内蒙古自治区包头市中级人民法院   行政判决书   （2019）内02行终46号   上诉人（原审被告）固阳县环境保护局。   法定代表人侯跃峰，局长。   委托代理人桑文帅。   委托代理人赵立文，内蒙古冠坤律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）北京华清佰利环保工程有限公司。   法定代表人黄建新。   委托代理人王晓琴，内蒙古诚誉律师事务所律师。   原审第三人固阳县金山镇生活污水处理站。   法定代表人梁茂，站长。   委托代理人李祥。   原审第三人固阳县住房和城乡建设局。   法定代表人王茂云，局长。   委托代理人赵立文，内蒙古冠坤律师事务所律师。   上诉人固阳县环境保护局（以下简称固阳县环保局）因对被上诉人固阳县金山镇生活污水处理站（以下简称金山镇污水处理站）作出环保行政征收决定一案，不服内蒙古达尔罕茂明安联合旗人民法院（以下简称达茂旗法院）(2019)内02行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院2019年2月20日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原判认定事实，2017年11月9日，被告固阳县环保局对第三人金山镇污水处理站进行现场检查，并与刘福斌制作现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录。2018年1月9日被告固阳县环保局对金山镇污水处理站作出固环环费字[2017]000064号《排污核定与排污缴纳决定书》，其主要内容是：“根据《排污费征收使用管理条例》和有关环境保护法律、法规、规章的规定，我单位对你单位（或者个人）申报的污染物排放情况和应缴纳排污费情况进行了核算。经核算，你单位（或个人）2017年11月应缴纳各项排污费16406元，详细情况见排放污染物与排污费缴纳金额核定表。”同日固阳县环保局将该决定书送达了金山镇污水处理站，签收人为刘福斌。另查明，第三人金山镇污水处理站系第三人固阳县住房和城乡建设局（以下简称固阳县建设局）从事生活污水处理的二级单位，原告北京华清佰利环保工程有限公司（以下简称华清佰利公司）是第三人固阳县建设局的托管运营从事生活污水处理的企业，双方签订《托管运营协议书》，约定试运营期为2017年6月1日至2018年5月31日。   原审法院认为，第一、《中华人民共和国环境保护税法》于2018年1月1日起施行，该法规定本法施行之日起，依照本法规定征收环境保护税，不再征收排污费。《中华人民共和国环境保护税实施条例》于2018年1月1日起施行，并公布《排污费征收使用管理条例》同时废止。被告固阳县环保局于2018年1月8日，依据《排污费征收使用管理条例》，对第三人金山镇污水处理站2017年11月9日的超标排放行为，作出《排污核定与排污缴纳决定书》。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”，故被告固阳县环保局依据《排污费征收使用管理条例》，作出《排污核定与排污缴纳决定书》并无不当，但被告固阳县环保局《排污核定与排污缴纳决定书》并未引用具体法律条款，故其作出的该决定书属于适用法律错误。第二、被告固阳县环保局依据现场检查笔录、调查询问笔录及重点污染源自动监控与基础数据库数据作出被诉《排污核定与排污缴纳决定书》。依据《环境行政处罚办法》第三十六条之规定：“环境保护主管部门可以利用在线监控或者其他技术监控手段收集违法行为证据。经环境保护主管部门认定的有效性数据，可以作为认定违法事实的证据。”在线检测数据可为证据，但同时也应符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条第（一）、（二）项之规定：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（三）项的规定，当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等试听资料的，应当符合下列要求：（一）提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；（二）注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等”。被告固阳县环保局提供的重点污染源自动监控与基础数据库数据未注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等，不符合电子数据证据的要求。被告固阳县环保局依据的《现场检查笔录》、《调查询问笔录》以描述、询问建设情况为主，对现场发现违法事实的过程及取证过程未进行描述及询问，且无其他证据佐证金山镇污水处理站废水排放口废水中化学需氧量超过国家标准。所以被告固阳县环保局所作的[2017]000064号《排污核定与排污缴纳决定书》主要证据不足，事实不清。综上，被告固阳县环保局关于[2017]000064号《排污核定与排污缴纳决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确的答辩意见及辩论意见不能成立。原告华清佰利公司关于撤销[2017]000064号《排污核定与排污缴纳决定书》的诉讼请求，予以支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决撤销被告固阳县环保局作出的固环环费字[2017]000064号《排污核定与排污费缴纳决定书》。案件受理费50元（原告已预交），由被告固阳县环保局负担。   上诉人固阳县环保局上诉请求依法撤销达茂旗法院作出的(2018)内0223行初24号行政判决，并依法改判;一、二审全部的诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：本案一审法院存在以下事实认定错误及法律适用错误:第一、一审法院存在明显的认定事实与适用法律错误，上诉人作出的《排污费核定与污染费缴纳决定书》不存在适用法律错误的情况。首先，在《中华人民共和国行政处罚法》中明确规定了行政处罚决定书中应当载明作出行政处罚的法律依据，但本案属于行政征收，不适用行政处罚文书的格式要求，而且根据国家环保总局下发的（环法[2003]64号）《关于排污费征收核定有关工作的通知》中已经明确要求排污费征收的文书格式和内容由国家环境保护总局统一规定并使用全国统一的排污征收管理系统软件，因此上诉人在本案中使用的行政文书及系统软件均为全国统一制式，上诉人采用环保部门内部计算机系统自动生成的行政征收文书格式完全合理、合法。其次，根据最高人民法院发布的指导案例：宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案，在该案例的裁判要点中明确指出：“行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。”因此可以看出，行政机关作出具体行政行为时，只有同时满足上述两个条件才能判定该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误，而本案明显不属于上述情形。本案中，上诉人在《排污核定与排污费缴纳决定书》中已经明确载明了作出《决定书》的依据为《排污费征收使用管理条例》以及有关环境保护法律、法规、规章的规定。在一审中也释明并提交了《排污费征收使用管理条例》、《排污费征收标准管理办法》等相关法律法规的详细规定，因此上诉人在诉讼中能够证明具体行政行为符合法律的具体规定。一审法院认为上诉人所作的《决定书》没有法律依据，属于认定事实和适用法律错误。第二、本案《排污核定与排污费缴纳决定书》依据证据充分，符合法定程序。一审判决认为上诉人作出《决定书》的主要证据不足且事实不清，属于事实认定错误。首先根据在2017年11月9日上诉人在金山镇污水处理站检查时，金山镇污水处理站安装的污染物排放自动监控仪器显示“化学需氧量（COD）值为58.4mg/L，氨氮（NH3-N）为5mg/L，”排放废水超过国家标准，上诉人与金山镇污水处理站时任厂长刘福斌对该违法行为进行了现场确认，刘福斌对污染物超标的事实予以认可。上诉人根据现场检查情况制作了《现场检查（勘察）笔录》及《调查询问笔录》，完全符合法律规定与客观要求，而金山镇污水处理站负责人已经对超标排污的违法事实明确承认，足以达到上述笔录的制作目的。其次，上诉人作出征收决定之前调取了包头市重点污染源与基础数据库，显示金山镇污水处理站化学需氧日均值为54.42mg/L，超标0.0884倍，属于超标排放。需要注意的是，金山镇污水处理站安装了污水检测仪，该检测仪器符合《水污染源在线监测系统验收技术规范（实行）》（HJ/T354-2007）指标要求，符合国家强制检定标准并通过了包头市环境保护局验收，其监测的数据稳定、准确。依据《排污费征收使用管理条例》的有关规定，上诉人有权直接依据自动监测数据征收排污费且并不需要进行现场采样,所以本案上诉人依据监测数据征收排污费具有事实依据和法律依据。再次,本案金山镇污水处理站污染物排放的数值来源于污水处理站安装的自动监测设备,该自动监测设备与包头市重点污染源与基础数据库联网,金山镇污水处理站实时进行数据传输,而上诉人调取的数据来源于金山镇污水处理站传输的数据,该数值并非上诉人自行检验或测算,同时上诉人也根本无法对该监测设备反映的数值进行任何更改。上诉人在一审庭审中以及举证过程中对该数据的制作方法、形成时间以及证明目的等皆已经进行了充分陈述，因此该证据实质上完全符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于电子数据的要求，而一审法院却认为上诉人作出《决定书》的主要证据不足且事实不清，属于明显的事实认定错误。最后,依据《排污费征收使用管理条例》第十条以及环境保护部于2017年8月3日下发的环办环监[2017]61号文件,自动监测设备的正常运行、日常维护以及自动监测数据的真实性和准确性完全由金山镇污水处理站负责。因此在本案中,上诉人只需证明且己经充分证明有权利依据监测数据对金山镇污水处理站征收排污费,上诉人在本案中已经尽到了自己的举证责任。因此,既然由金山镇污水处理站负责自动监测设备的正常运行以及日常维护,被上诉人如果质疑监测数据的准确性时应当提供相应证据证明其主张,但被上诉人无法提供任何证据证明数据有误,应当承担不利的法律后果。综上所述，一审法院认定事实与法律适用明显错误，应当予以纠正。因此上诉人请求人民法院支持上诉人的各项上诉请求，维护上诉人的合法权益！   被上诉人华清佰利公司二审答辩称，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据依法不能成立。第一、被上诉人认为一审法院认定事实清楚，证据充分，法律分析清晰准确，应当维持原判。第二、上诉人第一项上诉理由不能成立。首先，上诉人作出的固环环费[2017]000064号《排污核定与排污费缴纳决定书》不能通过该文书格式是“使用的全国统一的排污费征收管理系统软件”，就直接解释该文书所代表的行政行为合法。行政文书格式要求是对行政行为格式形式上的最低要求。但并不能说，只要按照格式要求制作的行政文书就都是合法有效的行政行为。行政行为的合法性包括的范围很多，仅凭行政文书是依据统一格式制作就推定行政行为违法，这种观点没有法律依据。其次，上诉人于2018年1月9日作出的固环环费字[2017]000064号《排污核定与排污费缴纳决定书》存在适用法律错误的情形，该项上诉理由不能成立。排污费的征收有合法征收与超标征收两种，在本案发生时有效法律法规背景下，城市污水集中处理设施达到国家或地方排放标准排放的水，不征收污水排污费，所以上诉人要求金山镇污水处理站缴纳排污费应当通过合法取得程序取得证据并认定金山镇污水处理站存在超标排放的事实。而本案中上诉人作出固环环费字[2017]000064号《排污核定与排污费缴纳决定书》不论其是征收行为还是处罚行为均应当遵照相关法律程序要求及告之明确的法律依据。该《决定书》中描述的法律依据为“根据《排污费征收使用管理条例》和有关环境保护法律、法规、规章的规定”引用法律依据应当是具体的哪条哪款，而不应当是笼统的引用。一审法院认定该决定书适用法律错误，有事实依据。上诉人在上诉理由认为其在一审中提交了《排污费征收使用管理条例》、《排污费征收标准管理办法》等相关法律法规的详细规定，以解释没有具体条款问题。但是此种解释明显是掩饰上诉人所做行政行为存在重大瑕疵的情形。上诉人针对金山镇污水处理站作出的《决定书》是具有法律效力的行政文书，应当遵守“以事实为依据，以法律为准绳”的基本原则。《决定书》中的内容应当严谨，不应当通过某种解释就能够左右行政行为违法或合法的界定。根据《排污费征收使用管理条例》排污费征收应当先经过对排污者排放污染物种类、数量的核定，排污者有权利对核定结果提出异议，然后才可以根据核定结果计征排污费。而上诉人作出的《排污核定与排污费缴纳决定书》根据《排污费征收使用管理条例》审查存在重大的程序错误，通过上诉人其所引用的法律依据并不能证明其行政行为符合具体法律规定。第三、上诉人第二项上诉理由不能成立。一审法院认定上诉人作出的固环环费字[2017]000064号《排污核定与排污费缴纳决定书》主要证据不足的理由充分，证据确凿。在本案中金山镇污水处理站作为城市污水处理机构在正常排放污水的情况下是不需要缴纳排污费的。既然上诉人决定金山镇污水处理站缴纳排污费，就应当证明金山镇污水处理站存在超标排放污水的事实。上诉人针对其行政行为合法而向一审法院提供的证据显示，没有证据证实超标排放的事实存在。关于上诉人在一审中提供《现场检查（勘察）笔录》及《调查询问笔录》及自动监测数据不能成为主要依据的理由已经进行了充分的分析并引用了相应的法律规定，被上诉人同意一审判决。上诉人将一审中已经查明的事实仍然作为上诉的理由且没有新的证据支持的观点不应得到支持。被上诉人认为，上诉人的上诉请求没有事实根据及法律依据，不符合撤销并依法改判的条件，上诉理由不能成立。请求法院依法驳回上诉，维持原判。   被上诉人（原审第三人）金山镇污水处理站及原审第三人固阳县住建局未向法院提交书面答辩意见，口头答辩称同意上诉人固阳县环保局的答辩意见。   经本院审理查明事实，与原判认定事实无异。本院予以确认。   本院另查明，2007年6月1日包头市环境保护局（以下简称包头市环保局）对固阳县建设局作出包环管字（2007）59号《关于固阳县金山镇排水系统建设工程环境影响报告书的批复》。批复内容：为改善固阳县金山镇市政基础，提高城镇整体水平，实现水资源综合利用，固阳县拟投资6287.33万元新建一座日处理2万吨的污水处理站，该项目必须严格执行配套的环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的环境保护“三同时”制度，项目竣工后，建设单位必须按规定程序申请环境保护验收。验收合格后，项目方可征收投入使用。固阳县环保局负责该项目施工的环境保护监督管理工作。   2012年包头市环保局对固阳县建设局作出包环验（2012）2号关于固阳县金山镇排水系统（一期）建设工程环境保护验收的批复，内容：固阳县金山镇排水系统工程……主要用于处理金山镇生活污水。工程环境影响报告书2007年6月由市环保局批准，该工程分两期建设，一期建设了日处理能力1万吨的污水处理系统和污水收管网43.95公里，雨水管网10.55公里……一期工程于2009年9月开工建设，2010年10月投入调试运行。对一期工程项目验收通过，项目单位要按照《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级标准中的B标准对设施进行工艺控制。本次验收只针对1万吨/日污水处理系统，中水回用系统及管网建设建成投入运行前，向环保部门重新申请验收。   2012年9月19日，包头市环保局下发包环管字[2012]193号《关于加强城镇污水处理厂运营管理工作的通知》，该通知中第六项规定，按照原国家环保总局《关于发布（GB18918-2002）修改单的公告》（国家环境保护总局公告2006年第21号）要求，我市除达茂和白云的污水处理厂执行一级B标准外，其余的污水处理厂均执行一级A标准。仍未达标排放的由属地环保局对其依法予以行政处罚。   2017年6月1日被上诉人华清佰利公司与固阳县建设局签订《托管运营协议》，《托管运营协议》对项目的概况及运营权、项目土地使用权、项目前期工作、项目运营、项目计量收费及支付、项目移交等作了规定。其中第5条5.2乙方的权利义务：……（5）出水水质达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级标准中的B标准限值要求；（6）等污水再生利用工程建成后，再生水水质达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级标准中的A标准限值要求。2017年8月15日金山镇污水处理站与上诉人华清佰利公司签订《建筑工程施工合同》，计划开工日期2017年8月15日，计划竣工日期2017年11月17日，工程名称为包头市固阳县金山镇污水处理厂再生水利用工程，该工程已完工，但未经环保部门进行验收。   2017年11月9日固阳县环保局在金山镇污水处理站污水再生水改造期间对其进行现场检查，做了现场检查（勘察）笔录，笔录中记载……污水处理量1万吨/日，处理后出水要求达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级A排放标准要求……现场检查时发现废水排放口学需氧量（COD）值为58.4mg/L，氨氮（NH３-N）为5mg/L，废水排放口废水中化学氧量（COD）超过国家标准排放废水，并与污水处理站的现场工作人员做了调查笔录。根据国家污水排放标准的规定，金山镇污水处理站污水排放标准不符合一级标准中的A标准，但符合一级标准中的B标准。上诉人固阳县环保局根据《排污费征收使用管理条例》和有关环境保护法律、法规、规章的规定于2018年1月9日作出固环环费字[2017]000064号《排污核定与排污缴纳决定书》，决定金山镇污水处理站2017年11月应缴纳各项排污费16406元。交代了缴费账户、复议及诉讼的权利，于当日送达金山镇污水处理站。   本院认为，1、关于本案被诉《排污核定与排污缴纳决定书》应适用新施行的《环境保护税法》，还是《排污费征收使用管理条例》(以下简称《排污条例》)。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条的规定，上诉人固阳县环保局适用排污行为发生时的《排污条例》对固阳县金山镇生活污水处理站作出《排污核定与排污缴纳决定书》并无不当。   2、根据《排污条例》第十二条第一款第（二）项规定，排污者向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准的，应按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费，但征收排污费亦应履行相应的程序。《排污条例》第七条第三款规定，“污染物排放种类、数量经核定后，由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门书面通知排污者。”第八条规定，“排污者对核定的污染物排放种类、数量有异议的，自接到通知之日起7日内，可以向发出通知的环境保护行政主管部门申请复核；环境保护行政主管部门应当自接到复核申请之日起10日内，作出复核决定。”第十三条规定，“负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门，应当根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，并予以公告。”本案中，上诉人固阳县环保局在核定完污染物排放种类、数量后，未按照上述《条例》的有关规定书面通知金山镇污水处理站，剥夺了当事人申请复核的权利；上诉人固阳县环保局在确定缴纳的排污费数额后，亦未按照上述《条例》的有关规定予以公告，属程序违法。   3、根据《中华人民共和国水污染防治法》第十七条规定，“有关市、县级人民政府应当按照水污染防治规划确定的水环境质量改善目标的要求，制定限期达标规划，采取措施按期达标。”第二十条第四款规定，“对超过重点水污染物排放总量控制指标或者未完成水环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”《内蒙古自治区城镇污水处理厂运行监督管理办法》第十一条规定，“城镇污水处理厂的出水水质应当符合国家污染物排放标准和环境影响评价批复标准。城镇污水处理厂的出水水质达不到国家或者地方规定的水污染物排放标准的，应当进行提标改造。”在国家或地方对排放污染物标准有了新规定时，排污者应当及时进行提标改造，未按照规定提标改造的，环保部门有义务按照上述规定进行监督管理。本案固阳县金山镇排水系统工程建设分两期建设，2010年10月一期工程项目验收是按照《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B标准对设施进行工艺控制,根据包头市环保局2012年9月19日下发环管字[2012]193号《关于加强城镇污水处理厂运营管理工作的通知》的要求，金山镇污水处理站排放污水标准须达到一级A标准，该工程需要提标改造。本案被上诉人金山镇污水处理站在上诉人包头市环保局2012年下发《关于加强城镇污水处理厂运营管理工作的通知》至2017年8月一直未进行提标改造，上诉人固阳县环保局亦未提供证据证明环保部门在此期间依据上述规定履行监督管理职责。行政机关作出行政行为应当合乎情理且符合客观规律,2017年11月9日上诉人固阳县环保局对涉案排污情况检查时，被上诉人金山镇污水处理站正进行污水排放再生水工程改造建设（对一期工程的提标改造）阶段，上诉人固阳县环保局依据当时检查结果作出《排污核定与排污缴纳决定书》，缺乏合理性。   综上，上诉人固阳县环保局作出《排污核定与排污缴纳决定书》违反法定程序，应予撤销。一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人固阳县环境保护局负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 夏经坤   审 判 员 任晓莉   审 判 员 谷天华     二○一九年十二月十六日   法官助理 赵丹萍   书 记 员 周慧敏   附：本案所适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。