河南省唐河县人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫1328行初35号原告桐柏县固县镇固县村一组负责人杨生周，任组长。委托代理人马红军，河南桐大律师事务所律师。被告桐柏县林业局。法定代表人袁德海，任局长。委托代理人施康，河南桐大律师事务所律师。第三人桐柏县固县镇固县村八组负责人王德春，任组长。原告桐柏县固县镇固县村一组诉被告桐柏县林业局林业行政管理一案，于2019年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月26日立案后，于2019年9月3日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告桐柏县固县镇固县村一组负责人杨生周及委托代理人马红军、被告桐柏县林业局法定代表人袁德海的委托代理人施康、第三人桐柏县固县镇固县村八组负责人王德春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告因与桐柏县固县镇固县村八组存在林地权属争议，要求被告桐柏县林业局进行处理。2019年3月14日，被告桐柏县林业局作出《关于固县村一组杨生周等人要求重新调查林地纠纷的调查报告》。该调查报告虽名为调查报告，但对当事人的权利作出了实际处理，应当为可诉的行政行为。一、该调查报告认定事实错误。1、该调查报告认定事实中所依据的两份判决不能作为确定争议林地所有权的依据。（2015）唐行初字第29号行政判决书撤销了原告村民罗小栓的林权证，（2016）豫13行终77号行政判决书对该判决予以维持。虽然上述两份判决撤销了罗小栓的林权证，但是并未对争议林地的权属作出处理。且（2016）豫13行终77号行政判决书告知涉案当事人对涉案林地的权属应当向有关部门申请确权。而被告桐柏县林业局把两份行政判决书作为认定争议林地所有权的依据属认定事实错误。2、桐柏县固县镇固县村民委员会出具的《关于固县村一组与八组就老东坡主岭路芯以西林坡地归属权争议的证明》同样不能作为确定争议林地所有权的依据。该调查报告认定权属的依据最后一项为桐柏县固县镇固县村民委员会出具的证明，而涉案林地的林权登记权属证明的出具人即为固县镇固县村民委员会。被告依据该证明认定争议林地权属依据错误；其次，固县镇固县村民委员会出具的证明系自行作出，未经详细调查，也没有任何依据，该证明无真实性和客观性，不具有法律效力。二、该调查报告适用法律错误。该调查报告处理意见中建议纠纷双方向县不动产登记局、县农村集体产权制度改革工作领导小组办公室对该林地申请确权系推脱责任违反法定职责。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”《林木和林地权属争议处理办法》第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”根据上述规定，双方发生林权争议应当由桐柏县人民政府处理，而被告桐柏县林业局作为桐柏县人民政府林业主管部门，应当依法履行处理林权争议的法定职责。请求：1、依法撤销被告于2019年3月14日作出的《关于固县村一组杨生周等人要求重新调查林地纠纷的调查报告》。2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：第一组3份。证明原告主体资格。1、固县村村委会证明一份，证明杨长明（杨生周）系桐柏县固县镇固县一组组长。2、杨生周身份证复印件一份；3、桐柏县固县镇固县村一组全体村民代表签名授权书一份。证明本组组长杨生周有权代表固县一组行使诉讼的权利。第二组证据5份，证明争议林地归固县村一组所有，被告《调查报告》与事实不符，且程序违法的事实。1、固县村与固县村一组罗大栓承包合同一份。证明争议林地归固县村一组所有，且为固县村一组实际占有的事实。其中固县村委会把属于固县村一组的荒山发包给罗大栓植树造林。承包范围：东至北河头，西至塔二湾河，南至八亩洼，北至国营林场大路以南。时间为1990年6月1日，并经桐柏县固县镇司法所公证。2、老东坡山坡地承包合同一份。证明争议林地归固县村一组所有。该合同的监督方固县镇固县村并加盖村委公章。固县村一组于1992年以所有权人的身份将争议林地承包给罗小栓的事实以及罗小栓一直对争议林地占有、使用、造林、管护的事实。3、国营林场与固县公社第一生产队、第六生产队确定国有宜林边界议定书。证明八组提供的《固县公社固县大队第六生产队确定国有宜林边界议定书》系变造的证据，且该《议定书》仅划定了国营林场与固县大队的边界，并未涉及一组与八组边界。4、毛集国有林场《林权证》一份，证明八组提供的《固县公社固县大队第六生产队确定国有宜林地边界议定书》系变造的证据且该《议定书》仅划定了国营林场与固县大队的边界，并未涉及一组与八组边界。5、林木林地权属证明一份，证明固县村一组对争议林地享有所有权的事实。被告桐柏县林业局辩称，本案是固县村一组与八组向桐柏县人民政府提起的以信访形式要求解决争议的申请，因此桐柏县林业局以调查报告的形式作出回复，符合信访案件的处理规定，事实清楚，依法应予维持。请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交以下证据：第一组：桐柏县人大常委会信访交办通知单。证明本案是由固县村一组信访引发的。第二组：关于固县镇八组要求林地确权的调查报告。第三组：八组的林坡地确权申请材料。林权申请、毛集林场林权证、毛集林场边界认定书、固县村委会出具的调查报告、固县村会议记录、土地确权申请书、唐河县人民法院2015年判决书、南阳市中级人民法院行政判决书、王德有、文开付、陈松涛、吴国华、张立明、黄强、张中良、吴家荣等的证言。第四组：固县村一组提交的资料，承包合同、齐文庆证言、固县村一组答辩状、林木林地权属证明、杨兴连、胡长根、杨生周、魏祖芝等证言。证明被告作出的处理被告认定事实清楚，适用法律法规正确，调查报告反应该案件的处理按照桐柏县人大常委会的要求，适用《林木和林地权属处理办法》的规定。第三人固县镇固县村八组述称，被告作出的调查报告认定事实清楚，处理结果正确，依法应予维持。请求驳回原告诉讼请求。第三人向本院提交以下证据：1、固县村委会证明。2、谢建华证言。3、固县村委会、固县镇政府证明。4、陈松涛情况说明。5、固县村群众签字。6、杨平安证言。7、申请林坡地确权的情况报告。8、罗小栓林权证及办理林权证档案资料。9、桐政处决（2019）1号行政处理决定书。10、固县公社固县大队第六生产队确定国有宜林地边界议定书。11、关于固县村一组与八组就固县村老东坡主岭路芯以西及猪客坟田冲归属权争议的调查报告。12、两委会议记录。13、控告状。14、土地权属争议案件受理通知书。15、现场勘查测绘丈量通知书。16、八组林权界址点图。17、八组农村土地承包经营权调查信息公示表。18、毛集林场林权证。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为：1、对桐柏县人大常委会交办单无异议，对被告提出的是由一组要求重新对争议林地进行重新鉴定引起的处理持不同意见。首先该林地争议是由八组向桐柏县人民政府和林业局申请争议林地确权要求进行行政裁决而引起的。2、对关于固县村八组要求林地确权的调查报告，该调查报告调查结论与事实不符，且适用法律错误，程序违法，（1）从内容上看，只有八组提供了相关证据和陈述内容，对一组提供的证据只字未提，其所谓的调查资料没有相关证据佐证。不能证明其对该争议林地的争议进行了调查。八组提供的两份法院判决书，是以桐柏县人民政府发给一组罗小栓的林权证程序违法撤销，并不涉及争议林地所有权问题，所以该两份证据没有证明意义。（2）适用法律错误，被告作出的处理意见没有任何法律依据，被告没有说明适用的法律依据。（3）固县村八组提出的申请属于确权申请，有明确的申请人、被申请人、申请事项、事实和理由，其要求被告作出确权裁决，而被告仅以调查报告的形式结案，且将处理意见推诿给其他相关单位，其程序严重违法。3、对毛集林场林权证，该林权证记载是毛集林场与固县大队第一生产队和第六生产队签订的边界协议，并非八组所陈述的只是和第六生产队签订的协议，且该证的相关内容划定的边界并不涉及一组和八组的争议，故没有证明意义。4、对毛集林场与固县公社、固县大队第一第六生产队确定国有林地边界协定书，也没有对一组、八组争议林地进行划分，不能证明争议林地系八组所有。5、对固县村一组与八组就固县村老东坡主岭路芯以西及猪客坟田冲归属权争议的调查报告，（1）该调查报告形式违法，固县村委会没有权利对一组和八组土地所有权进行分配，根据土地管理法相关规定，农村集体经济组织的土地所有权属于村的，由村集体组织所有，由村委会行使权利，村民小组所有的土地所有权归村民小组，八组与一组发生的土地纠纷只能通过协商或者请求人民政府解决，及法院裁决，村民委员会只有协调的权利，故该调查报告属于固县村委会超越职权，滥用职权。（2）程序违法，根据村民组织法，村内重大事项应当由村民大会或村民代表大会决议，固县村村委会仅组织少数人员即对一组、八组争议林地进行表决，违反程序。（3）会议内容显失公正，该报告除了与八组的陈述和提供的证据，一组没有任何陈述内容及提交证据，然后就进行表决，实际是剥夺了一组的陈述权和申辩权。6、对土地确权申请书无异议。7、对固县村一组的合同及证据无异议。8、对八组提交的证言，不符合法律规定，没有证明意义。第三人对被告提交证据均无异议。被告对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据无异议。对第二组证据1、2，该两份承包合同承包的范围、期限是重叠的，虽然罗大栓的承包合同陈述的是把固县村一组的荒山承包给罗大栓，但是该两份承包合同只能有一份是合法的。对证据3、4无异议。对证据5是罗小栓办林权证的林权档案的内容，但是罗小栓的林权证已经被撤销，故该证据不能作为证据使用。第三人对原告提交证据的质证意见同被告的质证意见。原告对第三人提交证据的质证意见为：对证据1与本案无关，没有证明意义。对证据2与本案无关。对证据3与原告提交的固县镇固县村证明内容冲突，这两份证据一份是前任村委会提供，与现在村委会提供的内容相反，不能证明争议林地的权利归属。对证据4与本案无关。对证据5与固县村提供的争议林地调查报告同对被告提交会议记录的质证意见。对证据6证明给罗小栓办证程序违法，与本案无关。对证据7真实性无异议，该证据明确请林业局调查，依法办理。对证据8与原告的证明方向无关，不予质证。对证据9是2019年9月29日作出的，与本案无关。对证据10、11质证意见同被告提交议定书的质证意见。对证据12质证意见同证据5。对证据14无异议。对证据15无异议。对证据16，林业局的调查没有通知一组，群众及组长没有去过，只有八组去过，绘图及调查是无效的。对证据17形式不合法，没有出具单位说明，与本案无关。对证据18质证意见同被告提交的毛集林场林权证。被告对第三人提交证据的质证意见为：对证据1无异议。证据2与本案无关。对证据3，本案没有历史文档，该权属证明不客观。证据13、15、17与本案无关。本院对上述证据认证如下：对原告提交第一组、第二组证据证据中3、4因被告、第三人无异议，为有效证据，第三组证据中1、2因双方发生纠纷，5系罗小栓办理林权证的林权档案的内容，现罗小栓的林权证已被人民法院生效判决所撤销，本院不予认证；被告提交证据第一组、第二组为有效证据，第三组中林权申请、毛集林场林权证、固县村委出具的调查报告、固县村会议记录土地确权申请书、人民法院行政判决书、为有效证据，毛集林场边界议定书与原告提交不符，证人未出庭作证，本院不予认证；第三人提交证据1、3、5、7、9、11、12、14、15、16、17、18为有效证据，证据2、4、6、8、10、13本院不予认证。经审理查明，桐柏县人民政府2005年7月1日为罗小栓颁发桐林证字（2005）第0129号林权证，将东至罐口至塔湾堰塘与本组耕地交界，西至老东坡坡脚与本组耕地交界，南至关沟南凸头分水与杨生武承包坡本组集体坡交界，北至老东坡北凹与国营林场交界，林地面积400亩林地所有人登记在固县村一组名下，57000株湿地松、火炬松等林木登记在罗小栓名下。2015年固县村八组因修路取土，被罗小栓阻拦，得知桐柏县人民政府为罗小栓办证的事实，向唐河县人民法院提起行政诉讼。唐河县人民法院经审理后，于2015年11月30日作出（2015）唐行初字第29号行政判决，以被告办证程序违法判决撤销了被告桐柏县人民政府作出的桐林证字（2005）第0129号林权证。罗小栓、桐柏县固县镇固县村一组不服一审判决，提出上诉，南阳市中级人民法院于2016年6月13日作出（2016）豫13行终77号行政判决，驳回上诉，维持唐河县人民法院（2015）唐行初字第29号行政判决。一、二审判决下发后，固县村一组、罗小栓多次到桐柏县林业局要求对争议的林地确权，并向桐柏县人大常委会上访，桐柏县人大常委会于2018年12月21日出具桐人常信函字（2018）来信来访交办通知单，要求桐柏县林业局依法办理固县村一组与八组林权纠纷，并将处理结果予三个月内上报县人大常委会信访室。桐柏县林业局经调查，于2019年3月14日以桐林字[2019]14号文件，上报县人大信访室《关于固县村一组杨生周等人要求重新调查林地纠纷的调查报告》，报告称2018年9月份固县村八组向我局反映该问题，经调查人员根据有关法律法规，通过实地查看、询问当地群众、各组长指任边界、查阅档案资料、会议记录等方式调查取证，向固县村八组出具调查意见：固县镇固县村老东坡主岭道路以西林坡地五十八亩所有权归固县村八组集体所有。处理意见：1、根据《林木林地权属争议处理办法》第十条之规定：处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。2、根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中发[2008]10号文件精神和《桐柏县人民政府办公室关于印发桐柏县不动产登记资料移交工作方案的通知》桐政办[2016]84号文件精神，我局于2016年7月份已停止了全县林地确权登记发证工作和林权纠纷工作，建议纠纷双方向县不动产登记局对该林地确权申请。3、建议纠纷双方同时向县农村集体产权制度改革工作领导小组办公室申请确权，依法维护自己合法权利。另，桐柏县人民政府已于2019年9月29日作出桐政处决[2019]1号行政处理决定书，决定：固县镇固县村老东坡主岭道路以西林坡地56.2亩所有权，归桐柏县固县镇固县村八组集体所有。固县村一组对该行政处理决定不服，已向南阳市人民政府申请行政复议。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告作出的调查报告，是对桐柏县人大常委会交办信访案件的回复，而且该报告只是建议原告向有权机关申请确权或处理，对原告的权利不产生实际影响，不是行政行为，不具有可诉性；虽然该报告中有固县镇固县村老东坡主岭道路以西林坡地五十八亩所有权归固县村八组集体所有，但是是被告称对固县村八组曾作过此调查报告，且桐柏县人民政府对原告和第三人争议的林地已经作出行政处理，故原告主体资格不适格。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告桐柏县固县镇固县村一组的起诉。诉讼费50元退还原告。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  朱清扬人民陪审员  吴 蕊人民陪审员  刘 娟二〇一九年十二月七日书 记 员  范聪聪