西安铁路运输法院     行政判决书     （2019）陕7102行初2814号     原告西安市灞桥区庆华汽车驾驶员培训有限公司，西安市灞桥区内。   法定代表人段洁静，总经理。   委托代理人李琼，陕西邦维律师事务所律师。   委托代理人苏小军，陕西邦维律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人毛楠，该局工作人员。   委托代理人杨红军，陕西丰采律师事务所律师。   被告西安市人民政府。住所地西安市未央区。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人李志军，该政府工作人员。   原告西安市灞桥区庆华汽车驾驶员培训有限公司（以下简称庆华公司）因不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）于2019年4月11日向其作出的市国土发【2019】6-11号土地行政处罚决定及西安市人民政府（以下简称市政府）于2019年7月15日作出的市政复决字【2019】250号行政复议决定，于2019年7月30日向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月7日受理后，于2019年8月12日向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告庆华公司的委托代理人李琼，被告市自然资源和规划局的委托代理人毛楠、杨红军，被告市政府的委托代理人李志军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   被告市自然资源和规划局于2019年4月11日向原告庆华公司作出市国土发【2019】6-11号《土地行政处罚决定书》，内容为“一、责令西安市灞桥区庆华汽车驾驶员培训有限公司在十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的活动板房一座、全部硬化地面和简易路及其他设施；二、对西安市灞桥区庆华汽车驾驶员培训有限公司非法占用30277.19平方米，折合45.42亩土地的行为，按每平方米15元的标准，处以罚款454157.85元。”   被告市政府于2019年7月15日作出的市政复决字【2019】250号行政复议决定，维持了被告市自然资源和规划局作出的市国土发【2019】6-11号行政处罚决定。   原告庆华公司诉称，2011年10月20日，原告租用豁口村集体土地41亩，用于苗圃基地项目，建成后使用至今。2019年4月11日被告认定原告未经批准违法占地，作出了《决定书》。该处罚决定认定，原告擅自占用豁口村集体土地45.42亩，要求限期拆除活动板房和全部硬化地面、简易路及其他设施，罚款454157.85元。原告认为该处罚决定认定事实不清，处罚决定认定的“擅自占用豁口村集体土地”属认定事实错误。首先，租用该土地按照国家有关规定签订了租用合同，并非擅自占用。其次，被告并未改变该宗土地使用用途。大树之间必须保留合理间距，原告在使用土地的过程中仅对林地中地块的间隙进行合理利用，不应认定为违法用地。原告申请行政复议，2019年7月15日，被告西安市人民政府作出的市政复决字（2019）250号《行政复议决定书》，维持被告西安市自然资源和规划局2019年4月11日作出的市国土发（2019）6-11号《土地行政处罚决定书》。原告认为，原告租用土地，并未改变土地使用用途，被告作出的土地行政处罚决定书及行政复议决定书，事实认定不清，违反法律规定，，故原告诉至法院，请求1、撤销被告市自然资源和规划局2019年4月11日作出的市国土发【2019】6-11号《土地行政处罚决定书》；2、撤销被告市政府2019年7月15日作出的市政复决字【2019】250号《行政复议决定书》。   原告向本院提交了以下证据：1、灞桥区人民政府灞桥街道办事处出具的《证明》一份；2、2019年10月22日拍摄的场地照片3张。证明原告场地的现状大部分为林地，不应当被计算至涉案处罚面积中。   被告市自然资源和规划局辩称，1、涉案《市国土发（2019）6－11号土地行政处罚决定书》和复议决定，认定事实清楚定性准确，适用法律正确，庆华驾校的诉讼理由不能成立。原告公司董事长段洁静2019年3月28日在土地违法案件询问笔录中明确承认“2011年10月20日，XX村XX组XX户村民分别签订了《场地租赁合同》、有偿使用其承包地共计43.34亩用于建驾校……”。现已查实涉案45.42亩土地均属于豁口村五组农民集体所有的土地，不是国有土地，原告占用该地时既未办理申请土地征用手续，也未办理农转用手续，而是采用以租代征的方法进行非法占用和建设，与前述《土地管理法》第43、44条规定要求不符，违反了第63条的禁止性规定，属违法占地行为。2、涉案行政处罚决定书处罚的是庆华驾校的非法占地行为，不是对其是否改变土地使用用途行为进行处罚。就涉案占地行为的根本目的而言，庆华驾校是以驾驶员培训、考核为根本业务的公司，其本身既没有林业种植培育经营的资质，在涉案土地范围内的种植活动也未取得县级以上人民政府林业或园林部门的批准许可，同样属于非法占用土地。其栽种树木是其开展驾驶业务培训、考核的必然需要和必备条件，不是为了发展林业而栽种，是非法占地的另一种具体表现形式，故被告处罚认定事实清楚；2、涉案土地行政处罚历经立案、调查、勘测、询问、证据收集、审理、处罚告知、听证告知、决定、送达、行政复议等等法定程序环节，给予和保障了庆华驾校充分的申辩、陈述、告知、听证和行政复议诉讼权利。所取得的证据充分详实，认定事实清楚，程序完整、适用法律准确、处理结果正确、依法应予维持。   被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《土地管理法》第76条的规定；事实依据方面，1、庆华驾校占地面积测量报告书；2、询问笔录；3、场地租赁合同（复印件）；4、庆华驾校现场照片；5、关于庆华驾校非法占地案的调查报告。证明被告作出处罚的事实清楚。法律依据方面，依据《土地管理法》第76条的规定。程序依据方面，1、处罚决定书及送达回证；2、立案呈批表；3、违法案件审理记录；4、违法案件处理决定呈批表；5、处罚告知书；6、听证告知书。以上证据证明被告处罚程序合法。适当性依据方面，依据《土地管理法实施条例》第42条的规定。   被告市政府辩称，被告作出的《决定书》程序合法。2019年5月13日，原告向被告递交了《行政复议申请书》，要求撤销市国土发[2019]6-11号《土地行政处罚决定书》。2019年5月20日，被告作出市政复答字[2019]250号《行政复议答复通知书》，并向西安市自然资源和规划局送达。2019年7月8日因案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，被告作出市政复延字[2019]250《延期审理通知书》，并向西安市自然资源和规划局和原告送达。2019年7月15日，被告作出《决定书》，维持了西安市自然资源和规划局2019年4月11日作出的市国土发[2019]6-11号《土地行政处罚决定书》，于7月15日向原告送达，并于7月17日向西安市自然资源和规划局送达。综上，被告作出的市政复决字[2019]250号《行政复议决定书》程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。   被告市政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、答复通知书；3、答复书；4、延期审理通知书；5、行政复议决定书及送达回证。以上证据证明被告市政府复议程序合法。   经庭审质证，原告对被告市自然资源和规划局提交的职权依据无异议，对事实方面的证据1、2、3、4真实性认可，证明目的不予认可。认为证据1测量报告显示的时间早于立案之前，测量之前未告知原告到场；测量报告的图纸显示大部分为绿化面积，该部分面积不能计算在处罚面积之内；认为证据3证明原告已经依法签订了土地承包合同，并非擅自占用土地；认为证据4显示涉案地块大部分是林地，该部分不能计算到处罚面积之中。对证据5的真实性及证明目的均不认可，认为其为被告单方制作，且无被告单位公章。对法律依据及适当性处罚有异议，认为原告占地行为合法，且对林地，交通运输用地不能适用罚款。对程序方面的证据真实性无异议，对证明目的不予认可；认为不能证明被告程序合法，其现场调查时未通知原告到场，且对处罚告知及听证告知的合法性不予认可。对被告市政府提交的证明其复议程序合法性的证据真实性无异议，对证明目的不予认可，认为其受理复议的时间矛盾，前后不一致。   被告市自然资源和规划局对原告提交的证据真实性及证明目的均不予认可，认为原告占地不属于合法用地行为；对被告市政府提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。   被告市政府对原告提交的证据1真实性认可，证明目的不认可；对证据2的真实性和证明目的均不认可。对被告市自然资源和规划局提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。   本院对原被告双方提交的证据认证如下：对原告提交的证据1因无原件核对且与本案审查焦点无关，故本院不予采信，对证据2因不符合证据规则规定的形式要件，故对其真实性不予确认。对被告市自然资源和规划局和被告市政府提交的证据因均有原件核对，来源合法、内容真实，故对其真实性均予以确认。   经审理查明，2019年3月27日，被告市自然资源和规划局的派出机构西安市国土资源局灞桥分局委托蓝田县滋源勘察测绘有限责任公司对庆华驾校训练基地面积进行测量，测量工作内容为“庆华驾校训练基地面积测量工作，总占地面积45.42亩。”2019年3月28日，被告对原告公司法定代表人就原告公司涉案占地一事进行调查询问，并于同日对原告以“未经批准非法占地”事由进行立案查处。2019年4月2日，被告向原告作出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》告知原告在未经县级以上人民政府批准的情况下，擅自进地建驾校的行为违反了《土地管理法》第43条、44条的规定，被告依据该法第76条及《土地管理法实施条例》第42条的规定，拟对原告作出“一、责令西安市灞桥区庆华汽车驾驶员培训有限公司在十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的活动板房一座、全部硬化地面和简易路及其他设施；二、对西安市灞桥区庆华汽车驾驶员培训有限公司非法占用30277.19平方米，折合45.42亩土地的行为，按每平方米15元的标准，处以罚款454157.85元。”的行政处罚决定，并分别载明告知原告陈述申辩及听证的权利。该两份告知书上收件人签名栏中均为“黄江（代） 2019年4月2日”。2019年4月11日，被告向原告庆华公司作出市国土发（2019）6-11号土地行政处罚决定，该决定书称：经查：2012年3月，西安市灞桥区庆华汽车驾驶员培训有限公司在未经县级以上人民政府批准的情况下，擅自占用豁口村集体土地建驾校，现地内已建成活动板房一座、硬化地面3610.91平方米及部分简易路，并占用45.42亩土地的行为违反了《土地管理法》第四十三条及第四十四条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1、调查笔录；2、测量成果。经查灞桥区（2006-2020）土地利用总体规划图，该宗地属于有条件建设区，不符合土地利用总体规划；经查灞桥区XX街道2011年土地利用现状图，该宗地地类为林地43.74亩、交通运输用地0.23亩、水域及水利设施用地1.45亩。我局已于2019年4月2日依法向你进行了行政处罚和听证告知，你已表示清楚处罚内容并未在规定期限内提出听证申请。……”该处罚决定内容与其处罚告知书中载拟处罚内容一致，其送达回证上收件人签名栏中为“黄江（代） 2019年4月12日”。2019年5月13日，原告向被告市政府提出行政复议申请，要求撤销被告市自然资源和规划局作出的涉案处罚决定。2019年5月21日，被告市政府向被告市自然资源和规划局发出市政复答字【2019】250号《行政复议答复通知书》，2019年5月30日，被告市自然资源和规划局向被告市政府作出《行政复议答复书》，认为涉案处罚决定认定事实清楚、程序完整、适用法律准确、处理结果正确。2019年7月8日，被告市政府向原告庆华公司作出市政复延字【2019】250号《延期审理通知书》，认为该案情况复杂，其复议决定延期30日作出。2019年7月15日，被告市政府作出涉案市政复决字【2019】250号行政复议决定，维持了被告市自然资源和规划局作出的市国土发【2019】6-11号行政处罚决定，并于次日邮寄寄交原告公司。2019年7月30日，原告庆华公司向本院提起行政诉讼，要求撤销二被告各自作出的涉案决定。   另查明，经庭审询问，被告称2019年3月27日的测量工作在场人员为蓝田县滋源测绘公司的工作人员及被告单位执法人员。   本院认为，本案的争议焦点为被告市自然资源和规划局作出的市国土发【2019】6-11号土地行政处罚决定书及被告市政府作出的市政复决字【2019】250号行政复议决定是否合法，是否应当被撤销。   针对第一个争议焦点，职权依据方面，因涉案处罚决定于2019年4月11日作出，根据原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，被告市自然资源和规划局局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。事实依据方面，根据《国土资源违法行为查处工作规程》“12.4.2制作《行政处罚决定书》的注意事项……（2）认定的违法事实应当客观真实，明确违法行为的性质。列举的证据应当全面具体，充分支撑所认定的违法事实。有从轻或者减轻情节的，应当一并说明。……”及“8.2.4.6现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”之规定，根据本案查明的事实，被告市自然资源和规划局据以证明涉案土地面积的测量报告程序为仅在被告执法人员及测量公司工作人员在场的情况下完成，因其未向本院提交其告知原告公司到场，后者拒绝到场的相关证据，亦未邀请基层组织相关人员进行见证，更未依法制作《现场勘测笔录》，故本院对涉案测量结果的事实依据合法性不予认可，对其以该测量结果认定涉案占地面积为45.42亩，“按每平方米15元的标准，处以罚款454157.85元”的处罚依据合法性依法不予认可。根据该《规程》“9.2.3判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。”之规定，因被告市自然资源和规划局未向本院提交其履行上述程序的相关证据，亦未向本院提交其处罚决定书中列明的土地利用规划图等证据材料，本院对其认为“该宗地属于有条件建设区，不符合土地利用总体规划；……地类为林地43.74亩、交通运输用地0.23亩、水域及水利设施用地1.45亩”的认定因证据不足、缺乏事实依据，本院对其认为对原告作出涉案处罚的事实清楚、证据确凿充分的辩称依法不予认可。程序合法性方面，根据本案查明的事实，因被告未向本院提交其《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及《行政处罚决定书》送达回证上的收件人“黄江”为原告公司员工或合法受托人的相关证据，原告对其送达程序亦不认可，且该被告未向本院举证证明原告收到上述告知书且未影响其提出陈述、申辩及申请听证的权利，故上述送达程序构成违法，本院对其处罚决定书载“我局已于2019年4月2日依法向你进行了行政处罚和听证告知，你已表示清楚处罚内容并未在规定期限内提出听证申请。……”的程序合法性依法不予认可。   针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议”之规定，被告市政府具有作出本案行政复议决定的法定职权，对此本院依法予以确认。因被告市自然资源和规划局作出的案涉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，行政处罚程序违法，故被告市政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出维持该处罚决定的复议决定亦依法不能成立，应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：   一、撤销被告西安市自然资源和规划局向原告西安市灞桥区庆华汽车驾驶员培训有限公司作出的市国土发【2019】6-11号土地行政处罚决定；   二、撤销被告西安市人民政府于2019年7月15日作出的市政复决字【2019】250号行政复议决定。   案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局、西安市人民政府共同负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    王建   人民陪审员    强智才     二Ο一九年十二月三十日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。   第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。          1