河北省保定市莲池区人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0606行初67号原告定州市新华冷冻厂，住所地定州市兴华路。法定代表人马援朝，该厂厂长。委托代理人安自然，河北达公律师事务所律师。委托代理人刘宾，河北达公律师事务所律师。被告定州市自然资源和规划局，住所地定州市中山东路。法定代表人张计秋，该局局长。委托代理人牛子德，该局北城区国土所副所长。委托代理人席永明，河北三和时代（定州）律师事务所律师。被告河北省自然资源厅，住所地河北省石家庄市红旗大街80号。法定代表人周金中，该厅党组书记。委托代理人安蕴峰，该厅法规处工作人员。委托代理人邢也，河北卓联律师事务所律师。原告定州市新华冷冻厂不服原定州市国土资源局（现定州市自然资源和规划局）所作定国土资罚字〔2017〕08-021号《行政处罚决定书》及被告河北省自然资源厅所作冀自然资复议决字〔2017〕041号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。原告定州市新华冷冻厂法定代表人马援朝，委托代理人安自然、刘宾，被告定州市自然资源和规划局委托代理人牛子德、席永明，被告河北省自然资源厅委托代理人安蕴峰、邢也到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原定州市国土资源局于2017年4月6日作出定国土资罚字〔2017〕08-021号《行政处罚决定书》，被处罚人为定州市新华冷冻厂，载明“……经查，你单位于2010年起，位于大道观街社区的国有划拨土地陆续停止冷库经营，将原有库房对外分块租赁的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条的规定，已构成非法占地。……根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条的规定，结合《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的相关规定，鉴于你单位将划拨土地上原有库房出租，用于库房、汽修厂、台球厅、健身房、游泳池等使用，违法行为轻微，且没有造成危害后果，决定处罚如下：一、责令定州市新华冷冻厂，将不按照批准的用途使用的4122.2平方米国有划拨土地交还。二、没收定州市新华冷冻厂非法收入341877元。”定州市新华冷冻厂不服，向原河北省国土资源厅申请行政复议。河北省自然资源厅于2019年6月17日作出冀自然资复议决字〔2017〕041号《行政复议决定书》，认为根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，未经主管部门批准，不得擅自对外转让、出租、抵押划拨土地；定州市新华冷冻厂在未经批准并明确知晓将改变用途的情况下，将划拨土地上原有库房出租，用于库房、汽修厂、台球厅、健身房、游泳池等，违反了上述规定；原定州市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条的相关规定，作出定国土资罚字〔2017〕08-021号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持原定州市国土资源局2017年4月6日作出的定国土资罚字〔2017〕08-021号《行政处罚决定书》。原告定州市新华冷冻厂诉称：一、行政处罚及行政复议认定事实及适用法律错误。1986年原告依法取得涉案土地使用权，在经营过程中并未改变土地用途，没有对冷冻仓库进行改建、新建，被告定州市自然资源和规划局依据《土地管理法》第五十六条及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条的规定作出处罚决定错误。另该被告依据原告与徐雪安和王云早已终止的租赁合同作出行政处罚，并没收收入341877元没有事实根据和法律依据。二、行政处罚及行政复议程序违法。被告定州市自然资源和规划局行政处罚审理严重超期。自2016年11月28日立案到2017年4月6日作出定国土资罚字〔2017〕08-021号行政处罚决定，已超过《国土资源行政处罚办法》规定的期限。被告河北省自然资源厅行政复议审理超期。原告于2017年4月18日提交复议申请书，于2017年5月4日收到该被告落款为2017年4月26日的受理通知书，于2017年7月27日收到该被告落款为2017年7月24日的中止复议通知书，已超过《行政复议法》规定的期限。被告定州市自然资源和规划局作出《行政处罚决定书》时任局长为张力田，而被告河北省自然资源厅复议时，主管复议的副处长又是张力田，应予回避而未回避。综上，被告定州市自然资源和规划局的行政处罚以及被告河北省自然资源厅的行政复议认定事实、适用法律错误，程序违法。故提起诉讼，请求撤销被告定州市自然资源和规划局作出的定国土资罚字〔2017〕08-021号行政处罚决定和被告河北省自然资源厅作出的冀自然资复议决字〔2017〕041号行政复议决定。原告定州市新华冷冻厂向本院提交以下证据：1.划拨用地目录；2.土地利用现状分类（国家标准GB/T21010-2017）；3.张力田任职通知；4.受理告知书；5.录音光盘及文字记录。被告定州市自然资源和规划局辩称：一、被告作出的定国土资罚字〔2017〕08-021号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。经调查，原告定州市新华冷冻厂于2000年3月6日取得该幅土地的国有土地使用权，用途为冷冻仓库、商住楼。从2010年起陆续停止在国有划拨土地上经营的冷库业务并拆除制冷设备，擅自将原有冷库库房对外分块出租，以协议形式允许他人改建成汽修厂、台球厅、健身房、游泳池及篮球馆等，被告对上述事实不仅询问了马援朝，而且还到现场进行勘察并以拍照等方式固定证据，调取了包括民事判决书在内的相关证明材料，证实原告违法事实清楚，证据确凿充分。二、被诉处罚决定书适用法律正确，程序合法。原告的行为已经违反了《土地管理法》第五十六条关于建设单位应当按照划拨批准文件的规定使用土地，确需改变建设用途的，应当经有关土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准的规定。同时还违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条的规定。鉴于以上事实和法律规定，被告依据《土地管理法》第八十条及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定予以处罚，适用法律正确。就程序而言，立案后被告严格按照法律规定向原告下达《责令停止违法行为通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚听证通知书》《行政处罚决定书》符合《国土资源行政处罚办法》规定的程序。综上，被告所作定国土资罚字〔2017〕08-021号行政处罚决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。被告河北省自然资源厅辩称：一、被告作出的冀自然资复议决字〔2017〕041号行政复议决定程序合法。原告于2017年4月18日向被告提出行政复议申请，被告依法受理。因该案情况复杂延期审理30日，在延期审理期间因涉及法律适用问题需向有关机关请示，故中止该案审理。2017年8月9日，被告作出《河北省国土资源厅关于法律法规适用的请示》向原国土资源部请示《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条及《城市房地产管理法》第五十六条如何适用的问题。在自然资源部针对被告请示的法律法规适用问题给予口头答复后，被告于2019年6月17日作出冀自然资复议决字〔2017〕041号行政复议决定，并向原告邮寄送达。根据《行政复议法》第三十一条第一款、《行政复议法实施条例》第四十一条的规定，被告作出《行政复议决定书》程序合法。二、被告作出的冀自然资复议决字〔2017〕041号行政复议决定适用法律正确，内容适当。原告请求撤销原定州市国土资源局于2017年4月6日作出的定国土资罚字〔2017〕第08-021号行政复议决定。经被告查证，1994年11月24日，经定州市人民政府批准，定州市土地管理局为原告颁发了（94）字第790号《国有土地使用证》，土地使用者为河北省定州市新华冷冻厂，批准使用期限为长期，批准用地面积5834平方米，建筑用地2000平方米。1999年8月30日，经定州市人民政府批准，同意以协议出让方式供给原告商住楼项目用地，定州市土地管理局与原告签订了《国有土地使用权出让合同》（划拨土地使用权补办出让合同），出让土地使用权1711.8平方米，出让年限为50年。2000年3月，经定州市人民政府批准，定州市土地管理局为原告颁发了定国用（2000）字第070号《国有土地使用证》，使用权类型为划拨、出让，用途为冷冻仓库、商住楼，土地使用者为定州市新华冷冻厂，使用权面积为5834平方米。2010年5月1日，马辉（定州市新华冷冻厂法定代表人马援朝之子）与徐雪安签订了《库房租赁协议书》，将涉案土地内一个库房175平方米和穿堂屋一间出租给徐雪安，用途为储存啤酒。2010年5月8日，马辉与王云签订《库房租赁协议书》将涉案土地内库房总共550平方米出租给王云，用作健身场所。2016年11月21日，原定州市国土资源局向原告进行询问并制作了询问笔录，核实了原告将土地用途为冷冻厂仓库、商住楼的厂房出租，并允许他人改建成汽修厂、台球厅、健身房、游泳池的事实。2017年1月26日，原定州市国土资源局作出《责令停止违法行为通知书》，告知原告未按照土地使用权划拨批准文件规定使用土地，责令立即停止上述违法行为听候处理。2017年2月28日，原定州市国土资源局工作人员对违法现场进行了勘测，并制作了现场勘测笔录，笔录经原告的法定代表人马援朝签字。2017年3月1日，原定州市国土资源局作出了《行政处罚告知书》，告知原告不按照批准的用途使用国有土地、未经批准擅自出租划拨土地，责令将不按照批准用途使用的4122.2平方米土地交还，没收非法收入341877元。当日，原定州市国土资源局向原告作出了《行政处罚听证告知书》，告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，并自收到告知书之日起三日内提出申请。马援朝在法律文书送达回证上签字。2017年3月14日，原告向原定州市国土资源局提交了《听证申请书》。2017年3月20日，原定州市国土资源局作出《听证通知书》，告知原告举行听证会的时间、地点及相应的权利和义务。马援朝在法律文书送达回证上签字。2017年3月29日，原定州市国土资源局组织召开听证会，原告的法定代表人马援朝及其子马辉在听证笔录上签字。2017年4月6日，原定州市国土资源局作出定国土资罚字〔2017〕08-021号行政处罚决定，决定责令原告将不按照批准的用途使用的4122.2平方米国有划拨土地交还，并没收原告的非法收入341877元。被告认为，根据《土地管理法》第五十六条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，未经主管部门批准，不得擅自对外转让、出租、抵押划拨土地。原告在未经批准并明确知晓将改变用途的情况下，将划拨土地上原有的库房出租，用于库房、汽修厂、台球厅、健身房、游泳池等，违反了上述规定。原定州市国土资源局根据《土地管理法》第八十条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条的相关规定，作出定国土资罚字〔2017〕08-021号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。被告根据行政复议法第二十八条第一款第一项之规定，作出维持被诉行政处罚决定的复议决定。综上，被告所作冀自然资复议决字〔2017〕041号行政复议决定适用法律正确，程序合法，内容适当。请求驳回原告的诉讼请求。被告定州市自然资源和规划局与被告河北省自然资源厅对原行政行为合法性共同承担举证责任，经双方协商，由被告定州市自然资源和规划局实施举证行为。被告定州市自然资源和规划局出示《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，证明具有行政主体资格。被告定州市自然资源和规划局向本院提供以下证据，证明作出行政处罚决定程序合法：1.违法线索登记表；2.公文审批签及核查报告；3.立案呈批表；4.停止违法行为通知书；5.延期申请公文审批签；6.延期申请；7.违法案件处理决定呈批表；8.核查报告；9.会审记录；10.法律文书呈批表（行政处罚告知书）；11.行政处罚告知书；12.行政处罚告知书送达回证及照片；13.法律文书呈批表（行政处罚听证告知书）；14.行政处罚听证告知书；15.行政处罚听证告知书送达回证及照片；16.听证申请书；17.听证通知书及送达回证；18.听证笔录；19.听证结论；20.法律文书呈批表（行政处罚决定书）；21.行政处罚决定书；22.行政处罚决定书送达回证及照片。被告定州市自然资源和规划局向本院提供以下证据，证明所作行政处罚决定认定事实清楚：23.违法现场照片；24.询问笔录及照片；25.原告法定代表人身份证件；26.国有土地使用证；27.保定市中级人民法院民事判决书；28.定州市人民法院民事判决书；29.定州市人民法院民事调解书；30.相关资料；31.现场勘测笔录及示图。被告定州市自然资源和规划局出示《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条、第四十六条之规定，作为其作出行政处罚决定的法律适用依据。被告河北省自然资源厅向本院提供以下证据，证明所作复议决定合法：1.行政复议申请书、受理通知书；2.行政复议答复通知书、行政复议答复书及证据；3.行政复议延期审理通知书；4.行政复议中止通知书；5.河北省国土资源厅关于法律法规适用的请示；6.发文专用卡、行政复议决定书、邮寄单据。经庭审质证，原告对被告定州市自然资源和规划局提交的证据1-4认为程序违法，立案后方进行责令停止违法行为，属颠倒处罚流程；对证据5-6认为延期申请不合法，案情不属于特别复杂，不存在取证困难问题，延期理由不符合规定，延期申请是原告申请行政复议后被告才补的材料，即使延期也超过了规定期限10日；对证据7-8认为审批表未载明批办意见，程序违法，核查报告作出没有事实依据；对证据9认为记录存在矛盾之处，参与会审人员未全部签字，程序违法；对证据10-17无异议；对证据18认为除首尾两页外均系被告伪造；对证据19-20认为无事实证据支持；对证据21认为处罚决定违反法定程序。原告对被告定州市自然资源和规划局提交的证据24-31的真实性无异议，认为不能有效证明处罚的违法收入，处罚决定无事实证据支撑。其中对证据23中一张照片的关联性不予认可；对证据24认为可以证明原告未改变土地原来状况和厂区内库房整体布局；对证据26认为国有土地使用证能够证明原告有合法使用权，不是非法占地；对证据27-29认为原告已在被告对原告进行查处前解除出租行为，被告所称违法事实已不存在；对证据30认为不是处罚原告违法行为的事实证据，能够证明原告按库房原有状况有效使用，未改变土地用途。原告对被告河北省自然资源厅提交的证据2认为定州市国土资源局超过举证期限，行政复议决定无证据支撑；对证据5认为仅能证明单方书面请示，无证据证明已向自然资源部发函；对证据6认为发文是单方发文，不能证明向自然资源部进行请示，口头答复意见应当记录而未记录，且国土资源部无权就此内容作出解释。被告定州市自然资源和规划局对被告河北省自然资源厅提交的证据无异议。被告定州市自然资源和规划局对原告提交的证据1-2的真实性予以认可，认为认定改变土地用途是正确的；对证据3的真实性无异议，认为原告明知该负责人任职事实可申请回避但未申请，不能证明程序违法。被告河北省自然资源厅对原告提交的证据1-2的真实性予以认可，对证明目的不予认可，认为认定改变土地用途是正确的；对证据3的真实性无异议，认为任职属职务行为，行政决定作出时该人已调离该岗位，原告明知该事实可申请回避而未申请，不能证明程序违法；对证据5认为卷宗显示2017年5月8日定州市国土资源局向复议机关提交答复。本院对上述证据认定如下：对被告定州市自然资源和规划局及河北省自然资源厅提交证据的效力予以确认。对原告提交的证据1-2予以确认；证据3-4与本案行政诉讼无关联性，不予确认；证据5真实性存疑，不予确认。经审理查明，定州市国土资源局（现定州市自然资源和规划局）接到群众举报称定州市新华冷冻厂将划拨土地用于非法出租，2016年11月21日定州市国土资源局北城国土所承办予以核查，对定州市新华冷冻厂法定代表人马援朝进行询问；2016年11月28日定州市国土资源局予以立案。2017年1月25日，北城国土所提交延期申请，经局领导审批同意；2017年1月26日，定州市国土资源局向定州市新华冷冻厂送达《责令停止违法行为通知书》，2017年3月12日送达《行政处罚告知书》，2017年3月13日送达《行政处罚听证告知书》。定州市新华冷冻厂申请进行听证，定州市国土资源局于2017年3月29日组织进行听证。2017年4月6日定州市国土资源局作出定国土资罚字〔2017〕08-021号《行政处罚决定书》，并于2017年4月7日送达原告定州市新华冷冻厂。原告对上述行政处罚决定不服，向河北省国土资源厅（现河北省自然资源厅）申请行政复议，河北省国土资源厅于2017年4月26日予以受理进行审查。河北省国土资源厅认为情况复杂不能在规定期限内作出行政复议决定，于2017年6月12日通知定州市新华冷冻厂及原定州市国土资源局延期审理；后因涉及法律适用问题需向有权机关请示，于2017年7月24日决定中止复议案件审理。2017年8月9日，原河北省国土资源厅作出《河北省国土资源厅关于法律法规适用的请示》（冀国土资呈字〔2017〕527号），向原国土资源部请示关于《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条与《城市房地产管理法》第五十六条的法律适用问题，后自然资源部予以口头答复。2019年6月17日河北省自然资源厅作出冀自然资复议决字〔2017〕041号《行政复议决定书》，决定维持定州市国土资源局2017年4月6日作出的定国土资罚字〔2017〕08-021号《行政处罚决定书》。另查明，定州市土地管理局于1994年11月22日填发定国用（94）字第790号《国有土地使用证》，载明土地使用者为河北省定州市新华冷冻厂，用途为“冷冻仓库”。后定州市土地管理局与河北省定州市新华冷冻厂签订《国有土地使用权出让合同（划拨土地使用权补办出让合同）》。2000年3月定州市人民政府颁发定国用（2000）字第070号《国有土地使用证》，载明土地使用者为定州市新华冷冻厂，用途为“冷冻仓库、商住楼”使用权类型为“划拨、出让”，载明“原证（94）790号作废”，并附图标明出让面积。本院认为，原告定州市新华冷冻厂对被告定州市自然资源和规划局的执法主体资格无异议，本院经审查予以确认。本案所涉划拨土地《国有土地使用证》上所载用途为“冷冻仓库”，原定州市国土资源局以在案证据能够证明被诉行政处罚决定中认定的原告定州市新华冷冻厂自2010年起国有划拨土地陆续停止冷库经营，将原有库房对外分块租赁的事实。关于行政处罚程序。原定州市国土资源局履行了立案、调查、听证、审批、送达等处罚程序，但在案证据中两份违法案件审理记录所列审理（会审）人员与参加会议人员签名不符，案件办理超期，本院予以指正，以期在今后工作中加以改进。关于被诉行政处罚决定适用法律、法规及处罚内容。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定，对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。《河北省国土资源行政处罚裁量基准》“六、收回国有土地当事人拒不交出的，临时使用土地期满拒不归还的，不按批准用途使用土地的”中“（二）违法行为情形和处罚基准”规定：“违法行为轻微并及时纠正，且没有造成危害后果的，不予以处罚；决定处以罚款的，按下列标准执行：……”。原定州市国土资源局作出责令交还土地以及没收非法收入的处罚，既不符合《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定的处罚内容，亦未按《河北省国土资源行政处罚裁量基准》裁量决定不予处罚，所作《行政处罚决定书》自相矛盾，应予撤销。另经本院审查，被告河北省自然资源厅履行了相关复议程序，但所作复议决定对原行政行为错误的情形予以维持，应一并撤销被诉复议决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十九条之规定，判决如下：撤销定国土资罚字〔2017〕08-021号行政处罚决定和冀自然资复议决字〔2017〕041号行政复议决定。案件受理费50元，由被告定州市自然资源和规划局及河北省自然资源厅共同负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。审 判 长  王海波人民陪审员  刘叶轩人民陪审员  王若兮二〇一九年十二月三十一日书 记 员  张东晨