云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终855号上诉人（一审原告）冯小庆，男，汉族，1968年10月10日生，住云南省曲靖市麒麟区。委托代理人李久凯，北京京益律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）曲靖市麒麟区人民政府。住所地：曲靖市麒麟区南宁西路28号。法定代表人朱开荣，区长。出庭负责人杨成，曲靖市麒麟区人民政府调研员。委托代理人王华，曲靖市麒麟区人民政府南宁街道办事处潇湘社区工作人员。代理权限：一般授权代理。委托代理人代云华，云南汇谋律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。冯小庆因诉曲靖市麒麟区人民政府（以下简称区政府）土地行政征收一案，不服云南省曲靖市中级人民法院于2019年5月17日作出的（2019）云03行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月29日受理其上诉后，依法组成合议庭于2019年11月29日公开开庭审理了本案，上诉人冯小庆及委托代理人李久凯，被上诉人区政府的出庭负责人杨成及委托代理人王华、代云华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定：麒麟区东门街片区处于中心城区，建设久远、交通狭窄、消防设施缺乏、人居环境较差，为此，区政府根据云南省棚户区改造规划和云南省人民政府办公厅关于进一步加快推进棚户区改造工作的通知要求，进行了项目可行性研究，对东门街片区进行棚户区改造。2015年3月25日，麒麟区南宁街道办事处（以下简称南宁街道办）召开棚户区改造征求意见大会，发放征求意见表，对产权置换、货币补偿、以购代建等征求部分居民意见。2015年6月5日，云南省发展和改革委员会云发改投资（2015）693号作出《关于云南省2013--2017城市棚户区改造省级统贷项目（八期）--东门街片区项目可行性研究报告的批复》，经组织有关部门、单位和专家评审，同意实施该建设项目。同时附云发改资环函（2015）242号函，评定认为，东门街片区棚户区改造项目综合能耗低于2013年国内住宅平均单位建筑面积综合能耗及国家公共建筑平均单位建筑面积综合能耗水平，同意项目节能评估报告。云南省人民政府投资项目评审中心云投审发（2015）181号《关于云南省2013--2017城市棚户区改造省级统贷项目（八期）--东门街片区项目可行性研究报告的评审意见》第十部分“社会稳定风险分析”认为，项目的初始社会稳定风险为低风险，指数为0.2565。通过采取风险防范和化解措施，风险指数可降为0.1471，对社会稳定产生的负面影响较小，同意《风险评估报告》提出的风险较低的分析结论。2015年7月28日，区政府作出《关于曲靖市麒麟区东门街片区棚户区改造房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），对东至紫云路、西至麒麟南路、南至潇湘路、北至文昌街延长线范围内所有的建（构）筑物、附着物等实施征收。冯小庆的房屋位于，为3层住宅，建筑面积166.37平米，在征收范围内。2015年7月28日，区政府发布《曲靖市麒麟区东门街片区棚户区改造房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》），明确了征收性质为城市棚户区改造，征收主体为区政府、征收部门为南宁街道办，征收实施单位为潇湘社区居委会。划定了征收范围，规定了签约期限。明确了货币补偿和产权调换的补偿原则、方式及标准。规定了搬迁临时过渡安置补偿、奖励措施及其他事项。2015年11月13日，东门街片区土地征收及货币补偿预拨款5亿元人民币汇入交通银行曲靖分行营业部专户。2015年11月16日，区长主持区政府第32次常务会议，研究并同意实施东门街片区棚户区改造项目，同意《补偿方案》。《2016年区政府工作报告》提出了“东门街棚户区改造”的年度计划，经区四届人大四次会议审议通过，项目纳入麒麟区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016--2020）。2016年6月3日，潇湘社区居委会召开由社区居民参加的“棚改拆迁会议”，冯小庆参加。《征收决定》和《补偿方案》在社区张贴公告。2017年12月曲靖市规划局、曲靖市国土资源局分别出具“选址初步意见”和“用地审查意见”，东门街片区棚户区改造建设项目用地25.8亩，项目属建设用地，选址规划符合《曲靖市城市总体规划》。2016年10月11日，冯小庆向区政府申请公开东门街片区棚户区改造房屋征收决定，区政府拒绝公开。经过行政诉讼，区政府于2018年12月2日向冯小庆公开《征收决定》，后冯小庆提起行政诉讼，要求撤销《征收决定》。一审法院认为：本案争议焦点是区政府《征收决定》的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条、第八条规定，区政府负责辖区内房屋征收补偿工作，具有作出房屋征收决定的法定职权。棚改是重大民生工程，也是发展工程。本案东门街片区棚户区涉及拆迁近2000户，拆迁面积22.7万余平米，属于建筑密度大、使用年限久、安全隐患多、使用功能不完善的棚户区，是保障性安居工程之一。该改造项目是落实《云南省人民政府办公厅关于进一步加快推进棚户区改造工作的通知》（云府办明（2014）17号）要求，旨在改善人民群众生活条件、促进城市和谐发展，项目的实施符合《征补条例》第八条（四）项规定的政府实施的保障性安居工程，符合公共利益需要。该改造项目属于云南省城市棚户区改造省级统贷项目，作为区政府2016年工作计划，经人民代表大会审议通过，体现了人民群众的意愿，并纳入第十三个五年规划纲要，土地利用属建设用地，选址规划符合《曲靖市城市总体规划》。经有关部门、单位和专家评审论证，可行性研究报告报请省发改委审批通过。在制定征收补偿方案前，召开部分居民会议征求意见，保障了被征收人基本的知情权、参与权。《补偿方案》经区政府第32次常务会议研究通过，由政府集体议事决策。但是，没有证据证明该方案征求意见的时限符合《征补条例》规定的30天以上，作出征收补偿决定程序上确有瑕疵。该项目经过云南省人民政府投资项目评审中心组织有关部门领导和专家进行了风险评估，作出《风险评估报告》，结论为风险较低。该项目总投资计划16.55亿元人民币，2015年11月已经先期到位5亿元，存入交通银行曲靖分行营业部专户，项目资金后期由中央和省级补助、银行贷款、项目单位自筹等方式可逐步到位，满足建设项目。可见，区政府作出的《征收决定》符合《征补条例》第九、十、十二条规定的法定程序。需要指出，该征收决定发布时，没有告知被征收人行政复议、行政诉讼的救济权利和途径，决定的形式和内容不符合《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十四条规定的形式要件。没有证据证实区政府及时向社会公告该征收决定，对被征收人的知情权及时性造成一定影响，但没有侵害冯小庆的实体权利，属程序瑕疵。关于冯小庆在诉讼中提出的征收决定不符合公共利益要求、不符合“四规划一计划”规定、未进行风险评估、补偿费用未足额到位、专款专用、专户储存等主张，经庭审查明均没有证据证实，本院不予支持。其提出的征收决定未载明行政复议及诉讼权利、未及时公告、征求意见期限不足30天等程序问题，均查证属实，但据此主张撤销征收决定的理由不予支持。综上，区政府作出的《征收决定》，事实清楚、证据充分，符合法定的基本程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条规定，判决驳回冯小庆的诉讼请求。案件受理费50元，由冯小庆负担。冯小庆上诉称：一、一审法院对区政府提供证据全部采纳不当，认定《征收决定》符合公共利益，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划和国民经济和社会发展年度计划（以下简称“四规划一计划“）系认定事实错误。县政府提供的证据表明，涉案项目主要用于商业开发，并非出于公共利益，县政府未提供证据证明案涉项目符合公共利益。区政府提供的欲证明征收符合“四规划一计划”的证据，作出时间在《征收决定》之后，征收程序严重违法；区政府提供的涉及二期的选址、用地审查意见，不能证明案涉一期符合土地利用总体规划和城乡规划；未提供证据证明符合专项规划。二、《补偿方案》剥夺上诉人知情权、参与权。区政府未证明其拟定了征收补偿方案、征求公众意见及进行修改，未保障被征收人的听证权利，未将《征收决定》及时张贴、公示，违反《征补条例》第十条、第十一条、第十三条的规定。三、区政府未依法进行社会稳定风险评估，未保障补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。区政府提交的可行性研究报告及批复，制作主体、评估内容、制作程序和形式等均不符合社会稳定风险评估要求，且未经政府常务会议讨论决定。区政府提供的拨付款项为5亿元，而案涉总投资16.55亿元，拨付时间在《征收决定》之后。四、区政府未依法履行调查程序，对征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等事实存在大量认定错误。区政府未履行《征补条例》第十五条规定义务，导致对上诉人部分房屋性质、面积认定错误，未对信息进行公示，剥夺上诉人提出异议权利。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。区政府答辩称：一、《征收决定》合法。1.征收符合公益目的，符合建设和土地规划。2.《补偿方案》具有合法性，未剥夺被征收人知情权、参与权，《补偿方案》确定了征收主体、征收部门、实施单位，征收范围、签约期限，补偿原则方式及标准等。2016年6月3日，征收实施单位潇湘社区居委会召开棚改拆迁动员会议，冯小庆参加并签到，会上宣读发放了《征收决定》和《补偿方案》。3.风险评估到位，资金保障充分，云南省人民政府投资项目评审中心组织专家评审，作出《风险评估报告》。《征补条例》第十二条规定的是征收补偿费用，不是总投资额，区政府拨付的是征地补偿费用，不能以总投资额来认定征收补偿费用不足。冯小庆与征收部门没有签订征收补偿协议，没有不能支付之说。4.征收部门进行详细调查，利用地籍档案、规划图纸、入户调查等形式进行产权界定与面积确认，不存在大量认定错误情况。二、冯小庆起诉已超过起诉期限。区政府于2016年3月14日在被征收范围内多处张贴和公示《征收决定》，2016年6月3日冯小庆参加潇湘社区居委会召开的“东门街棚改拆迁会议”，冯小庆最迟应于2016年6月3日应当知道《征收决定》，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，冯小庆起诉时已超过一年起诉期限。三、一审判决适用法律正确，最大限度维护了公共利益。涉案片区改造建设是曲靖市珠江源大城市建设和提升人居环境的重点工程，被拆迁人迫切需要工程带来的实惠和希望，该项目已签约2384份，涉及户数1864户，仅有26户未签订协议，一审法院在认定《征收决定》具有程序瑕疵的基础上，判决《征收决定》符合公共利益，未贸然否定，对维护公共利益有重要意义。请求驳回上诉，维持原判。一审法院随案移送了一审原、被告提供的证据材料。一审法院对证据的审核认定正确，本院予以确认。经二审审理查明，一审判决认定的事实清楚，本院予以确认。二审庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点进行了辩论。即1.冯小庆的起诉是否超过法定起诉期限；2.《征收决定》是否合法，是否应予撤销。（一）关于冯小庆的起诉是否超过起诉期限问题本院认为，区政府虽然提供了在被征收社区粘贴《征收决定》的证据，但未能证明其粘贴时间，不能证明冯小庆知道《征收决定》的时间；区政府主张冯小庆于2016年6月3日参加潇湘社区居委会召开的“东门街棚改拆迁会议”时应当知道《征收决定》，但该会议上是否告知或发放《征收决定》并无证据证明。因此，区政府关于冯小庆最迟应于2016年6月3日应当知道《征收决定》，冯小庆起诉超过起诉期限的主张不能成立，本院不予支持。（二）关于《征收决定》是否合法，是否应予撤销问题《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，区政府于2015年7月28日作出《征收决定》，区政府自认的张贴公告时间2016年3月缺乏证据证明，且即使按照区政府自认时间，也不符合上述法律规定的及时公告的要求。《征补条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案《征收决定》于2015年7月28日作出，但区政府于2015年11月16日才召开常务会议，研究项目启动及房屋征收补偿方案，未按照法律规定在征收决定作出前进行讨论决定。《征补条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。区政府提供了曲靖市国土资源局麒麟分局《关于曲靖市麒麟区2017-2018年城市棚户区改造建设项目——东六街二期片区用地的审查意见》、曲靖市规划局麒麟分局《关于曲靖市麒麟区2017-2018年城市棚户区改造建设项目——东六街二期片区选址初步意见》，但上述两个文件内容与《征收决定》中载明的征收面积、涉及户数不完全一致，区政府关于《征收决定》完全符合土地利用总体规划和城乡规划的证据不充分。《征补条例》第十条第一、二款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见；第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。征求意见期限不得少于30日。区政府未能证明《补偿方案》征求公众意见是否符合法定时限，是否根据公众意见进行修改，是否将修改情况及时公布。另外，对于冯小庆提出《征收决定》存在的风险评估、补偿费用不足额到位等问题，本院认为，《征补条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。区政府提供了其进行社会稳定风险评估、补偿费用到位的相关证据，冯小庆关于风险评估和补偿费用不合法的主张不能成立。对于冯小庆提出的区政府未依法履行调查程序、对征收范围内房屋权属调查存在大量错误问题，本院认为，区政府对被征收房屋的调查是否存在错误，不属于《征收决定》合法性审查范畴，冯小庆如对区政府对其房屋调查问题有异议，可以在解决征收补偿争议等问题时提出主张。《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。本案被诉《征收决定》存在违法情形，但因《征收决定》涉及面积较大、人数较多，在征收片区已经广泛实施，如果撤销《征收决定》将会影响广大被征收人和社会公共利益，且对已经完成征收事项的被征收人而言，《征收决定》内容已实施完毕，撤销该决定不具有实际意义。因此，依法应对《征收决定》确认违法而不撤销该行政行为。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第二款第（一）项，第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销云南省曲靖市中级人民法院（2019）云03行初1号行政判决；二、确认曲靖市麒麟区人民政府作出《关于曲靖市麒麟区东门街片区棚户区改造房屋征收的决定》的行政行为违法。一、二审案件受理费各人民币50元，由曲靖市麒麟区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 桂 蕾审判员 邹 倩审判员 苏雪峰二〇一九年十二月二十四日书记员 林珊珊