河南省郑州市管城回族区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0104行初329号原告：武汉佳红亿农业开发有限公司，住所地：武汉市黄陂区武湖农场青龙分场恒心工业园2栋5楼。法定代表人：张伟宏，总经理。被告：郑州市管城回族区市场监督管理局，住所地：郑州市管城回族区陇海东路15号。法定代表人：苏保军，局长。出庭机关负责人：查涛，副局长。委托代理人：孙柯昕，该单位工作人员。委托代理人：段微微，北京大成（郑州）律师事务所律师。被告：郑州市市场监督管理局，住所地：郑州市大学路16号。法定代表人：李建霞，局长。委托代理人：高贯月，郑州市行政复议中心工作人员。委托代理人：郜堃，郑州市行政复议中心工作人员。原告武汉佳红亿农业开发有限公司（以下简称佳红亿公司）诉被告郑州市管城回族区市场监督管理局（以下简称管城市场监管局）、郑州市市场监督管理局（以下简称郑州市场监管局）不服行政处罚一案，本院于2019年10月23日立案后，依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告佳红亿公司的法定代表人张伟宏，被告管城市场监管局负责人查涛及其委托代理人段微微，郑州市场监管局的委托代理人高贯月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告管城市场监管局于2019年6月11日作出管市监食罚字【2019】48号《管城回族区市场监督管理局行政处罚决定书》，认定行政相对人永辉超市河南有限公司郑州中州大道分公司（以下简称永辉超市中州公司）所销售“绿岛湖桂圆干”标签不符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》4.2项标签标示内容，同时标签中营养成分的声称可能会对消费者在购买、选择的过程中产生导向作用，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第（九）项规定，构成了经营标签标识违法的食品违法行为，参照《河南省食品药品监督管理行政处罚裁量标准》（食品）中的《中华人民共和国食品安全法》的裁量标准4中“货值金额不足2000元的，属于轻微违法行为”。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第二项规定，决定对永辉超市中州公司作出如下行政处罚：没收违法所得壹仟贰佰柒拾叁元陆角（1273.6元），罚款人民币柒仟元整（7000元），以上罚没款共计捌仟贰佰柒拾叁元陆角（8273.6元）。被告管城市场监管局提交如下证据：投诉举报记录单、案件来源登记表、投诉书及附件。现场笔录、照片、进销货记录。永辉超市河南有限公司、永辉超市中州公司资质及委托手续、产品检验报告单。武汉佳红亿农业开发有限公司资质、桂圆干（肉）企业标准。立案审批表、询问调查笔录、退货出库单。案件调查终结报告、案件审核表。行政处罚告知审批表、行政处罚告知书及送达回证。申辩书、检验报告。案件移送函及邮单。行政处理决定审批表、行政处罚决定书及送达回证。罚没缴费凭证、行政执法证复印件。被告郑州市场监管局于2019年9月29日作出郑市监（行复决）[2019]534号《郑州市市场监督管理局行政复议决定书》，决定维持管城市场监管局作出的管市监食罚字【2019】48号《管城回族区市场监督管理局行政处罚决定书》。被告郑州市场监管局提供的证据有：1.行政复议申请书。2.行政复议答复通知书。3.行政复议答复书及证据目录。4.郑政（延复通）字【2019】534号延期审理行政复议通知书；5.郑市监（行复决）【2019】534号行政复议决定；6.有关送达回证。原告佳红亿公司诉称：一、被告人所作行政处罚决定，认定事实错误，处罚没有事实依据。（一）行政处罚相对人永辉超市中州公司所销售“绿岛湖桂圆干”外包装介绍中声称“含有糖、维生素”是对桂圆自然属性的真实表述，不存在过分强调，也不存在虚假误导的情形；同时涉案桂圆干外包装标签标示及营养成分表也并不违反GB28050之规定。（二）行政处罚相对人所销售“绿岛湖桂圆干”标签是经过检验合格的食品，并不存在未依据国家标准对标签进行检测及检测批次与涉案产品不一致的情形。二、被告所作行政处罚决定，适用法律错误，所作行政处罚没有法律依据。（一）根据《食品安全法》第一百三十六条规定：食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可免于处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品。（二）在被告所作处罚决定书中已根据涉案产品货值金额、性质、情节和社会危害程度认定属于轻微违法行为，且涉案桂圆干既未造成现实危害又不存在危害可能，在不触碰实质食品安全的情形下，被告不考虑国家设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的基本原则，对行政处罚相对人处以罚没8273.6元的行政处罚，明显适用法律错误，处罚失当。（三）从原国家食药监总局到原河南省食药监局，都对从轻、减轻、免除行政处罚的法定情节的适用问题进行了明确，要求按照《行政处罚法》第二十七条执行。本案缘起于职业投诉人投诉，而且是针对一个单品大规模、大批量的投诉，明显不是正常的消费路数。其投诉的最终目的并不是为了维护国家食品安全，而是希望通过私下和解的方式来牟取不正当利益。其行为不符合《中华人民共和国食品安全法》第一条规定的为保证食品安全，保障公众身体健康和生产安全的立法宗旨。其身份也不属于消费者权益保护法和食品安全法应予保护的对象。原告作为企业经营者，愿意依法配合行政机关维护食品安全并承担企业公民义务。但实在不愿意委屈求全，让职业投诉人胃口不断加大，浪费大量行政执法资源，尤其是在部分地区已经将某些职业投诉行为列入扫黑除恶对象的形势下，原告尤其希望行政执法部门能够慎重对待职业投诉事件。综上所述，被告所作行政处罚决定没有事实及法律依据，决定错误，侵犯了行政处罚相对人的合法权益。原告是行政处罚相对人的供应商，该处罚结果将直接导致行政处罚相对人依照《食品安全法》向原告追偿。原告故依据《行政诉讼法》第二十九条以有利害关系的第三人提起行政诉讼。诉讼请求：1.请求依法撤销被告人于2019年9月29日作出的郑市监（行复决）[2019]534号行政复议决定书及被告人于2019年6月11日作出的管市监食药食罚字[2019]48号行政处罚决定书；或变更该处罚决定书的行政处罚决定，变更事实认定，依法不予对永辉超市河南有限公司郑州中州大道分公司行政处罚。2.请求判令被告承担本案的全部诉讼费用。原告佳红亿公司提交证据有：1.管城回族区市场监管局行政处罚决定书一份；2.郑州市市场监督管理局行政复议决定书。3.中国食物成分表第2版摘要。4.武汉佳红亿农业开发有限公司食品生产许可证及许可品种明细表。5.关于郑州市管城回族区市场监督管理局移送案件调查情况的回复。6.武汉佳红亿农业开发有限公司企业标准Q/WJHY0002S-2016。7.检验报告NO:CCIC2019JD02431。8.检验报告（2018）WT-SP-05732。9.检验报告（2018）WT-SP-01933。10.武汉佳红亿农业开发有限公司成品检验报告单NO:20181117GYG500A;20181130GYG500A。11.罚款缴款凭证三份及转账凭证两份。12.检测报告（JX-CJ-0276-002）。13.检测报告出具机构相关资质两份。14.投诉举报书8份。被告管城市场监管局辩称：一、原告佳红亿公司不具有诉讼主体资格，应驳回起诉。佳红亿公司不是行政处罚决定相对人，与行政行为有利害关系应与处罚决定所设立的行政处罚法律关系有利害关系，而非仅与处罚决定依据的事实有关联性。二、被告接到投诉后，依法履行了监管职能，作出的行政处罚事实清楚，程序合法，证据确凿，法律依据充分，处理适当。被告郑州市场监管局辩称，郑市监（行复决）【2019】534号复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。经审理查明：2019年4月1日，案外人赵正军向被告管城市场监管局发送投诉书一份，投诉永辉超市中州公司涉嫌以下违法事项：其销售的绿岛湖桂圆干声称含有糖、维生素等各种营养物质，但未标注含量，不符合GB28050标准；涉案食品未按其标准进行检验，构成食品安全违法行为；未履行食品安全法保存、记录、查验义务，应当处罚；未验明涉案食品生产许可明细、商标、营养成分表是否一致。被告管城市场监管局接到举报后，进行登记并调查取证，永辉超市中州公司向被告提供了原告资质、检验报告、进货台帐，证明其履行了进货查验义务。被告于2019年4月19日立案。2019年5月10日,被告对永辉超市中州公司进行了调查询问,调取了供货商及原告的相关资质证照等资料。2019年6月3日向永辉超市中州公司送达管市监食药食告字[2019]48号《行政处罚告知书》，对拟处罚的违法事实、理由、依据及相对人享有的陈述、申辩权利进行了告知。永辉超市中州公司当日向被告提出申辩，并提供武汉产品质量监督检验所于2018年12月3日对涉案食品的《检验报告》。2019年6月11日，被告管城市场监管局对永辉超市中州公司作出管市监食药食罚字[2019]48号《行政处罚决定书》，决定没收违法所得壹仟贰佰柒拾叁元陆角（1273.6元），罚款人民币柒仟元整（7000元），以上罚没款共计捌仟贰佰柒拾叁元陆角（8273.6元）。次日，被告向永辉超市中州公司进行送达。2019年7月3日，本案原告佳红亿公司对上述行政处罚决定不服，提起行政复议，请求依法撤销管城市场监管局于2019年6月11日作出管市监食药食罚字[2019]48号《行政处罚决定书》，或变更被申请人所做行政处罚决定，变更事实认定，依法不处罚永辉超市中州公司。2019年7月30日，原告佳红亿公司已经代为第三人永辉超市中州公司缴纳全部罚没款项。郑州市人民政府于2019年9月2日作出郑政（延复通）字[2019]534号《延期审理行政复议通知书》，告知佳红亿公司的行政复议申请，本机关依法已予受理，因本案情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，决定行政复议决定延期三十日作出。2019年9月29日郑州市市场监管局作出郑市监（行复决）[2019]534号《行政复议决定书》，认定被告管城市场监管局对永辉超市中州公司作出的涉案处罚决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被告郑州市管城回族区市场监督管理局作出的管市监食药食罚字[2019]48号《行政处罚决定书》。原告佳红亿公司不服，故提起诉讼。另查明，2019年6月5日被告管城市场监管局作出郑管市监食药食字稽[2019]38号《案件移送函》，将该案件移送武汉市黄陂区市场监督管理局。该局2019年6月25日作出《关于郑州市管城回族区市场监督管理局移送案件调查情况的回复》：二、该产品在其外包装产品介绍中提及含有糖、蛋白质、维生素等营养物质，未标注含的问题。根据GB28050附录C相关规定：糖就是碳水化合物，该产品已经标注碳水化合物的含量及NVR值；维生素没有具体说明是哪种维生素，没有达到营养成分含量声称的要求和条件，因此不用标注维生素的含量及NVR值；蛋白质为核心营养素，含量及NVR值已经标注，因此，该产品标识和服GB7718和GB28050的相关规定。综上，考虑到普通大众或对于糖和碳水化合物的关系并不明确知晓，我所要求该企业消除该产品在其外包装产品介绍中的相关表述或替换为其他通俗易懂的表述方式。还查明，涉案绿岛湖桂圆干的营养成分表载明，每100克含：能量1321千焦、蛋白质5.3克、脂肪0.5克、碳水化合物71.1克、钠20毫克。还查明，针对涉案的佳红亿公司生产的绿岛湖桂圆干，国家饮料及粮油制品质量监督检验中心于2018年5月3日出具检验报告：依据“GB5009.5-2016食品安全国家标准，食品中蛋白质的测定”，能量每100g含有1313kj，蛋白质每100g含有5.3g，脂肪0，碳水化合物每100g含有71.1g，钠每100g含有20mg；武汉产品质量监督检验所于2018年12月3日出具检验报告：经检验，送检样品所检项目符合Q/WJHY0002S-2006《桂圆干（肉）》标准要求；中检集团中原农食产品检测（河南）有限公司于2019年7月2日出具检测报告：经抽样检验，所检项目符合GB7718-2011、GB28050-2011标准的规定；江苏佳信检测技术有限公司于2019年10月25日出具检测报告：经检测，受检样品所检测项目符合Q/WJHY0002S-2006《桂圆干（肉）》、GB7718-2011《预包装食品标签通则》、GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》中相关标准的要求。本院认为，管城市场监管局作为本行政区域的食品安全监督管理机关，具有受理相关食品安全违法行为的举报，并依法作出处理的法定职责。被告管城市场监管局以永辉超市中州公司销售原告生产的涉案食品标签标识违法为由对永辉超市中州公司进行行政处罚，原告作为涉案食品供货企业，该行政处罚决定会减损原告的相关权益，与原告存在有利害关系，因此，原告有权对该行政处罚提起诉讼。对于被告关于原告佳红亿公司不具有本案原告主体资格的辩称意见，不予采纳。根据《中华人民共和国食品安全法》规定，食品安全标准是强制执行的标准，食品安全标准包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求等内容。该法第六十七条规定,预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项:(九)法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。关于预包装食品标签标准的规定主要有GB7718-2011《预包装食品标签通则》和GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》。本案中，被告作出涉诉行政处罚的主要依据是认定原告生产的“绿岛湖桂圆干”标签标注营养成分表中未对“糖、维生素”的含量进行标注，不符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》4.2项规定。同时标签中营养成分的声称可能会对消费者在购买、选择过程中产生导向作用。原告认为，涉案桂圆干外包装标签标示及营养成分表符合GB28050附录C的相关规定，并不违反该标准4.2项关于能量和核心营养素外的其他营养成分的声称和标示的规定。关于“糖”的标注，是提供能量的重要营养素。而涉案桂圆干在营养成分表里已经明确标注了碳水化合物的含量及NVR值，碳水化合物是指糖（单糖和双糖）、寡糖和多糖的总称，并不存在声称了含糖而未在营养成分表标注的情形。关于“维生素”的标注，根据GB28050附录C表中可以看出“维生素”是项目，关于维生素的“含量声称方式”是“维生素X来源或含有维生素X”，换言之就是标示声称必须明确食品所含有维生素的族类，如具体到维生素A、B、C等族类。尽管涉案桂圆干声称其含有维生素，并未声称其具体含有哪个族类的维生素，并没有达到GB28050附录C表所要求的必须标注维生素的含量及NVR值的标准。关于涉案桂圆干标签是否违反GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》4.2项中关于能量和核心营养素外的其他营养成分的声称和标示的规定。依据GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》，营养标签包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称。营养标签是预包装食品标签的一部分，所有预包装食品营养标签强制标示能量、核心营养素的含量之及其占营养素参考值的（NRV）的百分比。营养标签中的核心营养素包括蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠。营养声称是对食品营养性的描述和声明，如能量水平、蛋白质含量水平。营养声称包括含量声称和比较声称。含量声称是描述食品中能量或营养成分含量水平的声称。声称用语包括“含有”、“高”、“低”或“无”等。GB/Z21922-2008《食品营养成分基本术语》规定，碳水化合物是糖、寡糖、多糖的总称，是提供能量的重要营养素。该标准附录C.1规定了预包装食品能量和营养成分含量声称的要求和条件，如项目：维生素，含量声称方式：维生素X来源或含有维生素X。本案中，根据原告及案外人永辉超市中州公司在行政程序和行政诉讼中提供的多份检测报告，“绿岛湖桂圆干”标签和营养标签经多次检测，检测结论均为符合GB7718-2011和GB28050-2011标准。而且，原告涉案产品标签营养成分表已经标明了蛋白质、碳水化合物（糖）的含量，根据GB/Z21922-2008《食品营养成分基本术语》规定，碳水化合物是糖、寡糖、多糖的总称，是提供能量的重要营养素。关于涉案绿岛湖桂圆干的营养成分表标签中标注“含有糖、蛋白质、维生素等各种营养物质，因肉质醇厚、清甜不腻而深受广大消费者喜爱”字样，只是对桂圆自然属性的真实表述，维生素没有具体说明是哪种维生素，不存在过分强调，不用标注维生素的含量及NVR值，也不存在虚假误导的情形。因此，被告认定“绿岛湖桂圆干”营养标签违反GB28050-2011标准4.2项，事实不清，证据不足。根据《食品安全法》第一百三十六条规定，食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可免于处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品。本案中，综合原被告双方举证、质证和诉辩意见，原告具有合法的生产资质，本案桂圆干并不涉及实质性食品安全，不存在未依据国家标准对标签进行检测及检测批次与涉案产品不一致的情形。被告在行政处罚决定中，也认可永辉超市中州公司履行了进货查验等义务，永辉超市中州公司也提供了涉案食品的检测报告。武汉市黄陂区市场监督管理局2019年6月25日作出《关于郑州市管城回族区市场监督管理局移送案件调查情况的回复》指出，“考虑到普通大众或对于糖和碳水化合物的关系并不明确知晓，我所要求该企业消除该产品在其外包装产品介绍中的相关表述或替换为其他通俗易懂的表述方式。”《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。《食品标识管理规定》第三十条规定，违反本规定第十七条，未按规定标注食品营养素、热量以及定量标示的，责令限期改正；逾期不改的，处以5000元以下罚款。因此，被告依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款规定作出行政处罚决定，适用法律错误，处罚结果明显不当。另外，本案中,涉诉行政处罚决定虽是针对永辉超市中州公司作出,但处罚理由涉及原告生产的涉案食品存在不符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》及违反食品安全法的情形,故该处罚决定的内容会导致原告的权益遭受不利影响,被告在作出涉诉行政处罚决定时,应通知原告参加行政处罚程序,进行陈述、申辩。而被告在作出本案被诉处罚决定前并未通知原告,属于行政程序违法。综上所述，被告管城市场监管局作出的管市监食药食罚字[2019]48号《行政处罚决定书》事实不清、证据不足，违反正当程序，适用法律错误，处罚结果明显不当，依法应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，被告郑州市场监管局作出郑市监（行复决）[2019]534号《郑州市市场监督管理局行政复议决定书》依法应当一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十条第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第四款的规定，判决如下：一、撤销被告郑州市管城回族区市场监督管理局作出的管市监食药食罚字[2019]48号《行政处罚决定书》；二、撤销被告郑州市市场监督管理局作出郑市监（行复决）[2019]534号《郑州市市场监督管理局行政复议决定书》；诉讼费50元，由被告郑州市管城回族区市场监督管理局负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  赵小联人民陪审员  杨建明人民陪审员  任明中二〇一九年十二月三十一日法官助理朱健康书记员张欣格附本裁定适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。