四川省广安市前锋区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川1603行初274号 原告李永明，男，生于1962年1月20日，汉族，住重庆市渝中区。 委托代理人黄世猛，广安市前锋区前锋法律服务所法律工作者。 被告广安市广安区水务局，住所地广安市广安区建设路42号。 负责人杨江霞，局长。 委托代理人杨雪梅，四川瀛络律师事务所律师。 被告广安市广安区白市镇人民政府，住所地广安市广安区白市镇慧龙街24号。 负责人苏明华，镇长。 委托代理人何利，四川鑫泰律师事务所律师。 第三人广安市广安区石垭口水库管理所，住所地白市镇石垭村。 负责人费小华，所长。 原告李永明不服被告广安市广安区水务局（以下简称区水务局）、广安市广安区白市镇人民政府（以下简称白市镇政府）及第三人广安市广安区石垭口水库管理所（以下简称石垭口水库管理所）环保其他行政行为及行政赔偿二案，本院于2019年8月28日分别立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2019年9月30日公开开庭合并审理了二案。原告李永明及其委托代理人黄世猛，被告区水务局的负责人杨江霞及委托代理人杨雪梅，被告白市镇政府的负责人苏明华及委托代理人何利，第三人的负责人费小华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，经被告白市镇政府招商引资，2004年1月6日，原告在白市镇政府的监证下与广安石垭（口）水库管理所签订了《石垭水库养殖承包合同》，合同期限20年（自2005年2月1日至2025年2月1日）。因2009年大坝加固无法养鱼，2010年6月2日，双方协商延期至2026年2月1日。承包金每年2.5万元。为了保证养殖所需饲料、肥料，2004年3月，原告与白市镇槐垭村3组、8组王友华等约50户农户签订了《土地租赁合同》，租地40亩，租期为2004年3月13日至2024年3月13日，同时投资建设了公路、码头、电力线路、管理房，购置了渔船、渔具、增氧机等，聘用了人员，开始养鱼。2017年夏天（8月左右）的一天，二被告相关工作人员与第三人在广安石垭水库管理所办公室口头宣布：根据环保法，石垭口水库从今天开始禁止养鱼，不得投放任何饲料和肥料，所有饲料和肥料马上拉走，否则将追究污染水源的责任。原告于是按要求停止了投放饲料和肥料。宣布时无人出示行政执法证，也未出具法律文书。未告知行政复议和行政诉权。2018年11月22日，二被告及第三人到原告养鱼管理房清点设施，说为了完成上级取缔养殖合同任务，叫原告支持一下工作在格式化的清单上签字确认一下，但未交给原告。原告至今未收到任何行政法律文书。原告多次找二被告及第三人主张权利，但二被告相互推诿，原告以不交2018年、2019年水库承包金抗辩。广安区法院受理了王友华诉原告支付2018、2019年土地租金民事案件，原告才知道权利受侵害。二被告的行政行为违法并侵犯了原告经营自主权，为维护原告的合法权益，请求判决二被告取缔原告和第三人的石垭口水库养殖承包合同的行政行为违法。 原告向本院提供了以下证据： 1、身份证复印件； 2、石垭水库养殖承包合同； 3、石垭水库养殖承包合同补充协议； 4、石垭水库养殖承包补充合同； 5、关于石垭水库2009年大坝加固防水造成养渔损失解决意见； 6、询问笔录（李永明）； 7、询问笔录（李世元）； 8、调查笔录（费小华）； 9、取缔石垭口水库养殖承包合同补偿核定清单照片打印件； 10、土地租赁费花名册； 11、民事诉状及传票； 12、《广安市广安区水利局广安市广安区白市镇人民政府关于请求解决白市镇石垭口水库投资环境被严重干扰的紧急请示》（广区水[2006]78号）； 13、现场照片； 14、证人证言。 被告区水务局辩称，被告未对原告作出任何行政强制、行政处罚行为，也未实施任何侵犯原告合法经营自主权的行为，被告不是原告诉请的适格主体；被告与原告自愿签订的行政补偿清单，是在原告与第三人解除承包合同的基础上，根据《水污染防治法》、《环境保护法》等相关法律法规规定的一种行政补偿，并非基于违法行政行为的行政赔偿，且针对行政补偿双方已经按照标准达成一致意见，原告再行主张于法无据；原告的赔偿请求属于其与白市镇政府及石垭水库之间的民事合同争议，不属于行政诉讼受案范围，且事实上原告尚未与石垭水库解除承包合同及补充合同，原告至今尚在水库实施养殖捕捞行为，原告诉请的基础事实不存在。综上，对原告的诉讼请求依法应予以驳回。 被告区水务局向本院提交了以下证据、依据： 1、《水法》、《水污染防治法》、《环境保护法》、《渔业法》、《四川省饮用水水源保护条例》； 2、广安市人民政府《关于进一步加强水库水质管理工作的通知》（广安府办函[2017]152号）； 3、广安市广安区人民政府办公室关于印发广安市广安区水库水质管理与保护工作实施方案的通知（广安区府办发[2018]27号）； 4、议事纪要关于终止水库养殖承包合同专题会纪要（广安区府纪[2018]28号）、广安市广安区水务局关于终止水库养殖承包合同工作实施方案的请示（广区水[2018]63号）； 5、石垭水库养殖承包合同； 6、石垭水库养殖承包合同补充协议； 7、石垭水库养殖承包补充合同； 8、取缔石垭口水库养殖承包合同补偿核定清单； 9、《取缔灯塔水库养殖承包合同补偿核定清单》及《终止灯塔水库养殖承包合同协议书》； 10、《取缔华云水库养殖承包合同补偿核定清单》及《终止华云水库养殖承包合同协议书》。 被告白市镇政府辩称，案涉水库的产权权属人为广安市广安区水务局，被告并非本案适格的主体；原告在补偿清单上签字确认的行为，已经表明其对赔偿金额和项目的认可，其再次主张的金额于法无据。综上，被告未对原告作出任何行政处罚的行为，也未以被告的名义向原告作出任何侵害其合法权益的行为，白市镇政府不应当作为本案的被告，请求驳回原告对被告的诉讼请求。 被告白市镇政府未向本院提交了证据、依据。 第三人述称，第三人系一个自收自支的事业单位，上面只在工作上进行行政管理，第三人收的承包款用来维修及务工人员补贴。养殖承包合同是第三人签订的，第三人与原告方现在还没有终止合同，直到昨天为止原告方还在养鱼打鱼，但原告有两年没有缴纳承包款了。根据约定及相关规定，水库养鱼不准水质污染，无公害化养鱼，要求必须做好这项工作。承包者长期在重庆，找养渔者进行了宣传，不能肥水养鱼。第三人没有任何违法违规行为。 第三人向法院提供了管理工作记录簿摘录两页。 经庭审质证，原告对被告出示的证据1真实性无异议，对关联性有异议；对证据2-3真实性无异议，合法性有异议；对证据4-7真实性无异议，认为不能达到其证明目的；对证据8三性均有异议；对证据9-10真实性有异议，与本案也无关联性。被告白市镇政府及第三人对被告水务局的证据三性无异议。原告对第三人出示的证据三性均有异议，认为不能达到其证明目的。被告对第三人出示的证据没有异议。被告水务局对原告出示的证据1无异议；对证据2-5的真实性、合法性无异议，但认为与本案原告要求确认违法及赔偿没有关联性；对证据6，认为是原告的个人陈述，不能作为本案的证据；对证据7-8、10-11、13三性均有异议；对证据9的真实性无异议，但认为达不到对方的证明目的；证据12的真实性无异议，但是与本案没有任何关联性；对证据14，认为达不到原告的证明目的，从第三人与证人对质，可以看出2017年并没有通知停止养鱼，只是按照政策及合同约定不能肥水养鱼。被告白市镇政府同意被告水务对原告出示的证据的质证意见，同时认为，合同约定仅限无公害养殖，有关文件亦禁止化肥养鱼，花椒种植、修路等与本案没有任何关系。第三人同意被告水务对原告出示的证据的质证意见；同时第三人负责人认为，对证据8，不是其真实意思的表示，当时其没有戴眼镜，也没有看内容，根本没有说取缔合同这些，当时问的时候李永明在现场。本院认为，原、被告及第三人提供的证据形式上真实、来源合法、与本案有关联，可以作为本案认定事实的依据，但对其证明内容应结合案情综合加以评定。 经审理查明，2004年1月6日，第三人（甲方）与原告（乙方）签订《石垭水库养殖承包合同》，约定甲方将位于广安区白市镇石垭水库承包给乙方依法合理使用，承包时间从2005年2月1日起至2025年2月1日止。2017年12月15日，广安市人民政府办公室下发《广安市人民政府关于进一步加强水库水质管理工作的通知》（广安府办函[2017]152号）。2018年4月27日，广安市广安区人民政府办公室下发《广安市广安区人民政府办公室关于印发广安市广安区水库水质管理与保护工作实施方案的通知》（广安区府办发[2018]27号）。根据上述文件精神，2018年4月3日，被告区水务局提出《广安市广安区关于终止水库养殖承包合同工作实施方案的请示》（广区水[2018]63号），同年10月，广安区人民政府相关领导召开专题会议，同意区水务局提出的上述实施方案。实施方案载明：“……2018年12月31日前全面终止水库承包养鱼合同，收回水面使用权，由水库管理单位负责管理，切实改善水环境……坚持‘谁发包、谁负责、谁终止’的原则……区水务局作为终止归口水务部门管理水库承包养鱼合同工作的责任主体，负责做好归口管理水库承包养鱼合同的终止工作；负责指导、协助乡镇对乡镇、村组管理水库的摸底调查、核实养殖设施、验收等终止合同相关工作；负责制作《终止合同协议书》等相关法律文书及水库后期管理等工作。……区安监环保局负责依法查处对水库造成污染的养殖行为，对未经整改达标的依法予以关停，定期对全区水库水质进行取样、检测。……区水务局、区财政局及相关乡镇抽派工作人员共同组成资金核定组，参照初期调查摸底情况，再次对水库的养殖面积、养殖设施设备数量进行现场鉴定、审核后，按照补偿范围和标准锁定补偿金额。……区水务局与水库所在地乡镇共同抽调专人组成谈判小组，按照确定的补偿范围和标准与养殖业主展开终止合同谈判，签订《终止承包养鱼合同协议书》。……业主撤场完毕后，区水务局、区财政局及涉及乡镇组织人员赓即展开验收工作，经验收合格后，由领导小组办公室将补偿资金足额兑现给各承包养鱼业主。……”。2018年11月22日，被告相关工作人员前往白市镇石垭水库，就终止水库承包养鱼合同相关事宜对合同双方进行了告知。被告认为其前往是按文件要求对签订石垭口水库养殖承包合同的双方进行终止水库承包合同的政策宣传。原告认为被告当天实施了宣布取缔水库养殖承包合同的行为，遂提起本次行政诉讼，请求判令如诉所请。 本院认为，根据《广安市人民政府关于进一步加强水库水质管理工作的通知》（广安府办函[2017]152号）、《广安市广安区人民政府办公室关于印发广安市广安区水库水质管理与保护工作实施方案的通知》（广安区府办发[2018]27号）及《广安市广安区水务局关于终止水库养殖承包合同工作实施方案的请示》（广区水[2018]63号）载明的终止水库养鱼的程序及相关部门的职责，结合被告提交的广安区其他水库终止养殖承包合同协议等证据及当事人各方的当庭陈述，能够证实：广安区在2018底全面终止水库养殖承包合同；终止水库养殖承包合同应由合同的双方协议终止；在签订终止协议后，经验收合格依法予以补偿；被告水务局负责做好归口管理水库承包养鱼合同的终止工作以及与相关部门一起对全区所有水库进行调查摸底、做好宣传、终止协议的谈判及协议终止后的验收等工作；广安区安监环保局负责依法查处对水库造成污染的养殖行为，对未经整改达标的依法予以关停；2018年11月22日，原告在《取缔石垭口水库养殖承包合同补偿核定清单》上签字，各方并未因终止合同相关事宜发生纠纷。此外，原告在起诉状中亦陈述“2018年11月22日，二被告及第三人到原告养鱼管理房清点设施，说为了完成上级取缔养殖合同任务，叫原告支持一下工作在格式化的清单上签字确认一下，但未交给原告。”。故2018年11月22日当天，被告工作人员对石垭口水库养殖承包合同的双方无论是告知取缔合同还是进行终止水库承包合同的政策宣传，上述行为仅是被告根据广安市、区人民政府的要求，在履行其辖区内水库水质管理与保护职责过程中，为做好由其归口管理水库承包养鱼合同的终止相关工作，依法对水库养殖承包合同的双方即本案的原告和第三人作出的一种告知行为，属于过程性行为，并非行政强制或行政处罚行为，而对行政管理相对人产生行政法律效果的则是之后的有关部门作出的合同双方终止合同后的补偿行为，或者未终止合同可能存在的污染水库水质等行为采取行政强制措施、进行行政处罚等后续行政行为，原告如果对上述后续行政行为不符，在符合法定起诉条件的情况下，可以提起相关民事或行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围，对原告的起诉依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告李永明的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广安市中级人民法院。 审 判 长  胡全胜 人民陪审员  朱春恩 人民陪审员  刘柏平 二〇一九年十二月十七日 书 记 员  刘 洲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： …… （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： …… （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； …… 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……