杭州市上城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0102行初181号 原告深圳市米唐贸易有限公司，住所地深圳市福田区福田街道皇岗社区益田路3008号皇都广场B栋2706。 法定代表人谢仕豪，执行（常务）董事兼总经理。 委托代理人蔡俊斌，广东广和律师事务所律师。 被告杭州市上城区市场监督管理局，住所地杭州市上城区望潮路77号东楼11、12楼。 法定代表人毛学庆，局长。 委托代理人陈奇，杭州市上城区市场监督管理局工作人员。 委托代理人麻侃，北京观韬中茂（杭州）律师事务所律师。 第三人杭州沁悦食品有限公司，住所地杭州市下城区建国北路707号1204室。 法定代表人白帆，执行董事。 委托代理人姜健志，杭州沁悦食品有限公司总经理。 深圳市米唐贸易有限公司不服杭州市上城区市场监督管理局（以下简称区市监局）于2019年11月12日作出的杭上市监罚处〔2019〕775号《行政处罚决定书》，本院于2019年12月6日立案受理并依法组成合议庭，于同年12月9日向被告区市监局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。2019年12月30日本院公开开庭审理了本案。原告深圳市米唐贸易有限公司的委托代理人蔡俊斌、被告区市监局的委托代理人陈奇、麻侃、第三人杭州沁悦食品有限公司的委托代理人姜健志到庭参加诉讼。郎静副局长作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 区市监局于2019年11月12日对第三人杭州沁悦食品有限公司作出杭上市监罚处〔2019〕775号《行政处罚决定书》，认定杭州沁悦食品有限公司在杭州联华生鲜超市有限公司江城店、杭州联华华商集团有限公司都市生活分公司延安路店此两处门店内销售的“洛当马铃薯条（附辣椒酱）”营养成分表中钠含量标注值为0，经该局委托浙江公正检验中心有限公司进行抽检，且出具的编号为201913292A的检测报告显示：“杭州联华华商集团有限公司都市生活分公司延安路店销售的“洛当马铃薯条（附辣椒酱）”钠不符合产品明示值中所规定的技术要求，判定不合格。”当事人的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第三款的规定。该涉案商品的数量（72罐）和货值（1233.6元）都很微少，且第三人在杭州联华生鲜超市有限公司江城店、杭州联华华商集团有限公司都市生活分公司延安路店此两处门店内所有销售的涉案商品已售罄，并未进行补货。事发后第三人将全国范围内销售的该商品均做了下架处理，可以认定为当事人的违法行为情节轻微，并主动减轻违法行为危害后果，可以从轻处罚。决定对第三人处罚如下：1、没收违法所得伍佰肆拾玖元陆角整（549.6元）；2、罚款人民币伍仟元整（5000元）的行政处罚。 原告深圳市米唐贸易有限公司诉称，一、处罚决定书认定事实和适用的法律。处罚决定书认定第三人于2018年5月与2019年1月分别在杭州联华生鲜超市有限公司江城店和杭州联华华商集团有限公司都市生活分公司延安路店销售“洛当马铃薯条（附辣椒酱）”，标签营养成份表中钠含量为0，是被告委托浙江公正检验中心有限公司抽检“钠不符合产品明示值中所规定的技术要求，判定不合格”。被告认定第三人的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条“…食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售”，根据第一百二十五条对第三人处罚：1、没收违法所得549.6元；2、罚款人民币5000元的行政处罚。原告是案涉产品进口商，主动召回者，是本案罚没款实际付款人，系本案利害关系人。二、第三人并不是违法行为人，不是行政处罚的当事人。行政处罚当事人=行政相对人=违法行为人。《食品安全法》第九十四条规定：“境外出口商、境外生产企业…并对标签、说明书的内容负责”。可见标签内容的责任人是境外出口商、境外生产企业；《进出口食品安全管理办法》第十六条规定“检验检疫机构应当对标签内容是否符合法律法规和食品安全国家标准要求以及与质量有关内容的真实性、准确性进行检验，包括格式版面检验和标签标注内容的符合性检测。”可见标签内容的审查单位是检验检疫机构，在实践中境外出口商、境外生产企业向检验检疫机构申报，经过审查合格的进行备案。本案标签内容与实际不符，是境外出口商、境外生产企业应负的法律责任。第三人仅是销售若干环节的销售商，该标签内容不是第三人申报备案，第三人也没有法定职责审查其标签内容，依法不是本案行政相对人，更不是违法行为人。中华人民共和国蛇口海关蛇关检罚[2019]6号《行政处罚决定书》认定该行为违反《食品安全法》第九十七条规定，根据法律规定决定对进口商深圳市米唐贸易有限公司不予行政处罚。被告就同一违法行为又对销售商（第三人）进行处罚，违反了一案一罚的原则。三、处罚决定书适用法律、法规错误。（一）洛当马铃薯条检测钠含量与标签数据不同，并不影响“身体健康和生命安全”。《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）没有规定案涉产品钠含量数据（钠是化学元素并不是食品添加剂）。世界卫生组织指南《成人和儿童钠摄入量内容摘要》，世卫组织建议成人减少钠摄入量，以便降低血压以及发生心血管疾病、中风和冠心病的风险（强烈建议）。世卫组织建议将成人钠摄入量降至每日 被告区市监局辩称，一、被告系辖区食品安全管理部门，具有作出被诉行政处罚的法定职权。根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定及《杭州市上城区市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》规定，被告作为上城辖区内履行市场监督管理职责的部门，具有对辖区内食品经营违法行为作出行政处罚的法定职权。二、本案行政处罚认定事实清楚、证据确凿。经查明，当事人杭州沁悦食品有限公司先后在上城辖区的杭州联华生鲜超市有限公司江城店和杭州联华华商集团有限公司都市生活分公司延安路店销售洛当马铃薯条（附辣椒酱）[净含量：85克；原产国：马来西亚；标称中国总代理商：乐一百贸易（深圳）有限公司]，该食品为膨化食品，中文标签标明配料含食用盐，标签营养成分表中马铃薯条的钠含量标注为“0毫克”，被举报人举报。据举报人举报提供的编号为M19000489号检测报告，该食品钠含量为771mg/100g；经对当事人经营的库存食品依法组织抽检，杭州公正检验中心有限公司出具编号201913292A的检验报告，结论为涉案食品“钠不符合产品明示值中所规定的技术要求”，判定为不合格。该食品，当事人在两处门店共计销售1233.6元，获利549.6元。以上事实，有消费者举报（投诉）记录单，消费者提供的检测报告、购物凭证等证明材料，现场笔录、照片，案件交办材料、抽样单、检验报告，对当事人及涉案超市的询问笔录、调取的书证（当事人及涉案超市主体资格证照、相关人员身份及关系证明、涉案食品入境报关及检验证明、涉案食品进货及销售记录）等证据予以证明。关于涉案食品，原告在起诉中亦予以陈述并提交了材料，证明涉案食品标签营养成分表中标明的钠含量“0mg/100g”与送检结果“776mg/100g”不符的事实。三、本案行政处罚适用法律正确，裁量适当。被告认为，当事人销售的“洛当马铃薯条（附辣椒酱）”标签营养成分表中钠含量标注值为0毫克／100克，与实测值存在明显偏差。当事人的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第三款：“……食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售”的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；……”。鉴于涉案商品的数量较少、货值较低，认定当事人的违法行为情节较轻，且当事人在案发后主动减轻违法行为危害后果，故予以从轻处罚，依据《浙江省食品行政处罚自由裁量细化标准》第四条细化标准第（一）项：“1、货值金额不足一万元的：（1）从轻处罚的罚款数额为0.5万以上1.85万以下，一般处罚的罚款数额为1.85万以上3.65万以下，从重处罚的罚款数额为3.65万以上5万以下”的规定。决定对当事人处罚如下：1、没收违法所得伍佰肆拾玖元陆角（549.6元）；2、罚款人民币伍仟元整（5000元）。原告在起诉状中主张：1、蛇口海关已针对原告的违法行为作出了不予行政处罚决定，被告对销售商进行处罚违反一案一罚原则。2、洛当马铃薯条标签问题不影响身体健康和生命安全。3、鉴于进口食品存在标签问题，进口商事后依法履行了召回义务，在进口商已停止进口并下架的情况下，不能适用《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项再对销售商进行处罚。4、没有对应法律条款指向标签内容由销售商承担法律义务。事实上，《预包装食品营养标签通则》3.1规定：“预包装食品营养标签标示的任何营养信息，应真实、客观，不得标示虚假信息，不得夸大产品的营养作用或其他作用。”《中华人民共和国食品安全法》第七十一条规定：“……食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售。”《中华人民共和国食品安全法》第三十四条亦规定：“禁止生产经营下列食品……（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品”。案涉洛当马铃薯条钠含量标注值为0毫克／100克，其标签所涉食品营养信息与食品的实际情况明显不符，属于标签不符合食品安全法及食品安全标准的食品。根据上述法律规范，对于该类食品，食品经营者不得经营。本案，原告作为进口商进口该类食品，当事人作为销售商销售该类食品，各自分别违反了《食品安全法》的规定。被告针对当事人的违法销售行为作出行政处罚，并不违反原告所称“一事一罚”原则。此外，“召回问题食品”的责任与“不得销售违法食品”的责任分属不同领域、无法相互替代，作为进口商，原告进口该款食品的行为已构成违法，其事后履行对该款食品的召回义务，并不影响其进口该款食品行为的定性（海关处罚决定书已认定原告构成违反《食品安全法》九十七条的违法行为），更不影响案件当事人销售该款食品行为的定性。当事人销售标签标注内容与食品的实际情况明显不符的食品，应当承担相应行政法律责任。裁量方面，被告在5000元至50000元的法定幅度内择取最低的罚款额度予以处罚，已综合考量当事人违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度，处罚适当。四、本案行政处罚符合法定程序。根据检验结果及案件交办通知要求，依照《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款所列“市场监督管理部门依据监督检查职权发现违法行为，……应当自发现违法行为或者收到相关材料之日起7个工作日内制作案件来源登记表并予以核查7个工作日内…决定是否立案或者移送（移交）等其他处理；特殊情况下，可以延长至15个工作日内决定是否立案或者移送（移交）等其他处理。”的规定，被告区市监局下属清波所于2019年7月26日予以案源登记，于2019年8月2日予以立案。2019年9月2日，被告对紫阳所于2019年6月4日针对当事人所立的案件统一并入本案处理。根据《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第五十五条所列“法律、法规没有明确规定的，市场监督管理部门应当自立案之日起90日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长30日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门案件审理委员会集体讨论决定是否继续延期，但延期的期限一般不超过90日”的规定，本案于2019年9月2日、2019年9月30日先后办理延期。经审核、审批后，于2019年11月12日作出行政处罚决定，于同日送达当事人。五、原告不具有诉讼主体资格。本案被诉行政处罚针对的是当事人杭州沁悦食品有限公司“经营标签不符合食品安全法规定的食品的行为”，案涉处罚决定中并未对作为进口商的原告是否存在违法行为进行认定或处理，且原告进口该款食品的行为已被蛇口海关作出认定并处理。原告在对其食品标签与实际不符的事实没有争议的情况下，不服被告针对食品经销商的销售行为的定性、处理而起诉，其与案涉处罚决定之间不存在直接的行政法上的利害关系，故其不具有对案涉处罚决定提起行政诉讼的主体资格。综上，请求依法裁定驳回原告的起诉。 第三人杭州沁悦食品有限公司述称，其并非案涉产品生产者或者进口商，只是销售环节其中的经销商之一，第三人向国内总代理商进货，国内代理商提供营业执照、食品经营许可证、检验检疫证明等材料，第三人已经依法完成经营注意义务。被告作出的杭上市监罚处〔2019〕775号《行政处罚决定书》的罚没款，第三人支付罚没款后，原告已经偿还第三人，实际承担者为本案原告。案涉产品除了钠含量标识不符外，食品钠含量本身并不存在影响“身体健康和生命安全”的情况。二、被告不应该处罚第三人。案涉产品标签内容不符，其性质为标签瑕疵，该标签瑕疵不是第三人所为，第三人并不是本案违法行为人。被告认定第三人的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条规定系适用法律错误。本案是进口食品，应该适用《进出口食品安全管理办法》及《食品安全法》相关进口食品的条款，货物经过标签备案—检验检疫（实验）—批准进口（取得检验检疫证明）—国内销售，本案是经过检验检疫进口后发现标签内容不符，依《食品安全法》规定，应该适用召回规定，而且应该由进口商召回。第三人是政府职能部门，无能力无职责对标签进行审查，对本案标签瑕疵没有过错，没有对应法律条款指向标签内容由第三人承担法律责任，被告依法不能对第三人进行处罚。综上，该处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求依法予以撤销。 经审理查明，2019年11月12日对第三人杭州沁悦食品有限公司作出杭上市监罚处〔2019〕775号行政处罚决定，查明第三人从2018年3月20日开始在杭州联华超市租赁场地对外进行销售商品，2018年5月与2019年1月分别在杭州联华生鲜超市有限公司江城店和杭州联华华商集团有限公司都市生活分公司延安路店开始销售涉案商品。经举报人提供的线索，及根据浙江公正检验中心有限公司出具的编号为201913292A的检测报告，报告结论为：“钠不符合产品明示值中所规定的技术要求，判定不合格。”第三人杭州联华生鲜超市有限公司江城店进行销售时，该商品已于2019年4月13日全部售罄，在杭州联华华商集团有限公司都市生活分公司延安路店进行销售时，该涉案商品仅剩余12罐，在2019年6月5日由浙江公正检验中心有限公司抽检时全部用于检测。当事人事后在上述两个门店均无库存商品，也未补充过该商品。涉案商品由第三人向深圳市米唐贸易有限公司统一进货，在杭州联华生鲜超市有限公司江城店进货24罐；在杭州联华华商集团有限公司都市生活分公司延安路店进货48罐，共进货72罐。进货价均为每罐9.5元，进货总额684元。在杭州联华生鲜超市有限公司江城店销售价为19.8元每罐，销售额计475.2元；在杭州联华华商集团有限公司都市生活分公司延安路店为15.8元每罐，销售额计758.4元，两处门店共计销售额1233.6元。违法所得549.6元，违法经营额合计人民币1233.6元，决定对第三人处罚如下：1、没收违法所得伍佰肆拾玖元陆角整（549.6元）；2、罚款人民币伍仟元整（5000元）的行政处罚。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，被告区市监局作出案涉杭上市监罚处〔2019〕775号行政处罚决定的行政相对人为杭州沁悦食品有限公司，其处罚针对的行为是杭州沁悦食品有限公司在两处门店销售的“洛当马铃薯（附辣椒酱）”钠不符合产品明示值所规定的技术要求，认为第三人违反了《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项“生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂…”之规定。案涉处罚决定中并未对作为进口商的深圳市米唐贸易有限公司是否存在违法违规行为进行认定或处理，且根据到案证据显示深圳市米唐贸易有限公司进口该款食品的行为已被蛇口海关作出认定并处理。深圳市米唐贸易有限公司和案涉处罚决定之间不存在直接的法律上的利害关系，故其不具有对案涉处罚决定提起行政诉讼的主体资格。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告深圳市米唐贸易有限公司的起诉。 案件受理费50元，不予收取。 原告深圳市米唐贸易有限公司自本裁定生效之日起十五日内向本院申请退费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  李小丹 人民陪审员  俞 勇 人民陪审员  寇 炯 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  陈 晓