山东省高密市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0785行初49、63号 原告：秦志华。 被告：诸城市人民政府。 法定代表人：刘峰梅。 原告秦志华诉被告诸城市人民政府行政强制二案，经潍坊市中级人民法院指令管辖，本院于2019年7月10日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告及其委托诉讼代理人姜泉、吕磊，被告出庭负责人王大鹏及委托诉讼代理人秦丽、郭建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出诉讼请求：依法确认被告组织实施清除原告承包地的行政行为违法、并责令被告采取补救措施。事实和理由：一、原告系诸城市舜王街道拙村村民，在本村拥有合法承包的土地。2018年7、8月份，拙村村民委员会有关人员称要征地。为弄清事实，原告于2019年5月10日通过EMS快递方式申请政府信息公开获知，被告分批次（鲁政土[2010]1011号《山东省人民政府关于诸城市2010年第九批次城市建设用地的批复》；鲁政土字[2011]258号《山东省人民政府关于诸城市2010年第二十八批次城市建设用地的批复》；鲁政土字[2018]1550号《山东省人民政府关于诸城市2018年第19批次城市建设用地的批复》）对原告承包的基本农田进行征收，但是并未履行相应的法定程序，未对原告进行合法补偿，侵犯了原告的合法权益，故原告提起本次诉讼。二、依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿和及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。国土资源部门应在政府的统一组织领导下，认真履行部门职责，确保征地工作依法规范有序地进行。因此诸城市人民政府应为本次征地实施负总责。三、根据《土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地、拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，被告在不具备任何法定前提的条件下，自行实施强制征地，属于严重违法行为。综上，为维护原告的合法权益，特具状起诉，请求依法支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交以下证据： 1.土地承包使用证书。证明原告主体适格，涉案土地为基本农田、涉案行为与原告有利害关系； 2.信息公开答复告知书、《山东省人民政府关于诸城市2010年第九批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2010]1011号）、鲁政土字[2011]258号《山东省人民政府关于诸城市建设用地的批复》、鲁政土字[2018]1550号《山东省人民政府第19批次城市建设用地的批复》及附件。证明被告组织实施对涉案土地征收的行政行为，被告主体适格； 3.原告地上附着物被拆时照片及光盘，证明原告受损事实及主体适格。 被告辩称，原告秦志华不是诸城经济开发区诸冯社区拙村集体组织成员，秦志华名下没有承包地，秦志华妻子潘烦芹名下两块承包地均不在征地范围内，其中在老麦场园地内建院一处。2018年政府从未组织实施强制清除原告承包地，原告所诉与事实不符，请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求，维护被告的合法权益。 被告向本院提交以下证据： 1.诸冯社区拙村出具的关于秦志华土地情况介绍； 2.照片复印件一份； 以上两组证据证明被告没有实施清除原告承包地的行为，两处都没有倒地。 本院组织当事人对证据进行了庭审交换质证，对原告提交的证据1需庭后核实，对证据2被告无异议，对证据3被告认为是否属原告承包的土地不能确认，不能证明是被被告清除。对被告提交的证据1，原告质证认为与原告提交的土地承包证相互矛盾，土地承包以家庭为单位，原告作为家庭成员有承包资格。对被告提交的证据2不是涉案土地，与本案无关联。对当事人无异议的证据本院予以确认并在卷佐证，对有争议的证据和事实本院认定如下：对原告提交的土地承包证、地上附着物被拆时照片及光盘，真实合法，与本案具有关联性，本院予以确认。对被告提交的证据，无法证明其真实性，本院不予确认。 通过上述证据，结合当事人陈述，本院查明事实如下：秦志华系诸城市舜王街道拙村村民，在本村拥有合法承包的土地1.01亩，在老麦场地建院一处。诸城市人民政府依据鲁政土字[2010]1011号《山东省人民政府关于诸城市2010年第九批次城市建设用地的批复》、鲁政土字[2011]258号《山东省人民政府关于诸城市2010年第二十八批次城市建设用地的批复》、鲁政土字[2018]1550号《山东省人民政府关于诸城市2018年第19批次城市建设用地的批复》，分批次对部分拙村村民的承包地进行征收。被告主张原告的承包地不在征收范围之内，但未提交相应的证据进行证实。2018年6月份，原告的承包地与同一地块的其他被征地村民的承包地一起被圈占清除占用。 本院认为，本案的争议焦点是被告诸城市人民政府是否为适格被告，其清除圈占原告承包地的行为是否违法。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民政府强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条也明确，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。因此，在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是必须履行的法定义务，更是其应尽的职责，在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。考虑征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，市、县人民政府或土地行政主管部门可在规范性文件或者征地补偿安置方案等公告中规定，乡镇人民政府、其屋群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地主管部门的部分具体征收补偿事务，但并不能认为此类主体因此取得了独立实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权，而应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，将此类主体视为接受行政部门委托，作为行政部门补偿安置过程中的行政辅助者。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，按照征地补偿安置方案组织实施的行为，均为有权行政机关行使行政职权的行为，被征收人所得到的补偿，也是市、县人民政府及土地行政主管部门代表国家进行的补偿。具体到本案，山东省人民政府作出鲁政土字[2010]1011号《山东省人民政府关于诸城市2010年第九批次城市建设用地的批复》、鲁政土字[2011]258号《山东省人民政府关于诸城市2010年第二十八批次城市建设用地的批复》、鲁政土字[2018]1550号《山东省人民政府关于诸城市2018年第19批次城市建设用地的批复》，准予将涉案的集体土地批准征收，说明涉案土地及地上附着物系在农村集体土地征收过程中被强制收回并拆除。双方虽一致认可拆除行为系村委组织，但根据上述规定，村委并无拆除房屋的法定职权，即不能成为适格被告，其被告资格理应由组织实施征收行为的诸城市人民政府承担。被告虽主张原告的承包地不在征地范围之内，但未提交有效证据予以证明，应承担举证不能的法律后果。原告的承包地在征地过程中被圈占清除占用确是不争的事实，如果存在“少批多占”情形，那么组织实施清除原告承包地并强制收回土地的行政行为更属违法。对原告主张被告采取补偿措施的请求，诸城市人民政府应及时通过协调方式解决，如不能达成协议，应及时作出书面决定，原告如对诸城市人民政府作出的书面补偿决定不服，可通过相应程序予以解决。 综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定，判决如下： 确认被告诸城市人民政府清除并收回原告秦志华承包地的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长 马 森 人民陪审员 刘德春 人民陪审员王希惠 二〇一九年十二月六日 法官 助理 于 莉 雅 书 记 员 台    艳    林