河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初591号原告郭成海，男，汉族，1971年11月6日出生，住郑州市高新技术开发区。委托代理人杨会永，河南郑大律师事务所律师。委托代理人陈盼盼，河南师道律师事务所律师。被告郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街6号。法定代表人王新亭，主任。委托代理人马振兴，该单位工作人员。委托代理人张祖勤，河南坦言律师事务所律师。被告郑州高新技术产业开发区双桥办事处,住所地郑州高新区庄王村。法定代表人方鼎，主任。出庭应诉负责人宋远杰,该办事处副主任。委托代理人张帆，河南方邦律师事务所律师。第三人郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会，住所地郑州高新区双桥办事处郭村。负责人王保政，村主任。委托代理人张才战，河南德施普律师事务所律师。原告郭成海要求被告郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、被告郑州高新技术产业开发区双桥办事处（以下简称双桥办事处）继续履行行政协议一案，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月10日立案后，依法向二被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告郭成海及其委托代理人杨会永、陈盼盼，被告高新区管委会的委托代理人马振兴、张祖勤，被告双桥办事处的出庭应诉负责人宋远杰及委托代理人张帆，第三人郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会（以下简称郭村村委会）的委托代理人张才战到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2013年1月5日，郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目指挥部（以下简称郭村合村并城项目指挥部）、郭村村委会依据《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号）的规定，与户主为原告郭成海的家庭就拆除其宅基地内的附着物补偿问题及其他事宜达成一致，签订涉案《郭村拆迁补偿安置协议书》。该协议第二条约定：“按照规定本户应安置3人，独生子女1人，安置房每人70㎡计280㎡＋17.5㎡；应安置商业房每人20㎡计80㎡＋5㎡（备注：分张秀英安置房17.5㎡，商业房5㎡），共应安置房382.50㎡。”第四条第4项约定：“如三年内不能及时交付安置房，甲方（郭村村委会、郭村项目指挥部）向乙方（原告）加倍发放过渡费即每人每月1200元。”同日，郭村合村并城项目指挥部、郭村村委会又与郭成海的妻子石伟霞签订第二份《郑州高新区双桥办事处郭村村改造拆迁补偿安置协议书》，该协议由原告郭成海签字。根据第二份补偿安置协议第二条，“按照规定本户应安置1人，应安置房每人70㎡计70㎡；应安置商业用房每人20㎡计20㎡，共应安置房90㎡”。在第一份拆迁补偿安置协议书基础上，该第二份协议为原告家庭再增加了1人份的安置权益。因此，根据上述两份《郭村拆迁补偿安置协议书》，户主为原告郭成海的家庭共应享受的安置待遇为5人份。2016年7月4日，郭村村委会代表被告又与原告的妻子石伟霞签订《郑州高新区双桥办事处郭村村改造拆迁补偿安置协议书》（以下简称补充协议）。该协议第二条“（二）安置面积调整”明确约定：1.“3人及3人以上家庭，乙方（石伟霞）应安置人口1人（详见附件：拆迁安置及补偿费用结算单），完成了宅院的拆迁，每人再免费安置20m2住宅用房，计20m2……3.调整后，乙方应增加住宅安置房面积合计20m2。”根据郭村一组2019年4-6月过渡费发放金额统计表，也可推算出整个郭村实际执行的补偿安置标准是每人90㎡住房。据此，郭村拆迁补偿安置分房的标准是每人90m2住房和20m2商业房。然而，2018年10月9日，郭村合村并城项目第一次分配住房时，被告仅为原告郭成海家庭实际分配了4人份中的3套住房，即1套90m2、1套140m2、1套70m2合计300m2，尚有1人份安置待遇未履行。被告应继续履行该义务，按照最终确定的补偿安置标准为原告所在家庭另行分配90m2住房和20m2商业房。同时，因该项目首次分配安置房的时间超出约定的三年交房期限，虽然拆迁补偿安置协议确定的过渡费标准是每人每月1200元，但被告调整了过渡费标准，实际执行的标准是每人每月1400元。但被告自2019年4月1日起在未予原告协商的情况下，自行单方改变了过渡费的发放标准。因此，被告应向原告以每人每月1400元时的标准，支付自2019年4月1日至实际交付1人份安置房为止期间1人份的过渡费。根据《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号），郑州高新技术产业开发区管理委员会是郭村合村并城工作的主体，对郭村合村并城的拆迁补偿安置负总责，为本案适格被告，应继续履行为原告补偿安置剩余面积的安置房并支付相应过渡费的义务。第三人郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会作为补偿安置协议一方当事人，负有配合被告具体实施履行协议行为的义务。综上，为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条及第七十八条的规定，特提起行政诉讼，请求：1.依法判决二被告及第三人继续履行与原告签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》，向原告再行分配1人份即90m2住房和20m2商业房合计110m2的安置房，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止1人份的过渡费；2.本案诉讼费由二被告承担。庭审中原告明确诉讼请求中的1人具体指的是郭文正。原告郭成海向本院提交证据如下：第一组证据：1.《郭村拆迁补偿安置协议书》两份及补偿款凭证复印件；2.《郑州高新区双桥办事处郭村改造拆迁补偿安置协议补充协议》；3.郭成海所在家庭户口簿复印件；4.《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》。证明：双桥办事处郭村合村并城项目指挥部、双桥办事处郭村村民委员会与原告郭成海家庭先后签订了两份《郭村拆迁补偿安置协议书》。两份协议约定原告所在家庭应享受共计5人份的安置待遇。协议签订后，原告所在家庭积极腾空房屋并交付被告拆除。被告郑州高新技术产业开发区管理委员会是郭村合村并城工作的主体，对郭村合村并城的拆迁补偿安置负总责。2016年7月4日，双桥办事处郭村合村并城项目指挥部、双桥办事处郭村村民委员会又与原告的妻子签订补充协议约定每人再免费安置20m2住房，即郭村实际执行的补偿安置标准是每人90m2住房。第二组证据：5.郭村一组2019年1-3月过渡费发放金额统计表；6.郭村一组2019年4-6月过渡费发放金额统计表。证明：被告拒绝完全履行拆迁补偿安置协议约定的义务，仅向原告实际分配了4人份安置房，尚有1人份补偿安置利益未向原告分配履行。被告实际执行的分配标准是每人90㎡住房和20㎡的商业房。拆迁补偿安置协议约定的过渡费标准是每人每月1200元，后来被告调整了过渡费标准，实际执行的标准是每人每月1400元。但自2019年4月1日起，被告单方变更了过渡费发放标准，没有继续按照每人每月1400元的标准发放过渡费。被告高新区管委会答辩称：一、答辩人不是本案适格被告。二、答辩人认为本案应该是被答辩人与郭村村委会之间的民事诉讼，不属于行政诉讼的范围。三、答辩人认为被答辩人的诉请没有事实法律依据。四、答辩人认为被答辩人本案诉请已经超过行政诉讼的起诉期限。综上，请求驳回被答辩人的起诉。被告高新区管委会在法定期限内向本院提交以下证据：1.《关于郭村合村并城改造安置方案》（第4号）；2.《郑州高新区双桥办事处郭村村庄改造拆迁补偿安置方案》；3.原告家庭户口簿复印件；4.郭村安置区选房证明；5.分房人口信息表。证明：村委会根据原协议的内容对原告签订的协议进行了相应的变更，并依法进行了相关的公告。原告实际领取了相关的安置房以及相关的补偿费用，原协议已经变更并实际履行完毕。另外，本被告不是适格被告。本案的纠纷应该是原告与郭村村委会之间就村民资格的认定问题之间的民事纠纷，原告的诉请没有事实及法律依据。且协议书签订于2013年，实际履行的日期是2018年10月，也已经超出了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的6个月起诉期限。被告双桥办事处答辩称：一、被答辩人主张再行向其分配1人份即90㎡住房和20㎡商业房没有事实及法律依据。二、被答辩人主张按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止1人份的过渡费没有事实及法律依据。三、答辩人不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格被告。四、安置房等经济利益的分配、发放属于农村集体经济组织福利性质。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第二十四条的规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产；征地补偿费的使用、分配方案作为涉及村民利益的事项，由村民会议讨论决定。而村民会议是否确定被答辩人家庭再分配1人份的补偿安置利益，属于该村自治范围的事项，不属于本案的审查范围。五、本案诉争的协议不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的协议，不属于行政诉讼的受案范围。六、被答辩人的起诉超过法定起诉期限。综上所述，被答辩人的诉讼请求法院不应支持。被告双桥办事处在法定期限内向本院提交以下证据：第一组证据：1.《郑州高新区双桥办事处郭村关于实施村庄改造的决议》；2.《郑州高新区双桥办事处郭村村民代表会议关于实施村庄改造的决议》；3.《关于对郭村合村并城拆迁改造的通告（第1号）》；4.《拆迁通告（第2号）》；5.《关于郭村各类附着物搬迁补偿方案（第3号）》；6.《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》；7.郑州高新区双桥办事处郭村村庄改造拆迁补偿安置方案。以上证据证明：2012年12月，郑州高新区双桥办事处郭村经过村委会议、党员大会、村民代表会议研究决定同意实施村庄改造。郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会、中共郑州高新区双桥办事处郭村支部委员会2012年12月12日发布了《关于对郭村合村并城拆迁改造的通告（第1号）》、《拆迁通告（第2号）》、《关于郭村各类附着物搬迁补偿方案（第3号）》和《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》，将在郭村长期居住，按照郭村村规民约享受村民待遇、履行村民义务并报办事处备案的人员列入安置对象，户口截止时间为2012年12月12日。第二组证据：1.郭成海户口本；2.《郭村安置房分配方案》；3.《郭村第一期安置房屋人口信息公示（第2号）》；4.《郭村四组第一期分房人口信息表第二榜》。以上证据证明：郭村村委第二榜公示安置人口郭成海家为3人，分别是户主郭成海，妻子石伟霞、子郭嗣冰（独生子女），并没有原告父亲郭文正。原告父亲郭文正入户日期为2012年12月24日，系在《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》规定户口截止时间为2012年12月12日之后入户，不享有安置房待遇。安置房等奖励及利益的分配、发放属于农村集体经济组织福利性质。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第二十四条的规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产；征地补偿费的使用、分配方案作为涉及村民利益的事项，由村民会议讨论决定。而村民会议是否确定对郭成海家庭再分配1人份安置补偿利益属于该村自治范围的事项，不属于本案的审查范围。第三组证据：1.《委托书》；2.《郭村安置小区选房序号确认书（存根）》；3.《郭村一期安置房分配户型表》；4.《郭村安置区选房证明》。以上证据证明：郭成海家对该郭村村委公示的分房人口没有异议且已自愿选房并领取了300㎡安置房（140㎡＋90㎡＋70㎡）。第四组证据：过渡费发放金额表，证明：郭村村委第二榜公示郭成海家享受安置房待遇的只有3人，分别为户主郭成海，妻石伟霞，子郭嗣冰（独生子女），独生子女多一人份，并没有原告郭成海的父亲郭文正，郭文正系户口截止日2012年12月12日之后入户，不符合安置的条件，不享有取得安置房的权利，只享受新增人口的过渡费。过渡费按季度进行支付，在应安置郭成海家三人的安置房分配完毕后停止发放。目前已经向郭成海家支付了到2019年9月的过渡费。第三人郭村村委会述称：一、被答辩人请求再分配1人份90㎡住房和20㎡商业房的诉求不符合2012年12月12日户口截止日期公告要求而无法成立。二、被答辩人请求的过渡费因不符合公告要求而没有事实和法律依据。三、鉴于被答辩人家的特殊情况，宜在安置房建成后有剩余机动房源情况下由村两委召开村民代表大会研究表决并报办事处、管委会许可后方可解决。综上所述，请求驳回对郭村村委会的诉讼请求。第三人郭村村委会未向法庭提交证据。经庭审质证，各方质证意见如下：被告双桥办事处对原告提供的证据证明目的有异议，认为郭文正入户时间为2012年12月24日，是在拆迁第四号公告规定的户口截止日2012年12月12日之后入户，不符合拆迁公告的要求，不符合安置政策，不应享有取得安置房的权利。办事处不是拆迁补偿的主体，没有拆迁补偿的义务，也不是适格的被告。被告高新区管委会对原告提供证据的质证意见同双桥办事处一致。另外补充如下质证意见：高新区管委会仅对合村并城的改造方案作为批准单位负总责，而不是对村委会处置集体财产的权益负总责，因此本案诉争与高新区管委会无关，不应是本案的适格被告。第三人郭村村委会针对原告提交证据发表以下质证意见：对原告两组证据真实性无异议，对证明目的有异议。原告提交的安置协议和户口本可以证明原告亲属不符合安置补偿条件。第三人愿意在政府指导下根据安置房建造情况和剩余情况，对该情况召开村民代表大会最终予以妥善处理。因二被告提交的证据有部分重复，原告综合对二被告提交证据的质证意见如下：第一组、第二组证据的真实性、合法性和关联性没有异议，但对其证明目的有异议。首先，被告提交的原告户口本包括原告父亲郭文正，证实被告是在郭文正入户之后签订的案涉拆迁补偿安置协议，且郭成海案件所涉三份补偿协议分别签订于2013年1月5日、2016年7月4日，而原告的父亲郭文正是在2012年12月24日入户的，由此可知，被告是在明知郭文正入户的时间晚于户口截止时间之后签订的协议，因此案涉协议系双方真实意思表示，合法有效，郭文正作为该协议约定的被补偿安置人员，符合被安置的条件，被告事后以其入户时间晚于户口截止时间为由拒绝履行，构成违约。对第三组证据的真实性合法性和关联性没有异议，但对其证明目的有异议，该组证据仅能证实被告仅履行了案涉补偿安置协议中给予原告家庭4人份补偿安置的义务未履行给予原告父亲郭文正1人份补偿安置的义务，应继续履行向其分配90㎡住房和20㎡商业房的义务。对第四组证据的真实性、合法性和关联性没有异议，但对其证明目的有异议。原告父亲郭文正作为被安置人员，在被告未向原告家庭实际交付其应享受的1人份安置房之前，被告应继续履行为其发放过渡费的义务，故被告将其作为政策内新增人口为其发放过渡费，至其所在家庭其他成员被分配安置房时为止系对郭村合村并城补偿安置政策的错误理解。双桥村委会对二被告证据真实性无异议，对部分证明目的有异议。认为案涉安置房的建造和合村并城工作的推动均是在政府主导和指导下进行，因此本案显而易见属于行政诉讼范围。鉴于安置房建设投资巨大周期较长，因此签订安置补偿协议之后，建造工作延续至今尚未完毕，也不存在诉讼时效过期的问题。经庭审质证，本院综合各方当事人在庭审中发表的质证意见，原、被告及第三人对对方证据的真实性均无异议，本院对各方提交证据的真实性予以认可，对其证明目的将综合阐述。经审理查明：因郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目搬迁改造工作，2013年1月5日，郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目指挥部、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会作为甲方（拆迁人），原告郭成海代表其家庭户作为乙方（被拆迁人）签订《郭村拆迁补偿安置协议书》。协议第二条约定：按照规定本户应安置3人，独生子女1人，应安置房每人70㎡计280㎡＋17.5㎡；应安置商业房每人20㎡计80㎡＋5㎡，共应安置房382.50㎡（备注：分张秀英安置房17.5㎡，商业房5㎡）。该协议第四条第4项约定，如三年内不能及时交付安置房，甲方向乙方加倍发放过渡费即每人每月1200元。2012年12月12日，郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会制定并公布《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》，确定本方案户口截止时间为2012年12月12日。2012年12月12日前，原告郭成海家庭户口成员分别为户主郭成海、妻石伟霞、子郭嗣冰。2012年12月24日，原告父亲郭文正迁入原告家庭户口。2016年7月4日，郭村村委会又与原告的妻子石伟霞签订《补充协议》。2018年10月9日，郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会将《郭村四组第一期分房人口信息表第二榜》进行公示，其中本案原告郭成海家庭人口分房人口确定为三人，分别为郭成海、石伟霞、郭嗣冰。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，郭成海因其所在郭村合村并城项目搬迁改造，代表所在家庭作为被拆迁人，要求继续履行其与相关部门作为拆迁人签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》，郭成海具有本案原告主体资格。关于本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十六条，参照《郑州市城中村改造管理办法》、《进一步规范城中村改造的若干规定》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》等相关规定，被告高新区管委会是其行政区域内房屋征收、拆迁、补偿等行为的主体，也是其行政区域内城中村改造、合村并城改造等拆迁改造行为的主体。本案中，原告郭成海因郭村合村并城项目搬迁改造，代表其家庭与郑州高新区双桥办事处郭村合村并城项目指挥部、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会作为拆迁人签订《郭村拆迁补偿安置协议书》，根据上述规定，高新区管委会是本案适格被告。双桥办事处不具有组织实施征收土地法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格的被告，原告对双桥办事处的起诉应当予以驳回。关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。根据双方均认可的事实，郑州高新区双桥办事处郭村村支部委员会、郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会于2018年10月9日将《郭村四组第一期分房人口信息表第二榜》予以公示，将郭成海家庭人口信息确定为郭成海、石伟霞、郭嗣冰3人，因此应当以该时间计算原告的起诉期限。按照该时间计算，原告郭成海于2019年10月8日提起本案行政诉讼并未超过起诉期限。关于原告要求被告继续履行《郭村拆迁补偿安置协议书》，向原告再行分配1人份即90㎡住房和20㎡商业房，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止1人份过渡费的诉讼请求。本案中原告要求继续履行的《郭村拆迁补偿安置协议书》，虽然在形式上该协议约定应安置4人，但在签订该协议时原告所在家庭符合《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》户口截止时间规定的安置人口只有3人，故该协议的签订缺乏基本事实，涉案多1人份的补偿利益不当支出会造成补偿资金损失，损害社会公共利益。同时，安置房等经济利益的分配、发放属于农村集体经济组织福利性质。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第二十四条的规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产；征地补偿费的使用、分配方案作为涉及村民利益的事项，由村民会议讨论决定。而村民会议是否确定对原告家庭再行分配1人份安置房即90㎡住房和20㎡商业房，属于该村自治范围内的事项，不属于本案的审查范围。在村组未确定对原告家庭再行分配1人份安置房等经济利益、原告家庭在户口截止时间后的新增人口未被确定为应享受住房安置人员的情况下，原告要求判令被告向其所在家庭再行分配1人份即90㎡住房和20㎡商业房，并按照每人每月1400元标准支付自2019年4月1日起至实际安置房屋日期止1人份过渡费的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。关于原告所主张的户口截止时间2012年12月12日之后、安置房分配前其所在家庭新增人口的补偿安置问题，可与被告及第三人协商并据实处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告郭成海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭成海负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 胡 涛审判员 侯 贇审判员 付保东二〇一九年十二月十七日书记员 马 芮