西安铁路运输法院     行政判决书     （2019）陕7102行初2662号     原告西安龙创建筑科技有限公司，住所地西安市鄠邑区。   法定代表人王辉，董事长兼总经理。   委托代理人张玉虎，陕西克利律师事务所律师。   委托代理人刘晓羽，陕西克利律师事务所实习律师。   被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人刘佳伟，该局工作人员。   委托代理人付辉，陕西沣东律师事务所律师。   原告西安龙创建筑科技有限公司（以下简称龙创公司）因不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）于2019年4月12日向其作出的市国土发字〔2019〕第21-11号土地行政处罚决定，于2019年7月24日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月29日受理后，于2019年8月2日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭审理了本案。原告龙创公司的法定代表人王辉及其委托代理人张玉虎、刘晓羽，被告市自然资源和规划局的委托代理人刘佳伟、付辉到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   被告市自然资源和规划局于2019年4月12日向原告龙创公司作出了市国土发〔2019〕第21-11号土地行政处罚决定，主文为“一、责令原告自接到行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的49.5亩土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、没收原告在非法占用的82.8亩土地上新建的建筑物及其他设施，退还非法占用的土地；三、对违法占地48.7亩折合32493.6平方米的行为处以29元/平方米，合计942314.4元，对违法占地0.8亩折合533.4平方米的行为处以20元/平方米的罚款，合计10668元，对其违法占地82.8亩折合55221.1平方米的行为处以10元/平方米的罚款，合计552211元。共计罚款1505193.4元。”   原告龙创公司诉称，1、涉案137.3亩土地为什王村集体原砖窑场地，其中独立工矿用地82.8亩。2014年李建文与什王村签订承包合同，承包包括原砖厂场地即独立工矿用地82.8亩。2018年12月，李建文以其租用的原砖厂场地82.8亩土地使用权出资，与杜某某、王辉达成合作设立原告，原告参与西安市违建建筑垃圾处理工作。2、被告认定事实错误，应当撤销《决定书》。（1）被告认定原告“实际违法占地面积132.3亩”错误，应当依法撤销。被告2019年1月制作的《鄠邑区土地利用总体规划图（局部）》（2006-2020）是对原告占地数量认定并实施处罚的依据。该图显示，风景名胜及特殊用地0.61亩，基本农田面积53.08亩（水泥地1.9亩、棚户0.6亩、空地50.58亩）；独立建设用地面积83.61亩（其中包括钢构29.5亩、水泥地2.6亩、棚房1.4亩、砖房0.2亩、设备9.9亩、空地40.1亩）。根据该图显示，其《决定书》中风景名胜及特殊用地0.8亩是错误的；基本农田中空地为50.58亩，且该50.58亩空地为原砖厂取土地，决定书中的48.7亩水浇地从何而来？50.58亩空地边缘围挡并非原告所建，原告占用的说法从何而来？因此，原告实际使用独立工矿用地82.8亩，原告并未占用48.7亩水浇地和0.8亩特殊用地，认定原告“实际违法占地面积132.3亩”错误，《决定书》第三项没有事实依据，属于《行政诉讼法》第七十条第一项规定的“证据不足”，应当依法撤销。（2）被告认定涉案土地外围建筑为新建建筑物错误，责令原告“自接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的49.5亩土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地”没有事实依据。137.3亩坑洼地（含《决定书》第一项中的49.5亩）XX路XX村于2016年所建安全围挡并非原告新建的建筑物，而且49.5亩土地原告并未占用，责令原告拆除49.5亩土地边缘的安全设施即没有事实依据，也严重违背五竹镇街道办建设安全围档的初衷。《决定书》该项处罚，属于《行政诉讼法》第七十条第一项规定的“证据不足”第六项“明显不当”情形，应当依法撤销。3、被告适用法律错误，应当依法撤销《决定》：（1）《决定书》第二项“没收非法占用的在82.8亩土地上的新建建筑物及其他设施，退还非法占用土地”适用法律错误，应当依法撤销《决定》。《行政诉讼法》第七十条第二项规定“适用法律、法规错误的”人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。该82.8亩土地为什王村及其第五小组集体所有，其性质为独立工矿用地，原为集体砖厂，李建文与其签订承包合同合法有效，李建文在约定的租赁土地期限（30年）内，将使用权作价出资与其他股东共同设立原告。根据《公司法》第二十七条规定（股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。）根据《西安市企业投资项目备案管理实施细则》第二条（凡《陕西省政府核准的投资项目目录》以外、企业不使用政府投资建设、总投资额在50万元以上的项目，一律实行备案制管理。）、《陕西省政府核准的投资项目目录（2017年本）》规定，原告经营项目属于备案项目。本案中，原告依法设立并经工商登记，还取得了西安市鄠邑区发展和改革委员会进行了备案登记，取得了[2018]61号同意备案的确认书文件，也递交了环评报告。而且，原告相关建设许可文件正在审批中。原告所经营的垃圾资源化再生利用项目属于新产业新业态，根据国土资源部等六部委《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国资规【2015】5号）第四条第二项第4款的规定，原告可以采取租赁方式使用土地。本案中，李建文与什王村为租赁关系，李建文用其租赁土地的使用权出资设立了原告，因此，原告是经土地所有者什王村及租赁者李建文同意依法使用涉案的工矿用地，不属于土地管理第76条规定的“非法占用”情形，因此《决定书》适用法律、法规错误，应当依法撤销。（2）被告处罚数额标准过高，适用法律错误。《行政诉讼法》第七十条第六项规定“行政行为明显不当的”人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，即使对原告使用的82.8亩土地行为处以罚款，也应当适用《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准（试行）》中关于自由裁量幅度的规定。因建筑垃圾资源化再生利用项目具有公益事业性质，所以即使处罚，也应当在《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准（试行）》明确自由裁量幅度C类限度内实施，即罚款额为3元～6元/平方米。因此，而被告直接适用《土地管理法实施条例》第四十二条（依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。）属于没有适用应当适用的法律法规，行政行为明显不当，应当依法撤销。4、被告处罚程序违法，应当依法撤销《决定书》。《行政诉讼法》第七十条第三项行政行为“违反法定程序的”人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，被告该《决定书》作出前，没有按程序告知原告听证的权利，致使土地现状、是否原告圈占等事实认定严重违背客观事实。被告向原告送达处罚决定时，只是向原告说“罚款交了就没有事了”，没有依据法律规定告知原告什么是听证权、陈述申辩权，更没有解释什么是听证，什么是申辩。而且，事实上因没有组织听证导致土地现状、是否原告圈占及是否非法占用等事实认定严重违背客观实际。《决定书》罚款数额高达150余万元，被告没有告知原告听证的权利，处罚程序严重违法，应当依法撤销《决定书》。综上，被告该处罚行为认定的事实错误，适用法律错误，程序严重违法，故原告诉至法院，请求1、撤销被告作出的《土地行政处罚决定书》（市国土发（2019）第21-11号）；2、本案诉讼费用由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：1、《土地行政处罚决定书》；2、陕西省政府非税收入一般缴款书（收据）；3、鄠邑区土地利用总体规划图（局部）》（2006-2020）；4、用地性质证明；5、情况说明；6、关于确认西安在龙创建筑科技有限公司是否占用农用土地一案的函；7、不予立案通知书；8、证明；9、税收完税证明；10、关于龙创建筑科技有限公司占用我村集体土地的函；11、关于申报建筑垃圾资源化再生利用项目土地的函；12、鄠邑区2019年度第11批次统一征收集体土地勘测定界技术报告；13、关于2019年度第11批次用地规划用途的复函；14、关于印发西安龙创建筑科技有限公司建设建筑垃圾资源化再生利用项目备案确认书的通知；15、关于龙创建筑科技有限公司建筑垃圾资源化再生利用项目环境影响报告表技术评估报告的函；16、营业执照及建筑垃圾处置（消纳）证；17、领导检查照片、安排处置秦岭垃圾、媒体宣传资料。以上证据证明原告未占用基本农田，被告认定事实错误，且处罚程序违法，违反处罚自由裁量权规定。   被告市自然资源和规划局辩称，1、鄠国土罚字〔2019〕第21-11号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚、处罚面积准确无误。2018年4月1日，原告在未取得任何土地审批手续的情况下，XX镇XX村集体土地建设钢构厂房。2018年10月15日，被告向其下发了《责令停止土地违法行为通知书》。但其不听劝阻，仍然动工建设。目前，该钢构厂房已建成。经第三方机构测量，实际总用地面积137.3亩（含圈占但实际未使用的坟地4.9亩），实际总用地面积132.3亩，其中建筑物占地面积30315.4平方米。该宗土地利用总体规划为基本农田保护区48.7亩（不含圈占未使用的坟地4.2亩），其中建筑物及附属设施占地面积1333.8平方米；独立工矿用地区占地面积82.8亩（不含圈占未使用的坟地0.7亩），其中建筑物及附属设施占地面积28981.6平方米；一般农地区0.8亩空地。土地现状为水浇地（48.7亩）、采矿用地（82.8亩）和风景名胜及特殊用地（0.8亩）。（以上事实有张某某用地土地核查报告、现场勘测平面图、用地核查图、鄠邑区五竹镇土地利用总体规划图、鄠邑区土地利用现状图佐证）；2、鄠国土罚字〔2019〕第21-11号《土地行政处罚决定书》适用法律准确。原告在未取得任何土地审批手续的情况下，于2018年4月1日XX镇XX村集体土地建设钢构厂房的行为，属于未经批准非法占地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定做出的处罚。原告称其建筑垃圾资源化再生利用项目属于公益事业性质，属于《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准》中的C类用地，应当适用3-6元/平方米的罚款。但根据原告营业执照上经营范围可知其经营范围除建筑垃圾的回收再利用外还有：水泥混合制品、建筑构件、安装式建筑的生产、安装、销售、维护；商砼、尾矿的处理；二灰石的加工销售等商业性行为，此外根据《民法总则》相关规定原告也不属于公益性法人。因此原告非法占用的82.8亩土地不属于《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准》的C类用地。被告对其处以10元/平方米的罚款处罚幅度合理，适用法律准确。3、鄠国土罚字〔2019〕第21-11号《土地行政处罚决定书》程序合法。2018年4月1日，原告在未取得任何土地审批手续的情况下，XX镇XX村集体土地建设钢构厂房。2018年10月15日，被告下属鄠邑分局执法监察中队向其下发了《责令停止土地违法行为通知书》，之后，原告在未依法取得任何用地手续的情况下，仍不听劝阻。被告按程序于2019年1月28日向其下发了《行政处罚听证告知书》，并告知了其享有听证的权利及申请听证的期限，由原告委托代理人张某某签收，并表示放弃听证。2019年2月24日，被告向原告下发了《行政处罚告知书》。原告于2019年2月26日向被告提交了《情况说明》表示其已于2019年2月23日拆除了在六号路东52.99亩土地（含公坟）的建筑物及其他设施，并交还村集体，不再使用，申请被告对其拆除并恢复情况进行核查。被告于2019年3月21日组织对原告的拆除情况进行了核查，同时委托西安中地勘测设计有限公司对现场再次进行了核查、测量，并形成了核查报告。经核查原告并未对非法占用的52.99亩土地（含公坟）上的建筑物进行拆除，且并未恢复耕种标准。随后，被告下属鄠邑分局执法监察中队对原告违法占地情况进行了补充调查，被告于2019年3月22日重新向其下发了《行政处罚听证告知书》，并告知了其享有听证的权利及申请听证的期限，由原告委托代理人张某某签收，并表示放弃听证，2019年3月29日被告向原告下发了《行政处罚告知书》，由其委托人张某某签收。之后，被告于2019年4月12日依据《中华人民共和国行政处罚法》之规定，做出鄠国土罚字〔2019〕第21-11号《土地行政处罚决定书》。综上，市国土发字〔2019〕第21-11号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确，应予维持，请求驳回原告的诉讼请求。   被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《土地管理法》第七十六条的规定；事实依据方面，1、《调查报告》、《土地违法案件补充调查》；2、李建文询问笔录、被答辩人企业信用公示报告、相关证明及复印件；3、XX村XX组长刘群虎询问笔录、相关证明材料及土地承包经营合同；4、什王村村委会主任李联联询问笔录及相关证明材料；5、张卫斌询问笔录；6、《现场勘测笔录》、《现场勘测平面图》；7、土地核查情况报告；8、用地核查图；9、《西安市自然资源和规划局关于鄂邑区XX镇XX村耕地破坏程度的鉴定意见》；10、《西安市国土资源局鄂邑分局耕地破坏鉴定初步意见》；11、《鄂邑区五竹镇土地利用总体规如图（局部）》；《鄂邑区土地利用现状图（2017年局部）》；12、原告公司现场照片。以上证据证明原告违法占地的事实存在。法律依据方面，依据《土地管理法》第四十三、四十四条、《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条之规定。程序依据方面，1、市国土发(2019)第21-11号《土地行政处罚决定书》；2、《责令停止违法行为通知书》、《送达回证》；3、西安市鄂邑区违法用地联合执法领导小组办公室督办函；4、鄂土移字(20190)第17号《土地犯罪案件移送书》及土地利用规划及现状认定书；5、第一次《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》及送达回证；6、第二次《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》及送达回证；7、西安市国土资源局鄂邑分局《专题会议纪要》。以上证据证明被告处罚程序合法。适当性依据方面，依据1、原告营业执照；2、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准》。   经庭审质证，原告对被告市自然资源和规划局提交的职权不予认可，认为被告在涉案处罚决定书上签章的“西安市国土资源局”在2019年2月1日已经撤销，其职权划归西安市自然资源和规划局，被告签章落款错误。对被告提交的事实依据1、真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为根据《国土资源违法行为查处工作规程》4.4，执法监察人员应当出示《国土资源执法监察证》但其未出示，且调查尾部无承办人员签名，对建设围挡的人员和时间也未调查清楚就责令原告拆除被告程序严重违法；对证据2、3、4、5真实性及证明目的均不认可，谈话时间有冲突，未注明清楚时间，三份笔录均未询问围挡的建设时间和建设人员；对证据6真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为无办案人员签名且签名不一致，且该平面图载明钢构面积301.5亩与处罚决定书中占地面积的总数不符；对证据7、8真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为原告从未申请被告核查，该测量为被告单方委托且未实地勘测，且测量人员仅为一人；对证据9、10真实性认可，合法性及证明目的不予认可。该意见载明“该宗地原属废弃砖厂用地”，故原告使用的土地为工矿用地而非耕地，但结论为“属于在耕地上建筑物及构筑物占用、地面水泥硬化、垃圾与石料堆占、渣土铺垫破坏类型”，其结论自相矛盾，认定事实不清；对证据11的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为该图为被告单方制作，原告未占用基本农田；证据12原告公司现场照片部分真实性认可，但认为未反映原告公司全貌。对法律依据不予认可，认为被告适用法律错误。对程序依据1、2的真实性、合法性及证明目的均不认可，认为该处罚决定书认定事实和适用法律错误，且落款时间非原告签署。对证据3、4真实性无异议，对证明目的不予认可，认为被告处罚无事实依据。对证据5、6真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。认为张某某无权签署上述文书，原告不知晓听证程序。对证据7真实性认可，对合法性及证明目的均不认可。对被告提交的适当性依据不予认可，认为其未按照法律规定的适当性标准进行处罚。   被告市自然资源和规划局对原告提交的证据真实性予以认可，对证明目的均不认可，认为原告未依法履行土地审批手续，被告认定事实清楚、证据确凿，程序合法。   本院对原被告双方提交的证据因来源合法、有原件核对，故对其形式要件的真实性均予以确认。   经审理查明，2018年6月5日，西安市鄠邑区五竹镇国土资源所出具《用地性质证明》，内容为原告龙创公司位于鄠邑区XX镇XX村，经与鄠邑区土地利用总体规划图进行核对，该区域为独立工矿用地。2018年10月15日及12月21日，被告市自然局向原告龙创公司发出两次《责令停止违法行为通知书》，认为原告存在未经批准、非法占地的事实，并向原告公司法定代表人王辉直接送达。2019年1月17日，被告市自然局执法人员对原告龙创公司占地位置进行现场勘测，并于同日委托西安中地勘测设计有限公司勘测确定原告公司占地面积91541.93平方米（137.31亩），其中建筑占地面积为41.6亩，水泥路占地面积为4.5亩，砂石及空地91.2亩。2019年1月28日及2月24日，被告向原告公司分别作出《行政处罚听证告知书》及《行政处罚告知书》，对原告“未经批准、非法占地”的行为拟作出1、拆除在非法占用的52.99亩土地上新建的建筑物及其他设施、恢复土地原貌、退还非法占用的土地；2、没收在非法占用的83.52亩土地上新建的建筑物及其他设施，退还非法占用的土地；3、对非法占地137.31亩，折合91541.93平方米处每平方米30元以下罚款”的行政处罚决定，并告知原告听证、陈述及申辩的权利。该两份告知书均于同日送达原告公司员工张某某。2019年2月26日，原告公司向被告提出《情况说明》，告知被告原告已于2月23日拆除52.99亩土地上所有建筑物及其他设施，并破除硬化道路，恢复了原种植条件，并将土地交还村集体耕种，并申请被告对原告拆除并恢复种植条件的现场进行核查。本案诉讼过程中，被告向本院提交照片若干，证明原告未拆除在申请核查的土地上新建的建筑物并恢复原种植条件。2019年3月20日，被告执法人员对原告龙创公司股东李建文、五竹镇XX村XX组长刘群虎、什王村村委会主任李联联原告龙创公司总经理张卫斌就原告龙创公司占用XX镇XX村土地建设厂房一事作出调查询问。2019年3月21日，原告龙创公司委托李建文、张卫斌、张某某到被告单位处理相关事宜。同日，西安中地勘测设计有限公司受被告委托，对涉案宗地进行勘测定界及现场调查，结论为“……占地总面积为91533.2666平方米（137.2999），其中（建筑占地面积为31.0061亩，设备占地面积为9.99562亩，内部道路占地面积为4.4796亩，砂石与空地占地面积为86.9314亩，坟地面积为4.9266亩）。2019年3月22日及3月29日，被告向原告分别作出《行政处罚听证告知书》及《行政处罚告知书》，对原告“未经批准、非法占地”的行为拟作出1、拆除在非法占用的49.54亩土地上新建的建筑物及其他设施、恢复土地原貌、退还非法占用的土地；2、没收在非法占用的82.84亩土地上新建的建筑物及其他设施，退还非法占用的土地；3、对非法占地132.38亩，折合88253.33平方米处每平方米30元以下罚款”的行政处罚决定，并告知原告听证、陈述及申辩的权利，原告公司员工张某某均于该两份告知书作出当日予以签收。2019年4月12日，被告向原告作出涉案处罚决定，认为“经第三方机构测量，实际总用地面积137.3亩，实际违法占地面积132.3亩，其中建筑物占地面积30315.4平方米，土地利用总体规划为基本农田保护区48.7亩，其中建筑物及附属物占地面积1333.8平方米，独立工矿用地占地面积82.8亩，其中建筑物及附属物占地面积28981.6平方米，一般农地区0.8亩空地。土地现状为水浇地（48.7亩），采矿用地（82.8亩）和风景名胜及特殊用地区（0.8亩）。”并对原告作出“一、责令原告自接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的49.5亩土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，退换非法占用的土地；二、没收原告在非法占用的82.8亩土地上新建的建筑物及其他设施，退还非法占用的土地；三、对违法占地48.7亩折合32493.6平方米的行为处以29元/平方米，合计942314.4元，对违法占地0.8亩折合533.4平方米的行为处以20元/平方米的罚款，合计10668元，对其违法占地82.8亩折合55221.1平方米的行为处以10元的罚款，合计552211元。共计罚款1505193.4元。”并告知原告如不服该处罚决定，可在接到该决定书之日起六个月内提起行政诉讼，或者60日内申请复议。根据被告向本院提交的证据显示，该决定书送达回证上系“丁凯”领取，备注栏中记载“系该公司员工。4月12日15:10分与该公司法人王辉联系，确定让丁凯取走土地行政处罚决定书。”被告向本院提交2019年4月12日《委托书》，内容为“西安龙创建筑科技有限公司（法人：王辉）委托丁凯到国土局领取行政处罚决定书。西安龙创科技建筑有限公司 委托人：丁凯 2019年4月12日。”经庭审质证，原告否认其委托丁凯领取该处罚决定书的事实。2019年7月24日，原告以被告认定事实不清、程序违法为由向本院提起行政诉讼，要求撤销涉案处罚决定。   另查明，根据被告向本院提交的西安市国土资源局鄠邑分局2019年4月《鄠邑区五竹镇土地利用总体规划图（局部）》显示，原告占地总面积137.2亩，其中：基本农田保护区53亩，一般农地区0.8亩，独立工矿区83.4亩；根据《鄠邑区土地利用现状图（2017年局部）》显示，原告公司占地类型为耕地53亩，城镇村及工矿用地84.2亩。   再查明，2019年5月30日，西安市公安局鄠邑分局向被告的派出机构鄠邑分局发出《关于确认西安龙创建筑科技有限公司是否占用农用土地一案的函》，认为原告公司占用农用地一案事实不清，并将该案退回被告。2019年8月17日，该公安分局向被告的派出机构鄠邑分局发出《不予立案通知书》，认为“你单位于2019年5月16日提出移送的西安龙创建筑科技有限公司非法占用农用土地事实不存在”，决定对该案不予立案。   本院认为，本案的争议焦点为被告市自然资源和规划局作出的市国土发〔2019〕第21-11号土地行政处罚决定书决定是否合法，是否应当被撤销。职权依据方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，被告市自然资源和规划局局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。事实依据方面，根据《国土资源违法行为查处工作规程》“12.4.2制作《行政处罚决定书》的注意事项……（2）认定的违法事实应当客观真实，明确违法行为的性质。列举的证据应当全面具体，充分支撑所认定的违法事实。有从轻或者减轻情节的，应当一并说明。……”的规定，根据本案查明的事实，对于该处罚决定的第一项内容，被告认定原告违法占用基本农田的事实依据为其2019年4月制作的《鄠邑区五竹镇土地利用总体规划图（局部）》及《鄠邑区土地利用现状图（2017年局部）》中认定原告违法占地类型为基本农田保护区53亩，一般农地区0.8亩，独立工矿区83.4亩；即原告公司占地类型为耕地53亩，城镇村及工矿用地84.2亩。但根据其向原告作出的处罚决定中认定的事实，认为“经第三方机构测量，……土地利用总体规划为基本农田保护区48.7亩，其中建筑物及附属物占地面积1333.8平方米，独立工矿用地占地面积82.8亩，其中建筑物及附属物占地面积28981.6平方米，一般农地区0.8亩空地。土地现状为水浇地（48.7亩），采矿用地（82.8亩）和风景名胜及特殊用地区（0.8亩）。”,故本院认为被告据以作出处罚认定的原告占用基本农田亩数的事实认定矛盾，其不能合理说明其认定原告违反《土地管理法》第七十六条“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”的该涉案农用地确定亩数；另根据本案查明，原告向被告递交申请核查其“已于2月23日拆除52.99亩土地上所有建筑物及其他设施，并破除硬化道路，恢复了原种植条件，并将土地交还村集体耕种”的申请，被告据此向本院提交照片若干证明原告所言不实，但根据行政诉讼证据规则的规定，被告提交的照片因无拍摄时间、地点、方位、四至界点等，无法证明其履行了其针对原告申请事项的合理核查义务，故本院对被告最终在处罚决定中“责令原告自行拆除的非法占用的49.5亩土地上新建的建筑物及其他设施”的该项处罚决定所依据的事实清楚、占地亩数核查无误的事实依法不予确认。对于该处罚决定的第二项处罚内容，因被告于2019年3月21日委托勘测公司实地测量得出的结论为“……占地总面积为91533.2666平方米（137.2999），其中（建筑占地面积为31.0061亩，设备占地面积为9.99562亩，内部道路占地面积为4.4796亩，砂石与空地占地面积为86.9314亩，坟地面积为4.9266亩）”,但其在涉案处罚决定中载明“经第三方机构测量，实际总用地面积137.3亩，实际违法占地面积132.3亩，其中建筑物占地面积30315.4平方米，土地利用总体规划为基本农田保护区48.7亩，其中建筑物及附属物占地面积1333.8平方米，独立工矿用地占地面积82.8亩，其中建筑物及附属物占地面积28981.6平方米，一般农地区0.8亩空地。土地现状为水浇地（48.7亩），采矿用地（82.8亩）和风景名胜及特殊用地区（0.8亩）。”被告据以作出该项处罚内容认定的原告符合土地利用总体规划所占用的土地亩数与其勘测数据无法比对一致，本院对其最终认定应对原告作出“在非法占用的82.8亩土地上新建的建筑物及其他设施，退还非法占用的土地”该项处罚决定因认定事实不清，证据不足，本院对其合法性依法不予认可。对于第三项处罚决定，其向原告作出对违法占地48.7亩处以29元/平方米罚款、对违法占地0.8亩处以20元/平方米罚款；对违法占地82.8亩处以10元罚款的处罚决定，因其作出上述两项认定违法占地类型的事实不清、证据不足；未载明并告知被处罚人分幅度处罚的依据及类型；对违法占地82.8亩仅处以10元罚款的合法性依据，故本院对其处罚内容的合法性依法不予认可。另据本案查明的事实，本院对被告提交的原告公司“委托人丁凯”委托丁凯本人领取涉案处罚决定书的合法性依法不予认可，即对被告送达涉案处罚决定书的程序合法性依法不予认可，另根据土地管理法对相关诉权告知内容的规定，本院对被告在该处罚决定书中对不同处罚事项告知诉权内容相同的合法性依法不予认可，对原告据此在法定期限内向本院提起行政诉讼的事实依法予以确认。综上，被告市自然资源和规划局作出的案涉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，行政处罚程序违法，依法不能成立，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：   撤销被告西安市自然资源和规划局于2019年4月12日向原告西安龙创建筑科技有限公司作出的市国土发〔2019〕第21-11号土地行政处罚决定；   案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    魏来计   人民陪审员    孙玉革     二Ο一九年十二月二十日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。          1