海南省第二中级人民法院行政判决书（2019）琼97行初220号原告国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司，住所地海南省乐东黎族自治县。法定代表人陈顺全，该公司董事长。委托诉讼代理人安宁，北京大成（南京）律师事务所律师。被告乐东黎族自治县人民政府，住所地海南省乐东黎族自治县抱由镇人民路。法定代表人李永群，县长。委托诉讼代理人林杉，乐东黎族自治县自然资源和规划局工作人员。委托诉讼代理人杨拥军，海南唐海律师事务所律师。原告国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司（以下简称龙沐湾公司）诉被告乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）行政管理纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月17日作出（2019）琼97行初22号行政裁定，驳回原告龙沐湾公司的起诉，原告龙沐湾公司不服向海南省高级人民法院提起上诉，海南省高级人民法院于2019年9月26日作出（2019）琼行终412号行政裁定指令本院继续审理本案。本院重新组成合议庭后，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告龙沐湾公司委托诉讼代理人安宁，被告乐东县政府委托诉讼代理人杨拥军、林杉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为，2018年7月20日，被告作出乐府函〔2018〕85号《乐东黎族自治县人民政府关于撤销乐府土处函〔2014〕10号的决定》（以下简称85号《决定》），主要内容：被告认为其向原告作出的乐府土处函〔2014〕10号《闲置土地处置决定》（以下简称10号《处置决定》）认定佛罗国用〔2012〕字第06、07、08、09号《国有建设用地使用权》四宗地闲置原因为政府及企业等多方面原因。但经对上述宗地闲置原因进行审查后，发现10号《处置决定》认定事实错误，上述宗地闲置的原因不涉及政府原因，属企业原因造成，决定对10号《处置决定》予以撤销。原告龙沐湾公司诉称，原告系涉案四宗土地使用权人（证号为佛罗国用[2012]字第06、07、08、09号）。2013年至2014年间，被告对涉案四宗土地进行闲置调查、认定及处置程序。2014年7月6日，被告作出10号《处置决定》认定涉案土地为政府及企业等多方面的原因造成的闲置土地。2018年7月20日，被告作出85号《决定》认定10号《处置决定》所认定宗地为政府及企业等多方面的原因造成土地闲置存在错误，上述宗地闲置不涉及政府原因，属企业原因造成土地闲置。原告认为，被告作出的85号《决定》认定事实错误，违反法定程序。85号《决定》推翻10号《处置决定》的结论，没有进行事实调查，没有任何事实依据。85号《决定》对原告利益产生重大损害，该决定没有经过任何调查或其他程序，没有给予原告任何权利，违反依法行政的基本要求。综上，原告请求撤销85号《决定》。原告国信公司向本院提交以下证据：第一组证据：1.《海南中国太阳城项目第一次联席会议纪要》；2.乐府函〔2007〕166号《关于报送海南中国太阳城项目第一次联席会议纪要落实情况的函》；3.江苏省人民政府、海南省人民政府会议纪要《研究龙沐湾国际旅游度假区项目建设有关问题》；4.〔2103〕3号《专题会议纪要》，均证明两省联席会议确定龙沐湾国际旅游度假区项目（原名“海南中国太阳城项目”）系整体工程，占地5020亩。第二组证据：5.乐东县政府官网公示《龙沐湾度假区日前全面动工》；6.乐东县政府官网介绍“国信（海南）投资控股有限公司”，均证明乐东县政府确认龙沐湾属于整体项目。第三组证据：7.琼发改重点〔2009〕738号《海南省发展和改革委员会关于印发海南省2009年重点建设项目投资计划的通知》；8.琼发改重点〔2010〕656号《海南省发展和改革委员会关于印发海南省2010年重点项目投资计划的通知》；9.琼发改重点〔2011〕1090号《海南省发展和改革委员会关于印发海南省2011年重点项目投资计划的通知》；10.琼发改重点〔2013〕558号《海南省发展和改革委员会关于印发海南省2013年重点项目投资计划的通知》；11.《关于国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司土地开发的情况说明》；12.海南省人民政府办公厅四处《龙沐湾项目推进情况》；13.《关于龙沐湾国际旅游度假区人民防空建设的承诺函》，均证明龙沐湾项目系整体规划建设，计划建设年限为2009-2020年，总投资120亿元。第四组证据：14.琼土环资函〔2008〕923号《海南省国土资源资源厅关于“中国太阳城”项目拟用地土地利用总体规划局部更正的复函》；15.琼府函〔2008〕155号《海南省人民政府关于龙沐湾国际旅游度假区总体规划的批复》；16.琼建规函[2009]52号《海南省建设厅关于龙沐湾国际旅游度假区核心区控制性详细规划的批复》；17.佛罗国用（1999）字第139、140、141、143号《国有土地使用证》（四份）；18.佛罗国用（2012）第06、07、08、09号《国有建设用地使用权证》，均证明政府对3040亩土地的控制性详细规划进行过调整，原来的土地使用权证因规划调整，无法直接办理报建手续。第五组证据：19.《关于申请将我司已有3040亩土地依据控规修编办理土地分证、用途变更和使用年限延长的报告》；20.乐建函[2012]238号《关于确认国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司3040亩土地建设规划意见的函》；21.《文件呈批单》、乐土环资字〔2012〕135号《乐东黎族自治县国土环境资源局关于国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司土地分证、土地用途调整及延长使用年限的请示》；22.〔2012〕13期《常务会议纪要》；23.乐府办函〔2013〕32号《乐东黎族自治县人民政府办公室关于同意国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司3040亩土地重新分证的批复》；24.《关于土地闲置认定调查的情况说明》；25.乐土环资字[2012]159号《乐东黎族自治县国土环境资源局关于国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司申请确定用地范围的请示》；26.〔2013〕10期《常务会议纪要》，均证明原乐东黎族自治县国土环境资源局（以下简称乐东县国土局）、乐东黎族自治县住房和城乡建设局、乐东县政府都对3040亩土地的规划调整事实予以认可，并确认应当分证后进行报建手续。第六组证据：27.《关于恳请协调解决龙沐湾国际旅游度假区3040亩土地问题的紧急请示》；28.《闲置土地处置调查询问笔录》；29.《关于的复函》，均证明公司一直积极要求政府部门和国土局办理分证手续，希望尽快进行土地开发。第七组证据：30.《关于将我司已有3040亩土地依据控规批复办理土地分证、用途变更和使用年限延长的请示》；31.《关于将龙沐湾公司已有3040亩土地依据控规（修编）批复办理土地分证、用途变更和使用年限延长的请示》；32.《关于将龙沐湾公司已有3040亩土地依据控规（修编）批复办理土地分证、用途变更和使用年限延长的申请》，均证明乐东国土局对于公司的分证申请没有回应，导致公司无法正常报建、开工。第八组证据：33.《国信龙沐湾已有土地地块信息示意图》（A-12地块）；34.《国信龙沐湾已有土地地块信息示意图》（A-06地块）；35.佛罗国用（2012）第03、06号、佛罗国用（2011）第027号《土地使用权证》，均证明涉案的佛罗国用〔2012〕第06号土地分证未与原规划要求对应，导致该地块上有两个并存的控制性规划要求，所以项目不具备法定的报建条件，土地不应被认定为企业原因闲置。第九组证据：36.《专项审计报告》；37.《海南公司龙沐湾国际旅游度假区基础设施项目投资明细表》，均证明公司已经加紧开发，不属于闲置土地。公司对乐东县的基础设施建设投入巨大，作出过重要贡献。被告乐东县政府辩称，85号《决定》认定事实清楚，适用法律正确。涉案宗地为闲置土地，土地闲置原因为企业原因。根据在案的证据，原告自2000年4月6日取得涉案土地至今尚未动工开发，依法认定为土地闲置，在扣除政府原因的期限后，原告仍未开发土地，被告依法认定土地闲置原因为原告企业的原因。被告通过有关部门对涉案土地进行重新审查，认为涉案土地闲置属于原告企业的原因，被告据此作出85号《决定》程序合法。但85号《决定》对原告权利义务不构成实质性影响。综上，被告请求驳回原告的诉讼请求。被告乐东县政府向本院提交以下证据：第一组证据：1.(1998)海南法执字第62-12号《协助执行通知书》；2.佛罗国用（1999）字第139、140、141、143号《国有土地使用证登记卡》（四份）；3.佛罗国用（2012）第06、07、08、09号《国有土地使用证登记卡》，证明涉案地权属来源。第二组证据：《海南省建设厅关于龙沐湾国际旅游度假区核心区控制性详细规划的批复》（琼建规函[2009]52号），证明涉案地自2009年3月26日起具备报建条件。第三组证据：1.《关于国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司佛罗国用（2012）第06号土地规划核实情况的复函》（乐建函[2013]355号）；2.《关于国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司佛罗国用（2012）第07号土地规划核实情况的复函》（乐建函[2013]355号）；3.《关于国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司佛罗国用（2012）第08号土地规划核实情况的复函》（乐建函[2013]352号）；4.《关于国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司佛罗国用（2012）第09号土地规划核实情况的复函》（乐建函[2013]354号）证明涉案地未向住建部门申请报建。第四组证据：10号《处置决定》；证明2014年7月4日，被告作出10号《处置决定》认定四宗涉案地因政府、企业多方面的原因造成土地闲置。第五组证据：1.《常务会议纪要》（十五届42次[2018]第11期）；2.85号《决定》及《送达回证》，证明10号《处置决定》已撤销。经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据认证如下：原、被告对对方提交证据的真实性均无异议，本院均予以确认。经审理查明：1999年4月6日，原告通过海南中院（1998）海法执字第62-11，62-15号执行裁定过户取得涉案四宗土地。2012年,原告向乐东县国土局（以下简称乐东县国土局）递交《关于国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司土地分证、土地用途调整及延长使用年限的请示》。2012年10月15日，乐东县国土局向乐东县政府请示，给予国信公司位于龙沐湾的3040亩土地，即涉案四宗土地（土地证号为佛罗国用（2012）第06、07、08、09号）办理土地分证手续，变更土地用途，土地用途变更后，要限期原告在一年期限内动工开发建设，否则按闲置土地处置的有关规定收回。2013年3月28日，乐东县政府同意乐东县国土局请示意见。2013年8月29日，乐东县国土局就涉案地向原告发出《闲置土地调查通知书》。2013年10月9日，乐东县政府再次召开常委会讨论同意原告的3040亩土地进行分证、变更土地用途并延长使用期限。2014年7月4日，乐东县政府作出10号《处置决定》，载明的主要内容有：原告位于佛罗镇的《国有土地使用证》证号为佛罗国用[2012]字第06、07、08、09号，面积202.6667公顷的旅游用地，已按规定程序认定该宗土地为政府及企业等多方面的原因造成的闲置土地。2017年7月24日，乐东县国土局向原告作出乐土闲处字〔2017〕7号《闲置土地认定书》，认定原告名下的涉案地未动工开发的情况，经乐东县政府批准，认定涉案地为闲置土地，闲置原因为企业原因，并按照闲置土地处置的有关规定进行处置。2017年9月28日，乐东县政府作出乐府土处函（2017）27、28、29、30号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回涉案四宗土地。2018年7月20日，乐东县政府作出85号《决定》，载明的主要内容有：被告向原告作出的10号《处置决定》认定宗地闲置原因为政府及企业等多方面的原因。经被告组织有关部门对涉案宗地即证号为佛罗国用[2012]字第06、07、08、09号重新审查，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条的规定，发现原作出的10号《处置决定》认定宗地为政府及企业等多方面的原因造成土地闲置存在错误，上述宗地闲置不涉及政府原因，属于企业原因造成土地闲置，现决定对10号《处置决定》予以撤销，并依法对上述闲置土地予以处置。另查明，原告不服被告于2017年9月28日作出的《无偿收回国有建设用地使用权决定书》，提起四个行政案件诉讼，本院判决驳回原告诉讼请求。原告不服向海南省高级人民法院提起上诉，案件正在审理当中。本院认为，原告自取得涉案四宗土地的使用权至2014年7月4日被告作出10号《处置决定》前未能对涉案地进行开发，有政府原因也有其自身原因。被告经对四宗涉案土地的闲置情况启动调查后作出10号《处置决定》，认定涉案四宗土地闲置既有政府原因也有企业原因事实清楚。在庭审中被告对10号《处置决定》认定土地闲置原因亦没有异议。因此，被告作出85号《决定》认定涉案宗地闲置不涉及政府原因将10号《处置决定》予以撤销的主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”的规定，原告请求撤销85号《决定》有事实与法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：撤销被告乐东黎族自治县人民政府于2018年7月20日作出的乐府函〔2018〕85号《乐东黎族自治县人民政府关于撤销乐府土处函〔2014〕10号的决定》。案件受理费50元，由被告乐东黎族自治县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审判长 周文娟审判员 许杏花审判员 郝良存 二○一九年十二月二十四日书记员 陈会甫附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。（共印16份）