湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初198号原告：王清权，男，1958年1月24日出生，汉族，住岳阳市君山区。委托诉讼代理人：刘妙勤，北京市盈科律师事务所律师。被告：岳阳市君山区人民政府，住所地岳阳市君山区柳林洲镇柳林路。法定代表人：李勇，区长。委托诉讼代理人：夏青，岳阳市君山区司法局工作人员。委托诉讼代理人：赵双，岳阳市君山区司法局工作人员。原告王治邦与被告岳阳市君山区人民政府（以下简称君山区政府）确认强拆行为违法一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告王清权及其委托诉讼代理人刘妙勤，被告君山区政府的委托诉讼代理人夏青到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告王清权诉称，其系岳阳市君××××岳华村村民，在君××××岳华村有承包地。2018年5月8日、12月20日，原告的承包地被不明人员用挖机强行清理，地上种植的作物尽数被毁。2019年6月28日，原告收到岳阳市自然资源和规划局作出的回复，方得知原告的承包地被强填是被告实施的。且原告至今未与被告签订征地补偿协议，亦未领取任何征地补偿款。原告认为，被告强填原告的承包地实体及程序均违法，严重侵犯了原告合法权益，故向法院起诉，请求：一、确认被告于2018年5月8日、2018年12月20日强推原告承包地的行为违法；二、判令被告就强填土地对原告进行赔偿及对失地农民社保安置（赔偿标准参照2019年岳阳市国有农用地征收补偿政策并考虑近两年的物价上涨因素）（本案审理过程中，该诉讼请求原告予以撤回）；三、诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交了如下证据：证据1、基本农田保护责任卡，拟证明：原告主体资格；证据2、原告土地及地上附着物被损毁的照片，拟证明：原告的合法权益受到侵害；证据3、岳阳市自然资源和规划局《关于对陈建明等九人查处申请书重新回复》，拟证明：原告在岳华村有承包地且被强制填平；证据4、（2018）湘0611行初28号行政裁定书，拟证明2018年7月2日原告承包地青苗及地上附着物被毁，原告已在起诉期限内提起诉讼；证据5、（2018）政国土字第1233号湖南省农用地、土地征收审批单；证据6、2018年12月20日后，承包地被填土后的照片，证据5证据6拟共同证明原告的合法权益收到侵害，被告是违法行为的实施主体；证据7、岳阳市君山区房屋征收安置和禁违治违管理局《政府信息公开告知书》，拟证明岳阳市君山区房屋征收安置和禁违治违管理局不是行政单位，即便其实施了2018年5月8日的强行推倒地上作物的行为及支付土地补偿款的行为，均应视为系被告的委托，君山区政府是本案适格被告；证据8、周勇军、吴元飞、吴大刚、彭石保的书面证明、身份证复印件及土地权属标记图；证据9、公租房项目征地登记面积表，证据8、证据9拟共同证明周勇军、吴元飞、吴大刚、彭石保的土地并不在1233号征地批复之内，但也被强行平整，被告涉嫌违法平整耕地超过10亩。君山区政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出诉讼。法律另有规定的除外”，被答辩人王清权诉土地被平整行为的最末时间为2018年12月20日，王清权向人民法院提起诉讼的时间应当为2019年6月20日前，而王清权提起诉讼时间为2019年7月18日，本案已超过法定诉讼期间。二、被答辩人不是本案适格原告。被答辩人提供的基本农田保护责任卡由岳阳市国土资源局君山分局印制，该责任卡属于一年一印制，而本案涉及的平整土地时间为2018年12月20日，被答辩人并未提交2013年至2019年的基本农田土地保护责任卡，并不能确定被答辩人属土地承包权人。因此，王清权不具有本案原告主体资格。三、答辩人主体不适格。为进行公共建设，答辩人向原湖南省国土资源厅申请办理了[2018]政国土字第1233号土地征收手续，用于岳阳市第三批次建设项目，批准土地面积为35.8352公顷，虽然被答辩人的土地在征收范围内，但答辩人不是作出平整土地行为的主体。综上所述，答辩人认为被答辩人的诉讼请求已超过诉讼期间，并且不具有原告主体资格，答辩人亦不是本案适格被告，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告为证明其主张，向本院提交了如下证据：证据1、（2019）湘0691行初4号、（2019）湘0691行初5号行政裁定书各一份，拟证明本案已超过法定起诉期限，且被告主体不适格；证据2、红线规划图，拟证明除万时梁、邹业轩的土地在规划范围之外，其他四人的土地在规划范围内；证据3、国内支付业务付款回单一份，拟证明王清权等四人已收到补偿款，涉案土地是国有农用地，只享有地上附着物的补偿款，也证明君山区政府不是土地平整行为人；证据4、岳阳市国土资源局君山分局下达的《督办函》；证据5、关于王清权等六人土地被平整的情况说明以及复耕图片；证据6、关于本村黄光学等九人征收土地的情况说明，证据4、5、6拟共同证明区城建投已对万时梁的土地进行复耕，并退回至柳林洲××岳华村。庭审结束后，君山区政府又于2019年12月2日向本院提交了一份柳林洲街道办事处出具的《关于王清权等五人土地平整行为的情况说明》，主要内容为：王清权、王治邦、涂仁贵、万时梁、黄光学等人承包地位于我街道岳华村，属于征收范围内。2019年7月，为了公共建设需要，在对其进行合理补偿前提下，我街道按照属地管理原则对征收范围内的土地依法进行了平整行为。拟证明柳林洲街道办事处是实施平整土地行为的主体，君山区政府不是本案适格被告。经举证、质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。根据被告的答辩意见，可以证明岳阳市公安局君山分局经过调查，发现强行推地行为是君山区政府实施的征拆行为，被告于2018年5月8日强行推倒地上作物，并于2018年12月进行强行填土，两行为具有连续性，都是征收行政行为，因此本案未超过法定起诉期限，且被告是适格主体；对证据2真实性、合法性及关联性均有异议。红线规划图并无清楚标注原告土地所在位置，也无清楚标注征收土地四至，无法证明原告的土地是否在规划范围之内；对证据3真实性、合法性无异议，对关联性有异议。湖南省[2018]政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单标注日期是2018年9月20日，但被告提供的所有付款回单均发生在2018年7月之前。在未有省政府批复前便打入土地补偿款，该证据恰好证明2018年5月8日的强推地上作物是被告实施的违法征地行为。另外，该证据原告没有签字确认，而且款项也与征收标准不符，只能证明被告的单方面打款行为，不能证明原告同意征收；对证据4真实性无异议，对合法性及关联性有异议。土地被强行平整是行政行为，征地主体是被告，君山区城市建设投资有限公司（下称君山区城建投公司）只是受委托的实施主体，不具备行政主体资格。而且岳阳市自然资源和规划局已经在《关于对陈建明等九人查处申请重新恢复》的处理情况及建议中明确“同时责令我局君山区分局对君山区政府涉嫌违法征地依法调查处理”，该份《督办函》没有对被告下达，却对君山区城建投下达，是一份错误的《督办函》，应当被撤销，无法达到被告的证明目的；对证据5真实性、合法性及关联性均有异议。该证据没有君山区城建投公司盖章；对证据6真实性无异议，对合法性及关联性有异议。该证据没有原告的签字确认，无法达到被告的证明目的。对于君山区政府补充提交的证据，王清权认为君山区政府逾期提交证据，且说明的行为时间是2019年7月，与本案无关。被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，对关联性有异议，土地承包证明和基本农田保护卡不能证明原告所诉时间内的发生的行政行为；对证据2真实性、合法性及关联性均无异议；对证据3真实性、合法性无异议，对关联性有异议，土地平整的主体是君山区城建投公司，而非君山区政府；对证据4真实性、合法性及关联性均无异议，但是不能达到原告的证明目的；对证据5真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，审批单申请用地单位是岳阳市国土局，不能证明君山区政府是违法行为的实施主体；对证据6的真实性、合法性及关联性均有异议，照片无法清晰反映当时的情况；对证据7真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，在判决作出之后原告没有在法定期间内提起上诉，仍然超过起诉期限；对证据8、9、10，原告超过举证期限，不予质证，对公租房的质证意见应以被告的证明目的为准。本院对双方当事人在举证期限内提供的无异议的证据予以采信，对有异议的证据，将在事实查明部分进行综合认定。经审理查明，2018年9月20日，湖南省人民政府以（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单批准岳阳市2017年度第三批次建设项目用地，准许申请用地单位岳阳市国土资源局征收君山区柳林洲街道办事处岳华村、濠河村、望城居委会共计34.1605公顷土地，征收的土地被君山区政府用于工业园公租房项目。王清权在岳华村拥有的5.52亩租赁承包地在批准的（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单范围内。2018年6月28日，岳阳市君山区房屋征收安置禁违治违管理局向王清权支付了补偿款181718.4元。王清权称其土地于2018年5月8日、12月20日被清表、农作物被毁，土地被平整。在另案王治邦、邹业轩起诉岳阳市公安局君山分局不履行查处违法行为法定职责案件中，岳阳市公安局答辩称，王治邦报警后，经民警现场了解，平整土地系君山区政府有关部门进行的拆迁行为，当时君山区政府征拆局所有工作人员、柳林洲街道办事处工作人员、岳华村所有村干部都在现场共同处置征地拆迁工作。2019年6月24日，岳阳市自然资源和规划局在对《关于陈建明等九人查处申请书重新回复》中认定君山区政府在对九人承包土地上栽种的青苗费没有全部补偿到位的情况下，擅自平整土地，该局将督促君山区政府将青苗费依法依规补偿到位，同时责令岳阳市自然资源和规划局君山分局对君山区政府涉嫌违法征地依法调查处理。本院认为，一、关于起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限人公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案并无行政机关告知原告王清权起诉期限，应当适用一年的起诉期限，涉诉行为发生后，王清权在2018年11月20日即以岳阳市国土资源局君山分局为被告提起过诉讼，且被告实施的行为系连续性的，应当以其最后一次即2018年12月20日实施的行为为起诉期限计算起点，至本案原告2019年7月18日向本院提起诉讼并未超过一年起诉期限。二、关于君山区政府是否是本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员的安置办法和办理征地补偿的期限等在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公告。根据上述规定，市、县人民政府是代表国家负责征收与补偿的法定行政主体，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府可以结合实际需要，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域内土地房屋征收补偿工作，或者委托乡、镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体从事具体的补偿安置事宜。本案中，君山区政府如认为其未实施本案所诉行政行为，应当提交证据予以证明，但君山区政府并未举证证明本案行政行为系其要求其他部门实施，其逾期提交的柳林洲街道办事处认可是其实施平整土地行为的时间是2019年7月，与本案平整土地行为时间不符，不能证明本案平整土地行为的实施主体是柳林洲街道办事处，也无证据表明系土地管理部门岳阳市自然资源和规划局君山分局实施了被诉行政行为。此外，支付补偿款的是岳阳市君山区房屋征收安置禁违治违管理局，而该局是公益性事业单位，并无本案所诉的行政职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，岳阳市君山区房屋征收安置禁违治违管理局无论是参与平整土地还是支付补偿款，其行为均应视为君山区政府的委托行为，且原告提交的岳阳市自然资源和规划局《关于陈建明等九人查处申请书重新回复》中明确认定擅自平整土地行为的实施主体为君山区政府，征收的土地又被君山区政府用于工业园公租房项目，综上，应当认定涉诉行政行为的主体为君山区政府，君山区政府是本案适格被告，君山区政府辩称不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予采纳。三、关于君山区政府平整土地的行为是否合法。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第一款第（十五）项规定,加强对征地实施过程监督。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第二十条规定，征地拆迁补偿款足额支付后，被征收人或者被拆迁人拒不按期腾地的，由市、县（市）国土资源部门责令限期腾出土地；逾期不执行的，申请法院强制执行。本案中，湖南省人民政府（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单批准申请用地单位岳阳市国土资源局征收君山区柳林洲街道办事处岳华村、濠河村、望城居委会共计34.1605公顷土地的时间是2018年9月20日，在此之前，君山区政府即启动了征拆工作，即未批先征，君山区政府并未向本院提供《征地补偿安置方案》，原告对岳阳市君山区房屋征收安置禁违治违管理局向其支付的补偿款存在异议。君山区政府在既未落实补偿安置，又未责令王清权限期腾地、未批先征的情况下，即连续实施对王清权承包地清表、平整的行为构成违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决如下：确认被告岳阳市君山区人民政府2018年5月8日、2018年12月20日平整王清权承包地的行政行为违法。案件受理费50元，由被告岳阳市君山区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。（此页无正文）审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇一九年十二月九日书记员  许子恒