浙江省湖州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙05行终186号 上诉人（原审原告）安吉递铺八月炸农场，住所地浙江省安吉县递铺街道鲁家村六安桥自然村。 经营者姚明月，该农场负责人。 委托代理人王鹏娇，浙江浦源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安吉县人民政府递铺街道办事处，住所地浙江省安吉县递铺街道胜利西路1号。 法定代表人柳初晓，该街道办事处主任。 出庭应诉负责人刘向葵，该街道办事处副主任。 委托代理人程慧丰，浙江振源律师事务所律师。 委托代理人马林林，浙江振源律师事务所律师。 原审第三人安吉县递铺街道鲁家村村民委员会，住所地浙江省安吉县递铺街道鲁家村。 法定代表人裘丽琴，该村村民委员会主任。 原审第三人安吉县递铺街道鲁家村股份经济合作社，住所地浙江省安吉县递铺街道鲁家村鲁家溪自然村。 法定代表人朱仁斌，该合作社社长。 上述第三人共同委托代理人裘迷，浙江昌硕律师事务所律师。 上诉人安吉递铺八月炸农场诉被上诉人安吉县人民政府递铺街道办事处，原审第三人安吉县递铺街道鲁家村村民委员会、安吉县递铺街道鲁家村股份经济合作社行政协议一案，湖州市南浔区人民法院于2019年10月12日作出（2019）浙0503行初94号行政裁定。安吉递铺八月炸农场不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月18日立案受理后，依法组成合议庭,于同年12月5日组织了调查。上诉人安吉递铺八月炸农场经营者姚明月及委托诉讼代理人王鹏娇，被上诉人安吉县人民政府递铺街道办事处（以下简称递铺街道办事处）出庭应诉负责人刘向葵及委托诉讼代理人程慧丰、马林林，原审第三人安吉县递铺街道鲁家村村民委员会（以下简称鲁家村村委会）、安吉县递铺街道鲁家村股份经济合作社（以下简称鲁家村合作社）的委托诉讼代理人裘迷到庭参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告安吉递铺八月炸农场与第三人鲁家村合作社于2019年6月10日签订《协议书》。该协议主要包含：1.甲方鲁家村合作社以2586559元的价格收购乙方安吉递铺八月炸农场评估明细表中的所有资产和农场用地的使用和经营权；2.甲方收购资产后出租给乙方经营，期限为5年，年租金20万元；3.租赁期内或租赁期满时，乙方可以2586559元的价格受让，另行支付7万元一年的增值费。 原审法院认为，一份协议到底属于行政协议还是属于民事协议，应通过协议本身的属性来进行判断，认定为行政协议的客观标准应当包括以下三个方面：1.协议的一方当事人是行政机关；2.协议的内容涉及行政法上的权利义务；3.协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标。本案中，被告递铺街道办事处并非涉案协议的当事人；结合协议约定的内容来看，涉案协议并不涉及行政法上的权利义务；也不能体现具有实现公共利益或者行政管理目标。现原告主张其与第三人鲁家村合作社于2019年6月10日签订的《协议书》属于行政协议的主张，缺乏事实和法律依据。被告辩称涉案协议属于民事协议符合客观事实。原告以涉案协议提起行政诉讼，但该协议不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应驳回起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项规定，裁定驳回原告安吉递铺八月炸农场的起诉。 上诉人安吉递铺八月炸农场不服，上诉称，1.一审裁定关于上诉人与第三人鲁家村合作社签订的《协议书》属于民事协议，不属于行政协议，不属于一审受案范围的认定，对事实认定错误。一审机械适用行政协议的形式标准，未参照实质标准。2.被上诉人为实现“大棚房”整治任务的行政管理目标，强拆上诉人房屋和部分设施。被上诉人工作人员汤军、潘黎明在强拆上诉人部分房屋及其附属设施之前，许诺上诉人会给予合理补偿，待完成拆除后，即刻反悔不予认可，为了免于将来产生行政赔偿问题以及其他被强拆户的索赔，避免上诉人及家属采取极端措施，被上诉人指使第三人鲁家村村委会与上诉人商谈“变相赔偿”事宜，签订所谓的收购协议，继续欺骗上诉人，两人在其中起到决定性作用。一审法庭调查阶段，第三人鲁家村村委会主任裘丽琴也承认是被上诉人的主要领导让其出面协调此事。一审裁定关于“被告并非案涉协议的当事人；协议内容不涉及行政法的权利义务；不能体现具有实现公共利益和行政管理目标”的认定错误，侧面证据可以证实，第三人出面签订协议受被上诉人指使，属于变相赔偿的委托，应由被上诉人承担法律责任。3.上诉人农场位置影响被上诉人和第三人鲁家村村委会对家庭农场的重新规划布局。被上诉人相关人员在强拆之前表示出资1000万收购上诉人农场，第三人鲁家村村委会相关人员表示出资800万收购，上诉人均未同意。被上诉人极有可能采取选择性执法，对上诉人的部分房屋和设施实施强拆，再通过银行催款，以第三人出面收购，趁人之危的模式占有农场，实现行政管理目的。4.协议内容属于可撤销的情形，该评估机构不具备土地、苗木的评估资质，并已到期。第三人鲁家村村委会自行委托评估，评估机构采用成本法评估，违反《房地产抵押估价指导意见》《国有土地上房屋征收评估办法》相关规定，并遗漏评估80多万元财产。评估报告于2019年6月14日出具，《协议书》于2019年6月10日签订，评估报告出具在《协议书》之后，剥夺上诉人对于评估报告的程序性权利，且评估价格对比周边农场显失公平。评估人员也不具备相应评估资质，且在评估报告中只有盖章，没有签字，违反相关规定。该评估报告缺乏事实和法律依据，第三人对真实情况进行隐瞒，构成欺诈。5.《协议书》内容实际为民法杜绝的留质条款，上诉人农场经过强拆后，基本处于歇业状态，无经营收入，也无支付租金的来源，被上诉人5年后极有可能以150万元价格取得上诉人农场，协议内容显失公平。综上，请求二审：撤销南浔区人民法院作出的（2019）浙0503行初94号行政裁定书裁决内容；二审在查清事实的基础上准确适用法律，依法改判或裁定一审法院对本案进行实体审理；本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人递铺街道办事处答辩称,1.案涉协议为民事协议，由上诉人与第三人鲁家村合作社签订，签订主体具备独立民事行为能力。协议内容主要涉及大棚房整治结束后对其余房屋的收购，当时在上诉人被银行催讨债务，其家属可能采取极端措施的情况下，第三人贷款完成资产收购，帮助上诉人解决后续经营难题。如果被上诉人为了回避强制拆除违法性或减少行政赔偿，应当将农场整体收购后再行拆除，故协议签订不具备行政管理目的。2.第三人经过自主决策签订协议，并不存在受到被上诉人安排或授权。3.协议签订时，评估方案初稿已有结论，并且评估价格只起到参考作用，最终价格由双方协商确定，上诉人就评估提出的问题并不影响协议的签订，评估符合法律规定。4.协议现履行完毕，上诉人领取款项后已归还银行贷款，其现提出撤销协议违背诚实信用原则。5.上诉人将拆除违法建筑与签订收购协议强行混淆，意图在行政赔偿中获得最大利益，上诉人已就拆除行为向南浔区人民法院提起诉讼，两者分属不同性质的法律关系。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持原裁定。 原审第三人鲁家村村委会答辩称，1.案涉协议签订双方为平等民事主体，不存在原审第三人接受委托实施行政行为，原审第三人内部集体讨论作出该决定，资金也来源于原审第三人，与被上诉人无关。协议内容涉及农场剩余资产及经营权，与之前拆除行为无关。签订协议目的在于提升农场经营者信心，原审第三人并不从中获取经济利益。案涉协议系民事协议，应当适用民事程序处理。2.案涉协议在双方自愿、平等协商下签订，协议内容倾向于保护上诉人利益。原审第三人在签订协议前告知上诉人评估结果，双方对评估价格无异议情况下签署协议，上诉人也领取了全部款项，协议不存在效力瑕疵。 原审第三人鲁家村合作社与第三人鲁家村村委会答辩意见一致。 二审期间，各方当事人均未提交新证据，当事人在原审中提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。本院经审查，对原审法院认定的事实予以确认。 二审调查过程中，当事人围绕原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法等审理重点进行了辩论。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，一方面，签订协议的甲方是鲁家村合作社，且其与本案被上诉人之间不存在行政委托的法律关系，不符合行政协议签订主体的要求；另一方面，从涉案协议约定的内容来看，主要约定由鲁家村合作社对上诉人进行收购，并反租由上诉人继续经营，体现了民事主体之间约定的相关民事权利义务，未体现行政管理或公共服务目标，且约定内容不具有行政法上的权利义务关系，故上诉人安吉递铺八月炸农场与第三人鲁家村合作社之间于2019年6月10日签订的《协议书》不属于行政协议。原审法院以本案之诉不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  许婷婷 审判员  蒋 莹 审判员  沈 屹 二〇一九年十二月十九日 书记员  陈 诚