湖南省永州市零陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1102行初306号 原告：刘小平。 原告：席芝媛。 原告刘小平、席芝媛的委托诉讼代理人：蒋浩群。 被告：永州市冷水滩区城市管理和综合执法局。 法定代表人：蒋建华。 出庭负责人：贾淑香。 委托诉讼代理人：唐涛。 委托诉讼代理人：陈勇。 被告：永州市冷水滩区人民政府。 法定代表人：桂砺锋。 委托诉讼代理人：唐永明。 原告刘小平、席芝媛不服被告永州市冷水滩区城市管理和综合执法局（以下简称冷水滩区城管局）、永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）限期拆除决定及行政复议决定一案。本院于2019年11月22日立案受理后，于2019年11月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告刘小平、席芝媛及其委托诉讼代理人蒋浩群，被告冷水滩区城管局的副局长贾淑香以行政机关负责人的身份与其委托诉讼代理人唐涛、陈勇，被告冷水滩区政府的委托诉讼代理人唐永明到庭参加诉讼。被告冷水滩区政府的行政机关负责人因法定事由不能出庭应诉，已提交书面材料。本案现已审理终结。 被告冷水滩区城管局于2019年9月6日对原告作出永冷城管拆决字（2019）第0129号限期拆除行政处罚决定，认为原告在冷水滩区园艺场的建设行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及现行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑，责令在决定书送达之日起三日内拆除。二原告不服，于2019年9月12日向被告冷水滩区政府申请行政复议，被告冷水滩区政府于2019年11月11日做出永冷政复决字[2019]8号行政复议决定，维持了被告冷水滩区城管局的处罚决定。二原告对被告冷水滩区城管局作出的限期拆除决定和被告冷水滩区政府作出的行政复议决定不服，特向本院提起本案诉讼，请求判如所请。 原告向本院提出如下诉讼请求：一、撤销冷水滩区城管局作出的永冷城管拆决字（2019）第0129号限期拆除行政处罚决定和冷水滩区政府做出的永冷政复决字[2019]8号行政复议决定。二、本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告刘小平的父亲、席芝媛的丈夫刘仁庚原系冷水滩区园艺场的职工，2000年左右，经过冷水滩园艺场同意后签订协议并交纳了1080元购地费用。当时园艺场的职工都是采取这种模式购买土地建房的。刘仁庚按照园艺场批准的面积建了2层144平方米，一直居住至今。2019年，征收拆迁的相关人员说要征收原告的房屋多次找原告协商，但未达成一致的补偿意见。随后被告冷水滩区城管局下达了永冷城管听告字（2019）第0129号限期拆除预处理听证告知书。举行听证后，被告冷水滩区城管局下达了永冷城管拆决字（2019）第0129号《限期拆除行政处罚决定书》。首先，原告认为二被告根据《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定认定原告的房屋是违法建筑，属事实认定错误，法律适用错误。冷水滩区园艺场是国有农场，应根据《村庄和集镇规划建设管理条例》的法律规定，涉案房屋由农场主管部门管理。其次，二被告的行政行为是严重的程序违法，恶意逼迫原告拆迁，属于超越职权、滥用职权的行为。 原告为支持其诉请，当庭向本院提交如下证据：证据一、建房协议，拟证明原告经过园艺场同意并交纳1080元购地费用，系合法取得的建房用地；证据二、刘兰生的建房手续，拟证明与原告房屋同样性质的刘兰生房屋被认定为合法建筑。原告的房屋并不属于违章建筑等自始无法办理产权证的情形；证据三、冷水滩区城管局作出的永冷城管拆决字（2019）第0129号《限期拆除行政处罚决定书》，拟证明被告冷水滩区城管局将原告房屋认定为违法建筑；证据四、冷水滩区政府作出的永冷政复决字[2019]8号行政复议决定书，拟证明被告冷水滩区政府维持了永冷城管拆决字（2019）第0129号限期拆除行政处罚决定；证据五、涉案房屋的照片，拟证明涉案房屋已经在拆迁范围内，而且存在很大的危险性。证据六、马坪园艺场房屋估价表以及关于湘桂铁路扩能马坪段园艺场房屋征收相关问题的请示，拟证明涉案房屋被征收事实的存在。 被告冷水滩区城管局辩称，一、被告冷水滩区城管局查实涉案房屋是于1996年以后修建的，在城市规划区内但未取得建设工程规划许可证，属违法建筑。二、被告冷水滩区城管局作出的处罚程序合法。在处罚前作了预处理听证告知书，依申请举行了听证会。三、被告冷水滩区城管局根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依法将涉案房屋认定为违法建筑，应当予以拆除。被告冷水滩区城管局作出的拆除决定事实清楚、证据充分，应当依法予以支持。 被告冷水滩区城管局为支持其抗辩,在法定的举证期限内向本院提交了如下证据：证据一、对席芝媛的询问笔录；证据二、现场勘查笔录和现场勘查图；证据三、《关于席芝媛、刘兰生等两户房屋用地调查认定的回函》；证据四、《关于对冷水滩区园艺场内席芝媛（刘小平）、刘丽华（刘兰生）的房屋进行规划定性的专业咨询意见》；证据五、《私人在无门面地建房协议》和《永州市冷水滩区园艺场收款收据》，证据一至五拟证明原告于2005年在城市规划区内未取得建设工程规划许可证的情况下修建房屋，属违法行为，建筑为违法建筑；证据六、巡查记录；证据七、立案审批表；证据八、案件处理审批表；证据九、永冷城管听告字（2019）第0129号《限期拆除预处理听证告知书》；证据十、听证通知书和听证笔录；证据十一、永冷城管拆决字（2019）第0129号《限期拆除行政处罚决定书》，证据六至证据十一拟证明被告作出限期拆除违法建筑行政处罚决定程序合法。法律依据：一、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条；二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，拟证明被告作出限期拆除行政处罚决定有法可依。 被告冷水滩区政府辩称，一、被告冷水滩区城管局作出的“原告刘小平、席芝媛在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建房之行为违法，其修建的房屋属违法建筑”认定，事实清楚、证据确实充分。处罚程序合法、适用法律准确，处罚结果正确，应当予以维持。二、被告冷水滩区政府作出的行政复议维持决定程序正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告冷水滩区政府未提供证据。 本院依法调取了以下证据：一、永州市国土资源局于2017年11月10日作出的永国土资预征字[2017]第18号征地告知书；证明涉案房屋位于湘桂铁路永州地区扩能改造工程（冷水滩段）征地范围。 审理过程中，本院依法组织双方当事人进行了当庭质证，质证意见如下: 一、原告对被告冷水滩区城管局提供的证据质证意见为：对证据一的真实性有异议，笔录的部分内容与客观事实不符，原告的房屋是在2001年修建的，而不是询问笔录上说的2005年修建；对证据二的三性无异议；对证据三、证据四的真实性无异议，关联性有异议，该咨询意见是政府公文，对行政相对人无法律效力，与本案无关；对证据五的真实性、合法性无异议，证明目的有异议；对证据六、证据七、证据八的关联性有异议；对证据九的三性无异议；对证据十、证据十一的三性无异议。 被告冷水滩区政府对被告冷水滩区城管局提供的证据无异议。 二、被告冷水滩区城管局对原告提供的证据质证意见为：对证据一的真实性无异议，证明目的有异议，协议上没有时间，无法证实建房时间，且根据规划部门的回函，可以证明原告用地为违法用地，且原告没有买地付款凭据；对证据二的真实性无异议，证明目的有异议，原告的房屋自称在2001年修建，而原告至今没有提供有关建房审批手续，因此原告的房屋应当属于不能补办手续的违法建筑；对证据三的三性无异议；对证据四的三性无异议；对证据五的真实性无异议，证明目的有异议，该照片只能证明原告房屋附近在搞建设，并不能证明原告的房屋在征收范围；对证据六的三性有异议，没有提供原件无法核实。 被告冷水滩区政府对原告的证据质证意见为：对证据一、证据二、证据三的真实性、合法性有异议；对证据四的三性无异议；对证据五的真实性无异议，证明目的有异议，该照片只能说原告房屋附近在搞建设，并不能证明原告的房屋在征收范围；对证据六的三性有异议。 经庭审质证，本院通过审查，依法对三方提供的证据认证如下：对被告冷水滩区城管局提供的证据四的真实性、合法性予以确认，但关联性不予确认，因此，对证据四本院不予采信。被告冷水滩区城管局提供的其他证据符合证据的三性，本院予以采信；被告冷水滩区政府没有提供相关的证据；对原告提供的证据一、二、三、四、六的三性本院予以确认，可以作为本案的证据采信；对证据五的三性不予确认，不作为本案的证据采信。 经审理查明：一、建房人刘仁庚系原告席芝媛的丈夫、刘小平的父亲，其生前与永州市冷水滩区园艺场签订了私人在无门面地建房协议，协议约定刘仁庚在园艺场内的鲁草圹边建一座占地面积为72平方米的房屋，以15元每平方米的价格一次性向冷水滩区园艺场支付购地款1080元。2005年3月14日，刘仁庚向冷水滩区园艺场支付了全部款项。房屋于2005年建成，共两层占地面积70.86平方米，建筑面积143.77平方米。建成后一直入住至今。 二、2017年永州市国土资源局作出永国土资预征字[2017]第18号《征地告知书》，告知书主要内容为，湘桂铁路永州地区扩能改造工程（冷水滩段）项目拟征收集体土地约181.0686公顷，拟征收土地的位置为冷水滩区政府：冷水滩区园艺场、高溪市镇普口村、马塘村、王家排村、伍家坪村、排山塘村、青山洞村、马坪农业经济开发区二皇庙村、马坪村、龙家岭村、珊瑚街道办事处水汲江村、岭上头村、东零桥村、珍珠塘村、区原种场及仁湾街道办事处黄甸庙村。2018年10月18日，永州市人民政府办公室发布了永政办发[2018]12号《湘桂铁路永州地区扩能改造工程建设项目征地拆迁补偿安置办法》,该办法第十二条规定：“被征收房屋的产权、占地面积等情况的认定，均以征地告知前的土地使用权证和其他合法有效证件为依据。没有合法证件，但属于历史性建房，通过合法性认定的，应当给予补偿。合法性认定工作由铁路沿线县（区）国土资源部门负责。”2019年7月12日，冷水滩区土地和房屋征收事务中心、永州市冷水滩区湘桂铁路扩能改造工程协调指挥部向永州市冷水滩区人民政府发函请示了关于湘桂铁路扩能马坪段园艺场房屋征收相关问题，征收部门获得批准同意后，根据获批的请示对涉案房屋进行估价并多次找到二原告沟通协商征收补偿条件，但没有达成一致的补偿协议，原告没有同意征收。 三、2019年8月6日，冷水滩区城管局的工作人员在巡查时发现了涉案房屋，经询问走访了解到该房屋未办理相关证件，即展开立案调查。2019年8月22日，冷水滩区城乡规划分局对被告冷水滩区城管局发函询问的“关于对冷水滩区园艺场内席芝媛（刘小平）、刘丽华（刘兰生）的房屋进行规划定性的专业咨询意见”作出回函，回函中写明：“席芝媛（刘小平）的房屋位于城市规划区内，适用于《中华人民共和国城市规划法》，在城市规划区内如未取得《建筑工程规划许可证》的建筑应为违法建筑……我局就专业和技术问题进行解释或者提供的专业咨询意见，为部门之间内部往来文书，仅作为贵局查处违法建设执法参考，相关事实（如是否为违法建设以及是否属无法采取改正措施消除对规划实施影响等）由贵局单独作出认定。”同日，永州市冷水滩区自然资源局对永州市冷水滩区湘桂铁路扩能改造工程协调指挥部发函询问的“关于对席芝媛、刘兰生等两户房屋用地调查认定”作出回函，回函中写明：“刘仁庚（原告席芝媛的丈夫）仅以冷水滩区园艺场签订了私人建房协议便建房用地，未办理相关用地审批手续，违反了法定程序，属于非法占用土地建住宅的情形，具体占地面积以实际测量为准。”2019年8月23日，被告冷水滩区城管局以涉案房屋违反了原《中华人民共和国城市规划法》和现行的《中华人民共和国城乡规划法》为由作出永冷城管听告字（2019）第0129号《限期拆除预处理听证告知书》。被告冷水滩区城管局经原告的申请于2019年9月3日组织了听证会，于2019年9月6日作出并向原告送达了永冷城管拆决字（2019）第0129号限期拆除行政处罚决定书，该决定认定涉案房屋的建设违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及现行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑，责令在决定书送达之日起三日内拆除。二原告不服，于2019年9月12日向被告冷水滩区政府申请行政复议，被告冷水滩区政府经审查维持了被告冷水滩区城管局的处罚决定，于2019年11月11日作出永冷政复决字[2019]8号行政复议决定，该决定同样以涉案房屋违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及现行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑为由维持了被告冷水滩区城管局的处罚决定。二原告对被告冷水滩区城管局作出的限期拆除决定和被告冷水滩区政府作出的复议维持决定均不服，向本院提起本案诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是涉案房屋是按照房屋征收程序处理，还是按违章建筑行政处罚程序处理。现评析如下： 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定：“市、县级人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。”《湘桂铁路永州地区扩能改造工程建设项目征地拆迁补偿安置办法》第十二条规定：“被征收房屋的产权、占地面积等情况的认定，均以征地告知前的土地使用权证和其他合法有效证件为依据。没有合法证件，但属于历史性建房，通过合法性认定的，应当给予补偿。合法性认定工作由铁路沿线县（区）国土资源部门负责。”本案中，涉案房屋已经于2017年纳入湘桂铁路永州地区扩能改造工程（冷水滩段）建设项目拟征收范围内，应该适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规和规范性文件的规定，按照征收程序予以处理。对涉案房屋是否是违法建筑的认定应由永州市冷水滩区人民政府组织国土资源部门作出认定。被告冷水滩区城管局在未经永州市冷水滩区人民政府组织国土资源部门对涉案房屋合法性进行认定的情况下，依照原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及现行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定对涉案房屋作出永冷城管拆决字（2019）第0129号限期拆除决定，属违反法定程序。 综上所述，被告冷水滩区城管局作出的永冷城管拆决字（2019）第0129号限期拆除决定违反法定程序，应当依法予以撤销。被告冷水滩区政府作出的永冷政复决字[2019]8号行政复议决定，虽然程序合法，但维持了违法的被诉限期拆除决定，该复议决定适用法律错误也应一并予以撤销。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项，第七十九条的规定，判决如下： 撤销被告永州市冷水滩区城市管理和综合执法局于2019年9月6日作出的永冷城管拆决字（2019）第0129号限期拆除决定； 撤销被告永州市冷水滩区人民政府于2019年11月11日作出的永冷政复决字[2019]8号行政复议决定。 案件受理费人民币50元，由被告永州市冷水滩区城市管理和综合执法局和永州市冷水滩区人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  凌朝晖 审 判 员  康明正 人民陪审员  卿洪海 二〇一九年十二月十三日 法官 助理  盘芳萍 书 记 员  唐建芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。