西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     (2019)陕7102行初1647号     原告西安市长安区大福养殖场，住所地西安市长安区XX街XX村。   经营者童学武，个体。   被告西安市长安区韦曲街道办事处，住所地陕西省西安市长安区。   负责人任卫东，主任。   委托代理人田卫红，该单位工作人员。   委托代理人王峰，陕西长华律师事务所律师。   原告西安市长安区大福养殖场因要求确认被告西安市长安区韦曲街道办事处（以下简称韦曲街办）行政强制违法，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理了本案。原告的经营者童学武，被告委托代理人田红卫、王峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告诉称，童学武系西安市长安区XX街XX村村民，1987年土地承包到户后，原告承包大府井村土地4亩，开始养殖业，以养猪为生。2008年后原告注册了西安市长安区大福养殖场（个体），将猪场由原来的土质猪圈全部改造成了钢构圈舍，发展到2019年圈舍面积达到了1344平方米（每栋圈舍面积336平方米，共4栋圈舍），加之磨坊、饲料房等。2019年1月3日上午10时许，被告街办领导带领街办工作人员及其他不明身份人员、运用机械设备，在未出示行政决定书、未告知执法主体的情况下，强制毁坏、拆除原告在所承包土地上的猪圈、磨坊、饲料房等财物，侵犯原告依法享有的土地承包经营权，给原告造成巨大的经济损失，原告经多方寻求解决均未果，现为了维持原告的合法权益，诉至法院，请求依法判令：1.确认被告2019年1月3日强制拆除原告猪舍的行政行为违法；2.诉讼费由被告承担。   原告向本院提交以下证据：   1.长安县土地承包合同书；   2.陕西省动物免疫登记册；   3.土地承包经营权证书；   4.照片18张。   证明原告的养殖场合法，是政府支持原告进行养殖的。   被告辩称，被告不是本案适格主体，被告是西安市长安区人民政府的派出行政机关,按照长安区政府的安排,执行相关行政管理事务,履行行政职责。2018年9月14日,自然资源部、农业部联合颁发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知(农农发【2018】3号),长安区政府在贯彻执行上述政策中专门成立了西安市长安区XX房XX小组,该领导小组于2019年1月7日向各街道办事处下发了长大棚房整治发【2019】2号《西安市长安区XX房XX小组关于进一步明确各街道大棚房整治任务的通知》，该通知附有《各街道“大棚房”整治任务清单》及《各街道“大棚房”整治明细表》,要求各街办对上述清单及明细表中的大棚房于2019年1月31日前整治到位。原告所建违法建设被列入上述明细表中,属于XX房问题整治对象。因此,被告对原告违法建设的拆除行为,是在执行长安区政府安排的行政事务,根据行政诉讼法的相关规定,被告不是本案适格被告。本次对原告违法建设的拆除行为,是在长安区政府的安排下,由被告与西安市国土资源局长安分局韦曲土地管理所联合执法活动,根据行政诉讼法的有关规定,本案应当追加西安市国土资源局长安分局为共同被告。原告假借办养殖场之名,行违法建设之实，原告在未取得用地审批下,改变土地用途,在所承包的耕地上违法从事建设活动。其建设的钢构棚及砖木房,并未用于养殖,而是出租给他人,从事生豆芽及废品收购等经营活动之用,严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款:“禁止占用耕地建窖、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”之规定。早在2017年,国土资源部土地监测卫星图斑就已监测出原告违法用地。因此,原告所建的“圈舍”完全是违法建设。被告对原告违法建设的拆除行为合法。2018年12月份,被告及韦曲土管所按照西安市长安区XX房XX小组的安排,多次对原告以猪舍为名违法建设的大棚房进行了调查取证,发现原告并未在养殖场内从事养猪活动,而是以建养殖猪舍为名,建设大棚房,并当做厂房、库房出租给他人用于生豆芽和存放废旧物资。实际上,早在2017年,国土资源部土地监测卫星图斑【2017810号】就已监测出原告违法用地。在查明原告以养殖为名,违法占用耕地从事非农建设后,被告与韦曲土管所于2019年1月4日给原告下发了限三日内自行清理违法建设、堆放物,恢复地貌的整改通知书。但原告却一直拒不自行拆除违法建设、清理堆放物,恢复地貌,被告及韦曲土管所遂按西安市长安区XX房XX小组办公室颁发的长大棚房整治发【2019】2号《西安市长安区XX房XX小组关于进一步明确各街道大棚房整治任务的通知》之规定,于2019年1月16日、17日对原告违法建设进行了拆除。拆除的理由和依据如下:1原告以养殖为名,在养殖场内违法从事非农建设,并出租给他人从事非农经营活动,其所建房屋无任何审批手续,完全属于XX房问题专项清理整治的对象。2.原告大福养殖场被列入到西安市长安区XX房XX小组办公室颁发的长大棚房整治发【2019】2号《西安市长安区XX房XX小组关于进一步明确各街道大棚房整治仼务的通知》中的《各街道“大棚房”整治任务清单》及《各街道“大棚房”整治明细表》之中,被告与韦曲土管所于2019年1月4日向被答辩人下发了限期自行拆除通知后,在原告拒不履行的情况下,按照西安市长安区XX房XX小组办公室上述文件的规定和要求，于2019年1月17日对原告违法建设进行了拆除,完全是在执行国家政策,执行区政府下达的行政任务,履行法定职责,完全合法。综上所述,被告不是本案的适格被告,另外,被告与韦曲土管所在本次对原告违法建设(大棚房)实施拆除,是在贯彻党和国家政策,执行长安区政府下达的行政任务,该行政行为不仅正当,而且合法。原告此诉不仅有悖客观事实,而且其诉请不具有正当性,请法院依法驳回其诉讼请求。   被告向本院提交以下证据。   1.2019年1月17日西安市长安区大福养殖场拆除现场照片7张；   证明：1.该养殖场并未从事养殖，而是以养殖为名建设钢构大棚房从事厂房及库房出租活动；2.韦曲街办及韦曲土管所以在大福养殖场大门处张贴的方式，向该养殖场送达限期自行拆除违法建设通知书；3.韦曲街道办与韦曲土管所对大福养殖场的违法建设拆除日期为2019年1月17日，而非原告所述的2019年1月3日。   2.《西安市长安区XX房XX小组关于进一步明确各街道大棚房整治任务的通知》(附《各街道“大棚房”整治任务清单》、《各街道“大棚房”整治明细表》)；   证明：1.原告大福养殖场建设的大棚房系2017年国土资源卫生部卫星810号图斑监测的违法建设，并被西安市长安区XX房XX小组列入长安区XX房专项清理对象；2.韦曲街道办事处是按照西安市长安区XX房XX小组的安排对大福养殖场大棚房实施拆除的，进而证明韦曲街办不是本案适格被告。   3.韦曲街道办事处和韦曲国土资源所《通知》存根；   证明：1.西安市长安区韦曲街道办事处、西安市国土资源局长安分局韦曲国土资源所于2019年1月4日给大福养殖场经营者童学武下发了限期自行清理违法建筑物、堆放物的《通知》；2.本次执法活动是由西安市长安区韦曲街道办事处、西安市国土资源局长安分局韦曲国土资源所共同实施的，本案应当追加西安市国土资源局长安分局为共同被告；3.韦曲街办及韦曲土管所履行了催告义务，原告所述不实。   经庭审质证，原告对被告提交证据1的真实性认可，证明目的1不认可，认为之前养的猪和羊因为划成禁养区全部处理掉了，对证明目的2、3认可；对证据2的真实性认可，证明目的不认可，认为厂房是合法的，且是被告韦曲街办拆除的，被告主体适格；对证据3的真实性认可，证明目的不认可。   被告对原告提交证据1-4的真实性认可，证明目的不认可，认为不能证明原告所建的房屋是合法建筑。   本院对上述证据认证如下：对原、被告提交的证据，因证据来源合法、符合证据的法定形式，对证据的真实性依法予以确认。   经审理查明，2019年1月4日，西安长安区韦曲街道办事处、韦曲国土资源所联合向原告养殖场的经营者童学武下发《通知》，通知内容为：童学武，经查，你占用大府井村集体土地，擅自搭建厂房的行为，已违反土地管理法相关规定，限责令你叁日内自行清理，恢复土地原貌，逾期，街办将组织联合执法予以清理，后果自负。2019年1月7日，西安市长安区XX房XX小组办公室，向各街道办事处下发了长大棚房整治发【2019】2号《西安市长安区XX房XX小组关于进一步明确各街道“大棚房”整治任务的通知》，该通知后附各街道“大棚房”整治任务清单及各街道“大棚房”整治明细表各一份，原告的涉案建筑物在整治明细表中。2019年1月17日，被告拆除了位于大府井村的西安市长安区大福养殖场部分建筑物（此前原告已自行拆除了部分建筑物）。   另查，1999年1月1日，童某某（童学武小名）与长安县杜陵乡大府井村村民委员会签订土地承包合同，承包地为二块，亩数分别为2.54亩、1.46亩，承包期限为30年、5年。承包地性质为耕地。童学武在此地块上建造了西安市长安区大福养殖场，并于2009年9月1日注册了营业执照，该养殖场组成形式为，个人经营。2017年因长安区农牧局将原告处设为禁养区，童学武将养殖厂改为豆制品加工厂。   本院认为，本案的争议焦点是：1.被告韦曲街办是否实施了拆除涉案建筑物行为；2.被告韦曲街办的拆除行为是否合法。   针对第一个争议焦点，1.行政强制拆除案件中的原告只需承担初步证明责任。从客观事实看，在行政强制拆除案件中，行政机关在实施拆除行为时往往并不通知被拆迁人到达现场，即便在场，也会受限于现场封锁或者禁止摄像录像等各方面现实情况，往往只能通过提供部分强拆现场的照片及其他间接证据来证明强拆行为客观存在，且行政机关在对厂房等较大面积房屋实施行政强制拆除时，会借助挖掘机等机械设备，行政机关工作人员通常不会亲自参与。继而导致原告在行政诉讼中对于强制拆除的举证遇到诸多困难。因此，行政强制拆除案件中的原告只需承担初步证明责任。2.实施强制拆除主体的认定。通常情况下，行政强制拆除行为是发生在行政管理领域中，为了实现行政管理目的，主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为，是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从，没有选择的余地，且行政强制拆除行为本身具有一定的依附性，是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。因此，行政强制拆除行为应当首先推定服务和实现其行政管理职权的行政机关为实施强制拆除主体，除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。本案中，根据被告提交的《西安市长安区XX房XX小组关于进一步明确各街道“大棚房”整治任务的通知》及附件，可以证明原告建设的涉案建筑物已被列入“大棚房”清理整治的范围内，而被告是上述通知内容的实施主体，且被告也向原告下发了要求其自行拆除的通知，在该通知中亦明确，逾期不拆除，街办将组织联合执法予以清理。故，可以认定被告为2019年1月17日实施拆除原告涉案建筑物的拆除主体。   针对第二个争议焦点，关于被告韦曲街办实施的拆除行为是否合法的问题。根据庭审查明的事实，童学武在其承包的耕地上建设西安市长安区大福养殖场，未有相关规划审批手续，该建筑物已被列入“大棚房”清理整治范围，应当依法予以清理整治。被告作为该辖区范围内“大棚房”问题专项清理整治行动的实施主体，发现原告自行整治不符合相关文件要求，也应当根据上级的安排依法依规全面推进清理整治工作。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，在被告实施强制拆除之前，未作出强制执行决定、也未进行公告的情况下，即实施了强制拆除行为，程序确属违法，但因该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故依法应当确认违法。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告西安市长安区韦曲街道办事处于2019年1月17日强制拆除原告西安市长安区大福养殖场部分建筑物的行为违法。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                                审判长   易京京                            人民陪审员   翁安娜   人民陪审员   安岚                             二〇一九年十二月三十日     书记员   王枭尧         1