广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1576号 上诉人（一审原告）陆秀兰，女，壮族，1938年6月15日出生，住马山县。 委托代理人韦雨池，女，壮族，1972年6月8日出生，住马山县，系陆秀兰女儿。 被上诉人（一审被告）马山县人民政府，住所地：马山县白山镇西华街东一里1号。 法定代表人张自英，县长。 委托代理人蓝继坚，马山县农村经济经营管理站站长。 委托代理人李文敬，广西文敬律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人李世佑，南宁市人民政府行政复议办公室工作人员。 上诉人陆秀兰因其诉被上诉人马山县人民政府（以下简称马山县政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）不履行土地承包经营权登记颁证职责及行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年12月16日对当事人进行了询问。上诉人陆秀兰委托代理人韦雨池，被上诉人马山县政府委托代理人蓝继坚、李文敬，被上诉人南宁市政府委托代理人李世佑到庭参加询问。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：陆秀兰系韦胜、韦雨池之母，陆秀兰户是马山县白山镇大同村下丰屯以陆秀兰为户主的集体土地承包户。韦雨池代表韦胜户（即陆秀兰户，以下称陆秀兰户）于2017年12月2日通过邮寄方式向马山县政府提出《颁证申请书》，请求马山县政府在2018年12月31日前给陆秀兰户9块二轮承包地登记颁证。马山县政府收到韦雨池邮寄提出的《颁证申请书》后，没有给予回复或办理。陆秀兰以马山县政府不履行颁发农村土地承包经营权证的法定职责为由，于2019年1月15日向南宁市政府提出行政复议申请，请求责令马山县政府在复议决定生效一个月内履行法定职责，给陆秀兰户9块二轮承包地颁发农村土地承包经营权证；南宁市政府经复议审查认为，自2015年实施农村土地承包经营权确权登记工作以来，马山县政府已经依照程序规定对原告所在村镇开展了登记颁证的相关工作，并不存在不履行法定职责的行为。从各级行政机关对韦雨池反映问题作出的信访答复、信访复查意见以及复核意见、派出所接警记录和人民法院的生效判决来看，陆秀兰户申请登记颁证的土地，或有部分与他人存在土地权属纠纷至今尚未解决，或有部分跟他人互换土地多年形成换地事实，或有部分已被占用硬化为村屯道路或三面光的水利渠道，这些情形的存在是依法不能进行登记发证的。因此陆秀兰主张马山县政府不履行农村土地承包经营权确权登记的法定职责缺乏事实和法律依据，于2019年4月21日作出南府复议〔2019〕14号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称14号复议决定），决定驳回陆秀兰就马山县政府不履行颁发农村土地承包经营权证的法定职责提起的本案行政复议申请。陆秀兰不服14号复议决定，提起本案行政诉讼，请求依法判决：1.确认被告马山县政府不履行颁发农村土地承包经营权证法定职责的行为违法；2.撤销14号复议决定；3.判令被告马山县政府在判决生效后一个月内给陆秀兰户9块共约8.2亩二轮承包地颁发农村土地承包经营权证；4.判令被告马山县政府承担原告方异地开庭差旅费、误工费、快递费、复印费等费用；5.判令被告马山县政府承担本案诉讼费用。 另查明，2016年1月29日，下丰经联社向白山镇政府递交《土地权属争议申请书》，请求白山镇政府为下丰经联社旧排涝排污兼农业水利沟渠土地被陆秀兰户侵占一事进行调解，白山镇政府经调解无果后，于2017年4月24日作出白政发〔2017〕4号《关于大同村下丰屯土地权属争议的处理决定》，决定下丰经联社与陆秀兰户争议的面积为10.15平方米的土地使用权归陆秀兰户所有。下丰经联社不服，历经复议、一审、二审，南宁市中级人民法院二审作出（2018）桂01行终158号行政判决，判决撤销一审判决和被诉行政决定，并责令白山镇政府重新对下丰经联社的申请作出处理。至今，白山镇政府尚未重新作出处理。关于陆秀兰户与韦向平户因互换0.07亩土地及其与下丰经联社发生10.15平方米的土地使用权争议问题，韦雨池先后向马山县农业和林业局、马山县政府、南宁市农业委员会、广西壮族自治区农业农村厅进行反映，并获得了上述机关的相关书面答复意见。 一审法院认为：行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的相关规定，被告马山县政府具有法定职责向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权；据此，原告陆秀兰认为被告马山县政府不履行颁发土地承包经营权证的法定职责及其不服被告南宁市政府作出的行政复议结果，向法院提起行政诉讼以寻求司法保护，法院依法应当予以受理。依据《不动产登记暂行条例》第五条第一款第（四）项，《不动产登记暂行条例实施细则》第二十五条第一款的规定，土地承包经营权的登记颁证属于不动产登记工作的范畴。不动产登记具有的推定力，是指不动产登记薄上所记载的当事人的权利内容具有正确的不动产权利的效力；因此，依据《不动产登记暂行条例》第二十二条第一款第（二）项的规定，不动产登记机构应当对存在尚未解决权属争议的不动产权利不予登记，并书面告知申请人。本案从已有的证据来看，原告陆秀兰户与韦向平户因互换0.07亩土地而发生的权属争议尚未获得实质解决，且南宁市中级人民法院（2018）桂01行终158号行政判决中，责令白山镇政府重新对下丰经联社的申请作出处理，但白山镇政府至今尚未重新作出处理；据此，陆秀兰户与韦向平户因互换0.07亩土地及其与下丰经联社发生10.15平方米的土地使用权争议是客观存在的，马山县政府因此拒绝对原告陆秀兰要求包括存在尚未解决权属争议的0.07亩和10.15平方米在内的全部承包土地予以登记颁证，于法有据，虽无不当，但马山县政府仍应书面将不予登记颁证的原因告知陆秀兰。南宁市政府依法受理了原告陆秀兰提出的行政复议申请，经复议审查之后作出14号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，予以维持。综上所述，原告陆秀兰诉称其全部承包地9块共约8.2亩的土地权属合法，界址清楚，四至准确且没有争议，不予采信；为此，原告陆秀兰申请被告马山县政府将其存在尚未解决权属争议的0.07亩和10.15平方米在内的全部承包土地予以登记颁证的理由不成立，相应提出的全部诉讼请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决驳回原告陆秀兰的全部诉讼请求。 上诉人陆秀兰上诉称：一、1996年韦向平先占公共田埂地建新房，未经同意即擅自侵占相邻的上诉人“百板”承包田东南角0.07亩用作新田埂，同时扩大其新房门前空间，2014年将其硬化改变农业用途。韦向平的上述行为违反法律规定。至今没有任何事实和证据证明0.07亩土地有互换行为，也没有任何事实和证据可以推翻或对抗上诉人30年承包合同的法律效力。一审判决认为涉案0.07亩土地存在权属纠纷，没有事实和法律依据。二、上诉人申请颁证的是1995年二轮延包的9块地8.2亩（事实上是10块地8.4亩）。南宁市中级人民法院（2018）桂01行终158号行政判决所涉10.15平方米土地，与上诉人申请登记的承包地没有任何关系。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，结果明显不当。请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审提出的全部诉讼请求。 被上诉人马山县政府答辩称：一、有关部门已经明确答复，涉案0.07亩土地从1995年互换至今已经有20多年，互换已成既定事实，应受法律保护。陆秀兰要求将互换的0.07亩土地承包经营权确权归其户所有，没有事实和法律依据。二、2018年12月，陆秀兰户不经韦向平户同意私下移挪田埂回原处，企图改变土地互换的事实，遭到韦向平户的坚决反对。现陆秀兰户仍然要求将涉案0.07亩土地登记给其户，否则拒绝在办证材料上签字，致使马山县政府无法为其户办理农村土地承包经营权证。一审判决正确，请求二审法院依法予以维持。 被上诉人南宁市政府答辩称：一、自2015年实施农村土地承包经营权确权登记工作以来，马山县政府已经依照程序规定对陆秀兰所在的村屯开展了登记颁证相关工作，不存在不履行法定职责的行为。二、陆秀兰申请颁证的土地有部分与他人存在土地权属纠纷至今尚未解决，或有部分跟他人互换多年，依法不能进行登记发证。南宁市政府14号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。陆秀兰提出的上诉理由于法无据，请求二审法院依法驳回其诉求。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。二审庭审过程中，陆秀兰、马山县政府均认可南宁市中级人民法院（2018）桂01行终158号行政判决中所涉10.15平方米土地属于渠道用地，与陆秀兰申请登记的承包田无关。据此，除不认定南宁市中级人民法院（2018）桂01行终158号行政判决中所涉10.15平方米土地与本案具有关联性之外，本院对一审查明的其余事实予以确认。 本院另查明：2017年12月19日，马山县农业和林业局对韦雨池作出《关于白山镇下丰屯韦雨池报告要求给韦胜户的“百板”承包田登记确权的答复》，内容有“韦向平家房子的前面正对着陆秀兰‘百板’承包田的西北面一角，为了扩大房前的活动场地和本屯出行路面，大约在1995年农历10月间韦向平的母亲就找到陆秀兰商量换地事宜，双方均互相理解并同意互换土地。韦向平户在‘下水电’与陆秀兰户相邻的田块割出0.07亩归到陆秀兰的田块（到实地观察确有明显的类似割让新设田埂迹象）；而陆秀兰则在‘百板’自家的那块田的北侧边割让0.07亩给韦向平家使用。双方对等互换地后（未立互换字据），韦向平户就用互换来的地块连同他家的地一起规划作为扩大房前的水泥混凝土屯路和往外移动改道旧水渠的建设用地，陆秀兰（韦胜）户则在互换后的田块耕种经营至今已有20多年了，既成了历史事实。”马山县农业和林业局2018年6月1日《关于白山镇下丰屯韦雨池请求县政府依法处理下丰屯农村土地确权问题的答复》及2018年12月28日《马山县农业和林业局关于韦雨池要求给韦胜户九块二轮承包地登记颁证的答复》、马山县政府2019年1月28日《关于韦雨池反映有关问题的告知书》等，以及此后南宁市农业委员会、广西壮族自治区农业农村厅的书面答复意见中，均有该0.07亩土地的意见。 本院认为：一、关于涉案0.07亩土地是否存在权属纠纷的认定问题。韦向平户自1996年起就已经使用涉案0.07亩土地作为扩大房前屯路和修建水渠用地使用多年，该路段已成为村民出行的公共通道，2014年硬化为通屯水泥路，陆秀兰在确权登记过程中主张仍属其承包田，引起了纠纷。韦向平的行为是擅自侵占还是互换承包地，不属本案审理范畴，但可以肯定的是确实存在权属纠纷，且尚未得到实质解决。 二、关于马山县政府应否向陆秀兰颁发承包证的问题。《不动产登记暂行条例》第二十二条第一款规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的；”陆秀兰户提出登记申请的土地中，有0.07亩土地存在权属争议且尚未获得实质解决，不符合颁证条件，马山县政府不予颁证并无不当。 三、关于南宁市政府14号复议决定的合法性问题。南宁市政府依法受理了陆秀兰提出的行政复议申请，经复议审查之后作出14号复议决定程序合法，除认定南宁市中级人民法院（2018）桂01行终158号行政判决中所涉10.15平方米土地与陆秀兰申请登记的承包田有关不当需要指出外，认定的其余事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，驳回陆秀兰的复议申请结果正确。 综上所述，一审判决除认定南宁市中级人民法院（2018）桂01行终158号行政判决中所涉10.15平方米土地与陆秀兰申请登记的承包田有关不当需要指出外，认定的其余事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人陆秀兰提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人陆秀兰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 班 艳 二〇一九年十二月二十六日 法官助理 封 宇 书 记 员 贾茜茜