河南省郑州市中原区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0102行初336号原告河南隆达伟业集团有限公司隆达超市分公司，住所地登封市嵩阳路218号（建鑫小区大门北）。负责人张福丽，职务经理。委托代理人刘国杰，河南群达律师事务所律师。被告郑州市市场监督管理局，住所地郑州市二七区大学北路16号。法定代表人李建霞，职务局长。委托代理人王珂，郑州市市场监督管理局工作人员。委托代理人金新涛，河南博颂律师事务所律师。原告河南隆达伟业集团有限公司隆达超市分公司诉被告郑州市市场监督管理局行政处罚一案，于2019年5月28日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘国杰，被告委托代理人王珂、金新涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：一、被告认定原告违法事实证据不足。被告认定原告违法事实是举报人称：“2017年5月26日在原告处购买了河南方欣米业有限公司生产的生产日期为2016年8月14日，规格为2.5kg/袋，保质期为9个月，价格为23元/袋的方欣大米超过保质期。”,举报人提供了相关视频资料及购物小票。被告仅凭举报人这一证据，是不能认定原告违法事实及作出处罚的。理由如下：1.被告在原告处勘验现场时未发现原告有销售过期方欣大米的事实。2.举报人未将购买的所谓的超过保质期的方欣大米实物提供给被告予以封存。原告也未见过涉案实物。3.举报人也未采取证据保全措施。4.举报人为何不提供涉案方欣大米实物，其重大怀疑是举报人将方欣大米外包装袋上的生产日期作了涂改。5.原告在被告处取证时要求出示实物及包装袋进行鉴定。可被告提供不出实物，导致原告无法申请鉴定。6.原告不存在销售超过保质期的方欣大米。因此被告认定原告违法事实证据不足。二、程序违法。被告根据举报人的举报立案时间是2017年8月15日。根据行政处罚程序规定，普通行政处罚案件一般为三个月，如若在特殊情况下，延长时间也不得超过一个月。可被告在听证后近一年时间，即2019年4月22日作出处罚决定，时间长达一年零六个月，导致程序违法。三、适用法律错误，且认定处罚的主体存在错误，被告将原告食品经营者认定为生产经营者，导致处罚存在错误。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条的规定是对生产经营者的处罚所适用的法律规定，原告是食品经营者，而不是生产经营者。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第七项之规定，食品经营者未按规定要求销售食品，由上级以上人民政府食品监督管理部门责令改正，给予警告拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款，情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。因此，被告在没给原告下发责令改正通知书的情况下，也没有检查到原告有销售过期食品的事实存在的情况下作出处罚，适用法律存在错误。原告不具备独立承担民事责任的资格，故被告处罚主体错误。综上所述，被告认定原告违法事实证据不足、程序违法、适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项之规定，请求贵院依法撤销被告作出的郑市监食罚[2019]第26号行政处罚决定书，本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.被告于2019年4月22日作出的郑市监食罚（2019）第26号行政处罚决定书，证明该处罚决定书存在认定违法事实证据不足、程序违法、超越管辖权，处罚依据适用法律错误，应当予以撤销；2.视频光盘1份（3段内容），证明举报人对购买涉案的方欣大米有涂改现象，涉案大米外包装生产日期模糊不清，不能证明原告有销售过期大米的事，被告的处罚显然证据不足，且超越权限。被告辩称：被告对原告的行政处罚，适用法律法规正确，程序合法，内容适当，无行政违法行为。举报材料称举报人于2017年5月26日在原告超市买的河南方欣米业有限公司生产，生产日期为2016年08月14日，规格为2.5kg/袋，保质期为9个月，购进价格为23元/袋的“方欣大米”超过保质期。被告执法人员于2017年8月15日对登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司进行现场检查，现场发现河南方欣米业有限公司生产，生产日期为2017年06月10日，规格为2.5kg/袋，保质期为9个月的“方欣大米”在售，未发现生产日期为2016年08月14日该产品实物。被告于2017年11月8日对原告涉嫌销售超过保质期食品“方欣大米”的行为立案调查。2017年11月9日，对原告购进“方欣大米”的渠道进行调查。经核查，该产品是原告从登封市市区放心粮油门市购进的，登封市市区放心粮油门市取得有《营业执照》和《食品经营许可证》，现场提供了生产商资质和批次检验报告、进货台账等材料。原告委托人刘银池坚持称其超市未销售过过期食品，是举报人私自更改的日期，并提供了相关视频。执法人员对视频进行了仔细甄别，未发现举报人更改日期的直接证据。执法人员与举报人联系要求其提供产品实物进行对比，举报人称产品实物提供有困难，并提供了在原告处购买“方欣大米”的视频，该视频表明举报人在登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司内购买的“方欣大米”生产日期为2016年08月14日。由于原告提供的所有证据均无法证实其宣称的举报人私改生产日期的行为，且该公司于2016年8月23日曾购进过生产日期为2016年08月14日的“方欣大米”8袋。被告依据提取的证据证明原告有销售超过保质期的食品“方欣大米”的行为。同时，被告执法人员依据听证意见做了补充调查。登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司类型为有限责任公司分公司、营业场所为登封市嵩阳路218号（建鑫小区大门北）、负责人为李明伟、注册号为410185000004403、食品经营许可证编号为JY14101850023830。2019年1月9日，该单位申请名称变更为河南隆达伟业集团有限公司隆达超市分公司，类型为有限责任公司分公司、营业场所为登封市嵩阳路218号（建鑫小区大门北）、负责人为张福丽、注册号为91410185MA3X7W1W62、食品经营许可证编号为JY14101850023830。经查询国家局网站国家企业信用信息公示系统，上述变更行为批准日期为2019年1月17日，登记机关为登封市市场监督管理局，该单位仅进行了名称变更。针对原告向登封市嵩阳路派出所进行报案，举报投诉举报人涉嫌欺诈的情况，经被告执法人员核查，登封市嵩阳路派出所经过调查了解认为证据不足，不予立案。综上所述，被告认为，原告作为食品经营单位要严格按照《中华人民共和国食品安全法》的相关规定来进行经营活动。其中《中华人民共和国食品安全法》第五十三条、第五十四条对食品经营者和食品经营企业有明确规定，之所以出现销售过期食品的情况说明原告在日常经营管理方面有漏洞。对其进行行政处罚并无不当。针对原告提出的主体不适格问题，原告分公司是经市场监督管理部门核准登记，依法取得的食品经营者，针对本案涉案销售违法食品案件，原告分公司是行政处罚的适格行政相对人，具有以自己的名义接受调查、接受处罚、参与诉讼的主体资格，与其是否具有独立承担民事主体资格并不冲突。被告向本院提交以下证据：1.投诉举报材料，证明案件来源情况；2.立案审批表，证明执法机关依法立案查处；3.现场检查笔录；4.对被委托人刘银池做的询问调查笔录；5.登封市隆达商贸有限公司营业执照，登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司营业执照、食品经营许可证；6.委托书及委托人、被委托人身份证复印件；7.进货查验记录；8.食品批发销售清单（购货清单）；9.销售明细（2016.6.1-2017.7.31）；10.供货方提供的食品批发销售清单；11.情况说明及声明；12.供货方登封市市区放心粮油门市营业执照、食品经营许可证、生产商营业执照和全国工业产品生产许可证；13.涉案产品图片及购物小票图片；14.对供货方的现场检查笔录；15.对供货方负责人郑书辰做的询问调查笔录；16.登封市市区放心粮油门市营业执照、食品经营许可证；17.生产商营业执照和全国工业产品生产许可证；18.协查函及复函；19.延期申请；20.举报中心复函；证据5-证据20证明登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司从登封市市区放心粮油门市购进并销售过被投诉举报产品。21.案件调查终结报告；22.案件合议记录；23.行政处罚事先告知审批表；24.行政处罚事先告知书、听证告知书、送达回执；25.陈述申辩笔录及复核意见书；26.听证通知书；27.听证笔录及听证意见书；28.补充调查情况；29.现场检查笔录；30.情况说明、委托书、信息系统页面、河南隆达伟业集团有限公司隆达超市分公司营业执照、食品经营许可证、负责人身份证复印件、河南隆达伟业集团有限公司营业执照及法定代表人身份证复印件；31.行政处罚决定审批表；32.行政处罚决定书及送达回证。证据21-32证明案件办案流程。被告向本院提交以下依据：《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第十项；《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第五项；河南省食品药品监督管理局行政处罚裁量标准认定处罚的幅度针对第一百二十四条的裁量标准。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1真实性无异议，对证明目的有异议。根据《食品药品投诉举报管理办法》（2016年1月12日实施），被告超越管辖权限，依照该办法第十三条规定，该案投诉举报受理应当由登封市食品药品监督管理部门处理，不应当由郑州市食品药品监督管理局受理此案；对证据2真实性无异议，对证明目的有异议。被告超越权限管辖，因此该立案审批表不具有合法性，立案无法律依据；对证据3真实性无异议，对证明目的有异议。被告对原告的超市进行现场检查，没有发现原告有销售过期方欣大米的事实，也未发现有举报投诉人所购买的过期方欣大米，因此不能证明原告有违法行为；对证据4真实性无异议，对证明目的有异议。举报人是两次进入超市，原告合理怀疑有涂改生产日期行为；对证据5真实性无异议，对证明目的有异议。原告公司的经营地在登封市，被告属超越权限管辖，无权对原告作出处罚决定；对证据6真实性无异议；对证据7真实性无异议，该证据证明原告进货渠道合法，但不能证明原告有销售过期方欣大米的事实；对证据8真实性无异议，该证据证明了原告购货有详细的购货清单及销售记录，但不存在销售过期方欣大米的违法事实；对证据9真实性无异议，根据电脑记录，原告2017年5月26日购买的2016年8月23日购进的生产日期为2016年8月14日“方欣大米”八袋，已在2017年3月19日就已销售完毕，不存在违法销售过期食品的事实；对证据10真实性无异议，不能证明原告有销售过期方欣大米的违法事实；对证据11真实性无异议，但不能证明原告有违法销售过期产品的事实；对证据12真实性无异议，证明了原告进货途径合法；对证据13涉案产品图片及购物小票真实性无异议，该涉案产品的生产日期部分不清晰，有明显的涂改现象，且无实物与该涉案产品上图片相对比，对涉案产品图片上的生产日期是否进行过涂改，无法对此进行鉴定。不能认定该证据的真实性、合法性。对购物小票的真实性无异议，只能证明举报投诉人购买了方欣大米，但不能证明购买的方欣大米是过期产品；对证据14真实性无异议，对证明目的有异议。该证据证明了被告现场未检查出有涉案产品及过期产品销售情形；对证据15真实性无异议，对证明目的有异议。该证据只能证明原告购进了方欣大米的事实，但不能证明原告销售过期方欣大米的违法事实；对证据16真实性无异议，对证明目的有异议。该证据证明了原告的进货渠道是合法的，该证据不能证明原告存在销售过期产品的事实；对证据17同证据12质证意见；对证据18协查函真实性无异议，对复函真实性有异议。协查函是对河南方欣米业有限公司经营状况的检查，而复函上显示是河南万欣米业有限公司经营状况的检查，公司名称不符；对证据19真实性有异议，延期不符合法律、法规的规定，延期的理由缺乏相关证据证明，如检验、检测、鉴定、专家论证等情形。未见被告对登封市嵩阳派出所工作人员调查笔录，不得作出延期的理由明显属违法超期办案，时间长达一年零九个月；对证据20有异议，因为该复函显示河南万欣米业有限公司，而不是河南方欣米业公司；对证据21有异议，被告没有管辖权。原告要求对实物上标记的生产日期进行鉴定，可被告没有出具实物让原告鉴定。被告在没有实物的情况下，草率的作出了调查终结报告对原告进行处罚，显然认定违法事实证据不足。被告对原告处罚适用法律错误；对证据22同证据21的质证意见；对证据23行政处罚事先告知审批表有异议，被告没有管辖权，不应当对原告进行处罚。被告在处罚过程中程序违法，长达一年多没有依法作出行政处罚；对证据24质证意见同证据23质证意见；对证据25、26真实性无异议，对证明目的有异议。听证期间已经向被告提出要求出示实物进行鉴定，但被告没有出示实物让原告进行鉴定，导致了处罚认定违法事实证据不足；对证据27真实性无异议，证明本案的事实并未查清；对证据28有异议，举报时间是2017年8月9日，但是2019年4月12日做了补充调查，明显程序违法；对证据29真实性无异议，对证明目的有异议；对证据30、31同证据21、22的质证意见；对证据32真实性无异议，但是行政处罚认定事实证据不足、程序违法、超越权限、适用法律错误。被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1真实性、关联性都没有异议，但其证明目的与原告的举证和陈述均不符，不能证明被告有违法行为；对证据2真实性没有异议，在被告案件调查期间，原告已经提供了该视频，但根据该视频无法查明涉案超过保质期的食品是由他人私改生产日期，无法证实2017年5月26日出售的方欣大米在保质期内。本院对被告证据的认定如下：原、被告提交的证据与本案具有关联性，本院综合予以认定。经审理查明：2017年7月18日，投诉举报人李泳昌向国家食品药品监督管理总局行政事项受理服务和投诉举报中心投诉举报称，2017年5月26日登封市隆达生活广场销售生产日期为2016年8月14日、保质期9个月的过期方欣东北精品米，该中心对该投诉举报予以受理，编号为2017WS05387。当天，该中心向河南省食品药品监督管理局转办该案。2017年7月19日，原郑州市食品药品监督管理局接到转办的投诉举报材料。原郑州市食品药品监督管理局于2017年8月15日对登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司进行现场检查并制作了笔录，现场检查到河南方欣米业有限公司生产的生产日期为2017年6月10日，规格为2.5kg/袋，保质期为9个月的“方欣大米”在售，未发现生产日期为2016年8月14日的该产品实物。执法人员现场提取了涉案批次产品的进货和销售记录复印件、供货方资质复印件和生产商资质复印件等材料。2017年8月17日，登封市隆达商贸有限公司向原郑州市食品药品监督管理局于提交情况报告，称投诉举报情况不实，该超市没有销售过期大米，认为投诉举报人不是正常消费，而是在捣鬼诈骗。原郑州市食品药品监督管理局向河南方欣米业有限公司所在地新乡市食品药品监督管理局发出协查函，要求协助核查图片所标识的生产日期是否为该公司打印。2017年9月26日，新乡市食品药品监督管理局复函称现场检查河南方欣米业有限公司门窗紧闭无生产迹象。原郑州市食品药品监督管理局于2017年11月8日对登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司涉嫌销售超过保质期食品“方欣大米”的行为立案调查，并于2017年11月9日对供货商登封市市区放心粮油门市经营者郑书辰进行了询问调查。2018年8月28日，原郑州市食品药品监督管理局对登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司作出行政处罚事先告知书及听证告知书。2018年9月11日，登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司提出申诉申辩意见，提交了投诉举报人当日在其超市购买“方欣大米”的视频，并提出投诉举报人提交的照片中“显示的生产日期字迹不清晰，很像章盖上去的，和厂家的生产日期字迹不一致”。2018年9月18日原郑州市食品药品监督管理局作出听证通知书，并于9月29日举行了听证会。登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司在听证会中提出以下意见：一、处罚主体错误；二、要求原郑州市食品药品监督管理局于出示实物证据，即登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司销售的过期“方欣大米”。登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司认为投诉举报人涂改生产日期，原郑州市食品药品监督管理局应当委托有关部门进行鉴定。2019年4月22日，被告作出郑市监食罚[2019]第26号行政处罚决定书，认定登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司于2017年5月26日销售了1袋生产日期为2016年8月14日“方欣大米”，超过了该食品的保质期，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第十项的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第五项、《河南省食品药品监督管理局行政处罚裁量标准》的规定，对原告给予以下行政处罚：1.没收违法所得23元；2.并处50000元罚款，合计50023元。原告对此处罚决定不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。另查明，因行政机关机构改革，原郑州市食品药品监督管理局等单位整合组建郑州市市场监督管理局，由其继续行使郑州市食品药品监督管理局的职权。2019年1月17日，登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司类型为有限责任公司分公司经批准，变更登记名称为河南隆达伟业集团有限公司隆达超市分公司。本院认为，首先，原告是否能够作为被处罚对象。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定行政处罚的对象为“公民、法人或者其他组织”。《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第四十条规定，其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括法人依法设立并领取营业执照的分支机构。原告作为已经取得营业执照的合法经济组织，被告将其作为被处罚对象并不违反法律规定。第二、被告是否具有处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《食品药品行政处罚程序规定》第六条规定，行政处罚由违法行为发生地的食品药品监督管理部门管辖。第七条规定，县(区)、市(地、州)食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。《食品药品投诉举报管理办法》第三条规定食品药品投诉举报管理工作实行统一领导、属地管理、依法行政、社会共治的原则。第五条规定地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作。被告作为县级以上食品药品投诉举报行政管理机关，受理上级机关转办的本辖区投诉举报案件符合规定。违法行为发生地在被告所辖的登封市，被告作为县级以上行政主管机关有权对辖区内市案件进行调查、处罚，故被告具有对原告的处罚权。第三、被告作出的行政处罚主要证据是否充分，事实认定是否清楚。因投诉举报人未提供其购买的涉案食品“方欣大米”，在原告对此提出质疑，并要求对外包装上的生产日期是否涂改进行鉴定的情况下，被告没有提取涉案食品，而是根据投诉举报人提交的照片及视频认定原告销售了过期食品，显然主要证据不足，认定事实不清。第四、被告作出行政处罚程序是否违法。行政执法应当遵从“合理行政”和程序正当的要求，虽然《食品药品行政处罚程序规定》没有对办案期限作出明确规定，但是不及时作出行政处罚不仅有损执法活动的严肃性，也会关涉相关人员的切身利益。如时隔多年后再进行处罚，势必会给被处罚人在举证、申辩等方面带来诸多不便和困难，会影响到被处罚人相关权利的行使。本案被告2017年7月19日就已经接到转办的投诉举报，在现场检查后，于2017年11月8日立案。但是，直至2019年4月22日被告才作出被诉行政处罚决定，显然超出了合理期限，属于程序明显不当。综上所述，被告作出的被诉行政处罚决定主要证据不足、认定事实不清、程序违法，应当予以撤销。故原告起诉理由成立，本院对原告的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项之规定，判决如下：撤销被告郑州市市场监督管理局对原告河南隆达伟业集团有限公司隆达超市分公司作出的郑市监食罚[2019]26号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告郑州市市场监督管理局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状七份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  刘黎青人民陪审员  胡伟涛人民陪审员  高 青二〇一九年十二月二十六日书 记 员  刘建行附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。