葫芦岛市连山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽1402行初53号 原告赵秀菊，女，1970年10月19日生，满族，农民，现住兴城市。 被告辽宁省葫芦岛市兴城市宁远街道南甸子村村民委员会，住所地辽宁省葫芦岛市兴城市老马路6126号。 法定代表人田宝军，系该村主任。 委托诉讼代理人李文江，系辽宁来源律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘凤霞，女，1955年1月14日生，满族，系南甸子村委会副书记，现住兴城市。 原告赵秀菊诉被告辽宁省葫芦岛市兴城市宁远街道南甸子村村民委员会土地补偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月24日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告赵秀菊、被告辽宁省葫芦岛市兴城市宁远街道南甸子村村民委员会村主任田宝军及其委托诉讼代理人刘凤霞、李文江均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵秀菊诉称，原告是兴城市宁远街道办事处佟屯村村民，承包村里土地耕种。2018年4月兴城市修建西站辅路，从我承包地里通过，征地过程中村委会违犯相关法律、法规规定，采取暗箱操作的方式，即不召开村民会议、也不张贴公告、告知村民征地补偿方案、补偿标准和每家的征地面积。丈量土地时也没有通知有关人家到场。原告完全被蒙在鼓里。直到2019年1月26日补偿费发下来，各户才直到自己补偿数额。原告父亲赵连举（已故）承包地是12根垅，村委会给出的征地面积是0.73亩，发了7.3万元补偿款，后得知每亩地补偿费10万。被告之前告知原告（赵连举已故）能补偿8.3万元，为什么突然就变成了7.3万元？为此原告曾找到村委会刘凤霞家询问，刘凤霞拿出征地补偿统计表给原告看，当时原告要求拍照，被刘凤霞拒绝，双方为此还发生冲突，以致最终报警。与原告承包地西面相隔三家（27垅）有四家（37垅）竟给出了120米-136米垅长的补偿，补偿费多出了15万多，原告认为这件事有猫腻，不然为什么不让原告拍照。经实地勘测和借助谷歌卫星地图测量得知，所占原告12垅地平均垅长81米，经计算原告实际被征地81米×0.56米×12垅÷666.66=0.816亩，应补偿8.16万，少补偿了8600.00元。原告以村委会为被告提起诉讼是有法律依据的，根据行政诉讼法解释第二十四条一款、土地管理法第十条和村民委员会组织法第八条的规定，本案被告应为村委会。综上，请求人民法院依法判令被告发还所欠原告8600.00元；请求法院判决被告赔偿原告精神损失费和其它经济损失共计5000.00元；被告承担本案诉讼费用。 原告为支持其诉讼请求向本院提交以下证据：照片2张，证明各户征地位置面积和补偿数额，其中西定位线和东定位线就是涉及四原告的征地面积，赵秀菊占地12垅，实际占用0.816亩，补偿7.3万元，应该补偿81600元，少给了8600元。 被告辽宁省葫芦岛市兴城市宁远街道南甸子村民委员会辩称，原告起诉被告名称与答辩人名称不一致，但如果法院确认原告起诉的被告就是答辩人，则答辩人答辩如下：一、原告起诉存在主体错误。根据《行政诉讼法》和《村民委员会组织法》的相关规定，兴城市宁远街道办事处南甸子村民委员会不是行政机关，不应成为行政诉讼被告。二、村集体经济组织分配土地补偿款的行为不是行政行为。虽然南甸子村集体和佟屯村集体在兴城市宁远街道办事处南甸子村民委员会辖区内，但两个村集体的经济、资产、账目都是独立的，没有合并或混同。本案所涉及的土地补偿款分配是佟屯村集体的事宜，与南甸子村集体无关，也与村委会没有经济、法律关系。三、原告起诉不属于行政诉讼受案范围。村集体经济组织对本组织事务内部有自治权，土地补偿款分配属于村集体经济组织内部事务，不属于行政诉讼受案范围。四、原告的起诉没有法律依据，原告起诉状中所引用的法律条文，均不能支持原告提起行政诉讼。原告引用的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》已经失效。五、原告的请求没有事实依据，有证据表明：原告已经领取了土地补偿款，原告以领取土地补偿款的实际行动表明：原告对补偿款分配方案及数额是认可的。六、原告起诉状中认为土地征收违法，只能起诉土地征收部门。兴城市宁远街道办事处南甸子村民委员会职责。原告将村民委员会作为行政诉讼的被告是完全错误的。综上所述，被告方认为从程序方面，法院应驳回原告起诉；从实体方面，法院应驳回原告诉讼请求。 被告辽宁省葫芦岛市兴城市宁远街道南甸子村民委员会向本院提交以下证据：1、佟屯村民代表会议关于土补偿分配方案的决议，证明佟屯村集体依法分配土地补偿款，符合民主议定程序；2、佟屯村集体土地承包台帐，证明本案原告获得承包要的合法亩数；3、佟屯村在修102线时占地补助款领取表，证明原告在102线修建时又被占去了部分土地；4、佟屯一组占地亩数，证明原告认可亩数及补偿数额，也认可分配方案；5、宁远办事处的证明，证明经宁远街道办事处相关人员南甸子村相关人员及村民代表，及本案部分原告共同测量，原告现在实际占有的土地的亩数大于其应合同具有承包权的亩数，原告的诉讼请求没有实事依据；6、村委会关于相关数据的证明，证明原告目前不但实际多占有土地，而且实际上也没有少得补偿款；7、公示的照片，照片的内容是土地补偿款的分配依据亩数，证明佟屯村集体依法公示亩数进行分配，佟屯村集体分配土地补偿款完全合法，本案原告的诉讼请求没有法律和事实依据，而且也没有将佟屯村集体做为本案的被告。 经庭审质证，原告对被告的质证意见是，被告说的对，村委会不是行政机关，他不履行行政职责，在特殊情况下，在法律授权的情况下可以履行，最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释2018年1号，2018年2月8日开始实行，村委会能不能做为行政诉讼被告，多年来理论界和实务界争议较大，但是从2018年2月8日起，最高院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释结束了这场战争，规定当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，赋予了村委会在特定条件下作为行政诉讼被告的主体资格，本案中村委会作为行政诉讼被告是完全适格的，所谓村民委员会不是行政机关，应该成为行政诉讼被告，已经是老黄历了，二、被告答辩称，村集体经济组织分配行为不是行政行为，我认为村民委员村与村民之间是一种管理与被管理的关系，是不平等的关系，这种关系体现在全体村民的利益与个体村民利益之间的一种利益调整或者说是再分配，是一种公共职能，它在进行经济社会管理时以实现其公共职能，为直接目的的行为就是一种行政行为，特别是经过法律法规等授权下的行为时，是一种法律授权的行政行为，《中华人民共和国土地管理法》第十条，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；是一种公共职能，这就是一种行政行为，经济管理就是一种行政行为，是一种法律授权的行为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条，村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产，第二十四条第七项，征地补偿费用分配的方案，村委会对本村的土地管理是一种法定职务行为，即法律授于了村委员法定管理的行为，分配土地补偿款的行为是土地经营管理的一部份，被授权的组织以自己的名义行使法律、法规所授职责，并由其本身名义就行使所皇家马德里行为时就必然要对外承担行政法律责任，三、被告称原告起诉不属于行政诉讼范围，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释已经给了明确解释，村集体经济组织及村委会是基层群众性自治组织，有一定的自治权，但必须在是法律允许的范围内行使，而不能以自治名义为的欲为，中华人民共和国村民委员会组织法第二十条，村民自治章程，村规民约及村民会议或村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主要利和合法财产权利的内容，第三十六条，村民委员会或者村民委员会作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。我认为分配土地补偿款的行为就是一种行政行为，我们收到补偿款就认为我们认可了是无机之谈，行政诉讼法就规定签字就认可了，就不可以提起行政诉讼，被告答辩称原告的起诉没有法律依据，也不知道是依据的什么法律，土地承包法，村委员组织法不是法律吗，加上高法最新司法解释，被告称原告的请求没有事实依据，什么是事实，应该事实的真实情况，百度解释是直面解释，被告给出的垅45米，0.3亩，不是事实吗，被告代理人只要去实地看一下就知道什么是依据了，明眼人都能看明白，被告偷换概念，村委会违反规定采取暗相操作的行为，不知道每家的征地面积，是不是应该公开的范围，中华人民共和国村委会组织法第三条规定，村民委员会实行公开规定，将政务公开，钱款规定一般季度公布一村，并接受村民查询，中华人民共和国土地管理法第四十九条规定，被征土的组织将收资情况公布让村民们查询，请问被告征收村民的土地是不是重大情况，是不是应该及时公布，至今未公布是严重违法行为。关于我们领取了补偿款3万元，我们已经签字，我们只是认可领到3万元，假如说当时认可了，我们现在不认可了也可以起诉。这个照片是取至电脑，国家是没有合法的依据，但反映事实，被告如果不认可，可请有资质的测量方去实地测量，红线图可以验证，你可以拿出来，谷歌测量精确度很高。102线的宽度是一致的，每根垅是一致，几家占地应该是一致的，他却不一致，是怎么得来的我就不知道了。 被告对原告的质证意见是，根据中华人民共和国村民委员会组织法第二条规定，村民委员会是村民自我管理自我教育自我服务农村基层群众性自治组织，不是行政机关，所以村民委员会不是本案的适格主体，原告告诉主体错误，法院不应该受理，应该驳回，第二个争议焦点，村集体经济组织，根据土地管理法相关规定，在集体经济组织具有所有权的土地被征收后，集体经济组织有权获得补偿款，土地补偿款的发放是根据中华人民共和国村民委员会组织法规定的村集体的内部事务，不是行政管理行为，分配补偿款，不是行政行为，村集体根据村民代表会议的决议和确定的分配方案依法分配补偿款，是村集体的内部事务，不是行政审判的内容，法院行政审判组织不应受理，本案所涉及补偿款的分配完全合法，在本案补偿款分配过程当中严格的履行民主议定程序。 本案的原告也已经有领取了补偿款，领取补偿款的行为也证 明本案原告对于补偿款的分配方案和补偿款的数额是完全认可的，村委会不是行政机关，分配补偿款不是行政行为。 村集体分配补偿款完全合法。本案原告起诉时及庭审的发言，完全混淆了村委会和村集体两个不同的概念，将两性质完全不同的组织混为一谈，造成原告起诉错误，二、所谓特殊情况下村委员会可以做为被告，是指村委会履行行政职能所做出的行为与当事人有历害关系时，村委会才能做为被告，本案村委会没有土地征收的职责，即不是土地的征部门，也没有土地征收的授权，村集体发放土地补偿款，是村集体内部自治行为，三、原告所谓经营管理就是行政行为这句话存在错误，也不适合本案的情形，四、村集体内部村民之间平等的行使权利，民主决策，自我管理与任何行政行为无关，五、土地管理法和村委会组织法所规定村委会行政职能是特殊的行政职能，与本案的关于土地补偿款的分配问题没有任何关系，六、原告与自己的行为认可了村集体土地补偿款分配方案和数额。原告代理人在法庭所说的公布等的主张，均不是起诉状中起诉的内容，本案即不应该审理也不应该涉及，但是真实情况我们愿意告诉法庭，我们将该集体组织土地补偿款进行了公示，以正视听，另外，村集体分配土地补偿款不是村委会在履行职责的问题，是两不同的行为，村委会履行职责是特定的，不是最高法院关于行诉法解释规定了村委会可以做为被告，在本案中村委会就一定是适格主体，在我们提交的证据中有赵氏家庭的成员，在领取补偿款的表格上有签字，这种形为是以自己的行动认可了土地补偿款的分配方案及数额。对证据发表质证意见，一、照片上的数据有涂改不真实，二、这些照片均是摄像于电脑，从照片形成看，并不是实地测量的数据，这是原告电脑操作出来的，也不能证明这些图片就是现场实地，更不证明这些图片上的数据就是实际数额，三、从图片上看不出原告具有承包经营权的四至，照片上的数据都是电脑操作原告打上去的，证明力相当于原告的陈述，四、这些照片上面有一个日期是2019年2月1日是指卫星扫描的日期，如果不真实日期也不是真实的，对原告提供照片的真实性合法性关联性均不认可。 本院对上述证据认证如下：被告辽宁省葫芦岛市兴城市宁远街道南甸子村民委员会提供的证据与本案有关联性，本院予以采信；原告提供的证据均是其在电脑上自行制作，本院不予采信。 经审理查明，原告赵秀菊系兴城市宁远街道南甸子村大佟屯村民。2004年，佟屯村与南甸子村合并为南甸子村村民委员会，但佟屯与南甸子在集体界线、经济方面是独立的。2018年4月兴城市政府修建高铁西客站，征用佟屯绕城路西侧土地，原告赵秀菊承包的土地在征用范围内。征用单位是兴城市自然资源局，征用土地的款项拨付到被告辽宁省葫芦岛市兴城市宁远街道南甸子村民委员会后，被告于2018年6月9日召开村民委员会，内容如下：南甸子村委会召开“两委”成员及全体佟屯村民代表大会，兴城市政府修建高铁西客站，征用我村佟屯绕城路西侧，小短垄土地，面积19.086亩，每亩地价10万元整，参照我村以前被征用土地分配方案，通过争取各位代表意见，并达成一致共识，以原始土地台账为准，占用谁家土地，按实际面积付款，所占面积×10万元，整户销亡和机动地全部归村集体所有，每户实际耕种土地超出台账部分，归村集体所有。与会人员共有17人签字。被告在佟屯公布了土地补偿款的分配亩数。原告领取了征地补偿款73000.00元。之后原告以被告的行为违法，向本案提起行政诉讼。 本院认为，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。故被告不是行政机关。但根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十四条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案；第二款村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。故原告对被告兴城市宁远街道南甸子村民委员会依据法规的授权决定征地补偿费分配方案的行为不服提起诉讼的，以该村民委员会作为被告，故本案被告主体适格。被告为了证明其行为合法，向本院提交了村民委员会会议及原始土地台账等证据予以佐证，上述证据足以证明被告决定的分配征地补偿决议程序合法、分配依据充分，而原告提供的照片证据均是其在电脑上自行制作，无法核实其真实性及与本案的关联性，且原告没有提供其他的证据予以证明被告的行为违法，故对原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告赵秀菊的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于葫芦岛市中级人民法院。 审 判 长  荀巍巍 人民陪审员  高丽新 人民陪审员  崔 晶 二〇一九年十二月十八日 书 记 员  张丽君