贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔06行初177号原告杨秀庆，男，1943年8月1日出生，土家族，住贵州省沿河土家族自治县。委托代理人章赛艳，北京京平律师事务所律师。被告沿河土家族自治县人民政府。法定代表人何支刚，该县县长。出庭负责人贺红早，该县副县长。委托代理人罗军，沿河土家族自治县司法局工作人员。委托代理人冉交，贵州驰铭律师事务所律师。原告杨秀庆诉被告沿河土家族自治县人民政府（以下简称沿河县政府）土地征收一案，于2017年9月28日向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月13日以（2017）黔06行初97号行政裁定驳回原告的起诉。原告上诉后，贵州省高级人民法院2018年6月10日作出（2018）黔行终867号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年2月20日作出（2018）黔06行初138号行政裁定，驳回原告起诉。原告上诉后，贵州省高级人民法院于2019年7月9日作出（2019）黔行终1007号裁定，指令本院继续审理。本院于同年12月17日公开开庭审理了本案，原告杨秀庆及委托代理人章赛艳，被告沿河县政府委托代理人罗军、冉交，出庭负责人贺红早到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告向本院起诉请求：依法判决确认被告在原告房屋所属地块被贵州省人民政府作出黔府用地函（2015）547号批复后未依法制定征地补偿安置方案并予以公告的行政行为违法。事实及理由：原告在沿河土家族自治县拥有合法房屋，现房屋已被强行拆除。为了核实拆迁行为的合法性，2017年3月9日原告通过信息公开的方式从贵州省国土资源厅获得黔府用地函［2015］547号《省人民政府关于沿河自治县2015年度第一批次城镇建设用地的批复》。原告房屋在该批复范围内，被贵州省人民政府批准征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但到目前为止，被告并未依法组织实施，亦未对原告进行补偿，其行为明显违反法律规定，严重侵害了原告的合法权益。原告在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1、杨秀庆宅基地证复印件。证明原告的主体资格。2、信息公开申请（省国土厅-征地批文）复印件一份。3、（黔国土资信告字[2017]45号）《贵州省国土资源厅政府信息公开告知书》复印件一份。4、《贵州省人民政府关于沿河自治县2015年度第一批次城镇建设用地的批复》（黔府函[2015]547号）复印件一份。以上证据证明原告房屋所涉地块于2015年被征收为国有的事实。被告沿河县政府答辩称，贵州省人民政府作出黔府函[2015]547号批复后，沿河县政府经两次公告，按照原征收当地修建公路的方案实施即引用原坝坨新开发建设项目补偿方案进行征收，后因该补偿标准过低，县政府召开专题会议，提高补偿标准，按照县政府关于沿德高速公路方案征收补偿实施方案，被告的行政行为完全是依法作出并按程序组织实施的，没有违反法定程序。只是在拆除原告房屋时没有申请人民法院强制拆除，县政府对相关工作正加强整改。理由是：1、原告房屋及土地所在的坝坨片区属于《沿河土家族自治县县城总体规划》确定的城市规划区“一城四片”结构形态的建设用地范围。贵州省人民政府于2007年11月8日作出了《省人民政府关于沿河土家族自治县县城总体规划的批复》（黔府函[2007]201号），批复同意了被告的上述总体规划。被告于2009年12月7日制定印发了《沿河土家族自治县县城至沙沱乌江东岸道路建设征地及房屋拆迁补偿实施方案》(沿府发[2009]51号）（以下简称“实施方案”）。该“实施方案”作出后，被告已将“实施方案”张贴（公告）于被征地区域的显目位置，并通过多种方式向被征地拆迁对象（包括原告）告知了“实施方案”内容。2、“实施方案”公告实施后，相关单位和人员对原告的土地、房屋等实物指标进行了测量，原告对测量的相关实物指标也是认可的。原告中的本人或亲属都于2014年以前按照“实施方案”的补偿标准领取了土地征收补偿费、青苗补偿费和坟墓搬迁费等相关费用，且有本人或亲属签字领取的依据予以佐证。3、该区域的房屋拆迁对象户实行的是集中留地安置。因原告不愿意按“实施方案”的房屋拆迁补偿安置标准对其房屋进行拆迁，双方一直处于协商之中。时隔多年，本着让利于民的原则，现被告对原告的房屋征收标准参照新的补偿标准即《县人民政府关于印发沿德高速公路沿河段征地拆迁补偿安置方案的通知》（沿府发（2013）37号）中的房屋拆迁补偿标准给予补偿并签订征收补偿安置协议，但原告仍然不愿意。4、省人民政府作出《关于沿河自治县2015年度第一批次城镇建设用地的批复》（黔府用地函（2015）547号）文件后，被告根据该批复文件发布了《沿河土家族自治县人民政府关于坝坨新区开发建设项目用地土地征收公告》（沿府公告（2016）12号），明确的征收范围为“贵州省人民政府批准的沿河自治县和平镇坝坨村的集体农用地1.9315公顷范围内（详见征地红线）零星土地涉及的相关农户”，即涉及的是坝坨新区28.9725亩范围内的零星土地，既不是整片区域，也不是房屋宅基地。二、原告在《行政起诉状》中诉称“于2017年3月9日通过信息公开的方式从贵州省国土资源厅处获得黔府用地函〔2015〕547号文件后在得知房屋在批复范围内，且认为被告并未依法组织实施，亦未对原告进行补偿”的诉求与事实不符，“实施方案”公告实施后，相关单位及人员对原告的部分土地等实物指标进行了勘丈，且原告予以了认可。由于原告不愿对其房屋进行拆迁，2016年11月19日，又委托了测绘单位对原告的其他房屋实物指标进行了勘丈。为确保能及时兑现原告被征收房屋的补偿资金，沿河自治县坝坨新区综合开发建设指挥部于2016年12月30日向被告呈送了《关于拨付石素英等8户房屋搬迁补偿补助资金的请示》，但正是由于原告的不配合，才导致未能达成协议，并非原告所说的“被告并未依法组织实施，亦未对原告进行补偿”。被告沿河县政府在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1、省人民政府关于沿河土家族自治县县城总体规划的批复（黔府函[2007]201号）。证明《沿河土家族自治县县城总体规划》得到省政府的批复同意，原告房屋所在的坝坨片区属于城市规划区范围。2、县人民政府关于印发沿河土家族自治县县城至沙坨乌江东岸道路建设征地及房屋拆迁补偿实施方案的通知（沿府发[2009]51号）。证明沿河县城至沙陀东岸道路建设，原告房屋所在的坝坨片区属于征地、拆迁区范围。3、县城至坝坨片区征地补偿、青苗补偿、坟墓搬迁补偿清册及兑现证明。证明原告按照沿府发[2009]51号实施方案规定对被征地的土地已认可，并按照标准已领取了相应的征地补偿款、青苗补偿款和坟墓搬迁补偿款。4、坝坨新区综合开发建设房屋拆迁补偿安置协议书。证明原告居住区域被征收房屋的其他群众都是按照沿府发[2009]51号实施方案的相关规定签订补偿安置协议书；同时，证明原告居住区域被征收房屋的群众宅基地补偿标准选择实行的留地安置。5、石素英、杨全等原告房屋补偿明白卡、堪丈图、房屋面积测绘报告、勘丈表、装修补偿调查表和沿德高速公路沿河段房屋拆迁补偿指导标准。证明已对原告房屋实物指标履行勘丈程序，做好了参照沿德高速公路沿河段征收补偿标准拟兑现原告房屋征收补偿的准备。6、宅基地上房屋征收堪丈成果告知书。证明向原告杨全、石素英等人告知房屋等实物指标及征收补偿金额，按照沿府发[2009]51号实施方案规定对其正房宅基地实行留地安置。7、《送达回证》及《关于坝坨村团结组杨全不同意房屋征收的情况说明》。证明房屋补偿明白卡及勘丈图向原告进行送达，但原告不愿配合政府签订房屋征收补偿安置协议。8、坝坨新区综合开发建设指挥部关于拨付石素英等8户房屋搬迁补偿补助资金的请示（沿坝指呈[2016]31号）。证明做好了拟兑现原告房屋征收补偿的准备，不是被告不支付房屋征收补偿款，而是因原告不配合房屋征收不愿领取房屋征收补偿款。9、贵州省人民政府关于沿河自治县2015年度第一批次城镇建设用地的批复（黔府用地函[2015]547号）。证明坝坨片区集体经济组织建设用地批准征收为国有。10、铜仁市人民政府关于实施征地统一年产值标准和征地片区综合地价的公告（附件：2013年铜仁市统一年产值标准和征地片区综合地价征地补偿标准）。证明被告制定征地补偿标准的依据。11、《沿河县政府关于坝坨新区开发建设项目用地土地征收公告》（沿府公告[2016]12号）。证明告知了土地征收的相关依据、时间界限、征收范围（集体农用地）、补偿标准、征收对象和被告履行了公告程序。经庭审质证，对被告提交的证据1，原告对批复本身无异议。从该批复上看，原告房屋2007年纳入城市规划区范围内，在土地管理法等法律法规作出规定之前，集体土地上的房屋拆迁，参照国有土地房屋拆迁的规定执行，根据最高院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定，应予以支持。提交的证据2，原告对真实性认可，合法性不认可，原告房屋不在该征收范围内，对证明目的不予认可。提交的证据3，原告对真实性与证明目的均不予认可。提交的证据4，原告对三性均不予认可，证明目的不认可，认为被告未提交证据证明原告房屋在2009年的范围内。提交的证据5，原告对真实性、合法性及证明目的均不认可。提交的证据6，原告对真实性、合法性及证明目的均不认可。提交的证据7，原告认为送达回证和本案无关，情况说明合法性不认可，补偿依据不明。对证明目的不予认可。提交的证据8，原告对真实性、合法性及证明目的都不认可。提交的证据9，原告认为对批复本身无异议，反映了原告所在房屋地块被征收的事实，原告房屋在该征地范围内。该批复明确表示要按照所报批的方案组织实施，并向社会公布征地补偿方案。显然被告未依法组织实施，反证了其征收事实行为违法。提交的证据10,原告认为没有公章，对三性及证明目的均不认可。提交的证据11，原告对真实性、合法性不认可。本院对上述证据认证如下：被告提交的1、2、3、4、5、9、10号的证据真实、合法，与本案相关联，本院予以采信；提交的6、7、8、11号证据，本院对其真实性予以采信。原告提交的证据，本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。经审理查明，被告沿河县政府按照贵州省人民政府《关于沿河土家族自治县县城总体规划的批复》（黔府函[2007]201号），于2009年12月7日制定印发了《沿河土家族自治县县城至沙沱乌江东岸道路建设征地及房屋拆迁补偿实施方案》(沿府发[2009]51号）（以下简称“实施方案”）。“实施方案”公告实施后，相关单位和人员对原告的土地、房屋等实物指标进行了测量，并按规定发放了青苗补偿费和坟墓搬迁费等相关费用。包括原告在内的房屋拆迁对象户实行的是集中留地安置，因原告不愿意按“实施方案”的房屋拆迁补偿安置标准对其房屋进行拆迁，双方数年来均未达成补偿安置协议。2015年，贵州省人民政府作出《关于沿河自治县2015年度第一批次城镇建设用地的批复》（黔府用地函（2015）547号），原告房屋所在的土地在批复范围之内。被告根据该批复文件于2016年发布了《沿河土家族自治县人民政府关于坝坨新区开发建设项目用地土地征收公告》（沿府公告（2016）12号），明确了征收范围和补偿标准，但未重新制作拆迁安置补偿方案。2016年11月21日，被告经研究提高补偿标准，按沿河《县人民政府关于印发沿德高速公路沿河段征地拆迁补偿安置方案的通知》（沿府发（2013）37号）中的房屋拆迁补偿标准向原告进行补偿安置，原告仍未同意。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，贵州省人民政府作出的《关于沿河自治县2015年度第一批次城镇建设用地的批复》（黔府用地函（2015）547号）中，也明确“有关单位按照国土资源管理相关规定，向社会公布征收土地方案、征地补偿方案、供地方案等各项工作。”沿河县政府收到省政府上述批复后，仅发布了《沿河土家族自治县人民政府关于坝坨新区开发建设项目用地土地征收公告》（沿府公告（2016）12号），明确了征收范围和农用地及其他建设用地、青苗补偿标准，没有专门制作征收安置补偿方案，而仅以2009年沿府发[2009]51号“实施方案”和沿府发（2013）37号中的房屋拆迁补偿标准进行征收安置补偿，也没有按法定程序进行公告、听证和协调，依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：被告沿河土家族自治县人民政府在原告杨秀庆房屋所属地块被贵州省人民政府作出黔府用地函（2015）547号批复后未依法制定征地补偿安置方案并予以公告的行政行为违法。案件受理费50元，由被告沿河土家族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘开奎审判员 刘贵波二〇一九年十二月十八日书记员 徐应南