西安铁路运输法院     行政判决书     （2019）陕7102行初2919号     原告大连广泰源环保科技有限公司，住所地辽宁省大连市金州区。   法定代表人杨家军。   委托代理人许燕，陕西融德律师事务所律师。   委托代理人黄恬，陕西融德律师事务所实习律师。   被告西安市生态环境局，住所地西安市未央区。   法定代表人刘军，局长。   委托代理人祁明，该局工作人员。   委托代理人梁涵，陕西瀚沃威律师事务所律师。   委托代理人邓欢，陕西瀚沃威律师事务所实习律师。   被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人李志军，工作人员。   原告大连广泰源环保科技有限公司（以下简称广泰源公司）因不服被告西安市生态环境局（以下简称市生态局）于2019年4月30日作出的市环灞罚字[2018]13号行政处罚决定及西安市人民政府（以下简称市政府）于2019年7月30日作出的市政复决字【2019】405号行政复议决定，于2019年8月15日向本院提起行政诉讼，本院于次日受理后，于2019年8月21日向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告广泰源公司的委托代理人许燕、黄恬，被告市生态局的委托代理人祁明、梁涵、邓欢，被告市政府的委托代理人李志军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   被告市生态局于2019年4月30日向原告广泰源公司作出市环灞罚字[2018]13号行政处罚决定，认为原告公司违反了、《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，决定依据该法第八十三的规定，对原告公司作出处罚贰拾万元整的行政处罚。   被告市政府于2019年7月30日向原告广泰源公司作出了市政复决字【2019】405号复议决定，维持了被告市生态局的处罚决定。   原告广泰源公司诉称，被告市生态局作出的处罚决定认定事实不清，适用法律错误。1、被告执法程序不当（1）废水检测取样原告公司并未参与，是取样人员独立行为，取样时未告知明示，程序违法；（2）即使存在现场的笔录或送达通知文件，也是行政机关取样后再行后补的手续，是不了解真实情况、不懂得法律知识的普通工人签的，在政府执法人员面前他们根本无法拒绝，让补签字就签字，不能仅就此定案；2、被告认定事实不清、证据不足。（1）2018年11月22日现场在线监测数据显示排水水质COD达标，该在线监测设备实时监控，且每2小时向省市两级环保主管部门传输一次数据，设备由第三方陕西朗泽环保科技有限公司安装且经过当地环保主管部门西安市环境保护局灞桥分局检查领卡管控，因此该处罚依据与在线监测设备检测的数据事实矛盾。行政机关现场取样后没有共同封存现场检测样品，原告对检测结果表示怀疑，不排除行政机关监测失误的可能；（2）复议决定逻辑错误、混淆事实。复议决定第二页“被申请人称”部分根本与处罚内容无关，全表述为11月27日臭气检测，与第三页“认定”部分无法对应，且第三页第七行表述为“对申请人所在的江村沟垃圾渗滤液二厂项目进行臭气检测。”接下来第十行又矛盾的表述“排放的废水化学需氧量超出国家标准”，在被告市政府严重的矛盾逻辑表述中，被告市生态局仍错误频出，对事实混淆，属于严重的事实认定不清；3、依据法律错误，处罚决定错误。江村沟垃圾渗滤液二厂项目是西安市环保应急项目，项目主体为西安市固体废弃物管理处，原告是按照政府安排参与项目，是项目实际建设方西安市固体废弃物管理处的受托方，实际环评检测主体是西安市固体废弃物管理处，即使依法证明可能存在水质超标问题也不应以原告为处罚对象，应当依据《项目环境影响报告表》依法将实际项目主体西安市固体废弃物管理处作为行政法上的被处罚主体单位。故原告诉至法院，请求1、撤销被告市政府作出的市政复决字【2019】405号《行政复议决定书》；2、撤销被告市生态环境局作出的市环灞罚字[2018]13号《行政处罚决定书》。   原告向本院提交了以下证据：1、2018年11月22日在线监测数据；2、听证申请书签收记录；3、西安市固体废弃物管理处事业单位信息；《江村沟垃圾渗滤液处理应急工程环境影响报告表》；《江村沟垃圾渗滤液处理应急工程环境影响评价执行标准的请示函》；《西安市环境保护局关于江村沟垃圾渗滤液处理应急工程环境影响报告表的批复》；4、市政复决字【2019】405号《行政复议决定书》；5、西安市环境保护局灞桥分局环境监测站事业单位信息；《关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知》（环办【2011】123号）；《关于环境监察人员采样资格问题的复函》（环函【2014】75号）；6、《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T91-2002）；《水质化学需氧量的测定快速消解分光光度法》（HJ/T399-2007）；7、《水质化学需氧量的测定快速消解分光光度法》（HJ/T399-2007）。以上证据证明被告作出处罚认定事实不清，适用法律错误。   被告市生态局辩称，1、被告市生态局是市政府环境保护主管部门，具有行政职权，有权作出本案被诉行政处罚决定，具备行政执法主体资格；2、原告实施了环境违法行为的证据确凿，事实清楚,程序合法。被告根据《调查询问笔录》、《监测报告》等证据，足以证明原告存在废水超标排放的行为，被告根据《中华人民共和国水污染防治法》对其予以处罚，符合法律规定，被告市政府作出维持该处罚决定的复议决定充分证明了本案事实清楚，证据充分，处理程序合法；3、被告作出的行政处罚决定适用法律法规正确，依法应当予以支持。被告对原告的环境违法行为立案调查后，依据《中华人民共和国水污染防治法》第十条以及第八十三条之规定，依照法定程序对该案进行集体审议，并最终对原告作出行政处罚的决定，程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。   被告市生态局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《水污染防治法》第九条、第二十九条的规定；事实依据方面，1、《地表水或废水现场采样记录表》、《PH值测定分析原始记录》、《分光光度法原始记录》、《快速消解分光光度法测化学需氧量分析原始记录》；2、《监测报告》、《情况说明》；3、《调查询问笔录》；4、《关于城市污水集中处理设施运营单位是否适用中排污单位问题的复函》、《关于明确中“运营单位”的复函》。以上证据证明原告超标排放废水的违法事实存在。法律依据方面，依据《水污染防治法》第10条、第83条的规定。程序依据方面，1、2018年11月30日《环境违法行为立案审批表》；2、《环境违法行为改正决定书》、《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》、《送达回证》；3、《违法案件集体审理记录》；4、《行政处罚决定审查表》、《行政处罚决定书》、《送达回证》；5、《行政复议决定书》。以上证据证明被告处罚程序合法。适当性依据方面，依据《水污染防治法》第83条的规定。   被告市政府辩称，2019年7月3日，原告向被告市政府递交了《行政复议申请书》，要求撤销市环灞罚字[2018]13号行政处罚决定，2019年7月5日，被告市政府作出市政复答字【2019】405号《行政复议答复通知书》，并向被告市生态局送达。2019年7月30日，被告作出涉案复议决定书，维持了市生态局的处罚决定，并于同日向原告及被告市生态局送达。综上，被告市政府作出的复议决定程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。   被告市政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书；3、答辩状；4、行政复议决定书及送达回证。以上证据证明被告市政府行政复议程序合法。   经庭审质证，原告对被告市自然资源和规划局提交的职权依据无异议，对事实方面的证据1、2真实性及证明目的均不予认可，认为环境监测人员不能单独采样，调查过程中必须有行政人员在场，认为采样记录表是后来补签的行为，监测仪器也未提交合格证书和仪器的校准记录；对法律依据不予认可，认为被告适用法律错误，罚款是并处环节，被告处罚过重；对程序方面的证据3真实性不予认可，对其余证据的真实性无异议，对证明目的均不予认可，认为被告剥夺了原告申请听证的权利；对罚款适当性的依据不予认可，认为被告罚款金额过重。对被告市政府提交的证据真实性无异议，对证明目的不予认可，认为该被告作出维持处罚决定的复议决定适用法律错误。   被告市生态局对原告提交的证据1、2的真实性无法核实，对证明目的不予认可，认为应以现场监测数据为准；对3、4、5的真实性认可，证明目的不予认可，认为被告处罚事实清楚、证据确凿；对证据6，7的关联性不予认可；对被告市政府提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。   被告市政府对原告提交的证据质证意见与被告市生态局一致。对被告市生态局提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。   本院对原被告双方提交的证据认证如下：对原告提交的证2、4因有原件核对、来源合法、内容真实，故对其真实性予以确认，对其余证据因与本案待证事实无关，故本院不予采信。对被告市生态局及被告市政府提交的证据因均有原件核对，来源合法，故对其形式要件的真实性均予以确认。   经审理查明，据被告市生态局向本院提交的《地表水或废水现场采样记录表》记载，2018年11月22日，西安市环境保护局灞桥分局环境监测站于2018年11月22日对原告广泰源公司排放口进行现场采样，该采样地址栏为空白。2018年11月26日，该监测站出具灞环监字【2018】第204号《监测报告》，该报告记载被测单位为“第二渗滤液处理厂”，监测结果为排放口“唯一编号：污18112202”化学需氧量超标。同日，该监测站作出《情况说明》，内容为“我单位出具的灞环监字【2018】第204号《监测报告》被测单位“第二渗滤液处理厂”实际运营单位即大连广泰源环保科技有限公司。”2018年11月30日，被告市生态局对原告广泰源公司于同日的“废水超标排放”一案进行立案调查。后被告作出市环灞违改【2018】3-101号《环境违法行为改正决定书》、市环灞罚告【2018】3-101号《行政处罚事先告知书》、市环灞听告【2018】3-101号《行政处罚听证告知书》，上述文书作出日期为空白，并于2018年12月5日由原告工作人员签收。2018年12月6日，原告向被告提交《听证申请书》，要求对被告拟作出涉案处罚决定申请听证，被告于2018年1月11日签收。2019年4月30日，被告市生态局作出涉案处罚决定书，以原告公司于2018年11月22日的废水检测中化学需氧量监测值超标，违反了《水污染防治法》第十条，构成违法，有《现场检查笔录》、现场照相、监测报告等证据为凭，对原告作出处罚款贰拾万元整的行政处罚决定。并于2019年5月8日送达原告工作人员邵建国。同日，被告向该原告工作人员邵建国作出调查询问，告知其此次水质监测报告显示废水污染物超标排放。2019年7月3日，原告向被告市政府申请行政复议，要求撤销被告市生态局作出的上述处罚决定，被告市政府于2019年7月30日作出了市政复决字【2019】405号复议决定，维持了被告市生态局的处罚决定，并于同日向原告及被告市生态局送达。原告广泰源公司不服，于2019年8月15日向本院提起行政诉讼，诉请如上。   本院认为，本案的争议焦点为1、被告市生态局作出的市环灞罚字[2018]13号行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销；2、被告市政府于2019年7月30日作出的市政复决字【2019】405号行政复议决定是否合法，是否应当被撤销。   针对第一个争议焦点，职权依据方面，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”之规定，本案中，被告市生态局具有对水污染行为进行监督管理及处罚的行政职权，对此本院依法予以确认。根据本案查明的事实，因被告未向本院提交其2018年11月22日采样记录表中记载对“原告广泰源公司排放口进行现场采样”的采样地址，且西安市环保局灞桥分局环境监测站出具的《监测报告》中记载被测单位为“第二渗滤液处理厂”，而该监测站出具的《情况说明》中述称被测单位“第二渗滤液处理厂”实际运营单位即原告公司，因该证明落款处无单位负责人签字，且未当庭作证，不符合证据规则的法定证据要件，故本院对其证明力不予认可。另查明，因被告未向本院提交其处罚决定书上载明的“《现场检查笔录》、现场照相、……等证据”,故本院对被告据以作出涉案处罚决定因认定事实不清、证据不足，本院依法不予认可。根据《水污染防治法》第八十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；……”之规定，被告对原告作出单处贰拾万元整罚款的处罚决定因违反上述法律”责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款”之规定，属于适用法律错误，构成违法。行政程序方面，根据本案查明的事实，被告未向本院提交其未收到原告听证申请或其对原告提出的听证申请予以依法回复的相关证据，根据《行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”之规定，被告在未保障原告听证权利便作出涉案处罚决定的行政程序构成违法，应当予以撤销。   针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议”之规定，被告市政府具有作出本案行政复议决定的法定职权，对此本院依法予以确认。因被告市生态局作出的案涉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，适用法律错误，行政处罚程序违法，故被告市政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出维持该处罚决定的复议决定亦依法不能成立，应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：   一、撤销被告西安市生态环境局于2019年4月30日向原告大连广泰源环保科技有限公司作出的市环灞罚字[2018]13号行政处罚决定；   二、撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字【2019】405号行政复议决定。   案件受理费50元，由被告西安市生态环境局、西安市人民政府共同负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    王建   人民陪审员    孙玉革     二Ο一九年十二月十三日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。   第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。        1