兰州铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）甘7101行初219号原告马建林，男，1967年8月10日出生，东乡族，住甘肃省东乡族自治县。委托代理人娄静，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人吕琢，北京市盈科律师事务所实习律师。被告永登县中川镇人民政府，住所地兰州市永登县中川镇兰州新区综合保税区C区。法定代表人陈志然，该镇镇长。委托代理人李佩学，该镇干部。委托代理人张玉青，甘肃诚域律师事务所律师。原告马建林诉被告永登县中川镇人民政府（以下简称中川镇政府）行政强制一案，于2018年9月17日向武威市中级人民法院提起行政诉讼。该院受理后，经审查认为，此案不属于该院管辖，于2019年5月9日移送至本院，经甘肃省高级人民法院指定本院管辖。本院于2019年8月14日受理此案，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告马建林委托代理人娄静、吕琢，被告中川镇政府的委托代理人李佩学、张玉青到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告马建林诉称，原告是甘肃省兰州新区中川镇西槽村四社房屋的所有权人，2018年7月26日，被告组织人员强行拆除原告房屋。被告实施强拆时，未清点室内物品，未制作物品清单，导致原告屋内财物毁损，严重侵害了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定,行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。经催告,当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由,行政机关可以作出强制执行决定。本案中兰州新区中川园区管理委员会和中川镇政府在未严格按照《中华人民共和国行政强制法》的规定作出强制拆除决定,并履行相关告知程序的情况下,将原告的房屋强制拆除的行为违法。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条、第二十五条,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定,市县级人民政府是征收补偿工作的主体,负责组织实施本辖区内的土地征收和补偿工作,既对拆除行为负有监督管理的职责,又对征收补偿安置工作负责。原告认为被告拆除原告房屋的行为在实体和程序上均违法,依据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关规定，请求确认被告于2018年7月26日强拆原告房屋的行为违法。原告马建林在举证期限内向本院提交并在庭审中出示的证据材料如下：证据1.身份证，证明原告身份；证据2.土地使用权流转协议，证明原告对涉案土地有合法使用权；证据3.兰州新区中川园区管理委员会联合发布的通告，证明兰州新区中川园区管理委员会为适格被告；证据4.永登县中川镇政府2002年4月10日文件，证明原告权利合法；证据5.现场照片，证明被告实施了强制拆除行为；证据6.宣传手册，证明兰州新区管委会、中川镇政府系拆除主体。被告中川镇政府辩称，一、被告所拆除的涉案房屋未办理建设规划手续,属于违法建筑,依法应当予以拆除。经调查,原告被拆除的涉案房屋,未在规划建设部门办理规划和建设手续,属于未经批准,非法占用土地建造，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》及甘肃省纪委、甘肃省监察厅《关于坚决整治兰州新区及周边区域违法建筑问题的通知》(甘纪办明电〔2012〕69号)及《兰州市人民政府关于禁止在兰州新区控制区域内乱搭乱建的通知》(兰政发〔2010〕101号)的相关规定。二、被告对涉案违法建筑作出的拆除处理,完全符合法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”因此被告依照《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规依法强制拆除涉案房屋,程序完全合法。综上,被告所拆除的涉案房屋未办理建设规划手续,属于违法建筑,依法应当予以拆除。原告的诉讼请求没有事实和法律依据,请求依法驳回。被告中川镇政府在举证期限内向本院提交并在庭审中出示的证据材料如下：证据1.中政发[2010]93号《关于转发兰州市人民政府的通知》；证据2.新政发〔2011〕353号兰州新区管理委员会《关于兰州新区农村集体土地经营房屋征收补偿的意见（试行）》;证据3.新办发〔2016〕43号兰州新区党政办公室《关于印发的通知》；证据4.兰政发〔2010〕101号兰州市人民政府《关于禁止在兰州新区控制区域内乱搭乱建的通知》；证据5.卫星图片2张。以上证据证明2010年8月15日之后，在集体土地、宅基地上抢建、改建、增建的经营性房屋及其他设施属于违法建筑，应该依法予以拆除，且一律不予补偿。经过庭审举证、质证，现对各方当事人提交的证据材料综合评判如下：原告马建林对被告中川镇政府提交的证据1-4的三性均有异议，对证据5的三性有异议，认为应当有法定资质的机构出具，但是该图片来源不明。被告中川镇政府对原告马建林提交证据1的真实性、合法性无异议；对证据2的三性均有异议，认为该流转协议未附土地经营权证书，权属不明确，记载的内容是永久性的流转，其流转行为是违法的，原告有非法买卖土地之嫌疑；对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的均有异议；对证据4因未出示原件，不予质证；对证据5的真实性、关联性均有异议；对证据6的关联性和证明目的有异议，认为与本案无关，被告拆除原告所诉称的房屋基于该房屋是违法建筑予以拆除。本院认为，原告马建林提交的证据1与被告中川镇政府提交的证据1、4能够相互形成证据链印证本案案件事实，本院均予以采信；原告马建林提交的证据2合法性、证明目的不予认可。原告马建林提交的证据3-6，被告中川镇政府提交的证据2、3与本案没有关联性，本院不予采信；对被告中川镇政府提交证据5的真实性不予认可。综合上述分析，根据可采信的证据，结合当事人相关陈述，本院查明以下事实:2010年8月15日，兰州市人民政府下发《关于禁止在兰州新区控制区域内乱建乱搭的通知》（兰政发〔2010〕101号），要求永登县、皋兰县人民政府，兰州市政府有关部门，兰州新区管委会（筹），彻底排查兰州新区规划控制区域拟包括永登县中川镇等乡镇区域内违法建设和乱搭乱建情况，并对非法建设行为要求永登县、皋兰县政府依照《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》的规定予以处罚并强行依法拆除。2010年9月7日，中川镇政府下发《关于转发兰州市人民政府的通知》(中政发[2010]93号)，要求各村结合兰州市政府兰政发〔2010〕101号文件精神认真遵照执行。根据上述文件精神，中川镇政府对兰州新区控制区域未经审批、违法占地、违规建设各类违法建筑进行整治，对正在建设的违法建筑坚决制止，对已经建成的限期拆除。另查明，原告马建林系甘肃省东乡自治县果园乡娄子村村民。2013年11月17日，马建林与中川镇西槽村四社村民王平玺、周伟基等人签订土地使用权流转协议，王平玺、周伟基等人将其名下土地使用权转让与马建林，后马建林在该土地上修建了房屋。2018年7月26日，被告中川镇人民政府，在未向原告送达书面法律文书的情况下，将原告的上述房屋强行予以拆除。本院认为，本案的焦点问题为：1．关于本案适格被告的问题；2．关于被告强拆行为是否合法的问题。1．关于适格被告问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，从案查事实来看，被告中川镇政府是具体实施强拆行为的行政机关，其实施强拆涉案房屋的行为属于行使职权行为。根据上述法律规定，本案适格被告为中川镇政府。原告在起诉时，将兰州新区管理委员会、兰州新区中川园区管理委员会列为本案被告，上述两单位并未参与此次强拆，原告将上述两单位列为被告证据不足。兰州新区中川园区管理委员会系兰州新区管理委员会的职能部门，不具备行政主体资格，将其列为被告无法律依据。并且，甘肃省高级人民法院的行政裁定亦未将原告明显错列的兰州新区管理委员会、兰州新区中川园区管理委员会列为本案被告。在诉讼前及诉讼中，本院就不适格两被告对原告作了充分的释明，原告拒绝变更被告。为此，本院认为，兰州新区管理委员会、兰州新区中川园区管理委员会不是本案适格被告，原告将其列为被告无事实依据和法律依据，予以驳回。2．被告强拆行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告中川镇政府具有实施强制拆除该乡镇区域内违法建筑物的行政强制执行权，其自行实施行政强制执行，具有法律的授权。但是，任何具有行政强制权的行政机关，在实施强制行为时，必须按照行政强制法规定的程序实施。本案中，从案查事实来看，被告中川镇政府强制拆除原告涉案房屋时，未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定履行催告当事人、作出强制执行决定、将催告书、强制执行决定送达当事人、发布强制拆除公告等程序，在法定期限届满前即实施强制拆除行为，属于程序违法。综上，被告强制拆除原告涉案房屋的行为程序违法。由于该行为不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应当确认违法。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告永登县中川镇人民政府拆除原告马建林房屋的行为违法；二、责令被告永登县中川镇人民政府采取补救措施。案件受理费50元，由被告永登县中川镇人民政府负担。如不服本判决可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。审 判 长 张惠娇审 判 员 姜 涛审 判 员 张翼鹏二〇一九年十二月二十日法官助理 张解铃书 记 员 何 露【附适用的法律条文】1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。2.《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。3.《中华人民共和国行政强制法》第十三条行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。