河南省商丘市梁园区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1402行初142号原告：叶保军，男，1969年6月21日出生，汉族，住商丘市。委托代理人：张晓东，北京京平律师事务所律师。被告：商丘市城乡一体化示范区平台街道办事处，住所地商丘市城乡一体化示范区阳光路。法定代表人：许光辉，职务：主任。委托代理人：程丰丽，该办事处工作人员.委托代理人：陈玉茹，上海市光大（商丘）律师事务所律师。原告叶保军诉被告商丘市城乡一体化示范区平台街道办事处土地行政处罚一案，于2019年10月8日向本院提起诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案，原告及其委托代理人张晓东，被告委托代理人陈玉茹、程丰丽到庭参加诉讼，本案现已审理终结。本案被诉的行政行为是：被告商丘市城乡一体化示范区平台街道办事处双违治理办公室于2019年9月5日对原告作出的责令限期拆除通知书。原告叶保军诉称，2001年，经平台镇路口村村委会批准，原告在商丘市梁园区平台镇路口村叶楼村西地承包土地，建房约1000平方米，用于养殖。2019年9月5日，被告对原告作出的责令限期拆除通知书，认定原告的房屋系违法建设，责令原告3日内自行拆除房屋。被告作出的责令限期拆除通知书违法，严重侵犯了原告的合法权益，请求人民法院予以撤销。原告向本院提交的证据有：1、路口村村委会证明1份。证明原告养殖场有相应的合法手续，并非是违法建设。2、信息采集表1份。证明原告养殖场房屋建筑经过政府部门体化示范区房屋信息采集，并非是违法。3、《营业执照》、养殖场监督卡、非洲猪瘟防控责任牌各1份。证明原告的养殖场办理了营业执照，并经过政府相关部门认可。4、责令限期拆除通知书1份。证明原告认为其违法，应依法撤销。被告：商丘市自然资源和规划局辩称，一、原告未经批准擅自在农用地上建造养殖用建筑物，属于违法建筑，应予拆除。原告原在2001年建造的养殖场于2016年时因华商大道道路建设被拆除，原养殖场拆除后原告在叶楼村村周边新建养殖场，即本案所称养殖场，原告修建的养殖场占用农用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、河南省实施《土地管理法》办法第四十八条、第四十九条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款的规定，原告占用农用地修建养殖场，应当经有权机关依法审批及规划许可，其养殖场未取得审批及规划手续而修建，应为违法建筑。因此，平台街道办事处双违治理工作办公室（以下简称“双违办”）在2019年9月5日向叶保军发出《责令限期拆除通知书》，告知其拆除违法建筑。二、《责令限期拆除通知书》应视为行政机关作出行政强制行为的一个前置的阶段行为。原告在《责令限期拆除通知书》作出之前，已经知道其养殖场为违法建筑，因为在此之前，已有相关部门对叶保军作出过限期拆除养殖场的通知：2018年10月23日，商丘市国土资源局商丘市城乡一体化示范区分局平台国土所（以下简称平台国土所）作出责令限期拆除通知单，要求原告对养殖场进行拆除复耕，逾期将组织执法部门强制拆除和清理，并对其违法用地行为进行处罚。2018年11月28日，平台办事处环卫分局作出养殖场取缔通知书，要求叶保军对处于禁养区的养殖场进行拆除。2019年5月17日，平台国土所在商丘市中级人民法院审理（2019）豫14民终2003号叶保军诉叶正喜财产损害赔偿纠纷一案中出具的证明，证明原告的养殖场建设未经批准属于非法占有土地行为。因此，一个行政强制行为的作出可能会经过多个阶段，倘若类似于《责令限期拆除通知书》的阶段行为能够提起诉讼，那么一个成熟的行政强制行为将面临被行政相对人在不同阶段多次起诉的困境，造成同一强制行为的循环诉讼，不仅可能引发以司法权拖累行政权的嫌疑，还有一事不再理的裁判规则，且浪费司法资源。三、责令限期拆除通知书作为整个行政处理行为的一个环节，对叶保军的权利、义务不产生实质性的影响，不具备可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第八项，双违办依据《商丘市委办公室商丘市人民政府办公室关于加强违法建设违法用地查处工作的意见》《商丘经济开发区管理委员会关于印发商丘经济开发区违法建设违法用地综合治理办法（暂行）的通知》《商丘市城乡一体化示范区综合办公室关于示范区规范双违治理管理体制的实施意见》的通知，以原告未经批准擅自在集体所有土地上违章建筑、违反法律、法规规定而于2019年9月5日发出《责令限期拆除通知书》，对原告拆除违法建筑进行告知和劝解，这是依照职权在行政执法过程中针对叶保军的违法建设行为而实施的程序性告知行为，是整个行政处理行为的一个环节。原告在收到该通知后没有自行拆除搭建物，而在期限届满后双违办也没有对其给予行政处罚或行政强制，履行期限届满后，该执法程序也自然宣告终止，并不会对原告的权利义务产生实质性影响，不能视为终局性的行政处理。四、根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第（六）项之规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、通知、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案的范围。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交的证据有：1.示范区补偿资金支付通知单、补偿花名册、中原银行通用凭证各1份。证明原告的养殖场在2016年因华商大道扩宽拆除，补偿原告442289元。2、商办文件3份。证明被告街道办事处双违治理工作办公室具有、拆除处理、监督等工作职能。3、证明、责令限期拆除通知书、养殖场取缔除通知书各1份。证明原告的养殖场非法用地及位于禁养区的情形存在己久。照片10张。证明责令拆除通知期限届满后，双违办并未对其进行行政强制。本院根据原、被告陈述及其向本院提交的证据认定以下案件事实，原告2001年建设的养殖场在2016年因华商大道扩宽拆除,补偿原告442289元。原告又在商丘市梁园区平台镇路口村叶楼村附近重建养殖场，2019年9月5日商丘市城乡一体化示范区平台街道办事处双违治理规办公室对原告作出责令限期拆除通知书，该通知书内容为：叶保军，你未经有批准权的人民政府依法批准，擅自建设的建筑物属违法建设行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定和中共商丘市委办公室、商丘市人民政府办公室《关于加强违法建设违法用地查处工作意见》（商办[2011]16号）等文件要求，限你自收到本通知之日起3日内自行拆除所建设的违法建筑，视为你自动整改。逾期，平台办事处双违办将组织示范区双违办、国土局、规划局、建设局、公安局等执法部门予以强制拆除，后果自负。原告不服诉讼来院。本院认为，关于被告主张其作出的责令限期拆除通知书不属于行政诉讼受案范围。被告作出的该责令限期拆除通知书，其内容对原告的财产权益产生实际影响，和原告有利害关系，故属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条的规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织…。本案中，被告对原告作出责令限期拆除通知书，未告知原告陈述、申辩、听证权利，且没有立案手续，其程序违法，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告商丘市城乡一体化示范区平台街道办事处于2019年9月5日对原告作出的责令限期拆除通知书。一审案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。审判长  姜继亮审判员  丁 旭审判员  李 冰二〇一九年十二月六日书记员  李 昊