广西壮族自治区钦州市钦南区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0702行初44号 原告：卢其甡，男，1936年12月2日出生，汉族，职业：退休教师，户籍：广西柳州市城中区，现住在钦州市。 委托诉讼代理人：李绍卫，广西桂信律师事务所律师。 委托诉讼代理人：邝小淦，广西桂信律师事务所实习律师。 被告：钦州市钦南区住房和城乡建设局，住所地：钦州市钦南区沿水路2号。 法定代表人：李树伟，局长。 诉讼代表人：张作燕，钦州市钦南区住房和城乡建设局副局长。 委托诉讼代理人：廖宁，广西众源律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张锦盛，广西金湾律师事务所律师。 原告卢其甡不服被告钦州市钦南区住房和城乡建设局于2019年5月23日作出的钦南住建规划罚决（2019）第47号行政处罚决定书，于2019年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月1日立案后，由审判员罗桂武、人民陪审员汤荟元、丁立学依法组成合议庭，由审判员罗桂武担任审判长，于2019年11月8日向被告钦州市钦南区住房和城乡建设局送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年11月27日公开开庭审理了本案。原告卢其甡的委托诉讼代理人李绍卫、邝小淦，被告钦州市钦南区住房和城乡建设局的诉讼代表人张作燕，委托诉讼代理人廖宁、张锦盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告钦州市住房和城乡建设局于2019年5月23日作出的钦南住建规划罚决（2019）第47号行《政处罚决定书》，确认位于钦州市水东街道办东南社区居委会缸瓦窑村建设的一栋三层局部四层混合房屋未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，建筑面积为547.2平方米，违反了《广西壮族自治区办法》第三十一条第一款的规定，已构成违法建设。被告根据《广西壮族自治区实施办法》第六十四条的规定作出如下行政处罚：自接到行政处罚决定书之日起，限期15日内自行拆除位于钦州市水东街道办东南社区居委会缸瓦窑村建设的一栋三层局部四层混合房屋，建筑面积为547.2平方米。逾期不拆除的，将由建设工程所在地县级以上人民政府责成有关部门查封现场，依法强制拆除。 原告卢其甡诉称，请求钦南区人民法院依法撤销被告所作出的钦南住建规划罚决[2019]第47号《行政处罚决定书》，并责令被告重新对本案作出正确的处理。事实和理由：解放前，原告父亲因经营需要从缸瓦窑林姓人手中购买一幢田地(具体位置即是现在钦州市水东街道办东南社区居委会缸瓦窑村），原告父亲购置上述田地后即在上面开设手工业作坊及建设房屋十一间居住，名为卢屋园。解放后，钦州县人民政府在1953年进行土地、房屋产权登记时，颁发了一份钦东字第37号《土地房产所有证》给原告父亲。2012年由于本家庭人口增多，需要建房居住，原告于是在2012年进行拆旧建新，将原土坯房拆除，并在原地基上修建一幢三层局部四层的混合房屋，建筑面积547.2平方米,并于当年建成入住。前段时间原告因生活原因回柳州小住，但回钦后即发现在房屋墙上由被告张贴一份钦南住建规划罚决[2019]第47号《行政处罚决定书》，认定原告所建设的上述房屋未取得《建设工程规划许可证》擅自建设已构成违法建设，限期15日内自行拆除，逾期不拆除的，将由建设工程所在地县级以上人民政府责成有关部门查封现场，依法强制拆除。原告认为上述处罚决定书调查事实不清，处罚程序严重违法，是错误的处罚决定，应当依法予以撤销。第一、47号处罚决定调查事实不清。本案所涉房屋的用地国家已核发有《土地房产所有证》给原告，原告也是因解决生活居住之需而拆旧建新，且所建之房屋位于钦州市××厂职工住宅区内，钦州市政府所编制和公布的城市总体规划中在该区域亦无重要道路和公益设施。原告于2012年将涉案房屋建成入住至今已有7年，建设期间无任何单位提出过禁止修建、停建以及违法建设的通知，入住期间亦无收到过任何单位进行处理违法建设的文件。因此，涉案房屋即使有报建审批手续的瑕疵，亦应当系由原告进行补办《建设工程规划许可证》，审批单位亦应当依法审批，予以补办，而不能一律予以拆除。第二、被告对原告涉案房屋查处的目的不正确。2016年地产开发商要开发使用涉案房屋的用地，钦南区土地房屋征收办公室下发钦南征收办公告[2016]10号《征收土地预公告》明确需要新征卢屋坪及陶器厂25亩集体土地为金龙湾置业公司土地置换项目用地后，因原告的涉案房屋建设在上述的地块上，钦南区政府急需征收原告的房屋，又想减少征收补偿，因而指使和要求被告对原告涉案房屋的进行所谓“违法建设”的查处，而对原告四邻其他钦州市陶器厂职工的房屋并未启动违法建设的查处，这明显系执法目的不正确。第三、被告对本案的查处行为严重违反了法定程序。1、被告所发出的《违法建设公告》原告并没有收到及知悉，被告的处罚行为实际已剥夺了原告的知情权、申辩权和听证权。自钦南区政府于2016年发出征收土地预公告后，钦南区政府的征收工作小组人员亦曾多次到涉案房屋调查房屋现状及居住人员情况，钦南区政府已确知原告是涉案房屋的建设者和居住者，亦知道原告的联系方式。因此，被告作出的《违法建设公告》，采用采用张贴的方式，且张贴在何处原告亦从来没有得到任何的告知，侵害了原告行使知情权、申辩权和听证权。2、被告所作出的钦南住建规划罚决[2019]第47号《行政处罚决定书》没有依法送达给原告。被告作出上述处罚决定书后，没有通过电话、邮寄或者公告等方式直接送达给原告，而仅仅是采取张贴在原告屋墙上，造成原告不能及时收到该处罚决定，亦无从知晓其的真实性。因此，被告对本案的查处严重违反了法定程序，是违法的执法行为。第四、被告作出的47号行政处罚决定书系属于行政诉讼法第七十条第六项所规定的行政行为明显不当，人民法院应当判决撤销。原告目前无其他住房，现在限拆的房屋是原告的唯一住房，拆除该房屋会对原告的居住利益造成极大损害。虽然原告没有按照法律规定办理相关的建设规划的审批手续，但法律上是允许可以补办手续，在原告进行相应改正措施和补办手续以后，被告可以再根据具体改正情况酌情予以处罚。但是现在被告直接作出限拆的处罚决定，对原告及其家人居住权益过度损害，应属于行政行为明显不当。且被告在执法时对行政裁量权的行使亦不符合行政法上的比例原则，被告已经知道原告没有其他房屋居住，通过裁量权直接作出限期拆除，有可能会造成原告及其家人的居无定所，没有充分考虑到违法建设人的居住安全利益。第五、本案中钦南区城监大队对案涉房屋进行调查系已经超越权限，系违法执法行为。根据被告提供的证据《行政执法委托书》，被告委托钦南区城建监察大队进行城市管理行政执法，委托时间是从2019年4月1日至2019年12月31日止，但调查报告显示本案中钦南区城建监察大队对案涉房屋调查处理时间是2019年3月12日至2019年3月30日，所以钦南区城建监察大队当时未得到授权，无权限对案涉房屋进行调查，因此该行为已系超越权限，进而被告作出相关的处罚决定，所以属于违法执法。综上所述，为依法维护原告的合法权益，请求法院支持原告诉讼请求。原告向本院提供了如下证据： 1、居民身份证，证明原告的诉讼主体资格。 2、电脑查询单，证明被告的诉讼主体资格。 3、行政处罚决定书，证明被告已对原告作出了行政处罚决定。 4、土地房产所有证，证明原告建房用地的土地使用权的来源。 5、协议书，证明原告建房的宅基地是继承祖遗房产而取得。 6、征收土地预公告，证明钦南区人民政府于2016年拟征收含原告房屋用地在内的土地。 7、柳州市不动产查档结果证明书，证明原告及其家人并无其他房地产登记，涉案房屋系原告及其家人的唯一住房。 8、证明，证明原告建设涉案房屋的资金来源系来宾市政府的住房补贴。 被告钦州市住房和城乡建设局辩称，第一、被告所作出的行政处罚事实清楚，适用法律正确，程序合法。1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广西壮族自治区实施办法》第五条的规定，被告有权在钦州市辖区内处于城市规划区范围内但未取得建设工程规划许可证而进行建设的行为进行行政处罚。2、根据钦州市城市总体规划图，涉案房屋位于钦州市，处于钦州市规划区内。在城市规划区内进行建筑物建设应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。该涉案房屋在建设前未取得建设工程规划许可证，认定该房屋建设行为未向相关职能部门进行报建。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《广西壮族自治区实施办法》第三十条规定，属于违法建筑物。3、2019年3月12日，被告在日常检查工作中发现本案涉案房屋涉嫌未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，且无法确定该违法建设工程建设单位或者所有人、管理人，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《广西壮族自治区实施办法》相关规定在建设工程所在地发布公告，公告期限届满后，仍无人认领。经查，涉案房屋未办理报建审批手续，属于违法建筑，亦不符合补办建设手续，鉴于该混合房屋严重影响城乡规划的实施，拟对该混合房屋作出限期拆除决定。2019年5月14日，被告对涉案房屋公告送达行政处罚（听证）告知书，拟对涉案房屋作出行政处罚，相关建设者/所有者有陈述、申辩或者听证的权利。2019年5月23日，被告决定对涉案房屋作出限期15日自行拆除的行政处罚，逾期不拆除的，将由建设工程所在地县级以上人民政府责成有关部门查封现场，依法强制拆除。同时依法告知若对行政处罚决定不服，可在法定期限内向有关部门提起复议或诉讼。2019年10月12日，被告再次发出公告并催告涉案房屋户主在2019年10月18日前自行拆除违法建筑，逾期将依法强制拆除，并告知其享有陈述和申辩的权利。第二、根据原告提交的身份证明，证实原告为柳州市城镇户口，其不是钦州市水东街道办东南社区居委会缸瓦窑村集体经济组织成员，原告依法不能承包使用该集体经济组织土地。原告也未提供充分证据证实其为涉案房屋的土地所有人或者使用人，也无法证实1953年的土地房产所有权证至今是否有效以及是否包含涉案土地，并且也无法提供证据证明房屋由其组织建设。第三、被告事前并不清楚知道原告没有其他房屋。对涉案房屋作出限期拆除的行政处罚决定的过程是作为无主房进行处理，直到原告向法院提起行政诉讼之后才知道房屋户主的事实。第四、原告提供的证据无法证实其没有其他房屋。原告身份证显示其登记地址是柳州，职业是教师，若没有其他住房不可能一直在柳州工作教书。第五、被告委托钦南区城监大队对案涉房屋进行行政执法合法合理，被委托单位有相应的执法权限。被告提交的第一份《行政执法委托书》中委托机关是钦州市城市管理综合执法局，载明委托期限2019年1月1日至2019年12月31日。之后根据相关机构改革，在钦南区办发[2019]2号文件第八页明确写着“重新组建区住房和城乡建设局。将区住房和城乡建设局、区城市管理综合执法局的职责整合，重新组建区住房和城乡建设局。不再保留区城市管理综合执法局”，住房和城乡建设局和城市管理综合执法局重新组建之后，职能和职权就回到了住建局。因此，第一份《行政执法委托书》中委托机关是钦州市城市管理综合执法局，第二份《行政执法委托书》中委托机关是住房和城乡建设局，委托期限是2019年4月1日至2019年12月31日，委托机关以及受委托单位的主体合法。 被告钦州市住房和城乡建设局向本院提交了以下证据： 证据1、立案表，证明2019年3月12日钦州市城建监察大队在检查中发现，本案案涉房屋涉嫌未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，被告在当地发布《违法建设公告》，但公告15日期间届满仍无人认领，被告依法立案查处。 证据2、复函、钦州市城市总体规划图，证明经钦州市城建监察大队请求，被告查询后确认本案案涉房屋未办理相关报建审批手续，属于违法建筑，亦不符合补办建设手续。 证据3、行政处罚案件处理审批表、案件调查报告、行政执法现场检查（勘验）笔录、违法建设公告送达回证、行政执法案件现场拍照图片、行政执法调查询问笔录、证明身份证复印件，证明本案案涉房屋所在地属缸瓦窑集体土地，房屋建设者和所有人不明，该房屋建设时未向管辖该片区的水东街道办事处申请过相关手续，2019年3月12日执法人员向该户发布《违法建设公告》，公告15日期间届满仍无人认领，2019年3月27日，执法人员进行现场勘验，确认该房屋为违法建筑，以上执法过程在钦南区××道办事处两位工作人员见证下进行。 证据4、行政处罚（听证）告知书、执法文书公告送达回证、行政执法案件现场拍照图片，证明2019年5月14日，被告对无人认领的本案案涉房屋送达行政处罚（听证）告知书，被告拟对案涉房屋的违法建设作出行政处罚，相关建设者/所有人有陈述、申辩或要求听证的权利，以上执法过程在钦南区××道办事处两位工作人员见证下进行。 证据5、行政处罚决定书、执法文书送达回证、行政执法案件现场拍照图片，证明2019年5月23日，被告决定对案涉房屋作出限期15日内自行拆除的行政处罚，逾期不拆除的将有相关部门查封并依法强制拆除，并依法明确告知如对处罚决定不服，可在固定时间内向有关部门提起复议或诉讼。由于案涉房屋无人认领，依法公告送达，以上执法过程在钦南区××道办事处两位工作人员见证下进行。 证据6、公告、催告通知书、执法文书送达回证、行政执法案件现场拍照图片，2019年10月12日，被告再次发出公告并催告案涉房屋户主在2019年10月18日前自行拆除违法建筑物，逾期将依法强制拆除，并告知其享有陈述和申辩的权利。由于案涉房屋无人认领，依法公告送达，以上执法过程在钦南区××道办事处两位工作人员见证下进行。 证据7、钦南区办发[2019]2、25号中共钦州钦州市委员会办公室文件、行政执法委托书、执法人员执法证，证明被告主体资格基本情况，证明委托执法机关及执法人员的基本身份情况。 经审理查明，解放前，原告父亲因经营需要从缸瓦窑林姓人手中购买一幢田地(具体位置即是现在钦州市水东街道办东南社区居委会缸瓦窑村），原告父亲购置上述田地后即在上面开设手工业作坊及建设房屋十一间居住，名为卢屋园。解放后，钦州县人民政府在1953年进行土地、房屋产权登记时，颁发了一份钦东字第37号《土地房产所有证》给原告父亲。原告父亲去世后，原告及兄弟姐妹10人签订了《协议书》，分别继承了父亲留下的11间房屋。由于旧房开裂已成危房，无法满足一家人居住需要，为此，原告于2012年初进行拆旧建新，将原土坯房拆除，并在原地基上修建一幢三层局部四层的混合房屋，建筑面积547.2平方米,并于当年建成入住。 另查明，2016年6月14日，钦州市土地房屋征收办公室发出（钦南征收办告【2016】10号征收土地预公告），计划征收钦南区××道办东南社区卢屋坪队及陶器厂共25亩集体土地。上述范围包括原告使用的土地及房屋在内。 2019年3月12日，钦州市城建监察大队在检查中发现，原告的房屋涉嫌未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，为此，被告在当地发布《违法建设公告》后无人认领，便依法立案查处。在钦南区××道办两名工作人员见证下，经执法人员现场勘验，确认该房屋为违法建筑。 2019年5月14日，被告在钦南区××道办两名工作人员见证下对该房屋公告送达《钦州市住房后城乡建设局行政处罚（听证）告知书》，告知房屋所有人有陈述、申辩或者听证的权利。 2019年5月23日，被告在钦南区××道办两名工作人员见证下对该房屋公告送达《钦州市住房后城乡建设局行政处罚决定书》，明确不服处罚决定可以在60天内向钦州市住房后城乡建设局或者钦州市钦南区人民政府申请复议，也可以在6个月内向钦州市钦南区人民法院提起行政诉讼。 2019年10月12日，被告再次发出公告催告该房屋所有人在2019年10月18日前自行拆除违法建筑物，并告知房屋所有人享有有陈述、申辩的权利。 还查明，原告卢其甡除了上述房屋外没有其他住房，上述房屋为自住用。 本院认为，被告钦州市住房后城乡建设局在工作中发现原告卢其甡的房屋涉嫌未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广西壮族自治区实施办法》第五条的规定，被告有权在钦州市辖区内处于城市规划区范围内但未取得建设工程规划许可证而进行建设的行为进行行政处罚。被告在立案、现场勘验等程序的基础上作出处罚决定，认定事实清楚，程序合法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条第六项的规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销。由此可见，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为是否合理进行审查。 本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广西壮族自治区实施办法》第五条的规定，行政主管部门应当视违法建设的具体情节作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或者处罚。对于处罚的种类强度，应视情节而定，对尚可改正的违法行为，应当责令改正，给予相对人改正的机会，充分体现合理行政及人文关怀。本案中，原告卢其甡违法建设房屋位置，钦州市人民政府在2012年前已经作出控制规划，原告卢其甡在建设房屋时必须依法向政府主管部门申请，取得建设工程规划许可证后才能建设。如果市民均不遵守行政管理，随意而为，将严重影响钦州的城市建设，也与当前钦州市号召创建文明城市，建设美丽家园的宗旨相违背，也不符合补办建设手续。为此，被告作出限期拆除决定程序合法，裁量得当，原告卢其甡的诉讼请求依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，处理如下： 驳回原告卢其甡的诉讼请求。 案件受理费50元，原告卢其甡已经预交，由原告卢其甡负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院，并在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（直接汇入银行帐户。开户行：农行钦州分行金桥分理处：开户名称：钦州市中级人民法院诉讼费汇缴专户：开户帐号：20×××20），逾期不交也不提出缓、减、免交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  罗桂武 人民陪审员  汤荟元 人民陪审员  丁立学 二〇一九年十二月二十日 书 记 员  庞 卉