湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终2140号上诉人（一审原告）何永利，男，汉族，1953年10月21日出生，住湖南省江永县。上诉人（一审原告）莫方顺，男，汉族，1953年8月1日出生，住江永县。二上诉人委托代理人崔宏润，男，1946年3月24日出生，住江永县。被上诉人（一审被告）永州市人民政府，住所地永州市冷水滩区逸云路1号。法定代表人何录春，该市市长。委托诉讼代理人罗楦，永州市司法局工作人员。委托诉讼代理人唐明，永州市司法局工作人员。一审第三人江永县人民政府，住所地江永县千家峒路27号。法定代表人唐德容，该县县长。委托诉讼代理人高润全，江永县住房和城乡规划建设局工作人员。委托诉讼代理人武立荣，江永县司法局工作人员。何永利、莫方顺因与永州市人民政府行政复议一案，不服永州市中级人民法院（2019）湘11行初158号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原告何永利、莫方顺诉称，原告于2019年1月13日从江永县住建局（2019）2号信访答复意见书，知道第三人江永县人民政府2008年县长办公会议上以原告1982年违反了计划生育受到了“四停”处罚，决定给原告参保，不分给安置地，江永县建筑公司仅仅是执行县长办公会议决定。原告于是向被告申请行政复议，被告于2019年3月6日作出永政复字（2019）34号《不予受理行政复议申请决定书》以超出法定期限和不属于行政复议法第六条规定的复议范围，决定不予受理。原告不服，申请湖南省人民政府监督，省政府认定被告作出的34号决定认定事实错误，责令被告重新处理，被告于2019年6月26日重新作出永政复决字（2019）34号行政复议决定，以复议申请不属于行政复议的范围及超过了行政复议申请的法定期限，决定驳回原告的复议申请。原告认为被告作出的驳回原告的复议申请是错误的，理由为：1、原告直到2019年1月13日才知道是2008年11月24日江永县县长办公会议决定给予原告参保，不享受土地安置，2008年11月24日下午的“四停”人员协调会上，相关人员没有告知原告县长办公会议的决定；2、原告从2019年1月13日知道县长办公会议决定后，即向被告申请行政复议未超过申请行政复议的期限。为此，请求人民法院撤销被告于2019年6月26日作出的永政复决字（2019）34号行政复议决定。一审查明，江永县建筑公司系集体所有制企业，原告何永利、莫方顺原系江永县建筑公司的职工，因违反计划生育政策，1982年9月江永县建筑公司根据当时的政策规定对两原告采取了“四停”措施。二原告没有按照要求落实节育措施，江永县建筑公司也一直未恢复两人的工作。2007年4月江永县建筑公司召开全体职工大会，通过了改制参保决定。2007年6月江永县建筑公司制定了《江永县建筑工程公司改制参保实施方案（初步方案）》，成立了改制参保领导小组，由汪向东任组长。2007年10月江永县人民政府召开了县政府第12次常务会议，研究了建筑公司改革改制问题等事项并形成了《2007年县政府第12次常务会议纪要》（永府阅〔2007〕85号），会议决定成立县建筑公司改革改制领导小组，由副县长刘润生同志任组长，县规划建设局、劳动和社会保障局、国土局、财政局等相关单位负责人为成员，具体负责协调县建筑公司改革改制各项事宜。2008年4月江永县建筑公司进行改制，决定以土地安置职工，公司在编职工每人都分配了一宗住房用地。二原告因违反计划生育政策被“四停”，公司改制时没有安排住房用地。二原告因此找公司及相关部门，要求按照公司在编职工享受住房安置及养老保险待遇。为处理相关问题，2008年11月24日上午江永县副县长刘润生组织县建筑公司改革改制领导小组成员单位召开会议，形成何永利、莫方顺两人因违反国家计划生育政策被处分，不应按照在编职工享受住房用地安置，对其养老保险缴费可以予以照顾的决议。当天下午江永县建筑公司召开“四停”人员处理协调会，二原告参会，江永县建筑公司改制负责人汪向东介绍县政府会议给予二人参保，不安置用地的决定。江永县建筑公司以县长办公会议决定为基础与二原告协商，达成了一致意见并签订了《解除劳动关系协议书》，该协议特别约定同意在签订协议之前公司分配的土地不享受。二原告领取养老金后，就土地安置问题上访和提起民事诉讼。另查明，何永利、莫方顺以江永县建筑公司为被告向江永县人民法院提起民事诉讼，要求江永县建筑公司分配建房安置地，江永县人民法院于2016年6月29日分别作出了（2016）湘1125民初172、173号民事裁定书，以江永县建筑公司的改制是由政府及其相关部门主导的，并非企业自主进行的改制，二原告与江永县建筑公司因改革引发的劳动争议，不属于人民法院民事诉讼受理的案件，裁定驳回二原告的起诉。二原告不服提起上诉。永州市中级人民法院于2016年10月31日分别作出（2016）湘11民终1949、2072号民事裁定书，认为江永县建筑工程公司改制问题由政府及其相关部门主导，二原告要求将职工建房安置地返还给二原告，不属于劳动者与用人单位履行劳动合同中出现的问题，不属于人民法院受理的民事诉讼范围，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告何永利仍不服向湖南省高级人民法院申诉，湖南省高级人民法院审查后于2018年4月18日以相同理由，驳回何永利的再审申请。2019年3月4日，二原告就2008年11月24日的县长办公会议决定向被告申请行政复议，被告于2019年3月6日作出了不予受理行政复议申请的决定，二原告向湖南省人民政府申请行政复议监督，省政府认为被告作出的不予受理行政复议申请的决定书认定事实错误，要求被告对二原告的复议申请重新处理。被告于2019年6月26日作出了驳回二原告行政复议申请的复议决定，二原告不服提起本案诉讼。一审认为，本案争执的焦点：1、涉案的县长办公会议决定是否属于行政复议范围；2、二原告就涉案的县长办公会议决定，申请行政复议是否超过了法定期限。一、涉案的县长办公会议决定属于行政复议范围。首先，江永县建筑公司的改革改制系在县政府及相关部门主导下的改制，2008年11月24日上午江永县副县长刘润生组织县建筑公司改革改制领导小组成员单位召开会议，就二原告能否按照在编职工享受住房安置及养老保险待遇问题进行了研究，形成了二原告因违反国家计划生育政策被处分，不应按照在编职工享受住房用地安置，对其养老保险缴费可以予以照顾的决定，该决定对二原告的权利和义务产生实质影响。其次，2008年11月24日下午江永县建筑公司召开“四停”人员处理协调会时，公司负责人汪向东向二原告传达了县长办公会议给予二人参保，不安置用地的决定，县长办公会议的决定已经合法的方式外化，且江永县建筑公司此后以县长办公会议的决定为基础与二原告协商解除了劳动合同。涉案的县长办公会议决定对二原告的权利、义务产生实质影响，且通过合法的方式外化，故该决定属于行政复议范围。被告提出涉案县长办公会议决定不属于行政复议范围的答辩意见，不予支持。二、二原告申请行政复议超过了法定期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条关于“公民、法人、其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”的规定，二原告于2008年11月24日下午就已经知道县长办公会议给予二人参保，不安置用地的决定，其于2019年3月4日向被告申请行政复议超过了法定期限。被告永州市人民政府于2019年6月26日作出的永政复决字〔2019〕34号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。据此判决驳回了何永利、莫方顺的诉讼请求。上诉人何永利、莫方顺上诉提出：一审认定上诉人超过申请复议期限属认定事实错误，请求二审依法改判。永州市人民政府答辩称：答辩人作出的复议决定事实清楚，证据充分；答辩人作出的复议决定适用法律正确，内容适当；答辩人作出的复议决定程序合法。请求二审驳回上诉。江永县人民政府答辩称：永州市中级人民法院一审判决认定事实清楚，依法应予维持。请求二审维持原判。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条对公民、法人、或者其他组织提起行政诉讼的条件进行了明确的规定,其中第四项规定,提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人何永利、莫方顺向江永县人民政府申请复议的事项系企业改制过程中所产生的纠纷，无论江永县人民政府在江永县建筑公司的改制过程中是主导地位还是指导作用，均是行政机关的政策性行为或者裁量性行为，原则上不属于行政诉讼的受案范围。企业改制及职工安置问题一般需要根据企业经营现状、资产负债情况、职工情况等各种因素综合判断,属于政策性问题,具有较大的裁量余地,不宜通过行政诉讼方式进行救济。上诉人申请复议提出的江永县人民政府在企业改制过程中剥夺其安置地的行政行为违法的复议请求属于企业改制过程中的历史遗留问题和政策性问题,该复议事项亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当不予受理，已经受理的，依法应当驳回起诉。综上，一审判决适用法律错误，处理不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第一款（一）之规定，裁定如下：一、撤销永州市中级人民法院（2019）湘11行初158号行政判决。二、驳回上诉人何永利、莫方顺的起诉。本案一、二审案件受理费100元，由永州市人民政府负担。本裁定为终审裁定。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  向黎丽二〇一九年十二月二十七日书记员  杨雅婷