山东省潍坊市潍城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0702行初22号原告高永忠。原告高永祥。委托代理人李菲，山东衡明律师事务所律师。被告青州市人民政府，住所地：青州市范公亭西路1601号。法定代表人鞠立强，市长。委托代理人崔元荣，青州市农村经济管理局工作人员。委托代理人王新刚，青州东夏法律服务所法律服务工作者。原告高永忠、高永祥不服被告青州市人民政府作出的青政发〔2018〕59号《青州市人民政府关于注销东夏镇高家村高永忠、高永祥的决定》，向山东省潍坊市中级人民法院提起行政诉讼,山东省潍坊市中级人民法院于2019年3月18日作出(2019)鲁07行初53号行政裁定,将此案移交本院审理。本院于2019年4月17日立案后，于4月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告高永忠、高永祥及委托代理人李菲、被告青州市人民政府委托代理人崔元荣、王新刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告青州市人民政府于2018年12月17日以东夏镇在进行家庭承包土地确权登记颁证工作时，误将属于高家村第八生产小组18户村民的土地登记在高永忠、高永祥的《土地承包经营权证》上。经责令限期交回，该户拒不交回为由，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、二十一条之规定，作出青政发〔2018〕59号《青州市人民政府关于注销东夏镇高家村高永忠、高永祥的决定》,决定:注销东夏镇高家村高永忠、高永祥所持有的《土地承包经营权证书》，由农经局负责收回。高永忠、高永祥的土地承包经营权证按法定程序重新予以核发。原告高永忠、高永祥诉称，一、被告作出的青政发〔2018〕59号行政决定认定事实错误。被告作出的上述决定称：经查，东夏镇在进行家庭承包土地确权登记颁证工作时，误将属于高家村第八生产小组18户村民的土地登记在两原告《土地承包经营权证》上。实际情况为土地承包经营权证登记的地块一直由原告耕种，2014年确权登记之前，由村委及相关工作人员负责统计承包地块及亩数登记，并且统计完毕后，登记信息进行公示，没有村民提出任何异议。《农村土地承包经营权登记簿》和《农村土地承包经营权登记调查确认书》，显示原告的承包地块总数、承包地合同总面积等内容与《土地承包确权证书》登记内容一致，不存在注销决定中的“误填”。二、被告作出的青政发〔2018〕59号行政决定程序违法。被告作出的注销决定，收回注销原告的农村土地承包经营权证，影响到原告的权利义务，应事先告知原告相关情况以及享有的陈述、申辩等权利。即使相关法律规范未明确规定，而依照程序正当性原则，被告也应履行告知程序。但被告并未告知，剥夺了原告的陈述和申辩权利，不符合行政执法的程序正当性原则，属程序明显不当。三、被告作出的青政发〔2018〕59号行政决定法律适用错误。本案中，被告作出的注销决定在前一部分的定性中认定登记错误，但没有说明违反哪条法律规定，属于适用法律错误。在后一部分的处理中引用了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条，而该条中有四项内容，没有指出具体适用哪一项，亦属于适用法律错误。综上，原告的土地承包经营权证属于正确发放，不存在误填情形。被告作出的注销决定，认定事实错误、程序违法、适用法律错误。请求依法撤销被告于2018年12月17日作出的青政发〔2018〕59号行政决定。原告高永忠、高永祥向本院提交了以下证据：1、22名村民联名签字证明一份，证明二原告于2002年已经实际耕种涉案地块，并非被告提供的证据1和证据3村民及村委所提到的涉案地块从2014年由高永顺流转给二原告耕种；2、2015年修路集资款公示照片一张，证明高家村委在2015年向村民依据土地确权面积缴纳修路集资款，两原告依据土地承包经营权证的土地确权面积缴纳集资款数额的情况。被告青州市人民政府辩称，一、青州市人民政府的行政行为认定事实清楚。原告高永忠所持有的土地证上的后坡窑坑地2.24亩，高永祥所持有的土地证上的后坡窑坑地2.24亩确系属于东夏镇高家村第八生产小组18户村民的土地，高永忠证上的2.24亩和高永祥证上的2.24亩不是上述二户的家庭承包的土地，是由于高家村文书张华经在2014年东夏镇土地确权登记颁证工作中，工作不认真，没有进行深入调查了解，误将属于高家村第八生产小组18户村民家庭承包的后坡窑坑地4.48亩填在了二原告的土地承包经营权证书上的。并且村委在发证程序上存在一定的瑕疵，导致没有及时发现问题。二、程序合法。由于证书填写错误，东夏镇政府工作人员已在2018年8月25日给二原告送达要求收回其土地承包经营权证的通知，二原告拒不交回，不存在未告知原告的情况。三、适用法律正确。原告的情形符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四项其他收回土地承包经营权证的情形。第二十一条规定承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的由原发证机关注销，因此青州市人民政府有权注销二原告证书。请求依法驳回二原告的诉讼请求。被告青州市人民政府向本院提交了以下证据：1、《申请书》一份，证明东夏镇高家村高永胜等14人提出申请要求注销原告的土地承包经营权证；2、张华经《证明》一份，证明高家村文书张华经在2014年因本人工作失误，误将属于第八生产小组18户村民的土地填在了高永忠、高永祥名下；3、东夏镇高家村村民委员会《证明》二份，证明高家村1999年的分地情况及对原告错误确权情况说明；4、高家村第八生产小组“后坡窑坑”地平面图，证明案涉土地的位置；5、东夏镇高家村村民委员会《申请书》一份，证明该村民委员会对4.48亩后坡窑坑地登记错误，向东夏镇人民政府提出申请要求注销高永忠、高永祥土地承包经营权证书；6、《关于注销高家村高永忠持有的编号为370781107075000281J、高永祥持有的编号为370781107075000266J土地承包经营权证的意见》一份，证明根据东夏镇高家村的人口情况，耕地面积情况，1999年承包土地情况，2014年确权情况，高永忠、高永祥持有土地承包经营权证的情况，提出注销意见；7、《限期收回的通知》两份，证明因二原告持有的土地承包经营权证登记错误，2018年8月25日通知其交回及当天送达情况；8、《东夏镇人民政府关于注销东夏镇高家村高永忠、高永祥的请示》，证明东夏镇人民政府根据东夏镇高家村村民委员会提出的申请及东夏镇财政中心的注销意见向青州市人民政府作出的请示；9、《农村土地承包经营权登记调查确认书》二份、《农村土地承包经营权登记簿》二份，证明二原告的2014年土地确权情况；10、《青州市农村经济管理局关于注销东夏镇高家村高永忠、高永祥的意见》，证明青州市农村经济管理局在调查核实的基础上向青州市人民政府提出可以注销的意见；11、《青州市人民政府关于注销高永忠、高永祥的决定》一份、送达回证三份、送达照片二张、公告照片二张，证明青州市人民政府作出的案涉注销决定和2018年12月24日向二原告及东夏镇高家村村民委员会送达情况。诉讼中,原告申请对被告提供的东夏镇高家村高永胜等14人要求注销原告土地承包经营权证的《申请书》中申请人的签名进行调查，经本院调查，高永江、高友信（实为高有信）、高永胜、高永社、高作之、范兰明、高永国等7人的签名，均非本人所签，庭审中，被告对本院调查情况无异议。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1的真实性不予认可。首先申请书的内容与实际不符，涉案地块原系第八生产小组机动地，经村委协商，第八生产小组村民同意，在2002年原告增添人口之后，将土地承包给两原告耕种至今，2014年确权经过公示，没有村民提出异议。若真实情况如申请书中提到的土地流转，耕种16年未有村民提出流转费有悖于常理，并且在2014年确权时对涉案地块的承包权问题也无任何异议。申请书中高作之签名非本人所签，系伪造，高永社系聋哑人，不会写字，其签名系伪造。高永江、高友信、高永国、高永胜、范兰明均不是本人所签，所以该申请书的内容也并非其真实意思表示。基于此申请书被告所作出的所有调查结论及意见均不具有真实性；对证据2有异议，从证据形式上看属于证人证言，需要证人当庭质证方能采纳，由于证人未出庭作证，对其真实性、来源的合法性不予认可，并且此证据不具有证明力。张华经作为村委工作人员，其意思表示容易被村委左右。2014年确权工作并非只有张华经一人负责，因此不可能因为张华经的工作失误造成原告的土地承包经营权证误填;对证据3中的分地情况证明真实性无异议。此证据只能证明发包人为青州市东夏镇高家村村民委员会，两原告在1999年第二轮土地延包时分别在八组西北坡地块的承包情况,并没有对涉案地块承包情况的说明，所以与本案无关联性。对高家村村民委员会关于原告错误确权情况的证明真实性不予认可。从证据形式上看的确为村委所出，但内容并不真实，涉案地块原系第八生产小组的机动地，2002年原告增添人口之后，经过村委与原告所在的第八生产小组村民同意，将涉案地块承包给原告;对证据4的真实性无异议;对证据5的真实性不予认可。从证据形式上看，是高家村村民委员会所出，但是内容并不真实。高家村村民委员会给东夏镇人民政府的申请是基于第八生产小组村民的申请，村民申请系虚假的情况下，不能以此作为被告作出行政行为的依据;对证据6的真实性不予认可。此意见在没有调查第八生产小组村民及高家村其他村民的基础上形成，只是依据高家村委的申请书，系事实不清、依据不足，不能作为被告作出行政行为的依据;对证据7的真实性不予认可。其中证明人高桂会“桂”字错误，签字并非本人所签，系伪造。在签字伪造的前提下，送达无效。并且作出该通知的主体应是青州市人民政府，东夏镇人民政府无该权限;对证据8有异议，其请示内容基于虚假的事实作出，没有调查村民也没有相关的调查笔录，事实不清、依据不足,不能作为被告作出行政行为的依据。对证据9的真实性、合法性无异议。调查确认书和登记簿与两原告家庭承包经营权证登记内容完全一致。其中高永忠长子高恩出生于2002年，也就是新增人口之后，村委及第八生产小组村民同意由两原告承包涉案地块,并且农村土地承包经营权登记调查确认书显示发包人为青州市东夏镇高家集村，承包人为高永忠户，并且由高永忠进行签字确认，说明发包人与承包人在2014年就其家庭承包地块情况以调查确认书的形式再次进行确认，是双方真实意思表示，合法有效，效力等同于双方的承包合同,并且上述证据是被告发放给原告土地承包经营权证的依据，上面并没有显示张华经的填报情况;对证据10有异议，从证据形式上看为青州市农村经济管理局出具，从内容上看无论1999年之前还是之后的延包，高家村的发包人与承包人都没有土地承包合同，在此背景之下，青州市农经局没有调查村民，也没有听原告的陈述和申辩，仅凭村委会出具的说明，就认定确权错误，属于事实认定不清、依据不足，被告不能据此作出注销决定。对证据11的真实性无异议，被告作出注销决定时，包括青州市农经局、东夏镇财政经管服务中心没有调查第八生产小组村民的任何记录，虽然有村民申请，但是对申请书所依据的事实没有任何调查结论，仅凭村委一家之言，属于事实认定不清，被告没有听取两原告的陈述和申辩，违反行政法的程序正当性原则，属于程序违法。被告对原告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1有异议，从证据形式上看属于证人证言，证人应当出庭作证，因此对该证据不认可；对证据2有异议，该证据与本案无关联。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、被告提交的证据2属证人证言，未附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条第（四）项的规定，本院不予采信。原告提交的证据2与本案无关联，本院不予确认。被告提交的证据1，庭审中被告认可申请人高永江、高友信（实为高有信）、高永胜、高永社、高作之、范兰明、高永国的签名非本人所签，故该证据不具有真实性，本院不予采信。被告提交的证据3系东夏镇高家村村民委员会出具的证明，其中关于分地情况与本案无关联，本院不予确认；关于原告错误承包地确权情况，无其他证据佐证，不能单独作为证据使用。被告提交的证据4与本案无关联，本院不予确认。被告提交的证据5能够证明东夏镇高家村村民委员会向东夏镇人民政府提出申请要求注销高永忠、高永祥土地承包经营权证书的事实，本院予以确认。被告提交的证据6能够证明东夏镇财政经管服务中心向东夏镇人民政府提出意见要求注销高永忠、高永祥土地承包经营权证书，并按程序重新核发的事实，本院予以确认。被告提交的证据7载明“接知人：拒签”“证明人：高桂会”。从形式看该送达方式为留置送达，但该回执上未注明受送达人拒绝签收事由和日期、送达地址以及证明人身份等情况，不符合留置送达要求，且庭审中被告承认“高桂会”签名非本人所签，二原告亦当庭否认其收到该通知，故该证据不具有真实性、合法性，本院不予采信。被告提交的证据8、10能够证明青州市人民政府是根据东夏镇人民政府的申请及青州市农村经济管理局意见作出注销高永忠、高永祥《农村土地承包经营权证》的行政行为，本院对该证据的真实性及所证明的事实予以确认。被告提交的证据9真实性、合法性原告均无异议，该证据与本案有关联，本院予以采信。被告提交的证据11系本案的合法性审查对象，本院不作为单一证据进行认证。经审理查明，原告高永忠、高永祥系青州市东夏镇高家村村民，2014年8月30日，被告为高永忠户颁发青政农地承包权(2014)第370781107075000281J号《农村土地承包经营权证》,载明：承包方式为家庭承包，承包方代表为高永忠，承包期限自1999年9月1日至2029年9月1日，承包地块为八组西北坡5.45亩（实测面积），后坡窑坑2.24亩（实测面积）；为高永祥户颁发青政农地承包权(2014)第370781107075000266J《农村土地承包经营权证》，载明：承包方式为家庭承包，承包方代表为高永祥，承包期限自1999年9月1日至2029年9月1日，承包地块为八组西北坡二块7.27亩（实测面积），后坡窑坑2.24亩（实测面积）。2018年8月15日，青州市东夏镇高家村村民委员会以该村工作人员在2014年进行家庭承包土地确权登记颁证填写土地调查确认书时，工作不细致、不认真，没有进行深入调查，将应属于该村第八生产小组18户村民家庭承包的土地错误的填写在了高永忠、高永祥的土地承包经营权证上为由，向青州市东夏镇人民政府提出申请，请求上级政府注销上述两证。2018年8月19日，青州市东夏镇财政经管服务中心以东夏镇高家村村民委员会同一理由向青州市东夏镇人民政府提出请青州市人民政府注销上述两证并按程序重新核发的意见。2018年12月17日，被告青州市人民政府依据东夏镇人民政府申请和青州市农村经济管理局意见，以东夏镇在进行家庭承包土地确权登记颁证工作时，误将属于高家村第八生产小组18户村民的土地登记在高永忠、高永祥的土地承包经营权证上，责令限期交回，该户拒不交回为由，作出了青政发〔2018〕59号《青州市人民政府关于注销东夏镇高家村高永忠、高永祥的决定》。2018年12月24日，被告将该决定送达高永忠、高永祥及东夏镇高家村村民委员会，并张贴于东夏镇高家村村务公开栏中。二原告不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市、转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”其一，该条款虽未明确规定收回农村土地承包经营权证的告知程序,但依据“承包方无正当理由拒绝交回”的规定内容,应赋予原证书登记权利人事先知情权，行使陈述和申辩的权利。本案中,被告称青州市东夏镇人民政府作出的《限期收回的通知》于2018年8月25日向二原告送达，但其未提供有效证据证明，故被告在未履行告知义务的情形下径直作出《青州市人民政府关于注销东夏镇高家村高永忠、高永祥的决定》的行政行为，明显违反行政程序正当性的要求。其二，被告提供的证据也不能证明二原告存在无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的事实，被告作出的涉案注销决定的行政行为，缺少法定事实要件，主要证据不足。此外，行政机关作出行政行为应当全面、准确适用法律，而被告作出的涉案行政决定，虽然列明了适用法律的条文，但并未明确具体的法律款项，适用法律亦存在瑕疵。综上，被告作出注销二原告土地承包经营权证的行政行为，主要证据不足，适用法律不当，程序违法，依法应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告青州市人民政府于2018年12月17日作出的青政发〔2018〕59号《青州市人民政府关于注销东夏镇高家村高永忠、高永祥的决定》。案件受理费50元，由被告青州市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉费50元，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。审 判 长  高 梅人民陪审员  吕向丽人民陪审员  范颂华二〇一九年十二月二十七日书 记 员  李 臻