甘肃省平凉市中级人民法院行政裁定书（2019）甘08行终46号上诉人（原审被告）华亭市卫生健康局。法定代表人马某。出庭应诉负责人席红杰，该局纪工委书记。委托代理人陈某，甘肃红升律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）郑某，住华亭市。委托代理人刘某，住平凉市。系郑某之子。代理权限为特别代理。委托代理人于某，甘肃泾水清律师事务所律师。代理权限为一般代理。上诉人华亭市卫生健康局（以下简称“华亭卫健局”）因与被上诉人郑某其他行政行为一案，已由泾川县人民法院于2019年8月5日作出（2019）甘0821行初1号行政判决，华亭卫健局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷，现已审理终结。原审法院查明，华亭市人民医院旧二层楼即“知识分子楼”始建于1981年，所有权属华亭市人民政府，由华亭市人民医院管理、使用。郑某丈夫刘英系华亭市人民医院职工。1988年，郑某随丈夫刘英由华亭市人民医院安排住进“知识分子楼”××楼，华亭市人民医院每月从原告丈夫刘英工资中扣除房租、水、电、暖等费用。2009年2月18日，华亭市人民医院书面通知旧二层楼各住户：“该楼始建于1981年，距今已使用28年。由于该楼无底圈梁，无构造柱，无图纸，现已出现基础下沉，上部墙体产生沉降裂纹，且无抗震等级，按照县质监站200601号《房屋安全鉴定报告》，鉴定为C级（拆除重建）。为了保证各住户安全，根据县质监站处理建议，医院计划对该楼拆除。请各现住户自行解决住宅，于2009年3月31日前搬离”。2009年6月10日，原告丈夫刘英在陕西省凤翔县老家去世，华亭市人民医院再未向原告收取租金，后郑某继续居住于“知识分子楼”。2012年11月20日，华亭市发展和改革局批复同意华亭市中医医院搬迁至华亭市人民医院旧址内，并对华亭市人民医院旧址进行改造，改造工程内容包括院内危房拆除。2013年7月5日，华亭市中医医院通知“知识分子楼”各住户：“根据华亭县人民政府2013年4月3日会议纪要（华政纪﹝2013﹞5号）精神，原华亭县人民医院旧址全部土地和地上所有建筑物及设施属国有资产已划拨给华亭县中医医院。现中医医院经研究并报批，决定对已属危房的“知识分子楼”整体拆除，请该楼住户务必于2013年7月12日前将各自财产全部搬离，逾期造成工程延误或自有财产损失，由责任人自行承担”。同年7月16日，由华亭市卫生健康局、公安局、信访局、公证处及华亭市人民医院、华亭市中医医院对郑某居住的102室内的财物登记造册，现场公证，后对“知识分子楼”整体拆除。2013年8月20日,华亭市人民政府在《关于刘久林信访事项复查答复的函》中载明：“……三、关于你父亲刘英住房有关问题，经调查，2009年你父亲刘英去世前，一直租住在县医院知识分子楼（也叫1号楼），此房属公有住房，从居住该房后，你父亲刘英每月向县医院缴纳10.94元的房租，2008年开始每月向县医院缴纳68.8元……”。2013年10月，华亭市中医医院搬迁至华亭市人民医院旧址。原告的财产物品现由华亭市人民医院专门保存。原审法院认为，公房租赁权是国家为了保障公民居住权而提供的一项具有重大财产利益的权利，不同于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权。基于该项权利，直管公房承租人得以长期缴纳低房租居住该房屋，对该房屋享有长期的占有和使用权，其经济地位近似于房屋所有权人。原告承租的华亭市人民医院知识分子楼2单元102室房屋性质上属于直管公房，带有福利住房性质，被告在拆除过程中，需考虑到公房承租人的特殊地位，以及拆除行为对公房承租人权益产生的直接影响，应当对其合法权益予以充分保护。但被告对涉案房屋进行强行拆除前未告知原告享有的权利和救济途径，也未对原告进行补偿或安置，违反法定程序，使原告享有的低房租的承租权丧失，故对原告要求确认被告拆除承租房屋的行政行为违法的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条二款（一）项规定，判决：确认华亭市卫生健康局于2013年7月16日对郑某承租的华亭市人民医院知识分子楼2单元102室房屋强制拆除行为违法。上诉人华亭卫健局上诉提出，一、涉案房屋属于华亭市人民政府所有,之前被华亭市人民医院先后作为医疗教学用房和临时性职工宿舍使用，市政府收回后交由华亭市中医医院以危房拆除,并非房管部门对外出租的公租房,原审判决将涉案房屋认定为直管公租房缺乏事实依据，认定错误。二、原审已查明涉案房屋属于华亭市人民政府所有,经鉴定已属危房,决定予以拆除不再重建，是华亭市人民政府以房屋所有权人的身份对涉案房屋作出处分。华亭卫健局仅是受市政府指派作为协调单位参与拆除。一审法院将华亭卫健局认定为涉案房屋拆除主体错误。三、原审判决既认定华亭市人民医院于2009年“计划对该楼拆除”，2013年华亭市中医医院“经研究报批，决定对知识分子楼整体拆除”，同时又认定2013年7月16日“由华亭市卫生健康局(原华亭县卫生局)、公安局、信访局、公证处及华亭市人民医院(原华亭县人民医院)、华亭市中医医院(原华亭县中医医院)对知识分子楼整体拆除”。认定拆除涉案房屋的主体多达六、七个部门，而确认仅华亭卫健局为责任主体；郑某自其丈夫去世后未曾返回华亭市人民医院，更未在久已成危房的“知识分子楼”(实为教学用房和职工临时性住房)居住过一天，原审判决却认定郑某在其丈夫刘英于2009年6月10日去世后“继续居住于知识分子楼”，缺乏事实依据和证据支持。原判认定事实不清，确定责任主体混乱。四、在案生效行政诉讼、民事诉讼判决书均证实，华亭市人民医院和中医医院根据市人民政府决定对涉案危房进行拆除时，已经向原告发送了拆除通知书，并对原告将遗弃的物品进行了登记、存放。华亭市人民医院和中医医院的行为已经尽到了其相应责任。华亭市人民政府对涉案自有危房的拆除，是对自有财产的自主处分行为，不属于行政法规调整的范围，不存在公告、决定的送达等征收程序，也不存在强制拆迁的补偿问题。原审判决认定华亭卫健局未尽到拆除告知义务和补偿及安置义务而违法，缺乏相应的法律、法规依据，归责判决不能成立。综上，请求撤销原判。被上诉人郑某辩称，一、国务院国发(1994)43号《关于深化城镇住房制度改革的决定》发布之前，我国实行计划经济，住房由国家单位统包，住房实行实物福利分配制。国有资产由各级人民政府代表国家分级管理，或者授权有关单位行使所有者权利。《物权法》第54条也规定:“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用、以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”本案原判认定为公房，正确无误。1988年，华亭市人民医院将郑某及其丈夫刘英安排住进102室，在法律上就是实物分配给原告的住房，医院每月从刘英工资中扣除房租、水、电等费用，足以证实原被告双方自愿形成了长达25年的事实上的公房租赁关系，具有合法的居住权，并非违法强占。华亭县卫健局否认公房租赁性质，不能成立。二、原判认定涉案房屋拆除主体和被告主体正确无误。原华亭县住房改革领导小组华房改发(1994)3号《关于县医院集资修建职工住宅楼报告的批复》、原华亭县发改局华发改(2012)288号《关于华亭县中医院搬迁改造项目的立项批复》均证实卫生局是县人民医院和中医医院的主管行政机关，组织管理该搬迁改造项目。现场拆房两张照片中显示卫生局副局长张大江现场指挥拆除，履行卫生局主管权力。最高法(2018)行申5727号生效裁定书也明确指出:郑某所诉拆除房屋行为与华亭市人民政府无关，应当以华亭市卫生健康局为被告另行提起诉讼。一系列证据证明华亭卫健局不但是卫生系统住房建设主管机关，而且是华亭市政府授权组织拆迁主管机关，又是牵头组织实施拆迁的机关，毫无疑问是拆除主体，属适格被告。按照《最高人民法院关于适用的解释》(法释(2018)1号)第二十条的规定，原审法院将组织者华亭卫健局认定为法律责任主体，完全正确。三、郑某夫妇未享受国家房改政策，买不起房屋，除被告分配租住的房外，再无房可住。华亭卫健局并未举出郑某未居住此房一天的证据，而强拆中形成的《财产登记清单》足以说明居住事实。华亭卫健局认为原判认定事实不清，但无证据支持。四、根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条、第二十七条、《甘肃省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例)若干规定》第十七条、第十八条、平凉市人民政府平政办发(2016)63号《关于国有土地上房屋征收补偿安置方案(试行)的通知》、《中华人民共和国行政强制法》第五十二条的规定，华亭卫健局作为涉案房屋的产权主管单位，依法应当对租住公房的原告进行安置，原判法律依据充分，二审应驳回上诉。经审理查明，原华亭县人民医院二层“知识分子楼”（又称“旧二层楼”）始建于1981年。1988年，郑某随丈夫刘英经单位分配入住该楼二单元101室（两室一厅一厨一卫），医院每月从其工资中扣缴租金及水电暖费用。2006年2月17日，原华亭县第一人民医院以确定房屋的安全可靠提供依据为目的，委托原华亭县基建工程质量监督管理站对“知识分子楼”进行安全鉴定。2006年2月21日，原华亭县基建工程质量监督管理站（简称“质监站”）出具编号（200601号）《房屋安全鉴定报告》，以JGJ125-99《危险房屋鉴定标准》为依据，作出“C级（拆除重建）”鉴定结论和“因建筑物无抗震设施，受损构件维修难度大，建议拆除”的建议。2009年2月18日，原华亭县第一人民医院向居住于该楼的住户作出《通知》，称“由于该楼无底圈梁，无构造柱，无图纸，现已出现基础下沉，上部墙体产生沉降裂纹，且无抗震等级，按照县质监站200601号《房屋安全鉴定报告》，鉴定为C级（拆除重建）。为保证各住户安全，根据县质监站处理建议，医院计划对该楼拆除。请各现住户自行解决住宅，于2009年3月31日前搬离”。通知发出后，居住该楼的6户按期搬离，刘英因子女在外地未予搬迁。后按照甘肃省卫生厅磁共振选址要求，该楼址被确定为磁共振、CT恰当场址。为此，该院于2009年2月27日经会议研究决定拆除该楼。2009年6月10日，刘英在陕西省凤翔县老家去世，再未缴纳房屋租金，郑某仍继续占用房屋存放其私人物品。该楼拆除工作一直未能实施。2009年11月，按照原华亭县甲型H1N1流感防治指挥部指示，该楼被改做流感应急队员宿舍，之后作为单身职工宿舍使用。2012年11月20日，原华亭县发展和改革局作出华发改〔2012〕288号《关于华亭县中医院搬迁改造项目的立项批复》，“同意县中医院搬迁至华亭县人民医院旧址内……该工程2013年3月开工，2013年6月完成搬迁工作”。2013年3月21日，原华亭县人民政府召开第29次常务会议，对“县中医医院搬迁用地事宜”进行讨论，决定“对县人民医院原占用的23.18亩国有划拨用地依法无偿收回，由县中医医院缴纳办理土地使用手续费用后，以划拨方式办理土地供应手续”，并制作了华政纪〔2013〕5号《华亭县人民政府第29次常务会议纪要》。2013年7月5日，原华亭县中医院作出《拆除通知》，告知“知识分子楼”各住户称“根据华亭县人民政府2013年4月3日会议纪要（华政纪〔2013〕5号）精神，原华亭县人民医院旧址全部土地和地上所有建筑物及设施属国有资产已划拨给华亭县中医医院。现中医医院经研究并报批，决定对已属危房的‘知识分子’楼整体拆除，请该楼住户务必于2013年7月12日前将各自财产全部搬离，逾期造成工程延误或自有财产损失，由责任人自行承担。”2013年7月16日，在原华亭县卫生和计划生育局的组织下，原华亭县中医医院对“知识分子楼”进行了拆除，郑某存放在房屋中的物品经登记后存放于原华亭县第一人民医院。后华亭市人民医院通知领取物品，郑某未予领取。历经民事、行政多次诉讼，郑某于2019年2月26日又以华亭卫健局为被告再次提起诉讼，要求确认强拆租赁住宅行为违法。上述事实，有经一审庭审质证，并在一审判决书中列明的证据及双方当事人陈述可以证实，本院予以确认。本院认为，首先，根据《事业单位国有资产管理暂行办法》第三条、第五条“事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。”第八条“事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。……（三）办理本单位国有资产配置、处置和对外投资、出租、出借和担保等事项的报批手续；……”原建设部《城市危险房屋管理规定》第十五条“房屋所有人应定期对其房屋进行安全检查。……”的规定，原华亭县第一人民医院作为国有医疗事业单位，对案涉“知识分子楼”依法享有行使所有权权能之占有、使用权，具体表现为经批准进行处置或者对外出租和安全检查等权利。上诉人郑某之夫刘英因到原华亭县第一人民医院工作，被单位安排入住该医院“知识分子楼”并向所在单位交纳租金、水电暖等费用，系单位将自己管理的房屋出租给本单位职工所建立的自管公房租赁关系，是该单位行使国有资产占有、使用权利的具体表现形式之一，因而属于单位内部管理关系，具有在政策指导下享受本单位住房福利的特点。一审法院将原华亭县第一人民医院内部自管公房租赁关系认定为以当地人民政府房屋管理部门在管理国有公房的过程中向不特定公职人员出租房屋而收取租金为特征的直管公房租赁关系，缺乏事实根据。其次，原华亭县人民医院作为国有事业单位，其在行使国有资产占用、使用权利的过程中，对于符合《城市危险房屋管理规定》第二条第二款“结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋”规定情形的房屋，经依据《城市危险房屋管理规定》第七条的规定申请鉴定，被鉴定为危险房屋后，负有按照《城市危险房屋管理规定》第十六条、第十七条的规定，实施危险房屋解危措施的义务，否则根据《城市危险房屋管理规定》第二十二条“因下列原因造成事故的，房屋所有人应承担民事或行政责任：（二）经鉴定机构鉴定为危险房屋而未采取有效的解危措施。”的规定对外承担民事责任，对内承担行政责任；而根据《甘肃省城市危险房屋管理规定》第二十二条“房屋所有权人在治理出租的危险房屋时，承租人应予配合。”的规定，刘英及其同住家属作为内部承租人亦负有积极协助、配合所在单位实施解危措施的义务。因拆除本单位危险房屋影响职工及其家属享受单位租房福利利益所产生的纠纷，参照法发〔1992〕38号《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》中“三、凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，……因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围……”之精神，属单位内部管理范畴，不属人民法院主管。第三，依据原华亭县基建工程质量监督管理站于2006年2月21日出具的编号（200601号）《房屋安全鉴定报告》记载，案涉“知识分子楼”被鉴定为“C级（拆除重建）”，且“因建筑物无抗震设施，受损构件维修难度大，建议拆除”。根据《甘肃省城市危险房屋管理规定》第二十条“经房屋安全鉴定机构鉴定为危房的，房屋所有人或使用人应当按照鉴定中提出的要求及时治理或拆除。”的规定，原华亭县第一人民医院于2009年2月18日发出《通知》，要求包括刘英在内的住户于2009年3月31日前搬离，系该事业单位管理范围内事项，而与原华亭县卫生局的行政管理职权不具有必然联系。第四，根据《甘肃省城市危险房屋管理规定》第二十一条“房地产行政主管部门应对危险房屋治理加强监督检查，并在政府统一领导下，做好抢险救灾工作。其他各有关部门对危险房屋治理和抢险解危应当积极配合，需要办理有关手续时，应当优先、及时予以办理。”的规定，作为占有、使用国有资产事业单位主管行政机关的原华亭县卫生局，对危险房屋解危措施的实施不具有管理职权，但负有积极配合的义务。特别是在经原华亭县发展和改革局立项同意、原华亭县人民政府第29次常务会议决定后，原华亭县中医医院继受取得“知识分子楼”所占国有土地使用权，在原华亭县中医医院于2013年7月5日再次发出《拆除通知》后，原华亭县卫生局有义务配合原华亭县人民医院和原华亭县中医医院对“知识分子楼”实施危房拆除工作，且并无证据证实原华亭县卫生局实施了超出拆除通知范围之外的侵害行为。一审法院将原华亭县卫生局的配合行为确认违法，缺乏事实与法律依据。第五，原华亭县卫生局依法配合实施危险房屋解危措施，配合的对象是实施解危措施的原华亭县人民医院和原华亭县中医医院，其因配合与被配合人建立特定的行政法律关系，而与居住于危险房屋的承租人不产生行政法律关系，至于对实施解危措施所产生的法律后果，应当依法由实施者承担，而对配合行为因其依附性、从属性不具有单独的可诉性。同时，即使原华亭县卫生局在履行自身配合义务的同时对其他机关的配合行为实施了协调、组织的行为，因系各机关之间的内部关系，对该组织行为亦不具有可诉性。综上，郑某主张原华亭县卫生局组织原华亭县人民医院、原华亭县中医医院等单位拆除其租住房屋的行为系国有土地上房屋征收的强制拆除行为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定要求确认违法的起诉缺乏事实与法律依据。尽管最高人民法院（2018）最高法行申5727号《行政裁定书》指出“可以初步证明郑某所诉拆除房屋行为与华亭县人民政府无关，郑某应当以华亭县卫生局为被告另行提起诉讼”，但并不意味着郑某以华亭市卫健局为被告提起的诉讼必然符合法定的全部起诉条件。一审法院疏于对郑某起诉事实具体情节、法律性质及法律依据的审查，进而作出实体确认违法判决，认定起诉事实根据、法律适用均错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第二项、第三款、第四十九条第三、四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第十项、第三款、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销泾川县人民法院作出的（2019）甘0821行初1号行政判决；二、驳回郑某的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长 穆 雯审 判 员 岳学敏审 判 员 王晓良 二○一九年十二月二十六日法官助理 惠小娟书 记 员 刘鸿珍