湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1772号上诉人（原审原告）:湖南冰森生态养殖科技有限公司。住所地：湖南省长沙市芙蓉区定王台街道建湘南路162号凤凰大厦1112房。法定代表人:刘宏昌，该公司董事长。委托代理人:李忠伟，湖南云天律师事务所律师。委托代理人:尹浩铭，湖南中楚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：益阳市大通湖区管理委员会。住所地：湖南省益阳市大通湖河坝镇。法定代表人：胡国文，该区区长。委托代理人：曹建波，该区农林水务局工作人员。委托代理人：江云辉，湖南万维律师事务所律师。上诉人湖南冰森生态养殖科技有限公司（以下简称冰森公司）因与被上诉人益阳市大通湖区管理委员会（以下简称大通湖区管委会）行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省益阳市中级人民法院（2019）湘09行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。益阳市中级人民法院审理查明：2014年9月，冰森公司依据益阳仲裁委员会作出的益仲调字（2014）第70号《调解书》，受让了原属天泓公司养殖水面范围内的部分养殖使用权，并取得湘益阳市府（淡）养证（2014）第00008号《水域滩涂养殖证》，获得了核准水域、滩涂共计面积259公顷的养殖权，期限为2014年9月3日至2030年4月5日。该养殖区域位处大通湖区河坝镇，属于益阳市人民政府2016年3月21日下发的《益阳市人民政府关于加强大通湖大湖良好湖泊保护工作的通告》中规定的大通湖大湖良好湖泊保护范围。此通告旨在加强大通湖大湖流域污染治理，确保大湖水质稳定转好，以达到国家良好湖泊保护水质要求。该通告要求相关养殖企业“自本通告发布之日起，保护范围内尽快拆除围栏，清除网箱、围栏养殖污染。现有的围栏需在2016年底拆除恢复至2008年5月围栏原状”。为此，2016年11月2日，益阳市大通湖渔场与冰森公司签订《大通湖大湖围栏、围网养殖设施拆除协议》（[2016]围栏拆协字第01号）（以下简称《拆除协议》），协议约定，冰森公司自愿在2016年11月20日前全部拆除其养殖湖体内划分的养殖围栏和围网，共计9306.54米，由益阳市大通湖渔场补助每米78元的拆除费用。但冰森公司并未按照《益阳市人民政府关于加强大通湖大湖良好湖泊保护工作的通告》的内容全部履行，仅履行了部分拆围义务。2017年3月13日，大通湖区防汛抗旱指挥部依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条的规定，向冰森公司作出（大防指［2017］3号）《限期清障令》，限其在2017年3月17日前自行清除其与天泓公司尼古湖基地湖面东侧长2963.41米的分湖网，但冰森公司仍旧未在规定期限内自行拆除。2017年中央第六环境保护督察组和省环境保护督察组发布的《湖南省环境保护督查反馈意见》、《对益阳市环境保护督查的反馈意见》、《益阳市环保督查重点案件》中提出大通湖水质持续恶化，从2013年的III类下降至2016年的劣V类，已不符合中央、省市环保政策要求，为恢复大通湖水质，要求湖区内不能再实行人工养殖，对湖内所有围网养殖必须取缔。2017年5月18日，益阳市人民政府再次下发（益政通[2017]5号）《关于进一步加强大通湖良好湖泊保护工作的通告》，要求保护区范围内尽快拆除围栏、消除网箱、围栏养殖污染，除入湖防盗口、防逃和植草工程必要围栏外的所有湖内围栏在2017年5月20日前拆除到位。2017年6月13日，大通湖区防汛抗旱指挥部依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，向冰森公司作出（大防指［2017］10号）《催告通知书》，再次要求冰森公司在3日内自行清除在大通湖水域上修筑的围网、拦网等阻水设施。冰森公司在收到该《催告通知书》后，于2017年6月15日向该指挥部提交了《关于限期清障的申辩》材料，进行了书面申辩。2017年6月19日，该指挥部向冰森公司发出《通知书》，要求冰森公司在收到本通知之日起5日内自行处理强制拆除水域内的所有财物，包括水产品、物品及相关设备设施。如冰森公司仍未按规定拆除，该指挥部将于当月23日予以强制拆除。冰森公司在法定期限内未申请行政复议和提起行政诉讼，也未按规定拆除的情况下，2017年12月15日，该指挥部依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，向冰森公司作出（大防指［2017］65号）《强制执行决定书》并送达，决定于2017年12月23日强制拆除冰森公司位于河坝镇铭新村、老河口村、与天泓公司之间长2999.69米的分湖界网。2018年1月17日，大通湖区防汛抗旱指挥部组织有关人员，对冰森公司与天泓公司承包湖区交界处的分湖围栏进行了强制拆除，由湖南省南县公证处到场进行了证据保全公证。2019年3月4日，冰森公司认为大通湖区防汛抗旱指挥部作出的《强制执行决定书》和拆除与天泓公司的分湖界网的行政行为违法，给冰森公司造成了经济损失，向法院提起行政诉讼。另查明，2018年1月18日，长沙仲裁委员会作出（2017）长仲裁字第977号《裁决书》，裁决解除了益阳市大通湖渔场与天泓公司于2008年5月16日签订的《大通湖大湖养殖使用权等资产转让合同书》及补充协议一、补充协议二，天泓公司需将大通湖大湖面积约8260公顷的水面养殖使用权证、相关水域养殖使用证返还给益阳市大通湖渔场。此案已于2018年6月29日由益阳市中级人民法院执行完毕。益阳市中级人民法院认为，本案争议的焦点和问题是：一、关于被告主体资格是否适格的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款的规定，有防汛抗旱任务的县级以上地方人民政府设立的防汛抗旱指挥机构指挥本地区的防汛抗洪工作，负责其行政辖区内的防汛抗洪日常工作。本案中，大通湖区防汛抗旱指挥部为被告依法设立的负责益阳市大通湖区域防汛抗洪日常工作的机构，不具有独立承担法律责任的能力，以其自己的名义作出被诉具体行政行为，原告不服提起诉讼的，应以组建该机构的行政机关益阳市大通湖区管理委员会为本案适格的被告。二、关于被诉《强制执行决定书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款、第四十二条第一款的规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动、对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛抗旱指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强制清除，所需费用由设障者承担。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务、并经催告后仍不履行义务的，作出该行政决定的行政机关可以作出强制执行决定，并可在其职权范围内实施强制执行行为。本案中，冰森公司的养殖区域位于大通湖区的防汛抢险水上通道，所设拦网属于阻碍行洪的障碍物，当发生险情时会阻碍河道、湖泊的泄洪，影响此堤段的防洪安全和明山、大东口电排汛期的排涝。大通湖区防汛抗旱指挥部在作出《强制执行决定书》前，益阳市大通湖渔场已与冰森公司达成了部分围栏的《拆除协议》，但冰森公司并未按《益阳市人民政府关于加强大通湖大湖良好湖泊保护工作的通告》规定履行拆除围网的全部义务。故大通湖区防汛抗旱指挥部依法向冰森公司作出并送达了《限期清障令》，在冰森公司逾期未履行义务后，又分别向其送达了《催告通知书》和《通知书》，督促其在规定的期限内履行义务。在法定期限内，冰森公司未申请行政复议和提起行政诉讼，也未履行限期清障义务的情况下，大通湖区防汛抗旱指挥部遂作出《强制执行决定书》并送达给冰森公司。上述行政行为，符合相关法律的规定。虽然该《强制执行决定书》中载明的“向益阳市大通湖区人民法院提起行政诉讼”应表述为“向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”，该交代权利的表述存在瑕疵，但并未影响冰森公司对该权利的行使，该瑕疵不足以影响此行政行为的合法性。三、关于2018年1月17日大通湖区管委会的强制执行行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款的规定，防汛抗旱指挥机构责令行政相对人限期清除行洪障碍物，而其逾期不清除的，可由防汛指挥机构组织强制清除。本案中，冰森公司在大通湖区防汛抗旱指挥部先后下达《限期清障令》、《催告通知书》和《强制执行决定书》后，仍不履行限期清除行洪障碍物的义务，该指挥部有权组织强制清除，且在实施强制执行行为的过程中由湖南省南县公证处对拆除过程进行了证据保全。因此，该行政强制执行行为并无不当。四、关于冰森公司的经济损失是否应当支持的问题。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，从2016年起，益阳市人民政府先后两次发出《通告》，要求大通湖大湖良好湖泊保护范围内的养殖企业尽快拆除围栏。同年，冰森公司也与益阳市大通湖渔场达成了《拆除协议》，但仅履行了部分拆围义务。之后，大通湖区防汛抗旱指挥部向冰森公司作出并送达的《通知书》中，要求冰森公司拆除拦网等行洪障碍物，并自行处理水域内的所有财物包括水产品以减少经济损失。且大通湖水环境治理指挥部于2016年6月26日向冰森公司送达的《关于进一步落实大通湖湖内拆围和退养工作的通知》中也要求其在10日内起捕并清理养殖产品，在60日内落实退养工作，将大通湖湖内养殖产品清理出湖。由此可见，益阳市各级有关部门均在大通湖区防汛抗旱指挥部实施强制拆除行为前的一年多时间内，多次要求冰森公司自行拆除围栏及处理其养殖区域内的水产品，大通湖区管委会给予了冰森公司充分的起捕和拆围时间，其主张的经济损失并非因被诉强制拆除行为所致。故冰森公司要求大通湖区管委会赔偿其经济损失的诉讼请求，缺乏具体的事实与法律依据，本院不予支持。综上所述，大通湖区防汛抗旱指挥部作出的（大防指[2017]65号）《强制执行决定书》和所实施的行政强制执行行为，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且处理适当。冰森公司所提的诉讼请求和行政赔偿请求缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告湖南冰森生态养殖科技有限公司的诉讼请求。本案的诉讼费用50元，由原告湖南冰森生态养殖科技有限公司负担。冰森公司不服上述判决，上诉称:1.涉案被拆除拦网、围网等设施并非阻碍行洪的障碍物，也并非上诉人所设。2.《拆除协议》不能作为下达《限期清障令》的依据。3.被上诉人作出的《强制执行决定书》，所实施强制拆除行为缺乏事实和法律依据，程序严重违法。4.上诉人的合法权益应该得到保护。即便政府环境保护政策发生变化，确需调整上诉人承租水域的养殖政策，基于信赖利益保护原则，政府也应该依照《行政许可法》相关规定，依法与上诉人进行协商，对上诉人进行补偿，而不能实施非法强制拆除行为。综上，一审认定事实错误，适用法律错误。请求二审撤销一审判决，支持上诉人的全部上诉请求。大通湖区管委会答辩称：1.原判认定事实清楚并有充分的证据证实。被答辩人在大通湖大湖内设置围拦的地点在泄洪口范围，阻碍行洪和抢险。2.大通湖区防汛抗旱指挥部作出《强制执行决定书》的法律依据是《中华人民共和国防洪法》，并非是被答辩人未履行《拆除协议》。3.大通湖区防汛抗旱指挥部作出《强制执行决定书》程序合法。4.大通湖区防汛抗旱指挥部组织强制拆除被答辩人设置的2999.69米分湖围拦的行为合法。5.答辩人不应承担被答辩人的损失。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对一审查明的案件事实予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点：一、政府作出《强制执行决定书》并实施强制拆除行为是否合法。二、政府是否应当承担行政赔偿责任。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款、第四十二条第一款的规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动、对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛抗旱指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强制清除，所需费用由设障者承担。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务、并经催告后仍不履行义务的，作出该行政决定的行政机关可以作出强制执行决定，并可在其职权范围内实施强制执行行为。本案中，冰森公司的养殖区域位于大通湖区的防汛抢险水上通道，所设拦网属于阻碍行洪的障碍物，当发生险情时会阻碍河道、湖泊的泄洪，影响此堤段的防洪安全和明山、大东口电排汛期的排涝。大通湖区防汛抗旱指挥部在作出《强制执行决定书》前，依法向冰森公司作出并送达了《限期清障令》，在冰森公司逾期未履行义务后，又分别向其送达了《催告通知书》和《通知书》，督促其在规定的期限内履行义务。在法定期限内，冰森公司未申请行政复议和提起行政诉讼，也未履行限期清障义务的情况下，大通湖区防汛抗旱指挥部作出《强制执行决定书》并送达给冰森公司。冰森公司在大通湖区防汛抗旱指挥部先后下达《限期清障令》、《催告通知书》和《强制执行决定书》后，仍不履行限期清除行洪障碍物的义务，该指挥部有权组织强制清除，且在实施强制执行行为的过程中由湖南省南县公证处对拆除过程进行了证据保全。因此，大通湖区防汛抗旱指挥部作出《强制执行决定书》并实施强制拆除行为，并不违反相关法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。本案中，从2016年起，益阳市人民政府先后两次发出《通告》，要求大通湖大湖良好湖泊保护范围内的养殖企业尽快拆除围栏。同年，冰森公司也与益阳市大通湖渔场达成了《拆除协议》，但仅履行了部分拆围义务。之后，大通湖区防汛抗旱指挥部向冰森公司作出并送达的《通知书》中，要求冰森公司拆除拦网等行洪障碍物，并自行处理水域内的所有财物包括水产品以减少经济损失。且大通湖水环境治理指挥部于2016年6月26日向冰森公司送达的《关于进一步落实大通湖湖内拆围和退养工作的通知》中也要求其在10日内起捕并清理养殖产品，在60日内落实退养工作，将大通湖湖内养殖产品清理出湖。由此可见，益阳市各级有关部门均在大通湖区防汛抗旱指挥部实施强制拆除行为前的一年多时间内，多次要求冰森公司自行拆除围栏及处理其养殖区域内的水产品，冰森公司有充分的起捕和拆围时间，其主张的经济损失并非因被诉强制拆除行为所致。故冰森公司要求被告赔偿其经济损失的诉讼请求，缺乏具体的事实与法律依据，本院不予支持。此外，冰森公司提出“拦网、围网等设施并非上诉人所设”。本案中，冰森公司依据益阳仲裁委员会作出的益仲调字（2014）第70号《调解书》，受让了原属天泓公司养殖水面范围内的部分养殖使用权，其养殖区域内的拦网虽非其设置，但冰森公司受让上述养殖区域后，对其区域内的拦网拥有占有和使用权。冰森公司属于该养殖区域内拦网等设施的拆除义务人。冰森公司上诉还提出“即便政府环境保护政策发生变化，确需调整上诉人承租水域的养殖政策，基于信赖利益保护原则，政府也应该依照《行政许可法》相关规定，依法与上诉人进行协商，对上诉人进行补偿，而不能实施非法强制拆除行为”。本案中，冰森公司的诉讼请求是要求确认大通湖区防汛抗旱指挥部作出《强制执行决定书》并实施强制拆除行为违法。而冰森公司该上诉理由与本案诉讼请求系不同的法律关系，不属于本案审理的范围，冰森公司可另案起诉。综上，冰森公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由湖南冰森生态养殖科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊颖二〇一九年十二月三十日书记员  李 顺