湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)湘07行初154号 原告黄兴龙，男，1963年8月24日出生，汉族，住址湖南省汉寿县。 被告汉寿县人民政府，住所地湖南省汉寿县银水东路。 法定代表人车世忠，县长。 委托代理人童成强，汉寿县司法局工作人员，代理权限为特别授权代理。 被告常德市人民政府，住所地湖南省常德市武陵区朗州路。 法定代表人曹立军，市长。 委托代理人周友保，常德市司法局工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人王恒明，湖南协平律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原告黄兴龙诉被告汉寿县人民政府（以下简称汉寿县政府）、常德市人民政府（以下简称常德市政府）行政强制及行政复议一案。本院2019年10月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭进行了审理，原告黄兴龙，被告汉寿县政府的委托代理人童成强，被告常德市政府的委托代理人周友保到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄兴龙起诉请求：1.撤销常德市政府作出的常政复决字[2019]77号《行政复议决定书》（以下简称77号复议决定书），支持黄兴龙的复议请求；2.确认汉寿县政府实施的“打非拆违”具体行政行为违法；3.确认汉寿县政府于2019年5月31日强拆黄兴龙住房埋没其全部财物后，又于2019年6月6日当废渣强制运走埋没的财物及证据，且不让其留下任何证据的行政行为违法；4.本案诉讼费由汉寿县政府和常德市政府负担。另黄兴龙当庭表示，不在本案中一并提起赔偿请求。事实和理由如下：黄兴龙房屋是在本村本组修建的合法房屋，依法依规办理了相关手续。2018年9月以来，汉寿县政府为加快蔬菜产业园建设，以“打非拆违”为由，将划定范围内157户合法房屋认定为违法建筑，全部予以拆除。2019年5月31日，汉寿县政府在没有任何手续的情况下强行拆除其房屋埋没其全部财产，并于6月5日运走埋没的大量财物。汉寿县政府的行政行为没有事实和法律依据，行政内容违法、职权违法、拆除程序违法，应确认违法。黄兴龙向常德市政府申请行政复议，常德市政府于2019年9月15日作出复议决定，认定汉寿县政府的拆除行为合法，黄兴龙认为常德市政府认定事实明显错误，应确认拆除行为违法。 黄兴龙为证明其诉讼主张向本院提交以下证据材料： 1.常德市政府77号复议决定书，拟证明汉寿县政府拆除黄兴龙的房屋，常德市政府对此作出了复议决定，系本案适格的主体。 2.关于汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”的通告、汉寿县蔬菜产业园房屋拆除签约第二阶段工作的告知书。 3.国有土地使用证，拟证明案涉房屋修建在国有建设用地上。 4.汉寿县政府打非拆违部署宣传材料。 5.黄兴龙房屋拆除前、拆除时、拆除后的照片，拟证明拆除情况。 6.丢失物照片，拟证明黄兴龙损失情况。 7.视频光盘，拟证明汉寿县政府使用非法手段实施强拆行为。 8.省高院快递回执单，拟证明黄兴龙在规定时间内提起了诉讼。 9.视频说明书。 10.责令停止执行申请书。 11.申请书。 12.证据保全申请书。 证据10-12拟证明黄兴龙曾向法院提出过请求责令汉寿县政府公开政府信息的申请。 13.照片四张，拟证明汉寿县政府工作人员在案涉区域实施暴力行为。 14.黄责昆、黄欢结婚证复印件两张、黄兴龙、黄责昆、黄欢三人户口本复印件三张，拟证明黄兴龙家庭情况。 15.挖掘机购买证明，拟证明黄兴龙损失情况。 16.产业园公示牌，拟证明强拆后案涉土地的用途。 17.蒋谟金申请出庭作证说明一份，拟证明案涉房屋合法，其未向汉寿县政府出具过证明。 另外，黄兴龙申请粟中秋出庭作证，拟证明拆除房屋现场情况。 被告汉寿县政府答辩称：一、涉案房屋位于汉寿县围堤湖垸内，在国家蓄滞洪区，且被确定为单退垸，即退居不退耕。汉寿县政府根据上级文件精神于1998年开展灾后重建、平垸行洪工作，对围堤湖蓄滞洪区的居民进行搬迁，并集中安置补偿，且于2000年4月26日之前全部完成集中安置和补偿工作。根据土地管理法和物权法的规定，涉案房屋物权均已消灭。二、汉寿县政府对涉案房屋进行强拆是依照湘政发[2002]3号文件的规定，对前期平垸行洪移民建镇工作的延续，符合公共利益需要，拆除房屋行为有事实和法律依据。三、汉寿县政府对涉案房屋进行拆除，并非腾地进行商业开发，而是建蔬菜产业园，符合垸内群众的公共利益和群众利益。四、涉案房屋在围堤湖蓄滞洪区，根据《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》的第十一条第一款的规定，对涉案房屋的拆除本不予补偿，但汉寿县政府参照常征拆[2015]2号文件标准对被黄兴龙拟进行补偿，但黄兴龙拒绝接受，由此造成的不利后果应由其自行承担。五、黄兴龙是汉寿县岩汪湖方嘴村的居民，在原户籍地有一处宅基地，之后将户口迁入涉案房屋所在地户籍，非本区域集体经济组织成员，不应在该区域享有无偿划拨宅基地，且涉案房屋座落于蓄滞洪区，早应予以拆除。六、涉案房屋在建蓄洪垸时已进行安置补偿，依法应予拆除，因某些原因而未予拆除，案涉房屋物权已变动，无权另行获得补偿。综上，请求本院驳回黄兴龙的诉讼请求。 汉寿县政府向本院提交了以下证据材料： 1.《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》（中发[1998]15号）、《中共湖南省委湖南省人民政府关于平垸行洪、退田还湖、移民建镇的若干意见》（湘发[1998]17号）、湖南省平垸行洪移民建镇工作领导小组办公室《关于下达常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划的通知》（湘平建办字[2000]第1号），三份文件拟证明涉案房屋位于蓄滞洪区，类型为单退，该区域的房屋应该全部迁出。 2.《汉寿县政府关于要求调整1999年度移民搬迁计划的请示》（汉政[2000]54号），拟证明涉案房屋区域内的移民搬迁工作已于2000年4月24日前集中品补安置完毕，且将空余588户移民搬迁计划调整到其他区域的情况。 3.蒋谟金出具的证明，拟证明案涉房屋已进行补偿安置，黄兴龙属非法交易所得，案涉房屋物权已消灭，应予拆除房屋。 4.《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》（湘政发[2002]3号）、《蓄滞洪区运行补偿暂行办法》及附录，拟证明涉案房屋区域内的房屋未拆除的需要拆除有法律依据，蓄滞洪区运用后，垸内房屋不予赔偿，房屋所有权已消灭、冻结，即垸内房屋属非法建筑物。 5.蔬菜产业园房屋拆除奖补到户资金统计表（黄兴龙），拟证明汉寿县政府对涉案房屋主体、装饰装修及地上附着物进行了奖补。 常德市政府答辩称：一、其是法定的行政复议机关。二、其办理行政复议案件程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求本院驳回黄兴龙的诉讼请求。 常德市政府在举证期限内向本院提交了以下证据材料： 1.行政复议申请书，拟证明黄兴龙提出行政复议的时间、请求。 2.行政复议立案受理登记表，拟证明常德市政府受理行政复议的时间。 3.行政复议答辩通知书存根，拟证明常德市政府向汉寿县政府送达答辩通知及其收到的时间。 4.行政复议答复书及证据目录，拟证明汉寿县政府提交答复书及相关证据材料的时间。 5.关于请求延长行政复议案件审理期限的报告、行政复议案件延期审理通知书及送达回证，拟证明常德市政府报请延长行政复议审理期限及延长行政复议审理期限通知书及送达情况。 6.签发文稿，拟证明常德市政府审理后提出的复议意见及复议机关负责人同意签发情况。 7.77号复议决定书及送达回证，拟证明常德市政府作出的行政复议决定书及送达决定书的时间。 经庭审质证，汉寿县政府与常德市政府对黄兴龙提交的证据1、2无异议，不认可其证明目的；对证据3真实性、合法性、关联性均有异议；对证据4不予质证；认为证据5、6与本案无关；对证据7的真实性、关联性均有异议；认为其他证据材料与本案均没有关联性；认为证人证言能证明黄兴龙从蒋谟金处购买案涉房屋、蒋谟金已经领取过安置款。 黄兴龙对汉寿县政府提交的证据1的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关，不认可其证明目的；对证据2的真实性、合法性有异议，且认为与本案无关，不认可其证明目的；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为不能证明是蒋谟金本人签字，且不是行政程序中收集，不能作为汉寿县政府行政行为合法的依据；对证据4的合法性、关联性有异议，认为不能证明至今仍有效；对证据5的关联性有异议。黄兴龙认为所有证据材料来源不明，不能到达其证明目的。常德市政府未对汉寿县政府提交的证据材料发表质证意见。 黄兴龙认为常德市政府提交的证据1-5不合法，不予质证；认为证据6是内部文件，不予认可；对证据7的真实性无异议，但关联性有异议。汉寿县政府未对常德市政府提交的证据材料发表质证意见。 本院对上述证据认证意见为：黄兴龙提交的证据1和常德市政府提交的证据7中的77号复议决定书，均属于本案的被诉行政行为，其合法性是本案审查的对象，不作为证据认定。黄兴龙提交的证据2、5、7、13及粟中秋的证人证言中证明案涉房屋被拆除情况的内容能相互印证，予以采信。证据8能证明黄兴龙提起本案诉讼的时间，予以采信。黄兴龙提交的其他证据材料与本案无关，不予认定。 汉寿县政府提交的证据1、2、4与本案争议事实无关，不予认定；证据3，蒋谟金未出庭作证，且没有其他证据材料予以佐证，不予认定；证据5没有其他证据材料予以佐证，不予认定。 常德市政府提交的证据1-6及证据7中的送达回证，能够证明常德市政府对作出复议决定履行的程序，予以采信。 根据当事人提交的证据和对案件事实的陈述，本院确认如下案件事实：案涉房屋系2010年黄兴龙从蒋谟金处购买并一直居住。2018年9月17日，汉寿县蔬菜产业园指挥部发布了《关于汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”的通告》，该通告主要内容如下：根据相关法律法规的规定，对县蔬菜产业园区（原围堤湖蓄洪垸）内非法违规建筑予以拆除。该通告公布了“打非拆违”范围及相关事项，称从2018年9月17日起到2018年10月15日前，对范围内自行拆除非法违规建筑的户主（企业主），予以奖补，逾期不拆者将依法处置。黄兴龙居住案涉房屋在此范围。黄兴龙在通告期限内未签约，未自行拆除房屋，也未获得相关补偿款。2019年5月31日，汉寿县政府组织相关职能部门对案涉房屋进行了强制拆除。 黄兴龙不服汉寿县政府实施的“打非拆违”行为及强拆其房屋的行为，于2019年6月24日向常德市政府提出行政复议申请。6月28日，常德市政府向汉寿县政府邮寄送达了行政复议答辩通知书及复议申请书，7月10日，汉寿县政府向常德市政府提交了行政复议答复书及证据材料。因案情复杂，经行政复议机关负责人批准，常德市政府延长审理期限30日，并向当事人送达了行政复议延期审理通知书。后常德市政府经审查并经领导审批，于9月15日作出77号行政复议决定书，决定维持汉寿县政府拆除黄兴龙房屋的决定，并于9月17日邮寄送达给黄兴龙、9月20日直接送达给汉寿县政府。黄兴龙仍不服，于2019年10月2日向湖南省高级人民法院邮寄诉状，提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。 本院认为，第一，关于黄兴龙第二项诉讼请求，即请求确认汉寿县政府实施的“打非拆违”具体行政行为违法的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，还应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，黄兴龙提出的该项诉讼请求不明，不能确定其所诉的具体是汉寿县政府的什么行政行为。而从黄兴龙提交的证据材料来看，案涉《关于汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”的通告》系汉寿县蔬菜产业园指挥部发布，该指挥部与汉寿县政府有何关系，没有证据材料证实。且该通告仅仅是对围堤湖蓄洪垸“打非拆违”的一种告知，对当事人的权利义务并未产生实际影响的程序性行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，不属于行政诉讼的受案范围。综上，根据该解释第六十九条第一款第一项的规定，对黄兴龙该项诉讼请求应裁定驳回起诉。 第二，关于本案原告及被告主体资格问题。 （一）《中华人民公共国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据本院查明的情况，黄兴龙购买案涉房屋后，一直实际居住、使用案涉房屋，各方对此均无异议，故黄兴龙与汉寿县政府强制拆除其房屋的行为有利害关系，符合提起行政诉讼的原告主体资格。 （二）《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款及第二款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经过复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，汉寿县蔬菜产业园指挥部发布“打非拆违”通告后，因黄兴龙未自行拆除涉案房屋，汉寿县政府于2019年5月31日强制拆除涉案房屋，后常德市政府复议决定维持汉寿县政府拆除房屋的决定，故黄兴龙对拆除房屋的行为及复议决定提起诉讼，汉寿县政府和常德市政府是本案适格的被告。 第三，汉寿县政府强制拆除黄兴龙案涉房屋不符合法律法规的规定。 （一）汉寿县政府为加快建设具有汉寿特色的蔬菜产业园，将其划定为园区范围内的涉案房屋予以强制拆除，没有法律依据。汉寿县政府称案涉房屋系非法违规的建筑，但未提供相关的证据材料，对该主张不予支持。 （二）汉寿县政府强制拆除案涉房屋的程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人在收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，汉寿县政府在进行强制拆除涉案房屋前既未作出行政处罚决定，也未履行催告程序、保障当事人陈述和申辩权利、对当事人作出强制执行决定，属程序违法。 第四，常德市政府作为法定复议机关，在收到复议申请后予以立案受理，向汉寿县政府送达了行政复议答辩通知书，后又向双方送达了延期审理通知书，对复议请求进行审查后作出77号复议决定书并依法送达，程序并无不当。但其对汉寿县政府的违法强制拆除案涉房屋行为予以维持，属认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。 综上所述，汉寿县政府强制拆除案涉房屋，没有法律依据，且违反法定程序，应确认违法。常德市政府作出的77号复议决定书认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。但黄兴龙提出的确认汉寿县政府实施的“打非拆违”行为违法的请求，不符合行政诉讼的受理条件，应予驳回。本案既有判决事项，又有裁定驳回起诉的事项，建议一并予以判决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，判决如下： 一、撤销被告常德市人民政府于2019年9月15日作出的常政复决字[2019]77号行政复议决定； 二、确认被告汉寿县人民政府于2019年5月31日强制拆除原告黄兴龙所居住的位于汉寿县辰阳街道的房屋违法； 三、驳回原告黄兴龙的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告汉寿人民政府、常德市人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长 王继春 审 判 员 刘应典 审 判 员 覃宏庆 二〇一九年十二月十六日 法官助理 曾丰琪 书 记 员 王梦璇 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项 （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。