江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1281号 上诉人（原审原告）许文年，男，汉族，住江苏省涟水县。 被上诉人（原审被告）涟水县人民政府，住所地在江苏省涟水县红日大道18号。 法定代表人时勇，该县县长。 委托代理人孙晓雨，该县政府工作人员。 委托代理人张黎明，该县政府工作人员。 原审第三人涟水县黄营乡人民政府，住所地在江苏省涟水县黄营乡黄营街。 法定代表人杨帆，该乡乡长。 委托代理人周一军，涟水县黄营镇人民政府矛调中心主任。 上诉人许文年因与被上诉人涟水县人民政府（以下简称涟水县政府）、原审第三人涟水县黄营乡人民政府（以下简称黄营乡政府）土地行政确认一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2017）苏08行初171号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，许文年与案外人许文武是兄弟关系。2004年4月8日许文年所在涟水县黄营乡杨桂村村民委员会与许文年签订了耕地面积为4.59亩的《农村土地家庭承包合同书》。2005年9月30日，涟水县政府为许文年户制作了《农村土地承包经营权证》，该证上记载土地面积为4.59亩。后因327省道建设，上述地块部分被征用，许文年与许文武为土地补偿费用发生纠纷，许文武于2010年8月提起行政诉讼，要求撤销许文年2005年9月30日的《农村土地承包经营权证》，涟水县人民法院于2010年11月8日作出行政判决，确认涟水县政府2005年9月30日发给许文年的《农村土地承包经营权证》违法，该判决现已生效。后许文年提出土地确权申请，原审第三人黄营乡政府于2017年7月11日作出《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》，作出如下意见：一、许文年与许文武之间无争议的土地，按照土地确权的要求，予以登记确权。二、许文年与许文武有争议的土地：新十二斗北一垅十四板、新十二斗北二垅二板，土地的承包经营权归许文武。许文年不服，向涟水县政府申请复议。涟水县政府于2017年12月15日作出[2017]涟政行复字20号《涟水县人民政府行政复议决定书》，该决定书认为，法律并未规定原审第三人可以就涉案农村土地承包经营权纠纷作出处理。作出如下决定：1、撤销乡政府2017年7月11日作出的《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》；2、驳回许文年关于责令乡政府对许文年与许文武之间争议土地承包经营权争议确权处理的行政复议申请。 原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定“因土地承包经营发生争议的，双方当事人可以通过协商解决，也可请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请解决，也可直接向人民法院起诉”。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。涟水县政府作出的复议决定符合法律规定，故许文年要求涟水县政府责令原审第三人履行确认农村土地承包经营权的行为，无法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许文年的诉讼请求。案件受理费50元，由许文年负担。 许文年上诉称，涉案土地存在权属争议已被生效裁定羁束，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款及《江苏省高级人民法院关于执行＜中华人民共和国农村土地承包法＞和＜最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释＞若干问题的意见》，本案应由原审第三人黄营乡政府确权处理。本案原审判决结论与淮安市中级人民法院（2016）苏08行终95号行政判决结论矛盾，导致上诉人纠纷不能得到公正处理。请求撤销原审判决，支持上诉人的原审诉请。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院另查明，2015年1月21日，许文年通过邮寄方式向涟水县政府寄送申请书，要求对其1998年农村集体土地承包经营权证书上记载的5.3亩土地进行确权。涟水县政府两个月未作处理，许文年向淮安市人民政府申请行政复议，淮安市人民政府于2015年5月19日作出[2015]淮行复第32号《行政复议决定书》，责令涟水县人民政府在6个月内依法处理许文年提出的确权申请。同年8月，涟水县人民政府将许文年申请事项转黄营乡政府处理。2015年10月20日，黄营乡政府作出《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》。许文年不服，向涟水县政府申请行政复议，涟水县政府于2015年12月24日作出（2015）涟政行复（决）字42号《行政复议决定书》，维持黄营乡政府的行政行为。许文年仍不服，向涟水县人民法院提起行政诉讼。涟水县人民法院以黄营乡政府所作的处理意见，事实认定不清，主要证据不足、适用法律不当为由，判决：一、撤销黄营乡政府2015年10月20日作出的《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》和涟水县政府2015年12月24日作出的[2015]涟政行复（决）字42号《行政复议决定书》。二、责令黄营乡政府于判决生效之日起6个月内对许文年的申请重新作出处理。许文年不服，提起上诉，认为涟水县人民法院未经法定程序处理，否定原承包合同及村委会的承包台账，认定在原承包合同中包括许文武承包地错误。淮安市中级人民法院经审理认为，对许文年承包地是否包含许文武的承包地应由黄营乡政府作出处理，对此事实不作认定。因许文年对一审判决结果并无异议，淮安市中级人民法院作出（2016）苏08行终95号行政判决，驳回许文年的上诉，维持原判。本案系因黄营乡政府于2017年7月11日重新作出《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》而引发。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目规定，具体行政行为超越或者滥用职权的，复议机关应当作出决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法的复议决定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。根据本案查明的事实，许文年系对原审第三人黄营乡政府作出的《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》不服，向涟水县政府提起行政复议。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协调、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”从该规定可以看出，乡（镇）人民政府，仅能对土地承包经营权纠纷进行调解，而无权直接予以确权。许文年所申请处理的事项并非请求对土地承包权纠纷进行调解，不属于乡（镇）政府的法定职责范围。涟水县政府以黄营乡政府的涉案处理意见超越法定职权，决定撤销黄营乡政府作出的《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》，并驳回许文年关于责令黄营乡政府对许文年与许文武之间争议土地承包经营权争议确权处理的行政复议申请，认定事实清楚，程序合法，符合法律规定。许文年认为涉案土地承包经营权争议应由黄营乡政府确权处理的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。 关于许文年认为涉案土地存在权属争议已被生效裁定羁束，应由黄营乡政府确权处理的上诉理由，本院认为，行政诉讼是以被诉行政行为为审查客体的司法审查制度，只有被诉行政行为被生效裁判所羁束，而当事人又对该被诉行为提起诉讼时，才属于受生效判决的效力所羁否的情形。根据本案查明的事实，（2016）苏08行终95号行政判决审查的是黄营乡政府于2015年10月20日作出的《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》及涟水县政府的（2015）涟政行复（决）字42号《行政复议决定书》，而本案审查的是涟水县政府作出的[2017]涟政行复字20号《涟水县人民政府行政复议决定书》，两个案件针对的是不同的行政行为，不属于诉讼标的受生效裁判所羁束的情形。上诉人的上诉理由，本院不予采纳。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人许文年负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  臧 静 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  任子悦