山东省汶上县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0830行初74号原告山东圣都置业有限公司，住所地汶上县郭仓镇政府驻地。统一社会信用代码：913708307731551000。法定代表人刘传，职务执行董事。委托代理人孙少青，山东泰祥律师事务所律师。委托代理人徐宁，该公司法务部经理。被告梁山县自然资源和规划局，住所地济宁市梁山县新城区忠义路水泊商务中心。统一社会信用代码：11370832004233039B。法定代表人孔祥华，局长。委托代理人武志猛，山东求胜律师事务所律师。委托代理人马克营，该单位工作人员。原告山东圣都置业有限公司（以下简称圣都公司）与被告梁山县自然资源和规划局（以下简称自然资源局）国有土地使用权出让合同纠纷一案，原告于2019年11月6日向本院提起行政诉讼，本院于2019年11月6日受理后，于2019年11月9日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告圣都公司的委托代理人孙少青、徐宁，被告自然资源局的委托代理人武志猛、马克营到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告圣都公司诉称，2009年11月29日，梁山县人民政府作出《关于2009-33号政府储备土地挂牌出让的批复》【梁政字（2009）84号】，同意将政府储备土地2009-33号宗地（总面积63944.22平方米）挂牌出让。据此被告发布了建设用地使用权挂牌出让公告。2009年12月28日，原告在被告举行的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得2009-33号地块的国有建设用地使用权。2009年12月28日，被告与原告签订了《成交确认书》。依照原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，该《成交确认书》具有法律效力。原告按被告要求已全部交清土地出让金，被告依法负有与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》的法定职责和义务。原告多次请求，被告均拒绝依法履行该职责和义务。2018年3月25日，被告再次发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（梁挂告字[2018]3号），将原告早已竞得的2009-33号宗地（总面积为63944.22平方米）中的49074平方米已具出让条件的土地，重新编号为2017-96号宗地进行重复出让。原告得知后，于2018年4月19日向被告发出律师函，要求被告终止该次出让，但被告置之不理，执意违法出让，并与他人签订了《国有建设用地使用权出让合同》。被告的重复出让行为，证明2009年《成交确认书》确认的原告竞得的2009-33号宗地中的上述49074平方土地已经具备签订《国有建设用地使用权出让合同》的条件。但至原告提起本案时止，被告一直拒绝履行该职责和义务。为此，请求依法确认被告不履行与原告签订《国有土地使用权出让合同》的行为违法；依法判令被告限期履行与原告签订《国有土地使用权出让合同》的法定职责；案件受理费由被告负担。原告圣都公司提交了如下证据：1、2009年11月29日被告发布的《梁山县国土资源局建设用地使用权挂牌出让公告（梁挂告字【2009】6号）》，证明：涉案土地系原告在被告举行的国有建设用地使用权挂牌出让活动中竞得；2、2009年12月28日原告与被告签订的《成交确认书》，证明：原告与被告签订的《成交确认书》的行为具有双重性质，一方面，根据最高人民法院行政审判庭2010行他字191号批复，特别明确了土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为属于具体行政行为，行政行为具有对外的公示效力及公信力，作出成交确认书的行政机关及其他社会主体均需尊重成交确认书的效力。据此，成交确认书签订后，被告具有应与原告签订《国有土地使用权出让合同》的义务。截至2018年3月25日，被告再次将涉案土地挂牌出让，说明涉案土地在2018年3月25日前即具备了签订《国有土地使用权出让合同》的条件，被告最晚应于2018年3月25日与原告签订《国有土地使用权出让合同》，被告未与原告签订《国有土地使用权出让合同》的行为违法。另一方面，成交确认书性质上系独立行政协议。从《成交确认书》的内容来看：一是确认成交地块的位置、面积和成交金额；二是确认双方在未来某一时间签订正式的《国有土地使用权出让合同》，是为原告与被告订立《国有建设用地使用权出让合同》的前置程序和预备行为，符合预约合同的法律规定，对当事人双方产生法律约束力，故被告有义务与原告签订正式的土地出让合同。3、2018年3月25日被告发布的《梁山县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（梁挂告字【2018】3号）》；4、《律师函》，3-4号证据共同证明：一、被告将原告早已竞得的2009-33号宗地（总面积为63944.22平方米）中的49074平方米已具出让条件的土地，重新编号为2017-96号宗地进行重复出让。原告得知后，于2018年4月19日向被告发出律师函，要求被告终止该次出让，但被告置之不理，执意违法出让，违背信赖利益保护原则，侵害了原告合法权益。二、被告的重复出让行为，证明2009年《成交确认书》确认的原告竞得的2009-33号宗地已经具备签订《国有建设用地使用权出让合同》的条件，被告应与原告签订《国有土地使用权出让合同》，被告未与原告签订《国有土地使用权出让合同》的行为违法。被告自然资源局辩称，一、本案原告所主张的2009-33号宗地经重新规划后已形成2017-96号宗地，2009-33号宗地已不存在，对2017-96号宗地原告也无任何权利，因此原告的诉求无事实与法律依据。本案原告已就案涉土地另行提起了行政诉讼，济宁市中级人民法院已作出（2019）鲁08行终124号终审判决书，该判决认定2009-33号宗地与2017-96号宗地虽然部分区域重叠，但从法律意义上说该两宗地属于完全不同的两块地。原告虽然与答辩人就2009-33号地签订了成交确认书，但对2017-96号宗地不享有任何权利。且上述判决书确认原告未取得2009-33号宗地的行政许可，仅享有该行政许可的期待权。该期待权在梁山县人民政府作出2017-96号宗地挂牌出让的批复后已不能实现，原告所享有的期待权也变成因成交确认书不能实现所产生的信赖利益保护权，因此本案原告不具备2017-96号宗地挂牌出让公告、土地成交确认及国有建设用地使用权出让合同的诉讼主体资格。本案中2009-33号宗地已不存在，原告要求对已不存在的土地签订《国有土地使用权出让合同》已无任何客观基础，且原告对2009-33号宗地所享有的只是信赖利益保护权，该权利并不能作为要求签订《国有土地使用权出让合同》的权利基础，且原告对2017-96号宗地更不享有任何权利，因此原告的诉求无事实与法律依据，应予驳回。二、本案2017-96号宗地已由梁山荣信地产有限公司竞得，该公司已获得2017-96号土地使用权，原告对该块宗地主张权利无法律依据。本案中2017-96号土地已由梁山荣信地产有限公司竞得，并且其已缴纳了13257万元的土地出让款，双方已就该块土地使用权的出让达成了合意签订了出让合同，并依法办理了不动产权证书。2017-96号土地已确定土地使用权人，该权利受法律保护，原告就该块宗地主张权利无法律依据，应予驳回。三、本案原告无权对原2009-33号宗地单独主张权利。原告所主张的原2009-33号土地是由山东华城金冠置业有限公司与原告联合竞买所得，土地的成交价为5362万元，其中金冠公司缴纳1762万元，原告缴纳3600万元，金冠公司和本案原告作为共同的竞买人与答辩人签订了成交确认书。因此原告对原2009-33号宗地无单独的权利，原告在本案中对原2009-33号宗地主张单独的、全部的权利无事实依据。综上，原告的起诉没有事实与法律依据，应予驳回，请法院依法裁决。被告自然资源局提交了如下证据：1、2019）鲁08行终124号行政判决书一份、（2018）鲁08执保6号之一协助执行通知书及裁定书、（2019）鲁0830财保389-1号民事裁定书一份，均系复印件，证明：一、2009-33号宗地经重新规划后已形成2017-96号宗地，2009-33号宗地已不存在；二、2009-33号宗地成交确认书已不能实现；三、原告所享有的对2009-33号宗地期待权变成因成交确认书不能实现所产生的信赖利益保护权；四、2009-33号宗地与2017-96号宗地从法律意义上说该两宗地属于完全不同的两块地，原告对2017-96号宗地不享有任何权利，也不享有诉讼主体资格。五、证明涉案土地已经解封，并解除财产保全2、山东华城金冠置业有限公司出具的关于不参与2017-96号土地的拍卖要求退款的告知函、梁山县人民政府2017年第22期会议纪要、梁山县住房和城乡规划建设局出具的梁规划函（2017）132号复函、关于返还2009-33号宗地保证金的函、委托支付书各一份，银行汇款电子回单、土地保证金付款收据各三份，证明：一、原2009-33号土地因不再符合规划条件，在重新进行规划后形成了2017-96号土地，2009-33号土地已经不存在；二、山东华城金冠置业有限公司不再参与2017-96号土地的拍卖，退出2009-33号土地成交确认书，其缴纳的土地出让金及利息已全部退回。三、原告所主张的原2009-33号土地是由金冠公司与原告联合竞买所得，原告对原2009-33号宗地不享有单独的、全部的权利。3、国有建设用地使用合同、不动产权证书各一份，证明：2017-96号土地已由梁山荣信地产有限公司竞得，双方已就该块土地使用权的出让达成了合意签订了出让合同，并依法办理了不动产权证书，2017-96号土地已确定土地使用权人。庭审质证时，原告对被告提交的1号证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，其认为2009-33号与2017-96号宗地属于完全不同的两块土地，不能因编号变动使拍卖给原告的2009-33号宗地不复存在。对2号证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，其认为首先本案中当事人之间的权利和义务已经通过成交确认书的方式进行了约定，原告已经缴纳了土地出让金，对涉案土地进行了整理，且被告已从二次拍卖土地项目中获取了收益，在此情况下，原告应当享有涉案土地使用权利，被告不应为原告再次设定义务要求原告对原告早应使用的土地再次参加招拍挂程序取得使用；其次被告无权同意金冠公司单方退出，即使金冠公司退出，其占有的份额也应由原告优先获得；另外，成交确认书的签订是2009.12.28日，金冠公司放弃的时间2018.3.6日，在2009年12月28日到2018年3月6日期间，被告具有与原告及金冠公司签订国有土地使用权出让合同的义务，但被告未与原告签订国有土地使用权出让合同的行为违法。对3号证据的真实性无异议，但对证明目的和关联性有异议，根据（2019）鲁08行终124号判决书认定2009-33号地与2017-96号地从法律意义上讲是不同的两块地，且被告也主张。故被告提交的证据证明已经给案外人荣信公司办理2017-96号地登记与本案无关。被告对原告提交的1号证据的真实性无异议，但认为该挂牌公告已经被梁山县人民法院作出的（2019）鲁0832行初70号行政判决予以撤销，故该出让公告已经不具有法律效力。对2号证据的真实性无异议，但该确认书已经不具有可履行性，且该确认书竞得人的签订主体是原告和金冠公司，原告不能单独对2009-33号宗地的主张权利。对3号证据无异议。对4号证据的真实性有异议，该证据也可以证明2017-96号地是经2009-33号地重新规划所形成的，2009-33号地已经不存在，且原告也参加了该地的竞拍。因此，被告没有原告所诉的法定职责。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原被告双方提交的证据，均符合证据的法定要件，对其真实性本院予以确认。经审理查明，2009年12月28日，在原梁山县国土资源局土地交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，原告圣都公司与济宁市金冠房地产开发有限公司共同竞得宗地编号为2009-33号的土地使用权，该宗土地东邻水泊南路、西邻水泊新路、南邻鸭绿江路、北邻金城路，面积共计63944.22平方米。同日原告圣都公司、金冠公司与原梁山县国土资源局签订了《梁山县国土资源局成交确认书》，约定：该地块成交总价为5362万元，圣都公司、济宁市金冠房地产开发有限公司应当于2010年1月28日之前，交清全部土地出让金，然后待集体建设用地和农用地转为国有手续办理完毕后方能办理完善全部出让手续，并与梁山国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。事后，圣都公司、金冠公司按约支付了全部土地出让金。2018年3月5日，梁山县国土资源局向梁山县人民政府作出《关于将政府储备用地2017-96号宗地拟实行挂牌出让有关问题的请示》，对政府储备用地2017-96号宗地的出让进行请示。根据该请示所附材料显示，2017-96号宗地是政府将LS2016-34号宗地、LS2016-35号宗地纳入政府储备后，由梁山县住房和城乡规划建设局经梁规划函【2017】132号文件重新规划形成的宗地。该宗地面积为49074平方米，四至范围东邻水泊南路、西邻张坊村土地、南邻郝山峰路、北邻青龙山路。2018年3月6日金冠公司向原梁山国土资源局出具了告知函，金冠公司声明：按照梁山县政府2017年10月12日的第22期会议纪要精神，其将不参与该地块的再次拍卖。2018年3月19日，梁山县人民政府作出《关于政府储备用地2017-96号宗地挂牌出让的批复》，同意将政府储备用地2017-96号宗地挂牌出让。2018年3月25日，原梁山国土资源局发布了梁山县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（梁挂告字【2018】3号），其将东邻水泊南路、西邻张坊村土地、南邻郝山峰路、北邻青龙山路的土地编成2017-96号宗地，决定以网上挂牌的方式进行出让。2018年4月23日，荣信公司竞得2017-96号宗地，同日与原梁山国土资源局签订了《国有建设用地使用权成交确认书》（00003661）。2018年9月20日，圣都公司以梁山县自然资源和规划局为被告、以荣信公司、梁山县不动产登记中心为第三人向本院提起行政诉讼，要求依法确认被告第二次发布挂牌出让公告（梁挂告字【2018】3号）的具体行为违法；被告与第三人荣信公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》（00003661）、与第三人荣信公司签订土地出让合同、为第三人荣信公司办理《不动产权证书》（鲁（2018）梁山县不动产权第0001603号）的具体行政行为违法；撤销被告为第三人荣信公司办理的《不动产权证书》（鲁（2018）梁山县不动产权第0001603号）。2019年6月20日，济宁市中级人民法院对本案作出终审判决，该判决确认：梁山县不动产登记中心为第三人荣信公司办理《不动产权证书》（鲁（2018）梁山县不动产权第0001603号）无效，圣都公司对梁山县自然资源和规划局作出的发布梁挂告字【2018】3号挂牌出让公告、与第三人荣信公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》提起诉讼，无诉讼主体资格。2019年10月28日，荣信公司在梁山县不动产登记中心就2017-96号宗地办理了不动产权证书。本院认为，本案争议的焦点问题为：一、被告未与原告签订《国有土地使用权出让合同》的行为是否应被确认违法；二、被告是否应限期与原告签订《国有土地使用权出让合同》。一、关于被告未与原告签订《国有土地使用权出让合同》的行为是否应被确认违法的问题。本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第六条及第六十条，当事人应当按照约定全面履行自己的义务，同时应遵循诚实信用原则。从本案查明事实来看，2009年12月28日，就2009-33号宗地原告圣都公司、金冠公司已与原梁山县国土资源局签订了《梁山县国土资源局成交确认书》，并且双方在该成交确认书中也明确约定“该地块成交总价为5362万元，圣都公司、济宁市金冠房地产开发有限公司应当于2010年1月28日之前，交清全部土地出让金，然后待集体建设用地和农用地转为国有手续办理完毕后方能办理完善全部出让手续，并与梁山国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》”。事后，圣都公司、金冠公司已依约支付了全部土地出让金。故在2009-33号宗地办理完国有手续后，被告也理应与圣都公司签订《国有土地使用权出让合同》，但本案中被告并未履行自己的承诺与义务，显属违法。二、关于被告是否应限期与原告签订《国有土地使用权出让合同》的问题。本院认为，本案中，2009-33号宗地与2017-96号宗地虽面积、四至不同，但在空间上存在重叠部分。圣都公司虽对取得2009-33号宗地的行政许可，享有期待权。但其该期待权在梁山县人民政府作出准予2017-96号宗地挂牌出让的批复时即已不能实现。同时，案外人荣信公司也于2019年10月28日就2017-96号宗地办理了不动产证书。因此，现原告要求被告与其签订《国有土地使用权出让合同》亦不能实现。故对原告要求被告限期与其签订《国有土地使用权出让合同》的请求，本院不予支持。原告圣都公司的权益，可以依其对2009-33号宗地享有的信赖利益保护权，另向被告进行主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：一、确认被告梁山县自然资源和规划局就2009-33号宗地未与原告山东圣都置业有限公司签订《国有土地使用权出让合同》的行为违法。二、驳回原告山东圣都置业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告梁山县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审判长  王存政审判员  吴爱国审判员  赵新泉二〇一九年十二月六日书记员  李潇洒