西安铁路运输中级法院     行  政  裁定  书     （2019）陕71行终1152号     上诉人（原审原告）任战良，男，1950年1月15日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   被上诉人（原审被告）西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。   法定代表人杨仁华，主任。   委托代理人靳沂，该管委会工作人员。   委托代理人景文婷，陕西洪振律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市未央区。    法定代表人李明远，市长。   委托代理人吕斌，西安市司法局工作人员。   上诉人任战良因与被上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、西安市人民政府（以下简称市政府）其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院(2019)陕7102行初2700号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。   一审法院经审理查明，陕西省人民政府于2018年2月28日作出《关于西安高新区2017年度第六批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批［2018］26号），同意将西安市长安区乡级土地利用XX街XX村XX组34.7912公顷集体建设用地依法征收为国有。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，市政府和西安市国土资源局在被征收范围内各自对《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》依法进行了公告。为了保障晨光村上述土地征收工作的顺利推进，保障被征收人宅基地上房屋拆迁工作的有序开展，细柳街道工作委员会、细柳街办于2018年10月28日向高新管委会上报了《XX街道XX村、大羊村拆迁补偿安置实施方案》的请示，高新管委会于2018年11月7日作出《批复》。后任战良通过政府信息公开的方式获取了涉案《批复》，任战良认为该《批复》从实体和程序严重违法，依法应予撤销，向市政府提出行政复议申请，市政府经过审查后，于2019年7月15日作出市政复决字[2019]362号《行政复议决定书》，维持了高新管委会作出的《批复》，并邮寄送达给任战良。任战良认为高新管委会和市政府作出的涉案行政行为，侵犯了其合法权益，故诉至一审法院。   一审法院认为，本案的争议焦点是高新管委会作出的涉案《批复》是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，涉案《批复》是高新管委会针对细柳街办上报的《〈XX街道XX村、大羊村拆迁补偿安置实施方案〉的请示》的审批行为，该行为属于上下级行政机关之间履行法定报批程序的内部行政行为，仅是组织实施征收工作过程中的内部过程性环节，对任战良的实体权益不产生影响。另任战良所在村进行拆迁安置过程中，拆迁方向任战良发放的拆迁手册等拆迁宣传动员材料中并未印发涉案《批复》，且任战良是通过政府信息公开的方式获取涉案《批复》的，该《批复》因高新管委会并未向任战良送达或对外张贴公布，并未对外发生法律效力，亦未对任战良的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。市政府作出的市政复决字[2019]362号《行政复议决定书》，维持了高新管委会作出的《西安高新区管委会关于对〈西安高新区征收XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案〉的批复》(西高新发[2018]184号)，其同样也未对任战良的合法权益产生实际影响。综上，任战良的起诉不符合行政诉讼的受案范围，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回任战良的起诉。案件受理费50元，退还任战良。   上诉人任战良上诉称，一、被诉《西安市高新区管委会关于对〈XX街道XX村、大羊村拆迁补偿安置实施方案〉的批复》直接产生了《西安市高新区征收XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》付诸实施的实际效力，直接为上诉人设定了遵照该标准的义务，否定了上诉人对《补偿安置实施方案》提出意见的权利。具备公定力、拘束力，对上诉人征收补偿权益产生了实际影响。首先，上诉人所在村集体的拆迁项目，系由长安区细柳街道办事处发布拆迁通告进而组织实施的，细柳街道办事处2018年12月18日做出的《西安市高新区XX街道XX村拆迁通告》中写明：《补偿安置实施方案》已经管委会通过并备案，现就拆迁有关事项通告如下……。后面的内容又对户籍认定、建筑及附着物确认、限期搬离时间进行了确定。由此可见，本案被诉《批复》，不仅仅是《补偿安置实施方案》的依据，亦是《拆迁通告》依据。不仅给上诉人设定了限期搬离、停止经营、达成协议的义务，亦写明了逾期不签协议的后果(奖励金多少、有无)。综上，被诉《批复》行为具有公定力、拘束力和执行力，对上诉人的权利义务产生了实际影响。其次，上诉人所在村集体的拆迁项目，除街道办发布的《拆迁通告》外，无有任何征地审批文件。按照法定集体土地征收流程，征收项目需经省以上人民政府审批方可实施，而补偿安置方案应当根据批准的土地征收方案制定并经市、县人民政府审批。如果被征收人对其中行政行为不服，有明确的救济渠道，如按《土地管理法实施条例》规定进行协调裁决，以此来保证被征收人的合法权益。但本案中，被上诉人高新管委会所开展拆迁项目并未经法定报批流程，其行政行为缺乏法律、职权依据，行为的合法性未受到充分的监督。如按一审法院所判，则被征收人的合法权益没有相应的权利救济渠道予以保护，存在的矛盾将始终难以化解。再次，被诉《批复》行为，并不局限于细柳街道办和被上诉人高新管委会之间的内部请示行为，在实际实施时，其直接作为《补偿安置实施方案》的实施依据，甚至是作出《补偿安置实施方案》的行为(《补偿安置实施方案》十一条写明：“本方案由现高新区统一征地办公室负责解释”。由此来看，《补偿安置实施方案》由高新管委会作出，虽行为名为《批复》，但可能是《补偿安置实施方案》作出行为)，直接对相对人产生了效力。对此，在被上诉人市政府的复议决定中亦有体现：“该批复的效力并不局限于行政机关之间或者行政机关内部，而是直接对公民发生效力，并将直接按照该批复内容执行，具有外化效果，属于具体行政行。”二、被诉《批复》是否对上诉人产生权利义务的影响应由其实际效果来认定，而非是否向被拆迁人印发或对外公告张贴来判断。《批复》为被拆迁人设定了限期搬离、停止经营等义务以及不履行的后果(降低或没有奖金)，对上诉人的权利义务产生了实际影响。而一审裁判以《批复》没有作为拆迁动员材料印发给被拆迁人、也并未通过送达或张贴的方式对外公布，故不对外产生实际影响。此认定明显系事实认定不清。综上，一审法院裁定认定事实不清，适用法律错误。故上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。   被上诉人高新管委会辩称，一、答辩人作为市政府的派出机构，具备组织实施土地征收工作的职能。二、答辩人作出的《西安高新区管委会关于XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案>的批复》程序与内容均合法，不应撤销。三、答辩人作出的批复行为系内部行政行为，未针对被答辩人设定新的权利义务，不属于行政诉讼受理范围。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法不应予以撤销。   被上诉人市政府辩称，原审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持，请求维持原裁定。   二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”、第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，2018年10月28日细柳街道工作委员会、细柳街办向被上诉人高新管委会上报了《〈XX街道XX村、大羊村拆迁补偿安置实施方案〉的请示》，被上诉人高新管委会于2018年11月7日作出案涉《批复》，一审法院认定案涉《批复》行为属于上下级行政机关之间履行法定报批程序的内部行政行为，仅是组织实施征收工作过程中的内部过程性环节，未对外发生法律效力，未对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围并无不当，本院予以认可。被上诉人市政府作出的市政复决字[2019]362号《行政复议决定书》，维持了被上诉人高新管委会作出案涉《批复》，一审法院认定该《行政复议决定书》同样也未对上诉人的合法权益产生实际影响，本院亦予以认可。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人任战良的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长侯文锋                           审判员刘宇红   审判员朱爱琳     二○一九年十二月十三日                             书记员白雪宜        1