山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0102行初45号 原告山东港和实业有限公司，住所地济南市。 法定代表人范而刚，总经理。 委托代理人何培洁，上海锦天城（济南）律师事务所律师。 被告济南市自然资源和规划局（原济南市国土资源局），住所地济南市。 法定代表人翟军，局长。 出庭负责人杨友昌，济南市历城区自然资源局分管负责人。 委托代理人林奇，济南市历城区自然资源局工作人员。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 原告山东港和实业有限公司不服被告济南市自然资源和规划局（以下简称“被告市资源和规划局”）于2018年7月26日作出的济国土资罚字（2018）第5067号《行政处罚决定书》的具体行政行为，于2019年1月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月8日、2019年9月11日公开开庭审理了本案。原告山东港和实业有限公司的委托代理人何培洁，被告市资源和规划局的出庭负责人杨友昌、委托代理人林奇、李文宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市资源和规划局于2018年7月26日作出济国土资罚字（2018）第5067号《行政处罚决定书》，主要内容为：我局于2017年9月2日对港沟村西耕地被破坏一案立案调查。经查，你单位未经批准，于2017年6月至2017年8月通过招投标形式确定运输人员将京沪高速济南连接线第二标段施工现场挖出的渣土倾倒至港沟村村西集体土地上。经核查，被倾倒渣土的土地中耕地4615平方米(含基本农田164平方米)，经鉴定，耕地4615平方米(合6.9225亩)倾倒建筑垃圾(碎石渣土),致使耕地原耕作层被破坏无法耕种，符合《济南市耕地破坏程度鉴定暂行规定》第六条第二款之规定。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”的规定。以上事实有下列证据证实:贵令改正违法行为通知书、询问笔录、土地勘测定界技术报告书(附土地勘测定界图)、现场照片、鉴定书、现状图(局部)、规划图(局部)、当事人身份证明及法定代表人身份证明、承包合同、鉴定意见等。我局已于2018年7月19日依法向你进行了告知(听证告知)。你单位未在法定期限内口头或书面提出申辩、陈述和听证申请。依据《中华人民共和国土地管理法》第74条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40条“依照《土地管理法》第74条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下”的规定。决定处罚如下:1.责令山东港和实业有限公司15日内改正或者治理破坏的4615平方米耕地的种植条件行为。2、对山东港和实业有限公司破坏耕地4615平方米的行为，按耕地开垦费的1倍处以罚款193830元(壹拾玖万叁仟捌佰叁拾圆整)。 原告山东港和实业有限公司诉称，一、(2018)第5067号《行政处罚决定书》认定事实错误，证据不充分。1、被告以原告作为行政处罚对象错误，属认定违法行为人事实不清。原告并非是京沪高速济南连接线第二标段施工方最终确定的运输土方单位，原告亦未实施或授意他人实施向涉案土地倾倒土方的行为。据原告了解，该土石方的运输及倾倒工程后期已由施工方承包给港沟村村民，其实施的运输及倾倒行为与原告无关。2、在该特定区域倾倒土方有利于土地改良，并非是土地破坏。原港沟村村西集体土地系山坡荒地，该土地已裸露山脊，港沟村两委曾计划通过倾倒土方的方式对该荒地进行土地改良，使原土层由薄变厚，有利于恢复耕种。后村民经港沟村两委的允许将高速工程挖出的可用于耕地的土方倾倒在该区域，进行土地改良。因此，《行政处罚书》中认定涉案土地为耕地且耕作层被破坏无法耕种属认定事实错误。二、(2018)第5067号《行政处罚决定书》适用法律错误。被告基于认定上述事实错误从而导致错误的适用了《土地管理法》第36条第二款及74的规定。综上所述，被告作出的行政处罚认定事实不清，证据不足，导致作出的行政处罚对象错误，严重侵犯了原告的合法权益。为此，原告特提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告市资源规划局作出的济国土资罚字（2018）第5067号《行政处罚决定书》；2、判令被告承担本案诉讼费。 原告山东港和实业有限公司在庭审中未向本院提交证据。 被告市资源和规划局辩称，一、被告作出的济国土资罚字(2018)第5067号《行政处罚央定书》事实清楚，证据充分。2017年6月至2017年8月，港沟村村民范立永组织人员、车辆等从港九路施工现场将渣土运输到港沟村西山北侧。范立永实施的运输渣土的行为，是山东港和实业有限公司承接了山东稳泰基础工程有限公司承包的京沪高速济南连接线第二标段土石方工程，山东港和实业有限公司通过招投标形式将运输土石方工程交给范立永实施，范立永将运输的渣土运至港沟村委会和山东港和实业有限公司指定位置堆放。经实地勘测和专家鉴定，被倾倒渣土的土地中耕地4615平方米(含基本农田164平方米)，耕地原耕作层被破坏无法耕种。以上事实有询问笔录、现场勘测笔录、土地勘测定界技术报告、现场照片、现状图(局部)、规划图(局部)、承包合同、鉴定意见等资料予以佐证。因此原告破坏耕地的事实清楚，证据充分。二、被告作出的济国土资罚字(2018)第5067号《行政处罚决定书》程序合法，符合法律规定。1、依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《国土资源行政处罚办法》第2条，县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。第5条，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，被告作为辖区市级国土资源主管部门，有权就违反国土资源法律法规的行为实施行政处罚。2、被告作出行政处罚决定书程序合法。接到举报以后，被告予以立案，询问相关人员，进行现场勘测，委托测绘公司进行土地勘测定界，组织专家对耕地破坏情况进行鉴定。经查属实后决定对原告违法行为给予行政处罚，被告依法制作了《行政处罚告知书》,告知相关权利，按规定送达给了原告。依法制作了《行政处罚听证告知书》，向原告进行了送达，告知了听证的权利。被告依法作出了济国土资罚字(2018)第5070号《行政处罚决定书》，并依法送达给了原告。3、被告适用法律正确。依照《中华人民共和国土地管理法》第36条第二款规定:“禁止占用耕地建窑，建坟或擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等。”第74条规定:“违反本法规定，禁止占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40条规定:“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。”综上所述，被告的行政处罚行为符合法律规定，事实清楚，证据充分，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告市资源和规划局于法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1、违法线索登记表，证明被告对违法线索予以登记； 2、立案呈批表，证明被告对原告涉嫌破坏耕地的情况依法进行了立案； 3、接受调查通知书3份； 4、关于提交材料的通知； 5、通告； 证据3～5证明被告向原告及相关人员下达了接受调查通知书； 6、询问笔录6份（1.张继身询问笔录，2.范立永询问笔录，3.张峰询问笔录，4.邸希建询问笔录，5.刘新明询问笔录，6.范而刚询问笔录）； 7、保证书4份； 8、身份证复印件4份、驾驶证复印件1份； 9、企业信息及法定代表人信息； 10、法律文书送达回证2份； 证据6—10共同证明被告向原告及相关人员进行了调查询问； 11、送达地址确认书，证明被告向被询问人进行了送达地址确认； 12、荒山承包合同，证明涉案土地承包情况； 13、现场勘测笔录； 14、土地勘测定界技术报告书； 15、现场照片12份； 证据13～15共同证明被告委托专业机构按规定进入现场进行了勘测取证，证明原告破坏耕地的事实； 16、责令改正违法行为通知书及法律文书送达回证，证明被告要求范立永改正倾倒渣土行为； 17、耕地破坏程度现场踏勘人员名单； 18、耕地破坏程度鉴定专家名单； 19、现场踏勘说明； 20、关于范立永耕地破坏程度情况说明； 21、济历城国土资发[2017]35号《关于对历城区港沟街道办事处港沟村村民范立永耕地破坏程度的鉴定意见》； 22、鉴定书； 23、历城区港沟街道办事处2016年土地利用现状图（局部）； 24、济南历城区土地利用总体规划图（局部）； 25、土地分类面积表； 证据17～25共同证明被告组织专家进行了实地踏勘，对耕地破坏程度作出鉴定； 26、中止调查决定呈批表，证明范而刚拒不配合致使案件暂时中止调查； 27、《关于山东港和实业有限公司在港沟街道港村西集体土地倾倒渣土破坏耕地案件的调查报告》； 28、违法案件审理记录； 29、违法案件处理决定呈批表； 证据27～29证明被告对原告的破坏耕地一案制定了调查报告并进行了会审和呈批； 30、行政处罚告知书和法律文书送达回证，证明2018年7月19日被告制作了处罚告知书并依法送达了原告； 31、行政处罚听证告知书、法律文书送达回证，证明2018年7月19日被告制作了处罚听证告知书并依法送达了原告； 32、济国土资罚字（2018）第5067号《行政处罚决定书》； 33、EMS快递单； 证据32、33证明被告制作了行政处罚决定书并依法送达了原告。 法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第36条第二款、第74条、《土地管理法实施条例》第40条规定、《行政处罚法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国土资源行政处罚办法》、《山东省实施土地管理法办法》《济南市关于调整全市耕地年产值标准的函》。 经庭审质证，当事人对证据发表如下质证意见： 关于被告所举1～33号证据，原告对1～7、10～11、13～16号证据的真实性、关联性均有异议；对8号证据中的范而刚的身份证复印件予以认可，认为其他身份证复印件无法核实真实性；对9号、12号证据的真实性无异议；对17～18号证据的真实性认为无法核实，且没有体现专家的身份信息；对19～21号证据有异议，认为与客观事实不符；对22～24号证据有异议，认为与土地的实际利用现状相矛盾，应以土地利用现状为准；对25号证据中载明的数值不予认可，且该土地测绘表的制作公司与现场勘测公司非同一家公司；对26号证据认为中止理由不符合法律规定；对27～28号证据有异议，对调查报告的结论不认可，认为按照前三年年均产值每亩3500元的8倍计算过高；对29号证据的真实性有异议；对30～33号证据的真实性无异议，对认定的事实、处罚依据及处罚数额均有异议。 本院对上述证据认证如下： 本院认为，被告提交的1～33号证据系作出处罚过程中依法制作或者搜集的材料，与本案有关联性，证据的形式、获取方式不违反法律规定，且内容具有客观性，本院予以采信。 经审理查明，2017年9月2日，被告市资源和规划局填写《违法线索登记表》、《立案审批表》，对范立永被举报非法占用港沟街道港沟村集体土地倾倒渣土的违法行为予以立案。同日，被告市资源和规划局作出济国土责改字[2017]03-103号《责令改正违法行为通知书》，责令范立永在收到通知书之日起十日内改正违法行为。 同日，被告市资源和规划局对张继身、范立永、张峰、邸希建、刘新明制作询问笔录。张继身在询问笔录中称：“经村两委会议研究将京沪高速济南连接线第二标段工程挖出的好土倾倒在范而刚承包的山坡地内，以改善该处山坡地的土质，会议研究通过后由范立永负责组织向山坡地内倒土。山坡内渣土应该是范立永倾倒的，为了制止范立永倾倒渣土村值班人员还与其发生过争执。”范立永在询问笔录中称：“我村村民张峰通过我村集体企业港和实业有限公司招标中标，后把该中标工程转让给我了。我于2017年6月开始从中建八局施工现场取土，2017年8月初，因中建八局负责土石方的山东稳泰基础工程有限公司和港和实业有限公司解除合同，致使港和实业有限公司的中标合同解除，后就停止渣土的运输倾倒。”张峰在询问笔录中称：“山东稳泰基础工程有限公司承包了我项目部港九互通土石方外运工程，工程产出的渣土由稳泰公司进外运倾倒，稳泰公司于2017年4月底5月初进入工程现场开始渣土外运，范立永是当时稳泰公司的工程现场负责人。” 2017年9月4日，山东广源地理信息有限公司作出土地勘测定界技术报告书，测定范立永倾倒渣土用地总面积为6864.1平方米。9月11日，济南市历城区农业局出具《关于范立永破坏耕地现场踏勘的说明》，认定：经现场查看，该地块总面积6864平方米，其中耕地占4615平方米，属人为建筑垃圾（碎石渣土）非法占压耕地，数量很大。该地块按现状已经基本丧失耕地功能，无法耕种。9月18日，被告市资源和规划局作出鉴定结论：港沟街道办事处港沟村村民范立永占地总面积6864平方米，其中占用耕地4615平方米，未利用地2249平方米。经审查，依据历城区2016年土地利用现状图显示，范立永占用耕地（一般农田）4615平方米倾倒建筑垃圾（碎石渣土），致使耕地原有耕作层被破坏无法耕种；依据历城区土地利用总体规划（2006年-2020年）；范立永倾倒建筑垃圾中有4451平方米土地符合历城区土地利用总体规划，2413平方米土地不符合土地利用总体规划。 2017年10月27日，被告市资源和规划局作出《中止调查决定呈批表》，中止该案调查。 2018年7月13日，被告市资源和规划局对范而刚制作询问笔录，称：“我村委会出面以山东港和实业有限公司的名义和山东稳泰基础工程有限公司签订土石方外运协议，具体工作是我村委会开会研究同意，委托港和实业有限公司总经理刘建操作。签订协议后，港和实业又向公司对外招，投标，我村村民张峰通过我村集体企业山东港和实业有限公司招标中标，后把该中标工程转让给范立永。” 2018年7月18日，被告市资源和规划局作出《关于山东港和实业有限公司在港沟街道港沟村西集体土地倾倒渣土破坏耕地案件的调查报告》，并制作《违法案件审理记录》，认定：山东港和实业有限公司为组织实施运输渣土致使堆放渣土土地耕作层被破坏直接当事人。依据山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第16条和《关于调整全市耕地年产值标准的函》的规定，耕地开垦费基数为前三年年均产值每亩3500元的八倍计算。对山东港和实业有限公司破坏耕地行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第74条和《中华人民共和国土地管理法事实条例》第40条的规定，拟作出如下处理意见：1、责令山东港和实业有限公司十五日内改正或者治理破坏的4615平方米耕地的种植条件行为。2、对山东港和实业有限公司破坏耕地4615平方米（合6.9225亩）行为，按耕地开垦费1倍处以罚款193830元。3、山东港和实业有限公司倾倒渣土行为，抄告历城区综合行政执法局。 2018年7月19日，被告市资源和规划局作出济国土罚告字[2018]第5067号《行政处罚告知书》、济国土罚听告字[2018]第5067号《行政处罚听证告知书》，告知山东港和实业有限公司拟作出处罚决定的事实、理由、依据，以及申辩、举证、申请听证的权利义务。2018年7月26日，被告市资源和规划局作出济国土资罚字（2018）第5067号《行政处罚决定书》，并依法送达原告山东港和实业有限公司。 本院认为，首先关于执法主体是否适格的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《国土资源行政处罚办法》第二条规定：“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”；第五条规定:“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”依照上述规定，被告市资源和规划局作为济南市人民政府国土资源主管部门，对本辖区内土地违法案件有监督检查并作出处罚决定的行政职权和管辖权限，执法主体适格。 其次，关于被诉行政处罚决定的程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”；第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”；第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”；第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”本案中，被告市资源和规划局接到举报经审批立案后，由两名执法人员现场勘测、对案件当事人等进行了询问并制作勘测笔录、询问笔录，在讨论确定拟处罚决定后，书面告知原告山东港和实业有限公司拟作出处罚决定的事实、理由、依据，以及申辩、举证、申请听证的权利义务，制作了济国土资罚字（2018）第5067号《行政处罚决定书》，该处罚决定书载明案件事实、救济途径等法定事项并加盖公章后于依法送达原告山东港和实业有限公司，上述程序合法完备，并无不当。 再次，关于被诉处罚决定主要证据是否充分，适用法律是否正确，处罚是否适当的问题。一、对于倾倒渣土致使土地耕作层破坏的行为是原告山东港和实业有限公司实施的还是范立永个人实施的，被告并未向本院提交充足的证据予以证明，被告仅依据询问笔录认定原告公司为违法行为人，属于认定事实不清。二、《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”；第七十四条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。”《山东省实施办法》第十六条规定“耕地开垦费按下列标准缴纳：（一）经批准占用基本农田的，按被占用耕地前三年平均年产值的十至十二倍缴纳；（二）经批准占用基本农田以外的耕地的，按被占用耕地前三年平均年产值的八至十倍缴纳。……。”根据上述规定，非基本农田耕地开垦费的计算要以被占用耕地前三年的平均年产值为基数，按该基数八至十倍进行缴纳。本案中，被告市资源和规划局根据山东广源地理信息有限公司作出的《土地勘测定界技术报告》、历城区农业局出具的现场踏勘说明及被告市资源和规划局作出的鉴定书等证据认定原告山东港和实业有限公司破坏耕地4615平方米，对原告按耕地开垦费的1倍处以罚款193830元，耕地开垦费按每亩3500元的八倍计算。被告市资源和规划局以耕地开垦费作为罚款的基数，应就占用耕地时间起算点、被占用耕地前三年的平均年产值提供证据依据，但被告仅提供济国土资函[2014]63号《关于调整全市耕地年产值标准的函》，该文件仅有2014年耕地综合年产值测算结果，不能证明该数值系涉案耕地被占用前三年的平均年产值。故被告市资源和规划局作出处罚时对耕地开垦费的计算标准主要证据不足，其所作涉案行政处罚决定依法应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告济南市自然资源和规划局作出的济国土资罚字（2018）第5067号《行政处罚决定书》。 案件受理费人民币五十元，由被告济南市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 任 军 人民陪审员 王 琳 人民陪审员 叶德行 二〇一九年十二月十二日 书 记 员 王 凤