陕西省咸阳市杨陵区人民法院行政判决书（2019）陕0403行初14号原告：陕西杨凌麦力祺食品科技有限公司，住所地：陕西省杨凌示范区，统一社会信用代码：91610403694915415R。法定代表人：李高林，该公司总经理。 委托诉讼代理人：陈海晶，女，1986年11月4日生，汉族，住陕西省神木市，该公司工作人员。委托诉讼代理人：付瑾，陕西恒达律师事务所律师。被告：杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局，住所地：杨陵区。法定代表人：辛伟，该分局局长。委托诉讼代理人：郭之瑶，陕西汉廷律师事务所律师。委托诉讼代理人：周凯，陕西汉廷律师事务所实习律师。被告：杨凌示范区自然资源和规划局，住所地：陕西省杨凌示范区凤凰路东段国土资源局，统一社会信用代码：11610405790771538Y。负责人：张忠，该局局长。委托诉讼代理人：袁佳，陕西汉廷律师事务所律师。原告陕西杨凌麦力祺食品科技有限公司（以下简称麦力祺公司）与被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局、杨凌示范区自然资源和规划局撤销行政处罚纠纷一案，本院立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告麦力祺公司的委托诉讼代理人陈海晶、付瑾，被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局的委托诉讼代理人周凯、郭之瑶，被告杨凌示范区自然资源和规划局的委托诉讼代理人袁佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告麦力祺公司诉称，2009年9月23日，原告与杨陵城东物流园管理办公室签订了《项目入区投资合同书》及《补充协议》（以下简称该合同），该合同明确约定杨凌区城东物流园管理办公室向原告出让位于福锦米业公司以西，小康路以南，公园路以北区域作为建设小麦谷物天然营养粉加工项目用地，原告按照7.8万元一亩向杨陵区城东物流园管理办公室缴纳土地出让金。该合同签订后，由于政府规划变更及道路、排水等基础设施不配套等问题，导致原告迟迟无法正常生产，后因政府政策变更，承诺给原告的优惠也没能兑现，原告就申请办理土地审批手续及优惠政策落实问题，多次向被告书面申请要求解决，但被告并未书面回复解决方案。原告认为杨国土资罚字﹝2019﹞20号行政处罚决定书所涉及的土地系原告合法占有，且已缴纳了部分土地出让金，未办理土地使用手续是被告消极不办理，并非原告未申请，故对杨国土资罚字﹝2019﹞20号行政处罚决定书的内容原告不予认可。综上所述，为了维护原告的合法权益，原告起诉至法院，请求：1、依法撤销杨国土资罚字﹝2019﹞20号行政处罚决定书及行政复议决定书；2、本案诉讼费由被告承担。    被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局辩称，1、原告在未签订《土地出让合同》、未缴土地出让款、未取得国有土地使用权证的情况下，占用土地的行为违法，被告作出责令原告退还非法占有的土地的处罚决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《土地管理法》的规定，要取得国有土地使用权，其流程包括以下两个必不了可少的法律环节，先是必须经过招拍挂确定竞得人或者中标人，竞得人或者中标人再与土地管理部门签订《国有土地使用权出让合同》，缴纳土地出让金，其后才能办理土地使用权证。在完成以上手续后，方可取得国有土地使用权。换句话说，在未签订《国有土地使用权出让合同》、未缴纳土地出让金的情况下，占有土地的行为无疑是违法的。本案中，原告并未与国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》，亦未足额缴纳土地出让金，在未取得涉案土地使用权的情况下，擅自占用涉案土地建设食品生产加工项目。其违法占地行为事实清楚、证据确凿，被告作出责令原告退返非法占用土地的处罚决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。2、根据《土地管理法》第七十六条、第四十二条之规定，原告未办理土地审批手续，在非法占用的土地上进行建设，被告没收地上建（构）筑物和其他附属设施，并按12元/平方米的标准罚款38.8308元的处罚决定合法合理，于法有据。3、原告虽和杨陵区城东物流园管理办公室签订了《项目入区投资合同》，但不免除依法办理相关行政审批手续的义务。《项目入区投资合同》的行政签订一方为杨陵区城东物流园管理办公室，杨陵区城东物流园管理办公室非土地管理部门，无权决定土地出让，无权决定土地出让价款。从《项目入区投资合同》的性质看，该合同非土地出让合同，而是一个对原告入园投资的框架安排，也就是说，该合同虽然对于原告取得土地有约定，但杨陵区城东物流园管理办公室并非土地管理部门，该合同不等同于《土地使用权出让合同》。原告要取得土地使用权必须要通过相应的法律程序。换句话说，原告并不能简单依据该合同取得土地使用权，其取得土地使用权仍需要办理相关审批手续，签订《土地使用权出让合同》，缴纳土地使用权出让款。若原告仅依据《项目入区投资合同》便可以取得土地出让权，其无疑是对国家行政管理体系的严重破坏，使国家行政管理权责陷入混乱局面，各部门的监督管理也会流于形式。综上所述，原告违法行为事实清楚，被告作出的行政处罚合法有据，请依法驳回原告的所有诉讼请求。被告杨凌示范区自然资源和规划局辩称，原告在未签订《土地出让合同》、未缴纳土地出让价款、未取得国有土地使用权证的情况下，占用土地的行为违法。杨凌示范区国土资源局杨凌分局依据《土地管理法》责令原告退还非法占用的土地，并没收其在非法占用的集体土地上新建的建构筑物和其他设施，没收罚款，该处罚决定程序合法、事实清楚、适用法律正确，被告维持该决定符合法律规定。原告并未与国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》，亦未足额缴纳土地出让金，在未取得涉案取得使用权的情况下，擅自占用涉案土地建设食品生产加工项目。其违法占地行为事实清楚、证据确凿。杨凌示范区国土资源局杨陵分局责令原告退还非法占用土地，并没收其在非法占用的集体土地上新建的建构筑物和其他设施，并处罚款，符合《土地管理法》的规定。同时，杨凌示范区国土资源局杨陵分局在发现原告上述违法行为后，进行了现场勘查，听证等程序，并向原告送达了接受调查通知书、责令停止违反行为通知书、听证通知书、处罚决定书等文书，处罚程序合法。被告杨凌示范区自然资源和规划局对该决定维持并无不妥，请求驳回原告的诉讼请求。被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局为支持其主张，提供了如下证据：1、杨凌示范区国土资源局杨陵分局接受调查通知书（杨国土资罚字﹝2019﹞1号）及公文送达回证；2、原告营业执照复印件、法定代表人身份证复印件；询问笔录、现场勘测笔录、占地面积图、照片；责令停止违法行为通知书、送达回证；杨凌示范区国土资源局杨陵分局听证通知书、送达回证、授权书、李莉君和陈海晶身份信息、听证会议主持词、听证笔录；行政处罚决定书及送达回证。    经质证，对被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局提供的证据，原告对证据1真实性没有异议，证明目的不认可。对证据2真实性均认可，证明目的不认可，我们已经申请办理用地手续，被告没有给我们办理；对现场勘测笔录、占地面积图有异议，之前缴纳土地出让金通知书载明的是52亩，行政处罚决定书中载明的约48亩；被告没有作出处罚决定的行政主体资格，其是杨凌示范区自然资源和规划局的派出机构，以自身名义作出的处罚无效；处罚内容不得当，新建食品加工厂有审批，通过投资合同取得涉案土地，在涉案土地建设过程中均依法办理了建设工程规划许可证和建设项目的审批手续，被告作出的行政处罚违反比例原则处罚过重。被告杨凌示范区自然资源和规划局对被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局提供的上述证据均认可，没有异议。被告杨凌示范区自然资源和规划局提供如下证据：1、行政复议申请书（关于撤销杨凌示范区国土资源局杨陵分局对我公司行政处罚的申请报告）；2、杨凌示范区自然资源和规划局行政复议受理通知书、公文送达回证；3、行政复议决定书、公文送达回证；4、关于杨凌示范区国土资源局杨陵分局对我公司行政处罚的复议报告。    经质证，原告对被告杨凌示范区自然资源和规划局提供的证据1认可；对证据2真实性认可，被告是2019年7月3日收到原告申请，被告作出的受理报告是7月2日，剥夺了原告申请复议的选择权；对证据3内容和程序均不认可。对证据4被告当庭提交，并未在法律规定的举证期限内提交，对于该报告内容不认可，不能作为证据证明本案的任何事实，也不产生任何证明力，法院也不应当接收。2019年6月26日我们提交的是情况反映不是复议申请。被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局对被告杨凌示范区自然资源和规划局提供的证据均无异议。原告麦力祺公司提供如下证据：1、国发（2004）12号文,杨凌示范区国土资源局2017年部门决算说明；2、项目入区投资合同书；补充协议；2009年10月15日土地勘测定界技术报告书；2010年9月16日通知、2010年9月25日通知；2009年12月3日土地出让金收据3张90万元、34万元、30万元、2018年11月30日土地出让金收据一张70万元；2016年1月8日杨凌示范区管委会办公室专向问题会议纪要；2018年7月4日杨陵区政府专向问题会议纪要；3、原告2013年8月19日向被告发出要求办理土地审批手续的申请；原告2014年2月14日向被告发出的要求办理土地审批手续的申请；2014-06土地勘测定界技术报告；原告2014年6月25日向被告发出的要求办理土地审批手续的申请；原告2014年12月12日向被告发出的要求办理土地审批手续的申请；原告2017年6月2日向被告发出的要求办理土地审批手续的申请；原告2018年4月4日向被告发出的要求办理土地审批手续的申请；原告2018年7月30日向被告发出的要求办理土地审批手续的申请； 4、杨政办发（2019）67号文件；杨政办改发（2017）28号文件；5、杨管国资发（2016）54号通知、原告于2016年7月21日向被告发出的关于解决公司土地证未办理问题的报告、2019年4月15日现场勘测笔录。    经质证，对原告提供的证据，被告杨凌示范区自然资源和规划局对证据1真实性认可，证明目的不认可；对证据2中项目入区投资合同及补充协议，真实性不发表意见，关联性不认可，具体土地使用的仍然需要办理相关的手续，即使合同真实，也不能免除原告需要办证的义务；2009年10月15日土地勘测定界技术报告书，作为勘测机构看不出来资质，我们处罚的是非法占用面积，不是供地面积；对2010年9月16日通知、2010年9月25日债权转让的通知，与案件无关，不予认可；对2009年12月3日土地出让金收据三张90万元、34万元、30万元、2018年11月30日土地出让金收据一张70万元，该四份收据上的公章显示收取单位也不是被告单位，对欠款性质认为不是土地出让款。对杨凌示范区管委会办公室专向问题会议纪要及杨陵区政府专向问题会议纪要，对真实性认可，证明目的不认可，其性质是政府为了解决具体问题的论证，对外没有约束力。对证据3中的申请真实性均认可，证明目的不认可，原告与被告未签订土地使用权出让合同，被告无法为原告办理审批手续，原告申请向被告办理审批手续，说明原告直至今日也未取得相关土地的使用权，故被告处罚合法得当。对土地勘测定界技术报告真实性不予认可，即便是真实的，测绘单位是否具有资质体现不出来，另外该证据与本案无关。对于证据4杨政办发（2016）67号文件、杨政办改发（2017）28号文件，对真实性认可，对关联性及证明目的不认可，文件中的内容跟土地取得的法律程序无关，没有提到土地审批的相关问题；对证据5杨管国资发（2016）54号通知，原告于2016年7月21日向被告发出的解决土地证未办理的报告,2019年4月25日现场勘测笔录真实性认可，证明目的不认可，只是对面积的前期认定，但处罚认定的面积以处罚决定书为准，处罚决定书处罚面积依据是2019年4月15日进行的现场勘查笔录，并由原告公司陈海晶见证。被告杨凌示范区自然资源和规划局对原告提供的证据与第一被告的质证意见一致，对证据2的4张票据，时间跨度大，票据上加盖了三个不同单位的公章，30万元的票据收款事由是项目保障金，所以4张票据的数额并非涉案土地的土地出让金，原告未全额缴纳，原告无权占有使用土地。对会议纪要，真实性认可，证明目的不认可，原告在2009—2010年间，进入涉案土地，长期未取得土地使用权证，故杨陵区相关政府单位多次要求解决该事项，截止2016年1月8日原告仍未取得涉案土地使用权证。对证据4的通知，原告一直在占有使用土地，但其占用并不代表合法性，只是管理整合的下发通知，该管理通知不必然承认原告合法拥有土地的事实。本院对证据认定如下：对原告提供的证据1的真实性予以认定，证明目的不予认定；对原告提供的证据2、3、4、5，其中两份土地勘测定界技术报告未附勘测机构的资质证书，故本案中不作认定；其余证据真实性予以认定，且能够相互印证，故对证明目的亦予以认定。对被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局、杨凌示范区自然资源和规划局提供的上述证据，真实性予以认定，证明目的不予认定。 经审理查明如下案件事实：2009年9月23日，原告陕西杨凌麦力祺食品科技有限公司（乙方）与杨陵区城东物流园管理办公室（甲方）签订《项目入区投资合同书》，合同约定：甲方出让给乙方项目用地位置位于福锦米业公司以西，小康路以南，公园路以北区域，出让地块（含代征路）总面积约48亩（准确面积以测绘成果为准），其中，代征路面积约8亩。代征路管理权归甲方。出让宗地单价为：96000元/亩，出让宗地总价款为460.8万元。乙方全部交清出让宗地总价款，并提供合同所列出的办理土地使用证需文件后，甲方应在60日内为乙方办妥《国有土地使用权证》。依照《杨陵区工业用地出让管理办法》，乙方在合同签订后，开工建设前向甲方一次性缴纳30万元项目保证金，确保本项目建设责任的落实……。同日双方签订补充协议，约定：企业先按每亩7.8万元于本合同签订后15个工作日内缴付154万元（含30万元项目保证金），企业进地施工前缴付124万元，企业办理土地证时缴付126.4万元。剩余1.8万元/亩由企业在投产三年内形成的地方税收予以抵扣……。2009年12月3日，原告向杨陵区城东物流园管理办公室缴纳30万元项目保证金，向杨陵区XX户缴纳土地出让金124万元。2009年12月原告进场建设，后投入生产。2010年9月16日，杨陵区城东物流园管理办公室通知各入区企业，该办公室撤销，遗留问题移交区工业园区管理办公室接管。2010年9月25日，杨陵区工业园区管理办公室向原告公司下发通知，要求原告交清下欠的250.4万元土地出让金。2016年7月19日，杨凌示范区国土资源局向原告下发关于限期补办用地手续的通知，通知原告于2016年7月30日前办理用地手续，否则，将对原告公司按违法占地进行查处。2018年11月30日，原告向杨陵区财政局土地补偿和安置补助费专户缴纳70万元土地出让金。2019年4月9日，杨凌示范区国土资源局杨陵分局向原告下达接受调查通知书，并作出责令停止违法行为通知书，均于同日向原告送达。同日，杨凌示范区国土资源局杨陵分局对原告公司法定代表人李高林进行了询问。2019年4月15日，杨凌示范区国土资源局杨陵分局对原告公司土地进行现场勘测。2019年5月28日杨凌示范区国土资源局杨陵分局作出杨国土资发（2019）34号听证通知书，于2019年5月29日向原告送达。2019年6月24日，杨凌示范区国土资源局杨陵分局作出杨国土资罚字（2019）20号行政处罚决定书，认为原告单位未经审批，于2009年9月23日签订项目入区协议后，擅自在杨陵区XX街道办事处XX路以南、福锦米业以西、杨凌粮食物流中转站以北、董家庄村耕地以东，非法占用32359.08平方米的土地建设食品生产加工项目的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十四条、五十五条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告处罚如下：1、责令退还非法占用32359.08平方米土地；2、没收在非法占用土地上的建（构）筑物和其他附属设施；3、处以非法占用土地32359.08平方米，每平方米12元的罚款，共计罚款38.8308万元。2019年6月25日向原告送达该处罚决定书。原告不服，向被告杨凌示范区自然资源和规划局申请行政复议，2019年7月2日，被告杨凌示范区自然资源和规划局作出行政复议受理通知书。2019年8月7日，被告杨凌示范区自然资源和规划局作出杨管自然资规复决字﹝2019﹞1号行政复议决定书，维持杨凌示范区国土资源规划局杨陵分局作出的杨国土资罚字﹝2019﹞20号行政处罚决定书。原告于2019年8月21日起诉至本院。另查明，杨凌示范区国土资源局杨陵分局因机构改革，现更名为杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局。2013年至2018年期间，原告多次就办理土地审批等事宜向二被告反映无果。2016年1月，杨凌示范区管委会就原告公司问题形成会议纪要，由国土资源局牵头，杨陵区政府配合，做好该企业用地有关工作，按照挂牌方式公开出让。2018年7月，杨陵区人民政府就原告公司问题形成会议纪要，由国土分局负责，向原告下发土地出让金催缴通知，督促其补齐土地出让金。      本院认为，2009年原告与杨陵区城东物流园管理办公室签订了《项目入区投资合同书》，原告缴纳了部分土地出让金，占用涉案土地进行生产经营，至今已达十年，此期间原告就办理土地审批手续等事宜多次向二被告予以反映无果。2016年被告向原告下发关于限期补办用地手续的通知，但未明确告知原告办理用地审批手续的具体流程。涉案土地一直未采取招标、拍卖或者挂牌方式出让，被告亦未向原告催缴剩余土地出让金，至今未办理用地审批手续并非系原告单方原因造成，现被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局作出责令退还土地、没收在非法占用土地上的建（构）筑物和其他附属设施并处以罚款的行政处罚，明显不当。故原告要求撤销该行政处罚决定，理由成立，本院予以支持。被告杨凌示范区自然资源和规划局作出维持的复议决定，亦应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：撤销被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局作出的杨国土资罚字﹝2019﹞20号行政处罚决定书以及被告杨凌示范区自然资源和规划局作出的杨管自然资规复决字﹝2019﹞1号行政复议决定书。案件受理费50元（原告已预交），由二被告共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。  审  判  长   张艳萍人民陪审员   徐亚萍人民陪审员   赵晓霞                        二〇一九年十二月十九日                                书  记  员   刘  婷      附相关法律条文：    《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：  （一）主要证据不足的；  （二）适用法律、法规错误的；  （三）违反法定程序的；  （四）超越职权的；  （五）滥用职权的；  （六）明显不当的。 1