宁夏回族自治区固原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁04行初40号 原告宁夏旭方和农牧有限公司。 法定代表人曹某，经理。 委托代理人郭某，北京京益律师事务所律师。特别授权。 委托代理人王某，北京京益律师事务所律师。特别授权。 被告固原市原州区人民政府。 法定代表人房某，区长。 委托代理人受金相。特别授权。 委托代理人张某，宁夏纲伦律师事务所律师。特别授权。 被告固原市原州区张易镇人民政府。 法定代表人魏某，镇长。 出庭负责人黄某，副镇长 委托代理人毛某，宁夏朔北律师事务所律师。特别授权。 被告固原市原州区水务局。 法定代表人戴某，局长。 委托代理人江某。特别授权。 委托代理人柏某，宁夏顺悦律师事务所律师。特别授权。 原告宁夏旭方和农牧有限公司不服被告固原市原州区人民政府、固原市原州区水务局、固原市原州区张易镇人民政府作出的强制拆除行为，于2018年9月3日向本院提起行政诉讼，本院于2018年9月3日立案后，于2019年2月27日作出（2018）宁04行初79号行政裁定书驳回原告宁夏旭方和农牧有限公司的起诉。宁夏旭方和农牧有限公司对该裁定不服自治区高级人民法院提出上诉。2019年5月24日，宁夏回族自治区高级人民法院作出（2019）宁行终85号行政裁定书裁定撤销本院（2018）宁04行初79号行政裁定，并指令本院继续审理。2019年7月12日，本院受理本案，于2019年7月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案。原告宁夏旭方和农牧有限公司委托代理人郭某、王某、被告原州区人民政府委托代理人受金相、张某、被告原州区水务局委托代理人江某、柏某、被告原州区张易镇人民政府出庭负责人黄某、委托代理人毛某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年5月30日至2018年6月4日原告宁夏旭方和农牧有限公司被拆除，原告认为被告实施了强制拆除，遂提起行政诉讼。 被告固原市原州区人民政府在法定期限内向本院提交下列证据： 证据1.关于印发《原州区清河专项行动实施方案》的通知（原政办发［2018］14号） 证据2.关于印发《原州区畜禽养殖禁（限）养区划分方案》的通知（原党发［2017］77号） 证据3.《固原市原州区河长办督办通知单》； 证据4.固原市原州区张易镇人民政府作出的《关于旭方和 养殖场有关情况的说明》； 证据5原州区水务局下发的《责令停止水事违法行为通知书》（原水令停字［020］号）及送达回证； 证据6.固原市原州区人民检察院《检察建议书》固原检行建（2018）3号及取证照片； 以上证据证明被告固原市原州区人民政府没有作出案涉行政行为，不是本案适格主体。 被告固原市原州区张易镇人民政府在法定期限内向本院提交下列证据： 证据1.报案材料、中央环境保护督查举报受理转办清单。证明原告经营的养猪场产生的垃圾污染影响河道防汛安全，严重影响群众财产生命安全，造成水库维修、水库利用价值无法使用的后果，并被举报的事实； 证据2.宁夏农牧厅、环保厅宁农（牧）发（2017）26号文件一份。证明原告经营的养猪场不符合宁夏畜禽养殖场规模标准； 证据3.中共宁夏党委办公厅宁党厅字（2018）32号文件一份、中共固原市原州区委员会、固原市原州区人民政府原党办（2018）98号文件一份。证明宁夏党委办公厅、原州区党委、原州区人民政府整改环境问题的方法及措施，原告公司存在环境污染的违法行为； 证据4.责令停止水违法行为通知书。证明原州区水务局于2016年4月12日下发了停止水违法行为通知书； 证据5.固原市原州区水务局（2016）58号文件一份。证明原告的养猪场造成水库严重淤泥的事实； 证据6.《固原市原州区人民政府关于加强辖区河道综合治理的通告》。证明原州区人民政府公告对河道进行清理进行通知的事实； 证据7.原州区关停洗砂场名单、情况说明一份。证明原告经营的洗砂厂因环保不达标，被关停的事实； 证据8.宁夏固原市原州区人民检察院检察建议书。证明原告经营的养猪场排放造成环境污染，宁夏固原市原州区人民检察院监督的事实； 证据9.固原市原州区河长制办公室通知一份，固原市原州区水务局责令停止违法通知书。证明固原市原州区河长制办公室下发通知，原告经营的养猪场有违法行为； 证据10.银川达森环境科技公司作出的《固原张易养猪场养殖废水处理方案》。证明原告经营的公司排放不符合标准的事实； 证据11.协议书一份。证明在养猪场被拆除前，原告将其场地上的沙石出售给他人的事实； 证据12.砖块倾倒河沟，相关照片、负责拉运深埋、清理拉运人证明。证明拉运垃圾的过程； 证据13.调查笔录十六份、照片11页。证明曹某在接到水务局强制拆除通知书后自行拆除涉案养殖场，张易镇人民政府只是将拆除后剩余的垃圾清运的事实。曹某经营的养殖场将污水排放至河道严重污染环境的事实； 证据14.证人证言。证明养殖场系原告自行拆除。 被告固原市原州区水务局在法定期限内向本院提交下列证据： 证据1.宁夏回族自治区固原市原州区人民检察院检察建议书（固检行建【2018】3号)一份。证明宋洼村支流河道区域内一处砖厂建设养猪圈舍，该项目没有河道建设审批许可、没有环境评价等相关审批手续，直接对宋洼支流河水造成污染，影响河流水质，损害社会公共利益，妨碍宋洼支流行洪，固原市原州区人民检察院向主管单位提出检察建议书，要求采取行政措施制止违法行为的事实。 证据2.《申请书》一份(复印件)。证明原告从事违法活动，对非法事实、违法行为供认不讳的事实； 证据3.送达回证两份、(原)水令拆字（020)号限期拆除水事违法工程(设施)通知书一份，责令停止水事违法行为通知书一 份。证明被告原州区水务局作出的具体行政行为主体合法、程序合法的事实； 证据4.原州区人民检察院现场取证照片8张。证明原州区人民检察院调查后，向原州区水务局提出检察建议书，水务局与原告前期沟通、协商后，原告负责人组织人员拆除主要违法设施及拆除前后的照片； 证据5.设施农用地三方用地协议一份、设施农用地申请表一份。证明原告未经水行政主管部门对其审查同意，擅自在河道内违建砖厂、养殖场(生猪)、私设排污口，影响安全，污染环境严重，属违法用地、违法建筑的事实； 证据6.宁夏回族自治区固原市原州区人民检察院询问笔录一份(4页)、宁夏旭方和农牧有限公司猪圈舍现场照片18张。证明原告私自利用张易镇葫芦河流域宋洼支流河道区域一处废弃的砖厂改建养猪场，影响安全，污染环境严重，该项目没有任何建设和行政审批手续，在原州区检察院调查期间，承诺其一定期限内自行拆除圈舍，处理生猪的事实； 原告宁夏旭方和农牧有限公司诉称，2014年4月1日，曹某与杨凤英买下固原市原州区张易镇店房河机砖厂，经营两年后被有关部门以环保不达标关停。二人于2017年2月1日向原州区张易镇政府提出将机砖厂转型养殖场，经张易政府等行政部门同意后，在原机砖厂经营范围内成立了宁夏旭方和农牧有限公司进行养殖经营，并办理了备案、环评等手续。2018年5月30日至2018年6月4日，三被告在没有下达任何书面文书的情况下，组织人员对原告的涉案养殖场进行了强制拆除，养殖场内的猪舍等相关设施被损毁，给原告造成了不可估量的损失。原告认为，三被告组织实施强制拆除涉案养殖场的行政行为违法。故请求1、确认三被告于2018年5月30日至2018年6月4日期间对原告养殖场组织实施强制拆除的行政行为违法；2、本案诉讼费由三被告承担。 原告宁夏旭方和农牧有限公司向本院提交了下列证据： 证据1.营业执照、设施农用地申请表、市、县（区）设施农用地备案申请表、设施农用地协议书、设施农用地三方用地协议、设施农业用地复垦承诺书、建设项目环境影响登记表。证明原告是本案的适格主体； 证据2.涉案养殖场被拆除前及拆除现场的照片、视频、录音光盘。证明原告养殖场被拆除前的现状及三被告2018年5月30日至6月4日组织实施了强拆行为； 被告固原市原州区人民政府辩称，固原市原州区人民政府并未拆除原告养殖场。固原市原州区人民政府作出《原州区清河专项行动实施方案》《原州区畜禽养殖禁(限)养区划分方案》后，原州区人民检察院对原告未取得河道建设审批许可、没有环境评价等违法行为依法向原州区水务局发出《检察建议书》，明确要求原州区水务局对此进行查处。原州区河长办公室也向张易镇政府发出督办通知单，要求限期清理。固原市原州区人民政府作出相关实施方案并不等于对原告做出了行政行为，拆除原告养殖场过程中，也未作出任何决定。原告仅以固原市原州区人民政府的有关行政负责人出现在拆除现场就认为是本案行政行为主体属牵强附会，固原市原州区人民政府作出相关实施方案和相关负责人到场检查指导、了解情况，是落实上级政府有关部署的职务行为，符合政府组织法的规定。如果到场了解工作情况的上级行政机关全部列为案涉主体提起诉讼。不符合法律规定。故请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告固原市原州区张易镇人民政府辩称，我们没有作出行政强制行为，原告的养殖场是自行拆除的，我们只是配合将原告拆除后剩余的垃圾进行了清理。 被告固原市原州区水务局辩称，2018年5月2日，我局接到宁夏回族自治区固原市原州区人民检察院检察建议书(固原检行建（2018）3号)，提出以下检察建议：l、依法履行监管职责对宁夏旭方和农牧有限公司违法行为进行相关调查取证，同时遵照法定程序依法采取有效行政措施制止违法行为。2、依据法定职责对辖区内葫芦河及各支流河道管理区域内违法建筑物、构筑物、废弃物依法进行治理，确保河道畅通，河流清澈。3、对于涉嫌犯罪的人员依法移交司法机关处理。我局当天派人前往查处，经查实，因曹某在原州区张易镇宋洼河道中，未经水行政主管部门对其审查同意，擅自在河道内违建砖厂、养殖场(生猪)、私设排污口，影响安全，环境污染严重，责令立即停止违法行为，限期拆除水事违法工程。期限届满后，原告对主管部门下发的《通知书》置若罔闻、不予理会，按照固原市原州区人民政府文件要求，联合执法对其违法建筑物、设施、设备进行拆除。二、被告作出的(原)水令拆字（020)号限期拆除水事违法工程(设施)通知书，责令停止水事违法行为通知书、正确合法。l、主体合法。根据行政职权法定原则，法律授予原州区水务局查处涉嫌水工程、水污染行政违法行为的行政执法权；2、程序合法。本案办理过程中严格按照《行政处罚法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《宁夏回族自治区水工程管理条例》等法律法规规定，程序合法；3、事实清楚，证据确凿。我局执法人员依法对原告进行调查、收集证据，此案事实清楚，证据充分，被告对非法行为供认不讳；4、适用法律得当。原告的行为违反《中华人民共和国水法》第九条、第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国水污染防治法》第五十四条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条、第三十五条、第四十四条的规定，我局依据《中华人民共和国水法》第六十五条规定，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，符合法律规定，适用法律条款适当。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求，维持被告的具体行政行为。 经庭审质证，本院对以上证据作如下认定： 原告宁夏旭方和农牧有限公司对被告固原市原州区人民政府提交的证据质证认为，证据超出了行政诉讼法规定的法定举证期限，且与本案没有关联性，原州区政府针对水污染治理工作如何部署与实际中三被告是否实施强制拆除行为没有关系，因此不能证明被告证明的问题。 被告固原市原州区张易镇人民政府、原州区水务局对该证据没有异议。 被告固原市原州区人民政府所举证据与本案具有关联性，且其内容真实、合法，能够作为本案定案依据。本院予以确认。 原告宁夏旭方和农牧有限公司对被告固原市原州区张易镇人民政府提交的1-14号证据质证认为，对证据1的真实性和合法性无法确认；对证据2关联性及证明目的不予认可；对证据3（2018）32号、98号文件证明目的不予认可；对证据4合法性、关联性、证明目的不认可。通知书载明的问题是该通知书是针对原州区金石硅采沙场并不是原告养殖场与本案没有关系；对证据5关联性不予认可，该文件是针对洗砂厂不是针对原告的养殖场，从该文件出具日期2016年5月16日来看被告在2016年已经针对原告养殖场的前身进行过整顿，但是该整顿行为与其拆除养殖场的行为没有任何关联性；对证据6关联性不予认可，通告是原州区政府与2016年7月26日出具，原告养殖场尚未成立不能，不能达到证明目的；对证据7的洗砂场名单关联性不予认可；对证据8检察建议书证明目的不予认可，该建议书为检察院的检察建议并不能作为被告强制拆除原告养殖场行政强制决定性文件且该建议书亦载明水务局调查取证依法采取行政措施，但是被告水务局并未依照该检察建议履行调查程序，同时检察院是否履行其监督职责也不能排除水务局其自身职权的行使。被告水务局以检察建议代替其行政行为显然违法；证据9与本案没有关联，对证明目的、关联性不予认可。责令停止违法通知书的合法性、真实性不予认可，该通知书没有载明其认定具体违法行为的表现形式，亦没有其他证据佐证，同时该通知书添附了被通知人曹某的义务，没有告知权利，形式不合法；对证据10关联性不予认可，该方案系案外人制作报价表与被告拆除原告养殖场没有关系，原告养殖场废水处理是否符合法律规定也不是银川达森环境科技公司所能决定的。因此证明目的也不予认可；对证据11关联性不予认可，该协议是2018年6月7日由金邦建材公司和其他主体就砂石料处理问题的相关协议与被告强制拆除原告养殖场的行为没有关系，该协议签订是在养殖场拆除之后并不是被告拆除的行为依据，也不能作为被告行为合法性的证据使用。同时从协议可以看出被告在拆除养殖场后要求原告的法定代表人曹某名下的另一公司支付强拆费用否则非法阻拦其售卖砂石料行为，该行为严重违法；对证据12关联性、证明目的不予认可，本案被诉行为是三被告强制拆除的行为，至于其拆除之后如何处理废弃物与其拆除行为没有直接关联，也不能作为被告证明其拆除行为合法的依据，且该废弃物处理都是张易镇人民政府组织实施的，其处理后果与处理成本均应由其承担。对证据13、14的真实性、合法性、证明目的不予认可； 被告固原市原州区人民政府、被告固原市原州区水务局对被告固原市原州区张易镇人民政府提交的证据经质证无异议。 被告固原市原州区张易镇人民政府所举证据，与本案具有关联性，本院予以确认,能够作为定案依据。 原告宁夏旭方和农牧有限公司所举证据经被告固原市原州区人民政府质证认为，对证据1中的设施农用地申请表、农用地备案申请表、设施农用地协议书均为曹某本人而不是宁夏旭方和农牧有限公司，由此证明原告的主体资格不适格，对关联性、合法性有异议，对真实性无异议。对其他证据无异议；对证据2涉案养殖场被拆除前及拆除现场的照片、视频、录音光盘。对照片无异议，对录音文件真实性、合法性不予认可； 原告宁夏旭方和农牧有限公司所举证据经被告张易镇人民政府质证认为，对证据1中营业执照没有异议。设施农用地申请表、市、县（区）设施农用地备案申请表、设施农用地协议书、设施农用地三方用地协议均载明曹某个人与旭方和农牧公司没有关联；对证据2中涉案养殖场被拆除前及拆除现场的照片、视频、录音光盘。来源的合法性、真实性及证明目的均不予认可。 原告宁夏旭方和农牧有限公司所举证据经被告原州区水务局质证认为，对证据1的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。原告涉案项目没有河道建设审批许可，没有环境评价等相关审批手续，私自改设土地用途直接对河水造成污染，视为违法建筑应当予以拆除；对证据2中涉案养殖场被拆除前及拆除现场的照片、视频、录音光盘。来源的合法性、真实性及证明目的均不予认 原告所举证据1中的营业执照经被告质证无异议，能够证明原告的主体资格，故本院予以认定；证据1中的其他证据与本案有关联性，本院予以确认；对原告出示的证据2被告对该证据有异议，上述证据与本案具有关联性，本院予以确认。· 经审理查明，原告宁夏旭方和农牧有限公司，位于固原市××区葫芦河宋洼支流区域内从事养殖业。2018年中央环境保护督察组向原州区转办举报受理清单一份，有群众举报原告将拆迁废旧砖块和猪粪垃圾倾倒在附近约500米左右的河沟内，造成污染。2018年2月25日，被告固原市原州区人民政府作出《原州区区清河专项行动实施方案》，开展清河专项行动，解决水生态环境问题。2018年5月2日固原市原州区人民检察院向固原市原州区水务局下发了《检察建议书》，提出了检察建议：l.依法履行监管职责对宁夏旭方和农牧有限公司违法行为进行相关调查取证，同时遵照法定程序依法采取有效行政措施制止违法行为。2.依据法定职责对辖区内葫芦河及各支流河道管理区域内违法建筑物、构筑物、废弃物依法进行治理，确保河道畅通，河流清澈。3.对于涉嫌犯罪的人员依法移交司法机关处理。同日，原州区水务局向原告作出了《责令停止水事违法行为通知书》、《限期拆除水事违法工程（设施）通知书》，责令原告于2018年5月10日前拆除河道违章建筑。2018年5月30日至6月4日原告宁夏旭方和农牧有限公司被拆除，原告认为被告实施了强制拆除，遂向法院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求。 本院认为，关于被告固原市原州区人民政府是否是适格主体的问题。按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会在法律、法规授予的特定权限范围内行使权力。上级人民政府虽然领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，但领导不是代替。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由相关工作部门或者下级人民政府根据其法定职权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织行为可诉，还是所属工作部门或者下级人民政府的具体实施行为可诉，要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”，因为一个可诉的行政行为必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须直接对外发生法律效果。原告认为其养殖场是在原州区人民政府的组织下实施强拆行为，但该“组织”行为属于内部指示范畴，是不直接对外发生法律效果的具体行为，对外发生法律效力的是拆除行为。故原告认为由固原市原州区人民政府承担主体责任的理由不能成立，本院不予支持；其次，从证据进行判断，2018年3月24日原州区人民政府办公室文件原政办发（2018）14号《关于印发清水专项行动实施方案的通知》，明确涉及开展河流水域及岸线由水务局负责。2018年5月2日原州区水务局向原告作出了《责令停止水事违法行为通知书》、《限期拆除水事违法工程（设施）通知书》，要求原告限期拆除，逾期不拆除的，由水务局拆除。因此，原告认定被告固原市原州区人民政府及张易镇人民政府承担拆除主体责任的事实及理由不成立，本院不予支持。 关于原告要求确认拆除违法的问题。《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条、第三十七条、三十八条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条、第二十五条规定，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾。2016年7月26日固原市原州区人民政府下发了《关于加强辖区河道综合治理的通告》，要求30日内对阻碍行洪设施进行清理。2018年2月25日，被告固原市原州区人民政府作出《原州区区清河专项行动实施方案》，原告属于清河专项行动治理范围。2018年中央环境保护督察组向原州区转办举报受理清单一份，有群众举报原告将拆迁废旧砖块和猪粪垃圾倾倒在附近约500米左右的河沟内，造成水等污染，要求对原告的养殖场进行督查。2018年5月2日固原市原州区人民检察院发出《检察建议书》，要求水务局履行监管职责对宁夏旭方和农牧有限公司违法行为进行相关调查取证。2018年5月2日原州区水务局向原告作出了《责令停止水事违法行为通知书》、《限期拆除水事违法工程（设施）通知书》，责令原告于2018年5月10日前拆除河道违章建筑。原告逾期没有拆除。《中华人民共和国水法》第六十五条规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政府主管部门，依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物，逾期不拆除的，强行拆除。”还查明原告在固原市××区宋洼支流区域内进行建设养殖场前经营砖厂，因妨碍排洪、环保不达标该砖厂违法被关停，原告明知建筑违法，再次在没有取得河道建设审批、领取建设用地规划许可证，亦未办理环境评价等相关审批手续的情况下，自行在砖厂的原址经营养殖场，且在河道范围进行建设，倾倒、排放猪粪垃圾，妨碍行洪，污染水源。其主张权益不具有正当性。因此，被告水务局其处置防洪建筑是依法履行法定职责，其依法拆除的行政行为符合法律、法规规定。原告要求确认被告强制拆除的行政行为违法的理由不能成立，本院不予支持。故被告强制拆除原告违法建筑事实清楚，适用法律正确。对被告张易镇人民政府辩称原告自行拆除证据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告宁夏旭方和农牧有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告宁夏旭方和农牧有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审判长  何军民 审判员  王 伟 审判员  柳 林 二〇一九年十二月三十一日 书记员  柯占梅 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。