吉林省吉林市昌邑区人民法院行政判决书（2019）吉0202行初52号原告吉林市银昊房地产开发有限责任公司，注册地吉林省吉林市高新区深中路779号锦绣江南小区C1-2号网点，现住所吉林省吉林市高新区万山路1号。法定代表人沈昊泽，该公司董事长。委托诉讼代理人张文业，吉林玖新律师事务所律师。被告吉林市规划和自然资源局。负责人张光宇。委托诉讼代理人孙玉竞，该局科员。委托诉讼代理人路永红，吉林保民律师事务所律师。被告吉林市人民政府。负责人刘非，市长。出庭负责人宋东坪。委托诉讼代理人桑德进，吉林帅正律师事务所律师。原告吉林市银昊房地产开发有限责任公司（以下简称银昊公司）不服被告吉林市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）作出的补缴土地出让价款通知、不服被告吉林市人民政府（以下简称市政府）作出的复议决定一案，本院于2019年2月25日受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，于2019年7月25日作出（2019）吉0202行初7号行政裁定，驳回银昊公司的起诉。银昊公司不服，提出上诉，吉林市中级人民法院于2019年10月29日作出（2019）吉02行终122号行政裁定，撤销本院（2019）吉0202行初7号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年11月14日受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告银昊公司的委托诉讼代理人张文业，被告市规划资源局委托诉讼代理人孙玉竞、路永红，被告市政府的出庭负责人宋东坪、委托诉讼代理人桑德进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市规划资源局于2018年9月6日作出《关于补缴“亚昊水泥厂改造项目地块2”国有建设用地使用权出让价款的通知》（以下简称《通知》），通知银昊公司规划调整需补缴土地出让价款2289.81万元，要求银昊公司限期签订《国有土地使用权出让合同补充协议》（以下简称《补充协议》）、限期缴款，逾期缴款每日按迟延支付款项的1‰收取违约金。银昊公司不服，提出行政复议，市政府于2019年2月11日作出吉市政复决（2018）106号《行政复议决定书》维持市规划资源局作出的《通知》。原告银昊公司诉称，一、市政府作出的《行政复议决定书》维持市规划资源局作出的《通知》，无论该《通知》是民事行为还是行政行为，都是违法的，应予撤销。1、市规划资源局的公告中明确“逾期不补缴，我局将向人民法院提起诉讼。”显然，市规划资源局作为行政机关并没有将《通知》的行为作为具体行政行为。而市政府受理行政复议申请，并作出行政复议决定显然违反《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》），民事法律关系不能用行政法律调整，应予撤销；2、即使市政府将《通知》中的内容“签订《补充协议》”认定为具体行政行为，那么市政府以“事实清楚、程序合法、适用法律正确”为由作出“维持《通知》”的复议决定也是违法的。因为任何具体行政行为，无论是行政决定、行政许可、行政处罚、行政强制均应在文书中载明实体法律和程序法律依据，但《通知》中没有引用任何法律规定。该《通知》内容不符合具体行政行为的必备要件。因此，市政府以“事实清楚、程序合法、适用法律正确”为由，作出维持的复议决定，违反《行政复议法》的规定，应当撤销。二、市规划资源局发出的《通知》，要求银昊公司补缴土地出让金，但没有公布土地出让金的评估过程和依据，通知补缴的土地出让金金额明显高于同地段、同类用途的其他开发公司补缴土地出让金几倍的价格，违反了《政府信息公开条例》和行政执法的公平原则，应予撤销。在行政复议程序中，市规划资源局辩称“原告作为申请人请求事项及主张理由不属于行政复议受案范围，双方是民事合同关系，评估过程公开、评估结论披露不属于我局法定行政职责”，该辩称已经自认市规划资源局在通知补缴土地出让金过程中，委托评估的委托过程、评估过程、数据、依据等均未公开披露，甚至银昊公司要求查看评估报告内容也遭到拒绝。其行为违反了《政府信息公开条例》的规定，并且存在明显的执法不公，与同地段、同类土地用途的吉林市吉热房屋开发有限责任公司开发的“香山品格小区”相比，其容积率4.44，高于银昊公司开发项目的3.16，但银昊公司的楼面地价反而要比他们的高出3倍多。因此，市规划资源局的《通知》应当撤销。综上，市政府作出的《行政复议决定书》和市规划资源局作出的《通知》违反法律规定，侵害了银昊公司的合法权益。诉讼请求：1、撤销市政府作出的吉市政复决（2018）106号《行政复议决定书》；2、撤销市规划资源局作出的《关于补缴“亚昊水泥厂改造项目地块2”国有建设用地使用权出让价款的通知》；3、案件受理费由被告承担。原告银昊公司向本院提交以下证据：第一组，《通知》；第二组，《行政复议决定书》；第三组，建设工程规划许可证，2010年11月29日九份、2011年8月31日九份、2016年11月24日两份、2018年2月7日两份；第四组，《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》、国土资源部《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》；第五组，（吉）红石（2018）（估）字第103号土地估价报告；第六组，（吉）红石（2017）（估）字第040号土地估价报告。被告市规划资源局辩称，一、银昊公司请求事项及理由不属于行政复议受案范围。银昊公司与我局于2010年7月20日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）系民事合同，受《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）调整。我局依据《合同法》规定和《出让合同》第三十五条约定，以书面形式通知银昊公司变更合同、补缴因增加容积率的土地出让价款，为民事合同履行的过程性通知行为，该通知行为没有对银昊公司的实质权利义务产生影响，是民事行为，并非具体行政行为。银昊公司若对合同变更有异议，应按照民事途径解决，银昊公司以此提出行政复议，不能成立。我局基于银昊公司的申请，在履行用地规划调整审批过程中，按照法定程序委托评估，委托过程、评估过程、数据披露等均属于过程性文件或操作步骤，并非具体行政行为，不属于行政复议范畴。评估过程公开、评估结论披露，不属于我局法定行政职责。银昊公司以此主张复议，于法无据，不符合《行政复议法》第六条、《行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议范围。二、我局依法定程序审批后，书面通知银昊公司签订《补充协议》和补缴出让价款，事实清楚、程序合法、法律适用准确，并无违反法律规定之处，无法律规定的撤销事由。我局受理银昊公司用地规划调整申请后，在履行审批过程中依照法律规定委托评估机构进行估价，估价程序及过程合法，估价方法及原则正确，估价结果正确，且依法备案，具有法律效力。审批后，我局依法书面通知银昊公司签订《补充协议》，并补缴因用地规划调整需补交土地出让价款，事实清楚，程序合法，适用法律准确，符合法律规定。银昊公司可以在吉林市中级人民法院审理的相关出让合同民事案件中进行答辩。综上，银昊公司的请求不属于行政复议受案范围，应驳回其复议申请、维持我局作出的《通知》。依据《城市房地产管理法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》和《出让合同》的约定，因改变容积率应当补缴土地出让金，既是合同义务，也是法定义务，为保护国有资产不流失，保护国家土地收益，应驳回银昊公司的诉讼请求。被告市规划资源局向本院提交以下证据：第一组，吉林市配建廉租住房确认证明、《国有建设用地使用权成交确认书》（以下简称《成交确认书》）、《出让合同》；第二组，建设用地批准书、国有土地使用证两份；第三组，吉林高新区管委会关于银昊公司锦绣江南购房业主办理不动产登记证的情况说明、吉林市城乡规划委员会执行委员会2017年第三次会议纪要、关于办理亚昊水泥厂改造项目地块二规划调整用地审批申请书、锦绣江南住宅小区各类用途建筑面积统计表、关于锦绣江南小区阁楼面积的情况说明、建设工程规划许可证两组、城市商品房屋社区用房验收合格证明；第四组，公文承办单、银昊公司吉林市高新区兴隆街地块（二次审批）项目国有已出让土地核定补缴价款评估结果报告单、土地评估收费通知单；第五组，吉林市国有建设用地使用权挂牌出让地集体会审会记录、经营性用地规划调整审批呈报单、规划调整后用地审批集体会审报告单；第六组，《通知》、《补充协议》、送达回证、报纸公告。被告市政府辩称，一、复议程序合法。银昊公司请求撤销市规划资源局作出的《通知》，于2018年11月9日向我方申请行政复议。我方收到申请后，认真审阅，于同年11月15日立案，当日直接向银昊公司送达行政复议受理通知书。因案情较为复杂，我方于2019年1月7日决定延期审理，并于当日向银昊公司送达了行政复议延期审理通知书。审理中，我方组织召开听证会，充分听取了银昊公司的意见。2019年2月11日，我方依法作出复议决定，当日直接向银昊公司送达，保障了其程序权利。二、市规划资源局作出的《通知》是可诉的行政行为，市政府作出的《行政复议决定书》不违反法律规定。市规划资源局作出的《通知》系以实现行政管理为目的，依法履行职责的行为，并具有对银昊公司产生实际影响的内容，银昊公司启动行政复议程序，对《通知》提出复议，亦表明银昊公司对该案系行政案件并无异议。三、经审查，市规划资源局以《通知》的形式确定规划调整后的土地出让价格，内容和形式均有不当，但综合实际情况考量后，认为维持该《通知》更为适当，故我方作出维持的复议决定。综上，我方作出的《行政复议决定书》适用法律正确，程序合法，请法院依法作出公正裁决。被告市政府向本院提交以下证据：送达回证三份。经庭审质证，被告市规划资源局对原告银昊公司提供的第三组证据中2010年、2011年规划许可证，认为非本案关联的规划许可证，也没有见过；对其他证据的真实性均无异议，对证明问题有异议。《通知》仅是合同履行中的过程性行为，未对银昊公司的实体权利义务产生影响，不属于具体行政行为；评估报告也属于过程性文件；评估报告采用的基准日符合规定；银昊公司如对评估报告有异议，应当通过民事诉讼程序解决；银昊公司未就评估报告的形成、过程、结果提出过救济途径；市政府的行政复议程序合法。被告市政府对原告银昊公司提供证据的质证意见同被告市规划资源局的质证意见，市政府作为复议机关对行政行为的事实认定清楚、程序合法、适用法律正确，不存在违法或错误，市规划资源局虽然以《通知》的方式确定规划调整后的土地出让价格存在不当，但综合本市的情况，维持其作出的《通知》符合法律规定。原告银昊公司对被告市规划资源局提供的证据质证认为，第一组证据，廉租住房证明与本案无关；《成交确认书》、《出让合同》真实性无异议，对证明问题有异议，银昊公司变更容积率是依据建设工程规划许可证进行的，是合法的，双方已经以实际行为表明要继续履行合同，而非由出让人收回超出容积率部分的建筑，所以不适用违约金的条款。第二组证据，真实性无异议，国有土地使用权证的面积并不影响调整后的土地出让金补缴。第三组证据，真实性均无异议，对证明问题有异议：高新区管委会的证明能够证实银昊公司曾于2010年申请补缴土地出让金，是相关部门没有收取，银昊公司调整土地用途是2010年，当时没有规定调整土地用途需要补缴出让金，是否就不应当补缴，即使补缴，也应当按照被批准的2010年时的地价予以核定土地出让金；会议纪要，之前没有取得建设工程规划许可证超面积建设确实违法，应当罚款，但之后银昊公司已经取得了建设工程规划许可证，应当以取得许可证的时间作为批准调整的时间计算土地出让金；审批申请书，计算出让金应以批准调整建筑面积的时间为基准日，与申请的时间无关；建筑面积统计表确定的数据无异议，但不能体现规划调整的时间；阁楼的情况说明，只能证明部分面积的问题，证明不了其他问题；社区用房证明，与本案无关。第四组证据，真实性、合法性、关联性均有异议：公文承办单，没见过，不清楚是否需要向银昊公司送达，如需送达，应当提供送达回执，如不需要送达则与本案无关；评估报告单，银昊公司没有收到过评估报告，无法确定真实性、无法确定评估内容、评估方法、计算方式、扣除事项、评估过程是否合法；收费通知单，与本案无关。第五组证据，质证意见同第四组证据中的公文承办单的质证意见相同：会审记录引用的规定与补缴土地出让金无关；审批呈批表的数据来源于评估报告，同对评估报告单的质证意见，该证据能够证明银昊公司调整容积率是早就经过批准的；会审报告单，未标明批准调整建筑面积的时间。第六组证据，《通知》，真实性无异议，但在下发《通知》前没有向银昊公司送达评估报告，《通知》中没有说明补缴款的计算依据、具体来源，没有引用任何法律规定，收取违约金没有依据；《补充协议》有异议，没有收到过，是单方的合同草稿，不能作为证据使用；送达回证，真实性、合法性均有异议，不清楚此送达情况，不是银昊公司的住所地；报纸公告，合法性有异议，银昊公司有法定代表人、总经理、合法的经营场所，不需要公告送达。被告市政府对被告市规划资源局提供的证据均无异议。原告银昊公司对被告市政府提供的证据质证认为，真实性、合法性无异议，仅能证明行政复议程序合法，不能证明其他问题。被告市规划资源局对被告市政府提供的证据均无异议，行政复议程序合法。本院对上述证据认证如下：原告银昊公司、被告市规划资源局、被告市政府提供的证据能够形成完整的证据链条，证明银昊公司取得涉案项目的土地进行开发建设的过程、履行的审批手续及其向市规划资源局申请用地调整、市规划资源局受理申请后履行的程序，市政府受理银昊公司的行政复议申请后履行的程序等事实，以上证据来源合法，符合证据形式要求，本院予以采信。经审理查明，2010年7月19日，银昊公司与吉林市国土资源局（以下简称市国土局）签订《成交确认书》，2010年7月20日，双方签订《出让合同》，银昊公司竞得亚昊水泥厂改造项目地块2国有建设用地使用权，土地座落：高新区兴隆街，土地面积88798.06平方米，土地成交价款10739万元，双方约定建筑总面积地上261960平方米、地下15000平方米，建筑容积率不高于2.95，建筑容积率指标高于合同约定最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。2010年11月17日，银昊公司取得该地块建设用地批准书，批准用地面积88798.06平方米，并于2010年11月29日，取得总建筑面积273345平方米的建设工程规划许可证九份，吉市建规字（2010）开114-1号至114-9号。2011年7月17日，银昊公司取得该土地的国有土地使用证，批准城镇住宅用地85825.24平方米，其他商服用地2972.82平方米。2011年8月31日，银昊公司调整规划，重新取得总建筑面积271555.81平方米的建设工程规划许可证九份，吉市建规字（2010）开114-1号至114-9号。2016年11月24日，银昊公司调整部分规划，取得涉及变更部分的建设工程规划许可证两份，建字第（2010）开114-1-（1）号、114-1-（2）号，批准建筑面积165107.91平方米。2018年2月7日，银昊公司再次调整部分规划，取得建字第（2010）开114-2-（1）号、114-2-（2）号建设工程规划许可证两份，批准建筑面积127758.57平方米。2018年3月28日，银昊公司向市国土局提交“关于办理亚昊水泥厂改造项目地块二规划调整用地审批申请书”。市国土局受理该申请后委托吉林省红石土地房地产评估咨询有限公司（以下简称红石评估公司）对该项目土地容积率调整补缴地价款进行评估核算，红石评估公司于2018年9月5日作出（吉）红石（2018）（估）字第103号土地估价报告，认为该宗地规划调整后容积率为3.16，银昊公司应补缴地价款2255.27万元。2018年9月6日，经市国土局招拍挂小组会审决策，该项目需补缴土地出让价款2289.81万元，呈报重新办理建设用地审批手续，签订出让合同补充协议。当日，市国土局对银昊公司作出《通知》，载明：“项目用地规划调整后，宗地界址未发生变化。地上建筑总面积增加18363.62平方米，其中商业增加12082.61平方米，住宅增加6281.01平方米。地下建筑面积减少2457.14平方米。规划调整需补缴土地出让价款2289.81万元。现通知你公司在2018年9月11日前，到我局签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，并于2018年10月6日前按照协议约定进行缴款。如你单位未按期到我局签订出让合同补充协议补缴土地出让价款，我局将按规定从滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰收取违约金。”2018年9月13日，市国土局对《通知》在报纸上进行公告。银昊公司向市政府提出复议申请，市政府受理后，于2019年2月11日作出吉市政复决（2018）106号《行政复议决定书》，维持吉林市国土资源局作出的《通知》。因政府机构改革，原吉林市国土资源局变更为吉林市规划和自然资源局。本院认为，市规划资源局依法对国土资源进行管理，对擅自变更建筑容积率的受让人要求补缴土地出让金既是其法定职责，也是其法定职权。根据国土资源部《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》的规定，要求擅自变更建筑容积率的受让人补缴土地出让金实质上为“征收应补缴的土地出让价款”，是一种行政征收行为。该行为具有主体的不平等性和内容的非协商性，故本案属于行政诉讼。本案涉案数额巨大，对银昊公司的权益影响较大，根据行政程序的基本原则之一，即行政相对人参与原则，行政机关在作出对相对人不利的行政行为前，应当事先通知相对人，保障其知情权、陈述权、申辩权；在行政行为作出后，应告知其有关救济方法及途径。市规划资源局委托评估公司作出的土地估价报告，是其要求银昊公司补缴土地出让金的重要参考依据，银昊公司对该报告应享有知情权、异议权，但市规划资源局既未向银昊公司披露土地估价报告的内容，也未告知银昊公司有上述权利。市规划资源局下发的《通知》亦未载明缴款计算依据、缴款人的救济途径等事项，市规划资源局的行政行为不符合行政程序的基本原则，其下发《通知》的行政行为违法。且土地估价报告认定的补缴地价款为2255.27万元，而市规划资源局作出《通知》，要求银昊公司补缴的土地出让金为2289.81万元，事实依据不足。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，市规划资源局作出的《通知》应予撤销。市政府在作出行政复议审查过程中，程序合法，但已审查出市规划资源局作出的《通知》内容及形式均有不当，却仍作出维持该《通知》的复议决定，亦应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（六）项之规定，判决如下：一、撤销被告吉林市规划和自然资源局（原吉林市国土资源局）作出的《关于补缴“亚昊水泥厂改造项目地块2”国有建设用地使用权出让价款的通知》；二、撤销被告吉林市人民政府作出的吉市政复决（2018）106号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告吉林市规划和自然资源局负担。如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。审 判 长 马笑昆人民陪审员 陈 进人民陪审员 颜淑莉 二〇一九年十二月二十五日代理书记员 马 骋