重庆市高级人民法院民 事 判 决 书（2019）渝民终653号上诉人（原审原告）：重庆善建房地产开发有限公司，住所地重庆市潼南区桂林街道办事处兴潼大道42号三栋2-2-2，统一社会信用代码9150022356349637XY。法定代表人：苏建川，该公司董事长。委托诉讼代理人：邹先勇，重庆坤源衡泰律师事务所律师。委托诉讼代理人：王露，重庆坤源衡泰律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：重庆市潼南区规划和自然资源局，住所地重庆市潼南区江北新城兴潼大道225号，统一社会信用代码11500000MB1980442Y。法定代表人：刘志勇，该局局长。委托诉讼代理人：彭伟，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：赵和林，重庆兴潼律师事务所律师。上诉人重庆善建房地产开发有限公司（以下简称善建公司）因与被上诉人重庆市潼南区规划和自然资源局（以下简称潼南规资局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服重庆市第一中级人民法院（以下简称重庆一中院）（2018）渝01民初646号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月24日立案后，依法组成合议庭进行了询问和公开开庭审理，上诉人善建公司的委托诉讼代理人邹先勇、王露，被上诉人潼南规资局的委托诉讼代理人彭伟、赵和林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。善建公司上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判支持善建公司的一审全部诉讼请求；3.本案一、二审案件受理费由潼南规资局承担。主要事实和理由：1.一审判决事实认定错误。第一，一审判决认定潼南规资局不具备《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第九十四条第三项、第四项情形，进而认定善建公司不享有法定解除权错误。双方签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同）的目的是为了善建公司能够独立使用出让土地，开发建设“善建阳光丽景”商品房项目，并按期开工和竣工。潼南规资局在出让合同中的主要义务是在案涉土地的“出让年限内”保证善建公司对出让土地的占有、使用、收益，对出让土地进行开发建设。然而根据原重庆市潼南县2014年规划委员会(以下简称潼南规委会)第三次会议纪要精神，案涉土地不能独立开发，善建公司必须将该出让土地北侧的零星土地与出让土地统一规划设计才能进行开发，而该零星土地至今尚未完成农用地转用手续及征地拆迁，统一规划设计的要求无法实现。潼南规资局虽向善建公司交付了案涉土地，但并未保证案涉土地能够独立开发利用，导致善建公司签订出让合同的目的不能实现，善建公司享有解除出让合同的法定解除权。第二，一审判决认定潼南规资局交付的案涉土地不存在瑕疵交付，将潼南规资局的合同义务等同于交付土地，进而认定潼南规资局已履行完毕合同义务错误。如前所述，潼南规资局交付的案涉土地无法独立开发使用，明显存在权利瑕疵。第三，一审判决认定案涉土地规划条件的改变不属于潼南规资局违反出让合同义务错误。根据《重庆市国有土地使用权出让办法》第五条、第六条规定，在善建公司不能独立开发利用案涉土地的情况下，潼南规资局负有协调政府职能部门保证案涉土地顺利使用的合同义务，但经善建公司反复催告，潼南规资局未履行该义务构成违约。根据《重庆市潼南区机构改革方案》第三十一条规定，原重庆市潼南区规划局的职责和原重庆市潼南区国土资源和房屋管理局的国土资源管理职责一并划入潼南规资局，国有土地使用权出让职能现在统一由潼南规资局行使，不存在一审判决所称的第三方原因导致案涉土地规划条件改变的问题。2.一审判决适用法律错误。案涉土地不能独立开发利用即使是因规划部门改变规划所致，由于潼南规资局有义务保证善建公司独立开发利用出让土地，本案应当适用合同法第一百二十一条判令潼南规资局向善建公司承担违约责任。潼南规资局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律和判决结果正确，依法应予维持。主要事实和理由：1.潼南规资局依法履行了案涉出让合同的义务，没有违约行为，善建公司不享有解除合同的权利。根据出让合同约定，潼南规资局的主要义务是按约向善建公司交付土地，善建公司所称第三人的原因导致案涉土地规划条件的改变，发生在潼南规资局交付土地之后，不属于潼南规资局的违约行为，根据合同相对性原则，不能归责于潼南规资局。2.善建公司要求潼南规资局按照合同法第一百二十一条规定对第三人的行为承担违约责任，是对法条的曲解和滥用。3.行政职能的合并不能成为善建公司要求撤销一审判决的理由。案涉出让合同于2013年7月31日签订，同年10月30日前已交付土地，潼南规资局的主要合同义务已经履行完毕，潼南区规划部门和国土管理部门的行政职能合并发生在此之后，不能将现在的潼南规资局视作几年前签订案涉出让合同的主体。4.潼南规资局因机构改革导致的职能合并与案涉出让合同约定的合同义务没有直接关系，不属于本案审查的范围。善建公司向一审法院起诉请求：1.确认善建公司与原重庆市潼南区国土资源和房屋管理局（以下简称潼南国土局）签订的出让合同于2018年5月24日解除。2.判令潼南国土局返还善建公司土地出让款总计22327800元，并按照年利率6%支付资金占用损失至潼南国土局返还全部土地出让款为止（2012年9月11日起至出让款还清之日止，以447万元为基数；2012年10月11日起至出让款还清之日止，以400万元为基数；2012年10月24日起至出让款还清之日止，以400万元为基数；2012年11月5日起至出让款还清之日止，以400万元为基数；2013年5月31日起至出让款还清之日止，以300万为基数；2013年6月8日起至出让款还清之日止，以285.78万元为基数；截至2018年10月17日，资金占用损失约为7833601元）。3.判令潼南国土局赔偿善建公司各项投入损失，截至2018年9月30日，共计3890033.21元。4.本案诉讼费由潼南国土局负担。一审法院认定事实：2011年12月21日，原潼南县规划局（后更名为重庆市潼南区规划局，以下不作区分，统一简称潼南规划局）向原潼南县国土资源和房屋管理局（后更名为重庆市潼南区国土资源和房屋管理局，以下不作区分，统一简称潼南国土局）出具了规划编号为BZA08号的地块的《建设用地规划条件函》。2012年8月1日，潼南国土局就包括案涉土地在内的三宗国有建设用地使用权发布出让公告。2012年8月21日，善建公司以最高价获得案涉土地的使用权。2012年8月30日，由善建公司作为买受人与潼南国土局等四方共同签订《国有建设用地使用权成交确认书》，主要内容为买受人以总价22327800元竞得案涉土地的使用权；买受人承诺在成交后10个工作日内付清全部成交价款，超过期限未付清价款的，视为自动放弃等。2013年6月8日，善建公司付清了最后一笔土地出让金。2013年7月31日，由善建公司作为受让人，潼南国土局作为出让人，双方就案涉土地签订出让合同。该合同第三条约定，受让人对依法取得的国有建设用地，在出让期限内享有占有、使用、收益和依法处置的权利，有权利用该土地依法建造建筑物、构筑物及其附属设施。第五条约定，本合同项下出让宗地的用途为中低价位、中小套型普通商品住房用地。第六条约定,出让人同意在2013年8月30日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件：（一）场地未平整，周围基础设施达到红线外通道路、水、电、气、通讯等。第八条约定，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为22327800元）。第十条约定,受让人同意按照本条第一款第（一）项的约定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：（一）本合同签订之日一次性付清国有建设用地使用权出让价款。第十三条约定,受让人在本合同项下宗地范围新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（附件三）……其他土地利用要求为宗地建设项目的绿化率、建筑密度、建筑高度等控制指标按规划要求执行。第十九条约定：本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权……。第三十七条约定，受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。补充条款第六条约定，本合同项下宗地由柏梓镇人民政府负责在2013年8月30日前向受让人现场移交土地。潼南县柏梓镇实施城镇规划建设项目（出让）勘测定界图作为附件内容载入合同。2013年9月9日，善建公司取得了案涉土地的《房地产权证》。善建公司将案涉土地使用权进行了抵押融资。2014年9月22日，善建公司与潼南县柏梓镇人民政府签订《国有建设用地交地确认书》，该确认书载明潼南县柏梓镇人民政府已于2013年10月30日将案涉土地实际交付给善建公司。2014年5月14日，潼南规委会对善建公司提交的“阳光丽景”住宅小区规划设计方案进行了评审，要求“由县委常委、副县长柳成文同志牵头现场调研，如有条件，将地块北侧零星用地纳入该项目建设用地规范统一规划设计，再重新报县规委会主任办公会审定。”就案涉土地北侧零星用地拆迁以及统一规划等问题，善建公司多次向潼南国土局等单位发函请求解决，均未果。2018年5月22日，善建公司以潼南国土局延迟交地以及单方改变土地使用条件致使合同目的无法实现为由，向潼南国土局邮寄了《关于解除国有建设用地使用权出让合同的函》（以下简称合同解除函），该局于2018年5月24日收到。潼南国土局于2018年6月4日作出《关于善建公司请求解除国有建设用地使用权出让合同的复函》，并向善建公司进行了送达。在该复函中，潼南国土局表示其不存在违约行为，不同意解除出让合同。一审法院认为，本案的争议焦点为：一、潼南国土局交付案涉土地的时间以及是否存在迟延交付的行为；二、本案是否存在瑕疵交付；三、案涉土地规划的改变是否属于潼南国土局违反合同约定的行为。针对以上争议焦点，一审法院分别评析如下：一、潼南国土局交付案涉土地的时间以及是否存在迟延交付的行为关于潼南国土局交付案涉土地的时间。一审法院认为，根据出让合同补充条款第六条的约定，案涉土地由潼南县柏梓镇人民政府负责向善建公司移交，故潼南县柏梓镇人民政府向善建公司移交的行为应视为代表潼南国土局。根据潼南县柏梓镇人民政府与善建公司于2014年9月22日签订的《国有建设用地交地确认书》，潼南县柏梓镇人民政府已于2013年10月30日将该宗地实际交付给善建公司，故潼南国土局交付案涉土地的时间为2013年10月30日。善建公司虽然主张实际交付土地的时间为2014年9月22日，但举示的证据不能证明其主张，依法由其承担举证不能的后果。关于潼南国土局是否存在迟延交付的行为。根据出让合同第三十七条的约定，受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。因善建公司在签订出让合同前已付清了案涉土地的出让价款，故潼南国土局应按照合同约定按时交付出让土地。根据出让合同补充条款第六条的约定，潼南国土局应在2013年8月30日前向善建公司现场移交土地，而潼南国土局实际交付土地的时间为2013年10月30日，晚于约定的交付时间，故潼南国土局存在迟延交付的行为。二、本案是否存在瑕疵交付《中华人民共和国规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”本案中，潼南国土局在出让案涉土地使用权之前已就案涉土地的用地规划条件向潼南规划局进行了函询，并将规划条件纳入出让合同，案涉土地的使用权在出让时符合规划条件，故潼南国土局向善建公司交付的案涉土地不存在瑕疵交付。善建公司以潼南规委会未同意“阳光丽景”住宅小区规划设计方案为由，主张潼南国土局的交付行为存在瑕疵，没有事实和法律依据，一审法院依法不予支持。三、案涉土地规划条件的改变是否属于潼南国土局违反合同约定的行为合同法第六十条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”本案中，潼南国土局作为合同的当事人，已经于2013年10月30日将案涉土地交给了善建公司，已经履行了交付义务。之后，案涉土地规划条件的改变，系由第三人原因导致，不能归责于潼南国土局，不属于潼南国土局违反合同约定的行为。关于善建公司2018年5月22日发函行为的效力。合同法第九十三条规定：“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”本案中，出让合同第三十七条约定，出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同。经计算，潼南国土局交付土地逾期61日，但善建公司没有举示证据证明其曾向潼南国土局催交土地，且之后潼南国土局实际交付了土地，善建公司予以接受并使用，故善建公司行使合同约定解除权的条件尚未具备，依法不享有约定的解除合同的权利。同时，善建公司也没有举示证据证明潼南国土局具有合同法第九十四条第三项、第四项规定的情形，不具备法定的解除合同权利。因此，善建公司于2018年5月22日向潼南国土局发函的行为不能产生解除合同的效力。潼南国土局亦不同意解除出让合同，故出让合同仍然有效。善建公司请求确认出让合同于2018年5月24日解除，并基于合同解除的效力要求潼南国土局返还土地出让金以及赔偿损失的主张缺乏事实和法律依据，一审法院依法不予支持。综上所述，善建公司的诉讼请求不能成立。依照合同法第六十条、第九十三条、第九十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条规定，一审法院遂判决：驳回善建公司的全部诉讼请求。案件受理费212057.17元，由善建公司负担。本案二审中，为解决本案纠纷，本院给潼南规资局发出《重庆市高级人民法院关于（2019）渝民终653号案件的函》，函询该局：善建公司按照案涉出让合同约定的规划条件编制的柏梓镇阳光丽景住宅小区规划设计方案目前能否完成审批以及完成审批的最迟时间。潼南规资局提交了《潼南规资局关于同意设计方案的函》（潼规资函﹝2019﹞343号），拟证明潼南规资局已经研究通过了善建公司就案涉土地所涉项目提交的《潼南县柏梓镇善建˙阳光丽景》设计方案，善建公司可以申请办理案涉项目的规划许可证。善建公司质证认为，对该函件的真实性不认可。第一，善建公司之前没有收到该函件，是当庭收到。善建公司之前报送的设计方案并没有被通过，且善建公司曾多次发函给潼南规资局仍然未获通过，现在本案进入二审阶段，潼南规资局却对善建公司之前的设计方案予以研究通过，是潼南规资局的单方行为，对善建公司不具有约束力。第二，即使该函件真实，对其关联性和证明目的不予认可。因潼南规资局根本违约导致出让合同目的不能实现，善建公司已经于2018年5月24日发函解除出让合同且送达给潼南规资局，出让合同已经解除，现审批通过设计方案已经没有任何意义。房地产开发具有很强的时效性，本案因潼南规资局出让给善建公司的案涉土地不能独立开发已经有6年之久，且柏梓镇的房地产已经达到饱和状态，若现在要求善建公司在出让土地上开发房地产，已经错过了开发良机，善建公司必将严重亏损，不能实现出让合同的目的。该函件也恰好说明了善建公司没有任何违约行为，可以解除出让合同。本院认为，潼南规资局提交的《潼南规资局关于同意设计方案的函》，具有真实性、合法性和与本案的关联性，本院依法予以采信。本院二审查明：1.2015年11月5日，潼南规划局向潼南国土局作出《关于柏梓镇“善建˙阳光丽景”项目规划情况的复函》载明：“……该项目于2013年10月办理《建设用地规划许可证》，区规委会2014年第三次会议要求将地块北侧零星用地纳入该项目建设用地范围统一规划设计，再重新报区规委会会议审定。目前，该项目业主单位未按照区规委会要求确定的建设用地范围进行方案设计，无法完善该项目相关规划手续。”2.2018年5月22日，善建公司向潼南国土局邮寄了合同解除函，该函载明：“我司与贵局于2013年7月31日签订了《国有建设用地使用权出让合同》……合同约定贵局应于2013年8月30日将出让宗地交付我司，并明确约定了该地块的规划条件。合同签订后，我司按照合同约定如约支付了全部出让价款及应承担的全部费用。但贵局严重违约直至2014年9月22日才将宗地交付我司。同时，贵局还单方改变土地使用条件，致使我司合同目的不能实现。”3.2019年11月29日，潼南规资局作出《潼南规资局关于同意设计方案的函》，该函载明鉴于目前案涉出让地块北侧零星用地未完成拆迁和征收，无法纳入该项目建设用地范围统一规划设计，为支持企业发展，经研究，同意按项目原出让范围进行规划设计；善建公司于2014年提供的《潼南县柏梓镇善建˙阳光丽景》设计方案基本符合相关要求，原则同意该方案。请善建公司按相关规定提供资料，到潼南规资局申请办理规划许可手续。4.案涉出让合同第十一条约定：“受让人应在按本合同约定付清本宗地全部价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。”5.潼南国土局的国土资源管理职责和潼南规划局职责于2019年并入潼南规资局。本院对一审查明的其他事实予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点是：案涉出让合同是否于2018年5月24日解除，潼南规资局是否应向善建公司返还土地使用权出让金、支付土地使用权出让金的资金占用损失和赔偿各项投入损失。案涉出让合同并未于2018年5月24日解除，潼南规资局不应向善建公司返还土地使用权出让金、支付土地使用权出让金的资金占用损失和赔偿各项投入损失。主要事实和理由如下：1.潼南国土局已经履行了出让合同约定的义务。《中华人民共和国城镇国有土地出让与转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为……。”第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”结合案涉出让合同的相关约定，可以认定案涉出让合同约定的潼南国土局的义务是按照约定向善建公司交付出让土地并依法为善建公司办理房地产权证，善建公司的义务是向潼南国土局交付土地使用权出让金。根据本案查明的事实，在善建公司交付土地使用权出让金后，潼南国土局已经向善建公司交付了出让土地并为善建公司办理了房地产权证，故潼南国土局已经履行了出让合同约定的义务。2.善建公司不享有法定的合同解除权。善建公司认为其根据出让合同所约定的规划条件向潼南规划局报送项目设计方案，但潼南规划局以需要将出让土地的北侧零星土地纳入统一规划为由不予批准，导致善建公司在出让土地上进行独立开发建设的目的不能实现，故根据合同法第九十四条第四项的规定主张因不能实现出让合同目的而解除合同。首先，是否批准善建公司的项目设计方案是潼南规划局行使行政职权的结果，并非潼南国土局的合同义务或行政职权。其次，善建公司向潼南国土局邮寄的合同解除函载明：“……贵局还单方改变土地使用条件，致使我司合同目的不能实现。”善建公司向潼南国土局邮寄合同解除函时，潼南国土局与潼南规划局尚未合并，单方改变出让土地规划条件的主体是潼南规划局而非潼南国土局。再次，合同法第九十四条第四项的规定为“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，对方当事人可以解除合同”。如前所述，潼南国土局已经履行了合同义务，并无致使出让合同目的不能实现的迟延履行行为或其他违约行为。综上，根据合同的相对性原则，善建公司因潼南规划局改变出让土地规划条件导致其不能实现独立开发建设的合同目的并因而要求解除与潼南国土局签订的出让合同没有事实依据，善建公司并未获得出让合同的法定解除权。3.善建公司不享有约定的合同解除权。根据合同法第九十三条的规定，当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。本案中，根据出让合同第三十七条的约定，出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同。经计算，潼南国土局交付土地逾期61日，但善建公司没有举示证据证明其曾向潼南国土局催交土地，且之后潼南国土局实际交付了土地，善建公司也予以接受并使用，故善建公司因潼南国土局迟延交地而行使约定的合同解除权的条件尚未成就。综上，善建公司于2018年5月22日向潼南国土局发出的合同解除函不能产生解除出让合同的法律后果，其上诉请求确认出让合同于2018年5月24日解除并由此请求合并了潼南国土局国土资源管理职责的潼南规资局返还土地使用权出让金以及支付土地使用权出让金的资金占用损失和赔偿各项投入损失的主张缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。此外，在本院的协调下，潼南规资局于2019年11月29日作出了《关于同意设计方案的函》，该函已经同意按项目原出让范围进行规划设计，原则同意善建公司2014年提交的《潼南县柏梓镇善建˙阳光丽景》设计方案，并请善建公司按相关规定提供资料到潼南规资局申请办理规划许可手续，故善建公司关于因案涉土地规划条件改变而导致出让合同的目的不能实现的障碍已经消除。善建公司如果认为潼南规资局迟延通过《潼南县柏梓镇善建˙阳光丽景》设计方案给其造成了损失，可另寻法律途径解决。综上，善建公司的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费212057.17元，由重庆善建房地产开发有限公司负担。审判长  唐渝梅审判员  郭 勇审判员  李 震二〇一九年十二月二十三日（院印）书记员  柯美玲