云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终851号上诉人（一审原告）漾濞彝族自治县苍山西镇上街村第一村民小组。负责人彭成，组长。委托代理人侯蔚霞，云南辉进波律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）漾濞彝族自治县人民政府。住所地：云南省大理白族自治州漾濞彝族自治县苍山西镇漾江中路58号。法定代表人左学政，县长。委托代理人杜秀君，云南欣晨光（大理）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）大理白族自治州人民政府。住所地：云南省大理白族自治州大理市龙山州级行政办公区。法定代表人杨健，州长。委托代理人颜树标，大理白族自治州司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人段智勇，云南欣晨光（大理）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人漾濞彝族自治县供销合作社联合社。住所地：云南省大理白族自治州漾濞彝族自治县苍山西镇苍山中路14号。法定代表人茶茂馥，主任。委托代理人邓玉，云南欣晨光（大理）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人漾濞彝族自治县农业生产资料有限责任公司。住所地：云南省大理白族自治州漾濞彝族自治县苍山西镇漾江中路。法定代表人安树祥，董事长。委托代理人范里，云南欣晨光（大理）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。漾濞彝族自治县苍山西镇上街村第一村民小组（以下简称上街一组）因诉漾濞彝族自治县人民政府（以下简称县政府）、大理白族自治州人民政府（以下简称州政府）土地行政登记及行政复议一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院（2018）云29行初48号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明：涉案土地位于漾濞彝族自治县河旁，从上个世纪50年代以来，作为漾濞彝族自治县供销合作社联合社（以下简称漾濞供销联社）下属的漾濞彝族自治县农业生产资料有限责任公司（以下简称漾濞农资公司）炸药房仓库用地，一直由漾濞供销联社管理、使用、建设、维护修缮等。1989年6月9日，漾濞供销联社就该宗土地提出登记申请，经调查、审查，县政府于1993年5月3日向其颁发了漾地国用（92）字第××号国有土地使用证，上街一组及其他公民、法人或者其他组织未提出异议，土地所有权、使用权已经发生效力。2005年4月28日，因企业改制致使相关管理权限发生变化，漾濞供销联社提出国有土地使用权变更登记申请，县政府审查后向其颁发漾国用（2005）第××号国有土地使用证，上述漾地国用（92）字第××号国有土地使用证因遗失，经由大理日报登报作废。2012年1月19日，县政府决定收回该宗国有土地使用权，并进行公开挂牌出让，漾濞农资公司竞得该地块国有建设用地使用权，同年4月13日，县政府依法向漾濞农资公司颁发漾国用（2012）第××号国有土地使用证，漾国用（2005）第××号国有土地使用证被注销。2018年7月2日上街一组向州政府申请行政复议；7月5日该村民小组召开村民代表会议，同意通过法律途径进行维权；10月25日州政府作出〔2018〕02号《行政复议决定书》，决定维持县政府向漾濞农资公司颁发的漾国用（2012）第××号国有土地使用证，次日送达上街一组；11月9日上街一组向一审法院提起行政诉讼，请求撤销县政府颁发的漾国用（2012）第××号国有土地使用证；确认县政府颁发漾地国用（92）字第××号国有土地使用证、漾国用（2005）第××号国有土地使用证的行为违法；撤销州政府作出的〔2018〕02号《行政复议决定书》。一审法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，涉案地块从上个世纪50年代以来，作为漾濞供销联社下属的漾濞农资公司炸药房仓库用地，一直由漾濞供销联社管理、使用、建设，1989年6月9日，漾濞供销联社就该宗土地提出登记申请，县政府经调查、审查，根据相关法律、政策颁发了漾地国用（92）字第××号国有土地使用证，原相关的集体经济组织及其他公民、法人或者其他组织未提出异议，土地初始登记已经生效，土地权属已经明确，具有权利公示和相对排他等法律属性，因此漾国用（2012）第××号、漾国用（2005）第××号国有土地使用证的换证或者主体变更登记行为，已不可能侵犯现上街一组的合法权益，且上街一组无任何事实法律依据证明其与漾国用（2012）第××号、漾国用（2005）第××号国有土地使用证换证或者主体变更登记行为具有利害关系。因此，上街一组不是诉请“撤销漾濞彝族自治县人民政府漾国用（2012）第××号土地使用证、确认颁发漾国用（2005）第××号土地使用证的行为违法”的适格原告。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，漾濞供销联社从上个世纪50年代以来一直对涉案地块进行管理、使用，于1989年6月9日就该宗土地提出初始登记申请，县政府于1993年5月3日向其颁发了漾地国用（92）字第××号国有土地使用证，2018年11月9日，结构、形式也几经变化的农村集体经济组织上街一组提起本诉，其请求“确认漾濞县人民政府颁发漾国用（92）字第609号土地使用证违法”不仅没有任何事实依据，且其起诉已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》最长的法定起诉期限。三、《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理……（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。本案中，州政府根据上街一组于2018年7月2日提出的行政复议申请，作出〔2018〕02号《行政复议决定书》，决定维持县政府2012年向漾濞农资公司颁发的漾国用（2012）第××号国有土地使用证；现查明的案件事实证实，县政府颁发漾国用（2012）第××号国有土地使用证的行为，已经不可能侵犯上街一组的合法权益，其与颁证行为没有利害关系，不具有申请行政复议的主体资格、不符合法定的复议申请期限，即上街一组不能因上述行政复议决定获得诉权，或者重新获得已经丧失的诉权。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款、第六十九条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定驳回上街一组的起诉。上街一组上诉称，一审裁定认定事实错误，且在认定诉讼主体资格问题上亦存在错误逻辑，涉案土地在土地改革时就给其管辖，1963年漾濞农资公司与当时其村社领导口头借用该地，且在1982年山林权登记过程中登记到其名下，其具有原告主体资格；其一审所举证据足以证明其主张有事实和法律依据，漾濞供销联社及漾濞农资公司申办土地证过程中存在隐瞒、欺诈行为，其于2018年6月29日因涉案土地被侵占方知被诉颁证行为的存在，其起诉符合起诉期限；一审裁定关于其与被诉颁证行为没有利害关系、不具有申请复议的主体资格、不符合法定的复议申请期限，故不能因行政复议决定重新获得诉权的认定无事实和法律依据，其有权对县政府颁发漾国用（2012）第××号国有土地使用证的行为提出撤销申请；本案的证据及事实部分没有在一审裁定中予以任何说明，对县政府颁发漾地国用（92）字第××号国有土地使用证违法等事实未予认定，一审存在违法。请求撤销一审裁定，依法改判。县政府答辩称，涉案土地由漾濞供销联社下属企业从淮安管理区购买所得，从上世纪50年代起一直作为漾濞农资公司炸药房仓库使用，四至清楚无争议，历经1958年土地改革、1982年包产到户、1983年林权改革从未有过权属争议，被诉颁证行为合法有效，一审裁定认定事实清楚；仅凭一份与本案无关联的山林权证存根，上街一组无法证实自己是该地块的所有权人或使用权人，上街一组不是本案适格原告；其2005年及2012年的颁证行为均以1993年5月3日向漾濞供销联社颁发漾地国用（92）字第××号国有土地使用证的初始登记为基础，上街一组的起诉已超过最长起诉期限。请求驳回上诉，维持一审裁定。州政府答辩称，上街一组起诉针对的第一次不动产登记行为发生于1993年，于2018年7月提出行政复议申请，进而提起诉讼，已经超过法定起诉期限，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确；一审查明的事实和在案证据证明，〔2018〕02号《行政复议决定书》程序合法。请求驳回上诉，维持一审裁定。漾濞供销联社陈述意见称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持；上街一组提出的涉案土地在土地改革时就给其管辖、1963年漾濞农资公司与当时上街一组领导口头借用该地、漾濞供销联社及漾濞农资公司申办土地证过程中存在隐瞒、欺诈行为等上诉主张无事实和法律依据，上街一组与漾国用（2012）第××号国有土地使用证的颁证行为无利害关系、起诉已超过20年最长起诉期限，一审审判程序合法，上街一组的上诉应当依法驳回。请求驳回上诉，维持一审裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”。本案中，县政府就同一土地先后颁发漾地国用（92）字第××号国有土地使用证、漾国用（2005）第××号国有土地使用证、漾国用（2012）第××号国有土地使用证，上街一组就该土地的三次登记行为一并申请复议和提起诉讼，但上街一组认为其为该土地的所有权人，则该组可对该土地的国有土地初始登记行为即县政府1993年5月3日颁发漾地国用（92）字第××号国有土地使用证的行政登记行为申请复议或提起诉讼，而上街一组至2018年11月9日方对该初始登记行为提起诉讼，其起诉已经超过了法律规定的最长二十年起诉期限，人民法院对此应驳回起诉。上街一组在对初始登记行为已丧失诉权情况下，对同一土地后续的变更登记行为和转移登记行为即颁发漾国用（2005）第××号国有土地使用证、漾国用（2012）第××号国有土地使用证的行政登记行为提起诉讼，已不具有直接的法律上的利害关系，即不具备原告主体资格。综上，上街一组的起诉不符合法律规定的起诉条件，应当依法驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款之规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因此，一审裁定驳回上街一组的起诉正确，本院依法予以维持。上街一组的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜瑞芳审判员  桂 蕾审判员  苏雪峰二〇一九年十二月二十八日书记员  林珊珊