湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1273号上诉人（原审原告）：吴桂华，男，1950年8月27日出生，汉族,住湘潭市岳塘区。委托代理人：郭根枚，女，1950年7月4日出生，汉族，住址同上。系吴桂华之妻。委托代理人：朱兵，湖南绥之律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湘潭市岳塘区人民政府。住所地：湘潭市岳塘区板塘大道81号。法定代表人：陈爱民，该区区长。委托代理人：张捷，该区土地和房屋征收事务所工作人员。委托代理人：冯金花，湖南惟明律师事务所律师。原审第三人：湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所。住所地：湘潭市岳塘区人民政府机关二院。法定代表人：郭彬，该所所长。委托代理人：彭水金，湖南惟明律师事务所律师。上诉人吴桂华因与被上诉人湘潭市岳塘区人民政府（以下简称岳塘区政府）、湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所（以下简称岳塘区征收事务所）确认房屋拆迁补偿协议无效一案，吴桂华不服湘潭市中级人民法院（2019）湘03行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。湘潭市中级人民法院经审理查明：吴桂华拥有坐落在湘潭市岳塘区，吴桂华系当地集体土地上的“非农世居户”，该房屋取得了集体土地建设用地使用证。2017年5月10日，湘潭市国土资源局发布并在云峰村张贴潭国土征（拟）字（2017）19号《拟征地告知书》;随后岳塘区征收事务所发布了《湘潭市第十二中学改扩建项目被征收房屋基本情况公示表》及《补偿安置审核结果情况公示表》（第二榜）；2017年6月30日，岳塘区征收事务所发布了《湘潭市第十二中学改扩建项目被征收房屋基本情况调整表》，并就吴桂华房屋及所住人口状况调查收集了合法面积《情况说明》、人口状况《证明》并作出了《非农户人口公示》；2017年6月25日，有关部门发布了《湘潭市第十二中学改扩建项目被征收户事实经营及房屋出租情况公示表》；2017年7月4日，湖南利安达工程造价咨询有限公司接受湘潭市岳塘区审计局的委托，对岳塘区征收事务所作出了《湘潭市第十二中学改扩建项目征地拆迁（吴桂华）户房屋补偿安置计价审核报告》，审核结论为吴桂华户的房屋拆迁补偿安置计价送审金额1004289.40元，审核认定金额1003633.80元；2017年7月12日，湖南利安达工程造价咨询有限公司接受湘潭市岳塘区审计局的委托，对岳塘区征收事务所作出了《湘潭市第十二中学改扩建项目征地拆迁（吴桂华新建等11户）事实经营及房屋出租补偿计价审核报告》，审核结论认定吴桂华户事实经营及房屋出租补偿金额30000元。2017年6月25日岳塘区政府向吴桂华送达《集体土地上房屋拆迁补偿安置通知书》；同日,吴桂华与岳塘区征收事务所签订了《房屋拆迁补偿协议书》，该协议明确，根据湘政函（2013）84号《湖南省人民政府关于〈湘潭市集体土地征收和房屋拆迁补偿安置办法〉的批复》文件的规定，经双方充分协商，达成协议，吴桂华被征收房屋建筑面积514.85㎡，其中合法建筑面积380.33㎡，无证房屋建筑面积134.52㎡，货币安置补贴人口3人。岳塘区政府应付吴桂华被拆迁房屋各项补偿费共计822981.4元，另付未认定合法的面积拆除补助及征地拆迁腾地奖181308元。吴桂华的房屋分别于2017年6月7日及21日两次拆除，至2018年1月26日吴桂华领取了全部补偿补助奖励款项。2018年5月30日，湘潭市国土资源局取得（2018）政国土字第818号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》;2018年9月3日，湘潭市人民政府发布潭土公字（2018）10号《征收土地公告》；2018年9月29日，湘潭市国土资源局发布潭征补（2018）25号《征地补偿安置方案征求意见公告》；2019年1月3日,湘潭市国土资源局发布潭征补（2019）1号《征地补偿安置方案实施公告》。吴桂华向该院提起行政诉讼，请求判决确认吴桂华与岳塘区政府、岳塘区征收事务所签订的房屋拆迁补偿协议无效。本案诉讼费由岳塘区政府承担。该院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，向吴桂华作出法律释明，吴桂华拒绝变更诉讼请求。另查明，1.2018年5月28日，吴桂华曾就拆除房屋行为以湘潭市国土资源局为被告及岳塘区征收事务所为第三人向湖南省湘潭市雨湖区人民法院提起行政诉讼，2018年11月19日，该院作出（2018）湘0302行初67号《行政裁定书》，以被告主体不适格为由，裁定驳回原告的起诉。2.岳塘区征收事务所系岳塘区政府内设的湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务管理办公室举办的事业单位法人。湘潭市中级人民法院认为：一、关于本案是否超过法定起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，本案属于“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限”的情形，不适用“自知道行政行为之日起六个月的起诉期限”的规定;并且考虑《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定,本案当事人于2017年6月25日签订案涉协议，2018年5月28日吴桂华曾就履行协议交付拆除房屋行为提起行政诉讼，故吴桂华于2018年12月3日向该院提起请求确认该协议无效的诉讼，没有超过起诉期限。二、关于吴桂华与岳塘区征收事务所签订的《房屋拆迁补偿协议书》是否应当被确认无效的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，岳塘区征收事务所属于岳塘区政府的内设机构举办的事业单位法人，其实施集体土地征地补偿安置具体工作没有法律、法规或规章的授权，故其与吴桂华签订《房屋拆迁补偿协议书》相应的法律后果应由岳塘区政府承担。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”以上规定明确了行政征收应当遵循的基本程序，签订行政征收补偿协议仅是其中一个环节。本案中，因湘潭市第十二中学改扩建项目的需要，须征收吴桂华房屋所在地集体土地。在征收过程中，吴桂华与岳塘区征收事务所签订《房屋拆迁补偿协议书》是2017年6月25日，但湘潭市国土资源局取得该项目的（2018）政国土字第818号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》是2018年5月30日;湘潭市人民政府发布潭土公字（2018）10号《征收土地公告》是2018年9月3日；湘潭市国土资源局发布潭征补（2018）25号《征地补偿安置方案征求意见公告》是2018年9月29日；湘潭市国土资源局发布潭征补（2019）1号《征地补偿安置方案实施公告》是2019年1月3日。由此可见征收过程中有关程序多处顺序颠倒，案涉的征收行为实际没有按照上述法律法规规定的程序进行，在土地征收尚处于审批之中的情况下，岳塘区征收事务所即与吴桂华签订了《房屋拆迁补偿协议书》，该行为违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”；《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，涉案《房屋拆迁补偿协议书》是岳塘区政府下设的岳塘区征收事务所依据湘政函〔2013〕84号文件规定，在与吴桂华共同协商、意思自治的基础上签订的，协议的内容不违背法律、行政法规的强制性规定，且征收涉案房屋所在地的土地，是用于学校建设，属于为了公共利益，《房屋拆迁补偿协议书》也已履行完毕。虽然，签订该《房屋拆迁补偿协议书》的行为程序违法，但是,尚不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法”及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”。本案中，原告请求确认《房屋拆迁补偿协议书》无效，且经本院释明，原告拒绝变更诉讼请求。因此，本案应当判决驳回其诉讼请求。综上，吴桂华的诉讼请求及理由不能成立。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回吴桂华的诉讼请求。本案案件受理费50元，由吴桂华负担。吴桂华不服上述判决，向本院提起上诉称：一审判决违反法定程序，岳塘区政府没有经过法定的批准手续及征收程序即对吴桂华的房屋进行征收，签订程序严重违法，应确定协议无效。岳塘区政府“先征收，后补手续”行政行为违法，没有就补偿方案听取被征收人意见，补偿标准依据湘政函（2013）84号文，损害被征收人权益。请求撤销一审判决，依法改判支持吴桂华的一审诉请。岳塘区政府辩称：本案被诉补偿协议不存在重大且明显违法的情形，岳塘区征收事务所作为岳塘区政府主办的事业单位法人，具有签订补偿协议的主体资格。对于吴桂华的房屋进行了现场勘察，房屋、家庭人口进行了认定，并送达了征收通知书。吴桂华系自愿与岳塘区政府签订房屋补偿协议书。征收土地公告中适用的补偿标准与湘政函（2013）84号文内容没有发生变化，因湘政函（2013）84号文超过五年期限被取代，对吴桂华的合法权益未造成损害。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。原审查明的事实本院予以确认。另查明，吴桂华涉案被征收房屋建筑面积514.85㎡，其中合法建筑面积380.33㎡，无证房屋建筑面积134.52㎡，货币安置补贴人口3人。根据湖南省人民政府湘政函[2013]84号文件，对其房屋主体及装饰装修补偿费达418685.7元，附属设施补偿费57049.5元，搬家费3803.3元，务工、农具补助3803,3元，住房安置货币补贴294000元，住房安置过渡费45639.6元，未认定合法的面积拆除补助29176元，支持征地拆迁腾地奖152132元，共计1004289.4元。最后一笔补偿款在2017年11月15日已支付完毕。本院认为：本案焦点问题是涉案协议的法律效力问题。吴桂华诉请确认涉案协议无效的主要理由在于涉案土地存在“未批先征”。结合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等土地法律、法规的规定精神,依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案客观上存在上述程序不当问题,原审法院在一审判决已经予以指正。但是,基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则,对合同的效力不宜轻易否定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益；恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定。涉案协议系地方政府因湘潭市第十二中学扩建，基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成,且该协议于2017年6月25日签订后,湘潭市人民政府于2018年9月3日发布潭土公字（2018）10号《征收土地公告》即正式公告了涉案土地的征地批准文件。因此,涉案协议不存在上述无效情形。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发,以“未批先征”为由否定所有已签订的安置补偿协议的效力,不具有合理性也造成社会资源的浪费。故吴桂华该上诉理由本院不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”。本案中，吴桂华请求确认《房屋拆迁补偿协议书》无效，且经原院释明，吴桂华拒绝变更诉讼请求。因此，本案应当判决驳回其诉讼请求。关于吴桂华提出的补偿标准问题。根据原审查明的事实,案涉土地在协议签订后已经依法履行了征地公告、补偿安置方案公告等程序,岳塘区征收事务所已将安置补偿款足额支付给吴桂华，从补偿协议载明的内容看,实际已经包含该项法定补偿费用,被诉补偿安置协议总金额涵盖了吴桂华应当享有的全部补偿费用,并未对吴桂华的合法权益造成损害。吴桂华该点上诉理由本院不予采纳。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，吴桂华的上诉理由不能成立,本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。二审案件受理费人民币50元,由吴桂华负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  黄山宁审判员  何建湘二〇一九年十二月二十日法官助理陈未书记员刘博文