淮安市清江浦区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0812行初285号原告颜炳良，性别：××，汉族，××年××月××日生。委托代理人王荣山，江苏华天人律师事务所律师。被告涟水县人民政府保滩街道办事处,住所地涟水县保滩街道。法定代表人付建文，该办事处主任。行政机关出庭负责人朱礼峰，该办事处副主任。委托代理人项玉宝，江苏捍华律师事务所律师。原告颜炳良诉被告涟水县人民政府保滩街道办事处（以下至判决主文前简称保滩办事处）确认强制拆除行为违法及行政赔偿一案，于2019年6月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月9日公开开庭审理了本案。原告颜炳良及委托代理人王荣山，被告保滩办事处的行政机关出庭负责人朱礼峰及委托代理人项玉宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告颜炳良诉称，原告系涟水县保滩街道办事处喻集村委会街东组人，2018年3月26日原告取得了喻集村委会街东组52亩土地的承包经营权，土地流转的用途为建设休闲农场，2018年下半年原告的休闲农场进入试营业状态。2019年3月9日，被告持涟水县自然资源和规划局、被告涟水县农业农村局共同作出的《大棚房问题整治整改通知书》，要求对原告经营的休闲农庄进行拆除。2019年3月12日上午9时许，被告保滩办事处领导带领多人，驾驶挖掘机携带多种工具，在无任何批准文件和手续的情况下，强行将原告休闲农庄内的物品搬至路上和田地。在尚有大部分物品未搬出时，被告领导就指挥挖掘机对农场内房屋进行恶意毁损，并毁损家庭农场的其他财产，包括简易看护房、大门、泵房、厨房、厕所、简易铁质围网。原告经营的休闲农庄所有临时建筑物，并不是被告认定的2019年1月份所建，原告也没有改变土地的用途，更没有在土地上建设永久性建筑物。原告是按照村委会的要求，合法合理使用流转的土地经营休闲农庄，并非是违规违法建设非农设施。被告根据《大棚房问题整治整改通知书》强行拆除原告的农庄，没有法律依据，违反法定程序。特提起诉讼请求：1、确认被告于2019年3月12日上午9时非法拆除原告房屋的行为违法；2、被告赔偿原告损失1999465元。为支持其诉讼主张，原告向本院提交如下证据：1、2018年10月22日缴纳凭证，证明原告缴纳2019年土地承包金。2、涟水县家庭农场认定表，证明绿满园家庭农场是原告2013年11月28日向有关部门申报并批准设立的，还在种植蔬菜，地点在喻集村郑庄组和街东组的土地上，与被告强拆的泰福园农场靠在一起但并非是属于同一块承包地。3、光盘，证明被告强拆的事实以及原告被强拆房屋的整体概况。4、原告统计损失清单，证明因为被告的强拆造成原告涉案房屋附属设施及物品损失情况。被告保滩办事处辩称：一、原告不是案涉建筑的建设人或者所有人，原告主体不适格。案涉建筑位于保滩××××东组境内。2017年4月3日，朱靖太与村委会签订《农户承包土地经营权合同》，并由朱靖太缴纳一年的土地租金，后虽经村里研究朱靖太放弃承包改由颜炳良承包，但2018年的土地承包金至今没人缴纳。经被告了解，绿满园农场的地上建筑物并不是颜炳良投资，而是连云港人颜鹏士投资建设。原告颜炳良不是土地承包经营权人，也不是案涉建筑的所有人，其主体不适格。二、案涉建筑物拆除系原告及颜鹏士主动配合拆除。在拆除大棚房之前，被告做了大量动员说服工作。喻集村村组干部多次找到颜鹏士本人面谈，其意识到自己存在的问题和违规的事实，表示同意拆除，但要在3月15日前完成拆除难度很大，时间也来不及，请求喻集村帮助拆除。3月12日，喻集村组干部在保滩办事处协助下，组织人员机械，先将房间内的空调和所有桌椅家具等搬出屋外才开始拆除。颜炳良是喻集村干部，作为大棚房拆除的村组工作人员，其本人和妻子开明香在现场也自愿配合，和村组干部一起帮助将屋内桌椅搬出屋外。村里被参加拆除人员制作工作费用表，颜炳良、开明香每人1000元劳务费用，也已领取。故拆除案涉建筑是经原告同意，且原告和其妻子还协助搬迁。三、案涉建筑无规划建设审批手续，系违章建筑。案涉大棚房建设过程中，国土部门巡查发现其未取得土地和规划等审批手续，县国土局城区分局的工作人员多次到现场要求停止建设，但该项目依然停而不止，仍然违规建设。特别是在全国从中央到地方开展大棚房整治期间，顶风在耕地上建设并经营农家乐。四、案涉建筑系县相关职能部门明确要求的拆除对象。“绿满园家庭农场”的建筑物为违规建设。2019年3月6日，县国土资源局、农业农村局联合向被告下达《大棚房问题整治整改任务书》，将案涉建筑物“绿满园家庭农场”明确定性为“大棚房”，要求本办事处进行拆除，确保3月15日前按时保质完成整治整改。五、案涉建筑物系“大棚房”，属于国家重点整治整改对象。原告的行为触碰到耕地保护红线和农地农用底线，在被县国土资源局要求停工的情况，依然对经营活动宣传造势，无视法律法规的规定。六、案涉建筑系颜鹏士自愿拆除、颜炳良自愿参加并配合，且案涉建筑属于违法建筑，原告的赔偿请求没有依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告保滩办事处于法定举证期限内向本院提交如下证据：1、农户承包土地经营权合同、朱靖太放弃承包经营权承诺书、2018年3月26日会议记录，证明本案土地虽经喻集村租赁给朱靖太，合同第七条第一款明确要求涉案土地不得随意取土或新建建筑物，本案原告及颜鹏士在案涉土地上新建房屋，搞家庭农场经营饭店属于违约。2、“大棚房”问题整治整改任务书，证明原告及颜鹏士在涉案土地上新建房屋被定性为大棚房，应县国土局农业局要求确保在2019年3月15日之前按时保质完成整改。3、保滩办事处拆除绿满园工作人员花名册、肖东云情况说明和涟水县保滩街道喻集村委会《情况说明》，证明原告及开明香同意被告进行拆除涉案土地上的违章建筑。4、照片四张，证明被告就拆除工作与原告进行商谈。经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告颜炳良系涟水县保滩街道办事处喻集村委会街东组村民。2017年4月3日，喻集村村民委员会与案外人朱靖太签订《农户承包土地经营权合同》，约定朱靖太通过流转方式取得喻集村淮涟一级公路边，东至：组交界沟，南至：组交界沟，西至：新淮涟一级公路，北至：组交界沟，面积52亩的土地的承包经营权。流转用途为休闲农庄，流转期限自2017年4月3日起至2028年4月3日止。2018年1月9日，朱靖太向喻集村村民委员会作出《放弃承包土地经营权承诺书》，承诺放弃上述土地的承包经营权。2018年3月26日，喻集村两委成员召开会议，决定由原告颜炳良承包经营上述土地。后原告颜炳良在上述承包地上建设“泰福园”休闲农场，农场内主要建筑及附属设施包括16幢简易结构建筑物、7个蒙古包。2019年1月，原告颜炳良开始在农场内经营餐饮。2019年3月6日，涟水县开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组向被告保滩办事处作出《“大棚房”问题整治整改任务书》，任务书中所列“大棚房”问题清单的项目名称是“绿满园家庭农场”，建设地点为涟水县保滩街道喻集村街东组，建设时间为2019年1月，整改要求：1、拆除16个616.03平方米内经营餐饮的木棚及地坪，恢复耕种；2、拆除7个137.7平方米蒙古包地面固化部分，恢复耕种。原告颜炳良在接到被告保滩办事处要求对案涉农场进行拆除的通知后，未主动拆除。2019年3月12日，被告保滩办事处组织工作人员将案涉农场内桌椅、厨房设备、冰箱、空调等大部分物品搬至屋外，随后拆除农场内的建筑及附属设施。原告颜炳良对被告的强制拆除行为不服，提起本案行政诉讼，请求判令：1、确认被告于2019年3月12日上午9时非法拆除原告房屋的行为违法；2、被告赔偿原告损失1999465元。另查明，2013年，经涟水县保滩镇喻集村民委员会、涟水县保滩镇人民政府、中共涟水县委农工部同意，原告颜炳良在保滩镇喻集村××、××组土地上经营“涟水县绿满园”家庭农场，经营类型及主要产品是种植型、家庭农场蔬菜，目前仍在经营中。“涟水县绿满园”家庭农场并非本案被拆除的“泰福园”休闲农场，两个农场相邻但并非处于同一地块。涟水县开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组作出的《“大棚房”问题整治整改任务书》中载明的“绿满园家庭农场”即“泰福园”休闲农场，该任务书中关于农场名称的记载存在错误。再查明，经涟水县保滩办事处委托，江苏同方房地产资产评估规划勘测有限公司对案涉农场内的16幢建筑物进行评估，估价结果为估价对象在价值时点2019年3月2日的市场价值为人民币壹拾肆万捌仟壹佰贰拾玖元整（￥148129元）。本院认为，本案的争议焦点包括以下三点：一是案涉农场的建设是否符合法律规定；二、被告保滩办事处的强制拆除行为是否合法；三、针对原告颜炳良的损失如何认定。一、案涉农场的建设是否符合法律规定。首先，案涉农场属于违法建设。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。第三十六条规定，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。本案中，案涉农场所在土地的性质为耕地，原告颜炳良在耕地上建设“泰福园”休闲农场并经营餐饮的行为，属于侵占耕地建设非农设施，改变土地性质和用途，严重违反土地管理法律法规，系违法建设行为。第二，案涉农场依法应予拆除。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该法第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述规定，违反法律规定，将农用地改为建设用地的，应由县级以上人民政府土地行政主管部门限期拆除土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。故对案涉农场违法建设的处理方式，应当依照法律规定，对土地上新建的建筑物和其他设施予以拆除。二、被告保滩办事处的强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。本案中，被告保滩办事处在未有相关职能部门作出行政处罚决定的情况下，直接对案涉农场实施强制拆除行为，该拆除行为既超出其权限范围，也未严格遵循法定程序。鉴于该拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的内容，故依法应当确认违法。三、原告颜炳良的损失如何认定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，国家赔偿的范围限于受害人的合法权益，行政机关违反法律规定强制拆除违法建筑物，违法建筑物本身不受法律保护。本案中，颜炳良提出赔偿主张包括建筑物材料装潢费1400425元、物品187700元、附属及其他411340元，合计1999465元。案涉农场的建设违反法律规定，应当予以拆除。如果行政机关采取合理、审慎的拆除手段，在此范围内造成的损害，属于拆除行为产生的必要损害，即使原告自行拆除也不可避免。拆除农场内的建筑物及附属物后，建筑材料的损害程度、再利用价值，不是行政机关强制拆除时应当考虑的范围。拆除所产生的钢筋、水泥、砖瓦等建筑垃圾，不具有可回收利用的价值，此部分的损害不予赔偿。本案中，原告颜炳良直接合法权益损失应包括：（一）可回收利用的建筑材料损失。此部分损失主要指因行政机关未妥善拆除、保管造成无法回收利用的损失。经查，主要为大门、房屋、蒙古包等建筑及附属物材料的再利用损失。鉴于农场已被拆除，无法再通过鉴定、评估等方式确定建筑材料的价值。本院经咨询专业估价员，结合案件实际情况，对该项损失分别做如下认定：第一，关于蒙古包的损失。蒙古包如被整体搬移尚可重复利用，被告虽然提出了对蒙古包已经整体予以搬移，但并未提供证据予以证明，本院不予支持。经咨询，蒙古包的成本价约为2000元/个，以原告对蒙古包尚且可以重复利用的角度而言，对于原告蒙古包的损失以其成本价予以赔偿，本院酌定为14000元（7×2000元/个）。第二，关于房屋建设材料的损失。农场内简易结构房屋16幢，墙体、屋面是彩钢板，窗户是铝合金，地面包括水泥和地砖地面。经咨询，彩钢板材料的回收价格为0.8元/斤，一幢房屋的材料回收价格约为100元，故16幢房屋的建设材料损失为1600元（16×100元/个）。第三，关于大门的损失。大门为简易防盗门，上面为彩钢雨棚，经咨询，大门的回收价格约为2000元，故本院认定此项损失为2000元。据此，原告关于农场内建筑及附属物拆除后可回收利用的建筑材料损失合计17600元。另外，关于对游客步道、电路安装、线路、水泥路面、排水沟、室内装潢、室内地面等拆除产生的建筑垃圾，是拆除的必然结果，不应予以赔偿。（二）房屋内物品的损失。原告主张此部分损失为187700元，包括桌椅、空调、厨房设备、冰箱等。对此，被告抗辩称，除卫生间坐便器等被固定在房屋结构上的物品外，房屋内的桌椅、空调、冰箱等动产在拆除前全部被工作人员搬至屋外并被原告领走。通过原告提供的拆除现场视频，能够反映出生活和经营性物品被搬至屋外的事实，且原告夫妻二人在拆除现场，根据生活经验与常识，原告应当已将属于自己的物品领走。但视频同时反映，因案涉农场内建筑物较多，农场用途是经营餐饮，强制拆除时尚有部分物品未被移至安全地方，可能会遭到损坏。因被告在拆除时未对房屋内物品进行登记造册，应承担一定的赔偿责任。在双方均没有证据能够客观、直接、全面反映原告动产具体损失的情形下，本院综合考虑拆除农场的性质与用途，结合现场视频、图片等实际情况，酌定原告动产包括部分空调，消毒柜、油烟机、猛火灶等厨房设备，冰箱、冷藏柜及餐具、桌椅等损失合计为10000元。此外，农场内观光走廊的钢架尚未被拆除，苗木亦未被清除，故原告主张的该项损失，本院不予支持。综上，被告保滩办事处强制拆除“泰福园”休闲农场内的建筑物及附属物的行为违法，对因强制拆除行为造成的原告建筑材料及屋内物品等各项损失合计28600元，应予以赔偿。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决如下：一、确认被告涟水县人民政府保滩街道办事处强制拆除原告颜炳良“泰福园”休闲农场内的建筑物及附属物的行为违法。二、判令被告涟水县人民政府保滩街道办事处于本判决生效之日起十五日内赔偿原告颜炳良各项经济损失合计28600元。三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告涟水县人民政府保滩街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。审 判 长  周万春审 判 员  左文洁人民陪审员  杨井江二〇一九年十二月二十日法官 助理  陈雅芹书 记 员  束佳佳附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损失的其他违法行为。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。