湖南省资兴市人民法院行 政 判 决 书（2019）湘1081行初73号原告：曾静，男，1983年9月7日出生，汉族，湖北省宜城市人，居民，住湖北省宜城市。委托代理人：李志华，资兴市金鑫法律服务所法律工作者。被告：汝城县市场监督管理局，住所地湖南省汝城县卢阳镇卢阳大道中段。法定代表人：宋恒，汝城县市场监督管理局局长。出庭负责人：朱方灯，汝城县市场监督管理局副局长。委托代理人：杨金刚，男，1964年3月11日出生，汉族，湖南省汝城县人，汝城县市场监督管理局公平交易股副股长，住湖南省汝城县。委托代理人：朱的良，湖南为全律师事务所律师。第三人：陈出新，男，1965年1月28日出生，汉族，湖北省武汉市人，居民，住湖北省武汉市武昌区。原告曾静诉被告汝城县市场监督管理局（以下简称汝城县市场监管局）、第三人陈出新市场监督行政强制措施及行政赔偿一案，于2019年10月22日向本院提起行政诉讼。本院依据《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于同日立案后，向被告及第三人邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告曾静的委托代理人李志华，被告汝城县市场监管局的出庭负责人朱方灯及其委托代理人杨金刚、朱的良到庭参加诉讼，第三人陈出新经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告汝城县市场监管局于2019年5月27日作出汝市监实强决（2019）3号《实施行政强制措施决定书》，认为原告曾静运输的1224件冷冻鸡爪，涉嫌经营未按规定进行检疫的肉类，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第（四）项的规定，决定扣押该批冷冻鸡爪。原告曾静诉称，2019年5月27日凌晨2点左右，原告受第三人陈出新的委托，托运24480公斤（1224件，每件20公斤）冷冻鸡爪从广东省广州市运往湖北省武汉市，途经京××区时，被被告汝城县市场监管局以查验检疫的名义将该批冷冻鸡爪扣押并卸至郴州市长冲创新工业园。2019年6月12日，被告登报限该批冷冻鸡爪的所有权人在公告期六十日内来被告处认领，但被告于2019年7月12日就将该批冷冻鸡爪予以拍卖。被告称这批冷冻鸡爪属于“三无”产品，且无法确定冷冻鸡爪的所有权人，这与事实不符。事实上，案发第二天第三人陈出新就前往被告处交涉，并找相关工作人员处理，但工作人员并未告知第三人该如何处理。根据《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国行政强制法》等相关法律规定，没有给予被告在六十日公告期内未到就违法变卖扣押物品的权力，且第三人的冷冻鸡爪经检测均属于合格产品。原告认为被告作出的扣押物品以及变卖物品的行政强制措施违法，损害了原告及第三人的合法权益，故诉至法院，请求人民法院依法确认被告作出的扣押及变卖原告物品的行政强制措施行为违法，并判令被告赔偿原告的经济损失700000元。被告汝城县市场监管局辩称：一、被告作出的扣押以及变卖涉案物品的行政强制行为有法可依，有章可循。被告的立案程序、扣押涉案物品程序、开展行政处罚调查程序、中止调查程序、对涉案无主物的处理程序均符合法律、法规的规定。二、原告的诉讼理由不能成立。1.原告诉称本案的“三无”且未经入境检疫的涉案物品属于第三人陈出新所有，没有事实及法律依据；2.原告要求归还24480公斤冷冻鸡爪，没有事实及法律依据；3.本案的行政处罚程序只是暂时中止调查，并没有终止调查，行政处罚程序可以依法恢复。综上所述，原告的诉讼请求没有任何法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人陈出新未予陈述亦未提交证据材料。经审理查明，2019年5月26日，被告汝城县市场监管局工作人员接到群众举报，称一辆车牌号为鄂Ｆ×××××（鄂Ｆ×××××）的红色车头冰柜厢式货车涉嫌运输未按规定进行检疫的肉类将通过京港澳高速（Ｇ4）转入夏蓉高速（Ｇ76）进入汝城县境内，要求查处。接到举报后，被告于当日向湖南省高速公路交通警察局郴州支队苏仙大队（以下简称苏仙大队）发出《协助调查函》，请求苏仙大队在湖南省××区境内的苏仙服务区设卡拦截鄂Ｆ×××××（鄂Ｆ×××××）货车予以检查，协助核查该车辆装载的涉嫌问题食品的种类、相关的检验检疫文件资料等事项。2019年5月27日0时46分，苏仙大队在Ｇ4往北苏仙服务区拦截鄂Ｆ×××××（鄂Ｆ×××××）货车，经苏仙大队工作人员和被告工作人员的检查，查明该辆货车所有人××湖北省宜城市恒运商贸有限公司，驾驶人为本案原告曾静，车载货物涉嫌未按规定进行检疫的肉类（冷冻鸡爪）。苏仙大队随即将案件移送被告处理。被告于2019年5月27日立案，当日，被告作出汝市监实强决（2019）3号《实施行政强制措施决定书》，认定原告曾静运输的冷冻鸡爪涉嫌未按规定进行检疫的肉类，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第（四）项的规定决定对该批冷冻鸡爪采取扣押的行政强制措施，扣押物存放地点为郴州开发区长冲创新创业园，扣押期限为30日，保存条件为冷藏。该决定书告知了当事人的救济途径和期限。同时附有扣押清单，清单载明扣押物品为家禽产品（鸡爪），每件15公斤，共1224件。原告曾静在扣押清单上签名确认。当日，被告将被扣押物品卸至郴州开发区长冲创新创业园郴州福林农产品冷链物流有限公司的冷库，并将《实施行政强制措施决定书》及其扣押清单送达原告。随后，被告开展调查，在询问的过程中，原告曾静多次陈述不是被扣押物品（冷冻鸡爪）的所有权人，只是鄂Ｆ×××××（鄂Ｆ×××××）货车的司机，其运输的冷冻鸡爪是在互联网平台上接的单，无法提供被扣押物品的所有权人以及物品具体情况等信息。被告因不能查明被扣押物品的所有权人，于2019年6月12日在《法制周报》发布《无主财物处理公告》，限公告发布之日起六十日内货物所有权人持有效证件前往被告处认领，逾期将按有关规定作为无人认领财物处理。2019年6月17日，被告委托东莞市中鼎检测技术有限公司对扣押的冷冻鸡爪进行检测检验。2019年6月21日，东莞市中鼎检测技术有限公司出具检测报告，检测结论为所检项目符合GB2762－2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》的要求。2019年6月24日，被告向汝城县财政局提交《关于申请对无主货物进行拍卖先行处置的报告》，请求对该批货物以拍卖的方式先行处置。当日，汝城县国有资产管理中心作出批复，建议通过公开拍卖进行处理。2019年6月25日，被告委托正意价格评估集团有限公司对案涉扣押冷冻鸡爪进行价格鉴定，同时委托湖南律诚拍卖有限公司予以拍卖。2019年7月2日，正意价格评估集团有限公司出具《扣押物品价格鉴定结论报告书》，鉴定结论为涉案扣押的冷冻鸡爪价格286495元。2019年7月5日，经过公开拍卖，桂林三力源冷冻食品贸易有限公司以310000元竞得涉案扣押冷冻鸡爪。之后，被告汝城县市场监管局将拍卖所得的310000元上缴国库。被告刊登无主财产处理公告于2019年8月14日公告期届满后，无人认领。2019年8月16日，被告以无法确定涉案冷冻鸡爪的所有人，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四十三条第一款第（四）项之规定，中止案件调查程序。2019年10月22日，原告曾静向本院提起诉讼。本院认为，本案争议的焦点，一是原告主体资格是否适格；二是被告作出扣押涉案冷冻鸡爪的行政强制措施行为是否合法；三是原告要求被告行政赔偿的诉讼请求是否支持。一、关于原告曾静主体资格是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，曾静虽是涉案被扣押物品的承运人，但被告汝城县市场监管局作出的《实施强制措施决定书》载明的当事人是曾静，受送达人亦是曾静。原告与被诉行政行为有利害关系，有权提起诉讼。因此，原告曾静是本案适格的诉讼主体。但应当予以指出，原告起诉时以陈出新是涉案扣押物品所有权人为由将其列为第三人。经本院依法通知陈出新参加诉讼，其无正当理由拒不出庭参加诉讼，亦未提交相关证据资料，视为其放弃参加诉讼的权利。根据现有证据表明，无任何证据证实陈出新是涉案扣押物品的所有权人，其不是本案被诉行政行为的利害关系人，本案处理结果亦与其无利害关系，故，陈出新的第三人诉讼主体不适格。二、关于被告汝城县市场监管局作出的扣押涉案冷冻鸡爪的行政强制措施行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。国家市场监督管理总局《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。第七条规定，县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件，法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的除外。根据上述法律和规章的规定，食品安全监督管理行政处罚案件一般应当由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。按照通常理解，违法行为发生地包括的违法行为着手地、经过地、实施（发生）地、结果发生地。本案中，被告汝城县市场监管局接到群众举报鄂Ｆ×××××（鄂Ｆ×××××）货车涉嫌运输未按规定进行检疫的肉类可能通过京港澳高速（Ｇ4）转入夏蓉高速（Ｇ76）进入汝城县境内，被告有权在汝城县境内对被举报的涉嫌违法食品进行检查。经审理查明，原告曾静驾驶的鄂Ｆ×××××（鄂Ｆ×××××）货车并未经过汝城县境内，本案涉嫌违法行为的着手地、经过地、实施地、结果发生地均不在汝城县境内，被告汝城县市场监管局对该行政处罚案件无管辖权。被告通过苏仙大队协助在郴州市××境内××Ｇ4苏仙服务区扣押原告曾静运输的冷冻鸡爪，其行政行为违反了地域管辖的相关法律规定，属于超越职权，应予确认违法。另外，《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款规定，查封、扣押的期限不得超过三十日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。该法第二十七条规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。本案中，被告于2019年5月27日作出扣押涉案冷冻鸡爪的行政强制措施决定后，应当及时查清事实，在三十日内作出处理决定，如情况复杂的，经本单位负责人批准，可以延长不超过三十日。按此推算，被告应当最迟在2019年7月25日前作出处理决定。被告至本案法庭辩论终结前仍未作出处理决定，明显超过扣押法定期限规定，属程序违法。三、关于原告要求被告行政赔偿的诉讼请求是否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵害公民、法人和其他组织合法权益的情形，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。该法第六条第一款规定，受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。本案中，在被告调查询问期间以及本院审理过程中，原告多次自认不是涉案扣押物品的所有权人，也没有提交涉案扣押物品所有权的证据，原告不是涉案扣押物品的所有权人。被告的行政行为虽然经本院确认违法，但并没有造成原告的财产损害，原告不是被诉行政行为的受害人，无权要求获取国家赔偿的权利。另外，涉案扣押物品尚未作出行政处理决定，当事人亦不得要求行政赔偿。故，原告要求行政赔偿的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十九条第一款、第七十条第（三）（四）项、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下：一、确认被告汝城县市场监督管理局扣押原告曾静运输的冷冻鸡爪的行政强制措施行政行为违法；二、驳回原告曾静的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告汝城县市场监督管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。审 判 长  张志辉人民陪审员  邵菊红人民陪审员  杨寿伟二〇一九年十二月十六日法官助理李良桃书记员侯外凤附：本判决书所引用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第六条受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。受害的法人或者其他组织终止的，其权利承受人有权要求赔偿。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。