兰州铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）甘7101行初351号原告王玉志，男，汉族，1970年10月21日出生，住甘肃省兰州市。委托代理人张晓霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告兰州市自然资源局，住所地甘肃省兰州市城关区通渭路127号。法定代表人陈一夫，该局局长。委托代理人魏斌义，该局政策法规科科长。委托代理人樊新亭，甘肃东方人律师事务所律师。被告甘肃省自然资源厅，住所地甘肃省兰州市城关区定西南路18号。法定代表人王忠民，该厅厅长。委托代理人王维成，该厅法规处处长。委托代理人张一帆，甘肃正天合律师事务所律师。原告王玉志诉被告兰州市自然资源局（以下简称市自然资源局）、甘肃省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）其他行政行为一案，本院作出（2019）甘7101行初143号行政裁定，驳回原告起诉，原告上诉后，兰州铁路运输中级法院作出（2019）甘71行终120号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年10月23日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告王玉志及其委托代理人张晓霞，被告市自然资源局委托代理人魏斌义、樊新亭，被告省自然资源厅委托代理人王维成、张一帆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告王玉志诉称，原告系城关区青石湾村村民，在城关区青石湾村三道叉开发了30.37亩地，原告于2012年年底得知该土地因太平洋土地开发项目被征收。原告得知青石湾村民委员会、青白石街道办事处、兰州市国土资源局城关分局于2013年11月21日签订征收集体土地协议书，然而该开发项目的征地所涉批复均于2015年10月20日作出。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，原告于2018年12月6日向被告市自然资源局申请查处，请求对兰州市国土资源局城关分局以青白石青山片区未利用地综合开发项目为由，未经批准即征收原告土地的未批先征行为进行查处，并将查处结果书面告知原告。被告市自然资源局于2019年1月19日作出《关于王玉志依法申请未经批准即征收原告土地的未批先征行为的回复》，称“你举报的该宗地，已经甘肃省人民政府2015年《关于兰州市2015年第2批次、第3批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》(甘政国土发〔2015〕765、766号)等8个批次批复。”原告认为，其合法拥有的土地于2013年已经被占用，该征地批复于2015年才作出，显然兰州市国土资源局城关分局存在未批先征的违法行为。被告市自然资源局在查处时未对该事实予以认定，系调查认定事实不清，未尽职尽责履行法定查处职责。故其作出的涉案回复存在违法。原告不服，遂于2019年2月23日依法向被告省自然资源厅提起行政复议申请，请求依法撤销市自然资源局作出的涉案回复，并责令重新履行法定查处职责。被告省自然资源厅作出甘资复〔2019〕4号《行政复议决定书》，驳回原告复议申请，但并未审查原告的合法土地于2013年已经被占用，被告市自然资源局所称的8个批次征地批复于2015年才作出的，属于未批先征的事实。原告认为，被告省自然资源厅作出的复议决定认定事实不清，未尽到全面审查的职责。原告请求：1.依法撤销被告省自然资源厅作出的甘资复〔2019〕4号《行政复议决定书》；2.依法撤销被告市自然资源局作出的《关于王玉志依法申请未经批准即征收原告土地的未批先征行为的回复》，并责令被告市自然资源局重新履行法定查处职责。原告王玉志向法庭提交出示了以下证据材料：第一组证据：1.太平洋开发项目占用村集体荒地和村民未利用土地的情况反映报告；2.农村信用社进账单，资金往来结算票据6份；3.临时征用集体土地协议书；4.征收集体土地协议书；证明征收事实发生的时间及非法占地事实的存在。第二组证据：5.2015年10月20日作出的甘政国土发〔2015〕764号《甘肃省人民政府关于兰州市2015年第2批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》；6.2015年10月20日作出的甘政国土发〔2015〕766号《甘肃省人民政府关于兰州市2015年第3批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》；7.2015年10月20日作出的甘政国土发〔2015〕761号《甘肃省人民政府关于兰州市2015年第4批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》；8.2015年10月20日作出的甘政国土发〔2015〕769号《甘肃省人民政府关于兰州市2015年第5批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》；9.2015年10月20日作出的甘政国土发〔2015〕762号《甘肃省人民政府关于兰州市2015年第6批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》；10.2015年10月20日作出的甘政国土发〔2015〕768号《甘肃省人民政府关于兰州市2015年第7批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》。证明涉案项目征收批复作出的时间为2015年10月20日，即实际征收发生在占用土地事实发生之后，即存在未批先征的事实。第三组证据：11.向被告市自然资源局递交的《查处申请书》；12.被告市自然资源局作出的《关于王玉志依法申请未经批准即征收原告土地的未批先征行为的回复》。证明被告市自然资源局的查处回复存在违法。第四组证据：13.向被告省自然资源厅递交的《复议申请书》；14.省自然资源厅作出的甘资复〔2019〕4号《行政复议决定书》。证明原告依法向被告省自然资源厅申请行政复议，被告省自然资源厅作出的复议决定认定事实不清，存在违法。被告市自然资源局辩称，一、本案中不存在未履行职责的情形。被告市自然资源局收到原告于2018年12月20日邮寄的《查处申请书》后，积极安排调查核实。根据被告核实的情况，不存在原告所反映的情形。2019年1月17日，被告市自然资源局以《关于王玉志依法申请未经批准即征收申请人土地的未批先征行为的回复》的形式，向原告书面告知调查核实情况。二、被告的履职行为不具有可撤销性。被告市自然资源局作出的《关于王玉志依法申请未经批准即征收申请人土地的未批先征行为的回复》不是针对原告的具体行政行为。该回复的告知行为属于履行行政监督检查职责的行为，不具有可撤销性，也不具有可诉性。三、原告提起的本案诉讼不具有实质的诉讼利益。如《行政起诉状》所述，假定存在原告所指的青石湾村民委员会、青白石街道办事处、兰州市自然资源局城关分局在2013年签订征收集体土地协议并占有土地且该行为属于未批先征的行为，则与原告有实际上的利害关系行为系前述主体的协议及占用行为。鉴于此，为主张其权利，原告可以就其已经作出判断的该行为或者事实提出诉求。因此，在被告已经明确告知原告相关调查意见的情况下，原告提起的本案诉讼与其所指的权利之间不具有实质上的诉讼利益。基于上述事实和相关规定，本案中不存在被告市自然资源局作出的可撤销的行政行为，也不存在怠于履职的情形。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市自然资源局在法定举证期限内向法庭提交并出示了如下证据材料：《关于王玉志依法申请未经批准即征收申请人土地的未批先征行为的回复》，证明：1.原兰州市国土资源局收到申请人的《查处申请书》后积极履职，调查核实结果显示不存在原告所反映的问题；2.回复告知行为属于履行行政监督检查职责的行为，不具有可撤销性。被告省自然资源厅辩称，被告作出的行政复议决定符合法定程序，适用法律法规正确。原告王玉志认为其合法拥有的土地于2013年已经被占用，但征地批复于2015年才作出，原兰州市国土资源局城关分局存在未批先征的违法行为，遂要求原兰州市国土资源局对城关分局上述行为进行查处，并书面告知处理结果。原兰州市国土资源局收到《查处申请书》后，对所反映的未经批准即征收土地的行为进行了调查核实，并于2019年1月19日作出《关于王玉志依法申请未经批准即征收申请人土地的未批先征行为的回复》，经查，甘肃省和兰州市人民政府为贯彻落实党中央国务院《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》(国办发〔2010〕29号)的指示精神，经请示原国土资源部，要求对低丘缓坡沟壑等未利用地开发利用开展试点工作。2012年8月，原国土资源部作出《关于甘肃省低丘缓坡荒滩未利用地开发利用试点工作方案的复函》(国土资函〔2012〕630号)，同意将兰州市列为低丘缓坡沟壑等未利用地开发利用的首批试点城市，并在适宜开发的区域开展试点工作。本案涉案土地因太平洋土地开发项目被征收，即属于先行先试的试点项目，并由城关区人民政府的相关职能部门开展征收集体土地、签订协议书等前期相关工作。与此同时，兰州市政府对低丘缓坡沟壑等未利用土地开发利用涉及的宗地开展组织报件报批工作，甘肃省人民政府于2015年作出《关于兰州市2015年第2批次、第3批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》(甘政国土发〔2015〕764、766号)，对8个批次进行了批复，原告涉案土地正在省政府的批复中，经过了合法审批，不存在原告王玉志所称的未批先征行为。此外，原兰州市国土资源局于2018年12月20日收到原告《查处申请书》后，积极就其反映的问题开展调查，2019年1月19日作出《回复》后，将该结果以EMS邮寄方式书面告知了原告，即原兰州市国土资源局已经依法履行了法定查处和告知职责。被告省自然资源厅认为原兰州市国土资源局就上述问题组织调查并向原告书面告知处理结果，已经履行了其相应职责，且程序和依据合法。因此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，认为原兰州市国土资源局作出的《回复》适用依据正确，程序合法，内容适当，遂决定维持。综上请求法院查明事实，依法驳回原告诉讼请求。被告省自然资源厅在法定举证期限内向法庭提交并出示了如下证据材料：第一组证据：1.《查处申请书》；2.《关于王玉志依法申请未经批准即征收申请人土地的未批先征行为的回复》；3.行政复议申请书；4.行政复议决定书。第二组证据：5.《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》（国办发〔2019〕29号）；6.《关于甘肃省低丘缓坡荒滩未利用地开发利用试点工作方案的复函》（国土资函〔2012〕630号）；7.《关于兰州市2015年第2批次、第3批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2015〕764、766号）等8个批次批复；8.《国土资源违法行政查处工作规程》；9.《中华人民共和国行政复议法》。以上证据证明：1.被告市自然资源局收到原告王玉志提交的《查处申请书》后，针对申请查处事项进行了调查核实，并向其出具了《关于王玉志依法申请未经批准即征收申请人土地的未批先征行为的回复》，依法履行了查处职责和告知职责；2.被告在收到原告的复议申请书后，在法律规定的时间内作出了复议决定；3.《关于王玉志依法申请未经批准即征收申请人土地的未批先征行为的回复》适用依据正确，程序合法，内容适当，作出的行政复议决定符合法定程序，适用的法律法规正确。经庭审举证、质证，本院对原、被告提交的证据分析评判如下：原告王玉志对被告市自然资源局提交证据的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的不予认可，认为该份证据应该予以撤销。被告省自然资源厅对被告市自然资源局提交证据无异议。原告王玉志对被告省自然资源厅提交证据的1、3、4三性无异议，对证据2、5的合法性、证明目的不予认可，认为依法应予撤销，对证据6、7的证明目的不予认可，证据8、9系法律依据不予质证。被告市自然资源局对被告省自然资源厅提交证据均无异议。被告市自然资源局对原告王玉志提交的第一组证据的关联性有异议，认为原告反映的是征地行为；对第二组、第三组、第四组证据的真实性均无异议，第三组证据恰恰证明了被告履行了查处职责。被告省自然资源厅的质证意见与被告市自然资源局一致。本院对原、被告所举证据认定如下：对原告提交的证据1-10，真实性予以认可，但对其证明目的不予认可。原告提交的证据11-14能够证明原告作为土地违法行为检举、控告人的身份，本院予以采信；被告市自然资源局提交的证据与被告省自然资源厅提交的证据1-7能够证明原告向被告提出土地违法行为查处申请，被告收到申请后向原告回复的事实，予以采信，证据8、9系法律法规不作为证据。经审理查明，原告王玉志系兰州市城关区青白石乡青石湾村村民，在兰州市城关区青白石乡青石湾村三道叉集体所有的荒山荒坡范围内平整土地30.37亩地，始终未办理土地使用手续。2013年11月21日，青石湾村民委员会、青白石街道办事处、兰州市国土资源局城关分局签订《征收集体土地协议书》，将包括原告平整土地在内的353.299亩土地予以征收。该开发项目的征地所涉批复于2015年10月20日由甘肃省人民政府作出。原告认为兰州市国土资源局城关分局存在未批先征的违法行为。2018年12月6日，向原兰州市国土资源局提交《查处申请书》，2019年1月19日，原兰州市国土资源局向原告作出《关于王玉志依法申请未经批准即征收申请人土地的未批先征行为的回复》。原告不服，于2019年2月23日向被告省自然资源厅提起行政复议申请，被告省自然资源厅作出甘资复〔2019〕4号行政复议决定，驳回原告复议申请。另查明，因机构改革，原兰州市国土资源局于2019年2月更名为兰州市自然资源局，其工作职责由被告兰州市自然资源局承担。本院认为，原告认为存在违法征收土地的行为且其与征收行为有利害关系，应当直接起诉土地征收行为。本案中，原告申请被告查处土地违法的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七条规定，属于对土地违法行为的检举控告，原告虽然提出存在未批先征的土地违法行为，但未提供证据予以证实，其向被告反映的是土地违法行为案件的线索。被告收到该线索后应当进行调查核实。被告市自然资源局对原告的查处申请调查后对原告进行了回复，对检举、控告人已履行了相关职责，不存在不履行法定职责的情形，对原告的诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王玉志的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王玉志负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。审 判 长 张惠娇审 判 员 姜 涛审 判 员 张翼鹏二〇一九年十二月二十四日法官助理 张解铃书 记 员 陈金花书 记 员 陈金花【附本案适用的相关法律依据】《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国土地管理法》