西安铁路运输法院     行政判决书     (2019)陕7102行初3207号     原告郭稳稳，男，1947年8月8日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。   委托代理人郭浩，曾用名郭皓，男，1972年9月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区，系原告郭稳稳之子。   原告郭浩，曾用名郭皓，男，1972年9月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。   二原告共同委托代理人姚永安，陕西卓勋律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人尉江涛，该局工作人员。   委托代理人毋盼盼，陕西秦原律师事务所律师。   被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处，住所地西安市灞桥区。   法定代表人孟林，主任。   委托代理人闫国锋，该单位工作人员。   委托代理人张凯，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告郭稳稳、郭浩因要求确认被告西安市自然资源和规划局、西安市灞桥区人民政府席王街道办事处（以下简称席王街办）强制拆除行政行为违法，于2019年9月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月14日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告郭浩及其委托代理人姚永安，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人尉江涛、毋盼盼，被告席王街办委托代理人闫国锋、张凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告郭稳稳、郭浩诉称，两原告系父子关系，两父子二人已经分户， 2017年8月30日，第一被告作出（2017）市国地交字第14-31《责令交出土地决定书》，责令第二原告交出三间庄基用地，2018年11月15日，第二原告向西铁运输法院提起行政诉讼，被法院判决撤销。次日二原告庄基地上全部房产被他人所毁。第二原告于今年4月将西安市公安局浐灞生态分局诉至法院，在诉讼中，根据被告所提供的与浐灞拆迁办赵平询问笔录，原告方知是浐灞土地储备中心和第二被告对原告的房屋实施了拆除。原告认为该拆除行为违法，侵犯了原告的合法权益。现诉至法院，请求：1、依法确认被告于2018年12月21日强制拆除原告房屋的行政行为违法；2、诉讼费由被告承担。   原告郭稳稳、郭浩向本院提交以下证据：   第一组证据：公安局询问笔录。证明拆迁单位是二被告联合拆除涉案房屋的。   第二组证据：1.行政判决书复印件；2.身份证明复印件。证明涉案房屋为两原告的。   被告西安市自然资源和规划局辩称，一、因西安金融商务区项目需要，西安市浐灞生态区XX中心XX街道办事处XX村范围内的合法建筑物及其附属物的所有人进行搬迁，项目进行满足公众需求，符合公共利益。二、被告并非本案适格被告；三、西安浐灞生态区土地储备中心于2018年12月21日对原告的经鉴定为D级危房的房屋进行拆除。请求驳回原告的诉讼请求。   被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：   1、关于土地储备中心名称变更和启用新印章的通知（西浐灞发[2014]68号）。证明浐灞土地储备中心隶属于浐灞区管委会，与被告无关系。   2、西安市人民政府关于西安金融商务区XX村XX村拆迁工作的通告，证明项目符合公众需求、公众利益；公证书、危房鉴定报告以及评估单，证明拆除行为具有合法性。   被告席王街办辩称，被告从未实施对案涉房屋的拆除行为，不是本案适格被告；应依法驳回原告的诉讼请求。   被告席王街办向本院提交了以下证据：《西安金融商务区XX村征地拆迁安置实施办法》，证明其未实施对涉案建筑物的拆除行为，不是本案的适格诉讼主体。   为查明案件事实，本院责令被告西安市自然资源和规划局提交设立西安浐灞生态区土地储备中心的相关证据，被告提交了下列证据：西安浐灞生态区管理委员会关于土储中心名称变更和启用新印章的通知（西浐灞发[2014]68号）、西安市机构编制委员会办公室关于同意成立西安浐灞生态区土地储备中心的复函（市编办函[2013]64号）、西安浐灞生态区土地储备中心组织机构代码证。   经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提交的证据1真实性认可，证明目的不认可。对证据2中的拆迁工作的通告、公证书的真实性无异议；对危房鉴定报告不认可；对评估单中评估房屋的面积及价值有异议，对附着物的内容无异议，对评估价值有异议。对被告席王街办提交的证据真实性认可，证明目的不认可。对本院责令被告西安市自然资源和规划局提交的证据的真实性无异议。   被告西安市自然资源和规划局对原告提交的证据的质证意见如下：对第一组证据真实性认可，合法性认可，关联性认可，证明目的不认可；对第二组证据真实性、合法性、关联性均认可，涉案房屋属于原告建筑物。对被告席王街办提交的证据均无异议。   被告席王街办对原告提交的证据的质证意见如下：对第一组证据形式要件不认可，证明目的不认可。不能证明二被告拆除的事实。对第二组证据真实性、合法性、关联性均认可，涉案房屋属于原告建筑物。对被告西安市自然资源和规划局提交的证据均无异议。   本院对上述证据作如下认证：对原告向本院提交的第一组证据证明公安机关对相关人员进行询问的事实予以确认；对第二组证据证明原告在该村拥有宅基地及房屋的事实予以确认。对被告西安市自然资源和规划局提交设立西安浐灞生态区土地储备中心的相关证据的内容予以确认。对两被告提交的其他证据的内容与本案具有关联性，对其证明案涉宅基地位于拆迁范围内，该村XX村拆迁安置实施方案的内容予以确认。   经审理查明，原告郭稳稳、郭浩系西安市灞桥区XX街XX村村民，在该村修建有房屋一处。2009年12月21日，陕西省人民政府作出陕政土批【2009】442号审批土地件，同意将包括灞桥区XX街XX村在内的集体土地转为建设用地，依法征收为国有。西安市人民政府、西安市国土资源局先后作出征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告。2012年11月28日西安金融商务区拆迁安置环境保障指挥部作出《西安金融商务区XX村征地拆迁安置实施办法》，该办法规定西安市国土资源局浐灞分局负责管理金融商务区的征地拆迁安置工作，西安市XX中心XX中心负责实施。2017年8月30日西安市国土资源局向原告郭浩作出（2017）市国土交字第14-31号《责令交出土地决定书》，责令郭浩（户）交出宅基地，腾空并拆除房屋及建筑物、附着物。原告郭浩不服向本院提起诉讼，本院于2018年12月25日判决撤销该责令交出土地决定书。2018年12月7日西安市灞桥区公证处作出（2018）西灞证民字第929号《公证书》，对西安浐灞生态区土地储备中心申请公证的XX村XX户的房屋现状及其委托的评估公司的现场勘查及测量行为办理保全证据公证。2018年12月21日原告郭稳稳、郭浩在其宅基地上所建的建筑物被强制拆除。在实施拆除前相关行政机关未对原告进行安置补偿。2019年1月31日西安市公安局浐灞生态区分局广运潭派出所干警在向赵平所作的询问笔录中，赵平在笔录中陈述2018年12月21日对XX街XX村遗留的郭浩及田正斌两户进行拆迁，负责具体拆迁事宜的是浐灞土地储备中心、席王街办及委托的秦原律师事务所。   同时查明，2013年4月23日西安市机构编制委员会办公室给原西安市国土资源局作出市编办函【2013】64号《关于同意成立西安浐灞生态区土地储备中心的复函》，同意成立西安浐灞生态区土地储备中心，为该局所属事业单位。2014年5月26日西安浐灞生态区管理委员会作出西浐灞发【2014】68号文件，将西安市XX中心XX中心更名为西安浐灞生态区土地储备中心，并决定启用新的印章。西安市事业单位登记管理局给西安浐灞生态区土地储备中心颁发的事业单位法人证书显示，该中心的举办单位为西安浐灞生态区管理委员会。   再查明，原西安市国土资源局的职权在2019年的机构改革过程中，由西安市自然资源和规划局继续行使。   本院认为，本案的争议焦点是：1、被告西安市自然资源和规划局及被告席王街办是否为本案的适格被告；2原告郭稳稳、郭浩位于西安市灞桥区XX街XX村的房屋拆除行为是否合法。   首先，关于被告西安市自然资源和规划局及被告席王街办是否为本案的适格被告的问题。本案庭审中，原告主张二被告对原告房屋实施拆除的依据是西安市公安局浐灞生态区分局广运潭派出所干警在2019年1月31日向赵平所作的询问笔录中，赵平在笔录中陈述2018年12月21日对XX街XX村遗留的郭浩及田正斌两户进行拆迁，负责具体拆迁事宜的是浐灞土地储备中心、席王街办及委托的秦原律师事务所。但根据原告提交的（2018）陕7102行初2418号行政判决及被告席王街办提交的《西安金融商务区XX村征地拆迁安置实施办法》等证据，可以证明原告所在村组的土地已被征收为国有，西安市国土资源局浐灞分局负责管理金融商务区的征地拆迁安置工作，西安市XX中心XX中心负责实施。   农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体等实施的拆除。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。   在当地规范性文件或市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于市、县人民政府及土地行政主管部门，在土地管理法未修改明确前市、县人民政府将相应职权交由土地行政主管部门行使，人民法院对由此形成的执法惯例，不宜否定。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任；在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。   考虑到征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，市、县人民政府或土地行政主管部门可在规范性文件或者征地补偿安置方案等公告中规定，乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权；而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，将此类主体视为接受土地行政主管部门委托，作为土地行政主管部门补偿安置过程中的行政助手与行政辅助者。且不论此类主体在实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担；除非该土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作依法系其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作,或者有之前的生效裁判已经认定乡镇人民政府等主体实施了强制拆除行为。总而言之，在土地管理法未修改明确前，经依法批准的征地过程中，因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。此种认定是依法组织实施征地补偿的必然要求，有助于土地管理法律法规的统一实施，也有助于强化土地行政主管部门监督职责，还有助于解决强制拆除无人担责的乱象。   据此，本案中，对涉案建筑物实施拆除的机关为西安浐灞生态区土地储备中心，同时西安市机构编制委员会办公室给原西安市国土资源局作出市编办函【2013】64号《关于同意成立西安浐灞生态区土地储备中心的复函》，同意成立西安浐灞生态区土地储备中心，为该局所属事业单位。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定，土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。本案中，原告认为西安浐灞生态区土地储备中心实施的拆除行为侵犯了原告的宅基地使用权，西安市自然资源和规划局作为西安浐灞生态区土地储备中心所隶属的土地管理部门，应当是本案的适格被告。公安机关所作的询问笔录中被询问人虽陈述被告席王街办负责拆除工作，但在没有其他证据佐证的情况下，不能认定席王街办为对原告宅基地上建筑物的拆除主体。   其次，关于对原告郭稳稳、郭浩所建房屋等建筑物的拆除行为是否合法的问题。   《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第三部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）第三部分第七项规定：“切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提和基础。本案中，被告在实施涉案土地的征收过程中，未对原告进行补偿安置，即强制拆除了原告的房屋，不符合征收土地和房屋应当遵循“先补偿、后拆迁”原则。同时被告在实施该拆迁行为过程中，也未按照上述法律、司法解释规定的程序予以实施。属于违法行为。   同时根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”、第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。本案中，被告西安市自然资源和规划局所属的西安浐灞生态区土地储备中心即未严格执行《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，也未对原告的涉案建筑物进行补偿的情况下，即实施了强制拆除行为，该行政行为违法，但该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容 ，故依法应当确认违法。     综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条的规定，判决如下：   一、确认被告西安市自然资源和规划局于2018年12月21日强制拆除原告郭稳稳、郭浩位于西安市灞桥区XX街XX村的房屋的行政行为违法。   二、驳回原告郭稳稳、郭浩对被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处的诉讼请求。   案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局全部负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。           审判长   胡海军                          人民陪审员   安岚   人民陪审员   魏来计                         二〇一九年十二月二十三日     书记员   崔瑞瑞                 附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。   《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。        1