湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2205号上诉人（原审原告）：**朝，男，1951年11月27日出生，汉族，住湖南省岳阳市云溪区。委托代理人：陈利智，男，1979年11月21日出生，汉族，住址同上。系**朝儿子。被上诉人（原审被告）：岳阳市人民政府。住所地：湖南省岳阳市金鹗中路235号。法定代表人：李爱武，市长。委托代理人：黄艳艳，该市司法局工作人员。委托代理人：姚华平，该市司法局工作人员。上诉人**朝因与被上诉人岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）行政复议决定一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初228号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月23日，**朝以岳阳市云溪区人民政府为行政复议被申请人向岳阳市政府申请行政复议，请求：一、确认《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》违法；二、确认《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》收回国有土地使用权行政行为违法；三、确认云溪区政府收回郭坳组国有土地使用权补偿协议无效；四、依法追究《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》违法行政行为相关责任人行政、刑事责任。2019年8月12日，岳阳市政府作出岳政复决字[2019]40号行政复议决定，认为**朝房屋不在荫坡山棚改项目范围内，**朝不是《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》被征收人，《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》与**朝没有利害关系；**朝申请确认云溪区政府收回郭坳组国有土地使用权补偿协议无效，但在其提交的证据目录及材料中，并没有该补偿协议，无法进行审查；**朝要求追究补偿安置方案违法行政行为相关责任人行政、刑事责任的请求，不属于行政复议法规定的行政复议范围，不予审查，决定：驳回**朝不服云溪区政府作出的《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》的行政复议申请。2017年4月20日，云溪区政府发布《岳阳市云溪区人民政府云溪镇文苑片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》（岳阳市云溪区人民政府云溪镇文苑片区棚户区改造项目以下简称文苑片区棚改项目），决定征收规划部门确定的征收红线范围内国有土地上房屋及附属物。陈利云所有的房屋位于文苑片区棚改项目征收红线范围内，**朝作为陈利云的委托代理人，在房屋征收登记中**朝也被登记为被征收人。2018年4月10日，湖南正阳房地产评估咨询有限公司受云溪区棚户区改造云溪镇片区文苑项目部委托就文苑片区棚改项目涉及陈利云所有的拟征收的房地产价格及装饰装修附属物出具了湘正房评字（2018）第04-13号《房地产估价报告》。2017年7月11日，云溪区政府发布《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》，内容为“根据区人民政府第42次常务会议纪要和《关于同意收储荫坡山棚改项目国有土地的批复》文件精神，我区将启动荫坡山棚改项目建设。……被补偿单位为云溪区云溪镇凤台山社区居委会，具体位置以批准的收回国有土地使用权勘界定界图（用地红线图）为准，面积6969平方米（折合9.8535亩）。2018年4月25日，岳阳市云溪区人民政府办公室下发《岳阳市云溪区人民政府办公室关于对全区棚户区改造项目实行停缓调撤的紧急通知》（以下简称《停缓调撤通知》），通知内容为：“各镇人民政府、街道办事处，区直及驻区各有关单位:为贯彻落实国家、省、市关于严控政府性债务增长，切实防范债务风险，对政府性投资项目实行停、缓、调、撤的规定，根据中共湖南省委、省人民政府《关于严控政府性债务增长，切实防范债务风险的若干意见》(湘发[2018]5号)文件精神，经区政府研究，决定停建云溪区棚户区改造项目。请相关单位严格执行项目停、缓、调、撤决定。同时，切实做好对项目相关群众的政策宣传和解释工作。”**朝认为其属于《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》中集体所有国有土地的被补偿人，与《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》有利害关系，并称《收回郭坳组国有土地使用权补偿协议》的被补偿人为云溪区云溪镇凤台山社区居委会，**朝系该收回土地郭坳组集体成员、土地被补偿人，系该补偿协议的利益相关人，但不具备获取持有该补偿协议的资格，故在向岳阳市政府申请行政复议时无法提供《收回郭坳组国有土地使用权补偿协议》。**朝承认其房屋不在《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》棚改项目范围内。**朝提起本案诉讼，请求：一、确认岳阳市政府岳政复决定[2019]40号行政复议决定书违法；二、撤销岳阳市政府岳政复决定[2019]40号行政复议决定；三、判决由岳阳市政府重新作出行政复议决定；四、本案诉讼费用由岳阳市政府负担。另查明，**朝在向岳阳市政府申请行政复议的另一案件（岳政复决字[2019]39号）中，申请事项中已经包含了确认岳阳市云溪区人民政府收回郭坳组国有土地使用权补偿协议无效的复议申请事项，岳阳市政府在岳政复决字[2019]39号行政复议决定书中，认为“**朝申请确认云溪区政府收回郭坳组国有土地使用权补偿协议无效，但在其提交的证据目录及材料中，并没有该补偿协议，因此本府无法对此进行审查。”原审法院认为：岳阳市政府在受理**朝复议申请后以**朝的复议申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出岳政复决字[2019]40号行政复议决定，驳回**朝的复议申请。故本案诉争的是岳阳市政府作出的行政复议决定是否合法。首先，**朝要求确认《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》违法，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，亦不属于行政诉讼受案范围。岳阳市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项、第（五）项，第四十八条第一款第（二）项的规定，对该复议申请不予受理符合法律规定，并无不当。其次，**朝行政复议第二项请求确认《收回郭坳组国有土地使用权补偿协议》无效，其该项复议请求已经在2018年7月23日向岳阳市政府申请行政复议，岳阳市政府在岳政复决字[2019]39号行政复议决定中已经对该项复议请求作出了处理，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款（七）项，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”的规定，**朝又向岳阳市政府就同一事项申请行政复议，属于重复申请，应不予受理。最后，**朝要求追究相关责任人行政、刑事责任的复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三条规定的行政复议的审查范围，岳阳市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项对该复议申请不予审查，并无不当。综上，岳阳市政府岳政复决字[2019]40号行政复议决定程序正当，依据充分，并无不当，**朝起诉要求确认岳阳市政府岳政复决字[2019]40号行政复议决定违法并予以撤销的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三条、第二十八条第一款第（二）项、第（五）项、第（七）项，第四十八条第一款第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条之规定，判决：驳回**朝的诉讼请求。案件受理费50元，由**朝负担。**朝不服原审判决，向本院提起上诉称：一、云溪区政府作出《云溪区旧城改造征收决定》后，又作出《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》，系以集体土地征收补偿标准对国有土地及其上房屋进行征收补偿，不符合《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定，侵犯了当地被征地群众的合法权益。没有合法依据、法定事由和必备前置程序的《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》，应被认定为违法无效或被撤销。二、**朝不服《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》，属于行政复议和行政诉讼的受案范围。**朝为《关于收回郭坳组国有土地使用权补偿协议》的利益相关人，在本案中请求确认该协议无效，符合“一事一议”的原则，不属于行政复议的重复申请。请求二审撤销认定事实和适用法律均错误的原审判决，判令岳阳市政府负担本案诉讼费用。岳阳市政府答辩称：一、云溪区政府作出《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》系过程性行为，不具有可诉性，不属于行政复议或行政诉讼的受案范围。二、**朝在本案提出确认《关于收回郭坳组国有土地使用权补偿协议》无效的请求，在另案中已作处理。三、**朝诉称的文苑片区棚户区征收红线范围内的房屋系其女儿陈利云所有，因云溪区棚户区改造项目的停建，陈利云的房屋不再征收，**朝与所涉征收补偿安置方案没有利害关系。四、**朝如认为相关工作人员有违法行为，可根据相关规定行使自己的权利，就此申请行政复议和提起行政诉讼，不符合法律规定。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属于，予以确认。本院认为：本案二审争议的焦点是，岳阳市政府作出的岳政复决字[2019]40号复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议规定的行政复议范围；（六）属于行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。第四十八条第一款第（二）规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，**朝在云溪区政府作出的《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》棚改项目范围内无房屋，**朝亦未主张在该范围内有其承包经营的土地，《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》所涉的被征收人为云溪区云溪镇凤台山社区居委会，岳阳市政府认为**朝与《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》没有利害关系，并无不当。**朝在岳阳市政府岳政复决字（2019）39号行政复议案中，针对《收回郭坳组国有土地使用权补偿协议》申请确认无效，在本案中就相同事项申请行政复议，系重复申请，且**朝所提交的证据材料中没有《收回郭坳组国有土地使用权补偿协议》，岳阳市政府对**朝该行政复议申请事项不进行审查，不违反法律规定。**朝要求追究补偿安置方案违法行政行为相关责任人行政、刑事责任，不属于行政复议相关规定的行政复议范围。岳阳市政府作出岳政复决字[2019]40号行政复议决定，有事实和法律依据，**朝提出撤销该决定的请求，应予驳回。需要指出的是，原审判决认为《云溪区收回荫坡山国有土地使用权补偿安置方案》不属于行政复议和行政诉讼受案范围，属于适用法律不当，予以纠正。综上，原审判决部分理由不当，但处理结果正确，予以维持。**朝的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人**朝负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年十二月三十日法官助理张颢严书记员林俊宇附：相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚、适用法律法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……