湖北省随县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1321行初32号行政公益诉讼起诉人：随县人民检察院。被告：随县自然资源和规划局，住所地：随县厉山大道。法定代表人：汪祖国，局长。行政负责人：陈遵群，副局长。委托诉讼代理人：董立（代理权限：一般代理），湖北神农律师事务所律师。行政公益诉讼起诉人随县人民检察院诉被告随县自然资源和规划局不完全履行法定职责一案，于2019年8月29日向本院提起行政公益诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年11月30日公开开庭审理了本案。行政公益诉讼起诉人随县人民检察院依法指派的检察员肖坤、检察员助理朱昊，被告随县自然资源和规划局行政负责人陈遵群及其诉讼代理人董立均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。行政公益诉讼起诉人诉称，本院在履行职责过程中发现随县鑫汇石业有限公司（以下简称“鑫汇石业”）非法占用土地而原随县国土资源局不依法履行监管职责，致使土地资源遭受重大损害。2016年3月，鑫汇石业未经批准，擅自占用随县唐县镇群联村二组土地3082平方米，用作石材堆场，占地类型为旱地、果园和坑塘，不符合土地利用总体规划。2016年7月28日，原随县国土资源局作出随县土资执罚[2016]34号行政处罚决定书：责令当事人将非法占用的土地计3082平方米在十日内退还给随县唐县镇群联村村委会；对非法占用的3082平方米土地处以罚款30820元。鑫汇石业在法定期限内未申请复议或提起行政诉讼，于2017年2月21日缴纳上述罚款。2016年10月7日，唐县镇群联村村委会出具《退还土地证明》：鑫汇石业已退还土地。2016年10月10日，原随县国土资源局现场勘查载明，鑫汇石业原来堆放的石材已经转移，整个场地已经重新平整并覆盖土层。2017年2月24日，原随县国土资源局以鑫汇石业已经缴纳罚款、退还土地，认为全案全部执行完结，作结案处理。2018年11月27日，随县人民检察院现场调查查明，鑫汇石业非法占用的土地仍用于堆放石材，土地并未退还。针对原随县国土资源局不依法履职行为，随县人民检察院于2018年12月19日向原随县国土资源局发出诉前检察建议，建议依法履行监督管理职责，采取积极有效措施认真落实行政处理决定，恢复土地原状，保护国家和社会公共利益。2019年2月22日，原随县国土资源局书面回复：该案办理时，处罚地块位于该公司侧面，查处时正在平整场地，处罚后该公司确已停止占用，主动缴纳罚款，并由村委会提供退还土地证明，目前企业已办理建设用地手续，下一步将督促办理供地手续。2019年4月11日，随县人民检察院再次对鑫汇石业非法占地现场勘查查明：非法占地位于群联村，土地已硬化，地上堆满石材，用钢板围住，土地未退还仍被非法占用。随县人民检察院认为，原随县国土资源局对鑫汇石业作出行政处罚决定后，鑫汇石业仅缴纳了30820元罚款，但对于鑫汇石业虚假退还土地、应付检查，随县原国土资源局未严格履行监管职能，强化跟踪监督，即认为鑫汇石业已退还土地，并作结案处理，疏于履行监管职责。原随县国土资源局未认真履行监管职责，致使本案超过申请人民法院强制执行的法定期限。同时，随县自然资源和规划局仍可以采取向县政府和向上级国土部门报告、向社会公开通报等方式，督促行政违法当事人履行行政处罚决定书所确定的义务。但随县自然资源和规划局既未采取上述行政手段，也未穷尽行政管理手段，督促鑫汇石业履行行政处罚决定书所确定的退还土地的义务,其采取督促企业办理建设用地手续，既与生效的行政决定相悖，也违反《国土资源行政处罚办法》规定。另外，随县自然资源和规划局于2019年2月19日回复称鑫汇石业已办理建设用地手续，与事实不符。尽管涉案部分土地已取得城市建设用地的批复,但鑫汇石业用地手续尚未办理，其占用土地行为仍属于非法占地,国家和社会公共利益仍处于持续受侵害状态。为督促随县自然资源和规划局依法履行职责，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益，依法提起公益诉讼，请求判令随县自然资源和规划局对鑫汇石业非法占用土地的违法行为继续履行监管职责，责令退还非法占用的土地。本案开庭审理前，公益诉讼起诉人变更诉讼请求为：判令随县自然资源和规划局对鑫汇石业非法占用土地的违法行为未完全正确履行监管职责违法，继续履行监管职责。行政公益诉讼起诉人随县人民检察院为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据材料：第一组证据共4项，包括：1、鑫汇石业工商营业执照；2、随县机构改革相关文件；3、原随县国土资源局行政执法卷宗材料；4、湖北省人民政府关于随县2018年度第9批次城市建设用地的批复（鄂政土批[2018]865号）、红线图。拟证明：鑫汇石业非法占用土地，原随县国土资源局不依法履行监管职责，损害国家和社会公共利益。第二组证据共2项，包括：1、随县人民检察院随县检行公[2018]42132100020号；2、送达回证。拟证明：随县人民检察院履行了诉前程序。第三组证据共4项，包括：1、随县自然资源和规划局回复；2、随县人民检察院现场勘查笔录及照片；3、随县人民检察院调查笔录；4、随县国土勘测规划院勘测定界图。拟证明：原随县国土资源局经检察机关督促后仍怠于履行法定职责，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。被告随县自然资源和规划局辩称，一、随县自然资源和规划局对鑫汇石业违法占地的行为已依法按照程序作出了行政处罚决定，鑫汇石业已履行了缴纳罚款的处罚决定，2016年10月7日，群联村村委会向我局出具退还土地证明鑫汇石业已退还土地。二、湖北省政府已批准涉案土地转为建设用地，并办理征地手续，现征用程序正在推进中。三、我局在收到检查建议后积极履职，做了部分工作，向随县人民政府有关领导报告情况、催告鑫汇石业督促其将土地退还村委会、督促村委会收回土地、停止办理与本案有关的许可、登记等手续。四、对于检察建议书指出履职不到位的，我局将努力改进工作，提高行政执法能力，处理好经济发展与依法行政的关系，继续督促鑫汇石业履行处罚决定书所确定的义务，尽快撤出所有设备和堆放的石材，督促群联村委会收回土地。被告为支持其辩称意见，向本院提交了以下证据材料：证据一、随县土资执法[2016]34号《行政处罚决定书》及送达回证。拟证明：1、鑫汇石业违法占地情况；2、行政处罚内容；3、《行政处罚决定书》已经送达。证据二、鑫汇石业缴款凭证；拟证明：被处罚人已按处罚决定缴纳罚款30820元。证据三、《退还土地证明》复印件；拟证明：该公司当时已经将土地退回给村委会。证据四、鄂土资批[2018]865号复印件；拟证明：湖北省政府已批准涉案土地转为建设用地，并办理征地手续。证据五、1、随县自然资源和规划局2019年9月23日对该公司再次下发的《责令停止违法行为通知书》复印件；2、随县自然资源和规划局2019年9月23日对随县唐县镇群联村下发的《关于收回非法占用土地的建议》。拟证明：我局对当事人及村委会履行处罚决定情况进行督促。经庭审质证，对行政公益诉讼起诉人提交的一、二组证据，被告无异议，本院予以采信。对行政公益诉讼起诉人提交的第三组证据，被告对其真实性无异议，但对证明目的有异议，认为被告在收到检查建议函后做了大量的工作，只是未完全实现预期的目标。对被告提交的证据一至五，行政公益诉讼起诉人对其真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据仅证明被告做了部分工作，并未完全履职。依据有效证据，结合当事人的陈述，本院查明以下事实：随县人民检察院在履行职责过程中发现随县自然资源和规划局不依法履行法定职责，致使国家和社会公共利益遭受侵害。2016年3月，鑫汇石业未经批准，擅自占用随县唐县镇群联村二组土地3082平方米，用作石材堆场，占地类型为旱地、果园和坑塘，不符合土地利用总体规划。2016年7月28日，随县国土资源局作出随县土资执罚[2016]34号行政处罚决定书：责令当事人将非法占用的土地计3082平方米在十日内退还给随县唐县镇群联村村委会；对非法占用的3082平方米土地处以罚款30820元。鑫汇石业在法定期限内未申请复议或提起行政诉讼，于2017年2月21日缴纳上述罚款。2016年10月7日，唐县镇群联村村委会出具《退还土地证明》：鑫汇石业已退还土地。2016年10月10日，原随县国土资源局现场勘查载明，鑫汇石业原来堆放的石材已经转移，整个场地已经重新平整并覆盖土层。2017年2月24日，原随县国土资源局以鑫汇石业已经缴纳罚款、退还土地，认为全案全部执行完结，作结案处理。2018年11月27日，随县人民检察院现场调查查明，鑫汇石业非法占用的土地仍用于堆放石材，土地并未退还。针对原随县国土资源局不依法履职行为，随县人民检察院于2018年12月19日向原随县国土资源局发出诉前检察建议，建议依法履行监督管理职责，采取积极有效措施认真落实行政处理决定，恢复土地原状，保护国家和社会公共利益。2019年2月22日，原随县国土资源局书面回复：该案办理时，处罚地块位于该公司侧面，查处时正在平整场地，处罚后该公司确已停止占用，主动缴纳罚款，并由村委会提供退还土地证明，目前企业已办理建设用地手续，下一步将督促办理供地手续。2019年4月11日，随县人民检察院再次对鑫汇石业非法占地现场勘查查明：非法占地位于群联村，土地已硬化，地上堆满石材，用钢板围住，土地未退还仍被非法占用。庭审中，被告随县自然资源规划局承认截止目前鑫汇石业非法占用的土地实际尚未退还给唐县镇群联村村委会。另查明，根据《中共随县县委随县人民政府关于随县机构改革的实施意见》（随县发[2019]4号）文件精神，撤销原随县国土资源局，其职责并入随县自然资源和规划局。本院认为，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。本案中，随县人民检察院具有行政公益诉讼起诉人的诉讼主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。依照上述法律规定，原随县国土资源局被撤销后，随县自然资源和规划局对辖区内土地违法行为具有监督检查的法定职责，是本案的适格被告。本案中，原随县国土资源局在履职过程中，已经查明鑫汇石业未经批准非法占用土地的事实，亦对该公司的违法行为作出了随县土资执罚[2016]34号行政处罚决定，但鑫汇石业仅履行了处罚决定书中缴纳罚款的义务，并未实际退还土地。在接到行政公益起诉人的检察建议后，其书面答复处罚后该公司确已停止占用土地，主动缴纳罚款，并由村委会提供退还土地证明，该答复与实际情况明显不符，鑫汇石业非法占地行为仍在持续，国家和社会公共利益仍处在被侵害状态。原随县自然资源和规划局在查处鑫汇石业违法占地违法行为过程中，存在怠于履行法定职责的违法行为，现行政公益诉讼人请求确认被告随县自然资源和规划局在查处鑫汇公司非法占有土地的违法行为过程中未完全履行监督管理职责的行政行为违法，并要求其继续履行监管职责的诉请有事实和法律依据，本院予以支持。综上，随县自然资源和规划局作为土地行政主管部门，应当对辖区的土地利用实施监督管理工作，其对鑫汇石业非法占用土地的违法行为未完全履行监督管理职责，致使涉案土地至今处于被侵害状态，放纵了违法当事人的违法行为，损害了国家利益和社会公共利益。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第七十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第二十六条第六款、第七十四条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法若干问题的解释》第二十四条、第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告随县自然资源和规划局在查处随县鑫汇石业有限公司非法占用土地的违法行为中未依法完全履行监督管理职责违法；二、责令被告随县自然资源和规划局对涉案土地依法全面履行监督和管理职责。案件受理费50元，由被告随县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省随州市中级人民法院。审 判 长  马定铭审 判 员  孙天耀审 判 员  王志强人民陪审员  池 祥人民陪审员  张静逸人民陪审员  彭新发人民陪审员  彭方新二〇一九年十二月六日法官助理刘梦书记员王锐