重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终615号 上诉人（一审原告）蒲东祥农村承包经营户。 诉讼代表人蒲东祥，男，汉族，1956年8月10日出生，住重庆市开州区。 被上诉人（一审被告）重庆市开州区人民政府，住所地重庆市开州区开州大道中段233号。 法定代表人蒋牧宸，区长。 委托代理人吴华平，重庆市开州区司法局工作人员。 委托代理人李幼霖，重庆唐颂律师事务所律师。 蒲东祥农村承包经营户（简称蒲东祥户）因诉重庆市开州区人民政府（简称开州区政府）撤销农村土地承包经营权证一案，不服重庆市第二中级人民法院（2019）渝02行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，蒲东祥户系原开县渠口镇渠口村5社村民，2004年渠口村5社、6社、7社合并成立渠口镇铺溪村X组。1996年农村土地第二轮承包时蒲东祥户与原渠口村5社签订开县农业（土地）承包合同，并获得颁发的农村土地承包经营权证。合同载明蒲东祥户承包地为田1.35亩，土0.9亩；权证载明水田1.326亩，旱地0.93亩。因三峡水库工程建设，蒲东祥的部分承包地被淹没。2010年，原开县人民政府进行全县农户承包地确权登记颁证工作，入户清查核实表载明蒲东祥户承包地共计三块土地，地名分别为“红椅地”、“老干子”、“石沙包”，共计2.1亩。后开县人民政府于2010年11月30日颁发《农村土地承包经营权证》（开县人民政府农地承包权〔2010〕第CQ31002040042号），权证载明承包地确认面积2.1亩，承包地块1块，地名老干子，四至为东大路沟，西小路南小堰沟，北岩坎。蒲东祥户认为该证面积、地块等内容多处错误，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销《农村土地承包经营权证》（开县人民政府农地承包权〔2010〕第CQ31002040042号），并判令开州区政府重新颁证。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中，蒲东祥户认为开州区政府颁发的农村土地承包经营权证内容错误，侵害其合法权益，依法提起本案诉讼，具有原告主体资格。开州区政府作为颁证机关，是适格的被告。由于开州区政府不能提供证据证明被诉的农村土地承包经营权证何时颁发给蒲东祥户，对蒲东祥户主张是在2018年才获知颁证行为的存在，也未能提供证据予以反驳，故本案未超过起诉期限。各方对颁证行为的权限及程序等问题均无异议，本院予以确认。 本案争议焦点在于被诉的《农村土地承包经营权证》（开县人民政府农地承包权〔2010〕第CQ31002040042号）证载内容是否正确。2010年承包地确权登记颁证实质是对第二轮农村土地承包确权登记工作的完善。因此，权证记载内容应与1996年第二轮土地承包的承包合同一致，如有调整，应有相关资料予以证明。而被诉的《农村土地承包经营权证》（开县人民政府农地承包权〔2010〕第CQ31002040042号）内容与蒲东祥户在1996年第二轮土地承包时签订的合同及当时获颁的土地承包经营权证内容不一致，且与开州区政府主张的因三峡水库工程建设淹没土地后调整的承包地地块、面积等也不相同。对此，应由开州区政府承担举证责任证明《农村土地承包经营权证》（开县人民政府农地承包权〔2010〕第CQ31002040042号）内容正确。而开州区政府并未举证证明，应视为开州区政府的颁证行为缺乏事实依据。 综上，被诉的《农村土地承包经营权证》（开县人民政府农地承包权〔2010〕第CQ31002040042号）缺乏事实依据，应予撤销。一审法院据此遂判决：一、撤销《农村土地承包经营权证》（开县人民政府农地承包权〔2010〕第CQ31002040042号）；二、责令开州区政府于本判决生效后六十日内对蒲东祥户重新履行颁发农村土地承包经营权证的行政职责。案件受理费50元，由开州区政府负担。 蒲东祥户上诉称，开州区政府将1996年土地承包经营权证中的1.326亩水田确认为2.1亩水上旱地的事实不成立。请求撤销一审判决第二项内容，对蒲东祥户造成的误工和所有费用予以民事赔偿。 开州区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《农村土地承包经营权证》（开县人民政府农地承包权〔2010〕第CQ31002040042号）； 2.开县农村土地承包经营权确权颁证入户清查核实表； 上述证据拟证明CQ314002040042号证载土地面积和位置与清查核实时蒲东祥自述情况无误，该证合法有效。 3.三峡工程开县库区分社农村移民生产安置销号合同，拟证明相关安置销号行为程序合法。 4.开县农业（土地）承包合同书；拟证明相关土地承包经营状况。 5.国土资函〔2003〕148号文； 6.渝府地〔2003〕1215号文； 证据5-6，拟证明淹没土地已转为国有土地，开州区政府是依法行政。 蒲东祥户在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.1996年农村土地承包经营权证复印件； 2.《农村土地承包经营权证》（开县人民政府农地承包权〔2010〕第CQ31002040042号）； 上述证据拟证明被诉农村土地承包经营权证错误。 3.向林跃书面证言，证明蒲东祥户一直在外打工，2018年才回家。 4.证人何功宝出庭作证，证明蒲东祥一直在外打工，去年才回来，该社土地未调整过，也不知道2010年重新颁证。 经一审庭审质证，蒲东祥户对开州区政府举示的所有证据真实性均有异议；开州区政府对蒲东祥户证据1-2无异议，但认为1996年承包证已被注销。对证据3-4认为不具有真实性，不能达到蒲东祥户的证明目的。 一审法院对经各方当事人质证的证据审查认为，开州区政府、蒲东祥户提交的证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。据此认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”2009年《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。”据此，县级以上地方人民政府向土地承包经营权人颁发土地承包经营权证的行为是对已取得土地承包经营权的物权公示行为。土地承包经营权证记载的内容应当与农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项一致。土地承包经营权，非经法定事由不得调整。本案中，被诉的《农村土地承包经营权证》（开县人民政府农地承包权〔2010〕第CQ31002040042号）与蒲东祥户在1996年第二轮土地承包时签订的农村土地承包合同及1996年获颁的土地承包经营权证内容不一致，开州区政府诉讼中举示的2010年10月2日所作的《开县农村土地承包经营权确权颁证入户清查核实表》与被诉《农村土地承包经营权证》（开县人民政府农地承包权〔2010〕第CQ31002040042号）记载内容亦不一致，故开州区政府仅称因三峡水库工程建设淹没土地后需调整承包地，导致被诉《农村土地承包经营权证》（开县人民政府农地承包权〔2010〕第CQ31002040042号）记载内容变更的理由，尚不能提供相关事实依据予以证明。一审法院据此认为颁证行为缺乏事实依据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定判决予以撤销正确。 《重庆市实施办法》第二十三条规定：“家庭土地承包和其他方式承包的经营权证按照下列规定办理：（一）发包方自承包合同签订之日起三十日内，向乡镇人民政府、街道办事处报送土地承包方案、承包过程记录、承包合同等材料；（二）乡镇人民政府、街道办事处自收到材料之日起十五日内，完成审查、登记、造册工作，并报区县（自治县）农村土地承包工作主管部门审核；（三）区县（自治县）农村土地承包工作主管部门，自收到申报材料之日起三十日内完成审核工作，符合条件的报请区县（自治县）人民政府颁发土地承包经营权证。办理林权证，按照国家有关规定执行。”本案中，蒲东祥户的承包地因三峡水库工程建设被部分淹没的事实客观存在，故开州区政府应当对依法调整后的土地按照办理程序为蒲东祥户办理土地承包经营权证。蒲东祥上诉请求撤销一审判决第二项内容，实质是请求法院将其旱地0.93亩土地承包经营权内容予以登记入其土地承包经营权证之中。因该请求尚需行政机关查验审核后决定，属于行政机关自由裁量范围，目前蒲东祥请求人民法院予以判决履行的时机尚不成熟，该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。蒲东祥户提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蒲东祥农村承包经营户负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇一九年十二月三十日 法官助理 刘津坤 书 记 员 付桂月