河南省沈丘县人民法院民 事 裁 定 书（2019）豫1624民初5271号原告：沈丘县国土资源局，住所地：沈丘县行政新区群贤路，统一社会信用代码：11411728005932624A。法定代表人：朱丽，局长。委托诉讼代理人：陈磊，男，该局政策法规股股长，代理权限：特别授权。委托诉讼代理人：卢锋，该局法律顾问，代理权限：特别授权。被告：沈丘县安居置业有限公司，住所地：沈丘县槐店回族镇闸南路宏丰宾馆内，统一社会信用代码：9141162458973847XJ。法定代表人：王广斌，经理。委托诉讼代理人：张新士，河南千字文律师事务所律师，代理权限：特别授权。委托诉讼代理人：张卫洪，河南千字文律师事务所律师，代理权限：特别授权。原告沈丘县国土资源局与被告沈丘县安居置业有限公司（以下简称：沈丘安居置业）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2019年10月9日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告沈丘县国土资源局的委托诉讼代理人卢锋、陈磊，被告沈丘安居置业的委托诉讼代理人张新士、张卫洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。沈丘县国土资源局向本院提出诉讼请求：1、判令被告支付原告土地使用权出让金（地价款）357万元；2、诉讼费用由被告承担。事实与理由：2009年4月30日，任孝亮通过出让方式取得沈丘县城滨河西路南，北邻县技术监督局，东西南邻居民的宗地一处（宗地编号SQ2008-07），面积9874.34平方米，任孝亮与原告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：原告将SQ2008-07一宗土地出让给被告作为其他普通商品住房用地，出让土地面积9874.34平方米，土地使用权出让价款275万元，开发项目的建筑容积率不高于1.60。任孝亮受让该宗土地使用权后，于2009年5月作为发起人成立沈丘安居置业，即对该宗地进行开发建设。2016年7月经沈丘县城乡建设规划管理委员会办公室（以下简称：沈丘县规划办）核查，被告在该宗土地上实际建设面积高达21295平方米，容积率达到2.15，已经超出合同约定的容积率1.60。沈丘县规划办向原告发出《关于超容积率建设补交土地出让金的函》，原告即委托评估机构对被告宗地调整容积率项目国有建设用地使用权出让价格进行评估测算，经评估被告应补交地价款357万元，任孝亮和被告拒不缴纳。提起诉讼，依法维权。沈丘安居置业辩称，一、沈丘安居置业不是本案适格的被告，应依法驳回原告对被告的诉讼请求。1、根据原告在诉状中事实与理由部分的陈述，是案外人任孝亮与原告签订《国用建设用地使用权出让合同》，以出让的方式取得案涉宗地的使用权。案外人任孝亮是案涉宗地的使用权人，原告诉请的土地出让金如果需要补缴，也应由案外人任孝亮进行补缴，与被告无关。另外，从原告于2016年8月4日向沈丘县人民政府关于案外人任孝亮补缴土地出让金的请示以及沈丘县人民政府于2016年8月15日印发的由原告依法督促案外人任孝亮补缴土地出让金的批复文件可知，原告也确认案涉土地出让金的补缴义务人是案外人任孝亮。因此，被告不是原告诉请的补缴土地使用权出让金的义务人，不是本案适格的被告，原告起诉主体错误，应依法驳回其对被告的诉讼请求。2、被告不是案涉合同的当事人，被告不享有案涉合同的权利，同时案涉合同约定的相关义务对被告也不具有约束力。因此，原告也无权依据案涉合同向被告主张权利。二、原告的诉请超过了法定的诉讼时效期间，丧失了胜诉权。根据原告提交的证据材料可知，沈丘县规划办于2013年7月2日向原告发出了关于超容积率建设补交土地出让金的函，向原告告知了案涉土地建设超容积率的相关事宜，并要求原告办理补缴土地出让金手续，由此可知，原告于2013年7月2日就知晓了案涉土地建设超容积率的情况。因此，原告请求案涉土地出让金的诉讼时效期间应从2013年7月2日起算，至2015年7月2日终止。原告于2019年8月23日才主张权利，超过了法定的诉讼时效期间，丧失了胜诉权。由于原告的诉请超过了法定的诉讼时效期间，应依法驳回其诉讼请求。三、原告诉请被告补缴土地出让金没有事实和法律依据。1、原告作出的补缴土地出让金的行政征收决定未按照行政法的有关规定履行告知、听证等程序，程序上不符合依法行政的要求，该决定对被告不产生效力。原告要求被告补缴土地出让金的行为是行政征收，作为一种具体行政行为，在行使该项权力时，行政机关应当依法行政，履行告知、听证等程序，听取行政相对人的陈述、申辩等，保障行政相对人的合法权益。具体到本案，即使被告是案涉宗地的使用权人，原告在作出土地出让金补缴决定前，应当参照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定履行告知、听证等程序，对于案涉宗地建设是否超容积、超多少，应当补缴多少土地出让金应当听取被告的陈述、申辩，同时还应明确告知被告对该补缴决定享有申请行政复议或提起行政诉讼的行政救济权利。但原告并未依照行政法的有关规定履行前述义务，也未向被告送达任何关于补缴土地出让金的手续或者文件，程序上不符合依法行政的要求，该行政征收决定对被告不产生效力。2、原告请求被告补缴土地出让金357万元没有计算依据及计算方法。原告提交的土地估价报告显示应补缴土地出让金356.25万元，该估价报告系原告单方委托，被告不予认可，该报告不能作为本案的定案依据；另外，原告诉请的金额是357万元，由此说明，原告对该估价报告也不予认可，那么该357万元的计算依据是什么，是如何进行计算的，原告并无证明证据予以证明。因此原告诉请的金额没有计算依据及计算方法，依法不应支持。3、原告提交的土地估价报告不仅是原告单方委托而且早已超期作废，不能作为其主张权利的依据。《土地估价报告》第21页第（二）条第4项载明，本估价报告和估价结果的有效期自评估报告提交之日起半年内有效，该评估报告的提交之日是2016年7月29日，有效期至2017年1月29日，因此，该评估报告早已超期作废，不能作为原告主张权利的依据使用。原告沈丘县国土资源局为证明自己的主张，向本院提交了下列证据：第一组证据：任孝亮的身份信息、国有建设用地使用权出让合同、沈丘县安居置业有限公司土地证档案。拟证明：1、原告通过招拍挂方式将位于沈丘县滨河西路南（宗地编号SQ2008-07）出让给任孝亮，并签订了出让合同，合同约定本宗地的建筑总面积为15800平方米，建筑容积率不高于1.60。2、因任孝亮为沈丘县安居置业有限公司法定代表人，任孝亮取得宗地后，申请将该宗地登记在其公司名下，目的是为了开发建设该宗地。第二组证据：关于超容积率建设补交土地出让金的函、土地评估报告、监管领导组会审意见、沈丘县国土资源局《关于任孝亮超容积率建设补缴土地价款的请示》（沈国土资发【2016】121号）、沈丘县人民政府《关于任孝亮超容积率建设补缴土地价款的批复》（沈政文【2016】80号）、送达回证、2016年8月17日沈丘县国土资源局《补缴土地价款通知》、工商简档、特快专递邮件收据、补交土地价款通知（2016年9月6日）。拟证明：1、被告对该宗地进行开发建设，违反合同约定超容积率建设，规划部门批准建设面积15539.73平方米，容积率1.60，被告实际建设面积21295平方米，容积率2.15。2、被告超容积率建设的行为，经规划部门发函和评估公司评估，并经县政府监管领导组会审及县政府批复，被告需补交土地出让金357万元。3、该款经原告多次催缴，被告拒不缴纳。被告沈丘安居置业为证明自己的主张，向本院提交了下列证据：（2019）豫1624民初3776号民事裁定书一份。拟证明：1、该裁定书能够证明原告认可该宗地的使用权人为案外人任孝亮，并认可案外人任孝亮取得该宗地后进行了开发建设，即使案涉宗地存在超容积率的情况，需要补交土地出让金，也应该由任孝亮进行补交，与被告沈丘安居置业无关。2、案外人任孝亮于2017年7月17日死亡，根据相关法律规定，如果任孝亮的继承人继承遗产的情况下，应当由任孝亮的继承人在遗产范围内承担补交土地出让金的义务。因此，原告起诉被告沈丘安居置业承担补交土地出让金的义务属于起诉主体错误。对当事人提交的证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：2009年4月30日，委托案外人任孝亮与原告沈丘县国土资源局签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：原告通过招拍挂方式将位于沈丘县城滨河西路南，北邻县技术监督局，东、西、南邻居民的宗地一处（宗地编号SQ2008-07）出让给任孝亮，并签订了出让合同，合同约定宗地总面积9874.34平方米，出让价款为2750000元，该宗地的建筑总面积为15800平方米，建筑容积率不高于1.60。同时合同第十八条约定，受让人应当按照合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第（二）项规定办理：（一）……;（二）依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记。任孝亮受让该宗土地使用权后，于2009年5月25日发起成立了沈丘安居置业，2009年7月29日，沈丘县人民政府就该宗土地为沈丘安居置业颁发了沈国用（2009）第0165号土地使用权证。2016年7月10日，沈丘县规划办核查发现被告沈丘安居置业在该宗土地上开发建设的金域澜湾房地产建设项目批准建设面积15539.73平方米，实际建设面积21295平方米，容积率达到2.15，系超容积率建设。向原告发出了沈丘安居置业《关于超容积率建设补交土地出让金的函》，同时注明，原2013年7月2日的函因时效性作废。2016年7月15日，原告委托河南坤爻地产评估有限公司对案涉宗地出让价格进行评估。该公司于2016年7月29日出具河南坤爻（2016）（估）字第0080号土地估价报告，经评估认定应补交土地价款约356.25万元。2016年7月，经沈丘县国有建设用地使用权供应监管工作领导组会审，该宗土地应补缴的价款为357万元，并报请沈丘县人民政府。2016年8月11日，沈丘县人民政府作出批复，要求任孝亮补缴土地出让金357万元。2016年8月17日、2016年9月6日，原告分别向任孝亮、沈丘安居置业作出《补交土地价款通知》，因任孝亮、沈丘安居置业未向原告交纳，故原告依据土地出让合同提起诉讼，引起纠纷。本院认为,本案原告沈丘县国土资源局要求被告沈丘安居置业补缴土地出让金357万元,其主要依据是原告与任孝亮签订的《国有建设用地使用权出让合同》,对该合同的性质应如何认定,本案是否属于人民法院受理民事诉讼的范围,对此本院评析如下:《中华人民共和国土地管理法》第五条第一款规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”《河南省实施土地管理法办法》第四条规定“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市（地）、县（市、区）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。”根据上述规定，沈丘县国土资源局负责沈丘县行政区域内的土地的统一管理和监督工作。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”国有建设用地使用权出让行为是国家特许某些当事人享有特定的土地使用权的行为,国家通过出让合同来规范和调控土地市场,落实最严格的用地制度,以实现管理与合理利用土地资源的目的,故应当认定为行政合同。理由如下:第一,该类合同的一方当事人系土地行政主管部门,进行土地出让是土地行政主管部门接受法律授权,执行土地规划、管理、保护与合理利用的行政管理职责,其签订该类合同时亦是在履行职能,不符合民事合同双方当事人地位平等的原则。第二,该类合同的内容受法律的强制性规定的约束,该类合同对土地行政主管部门负有在规定的时间交付符合条件土地的义务,受让方负有包括交付土地出让金、按照规定的时间、土地用途、规划指标等要求修建建筑物,合理利用土地等义务,合同将土地行政主管部门的法定职责细化为不得协商的合同条款,对受让人的限制条款均以格式化形式出现,没有可协商的余地。具体到本案合同,受让人仅能作出接受或者不接受合同内容的意思表示,不符合民事合同平等协商的特点。第三,平等民事主体之间的合同,合同一方的当事人可以任意免除另一方对合同的义务而不发生法律障碍,但《国有建设用地使用权出让合同》的一方当事人土地行政主管部门只能积极履行并要求受让方按合同约定履行,而不能消极放弃或免除受让方的义务,不符合民事合同双方当事人意思自治的特点。综上所述,本案所涉合同主体一方系行使土地管理职能的土地行政主管部门,合同内容受到法律的强制性规定的约束,符合行政协议的构成要件,应当按照行政纠纷处理。本案应不属人民法院受理民事诉讼的范围,依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定,裁定如下:驳回原告沈丘县国土资源局的起诉。案件受理费35360元，退还沈丘县国土资源局的。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审 判 长  李永耀人民陪审员  陈心东人民陪审员  王炳蔚二〇一九年十二月二十七日书 记 员  陈 曦