西安铁路运输中级法院     行  政  裁定  书     （2019）陕71行初597号     原告张海涛，男，1971年出生，居民身份证号码，汉族,住西安市长安区斗门镇新庄村中街2号。   被告西安市人民政府，住所地西安市未央区凤城八路109号。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人姜峰，陕西省西咸新区沣东新城管理委员会干部。   委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。   原告张海涛诉被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）行政其他一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。   原告张海涛诉称，原告系西安市长安区斗门镇新庄村村民，我户宅基地位于西安市长安区斗门镇新庄村中街2号。2016年4月，西安市人民政府作出《征收土地方案公告》(〔2016〕第79-1号)。2016年6月，西安市人民政府作出《审批土地件》(市国土字〔2016〕第355号)。2017年3月，市城改办作出《西安市城中村改造办公室关于同意将沣东新城新庄村等三村项目列入集体土地上棚户区改造计划的批复》(市城改发〔2017〕56号)。同意将新庄村等三村列入集体土地上棚户区改造计划。2017年6月，沣东新城管委会(彼时该管委会系西安市人民政府派出机构)发布了《关于斗门街道新庄村搬迁安置工作的通告》，启动新庄村征地拆迁工作。2018年底，原告所在的新庄村组织发放征地补偿款，但未发放包括原告宅基地在内的新庄村建设用地的征地补偿款2019年4月，中交第二公路工程局有限公司进驻市国土字〔2016〕第355号《审批土地件》征收区域并开始施工。原告认为，对我户宅基地征收过程中未发放征地补偿款、未补偿宅基地使用权的行为是违法的，应当依法落实相关补偿。一、未发放征地补偿款是违法的。被告在其作出的《征收土地方案公告》(〔2016〕第79-1号)中载明了建设用地(含原告宅基地)的征地补偿标准为82.5万元/公顷但该批次土地征收实施过程中关于新庄村集体建设用地的征地补偿款至今未发放。考虑到该地块现已交由中交二公局组织施工，原告认为被告作为法定主体实施的土地征收工作中存在“征而不补”的违法情况。二、对原告宅基地使用权未补偿是违法的。原告对新庄村中街2号宅基地拥有使用权，在新庄村征地过程中，必然造成原告宅基地使用权的灭失。根据《物权法》第四十四条、第一百二十一条、第一百五十二条、第一百五十三条、第一百五十四条等法律法规规定，原告作为宅基地使用权人享有宅基地使用者权益。因此，被告作为法定主体实施的征地活动造成原告宅基地使用权灭失，应当依法对原告宅基地使用权进行补偿。因此，原告认为被告至今未对原告宅基地使用权进行补偿的行为是违法的。原告认为，就宅基地的征收补偿而言，应当需要特别考虑宅基地不同于农用地和一般建设用地的特殊用途。因此，对宅基地的征收补偿除一般的土地补偿和地上附着物(房屋)补偿外，应当对宅基地使用权及宅基地使用权承载的居住权益进行必要补偿。宅基地征收不能仅依据《土地管理法》，同时应当对《物权法》载明的宅基地使用权人的相关权益进行补偿。参考案例：最高人民法院(2017)最高法行申3063号。综上所述，原告认为被告作为法定主体实施的土地征收过程中的未发放征地补偿款及未补偿宅基地使用权的行为是违法的。为了保障相关法律法规的正确实施及严格执行，维护原告的合法权益，现依法起诉请予支持。故请求：一、确认被告作为法定主体在征收原告宅基地过程中未发放征地补偿款、未补偿宅基地使用权的行为违法；二、判令被告在一定期限内依法完善对我户宅基地征收的相关补偿，依法发放征地补偿款、落实宅基地使用权补偿。经本院释明，原告确认其诉讼请求为：要求被告对其宅基地使用权进行补偿。   被告西安市政府辩称，一、答辩人并不承担被答辩人所在村域的征地款发放及宅基地使用权补偿工作，依法不应当是本案的适格被告，被答辩人之起诉应当依法予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告。该《解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。陕西省人民政府作出的陕政土批〔2015〕818号土地审批件第五条规定：“沣东新城管理委员会应会同当地人民政府及时兑现征地补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地单位群众的生产和生活。《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于斗门街道新庄村搬迁安置实施方案》(西沣东土储发〔2017〕10号)文件规定，新庄村搬迁安置工作由土地储备中心负责，斗门街道办事处具体组织实施。因此，承担被答辩人所在村域的征地款发放及宅基地使用权补偿工作的应当是陕西省西咸新区沣东新城管理委员会下属的土地储备中心及斗门街道办事处。如被答辩人认为其未依法履行法定职责，应当以陕西省西咸新区沣东新城管理委员会或斗门街道办事处为被告提起行政诉讼。答辩人依法不应当是本案的适格被告，被答辩人之起诉应依法予以驳回。二、被答辩人既不是涉案土地的所有权人，也不是涉案土地的使用权人，依法不具备提起本案诉讼的原告主体资格，不是本案的适格原告，其起诉应当依法予以驳回。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释[2011]20号)第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有……需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。涉案的集体土地依法属于斗门街道新庄村所有，被答辩人并不是涉案土地的所有权人。且征收土地的行为是针对斗门街道新庄村作出的，被答辩人无权代表村集体提起诉讼，被答辩人个人起诉行为亦不满足过半数村民的起诉要求。因此，被答辩人依法不应当是本案的适格被告，被答辩人之起诉应依法予以驳回。三、陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心已将新庄村征地款支付给斗门街道办事处，斗门街道办事处已向被答辩人已支付了征地款，且被答辩人已就安置补偿事宜签订了安置补偿协议。因此，被答辩人之诉无事实依据，依法应当驳回。据答辩人了解，被答辩人已于2017年7月15日就宅基地安置及房屋搬迁补偿事宜与斗门街道办事处、陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造办公室签订了安置补偿协议。同时，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心已分别于2018年9月7日、2018年9月27日、2018年10月9日分3次将被答辩人所在村域的征地款支付到斗门街道办事处拆迁安置资金专户。斗门街道办事处已于2019年4月24日支付到被答辩人的账户，被答辩人已签字确认。前述事实表明，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心已将新庄村征地款支付给斗门街道办事处，斗门街道办事处已向被答辩人已支付了征地款，且被答辩人已就安置补偿事宜签订了安置补偿协议。因此，被答辩人之诉无事实依据依法应当驳回。综上所述，恳请贵院依法驳回被答辩人之起诉。   本院认为，职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责的，应当以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告。”该《解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案中，陕西省人民政府作出的陕政土批〔2015〕818号审批土地件第五条规定：“沣东新城管理委员会应会同当地人民政府及时足额兑现征地补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地单位群众的生产和生活……”陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心印发的《西咸新区沣东新城斗门街道新庄村搬迁安置实施方案》(西沣东土储发〔2017〕10号)第二条规定：“新庄村搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心负责，斗门街道办事处具体组织实施。”据此，被告西安市政府并不承担原告所在新庄村的征地款发放及宅基地使用权补偿工作，依法不是本案的适格被告，经本院释明，原告张海涛不同意变更被告，仍坚持对西安市政府的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款和第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定，裁定如下：   驳回原告张海涛的起诉。   案件受理费50元，退还原告张海涛。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。         审判长侯文锋   审判员刘宇红   人民陪审员李瑞芳     二〇一九年十二月五日     书记员白雪宜        1