浙江省绍兴市柯桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0603行初136号 原告裘晓君（系陈某之母，又系陈某的法定代理人），女，1982年5月24日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告陈某，女，2007年10月25日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告裘国庆，男，1946年12月19日出生，汉族，住绍兴市越城区。 上述三原告的共同委托代理人钱黎明、苏爽，浙江和义观达律师事务所律师。 被告绍兴市越城区皋埠街道办事处（原绍兴市越城区皋埠镇人民政府），住所地绍兴市越城区皋埠街道银桥路33号。统一社会信用代码：11330602002582120M。 负责人蒋国梁，主任。 委托代理人诸彩霞，女，系该办事处工作人员。 委托代理人何俊，浙江中圣律师事务所律师。 原告裘晓君、陈某、裘国庆诉被告绍兴市越城区皋埠街道办事处（以下简称“皋埠街道办”）行政协议一案，于2018年4月8日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2018年10月23日立案受理，并于10月24日向被告邮寄起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2018年12月10日公开开庭进行了审理，原告裘晓君及其三原告共同委托代理人钱黎明，被告皋埠街道办的委托代理人诸彩霞、何俊到庭参加了诉讼。2019年1月2日，本院中止本案审理，2019年11月15日，本案恢复审理。本案现已审理终结。 2017年4月14日，原告裘国庆与被告皋埠街道办签订《皋埠镇漫池村房屋征收货币安置补偿协议书》一份，参照《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》及有关规定，对裘国庆所有的位于皋埠××××村国有土地上的房屋实施征收，并对房屋征收货币安置补偿达成一致意见。载明：房屋总建筑面积214.24平方米，征收安置人口7人，安置面积为280㎡，货币安置补偿基准价为7166元／㎡。房屋评估补偿款138442元；货币安置补偿款2006480元；货币安置补偿金额2144922元；装修补偿款76296元；附属物补偿款14160元；货币安置奖励款428984元；一次性搬家补助费1525元；安置过渡补助费15425元；提前腾空搬迁奖励21424元；总补偿金额2702736元。并就搬迁时间、货币安置补偿款支付方式等作了约定。 原告裘晓君、陈某、裘国庆诉称：原告裘晓君与陈某系母女关系，原告裘国庆系裘晓君之父，均系越城区皋埠××××村村民，2000年时，包括原告户在内的20户皋埠××××村村民因小舜江水库工程建设被迁移安置，原告户被安置至皋埠××××号，该房屋土地属国有划拨用地。2017年4月5日，被告发布了《征收公告》，载明：经绍兴市越城区人民政府同意，决定对皋埠××××村进行动迁。列入该次被拆迁的房屋既有集体土地上的房屋，同时也有少量国有土地上的房屋，原告户的房屋在此次征收范围内。《征收公告》载明拆迁政策按照《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》及有关规定执行。2017年4月14日，原告裘国庆代表该户签订了《皋埠镇漫池村房屋征收货币安置补偿协议书》（以下简称“协议书”），协议书载明拆迁安置参照《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》及有关规定，对位于漫池村国有土地上的房屋实施征收工作。原告裘晓君结婚后户口一直在该村被征收房屋内。 2018年2月1日，原告裘晓君分别向绍兴市越城区人民政府和绍兴市国土资源局越城区（高新区）分局申请政府信息公开，要求公开：1、绍兴市越城区皋埠镇漫池村城中村改造项目的全部土地和房屋征收决定；2、漫池村城中村改造项目范围内建设用地一书三方案或者一书X方案；3、漫池村城中村改造项目有关的征地补偿协议或者和上述项目有关的国务院或省政府土地征收批准文件。2018年2月5日，绍兴市国土资源局越城区（高新区）分局作出《政府信息公开申请答复书》一份，告知：申请人申请公开的房屋征收决定不是由本单位作出，该政府信息是否存在请向绍兴市越城区人民政府及相关部门申请。2018年2月23日，绍兴市越城区人民政府办公室作出《政府信息公开申请答复书》一份，告知：申请人申请公开的包括房屋征收决定等信息不属于本机关掌握范围的政府信息。由此可见，被征收房屋是在既没有集体土地征收批文，也没有国有土地上房屋征收决定的基础上开展的。因此，对漫池村涉案地块的房屋征收行为违反了《中华人民共和国土地管理法》规定的，集体土地需先经国家或省级人民政府批准征收后方可启动征收补偿程序，以及《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的，国有土地上的房屋需先经县级政府以上发布房屋征收决定后方可进行征收补偿，属程序严重违法。本案中，在未经批准，绍兴市越城区人民政府未作出征收决定的情况下，被告便发布了征收公告实施征收，显然该征收行为违法，故与原告签订的涉案协议书应属违法。由于原告裘晓君丈夫所在的村在原告婚前已完成集体土地拆迁，原告裘晓君未享受过任何福利性分房待遇，且也无法再行享受相应的农村分房福利。现绍兴市越城区人民政府在没有上位法依据，且直接违反《绍兴市人民政府办公室关于越城区行政区域城中村改造推行高层集聚安置的若干意见（试行）》规定，出台了《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》（越政办发[2014]17号），使得制定的征收拆迁方案等文件排除原告裘晓君、陈某作为本次拆迁征收的被安置人口，协议书将原告裘晓君、陈某未列入本次房屋征收的安置人口中，致使二人的合法权益受损，应予以撤销。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条列》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条列》有关规定，原告裘晓君、陈某所有的房屋土地性质为国有土地，征收的法律依据应当以征收国有土地上房屋的相关法律规定作为依据。但被告以集体土地上房屋的征收文件对涉案房屋进行征收，明显适用法律错误，被告的征收行为违法。综上，涉案协议书存在事实不清，程序严重违法和适用法律错误的问题，为此，三原告特提起行政诉讼，请求撤销原告裘国庆与被告皋埠街道办于2017年4月14日签订的协议书；并对《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》（越政办发[2014]100号）进行合法性审查。 原告在庭审中向本院提交了下列证据： 1、房屋所有权证、房地产平面图复印件各一份； 2、土地使用权登记审批表、宗地草图、原告裘晓君、陈某的户口簿（庭审中补充提交）各一份； 上述证据1-2，证明三原告系皋埠××××村村民，经迁移安置到越城区××街道××号、××号，三原告所有的房屋土地为国有土地，三原告与被诉行政协议存在利害关系的事实； 3、征收公告复印件、信访事项复查申请维持处理意见书（越政信查[2017]38号）各一份； 4、《协议书》、征地补偿安置协议[绍市征（越）字（2017）25号]复印件各一份； 5、皋埠镇南畈溇、漫池村货币化安置实施方案摘要一份； 上述证据3-5，证明被告将原告裘晓君、陈某排除在安置人口外，并将国有土地上的房屋按照集体土地上的房屋进行征收的事实; 6、政府信息公开申请答复书（越政办信公[2018]5号）一份; 7、政府信息公开申请答复书一份; 上述6-7，证明涉案房屋被征收未经绍兴市越城区人民政府作出征收决定，涉案房屋征收程序违法，被告对国有土地上的涉案房屋以集体土地上的房屋安置系适用依据错误，程序违法，应予以撤销的事实。 庭审中原告补充提交下列证据： 8、绍兴市越城区皋埠镇凤鸣村委出具的证明一份，证明裘晓君丈夫在结婚前已经拆迁，裘晓君、陈某未被安置过的事实； 9、股证证二份，证明原告裘晓君、陈某系皋埠××××村经济合作社社员的事实。 被告皋埠街道办辩称：一、裘晓君、陈某并非本案的适格原告。本案被诉的协议书系被告与原告裘国庆就征收裘国庆所有的坐落于皋埠××××村的国有土地上的房屋而签订的行政协议，裘晓君、陈某并非协议当事人。且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，被征收房屋的所有权人系被征收人，而裘晓君、陈某并非涉案房屋的所有权人或与涉案房屋存在其他权属关系，故裘晓君、陈某与涉案房屋的征收行为不存在法律上的利害关系，不属于本案的适格原告。二、本案原告裘晓君、裘国庆以绍兴市越城区人民政府、本案被告皋埠街道办为被告，已向绍兴市中级人民法院提起行政诉讼，并由该院作出（2018）浙06行初69号行政判决。裘晓君父女在该案中诉请：撤销越城区人民政府、皋埠镇人民政府于2017年3月24日作出的对皋埠镇漫池村实施的房屋征收决定（会议纪要和附件内容）。绍兴市中级人民法院判决认为裘晓君并非适格原告，绍兴市越城区皋埠镇人民政府并非适格被告，认为绍兴市越城区人民政府于2017年3月24日作出的对皋埠镇漫池村国有土地上的房屋征收决定缺乏事实和法律依据，应当予以撤销，鉴于涉案房屋的征收行为已成事实，撤销可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故判决确认征收决定违法。目前该案尚由浙江省高级人民法院二审审理中。被告认为，如该案终审维持一审判决，则本案涉案协议书或可因房屋征收决定违法而被确认违法或被撤销。但涉案协议书除根据2017年3月24日由越城区（高新区）房屋征收联席会议审议通过的《皋埠镇南畈溇村、漫池村二村房屋征收补偿实施方案》规定的政策未将裘晓君、陈某列入被安置人口之外，根据前述《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，裘晓君、陈某并非涉案房屋的被征收人，自然也不应列入相应的被安置人口，故本案三原告以裘晓君、陈某未被列入被安置人口为由要求撤销涉案协议书的理由不成立。三、《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》系涉案协议书参照适用的规范性文件，性质上属于绍兴市越城区人民政府规定越城区行政区域内具体行政管理事项的地方政府规章，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款之规定不属于可在行政诉讼中进行审查的规范性文件。且本案被征收的涉案房屋系国有土地上的房屋，本案的争议仅涉及被告征收涉案房屋时参照适用该规范性文件是否违法，而该规范性文件的内容是否违法与本案争议焦点则并无关联，故被告认为对该规范性文件的合法性无审查必要。综上所述，被告认为原告裘晓君、陈某并非本案的适格原告，三原告请求撤销协议书的理由不成立，且本案对有关规范性文件无审查之必要。请求人民法院依法驳回原告裘晓君、陈某的起诉，驳回原告裘国庆的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交了下列证据与依据： 1、越城区（高新区）房屋征收联席会议会议纪要（[2017]21号）及附件复印件各一份，证明被告对涉案房屋所在区域进行征收的有关实施方案； 2、（2018）浙06行初69号行政判决书一份，证明本案原告裘国庆已就案涉征收行为向绍兴市中级人民法院提起诉讼并提出类似的主张，该院已作出判决，该案现在浙江省高级人民法院二审中。该判决中查明的有关事实可以在本案中直接予以援引； 3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》一份，证明如果征收的房屋为国有土地上房屋的情况下，房屋的所有权人才是被征收人，本案中原告裘晓君、陈某并非案涉国有土地上房屋的被征收人。 法律依据：《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》（越政办发[2014]100号）第三条（三）项、第七条。 经当庭举证，双方当事人质证如下： 对原告的证据，被告质证认为：证据1-2的真实性、合法性无异议，但关联性有异议，原告裘晓君、陈某仅是居住在案涉房屋，其户籍为非农业家庭户，不是集体经济组织成员，无论以集体土地上的房屋或国有土地上的房屋征收，其与征收行为均没有利害关系。证据3-4、6，无异议。证据5，真实性、合法性无异议，该摘要是对被告所提交的证据1会议纪要中附件的摘要，并非被告直接作出的文件。证据7，真实性、合法性无异议，涉案征收行为是否违法是由绍兴市中级人民法院在案件中予以审查，因该判决未生效，应以浙江省高级人民法院作出的判决作为是否违法的依据。证据8，真实性无法确认，请法院予以核实，如真实的话，合法性无异议，但与本案缺乏关联。证据9，真实性、合法性无异议，但与本案缺乏关联。 对被告提供的证据，原告质证认为：证据1，真实性、关联性无异议，形式合法性无异议，但对其证明目的有异议，该证据证明涉案土地房屋征收是未经过依法审批作出的征收决定，或者在未取得国务院或省级人民政府的土地征收批文下实施的。证据2，无异议。证据3，真实性、合法性无异议，但与本案无直接关联。 经原、被告举证质证，本院作如下认定：原告提交的证据1-2，可以确认原告裘国庆系涉案房屋的所有权人，土地使用权为国有划拨土地，土地面积108.44平方米，建筑面积214.24平方米及原告裘晓君、陈某户口登记事实。证据3-5，被告并无异议，对其证明力，本院予以确认。证据6-7的真实性予以确认，但尚不足达到原告主张的证明目的。证据8-9的真实性予以确认，但与本案缺乏关联。 被告提交的证据1系规范性文件依据，非涉案证据。证据2，原告无异议，对其真实性予以确认，但因该判决尚未发生法律效力，故对其证明力，本院不予确认。证据3系现行的法规，并非涉案证据。 经审理查明，原告裘国庆户系原小舜江移民，被安置在皋埠××××村，安置国有划拨土地一处，土地面积108.44平方米，建筑面积214.24平方米，土地使用权及房产所有权均登记于原告裘国庆名下。原告裘晓君婚后生育一女陈某，落户登记于皋埠××××村。2017年4月14日，原告裘国庆与被告皋埠街道办签订协议书一份，参照《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》及有关规定，对裘国庆所有的位于皋埠××××村国有土地上的房屋实施征收，并对房屋征收货币安置补偿达成一致意见。载明：房屋总建筑面积214.24平方米，征收安置人口7人（不包含原告裘晓君、陈某），安置面积为280㎡，货币安置补偿基准价为7166元／㎡。房屋评估补偿款138442元；货币安置补偿款2006480元；货币安置补偿金额2144922元；装修补偿款76296元；附属物补偿款14160元；货币安置奖励款428984元；一次性搬家补助费1525元；安置过渡补助费15425元；提前腾空搬迁奖励21424元；总补偿金额2702736元。并就搬迁时间、货币安置补偿款支付方式等作了约定。合同签订后，原告裘国庆向被告腾空了涉案房屋并从被告处领取了相应的补偿款。因涉案协议未将原告裘晓君、陈某认定安置人口，三原告不服，诉至法院。 另查明，2019年11月7日，原绍兴市越城区皋埠镇人民政府被撤销，绍兴市越城区人民政府决定设立绍兴市越城区皋埠街道办事处。 本院认为，根据查明的事实，涉案房屋系国有土地上的房屋，本院根据原告的申请，对被告适用的涉案规范性文件进行合法性审查，并向绍兴市越城区人民政府去函征询意见，该区房屋征收办公室向本院作出解答，回复涉案征收针对是集体土地上房屋征收与货币补偿。故被告适用《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》对涉案房屋进行征收安置补偿，显属适用法律错误，本院再对该规范性文件审查已无实际意义，故不再予以审查。涉案协议系原告裘国庆与被告皋埠街道办签订，本案原告裘晓君、陈某母女非涉案合同的当事人，非本案的适格原告，应当予以驳回起诉。综上，涉案协议因适用法律法规错误，应当予以撤销，因涉案房屋已被拆除，被告应当采取补救措施，并按国有土地上房屋征收予以安置补偿。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告裘晓君、陈某的起诉； 二、撤销原告裘国庆与被告绍兴市越城区皋埠街道办事处于2017年4月14日签订的《皋埠镇漫池村房屋征收货币安置补偿协议书》； 三、责令被告绍兴市越城区皋埠街道办事处在本判决生效后二个月内重新与原告裘国庆按国有土地上的房屋征收补偿标准签订房屋征收安置补偿协议。 案件受理费50元，由被告绍兴市越城区皋埠街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  雷红莉 审 判 员  桑伟强 人民陪审员  周宗芳 二〇一九年十二月十日 书 记 员  寿 梦 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的; （六）明显不当的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条?有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。