江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1007号 上诉人（原审原告）柳金土，男，汉族，住江苏省苏州市吴中区。 委托代理人陈丰顺，男，汉族，住江苏省苏州市吴中区。系上诉人柳金土孙女婿。 被上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住所地在江苏省苏州市三香路998号。 法定代表人李亚平，该市市长。 委托代理人夏卫，江苏力信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，该省省长。 委托代理人陈琦，江苏省司法厅工作人员。 委托代理人张世锋，江苏省司法厅工作人员。 上诉人柳金土因与被上诉人苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）、江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）撤销行政行为、行政复议决定一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2017）苏05行初94号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，柳金土原系苏州市吴中区长桥镇新家村3组村民，其在该组拥有承包地和宅基地。2004年6月30日，苏州市吴中区人民政府（以下简称吴中区政府）长桥街道办事处向吴中区政府作出长街办[2004]18号《关于要求撤销吴中区长桥街道办事处新家村第一、三、六、七、八村民小组建制的请示》，称：“因苏州城市建设需要，长桥街道办事处新家村第一、三、六、七、八村民小组土地已基本征用。其中：一组在册耕地已全被征用，实际耕田面积4.323亩。三组在册耕地已全被征用，实际耕田面积4.844亩。六组在册耕地已全被征用，实际耕田面积3.432亩。七组在册耕地已全被征用，实际耕田面积4.289亩。八组在册耕地已全被征用。五个村民小组人均耕地低于0.1亩，根据省政府办公厅《关于解决省辖127号》文件精神，要求撤销该村民小组建制。”2004年8月19日，吴中区政府向苏州市政府作出吴政呈[2004]98号《关于要求撤销吴中区长桥街道办事处新家村第一、三、六、七、八村民小组建制的请示》，称：“因经济建设，我区长桥街道办事处新家村第一、三、六、七、八村民小组人均耕地均低于0.1亩。根据省政府办公厅苏政办发（1999）127号《关于解决省辖市城市郊区无地农民撤组转户问题的意见的通知》精神，特向苏州市政府请求撤销新家村第一、三、六、七、八村民小组建制”。2004年10月9日，苏州市政府作出苏府复[2004]75号《关于同意撤销吴中区长桥街道办事处新家村第1组等5个村民小组建制的批复》（以下简称苏府复[2004]75号批复），同意撤销吴中区长桥街道办事处新家村第一、三、六、七、八村民小组建制，并将各撤组范围内的集体非农业建设用地全部转为国有，其余集体土地由苏州市政府收归国有。柳金土于2017年7月26日向江苏省政府申请行政复议。江苏省政府于2017年9月19日作出[2017]苏行复第254号《行政复议决定书》，维持了苏府复[2004]75号批复。柳金土不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案中，苏州市政府于2004年10月9日作出苏府复[2004]75号批复，该批复系针对撤销村民小组建制，对柳金土的相关不动产权利并未产生直接影响，应适用五年的起诉期限。柳金土于2017年提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。最长起诉期限的起算时间点应为被诉行政行为作出之日，与柳金土何时知道该行政行为无关。因此，柳金土提起对苏州市政府作出的苏府复[2004]75号批复的起诉，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形，依法应予驳回。 江苏省政府虽对苏府复[2004]75号批复作出了维持决定，但法院对原行政行为是否超过起诉期限这一问题的审查并不受行政复议决定的约束，原行政行为不符合行政诉讼受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当一并驳回对复议决定的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回柳金土要求撤销苏府复[2004]75号批复和江苏省政府作出的[2017]苏行复第254号行政复议决定的起诉。 柳金土上诉称，1、苏府复[2004]75号批复内容是撤销上诉人所在村的村民小组建制，而撤销村民小组建制的前提是征收集体土地，对剩余少量的集体土地转为国有，涉及到土地性质的转变，村民的土地、房产等将被清理、交接和管理，均属于不动产。且上诉人一家的户口性质转为非农业，丧失作为村民申请宅基地的权利，亦对上诉人合法权益有直接影响。故本案系因不动产而提起的行政诉讼，而非其他行政行为。上诉人起诉尚在二十年的起诉期限内。2、本案在提起本诉讼前，已向被上诉人提起了行政复议，被上诉人受理了复议申请并作出维持的决定，在复议决定中明确告知上诉人对复议决定不服，可以向法院提起行政诉讼。上诉人在复议决定作出后规定的起诉期限内向法院提起行政诉讼。综上，原审裁定认定事实错误，适用法律不当。请求撤销原审裁定，发回重审。 苏州市政府答辩称，1、本案并非因不动产提起行政诉讼，不适用二十年的最长起诉期限。苏府复[2004]75号批复仅涉及相关村组村民的身份置换，不涉及原个体村民拥有的土地使用权及房屋权属的变更。上诉人在后仍享有其房屋的所有权及相应土地的使用权，其个人的不动产物权未变动，也未受到撤组批复的影响。2、上诉人不因提起行政复议而重新获得起诉权利。综上，请求裁定驳回上诉，维持原裁定。 江苏省政府未提交答辩意见。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。该条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，公民、法人其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。 柳金土主张其2017年之前并不知道苏府复[2004]75号批复存在，因此，就本案而言，如何理解“因不动产提起诉讼的案件”成为判断是否超过起诉期限的关键。对此，《最高人民法院关于适用的解释》第九条明确规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼，包括物权的设立、变更、转让、消灭等。即行政行为对不动产具有直接处分性才适用本条规定。本案中，苏州市政府系根据苏政办发﹝1999﹞127号《江苏省政府办公厅转发江苏省公安厅、江苏省国土管理局关于解决省辖市城市郊区无地农民撤组转户问题的通知》作出苏府复[2004]75号批复，同意撤销吴中区长桥街道办事处新家村第一、三、六、七、八村民小组建制，并将各撤组范围内的集体非农业建设用地全部转为国有，其余集体土地由苏州市政府收归国有。由此可见，苏府复[2004]75号批复未产生对案涉不动产直接处分的法律效果，并不直接影响当事人的权利义务，直接影响当事人权利义务的是后续对案涉不动产物权登记变更行为。故，本案不属于“因不动产提起诉讼的案件”的范围，起诉期限不适用最长二十年的规定。本案被诉行政行为作出之日为2004年10月9日，柳金土至迟应在五年内提起诉讼，其于2017年提起行政诉讼，已经明显超过了法律及司法解释关于起诉期限的规定。 关于柳金土上诉提出在复议决定中明确告知其对复议决定不服，可以向法院提起行政诉讼的上诉理由，本院认为，起诉期限是法定的起诉条件之一，超过起诉期限将丧失进入实体审查的程序权利，在不否定相关当事人的举证责任前提下，法院可以对起诉期限主动进行审查。本案中，柳金土因超过起诉期限而已经丧失了的诉权，不能通过行政复议的方式重新获得。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，因原行政行为不符合行政诉讼受理条件，复议机关作出了维持决定，原审法院根据上述规定裁定驳回柳金土对江苏省政府作出的[2017]苏行复第254号行政复议决定的起诉，并无不当。 综上，柳金土所提上诉理由，缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  臧 静 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇一九年十二月十三日 书 记 员  任子悦