西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2019）陕7102行初2519号     原告吴先斌，男，1971年12月27日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市阎良区，现住西安市阎良区。   原告赵玉柱，男，1955年8月16日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市阎良区，现住西安市阎良区。   原告王美玉，女，1956年11月10日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市阎良区，现住西安市阎良区。   委托代理人胡西平，陕西泽诚律师事务所律师。   被告西安市阎良区振兴街道办事处，住所地陕西省西安市阎良区。   负责人张立志，主任。   委托代理人任战平，该单位工作人员。   委托代理人焦花妮，陕西荆山塬律师事务所律师。   原告吴先斌等三人不服被告西安市阎良区振兴街道办事处其他行政行为，于2019年7月11日向本院提起行政诉讼,本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案。原告吴先斌、王美玉及三原告共同委托代理人胡西平，被告西安市阎良区振兴街道办事处（以下简称振兴街办）的委托代理人任战平、焦花妮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告振兴街办于2018年10月20日发布振03号《关于成立皇冠小区物业管理委员会的公告》，XX小区XX小组，成立皇冠小区物业管理委员会以及皇冠小区物业管理委员会成员名单。   原告诉称，原告所在皇冠小区原物业合同2017年9月份到期后,一直没有找到合适的物业公司,小区业主委员会主任基于各种原因辞职,被告振兴街办没有给业主委员会任何支持和指导,使业主委员会的工作不能正常开展。即使在这种情况下,大多数业委会成员还在任职,业主委员会并没有瘫痪,而是正常运转,召开业主委员会会议,开展工作,2018年3月,副主任吴先斌主持业委会工作,完成了小区的电改任务。振兴街道办事处在没有优先健全业委会组织机构的情况下,于2018年10月20日发布(振03号)关于成立皇冠小区物业管理委员会的公告,非法成立了皇冠小区物业管理委员会,剥夺了业主委员会的权利,第三人阎良区皇冠小区物业管理委员会非法使用业主委员会的公章,与西安锦天物业管理服务有限公司签订的皇冠小区物业服务合同。西安锦天物业管理服务有限公司进入皇冠小区后,由于物业管理人员配备不足等各种原因,导致小区管理混乱,垃圾堆积如山,车辆乱停乱放。业主怨声载道,拒缴物业管理费,业主与物业之间的矛盾不断加深,振兴街办与物业管理委员会不作为,不管理,不协调,致使业主多次打横幅,要求物业滚出去。 综上所述,由于振兴街办非法作为,乱作为,不作为的行为,导致了皇冠小区目前的乱象。现诉至法院，请求：依法撤销西安市阎良区振兴街道办(振03号)关于成立皇冠小区物业管理委员会的公告。   原告向本院提交以下证据：   第一组：   业主委员会备案表；   证明业主委员会依法成立并在相关部门进行了备案登记，能够正常开展工作。   第二组：   关于成立皇冠小区物业管理委员会的公告（振03号）；   证明振兴街道办事处在未给业主委员会任何工作上支持及指导的情况下，擅自成立临时机构——物业管理委员会，导致小区同时存在业主委员会与物业管理委员会，小区管理秩序混乱。振兴街办并未及时将物业管理委员会的权利归还给业主委员会。振兴街办违反《西安市物业管理条例》等相关规定。   第三组：   皇冠花园小区物业服务合同；   证明物业管理委员会在振兴街办的指示下未经合法程序及业主委员会的授权，擅自使用业主委员会公章与西安锦天物业管理服务有限公司签订《皇冠花园小区物业服务合同》。   第四组：   小区照片13张；   西安锦天物业管理服务有限公司未按照《皇冠花园小区物业服务合同》的约定履行己方义务，但振兴街办组织成立的物业管理委员会对此不作为，对西安锦天物业管理服务有限公司的违约行为置之不理，严重损害了全体业主权利。   第五组：   1.皇冠花园小区业主维权倡议签名表；   2.业主推选表；   3.赵玉柱商品房买卖合同；   4.王美玉、刘忠立房屋的产权证；   5.吴先斌商品房买卖合同。   证明原告主体适格。振兴街办于2018年10月20日成立皇冠小区物业管理委员会，不符合法定条件，且代行皇冠小区业主委员会职责，损害原告小区业主合法权益，根据《物业管理条例》第12条第5款业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销之规定，原告起诉撤销被告于2018年10月20日关于成立皇冠小区物业委员会的公告于法有据，主体适格。   第六组：   关于选聘新物业的会议记录。   证明2018年6月25日之前小区业委会工作正常进行。   被告振兴街办辩称，根据《西安市物业管理条例》第33、34条之规定,组织成立物业管理委员会,是被告的法定职责,故被告发布关于成立皇冠小区物业管理委员会的公告并非原告认为的非法作为。1.成立皇冠小区物业管理委员会系形势所需、有事实依据,具体为:原皇冠小区业主委员会成立于2016年10月23日,2017年11月前后,原业主委员会9人中有5人辞职(包括本案原告吴先斌在内,都有书面辞职书),由于过半数委员辞职,原业主委员会处于瘫痪状态,导致围绕物业服务、小区供电、供暖、环境卫生等诸多事项所引发的业主上访此起彼伏,仅举两例:一是原业主委员会瘫痪失职,导致物业管理的接续无法正常进行。皇冠小区原物业管理服务合同于2017年到期,原业委会自2017年5月选聘新的物业公司,因原业委会内部不团结、选聘程序不严格等因素,业主大会未能成功召开,选聘物业失败。2017年7月,被告要求皇冠小区原业委会严格按程序再次重新选聘物业公司(有业委会会议记录为证),但原业委会始终未启动选聘程序。2017年9月,梧桐物业服务合同到期,此后围绕原物业公司去留问题原业委会内部意见严重不统一,致原物业服务公司直到2018年9月无奈退出小区服务工作。正是由于原业委会履职不到位,致使小区从2018年10月1号起处于没有物业服务的状态。因业主委员会的非法决策,导致小区2017-2019年度冬季供暖无法正常进行。2017年9月原业委会私自将属于小区全体业主的自备锅炉拆除,并和第三方签订为期20年的供暖合同,引起小区473人集体上访。综上所述,被告基于实际情况为保障广大业主权益成立物业管理委员会实为形势所迫、形势所需。2.物业管理委员会的成立程序合法。被告就成立物业管理委员会征求了每一位业主的意见,得到了绝大多数业主的同意和认可,相关事项及时发布公告,并向西安市阎良区建设局备案。物业管理委员会的人员结构及组成比例符合《西安市物业管理条例》第34条的规定,即由9人组成,其中业主代表5人,街道办、原开发商、社区、辖区派出所各1人。3.物业管理委员会成立后,依据《西安市物业管理条例》的规定履行职责,已经正在逐步解决诸多遗留问题,目前不具备解散条件。综上所述,被告认为原告本次起诉毫无事实和法律依据,请求贵院依法驳回原告诉讼请求。   被告振兴街道办向本院提交以下证据：      振兴街办关于皇冠小区成立物业管理委员会的函；    证明物管会成立合法并向阎良区建设局备案。   2.业委会委员辞职手续4份；   证明业委会委员辞职过半，导致业委会不能正常开展工作。   3.物管会成员意见征求表；   证明物管会成立程序合法。   4.2018年10月18日谈话记录节选（被谈话人其中之一有王美玉）；   证明业委会原9名委员均表示放弃业委会工作。   经庭审质证，原告对被告振兴街道办提交的证据1真实性、证明目的均不认可，认为仅是街道办给主管部门的函，并未有主管部门的复函，也不能说明物业管理委员会成立合法。对被告提交的证据2-4真实性认可，证明目的不认可。   被告对原告提交的第一至三组真实性认可，证明目的不予认可，对第四组、第五组的1-2、第六组证据的真实性证明目的均不认可，对第五组证据中的3-5真实性，证明目的均予认可。   本院对上述证据认证如下：对原、被告提交证据的真实性予以确认。   经审理查明，2016年10月27日皇冠小区业主委员会成立。2017年9月，原服务于皇冠小区的物业公司西安梧桐物业有限公司阎良分公司的合同到期，此前从2017年5月起，皇冠小区业主委员会曾着手选聘新的物业公司，因业委会内部不团结等因素，选聘新物业公司失败。2017年9月，业主委员会因小区锅炉改造一事履职不力，引发皇冠小区业主473人上访。2017年、2018年连续两年皇冠小区的供暖均由被告振兴街办出资协调办理。因小区一直未能签订新的物业公司，小区管理混乱，自2017年12月1日起该小区业主委员会成员9人中有5人先后辞职，其中刘晓平、贺凡、药丽琼、吴先斌（原告）先后写具辞职申请辞去业主委员会委员的职务，业主委员会长期处于无法履职状态。2018年10月20日，被告发布（振03号）《关于成立皇冠小区物业管理委员会的公告》，主要内容为：为了确保皇冠小区物业招聘工作顺利进行，根据《西安市物业管理条例》相关规定，XX街道XX委10月15日研究，XX小区XX组。同时成立皇冠小区物业管理委员会。皇冠小区物业管理委员会在XX街道XX小区XX组的XX组XX小区物业招聘工作，最终把按规定程序优选的候选物业公司提交小区业主大会表决，由业主决定聘用物业公司。同时公告了皇冠小区物业管理委员会成员名单。（成员为9人，其中包括主任一名由振兴人大工委主任担任、成员5名由小区业主担任、皇冠社区居委会代表一名、振兴派出所代表一名、建设单位代表一名）。2018年12月27日，被告成立的皇冠小区物业管理委员会选聘新的物业公司，在征求意见过程中，原告等人均表示同意。2019年7月11日，皇冠小区三名业主吴先斌、赵玉柱、王美玉诉至本院，诉请如上。   另查明，2019年7月11日原告诉至本院，原告提交的皇冠小区业主共同诉讼代表推选书上标明的时间为2019年11月3日，推举人数为17人。   本院认为，根据各方当事人的诉辩意见,本案的争议焦点在于:1.被告振兴街办设立皇冠小区物业管理委员会的行为是否可诉。2.原告吴先斌等三人是否具有原告主体资格。3. 被告振兴街办设立皇冠小区物业管理委员会是否合法。   关于被告振兴街办设立皇冠小区物业管理委员会的行为是否可诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。首先,被告振兴街办设立皇冠小区物业管理委员会的行为属于行政行为。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定,市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。根据这一规定,被告振兴街办属于法律授权的行使一定行政职权的行政机关。被告振兴街办设立皇冠小区物业管理委员会的行为是被告依职权、单方、主动作出的行为,体现了被告行政管理的意志,且该行为一经作出即具有公定力、执行力。故该行为属于行政行为。第二,被告振兴街办设立物业管理委员会的行为属于对业主的权利义务产生实际影响的行为。根据《中华人民共和国物权法》第七十五条、第七十六条等法律规定,业主有设立业主大会,选举业主委员会以及对建筑区划内重大事项共同决定、表决等权利。根据国务院制定的《物业管理条例》、陕西省人民代表大会常务委员会制定的《陕西省物业管理条例》、《西安市物业管理条例》、住房和城乡建设部制定的《业主大会和业主委员会指导规则》的相关规定,业主大会由物业管理区域内的全体业主组成,代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权利,履行相应的义务。业主委员会由业主大会依法选举产生,履行业主大会赋予的职责,执行业主大会决定的事项,接受业主的监督。业主大会和业主委员会的决定,对业主具有拘束力。可见业主大会和业主委员会是业主行使权利的自治组织。《西安市物业管理条例》第三十三条规定：“住宅小区有下列情形之一的，可以由成立物业管理委员会作为临时机构，代行业主委员会职责：……（三）业主委员会不履行职责达一年以上、无法正常开展工作，需要调整或者重新选举业主委员会,经物业所在地街道办事处、镇人民政府或者开发区管理委员会指导两次后仍不能选举产生新一届业主委员会的。”根据该规定,被告振兴街办根据《陕西省物业管理条例》第三十三条第一款之规定设立的物业管理委员会代行业主大会及业主委员会职责。从物业管理委员会的这一职责看,物业管理委员会的成立对业主的权利义务必然产生一定的影响。故当业主认为行政机关设立的物业管理委员会侵犯其合法权益时,有权提起行政诉讼予以救济。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(十二)项规定,公民认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行政行为而提起行政诉讼的,人民法院应当予以受理。综上分析,被告振兴街办作出的成立物业管理委员会公告的行为属于可诉的行政行为,原告吴先斌等三人提起的本案诉讼符合行政诉讼的受案范围。     关于原告吴先斌等三人是否具有原告主体资格的问题。原告吴先斌等三人于2019年7月11日均以个人名义提起本案之诉，庭审中才提交17名业主于2019年11月3日提交的共同诉讼代表人推选书，本案应视为原告吴先斌等三人以自己的名义提起的诉讼，而非诉讼代表人之诉。本案被告振兴街办设立物业管理委员会的行为产生的法律效力及于物业管理区域内的全体业主,该行为与全体业主均具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。原告吴先斌等三人作为业主之一,自然有权对与其本人有利害关系的被诉行政行为提起诉讼。   关于被告振兴街办设立皇冠小区物业管理委员会是否合法的问题。根据《西安市物业管理条例》第三十三条规定,业主委员会不履行职责达一年以上、无法正常开展工作，需要调整或者重新选举业主委员会，经街道办事处等两次指导后仍不能产生新一届业主委员会的,地方性法规对此作出特别规定,可以由街道办事处、镇人民政府或者开发区管理委员会在业主中推荐产生物业管理委员会作为临时机构，代行业主委员会职责，以保障小区物业管理工作的正常开展。本案中,自2017年9月原物业公司服务合同到期后，皇冠小区业主委员会未能顺利召开业主大会聘任新的物业公司，且自2017年12月起9名业主委员会委员中5名委员辞职，仅剩4名业主委员会委员，已经不符合《西安市物业管理条例》第二十四条的关于业主委员会由五至十一人单数组成的规定。因皇冠小区业主委员会一直无法正常履职，导致小区管理混乱，无法选聘物业服务公司、无法正常供暖，卫生脏乱等问题产生。2017年9月更因业委会履职不当，引起小区业主473人集体上访。2017年、2018年连续两年该小区的供暖问题均由被告出资协调解决，虽经被告多次协调指导，皇冠小区未能产生新一届业主委员会。上述事实，原告亦当庭予以认可。在上述情况下，被告经征收小区业主同意，于2018年10月20日，根据《西安市物业管理条例》的相关规定，推荐出9名物业管理委员会委员，并成立皇冠小区物业管理委员会。且物业管理委员会成员组成符合《西安市物业管理条例》第三十四条的规定。   综上,被告振兴街办的行政行为符合法律规定，并无不当。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告吴先斌、赵玉柱、王美玉的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告吴先斌、赵玉柱、王美玉三人负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。       审判长 易京京   人民陪审员 邵荣玲                                 人民陪审员 翁安娜      二0一九年十二月二十六日     书记员 董若霄           本案适用的法律法规：     《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。              1