西安铁路运输法院     行政判决书     （2019）陕7102行初3008号     原告大连广泰源环保科技有限公司,住所地辽宁省大连市金州区。   法定代表人杨家军。   委托代理人许燕，陕西融德律师事务所律师。   委托代理人黄恬，陕西融德律师事务所实习律师。   被告西安市生态环境局，住所地西安市未央区。   法定代表人刘军，局长。   委托代理人祁明，该局工作人员。   委托代理人梁涵，陕西瀚沃威律师事务所律师。   委托代理人邓欢，陕西瀚沃威律师事务所实习律师。   被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人李志军，工作人员。   原告大连广泰源环保科技有限公司（以下简称广泰源公司）因不服被告西安市生态环境局（以下简称市生态局）于2019年4月30日作出的市环灞罚字[2019]42号行政处罚决定及西安市人民政府（以下简称市政府）于2019年8月8日作出的市政复决字【2019】406号行政复议决定，于2019年8月15日向本院提起行政诉讼，本院于次日受理后，于2019年8月21日向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告广泰源公司的委托代理人许燕、黄恬，被告市生态局的委托代理人祁明、梁涵、邓欢，被告市政府的委托代理人李志军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   被告市生态局于2019年4月30日向原告广泰源公司作出市环灞罚字[2019]42号行政处罚决定，认为原告公司违反了、《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定，决定依据该法第九十九条第二款的规定，对原告公司作出处罚贰拾万元整的行政处罚。   被告市政府于2019年7月30日向原告广泰源公司作出了市政复决字【2019】406号复议决定，维持了被告市生态局的处罚决定。   原告广泰源公司诉称，被告市生态局作出的处罚决定认定事实不清，适用法律错误。1、被告执法程序不当（1）废气检测取样原告公司并未参与，是取样人员独立行为，取样时未告知明示，程序违法；（2）即使存在现场的笔录或送达通知文件，也是行政机关取样后再行后补的手续，是不了解真实情况、不懂得法律知识的普通工人签的，在政府执法人员面前他们根本无法拒绝，让补签字就签字，不能仅就此定案；2、被告认定事实不清、证据不足。（1）检查取样地点处在江村沟垃圾填埋场下风并且紧邻西安市水务集团垃圾渗滤液一厂的预处理池，因此不能排除气味是来自垃圾场和水务集团的预处理池。不排除行政机关监测失误的可能行政机关现场取样后没有共同封存现场检测样品，原告对检测结果表示怀疑，不排除行政机关监测失误的可能；（2）检查取样地点处在江村沟垃圾填埋场下风，因此不能排除气味是来自垃圾场，如果想要证明臭气排放源，应当抽检周边几个监测点，对比浓度后科学确定排放源。如果出现违背逻辑的测点无规律变化就不能证明排放源的具体单位。如果是来自E机组排气筒出气口，则应当是在周边第二远离点监测，并最终指标必须都应该呈线性下降，但事实是处罚决定书中并未涉及其他监测点，证据不明。显然决定书中的结论与科学逻辑并不一致，因此该证据不具有唯一性，处罚属于证据不足、事实认定不清；3、依据法律错误，处罚决定错误。（1）江村沟垃圾渗滤液二厂项目是西安市环保应急项目，项目主体为西安市固体废弃物管理处，原告是按照政府安排参与项目，是项目实际建设方西安市固体废弃物管理处的受托方，实际环评检测主体是西安市固体废弃物管理处，因此即使依法证明可能存在水质超标问题也不应以原告为处罚对象，应当依据《项目环境影响报告表》依法将实际项目主体西安市固体废弃物管理处作为行政法上的被处罚主体单位；（2）另原告早在2018年7月就将除臭系统委托大连保东化工贸易有限公司独立运营，约定由其承担各项义务和责任，如果处罚决定的逻辑是正确的，固废处不承担责任，那么即使真的存在臭气不合格问题，也应由最终的实际受托运营单位大连保东公司承担行政责任。故原告诉至法院，请求1、撤销被告市政府作出的市政复决字【2019】406号《行政复议决定书》；2、撤销被告市生态环境局作出的市环灞罚字[2019]42号《行政处罚决定书》。   原告向本院提交了以下证据：1、听证申请书签收记录。证明（1）原告向被告市生态局递交了听证申请书，该局工作人员常诚诚于2018年12月13日签收了该申请书，但并未组织听证，违反了法定程序；（2）听证申请书中原告已提出现场多处臭气源，无法确定是原告公司设备排放的臭气，但该被告并未按照法律规定进行复核，违反了法定程序。2、西安市固体废弃物管理处事业单位信息、《江村沟垃圾渗滤液处理应急工程环境影响报告表》、《江村沟垃圾渗滤液处理应急工程环境影响评价执行标准的请示函》、《西安市环境保护局关于江村沟垃圾渗滤液处理应急工程环境影响报告表的批复》、委托运行协议、大连保东化工有限公司营业执照复印件。证明西安市固体废弃物管理处的宗旨和业务范围中包括垃圾处理厂的建设和管理，而且本案所涉的江村沟垃圾渗滤液处理应急工程的相关环评主体均是西安市固体废弃物管理处为主体作出的，而且西安市环境保护局关于该工程的批复也是针对西安市固体废弃物管理处作出的，因此原告并不是本案适格的被处罚主体。3、西安高新区中凯环境检测有限公司企业信息、《关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知》（环办【2011】123号）、《关于环境监察人员采样资格问题的复函》（环函【2014】75号）。证明（1）西安高新区中凯环境检测有限公司并不是环境执法机构，无权单独进行环境处罚的调查取证；（2）污染源监督性监测的现场监测工作应当由环境监测机构和环境执法机构共同开展。西安高新区中凯环境检测有限公司也非环境监测机构，本案中采样是该公司工作人员王森刚单独进行，并未有环境监测机构和环境执法机构人员在场，违反程序；（3）只有监测报告数据超标，缺乏其他证据材料的，应予以立案，组织调查取证。本案仅凭西安高新区中凯环境检测有限公司的监测报告直接作出处罚，并未组织调查取证，违反程序。   被告市生态局辩称，1、被告执法程序正当合法。2018年11月27日，被告委托西安高新区中凯环境检测有限公司对位于江村沟的原告公司江村沟垃圾渗滤液处理厂废气进行监测，发现如下违法行为，监测报告显示该公司900吨渗滤液应急处理工程E机组排气筒出口废气中臭气浓度不同时段最大值出现了超出国家标准GB14554-1993《恶臭污染物排放标准》表2恶臭污染物排放标准限值的情况，臭气浓度最大值为3090，而评价标准限值为2000，属臭气超标排放。根据西安高新区中凯环境检测有限公司提供的《大气现场采样记录及样品交接记录表》企业确认栏一栏中，原告的现场工作人员确有签字，故检测取样均有原告公司工作人员参与，程序正当合法；2、原告实施了环境违法行为的证据确凿，事实清楚。本次检查取样针对的是原告公司运营的900吨渗滤液应急处理工程E机组排气筒出口，属于有组织排放源，西安高新区中凯环境检测有限公司对该排气筒实施的取样检测工作符合中华人民共和国国家环境保护标准GB/T16157-1996《固定污染源排气中颗粒物测定与气态污染物采样方法》，其出具《监测报告》监测结果显示该排气筒出口废气中臭气浓度超标。故涉案环境违法事实认定清楚、证据确凿，原告应当对其环境违法行为承担法律责任。被告依据《环境行政处罚办法》于2018年12月6日对原告的环境违法行为立案调查，并依照法定程序向原告送达《环境违法行为改正决定书》、《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》等相关法律文书，并由原告的现场工作人员对上述文书进行签收。原告在法定期限内未提出听证，被告于2019年4月30日依法作出了市环灞罚字[2019]42号《行政处罚决定书》并依法送达。3、被告作出的行政处罚决定适用法律法规正确，依法应当被予以支持。原告作为第二渗滤液处理厂的实际运营单位，虽提交了与大连保东化工贸易有限公司签订的《委托运营协议》，但无证据证明该转委托的行为得到了西安市固体废弃物管理处的同意，亦无证据证明西安市固体废弃物管理处确认由大连保东化工贸易有限公司对环保不达标承担相关责任，故原告应当作为本案的处罚对象。被告依据《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条以及第九十九条之规定，依照法定程序对该案进行集体审议，并最终对原告作出行政处罚的决定，该行政处罚行为的作出于法有据，适用法律正确，应当予以支持。综上，请求驳回原告的诉讼请求。   被告市生态局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《大气污染防治法》第5条的规定；事实依据方面，依据《现场监测记录表》、《大气现场采样记录及样品交接记录表》、《监测报告》。以上证据证明原告超标排放臭气的违法事实存在。法律依据方面，依据《大气污染防治法》第99条的规定。程序依据方面，1、《环境违法行为立案审批表》；2、《环境违法行为改正决定书》；3、《行政处罚事先告知书》；4、《行政处罚听证告知书》及《送达回证》；5、《违法案件集体审理记录》；6、《行政处罚决定审查表》、《行政处罚决定书》及《送达回证》；7、《行政复议决定书》。以上证据证明被告处罚程序合法。适当性依据方面，依据《大气污染防治法》第99条第二款的规定。   被告市政府辩称，2019年7月3日，原告向被告市政府递交了《行政复议申请书》，要求撤销市环灞罚字[2019]42号行政处罚决定，2019年7月5日，被告市政府作出市政复答字【2019】406号《行政复议答复通知书》，并向被告市生态局送达。2019年8月8日，被告作出涉案复议决定书，维持了市生态局的处罚决定，并于次日向原告及被告市生态局送达。综上，被告市政府作出的复议决定程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。   被告市政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书；3、答辩状；4、行政复议决定书及送达回证。以上证据证明被告市政府行政复议程序合法。   经庭审质证，原告对被告市自然资源和规划局提交的职权依据无异议，对事实方面的证据真实性及证明目的均不予认可，认为该监测记录不是被告作出的，委托的第三方不是被告的环境执法机构；现场检测时无行政执法人员在场；采用的仪器合格性未提交，检测报告中的《情况说明》无依据；对法律依据不予认可，认为被告适用法律错误，罚款是并处环节，被告处罚过重；对程序方面的证据5真实性不予认可，对其余证据的真实性无异议，对证明目的均不予认可，认为被告剥夺了原告申请听证的权利；对罚款适当性的依据不予认可，认为被告罚款金额过重。对被告市政府提交的证据真实性无异议，对证明目的不予认可，认为该被告作出维持处罚决定的复议决定适用法律错误。   被告市生态局对原告提交的证据1真实性不予认可；对证据2《委托运行协议》、大连保东化工有限公司营业执照复印件的真实性不予认可，认为原告未提交合法转委托手续证据，对该其余证据真实性予以认可、对证明目的不予认可，认为原告是适格被处罚对象；对证据3的真实性认可，证明目的不予认可，认为臭气不属于污染源监督性监测，所以被告有权委托第三方进行监测；对被告市政府提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。   被告市政府对原告提交的证据质证意见与被告市生态局一致。对被告市生态局提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。   本院对原被告双方提交的证据认证如下：对原告提交的证据1因有原件核对、来源合法、内容真实，故对其真实性予以确认，对其余证据因与本案待证事实无关，故本院不予采信。对被告市生态局及被告市政府提交的证据因均有原件核对，来源合法，故对其形式要件的真实性均予以确认。   经审理查明，据被告市生态局向本院提交的《大气现场采样记录及样品交接记录表》记载，2018年11月27日，西安高新区中凯环境检测有限公司于2018年11月27日对项目名称为“江村沟垃圾填埋场渗滤液臭气浓度监测”进行现场采样，并于2018年11月29日出具高环监字（气）2018-HJ-908《监测报告》，该报告记载项目名称为“江村沟垃圾填埋场渗滤液臭气浓度监测”，监测结果为“以上监测结果表明：900吨渗滤液应急处理工程E机组排气筒出口废气中臭气浓度最大值超出GB14554-1993《恶臭污染物排放标准》表2恶臭污染物排放标准值。2018年12月4日，该检测公司作出《情况说明》，内容为“我公司出具的高环监字（气）2018-HJ-908《监测报告》中所列项目名称为“江村沟垃圾填埋场渗滤液臭气浓度监测”该项目的实际运营公司为大连广泰源环保科技有限公司；……”2018年12月6日，被告市生态局对原告广泰源公司于同日的“臭气超标排放”一案进行立案调查，并于同日作出市环灞违改【2018】3-111号《环境违法行为改正决定书》、市环灞罚告【2018】3-111号《行政处罚事先告知书》、市环灞听告【2018】3-111号《行政处罚听证告知书》，并于2018年12月11日由原告工作人员签收。2018年12月12日，原告向被告提交《听证申请书》，要求对被告拟作出涉案处罚决定申请听证，被告于次日签收。2019年4月30日，被告市生态局作出涉案处罚决定书，以原告公司于2018年11月27日的臭气监测值超标，违反了《大气污染防治法》第十八条，构成违法，有《现场检查笔录》、现场照相、监测报告等证据为凭，对原告作出处罚款贰拾万元整的行政处罚决定。并于2019年5月8日送达原告工作人员邵建国。2019年7月3日，原告向被告市政府申请行政复议，要求撤销被告市生态局作出的上述处罚决定，被告市政府于2019年7月30日作出了市政复决字【2019】406号复议决定，维持了被告市生态局的处罚决定，并于次日向原告及被告市生态局送达。原告广泰源公司不服，于2019年8月15日向本院提起行政诉讼，诉请如上。   本院认为，本案的争议焦点为1、被告市生态局作出的市环灞罚字[2019]42号行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销；2、被告市政府于2019年7月30日作出的市政复决字【2019】406号行政复议决定是否合法，是否应当被撤销。   针对第一个争议焦点，职权依据方面，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第五条“县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”之规定，本案中，被告市生态局具有对大气污染行为进行监督管理及处罚的行政职权，对此本院依法予以确认。根据本案查明的事实，因被告向本院提交的《大气现场采样记录及样品交接记录表》针对项目名称为“江村沟垃圾填埋场渗滤液臭气浓度监测”即为原告公司排气项目的有效证据，且西安高新区中凯环境检测有限公司出具的《情况说明》中述称被测“江村沟垃圾填埋场渗滤液臭气浓度监测”该项目的实际运营公司为大连广泰源环保科技有限公司；……”，因该证明落款处无单位负责人签字，且未当庭作证，不符合证据规则的法定证据要件，故本院对其证明力不予认可。另查明，因被告未向本院提交其处罚决定书上载明的“《现场检查笔录》、现场照相、……等证据”,故本院对被告据以作出涉案处罚决定因认定事实不清、证据不足，本院依法不予认可。根据《大气污染防治法》 第九十九条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；……”之规定，被告对原告作出单处贰拾万元整罚款的处罚决定因违反上述法律”责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款”之规定，属于适用法律错误，构成违法。行政程序方面，根据本案查明的事实，被告未向本院提交其未收到原告听证申请或其对原告提出的听证申请予以依法回复的相关证据，根据《行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”之规定，被告在未保障原告听证权利便作出涉案处罚决定的行政程序构成违法，应当予以撤销。   针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议”之规定，被告市政府具有作出本案行政复议决定的法定职权，对此本院依法予以确认。因被告市生态局作出的案涉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，适用法律错误，行政处罚程序违法，故被告市政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出维持该处罚决定的复议决定亦依法不能成立，应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：   一、撤销被告西安市生态环境局于2019年4月30日向原告大连广泰源环保科技有限公司作出的市环灞罚字[2019]42号行政处罚决定；   二、撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字【2019】406号行政复议决定。   案件受理费50元，由被告西安市生态环境局、西安市人民政府共同负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    王建   人民陪审员    孙玉革     二Ο一九年十二月十三日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。   第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。          1