德阳市旌阳区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）川0603民初2682号 原告：吴蓉，女，1957年12月6日出生，汉族，住四川省德阳市旌阳区。 委托诉讼代理人：梁永刚，德阳市正大法律服务所法律工作者。 被告：德阳市旌阳区双东镇人民政府，住所地四川省德阳市旌阳区双东镇美女庙街15号。 负责人：王驰，镇长。 委托诉讼代理人：吴明全，四川仁竞律师事务所律师。 委托诉讼代理人：蒋金林，四川仁竞律师事务所律师。 原告吴蓉与被告德阳市旌阳区双东镇人民政府（以下简称双东镇政府）委托合同纠纷一案，本院于2019年7月22日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人梁永刚、被告的委托诉讼代理人吴明全、蒋金林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 吴蓉向本院提出诉讼请求：1.请求依法判令被告退还原告向其支付的保证金1000000元；2、请求依法判令被告向原告支付委托代理费用2454305.987元；3.请求判令被告向原告支付资金利息（计算方式：以3454305.987元为基数，从立案之日起至本息付清之日止按照人民银行同期贷款利率计算）；4.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2003年，被告将双东镇、十二组和翻身村八组的土地出租给德阳监狱开办宏强新型建筑材料厂（以下简称宏强砖厂）。2005年，宏强砖厂撤离时未复耕上述土地，亦未支付复耕费，给被告造成了重大不稳定因素。2011年，宏强砖厂另案被查封了全部资产，因涉及大约100亩土地取页岩后未复耕，大量村民围攻被告要求复耕土地，被告在此背景下研究决定采用风险委托第三方来处理协调追索复耕费用事宜。2011年5月18日，原、被告签订《风险委托代理协议》，协议约定由原告组织人力、物力、财力争取复耕费；经测算，上述土地复耕费用为100万元，若原告争取复耕费用超过100万元，则超出部分被告按照70%比例向原告支付委托代理费用；签订协议时，原告向被告先行支付100万元保证金，若原告完成上述委托事宜则按约支付委托费用并全额退还保证金。协议签订后，原告组织大量人力、物力和财力完成了上述委托事宜。2018年11月19日，被告收到复耕费4506151.41元。被告收到上述复耕费后以各种理由拒绝支付原告委托代理费、退还保证金。原告为维护合法权益遂诉讼来院。 双东镇政府辩称，一、公民代理诉讼业务不应当收取代理费，委托方属于一级政府，费用支出涉及重大的财政开支，风险委托代理协议不具有合法性；二、即便合同有效，合同约定履行期限是签订合同起18个月，原告未在约定的期限内完成代理事项；三、被告收取的费用是因健康谷项目征地而获得的补偿，所涉补偿款是通过收储程序获得，不是经过原告代理取得的，与原告所诉的法律关系无关。 本院经审理认定事实如下：2011年5月18日，双东镇政府作为委托方（甲方）、吴蓉作为受托方（乙方）签订《风险委托代理协议》（以下简称《协议》），约定：德阳监狱宏强砖厂租用农用土地开采岩矿料制砖多年。目前企业资不抵债，无力偿还农行的伍佰万元左右债务，已进入司法程序处理。由于办厂初期企业未缴纳复耕保证金，一旦企业破产，租用农民的土地就得不到复耕保证。为防止群体性事件发生，维护农民利益，维护辖区稳定，现甲乙双方以风险委托代理方式，就德阳监狱宏强砖厂复耕及收取复耕保证金事宜达成如下条款，并愿共同遵守：一、甲方全权委托乙方以协商或司法诉讼等方式代为解决德阳监狱宏强砖厂在约百亩被毁耕地的复耕事宜。二、甲乙双方商定的委托方式为风险委托代理方式，经测算，复耕约需费用壹佰万元，双方约定：1、若乙方通过协商或诉讼为甲方争取回复耕金额超出壹佰万元时，则按照超出部分甲方受益30%，乙方受益70%的比例分配；2、若乙方通过协商或诉讼为甲方争取回复耕权益正好壹佰万元时，则全部交甲方用于复耕，乙方为此所做一切工作及垫支的各自费用没有回报；3、若乙方通过协商或诉讼为甲方争取回复耕权益不足壹佰万元，则由乙方出资，凑足壹佰万元交甲方确保复耕。三、为保证该风险委托代理协议的执行，双方签订本协议10日内，乙方向甲方支付风险保证金壹佰万元，若乙方未为甲方争取回复耕权益，则按本协议第二条约定执行，并全额退还保证金。四、按照风险委托代理的原则，乙方为甲方在争取复耕权益过程中产生的任何费用由乙方自行承担，甲方不支付任何费用。五、风险委托代理期限：从签约之日起为十八个月，特殊情况下双方协商提前或延续终止期。六、其他约定1、甲方为乙方提供代为处理相关事务的资质及政务支持，提供相关资料，开据委托及证明等，派员参加必要的协商会议及协调工作。2、乙方必须在国家法律法规的框架范围内从事相关活动。被告时任负责人在甲方处签名、付某在甲方委托代表处签名捺印并加盖被告印章，吴蓉在乙方处签名、尹华全在乙方委托代表处签名捺印。 2011年5月24日，吴蓉之夫郑兵向被告转账支付100万元，用途：复耕保证金。2011年5月26日，被告出具《四川省非经营性结算统一票据》一份，载明：收到吴蓉交来受托德阳监狱双东宏强砖厂复耕保证金100万元。双东镇政府在该票据上加盖其财政所财务专用章。 2011年5月28日，双东镇政府向德阳监狱出具《委托书》，载明：为了妥善解决德阳监狱（处置德阳市宏强新型建筑材料厂的债权债务纠纷）涉及在我镇龙凤村、翻身村四个社租用农地取矿土制砖后百余亩被毁农地复耕及恢复植被的相关问题，特委托付某、尹华全代表我单位全权处理相关事宜，特此委托。双东镇政府在委托单位处加盖印章。同日，双东镇政府向旌阳区人民法院出具《委托书》，内容与上述《委托书》一致。双方镇政府在委托单位处加盖印章。付某在该《委托书》上签署“因德阳监狱宏强砖厂用地属划拨特殊用地，必须按收储程序变现金后才能支付复耕费，故建议该委托书至收款结束止”。罗大元于2011年6月16日分别在上述两份《委托书》尾部签署“属实”并加盖双方镇政府印章。2012年11月13日，本院执行庭就农行德阳旌阳支行申请执行宏强新型建筑材料厂金融借款合同纠纷一案进行座谈，罗大元、付某、尹华全参加并在《座谈笔录》上签名。2013年1月8日，双东镇政府出具《指界委托书》，载明：兹委托付某、尹华全全权办理坐落在、翻身村八组德阳监狱宏强砖厂国有土地使用权宗地现场指界事宜及砖厂开挖土地界限测绘勘测指界。双东镇政府在委托日期处加盖其印章，付某、尹华全在委托代理人处签名。同日，双东镇政府出具《法定代表人（或负责人）身份证明书》，载明：罗大元先生，在我单位任人大主席职务，系我单位负责人，特此证明。2013年6月1日，双东镇政府向本院出具函件，载明：你院在依法执行四川德阳宏强新型建筑材料厂的资产清偿农行债务案中，涉及双东镇龙凤村、翻身村土地复耕问题。经与德阳监狱协商，德阳监狱同意将其名下的划拨特殊用地纳入德阳宏强新型建筑材料厂的地面资产一并交给法院处置，资产处置所得资金优先用于清偿复耕费用。对此，我们没有异议。若资产处置所得资金低于复耕造价评估金额时，不足部分我们放弃对德阳监狱的追偿。付某作为经办人在该函件写明“属实，代理方经办人尹华全多次与德阳监狱协商，已达成以上统一意见，建议请领导批示并呈报相关部门”，罗大元在该函件尾部签署“同意呈报”并加盖双东政府印章。2014年2月15日，尹华全作为双东镇政府的委托代理人在本院领取资产评估报告书。2019年2月27日，德阳极地勘测有限公司出具《证明》一份，载明：尹华全同志全程参加了我公司对德阳监狱（德阳宏强新型材料制品有限责任公司）取页岩矿农用地复垦项目土地复垦方案编制的勘测和复耕方案报告的编制，因工作需要，多次来我公司与廖磊（项目负责人）进行接洽并配合工作，最终形成了复耕方案及复耕费用评估结果。特此证明。2019年3月5日，双东镇龙凤村第十村民小组、第十二村民小组出具《证明》一份，载明：尹华全同志2012年至2014年期间，带领德阳极地勘测公司工作人员经常深入现场测图，做宏强砖厂开采页岩租用地的复耕方案，请我们社员代表参加，并征求我们对复耕方案的建议和意见，他还自己出钱安排我们在尚座食府定点就餐（龙凤桥头）。特此证明。 另查明，2013年3月，德阳极地勘测有限公司出具《四川德阳宏强新型建筑材料厂取页岩矿料场土地复垦方案报告书》，该报告书中《土地开发整理项目预算总表》载明总预算金额为4506151.41元；《土地复垦方案报告表》载明：破坏土地面积：7.16公顷，项目位置：双东镇龙凤村九组、十组、十二组、翻身村八组，土地复垦投资估算：450.62万元。2016年8月6日，德阳金地地价评估咨询服务有限公司出具《土地估价报告》，载明：估价项目名称：德阳市人民政府拟收储四川省德阳监狱使用的位于德阳市宗特殊用途划拨国有建设用地使用权价格评估；委托估价方：德阳市旌阳区人民政府土地储备交易整理中心；估价结果：自估价期日起未来无限年的国有建设用地使用权收储评估土地总地价为601.33万元。2018年3月15日，德阳市旌阳区人民政府常务会议议定事项通知载明：区土储中心：会议决定：一、原则同意由区土储中心按评估总价601.33万元对该宗国有建设用地使用权予以收回。二、该宗土地收回方案及收回合同报经区政府批准同意并取得批文后，区土储中心在三个月内一次性支付收回补偿价款。2018年11月19日，《四川省行政事业单位资金往来结算票据》载明：付款单位：旌阳区人民法院，收款项目：复耕及道路、水渠等地面设施恢复费，金额：4506151.41元。双东镇政府财政所在该票据上加盖其财务专用章。 庭审中，吴蓉陈述尹华全与其系朋友关系，二人共同办理宏强砖厂土地复耕费事宜。证人付某作为证人出庭作证，其证言内容为：付某为双东镇政府国土员，由政府指派为经办人协助办理宏强砖厂土地复垦事宜，罗大元负责指导；政府收储的土地不包括在复垦土地范围内；吴蓉、尹华全多次与德阳监狱、法院等相关单位沟通将土地收储中心支付的土地补偿款优先划入双东镇政府作为复耕费；双东镇政府收取了吴蓉100万元保证金，在争取复耕费的过程中，被告未支付任何费用；政府与吴蓉的委托期限届满后未签订书面合同，但有特殊情况可以延续，当时确实延续了的。 上述事实有当事人陈述、《风险委托代理协议》、收据、《委托书》、证明、《四川省行政事业单位资金往来结算票据》等在卷佐证。 本院认为，本案争议的焦点为《协议》是否合法有效。《中华人民共和国土地管理法》第四十二条规定：因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。《土地复垦条例》第十八条第三款规定：土地复垦义务人缴纳的土地复垦费专项用于土地复垦。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。第三十六条规定：负有土地复垦监督管理职责的部门及其工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任：（二）截留、挤占、挪用土地复垦费的。从以上法律、行政法规规定可以看出，土地复垦费应当专款专用，只能用于土地复垦，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用，否则将承担相应的法律责任，而双东镇政府与吴蓉签订的《协议》第二条第1项约定吴蓉若争取回的复耕费超出100万元，则双方分别按超出部分30%、70%的比例分配，该项约定实际对超出100万部分复垦费进行了处分，违反了上述法律、行政法规的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，应属无效约定，自始不发生法律效力；但双方在《协议》中对其他权利、义务的约定系双方真实意思表示，并未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对双方有约束力。被告抗辩认为公民代理不能收费，《协议》不具有合法性，本院认为，原、被告双方的委托代理行为区别于公民作为委托诉讼代理人在法院从事的民事诉讼活动，法律并未禁止政府部门作为委托人委托公民从事民事活动并支付报酬，对被告的上述抗辩意见不予以采纳，对被告抗辩的关于《协议》效力的意见部分予以采纳。 关于保证金是否应予退还的问题，本院认为，协议签订后，吴蓉向双东镇政府支付保证金100万元，双东镇政府出具了财务票据。通过现有证据可以证实，《协议》中尹华全作为吴蓉委托的代表进行签名，双东镇政府向相关单位出具了对尹华全的授权委托书，表明双东镇政府对尹华全系吴蓉委托的代表予以认可，尹华全以双东镇政府的名义多次与相关部门沟通协调争取复垦费事宜，尹华全的行为可以认定为吴蓉的行为，按照《协议》第三条约定，双东镇政府收到宏强砖厂复垦费4506151.41元后，应当全额退还吴蓉保证金，故原告主张被告退还保证金100万元的诉讼请求成立，本院予以支持。 关于原告主张被告支付委托代理费的问题，本院认为，结合上述对《协议》效力的评判，协议的第二条第1项约定无效，自始不发生法律效力，原告主张按该条约定支付委托代理费无法律依据，本院不予以支持；但原告在争取复垦费过程中，多次与相关部门协调沟通，确实付出过一定劳动，且双方对导致上述约定无效均存在过错，根据原、被告过错程度、双方履行合同情况，为衡平双方当事人利益，本院酌定被告向原告支付报酬500000元。被告抗辩双方的委托期限为18个月，委托期限早已届满，双方未续签委托合同，但被告工作人员付某在出具给本院的《委托书》中建议将委托期限延至收款结束时止，双东镇政府在该《委托书》上加盖印章，表明双东镇政府并无异议，本院对被告的抗辩意见不予以采纳；被告抗辩其收取的复垦费因健康谷项目征地而获得的补偿，所涉补偿款是通过收储程序获得，不是经过原告代理取得的，与原告所诉的法律关系无关，本院认为，复垦费确实通过收储程序获得，但在收储过程中，吴蓉及其委托的代表尹华全确实以双东镇政府的名义多次与相关部门沟通协调，包括对复垦土地进行勘测、测绘等，原告基于此向被告主张权利，并无不当，对被告的抗辩意见不予以采纳。 关于原告主张的资金利息问题，本院认为，双方并未在协议中对保证金退还期限、逾期退还违约金进行约定，原告主张被告支付资金利息于法无据，本院不予以支持；关于原告所主张委托代理费相对应的资金利息，因本院对原告主张的委托代理费并未支持，其主张的资金利息亦不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第六十条，《中华人民共和国土地管理法》第四十二条，《土地复垦条例》第十八条第三款、第三十六条规定，判决如下： 一、被告德阳市旌阳区双东镇人民政府应于本判决生效之日起十日内向原告吴蓉退还保证金1000000元； 二、被告德阳市旌阳区双东镇人民政府应于本判决生效之日起十日内向原告吴蓉支付报酬500000元； 三、驳回原告吴蓉其他的诉讼请求。 如果未按照本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费34434元，由原告吴蓉负担15000元、被告德阳市旌阳区双东镇人民政府负担19434元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。 审 判 长 李 松 审 判 员 张 英 人民陪审员 李 艳 二〇一九年十二月四日 法官 助理 张华敏 书 记 员 杨 璟