西安铁路运输法院     行政判决书     (2018)陕7102行初2530号     公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院。   被告西安市长安区水务局。住所地陕西省西安市长安区。   负责人李遵席，该局党委书记。   委托代理人赵战伟，该局工作人员。   委托代理人李健康，陕西勤博律师事务所律师。   公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院因认为被告西安市长安区水务局不履行法定职责，向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，向被告西安市长安区水务局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月11日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院指派检察员贾亚莉、刘琪，被告西安市长安区水务局负责人王某某及其委托代理人赵战伟、李健康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院诉称，西安市长安区人民检察院在履职中发现，陕西省沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区未经批准，擅自在沣峪河河道管理范围内修建大量建筑物、构筑物，西安市长安区水务局对该违法行为不依法全面履行监管职责，致使沣峪河河堤护岸等水利工程设施和行洪安全受到威胁，严重破坏秦岭北麓长安段的生态环境，损害国家和社会公共利益。经调查查明：1994年12月，西安市长安区滦镇街办小新村村民杜乃荣与西安市长安区沣峪林场签订承包租赁合同，承包该林场沣峪口森林管护工作站及其管辖的林地和峪口，其中包括龙潭戏水和净业寺两处景点。1998年7月1日，杜乃荣成立西安沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区，2017年5月19日更名为陕西省沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区。1995年起，杜乃荣及该旅游区未经批准，在承包的林场、沣峪河河道管理范围内修建大量长亭、房屋和停车场等建筑物、构筑物，其中临河、跨河修建的建筑物、构筑物影响河道行洪、危害河堤安全，严重破坏秦岭北麓长安段的生态环境。根据长安区XX队出具的调查报告，该旅游区自2007年起，修建各类建筑物、构筑物占用非林地属水域面积7758.91平方米（11.638亩），共建成13处建筑物、构筑物。   为维护国家和社会公共利益，西安市长安区人民检察院于2018年8月7日向被告长安区水务局发出检察建议，建议其依据相关法律法规的规定，充分履行监管职责，对陕西省沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区在沣峪河河道旁修建建筑物，占用沣峪河河堤的违法行为依法进行处理，切实保护沣峪河河堤护岸等水利设施，确保国家和社会公共利益不受侵害。同年9月26日，长安区水务局回复称：收到检察建议后对龙潭戏水旅游区违法占用沣河河堤并违法在沣河河道旁修建建筑物的情况做了详细调查，事实基本清楚。并采取以下整改措施：1、确认龙潭戏水旅游区违法在行洪区内建下河台阶18处、吊桥5座、下河坡道3处、拦水坝3处、装饰龙雕塑2条的事实；2、对上述违法行为作出《行政处罚决定书》，目前2条装饰龙雕塑已自行拆除，下河台阶18处已用围挡进行封闭、下一步该景区如不彻底拆除，将依法申请法院强制执行；3、下一步将加大河道检查力度，杜绝此类现象再次发生。西安市长安区人民检察院对长安区水务局的复函和整改情况进行了调查核实。经查，长安区水务局仅对龙潭戏水旅游区占用沣峪河河道内修建建筑物的违法行为进行了处罚，对龙潭戏水旅游区在沣峪河河堤修建建筑物、构筑物的违法行为并未依法进行查处，严重影响沣峪河行洪、危害河堤安全，破坏秦岭北麓长安段的生态环境的现状仍未改变，国家和社会公共利益仍处于持续受侵害状态。   公益诉讼起诉人认为，依据《中华人民共和国水法》第三十七条第二款、第三十八条第一款、第五十九条、第六十五条第一款，《陕西省河道管理条例》第四条第二款，《西安市河道管理实施办法》第二条第三款的规定，长安区水务局作为长安区水行政主管部门和河道主管机关，负有对本行政区域水工程安全工作实施统一监督管理，对违反河道管理法律法规的违法行为进行监督检查和查处的法定职责。但其对龙潭戏水旅游区在旅游开发建设活动中，占用沣峪河河堤修建大量建筑物、构筑物的违法行为长期不履行职责，经检察机关发出督促履职的诉前检察建议后，长安区水务局虽对龙潭戏水旅游区占用沣峪河河道内修建建筑物的违法行为进行了处罚，但仍未对龙潭戏水旅游区在沣峪河河堤修建建筑物、构筑物的违法行为并未依法进行查处，国家和社会公共利益仍处于持续受侵害状态。在本案诉讼中，因被告西安市长安区水务局督促龙潭戏水旅游区对沣峪河河道管理范围内未经批准擅自建设的建筑物进行拆除，但其作出的行政处罚没有履行完毕。为督促被告依法履行职责，确保国家和社会公共利益不受侵害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，提起行政公益诉讼，诉讼请求：西安市长安区水务局对其作出的西长水政罚决字[2018]第1号行政处罚决定书中的第二项内容即处以四万元罚款继续履行追缴职责。   公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院向本院提交了以下证据、依据：   第一组职权依据：    1.陕西省人民检察院《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知（陕检发行字〔2018〕6号）   2.《西安市长安区人民检察院移送案件函》（长检民行移字[2018]1号）   证明公益诉讼起诉人具备本案的诉讼主体资格。   第二组证据和依据：      薛春孝证言，证明龙潭戏水景区案子是其在长安区水务局时所办理，2018年7月9日、12日、22日向该景区副经理杜喜峰下达三份通知书均已送达，但拒签，其办案人员拍照取证并在送达回证上注明，现将文书及送达文书、相关资料一并提交。现状是两条装饰龙已拆除，其他均未拆除。龙潭戏水景区处于沣峪河流域，位于水源地保护区。该局于2018年7月22日作出的行政处罚决定。       西安市长安区水务局《责令停止违法行为通知书》（西长水政停字[2018]第1号）、《水行政处罚事先告知书》（西长水告字[2018]第1号）、《行政处罚决定书》（西长水政罚决字[2018]第1号）及送达回证三份，证明：西安市长安区水务局对龙潭戏水旅游区在沣峪河河道管理范围内修建建筑物、构筑物的部分违法事实进行了查处，作出行政处罚决定并依法送达，但对于该旅游区在沣峪河河道管理范围内修建的其他建筑物、构筑物的违法行为未进行查处，西安市长安区水务局未依法全面履行其监管职责。    3、拍摄龙潭戏水旅游区在河道管理范围内擅自建设建筑物的照片，证明陕西沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区在沣峪河河道管理范围内修建的建筑物、构筑物的情况。   第三组证据：   1、检察建议书；2、送达回证。   证明西安市长安区人民检察院于2018年8月7日针对西安市长安区水务局不依法履行监管职责，向长安区水务局发出检察建议书（长检行建[2018]19号）：建议充分履行监管职责，对陕西省沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区在沣河河道旁修建建筑物，占用沣河河堤的违法行为，依法进行处理，切实保护沣河河堤护岸等水利工程设施，确保国家和社会公共利益不受侵害。该局工作人员于同年8月8日签收了检察建议书。   第四组证据：西安市长安区水务局对检察建议书的回复函，证明被告收到检察建议书后不依法全面履行职责。   第五组证据：    1.《西安净业寺龙潭戏水景区河道过洪能力复核报告》、西安市长安区水务局水行政处罚事先告知书、送达回证。   证明本案起诉至法院后，在西安铁路运输法院及西安铁路运输检察院的督促和指导下，长安区水务局依据《西安净业寺龙潭戏水景区河道过洪能力复核报告》中设计洪水位的标准，对河道右岸现状岸坎至公路西边沿建筑物（商店、凉棚等）80平方米不满足50年一遇洪水位线，于2019年6月6日作出处罚事先告知书，通知龙潭戏水旅游区拆除凉棚、商店等违法建筑物的事实。并且督促龙潭戏水旅游区对沣峪河河道管理范围内的建筑物和构筑物进行了拆除。     2.龙潭戏水旅游区缴款书、关于暂缓缴纳行政处罚款的申请、西安市长安区水务局关于同意延缓缴纳罚款的决定。   证明龙潭戏水旅游区对行政处罚的四万元罚款缴纳了一万元，剩余罚款经申请，长安区水务局同意缓交。   本组证据证明本案起诉至法院后，长安区水务局积极履行职责，督促龙潭戏水旅游区对沣峪河河道管理范围内的建筑物和构筑物进行了拆除，但对行政处罚中的罚款内容并未执行完毕，仍应继续履行职责。   被告长安区水务局辩称，被告通过执法调查，发现龙潭戏水景区在未经批准的情况下违法在沣峪河河道内兴建建筑物和构筑物，被告于2018年7月22日作出西长水政罚决字（2018）第1号行政处罚决定书，决定对龙潭戏水景区进行如下处罚：1、责令停止违法行为，限其一个月内拆除沣峪河龙潭戏水景区河道行洪区内修建的下河台阶18处、吊桥5座、下河坡道3处、拦河坝1座、装饰龙雕塑2条等建筑物，恢复河道原状；2、并对其处以四万元罚款。被告在收到公益诉讼起诉人的起诉书后，责令龙潭戏水景区对处罚决定书中涉及的违法建筑物和构筑物进行拆除。2019年1月底基本拆除完毕。另外，被告为充分履行监管职责，明确沣峪河河道具体管理范围，委托西安市水利规划勘测设计院对龙潭戏水项目防洪影响及河道现状过洪能力进行评价，并依据该设计院作出的西安净业寺龙潭戏水景区河道过洪能力复核报告的结论，被告于2019年6月6日作出西长水告字[2019]第3号行政处罚事先告知书，责令龙潭戏水景区限期内自行拆除其在沣峪河河道管理范围内擅自修建的凉棚、商店等建筑物。对该违法建筑物已于2019年6月15日拆除完毕。至此沣峪河河道内及沣峪河河道管理范围内涉及的违法建筑物和构筑物已全部拆除完毕。公益诉讼起诉人也进行了现场查看。对于被告处罚龙潭戏水景区四万元罚款，2019年1月10日龙潭戏水景区申请先行缴纳一万元，其余三万元暂缓缴纳。2019年6月20日已先行缴纳了一万元。2019年7月22日被告作出同意延缓缴纳罚款的决定，同意按照被处罚人的承诺期限缴纳剩余罚款。对公益诉讼起诉人要求履行追缴职责，被告愿意按照同意延缓缴纳罚款决定的内容和龙潭戏水景区提交的承诺书内容继续履行对该罚款的追缴职责。   被告西安市长安区水务局向本院提交了以下证据：   1、2019年1月10日、6月10日龙潭戏水景区向西安市长安区水务局提出的暂缓缴纳行政处罚款的申请书二份，2、陕西省政府非税收入一般缴款书一份；3、长安区水务局2019年7月22日作出的同意龙潭戏水景区延缓缴纳罚款决定和送达回证一份；4、龙潭戏水景区2019年8月14日向长安区水务局作出的承诺书一份。证明目的：龙潭戏水景区对于西安市长安区水务局对其处罚的四万元罚款， 2019年1月10日、6月10日两次向被告申请暂缓缴纳；在2019年6月20日缴纳了一万元后，被告于2019年7月22日作出关于同意延缓缴纳其余三万元的决定，龙潭戏水景区承诺在2020年前先缴纳一万元，2021年6月20日前缴纳剩余罚款。   经庭审质证，被告西安市长安区水务局对公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。   公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院对被告西安市长安区水务局提交的证据的真实性、合法性、关联性没有异议，认为此项证据亦说明被告对行政处罚内容并未执行完毕，社会公共利益没有得到有效保护。   本院对以上证据认证如下：   对公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院提交的证据、依据中，第一组依据来源合法、内容真实，被告无异议，证明西安铁路运输检察院具有公益诉讼起诉人的主体资格；第二组证据，来源合法、内容真实，被告无异议，证明检察机关在发出检察建议书之前被告未完全履行其对龙潭戏水旅游区在沣峪河河道管理范围内修建建筑物、构筑物的违法事实查处职责；第三组证据来源合法，内容真实，对该组证据证明西安市长安区人民检察院于2018年8月7日向被告送达长检行建[2018] 19号检察建议书的事实予以确认。第四组证据来源合法，内容真实，证明被告在检察机关发出检察建议后两个月内，被告对本案涉及违法行为未完全履行监管职责的事实予以确认。第五组证据来源合法，内容真实，对该组证据证明在本案诉讼过程中，长安区水务局积极履行职责，督促龙潭戏水旅游区对沣峪河河道管理范围内的建筑物和构筑物进行了拆除，但对行政处罚中的罚款内容并未执行完毕的事实予以确认。   对被告西安市长安区水务局提交的证据内容真实、来源合法，对证明被告向龙潭戏水景区作出行政处罚决定后，2019年1月10日、6月10日龙潭戏水景区向被告申请暂缓缴纳；在2019年6月20日缴纳了一万元后，被告于2019年7月22日作出关于同意延缓缴纳其余三万元的决定，龙潭戏水景区承诺在2020年前先缴纳一万元，2021年6月20日前缴纳剩余罚款的事实予以确认。   经审理查明，1994年12月，西安市长安县滦镇街办小新村村民杜乃荣与西安市长安区沣峪林场签订承包租赁合同，承包该林场沣峪口森林管护工作站及其管辖的林地和峪口，其中包括龙潭戏水和净业寺两处景点。1998年7月1日，杜乃荣成立西安沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区，2017年5月19日更名为陕西省沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区。1995年起，杜乃荣及该旅游区未经批准，在承包的林场、沣峪河河道管理范围内修建大量长亭、房屋和停车场等建筑物、构筑物，其中临河、跨河修建的建筑物、构筑物影响河道行洪、危害河堤安全，严重破坏秦岭北麓长安段的生态环境。根据长安区XX队出具的调查报告，该旅游区自2007年起，修建各类建筑物、构筑物占用非林地属水域面积7758.91平方米（11.638亩），共建成13处建筑物、构筑物。   2018年7月22日西安市长安区水务局向西安市沣峪森林公园净业寺龙潭戏水景区作出西长水政罚决字[2018]第1号行政处罚决定书，决定对龙潭戏水景区未经水行政主管部门批准擅自在河道管理范围内建设桥梁、拦河、跨河建筑物及构筑物的行为，作出如下处罚：1、责令停止违法行为，限其一个月内拆除沣峪河龙潭戏水景区河道行洪区内修建的下河台阶18处、吊桥5座、下河坡道3处、拦水坝1座、装饰龙雕塑2条等建筑物，恢复河道原状；2、对该单位处以四万元罚款。   2018年8月7日西安市长安区人民检察院向长安区水务局作出长检行建[2018]19号《检察建议书》，建议该局依据相关法律法规的规定，充分履行监管职责，对陕西省沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区在沣峪河河道旁修建建筑物，占用沣峪河河堤的违法行为依法进行处理，切实保护沣峪河河堤护岸等水利设施，确保国家和社会公共利益不受侵害。   2018年9月26日西安市长安区水务局向西安市长安区人民检察院作出《关于陕西省沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区违法占用沣河河堤并违法在河道旁修建建筑物情况的说明》，对龙潭戏水旅游区违法占用沣河河堤并违法在沣河河道旁修建建筑物的情况做了详细调查，事实基本清楚。认为该局对龙潭戏水旅游区违法在行洪区内建设区建下河台阶18处、吊桥5座、下河坡道3处、拦水坝3处、装饰龙雕塑2条的事实进行了调查核实；并通知景区履行已作出的行政处罚决定书，目前2条装饰龙雕塑已自行拆除，下河台阶18处已用围挡进行封闭、下一步该景区如不彻底拆除，将依法申请法院强制执行。西安市长安区人民检察院对长安区水务局的复函和整改情况进行了调查核实。认为仅对龙潭戏水旅游区占用沣峪河河道内修建建筑物的违法行为进行了处罚，对龙潭戏水旅游区在沣峪河河堤修建建筑物、构筑物的违法行为并未依法进行查处，严重影响河道行洪、危害河堤安全，破坏秦岭北麓长安段的生态环境的现状仍未改变，国家和社会公共利益仍处于持续受侵害状态。   2018年11月20日西安市长安区人民检察院将该案移送西安铁路运输检察院，西安铁路运输检察院于2018年11月28日向本院提起诉讼。   在本案诉讼过程中，公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院对被告西安市长安区水务局在本案诉讼期间督促违法行为人对涉案违法建设的建筑物、构筑物进行拆除的事实表示认可，并在庭前向本院提交了《变更诉讼请求决定书》，将本案诉讼请求变更为责令西安市长安区水务局对其作出的西长水政罚决字[2018]第1号行政处罚决定书中的第二项内容即处以四万元罚款继续履行追缴职责。经审查，公益诉讼起诉人提交的《变更诉讼请求决定书》，符合《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条的规定，本院依法予以准许。   本院认为，关于公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院要求责令西安市长安区水务局对其作出的西长水政罚决字[2018]第1号行政处罚决定书中的第二项内容即处以四万元罚款继续履行追缴职责的诉讼请求。根据《中华人民共和国水法》第五十九条第一款规定，县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。《陕西省河道管理条例》第四条第二款规定，市（地区）、县（市、区）人民政府水行政主管部门是该行政区域的河道主管机关；第三十条规定，对河道管理范围内影响河道行洪安全的违章工程、阻水林木、碍洪堆积物等，按照“谁设障，谁清除”的原则，由防汛指挥机构或者水行政主管部门责令限期改建或者拆除。本案中，被告西安市长安区水务局作为西安市长安区人民政府水行政主管部门，对辖区内的河道管理范围内影响河道行洪安全的违章工程、阻水林木、碍洪堆积物负有监督检查并依法进行查处的法定职责。被告西安市长安区水务局在检察机关发出检察建议后，未在指定期限内履行对龙潭戏水旅游区在沣峪河河道管理范围内修建建筑物、构筑物的违法行为依法进行查处职责，致使违法行为持续存在，其行为属于不履行法定监管职责的情形。在本案诉讼过程中，被告西安市长安区水务局虽然督促违法行为人对在沣峪河河道管理范围内修建建筑物、构筑物进行拆除，已经履行了部分查处职责。但对被告作出的行政处罚决定中的罚款应当依法予以追缴。据此，公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院变更后的项诉讼请求，本院予以支持。   综上，依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第（三）项之规定，判决如下：   责令被告西安市长安区水务局对其作出的西长水政罚决字[2018]第1号行政处罚决定书中的第二项内容即处以四万元罚款未履行的部分继续履行追缴职责。   案件受理费50元，由被告西安市长安区水务局负担。    如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长胡海军                                审判员王嘉      审判员蒋漱玉   人民陪审员魏来计   人民陪审员娄静霜   人民陪审员王建   人民陪审员强智才                             二〇一九年十一月二十五日                                书记员 周 扬       附法律条文：   《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条：人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:     (一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;     (二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;     (三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;     (四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;     (五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。     人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。        1