出宗地图，将二原告门面放在消防通道两侧。2016年12月6日，被告双牌县自然资源局根据唐永正提供的材料给该组预留安置门面地办理待建手续，村民才发现宗地图与原协议约定不一致。2016年12月19日，佑上村一组20户户主签字证明唐永正私自更改了门面地分配方案，要求工业园委员会按协议重新更正门面及消防通道，将通道规划到二第三人之间。2019年3月13日，双牌县自然资源局在佑上村一组公示拟制《宗地图》和告知重新拟制《宗地图》的原因和理由，2019年7月17日向二原告送达《注销公告》和《告知书》。双牌县自然资源局依法纠正用地批准，事实清楚，证据确凿。二、双政复决字[2019]第7号行政复议决定程序合法，适用法律正确。二原告于2019年9月2日向被告双牌县人民政府申请行政复议，双牌县人民政府同日受理后，由于案情复杂，依法延期30日结案。经审查，被告双牌县自然资源局作出的《注销公告》和《告知书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，双牌县人民政府依法作出双政复决字[2019]第7号行政复议决定并依法送达二原告。综上，被告双牌县人民政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告双牌县人民政府为支持其抗辩,在法定的举证期限内向本院提交了如下证据：证据一、2019年10月25日双牌县工业集中区管委员会《关于佑上村一组村民安置门面的情况说明》一份,拟证实2016年3月26日县国土局出具的宗地图由双牌县工业集中区管委员签署意见加盖公章为准;另证实唐永正误导管委员会工作人员签署“同意”更改通道意见；证据二、2019年10月17日关于唐永正、王鹏辉不服双牌县自然资源局行政注销一案调查会议纪录一份,拟证实司法局工作人员和青龙洞社区吕芳、唐艳华共同组织佑上村一组村民在王建平小卖部召开关于该组济世路安置区预留门面地分配情况核查会,经现场核实和现场电话核查，佑上村一组村民2016年12月19日出具的证明,内容真实且符合属名村民意愿；证据三、2019年8月11日佑上村一组《关于村组通公路的申请报告》复印件一份,拟证实佑上村一组现有村民29户121人(人口附表)，确认原有人口跟现有人口基数变化不大；证据四、2019年10月28日双牌县自然资源局《情况说明》一份,拟证实2016年3月和2016年10月两份宗地图都是原工业园管委会工作人员盘继礼所作,由原工作人员陈灵捷发到测绘所,第二次是李建华接收，陈飞华办理;另证实通道原设计在刘高坤与王明建门面地之间,唐永正利用职务之便误导工作人员在第二次出图过程中更改通道位置；证据五、2019年10月30日盘继礼调查笔录一份,拟证实时任组长唐永正在2016年拿出一张手写各户门面地分配草图,请盘继礼帮他按图输入电脑并打印用于组内开会安置使用；证据六、《分配协议》，拟证明预留门面消防通道位置在78米左右；证据七、行政复议受理通知书及送达回证、行政复议答复通知书及送达回证各一份,拟证明被告双牌县人民政府依法受理两原告的行政复议申请,程序合法；证据八、行政复议延期审理审批材料及通知书各一份,拟证明被告双牌县人民政府依法对本案进行延期审理,程序合法；证据九、行政复议决定书及送达回证各一份,拟证明被告双牌县人民政府依法作出行政复议决定,程序合法。 第三人王明建、刘高坤述称，两被告的具体行政行为合法。一、本案实际上是土地使用权问题而不是规划问题；二、在机构改革后双牌县自然资源局是主管机关，行使职权有法律依据；三、被告双牌县自然资源局的行政行为实际上是依据原始证据依职权纠正错误；四、根据集体组织成员的意愿，依照法律规定的权限和程序，处理安置地问题合法合规；五、集体组织成员的证明是真实的，并经过了复议机关的核实确认；六、调查报告是真实合法的，是依据法律规定的职责由调查人员作出的书证，具有较强证明力；七、根据法律规定被告双牌县自然资源局有权作出注销用地批准公告。 第三人在法定期限内未向本院提交证据。 审理过程中，本院依法组织各方当事人进行了当庭质证，质证意见如下： 一、原告对被告双牌县自然资源局提供的证据质证意见为：证据一有异议，该申请报告系第三人王明建、刘高坤的个人行为，因组集体的公章由第三人王明建保管，系其自行盖上去的。整个规划图都是按双商指[2016]1号《关于佑上村一组预留地有关问题的会议纪要》规划的，即北面通道的位置（194米的中间97米处左右浮动），其他的22个门面（东西长88米）的位置从（2011年10月19日的承诺书的位置）即组里抓阄的原始图济世路第二排的西北面换至济世路的东南面；证据二的三性均有异议，系第三人伪造，一是个别证人（王彬）的名字都是错的，实为王斌；二是组集体的公章是第三人在三年后补盖的；三是夏明佑的签名也是事后补签的（有当时的原始依据证实）；四是一个人代替三个人的签名没有代签授权委托书，谢世玲无权代替王军、王彬、王何签名；证据三的真实性合法性无异议，证明目的有异议，平面图是根据双商指[2016]1号《关于佑上村一组预留地有关问题的会议纪要》绘制的，不是原告篡改的；对证据四的三性均有异议，一是张绵文调查属超越职权（没有授权机关的介绍证明），二是没有附调查材料，三是程序不合法，属个人调查，夏明佑仅在调查报告上签名，但夏明佑不是政府工作人员，四是《调查报告》的内容有虚假事实。如夏明佑参加了《会议纪要》，又在《调查报告》上签名，自相矛盾；证据五的真实性有异议，2016年3月26日工业园根据会议纪要已出示宗地图，应以该宗地图为准，其它宗地图与会议纪要不一致，应为不真实；证据六的真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据七证明两被告是同一级，剥夺了原告的行政复议权；证据八关联性有异议；证据九有异议，被告双牌县自然资源局超越职权，用地批准书是被告双牌县人民政府审批的，被告双牌县自然资源局没有权利注销；证据十有异议。 被告双牌县人民政府对被告双牌县自然资源局提交的证据无异议。 第三人对被告双牌县自然资源局提交的证据质证意见为：证据一三性无异议；证据二中所有的签名都是一户为单位签字，同时该证据的真实性是由复议机关核实过的；证据三无异议；证据四三性无异议，但对证据的具体名称有不同看法，该证据是证明，不是调查报告，正式的调查报告应当有正确的行文格式且签字应当由调查人签名，而该证据上的签字是证明人的签字，只是证明人证实事情发展的经过；对其它证据的三性无异议。 二、原告对被告双牌县人民政府提供的证据质证认为：对证据一的三性均有异议，一是不合法，无领导签名；二是不真实；三是不能作证据使用；对证据二的三性均有异议，该证据是被告作出“注销公告”后又自行取证；对证据三的三性有异议，一是不真实，缺户主李小凤（1人）、王昌德（2人）、刘春光（4人）、王建平（2人）、卢伟（4人）、廖美仙（3人）、王昌甫（2人）、夏清梅（1人），实际是37户，而不是29户（有2014年11月14日双牌火车站商贸区建设指挥部核实的户数为准）；对证据四的三性有异议，一是来源不合法，是被告双牌县人民政府在《注销公告》后取的证；二是被告双牌县自然资源局自行出具的证明，只能证实被告双牌县自然资源局在造假；对证据五的三性均有异议，一是被告在注销公告后取的证，不合法；二是不真实，原告唐永正拿的是双牌县国土资源局的草图，并没有其它草图；对证据六的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，因规划图是按双商指[2016]1号《关于佑上村一组预留地有关问题的纪要》规划的，不仅更改通道的位置，同时更改了22个门面的位置。以抓阄的顺序按国土、城建部门的规划进行安置；证据七、八、九均有异议，处理决定和复议决定属同一机关作出，不符合法律规定。 被告双牌县自然资源局及第三人王明建、刘高坤对被告双牌县人民政府提供的证据均无异议。 三、被告双牌县自然资源局对原告提供的证据质证意见为：对证据一真实性合法性无异议，证明目的有异议，原告提供的平面示意图并不是根据指挥部的两份会议记录出具的，该两份文件恰恰证明了通道在两第三人用地之间；对证据二的真实性、合法性有异议，该证据被告在举证时已经举出了与原告举证的两份示意图均不同，应当以被告举证为准，且该两份红线图恰恰证明了原告篡改红线示意图；对证据三真实性无异议，关联性有异议，该审批单是根据原告误导工作人员作出的预留地建房审批，以及作出的宗地图，该宗地图不能证实通道在两原告用地之间，恰恰证明了通道在两第三人用地之间；对证据四真实性无法判断，对证明目的有异议，不能达到原告的证明目的，因为诉争的土地属于集体土地，不能证实属于城市用地；对证据五真实性无异议，证明目的有异议，只能证实这些人员参与了土地分配问题。 被告双牌县人民政府同意被告双牌县自然资源局的质证意见，另补充原告提供的证据一及证据二与组里的原图是不一致的，对其真实性合法性有异议的补充质证意见。 第三人对原告提交的证据质证意见为：对证据一的三性无异议，证明目的有异议，该证据产生于2016年11月11日，明确了本案涉案的安置地是集体土地性质，同时明确了分配原则即宽度每人2米，由集体成员自行调配，还明确了通道的位置在97米处左右浮动；证据二的三性有异议，本案涉及的争议实际上就是在以原告证据一的文件为基础办理的过程中出现的问题，证据一明确了通道距离97米左右，而该图是在102米，与原文件不符；对证据三的真实性、关联性无异议，合法性有异议，该审批单是因为在办理过程中出现错误后才办理的，同时对其第二个证明目的有异议，因为土地法明确规定了县级人民政府的土地管理部门是处理土地问题的主管机关；对证据四三性有异议，与原告提供的证据一不一致，证据一明确了涉案土地是集体土地；对证据五三性无异议，证明目的有异议，正因为原告侵害的是第三人的合法权益，所以第三人才不签字。 经庭审质证，本院通过审查，依法对各方提供的证据认证如下： 原告及二被告提供的证据均符合证据的三性，可以作为本案认定事实的证据予以采信。 经审理查明，双牌县五里牌镇佑上村一组济世路预留安置门面地是原双牌县城北开发区火车站商贸区指挥部负责组织实施的，后该指挥部撤销，根据双商指[2016]1号“关于佑上村一组预留地有关问题的会议纪要”由县工业集中区管理委员会和原指挥部部分工作人员继续承接善后工作。2014年11月16日，原五里牌镇佑上村一组在时任组长唐永正家里召开群众大会，协商济世路本组预留安置门面地分配事宜，全组应到26户，实到21户，经群众大会协商一致达成《协议》，约定采取抓阄的方式确定各户门面地具体位置，以“每号2米(即每人2米)，从1号向后类推至第一通道位置剩2米39号处,39号归38号勾内”。经抓阄确认王军1号…刘高坤6号，王明建7号，唐永正8号，王鹏辉9号…，按每号2米推算，消防通道位置在39号76-78米处即在6-7号刘高坤与王明建之间。2016年10月，原告唐永正在为本组村民办理用地报批手续时，未将集体开会通过的《协议》提交，误导相关工作人员作出宗地图，在村民用地审批时将消防通道更改至二原告门面之间。第三人发现后，于2019年1月9日向被告双牌县自然资源局提交《关于佑上村一组济世路预留地通道更改的申请报告》，请求被告双牌县自然资源局收回原用地审批单，重新作出用地审批单。2019年3月13日，被告双牌县自然资源局在佑上村一组公示拟制《宗地图》和告知重新拟制《宗地图》的原因和理由。2019年7月10日，被告双牌县自然资源局作出《双牌县自然资源局关于注销唐永正、王鹏辉城北济世路2016-373号、2016-358号村民建房用地批准书的公告》及《关于依法注销唐永正建房用地批准书的告知书》和《关于依法注销王鹏辉建房用地批准书的告知书》，决定注销二原告的村民建房用地批准单，并告知二原告。2019年7月17日，被告双牌县自然资源局将《告知书》依法送达二原告。二原告收到后不服，于2019年9月2日向被告双牌县人民政府申请行政复议，被告双牌县人民政府受理后依法进行了审查，因案情复杂，依法延长申请期限30天。2019年11月1日，被告双牌县人民政府作出双政复决字[2019]第7号行政复议决定，决定维持被告双牌县自然资源局作出的《关于注销唐永正、王鹏辉城北济世路2016-373号、2016-358号村民建房用地批准书的公告》。2019年11月6日，被告双牌县人民政府将双政复决字[2019]第7号《行政复议决定书》送达二原告，二原告收到后仍不服，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。 本院认为，本案争议的焦点是被诉注销公告及行政复议决定是否合法，是否应当予以撤销。现评析如下： 根据双办发[2019]27号《中共双牌县委办公室双牌县人民政府办公室关于印发的通知》第三条规定，负责城乡规划实施管理是被告双牌县自然资源局的法定职责，被告双牌县自然资源局有权对双牌县范围内的土地利用行使管理职责。 《湖南省行政程序规定》第一百五十八条规定，行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。根据该规定，对于违法的行政行为，行政机关有自行纠错的职权。本案中，原告唐永正在为佑上村一组村民办理村民建房用地审批时，未如实提交本组村民会议达成的安置门面地分配协议，误导工作人员作出宗地图，将村民会议决定在两第三人之间的消防通道位置变更至两原告之间。第三人发现后，向被告双牌县自然资源局申请更改。被告双牌县自然资源局经调查，发现两第三人反映情况属实，原用地审批确实存在错误，遂依法作出注销两原告用地批注书的公告，并制作告知书送达二原告。被告双牌县自然资源局在查清事实后，依照法定程序作出公告注销两原告用地审批，系依法行使行政机关主动纠错的职权，符合法律规定，本院依法予以支持。被告双牌县人民政府在收到两原告的复议申请后，依法进行了立案审查，并根据实际情况延长30日审查。审查后，认为被告双牌县自然资源局作出的被诉注销公告事实清楚，程序合法，符合法律规定，依法制作被诉行政复议决定维持了被诉注销公告，并在法定期限内将复议决定书送达两原告。该复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当。原告要求撤销被诉注销公告及复议决定的诉讼请求因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告唐永正、王鹏辉的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告唐永正、王鹏辉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  凌朝晖 人民陪审员  唐祥明 人民陪审员  蒋 理 二〇一九年十二月二十五日 法官 助理  杨振宇 书 记 员  唐建芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。