山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0102行初37号 原告盖某某，女，汉族，1963年3月2日出生 原告宋某某，男，汉族，1958年3月29日出生 委托代理人宋某1（宋某某之女），女，汉族，1988年4月30日出生 原告术某某，男，汉族，1958年7月18日出生 原告张某某，女，汉族，1964年7月4日出生 原告刘某某，男，汉族，1965年4月2日出生 原告王某某，女，汉族，1970年6月20日出生 以上六原告共同委托代理人李玉伟，北京在明律师事务所律师。 被告济南市自然资源和规划局（以下简称“被告市资源和规划局”），住所地济南市。 法定代表人翟军，局长。 出庭负责人周全生，历下自然资源局副局长。 委托代理人翟振营，济南市历下区自然资源和规划局国土监察大队工作人员。 委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 原告盖某某、宋某某、术某某、张某某、刘某某、王某某（以下简称“原告盖某某等6人”）因认为被告市资源和规划局未履行查处职责，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月17日立案后，依法向被告市资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月31日、2019年9月10日公开开庭审理了本案。原告盖某某、术某某、张某某、刘某某、王某某，原告宋某某的委托代理人宋某1，被告市资源和规划局的委托代理人翟振营、赵开勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告盖某某等6人诉称，一、历下区中央商务区旧城改造项目安置房的建设项目未取得国有土地使用权证书，该项目属于违法建设。原告的住宅位于济南市历下区工业南路66号二钢宿舍，2016年4月6日，济南市历下区人民政府作出济（历下）征告字[2016]6号及7号《房屋征收决定公告》，对济南中央商务区安置区旧城改造项目国有土地上房屋进行征收，原告的住宅位于征收范围内。在征收双方未就补偿问题达成一致意见并签署补偿协议的情况下，征收人强行拆除了原告的房屋。自2017年9月开始，被申请开始在原告房屋所在的土地上进行施工。经原告诉讼，济南市中级人民法院判决历下区住房和城市建设局的强拆行为违法。原告经向有关部门查询得知，被告并未取得土地使用权证。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权……”因此，历下区中央商务区旧城改造项目安置房建设项目构成违法建设。二、被告未依法对历下区中央商务区旧城改造项目安置房的建设项目进行查处，构成不作为，应责令其限期依法查处该项目。原告认为，被告未取得土地使用权证就擅自施工建造房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条相关规定，根据该条例第三十二条规定“土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：……（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为。”因此，原告向被告提交《查处土地违法行为申请书》，请求被告对前述违法项目进行查处。被告在收到原告的申请之后，并未对前述违法项目进行查处。原告认为，被告构成行政不作为，应责令其限期依法查处该项目。综上所述，历下区中央商务区旧城改造项目安置房的建设项目属于违法建设，被告未对该项目进行查处，构成不作为，应当责令其限期进行查处。原告的诉讼请求：1、判令被告不对历下区中央商务区旧城改造项目安置房的建设项目进行查处构成不作为，并责令被告限期依法查处该项目违法用地行为；2、判令被告承担本案诉讼费用。 原告盖某某等6人向本院提交如下证据即： 1、《查处土地违法行为申请书》（原件）； 2、EMS快递单（原件），证明被告已经收到原告的查处申请书； 3、邮件回执，证明被告已经收到原告的查处申请。 被告市资源和规划局辩称，一、答辩人未曾收到被答辩人提交的《查处土地违法行为申请书》。2018年4月30日，被答辩人向历下自然资源局邮寄《查处土地违法行为申请书》，历下自然资源局按照答辩人的委托和要求立即启动调查。2018年10月18日，历下自然资源局作出《关于对术某某等人信访事项的复函》，告知济南城市建设投资集团有限公司已办理了不动产登记手续。二、历下自然资源局已按照答辩人的委托依法履行法定职责，不存在作为。2018年5月4日，历下自然资源局向现场施工的中国建筑第八工程局有限公司下达《责令停止违法行为通知书》（济国土历下责停字[2018]8号），要求主动纠正违法行为，消除违法状态，并拍摄了施工现场照片。2018年5月9日，历下自然资源局向现场施工的中建八局第一建设有限公司下达《责令改正违法行为通知书》（济国土历下责改字[2018]6号），责令该单位在收到通知后15日内予以纠正，恢复土地原貌，逾期不改正的，依法追究法律责任。2018年5月9日，经详细调查，发现中建八局第一建设有限公司仅为委托建设单位，实际的违法行为主体为济南市城市建设投资有限公司，为此历下自然资源局向济南市城市建设投资有限公司送达《关于中建八局一公司非法占地建设施工板房和安置楼房的函》，告知该单位要求其责令中建八局第一建设有限公司停止施工建设，消除违法状态行为，否则将予以立案查处。2018年5月11日，济南市土地矿产卫生执法检查工作领导小组办公室再次向济南城市建设投资集团有限公司下达《关于立即整改中央商务区二钢安置房建设项目违法用地问题的通知》（济土卫片办发[2018]14号），要求该单位立即停止施工，接受调查。2018年5月14日，济南市城市建设投资有限公司向历下自然资源局回函《关于的复函》，告知其为安置房项目已办理了《准予提前开工通知单》，属依法依规的提前开工。2018年5月16日，在济南城市投资集团有限公司不予改正的情况下，历下自然资源局开始履行查处程序，填写《违法线索登记表》（济国土历下线索[2018]1002号）。2018年6月4日，历下自然资源局填写《违法线索核查报告》，确定违法行为人为济南城市投资集团有限公司。2018年6月5日，历下自然资源局组织济南城市投资集团有限公司进行进行现场勘测，并制作书面的《现场勘测笔录》。2018年6月6日，山东省地址测绘院出具《济南市历下区姚家街道办事处济南城市投资集团有限公司（CBD）土地勘测定界技术报告》，对济南城市投资集团有限公司违法用地范围予以界定。2018年6月13日，历下自然资源局填正式立案，并填写《立案呈批表》（济国土历下立字[2018]1002号）。2018年6月14日，历下自然资源局向济南城市投资集团有限公司进行询问，确定济南城市投资集团有限公司所占用土地尚未取得合法用地手续。2018年6月18日，历下自然资源局组织征地、地籍、检察等科室对土地位置、土地性质、土地面积、地类、是否符合土地利用总体规划等进行鉴定，并出具书面的《鉴定书》。2018年8月17日，因案件情况复杂，按照《国土资源行政处罚办法》第三十二条第二款“案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”的相关规定，历下自然资源局填延长了调查期限。在调查期间，济南城市投资集团有限公司向历下自然资源局出具了涉案土地的挂牌出让报纸公告和成交确认书，证实涉案土地其已于2018年9月12日取得了合法的土地使用权。2018年9月12日，历下自然资源局根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.3.1条第2款“国土资源违法行为情节轻微并及时纠正，没有造成危害性后果，或者行政处罚告知书下发前主动消除违法状态的，可以不予行政处罚”的相关规定，作出《终止调查决定呈批表》（[2018]1001号），终止了对济南城市投资集团有限公司占地行为的调查。据此，历下自然资源局在收到被答辩人提交的《土地违法案件查处申请书》后，按照答辩人的委托和要求，积极履行职责，依法对济南城市投资集团有限公司的违法占地行为进行立案调查，在济南城市投资集团有限公司取得合法土地使用手续后，依法终止调查，不存在不作为。综上，请求法院依法查明事实，驳回被答辩人的诉讼请求。 被告市资源和规划局于法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1、《责令改正违法行为通知书》（济国土历下责停字[2018]8号）及送达回证、现场照片，证明被告在发现违法行为后，已要求中建八局第一建设有限公司主动纠正违法行为，消除违法状态； 2、《责令改正违法行为通知书》（济国土历下责改字[2018]6号）及送达回证，证明被告再次责令中建八局第一建设有限公司在收到通知后15日内予以纠正，恢复土地原貌，逾期不改正的，依法追究法律责任； 3、《关于中建八局一公司非法占地建设施工板房和安置楼房的函》及送达回证，证明被告告知实际违法行为人济南市城市建设投资有限公司，要求其责令中建八局第一建设有限公司停止施工建设，消除违法状态行为，否则将予以立案查处； 4、《关于立即整改中央商务区二钢安置房建设项目违法用地问题的通知》（济土卫片办发[2018]14号），证明济南市土地矿产卫生执法检查工作领导小组办公室再次向济南城市投资集团有限公司下达通知，要求该单位立即停止施工，接受调查； 5、《关于的复函》、《准予提前开工通知单》，证明实际违法行为人为济南市城市建设投资有限公司，向被告提供相应的材料，证明其不存在违法占地； 6、违法线索登记表（济国土历下线索[2018]1002号），证明被告已对涉案违法线索予以登记； 7、《违法线索核查报告》，证明确定实际违法行为人为济南城市投资集团有限公司； 8、《现场勘测笔录》，证明被告组织济南城市投资集团有限公司进行进行现场勘测，并制作书面的《现场勘测笔录》； 9、《济南市历下区姚家街道办事处济南城市投资集团有限公司（CBD）土地勘测定界技术报告》，证明山东省地址测绘院对济南城市投资集团有限公司违法用地范围予以界定； 10、询问笔录，证明被告依法对济南城市投资集团有限公司进行询问，确定济南城市投资集团有限公司所占用土地尚未取得合法用地手续； 11、《鉴定书》，证明被告组织征地、地籍、检察等科室对土地位置、土地性质、土地面积、地类、是否符合土地利用总体规划等进行鉴定； 12、法定代表人身份证明书、授权委托书，证明济南市城市投资集团有限公司董事长为聂军，该公司授权彭云广、王峰处理违法占地查处事宜； 13、报纸公告、成交确认书5份，证明济南市城市建设投资有限公司已取得涉案土地的合法使用手续； 14、《关于盖某某、宋福亮等人申请查处土地违法行为的复函》、《关于术某某信访件答复意见》、挂号信收据，证明在收到原告提交的《查处土地违法行为申请书》后，被告已积极履行职责，依法调查处理； 15、土地登记卡5份，证明济南城投置业有限公司已取得涉案的不动产权利证书； 16、立案呈批表、终止调查决定呈批表、案卷延长期限审批表、调查报告，证明被告内部已经履行了相关的行政处罚程序，对济南城市投资集团有限公司的违法行为予以立案调查； 经庭审质证，被告对原告提交的1～3号证据的真实性无异议，本院予以确认。 原告对被告提交的1～2号证据有异议，认为该通知书的落款为济南市国土资源局历下区分局，无法证明被告已经履行了职责；对3～5号证据认为是复印件，不予质证；对6号证据有异议，认为该证据内容与事实不符，且与本案无关；对7号证据认为系被告单方制作，无法核实真实性；对8～11号证据认为属于被告内部流程，与原告的查处申请无关；对12号证据认为与本案无关；对13号证据认为系复印件，真实性不予认可；对14号证据认为与本案无关；对15号证据认为系复印件，真实性不予认可；对16号证据中立案呈批表、案卷延长期限审批表认为超过了法定期限，程序不合法；对调查报告认为属于被告内部流程，与原告查处申请无关。本院认为，被告市资源和规划局提交的1～16号证据均系其收到原告申请后依法制作或收集的材料，与本案有关联性，证据的形式、获取方式不违反法律规定，且内容具有客观性，本院予以采信。 经审理查明，2018年4月30日，原告盖某某等6人向历下自然资源局（以下简称“历下自然资源局”）邮寄提交《查处土地违法行为申请书》，请求对正在实施的历下区中央商务区旧城改造项目安置房的建设项目的违法行为予以制止，并对相关责任人予以查处。 2018年5月4日，历下自然资源局向中国建筑第八工程局有限公司作出济国土历下责停字[2018]8号《责令停止违法行为通知书》，要求该单位停止“未经市政府及国土资源管理部门批准，擅自于2018年5月占用姚家街道办事处济南中央商务区安置区旧城改造项目国有土地建设安置房”的行为。2018年5月9日，历下自然资源局向中建八局第一建设有限公司作出济国土历下责改字[2018]6号《责令改正违法行为通知书》，要求该单位收到通知书之日起15日内改正违法行为，恢复土地原貌，逾期不改正的，将依法追究法律责任。同日，历下自然资源局向实际违法行为主体济南市城市建设投资有限公司作出《关于中建八局一公司非法占地建设施工板房和安置楼房的函》，要求：“一、责令中建八局第一建设有限公司立即停止施工建设；二、尽快办理该地块的合法用地手续；三、对中建八局第一建设有限公司非法占地行为进行立案查处。” 2018年5月11日，济南市土地矿产卫片执法检查工作领导小组办公室向济南市城市建设投资集团有限公司下发《关于立即整改中央商务区二钢安置房建设项目违法用地问题的通知》，要求该单位停止施工、配合调查，抓紧完善用地手续，确保工程建设用地合法合规。2018年5月14日，济南市城市建设投资集团有限公司向历下自然资源回复《关于的复函》，告知项目办理了绿色通道手续，通过公开招标方式确当中建八局为施工单位；同时项目已办理《准予提前开工通知单》，属于依法依规的提前开工。 2018年5月16日，历下自然资源局填写济国土历下线索[2018]1002号《违法线索登记表》。2018年6月4日，历下自然资源局填写《违法线索核查报告》，确定违法行为人为济南城市投资集团有限公司。2018年6月5日，历下自然资源局组织济南城市投资集团有限公司进行进行现场勘测，并制作书面的《现场勘测笔录》。2018年6月6日，山东省地质测绘院出具《济南市历下区姚家街道办事处济南城市投资集团有限公司（CBD）土地勘测定界技术报告》，对济南城市投资集团有限公司违法用地范围予以界定。2018年6月13日，历下自然资源局填写济国土历下立字[2018]1002号《立案呈批表》，对济南城市投资集团有限公司非法占地行为正式立案。2018年6月14日，历下自然资源局向济南城市投资集团有限公司进行询问，确定济南城市投资集团有限公司所占用土地尚未取得合法用地手续。2018年6月18日，历下自然资源局组织征地、地籍、检察等科室对土地位置、土地性质、土地面积、地类、是否符合土地利用总体规划等进行鉴定，并出具书面的《鉴定书》。2018年8月10日，历下自然资源局填写《案卷延长期限审批表》，因案件情况较为复杂，延长了调查期限。在调查期间，济南城市投资集团有限公司向历下自然资源局出具了涉案土地的挂牌出让报纸公告和成交确认书，证实涉案土地其已于2018年9月12日取得了合法的土地使用权。2018年9月12日，历下自然资源局作出[2018]1001号《终止调查决定呈批表》，终止对济南城市投资集团有限公司占地行为的调查。 另查明，2018年6月29日，历下自然资源局作出《关于盖某某、宋福亮等人申请查处土地违法行为的复函》，主要内容为：“经调查，自2008年1月起，施工单位中建八局第一建设有限公司在未取得合法用地手续的情况下，占用位于历下区工业南路以南、茂岭山以北、规划华阳路以西的国有土地约80亩建设中央商务区二钢居民安置房，现有11栋楼主体正在施工建设。我局接到群众举报后，立即对中建八局第一建设有限公司下达了《责令停止违法行为通知书》（济国土历下责停字[2018]8号）和《责令改正违法行为通知书》（济国土历下责改字[2018]6号），要求施工单位停止违法用地建设行为，限期改正、消除违法状态。同时，将上述违法用地问题向中央商务区开发建设负责单位济南城市投资集团有限公司进行了函告。目前，我局正在对该违法用地行为依法进行处理。” 2018年10月18日，历下资源局作出《关于术某某信访件答复意见》，主要内容为：“针对信访人术某某反映中建八局第一建设有限公司在我局下达了《责令停止违法行为通知书》（济国土历下责停字[2018]8号）和《责令改正违法行为通知书》（济国土历下责改字[2018]6号），依然处于违法施工建设状态情况，我局于2018年6月13日对负责开发建设的济南城市建设投资集团有限公司进行了立案调查。调查期间，济南城市投资集团有限公司在该宗地国有建设用地使用挂牌出让中摘牌成功，取得成交确认书，我局于2018年9月12日终止对该宗土地的立案调查。截止9月30日，该宗土地已办理不动产权证书。” 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《国土资源行政处罚办法》第二条规定：“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法”；第五条规定:“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”依照上述规定，被告市资源和规划局作为济南市人民政府国土资源主管部门，对本辖区内土地违法案件有监督检查并作出处罚决定的行政职权和管辖权限。 《济南市国土资源行政处罚权限内部流转方案》“二、流转范围：市区内下列3类77项国土资源违法行为案件查处权限流转至各分局。（一）土地类（17项）……4、未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地；……三、流转方式：启用济南市国土资源违法案件查处行政处罚专用章（1-7）分别下发各分局使用。各分局在查处国土资源违法案件时，须在法律文书上加盖行政处罚专用章。行政处罚专用章在国土资源行政处罚工作中，具有与济南市国土资源局行政公章同等法律效力。四、工作制度：（一）实行国土资源违法案件查处分级负责制度……”。本案中，历下自然资源局作为济南市自然资源和规划局的派出机构，受其委托行使有关非法占地违法行为案件的行政处罚权限，故济南市自然资源和规划局为本案适格被告。 《国土资源行政处罚办法》第十一条规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”;第十五条规定：“国土资源主管部门进行调查取证，有权采取下列措施：（一）要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明；（二）询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘测、拍照、录音、摄像，查阅和复印相关材料；（三）依法可以采取的其他措施”。《国土资源违法行为查处工作规程》第4.6第一款规定：“查处国土资源违法行为的基本流程：（1）违法线索发现；（2）线索核查与违法行为制止；（3）立案；（4）调查取证；（5）案情分析与调查报告起草；（6）案件审理；（7）作出处理决定；（行政处罚决定或者行政处理决定）……”;第9.3.1条第二款规定：“国土资源违法行为情节轻微并及时纠正，没有造成危害性后果，或者行政处罚告知书下发前主动消除违法状态的，可以不予行政处罚”。历下自然资源局在收到原告提交的《查处土地违法行为申请书》后，依法履行了向违法行为人下发《责令停止违法行为通知书》，填写《违法线索登记表》、《违法线索核查报告》，制作《现场勘测笔录》，询问相关人员等职责。在济南市城市投资集团有限公司取得合法用地权利手续后，依照《国土资源违法行为查处工作规程》第9.3.1条第二款之规定作出[2018]1001号《终止调查决定呈批表》，终止案件调查，符合上述法律规定。 《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过诉讼时效”。根据上述法律规定，国土资源局在收到当事人关于查处土地违法案件材料时，应当进行形式审查，对于符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的立案条件的应当在十个工作日内予以立案，无需对相关资料进行实质审查。本案中，历下区自然资源局于2018年5月2日收到原告盖某某等6人提交的《查处土地违法行为申请书》，其于2018年5月9日已明确违法行为人为济南市城市建设投资有限公司，并于2019年5月11日向该公司下发了《关于立即整改中央商务区二钢安置房建设项目违法用地问题的通知》，济南市城市建设投资有限公司亦于2018年5月14日向其作出复函，被告于2018年6月13日立案，未在法定期限内立案，属于拖延履行法定职责，程序违法。另外应当指出的是，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”。本案中，被告立案后因认为案情比较复杂，于2018年8月10日制作《案卷延长期限审批表》，申请延长调查期限，但该审批表中并未载明具体的案件延长期限，案件期限延长时间不明，对于该瑕疵，本院予以指正，被告在以后的工作中应多加注意。鉴于济南市城市投资集团有限公司已取得合法的用地权利手续，判决被告履行查处的法定职责没有实际意义，本院依法确认被告履行查处土地违法行为职责的程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项之规定，判决如下： 一、确认被告济南市自然资源和规划局履行查处土地违法行为职责的程序违法； 二、驳回原告盖某某、宋某某、术某某、张某某、刘某某、王某某的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告济南市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 任 军 人民陪审员 王 琳 人民陪审员 叶德行 二〇一九年十二月十二日 书 记 员 王 凤