山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁01行终1033号 上诉人（一审原告）朱玉苹，男，1964年2月3日出生，汉族，住济南市。 委托代理人王瑞琦，山东瑞文律师事务所律师。 委托代理人赵树，山东瑞文律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市长清区住房和城乡建设局,住所地济南市。 法定代表人王庆波，局长。 委托代理人段文帅，山东从德律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市长清区综合行政执法局,住所地济南市。 法定代表人司家国，局长。 委托代理人史云，该单位工作人员。 一审第三人济南市长清区城镇粮油经贸商行，住所地济南市。 法定代表人李艳，经理。 委托代理人郭文杰，山东灵岩律师事务所律师。 上诉人朱玉苹因与被上诉人济南市长清区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）、济南市长清区综合行政执法局（以下简称区执法局）、一审第三人济南市长清区城镇粮油经贸商行房屋拆迁行政强制一案，不服济南市长清区人民法院（2019）鲁0113行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 一审法院审理查明,原告朱玉苹自1985年1月30日即在原长清县粮食局下属单位长清县粮油加工厂（后为长清区城镇粮油经贸商行）参加工作，该单位分配给其住房两间用于居住，面积约47.1平方米，一直居住至房屋被拆除，原告朱玉苹未交纳房改款，未履行房改手续。庭审中第三人不认可其与原告之间存在（公）房屋承租关系，称其也未收过原告的房租。原告认可其所住涉案房屋为公房，称上班时通过工资扣交过房租，后不发工资时即自1998年左右就不再扣交房租。 2018年9月21日，因济南市长清区和信综合体（老党校地块）棚改项目，长清区人民政府作出《济南市长清区老党校地块棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案》，确定由区住建委为房屋征收实施部门，长清区房屋征收服务中心为征收实施单位，对老党校地块棚改项目国有土地上房屋实施征收。原告居住的涉案房屋登记在长清区粮食局（原长清县粮食局）长房权证城公字第00986号房产证上，即在该项目片区内。后长清区房屋征收服务中心经对老党校地块被征收房屋情况进行调查摸底公示，2018年9月19日原告到区信访局反映长清粮库拆迁补偿问题。同年9月21日长清区房屋征收服务中心与房屋产权单位即本案第三人的主管部门长清区粮食局签订了2-124号房屋征收补偿协议（预签），原告原居住的涉案房屋在该补偿协议中。同年11月22日长清区粮食局向区信访局作出“关于朱玉苹张芳信访事项处理意见”。长清区粮食局将被征收房屋腾空后，2019年1月4日向长清区房屋征收服务中心交验已腾空的房屋（含涉案原告原居住房屋），同日由经依法公开招投标确定的拆迁队伍将已腾空的被征收房屋予以拆除。原告诉至本院，请求依法确认两被告强制拆除原告房屋的行为违法。 一审法院认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条均将国有土地上房屋征收的补偿对象确定为被征收房屋的所有权人。《济南市国有土地上房屋征收与补偿条例》虽将公有房屋承租人也纳入补偿范围，但本案中原告未提供相应的书面证据证明其与本案第三人即房屋产权人的下属单位存在公房承租关系，庭审中也未能提供向第三人交纳过房租的证据，且第三人不认可其与原告存在公房承租关系。因此根据庭审查明的事实及原告提供的证据，无法认定原告朱玉苹系本案涉案自管公房的承租人。同时，原告主张“被告强制拆除原告房屋的行为，致使原告遭受了巨大的经济损失，为维护其合法权益，诉至本院”。但经庭审查明，原告既非涉案房屋的产权人也无相应证据认定其为涉案房屋的公房承租人，只是涉案房屋的使用人。是本案第三人的主管单位长清区粮食局同长清区房屋征收服务中心签订了2-124房屋征收补偿协议（预签）后，由长清区粮食局负责将涉案房屋腾空后向长清区房屋征收服务中心交验空房，后由经依法公开招投标确定的拆迁队伍将涉案房屋拆除。因此第一被告区住建局组织的拆除行为也未侵犯原告的合法财产权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此朱玉苹不具备本案的原告主体资格。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告朱玉苹的起诉。 上诉人上诉称，一审法院认定事实不清、适用法律错误，应当予以纠正。首先，上诉人系原审第三人职工，自入职即分配住房一套，一直居住至房屋拆除，长清区住建局公示的《老党校地块棚改项目国有土地上被征收房屋情况一览表》以及《和信综合体棚改项目签约情况》可以看出，上诉人系涉案房产的产权人，第三人处除上诉人在内的几人外，均已签约补偿。一审法院所述上诉人未参加房改，事实是原审第三人根本办理不了房改手续。其次，一审长清住建局虽然提交了空房验收单，但该单据并不能说明房屋拆除行为合法，长清住建局作为拆迁行为的责任主体应当对拆迁片区中的违法拆迁行为承担相应的责任，一审法院未就拆除行为合法性进行审查认定事实不清。再次，一审法院认定上诉人为涉案房屋的实际使用人，事实上诉人在此居住十几年，对房屋也进行了修缮，上诉人对房屋多年的投入维持了房屋的可居住性和实际价值，上诉人的身份只能是房屋产权人抑或承租人，不存在无偿居住这种说法。上诉人是本案适格原告，具有原告主体资格。综上请求依法撤销济南市长清区人民法院（2019）鲁0113行初12号行政裁定，发回重审或依法裁判；二审诉讼费由二被上诉人承担。 本院二审查明事实与一审法院查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“有利害关系”，是指被诉行政行为有可能直接对起诉人的权利义务造成损害或者不利影响。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定房屋所有权人是征收行为的行政相对人，与征收决定、房屋征收补偿、拆除房屋行为当然具有利害关系，具有原告主体资格。同时《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条也规定，享受公房租赁权的承租人在租赁关系存续期间，因对被征收的公房实际享有以低于市场价格占有、使用的权利，与房屋拆除行为亦具有利害关系。 本案涉案房产系单位自管公房，是各机关、团体或者企事业单位自行管理经营的国有或集体所有的房产，因其是特定历史条件下的产物，自管公房承租人与单位建立公房租赁关系系基于单位公房管理部门依据其房管职权对自行管理的公房的自主管理权。即单位对自行管理公房的分配与否以及如何分配、以何种形式分配或者与职工建立、解除占有使用关系等，均属于单位的自主支配权，对于单位职工与单位之间的公房分配争议及是否存在公房租赁关系，人民法院一般不宜直接认定。本案上诉人虽曾在被拆迁房内居住过，但不能提供证据证明房屋被拆迁时自己依然与单位存在公房租赁关系，涉案公房拆除前已经腾空并交付被上诉人，拆除前房屋内并没有上诉人任何物品，因此被上诉人在与房屋所有权人签订补偿协议、交验空房的条件下实施拆迁的行为，与上诉人没有利害关系，一审裁定驳回上诉人起诉并无不当。 上诉人与一审第三人及长清区粮食局之间是否存在公房租赁关系或其他承租关系不是本案解决的问题。本案对被上诉人拆除房屋的合法性不作审查，上诉人认为自己安置补偿利益未获实现、涉案房屋室内物品损失及修缮投入未获得补偿等，可以另行主张权利。 需要指出的是，涉案房屋产权单位系长清区粮食局，且长清区粮食局腾空房屋后又于2019年1月4日向长清区房屋征收服务中心交验已腾空的房屋。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，长清区粮食局与本案被诉行政行为或与案件处理有法律上的利害关系，应作为第三人参加本案诉讼。但考虑到一审法院的裁判结果并未损害上诉人的实体权益，为减轻当事人的诉累，节约行政及司法成本，对该问题本院仅在此予以指出，不再纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张正升 审 判 员 孙继发 审 判 员 魏吉锋 二〇一九年十二月十二日 法官助理 张倩倩 书 记 员 李志晓