贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔05行终337号上诉人(原审被告)毕节金海湖新区双山镇人民政府，地址：贵州省毕节市金海湖新区双山镇双山村。法定代表人刘洪祥，该镇镇长。委托代理人(特别授权)李海龙，贵州本芳律师事务所律师。上诉人(原审被告)大方县人民政府。地址：贵州省毕节市大方县慈善街。法定代表人陈萍，该县县长。上诉人（原审第三人）暨诉讼代表人郭兴宇，男，汉族，1947年10月21日出生，住贵州省大方县。上诉人（原审第三人）暨诉讼代表人郭举文，男，汉族，1962年5月14日出生，住贵州省大方县。其余上诉人(原审第三人)名单附后。被上诉人（原审原告）郭志，男，汉族，1963年5月16日出生，住贵州省大方县。被上诉人（原审原告）郭举书，男，汉族，1953年2月6日出生，住毕节市。委托代理人(特别授权)赵娟，贵州中创联律师事务所律师。委托代理人(特别授权)周梦莹，贵州中创联律师事务所实习律师。原审第三人毕节金海湖新区双山镇归化村六组。负责人孟祥友，该组组长。上诉人毕节金海湖新区双山镇人民政府(以下简称双山镇政府)、上诉人大方县人民政府（以下简称大方县政府）、上诉人郭兴宇等1030人因与被上诉人郭志、郭举书诉及原审第三人毕节金海湖新区双山镇归化村六组（以下简称归化村六组）土地行政处理纠纷一案，不服贵州省黔西县人民法院（2019）黔0522行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。被告双山镇政府于2018年9月7日作出的双府行决字(2018)第1号关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷处理决定认定，双山镇归化村“大茅草坝”土地使用权归申请人郭兴宇等1030人及郭志、郭晓伟、郭晓沙、郭举书、郭华、郭强按购买时的出资份额共同享有。原告郭志、郭举书不服，向被告大方县政府申请行政复议，被告大方县政府于2019年3月21日作出方府行府决字[2019]2号行政复议决定，维持被告双山镇政府作出的行政处理决定。原审法院经审理查明：1994年11月29日，原大方县双山镇归化村村民委员会对原归化村六组“大茅草坝”荒山使用权进行公开拍卖，郭兴成(已故)代表郭姓家族成员以5050元竞拍得该荒山使用权。双方签订的《拍卖“四荒”使用权治理协议》约定，拍卖使用权期限为五十年，四至为东抵张银权、武必龙土为界，南抵平乡土埂为界，西抵谢大军、孟祥友土为界，北抵李少先、李又昌为界。同时约定“在拍卖协议规定期间内，乙方可自行转租、转卖‘四荒’治理开发使用权，可将‘四荒’治理开发使用权折价抵押，与他人合作治理、开发，但要按法律规定办理有关手续”、“对已拍卖使用的‘四荒’地域，在国家建设或乡镇建设需要征用时，乙方必须服从规划，不得随意刁难”等。大方县公证处对该协议进行公证。1994年12月4日，归化郭姓家族作为甲方，以郭兴成、郭家清等人为代表，与乙方郭兴贤、郭志签订《承包合同书》，将“大茅草坝”荒山承包给郭兴贤、郭志，承包期限为五十年，每年承包费3000元。后郭兴贤又与原告郭举书签订《承包荒山协议书》，将其承包的“大茅草坝”荒山转让给郭举书管理，并约定2008年12月30日以后由郭举书与郭志二人共交3000元承包费给郭姓家族。2013年，因毕节双山新区建设需要，“大茅草坝”荒山被征收，原告郭志、郭举书与郭举锡、第三人归化村六组、第三人郭兴宇、郭举文等人对“大茅草坝”土地使用权发生争议，原告郭志、郭举书请求毕节市七星关区农村承包纠纷仲裁委员会进行仲裁。2013年11月21日，七星关区农村土地承包纠纷仲裁委员会作出七星关农仲案字[2013]第020号仲裁裁决，裁决“郭志、郭举书对大茅草坝土地100亩各享有50亩土地使用权（承包经营权），郭志、郭举书一次性给付毕节市双山新区郭姓家族人民币90000元，本裁决书生效后30日内给付”。之后，郭兴启、郭举坤、郭举锡向大方县人民法院提起民事诉讼，请求：1、撤销七星关农仲案字[2013]第020号仲裁裁决；2、判决解除郭兴启、郭举坤等795人与郭志的荒山承包协议，解除与郭举书的承包关系；3、确认大茅草坝100亩荒山的使用权利人是郭兴启、郭举坤等795人，该100亩土地征收补偿款归郭兴启、郭举坤等享有。2014年4月3日，大方县人民法院认为郭兴启、郭举坤、郭举锡的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围，作出（2014）黔方民立初字第2号民事裁定，对郭兴启、郭举坤、郭举锡的起诉不予受理。2014年4月23日，郭举伦、郭举文、郭举林请求双山镇人民政府对争议土地“大茅草坝”荒山使用权进行确权。2014年9月29日，双山镇政府作出双府行决字[2014]001号关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷处理决定，决定归化村“大茅草坝”土地（实地测量为68.3891亩）使用权归郭举伦、郭举文、郭举林享有。郭志、郭举书不服该处理决定，向大方县人民政府申请行政复议。2015年3月30日，大方县人民政府作出方府行复决字[2015]5号行政复议决定，维持了双山镇人民政府的处理决定。后郭志、郭举书向大方县人民法院提起行政诉讼，请求撤销双山镇政府作出的处理决定。2015年7月15日，大方县人民法院作出（2015）黔方行初字第14号行政判决，判决：一、撤销双山镇政府作出的双府行决字[2014]001号《关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷处理决定书》的行政行为；二、由双山镇政府重新作出行政行为。双山镇政府不服，向毕节市中级人民法院提起上诉，毕节市中级人民法院于2015年12月23日作出（2015）黔毕中行终字第141号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。双山镇政府向贵州省高级人民法院申请再审，贵州省高级人民法院于2016年12月28日作出（2016）黔行申252号行政裁定，裁定驳回双山镇政府的再审申请。2018年9月7日，双山镇政府依据郭兴宇、郭举文等人的申请，作出双府行决字（2018）第1号双山镇人民政府关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷处理决定，决定双山镇归化村“大茅草坝”土地使用权归申请人郭兴宇等1030人及郭志、郭晓伟、郭晓沙、郭举书、郭华、郭强按购买时的出资份额共同享有。原告郭志、郭举书不服，于2019年1月20日向被告大方县政府提起行政复议，大方县政府于2019年3月21日作出方府行府决字[2019]2号行政复议决定，维持双山镇政府作出的处理决定，二原告不服，提起诉讼，请求依法判决撤销被告双山镇政府作出的处理决定及被告大方县政府作出的复议决定。原审法院认为：本案中，原大方县双山镇归化村村民委员会将“大茅草坝”荒山使用权拍卖给郭兴成等人后，郭兴成、郭家清等人与郭兴贤、郭志签订《承包合同书》，将“大茅草坝”荒山土地转包给郭志、郭兴贤二人，郭兴贤再次与郭举书签订《承包荒山协议书》将其转包份额转让给郭举书承包，后因涉案土地被征收，因此产生争议，该争议系土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”及《土地权属争议调查处理办法》第十四条“下列案件不作为争议案件受理：（四）农村土地承包经营权争议案件”之规定，被告双山镇政府仅有对该纠纷进行调解的行政职权，而不能对该土地承包经营权纠纷进行确权处理，该确权处理超越了被告双山镇政府的行政职权范围。被告大方县政府复议维持双山镇政府作出的处理决定亦属不当。综上，二被告作出的行政行为依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告毕节金海湖新区双山镇人民政府于2018年9月7日作出的双府行决字（2018）第1号关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷处理决定；二、撤销被告大方县人民政府于2019年3月21日作出的方府行府决字[2019]2号行政复议决定。案件受理费50元，由被告毕节金海湖新区双山镇人民政府、大方县人民政府共同负担。上诉人双山镇政府与上诉人大方县政府提出的上诉请求：1、撤销一审判决，依法判决驳回被上诉人的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1、上诉人双山镇政府系根据大方县人民法院生效民事裁定对本案作出的确权处理，上诉人双山镇政府对该纠纷的确权处理并未超越行政职权。一审以上诉人双山镇政府对该纠纷仅有调解的行政职权，不能对该土地承包经营权纠纷进行确权处理的认定事实错误，依法应予以撤销。2、省、市、县的生效裁定及判决均未否定双山政府处理本案纠纷的确权职权，原审法院认定与生效裁判文书背离，亦属于认定事实不清、适用法律错误。上诉人郭兴宇等向本院提出的上诉请求：维持上诉人双山镇政府作出的(2018)第一号关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷决定，依法驳回郭志、郭举书的诉讼请求，判令郭志补交欠原审第三人（1030人）的承包款。事实和理由：1、涉案土地是1994年11月29日，原审第三人（1030人）以最高价5050元买得涉案土地使用权，涉案土地权属归原审第三人（1030人）享有。2.1994年12月4日，原审第三人将涉案土地承包给郭兴贤、郭志。郭兴贤违法将其承包的涉案土地承包给郭举书，郭举书与原审第三人没有任何承包协议，郭举书参与涉案土地的诉讼是无效的。郭志经营管理涉案土地十九年中，实际上并未交齐原审第三人的承包费，根据1994年12月5日的合同规定，郭志已经违约，其参与涉案土地的诉讼是无效的。被上诉人郭志、郭举书辩称，一审法院认定双山镇政府对本案土地承包经营权纠纷进行确权处理，属于超越行政职权的行为，该认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。大方县人民法院(2015)黔方行初字第14号行政判决及毕节市中级人民法院（2015）黔毕中行终字第141号行政判决与本案的当事人并不一致，约束的对象并非是与本案相同的当事人，判决重新作出行政行为并非重新受理其他当事人的申请。据此，请求依法维持原判，驳回上诉。原审第三人归化村六组未作陈述。各方当事人在一审中向一审法院提交的证据已随案移送至二审法院。二审中各方当事人未向本院提交新证据。二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”、第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”之规定，以及生效民事裁定及生效行政裁决，上诉人双山镇政府对本案土地权属争议有权调查处理。本案中，1994年11月29日原大方县双山镇归化村民委员会根据中共毕节地委毕地发(1994)2号和大方县委（1994）17号文件精神，开展“四荒”使用权公开拍卖工作的行为符合有关法律法规和政策规定。拍卖过程中，归化村六组孟祥友等人也在拍卖现场，但无人对拍卖活动提出异议，加之拍卖活动经大方公证处公证，故该四荒使用权拍卖行为并未违反相关法律法规及政策规定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十九条第一款“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。”之规定，郭姓家族代表郭兴成、郭家清等人与郭兴贤、被上诉人郭志签订的《承包合同书》，及郭兴贤与被上诉人郭举书签订的《承包荒山协议书》并不能改变“郭姓家族”等人与归化村民委员会之间的承包关系。故被上诉人郭志、郭举书称涉案土地权属仅系其二人享有，无事实和法律根据。结合《拍卖“四荒”使用权治理协议》及郭兴成在该协议上注明的“全族集资伍仟另伍拾元，郭兴成代表全族人购买大毛草坝，付现金伍仟另伍拾元，以后产权归郭姓全族所有。”以及《承包合同书》、《仲裁申请书》、《关于郭氏家族与郭兴贤承包合同终止说明》、《承包荒山协议书》、《收条》等证据，可以证明涉案土地权属属于“郭氏家族”。由于当初拍卖时间久远，当时出资的郭姓成员及继承人分布地域较广，上诉人双山镇政府依据《中华人民共和国民事诉讼法》等相关规定，于2018年3月14日在贵州日报发布权利登记公告，公告期满后，无权利人向上诉人双山镇政府提出权利登记。故上诉人双山镇政府于2018年9月7日作出双府行决字(2018)第1号《双山镇人民政府关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属处理决定书》，确认涉案土地使用权归郭兴宇等1030人及郭志、郭晓伟、郭晓沙、郭举书、郭华、郭强按购买时的出资份额共同享有（未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起申请请求的，依法查明后，适用本决定），认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人大方县人民政府受理被上诉人郭志、郭举书行政复议申请后，经过审查，作出方府行复决字[2019]2号《大方县人民政府行政复议决定书》，维持双山镇人民政府作出的双府行决字（2018）第1号《双山镇人民政府关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属处理决定书》并送达各方当事人，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。二上诉人的上诉理由成立，应当予以支持。综上，一审判决适用法律错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省黔西县人民法院(2019)黔522行初99号行政判决书；二、驳回被上诉人郭志、郭举书的诉讼请求。一审案件受理费50.00元，二审案件受理费150.00元，共计200.00元，由被上诉人郭志、郭举书负担。本判决为终审判决。审 判 长  陆 川审 判 员  赵 娟审 判 员  黄塑希二〇一九年十二月二十五日法官助理  贾伟茜书 记 员  黎 朗