西安铁路运输法院     行政判决书     （2019）陕7102行初2688号     公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院。   法定代表人马咏春，检察长。   被告周至县水务局。住所地周至县对面。   法定代表人**良，局长。   委托代理人侯记言，周至县水务局黑河管理站副站长。   委托代理人陈方圆，陕西森淼律师事务所律师。   公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院（以下简称铁路检察院）因认为被告周至县水务局不履行法定职责，于2019年8月1日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日受理后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人铁路检察院指派检察员李阳、赵静，被告周至县水务局的委托代理人侯记言、陈方圆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2017年11月27日，周至县人民检察院向被告周至县水务局发出周检行建〔2017〕20号检察建议书，建议其依据《中华人民共和国河道管理条例》、《陕西省河道管理条例》、《西安市河道管理实施办法》、《西安市河道采砂管理办法》等法律法规的规定，认真履行监督管理职责，对黑河西堤西侧编号为“9号”的砂坑（中心位置东经34.097817度，北纬108.235437度）非法采砂、破坏护堤地的行为全面依法履行监管职责，对涉案砂坑非法采砂、严重危害堤防安全的违法行为依法进行查处，并采取有效措施，及时组织修复，维护黑河堤防安全，确保国家利益和社会公共利益不受侵害。同年12月22日，被告对检察建议作出回复。周至县人民检察院随后对该回复情况进行了调查核实，认为被告周至县水务局在收到检察建议后1年多内仍未依法履行职责，对涉案违法行为仍未依法进行处理，砂坑状态未改变，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。2019年8月1日，公益诉讼起诉人铁路检察院认为被告周至县水务局仍然存在未履行法定职责的情形，依法向本院提起行政公益诉讼。   公益诉讼起诉人铁路检察院诉称，周至县人民检察院在履行职责中发现，周至县境内黑河西堤西侧存在非法采砂破坏护堤地的情形，侵害国家利益和社会公共利益。经调查查明：G310国道至X318县道路段的黑河西堤西侧，存在一处因非法采砂形成的砂坑，该砂坑（在检察建议中编号为“9”号）位于周至县XX镇XX村，中心位置东经34.097817度，北纬108.235437度，面积约37.62亩，南北长约334.4米，东西长约75米，坑深约6米，坑边缘距黑河河堤最近距离约5米，最远距离约96.8米，现场可见护堤地严重损毁，危害堤防安全。被告周至县水务局对上述违法行为不依法履行监管职责，长期未立案查处，致使国家利益和社会公共利益持续受到侵害。为督促被告周至县水务局依法履行职责，周至县人民检察院于2017年11月27日向该局送达周检行建〔2017〕20号检察建议书，建议该局认真履行监督管理职责，对涉案砂坑非法采砂、严重危害堤防安全的违法行为，依法进行查处，并采取有效措施，及时组织修复，维护黑河堤防安全，确保国家利益和社会公共利益不受侵害。2017年12月22日，被告周至县水务局对检察建议作出书面回复，主要内容为：1.对于G310国道至X313县道非法砂场私自采挖砂石致使黑河护堤被毁坏，系因河道管理加大力度，砂场无法下河偷采，致使部分砂场从附近集体和村民手里承办滩地，从事旱地采砂；2.由于黑河平原段综合治理工程的实施，原堤防宽度为6米，治理后堤防宽14米，依据《陕西省河道管理条例》第十八条之规定，政府未对新修堤防后的护堤地进行划定和公告；3.编号为“9号”的砂坑，经过实地查看为原杨小兵砂场，该砂场位于XX镇XX村；4.2017年12月12日至18日，该局安排黑河管理站、引汉济渭办、水政科、公安室等单位80余人次，组织挖掘机、装载机共计42台次对黑河堤防外管辖范围内的砂坑进行了复平整治，大部分砂坑已经复平，对于个别砂坑黑河管理站将继续做好砂坑复平工作等。周至县人民检察院对被告周至县水务局的回复情况进行了调查核实，认为被告周至县水务局在收到检察建议后1年多内仍未依法履行职责，对涉案违法行为仍未依法进行处理，砂坑状态未改变，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼起诉人认为，根据《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条、《陕西省河道管理条例》第二十一条第二款、第三十六条第二款等法律法规的规定，周至县水务局作为辖区水行政主管部门，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作，对非法采砂以及破坏护堤地的行为负有监管管理职责。本案中，周至县水务局对涉案非法采砂、破坏护堤地的行为怠于履行监管职责，未依法立案查处。在周至县人民检察院发出检察建议后，周至县水务局在长达一年多的时间内仍未依法履职，致使砂坑破坏的护堤地仍处于被侵害的状态，影响黑河行洪安全。为支持和督促周至县水务局依法履行职责，维护国家利益和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向本院提起行政公益诉讼，请求判令被告周至县水务局对黑河西堤西侧编号为“9号”的砂坑（中心位置东经34.097817度，北纬108.235437度）非法采砂、破坏护堤地的行为全面依法履行监管职责。   公益诉讼起诉人铁路检察院向本院提交了以下证据、依据：第一组、公益诉讼起诉人具备主体资格的依据：1.《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定。2．最高人民法院最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。3.陕西省人民检察院《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知》陕检发行字〔2018〕6号。4.陕西省人民检察院《关于拟对周至县水务局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的批复》陕检复字〔2019〕18号。5.《西安市周至县人民检察院移送案件函》 周检民行移字〔2019〕2号。该组证据证明铁路检察院作为本案公益诉讼起诉人的主体资格合法。第二组、被告怠于履行职责，致使公益受到侵害的证据：1.现场勘查笔录（第一次）P22、现场照片5张及卫星图。2.周至县水务局关于检察建议书落实情况的复函。3.关于XX镇XX、XX、XX号砂坑的情况说明。该组证据证明被告周至县水务局作为河道主管机关应当履行的监管职责，同时亦证明其对辖区内非法采砂、破坏护堤地的行为未依法查处及对破坏护堤防地组织修复，即被告未全面依法履行监管职责。第三组、检察机关发出诉前检察建议书的证据：1、检察建议书（周至县人民检察院发出检察院建议书）；2、送达回证。该组证据证明周至县人民检察院于2017年11月27日针对周至县水务局不依法履行监管职责，向被告发出检察建议书，后者签收的事实。第四组、被告收到检察建议书后仍不依法履行职责的证据：1.周至县人民检察院现场勘查笔录（第二次）、拍摄照片2张。证明2018年10月29日，周至县黑河西堤段“9号”砂坑与2017年9月11日第一次勘查情况基本一致，无明显变化，未发现整改迹象。2.周至县人民检察院现场勘查笔录（第三次）、拍摄照片3张。证明2019年3月6日，周至县黑河西堤段“9号”砂坑与2017年9月11日第一次勘查情况、2018年10月29日第二次勘查情况基本一致，无明显变化，未发现整改迹象。3.西安铁路运输检察院对现场拍摄的照片。证明该案起诉前该院检察官于2019年7月23日对现场进行查看，周至县黑河西堤段“9号”砂坑仍未整改，护堤地仍处于受破坏状态。4.西安铁路运输检察院对现场拍摄的照片5张。证明该案起诉后开庭审理前，该院于2019年12月18日汇同周至县人民检察院、周至县水务局工作人员对现场进行查看，周至县黑河西堤段“9号”砂坑仍未整改，护堤地仍处于受破坏状态。5.询问笔录1份。证明截止2019年12月18日，位于周至县G310国道至X318县道路段的黑河西堤西侧检察建议编号为“9号”砂坑，现场护堤地仍未修复。综上，本组证据证明被告在收到检察机关的检察建议后，对“9号”砂坑非法采砂、破坏护堤地行为没有全面依法履行监管职责，亦未依法组织整改。   被告周至县水务局辩称，1、被告在收到周至县人民检察院的检察建议后，高度重视黑河水系治理与修复工作，并于2017年11月29日向周至县发展与改革委员会报送了《关于西安黑河河湖库水系连通工程近期工程可行性研究报告的请示》，2017年12月6日和8日在局内针对黑河修复整改的问题召开了会议，做了工作安排，成立了以**良为组长的护堤地的复平复耕工作小组，并且将《关于黑河堤防护堤地整治方案的通知》以红头文件的形式传达给各相关部门。2017年12月底，部署工作会议结束后被告积极组织有关人员对砂坑及周边开展了回填及平整工作，在周至县检察人员的指导和监督下对黑河西堤西侧 “9号”砂坑进行了填平修复等工作，截止到2019年2月，黑和西堤西侧“9号”砂坑的填平修复工作已完成。2、“西安黑河河库水系连通工程”是由发改委立项，规划设计并通过审核的，针对黑河水系防护与治理的重点工程。其修复工作的范围是整个黑河水系，包括但不限于检察机关提出的“9号砂坑”问题。开展工作的内容也不仅仅是对河道、砂坑、两侧河堤防护堤的修复，更多的是要在整平覆土后进行绿化和复耕工作。工程施工时间及工程量是长期的，参与开展工程建设的单位较多。被告深知黑河水系的工程建设不是一个暂时简短的任务，而是一个长期持久的工作项目，被告作为辖区水行政主管部门，一定积极履行管理和监督工作，配合各相关部门积极完成此项工程建设。3、根据《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，被告在收到检察建议积极履行修复工作后应按时向检察机关汇报回复工作进程，但被告主观地认为黑河水系复平复耕工作是个长期工作便忽略了向检察部门回复告知工作内容及进程，是被告不可回避的疏漏。被告深刻的认识到了错误与不足。在之后长期的复平复耕工作中，被告将积极全面的履行职责。4、在本案中被告已经积极履行了法定职责，并且深刻反思了其在工作开展上的问题与不足，非常重视对黑河砂坑修复，生态维护工作和整个黑河水系的治理防护工程。根据《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条25条的规定结合“9号”砂坑现实的整平恢复及整个黑河系统复平复耕的工作开展情况，请求依法驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。   被告周至县水务局向本院提交了以下证据：第一组：1、《周至县水务局关于黑河堤防护堤整治方案的通知》（周水发（2017）88号文件）；2、《周至县黑河管理站黑河堤防护堤地整治工作方案》（周黑管字（2017）12号）。证明西安市黑河平原段水系生态修复与利用工程、西安市黑河堤防护堤治理工程是由西安市发改委、黑河管理站等相关单位联合实施防治监管，被告作为监管机关之一在收到检察建议书后已在职责范围内，通知并配合其他联合机关开展了相应的防治修复工作，积极履行了其职能。第二组：1、2019年4月25日周至县人民政府文件阅办单及（2019）72号周至县水务局文件；2、2019年7月2日周至县人民政府文件阅办单及（2019）116号周至县水务机文件、黑河两岸管理范围内砂坑修复回填工程实施方案；3、2019年8月9日周黑管字（2019）16号西安市周至县黑河管理站文件。证明被告高度重视黑河治理修复工作，在2019年3月、4月、7月、8月均向周至县人民政府发文件，并制作关于《黑河两岸管理范围内沙坑修复回填工程实施方案》一同报至周至县政府，请求县政府加大对黑河治理修复工作的重视，在各方面予以支持，以便更好的完成黑河的修复治理工作，减少对河道环境的毁损与破坏。   经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的第一、三、四、五组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对第二组证据的真实性、合法性及关联性无异议，对证明目的不予认可，认为涉案砂坑长期存在，实际违法人难以查找，且已经超过了行政处罚追溯期，客观上有执行困难，并认为截至本案庭审时被告已经履行了法定职责。   公益诉讼起诉人对被告提交的证据真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议，认为被告提交的证据只能证明被告在公益诉讼起诉人发出检察建议后履行了一部分监管职责，但未完全履行法定职责，且至今对非法采砂行为未进行查处、黑河护堤地亦未修复完成，应当继续予以完善。   本院对以上证据认证如下：对公益诉讼起诉人提交的证据因来源合法、内容真实，可以确认铁路检察院具有提起本案公益诉讼的主体资格、被告具有对其行政区域内违反河道管理法规的行为有监督查处职责、公益诉讼起诉人在诉前已向被告周至县水务局发出检察建议督促其依法履职、被告在收到检察建议后予以回复并对涉案砂坑进行修复，但直至公益诉讼起诉人向本院起诉前，涉案砂坑仍未得到完全修复的事实。对被告提交的证据因来源合法、内容真实，故本院对被告在公益诉讼起诉人向其发出诉前检察建议后，积极整改、修复涉案砂坑的事实予以确认。   经审理查明，2017年9月11日，周至县人民检察院在履职中发现，G310国道至X318县道路段的黑河西堤西侧存在一处因非法采砂形成的砂坑，该砂坑（编号“9”号）位于周至县XX镇XX村，中心位置东经34.097817度，北纬108.235437度，面积约37.62亩，南北长约334.4米，东西长约75米，坑深约6米，坑边缘距黑河河堤最近距离约5米，最远距离约96.8米，现场可见护堤地严重损毁，危害堤防安全。2017年11月27日，周至县人民检察院向被告周至县水务发出周检行建〔2017〕20号检察建议书，建议该局认真履行监督管理职责，对涉案砂坑非法采砂、严重危害堤防安全的违法行为，依法进行查处，并采取有效措施，及时组织修复，维护黑河堤防安全，确保国家利益和社会公共利益不受侵害。2017年12月始至2019年2月，被告周至县水务局对涉案砂坑开始进行现场填埋修复，并于2017年12月22日对上述检察建议作出书面回复，主要内容为：1.对于G310国道至X313县道非法砂场私自采挖砂石致使黑河护堤被毁坏，系因河道管理加大力度，砂场无法下河偷采，致使部分砂场从附近集体和村民手里承办滩地，从事旱地采砂；2.由于黑河平原段综合治理工程的实施，原堤防宽度为6米，治理后堤防宽14米，依据《陕西省河道管理条例》第十八条之规定，政府未对新修堤防后的护堤地进行划定和公告；3.编号为“9号”的砂坑，经过实地查看为原杨小兵砂场，该砂场位于XX镇XX村；4.2017年12月12日至18日，该局安排黑河管理站、引汉济渭办、水政科、公安室等单位80余人次，组织挖掘机、装载机共计42台次对黑河堤防外管辖范围内的砂坑进行了复平整治，大部分砂坑已经复平，对于个别砂坑黑河管理站将继续做好砂坑复平工作等。2018年10月29日，周至县人民检察院对被告周至县水务局的回复情况进行了实地调查核实，认为涉案砂坑与第一次勘查情况无明显变化，未发现整改迹象。2019年1月22日，公益诉讼起诉人铁路检察院认为被告周至县水务局仍未履行其法定职责，向本院提起行政公益诉讼，要求判令被告周至县水务局对黑河西堤西侧编号为“9号”的砂坑非法采砂、破坏护堤地的行为全面依法履行监管职责。2019年3月6日、2019年7月23日公益诉讼起诉人对涉案砂坑再次进行实地勘测，并于2019年12月18日会同周至县人民检察院、被告周至县水务局的黑河管理站工作人员对涉案砂坑进行现场查勘，认为涉案砂坑护堤地仍未得到完全修复，被告仍未全面依法履行职责。    本院认为，本案的争议焦点为被告周至县水务局是否存在对涉案护堤地范围内的砂坑破坏的行为未依法履行查处职责的情形。根据《陕西省河道管理条例》第三十六条“违反本条例第二十一条第二款规定，破坏堤防和在护堤地从事危害堤防安全活动的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期修复堤防和护堤地，逾期不修复的，由水行政主管部门组织修复，所需费用由违法行为人承担，可以处两万元以下罚款；情节严重的，处两万元以上五万元以下罚款。”的规定，本案中，被告周至县水务局作为县级人民政府河道行政主管部门，负有查处破坏堤防和在护堤地范围内从事危害堤防安全活动的法定职责。被告周至县水务局在涉案黑河区段护堤地的违法行为发生后未及时进行查处，在检察机关发出检察建议后仅对涉案砂坑进行了部分填埋平整，其未及时履行查处在护堤地内从事危害堤防安全活动的行为，及对涉案砂坑未及时组织修复平整的行为构成违法。根据《陕西省河道管理条例》第三十六条的规定及本案查明的事实，公益诉讼起诉人及被告均认可涉案砂坑仍未修复到位的事实，故被告应当对涉案违法行为进行全面查处，对其修复费用亦应依法责令违法行为人予以承担，公益诉讼人主张被告应当继续对涉案非法采砂、破坏护堤地的行为全面依法履行监管职责的理由成立，对此本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：   责令被告周至县水务局自本判决生效之日起60日内对黑河西堤西侧编号为“9号”的砂坑（中心位置为东经34.097817度，北纬108.235437度）非法采砂、破坏护堤地的行为全面依法履行监管职责。   案件受理费50元，由被告周至县水务局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   审判员    齐伟   审判员    李理时   人民陪审员    刘京菊   人民陪审员    孙玉革   人民陪审员    强智才   人民陪审员    王建     二〇一九年十二月三十日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条     人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。          1