山西省太原市中级人民法院行政判决书（2019）晋01行终418号上诉人（原审原告）温建明，男，汉族，1970年5月8日出生，住太原市。被上诉人（原审被告）太原市晋源区姚村镇人民政府，住所地：太原市晋源区姚村镇桃园大街2号。负责人秦晓东，镇长。出庭负责人李兴旺，副镇长。委托代理人郝竹青，山西正泽律师事务所律师。委托代理人刘彦亨，山西正泽律师事务所实习律师。原审第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会，住所地太原市晋源区姚村镇黄楼村。法定代表人刘福根，主任。上诉人温建明因行政协议行政撤销一案，不服太原市万柏林区人民法院（2018）晋0109行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审审理查明，2013年4月23日，案外人太原市建设工程预结算审核中心，作出并建审字【2013】7号《关于的审核建议》，对挂果树、枣树、成林树、未成林树确定过补偿标准。2016年4月22日，案外人太原市晋源区人民政府办公室（2016）第9其《会议纪要》，对原高新区姚村拓展区拆迁补偿标准中所涉树木的补偿标准进行了补充说明。原告温建明系第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会的村民。2004年4月10日，原告温建明与第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会签订了30年期的《黄楼村土地（荒山）承包合同书》。2016年5月30日，第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会对原告温建明作出第156号《限期搬迁通知书》。该通知书的主要内容是对原告温建明拥有使用权的编号为黄247、黄108、黄156的地块，已纳入市委、市政府重点工程规划区内。为保证重点工程的顺利进行，限你处某日内搬迁完毕，逾期后果自负。请积极配合。通知书上有第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会的公章和原告温建明的签名。原告温建明与第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会签订编号为黄108、黄156、黄247《高新区姚村拓展区地面建筑物及附着物补偿确认表》三份，确认原告温建明承包土地的面积及种植物的数量、补偿金额，该3份补偿协议书有原告温建明的签名、第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会的公章和负责人的签名、镇政府审核人的签名。2016年5月30日，原告温建明与第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会签订第156《晋源区重点工程地面建筑物及附着物放弃协议》，该协议的主要内容是原告温建明自愿放弃位于长征下河南的地面建筑物及附属物，有原告温建明的签名和第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会的公章。原告温建明与第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会签订《高新区姚村拓展区地面建筑物及附着物补偿协议书》。编号为黄247，主要内容是：高新区姚村拓展区工程是市委、市政府确定的重点工程，由黄楼村村委会（甲方）按照有关规定对温建明（乙方）地上建筑物及附着物进行补偿，并签署以下协议，对温建明承包的土地上种植的枣树苗、杨树、银杏树、椿树、榆树、砖木房等进行补偿，补偿价格为266946元，有第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会的公章、村委会负责人及原告温建明的签字，有被告太原市晋源区姚村镇人民政府审核人签字，无被告太原市晋源区姚村镇人民政府的公章。原告温建明与第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会签订《高新区姚村拓展区地面建筑物及附着物补偿协议书》。编号为黄108，主要内容是：高新区姚村拓展区工程是市委、市政府确定的重点工程，由黄楼村村委会（甲方）按照有关规定对温建明（乙方）地上建筑物及附着物进行补偿，并签署以下协议，对温建明承包的土地上种植的杏树地、樱桃等进行补偿，补偿价格为59500元，有第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会的公章、村委会负责人及原告温建明的签字，有被告太原市晋源区姚村镇人民政府审核人签字，无被告太原市晋源区姚村镇人民政府的公章。2016年5月30日，第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会作出支付第156号《高新区姚村拓展区地面建筑物及附着物支付补偿通知单》，主要内容是通知财务组，因被拆迁人温建明于2016年11月15日将其位于长征下河南的地面建筑物及附着物拆迁手续办理完毕，请审核后予以支付拆补款共计372723元，有第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会的公章。原告温建明分别领取了编号为黄108、黄156、黄247的补偿款合计为372723元。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十四条第一、二款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会区为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”本案中，原告温建明与第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会签订的编号为黄108、黄247的《高新区姚村拓展区地面建筑物及附着物补偿协议书》，被告太原市晋源区姚村镇人民政府的工作人员只是审核人，且支付补偿款的主体也是第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会，该2份补偿协议书没有被告太原市晋源区姚村镇人民政府的公章，其工作人员在审核人处签名，不能视为被告太原市晋源区姚村镇人民政府的行政行为；该2份补偿协议书不能视为被告太原市晋源区姚村镇人民政府与原告温建明签订的行政合同。原告温建明提出要求撤销该2份补偿协议书的请求，无事实和法律依据。依照《中国华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告温建明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告温建明负担。上诉人温建明不服，上诉称，一审法院认定事实严重不清，适用法律法规错误。高新区姚村镇拓展区工程是太原市市委、市政府确定的重点工程，晋源区政府响应市政府号召，制定《太原市晋源区人民政府重点工程集体土地上房屋征收补偿安置方案》，被上诉人按该方案开展征收补偿，上诉人也认可该方案。被上诉人提供的编号为黄108、247的《高新区姚村拓展区地面建筑物及附着物补偿协议书》与上述方案明显不同，已构成对上诉人的侵权，给上诉人造成严重的经济损失。被上诉人在《高新区姚村拓展区地面建筑物及附着物补偿协议书》上盖有太原市晋源区姚村镇人民政府的公章，证明姚村拓展区黄楼村补偿工作是姚村镇政府进行的，黄楼村委会只是参与。被上诉人提交的答辩状内容虚假，与本案诉讼请求毫无关系。被上诉人侵权事实清楚，证据确凿，一审法院认定事实严重不清。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。请求二审法院依法撤销太原市万柏林区人民法院作出的（2019）晋0109行初62号行政判决书，依法改判；一审、二审诉讼费及诉讼期间的费用由被上诉人承担。被上诉人太原市晋源区姚村镇人民政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，太原市晋源区姚村镇人民政府的工作人员在审核处签字行为不属于具体行政行为。上诉人与村委会签订的三份补偿协议书均无答辩人盖章，仅在黄108、247号协议上有答辩人审核人签字。答辩人在协议书上加盖公章只是表明该证据系被上诉人提交。上诉人已从黄楼村委会领取了补偿款372723元。本案无论从实施主体或者法律规定的征收主体来看，答辩人均不是本案适格被告。补偿协议书的签订双方为被答辩人温建明与原审第三人黄楼村委会，答辩人工作人员的审核签字不能认定为答辩人所作的具体行政行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，本案征收主体应为太原市晋源区人民政府。《太原市晋源区人民政府重点工程集体土地上房屋征收补偿安置方案》不可能适用于黄楼村征收。该方案征收时间为2013年，主要针对宅基地及宅基地上附着物的补偿标准，与耕地补偿分属不同的补偿范畴。该方案的征收单位为晋阳湖片区建设领导组办公室，而非姚村镇政府。该方案对附着物补助是按照树木的树龄进行补偿，而上诉人的附属物被征收从一开始的摸底及后期的确认、补偿都是按照树木的直径进行工作的，分属不同的补偿标准。针对上诉人在内的黄楼村村民征收适用的补偿标准是由晋源区政府确定的，而且是专门针对姚村拓展区实施的，即《区政府办公室[2016]第9期会议纪要》，被答辩人温建明从摸底调查到签订协议书直到领取补偿款，这一系列过程中始终未提出任何异议。答辩人所提交的证据，已经一审法院庭审质证，对无异议的证据，及仅对证明目的有异议的证据，一审法院已予以确认并在卷佐证；对认为有异议的证据，因与本案审查的行政行为有一定的关联性，一审法院已予以采纳，故在此不再赘述。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审法院判决。原审第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会经合法传唤未出庭应诉也未提交书面意见。经审理查明，双方当事人在一审期间提供的证据原审法院均随卷移送本院，本院根据上述有效证据认定的事实与原判一致。本院认为，上诉人温建明诉请撤销的黄108、黄247号《高新区姚村拓展区地面建筑物及附着物补偿协议书》，系其与原审第三人太原市晋源区姚村镇黄楼村村民委员会、被上诉人太原市晋源区姚村镇人民政府所签署，是关于建设姚村拓展区对上诉人栽种土地及附着物进行补偿的协议，属于行政协议的范畴，一审法院认定有误应予纠正。本案所涉协议的补偿依据系太原市晋源区人民政府办公室（2016）第9期《会议纪要》，协议所涉杏树地补偿款及枣树等树苗补偿款上诉人温建明已全部领取，上诉人在获取搬迁奖励、出具息诉罢访保证书的情况下，提起本案撤销之诉，有违诚实信用原则，其要求撤销补偿协议的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审法院判决驳回温建明诉讼请求结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人温建明负担。本判决为终审判决。审 判 长 张翠萍审 判 员 郭朝艳审 判 员 陈 聪 二〇一九年十二月十一日法官助理 郭 祺书 记 员 吴 彤