山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终941号 上诉人（一审原告）陈康，男，1986年3月12日出生，汉族，住济南市。 委托代理人聂丽芳，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市济阳区回河街道办事处，住所地济南市。 法定代表人孟永刚，主任。 委托代理人卢民，该单位工作人员。 委托代理人丁启龙，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）济南市民委员会，住所地济南市。 法定代表人卢士波，主任。 委托代理人丁启龙，山东元序律师事务所律师。 上诉人陈康因诉被上诉人济南市济阳区回河街道办事处（以下简称回河街道办）行政答复一案，不服济南市济阳区人民法院（2018）鲁0125行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，2018年5月24日，回河街道新建村召开户代表会议，通过了《新建村村规民约》、《新建村村集体经济组织资格初步认定表》，初步认定原告等人不具有村集体经济组织成员资格。2018年5月31日，回河街道新建村召开户代表会议通过《新建村村集体经济组织资格认定表》，认定原告等人不具有村集体经济组织成员资格。原告向被告邮寄《对回河街道办事处新建村村务监督申请书》，被告于2018年5月28日收件后，于2018年6月6日作出《关于陈康同志对新建村村务监督申请的回复》，并于2018年7月15日送达原告。 一审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。本案原告在《对回河街道办事处新建村村务监督申请书》中，申请监督的事项为村户代表会议通过的村规民约和决定，依据上述规定，被告对此具有监督的义务。这种监督为法定监督，并非一般意义的指导监督。据此，原告提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。被告提交的证据显示，回河街道新建村召开村户代表会议，通过了《新建村村规民约》和有关决定。可以看出，被告对回河街道新建村通过相关决议的程序进行了核实，履行了监督职责。原告对《新建村村规民约》所提异议，均为《新建村村规民约》第四章“村集体组织成员资格的认定”的内容。原告申请监督的村户代表会议通过的决定，为村集体组织成员资格认定方面的决定。而对于村集体组织成员资格的认定，现行法律法规尚无明确性规定。被告作出《关于陈康同志对新建村村务监督申请的回复》，称“村规民约依法属于集体经济组织村民自治范围内的事项”、“未查处到新建村村规民约有违法之处”并无不当。原告请求撤销，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈康的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈康负担。 上诉人陈康不服一审判决上诉称，一、一审法院认定事实不清、证据不足。本案中第三人新建村2018年5月24日通过的《村规民约》和村民表决决议，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，明显侵犯妇女合法权益，违反了男女平等的国家基本国策，侵害了上诉人及其家庭成员的人身权利、民主权利和合法财产权利。1.《村规民约》中相关规定及村民会议推选不具有集体组织成员资格的行为，属于违法限制、剥夺上诉人及其家人的集体组织成员资格的行为，村规民约、表决决议内容明显与法律法规的规定相抵触。《村规民约》第四章第二项的第三款规定，女子出嫁后，无论其户口是否从原集体经济组织迁出，均认定集体经济组织成员资格丧失。仅以女子出嫁作为集体经济组织成员资格丧失的条件，没有其他辅助规定就剥夺了上诉人及家人集体经济组织成员资格的做法违反了法律规定且不符合户籍登记管理相关规定。村民资格事关人身权和财产权，是公民一项重要的民事权利，关系到其生产、发展，非因法定事由、非经法定程序不得剥夺、限制。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，我国农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，村民会议或者经村民会议授权的村民代表会议经讨论，可以对涉及村民利益包括村集体经济所得收益的使用、土地承包经营方案等事项作出决定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。但是村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。保障妇女合法权益实行男女平等是我国的基本国策，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利。任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。据此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价，违反男女平等基本国策所作出的村规民约和村民会议，不能作为否认外嫁女集体经济组织成员资格的依据。2.原审法院没有查清本案涉及的核心问题是被上诉人回河街道办应当对违反上位法的《村规民约》及村民会议决议进行监督并责令改正，而不是上诉人村集体经济组织资格认定问题的审查，且没有查清上诉人是否在新建村实际生产生活，是否以新建村的土地作为基本生活保障，亦没有查清其是否属于父亲村（回河街道小陈村)集体经济组织成员，原审法院没有综合考虑上述因素，仅以“现有法律对农村集体经济组织成员资格认定无明确规定”为由，把村规民约和村民决议视为村民自治行为，属于认定事实不清，证据不足。3.本案中上诉人出生在新建村，自出生随母落户在本村从未迁出过，其出生后一直在本村生产、生活，上诉人因出生原始取得村集体成员身份，家人依法属于村集体经济组织成员，且在村规民约和表决会议前、后一直享有和承担该集体经济组织的权利和义务。上诉人与集体经济组织是由较为固定的成员所组成的具有延续性的共同体，其内部具有熟人社会的乡土特色。集体财产土地是全体成员赖以维持生计最基本的保障，而上诉人及家人在该集体经济组织中拥有承包地、宅基地、地上房屋等合法财产，在该集体经济组织享有和承担农村医保、选举、计划生育、提留、征收土地补偿款、小麦补贴款等权利和义务，且都已经被纳入农村社会养老保险体系。另外，根据《山东省实施办法》第六条“符合下列条件之一的本村常住人员，为本集体经济组织成员:(一)本村出生且户口未迁出的;(二)与本村村民结婚且户口迁本村的”，按照上述规定，上诉人及家人均依法属于村集体经济组织成员。且在村规民约和表决决议前、后，上诉人及家人都已经享受了征地补偿款，包括被征地(失地)农民社会保障补偿款，上诉人及家人一直享有和承担该集体经济组织的权利和义务。4.村规民约和表决会议的违法行为已被依法改正，上诉人及其家人已经恢复了村集体成员身份。另外，在新建村征地拆迁之初，新建村联名信证实了包括上诉人母亲在内全家5口人均为本村集体经济组织成员。村规民约和村民决议因违反了《山东省农村集体产权制度改革工作领导小组办公室、山东省司法厅文件》鲁农产权办字[2018]3号文件及《山东省农村集体产权制度改革工作领导小组办公室文件》鲁农产权办字[2018]2号文件,关于在农村集体产权制度改革工作中进一步落实妇女平等享有各项权益的通知规定,其违法行为已被依法改正,上诉人及家人已经恢复了村集体成员资格,随后第三人制订了《新建村集体经济组织成员名册》,并在被上诉人处备案。上诉人的母亲婚后户口并没有迁出,且一直在新建村生活居住。上诉人自出生随母落户在新建村,自出生原始取得村集体成员身份;上诉人的妻子与上诉人结婚后,户口迁入本村；与上诉人共同居住在本村婚后育有一子一女,均落户在新建村,上诉人的妻子及孩子应同样属于本村集体经济组织成员。在新建村的村民代表会议上表决上诉人及上诉人的妻子和子女不属于集体经济组织成员的决议违反法律规定,应属无效。上诉人的母亲在上诉人出生后户口虽迁出过一段时间,但是其母亲为了照顾年迈的母亲（即上诉人的姥姥）和生活需要经新建村村委会同意已于2017年1月11日迁回新建村。上诉人母亲户口迁入时已经经过村委同意其母户口迁入因实际生活需要且迁入后一直在本村生活,积极参与村里的各项选举和活动,履行作为集体经济组织成员的义务和责任,且同样享受了征收土地补偿款。从户口登记情况、生活情况及履行本村集体经济组织内部责任来看,上诉人母亲均属于本村集体组织成员,且在新建村征地拆迁之初,新建村联名信证实了包括上诉人母亲在内全家5口人均为本村集体经济组织成员。一审法院对上述事实并未尽到审慎义务,也未审查清楚事实,作出的一审判决显然属于认定事实不清。二、一审法院适用法律、法规错误。1.根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定,村民委员会可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表大会的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发[2004]17号)第三条第一款规定,村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家法律规定,不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。《中华人民共和国物权法》第六十三条规定集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定:“乡、民族乡镇的人民政府行使下列职权:(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(四)保护各种经济组织的合法权益;(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……根据上述法律法规的规定,被上诉人具有履行行使镇一级人民政府的权利和义务,负有保护本辖区内公民私有财产、村民的人身权利、民主权利和合法财产权利,村规民约和村民会议因侵犯妇女合法权益,违反男女平等基本国策等法律法规,被上诉人有义务责令其依法改正,其应当对上诉人提出村委会侵犯其合法权益的申请依法做出处理。一审法院应当从我国农村集体经济组织所具有的自然共同体属性出发,以是否形成较为固定的生产、生活为基本条件,坚持成员资格取得唯一性原则,同时充分考虑农村土地所具有的基本生活保障功能,综合考虑,全面判断。且本案涉及的核心问题是被上诉人回河街道办应当对违反上位法的《村规民约》及表决决议的内容进行监督并责令改正,而不是对上诉人村集体经济组织成员资格认定的问题进行审查。本案中一审法院在没有查明案件事实情况下出具《行政判决书》,显然是适用法律错误。诉讼请求：1.依法撤销山东省济南市济阳区人民法院（2018）鲁0125行初39号行政判决书,发回重审或者依法改判；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人回河街道办答辩称，一、原告所诉无事实和法律依据,依法应予驳回。村民委员会系村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主决策、民主管理。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一款规定,村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。第三人作为基层群众性自治组织,有权制定村规民约,并符合法律规定。原告在诉状中提到的村民会议决议“原告等人被认为不具备本村集体经济组织成员资格”的问题,鉴于第三人属于基层群众性自治组织,其对本集体经济组织成员资格认定,是对自己权利的一种处分,更是对集体内部的一种管理,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第三人依法对本集体经济组织成员资格进行认定,属于村民自治范畴,程序符合法律规定,故被告无权干预。且集体经济组织成员资格的认定问题,也不属于人民法院的受案范围。二、答辩人根据原告的申请,经调查核实,未发现第三人制定的村规民约有违法之处,履行了监督职责,且答辩人在法定期限内,依法对被告进行答复,答复程序和内容,符合法律规定,原告申请撤销答辩人作出的回复，无事实和法律依据，依法应予驳回。 被上诉人济南市民委员会（以下简称新建村委会）答辩称，一、回河街道办已经履行法定职责。村民委员会系村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主决策、民主管理。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一款规定,村民会议可以制定和修改村民白治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。济阳区回河街道新建村民委员会作为基层群众性自治组织,有权制定村规民约。回河街道办根据被答辩人的申请,对相关决议的程序进行了调查核实,并未发现新建村委会制定的村规民约有违法之处,履行了监督职责,且回河街道办在法定期限内,依法对上诉人进行答复,答复程序和内容,符合法律规定。上诉人申请撤销回河街道办作出的答复,无事实和法律依据,依法应予以驳回。二、上诉人所诉部分内容不属于法院管辖范围。上诉人在诉状中提到的村民会议决议“上诉人等人被认为不具备本村集体经济组织成员资格”的问题,鉴于新建村委会属于基层群众性自治组织,其对本集体经济组织成员资格认定,是对自己权利的一种处分,更是对集体内部的一种管理,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。新建村委会依法对本集体经济组织成员资格进行认定,属于村民自治范畴,程序符合法律规定,故被告无权干预。且集体经济组织成员资格的认定问题,也不属于人民法院的受案范围。三、上诉人在上诉状中主张其所诉的涉案村规民约已经“被依法改正”,若如此,既然新建村委会对上诉人所诉的行为,已经进行了改正,那么上诉人再次要求回河街道办对已经被更改的行为要求进行监督并要求责令新建村委会改正原行为,就更加矛盾,不符合常理和逻辑,其诉求没有事实和法律依据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于涉案《新建村村规民约》是否合法。 首先，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”第二十七条规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”依照上述规定，三分之二以上的户的代表参加即可召开村民会议，并有权制定村规民约。本案中，2018年5月24日，被上诉人新建村委会组织召开村民会议，表决通过了涉案《新建村村规民约》。该村共有20户，18位户代表参加，16位户代表同意涉案《新建村村规民约》，符合三分之二以上的户的代表参加以及到会人员的过半数通过的规定，程序合法。 其次，关于争议条款内容是否违法问题。本案争议条款为涉案《新建村村规民约》第四章第二项第3目“女子嫁出后，无论其户口是否从原集体经济组织迁出，均认定集体经济组织成员资格丧失”。现实生活中，农村女子结婚有两种情形，一是嫁出，跟随夫家生活；二是留在本村，丈夫到女方家生活，当入赘女婿。关于第一种情形，女子嫁出后，根据夫家情况享受城镇居民待遇或其他村集体经济组织成员待遇，如果再同时享受新建村集体经济组织成员待遇确有不妥，涉案《新建村村规民约》认定女子嫁出后集体经济组织成员资格丧失并无不当，也未违反法律禁止性规定；关于第二种情形，涉案《新建村村规民约》第四章第三项第2目还规定“男到有女无儿家结婚落户的入赘女婿，并实际在女方家庭居住生活，承担赡养女方父母、履行村民义务，其要求享受集体经济组织成员待遇的，由村民委员会成立调查小组，在调查入赘的真实性、合法性的基础上，经户代表会议研究讨论决定”，该规定虽然对男方集体经济组织成员资格作出限制性规定，但未剥夺留在本村已婚女子的集体经济组织成员资格，未侵犯妇女合法权益，并未违反男女平等原则及法律禁止性规定。涉案《新建村村规民约》第四章内容为村集体组织成员资格的认定，包含了子女出生、户口迁入人员、成员死亡、纳入公务员事业编及国有企业人员、女子出嫁、离婚回乡、入赘女婿、服兵役人员、服刑人员、退休回乡人员等多种情形，综合考虑了村集体组织成员资格认定问题，未有歧视妇女、侵犯妇女合法权益的条款。因此，涉案《新建村村规民约》的内容并无违法之处，被上诉人回河街道办经调查核实后履行了监督职责,并在法定期限内对上诉人陈康进行答复,称“村规民约依法属于集体经济组织村民自治范围内的事项”、“未查处到新建村村规民约有违法之处”并无不当,答复程序和内容符合法律规定,并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈康负担。 本判决为终审判决。 审判长  张极峰 审判员  魏吉锋 审判员  胡一帆 二〇一九年十二月二十三日 书记员  孙晓阳