湖南省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)湘行终1767号 上诉人（原审原告）：宁乡市灰汤镇杏村村陆家村民小组。 负责人：张见良，组长。 委托代理人：喻跃奇，村民。 委托代理人：贺有富，宁乡市正兴法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：宁乡市人民政府。住所地：宁乡市玉潭镇二环中路行政中心。 法定代表人：付旭明，市长。 委托代理人：刘雪初，宁乡市司法局工作人员。 委托代理人：杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。 原审第三人：陶志兵，男，汉族，1975年3月22出生，住。 委托代理人：颜石，湖南唯楚（宁乡）律师事务所律师。 原审第三人：陶庆余，男，汉族，1942年7月24日出生，住。 上诉人宁乡市灰汤镇杏村村陆家村民小组（以下简称陆家组）诉被上诉人宁乡市人民政府、第三人陶志兵、陶庆余土地登记一案，长沙市中级人民法院于2017年6月15日作出（2016）湘01行初356号行政裁定。陆家组不服提起上诉，本院于2017年11月23日作出（2017）湘行终757号行政裁定，发回长沙市中级人民法院重审。长沙市中级人民法院重新组成合议庭审理了本案，于2018年12月7日作出（2018）湘01行初701号行政判决。陆家组不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明：陶庆余的父亲陶春柳在陆家组原有一处住宅。陶春柳去世后，1991年，同村蒋家组陶志兵的父亲陶春良迁居该屋。对于居住原因，陶志兵与陶庆余各方说法不一，陶志兵主张系从陶庆余处购买取得，陶庆余主张系让陶春良照看房屋。1992年，宁乡县政府依申请将该老屋用地给陶春良户颁发了集体土地使用证，土地使用权人为陶春良的儿子陶志兵，用地面积为239.4平方米。1993年，陶春良将其蒋家组的老屋转让给他人。 1997年，陶庆余以准备退休后回老家安居为由，向宁乡县政府申请建房许可，未获批准。1999年，陶庆余与陶春良户合作建房，将老屋推倒原基重建，争议地上房屋属陶春良户，其余属陶庆余户。 2013年6月9日，宁乡县政府为陶志兵补办了宁政民宅土字（2013）第07号村民建房用地许可，批准用地面积为178.5平方米。同日，宁乡县政府批准将陶志兵房屋用地（即争议地）的使用权登记给陶志兵，集体土地变更登记审批表注明：申请土地登记的权属材料包括土地登记申请书、村民建房用地批准书，变更前面积为239.4平方米，变更后为178.5平方米，土地权属性质为宅基地使用权，实际用途为农村宅基地。同年7月21日，宁乡县政府为陶志兵颁发了（宁）枫集用（2013）第026号集体土地使用权证，土地使用权人为陶志兵，地类（用途）为宅基地，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积为178.5平方米。原告陆家组认为陶志兵没有资格建房，经本村民小组大部分村民推选，推举村民小组组长张见良提起本案诉讼，请求确认宁乡市人民政府于2013年11月1日给陶志兵颁发宁政民宅土字2013第026号集体土地使用证违法，并予以撤销。 原审认为，根据《土地登记规则》第十九条“由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》”的规定，宁乡市政府依法享有向集体土地使用者颁发集体土地使用证的法定职权，故被诉登记行为职权合法。国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第四十三条规定：“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农用集体土地进行非农建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权……”本案中，根据宁政民宅土字（2013）第07号村民建房用地许可，案涉土地属陶志兵合法使用，宁乡市政府据此为陶志兵颁发（宁）枫集用（2013）第026号集体土地使用权证，具有事实根据，符合上述规定，并无不当。宁乡市人民政府根据陶志兵提交的土地登记申请书、个人身份证明及户口本及土地权属来源证明等材料，向陶志兵颁发（宁）枫集用（2013）第026号集体土地使用证，程序合法。原告认为陶志兵不是其村民，无权在当地建房等问题，实质系对1992年宁乡市政府为陶志兵颁发土地证的行为不服，该行为不属本案被诉行政行为，本案不予审查，事实上，该行为做出已超过20年，已超过行政诉讼最长起诉期限。综上所述，被诉的宁乡市人民政府颁发（宁）枫集用（2013）第026号集体土地使用权证的行为具有事实依据、程序合法。原告陆家组的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告宁乡市灰汤镇杏村村陆家村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宁乡市灰汤镇杏村村陆家村民小组负担。 陆家组上诉称：原审认定1991年陶志兵的父亲陶春良迁居于陆家组的事实错误，陶春良虽已去世，其子陶志兵的户口仍为蒋家组，而非陆家组。宁乡市政府将属于陆家组的土地登记给本组之外的陶志兵，明显违法。且该颁证行为审批手续多处造假，原审判决仍以陶志兵系合法使用该土地，宁乡市政府登记行为合法为由予以肯定，显属主观错误，客观偏袒。原审以原宁乡县政府1992年的错误登记颁证已经超过起诉期限为由不予审查适用法律错误，按照行政诉讼法第48条的规定，应予审查。请求撤销原判，依法支持上诉人在原审中所提诉讼请求。 宁乡市政府口头答辩称：陶志兵取得涉案宅基登记的时间是1992年，2013年的宅基登记属于变更登记。在初始登记已经生效，第三人已经依法取得宅基地使用权的情况下，上诉人针对变更登记行为提起诉讼没有正当性。登记机关在陶志兵1992年已经取得了宅基地使用权的事实，后建房没有超出原证使用范围的情况下，基于申请办理变更登记合法有效。陆家组与2013年的颁证行为没有利害关系，其起诉依法应予驳回。 陶志兵辩称：其家已迁居到陆家组28年，户口地没有变动不等于居住地没有变动。陶志兵在陆家组拥有唯一的宅基地使用权，完全符合《土地管理法》规定的农村居民一户只能有一处宅基地的规定。陆家组上诉称陶志兵的建房用地变更登记手续造假问题，即便宁乡县政府为陶志兵发证的行为违法，也只是程序瑕疵，不影响陆家组的实际利益，根据行政诉讼法第七十四条的规定，属于确认违法，但不撤销行政行为的情形。且1992年全县农村宅基地统一确权发证，陆家组对陶志兵当年申请办证不可能不知情，其提起本案诉讼早已超过行政诉讼法所规定的最长诉讼期限。请求二审驳回陆家组的上诉请求。 陶庆余答辩称：1992年宁乡县国土局在陶庆余不知情的情况下将其祖遗房屋和宅基地错误登记在陶春良、陶志兵父子名下。1997年陶庆余退休前申请回原籍老屋定居，经组、村、乡层层审查通过，获批210平方米旧屋宅地建房，此后陶庆余翻建了旧宅。2013年陶志兵采用非法手段请乡国土所为其“补办建房许可证”，并颁发了《集体土地使用证》，全盘否定了乡政府批给陶庆余的210平方米合法建房手续。原判认定陶庆余父亲去世后陶志兵的父亲陶春柳迁居该屋不符合事实，宁乡市政府擅自否定原乡政府在十多年前就依法批给陶庆余的宅基土，对陶志兵的建房许可和用地许可颁证行为违法。陶庆余直到2016年末本案发生前才从乡国土所得知此事。原审判决以1992年宁乡市政府为陶志兵颁发土地证的行为做出已超过20年为由，避开陶志兵户籍问题和1992年非法登记颁证违法行为不当。《行政诉讼法》第四十八条规定，不属于自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。本案中，原宁乡县政府2013年11月1日为陶志兵颁发涉案土地使用证是对陶志兵持有1992年宁乡县政府为其颁发的集体土地使用证的变更登记。变更登记的面积小于初始登记面积，对陆家组的合法权益不产生实际影响。陆家组以宁乡市政府将属于陆家组的土地登记给本组之外的陶志兵违法为由，要求确认原宁乡县政府于2013年11月1日给陶志兵颁发宁政民宅土字2013第026号集体土地使用证违法，并予以撤销。实质系对1992年原宁乡县政府为陶志兵颁发土地证的行为不服，2016年陆家组提起本案诉讼距涉案土地初始登记生效时间已长达26年，超过了行政诉讼最长起诉期限。陆家组上诉提出“原审以原宁乡县政府1992年的错误登记颁证已经超过起诉期限为由不予审查适用法律错误，按照行政诉讼法第48条的规定，应予审查”的理由。因20年是法律规定的涉及不动产行政争议的最长保护期限，即对于行政相对人既不知道诉权和起诉期限，又不知道行政行为内容的，从行政行为做出之日起最长不超过20年，超过20年就不再受理。本案陶志兵的涉案土地使用权证初始登记时间已过二十年，不适用行政诉讼法第四十八条关于延长起诉期限的规定，陆家组的上诉理由不能成立。 综上所述，对陆家组的起诉应不予受理，已经受理应裁定驳回起诉。原审法院对涉案行政许可进行实体审查程序不当，本院予以指正。基于本案具体情况，为减少当事人的诉累，节约司法成本，原审判决结果可以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宁乡市灰汤镇杏林村陆家组负担。 本判决为终审判决。 审判长  余旭东 审判员  向黎丽 审判员  张少波 二〇一九年十二月二十五日 书记员  李雅雯