山东省青岛市市北区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁0203行初147号 原告管洪忠，男，1955年11月3日生，汉族，住青岛市市北区。 委托代理人罗光，山东国弘律师事务所律师。 委托代理人杨梓煜，山东国弘律师事务所律师。 被告青岛市城市管理局，住所地青岛市市北区徐州路158号。 法定代表人张元升，职务局长。 委托代理人张永沛，该局工作人员。 委托代理人孙娟，该局工作人员。 原告管洪忠诉被告青岛市城市管理局行政不作为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告诉称，原告于2018年9月11日向被告青岛市城市管理局举报青岛市市南区东海中路17号碧海花园违章建筑围墙，并提供了由青岛市规划局出具的《关于“碧海花园”小区有关问题的答复意见》，该意见中明确表示规划局作为行政规划审批单位，没有审批过碧海花园内可以建设围墙。依据青岛市规划局的答复意见可以确定，青岛市市南区东海中路17号碧海花园建筑的围墙系违章建筑。因此，原告依法向青岛市城市管理局进行举报，但被告至今未予答复，并且也没有查处和拆除，其行为已经构成行政不作为。原告认为被告青岛市城市管理局行政不作为的具体行政行为违法，现依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条之规定：“公民申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”及《行政诉讼法》相关规定诉至法院，请求依法确认被告青岛市城市管理局未依法履行行政查处及拆除青岛市市南区东海中路17号碧海花园违章建筑围墙的不作为行为违法，并判令青岛市城市管理局依法履行法定职责，查处并拆除青岛市市南区东海中路17号碧海花园违章建筑围墙，本案诉讼费由被告承担。 被告辩称，一、被答辩人不具有诉讼主体资格。根据《城乡规划法》第九条第二款：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”可见，被答辩人确有对违反城乡规划行为的举报权，但被答辩人对于行政机关未履行相应职责的行为并不必然具有提起行政诉讼的原告资格，还需要其与行政行为具有利害关系才可以提起行政诉讼。即只有在被答辩人与不作为行为产生了利害关系，才有权提起诉讼。因此，答辩人认为，被答辩人不具有诉讼主体资格。二、答辩人依法积极履行了法定职责。接到被答辩人举报后，答辩人按照《中共青岛市委办公厅青岛市人民政府办公厅关于印发的通知》（青厅字【2016】44号）中“市违法建设治理工作领导小组办公室（以下简称市治违办）负责市违法建设治理工作领导小组日常工作，对全市违法建设治理工作进行组织指导、协调调度、监督考核。各区市是违法建设治理工作的责任主体、党政主要负责同志是第一责任人，要建立完善违法建设治理工作指挥协调机制，统筹组织、调度、推进辖区内的治理工作。各街道（镇）要发挥主力作用，组织开展辖区内违法建设摸底排查及防控、查处、拆除等工作”等相关内容确定的市区职责分工和违法建设治理属地管理原则，于2018年10月9日以“市违法建设治理工作领导小组办公室”的名义作出《关于对群众来信反映碧海花园小区内围墙问题进行调查处理的通知》，并通过金宏办理系统将举报事项转交市南区治违办处理，要求调查处理并反馈情况。因此，答辩人已依法履行了法定职责。三、涉案标的物经调查不属于违建。市南区违法建设治理工作领导小区办公室于2018年10月22日作出《关于对群众来信反映碧海花园小区内围墙问题进行调查处理通知的回复》，经调查，涉案标的物主要作用就是将经营场所和居住区域分隔互不干扰，其在验收前就存在且通过验收。并且已取得《建设工程竣工规划验收合格证》。而市规划局作出《关于“碧海花园”小区有关问题的答复意见》是依据被答辩人所提供的《碧海花园室外环境设计种植设计图》所示作出的答复意见。该图不能作为违建界定的依据，因此，涉案标的物并非违建，被答辩人起诉理由不成立。综上，请求法院依法驳回原告起诉或诉讼请求。 经调查、阅卷，本院查明，2018年9月11日，原告向被告青岛市城市管理局举报青岛市市南区东海中路17号碧海花园违章建筑围墙。同年10月9日，被告将举报线索转办市南区综合行政执法局和市南区违法建设治理工作领导小区办公室。原告认为被告具有查处及拆除碧海花园违法建设围墙的法定职责，现被告没有履责，故提起本案诉讼。 本院认为，原告提起本案诉讼是认为被告未履行查处及拆除碧海花园违法建设围墙的法定职责，系要求被告履行法定职责，这在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。履行法定职责之诉并不意味着：公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务。提起履行法定职责之诉应当具备一定的条件，其中一个条件，就是向一个有管辖权的行政机关提出申请。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。而判断一个行政机关对某一事项是否具有管辖权，或者说是否具有申请人所申请履行的法定职责，则要依据法律、法规或者规章规定的行政机关职责，或者上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，这也是职权法定原则的要求。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获得诉权。具体到本案，《青岛市人民政府关于加强违法建筑查处工作的意见》（青政字【2012】66号）规定了“属地管理、分级负责、遏制新生、减少存量”的基本原则，并规定“各区政府牵头组织依法强制拆除违法建筑。城管执法、规划、国土房管、建筑、公安等部门要按照各自职责，做好违法建筑查处工作”、“按照‘属地管理’原则，违法建筑查处工作由各区市政府承担。各区市政府应成立相应的管理机构，落实工作责任，完善工作机制，统一组织辖区各有关部门联合做好执法巡查、信访举报、违法建筑查处及强制拆除等工作。”《中共青岛市委、青岛市人民政府关于印发的通知》（青发【2018】8号）规定：“理顺层级权责。按照权责一致、属地管理原则，科学界定市、区（市）城市管理执法部门职责分工。市城市管理执法部门主要负责城市管理执法工作的指导、监督、考核，具体承担市级审批事项的监督检查、违法违规行为的查处，组织有关跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。区（市）城市管理执法部门履行属地管理责任，承担相应的行政执法职责，依法查处辖区内的违法违规行为。”通过以上规范性文件可知，青岛市委、市政府对于青岛市城市管理执法权中的行政级别管辖权进行了明确和细化，按照属地管理原则，“市城市管理局主要负责城市管理执法工作的指导、监督、考核，具体承担市级审批事项的监督检查、违法违规行为的查处，组织有关跨区域及重大复杂违法违规案件的查处；区（市）城市管理执法部门，依法查处辖区内的违法违规行为。”本案原告所举报的碧海花园内违章建设围墙，既不属于跨区域案件，也不属于重大复杂违法违规案件，不应当由青岛市城市管理局管辖，而应当由碧海花园所在地的区级城市管理执法部门查处，实际上，被告青岛市城市管理局也已经将原告相关举报内容线索转办市南区综合行政执法局和市南区违法建设治理工作领导小区办公室。原告在本案中要求被告青岛市城市管理局履行法定职责，实际是要求被告超越级别管辖权进行处理，被告对原告所举报的事项明显没有管辖权，针对一个明显没有管辖权的行政机关提起履行职责之诉，属于不符合法定起诉条件，依法应当予以驳回。 综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告管洪忠的起诉。 案件受理费50元，免予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  田 麟 人民陪审员  季德惠 人民陪审员  房功庆 二〇一九年十二月九日 书 记 员  招立琛