湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘05行初100号 原告夏令兰，女，1942年7月14日出生，住湖南省新邵县。 委托代理人邹欣伟，湖南森力（邵阳）律师事务所律师。 委托代理人杨菊明，邵阳市民通法律服务所法律服务工作者。 被告新邵县人民政府，住所地新邵县酿溪镇大新街36号。 法定代表人陈历贤，该县县长。 委托代理人石高峰，该县土地房屋征收服务中心副主任。 委托代理人黄庚书，该县政府办公室工作人员。 原告夏令兰诉被告新邵县人民政府房屋行政征收一案，于2019年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月6日立案后，于同年8月8日向被告发送了起诉状副本及应诉和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月23日公开开庭审理本案，原告夏令兰及其委托代理人邹欣伟、杨菊明，被告新邵县人民政府的委托代理人石高峰、黄庚书到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 新邵县人民政府于2019年1月30日作出新政决［2019］16号《国有土地上房屋征收补偿决定书》，征收人为新邵县人民政府，被征收人为夏令兰、石光龙、石苏超，被征收房屋为被征收人拥有的新邵县酿溪镇大新街居委会八组的住宅，房屋所有权证证号为0####1号，土地使用权证证号为34####1号，房屋总层数为3层，建筑面积为241.22平方米（其中“住改商”建筑面积44.43平方米，2013年后建设违法建筑9.6平方米），附属房2.32平方米，住宅评估价值为890558元，附属房评估价值为1877元，装饰装修及附属物评估价值为98182元。新邵县人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十六条、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第二十二条、《新邵县棚户区（旧城）改造房屋征收与补偿暂行办法》（新政发［2017］3号）第十七条、第二十三条及《补偿方案》的相关规定，决定：一、被征收人可以在货币补偿方式与产权调换补偿方式中选择一种补偿方式。（一）货币补偿方式，对合法房屋合计补偿1039531元。（二）产权调换补偿方式，调换房房源为九盛﹒天福小区可售商品住宅，合法房屋产权调换面积为231.62平方米，交付调换房时按被征收房屋和产权调换房屋的评估价值结算差价。对附属房、装饰装修及附属物实行货币补偿，与合法房屋搬迁补偿、临时安置补偿及“住改商”经营补偿合计补偿189423元。（三）违法建筑的补偿，被征收人在指定期间内自行拆除的，按合法房屋补偿标准的30%予以补偿，逾期未自行拆除的，不予补偿。（四）全部补偿款已存储于本次征收补偿资金专户。二、被征收人在决定书送达之日起90日内与房屋征收部门办理补偿安置和移交手续并腾空房屋，90日期限届满后仍不选择补偿方式的，视为选择货币补偿，放弃房屋产权调换。 原告夏令兰诉称，被告新邵县人民政府对原告所在的临江片区棚户区改造项目作出房屋征收决定，并未纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，且未广泛征求公众意见和经过科学论证。被告的征收行为是出于商业开发谋利的目的。被告在作出征收决定时从未公告或以其他方式告知原告及其他权益人。被告于2017年10月发布《临江棚户（旧城）改造项目房屋征收和补偿方案（征求意见稿）》的公告后，所有土生土长的民众均选择在改造地段进行房屋产权调换，但被告没有按法定程序听取意见和组织听证。被告于2019年1月30日作出新政决［2019］16号《新邵县人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》，决定进行产权调换的房源为九盛·天福小区。该小区地处偏远，严重损害了原告的权益。现原告要求在改造地段进行房屋产权调换，就地安置。请求撤销新政决［2019］16号《新邵县人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》，并责令被告重新作出补偿决定，对原告房屋价格重新作出认定且在改建地段进行房屋产权调换。 原告向本院提交了以下证据： 1、原告身份信息或户籍资料，拟证明原告主体资格； 2、房屋产权证，拟证明原告房屋产权状况； 3、房屋征收补偿决定书，拟证明被告已对原告房屋作出征收补偿决定； 4、新邵县委办公室［2018］1号文件和新邵县委党委会议纪要［2019］3号文件； 5、照片，拟证明被告在实施征收过程中采取了非法手段和措施； 6、相关文件（国有土地上房屋征收与补偿条例、国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知、国有土地上房屋征收与补偿条例实施细则），拟证明被告的行政行为违反了法律依据。 被告新邵县人民政府对原告提交的证据1-3无异议，对证据4-5的证明目的有异议，认为该两份证据不能证明被诉行政行为违法。对证据6的质证意见为：其中两份文件被告已提交，“实施细则”不是生效法律文件。 被告新邵县人民政府答辩称，被告对临江片区棚户区改造项目作出的房屋征收决定符合法律规定，合法有效。（一）新邵县临江片区棚户区改造项目是省住建厅备案的棚改项目。原告房屋所在的小河街片区是典型的城中村，被告于2017年12月23日就该项目房屋征收工作启动模拟签约，签约率超过95%，符合公共利益需要。经社会稳定风险评估确定改造项目可行，补偿资金到位，征收前置条件具备后被告依法作出房屋征收决定并及时公告，载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。公告后没有人提起复议或诉讼，征收决定效力已经确定，对所有被征收人具有法定约束力。（二）临江片区棚户区改造项目纳入了十三五本级国民经济和社会发展年度规划，并于2017年纳入了本年度国民经济和社会发展计划，该项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。（三）被告制定的《临江片区棚户区（旧城）改造项目房屋征收与补偿方案》经相关部门论证后，公开征求公众意见一个月，召开了被征收人座谈会听取意见，根据收集的意见对方案做了适当修改，程序合法，内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。补偿方式实行产权调换和货币补偿相结合，由被征收人自愿选择。货币补偿给予政策上的倾斜，引导被征收人选择货币补偿，缩短安置周期。有部分人提出要求在原地段进行产权调换，由于该地段面积少但拆迁面积大，如果原地实施产权调换，不利于居住环境的改善，无法完善基础设施，达不到改造的目的和效果。基于此，被告选择了距离改建地段不远，交通便利，生活方便的九盛天福小区采购商品住宅房屋进行产权调换。被征收房屋的基本情况清楚，评估时点、结果合法有效，且原告未在规定时间内申请复核，应视为认可评估结果。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告新邵县人民政府向本院提交了以下证据： 第一组证据，拟证明被告作出的房屋征收决定合法。 1、关于酿溪镇临江片区棚户区改造项目房屋征收范围的公告。 2-3、新邵县人民政府关于临江片区棚户区（旧城）改造项目房屋征收决定及其公告。 4、新邵县人民政府关于印发《临江片区棚户区（旧城）改造项目房屋征收与补偿方案》的通知。 5-6、中共新邵县委办公室、新邵县人民政府办公室关于成立县棚户区改造项目指挥部的通知及名称变更的通知。 7、新邵县发展和改革局关于酿溪临江片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复。 8-9、湖南省2017年全省城市棚户区改造项目信息备案表、小河街棚改片区初步规划方案设计图。 10-12、新邵县城乡规划局的证明，新邵县国土资源局关于新邵县临江片区棚户区（旧城）改造项目土地利用总体规划情况说明，新邵县发展和改革局关于新邵县临江片区棚户区（旧城）改造项目符合国民经济和社会发展规划及年度计划的说明。 13、新邵县临江片区棚户区改造项目被征收房屋性质认定表。 14-15、新邵县棚户区改造指挥部关于临江片区棚户区（旧城）改造项目征收范围内被征收房屋及附属物等摸底调查情况的公示，房屋调查摸底测绘委托合同书。 16、新邵县棚户区改造指挥部关于临江片区房屋征收补偿方案论证会议纪要。 17、新邵县人民政府关于征求《临江片区棚户区（旧城）改造项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》意见的公告。 18-19、临江片区棚改区改造项目小河街区域《房屋征收与补偿方案》集中征求意见活动及听证会安排方案、签到册。 20、新邵县人民政府常务会议纪要，证明房屋征收补偿方案和征收决定经过政府常务会集体研究。 21、新邵县人民政府关于《临江片区棚户区（旧城）改造项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》征求意见和修改情况的公告。 22-23、临江片区棚户区（旧城）改造项目社会稳定风险评估报告及其备案表。 24-25、临江片区棚户区改造项目征收补偿资金到位情况说明，国家开发银行股份有限公司人民币资金借款合同。 26、新邵县土地房屋征收局与邵阳市九盛房地产开发有限公司签订的协议书及附件，证明房屋征收部门为临江片区被征收人采购了商品房作为产权调换房。 27、新邵县土地房屋征收局关于临江片区棚户区（旧城）改造项目启动房屋征收模拟签约工作的公告，证明房屋征收部门对临江片区棚户区改造项目的房屋征收采取模拟签约的方式，只有签约率达95%以上，政府才作房屋征收决定。 28、新邵县土地房屋征收局关于请求县人民政府就酿溪临江片区棚户区改造项目发布房屋征收决定的请示。 第二组证据，拟证明房地产评估机构的选定方式合法。 29-31、新邵县棚户区改造指挥部关于临江片区棚户区改造项目小河街区域被征收人选择评估机构的公告，新邵县棚户区改造小河街片区前线指挥部关于推选房地产评估机构的公告，新邵县棚户区改造指挥部关于临江片区棚户区改造项目小河街区域评估机构选定结果的公告。 32、公证书。证明临江片区棚户区改造项目小河街片区被征收人委托代表按少数服从多数的原则投票决定选择邵阳恒凯房地产评估有限公司作为该区域被征收房屋的房地产评估机构。 33-34、房地产估价委托合同书，评估公司营业执照及相关资质证书。 35、小河街棚改区域推选资产评估机构受托代表花名册。证明小河街片区被征收人282户中有242户自行委托了13位代表选择评估机构。 36、小河街片区第六组被征收人委托代表推选评估公司委托书。证明包含原告在内的第六组被征收人推选了2名代表参与选定评估公司。 37、新邵县临江片区棚户区（旧城）改造项目（小河街片区）征收范围内国有土地上房屋征收初步评估结果公示。 38、关于提供被征收人申请评估复核的资料的答复。证明原告未向评估公司提出过评估复核申请。 第三组证据，拟证明相关法律文书已经在项目征收范围内进行了公告。 39、公告公示照片共12页。 第四组证据，拟证明被告对原告被征收房屋作出的征收补偿决定合法。 1-2、新邵县人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书以及被征收人的身份证明。 3-4、个人建房用地清理登记表，土地登记审批表。证明被征收房屋的土地性质为国有划拨，登记的户主为原告夏令兰之夫石贵生。 5-6、湖南金冠工程有限公司测绘报告，房地产分户评估报告书。 7-8、营业执照，住改商经营面积认定表。证明原告被征收房屋用于经营，符合住改商及住改商面积。 9-12、敦促协商并签订房屋征收补偿协议书的催告书，指挥部工作人员的工作记录，送达回证，照片。证明指挥部工作人员多次与原告协商，征收决定、补偿方案、模拟签约公告、评估结果、催告书、征收补偿决定书等法律文书已经送达给原告。 对于被告新邵县人民政府提交的证据，原告的质证意见如下： 第一组证据:不能证明被告对原告房屋拆迁的征收决定合法。对证据的客观性，合法性有异议，对关联性没有异议。 被告征收决定的前提不存在，征收程序违法，应当履行的职责、程序没有履行，剥夺了原告就地回迁和改建地段房屋置换的权利。证据1-3：原告不知情，违反了《国有土地上房屋征收和补偿条例》的第八条、第九条以及《条例实施细则》第一条的规定，被告的征收决定是为了商业开发且未广泛征询社会公众意见，未召开公开听证会，未经科学论证。证据4-6：原告不知情，且补偿方案不合法，没有按《条例》第二十一条规定，向原告提供改建地段或者就近地段的房屋。证据7：仅有批复未提交可行性研究报告和立项文件，证明被告行为违法且程序不合法。证据8：系网络下载的信息，其形式、内容均不具有合法性，原告不能在原地段选择房屋置换，证明此工程不属保障性安居工程。证据9-12：规划以商业为主，不是安居工程。证据13-16：对部分房屋性质认定不合法，对部分原告的门面、经营性房屋没有进行认定，摸底不符合事实，申报棚改户为3560户，实际只有1000多户，委托程序违法。证据17-21：对证据的合法性有异议，没有经过正式的听证程序。证据22-23：风险估评，改变拆迁范围，改变规划。证据24-25：资金到位情况虚假，没有合法的招投标文件。证据26：在九盛房地产开发有限公司采购商品房进行产权调换违法，并降低了原告的原有优良生活条件和环境，原告依法应当享有的就地回迁和安置的权利被剥夺。证据27-28：只有摸底签约工作公告，没有模拟签约的正式全面资料，签约率数据虚假，被告没有实质证据证明，发布征收决定程序违法。 第二组证据29-38：选择评估机构，原告不知情，原告没有参与代表的推选，评估结果没有公告更没有告知原告，原告无法申请复核。 第三组39号证据：被告只履行部分公告的程序，名为棚户区改造，实为改造地出让，进行商业开发，公告的内容与实际项目不一致。 第四组证据：对客观性和关联性没有异议，对合法性有异议，房屋征收决定程序违法，对原告要求就地回迁，原地安置的合法要求不予满足，行为违法，是对原告权益的侵犯。对房屋的评估价值过低。 对各方当事人所提交的证据，本院认证如下：对原告提交的证据1-5，被告对真实性无异议，本院予以采纳为本案证据。原告提交的证据6中的国有土地上房屋征收与补偿条例实施细则不是生效法律文件，本院不予采信。 被告提交的证据形式上具备合法性、客观性，与被诉行政行为具有关联性，本院均予采纳为本案证据。 本院经审理查明，新邵县发展和改革局于2016年11月30日作出新发改投［2016］181号《新邵县发展和改革局关于酿溪临江片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，同意实施酿溪临江片区棚户区改造项目。2017年2月4日，湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅共同下发《湖南省2017年全省城市棚户区改造项目信息备案表》，其中酿溪临江片区棚户区改造项目名列其中。同年3月2日，国家开发银行股份有限公司就酿溪临江片区棚户区改造项目与邵阳赛双清建设投资经营集团有限公司签订了人民币资金借款合同。同年3月28日，新邵县十七届人民代表大会第二次会议通过《新邵县2017年国民经济和社会发展计划》，新邵县临江片区棚户区（旧城）改造项目被列入新邵县2017年国民经济和社会发展计划。新邵县国土资源局、新邵县城乡规划局分别出具情况说明，证实新邵县临江片区棚户区（旧城）改造项目符合新邵县酿溪镇土地利用总体规划要求、符合《新邵县县城总体规划（2003—2020年）》及相关专项规划要求。2017年5月18日，新邵县人民政府作出新政公［2017］11号《关于酿溪镇临江片区棚户区改造项目房屋征收范围的公告》，对临江片区棚户区改造项目的征收范围、征收部门、禁止实施的行为及法律后果等内容进行了公告。2017年6月5日，新邵县棚户区改造指挥部（以下简称棚改指挥部）发布新棚改公［2017］1号《关于临江片区棚户区改造项目小河街区域被征收人选择评估机构的公告》，告知了临江片区棚户区改造项目小河街区域被征收人可以协商选定房地产价格评估机构。同年6月22日，棚改指挥部发布新棚改公［2017］4号《关于临江片区棚户区改造项目小河街区域评估机构选定结果的公告》，公告临江片区棚户区改造项目小河街区域通过受委托代表投票的方式选定邵阳市恒凯房地产评估有限责任公司承担该片区的房屋征收价格评估工作。同年10月11日，棚改指挥部召集相关部门就临江片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案召开论证会。2017年10月20日，新邵县人民政府发布新政公［2017］27号《关于征求〈临江片区棚户区（旧城）改造项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）〉意见的公告》，告知了征求意见的期限及反馈意见的方法。另安排了集中征求意见活动暨听证会，原告在会议签到册上签了名。2017年10月26日，棚改指挥部发布《关于临江片区棚户区（旧城）改造项目征收范围内被征收房屋及附属物等摸底调查情况的公示》，对包括原告房屋在内的小河街片区的房屋调查情况进行第一榜公示。同年12月6日，新邵县人民政府召开2017年第20次常务会议，对《临江片区棚户区（旧城）改造项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》的内容进行了修改。同年12月18日，新邵县人民政府作出新政公［2017］22号《关于印发〈临江片区棚户区（旧城）改造项目房屋征收与补偿方案〉的通知》，同时将该方案的征求意见稿征求意见和修改情况进行了公告。同年12月23日，邵阳市恒凯房地产评估有限责任公司对临江片区棚户区（旧城）改造项目（小河街片区）征收范围内国有土地上房屋征收初步评估结果进行了公示，原告房屋的相关情况也在该公示中。同日，新邵县土地房屋征收局发布新征公［2017］第01号《关于临江片区棚户区（旧城）改造项目启动房屋征收模拟签约工作的公告》，告知新邵县土地房屋征收局将于2018年1月5日至2月5日与被征收人先行签订《房屋征收补偿协议书》，如被征收范围内房屋征收补偿协议签订率达95%，新邵县土地房屋征收局将向新邵县人民政府申请作出《房屋征收决定》，并发布《房屋征收决定公告》，被征收人签订的《房屋征收补偿协议书》正式生效，视为第一阶段签约。 2018年2月8日，新邵县土地房屋征收局以签约率超过95%，请示新邵县人民政府发布临江片区棚户区改造项目房屋征收决定。同年2月9日，新邵县土地房屋征收局作出《临江片区棚户区（旧城）改造项目社会稳定风险评估报告》，结论为新邵县临江片区棚户区（旧城）改造项目社会稳定风险程度为低风险，有发生个体矛盾冲突的可能。2018年2月12日，新邵县人民政府作出新政决［2018］1号《关于临江片区棚户区（旧城）改造项目房屋征收决定》，该征收决定对征收项目名称、征收范围、房屋征收部门、征收补偿标准、征收实施期限（含签约期限）、救济途径等内容作了规定。同日，新邵县人民政府作出新政公［2018］1号《关于临江片区棚户区（旧城）改造项目房屋征收决定公告》，将前述事项进行了公告。 原告房屋位于临江片区棚户区（旧城）改造项目小河街片区，土地使用权人和房屋所有权人均为石贵生（原告之夫，已故）。2017年12月23日，湖南金冠工程有限公司对原告房屋出具了《测绘报告》。2018年2月12日，邵阳市恒凯房地产评估有限责任公司对原告房屋出具了《房地产分户评估报告》。根据该报告，以房屋征收决定公告之日为价值时点，原告房屋的评估价值为990617元，如原告对评估结果有异议，应当在10日内提出书面复核评估申请。该报告于同年2月20日送达原告，原告未对评估结果提出复核申请。由于原告未在规定时间内与房屋征收部门达成补偿协议，新邵县人民政府于2019年1月30日作出新政决［2019］16号《国有土地上房屋征收补偿决定书》，主要内容如前所述。2019年2月2日，原告签收了该决定书。 本院认为，本案被诉行政行为是被告新邵县人民政府作出新政决［2019］16号《国有土地上房屋征收补偿决定书》的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为所涉临江片区棚户区（旧城）改造项目，被告已依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行了一系列法定程序，原告夏令兰诉称临江片区棚户区改造项目未纳入市县级国民经济和社会发展年度计划、没有广泛征求公众意见和经过科学论证、在作出征收决定时未公告等理由与事实不符，本院不予采信。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，新邵县人民政府有作出征收补偿决定的法定职权。2018年2月12日，新邵县人民政府作出房屋征收决定并公告，签约期限为房屋征收决定公告之日起一个月，原告未在签约期限内与征收实施单位达成补偿协议。2019年1月30日，新邵县人民政府作出涉案《房屋征收补偿决定书》，其中包含了被征收房产价值、房屋搬迁及临时安置补偿、“住改商”经营补偿和附属房屋、装饰装修及附属物补偿等，并给予被征收人在货币补偿或产权调换两种方式中进行选择的权利，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条的规定。 双方当事人争议的焦点主要为：产权调换是否必须原地安置。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定，调换的房屋可以位于改建地段，也可以位于就近地段。本案中，新邵县人民政府辩称，由于改建地段面积少但拆迁面积大，如果原地实施产权调换，不利于居住环境的改善，无法完善基础设施，达不到改造的目的和效果，故选择距离改建地段不远，交通便利，生活方便的九盛天福小区采购商品住宅房屋进行产权调换。经现场查看，对被告的抗辩理由，本院予以采纳。 综上，被告新邵县人民政府作出的新政决［2019］16号《国有土地上房屋征收补偿决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，原告夏令兰要求撤销该行政行为，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告夏令兰的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告夏令兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  蒋红玲 审 判 员  杨皞陟 审 判 员  刘朝晖 二〇一九年十二月十八日 法官 助理  王 奥 代理书记员  游小红 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。