江苏省苏州市相城区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0507行初36号原告：唐菊根（曾用名：唐某），男，1954年9月28日生，汉族，住江苏省苏州市相城区。原告：李金宝，女，1955年1月29日生，汉族，住江苏省苏州市相城区。委托诉讼代理人：陶涛，安徽金华安律师事务所律师。委托诉讼代理人：张俊，安徽金华安律师事务所实习律师。被告：苏州市相城区人民政府太平街道办事处，住所地江苏省苏州市相城区兴太路268号。负责人：俞平，主任。出庭应诉负责人：吴麟，系该办事处党工委委员。委托诉讼代理人：徐涵彧，江苏五洲信友律师事务所律师。被告：苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会，住所地苏州市相城区太平街道金裕路。负责人：俞伟风，主任。委托诉讼代理人：李纯，江苏鸿永律师事务所律师。委托诉讼代理人：田辉，江苏鸿永律师事务所实习律师。第三人：唐亚琴，女，1979年11月20日生，汉族，住江苏省苏州市相城区。原告唐菊根、李金宝诉被告苏州市相城区人民政府太平街道办事处（以下简称太平街道办事处）、被告苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会（以下简称聚金村委会）、第三人唐亚琴确认房屋拆迁安置补偿协议无效一案，本院于2019年7月18日立案后，于同年7月22日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告唐菊根、李金宝及其委托诉讼代理人陶涛，被告太平街道办事处的出庭应诉负责人吴麟及其委托诉讼代理人徐涵彧，被告聚金村委会的负责人俞伟风及其委托诉讼代理人李纯、田辉，第三人唐亚琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告唐菊根、李金宝诉称，2016年8月27日，被告苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会与第三人唐亚琴签订的《（高铁新城区域）民房搬迁安置补偿协议》（协议编号：2016聚-27）一份，该协议签订时未通知二原告，在二原告不知情的情况下，有另一户主唐亚琴代为签署，导致房屋被拆迁，二原告至今没有得到任何安置和补偿。第三人唐亚琴因出嫁早已在2013年5月3日另立户口，离婚后和二个子女共三人独立户口并独立生活。二原告单独户口，拆迁的房屋产权证书于1988年11月12日登记在原告唐菊根名下。此后，二原告认为，原告作为苏州市相城区太平街道聚金村高铁新城区域民房拆迁安置户，有权利与被告聚金村委会签订民房搬迁安置补偿协议，并对自己的房屋及财产进行处分。第三人唐亚琴作为独立户主，在没有取得二原告授权委托的情况下，无权代理二原告签订民房搬迁安置补偿协议，被告聚金村委会与第三人唐亚琴签订的民房搬迁安置补偿协议应该是无效协议。同时，拆迁的房屋安置在唐亚琴名下，导致二原告名下无房。二原告以确认协议无效向苏州市相城区人民法院起诉，该院经审理后于11月28日作出(2018)苏0507民初6985号民事裁定书，以涉案协议属于行政合同性质，涉及当地政府拆迁安置补偿政策的有关问题为由，驳回原告起诉。原告不服提出上诉，2019年5月21日，苏州市中级人民法院作出(2019)苏05民终1975号民事裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。据此，二原告认为：被告聚金村委会与第三人唐亚琴签订的民房搬迁安置补偿协议应当依法确认无效，事实和理由有二：一、涉案协议没有经过合法的征地审批手续。即根据本案争议的住房位置和范围，是否属于江苏省国土资源厅做出的批函拆迁范围?是否有正式的批复文件同意苏州市政府在该范围征收集体建设用地?是否有批复文件和征收公告？该范围在房屋征收前是否履行了房屋强制拆迁的法律程序？目前为止二被告没有。二、涉案协议双方均没有合法的委托手续，均属于无权代理。1、被告聚金村委会签订协议的行为是否属于苏州市相城区人民政府委托代理行为、代理手续是否存在并符合法律规定？没有出示。2、第三人唐亚琴无权代理二原告在协议上签字。综上，现原告诉至法院。请求判决：1、确认被告苏州市相城区人民政府太平街道办事处、被告苏州市相城区太平街道聚金村村民委员会与第三人唐亚琴签订的民房搬迁安置补偿协议无效；2、本案诉讼费用全部由被告承担。原告唐菊根、李金宝向本院提交了以下证据：1、民房搬迁安置补偿协议，证明第三人与被告聚金村委会签订的，被告太平街道拆迁办公室在该协议上盖章，但该协议二原告并没有签字，且也没有二原告的书面委托第三人进行签字，该协议侵犯了二原告的合法财产权益，应该属于无效协议。2、房屋权属证书、二原告及第三人的户口簿，证明涉案拆迁的房屋于1988年11月12日登记在原告唐菊根名下，其享有财产权，且二原告及第三人的户口各自分开的，在签署协议时，二被告未与二原告签署，侵犯了原告的财产权益。3、（2018）苏0507民初6985号民事裁定书、（2019）苏05民终1975号民事裁定书，证明涉案协议已经二级法院裁定，以不属于民事案件受理范围为由予以驳回，且在本案不属于刑事案件情况下，只能以行政协议提起行政诉讼。被告太平街道办事处辩称，一、案涉合同系聚金村委会签署的民事合同，并非行政合同，不属于行政诉讼管辖范围，应当予以驳回。二、案涉区域并未进行行政强制征收，系由村委会组织实施的协议搬迁，其实施主体为村委会，被告从未实施也未委托村委会实施案涉房屋的搬迁行为，因此，其并非本案适格被告。三、根据聚金村委会提交的证据，第三人代表二原告签署协议的行为，二原告分别以事后的行为予以认可，案涉协议应属真实有效。四、本案争议的对象为搬迁安置补偿协议，从协议的内容及签署主体来看，协议约束的相对方为被告聚金村委会、第三人及二原告，而被告太平街道办事处仅为备案单位，该协议并不对被告太平街道办事处产生任何效力；从民事裁定书指向的法律适用来看，若民事案件认为属于行政诉讼受案范围，根据民事诉讼法第124条规定，法院应当告知原告提起行政诉讼，但在一、二审裁定书中均没有体现；在二审裁定书中认为，涉案拆迁安置协议的代签问题系拆迁中程序性问题，协议的相对方是被告聚金村委会，且没有说本案属于行政诉讼管辖范围；关于第三人是否有权代表原告签署搬迁安置协议，即代理行为是否成立。因此本案被告太平街道办事处并不是本案适格被告。综上，二原告的诉讼请求，应当予以驳回。被告太平街道办事处在法定期限内未向本院提交证据。被告聚金村委会辩称，一、其是基层群众性自治组织，不具备行政主体资格，原告起诉列其为被告，主体不适格。二、根据其在民事诉讼中的答辩意见及提交的证据，第三人代表其整个家庭签署协议的行为，二原告分别以事后的行为予以认可，案涉协议也应属合法有效。其他同被告太平街道办事处的答辩意见一致。被告聚金村委会在法定期限内向本院提交的证据：1、民房搬迁安置补偿协议，证明第三人唐亚琴代表宅基地上的所有家庭人员与被告聚金村委会签订的协议，安置对象包括二原告及第三人，且二原告及第三人在内的所有人员已经享受了相关安置待遇。2、宅基地证，证明二原告及第三人对老宅基地系共同共有，且安置对象包括二原告及第三人全部人员。3、二原告及第三人的户口本，证明二原告与第三人系父母与女儿关系，这与宅基地证是一致的。4、农村房屋拆迁安置补偿办法，证明安置行为是对整个家庭户包括宅基地上所有人员进行安置的，已经包括二原告及第三人且父母必须随已婚子女一起计户，故安置的房屋二原告都有份额的。5、通知及回执，证明被告聚金村委会在实施搬迁过程中已通知了二原告及第三人，且在选房、签约以及交房时，二原告、第三人都是知道的。6、交房确认单，证明第三人唐亚琴代表其全体人员与被告聚金村委会签订安置补偿协议后，原告唐菊根同意将其宅基地上房屋交付给村委会，且在2016年9月10日本人签名确认，进一步证实唐菊根的行为视为对唐亚琴代表其家庭户签订协议的行为认可。7、承诺书，证明原告唐菊根将另一处房子承诺搬走的时间，也证实原告唐菊根的行为也代表家庭全体人员的行为。8、一审、二审民事裁定书，证明被告聚金村委会在民事诉讼中已将所有情况向法庭予以陈述，法院已经查明了相关事实，且二审以搬迁程序不属于民事案件受理范围。第三人唐亚琴述称，因其户口是独立的，名下有两个子女，其作为单独户，且老房子也是共同共有的，其签订的协议，只代表其本人签字，不是代表其父母。第三人唐亚琴未向本院提交证据。经庭审质证，对原告提供的上述证据，被告太平街道办事处认为，对于原告提供的上述证据的真实性均没有异议，但其认为，证据1中已明确核定过渡人数为5人，包含二原告及第三人，且从协议的抬头及落款来看，甲方为被告聚金村委会，而被告太平街道办事处仅为备案部门，该协议对被告太平街道办事处不产生任何权利义务的影响，协议约束的仍然是被告聚金村委会、原告及第三人；证据2中可以看出，宅基地上人口为3人，即二原告及第三人，土地使用权由3人共同共有，对户口本其认为与本案无关联性；证据3其认为，按照法律规定，如果法院认为属于行政诉讼的管辖范围，应当告知原告，但从二份裁定书上均未体现，且二审裁定书中认定被告聚金村委会系本次协议签署的主体。被告聚金村委会认为，对原告提供的上述证据的真实性没有异议，但对原告的证明目的不予认可，其质证意见同被告太平街道办事处一致。第三人唐亚琴认为，其均无异议，协议是其签的。上述证据经庭审质证，本院认为，原告提供的上述证据与本案具有关联性，且真实、合法，本院予以确认。对被告聚金村委会提交的上述证据，原告唐菊根、李金宝认为，证据1的真实性没有异议，但合法性有异议，其认为，因该安置协议没有任何安置征地批文，以及县、区级政府以上的委托手续，这是不合法的，且该安置协议没有二原告的签字，不能证明该协议合法有效。证据2的真实性没有异议，但对证明目的有异议，因该宅基地证无法证明已对二原告进行协商和拆迁安置。证据3的真实性、合法性、关联性均没有异议，但对证明目的有异议，因该户口簿恰恰证实二原告和第三人之间是独立户口，且二户并不是法律上的一户的概念。证据4其认为，该材料不属于证据，不具备合法形式，且该安置补偿办法是2009年太平街道的宣传标册，与本案在2016年相隔时间久远，不具备关联性。证据5的真实性有异议，其中二份回执是通过拼接存在造假嫌疑，把唐菊根签字的上面内容裁掉了，该材料是一个虚假材料，不能证明相关的拆迁政策、拆迁批文、拆迁方案已向二原告履行了通知义务。证据6其认为，该交房确认单后面搬迁户签名是唐菊根签的，前面的唐菊根不是其签的，但当时签的时候是空白的，且也没有讲什么内容，故其对该证据的真实性、合法性都不予认可。证据7是原告唐菊根签的，但对该证据的合法性、关联性有异议，其认为与本案讼争的协议内容没有关联性。证据8的真实性、合法性均没有异议。被告太平街道办事处认为，证据1、证据2、证据3的质证意见同先前的质证意见一致。证据4的真实性没有异议，但其认为，对于村委会来说，只是参照适用，而不是一个硬性标准。证据5、证据6的真实性没有异议，但从协议签署前、协议的签署及协议的履行情况，二原告是知情并实际参与的，且对第三人与被告聚金村委会签署的协议也是认可的。证据7的真实性没有异议，且从该承诺书可以看出，原告及第三人之间就共有财产存在相互代理的惯例。证据8的质证意见同之前的质证意见。第三人唐亚琴没有异议。上述证据经庭审质证，本院认为，被告聚金村委会提交的上述证据与本案具有关联性，且真实、合法，本院予以确认。经审理查明，原告唐菊根与原告李金宝系夫妻关系，婚后生育一女，即第三人唐亚琴。第三人唐亚琴与案外人刘绪忠原系夫妻关系，婚后生育一子一女，即唐俊杰、唐鑫蕊，现唐亚琴与刘绪忠已于2013年协议离婚。原告唐菊根于1988年11月12日取得位于原吴县市××村××（现已××相城区××街道聚金村委会）的宅基地使用证，该宅基地使用证上载明：户主为唐菊根，农业人口为3人，即二原告及第三人，核准宅基地面积为200平方米，土地权属为集体，该宅基地上建有三上三下楼房及平房。2016年8月22日，聚金村委会向各搬迁户发出《通知》，明确：根据上级部署，聚金村沙河头、小圩上（高铁新城区域）地块搬迁从2016年8月27日开始进入补偿协议签约阶段，该通知中具体明确了协议签订的时间、地点、方法、拆迁安置政策规定，以及房屋安置实行先签订协议先选房原则等相关事宜，其中就拆迁安置政策规定：“父母必须随已婚子女，未婚子女随父母一起计户；在本次评估中，祖父母、父母、未婚兄弟姐妹、出嫁的子女等分开评估的户均挂靠在原户内，不单独立户”。当日，聚金村委会就召开搬迁动员大会向各搬迁户送达书面《通知》，该通知明确：经街道及村委会研究，决定召开太平街道聚金村沙河头、小圩上（高铁新城）搬迁动员大会，具体时间为2016年8月25日9点30分；地点为金澄社区三楼会议室；参会人员为原则上每户1名代表；动员大会将通报涉及搬迁补偿标准、过渡费、安置价格等重要事项。原告唐菊根收到搬迁动员大会的《通知》后，在该回执上签字确认。2016年8月27日，第三人唐亚琴（乙方，搬迁户）与太平街道聚金村村委会（甲方）签订《相城区太平街道聚金村沙河头、小圩上（高铁新城区域）民房搬迁安置补偿协议》（以下简称搬迁补偿协议），协议约定：乙方搬迁（拆迁）的全部资产补偿款及相关补偿款（奖金）：⑴评估报告补偿金额782283元；⑵评估以外其它附属物补偿金额19888元；⑶农具补贴金额5000元；⑷搬家补贴金额2732元；⑸搬迁过渡费金额30000元；⑹四世同堂最长辈补贴金额：无；⑺规定期限内签约奖金20000元；⑻规定期限内腾空房屋奖金10000元，总计869903元。房屋安置：根据相关规定，可安置乙方安置面积为180平方米。安置房选择：乙方签订搬迁（拆迁）补偿安置协议后，即可按相应规定进行安置房选择，所选择安置房必须为相应安置面积的房型。补偿款结付：乙方在规定时间内将房屋腾空并交出钥匙，即可办理补偿款结会手续。协议双方还约定了其他事宜。该协议的落款处甲方由聚金村委会加盖公章，乙方由唐亚琴签名，苏州市相城区太平街道拆迁办公室作为街道搬迁（拆迁）管理部门审核后加盖公章。协议签订后，第三人唐亚琴就拆迁安置的安置房进行了选房，选定的安置房位置为太平街道洞字花园4幢2003、2004室。2016年9月10日，原告唐菊根将腾空的房屋交付聚金村委会，并在交房确认单上签字确认。当日，原告唐菊根还出具了《承诺书》，其承诺在另一处的坯房在9月底前搬走。之后，由第三人唐亚琴领取了拆迁补偿款，并取得了太平街道洞字花园4幢2003、2004室安置房二套，现由第三人及其子女实际居住至今。二原告认为，案涉协议没有经过合法的征地审批手续，且协议双方均没有合法的委托手续，属无权代理，故二原告诉至法院。另查明，原告唐菊根、李金宝曾于2018年11月2日向本院起诉被告聚金村委会、唐亚琴房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，请求确认被告聚金村委会与唐亚琴签订的搬迁补偿协议无效。该案经审理认为，该案纠纷涉及当地政府房屋拆迁安置补偿政策的有关问题，故依法不属于人民法院受理民事诉讼的范围，并于2018年11月28日作出（2018）苏0507民初6985号民事裁定书，裁定：驳回原告唐菊根、李金宝的起诉。二原告不服该裁定，向江苏省苏州市中级人民法院提起上诉，该院经审查认为，涉案拆迁补偿安置协议的代签问题，系聚金村委会在拆迁安置补偿过程中的拆迁程序问题，该程序性问题不属于民事案件受理范围，并于2019年5月21日作出（2019）苏05民终1975号民事裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。本院认为，关于被告太平街道办事处、聚金村委会是否适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，行政诉讼的被告应是作出行政行为的行政机关。根据《中华人民共和国居民委员会组织法》规定，居民委员会的性质是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，居民委员会不具有行政职权，原告唐菊根、李金宝以聚金村委会为被告提起诉讼，显属被告不适格。二原告对聚金村委会的起诉应予驳回。但从聚金村委会与唐亚琴签订的搬迁补偿协议内容看，主要为适应经济建设和社会事业发展的需要，加快现代化建设步伐，而实施的协议拆迁，且被告太平街道办事处下属拆迁办公室作为搬迁（拆迁）管理部门经审核后在搬迁补偿协议上盖章予以确认；另从聚金村委会向各搬迁户发出的二份《通知》内容看，明确按照上级部署，并经太平街道研究决定，对上述地块实施搬迁并从2016年8月27日开始进入签订补偿协议阶段，这说明被告太平街道办事处参与实施该地块的搬迁工作。综上，有理由相信涉及聚金村沙河头、小圩上地块的房屋拆迁是由被告太平街道办事处组织实施，而聚金村委会只是具体落实拆迁，聚金村委会的行为应视为委托的行政机关太平街道办事处的行为，故太平街道办事处系本案适格的被告。关于第三人唐亚琴与被告聚金村委会签订的搬迁补偿协议是否属于行政诉讼受案范围。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。被告太平街道办事处为了苏州高铁新城区域经济建设和社会事业发展的需要，委托聚金村委会搬迁唐亚琴户位于原吴县市××村××组宅基地上的房屋而与其签订搬迁补偿协议，属于行政协议，原告唐菊根、李金宝因认为第三人唐亚琴与聚金村委会签订的搬迁补偿协议无效而提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。关于本案是否存在征收行为。虽原告唐菊根宅基地上房屋的土地性质属于集体土地，但聚金村委会与第三人唐亚琴经自愿协商、沟通，双方达成一致意见，并签订了搬迁补偿协议，且被告太平街道办事处下属拆迁办公室作为搬迁（拆迁）管理部门经审核后在搬迁补偿协议上盖章确认，但其并未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》等相关规定实施了法律意义上的征地拆迁或房屋征收行为，其亦未依据上述相关法律赋予的权力作出相关的征收决定，虽该协议属于行政协议的范畴，但该协议系双方自愿签订，属于协议拆迁行为，被告在协议拆迁过程中并无通过行政强制权力介入，故不能认定被告太平街道办事处存在征收行为。关于第三人唐亚琴与聚金村委会签订的搬迁补偿协议是否无效的问题。行政协议具有行政与合同的双重属性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条第二款规定：人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。本案中，苏州市相城区太平街道办事处制定的《农村房屋拆迁安置补偿办法（试行）》（以下简称《办法》）系案涉房屋拆迁补偿安置规范性文件，不违反法律、行政法规强制性规定，各方当事人亦未主张该《办法》存在与上位法相抵触情形，依法可以作为本案签订案涉搬迁补偿协议的规范性依据。被告太平街道办事处作为辖区内一级人民政府与被搬迁户按照该《办法》协商签订搬迁补偿协议，不存在行政诉讼法第七十五条所规定的重大且明显违法的情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：”有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，二原告主张第三人唐亚琴与聚金村委会签订的搬迁补偿协议无效，其应证明协议符合确认无效的情形。虽案涉房屋的宅基地使用证登记为原告唐菊根，但原告唐菊根仅为该宅基地的户主，该宅基地名下有三人均享有宅基地使用权，包括第三人唐亚琴，且根据农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地的规定，以及太平街道办事处制定的《办法》中明确规定，父母必须随已婚子女一起计户，聚金村委会与第三人唐亚琴作为案涉宅基地上房屋的搬迁户在自愿的基础上签订搬迁补偿协议，并对案涉房屋的拆迁安置补偿事宜进行约定，系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，二原告亦无证据证明聚金村委会与第三人唐亚琴签订的搬迁补偿协议存在其他无效情形。至于二原告主张该搬迁补偿协议无其签名，但从聚金村委会提供的相应证据可以证实二原告对聚金村沙河头、小圩上地块房屋实施搬迁，以及对房屋搬迁补偿标准、过渡费、安置价格等重要事项是知晓的，对案涉房屋具体签订的时间、地点、方法、拆迁安置政策及选择安置房原则等具体事项也是知情的，且原告唐菊根在第三人唐亚琴签订搬迁安置协议后，积极配合聚金村委会按约交付案涉房屋，并在交房确认单上签字确认，且在事隔二年后才主张第三人唐亚琴签订的搬迁补偿协议无效。综上，聚金村委会将案涉房屋作为一户与搬迁户唐亚琴签订搬迁补偿协议并未损害二原告的合法权益，并无不当，对于二原告要求确认搬迁补偿协议无效的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告唐菊根、李金宝的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告唐菊根、李金宝负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时向该院（开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，账号：10×××76，户名：江苏省苏州市中级人民法院）预交上诉案件受理费。审 判 长  卢秋明人民陪审员  周云生人民陪审员  卢芝华二〇一九年十二月二十三日书 记 员  李 益