广东省兴宁市人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1481行初201号原告：赖佐敏，男，汉族，1980年9月11日出生，住广东省大埔县。委托代理人：刘中强，广东法泰律师事务所律师。被告：大埔县城市管理和综合执法局（以下简称大埔城综局），统一社会信用代码：11441422MB2C724982，机构地址：广东省梅州市大埔县湖寮镇内环西路1号。法定代表人：吴文新，职务：局长。委托代理人：黄子琛，该局工作人员。委托代理人：巫集德，广东从信律师事务所律师。被告：梅州市住房和城乡建设局（以下简称梅州市住建局），统一社会信用代码11441400007207952R，机构地址：广东省梅州市梅江区嘉恒路2号。法定代表人：薛兴冰，职务：局长。委托代理人：廖广宇，该局工作人员。委托代理人：沈志奎，梅州市司法局工作人员。原告赖佐敏不服被告大埔城综局于2019年3月15日作出的埔城综罚决字〔2019〕46号《行政处罚决定书》（以下简称“处罚决定书”）及被告梅州市住建局于2019年7月4日作出的梅府行复〔2019〕48号《行政复议决定书》，于2019年7月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年7月29日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案，原告赖佐敏的委托代理人刘中强、被告大埔城综局的委托代理人黄子琛、巫集德、被告梅州市住建局的委托代理人廖广宇、沈志奎到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告大埔城综局于2019年3月15日作出的埔城综罚决字〔2019〕46号《处罚决定书》，该《处罚决定书》根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项的规定，限期原告自收到本决定书之日起7日内，自行拆除在大埔县湖寮镇××路搭建的一处砖墙铁皮顶结构构筑物（面积约1462平方米）和一处两层砖混铁皮结构房屋（面积为105平方米）的行政处罚，逾期不拆除的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定采取强制拆除措施。原告赖佐敏接到上述《处罚决定书》后不服，向梅州市住建局申请行政复议。经复议，梅州市住建局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出了维持大埔城综局作出的埔城综罚决字〔2019〕46号《处罚决定书》的复议决定。原告赖佐敏诉称，涉案建筑物位于大埔县湖寮镇××路，在大埔县城所在地湖寮镇辖区范围内。据了解，该辖区从未根据《中华人民共和国城乡规划法》第十五条的规定发布过总体规划，在执法过程中，被告大埔城综局亦未提供该总体规划和审批文件。鉴于此，作为土地所有权人××县湖寮镇××下村第四村民小组于2011年11月4日将土地租赁给蓝承洪和李春良，由蓝承洪和李春良自行平整围墙、厂房、水电等基础设施，并在租赁到期后保留设施无偿交付给该村民小组。这一约定，不违反法律的禁止性规定，也就在事实上依据当时当地的规定与规划准许了涉案搭建构筑物的合理合法存在，该村民小组成为涉案搭建构筑物的实际所有权人，处罚结果与其存在法律上的利害关系。该村民小组是根据《村民委员会组织法》规范成立的基层自治组织，其许诺涉案搭建构筑物的行为有法律依据。在此前提下，蓝承洪和李春良通过《土地租赁合同书》合法取得了涉案土地的使用权和搭建构筑物的建设权，在当时当地没有镇总体规划或者镇总体规划不合法的情况下，无需进行报建手续，（事实上，李春良在2010年3月已经取得了“建441422201000019号”建筑规划许可证）即法不禁止则可行。原告在前述条件下转租了涉案土地和在蓝承洪、李春良2010年3月所建建筑的基础上于2015年完成修缮至现状，对于涉案搭建构筑物形成了该村民小组与蓝承洪、李春良共同共有的关系。对此事实，一方面，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，被告大埔城综局以原告违法搭建构筑物而作出的《处罚决定书》遗漏了应当被处罚的对象该村民小组、蓝承洪、李春良；另一方面，涉案搭建构筑物在2010年3月建筑基础上于2015年完成修缮至处罚时，该行为不属于连续或者继续状态，属于终止状态。假如有违法行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，应当不再给予行政处罚。之后，原告依法向梅州市人民政府行政复议委员会申请行政复议，而被告梅州市住建局在未经调查和严格审查被告大埔城综局的法律适用的情况下，甚至违反程序，作出错误的《行政复议决定书》。此外，原告承租土地和使用涉案搭建构筑物尚有不少于2年的时间，存在预期利益，政府部门在此征地、拆迁为企业的利益而非公益性的工业小区开路，更应当按照当时当地的征收补偿标准给予补偿。在协商未果的情况下，原告只得提起行政诉讼。为维护原告的合法权益，请求法院依法判决：一、撤销涉案的《处罚决定书》和《行政复议决定书》；二、要求被告大埔城综局提供涉及搭建构筑物所在镇的总体规划和审批文件，并对该总体规划和审批文件进行合法性审查。原告起诉时向本院提供的证据有：证据1、身份证，证明原告主体资格；证据2、网络资料，证明被告大埔城综局主体资格；证据3、网络资料，证明被告梅州市住建局主体资格；证据4、土地租赁合同书，证明根据《行政处罚法》第三条的规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本案由法律、法规或者规章规定，并由行政机关按照本法规定的程序实施”，被告大埔县城综局以原告违法搭建构筑物而作出的《处罚决定书》遗漏了应当被处罚的对象，涉案搭建的构筑物与大埔县湖寮镇山子下村第四村民小组、蓝承洪和李春良有权属利害关系，是共同实施搭建的一方，在民事法律上是原告的共有人，在行政法律上是共同处罚对象，遗漏了搭建构筑物共有人，则该《处罚决定书》不能执行；证据5、《处罚决定书》，证明被告适用法律错误，对搭建构筑物所在地没有规划依据。根据《城乡规划法》第十五条的规定，“县级人民政府编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批”。在涉及搭建构筑物的所在镇，并无总体规划，被告也未提供规划图和审批文件，由此证实涉案搭建构筑物不属于该法第四十四条规定的“在城市、镇规划区内进行临时建设的”范围，也就不适用该法第六十六条第一款“未经批准进行临时建设的”规定作出处罚，属认定事实错误。涉案搭建的构筑物属于共同共有，遗漏了当事人，造成该《处罚决定书》在事实上不可执行，属程序违法。被告大埔县城综局没有执法主体资格证书，办案人员没有执法证，无合法的法律依据执法，执法过程未严格按照《行政处罚法》的规定进行。假如有违法行为，但是涉案搭建构筑物在2010年3月的建筑基础上于2015年完成修缮，属于终止状态。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，该行为不属于连续或者继续状态，应当执行“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”。证据6、《行政复议决定书》，证明认定事实错误和适用法律错误的事实与证据5的证明目的一致，被告梅州市住建局在复议过程中程序违法，被告大埔县城综局在法定期限内未提供包括所在地规划图、审批文件和其他文书材料，导致作出错误的决定书。被告大埔城综局辩称，2018年12月27日，被告在大埔县湖寮镇××下村对涉案建筑物进行现场检查，涉案建筑物确实存在。2018年12月28日，被告对原告进行了调查询问，原告亦承认该建筑物系其所建，涉案建筑物一处是砖墙铁皮顶结构房屋面积约1462平方米，另一处是砖墙铁皮顶结构房屋面积约105平方米。该两处建筑物均未取得任何报批手续，未取得相应的《建设工程规划许可证》。2019年1月25日，大埔县住房和城乡规划建设局出具给被告的《关于曹克勤等八人涉嫌违法建设案件的复函》也明确回复原告等人搭建的建筑物系违法建设。原告的违法行为一直处于持续状态，一直没有将违法搭建的建筑物拆除，原告的持续违法行为存在严重安全隐患。原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下搭建砖墙铁皮建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》及《广东省城乡规划条例》的相关规定。被告作为行政执法部门，依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定和程序，依法对原告进行处罚。被告作出的埔城综罚决字〔2019〕46号《处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告大埔城综局答辩时向本院提供的证据有：证据1、统一社会信用代码证书，证明被告的主体资格；证据2、现场检查笔录、照片、立案审批表；证据3、行政执法调查通知书；证据4、行政执法调查询问笔录；证据5、关于曹克勤等8人涉嫌违法建设案件的复函；证据6、租赁合同书；证据7、行政处罚告知书、送达回执；证据8、听证申请书；证据9、行政处罚听证通知书、送达回证；证据10听证会公告、照片；证据11、行政处罚听证会笔录、听证报告；证据12、行政处罚决定书、送达回执；证据13、催告书、送达回证；证据14、大埔县机构编制委员会颁布的埔机编字〔2017〕31号文件；证据15、梅州市人民政府梅市府函〔1992〕73号文件批复、大埔县城总体规划图（1990-2000）；证据16、梅州市人民政府梅市府函〔2015〕125号文件批复、大埔城总体规划图（2011-2020）；证据17、法律规定（摘录），证据1-17证明原告的违法行为事实清楚，被告作出的行政行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，处理程序合法，依法应予以维持；证据18、行政复议决定书，证明被告作出的具体行政行为获得上级部门维持，进一步证明被告的行政行为合法有据。被告梅州市住建局答辩称，一、被告作出的梅府行复〔2019〕48号《行政复议决定书》程序合法。2019年5月9日，原告赖佐敏不被告大埔城综局作出的埔城综罚决字〔2019〕46号《处罚决定书》向被告申请行政复议，被告依法于同日受理后，在法定期限内要求被告大埔城综局提交行政复议答复书和作出该具体行政行为的证据、依据。经过审理，依法于2019年7月4日作出梅府行复〔2019〕48号《行政复议决定书》并送达原告和告知救济途径。整个案件的处理过程，被告均严格按照《行政复议法》及其实施条例的法定程序进行，程序合法。二、被告作出的梅府行复〔2019〕48号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第五十三条第一款第（三）项、《城市管理执法办法》第四条第三款和埔机编字〔2017〕31号《印发〈大埔县城市管理和综合执法局主要职责内设机构的人员编制规定〉的通知》第一点（二）项的规定，本案中，大埔城综局作为县级人民政府的城市管理和综合执法主管部门，负责行使城市管理相关行政处罚权，有权对原告涉案的违法行为作出行政处罚，其依法具备执法主体适格。大埔县城综局作出的埔城综罚决字〔2019〕46号《处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。本案中，大埔城综局提交的证据足以证实原告存在未取得《建设工程规划许可证》和相关合法手续，擅自搭建简易板房的违法行为，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，大埔城综局依法责令其自行拆除违法搭建构筑物符合法律规定。被告大埔城综局作出的埔城综罚决字〔2019〕46号《处罚决定书》程序合法。大埔城综局在处理此案的过程中，严格履行了立案、调查取证、处罚前告知、召开听证会，作出处罚决定并告知救济途径，依法送达等程序，程序符合相关法律规定。被告在查明以上事实的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出梅府行复〔2019〕48号《行政复议决定书》，维持了被告大埔城综局的具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。三、原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请求法院予以驳回。原告认为，其所租用的土地原是山子下村第四村民小组的，第四村民小组2010年3月在这整片土地到县建设局办理了规划许可证，后因土地纠纷案被建设局撤销了。被告认为，证据材料显示，大埔县建设局向湖寮镇山子下村第四队核发的是临时建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第二款和《广东省城乡规划条例》第四十八条第二款、第四款的规定，临时建设应当在批准使用的期限届满前自行拆除，恢复土地原状。原告于2015年搭建涉案建筑物至今早已超过二年。第四村民小组与山子下村民委员会的土地权属争议，与本案原告的违法行为没有关联性。原告认为，《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告涉案建筑物是在2015年1月搭建的，不应对其作出处罚。被告认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算的”规定，原告的违法行为一直处于连续状态，不适用第一款“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的”规定。原告认为，涉案搭建构筑物是山子下村第四村民小组与蓝承洪、李春良共同共有，大埔县城综局作出的涉案《处罚决定书》遗漏了应当被处罚的对象蓝承洪、李春良及山子下村第四村民小组。对此，被告认为，本案审查的对象是被告对原告作出的《处罚决定书》具体行政行为，至于山子下村第四村民小组村民蓝承洪、李春良是否存在违法，是否需要对其作出行政处罚，与本案无关联性。既然原告认为其他村民蓝承洪违法搭建构筑物应当被处罚，那么，原告实施的涉案同类违法行为，难道不应当进行处罚吗？综上所述，大埔县城综局作出的埔城综罚决字〔2019〕46号《处罚决定书》和被告作出的梅府行复〔2019〕48号《行政复议决定书》认定事清楚，适用法律正确，程序合法，原告诉请缺乏事实和法律依据，请求法院依驳回原告的诉讼请求。被告梅州市住建局答辩时向本院提供的证据有：证据1、行政复议申请登记表，证明被告依法受理行政复议案件；证据2、行政复议申请书及证据材料，证明被告收到原告的行政复议申请；证据3、原告的身份证证明、回执，证明原告具有申请行政复议的主体资格；证据4、行政复议受理通知书及回执，证明被告依法受理原告的复印申请及依法送达；证据5、提出行政复议答复通知书及回执，证明被告依法要求大埔县城综局提出答复和提交证据、依据材料及依法送达；证据6、行政复议答复书及证据清单，证明大埔县城综局在法定期限内向被告提交行政复议答复书及证据材料；证据7、关于送达的告知，证明被告依法告知；证据8、行政复议决定书，证明被告依法作出决定书。经庭审质证，原、被告双方发表如下质证意见。原告赖佐敏对被告大埔城综局出示的证据的质证意见为：证据1关联性有异议，被告大埔城综局没有执法资格证书。证据2、3、4、5、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16三性均有异议，被检查人不是本人签名，程序违法，被检查的搭建物是共有财产，遗漏主体，被检查的搭建物已完成现状，没有连续或者继续状态，属于《行政处罚法》第二十九条规定的不予行政处罚的情形。对立案审批表三性均有异议，该搭建物完成于2015年1月，至检查时2018年12月27日已经三年多，被告没有执法依据，规划图和执法资格证书。证据5的复函，确认违法建筑物的时间为2015年，审批立案的时间是2018年。时间倒置违法，被告所确认的搭建物违法，至今被告都没有提供总规划图。证据6关联性有异议，搭建物属于共有财产，遗漏主体，该转让协议无效，搭建物现状的主体是湖寮镇山子下村第四队，其与质证意见与证据2一致。证据17、18证明目的有异议，被告适用法律错误。被告梅州市住建局对被告大埔城综局出示的证据无异议。原告赖佐敏对被告梅州市住建局出示的证据的质证意见为：证据1、2、3、4、5、7无异议，也就是对复议机关的复议程序无异议。证据6有异议，和大埔城综局的质证意见一致。证据8有异议，程序和实体处理均存在错误。被告大埔县城综局对被告梅州市住建局出示的证据无异议。被告大埔城综局对原告赖佐敏出示的证据的质证意见为：证据1、2、3无异议。证据4、《土地租赁合同》真实性由法院核查，对其关联性有异议，无法证明原告的证明目的，该证据中的甲方即村民小组和乙方中的蓝某，均不是违法建筑物的搭建人和权利人，不是涉案具体行政行为的相对人，与本案不存在法律上的利害关系。证据5、6真实性、合法性无异议，无法证明原告的证明目的，该证据证明被告具体行政行为证据确凿充分、法律依据准确，依法应予维持。被告梅州市住建局对原告赖佐敏出示的证据的质证意见与被告大埔城综局的一致。经审理查明，2011年11月4日，蓝承洪、李春良与湖寮镇山子下村第四村民小组签订了《土地租赁合同书》，约定山子下村位于大沙坝打石戈虎源路以南，即消防大队上公路水沟外的山场山地租给蓝承洪、李春良作为发展基地，租期从2012年1月1日至2021年12月31日止。2014年9月18日，蓝承洪将上述租来的土地转租给原告赖佐敏，双方还签订了一份《土地租赁合同书》。该《合同书》约定，蓝承洪和李春良将其位于大沙坝××路以南××水泥厂土地（东××大道；西临陈杏基教练场；南临山脚入教练场路；北临陈挺银鹭花生仓库）面积为1626平方米租给原告赖佐敏作为仓库，租期从2015年1月1日至2021年12月30日止。2018年12月27日，被告大埔城综局到大埔县湖寮镇××下村进行检查，发现原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，于2015年1月搭建一处砖墙铁皮顶结构构筑物（面积约1462平方米）和一处两层砖混铁皮结构房屋（面积为105平方米）。同日，被告大埔城综局即以原告赖佐敏涉嫌未取得《建设工程规划许可证》进行建设一案立案调查。经调查查明，原告未取得《建设工程规划许可证》于2015年1月在大埔县湖寮镇××路搭建一处砖墙铁皮顶结构构筑物（面积约1462平方米）和一处两层砖混铁皮结构房屋（面积为105平方米）。2019年3月15日，被告大埔城综局对原告作出了一份埔城综罚决字〔2019〕46号《处罚决定书》，该《处罚决定书》内容如下：本单位于2018年12月27日对你在大埔县湖寮镇××路搭建构筑物一案进行立案调查。经查明，你未取得建设工程规划许可证或相关报批手续，于2015年1月在大埔县湖寮镇××（××大队对面）搭建了一处砖墙铁皮顶结构构筑物（面积约1462平方米）和一处两层砖混铁皮结构房屋（面积为105平方米）。以上事实有现场检查（勘验）笔录、询问笔录、现场照片，大埔县住房和城乡规划建设局的复函等证据证实。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准”的规定，你的违法行为事实清楚。2019年1月21日，本单位依法向你送达了《行政处罚告知书》，你于2019年1月22日向本单位提出听证要求。本单位于2019年2月21日依法召开了听证会。你在听证会中提出的申辩理由及质证意见，经我单位会后审查研究，决定不予采纳。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的”的规定，决定对你作出自收到本局行政处罚决定书之日起7日内，自行拆除在大埔县湖寮镇××（××大队对面）搭建的一处砖墙铁皮顶结构构筑物（面积约1462平方米）和一处两层砖混铁皮结构房屋（面积为105平方米）的行政处罚。逾期不拆除的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定采取强制拆除措施”。原告赖佐敏接到上述《处罚决定书》后不服，于2019年5月9日向被告梅州市住建局申请行政复议。经复议，梅州市住建局于2019年7月4日作出梅府行复〔2019〕48号《行政复议决定书》，维持了被告大埔城综局作出的《处罚决定书》。2019年7月25日，原告赖佐敏向本院提起行政诉讼，请求本院依法撤销上述涉案的《处罚决定书》及《行政复议决定书》，同时要求法院依据《城乡规划法》第十五条“县级人民政府编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批”的规定，判令被告大埔城综局应当提供涉及搭建构筑物所在镇的总体规划和审批文件，并对该总体规划和审批文件进行合法性审查。本院认为，本案的争议焦点如下：一、被告大埔城综局作出的涉案的《处罚决定书》及被告梅州住建局作出的《行政复议决定书》是否应当撤销。二、原告要求被告大埔城综局应当提供涉及搭建构筑物所在镇的总体规划和审批文件及对该总体规划和审批文件进行合法性审查是否应当得到支持。一、关于第一个问题的认定。（一）认定事实方面。从被告大埔城综局对原告赖佐敏调查中可知，原告赖佐敏在2015年1月在未办理任何报批手续及办理《建设工程规划许可证》的情况下，在湖寮镇山子下村虎源路搭建一处砖墙铁皮顶结构构筑物（面积约1462平方米）和一处两层砖混铁皮结构房屋（面积为105平方米）。以上事实有被告对原告的行政执法调查笔录，现场检查（勘验）笔录、现场照片等证据证实。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准……。”可见，原告赖佐敏未经当地城乡规划主管部门批准、未办理《建设工程规划许可证》的情况下擅自进行搭建建筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，被告大埔城综局认定原告赖佐敏存在违章搭建的行为事实清楚。(二)有关程序方面。被告大埔城综局在2018年12月27日立案后，于同日向原告赖佐敏发出了一份《行政执法调查通知书》，要求原告赖佐敏携带相关材料于2018年12月28日9时00分到被告处接受调查。2019年1月21日，被告大埔城综局向原告曹赖佐敏发出《行政处罚告知书》并送达给原告，告知原告享有陈述、申辩和申请听证的权利，原告赖佐敏在2019年1月22日要求进行听证。2019年2月12日，被告大埔城综局根据原告赖佐敏提出的听证请求，决定于2019年2月21日举行听证会。2019年3月15日，被告大埔城综局作出了涉案的《处罚决定书》并依法送达给原告。2019年3月27日，被告大埔城综局在原告赖佐敏接到涉案《处罚决定书》后未自觉履行拆除涉案建筑物的情况下再次向原告发出一份《催告书》，限期原告在接到催告书之日起3日内履行拆除义务。至本案开庭前，涉案建筑物尚未拆除。以上可以看出，被告对原告的违法搭建建筑物一案，严格履行了立案、调查取证，制作现场检查（勘验）笔录，作出涉案《处罚决定书》前告知原告享有陈述、申辩和听证的权利、召开听证会、作出《处罚决定书》后及时送达并告知原告救济途径。所以，被告大埔城综局作出的涉案《处罚决定书》程序合法。（三）有关适用法律方面。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款；（一）未经批准进行临时建设的；……”的规定，原告赖佐敏未经批准进行临时建设，被告大埔城综局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，要求原告自收到决定书之日起7日内自行拆除非法搭建的建筑物，逾期不拆除的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，采取强制拆除措施是适用法律正确。（四）《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”，第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。本案中，被告梅州市住建局作出的《复议决定书》维持被告大埔城综局的《处罚决定书》，故梅州市住建局是适格的被告，其作出的《复议决定书》在本案中应一并作出判决。综观被告梅州市住建局提供的证据材料，其复议程序严格依照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定进行，原告赖佐敏对被告梅州市住建局的复议程序也没有异议。被告梅州市住建局对被告大埔城综局作出的《处罚决定书》予以维持并无不当，故对原告赖佐敏请求撤销涉案《行政复议决定书》依法不予支持。二、关于第二个问题的认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行合法审查。前款规定的规范性文件不含规章。据此规定可知，公民、法人或者其他组织要求人民法院对规范性文件进行审查的前提是行政机关作出的具体行政行为所依据的规范性文件才是审查的对象。本案中，原告要求本院审查的是“依据《城乡规划法》第十五条“县级人民政府编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批”的规定，被告大埔城综局应当提供涉及搭建构筑物所在镇的总体规划和审批文件，并对该总体规划和审批文件进行合法性审查”，但本案被告作出涉案《处罚决定书》的具体行政行为所依据是《中华人民共和国城乡规划法》，《中华人民共和国城乡规划法》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件。故此，原告要求被告提供涉及搭建构筑物所在镇的总体规划和审批文件并诉请对该总体规划和审批文件进行合法性审查于法无据，本院不予支持。综上所述，涉案的《处罚决定书》《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。据此，原告请求撤销涉案《处罚决定书》《行政复议决定书》于法无据，本院依法不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告赖佐敏的诉讼请求。本案受理费50元，由原告赖佐敏负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。审 判 长  罗健萍审 判 员  邹小玉人民陪审员  丘丽萍二〇一九年十二月三十日书 记 员  帅 威