重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终581号 上诉人(一审原告)颜润义，男，汉族，1950年12月7日出生，住重庆市北碚区。 被上诉人(一审被告)重庆市人民政府。住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人郭洪峰，重庆市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人单任，重庆静昇律师事务所律师。 原审第三人重庆市北碚区规划和自然资源局，住所地重庆市北碚区卢作孚路555号。 法定代表人张亮，局长。 委托诉讼代理人李桂川，重庆市北碚区规划和自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人单任，重庆静昇律师事务所律师。 颜润义因诉重庆市人民政府(简称市政府)土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初621号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2011年11月24日，市政府以《重庆市人民政府关于中国人民武装警察部队重庆市总队第八支队建设项目农用地转用和土地征收的批复》(渝府地〔2011〕1423号)，批准重庆市北碚区人民政府（简称区政府）将复兴镇太山村2、3、4、8、9、20社集体农用地26.1872公顷（其中耕地12.9111公顷）连同未利用地0.0290公顷转为建设用地并予征收，另征收集体建设用地2.7958公顷。以上共计批准建设用地29.0120公顷作为中国人民武装警察部队重庆市总队第八支队建设项目用地。2012年1月9日，重庆市北碚区人民政府（简称区政府）发布了《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇太山村二社三社四社八社九社和二十社部分集体土地的公告》（北碚府征公〔2012〕1号）。2012年2月9日，原重庆市北碚区国土资源管理分局（简称原区国土分局，现已被撤销，其职能整合入重庆市北碚区规划和自然资源局）拟定了征地补偿安置方案并发布了《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收复兴镇太山村二社三社四社八社九社和二十社部分集体土地补偿安置方案的公告》（北碚国土资征补公〔2012〕3号）。2012年2月29日，区政府发布了《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇太山村二社三社四社八社九社和二十社部分集体土地补偿安置方案的批复》（北碚府地〔2012〕22号），同意原区国土分局拟定的补偿安置方案。 2012年11月13日，市政府以《重庆市人民政府关于北碚区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》(渝府地〔2012〕1340号)，批准区政府将水土镇兴仁村13、14、15、17，飞马村16社，复兴镇太山村1、2、3、4、6、7、8、9、20社集体农用地27.1896公顷（其中耕地18.5154公顷）连同集体未利用地0.8262公顷转为建设用地并予征收，另征收集体建设用地4.1384公顷。以上共计批准征收土地32.1542公顷。同日，以《重庆市人民政府关于北碚区实施城市规划征收土地的批复》（渝府地〔2012〕1350号），批准区政府征收复兴镇太山村2、3、4、6、7、8、20社，书院村20、21、23、24社集体农用地45.5065公顷（其中耕地29.7415公顷）、建设用地5.0443公顷、未利用地2.0161公顷。以上共计批准征收土地52.5669公顷。2012年11月15日，区政府发布了《重庆市北碚区人民政府关于征收水土镇复兴镇部分合作社集体土地的公告》（北碚府征公〔2012〕38号）、《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇部分合作社集体土地的公告》（北碚府征公〔2012〕40号）。同日，原区国土分局拟定了征地补偿安置方案并发布了《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收水土镇复兴镇部分合作社集体土地补偿安置方案的公告》（北碚国土资征补公〔2012〕42号）、《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收复兴镇部分合作社集体土地补偿安置方案的公告》（北碚国土资征补公〔2012〕44号）。2012年11月29日，区政府发布了《重庆市北碚区人民政府关于征收水土镇复兴镇部分合作社集体土地补偿安置方案的批复》（北碚府地〔2012〕210号）、《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇部分合作社集体土地补偿安置方案的批复》（北碚府地〔2012〕212号），同意原区国土分局拟定的补偿安置方案。 2012年11月14日，市政府以《重庆市人民政府关于北碚区实施城市规划征收土地的批复》(渝府地〔2012〕1352号)，批准区政府征收复兴镇太山村2、3、4、6、8、9、20社集体农用地43.3297公顷（其中耕地27.2237公顷）、建设用地3.8921公顷、未利用地0.6674公顷。以上共计批准征收土地47.8892公顷。2012年11月15日，区政府发布了《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇部分合作社集体土地的公告》（北碚府征公〔2012〕41号）。2012年11月15日，原区国土分局拟定了征地补偿安置方案并发布了《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收复兴镇部分合作社集体土地补偿安置方案的公告》（北碚国土资征补公〔2012〕45号）。2012年11月29日，区政府发布了《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇部分合作社集体土地补偿安置方案的批复》（北碚府地〔2012〕213号），同意原区国土分局拟定的补偿安置方案。 颜润义户所在的原北碚区复兴镇太山村8组全部集体土地经上述征地批复批准全部征收。颜润义户共有4人，均属人员安置对象和住房安置对象。2012年1月9日，颜润义户家庭成员与北碚区人民政府征地办公室(简称区征地办)签订《北碚区征地农转非人员货币安置住房协议》，并签字领取了颜润义户青苗补偿费5720元、宅基地外构附着物综合定额补偿32000元、房屋补偿费194670.30元、宅基地内构筑物综合定额补偿14182元、住房安置补偿费248600元、房屋残值补偿19467.03元、房屋补助费7200元。同年，颜润义户与重庆两江新区水土高新技术产业园建设投资有限公司签订《征收土地农转非人员安置补助费货币安置协议书》，并签字领取了人员安置补助费共70434元（扣除个人参保费用后剩余部分）。以上共计592273.33元。 颜润义因对征地拆迁补偿标准有异议，就补偿安置争议向区政府申请行政协调，2018年1月22日，区政府作出《重庆市北碚区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》(北碚府协〔2017〕10号)。因协调未达成一致意见，颜润义向市政府提出裁决申请，请求：1.请求裁决被申请人按照2013年前三年基本农田产值标准30倍并结合集体经济组织人均实际征地面积支付申请人家庭人员土地补偿费。2.请求按照2013年前三年基本农田产值标准并结合集体经济组织人均实际征地面积支付申请人家庭人员安置补助费。3.按照上述现行标准安排被征地农民的社会保障费用。4.青苗补助费、征地补偿按照2013年文件标准执行给付。5.对人均安置30平方米住宅有异议，请求保证申请人家庭原有417平方米居住面积生活不降低。6.对被申请人公布的集体土地房屋拆迁补偿标准有异议，应该按照市场价值标准对申请人集体土地房屋进行补偿。市政府于2018年8月31日作出《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》(渝府地裁〔2018〕196号)，裁决认为：北碚区国土分局制定的征收集体土地补偿安置方案符合重庆市人民政府令第53号、55号，渝府发〔2008〕45号以及北碚府发〔2008〕89号、北碚府发〔2009〕18号等文件规定。申请人已于2012年签订人员安置协议、住房货币安置协议，并签字领取申请人户人员安置补助费（扣除个人参保费用后剩余部分）、青苗补偿费、住房货币安置款等，按照《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条“下列情形不属于协调、裁决范围：（一）按照实施征地时的政策规定标准，申请人已与征地实施机构签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的…”之规定，申请人提出的裁决申请不属于协调、裁决受理范畴。遂根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条、《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》（渝府办发〔2016〕98号）第八条、第二十九条等规定，裁决对颜润义提出的裁决申请予以驳回。颜润义不服，遂向一审法院提起诉讼，请求撤销《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》(渝府地裁〔2018〕196号)，判令按照颜润义的要求重新作出具体行政行为。 另查明，颜润义所称的1988年颁证的房屋，在颜润义与其女儿颜泽梅分家之后，交由颜泽梅实际使用，颜泽梅未另行申请宅基地建房。2012年1月2日，征地实施部门以颜泽梅为征收对象，对其房屋进行了勘察，认定：砖墙(木板)穿逗瓦盖74.93平方米、砖墙（片石）瓦盖38.4平方米、简易棚房95平方米。颜润义代其女儿颜泽梅领取了房屋补偿费33172.2元、宅基地内构筑物综合定补5182.5元、人员安置补偿费44468元、住房安置补偿费126000元、房屋残值补偿费3317.22元、房租补助费3600元，共计215739.92元。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对颜润义提出的申请进行裁决的职权和职责。 颜润义因对补偿安置标准有争议，经区政府协调，在协调未达成一致意见的情况下，颜润义向市政府申请裁决，市政府在法定期限内作出《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》(渝府地裁〔2018〕196号)，并将决定书送达颜润义，其行政程序合法。 本案的争议焦点系市政府所作《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》是否合法。根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项规定：“按照实施征地时的政策规定标准，申请人已与征地实施机构签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的，不属于协调、裁决范围。”本案中，市政府所提供的证据能够证明颜润义所在村社集体土地被批准征收后，根据区政府批复同意实施的征地补偿安置方案，在征地实施过程中，颜润义户与征地实施机构签订了《北碚区征地农转非人员货币安置住房协议》、《征收土地农转非人员安置补助费货币安置协议书》，并签字领取了住房货币安置款、安置补助费、青苗费、构附着物补偿款等费用。故在颜润义户已签订协议并领取了相关征地补偿安置费用，且协议签订时和征地批复下达时征地补偿标准一致的情形下，颜润义提出的裁决申请不属于协调、裁决范围。据此，市政府裁决对颜润义提出的裁决申请予以驳回，并无不当。 对于颜润义称其有一处老房屋存在漏补的问题。经查实，该处房屋系颜润义与其女儿分家后，交由其女儿颜泽梅实际使用，征地实施部门亦是以颜泽梅的名义为被征收人对该房屋进行勘察并进行了补偿，颜润义在勘测表上签字确认且已代其女儿颜泽梅领取了相应补偿款。故现颜润义对其女儿颜泽梅的房屋补偿主张权利，于法无据，不予支持。 关于颜润义提出征地批复、已签订的协议不合法的问题。因征地批复、协议是否合法，与本案系不同的行政法律关系，不属本案审理范围。故对颜润义提出的该项理由，不予采纳。关于颜润义提出《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《征用土地公告办法》第十五条并未规定签订协议后不能申请行政协调裁决的问题。因《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《征用土地公告办法》第十五条均是对征地补偿安置争议可依法申请行政协调裁决的原则性规定，而《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》是适用于重庆市范围内征地补偿安置争议协调裁决的具体规定，在重庆市行政区域内应当适用。故对颜润义提出的该项理由，亦不予采纳。综上，市政府作出的《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》(渝府地裁〔2018〕198号)，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。颜润义请求撤销市政府作出的《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》的诉讼理由不能成立。一审法院据此遂判决驳回颜润义的诉讼请求，案件受理费50元由颜润义负担。 颜润义上诉称，原区国土分局在没有获得征地批文的情况下，为逃避即将施行的新补偿标准，提前与颜润义签订征地拆迁协议。一审法院未查明此征地拆迁协议的合法性、有效性，属认定事实不清。且一审判决与颜润义前案裁定观点相冲突，导致颜润义无法维权，请求撤销一审判决，改判支持一审诉讼请求或发回重审。 市政府、原区国土分局在二审中没有提交书面答辩意见。 市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据和依据： 1.《重庆市北碚区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》(北碚府协〔2017〕10号)； 2.《征地补偿安置裁决申请书》及收件单； 3.《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》(渝府地裁〔2018〕196号)及投邮凭证； 证据1-3，拟证明市政府已依法履行裁决职责，其决定内容及程序均合法有效。 4.《重庆市人民政府关于中国人民武装警察部队重庆市总队第八支队建设项目农用地转用和土地征收的批复》(渝府地〔2011〕1423号)； 5.《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇太山村二社三社四社八社九社和二十社部分集体土地的公告》(北碚府征公〔2012〕1号)； 6.《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收复兴镇太山村二社三社四社八社九社和二十社部分集体土地补偿安置方案的公告》(北碚国土资征补公〔2012〕3号)； 7.《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇太山村二社三社四社八社九社和二十社部分集体土地补偿安置方案的批复》(北碚府地〔2012〕22号)； 8.《重庆市人民政府关于北碚区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》(渝府地〔2012〕1340号)； 9.《重庆市北碚区人民政府关于征收水土镇复兴镇部分合作社集体土地的公告》(北碚府征公〔2012〕38号)； 10.《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收水土镇复兴镇部分合作社集体土地补偿安置方案的公告》(北碚国土资征补公〔2012〕42号)； 11.《重庆市北碚区人民政府关于征收水土镇复兴镇部分合作社集体土地补偿安置方案的批复》(北碚府地〔2012〕210号)； 12.《重庆市人民政府关于北碚区实施城市规划征收土地的批复》(渝府地〔2012〕1350号)； 13.《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇部分合作社集体土地的公告》(北碚府征公〔2012〕40号)； 14.《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收复兴镇部分合作社集体土地补偿安置方案的公告》(北碚国土资征补公〔2012〕44号)； 15.《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇部分合作社集体土地补偿安置方案的批复》(北碚府地〔2012〕212号)； 16.《重庆市人民政府关于北碚区实施城市规划征收土地的批复》(渝府地〔2012〕1352号)； 17.《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇部分合作社集体土地的公告》(北碚府征公〔2012〕41号)； 18.《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收复兴镇部分合作社集体土地补偿安置方案的公告》(北碚国土资征补公〔2012〕45号)； 19.《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇部分合作社集体土地补偿安置方案的批复》(北碚府地〔2012〕213号)； 证据4-19，拟证明颜润义户所在的集体土地被依法征收的事实。 20、《北碚区人民政府征收复兴镇太山村8社土地补偿费、集体资产补偿汇总表》； 21.《北碚区人民政府征收复兴镇太山村8社(组)土地青苗补偿明细表》； 22.《北碚区人民政府征收复兴镇太山村8社(组)土地房屋补偿明细表》； 23.《北碚区人民政府征收复兴镇太山村8社(组)土地货币安置住房结算表》； 24.《北碚区人民政府征收复兴镇太山村8社(组)土地构（附）着物综合定额补偿明细表》； 25.《北碚区征地农转非人员货币安置住房协议》； 26.《征收土地农转非人员安置补助费货币安置协议书》4份及农转非人员名单； 27.《北碚区人民政府征收复兴镇太山村8社(组)土地征地补偿费发放表（城市规划建设项目）》2份； 证据20-27，拟证明颜润义已与征地实施机构签订了安置协议并实际领取了安置补偿费用。 一审法院责令第三人重庆市北碚区规划和自然资源局（原区国土分局）补充提交并举示了以下证据： 1.情况说明； 2.北碚区人民政府征收复兴镇太山村8社(组)土地征地补偿费发放表（城市规划建设项目）两份； 3.北碚区人民政府征收复兴镇太山村8社(组)土地房屋补偿明细表； 4.北碚区复兴镇房屋拆迁勘察记录及附图一张。 证据1-4，拟证明颜润义在第一次庭审中所称被漏补的一处房屋在征地过程中已经据实进行了丈量，颜润义参与了整个过程，也领取了相应的补偿款项。 颜润义在法定举证期限内向一审法院提交并举示的证据如下： 1.征地补偿协调申请书； 2.征地补偿安置争议协调不予受理决定书； 3.行政起诉状； 4.不予受理起诉时提交的集体土地建设用地使用证、农村承包土地证、信息公开告知书。 证据1-4，拟证明颜润义经过了协调诉讼等法律程序以及其宅基地使用情况。 经庭审质证，颜润义对市政府举示的证据1、2、3真实性无异议；对证据4无异议；对证据8、12、16有异议，认为该批复不具有合法性，土地未经批复就先占；土地征收不符合公共利益需要；程序不合法，未履行征地前的调查、告知、确认、听证和批复涉及的一书四方案等程序，无准备与报批程序；土地公告上回避了颜润义土地为基本农田的事实；根据《土地闲置管理办法》，该土地闲置多年未开工建设，属于违法批复。对证据5、9、13、17有异议，认为公告不具有合法性，征地公告并未实际作出，未向颜润义告知，也未在村民小组公示；不同批次的征地公告所显示的公告时间均为11月15日，时间不合理，且批复作出时间与公告时间只间隔2天，也不合理；公告与补偿方案的公告也是11月15日，程序违法；公告内容中关于地类的认定和项目与实际情况不符；对证据6、7、10、11、14、15、18、19有异议，认为补偿安置方案的公告未实际作出并发布；补偿方案的程序没有颜润义与村民小组的参与，未听证与告知；形成时间不合法，没有按法律规定的程序进行，应有45天左右；内容不合法，补偿标准适用2008年的文件明显过低；补偿方案没有落款时间与单位盖章；补偿方案对地类认定不正确，颜润义的土地为基本农田，补偿方案和公告未告知颜润义应当享有的权利；对证据20-27有异议，认为协议不合法，签订协议的时间为2012年1月9日，此时只下达了1423号征地批复，该协议只适用于1423号征地批复，而该批复下达后，在程序未完的情况下，即让颜润义签订协议，协议的签订没有法律基础；协议主体中的甲方北碚区征地办未盖章，协议内容依据2008年的文件精神，并未与颜润义协商，协议签订的内容程序均不合法，只符合预征地相关要求，重庆市第一中级人民法院进行的调解中也认为协议有问题，故协议是无效的；因为协议无效故其他计算明细均无效，不认可市政府证明目的。市政府对颜润义举示的证据1-3的真实性无异议；证据4为复印件，不认可；不认可上述证据的证明目的，颜润义具有申请裁决的主体资格，市政府作出的决定不受区政府协调意见书的影响。第三人重庆市北碚区规划和自然资源局（原区国土分局）对市政府举示的证据均无异议，对颜润义举示证据的质证意见与市政府一致。对于一审法院责令第三人重庆市北碚区规划和自然资源局（原区国土分局）补充提交的证据，颜润义对证据1-4的真实性无异议，但认为尽管在拆迁勘测前，该处另有三间房屋因年久失修而垮塌，但征收实施部门仍应对三间已垮塌房屋所占的宅基地进行补偿，征地实施部门未补偿即违法。市政府对第三人补充提交的证据均无异议。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：市政府举示的所有证据真实、合法、且与本案有关联，予以采信。颜润义举示的证据1-3予以采信，证据4不予采信。第三人原区国土分局举示的证据1-4真实、合法，与本案有关联性，予以采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述有效证据认定的事实属实，本院予以确认。二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，本案的争议焦点是颜润义提出申请的裁决请求事项是否属于协调裁决范围。《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项规定：“按照实施征地时的政策规定标准，申请人已与征地实施机构签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的，不属于协调、裁决范围。”本案中，颜润义在《征地补偿安置裁决申请书》中共提出六项请求：“1.请求裁决被申请人按照2013年前三年基本农田产值标准30倍并结合集体经济组织人均实际征地面积支付申请人家庭人员土地补偿费。2.请求按照2013年前三年基本农田产值标准并结合集体经济组织人均实际征地面积支付申请人家庭人员安置补助费。3.按照上述现行标准安排被征地农民的社会保障费用。4.青苗补助费、征地补偿按照2013年文件标准执行给付。5.对人均安置30平方米住宅有异议，请求保证申请人家庭原有417平方米居住面积生活不降低。6.对被申请人公布的集体土地房屋拆迁补偿标准有异议，应该按照市场价值标准对申请人集体土地房屋进行补偿。”这六项请求其实质都是针对补偿标准有异议。颜润义与征地实施机构签订的《北碚区征地农转非人员货币安置住房协议》和《征收土地农转非人员安置补助费货币安置协议书》已经载明适用2008年的补偿标准，而征地批复和补偿安置方案均在2012年12月前发布，应适用2008年发布的安置补偿标准。协议安置补偿标准与实施征地时的征地政策规定的标准一致，且颜润义已经签字领取了协议约定补偿款项。故此，颜润义的裁决请求不属于协调裁决范围，市政府作出的驳回裁决申请决定书并无不当。 本案中，市政府作出了渝府地〔2011〕1423号、渝府地〔2012〕1340号、渝府地〔2012〕1350号、渝府地〔2012〕1352号四个《用地批复》，对原北碚区复兴镇太山村8组全部集体土地进行了征收。颜润义也先后与原区国土分局委托的北碚区复兴镇人民政府和重庆两江新区水土高新技术产业园建设投资有限公司签订了《征收土地农转非人员安置补助费货币安置协议书》和《北碚区征地农转非人员货币安置住房协议》。上述协议，非经法定机关依法撤销或确认无效，不能否定其法律效力。而针对协议是否合法有效，颜润义可以依法采用其它途径予以救济，维护其合法权益。 综上所述，一审判决驳回颜润义的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。颜润义的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人颜润义负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇一九年十二月二日 法官助理 刘津坤 书 记 员 付桂月