西安铁路运输法院     行政判决书     （2019）陕7102行初3227号     原告暨诉讼代表人蒲晓玲，女，汉族，1965年9月25日生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   原告祁建东，男，汉族，1973年2月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   原告王美英，女，汉族，1954年6月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   原告祁卫东，男，汉族，1978年8月15日生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，西安市雁塔区。   原告程冬冬，男，汉族，1973年8月17日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，西安市长安区。   原告叶建伟，男，汉族，1970年6月10日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，西安市雁塔区。   原告李玫，女，汉族，1961年1月13日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，西安市雁塔区。   原告王渊明，男，汉族，1964年7月11日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，西安市雁塔区。   原告李便花，女，汉族，1970年12月6日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，河南省林州市。   被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人姬武平，该局工作人员。   委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。   原告蒲晓玲等九人因不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然局）于2019年5月29日向其作出的市国土监字（2019）9-51号行政处罚决定，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月15日受理后，于2019年10月18日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人蒲晓玲，被告市自然局的委托代理人姬武平、张晗到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   被告市自然局于2019年5月29日向原告蒲晓玲等九人作出市国土监字（2019）9-51号《土地行政处罚决定书》，内容为“一、限王莽街道土门峪村村民委员会和第三人祁建东、王美英、祁卫东、程冬冬、叶建伟、李玫、王渊明、蒲晓玲、李便花接到本处罚决定书之日起15日内自行搬离、拆除两排10院房屋（面积2.409亩），一条硬化道路（面积0.338亩）及其它设施，恢复土地原貌；二、没收村委会非法所得叁佰捌拾万元整（3800000.00元）”。   原告蒲晓玲等九人诉称，2017年4月，九原告因生活需要各自以40万元人民币的价格从西安市长安区XX乡XX村(现更名为王莽街道土门峪村)购买了十套,每套160平米的经济房。在购买该房时该村村委会明确表示该房屋已经过乡土地所和乡政府认可，该村是为清理村集体历年的旧账，并经村民同意，在整理出的垃圾坑上盖的经济房，由于本村无人购买，才向社会人士售出。为了确保购房安全，在我们购房者的要求下，该村向我们出示了全体村民同意建房的签字，该村村委会的会议记录以及该地块建房前后的图片。在这种情况下，我们分别于同年5月向该村交清了总计380万元的购房款，简单装修后居住至今。2018年下半年，国家开始整治秦岭别墅违建，曾先后两次在我们居住的大门旁张贴“拆除通知”要求我们购房人自行拆除。由于作为售卖方的村委会和给我们门前张贴拆除通知的西安市国土资源局长安分局一直无人与我们协商具体事宜，所以一直没有拆除。2019年5月12日，西安市国土资源局长安分局电话通知我们领取《行政执法告知书》，接到该告知书后原告当即向该局申请进行听证，2019年5月27日上午，该局通知原告9人在该局执法监察队召开“听证会”,国土资源局实际到会三人，除此外没有其他监督人员和社会人员参加。2019年6月2日该局电话通知原告去领市国土监字（2019）9-51号《处罚决定书》，故被告组织的听证会只是为了应付工作走形式，在做出行政处罚前根本未考虑第三方利益。该房2015年开始建设直到2018年8月才认为是违建，期间的不作为是一种严重的违法行为。XX房XX村委会及全体村民同意的，这与秦岭违建有本质区别；其次原告买房行为是经过西安市国土资源局长安分局和王莽乡政府默许的，因为该地块从2015年开始改造，2017年售卖，直到2018年8月才被作为违建，因此仅从时间上就可以看出上述两机关对该房出售是认可的。再次仅购房一项原告每家就花费40万人民币。如果被告不顾事实强行拆除，让原告今后何处安身？故原告故诉至法院，请求1、撤销被告作出的市国土监字（2019）9-51号《土地行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：1、市国土监字（2019）9-51号《土地行政处罚决定书》；2、2018年9月28日村委会证明及村民证明；3、村委会扩大会议记录；4、九原告的买房协议书和收据；5、建房前照片。   被告市自然局辩称，一、原告九人不是本案适格原告，应当裁定驳回原告起诉。市国土监字（2019）9-51号处罚决定处罚主体为王莽街道土门峪村村民委员会（原圪塔村村民委员会，以下简称“土门峪村委会”），处罚行为亦是土门峪村委会未经批准擅自占用土地的建设行为，原告九人不是本案涉案违法建筑的建设主体，故不是本案适格的当事人。九原告是处罚决定的第三人，应当依法驳回其起诉。二、王莽街道土门峪村村民委员会（原圪塔村村民委员会）XX村XX组土地建房，属于违法行为。被告作出的处罚决定认定事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当。经查，九原告均不符合宅基地申请条件，依据长安区王莽街办土地利用总体规划图（2006-2020年），该块土地为基本农田保护区0.33亩，一般农用地区2.4亩；依据长安区王莽街办土地利用现状图，该块土地为旱地。土门峪村委会未经批准占地建房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第六十二条等相关法律的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条等相关法律的规定，被告作出限期拆除的处罚决定认定事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当。三、被告作出的市国土监字（2019）9-51号行政处罚决定程序合法。被告经过立案调查、现场测绘、现场询问，结合现行土地利用总体规划图，确定非法占地、违法修建建筑物的基本违法事实。在作出处罚决定前，被告向土门峪村委会、原告送达了《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利，并依法组织听证、依法送达处罚决定的行为程序合法。综上，市国土监字（2019）9-51号《处罚决定》认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法，应当裁定驳回原告的起诉。   被告市自然局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《土地管理法》第六十六条、《土地管理法实施条例》第三十二条的规定；事实依据方面，证据为1、史某某调查询问笔录及身份证复印件；2、现场勘测笔录；3、土地案件现场勘查平面图；4、测量委托书、营业执照；5、建筑物面积示意图；6、指界签字表；7、建房照片；8、长安区XX街道XX委调查谈话笔录（程均利）及身份证复印件；9、程冬冬调查询问笔录、身份证复印件、收款收据、房屋买卖协议、会议记录；10、祁建东调查询问笔录、身份证复印件、收款收据、房屋买卖协议、会议记录；11、王燕平调查询问笔录、王美英身份证复印件、委托书、王燕平身份证复印件、收款收据、会议记录；12、李玫调查询问笔录、身份证复印件、收款收据、房屋买卖协议、会议记录；13、蒲晓玲调查询问笔录、身份证复印件、户口本复印件、房屋买卖协议、会议记录；14、李便花调查询问笔录、身份证复印件、收款收据、房屋买卖协议、会议记录；15、王渊明调查询问笔录、身份证复印件、收款收据、房屋买卖协议；16、祁卫东调查询问笔录、身份证复印件、收款收据、房屋买卖协议、会议记录；17、叶建伟调查询问笔录、身份证复印件、收款收据、房屋买卖协议、会议记录；法律依据方面，依据《土地管理法》第36、62、63条及《土地管理法实施条例》第四十二条的规定；程序证据为第一组：土地违法案件立案呈批表；第二组：1、执法工作人员监察证复印件；2、王莽街道（2006-2020年）土地利用总体规划图（局部）调整完善；3、土地违法案件调查报告；21.会议记录。第三组：1、土地行政处罚告知书；2、土地行政处罚听证告知书；3、送达回证（史某某）；4、土地行政处罚告知书；5、土地行政处罚听证告知书；6、送达回证（王美英、程冬冬、蒲晓玲、祁建东、祁卫东、李玫、王渊明、李便花、叶建伟）；7、申请听证（王美英、程冬冬、蒲晓玲、祁建东、祁卫东、李玫、王渊明、李便花、叶建伟）；8、委托书；9、听证通知书及送达回证；10、申请人身份证复印件；11、祁卫东委托书、受托人身份证复印件；12、授权委托书及执业证复印件；13、土门峪村村委会证明；14、村民的证明；15、建房前现场照片；16、陈述材料（叶建伟、祁卫东、王渊明、蒲晓玲、李便花、祁建东、蒲晓玲）；17、听证笔录；18、会议记录。   经庭审质证，原告对被告市自然局提交的职权依据无异议，对事实证据1的关联性不予认可，对证据2的真实性不予认可，认为原告当时没有在场；对证据7真实不予认可；对其余证据的真实性均予认可，对证明目的均不予认可，认为原告所购房屋合法；对法律依据不予认可，认为被告监管失职，不应对原告九人作出处罚；对程序证据的真实性均予认可，对证明目的均不予认可，认为被告的处罚程序是走形式，未实际考虑原告利益。被告对原告提交的证据2因无原件核对故对其真实性不予认可，对其余证据的真实性均予认可，对证明目的均不予认可，认为涉案房屋均为违法建筑应予拆除。   本院对原被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1、4及被告提交的所有证据因来源合法、有原件核对、内容真实、可以证明待证事实，故对其真实性均予以确认；对原告提交的证据2，3因与本案待证事实无关，故本院不予采信，对原告提交的证据5因无拍摄时间、地点、来源等，不符合视听资料的法定证据规则形式，故对其真实性、合法性及关联性依法不予确认。   经审理查明，2018年8月13日，西安长地勘测测绘有限公司受被告委托，对涉案10户建筑进行现场测量，测量结论为总占地面积1831.33平方米，房屋占地面积为946.10平方米，硬化占地面积225.13平方米，其他占地面积660.10平方米。根据《王莽街道土地利用总体规划（2006-2020）》，涉案宗地为基本农田保护区0.33亩，一般农地区2.4亩。经庭审询问，原告九人对该测量位置、面积、方位均予以认可。2019年4月17日，被告执法人员向原告祁建东作出调查询问，该原告认可其于2017年5月与原圪塔村村委会签订房屋买卖协议,以四十万元购得位于村广场南东西长15.75米，南北宽10.25米，东邻小区路，西邻村路，南邻村路，北邻王燕平，占地161.4平方米住房一套，并提供其房屋买卖协议及向该村委会缴纳的肆拾万元购房款收款收据。2019年4月17日，被告执法人员向原告王燕平作出调查询问，该原告认可其于2017年6月7日向原圪塔村村委会缴纳肆拾万元购房款，购买位于该村西排由南向北第2户房屋所有权，该村委会未向其出示该建房相关审批手续。同日，被告执法人员向原告李玫作出调查询问，该原告认可其于2017年7月6日向该村委会缴纳肆拾万元购房款，并于2017年10月14日以其儿子刘文博名义与原圪塔村村委会签订房屋买卖协议，XX村XX户房屋一套，除该购房款外，未缴纳过其他费用并向土地部门了解过该房屋相关审批手续。同日，被告执法人员向原告蒲晓玲作出调查询问，该原告认可其于2017年9月1日向该村委会缴纳肆拾万元购房款，并于2017年10月14日以其儿子柴星蔚名义与原圪塔村村委会签订房屋买卖协议，XX村XX户房屋一套，并提供其房屋买卖协议及以原告蒲晓玲名义向该村委会缴纳的肆拾万元购房款收款收据。同日，被告执法人员向原告李便花作出调查询问，该原告认可其于2017年7月6日向该村委会缴纳肆拾万元购房款，并于2017年10月14日与原圪塔村村委会签订房屋买卖协议，XX村XX户房屋一套，并提供其房屋买卖协议及向该村委会缴纳的肆拾万元购房款收款收据。2019年4月18日，被告执法人员对原告程冬冬进行调查询问，该原告认可其涉案两栋房屋是于2017年4月23日被原圪塔村村委会抵扣工程款所得，并于2017年10月14日与原圪塔村村委会签订房屋买卖协议所得。2019年4月19日，被告执法人员向原告祁卫东作出调查询问，该原告认可其于2017年6月7日向该村委会缴纳肆拾万元购房款，并于2017年10月16日与原圪塔村村委会签订房屋买卖协议，XX村XX户房屋一套，并提供其房屋买卖协议及向该村委会缴纳的肆拾万元购房款收款收据。同日，被告执法人员向原告叶建伟作出调查询问，该原告认可其于2017年6月7日向该村委会缴纳肆拾万元购房款，并于2017年10月与原圪塔村村委会签订房屋买卖协议，XX村XX户房屋一套，并提供其房屋买卖协议及向该村委会缴纳的肆拾万元购房款收款收据。另，九原告在被告调查询问时，均认可其非该村村民。2019年4月23日，被告向西安市长安区XX街XX村委会（原圪塔村村委会）主任史某某作出调查询问，XX房XX村委会出资建设，占地类型为荒沟，同日，被告对2016年3月王莽街办原圪塔村村委会XX村XX组土地建房一事进行立案调查。2019年5月13日，被告对原告蒲晓玲等九人分别作出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，认为XX街XX村（原圪塔村）房屋的行为”违反了土地管理法第62条和《陕西省农村宅基地管理办法》第4、6、13条的规定，根据土地管理法及其实施条例的规定，拟对该九原告作出限期拆除违法建筑及附属设施、限期搬离的行政处罚决定，并告知原告陈述申辩及听证的权利，并于同日直接送达九原告。同日，九原告向被告提出听证申请。次日，被告向土门峪村村委会作出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，XX街道XX村（原圪塔村）土地建房及买卖”的行为处以限期拆除违法建筑及附属设施、处以罚款的行政处罚决定，并于同日直接送达该村委会主任。2019年5月14日，XX街XX村XX户建房现场”进行现场勘测，勘测结果为XX村XX层楼房，目测总占地面积约3亩，……每院房屋前为砖铺路面及绿化空地，两排房屋中间为1条水泥硬化路，现场无施工迹象。”该村村委会主任史某某在该勘测笔录上            签字确认。2019年5月27日，涉案听证会在被告长安分局执法监察队处举行，被告执法人员及九原告均参加该听证会。2019年5月29日，被告作出涉案处罚决定，以王莽街道土门峪村村委员会为被处罚单位，原告蒲晓玲等九人为第三人，决定“一、限王莽街道土门峪村村民委员会和第三人祁建东、王美英、祁卫东、程冬冬、叶建伟、李玫、王渊明、蒲晓玲、李便花接到本处罚决定书之日起15日内自行搬离、拆除两排10院房屋（面积2.409亩），一条硬化道路（面积0.338亩）及其他设施，恢复土地原貌；二、没收村委会非法所得叁佰捌拾万元整（3800000.00元）。”6月11日，原告蒲晓玲委托原告程冬冬代签收及领该文书；原告祁建东于6月3日直接签收该文书；原告李便花于6月7日直接签收该文书。原告程冬冬于6月21日直接领取该文书；原告叶建伟、祁卫东委托祁建东于6月3日代签收及领取该文书。原告李玫、王美英、王渊明为被告于6月14日留置送达至该三原告户址。九原告不服，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼，要求撤销涉案处罚决定，经询问，现土门峪村村委会主任史某某表示放弃对该处罚决定的起诉，九原告表示将其诉讼请求变更为撤销该处罚决定的第一项处罚内容。   本院认为，本案的争议焦点为被告市自然局作出的市国土监字（2019）9-51号土地行政处罚决定的第一项处罚内容是否合法，是否应当被撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”之规定，本案中，被告市自然局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。根据本案查明的事实，原告蒲晓玲等九人均认可其与王莽街道原圪塔村村委会签订买受该村土地上所建房屋所有权并缴纳购房款的事实，并对被告调查测量的涉案房屋坐落、四址、面积等均无异议，因原告未向本院提交涉案房屋符合土地利用总体规划且其建设具有土地部门审批手续的相关证据，故本院对被告查证的涉案房屋无土地审批手续，九原告因非该村村民，不符合宅基地申请条件，涉案房屋违反土地利用总体规划的事实依法予以确认。被告据此依据《土地管理法》第三十六条“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”及第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”之规定，对九原告依据该法第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定作出限期拆除涉案10院房屋（面积2.409亩），一条硬化道路（面积0.338亩）及其他设施，恢复土地原貌的处罚决定适用法律正确，对此本院依法予以确认，根据本案查明及原告认可的事实，被告作出涉案处罚所履行的立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、举行听证会并依法送达的程序符合国土资源违法行为查处规程及行政处罚法规定的法定程序，并保证了处罚相对人的听证及诉讼权利，对此本院依法予以确认。综上，被告作出的市国土监字（2019）9-51号土地行政处罚决定的第一项处罚内容认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，应当予以维持，对原告蒲晓玲等九人认为应当撤销该处罚决定的主张因缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。   综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告祁建东、王美英、祁卫东、程冬冬、叶建伟、李玫、王渊明、蒲晓玲、李便花的诉讼请求；   案件受理费50元，由原告祁建东、王美英、祁卫东、程冬冬、叶建伟、李玫、王渊明、蒲晓玲、李便花负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长      蒋漱玉   人民陪审员      王建   人民陪审员      强智才     二Ο一九年十二月二十五日     书记员      郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。          1