安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖01行初384号 原告宛敏霞，女，汉族，1972年3月14日出生，住安徽省宣城市宣州区。 原告汪雪兰，女，汉族，1977年1月19日出生，住安徽省宣城市宣州区。 原告张小弟，男，汉族，1964年5月15日出生，住安徽省宣城市宣州区。 原告傅荣梅，女，1967年11月12日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 被告安徽省人民政府，住所地合肥市包河区1号。 法定代表人：李国英，省长。 委托代理人陈驰，安徽省司法厅工作人员。 委托代理人许春晖，安徽省司法厅工作人员。 原告宛敏霞、汪雪兰、张小弟、傅荣梅（以下简称宛敏霞等四人）不服被告安徽省人民政府（以下简称省政府）的行政复议决定，于2019年11月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月22日立案后，向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案，原告宛敏霞、汪雪兰、张小弟、傅荣梅，被告省政府委托代理人陈驰、许春晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告省政府于2019年11月4日作出皖行复【2019】239号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称239号《决定书》），以宛敏霞、汪雪兰、张小弟、傅荣梅的申请不符合行政复议受理条件为由，驳回其行政复议申请。 原告宛敏霞等四人诉称，原告认为宣城市人民政府作出宣政复【2017】126号《宣城市人民政府关于同意宣城市水阳江大道与薰化路交叉口西南角地块国有建设用地使用权公开出让方案的批复》（以下简称126号《批复》），同意宣城市水阳江大道与薰化路交叉口西南角地块国有土地使用权出让方案的行政行为违法,向省政府申请行政复议。省政府驳回原告的复议申请属认定事实错误。首先,本案与原告存在利害关系,原告的土地使用权未注销。本案原告傅荣梅就皖政地【2009】61号《关于宣城市2008年第五批次城市建设用地的批复》（以下简称61号《批复》）的合法性向国务院申请裁决,国复【2018】64号国务院裁决确认61号《批复》违法，因此,61号《批复》所涉土地性质未发生改变,相对应的土地所有权仍旧是集体，仍为集体组织个人享有使用权,被告认定事实错误。其次,案涉土地农用地转用未报批准,宣城市人民政府批准集体所有土地出让的行政行为违法。退一步讲,案涉土地是国有,也不改变原告对该土地的使用权。根据法律规定,土地所有权发生改变并不必然导致土地使用权发生改变,改变土地使用权需依法进行变更登记,对地上附着物进行补偿,本案土地未依法进行补偿和变更登记,故被告认定事实错误,宣城市人民政府岀让土地不仅行政程序违法,而且侵害原告的合法利益。请求：1、撤销被告于2019年11月4日作出的皖行复【2019】239号《驳回行政复议申请决定书》的具体行政行为；2、判决被告依法受理行政复议申请,依法进行实体审查；3、本案诉讼费由被告承担。 原告宛敏霞等四人向本院提供以下证据：1、四原告身份证复印件各一份，证明原告主体身份。2、行政复议申请书及证据资料复印件，包括农村集体土地承包经营权证，证明四原告是案涉地块的集体组织成员享有土地的使用权和管理权。3、宣国土资信开函【2018】34号《关于宛敏霞申请信息公开事项的答复函》，证明本案的信息来源。4、国土资13号建设用地批准书复印件一份，证明原告知道案涉地块出让的具体行政行为。5、国复【2018】64号《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》。证明案涉地块被国务院裁决确认征收决定违法。6、61号《批复》，证明原告的土地及房屋在该批复的四至边界内。 原告宛敏霞等四人当庭提交如下证据：张小弟行政答辩状、征收补偿协议、迁坟移苗公告，证明四原告的土地是在2015年启动征收的。 被告省政府答辩称，一、行政复议程序合法。原告对126号《批复》不服,向被告申请行政复议。被告于2018年11月19日收到行政复议申请并予以受理,在规定期限内通知宣城市政府提出书面答复，提交证据、依据及有关材料。该行政复议案件经延期审理、中止审理,被告于2019年11月4日恢复审理并作出239号《决定书》,驳回原告行政复议申请,于2019年11月4日将该决定书邮寄送达原告。综上,被告在行政复议申请的接受、受理、延期审理、中止审理、作出行政复议决定以及相关文书送达等方面,均符合法律规定,行政复议程序合法。二、作出239号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。经行政复议查明:2009年2月5日,被告作出61号《批复》,批准宣城市人民政府在宣××宣州区××、××、鳌峰街道、双桥街道用地范围内转用并征收农民集体农用地等共计47.8117公顷，用于城市建设。原告原使用的部分集体土地,在该批复批准的用地范围内。2017年11月30日，宣城市人民政府针对原宣城市国土资源局请示,作出了126号《批复》，同意宣城市水阳江大道与薰化路交叉口西南角地块国有建设用地使用权公开出让方案。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定,行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定:“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”。本案中,原告原使用的部分土地已经被61号《批复》批准征收,土地权属已由集体所有依法变更为国有,土地性质由原集体农用地、集体建设用地、未利用地依法变更为国有建设用地;原告作为被征土地原使用权人,其原集体土地使用权随着征地批复批准征地这一法定事由而灭失,依法不再拥有被征土地的使用权,其与126号《批复》批准国有土地使用权出让方案的行为之间没有利害关系。此外,《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定,行政复议申请应当属于行政复议范围。而126号《批复》是上级行政机关批准下级行政机关从事相关工作的内部行政行为,不属于行政复议范围。为此,被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定,作出239号《决定书》,驳回原告的行政复议申请,事实清楚,证据充分,适用依据正确。综上,请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提供以下证据：第一组证据：1、行政复议申请书及邮寄凭证；2、行政复议答复通知书及行政复议答复书；3、延期审理通知书及邮寄凭证；4、中止审理通知书及邮寄凭证；5、239号《决定书》及邮寄凭证，该组证据证明行政复议程序合法。第二组证据：1、61号《批复》；2、土地出让请示；3、126号《批复》，该组证据证明：1、原告使用的部分土地已被61号《批复》批准征收，土地权属已由集体所有依法变更为国有；2、原告与126号《批复》批准国有土地使用权出让方案的行为之间没有利害关系，且126号《批复》属于内部行政行为；3、该行政复议申请不符合行政复议受理条件；4、239号《决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律依据正确。 经庭审举证质证，原告宛敏霞等四人对被告省政府提供证据的质证意见如下：对第一组证据中的证据1、3、的关联性、真实性、合法性认可；对证据2的行政复议答复通知书的真实性、合法性无法认定，无法确认何时下达该通知书，也没有向四原告同时抄送，对行政复议答复书的真实性、合法性不予认可，没有宣城市政府提交答复的邮寄凭证及签收的证据；对证据4的真实性、关联性没有异议，但对合法性有异议，在中止期间被告没有组织调解，中止复议侵害了原告的诉讼期限和诉权，且仅有宛敏霞收到该通知书；证据5是被诉的行政行为，被告称案涉地块在61号《批复》范围内，但被告提供的证据仅有61号《批复》，被告没有提供证明61号《批复》合法性的相关证据。对第二组证据中的证据1、案涉地块不在被告所说的61号《批复》范围内，且61号《批复》已被国务院裁决确认违法，即便没有确认违法，该征地批准文件也因2年没有实施而自动失效，故案涉地块至今是集体农用地；因没有看到证据2的原件，对其真实性、关联性认可，合法性不认可；对证据3的真实性、关联性认可，但对合法性不认可，61号《批复》已经被国务院裁决确认违法，案涉土地性质仍为集体农用地。 被告省政府对原告宛敏霞等四人提供证据的质证意见：对1、2无异议，对证据3-6的真实性、合法性没有异议，但对证明目的有异议，与本案无关。原告当庭提交的证据与本案无关且超过举证期间，不予认可。 本院对上述证据认证如下：239号《决定书》系本案被诉行政行为，对其真实性和关联性予以确认，对其合法性不在证据认定中进行评价。本院对原告提交的证据1、2、5、6的关联性、真实性、合法性予以确认，该证据可以证实原告申请行政复议的过程；原告提供的证据3、4与本案无关联性，不作证据认定；原告当庭提交的证据超出举证期限且与本案无关联性，本院不予认定。本院对被告提交证据的关联性、真实性、合法性予以确认，证实行政复议决定作出的程序和依据。 经审理查明，2009年2月5日,省政府作出61号《批复》,批准宣城市人民政府在宣××宣州区××、××、鳌峰街道、双桥街道用地范围内转用并征收农民集体农用地34.5858公顷（其中耕地26.7572公顷）,另征收农民集体建设用地9.3419公顷、未利用地3.8840公顷,合计批准建设用地47.8117公顷,用于城市建设。上述征地范围包含了宛敏霞等四人所在绿锦村集体土地23.0757公顷。2017年11月30日，宣城市人民政府针对原宣城市国土资源局请示,作出了126号《批复》,批准了宣城市水阳江大道与薰化路交叉口西南角地块国有建设用地使用权公开出让方案。宛敏霞等四人对126号《批复》不服，于2018年11月11日通过邮寄方式向省政府提出行政复议申请。省政府于2018年11月19日收到该申请并予以受理,后通知宣城市人民政府提出书面答复，要求宣城市人民政府提交证据、依据及有关材料，宣城市人民政府于2019年1月21日提交行政复议答复书。该复议程序经延期审理、中止审理,省政府于2019年11月4日恢复审理并作出239号《决定书》,该《决定书》认为，宛敏霞等四人原使用的土地已被61号《批复》批准征收，土地权属已由集体所有依法变更为国有，土地性质变更为国有建设用地，宛敏霞等四人依法不再拥有被征土地的使用权。其与126号《批复》批准国有土地使用权出让方案行为之间没有利害关系，且126号《批复》是上级行政机关批准下级行政机关的内部行政行为，不属于行政复议范围，据此驳回宛敏霞等四人的行政复议申请,并于同日将该《决定书》邮寄送达给原告。宛敏霞等四人不服，诉至法院，请求判如所请。 另查明，原告傅荣梅曾向省政府申请行政复议，申请撤销61号《批复》，省政府作出维持的复议决定后，傅荣梅向中国人民共和国国务院申请裁决，国务院于2018年1月12日作出国复【2018】64号《行政复议裁决书》，认定61号《批复》征迁告知、确认等程序违反规定，但考虑到涉案地块的部分土地已经出让，如果撤销征地批复可能对公共利益产生不利影响，故裁决确认61号《批复》违法。同时在该裁决中确认傅荣梅的宅基地在61号《批复》的征地范围内。 本院认为，宛敏霞等四人起诉请求撤销省政府作出的239号《决定书》。本案审查的重点在于：一、宛敏霞等四人的复议申请是否符合行政复议受理条件（即原告与126号《批复》批准国有土地使用权出让方案的行为之间是否具有利害关系）；二、该决定作出的程序是否合法。 根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。原告原使用的集体土地已经省政府作出61号《批复》批准征收，涉案土地已从集体所有的土地变更为国有土地，宛敏霞等四人亦丧失该土地的使用权。宛敏霞等四人主张其使用的集体土地并不在61号《批复》的征地范围内，但原告傅荣梅作为利害关系人已就61号《批复》的合法性向省政府申请复议并经国务院裁决，国务院生效裁决亦对其土地在61号《批复》范围内予以确认，宛敏霞等四人主张其使用的集体土地系被政府其他征地行为而征收，未能提供充分证据证实，对其该部分主张本院不予采信。关于宛敏霞等四人就61号《批复》已被确认违法，故土地所有权并未变更的主张，本院经审查认为，61号《批复》被国务院裁决确认违法，但并未予以撤销，该《批复》仍具有导致物权变更的法律效力，不能据此认定宛敏霞等四人仍享有对原集体土地的使用权。宛敏霞等四人主张61号《批复》因长期未实施已丧失法律效力，不属于本案审查范围，且未能提供证据证实，本院不予采信。宣城市人民政府根据原宣城市国土资源局的土地出让请示，作出了126号《批复》，同意宣城市水阳江大道与薰化路交叉口西南角地块国有建设用地使用权公开出让方案，该行为系土地所有权性质变更后产生的行政行为。宛敏霞等四人在原使用的集体土地被征收后，已丧失原集体土地使用权，继而产生的是与政府之间的土地征收补偿法律关系，其与政府批准国有土地出让行为不具有法律上的利害关系，省政府驳回宛敏霞等四人的行政复议申请，符合法律规定。 被告省政府在受理原告宛敏霞等四人的复议申请后，向宣城市人民政府送达《行政复议答复通知书》，要求其对该行政复议申请作出书面答复并提交相关材料。宣城市人民政府提出答复意见后，省政府书面审查期间，依法进行了延期、中止审理程序，恢复审理后作出行政复议决定，并依法予以送达，复议决定程序并无不当。 综上，被告省政府作出驳回行政复议申请的决定具有事实和法律依据、程序合法。原告宛敏霞等四人的诉请不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告宛敏霞、汪雪兰、张小弟、傅荣梅的诉讼请求。 案件受理费50元由原告宛敏霞、汪雪兰、张小弟、傅荣梅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 张 虹 审判员 潘 攀 审判员 张 俊 二〇一九年十二月二十三日 书记员 丁亚敏 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。