天津市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）津02行终490号 上诉人（原审被告）天津市河东区人民政府大王庄街道办事处，住所地天津市河东区八纬路26号增1号。 负责人王少华，主任。 出庭负责人李霞，天津市河东区人民政府大王庄街道办事处副主任。 委托代理人刘辉,天津嘉驰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）浙江归途网络科技发展有限公司天津分公司，住所地天津市华苑产业区梓苑路20号二车间二楼2-1-43。 负责人李利委，经理。 委托代理人邸克威，副经理。 上诉人天津市河东区人民政府大王庄街道办事处与被上诉人浙江归途网络科技发展有限公司天津分公司确认违法一案，不服天津市河东区人民法院（2019）津0102行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，被告于2018年7月23日对原告作出编号为津东大王庄街综执限改字（2018）第093号《责令限期改正通知书》，内容为：经查，你（单位）于2018年7月23日，在天津市河东区因无照经营殡葬用品的行为，违反了《天津市街道综合执法暂行办法》第七条第（六）项之规定，本机关依照《天津市街道综合执法暂行办法》第七条第（六）项之规定，责令你（单位）立即停业，并接受复查。同时被告查封天津市河东区房屋、扣押屋内物品，向原告作出《证据先行登记保存物品清单》。2018年9月11日原告提起行政诉讼，请求法院依法确认被告作出编号为津东大王庄街综执限改字（2018）第093号《责令限期改正通知书》无效。2018年12月6日原审法院作出（2018）津0102行初93号《行政判决书》，该判决书主要内容：关于被诉《责令限期改正通知书》是否构成无效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”据此，“重大且明显违法”是构成无效行政行为的条件，即该无效行政行为的违法情形已经重大且明显到任何有理智的人均能够判断的程度。本案中，原告明确其请求确认被诉《责令限期改正通知书》无效，是认为被诉《责令限期改正通知书》符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（四）项规定的情形,具体是指被诉《责令限期改正通知书》符合《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款关于“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”的规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条及《天津市街道综合执法暂行办法》第七条第（六）项的规定，被告具有行政主体资格，对本辖区内非法从事或者超出核准登记经营范围从事殡葬服务业务和殡葬设备、用品的生产、销售等经营活动的行为进行调查并作出行政处罚决定属其法定职权。原告认为被诉《责令限期改正通知书》无效的理由为该处罚执法主体资格超越执法权限、程序违法等，但上述事由均非确认行政行为无效的标准。因此，被诉行政行为不属于无效的情形。经法院释明后，原告拒绝变更其诉讼请求，仍坚持要求确认被诉行政行为无效。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回原告浙江归途网络科技发展有限公司天津分公司的诉讼请求。原告不服提起上诉。2019年4月19日天津市第二中级人民法院作出（2019）津02行终63号行政判决书，该判决书主要内容：本案被上诉人作出被诉行政行为虽然存在重大失误，但尚未构成上述法律规定的确认无效的情形，经原审法院释明，上诉人不同意变更诉讼请求。依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条关于“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，原审判决驳回上诉人诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，本案的争议焦点为被告大王庄街道办查封扣押的行政强制措施是否合法。具体涉及以下三个问题： （一）查封扣押的程序是否合法。依照《中华人民共和国行政强制法》第二条的规定，被告在行政执法中发现违法的，有依法查封、扣押的职权。但是，被告查封扣押应遵循《中华人民共和国行政强制法》第二十四条规定的告知当事人违法行为的基本事实、拟采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单等行政程序。被告违反上述行政程序，始终未出具任何形式的书面查封扣押决定，违反法定程序。被告提出2018年8月10日其已向原告送达告知原告办理解封及发还手续的《通知》的主张，因无证据证实，依法不能成立，不予支持。 （二）2018年8月23日以后持续查封、扣押证据是否充分。依照《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”被告于2018年7月23日作出查封扣押后，截至8月22日，被告的查封、扣押的期限届满，被告未提供经行政机关负责人批准的延长查封扣押手续，也未提供对扣押物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定，可以扣除查封、扣押的期间的证据，被告在2018年8月23日持续查封扣押，构成主要证据不足。 （三）既不作出处理决定又长期查封扣押涉案房屋物品是否构成滥用职权。查封房屋扣押物品属于暂时性的行政强制措施，不能将查封扣押行为作为代替实体处理的手段。被告查封房屋扣押物品后，应依照《中华人民共和国行政强制法》第二十七条的规定，应当及时查清事实，在《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定的期限内作出处理决定。同时依照《中华人民共和国行政强制法》第二十八条的规定相应情形，被告应当及时作出解除查封、扣押决定。行政机关进行社会管理的过程，也是服务社会公众和保护公民权利的过程。建设服务型政府，要求行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，也要兼顾相对人实际情况，对相对人可以采用多种方式实现行政目的时，在足以实现行政目的的前提下，应尽量减少对相对人权益的损害。实施行政管理不能仅考虑行政机关单方管理需要，而应以既有利于查明事实，要不额外加重相对人负担为原则。实施查封扣押等暂时性强制措施。应以制止违法行为，防止证据损毁、便于查清事实等为限，不能长期查封扣押而不处理，给当事人造成不必要的损失。因此，被告查封涉案房屋扣押物品后，既不作出处理决定，也不作出解除查封、扣押决定，又长期查封涉案房屋扣押物品的行为，滥用了法律法规赋予的职权。 综上，人民法院对行政行为合法性进行审查，应当以行政机关作出行政行为时所收集的证据、认定的事实、适用的法律和主张的理由来综合判断。被告查封涉案房屋扣押物品时未遵循法定程序，超过法定期限查封房屋扣押物品主要证据不足，既不作出处理决定，也不作出解除查封扣押决定，又长期查封涉案房屋扣押物品的行为，构成滥用职权。因被告未作出书面查封扣押决定，查封扣押不具有可撤销内容，人民法院应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定确认查封扣押行为违法并判令解除查封返还扣押物品，考虑到原告仅主张确认逾期查封扣押行为违法并解除涉案房屋的查封，故应予准许。关于原告提出律师费应由被告负担的主张，因原告未委托律师作为委托代理人参加诉讼，不存在相关律师费用，故对此主张不予考虑。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告天津市河东区人民政府大王庄街道办事处作出的超期查封原告浙江归途网络科技发展有限公司天津分公司租赁的天津市河东区房屋及扣押屋内物品的行为违法；二、被告天津市河东区人民政府大王庄街道办事处在本判决生效后三十日内解除对原告浙江归途网络科技发展有限公司天津分公司租赁的天津市河东区房屋的查封。案件受理费50元，由被告天津市河东区人民政府大王庄街道办事处负担。 原审法院判决后，上诉人天津市河东区人民政府大王庄街道办事处不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，发回重审或改判驳回被上诉人一审全部诉讼请求；诉讼费用由被上诉人承担。主要理由：上诉人在无法与被上诉人取得联系的情况下，于2018年8月10日在被上诉人租赁的天津市河东区房屋处张贴《通知》，通知被上诉人在收到后三日联系上诉人办理解封及发还手续，已尽告知义务。 被上诉人浙江归途网络科技发展有限公司天津分公司辩称，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，故请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人均坚持其在原审提交的证据及对对方当事人提交证据的质证意见。合议庭经评议认为，原审法院认证意见正确，本院予以认定。 本院审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人浙江归途网络科技发展有限公司天津分公司原审提起本案行政诉讼系主张确认上诉人天津市河东区人民政府大王庄街道办事处逾期查封扣押行为违法并解除涉案房屋的查封。依据本案在案证据及双方当事人陈述，本案上诉人天津市河东区人民政府大王庄街道办事处基于查封涉案房屋扣押物品时未遵循《中华人民共和国行政强制法》第二十四条规定的法定程序，构成行政程序违法。关于上诉人天津市河东区人民政府大王庄街道办事处以无法与被上诉人取得联系的情况下，于2018年8月10日在被上诉人租赁的天津市河东区房屋处张贴《通知》，通知被上诉人在收到后三日联系上诉人办理解封及发还手续，已尽告知义务的上诉主张，因上诉人天津市河东区人民政府大王庄街道办事处未能提交相关证据予以佐证，本院不予支持。依据本案在案证据及双方当事人陈述，上诉人天津市河东区人民政府大王庄街道办事处未提供相关证据证明其持续查封符合《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定，故原审法院认定上诉人天津市河东区人民政府大王庄街道办事处作出的超期查封被上诉人浙江归途网络科技发展有限公司天津分公司租赁的天津市河东区房屋及扣押屋内物品的行为违法，并无不当。上诉人天津市河东区人民政府大王庄街道办事处的上诉请求均缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第八十六条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人天津市河东区人民政府大王庄街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  张杰 审判员  陈艳 审判员  兰芳 二〇一九年十二月十二日 书记员  郑楠