湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0703行初121号 原告李盈正，男，1957年6月14日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 委托代理人刘丰就，北京刘丰就法律咨询有限公司法律工作者，代理权限为特别授权代理。 被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处，住所地湖南省汉寿县辰阳街道辰阳北路。 负责人梅阳，该街道办主任。 委托代理人童成强，男，该街道办工作人员，代理权限为特别授权代理。 原告李盈正与被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处（以下简称辰阳街道办）行政协议及行政赔偿一案，经湖南省汉寿县人民法院审理，作出（2018）湘0722行初27号行政裁定，驳回李盈正的起诉。李盈正上诉至湖南省常德市中级人民法院，湖南省常德市中级人民法院于2019年7月16日作出（2019）湘07行终80号行政裁定书，裁令：撤销汉寿县人民法院（2018）湘0722行初27号行政裁定；本案指令常德市鼎城区人民法院继续审理。本院于2019年8月7日立案后，于2019年8月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告李盈正及其委托代理人刘丰就，被告辰阳街道办委托代理人童成强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月10日，辰阳街道办与李盈正签订《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”房屋拆除奖补协议》（以下简称奖补协议），奖补协议约定：拆除李盈正所有的座落于汉寿县辰阳街道席家咀社区170平方米的主体房屋、51.7平方米的偏房、23.1平方米的杂屋、其他附属物；拆除的奖补项目及金额为主体房屋82511.84元、其他附属物奖补金额4708元、搬迁费2000元、提前签约奖4126元、提前腾空倒房奖2476元，共计95822元。 原告李盈正诉称，2018年10月10日，被告辰阳街道办强行要求原告在奖补协议的打印件上签字，称不签就断电强拆，同时承诺签字就给原告办建房的地基手续，并告知不签就什么都不给办理。原告只好签字，签字后，房屋被强拆。原告另外买好地基，去向被告申请办理建房手续时，被告不办，原告就知道上当。根据协议，被告只支付原告房屋补偿款95822元，原告委托湖南公立价格评估咨询有限公司（以下简称公立评估公司）做了评估，原告被强拆的房屋价值401942元。奖补协议补给原告的钱款与原告房屋的实际价值相差甚远。被告与原告签订奖补协议违法，体现在以下方面：1.被告不具备主体资格。根据《国有土地房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条规定，房屋征收与补偿工作的主体是市、县人民政府，被告无权与原告签订房屋征收补偿协议，被告无权拆除原告的房屋；2、被告的行为违反了征补条例第八条的规定。根据该条规定，只有处于公共利益的需要，由市、县人民政府作出征收决定，才能征收房屋。汉寿县蔬菜产业园打非拆违指挥部发布的通告违反该条规定；3.原告的房屋是合法建筑物，被告按照“打非拆违”的拆除奖补方案来补偿原告错误。原告的房屋有合法的建房手续，拆迁时应按照合法建筑物补偿标准予以补偿、或者调换产权，由被告给原告提供安置房。综上，被告利用公权力来强迫、欺骗原告签订协议违法，故原告诉至法院，请求判决：一、确认被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处采用欺骗、强制手段强迫原告李盈正签订的《汉寿蔬菜产业园“打非拆违”房屋奖补协议》违法；二、判令被告赔偿原告经济损失306120元；三、判令被告支付原告鉴定费、聘请律师费、差旅费等50000元。 原告李盈正向本院提交了以下证据： 1.身份证复印件； 2.《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”房屋奖补协议》，拟证明被告与原告签订奖补协议，拆除原告房屋只补偿原告95822元； 3.公立评估公司出具的评估报告，拟证明原告被拆除的房屋实际价值401942元； 4.个人建房用地申请表，拟证明原告的房屋属于合法建筑； 5.关于汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”的通告，拟证明被告拆除原告房屋的依据违法，原告房屋拆除补偿不能按此通告标准计算。 被告辰阳街道办辩称，1.原告依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，否定被告的“打非拆违”奖补行为，适用法律错误。国有土地使用权是有偿出让才能取得，使用者须向国家缴纳足够的土地出让税费。原告诉称的房屋宅基地是通过划拨无偿取得，属于农村住宅基地，原告要求按国有土地房屋征收补偿没有依据。2.原告诉称的房屋位于蓄滞洪区，其房屋已依法依规进行了移民安置品补。该区域为单退垸，即“退居”的诉争房屋早已应依法拆除，原告对诉争房屋的物权早已灭失。根据中发[1998]15号文件、湘发[1998]17号文件、国务院第286号令的规定，涉案房屋所在区域为蓄滞洪区。1998年10月起，被告及被告上级部门已经开始实施搬迁安置工作，被告上级部门根据汉政发[2000]54号文件已将移民搬迁工作依法予以全部落实，并将围堤湖垸空余的588户移民搬迁计划调整到南垸内的其他乡镇。根据湘政发[2002]3号文件精神和《中华人民共和国物权法》第155条之规定，原告对涉案房屋的物权早已灭失。根据国务院第286号令第十一条第一项规定，涉案房屋不应予以补偿。3.原告对围堤湖蓄滞洪区的房屋进行的价格评估，违背了客观事实，评估结论不具有法律效力。2000年时，涉案房屋已经予以品补，并在移民集中安置区域重新划拨了宅基地。涉案房屋的物权已经灭失，依法应予以拆除。原告提供的价格评估报告系对合法房屋的评估报告，违背客观事实和法律规定，评估结论不具有法律效力。4.被告对原告诉争房屋的拆除，是对蓄滞洪区移民搬迁工作的延续，是对安全蓄洪行洪的具体落实，其目的是为了维护群众生命财产安全，符合公共利益的需要，被告的行政行为符合相关法律规定，原告肆意夸大事实，要求赔偿，不应得到支持。5.被告与原告达成对蓄洪垸内的建构筑物拆除奖补协议系自愿达成，被告依照协议按时兑现了协议全部内容，无任何未按约定履行或变更、解除协议的行为。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，本案不属于行政诉讼法所规定的行政诉讼受案范围，原告起诉不符合法定的起诉条件。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告辰阳街道办向本院提交了以下证据、依据： 1.中发[1998]15号文件； 2.湘发[1998]17号文件； 3.国务院第286号令及附录； 以上证据1-3拟证明围堤湖垸为蓄滞洪区，1998年10月20日至2000年5月27日围堤湖蓄滞洪区搬迁安置有政策法规依据； 4.湘平建办字[2000]第1号文件及常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划表，拟证明围堤湖垸为单退垸，退居不退耕，垸内居民应迁出的事实； 5.汉政[2000]54号文件； 6.辰阳街道仓儿总社区证明； 7.县长办公会纪要； 以上证据5-7拟证明李盈正的房屋已按上级文件要求进行搬迁，给予补偿，为原告划拨宅基地的客观事实； 8.湘政发[2002]3号文件,拟证明平退垸内移民旧房应全部拆除，实施平退的堤垸内永久性冻结建房用地审批的事实。 当事人提交的证据，经庭审质证，本院认证如下： 原告提交的证据，被告对证据1无异议，本院予以确认；被告对证据2的三性均无异议，本院予以确认；被告对证据3的真实性、合法性有异议，认为评估是以合法的房屋进行评估，违背客观事实，本院对原告自行对涉案房屋委托公立评估公司进行评估，公立评估公司出具书面评估报告的事实予以采信；被告对证据4的真实性无异议，对关联性有异议，认为修房手续系熊汉容办理，与本案无关，本院对其真实性予以确认；被告对证据5的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的，本院对该证据的真实性予以确认。 被告提交的证据，原告对真实性均无异议，但认为不能证实被告签订协议给原告的补偿合法，本院对被告提交证据的真实性予以确认。 经审理查明，2018年10月10日，原告李盈正与辰阳街道办签订《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”房屋奖补协议》，奖补协议约定：辰阳街道办组织拆除李盈正位于汉寿县辰阳街道席家咀社区（蓄洪垸内）的房屋及附属物，辰阳街道办给予李盈正奖补金额共计95822元。李盈正当日即领取奖补协议中约定的款项并出具了领条，涉案房屋现已被拆除。2018年10月16日，李盈正委托公立评估公司对涉案房屋进行评估，公立评估公司以公开市场价值为标准，评估涉案房屋及附属设施价格为401942元。2018年12月3日，李盈正向汉寿县人民法院提起行政诉讼，要求确认辰阳街道办与李盈正签订的奖补协议违法无效；要求辰阳街道办赔偿李盈正经济损失306120元；要求辰阳街道办支付鉴定费、律师费、差旅费等50000元。汉寿县人民法院作出（2018）湘0722行初27号行政裁定书，裁令驳回李盈正的起诉。李盈正不服汉寿县人民法院的裁定，上诉至常德市中级人民法院，常德市中级人民法院裁令撤销汉寿县人民法院的上述裁定，指令本院继续审理本案。 另查明，涉案房屋始建于1989年，建房时的地名为汉寿县围堤湖乡（以下简称围堤湖乡）大杨中心村，该地名现称汉寿县辰阳街道席家咀社区，系案外人熊汉容修建。熊汉容为修建涉案房屋，向当时的围堤湖乡政府、国土站、国土局提交了书面申请报告，围堤湖乡大杨村民委员会、围堤湖乡人民政府在报告上均签章同意。当时的围堤湖乡席家咀村委会、围堤湖乡人民政府、围堤湖乡国土管理站、汉寿县人民政府城乡建设部门均在熊汉容的建房用地申请表上签章同意熊汉容建房。围堤湖大杨中心村当时又叫围堤湖乡八工区，在当时划定的蓄洪垸外，用于为蓄洪垸内搬迁出来的居民进行安置。2013年，李盈正购买熊汉容的上述房屋，熊汉容上述房屋的建房审批材料原件现由李盈正持有。涉案奖补协议签订前，汉寿县蔬菜产业园打非拆违指挥部于2018年9月17日发布《关于汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”的通告》（以下简称打非拆违通告），该通告载明：此次打非拆违的范围为以围堤湖蓄洪垸汉仓路为中轴向两厢各延伸500米，南从大阳堤起，北至抗旱渠道止，此范围内的非法违规建筑一律拆除；打非拆违期限是2018年9月17日起至2018年10月15日止，此期间对自行拆除非法违规建筑的户主予以奖补，逾期不拆者将依法处置…。2018年10月，涉案协议签订前，辰阳街道办向辰阳供电所致函，要求对围堤湖蓄洪垸打非拆违对象实施断电措施。涉案房屋签订奖补协议、被拆除前，辰阳街道办实际采取了断电措施。涉案房屋未经职能部门认定为违章建筑。 再查明，汉寿县人民政府办公室于2000年4月26日出台汉政[2000]54号文件，申请调整1999年移民搬迁计划为3057户。湖南省平垸行洪移民建镇工作领导小组办公室于2000年9月28日下发湘平建办字[2000]第1号文件，下达常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划通知，确定平垸行洪移民建镇实施计划，其中汉寿县需搬迁的垸内户数为3057户。2001年9月28日，汉寿县人民政府办公室出台[2001]31号县长办公会议纪要，载明了围堤湖垸移民户口核定的条件。原告李盈正属于此次移民搬迁计划户，其搬迁出垸后，政府为其在辰阳街道致富路89号安置了100平方米的宅基地，并为其修建了平房，按照搬迁标准给予补偿，后李盈正将该安置房转卖他人。李盈正转卖安置房后在汉寿县罐头厂租住了一段时间，于2013年购买了涉案房屋。 本院争议焦点为：1.原、被告签订奖补协议是否违法？2.被告是否应当赔偿原告主张的经济损失？ 对于焦点1，从集体土地房屋的征收、拆迁角度讲，涉案奖补协议系依据常政发[2015]2号《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称《安置办法》）及其他的法律、法规签订，涉案奖补协议虽名义上是“打非拆违”，实质却有房屋拆迁补偿的性质。而根据《安置办法》及汉寿县人民政府《关于实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)第三条第二款规定，县国土资源主管部门才是征地拆迁工作的法律主体，被告辰阳街道办只是征地拆迁工作的实施主体。按照《安置办法》及《若干意见》的规定，征收集体土地和拆迁被征收土地上建（构）筑物，应当按照征地拆迁程序进行，但涉案奖补协议签订前，并未履行征地拆迁的法定程序。辰阳街道办也没有在征地拆迁中与被征收人签订拆迁补偿协议的主体资格。从违法建筑拆除角度看，在案证据并无相关职能部门认定原告的房屋系违法建筑方面的证据，虽汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”指挥部发布通告，宣布以围堤湖蓄洪垸汉仓路为中轴向两厢各延伸500米，南从大阳堤起，北至抗旱渠道止，此范围内的非法违规建筑一律拆除，但寿县蔬菜产业园“打非拆违”指挥部并非认定违法建筑的职能部门，其无权确认上述范围内的房屋系违法建筑。被告主张原告房屋处于蓄滞洪区，也应由相关职能部门确认违法，被告并无直接确认原告房屋违法的职权。无论从征地拆迁角度还是从违法建筑拆除角度看，涉案奖补协议签订程序均违法，且被告无征拆和拆违的职权。被告关于原告房屋位于蓄滞洪区，属于违法建筑的主张，本院认为，虽然涉案房屋现位于蓄滞洪区，但涉案房屋修建时，经过当时各级政府机构及职能部门的审批，涉案房屋的修建有合法手续，被告主张原告房屋系违法建筑没有依据。尽管涉案房屋的修建手续系案外人熊汉容的名义办理，但原、被告对涉案房屋现属于原告的事实均不持异议，而原告曾经因搬迁获得的安置房屋已经出卖给他人，原告出卖给他人的房屋与涉案房屋不是同一处房屋，原告现又持有涉案房屋建房手续原件，根据农村房屋交易习惯，原告主张系从熊汉容手中购买涉案房屋，合情合理，被告未提交证据证实涉案房屋已经给予补偿，其关于涉案房屋已经安置补偿，涉案房屋丧失物权的主张，没有依据，本院不予支持。原告自行委托鉴定涉案房屋价值40多万元，涉案奖补协议予以补偿9万多元，补偿标准显失公平。虽然涉案奖补协议系双方签订，但签订前，被告采取了断电的措施，原告主张非自愿签订有事实依据，本院予以支持。综上，涉案奖补协议签订程序违法、内容失当，且存在行政机关没有主体资格的重大明显违法情形，涉案奖补协议属无效协议。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定，当事人起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。现原告起诉要求确认奖补协议违法，本院经审查发现奖补协议存在无效情形，应判决确认无效。 对于焦点2，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条和五十八条规定，无效的合同自始没有约束力，被告拆除原告房屋没有依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条规定，行政机关及其工作人员在实施行政行为过程中违法侵犯公民的合法财产权益的，受害人有权获得赔偿。本案中，被告虽与原告签订奖补协议后拆除涉案房屋，但涉案奖补协议无效，致使原告遭受损失，原告有权要求拆除人予以赔偿。根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿”的规定，因涉案房屋已经违法拆除，无法返还，原告主张的涉案房屋价值属于直接损失，其要求被告赔偿房屋价值损失有事实和法律依据，因涉案房屋奖补协议的无效导致涉案房屋被违法拆除，现无法评估市场价值，被告亦未提交证据证实房屋价值，被告应承担违法拆除的不利后果，原告获得的赔偿不应低于集体土地正常征拆获得的补偿标准，参考《若干意见》中的补偿标准，结合原告提供的房屋价值鉴定报告及原告已领取款项的事实，原告现主张的房屋经济损失金额306120元适当，本院予以支持。原告主张的鉴定费、律师费、差旅费损失金额50000元，既不属于《国家赔偿法》规定的直接损失范围，也没有证据证实，本院不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款、第九十五条、第九十九条第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第九条第二款、第三十二条第一款、第三十六条第（四）项、第（八）项之规定，判决如下： 一、确认被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处与原告李盈正签订的《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”房屋拆除奖补协议》无效； 二、被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处于本判决生效之日起十日内向原告李盈正赔偿经济损失306120元； 三、驳回原告李盈正的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  田晓晖 审 判 员  周元梅 人民陪审员  黄功杰 二〇一九年十二月十四日 法官 助理  陈阿妍 书 记 员  金圆媛 附判决依据法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 第九十五条人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； (二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。 赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。 第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。 能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。