湖北省随县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1321行初25号行政公益诉讼起诉人：随县人民检察院。被告：随县自然资源和规划局，住所地：随县厉山大道。法定代表人：汪祖国，局长。行政负责人：陈遵群，副局长。委托诉讼代理人：董立（代理权限：一般代理），湖北神农律师事务所律师。行政公益诉讼起诉人随县人民检察院诉被告随县自然资源和规划局不完全履行法定职责一案，于2019年7月22日向本院提起行政公益诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年11月30日公开开庭审理了本案。行政公益诉讼起诉人随县人民检察院依法指派的检察员肖坤、检察员助理朱昊，被告随县自然资源和规划局行政负责人陈遵群及其诉讼代理人董立均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。行政公益诉讼起诉人诉称，本院在履行职责过程中发现湖北锦鸿生态农业开发有限公司（以下简称“锦鸿公司”）非法占用土地而原随县国土资源局不依法履行监管职责，致使土地资源遭受重大损害。2016年10月，原随县国土资源局发现锦鸿公司于2015年4月开始未经批准，擅自占用随县小林镇祝林店村六组土地兴建酒庄综合楼、红酒厂、度假木屋和道路，占地面积6300平方米，其中耕地1412平方米、茶园3070平方米、其他林地1642平方米、沟渠53平方米、田坎123平方米，所占土地上固定建筑物共占地3290平方米，道路硬化及舞台硬化占地面积3010平方米。2016年12月26日，原随县国土资源局向锦鸿公司送达随县土资执罚[2016]26号行政处罚决定书：责令锦鸿公司将非法占用随县小林镇祝林店村六组土地6300平方米在十日内退还给小林镇祝林店村集体；拆除在非法占用土地上新建3290平方米建筑物和3010平方米硬化道路；对非法占用的1413平方米耕地，按照每平方米30元处以罚款，罚款金额42390元，其他4888平方米农用地土地，按照每平方米10元处以罚款，罚款金额48880元，以上罚款合计91270元。锦鸿公司在法定期限内未申请复议或提起行政诉讼，于2017年9月25日缴纳了91270元罚款，但未将非法占用随县小林镇祝林店村六组土地退还给小林镇祝林店村集体，也未拆除在非法占用土地上新建建筑物和硬化道路，未履行行政处罚决定确定的关于退回土地和拆除新建建筑物义务。2018年3月23日，原随县国土资源局向随县人民法院申请强制执行。2018年4月16日，随县人民法院审查认为，随县国土资源局申请强制执行超过法定期限，作出（2018）鄂1321行审27号行政裁定书，裁定不予受理。针对原随县国土资源局不依法履职行为，随县人民检察院于2018年12月19日向原随县国土资源局发出诉前检察建议，建议依法履行监督管理职责，规范行政执法行为，认真落实行政处理决定；采取有效措施，恢复土地原状，保护国家和社会公益。2019年2月19日和5月8日被告两次回复称目前林业部门已对该公司占用生态林进行调整，正编制方案办理永久性征用林地手续，国土部门已调整土地利用总体规划4937平方米，下一步将申请用地审批手续，对度假木屋占用林地将督促尽快拆除恢复原条件，退还土地。但截止目前，涉案土地仍未办理建设用地手续及土地出让手续，度假木屋已拆除9栋，所建设办公楼、餐厅等未拆除。随县人民检察院认为，随县自然资源和规划局对辖区内土地违法行为具有监督检查的法定职责，原随县国土资源局对锦鸿公司非法占地的行为已作出行政处罚决定，锦鸿公司仅缴纳了罚款，但未将土地退还村集体，也未拆除土地上新建建筑物及硬化道路。原随县国土资源局在作出行政处罚后，未及时履行监管职责，逾期向人民法院申请强制执行，又未实施代履行，同时未穷尽行政管理手段督促锦鸿公司履行处罚决定书确定的义务。其采取调整土地利用规划等补办手续的措施，属违法行使职权。目前，锦鸿公司占用土地行为仍属于非法占地，其建筑物仍属于违法建筑，国家和社会公共利益仍处于持续受侵害状态。为督促随县自然资源和规划局依法履行职责，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益，依法提起行政公益诉讼，请求判令随县自然资源和规划局对锦鸿公司非法占用土地的违法行为继续履行监管职责，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。本案开庭审理前，公益诉讼起诉人变更诉讼请求为：判令随县自然资源和规划局对锦鸿公司非法占用土地的违法行为未完全履行监管职责违法，继续履行监管职责。行政公益诉讼起诉人随县人民检察院为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据材料：第一组证据共7项，包括：1、锦鸿公司企业信息；2、随县机构改革相关文件；3、涉案土地林权证、土地承包经营流转合同、林权转让协议书；4、设施农用地备案材料、设施农用地使用协议书、请示、建设方案、勘测定界图、土地利用总图规划图等；5、原随县国土资源局行政执法材料；6、随县人民检察院现场勘察笔录、图片、视频资料；7、google地球卫星图片2015年2月和2017年10月前后卫星照片对比。拟证明：锦鸿公司非法占用土地，原随县国土资源局不依法履行职责，损害国家和社会公共利益。第二组证据共2项，包括：1、随县人民检察院随县检行公【2018】42130200019号检察建议书；2、送达回证。拟证明：随县人民检察院履行了诉前程序。第三组证据共4项，包括：1、随县自然资源和规划局回复；2、涉案土地调整后规划图纸、林业局地形图；3、随县人民检察院现场勘查笔录；4、11月20日拍摄的照片。拟证明：原随县国土资源局经检察机关督促后仍怠于履行法定职责，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。被告随县自然资源和规划局辩称，一、原随县国土资源局对锦鸿公司违法占地的行为已依法按照程序于2016年12月26日作出了行政处罚决定，锦鸿公司已履行了缴纳罚款的处罚决定，因锦鸿公司所实施的建设项目是小林镇政府招商引资项目，各级领导较重视，小林镇政府要求暂缓执行行政处罚决定，拟调整相关规划，补办手续，故原随县国土资源局向法院申请强制执行超过了法定期限。二、2018年12月19日，原随县国土资源局在收到检查建议函后积极履职，做了相应的工作。向随县人民政府有关领导报告了情况，提出整改意见及建议；多次与小林镇人民政府沟通、协调，督促小林镇人民政府履行属地监管职责；多次约谈锦鸿公司负责人，宣讲有关法律规定和政策，督促其全面履行行政处罚决定的处罚内容；多次联系祝林店村委会相关负责人，督促村委会收回土地；停止办理与本案有关的许可、登记等手续；截止目前，已拆除违法建筑9栋，后续工作正在推进中。三、对于检察建议书指出履职不到位的，我局将努力改进工作，提高行政执法能力，处理好经济发展与依法行政的关系，督促锦鸿公司、祝林店村村委会做好已拆除违法建筑的现场清理及后续工作。被告为支持其辩称意见，向本院提交了以下证据材料：证据一、随县土资执罚[2016]26号《行政处罚决定书》及送达回证。拟证明：1、锦鸿公司违法占地情况；2、行政处罚内容；3、《行政处罚决定书》已经送达。证据二、缴款凭证。拟证明：锦鸿公司已按处罚决定缴纳罚款91270元。证据三、《招商引资项目投资协议书》。拟证明：锦鸿公司所建项目是小林镇人民政府招商引资项目。证据四、随县土资执催告[2017]16号《履行行政处罚决定催告书》。拟证明：原随县国土资源局催告被处罚人履行处罚决定。证据五（组）、1、原随县国土资源局2018年3月23日《强制执行申请书》；2、原随县国土资源局向县人民法院出具的《情况说明》；3、随县人民法院（2018）鄂1321行审27号《行政裁定书》。拟证明：1、原随县国土资源局申请执行情况；2、超期申请的原因是小林镇政府基于招商引资项目提出协调；3、按照最高院的司法解释，特殊情况即使过了期限也可以申请强制执行。证据六、违法建筑现场照片8张。拟证明：截至目前已拆除了9栋度假木屋。经庭审质证，对行政公益诉讼起诉人提交的一、二组证据，被告无异议，本院予以采信。对行政公益诉讼起诉人提交的第三组证据，被告对其真实性无异议，但对证明目的有异议，认为被告在收到检查建议函后做了大量的工作，只是未完全实现预期的目标。对被告提交的证据一至六，行政公益诉讼起诉人对其真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据仅证明被告做了部分工作，并未完全履职。依据有效证据，结合当事人的陈述，本院查明以下事实：随县人民检察院在履行职责过程中发现随县自然资源和规划局不依法履行法定职责，致使国家和社会公共利益遭受侵害。2015年4月开始，锦鸿公司未经批准，擅自占用随县小林镇祝林店村六组土地兴建酒庄综合楼、红酒厂、度假木屋和酒庄道路，占地面积6300平方米。2016年10月26日，原随县国土资源局依法对锦鸿公司非法占地案立案调查，同年12月26日，原随县国土资源局作出随县土资执罚[2016]26号行政处罚决定：责令锦鸿公司将非法占用随县小林镇祝林店村六组土地6300平方米在十日内退还给小林镇祝林店村集体；拆除在非法占用土地上新建3290平方米建筑物和3010平方米硬化道路；对非法占用的1413平方米耕地，按照每平方米30元处以罚款，罚款金额42390元，其他4888平方米农用地土地，按照每平方米10元处以罚款，罚款金额48880元，以上罚款合计91270元。锦鸿公司在法定期限内未申请复议，亦未提起行政诉讼，于2017年9月25日缴纳了91270元罚款，但未将非法占用随县小林镇祝林店村六组土地退还给小林镇祝林店村集体，也未拆除在非法占用土地上新建建筑物和硬化道路。2018年3月23日，原随县国土资源局向随县人民法院申请强制执行。2018年4月16日，随县人民法院审查认为，原随县国土资源局申请强制执行超过法定期限，作出（2018）鄂1321行审27号行政裁定书，裁定不予受理。2018年12月19日，随县人民检察院向原随县国土资源局送达了随县检行公建[2018]42132100019号检察建议书，建议依法履行监督管理职责，规范行政执法行为，认真落实行政处理决定；采取有效措施，恢复土地原状，保护国家和社会公益。2019年2月19日，原随县国土资源局作出的书面回复中称：因所占土地为生态林无法办理用地手续，目前该地块所占林地已由生态林调整为经济林，企业正在积极办理用地手续。2019年5月8日，随县自然资源和规划局再次书面回复称：目前林业部门已对该公司占用生态林进行调整，正编制方案办理永久性征用林地手续，国土部门已调整土地利用总体规划4937平方米，下一步将申请用地审批手续，对度假木屋占用林地将督促尽快拆除恢复原条件，退还土地。另查明，目前锦鸿公司综合楼、生态餐厅、生产车间所占三块地块规划已调整为允许建设区，共计4937平方米，但尚未办理建设用地手续及土地出让手续，度假木屋及道路部分尚未调整规划。截止目前，锦鸿公司已拆除了9栋度假木屋，其余违法建筑尚未拆除。还查明，根据《中共随县县委随县人民政府关于随县机构改革的实施意见》（随县发[2019]4号）文件精神，撤销原随县国土资源局，其职责并入随县自然资源和规划局。本院认为，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。本案中，随县人民检察院具有行政公益诉讼起诉人的诉讼主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。依照上述法律规定，原随县国土资源局被撤销后，随县自然资源和规划局对辖区内土地违法行为具有监督检查的法定职责，是本案的适格被告。本案中，原随县国土资源局在履职过程中，已经查明锦鸿公司未经批准非法占用土地并新建建筑物及硬化道路的事实，亦对该公司的违法行为作出了随县土资执罚[2016]26号行政处罚决定，但锦鸿公司仅履行了处罚决定书中缴纳罚款的义务，并未退还土地、拆除在非法占用土地上的新建的建筑物及硬化道路。该处罚决定书生效后，在锦鸿公司未全部履行处罚决定书确定的全部义务的情况下，原随县国土资源局未及时履行监管职责，逾期向我院申请强制执行。在接到行政公益起诉人的检察建议后，其答复通过调整土地利用总体规划，补办手续的方式予以处理，与生效的处罚决定书确定的义务相悖，致使锦鸿公司的违法行为长期未能够得到有效制止，客观上降低了锦鸿公司违法成本，助长了锦鸿公司违法气焰，导致国家法律法规未能得到有效实施，国家利益和社会公共利益未能得到有效保护。被告虽称因锦鸿公司所实施建设的项目系政府招商引资项目，各级领导较为重视，且因小林镇政府要求暂缓执行处罚决定，拟调整相关规划，补办手续，故向法院申请强制执行时超过了法定期限。但其辩称不足以否认原随县国土资源局在查处锦鸿公司违法占地违法行为过程中，存在怠于履行法定职责的违法行为，现行政公益诉讼人要求确认被告随县自然资源和规划局在查处锦鸿公司非法占有土地的违法行为过程中未完全履行监督管理职责的行政行为违法，有事实和法律依据，本院予以支持。本案诉讼过程中，被告随县自然资源和规划局称违法建筑中度假木屋目前已拆除9栋，后续工作正在推进中，故对行政公益起诉人请求被告随县自然资源和规划局继续履行监管职责的诉请本院予以支持。综上，随县自然资源和规划局作为土地行政主管部门，应当对辖区的土地利用实施监督管理工作，其对锦鸿公司非法占用土地进行建设的违法行为未完全履行监督管理职责，致使涉案土地至今处于被侵害状态，放纵了违法当事人的违法行为，损害了国家利益和社会公共利益。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第七十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第二十六条第六款、第七十四条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法若干问题的解释》第二十四条、第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告随县自然资源和规划局在查处湖北锦鸿生态农业开发有限公司非法占用土地的违法行为中未依法完全履行监督管理职责违法；二、责令被告随县自然资源和规划局对涉案土地依法全面履行监督和管理职责。案件受理费50元，由被告随县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省随州市中级人民法院。审 判 长  马定铭审 判 员  孙天耀审 判 员  王志强人民陪审员  池 祥人民陪审员  张静逸人民陪审员  彭新发人民陪审员  彭方新二〇一九年十二月六日法官助理刘梦书记员王锐