四川省南部县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川1321行初21号 原告赵良英，女，生于1953年10月3日，身份证号码5129221953××××××××，汉族，户籍所在地南部县，现居住南部县。 委托代理人张因明、何小丽，重庆博志律师事务所律师。 被告南部县自然资源和规划局（原南部县国土资源局），住所地：南部县城桂冠路。 法定代表人蒋明胜，局长。 委托代理人蒲子强，该局工作人员。 委托代理人杨斌，四川建春律师事务所律师。 第三人赵文琪（系原告之女），女，生于1984年8月15日，身份证号码5113211984××××××××，汉族，住重庆市南岸区。 原告赵良英诉被告南部县自然资源和规划局撤销并重作房屋征收补偿决定一案，于2018年10月18日向本院提起行政诉讼，本院立案后，于2018年10月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月26日公开开庭审理了本案。原告赵良英及其委托代理人张因明，被告南部县自然资源和规划局的委托代理人蒲子强、杨斌到庭参加诉讼，被告出庭负责人副局长李绍国因病未出庭。在审理过程中，各方当事人庭外协调没有达成一致意见。本案现已审理终结。 原告诉称，2013年10月15日，南部县人民政府（以下简称县政府）作出南府发（2013）32号《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》，对项目规划区内的房屋实施征收。2015年，县政府多次向四川省人民政府提出乡镇建设用地的申请，将土地化整为零后取得用地批复，再由被告实施拆迁工作。 2018年4月11日，被告作出（2018）南土征补第001号《房屋征收补偿决定书》，以满福坝新区建设项目属于县政府2012年规划的公益事业建设工程为由，对原告享有使用权的土地和享有所有权的房屋进行征收。被告存在的违法行为具体表现为：一、县政府决定征收时，未取得用地批复，明显缺乏合法性。另外，四川省人民政府于2015年7月23日作出的川府土（2015）830号《关于南部县2015年第3批乡镇建设用地的批复》及2015年11月3日作出的川府土（2015）829号《关于南部县2015年第1批乡镇建设用地的批复》显示，第三批用地时间为7月，第一批用地时间为11月，两块用地的地域和物理属性是同一块地，合计用地面积大于70公顷，应由国务院审批，县政府明显是通过化整为零进行用地申请，违反了《土地管理法》第四十五条的规定。 二、被告和县政府以公益事业建设工程为名，行商业开发之实。不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。三、被告为达到违法拆迁的目的，通过断水、电、气和原告进出的道路等方式，逼迫原告屈服和签订补偿协议，明显违法，应当赔偿。 四、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定的先补偿后搬迁原则，被告通过非法手段，已丧失公信力。同时，原告还发现近期房屋附近经常出现一些身份不明的人员，与黑恶势力着装极为吻合。因此，请求法院裁定要求被告立即恢复对原告水电气的供应，在补偿协议达成前，不得违法采取拆迁行为。五、被告在作出补偿决定时，存在公告及送达相关法律文书程序违法、剥夺原告选择安置补偿的权利、认定房屋用途不合理、未对营业损失进行补偿、安置补偿标准计算方式不合法、房屋面积和被安置人口认定错误的违法行为。另外，案涉房屋为家庭共有房屋，被告在补偿决定中仅列有原告一人，侵犯了其他共有权利人的合法权利。综上，为维护原告的合法权益，请求：1、裁定被告立即停止违法拆迁行为，待与原告达成补偿协议并履行后，才能实施拆迁；裁定被告停止实施对原告断水、断电、断气和断路的侵害行为，恢复原告使用。2、撤销被告作出的（2018）南土征补第001号《房屋征收补偿决定书》并重新对原告安置补偿。3、对川府土（2015）829号《关于南部县2015年第1批乡镇建设用地的批复》、川府土（2015）830号《关于南部县2015年第3批乡镇建设用地的批复》两份规范性文件进行审查。4、判令被告赔偿因违法拆迁行为，以及违法断水、电和气等侵害行为造成原告的损失20000元；5、本案诉讼费由被告承担。 在本案开庭审理过程中，原告申请撤回第1、4项诉讼请求，变更为由被告补偿原告营业损失，本院已当庭准许其申请。同时，原告提出增加审查的规范性文件有：1、县政府作出的南府发（2013）31号《南部县城市规划区集体土地上房屋征收与补偿实施办法》、南府发（2013）32号《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》；2、县政府2014年9月10日作出的《关于征收火峰乡部分村组土地的公告》；3、南部县火峰乡人民政府（以下简称乡政府）作出的火府函（2017）14号《关于琴台寺村8社赵良英房屋营业情况的说明》、火府函（2018）2号《关于对满福坝规划建设区域内赵良英、陈从双、赖德刚（赖德强、赖德勇）依法作出房屋征收补偿决定的函》；4、南部县安置还房建设办公室《关于满福坝建设项目规划区域内房屋征收补偿实施方案（意见征求稿）》。 被告辩称，一、原告陈述的被告违法拆迁，采取停水、断电、断气、断路的行为迫使其搬迁不是事实。被告在征收实施过程中，严格遵守相关法律、法规的规定，严格按程序依法实施，并无违法行为。二、原告陈述县政府作出《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》时未取得用地批复不是事实。2008年12月21日，四川省人民政府作出的川府土（2008）1451号《关于南部县2008年第四批乡镇建设用地的批复》就已经批准了原告居住地琴台寺村8组为南部县2008年第四批乡镇建设用地。被告土地征收中适用的规范性文件川府土（2015）829号、830号文已经过公示且内容符合法律规定，是有效、可执行的规范性文件。原告认为土地先用后批的问题，实际上，上述两份规范性文件均是2015年11月3日作出的，但文号有先后。三、被告作出的《房屋征收补偿决定书》程序合法，内容符合法律的规定，依法应当得到支持。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋征收的程序要求，被告履行了土地征收报请省政府批准、房屋征收补偿方案公开征求意见、征收补偿费用足额到位、县政府作出征收决定并公告、入户调查、公开抽签房地产价格评估机构并实施现场评估工作、评估结果公示、签订征收补偿协议等主要义务。原告陈述相关权利没有告知不是事实。在与原告协商房屋补偿方案时，被告委托乡政府多次与其进行了认真核实、计算，并以电话、短信、书面通知等多种形式向原告告知了房屋拆迁补偿金额、安置还房地点、还房面积、领款时间和地点。原告陈述的未告知其选择权（货币补偿、产权调换）不是事实。原告要求按营业房计算补偿金额、补偿人数不符合南府发（2013）32号文件的规定。四、被告在对原告的房屋征收及作出补偿决定均是合理合法的。原告要求审查的规范性文件，一类涉及土地征收规范性文件，另一类是征收集体土地涉及的房屋安置补偿的规范性文件。原告通过行政诉讼要解决的是房屋征收补偿决定的问题，法院不应当对其提出的土地征收方面的规范性文件进行审查。五、关于原告提到的房屋共有人的问题，房屋是否属于共有财产需要原告提供相关证据证明，被告8次入户调查过程中，原告均未提出房屋属于家庭共有财产，且案涉房屋并未办理房屋所有权证，只有土地使用权证，权利人是本案原告，没有其他共有权人。综上，被告在履行房屋征收补偿工作中，程序合法，工作内容符合法律及规范性文件的要求，对原告作出的《房屋征收补偿决定书》并无不当，请依法驳回原告的诉请。 第三人陈述，对房屋拆迁征收一事不清楚，被告也没有任何人向其征求意见，未将其作为房屋共有人纳入安置补偿范围，也没有向其送达任何文书。 开庭前，原告之夫温友强、之子温东铼向本院递交书面意见，表述不参加本案诉讼。 在法定期限内，原告向本院提交了证据，在庭审中举出的有：火府函（2018）2号《关于对满福坝规划建设区域内赵良英、陈从双、赖德刚（赖德强、赖德勇）依法作出房屋征收补偿决定的函》、火府函（2017）14号《关于琴台寺村8社赵良英房屋营业情况的说明》、南充市中级人民法院（2018）川13行初68号行政裁定书、被告多次在谈判中胡乱谈价的资料、被告只对原告货币补偿及威胁原告的资料、被告单方委托评估的价格无效以及不回复原告申诉的资料、被告暴力执法的资料、被断水、电、气、路的照片、原告申请信息公开的资料。 在法庭期限内，被告向本院提交了以下证据：南府发（2011）20号《关于印发〈南部县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要〉的通知》、南府发（2013）32号《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》及《南部县满福坝建设项目规划区域内房屋征收与补偿实施方案》、赵良英房屋现状平面图、南部县满福坝建设项目用地报征叠加图、房屋现状分户调查登记表、附属设施及室内装修补偿表、分户面积明细表、房屋征收补偿资金存入专户证明、安置周转房情况说明、集体土地建设用地使用权登记审批表、赵良英家庭人口结构、常住人口详细信息表、委托测绘房屋面积的函、四川省景设建筑设计有限公司测绘报告、火府函（2018）2号《关于对满福坝规划建设区域内赵良英、陈从双、赖德刚（赖德强、赖德勇）依法作出房屋征收补偿决定的函》、领取补偿款通知及送达回执、房屋征收面积公示表及公示照片、（2018）南土征补第001号《房屋征收补偿决定书》及送达回执、催告书及送达回执、《关于冻结满福坝城市规划区村民户口的通知》、《关于严格控制满福坝建设项目规划区村民户口和新建项目的通知》、《关于满福坝建设项目规划区域内房屋征收补偿实施方案（意见征求稿）》及公示照片、《关于满福坝建设项目规划区域内房屋征收评估机构报名的公告》、《关于公布满福坝建设项目规划区域内房屋征收评估有效报名评估机构名单的公告》、《关于满福坝建设项目规划区域内房屋征收评估机构选定结果的公示》及照片、四川金光房地产评估有限公司报告书、房屋征收安置补偿协议及计算安置补偿的资料、火府函（2017）14号《关于琴台寺村8社赵良英房屋营业情况的说明》、调查笔录、谈签记录、赵良英房屋征收补偿方案明细。 在法定期限内，第三人未向本院提交证据、依据。 经庭审举证和质证，原告对被告举出的部分证据的真实性、合法性、关联性提出了异议，对规范性文件的真实性、合法性提出了异议；被告对原告举出证据的真实性、合法性未提出异议，对部分证据的关联性提出了异议。第三人的质证意见与原告相同。本院对原、被告在庭审中出示的证据予以采信。 经审理查明： 2011年2月28日和2013年10月31日，县政府办公室先后发布《关于冻结满福坝城市规划区村民户口的通知》和《关于严格控制满福坝建设项目规划区村民户口和新建项目的通知》，对包括原告所在地村社的村民户口实行冻结和控制，除正常的结婚迁入、依法生育上户外，不准迁入、分户和新增户口，停止办理各类建设用地手续等。同年4月28日，县政府作出南府发（2011）20号《关于印发〈南部县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要〉的通知》，决定将南部县满福坝公益事业建设项目列入2012年度规划纲要。2013年9月10日，南部县安置还房建设办公室作出《关于满福坝建设项目规划区域内房屋征收补偿实施方案（意见征求稿）》，并向社会公示。同年10月15日，县政府作出南府发（2013）32号《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》和《南部县满福坝建设项目规划区域内房屋征收与补偿实施方案》，确定被告是集体土地上房屋征收部门，乡政府受被告委托，负责房屋征收与补偿的实施工作，并公示告知了被征收人享有申请复议和提起行政诉讼的权利。 2013年10月10日至17日，南部县安置还房建设办公室分别发布评估机构报名、确认参选的评估机构名单和评估机构选定结果的公示，南部县安置还房建设办公室、南部县满福坝建设指挥部、乡政府、项目规划区域内村委会等单位及被征收人代表通过现场投票方式，确定四川金光房地产评估有限公司为满福坝建设项目房屋征收工作评估机构。经乡政府委托，同月26日，该评估公司对满福坝建设项目内拟拆除的住宅房屋分修建年度和房屋结构作出了评估价格。2015年4月15日，该公司对用于还房的多层住房评估的单价为2715元。2017年11月10日，四川金光房地产评估有限公司出具房地产征收估价报告，载明的委托方是乡政府和原告，对原告房屋评估的市场价值为165584元。 2017年4月7日，乡政府工作人员对原告在集体土地上的房屋进行入户调查，确认了房屋面积、结构，并对附属设施及室内装修进行了登记。确定了原告家庭人口结构，户主是赵良英，家庭成员有温友强、温东铼、谢珊珊、温卓灵、赵文琪、李雨蒙，共7人，户籍均为非农户。同年6月14日，南部县房地产管理局委托四川省景设建筑设计有限公司对住房建筑面积进行了测绘。同年8月23日，该公司出具测绘报告：原告房屋总面积为237.57平方米，其中砖混面积117.71平方米、砖木面积91.68平方米，无柱檐廊／走廊／阳台25.12平方米、室外楼梯3.06平方米。同年9月18日，乡政府将原告家人口和房屋状况进行了公示，并告知如有异议，请在7月内向乡政府申请复核。 2018年2月27日，乡政府向被告作出火府函（2018）2号《关于对满福坝规划建设区域内赵良英、陈从双、赖德刚（赖德强、赖德勇）依法作出房屋征收补偿决定的函》，载明了原告家房屋面积数量和应当获得的货币补偿金额，认为在签约期限内，原告提出超过补偿方案的过高要求，多次与原告协商不能达成补偿协议，请被告对原告作出补偿决定，并依法按程序责令其限期搬迁。 2018年3月20日，乡政府向被告出具两份证明，说明原告的补偿款661559.95元，存入乡政府财政所在工商银行南部支行专户，如原告选择产权调换，周转房为原告现居住用房。同年3月29日，乡政府向原告送达通知，要求原告在5日内领取补偿款或者办理房屋安置手续。 2018年4月11日，被告作出（2018）南土征补第001号《房屋征收补偿决定书》。该决定书认定事实情况：1、认定了，南部县满福坝公益事业建设项目已列入南部县2012年度规划纲要，经四川省人民政府批准，项目用地范围内的集体土地已经转为国有土地。房屋征收补偿方案，经过征求意见后，县政府作出了南府发（2013）32号《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》。2、认定了，原告的房屋位于，在征收范围内，乡政府对原告家人口和房屋相关情况进行了公示，没有认定被安置补偿原告家庭人口数量、被拆迁房屋结构状况和面积数量及房屋价值金额。3、认定了，乡政府多次与原告协商安置补偿事项，由于原告提出超过补偿方案的过高要求，在签约期限内双方未能达成协议。适用的法律依据是：《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第45条、第63条，南府发（2013）31号《南部县城市规划区集体土地上房屋征收与补偿实施办法》、南府发（2013）32号《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》、《南部县满福坝建设项目规划区域内房屋征收与补偿实施方案》第八条第二款，《国有土地上房屋征收与补偿条例》。决定的内容是：一、原告家庭成员户籍已全部转为城镇居民户，不在征收安置范围内，但其有合法房屋，对原告所有的合法房屋实行一次性货币补偿，其应得的补偿款为661559.95元，其中，1、房屋重置价补偿13647.15元；2、附属设施补偿费80837.20元；3、搬家补助费1000元（按房屋有效面积2.5元／平方米·次计发，不足1000元／户的按1000元／户计发。选择货币补偿的，搬家补助费按搬出一次计算）；4、产权调换还房货币补偿585500.00元；5、原告应补被告房屋结构差价19424.40元。二、原告应当在接到该决定书之日起5日内，将位于的房屋腾空搬迁，并将房屋交付乡人民政府。同时告知了原告申请行政复议和提起行政诉讼的期限和途径。同日，被告工作人员向原告留置送达了该决定书。 2018年4月19日，被告向原告发出催告书，催告原告在接到催告书之日起三日内领取补偿款或办理搬迁安置手续，并将房屋腾空交付给乡政府。 在本案审理过程中，本院组织原、被告及乡政府、南部县房管局、南部县安置还房建设办公室单位的相关工作人员，对原告的房屋面积重新进行了复核，总面积为248.23平方米，另钢棚面积为62.81平方米，这与乡政府公示的面积237.57平方米有差异。 2019年3月，根据机构改革的要求，将原南部县国土资源局及其职责整合到新组建的南部县自然资源和规划局。 本院认为：满福坝建设项目是南部县确定的重点工程，项目区域内的集体土地已经四川省人民政府依法批准转为国有土地，南部县人民政府已经作出了征收集体土地的决定，相关房屋征收与补偿实施方案已按程序征求意见后开始执行。集体土地的征收与补偿是两个不同的行政行为，一个是征收土地行政行为，另一个是安置补偿行政行为。本案原告提出的诉讼请求是对被告安置补偿行政行为不服，因此，本案审理的对象是被告作出的安置补偿行政行为，征收土地行政行为不是本案审理的范围。结合各方当事人的争议，本院从以下几个方面进行评析。 一、被告作出的房屋征收补偿决定认定事实不清。 行政机关作出的法律文书，依法送达行政相对人后即产生法律效力。行政机关应当将在行政程序中调查收集的事实和证据归纳总结成法律事实，在法律文书中表述清楚，才能表明行政机关对调查收集的事实和证据的认定，也才能表明行政机关根据法律事实适用相应的法律法规作出行政决定的合法性和合理性，彰显行政机关行使行政管理职权的权威。本案中，被告作出的（2018）南土征补第001号《房屋征收补偿决定书》，在事实部分，看不清原告家纳入安置补偿的人口数量、被征收房屋的面积是多少、房屋的结构状况、房屋的用途、附属物的种类和数量、房屋和附属物的评估价值等情况，由此得出的安置补偿结论难以理解。说明被告作出的该决定认定安置补偿的事实不清，缺乏相应的证据。 二、被告适用法律法规及规范性文件错误。 被告在《房屋征收补偿决定书》中作出的安置补偿意见依据的《国有土地上房屋征收与补偿条例》、南府发（2013）31号《南部县城市规划区集体土地上房屋征收与补偿实施办法》、南府发（2013）32号《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》，没有援引具体的条款，不能清楚地表明被告作出安置补偿意见适用的依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的适用法律法规错误。 三、人民法院是否审查规范性文件的问题。 本案中，被告在作出《房屋征收补偿决定书》时，适用的南府发（2013）31号《南部县城市规划区集体土地上房屋征收与补偿实施办法》、南府发（2013）32号《关于依法征收满福坝建设项目规划区域内房屋的决定》和《南部县满福坝建设项目规划区域内房屋征收与补偿实施方案》三个规范性文件中，原告请求审查南府发（2013）31、32号。由于被告没有援引这两份文件的具体条款，属于适用规范性文件错误。因此，本院不支持原告的该项请求。 原告提出的审查川府土（2015）829号《关于南部县2015年第1批乡镇建设用地的批复》、川府土（2015）830号《关于南部县2015年第3批乡镇建设用地的批复》、《关于征收火峰乡部分村组土地的公告》、火府函（2017）14号《关于琴台寺村8社赵良英房屋营业情况的说明》、火府函（2018）2号《关于对满福坝规划建设区域内赵良英、陈从双、赖德刚（赖德强、赖德勇）依法作出房屋征收补偿决定的函》和《关于满福坝建设项目规划区域内房屋征收补偿实施方案（意见征求稿）》的请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”的规定，本院不予支持。 综上所述，房屋征收安置补偿事关原告的重大经济利益，被告应当在调查核实清楚事实的基础上，主动及时与原告协商安置补偿事宜，协商不成，依法作出安置补偿决定。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；”的规定，判决如下： 一、撤销被告南部县自然资源和规划局作出的（2018）南土征补第001号《房屋征收补偿决定书》。 二、被告南部县自然资源和规划局在本判决发生法律效力后60日内，重新向原告赵良英作出房屋征收安置补偿决定。 本案案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  柴洪林 人民陪审员  何 俊 人民陪审员  向浩齐 二〇一九年十二月十三日 书 记 员  罗 茜