湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终2073号上诉人（原审原告）：株洲振邦科技实业有限公司。住所地：株洲市天元区黄河南路工业一区。法定代表人：王自团，该公司执行董事。委托代理人：曹远泽，湖南金州律师事务所律师。委托代理人：李高文，该公司员工。被上诉人（原审被告）：株洲市石峰区人民政府。住所地：株洲市石峰区响田东路268号。法定代表人：邓元连，该区区长。行政机关出庭负责人：言晓军，该区副区长。委托代理人：刘志，株洲市石峰区人民政府工作人员。委托代理人：何行昌，湖南犀城律师事务所律师。上诉人株洲振邦科技实业有限公司（以下简称振邦公司）因与被上诉人株洲市石峰区人民政府（以下简称石峰区政府）行政强制关停及行政赔偿一案，不服湖南省株洲市中级人民法院（2019）湘02行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。株洲市中级人民法院经审理查明：振邦公司成立于2002年7月。2010年9月，振邦公司与原株洲市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，依法取得原株洲市搪瓷厂改制处置土地及地面资产和设备。该土地坐落在石峰区三丘田。振邦公司取得该资产后进行经营和生产。2017年12月15日，中共湖南省长株潭“两型社会”试验区工作委员会、湖南省长株潭“两型社会”试验区建设管理委员会联合印发《的通知》，振邦公司所属涉案厂址在调整退出之列。2018年4月12日，石峰区绿退领导小组发出《的通知》，振邦公司涉案厂址未在之列。同年4月19日，石峰区绿退领导小组发布《的通知》，振邦公司机车配件生产线在退出范围。2018年5月2日，石峰区绿退领导小组办公室向振邦公司下达《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》，要求振邦公司于5月17日前完成全面退出。同年6月8日，石峰区绿退领导小组办公室向振邦公司下达《石峰区绿心地区关停退出工业项目分类通知书》，告知振邦公司涉案厂址属绿心地区退出工业项目定为第二类企业（即限期退出类企业），并送达给振邦公司。2018年9月11日，石峰区绿退领导小组办公室向振邦公司下达《关于绿心地区工业项目停产告知书》，要求振邦公司于2018年9月25日前停止生产。2018年10月11日，株洲市环境保护局对振邦公司作出株环罚预字〔2018〕S-25号《行政处罚事先告知书》及株环责改字〔2018〕S-24号《责令改正违法行为决定书》，该决定书认定振邦公司具有未经环保审批，擅自建设喷涂工艺生产线并投入生产等违法行为，决定责令振邦公司立即改正违法行为，恢复原状，并于3日内将改正情况书面报告。2018年10月15日，株洲市环境保护局向株洲市经济和信息化委员会出具《关于对株洲振邦科技实业有限公司采取断电措施的函》，以振邦公司拒不改正违法行为为由，请求株洲市经济和信息化委员会要求株洲市电力公司对振邦公司采取断电措施。2018年10月18日，株洲市工业和信息化局向国网株洲供电分公司下达了《关于对株洲振邦科技实业有限公司采取断电的通知》，并于同年10月19日派出工作人员现场见证断电工作。同日，石峰区绿退领导小组办公室对振邦公司涉案厂房内的配电设施张贴封条。因停电，造成振邦公司不能生产。2019年4月23日，湖南湘融资产评估有限公司受振邦公司委托并出具《株洲振邦科技实业有限公司所涉绿心地区工业项目关停退出损失价值资产评估报告书》，该报告书评估振邦公司涉案各项经济损失共计43125915元。振邦公司遂诉至法院。另查明，2019年8月28日,石峰区绿退领导小组对振邦公司作出《关于绿心地区工业项目退出补偿决定书》，决定对振邦公司退出绿心地区相关实物资产补偿人民币2379720元（含力优包装盒和可达工贸退出补偿资金）。株洲市中级人民法院经审理认为：本案系行政补偿案。争议的焦点为：株洲市石峰区人民政府是否为本案适格被告；株洲市石峰区人民政府对振邦公司涉案企业是否应予行政补偿。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，石峰区绿退领导小组办公室因振邦公司涉案厂址属于中央环保检查绿心地区工业项目退出企业而对振邦公司下达了《石峰区绿心地区关停退出工业项目分类通知书》及《关于绿心地区工业项目停产告知书》，对振邦公司涉案企业进行的断电行为，虽系执行株洲市环境保护局作出的行政处罚决定而实施，但在实施断电行为过程中，石峰区绿退领导小组办公室在配电设施上加贴石峰区绿退领导小组办公室封条，从株洲市环境保护局所作的行政处罚内容、株洲市经济和信息化委员会出具的《关于对株洲振邦科技实业有限公司采取断电措施的函》、株洲市经济和信息化局向国网株洲供电公司下达的断电通知来看，断电行为虽属于株洲市环境保护局作出，且株洲市工业和信息化局也派员现场见证断电工作。但从石峰区绿退领导小组办公室加贴封条的行为以及本案事实来看，该行为应当认定系石峰区绿退领导小组办公室为落实中央环保检查绿心地区工业项目退出企业而实施的行为。石峰区绿退领导小组办公室系株洲市石峰区人民政府设立且不具有独立承担法律责任的机构，其法律后果应由株洲市石峰区人民政府承担。故株洲市石峰区人民政府是本案适格被告。《中华人民共和国环境保护法》第四条、第五条、第六条规定，保护环境是国家的基本国策。环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。一切单位和个人都有保护环境的义务。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，石峰区政府为落实中央环保检查绿心地区工业项目退出企业的工作目标，对振邦公司经依法许可生产的企业实施关停，其目的虽是保护环境和实现株洲环境优化，属于国家公共利益，但根据法律规定应当对振邦公司企业依法予以补偿。《湖南省规范行政裁量权办法》第五十三条规定，行政机关实施行政给付，应当遵循公平、公正、公开、及时的原则，并与经济社会发展水平相适应。《株洲市绿心地区工业项目退出分类处置方案》规定：（一）调整退出类的工业项目，不予奖补。（二）限期退出类的工业项目，按以下政策进行退出：1.非法工业项目不予补偿；2.证照齐全但过期的工业项目给予适当补助；3.证照齐全且在有效期限内（截止时间为2017年5月20日）的工业项目，在规定时间内退出到位的，由所在区人民政府（管委会）给予适当补偿；4.自愿进行退耕还林且有建设用地指标的工业项目，可实行城乡建设用地增减挂钩政策；5.按照进度要求退出到位的工业项目，市政府按照时间节点和工作完成情况给予适当奖补。（三）转型突出类的工业项目按以下政策退出：1.自主转型退出的工业项目，在规定时间内退出到位的，由所在区人民政府给予适当奖补；2.放弃自主转型退出的工业项目原则上参照清水塘老工业区企业关停搬迁的模式执行，所需资金由区级平台公司自行筹措，所在区人民政府（管委会）进行统筹；市政府按照“一企一策、区别对待”的原则予以适当奖补。（四）省两型委通报我市绿心地区33个工业项目中已关停退出的5个工业项目，不享受相关退出政策，但所在区人民政府（管委会）要根据工作要求做好资料报送工作。石峰区政府在诉讼过程中对振邦公司作出了《关于绿心地区工业项目退出补偿决定书》，该补偿决定书对振邦公司相关实物资产进行了补偿，符合《中华人民共和国行政许可法》及《株洲市绿心地区工业项目退出分类处置方案》有关规定。对振邦公司进行补偿属于履行法定职责的行为，且未违反法律规定。因为石峰区政府对振邦公司实施退出绿心地区的行为仅涉及振邦公司未符合国家环境政策的项目，振邦公司所使用的土地及所拥有的厂房只要符合国家的环保政策仍可以继续使用，该部分的财产没有实际损失，故石峰区政府不需给予行政补偿。石峰区政府已经履行了涉案行政补偿的法定职责，既符合《株洲市绿心地区工业项目退出分类处置方案》的规定，也与株洲市经济发展水平相适应。振邦公司的诉讼请求没有法律依据，不予支持。需要指出的是，绿心区工业项目退出政策是新形势下保护环境的特殊政策，株洲市石峰区人民政府作为绿心区工业项目退出的行政责任主体，在落实绿心区工业项目退出政策过程中，对所涉企业退出绿心区后应当继续关注，尽可能地对那些不能继续从事工业生产企业的土地、厂房采取诸如土地置换、适当补偿等切实可行的措施，从而实现保护国家环境与维护退出企业合法权益的双重目标。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回株洲振邦科技实业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由株洲振邦科技实业有限公司负担。振邦公司不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审判决遗漏了上诉人请求确认强制关停行政行为违法及判决被上诉人赔偿损失的诉讼请求。二、被上诉人对上诉人强制关停行政违法。1、根据涉案相关文件，上诉人的项目属于“调整退出类”而不是“限期退出类”项目，相应措施应是：修改绿心总规划，将工业项目所处地块调整出绿心地区，而不是采取关停退出。2、被上诉人对上诉人作出停产停业的行政处罚前没有依据《行政处罚法》进行告知并给予上诉人陈述、申辩、听证的权利。3、被上诉人对上诉人实施的停水停电、贴封条强制行为没有申请人民法院强制执行，违反《行政强制法》第十三条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条。4、一审判决认定强制关停行为是株洲市环保局所为，与事实不符。三、补偿决定违法、无效，被上诉人应对上诉人的全部实际损失赔偿4400万元。综上，请求：1、撤销一审判决，2、依法确认被上诉人采取的停水、停电、对部分机械设备贴封条的行为违法，3、依法赔偿、补偿上诉人44473055.11元，4、本案诉讼费由石峰区政府承担。石峰区政府答辩称：一、石峰区政府行政行为合理合法。株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作领导小组（以下简称石峰区绿退领导小组）是答辩人依据国办发[2016]31号文件、《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》、株政便函[2018]10号文件、株石政办发[2018]1号、湘两型工委[2017]63号文件成立的专项机构。该小组作出并送达给上诉人的《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》、《关于绿心地区工业项目停产告知书》合理合法，未侵害上诉人的合法权益。二、强行停电关停是株洲市环境保护局的合理合法行政行为，上诉人要求答辩人对其补偿于法无据。2018年10月11日，株洲市环保局向上诉人送达了《行政处罚告知书》、《责令改正违法行为决定书》，2018年10月15日报请株洲市经信委采取断电措施，2018年10月19日对上诉人依法断电。三、上诉人依据《株洲市石峰区绿心地区工业项目退出分类处置方案》退出的补偿合理合法。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院另查明：涉案土地及房屋由振邦公司于2010年9月14日通过国有建设用地（工业用地）使用权出让买受而来（出让人：株洲市搪瓷厂），宗地总面积25352.59㎡，成交总价（含地面资产）832万元，其中土地价格为763.3万元，地面资产及设备（含房屋）68.7万元。2018年3月13日，株洲市石峰区人民政府根据《湖南省贯彻落实中央第六环境保护督察组督察反馈意见整改方案》、《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》、《关于印发的通知》、《株洲市贯彻落实中央环保督察反馈意见整改方案》和《株洲市绿心地区工业项目退出分类处置方案》等文件的有关规定和要求，作出株洲市石峰区绿心地区工业项目退出分类处置方案，涉及退出企业共49家（包括振邦公司），包含工业、食品加工等企业，其中调整退出类工业项目不予奖补，限期退出类工业项目按照不同情况分别进行补助、补偿或奖补。2018年3月—9月，株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作领导小组办公室陆续对49家绿心地区退出企业作出《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》及《关于绿心地区工业项目停产告知书》。2018年4月—9月，石峰区绿心地区全部退出企业陆续作出《停产公告》及《石峰区绿心地区工业项目关停承诺书》，同意在该段时间内停止生产。2018年4月23日，石峰区政府向振邦公司送达《株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作方案》、《株洲市石峰区绿心地区工业项目退出分类处置方案》、《石峰区生态绿心地区工业项目情况调查表》及停产公告、关停承诺书，振邦公司法定代表人王自团在送达回证上签收。2018年5月2日，株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作领导小组办公室向振邦公司作出《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》，要求振邦公司于2018年5月17日前停止生产，7月31日前完成全面退出。2018年5月7日，振邦公司作出情况汇报，2018年5月10日作出承诺书。2018年9月11日，株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作领导小组办公室向振邦公司作出《关于绿心地区工业项目停产告知书》，再次要求振邦公司于2018年9月25日前停止生产，并配合做好相关退出工作。2018年10月11日，株洲市环境保护局（以下简称株洲市环保局）作出株环责改字[2018]S-24号《责令改正违法行为决定书》称：该局于2018年9月27日对振邦公司进行现场检查时发现该公司未经环保审批，擅自建设喷涂工艺生产线并投入生产，无组织排放挥发性有机物，原建设项目规模发生重大变动，未重新报批环评，擅自建设并投入生产，不设置危险废物识别标志违反了《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及《建设项目环境保护管理条例》等，责令其立即改正违法行为并在3日内将整改情况书面报告，并告知了申请行政复议、提起行政诉讼的权利。2018年10月15日，株洲市环境保护局作出《关于对株洲振邦科技实业有限公司采取断电措施的函》称：株洲振邦科技实业有限公司未经环保审批，擅自建设喷涂工艺生产线并投入生产，无组织排放挥发性有机物，原建设项目规模发生重大变动，未重新报批环评，擅自建设并投入生产，不设置危险废物识别标志违反了《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及《建设项目环境保护管理条例》等，责令其立即改正违法行为。振邦公司拒不改正，依据《供电监管办法》（电监会27号令）和《中共湖南省委省人民政府关于印发的通知》（湘发[2018]4号），请株洲市经济和信息化委员会采取断电措施。株洲市工业和信息化局于2018年10月18日对国网株洲供电分公司下达《关于对株洲振邦科技实业有限公司采取断电的通知》，并于2018年10月19日派出工作人员现场见证振邦公司断电工作。2018年11月23日，石峰区绿退领导小组与振邦公司就关停退出进行协商未果，之后评估机构进行了评估，并于2019年6月9日作出湘艾普瑞评字（2019）第088号评估报告，对振邦公司可搬迁实物资产搬迁费用及不可搬迁实物资产价值评估总价值为2379720元，其中振邦公司实物资产评估价值2278858元，租赁企业株洲力优包装制品有限公司实物资产评估价值17651元，租赁企业株洲可达工贸有限责任公司实物资产评估价值83211元。2019年8月22日，石峰区绿退领导小组作出《关于绿心地区工业项目退出相关实物资产评估价值的告知书》称：书面告知该公司相关实物资产的评估价值并附评估报告，振邦公司如有异议，需在告知书发出之日起七天内提出书面报告。2019年8月28日，石峰区绿退领导小组依据湘艾普瑞评字（2019）第088号评估报告作出《关于绿心地区工业项目退出补偿决定书》，决定对振邦公司相关实物资产补偿2379720元。二审调查过程中，上诉人振邦公司称：1、上诉人单方委托湖南湘融资产评估有限公司于2019年4月23日作出的湘融评字[2019]第0016号资产评估报告书评估的对象为其公司所属的土地使用权、建筑物、构筑物、林木、机器设备、存货。2、除停水、停电、贴封条外，石峰区政府没有实施毁损公司财物的行为，公司的土地、房屋等不动产及机器设备、产品等动产均仍属于振邦公司，但其公司已经将部分机器设备、产品等搬走。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：本案涉及多个行政行为是否合法的问题。一、关于石峰区政府先后印发并送达《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》、《关于绿心地区工业项目停产告知书》是否符合法律或政策规定的问题。根据《中华人民共和国环境保护法》第四条、第五条、第六条规定，保护环境是国家的基本国策。环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。一切单位和个人都有保护环境的义务。本案中，株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作领导小组办公室作为石峰区政府组建的负责绿心地区退出工业项目工作的、不具有独立承担法律责任能力的具体执行机构，当事人不服以自己名义作出的行政行为提起行政诉讼的，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，应当以组建该机构的石峰区政府为被告。石峰区政府根据中央环保督察组反馈问题的整改要求和省两型工委省两型管委会《关于印发的通知》、《株洲市绿心地区工业项目退出分类处置方案》、《湖南省贯彻落实中央第六环境保护督察组督察反馈意见整改方案》、《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》和《株洲市绿心地区工业项目退出分类处置方案》等文件的有关规定和要求，制定《株洲市石峰区绿心地区工业项目退出分类处置方案》及根据《株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作方案》的要求，于2018年5月2日向振邦公司作出并送达《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》，函告振邦公司于2018年5月17日前停止生产，2018年7月31日前退出绿心地区（振邦公司实际未按函告要求停止、退出）；后又于2018年9月11日向振邦公司作出并送达《关于绿心地区工业项目停产告知书》，要求振邦公司于2018年9月25日前停止生产，配合退出绿心地区，符合上述法律及政策性指导文件的要求，符合我国自中央到地方关于环境保护的大政方针政策。二、关于2018年10月19日采取的断电、停水、张贴封条查封部分机械设备的行为是否合法的问题。从石峰区政府在一审提交的证据看，株洲市环保局对振邦公司下达了行政处罚事先告知书、同时又下达了责令改正违法行为决定书，之后，株洲市环保局向株洲市经济和信息化委员会作出《关于对株洲振邦科技实业有限公司采取断电措施的函》，株洲市工业和信息化局作出了《关于株洲振邦科技实业有限公司断电情况的说明》，因此，本案中，株洲市环保局作为作出责令改正违法行为决定书、要求采取停电强制措施的行政主体，应当参与本案诉讼。株洲市环保局没有参与到本案诉讼，不利于被诉事实的查明。综上所述，本案涉及多个不同主体作出的多个不同行政行为。一审遗漏了应当参加诉讼的当事人，依法应当发回重审。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销株洲市中级人民法院（2019）湘02行初82号行政判决；二、本案发回株洲市中级人民法院重审。二审案件受理费50元，退还给上诉人株洲振邦科技实业有限公司。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊穎二〇一九年十二月三十一日书记员  唐 佳