浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙05行终138号 上诉人（原审原告）毕某1，女，2009年5月19日出生，汉族，住湖州市南浔区。 法定代理人毕某2，男，1986年1月30日出生，汉族，住址同上，系上诉人父亲。 法定代理人沈某，女，1988年5月4日出生，汉族，住址同上，系上诉人母亲。 委托代理人孙静、葛敏敏，浙江银湖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市南浔区南浔镇人民政府，住所地湖州市南浔区人瑞路388号。 法定代表人姚文斌，该镇镇长。 出庭应诉负责人朱晓明，该镇副镇长。 委托代理人王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 原审第三人湖州市南浔镇丁家桥村村民委员会，住所地湖州市南浔区丁家桥村。 法定代表人陈利祥，该村主任。 委托代理人项志正、莘雨晨，浙江南林律师事务所律师。 上诉人毕某1与被上诉人湖州市南浔区南浔镇人民政府（以下简称南浔镇政府）、原审第三人湖州市南浔镇丁家桥村村民委员会（以下简称丁家桥村委会）行政协议一案，德清县人民法院于2019年6月17日作出（2019）浙0521行初36号行政判决书。毕某1不服，向本院提出上诉。本院于2019年7月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月27日进行了调查。上诉人毕某1的委托代理人孙静、葛敏敏，被上诉人南浔镇政府副镇长朱晓明及委托代理人王会，原审第三人丁家桥村委会的委托代理人莘雨晨参加调查。本案因调解扣除一个月审限，并经省高院批准延长审限至2020年2月18日，现已审理终结。 原审法院经审理查明，沈某系沈正福的女儿，沈佳颖的母亲，其三人作为一户（以下简称沈正福户）均系湖州市南浔区南浔镇丁家桥村村民。2015年7月29日，沈某代表该户与丁家桥村委会签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，其中协议签订目的系“为加快推进318国道改线工程建设，根据南浔中心城区总体规划和丁家桥农民新社区建设规划，经相关部门批准，由甲方（丁家桥村委会）对乙方（沈正福户）坐落于南浔镇××村××（自然村）组的房屋进行拆迁。根据《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》的有关规定，结合前期双方对房屋丈量、评估的确认，就乙方的房屋以及附属物，由甲方给予补偿并搬迁安置。”协议安置人口为沈某、沈正福、沈佳颖三人。协议另载明：“五、乙方在所属自然村达到甲方规定签约率，凭甲方书面通知十五天内乙方将房屋腾空……六、安置房屋地点在丁家桥农民新社区，由甲方统一规划、统一设计、统一建造，以户为单位安置，甲方根据村民代表会议通过的分房方案确定乙方的安置区域。……八、从签约起到安置房统一交付日前，不因乙方人口减少调整安置面积，但增加人员按实计算，安置面积同时作相应增加。”2017年4月，沈某与毕某2登记再婚，毕某2再婚前生有一女毕某1。毕某2和毕某1于2017年4月24日从湖州市南浔区南浔镇人瑞路浔园小区19幢501室迁入沈正福户。后毕某2和毕某1均领取了上述协议约定的2017年度拆迁过渡费。2017年7月3日，沈某与毕某2生育一女毕梓芯。2018年，丁家桥村委会认为毕某1不属于安置人口，不应当享受安置政策，遂立即停止了毕某12018年度的拆迁过渡费发放。毕某1对此不服，提起该案诉讼。另查明，沈某的母亲王美姣曾于2018年12月27日就毕某12018年度拆迁过渡费停发一事向南浔镇政府申请信访。南浔镇政府于2019年1月15日向王美姣作出信访事项处理意见，其中明确“根据《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》及《关于南浔城区规划范围内农房拆迁补偿安置办法中有关几个具体问题的操作意见》规定，毕某2属于安置人口，其女儿毕某1不属于安置人口，故不享受安置政策。”还查明，现沈某户所签订的上述协议所约定的安置房尚未交付。 原审法院认为，该案的争议焦点在于毕某1要求确认其享有拆迁安置面积60平方米并支付拆迁安置过程中的过渡费是否具有合同或法律、政策依据。该案中，丁家桥村委会与沈某户于2015年7月29日签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，协议中载明订立协议的目的系“为加快推进318国道改线工程建设，根据南浔中心城区总体规划和丁家桥农民新社区建设规划，经相关部门批准，由甲方（丁家桥村委会）对乙方（沈某户）坐落于南浔镇××村××（自然村）组的房屋进行拆迁。根据《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》的有关规定，结合前期双方对房屋丈量、评估的确认，就乙方的房屋以及附属物，由甲方给予补偿并搬迁安置。”协议另载明：“五、乙方在所属自然村达到甲方规定签约率，凭甲方书面通知十五天内乙方将房屋腾空……六、安置房屋地点在丁家桥农民新社区，由甲方统一规划、统一设计、统一建造，以户为单位安置，甲方根据村民代表会议通过的分房方案确定乙方的安置区域。”同时，协议订立系依据《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》《关于南浔城区规划范围内农房拆迁补偿安置办法中有关几个具体问题的操作意见》等政策就拆迁安置补偿事项协商约定。可见，该案涉及的系丁家桥农民新社区建设拆迁活动，其并非《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款所规定的“对土地实行征收或者征用并给予补偿”的法定形式。涉案的政策依据虽取名为《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》，但涉案土地性质仍然是集体土地，并未被征收为国有。毕某1提出涉案拆迁活动系集体土地征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，集体土地征收既包括国务院或者省级人民政府征收土地批准行为，也包括县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门组织实施行为；该组织实施行为还包括征收土地方案公告、补偿登记、补偿安置方案公示批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地等多阶段、不同内容具体的行为。而该案中，南浔镇政府及丁家桥村委会均明确涉案拆迁性质为丁家桥农民新社区建设，毕某1亦未向该院提交上述法定征收批文及相关征收补偿程序文件，故对毕某1上述主张不予采信。由于协议的签订双方即沈某户与丁家桥村委会均对协议本身的真实性、合法性及效力无异议，仅是对于协议中第八条所规定的“从签约起到安置房统一交付日前，不因乙方（沈某户）人口减少调整安置面积，但增加人员按实计算，安置面积同时作相应增加”如何理解存有异议。毕某1认为其作为沈某户增加人员，应当享有该协议所约定的安置待遇。丁家桥村委会则辩称，根据《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》《关于南浔城区规划范围内农房拆迁补偿安置办法中有关几个具体问题的操作意见》等政策规定，毕某2系与沈某于2017年4月再婚，其女儿毕某1为同月迁入沈某户。毕某1不属于安置人口，故其不应当享受协议约定的“增加人员”的安置待遇。该院认为，协议的订立系依据《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》《关于南浔城区规划范围内农房拆迁补偿安置办法中有关几个具体问题的操作意见》等政策规定，上述政策规定均明确有对符合拆迁安置对象及不符合拆迁安置对象的明确、具体规定。因此，协议虽规定有“增加人员”可以享受安置待遇。但在此环节，仍然需由相关部门对“增加人员”的资质进行审核。毕某2和毕某1虽于2017年7月迁入沈某户，但由于我国目前已开始实施城乡户籍统一管理制度，毕某2和毕某1虽可以迁入沈某户，但并不代表其二人就属于该户所在的丁家桥村集体经济组织成员。应当指出的是，农村集体经济组织成员资格的认定，涉及农村集体经济组织成员的基本权利，新“增加人员”的加入势必会影响到该农村集体组织成员每个人的利益，故农村集体经济组织成员资格的认定系村民自治范畴。其中，农村集体经济组织成员资格的认定主要以是否依法登记在所在地常住户口为形式要件，以是否实际在集体经济组织生产生活为实质要件来综合判断。因此，在立法未作出明确规定的情况下，人民法院不宜直接对有关农村集体经济组织成员资格等村民自治范畴的纠纷进行审查和干预。鉴于协议的履行中存在上述前提条件或“障碍”，该院亦在庭审中要求丁家桥村委会尽快召开村民代表大会，表决毕某2和毕某1的农村集体经济组织成员资格问题。综上，毕某1要求按照所签协议履行的诉讼请求，条件尚不成熟。毕某1可在其被认定为农村集体经济组织成员后，重新向丁家桥村委会及南浔镇政府提出落实安置待遇申请。另关于南浔镇政府提出其并非协议签订的相对方，亦无权干涉村民自治事项，故其并非该案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”涉案协议签订时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。该案中，涉案协议订立的目的即是“为加快推进318国道改线工程建设，根据南浔中心城区总体规划和丁家桥农民新社区建设规划，经相关部门批准，由甲方（丁家桥村委会）对乙方（沈正福户）坐落于南浔镇××村××（自然村）组的房屋进行拆迁。”虽然，该案实质上涉及的系丁家桥农民新社区建设拆迁活动，但该新社区建设拆迁活动亦并非丁家桥村委会可自主决定实施，亦需南浔镇政府指导、监督，其用地规划、房屋建设亦需报批相关部门审核。因此，无论系“为加快推进318国道改线工程建设”还是新社区建设拆迁活动，签订协议的目的均是为了社会公共利益需要，而非丁家桥村委会以及南浔镇政府自身的法人利益。同时，丁家桥村委会具体实施的涉案拆迁活动并非《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、第二款所规定的“依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”，其与沈某户签订的拆迁安置协议应当视为南浔镇政府委托。因此，南浔镇政府为了实现公共利益，行使公权力而与公民签订的协议并非一般意义上平等主体之间签订的民事协议，而是具有明显公共管理色彩的行政协议。毕某1起诉要求南浔镇政府及丁家桥村委会按照协议履行，并无不当。故丁家桥村委会提出其并非该案适格被告的主张并不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告毕某1的诉讼请求。 上诉人毕某1不服，上诉称，原审判决认定事实不清，采信证据错误，适用法律错误。原审判决认定涉案拆迁性质为丁家桥农民新社区建设，认为上诉人诉请属于村民自治范围，违背事实与法律规定。理由如下：一、本案法律关系清晰，纠纷性质明确，上诉人与被上诉人之间系拆迁安置行政法律关系，双方因行政协议履行而产生行政诉讼。涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》属于行政协议性质，上诉人正是基于该协议履行过程中产生的拆迁安置补偿纠纷，提起要求被上诉人及原审第三人履行拆迁补偿安置协议的行政诉讼。原审法院亦以其他行政行为的案由予以立案受理，原审判决也认定原审第三人与沈某户签订拆迁补偿安置协议应当视为被上诉人的委托，其性质是具有公共管理色彩的行政协议，明确不采纳被上诉人及原审第三人提出的并非本案适格被告的抗辩。但原审判决在作出上述认定的同时，又将涉案拆迁性质认定为丁家桥农民新社区建设，将上诉人的诉讼请求界定为村民自治范畴，认为上诉人要求按照拆迁补偿安置协议履行的诉讼请求，条件尚不成熟，需要上诉人被认定为农村集体经济组织成员后，重新向原审第三人和被上诉人提出落实安置待遇申请，并驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实不清，逻辑矛盾。二、原审判决认定涉案拆迁性质为丁家桥农民新社区建设，没有事实和法律依据。1.原审判决仅依据被上诉人和原审第三人陈述，认定涉案拆迁性质为丁家桥农民新社区建设，违背事实。原审程序中，被上诉人及原审第三人对涉案拆迁补偿安置协议的三性均无异议，被上诉人答辩和原审判决均认为该协议合法有效。原审第三人签订涉案拆迁补偿安置协议系受被上诉人委托，被上诉人作为协议一方主体，应当严格履行协议约定。然而，一方面，被上诉人在原审程序中，并未就涉案拆迁补偿安置协议涉及的拆迁安置行为提供任何证据，仅提交了书面答辩状，经法院释明才在庭后提交了《南浔城区规划范围内征用土地农民房屋拆迁补偿安置办法（试行）》（以下简称《补偿安置办法》）《关于南浔城区规划范围内农房拆迁安置办法中有关几个具体问题的操作意见》（以下简称《操作意见》）两份文件，原审判决称被上诉人在法定期限内进行了答辩、举证与事实不符。另一方面，即便依据该两份文件，也足以认定涉案拆迁是政府征用拆迁性质，上诉人提供的相关证据也能够证明本案系被上诉人在规划范围内实施征用拆迁之性质。2.原审判决认为上诉人未提交法定征收批文及相关征收补偿程序文件，对上诉人的主张不予采信，违背行政诉讼举证原则。本案作为行政诉讼，无论原审判决将涉案拆迁性质界定为国有土地上的征收，还是集体土地上的农民新社区建设，均应由被上诉人对涉案拆迁行为承担举证责任，未举证则应当承担举证不能的不利后果。3.我国并无法律、法规规定村集体经济组织有权自行进行农民新社区建设，相反，现行法律明确规定了建设用地、土地征收或者征用及补偿的法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条、第八条、第十一条以及《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条等法律、法规的规定，即使将涉案拆迁性质认定为丁家桥农民新社区建设，也必须符合乡、镇人民政府组织编制的城乡规划、村庄规划，依法办理建设用地审批手续。即使是使用本集体经济组织成员集体所有的土地进行村民住宅建设也必须依法办理审批手续。原审中被上诉人、原审第三人均未提供任何规划、用地及相关部门批准文件等证据材料。相反，上诉人提交的《房屋拆迁补偿安置协议书》中明确签订依据是南浔中心城区总体规划和丁家桥农民新社区建设规划，经相关部门批准。原审判决也认为丁家桥农民新社区建设拆迁活动并非原审第三人可以自主决定实施，需报批相关部门审核。因此在上诉人和原审第三人未就本案行政行为提供任何证据的情况下，应当支持上诉人的诉讼请求，对发现的违法行为，人民法院也有义务予以纠正。三、原审判决将上诉人诉讼请求界定为村民自治范畴，违背事实和法律规定。1.原审判决将上诉人诉讼请求界定为村民自治范畴的理由是，毕某2和上诉人虽于2017年7月迁入沈某户，但我国已开始实施城乡户籍统一管理制度，毕某2和上诉人虽可迁入沈某户，但并不代表二人就属于该户所在的村集体经济组织成员，在立法并未作出明确规定的情况下，人民法院不宜对有关村集体经济组织成员资格等村民自治范畴进行审查和干预，涉案拆迁补偿安置协议的履行存在前提或“障碍”，并在庭审中要求原审第三人召开村民代表大会，表决毕某2和上诉人的农村集体经济组织成员资格问题。但是，原审判决认定涉案拆迁补偿安置协议是行政协议性质，上诉人与被上诉人系因履行该协议而产生行政诉讼纠纷。因此，依据业已查明的事实和法律规定，应判决支持上诉人的全部诉讼请求。2.我国没有任何一部法律对农村集体经济组织成员资格的认定进行规定，原审判决认定上诉人的诉讼请求以及农村集体经济组织成员资格认定属于村民自治范围，适用法律错误。本案是上诉人依据涉案拆迁补偿安置协议提起的诉讼，认为被上诉人应当依法履行该协议的约定内容，恢复发放上诉人过渡费，并安置60㎡房屋。被上诉人在《信访事项处理意见书》中认为，依据《补偿安置办法》《操作意见》规定，毕某2属于安置人口，上诉人不属于安置人口，不享受安置政策，这才是本案争议焦点。对此，上诉人认为，上诉人及其父亲毕某2均属于安置人口。理由如下：其一，涉案拆迁补偿安置协议第六条规定，根据村民代表会议通过的分房方案确定安置区域。可见，协议签订的基础已经是村民代表会议通过的。其二，该协议第八条规定，从签约起到安置房统一交付日前，不因乙方人口减少调整安置面积，但增加人员按实计算，安置面积同时做相应增加。该规定并未设置任何前置条件，未要求对增加人员进行村民代表大会表决。并且，该规定与《补偿安置办法》第二十四条的规定也完全一致。原审判决认为毕某2和上诉人的农村集体经济组织成员资格需要召开村民代表会议表决没有事实与法律依据。3.涉案拆迁性质并非农民新社区建设，而是土地征收或者征用行为，依据《补偿安置办法》《操作意见》，上诉人属于安置对象，不存在农村集体经济组织成员资格认定问题。原审判决认为毕某2和上诉人的农村集体经济组织成员资格需要村民代表会议表决，是对未成年人合法权益的严重侵害。毕某2系符合婚迁条件迁入丁家桥村，上诉人作为毕某2的未成年子女，是依据《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国未成年人保护法》等的规定，在归毕某2抚养的情况下随同迁入，与沈某形成了法律上的继子女关系，并且生活居住在南浔，系该村村民。上诉人不存在农村集体经济组织成员资格认定的问题，这一问题是原审判决违背事实和法律规定的自我设置。同时，上诉人也不属于《补偿安置办法》第二十二条、《操作意见》第二条第三项规定的，不得作为安置对象的范围。相反，因涉案拆迁补偿安置协议约定的安置房屋尚未交付，上诉人完全符合《补偿安置办法》第二十四条规定的增加人员按实计算的条件。并且，本案也不是原审第三人认为上诉人不属于安置人口，而是被上诉人信访答复认为上诉人不属于安置人口。上诉人提交的2017年12月8日的《申请报告》中明确，上诉人在父母离婚后归父亲抚养，且户籍关系在2017年4月随父亲毕某2迁入沈正福户，申请落实上诉人的拆迁安置政策。虽然，被上诉人及原审第三人抗辩该报告并未提交被上诉人，原审第三人补充认为该报告出具程序不合规，但均未否认该报告系原审第三人出具，且对印章真实性无异议。因此，该证据系有效证据，能够证明本案关键事实的性质，原审判决以该证据未提交被上诉人而不予认定，属于采信证据错误，导致事实认定不清。综上，请求二审法院：1.撤销德清县人民法院作出的（2019）浙0521行初36号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人南浔镇政府答辩称，一、原审判决认定涉案拆迁性质为丁家桥农民新社区建设正确。涉案土地性质为集体土地，并未被征收为国有，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，集体土地征收既包括国务院或者省级人民政府征收土地批准行为，也包括县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门组织实施行为；该组织实施行为还包括征收土地方案公告、补偿登记、补偿安置方案公示批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地等多阶段、不同内容的具体行为。沈某户和原审第三人签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》，明确约定依据是《补偿安置办法》《操作意见》，目的是丁家桥农民新社区建设拆迁活动，并非依照《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款所规定的“对土地实行征收或者征用并给予补偿”的法定形式。因此，涉案拆迁性质是农民新社区建设，不是政府征用征收集体土地。二、沈某户和原审第三人签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》，实质上属于丁家桥村村民有偿退出原有宅基地后，共同委托原审第三人组织实施农民新房的集中统建、联建，这种方式符合《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）、《浙江省国土资源厅关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资发〔2005〕94号）和《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发〔2014〕46号）的有关规定。故原审判决认定本案拆迁属于丁家桥农民新社区建设具有法律依据。但是，原审判决认定拆迁补偿安置协议属于行政协议，不符合上述法律规定，依法应当予以纠正。《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第二条规定“各地要采取有效措施，引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的城中村，避免二次拆迁。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。”《浙江省国土资源厅关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资发〔2005〕94号）第一条第二款规定：“各地要根据土地利用总体规划和村镇建设规划，结合实施小城镇发展战略和‘千村示范、万村整治’工程，科学制定和实施村庄改造、归并零散自然村计划，积极推进农村宅基地整理，促进村镇土地集约利用。要积极引导农村村民住宅建设有规划、有计划地逐步向集镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中统建、联建公寓式农民住宅小区；对城市规划区外的农村村民住宅建设，按照城市化和节约集约用地的要求，鼓励以集中联建的形式建设农民新村；在规划撤并的村庄范围内，停止审批新建、重建、改建住宅。”《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发〔2014〕46号）第二条第二款规定：“各地要按照土地利用总体规划和城乡建设规划，以乡镇为单位科学设置农村居民点，引导农民按规划要求集中建房，为完善农村基础设施和公共服务设施配套创造条件。对城镇规划区内的农民建房要纳入城市建设，结合“三改一拆”和城镇低效土地再开发利用，实施城市社区化改造，引导和鼓励公寓式安置；对城镇规划区以外的农民建房要纳入新农村建设，与美丽乡村建设和农房改造工作有机结合，充分利用农村土地综合整治平台，引导农民建房向中心镇、中心村集聚。积极盘活存量建设用地，充分利用低丘缓坡等非耕地资源，探索“坡地村镇”土地利用方式，推进农村土地节约集约利用。”第三条第五款规定：“探索农村宅基地有偿使用与退出机制。在坚持‘一户一宅、拆旧建新、法定面积’的前提下，鼓励村集体经济组织结合本地实际，探索级差排基、选位等宅基地有偿使用分配方式，完善宅基地分配管理机制。积极探索宅基地有偿退出机制，以农民自愿为前提，经村集体经济组织同意，通过有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导宅基地有序规范退出。宅基地有偿使用所得收益全部归村集体经济组织所有，由村集体经济组织通过成员民主协商、民主自治方式决定资金用途。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”本案中，涉案拆迁补偿安置协议约定：“安置房屋地点在丁家桥农民新社区，由甲方统一规划、统一设计、统一建造，甲方根据村民代表会议通过的分房方案确定乙方的安置区域。”故该协议实质上属于丁家桥村村民有偿退出原有宅基地后，共同委托南浔镇丁家桥村民委员会组织实施农民新房的集中统建、联建，引导村民节约和合理利用土地，用建成后的丁家桥农民新社区的房屋置换农民的旧房及宅基地，促进农村人口集聚和土地集约利用。三、上诉人诉请要求按照涉案拆迁补偿安置协议支付过渡费和确认其享有拆迁安置面积，属于丁家桥村村民自治范畴，涉及丁家桥村全体村民利益，理应召开村民代表会议讨论决定，对于像上诉人随父迁入村里的情况，是否具有丁家桥村集体经济组织成员资格，是否享受过渡费和拆迁安置面积，特别是是否具有丁家桥村以后的农村土地征收补偿款分配权益资格等，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，均属于村民自治范畴，被上诉人不得干预。对于上诉人是否能够成为被安置对象，除户口条件外，还需具有农村集体经济组织成员资格。农村集体经济组织成员资格问题，直接涉及个人生存利益，对每个农村居民都非常重要。从各地实践看，认定农村集体经济组织成员资格的参照标准除了是否是村民、是否拥有户口外，还需具备是否经村民会议、村民代表会议同意的实质要件。上诉人是否具备农村集体经济组织成员资格尚未确定，法院也不能在村民代表会议召开前直接认定上诉人已具备丁家桥村集体经济组织成员资格。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人丁家桥村委会答辩称，一、原审判决认定涉案拆迁性质为丁家桥农民新社区建设正确。实质上，涉案拆迁活动是丁家桥村村民共同委托原审第三人对旧宅拆迁并统一新建住宅的行为。涉案拆迁补偿安置协议是沈某户和原审第三人两个平等主体之间的意思表示。协议内容已表明涉案拆迁活动系根据丁家桥农民新社区建设规划，同时参照了丁家桥村委会文件，对沈某户和丁家桥村有法律约束力，但并不具有强制力，协议双方之间系民事法律关系而非行政法律关系。上诉人不能因为该协议参照了上述政策就推定涉案拆迁活动是土地征收征用行为。涉案拆迁补偿安置协议第六条约定：“安置房屋地点在丁家桥农民新社区，由甲方统一规划、统一设计、统一建造，以户为单位安置，甲方根据村民代表会议通过的分房方案确定乙方的安置区域。”该条款明确指出，协议的实际决策人和执行人都是丁家桥村，而非被上诉人。被上诉人作为当地政府，在此类涉及农村村民切身利益且规模较大的新社区建设中起引导、监督作用，不可能置之不理。二、原审判决认定增加人员的农村集体经济组织成员资格认定是村民自治范畴正确。涉案拆迁活动属于丁家桥农民新社区建设，是村集体经济组织成员对集体财产的统一处分。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，从村集体经济所得收益的使用、土地承包经营方案、征地补偿费的使用、分配方案以及村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，可以授权村民代表会议讨论决定。本案中，由于上诉人系随再婚父亲将户口迁入丁家桥村，身份特殊，其是否属于该村集体经济组织成员，是否属于涉案拆迁补偿安置协议中的增加人员，是否享有拆迁安置面积以及过渡费，关系到村集体利益，应当通过村民会议或者村民代表大会表决。所以原审判决后，丁家桥村亦曾组织村民会议或者村民代表会议，但均因不具备召开条件，截至答辩时仍未通过上诉人是否属于增加人口的会议表决。三、上诉人认为被上诉人未提交关于用地审批的相关手续，故应当承担举证不能的后果没有法律依据。围绕上诉人的诉讼请求及本案争议焦点，用地审批手续不是被上诉人必须提交的证据材料。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院对原审查明的事实予以确认。 二审调查中，各方当事人围绕上诉人毕某1诉请要求被上诉人按照协议向其履行支付过渡费及享受拆迁安置面积60㎡是否具有相应依据，涉案拆迁行为及《房屋拆迁补偿安置协议书》是何性质，以及原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法等审理重点进行了辩论。 本院认为，关于涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》及拆迁行为性质的问题。首先，该协议虽由原审第三人丁家桥村委会与沈某户签订，但该协议订立的目的系“为加快推进318国道改线工程建设，根据南浔中心城区总体规划和丁家桥农民新社区建设规划，经相关部门批准，由甲方（丁家桥村委会）对乙方（沈某户）坐落于南浔镇××村××（自然村）组的房屋进行拆迁。”可见，涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》的订立系为实现公共利益，且协议中约定的拆迁活动并非原审第三人丁家桥村委会可自主决定实施，需要被上诉人南浔镇政府的指导、监督，其用地规划、房屋建设亦需报批相关部门审核。因此，该协议并非一般意义上平等主体之间签订的民事协议，而应视为丁家桥村委会受南浔镇政府委托与沈某户签订的、具有明显公共管理色彩的行政协议，故南浔镇政府是本案适格被告。其次，该协议名称虽为“房屋拆迁补偿安置协议”，所依据的政策名称亦为“征用土地农房拆迁补偿安置办法”等，但涉案土地性质仍然是集体土地，并未被征收为国有或发生相关土地征收程序，故涉案拆迁活动并非《中华人民共和国土地管理法》规定的“对土地实行征收或者征用并给予补偿”的法定形式。根据协议第六条“安置房屋地点在丁家桥农民新社区，由甲方统一规划、统一设计、统一建造，以户为单位安置，甲方根据村民代表会议通过的分房方案确定乙方的安置区域”等约定内容，原审法院将涉案拆迁活动认定为丁家桥农民新社区建设拆迁活动并无不当。 关于上诉人毕某1诉请要求被上诉人按照协议向其履行支付过渡费及确认其享受拆迁安置面积是否具有相应依据的问题。本案中，涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》签订双方对协议的真实性、合法性及效力均无异议。现上诉人毕某1诉请被上诉人按照协议第八条“从签约起到安置房统一交付日前，不因乙方（沈某户）人口减少调整安置面积，但增加人员按实计算，安置面积同时做相应增加”的约定，向其支付拆迁安置过程中的过渡费并确认其享有拆迁安置面积60㎡，系对协议履行行为提出异议。对此，协议第八条虽有“增加人员”可以享受安置待遇的规定，但该协议本身以及协议约定所依据的《补偿安置办法》等有关政策，均未对上述条款中的“增加人员”予以明确。由于我国已开始实施城乡户籍统一管理制度，上诉人虽已于2017年7月迁入沈某户，但并不代表其就此获得该户所在的丁家桥村集体经济组织成员资格，并不意味其当然属于协议约定的“增加人员”。而对于上诉人农村集体经济组织成员资格的认定，影响该集体经济组织每位成员的切身利益，属于村民自治范畴。现上诉人是否具有丁家桥村集体经济组织成员资格，尚未经过村民代表会议讨论，上诉人是否属于该协议第八条约定的“增加人员”尚未确定，故其诉请被上诉人依据该条款向其支付过渡费并确认拆迁安置面积缺乏相应依据。 另，关于上诉人提出的原审判决认定被上诉人南浔镇政府在法定期限内举证与事实不符的上诉意见，原审判决书中已写明“南浔镇政府在法定期限内未向本院提交任何证据材料”，被上诉人提交的两份文件亦未作为证据认定，并无不当。关于上诉人提出的原审判决对其提交的证据3《申请报告》不予采信错误的上诉意见，该证据不足以证明被上诉人承认上诉人应享有拆迁安置待遇的事实，原审判决对该证据不予采信并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人毕某1承担。 本判决为终审判决。 （本页无正文） 审判长 朱 莹 审判员 许婷婷 审判员 沈 屹 二〇一九年十二月二十三日 法官助理徐旭芬 书记员金涛 -22- -23-