甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2019）甘08行终38号上诉人（原审原告）董某，甘肃省静宁县人，住静宁县。被上诉人（原审被告）静宁县自然资源局。法定代表人李某。出庭应诉负责人李小军，该局副局长。委托代理人王某，该局工作人员。代理权限为特别代理。委托代理人马某，甘肃陇正律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）静宁县人民政府。法定代表人张某。出庭应诉负责人陈景春，该县常务副县长。委托代理人田某，该县司法局副局长。代理权限为特别代理。委托代理人陈某，甘肃阿阳律师事务所律师。代理权限为一般代理。上诉人董某因诉被上诉人静宁县自然资源局、静宁县人民政府土地管理行政命令一案，已由庄浪县人民法院于2019年7月23日作出（2019）甘0825行初25号行政判决，董某不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷，对本案书面进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2014年6月24日，甘肃省人民政府作出甘政国土发〔2014〕218号《关于静宁县2014年第2批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》。2015年4月13日，静宁县人民政府作出《关于征求意见的公告》。2015年8月14日，静宁县人民政府作出《关于县城棚户区改造工程南关一期片区土地及房屋征收决定的公告》，附《静宁县县城棚户区改造工程南关一片区房屋征收补偿与安置实施方案》决定对静宁县城关镇东起西环路、西至西环支路、南起规划南环西路向南约20米、北至规划新街西路向北约30米的土地予以征收，征地总面积250亩。原告所占有使用的土地在该征收范围内。2015年11月17日，原静宁县国土资源局向董某发出土地及房屋征收通知，原告知晓其所使用的土地将被征收。后静宁县棚改中心工作人员对原告的宅基地及房屋予以核查登记，并由专业评估机构对所涉宅基地及房屋进行了评估，并向原告董某送达了评估报告。南关一期棚改工作人员多次与董某协商房屋征收补偿安置事宜，董某拒绝签订补偿安置协议。2019年2月28日，静宁县自然资源局作出静自然责字（2019）1号责令交出土地决定书，并于2019年3月5日送达董某。原告不服该决定，于2019年3月18日提起诉讼，要求撤销静宁县自然资源局作出的静自然责字（2019）1号《责令交出土地决定书》和静宁县人民政府作出的静政复决字〔2019〕9号《行政复议决定书》。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第六条第一款规定：“当事人对征地补偿有争议的，自市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案公告之日起30日内，向市、县人民政府申请协调”，董某虽拒绝签订补偿安置协议，但未在规定的期限内向有权机关提出协调申请。静宁县自然资源局即依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定对其作出责令交出土地的决定，该决定基本事实清楚，适用法律、法规正确，主要法定程序合法。静宁县人民政府于2019年4月29日受理董某的复议申请，经过审查维持了静宁县自然资源局作出的《责令交出土地决定书》，复议程序合法，处理结果并无不当。董某要求撤销的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告董某请求撤销静宁县自然资源局作出的静自然责字（2019）1号《责令交出土地决定书》、静宁县人民政府作出的静政复决字〔2019〕9号《行政复议决定书》的诉讼请求。上诉人董某上诉称，一、《责令交出土地决定书》中提到南关一组573号地址纯属虚构，凭空捏造，与事实不符。一审法院认定事实错误。二、被诉责令交出土地决定依据的甘肃省人民政府于2015年3月25日以甘政国土发〔2015〕381号批复文件，而提供的证据却是甘政国土发〔2015〕694号批复文件，静宁县自然资源局承认是工作失误；提供的证据中关于土地征收公告、征地补偿安置方案公告的证据模糊不清、严重不足，董某就此提出的异议，一审法院未具体阐述。一审法院错误解读《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《甘肃省征收补偿争议裁决办法》第六条第一款的规定。董某未见到征地补偿、安置方案，无法提出异议，对收到的《办理征地安置补偿通知书》及《董某征地安置补偿方案》不服也提起了诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条明确告知了责令交出土地的前提是征收土地方案已经有权机关依法批准。本案中征收土地补偿方案并没有依法批准，甚至开庭时静宁县自然资源局仍不清楚涉案土地的批复文件。按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，因为涉案地块是城中村，目前已经被纳入了城市规划，且周边已经都是商品房，应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定予以补偿。在证据不足的情况下作出驳回诉讼请求的判决，一审法院适用法律错误。三、本案征地程序违法。一是根据国土资发〔2004〕237号《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》“三、强化农用地转用和土地征收批后监督管理（十四）农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”的规定，甘政国土发〔2015〕381号批复未进行征地公告，2019年实施土地征收已经超过有效期。二是静宁县自然资源局在征地报批前未履行征收告知、听证告知义务，直接剥夺了董某的知情权、参与权，批复程序违法。三是静宁县自然资源局于2018年12月26日作出《办理征地安置补偿通知书》，尚在法定的诉讼期间，且董某已经提起诉讼，在未安置补偿的前提下直接作出责令交出土地决定，严重程序违法。四是静宁县人民政府在未查清事实的情况下作出复议维持决定错误。请求撤销一审判决，撤销责令交出土地决定及复议决定。被上诉人静宁县自然资源局辩称，一、2014年6月24日，甘肃省人民政府以甘政国土发〔2014〕218号文件作出同意农用地转用和土地征收的批复。2015年8月14日，静宁县人民政府作出了静政发〔2015〕37号《静宁县人民政府关于县城棚户区改造工程南关一期片区土地及房屋征收决定的公告》，征地范围东起西环路、西至西环支路、南起规划南环西路向南约20米、北至规划新街西路向北约30米，具体由静宁县国土资源局组织实施。此后制定了征地补偿安置方案并在土地征收范围内征求意见，根据征求意见情况报静宁县人民政府进行了批复，开展实施具体征收工作完全符合法律规定。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。二、董某位于××县的土地及房屋在本次被征收的土地范围内，在征收补偿方案规定的签约期限内，棚户区改造管理中心工作人员多次与上诉人协商补偿签约事宜，董某均拒绝接受安置补偿，且拒绝腾房交出土地，其行为已影响到征收工作的正常进行，符合作出责令交地决定的前提。静宁县自然资源局依据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出《责令交出土地决定书》，责令限期自行拆除房屋,并告知了权利救济的途径，逾期将申请法院强制执行。因此，静宁县自然资源局作出的《责令交出土地决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。三、董某的上诉请求无事实及法律根据。1.征地报批前，原静宁县国土资源局已向相应的农村集体经济组织和农户对拟征地的补偿标准和安置途径等进行了告知，完全履行了征地前的征收告知、听证告知义务。且本案审理的是征收实施行为,不是征地批复前的报批行为，董某以征收程序违法提起上诉无事实及法律依据。2.静宁县南关一期片区土地征收工作经甘肃省人民政府批复后，静宁县人民政府即依法发布征收公告，由答辩人组织实施，持续性的开展了征收工作，现已完成大部分征收工作。因而不存在两年内未用地或未实施征地安置补偿方案的情形，董某提出的甘肃省人民政府批复文件失效的理由不能成立。3.征地批复后，原静宁县国土资源局依法在被征地片区进行了张贴公告，在征收期间对董某的房屋也进行了核查登记，并与其多次协商补偿签约事宜，董某因对补偿费用有异议而未签订补偿协议，且该片区征收工作已大部分完成。董某以未对自己及其他被征收人进行公告，征收程序违法提起上诉无事实及法律依据。4.董某援引《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条之规定提起上诉，但该规定适用的前提是在征收土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，而对董某的征收是土地及地上附着物一并在征收时进行补偿，所以不适用该司法解释。综上，庄浪县人民法院(2019)甘0825行初25号行政判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人静宁县人民政府辩称，一、静宁县人民政府作出的静政复决字〔2019〕9号行政复议决定合法。董某提起行政复议后，静宁县人民政府经依法认真审查双方的所有理由和全部证据材料，静宁县自然资源局作出的静自然责字（2019）1号责令交出土地决定书，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，没有违法可撤销之理由。遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(一)项之规定，决定予以维持。一审认定事实和判决结果正确。二、董某的上诉请求没有事实根据及法律依据。静宁县人民政府以一审期间提交法院的13类共计139页的案卷材料为依据作出复议决定，显然不是董某上诉所称的“没有查清事实”，而是在分析判断能够证明的事实基础上，依据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序，审慎作出最终复议决定。董某上诉提出的理由没有事实根据。综上，一审判决认定事实、审判程序和适用法律均正确，应当判决驳回董某的上诉请求。经二审查明，2014年6月24日，甘肃省人民政府作出甘政国土发〔2014〕218号《关于静宁县2014年第2批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，其中载明：同意将“静宁县城关镇南关村、新城村集体农用地0.8438公顷（均为园地）转为建设用地，连同集体建设用地2.3248公顷一并征收为国有。以上共计批准建设用地3.1686公顷，用于南关棚户区改造路网工程建设”。2015年4月13日，静宁县人民政府作出了《关于上述事实，有经一审庭审质证并在判决书中列明的证据证实，本院予以确认。本院认为，上诉人董某的起诉请求是：请求依法撤销静自然责字（2019）1号《责令交出土地决定书》和静政复决字〔2019〕9号《行政复议决定书》，即：被诉行政行为为责令交出土地决定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，对土地行政主管部门作出责令交出土地决定，法律所设定的条件是“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地”，再无更为具体的规定。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：(一)征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用权人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”关于人民法院审查责令交出土地决定所应遵循的非诉审查标准，在诉讼案件中应当作为最低标准予以适用。本案被诉责令交出土地决定是否符合上述条件，分别阐述如下：其一，被诉静国土责字（2019）1号《责令交出土地决定书》记载的是：“甘肃省人民政府已于2015年3月25日以甘政国土发〔2015〕381号批复，同意对平凉市静宁县城关镇南关村一社的集体土地依法征收。你位于××镇〔土地证号：静集建（2003）字第A04-001号〕的宅基地及地上建筑物、附着物等在本次被征收范围内。”即：作出责令交出土地的征收依据为甘政国土发〔2015〕381号批复。复议程序中被上诉人静宁县自然资源局主张并提供的征地依据是甘肃省人民政府于2015年9月22日作出的甘政国土发〔2015〕694号《关于静宁县2015年第5批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，一审期间又主张并提供甘政国土发〔2014〕218号《关于静宁县2014年第2批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》作为征地依据，未在举证期限内提供甘政国土发〔2015〕381号批复,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，应视为无征地批准依据。对此，被上诉人静宁县自然资源局在一审期间向原审法院出具《关于责令交出土地决定书中引用相关文件的情况说明》称“表述中文件系打印不当”，应为甘政国土发〔2014〕218号批复，但自2019年2月28日作出该决定书，经行政复议至2019年6月25日董某提起诉讼时仍未予补正，“笔误”一说难以成立。关于本案责令交出土地的征地批准行为，静宁县自然资源局先后意思表示混乱，事实不清，证据不足。其二，根据1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”的规定，公告农用地转用和土地征收批复，标志着征地批复组织实施的开端。无论静宁县自然资源局主张的征收土地的依据是甘政国土发〔2015〕381号批复，还是甘政国土发〔2015〕694号，或是甘政国土发〔2014〕218号批复，其提供的静政发〔2015〕37号《静宁县人民政府关于县城棚户区改造工程南关一期片区土地及房屋征收决定的公告》并未依据《征收土地公告办法》第五条“征收土地公告应当包括下列内容：(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；(三)征地补偿标准和农业人员安置途径；(四)办理征地补偿登记的期限、地点。”的规定，对批复事项依法予以公告。即使静宁县城关镇南关村委会于2015年8月17日出具的第288号《便函》能够证明收到静政发〔2015〕37号公告进行了张贴、原静宁县国土资源局于2015年11月17日向董某作出第06-1号《土地及房屋征收通知书》，但均未记载征地批复内容，不能替代依法履行的公告程序而作为已经合法“实施”的证据。且静政发〔2015〕37号公告发布时甘政国土发〔2015〕694号批复尚未作出，不可能体现该批复意志。因此无证据证实静宁县人民政府对案涉集体土地的征收已经依法实施。其三，上诉人董某与原静宁县国土资源局就补偿安置未达成协议，原静宁县国土资源局于2019年1月4日作出《办理征地安置补偿通知书》（附：《董某征地安置补偿方案》），该通知未告知申请复议、提起诉讼的权利和期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”的规定，董某自2019年1月10日收到该通知，其申请复议和提起诉讼的期限最迟至2020年1月10日止。而被诉责令交出土地决定书于2019年2月28日作出，于2019年3月5日送达。在董某享有的复议、起诉权利期限尚未届满时作出责令交出土地决定，程序违法。董某在提起本案诉讼时一并对补偿通知提起诉讼寻求救济，其作为被征收土地使用权人尚未依法得到安置补偿或者并非无正当理由拒绝安置补偿。其四，静宁县城关镇南关村委会于2015年4月15日出具的第283号《便函》，载明收到“静宁县人民政府文件征求意见的公告,并张贴公示”，但并无相应照片予以印证；虽然静宁县自然资源局在复议程序中提供了其官方网站于2015年4月15日发布的《静宁县人民政府关于征求意见的公告》的网页截图，以证明其履行了公告程序。但因不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《征收土地公告办法》第三条规定的公告地点和方式，不能证明原静宁县国土资源局依法履行了公告补偿安置方案的职责。根据《征收土地公告办法》第十四条“未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”的规定，上诉人董某具有拒绝交出土地的正当理由。综上，静宁县自然资源局作出的被诉责令交出土地决定认定事实不清，适用法律错误、程序违法。静宁县人民政府未依法严格审查征收土地的依据、公告等事项而作出复议维持决定、一审法院将责令交出土地争议作为征地补偿争议进行审理，均认定事实不清，适用法律错误。一审判决驳回董某的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款、第七十条第一至三项、第七十九之规定，判决如下：一、撤销庄浪县人民法院（2019）甘0825行初25号行政判决；二、撤销静宁县自然资源局作出的静自然责字（2019）1号责令交出土地决定；三、撤销静宁县人民政府作出的静政复决字〔2019〕9号行政复议决定。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人静宁县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 马建国审 判 员 王晓良审 判 员 岳学敏 二○一九年十二月十二日法官助理 惠小娟书 记 员 刘鸿珍