安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖08行终141号 上诉人（一审原告）张文满，男，1975年10月6日出生，汉族，住安徽省安庆市宜秀区。 委托代理人郑继能，安徽黄金律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安庆市宜秀区杨桥镇人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区228省道西50米。 法定代表人吕兆春，镇长。 出庭负责人聂英武，副镇长。 委托代理人杨登科，安徽大雷律师事务所律师。 上诉人张文满因与安庆市宜秀区杨桥镇人民政府（以下简称杨桥镇政府）房屋拆迁行政协议一案，不服安徽省安庆市迎江区人民法院（2019）皖0802行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案上诉人张文满及其委托代理人郑继能，被上诉人杨桥镇政府的出庭负责人聂英武及委托代理人杨登科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 张文满一审起诉称：2019年2月19日被告强行要求原告签订“房屋拆迁协议书”，对其232平方米的房屋仅补偿328039元，但没有向原告出示《“引江济淮工程”征收补偿及安置办法》。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，未经批准不得征收集体土地，虽然“引江济淮”作为国家大型水利工程可以先行用地，但也必须按照程序进行公告、作出征收决定。2019年2月18日，原告前往市国土资源局查询相关事宜时，该局提供了庆国土资征告[单独选址]〔2017〕5号《引江济淮工程（安庆宜秀段）建设用地征地拆迁补偿标准安置途径告知书》，该文件第七条明确规定“通知书由农村集体经济组织送达被征地、拆迁农户”，撇开村委会从未进行过公告、更未向原告送达不说，市国土资源局的文件不能替代区政府公告的法定职责，变相剥夺了村民对相关内容提出异议及救济的权利。“引江济淮工程”是国家大型水利工程，是依法进行的，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。被告在安庆市宜秀区人民政府还没有进行公告时就与原告签订房屋拆迁协议书显然不符合法律规定的程序，以《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》作为拆迁补偿的依据也与实施“引江济淮工程”事实不符。诉讼请求：1.依法确认被告签订“房屋拆迁协议书”程序违法，并请求依法确认该“房屋拆迁协议书”无效。2.诉讼费由被告承担。 一审法院经审理查明：2016年12月28日，国土资源部办公室向安徽省国土资源厅复函（国土资厅函〔2016〕2145号），载明：国土资源部已经通过引江济淮工程用地预审，国家发展改革委批准项目可行性研究报告，水利部同意安徽段先行建设任务；考虑该项目部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地233.4919公顷（含耕地164.8087公顷）。 2017年4月21日，安徽省人民政府办公厅作出《安徽省人民政府关于做好引江济淮工程建设征地征迁工作的通知》（皖政办秘〔2017〕95号），通知：征地界线、地类和数量以施工红线图（含批准的补充设计和设计变更）及土地勘测定界成果为基础，经项目法人和所在县（市、区）人民政府共同确认为准；引江济淮工程的土地补偿费和安置补助费，按照《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2015〕24号）执行；青苗、房屋及其他地上附着物拆迁补偿，按照所在市人民政府颁布的标准执行。 2017年11月23日，安庆市国土资源局作出《引江济淮工程（安庆市宜秀段）建设用地征地补偿标准安置途径告知书》（庆国土资征告﹝单独选址﹞〔2017〕5号），向宜秀区杨桥镇鲍冲湖村、鹿山村、花山村、螺山村、破罡湖社区以及罗岭镇姥山村、妙山村、小龙山村、凤溪村告知了建设用地项目名称，拟征地土地位置，被征村、组及面积，征地、拆迁初步补偿标准，被征土地所涉及的农业人口初步安置办法等。上述《告知书》张贴在宜秀区××××村务公开栏予以公示。 2018年10月21日，安徽省人民政府办公厅作出《安徽省人民政府专题会议纪要》（第141号），内容是《研究推进引江济淮工程建设》。 2018年12月5日，安庆市引江济淮工程协调推进工作领导小组办公室向宜秀区引江济淮办作出《安庆市引江济淮工程协调推进工作领导小组办公室关于引江济淮工程宜秀段征地拆迁工作请示的回复》，对宜秀区引江济淮办提出的请示回复如下：根据《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地征迁工作的通知》（皖政办秘〔2017〕95号）关于“引江济淮工程的土地补偿费和安置补助费，按照《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2015〕24号）执行”、“青苗、房屋及其他地上附着物拆迁补偿，按照所在市人民政府颁布的标准执行”之规定，宜秀区征地拆迁工作执行安庆市市区现有标准，国有土地上房屋征收与补偿按《安庆市人民政府关于印发安庆市市区国有土地上房屋征收与补偿安置办的的通知》（宜政发〔2018〕17号）执行。 2019年1月8日，宜秀区引江济淮工程建设协调领导小组办公室牵头组织省引江济淮公司安庆建管处、安徽省水利水电勘测设计院、安庆市引江济淮工程领导小组办公室、黄河勘测规划设计有限公司、杨桥镇政府等单位对引××工程（××）面积实物量进行确认。安置人口以公安部门认证为准，拆迁房屋（不含梅林道班和停建令后新建房屋）总面积11117.49平方米。 2019年1月14日，拆迁摸底情况于螺山村村务信息公开栏张贴予以公示。2019年1月24日，杨桥镇政府对位于杨桥镇螺山村张文满户进行房屋拆迁认证，认证房屋总面积为175.83㎡，认证人口经杨桥镇政府螺山村民委员会及安庆市公安局杨桥派出所确认为1人并确认可其存在增加1个安置人口的情形。 2019年2月19日，张文满签署“承诺书”，承诺：根据《安庆市人民政府关于印发安庆市区集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（宜政发〔2018〕17号）文件第十八条第一款“被拆迁户人均房屋建筑面积40平方米以内（含40平方米）的部分实行房屋产权调换或者货币化补偿，具体由被拆迁户选择。”之规定，自愿放弃房屋产权调换（异地集中安置点螺山村村部附近）政策，选择货币化补偿安置。同日，张文满与杨桥镇政府签订“房屋拆迁协议书”，确认了张文满户总面积175.83㎡，常住人口为1+1，货币化补偿总金额合计289648元。后张文满认为“房屋拆迁协议书”的签订不符合法律规定的程序，诉至法院。 一审法院认为：本案的争议焦点是原、被告于2019年2月19日签订“房屋拆迁协议书”是否合法。 安徽省人民政府办公厅作出《安徽省人民政府关于做好引江济淮工程建设征地征迁工作的通知》（皖政办秘〔2017〕95号）确认：征地界线、地类和数量以施工红线图（含批准的补充设计和设计变更）及土地勘测定界成果为基础，经项目法人和所在县（市、区）人民政府共同确认为准。2019年1月8日，宜秀区引江济淮工程建设协调领导小组办公室牵头组织省引江济淮公司安庆建管处、安徽省水利水电勘测设计院、安庆市引江济淮工程领导小组办公室、黄河勘测规划设计有限公司、杨桥镇政府等单位对引××工程（××）面积实物量进行确认，张文满名下房屋所在地块在确认项目征迁范围内。后经杨桥镇政府、螺山村民委员会及安庆市公安局杨桥派出所对征迁人口进行认证，并将认证信息予以公示。安庆市国土资源局亦将《引江济淮工程（安庆市宜秀段）建设用地征地补偿标准安置途径告知书》在张文满所在村村务公开栏予以公示，后原、被告签订“房屋拆迁协议书”。上述土地征收事实行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。 张文满认为其签订的“房屋拆迁协议书”并非其真实意思表示，但未提交证据予以证明，且案涉“房屋拆迁协议书”确系其本人签名，故上述“房屋拆迁协议书”，合法有效，原、被告应当严格履行协议约定的义务。张文满关于确认杨桥镇政府签订“房屋拆迁协议书”程序违法、并请求依法确认该“房屋拆迁协议书”无效的诉讼请求，于法无据，不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张文满的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张文满负担。 张文满上诉称：在安庆市宜秀区人民政府没有作出征收决定和发布征收公告的情况下，被上诉人与上诉人签订的“房屋拆迁协议书”没有基础，违反行政程序的行政协议不合法。被上诉人称“引江济淮工程”安庆段是“先行用地阶段”，亦承认没有作出征收决定并公告，故土地管理法规定的土地征收程序尚未开始，房屋征收没有依据。人民法院审理行政案件应当对行政行为依据的法律、法规及规范性文件进行审查，本案拆迁补偿依据的《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》是没有法律授权、超越职权制定的文件。上诉请求：撤销一审判决，改判确认本案“房屋拆迁协议书”无效。 杨桥镇政府答辩称：1.本案征收程序没有开始，但是用地程序已经开始，因涉及引江济淮国家重点工程，其先行用地已经得到批复。2.法院对行政行为合法性予以审查与上诉人是否在诉讼请求中对相关规范性文件提出合法性审查不矛盾。一审事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 张文满向一审法院提交了以下证据： 证据一、房屋拆迁协议书。证明目的：原被告之间签订的协议相关内容，本案所涉“引江济淮工程”系国家大型水利工程，适用《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》错误，在没有发布征收决定、征收公告时签订“房屋拆迁协议书”程序违法，且没有“引江济淮工程”专项适用的“补偿、安置办法”，协议内容没有法律依据，应当依法确认其无效。 证据二、安庆市国土资源局庆国土资征告〔2017〕5号文件。证明目的：证明区政府未发布公告，市国土局的文件不能代替区政府公告，本案在征收及补偿方案公告前就签订拆迁补偿协议既违反程序、也没有合法的补偿依据。 杨桥镇政府向一审法院提交了以下证据： 第一组：《国土资源部办公厅关于引江济淮工程（安徽段）控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函〔2016〕2145号文件）、安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知（皖政办秘〔2017〕95号文件）、安徽省人民政府专题会议纪要（第141号）---研究推进引江济淮工程建设、安庆市引江济淮工程协调推进工作领导小组办公室关于引江济淮工程宜秀段征地拆迁工作请示的回复（宜引江济淮办〔2018〕17号文件）、引江济淮工程（安庆市宜秀段）建设用地征地拆迁补偿标准安置途径告知书（庆国土资征告[单独选址]〔2017〕5号文件）、安庆市人民政府关于印发安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法的通知（宜政发〔2018〕17号文件）、公示照片。证明目的：1.引江济淮先行用地有法律、政策依据；2.安庆市市区涉及引江济淮工程的拆迁政策依据安庆市政府颁发的宜政发〔2018〕17号文件；3.杨桥镇政府与张文满户签订“房屋拆迁协议书”依法依规，程序合法。 第二组：引××工程（××）实物量认证表、张文满户房屋拆迁认证档案。证明目的：1.张文满户在引××工程（××）范围内；2.张文满户房屋面积175.83㎡其本人已确认、安置人口两人也得到了认证。 第三组：房屋拆迁协议书、承诺书、张文满签协议现场照片。证明目的：1.协议书是在双方平等协商的情况下签订的；2.协议书内容是得到张文满认可的。 上述证据均已随案移送本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本案争议焦点为：上诉人与被上诉人签订的房屋拆迁协议是否合法有效。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格；减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；行政行为客观上不可能实施等属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”。本案双方签订的房屋拆迁协议并无上述“重大且明显违法”的情形。 上诉人请求确认涉案行政协议无效的理由在于土地征收程序违法。关于涉案征收拆迁程序问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。本案中，因引江济淮水利工程建设的需要，国土资源部已经批准先行用地，即先行实施征收该工程所需土地并对地上房屋等附着物进行补偿安置，然后补办建设用地审批手续。土地征收组织实施机关可以直接根据国土资源部的先行用地批复，依照土地管理法规定的土地征收程序组织实施征地行为，并无作出土地征收决定之程序要求。根据查明的事实，涉案建设用地项目名称，拟征地土地位置，被征村、组及面积，征地、拆迁初步补偿标准，被征土地所涉及的农业人口初步安置办法等已经通过《引江济淮工程（安庆市宜秀段）建设用地征地补偿标准安置途径告知书》在上诉人所在村进行了公示。上诉人认为被上诉人订立涉案行政协议时没有作出征收决定和发布征收公告程序违法的上诉理由不能成立。 关于涉案行政协议补偿标准的依据问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十一条授权由国务院另行规定大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，而国务院制定的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》未对该授权事项另行作出规定。安徽省人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定的“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，作出“青苗、房屋及其他地上附着物拆迁补偿，按照所在市人民政府颁布的标准执行”的规定。涉案征地拆迁补偿执行安庆市市区现有标准《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》符合法律法规的规定。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张文满负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 明 审判员 张建平 审判员 刘 鑫 二〇一九年十二月二十三日 法官助理储芳龄 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。