西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2019）陕7102行初3455号     原告暨诉讼代表人杨大伟，男，汉族，1981年10月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县。    原告暨诉讼代表人杨旭峰，男，汉族，1961年10月2日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县   原告惠玉芳，女，汉族，1952年12月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县。   原告黄翠萍，女，汉族，1964年3月23日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县   原告杨珊 ，女，汉族1994年12月6日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县XX镇XX村XX组。   原告薛秀英，女，汉族，1934年6月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县。   原告魏会会，女，汉族，1955年9月24日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县。   原告张淑贤，女，汉族，1945年7月14日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县。   原告胡公民，男，汉族，1962年10月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县。   原告李莞怡，女，汉族，1996年8月17日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县。   原告杨锦刚，男，汉族，1981年8月6日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县。   原告杨福杰，男，汉族，1948年12月23日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县。   原告杨辉，男，汉族，1982年3月7日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县。   原告杨梦月，女，汉族，1983年8月27日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市未央区。   原告杨建伟，男，汉族，1956年6月19日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县。   原告李新社，男，汉族，1965年1月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市户县。   委托代理人刘春龙，北京市盛廷律师事务所律师。   委托代理人马中美，北京市盛廷律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人康军，主任。   委托代理人焦克琳，北京市康达（西安）律师事务所律师   委托代理人雷方宇，该单位工作人员。   原告惠玉芳等十六人不服陕西省西咸新区开发建设管理委员会（以下简称西咸管委会）行政复议，于2019年10月28日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告杨大伟、杨旭峰、惠玉芳、胡公民、黄翠萍、魏会会、张淑贤、杨锦刚、杨辉、李新社及其共同委托代理人刘春龙、马中美，被告的委托代理人雷芳宇、焦克琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告诉称，原告均为陕西省西咸新区XX城XX镇XX村的村民。2019年初原告得知房屋被纳入征收拆迁范围。为核实征收的合法性，原告向陕西省西咸新区沣西新城管理委员会（以下简称沣西管委会）申请了政府信息公开，2019年5月30日收到了其公开的《关于XX镇XX村征地补偿安置方案>的批复》。原告认为沣西管委会做出的《征地补偿安置方案》没有事实和法律依据，故向被告提起了行政复议，请求撤销该征地补偿安置方案。2019年10月18日，原告收到了被告做出的西咸政复决字【2019】62号《行政复议决定书》。原告认为被告作出的复议决定认定事实不清、适用法律错误，理由：1.沣西新城管委会批准了《XX镇XX村征地补偿安置方案》，该行为属于行政复议范围,被告应当受理。   征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力,土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。在集体土地征收过程中,征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据,直接影响到被征收土地权利人的实体权益,属于行政复议范围的受案范围,被告应依法受理。2.涉案征地补偿安置方案并非针对不特定对象,被告认定事实错误。征地批复的征收范围是确定的,征收范围内的被征收人也是确定的,涉案的征地补偿安置方案只对征收范围内的被征收人适用,并非是针对不特定的对象。被告在行政复议决定中认为该征地补偿安置方案针对不特定对象,是抽象行政行为、不属于具体行政行为,认定事实严重错误。综上所述,原告认为依据《国务院法制办关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法【2011】35号)文件精神,被告应受理原告的复议申请并依法予以审理,现原告诉至法院，请求：1.撤销被告作出的西咸政复决字【2019】62号行政复议决定书，责令被告对原告提出的复议申请进行审理；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告向本院提交以下证据：   1.政府信息公开告知书；   2.关于《XX镇XX村征地补偿安置方案》的批复；   3.行政复议申请书；   4.行政复议决定书西咸政复决字【2019】62号；   证明原告提起复议的经过，且原告至今未见涉诉的征地补偿安置方案。   被告辩称：1.被告办理该行政复议案件程序合法。被告于2019年8月5日受理原告提出的行政复议申请。被告受理该申请后,依法于2019年8月13日作出《行政复议答复通知书》(西咸复答字[2019]61号),要求被申请人陕西省西咸新区沣西新城管理委员会(以下简称沣西新城管委会)于十日内提出书面答复,并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。沣西新城管委会于2019年8月26日向被告提交了相关材料。被告受理后因该案案情复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定,根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定,于2019年9月17日作出《延期审理通知书》,并于同日依法送达原告。后经审理,被告于2019年10月15日作出《行政复议决定书》,并依法履行送达程序。被告严格按照《行政复议法》规定的程序办理前述行政复议案件,程序合法。2.被告办理该行政复议案件认定事实清楚,适用依据正确。首先涉案《XX镇XX村征地补偿安置方案》不属于行政复议范围,被告作出驳回原告复议申请于法有据。本案所涉的行政复议系原告因不服沣西新城管委会批准作出的《XX镇XX村征地补偿安置方案》(下称《征收补偿安置方案》)向被告申请提出的。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条之规定,行政复议范围为对行政相对人权利义务产生影响的行政行为,一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。土地征收是一个多阶段的行政行为,征收补偿安置方案只是市、县政府作出土地征收决定的中间环节,并非结论性的决定,补偿安置方案在作出之后,相关征收部门还需继续推进实施,方案本身不会对行政相对人权利义务产生实际影响。据此,原告申请撤销的《征收补偿安置方案》并不直接影响其权利义务,当然不属于行政复议的受理范围,故被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定作出驳回复议申请的决定并无不当。其次涉案《征收补偿安置方案》具有普遍约束力,属于抽象行政行为,被告认定事实清楚。行政法理论上所称的抽象行政行为,是指行政机关针对不特定对象制定、发布的能够反复适用的规范性文件,也即行政机关作出的具有普遍约束力的决定、命令。《征地补偿安置方案》XX镇XX村辖区内的征地补偿、人员安置、住房安置等工作进行规范和指导的文件,凡涉及该辖区内的征地补偿安置事项,均属于该方案的调整范围,同时针对该辖区内的不同对象反复适用,因此该方案具有普遍约束力,并非针对特定的行政相对人。据此,原告申请复议的事项属于抽象行政行为。综上,被告办理该行政复议案件程序合法,认定事实清楚,适用依据正确。请法院依法驳回其诉讼请求。   被告向本院提交以下证据：   第一组：   1.《行政复议申请书》；   2.政府信息公开告知书；   3.陕政土批[2019]2号审批土地件；   4.陕政土批[2019]3号审批土地件；   5.关于《XX镇XX村征地补偿安置方案》的批复。   第二组：   《行政复议答复通知书》西咸复答字（2019）61号。   第三组：   1.《陕西省西咸新区沣西新城管理委员会关于惠玉芬等会申请行政复议答复的报告》、《行政复议答复书》；   2.中共陕西省委、陕西省人民政府关于促进西咸新区进一步加快发展的意见（陕发[2017]3号）；   3.中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅关于印发促进西咸新区进一步加快发展有关配套文件的通知（陕办字[2017]6号）；   4.《西安市代管西咸新区工作方案》；   5.《西咸新区托管辖区行政和社会管理职能工作实施方案》；   6.《关于深入推进西咸一体化的政策框架》；   7.《大王镇行政和社会管理工作托管移交协议书》；   8.征收土地公告[2019]1-1号；   9.征地补偿安置方案公告照片。   第四组：   延期审理通知书及EMS邮寄单。   第五组：   行政复议决定书及EMS邮寄单。   以上五组证据证明被告办理的行政复议案件，事实清楚，适用法律正确。   经庭审质证，原告对被告提交第三组证据中的证据9真实性不认可，对其余证据的真实性认可，对证据的证明目的不认可。被告对原告提交证据真实性认可，证明目的不认可。   本院对上述证据认证如下：对原告提交证据的真实性及证明目的予以确认。对被告提交证据的真实性予以确认。   经审理查明，2019年7月22日原告向被告书写《行政复议申请书》，申请复议事项为，要求被告撤销陕西省西咸新区沣西新城管理委员会（以下简称沣西管委会）作出的《XX镇XX村征地补偿安置方案》。2019年8月5日，被告受理原告的行政复议申请 ，同年8月13日，被告向沣西管委会作出西咸复答字【2019】61号《行政复议答复通知书》，要求沣西管委会于收到通知之日起10日内，对复议申请作出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据及相关材料。沣西管委会于2019年8月26日向被告作出沣西管字【2019】48号《关于惠玉芳等申请行政复议答复的报告》，并随报告提交了相应的材料。2019年9月17日，被告向原告作出《延其审理通知书》，告知原告因复议案件情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期30日作出，并于同日邮寄送达原告。2019年10月15日，被告对原告作出西咸政复决字【2019】62号《行政复议决定书》，以原告申请撤销的安置方案不属于具体行政行为为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了原告的复议申请，并邮寄送达原告。原告不服，诉至本院，诉请如上。   另查明，2019年2月11日，陕西省西咸新区沣西新城国土资源与房屋管理局作出（2019）第1-2号《征地补偿安置方案公告》，该公告对建设用地项目名称、被征收土地位置、权属、地类、失业农业人口安置办法等内容进行了公告，并说明该方案在征求意见后，经批准组织实施。2019年3月13日，沣西管委会作出《关于XX镇XX村征地补偿安置方案>的批复》，同意按方案公告的标准，组织实施土地征收工作。庭审中经本院核查查明，沣西新城管委会并未单独制作原告复议申请中所要求撤销的《XX镇XX村征地补偿安置方案》。被告经向其相关部门核实并向本院提交的“情况说明”载明：《征地补偿安置方案公告》内容已涵盖了征地补偿安置方案的全部内容，并未单独制定征地补偿安置方案。沣西管委会制作了沣西管发【2018】41号《关于印发XX城XX镇辖区集体土地征收补偿及安置工作实施办法>的通知》，后附的《XX城XX镇辖区集体土地征收补偿及安置工作实施办法》作为《征地补偿安置方案公告》中宅基地补偿执行的标准。   本院认为，本案争议焦点是被告作出的行政行为是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”结合本案，原告申请复议要求撤销的是《XX镇XX村征地补偿安置方案》，经本院庭审查明，原告申请复议的被申请人沣西管委会并未制作名为《大王镇联庄征地补偿安置方案》的文件，仅是沣西管委会的内设部门制作了《征地补偿安置方案公告》，即原告要求撤销的复议标的名为《XX镇XX村征地补偿安置方案》的文件并不存在，而被告在未查明方案是否存在的情况下，以补偿安置方案是征收土地过程中一个环节，具阶段性特点，属抽象行政行为为由，驳回原告的复议申请，显属事实不清，证据不足，应予撤销。因原告申请复议要求撤销的名为《XX镇XX村征地补偿安置方案》的文件并未制作，被告无需再重新作出复议决定。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：   一、撤销被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会于2019年10月15日作出西咸政复决字【2019】62号《行政复议决定书》。   二、驳回原告其他诉讼请求。   案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。     审判长易京京   人民陪审员刘丹   人民陪审员张艳      二0一九年十二月三十一日     书记员 亢璐          1