重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终564号 上诉人（一审原告）刘春燕，女，汉族，1977年2月25日出生，住重庆市奉节县。 被上诉人（一审被告）重庆市奉节县人民政府，住所地重庆市奉节县西部新区朱衣路3号。 法定代表人祁美文,县长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 刘春燕因诉重庆市奉节县人民政府（简称奉节县政府）、重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政确认及行政复议一案，不服重庆市第二中级人民法院（2019）渝02行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，案外人周忠和、任刚在2007年6月分别取得了奉节县小城（集）镇建设用地许可证，同意周忠和使用朱衣镇小城（集）镇规划区的国有土地116㎡、任刚使用该国有土地106㎡，作为经营项目建设用地。2008年7月，奉节县国土资源和房屋管理局（简称奉节县土房局）作为出让方与受让方周忠和等18户签订奉地合（分）字（2008）第0089号《国有土地使用权出让合同》（划拨转出让用地类），约定由出让方将位于朱衣镇的222㎡（以交地面积为准）国有土地出让给受让方作为商业住宅用地。2008年7月24日，奉节县土房局审批同意将上述国有土地的使用权出让给周忠和等18户。2008年9月25日，周忠和等18户向奉节县土房局申请对该座落于朱衣镇黄果村3社的房屋办理权属登记，申请登记内容：地号为313-14-02-00052；土地使用权性质为国有土地使用权；土地使用权面积为205.59㎡。梁学发在奉节县朱衣镇黄果村2社修建了房屋，并持周忠和等户与奉节县土房局签订的奉地合（分）字（2008）第0089号《国有土地使用权出让合同》，于2008年12月2日以梁学发、周忠和等18户的名义向奉节县土房局申请对座落于朱衣镇黄果村2社的房屋办理房地产权属登记，申请登记内容：地号为313-14-02-00055；土地使用权性质为国有土地使用权；土地使用权面积为226.16㎡。2010年3月，刘春燕与梁学发签订门市转让合同，约定将梁学发在朱衣镇黄果社区2组修建的上述房屋中的86.54㎡的门市转让给刘春燕。同年5月10日，刘春燕就上述房屋取得编号为301房地证2010字第011679号的房地产权证。证上载明：房屋位于朱衣镇黄果村2社3组1-26号1幢2-3号；房地籍号为313-14-02-00055；土地使用权类型为出让；房屋建筑面积为86.54㎡；土地使用权面积为10.21㎡。2014年12月31日，重庆市政府以《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2014〕1740号），同意奉节县将朱衣镇黄果社区1、2、3社等集体土地约40公顷予以征收。2018年3月8日，奉节县政府作出《关于刘春燕购房用地性质的通知》（奉节府裁〔2018〕6号），认为梁学发在朱衣镇原黄果村2社所建上述房屋与周忠和等人所建房屋的位置并不一致，办理其房屋权属登记时，系冒用奉节县土房局与周忠和等人签订的《国有土地使用权出让合同》，且其所建房屋并未办理农用地转用审批手续，所使用的土地应是农民集体所有土地，因此，刘春燕与其丈夫郑中华购买梁学发所建上述房屋所使用的土地亦应为农民集体所有的土地。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，确认刘春燕和郑中华购买梁学发在奉节县朱衣镇黄果社区2社的房屋所使用的土地为农民集体所有。刘春燕以该通知损害其合法权益为由，于2018年11月9日申请行政复议。重庆市政府受理该申请后，因案情复杂，经批准后延长审理期限30日，又于2019年2月1日决定中止行政复议。经恢复审理，2019年3月26日，重庆市政府作出《行政复议决定》（渝府复〔2018〕806号），维持了奉节县政府奉节府裁〔2018〕6号通知。刘春燕不服起诉至法院，请求撤销被告奉节县政府作出的《关于刘春燕购房用地性质的通知》（奉节府裁〔2018〕6号）及重庆市政府作出的《行政复议决定》（渝府复〔2018〕806号）。另查明，刘春燕购买梁学发在奉节县朱衣镇原黄果村2社修建的房屋处于重庆市政府渝府地〔2014〕1740号批复批准征用的农村集体土地中。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》中第二条第一款规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。因此，奉节县政府具有确定土地所有权和使用权性质的法定职权。奉节县政府作出奉节府裁〔2018〕6号通知，确认刘春燕购买的梁学发上述房屋所使用的土地为农民集体所有，刘春燕对此不服提起诉讼，具有原告主体资格。奉节县政府为本案适格被告。因刘春燕就奉节县政府奉节府裁〔2018〕6号通知申请复议，重庆市政府对此予以维持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款中“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定，重庆市政府为本案共同被告。本案争议焦点为刘春燕在朱衣镇原黄果村2社的房屋所使用的土地是属于国家所有土地还是属于农民集体所有的土地。对于如何确定该土地所有权性质的问题，应取决于以下两方面，一是该土地本是国有土地还是农民集体所有土地；二是该土地是否经历了土地所有权性质的转变。首先，关于该土地的原始所有权性质的问题。奉节县政府举示的证据表明，涉案土地位于奉节县朱衣镇黄果村2社，本属农民集体所有的土地，并非国有土地；其次，对于该土地是否依法转为了国有土地的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条就属于全民所有即国家所有土地予以了列举，如城市市区的土地；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征收的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。依据该规定，农民集体所有的土地只有经过依法征收或者农民集体经济组织全部成员转为城镇居民等法定条件满足以后才能转为国有土地。本案中，重庆市政府在2014年12月31日作出渝府地〔2014〕1740号征地批复以前，涉案土地既没有被依法征收，也未具备集体土地转为国有土地的法定条件。且，刘春燕亦未能举示证据证明涉案土地在此之前已转为国有土地或者具备集体土地转为国有土地的法定条件。因此，涉案土地并未经历土地所有权性质的转变，属于农民集体所有的土地。重庆市政府受理刘春燕的行政复议申请后，经批准延长了行政复议审理期限，后又决定中止该复议案件审理，在恢复审理后，于2019年3月26日作出《行政复议决定》（渝府复〔2018〕806号），符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议实施条例》中关于行政复议受理、决定等程序规定。至于刘春燕从梁学发处购买房屋并取得了房地产权证书的行为，为另一法律关系，不属本案审查范围。综上，奉节县政府作出的奉节府裁〔2018〕6号通知，认定刘春燕使用的涉案土地为农民集体所有，并无不当。重庆市政府作出的《行政复议决定》亦为正确。刘春燕起诉理由不成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决：驳回刘春燕的诉讼请求。 刘春燕上诉称，一、奉节县政府作出土地性质确认函程序违法，一审法院认定事实错误。1.奉节县政府在未经国土部门作出处理意见的情况下作出通知，违反了《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，系程序违法。同时，因刘春燕的房屋是从梁学发处购买，奉节县土房局于2017年11月30日作出《关于撤销的函》（奉国土房管函〔2017〕550号），自行撤销该局作出的〔2017〕263号确认函，也就意味着梁学发等25户集资房被认定为集体土地性质被撤销了，梁学发等25户手中持有的国有建设用地使用证仍然是合法有效的使用证，奉节县政府作出的土地性质认定与事实不符。2.刘春燕已经取得房地产权证，在没有被撤销的情况下，其具有法律效力。二、刘春燕已经善意取得房屋，无论是否登记错误，都不应该作出土地性质改变的认定，一审作出的判决错误。三、刘春燕房屋并不在渝府地〔2014〕1740号征地批复征地范围内，一审法院认定该事实错误。即便刘春燕的房屋在征地红线范围内，也不能说明刘春燕的房屋所占土地必定是集体土地。四、奉节县政府是为了节约征地补偿资金而作出涉案通知，其违背依法行政的目的，但一审判决未予认定存在错误。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持刘春燕的诉讼请求。 奉节县政府、重庆市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。 奉节县政府在法定期限内向一审法院提交并举示了如下证据： 1.(2007)No0005543号小城（集）镇建设用地许可证； 2.(2007)No0005544号小城（集）镇建设用地许可证； 3.奉地合（分）字（2008）第0089号国有土地使用权出让申请审批表； 4.奉地合（分）字（2008）第0089号《国有土地使用权出让合同》（划拨转出让用地类）； 5.房地籍313-14-02-00052号房地产登记申请书； 6.奉地合（分）字（2008）第0089号《国有土地使用权出让合同》（划拨转出让用地类）； 上述1-4号证据为周忠和等户在2007年办理国有土地使用权出让手续的档案材料；5-6号证据为梁学发冒用周忠和等户国有土地使用权出让手续在2008年办理房地产权登记的档案材料。上述证据拟证明梁学发冒用周忠和等户的房屋建设用地许可、《国有土地使用权出让合同》办理房地产登记。刘春燕的房屋未取得建设用地许可，土地行政主管部门亦未出让其房屋所用土地的使用权。 7.《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2014〕1740号）； 8.奉节县实施城市规划项目勘测定界总图； 9.奉节县实施城市规划项目勘测定界图（一）； 10.奉节县实施城市规划项目勘测定界图（四）； 11.渝府地〔2014〕1740号批复征地红线与周忠和等户房屋位置关系图； 12.渝府地〔2014〕1740号批复征地红线与梁学发等户房屋位置关系图； 13.黄果社区居民委员会2018年3月5日出具的证明； 以上7-13号证据拟证明刘春燕上述房屋所用土地是集体土地，该土地在2014年12月才被批准征收。 14.《关于刘春燕购房用地性质的通知》（奉节府裁〔2018〕6号）。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了如下证据： 1.行政复议申请书； 2.行政复议答复通知书及送达回证； 3.延期审理通知书及送达回证； 4.行政复议中止通知书及送达回证； 5.恢复行政复议审理通知书及送达回证； 6.《行政复议决定》（渝府复〔2018〕806号）及送达回证； 证据1-6，拟证明《行政复议决定》程序合法。 刘春燕在法定期限内向一审法院提交并举示了如下证据： 1.门市转让合同、付款收据； 2.301房地证2010字第011679号房地产权证； 3.关于朱衣场镇棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告； 4.咨询价格表； 5.《关于刘春燕购房用地性质的通知》（奉节府裁〔2018〕6号）； 6.《行政复议决定》（渝府复〔2018〕806号）； 7.《关于撤销梁学发等18户土地房屋权属登记的通知》（奉国土房管发〔2018〕36号）； 8.《行政复议决定》（渝国土房管复〔2018〕8号）； 9.行政复议中止通知书； 10.《关于确认朱衣镇征迁范围内个人建设用地性质的函》（奉国土房管函〔2017〕263号）； 11.《关于撤销的函》（奉国土房管函〔2017〕550号）； 12.吴迪军的撤回行政复议申请书； 13.行政复议终止决定书（渝国土房管复〔2017〕）。 以上述证据拟证明其取得的房地产权证，证载土地使用权类型为出让，房屋用途为商用；门市咨询价格为15220元/㎡，奉节县政府为降低征收成本作出本案被诉行政行为；奉节府裁〔2018〕6号通知、渝府复〔2018〕806号复议决定缺乏法律依据、程序违法。 经一审庭审质证，刘春燕对奉节县政府举示的证据质证认为，对1-6号证据真实性与关联性不予认可；对7号证据真实性无异议，对合法性不予认可；对8-12号证据真实性不予认可；对13号证据合法性不予认可；对14号证据真实性无异议、对合法性不予认可；重庆市政府对奉节县政府举示的证据无异议。刘春燕对重庆市政府举示的证据质证认为，对真实性均无异议；对4、6号证据的合法性不予认可；奉节县政府对重庆市政府举示的证据无异议。奉节县政府、重庆市政府对刘春燕举示的证据质证认为，对1、3、4号证据真实性无异议，对关联性有异议；对2、6、7、8号证据真实性无异议，但认为达不到证明目的；对5、9、11号证据无异议；对10号证据真实性无异议，对合法性不予认可；对12、13号证据不予认可。 一审法院对各方当事人质证的证据作如下认证：奉节县政府、重庆市政府举示的全部证据与刘春燕举示的1、2、5、6、9号证据具有真实性，来源合法，同本案具有关联性，予以采信；刘春燕举示的其他证据与本案不具有关联性，不予采信。 上述证据均已随案移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”，因此，只有经过依法征收法定程序才能将农村集体土地转变为国有土地。本案中，梁学发在奉节县朱衣镇黄果村2社修建建房时所占用的土地原系农村集体土地。在重庆市人民政府作出渝府地〔2014〕1740号征地批复之前，未按照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行过依法征收转变为国有土地。2010年3月，刘春燕从梁学发处购买房屋之后取得房屋产权证书，虽刘春燕房屋产权证书载明土地使用权类型为“出让”，但该证并不能直接产生土地所有权性质转变的法律效力，其土地性质仍属于农村集体土地。奉节县政府据此作出被诉《关于刘春燕购房用地性质的通知》(奉节府裁〔2018〕6号)将刘春燕房屋所使用的土地认定为农民集体所有，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，法律适用正确，审判程序合法。刘春燕的上诉理由不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘春燕负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇一九年十二月三十日 法官助理 刘津坤 书 记 员 付桂月