广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1015号 上诉人（原审第三人）南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡一队。 负责人陆志扬，队长。 上诉人（原审第三人）南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡二队。 负责人宁忠奇，队长。 上诉人（原审第三人）南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡三队。 负责人宁伟兴，队长。 上诉人（原审第三人）南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡四队。 负责人卢德恒，队长。 上诉人（原审第三人）南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡五队。 负责人黄卫东，队长。 上诉人（原审第三人）南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡六队。 负责人梁绿保，队长。 被上诉人（原审原告）南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡一队。 负责人林文宽，队长。 被上诉人（原审原告）南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡二队。 负责人谢天河，队长。 被上诉人（原审原告）南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡三队。 负责人谢扬钧，队长。 被上诉人（原审原告）南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡四队。 负责人谢才均，队长。 被上诉人（原审原告）南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡五队。 负责人谢泉辉，队长。 被上诉人（原审原告）南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡六队。 负责人谢圣辉，队长。 被上诉人（原审原告）南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡七队。 负责人谢茂辉，队长。 被上诉人（原审原告）南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡八队。 负责人苏家和，队长。 被上诉人（原审原告）南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡九队。 负责人罗世谋，队长。 上述九被上诉人共同委托诉讼代理人杨炳忠，广西金益律师事务所律师。 原审被告南宁市西乡塘区人民政府，住所地南宁市衡阳西路11号。 法定代表人陆广平，区长。 委托诉讼代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人陆志勇，广西崇泰律师事务所律师。 原审被告南宁市人民政府，住所地南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托诉讼代理人李世佑，南宁市人民政府工作人员。 原审第三人南宁市西乡塘区双定镇和强村民委员会。 负责人邓启润，主任。 上诉人南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡一至六队（以下简称坛塘坡）因土地行政确权一案，不服南宁市中级人民法院（2017）桂01行终377号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月12日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，被告南宁市西乡塘区人民政府于2017年5月26日作出西府行决字〔2017〕1号《关于双定镇“定坛塘”权属争议案的处理决定》（以下简称〔2017〕1号处理决定），对原告华强坡与第三人坛塘坡争议的“定坛塘”的土地权属作出处理：红线范围内的土地面积约161.5亩，所有权和使用权确定为双定镇和强村坛塘坡集体所有。 双方争议的“定坛塘”位于南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡西面，水面面积约161.5亩，该塘东、南、北面以坛塘坡耕作区为界，西南面以华强坡耕作区为界，西北面以岜塘山（山名）为界，属于自然积水成塘，历来作为抽水灌溉农田及养鱼之用。 “定坛塘”自土改前至1956年由坛塘坡管理。1956年至合作化期间，尽管基层组织屡次变动，但华强坡与坛塘坡一直隶属同一高级社，而“定坛塘”亦由高级社所有并管理，即由华强坡和坛塘坡共同管理、收益。1961年3月21日，双定公社召开各生产队三长四员会议，落实中央农村六十条政策，对该公社的生产力进行三包四固定，其中确定“定坛塘”由双定公社统一管理。1961年3月24日，邕宁县双定人民公社华强生产大队管理委员会向因事未参加会议的小队下发《通知》（以下简称为1961年通知），具体内容为：“根据3月21日公社召开各生产队三长四员会议，落实中央农村六十条政策，现将此次会议落实结果给你队。一、你队原来管理经营田地亩数、耕作区、生产工具、鱼塘、果树、山林及公购粮不变；二、定坛塘面积大，不分配到各生产队，由大队统一放鱼管理，由群众进行季节性打鱼；三、定坛塘负担公购粮、减少田亩负担，并把它落实到生产队，坛塘一、二、三队合160斤，树还队620斤，太康队200斤，树文队375斤，沼辉、美臣队550队，共1905斤。四、大队原有单车、收音机、留声机各一台架，由生产队抽签分到队。” 1962年8月25日，那龙区和强人民公社管委会向坛塘坡发出通知，内容为：“坛塘坡两生产队负责同志：根据公社党委及管委会与贵坡生产队协商有关处理坛塘大水塘问题，经协商共取得一致。为此，今决定下放由你坡两生产队负责有权管理及发展生产，并决定每年上交公社一定积累资金。其管理办法及上缴项目随录如下：①该鱼塘原有面积任何人不能占用；②为了有利发展生产，该塘周围包括主通清渠，谁人不能随便开、塞，如必要时要与有权管理者取得同意始能进行；③由通知日起，不属管理单位者不能随便侵犯。上缴项目：①由一九六二年即六二年上交实物（稻谷）壹仟觔（市称）；②六三年上交鱼肆佰觔整（市称）折款上交（其严格按国营一级鱼价计算），当年缴清；但放鱼又种稻谷者上交谷子壹仟斤、鱼也交肆佰斤；③六三年起每年分上下半年按上交百份之伍拾（有其他故障未有收入者另行协商），养鱼者即鱼肆佰斤上交，均按当地国营牌价计算。特此订立合同书两张存查为据。” 1962年9月13日，华强坡与坛塘坡为“定坛塘”权属纠纷发生冲突，和强公社出面协调未果，后收由公社财政管理。1963年4月邕宁县大旱，和强公社曾组织坛塘坡和华强坡社员在“定坛塘”种稻谷应对旱灾。1966年5月份和强公社撤销，那龙公社接管了“定坛塘”。1969年那龙公社又把“定坛塘”交由和强大队管理。1981年和强大队将“定坛塘”发包给坛塘坡刘有禄等6个村民承包，因未能上交承包金、和强大队追款未果后，向那龙乡政府提出不再管理“定坛塘”的要求，随后坛塘坡向那龙乡政府提出“定坛塘”的权属要求。那龙乡政府多次协商未果，于1987年1月3日作出《关于调处和强村“定坛塘”（山塘）的权属问题的决定》，并下发至坛塘坡及华强坡。1992年、1997年、1999年坛塘坡先后三次将“定坛塘”对外发包经营。 2003年，两坡村民为“定坛塘”再次发生纠纷并引发斗殴。华强坡、坛塘坡分别向原城北区人民政府申请调处。2003年12月8日，原城北区人民政府作出了《关于双定镇定坛塘权属争议案的处理决定》（北府发〔2003〕24号），认定“定坛塘”应归第三人坛塘坡所有。华强坡不服，向南宁市人民政府申请复议，而后原城北区人民政府自行撤销了该处理决定，重新对该纠纷进行调处。2005年3月，因行政区划调整，原城北区人民政府被撤销，新成立的南宁市西乡塘区人民政府承继其职能。2005年6月14日，南宁市西乡塘区双定镇人民政府作出了《关于“定坛塘”权属问题的处理意见》：“……双定镇人民政府认为“定坛塘”的权属为坛塘坡集体所有，……”。南宁市西乡塘区人民政府于2007年6月7日作出西府行决字〔2007〕5号《关于双定镇“定坛塘”权属争议案的处理决定》（以下简称为〔2007〕5号处理决定），将争议的“定坛塘”确权归坛塘坡所有。华强坡不服，在经南宁市人民政府复议维持该处理决定后，向南宁市西乡塘区人民法院提起行政诉讼，南宁市西乡塘区人民法院作出西府行决字〔2007〕5号行政判决书，维持〔2007〕5号处理决定，华强坡上诉至南宁市中级人民法院，南宁市中级人民法院作出（2010）南市行终字第43号行政判决书，撤销南宁市西乡塘区人民法院作出（2009）西行初字19号行政判决，撤销〔2007〕5号处理决定，并由南宁市西乡塘区人民政府重新作出具体行政行为。2014年6月，南宁市西乡塘区人民政府作出西府行决字〔2014〕16号《关于双定镇定坛塘权属争议案的处理决定》（以下简称〔2014〕16号处理决定），华强坡不服，向南宁市青秀区人民法院提起诉讼。南宁市青秀区人民法院作出（2015）青行初字第4号行政判决，以该处理决定遗漏当事人为由，撤销了该〔2014〕16号处理决定，并由被告南宁市西乡塘区人民政府重新作出处理决定。被告南宁市西乡塘区人民政府于2017年5月26日作出被诉〔2017〕1号处理决定。原告华强坡不服，向被告南宁市人民政府申请行政复议，被告南宁市人民政府于2017年10月18日作出南府复议〔2017〕115号行政复议决定，维持了该〔2017〕1号处理决定。原告华强坡仍不服，起诉至该院，请求：一、撤销西乡塘政府作出的〔2017〕1号处理决定；撤销南宁市政府作出的南府复议〔2017〕115号行政复议决定；由被告南宁市西乡塘区人民政府重新作出行政决定，对“定坛塘”权属作出公正确认，以确保原告使用现有水利设施对蓄水塘“定坛塘”正常用水。二、本案诉讼费用由被告西乡塘政府承担。 另查明，在案件调处期间，华强坡和坛塘坡所属的和强村民委员会于2005年5月9日作出了《关于双定镇和强村华强坡与坛塘坡“定坛塘”山塘权属争议的处理意见》、2013年6月21日作出了《和强村委会关于“定坛塘”山塘权属处理意见》，两份意见均明确表态“定坛塘”的权属按照原南宁市郊区那龙乡人民政府1987年1月3日作出《关于调处和强村“定坛塘”（山塘）的权属问题的决定》执行，“定坛塘”权属属于坛塘坡所有。2015年10月12日，和强村委会作出《关于双定镇和强村华强坡与坛塘坡“定坛塘”山塘权属争议的处理意见》，明确表示：和强村委会对“定坛塘”权属不提出主张，无法代表任何一方对“定坛塘”进行管理或履行其他权利，不会作为争议一方当事人参与政府调处过程，并再次明确“定坛塘”权属应属于坛塘坡的意见。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”而本案被诉的〔2017〕1号处理决定与此前被法院撤销的〔2007〕5号处理决定即属于上述法律规定的以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。原被撤销的〔2007〕5号处理决定认定“土改前，定坛塘由坛塘坡经营管理、土改后至1956年之前由坛塘坡经营管理，1962年三包四固定时已将定坛塘确定由坛塘坡经营管理，定坛塘都是由坛塘坡经营管理”等事实并将定坛塘全部划归坛塘坡所有。而被诉的〔2017〕1号处理决定亦认定“定坛塘土改时期由坛塘坡管理，四固定时期已固定给坛塘坡，自20世纪80年代起均由坛塘坡管理，直至纠纷发生”并将定坛塘所有权和使用权全部确定为坛塘坡所有。由此可见，两份处理决定的处理结果基本一致，而依据的主要事实和理由均为三包四固定时已将争议地固定给了坛塘坡。 而被诉处理决定关于争议地三包四固定时已固定给坛塘坡这一事实的认定亦与生效的（2010）南市行终字第43号判决认定事实冲突。该生效判决认为从1961年通知及1962年通知的内容以及多次发生纠纷及至冲突的事实分析，没有证据证明争议地在三包四固定期间已经明确确定权属，并进而认为〔2007〕5号处理决定认定争议地在三包四固定时期已经确权给了坛塘坡认定事实不清，因此撤销了该〔2007〕5号处理决定。现被诉〔2017〕1号处理决定在分析1961年通知及1962年通知的内容及历史背景后仍然认定三包四固定时期争议地已经确权给了坛塘坡，该事实与生效判决所认定的事实相冲突。 关于本案争议地三包四固定是否固定给了坛塘坡问题以及1961年通知及1962年通知性质的分析。首先，1961年通知的性质应当认定为三包四固定的材料，从该通知的内容来看，1961年3月21日的会议是公社组织各生产队开会，并且是落实中央农村六十条政策，而各生产队开会共同讨论商议生产力的最终归属是三包四固定必须具备的形式，六十条政策亦是三包四固定的文件，且从该会议的结果来看，也是对土地、劳动力、农具、牲畜的固定，符合三包四固定的内容特征，因此，该1961年通知应当认定为三包四固定的载体文件。而该1961年通知对定坛塘的处理是“不分配到生产队，由大队统一放鱼、管理”，即三包四固定时期并未对争议地进行固定。其次，1962年通知是有关经营管理的文件。从该1962年通知的内容来看，主体上是公社与该坡进行协商，而并没有其它各生产队参与，也没有华强坡的参与，从主体上就不符合三包四固定的形式。从管理内容上记载为“决定下放由你坡两生产队负责有权管理及发展生产，并决定每年上交公社一定积累资金”，其主要也是侧重发包、管理。另外，从1962年通知于当年8月25日下发后不久，当年9月13日，即当年的中秋节，双方即发生冲突斗殴事件，公社即将定坛塘收由财政管理。因此，从历史来看，四固定时期定坛塘未能固定给坛塘坡。 综上所述，争议地四固定时并未固定给坛塘坡，被诉处理决定认定四固定争议地已固定给坛塘坡认定事实不清，且与生效判决认定事实相矛盾，被告南宁市西乡塘区人民政府以同一的事实和理由作出了与原行政行为基本相同的行政行为。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第三款的规定，判决：一、撤销被告南宁市西乡塘区人民政府于2017年5月26日作出西府行决字〔2017〕1号《关于双定镇“定坛塘”权属争议案的处理决定》；二、撤销被告南宁市人民政府于2017年10月18日作出的南府复议〔2017〕115号行政复议决定；三、由被告南宁市西乡塘区人民政府对本案的土地权属纠纷重新作出处理决定。案件受理费50元，由被告南宁市西乡塘区人民政府负担。 坛塘坡上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。本案已查明争议地“定坛塘”的历史事实是土改前由坛塘坡管理，土改后至1956年由坛塘坡管理，1956至1957年，坛塘坡、华强坡、和平坡、那淡坡所有的山林、水利、土地收归高级社。1962年8月25日当时那龙和强人民公社管委会下达了管理经营通知书，确定“定坛塘”由坛塘坡经营管理。1986虽经那龙乡政府派员调查取证，组织双方协调，但未达成任何协议。最后那龙乡作出《南宁市郊区那龙乡人民政府关于调处和强村“定坛塘”（山塘）的权属问题的决定》（1987年元月3日），确定：“定坛塘”（山塘）的权属自1987年元月3日起归坛塘坡第一、第二、第三队所有（包括山塘边设的土地都属集体所有）。后坛塘坡于1992年、1997年、1999年先后三次将“定坛塘”对外发包经营，在此期间华强坡未对坛塘坡管理经营“定坛塘”提出过异议。华强坡和坛塘坡所属的和强村民委员会于2005年5月9日至2015年10月12日先后三次作出的关于双定镇和强村华强坡与坛塘坡“定坛塘”山塘权属争议处理意见及西乡塘区双定镇人民政府2013年4月23日关于“定坛塘”权属问题调处意见的报告均明确认定“定坛塘”的权属按照《南宁市郊区那龙乡人民政府关于调处和强村“定坛塘”（山塘）的权属问题的决定》执行，“定坛塘”权属属于坛塘坡所有。以上证据证明西乡塘区政府对“定坛塘”权属处理所依据的事实是清楚的。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十四条的规定，西乡塘区政府依据西乡塘区双定镇人民政府2013年4月23日关于“定坛塘”权属问题调处意见的报告及和强村民委员会2015年10月12日作出的处理意见确定的事实为理由，重新作出的西府行决字（2017）1号处理决定是合法合理的，不存在与西府行决字（2007）5号处理决定存在同一理由的情形。综上，请求：1.撤销南宁市中级人民法院（2017）桂01行初377号行政判决；2.依法确认南宁市西乡塘区人民政府于2017年5月26日作出的西府行决字（2017）1号《关于双定镇“定坛塘”权属争议案的处理决定》合法；3.本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 西乡塘区政府辩称：（一）一审判决认定〔2017〕1号处理决定与此前被法院撤销的（2007）5号处理决定系以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，属认定事实错误。两个处理决定认定事实的依据并不相同，〔2017〕1号处理决定增加了其他事实依据，适用的法律依据完全不同。（二）一审法院未全面审查〔2017〕1号处理决定的结论是否正确，仅仅以所谓“同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行为行为”为由撤销（2007）5号处理决定并判令答辩人重新作出处理决定，不利于定纷止争，违背行政诉讼法关于解决行政争议的立法目的，适用法律和判决方式错误，依法应予改判。综上，请求二审法院依法查明事实，纠正一审判决，支持被答辩人的上诉请求。 南宁市政府辩称：“定坛塘”自土改至1956年由坛塘坡管理。合作化期间，“定坛塘”由华强坡和坛塘坡共同管理。1961年3月24日华强生产大队《通知》表明“定坛塘”由大队管理。1962年8月25日的《通知》内容证实，“定坛塘”已由当时的和强公社管委会固定给坛塘坡。上述两份书证已清晰表明了“定坛塘”的权属变动情况，即“定坛塘”归坛塘坡管理。作为当时各级政府所作的土地权属决定，应予以维护。其后华强坡与坛塘坡因打鱼问题发生纠纷，和强公社为平息事端而暂时管理“定坛塘”，也不能改变这一历史事实。20世纪80年代初双定乡政府将“定坛塘”交与坛塘坡管理，到90年代坛塘坡先后三次将“定坛塘”对外发包经营，亦证实了定坛塘一直由坛塘坡经营管理至纠纷发生的事实。西乡塘区人民政府根据查明的事实，作出被诉1号处理决定，其认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。因此，华强坡主张争议地为双方共同所有的证据不足、理由不充分，答辩人不予支持。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，并驳回被上诉人华强坡的起诉。 本院二审查明的事实与一审认定的事实相同。 本院认为，本案的事实表明：西乡塘区政府于2007年6月7日作出〔2007〕5号处理决定，将争议的“定坛塘”确权归坛塘坡所有。华强坡不服，在经南宁市政府复议维持该处理决定后，向人民法院提起行政诉讼。南宁市中级人民法院作出（2010）南市行终字第43号行政判决，撤销〔2007〕5号处理决定，并由西乡塘区政府重新作出具体行政行为。2014年6月，西乡塘区政府作出西府行决字〔2014〕16号《关于双定镇定坛塘权属争议案的处理决定》，华强坡不服，向南宁市青秀区人民法院提起诉讼。南宁市青秀区人民法院作出（2015）青行初字第4号行政判决，以该处理决定遗漏当事人为由，撤销了该〔2014〕16号处理决定，并由被告西乡塘区政府重新作出处理决定。被告西乡塘区政府于2017年5月26日作出被诉〔2017〕1号处理决定。 原被撤销的〔2007〕5号处理决定认定“土改前，定坛塘由坛塘坡经营管理、土改后至1956年之前由坛塘坡经营管理，1962年三包四固定时已将定坛塘确定由坛塘坡经营管理，定坛塘都是由坛塘坡经营管理”等事实并将定坛塘全部划归坛塘坡所有。而被诉的〔2017〕1号处理决定亦认定“定坛塘土改时期由坛塘坡管理，四固定时期已固定给坛塘坡，自20世纪80年代起均由坛塘坡管理，直至纠纷发生”并将定坛塘所有权和使用权全部确定为坛塘坡所有。由此可见，两份处理决定的处理结果基本一致，而依据的主要事实和理由均为三包四固定时已将争议地固定给了坛塘坡。 而被诉处理决定关于争议地三包四固定时已固定给坛塘坡这一事实的认定亦与生效的（2010）南市行终字第43号判决认定事实冲突。该生效判决认为从1961年通知及1962年通知的内容以及多次发生纠纷及至冲突的事实分析，没有证据证明争议地在三包四固定期间已经明确确定权属，并进而认为〔2007〕5号处理决定认定争议地在三包四固定时期已经确权给了坛塘坡认定事实不清，因此撤销了该〔2007〕5号处理决定。现被诉〔2017〕1号处理决定在分析1961年通知及1962年通知的内容及历史背景后仍然认定三包四固定时期争议地已经确权给了坛塘坡，该事实与生效判决所认定的事实相冲突。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”而本案被诉的〔2017〕1号处理决定与此前被法院撤销的〔2007〕5号处理决定即属于上述法律规定的以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。 综上所述，被诉处理决定认定三包四固定争议地已固定给坛塘坡属认定事实不清，且与生效判决认定事实相矛盾，西乡塘区政府以同一的事实和理由作出了与原行政行为基本相同的行政行为，故一审判决撤销〔2017〕1号处理决定和〔2017〕115号行政复议决定，并判令由西乡塘区政府对本案的土地权属纠纷重新作出处理决定并无不当。上诉人南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡一至六队的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡一至六队负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 曾亦桦 审 判 员 韦志勇 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 茹 超 书 记 员 李璐君