广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1657号 上诉人（原审原告）南宁仙葫经济开发区那舅社区那平坡第2队。 诉讼代表人周明荣，队长。 上诉人（原审原告）南宁仙葫经济开发区那舅社区那平坡第3队。 诉讼代表人周泰山，队长。 委托代理人杨冬梅，女，汉族，1964年6月24日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（原审原告）南宁仙葫经济开发区那舅社区那平坡第4队。 诉讼代表人周仁仙，该队队长。 上诉人（原审原告）南宁仙葫经济开发区那舅社区那平坡第6队。 诉讼代表人周万武，队长。 委托代理人周万年，男，汉族，1965年9月20日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（原审原告）南宁仙葫经济开发区那舅社区那平坡第7队。 诉讼代表人周永生，队长。 上述五上诉人的共同委托代理人覃治赢，广西创想律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南宁青秀区人民政府。住所地：南宁市青秀区仙葫大道1号。统一社会信用代码：114501030075768897。 法定代表人李建华，区长。 行政机关负责人覃柳，副区长。 委托代理人常晶晶，广西思贝律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人李世佑，南宁市人民政府工作人员。 原审第三人南宁市青秀区南湖街道三屋园艺场。所在地址：南宁市青秀区南湖街道三屋园艺场。 法定代表人杨博创，场长。 委托代理人施靖华，南宁市新阳法律事务所法律工作者。 南宁仙葫经济开发区那舅社区那平坡第2、3、4、6、7队（以下简称那平坡第2、3、4、6、7队）因南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）土地行政确权决定及南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）行政复议决定一案，不服南宁市中级人民法院（2018）桂01行初215号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月23日公开开庭审理了本案。上诉人那平坡第3队诉讼代表人周泰山及委托代理人杨冬梅和那平坡第6队委托代理人周万年以及那平坡第2、3、4、6、7队的共同委托代理人覃治赢，被上诉人青秀区政府的负责人覃柳及委托代理人常晶晶，被上诉人南宁市政府的委托代理人李世佑，原审第三人南宁市青秀区南湖街道三屋园艺场（以下简称三屋园艺场）的法定代表人杨博创及委托代理人施靖华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 青秀区政府于2017年5月5日作出《关于仙葫经济开发区那舅社区那平坡第2、3、4、6、7队与三屋园艺场对“打缆岭”土地权属纠纷的处理决定》（青政行处字〔2017〕1号，以下简称1号处理决定），认为原告那平坡第2、3、4、6、7队与三屋园艺场争议的“打缆岭”，在中华人民共和国成立后的土地改革、合作化、“四固定”时期均未经人民政府明确权属。争议地的范围是在三屋园艺场《杨屋生产区地图》范围内。三屋园艺场于1978年要求加入南宁市园艺场高坡分场时，由原邕宁县伶俐公社组织那舅大队、新、旧杨屋生产队踏界制作《杨屋生产区地图》后，伶俐公社革委会将调查情况报告原邕宁县革委会、南宁地区行署审核，报自治区革委会批复后再加入南宁市三屋园艺场的；而在1995年三屋园艺场与仙葫开发区那舅村莫屋生产队因其它山岭争议时，南宁市政府作出的南府复议（1996）1号行政复议决定和南宁市中院作出的（1996）南行终第18号行政判决对《杨屋生产区地图》的有效认定，以及南宁市政府“三大纠纷”调处办于2013年作出的《关于协调解决南宁市三屋园艺场与仙葫经济开发区那舅社区那平坡“打缆岭”“沙帽岭”土地权属纠纷的情况报告》等都认定《杨屋生产区地图》的合法性。而那平坡第2、3、4、6、7队所提供的《土地承包证》《邕宁县农村土地承包经营证》上所填写的旱地面积、开荒地面积的总数和承包土地目录表填写的面积不符，且有涂改现象，不能证明其主张在《杨屋生产区地图》内的土地权属归属。因此，对那平坡第2、3、4、6、7队提出“打缆岭”22.981亩土地为其所以的理由大部分不充分。而三屋园艺场主张及其提供的《杨屋生产区地图》是以“打缆岭”山脊分水为界，对“打缆岭”以山脊分水为界东北面土地没有提出异议。且在“打缆岭”山脊分水为界的东北面的2.41亩土地为那平坡村民经营管理，应予以支持。因国家征地的需要，上述争议地于2014年已经被依法征收为国有土地，那平坡第2、3、4、6、7队主张在《杨屋生产区地图》内的争议地部分权属为其所有理由不充分。依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第十五条、第二十五条第一、二、三、四、五项，第三十四条第十项、第三十六条第一项、第二项的规定，青秀区政府对“打缆岭”涉及南宁国际瑶族文化交流中心项目所征用的59.64亩土地被依法征收为国有土地前的权属作出如下处理决定：以“打缆岭”山脊分水为界东北面的2.41亩土地被依法征收为国有土地前的权属归那平坡第2、3、4、6、7队集体所有，以“打缆岭”山脊分水为界西南面的57.23亩土地被依法征收为国有土地前的权属归三屋园艺场集体所有。那平坡第2、3、4、6、7队对该处理决定不服，向被告南宁市政府申请行政复议，南宁市政府于2018年3月26日作出《行政复议决定书》（南府复议〔2017〕112号，以下简称112号复议决定），维持上述1号处理决定。 南宁市中级人民法院经审理查明，原告那平坡第2、3、4、6、7队与第三人三屋园艺场争议的“打缆岭”部分土地位于1号确权决定所附图幅号为f-49-37-（39）号与f-49-37-（40）图幅标识为的地块上，经调处过程中被告青秀区政府组织双方现场勘查确认，那平坡第2、3、4、6、7队主张“打缆岭”东北面、西南面的土地面积共22.981亩为其所有（其中位于“打缆岭”山脊分水东北面为2.41亩），三屋园艺场主张以“打缆岭”山脊分水为界的西南面土地面积共57.23亩为其所有。双方对“打缆岭”均未持有山界林权证。因南宁国际瑶族文化交流中心项目土地征收，现争议地已被用地单位清表并使用。 1978年9月7日，原广西壮族自治区革委会（以下简称自治区革委会）作出《关于邕宁县丘屋生产队划归南宁市园艺场管理的批复》，同意将原邕宁县伶俐人民公社（以下简称原伶俐公社）那舅大队丘屋生产队划归南宁市园艺场高坡分场管理，仍属集体所有制性质。同年，原伶俐公社新、旧杨屋生产队要求加入南宁市园艺场高坡分场。为明确耕作区范围，由原伶俐公社革命委员会组织那舅大队和新、旧杨屋生产队等有关人员进行踏界，制作《杨屋生产区地图》（草图），该图经当时新、旧杨屋生产队（即当时的杨屋生产队）管委会、队长、指导员等代表及原伶俐公社那舅大队革委会等相关单位及人员签字盖章确认。争议地“打缆岭”以山脊为界，山脊分水的西南面位于《杨屋生产区地图》（草图）范围内。1978年11月11日，原伶俐公社革委会作出《关于那旧大队新、旧杨屋两个生产队与南宁市园艺场土地问题的调查报告》报原邕宁县革命委员会。1979年2月15日，原邕宁县革命委员会作出《关于我县伶俐公社那舅大队新、旧杨屋两个生产队要求划归南宁市园艺高坡分场管理的报告》，上报原南宁地区行政公署。1979年2月22日，原南宁地区行政公署作出《关于邕宁县伶俐公社那舅大队新、旧杨屋两个生产队要求划归南宁市园艺高坡分场管理的报告》（行署发﹝1979﹞23号），上报原自治区革委会审批。1979年5月25日，原自治区革委会作出《关于邕宁县新、旧杨屋生产队划归南宁市园艺场管理的批复》（桂革发﹝1979﹞123号），批准新、旧杨屋生产队划归南宁市园艺场管理，仍属集体所有制性质。 另查明，原告那平坡第2、3、4、6、7队与三屋园艺场在1979年前同属原邕宁县伶俐公社那舅大队管辖，但新杨屋、旧杨屋、丘屋和那平坡生产队之间没有过合并生产队，也没有土地、山岭的互换和调整。2014年12月18日，原南宁市国土资源局作出《关于南宁国际瑶族文化交流中心项目征收土地预公告》（南国土征预﹝2014﹞160号），对含“打缆岭”争议地在内的仙葫开发区储备蓝线范围内3.976公顷土地实施征地拆迁工作。2016年1月18日，南宁市青秀区土地储备分中心与三屋园艺场签订《征收集体土地补偿协议书》，进行安置补偿，引发本案争议。原告那平坡第2、3、4、6、7队向被告青秀区政府提出调处申请，青秀区政府于2016年4月25日受理原告的确权申请，于2017年5月5日作出1号确权决定，内容如前。原告那平坡第2、3、4、6、7队于2017年5月11日收到上述确权决定，因不服该确权决定，于2017年7月6日向南宁市政府申请行政复议。南宁市政府受理复议申请后，经延长办理期限，期间以有关案件事实有待进一步与相关部门协调认定为由，中止该复议案件的审理，后于2018年3月26日作出本案被诉112号复议决定，维持青秀区政府作出的1号确权决定。原告那平坡第2、3、4、6、7队仍不服，提起本案诉讼。 南宁市中级人民法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”据此，被告青秀区政府具有依法对其辖区范围内的土地山林权属争议进行处理的法定职权，被告南宁市政府具有作出本案被诉复议决定的法定职责，青秀区政府、南宁市政府是本案的适格被告。被告南宁市政府收到原告的复议申请后，经依法延长办理期限及办理复议中止相关手续，于2018年3月26日作出本案被诉112号复议决定，符合行政复议法及其实施条例的相关程序性规定，原告对被告南宁市政府作出复议决定程序的合法性亦予确认，本院予以认可。结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要集中在：青秀区政府作出1号处理决定认定的事实是否清楚。 参照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第三款的规定，国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，对于案涉争议地，原告那平坡第2、3、4、6、7队与第三人三屋园艺场均未能提交证据证明该地块在土改、合作化、“四固定”等历史时期已经划分过权属。根据本案查明的事实，在上世纪七十年代末新、旧杨屋生产队要求加入南宁市园艺场高坡分场时，原告那平坡第2、3、4、6、7队所在的原邕宁县伶俐公社那舅大队组织新、旧杨屋生产队就两队生产区范围进行踏界，形成《杨屋生产区地图》（草图），有参与踏界人员及原邕宁县伶俐公社那舅大队签章确认，并上报原自治区革委会审批。上述事实亦经该院(1996)南行终字第18号行政判决予以认定。故对于《杨屋生产区地图》（草图）的效力，应予认定。该图已将争议地中“打缆岭”山脊分水西南面的土地划入新、旧杨屋生产区范围，而经南宁市政府于1980年批准成立的第三人三屋园艺场所辖耕作区与《杨屋生产区地图》（草图）范围一致。故青秀区政府根据以上事实作出1号处理决定，将争议地以“打缆岭”山脊分水为界，西南面57.23亩土地在依法征收前确定给第三人三屋园艺场集体所有，并无不当。至于“打缆岭”山脊分水为界东北面的2.41亩土地，《杨屋生产区地图》（草图）在“打缆岭”山脊分水东北方向标识的“那平”“往那平”等字样，与那平坡第2、3、4、6、7队主张该坡在“打缆岭”长期经营管理的主张相互印证，且第三人三屋园艺场亦不主张该部分土地的权属，在没有相反证据的情况下，故青秀区政府将上述2.41亩土地在依法征收前确定给原告所有，亦无不当。 综上，被告青秀区政府作出1号处理决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。被告南宁市政府作出112号复议决定，维持青秀区政府作出的1号处理决定并无不当，程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的相关规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告南宁仙葫经济开发区那舅社区那平坡第2队、南宁仙葫经济开发区那舅社区那平坡第3队、南宁仙葫经济开发区那舅社区那平坡第4队、南宁仙葫经济开发区那舅社区那平坡第6队、南宁仙葫经济开发区那舅社区那平坡第7队的诉讼请求。 那平坡第2、3、4、6、7队上诉称：一审认定事实不清，南宁市青秀区政府作出的（青政行处字[2017]1号）处理决定事实不清，证据不足。青政行处字[2017]1号处理决定依据的主要证据即被上诉人提交的证据《杨屋地区生产图》（草图）与原件不符。一审对上诉人提交的争议地现状和界限图、周宜政等人《邕宁县农村土地承包经营证》证据不予采纳，没有事实和法律依据。一审未能查明青政行处字[2017]1号处理决定程序违法。一审适用法律错误，一审不采纳政府颁发的《邕宁县农村土地承包经营证》的证据效力，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第34条第6项的规定。上诉人经营管理争议地已经60年以上，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条的规定，应确认归上诉人所有。请求事项：1、撤销一审判决和南宁市青秀区政府作出的青政行处字[2017]1号处理决定以及南宁市政府作出的复议决定；2、责令南宁市青秀区政府重新作出处理决定；3、本案诉讼费用由两被上诉人承担。 青秀区政府答辩称：一审法院认定案件事实清楚，证据充分。经青秀区政府组织上诉人与原审第三人现场踏界指认，争议地位于《杨屋生产区地图》（草案）的范围内。原审第三人提交的《杨屋生产区地图》（草案）与南宁市人民政府作出的南府复议[1996]1号行政复议决定、南宁市中级人民法院作出的（1996）南行终字第18号行政判决书认定的《杨屋生产区地图》系同一张图纸，该案生效法律文书认定事实的依据是《杨屋生产区地图》（草案）。上诉人提交的《土地承包使用权》、《邕宁县农村土地承包经营证》与本案争议地地名不一致，没有四至范围，部分填写面积不符且有涂改现象，不具有证明力。青秀区政府作出的涉案处理决定成粗合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 南宁市政府答辩称：争议地在土改、合作化、四固定时期均未明确划定权属。争议地的范围在三屋园艺场的《地图》范围内。该《地图》是1978年新、旧杨屋生产队要求加入南宁市园艺场高坡分场时，由原邕宁县伶俐公社组织那舅大队，新、旧杨屋生产队踏界后制作的，由新、旧杨屋生产队指导员、生产队长、那舅大队革委会、南宁园艺场高坡分场的签名盖章。因此，青秀区政府以《地图》为依据作出1号处理决定并无不当。上诉人提供的解放前土地权属证书、“三提五统”缴纳公粮、农业税后获粮补凭证、《南宁市征收集体土地安置补偿协议书》、周泰山等《农村土地承包权经营合同》、地类面积明细表等，与三屋园艺场证据相比，证明该纠纷地的位置和权属部分证明力不足。上诉人提出“打缆岭”22.981亩土地为其所有的理由不充分。青秀区政府作出1号处理决定认定主要事实清楚，适用法律正确。南宁市政府复议决定维持1号处理决定正确。请求二审法院驳回上诉。 在二审庭审中，上诉人提交了周家任、周家喜、周家业《收据》、《停工通知》、《农村土地承包经营权出租合同》。经质证，本院认为以上证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，故不予采纳。 经查明，原审判决书中《杨屋生产区地图》（草图）系笔误，应为《杨屋生产区地图》（草案）。 本案二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人那平坡第2、3、4、6、7队和原审第三人均为能提交证据证明本案争议地在土改、四固定等历史时期确定过权属。在上世纪七十年代末新、旧杨屋生产队要求加入南宁市园艺场高坡分场时，上诉人那平坡第2、3、4、6、7队所在的原邕宁县伶俐公社那舅大队组织新、旧杨屋生产队就两队生产区范围进行踏界，形成《杨屋生产区地图》（草案），有参与踏界人员及原邕宁县伶俐公社那舅大队签章确认，并上报原自治区革委会审批。上述事实亦经南宁市中级人民法院(1996)南行终字第18号行政判决予以认定。《杨屋生产区地图》（草案）已将争议地中“打缆岭”山脊分水西南面的土地划入新、旧杨屋生产区范围，而经南宁市政府于1980年批准成立的原审第三人三屋园艺场所辖耕作区与《杨屋生产区地图》（草案）范围一致。故青秀区政府根据以上事实作出1号处理决定，将争议地以“打缆岭”山脊分水为界，西南面57.23亩土地在依法征收前确定给原审第三人三屋园艺场集体所有，并无不当。上诉人主张应按照其持有的《土地承包使用权》、《邕宁县农村土地承包经营证》，将争议地“打缆岭”22.981亩土地确定归其所有。因上诉人提交的《土地承包使用权》、《邕宁县农村土地承包经营证》记载的地名与本案争议地地名不一致，没有载明四至范围，部分填写面积不符，且有涂改现象，其效力明显不及原审第三人提交的《杨屋生产区地图》（草案），本院对此不予支持。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求及理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人南宁仙葫经济开发区那舅社区那平坡第2、3、4、6、7队负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 麦济艰 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇一九年十二月三十一日 法官助理 曾 露 书 记 员 韦泉丞