浙江省绍兴市柯桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0603行初173号 原告绍兴市万象制衣有限公司，住所地绍兴市越城区灵芝街道后墅村。统一社会信用代码：91330602704484314U。 法定代表人俞美玉。 委托代理人屠珠英，女，1966年7月18日出生，汉族，住绍兴市越城区，系原告公司股东。 委托代理人仓公江，男，1962年2月15日出生，汉族，住嘉兴市南湖区，系原告公司员工。 被告绍兴市越城区灵芝街道办事处，住所地绍兴市越城区洋江西路张市村。统一社会信用代码：113306020025818307。 负责人周祝承，主任。 出庭应诉负责人傅侃，男，系该街道办副主任。 委托代理人诸秦刚、宋佳婧，浙江金道（绍兴）律师事务所律师。 原告绍兴市万象制衣有限公司（以下简称“万象公司”）诉被告绍兴市越城区灵芝街道办事处（以下简称“灵芝街道办”）其他行政行为一案，原告于2019年8月22日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2019年10月24日立案受理，2019年10月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告万象公司的委托代理人屠珠英、仓公江，被告灵芝街道办的出庭应诉负责人傅侃及其委托代理人诸秦刚均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年8月24日，灵芝街道“三改一拆”行动领导小组作出责令停止违法行为限期拆除告知书（编号：5892），认定原告万象公司未经批准，于2018年8月24日起，在越城区灵芝街道引虎弄地段存在疑似违建的行为。认为上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，属于违法建设行为，责令原告立即停止违法行为，限于收到本通知书之日起至2018年8月27日自行拆除违法建设。如对上述意见决定有意见，有权申辩，有权向有关部门反映，有权提起诉讼。逾期不拆除，不申请帮助拆除，将启动强拆程序。 原告万象公司诉称：2018年8月26日，原告收到被告“三改一拆”行动领导小组送来的责令停止违法行为限期拆除告知书（以下简称“告知书”），原告认为，告知书严重违法，依法应当撤销。首先，原告在该地段不存在违建，原告在该地段的房屋大部分建造于上世纪九十年代初，小部分建于2003年前后，并不存在违建之情形。其次，告知书中所称“疑似违建”，没有法律规定，“疑似违建”必须要拆除。根据“疑罪从无”原则，在未认定涉案建筑是违法建筑前，不应启动强拆程序，否则，极易酿成冤假错案。其三，退一步讲，即使原告存在违建，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告的建筑物建成时间均有十多年时间，亦不应被强拆。其四，被告“三改一拆”行动领导小组作为被告设立的临时组织，无权行使《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的职权，该小组的行为显属越权行为，越权作出的告知书无效。综上所述，被诉告知书事实认定不清，程序违法，越权作出的告知书应当确认无效，依法应当撤销。为此，特提起行政诉讼。请求法院判决撤销被告于2018年8月24日作出的告知书；本案诉讼费由被告承担。 原告在庭审中向本院提供如下证据： 1、告知书一份，证明被告作出案涉行政决定的事实； 2、行政复议决定书[越政复（2019）45号]一份，证明被告于2019年7月18日作出的《责令停止违法行为限期拆除告知书》（编号：5965）已被绍兴市越城区人民政府依法撤销的事实。 被告灵芝街道办辩称：一、本案原告的违法建筑事实是清楚的。2015年2月19日，经群众举报，被告发现辖区内引虎弄区域存在大量违法建筑。经调查发现，原告通过集体资产转让的形式，从原梅山乡后墅村购买了涉案厂房，证载面积为2411平方米。后因扩大生产规模需要，在未经审批的情况下，私自搭建了2774.51平方米。根据原告提供的权证资料、第三方机构作出的测绘结果以及申请人的自认材料，原告未经审批私自搭建的2774.51平方米建筑的事实清楚。二、涉案告知书因不影响原告的合法权利，不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（八）项之规定，应裁定驳回原告的起诉。1、从事实上讲，告知书载明：“现催告你户（单位）立即停止违法行为，限于收到本通知书之日起至2018年8月27日自行拆除违法建设。”但因原告违法搭建的行为于2003年即完成，不存在停止违法行为的影响，更不存在拆除“未停止的违法行为”所产生的违法建筑的影响。2、从程序上讲，涉案告知书明确载明原告存在“疑似违建”，并明确“逾期不拆除，不申请帮助拆除，将启动强拆程序”，也表明可能对原告产生实际影响的是被告或其他行政机关依照违法建设强制拆除程序最终作出的行政处理等具体行政行为，而非本案的催告行为。3、从结果上讲，2018年8月24日作出的涉案告知书，被告已另行启动了违法处置程序，并于2019年7月18日正式向原告作出了《责令停止违法行为限期拆除告知书》（编号：5965），明确将原告的建筑定义为非法搭建，并认定上述搭建行为违法，明确要求停止违法行为，并立即拆除。但该告知书（编号：5965）因程序违法，已被绍兴市越城区人民政府决定撤销。综上，请求人民法院驳回原告起诉。 被告在举证期限内向本院提供下列证据及法律依据： 1、航拍图二份，证明2015年2月19日，原告进行违法建设的情况； 2、测绘图、集体土地登记证书各一份，证明2016年9月18日止，原告违法建筑的面积及基本分布情况； 3、关于拆迁补偿的相关要求一份，证明原告向被告提出拆迁补偿要求，并自认未经审批，违法建设的事实； 4、承诺书、工商信用信息各一份，证明原告及其实际控制人均自认存在违法建设并承诺自行拆除的事实； 5、《责令停止违法行为限期拆除告知书》（编号：5965）一份，证明被告于2019年7月18日作出的告知书已吸收了本案原告诉涉的行政行为的事实； 6、行政复议决定书[越政复（2019）45号]一份，证明编号5965的告知书已依法被绍兴市越城区人民政府决定撤销，不再影响原告的合法权益的事实； 7、告知书一份，证明被告作出涉案行政行为的事实。 法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。 经庭审质证，对原告提交的证据1，被告质证无异议，该告知书作出后发现程序确有问题，故未对涉案建筑进行强制拆除。本院认为，该告知书与被告提供的证据7一致，系涉案行政行为的载体，对其证明力，本院予以确认。证据2，被告质证对其真实性无异议，但原告的违法建筑是客观存在的，虽该行政行为被依法撤销，但并不因此可以确认原告的违法建筑合法的事实。本院认为，该证据与被告提供的证据6一致，系生效的复议决定，对其真实性、合法性予以确认，但该复议决定与涉案告知书缺乏关联，对其证明力，本院不予确认。 对被告提供的证据1，原告质证对其真实性、关联性、合法性不予认可，不能达到被告主张的证明目的。本院认为，上述证据系复印件且原告不予确认，故对其真实性不予确认，对其证明力，本院不予确认。证据2，原告质证对其中测绘图的三性有异议。本院认为，上述证据系复印件且原告不予认可，其真实性不能确认，对其证明力，本院不予确认。对于集体土地登记证书，原告质证无异议，对其证明力，本院予以确认。证据3，原告质证对其三性无异议。本院认为，行政管理相对人的单方自认违法的陈述不能直接作为认定涉案违法建筑的定案依据，对其证明力，本院不予确认。证据4，原告质证对其中承诺书的三性有异议，不能达到被告主张的证明目的，且签字是在受到被告方严重威胁的情况下被迫签字的。本院认为，行政管理相对人的单方自认违法的陈述不能直接作为认定涉案违法建筑的定案依据，对其证明力，本院不予确认。对于其中的工商信用信息原告质证无异议。对其证明力，本院予以确认。证据5，原告质证对其真实性、关联性无异议，合法性有异议。本院认为，该告知书已经复议被撤销，不能达到被告主张的证明目的。对其证明力，本院不予确认。证据6-7与原告提供的证据1-2一致，对其证明力，本院已予以阐述，不再予以赘述。 经审理查明，2018年8月24日，被告灵芝街道办下设的“三改一拆”行动领导小组作出涉案告知书，认定原告万象公司未经批准，于2018年8月24日起，在越城区灵芝街道引虎弄地段存在疑似违建的行为。认为上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，属于违法建设行为，责令原告立即停止违法行为，限于收到本通知书之日起至2018年8月27日自行拆除违法建设。如对上述意见决定有意见，有权申辩，有权向有关部门反映，有权提起诉讼。逾期不拆除，不申请帮助拆除，将启动强拆程序。2018年8月26日，原告万象公司收到上述告知书，原告不服，遂提起行政诉讼。 同时查明，2019年7月18日，被告另作出《责令停止违法行为限期拆除告知书》（编号：5965）。原告不服，遂向绍兴市越城区人民政府提起行政复议，经审查，2019年10月30日，绍兴市越城区人民政府决定撤销被告作出的《责令停止违法行为限期拆除告知书》（编号：5965）。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。灵芝街道“三改一拆”行动领导小组系被告灵芝街道办设立的内设机构，其作出的行政行为应视为受被告灵芝街道办的委托，故灵芝街道办系本案的适格被告。本案的争议焦点：1、涉案行政行为是否可诉。涉案告知书明显对原告的财产权产生了不利影响，原告通过诉讼途径寻求救济，符合法律规定，涉案行政行为属于行政诉讼的范畴。被告辩解涉案告知书不影响原告的合法权利，不具有可诉性的抗辩，缺乏法律依据，本院不予采信。2、被告作出的案涉行政行为是否合法。（1）被告是否具有作出案涉行政处罚决定的职权依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。该法第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告未能提交涉案建筑属于乡、村庄规划区内的依据，其庭审中确认案涉地块属于城市规划区范围，故被告作出的涉案告知书缺乏职权依据。（2）被告作出的行政行为事实是否清楚。被告作出的涉案告知书中认定原告存在“疑似违建”，对于原告违法建筑的事实显属认定事实不清。（3）被告作出的处罚程序是否合法。本案被告作出的涉案告知书，明确载明要求原告在规定期限内自行拆除违法建筑，否则将启动强拆程序。该告知书已对原告的财产权产生现实的不利后果，该告知书责令原告限期拆除，并要求原告在2018年8月27日自行拆除违法建筑，逾期不拆将依法启动强制拆除程序。其涉案告知书实质已对原告的权益构成实质制裁，并具有行政强制力。被告在作出该行政决定中既未依法听取当事人的陈述、申辩，又未向当事人告知作出涉案行政行为的事实、理由和依据。被告未能遵循上述行政正当程序，其作出的涉案行政行为程序违法。3、适用法律是否准确。被告作出的涉案告知书中仅载明根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》，未明确依据该法律具体的条文，其作出的行政行为应当视为缺乏法律依据。综上，被告既无作出涉案处罚决定的职权依据和事实证据，又未载明具体的法律依据，且未遵循法定正当程序，应属违法，依法应予以撤销。原告的诉讼请求，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（四）项之规定，判决如下： 撤销被告绍兴市越城区灵芝街道办事处于2018年8月24日作出的责令停止违法行为限期拆除告知书（编号：5892）的行政行为。 案件受理费50元，由被告绍兴市越城区灵芝街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  钱舟琳 审 判 员  桑伟强 人民陪审员  叶有钻 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员  寿 梦 附相关条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。