山东省临清市人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1581行初72号原告夏俊波，男，1978年5月9日出生，汉族，居民，住茌平县。委托代理人刘峰，山东众星为民律师事务所律师。委托代理人周玉霞，山东众星为民律师事务所实习律师。被告聊城市茌平区人力资源和社会保障局。住所地：茌平县文化路1276号（茌平一中对过）。法定代表人王泽利，该局局长。负责人张新华，该局党组成员。委托代理人樊文韬，该局工作人员。委托代理人刘金祥，山东智祥律师事务所律师。原告夏俊波诉被告聊城市茌平区人力资源和社会保障局（以下简称茌平人社局）劳动和社会保障行政管理一案，于2019年11月27日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭进行了审理，原告夏俊波的委托代理人刘峰、周玉霞，被告负责人张新华及其委托代理人樊文韬、刘金祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告茌平人社局于2019年11月12日作出《茌平县人力资源和社会保障局工伤认定中止通知书》（茌人社工伤中止[2019]70011号），认定因王桂兰和茌平区市政公用事业服务中心是否有劳动关系或事实劳动关系有争议，建议原告向茌平县劳动争议仲裁委员会或其他法律途径申请确立是否存在劳动关系，该局决定中止该工伤认定。原告夏俊波诉称，原告母亲王桂兰于2012年起到茌平县市政公用事业服务中心（原茌平县园林处）工作。2019年8月14日9时50分许，王桂兰在工作中栽培树木时，被歪倒的树木砸到头部，当场死亡。原告认为王桂兰是在工作时间和工作地点因工作原因受到伤害而死亡，依法应当认定为工伤。遂向茌平人社局申请工伤认定，并依法提交了工伤认定申请表、申请书、王桂兰的常住人口登记卡、居民死亡医学证明书、工资发放银行交易明细、证人证言，被告审查后于同年9月29日受理了原告的工伤认定申请。2019年11月12日，被告以王桂兰和茌平区市政公用事业服务中心是否有劳动关系或事实劳动关系有争议为由，通知原告向茌平县劳动争议仲裁委员会或其他法律途径申请确认是否存在劳动关系，原告明确向被告表示不通过劳动人事仲裁委员会申请仲裁，而选择由被告对劳动关系进行认定，而被告仍向原告送达了《工伤认定中止通知书》，中止了工伤认定程序。原告认为，根据《工伤保险条例》及《工伤认定办法》的相关规定，受伤职工或亲属依规定提交工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系的证明材料、医疗诊断证明，劳动人社部门经审查受理后，就应当进行相关调查，并在规定期限内依法作出处理决定。综上，在原告明确表示不通过劳动人事仲裁委员会申请仲裁，而选择由被告对劳动关系进行认定下，被告仍作出《工伤认定中止通知书》中止了工伤认定程序的行为，违反了法律规定，侵害了原告的合法权益，亦增加了原告仲裁诉讼之累。为此，诉至法院，请求支持原告诉求。原告夏俊波向本院提交了如下证据（复印件）：1、工伤认定申请受理通知书、工伤认定申请表、申请书、身份情况证明、王桂兰的死亡医学证明、工资发放的银行交易记录，证实被告茌平人社局收到了原告提交的工伤认定申请材料，且经审查符合受理条件，已经于2019年9月29日受理，进入工伤认定程序，被告依职权应作出是否为工伤的认定结论。2、聊城市东昌府区人民法院（2016）鲁1502行初10号行政判决书，聊城市中级人民法院（2016）鲁15行终147号行政判决书，山东省高级人民法院（2018）鲁行申319号行政裁定书，证实对于同一用人单位茌平县市政公用事业服务中心完全相同争议情况的劳动者，被告茌平人社局在工伤认定程序中依职权对是否具有劳动关系作出了认定，业经三级人民法院支持，在此情形下对于原告的工伤认定申请，却要求职工对于是否具有劳动关系进行劳动仲裁的认定，具有故意增加原告诉累的嫌疑，违法且显属不公平。被告茌平人社局辩称，本案中，茌平县市政公用事业服务中心认为其与原告亲属王桂兰之间不存在劳动关系，且根据双方提供的现有证明材料无法确认茌平县市政公用事业服务中心与王桂兰之间是否存在劳动关系。为维护双方的合法权益，遂告知原告向茌平县人事和劳动争议仲裁委员会或通过其他法律途径申请确认是否存在劳动关系。在劳动关系没有明确之前，决定中止该工伤认定有利于维护各方合法权益。综上，请求人民法院维持该决定，驳回原告的诉讼请求。被告茌平人社局向本院提交了以下证据（复印件）：1、王桂兰身份证复印件一份，证实王桂兰的年龄情况。2、茌平县城乡居民基本养老保险服务中心出具的证明一份，证实王桂兰自2010年10月份开始领取城乡居民基本养老金。3、关于王桂兰工伤认定事宜的意见一份，证实原告与茌平县市政公用事业服务中心在劳动关系认定问题上存在争议。该意也证实王桂兰在2017年下半年到茌平县市政公用事业服务中心从事绿化养护作业时已经年满71周岁。4、滨州市中级人民法院（2016）鲁16民终2076号民事判决书、山东省高级人民法院（2018）鲁民申2648号民事裁定书，证实超过法定退休年龄的人员与单位之间不存在劳动关系，不应认定为工伤。上述证据证实原告与茌平县市政公用事业服务中心在劳动关系的认定问题上存在争议，造成被告无法确认双方之间是否存在劳动关系，为维护各方权益，被告向原告作出了《工伤认定中止通知书》，符合法律规定。5、原告提交工伤认定的卷宗材料一宗，证实原告亲属王桂兰符合工伤认定申请的情况，即材料齐全，审查后被告作出受理决定，之后又依法作出《工伤认定中止通知书》。上述证据能够证实被告作出中止工伤认定的程序符合法律规定。6、茌平县劳动人事争议仲裁委员会《不予受理通知书》（茌劳人仲案字[2019]第118号），该通知书于2019年12月17日作出，认定茌平县市政公用事业服务中心与王桂兰之间的劳动争议，不属于劳动人事争议的受案范围。被告认为应当在茌平县政公用事业服务中心与王桂兰之间是否存在劳动关系得以确认的情况下方可进行下一步的工伤认定工作。经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性无异议，对于证明目的有异议，认为该证据只能证实原告提供的材料符合工伤认定的相关规定，能够进入工伤认定程序，但不能保证该证明材料在实际运用过程中能否得到案外人茌平县市政公用事业服务中心的认可，不能保证整个工伤认定过程的顺利进行。对证据2的真实性无异议，但认为有关判决书中涉及的工伤认定事宜是在用人单位没有提及劳动关系存在争议的情况下作出的。原告对被告提交的证据1王桂兰身份证复印件的真实性无异议。对证据2茌平县城乡居民基本养老服务中心出具的证明，认为该证明系复印件，没有出具单位加盖公章，无法确认其真实性。对证据3茌平县市政公用事业服务中心提交的关于王桂兰工伤认定事宜的意见，认为该意见系该单位主观认识，不具有证明的效力。对证据4两份民事判决书，认为无法确认真实性，且判决书涉及的案例为民事诉讼，与工伤认定程序涉及的行政诉讼在适用法律上不完全一致，对本案不具有参照性，不具有证据效力。且被告完全可以依职权来认定王桂兰与茌平县市政公用事业服务中心不存在劳动关系并作出不认定工伤的决定，但不能以此作为中止工伤认定程序的依据。对证据5原告在工伤认定程序中提交的所有工伤认定申请材料没有异议，根据原告提交的2017年8月6日至2019年8月28日用人单位茌平县市政公用事业服务中心为原告之母王桂兰发放工资的交易明细以及工友田成良、杨运清的证明，以及在工伤认定程序中被告对该两位证人所做的询问笔录，能够清楚证明原告之母与茌平县市政公用事业服务中心存在劳动关系，以及王桂兰在工作过程中被歪倒的树木砸伤死亡的事实。对证据6《不予受理通知书》，认为被告作出《工伤认定中止通知书》的时间是2019年11月12日，而其提交的《不予受理通知书》记载的仲裁时间为2019年12月17日，具体行政行为作出后被告收集的证据不具有合法性，也不能支持其所作的行政行为，而且该《不予受理通知书》上并没有显示是否与原告有关。即使茌平县市政公用事业服务中心提起仲裁，因依照法律规定被告及仲裁委员会均有认定劳动关系的职权，且工伤认定程序系因原告提出申请而由被告受理，原告也选择要求由被告对是否具有劳动关系进行认定，根据一事不再理的法律原则，仲裁委员会的受理也违反法律规定，而且茌平县市政公用事业服务中心是在原告对被告提起行政诉讼后又提起仲裁，其目的是恶意拖延工伤认定程序，该行为人民法院也不应支持。本院对上述证据认证如下：（一）原告提交的证据1，被告提交的证据1、5与本案具有关联性，可以作为本案的有效证据。（二）原告提交的证据2，被告提交的证据2、3、4、6与本案不具有关联性，不作为本案的有效证据。经审理查明，2019年8月27日，原告夏俊波因其母王桂兰于2019年8月14日9时50分许，在从事茌平县市政公用事业服务中心安排的工作过程中死亡，向被告茌平人社局提起工伤认定申请，并提交了工伤认定申请书、身份情况证明、王桂兰的死亡医学证明、工资发放的银行交易记录、工伤认定申请表等相关材料，被告经审查认为符合受理条件，于2019年9月29日向原告送达了工伤认定申请受理通知书，决定受理。2019年11月12日，被告作出《茌平县人力资源和社会保障局工伤认定中止通知书》（茌人社工伤中止[2019]70011号），认定因王桂兰和茌平区市政公用事业服务中心是否有劳动关系或事实劳动关系有争议，建议原告向茌平县劳动争议仲裁委员会或其他法律途径申请确立是否存在劳动关系，该局决定中止该工伤认定，原告遂以前述理由诉来本院。另查明，2019年8月，根据《国务院关于同意山东省调整聊城市部分行政区划的批复》(国函〔2019〕60号)、《山东省人民政府关于调整聊城市部分行政区划的通知》(鲁政字〔2019〕147号)和中共聊城市委、聊城市人民政府《关于撤销茌平县设立茌平区的总体方案》(聊发〔2019〕15号)精神，撤销茌平县，设立聊城市茌平区。县人民政府工作机构、办事机构、内设机构的名称，随着行政区划名称的改变而改变。本院认为，本案的争议焦点是工伤认定程序中，在申请人明确表示不提起劳动仲裁的情况下，人社部门应否就劳动者和用人单位是否存在劳动关系进行认定。根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”的规定，茌平人社局作为社会保险行政部门，负责本行政区域内的工伤保险工作，具有对工伤认定申请作出认定的法定职责。根据《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（[2009]行他字第12号）的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。本案中，原告向被告提出工伤认定申请时，按《工伤保险条例》第十八条的规定提交了王桂兰与茌平县市政公用事业服务中心存在劳动关系的相关证据，被告应当依职权就双方之间是否存在劳动关系作出认定，并由此依照《工伤保险条例》的规定对王桂兰是否属于工伤进行认定。被告以双方之间是否有劳动关系或事实劳动关系有争议为由，作出《工伤认定中止通知书》不符合上述规定，应当予以撤销。茌平人社局称，根据双方提供的证明材料无法确认茌平县市政公用事业服务中心与王桂兰之间是否存在劳动关系，应当在双方之间是否存在劳动关系得以确认的情况下，方可进行下一步的工伤认定工作，决定中止该工伤认定有利于维护各方合法利益。对此，本院认为，原告明确表示不提起劳动仲裁，而是要求被告直接作出工伤认定，其目的是为了减少诉讼成本和诉讼时间，符合我国行政诉讼法实质性化解行政争议、解决行政纠纷的立法目的，有利于避免程序空转和无效诉讼。被告茌平人社局不应在原告没有提出劳动争议仲裁的情况下，即决定中止工伤认定程序，将原告的工伤认定申请推向确认劳动关系的仲裁程序及可能进行的司法程序，从而回避自己应当对劳动关系争议依法进行确认的法定职责，浪费行政、司法资源，且不利于保护劳动者的合法权益。综上，被告茌平人社局作出的《工伤认定中止通知书》确有不当，应予撤销。原告请求撤销该《工伤认定中止通知书》并要求判令被告履行工伤认定法定职责的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项、第七十二条之规定，判决如下：一、撤销聊城市茌平区人力资源和社会保障局于2019年11月12日作出的茌人社工伤中止[2019]70011号《工伤认定中止通知书》；二、责令聊城市茌平区人力资源和社会保障局在法定期限内对王桂兰的工伤认定申请履行法定职责。案件受理费50元，由被告聊城市茌平区人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  李洪涛审 判 员  冀翔飞人民陪审员  于 静二〇一九年十二月二十三日书 记 员  张 琳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。”第七十二条规定“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”