山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终2011号上诉人（原审原告）王飞，男，1985年6月16日出生，汉族，住济南市历下区。上诉人（原审原告）张冬梅，女，1986年1月28日出生，汉族，住济南市历下区。委托代理人王飞（系上诉人张冬梅之夫），男，1985年6月16日出生，汉族，住济南市历下区。被上诉人（原审被告）济南市历下区人民政府，住所地济南市历下区解放东路99号。法定代表人谢兆村，区长。委托代理人于承凯，济南市历下区住房和城市建设局工作人员。委托代理人程雅琼，山东元序律师事务所律师。上诉人王飞、张冬梅因与被上诉人济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）房屋征收补偿决定一案，不服济南市中级人民法院作出的（2018）鲁01行初410号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告张冬梅、王飞诉称，被告历下区政府作出的15号补偿决定违法，依法应予撤销。一、该补偿决定依据的济（历下）征字（2018）6号房屋征收决定多处违法，不能作为房屋征收补偿决定的依据。二、15号补偿决定中涉及的评估问题。该决定的评估机构选定违法，评估程序违法，且被告并未向原告转交分户评估报告，也没有进行用于产权调换房屋价值评估。15号补偿决定所称的产权调换房屋方案没有依据。三、15号补偿决定没有经过和有关协商以及公示的程序问题。四、15号补偿决定涉及强行安置的问题，损害了被征收人的合法权益。五、15号补偿决定规定的先搬迁后补偿的问题，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条先补偿后搬迁的规定。综上，为维护原告的合法权益，特提起诉讼。诉讼请求：依法确认历下区政府于2018年10月22日作出的15号补偿决定违法并予以撤销。本案诉讼费由被告承担。原审法院经审理查明，2017年4月25日，济南市城市更新局作出《关于协商选定省粮食局甸柳片区旧城改造项目征收预评估机构的公告》并张贴，载明“……三、自本公告发布之日起10日内，拟征收范围内的所有被征收人可协商选定3家具有相应资质的房地产评估机构……四、拟征收范围内的所有被征收人在公告的协商期限内协商一致的，将协商结果及协商一致的证明材料书面报至征收项目现场办公室……五、所有被征收人在公告的协商期限内协商不成的，将采取群众代表投票的方式选定房屋征收预评估机构。六、采取群众代表投票的方式未能确定房屋征收预评估机构的，将通过抽签、摇号等随机选定的方式选定房屋征收预评估机构。”2017年5月2日，济南市历下区甸柳新村街道办事处第一社区居民委员会出具《协商证明》，载明：“……该项目被征收人在协商期内自行协商选定了山东众合土地房地产评估有限公司、山东铭浩房地产评估策划有限公司、山东光大房地产土地评估咨询有限公司作为该项目的预评估机构，参与房屋价值评估相关工作。”2017年5月3日，济南市历下区住房和城市建设局出具《对省粮食局甸柳片区旧城改造项目被征收人协商选定征收预评估机构的情况说明》，载明：“被征收人在规定期限内由当地居委会组织，协商选定了3家评估公司作为该项目的征收预评估机构实施房地产评估工作，分别为山东众合土地房地产评估有限公司、山东铭浩房地产评估策划有限公司、山东光大房地产土地评估咨询有限公司。我局认为，该选定程序符合《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》（济更政字（2016）9号）相关规定，结果应予采纳。……”2017年5月16日，济南市城市更新局出具《省粮食局甸柳片区旧城改造项目房地产预评估机构选定结果公告》并张贴，载明：“该项目房屋征收补偿房地产价格预评估机构为山东众合土地房地产评估有限公司（协商选定）、山东铭浩房地产评估策划有限公司（协商选定）、山东光大房地产土地评估咨询有限公司（协商选定）……”2018年6月14日，济南市城市更新局出具《关于确定省粮食局甸柳片区旧城改造项目（二期）房屋征收评估机构的公告》并张贴，载明：“……如无异议，省粮食局甸柳片区旧城改造项目（二期）通过被征收人协商的方式选定了山东众合土地房地产评估有限公司、山东铭浩房地产评估策划有限公司、山东光大房地产土地评估咨询有限公司作为该项目的房屋征收评估机构，开展房屋征收评估工作；如有异议，请以书面形式报至征收项目现场办公室，可按有关规定另行选定房屋征收评估机构。征求意见期限三天。……”2018年6月18日，山东铭浩房地产评估策划有限公司、山东光大房地产土地评估咨询有限公司出具《省粮食局甸柳片区旧城改造项目（二期）被征收住宅房屋价格评估说明》并张贴，载明了评估范围、价值时点、评估依据、公示时间、估价机构等内容。上述说明附表1《被征收住宅房屋初步评估结果》，该表载明：“楼号：甸新东路14号院1号楼；单元：1单元；楼层：3；评估价格（元/平方米）：26902；……”上述说明附表2《产权调换房屋的初步评估结果》。2018年6月23日，山东光大房地产土地评估有限公司出具鲁光大评（征收）2018DXDL第008号《省粮食局甸柳片区旧城改造项目（二期）国有土地上住宅房屋征收分户评估报告》，载明：“房屋所有权人：王飞、张冬梅；房屋所有权证号：济房权证历字第××号；价值时点：2018年6月13日；房屋建筑面积：47.30㎡；评估单价：26902；评估总价：1272465元……”2018年6月23日，房屋征收部门向原告送达上述分户评估报告并出具《回执》，载明：“送达地点：甸新东路18号1号楼1单元302室；产权人王飞、张冬梅于18年6月23日收下《分户评估报告》等文件，但拒绝签收。”该回执有两位送达人及两位见证人分别签字。2018年10月19日，历下区国有土地上房屋征收工作审批小组办公室出具《区国有土地上房屋征收工作审批小组房屋征收专题会议纪要》，批准对汇报中涉及的被征收人作出房屋征收补偿决定，并按要求进行公告、送达。2018年10月22日，被告历下区政府作出济南市历下区人民政府关于作出房屋征收补偿决定的公告并张贴，载明：“……于2018年10月19日对林显义等12户被征收人及房屋相关权利人作出房屋征收补偿决定。现《房屋征收补偿决定书》（济（历下）政征补字（2018）13号至24号）正按有关规定送达。……”上述公告附《作出＜房屋征收补偿决定书＞被征收人及房屋相关权利人名单》，原告王飞、张冬梅在上述附表内。2018年10月22日，被告历下区政府作出15号补偿决定，并于2018年10月26日送达二原告。原告王飞、张冬梅不服15号补偿决定，诉至原审法院，请求依法确认历下区政府于2018年10月22日作出的15号补偿决定违法并予以撤销。原审法院另查明，2016年8月19日，历下区住房和城市建设局和历下区房屋征收服务中心签订征收委托合同，委托历下区房屋征收服务中心承办省粮食局甸柳片区旧城改造项目的房屋征收工作。2018年6月13日，被告历下区政府作出济（历下）征字（2018）6号房屋征收决定，涉案房屋在被征收范围内。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”据此，被告历下区政府具有按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定的职权。被告历下区政府作出济（历下）征字（2018）6号房屋征收决定及补偿方案后，原告方与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未达成协议，历下区政府遂作出15号补偿决定，在征收范围内进行公告，并送达给二原告，补偿决定载明了原告享有的复议和诉讼权利，相应程序符合法律规定，并无不当。关于评估机构选定程序及评估报告是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定的时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。”本案中，济南市历下区甸柳新村街道办事处第一社区居民委员会于2017年5月2日出具的《协商证明》及济南市历下区住房和城市建设局于2017年5月3日出具的《对省粮食局甸柳片区旧城改造项目被征收人协商选定征收预评估机构的情况说明》均可证实，2017年5月，涉案片区已经以协商的方式自行选定了评估机构。虽然评估机构选定工作在房屋征收决定作出之前启动，但在房屋征收决定作出后，即2018年6月14日，济南市城市更新局作出《关于确定省粮食局甸柳片区旧城改造项目（二期）房屋征收评估机构的公告》，载明：“……如无异议，则确定山东众和土地房地产评估有限公司、山东铭浩房地产评估策划有限公司、山东光大房地产土地评估自行有限公司作为该项目房屋征收评估机构，并开展房屋征收评估工作；如有异议，请以书面形式报至征收项目现场办公室，可按有关规定另行选定房屋征收评估机构。征求意见期限三天。……”由此可见，征收部门保障了原告方另行选定房屋征收评估机构的权利。被告提供的证据能够证明，被告在评估机构选定过程中保障了原告的参与权及表达意见的权利，评估机构选定过程并无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十、二十一条的规定，申请复核评估和复核鉴定的期限均为10日。被征收人收到房屋价值评估报告后，如认为评估程序严重违法、评估结论明显不当等，应当依法提出复核评估和鉴定，怠于行使上述权利而在诉讼中提出异议的，人民法院不予支持。本案中，被告提交的分户评估报告回执可以证明，原告于2018年6月23日收到正式评估报告，但原告未在规定的时间内就评估事项向评估机构申请复核评估，也未向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定，对二原告在诉讼过程中针对评估结果提出的异议，原审法院不予支持。关于被告历下区政府依据评估报告认定被征收房屋价值的问题，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条之规定：“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”本案中，被告提交的分户评估报告中，有估价师签章和签字及注册号，并载明了估价时点、评估依据、评估单价、评估总价等项，分户评估报告形式符合上述法律规定，本院予以认可，被告据此认定被征收房屋的价值，并无不当。关于被告对被征收房屋价值的补偿是否公平的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，被诉补偿决定对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限作出了明确规定，项目、标准和数额符合《补偿方案》的规定，体现了公平补偿原则。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产前调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，由于原告方在征收决定规定的签约期限内，未到涉案片区改造项目房屋征收现场办公室选择补偿方式，最终被告对原告作出15号补偿决定。经审查，15号补偿决定中用于产权调换的房屋为该项目安置房，建筑面积68.38㎡（套内建筑面积52.33㎡），明显超过被征收房屋实测建筑面积47.30㎡（实测分摊建筑面积5.57㎡）。同时，被告对超过安置面积的房屋差价，依照低于原告被拆迁房屋的评估单价（被征收房屋的评估单价为每平方米26902元），以每平方米23936元的价格计算超出面积的房屋价款，体现了对等公平原则，并未损害原告的实质利益。至于房屋征收决定的合法性问题，不属于本案审查范围。综上，被告历下区政府作出的15号补偿决定程序合法，证据充分，法律依据正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王飞、张冬梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王飞、张冬梅负担。王飞、张冬梅不服原审判决提起上诉，上诉请求：１.撤销济南市中级人民法院作出的（2018）鲁01行初410号行政判决,发回重审或依法改判。事实与理由：一审法院认定事实和适用法律错误。一、15号补偿决定没有经过与上诉人协商并进行公示，强行安置且先搬迁后补偿，相应程序不合法，二、评估机构选定程序及评估程序违法，涉案项目二期未走任何程序即选定了评估机构。该评估机构也未对上诉人的房屋进行客观全面的统计，未入户评估，分户评估结果未公示。分户评估报告未向上诉人送达。三、评估报告认定被征收房屋价值与市场价差距太大，未体现被征收房屋真实市场价值，严重损害被征收人权益。评估报告内容不完整，应有评估公司加盖公章和不少于两名专职注册房地产估价师签字，且不得以盖章代替签字。因此形成的评估报告不能作为房屋定价依据。四、房屋征收决定为作出房屋征收补偿决定依据之一，应在本案审查范围之内。被上诉人历下区政府答辩称，被上诉人作出房屋征收补偿决定程序合法，涉案项目评估机构选定符合法律规定，评估机构严格按照法定程序进行评估，并出具评估报告。涉案项目系国有土地上房屋征收而非土地收储，征收决定已经另案生效判决认定合法有效。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实一致。本院认为，2017年5月，涉案片区以协商的方式选定评估机构。选定评估机构早于作出房屋征收决定之日，除因对拟征收范围内的房屋进行摸底调查外，也是基于需根据初步的评估情况为征收方提供货币补偿资金、房屋补偿房源方面的参考意见，所以该选定评估机构的时间不能作为认定评估及公示程序违法的证据。而且，在房屋征收决定作出后，济南市城市更新局发布《关于确定省粮食局甸柳片区旧城改造项目（二期）房屋征收评估机构的公告》，对选定评估机构的工作作出具体说明，并载明“如有异议，请以书面形式报至征收项目现场办公室，可按有关规定另行选定房屋征收评估机构。征求意见期限三天”。征收部门并未剥夺被征收人另行选定房屋征收评估机构的权利。被上诉人提交的其他证据亦能证明，被上诉人在评估机构的选定过程中保障了被征收人的参与权及异议权。上诉人主张本案多项证据系被上诉人下属单位作出，故其真实性不能认定，该主张缺乏事实依据，本院依法不予支持。此外，上诉人主张的评估机构选定未履行法定程序，涉案补偿方案二期实质性的改变了征收政策，分户评估报告的出具不符合法律规定等问题，均缺乏事实与法律依据，本院均依法不予支持。上诉人主张对其房屋价格评估过低，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”上诉人应当在收到其房屋价值评估报告后，在10日内申请复核评估、复核鉴定。上诉人在2018年6月23日即收到正式评估报告，但未在规定时间内就其异议向评估机构申请复核评估，也未向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定。上诉人怠于行使自身权利，应当就因此造成的法律后果承担相应责任。而且，上诉人主张的评估单价偏低、评估报告不够全面详尽等问题，因评估机构对被征收房屋进行评估的标准并不是只参照邻近、同类房地产销售价格，还需要结合被征收房屋的朝向、楼层等状况，考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素，上诉人仅凭其单方主张的周围二手房价格，认为评估报告价格过低且不够详尽，缺乏事实依据。因上诉人未在征收决定规定的签约期限内，到涉案片区改造项目房屋征收现场办公室选择补偿方式，被上诉人作出15号补偿决定，具有事实依据，符合法定程序。不存在上诉人主张的强行安置和先搬迁后补偿的问题。此外，该补偿决定中用于产权调换的房屋为该项目安置房，明显超过被征收房屋实测建筑面积，且超出面积的房屋价款也低于对上诉人被拆迁房屋的评估单价，符合对等公平原则，未损害上诉人的权益，亦不存在降低上诉人生活水平的情形。房屋征收决定的合法性问题,原审认定不属于本案审查范围，并无不当，本院依法予以确认。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人王飞、张冬梅的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王飞、张冬梅负担。本判决为终审判决。审判长  张传毅审判员  刘晓华审判员  张晓宁二〇一九年十二月十七日书记员  冯晓倩