安徽省旌德县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖1825行初18号 原告：中国建设银行股份有限公司郎溪支行，住所地安徽省郎溪县建平镇中港路181号。 法定代表人：但勇，该支行行长。 委托代理人：胡正峰，安徽今昔律师事务所律师。 委托代理人：许大鹏，该公司员工。 被告：郎溪县自然资源和规划局，住所地安徽省郎溪县建平镇学后北路117号。 法定代表人：祝栋，该局局长。 委托代理人：王明水，安徽宣一律师事务所律师。 第三人:安徽韩华建材科技股份有限公司,住所地安徽省宣城市郎溪县经济开发区。 法定代表人：李小林，董事长。 原告中国建设银行股份有限公司郎溪支行（以下简称“建行郎溪支行”）诉被告郎溪县自然资源和规划局土地行政管理（土地）行政撤销一案，2018年11月29日郎溪县人民法院立案受理，2019年8月19日宣城市中级人民法院裁定指定该案由本院审理，同年10月8日本院立案受理。2019年10月29日本院依法通知安徽韩华建材科技股份有限公司（以下简称“韩华公司”）作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。原告建行郎溪支行委托代理人胡正峰、被告郎溪县自然资源和规划局行政负责人方俊峰及其委托代理人王明水到庭参加诉讼。第三人韩华公司经本院传票传唤无正当理由，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 郎溪县人民政府（以下简称“郎溪县政府”）于2014年5月19日向郎溪县国土局下发了郎政秘(2014)77号批复，要求郎溪县国土局出让郎溪县2014年28号等六宗国有建设用地使用权。其中郎溪县政府所作的批复中的六宗国有建设用地使用权，包含原告诉请的2014第1654号建设用地使用权的出让。郎溪县国土局收到郎溪县政府的批复之后，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》进行了公告。在公告期间内，案涉的土地由安徽韩华建筑新材料有限公司（以下简称：“韩华新材料公司”）报名竞买，并竞得案涉的国有建设使用权在内的土地。2014年的6月30日郎溪县国土局签署了成交确认书，韩华新材料公司在规定的期限内缴纳了土地出让金。2014年7月14日，郎溪县国土局与韩华新材料公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，韩华新材料公司取得了案涉的土地使用权。 原告建行郎溪支行诉称：2013年9月16日原告与安徽中迅通电子科技有限公司（以下简称“中迅通公司”）签订了一份《固定资产贷款合同》，约定中迅通公司向原告借款2.3亿元（实际借款数额为2.24亿元）。同日，郎溪经济技术开发区投资发展有限公司（以下简称“郎溪投资发展公司”）以名下土地使用权[土地使用权证号：郎国用（2013）第579、580、581、582、583、584、585号]为中讯通公司前述借款提供抵押担保，并办理了抵押登记[其中郎国用（2013）第583号国有建设用地使用权经评估的价值为2757万元]，土地他项权利证号为郎他项（2013）第121号。前述事实已经安徽省高级人民法院（2016）皖民初23号民事判决予以确认。因中讯通公司等未按上述民事判决履行义务，原告依法申请了强制执行。宣城市中级人民法院在执行过程中发现郎国用（2013）第583号国有建设用地使用权证上登记的宗地已由韩华公司占用使用，无法进行评估拍卖。2018年4月，原告依法向郎溪县人民法院提起行政诉讼，该院（2018）皖1821行初5号行政判决审理查明：2014年6月30日，韩华新材料公司通过招标竞得位于郎溪县经济开发区金桥西路（原锦富西路）北侧分流西路西侧编号为2014-43号地块（面积19656㎡）的国有建设用地使用权，并与郎溪县国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2014年9月4日经郎溪县国土局审核、郎溪县政府批准颁发了编号为郎国用（2014）第1654号国有建设用地使用权证。后该证经郎溪县不动产登记中心变更登记为皖（2017）郎溪县不动产权第0008327号、0008338号、0008339号和0008340号不动产权证。编号为皖（2017）郎溪县不动产权第0008327号、0008338号、0008339号和0008340号不动产权证书上登记的宗地与编号为郎国用（2013）第583号国有建设用地使用权证上登记的宗地部分重合。原告认为，原告对郎国用（2013）第583号国有建设用地使用权享有抵押权，郎溪县国土局将该土地使用权出让给韩华新材料公司，致使宣城市中级人民法院无法对郎国用（2013）第583号国有建设用地使用权进行强制执行，显然侵犯了原告的抵押权，现诉请：判决撤销被告郎溪县国土局出让郎国用（2014）第1654号国有建设用地使用权的行为。 原告建行郎溪支行为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据：1、郎溪县人民法院（2018）皖1821行初5号行政判决书复印件和安徽省高级人民法院（2016）皖民初23号民事判决书复印件各1份，证明：（1）郎溪道其公司取得郎国用（2013）第583号国有建设用地使用权早于被告出让郎国用（2014）第1654号国有建设用地使用权。（2）原告对郎国用（2013）第583号国有建设用地使用权享有抵押权。（3）郎国用（2013）第583号国有建设用地使用权与郎国用（2014）第1654号国有建设用地使用权存在部分重合。（4）被告出让郎国用（2014）第1654号国有建设用地使用权，侵犯了原告的抵押权，出让行为违法，应当予以撤销。 被告郎溪县自然和规划局辩称：一、答辩人是按照程序对外出让案涉国有建设用地使用权。根据《土地管理法》和《城市房地产管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，国有土地使用权的出让应该采取招拍挂形式，且根据法律规定，由市县级人民政府土地管理部门与土地使用者签订出让合同。国土资源部于2002年4月3日第4次部务会议通过了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，自2002年7月1日起施行。该规定对招拍挂出让国有土地使用的原则、要求、程序等均作了规定。案涉2014-43号地块位于郎溪县经济开发区，土地性质为工业，面积为19656平方米，该宗土地出让经郎溪县政府批准后，由答辩人按照法律法规的要求采取挂牌出让方式进行出让的。 二、原告诉称答辩人出让郎国有（2014）第1654号国有建设用地使用权与郎溪投资发展公司持有、并用于抵押的郎国用（2013）第583号国有土地使用证存在部分重复问题，有其特殊原因，责任不在于答辩人。郎溪投资发展公司于2013年3月5日依据《郎溪县人民政府关于同意对郎溪县经济开发区规划内七宗国有建设用地进行土地使用权登记和运营管理的批复》及相关资料向郎溪县国土局申请土地使用权的初始登记，因提交的材料齐全，郎溪县国土局办理了证号为郎国用（2013）第141号（登记面积19362.5平方米，用途工业）等宗地的土地使用权登记。2013年6月1日，郎溪投资发展公司向郎溪县国土局提交了《国有土地使用权出让合同》（划拨土地使用权补办出让合同）和郎溪县政府批准同意的暂缓缴纳有关税费的批准文件等材料，申请对郎国用（2013）第141号国有土地使用权进行变更登记，因材料齐全，郎溪县国土局为其办理了郎国用（2013）第583号国有土地使用权证（登记面积19362.5平方米，用途商业）。2013年9月16日，郎溪投资发展公司用郎国用（2013）第583号等七宗国有土地使用权为中讯通公司向原告借款提供抵押担保。上述情况说明，郎溪投资发展公司持有的郎国用（2013）第583号国有土地使用权是根据县政府的批准文件办理的，目的主要用于融资。2014年6月，郎溪县政府再次批复对外出让包括案涉2014-43号地块在内的六宗土地。答辩人按批复程序对外公告挂牌出让不存在过错，韩华公司按程序取得了2014-43号地块国有建设用地使用权，其取得土地使用权的程序合法，并已缴清了土地出让金，办理了国有土地使用权登记，后又换发了不动产产权证，韩华公司受让土地的行为合法有效。 综上，答辩人对外出让案涉的土地行为符合法律规定，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告郎溪县自然资源和规划局提交的证据、依据： 一、事实、程序方面证据。 1、郎溪县国土局郎国土资（2014）75号《关于郎溪县2014年28号等六宗国有建设用地使用权公开出让的请示》、郎溪县人民政府郎政秘（2014）77号《郎溪县人民政府关于同意郎溪县2014年28号等六宗国有建设用地使用权公开出让的批复》、安徽省人民政府皖政地（2010）164号《关于补办郎溪县2009年第十三批次城镇建设用地的批复》复印件各1份，证明被告出让案涉土地给第三人是经过了法定的批准程序。2、郎溪县国土局《国有建设用地使用权出让公告》、《国有建设用地使用权挂牌竞买须知》复印件各1份，证明被告出让案涉土地是依照法定程序即按照招拍挂的程序，首先进行了公告。出让的方式是挂牌。在挂牌书之中详细的命名了位置、出让面积、用途以及用地的比例、行业的分类、规划指标、土地开发程度、土地使用权年限、投资强度以及动竣工的期限和其他利用条件等。3、韩华新材料公司竞买申请书、授权委托书、法定代表人身份证明书复印件各1份，证明第三人在挂牌公告期间内向被告提出了竞买申请。4、竞买资格确认书、国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单、土地交易信息公示表复印件各1份，证明第三人在挂牌公告期间内报名，其竞买资格于2014年6月26日获得确认。并于2014年6月30日以207万元报价竞得案涉土地使用权。被告及时进行了信息公示。5、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同复印件各1份，证明2014年6月30日安徽省经纬拍卖有限公司作为拍卖机构，签署了《成交确认书》。第三人持《成交确认书》于2014年7月14日与被告签署《国有建设用地使用权出让合同》，被告将案涉的土地使用权依法出让给第三人。6、交地确认书、缴费票据复印件各1份。证明被告于2014年10月31日依据出让合同将案涉土地使用权交付给第三人，第三人于2014年7月14日缴清了土地出让金。 二、法律依据。1、《中华人民共和国土地管理法》第五条、第四十三条。第五条赋予了县级以上地方人民政府对土地进行管理的职责。第四十三条规定了任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。2、《中华人民共和国城市房地产管理法（2009年修正）》第十三条规定了土地的使用权出让可以采取拍卖招标的方式进行。第十五条规定了土地使用权的出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市县人民政府的土地管理部门与受让人进行签订。3、国土部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》第一条、第二条、第五条、第七条、第八条、第九条。规定了被告方出让国有土地使用权所采取的形式。 第三人韩华公司未作陈述亦未提供证据。 原告建行郎溪支行对被告郎溪县自然资源和规划局提交的事实、程序方面证据质证意见为：对证据1的合法性有异议。案涉土地使用权已经出让给了郎溪道其公司，用途为商业用地，不符合出让的条件。对证据2的合法性有异议，土地使用权已经出让给了郎溪道其公司，不符合对外出让的条件，被告不能对外进行土地使用权出让，发布公告的行为显然违法。对证据3的三性没有异议。但认为郎溪道其公司已经取得了案涉土地使用权，并且原告也办理了抵押登记。对证据4的土地交易信息公示表合法性有异议，郎溪道其公司已经取得了案涉地块的土地使用权，被告不能进行土地使用权出让。对证据5的质证意见同证据4。对证据6的合法性有异议，郎溪道其公司已经取得了案涉地块的土地使用权，并且被告已经将案涉地块的土地使用权交付给了郎溪道其公司，同时为原告办理了抵押登记。因此，无法再将土地使用权交付给韩华公司。 原告建行郎溪支行对被告郎溪县自然资源和规划局提交法律依据的质证意见为：在郎溪道其公司已经取得案涉地块土地使用权情况下，被告将土地使用权出让给韩华公司，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十三条：“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”郎溪道其公司取得案涉地块土地使用权的土地用途为商业用地，被告将土地使用权出让给韩华公司，土地用途为工业用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定，依法改变土地权属和用途的应当办理土地变更登记手续。因此在被告没有提交土地变更登记手续证据的情况下，违反了法律规定。 被告郎溪县国土局对原告建行郎溪支行提交的证据，质证意见为：对原告提交的两份判决书的三性没有异议，对其中的部分证明对象有异议。郎溪县人民法院经审理，已经查明第三人对案涉土地所持有的不动产登记证书是合法有效的，第三人依照法定程序办理了不动产登记手续。原告对郎国用（2013）第583号国有土地使用权享有抵押权，被告在出让案涉土地使用权给第三人时，并不清楚这一事实。被告将案涉的土地出让给第三人，是经郎溪县政府批准并依法定程序进行出让的。 本院对上述证据认证如下：1、原告提交的郎溪县人民法院（2018）皖1821行初5号行政判决书和安徽省高级人民法院（2016）皖民初23号民事判决书已发生法律效力，被告对该组证据的“三性”无异议，本院予以认定。2、被告提交的1、2、4、5、6组证据，原告对上述证据的真实性无异议，本院对其证明目的不予认定。证据3的“三性”，原告无异议，本院予以认定。3、被告所提交的法律法规依据，不能证明其出让行为合法。 本院依职权到韩华公司拍摄的照片1张，证实韩华公司已在案涉抵押的土地上，兴建了标准化厂房。 经审理查明，2013年3月5日经郎溪县国土局审核，郎溪县政府批准颁发了编号为郎国用（2013）第141号国有建设用地使用权证，该证载明：土地使用权人为郎溪投资发展公司（2013年9月13日经郎溪县工商行政管理局核准，郎溪投资发展公司变更为郎溪道其公司），坐落在郎溪县经济开发区锦富西路北侧分流西路西侧，地类（用途）为工业，使用权类型为政府储备，登记面积为19362.5㎡。2013年6月1日经郎溪县国土局审核、郎溪县政府批准，对上述土地使用权证的地类和使用权类型进行了变更登记，并换发了编号为郎国用（2013）字第583号国有建设用地使用权证（地类为商业，使用权类型为出让，终止日期2053年5月28日，其他内容相同）。 2013年9月16日建行郎溪支行与中迅通公司签订编号为GD340756208LX(2013)02的《固定资产贷款合同》1份，约定：中迅通公司向建行郎溪支行借款23000万元，借款期限为五年，自2013年9月16日至2018年9月15日。同日，郎溪投资发展公司与建行郎溪支行签订编号为DY340756208LX(2013)02《抵押合同》1份，约定：郎溪投资发展公司以其所有的位于安徽省郎溪县经济开发区总面积为225813.1㎡的建设用地使用权[土地使用权证号：郎国用（2013）第579、580、581、582、583、584、585号]为中讯通公司上述借款提供抵押担保。合同签订后，上述建设用地使用权办理了抵押登记，郎溪县国土局颁发郎他项（2013）第121号他项权证，建行郎溪支行实际向中迅通公司发放贷款22400万元。 2014年5月15日郎溪县国土局向郎溪县政府请示，拟对2014年28号等六宗（编号为：2014-28、35、43、48、49和50号）国有建设用地使用权进行公开出让，其中编号2014-43号地块拟出让土地面积为19656平方米，土地范围：该宗土地坐落于郎溪经济开发区。四至范围：东至分流西路，南至金桥西路（原锦富西路），西至韩华新材料公司，北至明渠。拟出让土地用途为工业用地。2014年5月19日郎溪县政府作出郎政秘（2014）77号批复，同意郎溪县2014年28号等六宗国有建设用地使用权公开出让。2014年5月27日郎溪县国土局、郎溪县招投标中心联合发布郎国土告字（2014）6号《郎溪县国土资源局国有建设用地使用权出让公告》和《国有建设用地使用权挂牌竞买须知》，决定公开出让包括上述六宗地块在内的九宗国有建设用地使用权，其中2014-43号地块起始价为207万元。2014年6月30日韩华新材料公司以207万元竞得编号为2014-43号地块。2014年7月14日郎溪县国土局与韩华新材料公司签订编号341821出让[2014]-0043号《国有建设用地使用权出让合同》。2014年9月4日经郎溪县国土局审核、郎溪县政府批准颁发了郎国用（2014）第1654号国有建设用地使用权证，该证载明：土地权人为韩华新材料公司，坐落在郎溪县经济开发区金桥西路北侧、分流西路西侧，地类（用途）为工业，使用权类型为出让，登记面积为19656㎡，终止日期2064年10月。2014年10月31日郎溪县国土局与韩华新材料公司签订《交地确认书》，郎溪县国土局将该宗出让土地交付给韩华新材料公司。2015年7月16日韩华新材料公司变更为安徽韩华建材科技股份有限公司，即韩华公司。2015年9月6日韩华新材料公司向郎溪县国土局申请郎国用[2014]第1654号国有土地使用权变更登记，经郎溪县国土局审核、郎溪县人民政府批准进行了变更登记，并换发了编号为郎国用（2015）第1285号国有建设用地使用权证。2017年8月21日韩华公司持编号为郎国用（2015）第1285号国有建设用地使用权证、（2015）第1286号国有建设用地使用权证以及郎房地权证字第××号房地产权证向郎溪县不动产登记中心申请变更登记，郎溪县不动产登记中心为其换发编号为皖（2017）郎溪县不动产权第0008327号、0008338号、0008339号和0008340号等不动产权证书及证明。编号为郎国用（2013）第583号国有建设用地使用权证上登记的宗地与编号为皖（2017）郎溪县不动产权第0008338号、0008339号和0008340号等不动产权证书上登记的宗地部分重合。 另查明，建行郎溪支行与中迅通公司、郎溪道其公司等案涉借款民间借贷纠纷一案，安徽省高级人民法院经审理，于2017年4月17日依法作出（2016）皖民初23号民事判决：一、中迅通公司于判决生效后十五日内归还建行郎溪支行借款本金22400万元及利息1120万元、复利303027.05元；……；四、如中讯通公司未按判决指定的期间履行义务，建行郎溪支行对道其公司名下位于安徽省郎溪县经济开发区面积为225813.1㎡的建设用地使用权【土地使用权证号：郎国用（2013）第579、580、581、582、583、584、585号】享有优先受偿权，……。该判决已生效。案件在执行阶段，发现建行郎溪支行享有优先受偿权的建设用地使用权已归韩华公司所有。2018年4月9日建行郎溪支行向郎溪县人民法院提起行政诉讼，请求撤销郎溪县不动产登记中心办理的皖（2017）郎溪县不动产权第0008338号登记。该院经审理认为，郎溪县不动产登记中心依据《不动产登记暂行条例》相关规定，为韩华公司办理的登记行为事实清楚、程序合法，适用法律正确，且在登记期间，无案外人提出异议，遂依法作出（2018）皖1821行初5号行政判决：驳回建行郎溪支行的诉讼请求。该判决已生效。 再查明，郎溪县国土局于2019年2月20日经机构改革，更名为郎溪县自然资源和规划局。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百七十九条规定，为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿。本案中，郎国用（2013）第583号国有建设用地使用权人为郎溪道其公司，该公司将郎国用（2013）第583号国有建设用地使用权作为原告建行郎溪支行与中迅通公司之间23000万元借款担保抵押财产之一，并办理了抵押登记，被告郎溪县国土局颁发了他项权证，原告建行郎溪支行为抵押权人，依法对该抵押财产享有优先受偿权，并业经安徽省高级人民法院（2016）皖民初23号民事判决确认。在抵押期限内，被告郎溪县国土局挂牌出让[2014]-0043号国有建设用地使用权，韩华新材料公司竞得该宗土地使用权，郎溪县政府批准颁发了国有建设用地使用权证，后经变更登记换发国有建设用地使用权证。2017年8月21日韩华公司向郎溪县不动产登记中心申请变更登记，郎溪县不动产登记中心为其换发不动产权证书及证明。编号为郎国用（2013）第583号国有建设用地使用权证上登记的宗地与编号为皖（2017）郎溪县不动产权第0008338号、0008339号和0008340号等不动产权证书上登记的宗地部分重合。该事实业经郎溪县人民法院已生效的（2018）皖1821行初5号行政判决确认。被告郎溪县国土局辩称，出让的郎国用（2014）第1654号国有建设用地使用权与郎溪县投资发展公司（即郎溪道其公司）持有的并用于抵押的郎国用（2013）第583号国有土地使用证存在部分重复问题，有其特殊原因，责任不在其的理由不成立。全面依法治国，行政机关必须依法行政。被告郎溪县国土局作为郎溪县政府的土地行政主管部门，其主要职责为负责区域内土地的管理和监督工作。被告郎溪县国土局明知郎国用（2013）第583号国有建设用地使用权已办理抵押登记，且在未办理土地使用权人变更登记以及未通知抵押权人的情况下，根据县政府的批复，仍然将涉及郎国用（2013）第583号的2014-43号地块国有建设用地使用权挂牌出让，在韩华公司竞得后，为其颁发了郎国用（2014）第1654号国有建设用地使用权证，其行政行为显然侵犯了原告建行郎溪支行的抵押权，应为无效，理应予以撤销。但鉴于第三人韩华公司已善意依法取得并办理了不动产权登记，且已实际利用案涉土地使用权，如予以撤销被告的出让行为，将会对第三人韩华公司的企业利益造成重大损害。第三人韩华公司利益受损，必将对国家利益造成损害，故不宜撤销，应确认违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下： 被告郎溪县自然资源和规划局出让郎国用（2014）第1654号国有建设用地使用权的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告郎溪县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审 判 长  王 慧 审 判 员  吴利民 人民陪审员  胡 欣 二〇一九年十二月三日 法官助理李欣欣 书记员曹周平 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; ……。 《最高人民法院关于适用的解释》 第七十九条……。 第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。