江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终498号 上诉人（原审原告）张福来，男，汉族，住江苏省句容市。 被上诉人（原审被告）句容市人民政府，住所地在江苏省句容市人民路70号。 法定代表人周必松，该市市长。 委托代理人陈忠，江苏民中律师事务所律师。 上诉人张福来因与被上诉人句容市人民政府（以下简称句容市政府）土地承包经营权行政登记及行政赔偿一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2017）苏11行初84号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，张福来系句容市后白镇甘林自然村村民。甘林自然村原由甘南、甘北、甘东、甘西四个生产队组成，张福来原系甘南队人，1998年二轮土地承包中承包了甘南队土地7.02亩，在2005年二轮土地承包完善工作中，句容市后白镇东湾村村民委员会（以下简称东湾村委会）将7.02亩土地确权给张福来，并领取土地承包经营权证。2016年句容市政府将7.02亩土地确权颁证给张福来的儿子张正松。 1998年前、2003年至2004年间，张福来与甘北生产队鲁东贵、韩明章、韩明华、杨文玉通过签订“转让”“转包”协议形式，耕种四户承包土地共计11.4亩。2005年完善二轮土地承包工作时，东湾村委会与张福来签订了农村土地家庭承包合同书（合同编号为6110404027），将上述11.4亩土地发包给张福来，承包期限为1998年12月31日至2028年12月31日，句容市政府向张福来颁发了句农地承包权（2005）第02003号农村土地承包经营权证，该证载明发包方是后白镇东湾村甘林社。上述11.4亩土地一直由张福来耕种至2011年，因后白镇人民政府万顷良田建设需要，对东湾村土地进行流转，张福来在土地流转协议上签字后反悔，经东湾村委会与张福来协商，调剂东湾村民王明亮原承包地给张福来种植，调剂承包土地面积为25.22亩。当时约定扣除张福来自己承包面积14亩后，余11.22亩从2011年6月1日由张福来交付租金给村委会，但实际上，张福来一直未向村委会交纳租金。 在2016年句容市农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中，张福来凭句农地承包权（2005）第02003号农村土地承包经营权证要求村委会对其11.4亩土地进行确权登记。东湾村认为张福来种植的11.4亩土地不属于他本人所在的集体经济组织，张福来可以经营该土地但不能拥有该土地的承包经营权，故于2016年9月28日向后白镇人民政府申请撤销张福来持有的句农地承包权（2005）第02003号农村土地承包经营权证，后白镇政府向句容市政府申请撤销该土地承包经营权证。句容市政府未作出处理决定。 张福来于2016年5月15日向句容市农业委员会提交书面申请，要求办理11.4亩家庭承包经营土地确权登记手续。句容市农业委员会未向其作出书面答复。张福来于2016年7月26日向原审法院提起行政诉讼，要求句容市政府为其颁发11.4亩土地承包经营权证书。案件审理中，句容市农业委员会承诺两个月内对其申请作出处理决定，张福来撤回该案起诉。句容市农业委员会于2017年1月2日向张福来作出句农发[2017]8号《关于对张福来要求颁发土地承包经营权证的申请的处理决定》，告知其持有的句农地承包权（2005）第02003号农村土地承包经营权证上登记的土地不符合2016年句容市农村土地承包经营权确权登记颁证的条件，决定不受理颁证申请。张福来对句容市农业委员会作出的处理不服，向句容市人民法院提起诉讼，要求句容市农业委员会为张福来办理句容市后白镇甘林自然村11.4亩土地承包经营权证。句容市人民法院在案件审理中，向张福来进行法律释明后，张福来变更本案被告为句容市政府，句容市人民法院将案件移送原审法院审理。张福来在庭审中变更诉讼请求为：1、要求句容市政府为张福来办理句容市后白镇甘林自然村原11.4亩以实际测量面积为准的土地，另加上3.6亩土地的承包经营权证；2、赔偿经济损失244800元；3、本案的诉讼费用由句容市政府承担。 另查明，2017年5月24日，句容市后白镇东湾村民委员会向句容市人民法院提起民事诉讼，要求确认其与张福来之间签订的编号为6110404027的农村土地家庭承包合同（承包面积为11.4亩）无效。句容市人民法院经审理后作出（2017）苏1183民初2819号民事判决，确认编号为6110404027的农村土地家庭承包合同无效。张福来不服一审判决，上诉到原审法院，原审法院二审审理中，句容市后白镇东湾村民委员会向原审法院申请撤回起诉。原审法院作出（2018）苏11民终57号民事裁定书，裁定撤销原审判决，准许句容市后白镇东湾村民委员会撤回起诉。 还查明，2015年《江苏省人民政府办公厅转发省农委等部门的通知》（苏政办发〔2015〕36号），规定农村土地承包经营权确权登记颁证工作，坚持依法依规的原则。权属争议未解决的，暂不进行土地承包经营权确权登记颁证。……提出开展农村土地承包经营权确权登记颁证，核心是确权，重点在登记，关键在权属调查。要求完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，完善土地承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。 原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，句容市政府具有核发本辖区农村土地承包经营权证书的法定职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 本案中，张福来要求句容市政府为其办理句容市后白镇甘林自然村原11.4亩以实际测量面积为准的土地，另加上3.6亩土地的承包经营权证。首先，苏政办发〔2015〕36号文规定，权属争议未解决的，暂不进行土地承包经营权确权登记颁证。张福来要求对11.4亩土地以实测面积为准颁证，现张福来与村委会就该地块权属有争议，属于暂不进行土地承包经营权确权登记颁证的情形。其次，因苏政办发〔2015〕36号文对颁证的具体程序和要求并未作出特别规定，故仍应按照《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等农村土地承包法律、法规规定的程序进行。根据前述规定，土地承包合同是承包户取得土地承包经营权的法定依据。本案张福来未与发包方签订新的农村土地承包合同或者完善原有的土地承包合同，发包方及其他适格申请人也未层报至句容市政府的农业行政主管部门，申请颁发农村土地承包经营权证，且句容市农业委员会也明确答复张福来该地块不符合确权登记颁证的条件，因此张福来尚不具备要求句容市政府向其重新颁发土地承包经营权证的前提条件和基本事实。张福来现要求句容市政府按照实测面积向其颁发土地承包经营权证，无事实根据，不符合提起行政诉讼的条件，对其起诉应当不予立案，鉴于本案已经立案，故应裁定驳回其起诉。同时对其提出的行政赔偿，亦应一并驳回。 综上，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张福来的起诉。原审案件受理费50元，退还张福来。 张福来上诉称，原审认定事实、适用法律有误。在1998年二轮土地承包时，上诉人家庭承包包括九亩三地块面积6.04亩、明华二块2.98亩、文玉田2.38亩，合计11.4亩，并登记在上诉人家庭名下，取得农村土地承包经营权证。2016年新一轮土地确权登记中，对上诉人该11.4亩土地及另外已测量的3.6亩土地未为上诉人办理确权登记，也未办理土地承包经营权证。2010年7月26日，东湾村委会与上诉人签署15亩土地的流转协议，但上诉人不愿意流转，东湾村委会同意由上诉人本人种植，由村协调土地安排，最后村委会强制要求上诉人耕种东湾村土地。上诉人现要求将上述15亩土地流转给政府，并颁发15亩土地承包经营权证书。请求：1、撤销一审裁定，并依法改判。2、一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。 句容市政府答辩称，张福来未与发包方就其诉请的土地签订新的农村土地承包合同或者完善原有的土地承包合同，发包方及其他适格申请人也未呈报至句容市政府的农业行政主管部门申请颁发农村土地承包经营权证，句容市农业委员会也曾明确答复张福来该土地不符合确权登记颁证的条件，因此张福来的诉讼请求缺乏前提条件和事实基础。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”根据上述规定，农村土地承包合同自成立之日起生效，同时依法设立土地承包经营权，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证，是对承包方取得的土地承包经营权进行登记造册，属于一种行政确认行为，该确认行为的基础法律关系是农村土地承包合同。本案中，张福来要求句容市政府向其颁发土地承包经营权证，但其并未按照上述法律规定提供与发包方签订的农村土地承包合同，不符合确权登记颁证的程序性要求。而且，张福来曾向句容市农业委员会提交书面申请，要求办理11.4亩家庭承包经营土地确权登记手续，句容市农业委员会已经向其作出句农发[2017]8号《关于对张福来要求颁发土地承包经营权证的申请的处理决定》，告知其持有的句农地承包权（2005）第02003号农村土地承包经营权证上登记的土地不符合2016年句容市农村土地承包经营权确权登记颁证的条件，决定不受理颁证申请。故张福来要求句容市政府向其重新颁发土地承包经营权证，既不符合确权颁证的前提条件，也缺乏为其颁证的事实根据，原审法院裁定驳回起诉，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。张福来的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  赵 黎 审 判 员  臧 静 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇一九年十二月二十日 书 记 员  刘 妍