重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终637号 上诉人（一审原告）刘文刚，男，汉族，住重庆市北碚区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人王弦，该政府工作人员。 一审第三人重庆市北碚区规划和自然资源局。住所地：重庆市北碚区卢作孚路555号。 法定代表人张亮，局长。 委托代理人杨德仲，该局工作人员。 委托代理人单任，重庆静昇律师事务所律师。 上诉人刘文刚因诉被上诉人重庆市人民政府土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初257号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。因机构调整，原重庆市北碚区国土资源管理分局被撤销，相应职权由新组建的重庆市北碚区规划和自然资源局（简称北碚区规划自然资源局）继续行使，一审法院据此通知北碚区规划自然资源局作为原审第三人参加诉讼，本院依法予以确认。本案现已审理终结。 一审查明，2014年2月12日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于北碚区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2014〕173号），批准征收包括原重庆市北碚区歇马镇农荣村长田坎组、沙帽石组、王家南桠组部分集体土地。2014年3月3日，重庆市北碚区人民政府依法发布北碚府征公〔2014〕4号征收土地公告。同月12日，原重庆市北碚区国土资源管理分局拟订并发布《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收歇马镇农荣村长田坎组沙帽石组王家南桠组部分集体土地补偿安置方案的公告》（北碚国土资征补公〔2014〕6号）征求意见。2014年4月18日，重庆市北碚区人民政府作出《重庆市北碚区人民政府关于征收歇马镇农荣村长田坎组沙帽石组王家南桠组部分集体土地补偿安置方案的批复》（北碚府地〔2014〕20号），批准同意实施征地补偿安置方案。 刘文刚母亲肖本英于1998年去世，其在此次征地范围内留有住宅一处，办理有乡村房屋所有权证，载明：所有权人肖本英；房屋座落北碚区歇马镇新民村王家南桠组；土瓦结构；建筑面积81平方米；建造年代：解放前；所有权性质：私有；房产来源：分配。肖本英去世时未明确继承人。2016年3月17日，歇马镇农荣村民委员会出具肖本英户人员组成情况《证明》，证明肖本英配偶刘国荣（已亡），其名下有婚生子女五人：刘文模、刘文福、刘文刚、刘文会、刘文建。同月28日，刘文模、刘文福、刘文会、刘文建四人共同签署《放弃母亲房屋继承权声明书》，同意放弃对肖本英该房屋的继承权，由刘文刚一人继承该房屋产权。 刘文刚认为其继承了母亲肖本英在北碚区原歇马镇农荣村王家南垭组拥有的农房，而王家南垭组已于2004年6月纳入了城市规划区，应当对该房屋按照国有土地上房屋征收补偿的标准予以补偿，为此向重庆市北碚区人民政府申请征地补偿安置争议行政协调。经协调不成，重庆市北碚区人民政府于2018年9月27日作出北碚府协〔2018〕36号《征地补偿安置争议协调意见书》，告知可依法申请行政裁决。刘文刚遂于2018年11月18日向重庆市人民政府邮寄《行政裁决申请书》，请求：1.撤销重庆市北碚区人民政府于2018年9月27日作出北碚府协〔2018〕36号《征地补偿安置争议协调意见书》；2.请求裁决原重庆市北碚区国土资源管理分局按国有土地上房屋征收补偿标准，对刘文刚继承母亲的房屋补偿给刘文刚。重庆市人民政府于同月27日收到后，于12月4日作出《补正告知书》，告知刘文刚补正能证明其母亲遗产的所有第一顺序继承人人员构成的证明资料等。重庆市人民政府于2019年1月21日作出渝府地裁〔2019〕23号《征地补偿安置争议裁决书》（简称渝府地裁〔2019〕23号《裁决书》），裁决：1.对刘文刚请求撤销北碚区人民政府于2018年9月27日作出的“北碚区人民政府征地补偿安置争议协调意见书”的裁决请求予以驳回。2.对刘文刚请求其母亲的房屋按照国有土地上房屋征收补偿标准补偿给刘文刚的裁决请求不予支持。3.北碚区对刘文刚继承其母亲的房屋应按房屋所有权证证载面积.房屋结构予以补偿。刘文刚不服，提起行政诉讼。 另查明，刘文刚户四人，户主刘文刚、配偶彭渝蓉、女儿刘维维、岳母李代英，均属其他征地批复所涉的征地农转非人员，并分别与北碚区征地办公室签订了《北碚区征地农转非人员安置补助费协议书》。根据2005年《土地房屋权属调查表》，刘文刚名下乡村房屋座落于北碚区歇马镇农荣村麻林坝，建筑面积147.72平方米，用地面积80平方米。2017年4月28日，北碚区人民政府征地办公室根据刘文刚、彭渝蓉、李代英的申请，与其签订《北碚区征地农转非人员货币安置住房协议》；2017年5月4日，刘文刚女儿刘维维与北碚区人民政府征地办公室签订《北碚区征地农转非人员统建优惠购房住房安置协议》。 还查明，2011年，北碚区实施了对原歇马镇农荣村王家南桠组土地的征收，征地工作人员将该房屋登记在肖本英女儿刘文会名下，并按55平方米的土瓦结构及81平方米宅基地面积计算农村房屋补偿9900元（180元/平方米*55平方米）、宅基地范围内地上构附着物补偿4050元（50元/平方米*81平方米），共计补偿金额13950元，由刘文会于2011年3月领取。2014年北碚区取得渝府地〔2014〕173号征地批复后，原重庆市北碚区国土资源管理分局对该房屋补偿进行补差，补差金额为9900元（360元/平方米*55平方米-180元/平方米*55平方米），刘文会及肖本英其他子女未领取该款项。该房屋已拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，重庆市人民政府在刘文刚经重庆市北碚区人民政府行政协调未果的情况下，具有对刘文刚提出的行政裁决申请作出裁决的法定职权和职责。重庆市人民政府于2018年11月27日收到刘文刚邮寄的行政裁决申请，要求刘文刚补正，经审查后于2019年1月21日作出本案被诉渝府地裁〔2019〕23号《裁决书》，并依法邮寄送达刘文刚，程序合法。 本案中，刘文刚继承其母亲肖本英的房屋属集体土地上房屋，且原重庆市北碚区国土资源管理分局在实施征地补偿安置具体工作中，并未怠于履行补偿安置职责，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”规定的在农村集体土地征收中，应当参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿安置的情形。刘文刚要求对其继承肖本英的房屋按照国有土地上房屋征收标准进行补偿，于法无据。重庆市人民政府裁决对刘文刚请求其母亲的房屋按照国有土地上房屋征收补偿标准补偿给刘文刚的裁决请求不予支持，符合法律规定，人民法院予以支持。 重庆市人民政府经审查相关证据，认定原重庆市北碚区国土资源管理分局对肖本英房屋按农村房屋计算补偿费的标准符合重庆市人民政府第55号令及北碚府发〔2013〕59号文的规定，但因该房屋已被拆除且征地实施机构也未做实测表格并经相关权利人签字确认，刘文刚亦无证据证明其提出的猪圈25平方米、厨房11平方米，故裁决要求北碚区对刘文刚继承其母亲的房屋应按房屋所有权证证载面积、房屋结构（即81平方米土瓦结构）予以补偿，而对原重庆市北碚区国土资源管理分局按55平方米的土瓦结构及81平方米宅基地面积计算农村房屋补偿的行为予以纠正，认定事实清楚、证据充分、充分保护了刘文刚合法权益，人民法院予以支持。 至于刘文刚提出的撤销北碚区人民政府于2018年9月27日作出的“北碚区人民政府征地补偿安置争议协调意见书”的裁决请求，因不属于征地补偿安置标准的争议，重庆市人民政府根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》（渝府办发〔2016〕98号）第八条的规定，以不属于协调裁决范围为由，对刘文刚该项裁决请求予以驳回，并无不当。综上，重庆市人民政府于2019年1月21日作出本案被诉渝府地裁〔2019〕23号《裁决书》，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。刘文刚的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘文刚的诉讼请求。 刘文刚上诉称，刘文刚通过政府信息公开得知，本案诉争房屋所在土地于2004年6月已由重庆市人民政府批复同意纳入城市规划区，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定以及中纪办〔2011〕8号文件精神，应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法再审改判。 被上诉人重庆市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 北碚区规划自然资源局未向本院提交书面陈述意见。 一审被告重庆市人民政府在法定举证期限内向法院提交并举示了以下证据、依据： 1.重庆市北碚区人民政府征地补偿安置争议协调意见书（北碚府协〔2018〕36号）； 2.行政裁决申请书、刘文刚身份证复印件、寄件信封； 3.征地补偿安置争议裁决材料收件单； 4.征地补偿安置争议裁决补正告知书及寄件邮单； 5.刘文刚补正资料的寄件信封复印件； 6.征地补偿安置争议裁决书（渝府地裁〔2019〕23号）及寄件邮单及邮件查询截屏； 证据1-6拟证明重庆市人民政府对刘文刚提出的行政裁决申请依法作出了裁决，其内容及程序均合法有效。 7.重庆市人民政府关于北碚区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复（渝府地〔2014〕173号）； 8.重庆市北碚区人民政府关于征收歇马镇农荣村长田坎组沙帽石组王家南桠组部分集体土地的公告(北碚府征公〔2014〕4号)； 9.重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收歇马镇农荣村长田坎组沙帽石组王家南桠组部分集体土地补偿安置方案的公告（北碚国土资征补公〔2014〕6号）； 10.重庆市北碚区人民政府关于征收歇马镇农荣村长田坎组沙帽石组王家南桠组部分集体土地补偿安置方案的批复（北碚府地〔2014〕20号）； 11.征地红线图局部； 证据7-11拟证明争议房屋所在的集体土地被依法征收的基础事实； 12.乡村房屋所有权证； 13.证明（证明刘文刚母亲的家庭成员情况）； 14.放弃母亲房屋继承权声明书； 15.北碚区人民政府征用歇马镇农荣村王家南桠村民小组土地青苗、构筑物、房屋补偿发放表（刘文会）； 16.北碚区人民政府征用歇马镇农荣村王家南桠村民小组土地青苗、构筑物、房屋补偿发放表（补漏）； 17.北碚区人民政府征收歇马镇农荣村王家南桠村民小组土地综合定额补偿、及房屋补偿发放表（补漏）； 证据12-17拟证明争议房屋的证载面积为81平方米，征地实施机构开展了争议房屋的房屋补偿费及综合定额补偿费发放工作。 18.刘文刚户户口信息（4口人）； 19.货币安置住房申请； 20.住房安置申请； 21.北碚区征地农转非人员货币安置住房协议； 22.北碚区征地农转非人员统建优惠购房住房安置协议； 23.农转非申请； 24.北碚区征地农转非人员安置补助费协议书（刘文刚）； 25.北碚区征地农转非人员安置补助费协议书（彭渝蓉）； 26.北碚区征地农转非人员安置补助费协议书（刘维维）； 27.北碚区征地农转非人员安置补助费协议书（李代英）； 28.北碚区人民政府征收歇马镇农荣村王家南桠村民小组土地发放征地农转非人员安置补助费及代扣代缴基本养老保险费明细表（16岁以上）补； 29.土地房屋权属调查表； 30.房屋墙界调查表； 31.刘文刚原身份证复印件； 32.土地承包经营权证部分信息、土地承包合同； 33.歇马镇农荣村王家南桠组青苗和地上构（附）着物综合定额补偿明细表（350以下）； 34.北碚区人民政府征用歇马镇农荣村王家南桠村民小组土地青苗、构筑物、房屋补偿发放表（老标准）； 35.北碚区征收歇马镇农荣村王家南桠村民小组土地综合定额补偿、及房屋补偿发放表（补差）； 证据18-35拟证明刘文刚户的人员、土地房屋情况，以及该户在其他征地关系中被安置补偿的基础事实。 法律依据： 重庆市北碚区人民政府关于印发北碚区贯彻《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》的实施办法的通知（北碚府发〔2013〕59号）； 重庆市北碚区人民政府办公室关于征地补偿安置实施工作中有关问题的通知（北碚府办发〔2013〕116号）。 一审原告刘文刚在法定举证期限内向法院提交并举示以下证据、依据： 1.2015年9月17日《重庆市规划局北碚区分局关于刘文刚同志申请政府信息公开的回复》； 2.渝公开办函〔2015〕223号《政府信息公开告知书》、渝公开办函〔2015〕259号《政府信息公开告知书》； 3.最高人民法院行政审判庭〔2005〕行他字第5号答复； 4.（2015）渝五中法行初字第00176号行政判决书； 5.中纪办〔2011〕8号《中共中央纪委办公厅监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》。 证据1-5拟证明刘文刚继承其母亲的房屋所在地已经纳入城市规划区，应当按国有土地上房屋征收标准进行补偿。 北碚区规划自然资源局未向一审法院提交并举示证据。 经庭审质证，刘文刚对重庆市人民政府举示的证据发表如下质证意见：对重庆市人民政府举示的证据1-6真实性、合法性、关联性均没有异议；对证据7-11认为均不清楚；对证据12-14无异议；对证据15有异议，认为与本案无关；对证据16真实性、关联性无异议，但认为补偿标准低不合法；对证据17有异议，认为补偿标准低，且没有通知其领取；对证据18-35认为真实、合法，但与本案无关联，认为争议的是刘文刚母亲的房屋的补偿，不是刘文刚的安置；对依据36、37真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联。重庆市人民政府对刘文刚举示的证据发表如下质证意见：证据1-5真实性无异议，但认为均与本案无关联。北碚区规划自然资源局对重庆市人民政府举示的证据均无异议；对刘文刚举示的证据同意重庆市人民政府的质证意见。 一审法院对上述证据认证如下，重庆市人民政府举示的证据真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；刘文刚举示的证据因与本案无关联，依法不予采信。 前述证据，已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。根据上述合法有效的证据，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案系刘文刚请求撤销重庆市人民政府于2019年1月21日作出的渝府地裁〔2019〕23号《裁决书》提起的行政诉讼，故本院针对该裁决书的合法性评判如下： 1.关于本案诉争房屋是否应当按照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”经原审法院查明，2011年，北碚区实施了对原歇马镇农荣村王家南桠组土地的征收，征地工作人员将本案诉争房屋登记在肖本英女儿刘文会名下，计算出补偿金额共计13950元，由刘文会于2011年3月领取。2014年取得渝府地〔2014〕173号征地批复后，原重庆市北碚区国土资源管理分局对该房屋补偿进行补差，计算出补差金额为9900元，刘文会及肖本英其他子女未领取该款项。因此，本案并不存在因征收部门怠于行使补偿安置职责，导致从征地批复下达之日到拆迁农房间隔时间较长，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区形成土地级差的情形，不符合上述规定的适用条件。重庆市人民政府以北碚区人民政府征收歇马镇农荣村王家南桠组集体土地时,刘文刚母亲肖本英的房屋所在土地性质属于集体土地,刘文刚要求按照国有土地上房屋征收标准进行补偿无事实基础和法律依据为由，裁决对刘文刚的上述裁决请求不予支持，并无不当。 2.关于本案诉争房屋是否应当按照房屋所有权证证载面积、房屋结构予以补偿的问题。 根据《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府第55号令）第六条及《北碚区贯彻的实施办法》（北碚府发〔2013〕59号文）第七条的规定，农村房屋以房地产权证记载的合法面积为依据进行补偿。本案中，重庆市人民政府经审查相关证据，认定原重庆市北碚区国土资源管理分局对肖本英房屋按农村房屋计算补偿费的标准符合重庆市人民政府第55号令及北碚府发〔2013〕59号文的规定，但因该房屋已被拆除且征地实施机构未做实测表格并经相关权利人签字确认，刘文刚亦未提交证据证明其提出的猪圈25平方米、厨房11平方米的事实根据，故要求北碚区对刘文刚继承其母亲的房屋应按房屋所有权证证载面积、房屋结构予以补偿的裁决内容符合上述规定，并无不当。 3.关于撤销相关协调意见书是否属于协调裁决范围的问题。 根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》（渝府办发〔2016〕98号）的规定，被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人对区县（自治县）人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的，以及对适用征地补偿安置方案涉及的人均耕地面积、安置农业人口数、安置对象的认定等有异议的，可以依法申请协调和裁决。征地补偿安置争议应当先协调后裁决。因此，征地补偿安置争议协调意见书是区县人民政府针对征地补偿安置争议作出的协调意见，当事人对该协调意见不服可以向重庆市人民政府依法申请裁决，由重庆市人民政府针对征地补偿安置争议作出裁决，而协调意见书并不产生拘束力。故重庆市人民政府根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》（渝府办发〔2016〕98号）第八条的规定，以不属于协调裁决范围为由，对刘文刚请求撤销北碚区人民政府于2018年9月27日作出的“北碚区人民政府征地补偿安置争议协调意见书”的裁决请求予以驳回，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。刘文刚的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘文刚负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 鹏 审判员 龙贤仲 审判员 张 莉 二〇一九年十二月二十四日 书记员 万 芳