四川省达州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)川17行赔终12号 上诉人（原审原告）渠县李馥乡生猪定点屠宰场,住所地：四川省渠县李馥乡李馥村五社。 投资人雷友林,男，1970年3月6日出生，汉族，住四川省渠县。 被上诉人（原审被告）渠县李馥镇人民政府。住所地：四川省渠县李馥镇狮子街41号。 法定代表人何泓志，镇长。 出庭负责人江治平，副镇长。 委托代理人雷勇，渠县司法局干部。 上诉人渠县李馥乡生猪定点屠宰场（以下简称李馥乡生猪屠宰场）因诉被上诉人渠县李馥镇人民政府（以下简称李馥镇政府）行政赔偿一案，不服四川省达州市通川区人民法院（2019）川1702行赔初3号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人渠县李馥乡生猪定点屠宰场的投资人雷友林，被上诉人渠县李馥镇人民政府的副镇长江治平及委托代理人雷勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，原告渠县李馥乡生猪定点屠宰场于2007年4月24日成立，投资人为雷友林，该屠宰场位于渠县李馥乡油坊街28号，紧邻学校和居民区。 2016年3月3日，渠县人民政府办公室印发的《渠县生猪定点屠宰厂（场、点）设置规划》，载明：重新规划布局全县生猪定点屠宰厂（场、点），要求生猪定点屠宰厂（场、点）具体地址应选择在当地常年主风向下风侧，远离学校、居住区和生活饮用水源等敏感区，不得妨碍或者影响所在地居民生活和公共场所活动。2017年4月6日，渠县畜牧食品局制定《2017年生猪定点屠宰企业污染治理实施方案》，载明：对原告在内的渠县41家屠宰场进行分类清理整治，对不属于规划设置范围的生猪屠宰场应按期关闭停宰；对属于规划设置范围但位于场镇、居民生活区等不符合环保要求的生猪屠宰场应尽快迁建。并于2017年8月底前完成迁建规划，12月底前完成迁建任务。原告屠宰场属于应迁建类。 2017年被告以原告屠宰场在屠宰过程中产生的粪便、污水无法及时排出并清理，造成废水沟臭气熏天，影响居民、学校的正常生活，群众怨声载道为由，多次向渠县畜牧食品局、渠县环境保护局函告，请求对原告屠宰场采取相应措施。 2017年8月29日、2018年2月12日原告投资人雷友林因屠宰场迁建问题向被告书面承诺，保证现屠宰场于2018年5月1日前停止营业。2018年8月10日，被告向原告作出关停通知并送达，该通知载明：“你屠宰场位于李馥场镇居民区，紧邻李馥镇一校，在屠宰生猪过程中，造成大量污水、污物、煤烟灰及噪音，严重影响了校园环境及周围居民正常的生产生活，导致他们怨声载道，反映环境污染的问题十分强烈。李馥镇人民政府按照县委、县政府指示和相关主管部门的要求，限你场于2018年8月15日起关停，不得再进行生产。否则，自行承担一切后果。”后原告关停其屠宰场。原告向一审法院提起要求确认被告作出的该关停通知违法并提起本案赔偿诉讼，请求被告赔偿原告守护人员工资15000元、设备维护费20000元、停产利润120000元以及复产后恢复费20000元，共计175000元。 原审同时查明，原告屠宰场迁建手续正在报批当中。 原审认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案被告作出被诉通知时，未告知原告起诉期限，因此，原告2018年8月10日收到被诉通知，于2019年2月18日提起诉讼，未超过一年，故，其起诉未超过起诉期限。 《四川省城乡环境综合治理条例》第三条规定：“本条例所称城乡环境综合治理，是指政府领导、部门协作、公众参与，对城镇和乡村的容貌秩序、环境卫生、设施建设、公共服务和绿化生态等进行规范和管理的活动”；第六条第一款规定：“镇（乡）人民政府、街道办事处负责辖区内城乡环境综合治理的具体工作，指导和督促居（村）民委员会、社区、相关单位开展城乡环境综合治理。”因此，被告负责渠县李馥镇的容貌秩序、环境卫生、公共服务等具体工作，享有指导和督促相关单位开展城乡环境综合治理的职责。 《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类:……（四）责令停产停业；……”。因此，被告限期原告屠宰场关停，不得再进行生产，属于行政处罚。该法第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”故，被告作出该关停通知的行为，超越职权，依法应当撤销。但原告屠宰场紧邻学校和居民区，本应迁建，且其迁建手续也正在办理中，同时，其投资人也承诺，现屠宰场于2018年5月1日前停止营业。如果撤销该关停通知会给公共利益造成损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，故被告作出关停通知的行为应确认违法。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……6.吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；……”因此，被告应赔偿原告停产停业期间必要的经常性开支费用。 一审中，原告主张被告赔偿守护人员工资、设备维护费、停产利润以及复产后恢复费。首先，《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定：“国家赔偿法第三十六条第六项规定的停产停业期间必要的经常性费用开支，是指法人、其他组织和个体工商户为维系停产停业期间运营所需的基本开支，包括留守职工工资、必须缴纳的税费、水电费、房屋场地租金、设备租金、设备折旧费等必要的经常性费用。”因此，原告所主张的停产利润及复产后恢复费不属于其停产停业期间必要的经常性费用；其次，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。但原告提交的证据不能证明在其停产停业期间已支付守护人员工资及设备维护费。故，对其赔偿请求，不予支持，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告渠县李馥乡生猪定点屠宰场的赔偿请求。 李馥乡生猪屠宰场向本院提出上诉，请求：1、撤销一审判决；2、判决被上诉人李馥镇政府赔偿上诉人李馥乡生猪屠宰场损失175000元；3、一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实及理由：上诉人李馥乡生猪屠宰场成立于2004年，被上诉人在2014年书面发文同意上诉人在原址改建，上诉人经过审批对屠宰场升级改造，添置设备共花费约一百万元。2018年3月13日，上诉人与其他屠宰企业联合请求渠县人民政府对屠宰企业搬迁补偿。2018年8月10日，被上诉人作出关停通知，责令上诉人在2018年8月15日前关停屠宰场，上诉人在限定的期限内关停，至今没有恢复生产。造成损失175000元，损失还在扩大。上诉人屠宰场需要人守护是常理之中，守护人员每月计2500元工资，6个月共15000元应予支持，设备维修费用20000元也在情理之中，停产利润12万元由证据证实，复产费用2万元也是必要开支。一审法院适用法律错误，判决驳回上诉人的赔偿请求错误。 被上诉人李馥镇政府辩称，1、上诉人李馥乡生猪屠宰场屠宰生猪不符合国家规定的操作规程和技术要求，该屠宰场地处居民区，与李馥镇第一中心学校相邻，离李馥镇生活广场不足10米，上诉人屠宰设备不齐全，产生大量粪便、污水，未经处理直接排放，严重影响周边居民正常生活，当地居民联名要求政府关停屠宰场。2、被上诉人作出的关停通知不是具体行政行为，并未侵害上诉人的权利。被上诉人于2017年4月28日向渠县畜牧局去函，渠县畜牧局回函答复李馥乡生猪屠宰场应予以迁建，并与2017年5月4日下达整改通知书，被上诉人积极劝说李馥乡生猪屠宰场尽快按照国家规定迁建，屠宰场负责人雷友林也承诺尽快落实迁建问题，并承诺在2018年5月1日之前完成搬迁，原屠宰场停产。到期后，上诉人没有履行承诺，被上诉人通知其关停是督促、劝告行为，没有强制执行力，被上诉人没有采取任何强制措施，属于行政指导，是否关闭，屠宰场决定，被上诉人没有侵害上诉人的合法权益。上诉人停产停业是自己严格执行国家法律法规和政策的结果，是自己遵守生猪屠宰场相关规定的结果，应当守法经营，损失应当自己承担。请求人民法院驳回上诉人的上诉请求。 二审审理期间，各方当事人均没有提交新的证据。 二审查明，上诉人李馥乡生猪屠宰场诉被上诉人李馥镇政府其他行政行为一案，已由四川省达州市通川区人民法院（2019）川1702行初38号行政判决确认被上诉人李馥镇政府作出的《关于对李馥乡生猪定点屠宰场关停的通知》的行为违法，该判决已生效。 本院经审理查明的其他事实和一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人李馥镇政府于2018年8月10日作出的《关于对李馥乡生猪定点屠宰场关停的通知》已经一审法院生效判决确认违法，该通知与上诉人李馥乡生猪屠宰场主张的损失是否具有因果关系是本案争议的焦点。 李馥乡生猪屠宰场位于渠县李馥乡油坊街28号，紧邻学校和居民区，其2014年经被上诉人同意原址改建，李馥乡生猪屠宰场在此期间属于合法营业。 渠县人民政府办公室2016年3月3日印发的《渠县生猪定点屠宰厂（场、点）设置规划》要求重新规划布局全县生猪定点屠宰厂（场、点），具体地址应选择在当地常年主风向下风侧，远离学校、居住区和生活饮用水源等敏感区，不得妨碍或者影响所在地居民生活和公共场所活动。渠县畜牧食品局2017年4月6日制定的《2017年生猪定点屠宰企业污染治理实施方案》，将李馥乡生猪屠宰场在内的渠县41家屠宰场进行分类清理整治，对不属于规划设置范围的生猪屠宰场应按期关闭停宰；对属于规划设置范围但位于场镇、居民生活区等不符合环保要求的生猪屠宰场应尽快迁建。并于2017年8月底前完成迁建规划，12月底前完成迁建任务。根据上述规定，李馥乡生猪屠宰场经营地点紧邻学校和居民区，应按期关闭停宰，并尽快迁建。同时根据上述规定，李馥乡生猪屠宰场应当于2017年8月底前完成迁建规划，12月底前完成迁建任务。上诉人李馥乡生猪屠宰场亦知晓该情况，其迁建手续已在报批，其投资人雷友林先后于2017年8月29日、2018年2月12日两次因屠宰场迁建问题向被上诉人李馥镇政府作出书面承诺，保证尽快修建新场，同时保证原屠宰场于2018年5月1日前停止营业。即在2017年12月底最迟于2018年5月1日，李馥乡生猪屠宰场应停止营业，其在2018年5月1日之后的营业缺乏合法性。李馥乡生猪屠宰场到期未按照承诺停止营业，被上诉人李馥乡政府于2018年8月10日作出通知，要求李馥乡生猪屠宰场限于2018年8月15日起关停，该通知没有侵害李馥乡生猪屠宰场的合法权益。故被上诉人李馥乡政府作出的关停通知的行为与上诉人李馥乡生猪屠宰场主张的2018年8月10日后的停产停业损失不具有行政法上的因果关系。上诉人李馥乡生猪屠宰场的赔偿请求缺乏事实及法律依据，一审判决认定不予赔偿的理由不当，但驳回其赔偿请求的结果正确，本院对其结果予以维持。 综上，上诉人渠县李馥乡生猪定点屠宰场的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持，一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 冯 浩 审判员 刘翠成 审判员 旷章娟 二〇一九年十二月十八日 书记员 杨城坤