宁夏回族自治区固原市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）宁04行终144号 上诉人（原审被告）固原市原州区开城镇人民政府。 法定代表人马某1。 出庭负责人马某1。 委托代理人张某。特别授权。 委托代理人马某2，宁夏顺悦律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审原告）柴某，宁夏固原市人，住固原市。 上诉人固原市原州区开城镇人民政府因房屋行政强制一案，不服固原市原州区人民法院(2019)宁0402行初149号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，柴某系原州区开城镇三十里铺6组村民。家庭人口4人，并有宅基地一处（面积256平方米，内修建房屋8间），宅院外有牛棚一处。2014年8月，柴某一家被确定为建档立卡户。2017年9月，原州区开城镇人民政府为柴某提供了一套城区回购房（位于××区，面积73.14平方米），但柴某一直居住在该村，并未搬离。2018年柴某一家被纳入“十三五”易地扶贫搬迁人员。2019年6月21日，开城镇人民政府向柴某发出《限期拆除通知单》，以柴某“已享受十三五异地搬迁扶贫政策（城区回购房/就近安置点），根据原州区扶贫办开发领导小组文件《原州区“十三五”异地搬迁旧院落拆除及复垦工作实施条例》的文件要求，需对你户原旧院落进行拆除复垦。”要求柴某在接到通知起7日内自行拆除，逾期不拆除的，镇政府将组织人员和机械强制拆除，由此造成损失由柴某自行承担。接到通知后，柴某不服，于2019年7月30日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2019年8月1日向开城镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年8月15日，开城镇政府再次向柴某《催告通知书》，要求柴某在3日内自行拆除旧院落，逾期将强制拆除。2019年8月19日，开城镇人民政府强行将柴某的旧院落拆除。 原审法院认为，《原州区2018年易地扶贫搬迁城区劳务移民实施方案》基本原则为“采取因地制宜，群众自愿，按照实事求是，从严掌握，宜迁则迁，宜留则留的原则，采取自然村整体搬迁和按户搬迁相结合的方式，优先安置有搬迁需求且具备条件的建档立卡人口，尊重贫困群众意愿，做好宣传动员，对不愿搬迁户，不搞强迫搬迁。”本案中，开城镇政府虽然为柴某提供了城区回购房，但是开城镇政府并未向提供证据证明柴某在享受该扶贫政策时，同意搬迁且自愿将自己享有合法使用权的的宅基地交由政府拆除复垦。因此，开城镇政府强行拆除柴某的宅基地，没有事实依据。我国《行政强制法》规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期不履行且无正当理由的，行政机关可以作出书面强制执行决定，并载明下列事项：1、当事人的姓名或者名称、地址；2、强制执行的理由和依据；3、强制执行的方式和时间；4、申请行政复议或者提起行政诉讼的途经和期限；5、行政机关的名称、印章和日期。本案中，原州区开城镇人民政府虽履行了催告程序，但未保证柴某的陈述和申辩权利，且在强制拆除柴某院落前未制作强制执行决定，行政强制行为严重违反法定程序。故柴某请求确认固原市原州区开城镇人民政府强制拆除行为违法，法院予以支持。由此给柴某造成经济损失开城镇政府应予赔偿，并确定由开城镇政府在一定期限内作出行政赔偿处理决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条的规定，判决，一、确认固原市原州区开城镇人民政府强制拆除柴某的院落的行政行为违法；二、责令固原市原州区开城镇人民政府于本判决生效之日起六十日内对柴某的损失作出处理决定。 上诉人固原市原州区开城镇人民政府诉称，一、开城镇人民政府强制拆除被上诉人旧房屋和院落的行政行为符合国家移民政策和法律规定。在宁夏回族自治区人民政府宁政发[2013]110号文件中，明确规定“移民房屋实施拆迁，宅基地、院落平整后作为生态用地使用，因地制宜、营造生态林、经果林或种草”，同时规定“对移民迁出区10.85万户住宅实施统一拆迁、平整，拆迁废弃物就近填埋，防止移民回迁”。原州区人民政府办公室根据自治区人民政府的宁政发[2013]ll0号文件，分别于2017年8月27日下发原政办通字[2017]72号、2018年4月8日下发原政办通字[2018]17号文件，原州区扶贫开发领导小组也于2019年3月19日下发原扶组发[2019]23号文件，均要求包括开城镇人民政府在内的乡镇人民政府，对移民迁出后的旧院落和附属设施，对硬化部分进行铲除，对建筑垃圾进行全面清理或深埋，全部恢复为农用地。同时，被上诉人柴某在2018年5月15日时，已经向上诉人提出移民搬迁申清，申请对其家庭现存4口人进行移民搬迁，并且承诺“搬迁后按照‘十三五易地扶贫移民政策，自觉拆除原有住房，保留院落四周树木”，并于2018年6月6日与上诉人签订移民搬迁协议，约定上诉人在向被上诉人分配回购房后，上诉人一年后将被上诉人的院落拆除，土地收回；2018年12月3日上诉人、固原市原州区扶贫办、固原景园房地产开发有限公司与被上诉人共同签订劳务移民回购房确认单，将福馨园小区东12号楼二单元0702室分配给被上诉人。因此，上诉人拆除被上诉人的旧房屋和附属设施，完全符合自治区人民政府及固原市原州区人民政府关于移民搬迁政策，也符合被上诉人在移民申请中的承诺和双方签订的协议。二、上诉人拆除被上诉人旧房屋程序合法。由于被上诉人属于2017年度移民拆迁户，按照自治区人民政府和原州区人民政府文件的规定以及双方签订的协议约定，在其进行移民搬迁后，其原来的旧院落属于被拆除的范围，故上诉人于2019年6月21日向被上诉人发出限期拆除通知书，要求被上诉人自行拆除，但被上诉人并没有在规定的时间内自行拆除，开城镇政府又于8月15日向其发出催告通知书，责令其三日内自行拆除，但被上诉人在期限内未自行拆除，开城镇政府遂对其旧院落进行了强制拆除，故开城镇政府拆除被上诉人院落的行政行为程序合法。综上，上诉人强制拆除其原有的旧院落，符合自治区人民政府的移民拆迁政策和协议约定，程序合法。原判认定事实和适用法律错误，故请求撤销(2019)宁0402行初149号行政判决；驳回上诉人的所有诉讼请求。 被上诉人柴某辩称，一、宁夏回族自治区人民政府宁政发(2013)110号文件与本案没有关系。被上诉人是移民也应是“十三五”移民，而非“十二五”生态移民。上诉人强制拆除被上诉人院落及房屋的行政行为不符合国家移民政策的精神实质和法律规定的初衷，上诉人虽在城区分给了被上诉人一套小面积劳务人员回购房，但始终没有说要收回老家房屋，且被上诉人一直在老家居住生活，并未离开。根据2016年8月16日《宁夏“十三五”异地扶贫搬迁规划》，“政府主导，部门协同，群众自愿，社会参与，群策群力”是基本政策，群众自愿是核心原则，村民不愿意搬迁是村民最基本的权利。上诉人所称的县内移民不是自治区政府区外移民的范围，区外搬迁也要群众自愿，县内移民更要征得群众同意。上诉人诉称“柴某在2018年5月15日时，已经向上诉人提出移民搬迁申请，申请对其家庭四口人进行移民搬迁，并且承诺搬迁后按照“十三五”异地扶贫移民政策，自觉拆除原有房屋，保留院落四周树木”并无实据。又称，“并且于2018年6月6日与上诉人签订移民搬迁协议”，但在一审庭审中并未提供这份协议。一审庭审中上诉人法定代表人及诉讼代理人根本就没有提说协议一事。被上诉人认为其执行国家移民政策失误，还采取强拆行为错误。除未依法定程序外，主要是被上诉人已经提起了诉讼，人民法院也受理了案件，就在此诉讼期间上诉人不符合移民搬迁政策和法律规定。二、上诉人拆除房屋程序违法。被上诉人已在起诉、质证、辩论各环节中详细论述过。上诉人剥夺了被上诉人的陈述、申辩权，且在强制拆除院落前未制作强制执行决定，严重侵犯了被上诉人的合法权益，造成重大损失。故一审法院认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律适当，判决公正，程序合法，请求维持原判。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的法定起诉条件之一原告起诉要“有具体的诉讼请求”，指要有确切具体的被诉行政行为，该行为即是人民法院进行合法性审查的对象，也是人民法院审理和裁判的范围，公民、法人或者其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为必须只有一个，即“一行为一诉”。具体到本案，上诉人柴某诉讼请求为“确认被告于2019年6月21日作出的限期拆除决定及2019年8月19日实施的强制拆除行为违法”，其请求明显出现两个具有内在逻辑牵连的行政行为，该两个行为事实不同，人民法院审查的范围、内容、强度也是不同的，故被上诉人诉讼请求是不明确的，违反了一行为一诉的原则。而且人民法院在审查该两个行为会对归纳争议焦点、举证质证、认定案件事实，作出明确的裁判等诉讼活动的顺利开展产生阻碍，影响了案件的公正、及时审理，也不利于行政机关进行有效应诉，不利于针对性的对行政争议进行实质性化解。故依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定，本案当事人未能正确表达诉讼请求的，一审法院应当履行法定释明义务而未释明，属于程序错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款（十五）项之规定，裁定如下： 一、撤销固原市原州区人民法院(2019)宁0402行初149号行政判决； 二、发回固原市原州区人民法院重审。 审判长  何军民 审判员  王 伟 审判员  柳 林 二〇一九年十二月三十一日 书记员  柯占梅 附：本案适用法律条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 二、《最高人民法院关于适用的解释》 第一百条人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。 人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。