青海省西宁市城西区人民法院行 政 裁 定 书（2019）青0104行初41号原告：马忠强，男，1986年7月14日出生，东乡族，公民身份号码：×××，住甘肃省东乡族自治县。委托诉讼代理人：王玉臣，北京金诉律师事务所律师。委托诉讼代理人：李萌萌，北京金诉律师事务所律师。被告：西宁市公安局城中公安分局，统一社会信用代码：11630100015013728N，住所地：青海省西宁市城中区南川东路57号。负责人：韩玉清，该局局长。出庭行政机关负责人：钱勇，该局副局长。委托诉讼代理人：宁渊，青海立詹律师事务所律师。第三人：西宁市城中区城乡建设局,统一社会信用代码：116301030150138326，住所地:青海省西宁市城中区庄和路5号。负责人：李占芳，该局局长。出庭行政机关负责人：景映勤，该局房屋征收与补偿中心副主任。委托诉讼代理人：张蓉，青海诚嘉律师事务所律师。原告马忠强诉被告西宁市公安局城中公安分局（以下简称城中公安分局）不履行行政法定职责纠纷一案，于2019年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月23日立案后，于同年7月25日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。被告城中公安分局于2019年8月7日提出申请，要求延长举证期限，并申请追加西宁市城中区城乡建设局（以下简称城中建设局）为本案第三人。后我院依法追加城中建设局为本案第三人。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告马忠强及委托诉讼代理人王玉臣、李萌萌，被告城中公安分局副局长钱勇及委托诉讼代理人宁渊，第三人城中建设局房屋征收与补偿中心副主任景映勤及委托诉讼代理人张蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马忠强向本院提出如下诉讼请求：1.确认被告城中公安分局不履行对原告人身、财产保护法定职责的行政行为违法；2.本案的诉讼费由被告承担。事实和理由：2013年9月24日，原告马忠强与马哈三、马五得签订《西宁市房屋买卖契约》，原告购得位于西宁市××区的房屋，并在此经营家庭宾馆，宾馆现地址为西宁市××区。案涉房屋曾被划入西塔高速公路改线工程项目的拆迁范围，但后又被告知不属于该项目拆迁范围内，原告进行调查后提起行政诉讼，西宁市中级人民法院作出（2018）青01行初97号行政裁定书，确定案涉房屋不在砖厂路土地储备项目征收和拆迁范围内。由于案涉房屋附近正在进行征地拆迁工作，实施拆除的单位一再强行要求原告搬离房屋，但是至今征收实施单位也没有出示任何关于案涉房屋所涉项目的征地拆迁手续，原告也未与征收实施单位达成最终的安置补偿协议。在此过程中，负责具体实施拆迁的相关工作人员为了达到最终目的，多次威胁，称案涉房屋将会随时被强行拆除，并多次在案涉房屋周围进行围堵。2019年4月11日，不明身份的人员向原告告知案涉房屋第二天将被拆除，让原告搬离。原告得知后立即向被告发送《人身及财产安全保护申请书》，请求被告保护原告财产及原告家人的人身、财产安全。被告于2019年4月13日签收了该申请书。2019年4月12日，在征收实施单位的带领下近百名人员闯入原告的涉案房屋中强行暴力拆除该房屋，原告立即给被告打电话报警进行求助，请求被告到现场保护原告财产及原告家人的人身、财产安全。根据《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”拆迁实施单位的行为已经严重侵害了原告的合法权益。《中华人民共和国人民警察法》第二十一条的规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条规定：“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”因此，在原告的人身及财产受到严重威胁的情况下，被告对上述不法行为具有法定的查处职责。但是，2019年4月12日，被告并没有到现场履行其保护原告财产及原告家人人身、财产安全的法定职责，以致原告的房屋被拆除殆尽，屋内财产均被掩埋在废墟之下，给原告造成了巨大的精神及财产损害。故原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，提起行政诉讼。被告城中公安分局辩称，2019年4月12日，西宁市城中区政府组织区城乡建设局、区城管局、区应急管理局、区自然资源局、区司法局和南川西路街道办事处等相关单位，对位于××区砖厂路127号的发兴宾馆进行了联合执法强制拆除。当天，我局南川西路派出所接到两起与发兴宾馆拆迁相关的110警情，其中并未反应城中区政府组织的联合执法人员在执法过程中有威胁公民人身权及财产权的情况，我局出警人员到达现场后也没有任何人向出警民警进行报警。我局出警民警核实了基本情况后，根据报警电话对报警人进行了电话回访，并向其告知所报事项系政府组织的联合执法行为，不属于公安机关管辖范围，应当向法院起诉或向相关部门进行反映，并告知报警人若其与其家人受到不法侵害、威胁，可立即向公安机关另行报警。原告于2019年4月11日向我局邮寄了人身财产保护申请书，我局于2019年4月13日签收了该人身财产保护申请书。经查原告所申请的保护对象南川西路发兴宾馆已于2019年4月12日在城中区政府组织联合执法强制拆除中拆迁完毕，原告所申请的保护对象在客观上已无法进行保护。因我局收到原告邮寄的人身财产保护申请书前，已向原告就其所申请进行了答复，故没有再次进行接报案登记。2019年4月24日，我局接到马忠强的信访事项，经调查后，依法向马忠强开具了《受理信访事项告知书》。2019年4月29日，西宁市公安局信访办交办了马忠强的信访事项，我局按马忠强诉求再次进行调查，后查证马忠强反映的情况为2019年4月12日城中区政府组织的拆迁行为，属政府行为，期间没有发生涉黑涉恶等违法行为，故我局告知信访人其所反映的情况不属于公安机关管辖范围，可按相关法律规定找相关部门商议或者向法院起诉，信访人马忠强表示认可。被告认为，马忠强以多种形式多次向公安机关反映案情，希望公安机关予以受理或立案查办的行为，其性质均为报案。根据《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》和《110接处警工作规则》等相关法律规定，对于所报事项不属于公安机关管辖范围的，公安机关依法可以口头告知，对于多次重复报案的，公安机关依法不再重复登记。经查，案涉房屋的拆除中并不存在《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条规定的构成违反治安管理行为或构成犯罪的行为。根据《国务院法制办公室对〈关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示〉的复函》的答复内容，行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理处罚条例规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。所以城中公安分局在马忠强通过邮寄申请书的方式申请人身财产保护事宜的处置中，严格依法履行了公安机关人民警察职责，处置适当，故请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人城中建设局述称，2015年7月，西塔高速改扩建项目进入实质性实施阶段，2016年1月开始对西塔改扩建项目建设用地红线内的元堡子村房屋进行入户丈量评估，正式启动西塔改扩建项目征地拆迁工作。截至2016年11月，除原告马忠强的房屋之外，城中建设局对城中区砖厂路元树村房屋（包括宾馆、旅社），均完成了入户丈量评估，并与被拆迁人达成了“拆迁补偿协议”，且全部拆除完毕。原告马忠强的房屋位于西宁市××区，经核实，该房屋是马忠强2013年9月从元树村村民马哈三、马五得处私自交易而得的集体土地上自建房屋，房屋面积为846.4平方米。根据相关法律规定，原告购买集体土地上自建房屋的行为违法。马忠强不能提供该房屋建筑用地、建设施工相关部门的批建手续，无法出示房屋的相关产权证书，且被答辩人并非元树村村民，也不是元树村农转非、出嫁女等原因具有村民身份的居民，更不是在元树村长期居住的城镇居民，按照《城中区西塔高速公路改线工程征地（拆迁）补偿安置方案》，其不具备被拆迁人主体资格。考虑到马忠强的实际状况，为避免其经济损失，城中建设局多次与马忠强商谈发兴宾馆征拆事宜，但马忠强要求将该房屋按国有土地上房屋补偿标准以原房屋同等面积的商铺进行产权调换，或者给予其房屋一次性补偿款800万元。马忠强提出的要求与《城中区西塔高速公路改线工程征地（拆迁）补偿安置方案》中规定的内容严重不符，而且马忠强以各种非正当理由长期抵制依法征地拆迁工作近2年。后因马忠强所属发兴宾馆未能签约拆除，严重影响到城中区保障性安居民生工程新建项目的施工，2019年4月12日，城中区政府组织相关单位，对发兴宾馆进行了拆除。目前该房屋土地己由区土地统征中心征收，并将土地补偿款支付给了元树村村委。故马忠强应当针对“强制拆除”案涉房屋的行政行为进行诉讼，而不应提起本次诉讼。原告向本院提交如下证据：1.《西宁市房屋买卖契约》，营业执照复印件、《转让协议》复印件，证明2013年9月24日，原告与马哈三、马五得签订《西宁市房屋买卖契约》，2013年9月25日，原告与雷发兴签订《转让协议》。原告与本案案涉房屋存在法律上的利害关系；2.（2016）青0105行初69号行政判决书、《情况说明》复印件，证明2017年2月9日，西宁市城北区人民法院作出判决，判令西宁市城乡规划和建设局向原告公开案涉房屋的地域范围，后原告就判决内容申请强制执行，西宁市城乡规划和建设局出具情况说明，载明案涉房屋不在西塔高速改线工程规划用地红线范围内；3.（2018）青01行初97号行政裁定书，证明经西宁市中级人民法院审理，认定案涉房屋不在《砖厂路征收决定》所涉及的征收范围内，进而证明拆迁部门是违法拆除；4.人身财产保护申请书、邮寄单、签收单复印件，证明原告已经于2019年4月11日向被告邮寄了人身财产保护申请书，对方签收后并未积极履行法定职责；5.行政起诉状，证明2019年4月12日，在强拆现场原告的家人受到人身伤害，所以由原告进行了报警并提起了行政诉讼。被告、第三人对上述证据的质证意见：对证据1中《西宁市房屋买卖契约》、《转让协议》的真实性、合法性、关联性均不予认可，对营业执照不持异议，但提出营业执照中显示的经营者姓名是雷发兴；对证据2、3的真实性、合法性不持异议，对证明方向不予认可，认为原告不能以案涉房屋不在西塔高速改线工程规划用地红线范围内和不适用《砖厂路征收决定》来直接断定拆迁部门是违法拆迁；对证据4的真实性、关联性不持异议，对证明方向不予认可，认为关于申请书中的相关事项，原告已在2019年4月12日两次报警，公安机关出警核实了情况后已向原告告知了相关情况和处理意见，即被告已经履行了法定职责；对证据5不予认可，认为诉状中是原告自行陈述的内容，与实际情况不符。被告向本院提交如下证据：1.城中公安分局南川西路派出所接处警登记表复印件两份，证明原告于2019年4月12日两次通过电话报警，报警内容均为城中区高心所对面发兴宾馆拆迁问题，城中公安分局南川西路派出所接到西宁市公安局110指挥中心的派警，该所民警及时出警进行了处置；2.关于马忠强所属房屋（发兴宾馆）进行强制拆除的情况说明，证明对发兴宾馆进行强制拆除是由城中区政府组织多部门进行的强制拆除，而非不法或不明身份的人员实施的故意损害或抢劫行为，其中载明了实施强制拆除的原因；3.砖厂路土地储备用地项目办公室通知材料，证明城中建设局书面告知马忠强因其房屋严重影响工程建设项目进度让其于2018年8月8日前商谈房屋拆迁补偿事宜并搬离屋内物品，逾期将拆除房屋；4.城中区司法局证明，证明城中公安分局所持砖厂路发兴宾馆拆迁影像资料及搬迁物品登记表由城中区司法局提供；5.关于马忠强信访事项办理的情况报告、接访登记表、信访事项情况说明、接收信访事项登记表、转办信访事项通知书、不受理信访事项告知书，证明城中公安分局按程序办理了马忠强的信访事项后向其进行了书面告知；6.拆迁物品登记表，证明拆迁时房屋内的物品登记情况，同时证明原告在报警时所称的东西被抢的情况不属实，拆迁时所有物品都详细登记，并由多部门的工作人员签字，能够证明拆迁行为是有序进行的，不存在原告报警时所称的人身财产受到紧急侵害的情况；7.视频资料，证明2019年4月12日发兴宾馆强制拆除的相关情况。视频中反映本次拆迁系政府行为，工作人员身着制服，并且有社区工作人员在现场登记，拆迁现场秩序较好，不存在原告所说的不明人员骚扰、抢东西的情况；8.视频资料，证明2019年4月12日，西宁市公安局110指挥中心接到关于发兴宾馆强制拆除两起报警的报警录音；9.视频资料，证明2019年4月12日，城中公安分局民警出警时对报警人依法告知相关情况的执法记录仪视频录像。原告对上述证据的质证意见：对证据1的真实性不持异议，对合法性和证明方向不予认可，认为被告明知有违法行为存在，但并没有做出任何制止和保护行为；对证据2、3不予认可，认为证据2没有在强拆现场向公安机关出具，两份证据载明的“马忠强所属的房屋处于砖厂路土地储备用地项目征拆范围内”的内容与（2018）青01行初97号行政裁定书中认定的“《砖厂路征收决定》不适用于马忠强的房屋”的内容相矛盾；对证据4不予认可，认为该证据并非原件，且没有司法局负责人和经办人的签字；对证据5真实性不持异议，对合法性和证明方向不予认可；对证据6-9不予认可，认为证据来源和形式不合法，且未提供拆迁现场外围的完整视频。第三人城中建设局对上述证据的质证意见：对所有证据均予以认可。第三人城中建设局向本院提交如下证据：1.城中区人民政府《城中区西塔高速公路改线工程征地（拆迁）补偿安置方案》、《城中区重点项目征仟工作专题会议纪要》；证明2015年7月西塔高速改扩建项目进入实质性实施阶段；案涉房屋是马忠强2013年9月从元树村村民马哈三、马五得私自交易而取得的集体土地上自建房屋，按照《城中区西塔高速公路改线工程征地（拆迁）补偿安置方案》中的规定，原告不具备被拆迁人主体资格；2.国家基本建设征用拆迁房屋补偿评价表、谈话记录、平面图、照片，证明城中建设局考虑原告的实际状况后，为避免其经济损失，征拆人员多次与原告商谈发兴宾馆征拆事宜，但原告提出的要求与《城中区西塔高速公路改线工程征地（拆迁）补偿安置方案》规定的内容严重不符。评估公司对涉案房屋评估的价值为1862080元，对其附属物评估的金额为361913.05元，停产停业损失费为253920元，合计补偿金额为2477913.05元。原告马忠强对上述证据的质证意见：对证据1不予认可，认为该证据与本案无关；对证据2不予认可，认为补偿评价表和平面图没有任何单位的盖章和证明，谈话记录没有被谈话人的签字，从照片中可以看出有不明身份的人员将原告的房屋围住。被告对上述证据的质证意见：对所有证据均予以认可。当事人围绕本案事实向本院提交了证据，本院依法组织当事人进行了质证，现对于上述证据中城中公安分局南川西路派出所接处警登记表两份作为本案的有效证据予以确认。经审理查明，2013年9月24日，原告马忠强与马哈三、马五得签订《西宁市房屋买卖契约》，购得位于西宁市××区的房屋，并在此经营家庭宾馆，宾馆现地址为西宁市××区。后原告经营的家庭宾馆涉及城中区政府的拆迁项目，拆迁实施单位城中建设局与原告马忠强多次协商拆迁补偿事宜，但最终双方就补偿方式和补偿标准均未达成一致意见。2019年4月12日，经城中区政府的组织，城中建设局、城中司法局等单位联合执法，对原告经营的发兴宾馆进行了拆除。原告马忠强于2019年4月11日从珠海市向城中公安分局邮寄了《人身及财产安全保护申请书》，称申请人的房屋及周围环境被一群不明身份的人围堵和威胁，申请人的人身安全及合法财产受到严重威胁，要求城中公安分局采取措施，派人保护申请人及家人的人身及财产安全。城中公安分局于2019年4月13日18时许签收该申请书。2019年4月12日8时许、15时许，原告两次通过手机拨打110报警，称不明身份的人员到位于西宁市城中区高心所对面的发兴宾馆拆东西、拉东西，要求民警出警。城中公安分局南川西路派出所民警接到西宁市公安局110指挥中心的派警后出警，民警到达现场后电话联系报警人，报警人称其不在西宁。经核实，发兴宾馆的拆迁系政府拆迁行为，故两次通过电话告知原告此次拆迁系政府的正常拆迁行为，不是故意损毁财物的行为，政府拆迁行为不属于公安机关的管辖范围，让其与相关政府部门反映或到法院起诉，如果存在其他侵害其权利的行为再行报警，并通知其到公安机关领取家人的手机。2019年4月16日，原告向城中公安分局邮寄了一份立案申请书，陈述在强拆过程中违法人员使用暴力抢夺家人手机、使用不明喷雾、拧伤家人手指，请求依法对上述违法人员侵害原告家属人身安全及财产的行为进行立案调查。城中公安分局于2019年4月18日收到该申请书。后马忠强就发兴宾馆的拆迁事宜向城中公安分局进行了信访，城中公安分局按程序办理了信访事项后向马忠强进行了书面答复。另查明，原告在同一时间，在同一时间以同一事实和理由，以不同的诉讼请求向本院提起三个行政诉讼，分别为：1.确认被告城中公安分局不履行对原告人身、财产保护法定职责的行政行为违法；2.请求确认被告未对侵害人身及财产的违法行为进行立案的行政行为违法，并判令被告依法履行法定职责给予立案；3.请求确认被告未对违法强拆行为进行立案的行政行为违法，判令被告履行法定职责。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。”《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。”《国务院法制办公室对〈关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示〉的复函》（国法秘函(2005)256号）中载明，行政机关工作人员在执行职务时因故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，二是承担行政责任，三是构成犯罪的，还应当承担刑事责任，行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理处罚中规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。本案中，被告于2019年4月12日接到马忠强的两次报警后，均及时出警前往现场，当核实了基本情况，并了解到报警人不在现场后，通过电话告知原告此次拆迁系政府的正常拆迁行为，不是故意损毁财物的行为，不存在构成违反治安管理行为或构成犯罪的行为。政府拆迁行为不属于公安机关的管辖范围，让其与相关政府部门反映或到法院起诉，如果存在其他侵害其权利的行为再行报警。被告的两次处置行为均符合上述法律法规及相关规定，包含了法定必备要素，符合正当程序原则。城中公安分局于2019年4月13日收到马忠强邮寄的《人身及财产安全保护申请书》时，案涉房屋已拆迁完毕，原告所申请的保护对象在客观上已无法进行保护，加之前期被告已向原告就其所申请事项进行了答复，根据《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》中“对重复报案、案件正在办理或者已经办结的，应当向报案人作出解释，不再重复接报案登记”之规定，被告的处置措施得当，程序合法。现原告以同一事实和理由，在本院一并提起三个行政诉讼案件，是对法律赋予其诉权的滥用，也是对国家司法资源的浪费，亦不符合国家行政诉讼法保障当事人合法权益之目的。且原告诉讼的目的仍是为了解决其涉案房屋的拆迁补偿问题，对拆迁行政行为的不服或过程当中的违法行为，应当以相应的行政机关为被告提出确认拆迁行政行为违法和赔偿之诉，而非起诉本案被告，该诉并不具有依法应予保护的诉讼利益，也不具有权利保护的必要性和实效性。综上，法院应当充分保障当事人正当诉求的行使，但也应当判断该诉是否具有行政诉讼的正当性和实际价值及必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告马忠强的起诉。案件受理费50元，退还原告马忠强。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西宁市中级人民法院。审 判 长  辛皎菱审 判 员  高雪魁人民陪审员  沙成方二〇一九年十二月十一日法官 助理  韩典珍书 记 员  石晓梅附：本案相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。