南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）赣7101行初1189号原告南昌县田园房地产开发有限公司，住所地江西省南昌市南昌县莲塘镇向阳路10号，统一社会信用代码：91360121744270185C。法定代表人王娇兰，该公司执行董事。委托代理人王丽娟，江西赣翔律师事务所律师，执业证号：13601201111090962。委托代理人孙光辉，江西阳中阳律师事务所律师，执业证号：13601201310416955。被告南昌县自然资源局，住所地江西省南昌县莲塘镇斗柏二路，统一社会信用代码：11360121MB1731032G。主要负责人张华，该局局长。委托代理人胡瑾，江西华昌律师事务所律师，执业证号：13601199911726092。委托代理人王欢，江西华昌律师事务所律师，执业证号：13601201911135889。被告南昌县教育体育局，住所地江西省南昌县莲塘镇澄湖东路338号，统一社会信用代码：113601210145324541。主要负责人饶发全，该局局长。委托代理人蔡方友，江西秦风律师事务所律师，执业证号：13601199910873122。被告南昌县人民政府，住所地江西省南昌县莲塘镇澄湖北大道99号，统一社会信用代码：113601216779913957。法定代表人陈翔，该县县长。委托代理人马振凯，江西秦风律师事务所律师，执业证号：13601201910146119。第三人南昌县莲塘第一幼儿园，住所地江西省南昌县莲塘镇五一路52号，统一社会信用代码：12360121491204189A。法定代表人蔡红，该幼儿园园长。委托代理人蔡方友，江西秦风律师事务所律师，执业证号：13601199910873122。原告南昌县田园房地产开发有限公司（以下简称田园公司）诉被告南昌县国土资源局（以下简称县国土局）、南昌县教育体育局（以下简称县教体局）、第三人南昌县莲塘第一幼儿园（以下简称县一幼）不依法履行行政协议一案，本院于2019年10月8日立案，并于同月10日向被告县国土局、县教体局送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人县一幼送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭进行审理，审理过程中，因南昌县自然资源局（以下简称县资源局）称县国土局的职能由其承继，原告申请将被告县国土局变更为县资源局。2019年10月29日，本院第一次公开开庭审理了本案。原告田园公司委托代理人王丽娟、孙光辉，被告县资源局出庭人员胡青军及委托代理人胡瑾、王欢，第三人县一幼法定代表人蔡红到庭参加诉讼。被告县教体局经本院依法传唤拒不到庭参加诉讼，且未向法院提交答辩状、证据、授权委托等应诉材料，经法庭询问，无正当理由，本院予以指正。第一次庭审结束后，原告田园公司以案涉协议系经南昌县人民政府（以下简称县政府）主持召集县各相关部门协商拟定并确认实施为由向本院申请追加县政府为共同被告，因县资源局称其不适格，县教体局拒不参加诉讼，本院对原告申请予以准许。2019年11月14日，本院向被告县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年12月4日，本院第二次公开开庭审理了本案。原告田园公司委托代理人王丽娟，被告县资源局出庭人员徐文华及委托代理人胡瑾、王欢，被告县教体局出庭负责人刘文华及委托代理人蔡方友，被告县政府出庭人员罗斌翔及委托代理人马振凯，第三人县一幼法定代表人蔡红及委托代理人蔡方友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告田园公司诉称，2008年4月1日，原告通过竞拍方式取得占地面积5.1亩位于南昌县莲塘镇五一路北出口南侧的“NCX2008014”号国有土地（以下简称案涉土地）使用权。被告县国土局在挂牌文件中明确规定“报名时须与原土地使用者签订关于还建幼儿园及教职工住房安置的协议”，该土地原使用者为第三人县一幼，是一所由政府创办的公立幼儿园。2008年3月25日，原告（乙方）与第三人（甲方）签订协议（以下简称还建协议），约定“乙方取得土地使用权证后，需在该地块规划建设一座独立占地面积为3.75亩，建筑面积2829平方米的幼儿园（最终建设面积以竣工后房管局测量后的面积为准）；幼儿园建设所需经费由乙方负责；甲方将土地拍卖金全额返还乙方后重新获得幼儿园、八套住宅楼的使用权和所有权，地下层归乙方所有；签订该协议书后，乙方才有报名资格。”被告县教体局及第三人县一幼在协议落款处加盖了公章。后原告报名竞拍案涉土地使用权，2008年3月28日，南昌县土地储备交易中心向原告颁发了《竞买资格证书》，2008年4月1日，原告竞得案涉土地使用权。2008年4月6日，原告与被告县国土局签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称土地出让合同），约定出让面积为3400平方米，出让金总额为3876000元。原告全额交付土地出让金后取得该宗地使用权。后原告依约施工，2011年3月18日工程竣工，2011年6月验收合格。2012年10月原告将还建协议约定的房屋工程交付第三人使用，双方签署交接单。但三被告及第三人一直未履行还建协议约定的向原告支付与土地出让金等额工程款的义务。因协议签订目的是为了实现行政管理职能，属于行政协议，故原告向法院起诉，请求判令：l.二被告及第三人共同向原告支付与土地出让金等额的工程款3876000元；2.二被告及第三人共同向原告支付自工程竣工验收合格次日(2011年6月4日）起至款项实际全额支付之日止违约利息损失，按同期银行贷款年利率6.8%暂计至2019年9月18日为2216899.73元；3.诉讼费由二被告及第三人承担。第一次庭审结束后，因本院准许原告追加县政府为被告，原告将诉讼请求调整为：l.判令三被告及第三人共同向原告支付与土地出让金等额的工程款3876000元；2.判令三被告及第三人共同向原告支付自工程竣工验收合格次日(2011年6月4日）起至款项实际全额支付之日止违约利息损失，按同期银行贷款年利率6.8%暂计至2019年9月18日为2216899.73元；3.诉讼费由三被告及第三人承担。原告为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：原告营业执照、法定代表人身份证明及身份证，被告及第三人统一社会信用代码查询信息，用以证明本案诉讼主体资格。第二组证据：南教体字[2007]9号《关于莲塘第一幼儿园土地出让及相关问题的报告》、县政府办公室作出《关于印发2007年县土地规划运作领导小组第2次会议纪要的通知》、南昌县城市规划委员会南城规字（2007）第2号《会议纪要》、县教体局及县一幼报县国土局《土地挂牌出让委托书》、南昌县国有土地使用权招标拍卖挂牌领导小组(2008年第1号）《会议纪要》、南教体字[2008]76号《关于免除县一幼教职工还建房相关规费的请示》，用以证明案涉土地的挂牌出让及开发是行政机关为实现公共利益而行使行政职权，其挂牌出让及开发的相关条件是经过县政府组织县国土局、县教体局、县一幼统一协调确定并实施的。第三组证据：县国土局国有建设用地使用权出让公告、县国土局国有建设用地使用权出让公告登报启示、国有建设用地使用权挂牌出让须知、还建协议、竞买资格证书、南昌县挂牌出让国有土地使用权成交确认书、公证书、国有土地使用权出让合同，用以证明原告按要求与被告县教体局、第三人县一幼签订还建协议后取得竞拍资格；协议约定县一幼将土地拍卖金全额还给田园公司后重新获得幼儿园、8套住宅楼的使用权和所有权，地下层归原告所有；原告拍得案涉土地并支付了土地出让金3876000元。第四组证据：建设工程规划许可证、南昌县建设工程竣工验收备案表、交接单，用以证明原告按照协议约定建设施工，并按期竣工交付给第三人使用，积极履行了约定义务。第五组证据：2013年10月15日《关于要求南昌县莲塘第一幼儿园履行相关协议的告知函》、2014年4月29日致县一幼的《函》、2014年8月8日致县教体局的《函》，用以证明被告及第三人未按照协议约定履行支付与土地出让金等额工程款的义务，原告多次与被告及第三人协商无果，被告及第三人应赔偿原告利息损失。第六组证据：2014年8月8日的邮寄单及函件，2014年8月8日、2015年7月22日张贴于县一幼的通告，2015年7月1日、2016年7月28日、2016年8月8日分别向县政府及县长、副县长、县教体局、县一幼邮寄告知函、回复函的快递单及函件，2015年7月31日发给南昌县公安局、莲塘派出所的函，2016年8月3日县教体局的回复函，2016年8月17日向县政府邮寄文件的快递单及详细情况说明，2017年11月8日南昌仲裁委员会作出的（2016）洪仲决字第234号决定书，用以证明案涉纠纷原告多次向各被告及第三人主张权利且经过仲裁，本案未过诉讼时效，各被告及第三人严重违约。被告县资源局辩称：1.还建协议不是行政协议，本案不属于行政诉讼受案范围。协议签订主体县一幼及田园公司均是平等民事主体，该协议应为民事协议。2.原告与县资源局2008年4月6日签订土地出让合同，原告于2019年9月25日提起行政诉讼，已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）规定的6个月起诉期限，应驳回其起诉。3.县资源局已按土地出让合同约定将案涉土地交付田园公司并办理国有土地使用权证，合同义务已履行完毕，县资源局不是本案适格被告。县资源局并非还建协议合同相对人，协议第五条对其无约束力，原告田园公司无权要求其承担返还与土地出让金等额工程款及利息的义务。此外，被告县资源局发布的《国有建设用地使用权挂牌出让须知》要求“报名时须与原土地使用者签订关于还建幼儿园及教职工住房安置的协议”不违反法律强制性规定、合法有效。案涉土地原使用权人为县一幼，土地性质为划拨，被告收回后再出让，所以需要竞买者与原使用者签订还建协议。根据还建协议第五条约定“县一幼用其土地拍卖金全额还给田园公司后重新获得占地面积为3.75亩及2829平方米幼儿园、8套住宅楼的使用权和所有权，地下层归田园公司所有”，县一幼在未履行全额返还与土地出让金3876000元等额工程款的情况下，原告可以根据《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第六十七条规定行使后履行抗辩权，拒绝交付建设完毕的幼儿园、8套住宅楼，但原告却将建设完毕的幼儿园、8套住宅楼交付给县一幼使用，应视为双方对还建协议内容进行了变更。原告实际交付幼儿园面积为2510.87平方米，与还建协议约定的2829平方米不符。综上，请求驳回原告起诉。被告县资源局在举证期限内未举证。被告县教体局辩称：1.本案不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回原告起诉。还建协议签订主体为原告与第三人，第三人并非行政机关也未获授权，被告县教体局仅为协议见证方，故还建协议属于民事法律行为。案涉土地的转让应认定为民事法律关系，签订土地出让合同实质上是出让财产权利的交易行为，出让主体为国家，合同订立遵循平等、自愿、有偿等原则，县国土局经过法律授权而代国家行使土地使用权出让的财产权利，出让方作为民事法律主体依法可就出让的要约设定条件，若无相对人承诺，则无法达成合意订立合同。国家作为土地所有权人并不享有行政优益权，国有土地出让交易行为本身也不具有行政职权性。本案中，《国有建设用地使用权挂牌出让须知》注明“报名时需与原土地使用者签订关于还建幼儿园及教职工住房安置的协议”，即资源局就土地挂牌出让的要约内容，若有相对人对该要约予以承诺，符合法律规定则该宗地交易挂牌成交，若无人承诺则挂牌不成交，这属于民事主体间平等、自愿的交易行为。田园公司作为房地产开发商事主体，对于国有土地交易模式与性质明知，对于商业房地产开发成本与收益也具有专业衡量能力，其系平等、自愿受让案涉土地。2.本案已超过诉讼时效，应依法驳回原告起诉。依据行政诉讼法规定，案涉工程于2011年6月4日竣工验收，田园公司却于2019年9月25日提起行政诉讼，期间并无不能起诉之障碍，显然已超过法定的诉讼时效，依法应驳回原告起诉。3.原告诉请于法无据，应予驳回。按照还建协议约定，原告获得土地出让金全额的条件是“交付占地面积为3.75亩及2829平方米幼儿园、8套住宅楼”，现原告交付的面积仅有2510.87平方米，且诉请主张的是工程款。综上，请求驳回原告起诉。被告县教体局在举证期限内未举证。被告县政府辩称，原告签订的还建协议与土地出让合同相对方均非县政府。原告举证的县政府办公室会议纪要，只是同意将案涉土地公开出让，具体事宜提交县国有土地使用权招拍挂领导小组会议研究决定，并未作出任何针对原告的具体行政行为，也未涉及原告诉请的国有土地出让金等工程款问题，故县政府不是本案的适格被告，不应承担责任，请求依法驳回原告对县政府的起诉。被告县政府在举证期限内向本院提交了建设工程规划许可证，庭审中因原告已举证，故未重复举证。第三人县一幼述称，认可原告起诉的事实，承认原告每年向县一幼主张工程款，关幼儿园的门闹得影响很大，县里出面协调过。其余同意县教体局的意见。第三人县一幼在举证期限内未举证。经庭审质证，县资源局对原告提交的第二组证据中的《关于免除县一幼教职工还建房相关规费的请示》、第四组证据中的建设工程规划许可证的合法性、关联性提出异议，对第六组证据认为与己方无关，仲裁决定书更能证明还建协议系民事协议。对其他证据真实性、合法性无异议，关联性及证明目的提出异议。县教体局、县政府对原告提交的第六组证据中除县教体局的回复函、仲裁决定书外的其他证据三性提出异议，认为所有邮寄凭证无签收人，函件的纸张很新，不像2014年的；对其他证据真实性、合法性无异议，但对关联性和证明目的提出异议。县一幼同意县教体局的质证意见，表示当时因仲裁委说要驳回县一幼的申请，所以县一幼申请撤诉。本院对上述证据认证如下：各方当事人对真实性无异议的证据，能够相互印证证明本案事实，本院予以采信。关于原告提交的第六组证据，2014年8月8日的邮寄单及函件，因系国内挂号信函收据，收件人名字系事后写上，无签收信息，且所附函件日期为2014年8月13日，明显超过邮寄日期，故真实性存疑，本院不予采信；2014年8月8日、2015年7月22日张贴于县一幼的通告，2015年7月31日发给南昌县公安局、莲塘派出所的函，因无张贴及送达的证据，本院不予采信；2015年7月1日、2016年7月28日、2016年8月8日分别向县政府及县长、副县长、县教体局、县一幼邮寄告知函、回复函的快递单及函件，因原告提供了EMS快递单，上面有收件人、地址、文件名等详细信息，且与2016年8月3日县教体局的回复函能相互印证，故本院予以采信。2016年8月17日的邮寄单及函件，本院亦予以采信。各方当事人对关联性及证据提出的异议，系本案的争议焦点，将在本院认为部分进行分析论证。经审理查明，2007年3月29日，县教体局向县政府提交南教体字[2007]9号《关于莲塘第一幼儿园土地出让及相关问题的报告》，内容为：县一幼属六七十年代建筑，既拥挤又破旧，且有两栋教学楼已鉴定为危房，2006年6月已停止招生和教学活动，教职员工在停业等待。现田园公司正在临幼儿园北面进行房地产开发，为整合该土地的环境，解决县一幼拆除、重建面临的资金困难。根据城市规划要求，同意将其校区及职工住宅的约5.1亩（教育用地4.4亩，住宅用地0.44亩，闲置未办证土地0.26亩）出让。土地出让方式交县政府按有关土地出让流程进行。并请县政府把土地出让金全部返还幼儿园，用于其支付新建幼儿园的土建费用。受让方确保还建独立占地面积为3.75亩，建筑面积为3620平方米、活动场地1500平方米的幼儿园，同时还建职工住宅8套。2007年4月25日，县政府办公室作出《关于印发2007年县土地规划运作领导小组第2次会议纪要的通知》，该会议纪要第八条内容为：关于县教体局要求将县一幼土地出让及相关问题。县一幼土地位于五一路以南，南莲路以西，面积为5.1亩（其中：教育用地4.4亩，住宅用地0.44亩，闲置未办证用地0.26亩）。会议确定：1.同意将其5.1亩用地进行公开出让；2.具体出让事宜提交县国有土地使用权招拍挂领导小组会议研究决定。2007年6月25日，南昌县城市规划委员会办公室作出南城规字（2007）第2号《会议纪要》，其中第七条内容为：1、县一幼的土地挂牌工作可继续进行；2、请万敏副县长牵头，从规划技术层面提出该项目的操作方案。2007年11月19日，县教体局、县一幼出具《土地挂牌出让委托书》，委托县国土局将案涉土地挂牌出让，明确该宗土地挂牌时应满足以下主要条件：确保返还县一幼3.75亩净地的使用面积，还建一幢3439平方米教学楼，安置8套教职工住房。2008年2月1日，南昌县国有土地使用权招标拍卖挂牌领导小组办公室作出(2008年第1号）《会议纪要》，其中第7点内容为：同意将位于五一路北出口，原县一幼使用的面积为5.1亩的国有建设用地公开挂牌出让。该宗地规划用途为商住用地，容积率≤7.98，评估价75.93万元/亩，挂牌起始价76万元/亩，并设置以下挂牌条件：确保返还县一幼3.75亩净地的使用面积；还建一幢3439平方米教学楼，安置8套教职工住房；竞买者须与原土地使用者签订相关协议。2008年2月28日，县国土局及南昌县土地储备交易中心联合发布《南昌县国土资源局国有建设用地使用权出让公告》，公告拍卖案涉土地基本情况、竞买人范围、挂牌交易时间等事项。2008年3月11日，县国土局及南昌县土地储备交易中心又共同发布《国有建设用地使用权挂牌出让须知》，公告挂牌操作流程及注意事项，该通知第三项“出让地块的基本情况及规划指标”第10款规定“其他说明事项：……；（3）报名时须与原土地使用者签订关于还建幼儿园及教职工住房安置的协议”。2008年3月25日，县教体局从县里开完协调会后将已盖教体局公章的还建协议交给县一幼，县一幼按要求在该协议甲方处盖章并由园长蔡红签名，田园公司在乙方处盖章并由经办人签名。该还建协议首部载明：为了完成对县一幼顺利拆除、重建，甲方向县政府申请并得到政府同意将原5.1亩用地挂牌出让……乙方在摘牌前必须和甲方签订协议书，满足甲方提出的条件。协议条款约定：2.乙方取得土地使用权证后，需在该地块规划建设一座独立占地面积为3.75亩，建筑面积2829平方米的幼儿园（最终建设面积以竣工后房管局测量后的面积为准）；3.幼儿园建设所需经费由乙方负责……；4.乙方按拆一还一原则还建8套住房给拆迁户……；5.甲方用其土地拍卖金全额还给乙方后重新获得占地面积为3.75亩及2829平方米幼儿园、8套住宅楼的使用权和所有权，地下层归乙方所有；……7.签订该协议书后，乙方才有报名资格……。竞买流程所需资料提交后，南昌县土地储备交易中心于2008年3月28日向原告发放了《竞买资格证书》。2008年4月1日，原告成功竞得案涉土地使用权，与县国土局及南昌县土地储备交易中心签订《南昌县挂牌出让国有土地使用权成交确认书》并公证。2008年4月6日，被告县国土局与原告签订土地出让合同，该合同约定“本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米1140元，总额为人民币3876000元。”2008年10月28日，县教体局向县政府提交南教体字[2008]76号《关于免除县一幼教职工还建房相关规费的请示》，请求县政府免除还建协议所涉工程的所有相关规费，以减轻县一幼的经费压力。2008年11月5日，南昌县城乡规划建设局（以下简称县规划局）在该请示上批注“情况属实”并加盖公章。2008年11月15日，县政府、县规划局给原告颁发了建设工程规划许可证，载明：建设单位为原告田园公司，建设项目名称幼儿园（2#楼），建设规模2829平方米（框架/3层），该项目竣工验收后应移交至县一幼等内容。2011年6月3日，县规划局就原告华尔街国际公馆2号楼（幼儿园）工程竣工验收备案申请进行审核，并制作《南昌县建设工程竣工验收备案表》，面积为2510.87平方米。2012年10月12日，原告与县一幼对还建协议约定的建设工程进行了交接确认。房屋交付使用后，原告分别于2013年10月15日、2014年4月29日致函县一幼要求返还土地出让金及缴纳税费，并于2014年8月8日致函县教体局要求其督促县一幼履约。2015年7月1日、2016年7月28日，原告分别向县政府及县长、副县长、县教体局、县一幼邮寄告知函，请求政府和行政部门予以处理，支付工程款，并声称要收回县一幼的房屋所有权，封锁县一幼大门。2016年8月3日，县教体局向原告作出《关于解决县一幼协议纠纷的最终告知函的回复》，内容为“你公司致县一幼的《关于解决县一幼协议纠纷的最终告知函》我局已收悉，并第一时间将告知函的内容向县政府进行了汇报，县政府已多次召集相关部门协调，明确通过仲裁或起诉的方式解决案涉争议，但你公司却采取封锁县一幼大门的方式寻求解决。对于双方的争议，必须通过法律途径解决。”2016年8月8日，原告分别向县政府副县长、县教体局、县一幼邮寄回复函，再次重申原告对县一幼房屋的所有权，在纠纷没解决前，要求县一幼退还房屋。2016年8月17日，原告向县政府邮寄了一份详细情况说明，对案涉纠纷的起因、经过等进行了说明，请求解决争议。2016年10月21日，县一幼向南昌仲裁委员会提交仲裁申请，2017年10月16日，县一幼向南昌仲裁委员会提交撤回仲裁申请，2017年11月8日南昌仲裁委员会作出（2016）洪仲决字第234号决定书，终止该案的仲裁程序。因工程款一直未收回，故原告诉至本院。另查明，庭审中，县国土局确认原告已交纳土地使用权出让金3876000元，该笔费用已上交县财政。县一幼认可原告起诉的事实，承认原告每年向县一幼主张工程款，还封锁幼儿园的门，闹得影响很大，县里出面协调过。又查明，县国土局的相关职责由县资源局承继。本案争议焦点为：1.案涉还建协议是否属于行政协议；2.原、被告、第三人是否适格；3.原告起诉应适用起诉期限还是诉讼时效，是否超期；4.原告交付已建成的幼儿园是否视为对协议内容的变更；5.付款金额如何确定；6.原告主张的利息损失是否合理。关于焦点1，本院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，案涉土地的拍卖是为了解决拆除、重建县一幼面临的资金困难，而县一幼作为公办幼儿园，其拆除、重建工作属于县政府的职责和管理目标，为此县教体局向县政府请示将案涉土地出让后，申请将土地出让金返还幼儿园用于支付还建费用，后县政府分别召开土地规划运作领导小组会议及城市规划委员会会议审议同意将案涉土地挂牌出让。鉴于此，县国土局在土地出让须知中加入“报名时须与原土地使用者签订关于还建幼儿园及教职工住房安置的协议”这一要求。还建协议的签订作为案涉土地竞拍的前置义务，属于行政机关完成行政管理目标的一个重要环节，县一幼作为协议签订的甲方（原产权人）并未参与协议的商讨工作，仅在县教体局从县里参加协调会后带回来的协议上盖章确认。故还建协议应视为县政府为拆除、重建县一幼校舍而授权县教体局、县一幼与原告签订，属于行政协议，县资源局、县教体局关于还建协议系民事协议的意见本院不予支持。关于焦点2，本院认为，田园公司系还建协议的当事人，系本案适格的原告，被告县资源局关于原告主体不适格的意见无事实和法律依据，本院不予支持。被告县教体局为解决下属幼儿园的正常运营向县政府请示报告以出让案涉土地要求竞标人签订还建协议的方式修建幼儿园校舍，县政府经审议批准该方案并通知县国土局按照国有土地出让流程办理，故被告县教体局在案涉纠纷中仅为方案策划人并非方案的批准人及受益人；县国土局仅履行了其作为国有建设用地使用权出让人的职责，并非本案适格的被告。故县资源局、县教体局关于其非本案适格被告的意见本院予以支持。因还建协议系县政府为拆除、重建县一幼校舍而授权县教体局、县一幼与原告签订，根据行政诉讼法第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，本案应以县政府为被告，因还建协议而产生的相应法律后果应由被告县政府承担，县政府关于其非适格被告的意见本院不予支持。根据行政诉讼法第二十九条第一款“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”规定，还建协议签订旨在保障县一幼的拆除、重建和正常运营，故本案处理结果与其有利害关系，县一幼是本案适格第三人。关于焦点3，本院认为，本案系要求履行行政协议的案件，应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，各被告关于本案已过起诉期限的意见本院不予支持。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”第一百三十七条规定“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”第一百四十条规定“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。”《中华人民共和国民法总则》（2017年10月1日施行）第一百八十八条规定“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法总则〉诉讼时效制度若干问题的解释》第二条的规定，民法总则施行之日，诉讼时效期间尚未满民法通则规定的二年或者一年，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院应予支持。一般而言，未约定履行期限的合同，债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算，且诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。本案中，还建协议未约定付款期限，故诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。原告已举证证明其多次向县一幼、县教体局、县政府发函主张权利，县一幼亦认可原告每年均会向其主张工程款并采取过封锁县一幼大门的行为，被告教体局亦认可已向县政府进行汇报，县政府多次召开协调会，县政府对此并未否认，故可视为原告每年均向县政府提出了支付工程款的要求，诉讼时效多次中断，故本案未过诉讼时效。关于焦点4，三被告均提出按照还建协议约定，原告获得土地出让金全额的条件是“交付占地面积为3.75亩及2829平方米幼儿园、8套住宅楼”，现原告交付的幼儿园面积仅有2510.87平方米，违反了合同的约定。原告称因受设计规划的影响，房屋建设的实际面积可能会与最初设计的不同，故还建协议第二条明确约定最终建设面积以竣工后房管局测量后的面积为准，且工程已通过竣工验收。本院认为，还建协议第二条约定“乙方取得土地使用权证后，需在该地块规划建设一座独立占地面积为3.75亩，建筑面积2829平方米的幼儿园（最终建设面积以竣工后房管局测量后的面积为准）”，说明协议并未确定最终实际交付的幼儿园面积，且工程经过竣工验收备案并交付使用多年，被告及第三人未举证证明其提出过异议，故可视为双方对实际交付的幼儿园建筑面积进行了变更并确认，案涉协议的目的已实现。三被告关于原告违约的意见因未提交证据，本院不予支持。另外，原告在未获得工程款的情况下将建设完毕的幼儿园及8套住宅楼交付给县一幼使用，系履行合同义务的行为，被告县资源局关于应视为双方对还建协议内容进行了变更的意见本院不予支持。关于焦点5，本院认为，在要求履行行政协议案件中，可将行政协议作为主要证据和依据进行审查。既要对行政协议的合法性进行审查，也要与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，相关条款才能确认无效，不作为履行行政协议的依据，否则应当认可行政协议的效力。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，既要适用行政法律规范，亦可在不违反行政法律规范的情况下适用民事法律规范。本案中，各方对还建协议第五条“甲方用其土地拍卖金全额还给乙方后重新获得占地面积为3.75亩及2829平方米幼儿园、8套住宅楼的使用权和所有权，地下层归乙方所有。”约定存在不同理解，一是认为“甲方用其土地拍卖金全额还给乙方”的约定无效，土地出让金属于政府财政收入，作为政府创办机构的县一幼无处分权力，本案被告县政府、县资源局、县教体局、县一幼均持此种观点；二是指甲方支付土地出让金等额的工程款给乙方，原告的第一项诉请表明了此种观点。现合同条款产生文本歧义，因本条约定了合同的履行方式，根据合同法第六十二条第一款第五项“履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。”及第一百二十五条第一款“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”的规定，第二种理解更符合协议签订当时双方的真实意思，更利于协议的履行，被告按照此种标准支付工程款，并未违反法律法规的强制性规定，也不损害国家利益、公共利益及他人合法权益。故为保护相对人的信赖利益，维护诚实信用原则，被告县政府应向原告支付土地出让金等额的工程款3876000元。即便认定第五条约定无效，因县政府在协议签订中处于主导地位，充分了解土地出让金的相关法律和政策规定，对在协议签订时是否可采用“返还土地出让金折抵工程款”的方式拆除、重建县一幼应充分知晓，故县政府存在过错，不能因县政府内部决策失误，而将相应责任归咎于原告。且原告已建成幼儿园、8套住宅楼并交付使用多年，原告在整个协议的履行过程均予以积极配合，并无证据证明原告对于工程款给付方式的约定存在任何主观上的故意或过失。根据合同法第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”的规定，被告县政府依然要赔偿原告因此所受到的损失，即工程款3876000元。关于焦点6，本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，被告县政府不履行还建协议中的付款义务，给原告财产权造成损害，应按照直接损失给予赔偿。原告要求被告支付利息的请求本院予以支持。原告现有证据能证明其于2013年10月15日正式发函要求县一幼支付工程款，但之前口头提出要求仅原告自己的陈述，无其他证据印证，根据合同法第六十二条第一款第四项“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。”的规定，在原告提出主张后，给被告县政府一个月的准备时间，故本院酌定从2013年11月15日开始计算利息，原告关于利息从工程竣工验收次日起算的意见本院不予支持。原告要求按同期银行贷款利率计算利息的请求过高，本院调整为以3876000元为基数，自2013年11月15日起按银行同期存款利率计算至实际付清之日止。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款的规定，判决如下：一、被告南昌县人民政府于本判决生效之日起十五日内向原告支付工程款3876000元及利息损失（以3876000元为基数，按照中国人民银行同期存款基准利率计算，自2013年11月15日起计至实际付清之日止）；二、驳回原告南昌县田园房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费54450元（原告已预交），由被告南昌县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  徐莉莉人民陪审员  吴小文人民陪审员  张玉梅二〇一九年十二月九日法官 助理  周兵兵书 记 员  闵文峰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国合同法》第六十二条当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：（一）质量要求不明确的，按照国家标准、行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。（二）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行。（三）履行地点不明确，给付货币的，在接受货币一方所在地履行；交付不动产的，在不动产所在地履行；其他标的，在履行义务一方所在地履行。（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。（五）履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。（六）履行费用的负担不明确的，由履行义务一方负担。第一百二十五条当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的，对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的，应当根据合同的目的予以解释。