河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫06行终103号上诉人（原审被告）鹤壁市盐业管理局，住所地鹤壁市淇滨区淇河路163号。负责人孙振峰，副局长（法定代表人暂时空缺）。委托代理人陈阳，盐政科副科长。委托代理人李鹤，河南文硕律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘艳富，男，1967年4月28日出生，汉族，住鹤壁市淇滨区。委托代理人何军，湖北横空律师事务所律师。原审第三人久大（应城）盐矿有限责任公司，住所地湖北省应城市四里棚盐环路4号。法定代表人林华，总经理。委托代理人王殿普，销售经理。上诉人鹤壁市盐业管理局（以下简称市盐业局）因与被上诉人刘艳富、原审第三人久大（应城）盐矿有限责任公司（以下简称久大公司）盐业管理行政处罚一案，不服鹤壁市淇滨区人民法院（2019）豫0611行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。鹤壁市淇滨区人民法院一审认定，2017年以来，市盐业局在对市场检查中，发现多家商店销售刘艳富提供配送的久大公司生产的“桂花牌”食用盐。2018年2月26日，市盐业局对刘艳富经营食盐批发业务的行为进行调查。刘艳富承认自己向周边多个商店批发和配送了久大公司生产的“桂花牌”食用盐，但自己是久大公司的业务员。2018年2月26日，市盐业局将刘艳富仓库中查获的29.11吨“桂花牌”食盐依照行政处罚程序进行了扣押。后市盐业局进行了一系列调查取证，在调查结束后按照行政处罚程序向刘艳富下发了告知书，刘艳富未要求陈述申辩和听证。2019年4月9日，市盐业局作出（鹤）盐罚字[2019]001号行政处罚决定，认定刘艳富批发经营食盐的行为应视为非食盐定点批发企业经营食盐批发业务的违法行为，违反了《食盐专营办法》第十二条的规定，参照《河南省盐业行政处罚裁量标准》，根据《食盐专营办法》第二十六条规定，决定给予刘艳富没收“桂花牌”违法食盐29.11吨、罚款人民币叁拾贰万陆仟零叁拾元整的行政处罚。刘艳富对该行政处罚决定不服，向法院提起诉讼。另查明，市盐业局于2018年4月26日曾作出（鹤）盐罚字[2018]第001号行政处罚决定，后刘艳富在鹤壁市山城区人民法院提起行政诉讼，（2018）豫0603行初30号行政判决撤销上述行政处罚决定并责令市盐业局重新作出行政行为。市盐业局于2019年1月23日作出（鹤）盐罚字[2019]001号行政处罚决定，后自行撤销。市盐业局于2019年4月9日作出（鹤）盐罚字[2019]001号行政处罚决定。久大公司具有定点生产、批发经营食盐资质。鹤壁市淇滨区人民法院一审认为，根据市盐业局提交的《食盐专营办法》第四条、《河南省人民政府关于印发河南省盐业体制改革实施方案的通知》（豫政〔2016〕84号）第二条第五款第一项、《鹤壁市人民政府关于印发鹤壁市盐业体制改革实施方案的通知》（鹤政〔2017〕18号）第二条第一款等依据，可知鹤壁市盐业体制改革尚未完成，目前市盐业局依法具有对本辖区盐业管理的职责。《食盐专营办法》及《河南省盐业管理条例》相关条款明确规定，食盐批发实行行政许可制度。国家工信部〔2016〕211号、〔2017〕604号文件明确要求，在食盐改革过渡期，食盐批发企业（含取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业），不得委托无食盐批发许可资质的单位、个人开展经营活动。刘艳富确实有销售食盐行为，且不具有定点批发食盐资质，但市盐业局在查处案件过程中，对刘艳富的陈述、申辩没有全面调查核实，对刘艳富与久大公司之间是否具有劳动关系，其行为是否是为公司的批发、销售行为，没有调查清楚，作出行政处罚的主要证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，该处罚决定应予以撤销。刘艳富请求确认市盐业局查封、扣押食盐行为违法，因查封、扣押行为为行政处罚决定的程序性行为，被最终处罚决定所吸收，不赋于当事人单独起诉的权利，对此请求不予支持。鹤壁市淇滨区人民法院一审判决：一、撤销鹤壁市盐业管理局2019年4月9日作出的（鹤）盐罚字[2019]001号行政处罚决定书；二、驳回刘艳富其他诉讼请求。市盐业局上诉称：一审认定事实错误，上诉人在作出行政处罚前进行了充分的调查，认定事实清楚，证据充分。一、通过调查查明，12户商户明确指明是刘艳富将盐批发销售给了他们。存放“桂花牌”食盐的仓库是刘艳富以个人名义租赁，在批发食盐之前就租赁了两三年，用来存放食醋等商品。刘艳富批发销售食盐的车辆实际所有人是刘艳富的舅舅。刘艳富经营食盐批发业务的实际模式为：刘艳富亲自联系客户，开厢式货车给商户送盐，商户把盐款直接付给刘艳富。二、当事人陈述进驻市场销售方式前后不一。刘艳富在2017年3月21日、2018年2月27日、2018年3月15日询问笔录中陈述的进驻模式一直在变换，正是为了规避法律法规，掩盖其个人批发销售食盐的行为。三、当事人提供了虚假的证据。刘艳富提供给市盐业局的劳动合同（合同期限两年，2016年12月15日至2018年12月14日），没有鉴定机构公章，而提供给鹤壁市山城区人民法院同样内容的劳动合同却盖有鉴定机构的公章。而且经查，应城市劳动保险事业管理局证明：刘艳富在久大公司2017年4月参加企业养老保险，缴至2017年6月，2017年7月解除劳动合同。刘艳富在本诉一审当庭提供的2017年6月与久大公司的劳动合同，从未向市盐业局提交过，也未在关于（鹤）盐罚字[2018]001号行政处罚的诉讼中向鹤壁市山城区人民法院提交出示过，而是针对市盐业局的调查补充签订的虚假合同。另有一个提供给鹤壁市山城区人民法院的2018年5月10日签订的劳动合同，期限一年。以上三个合同期限多次重复，明显涉嫌造假。刘艳富提供的工资明细全部系后期补发，时间在2018年4月即市盐业局作出行政强制措施之后。刘艳富与久大公司分公司签订的劳动合同（2017年6月25日至2018年6月25日），未能提交相应期间的社保缴纳明细。四、刘艳富提供的发票章、证不符。刘艳富无法提供批发给每一个商户食盐的发票，发票上公章名称为“久大（应城）盐矿有限责任公司河南公司”，与销售方“久大（应城）盐矿有限责任公司河南分公司”不一致，而且经常给商户开具久大公司零售店终端用户调拨单或者久大公司配送单。五、市盐业局未向久大公司进行调查，是因为久大公司一直在和刘艳富串通制造虚假证据。综上，刘艳富个人批发销售食盐的行为不符合国家盐业销售改革精神，违反了《食盐专营办法》第十二条的规定。请求：1.撤销鹤壁市淇滨区人民法院（2019）豫0611行初27号行政判决，依法改判；2.刘艳富承担本案一、二审全部诉讼费用。刘艳富辩称：一、市盐业局所有的文书均没有按照法律规定进行送达，程序严重违法。二、市盐业局在执法过程中，仅提供了两名执法人员的执法证，对于其他五名执法人员，均没有提供证据证明。三、市盐业局没有向用人单位久大公司调查核实刘艳富是否系久大公司员工，没有履行法定职责。四、市盐业局的上诉理由均不能成立。1.对12户商户的调查程序上存在问题；2.久大公司的销售模式在不断调整；3.刘艳富与久大公司签订的劳动合同真实合法有效；4.发票章上缺了一个“分”字，但税票是真实合法有效的；5.刘艳富所有的工资报酬都已经领取并有相关凭证。综上，市盐业局作出行政处罚认定事实错误，程序违法，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。久大公司述称，同刘艳富的抗辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院二审另查明，2018年4月20日，刘艳富因对市盐业局作出的《鹤壁市盐业管理局查封（扣押）决定书》[鹤盐查（扣）决字〔2018〕第0164218号、第0164219号、第0164220号]不服，向鹤壁市人民政府申请行政复议。2018年7月11日，鹤壁市人民政府作出《行政复议中止通知书》（鹤政复中止〔2018〕18-20号），决定中止该行政复议案件的审理。本院认为，“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导。本案中，从刘艳富一审的诉讼请求看，其是请求对市盐业局作出的行政处罚决定和查封、扣押行为进行合法性审查。查封、扣押系行政强制措施，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项规定的行政诉讼受案范围。一审法院本应要求当事人明确诉讼请求，确定一个被诉行政行为，却以“查封、扣押行为为行政处罚决定的程序性行为……不赋于当事人单独起诉的权利”为由，迳行围绕行政处罚进行审理，显属不当，本院予以指出。但鉴于刘艳富已对查封、扣押行为提起行政复议且在程序之中，故一审确定被诉行政行为是市盐业局作出的（鹤）盐罚字[2019]001号行政处罚决定的结论正确，本院予以确认。《食盐专营办法》（2017年12月26日施行）第十二条规定：“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。”本案中，市盐业局提供的被扣押食盐、对商户的询问笔录、对刘艳富的询问笔录等证据相互印证，能够认定刘艳富经营了食盐批发业务，且非食盐定点批发企业。本案的争议焦点是，刘艳富称其批发食盐并非个人行为，而是代表久大公司履行的职务行为。为此，刘艳富向市盐业局提交了其与久大公司签订的劳动合同（合同期限2016年12月15日至2018年12月14日）。但经过市盐业局的调查，发现刘艳富的主张存在以下问题：首先，应城市劳动保险事业管理局证明，刘艳富在久大公司从2017年4月参加企业养老保险，缴至2017年6月，2017年7月解除劳动合同。并且，刘艳富提交的工资系后期补发。其次，按照《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费〔2016〕211号）要求，盐业改革过渡期内，食盐批发企业可以通过“自建物流系统或与第三方物流企业签订配送合同、自建分公司、自建销售网点、现有渠道”等四种方式开展食盐销售经营活动。但通过对零售商户的调查可知，无论是仓储、送货还是付款方式，刘艳富的批发销售均不具备上述四种方式的特征。因此，刘艳富提供的证据不足以证明其是代表久大公司履行的职务行为，市盐业局据此认定刘艳富实施了经营食盐批发业务的违法行为，按照《食盐专营办法》第二十六条的规定，对刘艳富作出行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。一审判决认为市盐业局应当举证证明刘艳富与久大公司不具有劳动关系，举证责任分配不当。经审查，市盐业局在作出行政处罚过程中，办案人员具有执法资格，依法履行了立案、询问、调查、告知陈述和申辩权利、作出决定、送达等程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，程序合法。刘艳富辩称处罚程序违法的理由不能成立，本院不予采信。综上，市盐业局的上诉请求成立，本院予以支持。原审认定事实不清，适用法律错误，应予改判。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销鹤壁市淇滨区人民法院（2019）豫0611行初27号行政判决；二、驳回刘艳富的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人刘艳富负担。本判决为终审判决。审判长  孙长付审判员  窦建文审判员  魏方方二〇一九年十二月二十七日书记员  张莹莹附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（1）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（1）《食盐专营办法》第十二条国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。第二十六条有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门予以取缔，没收违法生产经营的食盐和违法所得。违法生产经营的食盐货值金额不足1万的，可以处5万元以下的罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下的罚款：（一）非食盐定点生产企业生产食盐；（二）非食盐定点批发企业经营食盐批发业务。