安徽省萧县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1322行初78号 原告：黄青春（曾用名黄平安），男，汉族，1963年4月1日出生，户籍地安徽省宿州市萧县，现住安徽省淮北市。 被告：萧县自然资源和规划局，住所地安徽省萧县龙城镇世纪大道与龙山路交叉口，统一社会信用代码11341322MB1578648F。 法定代表人：杜广武，该单位局长。 出庭负责人：杨公文，该单位副局长。 委托诉讼代理人：王华，该单位工作人员。 委托诉讼代理人：胡浩，安徽烁光律师事务所律师。 第三人：孙美清（曾用名孙美青），男，汉族，1945年8月2日出生，住安徽省萧县。 原告黄青春诉被告萧县自然资源和规划局（以下简称萧县资源规划局）、第三人孙美清撤销行政决定一案，本院于2019年8月23日立案后，在法定期限内向萧县资源规划局送达了行政起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案。原告黄青春、被告萧县资源规划局的出庭负责人杨公文及委托诉讼代理人王华和胡浩、第三人孙美清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月22日，被告作出萧自然资规〔2019〕213号《关于撤销黄青春持有的萧集建（2002）第340号集体土地使用证的决定》(以下简称213号撤销决定)，内容为：黄青春，根据安徽省宿州市中级人民法院（2013）宿中民一再终字第00007号民事裁定书（以下简称00007号裁定）和安徽省萧县人民法院（2002）萧民一初字第1243号民事判决书（以下简称1243号判决），依据《安徽省实施办法》(以下简称安徽省实施土地管理法办法)第二章第十条规定，经研究，决定撤销你所持有的萧集建（2002）第340号集体土地使用权证（以下简称340号土地证）。当事人或利害关系人如不服本决定，可在本决定送达之日起60日内向萧县人民政府或上一级行政主管部门申请行政复议，或6个月内向人民法院提起行政诉讼。 黄青春诉称，1.340号土地证是在孙美清书面同意黄青春永久使用涉案土地的情况下，依法经村组同意，土地登记机关经地籍调查，四至清楚，无争议，依据《土地登记办法》规定进行登记，其未隐瞒事实，骗取批准；2.黄青春不是1243号判决的当事人，1243号判决对黄青春没有法律约束力，判决结果不能损害案外人的合法权益；3.黄青春曾向原萧县国土资源局申请处理土地争议，萧县国土资源局向其下发《不予受理通知书》；黄青春向原不动产登记局申请变更土地证，不动产登记局答复向县政府申请处理或向司法机关诉讼；4.00007号裁定，证明黄青春与孙美清有土地使用权争议，应由政府处理，现萧县黄口镇政府对该土地使用权争议正在处理中。萧县资源规划局无视黄青春的申请及黄口镇政府正在处理争议，也未审查土地使用情况、使用权证办理程序及孙美清与黄青春双方约定争议土地使用权的归属，依据1243号判决作出213号撤销决定，事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，滥用职权，执法尺度不统一。黄青春提起诉讼，要求1.撤销萧县资源规划局作出的213号撤销决定；2.本案诉讼费由萧县资源规划局承担。 黄青春向本院提交证据为：1.213号撤销决定，证明其起诉有法律依据；2.孙美清的40371号及751号土地登记申请书各一页，证明孙美清有两本土地证；3.《土地权属争议不予受理通知书》，证明萧县资源规划局不作为；4.1999年8月22日《证明》一份，证明换地时经过孙美清同意，孙美清房屋以西的土地由黄青春使用；5.1999年8月20日证明一份，黄青春小后河的承包地与孙美先徐高路北侧的承包地互换经过村民委员会及村民小组加盖公章同意；6.《三方换地协议》，证明黄平安、孙美先、孙美清三方已经就换地达成协议；7.萧县不动产登记局《关于黄青春申请土地变更登记答复》，证明黄青春申请土地变更，萧县不动产登记局没有进行处理。 萧县资源规划局辩称，1.孙美清与孙美先签订的换地协议已经生效1243号判决确认无效，黄青春与孙美先换地的前提已不存在，亦不符合法律规定；根据00007号裁定及（2017）皖13行初177号行政判决书（以下简称177号判决），结合黄青春和孙美清的土地证能够查明，涉案争议土地存在重复登记现象，涉案争议土地登记在340号土地证上存在瑕疵，且孙美清的土地证系1993年颁发，颁证在前。萧县资源规划局认定上述事实正确，证据充分；2.萧县资源规划局作出213号撤销决定，系因孙美清于2019年3月7日向该局提出申请，并提交了相关证据材料，萧县资源规划局严格审查证据材料，积极调查案件事实，并经局长办公会研究，于2019年4月29日向黄青春出具《通知书》，通知其应于30日内申请办理土地使用权更正登记，并释明了逾期不办理的后果。期满后，黄青春未主动办理，萧县资源规划局依职权作出撤销决定，程序合法；3.萧县资源规划局作出213号撤销决定，严格按照《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条、第八十条、第八十一条，安徽省实施土地管理法办法第十条的相关规定，适用法律正确；4.对于黄青春质疑孙美清751号土地证是否正确问题，与本案审理的行政行为无关联性，不予答辩。综上，请依法驳回黄青春的诉讼请求。 萧县资源规划局向本院提交证据为：1.孙美清身份证复印件、《申请书》，证明孙美清于2019年3月7日向其提出了撤销340号土地证的申请；2.《土地交换证明》、孙美先的证明、751号土地证、340号土地证、1243号判决、00007号裁定、177号判决一组，证明孙美清向该局提出申请时，按照《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条的相关规定，提交了利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误，符合法律规定，萧县资源规划局按照以上证据作出213号撤销决定，认定事实清楚；3.《会议纪要》一份，证明萧县资源规划局2019年4月28日针对孙美清要求撤销340号土地证的问题以局长办公会的形式进行详细研讨，认真查明案件事实，并核对证据材料，做出先由黄青春主动申请变更登记，如不主动履行，依职权进行注销340号土地证的决定；4.《通知书》一份及送达视频光盘，证明2019年4月29日萧县资源规划局严格按照《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的相关规定，主动通知黄青春应在30个工作日内办理更正登记，程序合法；5.213号撤销决定及《送达回证》各一份，证明本案行政争议的内容；6.法律依据：《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条、第八十条、第八十一条以及安徽省实施土地管理法办法第十条，证明萧县资源规划局依职权主动撤销340号土地证是履行法定职责，并非滥用职权。 孙美清述称，对萧县资源规划局作出的213号撤销决定无意见。 孙美清向本院提供的证据为：黄口镇人民政府作出的黄政（2014）62号《关于黄平安与孙美清宅基地权属争议的处理决定》（以下简称62号处理决定）、萧县人民政府作出的萧复决字（2014）28号《行政复议决定书》（以下简称28号复议决定）、黄口镇人民政府作出的黄政（2016）60号《关于黄平安、孙美清宅基地纠纷处理决定》（以下简称60号处理决定）、萧县人民政府作出的萧复决字（2016）45号《萧县人民政府行政复议决定书》（以下简称45号复议决定）、萧县人民政府作出的萧复决字（2016）45-1号《萧县人民政府行政复议决定书》（以下简称45-1号复议决定），证明萧县资源规划局撤销黄青春的340号土地证是合法的。 经庭审质证，（一）对黄青春提供的证据。萧县资源规划局质证认为，1.证据1真实有效；2.证据2与本案无关，证据形式不合法；3.对证据3和7真实性无异议，但土地确权系政府职责，土地的颁证、撤证、注销、变更登记均系萧县资源规划局法定职责，对黄青春前期申请的变更登记内容为申请变更孙美清的土地证；4.对证据4、5、6真实性无异议，但与本案无关联性，涉案争议土地的使用权登记在黄青春名下确有事实上的瑕疵。孙美清的质证意见同萧县资源规划局的质证意见。黄青春辩驳认为，行政机关行使行政管理，要合理、合法，要诚实守信，非经法定事由并经法定程序，不得撤销生效的行政行为，行政管理人对黄青春的申请没有受理，告知由人民政府处理，同样的事实和理由，萧县资源规划局撤销黄青春的土地证，违反依法行政的原则。（二）对萧县资源规划局提供的证据。黄青春质证认为，1.对证据1无异议；2.对证据2中的《土地交换证明》、1243号判决有异议，判决确认孙美先和孙美清交换土地未经发包方同意，协议无效，对其不具有约束力；孙美先的证明内容不真实，是虚假的，黄青春没有收到孙美先返还的交换土地补偿款项；751号土地证登记的面积有异议，孙美清房屋西侧实际应为4.67米，土地证却登记为5米；黄青春340号土地证是经村民委员会及村民小组及孙美清同意交给黄青春使用的，在1243号判决生效前取得；00007号裁定确定土地权属争议应由人民政府处理，孙美清未按照上述办法规定进行处理，程序违法，对177号判决，对三性均无异议；对证据3《会议纪要》真实性无异议，其产生的后果有异议；对证据4《通知书》有异议，黄青春没有收到，视频资料不能证明给其送达材料的内容及时间；对证据5的合法性有异议；对证据6适用法律有异议，《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条是程序规定，对记载事项错误的进行更正。孙美清对萧县资源规划局提供的证据无异议。萧县资源规划局辩驳认为，1.00007号裁定第4-5页以及177号判决第2、3、9页，均证明黄青春的土地证与孙美清土地证存在重复登记，孙美清土地证颁证在前；2.黄青春拒收通知书，萧县资源规划局按法律规定留置送达。（三）对孙美清提供的证据，黄青春及萧县资源规划局对证据均无异议。 本院对上述证据认证如下:（一）对黄青春提供的证据认证为：1.213号撤销决定是本案审查的行政行为，对真实性予以认定；2.40371号土地登记申请书内容不完整，且与本案不具有关联性，不予认定，751号土地登记申请书与萧县资源规划局提供的751号土地证可相互印证，对真实性予以认定；3.萧县资源规划局和孙美清对证据3-7真实性均无异议，经审核，本院对真实性予以认定。（二）对萧县资源规划局提供的证据认证为：1.黄青春和孙美清对证据1无异议，经审核，本院予以认定；2.《土地交换证明》已被生效判决认定无效，对真实性予以认定；孙美先《证明》，无其他证据相佐证，不能证明黄青春收到返还交换土地的补偿款；751号土地证、340号土地证是孙美清、黄青春各自持有的权属证书，1243号判决、00007号裁定、177号判决均是生效法律文书，对其真实性予以认定；3.黄青春与孙美清对《会议纪要》真实性无异议，对真实性予以认定；4.《通知书》及光盘视频资料相互印证，可证明萧县资源规划局向黄青春留置送达《通知书》；5.213号撤销决定是本案审查的行政行为，对真实性予以认定；6.经审核，萧县资源规划局作出213号撤销决定，并未按其提供的法律依据执行，达不到其适用法律正确的目的。（三）对孙美清提供的证据，黄青春与萧县资源规划局均无异议，本院予以认定。 经审理查明，2019年3月7日，孙美清以黄青春将其土地即本案争议土地办理在340号土地证，侵犯其合法权益为由，向萧县资源规划局提出递交申请书，要求撤销黄青春持有的340号土地证。同时孙美清向萧县资源规划局提供了其身份证、《申请书》、《土地交换证明》、孙美先的证明、751号土地证、340号土地证、1243号判决、00007号裁定、177号判决等材料。萧县资源规划局收到孙美清申请书及相关材料后，2019年4月28日召开局长办公会对孙美清的申请进行研讨，认为孙美先、孙美清于1997年4月27日签订的土地使用权互换协议无效，孙美清与黄青春换地的前提不存在，00007号裁定认定“争议的土地被重复登记”，孙美清办证在前，黄青春办证在后，应撤销登记在后的黄青春340号土地证，会议同意对黄青春的土地使用权进行变更登记，如黄青春不愿做土地使用权变更登记，萧县资源规划局依职权撤销340号土地证。2019年4月29日，萧县资源规划局作出通知书，并向黄青春留置送达，通知书要求黄青春在接到通知后于30日内到萧县不动产登记中心办理土地使用权更正登记，逾期不申请更正登记，萧县资源规划局将依法予以撤销。黄青春未在通知书限定的期限内到萧县不动产登记中心办理土地使用权更正登记。2019年7月22日，萧县资源规划局作出213号撤销决定，于2019年8月19日向黄青春送达，黄青春不服，提起本案诉讼。 另查明，黄青春、孙美清均系萧县黄口镇老黄口村二组村民，两家位于老黄口行政村南××公路北侧，宅基地东西相邻，黄青春居西，孙美清居东。争议土地位于孙美清房屋西墙外，东西5米宽。1993年6月，萧县人民政府向孙美清颁发了751号土地证，确权其拥有四至东邻空地，南邻公路，西邻空地，北邻空地，东西宽25米，南北长9米，用地面积为225平方米的土地使用权，其中建筑面积160平方米，房屋占地东西宽20米，南北长8米，房屋西侧5米空地。 1997年4月27日，孙美清与孙美先签订土地使用权互换协议，将其屋西东西宽4.67米土地调换给孙美先使用，后孙美先又将与孙美清调换土地与黄青春调换。1999年8月22日，黄青春和孙美清经黄其荣、李夫和调和，达成共识，并出具《证明》，载明：“孙美清屋西山为标准到黄顺其屋东山为准共计六公尺正归黄顺其永远为业。黄平安、孙美清，经手人黄其荣、李夫和。1999年8月22日。”黄顺其系黄青春之父。协议后孙美清没有依法办理土地变更登记手续。2002年3月，萧县人民政府为黄青春颁发了340号土地证，确权黄青春拥有四至东邻孙美清住宅，南邻路北边，西邻黄顺启住宅，北邻河南边，东西宽13米，南北长16米，用地面积208平方米的土地使用权，其中建筑占地104平方米。黄青春房屋东侧，孙美清房屋西侧，双方争议5米宽土地被重复登记。 2002年8月，孙美先起诉孙美清土地使用权互换协议一案，2002年12月4日，萧县人民法院作出1243号判决，认定双方互换土地未经发包方同意，该协议未产生法律效力，判决孙美先、孙美清于1997年4月27日签订的土地使用权互换协议无效。 后孙美清诉黄青春侵犯宅基地使用权纠纷一案，2013年3月8日，宿州市中级人民法院作出00007号裁定，认定“争议的土地被重复登记”，涉及到农村集体土地使用权权属纠纷，应由政府部门进行处理解决，裁定驳回了孙美清的起诉。 黄青春向萧县黄口镇人民政府提出确权申请，要求处理其与孙美清房屋之间的5米宽土地的使用权争议。2016年7月11日，黄口镇人民政府作出60号处理决定，决定“黄青春与孙美清两家争议的东西宽5米的土地交给黄青春使用，并变更相应土地使用证”，该处理决定告知申请人及被申请人，如不服处理决定，可自收到处理决定60日内向上一级人民政府申请复议，也可以自收到决定30日内向萧县人民法院起诉。孙美清不服，申请行政复议。2017年1月25日，萧县人民政府作出45号复议决定，撤销60号处理决定。黄青春不服，提起行政诉讼。在诉讼中，萧县人民政府于2017年8月24日自行撤销了该复议决定。黄青春向本院申请撤回起诉，2017年8月30日，本院作出（2017）皖13行初4号行政裁定，准许黄青春撤回对萧县人民政府的起诉。2017年10月11日，萧县人民政府重新作出45-1号复议决定，撤销萧县黄口镇人民政府作出的60号处理决定。黄青春不服，提起行政诉讼，要求撤销该行政复议决定。2017年12月15日，宿州市中级人民法院作出177号判决，认定45-1号复议决定虽认定事实不清，但撤销60号处理决定的复议结果并无不当，遂判决驳回黄青春要求撤销45-1号复议决定的诉讼请求。 又查明，2013年5月2日，黄青春向原萧县国土资源局申请处理与孙美清宅基地权属争议，萧县国土资源局于2013年5月7日作出对黄青春申请《不予受理通知书》。2017年黄青春向萧县不动产登记局申请变更登记，2017年1月9日，萧县不动产登记局作出《关于黄青春申请土地变更登记答复》，建议当事人向县政府进行裁定或依法向司法机关诉讼。 一、萧县资源规划局作出213号撤销黄青春340号土地证的决定，事实是否清楚。 《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第一条第一款规定变更土地登记的范围和分类。初始土地登记后，土地所有权、使用权及他项权利发生转移、分割、合并、终止，登记的土地用途发生变更，土地所有者、使用者、他项权利者更改名称或通讯地址的，除按规定办理有关手续外，应及时办理变更土地登记。黄青春与孙美清争议的土地，在1993年确权孙美清使用并登记在孙美清持有的751号土地证后，1999年8月22日，孙美清转让黄青春使用，其土地使用权人相应发生变化，依照上述法律法规规定，孙美清应当办理变更登记，变更不动产登记簿记载权利归属事项，其未依法办理。2002年3月，黄青春申请办理土地证时，孙美清未办理751号土地变更登记，土地登记机关将争议土地确权给黄青春使用，并向黄青春颁发340号土地证，将事项记载于不动产登记簿时，孙美清亦未提出异议，造成争议土地被重复登记。孙美清与黄青春换地协议效力应是确定双方不动产登记簿记载权利归属的依据，现尚无有效证据证明双方换地的效力。萧县资源规划局作出213号撤销决定未载明撤销事实理由，其抗辩争议土地重复登记，分别登记在孙美清持有的751号土地证和黄青春持有的340号土地证中，因孙美清办证在前，黄青春办证在后，且生效判决确认孙美清与孙美先换地协议无效，故孙美清与黄青春在1999年8月22日换地的前提不存在，应撤销后证的理由，缺乏事实和法律依据，其依此为由作出213号撤销决定，事实不清，证据不足。 二、萧县资源规划局作出213号撤销黄青春340号土地证的决定，程序是否合法，适用法律是否正确，是否存在超越职权问题。 《中华人民共和国物权法》第十九条规定权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。第八十一条规定不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。第八十三条规定不动产登记机构受理异议登记申请的，应当将异议事项记载于不动产登记簿，并向申请人出具异议登记证明。异议登记申请人应当在异议登记之日起15日内，提交人民法院受理通知书、仲裁委员会受理通知书等提起诉讼、申请仲裁的材料；逾期不提交的，异议登记失效。异议登记失效后，申请人就同一事项以同一理由再次申请异议登记的，不动产登记机构不予受理。安徽省实施土地管理法办法第十条第一款规定土地登记申请人采取隐瞒事实等非法手段骗取登记的，或者因土地登记机关责任导致土地登记不当的，土地登记机关应当书面通知土地证书持有人在规定期限内办理土地证书更改、更换或者注销手续；土地证书持有人逾期不办理的，由土地登记机关公告原土地证书作废。更改、更换或者注销土地登记的费用以及因此造成的直接经济损失，由责任者承担。上述不动产登记薄记载事项错误应包括权利归属的错误，也包括登记程序的错误，重复登记属于权利归属的错误登记。本案中，孙美清与黄青春争议的土地，先后分别办理到孙美清751号土地证和黄青春的340号土地证中，属于同一宗土地权利归属重复登记发生的情况，已经生效00007号裁定确认为重复登记，该情形属于不动产登记薄记载事项错误，孙美清与黄青春均可申请更正登记，只要对方同意更正或有证据证明登记确权错误，依据上述法律法规的规定，萧县资源规划局应当进行更正登记或者公告原土地证书作废。但本案中，孙美清提出申请后，萧县资源规划局进行审查，向黄青春送达通知书，黄青春未在规定期限30日内办理更正登记，表明其不同意更正登记，且双方转让土地效力没有确定，萧县资源规划局不应当进行更正或者公告原土地证书作废。依据上述《中华人民共和国物权法》第十九条第二款、《不动产登记暂行条例实施细则》第八十三条的规定，在权利人不同意更正登记时，利害关系人可以申请异议登记或登记机关建议申请人办理异议登记，在确定争议土地归属后，按照《不动产登记暂行条例实施细则》的规定处理。现本案萧县资源规划局未按照上述规定办理，亦未按照《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定进行公告，直接作出213号撤销决定，也不符合安徽省实施土地管理法办法第十条的规定，且涉及处分双方争议土地的权属，超越职权，程序违法，适用法律错误。且黄青春作为利害关系人于2017年申请更正孙美清的751号土地登记时，原不动产登记局作出向政府申请处理或向司法机关诉讼的答复，未按照上述法律法规规定处理，属执法尺度不一。 综上，萧县资源规划局作出的213号撤销决定，事实不清，程序违法，适用法律错误，超越职权，执法尺度不一。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（五）规定,判决如下: 撤销被告萧县自然资源和规划局作出的萧自然资规〔2019〕213号《关于撤销黄青春持有的萧集建（2002）第340号集体使用土地证的决定》。 案件受理费50元,由被告萧县自然资源和规划局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及上诉费，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长 袁 元 人民陪审员 王 方 人民陪审员 汪爱军 二〇一九年十二月三十一日 法官助理** 书记员侯斌 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。