宜昌市三峡坝区人民法院行 政 裁 定 书(2019)鄂0591行初16号原告：宜昌市东方杰座小区业主委员会，住所地宜昌市发展大道11号。负责人陈光林，该业委会主任。委托诉讼代理人：朱江，湖北三立律师事务所律师。被告：宜昌市自然资源和规划局高新区分局，住所地白洋新城太保场。法定代表人谭思海，局长。委托诉讼代理人：曾晓文，科员。委托诉讼代理人：于美娟，湖北普济律师事务所律师。第三人：杰出（宜昌）实业发展有限公司，住所地宜昌市东山开发区发展大道11号。法定代表人高玉琳，董事长。委托诉讼代理人：刘和鼎，该公司总经理。委托诉讼代理人：唐军，湖北百思特律师事务所律师。原告宜昌市东方杰座小区业主委员会（以下简称业委会）诉宜昌市自然资源和规划局高新区分局（以下简称高新分局）、第三人借出（宜昌）实业发展有限公司（以下简称杰出公司）城市规划管理（规划）行政撤销一案，本院于2019年10月12日立案受理。本院向被告、第三人送达了起诉状副本，被告依法向本院提交了行政答辩状和证据材料，本院将行政答辩状和证据材料送达原告。本院依法组成合议庭，于2019年11月11日公开开庭审理了本案。原告业委会的委托诉讼代理人朱江，被告高新分局的委托诉讼代理人曾晓文、于美娟、第三人杰出公司的委托诉讼代理人刘和鼎、唐军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2006年9月12日，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局作出《规划竣工验收备忘录》。原告业委会向本院提出如下诉讼请求：一、请求依法撤销被告作出的《规划竣工验收备忘录》。二、本案诉讼费用全部由被告承担。事实与理由：2006年9月12日，宜昌市经济技术开发区规划建设管理局（现变更为宜昌市自然资源和规划局高新区分局）对本案第三人杰出（宜昌）实业发展有限公司作出了规划竣工验收备忘录，该备忘录载明“一楼地面停车位，按原地面设计有60辆车位，因城东大道扩宽，需占用东方杰座一楼地面停车位面积，对原设计60辆车位变更为杰出实业公司所有……”，对一层大厅1-2|C-D区间为五层以上的公寓电梯通道，剩余一层大厅产权面积归杰出（宜昌）发展有限公司所有。原告认为,被告本身并不具备认定不动产所有权归属的法定职能。其超越职权将东方杰座小区地面规划的60个停车位及一楼大厅大部分建筑面积所有权划归杰出（宜昌）实业发展有限公司所有的行为,应当被认定为无效。望贵院查清事实，依法撤销被告作出的规划竣工验收备忘录。另外被告作出的规划竣工验收备忘录没有文号,从形式上讲，不属于正式的行政文件，恳请贵院依法辨别其是否属于行政行为。若被告作出的规划竣工验收备忘录并非是行政行为，则不能对任何人产生行政法律效力。被告高新分局答辩称：一、案涉规划竣工验收备忘录不是行政行为，仅系竣工综合验收过程中具有记录功能的过程性程序性文件。不具备行政行为处分性、单方性、外部性的特征。二、原告不具备诉讼主体资格，即本案原告不适格。三、被告不具备诉讼主体资格，即本案被告不适格。请依法裁定驳回原告的起诉。第三人杰出公司答辩称：1、答辩人认可原告在起诉状事实与理由部分中，关于规划竣工验收备忘录不是行政行为的观点。该备忘录不仅在形式上不属于证实的行政文件，而且在内容上也不具备行政行为的处分性、外部性特征。2、本案系由原告与第三人之间的地面停车位纠纷，因一审败诉而起。答辩人并未因规划竣工验收备忘录，就当然的取得了地面停车位的所有权。规划竣工验收备忘录对物权的设立、变更没有发生效力。3、从规划竣工验收备忘录的内容来看，原告在起诉状中所引用的“一楼地面停车场，一层大厅”的表述，均是宜昌经济基础开发区规划建设管理局对这几个问题的说明。而进行说明的原因是因为答辩人在开发建设东方杰座商住大楼初期，公司名称为“杰出科技宜昌有限公司”，故当时有关证书，文件等资料显示的开发建设单位为杰出科技宜昌有限公司。而宜昌经济技术开发区规划建设管理局在工作中为说明事实，前后一致，不不产异议，故在规划竣工验收备忘录中进行了澄清说明。4、规划竣工验收备忘录是在对规划进行竣工验收过程中形成的文件，其清楚的证明了，在东方杰座商住大楼的规划设计中，60辆地面车位是自始至终都存在的。该备忘录撤销与否，均撤销不了地面停车位来自于事前规划这一客观事实。请裁定驳回原告的起诉。经审理查明，2002年9月30日，第三人取得宜市国用（2002）字第100202001号《国有土地使用证》，该证载明的土地坐落于宜昌经济技术开发区××路与××路交汇处西侧，用途为综合用地。第三人在该土地上进行开发建设。2003年11月3日，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局向第三人发放编号为宜经规建证东字（2003）32号《建设工程规划许可证》。2006年9月，宜昌经济技术开发区规划建设管理局对该项目进行规划验收，2006年9月12日，该局作出《规划竣工验收备忘录》，其中载明：“经对照上海城乡设计院设计原46500平方米变更为29700平方米图纸并经湖北省勘察设计协会咨询服务不技术性审查，勘察设计单位作出了答复、补充和修改。最后经审查小组复审，认为基本上符合要求，同意签发设计文件批准。但需要说明以下几个问题。一、一楼地面停车场，按原地面设计有60辆车位，因城东大道扩宽，需占用东方杰座一楼地面停车场面积，对原设计60辆车位变更为杰出（宜昌）实业发展有限公司所有，自行划线管理。但必须在靠城东大道旁保证有宽2米的公共人行通道。…。”。2006年10月23日，该局向第三人发放了验收合格证编号为宜经规建验（2006）19号《宜昌开发区建设工程规划验收合格证》。2019年4月10日，本院立案受理备案原告诉本案第三人等车位纠纷一案。本案在诉讼过程中，原告获知本案诉争的《规划竣工验收备忘录》，故提起本案诉讼。上述事实，有当事人陈述及《宜经规建证东字（2003）32号《建设工程规划许可证》、宜经规建验（2006）19号《宜昌开发区建设工程规划验收合格证》等证据证实。本院认为，原告经宜昌高新区南苑街办备案，系合法成立的组织。原宜昌经济技术开发区规划建设管理局于2013年2月19分立为宜昌高新技术产业开发区建设管理办公室和宜昌市规划局高新区分局。2019年机构改革后设立宜昌市自然资源和规划局高新区分局，负责高新区内的规划管理，被告具有规划管理的职责。本案原告的建设行为发生在2005年。《城市规划法》于1989年12月26日发布,1990年4月1日实施。《城乡规划法》于2008年1月1日起施行,《城市规划法》同时废止。即被告的规划验收行为系依据《城市规划法》进行。《城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。第三十七条城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查者应当如实提供情况和必要的资料，检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。”第三十八条规定：“城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。城市规划区内的建设工程，建设单位应当在竣工验收后六个月内向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。”《湖北省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十条规定：“在城市规划区内新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或个人应持有关批准文件向城市规划行政主管部门提交建设工程申请，由城市规划行政主管部门提出规划设计要求，作为设计的依据，并审查建设工程施工图，核发建设工程规划许可证。”第三十六条规定：“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证核定的位置、范围、标高、建筑面积等内容不得擅自变更；确需变更的，须经原核发单位同意并办理有关手续。建设工程开工之前，应经城市规划行政主管部门定位、放线；其基础工程或隐蔽工程完成后，应经城市规划行政主管部门验线，方可继续施工。城市规划行政主管部门应当参与建设工程的竣工验收。建设工程竣工验收后六个月内，建设单位应向城市规划行政主管部门和城市建设档案馆（室）报送有关竣工资料。”《宜昌市城市规划管理实施细则》第二十八条规定：“在城市规划区内进行的建设工程，建设单位或个人必须取得城市规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证。”第四十五条规定：“建设工程在竣工后，应由城市规划行政主管部门进行规划验收或参与综合验收。符合建设工程规划许可证和规划设计条件要求的，应核发建设工程规划验收合格证。”根据上述当时有效的法律、法规等，可以看出规划验收系对建设单位在取得规划许可证后的建设行为是否规划许可证所确定的规划要求而为的一种行为，规划验收的结果是经过检查确认，是否符合规划许可证和规划条件要求，若符合，则应当核发建设工程规划验收合格证，若不符合，则会责令建设单位进行整改。整改合格后予以核发建设工程规划验收合格证。故案涉《规划验收备忘录》应当是规划部门在验收过程中形成的文件，是规划验收的过程性行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：‥；（六）行政机关为作出行政行为而事实的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。故原告的起诉，不符合法律和司法解释的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项之规定，裁定如下：驳回原告宜昌市东方杰座小区业主委员会的起诉。案件受理费50元，退还原告宜昌市东方杰座小区业主委员会。如不服本裁定，可以在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提交副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审 判 长  刘青春人民陪审员  李明喜人民陪审员  徐振安二〇一九年十二月五日书 记 员  蔡慧丽