湖北省荆州市沙市区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1002行初44号原告:舒宜强，男，汉族，1966年3月8日出生，住湖北省荆州市沙市区，委托代理人：桑兆玉，北京京平律师事务所律师。被告：荆州市沙市区人民政府立新街道办事处，住所地荆州市沙市区塔桥北路78号。法定代表人：彭湃，该办事处主任。出庭负责人：陈爱婷，该办事处党工委副书记。委托代理人：彭涛，湖北三鼎律师事务所律师。原告舒宜强诉被告荆州市沙市区人民政府立新街道办事处（以下简称立新街道办）行政征收一案，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告舒宜强及其委托代理人桑兆玉，被告立新街道办的出庭负责人陈爱婷及委托代理人彭涛到庭参加诉讼。经湖北省高级人民法院批准，本案审理期限已延长三个月。本案现已审理终结。被告于2018年7月23日作出《关于立新乡江津西路棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定的公告》(立新政文[2018]106号，以下简称《征收公告》)，决定对江津西路棚户区实施房屋搬迁。原告诉称：2018年7月23日，被告作出《征收公告》(该文件的具体公告日期原告无法查询)，该文件表示，“为加快推进棚户区(城中村)改造步伐，改善江津西路棚户区村居民住房条件根据《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》……的有关规定，经沙市区立新乡人民政府研究决定，对江津西路棚户区(城中村)改造项目实施房屋搬迁”，《征收公告》同时附有《沙市区立新乡人民政府关于立新乡江津西路棚户区(城中村)改造项目集体土地上房屋征收与补偿搬迁方案》。原告享有抵押权的被执行房屋位于原××乡××号（以下简称涉案房屋），处于被告所谓征收决定的范围内。荆州市中级人民法院根据原告的申请，2018年5月裁定依法对涉案房屋进行评估拍卖，原告参与竞拍并以最高价竞得该房屋。荆州市中级人民法院于2018年10月作出确权裁定，认定该房屋的权利由买受人即原告享有。被执行人杨徐徐向荆州市中级人民法院提起执行异议，该异议被驳回后，杨徐徐向湖北省高级人民法院提起复议，湖北省高级人民法院审理后认为，“杨徐徐异议主张拍卖房产在政府拆迁范围内，荆州市中级人民法院应对拍卖成交之前案涉房产是否已纳入政府征收事实进行审查”，将案件发回荆州市中级人民法院重新审查。因此，被告作出的《征收公告》是否可以合法的将涉案房屋纳入政府征收，与原告经荆州市中级人民法院拍卖取得涉案房屋所有权的执行行为是否被撤销密切相关，原告是《征收公告》的利害关系人。原告认为被告作出的《征收公告》由“立新乡人民政府研究决定”、“公告”，明显违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，“由市、县级人民政府作出房屋征收决定”。因此《征收公告》的决定、发布、实施主体均为被告，是违反法律规定的。同时，《征收公告》的内容不合规，未同时公布国有土地上房屋的补偿方案，而涉案房屋是国有出让土地上的房屋，其征收补偿标准未公布。2018年12月25日，原“荆州市沙市区立新乡人民政府”变更为被告，被告是本案的适格主体。诉讼请求1.请求确认被告作出的《征收公告》违法并予以撤销；2.本案的诉讼费、律师费用由被告承担。原告向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.原告的身份证；2.涉案房屋的《房屋所有权证》《国有土地使用权证》《抵押他项权证》；3.荆州市中级人民法院于2018年5月15日作出的（2018）鄂10执恢19号之一《执行裁定书》；4.荆州市中级人民法院作出的《拍卖成交确认书》；5.荆州市中级人民法院于2018年10月25日作出的（2018）鄂10执恢19号之七《执行裁定书》；6.荆州市中级人民法院于2018年11月12日作出的（2018）鄂10执异23号《执行裁定书》；7.湖北省高级人民法院于2019年1月29日作出的（2019）鄂执复3号《执行裁定书》；8.荆州市中级人民法院于2019年5月28日作出的（2019）鄂10执异3号《执行裁定书》；证据1-8拟证明①因案外人杨徐徐与原告存在民间借贷纠纷，杨徐徐以自己所有的涉案房屋设立抵押权提供了抵押担保；②原告为了实现涉案房屋的抵押权，因涉及被告作出的《征收公告》而发生一系列法律纠纷，被告作出的《征收公告》对原告的合法权益产生重要影响，原告与本案具有利害关系，主体适格；9.《征收公告》及附件《沙市区立新乡人民政府关于立新乡江津西路棚户区(城中村)改造项目集体土地上房屋征收与补偿搬迁方案》，拟证明①被告作出的《征收公告》及附件的具体内容；②被告无职权作出《征收公告》，且内容严重违法，应当予以撤销；10.被告统一社会信用代码证书截图，拟证明被告的主体资格信息，由立新乡人民政府更名为立新街道办事处。被告立新街道办辩称：一、原告与《征收公告》没有法律上的因果关系，即原告并非《征收公告》的相对人，原告主体不适格，反之立新街道办作为被告主体不适格。原告提交的材料显示涉案房屋为国有土地使用权证，但被告作出的《征收公告》所涉及的是集体土地上的房屋征收与补偿搬迁方案，其依据来自于《国有土地上房屋征收与补偿条例》《荆州市城区国有土地上房屋征收与补偿实施细则》《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》及《沙市区人民政府常务会议纪要》，在该会议纪要上明确规定，涉案房屋片区内的国有土地房屋征收方案是由沙市区旧城改造办公室负责，而片区内的集体土地上的房屋征收与补偿方案，才是由被告等相关单位进行制定。二、被告作出的集体土地上房屋征收与补偿方案、公告，有法律、法规、规定作为依据，作出的《征收公告》程序合法、真实有效，应当受到法律保护。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、身份证，拟证明被告的基本信息；2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》《荆州市城区国有土地上房屋征收与补偿实施细则》《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》《沙市区人民政府常务会议纪要》，拟证明被告作出《征收公告》的依据，本案的涉案房屋为国有土地上的房屋，不属于被告作出《征收公告》的适用范围；证据3.《征收公告》，拟证明被告作出的《征收公告》合法有效；证据4.照片，拟证明被告作出《征收公告》后，依法公示公告，程序合法。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1无异议；对证据2中的三个法律条文不予质证，对《沙市区人民政府常务会议纪要》的真实性不予认可，被告未提交原件也没有区政府盖章确认，对合法性和证明目的均不认可。首先，该会议纪要作出时间是2018年8月1日，而《征收公告》是2018年7月23日作出，因此被告作出《征收公告》之时会议纪要尚未作出，不存在经沙市区人民政府批准的情况；其次，该会议纪要中有十二个条款，涉及江津西路棚改项目的只有第八、第九个条款，这两个条款也仅是对房屋征收与补偿搬迁方案作出的认定，并没有任何条款提到批准了《征收公告》；再次，被告提到在涉案房屋区域范围内，国有土地上房屋征收由沙市区旧城改造办公室负责，但会议纪要中没有提及；最后，会议纪要提到“如果需要区政府或其他机关进行批准之后才能进行的行政行为，按程序报批发文”，会议纪要中涉及到江津西路棚改项目中均没有涉及到报批，所以被告称作出《征收公告》得到批准是没有依据的，其所提交的法律法规也没有规定乡政府或者街道办事处有权作出房屋征收决定。对证据3的真实性无异议，但对合法性、证明目的及关联性均不予认可。涉案房屋是国有土地上房屋，而《征收公告》及附件均指向的是集体土地上房屋，被告没有职权作出《征收公告》，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，同时该征收决定也违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告作出的《征收公告》没有合法依据，违法法定程序且超越职权，应当予以撤销。对证据4不予认可，该组照片均为复印件，而且不能证明照片拍摄的时间、地点，不能够达到其证明目的。被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1-8的真实性无异议，但对证明目的有异议，原告基于民间借贷所涉抵押权取得的相关权利，并非房屋所有权人，与《征收公告》没有法律上的利害关系，原告提交的国有土地使用权证，不属于《征收公告》适用范围，故原告主体不适格；对证据9真实性无异议，但对证明目的有异议，公告上载明为集体土地上房屋征收，涉案房屋不在被告的征收范围内；对证据10无异议。本院对提交的证据作如下认定：原告提交的证据1-8，能够证实原告虽然并非涉案房屋登记的所有权人，但是作为抵押权人和拍卖程序中的买受人。其与涉案房屋具有利害关系，同时能证实涉案房屋位于《征收公告》确定的征收范围内，原告与《征收公告》具有利害关系，依法予以采信；原告提交的证据9与被告提交的证据3相同，即本案的诉讼标的《征收公告》，本院将结合全案综合评判，故在此不予论证。被告提交的证据2中的《荆州市城区国有土地上房屋征收与补偿实施细则》系适用于荆州市城区国有土地上单位、个人房屋的征收与补偿，《沙市区人民政府常务会议纪要》中关于江津西路棚项目集体土地上房屋征收与补偿，载明“会议审议并原则通过了《搬迁方案》，由立新乡、朝阳街道根据会议精神，进一步修订完善方案，严格按方案实施”，该次会议交由立新乡、朝阳街道修订的系征收与补偿搬迁方案，而非征收决定，故此份证据不能证明被告作出《征收公告》的合法性；被告提交的证据4与本案被告被诉作出《征收公告》行为的合法性没有关联性，不予采信。本院根据以上有效证据认定以下事实：2018年7月20日，沙市区人民政府召开常务会议，审议并原则通过了《关于柳林洲、白庙、洪垸八组、蛇入山、江景中路、江津西路棚改项目集体土地上房屋征收与补偿搬迁方案（送审稿）》，并指出由立新乡、朝阳街道根据会议精神，进一步修订完善方案，严格按方案实施。被告于2018年7月23日，作出《征收公告》，决定对江津西路棚户区（城中村）改造项目实施房屋搬迁及附件补偿方案并予以公示。原告与案外人杨徐徐因借贷纠纷，对位于沙市区××乡××号的涉案房屋享有抵押权，同时原告经过荆州市中级人民法院的拍卖程序竞得涉案房屋的所有权，荆州市中级人民法院作出（2018）鄂10执恢19号之七《执行裁定书》，裁定杨徐徐位于沙市区××乡××号的涉案房屋及相应土地使用权归原告所有。后杨徐徐向荆州市中级人民法院提出执行异议，主张涉案房屋已纳入征收，拍卖活动违法，荆州市中级人民法院审查后作出（2018）鄂10执异23号《执行裁定书》，驳回了杨徐徐的异议请求。杨徐徐经向湖北省高级人民法院申请复议，湖北省高级人民法院作出（2019）鄂执复3号《执行裁定书》，撤销了荆州市中级人民法院驳回杨徐徐异议请求的裁定，并发回荆州市中级人民法院重新审查。荆州市中级人民重新审查后作出（2019）鄂10执异3号《执行裁定书》，撤销了（2018）鄂10执恢19号之七《执行裁定书》及拍卖成交确认书。原告认为被告作出的《征收公告》将涉案房屋纳入征收范围违法，遂诉至本院。另查明，因荆州市沙市区行政机构改革，原荆州市沙市区立新乡人民政府于变更为荆州市沙市区人民政府立新街道办事处。此外，根据沙市区江津西路城中村棚户区改造项目分指挥部出具的《江津西路片区棚改项目的情况说明》，截至2018年10月31日，江津西路片区棚户区改造项目涉及征收的326户已全部签约。本院认为：本案是原告针对被告立新街道办作出的《征收公告》提起的诉讼，其诉讼请求是确认《征收公告》违法并撤销，故本案仅对《征收公告》的合法性及是否应予撤销的问题进行审查。根据《征收公告》的内容，表述为“经沙市区立新乡人民政府研究决定，对江津西路棚户区（城中村）改造项目实施房屋搬迁”，“被搬迁人应配合评估机构做好被搬迁房屋评估工作，依法与搬迁部门签订房屋征收与补偿协议”，可以认定《征收公告》中的“搬迁”即“征收”。根据《征收公告》附件补偿方案及被告的答辩意见可知，《征收公告》的征收对象是集体土地上房屋，虽然原告并非涉案房屋登记的所有权人，且涉案房屋的土地使用权证记载为国有土地，但是根据庭审查明的事实，原告作为涉案房屋所有权人杨徐徐的抵押权人，且曾经过拍卖程序竞得涉案房屋所有权，后因涉案房屋被征收导致拍卖活动的合法性存疑，拍卖成交确认书被撤销，故可以认定原告与涉案房屋具有利害关系，进一步可以认定原告与《征收公告》存在利害关系，原告是本案适格的诉讼主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定，集体土地上的房屋应当是随着集体土地一并征收，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告无论是作为乡政府还是街道办事处，既无作出征收决定的法定职权，亦违反了集体土地征收的审批手续，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项的规定，对《征收公告》依法应予撤销。但考虑到江津西路棚户区（城中村）改造项目，是为了改善该片区广大群众的居住环境和条件，促进城市建设和经济发展，该项目出于社会公益目的，且2018年10月31日，江津西路片区棚户区改造项目涉及征收的326户已全部签约，若撤销该《征收公告》将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故依法对该《征收公告》确认违法，但不予撤销。该《征收公告》在未经法定机关依法撤销前仍具有法律效力，已经签约的被征收人与被告协商一致签订的补偿协议，效力不受影响。对存在的上述问题，应由被告依法采取相应补救措施，在后续的征收补偿工作中加以改进，依法维护被征收人的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告荆州市沙市区人民政府立新街道办事处于2018年7月23日作出《关于立新乡江津西路棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定的公告》（立新政文[2018]106号）违法；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告荆州市沙市区人民政府立新街道办事处承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件诉讼费人民币50元，款汇至湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 陈 香人民陪审员 陈 娟人民陪审员 陈金伟二〇一九年十二月二十五日法官助理廖兆铭书记员彭聪