河南省商丘市梁园区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1402行初120号原告：夏邑县宇浩助剂有限责任公司，住所地夏邑县李集镇商永公路毛河桥东1000米北侧，统一社会信用代码：914114265686273166。法定代表人：李节良，经理。委托诉讼代理人：唐成标，该公司员工。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人：苏雷涛，河南孔祖律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告：商丘市生态环境局,住所地商丘市政府1号楼11242房，统一社会信用代码：11411400MB19776574。法定代表人：丁凡华，局长。委托诉讼代理人：刘海艳，商丘市生态环境局工作人员。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人：王沿心，河南瀛宋律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告：商丘市人民政府,住所地商丘市睢阳区府前路1号。统一社会信用代码：11411400005837168X。法定代表人：张建慧，市长。委托诉讼代理人：张璐、高敏，商丘市人民政府法制办公室工作人员。代理权限：一般代理。原告夏邑县宇浩助剂有限责任公司（以下简称宇浩公司）诉被告商丘市生态环境局、商丘市人民政府环境行政处罚及行政复议一案，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理，于2019年7月8日向被告送达行政诉状、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书，本院依法组成合议庭，于2019年9月6日在本院第六审判庭公开开庭审理了本案，原告宇浩公司法定代表人李节良及其委托诉讼代理人苏雷涛、唐成标，被告商丘市生态环境局之委托诉讼代理人王沿心、刘海艳，被告商丘市人民政府之委托诉讼代理人高敏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。本案被诉行政行为是：被告商丘市生态环境局于2019年2月2日作出的商环罚决字[2019]1008号行政处罚决定书及被告商丘市人民政府于2019年6月16日作出的商政复决字[2019]2013号行政复议决定书。原告宇浩公司诉称：一、被告认定的主要事实不清、证据不足；适用依据错误。理由为：原告系法人，具备独立的法人主体资格，公司内的所有资产，包括生产设施、生产设备等是一个整体，通归原告所有。原告是年产300吨甲基丙烯酸钠及年产700吨甲基丙烯酸缩水甘油酯项目，2016年4月被告商丘市生态环境局委托夏邑县环保局验收通过时明确认定：“目前该公司生产能力达到设计能力的75%以上”（见夏环验【2016】09号）。截至目前，公司生产能力维持在环评验收的范围之内（有生产记录和销售记录为凭）。换言之，目前公司生产车间及设备正是验收之前的状态。是已经验收过的，不存在违法问题。西南、西中车间是在2011年拆迁老厂时重新改建的，与现在的东南车间（唯一被被告商丘市生态环境局认为合法的车间）同步建成。证据有：（1）2009年资产评估报告含数字和图片；（2）建筑老板杨万利可以作证；（3）设备购置和生产记录。西中车间是生产甲基丙烯酸钠液体的车间，唯一被被告商丘市生态环境局认可的东南车间所需原料正是该车间生产的，与东南车间喷雾干燥系统组成甲基丙烯酸钠生产线。他们是一体的、不可分割的，只有同时建设才能完成生产。这都是验收之前完成的。证据有：（1）喷雾干燥设备购置合同等；（2）生产记录。东中、西北车间是生产甲基丙烯酸缩水甘油酯生产线，早在2015年底前建成投产。证据有：（1）建设者焦现坤（音）为证；（2）生产记录为证（后车间）。东北车间是实验车间，主要用于公司产品新技术的开发研究，该车间是建厂初期完成的。证据有：（1）河南省科技攻关计划项目申请表；（2）科学技术成果鉴定申请表；（3）科学成果认定书。根据上述事实，原告认为，原告的各生产车间均系在2015年建成投产，2016年4月被告商丘市环保局委托夏邑县环保局验收通过，该文件对整个公司有效，并非二被告理解的仅对东南车间有环评审批手续，对西南、西中、西北、东中、东北车间无环评审批手续，二被告将原告公司肢解成六块去理解，显然断章取义。被告商丘市生态环境局依据《环境影响评价法》第三十一条第一款之规定作出的处理：1、责令停止违法行为，立即改正；2、罚款32800元。原告认为，1、原告没有违反该条规定，原告有环评手续，见夏环验【2016】09号文，在该文作出之前，原告的所有车间已经建成，夏邑县环保局抽样环评的行为对整个公司有效；2、原告有无环评审批手续与被告引用的该法条无关联，原告没有违反该条规定的行为；3、该条规定的是由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，执法主体应为县级生态环境局，不应为被告商丘市生态环境局，否则规定的县级已无意义；4、该条仅规定责令停止建设，并未授权被告有责令停止违法行为，立即改正的权力，被告商丘市生态环境局属于超越法律授权执法；5、该条规定的是擅自开工建设的，而不是已经建设完成的；6、罚款32800元的依据没有经过评估，评估结果没有告知原告，明显违反法定程序。因此，二被告认定主要案件事实不清，证据不足；引用法律错误。二、被告商丘市生态环境局违反法定程序；超越或者滥用职权；具体行政行为明显不当。理由为：1、商丘市环境监察支队系被告商丘市生态环境局的内设机构，代表被告商丘市生态环境局从事环境执法检查，其执法人员在执法时应以被告商丘市生态环境局的名义执法，结果是以被告商丘市生态环境局名义进行处罚的事实，不应以商丘市环境监察支队的名义执法，否则属于执法主体错误，属于程序违法。2、2018年10月9日，被告商丘市生态环境局委托河南方迪土地房地产评估有限公司对原告新建的车间及相关设备投资额进行分别评估。2018年10月11日被告商丘市生态环境局在没有出示评估报告、不知评估内容的情况下询问卫平久有无异议，该执法行为明显违反法定程序。3、被告商丘市生态环境局违反了级别管辖规定，有争权夺利之嫌。本案系一般环境违法案件，不涉及案件重大、疑难或者实施处罚有困难情形，应由夏邑县生态环境局管辖。4、假如原告存在二被告认定的违法行为，原告的各生产车间均系在2015年年底前建成投产，该违法行为没有处于连续或继续状态。被告商丘市生态环境局是在2018年9月26日、10月9日、10月11日现场检查时发现的上述违法行为，已超过2年。依法应不予行政处罚。被告处罚没有法定依据，没有遵守法定程序，依照行政处罚法第三条第一项，没有法定依据或不遵守法定程序的，行政处罚无效。为纠正错误的行政行为，原告依照行政处罚法第六条第一项，第九条的规定申请行政复议，但被告在没有查明案件事实的情况下维持了被复议的行政处罚决定。原告不服提起诉讼，请求撤销被诉行政行为。被告商丘市生态环境局在法定答辩期限内向本院提交了书面答辩状，其辩称：一、答辩人作出的商环罚决字[2019]1008号行政处罚决定书，事实清楚、证据充分。2018年4月11日、9月26日、10月9日、10月11日，商丘市环境监察支队执法人员依法对宇浩公司进行了现场检查发现，其实际建设了甲基丙烯酸钠生产线2条，甲基丙烯酸缩水甘油酯生产线3条。但宇浩公司环境影响评价审批文件中只审批甲基丙烯酸钠生产线1条，甲基丙烯酸缩水甘油酯生产线1条，擅自建设了共计三条生产线。甲基丙烯酸钠生产线1条（西中车间）和甲基丙烯酸缩水甘油酯生产线2条（东中车间、西北车间）没有环评手续，于2016年6月正式建设，2016年10月投产。违法行为并未超过2年，应当依法处罚。经宇浩公司同意，委托河南方迪土地房地产评估有限公司对宇浩公司扩建的西中车间、东中车间、西北车间及相关设备投资额分别进行了评估。宇浩公司的违法行为属于“未批先建”，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款之规定，依据该法第三十一条第一款；建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定从新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和违法后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，可以责令恢复原状；对建设单位直接负责人的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分的规定予以罚款。二、答辩人作出的行政处罚决定程序合法。1、商丘市环境监察支队的执法权范围为整个商丘市范围，被答辩人位于夏邑县，属于商丘市范围内，商丘市环境监察支队对被答辩人进行调查具有管辖权，符合法律规定。2、商丘市环境监察支队是被答辩人的调查部门，能够以自己的名义对外进行调查，其将调查结果汇报至答辩人，由答辩人对违法企业进行处罚，故以答辩人的名义出具的行政处罚决定并无过错。综上，答辩人作出的处罚事实清楚、证据充分、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告商丘市人民政府在法定答辩期限内书面答辩称：被答辩人于2019年3月29日向答辩人申请行政复议，答辩人审查后依法受理，并严格按照行政复议法及行政复议法实施条例的相关规定，依法审理该案，作出复议决定并送达各方当事人。有复议案件的法律文书、送达回证和EMS邮政特快专递详单佐证。综上，答辩人作出复议决定的程序合法，适用法律、法规正确，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告、原告双方为支持各自的诉讼请求在法定举证期限内均向本院提交了证据材料。被告商丘市生态环境局向本院提交的证据材料有：事实证据：现场勘查笔录二份和调查法人李节良、卫平久询问笔录二份。原告现场勘查示意图一份。两位专家出具的现场核查意见一份。相关的会议记录和签到表。原告环评手续一份及成产记录八份。现场照片。夏邑县环保局出具的情况说明。评保结果。以上证据证明：1、其未批先建的三条生产线也就是本案中提到的西中车间、东中车间和西北车间在2016年6月建设，2016年10月投产，并未超过2年追诉期。2、根据原告的环评手续能够看出环评报告中批复的生产线仅为2条，而实际原告扩建为现在的5条，属于未批先建。根据环境局作出的现场调查、拍照以及从省专家库调取的2位专家进行的结论均能证实原告存在未批先建的行为，擅自建设三条生产线，该违法事实行为清楚，证据充分。被告程序方面证据。案件调查终结报告一份；行政处罚事前告知书及送达回执各一份；行政处罚听证告知书和送达回执各一份；责令改正环境违法行为确定书及送达回执各一份；行政处罚决定书及送达回证各一份；环境决定审批表一份。以上证据证明被告在原告违法行为事实调查后，经过内部审批予以立案，并向原告送达事先告知、责令改正、听证等决定书。并最终在2019年2月2日对原告送达了行政处罚决定书，程序合法。被告商丘市人民政府向本院提交了其行政复议的程序证据，庭审中原告表示对被告复议程序证据无异议，由于当事人对被告复议的程序无异议本院不再赘述列举。原告宇浩公司向本院提交的证据材料有：第一组：原告的营业执照复印件、法定代表人身份证明、法定代表人情况说明各一份；证明：原告宇浩公司的基本信息和具备本案诉讼主体资格。原告的所有厂房和成产设备均是在2015年之前建设完成并投入使用，超过了认定的2年处罚期限。第二组：2016年4月8日夏邑县环境保护局夏环验【2016】09号竣工环境保护验收意见一份；证明：1、2016年4月8日夏邑县环境保护局已经对原告年产300吨甲基丙烯酸钠及年产700吨甲基丙烯酸缩水甘油酯项目进行竣工环境保护验收，该验收意见包括原告所有的生产车间和生产线，其中，目前该公司生产能力达到设计能力的75%。经研究，该项目基本符合环境保护验收条件，同意通过验收。第三组：定作合同、买卖合同各一份；证明：原告购买的生产设备，与证据2中证明的目前该公司生产能力达到设计能力的75%相印证。第四组：证人出庭作证申请书、证人焦某出具的证人证言及其身份证复印件各一份；证明：证人焦某系施工人。2010年6月份，原告的法定代表人李节良联系焦某，让其建厂房，当时建了原告公司的东南车间，2010年7月份建成投入使用。2015年3月份，原告的法定代表人李节良联系焦某，让其建厂房，当时建了原告公司的东中车间、东北车间、西北车间，于2015年5月份建成并投入使用。另证明西南车间、西中车间已于2011年就建好投入生产了。该证据与证据1中‘2016年4月8日夏邑县环境保护局在出具竣工环境保护验收意见书之前所有厂房都已建成并投入使用’相印证。假如原告存在行政违法行为，依照《行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。第五组：购买建筑材料清单20份、原告公司的会计账目5页、现金支出凭证1页、收据5页、支付施工人焦某建房及设备安装费用清单1份；证明建设厂房时所购买的建筑材料，购买材料时公司账目支出情况及支付施工人焦某建房及设备安装费用等，与证据4相互印证。第六组：科学技术成果鉴定申请表、科学技术成果鉴定证书各一份；证明：原告公司的东北车间是试验车间，主要用于公司产品新技术的开发研究，该车间是建厂初期完成的，与证据4、5相印证。第七组：生产记录1册；证明：西南、西中车间是在2011年拆迁老厂时重改建的，与现在的东南车间（唯一被被告商丘市生态环境局认为合法的车间）同步建成。西中车间是生产甲基丙烯酸钠液体的车间，唯一被被告商丘市生态环境局认可的东南车间所需原料正是该车间生产的，与东南车间喷雾干燥系统组成甲基丙烯酸钠生产线。他们是一体的、不可分割的，只有同时建设才能完成生产。这都是验收之前完成的。东中、西北车间是生产甲基丙烯酸缩水甘油酯生产线，早在2015年底前建成投产。与证据4、5、6相印证。第八组：验资评估报告书1册；证明在2016年3月7日商丘威信资产评估事务所作出资产评估报告之前，原告公司的所有车间、厂房都已建完，所有设备都已投产使用。该证据中显示了公司的所有车间和设备。与证据4、5、6、7相印证。第九组：豫环委办【2015】30号文件、豫环委办【2016】22号文件、豫环文【2016】163号文件、商政办【2016】38号文件、夏政办【2016】36号文件各一份；证明：原告的年生产能力没有超过700吨的规模，不属于未批先建。依照上述文件精神，原告公司不属于环保违法违规建设项目清理整改对象。假如被告认为是未批先建，依照法律规定，被告可以先要求原告整改，原告可以重新做环评，但依照上述文件，政府不再给类似企业做环评了。多年来被告从没以未批先建为由要求原告做环评，包括2016年文件，全省统一办理环评，被告也没有通知原告办理环评，据此责任不在原告，加之原告生产的规模没有突破700吨的规模，不属于未批先建。如果被告认为应该再批一次，被告应给原告通知，被告对原告进行处罚时，重新环评的政策已经过去，导致不能环评的责任不在于原告。如果现在可能的话，原告愿意按照被告的要求进行环评，被告能否突破上述文件组织环评？第十组：证人焦某出庭作证。上述证据经庭审质证，本院对其效力作如下分析认定：被告、原告向本院提交的证据材料，与本案具有关联性，其取得程序和收集方法符合法律规定，可以作为有效证据使用。经审理查明：原告宇浩公司位于夏邑县李集镇商永公路毛河桥东1000米北侧，系设计、报批规模为年产300吨甲基丙烯酸钠及700吨甲基丙烯酸缩水甘油酯的项目。2011年1月，商丘市环境保护科学研究所为该项目编制了《建设项目环境影响报告表》，该表建设内容为建设生产车间一间，建设甲基丙烯酸钠生产线一条和甲基丙烯酸缩水甘油酯生产线一条。被告2011年1月18日审批同意按照报告表及批复的建设项目性质、规模、地点、环境保护措施进行建设。2016年6月8日，受原商丘市环境保护局委托的夏邑县环境保护局向原告出具了同意通过验收的项目竣工环境保护验收意见。2018年4月11日，被告对原告进行检查，经其立案调查，以原告未办理环评为由于2018年7月23日作出商环罚决字[2018]1010号行政处罚决定书，原告不服向河南省环境保护厅申请复议，2018年9月7日河南省环境保护厅作出复议决定，撤销了被告的处罚决定。经被告再次立案于2018年9月26日、10月9日、10月11日三次现场检查后，经告知原告陈述、申辩、听证权利，于2019年2月2日重新作出商环罚决字[2019]1008号行政处罚决定书，原告仍不服向商丘市人民政府申请复议，2019年6月16日商丘市人民政府作出维持的复议决定，原告还不服，在法定起诉期限内诉至本院。本院认为：被告商丘市生态环境局系商丘市行政区域内的环境行政主管部门，其具有对全市范围内环境违法行为的检查、监督管理、处罚的职权。被告商丘市人民政府系法定的复议行政机关，其具有复议权,对复议程序当事人当庭表示无异议，本院确认其复议程序合法。本案争议焦点为原告车间的建成时间的认定及被告的处罚是否合法。被告认定原告未批先建以及其车间设施建成时间的证据为：现场检查（勘查）笔录、李节良、卫平久调查询问笔录等。李节良否认询问时所说车间建成时间，补正说明其车间建成时间为2015年5月之前。卫平久笔录陈述的车间建成时间为2015年4月份建成。原中华人民共和国环境保护部2018年2月22日发布的环政法函[2018]31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》规定：……二、关于“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限。（一）相关规定。行政处罚第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”（二）追溯期限的起算时间，根据上述法律规定，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。……。本案现有充足证据能够证明原告宇浩公司的车间建成时间在2015年5月之前，按上述规定，原告的未批先建违法行为超过行政处罚法规定的二年的追溯处罚时效。被告仅凭原告法定代表人李节良存在反复的笔录认定其车间在2016年6月建成，由于其前后说法不一，又无其他证据相印证，其认定事实的主要证据不足，依法其行政处罚决定应予以撤销，被告商丘市人民政府复议决定予以维持结果错误，其复议决定亦应撤销。原告的诉请成立，其诉请本院予以支持。被告的诉请不成立，其诉请本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告商丘市人民政府于2019年6月16日作出的商政复决字[2019]2013号行政复议决定书；二、撤销被告商丘市生态环境局于2019年2月2日作出的商环罚决字[2019]1008号行政处罚决定书。本案受理费50元，由被告商丘市生态环境局、商丘市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。审判长 丁 旭审判员 姜继亮审判员 李 冰二〇一九年十二月五日书记员 张 硕