广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申490号 再审申请人（一审被告、二审上诉人）贵港市自然资源局，住所地：贵港市港北区荷城路1032号。 法定代表人张建文，局长。 委托代理人翁杰常，广西万益（贵港）律师事务所律师。 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）广西粤桂广业控股股份有限公司，住所地：贵港市港北区幸福路100号,统一社会信用代码：91450800198227509B。 法定代表人黄祥清，董事长。 委托代理人凌通，北京大成（南宁）律师事务所律师。 委托代理人黎嘉雯，北京大成（南宁）律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）广西洁宝纸业投资股份有限公司，住所地：贵港市港北区幸福路100号，统一社会信用代码：9145080072767804XQ。 法定代表人邓兰松，董事长。 委托代理人翁文，江苏汇典律师事务所律师。 再审申请人贵港市自然资源局（原名贵港市国土资源局，以下简称贵港市国土局）、广西粤桂广业控股股份有限公司（以下简称粤桂公司）因与被申请人广西洁宝纸业投资股份有限公司（以下简称洁宝公司）土地行政登记一案，不服贵港市中级人民法院（2019）桂08行终13号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 贵港市港北区人民法院一审查明：1992年10月，贵港市人民政府作出贵政函（1992）49号《贵港市人民政府关于将广西贵港甘蔗化工厂所属水泥车间改为法人企业的批复》，同意广西贵港甘蔗化工厂所属水泥厂车间改为法人企业。1993年3月31日，广西壮族自治区经济体制改革委员会作出桂体改股字（1993）50号《关于广西贵港甘蔗化工厂进行股份制改组的批复》，同意广西贵港甘蔗化工厂独家发起，采取定向募集方式改组为股份制试点企业，名称定为“广西贵糖（集团）股份有限公司”（以下简称贵糖公司）。1994年4月23日，广西壮族自治区土地管理局作出桂土征（1994）18号《关于划拨土地作为广西贵港甘蔗化工厂水泥项目建设用地的批复》（以下简称18号用地批复），同意划拨广西国营西江农场土地共计699.45亩土地作为广西贵港甘蔗化工厂水泥项目建设用地。1997年12月25日，贵港市国有资产管理局作出贵国资字（1997）34号《关于同意广西贵糖集团有限公司将所属水泥厂全部资产调拨给广西贵港市桂花水泥有限公司的批复》，同意贵糖公司将所属水泥厂全部资产调拨给广西贵港市桂花水泥有限公司（以下简称桂花水泥公司），即将水泥厂资产从贵糖公司剥离，设立桂花水泥公司，所调拨的资产经评估，包括上述699.45亩土地。在剥离过程中，形成了桂花水泥公司对广西贵港市榴花造纸公司、广西贵港市桂花纸品公司、广西贵糖劳动服务公司三个公司（以下简称三公司）的债务，各方于2000年11月23日签订了债权债务确认书及补充确认书，明确桂花水泥公司欠三公司的欠款总额，并签订了还款协议。2001年，三公司与广西贵港市嘉华纸业有限公司资产重组，设立洁宝公司，三公司的债权债务由洁宝公司承接。同年11月，贵糖公司作出贵糖集团办字（2001）149号《关于同意广西贵港市桂花水泥有限公司用生产性土地抵押债务的批复》，同意桂花水泥公司用669.45亩生产性土地抵押所欠洁宝公司债务。2005年6月15日，贵港市人民政府向市国资委作出贵政函（2005）113号《关于同意贵港市桂花水泥有限公司处置偿还债务的批复》，同意以公开拍卖方式处置桂花水泥公司的所有资产，所得收入（含土地出让金）用于偿还企业债务；如多次拍卖不成交致拍卖底价低于桂花水泥公司所欠洁宝公司债务时，同意在不改变土地使用性质的情况下通过协议转让方式将桂花水泥公司所有资产转让给洁宝公司，抵销企业所欠洁宝公司的债务，桂花水泥公司处置资产偿还债务后，退出国有行列。该批复抄送贵港市国土局、贵糖公司、桂花水泥公司和洁宝公司等单位。后因拍卖无果，2006年8月7日，贵港市人民政府国有资产监督管理委员会、洁宝公司和桂花水泥公司三方签订《产权重组协议》《产权重组补充协议》，同意由洁宝公司对桂花水泥公司实施吸收合并。并明确产权重组土地使用面积及范围，其中一块地块“3.已付款但未办证的41亩，该地块位于独山脚东侧，与贵国用（2003）字第0098号地块西面界线相连，具体界址以土地管理部门核定为准。”同年8月24日，洁宝公司向贵港市国土局提交洁宝纸业办字（2006）14号《关于解决广西贵港市桂花水泥有限公司土地使用权遗留问题的报告》，申请完善相关土地过户手续，以及办理已付款未办证的41亩土地使用证。贵港市国土局于同年9月6日作出贵国土资函（2006）138号《关于广西贵港市桂花水泥有限公司土地有关问题的复函》，要求洁宝公司提供上述已付款未办证41亩土地的有关用地批准文件和已付款的票据后依法办理。2006年10月30日，洁宝公司再次向市国土资源局提交洁宝纸业办字（2006）第22号《关于办理土地使用权证书的请示》，申请办理上述已付款未办证41亩土地的土地使用权证。同年11月28日，市国土资源局作出贵国土资函（2006）178号《关于完善征地手续办理土地使用权证书问题的复函》，答复洁宝公司，对于已付款但没有办证的宗地，请与市地产服务中心联系进行核定后，可以依法补办土地使用权出让手续。 2014年6月25日，贵糖公司以广西壮族自治区经济体制改革委员会桂体改股字（1993）50号《关于广西贵港甘蔗化工厂进行股份制改组的批复》、18号用地批复、征地协议等作为土地权属来源证明依据，向贵港市国土局申请办理包括上述洁宝公司曾申请办理的已付款未办证41亩土地在内的45225.44平方米土地的国有土地使用权证。2014年12月5日，贵港市国土局向贵糖公司核发贵国用（2014）第00979号国有土地使用证（以下简称979号土地证），该证记载的土地使用权人是贵糖公司，土地座落于贵港市××仙衣路东侧，使用权类型是划拨，地类用途是旱地、坑塘水面，面积45225.44平方米。 2015年5月26日，洁宝公司向贵港市国土局提交洁宝纸业办字（2015）第0501号《关于对广西贵糖（集团）股份有限公司申请登记国有土地使用权申明异议并要求为我公司办理土地使用权登记的报告》，提出对979号土地证申请土地登记异议及要求办理土地使用权登记。2016年10月12日，洁宝公司向贵港市人民政府、贵港市国土局提交洁宝纸业办字（2016）第1012号《关于对广西贵糖（集团）股份有限公司土地使用权登记（土地证号（2014）00979号）复查的请示》，申请对979号土地证登记的合法性进行重新复查。2018年5月8日，贵港市国土局向洁宝公司作出《关于贵国用（2014）第00979号宗地土地登记复查事项的答复》，答复称颁发979号土地证，系按照《广西壮族自治区土地登记办法》第十五条、第二十七条等相关规定办理登记，程序合法，不存在过错。鉴于贵糖公司在办理该土地证时没有提供资产处置的材料，且贵糖公司对洁宝公司的主张不予认同，对于该地块归属的确认由双方进一步协商解决，如达成一致意见后，再依法进行转移登记。洁宝公司不服，遂提起本案行政诉讼，请求撤销979号土地证，并判决贵港市国土局将979号土地证中的41亩土地使用权更正，为洁宝公司颁发41亩土地的土地使用权证。 一审法院另查明，2018年7月23日贵糖公司变更名称为粤桂公司，并办理了工商变更登记。 一审法院认为：根据《广西壮族自治区土地登记办法》第十一条规定,申请土地登记，申请人应对申报内容和提交材料的真实性负责。上述规定的“真实性”，不仅指申请材料的客观真实性，还应包括材料的完整性。本案中，桂花水泥公司从贵糖公司剥离后，因债务问题对资产重组，资产重组包括案涉土地在内，对此情况第三人和被告是知晓的。但第三人在申请办理涉案土地登记时，未提交上述桂花水泥公司资产重组的相关材料，被告也未对上述情况进行核实，在此情况下核发979号土地证给第三人，属于认定事实不清，证据不足。洁宝公司曾于2006年先后两次向被告贵港市国土局申请办理涉案土地的使用权证，第三人粤桂公司于2014年申请办理979号土地证，涉案土地权属明显存在争议。根据《广西壮族自治区土地登记办法》第十八条规定，登记期间，发现土地权属有争议尚未解决的，土地行政主管部门应当暂缓登记。本案中，原贵港市国土局收到第三人的办证申请后，应全面审查，暂缓登记，待土地权属明确后再进行审核，其径行发证违反法定程序，依法应予撤销。关于洁宝公司提出将979号土地证中41亩土地的使用权人变更登记为洁宝公司的请求，属另一法律关系，不属本案审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项规定，判决撤销被告颁发的979号土地证；驳回原告洁宝公司的其他诉讼请求。 贵港市中级人民法院二审查明事实与一审查明事实一致。另查明，贵糖公司于2014年对涉案土地申请办证时，向贵港市国土局提交广西壮族自治区经济体制改革委员会桂体改股字（1993）50号《关于广西贵港甘蔗化工厂进行股份制改组的批复》、18号用地批复、征地协议书作为土地权属来源证明依据。2017年6月13日，贵港市国土资源测绘院制作的《41亩异议土地范围示意图》，显示争议的41亩土地位于原贵港甘蔗化工厂扩建年产60万吨水泥厂用地红线范围内。因机构改革原因，2019年1月15日，自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅作出厅发〔2019〕53号《关于印发〈贵港市机构改革方案〉的通知》，将贵港市国土资源局的职责和市发改委、市住建委、市水利局等部门的部分职责整合，组建贵港市自然资源局，原贵港市国土资源局的职能由贵港市自然资源局承担。 二审法院认为：关于原告起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，洁宝公司分别于2015年5月26日、2016年10月12日向贵港市国土局和贵港市人民政府提出对979号土地证登记异议和复查，贵港市国土局于2018年5月8日作出答复，洁宝公司基于对相关国家机关的公信力以及处理争议事项的信赖而耽误法定起诉期限，符合上述不属于其自身的原因耽误起诉期限的规定，洁宝公司于2018年8月13日起诉没有超过法定起诉期限。故粤桂公司主张洁宝公司已超过法定起诉期限，理由不成立，不予采纳。 关于979号土地证土地权属来源是否清楚的问题。根据《广西壮族自治区土地登记办法》第十一条、第十四条、第十八条第（七）项的规定，申请土地登记，应当提交土地登记申请书、申请人的身份证明、权属证明文件和其他相关材料。申请人应对申报内容和提交材料的真实性负责。土地行政主管部门根据土地登记申请、申请人提交的材料和地籍调查成果进行全面审核，符合登记要求的，应当予以登记。登记期间，发现有下列情形之一的，土地行政主管部门应当暂缓登记：（七）其他应当暂缓登记的情形。土地行政主管部门作出暂缓登记决定的，应当书面通知申请人。本案中，贵糖公司在申请办理979号土地证时，提交的土地权属来源依据主要是原广西壮族自治区土地管理局同意划拨699.45亩土地给广西贵港甘蔗化工厂作为建设水泥厂项目用地的18号用地批复。贵港市国土局对贵糖公司的土地登记申请进行了形式审核，地籍调查，进行公示等程序，公示期间没有收到异议，形式上符合土地登记办法的程序。但根据本案查明事实，1994年18号用地批复最初划拨给广西贵港甘蔗化工厂的699.45亩土地作为建设水泥项目用地，已于1997年调拨给了桂花水泥公司。桂花水泥公司从贵糖公司剥离后，因债务问题对资产进行重组，2005年经贵港市人民政府贵政函（2005）113号批复，同意在不改变土地使用性质的情况下通过协议转让方式将桂花水泥公司所有资产转让给洁宝公司，该批复抄送贵港市国土局及贵糖公司。2006年经贵港市国资委、洁宝公司、桂花水泥公司三方达成的产权重组协议及补充协议，由洁宝公司对桂花水泥公司债权债务实施吸收合并，重组资产包括桂花水泥公司使用的18号用地批复的699.45亩土地在内，至此，上述699.45亩土地权属已转归洁宝公司所有。对于上述699.45亩土地权属变更情况贵糖公司应当知晓。2006年洁宝公司曾就原来桂花水泥公司的土地向贵港市国土局申请办证，其中包括涉案的41亩土地，贵港市国土局复函要求洁宝公司补充完善相关手续后再予办理。因此，对贵糖公司2014年申请包括涉案土地进行登记，以18号用地批复作为土地权属来源依据，因18号用地批复的699.45亩土地权属已经发生变更，在没有其他最终权属来源变更依据情况下，其申请土地登记，属于土地权属来源不清、依据不足的情形。贵港市国土局对土地权属来源依据应当全面审核，要求贵糖公司进一步补充提供最终权属来源依据，如贵糖公司不能提供，应当暂缓登记。贵港市国土局在贵糖公司没有提交其他权属来源依据、涉案土地权属来源不清的情况下，颁发979号土地证，不符合上述法律规定。一审判决撤销979号土地证，并无不妥。综上，一审法院认定事实清楚，判决正确，两上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 再审申请人贵港市国土局申请再审称：一、洁宝公司最迟在2016年10月12日，就已经知道了颁发979号土地的事实，其于2018年8月13日才提起诉讼，超过了法定起诉期限。二、根据《土地登记办法》第九条、《广西壮族自治区土地登记办法》第十一条规定，申请材料的全面性、真实性是由申请人负责，而不是由登记机关负责。另根据国土资发（2012）134号《国土资源部关于规范土地登记的意见》第八条规定，登记机关在登记审查时，对申请材料进行的是形式审查而不是实质审查。本案中，一审第三人在申请土地登记时，提交的土地权属来源文件，在形式上不存在瑕疵，登记机关在审核时已尽了审慎审查义务。原审判决事实认定错误、适用法律错误，请求再审本案，并依法改判。 再审申请人粤桂公司申请再审称：一、洁宝公司分别于2015年5月26日、2016年10月12日向贵港市国土局和贵港市人民政府提出对979号土地证登记异议和复查，其通过信访途径寻求权利救济，是当事人自己选择信访放弃诉讼的结果，不是“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限”，洁宝公司于2018年8月13日才提起诉讼，超过了法定起诉期限。二、18号用地批复是979号土地证的权属来源，贵港市国土局已尽到审慎审查职责，颁证程序合法。三、洁宝公司主张的其拥有债权的41亩土地与979号土地证项下土地并不完全吻合。洁宝公司不是979号土地证的利害关系人，不是本案适格原告。四、没有证据表明洁宝公司不能办理41亩土地的土地证，更没有证据表明粤桂公司的979号土地证妨碍其主张合同债权。请求再审本案，并依法改判。 被申请人洁宝公司答辩称：一、关于起诉期限问题。洁宝公司在了解贵糖公司办理土地登记（当时还不知道已经颁证）信息后即提出异议，贵港市国土局对异议事项进行处理并在2016年立案复查，直到2018年5月作出复查意见。在这一过程中，洁宝公司当然合理期待贵港市国土局接受异议并作出更正，由此而“耽误起诉期限”不属于洁宝公司的自身原因，该期间理应予以扣除。二、根据《广西壮族自治区土地登记办法》第十三条第三款、第十四条、《土地登记办法》第十四条等规定，登记机关应当对土地登记的申请材料进行全面审查，而不是形式审查。三、广西贵港甘蔗化工厂是贵糖公司的发起人（或股东之一），广西贵港甘蔗化工厂不是变更为贵糖公司，18号用地批复是批给广西贵港甘蔗化工厂，不等同于批给贵糖公司。四、就算是形式审查，也绝不能不顾材料与客观事实是否相符。贵港市国土局在明知洁宝公司对涉案土地提出权属主张且认可涉案土地权属属于洁宝公司的情况下仍颁发涉案土地证违法，应予撤销。请求依法驳回再审申请。 本院经审查认为：一、关于起诉期限问题。一般而言，行为人通过信访方式表达诉求，并不能成为耽误行政诉讼起诉期限的正当理由，否则容易造成“信访不信法”的局面。但是，特殊情况下，信访能够成为耽误起诉期限的正当理由。（2016）最高法行申4122号行政裁定认为，“《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条关于‘不属于起诉人自身的原因被耽误的时间’是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的期间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不属于四十三条规定应予扣除的期间。”本案中，洁宝公司于2015年5月26日向贵港市国土局提出登记异议，贵港市国土局在2016年立案复查，此时并非“仅仅是当事人单方信访”情形，洁宝公司对贵港市国土局的处理有合理期待，由此而耽误的期间应属于“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”，依法应予以扣除，贵港市国土局于2018年5月作出答复，洁宝公司于2018年8月13日提起诉讼，未超过法定起诉期限。 二、被诉979号土地证颁证行为是否合法的问题。自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”2015年10月10日，贵港市编制委员会作出《贵港市编制委员会关于印发贵港市不动产登记机构职责整合方案的通知》（贵编〔2015〕65号），贵港市不动产登记局设在市国土资源局，以市国土局的名义对外行使职能。据此，贵港市国土局属于因职权变更继续行使颁发土地证职责的行政机关，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，属本案适格被告。本案中，粤桂公司于2014年6月25日申请颁发土地证，而早在2006年8月24日洁宝公司就提出了办证申请，贵港市国土局在明知两家公司对同一宗地申请办证可能存在权属争议情况下，未开展相关调查，未尽审慎审查职责。就涉案41亩土地而言，1994年作出的18号用地批复并非政府有关部门作出的最后用地文件，在两家公司都申请对同一宗地登记办证情况下，粤桂公司提供的土地权属来源证明明显不足，原颁证机关将土地证颁发给粤桂公司，缺乏事实依据。 三、关于洁宝公司的利害关系问题。就涉案41亩土地，洁宝公司和粤桂公司都主张来源于18号用地批复，地块指向是明确的，即使如粤桂公司申请再审认为的“洁宝公司主张的其拥有债权的41亩土地与979号土地证项下土地并不完全吻合”那样，那也只是测绘技术上的问题，不能否定洁宝公司与被诉979号土地证颁证行为有利害关系。因此，洁宝公司具有提起本案行政诉讼的主体资格。本案既然由法院进行实体审查，法院就要对被诉行政行为的合法性进行全面审查，经审查认为认定事实不清、证据不足的，即可依法判决撤销被诉土地证。粤桂公司申请再审所提“没有证据表明洁宝公司不能办理41亩土地的土地证，更没有证据表明粤桂公司的979号土地证妨碍其主张合同债权”的理由，不能成为撤销或者不撤销被诉行政行为的法定理由。 综上所述，再审申请人贵港市国土局、粤桂公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回贵港市自然资源局、广西粤桂广业控股股份有限公司的再审申请。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 班 艳 二〇一九年十二月二十四日 法官助理 封 宇 书 记 员 贾茜茜