山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2019）晋11行终183号上诉人（原审原告）李某1，男，汉族。住山西省吕梁市临县。上诉人（原审原告）高某，女，汉族。住山西省吕梁市临县。系李某1之母。二上诉人的委托代理人刘某，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）临县自然资源局。法定代表人孙某，局长。委托代理人韩某，山西和胜律师事务所律师。委托代理人王某，该局工作人员。原审第三人临县城庄镇东柏村村民委员会。法定代表人李某2，该村村委会主任。委托代理人李某3，山西太初律师事务所律师。上诉人李某1、高某因不履行土地查处法定职责一案，不服汾阳市人民法院（2019）晋1182行初39号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理了本案。上诉人李某1及上诉人李某1、高某的委托代理人刘某，被上诉人临县自然资源局的委托代理人韩某、王某，原审第三人临县城庄镇东柏村村民委员会的委托代理人李某3到庭参加诉讼。被上诉人临县自然资源局负责人因客观原因未出庭应诉，已向本院提交书面情况说明。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2018年9月19日，临县人民政府办公室作出临政办函（2018）96号《关于做好城庄镇2018年易地扶贫搬迁集中安置点征地拆迁补偿工作的通知》，该项目属全县脱贫攻坚重点项目，涉及征地拆迁工作由城庄镇人民政府具体组织实施，补偿标准参照临县太佳高速公路连接线项目征地补偿标准执行。原告承包经营的土地属于安置点征地范围。2018年11月10日，临县城庄镇东柏村村民委员会向原告发出《告知书》，告知核定的补偿金额，并要求如果土地内有其他附属物，收到告知书后向村委会反映，并于二日内将地面附属物清理。2018年11月22日，临县城庄镇东柏村村民委员会向原告发出《城北移民征地拆迁补偿打款告知书》，告知补偿款已全部打入原告账户。2019年5月25日，原告通过邮政特快专递向被告邮寄《查处申请书》，要求被告依法查处临县城庄镇东柏村村民委员会非法占用原告土地的行为并追究相关人员的责任，同时将处理结果书面告知原告。被告于2019年5月27日收到该《查处申请书》。2019年7月15日，被告临县自然资源局作出《关于李二平、苗秀平等五人反映事项的情况说明》，并于2019年8月8日通过邮政特快专递向原告送达，原告于2019年8月12日收到。2019年8月5日原告向本院提起行政诉讼。原审法院认为，本案的争议焦点是被告临县自然资源局是否具有原告请求的查处职责；被告临县自然资源局是否已经履行其法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规规定，被告临县自然资源局具有对违反土地法律、法规的行为进行监督检查及查处的法定职责。但是根据中共中央办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》、山西省人民政府办公厅《关于强化转型项目用地保障推进经济转型发展的通知》、国土资源部《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》、山西省人民政府办公厅《关于进一步做好易地扶贫搬迁工作的若干意见》等文件精神，对易地扶贫搬迁安置用地，允许先行用地，可先出“路条”后补手续，实现“零障碍”审批。本案所涉占用土地建设为临县易地扶贫搬迁工作，属于全县脱贫攻坚重点项目，符合上述文件精神。被告临县自然资源局收到原告的查处申请后，依据上述文件精神已经作出情况说明予以答复。原告要求被告对该占地行为进行处罚，本院不予支持。原告对土地征收补偿款不满意，可以通过其他途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李某1、高某的诉讼请求。案件受理费25元，由原告李某1、高某负担。上诉人向原审法院提供的证据、依据有：1.《农村集体土地承包经营权证》；2.《查处申请书》；3.物流单号照片；4.邮寄单；5.签收《查处申请书》快递单的截图；6.被告情况说明邮寄单、原告签收回执。被上诉人向原审法院提供的证据、依据有：1.中共中央办公厅厅字（2017）41号《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》；2.山西省人民政府办公厅晋政办发（2018）31号《关于强化转型项目用地保障推进经济转型发展的通知》；3.国土资规（2017）41号《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》；4.临县自然资源局《关于李二平、苗秀平等五人反映事项的情况说明》。原审第三人向原审法院提供的证据、依据有：1.山西省人民政府办公厅晋政办发（2017）91号《关于进一步做好易地扶贫搬迁工作的若干意见》文件；2.临县人民政府办公室临政办函（2018）96号《关于做好城庄镇2018年易地扶贫搬迁集中安置点征地拆迁补偿工作的通知》；3.城北移民征地拆迁补偿打款告知书。上诉人不服,上诉的主要事实和理由为，一、本案被上诉人具有查处违法占地的法定职责。根据《土地管理法》第六条、第六十六条、第七十六条、《国土资源行政处罚办法》第十一条的规定可知，本案的被上诉人具备查处违法占地的法定职责，在上诉人提出查处申请后，被上诉人就应当依法履行查处职责，并将查处结果告知上诉人。二、原审法院事实认定错误。上诉人于2018年11月因东柏村村委会《告知书》告知其东柏村河滩被县委、县政府确定为2018-2019年全县城北移民集中安置点。上诉人的土地处于该项目的用地范围内，然而东柏村村委会却在没有相关合法的征收及用地手续的情况下，强行占用上诉人的土地。上诉人认为该项目在没有合法用地审批手续和土地行政主管部门批准下，开展占地建设前期工作的行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，侵犯了上诉人的合法权益。为此，依据《国土资源部办公厅关于进一步加强对违反国土资源管理法律法规行为发现、制止、报告和查处工作的通知》（国土资电发〔2010〕78号）、《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号）等相关规定，特于2019年5月24日向被上诉人申请查处。被上诉人未在法定期限予以回复，而是在2019年7月15日才作出了《关于李二平、苗秀平等五人反映事项的情况说明》的回复，2019年8月8日才将此回复邮寄给上诉人。原审判决不应该将此认定为被上诉人依法作出了回复的依据。据此，上诉人有理由认为一审法院认定的事实是错误的。三、被上诉人未按照法定程序履行查处职责，其做出涉案回复的程序违法。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第4.6条、第5.2条、第11.1条的规定可知，本案被上诉人在收到上诉人的申请后，应当区分不同情况，依据法定程序予以处理，但本案被上诉人在收到上诉人的申请后，并未按照法定程序对于上诉人所述的违法行为进行查处，这一点从被上诉人提交的证据中就可以证明。故上诉人认为被上诉人属于不依法履行职责，应确认其行为违法。四、该案安置补偿未落实到位，并不具备使用土地的合法前提。在被上诉人原审提交的证据中共中央办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》中明确指示:“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边补；省级以下基础设施、异地扶贫搬迁、民生发展等建设项目，确实难以避让基本农田的，可以纳入中大建设项目范围，由省级国土资源主管部门办理用地预审，并按照有关规定办理农用地转用和土地征收。”在被上诉人原审提交的证据山西省人民政府办公厅《关于强化转型项目用地保障推进经济转型发展通知》中明确提到：在落实征地农民补偿安置和征地相关费用的前提下，可以提前履行征地报批手续，变“项目等地”为“地等项目”。在被上诉人原审提交的证据《国土资源局关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》中明确规定：“（七）实施用地审批特殊政策。深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的允许边占边补，确实难以落实占优补优、占水田补水田的，可按补改结合方式落实，并按用地审批权限办理用地手续。”由此可见，被上诉人在原审提交的该三份文件，每一份都在强调：在深度贫困地区建设用地，涉及农转用和土地征收的，必须在做好依法补偿安置前提下，才可以边建设边报批。但在本案中，没有一个依法公示的补偿标准；其次本案的被上诉人并无任何证据足以证明涉案项目已经落实好了依法补偿安置的工作，事实上甚至是不存在补偿安置这一说。被上诉人明显是把好的政策都自动屏蔽掉，逃避依法追究违法行为的责任，是严重的违法不作为。五、原审判决适用法律法规不当。土地对农民来说非常重要，强占农民的土地，是对农民重大财产权利造成严重影响的行为。故无论是从法律上、政策上或是法律精神上，法院都应当本着慎之又慎的原则对本案进行裁判。本案中，原审法院仅仅依据被上诉人提供的文件草率作出该判决的做法是明显错误的，应当在综合参考《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定，结合本案实际情况，依法作出公平公正的判决。请求贵院在全面审查的基础之上，依法支持上诉人的诉讼请求。被上诉人辩称，一、上诉人在《查处申请书》中对征收程序、征地补偿和安置等提出不合法的异议。上诉人如果认为土地征收程序以及补偿、安置不合法，应按照法律规定的途径和程序主张自己的权利，而不是在土地征收为国有后，对与该土地有关的任何行政行为均有提起行政诉讼的权利，这样对起诉人合法权利的保护也毫无意义。答辩人所作情况说明就相关问题向上诉人进行了解释和说明，涉案情况说明对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。据此，上诉人不具备行政诉讼主体资格，依法应裁定驳回起诉。二、针对上诉人向答辩人邮寄的查处申请，答辩人已经向上诉人出具了《关于李二平、苗秀平等五人反映事项的情况说明》，告知了上诉人涉案项目用地可以边建边报批，不存在违法占地的情况，不存在不作为的情形。三、被征收土地属临县2018-2019年全县易地扶贫移民搬迁集中安置点，该项工程属于全县脱贫攻坚重点项目。根据中共中央办公厅[2017]41号《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》、晋政办发[2018]31号《山西省人民政府办公厅关于强化转型项目用地保障推进经济转型发展的通知》和国土规字[2017]41号在《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，扶贫生态移民安置工程用地实行先用地后报审的规定，涉案项目用地可以先用地后报审。四、（一）答辩人不具有查处违法征地行为的法定职责。土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序报经批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将集体所有土地转变为国有土地的行为。依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收土地的批准机关是国务院和省级人民政府；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在的市、县级人民政府组织实施。故征地行为的实施主体只能是市、县人民政府，对此的查处也只能是其上级人民政府的职责。（二）经核查，已经确认涉案土地不存在征地材料，也未曾就征地事项上报过市政府、省国土厅、省政府，故涉案土地不存在法律意义上的征收行为。同时，依据上诉人的起诉书及答辩人掌握的情况可知，涉案土地尚未启动征收程序。答辩人收到上诉人的查处申请后，已给予书面答复，已经履行相应职责。原审第三人述称，一、《山西省人民政府办公厅关于进一步做好易地扶贫搬迁工作的若干意见》第四条第一款规定，可先出“路条”后补手续。二、涉案项目是易地扶贫移民搬迁集中安置点，属于全县脱贫攻坚重点项目。三、涉案项目涉及本村140多户，原审第三人进行了广泛的宣传、思想沟通，说服了好多人，目前只有本案涉诉五户，权利人应该为整个社会发展所需考虑，应该在个人利益与社会利益间权衡协调。原审第三人没有不合法的进行拆迁。当事人提供的证据已随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人的承包土地在涉案项目易地扶贫移民搬迁集中安置项目用地范围，上诉人申请对非法占地行为查处，涉案项目是否存在违法占地行为，被上诉人临县自然资源局是否具有查处职责，与上诉人有法律上的利害关系，上诉人具有提起行政诉讼的主体资格。涉案土地在临县2018-2019年全县易地扶贫移民搬迁集中安置项目用地范围，该项目工程属于全县脱贫攻坚重点项目。根据中共中央办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》、山西省人民政府办公厅《关于强化转型项目用地保障推进经济转型发展的通知》、国土资源部《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》、山西省人民政府办公厅《关于进一步做好易地扶贫搬迁工作的若干意见》等文件精神，对易地扶贫搬迁安置用地，允许先行用地，可先出“路条”后补手续，实现“零障碍”审批。涉案项目用地可以先用地后报审。因特定时代背景下的用地政策性规定，涉案土地不存在违法占地的情形，对此，被上诉人不具有查处职责。2014年施行的《国土资源行政处罚办法》第十一条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。第十二条进一步规定了国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案的五项法定条件。因此，国土部门对查处土地违法申请是否立案受理并按查处程序办理有决定权。因涉案项目符合政策性规定，不存在违法占地行为，被上诉人未进行实质性查处程序并不违反相关法律规定。因被上诉人临县自然资源局没有作为义务，对查处申请答复的迟与早，对上诉人的合法权益并不产生实际影响。上诉人认为，征地补偿没有公示的补偿标准及没有落实依法安置补偿工作。因征地补偿是否涉及违法并不属于被上诉人查处工作职责范畴，原审判决亦已对上诉人针对本案所涉征地补偿方面的异议进行释明，本院不再赘述。综上所述，上诉人的上诉理由不成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李某1、高某负担。本判决为终审判决。审判长 王建栋审判员 李俊泓审判员 刘慧平 二〇一九年十二月二十六日书记员 刘小连本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……