河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初667号原告宋磊，男，汉族，1971年7月2日出生，住郑州市中原区。委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市中原区桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人王辉，中原区桐柏路办事处工作人员。委托代理人孙威风，河南译达律师事务所律师。被告郑州市中原区桐柏路街道办事处，住所地郑州市中原区煤仓街7号。法定代表人王建伟，办事处主任。委托代理人殷培志，中原区桐柏路街道办事处工作人员。委托代理人王智勇，河南译达律师事务所律师。原告宋磊诉被告郑州市中原区人民政府(以下简称中原区政府)、郑州市中原区桐柏路街道办事处（以下简称桐柏路街道办）强制拆除原告房屋行为违法一案，于2019年10月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭对本案进行了审理。原告宋磊及其委托代理人王家才，被告中原区政府的委托代理人王辉、孙威风，桐柏路街道办的委托代理人殷培志、王智勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宋磊诉讼请求:1、确认被告于2019年6月16日强制拆除原告房屋的行为违法。2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告的房屋位于郑州中原区西干道东侧。2019年5月，郑州西干道货运铁路沿线整治工作启动，要求在6月15日之前将规划范围内的违法建设拆除完毕，原告的房屋在该规划范围内。2019年6月15日上午10时左右，被告在未作出任何行政决定的情况下，组织相关人员二百余人，强行闯入原告房屋，采用暴力手段强行拆除原告房屋，室内物品被损毁，给原告造成了巨大的经济损失。原告认为，被告实施的强制拆除行为认定事实不清，证据不足，被告在实施强制拆除前未作出行政决定，未履行催告义务，未作出行政强制执行决定，程序违法，其行为严重侵害了原告的合法权益。为此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特提起行政诉讼，请依法支持原告的诉讼请求。被告中原区政府、桐柏路街道办答辩称：一、原告主体不适格，应当驳回原告起诉。根据《物权法》第九条之规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力。原告未提供案涉房屋合法有效的所有权证书，其不能证明是案涉房屋的所有权人，原告主体不适格。二、被告主体不适格，应当驳回原告起诉。案涉被拆迁房屋所占土地的使用权人是郑州铁路局集团有限公司，其有权对其土地上的违法建筑申请拆除，其向郑州市人民政府申请，并与郑州市人民政府联合印发的拆除通知，应当属于委托关系；再则，根据郑政通【2018】52号文件规定，按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施，故本案拆除责任主体是中国铁路郑州集团有限公司。原告起诉主体错误，应当依法驳回。三、案涉房屋属于违法建筑，应当依法拆除。案涉房屋无土地证、规划许可证、建筑施工许可证、房屋所有权证等合法证件，明显属于违法建筑，根据市政府文件及相关会议纪要应当依法拆除。综上，原告的起诉没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。原告宋磊向本院提交了以下证据：1、房地产租赁许可证；2、用电申请书；3、住宅接水用水申请书；4、郑州铁路局郑州供电段电费收据；5、郑州铁路局郑州北建筑段（水费）收据。以上证据证明原告系涉案房屋的权利人，与被诉行政行为具有法律上的利害关系，主体适格。6、郑州晚报报道；7、强拆照片及视频。证明被告实施了强制拆除行为，是适格被告。被告中原区政府发表以下质证意见：对证据1的真实性、合法性及证明目的有异议，该证据有涂改迹象，而且已过有效租赁期限，不能证明原告是案涉房屋的所有权人。对证据2、3的真实性无异议，对证明目的和关联性有异议，也不能证明原告是案涉房屋的所有权人。对证据4、5真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，该证据显示用户名为宋二保，与本案原告不是同一人，与本案没有关联性。证据6不属于证据，它属于新闻报道，不具有客观性，对证明目的不予认可。证据7真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，该证据不属于原始载体，不具有证据的合法性，也不能证明被告违法拆迁。被告桐柏路街道办的质证意见同中原区政府一致。被告中原区政府在法定期限内向本院提交以下证据:证据一、郑州市人民政府办公厅关于印发郑政办明电（2018）376号文件一份。证明：2018年9月30日，郑州市人民政府办公厅印发郑政办明电（2018）376号文件，整治范围包括郑州市五环以内铁路沿线的环境整治，整治标准（一）铁路沿线：三环内两侧50米（三环外两侧100米）范围内无垃圾杂物、无污泥污水、无私拉乱建等，原告房屋属于整治范围内。证据二、2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合印发关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告【郑政通（2018）52号】一份。证明：案涉房屋属于市政府整治范围内的铁路沿线。并规定铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用权人应当在规定的期限内进行拆除，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不拆除的，有辖区城市管理执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用权人承担；拆除期限自本通告下发之日起实施，至2018年12月31日止。原告在此期限内未搬离其应当自己承担相关责任。证据三、中原政明电（2018）6号内部明电、中原办文（2018）18号文各一份。证明：2018年10月16日，郑州市中原区人民政府对各街道办事处下发《关于成立铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部的通知》。2018年10月24日，区委办公室、区政府办公室决定成立成立中原区铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部，由指挥部负责具体工作。证据四、省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要【2019】3号。证明：铁路沿线中铁郑州局权属范围内有证建筑的征收工作，由各区负责、中铁郑州局配合，在2019年2月15日前完成征收拆迁任务，其中被征收的铁路部门的房屋，地方政府不再予以补偿。拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局负责处置。原告起诉主体错误。证据五、郑州市人民政府市长办公室会议纪要（2019）46号一份。证明：2019年5月19日，市长办公室会议指出拆迁工作完成不彻底，还存在应拆未拆现象，严重影响景观视觉通廊效果；按照“拆、清、整、建”四个步骤，强力推进各项工作。证据六、关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知一份。证明：2019年4月29日，郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合政治工作领导小组办公室对各区下发关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知。证据七、2019年5月5日河南省铁路土地管理局关于违法建（构）筑物拆除的申请一份。证明:河南省铁路土地管理局申请郑州市人民政府对在其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。原告起诉主体错误。证据八、2019年5月20日由中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告一份。证明：拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。拆除事项为郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物，由各辖区人民政府负责拆除，并规定郑州北站铁路权属土地范围内的违法建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用权人应当在7日内限期搬离，逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用权人承担。原告未在规定期限内搬离，应自行承担相关责任。证据九：中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室关于对郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明一份。证明：2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室对指挥部下发关于铁路土地管理部门与部分单位和个人签订的临时占用铁路用地合同已公告废止并逾期，占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为均属无效。证据十、拆迁公告现场粘贴照片14张。证明：拆除通告于2019年5月23日在案涉拆除范围内予以张贴公告，并向原告告知。原告发表质证意见如下：证据一，对其合法性和证明目的不认可，该方案系环境综合整治方案，是为改善环境。涉案房屋建设尤其历史原因，整治也不能不尊重历史整治，也不是不加区分，是违法将其全部拆除。证据二，对其关联性、合法性和证明目的均不认可。其一，该通告第四条明确拆迁的期限自2018年的12月30日止，而涉案房屋的拆除时间为2019年的6月，两者相差半年。涉案地块的整治是2019年4月启动，5月份正式启动，该通告与本案无关联。其二，查处违法建筑应当按照城乡规划法相关规定依法进行先调查处理。再作出限期拆除决定，应当依法催告作出强制执行的决定，市政府和中铁公司联合作出违法建筑的拆除通知，明显不符合法律规定。证据三，对其关联性不认可。该证据是成立工作指挥部的内部相关文件，与本案没有关联。证据四，对其合法性和证明目的不认可。该会议纪要是2019年的1月26日召开，要求2019年的2月15日前完成拆迁，其要求在不到一个月内完成拆迁，显然违反相关法律规定，那么程序也是违法。同时该纪要也明确由各区负责拆迁那么区政府也是本案的适格被告。证据五，对其合法性不认可。该纪要无视法定程序，那么限定日期来强力推进拆迁工作，我们认为明显不符合法律规定。证据六，对其合法性不认可。该份通知也证明直到2019年4月29日才启动了西干线的拆除整治工作有各区来组织实施。那么间接也能证明就是也能直接证明。那么本案的被告主体适格。证据七，对其证明目的不认可。我们认为铁路公司没有相关强制拆除的职权，其申请依法拆除，那么被告依法强制拆除房屋，当然应当由被告承担法律责任。原告诉请确认被告强拆行为违法，完全符合规定。证据八，我们对其合法性和证明目的不认可。其一、该通告的作出主体是中铁公司的林业管理办公室。该办公室并非行政主体，无权作出限期拆除违法建筑建设的通告。其二、该通告是2019年5月20日发布，拆除的期限不到一个月，明显违法。按照该通告，那么被告区政府也是事实强制拆除的主体，那么应当由其承担相应的法律责任。证据九，对其合法性不认可。我们认为涉案的用地情况复杂，尤其历史原因，应当区分不同的情况，具体的问题应当作出具体的处理。铁路公司做出该说明显然未尊重历史。证据十，我们对其真实性和合法性不认可，照片并未明确具体的拍摄人和张贴的时间，对真实性、合法性均不予认可。被告桐柏路街道办在法定期限内未向法院提交证据。经庭审质证，本院综合各方当事人在庭审中发表的质证意见，对上述证据的真实性均予以确认，对其证明目的将综合阐述。本院经审理查明，认定以下案件事实：2001年1月，宋磊取得《房地产租赁许可证》，有效期12个月，自2001年元月1日起至2001年12月31日止。2018年10月16日，郑州市中原区人民政府对各街道办事处下发关于成立铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部的通知。2018年10月24日，区委办公室、区政府办公室决定成立成立中原区铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部，由指挥部负责具体工作。2018年10月19日,郑州市政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》,要求拆除城区内铁路沿线两侧各50米,其他区域铁路沿线两侧各100米范围内的违法建筑物。该通告“三、拆除事项：铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物（一）按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施，其他区域由所辖区人民政府组织实施；（三）铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用权人应当在规定的期限内进行拆除，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不拆除的，由辖区城市管理执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。”2019年5月20日,中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》,要求拆除郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。该通告“三、拆除事项……（一）由各辖区人民政府负责拆除……”。2019年6月16日，涉案建筑物被拆除。本院认为：一、关于本案被告是否适格的认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。中原区政府系其辖区内房屋拆除的实施主体，故中原区政府是本案的适格被告。被告桐柏路街道办应视为受中原区政府的委托实施相关行为，因此桐柏路街道办不是本案适格被告。二、程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。不仅行政强制要符合《中华人民共和国行政强制法》程序性要求，而且纠正违法行为行政机关也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施，应当适当。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该法对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。具体本案而言，中原区政府在拆除前未按照有关规定进行公告，也未能提供证据证明其委托中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室发布拆除公告，因此中原区政府拆除原告房屋的程序违法。关于被告称案涉建筑是违法建筑应予拆除的答辩理由，本院认为，虽然强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑物内的物品，则属于当事人的合法财产。当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。虽然《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》均未对行政强制执行的具体实施程序作出明确规定，但是参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告承担举证责任的精神，行政机关对违法建筑实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如果行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，则该强制拆除行为应予确认违法。被告在组织实施强制拆除过程中，针对建筑物内的财产，也应当与原告办理财物交接手续，清点建筑物内的财产或进行相应的证据保全。从本院查明的事实可以确认，被告实施的强制拆除行为，不符合法定程序，应予确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告郑州市中原区人民政府于2019年6月16日拆除原告宋磊房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，各方当事人可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇一九年十二月二十三日书记员 张 林