云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云26行再3号再审申请人（一审原告、二审上诉人）邵先勇，男，1976年7月8日生，汉族，住广南县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）戴艺，曾用名：戴小兰，女，1974年10月9日生，汉族，住广南县。委托代理人邓万红，云南诚鸽律师事务所执业律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人赵安武，云南壮乡苗岭律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广南县住房和城乡建设局。统一社会信用代码:115326270152155494。住所地：广南县莲城镇永安社区北宁路120号。法定代表人李兴国，局长。委托代理人黎勋，广南县综合执法局副局长。代理权限：一般授权代理。委托代理人李庆雄，云南彬言无尚律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。邵先勇、戴艺因与被申请人广南县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）规划行政强制一案，原经广南县人民法院于2017年12月18日作出（2017）云2627行初19号行政判决，驳回原告邵先勇、戴艺的诉讼请求。原告邵先勇、戴艺不服，向本院提出上诉，本院于2018年3月16日作出（2018）云26行终13号行政判决，驳回上诉，维持原判。判决已经发生法律效力，邵先勇、戴艺不服，向云南省高级人民法院申请再审，云南省高级人民法院于2019年8月16日作出（2019）云行申49号行政裁定，指令本院再审。本院于2019年11月11日受理后，依法另行组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案，再审申请人邵先勇、戴艺及委托代理人云南诚鸽律师事务所律师邓万红、云南壮乡苗岭律师事务所律师赵安武，县住建局的委托代理人广南县综合执法局副局长黎勋、云南彬言无尚律师事务所律师李庆雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。广南县人民法院一审认定：2008年3月7日，原告邵先勇、戴艺向广南县莲城镇那们村民委员会小波妈村小组的李海明购买得位于广南县莲城镇那们村民委员会那们小组一块承包田，此承包田至今仍登记在李海明的承包证上。同年11月，邵先勇、戴艺在此承包田上建盖水泥砖简易房居住，2012年8月23日，邵先勇将其与戴艺及两个孩子邵文、邵康的户口从广南县旧莫乡猫街村民委员会下嘎基小组13号迁入广南县莲城镇那们村民委员会那们小组，邵文、邵康到东风小学就读。2015年12月，邵先勇、戴艺在未办理相关规划审批手续的情况下即在购买的承包田上开始建盖新房。2016年2月24日，被告县住建局违建巡查中队工作人员在县城总体规划范围内发现邵先勇正在建房做地脚圈梁，经询问，邵先勇、戴艺未到相关部门办理农用地转建设用地、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等相关规划审批手续，于是，被告工作人员于当日向二原告送达了广综执建责字[2016]第29号《责令停止违法行为通知书》责令邵先勇、戴艺立即停止违法建设行为。收到通知后，邵先勇、戴艺仍未到有关部门办理相关建设审批手续或提出申诉，也未停止违法建设行为，而是继续建设，之后，被告分别于2016年2月29日、2016年3月7日、2016年6月6日、2016年7月8日、2016年7月21日、2016年7月24日、2017年2月28日、2017年3月2日、2017年5月4日对邵先勇、戴艺的违建行为进行口头制止，于2016年6月24日用挖机进行强制制止，邵先勇、戴艺仍未停止违法建设行为，在多次制止未果的情况下，被告县住建局于2017年6月23日组织工作人员对邵先勇、戴艺正在建设的三楼一底建筑物实施强制拆除。事后原告于2017年7月13日提起行政诉讼。广南县人民法院一审认为,邵先勇、戴艺向李海明购买承包田，且在未办理农用地转建设用地的审批手续、建设工程规划许可证等的情况下，即在购买的承包田上建盖建筑物的行为违法，在收到被告县住建局《责令停止违法行为通知书》后，仍未到有关部门办理相关建设审批手续或提出申诉，也未停止违法建设行为，而是继续建设的行为违法。被告县住建局作为广南县城乡规划主管部门，对邵先勇、戴艺正在进行的违法建设行为进行制止及强制拆除的行政行为行政执法主体适格，执法权限合法。在行政执法程序方面，被告县住建局在已经向邵先勇、戴艺送达了《责令停止违法行为通知书》及多次口头制止未果的情况下，采取用挖机强制制止和强制拆除方式对邵先勇、戴艺正在进行的违建行为进行制止和强制拆除在建违法建筑物的行政行为并没有违反《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的相关规定，行政行为不存在违法。因此，对原告邵先勇、戴艺请求确认被告县住建局强行制止和强制拆除行政行为违法的诉讼请求理由不成立，不予支持。被告县住建局辩解有理予以支持。故广南县人民法院作出（2017）云2627行初19号行政判决：驳回原告邵先勇、戴艺的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由邵先勇、戴艺负担。邵先勇、戴艺上诉称其夫妻二人原系广南县旧莫乡猫街村民委下嘎基小组村民，2008年初在广××城镇那们村××那们村小组购置一座宅基地，同年10月在宅基地上修建水泥砖简易房并举家迁入居住至今。2012年6月，上诉人全家户口迁入莲城镇那们村民委那们小组。因简易房破旧无法居住，经那们村小组同意，于2015年12月开始在宅基地上打桩准备建房，2017年5月份全部装修完工。建房期间上诉人一家一直居住于该房内。2017年6月23日上午，在没有收到任何有关催告拆除房屋通知、强制拆除决定及限期自行拆除通知等文书，也没有告知上诉人强制拆除所依据的事实、理由及法律依据，并听取上诉人陈述、申辩、复议及告知提起行政诉讼，在未履行任何法律程序的情况下，被上诉人将上诉人的房屋强行拆掉，给上诉人造成了巨大损失，致上诉人一家人无处居住，后来虽给上诉人办理了一套公租房，但不能解决上诉人一家的居住困难，被上诉人的强拆行为侵犯了上诉人的合法权益，是滥用行政权力的行为，不符合法律规定，依法应当确认违法，广南县人民法院经审理作出(2017)云2627行初19号《行政判决书》未给予确认是错误的，特依法提起上诉，请求二审法院给以作出客观、公正的判决。本院二审根据有效证据认定的事实与原一审法院一致。本院二审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……”和第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，以及《云南省违法建筑处置规定》第五条第二款规定“州（市）、县（市、区）人民政府城乡规划主管部门、住房城乡建设主管部门和城市管理综合行政执法机构（以下统称违法建筑处置部门）按照职责分工，负责处置城镇违法建筑”，和第十五条规定“对正在建设的违法建筑，违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府应当责令当事人立即停止建设，限期拆除；不停止建设或者限期内未拆除的，依法查封施工现场、扣押施工工具和强制拆除，可以书面通知供水、供电单位不予提供施工用水、用电”之规定，被上诉人广南县住房和城乡建设局主体适格。上诉人擅自将农用地改为建设用地未经任何机关批准，在农用地上建盖房屋也未取得建设用地规划许可和建设工程规划许可，其行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，该违法行为显然不属于法律保护的合法权益的范畴。被上诉人发现上诉人的上述违法行为后作出了责令停止建设违法行为通知书并多次到现场进行警告阻止，但上诉人既未采取任何补救措施，也未向相关部门申请许可审批，直至被上诉人作出违法建设限期拆除通知书后，上诉人仍然不管不顾的继续进行违法建设。被上诉人为维护规划管理执法秩序才将上诉人的违建房屋进行拆除。被上诉人的执法程序虽然存在一定的瑕疵，但执法行为认定事实清楚，适用法律正确，且在多次阻止过程中已经充分听取了上诉人的陈述和申辩。因此，上诉人认为被上诉人执法行为没有事实依据，适用法律错误，剥夺上诉人陈述申辩权利的理由不能成立，依法不予支持，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果正确，应予维持。本院作出（2018）云26行终13号行政判决：驳回上诉，维持原判；二审案件受理费人民币50元，由上诉人邵先勇、戴艺承担。判决发生法律效力后，邵先勇、戴艺向云南省高级人民法院申请再审称：1、二审法院对本案进行书面审理，属程序违法。本案二审法院在没有经过调查和询问当事人，也没有明确再审申请人是否提出新的事实、理由或者证据的情况下，直接进行书面审理，严重违背了可以不开庭审理的法定条件。2、一审中，被申请人超过举证期限提交证据，证明其作出过限期拆除的行为，一审法院对该证据未予采信。而且被申请人没有基于实体调查对再审申请人的建房行为是否违法进行认定，没有作出对再审申请人的建房行为及其建筑物应该如何处置的行政决定，更没有作出催告、限期自行履行及告知权利、救济途径等，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四章的相关规定。所以，被申请人实施的强制拆除行为事实不清、证据不足、程序违法。一、二审判决均未审查、明确认定即驳回再审申请人的诉讼请求，再审申请人未得到公正的审理和正确的法律判处。3、一、二审判决不应当在行政机关未对再审申请人的建房行为是否违法进行认定前，即进行法律评价。4、一、二审判决未对被申请人强制拆除再审申请人建筑物的行政行为的性质进行认定，导致法律适用错误。请求：1、撤销一、二审判决；2、由云南省高级人民法院对本案进行再审；3、依法判决确认被申请人于2017年6月23日对再审申请人建盖的房屋实施强制拆除的行政行为违法。云南省高级人民法院经审查认为邵先勇、戴艺的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条（四）项规定的情形，依法应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款的规定，作出（2019）云行申49号行政裁定：本案指令本院再审。再审庭审中，对被申请人的执法主体资格、被诉行政行为以及原一、二审程序的合法性进行了审查，并对在案证据进行了举证、质证，双方当事人均坚持原一、二审时的质证意见。为进一步证明其观点，再审申请人当庭列举了4组证据：1、原告被拆除房屋内的现场情况照片10张，证实房屋被拆除时已经建好并居住，而不是在建设的房屋；2、被告工作人员测量原告房屋的现场照片2张，证实被告在拆除原告房屋后才来测量的房屋现场；3、原房屋被拆除后部分村民新建房屋照片3张，证实与原告一样是外地搬家到那们村小组，并在那们村小组买地建房，在原告的房屋被拆除后才建盖的房屋，被告未进行处理，更没有拆除；4、广南县加大城乡统筹力度促进农业人口转变为城镇居民《政策宣传手册》（广南县加大城乡统筹力度促进农业人口转变为城镇居民协调领导小组办公室），证实为了加大城乡统筹力度，促进农业人口转变为城镇居民，破解三农难题，广南县出台政策鼓励农村居民向城镇转移，并允许乡镇对农业转移人口出让小宗地（宣传手册第23讲），原告已将户口迁至那们村小组，系该村村民，有权在乡镇购买小宗地使用，故原告在村小组没有划拨宅基地的条件下，有权、且必须在该村购买小宗地建房居住。被申请人县住建局质证认为，第一组证据不属于新证据，是在一审过程中就已经确认的事实，对于证明内容我方也不认可；第二组证据只能证明被申请人方的测量情况，并不能证明申请人的证明主张；第三组证据所证明的内容与本案无关，现在未拆除的并不意味着就是合法的，该组证据并没有证明力；第四组证据的真实性客观性我方无异议，但对于证明内容我方不认可，允许乡镇对农业转移人口出让小宗地与本案的性质并不一致，任何行为都应该是在合法的情况下作出的。经审查认为，原一、二审法院对各方当事人提交证据材料的审核认定正确，予以确认，再审申请人邵先勇、戴艺再审庭审中列举的4组证据客观来源合法，结合原一、二审在案证据可以证明邵先勇、戴艺所建房屋被强拆时的情形及被强拆后进行测量的情况，但无法证明其取得合法建盖房屋的权利。为进一步印证邵先勇、戴艺所建房屋所在土地情况，应本院要求，住建局××了××南县自然资源局广自然资函（2019）320号《广南县莲城镇关于那们村委会那们村小组邵先勇、戴艺违法建筑是否在规划区的复函》（附件：占地规划图及城区路网总规图）证实，邵先勇、戴艺所建房屋地块规划地类为一般耕地，不占用基本农田，在城区路网规划红线内。邵先勇、戴艺及委托代理人质证认为对证据的真实性没有意见，但认为该证据不是行政行为的具体依据，超过举证期限，不能作为住建局在本案中具有执法权的依据，其所诉的是被申请人拆除房屋的行为是否合法的问题，与土地性质无关。本院审查认为该证据真实客观，能证明邵先勇、戴艺所建房屋在广××城区路网规划红线内。经审查，原一、二审法院审判程序合法。本院再审查明的事实与一、二审法院认定的事实一致，予以确认。本院再审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第十一条规定“……县级以上地方规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，被申请人广南县住房和城乡建设局负责管理广南县行政区域内的城乡规划管理工作，主体适格。本案原告邵先勇、戴艺诉讼请求确认被告广南县住房和城乡建设局于2017年6月23日对其建盖的房屋实施强制拆除的行政行为违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……，本案中县住建局在2016年2月24日的县城总体规划范围内巡查发现再审申请人邵先勇、戴艺在未办理农用地转建设用地、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等相关规划审批手续取得合法建筑资格的情况下，在购买的承包田上建房浇筑地圈梁，即向二人送达了广综执建责字[2016]第29号《责令停止违法行为通知书》，其后在九次巡查中对邵先勇、戴艺的违建行为进行口头制止，在2016年6月24日的第五次巡查中用挖机进行强行制止，邵先勇、戴艺一直未到有关部门办理相关建设审批手续或提出申诉继续建盖，县住建局于2017年6月23日对邵先勇、戴艺在建房屋强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，县住建局作出行政决定后应书面催告邵先勇、戴艺停止建设并限期履行自行拆除义务，充分听取邵先勇、戴艺的陈述和申辩，对其提出的事实、理由和依据应记录、复核，其提出的理由成立的应当采纳，其理由不成立，并经催告邵先勇、戴艺不停止建设逾期仍不自行拆除，县住建局应当作出书面的强制执行决定书送达邵先勇、戴艺，并张贴强制拆除其建筑物的公告要求邵先勇、戴艺限期履行自行拆除违建的义务，在邵先勇和戴艺在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼、又不拆除的，县住建局才可以依法拆除邵先勇、戴艺所建房屋。被申请人广南县住房和城乡建设局对邵先勇、戴艺所建房屋实施行政强制拆除的行为不符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，故其于2017年6月23日强制拆除被申请人邵先勇、戴艺所建房屋的行政行为应予确定违法。综上，被申请人广南县住房和城乡建设局依法负责管理广南县行政区域内的城乡规划管理工作主体适格，但于2017年6月23日强制拆除被申请人邵先勇、戴艺在建盖房屋的行政行为违法。本案原一、二审判决虽然审判程序合法，认定事实清楚，但适用法律、法规错误，对邵先勇、戴艺在购买的承包田上建房的建设行为直接定性不当，再审申请人邵先勇、戴艺关于广南县住房和城乡建设局不具备主体资格及原二审审判程序不合法的再审申请理由不能成立，不予支持，关于强制拆除其所建盖房屋的行政行为违法的再审申请理由成立，依法应予改判支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条的规定，判决如下：一、撤销本院（2018）云26行终13号行政判决及广南县人民法院（2017）云2627行初19号行政判决。二、确认广南县住房和城乡建设局于2017年6月23日对邵先勇、戴艺所建房屋实施行政强制拆除的行政行为违法。原一、二审案件受理费各50元，均由广南县住房和城乡建设局承担。本判决为终审判决。审判长  李继文审判员  廖俊雁审判员  吴延昌二〇一九年十二月三十日书记员  张国菲