陕西省韩城市人民法院行政判决书（2019）陕0581行初48号原告：薛养财，男，汉族，生于1953年7月23日，初中文化，住韩城市，村民，身份证号码：612XXXXXXXXXXXXXXX。委托代理人：李旺学，陕西趋同律师事务所律师，特别授权。被告：韩城市自然资源局。统一社会信用代码：11610581752111870Q。法定代表人：**宇，系该局局长。出庭左俊平，负责人：，系该局党委副书记。委托代理人：吴利波，系该局政策法规科副科长，特别授权。委托代理人：杜碧月，陕西行天律师事务所律师，一般授权。被告：韩城市芝川镇人民政府。统一社会信用代码：11610581016026555F。法定代表人：孙振勃，系镇长。出庭苏亮，负责人：，系该镇武装部部长。委托代理人：王红，韩城市经开区法律服务所法律工作者，一般授权。委托代理人：王军鹏，韩城市经开区法律服务所法律工作者，一般授权。原告薛养财诉被告韩城市自然资源局、韩城市芝川镇人民政府土地行政强制及行政赔偿一案，于2019年7月24日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，分别于2019年7月26日、2019年7月29日向被告韩城市自然资源局、韩城市芝川镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，分别于2019年8月27日、2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告薛养财及其委托代理人李旺学，被告韩城市自然资源局的出庭负责人左俊平、委托代理人吴利波、杜碧月，被告韩城市芝川镇人民政府的出庭负责人苏亮、委托代理人王红、王军鹏，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年7月22日，被告韩城市自然资源局、韩城市芝川镇人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》及中省环保督查的要求，拆除了原告砖厂的轮窑和部分厂房。原告薛养财诉称，原告开办的韩城市南陈机砖厂是2004年依法登记成立的，此后一直正常生产经营。2014年中季砖厂全面停产，原告投资120多万元对生产线进行了升级换代，2015年4月恢复生产，2016年后季被告让原告继续停产。2018年原告听说政府要对韩城十家砖厂进行整顿，原告无奈，只好到外地筹措资金，砖厂停业派员工留守待产。2018年年底，原告从外地回来后得知被告在2018年8、9月份，动用七八辆装载机和几十名执法人员，赶走砖厂看门人员，将原告的生产线、厂房和库房拆毁、所有的机械设备毁损，砖厂一片狼藉。原告投资300多万元的砖厂，就这样被二被告违法拆毁，造成投资化为乌有。为了维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，1、请求确认两被告强行拆除原告开办的韩城市南陈机砖厂的行为违法。2、要求两被告共同赔偿由于违法行为导致原告的财产损失160万元。原告薛养财向法庭提供了如下证据：第一组：1、韩城市国土资源局2018年7月17日作出的韩国土资（停）字(2018)第126号《责令停止矿产违法行为通知书》。2、原告外甥杜某某于拆除当日拍摄的现场照片17张。3、原告的委托代理人李旺学拍摄的原告财产遭到毁坏的残迹照片6张。4、证人薛某某、杜某某的证言。以证明被告实施了强制拆除行为。第二组：1、薛养财的身份证复印件。2、韩城市南陈机砖厂2016年3月10日登记的《营业执照》。3、韩城市南陈机砖厂2016年3月10日办理的《税务登记证》。4、韩城市南陈机砖厂2007年8月2日登记的《采矿许可证》。5、韩城市南陈机砖厂2007年8月10日缴纳2007年采矿权使用费时的票据一份。6、韩城市南陈机砖厂2007年8月10日缴纳矿产资源补偿费时的票据两份。7、韩城市安全生产监督管理局于2013年5月10日出具的《证明》。8、薛养财的《安全生产资格证书》。9、薛养财的《安全生产培训证书》。10、郭冬信的《特种作业操作证》。11、陕西省水土保持局2007年8月9日颁发的《水土保持证》。12、陕西省水土保持局2007年8月9日颁发的《水土保持方案合格证》。13、芝川镇人民政府2007年4月27日向韩城市国土资源局出具的证明一份。14、2013年5月2日薛养财与韩城市芝川镇南陈村村民委员会、第四小组签订的土地租用续延合同。15、2013年5月3日韩城市芝川镇南陈村村民委员会、第四小组给韩城市国土资源局出具的证明一份。16、2003年6月16日韩城市南陈砖厂与韩城市电力局签订的《高压供用电合同》。17、2016年6月15日韩城市南陈砖厂与韩城市电力局签订的《高压供用电合同》。18、韩城市南陈砖厂地形图。19、韩城市南陈机砖厂平面概况图。综合证明原告开办的韩城市南陈机砖厂具备合法经营资格。第三组：1、购买制砖生产线机器、定作设施及安装费用证明。(1)2014年11月20日原告在西安市材型墙体材料厂购买机器时该厂出具的《销货清单》一份。（2）2014年11月10日西安市材型墙体材料厂购买机器时该厂出具的《销货清单》一份。（3）2014年11月16日砖厂定做电动筛、送土机二合一整体设备的《合同书》和收条。（4）许三法2014年11月28日出具的设备基建款收条。以证明被告拆除行为造成原告企业的财产损失。2、（1）2012年3月15日许三法承建职工宿舍房的合同及收条。（2）2005年3月6日许三法承建办公用房、库房的合同及收条。（3）2009年3月10日许三法承建住宿房、修理房的合同及收条。3、（1）2015年2月26日张亚龙承揽打井的合同一份及收条。(2)2013年购买水泵两台的证明一份。以证明供水设施的建设费用。4、（1）当时原告的会计陈望来记账购置电器设备的证明一份。（2）2015年3月18日王军民安装电器的证明一份。以证明电力设施所花费用。5、（1)2014年5月25日王安民承揽制作输送架子的合同及收条。（2）2013年11月20日王安民承建的扩建轮窑工程基建合同及结算收条。（3）2014年12月27日王安民修架道、拉废土的费用收条。（4）2014年元月25日孙战虎安装吊车费用的收条。以证明改造生产线的花费。6、（1）当时原告的会计陈望来记账购置拉砖坯电动车18辆的证明一份。（2）2014年5月3日购置输送带的收据一份。（3)2014年5月20日购置发动机一台收据。（4)2015年3月13日购置切割机、台钻收据。（5）2015年2月15日购置工具收据。（6) 2015年2月15日购置工具收据。以证明购置工具、电动车及其他材料所花费用。被告韩城市自然资源局辩称：请求驳回原告的诉讼请求。一、原告的企业是2004年成立的，但未办理土地审批手续。原告2007年8月办理了有效期限为一年的采矿许可证，此后原告未申请办理延续手续，2010年3月30日[韩国土资发（2010）6号]文件注销了原告的采矿许可证。2018年7月初，依据[陕政发（2016）5号]、[陕国土资发（2016）34号]及韩城市人民政府[韩政办发（2018）53号]文件，我局以[韩国土资发（2018）49号]文件做了具体安排。XX镇XX沟通协调，对原告的砖厂送达《责令停止矿产违法行为通知书》及《韩城市国土资源局拆除通知书》，当时原告薛养财外出，联系不上本人，XX村XX镇XX村干部转交以上通知，并在村公示栏中张贴了这两个通知。根据上级部门安排，我局与芝川镇政府于2018年7月22日拆除了原告砖厂的建筑物及砖窑，对砖厂废旧设备由芝川镇政府派员保管。因此，我局的上述行为事实清楚，程序合法，拆除原告砖厂是环保减排、关闭落后产能企业的要求。二、原告要求赔偿160万元没有依据，不应得到支持。1、原告砖厂早已于2008年8月就没有采土权，即应停产、关闭，但原告仍非法生产直至2016年11月。至于原告所述的韩城市国土资源局让其改造砖厂，购买设备也是不存在的。因为升级改造是对有合法手续正在生产的砖厂设置的条件，但原告自2008年8月后就不再是合法砖厂，不属升级改造范围，也就不存在升级改造的问题。2、原告所述自己购买设备等不是事实，因为原告砖厂已无采矿手续，不可能购买新设备进行改造。如果购买了设备，也是原告自己的行为，应后果自负。被告韩城市自然资源局向法庭提供了如下证据：第一组：原告砖厂的《采矿许可证》（6105810710033），以证明：1、2007年8月2日韩城市国土资源局给原告砖厂颁发了6105810710033号《采矿许可证》；2、该证有效期为一年，自2007年8月至2008年8月。第二组：韩城市国土资源局韩国土资发（2010）6号《关于注销马庄三毛石厂等16家非煤矿山企业采矿许可证的通知》，以证明2010年3月30日原告砖厂的采矿许可证已经被注销。第三组：《责令停止矿产违法行为通知书》、《拆除通知书》、公示照片两张、送达回证两份，以证明：1、2018年7月17日作出《责令停止矿产违法行业通知书》，2018年7月18日作出《拆除通知》； 2、因原告不在家，故张贴于村公示栏；3、XX村XX镇XX村干部送达。第四组：1、现场照片5张，以证明：（1）南陈机砖厂拆除时是废弃砖厂，杂草丛生，土地荒芜。（2）南陈机砖厂拆除时的现状。2、物品清单：证明拆除时南陈机砖厂所有的物品。3、2019年8月6日被告与原告的谈话笔录：证明：（1）没有采矿权的情况下，原告砖厂非法采土；（2）砖厂非法占用土地，且一直未复垦。第五组：1、陕政发[2016]5号《陕西省人民政府关于印发省矿产资源开发保发展治粗放保安全治隐患保生态治污染行动计划（2016-2020）的通知》；2、陕国土资发[2016]34号关于印发《陕西省粘土砖厂专项整治行动方案》的通知；3、韩政办发[2018]53号《关于印发韩城市粘土砖厂专项整治实施方案的通知》，以证明拆除砖厂是各级政府和主管部门的政策要求。被告韩城市芝川镇人民政府辩称，请求驳回原告的起诉。理由是：一、本案所涉砖厂的拆除行为，与韩城市芝川镇人民政府无任何关系。本案中，韩城市芝川镇人民政府从未向原告下达过任何拆除决定或限期责令拆除通知，韩城市芝川镇政府并未以自己的名义对原告行使任何行政职权，故原告起诉的韩城市芝川镇人民政府不适格。二、本案所涉的行政行为是符合法律规定的。首先，本案中，韩城市国土资源局依据陕西省人民政府关于印发《陕西省矿产资源开发保发展治粗放保安全治隐患保生态治污染行动计划（2016-2020年）》的通知（陕政发〔2016〕5号）、《陕西省粘土砖厂专项整治行动方案》的通知（陕国土资发〔2016〕34号）、韩城市人民政府关于印发《韩城市粘土砖厂专项整治实施方案的通知》（韩政办发〔2018〕53号），对原告砖厂进行拆除，属于执行上级行政规范性文件，该行政行为并未违反法律规定。2017年6月以来，韩城市国土资源局多次给原告通知并送达相关文件，是原告薛养财没有有效行使自己的权利义务，万般无奈，有关部门将拆出通知等文件在该村公示栏张贴进行告知等。三、韩城市南陈机砖厂属于违法经营。原告采矿许可证于2008年8月到期，原告未及时办理采矿许可证及用地审批、环评审批等有关手续，原告显然丧失了合法生产经营的资格，即原告属于违法经营。四、原告主张的财产损失无任何事实与法律依据。被告韩城市芝川镇人民政府未向法庭提供证据。经庭审质证，对原告的三组证据，二被告均持有异议。对被告韩城市自然资源局的证据，原告持有异议，被告韩城市芝川镇人民政府不持异议。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         本院对上述证据认证如下：原告的第一组证据，真实、合法，且与案件有关联，应予采信。第二组证据，内容真实，且与案件有关联，但不能证明原告开办的韩城市南陈机砖厂具备合法经营资格。第三组证据，真实性无法核实，对其真实性不予采信。被告的第一组、第二组、第三组、第五组证据，真实、合法，且与案件有关联，应予采信。第四组中的证据1、2、3真实性予以采信，但证据2即“物品清单”登记不全面，应结合视频资料及原告相关证据进行综合认定。经审理查明，2003年3月份，原告薛养财在韩城市芝川镇南陈村村南投资兴办了韩城市芝川南陈机砖厂，从事粘土砖生产和销售。砖厂所占用土地，部分为荒沟，部分为农用地，均属南陈村所有。砖厂建有轮窑、职工宿舍、办公室、配电房、修理车间等建筑物。砖厂相继办理了《采矿许可证》（有效期限2007年8月至2008年8月）、《矿山安全生产条件合格证》（有效期2011年10月11日至2014年10月11日）、《税务登记证》、《水土保持方案合格证》（有效期2007年8月至2010年8月）。2010年3月30日，韩城市国土资源局注销了原告砖厂的《采矿许可证》。2016年3月10砖厂办理了《营业执照》，2018年10月15日该《营业执照》被注销。为了进一步落实国家产业结构转型升级和保护生态环境的政策，根据陕政发（2016）5号《陕西省人民政府关于印发省矿产资源开发保发展治粗放保安全治隐患保生态治污染行动计划（2016-2020）的通知》、陕西省国土资源厅发布实施的《关于印发〈陕西省粘土砖厂专项整治行动方案〉的通知》等文件精神，韩城市人民政府作出韩政办发（2018）53号《关于印发韩城市粘土砖厂专项整治实施方案的通知》，成立了“韩城市XX小组”，由韩城市政府负责人担任组长，组成人员为韩城市公安局、国土资源局、芝川镇人民政府等相关部门的负责人。通知明确划分各相关部门的职责：注销、关闭粘土砖厂的各种相关证照；电力部门切断、关闭、取缔粘土砖厂的生产电源，注销用电户口；镇办组织拆除关闭粘土砖厂的砖窑、生产设备等。为此，2018年7月16日，原韩城市国土资源局（现更名为韩城市自然资源局）作出韩国土资停字（2018）第126号《责令停止矿产违法行为通知书》，要求原告自行拆除砖机设备、砖窑，清理场地。2018年7月18日韩城市国土资源局作出《拆除通知书》，决定对原告砖厂的砖机、窑体等设施进行拆除。原告因故离家外出，韩城市XX村XX镇XX村干部，同时将通知张贴于南陈村公示栏。2018年7月22日上午，被告韩城市国土资源局与芝川镇政府共数十名工作人员进入砖厂，当时的现状为：砖厂处于停产歇业状态，砖厂四周及轮窑顶部长满杂草，厂区一片荒芜。停放的九辆三轮车，因无任何遮盖，车头已经锈迹斑斑且被杂草缠绕。除一间房屋里有少量零配件外，其余基本为空房。在对砖厂现有物品进行了清点登记、制作了《南陈机砖厂物品清单》、录制了砖厂现状的视频后，二被告动用机械拆除了轮窑、办公室、修理车间、工人宿舍及库房。砖厂上述建筑物被拆除后，二被告将厂区停放的三轮车、旧砖机、架子车、变压器等设施杂乱无章地堆放于砖厂北边的空地上。原告于2019年7月24日向本院提起行政诉讼，请求依法确认二被告强制拆除砖厂的行政行为违法，并要求二被告赔偿其各项损失合计160万元。另查，二被告未对砖厂供电系统、供水系统、配电室和厂区最东边的工人宿舍、制砖生产线实施拆除和毁坏行为。现砖厂生产线的供土机、筛土机、搅拌机、对滚机、切砖机、内燃机、制砖机等由输送架和输送带连接在一起，仍保持停产时状态。本院认为，本案存在以下三个争议焦点：一、关于被告的主体资格问题。庭审中，被告韩城市自然资源局承认其强制拆除了原告的砖厂，故其为本案适格被告。韩城市芝川镇人民政府虽不承认实施了拆除行为，但韩政办发（2018）53号《关于印发韩城市粘土砖厂专项整治实施方案的通知》在“各部门职责分工”部分明确划分了各相关镇办的职责为负责辖区内被关闭取缔的粘土砖厂的拆除工作，且据原告证人证言及拆除现场照片，可以依法确认韩城市芝川镇人民政府实施了强制拆除原告砖厂部分建筑物的行为。因此，韩城市自然资源局、韩城市芝川镇人民政府是本案适格的被告。二、关于拆除行为的合法性问题。二被告拆除原告的砖厂时，该砖厂未取得采矿许可、安全许可，营业执照未年检，砖厂用地未取得土地行政主管部门审批，砖厂建设时未办理建设工程规划许可，原告擅自修建的轮窑、厂房属违法建筑物，依法应予查处,故应无条件拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关强制执行程序作了具体规定，该法第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行法定义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。该法第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。此外，该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而本案中，二被告在未作出行政决定、催告、强制执行决定、也未公告和未通知原告到场的情况下，迳行于2018年7月22日强制拆除了原告的砖厂的部分建筑物，其行为显属程序违法。故对原告的第一项诉讼请求依法予以支持。三、关于赔偿范围及赔偿数额的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，拆除前，被告制作《财产清单》时，没有通知原告或其亲属到场，也没有邀请无利害关系的第三人在场见证、签字。被告虽对砖厂的财产作了登记，但对于窑体面积、窑门数、机械设备等均没有全面客观清点登记，其提供的现场视频资料所反映的现场情况也充分表明其《财产清单》不能全面反映原告实际财产状况。拆除时被告使用大型挖掘机，拆除手段、方法简单粗暴，对尚可使用的建筑材料造成损害。拆除后，对建筑材料、机械配件、三轮车等也未妥善保管和移交。现因砖厂地面现已被碾压平整，部分物品灭失或丢失，无法进行拆除评估，被告应对此承担举证不能的法律后果。对原告合法财产造成的实际损失，本院可以参照原告提交的损失清单酌情认定，被告对其造成的损失依法应予赔偿。1、关于原告砖厂建筑物损失数额的确定。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”原告在砖厂厂区内修建的轮窑、房屋等所占用的土地涉及农用地转为建设用地，其应当办理农用地转用审批手续。因原告砖厂一直未办理农用地转用审批手续，故砖厂本身不具有合法性，其轮窑、厂房为非法建筑物。但砖厂的违法建筑物、构筑物中的建筑材料仍具有可利用价值，属于当事人合法财产，应予以保护。同时考虑原告砖厂由于缺乏土地行政主管部门及时监管，原告因违法砖厂长期未被拆除而产生了信赖利益，对砖厂建筑物赔偿数额的确定需要结合历史背景和相关政策因素，兼顾行政相对人的信赖利益进行合理赔偿。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等酌情确定赔偿数额。本案因强制拆除导致财物灭失，无法通过鉴定或者评估来确定直接损失数额。本院根据上述司法解释规定酌情确定赔偿数额，确定二被告应赔偿原告砖厂建筑物损失20万元。2、关于原告砖厂生产设施损失数额的确定。结合原告砖厂拆除前的现状：厂区里杂草丛生，房门均未上锁，有的屋顶已经塌陷，除一间房屋里放有少量零部件外，其余房屋基本为空房。厂区空地上停放有九辆三轮车，因原告未予妥善保管，已经锈迹斑斑，对此损失原告亦应负有一定责任，故酌情赔偿原告上述物品的财产损失5万元。3、关于原告提出的制砖生产线、供水系统，供电系统所受到的损失问题，因本次强制拆除仅针对窑体和厂区部分建筑物采取措施，照片、视频及证人证言也说明拆除时仅是将轮窑、部分厂房拆毁，未损害砖厂的其他合法财产。即使存在制砖生产线、供水系统，供电系统损失，亦非二被告强制拆除造成，故对上述损失本院不予认定。综上，被告强制拆除原告砖厂的行政行为违法，因其违法行政给原告的合法财产造成的经济损失依法应当承担行政赔偿责任。但原告请求赔偿数额过高，其中修建厂房及购置生产设备投入的损失，属于投资风险，不属于行政赔偿事项。对原告主张的财产损失，本院根据原告主张和在案证据，结合本案实际情况酌情予以确定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，最高人民法院《关于适用的解释》第四十七条第三款，《中华人民共和国行政强制法》第八条、第六十八条第一款，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项，最高院关于《审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告韩城市自然资源局、韩城市芝川镇人民政府强行拆除原告薛养财开办的韩城市南陈机砖厂的行为违法。二、被告韩城市自然资源局、韩城市芝川镇人民政府共同赔偿原告薛养财财产损失25万元。三、驳回原告薛养财的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告韩城市自然资源局、韩城市芝川镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。 审  判  长   徐    涛审  判  员    薛    萍人民陪审员    张 夏 琴二〇一九年十二月三十日  书 记 员    晋 一 鸣20190581481953723612XXXXXXXXXXXXXXX116105817521118701161058101602655520197242019726201972920198272019111420187222004201412020154201620182018201889300121601201871720181262173641234570062007810100007200781026900820135109101112131420074271520135216172003616182016615192011201411202201411103201411164201411282120123152200536320093103120152262201341220153185120145252201311203201412274201425611822014533201452042015313520152156201521520042007820103302010620187201652016342018532018492018722160120088201611200882610581071003312007861058107100332200782008820106162010330120187172018718231512232019861212016520162020220163432018532016202020165201634201853201762008812322003320036162007820088201110112014101120078201082010330201631020181015201652016202020185320187162018126201871820187222019724160201853201872212025325501