山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁0102行初50号 原告赵某某，女，1954年12月26日出生，汉族，住济南市。 原告曲某甲(系赵某某之女)，女，1979年9月14日出生，汉族，住济南市。 原告曲某乙(系赵某某之女)，女，1980年11月7日出生，汉族，住济南市。 委托诉讼代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。 被告济南市自然资源和规划局（原济南市国土资源局），住所地济南市。 法定代表人翟军，局长。 出庭负责人王戈，济南市市中区自然资源局副局长。 委托诉讼代理人郑恕，济南市自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人胡玢岩，山东博翰源律师事务所律师。 第三人济南旧城开发投资集团有限公司，住所地济南市。 法定代表人聂军，董事长。 原告赵某某、曲某甲、曲某乙因认为被告济南市自然资源和规划局（以下简称济南市自规局）与第三人济南旧城开发投资集团有限公司（以下简称济南旧城投资公司）签订的《国有建设用地使用权出让合同》部分无效，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月23日受理后，依法向被告济南市自规局、第三人济南旧城投资公司送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告赵某某、曲某甲、曲某乙及委托诉讼代理人夏丽丽，被告济南市自规局的出庭负责人王戈及委托诉讼代理人郑恕、胡玢岩到庭参加诉讼，第三人济南旧城投资公司经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理，本案现已审理终结。 原告赵某某、曲某甲、曲某乙诉称，2013年12月27日，被告与第三人济南旧城开发投资集团有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：济南-01-2013-246、济南-01-2013-247），涉及地块编号为2013-G176、2013-G177，土地位置为济南市市中区建设路东侧，英雄山路以西。涉案的房屋位于济南市，产权人为曲惠甫（已故）。相关权利人为赵某某（曲惠甫之妻）、曲某甲（曲惠甫之子）、曲某乙（曲惠甫之女）。根据房屋产权以及国有土地使用权证，原告房屋产权合法有效，有独立院落，土地使用权为长期使用，房屋所涉的国有土地位于涉案《国有建设用地使用权出让合同》中的地块范围内。但当时原告的房屋尚未被征收，原告亦没有和政府签订任何补偿安置协议。济南市国土资源局市中分局2013年10月31日发布的《关于收回梁庄片区棚户区改造项目拆迁范围内居民用房国有土地使用证的公告》载明：“根据济南市人民政府济政土字〔2013〕84号文件，市政府已同意收回梁庄片区棚户区改造项目拆迁范围内771户居民中768户居民用房国有建设用地使用权。该地块东至梁庄二街，西至建设路，南至二七新村中路，北至建设路。请该片区拆迁范围内居民在该公告发布之日起十五日内将持有的国有土地使用证交至泉景鸿园商务大厦1217室，办理国有土地使用证注销登记手续，逾期不交回的，我局将公告废止。特此公告，联系电话：62301765。”原告的国有土地使用证不在公告作废的范围内，原告对涉案国有建设用地拥有合法的使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条之规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”在原告当时房屋尚未被征收、没有签署补偿安置协议的情况下，被告济南市自规局径行将涉案土地的国有建设用地使用权出让给第三人济南旧城投资公司，所作行政行为认定事实不清、程序违法。综上，原告认为被告济南市自规局的具体行政行为在实体和程序上均违法，侵犯自身合法权益，为此依据《行政诉讼法》有关规定，特向贵院提起以下行政诉讼请求，1、确认被告济南市自规局与第三人济南旧城投资公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》（济南-01-2013-246）中涉及原告的部分无效；2、本案诉讼费用由被告济南市自规局承担。 原告为证明其诉讼请求，向本院提交以下证据： 证据1、《国有建设用地使用权出让合同》（济南-01-2013-246）及国有土地使用权证、房屋所有权证各一份，证明原告所有房屋合法有效，房屋处在涉案合同范围内，与该合同有利害关系； 证据2、回收梁庄片区国有土地使用证公告一份，证明原告至今仍对涉案土地拥有合法使用权； 证据3、梁庄棚改安置房启动新闻、梁庄棚改竣工新闻、回迁安置公告、梁庄新区原五号楼回迁新闻、工程竣工标志牌及原五号楼现状，证明在涉案合同签订之前，涉案土地已经投入使用； 证据4、济南市城乡建设委员会信息公开回复2份、济南市规划局信息公开回复2份，证明第三人济南旧城投资公司没有建设工程施工许可证及审批文件，没有建设工程规划许可证即与被告济南市自规局签订了涉案合同，该合同签订程序违法。 被告济南市自规局辩称，一、被告济南市自规局出让国有土地行为未对原告的合法权益产生实际影响。原告于本案中主张的济南市市中区建设路东侧，英雄山路以西土地，经济南市人民政府批准，已完成国有土地使用权收回工作，且被告济南市自规局在向本案第三人颁发土地使用权证时已扣除原告占压部分土地，故原告与案涉土地出让行为间不具备利害关系，被告济南市自规局依法通过招拍挂程序出让国有土地的行为亦未对原告的合法权益产生实际影响，依据《最高院关于适用的解释》第六十九条之规定，应当驳回原告的起诉。二、被告济南市自规局招拍挂出让涉案土地的行为适用法律正确、程序合法。2013年11月5日，被告济南市自规局向济南市人民政府上报《济南市国土资源局关于报批2013年第6批市本级国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让方案的请示》（济国土资呈[2013]209号），申请批准包含案涉土地在内的宗地出让方案，11月7日，济南市人民政府作出《关于同意2013年第6批市本级国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让方案的批复》（济政土字[2013]97号），同意被告济南市自规局出让方案，11月15日，被告济南市自规局发布出让公告，以挂牌出让方式出让案涉土地使用权。第三人济南旧城投资公司最终竞得土地，并与被告济南市自规局签订《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》。即被告济南市自规局出让案涉土地的程序符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规规定，程序合法。综上，被告济南市自规局作出的出让行为适用法律正确、程序合法，且原告与案涉国有土地出让行为间没有利害关系，出让行为亦未对其合法权益产生实际影响。故被告济南市自规局请求法院依法查明事实，驳回原告的起诉。 被告济南市自规局为支持其答辩意见提交以下证据： 证据1、济南市国有建设用地使用权挂牌出让公告（济国土资告字[2013]40号），证明案涉出让行为被告济南市自规局已于2013年11月15日在大众日报公告，原告就应该知道案涉出让行为，故原告于2019年提起行政诉讼已超过起诉期限； 证据2、济南市国土资源局关于报批2013年第6批市本级国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让方案的请示（济国土资呈[2013]209号）； 证据3、济南市人民政府关于同意2013年第6批市本级国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让方案的批复（济政土字[2013]97号）； 证据4、2013-G176号《成交确认书》； 证据5、济南-01-2013-246号《国有建设用地使用权出让合同》； 证据6、2013-G176号《土地移交书》； 证据7、宗地图（2013-G176号）； 证据1-7共同证明被告招拍挂出让程序符合法律法规规定，程序合法，适用法律正确。 相关法律规定：《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六、七、八、十七、二十、二十一条。 经庭审质证，被告济南市自规局对原告提交证据1、2真实性、客观性和关联性无异议，对证明目的不予认可；对证据3、4关联性不予认可，本院认为，原告提交的证据1、2能够证明涉案土地权利归属，与本案具有关联性，对该两份证据予以采信；原告提交的证据3、4与涉案合同的效力不具有关联性，本院不予采信。 原告对被告济南市自规局提交的证据1-7均不予认可，如下理由：首先，虽然该国有建设用地使用权挂牌出让公告于2013年11月15日在大众日报公告，但本案是确认被告与第三人签订的出让合同对原告使用土地确认无效，不受诉讼时效限制。其次，虽然招拍挂程序按照法律规定进行，但该土地招拍挂的时间远远晚于土地实际已经使用的时间，根据原告提交的证据，可看出涉案土地已于2013年11月15日前由第三人开发使用。因此，该招拍挂程序是实质上的违法，不能证明被告所要证明其实质性程序合法、适用法律正确。另外，被告称出让国有土地的行为未对原告合法权益产生实质影响，事实并非如此，被告将涉案土地的国有建设用地使用权出让给第三人时是包含原告的部分一起出让的，出让时并未剔除原告的国有土地，在被告提供的出让合同编号（济南-01-2013-246）第二章第四条已经说明。被告称招拍挂出让涉案土地的行为适用法律正确、程序合法，我方不予认可。梁庄棚改安置房已经在2011年3月11日开工建设，到2011年年底十三栋楼已竣工。2013年4月20日安置房已开始办理回迁手续，2014年4月21日原五号楼一单元居民办理回迁。第三人存在未批先占的情形，因此被告与第三人签订的《国有建设用地使用权出让合同》（济南-01-2013-246）程序违法。被告提交的证据1-7能够证明涉案《国有建设用地使用权出让合同》之前已经过国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让等程序，本案对该组证据的形式予以采信。 经审理查明，2013年10月31日，原济南市国土资源局市中分局在济南时报公告《关于收回梁庄片区棚户区改造项目拆迁范围内居民用房国有土地使用证的公告》，载明“根据济南市人民政府（济政土字[2013]84号文件，市政府已同意收回梁庄片区棚户区改造项目拆迁范围内771户居民中768户居民用房国有建设用地使用权。该地块东至梁庄二街，西至建设路，南至二七新村中路，北至建设路，请该片区拆迁范围内居民在该公告发布之日起十五日之内将持有的国有土地使用证交至泉景鸿园商务大厦1217室，办理国有土地使用证注销登记手续，逾期不交回的，我局将公告废止。” 2013年11月5日，原济南市国土资源局向济南市政府上报《济南市国土资源局关于报批2013年第6批市本级国有建设用地招标拍卖挂牌出让方案的请示》（济国土资呈〔2013〕209号），载明，“根据市本级2013年度土地供应计划和城市规划意见，2013年10月31日市国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让工作领导小组第六次会议研究通过了《2013年第6批市本级国有建设用地招标拍卖挂牌出让方案》，现报请市政府审查批准。”； 2013年11月7日，济南市人民政府作出《济南市人民政府关于同意2013年第6批市本级国有建设用地招标拍卖挂牌出让方案的批复》（济政土字〔2013〕97号），载明，“……，同意《2013年第6批市本级国有建设用地招标拍卖挂牌出让方案》，由你局（原济南市国土资源局）负责组织实施。” 2013年11月15日，原济南市国土资源局将《济南市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（济国土资告字[2013]40号）予以公告，决定以挂牌方式出让涉案国有建设用地使用权，其中包括编号为2013-G176地块，其土地位置为市中区建设路东侧，英雄山路以西，土地面积为32767平方米； 2013年12月18日，原济南市国土资源局与济南旧城开发投资集团有限公司（本案第三人）签订编号为2013-G176《国有建设用地使用权招拍挂出让成交确认书》，载明“……，在2013年12月18日济南龙奥大厦举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，济南旧城开发投资集团有限公司竞得编号为2013-G176地块的国有建设用地使用权。现将有关事宜确认如下：该地块成交单价为每平方米人民币伍仟壹佰壹拾壹元整（￥5111元/平方米），总价为人民币壹亿陆仟柒佰肆拾玖万元整（167490000元）。《成交确认书》签订后立即生效。竞得人缴纳的竞买保证金，自动转作受让地块的定金。竞得人应于出让成交10日内持此《成交确认书》到济南龙奥大厦G区与济南市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。逾期不签订的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应的法律责任，定金不退换。……” 2013年12月27日，原济南市国土资源局（出让人）与济南旧城开发投资集团有限公司（受让人）（本案第三人）签订合同编号为：济南-01-2013-246《国有建设用地使用权出让合同》，合同第四条约定“本合同项下出让宗地编号为2013-G176，宗地总面积大写叁万陆仟陆佰捌拾柒平方米（小写36687平方米），其中出让宗地面积为大写叁万贰仟柒佰陆拾柒平方米（小写32767平方米）。本合同项下的出让宗地坐落于市中区建设路东侧，英雄山路以西。……”第八条约定“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写壹亿陆仟柒佰肆拾玖万元整（小写167490000元），每平方米人民币大写伍仟壹佰壹拾壹点伍肆元（小写5111元）。”第三十八条规定，“出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年限自达到约定的土地条件之日起算。”第三十九条约定，“本合同订立、效力、解释、履行及争议的解决，使用中华人民共和国法律。” 2014年3月31日，济南市土地储备交易中心（甲方）、济南市旧城改造投融资管理中心（乙方）与济南旧城开发投资集团有限公司（丙方）（本案第三人）签订《土地移交书》（2013-G176），第二条载明，“根据市国土资源局与丙方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，签订本移交书。本次移交的土地位于市中区建设路东侧，梁庄片区地块一。出让面积为32767平方米（详见附图），为确保回迁居民按时办理房产证，本次扣除拆迁未完成部分面积，实际移交土地面积为大写叁万贰仟肆佰柒拾点捌平方米（小写32470.8平方米）。该宗土地权属明确，达到出让合同约定的供地条件，经甲、乙、丙三方认可后，于本移交书签订之日完成土地移交。土地移交前，丙方已缴纳全部土地成交价款及契税。” 另查明，原告提交了国有土地使用证（市中国用（92）字第1103015号），载明土地使用者为“曲惠甫”，地址为“梁庄五街1号”，地号为“021103018”，用途为“住宅”，批准使用年限为“长期”，四至“东至：梁庄五街；西至：历城熔炼厂；南至：曲兆山；北至：历城熔炼厂；”，用地面积为“68.9平方米”。庭审中，被告济南市自规局明确移交土地时以及为第三人办理《国有土地使用证》时已将该地块扣除，其提交的《土地移交书》附图中，标注总面积32767平方米，扣除地块一68.90平方米，扣除地块二227.30平方米。 本院认为，原济南市国土资源局与第三人济南旧城开发投资集团有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》是行政机关履行行政管理职责而订立的行政协议，原告虽然不是上述合同的当事人，但原告与合同的内容存有利害关系，认为行政协议的订立损害了其合法权益而提起行政诉讼，人民法院应当受理。 经审理查实，济南-01-2013-246《国有建设用地使用权出让合同》涉及的出让地块中包含了原告的国有土地使用证（市中国用（92）字第1103015号）项下的土地使用权，但当时原告的上述国有土地使用证的地上房屋尚未被征收，对此原被告均无异议。本案中，被告济南市自规局在向第三人移交土地时以及为第三人办理《国有土地使用证》时已将涉及原告的国有土地使用证项下的土地予以了扣除，也就是说上述《国有建设用地使用权出让合同》在实际履行中并未对原告的合法权益产生实际影响，但合同订立时涉及到原告土地使用权的部分应确认为无效。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第六项之规定，判决如下： 确认原济南市国土资源局与第三人济南旧城开发投资集团有限公司签订的济南-01-2013-246《国有建设用地使用权出让合同》中涉及原告的国有土地使用证（市中国用（92）字第1103015号）项下土地的部分无效。 案件受理费人民币五十元，由被告济南市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 任 军 人民陪审员 王 琳 人民陪审员 叶德行 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员 徐珊珊 书 记 员 庞嫣然