浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙08行终112号 上诉人（原审原告）沈玉堂，男，1980年12月8日出生，汉族，身份证住址浙江省江山市。 委托代理人（特别授权代理）李剑平，江西洪胜律师事务所律师。 上诉人（原审被告）江山市廿八都镇人民政府，住所地浙江省江山市廿八都镇枫林路1号。 法定代表人姜剑宏，镇长。 委托代理人（特别授权代理）蔡洪星，浙江达正律师事务所律师。 原审第三人江山市廿八都镇坚强村村民委员会，住所地浙江省江山市廿八都镇坚强村外铺38号。 法定代表人张孝奋，主任。 委托代理人（特别授权代理）龚需林，浙江开岚律师事务所律师。 沈玉堂诉江山市廿八都镇人民政府（以下简称廿八都镇政府）、江山市廿八都镇坚强村村民委员会(以下简称坚强村委会)乡政府行政强制及行政赔偿一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2019年8月8日作出（2019）浙0802行初62号行政判决。沈玉堂、廿八都镇政府均不服，向本院提起上诉，本院于2019年9月12日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原判认定，原告沈玉堂原系江山市××都镇××村张家源自然村村民，系沈炳华之子。1993年期间沈炳华通过招标拍得村小学老校舍，1998年期间又与该村第二生产队签订“长期承包宅基地协议”，后建造房屋一幢。2005年2月8日，江山市委、江山市人民政府制定市委发〔2005〕8号《关于鼓励山区农民下山脱贫的若干意见（试行）》，其中第二条搬迁范围及对象规定，区域范围重点在省级、衢州市级欠发达乡镇的高深山区，白水坑、碗窑、峡口三大水库库区、地质灾害频发地区及贫困村与其他山区村，对象为居住在上述地区的山区农民。第三条实施主体规定，安置地和搬迁地乡、村两级组织为主要实施主体。搬迁地乡、村两级组织负责下山脱贫对象的确认和组织、宣传、发动等工作。第四条审批程序规定，下山脱贫农户审批，按照指定范围，以户为单位向户籍所在地村委会提出书面申请，村委会对自愿搬迁安置的对象进行核实盖章后，报乡（镇）政府审核，并签订相应的责任书和协议，然后由乡（镇）人民政府汇总报市扶贫办审核批准。第五条脱贫小区建设及管理规定，下山农民落户后，按照国家一户一宅的规定，在新区房屋建好后，原居住老屋和其他建筑物在搬迁后拆除。2009年6月22日，江山市扶贫开发领导小组办公室制定江扶贫办〔2009〕14号《江山市下山搬迁工作实施办法》，第十三条老屋拆除第（一）项拆除时间规定，零星搬迁农户，必须在落实宅基地后二个月内，拆除原居住房屋及附属建筑物后方可安置；整体搬迁农户，必须在落实宅基地一年半内拆除原居住房屋及附属建筑物，如原居住地无房屋的，必须提供相关证明材料。第（二）项拆屋验收规定，下山搬迁农户向所在乡镇提出老屋拆除验收申请（附土地使用权证、房产证），经乡镇实地验收后，将市扶贫办统一印制的拆除老屋验收单和拆屋的照片等相关材料和复印件报送市扶贫办，附拆屋验收单一式三份（市扶贫办、市国土局、安置乡镇各一份）。第（三）项老屋宅基地管理规定，下山搬迁农户拆除原居住房屋后报搬迁地乡镇验收，拆除老屋的宅基地一律归集体所有。2008年7月15日，沈玉堂户申请下山脱贫，签署了《江山市下山脱贫农户审批表》，审批表中载明家庭成员包含父亲沈炳华、母亲吴凤仔在内共4人，农户申请意见一栏载明本户自愿要求下山脱贫，愿意异地搬迁到下山脱贫小区（点）安置落户，待新屋建好，自觉拆除原居住地老屋及其他建筑附属物。该审批表经第三人村委会、被告廿八都镇政府盖章确认。并于当日沈玉堂与第三人签订《2008年廿八都镇下山脱贫协议书》，约定沈玉堂自觉执行市委〔2005〕8号文件，全家（共有4个人口）自愿要求搬迁到余航小区下山脱贫点安置落户。待老房屋拆除，并经市、镇、村三级确认后，付清全部补助款。被告廿八都镇政府作为鉴证单位在协议中盖章确认。2008年12月15日，江山市财政局和江山市扶贫办公室作出江财农〔2009〕399号文件，对下山脱贫财政补助资金作出拨付的通知，根据补助资金分户清单沈玉堂户（安置人口4人）的补助资金为12000元。沈玉堂领取了上述补助资金，并在安置地建造了安置房。2013年10月18日，沈玉堂和沈炳华分别作为土地使用权人办理了坐落于坚强村的土地使用权证[江集用（2013）第542-4055号、（2013）第542-4056号]，土地使用权面积分别为84.50㎡和34.9㎡。因原告房屋一直未拆除，2018年8月17日，第三人坚强村委会通知原告房屋要拆除，并于次日实施了拆除。原告对拆除行为有异议，诉至法院，请求：1.确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.判决被告及第三人赔偿原告房屋重置成本600000元（价值以评估鉴定为准）；3.诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，本案的争议焦点是被告廿八都镇政府是否实施了行政强制行为，行为是否构成违法。根据江山市委发〔2005〕8号文件规定，搬迁地乡镇政府是下山搬迁农户原居住地房屋拆除的实施主体。本案案涉房屋虽系第三人坚强村委会拆除，但村委会并不具有实施拆除的法定职权，故该行为应认定为被告廿八都镇政府委托实施的拆除行为。本案中，根据原告签署的审批表、下山脱贫协议书和江山市委发〔2005〕8号文件等证据，均可以证实案涉房屋属于下山搬迁政策规定应拆而未拆的房屋，但被告未能举证证明原告同意将房屋交付被告拆除，故被告实施的拆除行为应遵循程序正当原则。本案被告在拆除案涉房屋时未履行正当程序，拆除行为应确认违法。原告主张案涉审批表、下山脱贫协议书不是其本人签订，本院认为审批表、下山脱贫协议书均是下山脱贫政策所规定的审批流程，本案原告也领取了下山脱贫的财政补助资金，并在安置地建造了安置房，即使上述材料非其本人所签，亦不影响审批表和协议书的效力。原告的该抗辩意见法院不予采信。关于原告主张的赔偿请求，因案涉房屋属于应拆除对象，故原告对房屋价值进行赔偿的请求法院不予支持,原告亦无相关证据证明房屋内有物品损失，故原告主张赔偿的诉讼请求法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告江山市廿八都镇人民政府于2018年8月18日强制拆除原告沈玉堂所有的坐落于江山市××都镇××村房屋的行为违法；二、驳回原告沈玉堂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告江山市廿八都镇人民政府负担。 上诉人沈玉堂上诉并答辩称，原判认定涉案房屋属于“应拆除房屋对象”，并据此判决驳回上诉人赔偿请求，认定事实错误，超出宪法、法律范围，严重侵害其合法权益。具体理由如下：1.涉案房屋系沈玉堂经廿八都镇政府审核、江山市人民政府批准取得《集体土地使用权证》的土地上建造，且江山市政府至今未注销涉案房屋的土地使用权证，上诉人依法获得房屋物权，涉案房屋系上诉人合法私有财产。2.《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定对公民的私有财产实施征收或征用并给予补偿。”本案中，廿八都镇政府不论实施的是“下山搬迁复垦”还是“三改一拆”，均应属于为了公共利益的需要，根据宪法规定，应当对公民私有财产实施征收或征用并给予补偿后再予实施。3.江山市委发[2009]25号文件第五条第（六）项“老屋拆除规定，零星搬迁农户实行先拆除原居住房屋后安置办法，整体搬迁农户在落实宅基地一年半内必须无条件拆除原居住房屋及附属建筑物”，该文件已超越且违反宪法，一审法院依据违反宪法法律规定的规范，认定涉案房屋属于无补偿的“应拆除房屋”，适用法律错误。4.原审法院已经认定廿八都镇政府实施的强制拆除涉案房屋行为违法，根据国家赔偿法第四条规定，行政机关在行使行政职权时违法造成他人财产损失的，依法应当承担行政赔偿责任。且民法总则第一百一十七条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的赔偿。”物权法第四条规定“国家、集体、个人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《江山市市区征收集体土地房屋拆迁补偿暂行办法》第十九条第三款“选择迁建安置的被拆迁房屋按重置评估价格给予补偿，在拆迁补偿时可给予适当奖励”之规定，上诉人被强制拆除的合法房屋依法应得到重置价格的合理赔偿。本案中，虽上诉人因下山脱贫搬迁获得财政补助资金，但根据浙江省扶贫办公室（2008）34号《关于印发浙江省下山搬迁项目管理办法的通知》第十一条“省补助资金主要用于下山搬迁农户的建房、购房的直接补助”之规定，该补助资金系对沈玉堂在下山搬迁中的建房、购房补助，非对宅基地复垦前地上建筑物及房屋拆除给予的补偿。综上，原审认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人全部诉讼请求。 上诉人廿八都镇政府上诉并答辩称，原判认定事实错误，适用法律不当。其一，廿八都镇政府虽为下山搬迁工程的实施主体，但除对下山搬迁对象审核、宣传发动外，其他工作并不需要上诉人组织人员具体实施，如搬迁和房屋拆除均由下山搬迁户自行实施，宅基地复垦工作由当地村委会具体实施，廿八都镇政府仅予以督促指导。根据相关江山市市委文件规定，该镇政府非拆除房屋实施主体。其二，廿八都镇政府未委托坚强村委会实施拆除涉案房屋，该村委会系根据文件规定和下山搬迁协议书约定，在原先已拆除部分的基础上帮助沈玉堂将其应拆未拆的房屋继续拆除完毕，最终将收回的土地复垦，且该村委会拆除房屋前已通过电话通知了沈玉堂，沈玉堂是明知和自愿的。廿八都镇辖区内下山搬迁农户众多，除沈玉堂等部分人外，均按照规定自行拆除原居住地房屋，沈玉堂不能超越法律成为特殊公民。其三，沈玉堂在原居住地的房屋属于应拆而未拆除完毕的房屋，不属于“三改一拆”房屋，不属于行政强制法第四条、第十八条等规定的情形，无需按照该规定在拆除前履行相关程序，廿八都镇政府无法依法向法庭提交程序正当的相关证据。其四，下山搬迁安置政策是一项公认的好政策，广大农户从中得到了实实在在的好处。沈玉堂作为有幸先期完成搬迁及安置的人员，在得到政策实惠之时理应知足感恩，不应有违诚信原则，图违背客观事实之利。综上，请求撤销一审判决，改判驳回沈玉堂全部诉讼请求。 原审第三人坚强村委会陈述称，1.沈玉堂混淆了下山搬迁性质，本案系行政协议行为，非征收、征用。根据江山市委文件，本案下山搬迁目的系“进一步改善低收入农户生存发展环境，努力促进低收入农户增收增富，全面建设惠及全市人民的小康社会”，其实施方法是“农民主体、自愿搬迁”。实际实施过程中，是由农户自愿选择是否搬迁并签订协议。征收、征用是政府为建设需要，强制农民搬迁、交付土地并给予补偿。2.沈玉堂的涉案房屋应当拆除。其一，沈玉堂选择了下山搬迁（脱贫），根据下山搬迁协议、建房协议和江山市委发〔2005〕8号、[2009]25号文件，拆除房屋是行政协议约定的义务，其原有的房屋应该全部拆除。其二，土地管理法明确规定“一户农户只能拥有一处宅基地”，沈玉堂已经在异地取得了宅基地，原房屋必须拆除，土地必须收回。其三，沈玉堂应当拆除涉案房屋是行政协议约定的义务。从价值的角度，给予沈玉堂的搬迁地的土地价格仅收取成本费，远低于市场价格，且政府已经给予一定补助。3.沈玉堂同意拆除涉案房屋，坚强村委会在其同意的情况下进行拆除，系协助沈玉堂拆除房屋，不具有强制性且具有合法性。该村委会已经电话和书面通知沈玉堂，沈玉堂接到了上述电话通知和拆除涉案房屋的告知书。拆除房屋前，沈玉堂主动腾空了房屋并向村委会领取了腾空房屋误工补助款200元，房屋拆除后向村委会领取了房屋拆除证明。4.坚强村委会拆除涉案房屋系为落实市委办文件，协助村民履行行政协议，尽快取得异地建设房屋产权证件，该行为是村委会自主行为，未受上诉人廿八都镇政府委托，镇政府对此不知情，原判以该村委会的行为认定镇政府行为违法，没有事实根据。综上，请求二审法院判决驳回沈玉堂的全部诉讼请求。 上诉人沈玉堂、廿八都镇政府上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一、二审审理情况以及两上诉人的上诉理由、原审第三人的陈述意见，二审中，主要围绕被诉房屋拆除行为是否合法以及沈玉堂的赔偿请求有无事实和法律依据等争议焦点进行审理。 经审理，二审查明的事实与原审一致。 本院认为，各方对上诉人沈玉堂涉案房屋因该户下山搬迁被拆除无争议，有争议的是，涉案房屋是否系被强制拆除及廿八都镇政府是否为拆除行为责任主体，被拆除房屋是否应予补偿或赔偿。关于被诉拆除行为责任主体的问题，根据拆除行为作出时的政策依据即江山市委发[2009]25号文件第三条、《江山市下山搬迁工作实施办法》第十一条规定，“搬迁地、安置地乡镇政府是下山搬迁工程的实施主体”“搬迁地乡镇负责下山搬迁农户老房屋拆除和宅基地的整理工作”，本案中，上诉人廿八都镇政府作为搬迁地乡镇政府，是下山搬迁农户原居住地房屋拆除的实施主体。上诉人廿八都镇政府主张系原审第三人坚强村委会拆除，但未在法定期限内提供证据证明，原审法院未予采纳并无不当。在既有文件明确规定廿八都镇政府系实施主体的情形下，廿八都镇政府不因实际交由村委会实施而免于主体责任，原审法院认定廿八都镇政府为拆除行为责任主体，具有规范依据。 关于被诉拆除行为是否系行政强制行为以及该行为是否合法的问题。本院认为，根据涉案下山搬迁项目所依据的政策江山市委发〔2005〕8号文件，下山搬迁遵循“政府引导、农民自愿、政策帮扶，市场运作，梯度推进”等原则。该文件第五条、第十一条、第十三条均明确要求：“下山农民落户后，按照国家一户一宅的规定，在新区房屋建好后，原居住老屋和其建筑物在搬迁后拆除”“已落实宅基地的下山搬迁农户，必须拆除原居住地房屋”等。沈玉堂户2008年7月15日《江山市下山搬迁农户审批表》“农户申请意见”栏中明确记载“本户自愿要求下山搬迁，愿意异地搬迁到下山脱贫小区（点）安置落户，待新房建好，自觉拆除原居住地老屋及其他建筑附属物。”沈玉堂在该栏签字确认。同日，沈玉堂与迁建安置地峡口镇人民政府签订《2008年廿八都镇下山脱贫协议书》，该协议亦明确要求下山搬迁户拆除老房屋。相关证据足以证明下山脱贫户应当拆除原居住地的房屋。涉案房屋属于登记于沈玉堂名下的原居住地房屋，该户下山搬迁应当拆除。沈玉堂虽主张相关签名非本人所签，但自认下山搬迁是其真实意思表示，本院认为，结合先后代理沈玉堂签字领款均为同一人，且沈玉堂后续下山搬迁行为等事实，可以认定参加下山搬迁系沈玉堂真实意愿，其应当遵守下山搬迁政策。根据下山搬迁文件规定，沈玉堂主张涉案房屋应保留及具有信赖利益，缺乏规范依据。其主张该村一直以来仅需象征性拆除房屋，系基于无需拆除全部房屋才同意下山搬迁。本院认为，实践中的不规范操作不能取代政策规定，上诉人关于过去下山搬迁均无需拆除房屋的主张，与该村不断整治下山搬迁过程中存在的问题，包括陆续将下山搬迁户遗留房屋拆除的客观实际不相符，且事实上，本案拆除行为亦是整治行为的一部分，相关主张不能成立，本院均不予支持。但廿八都镇政府及坚强村委会均未提供证据证明上诉人沈玉堂主动将涉案房屋交付拆除，故被诉拆除行为系行政强制行为，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，廿八都镇政府在对涉案房屋进行强制腾空、拆除前，应当履行行政强制程序。廿八都镇政府未提供证据证明依法履行相关程序，违反法律规定。原审法院以此为由确认违法，于法有据。 关于沈玉堂涉案房屋应否予以补偿或赔偿的问题。本院认为，首先，针对沈玉堂的补偿请求，其涉案房屋系因下山搬迁而拆除，根据江山市委发〔2005〕8号文件规定，下山搬迁户获得资金补助且直拨到户。上诉沈玉堂自认已领取。涉案房屋及地块并无上诉人沈玉堂主张的征收补偿情形，沈玉堂关于原居住地房屋应予征收补偿的意见，与相关政策不符且缺乏法律依据，本院不予支持。其次，针对上诉人沈玉堂提出的原判判决确认违法，应当予以赔偿的主张，本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条关于“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，被侵犯权益属于合法权益是行政赔偿的前提，本案中，涉案房屋属于规范要求的应拆未拆的下山脱贫户原居住地房屋，不属于法定的行政赔偿范畴，沈玉堂亦无相关证据证明房屋内有物品损失。原审法院判决驳回行政赔偿请求并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，由上诉人沈玉堂、江山市廿八都镇人民政府分别负担。 本判决为终审判决。 审判长  崔正华 审判员  朱桂英 审判员  祝伟荣 二〇一九年十二月五日 法官助理何辛 书记员林柯莉 ?