安徽省淮北市相山区人民法院行 政 判 决 书（2019）皖0603行初83号原告：张勇，男，1964年2月12日出生，汉族，淮北龙丰工程机械修理有限公司法人，住安徽省淮北市相山区。委托代理人：李卫峰，安徽东山律师事务所律师。委托代理人：丁启峰，安徽东山律师事务所律师。被告：淮北市人民政府，住所地安徽省淮北市相山区人民中路208号。统一社会信用代码11340600003083286U。法定代表人：戴启远，市长。委托代理人：席前进，淮北市司法局工作人员。委托代理人：邵飞，淮北市司法局工作人员。被告：淮北市自然资源和规划局，住所地安徽省淮北市古城路25号。统一社会信用代码11340600740892868C。负责人：曹宏新，该局局长。委托代理人：张鹏，该局自然资源开发利用科科长。委托代理人：刘伟东，安徽北方之光律师事务所律师。原告张勇不服被告淮北市人民政府（以下简称市政府）于2019年2月18日作出淮复决﹝2018﹞65号《行政复议决定书》及淮北市自然资源和规划局（原淮北市国土资源局，以下简称市自然资源和规划局）未予办理国有土地使用权证的行政行为，于2019年9月17日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，于同年9月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，分别于2019年10月21日、2019年11月22日两次公开开庭审理了本案。原告张勇及其委托代理人李卫峰、丁启峰，被告市政府的委托代理人席前进、邵飞，市自然资源和规划局的委托代理人张鹏、刘伟东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市政府于2019年2月18日作出淮复决﹝2018﹞65号《行政复议决定书》，确认市自然资源和规划局未予张勇办理“淮海西路西段北，宗地编号W01101，面积13460.16平方米”国有土地使用权证的具体行为违法，驳回张勇交付土地及土地置换、赔偿的行政复议请求。原告张勇诉称：2004年3月29日，我通过淮北市土地发展中心公开挂牌出让的方式竞得“淮海西路西段北，宗地编号为W01101，面积13460.16平方米”的国有土地。2005年12月31日,我与市自然资源和规划局签订了国有土地使用权出让合同，并按合同约定缴清了土地出让金45万元和相关契税，后向市自然资源和规划局申请办理国有土地使用权证,市自然资源和规划局受理后于2006年1月5日给我下发了承诺件通知书，承诺五个工作日办结，但至今仍然没有将土地证办好交付我。为此，我多次向相关部门反映，均未得到妥善解决。2018年11月29日我向市政府申请行政复议，市政府作出复议决定，确认市自然资源和规划局未予办理国有土地使用证的行政行为违法，但没有责令淮北市国土资源局交付土地和在不能办理国有土地使用证并交付土地的情况下以面积相当的其他土地置换或者赔偿损失7118.3万元。同时市政府认定市自然资源和规划局已对我作出《闲置土地告知书》，故案涉宗地国有土地使用证的办理及交付缺乏合法要件，无法土地置换或赔偿。市政府及市自然资源和规划局的行为，严重侵犯我的合法权益，请求依法判令撤销市政府作出淮复决﹝2018﹞65号《行政复议决定书》的行政行为及确认市自然资源和规划局未予办理案涉宗地国有土地使用权证的行政行为违法，责令市自然资源和规划局办理案涉宗地国有土地使用权证并将相关土地交付给我，如不能办证交付土地，应以面积相当的其他土地置换或者赔偿损失7118.30万元。张勇为支持其诉讼请求，向本院提供如下证据：1.身份证复印件，欲证明张勇主体资格和身份信息；2.国有土地使用权挂牌出让公告。3.《国有土地使用权挂牌出让现场成交确认书》、公证书。上述证据欲证明张勇依法通过公开投标拍卖竞买的方式取得涉案国有土地使用权，当时的成交价为45万元；4.《国有土地使用权出让合同》、投标保证金发票、土地出让金发票，欲证明张勇与市自然资源和规划局依法签订《国有土地使用权出让合同》，依合同约定缴纳了土地使用权出让金45万元，缴纳了投标保证金10万元的事实；5.契税纳税通知书、契税完税凭证，欲证明张勇依法缴纳了契税；6.《淮北市国有土地使用权供地审批表》。7.国土资源局窗口承诺件通知书。上述证据欲证明张勇依法提供了土地使用权办证相关材料，市自然资源和规划局受理后没有依法给张勇颁布国有土地使用权证；8.《闲置土地认定告知书》、情况说明，欲证明市自然资源和规划局在没有办理土地使用权证和交付土地的情况下违法下发闲置土地认定告知书，张勇及时进行了书面说明举证；9.请示、申请，欲证明张勇一直在要求市自然资源和规划局履行办证和交付土地的义务。10.淮复决﹝2018﹞65号《行政复议决定书》，欲证明市政府下发的《行政复议决定书》不当，侵害了张勇的合法权益。被告市政府辩称，市政府作出案涉复议决定主体适格、认定事实清楚、适用依据证据、程序合法。市政府为证明其行政行为合法，向本院提供了以下证据：1.行政复议申请书及相关材料。2.行政复议案件受理表。3.行政复议答复通知书及送达回证。4.行政复议答辩书及证据。5.延期审理通知书及送达回证。6.《行政复议决定书》及送达回证。上述证据欲证明市政府行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。被告市自然资源和规划局辩称：导致案涉宗地未能办理土地使用权证的原因是市林业部门提出异议，且张勇未能按规定办理案涉宗地范围内涉及林地审批手续等原因造成，我局并无过错、无责任；《闲置土地置换法》规定，因规划依法修改造成闲置土地的才能置换，本案，案涉土地未能办理土地使用权证的原因并非规划修改，故不能适用土地置换；张勇主张7118.30万元的赔偿，没有事实及法律依据，市自然资源和规划局在本案中积极主动履行职责，不存在违法行为，不应承担赔偿责任。市自然资源和规划局向本院提供了以下证据：1.《淮北市国有土地使用权挂牌出让竞买申请书》、《淮北市国有土地使用权出让挂牌现场成交确认书》，欲证明张勇通过竞买方式取得涉案土地；2.《国有土地使用权出让合同》，欲证明张勇竞得涉案土地后与市自然资源和规划局签订了《国有土地使用权出让合同》；3.缴纳土地出让金、契税票据，欲证明张勇按《国有土地使用权出让合同》约定缴纳了涉案土地出让金及相关契税；4.国土资源局窗口承诺件通知书，欲证明市自然资源和规划局受理张勇要求办理国有土地使用权证申请后，于2006年1月5日向张勇出具了国土资源局窗口承诺件通知书；5.《国土资源局公告》（第2077号），欲证明2006年1月13日，市自然资源和规划局按办证程序在报纸公开发布公告；6.《关于对市国土资源局第2077号公告提出异议的函》淮林函［2006］1号，欲证明淮北市林业局认为案涉宗地属于相山山场宜林地，根据市政府《淮北市相山区林区管理办法》淮政［2003］58号案涉宗地实行封山育林，设置了封山育林标志；另根据《中华人民共和国森林法》、《安徽省林地保护管理条例》、《淮北市相山林区管理办法》等规定，认为此宗地征用或占用需向市政府林业行政主管部门提出使用林地申请，经逐级核准报省人民政府林业行政主管部门审核同意后方可办理土地的有关使用证明；市自然资源和规划局工作职能只是根据《国有土地使用权出让合同》的约定，根据张勇的申请为其办理案涉宗地使用权证，但案涉宗地因涉及林业用地的审批，该职权的行使部门是市政府林业行政主管部门及省人民政府林业行政主管部门，市自然资源和规划局无林业用地的审批权限，故案涉宗地土地使用权证未能办理的责任不在市自然资源和规划局。经各方当事人举证、质证和陈述，现对证据认定如下：对张勇提交的证据10系被诉行政行为，对证据1-9，具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以认定。对市政府提供的证据6,《行政复议决定书》系被诉行政行为；对其余证据的真实性予以认定。对市自然资源和规划局提供的证据真实性均予以认定，对证据6，该证据仅说明淮北市林业局认定案涉宗地属于相山山场宜林地，对其他证明目的，本院不予采信。根据本院上述认定证据及当事人的陈述，经审理查明：淮北日报刊登淮北市国有土地使用权挂牌出让公告，公告五中载明：淮国土挂（2004）05号地块位于淮海西路西段北，宗地地号W01101，用地面积13460.16平方米，土地用途为商服用地，土地使用权出让年限为40年；规划设计条件如下：出让地块建设用地规划性质为商业、文化娱乐混合用地，规划建设工程性质为商业、文化娱乐等内容。张勇缴纳投标保证金10万元后，于2004年3月29日以45万元价格竞得案涉宗地，并于当日签订《淮北市国有土地使用权出让挂牌现场成交确认书》。2005年12月31日，张勇与市自然资源和规划局签订淮国挂[2005-63]《国有土地使用权出让合同》，合同约定：出让人市自然资源和规划局，受让人张勇；出让人出让给受让人的宗地位于淮海西路西段北，宗地编号W01101，宗地面积13460.16平方米；本合同项下出让宗地用途为商服用地；受让人分三期向出让人支付土地使用权出让金，第一期10万元付款时间2004年5月10日前，第二期15万元，付款时间2005年9月5日前，第三期10万元，付款时间2005年9月6日前等内容。张勇分别于2004年5月10日、2004年12月14日、2005年9月5日缴纳土地出让金20万元、10万元、15万元，共计45万元；受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应……领取《国有土地使用证》，出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》等内容。2006年1月4日，张勇缴纳案涉宗地契税1.80万元。2004年4月6日，张勇提交《淮北市国有土地使用权供地审批表》，后经市自然资源和规划局报市政府审批同意。2006年1月5日，淮北市行政服务中心国土资源局窗口向张勇发放通知书，载明：所办事项办证，2006年1月5日收件，承诺五个工作日办结，请于2006年1月12日凭本单来领件或缴费。2006年1月13日，市自然资源和规划局刊登第2077号公告，对张勇申报土地使用权一事予以公告。2006年1月16日，淮北市林业局向市自然资源和规划局发函，对第2077号公告提出异议，认为该宗地属于相山山场宜林地，相山实行封山育林，根据《中华人民共和国森林法》、《安徽省林地保护管理条例》、《淮北市相山林区管理办法》等规定，此宗地征用或占用需向市政府林业行政主管部门提出使用林地申请，经逐级核准报省人民政府林业行政主管部门审核同意后方可办理土地的有关使用证明。2008年10月17日，市自然资源和规划局作出《闲置土地认定告知书》，认定张勇以挂牌方式取得的案涉商业用地使用权，至今未按规定使用，认定该宗地已涉嫌闲置，责成张勇进行书面说明并举证。后张勇进行书面说明，主张因市自然资源和规划局未在期限内发放国有土地使用权证，致使其无法动工兴建。后，张勇多次要求市自然资源和规划局办理案涉宗地使用权证均未果，张勇于2018年11月19日向市政府申请复议，要求确认市自然资源和规划局不予办理案涉宗地国有土地使用权证的行为违法；责令市自然资源和规划局办理案涉宗地国有土地使用权证并交付土地，如不能办理，则以面积相当的其他土地置换或者赔偿损失7108.30万元。经审理，市政府于2019年2月18日作出淮复决﹝2018﹞65号《行政复议决定书》，确认市自然资源和规划局未予张勇办理“淮海西路西段北，宗地编号W01101，面积13460.16平方米”国有土地使用权证的具体行为违法，驳回张勇的其他行政复议请求。张勇不服，遂诉至本院。本院认为：关于市自然资源和规划局未予办理案涉宗地国有土地使用权的行为是否符合法律规定。市自然资源和规划局在受理张勇提出的办理案涉宗地国有土地使用权证的申请后，向张勇出具窗口承诺件通知书，承诺五个工作人内办结，但市自然资源和规划局至今未办结，且未履行书面告知程序，程序违法。因淮北市林业局认定案涉土地属于相山山场宜林地，使用该类土地需向市政府林业行政主管部门提出使用林地申请，经逐级核准报省人民政府林业行政主管部门审核同意后方可，现相关手续不完备，无法办理案涉宗地国有土地使用权证，故本院确认市自然资源和规划局未在法定期限内对张勇办理“淮海西路西段北，宗地编号W01101”国有土地使用权证的申请予以答复的行为违法，但因案涉宗地尚不具备办理国有土地使用权登记条件，本院不再责令市自然资源和规划局继续履行相关职责。关于市自然资源和规划局是否应承担赔偿责任及承担何种赔偿责任的问题。张勇通过招拍挂手续以45万元价款拍得案涉宗地，与市自然资源和规划局签订淮国挂[2005-63]《国有土地使用权出让合同》，并按合同约定缴纳了土地出让金及契税。案涉宗地挂牌出让公告及《国有土地使用权出让合同》均载明案涉宗地用途为商服用地，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”作为土地出让合同一方的市自然资源和规划局在未明确案涉宗地为相山山场宜林地的情况下以商服用地性质将案涉宗地出让给张勇，致使张勇无法办理土地使用权证，无法利用案涉宗地进行开发建设，张勇对于无法办理案涉宗地土地使用权证并无过错，市自然资源和规划局应承担相应赔偿责任。在此需明确，办理案涉土地使用权证及签订《国有土地使用权出让合同》系市自然资源和规划局依据其职权作出的两个不同的行政行为，按传统行政诉法理论，“一行为一诉”，本案涉及两个不同的诉讼标的，张勇应分开起诉，但考虑到事实的关联性、行政行为的延续性及诉讼便利和效率，本院在本案中一并予以处理。市自然资源和规划局在办理案涉土地使用权证的过程中程序违法，但并未造成张勇实际损失，不应为该行为承担赔偿责任。本案中市自然资源和规划局承担责任的基础为违反案涉《国有土地使用权出让合同》约定，因出让方的原因致使土地无法交付。关于承担何种赔偿责任的问题，张勇要求根据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（五）项“对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相当的国有建设用地进行开发建设……”的规定土地置换，首先张勇并未依法取得案涉宗地使用权证，即并非案涉宗地使用人，案涉宗地对张勇来说并非闲置土地，不应适用《闲置土地处置办法》，退一步说，即便适用《闲置土地处置办法》，因造成案涉宗地未开发利用的原因并非规划修改，亦不符合土地置换条件。如不能土地置换，张勇另要求赔偿损失7118.30万元，对于赔偿金额的计算方式，本院作如下分析：根据《国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：造成财产损害的其他违法行为及该法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，可以看出行政赔偿的基本原则为行政机关行使职权侵犯公民、法人和其他组织财产权的，应当对直接损失予以赔偿。张勇在本案中的直接损失为投标保证金及缴纳的土地出让金、契税，合计56.80万元（10万元+45万元+1.80万元），其主张的土地溢价损失并非直接损失，应不予支持，故本院对其诉讼中提出的土地溢价损失评估申请未予准许。其主张的为该土地开发建设的实际投资损失，因未提供相应证据证明相关支出，本院亦不予支持。对于上述款项应当支付的利息，《国家赔偿法》及相关司法解释没有明确规定。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十条第一款规定“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的汇款的，应当支付银行同期存款利息，利率参照赔偿义务机关作出赔偿决定时中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率确定，不计算复利。”，鉴于刑事赔偿与行政赔偿同为国家赔偿法规定的赔偿种类，前述标准可予以参考。本案中赔偿利息标准确定为中国人民银行公布的同期人民币定期存款一年期基准利率。关于赔偿时点即利息计算起点，根据案涉出让合同约定“出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记”，张勇提出土地登记申请之日起计算30日，应为其权利受损之日，据此计算本案应从2006年2月4日起计算张勇损失。市政府作出的案涉《行政复议决定》确认了市自然资源和规划局在办理案涉土地登记过程中程序违法，但对于其赔偿申请未予明确，对此确有不当，本院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第十五条、第三十六条第（八）项之规定，判决如下：一、撤销淮北市人民政府作出的淮复决﹝2018﹞65号《行政复议决定书》中“驳回责令被申请人淮北市国土资源局交付土地和在不能办理国有土地使用证并交付土地的情况下以面积相当的其他土地置换或赔偿损失7108.30万元行政复议请求”的决定；二、被告淮北市自然资源和规划局于本判决生效后三十日内赔偿原告张勇56.80万元及利息（以56.80万元为基数，自2006年2月4日起按中国人民银行公布的同期人民币定期存款一年期基准利率计算至实际给付之日）；三、驳回原告张勇的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告淮北市人民政府、淮北市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。审 判 长  张余庆审 判 员  郑玉爱人民陪审员  陈桂荣二〇一九年十二月十日书 记 员  刘 惠附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的；《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。第七条第一款行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十五条人民法院审理行政赔偿案件的，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。