甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2019）甘08行终16号上诉人（原审原告）梁某，甘肃省静宁县人，住静宁县。被上诉人（原审被告）静宁县自然资源局。法定代表人李某。出庭应诉负责人李小军，该局副局长。委托代理人王某，该局工作人员。代理权限为特别代理。委托代理人马某，甘肃陇正律师事务所律师。代理权限为一般代理。上诉人梁某因诉被上诉人静宁县自然资源局土地管理行政命令一案，已由庄浪县人民法院于2019年5月27日作出（2019）甘0825行初9号行政判决，梁某不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷，对本案书面进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2015年9月21日，甘肃省人民政府作出甘政国土发〔2015〕694号《关于静宁县2015年第5批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》。2016年10月12日，静宁县人民政府依据该批复发布《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区建设项目土地征收的公告》，决定对静宁县城关镇南关村东起西环路、西至西环支路、南起南河、北至南环西路向南20米的土地予以征收，征地总面积452亩。2016年10月14日，原静宁县国土资源局作出《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区征地补偿安置方案的公告》(征求意见稿)，同月28日，静宁县人民政府作出静政发〔2016〕65号《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区征地补偿安置方案的批复》，同意该方案，要求静宁县国土局严格按照方案规定组织实施。原告所占有使用的土地在该征收范围内。2016年10月31日，原静宁县国土资源局向原告梁某发出土地征收通知，原告知晓其所使用的土地将被征收。2018年7月18日，静宁县棚改中心工作人员对原告的宅基地及房屋予以核查登记，后由专业评估机构对所涉宅基地及房屋进行了评估，于2018年9月3日向原告梁某送达了评估报告。南环西路南片区棚户区工作人员多次与梁某协商房屋征收补偿安置事宜，梁某均拒绝签订补偿安置协议。2018年10月12日，原静宁县国土资源局作出《办理征地安置补偿通知书》并于当日送达梁某，梁某拒绝签字。2018年10月25日，原静宁县国土资源局作出静国土责字（2018）050号责令交出土地决定书，并于次日送达原告梁某。原告不服该决定，于2019年4月18日提起诉讼，要求撤销被告静宁县自然资源局作出的静国土责字（2018）050号《责令交出土地决定书》。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第六条第一款规定:“当事人对征地补偿有争议的，自市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案公告之日起30日内，向市、县人民政府申请协调”，本案原告梁某虽拒绝签订补偿安置协议，但未在规定的期限内向有权机关提出协调申请。原静宁县国土资源局即依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定对其作出责令交出土地的决定，该决定基本事实清楚，适用法律、法规正确，主要法定程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告梁某请求撤销静宁县自然资源局作出的静国土责字（2018）050号《责令交出土地决定书》的诉讼请求。上诉人梁某上诉称，一、静宁县自然资源局认为涉案房屋所在地使用的集体土地已于2015年3月25日经甘肃省人民政府甘政国土发〔2015〕381号文件批准实施征收，根据国土资源部国土资发〔2004〕237号《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知中“三、强化农用地转用和土地征收批后监督管理(十四)农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效;两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”的规定，针对上诉人房屋实施征收行为发生于2019年，甘政国土发〔2015〕381号文件已超过二年的有效期。二、国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条、国土资发〔2004〕238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、国办发〔2010〕15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》、国土资电发〔2011〕72号《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》等文件均明确了国土资源部门进行征地依法报批前的征收告知行为是国务院规定的征地行政行为的必经程序。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条、《国土资源听证规定》第十二条、第十九条明确规定:国土资源部门在征地依法报批前，应当告知农村集体经济组织和农户对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利，并将被征地农民的知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料，农村集体经济组织和农户申请听证的，主管部门应当依照有关规定组织听证，听证记录也作为征地报批的必备材料。征地前听证告知义务是强制义务，与被征地农民之间存在利害关系，且被征地农民在征地前申请听证的，听证是必经程序，但事实上国土资源部门从未向上诉人告知过征收该村土地的有关事宜，上诉人也从未看过相关征收文件。国土资源部门在征地依法报批前，并未履行征地前的征收告知、听证告知义务，属于行政不作为，其未尽到在土地征收过程中应遵循的程序，直接剥夺了上诉人的知情权、参与权，致使上诉人在毫不知情的情况下土地房屋被征收。原静宁县国土资源局在征地报批前未履行征收告知、听证告知义务，程序违法。三、静宁县自然资源局于2019年4月18日向上诉人送达了《办理征地安置补偿通知书》，上诉人在法定的诉讼期间内已向庄浪县人民法院起诉，并非一审法院所称上诉人拒绝签收《办理征地安置补偿通知书》，被上诉人未对上诉人安置补偿就直接作出《责令交出土地决定书》，严重程序违法。四、静宁县自然资源局认为原静宁县国土资源局作出的《责令交出土地决定书》依据的是甘肃省人民政府甘政国土发〔2015〕381号文件，但提供的证据却是甘政国土发〔2015〕694号文件，上诉人从未见过土地征收公告、征地补偿安置方案公告，证明公告的证据模糊不清，证据严重不足。一审法院片面引用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款的规定，认定事实错误，适用法律错误，在证据不足的情况下，作出的驳回判决错误。请求依法撤销甘肃省庄浪县人民法院(2019)甘0825行初9号行政判决、撤销被上诉人作出的静国土责字（2018）050号责令交出土地决定。被上诉人静宁县自然资源局答辩称，一、经甘肃省人民政府于2015年9月21日作出甘政国土发〔2015〕694号批复同意，静宁县人民政府于2016年10月12日发布静政发〔2016〕61号《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区建设项目土地征收的公告》，此后原静宁县国土资源局制定了征地补偿安置方案并在土地征收范围内征求意见，且根据征求意见情况报静宁县人民政府进行批准，开展实施具体征收工作，完全符合法律规定。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。二、上诉人位于××县的房屋位于本次被征收的土地范围内，在征收补偿方案规定的签约期限内，原静宁县国土资源局及南环西路南片区工作人员多次与原告协商补偿签约事宜，原告均拒绝接受安置补偿，且拒绝腾房交出土地，其行为已影响到征收工作的正常进行，原静宁县国土资源局依据《土地管理法实施条例》第四十五“违反土地管理法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定作出《责令交出土地决定书》，事实清楚、程序合法、适用法律正确。三、静宁县南环西路南片区征收工作经甘肃省人民政府批复后，静宁县人民政府即发布了征收公告，由原静宁县国土资源局组织实施，持续性开展了征收工作，已完成大部分征收工作，不存在两年内未用地或未实施征收安置补偿方案的情形，上诉人提出相关批复失效的上诉理由不能成立；静宁县城关镇南关村民委员会于2016年11月3日出具的证明、房屋征收通知书、照片等证据互相印证在被征收地片区张贴了公告，上诉人称其不知情、实施征地行为违反法定程序的理由不能成立；在征地报批前，已向相应的农村集体经济组织和农户对拟征地的补偿标准和安置途径等进行了告知，完全履行了征地前的征收公告、听证告知义务，且本案审理的是征地批复后的征收实施行为，不是征地批复前的报批行为，上诉人称报批程序违法无事实及法律依据。综上，庄浪县人民法院(2019)甘0825行初9号行政判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实及法律根据，请求驳回上诉，维持原判。经二审查明，2015年9月21日，甘肃省人民政府作出甘政国土发〔2015〕694号《关于静宁县2015年第5批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，其中载明：同意将“静宁县城关镇西关村、南关村集体农用地4.5784公顷（其中耕地0.7016公顷，园地3.1741公顷）转为建设用地，连同集体建设用地28.3037公顷和集体未利用地1.4935公顷一并征收为国有。以上共计批准建设用地34.3756公顷，作为普通商品住房用地”。2016年10月12日，静宁县人民政府作出静政发〔2016〕61号《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区建设项目土地征收的公告》，其中载明：“一、征地批准机关、批准文号、批准用途。1.批准机关：甘肃省人民政府。2.批准文号：甘政国土发〔2014〕218号、甘政国土发〔2015〕694号、甘政国土〔2015〕695号。3.批准用途：街巷用地、公园与绿地用地、普通商品住房用地。二、被征收土地的所有权人、位置、地类和面积。1.被征收土地所有权人：静宁县城关镇南关村村民委员会。2.征地位置：东起西环路，西至西环支路，南起南河，北至南环西路向南20米，具体位置以勘测定界图为准。3.地类：农用地和建设用地。4.征地面积：452亩。……”2016年10月14日，原静宁县国土资源局作出了静国土征地告〔2016〕1号《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区征地补偿安置方案的公告》，进一步明晰了征地的依据和范围，细化了补偿的依据和安置的方法，明确“集体土地上房屋补偿价值，按照《静宁县人民政府关于印发静宁县县城棚户区改造集体土地上房屋征收及附属设施补偿评估指导标准的通知》（静政发〔2014〕37号）相关标准，以认定的合法建筑面积进行评估确定”、“本片区涉及的被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或要求举行听证会的，应当在本方案公告之日起10个工作日内向静宁县国土资源局以书面方式提出。逾期本局将报县政府批准后组织实施。”但该公告未依法张贴。2016年10月31日，原静宁县国土资源局作出第462号《土地征收通知书》，梁某所持静集建（1991）字第A05-404号《集体土地建设用地使用证》登记的土地使用者梁余仓享有的宅基地及地上附着物被纳入征收范围。2018年7月18日，负责征收工作的人员对该宅基地及地上附着物进行核查，制作了《静宁县县城棚户区改造南关片区宅基地及房屋核查认定表》，梁某未予签字确认。2017年6月14日、8月31日，负责征收工作的人员入户与梁某就补偿安置进行协商，双方主要就安置户数的确认发生争议而未能达成一致意见。2018年9月3日，负责征收工作的人员向梁某送达静棚改告字〔2018〕516号《告知书》及《集体土地房屋征收分户评估表》，明确按一户安置、估价总额1195488元，但梁某家属拒绝接受。2018年9月5日，负责征收工作的人员与梁某再次协商未果。2018年10月12日，原静宁县国土资源局作出《办理征地安置补偿通知书》并附《梁某征地安置补偿方案》，明确提供了三种安置补偿方案，梁某拒绝签收。2018年10月25日，原静宁县国土资源局作出静国土责字（2018）050号《责令交出土地决定书》，载明“甘肃省人民政府已于2015年3月25日以甘政国土发〔2015〕381号文件批复，同意对平凉市静宁县城关镇南关村七组491号的集体土地依法征收，你位于××镇（静集建（1991）字第A05-404号）的宅基地及地上建筑物、附着物等在本次被征收范围内。2016年10月28日由静宁县人民政府发布了《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区征地补偿安置方案的批复》（静政发〔2016〕65号），对该片区规划范围内土地及房屋进行征收。征收补偿安置实施方案确定的签约期限为2016年10月28日至2017年1月18日。后因工作需要，县政府将该片区签约期限延长至2018年5月16日。在签约期限内，征收工作人员多次与你户协商，你户未签订《征收补偿协议》，县城棚改集中攻坚行动开展后，征收工作人员与你户协商也未达成协议。我局已向你发出通知，要求办理补偿安置手续，你无正当理由拒绝办理补偿安置手续，既不领取安置补偿款项，也不搬出并交付被征收的土地，严重影响了征收工作和安置房建设。为此，我局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，向你户发出书面决定如下：责令你在本决定送达之日起10日内搬迁腾空房屋，并交出位于××县的土地。”并告知了诉权及起诉期限。2018年10月26日通过电话告知梁某家属后将该决定书投放其院内。2019年4月18日，梁某提起本案诉讼后，又于2019年5月29日对办理征地安置补偿通知提起诉讼。上述事实，有经一审庭审质证并在判决书中列明的证据证实，本院予以确认。本院认为，上诉人梁某的起诉请求是：请求依法撤销静国土责字（2018）050号《责令交出土地决定书》，即：被诉行政行为为责令交出土地决定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，对土地行政主管部门作出责令交出土地决定，法律所设定的条件是“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地”，再无更为具体的规定。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：(一)征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用权人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”关于人民法院审查责令交出土地决定所应遵循的非诉审查标准，在诉讼案件中应当作为最低标准予以适用。本案被诉责令交出土地决定是否符合上述条件，分别阐述如下：其一，被上诉人静宁县自然资源局提供的静政发〔2016〕61号《静宁县人民政府关于县城棚户区改造工程南环西路南片区建设项目土地征收的公告》证明，静宁县人民政府公告的征地依据是甘政国土发〔2014〕218号、甘政国土发〔2015〕694号、甘政国土发〔2015〕695号征收土地的批复，而被诉静国土责字（2018）050号《责令交出土地决定书》记载的是：“甘肃省人民政府已于2015年3月25日以甘政国土发〔2015〕381号文件批复，同意对平凉市静宁县城关镇南关村七组491号的集体土地依法征收。你位于××镇（静集建（1991）字第A05-404号）的宅基地及地上建筑物、附着物等在本次被征收范围内。”公告的征收土地批复并未作为作出责令交出土地决定的合法依据，而作为责令交出土地决定合法依据的征地批复是否已经公告并组织实施无证据证实。对此，被上诉人静宁县自然资源局在一审期间向原审法院出具《关于责令交出土地决定书中引用相关文件的情况说明》称“表述中文件系打印不当”。经审查，静宁县人民政府将经省人民政府批准的三批土地征收方案一并组织实施，造成了征收工作的混乱，“甘政国土发〔2015〕381号批复”仅出现在被诉决定当中，而在其他程序中并未出现，“笔误”确有可能，不能因此否认实际征收工作毫无依据。只是公告中载明的三个批复文件均涉及南关村的土地，又未提供勘测定界图以供进一步甄别，关于责令交出土地的征收依据，仅凭静宁县自然资源局选择性陈述认定为甘政国土发〔2015〕694号批复，证据有欠充分。其二，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”的规定，公告农用地转用和土地征收批复，标志着征地批复组织实施的开端。被诉责令交出土地决定书载明的甘政国土发〔2015〕381号批复，被上诉人静宁县自然资源局在举证期限内未提供证据证实已经公告,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，应视为未组织实施。而静宁县自然资源局主张的征地依据甘政国土发〔2015〕694号批复则已经公告组织实施。其三，上诉人梁某与原静宁县国土资源局就补偿安置未达成协议，原静宁县国土资源局于2018年10月12日作出《办理征地安置补偿通知书》（附：《梁某征地安置补偿方案》），该通知未告知申请复议、提起诉讼的权利和期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”的规定，自梁某于2018年10月12日收到该通知，其申请复议和提起诉讼的期限最迟至2019年10月12日止。而被诉责令交出土地决定书于2018年10月25日作出，于2018年10月26日以电话方式告知梁某。在梁某享有的申请复议、起诉权利期限尚未届满，其补偿安置尚未到位时作出责令交出土地决定，程序违法。其四，原静宁县国土资源局于2016年10月14日作出了《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区征地补偿安置方案的公告》，但被上诉人静宁县自然资源局仅提供了静宁县城关镇南关村民委员会于2016年11月3日出具的《便函》证明“现已接收，将在南关村部进行公示”，但是否进行了张贴，再无证据印证。不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《征收土地公告办法》第三条的规定。根据《征收土地公告办法》第十四条“未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”的规定，上诉人梁某有权拒绝办理补偿安置手续。综上，原静宁县国土资源局在与梁某之间存在补偿安置争议，尚未妥善补偿安置时作出责令交出土地决定不具有合法性，应当予以撤销。但鉴于梁某已就补偿安置提起诉讼，其补偿权益具有相应的程序予以保障，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，为不影响征收土地方案实施整体工作的开展，维护社会公共利益，可不予撤销。一审法院将责令交出土地争议作为征地补偿争议进行审理，认定事实不清，适用法律错误，判决驳回梁某的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款、第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：一、撤销庄浪县人民法院（2019）甘0825行初9号行政判决；二、确认原静宁县国土资源局作出的静国土责字（2018）050号责令交出土地决定违法。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人静宁县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 马建国审 判 员 王晓良审 判 员 岳学敏 二○一九年十二月十二日法官助理 惠小娟书 记 员 刘鸿珍