山东省济南市莱芜区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0116行初85号 原告樊佃恕，男，汉族，1956年6月3日出生，住山东省济南市莱芜高新区。 委托代理人樊立明，男，汉族，1982年5月23日出生，住济南市莱芜高新区。系樊佃恕之子。 委托代理人辛晋敬，北京京平律师事务所律师。 被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处，住所地：济南市莱芜区汶河大道069号。 法定代表人李传宝，主任。 委托代理人刘小龙，山东颐衡律师事务所律师。 被告莱芜高新技术产业开发区管理委员会，住所地：莱芜高新区汇源大街108号。 法定代表人王哲军，主任。 委托代理人孔令勇，该单位工作人员。 委托代理人刘小龙，山东颐衡律师事务所律师。 第三人莱芜高新区鹏泉街道办事处东十字村民委员会，住所地：济南市莱芜高新区东十字村。 法定代表人王金伟，村主任 委托代理人徐国红，山东德衡（济南）律师事务所律师。 原告樊佃恕诉被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处（以下简称“鹏泉街道办”）、被告莱芜高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“莱芜高新区管委会”）强拆行为违法一案，本院受理后，依被告鹏泉街道办的申请，追加莱芜高新区鹏泉街道办事处东十字村民委员会（以下简称“东十字村委会”）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告樊佃恕的委托代理人樊立明、辛晋敬，被告鹏泉街道办的副职负责人钟守松，被告莱芜高新区管委会的委托代理人孔令勇及两被告共同的委托代理人刘小龙，第三人东十字村委会的法定代表人王金伟及委托代理人徐国红到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告樊佃恕诉称，原告系莱芜高新区鹏泉街道办事处东十字村村民，在本村幸福街49号拥有合法房屋。2019年5月5日，被告鹏泉街道办向原告送达《限期拆除通知书》（编号：xc0001）,要求原告自行拆除房屋，逾期不自行拆除的，将适时组织拆除。2019年6月20日，被告鹏泉街道办组织人员将原告房屋强制拆除。根据莱政办发【2017】12号《莱芜市人民政府办公室关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》的规定，高新区管委会系“城中村”改造项目的实施主体，全面负责高新区所辖区内“城中村”的改造、安置、建设配套等工作。因此，被告莱芜高新区管委会应对违法强制拆除原告房屋的行政为承担法律责任。因此，原告依法提起行政诉讼，请求确认被告鹏泉街道办和被告莱芜高新区管委会于2019年6月20日强制拆除原告位于莱芜××新区××办事处东××字村幸福街××号房屋的行政行为违法，诉讼费用由被告承担。 原告向法庭提交了以下证据： 1、莱政办发【2017】第12号文件，证实莱芜高新区管委会是本案适格被告; 2、限期拆除通知书（编号：xc0001），证实鹏泉街道办事处为强拆主体; 3、东十字村委会通知，证实鹏泉街道办事处为强拆主体; 4、东十字村委会2019年6月3日会议记录，证实鹏泉街道办事处委托东十字村委会强拆原告房屋的事实; 5、亓卫星的询问笔录，证实鹏泉街道办事处委托东十字村委会强拆原告房屋的事实; 6、东十字村城中村改造建设方案，证明莱芜高新区管委会为东十字村城中村改造项目的实施主体，鹏泉街道办事处为具体实施主体，两被告应对强拆原告房屋承担法律责任; 7、东十字村0044号宅基地地籍图，证实原告在东××字村××号房屋属于合法建筑; 8、林权证，证实原告在东××字村××号房屋属于合法建筑; 9、莱芜市规划局高新区分局《关于申请政府信息公开的回复》，证明原告房屋所在地已划入城市规划区，鹏泉街道办事处无权向原告作出限期拆除通知书; 10、济拟征公告【2019】500号济南市人民政府拟征收土地公告，证明原告房屋所在集体土地未被依法征收为国有的情况下，两被告强拆原告房屋违法; 11、鲁国土资公开复【2018】217号，政府信息公开申请答复告知书，证明原告房屋所在集体土地未被依法征收为国有的情况下，两被告强拆原告房屋违法。 被告鹏泉街道办辩称，原告因其住房被强拆起诉答辩人无事实及法律依据，原告列答辩人为被告属于主体不适格。 答辩人在收到本案应诉材料之后，向原告所在的东十字村委会了解相关情况。东十字村旧村改造项目是在村委会自治范围内进行的，由村委会报经相关部门审批后启动。在该村的整个清障拆迁过程中，一直是由东十字村委会来主导和具体负责，答辩人并未参与相应具体实施工作。原告樊佃恕被拆除的涉案违法建筑问题，在拆除前第三人及答辩人均告知了其应提供合法的规划、建设手续，但原告一直未予提供。在第三人与有关部门核实情况后，经村两委会议决定才作出了违法建筑的认定，并依据济南市政府关于拆除违法建筑的意见进行了拆除工作。答辩人仅是在本案第三人调查核实情况的基础上向被答辩人下达了《限期拆除通知书》。答辩人认为该通知书仅是对原告改正违法行为的一种督促，对原告的合法权利并未造成任何实质性的影响，在涉案违法建筑的拆除过程中，答辩人自始没有参与。因此答辩人不应当承担相关行政责任。相反，原告的行为在事实上也已经严重侵害了本村广大已拆迁村民们的合法权益，正是基于公共利益的考量以及济南市政府关于拆违拆临工作的意见，作为基层群众自治组织的东十字村委会才对原告的建筑物进行了拆除。综上，原告的起诉无事实及法律依据，请求法院依法驳回其起诉。 被告鹏泉街道办提交了以下依据： 1、济南市下发的《关于全面拆除违法建设的通知》，证实根据济南市政府的通知要求，违法建设必须承担相应的法律后果，一经发现必须依据相关法律规定限期拆除，并且不予任何经济补偿； 2、济南市莱芜区依法整治违法违章建设工作领导小组《关于全面拆除违法违章建设的通告》一份，证实根据济南市政府的相关意见，莱芜区政府已经对拆除违建工作进行了通告。 被告莱芜高新区管委会辩称，我方仅根据中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅下发的《关于全面拆除违法建设的通知》对相关部门进行了核查及拆违拆临工作的部署，对本案原告的违法建筑的拆除情况并不清楚，也不应当承担相应的责任。 被告莱芜高新区管委会未提交证据。 第三人东十字村委会述称，因樊佃恕起诉行政违法纠纷一案，答辩人认为原告起诉错误，请依法驳回原告的起诉。第一、涉案房屋基本事实情况。樊佃恕、曹方霞夫妻在莱芜区××办事处东××字村幸福街××号的房屋，系于1991年5月15日办理宅基地使用证面积403.4㎡建设房屋，但是后来在居住过程中，其夫妻二人在其合法宅基地之外紧邻又非法占地198.47㎡建造房屋。截止拆除之日经实际测量，涉案房屋为601.8㎡。其中198.47㎡为违法建筑。2019年4月19日，鹏泉街道办向原告当面口头下达《限期提供合法建设手续》通知，限期内原告未能提供，鹏泉街道办事处于2019年5月5日，向原告书面下达《限期拆除通知书》（编号：xc0001），要求其在5月5日至5月20日自行拆除，逾期不自行拆除的，将适时组织拆除。限期内原告未自行拆除，于2019年6月3日，第三人召开村两委会议，决定根据鹏泉街道办限期拆除通知书（编号为xc0001号）进行配合拆除。2019年6月10日，第三人对6月3日会议内容张贴《公示》，公告告知全体经济组织成员，同时公告公示该会议合法有效。2019年6月11日，第三人向原告夫妻及家人发出《通知》，催告，要求其在“2019年6月15日前将室内贵重物品（现金、存折、贵重金属、古玩字画、名贵家用电器、家具等）及生活、生产用品打包整理收藏并移出。若在拆除房屋时有财物受到损失，概不负责。”第二、原告起诉的诉讼主体错误。本案2019年6月20日的拆除实施者是东十字村集体经济组织村民集体行动。东十字村民对涉案198.47平米建筑物的拆除没有违法行为，没有侵犯原告的合法权益。根据《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。县级以上地方人民政府责令行为是依法对行政强制执行权的分配，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，亦不得以政府“责成”行为将其列为强制拆除行为的共同被告。对涉案违法建筑的拆除，不涉及“城中村改造”，与莱政办发【2017】12号《莱芜市人民政府办公室于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》没有关系，本案高新区管会不属于合法诉讼主体。同时，涉案拆除的198.47㎡建筑无任何国土、规划部门手续，经村委会认定属违章建筑。第三人东十字村对涉案198.47㎡的拆除，第三人已经本着善意管理的初心尽职尽责的履行了通知、会议决定、催告、公示公告、腾空房屋提醒等程序，没有给原告的合法权益造成损失，第三人没有违法行为，没有侵犯原告的“合法权益”。原告的合法权益没有受损，被拆违法建筑涉案198.47㎡，现场全部是钢筋、水泥、砖瓦等建筑拉圾，不具有可回收利用的价值。不存在可回收利用的钢架结构等特殊材料。第三、第三人实施拆除原告合法房屋403.4㎡，第三人东十字村没有违法行为，没有侵犯原告的合法权益。第三人东十字村委会属于城中村旧村改造范围，自2011年开始启动旧村改造工作，截止到2019年6月20日拆除原告的房屋，全部拆除了旧村地盘上的所有建筑物，拆迁工作彻底完成，因种种原因，拆迁用了将近10年的时间，致使自2012年3月份诚信遵从拆迁协议约定搬迁出村的大部分村民至今无家可归。全部村民至今都未得到安居、安家、安置、补偿，主要原因在于原告等极少数村民阻挠拆迁工作，已经给2012年开始搬离的118户村民造成巨大的经济损失，包括安居损失、机会损失简直就是不可估量的。如果不拆除原告的房屋，则会对其他已经遵守诚信搬离甚至客死他乡的村民进一步造成巨大侵害。第三人是村集体组织，是几百户个体家庭组成起来的集体。旧村改造是第三人村集体研究决定，属于村民自治的合法范畴，第三人旧村拆迁改造工作的每一步，都是经过村民大会、或村民代表会议集体决定，旧村改造符合绝大多数村民意志和利益。前期村两委干部多次去原告家中做拆迁工作，但其把个人利益凌驾于集体利益之上，向村两委提出很高的要求，非法要求拆除现有建筑物必须还540㎡的楼房，这远远超出了东十字村的还房标准（180㎡）故一直没有达成协议。原告拒不拆迁，严重影响了东十字村集体拆迁安置工作的推进。经村两委研究，并经党员和村民代表大会通过会议决议“拆除并按照本村制定的补偿标准执行”。综上所述，原告的起诉既有程序错误也有实体错误，不符合行政诉讼法定条件，诉讼主体错误，第三人既没有违法更没有侵犯原告的任何合法权利。请依法驳回原告的起诉。 第三人东十字村委会提供了以下证据： 1、《违章建筑认定》，附地界实测图，证实村委会作为基层自治组织具有对村民建设房屋的审批和规划手续进行复核、讨论、公示、审查后向国土和规划部门移交审批职权，本案中原告在403平米之外占地198.47平米没有上述程序的记录和记载，第三人根据原告樊佃恕宅基地地籍图认定涉案198.47平方米属于非法占地； 2、鹏泉街道办于2019年5月5日作出的《限期拆除通知书》一份附照片，证实鹏泉街道办于2019年4月19日向原告当面口头下达《限期提供合法建设手续》通知。第三人在场。限期内原告未提供，于2019年5月5日，鹏泉街道办向原告书面下达《限期拆除通知书》（编号：xc0001），要求其在5月5日至5月20日自行拆除，否则将组织拆除； 3、2019年6月3日《会议记录》，证实第三人召开党员和村民代表会议决议，协助鹏泉街道办拆除原告的违法建筑。第三人拆除程序合法。该会议证实东十字村民是在认为鹏泉街道办事处有权拆违拆临的基础上决议协助拆除； 4、2019年6月10日《公示》一份（附照片）。证实针对拆除原告的违法建筑，第三人履行了公示公告程序，第三人拆除程序合法； 5、6月11日催告《通知》一份（附照片）。证实第三人向原告及家人发出《通知》，催告，第三人拆除程序合法； 6、照片一宗，证实第三人全体村民表决对原告房屋的拆除、补偿标准，证实第三人程序合法。 经庭审质证，两被告对原告的第1号证据真实性无异议，但对证明目的有异议，认为本案原告超建的198平米为非法占用集体土地建设的违法建设，不适用该文件，两被告也未参与拆除；对原告第2号证据真实性无异议，但认为该通知书仅是对原告违法行为的告知和督促，不产生实际的权利影响，不能证实该房屋是由被告拆除；对原告第3号证据真实性无异议，但该通知是由第三人作出的，无其它书面证据的情况下不能证实该行为是由被告委托；对原告第4、5号证据为复印件，真实性不予认可，但从会议记录的内容可以看出，对原告198平米违法建设的拆除是经过了村民会议决议之后的共同决定；对原告第6号证据认为改造方案涉及范围是城中村改造，不能证实原告违法建设的198平米房屋以及其主张的合法宅基地房屋的拆除是由被告实施；对原告第7号证据认为该地籍图证实原告合法有效的宅基地手续仅为403.4平米，其超出该审批手续违法建设的198平米应当认定为违法建筑；对原告第8号证据不认可，认为林权证在性质上与宅基地有本质的区别，该林权证不是原告在相应土地上能够未经审批建设房屋的合法依据；对原告第9号证据真实性无异议，但对原告的证明观点存在异议；对原告第10号证据真实性无异议，但落款日期为2019年8月7日，认为原告违法建设的198平米房屋被拆除时尚未进行相关土地的征收，第三人是依据拆违拆临工作进行了依法拆除；对原告第11号证据真实性无异议，质证意见同证据10质证意见。 第三人东十字村委会对原告证据的质证意见部分意见同两被告的意见。第三人对原告第1号证据真实性无异议，但对原告的主张有异议，该证据证实第三人东十字村属于城中村改造的范围，本案系拆违拆临引起的纠纷，即198.47平米与城中村改造没有关系，即使没有城中村改造，拆违拆临工作也需要进行；对原告第2号证据真实性无异议，但原告没有证据证明被告鹏泉街道办和管委会实施了具体拆除行为；对原告第3号证据真实性无异议，认为第三人对198.47平米违法建筑是基于鹏泉街道办有职责的基础上协助拆除，对403.4平米合法建筑的拆除是该村村民为了实现集体利益经过集体研究决定实施的拆除；对原告第4号证据真实性无异议，该会议记录证实东十字村民是认为鹏泉街道办有拆违拆临职权的基础上根据鹏泉街道办限期拆除通知书（编号：xc0001）进行配合拆除；对原告第5号证据同第4号证据质证意见；对原告第6号证据真实性无异议，该拆迁改造方案证实对原告403.4平米的拆除合法，同时也证明作为最后一户拆迁的原告没有依法遵从东十字村公平公正的改造方案，侵犯了其它遵从该方案村民的利益；对原告第7号证据真实性无异议，但对原告的主张有异议，认为该地籍图证实原告198.47平米房屋为违法建筑；对原告第8号证据有异议，该证据无法证实198.47平米房屋是合法建筑，该材料不符合证据形式，与本案无关联性，没有任何证据效力；对原告第9号证据本身无异议，但是对原告的主张有异议；对原告第10号证据有异议，认为拟征公告是即将准备征收的公告，与本案实施拆除198.47平米违法建筑没有直接关系；对原告第11号证据有异议，同第9、10号证据的质证意见。 原告对被告鹏泉街道办提交的两份依据有异议，认为该两份依据系被告当庭提交，超过举证期限，不得作为定案的依据。并认为原告提交的东十字村城中村改造建设方案可以证明原告房屋系被被告征收拆除。被告莱芜高新区管委会和第三人东十字村委会，对被告鹏泉街道办的依据均无异议，并认为该依据恰恰证明鹏泉街道办是根据济南市和莱芜区的政策和指令依法履行职权。 原告对第三人东十字村委会提交的第1号证据不认可，认为东十字村委会无权将原告房屋认定为违法建筑；对第2号证据不认可，认为被告鹏泉街道办事处也无权认定违法建筑，也没有向原告送达过书面限期提供合法建设手续的通知，该通知书系要求原告将其认定的合法建筑和违法建筑一起拆除；对第3号证据真实性认可，并认为该会议记录明确载明原告合法使用的宅基地面积为403.4平方米，可见第三人认可原告房屋的合法性，会议记录记载协助鹏泉街道办事处拆除原告房屋，证明被告鹏泉街道办事处系本案适格的主体；对第4号证据有异议，东十字村村委会无权将原告房屋认定为违建，因此其作出的公示也不具有合法性；对第5号证据不认可，认为该证据恰好能证明鹏泉街道办事处向原告下达了限期拆除通知书，其为强拆原告房屋的行政主体；对第6号证据的关联性有异议，该组照片无法显示拍照时间，也不能体现村民表决通过的内容，不能证明强拆原告樊佃恕的房屋经过了村民大会的同意。 被告鹏泉街道办和被告莱芜高新区管委会对于第三人东十字村委会提供的证据均无异议。 本院对证据认证如下：对原告提交的第1号证据，系原莱芜市人民政府办公室的正式文件，系对“城中村”改造工作的安排部署，对涉及“城中村”改造工作具有证明效力；其第2、3号证据，两被告及第三人对其真实性无异议，本院予以采信；其第4、5号证据，两被告虽以复印件不认可，但结合第三人提交的证据，能够印证该两份证据的真实性，本院予以采信；其第6、7号证据，两被告及第三人对其真实性均无异议，对其证明目的有异议，对该两份证据真实性本院予以确认；其第8号证据两被告及第三人均不认可，原告以该林权证证明原告在相应土地上建设的房屋合法效力不足；其第9-11号证据系有关部门分别对东十字村无需编制村庄规划、对东十字片区拟征收土地进行公告以及该地块涉及的土地征收批复文件尚未制作等的信息回复或公告情况，与原告本案中提出的强拆行为违法非属同一法律概念，本院不作证据效力评定。 对被告鹏泉街道办的两份依据系当庭提交，第三人无异议，原告不予质证，对该两份依据本院不作评价。 对第三人东十字村委会提交的证据，原告对第1、2号证据的证明目的虽不认可，但与原告提供的证据2和7能相互印证，对该两份证据的真实性本院予以确认；对其第3号证据的真实性本院予以确认；对其第4-6号证据，原告对其证明目的均不认可，在无其他证据佐证的情况下第三人以该三份证据证明拆除行为合法，效力不足。 经审理查明，原告樊佃恕系莱芜高新区鹏泉街道办事处东十字村村民，在本村幸福街49号拥有房屋。2019年5月5日，被告鹏泉街道办向原告送达《限期拆除通知书》（编号：xc0001）,要求原告于2019年5月5日至2019年5月20日自行拆除涉案房屋，逾期不自行拆除的，将适时组织拆除。2019年6月3日，第三人东十字村委会组织召开村民代表和党员会议，决定将协助鹏泉街道办事处对涉案房屋适时拆除。2019年6月20日，第三人东十字村委会组织人员将涉案房屋强制拆除。2019年9月23日，原告提起行政诉讼，请求依法确认被告鹏泉街道办和被告莱芜高新区管委会于2019年6月20日强制拆除原告位于东十字村幸福街49号房屋的行政行为违法。 另查明，原告涉案房屋系于1991年5月15日办理宅基地使用证总用地面积403.4平方米建设，至2019年6月20日被强制拆除时，涉案房屋总用地面积为601.8平方米，超出的198平方米用地面积未办理国土和规划审批许可手续。 目前，第三人东十字村被列入“城中村”旧村改造范围，《东十字村“城中村”改造建设方案》明确，东十字村“城中村”改造，莱芜高新区管委会为实施主体，鹏泉街道办为具体实施主体，东十字村委会为安置区的建设主体。同时查明，自2019年4月开始，济南市委市政府、莱芜区委区政府及各镇街对拆违拆临工作层层进行安排部署，全面开展违法建设拆除工作。 本院认为，根据当事人各方诉辩陈述意见，本案的审理重点：一是莱芜高新区管委会、鹏泉街道办、东十字村委会三方中谁是适格的被告；二是强制拆除涉案房屋的行为是否合法。 关于本案被告主体是否适格问题，本案被告鹏泉街道办于2019年5月5日，向原告下达《限期拆除通知书》，要求原告自行拆除涉案房屋，逾期不自行拆除的，将适时组织拆除。2019年6月20日，第三人东十字村委会组织本集体组织成员将涉案房屋强制拆除。根据原莱芜市人民政府办公室《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》（莱政办发[2017]12号）文件规定，各区政府（管委会）是“城中村”改造的实施主体。本案中，莱芜高新区管委会是“城中村”改造的实施主体。莱芜高新区管委会的下属机构鹏泉街道办下达限期拆除通知书行为和东十字村委会强制拆除涉案房屋的行为，均应当视为受莱芜高新区管委会委托的行为，莱芜高新区管委会辩称其未实施和参与涉案强拆行为的观点，本院不予认可，第三人东十字村委会认为自己实施了涉案强拆行为，认为两被告主体不适格的观点，本院不予认可。被告鹏泉街道办辩称不是适格的被告的观点，本院予以认可。故原告主张莱芜高新区管委会是适格的被告的观点本院予以支持。 关于强制拆除涉案房屋的行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、四十四条的规定，实施强制拆除应当履行催告、听取陈述申辩等必要的法定程序，以保障原告的陈述申辩权利，本案被告在实施强制拆除原告的房屋前，除依法向原告下达《限期拆除通知书》外，还应当以书面形式催告原告履行义务，原告收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，原告逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，被告方可作出强制拆除决定。催告书、行政强制执行决定书应当依法送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，鹏泉街道办虽然向原告下达了限期拆除通知书，但是被告并没有对原告作出强制拆除决定，就直接将涉案房屋强制拆除，被告强行拆除原告房屋的行为，程序违法，依法应予撤销，但因该行为不具有可撤销性，原告请求确认被告强制拆除其房屋的行为违法，于法有据，本院予以支持。 综上，被告莱芜高新区管委会是本案适格的被告，涉案强拆行为程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条的规定，判决如下： 一、确认被告莱芜高新技术产业开发区管理委员会强制拆除原告樊佃恕涉案房屋的行为违法； 二、驳回原告樊佃恕的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告莱芜高新技术产业开发区管理委员会承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  吕 华 人民陪审员  王永明 人民陪审员  吕宜涛 二〇一九年十二月二十六日 法官助理宫晓雅 书记员张玉