河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行终991号上诉人（原审被告）郑州市惠济区自然资源局，住所地郑州市南阳路169号附4号。法定代表人牛鸿飞，局长。委托代理人郭文飞，该局工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郑州市惠济区蓝天奶牛养殖者专业合作社，住所地郑州市惠济区新城办事处李西河村北。法定代表人兰爱云，场长。委托代理人常辉、郭瑜，河南腾耀律师事务所律师。上诉人郑州市惠济区自然资源局（以下简称“惠济区资源局”）因被上诉人郑州市惠济区蓝天奶牛养殖者专业合作社（以下简称“蓝天合作社”）诉其行政处罚一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审认定：2012年4月5日，原告郑州市惠济区蓝天奶牛养殖者专业合作社租用位于郑州市惠济区花园口镇赵兰庄村东六组130亩土地进行畜牧养殖。2018年5月30日，被告郑州市惠济区自然资源局（原名称为郑州市惠济区国土资源局）向原告作出惠国土资罚决字［2018］第34号《行政处罚决定书》，以原告擅自占用涉案土地22987平方米（该宗地不符合土地利用总体规划，其中基本农田占2984.1平方米，根据2014年地类，该宗地设施农用地11909.8平方米，剩余为林地）建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定为由，对原告作出行政处罚：1、限15日内拆除22987平方米不符合土地利用总体规划非法占地上的新建构筑物12823.1平方米和其他设施，恢复土地原状；2、对非法占用的2984.1平方米基本农田处以每平方米30元罚款，对非法占用的20002.9平方米其他土地（设施农用地、林地）处以每平方米10元罚款，罚款共计289,552元。后被告向郑州市惠济区人民法院申请强制执行，要求拆除原告在非法占地上的建筑物；2018年10月23日，该院作出（2018）豫0108行审81号行政裁定书，裁定准许执行被告于2018年5月30日作出的惠国土资罚决字〔2018〕第34号行政处罚决定书第1项中“拆除22897平方米不符合土地利用总体规划非法占地上的新建建筑物12823.1平方米和其他设施，恢复土地原状”的处罚决定，由违法土地所在镇（街道）组织实施。2019年4月2日，原告向本院提起行政诉讼。原审又查明，2017年1月26日，郑州市人民政府作出《关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁专项实施方案的通知》（郑政文〔2017〕21号），该通知规定，畜禽养殖禁养区关闭搬迁工作既要依据环境保护相关法律法规，在规定时间内按时完成，又要根据实际情况科学合理制定关闭搬迁具体办法，明确补偿标准，解决好养殖场关闭搬迁所需的补偿资金。对禁养区的养殖场的建筑物，根据养殖场的实际意愿，只要不再饲养畜禽，不作强制拆除。自愿拆除的按建筑补偿标准补偿，只清除畜禽的，按畜禽补偿标准补偿。2017年8月7日，郑州市惠济区人民政府作出的《关于印发惠济区畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁专项实施方案的通知》（惠政文〔2017〕80号）亦明确体现了上述内容。上述两份文件下发后，原告自行拆除养殖场内约1.5万平方米的建筑物，并与郑州市花园口镇政府对拆除的建筑物及机械设备的价值进行了评估，确定了补偿款项为8,474,388.78元，但目前仍剩余20%款项未补偿。2018年7月，养殖场中剩余的建筑物被强行拆除。原审再查明，2007年9月3日，原告郑州市惠济区蓝天奶牛养殖者专业合作社成立，类型为农民专业合作经济组织，法定代表人为兰爱云，该合作社目前为吊销状态。2019年2月，郑州市惠济区国土资源局变更名称为郑州市惠济区自然资源局。原审认为,《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。本案被告郑州市惠济区自然资源局作为郑州市惠济区的土地行政管理部门，对本辖区内的土地违法使用情况具有监督和管理的法定职权。关于本案原告的主体资格问题。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。经审查，本案被诉撤销的惠国土资罚决字［2018］第34号《行政处罚决定书》系被告郑州市惠济区自然资源局于2018年5月30日向原告郑州市惠济区蓝天奶牛养殖者专业合作社作出，该合作社目前并未注销，兰爱云仅作为其法定代表人签字，并不是行政相对人，兰爱云并不具有提起本案诉讼的主体资格。故对兰爱云的起诉，一审法院予以裁定驳回。关于本案的起诉期限问题。一审庭审中当庭播放了原告向本院提交的录音资料，经审查，该证据是一段通话录音，通话的双方是原告的经营者兰爱云与被告工作人员之间的对话，从其内容可以显示，截至2019年3月12日原告仍未收到被告作出的行政处罚决定书，也不知道该处罚决定的具体内容；因此，原告在庭审中称其未收到涉案的处罚决定书、被告作出的具体行政行为所依据的证据材料均系原告的经营者兰爱云分别在2018年5月18日、6月15日按照被告工作人员孙军民的要求在被告事先制作好的文书及送达回证上签字按印、且时间均为倒签的陈述，与上述通话录音的内容相印证，符合客观情况，故对原告的上述说法，本院予以采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告向本院提起行政诉讼并未超过法律规定的起诉期限，故被告对于原告的起诉超过期限的答辩意见，与庭审查明的事实不符，一审法院不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实，理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据。或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或申辩权利的除外”。本案中，根据原告提交的证据可以证明被告在上述涉案相关文书送达程序中存在时间倒签的客观事实，故被告的处罚程序不符合上述法律规定。且涉案的养殖场已于2018年7月被强制拆除，而郑州市惠济区人民法院依据被告的申请于2018年10月23日作出准许执行的裁定，属后补程序；结合原告的当庭陈述，可以认定被告在涉案养殖场拆除后，再向人民法院申请强制执行，该申请明显滞后，不符合法律规定的正常的处罚程序。诚实信用是整个社会信用体系的核心和基础，诚信原则也是行政法的基本原则，该原则要求政府实施行政行为时必须诚实守信，这既是维系和指导政府与人民群众关系的根本准则，也是规范和调整行政机关与行政相对人之间关系的指导原则。本案中，郑州市人民政府及郑州市惠济区人民政府先后于2017年1月、8月针对市辖区内畜禽养殖业下发通知，明确规定对于养殖场的建筑物，只要不再饲养畜禽，不作强制拆除，自愿拆除的，按建筑补偿标准补偿；且政府已向养殖户承诺不再强制拆除，自愿拆除，并给予相应补偿。在原告已经自行拆除1.5万平方米建筑物并就此达成补偿方案后，被告仍对剩余部分建筑物作出行政处罚，后涉案的养殖场又被强制拆除，在拆除后被告又向人民法院申请强制执行，其一系列行为与上述文件精神相违背，显属诚信缺失。原审认为，无论是惠济区人民政府，还是作为政府职能部门的被告郑州市惠济区自然资源局，对其辖区内大型养殖场所的监管均存在一定的疏漏，对原告的处罚未依法进行，导致一系列案件的产生，应当引以为戒。综上，被告作出的行政处罚决定违反法定程序且行政行为明显不当。鉴于该处罚决定书中第一项处罚内容已被惠济区法院准许执行，且已拆除完毕，撤销已无实际意义。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六项，第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认被告郑州市惠济区自然资源局于2018年5月30日对原告郑州市惠济区蓝天奶牛养殖者专业合作社作出的惠国土资罚决字［2018］第34号《行政处罚决定书》中第一项的处罚内容违法；二、撤销被告郑州市惠济区自然资源局于2018年5月30日对原告郑州市惠济区蓝天奶牛养殖者专业合作社作出的惠国土资罚决字［2018］第34号《行政处罚决定书》中第二项的处罚内容。案件受理费50元整，由被告郑州市惠济区自然资源局负担。上诉人惠济区资源局上诉称，一、撤销郑州高新技术产业开发区法院作出的（2019）豫0191行初8号行政判决，改判驳回被上诉人诉讼请求或驳回起诉。二、一二审诉讼费由被上诉人承担。事实理由：原审认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。具体理由如下：一、原审法院采信郑州市惠济区蓝天奶牛养殖者专业合作社，以下简称蓝天合作社，于2019年3月12日3月13日的电话录音，作为行政卷宗文书倒签的证据系事实认定错误。对于录音证据录制时间，蓝天合作社及代理人当庭陈述系在案证据办案人员启动强制执行催告程序后，到治安局录制的。首先该录音并非文书签订现场，且行政处罚决定书已经送达。该录音证据均为间接证据，需要有证据辅证的情况下方可采信。其次，原审庭审中当庭播放了该录音内容，除了蓝天合作社为了免除责任所说的套话，没有其他任何内容显示文书倒签。这种情况下，法院以孤证推动文书倒签，将给行政处罚文书的效力审查树立不好的影响，相对人以此作为效仿，以简单的套话对抗行政执法法律权威无法维护。二、原审适用法律错误。本案不存在行政行为有违诚信问题。案涉行政处罚依据为《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国土地管理法》，系全国人大颁发的法律，郑州市人民政府郑政文〔2017〕21号文《关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁专项通知实施方案的通知》为政策性文件。原审法院以地方文件高于法律，以有违诚信为由撤销行政处罚。法律适用明显错误，1.蓝天合作社开办至今没有办理农用地转批手续，养殖场从设立到行政处罚作出金系违法状态。郑州市文件保护的是合法养殖场，并非非法养殖场。经过庭审查明，行政处罚作出时，养殖场已经被改变用途作为仓储功能使用，性质上也并非养殖场。原审法院应当首先考虑政策文件是否适用，未经论证直接适用该文件显然不妥。2.政策文件相对于法律规定具有不稳定性，自然资源局启动涉案行政处罚工作同样也是在郑州市政府及有关纪检部门的监督下产生的事先后均是执行和落实地方政策，不涉及政府诚信问题。3.我国法治基本原则为执法必严。法律优先适用是强制性标准，自然资源局无从选择，也不能适用政策性文件作为免除行政处罚的理由。三、原审判决作出超出蓝天合作社诉请和权限，违法对行政强制程序进行审查。行政强制程序系《中华人民共和国强制法》规定的独立程序。行政强制程序产生的有关文书不能作为认定行政处罚效力的依据。行政处罚作出时，涉案建筑违法状态持续并未被拆除。对于自然资源局另案启动强制执行申请程序系独立的司法程序，受法院受理，法院如何执行是否符合正常的强制程序，均与本案的行政处罚决定无关。原审法院在判决第九页对强制程序违法进行了大篇幅的论述，超出了审判权限应予纠正。综上所述，请求二审法院在查明事实的基础上，支持自然资源局的上诉请求。被上诉人蓝天合作社辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人工作人员在行政处罚文书制作过程当中，让被上诉人的经营者进行时间倒签，该事实在原审法院中均已得到查实。另外需要向法庭说明的是，上诉人在原审中所提交的证据中并不存在行政处罚决定书的送达回证，也就是说明上诉人在行政处罚程序中自始至终都没有实际向被上诉人进行送达。上诉人对其处罚，行政处罚程序采取时间倒签，理论上是不可能将相应的文书送达给被上诉人，以防止上诉人采取相应的诉权。综上望二审人民法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被诉行政处罚决定已被人民法院作出的生效裁定准予强制执行。虽然上述准予裁定仅是针对被诉处罚决定中的拆除事项，但该裁定准予执行被诉拆除决定，已经认定被诉处罚决定于2018年5月30日送达上诉人的事实，按照该事实，上诉人对本案的起诉已经超过法定起诉期限，因此，在准予强制执行裁定的效力被依法否定之前，涉案行政行为已受生效裁判的羁束，行政相对人不能对该行政行为提起行政诉讼，已经提起的应当裁定驳回起诉。一审法院判决撤销上诉人惠济区资源局于2018年6月6日对被上诉人蓝天合作社作出的惠国土资罚决字〔2018〕第34号行政处罚决定书不当，应予纠正。上诉人惠济区资源局相应的上诉理由成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初8号行政判决；二、驳回被上诉人（原审原告）郑州市惠济区蓝天奶牛养殖者专业合作社、兰爱云的起诉。二审案件受理费50元，待本裁定生效后退还上诉人惠济区自然资源局；一审案件受理费50元，待本裁定生效后退还被上诉人郑州市惠济区蓝天奶牛养殖者专业合作社、兰爱云。本裁定为终审裁定。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇一九年十二月三十一日书记员 方超楠