湖南省花垣县人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)湘3124行初130号 原告：吉首市乾州街道办事处小溪桥社区第一居民小组。 负责人：张正文，该组组长。 委托诉讼代理人：彭健，湖南森力律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王珩颖，湖南森力律师事务所实习律师。 被告：湘西土家族苗族自治州自然资源和规划局。 法定代表人：高文化，该局局长。 委托诉讼代理人：姚祖星，男，1982年1月1日出生，苗族，湖南省泸溪县人，住吉首市人民北路135号。系被告单位工作人员。 委托诉讼代理人：吴波训，湖南新世纪律师事务所律师。 第三人：湘西自治州金戈锰业有限责任公司。 法定代表人：方明略，该公司董事长。 委托诉讼代理人：杨正刚，男，1960年4月28日出生，土家族，湖南省吉首市人，住吉首市乾州街道办事处教师花园宿舍。系该公司办公室主任。 第三人：湘西自治州七一磷化有限责任公司。 法定代表人：方明略，该公司董事长。 委托诉讼代理人：杨正刚，男，1960年4月28日出生，土家族，湖南省吉首市人，住吉首市乾州街道办事处教师花园宿舍。系该公司办公室主任。 原告吉首市乾州街道办事处小溪桥社区第一居民小组（以下简称“小溪桥社区一组”）诉被告湘西土家族苗族自治州自然资源和规划局（以下简称“州自然资源局”）、第三人湘西自治州金戈锰业有限责任公司（以下简称“金戈锰业”）、湘西自治州七一磷化有限责任公司（以下简称“七一磷化”）土地行政登记一案，原告于2019年11月20日向本院提起诉讼。本院当日立案后，于2019年11月22日向被告州自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院适用普通程序，依法组成合议庭，于2019年12月26日公开开庭进行了审理。原告小溪桥社区一组负责人张正文及委托诉讼代理人彭健，被告委托诉讼代理人姚祖星、吴波训，第三人金戈锰业、七一磷化的委托诉讼代理人杨正刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告小溪桥社区一组诉称：州国用(2004)第056号《国有土地使用权证》所涉土地系原告集体所有。1971年，原湘西自治州七一化工厂(以下简称“七一化工厂”，后改制为湘西自治州金戈锰业有限责任公司和湘西自治州七一磷化有限责任公司)在案涉土地建厂，于1974年建成投产，1979年又进行了厂区的扩建，现总面积约为314亩，其中，只有82.6亩土地在1981年4月补办了征地手续，并给予了补偿，其余的231.4亩土地被非法占用至今。2019年8月，原告在其他案件材料中得到吉首市房地产管理局与第三人签订的《吉首市国有土地上房屋征收补偿协议》，原告方得知案涉土地已由被告向第三人颁发了《土地使用权证》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告在没有任何征地批文、征地公告、补偿方案等情况下，即将原告集体所有的土地变更为国有土地，并为第三人办理了《国有土地使用权证》。综上所述，被告的行为严重侵害了原告的合法权益，为维护自身权益，特诉至贵院，请求：1、撤销被告颁发给湘西自治州金戈锰业有限责任公司和湘西自治州七一磷化有限责任公司(原州七一化工厂)的州国用(2004)第056号《国有土地使用权证》；2、请求判令被告承担本案的全部诉讼费用。 原告小溪桥社区一组向本院提交以下证据： 1、《关于召开村民小组会议的决议》、《吉首市小溪桥社区第一村民小组会议决议》，拟证明原告召开村民小组会议讨论决定原湘西土家族苗族自治州七一化工厂占用村组集体土地问题； 2、《小溪桥大队楠木坪一队（生产队）田地历年占有变化情况》，拟证明案涉土地为原告集体所有土地； 3、《湘西自治州七一化工厂地形图》，拟证明案涉土地在原湘西土家族苗族自治州七一化工厂范围内； 4、《吉首市国有土地上房屋征收补偿协议》，拟证明被告向湘西自治州金戈锰业有限责任公司和湘西自治州七一磷化有限责任公司颁发案涉土地的使用权证； 5、湘西自治州金戈锰业有限责任公司和湘西自治州七一磷化有限责任公司营业执照，拟证明湘西自治州金戈锰业有限责任公司和湘西自治州七一磷化有限责任公司（原湘西自治州七一化工厂）的身份； 6、方明略、七一磷化、金戈锰业占地平面图，拟证明根据这份平面图至少有70多亩土地是被告在没有征收的情况下颁了证。 被告州自然资源局辩称：一、湘西自治州七一化工厂（以下简称“七一化工厂”）所涉国有土地使用权系经过政府历年历次审批征收、清理确权后登记的国有土地使用权，原告并无证据证明对七一化工厂所涉国有土地使用权享有权利或者存在有利害关系。原告提起诉讼主体不适格，应裁定驳回起诉。七一化工厂在1972年至1981年间，经过省、州、县三级革委会批准，就已经征用了万溶江公社小溪桥大队、小庄大队等集体土地199.235亩。从1981年至2000年4月，又经过新征收土地、小庄村退回土地、吉首市人民政府（以下简称市政府）根据相关政策清理确权、换发新证等程序新增了国有土地使用权。至2000年4月，市政府为七一化工厂颁发了7本《国有土地使用权证》，面积为177652.6㎡。分别为：1、吉国用（2000）字第4-26-76号土地证，土地使用权面积168210㎡；2、吉国用（2000）字第4-26-77号土地证，土地使用权面积285㎡；3、吉国用（2000）字第4-26-78号土地证，土地使用权面积6571.8㎡；4、吉国用（2000）字第4-26-79号土地证，土地使用权面积206.05㎡；5、吉国用（2000）字第4-26-80号土地证，土地使用权面积335.7㎡；6、吉国用（2000）字第4-26-81号土地证，土地使用权面积216.60㎡；7、吉国用（2000）字第4-26-75号土地证，土地使用权面积1827㎡。市政府划拨给原七一化工厂的土地面积合计为177652.6㎡，约266.48亩。原告诉称“只有82.6亩补办了征地手续……其余土地被非法占用至今”严重失实。原告主张集体土地所有权被侵占，应当具备《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定的条件。原告起诉的资格证据为1962年的田地变化情况表，并不能证明经过1972年至2000年间的历次土地征收后仍然对七一化工厂使用的国有土地享有权利，更不能证明原告现在对案涉国有土地使用权享有权利或者存在利害关系，故原告不具备提起行政撤销诉讼的主体资格。其次，原告对1981年征收万溶江公社小溪桥大队一生产队土地82.6亩并无异议，七一化工厂其余国有土地使用权征用主要涉及万溶江小溪桥大队、小溪桥大队二生产、小庄村等集体组织，也能印证原告不具备行政撤销诉讼的主体资格。二、具状人不符合村民小组行使诉讼权利的法定要件，应裁定驳回起诉。民政部、公安部2001年6月21日出台的《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》，只允许村委会制发印章，而且受到严格管理，未规定村民小组具有制发印章的权利。本案诉状以加盖“吉首市乾州街道办事处小溪桥社区第一居民小组”的印章作为具状人，不符合民政部、公安部相关印章制发规范，不具备法律效力。按照《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》要求，村民小组行使诉讼权利，必须符合村民小组按照民主程序推选小组长和小组长按照民主议定程序行使诉讼权利这两个条件。除此之外的任何人以及推选的诉讼代表都不能代替村民小组行使诉讼权利。原告提交的《吉首市小溪桥社区第一村民小组会议决议》并未推选小组长，也未附相关户籍资料，故本案具状人不符合村民小组行使诉讼权利的法定要件。三、原告在诉称中主张案涉国有土地使用权系原告集体所有，属典型的集体土地所有权争议。根据行政复议法和土地管理法的规定，集体土地所有权争议，应当先申请行政复议或者人民政府处理，未经行政复议或者人民政府处理程序，依法不得提起行政诉讼。已经受理的，也应当裁定驳回起诉。四、案涉权证登记系在市政府划拨给七一化工厂的177652.6㎡国有土地使用权范围内，权利人通过企业改制购买、司法拍卖购买、州政府收回授权处置交易等程序办理的国有土地使用权登记，不存在侵犯集体土地所有权的情形。1、2001年，七一化工厂改制，对老厂的资产实施破产清算，新组建湘西自治州七一磷化有限责任公司（即七一磷化）。权利人根据改制批复与州政府经贸委签订了买卖合同，以承担债务购买资产的方式，购买了七一化工厂127099.17㎡国有土地使用权。因七一磷化欠银行债务，湘西自治州中级人民法院通过执行程序司法拍卖了七一磷化的生产用地92621.05㎡国有土地使用权，方明略以1，000万价格竞得该地，州国用（2008）第000005号、州国用（2008）第000006号、州国用（2011）第000185号、州国用（2011）第000186号土地证即为方明略通过司法拍卖程序竞得该土地后办理的登记。2、州政府以州政函〔2002〕85号文件收回了七一化工厂50818.21㎡国有土地使用权。该土地收回后通过招拍挂程序交易，由金戈锰业和方明略竞得。州国用（2004）第055号、州国用（2004）第056号土地证即为方明略和金戈锰业通过招拍挂交易竞得土地办理的登记。州国用（2014）第000461号土地证系七一化工厂办公区约6.2亩土地，已由湘西自治州政府以州政函〔2014〕80号文件收回，并授权市政府处置，用于保障性住房项目建设。3、州国用（2002）第0294号土地证，系吉国用（2000）4-26-78土地使用权证，系七一磷化依据改制购买协议申请办理的变更登记。五、不动产统一登记前的土地颁证主体是各级人民政府，国土资源部门只是工作机构。案涉权证的颁发主体均是湘西自治州人民政府，加盖的是“湘西自治州人民政府土地登记专用章”。答辩人在土地登记行政诉讼中与土地使用者处于第三人的诉讼地位。不动产统一登记后，如何确定诉讼地位，请贵院酌定。六、原告诉称主张集体土地所有权被侵犯，系对省、州、县市三级政府土地征用、征收的审批行为不服，系对国有土地使用权登记的前置行为不服，土地征收征用的前置行为与行政登记不是同一法律关系，应通过其他法律关系调整。七、原告提起行政撤销诉讼超过了法定起诉期限。七一化工厂所涉的国有土地使用权征收、征用已在1996年前完成，原告起诉主张集体土地使用权被侵犯已经超过了法律规定的最长期限。七一化工厂已于2002年7月由湘西自治州中级人民法院裁定破产还债，与七一化工厂相关的权利义务已经通过破产还债程序处理完毕，原告起诉主张集体土地所有权被侵犯也超过了法律规定的起诉期限。综上，恳请贵院根据最高人民法院法释〔2018〕1号第六十九条第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）、（十）项规定裁定驳回起诉。 第三人金戈锰业、七一磷化陈述：同意被告的答辩意见。案涉土地最初来源于政府划拨给国有企业，第三人是通过企业改制、司法拍卖、政府处置等合法购买途径取得案涉土地使用权的。现案涉土地及被诉《国有土地所有权证》已移交给吉首市人民政府。 被告州自然资源局在法定期限内向本院提交以下证据： 第一组证据，即证据1-6，征地审批单及通知单9份，拟证明：1、1972年至1981年间，经过省、州、县三级革委会批准，七一化工厂征用万溶江公社小溪桥大队、小庄大队土地199.235亩。原告诉称“只有82.6亩办理征地手续，其余非法占地”不实；2、原告起诉主张集体土地所有权超过了法定期限；3、原告不是案涉国有土地使用权登记的权利人或者利害关系人； 第二组证据，即证据7-22，征地审批单、建设用地批准书、协议、七一化工厂文件、吉首市国土管理局文件、七一化工厂报告、公证书、吉国用（1996）字第4-26-3号国有土地使用权证、吉国用（1988）字第0012号国有土地使用权证、地籍档案、吉国用（2000）字第4-26-76号土地证、吉国用（2000）字第4-26-77号土地证、吉国用（2000）字第4-26-78号土地证、吉国用（2000）字第4-26-79号土地证、吉国用（2000）字第4-26-80号土地证、吉国用（2000）字第4-26-81号土地证、吉国用（2000）字第4-26-75号土地证，拟证明：1、从1981年至2000年4月，七一化工厂经过新征收土地、小庄村退回土地、市政府根据相关政策清理确权、换发新证等程序新增了国有土地使用权。至2000年4月，市政府为七一化工厂颁发了7本《国有土地使用权证》，面积为177652.6㎡。原告不是案涉国有土地使用权登记的权利人或者利害关系人。2、原告对市政府颁发国有土地使用权的前置行为不服，与案涉国有土地使用权登记不是同一行政法律关系，应由另外的法律关系调整。3、原告起诉主张集体土地所有权超过了法定行政起诉限； 第三组证据，即证据23-32，州政函〔2001〕73号批复、州政函〔2001〕84号批复、州经贸企〔2001〕18号批复及附件、州经贸发〔2001〕18号通知、买卖合同、证明、（2007）州法委字第11-2号司法拍卖委托书、拍卖报告、成交确认书、土地使用权证，拟证明：1、七一磷化在改制中购买了七一化工厂127099.17㎡国有土地使用权。湘西自治州中级人民法院在执行中拍卖了七一磷化生产区的土地使用权92621.05㎡，方明略以1，000万价格成交。州国用（2008）第000005号、州国用（2008）第000006号、州国用（2011）第000185号、州国用（2011）第000186号土地证系方明略通过司法拍卖程序竞买土地办理的登记。州国用（2002）第0294号土地证系七一磷化在改制中购买的七一化工厂的土地，前述5证登记均不存在侵占集体土地所有权的情形。2、七一化工厂2001年改制、湘西自治州中级人民法院司法拍卖是公示公告的事项，原告起诉主张集体土地所有权超过了法定行政起诉期限； 第四组证据，即证据33-35，州政函〔2002〕85号文件、州政函〔2014〕80号批复、吉政函〔2015〕156号、吉国土资字〔2016〕16号，拟证明：1、州政府2002年无偿收回了七一化工厂50818.21㎡划拨土地，授权处置后用于安置职工，州国用（2004）第055号、州国用（2004）第056号系方明略和金戈锰业购买的政府处置土地办理的登记。州政府2014年收回了七一化工厂24亩国有土地使用权，州国用（2014）第000461号土地证已由政府收回注销，所涉土地已授权市政府处置用于保障性住房建设。前述3证登记亦不存在侵占集体所有权的情形。2、湘西自治州中级人民法院2002年7月22日裁定七一化工厂破产还债也是公示公告的事项，原告起诉主张集体土地所有权超过了法定行政起诉期限； 第五组证据，即证据36-37，州经贸复〔2002〕20号、民事裁定书、公告，拟证明湘西自治州中级人民法院于2002年7月22日裁定七一化工厂破产还债，并依法进行了债权人会议公告。与七一化工厂破产相关的权利义务已经过破产程序处理，原告起诉主张集体土地所有权超过了法定行政起诉期限。 第三人金戈锰业、七一磷化未向本院提交证据材料： 经庭审质证，各方当事人质证意见如下： 一、对被告提交的证据。原告认为，（一）、对第一组证据，即证据1-6，真实性无异议，对证明目的有异议。这几份审批单中被征地对象有万溶江公社小溪桥大队一、二生产队以及万溶江公社小庄大队，并不完全是一组的土地。在征地时，除了征收审批单外，还有审批红线图，但被告没有提供征地红线图以确认历次征地的具体位置。即使按照被告的说法，从1972年至1981年间陆续征收了199亩土地，但至2000年时，七一化工厂已经办理了177652㎡的土地权证（相当于266亩），也就说还有60多亩土地是在没有征收的情况下办理的土地权证，恰恰证明了被告为七一化工厂颁发的土地权证中存在未征收的集体土地。（二）、第二组证据中，对证据7，真实性无异议，证明目的有异议。该证据8.04亩土地的来源为小庄村修路换地，既然是换地那就有来有去，七一化工厂在其属于自己的土地中划出了相应的给小庄村，该证据不能证明七一化工厂新增了8.04亩土地；对证据8，真实性无异议，证明目的有异议。该报告中所称的退回土地，实际上就是因修路而给予七一化工厂补偿而退回的土地，与证据7中的土地是一回事，与证据7所述事实重复；对证据9，真实性无异议，证明目的有异议。该文件中诉称的争议土地在1981年征收范围内，并不是重新确认该土地归属于七一化工厂；对证据10、11，对真实性无异议，对证明目的有异议。该证据证明双方土地存在争议，并且没有得到完全解决，协议第三条明确约定“土地详查问题，建议市政府组织有关职能部门进行清理”，说明当时就对征收土地问题存在争议未解决，要求政府进行详查，但协议签订后至今，原告也没有收到任何部门进行土地详查的结论；对证据12-22，真实性无异议，证明目的有异议。通过将这几份土地使用权证的使用面积相加，有17.7万多㎡，折合266亩，但之前被告提交的征地审批单证明只有199亩土地被征收，剩余60多亩土地是没有被征收的情况下办理的使用权证，并且被告只提供了权证，没有提供土地红线图，无法确认这些土地的位置是在征收范围内还是征收范围外。（三），对第三组证据，即证据23-32，真实性无异议，证明目的有异议。该证据只能证明被告因七一化工厂改制而将9万多㎡的土地权证登记在七一磷化名下，但由于原七一化工厂的土地权证中存在未征收而办证的情形，不能证明该证是在已征收的范围内，被告也没有提供拍卖后登记在方明略名下的四证的登记资料。（四）、对第四组证据，即证据33-35，真实性无异议，证明目的有异议。只能证明湘西自治州政府与2002年发文收回5万多㎡的划拨用地，但没有提供2004第55及56号地的登记资料，不能证明是合法登记在方明略和金戈锰业名下。（五）、对第五组证据，即证据36、37，真实性无异议，关联性有异议。文件和公告的内容为裁定破产和债权人申报债权，与原告土地纠纷无关，也未提到土地权证的情况，不能认定原告当时知道办理土地权证的事情。第三人金戈锰业、七一磷化没有异议。 二、对原告提交的证据。被告认为，（一）、对第一组证据，证据中没有推选小组长的内容和程序，农户签字均无户籍信息资料，不能证明签字人员系村民小组成员或者农户代表，证据不具备真实性、合法性，不能证明原告起诉具备村民小组行使诉讼权利的条件和村民小组行使诉讼权利的事项经过了法定的民主议定程序。（二）、对第二组证据，真实性、合法性无异议，但不具备证据的关联性，不能证明原告系案涉国有土地使用权的权利人或者利害关系人。理由：1、该份田地历年占有变化情况为1962年6月记载的信息，内容为土改至1962年6月的田地占有变化情况，不能证明1962年6月以后的田地占有及变化情况，更不能证明原告系案涉国有土地使用权的权利人或者利害关系人。2、原告认可的1981年征地82.6亩就是1962年以后发生的集体土地征收事实，能印证原告不是案涉国有土地使用权的权利人或者利害关系人。3、该份证据能反证原告起诉超过了法定最长行政起诉期限。（三）、对第三组证据，真实性、合法性无异议，但不具备证据的关联性，不能证明原告系案涉国有土地使用权的权利人或者利害关系人。理由：1、该图为1981年办理征地审批手续时绘制的地形图，其中，界线范围内浅色部分为已征区，黑颜色部分为报批的准备征区。原告诉称“只有1981年征收82.6亩其余非法占地”严重失实。2、对该图上标注的1981年以前已征地图和准备征地图，小溪桥一队、小溪桥大队和万溶江公社都已在图上签字盖章认可。原告不是案涉国有土地使用权的权利人或者利害关系人。（四）、对第四组证据，真实性、合法性无异议，但与本案没有关联性，能反证原告不具备本案起诉的原告资格。理由：1、该协议为吉首市国有土地上房屋征收补偿协议，所征收土地均为国有土地使用权，原告是主张集体土地使用权，无权直接对征收补偿协议中涉及的国有土地使用权登记直接提起行政撤销诉讼。2、原告主张集体土地所有权被侵占，应当依法先申请行政复议或者人民政府处理，对处理结果不服再提起行政诉讼。（五）、对第五组证据的三性无异议。（六）、对第六组证据，是七一化工厂改制前一部分土地的地形图，图上记载的是在七一磷化、方明略、金戈锰业在七一化工厂改制过程中购买的国有土地使用权。原告以地形图及第六组证据来主张有60多亩没有经过征收，不成立。第六组证据记载面积与湘西自治州政府在改制过程中卖给三个权利人的土地面积是吻合的。1995年国家出台《确定土地所有权和使用权的若干规定》，是市政府处理、清理土地所有权的具体操作规定，土地使用权由县级以上人民政府确定。综上，以上六组证据不能够证明原告对案涉国有土地持有集体土地使用权证，原告所有证据也不能证明其所持有的集体土地使用权证与案涉《国有土地使用证》存在重叠。第三人金戈锰业、七一磷化的质证意见与被告一致。 本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下： 一、对被告提交的证据。被告提交的证据均系书证，来源合法，能客观真实地证明案件事实，本院予以采信。 二、对原告提交的证据。第二、三、六组证据系书证，第五组证据系第三人身份信息，客观真实，能在一定程度上证明争议土地的相关情况，但不能达到原告的证明目的，本院不作为本案证据使用。第一组证据，客观证实原告村民就原告提起行政诉讼进行了民主决议，本院予以采信。第四组证据与本案没有关联，本院不予采纳。 经审理查明，原湘西自治州七一化工厂在1972年至1981年间，经过省、州、县三级革委会批准，征用了万溶江公社小溪桥大队、小溪桥大队一、二生产队以及小庄大队等集体土地199.235亩。1981年至2000年4月，经过新征收土地、小庄村退回土地及吉首市人民政府根据相关政策清理确权，吉首市人民政府对湘西自治州七一化工厂所用土地颁发了《国有土地使用证》，其中：1988年12月颁发了吉国用（1988）字第0012号、吉国用（1988）字第0013号、吉国用（1988）字第0015号三本《国有土地使用证》，总土地使用权面积166360㎡；1996年4月颁发了吉国用（1996）字第4-26-3号《国有土地使用证》，土地使用权面积5470㎡。至2000年4月，吉首市人民政府为湘西自治州七一化工厂颁发了七本《国有土地使用权证》，总面积为177652.6㎡，使用权类型均为划拨。分别为：1、吉国用（2000）字第4-26-76号，土地使用权面积168210㎡；2、吉国用（2000）字第4-26-77号，土地使用权面积285㎡；3、吉国用（2000）字第4-26-78号，土地使用权面积6571.8㎡；4、吉国用（2000）字第4-26-79号，土地使用权面积206.05㎡；5、吉国用（2000）字第4-26-80号，土地使用权面积335.7㎡；6、吉国用（2000）字第4-26-81号，土地使用权面积216.60㎡；7、吉国用（2000）字第4-26-75号，土地使用权面积1827㎡。 2001年，湘西自治州七一化工厂改制，对老厂的资产实施破产清算，新组建湘西自治州七一磷化有限责任公司（即七一磷化）。州国用（2002）第0294号《国有土地使用证》系七一磷化依据改制购买协议申请依原吉国用（2000）4-26-78号《国有土地使用证》办理的变更登记。另，案外人方明略、邢斌根据改制批复与湘西自治州人民政府经贸委签订了《买卖合同》，以承担债务购买资产的方式，购买了湘西自治州七一化工厂127099.17㎡国有土地使用权。因七一磷化欠银行债务，湘西自治州中级人民法院2007年通过执行程序司法拍卖了七一磷化的生产用地92621.05㎡国有土地，方明略以1，000万价格竞得该地，并取得州国用（2008）第000005号、州国用（2008）第000006号、州国用（2011）第000185号、州国用（2011）第000186号《国有土地使用证》。 2002年，湘西自治州政府以州政函〔2002〕85号文件收回了湘西自治州七一化工厂50818.21㎡划拨国有土地。该土地收回后通过招拍挂程序交易，由案外人方明略和第三人金戈锰业竞得。土地权证编号为州国用（2004）第055号的土地使用权人系方明略、州国用（2004）第056号的土地使用权人系金戈锰业。权证编号为州国用（2014）第000461号的土地系第三人七一磷化办公区用地，2014年已由湘西自治州政府以州政函〔2014〕80号文件收回，并授权吉首市人民政府处置，用于保障性住房项目建设。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼中的原告，应当首先证明被诉行政行为侵犯了自己的合法权益，在此基础上才可能具有起诉资格。本案中，原告对被诉的州国用(2004)第056号《国有土地使用权证》提起诉讼，主张其合法权益被侵犯，应当就其可能或者实际拥有案涉土地的所有权和使用权提出证据。诉讼过程中，原告提交的证据不足以证实其主张。其次，原告主张其集体土地所有权被侵犯，系对省、州、县市三级政府土地征用、征收的审批行为不服，系对国有土地使用权登记的前置行为不服。土地征收征用的前置行为与行政登记不是同一法律关系，应通过其他法律关系调整，其合法性的审查不在本案审理范围之内，如果原告对此不服，可以另行通过其他法律途径寻求救济。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可向人民法院起诉。《不动产登记暂行条例》第二条规定，不动产登记是指不动产登记机构依法将土地、海域以及房屋、林木等定着物等不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。故颁发土地使用证的行政登记行为，仅有公示、宣告作用，不具有行政确权功能，不能据此判定案涉土地的归属，所涉当事人之间的土地权属争议应当依法通过调处程序予以解决。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告吉首市乾州街道办事处小溪桥社区第一居民小组的起诉。 案件受理费50元，于裁定书生效后退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  田小军 人民陪审员  吴献忠 人民陪审员  黄汉飞 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  石献伟 附：本裁定书所适用的法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。