浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙08行终84号 上诉人（原审原告）戴加建，男，1966年3月22日出生，汉族，住浙江省江山市。 委托代理人（特别授权代理）李剑平，江西洪胜律师事务所律师。 上诉人（原审被告）江山市廿八都镇人民政府，住所地浙江省江山市廿八都镇枫林路1号。 法定代表人姜剑宏，镇长。 委托代理人（特别授权代理）蔡洪星，浙江达正律师事务所律师。 原审第三人江山市廿八都镇坚强村村民委员会，住所地浙江省江山市廿八都镇坚强村外铺38号。 法定代表人张孝奋，主任。 委托代理人（特别授权代理）龚需林，浙江开岚律师事务所律师。 戴加建诉江山市廿八都镇人民政府（以下简称廿八都镇政府）、江山市廿八都镇坚强村村民委员会(以下简称坚强村委会)乡政府行政强制和行政赔偿一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2019年5月24日作出（2018）浙0802行初270号行政判决。戴加建、廿八都镇政府均不服，分别向本院提起上诉，本院于2019年6月19日受理后，依法组成合议庭进行审理。因案件当事人存有协调意愿且案件存有法律适用疑难，本案于2019年9月12日暂停审理期限，至2019年12月6日恢复审理。本案现已审理终结。 原判认定，戴加建原系江山市××都镇××村××自然村村民，经审批在该村建造了两层建筑面积为180m2的房屋，并于2009年4月23日取得江山市人民政府颁发江集用（2009）第542-1793号土地使用权证，土地使用权面积为90m2。2009年5月14日，江山市市委制定市委发[2009]25号《关于进一步推进下山搬迁工作的若干政策意见》，其中，第二条搬迁范围及对象规定，（一）居住在高山远山交通条件差、基础设施落后、发展潜力有限，经市扶贫办批准，自愿搬迁的农户；（二）经省国土部门认定需要避让搬迁的农户。第三条实施主体及职责规定，搬迁地、安置地乡镇政府是下山搬迁工程的实施主体。搬迁地乡镇负责下山搬迁对象审核、宣传发动、组织搬迁、下山搬迁农户原居住地房屋拆除、宅基地复垦等工作。第五条下山搬迁农户管理第（一）项搬迁农户申报程序规定，自愿搬迁农户以户为单位向户籍所在地村委会提出书面申请，村委会对其核实；乡镇审核后，与农户签订下山搬迁协议书、宅基地收回协议书，将相关协议和户籍审核证明等材料报市扶贫办审定；经公示无异议的，核定为下山搬迁对象。第（六）项老屋拆除规定，零星搬迁农户实行先拆除原居住房屋后安置办法，整体搬迁农户在落实宅基地一年半内必须无条件拆除原居住房屋及附属建筑物。2009年6月22日，江山市扶贫开发领导小组办公室制定江扶贫办﹝2009﹞14号《江山市下山搬迁工作实施办法》，第十三条老屋拆除第（一）项拆除时间规定，零星搬迁农户，必须在落实宅基地后二个月内，拆除原居住房屋及附属建筑物后方可安置；整体搬迁农户，必须在落实宅基地一年半内拆除原居住房屋及附属建筑物，如原居住地无房屋的，必须提供相关证明材料。第（二）项拆屋验收规定，下山搬迁农户向所在乡镇提出老屋拆除验收申请（附土地使用权证、房产证），经乡镇实地验收后，将市扶贫办统一印制的拆除老屋验收单和拆屋的照片等相关材料和复印件报送市扶贫办，附拆屋验收单一式三份（市扶贫办、市国土局、安置乡镇各一份）。第（三）项老屋宅基地管理规定，下山搬迁农户拆除原居住房屋后报搬迁地乡镇验收，拆除老屋的宅基地一律归集体所有。2010年12月5日，戴加建将其名下另一处土地使用权面积为31m2的房屋交付拆除，经村委会和镇政府验收后出具《江山市下山搬迁农户老屋拆除验收单》。2011年9月1日，原告和迁建安置地峡口镇人民政府签订了《江山市下山搬迁农户建房协议》，协议第四条约定，戴加建在拆除原居住地房屋经市扶贫办验收合格后再交清地价款，若在规定时间内未动工建设（原居住地房屋未拆除、原土地证未上交、地价款未交清）视作自动放弃该地块宅基地使用权，没收保证金，安置单位将宅基地收回另行安排。2011年12月12日，经江山市扶贫开发领导小组办公室审核，原告戴加建户被确定为第83批下山搬迁农户，并领取28000元财政补助。原告经投标取得江山市峡口镇水香畈三区306号宅基地，缴纳66040元宅基地款项，并于2012年期间建造了建筑面积为280m2的安置房。因原告戴加建名下土地使用权面积为90m2的房屋一直未拆除，2018年8月17日，第三人坚强村委会对原告房屋实施拆除，拆除时房屋内有低柜、立体挂衣柜、裁缝机、架子床、父亲照片、厨房锅未搬离。原告对拆除行为有异议，故诉至法院，请求：1.确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.赔偿原告房屋的经济损失（房屋被拆时的市场价格及房屋内家具物品的价值）；3.确认江山市委发[2009]25号《关于进一步推进下山搬迁工作的若干政策意见》第五条内容无效。 原审法院认为，首先，本案的争议焦点是被告廿八都镇政府是否实施了行政强制行为，行为是否构成违法。根据江山市委发[2009]25号文件规定，搬迁地乡镇政府是下山搬迁农户原居住地房屋拆除的实施主体。本案案涉房屋虽系第三人坚强村委会拆除，但村委会并不具有实施强制拆除的法定职权，故该行为应认定为被告廿八都镇政府委托实施的拆除行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案被告未能在举证期限内提交证据证明房屋拆除前履行了正当程序的证据，且无正当理由，故行政行为应被确认违法。被告辩称该拆除行为系符合双方约定的意见，无相关证据加以证明，本院不予采信。其次，关于原告主张赔偿的请求，根据前述文件规定，案涉房屋属于应拆除对象，故原告主张对房屋价值进行赔偿的请求法院不予支持。但原告主张房屋拆除时有未搬离的低柜、立体挂衣柜等物品，因被告未能举证证明在拆除时已履行相关物品清点、交付等义务，法院综合考虑折旧率、可利用率等因素，酌定由被告赔偿原告相关损失1000元。再次，关于原告要求对江山市委发[2009]25号文件一并附带审查的诉请，法院认为，该文件系江山市党委文件，不是地方人民政府制定的规范性文件，故不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的当事人可以一并请求审查的规范性文件范畴，故原告该项诉讼请求法院不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，判决：一、确认被告江山市廿八都镇人民政府于2018年8月17日强制拆除原告戴加建所有的坐落于江山市××都镇××村××自然村房屋的行为违法；二、被告江山市廿八都镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告戴加建损失1000元；三、驳回原告戴加建的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告江山市廿八都镇人民政府负担。 上诉人戴加建上诉并答辩称，原判认定涉案房屋属于“应拆除房屋对象”，并据此判决驳回上诉人赔偿请求，认定事实错误，超出宪法、法律范围，严重侵害其合法权益。具体理由如下：1.涉案房屋系上诉人戴加建经廿八都镇政府审核、江山市人民政府批准取得《集体土地使用权证》《村镇规划选址意见书》的土地上建造，且江山市政府至今未注销涉案房屋的土地使用权证，上诉人依法获得房屋物权，涉案房屋系戴加建合法私有财产。2.宪法第十三条规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定对公民的私有财产实施征收或征用并给予补偿。”本案中，廿八都镇政府不论实施的是“下山搬迁复垦”还是“三改一拆”，均应属于为了公共利益的需要，根据宪法规定，应当对公民私有财产实施征收或征用并给予补偿后再予实施。3.江山市委发[2009]25号文件第五条第（六）项“老屋拆除规定，零星搬迁农户实行先拆除原居住房屋后安置办法，整体搬迁农户在落实宅基地一年半内必须无条件拆除原居住房屋及附属建筑物”，该文件已超越且违反宪法，一审法院依据违反宪法法律规定的规范，认定涉案房屋属于无补偿的“应拆除房屋”，适用法律错误。4.原审法院已经认定廿八都镇政府实施的强制拆除涉案房屋行为违法，根据国家赔偿法第四条规定，行政机关在行使行政职权时违法造成他人财产损失的，依法应当承担行政赔偿责任。且民法总则第一百一十七条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的赔偿”、物权法第四条规定“国家、集体、个人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、《江山市市区征收集体土地房屋拆迁补偿暂行办法》第十九条第三款“选择迁建安置的被拆迁房屋按重置评估价格给予补偿，在拆迁补偿时可给予适当奖励”之规定，上诉人被强制拆除的合法房屋依法应得到重置价格的合理赔偿。本案中，虽戴加建因下山脱贫搬迁获得财政补助资金28000元，但根据浙江省扶贫办公室（2008）34号《关于印发浙江省下山搬迁项目管理办法的通知》第十一条“省补助资金主要用于下山搬迁农户的建房、购房的直接补助”之规定，该补助资金系对戴加建在下山搬迁中的建房、购房补助，非对宅基地复垦前地上建筑物及房屋拆除给予的补偿。综上，原审认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人戴加建全部诉讼请求。 上诉人廿八都镇政府上诉并答辩称，原判认定事实错误，适用法律不当。其一，廿八都镇政府虽为下山搬迁工程的实施主体，但除对下山搬迁对象审核、宣传发动外，其他工作并不需要镇政府组织人员具体实施，如搬迁和房屋拆除均由下山搬迁户自行实施，宅基地复垦工作由当地村委会具体实施，上诉人仅予以督促指导。根据江山市委发[2009]25号文件，该镇政府非拆除房屋实施主体。其二，廿八都镇政府未委托坚强村委会拆除涉案房屋，该村委会系根据文件规定和下山搬迁协议书约定，在原先已拆除部分的基础上帮助戴加建将其应拆未拆的房屋继续拆除完毕，最终将收回的土地复垦，且该村委会拆除房屋前已先行通知戴加建。廿八都镇辖区内下山搬迁农户众多，除戴加建等部分人外，均按照规定自行拆除原居住地房屋，戴加建不能超越法律成为特殊公民。其三，戴加建在原居住地的房屋属于应拆而未拆除完毕的房屋，不属于“三改一拆”房屋，不属于行政强制法第四条、第十八条等规定的情形，无需按照该规定在拆除前履行相关程序，廿八都镇政府无法依法向法庭提交程序正当的相关证据。其四，戴加建已在房屋拆除前将有使用价值的家具等物品搬离或拆除（如铝合金门窗等），在村委会通知其将拆除未拆完的房屋时，被上诉人并未声明还有未搬离的有价值物品，村委会实施强制拆除前检查时确认，涉案房屋内只有钉在墙体上的低柜、立体挂衣柜，该柜无法单独搬离，拆除后即为废品。原判酌定赔偿财物损失1000元存有不当。请求二审法院改判驳回上诉人戴加建全部诉讼请求。 原审第三人坚强村委会陈述称，1.上诉人混淆了下山搬迁性质，本案系行政协议行为，非征收、征用。根据江山市委发[2009]25号文件，本案下山搬迁目的系“进一步改善低收入农户生存发展环境，努力促进低收入农户增收增富，全面建设惠及全市人民的小康社会”，其实施方法是“农民主体、自愿搬迁”。实际实施过程中，由上诉人自愿选择是否搬迁并签订协议。征收、征用是政府为建设需要，强制农民搬迁、交付土地并给予补偿。2.江山市委发[2009]25号文件规定下山搬迁必须拆除老屋，该规定符合土地管理法规定的一户农户只能拥有一处宅基地的规定。3.坚强村委会系为了落实[2018]105号文件，协助村民履行行政协议，尽快取得异地建设房屋产权证件，在戴加建同意的情况下，协助村民拆除原房屋合法，村委会基于相信上诉人戴加建会诚信陈述而未在第一次开庭前提供能够证明上述事实的证据，相关证据对认定本案事实具有重大影响，法院应当采信。村委会实施该行为系自主行为，未受到镇政府委托，镇政府亦不知情。综上，请求二审法院判决驳回上诉人戴加建的全部诉讼请求。 上诉人戴加建、廿八都镇政府上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一、二审审理情况以及两上诉人的上诉理由、原审第三人的陈述意见，二审中，主要围绕被诉房屋拆除行为是否合法以及戴加建的赔偿请求有无事实和法律依据等争议焦点进行审理。 经审理，二审查明的事实与原审一致。 本院认为，各方对上诉人戴加建涉案房屋因该户下山搬迁被拆除无争议，有争议的是，涉案房屋是否系被强制拆除及廿八都镇政府是否为拆除行为责任主体，被拆除房屋是否应予补偿或赔偿，涉案规范性文件是否属于一并审查的规范性文件。本院认为，根据涉案房屋被拆除原因，相关事项应当结合戴加建户下山搬迁所依据的江山市委发[2009]25号文件等下山脱贫政策予以确定。上诉人戴加建主张该规范违反宪法法律请求审查规范性文件，因该文件系中共江山市委文件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的当事人可以一并请求审查的规范性文件范畴，原审法院不予审查，符合法律规定。 上述文件第三条“实施主体及职责”条款明确规定：“搬迁地、安置地乡镇政府是下山搬迁工程的实施主体。搬迁地乡镇负责下山搬迁对象审核、宣传发动、组织搬迁、下山搬迁农户原居住地房屋拆除、宅基地复垦等工作”。本案中，上诉人廿八都镇政府作为搬迁地乡镇政府，是下山搬迁农户原居住地房屋拆除的实施主体。上诉人廿八都镇政府主张系原审第三人坚强村委会拆除，但未在法定期限内提供证据证明。原审法院未采信廿八都镇政府用以证明涉案房屋系经戴加建同意后拆除的证据，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定。在既有文件明确规定廿八都镇政府系实施主体的情形下，廿八都镇政府不因实际交由村委会实施而免于主体责任。原审法院认定廿八都镇政府为拆除行为责任主体，具有规范依据。 关于被诉拆除行为是否系行政强制行为以及该行为是否合法的问题。本院认为，根据涉案下山搬迁项目所依据的政策，下山搬迁遵循“政府引导、群众自愿、因地制宜”等原则，戴加建户签订了下山搬迁协议，虽非本人签名，但系与其具有一定亲戚关系的村委工作人员经其同意后代签，符合戴加建自愿搬迁的真实意愿，上诉人戴加建亦多次明确自认愿意搬迁。其主张该村一直以来仅需象征性拆除房屋，系基于无需拆除全部房屋才同意下山搬迁，本院认为，实践中的不规范操作不能取代政策规定，且其关于过去下山搬迁均无需拆除房屋的主张，与该村不断整治下山搬迁过程中存在的问题，包括陆续将下山搬迁户遗留房屋拆除的客观实际不相符，且事实上，本案拆除行为亦是整治行为的一部分，相关主张不能成立。根据江山市委发[2009]25号文件第五条“下山搬迁农户管理”第（六）项“老屋拆除”规定：“零星搬迁农户实行先拆除原居住房屋后安置办法，整体搬迁农户在落实宅基地一年半内必须无条件拆除原居住房屋及附属建筑物。”2008年11月25日浙江省扶贫办公室、浙江省财政厅、浙江省国土资源厅制定的《浙江省下山搬迁项目管理办法》亦规定“被扶持的农户必须符合一户一宅要求”。上诉人戴加建在原居住地的两处房屋，均属于下山脱贫户原居住地房屋，根据下山搬迁协议应当拆除。戴加建主张涉案房屋应保留及具有信赖利益，缺乏规范依据。但廿八都镇政府及坚强村委会均未提供证据证明上诉人戴加建主动将涉案房屋交付拆除，故被诉拆除行为系行政强制行为，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，廿八都镇政府在对涉案房屋进行强制腾空、拆除前，应当履行行政强制程序。廿八都镇政府未提供证据证明依法履行相关程序，违反法律规定。原审法院以此为由确认违法，于法有据。 关于戴加建涉案房屋应否予以补偿或赔偿的问题。本院认为，首先，针对戴加建的补偿请求，涉案房屋系因下山搬迁而拆除，根据江山市委发[2009]25号文件规定，按照人均标准领取下山脱贫补助。2008年11月25日浙江省扶贫办公室、浙江省财政厅、浙江省国土资源厅《浙江省下山搬迁项目管理办法》第十条、第十一条亦规定省对扶持范围内的下山搬迁农户给予人均5600元补助，县（市、区）可根据实际差别扶持，省补助用于下山搬迁农户的建房、购房的直接补助。上诉人戴加建自认已领取，并无其主张的征收补偿情形，戴加建关于原居住地房屋应予征收、补偿的意见，因与政策不相符且缺乏法律依据，本院不予支持。其次，针对上诉人戴加建提出的原审判决确认违法，应当予以赔偿的主张，本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条关于“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，被侵犯权益属于合法权益是行政赔偿的前提，本案中，涉案房屋属于规范要求的应拆未拆的下山脱贫户原居住地房屋，不属于法定的行政赔偿范畴。关于上诉人戴加建主张赔偿的房屋内财物，原告主张存有未拆除吊柜等财物，但未提供证据证明，结合原告房屋已经腾空的现实状况，原审法院根据举证责任，结合被告未能举证证明在拆除时已履行相关物品清点之事实，从利于当事人的角度，从宽认定存有清单上的财产，在充分考虑折旧率、可利用率等因素，酌情判决赔偿1000元，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，由上诉人戴加建、江山市廿八都镇人民政府分别负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 婷 审判员 朱桂英 审判员 祝伟荣 二〇一九年十二月十日 法官助理何辛 书记员林柯莉 ?