湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0703行初123号 原告常德国兴出租汽车有限公司，住所地湖南省常德市武陵区府坪街道办事处体育东路社区体育路33号（阳光花城5栋2单元603号）。 法定代表人徐丽华，该公司执行董事。 委托代理人吕舒，湖南德有常律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人张志波，湖南德有常律师事务所实习律师，代理权限为一般授权代理。 被告常德市交通运输局，住所地湖南省常德市柳叶大道2999号。 负责人向美华，该局局长。 委托代理人谢俊杰，男，被告单位工作人员，代理权限为一般授权代理。 委托代理人汤和平，湖南中锋律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 原告常德国兴出租汽车有限公司（以下简称国兴公司）与被告常德市交通运输局（以下简称市交通局）不履行签订行政协议法定职责一案，于2018年11月15日向常德市武陵区人民法院提起行政诉讼，常德市武陵区人民法院作出（2018）湘0702行初133号行政裁定书，裁令驳回国兴公司的起诉。国兴公司不服上诉至湖南省常德市中级人民法院，湖南省常德市中级人民法院于2019年7月16日作出（2019）湘07行终74号行政裁定书，裁令撤销常德市武陵区人民法院（2018）湘0702行初133号行政裁定，并指令本院继续审理本案。本院于2019年8月7日立案后，于2019年8月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人徐丽华及委托代理人吕舒、张志波，被告行政机关负责人杨丽华及委托代理人汤和平、谢俊杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于2015年以来多次向被告市交通局提出要求履行向原告发中标通知书并签订《常德市城区出租车特许经营合同》的法定职责。被告于2018年12月18日发布《关于终止常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目的公告》，告知各投标人终止常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目，并于2018年12月18日向原告发出工作联系函，告知终止招标事宜并退回中标保证金及相应的银行同期存款利息，退还资格预审文件、招标文件的购买费用。 原告国兴公司诉称，2015年1月20日，被告委托招标代理机构湖南国方工程建设咨询有限公司（以下简称国方公司）发出《常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目招标公告》（招标编号HNGF2015-C-01）,招标出让常德市城区新增出租汽车特许经营权200个，共分4个标的物，每个标的物包含出租汽车特许经营权50个。原告按该公告获取招标文件后，按招标文件规定向被告及其招标代理机构提交投标文件。该招标项目评标委员会于2015年4月1日复评，国方公司于2015年4月13日依法公示《常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目中标候选人公示（复评）》公告，复评结果公示截止时间为2015年4月15日，公示经复评重新推荐的中标候选人包括排名第三名的原告。而被告未在招标文件规定的期限内履行向原告发出中标通知书、签订特许经营合同以及退还投标保证金的义务，实际逾期1262天（截至2018年11月30日），严重损害原告合法权益，故诉至人民法院，请求：1.判令被告履行法定职责，依法按照《常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目（招标编号HNGF2015-C-01）》招标文件约定向原告发出中标通知书；2.判令被告履行法定职责，自上述中标通知书发出之日起三十日内，按照上述招标文件和原告的投标文件与原告订立常德市城区出租汽车特许经营合同；3.判令被告在订立上述合同后5日内退还原告投标保证金4万元及自投标文件截止次日起125天的银行同期存款利息；4.判令被告向原告赔偿逾期退还投标保证金的经济损失（自投标文件截止之日后第126天起至实际退还之日止）以及原告未能实现合同权利的经营收益损失200万元；5.由被告负担本案诉讼费用。 原告国兴公司向本院提交了以下证据： 1.常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目招标公告，拟证明被告就出租车特许经营权出让事宜发出要约邀请； 2.经公安机关备案的发布招标公告的互联网站备案信息，拟证明特许经营招标及中标候选人公示具有法律约束力； 3.《招标文件》摘录，拟证明特许经营协议要约、应退投标保证金及其利息的约定，以及原告在至迟应退投标保证金时间以后受到的经济损失； 4.投标保证金银行进账单，拟证明特许经营协议承诺之一； 5.《投标文件》（摘录），拟证明特许经营协议承诺之二及原告遭受协议迟延履行期间经济损失的计算依据； 6.常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目中标候选人公示（复评），拟证明公共资源交易平台公示原告作为候选人第三名，中标常德市城区新增出租汽车特许经营权50个； 7.常德市交通运输局关于市城区新增巡游出租汽车招标项目《中标通知书》信访事项的答复意见书，拟证明被告以迟延履行义务期间的协议约定以外的事由，未按照特许经营协议约定履行协议义务的事实； 8.对《关于终止常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目的公告》的抗议，拟证明被告终止招标公告违反法律规定，违背客观事实。 被告市交通局辩称，1.原告作为行政诉讼主体不适格。原告就涉案招标项目投标后，经评标委员会复评，评标委员会推荐的中标候选人共八位，原告处于前四位。涉案招标项目只需四个中标人，原告是可能的中标人，但被告作为招标人尚未确定原告为中标人，只有被告确定原告为中标人后，原告才有要求被告发中标通知书的请求权，才能成为适格的原告。2.被告已于2018年12月18日终止了常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目招标。涉案项目招标活动于2015年4月13日公示评标结果后，因其他投标人不断提异议、提起行政诉讼，致使招标项目的招标结果有效性及原告在中标候选人中的排位处于待定状态，招标人无法确定中标人并向中标人发中标通知书、订立特许经营合同。此种状态一直持续至2016年7月底才结束。而2016年7月开始，国家相继出台巡游出租车经营的新政策，并增加了网络出租汽车新业态，巡游出租车经营权不再有偿使用，出租汽车不再实行特许经营。目前常德市城区在线营运的网络预约车增加4000多辆，招标项目原有增加出租车运力的条件不再具备，根据公共运力的变化情况，被告依据常德市人民政府第25次常务会议纪要精神，终止了涉案项目招标。原告要求被告发中标通知书并订立特许经营合同已没有事实依据。3.退还原告投标保证金和银行同期存款利息事项没有行政纠纷，被告已经于2018年12月18日向原告发出了相关通知，告知了退还事宜。4.原告第四项请求于法无据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）规定，国家赔偿的前提是行政机关行政行为违法，赔偿的损失系直接损失。被告在本次招标活动中并无违法行为，原告也未提交证据证实其直接损失，原告要求赔偿没有事实和法律依据。在本次招标活动终止后，对原告造成的损失，只能按照《招标投标实施细则》第31条规定，退还相关费用、文件，给付相应款项的银行同期存款利息。被告对此已作出了处理安排。综上，除被告已经作出安排的部分外，原告所持理由不成立，法院应驳回原告的诉讼请求。 被告市交通局向本院提交了以下证据、依据； 1.常德市人民政府办公室关于印发《常德市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知； 2.常德市人民政府关于常德市城区新一轮和新增出租汽车特许经营权出让工作的批复； 以上证据1-2拟证明被告具有出租车特许经营权出让的主体资格； 3.常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目招标公告； 4.常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目中标候选人公告； 5.常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目中标候选人公告（复评）； 6.终止招标公告； 7.《工作联系函》及寄件单； 以上证据3-7拟证明涉案招标项目是2015年1月19日开展，2018年12月18日终止招标； 8.常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目招标文件； 9.《评议结果异议书》； 10.（2015）武行初字第64号《行政判决书》； 11.（2015）常行终字第70号《行政判决书》； 12.（2015）常行终字第71号《行政判决书》； 13.湖南省高级人民法院（2016）湘行申7号《行政裁定书》； 14.常德市人民政府第25次常务会议纪要； 15.《工作联系函》； 以上证据8-15拟证明以下事实：①被告对常德市城区出租汽车招标活动要约邀请设定了条件；②投标人对招投标复评结果有异议并不断提出诉讼，使得中标评定的结果处于待定状态，无法确定中标人，此状态持续至2016年7月26日才完结；③被告决定终止招标是市人民政府会议精神要求； 16.《中华人民共和国招标投标法》第二条、第四十条； 17.《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十一条、第六十一条； 18.国务院《关于深化改革推进出租汽车健康发展的指导意见》第二条、第三条、第四条； 19.交通运输部等七部委办局《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第一条、第三条； 20.交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十二条； 21.湘政办发（2016）78号《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》第二条、第三条、第七条； 22.《湖南省市政公用事业特许经营条例》第三条； 以上证据16-22拟证明被告作出行为有法律依据。 当事人提交的证据，经庭审质证，本院认证如下： 原告提交的证据，被告对证据1、2、3、4、6、7、8真实性无异议，本院予以确认；被告认为证据5的真实性无法确认，且不具有关联性，本院认为，涉案项目的招标文件系合法产生、依程序告知各位投标人，本院对涉案项目的招标文件真实性予以确认。 被告提交的证据，原告对证据1-5的三性均无异议，本院予以确认；原告对证据6的真实性无异议，对合法性有异议，认为终止招标的公告只能在评标前发出，被告在评标后发出终止招标公告没有法律依据，且与被告的行政不作为不具有关联性，本院对该证据真实性予以确认；原告对证据7的真实性无异议，认为该份证据与证据6有关联，且原告向被告提出了抗议书，表达了该函违法，原告不予接收的意思，本院对该证据的真实性予以确认；原告对证据8的三性无异议，认为该证据内容明确规定了得分排名前四的投标人就是中标人，本院予以确认；原告对证据9-13的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，认为不能证明被告不发中标通知书、不签订特许经营合同具有合法性，本院对该几组证据的真实性予以确认；原告对证据14的合法性有异议，认为无法核实真实性，原告并未参与会议，也没有提出申辩的机会，会议纪要未向原告送达，不属于消除被告不履行法定职责的法律依据，不具有行政法的法律约束力，且该会议纪要在原告向人民法院起诉后一个月才做出，本院对政府部门就相关事宜开会研究形成会议纪要的事实予以确认；原告对证据15的真实性、合法性有异议，本院认为被告终止招标项目后向原告送达了相关告知函与客观事实相符，本院予以确认；原告对证据16-22的真实性无异议，但认为被告适用《中华人民共和国招标投标法》第二条、第四十条和《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十一条、第六十一条属于适用法律错误，证据18中的文件《关于深化改革推进出租汽车健康发展的指导意见》于2017年才出台，而该涉案项目招标于2015年就已启动，证据19中的文件于2016年11月1日才发布，而本案的招投标活动届时已经结束，证据19提及的文件在本案中不能适用，证据20不适用于本案，证据21提及的文件系证据18提及文件在湖南省的具体实施意见，于本案的招投标活动结束一年多以后才发布，证据22无异议，本院对现行有效的法律、规定及相关政策文件予以确认。 经审理查明：常德市人民政府于2013年11月22日作出《关于常德市城区新一轮和新增出租汽车特许经营权出让工作的批复》，同意被告市交通局组织实施常德市城区出租汽车特许经营权出让工作。2015年1月20日，被告市交通局委托招标代理机构湖南国方工程建设咨询有限公司发布招标编号为HNGF2015-C-01的《常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目招标公告》（以下简称招标公告），招标公告载明：招标标的为出让常德市城区新增出租汽车特许经营权（以下简称出租车特许经营权）200个，分4个标的物，每个标的物包含出租车特许经营权50个；出让经营权期限为5年，自常德市城区公共客运管理机构批准其车辆投入运营之日起计算；每个出租车特许经营权的有偿使用费为4.5万元；购买招标文件的时间为2015年1月20日起至2015年1月26日止。原告按期购买了招标文件，交纳了投标保证金4万元，提交了投标文件。2015年2月13日，国方公司发布《常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目中标候选人公示》（以下简称候选人公示），候选人公示中，推荐的中标候选人共八名，依次为常德市五星投资有限公司、常德市安骏出租汽车有限公司、常德国兴出租汽车有限公司、湖南昌和公共客运集团有限公司、常德市永隆出租汽车有限责任公司、常德市迎宾出租汽车有限公司、常德市政德出租汽车有限公司、常德市武林出租汽车有限公司。案外人常德市政德出租汽车有限公司（以下简称政德汽车公司）于2015年2月14日对公示的评标结果提出书面异议，涉案项目评标委员会在常德市政府招标投标工作领导小组办公室监督下进行了复评，国方公司于2015年4月13日发布《常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目中标候选人公示（复评）》（以下简称候选人复评公示），候选人复评公示中，经复评重新推荐的中标候选人共八名，依次为常德市五星投资有限公司、常德市安骏出租汽车有限公司、常德国兴出租汽车有限公司、常德市永隆出租汽车有限责任公司、常德市迎宾出租汽车有限公司、湖南昌和公共客运集团有限公司、常德市政德出租汽车有限公司、常德市武林出租汽车有限公司。2018年12月18日，被告市交通局及国方公司联合发布《关于终止常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目的公告》，决定终止招标编号为HNGF2015-C-01的常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目。同日，国方公司向原告公司发出《工作联系函》，通知原告招标人决定自2018年12月18日起终止该项目招标的事宜，并要求原告提供退还中标保证金及其银行同期存款利息、资格预审文件及招标文件购买费用的支付途径。该《工作联系函》系经顺丰速运邮寄给原告。原告认为被告不履行法定职责违法，遂提起行政诉讼，提出前述诉请。 另查明，国方公司于2015年1月制作了常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标项目的招标文件，招标文件载明以下主要内容：第一章第三部分第17.1款明确“投标有效期见招标文件前附表，投标有效期从本章第10.1款规定的提交投标文件截止之日起计算；第七部分第28.1款明确“招标代理机构将以书面形式向中标人发出《中标通知书》”，第30.1款明确“招标人应自中标通知书发出之日起三十日内，按中标通知书指定的时间、地点与中标人签订合同”，第30.2款明确“招标文件、中标人的投标文件均为签订合同的依据”；第二章第6.2款明确“中标人数量为4名，经评审综合得分排名前4位的投标人为中标人，分别获得1个标的物”；招标文件前附表载明提交投标文件截止时间为2015年2月12日14时0分，投标有效期为90日。 再查明，政德汽车公司于2015年2月14日对公示的评标结果提出书面异议后，市交通局于2015年2月17日作出异议不能成立的书面答复，政德汽车公司于2015年2月25日向常德市发展和改革委员会的内设机构常德市政府招标投标工作领导小组办公室提交《投诉书》，对招标人市交通局和招标代理机构国方公司提出投诉，常德市发展和改革委员会受理上述投诉后，于2015年4月1日指派行政执法人员对招标人组织的专家复核评审活动进行了现场监督，于2015年4月8日作出常发改招决[2015]116号《招标投标投诉处理决定书》，决定驳回常德市政德出租汽车有限公司的投诉。政德汽车公司不服于2015年7月20日向常德市武陵区人民法院提起行政诉讼，请求撤销常德市发展和改革委员会作出的上述处理决定，常德市武陵区人民法院于2015年12月31日作出（2015）武行初字第64号行政判决书，判决驳回政德汽车公司的诉讼请求。政德汽车公司就此事申请再审，湖南省高级人民法院于2016年7月26日裁定驳回其再审申请。2018年11月24日，常德市人民政府办公室就常德市人民政府第25次常务会议形成书面会议纪要，会议纪要载明：原则同意市交通局关于是否发放市城区新增200个巡游出租汽车经营权《中标通知书》的意见和建议。2018年12月18日，被告市交通局根据上述会议纪要精神，向国方公司出具工作联系函，要求国方公司接函后按原招标信息发布途径，以招标人名义发布终止招标公告，并书面通知中标候选人退还相关费用、文件。2016年10月27日，湖南省人民政府办公厅发布湘政办发[2016]78号《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》，该意见明确新增出租汽车经营权一律实行期限制，各城市出租汽车新增运力和到期续牌的，一律实行无偿使用。 本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条，中华人民共和国建设部令第126号《市政公用事业特许经营管理办法》第二条、第三条、第四条，《湖南省城市公共客运管理办法》第二条、第五条规定，被告市交通局作为常德市城市公共客运主管机关,具有负责具体实施本行政区域的出租汽车行政管理的职能,有根据法律规定就出租车的特许经营权出让组织招投标活动并签订相关特许经营行政协议的职权，市交通局是本案适格被告。本案争议焦点为:1.被告是否应当履行向原告发出中标通知书及订立出租车特许经营合同的法定职责？2.被告是否应当退还原告投标保证金4万元及银行同期存款利息？3.被告是否应当赔偿原告逾期退还投标保证金的经济损失以及原告未能实现出租车特许经营合同权利的经营收益损失？ 对于焦点1，根据《市政公用事业特许经营管理办法》第三条、《湖南省市政公用事业特许经营条例》第三条第(三)项规定,城市公共客运可以实行特许经营，出租汽车属于城市公共客运一种方式。被告就涉案出租汽车特许经营权出让组织招投标系履行行政职能行为。涉案项目的招标文件系被告履行上述职能过程中形成的文件，且系依法、依程序产生，具有公信力，对出租车特许经营权出让招投标行为均具有约束力，其内容明确规定中标人数量为4名，经评审综合得分排名前4位的投标人为中标人。经复评，投标人排名已经确定，原告属于前4名之列，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四之规定,投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的,应当在中标候选人公示期间提出。本案涉案招标项目确定的公示期为3天，在此期间内，没有投标人按规则对复评结果提出异议，复评结果系投标评选的有效结论，应当据此认定原告为中标人。被告关于中标人尚未确定的辩称意见，没有事实依据，本院不予支持。招标文件规定招标代理机构应在投标有效期内向中标人发出中标通知书，根据招标文件确定的时间规则，涉案项目的投标有效期为2015年2月12日起的90日内，招标代理机构国方公司应于此期间向原告发出中标通知书，国方公司系为被告市交通局代理行使这一义务，国方公司未在上述期限内履行向排名前四的原告发出中标通知书，即视为市交通局未及时履行相关法定职责。根据现行有效的《巡游出租汽车经营服务管理规定》，被告市交通局具有根据市场供需状况确定巡游出租车运力规模，合理配置巡游出租汽车的车辆经营权的职权。被告市交通局考虑2016年以来网约车兴起、巡游出租车市场供需现状等综合社会客观情况，认为涉案招标项目已经不再具有市场需求，决定不再增加出租车运力，从而做出终止招标项目的决定属于其依法履职，本院予以支持。被告终止涉案项目的招标经过市政府的批准，并实际向原告发出了终止招标的通知，原告要求被告继续发中标通知并签订出租车特许经营合同不再具有合理依据，本院不予支持。 对于焦点2，涉案项目的招标程序终结，投标人要求返还已经交纳的投标保证金4万元有事实和法律依据，本院予以支持。对于原告主张的保证金利息，被告同意支付，本院亦予以支持。 对于焦点3，根据中标文件确定的规则，原告在投标人中评审排名前四，即属于中标人，被告应及时向其发出中标通知，被告未按招标文件规定及时向中标人发出中标通知，其作为行政机关，怠于履行行政职责，其不履职的行政行为违法。根据《国家赔偿法》第四条和第三十六条第八项规定，行政机关实施行政行为过程中违法，侵犯公民的合法财产权益的，受害人有权获得赔偿，但赔偿仅限于直接损失，原告主张的经营损失不属于《国家赔偿法》规定的直接损失范围，且没有证据证实，本院不予支持。对原告主张的逾期退还保证金损失，招标文件并未规定投标保证金的逾期退还责任，原告主张按银行同期贷款利率计算逾期退还损失没有依据，本院不予支持。但根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十一条规定，招标人终止招标的，应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。被告于2018年12月18日终止招标并向原告送达书面通知，要求原告提供领取相关款项的支付渠道，原告没有领取也未提供接受款项的途径，属于因其自身原因没有领取，不属于被告过错，故原告涉案投标保证金退还利息应按同期银行存款利率标准计算至2018年12月18日止。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告常德市交通运输局未按《常德市城区新增出租汽车特许经营权有偿使用招标文件》规定及时履行向原告常德国兴出租汽车有限公司发中标通知并与之签订出租汽车特许经营合同的行政行为违法； 二、被告常德市交通运输局于本判决生效之日起15日内向原告常德国兴出租汽车有限公司返还投标保证金4万元，并支付相应利息（自2015年2月13日起至2018年12月18日止按中国人民银行同期银行存款利率计算）； 三、驳回原告常德国兴出租汽车有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告常德市交通运输局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  田晓晖 审 判 员  周元梅 人民陪审员  尹晓荣 二〇一九年十二月二十日 法官 助理  陈阿妍 书 记 员  金圆媛 附判决依据法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。