山西省太原市中级人民法院行政判决书（2019）晋01行终347号上诉人（原审原告）韩劲声，男，汉族，1946年11月24日出生，山西省第二建筑工程公司退休人员，住太原市。上诉人（原审原告）葛树金，男，汉族，1942年1月10日出生，山西省第二建筑工程公司退休人员，住太原市。被上诉人（原审被告）太原市规划和自然资源局（原太原市城乡规划局），住所地：太原市杏花岭区金刚堰路2号。法定代表人李军，局党组书记。委托代理人王晓强，男，太原市城乡规划管理执法支队工作人员。委托代理人张志，山西国华律师事务所得。被上诉人（原审被告）山西省住房和城乡建设厅，住所地：太原市杏花岭区建设北路85号。法定代表人王立业，厅长。委托代理人乔丽娜，女，该厅法规处工作人员，公职律师。委托代理人郭宏伟，泰和泰（太原）律师事务所律师。上诉人韩劲声、葛树金因规划管理行政撤销一案，不服山西省太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初312号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，原告韩劲声、葛树金于1999年10月26日分别购买山西省第二建筑工程公司公房各一套，《房屋所有权证》载明房屋坐落于建设北路83号。因太原市府东街东延南片区建设需要，2014年8月11日太原市杏花岭区人民政府对“东至铁路规划绿线，南至白龙庙街，西至建设北路，北至府东街（最终以规划部门核准的规划界址为准）”范围内的房屋进行征收，二原告的房屋在政府征收公告范围内，该项目建设单位为太原市龙城北部置业有限公司。2015年12月20日太原市龙城置业有限公司建设北路大东门地块棚户区改造安置住房项目开工建设。2017年二原告向被告太原市规划和自然资源局（原太原市城乡规划局、以下简称市规自局）申请信息公开，被告市规自局书面答复原告葛树金“我局未办理建设北路大东门棚户区改造安置住房项目的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。”后二原告又向被告市规自局提交查处违法建设申请书，2018年10月24日被告书面答复二原告“大东门棚户区改造安置住房属保障性住房，我局依据市政府相关精神，对该项目免于处罚。”二原告收到该答复后向被告山西省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）申请行政复议，被告省住建厅作出晋建复决（2019）1号《行政复议决定书》，驳回二原告的复议申请。另查明，2015年9月9日太原市人民政府常务会议审议通过太原市城乡规划行政处罚裁量权基准问题，2016年5月24日报备受理。原审法院认为，各方当事人对建设北路大东门棚户区改造安置住房项目未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》开工建设这一事实无异议，争议焦点是对该违法事实如何进行处罚。《中华人民共和国行政处罚法》规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，坚持处罚与教育相结合的原则。本案中，为促进民生保障，改善大东关地块周边居民生活环境，根据市政府相关会议纪要精神及区政府的安排，涉案项目大东关棚户区改造安置住房为保障性住房，且该建设项目未违背太原市整体规划要求，虽然施工建设中存在违法行为，但考虑到公共利益及对太原市城乡整体规划未造成实际影响等因素，根据处罚与教育相结合的原则，被告市规自局对其适用《违法建设行政处罚裁量权基准》第四条第一项第十目不予处罚的行为并无不妥。关于并规字（2015）66号《违法建设行政处罚裁量权基准》第四条的合法性问题，其制定程序及实体内容正确适当，合法有效。原告的诉讼请求不予支持。另根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，二原告作为被征收人，理应享有对被征收房屋及附属物进行补偿的权利，政府及各职能部门应当积极做好被征收人的补偿安置工作。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告韩劲声、葛树金的诉讼请求。诉讼费五十元，由原告韩劲声、葛树金负担。上诉人韩劲声、葛树金上诉称，2015年12月20日，建设北路大东门棚户区改造安置住房项目在案涉地块开工建设，上诉人的合法产权房屋位于该项目的用地范围内。该项目开工时，该地块包括上诉人所有的合法产权房屋的征收工作尚未完成，房屋征收部门与上诉人尚未达到补偿协议，作出征收决定的杏花岭区人民政府未对上诉人作出补偿决定，未对上诉人进行补偿。上诉人通过政府信息公开知悉该项目虽已开工，但未依法办理《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《国有土地使用权证》、《建设工程施工许可证》等行政许可手续。被上诉人作为法定执法机关，应依照《城乡规划法》第六十四条规定对该违法行为进行查处，然被上诉人并未履职。在上诉人向被上诉人递交《查处违法建设申请书》后，2018年9月13日由省住建厅转交上诉人知会的《关于大东门棚户区改造安置住房项目相关情况的说明》中称：“......8月30日，我局召开案件审理会，鉴于该项目属棚户区改造，依据《违法建设处罚裁量权基准》（并规字[2015]66号)第四条之规定，依照市政府相关批示，议定对该项目免于处罚。”被上诉人给上诉人的答复内容与上同。上诉人对该行政决定向省住建厅提起行政复议被驳回后，于2019年2月1日提起行政诉讼，一审法院裁定驳回上诉人的起诉。上诉人提起上诉，二审法院撤销一审法院行政裁定，并指令一审法院继续审理。一审法院在不开庭审理后，于2019年8月28日作出（2019）晋0107行初312号判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人再次提起上诉。上诉人认为：一审法院所作出的（2019）晋0107行初312号判决认定事实不清，采纳证据不当，适用法律错误。1、一审法院在本案中对案涉建设项目未依法办理行政许可的违法性质与程度未予认定。2、被上诉人违反《城乡规划法》第六十条第六款的规定，未依法履职对该违法建设项目进行查处的事实未予认定。3、上诉人认为争议焦点是对该违法建设的处罚是应该适用《城乡规划法》还是《行政处罚法》；《违法建设行政处罚裁量权基准》中第四条第一项第十目（连带八、九两目）的实体内容及指定程序是否合法。一审法院只适用《行政处罚法》，而排除、忽视《城乡规划法》，适用法律错误。4、一审法院未依《违法建设行政处罚裁量权基准》第四条第三项第三目规定而依存在合法性争议的第四条第一项第十目对本案进行审理，认定事实不清，适用法律错误。5、一审法院认定《违法建设行政处罚裁量权基准》第四条制定程序及实体内容正确适当、合法有效缺乏事实依据和法律依据。6、一审判决理由中称市政府相关会议纪要精神及区政府的安排等证据与该建设项目的必要性和合法性等判词与本案无关，且不符合事实，采纳证据不当。综上，一审法院事实认定不清，采纳证据不当，适用法律错误，请求撤销太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初312号判决，并依法改判；确认被上诉人市规自局对建设北路大东门棚户区改造安置住房项目的违法建设行为作出免予处罚决定的行政行为违法，并责令其限期依法重新作出行政行为；一并审查《违法建设处罚裁量权基准》（并规字[2015]66号第四条第一项第十目）（连带八、九两目）的合法性；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市规自局答辩称，一、上诉人不具有行政诉讼原告主体资格。（一）上诉人不享有涉案国有土地上的不动产物权。2014年杏花岭区人民政府作出《关于府东街东延南片区的房屋征收决定》，上诉人的房屋已被依法征收。2017年5月18日，上诉人的房屋已被拆除。上诉人已经不享有国有土地上的不动产物权。（二）上诉人不是涉案行政行为的相对人，与涉案行政行为无利害关系，不具有行政诉讼原告主体资格。二、一审判决认定事实清楚，适用法律依据正确。一审判决对上诉人提出的问题均进行了审理查明，判决合法有效。三、答辩人对该项目作出免于处罚的决定是自由裁量权正当运用，行政行为合法有效，而且有市政府批示。四、《违法建设行政处罚裁量权基准》（并规字[2015]66号）第四条合法。裁量主体即被上诉人太原市规划和自然资源局，该文书被太原市政府常务会议通过并在办公室备案。且《违法建设行政处罚裁量权基准》与现行的法律、法规并不抵触，是合法有效的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，答辩人履职到位，针对该案项目作出免于处罚的行政决定符合法律规定，合法有效，请法院依法驳回被答辩人对答辩人的诉讼请求。被上诉人省住建厅答辩称，同意被上诉人市规自局的观点。上诉人于2018年11月13日向答辩人提出复议申请，2018年11月15日答辩人在收到复议申请后向上诉人发出补正通知书。2018年11月27日答辩人收到上诉人的补正材料并依法予以受理。后答辩人通知太原市城乡规划局进行行政复议答复，并于2018年12月10日收到太原市城乡规划局的被申请人答复书及相关材料。2019年1月24日答辩人向上诉人送达晋建复决（2019）1号《行政复议决定书》，2019年1月25日向太原市城乡规划局进行了送达。根据上诉状，上诉人放弃对答辩人的诉请，并没有提起对答辩人的上诉。即上诉人认可答辩人作出的晋建复决（2019）1号《行政复议决定书》，对该决定书并无不服。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。答辩人作出具体行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，程序合法，请求二审法院依法维持一审判决。一审证据随卷附送至本院，本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。本院认为，根据审理查明的事实，建设北路大东门棚户区改造安置住房项目属于保障性住房范围，其目的是为了促进民生保障，提高太原市民生活质量，改善大东关地块周边居民生活环境。被上诉人市规自局在收到查处违法建设申请书后，已经对上诉人进行了书面答复。虽然涉案项目在施工中存在部分违法行为，但未对太原市城市整体规划造成实际影响，被上诉人市规自局依据市政府相关会议精神，适用并规字（2015）66号《违法建设行政处罚裁量权基准》第四条第一项第十目作出不予处罚的行为并无不当。并规字（2015）66号《违法建设行政处罚裁量权基准》的制定程序、实体内容适当，合法有效。被上诉人省住建厅于2018年11月27日受理上诉人的行政复议申请，2018年12月10日收到《关于对行政复议答复通知书的答复》及相关材料。经审理，于2019年1月24日作出晋建复决（2019）1号《行政复议决定书》并向上诉人送达，行政复议程序符合法律规定。综上，一审判决驳回上诉人韩劲声、葛树金的诉讼请求并无不妥。上诉人韩劲声、葛树金的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费五十元，由上诉人韩劲声、葛树金负担。本判决为终审判决。审判长 刘 栋审判员 郭朝艳审判员 陈 聪 二Ｏ一九年十二月十一日书记员 王 婷