浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行初224号 原告范建国，男，1957年1月11日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人张柯、吴望超（特别授权代理），浙江盛宁律师事务所律师。 被告慈溪市人民政府，住所地慈溪市三北大街655号。 法定代表人项敏，市长。 出庭应诉负责人王炜，副市长。 委托代理人罗高峰、陈芳芳，慈溪市司法局工作人员。 原告范建国不服被告慈溪市人民政府（以下简称慈溪市政府）于2019年8月19日作出的慈政复决字[2019]39号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月12日立案后，向被告发送应诉通知书和答辩通知书，本院依法组成合议庭，于2019年11月11日公开开庭进行了审理，原告范建国及其委托代理人张柯、吴望超，被告慈溪市政府的出庭应诉负责人王炜，委托代理人罗高峰、陈芳芳到庭参加了诉讼，本院另通过移动微法院对部分证据进行了质证。本案现已审理终结。 被告慈溪市政府于2019年8月19日作出被诉复议决定，认为原告将原慈溪市国土资源局对慈溪市长河五金厂（以下简称长河五金厂）作出不动产登记行为中的公告异议程序作为单独事项提出行政复议，因其不具有独立、完整行政行为的特征，故不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，驳回了原告的行政复议申请。 原告诉称，2004年12月，因慈溪市长河五金厂向原慈溪市国土资源局提交了虚假的申请材料，原慈溪市国土资源局为其颁发了慈集用（2004）字第220408号集体土地使用权证。后原告发现该权证严重侵害其合法权益，故通过各种合法方式维权，最终原慈溪市国土资源局于2018年撤销了该权证。2018年7月，长河五金厂又向原慈溪市国土资源局申请办理集体土地使用权证，原慈溪市国土资源局发出不动产调查结果公告，并写明“若对公告内容有异议的，请于公告之日起至2018年7月31日向不动产所在地镇（街道）国土资源所提出书面异议及证据”。2018年7月25日，原告向原慈溪市国土资源局提交了书面异议及相关证据材料，但该局收到后，至今未予答复。后原告向被告提出行政复议，被告作出慈政复决字[2019]39号复议决定书，驳回了原告的行政复议申请。根据《浙江省土地登记办法（2005修订）》第二十六条规定：“申请人和其他利害关系人对公告内容有异议的，可以在公告期限内向受理登记申请的国土资源行政主管部门申请复查，并提交复查申请书和有关证据材料。国土资源行政主管部门收到复查申请书后，应当在10日内进行复查，并将复查结果书面通知复查申请人。”故原慈溪市国土资源局应当在法定期限内进行复查并将复查结果书面通知原告，其至今未予以复查并回复的行为严重损害了原告的合法权益，被告无视法律法规规章的明确规定，将涉案的行政行为视为一个中间性、程序性的环节，适用法律严重错误，有意混淆相关的法律概念，以莫须有的理由错误驳回了原告的复议申请。综上，请求判决撤销被诉复议决定，责令重作。 原告为证明其主张，向本院提交并在庭审中出示了以下证据：身份证复印件、慈政复决字[2019]39号行政复议决定书，拟证明被告违法驳回原告的复议申请。 被告慈溪市政府辩称，一、被诉复议决定认定事实清楚、证据充分。二、被诉复议决定适用法律依据正确、处理适当。原慈溪市自然资源和规划局作为本市不动产登记机构具有作出不动产登记行为的法定职责。根据《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》的有关规定，不动产登记程序包括申请、受理、查验、实地查看或者调查、公告、登簿、发证等程序。《浙江省土地登记办法》第二十五条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门受理土地登记申请后，应当进行地籍调查，审核土地权属、面积、用途、等级等；符合登记要求的，应当在本行政区域范围内公开发行的报纸或者县级以上人民政府指定的固定场所予以公告，公告期限为15日，但本办法第十四条规定的土地登记事项除外。”第二十六条规定：“申请人和其他利害关系人对公告内容有异议的，可以在公告期限内向受理登记申请的土地行政主管部门申请复查，并提交复查申请书和有关证据材料。土地行政主管部门收到复查申请书后，应当在10日内进行复查，并将复查结果书面通知复查申请人。”根据以上规定，通过公告方式听取利害关系人对土地登记事项的意见是被申请人作出不动产登记行为的一个中间性、程序性环节，不具有独立的法律意义，不产生独立的法律后果。本案中，原告将原慈溪市国土资源局对长河五金厂作出不动产登记行为中的公告异议程序作为单独事项提起行政复议，因其不具有独立、完整行政行为的特征，故不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。对于公告异议程序，原告应当通过诉最终作出的不动产登记行为寻求救济。原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，故被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请。三、被诉复议决定的作出程序合法。被告于2019年6月26日受理原告的行政复议申请，2019年8月19日，被告作出慈政复决字[2019]39号行政复议决定书并进行了送达。综上，认为被诉复议决定合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告慈溪市政府在法定期限内向本院提交，并在庭审中出示了以下证据和依据： 第一组证据：行政复议申请书、原告身份证复印件、长河五金厂的《慈溪市土地使用权登记申请表》、《慈溪市土地使用权登记审批表》和《宗地界址调查表》（2001年7月25日）、《公告》、《指界确认到场通知》、《宗地界址调查表》（2018年7月11日）、《土地勘测定界成果资料》、关于长河五金厂不动产界址的书面异议及证据。拟证明原告申请行政复议的被申请人、复议请求、事实和理由、申请时间等，同时证明其复议申请不符合受理条件。 第二组证据：行政复议答复书、《市编委关于整合不动产登记职责的通知》（慈编委[2015]32号）、《中共慈溪市市委慈溪市人民政府关于印发慈溪市机构改革方案的通知》（慈党[2019]4号）、慈溪市土地使用权登记申请表（2002年12月30日）、慈溪市土地使用权登记审批表、慈集用（2004）第220408号集体土地使用证、宗地界址调查表、公告及送达回证、指界确认到场通知及宗地图、土地勘测定界成果资料、不动产登记申请书、审批表、《关于长河五金厂不动产界址的书面异议》及证据清单和证据。拟证明原慈溪市国土资源局作为本市不动产登记机构具有作出不动产登记行为的法定职责。2018年7月11日原慈溪市国土资源局对长河五金厂涉案宗地进行界址调查，原告于公告期内提出书面异议，原慈溪市国土资源局于同年9月19日向长河五金厂颁发新证，故原告申请复议的原慈溪市国土资源局未答复其书面异议的行为并非独立行政行为，不属于复议范围。 第三组证据：慈政复立字[2019]39号行政复议案件受理通知书、行政复议答复通知书及相应的送达凭证，慈政复决字[2019]39号行政复议决定书及送达凭证，拟证明被告依法作出行政复议决定程序合法。 被告另提供据以作出被诉复议决定的法律依据包括：《不动产登记暂行条例》第六条第二款、《浙江省土地登记办法》第二十五条及第二十六条、《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）款、第四十八条第（一）款第（二）项、《行政复议法》第六条，拟证明被告作出复议决定适用法律依据正确、处理适当。 经质证，原告对被告慈溪市政府提供证据的真实性无异议。但对行政复议答复书的关联性有异议，答复书没有将内容告知给原告，对答复书中的内容不符合客观事实，不符合相关规定，原告有要求慈溪市自然资源和规划局答复的权利。对慈溪市土地使用权登记申请表（2002年12月30日）和慈集用（2004）第220408号集体土地使用证的关联性有异议，当时申请人已经通过拍卖取得相应的土地和房产，但在2002年申请时还是以集体企业五金厂名义申请的老证，现在被撤销了，不能证明长河五金厂真实的土地情况。认为宗地界址调查表没有经过原告的签字确认。上述证据材料证明与原告有利害关系，是独立的行政行为，属于行政复议的范围。对于被告提供的适用法律条文没有异议，但《行政复议法》第六条第十一款的相关条款，以及《浙江省土地登记管理办法》第二十五条、第二十六条应该适用本案，可以认为本案行政行为属于复议的范围，因此原告有行政复议的主体资格。经审查，本院对被告的证据予以认定。 对于原告提供的证明被诉复议行为的证据，被告无异议，本院予以确认。 经审理查明，2002年12月30日，长河五金厂对其所使用的位于长河镇宁丰村面积528.3平方米的集体土地申请土地登记。2004年12月30日，被告向其核发慈集用（2004）字第220408号集体土地使用证。因与原告发生土地使用权争议，长河五金厂就上述宗地向原慈溪市国土资源局提出宗地界址以及土地使用权面积以变更登记申请（正式书面申请时间为2018年7月19日）。2018年7月11日，原慈溪市国土资源局对长河五金厂上述宗地进行界址调查，同年7月18日，原慈溪市国土资源局就上述不动产的坐落、宗地面积、土地性质、宗地四址、用途等调查结果在长河××村村务公开栏予以公告，并载明“若对公告内容有异议的，请于公告之日起至2018年7月31日向不动产所在地镇（街道）国土资源所提出书面异议及证据，再行复核，公告期满没有异议的，将准予发证”。同年7月19日，原慈溪市国土资源局向原告送达《指界确认到场通知》并附有长河五金厂宗地界址调查表和宗地勘测图各一份，通知原告对涉案宗地与其相邻的界址线位置进行确认或提出书面异议。7月25日，原告向原慈溪市国土资源局邮寄送达《关于长河五金厂不动产界址的书面异议》及相关证据材料。截止本案原告申请行政复议之日，原慈溪市国土资源局对该异议未作答复。同年9月19日，原慈溪市国土资源局确认了长河五金厂上述不动产调查结果，作出“同意登簿，颁发不动产权证书”的核定意见，并向其颁发了浙（2018）慈溪市不动产权第0044166号不动产权证书，原慈集用（2004）字第220408号集体土地使用证被注销。原告不服原慈溪市国土资源局对其异议未作答复，向被告慈溪市政府提出复议申请，后者于2019年6月26日收到后，于同年8月19日作出被诉复议决定并于同年8月21日送达原告。原告不服，诉至本院。 另查明，根据《中共慈溪市委慈溪市人民政府关于印发慈溪市机构改革方案的通知》（慈党[2019]4号），原慈溪市国土资源局已整合组建为慈溪市自然资源和规划局。 本院认为，《不动产登记暂行条例实施细则》第十八条第三项的规定，不动产登记之前应进行公告，公告的主要内容应包括提出异议的期限、方式和受理机构，该程序是颁证程序过程中一个程序步骤，不动产相邻方如果提出了异议，应由登记机关进行核查判断，作为核查的结果，最终反映在申请人申请登记的处理结果中。本案长河五金厂就争议宗地向原慈溪市国土资源局提出宗地界址以及土地使用权面积以实际勘测成果为准的变更登记申请，原告向原慈溪市国土资源局邮寄送达《关于长河五金厂不动产界址的书面异议》之后，后者确认了不动产调查结果，作出“同意登簿，颁发不动产权证书”的核定意见并向其颁发了浙（2018）慈溪市不动产权第0044166号不动产权证书。原告如果不服，可以对该颁证行为提起诉讼。原慈溪市国土资源局对相关异议未予直接答复，并不因此直接损害原告的合法权益。被告认定该公告异议程序不具有独立、完整的行政行为特征、原告的申请不属于行政复议受案范围，对原告的行政复议申请决定不予受理，并无不当。 程序上，原告不服原慈溪市国土资源局对其异议未作答复，向慈溪市政府提出复议申请，后者于2019年6月26日受理后，于6月28日向复议双方送达慈政复立字[2019]39号《受理通知书》和《答复通知书》，于同年8月19日，作出被诉复议决定并于8月21日送达原告。相关程序均符合法律规定。 综上，被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予以维持。原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告范建国的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告范建国负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  谭星光 审 判 员  秦 峰 人民陪审员  张志君 二〇一九年十二月十六日 书 记 员  王 静 ? 附本案适用的法律、法规及规范性文件： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 …… 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： …… （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； ……。 第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： …… （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 三、《不动产登记暂行条例实施细则》 第十八条不动产登记公告的主要内容包括： …… （三）提出异议的期限、方式和受理机构； ……。 四、《浙江省土地登记办法》 第二十五条县级以上人民政府国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，应当进行地籍调查，审核土地权属、面积、用途、等级等；符合登记要求的，应当在本行政区域范围内公开发行的报纸或者县级以上人民政府指定的固定场所予以公告，公告期限为15日，但本办法第十四条规定的土地登记事项除外。 第二十六条申请人和其他利害关系人对公告内容有异议的，可以在公告期限内向受理登记申请的国土资源行政主管部门申请复查，并提交复查申请书和有关证据材料。 国土资源行政主管部门收到复查申请书后，应当在10日内进行复查，并将复查结果书面通知复查申请人。