浙江省武义县人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0723行初13号原告徐华东，男，1946年12月14日出生，汉族，住浙江省武义县。原告金小芳，女，1968年8月31日出生，汉族，住浙江省武义县。原告程晓霞，女，1960年10月10日出生，汉族，住浙江省武义县。原告杜城健，男，1957年9月17日出生，汉族，住浙江省武义县。原告涂樟林，男，1929年11月18日出生，汉族，住浙江省武义县。原告徐旭，男，1950年12月2日出生，汉族，住浙江省武义县。原告徐伟，男，1960年2月5日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。原告叶国强，男，1974年11月10日出生，汉族，住浙江省武义县。原告方友苏，男，1952年10月19日出生，汉族，住浙江省武义县。原告方淑芬，女，1929年11月12日出生，汉族，住浙江省武义县。原告方卫平，女，1950年1月21日出生，汉族，住浙江省武义县。原告徐凤佐，女，1958年5月29日出生，汉族，住浙江省武义县。原告姜建新，男，1950年5月29日出生，汉族，住浙江省武义县。原告潘建有，男，1971年11月9日出生，汉族，住浙江省武义县。原告汤健，男，1961年4月10日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。原告项淑娥，女，1944年9月24日出生，汉族，住浙江省武义县。原告吴金凤，女，1942年11月24日出生，汉族，住贵州省贵阳市观山湖区。徐华东等17人的诉讼代表人徐华东、涂樟林。徐华东等17人的共同委托代理人王晖、倪振涛，北京盈科（金华）律师事务所律师。被告武义县住房和城乡建设局，住所地浙江省武义县武阳东路4号银田大楼。法定代表人汤滢，局长。出庭行政负责人何忠伟，副局长。委托代理人方雪松、储勇俊，浙江前程律师事务所律师。第三人武义县壶山街道星光股份经济合作社，住所地武义县壶山街道星光村办公楼。法定代表人徐希虞。委托代理人胡煊，浙江泽鉴律师事务所律师。原告徐华东、金小芳、程晓霞、杜城健、涂樟林、徐旭、徐伟、叶国强、方友苏、方淑芬、方卫平、徐凤佐、姜建新、潘建有、汤健、项淑娥、吴金凤（以下简称徐华东等17人）为与被告武义县住房和城乡建设局（以下简称武义县住建局）行政征收及行政赔偿一案，于2018年12月27日向本院提起诉讼，本院于2019年1月2日立案。本院依法组成合议庭审理后，于2019年3月27日作出（2019）浙0723行初1号行政裁定，驳回了原告徐华东等17人的起诉。原告徐华东等17人不服，向金华市中级人民法院提起上诉，金华市中级人民法院于2019年7月10日作出（2019）浙07行终284号行政裁定，撤销武义县人民法院（2019）浙0723行初1号行政裁定书，指令武义县人民法院继续审理。本院重新立案后，依法组成合议庭审理。在审理过程中，发现武义县壶山街道星光股份经济合作社（以下简称星光经济合作社）与本案处理结果有利害关系，本院依法追加其为本案的第三人，并向其送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本案于2019年10月15日进行了公开开庭审理，原告徐华东等17人的诉讼代表人徐华东、涂樟林及共同委托代理人王晖、倪振涛，被告武义县住建局的出庭行政负责人何忠伟、委托代理人储勇俊，第三人星光经济合作社的委托代理人胡煊到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。徐华东等17人诉称：徐华东、金小芳、程晓霞、杜城健、涂樟林、徐旭、徐伟、叶国强、方友苏、方淑芬、方卫平、徐凤佐、姜建新、潘建有、汤健、项淑娥、吴金凤是武义县壶山街道祝宅巷××号“明堂”的共有权人。该“明堂”用地面积为177.02㎡，是1951年土地改革时依据武义县武字第545号土地使用证分给13户共同共有。多年来13户人家虽有变迁但一直在“明堂”共同生活，“明堂”见证了老一辈的兴衰，新一代的成长。2017年8月武义县进行旧城改造拆迁，祝宅巷××号被纳入征收。2018年7月经确权，“明堂”的现共有权人为徐华东等17人，但武义县住建局在与徐华东等17人签订产权置换协议、货币补偿协议时却未将“明堂”面积计算在内，致使徐华东等17人没有获得“明堂”占地177.02㎡的征收补偿款。为此徐华东等17人几次联名向武义县住建局、武义县古城保护建设指挥部及武义县人民政府求偿，但武义县古城保护建设指挥部却答复参照证外庭院的标准500元/平方米补偿，这明显违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格，并应遵守先补偿后拆迁的原则。现徐华东等17人的房屋都已被拆毁，而关于“明堂”的补偿却一直未获得。武义县住建局先拆迁后补偿的行为违法，补偿标准低于市场价损害徐华东等17人的合法权益。综上，徐华东等17人拥有涉诉“明堂”合法产权，依法应获得不低于类似房地产市场价格的拆迁补偿。为此，特向法院提起诉讼，请求依法判令：1.确认武义县住建局对壶山街道祝宅巷××号“明堂”177.02㎡未补偿先拆迁的行为违法；2.判令武义县住建局对壶山街道祝宅巷××号“明堂”177.02㎡依法按照市场价22960元/㎡予以补偿计4064379.2元，15%土地奖励609656.88元，共计4674036.08元；3.本案诉讼费用由武义县住建局承担。庭审中，徐华东等17人将第2项诉讼请求明确为：判令武义县住建局对壶山街道祝宅巷××号“明堂”177.02㎡依法按照市场价22960元/㎡予以赔偿计4064379.2元，15%土地奖励609656.88元，共计4674036.08元。徐华东等17人向本院提供了如下证据：证据1.徐华东等17人的身份证复印件以及房产继受相关材料等，证明原告的诉讼主体资格。经质证，武义县住建局、星光经济合作社无异议。证据2.徐华东的《货币补偿协议书》、方友苏的《产权调换协议书》复印件各1份，证明案涉“明堂”177.02平方米土地未补偿到户。经质证，武义县住建局对真实性无异议，对证明目的有异议，认为案涉“明堂”土地本就不应补偿给原告。星光经济合作社对该组证据表示不知情。证据3.1951年武字第545号武义县土地房产所有证存根及土地房产清册各××（××自武义县档案馆），证明：（1）涉诉祝宅巷××号“明堂”（0.325亩）177.02平方米土地的来源；（2）“明堂”177.02平方米有产权证，是非耕地；（3）“明堂”所有人为13户，做证代表为邵子琴。经质证，武义县住建局对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为“明堂”不附属于房屋，不应补偿给原告。星光经济合作社对该组证据无异议。证据4.2018年7月17日征收动迁组出具的《被征收房屋产权确认书》1份，证明：（1）征收组于2018年7月17日确认“明堂”用地面积为177.02平方米；（2）“明堂”所有权是徐华东等17人共有；（3）确认书将“明堂”定性为证外庭院，按500元/平方米计算补偿。经质证，武义县住建局对真实性无异议，但认为“明堂”系星光经济合作社的集体土地，武义县住建局根据“明堂”的实际使用情况，按证外庭院的标准给予原告补偿。星光经济合作社对该证据无异议。证据5.2018年9月18日武义县古城保护建设指挥部《关于对徐华东等13户信访的回复》、武义古城保护建设A地块征地勘测定界图各1份，证明：（1）A-12星光地块即祝宅巷××号“明堂”位置图；（2）涉诉“明堂”未获得补偿已被拆迁；（3）原告等人就涉诉“明堂”向主管部门主张过权益；（4）古城保护建设指挥部将“明堂”定性为证外庭院，按500元/平方米计算补偿。经质证，武义县住建局对真实性无异议，对证明目的有异议，认为回复中明确了案涉土地属于星光经济合作社集体所有。星光经济合作社对该证据无异议。证据6.明堂（汉语词语）百度百科基本解释1份、案涉“明堂”照片3张、《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》1份，证明案涉“明堂”是房屋附属庭院，应按房屋补偿标准进行补偿。经质证，武义县住建局对真实性无异议，但认为案涉“明堂”不属于庭院，最高院的答复是对个案的答复，不适用本案情形。星光经济合作社认为该组证据与其无关。武义县住建局辩称：一、关于案涉土地的性质问题。案涉土地的性质，应以当时登记记载的内容作为判断的主要依据。根据1951年土改时核发的武字第545号武义县土地房产所有证的记载，案涉土地登记在“土地”一栏，而非“房产”一栏，种类为“什地”，且案涉土地在土地房产清册中备注为“明堂”，而“明堂”在武义方言中的含义为“打晒粮食的场地”。因此，案涉土地不是庭院、天井之类属于房屋的一部分，应属于没有附着物的土地，属于生产资料的范畴。二、关于法律政策的适用问题。1.1951年核发的武字第545号土地房产所有权证记载的内容，由于我国的土地管理制度已发生变化，由解放初期（土改）的土地私有化变为国家和集体所有。根据1956年《高级农业生产合作社示范章程》第13条“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”的规定，案涉土地已转为星光村集体所有。2.1962年实施的《农村人民公社工作条例（修正草案）》即《60条》第44条更加明确了社员个人的生活资料的范围，包括房屋、家居、存款等，但不包括没有附着物的土地。3.1990年浙江省土地管理局《关于确定权属问题的若干意见（试行）》第三十六条第三款规定，农村居民生产需要使用的晒场，予以调查登记，暂不确定土地使用权。因此，案涉土地无相关法律、法规规定可以确权给徐华东等17人。三、关于涉案土地未登记的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。然而目前我国农村集体土地登记的现状是：田地、林地等农用地的承包经营权都进行了登记，而集体公共建设用地，如公共道路、公共设施等没有建筑物的土地使用权大都没有登记，但不能否认村集体对这类土地的所有权和使用权。相反，根据该条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”的规定，对于村民个人享有的建设用地使用权都已经完成了确权登记，而案涉土地并未作为共有部分登记在徐华东等17人名下。因此，可以这样认为，农村非农业建设用地未登记到村民个人名下的，应视为村集体所有。四、其他有关问题。1.1951年武字第545号土地房产所有权证记载的案涉土地面积为三分二厘五毫，折合216.68平方米，而征收时面积为177.02平方米，其中有部分已确权给在涉案土地上建房的业主，徐华东等人对此也从未提出过异议。2.徐华东等人或其上手申请专有部分土地使用权确权登记时，从未申请将案涉土地作为共有部分面积进行确权。土地确权登记是依申请作出的行政行为，行政相对人未提出申请，不能认定是行政机关不作为，同时也说明徐华东等人或其上手从未就案涉土地提出过任何权利主张。3.徐华东等人的上手对其专有部分通过买卖、分书等转让时，双方从未涉及案涉土地权利的约定，也说明业主对案涉土地没有以所有权的意思进行使用。4.关于“证外庭院”的解释。征收部门在对被征收房屋调查核实过程中，对日常实际使用，有些是将费用交给村集体或经有关部门处理，但未经过合法审批，未登记确权的，按“证外庭院”进行适当的补偿，但不确认其有合法的土地使用权。综上所述，案涉土地属于星光经济合作社集体所有，徐华东等17人主张享有案涉土地的共有使用权不成立，请求依法驳回徐华东等17人的诉讼请求。武义县住建局向本院提供了如下证据：证据1.武义古城保护建设A地块征地勘测定界图1份，系测绘机构制作，其中A-12地块即案涉土地，国有土地都是有登记的，图中除国有土地外就是集体土地，证明案涉土地属于星光经济合作社集体所有。经质证，徐华东等17人对证据三性均有异议，认为该份图纸是第三方制作的，土地权属应以权属部门登记造册为准，该份图纸也无法看出案涉“明堂”的土地性质。星光经济合作社认为在征收补偿时未收到过该份图纸，对真实性不清楚。证据2.《关于支付征地补偿费用的函》、收款收据各1份，证明武义县国土局就涉案土地已对星光经济合作社进行补偿。经质证，徐华东等17人对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该份证据不能证明案涉土地的性质和权属。星光经济合作社对真实性无异议，认可在该次征收中确实收到过公共道路、公共设施的补偿费用，但因武义县住建局并未提供该笔补偿费用的具体明细，第三人对该补偿费用是否涉及“明堂”地块的补偿不清楚。证据3.徐华东等17人的房产证、土地证、房屋征收补偿协议书等，证明徐华东等17人国有土地上的房屋征收已依法补偿。经质证，徐华东等17人对该证据三性无异议，对证明目的有异议，认为本案涉讼的是“明堂”土地，该组证据同时也证明了案涉“明堂”土地还没有补偿。星光经济合作社对该组证据三性无异议，对证明目的有异议，认为该组证据不能达到武义县住建局的证明目的。证据4.徐华东、徐师达的土地登记申请书等申请办证资料，证明徐华东等人未曾就案涉土地提出确权登记申请。经质证，徐华东等17人对证据三性无异议，对证明目的有异议，认为案涉土地基于历史原因没有分割到户，因此无法申请确权登记。星光经济合作社对该组证据表示不知情。证据5.吴雨文、吴金凤的不动产权属查询结果单、傅坚宏的产权调换协议书等，证明土改后有人在案涉土地上进行建房并确权时，徐华东等人并未提出异议。经质证，徐华东等17人对证据三性无异议，对证明目的有异议，认为徐华东等人不是没有异议，而是案涉土地因为历史原因没有分割到户，所以无法提出异议。星光经济合作社对该组证据表示不知情。星光经济合作社述称，对案涉“明堂”土地的性质和权属问题应由原被告双方举证证明，对徐华东等17人的诉请，由法院依法判决。星光经济合作社未向本院提交证据。对徐华东等17人提交的证据，武义县住建局对真实性均无异议，本院对真实性予以认定，对其证明目的将综合全案分析认定。对武义县住建局提交的证据2、证据3、证据4、证据5，徐华东等17人对真实性无异议，本院对真实性予以认定。对证据1武义古城保护建设A地块征地勘测定界图，本院认为，该证据徐华东等17人亦已在本案中作为证据提交，真实性应予以认定。对上述证据的证明目的，本院将综合全案分析认定。经审理查明，2017年11月，为实施旧城改造，武义县人民政府作出房屋征收决定并进行公告，祝宅巷××号地块被列入此次征收范围。2018年3-6月期间，徐华东等人就其坐落祝宅巷××号房屋分别与征收部门签订征收补偿协议。之后，徐华东等人就祝宅巷××号“明堂”177.02平方米向武义县住建局申请确权。2018年7月17日，武义县住建局作出《被征收房屋产权确认书》，对徐华东等人的确权申请不予确认，但同意就177.02平方米土地参照证外庭院按500元每平方米予以补偿。之后，徐华东等人向武义县信访局信访。2018年9月18日，武义县古城保护建设指挥部就徐华东等13户要求将祝宅巷××号公用明堂按合法庭院5500元/㎡补偿的信访件，向信访局作出《关于对徐华东等13户信访的回复》，主要内容为：“一、根据房屋征收补偿的相关规定，庭院按5500元/㎡标准补偿的，应符合两种情形：一是未取得土地使用证，但属土改前建造房屋主体结构内的共用天井，二是已取得土地使用证范围内的庭院。信访人提到的明堂空地不在按5500元/㎡标准补偿范围之内，但考虑到实际使用状况，参照证外庭院的标准500元/㎡给予补偿（注：证外庭院是指所占用的土地，虽然交过罚款或向村里交过费用，但未取得土地使用证或批准书的庭院）。二、关于信访人提到的土改时核发的武第（545）号土地房屋所有权证的问题，我国的土地管理制度已发生了变化，由解放初期（土改）的土地私有化变为国家和集体两者所有，单位和个人只有使用权。根据1956年高级农业生产合作社示范章程的有关规定，社员所有的土地转为合作社集体所有，由此可见信访人所指的明堂空地应为集体所有，本次旧城改造中，涉及集体土地的，根据土地管理法的相关要求，已向星光经济合作社作出补偿。”另查明，1951年土改时武义县人民政府颁发了武字第545号《土地房产所有证》，记载项别包括：1.土地，座落：祝宅巷，种类：什地（非耕地），面积：叁分二厘伍毫，备注：明堂；2.房屋，座落：祝宅巷，种类：平，面积：叁厘，间数：壹间。上述《土地房产所有证》记载的所有人为邵子琴等13户，包括：邵子琴、徐肇夏、徐肇成、徐肇建、涂樟林、王香禄、赖樟兴、徐可茂、徐毫、姜金生、吴根钱、李中元、汤中榜。上述《土地房产所有证》记载的第1项土地即为案涉“明堂”土地，记载的第2项平屋壹间，武义县住建局已在本次征收中给予徐华东等17人相应补偿。再查明，邵子琴原坐落祝宅巷房屋出卖给了徐樟水，后由徐华东继承。徐可茂原祝宅巷房屋出卖给了徐顺球，徐顺球出卖给了钟跃根，钟跃根与金松林进行了置换，后金松林给了金小芳。李中元原祝宅巷房屋出卖给了骆华辰，骆华辰出卖给了柳玉法，柳玉法出卖给了杜士庭，后经法院裁定抵债给城关信用合作社，城关信用合作社出卖给了程晓霞。王香禄原祝宅巷房屋由王其恩、王其国继承，王其恩出卖给了潘山东，潘山东出卖给了杜城健，王其国给了张灵菊，张灵菊出卖给了杜城健。徐肇建原祝宅巷房屋由徐旭继承。徐毫原祝宅巷房屋由徐伟、徐静、徐震继承，徐静、徐震委托徐伟参与本案诉讼。徐可茂原祝宅巷房屋中部分属于徐可一，后徐可一出卖给了叶忠妙，由叶国强继承。徐肇夏原祝宅巷房屋由徐师达继承，徐师达去世后由方淑芬、方卫平、方友苏、徐凤佐继承。姜金生原祝宅巷房屋由姜建新继承。徐肇成原祝宅巷房屋出卖给了程华荣，程华荣出卖给了潘建有。汤中榜原祝宅巷房屋由汤健继承。赖樟兴原祝宅巷房屋由管翠花继承，管翠花给了管建平，管建平出卖给了项淑娥。吴根钱原祝宅巷房屋后由吴金凤、吴雨文、傅坚宏取得，吴雨文、傅坚宏委托吴金凤参与本案诉讼。本院认为，因案涉土地被列入征收范围，且未经登记发证，故武义县住建局对案涉土地具有调查、认定和处理的法定职责。根据双方的诉辩意见，本案的主要争议在于：武义县住建局认定案涉土地不属于可按5500元/㎡标准进行补偿的范围，而考虑其实际使用状况参照证外庭院标准500元/㎡进行补偿，这一认定是否正确。徐华东等17人主张，案涉土地是整个祝宅巷××号房屋的组成部分，一直由祝宅巷××号房屋业主作为庭院使用，1951年土改时也作为“明堂”登记在邵子琴等13户祝宅巷××号房屋业主名下，徐华东等17人通过继承、买卖等方式取得祝宅巷××号房屋的产权后，同时也取得了附属于祝宅巷××号房屋的案涉土地的合法使用权，武义县住建局认定案涉土地不能按合法庭院标准5500元/㎡补偿是错误的，其未补偿先拆迁的行为违法，应以不低于类似房地产市场价格的拆迁补偿标准向徐华东等17人予以赔偿。武义县住建局则认为，案涉土地系没有附着物的土地，属于生产资料的范畴，在进入农业合作化和人民公社化以后，案涉土地已转为星光村集体所有，之后祝宅巷××号房屋业主也从未将案涉土地作为共有使用面积进行登记确权，故案涉土地不属于可按5500元/㎡标准进行补偿的范围，而考虑其实际使用状况参照证外庭院标准500元/㎡予以补偿。对此，本院认为，首先，“明堂”在本地方言中的主要含义为打晒粮食或晾晒物品等用途的公用场地，与庭院并非同一含义。从1951年土改时武字第545号房产土地所有证的记载来看，案涉土地所有权虽以“明堂”称谓登记在当时的祝宅巷××号房屋业主邵子琴等13户名下，但在进入农业合作化和人民公社化以后，我国的土地所有制已经发生了变化，土地已实行国家所有和集体所有，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第十九条规定：“土改时分给农民并颁发了土地所有权证的土地，属于农民集体所有。”因此，1951年武字第545号房产土地所有证中有关案涉土地所有权的记载，已不能作为确定案涉土地所有权的依据，因而也就不能作为认定徐华东等17人就案涉土地享有土地使用权的依据。其次，我国实行土地登记制度以后，原国家土地管理局曾于1995年1月1日下发《关于贯彻做好土地登记工作的通知》，该通知第一条明确“依法建立健全土地登记制度。无论以何种方式取得的土地使用权，都必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，不经登记的土地使用权不是依法设定的，不受法律保护，也不能对抗第三者。”但此后祝宅巷××号房屋业主从未将案涉土地作为共有使用权申请登记。因此，应认定直至2017年案涉土地被纳入征收范围，案涉土地上不存在任何有关土地使用权的登记内容。第三，物权法意义上的土地使用权，与不动产权利人基于相邻关系因生产、生活等需要而产生的使用其他不动产权利人土地的权利，两者并非同一概念。从本案情况来看，案涉土地并未进行土地使用权登记，因此，即便案涉土地一直由祝宅巷××号房屋业主在日常生活中以庭院名义使用，也不能认定其属于物权法意义上的土地使用权人。第四，从武义县古城保护建设指挥部就徐华东等13户的信访回复来看，本次征收中可按5500元/㎡标准进行补偿的庭院，应符合两种情形：一是未取得土地使用证，但属土改前建造房屋主体结构内的共用天井，二是已取得土地使用证范围内的庭院。而本案中，案涉土地并未取得土地使用权证，显然也不属于房屋主体结构内的共用天井，故武义县住建局认定案涉土地不属于可按5500元/㎡标准进行补偿的范围，而考虑其实际使用状况参照证外庭院标准500元/㎡对徐华东等17人进行补偿，这一认定合情、合理、合法。综上所述，在徐华东等17人所有的祝宅巷××号房屋均已获得相应的征收补偿，且武义县住建局也一直同意就案涉土地按相关标准给予徐华东等17人补偿的前提下，徐华东等17人诉请确认武义县住建局未补偿先拆迁的行为违法，并要求予以行政赔偿，缺乏相应的事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告徐华东、金小芳、程晓霞、杜城健、涂樟林、徐旭、徐伟、叶国强、方友苏、方淑芬、方卫平、徐凤佐、姜建新、潘建有、汤健、项淑娥、吴金凤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐华东、金小芳、程晓霞、杜城健、涂樟林、徐旭、徐伟、叶国强、方友苏、方淑芬、方卫平、徐凤佐、姜建新、潘建有、汤健、项淑娥、吴金凤负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。审 判 长  徐旭军人民陪审员  顾小芳人民陪审员  王伯林二〇一九年十二月二十五日代书 记员  顾亚萍