四川省成都市新都区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0114行初77号 原告廖军，男，1970年4月25日出生，汉族，住成都市龙泉驿区。 委托诉讼代理人李双芝，四川天润华邦律师事务所律师。 被告成都市龙泉驿区人民政府大面街道办事处，住所地四川省成都市龙泉驿区驿都西路437号。 法定代表人刘健，主任。 出庭负责人向武强，副主任。 委托诉讼代理人曾正，四川德斯普律师事务所律师。 委托诉讼代理人王静，四川德斯普律师事务所律师。 第三人王素清，女，1944年8月9日出生，汉族，住成都市龙泉驿区。 原告廖军与被告成都市龙泉驿区人民政府大面街道办事处（以下简称“龙泉大面街办”）、第三人王素清行政确认纠纷一案，本院于2019年10月12日立案后，于2019年10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。后依法组成合议庭，分别于2019年11月19日、2019年12月5日公开开庭进行了审理。原告廖军及其委托诉讼代理人李双芝、被告龙泉大面街办副主任向武强及委托诉讼代理人曾正到庭参加了第一次诉讼，原告廖军及其委托诉讼代理人李双芝、被告龙泉大面街办的委托诉讼代理人王静、第三人王素清到庭参加了第二次诉讼。本案现已审理终结。 原告廖军诉称，2012年8月，《四川省人民政府关于成都市中心城区2011年第6批城市建设用地实施方案的批复》依法将大面街道分水村6组等农用地征收为国家所有，作为成都市中心城区2011年第6批城市建设用地。廖军及母亲王素清系大面分水村6组47号村民，被纳入拆迁对象。廖军房屋使用权面积158.96平方米，王素清房屋使用权面积203.68平方米。二人房屋未取得房屋所有权证，主管部门出具证明证实：属规划用地原因未确权颁证。2014年7月5日，龙泉大面街办与廖军、王素清分别签订了《项目用地房屋拆迁现（建）房安置补偿协议》，协议第一条载明：廖军将自己承包的经营地、宅基地、自留地等交给警察培训基地一期项目使用。但未载明征用的面积是多少。协议第三条载明的房屋补偿情况全部为空白，即房屋补偿金额、其他构筑物、附属设施补偿金额、搬家费补偿金额不明确。协议第四条第二项安置地点为空白；第三项临时安置补偿费为空白，金额不明确；第四项拆迁奖金额为空白，金额不明确。廖军为养殖专业户，养殖占地面积70平方米，办有证件，在本次也被征收拆除，但没有在该补偿协议中体现，没有纳入补偿对象。补偿协议最核心的要素即被征用各项土地面积数量、补偿金额和安置地址均为空白，协议不具备成立的条件，因此补偿协议不成立且无效。协议签订后，王素清银行卡收到18万元左右的款项，廖军到龙泉大面街办咨询自己的拆迁补偿费具体金额，其工作人员答复称廖军及其母亲王素清两个人一共是18万元左右，全部转到王素清的银行卡里面。廖军和王素清各自应得的补偿款，每一项补偿的标准和计算标准，拆迁补偿的经营地、宅基地、自留地面积等关系到被拆迁房户主的核心利益，廖军有权利知道，但补偿协议没有明确。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五项、《中华人民共和国合同法》、《最高人民法院关于适用若干问题解释（二）》第一条的规定，特提起诉讼，请求1.依法确认龙泉大面街办与廖军签订的《项目用地房屋拆迁现（建）房安置补偿协议》无效；2.依法判决龙泉大面街办与廖军重新签订《项目用地房屋拆迁现（建）房安置补偿协议》；3.诉讼费用由龙泉大面街办承担。 为证明自己的主张，原告廖军向本院提交了以下证据：1.廖军户口信息；2.龙泉驿集用（2009）第48494号《土地使用权证》，证明廖军房屋的面积是158.96平方米；3.宗地图（廖军），证明土地使用权面积是158.96平方米，廖军被拆迁的房屋面积是317.92平方米，应当得到补偿安置的面积是317.92平方米；4.《大面镇分水村6组签领表（86户）》，证明廖军在被拆迁名单中，公示的安置面积是158.96平方米，不是按照两层的面积进行安置的；5.《农村无权证证明》，证明廖军和王素清的房屋均无产权证；6.廖军和王素清是分户的户籍信息；7.龙泉驿集用（2009）第48484号《土地使用权证》；8.宗地图（王素清）；9.《个人及家庭房屋登记记录信息证明》；10.成都市龙泉驿区养殖专业户证，证明廖军在拆迁前是养殖专业户，占地面积是70平方米，养殖量是2400头（只），总产值2.7万元；11.《四川省人民政府关于成都市中心城区2011年第6批城市建设用地实施方案的批复》；12.《成都市中心城区2011年第6批城市建设用地实施方案征地情况明细表》，证明原告房屋在拆迁范围内；13.《项目用地房屋拆迁现（建）房安置补偿协议》（王素清），证明补偿协议双方只签订了名字；15.《同意诉前调解承诺书》；16.（2019）川01民终3164号民事裁定书。 被告龙泉大面街办辩称，1.双方在协议上均签字盖章，其中明确约定“六、本协议一式肆份，具有同等法律效力，经双方签字盖章后生效”，因此案涉安置补偿协议是依法成立、合法有效的。涉及廖军权利的房屋面积、构筑物、附属设施、搬家费、临时安置补助费、拆迁奖等无具体金额的原因系廖军与王素清（廖军之母，户主）共同居住在大面分水村6组47号，廖军诉称的房屋、构筑物、附属设施等实际是一处，无法区分、分割，所以，案涉安置补偿协议中房屋、构筑物、附属设施、搬家费、拆迁奖等均由户主王素清登记确认。因二人要求分开安置，所以案涉安置补偿协议中仅约定了安置面积。龙泉大面街办在安置过程中充分考虑廖军的实际困难，给予了其45平方米的安置面积。2010年10月，因王素清强烈要求农转非，龙泉大面街办对廖军诉请的房屋等进行了补偿。2014年7月，龙泉大面街办再次对廖军诉请的房屋等进行了补偿，补偿款已全额支付给王素清。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第一条的规定，2014年7月8日的《（成都市公安局警察培训基地一期）征地农房补偿登记明细表（一）》、《（成都市公安局警察培训基地一期）征地农房补偿登记明细表（二）》、《（成都市公安局警察培训基地一期）征地青苗及附着物补偿登记明细表》和8月26日的转账凭证已明确载明涉及廖军诉请的房屋、构筑物、附属设施、搬家费、临时安置补助费、拆迁奖等具体金额，王素清已确认领取。2.2014年7月5日，龙泉大面街办与廖军签订案涉安置补偿协议，2014年7月22日，龙泉大面街办对廖军及王素清拆迁的房屋等以转账支付的方式予以补偿，并进行公示，廖军及王素清未提出异议。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，廖军的起诉已过起诉期限，应当予以驳回。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，龙泉大面街办与廖军签订的合同不属于其中情形，应当是合法有效的。 为证明自己的主张，被告龙泉大面街办向本院提交了以下证据： 第一组证据1.《四川省人民政府关于成都市中心城区2011年第6批城市建设用地实施方案的批复》（川府土〔2012〕844号）；2.2014年7月5日廖军和王素清与龙泉大面街办分别签订的《项目用地房屋拆迁现（建）房安置补偿协议》；3.《成都市龙泉驿区人民政府关于印发成都市龙泉驿区征地补偿安置实施办法的通知》（龙府发［2004］90号），上述证据证明龙泉大面街办依法于2014年7月5日与廖军和王素清分别签订的《项目用地房屋拆迁现（建）房安置补偿协议》，并按照龙府发［2004］90号文件确定拆迁安置补偿标准，人员安置面积等具体实施内容。 第二组证据4.2010年10月27日《（成都市公安局警察培训基地）征地青苗及附着物补偿登记明细表》；5.2010年10月26日《（成都市公安局警察培训基地）征地农房补偿登记明细表（一）》；6.2014年7月8日《（成都市公安局警察培训基地一期）征地农房补偿登记明细表（一）》；7.2014年7月8日《（成都市公安局警察培训基地一期）征地农房补偿登记明细表》；8.2014年7月8日《（成都市公安局警察培训基地一期）征地农房补偿登记明细表（二）》；9.《请款单》及《进账单》；10.《（成都市公安警察基地一期）房屋拆迁奖、过渡费及搬家费发放表》（详见证据目录），上述证据证明大面街办与廖军及其母亲王素清就房屋、构筑物、附属设施、青苗费及其附属物、搬家费、临时安置补助费、拆迁奖等具体金额予以确认并且已经支付完毕。 第三组证据11.(2018)川0112民初4753号民事判决书；12.（2019）川01民终3164号民事裁定书；13.(2018)川0112民初4753号案件诉讼证据以及庭审笔录，上述证据证明龙泉大面街办与廖军及其母亲王素清就案涉协议中的纠纷已在(2018)川0112民初4753号案件审理过程中查明，案涉协议合法有效，并且已经履行完毕。 第四组证据：法律依据。 第三人王素清述称，确实已领钱，但未领廖军养殖场的相关款项，房屋是自己修建，系个人所有。 第三人王素清未向本院提交证据。 经庭审质证，原告廖军对被告龙泉大面街办提交的证据发表以下质证意见：1.第一组证据不能达到龙泉大面街办的证明目的，无法证明龙泉大面街办与廖军及其母亲签订的协议的合法性问题，因为案涉两份协议都是空白协议，两份协议的内容对于金额、标的都是空白，因此没有合法性；2.第二组证据需要王素清确认，因为廖军没有领取过一分钱，也不清楚具体情况；3.第三组证据产生的缘由是廖军曾向龙泉驿区人民法院提起了民事诉讼，上诉后成都市中级人民法院认为案涉纠纷应是行政纠纷，故廖军提起行政诉讼；4.第四组证据的第一项规定明确了合同要明确标的、数量，这是合同成立的要件，标的和数量都没有，即是空白合同。 被告龙泉大面街办对原告廖军提交的证据发表了以下质证意见：1.对身份信息的三性予以确认；2.对《土地使用权证》、《无产权证明》、王素清的《集体土地使用权证》、《个人及家庭房屋登记记录信息证明》（王素清）、《四川省人民政府关于成都市中心城区2011年底6批城市建设用地实施方案的批复》、两份补偿协议、农村无产权证明、档案查询的资料的三性予以确认，但对证明目的不予认可；3.对《成都市龙泉驿区养殖专业户证》的真实性予以确认，合法性不予确认，在使用说明第三条中的表述可以明确该证在发证之后并未核填，该证早已失效，关联性不予确认，该证只能证明廖军在2001年的养殖数量和规模；4.从廖军的安置补偿协议中可以明确在房屋补偿协议中用“/”的方式取消了房屋补偿，并且廖军签字捺印，认可了房屋补偿不在本份协议中体现；5.搬家费及其他购置费参照龙府发［2004］90号文件予以执行，没有廖军诉称的空白合同的情形；6.对《大面镇分水村6组签领表（86户）》不发表意见；7.对民事裁定书的三性予以认可，对证明目的不予认可。 第三人王素清未对原告廖军及被告龙泉大面街办提交的证据发表质证意见。 本院对原告廖军及被告龙泉大面街办提交的证据的真实性予以认可。 经审理查明，原告廖军和第三人王素清系母子关系，二人户籍所在地均为成都市龙泉驿区，但分立两户。2012年8月27日，四川省人民政府作出关于成都市中心城区2011年第6批城市建设用地实施方案的批复，同意成都市人民政府呈报的建设用地农用地专用和土地征收实施方案，廖军和王素清的房屋在拆迁范围内。2014年7月5日，龙泉大面街办（甲方）与廖军（乙方）签订《项目用地房屋拆迁现（建）房安置补偿协议》，约定龙泉大面街办根据龙泉驿区有关文件规定对项目建设用地范围内房屋、构筑物、附属物进行拆迁，协议如下：“一、乙方自愿将其承包的经营地、宅基地、自留地等交给警察培训基地一期（项目）使用……甲方按龙府发［2004］90号文件对乙方进行拆迁安置”，关于龙泉大面街办对廖军房屋补偿情况（房屋补偿、其他构筑物、附属设施、搬家费）内容为空白。协议安置人员为廖军一人，安置面积35平方米，安置地点空白。在该条右侧空白处，手写添加“注：应安置面积35ｍ2，安置房面积45ｍ2，超出面积不补差价。过渡期间新增人员上集体经济组织成员享受35ｍ2”。临时安置补助费每月标准处为空白，拆迁奖按有关规定给予合法面积15元／ｍ2的奖励。同日，龙泉大面街办与王素清签订了安置补偿协议，其主要内容与廖军的协议主要内容一致。 另查明，2010年10月26日，龙泉大面街办制作《（成都市公安局警察培训基地）征地农房补偿登记明细表（一）》，该表序号55为王素清，记载：人数为农业人口2人，楼房面积90、金额27000，红砖瓦房12.6、金额2520，红砖玻纤房156、金额17160，合计46680，王素清在领款人处签字。在该表左下部有“经公示无异议”并加盖有“成都市龙泉驿区大面街道分水村六组”章及相关人员签名。2010年10月27日，龙泉大面街办制作《（成都市公安局警察培训基地）征地农房补偿登记明细表（二）》，该表序号55为王素清，记载：粪池20m3、金额400，钢管井（饮水井）2、金额1200，粮仓（灶）2、金额100，畜圈4、金额320，混凝土晒坝104m2、金额2080，化粪池（水塔）5m3、金额500，合计5900，王素清在领款人处签字。同日，廖军领取征地青苗及附着物补偿，果树、竹子补偿款350元。2014年7月8日，龙泉大面街办制作《（成都市公安局警察培训基地）征地农房补偿登记明细表（一）》，载明户主为王素清，农业人口2人，楼房面积114.6、金额34380，红砖瓦房面积230、金额46000，红砖玻纤面积245、金额26950，合计107330，王素清在领款人处签字并捺印。同日，龙泉大面街办制作的《（成都市公安局警察培训基地一期）征地地面构筑物补偿登记明细表（二）》对王素清的粪池、钢管井、粮仓、畜圈、红砖围墙、化粪池、坟墓补偿4440元。征地青苗及附着物补偿登记明细表记载对王素清的果树、竹子、用材树补偿22400元。上述四表补偿王素清的金额为134170元。2014年7月8日，龙泉大面街办分别支付廖军、王素清房屋拆迁奖、过渡费及搬家费1280元、14030元。2014年7月22日，龙泉大面街办通过银行转账的方式支付其他款项。 本院认为，本案的争议焦点在于原告廖军的起诉是否超过起诉期限以及原告廖军与被告龙泉大面街办签订的案涉安置补偿协议是否无效。针对上述争议焦点，本院作如下评述： 关于起诉期限。协议无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效协议的违法性，故原告廖军提起本案确认协议无效之诉不应当受到起诉期限的限制。 关于案涉协议是否无效。原告廖军认为案涉协议没有涉及其具体权利义务的标的内容，应当适用《中华人民共和国合同法》及《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第一条的规定，协议不成立，应当被确认无效。被告龙泉大面街办认为原告廖军诉称的房屋与第三人王素清的房屋不可分割，所以相关内容、面积、金额都在第三人的协议当中体现,且协议已经实际履行完毕，故协议合法成立且有效。本院认为，本案中，原告廖军自愿与被告龙泉大面街办签订案涉协议，虽然协议中并未明确载明涉及原告廖军权利的房屋面积、构筑物、附属设施、搬家费等具体金额，但被告龙泉大面街办从2010年10月就开始对其拆迁的房屋等予以了确认，2014年7月8日、2014年7月22日分两次实际发放了款项，相当于对案涉协议中未载明的部分予以了补充，第三人王素清领取了2人的款项，相应明细表亦进行了公示，原告廖军及第三人王素清均未提出异议，应视为接受被告龙泉大面街办对其房屋等的拆迁补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院可以判决确认无效”之规定，原告廖军与被告龙泉大面街办签订的案涉协议并不存在上述情形，且案涉协议实际上通过被告龙泉大面街办的补偿行为对相应的内容予以了弥补，故双方签订的案涉协议合法有效。原告廖军主张以民事法律规范来确认案涉协议的效力，本院认为，审理行政协议案件应当优先适用行政法律规范的规定，只有在没有行政法律规范规定的情况下，才适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范，而案涉协议的效力判断已经有行政法律规范进行规定，故本案尚不适用《中华人民共和国合同法》的相关规定。 综上，本院对原告廖军主张案涉协议无效且要求被告龙泉大面街办与其重新签订协议的诉讼请求不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告廖军的诉讼请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  廖晶晶 人民陪审员  曾 涛 人民陪审员  朱兆群 二〇一九年十二月十三日 书 记 员  龚玉举