广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终281号 上诉人（一审被告）南宁市城市管理综合行政执法局，住所地南宁市青秀区汇春路2号。统一社会信用代码11450100MB1920001M。 法定代表人梁勇，该局局长。 委托代理人宋焌玮，该局工作人员。 委托代理人周严，广西祥泰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）南宁市鑫恒运粮油购销有限责任公司，住所地南宁市华西路13号。统一社会信用代码91450100745132155H。 法定代表人王秀洒，该公司总经理。 委托代理人陈振宇，广西欣源律师事务所律师。 一审被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局，住所地南宁市西乡塘区鲁班路1-51号金水湾小区南区29栋。统一社会信用代码1145010778212340XA。 法定代表人何方来，该局局长。 委托代理人罗强，广西永泰和律师事务所律师。 委托代理人蔡升华，广西永泰和律师事务所实习律师。 上诉人南宁市城市管理综合行政执法局（以下简称南宁市城管局）因与被上诉人南宁市鑫恒运粮油购销有限责任公司（以下简称鑫恒运公司）以及一审被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局（以下简称西乡塘城管局）限期拆除决定及行政复议一案，不服南宁市青秀区人民法院作出的（2017）桂0103行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，并于2019年11月6日组织各方当事人进行询问。上诉人南宁市城管局委托代理人宋焌玮、周严，被上诉人鑫恒运公司委托代理人陈振宇，一审被告西乡塘城管局委托代理人罗强到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审判决查明，案涉建设物原位于南宁市××乡××区××、××栋（邕房权证字第××号）、B栋仓库（邕房权证字第××号）、C栋仓库（邕房权证字第××号），房屋所有人为鑫恒运公司。经勘查鉴定，南宁市房屋安全鉴定所于2013年11月7日出具《房屋安全鉴定报告》（2013453号、2013455号、2013456号），上述14栋、B栋仓库、C栋仓库已构成局部危房，建议或停止使用或委托有相应资质的设计单位及施工企业进行拆除重建或维修加固。由此，被上诉人于2013年11月29日向南宁市规划管理局递交申请，请求对上述建筑物进行维修改造。后在被上诉人承诺不增加拆迁成本、不妨碍路网及水城项目实施以及不改变建筑层高和建筑面积的情况下，南宁市规划管理局于2013年12月23日作出《关于南宁市鑫恒运粮油购销有限责任公司申请对北大南路8号厂区内砖木结构仓库维修加固意见的复函》（南规函〔2013〕2213号）告知其，上述建筑已规划为城市道路和水系用地，鉴于已被鉴定为局部危房，为安全起见，原则同意按房屋所有权证载明的房屋位置依有关要求对现状仓库进行维修加固，但不能出现改变尺寸、增加面积等情形。此后在2014年2月至12月底，原告对案涉的14栋、B栋仓库、C栋仓库进行维修改造，期间还拆除了前述的13栋房屋。 改造期间，2014年8月，原房屋所在宗地权利人广西合慧房地产开发有限公司向南宁市规划管理局举报原告上述行为属违法抢建、加建。就此，应西乡塘区人民政府商请，2014年8月11日，南宁市规划管理局向其作出《南宁市规划管理局关于鑫恒运购销有限责任公司仓库违法建设情况说明的函》（南规函〔2014〕1430号），认为鑫恒运公司未按其复函意见进行维修加固，而是属于在原址拆除后重建，改变原建筑材料、尺寸、面积，构成违法建设；2015年2月6日，又应西乡塘城管局函请，作出《南宁市规划管理局关于协助进一步查处北大南路8号违法建设相关情况的复函》（南规函〔2015〕255号）重申，案涉建筑物属于未经规划许可的违法建设，且不能补办规划手续；3月24日，应南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室要求，作出《南宁市规划管理局关于进一步对北大南路8号13栋14栋B栋C栋仓库违法建设处理意见的复函》（南规函〔2015〕485号）就案涉建筑阐明，依照《城乡规划法》第六十四条规定，应按限期拆除情形处理。随后，2016年1月19日，被告西乡塘城管局向原告送达《调查通知书》告知其于2016年1月26日携带营业执照、建设工程规划许可证等材料至南宁市大学东路81号西乡塘区城市管理综合行政执法队规划监察大队接受调查；但期满后原告未能提供。期间，2016年4月14日，再次应西乡塘区人民政府函请，南宁市规划管理局作出《关于北大南路8号违法建设相关情况的复函》（南规函〔2016〕854号），再次阐明案涉建筑应按照《城乡规划法》第六十四条规定，应限期拆除。5月16日，西乡塘城管局通知原告接受调查，并在书面调查后共同至现场进行勘查；勘查后，被告认为其改变了案涉三处房屋的原框架结构及建筑材料，属于未取得《建设工程规划许可证》的违法建设行为。2016年8月1日，西乡塘城管局作出《行政处罚告知书》（文号：2016-XHY001），告知拟对其作出限期拆除的行政处罚，同时还一并告知其享有陈述申辩的权利。8月26日，西乡塘城管局作出本案被诉《行政处罚告知书》（文号：2016-XHY001）。该处罚送达后，原告于2016年10月18日向南宁市城管局申请复议。10月24日，南宁市城管局决定受理，并通知西乡塘城管局进行复议答复；西乡塘城管局随后递交了行政复议答复书，并提供了南宁市规划管理局作出的上文所述一系列函文及其他证据和行为依据。经书面审查后，南宁市城管局于2017年1月13日作出南城管复议决字[2017]第1号《行政复议决定书》。原告仍不服遂于2017年1月20日诉至法院。 另查明，复议期间，原告于2016年12月16日、21日取得南宁市国土资源局向案涉14栋、B栋仓库、C栋仓库核发的不动产登记证书[桂（2016）南宁市不动产权第0088318号、桂（2016）南宁市不动产权第0090130号、桂（2016）南宁市不动产权第0088319号]，在房屋建设面积、房屋结构、用途等信息，均与原房屋所有权证记载的一致，其中房屋结构仍登记为砖木结构，产权来源记载：系自建，2016年12月换发不动产权证书；房屋用途与土地用途不一致，没有办理改变土地使用条件审批手续。 一审法院认为，根据《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”广西壮族自治区人民政府《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》（桂政函[2012]55号）批复同意南宁市将城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对城市规划区内未依法取得规划许可进行建设的行政处罚权纳入城市管理综合行政执法范围，由城市管理综合行政执法机关统一行使。据此，西乡塘城管局作为西乡塘区城市管理综合行政执法机关，负责本辖区内的相对集中行政处罚权工作，享有依据城乡规划管理法律、法规、规章的规定，行使对城市规划区内未依法取得规划许可的违法建设行为的行政处罚权，有权作出本案被诉限期拆除决定。依据《城乡规划法》第六十四条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，法律针对不同情形规定了不同的处罚方式，包括责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等，故行政机关应当根据当事人违法情形的不同，采取相应的处罚方式；而《行政处罚法》第四条第二款也规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”就本案而言，原告虽未严格依照建设工程规许可的内容，对案涉建设物进行施工改造，但是彼时南宁市规划管理局对其进行限制的主要理由是，案涉建设物已纳入城市道路和水系用地；但距今三年有余该规划仍未实施；且在其作出审批前，原告已出具书面承诺不增加拆迁成本、不妨碍相关规划实施；在此期间，原告还取得了南宁市国土资源局换发的不动产权证书。另，案涉建筑物的建设情况较为复杂，原告因其原有房屋年久失修等原因，既有拆除重建的，亦有加建、改建的，甚至于在原有危房基础上的加建、改建；而从现场状况看，并未对城市建设及规划造成不利影响。虽然南宁市规划管理局曾应有关部门商请，多次复函告知，案涉建筑不能补办规划手续，应按限期拆除情形处理，但该处理意见仅限于行政机关内部，效力并未直接作用于原告，西乡塘城管局在作出被诉行政处罚决定时，也未将该意见作为行为依据之一。西乡塘城管局对案涉建筑物一概认定为“无法采取改正措施消除影响”而作出限期拆除决定，属于认定事实不清，证据不足、明显不当，应予撤销。综上，被告西乡塘城管局作出的被诉2016-XHY001号《行政处罚决定书》认定事实不清、证据不足、明显不当，依法应予撤销。被告南宁市城管局作出复议决定维持该决定书错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项、第七十九条之规定，判决撤销被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局于2016年8月26日作出的2016-XHY001号《行政处罚决定书》，撤销被告南宁市城市管理综合行政执法局于2017年1月13日作出的南城管复议决字〔2017〕第1号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由两被告共同负担。 上诉人南宁市城管局上诉称，一、本案涉案建筑的建设未经规划许可，属违法建筑，依法应予拆除。二、被上诉人取得的《不动产权证书》仅是由《房屋所有权证》进行形式更换，不能认定系对涉案建筑合法性的确认。三、西乡塘城管局对违法建筑数量的认定共有四栋，一审法院仅对其中三栋进行审理违反案件审理的全面性原则。四、在上诉人作出《行政复议决定书》前，被上诉人并未提交《不动产权证书》供上诉人审查，不能以新取得的《不动产权证书》来认定原作出的《行政复议决定书》错误。综上，西乡塘城管局的《行政处罚决定书》以及上诉人的《行政复议决定书》事实清楚、证据充分、程序合法，一审判决有误，请求二审法院：1.依法撤销南宁市青秀区人民法院作出的（2017）桂0103行初18号行政判决，并依法驳回被上诉人在一审中的全部诉讼请求。2.本案一审、二审的诉讼费用全部由被上诉人承担。 被上诉人鑫恒运公司答辩称，1.对于跟涉案房屋同处一个院子内的其他七栋建筑，上诉人曾以同样的事实和理由做出行政处罚，要求限期拆除，南宁市中级人民法院已经做出（2015）南市行一终字第153号判决书，以涉案建筑既存在合法建筑也存在违法建筑，但并未明显妨碍城市规划，上诉人未加以区分，一并要求拆除为由，判决维持一审判决，撤销行政处罚。基于同样的事实和法律规定，本案也应当维持一审判决。2.涉案房屋均具有合法产权证书，已经被鉴定为C级危房，被上诉人经南宁市规划部门批准进行维修加固，在维修过程中并没有拆除原建筑，保持了原建筑的承重结构，并没有违反法律规定。3.在上诉人作出了行政处罚后，南宁市不动产管理部门重新向被上诉人颁发了不动产权证书。而根据《不动产登记管理条例》，新颁发不动产权证书须对房屋重新进行现场勘验、测绘。被上诉人既然取得了新的不动产权证书，即证明该房屋并非违法建筑。4.即使涉案的房屋存在加建的违法建筑，但加建部分附着于合法的建筑上，物理上无法分割，强行拆除将损害合法部分的建筑，侵害被上诉人的合法权益。而且房屋处于封闭的院子内，并不影响城市规划，经到不动产权管理部分查询，也未见房屋有查封、拆迁等权利限制，属于尚可采取改正措施消除规划影响的情形。根据《城乡规划法》第64条的规定，应当处以罚款、补办规划手续等处罚，而不应当简单的全部拆除。综上，一审判决认定事实和适用法律正确，依法应予维持，请求本院驳回上诉人的全部上诉请求。 一审被告西乡塘城管局未提交书面答辩状，其除认可上诉人的上诉意见外，还述称：1.被上诉人的建筑属于违法建筑，并非是加固维修，从现有的建筑物来看与原先的结构、状态、性质等都发生了变化，完全颠覆了房屋原有的砖木结构状态，全部改变了，所以被上诉人是重建建筑物，是违法建设，不是维修加固。维修加固理所当然是在不改变房屋的结构、状态、性质之下做的加固维修，一旦改变了那么就属于非法建筑，南宁市规划局对他们的违法建筑的定性是属于权威的结论。2.被上诉人所取得的产权证与房屋的原态相距甚远，而且是在执法局已经作出行政处罚决定认定被上诉人的房屋属于违法建筑之后由有关部门颁发的不动产权证，该不动产权证书没有法律效力，因为涉案行政处罚决定在作出时已有行政确定力，在有关部门撤销之前有法律效力，因此在涉案处罚文书发生法律效力之后，两个相互矛盾的法律文书的效力如何认定：涉案不动产权证书应当是未发生法律效力或效力待定或失效的。如果二审法院认定涉案建筑是违法建筑，处罚决定之后的法律文书应当不会发生法律效力。3.一审被告的处罚合法。 二审审理过程中，各方当事人均未向法庭提交新证据。 上诉人南宁市城管局提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性等进行了全面审查。本院认定的案件事实与一审法院认定事实一致。 本院认为，各方当事人对于西乡塘城管局具有作出被诉限期拆除决定以及南宁市城管局具有作出被诉复议决定的法定职权均无异议。本案的争议焦点为：西乡塘城管局作出被诉限期拆除决定以及南宁市城管局作出被诉复议决定是否合法。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，法律针对不同情形规定了不同的处罚方式，限期拆除以无法采取改正措施消除对规划实施的影响为前提。对于可以采取改正措施消除对规划实施影响的情形范围，南宁市查处违法建设条例》第十六条第二款规定：“违法建设有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响：（一）取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，但未按照许可证的要求进行建设，在限期内采取改正措施能够符合规划许可证的要求的。（二）未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证即开工建设，但建设设计方案已经城乡规划行政主管部门依法审定，建设内容符合或者采取改正措施后符合经审定的建设工程设计方案要求的。（三）未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，且建设工程设计方案未经城乡规划行政主管部门依法审定，但建设内容符合用地规划、控制性详细规划、修建性详细规划要求且不影响公共利益和他人合法权益的。”该规定并未明确排除涉案房屋属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，经过南宁市房屋安全鉴定所《房屋安全鉴定报告》，认定案涉14栋、B栋仓库、C栋仓库已构成局部危房，被上诉人向南宁市规划管理局递交申请，请求对上述建筑物进行维修改造。南宁市规划管理局于2013年12月23日作出《复函》原则同意按房屋所有权证载明的房屋位置依有关要求对现状仓库进行维修加固，但不能出现改变尺寸、增加面积等情形。现场勘查记录涉案房屋存在改变层数、结构、面积的情况，但案涉14栋、B栋仓库、C栋仓库核发的不动产登记证书在房屋建设面积、房屋结构等信息又均与原房屋所有权证记载的一致，且是否均属于不可以采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，被诉行政处罚决定并未查明。现上诉人主张南宁市规划局在《南宁市规划管理局关于鑫恒运购销有限责任公司仓库违法建设情况说明的函》（南规函〔2014〕1430号）等相关函件中均已明确认定，涉案建筑物的建设未办理任何规划审批手续，且不能补办规划手续，依法应予以拆除。但该处理意见仅限于行政机关内部，不能据此认定涉案房屋属于不可以采取改正措施消除对规划实施的影响情形。 综上，西乡塘城管局作出被诉限期拆除决定，认定事实不清，证据不足，应予撤销。上诉人南宁市城管局作出复议决定维持该决定书错误，应当一并予以撤销。一审判决并无不当，本院予以维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市城市管理综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 傅朝霞 审 判 员 彭晓霞 审 判 员 戴声长 二〇一九年十二月十二日 法官助理 李 慧 书 记 员 何亦舒 附相关法律条文： 第八十九条第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；