长沙铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）湘8601行初784号 原告朱婧，女，1985年9月11日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。 委托代理人李桥，北京市京师律师事务所律师。 被告长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地湖南省长沙市望城区郭亮中路227号。 法定代表人舒志清，该局局长。 委托代理人任敬熬，该局工作人员。 委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。 原告朱婧不服被告长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城自规分局）城乡建设行政处理决定一案，于2019年11月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭进行了审理，原告朱婧及其委托代理人李桥，被告望城自规分局的委托代理人任敬熬、谢兆佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月23日，望城自规分局作出望资规决字[2019]1号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），决定撤销行政相对人朱婧取得的望规乡副字第200807110号《乡村建设规划许可证》（副本）和望规乡字第200911046号《乡村建设规划许可证》（正本）（以下简称《乡村建设规划许可证》）。原告朱婧不服该决定书，遂提起本案诉讼。 原告朱婧诉称：原告系长沙市望城区乌山街道原佳村曹家塘组村民，在本村拥有合法房屋一处，并依法持有《土地使用证》、《乡村建设规划许可证》。后因“乌山街道亿达产业小镇项目”被纳入征收范围，征收部门发布的安置补偿标准严重低于法定标准，导致原告现有生活水平降低，长远生计没有保障。因此，原告并未签订房屋征收安置补偿协议。2019年7月23日，被告在无正当理由的情况下作出《行政处理决定书》，撤销原告取得的《乡村建设规划许可证》，原告认为该《行政处理决定书》存在适用法律错误，执法目的不当情形，应当予以撤销，理由如下：一、涉案《行政处理决定书》依据望城办发[2008]97号《望城县个人建房规划及用地管理暂行规定》（以下简称《08年97号个人建房暂行规定》）相关规定，撤销原告《乡村建设规划许可证》，属于适用法律错误，应当予以撤销。1.《08年97号个人建房暂行规定》已被废止，《行政处理决定书》适用法律错误，应当予以撤销。根据《望城县个人建房管理规定》第40条规定：“本规定自公布之日起实施。《08年97号个人建房暂行规定》、《望城县个人建房及用地管理有关问题的补充规定》（望城办发[2009]21号）同时废止”。被告依据已经废止的文件作出《行政处理决定书》，适用法律错误，应当予以撤销。2.被告依据《08年97号个人建房暂行规定》作出《行政处理决定书》，违反“上位法优于下位法”的法律位阶原则。2008年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》正式生效。本案原告依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定申请《乡村建设规划许可证》，得到规划部门的许可，并颁发《乡村建设规划许可证》。而被告却依据《08年97号个人建房暂行规定》撤销原告已经取得的《乡村建设规划许可证》，根据法律位阶原则，当下位法与上位法发生冲突的，优先适用上位法，即优先适用《中华人民共和国城乡规划法》相关规定。被告仍依据《08年97号个人建房暂行规定》撤销原告已经取得的《乡村建设规划许可证》，适用法律错误。3.被告依据《08年97号个人建房暂行规定》作出《行政处理决定书》，撤销原告的《乡村建设规划许可证》，违反“法不溯及既往”原则。原告是2008年3月14日提交的《望城县个人建房建设用地规划许可证申请表》，而《08年97号个人建房暂行规定》是2008年6月12制定，即在原告提交、办理规划许可证的时候，《08年97号个人建房暂行规定》还未制定生效，因此，《08年97号个人建房暂行规定》不适用于本案；4.望城区人民政府（原望城县人民政府）作出《08年97号个人建房暂行规定》属于超越职权。《中华人民共和国城乡规划法》第41条第2款规定：在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。望城区人民政府（原望城县人民政府）属于区、县级政府，其作出《08年97号个人建房暂行规定》属于超越职权，该文件属于无效文件。5.本案并不符合《中华人民共和国行政许可法》关于撤销行政许可规定的情形，被告选择性执法，属于滥用职权。原告依法申请并取得《乡村建设规划许可证》，不存在《中华人民共和国行政许可法》第69条规定的可以撤销行政许可情形，被告为达成征收目的，恶意撤销原告依法取得的《乡村建设规划许可证》，属于滥用职权。二、被告执法目的不当，《行政处理决定书》应当撤销。涉案房屋建成至今有十余年之久，被告在涉案房屋存在期间从未过问，直至现在要进行土地征收，为了达到尽快、低价使用案涉土地的目的，被告做出《行政处理决定书》，撤销原告《乡村建设规划许可证》，被告并不是在进行规划执法，而是为了压缩补偿成本。被告所做涉案《行政处理决定书》存在执法目的不当，恶意撤销原告依法取得的《乡村建设规划许可证》，将原告所有的房屋全部或部分认定为违法建筑，以达到不赔偿或少赔偿的目的，变相侵害原告合法权益。综上，被告做出的《行政处理决定书》存在适用法律错误，执法目的不当情形，应当予以撤销。请求：1.撤销被告作出的《行政处理决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告朱婧向本院提交的证据有： 证据1：土地使用权证。拟证明原告对涉案土地享有合法权益。 证据2：《乡村建设规划许可证》。拟证明：原告依法取得《乡村建设规划许可证》；原告房屋属于合法房屋；被告无权随意撤销原告的《乡村建设规划许可证》。 证据3：《行政处理决定书》。拟证明《行政处理决定书》适用法律错误，执法目的不当，应予以撤销。 被告望城自规分局答辩称：一、望城自规分局作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，内容适当。通过对乌山街道朱婧户建房情况的调查，归整档案，收集证据，经行政听证会后，查明如下事实：2008年3月14日，原告朱婧提交《望城县个人建房建设规划许可证申请表》，申请在原望城县集体土地上建房。申请人姓名为朱婧，申请的家庭人口3人。经原望城县高塘岭镇原佳村村民委员会、原望城县高塘岭镇人民政府城建办、原望城县高塘岭镇人民政府及高塘岭国土所审核同意，原望城县规划局于2008年7月31日为朱婧核发《乡村规划建设许可证》（副本），批准用地面积150平方米，层数3层，总面积450平方米。2009年11月12日，经原望城县高塘岭镇人民政府城建办审核同意竣工验收，原望城县规划局于2009年11月20日换发《乡村规划建设许可证》（正本），验收用地面积150平方米，层数3层，建筑面积450平方米。朱婧户在2008年度内一次性建成一栋4层楼房使用至今。2008年6月12日望城县人民政府制定的《08年97号个人建房暂行规定》第十四条规定：都市区…批准新建、扩建的，工业园区规划区范围以外，可审批两层以下住宅，工业园区规划区范围以内，可审批一层，100平方米以下的住宅。原告朱婧作为个人建房申请户，应当依法依规，申请符合规划的个人建房。作为规划区以外的个人建房，应当在两层以下规划审批建房。原望城县规划局在履行个人建房规划管理职责中，批准原告朱婧三层的个人建房，均存在审查不严，造成错误的行政许可。依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十七条的规定：城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。同时根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。2019年3月25日，原望城县规划局因行政机构改革，规划行政管理相关职责统一由望城自规分局组织实施。望城自规分局对基于错误的审批而颁发行政许可依法予以撤销，处理适当。二、《行政处理决定书》适用法律法规正确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。原望城县规划局作为规划行政管理部门，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，具有核发乡村建设规划许可证的主体资格，但在乡、村庄规划区内使用原在宅基地进行农村村民住房建房的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《08年97号个人建房暂行规定》第十四条规定：都市区建设规划范围内工业园区外的个人建房，应当在两层以下规划审批建房。原告朱婧获批的三层个人建房，违反上述个人建房规划审批规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十七条的规定和《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。故望城自规分局在作出该行政处理决定适用法律法规正确。三、望城自规分局作出《行政处理决定书》的程序合法。望城自规分局在拟作出行政处理决定前，经过充分的调查，告知原告拟撤证事项，并送达听证告知书，告知其享有申辩听证的权利。原告提出书面听证申请后，望城自规分局于2019年7月16日依法依程序举行听证会。在充分调查、举证质证，并全面听取原告的陈述和申辩的基础上，才作出《行政处理决定书》，因此望城自规分局作出本案行政行为的程序合法。四、对原告几点诉讼理由的说明。关于是否适用已废止的法律问题。根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，根据行政审判中的普遍认识和做法，原告的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，故望城自规分局在作出该决定书时，实体问题适用旧法，即当时实施有效的《08年97号个人建房暂行规定》，程序问题适用新法，并不存在原告所称的适用废止的规范性文件。关于上位法与下位法适用问题。虽原告朱婧依据《城乡规划法》办理了《乡村规划许可证》，但《城乡规划法》第四十一条规定授权相关部门制定在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法。望城自规分局依据相关部门制定的规范性文件作出撤销许可证的处理决定，并不违背适用上位法的规定。关于“法不溯及既往”原则问题。望城自规分局作出该处理决定系依法履行行政纠错职责，自行纠错是充分考虑在作出该行政许可时，适用当时的法律法规是否正确，是否违背当时的法律适用问题，并不是“法不溯及既往”原则就不追究原有错误的行政许可。关于是否超越职权制定文件的问题。《08年97号个人建房暂行规定》不是望城自规分局制定，是地方人民政府依法定程序制定，望城自规分局只有实施该文件的权利，故望城自规分局不存在超越职权。综上所述，望城自规分局作出的《行政处理决定书》事实清楚、内容适当、适用法律法规正确，程序合法。应驳回原告诉讼请求。 被告望城自规分局向本院提交了以下证据： 证据一：落户协议、身份证复印件、户籍信息、《乡村建设规划许可证》、望城县个人建房竣工验收申请表、建设用地规划许可申请表、个人建房规划许可审批单、望城县个人建房用地呈报表，完税证、收据、个人建房用地许可证存根。拟证明原告朱婧取得的《个人建房用地许可证》系错误行政许可，依法应当予以撤销。 证据二：关于撤销行政许可告知书、送达回证、听证通知书、送达回证、听证申请书。拟证明依法告知原告申请听证、陈述、申辩的权利及撤证的事由，原告提出书面听证申请后，望城自规分局依法告知听证相关事项。 证据三：听证会签到册、委托书、听证笔录。拟证明被告依原告朱婧申请召开听证会，充分听取原告的申辩和辩解意见。 证据四：《行政处理决定书》、送达回证、送达相片。拟证明望城自规分局依法作出撤证行政处理决定，并送达至原告，告知其救济途径。 本院对原、被告所提交的证据与案件的关联性、形式上的合法性、内容的真实性均予以认可，但有关原、被告证明目的的主张及证明力的大小，本院需综合全案进行审查并以审理查明认定的事实为准。 经审理查明：2019年7月1日，被告望城自规分局向原告朱婧作出《撤销行政许可告知书》并于次日送达，告知朱婧，其于2008年7月31日和2009年11月20日以建新的方式申请取得的《乡村规划建设许可证》的副本和正本，不符合《08年97号个人建房暂行规定》的行政许可要求，拟依据行政许可法第六十九条规定，撤销《乡村规划建设许可证》（正本和副本），并告知其户享有陈述、申辩及要求听证的权利。朱婧户在接到该告知书之日起5个工作日内，可向望城自规分局政策法规科提交书面听证申请及相关材料，如逾期未申请听证，则视为放弃听证权利。2019年7月4日，朱婧向望城自规分局申请听证。2019年7月8日，望城自规分局向朱婧作出并送达《听证通知书》。2019年7月16日，望城自规分局就拟撤销朱婧的《乡村规划建设许可证》举行听证会。2019年7月23日，望城自规分局作出《行政处理决定书》，认为原望城县人民政府于2008年6月12日制定的《08年97号个人建房暂行规定》第十四条规定：都市区范围镍拆迁户实行货币安置，统一进入安置小区。都市区纳入建设用地规划区范围内的非拆迁户申请个人建房的，原则上由县人民政府提前收购安置，进入安置小区，特殊情况批准在原址改建的，按原面积、原高度、原使用性质进行审批；批准新建、扩建的，工业园区规划区范围以外，可审批两层以下住宅，工业园区规划区范围以内，可审批一层、100平方米以下的住宅。原望城县高塘岭镇已纳入长沙市都市区乡镇，该建房位置位于望城县土地利用总体规划（1997-2010）建设用地规划区范围内，作为都市区建设用地规划区内的个人建房，应当在两层以下规划审批建房。2008年7月31日和2009年11月20日为行政相对人朱婧核发《乡村规划建设许可证》副本和正本，不符合上述规定。根据《08年97号个人建房暂行规定》第十四条、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，望城自规分局决定：撤销行政相对人朱婧取得的《乡村规划建设许可证》的正本和副本。如对行政相对人朱婧等合法权益造成损失，可依法另行主张权利。同时告知了朱婧享有的救济途径。 另查明，2008年3月14日，原告朱婧提交《望城县个人建房建设规划许可证申请表》，申请在原望城县集体土地上建房。申请人姓名为朱婧，申请的家庭人口3人。经原望城县高塘岭镇原佳村村民委员会、原望城县高塘岭镇人民政府城建办、原望城县高塘岭镇人民政府及高塘岭国土所审核同意，原望城县规划局于2008年7月31日为朱婧核发《乡村规划建设许可证》（副本），批准用地面积150平方米，层数3层，总面积450平方米。2009年11月12日，经原望城县高塘岭镇人民政府城建办审核同意竣工验收，原望城县规划局于2009年11月20日换发《乡村规划建设许可证》（正本），验收用地面积150平方米，层数3层，建筑面积450平方米。朱婧户在2008年度内一次性建成一栋4层楼房。 此外，2017年6月2日，长沙市望城区征地拆迁事务所向原告朱婧下发了《关于提供拆迁补偿登记证件的通知》，通知朱婧户，为了顺利开展征地拆迁工作，维护其合法权益，根据《长沙市征地补偿安置条例》等法律、法规和政策规定，在补偿认定过程中需要其提供建房证、土地使用证、房产证、规划证、身份证、户口本、结婚证、独生证、残疾证及其他合法有效证件，请予以支持配合。自接到该通知书之日起五日内，按上述要求向征地拆迁事务所提供相关证件。未能提供或是拒不提供的，将按照相关政策和法律的规定进行处理。2017年9月10日，长沙市望城区征地拆迁事务所发布了《亿达小镇项目（地块二）项目按期拆迁房屋奖励费公示表（第一榜）》，其中公示朱婧户合法面积319.14平方米，奖励金额82976元。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被告望城自规分局作为长沙市望城区城乡规划主管部门，具有撤销本部门此前作出的违法城乡建设规划许可的职权职责。因此被告望城自规分局有权作出《行政处理决定书》撤销《乡村规划建设许可证》，是本案的适格被告。 关于被告望城自规分局作出的《行政处理决定书》认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确的问题。被告望城自规分局认为，原望城县高塘岭镇已纳入长沙市都市区乡镇，涉案房屋位于望城县土地利用总体规划（1997-2010）建设用地规划区范围内，依照《08年97号个人建房暂行规定》第十四条规定，作为都市区建设用地规划区内的个人建房，应当在两层以下规划审批建房，原告获批的《乡村规划建设许可证》违反了上述规定，应予以撤销。但是被告望城自规分局在作出行政行为前，并未提供证据证实“原望城县高塘岭镇在原告获批《乡村规划建设许可证》时已纳入都市区及涉案房屋当时已纳入建设用地规划区范围且是因特殊情况才批准新建”的事实。故被告望城自规分局依照《08年97号个人建房暂行规定》作出《行政处理决定书》撤销原告的《乡村规划建设许可证》缺乏事实和法律依据。 关于被告望城自规分局撤销《乡村规划建设许可证》的正当性和必要性问题。本案房屋所涉地块被告望城自规分局已经启动征收程序，涉案房屋在征收后会拆除，所涉土地会作为其他项目用地，客观上已丧失进行城乡建设规划纠错的必要性，另外，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，依照该条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿，既然撤销行政许可依法要给予原告赔偿，征收拆除房屋同样需要给予原告补偿，被告启动城乡建设规划纠错是浪费行政资源。另《中华人民共和国城乡规划法》第一条规定，为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。被告望城自规分局无论是进行规划许可或是撤销规划许可，均应遵循上述立法目的。但被告已经对涉案房屋所在土地启动征收，其撤销规划许可的目的不是为了协调城乡空间布局，改善人居环境，而是为了加快拆迁进程，其撤销规划许可的目的不具有正当性。 综上所述，被告望城自规分局作出的《行政处理决定书》缺乏事实依据，其撤销原告的《乡村规划建设许可证》的行政行为不具有正当性和必要性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下： 撤销被告长沙市自然资源和规划局望城分局于2019年7月23日作出的望资规决字[2019]1号《行政处理决定书》。 本案受理费50元，由被告长沙市自然资源和规划局望城分局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  方院平 人民陪审员  魏建莲 人民陪审员  何显莲 二〇一九年十二月二十七日 法官助理孙洁 书记员王露淇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。