浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙08行终108号 上诉人（原审原告）戴文勇，男，1972年9月16日出生，汉族，住浙江省江山市。 委托代理人（特别授权代理）李剑平，江西洪胜律师事务所律师。 上诉人（原审被告）江山市廿八都镇人民政府，住所地浙江省江山市廿八都镇枫林路1号。 法定代表人姜剑宏，镇长。 委托代理人（特别授权代理）蔡洪星，浙江达正律师事务所律师。 原审第三人江山市廿八都镇兴墩村村民委员会，住所地江山市廿八都镇兴墩村。 法定代表人华国军，村支部负责人。 委托代理人（特别授权代理）龚需林，浙江开岚律师事务所律师。 戴文勇诉江山市廿八都镇人民政府（以下简称廿八都镇政府）、第三人江山市廿八都镇兴墩村村民委员会(以下简称兴墩村委会)乡政府行政强制和行政赔偿一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2019年8月12日作出（2019）浙0802行初109号行政判决。戴文勇、廿八都镇政府均不服，分别向本院提起上诉，本院于2019年9月12日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原判认定，原告戴文勇原系江山市廿八都镇兴墩村村民。1989年原告父亲戴书炎申请宅基地建房，经审批取得占地面积为307.4㎡的宅基地。2010年11月4日，父亲戴书炎与戴文勇等五子签订《房屋分割协议书》，其中戴文勇分得占地面积为98.2㎡的房屋。2010年11月18日，戴文勇取得江山市人民政府颁发江集用（2010）第542-5525号土地使用权证，土地使用权面积为98.2㎡。2005年2月8日，江山市委、江山市人民政府制定市委发〔2005〕8号《中共江山市委、江山市人民政府关于鼓励山区农民下山脱贫的若干意见（试行）》，其中第二条搬迁范围及对象规定，区域范围重点在省级、衢州市级欠发达乡镇的高深山区，白水坑、碗窑、峡口三大水库库区、地质灾害频发地区及贫困村与其他山区村，对象为居住在上述地区的山区农民。第三条实施主体规定，安置地和搬迁地乡、村两级组织为主要实施主体。搬迁地乡、村两级组织负责下山脱贫对象的确认和组织、宣传、发动等工作。第四条审批程序规定，下山脱贫农户审批，按照指定范围，以户为单位向户籍所在地村委会提出书面申请，村委会对自愿搬迁安置的对象进行核实盖章后，报乡（镇）政府审核，并签订相应的责任书和协议，然后由乡（镇）人民政府汇总报市扶贫办审核批准。第五条脱贫小区建设及管理规定，下山农民落户后，按照国家一户一宅的规定，在新区房屋建好后，原居住老屋和其他建筑物在搬迁后拆除。2009年6月22日，江山市扶贫开发领导小组办公室制定江扶贫办〔2009〕14号《江山市下山搬迁工作实施办法》，第十三条老屋拆除第（一）项拆除时间规定，零星搬迁农户，必须在落实宅基地后二个月内，拆除原居住房屋及附属建筑物后方可安置；整体搬迁农户，必须在落实宅基地一年半内拆除原居住房屋及附属建筑物，如原居住地无房屋的，必须提供相关证明材料。第（二）项拆屋验收规定，下山搬迁农户向所在乡镇提出老屋拆除验收申请（附土地使用权证、房产证），经乡镇实地验收后，将市扶贫办统一印制的拆除老屋验收单和拆屋的照片等相关材料和复印件报送市扶贫办，附拆屋验收单一式三份（市扶贫办、市国土局、安置乡镇各一份）。第（三）项老屋宅基地管理规定，下山搬迁农户拆除原居住房屋后报搬迁地乡镇验收，拆除老屋的宅基地一律归集体所有。2008年6月25日，原告戴文勇户申请下山搬迁，签署了《申请书》，载明戴文勇家庭四人，符合市委下山脱贫条件，根据市委〔2005〕8号文件精神，自愿移民到雁塘小区，愿意接受市委〔2005〕8号文件有关政策条件，服从统一安置。同日，戴文勇与第三人签订《2008年廿八都镇下山脱贫协议书》，约定戴文勇自愿执行市委〔2005〕8号文件，全家共有4个人口自愿要求搬迁到雁塘小区下山脱贫点安置落户。2009年11月25日，戴文勇和安置单位签订《江山市下山搬迁农户建房协议》，约定戴文勇于2009年11月25日在杨柳湾小区（安置点）落实宅基地，安置单位不提供生产资料。宅基地面积为80㎡，单价为350元/㎡，总地价为28000元。2010年7月23日，江山市财政局和江山市扶贫办公室作出江财农〔2010〕215号文件，对下山搬迁财政补助资金作出拨付通知，根据补助资金分户清单戴文勇户的补助资金为12000元。戴文勇领取了上述补助资金，并在安置地建造了安置房。2018年6月21日，江山市委办公室制定市委办〔2018〕105号《江山市农村“一户多宅”分类处理指导意见》，第三条规定“一户多宅”是指农村村民一户拥有两处及以上宅基地，且占地面积超过我市用地限额标准。“一户多宅”的类型主要有：（八）已享受异地搬迁、地质灾害搬迁、农村土地综合整治、农房改造等政策的农户，与村委会签订了原宅拆除协议但未履约的。第四条规定，“一户多宅”的分类处理：（二）对属于第三条第（四）至（九）情形的，在“一户一宅”以外的房屋应予以拆除，宅基地退还村集体。如村民能积极配合整治工作，自愿腾空、拆除原有旧房及退还宅基地的，可予以适当补助（不含第八种情形）。因原告房屋一直未拆除，2018年7月、12月期间，被告工作人员向原告送达“一户多宅”房屋处置告知书，做原告思想工作，原告拒绝拆除。2018年12月19日，第三人兴墩村委会对原告房屋实施了拆除。原告对拆除行为有异议，于2019年3月22日诉至法院，请求：1.确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.判决被告及第三人赔偿原告房屋重置成本500000元（价值以评估鉴定为准）；3.诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，本案的争议焦点是被告廿八都镇政府是否实施了行政强制行为，行为是否构成违法。根据江山市委发[2009]25号文件规定，搬迁地乡镇政府是下山搬迁农户原居住地房屋拆除的实施主体。本案案涉房屋虽系第三人兴墩村委会拆除，但村委会并不具有实施拆除的法定职权，故该行为应认定为被告廿八都镇政府委托实施的拆除行为。本案中，根据原告签署的申请书、下山脱贫协议书和江山市委发[2009]25号文件等证据，均可以证实案涉房屋属于下山搬迁政策规定应拆而未拆的房屋，但被告未能举证证明原告同意将房屋交付被告拆除，故被告实施的拆除行为应遵循程序正当原则。本案被告在拆除案涉房屋时未履行正当程序，拆除行为应确认违法。关于原告主张的赔偿请求，因案涉房屋属于应拆除对象，故原告对房屋价值进行赔偿的请求法院不予支持,原告亦无相关证据证明房屋内有物品损失，故原告主张赔偿的诉讼请求法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告江山市廿八都镇人民政府于2018年12月19日强制拆除原告戴文勇所有的坐落于江山市廿八都镇兴墩村房屋的行为违法；二、驳回原告戴文勇的其他诉讼请求。 上诉人戴文勇上诉并答辩称，原判认定涉案房屋属于“应拆除房屋对象”，并据此判决驳回上诉人赔偿请求，认定事实错误，超出宪法、法律范围，严重侵害其合法权益。具体理由如下：1.戴文勇于2008年6月签订下山脱贫协议，2009年下山脱贫安置时上诉人名下无房，不属于政策规定的需要拆除老屋的情形。且正常下山脱贫安置每户每人补助7000元，上诉人因无房可拆，只补助3000元。2.涉案房屋系戴文勇继承取得的祖遗房屋，系合法财产。该房屋原属其父亲所有，2010年分家析产时，戴文勇分得该房屋，并于2010年经合法审批取得《集体土地使用权证》，2015年4月戴文勇父亲去世。戴文勇依法获得房屋物权。3.根据《江山市农村“一户多宅”分类处理指导意见》的规定，对“已合法取得一处农村住宅，又另行继承父母等合法拥有的房屋”的，“村民委员会应当建立有偿退出机制，给予适当补偿，房屋予以拆除，宅基地退还村集体。”本案属于上述情形，应当给予补偿。4.《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定对公民的私有财产实施征收或征用并给予补偿。”本案中，廿八都镇政府实施的“下山搬迁复垦”属于为了公共利益的需要，根据宪法规定，应当对涉案房屋实施征收或征用并给予补偿后再予实施。5.江山市委发[2009]25号文件第五条第（六）项规定，“老屋拆除规定，零星搬迁农户实行先拆除原居住房屋后安置办法，整体搬迁农户在落实宅基地一年半内必须无条件拆除原居住房屋及附属建筑物”，该文件已超越且违反宪法，一审法院依据违反宪法法律规定的规范，认定涉案房屋属于无补偿的“应拆除房屋”，属法律适用不当。6.原审法院已经认定被上诉人实施的强制拆除涉案房屋行为违法，根据国家赔偿法第四条规定，行政机关在行使行政职权时违法造成他人财产损失的，依法应当承担行政赔偿责任。且民法总则第一百一十七条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的赔偿”、物权法第四条规定“国家、集体、个人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、《江山市市区征收集体土地房屋拆迁补偿暂行办法》规定第十九条第三款“选择迁建安置的被拆迁房屋按重置评估价格给予补偿，在拆迁补偿时可给予适当奖励”，上诉人被强制拆除的合法房屋依法应得到重置价格的合理赔偿。本案中，虽上诉人因下山脱贫搬迁获得财政补助资金12000元，但根据浙江省扶贫办公室（2008）34号《关于印发浙江省下山搬迁项目管理办法的通知》第十一条“省补助资金主要用于下山搬迁农户的建房、购房的直接补助”之规定，该补助资金系对戴文勇在下山搬迁中的建房、购房补助，非对宅基地复垦前地上建筑物及房屋拆除给予的补偿。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人全部诉讼请求。 上诉人廿八都镇政府上诉并答辩称，原判认定事实错误，适用法律不当。其一，廿八都镇政府虽为下山搬迁工程的实施主体，但除对下山搬迁对象审核、宣传发动外，其他工作并不需要廿八都镇政府组织人员具体实施，如搬迁和房屋拆除，均由下山搬迁户自行实施，宅基地复垦工作由当地村委会具体实施，廿八都镇政府仅予以督促指导。根据江山市委发[2009]25号文件规定，该镇政府非拆除房屋实施主体。其二，廿八都镇政府未委托兴墩村委会对涉案房屋实施拆除。该村委会系根据文件规定和下山搬迁协议书约定，在原先已拆除部分的基础上帮助戴文勇将其应拆未拆的房屋继续拆除完毕，最终将收回的土地复垦，且该村委会拆除房屋前已先行通知戴文勇。廿八都镇辖区内下山搬迁农户众多，除戴文勇等部分人外，均按照规定自行拆除原居住地房屋，戴文勇不能超越法律成为特殊公民。其三，戴文勇原居住地房屋属于应拆而未拆除完毕的房屋，不属于“三改一拆”房屋，不属于行政强制法第四条、第十八条等规定的情形，无需按照该规定在拆除前履行相关程序，廿八都镇政府无法依法向法庭提交程序正当的相关证据。其四，下山搬迁安置政策是一项公认的好政策，广大农户从中得到了实实在在的好处。戴文勇作为有幸先期完成搬迁及安置的人员，在得到政策实惠之时理应知足感恩，不应有违诚信原则，图违背客观事实之利。其五，戴文勇引用宪法条款主张权利，违反了法律在司法中的适用原则。综上，请求撤销一审判决，改判驳回戴文勇全部诉讼请求。 原审第三人兴墩村委会未提交书面意见，其口头陈述称同意廿八都镇政府的意见，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回戴文勇的全部诉讼请求。 上诉人戴文勇、廿八都镇政府上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一、二审审理情况以及二上诉人的上诉理由、原审第三人的陈述意见，二审中，主要围绕被诉房屋拆除行为是否合法以及戴文勇的赔偿请求有无事实和法律依据等争议焦点进行审理。 上诉人戴文勇在二审中补充提交其兄戴文猛的身份证明材料、室内物品清单、其与村镇干部的谈话录音记录及相关视听资料作为新证据，证明戴文猛亦曾居住在涉案房屋内，涉案房屋室内物品损失情况以及涉案房屋系被强制拆除的事实。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。上诉人在二审中补充提交上述证据，但未能说明正当事由，故本院对上述证据不予接纳。 经审理，二审查明的事实与原审一致。 本院认为，本案中，各方对上诉人戴文勇涉案房屋因该户下山搬迁被拆除无争议，本案争议焦点在于廿八都镇政府是否为涉案房屋拆除的责任主体、被诉拆除行为是否合法及对被拆除房屋是否应予补偿或赔偿。关于被诉拆除行为责任主体的问题，根据拆除行为作出时的政策依据即江山市委发[2009]25号《中共江山市委、江山市人民政府关于进一步推进下山搬迁工作的若干政策意见》第三条的规定，“搬迁地、安置地乡镇政府是下山搬迁工程的实施主体。”廿八都镇政府作为搬迁地乡镇政府是下山搬迁农户原居住地房屋拆除的实施主体。在既有规范明确规定乡镇政府系实施主体的情形下，不因实际交由村委会实施而免于主体责任。廿八都镇政府关于其不具体负责实施的意见与上述规定相悖，本院不予支持。原审法院认定廿八都镇政府为拆除行为责任主体，具有规范依据。 关于被诉拆除行为是否系行政强制行为以及该行为是否合法的问题。涉案房屋系因戴文勇户下山搬迁而拆除，根据下山搬迁政策依据江山市委发〔2005〕8号《中共江山市委、江山市人民政府关于鼓励山区农民下山脱贫的若干意见（试行）》及江山市委发[2009]25号《中共江山市委、江山市人民政府关于进一步推进下山搬迁工作的若干政策意见》的规定，下山搬迁后必须拆除原居住老屋和其他建筑物。但廿八都镇政府及兴墩村委会均未提供证据证明上诉人戴文勇主动将涉案房屋交付拆除，故被诉拆除行为系行政强制行为，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，廿八都镇政府在对涉案房屋进行强制腾空、拆除前，应当履行行政强制法规定的催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定等法定程序，其在未提供证据证明依法履行政强制程序的情形下拆除涉案房屋，程序违法。原审法院以此为由确认被诉行政强制行为违法，符合法律规定。 关于上诉人戴文勇提出的补偿及赔偿请求，首先，关于补偿请求，本案中不存在戴文勇主张的征收、征用等应当予以补偿的情形，涉案房屋系因下山搬迁而拆除，戴文勇户已按照政策规定领取了相应补助款，其关于拆除涉案房屋应当予以补偿的主张缺乏法律依据，本院不予支持。其次，关于赔偿请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见，合法权益受侵犯并造成损害是获得行政赔偿的前提条件。本案中，上诉人戴文勇主张，涉案房屋系其合法财产，是其下山搬迁后继承取得的祖遗房屋，不属于下山搬迁政策规定的需要拆除老屋的情形。本院认为，根据下山搬迁政策规定，下山搬迁农户原居住老屋和其它建筑物应当在搬迁后拆除。涉案房屋系上诉人戴文勇的父亲戴书炎申请审批建造，上诉人戴文勇自认下山搬迁前一直居住在该房屋内，且1989年涉案房屋审批建房时提交的戴书炎户土地登记审批表中登记的家庭人口为10人，经审批，戴书炎户取得占地面积为307.4㎡的宅基地。可见，涉案房屋审批建房时已将戴文勇作为在册人口计算在内。后经分家析产，戴文勇取得其中98.2㎡的房屋一栋。故上诉人戴文勇在下山搬迁前并非无房，而是房屋份额未确定，在份额确定后，应当履行下山搬迁政策规定以及下山脱贫协议书中约定的原居住房屋拆除的义务。涉案房屋属于应拆未拆的下山搬迁户原居住房屋，不属于应予赔偿的合法权益，不符合行政赔偿的条件。关于戴文勇提出的屋内物品损失赔偿，因其在一审中未明确损失构成，亦未提供证据证明损失存在，原审法院不予支持其相关主张并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，由上诉人戴文勇、江山市廿八都镇人民政府分别负担。 本判决为终审判决。 审判长  崔正华 审判员  朱桂英 审判员  祝伟荣 二〇一九年十二月六日 法官助理何辛 书记员林柯莉 ?