内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院民 事 判 决 书（2018）内08民终1709号上诉人（原审被告）：巴彦淖尔市盛华生物有限公司。法定代表人：郭某1，该公司董事长。委托诉讼代理人：张某，北京市爱义律师事务所律师。委托诉讼代理人：岳某，爱德律师事务所巴彦淖尔分所。被上诉人（原审原告）：杭锦后旗人民政府。法定代表人：白某，政府旗长。委托诉讼代理人：刘某，杭锦后旗148法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：李某，内蒙古飞恒律师事务所律师。原审被告:巴彦淖尔市盛华安泰生物科技有限公司。法定代表人：郭某1，该公司董事长。原审被告：鄂尔多斯市东胜区凯诺商贸有限责任公司。法定代表人：郭某2，该公司董事长。原审被告：郭某1，现住内蒙古鄂尔多斯市。上诉人巴彦淖尔市盛华生物有限公司（以下简称盛华生物公司）因与被上诉人杭锦后旗人民政府（以下简称杭后政府）、原审被告巴彦淖尔市盛华安泰生物科技有限公司（以下简称盛华安泰公司）、原审被告鄂尔多斯市东胜区凯诺商贸有限责任公司（以下简称凯诺商贸公司）、原审被告郭某1合同纠纷一案，不服内蒙古自治区杭锦后旗人民法院（2016）内0826民初2213号民事判决，向本院提出上诉。本院于2018年11月15日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人盛华生物公司法定代表人郭某1（亦为盛华安泰公司的法定代表人）及其委托诉讼代理人张某、岳某、被上诉人杭后政府的委托诉讼代理人刘某、李某、原审被告郭某1到庭参加诉讼。原审被告凯诺商贸公司经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。盛华生物公司上诉请求：一、依法撤销杭锦后旗人民法院（2016）内0826民初2213号民事判决，在查清事实的基础上驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一审判决存在严重的程序错误。1、本案争议的事实是典型的行政纠纷，应适用行政法审理。首先，《协议书》甲方杭锦后旗政府是典型的行政机关，乙方巴彦淖尔市盛华生物有限公司（下称盛华公司）是企业法人，在甲方管辖区域内投资建厂，双方之间是管理与被管理、服务与被服务的行政相对关系，不是《合同法》第二条所说的平等的民事法律关系主体。其次，杭后政府签订《协议书》是行使行政职权，盛华公司在杭锦后旗政府辖区内能得以投资，是政府以《协议书》形式实施的行政许可行为，没有该行政许可，包括立项、规划、土地、环评等一系列行政审批则无法取得。第三，《协议书》的目的是为了公共利益。政府以签订《协议书》的形式引进该项目，是为了提高经济总量，增加财政税收和就业，在消化秸秆资源的同时美化环境减少污染，同时增加农民收入。第四，《协议书》的内容约定的主要是行政法上的权利和义务。协议第二条“甲方（杭后政府）为乙方有偿提供杭后工业园区内375亩土地作为项目用地，并根据乙方项目建设用地的功能用途、性质及工程建设需要和进度，帮助乙方办理有关土地使用手续，土地使用权归乙方所有，土地出让年限按照《土地法》有关工业规定执行”，“甲方为乙方项目的顺利建设提供社会治安保障”，“甲方为乙方项目有关国家财政、科技等多项补贴支持资金等，提供政策导航，并将申请到的相关资金保证安全地落实到企业”。第三条“乙方必须在甲方境内注册独立核算法人公司，公司注册资本金不低于1000万元”，“乙方在项目建设过程中严格执行环保、安全生产三同时的规定，配套建设污水处理、脱硫除尘等设施，以此保证工业污水、烟尘排放达到国家环保要求”。从以上可知，上诉人与被上诉人之间存在行政法律关系，一审法院以民事法律关系进行审理是错误的。2、一审判决结果超出了被上诉人诉讼请求的范围，违反了不诉不审的原则。杭后政府一审诉讼请求第二项“确认原告有权收回热电联产项目地上建筑物、构筑物及地下供热、供气管道设施，被告立即将热电联产地上建筑物、构筑物及地下供热、供气管道设施交付原告”。但一审判决第二项“被告……于本判决生效后五日内向原告杭锦后旗人民政府移交杭锦后旗盛华生物质热电厂项目用地及已建成房屋建筑及管道设施……”。杭后政府一审诉状并没有要求移交项目用地的诉求，而一审判决在当事人无请求的情况下凭空增加了“移交项目用地”的判决，违反了民诉法不告不理的原则，违法增加了上诉人负担。二、一审判决认定事实和适用法律错误。上诉人盛华公司是2007年经工商登记注册依法成立的企业法人，注册资本2056万元，经营生物质发电和供热。盛华公司法定代表人郭某1经杭锦后旗人民政府强烈引荐，于2008年12月13日以鄂尔多斯市东胜区凯诺商贸有限责任公司（下称凯诺公司）名义与原股东刘振华任法定代表人的盛华公司签订三方《协议书》，购买了盛华公司100%的股权。股权转让前注册资本只有70万元，但股权转让价款却达到2000万元，到目前为止，已支付1620万元。当时本案涉及的生物质发电供热项目没有取得任何批准文件，项目土地也未落实。只所以付出大额的股权转让对价，是因为政府为该项目的招商引资作出了包括土地在内的很多优惠政策承诺，并于2009年写入了凯诺公司与杭后政府双方签订的《协议书》和《补充协议书》中。为实施该项目：2009年5月25日，盛华公司与国基建设集团有限公司签订《建设工程施工合同》，对项目冷却塔、烟囱、综合楼和公寓楼进行建设，已完成投资19919418元。2010年8月13日，盛华公司与乌海哈尔万兴热能工程有限责任公司签订《杭后工业园区新增供热锅炉房及热力管网安装工程合同》，对项目的地下管网进行施工，已完成投资15126369元。2010年，在生物质发电供热项目建设的同时，为解决杭后工业园区建成企业的用热用汽以及园区居民供暖，同时作为生物质项目的配套工程，盛华公司按杭后政府的要求投资1300多万元对园区供热站和管网进行了改扩建。2009签订协议书至今，盛华公司为该项目支出的报批费、管理费等费用达1000多万元。1、双方签订的《协议书》和《补充协议中书》不存在以民事判决予以解除的前提和基础。首先，如前所述，双方之间不是平等的民事权利义务关系主体，双方签订的《协议书》和《补充协议中书》是行政许可基础上的行政协议，协议的履行过程中产生的纠纷均应通过具体行政行为或者通过行政诉讼的方式解决。其次，上诉人盛华公司已投入建设资金及管理费用近5800多万元，在项目建设的同时，按政府要求对工业园区供热站和管网进行了改扩建，为工业园区集中供热作出贡献。为取得政府各项批文，已支付股权转让价款1620万元。虽然经上诉人多方努力，但终因后续建设所需贷款资金没有到位等原因，致使项目停建。第三，被上诉人杭后政府的不诚信行为也是造成项目停建的重要原因。按自治区发改委的批复，项目总投资的30%由企业自筹，70%由银行贷款，但上诉人依约支付了1620万元后，为办理贷款所需的政府各项批文在2010年底才陆续到了上诉人手中，政府财政局为项目提供的贷款担保承诺未兑现，政府承诺的优惠政策也未兑现，均是造成项目未能完工的重要原因。2、一审判决简单粗暴的解除双方签订的协议，支持杭后政府诉求的将盛华公司的合法财产无条件的移交给政府，是以法律名义实施的侵权行为。盛华公司实施的生物质发电供热项目，是杭后政府以招商引资优惠政策“请”回来的合法企业承建的，上诉人为建设该项目前后投入各类资金达7400多万元，除了已取得实施项目的行政许可和各类批文外，所享受的优惠政策尤其是资金上的优惠几乎没有。尽管项目未完工投产，没有给当地政府带来预期的社会效益，但盛华公司为项目投入的大量资金每天都产生着财务费用。这种投入大额资金却没有产生收益所带来的煎熬和痛苦是政府领导所不能体会的。作为一级政府，仅仅简单看到项目未完工的表面结果，就凭借一条不公正不公平的协议条款，在无任何补偿的情况下，就借助法律名义无偿拿走企业的合法财产是侵权行为。3、一审判决不但侵害了盛华公司合法的财产权益，也侵害了公司债权人的合法权益。无论从《宪法》《民法总则》《物权法》等法律法规，还是党的政策以及近期国家领导人的讲话精神，民营企业合法的财产权益不受侵犯。盛华公司为项目建设而取得的财产权益都是在杭后政府的招商引资行政许可批准后，在其监督和支持下合法建设取得的。为建设该项目，盛华公司至今仍有大量未支付的工人工资、材料款和建设工程价款等债务，一审判决在没有考虑盛华公司存在大量债务的情况下就判决上诉人无偿移交财产，侵害了债权人的合法权益。4、杭后政府的诉求和一审判决将引发更多的信用危机和社会矛盾。盛华公司项目停工烂尾在全社会具有典型性和普遍性，无论杭后政府的诉求还是一审法院的判决，在投资人对项目作了大量投资但未完工建成的情况下，政府无条件收回项目资产。尤其是对项目及其投资者享有债权的大批债权人，在公司资产被政府无偿拿走债权根本无法实现的情况下，产生的社会矛盾和隐患是无法预测的，杭后政府的诉求和一审判决带来的社会负面效果是难以估量的。综上，本案争议的纠纷是行政协议引起的，应适用行政法去解决。一审判决程序违法，认定事实错误，以民诉法和合同法解决行政行为属适用法律错误。恳请二审法院支持上诉人的请求为盼。杭后政府辩称，一审法院认定实事清楚，适用法律正确，判决公正合理，应当驳回上诉人的全部上诉请求，维持原判决。一、本案合同是民事合同，不是行政合同。民事合同是平等主体的自然人、法人其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。而行政合同的认定，应当从合同一方当事人是否行政主体。合同目的是行政管理或者公共服务、合同内容是否具有行政特权。合同的订立和履行是否受到行政强制等多方面综合分析审查，否则应认定为民事合同。本案中，通过项目建设核准批复文件、2008年三方《协议书》、2009年初《协议书》及《补充协议书》、上诉人盛华生物公司作为发包人与承包人国基建设集团有限公司签订的《建设工程施工合同》及上诉人盛华公司与盛华安泰公司陈述可以认定，原审被告东胜凯诺公司在本案热电联产项目中并未实际投入，本案4×12MW生物质能(秸秆）热电联产项目的实际实施者是上诉人盛华公司。上诉人盛华公司借用原审被告东胜凯诺公司名义与被上诉人杭后政府在2009年初签订的关于建设盛华生物质热电工程项目《协议书》及《补充协议书》的直接目的是：上诉人盛华公司通过被上诉人杭后政府招商引资建设生物质能热电联产项目，该项目在惠及当地农牧民带动地方经济的同时是具有营利性质，并不是向社会公众无偿提供供热服务，虽然被上诉人杭后政府是地方行政机关，但合同关系的相对方盛华公司在订立合同及决定合同内容等方面仍享有充分的意思自治权,并不受单方行政行为强制，合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人的平等、协商的合意。至于本案合同涉及的相关行政审批和行政许可，属于合同的组成部分，为合同履行行为之一，不能决定合同的性质，合同并非仅就行政审批或行政许可事项本身进行约定。从本案合同的目的、内容、订立和履行等方面看合同具有明显的民商事法律关系性质，应当定性为民商事合同。对于具有行政因素的民事合同或者具有较大性质争议的合同提供民事程序救济，可以公平有效地保护，平衡当事人实体权利和诉讼权利。上诉人与被上诉人签订的协议书属于招商引资合同，在合同的签订过程中双方通过协商，最终签定互利共赢的招商引资合同的，完全符合民商事合同的构成要件。因此，在签招商引资时，被上诉人杭后政府是普通的民事主体而非行政主体，所以招商引资合同是民事合同，出现纠纷，应适用《合同法》及相关民事法律、法规来解决。上诉人盛华生物公司称本案合同为行政合同及不能作为民事案件受理的理由，没有法律依据，应当依法驳回。二、上诉人与被上诉人签订的招商引资协议书，是双方协商一致的结果，上诉人经济实力有限己经无法履行该协议，应当依法解除。上诉人与原审被告之间的股权转让系双方当事人自己的商事行为，是经双方当事人充分调研，完全知晓该项目现状后，签订的股权转让协议，是双方真实意思的的表示，根本不存在欺诈行为。上诉人因资金短缺，不能按期完工，完全是因上诉人的经济实力有限，又不能对该项目的施工风险作出准确的判断而造成的，与被上诉人能否提供担保没有任何关系。在一审中，上诉人没有提供相关证据证明被上诉人有违约行为。被上诉人没有违约行为。涉案热电联产项目工程动态总投资约需4亿多元，上诉人在建的建筑物、构筑物及地上、地下管网的价值，经上诉人和被上诉人共同委托法院评估，总价为2935万元，占动态总投资的7.3%。从2011年起上诉人拖欠该项目建设单位工程款、工人工资、材料款2000多万元，占动态总投资的5%。上诉人连总投资5%的款项都无法支付，说明上诉人的经济实力，根本无法完成热电联产项目4亿元的建设工程，涉案合同上诉人己经无能力履行,只能解除。上诉人是被上诉人通过招商引资请来的，但是上诉人经济实力很难建成该项目，继续烂尾不仅造成大量国有土地闲置，而且影响市容市貌，更为严重的是上诉人拖欠施工单位工程款、工人工资、材料款七年未付，严重失信，造成不良社会影响。如果不解除招商引资合同，从根本上解决烂尾工程问题，必将引发上访等严重社会问题。而且，该项目内蒙古自治区发展和改革委员会的核准有效期为一年，从2009年6月17日至2010年6月16日止,实施期限届满，继续实施该项目己经没有法律依据，而且该项目2011年后一直处于停工状态，该协议己经无法履行，被上诉人依法解除该协议，符合法定解除条件。根据上诉人与被上诉人的约定，上诉人不能在约定时间内建成投产，被上诉人有权收回项目用地及地上建筑物，现住整整8年过去了，上诉人仍然没有建成投产，原告要求收回项目用地及地上建筑物，不仅符合合同双方的约定，而且符合法律规定，一审法院支持被上诉人的诉讼请求并无不妥之处。至于被上诉人收回该项目地上建筑物、构筑物，地下管道等设施后，是否应当给予上诉人经济补偿，是上诉人反诉的权利，经一审法院当庭释明后，上诉人不提出反诉，不提出主张，是上诉人对自己权利的处分，一审法院不作处理，符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，依法不能成立，应当驳回，维持原判决。杭后政府向一审法院起诉请求：1、依法解除原告与被告于2008年12月13日签订的热电联产项目《协议书》及原告与被告凯诺公司于2009年初签订的热电联产项目《协议书》、《补充协议书》；2、确认原告有权收回热电联产项目地上建筑物、构筑物及地下供热、供气管道设施，被告立即将热电联产项目地上建筑物、构筑物及地下供热、供气管道设施交付给原告；3、本案鉴定费、诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：2007年9月4日，原告杭后政府作出杭政（批）发（2007）54号《关于准予建设4×12MW生物质能发电暨热电联产项目的批复》，准予被告盛华公司的申请，在杭锦后旗境内建设4×12MW生物质能发电暨热电联产项目，建设期限2年。后内蒙古自治区发改委于2009年6月17日作出《关于巴彦淖尔市杭锦后旗盛华生物质热电工程项目核准的批复》（内发改能源字[2009]1197号）文件，核准巴彦淖尔市发改委请示，原则同意建设杭锦后旗盛华生物质热电工程，核准文件有效期1年。2009年初，原告杭后政府（甲方）与被告东胜凯诺公司（乙方）签订《协议书》，内容为“甲、乙双方本着‘互利共赢、共同发展’的原则，乙方利用当地丰富的秸秆资源，在甲方辖区内建设4×12MW生物质能（秸秆）热电联产项目，该项目符合国家循环经济政策和可再生能源政策。经友好协商，甲、乙双方就该项目的合作达成如下协议：第一条，建设地址及投资规模乙方在甲方辖区内杭后工业园区建设4×12MW生物质能（秸秆）热电联产项目，项目总投资8.7亿元人民币，项目于2009年3月开工建设，2010年10月投入运行。第二条，甲方权利义务2.1按照项目建设需要，甲方为乙方有偿提供杭后工业园区内375亩土地作为项目用地。并根据乙方项目建设用地的功能用途、性质及工程建设需要和进度，帮助乙方办理有关土地使用手续。土地使用权归乙方所有，土地出让年限按照《土地法》有关工业用地规定执行。……第三条，乙方权利与义务3.1乙方必须在甲方境内注册独立核算法人公司，公司注册资金不低于1000万元，注册公司后，甲方协助乙方办理项目建设相关手续。……3.3乙方期项目必须在2009年3月开工建设，2010年10月投产试车。如不能按期开工建设或投产，甲方有权收回项目用地及地上建筑物。……第四条，优惠政策4.1乙方在项目区实施的建设项目，享受国家西部大开发优惠政策和区、市、旗三级政府优惠政策。4.2乙方项目建设期间所涉及的行政收费，属旗级的能免则免，不能免的按最低标准收取……”。该协议落款处，甲方有杭后政府印章及额尔敦仓签字，乙方有东胜凯诺公司印章及法定代表人郭某1签字，未注明签订具体日期。后，双方就上述协议书第二条第一款内容签订《补充协议书》，内容为“正式协议书中第二条第一款提出‘按照项目建设需要，甲方为乙方有偿提供杭后工业园区内375亩土地作为项目用地’具体解释为：一、项目用地涉及农民的土地补偿费、安置补助费及地上附着物补偿费由甲方负责，报批费用先由乙方垫付。二、报批费用和土地出让金涉及甲方地方留成部分的，甲方以奖励的形式足额返还乙方，剩余的报批费用由甲乙双方各承担50%。三、征地所产生的耕地占用税，甲方以奖励的形式支持企业发展。”2009年5月25日，被告盛华生物公司（发包人）与国基建设集团有限公司（承包人）签订《建设工程施工合同》，约定工程名称为内蒙古巴彦淖尔市盛华生物质能热电厂，工程地点为内蒙古巴彦淖尔市××区，工程承包范围为盛华生物质能热电厂，冷却塔一座烟囱一支、生活区综合楼一栋、公寓楼四栋。开工日期为2009年6月2日，竣工日期为2010年10月1日。本案诉讼过程中，原告杭后政府就本案热电联产项目已建成部分：○1生活区：办公楼一栋、公寓楼四栋，○2生产区：烟囱一个、凉水塔一座，○3厂区其他设施：围墙及施工临建办公室、临建宿舍、库房等，○4管道铺设：供暖管道、供汽管道的现行价值提出鉴定评估申请。2018年4月2日，内蒙古科利京工程咨询建立有限责任公司作出内科建监字[2018]第003号《杭锦后旗盛华生物质热电厂烟囱、水塔工程质量（鉴定）及已建成工程现行价值评估报告》，现行价值评估值取整为2935万元，其中房屋建筑1649.3万元，管道设施1285.7万元，评估基准日为2018年3月31日。另查明，2014年1月2日，本院在审理原告乌海市三金典当行有限责任公司临河分公司与被告巴彦淖尔市盛华安泰生物科技有限公司、被告巴彦淖尔市盛华生物有限公司典当纠纷一案中作出（2013）杭商初字第21号民事判决，认定被告盛华生物公司与被告盛华安泰公司“二公司之间的表征人格高度混同，导致各自财产无法区分，已丧失独立人格，构成人格混同”。一审法院认为，本案件争议焦点：一、认定本案合同性质是民事合同或是行政合同的问题。民事合同是平等主体的自然人、法人其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。而行政合同的认定，应当从合同一方当事人是否行政主体、合同目的是否行政管理或者公共服务、合同内容是否具有行政特权、合同的订立和履行是否受到行政强制等多方面综合分析审查，否则应认定为民事合同。通过项目建设核准批复文件、2008年三方《协议书》、2009年初《协议书》及《补充协议书》、被告盛华生物公司作为发包人与承包人国基建设集团有限公司签订的《建设工程施工合同》、及被告盛华公司与盛华安泰公司陈述可以认定，被告东胜凯诺公司在本案热电联产项目中并未实际投入，本案4×12MW生物质能（秸秆）热电联产项目的实际实施者是被告盛华公司。被告盛华公司借用被告东胜凯诺公司名义与原告杭后政府在2009年初签订的关于建设盛华生物质热电工程项目《协议书》及《补充协议书》的直接目的是被告盛华公司通过原告杭后政府招商引资建设生物质能热电联产项目，该项目在惠及当地农牧民带动地方经济的同时是具有营利性质的，并非提供向社会公众无偿提供供热服务。虽然原告杭后政府作为地方行政机关，但合同关系的相对方被告盛华公司在订立合同及决定合同内容等方面仍享有充分的意思自治，并不受单方行政行为强制，合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人的平等、协商的合意。至于本案合同涉及的相关行政审批和行政许可，属于合同的组成部分，为合同履行行为之一，不能决定合同的性质，合同并非仅就行政审批或行政许可事项本身进行约定。从本案合同的目的、内容、订立和履行等方面看，合同具有明显的民商事法律关系性质，应当定性为民商事合同。且对于具有行政因素的民事合同或者具有较大性质争议的合同提供民事程序救济，可以公平有效地保护、平衡当事人实体权利和诉讼权利。被告盛华生物公司辩称本案合同为行政合同及不能作为民事案件受理的理由，没有法律依据，本院不予采纳。本案件争议焦点：二、关于本案合同解除的问题。本案2008年12月13日三方《协议书》合同目的主要是时任被告盛华生物公司原股东及法定代表人刘振华向时任被告东胜凯诺公司股东郭某1转让盛华生物公司的股权，被告郭某1受让盛华生物公司的股权后，实施热电联产项目。对于原告杭后政府而言，该协议仅仅是确定了与杭后政府进行项目合作的相对方是股权转让后的盛华生物公司，原告杭后政府在该协议中并非股权转让权利人或义务人，股权转让行为与其无关联，其对该协议提出解除诉求无事实和法律依据，该项诉讼请求本院不予支持。对于原告杭后政府与被告东胜凯诺公司签订的《协议书》和《补充协议书》，合同双方名为原告与被告东胜凯诺公司，项目实际合作双方为原告杭后政府和被告盛华生物公司，该协议书实质是被告盛华生物公司以被告东胜凯诺公司名义与原告杭后政府达成的招商引资合同。被告盛华生物公司未按合同约定期间完成项目建设，且该项目至今未完工，导致项目审批有效期已经逾期、合同目的不能实现，原告杭后政府有权解除其与被告盛华生物公司（以被告东胜凯诺公司名义）签订的相关协议，应予解除的具体条款为《协议书》第一条、第2.1条、第3.1条、第3.3条和《补充协议书》，解除时间为本案诉状副本送达被告之日即2016年10月12日。被告盛华生物公司与被告盛华安泰公司法人人格存在混同，同为项目实际实施者，上述协议解除后，本案热电联产项目终止履行。对于《协议书》中的其他条款，属于行政合同行为，本案不做调整。被告盛华生物公司提出前述《协议书》及《补充协议书》未明确订立日期合同不成立，不存在解除问题的辩解，因被告盛华公司在答辩中认可上述协议及补充协议书于2009年初订立，且本案热电联产项目已实际履行，故该辩解理由不成立，本院不予采纳。合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。根据原告杭后政府与被告盛华生物公司（以被告东胜凯诺公司名义）签订的协议书，被告盛华生物公司未按约定完成项目投产，原告杭后政府有权收回项目用地及地上附着建筑物。根据合同约定，原告杭后政府有权收回本案热电联产项目用地及地上附着建筑物、管道设施，并在收回后享有管理、占有、使用、处分的权利。对于本案热电联产项目地上附着物及管道设施，包括已建成的房屋等建筑物及管道等现行价值，经本院当庭释明，被告盛华生物公司明确表示不提出反诉、保留另诉权利，故对该部分内容本案不作处理。因此，本案鉴定费由原告杭后政府自行负担。被告郭某1是被告盛华生物公司的股东及法定代表人，是被告东胜凯诺公司的股东（项目之初担任法定代表人后变更），同时是被告盛华安泰公司的股东及法定代表人，其在本案热电联产项目中以公司股东身份出现，其个人并非热电联产项目合作协议合同相对人，原告杭后政府起诉被告郭某1无事实依据，故驳回原告杭后政府对被告郭某1的诉讼请求。综上，原告的诉讼请求，合理部分本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条第一款、第九十四条、第九十六条、第九十七条、第九十八条、第一百零七条规定，判决：一、解除原告杭锦后旗人民政府与与被告巴彦淖尔市盛华生物有限公司（以被告鄂尔多斯市东胜区凯诺商贸公司名义）于2009年初签订的《协议书》第一条、第2.1条、第3.1条、第3.3条及《补充协议书》，解除时间为2016年10月12日，本案涉及由被告巴彦淖尔市盛华生物有限公司、巴彦淖尔市盛华安泰生物科技有限公司实际履行的热电联产项目终止履行。二、被告巴彦淖尔市盛华生物有限公司、巴彦淖尔市盛华安泰生物科技有限公司于本判决生效后五日内向原告杭锦后旗人民政府移交杭锦后旗盛华生物质热电厂项目用地及已建成房屋建筑及管道设施（○1生活区：办公楼一栋、公寓楼四栋，○2生产区：烟囱一个、凉水塔一座，○3厂区其他设施：围墙及施工临建办公室、临建宿舍、库房等，○4管道铺设：供暖管道、供汽管道）。三、驳回原告杭锦后旗人民政府的其他诉讼请求。案件受理费188550元，由被告巴彦淖尔市盛华生物有限公司、巴彦淖尔市盛华安泰生物科技有限公司负担。鉴定费166000元，由原告杭锦后旗人民政府负担。二审中双方均未提交新证据，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的《协议书》及《补充协议书》一方主体杭锦后旗人民政府，既是行政机关，也是特殊民事主体，判断该合同性质关键在于判断双方在合同中所享有的权利义务性质，本案合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，体现了双方基于平等、自愿、有偿原则所进行的意思表示，并非行政机关履行行政职责实现行政管理目标而与相对人形成的行政协议，不宜因一方主体的双重身份而简单认定为行政合同。上诉人认为本案属于行政纠纷，不能成立。本案上诉人盛华生物公司未按合同约定期间完成项目建设，且该项目至今未完工，导致合同目的不能实现，因此被上诉人有权与其解除签订的相关协议。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。本案《协议书》第一条、第2.1条、第3.1条、第3.3条和《补充协议书》解除后，杭后政府有权根据合同约定收回本案热电联产项目用地及地上附着建筑物、管道设施，并在收回后享有管理、占有、使用、处分的权利，一审判决并无不当。本案一审诉讼过程中，原审法院已向上诉人盛华生物公司释明，对于被上诉人收回该项目地上建筑物、构筑物，地下管道等设施后，上诉人可就上述设施的相应价值主张经济赔偿或其他补救措施，上诉人未向本院主张该项权利，故对该部分内容不作处理。综上所述，盛华生物公司的上诉请求不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费188550元，由巴彦淖尔市盛华生物有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 杜 彬审判员 罗一民审判员 付桂梅二〇一九年十二月十八日书记员 马宇涛