宁夏回族自治区中宁县人民法院行政判决书（2019）宁0521行初10号原告中宁县云祥建材有限责任公司，住所地：宁夏回族自治区中宁县城平安东街。法定代表人田小茹，公司经理。委托代理人耿少军，宁夏中宝律师事务所律师。代理权限为特别授权。委托代理人高庆祥，男，1964年1月20日出生，汉族，高中文化，该公司负责人，住宁夏回族自治区中宁县。代理权限为特别授权。被告中宁县自然资源局（因机构改革，原中宁县林业局合并该局），住所地：宁夏回族自治区中宁县城新区。法定代表人杨晓冬，局长。出庭负责人魏向东，该局副局长。委托代理人王新慧,宁夏丰安律师事务所律师。代理权限为特别授权。委托代理人严维全，该局干部。代理权限为特别授权。原告中宁县云祥建材有限责任公司（以下简称中宁云祥公司）不服被告中宁县自然资源局（原中宁县林业局）作出的中宁林罚决字[2019]第5号林业行政处罚决定，于2019年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2019年7月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年7月22日组织原、被告进行证据交换，并送达证据清单副本。本院依法组成合议庭,于2019年8月22日公开开庭审理了本案。原告中宁云祥公司委托代理人耿少军、高庆祥、被告中宁县自然资源局出庭负责人魏向东及其委托代理人王新慧、严维全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告中宁县自然资源局(原中宁县林业局）于2019年1月14日作出中宁林罚决字[2019]第5号林业行政处罚决定书，认定：2018年7月7日，国家林业和草原局西安专员办督查发现中宁县大战场宽口井沟林地被占用，要求复查。原中宁县林业局安排森林派出所和相关技术人员现场勘验、调查，确定系中宁云祥公司在大战场宽口井沟占用林地，建办公用房、石料厂、堆料场，在宜林地内开采砂石。经聘请相关技术人员反复勘验，中宁云祥公司占用特殊灌木林地1.7822公顷、宜林地0.0020公顷，合计1.7842公顷。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，处擅自改变林地用途每平方米10元罚款，计178420元。原告中宁云祥公司诉称，原告经中宁县人民政府核发采矿许可证，对中宁县大战场乡宽口井沟建筑用砂享有采矿权。2019年1月15日，原告收到林业行政处罚先行告知书及林业行政处罚听证权利告知书。2019年3月8日，原告收到中宁林罚决字[2019]第5号林业行政处罚决定书，被告要求原告将日期倒签至该决定书作出之日2019年1月14日，原告认为，原中宁县林业局作出的行政处罚决定程序严重违法，损害、剥夺原告享有的正当合法权利，属无效处罚。1.2019年1月9日，原中宁县林业局作出的林业行政处罚先行告知书及林业行政处罚听证权利告知书均没有行政机关印章，不具有真实、合法性，违反行政处罚法的规定。2.原中宁县林业局在向原告送达上述告知书中，未告知原告拟作出的具体行政处罚决定内容，不符合法律规定。3.原告在收到上述告知书后，提交听证申请，但原中宁县林业局拒不接收，拒绝组织听证，程序违法。4.2019年1月15日，原告收到林业行政处罚先行告知书及听证权利告知书，而被告作出行政处罚决定书的日期为2019年1月14日，被告在未向原告送达告知书的情况下，已作出处罚决定，程序严重违法。现要求：1.依法撤销被告作出的中宁林罚决字[2019]第5号林业行政处罚决定书；2.案件受理费由被告承担。原告向本院提交下列证据材料：一、采矿许可证1份，拟证实原告经法定程序核准登记，取得采矿许可证的事实；二、林业行政处罚决定书1份，拟证实2019年1月14日，被告作出该决定书，2019年3月8日送达时，被告要求原告将日期倒签至2019年1月14日，行政处罚违法的事实。被告中宁县自然资源局辩称，原告所述与事实不符。2018年7月7日，国家林业和草原局西安专员办在督查中发现中宁县大战场宽口井沟林地被占用，要求复查，原中宁县林业局遂安排森林派出所和相关技术人员到现场进行勘验调查。经查，原告在属于中宁县规划宜林地内的大战场宽口井沟建设办公用房、石料厂、堆料场，未办理林地占用审批手续，涉嫌擅自改变林地用途。被告遂向原告送达责令停止违法通知书，对原告占用林地的面积覆盖度、林地类型、植被分布情况进行鉴定，原告占用特殊灌木林地1.7822公顷，宜林地0.0020公顷，合计1.7842公顷。被告就原告涉嫌刑事违法问题向公安机关移送和请示，公安机关认为不构成刑事处罚，建议被告作出行政处罚。2019年1月9日，被告向原告送达林业行政处罚先行告知书、听证权利告知书，并告知适用法律及处罚内容，原告负责人高庆祥在文书上签字。被告依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条的规定，对原告作出罚款178420元的行政处罚决定，该决定书于2019年1月14日向原告送达。另外，原告所述的二份告知书属于告知文书，不属于决定性文书，无法律规定必须在告知文书上加盖公章。被告在林业行政处罚先行告知书和听证告知书中明确告知作出处罚的法律依据、处罚内容及原告享有陈述和申辩的权利，但原告未在期限内向被告申请听证，视为放弃听证权利。被告认为，对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚文书规范，原告的诉讼请求没有事实根据，请求依法驳回。被告中宁县自然资源局向本院提交以下证据、依据：一、林业行政处罚立案登记表1份，拟证实被告对原告的违法行为依法进行立案登记的事实；二、责令停止违法通知书1份，拟证实被告向原告送达责令停止违法行为通知书的事实；三、当事人权利义务告知书2份、询问笔录3份，拟证实原告在宜林地内建设办公用房、石料厂、堆料场，占用林地开采砂石的事实；四、勘验、检查笔录、照片、地图各1份，拟证实被告依法对原告违法占用林地的现场进行勘验、检查的事实；五、鉴定聘请书、关于中宁县云祥建材有限公司临时用地内占用林地情况的鉴定意见、鉴定人员资质证书各1份，拟证实被告对原告占用林地的面积、盖度、林地类型、植被分布情况进行鉴定的事实；六、中宁县人民政府关于林地保护利用规划（2010-2020年）的批复、1980西安坐标系各1份，拟证实原告占用的林地在中宁县林地保护规划区内的事实；七、呈请延长办理行政案件期限呈批表1份，拟证实因案件复杂，被告依法申请延长办理期限的事实；八、呈请再次延长办理行政案件期限呈批表1份，拟证实被告因案件复杂，再次依法申请上级部门延长办理期限的事实；九、中宁县公安局不予立案通知书1份，拟证实中宁县公安局认为原告违法占用林地的行为不符合刑事案件立案条件，被告依法作出行政处罚的事实；十、关于中宁县云祥建材有限公司违法使用林地案处罚意见1份，拟证实被告对原告违法使用林地提出处罚意见的事实；十一、林业行政处罚意见书1份，拟证实被告对原告违法使用林地提出处罚意见的事实；十二、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书、送达回证各1份，拟证实被告在作出行政处罚决定前先行告知原告享有陈述、申辩及申请听证的权利，并告知适用法律及处罚内容，原告在文书上签字的事实；十三、中宁县林业局会议纪要1份，拟证实被告对原告作出行政处罚决定是经会议研究集体讨论决定的事实；十四、林业行政处罚决定书及送达回证各1份，拟证实被告依法对原告作出行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚文书规范及送达原告的事实。经组织交换证据、庭审质证，被告对原告提交的二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为原告实际占用土地超出许可证上坐标点的范围，且法律强制性规定，开采矿藏占用林地必须进行审批，不能以采矿证对抗林业行政执法；对证据二的证明目的有异议，认为该决定书是1月14日送达原告，不能证实原告所述3月8日送达及倒签日期的事实。原告对被告提交的证据一的合法性持有异议，认为该证据中确定的两名办案人员无林业部统一制发的执法证件，不具有林业行政执法资格，违反《林业行政处罚程序规定》第十四条规定。原告对被告提交的证据二不予认可，认为被告未向原告直接送达该二份文书，责令停止违法通知书日期为2018年7月8日，被告立案日期是2018年7月13日。被告在未经立案调查、确定违法事实的基础上作出，属无效行为。原告对被告提交的证据三有异议，认为1.询问笔录是中宁县公安局森林派出所干警为调查相关刑事案件制作，不能作为行政处罚证据使用；2.被告办案人员没有参与调查，但在权利义务告知书中却加盖原中宁县林业局的印章，调查方式违法。原告对被告提交的证据四的合法性及证明目的有异议，认为勘验、检查人员不具备林业执法资格，该证据不具有合法性，应属无效证据。原告对被告提交的证据五有异议，认为鉴定意见书中的鉴定人与林业行政处罚办案人相同，鉴定程序不合法。原告对被告提交的证据六的关联性及证明目的有异议，认为涉案土地按照林业部门的图库和国土部门图库得出的结论不同，土地属性存在争议。原告对被告提交的证据七、八有异议，认为被告指派的承办人主体身份不合法；审批程序不合法，被告申请延长的办案期限为2018年11月9日至2019年1月9日，中卫市林业生态建设局于期限届满后的2019年1月10日审批同意延长，审批程序违法。原告对被告提交的证据九的证明目的有异议，认为中宁县公安局作出不予立案结论，不能作为被告行政处罚的理由和依据。原告对被告提交的证据十、十一有异议，认为被告作出林业行政处罚程序违法，处罚意见不成立。原告对被告提交的证据十二有异议，认为被告于2019年1月15日向原告送达的先行告知书和听证告知书，未加盖被告印章，被告要求将时间倒签至2019年1月9日。原告对被告提交的证据十三的真实性无异议，对其合法性有异议，认为被告集体讨论决定时间迟于向原告送达先行告知书和听证告知书时间，即拟作出的处罚决定未经被告会议讨论决定，便向原告送达处罚告知书和听证告知书，程序严重违法。原告对被告提交的证据十四有异议，认为作出处罚的程序违法。本院对上述证据作如下确认：经审查，本院对上述证据的真实性均予以确认。经审理查明，2018年7月7日，国家林业和草原局西安专员办在督查中发现中宁县大战场宽口井沟林地被占用，要求复查。原中宁县林业局于2018年7月9日受理后，安排森林派出所和相关技术人员到现场进行勘验、调查，并委托中宁县森林保护工作站（鉴定人与办案人相同）对原告所占土地的面积、林地类型等进行鉴定，结论为原告在中宁县大战场宽口井沟所建办公用房、石料厂、堆料场、开采砂石占用特殊灌木林地1.7822公顷，宜林地0.0020公顷，合计1.7842公顷。2018年11月8日，因案件复杂，原中宁县林业局向上级林业行政主管部门申请延长审理期限自2018年11月9日至2019年1月9日，中卫市林业生态建设局于2019年1月10日批准同意。2019年1月9日，原中宁县林业局向原告送达林业行政处罚先行告知书、听证权利告知书。2019年1月13日，原中宁县林业局负责人集体讨论决定，同意关于原告违法使用林地案处罚意见。2019年1月14日，原中宁县林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条的规定，作出中宁林罚决字[2019]第5号林业行政处罚决定，对原告擅自改变林地用途处每平方米10元罚款，计178420元，该决定书于2019年1月14日向原告送达。本院认为，一、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定:被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。本案中，被告需对原告占用土地的面积、盖度、林地类型、植被分布等专业知识进行鉴定，其应按照法律规定委托具有资质的鉴定部门和鉴定人鉴定，而被告委托的中宁县森林保护工作站非鉴定部门，不具备鉴定资质，且鉴定人系行政案件承办人，委托鉴定程序违法，其依据该鉴定意见认定的事实缺乏根据。二、《林业行政处罚程序规定》第三十四条规定，林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。按照上述规定，特殊情况不能在期限内办结案件，需报经上级部门批准，方可延长办理期限。本案被告在第二次批准的期限内不能办结案件时，上级部门在延长期限届满后审批同意延长，审批程序违法。综上，对被告作出的中宁林罚决字[2019]第5号林业行政处罚决定书应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第七十条的规定，判决如下：撤销被告中宁县自然资源局（原中宁县林业局）作出的中宁林罚决字[2019]第5号《林业行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告中宁县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中卫市中级人民法院。审 判 长 邸长英审 判 员 陈霞旻人民陪审员 王 超 二〇一九年十二月二十五日书 记 员 王 燕附本案适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第五十四条人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。