广东省广州市花都区人民法院民 事 判 决 书（2019）粤0114民初3437号原告：广州市花都区炭步镇人民政府，住所地广州市花都区炭步镇北街路2号，统一社会信用代码11440114714267065U。法定代表人：何强，职务镇长。委托诉讼代理人：朱建成，广东正善律师事务所律师。委托诉讼代理人：张纯，广东正善律师事务所实习律师。原告：广州市规划和自然资源局花都区分局（原名称为广州市花都区国土资源和规划局、广州市国土资源和房屋管理局花都区分局），住所地广州市花都区迎宾大道5号之一，统一社会信用代码11440114MB2D07013M。法定代表人：陈振华，职务局长。委托诉讼代理人：胡钟烨，广东法制盛邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈震，广东法制盛邦律师事务所律师。被告：信宜市水利电力建设安装公司，住所地广东省茂名市信宜市区东镇开发区水利局大院，统一社会信用代码91440983195080329E。法定代表人：雷宇鸿，该公司总经理。委托诉讼代理人：潘健欢，广东古谷律师事务所律师。委托诉讼代理人：李芷晴，广东古谷律师事务所实习人员。原告广州市花都区炭步镇人民政府（以下简称炭步镇政府）、原告广州市规划和自然资源局花都区分局（以下简称规自局花都分局）与被告信宜市水利电力建设安装公司（以下简称信宜水利电力公司）合同纠纷一案，本院于2019年3月15日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告炭步镇政府的委托诉讼代理人朱建成、张纯，原告规自局花都分局的委托诉讼代理人胡钟烨、陈震，被告信宜水利电力公司的委托诉讼代理人潘健欢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。两原告向本院提出诉讼请求：1．解除两原告与被告签订的《广州市农用地开发整理合同》；2．被告向广州市花都区财政局退回工程预付款2997762.76元；3．被告承担本案所有诉讼费用。事实与理由：2009年9月20日，被告与两原告签订三方协议《广州市农用地开发整理合同》，约定由被告负责广州市花都区炭步镇藏书村、大涡村、环山村、平岭头村、水口村农用地开发复垦项目（以下简称“本项目”），本项目建设面积为331.42公顷，合同价为11470000.42元。2011年12月，原告收到广州市发展和改革委员会文件《关于撤销7个2008年农用土地开发复垦整理项目的复函》（穗发改农〔2011〕25号）撤销了本项目。根据广州市国土资源和规划委员会的要求，撤销项目所下达的资金必须全额上缴市财政。由于本项目已经拨付预付款人民币5747354.66元给被告，被告仅于2014年8月20日退回预付款2749591.9元，尚有预付款2997762.76元未退回，本项目剩余未退款项已由广州市花都区财政局先行垫付至广州市财政局。为了向被告尽快追回未退预付款，原告请示广州市花都区政府办理结算审核来确定应退金额，花都区政府要求备齐项目相关结算资料报送花都区财政投资评审中心进行结算评审。2017年3月6日，被告完成该项目结算资料编制并送入花都区财政投资评审中心。2017年4月19日，原告将花都区财政局出具的关于本项目的《评审结果（初稿）征求意见通知》交予被告，并要求被告按照规定于限定时间内提供反馈意见。由于被告对评审结果不满意，不予配合办理结算评审并且没有提交任何反馈资料。2017年7月4日，原告向被告发出炭府函（2017）89号《炭步镇关于限期回复2008年土地开发复垦整理项目评审结果（初审）征求意见的函》，进一步督促被告于5个工作日内提交初审意见反馈资料，逾期未提交视同确认，但被告至今仍未提交。由于被告拒不提交初审意见反馈资料，花都区财政投资评审中心因逾期未回复初审意见而暂停结算评审。2018年10月，原告再次向花都区财政投资评审中心启动结算评审程序，但被告仍置之不理。截止2019年01月31日，被告尚未退回预付款2997762.76元。原告认为，由于非原被告双方的原因（发改文发文取消项目）导致前述项目不能继续开发，合同实际已无法履行，此种情形应为情事变更。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二)》第二十六条的规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”被告在本项目开发过程中仅作了前期准备工作，应当依法将预付款资金退还。综上，为维护原告合法权益，特依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第三十三条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二十八条之规定提起诉讼，请求贵院依法判决。被告辩称，我方仅同意两原告的第一项诉讼请求，不同意其他诉讼请求，理由：一、合同签订及收到原告支付的首期资金5747354.66元后，被告已组织人员及施工器械进场，被告已开始履行《广州市农用地开发整理合同》。二、合同不能继续履行，被告方没有任何责任，是由于原告主动申请撤销涉案的建设项目，以致于上级部门根据原告的申请撤销项目，收回财政资金所导致。因此，是原告主动违约，并非原告所讲的非原、被告双方的原因导致不能履行。三、本案因原告违约（或原告方的原因）导致合同终止，理应赔偿被告因此所遭受的损失，被告认为，尚未退还的2997762.76元不足以弥补被告的损失，所以请法庭驳回原告的诉讼请求。本院经审理查明：2009年9月20日，炭步镇政府（甲方）、信宜水利电力公司（乙方）、广州市国土资源和房屋管理局花都区分局（丙方，以下简称国规局花都分局）签订《广州市农用土地开发整理合同》，载明：为开发利用我区农用土地后备资源，落实耕地占补平衡，广州市发展计划委员会下发《关于广州市2008年第一批农用土地开发复垦整理项目投资计划的复函》（穗发改农[2008]31号）和《关于广州市2008年第二批农用土地开发复垦整理项目投资计划的复函》（穗发改农[2008]41号），将广州市花都区炭步镇藏书院村、大涡村、环山村、平岭头村、水口村项目列为花都区2009年度农用土地开发项目。经乙丙三方协商一致，现签订下列合同条款：共同遵守。一、项目名称：广州市2008年农用土地开发复垦整理项目（花都区炭步镇藏书院村、大涡村、环山村、平岭头村、水口村）；二、项目地点花都区炭步镇藏书院村、大涡村、环山村、平岭头村、水口村；三、项目建设面积331.42公顷；四、开发期限，本项目开发工作必须于2010年5月31日前完成；五、开发项目市级投资1147.000042万元；六、权利与义务（一）甲方1、协调丙方落实由花都区财政局向乙方无偿投放该项目开发资金。2、根据《广东省省级投资土地开发整理项目和资金管理办法（试行）》（粤财农[2008]190号）、《广东省土地开发整理补偿耕地项目管理办法》（粤府办[2008]74号）及《广州市农用土地开发复垦整理工作实施细则》（穗国房字[2008]633号）等规定，对土地开发项目的规划、开发利用和经营管理等进行指导、检查监督和验收……。(二)乙方……4、监督施工单位严格执行招投标文件及施工合同，严格按照项目设计方案和有关技术标准进行施工，建立工程进度台账及施工日志，核对工程施工进度，按时向甲方及丙方报告施工计划执行情况、工程进度及存在问题。负责向甲方和丙方提供项目的开垦进度、资金使用和经营管理等情况。5、严格执行《广东省省级投资土地开发整理项目和资金管理办法（试行）》（粤财农[2008]190号）等规定，负责将市级投放的资金设独立帐户管理，专款专用，严禁截流、挤占和挪作他用，并接受甲方及丙方的检查监督和有关部门对资金使用的审计。6、项目承办单位在申请最后一期开发资金时，需同时提供由有资质的会计师事务所对项目资金使用情况的审计报告……。（三）丙方1、配合甲方落实由广州市财政局向乙方无偿投放该项目的开发资金。2、……对土地开发项目的规划、开发利用和经营管理等进行指导、检查监督和验收。3、负责对乙方的资金审计和工程结算审计工作。七、资金的投放及项目检查验收1、本项目投入资金共￥11470000.42元，按照开发进度和项目工程完成情况分期拨付，第一期按投入资金的50%拨付，第二期按投入资金的30%拨付，第三期按投入资金的20%拨付……八、违约责任4、乙方因不可抗力原因不能履行合同时，应及时向甲方通报不能履行或者需要延期履行、部分履行合同的理由，取得有关主管机关证明，由甲方会同有关部门核定乙方部分或全部免予承担违约责任，照本合同第七条第1点的资金投放进度，停止尚未拨付资金的拨款，并进行已拨付资金的审计手续。双方还约定了其他事项。合同签订后，炭步镇政府委托广州市花都区财政局向信宜水利电力公司支付5747354.66元，信宜水利电力公司为此向炭步镇政府开具上述款项的发票，并为此支付各项税费共计220123.68元。因本案合同，信宜水利电力公司支出印花税3441元。2010年3月25日，信宜水利电力公司提交《广州市2008年农用土地开发复垦整理项目花都区炭步镇施工组织设计方案》,就施工组织与部署、劳动力及机械安排等事项作出方案。该方案施工进度计划工期为105天。2010年6月10日，信宜水利电力公司向炭步镇政府、国规局花都分局发出《请求协助落实施工场地的函》，载明：我司按合同的要求进场施工时，由于施工涉及的各村一直不愿提供施工场地，经我司多次协商仍无效果，导致我司无法正常施工。为此，我司恳请贵方及有关部门协调各村，取得切实可行的办法，为我司提供施工场地及条件，使工程得以顺利进行，请贵方给予大力支持。2010年12月20日，信宜水利电力公司再次致函炭步镇政府、国规局花都分局，载明：合同签订后，我司积极准备进场施工，并在工地预备了大批的施工材料，但由于种种原因，我司一直未能动工，不但造成众多施工人员的停工误工，连堆放在施工现场的材料已损失了相当一部分，长此下去我司实在难以承受。时下正是水利工程最好的施工时期。为此，我司恳请贵方及有关部门出面协调，取得切实可行的办法，为我司提供施工场地及条件，使工程得以顺利进行，请贵方给予大力支持。2011年12月8日，广州市发展和改革委员会向市国土房管局发出《关于撤销7个2008年农用土地开发复垦整理项目的复函》，载明：送来《关于申请撤销7个2008年农用土地开发复垦整理项目的函》（穗国房函[2011]2097号）收悉。经研究，现函复如下：白云区太和镇南村村、花都区花东镇杨三村、炭步镇藏书院村、大涡村、环山村、平岭头村、水口村等7个项目为我是农用土地开发复垦整理项目，鉴于上述7个项目用地性质改变等原因，同意给予撤销。上述项目撤销后，请按有关规定做好相关衔接工作。2012年5月28日，炭步镇政府向信宜水利电力公司发出《关于撤销炭步镇2008年农用土地开发整理项目的函》，载明：我镇与贵公司于2009年9月20日签订了《广州市农用土地开发整理合同》，并于2010年1月8日向贵公司支付第一期投入资金5747354.66元。由于项目工程一直未能动工，贵公司的说法是项目所在村不提供施工场地，经多次协调亦未能解决。按照合同约定，在2010年5月31日前尚未动工实施项目开发工程的，将解除该合同。2011年12月8日，广州市发展和改革委员会发出《关于撤销7个2008年农用土地开发复垦整理项目的复函》（穗发改农【2011】25号），撤销我镇2008年度的5个农用土地开发整理项目。根据该函精神，现特正式通知贵公司，撤销上述5个农用土地开发整理项目，并按照广州市国土资源和房屋管理局、广州市财政局等的相关要求，做好项目已拨资金的处理及相关衔接工作。庭审中，双方确认信宜水利电力公司于2014年8月20日退回预付款2749591.9元。2017年7月4日，炭步镇政府向信宜水利电力公司发出《炭步镇关于限期回复2008年土地开发复垦整理项目评审结果（初稿）征求意见的函》，载明：为尽快办结该事项，于2016年12月6日通知贵公司办理结算财审工作。2017年3月6日，贵公司完成该项目结算资料编制并送入花都区财政投资评审中心。2017年4月19日，我镇通知贵公司领取该项目《评审结果（初稿）征求意见通知》，并要求按规定限期内提供反馈意见。截止目前，我镇仍未收到该项目结算初审意见反馈资料。按照《评审结果（初稿）征求意见通知》有关要求，贵公司已经逾期提交结算初审意见反馈，我镇暂保留追偿逾期未提交初审意见反馈的权利。请贵公司按照《评审结果（初稿）征求意见通知》有关要求即日起5个工作日内提交初审意见反馈资料，逾期未提交视同确认，我镇将通知花都区财政投资评审中心根据相关规定办理结算财审工作，所造成一切后果由贵公司承担。并附《评审结果（初稿）征求意见通知》，该通知载明送审金额2997763元，初审金额20905元，同送审金额主要差异及原因：1、预算编制费根据规范调整约为1.7万元，核减金额约3.5万元。2、工程投标资料费按招标文件售价为500元，标书制作费已包含在预算编制费中，人工费、差旅费等没有依据，评审扣除。3、中标服务费、交易中心场地施工费请提供发票，评审暂不计算。4、已开发票的营业税，送审资料没有反映该计算的依据，评审暂不计算。5、公司企业所得税，送审资料没有反映该计算的依据，评审暂不计算。6、公司管理费，送审资料没有反映该计算的依据，评审暂不计算。7、项目经理工资费用没有依据，评审暂不计算。8、项目部管理人员费用没有依据，评审暂不计算。9、工地车辆费用没有依据，评审暂不计算。10、用于工程的餐费、接待费、会议费、差旅费及管理人员伙食费没有依据，评审暂不计算。11、项目部办公室和宿舍租金费用没有依据，评审暂不计算。12、项目部办公室和宿舍装修及购办公设备费用没有依据，评审暂不计算。13、已进场砂、石、水泥等材料费用没有依据，评审暂不计算。14、已进场的机械费及进退场费用没有依据，评审暂不计算。15、已进场的现场施工人员工资及进退场费用没有依据，评审暂不计算。16、评审扣除的费用，请建设单位完善相关手续后，再计算。另查明，炭步镇政府、国规局花都分局多次向信宜水利电力公司发函要求退回已支付的工程款。信宜水利电力公司为证明涉案工程费用支出情况，自行制作支出费用汇总表，拟证明涉案工程已经支出各种费用合计2997762.76元。上述费用支出仅有印花税、营业税等税费票据以及租赁合同及收据，但并无费用支出凭证，炭步镇政府、国规局花都分局对该证据不予确认。对于信宜水利电力公司支付的营业税等税费220123.68元，本院函询国家税务总局广州市花都区税务局能否办理退税手续，该局函复称对纳税人提供多缴税费证明材料（如生效的法院判决书、税务机关认可的其他资料等）经查属实后可为纳税人办理多缴退还手续。信宜水利电力公司向本院提出申请对其实施涉案工程前期支出费用以及因工程无法继续实施而导致的利润损失进行评估，本院依法摇珠选定广州德高价格评估有限公司（以下简称德高公司）进行评估，因信宜水利电力公司未支付涉案工程前期支出费用项目的评估费用而未能进行评估。德高公司于2019年10月15日就涉案项目无法实施导致信宜水利电力公司的利润损失出具穗德价估[2019]0698号评估报告书，总产值×利润率的形式确定利润为544825元。信宜水利电力公司对评估报告没有意见，认为基本反映了涉案土地开发项目工程如果是正常履行的话被告能够获得的利润情况，并认为可以作为认定其损失的依据。炭步镇政府、国规局花都分局认为不应当将该评估报告确定的利润损失作为信宜水利电力公司前期支出费用的依据，利润损失是在一方未全面履行合同的违约行为所导致的财产性损失，而本案中，原告并未违约。信宜水利电力公司为此支出评估费用20000元。本院认为，炭步镇政府、规自局花都分局诉请解除《广州市农用土地开发整理合同》，信宜水利电力公司表示同意，故对于该项诉请本院予以支持。本案争议焦点为信宜水利电力公司未能依约施工是否是炭步镇政府、规自局花都分局违约所导致，以及信宜水利电力公司前期支出费用如何计算、预期利润能否作为本案认定信宜水利电力公司损失的依据？根据信宜水利电力公司向炭步镇政府发送的函件，可知其未能进场施工是因为涉案土地开发项目的村民阻挠以及后期涉案土地性质发生变更，政府部门取消涉案土地开发项目所导致，该原因不应归结于炭步镇政府及规自局花都分局，但其应积极协调涉案土地开发项目的村民为信宜水利电力公司提供便利。因炭步镇政府、规自局花都分局对于合同未能履行并不存在违约行为，故信宜水利电力公司主张预期利润没有法律依据，本院对于其将预期利润作为损失予以扣除的主张不予支持。信宜水利电力公司并未提供充分证据证明其前期费用支出情况，但根据其编制的施工组织方案以及双方函件往来，可知其为实施涉案土地开发项目客观上已经进行了前期准备工作，其对于合同未能履行并不存在过错，故其主张前期支出费用应当予以扣除有理，但主张金额不能采纳。本院以信宜水利电力公司利润损失，其进场遇到村民阻挠及涉案土地开发项目工期等因素，酌情确定信宜水利电力公司损失399538元，扣除该笔款项之后的2598224.76元，信宜水利电力公司应当予以返还。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十七条、第一百一十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决如下：一、解除广州市花都区炭步镇人民政府、广州市规划和自然资源局花都区分局（原名称为广州市花都区国土资源和规划局、广州市国土资源和房屋管理局花都区分局）与信宜市水利电力建设安装公司签订的《广州市农用土地开发整理合同》；二、被告信宜市水利电力建设安装公司于本判决发生法律效力之日起十日内向广州市花都区财政局退还工程预付款2598224.76元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费30782元，由原告广州市花都区炭步镇人民政府、广州市规划和自然资源局花都区分局负担4025元，由被告信宜市水利电力建设安装公司负担26757元。评估费20000元，由广州市花都区炭步镇人民政府、广州市规划和自然资源局花都区分局负担2666元，由被告信宜市水利电力建设安装公司负担17334元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。审 判 长  王大亮人民陪审员  曾桂妹人民陪审员  徐伟欣二〇一九年十二月二十日书 记 员  曾佩仪方琢华