山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终955号 上诉人（原审原告）山东百味堂中药饮片有限公司，住所地济南市。 法定代表人崔彦伟，总经理。 委托代理人李想，山东天宇人律师事务所律师。 委托代理人岳峰，山东天宇人律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人力资源和社会保障局，住所地济南市。 法定代表人王壮，局长。 委托代理人王涛，济南市人力资源和社会保障局政策法规处工作人员。 委托代理人高云琪，济南市人力资源和社会保障局工伤保险处工作人员。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 委托代理人王心悦，济南市司法局工作人员。 原审第三人王素英，女，1964年8月2日出生，汉族，住山西省盂县。 委托代理人李文博，山东强源律师事务所律师。 委托代理人曲帅霖，山东强源律师事务所律师。 上诉人山东百味堂中药饮片有限公司（以下简称百味堂公司）诉济南市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）工伤行政确认及济南市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服济南市历下区人民法院（2019）鲁0102行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年9月7日，第三人王素英填写了由原告百味堂公司制作的《入职试用审批表》，载明试用期为2017年9月7日-9月14日，该审批表由用人部门主管、用人部门部长、人事总监依次签字同意入职。同年10月1日，第三人王素英在车间装货期间摔伤。经医疗机构诊断为右桡骨远端骨折。第三人王素英因认为其情形构成工伤，遂于同年12月7日填写了《工伤认定申请表》，申请认定工伤。被告市人社局于同日受理后，向原告百味堂公司邮寄了《申辩通知书》及工伤认定申请材料，告知后者有申辩的权利，如不认为职工构成工伤，则承担举证责任。原告百味堂公司提交了落款时间为同年12月24日的《申辩书》，辩称第三人王素英入职时仅填写《入职试用审批表》，其与第三人王素英仅签订了《员工入职承诺书》，二者之间并未签订劳动合同；第三人王素英2017年10月1日摔伤当日，被车间主任安排码中药包包装袋子，系因其个人违规操作才导致摔伤，不应享受工伤待遇。因认为原告百味堂公司与第三人王素英劳动关系存在争议，被告市人社局于2018年1月7日作出《工伤认定中止通知书》。同年7月5日，因第三人提交新证据，要求就现有材料进行工伤认定,被告市人社局决定恢复受理。经查，被告市人社局根据《工伤认定申请书》《申辩书》、济南市中心医院住院病历等证据材料，认定王素英受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第三章第十四条第（一）项之规定，属于工伤认定范围，遂于同年7月23日作出NOG2018070005号《工伤认定书》，予以认定为工伤，并向双方当事人送达。 原告百味堂公司因不服上述被诉《工伤认定书》，于同年9月10日提起行政复议。被告市政府于同日受理并书面通知复议被申请人市人社局进行举证和答辩，书面通知王素英作为第三人参加行政复议。因案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释，被告市政府于同年11月7日作出《行政复议中止通知书》。同年12月19日恢复审理后被告市政府于同年12月21日作出济政复决字[2018]295号《行政复议决定书》，认为被诉《工伤决定书》的作出主体适格，事实清楚，程序合法，适用法律正确，遂决定予以维持。 另查明，第三人王素英曾于2018年3月30日申请仲裁确认其与原告百味堂公司之间存在劳动关系，但被仲裁机关以不属于劳动争议为由决定不予受理。第三人王素英不服提起诉讼后，又因管辖错误申请撤诉，同年8月13日受诉人民法院裁定准予撤回起诉。 原审法院认为，关于被诉《工伤认定书》是否合法的问题。首先，《工伤保险条例》（以下简称“《条例》”）第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”。被告市人社局作为市政府工伤保险行政主管部门，对本市行政区域内职工受伤的情况，有认定是否构成工伤的行政职权和管辖权限，执法主体适格。 其次，《条例》第二十条第一款规定：“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位”。人力资源和社会保障部颁布的《工伤认定办法》第八条规定：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；……”；第十八条规定：“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定，出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》”；第二十条规定:“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人”；第二十二条规定：“社会保险行政部门应当自工伤认定决定作出之日起20日内，将《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》送达受伤害职工（或者其近亲属）和用人单位，并抄送社会保险经办机构。《认定工伤决定书》和《不予认定工伤决定书》的送达参照民事法律有关送达的规定执行”。依照上述规定，被告市人社局在收到第三人的工伤认定申请当日予以受理，依法告知用人单位有申辩举证的权利义务，在法定期限内作出工伤认定结论并制作被诉《工伤认定书》，在作出被诉《工伤认定书》之日起20日内送达当事人，程序均不违反法律规定。但应指出的是，第三人王素英在工伤认定期间向被告市人社局提交的两份授权委托书不规范、不严谨，授权时间上也与其后签收文书的时间出现矛盾，被告市人社局对诸如此类的瑕疵，今后应注意避免，但不影响其认定委托代理人提出工伤认定申请、签收有关法律文书的事实。 再次，《条例》第十四条规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；……”；第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”本案中，原告百味堂公司主张第三人王素英已超过《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号，以下简称《暂行办法》）第一条第（一）项规定的法定退休年龄，二者不存在劳动关系，工伤认定结论错误。原审法院认为，《暂行办法》开宗明义：“老年工人和因工、因病丧失劳动能力的工人，对社会主义革命和建设做出了应有的贡献。妥善安置他们的生活，使他们愉快地度过晚年，这是社会主义制度优越性的具体体现，同时也有利于工人队伍的精干，对实现我国的四个现代化，必将起促进作用。为了做好这项工作，特制定本办法。”可见，该办法的本意是更好地实现宪法赋予劳动者的休息权，而非限制或者减损劳动者在劳动和社会保障方面的权益，故仅以“超过法定退休年龄”否定劳动者与用人单位之间的劳动关系，显然于法无据。且依照《暂行办法》第一条第一款规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。”依照上述规定，退休年龄需要通过“劳动者年龄”和“连续工龄”结合认定。在本案工伤认定期间，原告百味堂公司虽辩称第三人王素英年龄超过五十周岁，但未举证证明第三人王素英连续工龄满十年，故被告市人社局根据第三人王素英提供的申请材料以及原告百味堂公司《申辩书》等，认定第三人王素英与原告百味堂公司存在事实劳动关系，并认定第三人王素英2017年10月1日下午装货时不慎摔伤,导致右桡骨远端骨折,最终确认第三人王素英所受伤害属于《条例》第十四条第（一）项规定的情形，该认定结论主要证据充分，适用法律亦正确。 关于被诉《复议决定书》程序是否合法的问题。首先，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。依照上述规定，被告市政府对原告就本级人民政府工作部门的工伤认定决定提起的行政复议申请，有作出行政复议决定的行政职权和管辖权限。其次,《行政复议法》第十七条规定:“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;……”；第二十三条第一款规定:“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。……”；第二十七条规定：“行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查”；第三十一条第一款规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;……”，该条第二款规定:“行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章”。本案中，针对原告提出的行政复议申请，被告市政府在法定期限内受理、通知复议参加人、中止审理、作出复议决定、制作行政复议决定书并加盖印章后送达各复议参加人，其作出的复议决定程序合法完备。 综上，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告百味堂公司要求撤销被告市人社局作出的NOG2018070005号《工伤认定书》的诉讼请求；二、驳回原告百味堂公司要求撤销被告市政府作出的济政复决字[2018]295号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告百味堂中公司负担。 上诉人百味堂公司不服原审判决上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律错误。一、上诉人与原审第三人王素英之间不存在事实劳动关系。原审第三人不具备作为劳动法上劳动者的主体资格，其出生于1964年8月，根据劳社部发[2005]12号文，劳社厅函[2001]125号文件，国家法定的企业职工退休年龄是指国家法律规定的正常退休年龄，王素英超过法定退休年龄，不具备合法劳动者的主体资格，原审认定原审第三人与上诉人之间存在事实劳动关系错误。二、原审第三人提起工伤认定申请主体不适格，其申请工伤认定程序不合法。基于原审第三人不具备合格劳动者主体资格，其提起工伤认定无事实和法律依据，对其申请应当依法不予受理。根据人社部发[2016]29号文，原审第三人并不符合上述文件规定，且该文件在法的效力位阶上排除了《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民工因工伤亡的，应否适用请示的答复》的适用，因此对原审第三人提起工伤认定申请依法不应予以受理。三、工伤认定程序违法，应予撤销。依据现有证据材料不足以证明提起工伤认定申请系王素英真实意思表示。原审第三人未亲自办理相关申请手续，授权委托书也在形式和内容上存在严重违法违规。根据人社部发[2013]34号文第五条的规定，发现劳动关系存在争议且无法认定的，应当中止工伤认定，待收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。被上诉人市人社局在尚未收到生效法律文书的前提下自行恢复认定，无事实依据。上诉人在行政复议过程中和原审中均提起该项事由，但均未收到回应，程序违法。上诉请求：1、撤销原审法院（2019）鲁0102行初9号行政判决，发回重审依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、一、二审案件受理费由被上诉人负担。 被上诉人市人社局、市政府对原审判决无异议，原审第三人二审未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用《工伤保险条例》请示的答复》（(2010)行他字第10号）和《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复》([2012]行他字第13号)，用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。《工伤保险条例》第十四条规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；……”；第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”本案中，根据查明的事实，原审第三人王素英1964年8月出生，其在2017年9月7日到上诉人公司务工时超过了法定退休年龄，依据上述规定，其在2017年10月1日在上诉人公司工作时，因工作原因受伤，应当适用《工伤保险条例》的有关规定认定工伤。被上诉人作出涉案工伤认定认定事实清楚，适用法律正确。 关于上诉人的上诉理由，本院认为，一、根据《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用《工伤保险条例》请示的答复》（(2010)行他字第10号）和《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复》([2012]行他字第13号)，结合本案原审第三人2017年9月7日到上诉人公司务工的事实，本案原审第三人与上诉人存在事实劳动关系，应当适用《工伤保险条例》认定工伤，也基于同样理由，原审第三人有权申请工伤认定。至于申请工伤认定时提交的委托代理手续问题，本院认为，虽然委托手续存在不规范之处，但法律并未对申请工伤认定可委托代理人的情况作出明确规定，故不影响认定原审第三人提出工伤认定申请。二、关于本案工伤认定应当中止的问题，根据《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复（2009年7月20日[2009]行他字第12号），劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。故本案中，被上诉人市人社局自行恢复工伤认定，不存在程序违法之处。关于上诉人主张人社部发[2016]29号文效力位阶上排除了《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民工因工伤亡的，应否适用请示的答复》的适用。本院认为，《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用《工伤保险条例》请示的答复》（(2010)行他字第10号）和《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复》([2012]行他字第13号)依然先行有效，不存在在效力位阶上排除适用的问题。 另经审查，被上诉人市政府作出济政复决字[2018]295号行政复议决定，维持被上诉人市人社局NOG2018070005号工伤认定决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本院予以确认。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持，上诉人百味堂公司上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人山东百味堂中药饮片有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李国才 审 判 员 陈 伟 审 判 员 胡一帆 二〇一九年十二月二十一日 法官助理 刘恩勇 书 记 员 王 敏