广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂03行终288号 上诉人（原审原告）：莫康发，男，1982年8月28日出生，汉族，住广西壮族自治区灵川县。 被上诉人（原审被告）：灵川县住房和城乡建设局，住所地广西壮族自治区灵川县灵川镇灵钢路1号。 法定代表人：胡双峤，该局局长。 上诉人莫康发因与被上诉人灵川县住房和城乡建设局履行法定职责纠纷一案，不服广西壮族自治区灵川县人民法院（2019）桂0323行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 原告莫康发诉称，原告系灵川县灵川镇莫家村委莫家村村民，因分户后，一家四口无住房，且莫家村原址已无宅基地可分配，故需另行择地申请建房。2013年8月，原告向城建站申请，得到答复是原告申请的区域不审批宅基地，且无回执单。但2013年前后，莫家村村民莫俊勇、莫俊聪、李益强在原告申请宅基地周围建房并取得证件。2015年左右，莫家村莫志红、莫海洋、莫永强又在同一区域建房并取得证件。2018年7月，原告再次申请建房，被告灵川县住房和城乡建设局下属部门规划设计院以各种理由不批准、不出具用地红线图，且没有履行告知义务，没有回执单，只是将申请书退回给原告。原告认为，原告身为莫家村村民，未得到同等、公正对待，故请求判决被告灵川县住房和城乡建设局在法定期限内为原告出具用地红线图并由被告承担本案诉讼费。 被告灵川县住房和城乡建设局答辩称，2018年9月21日，原告向灵川县规划设计院申请为其出具《私人住宅规划平面图》（即原告所称用地红线图）。同年10月29日至11月1日，灵川县规划设计院测量人员到原告拟选宅基地位置进行现场勘测，发现原告拟选宅基地位置位于灵川县××总体规划及县城新区控制性详细规划范围内，用地性质为商住用地并非村庄建设用地，故原告的申请不符合规划要求，不具备出具《私人住宅规划平面图》的条件。而灵川县规划设计院属于自收自支的事业单位，出具《私人住宅规划平面图》的行为不是行政许可，也不是行政行为，且已对市场开放，只要符合规划条件，具备相应资质的中介机构都可以为其出具。出具《私人住宅规划平面图》是申请《乡村建设规划许可证》的前置条件之一，而核发《乡村建设规划许可证》的行政许可职权也于2014年下放到各乡镇人民政府，被告灵川县住房和城乡建设局不享有该行政许可职权。综上所述，原告的起诉不符合条件，请求驳回原告的起诉。 一审法院经审查认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定，公民个人对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，出具《私人住宅规划平面图》（即原告所称用地红线图）的行为系规划设计单位的服务内容，不是行政许可，也不是行政行为，更不在被告灵川县住房和城乡建设局的法定职权范围内，故原告的起诉不符合受案条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告莫康发的起诉。 上诉人莫康发不服一审裁定，上诉称，1、请求撤销灵川县人民法院（2019）桂0323行初35号《行政裁定书》；2、请求法院依法判令被上诉人灵川县住房和城乡建设局在法定期限内为上诉人莫康发出具用地规划红线图；3、判令被上诉人支付诉讼费用。事实和理由：1、2013年前后莫家村有莫俊勇，莫俊聪，李益强在上诉人现在申请宅基地周围建房并取得证件，因上诉人家也被政府征用土地，上诉人于2013年8月向城建站申请，得到的答复是此区域不审批宅基地，且无回执单（有人证：秦荣芳）。同年莫家村莫锦军也在此区域申请宅基地被拒，且没有回执单。2015年左右莫志红，莫海洋，莫永强又在同一区域建房并取得证件。因上诉人一家四口返乡务农没有住房，父母兄弟姐妹分给上诉人这块土地100平方米做为宅基地，上诉人于2018年7月再次申请建房，却被被上诉人下属部门规划设计院以各种理由不批准、不出具用地红线图。上诉人身为莫家村村民应与以上村民享有同等公民权利和义务，却受到不公正对待。上诉人认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二十四条规定：城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。上诉人的乡村建设规划许可证申请表是灵川县灵川镇城建站提交并委托灵川县住房和城乡建设局下属部门灵川县规划设计院的设计的。《广西壮族自治区乡村规划建设管理条例》第二十五条规定：县级人民政府城乡规划主管部门可以委托乡（镇）人民政府核发乡村建设规划许可证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。虽然灵川县规划设计院是事业单位，但其受委托设计的文书是没有法律效力的，类似于写书人可以写书，但要经文化部部批准才具有法律效力具有版权的书。类似于车牌可以由厂家生产，由车管所行政部门批准才具有法律效力的车牌。综上所述，出具有法律效力的用地规划红线图是被上诉人的法定职责。用地规划红线图设计虽已对市场开放，但生成具有法律效力的用地规划红线图依然要经过县级人民政府城乡规划主管部门批准并出具给上诉人才有法律效力。请求桂林市中级人民法院撤销灵川县人民法院（2019）桂0323行初35号行政裁定。2、被上诉人在行政期间没有履行告知义务，没有回执单，只退回宅基地申请书给上诉人。3、上诉人建房选址（100平方米正方形宅基地）处于以上几户中间空地，不浪费国家资源，不处于规划公路上。莫家村原址己无集体土地建房，祖辈房屋已分给兄弟姐妹。4、莫志红，莫海洋，莫俊勇，莫俊聪、李益强、莫永强在上诉人选址周围建房（有卫星图为证），以上六户建设许可证是灵川县城乡规划局及灵川镇政府根据《中国人民共和国宪法》《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律法规批准的，还有灵川县规划院依法出具的用地规划红线图，还有国土局批准的土地产权使用证，说明此区域是经过县城乡建设局及相关部门充分考虑村民在莫家村原址无地建房后批准建房的。被上诉人对上诉人区别使用职权，不一视同仁，理由自相矛盾，造成上诉人至今没有收到规划设计院出具的用地规划红线图，造成上诉人没有宅基地这一事实，也违背国家一户一宅基本政策。5、被上诉人侵犯上诉人作为中华人民共和国公民的平等权利，现上诉人对被上诉人行政决定不服，依法向人民法院提起行政诉讼。请求法院依法判令被上诉人批准上诉人的建房宅基地选址申请，并出具用地红线图。 被上诉人灵川县住房和城乡建设局答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，应依法予以维持。一、被答辩人莫康发拟选的建房位置不符合灵川县城市总体规划要求，不具备出具《私人住宅规划平面图》的条件。2018年9月21日下午莫康发向答辩人下属灵川县规划院提交了《乡村建设规划许可的（建筑类）申请表》，要求给予出具《私人住宅规划平面图》（莫康发称用地红线图）。同年10月29日至11月1日，该院测量人员到莫康发指定的拟选宅基地建房位置进行了现场勘测。经审查，莫康发拟选宅基地建房位置，位于湘桂铁路以东，乡道141线上跨铁路桥附近，该位置属于灵川县××总体规划及县城新区控制性详细规划范围内，这一区域规划用地性质为商住用地并非村庄建设用地，如果再进行村民宅基地建设，与城市总体规划有冲突，答辩人下属规划院不可能违反规划，给予被答辩人莫康发出具《私人住宅规划平面图》。2018年11月2日规划院将《乡村建设规划许可证申请表》退给原告莫康发，并口头告知该项目拟建位置不在村庄规划范围，不符合城市总体规划，亦不符合村庄规划，请另外选址。莫康发并在《规划设计院规划私人住宅总平面内部流程登记表》备注栏上签署了姓名。二、出具《私人住宅规划平面图》不属行政行为，亦不属于行政许可。灵川县规划设计院属于自收自支的事业单位，出具《私人住宅规划平面图》不属行政行为，亦不是行政许可，它只是核发《乡村建设规划许可证》的前置条件之一。出具《私人住宅规划平面图》已对市场开放，只要符合规划条件，具备相应资质的中介机构都可以为其出具。核发《乡村建设规划许可证》的行政许可权，已于2014年下放到各乡镇人民政府，答辩人不享有该行政许可职权。综上所述，答辩人认为，出具《私人住宅规划平面图》只是规划设计单位的服务内容，它既不是行政许可，也不是行政行为，更不是答辩人的法定职责范围。请桂林市中级人民法院依法维持灵川县人民法院（2019）桂0323行初35号行政裁定，驳回被答辩人的上诉。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，上诉人莫康发由于建设个人住宅，依法需向被上诉人灵川县住房和城乡建设局申请乡村建设规划许可证，在向被上诉人举办的灵川县规划设计院申请出具用地规划红线图时，由于所选地块可能不符合灵川县城市总体规划要求，灵川县规划设计院未出具涉诉红线图。现上诉人以被上诉人未出具用地规划红线图为由提起行政诉讼，要求被上诉人履行出具用地红线图的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。……”《广西壮族自治区乡村规划建设管理条例》第二十五条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设，以及村民不使用原有宅基地或者扩大原有宅基地面积建设住宅的，乡（镇）人民政府自受理申请之日起十个工作日内将审核意见以及该建设工程相关材料报上一级人民政府城乡规划主管部门；城乡规划主管部门自受理申请之日起二十个工作日内作出决定，对符合本条例第二十二条规定条件的，核发乡村建设规划许可证；对不符合本条例第二十二条规定条件的，不予核发，并书面说明理由。县级人民政府城乡规划主管部门可以委托乡（镇）人民政府核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内进行本条第一款规定的建设，应当在取得乡村建设规划许可证后，依法办理用地审批手续。”上诉人向被上诉人申请出具用地规划红线图，其目的是为了取得乡村建设规划许可证，而核发乡村建设规划许可证系被上诉人法定职责，现上诉人要求被上诉人履行法定职责，其诉讼请求应当明确为要求被上诉人为其颁发乡村建设规划许可证而非出具用地规划红线图。另外，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”对上诉人权利义务关系产生实际影响的是被上诉人是否核发乡村建设规划许可证的行为，而被上诉人是否出具用地规划红线图是被上诉人出具乡村建设规划许可证的一个程序性、过程性、预备性的环节，不是一个终局性的行政行为。因此，上诉人的诉讼请求不明确，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，故一审法院裁定对上诉人莫康发驳回起诉符合法律规定。 综上，一审裁定结果正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张云艳 审 判 员 李永群 审 判 员 霍凤玲 二〇一九年十二月十八日 法官助理 王 灿 书 记 员 伍解红