湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1917号上诉人（原审原告）：周银华，女，1974年8月23日出生，汉族，住湖南省郴州市北湖区。委托代理人:**，北京市京师律师事务所律师。委托代理人：徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：郴州市北湖区人民政府。住所地：湖南省郴州市骆仙西路2号。法定代表人：王洪灿，该区区长。委托代理人：何文生，该区司法局工作人员。委托代理人：袁兴宜，湖南楚瑞律师事务所律师。上诉人周银华因与被上诉人郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）确认关闭北湖市场的行为违法一案，不服郴州市中级人民法院作出的(2019)湘10行初52号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。郴州市中级人民法院经审理查明：北湖市场位于湖南省郴州市中心城区，是郴州市规模较大的综合性小商品批发零售商贸市场之一，建于二十世纪九十年代，总建筑面积约三万平方米，市场内部分为一期工程和二期工程。市场一期工程由郴州市市场服务中心管理（该中心系2000年成立的副处级事业单位，市场建设初期由原郴州市工商行政管理局管理）；市场二期工程的门面产权全部由经营业主买断。2001年8月31日，经郴州市人民政府批准，郴州市市场服务中心以划拨方式取得北湖市场国有土地使用权。1994年6月18日，刘冬桂（乙/承租方）与原郴州市工商行政管理局（甲/出租方）签订《北湖综合市场门面租用合同》，合同约定：乙方租用1楼60号门面一间，长期租用。合同签订后，乙方即取得对该门面的长期使用权，甲方不能退租，……交纳保证金，以息抵租，不另收租金。本门面每平方米使用面积交纳保证金4500元，共计保证金62325元。长期租用关系由本合同确定后，乙方享有赠送、出租、抵押、转让和继承权，增值的价值应全归乙方所有。2013年10月23日，因刘冬桂在北京生活，不便管理北湖市场门面，遂将租用的北湖市场1楼60号门面1间转让给了周银华，双方签订门面转让协议，转让价格为39万元。2011年以来，北湖市场因存在重大火灾隐患，被国务院、湖南省人民政府、郴州市人民政府多次挂牌督办。2018年6月，湖南省消防安全委员会按“四不两直”要求组织人员对全省大型商场市场类场所进行抽查检查，发现北湖市场和马家坪市场存在严重火灾隐患（具体包括住宅与市场、仓库共用疏散楼梯；部分楼层未形成封闭楼梯间，防火门及闭门器损坏；火灾自动报警系统故障，不能联动控制防火卷帘、应急广播、声光报警，不能切断非消防用电；未设置电气火灾监控系统……等19项），直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失，为此下发了《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号），责令郴州市强力推动整改，坚决彻底消除火灾隐患，严防重特大火灾事故发生。2018年10月24日，北湖区政府发布《关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》（北政通[2018]16号，以下简称16号通告），该通告的内容为：“北湖市场、马家坪市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，两个市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国消防法》等法律规定，按照《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》精神，北湖市场、马家坪市场必须依法关闭，同时引导和鼓励原经营户有序搬迁至符合规划要求的专项市场，现就北湖市场、马家坪市场搬迁有关事项通告如下，一、自本通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。届时，北湖区政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。二、广大商户要以大局为重，以保障人民群众生命财产安全为重，大力支持配合市场搬迁。对主动、积极搬迁的，按相关政策给予奖励：在2018年11月25日前搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励6000元；2018年11月26日至2018年12月20日搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励2000元。三、对无理拖延、阻挠搬迁、聚众闹事的，依法予以处理。四、搬迁期间，给广大市民购物、出行等造成的不便，请予以理解支持。”2018年12月24日，北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组办公室出具《关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明》载明，“截止到12月20日，北湖市场一期经营户总户数1155户，完成签订腾退协议1094户”。同年12月28日，郴州市市场服务中心发布《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，该通知的主要内容为：“一、市市场服务中心将于2018年12月31日对北湖市场一期启动关停，至2019年2月3日全面关停，请北湖市场一期各经营户从即日起将各自的门面（摊位）清空并交还市市场服务中心。逾期未完成清空腾退者，所造成的法律责任、财产损失由各经营户自行承担。二、2019年2月3日以后，市市场服务中心对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年春节后，北湖市场一期将不再开市。”2019年1月15日，郴州市市场服务中心和郴汽集团通达公司共同发布《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停告市民书》，该告知书主要内容为：“一、2018年12月31日正式启动北湖市场一期、马家坪市场搬迁关停工作，到2019年2月3日全面完成，以后不再开市。二、2019年2月3日12:00起对市场实行临时管控（只出不进）；15:00以后，停止营业。”2019年2月3日，北湖市场一期正门及进入市场的主要通道入口被封闭，市场周边被围挡包围，北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与了市场关闭的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作。北湖市场一期部分承租人遂以北湖区政府为被告提起行政诉讼，请求确认北湖区政府关闭北湖市场的行为违法并判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业。另查明，为科学规划和引导中心城区专项市场建设，促进专项市场转型升级，不断提升城市综合服务功能，郴州市人民政府办公室于2017年7月3日印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月15日向郴州市城乡规划局作出《关于的批复》，原则同意该规划。2018年7月20日，郴州市城乡规划局向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》，同意北湖区政府所提出的关闭北湖市场、马家坪市场，并将北湖市场、马家坪市场现有经营户引导搬迁至符合规划要求的专项市场。郴州市中级人民法院认为，本案的争议焦点是：一、周银华是否具有原告主体资格；二、北湖区政府是否为本案适格被告；三、涉案市场关停行为是否违法。关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，周银华通过交纳保证金的方式，已经取得涉案门面的长期使用权。被诉市场关闭行为直接影响了周银华对门面的正常使用和经营，故周银华与被诉市场关闭行为具有利害关系，具有本案原告主体资格。关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，北湖区政府于2018年10月24日发布16号通告，要求同年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。同年12月28日，郴州市市场服务中心发布《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，郴州市市场服务中心将于2019年2月3日对北湖市场一期全面关停，之后对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年2月3日北湖市场一期关停。北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与了市场关停的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作，故北湖区政府是本案适格被告。关于争议焦点三。其一，《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定，国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。北湖区政府负责其行政区域内的消防工作，具有预防和减少火灾危害，保护人民人身和财产安全、维护公共安全的职责。北湖市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。2018年6月湖南省消防安全委员会通过抽查发现，北湖市场仍存在十余项严重火灾隐患，直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失。故北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与市场关闭的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作，是为了人民群众生命财产安全，严防重特大火灾事故发生，是为了公共利益需要，具有相应的职权依据和事实依据。其二，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。郴州市人民政府于2017年印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月向郴州市城乡规划局作出批复，原则同意关于郴州市中心城区市场布局的专项规划。郴州市城乡规划局于同年7月向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》。故北湖区政府参与市场关闭，既符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，也符合郴州市城市提质改造的要求。因此，北湖区政府参与市场关闭，是为了消防公共安全，为了城市提质改造，亦即为了公共利益的需要，且关闭市场之前发布了相关通告，与门面经营户进行了沟通协调，给予了较为充分的搬迁时间，确保了北湖市场搬迁工作平稳有序。故被诉市场关闭行为没有违反法律、法规和政策规定。综上所述，周银华诉请确认北湖区政府作出的关闭市场行为违法，要求恢复北湖市场正常营业理由不成立，该院不予支持。周银华如果认为市场关闭侵害了其合法权益，可以另行向相关的民事主体主张权益。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周银华的诉讼请求。本案案件受理费50元，由周银华负担。周银华不服上述判决，提出上诉称：一、北湖区政府不具有消防执法或者规划执法的法定职权。二、原审认定事实错误，北湖市场自建设至今没有发生过一起火灾，且已通过2016年摘牌销案。三、北湖区政府以消防为理由关闭北湖市场，违反了行政行为的比例性、适当性原则，属行政乱作为。四、北湖区政府直接关停北湖市场一期，涉及人数众多,没有履行听取公众意见、举行听证会，程序严重违法。五、关闭北湖市场目的不当，以消防或者规划调整是为了规避对市场一期业主的补偿。六、关闭北湖市场是强制执行行为，具有行政强制力，是由北湖区政府主导实施的，而非民事行为。请求：一、撤销原审判决;二、确认北湖区政府关闭北湖市场行为违法:三、判令北湖区政府限期恢复北湖市场正常营业；四、本案诉讼费由北湖区政府承担。北湖区政府答辩称：一、北湖市场、马家坪市场搬迁是落实中心城区市场布局专项规划的法定要求。二、北湖市场的关闭是由市场服务中心与商户签订腾退协议或行使解除租赁合同的民事行为而导致的，北湖区政府并未实施关闭北湖市场的行政行为，政府所作行为是辅助行为。三、周银华对市场的不动产不享有所有权，只享有承租权。所以，本案不存在征收的问题。且周银华在其诉状称不存在安全隐患不是事实。请求维持原审判决。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据。原审查明的案件事实本院予以确认。本院另查明，2000年4月29日，中共郴州市委机构编制委员会作出郴编[2000]3号《关于成立郴州市市场服务中心的批复》，根据国务院关于省以下工商行政管理部门实行垂直管理的决定，及湖南省人民政府湘政发[1999]24号文件、郴州市人民政府郴政办发[2000]2号文件精神，经报中共郴州市委常委会议研究，同意成立郴州市市场服务中心，为副处级自收自支事业单位。2000年7月6日，原郴州市工商行政管理局与郴州市市场服务中心签订了《郴州市工商行政管理局自办市场交接协议书》，该协议书载明，“北湖市场四楼（含四楼）以下全部移交给郴州市市场服务中心”，将北湖市场移交给郴州市市场服务中心管理。郴州市市场服务中心的《营业执照》中经营范围为市场开发、改造和维护、市场设施、摊位、门面出租及其他市场有偿服务等。2001年8月郴州市市场服务中心取得了北湖市场的《国有土地使用证》，同年9月18日取得了《房屋所有权证》。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，因涉案被关闭的北湖市场权属登记在郴州市市场服务中心名下，郴州市市场服务中心和关闭北湖市场的行为及本案的处理结果均有利害关系，应作为本案第三人参加诉讼。原审未将该市场服务中心列为本案第三人，属于遗漏案件当事人，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项和《诉讼费用交纳办法》第二十七条之规定，裁定如下：一、撤销郴州市中级人民法院(2019)湘10行初52号行政判决；二、本案发回郴州市中级人民法院重新审理。二审案件受理费50元，退还给上诉人周银华。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊颖二〇一九年十二月三十日法官助理蹇菲书记员李顺