湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1747号上诉人（原审原告）：邓兰芳，女，1977年11月12日出生，汉族，居民，住湖南省蓝山县。委托代理人：邓志刚，男，1981年5月27日出生，汉族，住湖南省。系邓兰芳的弟弟。委托代理人：颜忠军，湖南环海律师事务所律师。上诉人（原审被告）：蓝山县人民政府。住所地：蓝山县城东路81号。法定代表人：魏和胜，该县县长。委托代理人：胡恩轩，该县司法局工作人员。委托代理人：黄旺喜，该县城市管理和综合执法局工作人员。邓兰芳与蓝山县人民政府房屋行政强制拆除一案，湖南省永州市中级人民法院于2019年7月22日作出（2019）湘11行初97号行政判决，邓兰芳和蓝山县人民政府均对该判决不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审审理查明，原告邓兰芳系蓝山县塔峰镇三里村六组村民，2004年根据当时的政策统一办理了农转非手续，同年结婚后分户，无宅基地，一直与父母居住在三里村。原告于2018年4月16日向村委会、镇政府提出“在老祖屋宅基地拆旧建房”的申请，村委会和塔峰镇政府分别于2018年4月16日、4月28日在申请书签署情况属实，请规划、国土部门依法审批的意见。原告在未经规划、国土部门批准的情况下，于2018年5月在已倒塌的老祖屋宅基地上修建房屋，至2018年6月12日已建至一层半。蓝山县国土资源局发现线索后，进行了立案调查，于2018年6月12日向原告父亲邓绍文（建房实际管理人）送达了蓝国土资执〔停〕（2018）84号责令停止国土资源违法行为通知书，6月13日送达了蓝国土资执〔改〕（2018）23号责令改正国土资源违法行为通知书。2018年6月1日蓝山县城管局收到蓝山县城乡规划办公室要求对原告未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设进行查处的工作联系告知函后，于2018年6月26日作出了蓝城管拆〔2018〕第075号限期拆除通知书，蓝山县城管局未提交证据证实限期拆除通知已送达给原告。2018年7月10日蓝山县人民政府组织城管、国土、规划、塔峰镇政府等部门使用挖机的方式将原告邓兰芳在建两层、砖混结构的房屋强制拆除。另查明，2019年1月9日原告以蓝山县城管局等四单位为被告向宁远县人民法院提起行政诉讼，宁远县人民审理认为，2017年5月12日中共蓝山县委办公室、蓝山县人民政府办公室下发蓝办发〔2017〕16号《关于印发〈蓝山县控违拆违百日会战实施方案〉的通知》，同时发布了《蓝山县控违拆违暂行办法》，该办法明确蓝山县城管局、住房和城乡规划局、国土资源局、塔峰镇政府其中一项重要职责为“参与配合政府组织的强制拆除行动”。虽然蓝山县城管局等四单位参与了强制拆除原告邓兰芳的房屋，但拆除行动系蓝山县人民政府组织实施，因此，蓝山县人民政府才是适格被告。作出了（2019）湘1126行初4号行政裁定，裁定驳回原告邓兰芳的起诉，该裁定已发生法律效力。原审认为，本案争执的焦点：1、蓝山县人民政府是否为本案适格被告；2、被告的强拆行为是否合法；3、原告要求被告赔偿直接损失17万元的诉请能否得到支持。一、蓝山县人民政府是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。2017年5月12日中共蓝山县委办公室、蓝山县人民政府办公室下发蓝办发〔2017〕16号《关于印发〈蓝山县控违拆违百日会战实施方案〉的通知》，明确写明对违法建筑当事人在规定期限内未自行拆除或拒绝拆除的，由蓝山县控违拆违领导小组负责组织住建、国土、城管等有关部门单位，依法予以强制拆除，同时发布的《蓝山县控违拆违暂行办法》明确蓝山县城管局、住房和城乡规划局、国土资源局等单位其中一项重要职责为“参与配合政府组织的强制拆除行动”。本案中，虽然蓝山县城管局等单位参与了强制拆除原告邓兰芳的房屋，但拆除行为系蓝山县人民政府组织实施，蓝山县人民政府起主导作用，故蓝山县人民政府是本案适格被告。蓝山县人民政府提出不是本案适格被告的答辩意见，不予采纳。二、被告蓝山县人民政府强制拆除原告房屋的行为违法。本案中，原告在未取得国土、规划部门批准的情况下，擅自在老祖屋宅基地上建房，蓝山县国土资源局对原告非法占用土地的行为立案查处，先后作出《责令停止国土资源违法行为通知书》和《责令改正国土资源违法行为通知书》，并送达给原告父亲后，原告将一层半砖混结构的房屋建至二层。2018年6月1日蓝山县城管局收到蓝山县城乡规划办公室要求对原告未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设进行查处的工作函后，于2018年6月26日作出了蓝城管拆〔2018〕第075号《限期拆除通知书》，责令原告于2018年6月30日前自行拆除在建建筑。2018年7月10日被告蓝山县人民政府在蓝山县城管局未将《限期拆除通知书》送达，未听取当事人的陈述申辩和制作现场笔录的情况下，自行组织人员强制拆除涉案房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，程序违法。被告提出强拆行为符合法律规定的诉辩意见，不予支持。三、关于原告的赔偿请求是否能得到支持的问题。本案中，原告在未取得国土和规划部门批准许可的情况下，修建的房屋系违法建筑，违法建筑不受法律保护，但建筑材料系原告的合法财产。被告在限期拆除通知未送达的情况下，组织人员使用挖机强制拆除原告的房屋，剥夺了原告自行拆除，回收建筑材料的权利，被告应对强拆造成建筑材料的损失承担赔偿责任。原告要求被告赔偿直接经济损失17万元，提供了黄庄明、黄溅成、邱小文等人的证明，证实购买钢筋、水泥、红砖、碎石花费了105432元和支付人工工资61568元共计170000元，被告未提供建筑材料价值的证据。人工工资不属于建筑材料，根据涉案房屋的面积、结构、层数，结合建设需要使用的钢筋、红砖数量，酌情确定可回收建筑材料损失为5万元。被告提出涉案房屋系违法建筑，违法建筑不受法律保护，不能得到赔偿的辩论意见不予支持。因被诉行政行为系拆除行为，不具有可撤销的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第九条，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款、第三款之规定，判决：一、确认被告蓝山县人民政府于2018年7月10日强制拆除原告房屋的行为违法；二、判令被告在本判决书生效后十五日内赔偿原告可回收建筑材料损失5万元；三、驳回原告邓兰芳的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告蓝山县人民政府负担。邓兰芳不服上述判决，上诉并答辩称：1.原判决确定的赔偿数额明显不当，主要理由：既然确认蓝山县人民政府强制拆除邓兰芳房屋的行为违法，那么因其违法行为给上诉人造成的直接损失应给予全额赔偿。修建该房屋购买钢筋、水泥、红砖、碎石花费105432元及支付人工工资61568元，共计170000元。原审判决认定5万元明显不当。请求依法改判。蓝山县人民政府上诉并答辩称：1.蓝山县人民政府不是适格的诉讼主体。本案中，对邓兰芳违法建筑作出行政处罚决定和实施强制拆除行为的单位系蓝山县城市管理和综合执法局。2.蓝山县城市管理和综合执法局拆除行为并不违法。3.一审判决赔偿邓兰芳可回收建筑材料费损失5万元，没有事实和法律依据。请求依法撤销一审判决，驳回邓兰芳的起诉或诉讼请求。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点：1.蓝山县人民政府是否是本案适格的被告；2.一审判决赔偿邓兰芳可回收建筑材料损失5万元是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，2017年5月12日中共蓝山县委办公室、蓝山县人民政府办公室下发蓝办发〔2017〕16号《关于印发〈蓝山县控违拆违百日会战实施方案〉的通知》，明确写明对违法建筑当事人在规定期限内未自行拆除或拒绝拆除的，由蓝山县控违拆违领导小组负责组织住建、国土、城管等有关部门单位，依法予以强制拆除，同时发布的《蓝山县控违拆违暂行办法》明确蓝山县城管局、住房和城乡规划局、国土资源局等单位其中一项重要职责为“参与配合政府组织的强制拆除行动”。虽然蓝山县城管局等单位参与了强制拆除邓兰芳的房屋，但拆除行为系蓝山县人民政府组织实施，蓝山县人民政府起主导作用，故蓝山县人民政府是本案适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。本案中，邓兰芳在未取得国土、规划部门批准的情况下，擅自在老祖屋宅基地上建房，蓝山县国土资源局对邓兰芳非法占用土地的行为立案查处，先后作出《责令停止国土资源违法行为通知书》和《责令改正国土资源违法行为通知书》，并送达给其父亲后，邓兰芳仍将一层半砖混结构的房屋建至二层。2018年6月1日蓝山县城管局收到蓝山县城乡规划办公室要求对邓兰芳未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设进行查处的工作函后，于2018年6月26日作出了蓝城管拆〔2018〕第075号《限期拆除通知书》，责令邓兰芳于2018年6月30日前自行拆除在建建筑。2018年7月10日蓝山县人民政府在蓝山县城管局未将《限期拆除通知书》送达的情况下，自行组织人员强制拆除涉案房屋，不符合法律规定，其强制拆除行为违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有造成财产损失的违法行为，受害人有取得赔偿的权利。本案中，邓兰芳在未取得国土和规划部门批准许可的情况下，修建的房屋系违法建筑。违法建筑不受法律保护，但建筑材料系原告的合法财产。蓝山县人民政府在《限期拆除通知书》未送达的情况下，组织人员使用挖机强制拆除涉案房屋，剥夺了邓兰芳自行拆除，回收建筑材料的权利，应对强拆造成建筑材料的损失承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。邓兰芳要求赔偿直接经济损失17万元，提供了黄庄明、黄溅成、邱小文等人的证明，证实购买钢筋、水泥、红砖、碎石花费了105432元和支付人工工资61568元共计170000元，蓝山县人民政府未提供建筑材料价值的证据。因人工工资不属于建筑材料，一审根据涉案房屋的面积、结构、层数，结合建设需要使用的钢筋、红砖数量，酌情确定可回收建筑材料损失为5万元并无明显不当。综上，邓兰芳和蓝山县人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回邓兰芳和蓝山县人民政府的上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由邓兰芳和蓝山县人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊颖二〇一九年十二月二十五日书记员  李 顺