江西省万年县人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）赣1129行赔初16号原告杨仁照，男，1967年3月15日出生，汉族，住所地江西省上饶市广信区。委托诉讼代理人肖桂容，江西饶诚律师事务所律师，特别授权代理。被告上饶市广信区（原上饶县）清水乡人民政府，住所地江西省上饶市广信区清水乡清水村清水塘，统一社会信用代码11360921014773741C。法定代表人章碧清，系该乡乡长。行政机关出庭应诉负责人张林水，系该乡副乡长。委托诉讼代理人周红伟、张小饶（律师助理），江西贤和律师事务所律师，一般代理。第三人上饶市广信区（原上饶县）清水乡清水村民委员会，住所地上饶县清水乡清水村。负责人郑敏，系该村村长。委托诉讼代理人舒和平，江西尚饶律师事务所律师，特别授权代理。原告杨仁照诉被告上饶市广信区（原上饶县）清水乡人民政府、第三人上饶市广信区（原上饶县）清水乡清水村民委员会行政赔偿一案，于2019年8月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告杨仁照及委托诉讼代理人肖桂容，被告上饶市广信区（原上饶县）清水乡人民政府出庭应诉负责人张林水、委托诉讼代理人周红伟、张小饶，第三人上饶市广信区（原上饶县）清水乡清水村民委员会委托诉讼代理人舒和平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告上饶市广信区清水乡人民政府，经过审核调查确认原告未取得乡村建设规划许可证、建设用地批准手续在上饶市广信区清水乡中心小学门口建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告上饶市广信区清水乡人民政府于2018年8月28日向原告杨仁照下达停建通知及限期整改违法行为通知书，于2019年2月17日对原告涉案的建筑进行强制拆除。原告杨仁照诉称，原告为先天性一级盲视力残疾人，全家5口人，母亲88岁，妻子文盲低智商，有一儿一女分别现读大学、初中，生活十分困难，原告无住房，从2000年开始一直租住在弟弟杨仁树家的危房中，2017年原告被村民及政府单位评为特贫困户。原告先天性残疾无法出门打工，只有在家乡养猪维持生活。2017年4月，乡村干部下发通知要求拆除猪栏，并劝原告另谋出路。无奈之下，2018年4月5日，原告向清水乡村民委员会、清水乡人民政府提交《残贫就业申请书报告》，请求同意在清水乡西龙旺路边和崔家老井边建办榨粉厂和开小卖部，清水乡村民委员会和清水乡人民政府两级单位盖章并由乡长办公室一致同意原告建一层营生商店，面积为66.5平方米。2019年1月28日，上饶县清水乡清水村民委员会盖章及村书记签字审核通过《居民建房用地呈报审批表》，同意原告按要求建房。经过乡政府及村委会的审批同意后，原告从2019年2月6日开始着手盖房。2019年2月17日，在原告准备水泥打屋顶时，乡长张林水联合乡国土、乡规划、乡城管、村委会等共几十号人，突然来到原告在建房屋现场，声称原告房屋属于违法建筑必须拆除。原告当时拿出乡政府、村委会审批文件向被告解释并多次恳恳哀求，而被告不听原告的任何陈述与申辩，强行将原告带离现场，立即强制拆除原告辛苦建造的房屋，屋顶的钢筋及木板全部拆毁，立马变成一片废墟。原告购买材料及支付人工费的所有开支都是从亲朋好友借款而来。被告强制拆除房屋给原告及家人造成严重的经济损失及心灵伤害。原告建造房屋是经过村委会及乡政府的合法审批，被告未经法定程序，将原告即将快要建好的房屋强制拆除，原告及家人感到十分无助。2019年2月20日原告以信访形式向被告请求赔偿，而被告出尔反尔，在清府信办字【2019】44号信访意见书中称原告房屋因是违法建筑由乡国土、乡规划、乡城管等相关部门强制拆除。基于以上事实，原告认为：1、三被告于2019年2月17日实施的强拆行为无法律和事实依据。2018年4月5日，经清水乡村民委员会和清水乡人民政府两级单位盖章并由乡长办公室一致同意原告建造本案所涉房屋，2019年1月28日，上饶县清水乡清水村民委员会盖章及村书记签字审核通过《居民建房用地呈报审批表》，同意原告按要求建房，因此被告的强拆行为没有法律依据。2、被告强拆行政行为程序违法。被告非法强拆了原告的房屋，强拆前，被告未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知原告行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等，严重违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，程序严重违法。3、被告强拆行政行为给原告造成了极大损失，依法应予赔偿。经过乡政府及村委会的审批同意后，原告从2019年2月初开始着手盖房，投入了大量人力物力财力。2019年2月17日，被告对原告房屋违法强制拆除导致重大财产损失，被告应当承担赔偿责任。综上，被告强拆行政行为无法律和事实依据，程序严重违法，给原告造成极大损失。因此根据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国国家赔偿法》等相关法律规定，被告理应对其违法行为造成的损害后果承担赔偿责任，现依法提起行政诉讼，请求：判令被告对原告依法进行行政附带民事赔偿或者恢复原状，赔偿数额暂计150000元（具体以评估结果或者参照江西省拆迁标准计算确定）。原告杨仁照向本院提交了下列证据：第一组证据原告杨仁照身份证复印件，证明原告符合本案的诉讼主体资格；第二组证据居民建房用地呈报审批表、残贫就业申请书报告，证明原告在建造本案所涉房屋之前是经过村委会、乡政府审批同意，所以原告涉案房屋属于合法建造；第三组证据清府信办字【2019】44号关于杨仁照信访事项的办理答复意见书，证明被告拆除原告房屋的事实，被告是符合本案的主体资格；第四组证据《协议》一份、残疾证明，证明原告先天性残疾，家庭困难，无房可住，从结婚以来一直借住在弟弟家中；第五组证据照片，证明拆除的事实。被告上饶市广信区清水乡人民政府辩称，一、被答辩人行政起诉状陈述其无住房与事实不符。被答辩人在清水乡曾二组有一栋二层结构房屋，该房屋建于1991年，建成后被答辩人一直居住在该处房屋，该房屋实际为被答辩人所有。二、被答辩人并未取得乡村建设规划许可证、建设用地批准手续，其违建行为事实清楚。根据《上饶市农村居民住房建设管理条例》第二十一条：“建房户应当在取得乡村建设规划许可证、建设用地批准手续，并由乡镇人民政府组织现场放线后方可开工建设。乡镇人民政府农村住房建设管理机构应当在施工现场设立农村居民建设规划公示牌。建房户应当按照规划、用地许可的要求进行住房建设。”之规定，建房户建房需要取得以上法律规定的许可证及用地手续。被答辩人处于建房用地申请阶段，在未得到最终审批同意及未取得乡村建设规划许可证、建设用地批准手续的情况下，不顾答辩人多次制止，强行进行建设的行为违法事实清楚。三、被答辩人违法建设及答辩人执法情况。1、2018年8月21日，乡综合执法中队在进行例行巡查时，发现清水乡清水村崔家村民被答辩人未取得建房合法手续，在位于清水乡中心小学门口自家耕地上挖洞打基脚建房，占地面积160平方，答辩人现场制止，要求其立即停止违法建设行为，将土回填，恢复原状。2、2018年8月28日，乡综合执法中队在例行巡查时，发现被答辩人继续违建行为，执法中队对其下达了停建通知书和限期整改违法（章）行为通知书，要求其立即停建、自行拆除、恢复原状，被答辩人拒签，留置送达。3、2018年9月30日，乡建房协管领导带队进行巡查发现被答辩人继续违建行为，地脚梁已经打好，地基也平整好，正在砌砖，答辩人对其违建行为予以制止。4、2019年2月6日，乡综合执法中队值班人员巡查发现被答辩人利用春节长假期间进行抢建，现场进行了制止，其后乡、村部门干部多次制止其违法建设行为，要求其拆除整改，被答辩人不听从劝阻，继续违建行为。5、因被答辩人违建行为屡禁不止，严重影响学校正常教育秩序，存在极大安全隐患，2019年2月17日，经乡党委、政府决定，对被答辩人违建房屋进行了拆除。四、答辩人对被答辩人正在进行的违建拆除符合法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇领导下责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被答辩人不听制止继续建设，答辩人予以拆除符合法律规定。五、对正在进行的违法建设采取拆除不受《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序的限制。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，乡、镇人民政府作出责令停止建设、限期改正，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，乡镇人民政府可以拆除。从责令停止建设的规定内容看，该条针对的主要是正在进行的违法建设行为，因为对早已完工的历史建筑而言，作出责令停止建设的规定无意义和必要。作为即时强制的强制拆除，与作为行政强制执行有着明显的不同，一般而言，针对正在进行的违法建设所采取的强制拆除，多为行政强制措施，对已经完成的违法建筑采取的强制拆除，则属于行政强制执行，因此，根据特别法优先于普通法的法律适用原则，在建建筑的处理应当依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，对不听制止而继续建设的行为要进行及时处理，采取拆除措施不受《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序的限制。综上，被答辩人未取得乡村建设规划许可证、建设用地批准手续，其正在进行的违建行为事实清楚、证据充分，答辩人依法予以强制拆除合法合规，请人民法院依法驳回原告诉请。被告上饶市广信区清水乡人民政府向法院提交证据如下：第一组证据原上饶县清水乡清水村民委员会证明一份、原上饶县农村裸房改造提升面积验收表、2018年清水村农村安居扶贫提升改造名单打款汇总表、内外墙刮白面积明细表，证明杨仁照在清水乡有一栋二层砖混结构的房屋；第二组证据停建通知、限期整改违法行为通知书、清水乡违建管控情况说明一份，证明杨仁照未取得建房合法手续在清水乡崔家正在进行违法建设，执法工作人员多次制止的情况下，仍无视法律规定，进行违法建设，清水乡政府依法制止、拆除；第三组证据房屋拆除现场照片，证明杨仁照被拆除的房屋是正在进行建设的房屋，房屋内无相关财产，被拆除的建筑材料留存原地，清水乡人民政府不承担赔偿责任。第三人上饶市广信区清水乡清水村民委员会辩称，一、答辩人不是适格的诉讼主体。答辩人没有实施任何行政强制行为，答辩人与本案正在进行的诉讼没有利害关系，不是适格的诉讼主体，人民法院应当驳回被答辩人对答辩人的诉请。二、被答辩人的违建事实清楚、证据充分。被答辩人在建房时尚处于建房用地的申请阶段，其是在未取得乡、县两级政府审批同意、未取得乡村建设规划许可证、建设用地批准手续的情况下，不顾被告多次制止，强行进行建房的，依据《上饶市农村居民住房建设管理条例》第二十一条“建房应当在取得乡村建设规划许可证、建设用地批准手续，并由乡镇人民政府组织现场放线后方可开公建设。乡镇人民政府农村住房建设管理机构应当在施工现场设立农村居民建房规划公示牌。建房应当按照规划、用地许可的要求进行住房建设”之规定，被答辩人违法建设房屋事实清楚、证据充分。三、被告依法对被答辩人的违建房强制拆除符合法律规定，且不受行政强制法强制执行程序的限制。被告在发现被答辩人违法建房时，对其下达了《停建通知书》和《限期整改违法（章）行为通知书》（被答辩人拒签，留置送达），多次责令其停止建设、自行拆除、恢复原状、限期改正，但被答辩人非但不改正，反而变本加厉，多次违建抢建，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，被告上饶市清水乡人民政府对其予以强制拆除符合法律规定。从“责令停止建设”的规定内容看，该条针对的主要是正在进行中的违法建设行为，根据特别法优于普通法的原则，在建建筑的处理应当依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，对不听制止而继续建设的行为要进行及时处理，采取查封施工现场或者强制拆除等即时措施，不受《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序的限制。综上所述，被答辩人违建事实清楚、证据充分，被告依法予以强制拆除合法合规，被答辩人的诉请既无事实根据也无法律依据，请求人民法院依法驳回其诉请。第三人上饶市广信区清水乡清水村民委员会向法院提交以下证据：第一组证据证明、贫困户农村住房安全情况汇总表、农村房屋安全鉴定报告书，有当时以及后来村民小组长以及为其做木工和装潢工浆的签名，证明原告在1990年和2010年就已经拥有一处房屋其不符合建房审批条件；第二组证据清水乡集镇总体规划，证明原告所要求的建房位置以及现在实际建房位置不一致，现场所建房的位置处于清水乡总体规划中绿地的规划位置，不符合清水乡集镇总体要求。经庭审质证，原告杨仁照对被告上饶市广信区清水乡人民政府提供的证据质证意见如下：第一组证据三性不予认可，没有负责人签字，该房屋属于原告弟弟的房屋并非原告所有，而原告弟弟有审批手续，与拆除房屋毫无关联；第二组证据三性有异议，二份通知写的是留置送达，根据法律规定留置送达需要送达人要求见证人到场并且在送达回证上写明拒收的事实，同时需要送达人、见证人签名并且要采用拍照、录像的方式记录全部过程；限期3天自行拆除，时间上是不合理也是不合法的，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，被告应该给原告复议、起诉的期限，维权期限满后才能拆除；原告的房屋是2019年2月6日开始动工建设，而被告提供的证据显示停建通知与限期整改通知是2018年8月28日，所以说被告提供的证据与案件完全不符合；第三组证据属于无效的证据。第三人上饶市广信区清水乡清水村民委员会对被告上饶市广信区清水乡人民政府提交的证据无异议。被告上饶市广信区清水乡人民政府对原告杨仁照提交的证据质证如下：第一组证据三性均无异议；第二组证据关联性及证明对象有异议，该份证据不能证明被告同意原告建造涉案房屋，只能证明被告及第三人同意原告建造营生小卖部，面积只有66.5平方米而并非160平方米，且原告在申请书中也表示在自己菜地建榨粉厂和小商店，所以无论是从原告申请的内容还是被告初步同意批复的内容都不包括正在建设的涉案房屋；审批表只有清水村委会盖章，未经清水乡政府部门审批，表明原告建房仍未取得乡村建设规划许可证以及建设用地批准手续，原告建房审批手续未完成；第三组证据真实性、合法性无异议，关联性及证明对象有异议，从该份信访答复内容可以看出，原告原有住房面积为140余平方米且清水乡人民政府是在多次制止无效后才对原告抢建的建筑予以拆除；第四组证据三性及证明对象均有异议，协议双方当事人为杨仁照和杨仁树，双方为兄弟关系，原告提起本案诉讼时完全可以为了证明其没有房屋而在事后补签该份协议，且原告提供该份协议的目的是为了证明现在居住的房屋是杨仁树所有，而原告提起本案诉讼是为了确认被告拆除其在建造的房屋违法，因此，该份协议与本案要审理的内容并无必然的联系。第三人上饶市广信区清水乡清水村民委员会对原告杨仁照提供的证据质证如下：第一组证据三性均无异议；第二组证据该份报告虽然清水乡人民政府在该份报告上签字经乡长办公室同意建造一层营生小卖部，但该份报告并不是法律意义上的规划许可证或用地许可证，不能达到原告拟证明的对象和目的，审批表包括农村居民建房初审报告表，三性没有异议，但也不能达到原告拟证明的对象目的，第三人在该栏意见中签署了同意按要求建房，只是在整个审批过程当中的初步建房所在地的单位意见并不是法律意义上的规划许可证或用地许可证；第三组证据三性没有异议，但对证明目的有异议，确认了原告在建的房屋系违法建筑，告知原告如要建房就必须办理土地建设许可证和规划许可证；第四组证据三性及证明对象有异议，形成时间是2000年比2018年的证据还新，该组证据是为了应付起诉而伪造的；第五组证据不符合证据的形式，不能证明现场是被告及第三人实施的行政强制行为。原告杨仁照对第三人上饶市广信区清水乡清水村民委员会提交的证据质证如下：第一组证据三性不予认可，该证据的内容不符合事实，原告属于特贫困户是没有经济条件建造房屋，所以证据显示1990年2010年原告有建房的事实是不符合常理的，证人没有参加庭审是没有证明力的；第二组证据三性不予认可，原告建造的房屋是按申请建造的，不存在移动位置，是按照村委会规划的图纸建设的，第三人提供的整个拆除现场的全程录像才能证明。被告上饶市广信区清水乡人民政府对第三人上饶市广信区清水乡清水村民委员会提供的证据无异议。本院对上述双方没有异议的证据予以认定，有异议的证据认证如下：原告提交的第二、三、五组证据只能反映涉案房屋被上饶市广信区清水乡人民政府强制拆除，并不能证明涉案房屋已经取得规划、用地审批手续；原告提交的第四组证据与本案强拆行为是否合法无关联，本院不予采纳；被告上饶市广信区清水乡人民政府提交的第一、二、三组证据，可以反映涉案房屋未办理规划、用地审批手续，上饶市广信区清水乡人民政府多次制止涉案房屋的建设，涉案房屋拆除时没有物品；第三人提交的第一组证据与本案诉争房屋强拆行为是否合法无关联性，本院不予采纳；第三人提交的第二组证据可以证明涉案房屋在上饶市广信区清水乡集镇总体规划范围内。本院经审理查明，原告杨仁照在上饶市广信区清水乡中心小学门口在建的房屋，未取得乡村建设规划许可证和建设用地批准手续。被告上饶市广信区清水乡人民政府于2018年8月28日向原告杨仁照下达停建通知及限期整改违法行为通知书，要求原告待取得合法建房手续后再行恢复建设，整改期限为2018年8月30日上午8时之前，整改要求为自行拆除、恢复原状，但是原告仍然继续建房。被告上饶市广信区清水乡人民政府于2019年2月17日对原告涉案的建筑进行强制拆除。原告不服，向本院具状起诉，要求判令被告上饶市广信区清水乡人民政府对原告房屋强制拆除违法，并以此为基础诉讼，要求判令被告对原告依法进行行政附带民事赔偿或者恢复原状，赔偿数额暂计150000元（具体以评估结果或者参照江西省拆迁标准计算确定）。另查明，2019年7月30日，江西省人民政府作出赣府字[2019]40号《江西省人民政府关于调整上饶市部分行政区划的通知》，载明：《国务院关于同意江西省调整上饶市部分行政区划的批复》（国函[2019]59号）已同意撤销上饶县，设立上饶市广信区，以原上饶县的行政区域为广信区的行政区域。2019年10月16日，上饶市广信区人民政府挂牌成立。上述事实，有原告、被告、第三人的当庭陈述及其向本院提交的证据等在卷予以佐证，足以认定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因行政区划调整，原上饶县被撤销，新设立的上饶市广信区人民政府继续其相关职权，故本案被告变更为上饶市广信区清水乡人民政府，第三人变更为上饶市广信区清水乡清水村民委员会。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关实施强制拆除行为一般包括书面催告、听取当事人陈述和申辩、公告限期自行拆除、依法强制拆除等程序。行政机关在作出对行政相对人权益产生影响的行政行为时,应履行正当法律程序,依法作出行政强制执行决定书,告知决定内容及救济途径。本案中,被告上饶市广信区清水乡人民政府未举证证明其对原告杨仁照实施的强制拆除行为,履行了书面催告、听取当事人的陈述和申辩等法定的程序,且未书面制作行政强制执行决定书,违反了法定程序，应当予以撤销。因被诉行政行为已经实施完毕,不具有可撤销内容,依法应确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行为造成损害的事实提供证据。本案中,涉诉建筑未取得乡村建设规划许可证和建设用地批准手续，系违法建筑，不属于合法权益范畴，不受法律保护，原告也没有提供证据证明被告在拆除过程中违反了行政执法的比例原则，导致原告房屋被拆除后可利用的建筑材料毁损以及其他合法权益的损害，故原告的诉讼请求无法律事实依据，本院不予支持。经合议庭合议，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨仁照的诉讼请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。审 判 长  张仁忠审 判 员  李占军人民陪审员  吴利平二〇一九年十二月十三日书 记 员  彭丽珍