安徽省芜湖县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0221行初26号 原告芜湖祥旺经贸有限公司，住所地芜湖县湾沚镇芜屯南路，统一社会信用代码91340221796421643P（1-1）。 法定代表人：郭自玉，该公司经理。 委托诉讼代理人：张俊，安徽兄弟律师事务所律师。 被告芜湖县自然资源和规划局，住所地安徽省芜湖县湾石路行政4号楼4楼。 法定代表人：鲁永红，该局局长。 出庭负责人：郭邵诚,该局副局长。 委托诉讼代理人：徐作勇，安徽青弋江律师事务所律师。 委托诉讼代理人：胡浩，安徽青弋江律师事务所实习律师。 被告芜湖县人民政府，住所地芜湖县行政大楼。 法定代表人：韦秀芳，县长。 委托诉讼代理人：崔晓明，芜湖县司法局党组成员、政治工作室主任。 委托诉讼代理人：严仲源，芜湖县司法局科员。 原告芜湖祥旺经贸有限公司诉芜湖县自然资源和规划局（以下简称县规划局）、芜湖县人民政府（以下简称县政府）行政确认、行政复议纠纷一案，于2019年10月10日向本院提起行政诉讼。同日，本院立案，于2019年10月14日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案,原告的法定代表人郭自玉及其委托诉讼代理人张俊，被告县规划局出庭负责人郭邵诚及委托诉讼代理徐作勇、胡浩,县政府委托诉讼代理人严仲源到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月4日,被告作出《芜湖县自然资源和规划局违法建筑认定书》，认定原告院内约有1263.19平方米的房屋为违法建筑，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。 原告诉称，1.依法撤销被告芜湖县自然资源和规划局无编号、无文号、无法律依据的违法建筑认定书，撤销芜湖县人民政府的复议决定；2.诉讼费用由被告承担。事实与理由：2019年7月4日,县规划局作出了无编号、无文号、无法律依据的违法建筑认定书,认定原告芜湖祥旺经贸有限公司院内面积为1263.19平方米的建筑物为违法建筑,且该建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。原告对此不服,依法向县政府提起行政复议。2019年9月16日,县政府作出了芜县行复决［2019］3号行政复议决定书,该决定维持芜湖县自然资源和规划局2019年7月4日作出的《违法建筑认定书》的具体行政行为。上述被告的行政决定不符合法律规定，应予以撤销。理由如下：一、县规划局所作出的行政决定不符合法律文书的要求。该决定书涉及到对原告自身重大权益的认定，如此重要的认定书连编号、文号都没有,显然属于行政机关疏于管理,甚至是滥用职权;二、该认定书混淆了违法建筑与违章建筑的界线。原告系原计委、芜湖县残联的挂靠企业,成立于80年代,曾于1995年向当时的芜湖县城建局、芜湖县土地局办理相关的用地、征地手续以及建设规划许可,但当时由于资金紧张,原告在取得相关部门建设规划许可后,仅建设了部分房屋,厂房、猪圈、食堂等。由于客观条件限制,当时建设的房屋未到相关部门办理登记手续,后房屋由于年久失修,原告不得不翻盖、翻新部分房屋。应当说原告所建房屋（包括以后在原房屋上翻盖、翻新的房屋）虽然手续不全,但绝不是违法建筑,且有其历史根源和客观情况,充其量仅是违章建筑;三、对于违章建筑的处理,行政机关应本着实事求是的原则,把握历史、尊重现状。给予补办手续或其它相关处理的补救措施。认定书认定该建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形不符合客观事实;四、被告县规划局办案程序违法,未能按照行政复议法、行政处罚法的规定,严格按法定程序办事。其所提交的答复书中所列证据大部分不是该机关依法定程序搜集调查的证据,而是套用其它行政机关已撤销了的行政案件中证据材料,不是一事一证,该证据显然不能作为行政机关作出行政认定的依据。被告未告知当事人重大事项有听证的权利;五、被告的认定违反了追诉时效的规定。本案中即便有违章建设行为的存在，也早已超过了2年行政处罚追诉时效;六、被告违法建筑面积的认定,缺乏科学性,因而是无效认定。且对违法建筑面积认定与其它行政机关的认定大相径庭,都是行政执法机关,为何涉及到违法建筑面积的认定会大不相同呢？只能说明行政机关在办案中随心所欲,拿人民群众的财产权益当作儿戏。综上,原告认为被告县规划局所作出的违法建筑认定书,程序错误,事实不清,适用法律不当,法律界线不准确。且超过了行政机关进行行政处罚追诉时效的法律规定。复议机关在复议时未能充分查明事实,复议决定未能尊重历史、考虑现状,从行政执法的角度综合评判,其所作出的维持决定不符合法律规定。原告为维护自己合法权益,特向贵院具状起诉。 原告向本院提交如下证据： 1、《芜湖县自然资源和规划局违法建筑认定书》、芜湖县人民政府行政复议决定，证明本案的行政行为发生； 2、企业营业执照、身份证，证明原告主体资格适格； 3、原计划委员会文件证明原告的前身县经济协作开发公司对批准立项扩建综合加工厂； 4、芜湖县建设用地许可证和建设用地规划许可证，证明县经济协作开发公司根据规定履行了建设用地及规划许可手续； 5、芜湖县城市管理局撤销行政处罚决定书，证明2019年5月23日撤销了对郭自玉的部分建筑物《限期拆除决定书》，其中确定的违法建筑物约为600平方米； 6、公司变更信息，证明芜湖县经济协作开发公司变更为本案原告； 7、芜湖县房产证，证明现在县经济协作开发公司已办理的产权登记的房屋面积为559.33平方米。 被告县规划局辩称，对原告的部分房屋认定为违法建筑，程序合法，事实和依据充分，请求驳回原告的诉讼请求。 被告县规划局向本院提交如下证据： 1、《违法建筑认定书》，证明被告具体行政行为的内容； 2、《执法协助函》，证明被告行政执法行为的案件来源； 3、《违法建设认定事先告知书》，证明被告履行了事先告知义务； 4、《现场勘查笔录》及附图，证明对原告违法建筑现场调查情况； 5、航拍图、分幅图、特写图和线划图，证明原告的违法建筑形成于2002年底后； 6、图片若干，被告工作人员进行现场勘察、送达的情形。 县政府辩称，被告县规划局作出的具体行政行为符合法律规定，行政复议符合法定程序。答辩人作出的行政复议决定适用法律正确，符合法定程序，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府向本院提交如下证据： 1、行政复议申请书，证明申请人申请行政复议； 2、行政复议答复通知书，在法定期限内受理行政复议申请，并将行政复议申请书副本发送被申请人； 3、行政复议案件送达回证，证明将行政复议答复通知书送达被申请人； 4、被申请人答复书，证明被申请人在法定期限内提交书面答复和证据依据等材料； 5、行政复议案件送达回证，证明行政复议机关保障申请人查阅被申请人提交的答复和证据依据材料权利； 6、行政复议决定书，依法作出行政复议决定； 7、行政复议案件送达回证，证明经驳回行政复议申请决定书送达申请人； 8、行政复议案件送达回证，证明将驳回行政复议申请决定书送达被申请人。 经庭审质证，两被告对原告提交证据的质证意见为：对于证据1、2、3、6没有异议；对于证据4的真实性没有异议，但是该组证据只能证明当时取得建设用地许可，在取得建设用地后必须要取得建设工程规划许可证方能进行相关建设，否则就是违法建设行为，所以这一组证据并不能证明本案所涉的建筑为合法建筑；对于证据5真实性没有异议，但是其所提供的附件1涉嫌违法建设具体情况表上面所反应的600平方米是综合执法部门能够初步确认的违法面积，后经现场勘察和调查才发现原告的违法面积远远不止600平方米，应为1263.19平方米；对于证据7房产证的真实性没有异议，但是附图房屋分层分户是否房产证的附图不能确认，另外，该房产证上所确认的面积407.62平方米，对于该部分的面积与本案所确认的违法面积并不重合，因此，该组证据与本案不具有关联性。 原告对被告县规划局提交证据的质证意见为：对于证据1不予认可，认定的违法建筑的面积和丈量的方式均不符合法律的规定；对于证据2本身真实性不持异议，但是不能作为认定的依据；对于证据3本身不持异议，是真实的，但是对认定面积的内容不予认可；对于证据4，不是被告的工作人员现场丈量的，不予认可；对于证据5航拍图，当时在原残联我们履行了相关的报批手续，有部分不相符，比如在357.54平方米最大的房子是翻建的，面积改变了，含有部分以前就有的；还有216.15平方米和310.57平方米当时是芜湖县残联的养猪场，后期我把养猪场推了重新做的房子；对于证据6这个丈量我不知情，我只知道拆迁办丈量的时候我在场，被告工作人员并未丈量，送达的违法建设认定书和告知书是我签收的。 原告对被告县政府提交证据的质证意见为：对于证据4我们认为提交的证据材料不符合客观事实，违法具体情况表大概的面积是六百平方米与被认定一千多平方米的面积不一致。县规划局提交现场图的不是本机关做出的，而是其他机关的测绘的。对其他证据均无异议。 被告县政府与县规划局对各自所举证据均无异议。 对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有异议的证据和事实，本院综合认定如下。对原告所提交的证据7房产证属实,但其登记面积为407.62平方米,并非原告所说的559.33平方米,对原告其他证据的真实性、关联性、合法性，本院予以确认。对被告县规划局所提交证据，原告认为在被认定为违法建筑的范围内，有的是原养猪场改建，有的是原房屋扩建，所以不能全部认定为违法建筑的面积，此前原城乡规划建设委员会所做出的违法建筑认定的面积只有600平方米，此外，被告所提供的现场勘查图是房屋征收部门丈量的,不能作为本案证据。从航拍图清晰可见，原告确有被认定为违建部分是养猪场改建，但其余部分未见房屋，原告陈述原房屋扩建也应当是2002年航拍之后了，无论是养猪场改建还是房屋扩建，因均未建设工程规划许可手续，也未办理产权登记，被告县规划局认定为违法建筑并无不妥。至于现场勘查，2018年8月11日，曾有房屋征收部门工作人员对原告院内房屋进行过测量，这是应原告请求所开展的预征收前的丈量，实际并未进入房屋征收程序。2019年6月14日，县规划局工作人员依据原测量图为依据进行核实，原告法定代表人郭自玉在现场勘查记录的当事人栏签字，原告在庭审中也未对现场测量图中的面积和尺寸提出异议，对此证据本院予以认定。本院认定两被告所举证据符合真实性、关联性、合法性，予以确认。至于能否达到各自的证明目的，本院将结合查明事实予以综合认定。 经审理查明，1995年5月24日，原告的前身芜湖县经济协作开发公司申请扩建，原计划委员会批复同意。1995年6月，芜湖县经济协作开发公司申领建设用地规划许可证，许可占地面积4760平方米，其中道路占地1020平方米，可用地面积3740平方米，但未办理建设工程规划许可证。随后，芜湖县经济协作开发公司开始建设。1998年3月5日，芜湖县经济协作开发公司变更为芜湖县康元保健米粉厂。1998年9月20日，芜湖县康元保健米粉厂办理该地块土地使用权证，占地面积4922.50平方米，建筑占地面积1281平方米。1998年12月21日，芜湖县经济协作开发公司办理了房屋所有权证，该证记载建筑面积为，砖木结构175.1平方米、混合结构232.52平方米，合计407.62平方米。2006年12月15日，芜湖县康元保健米粉厂变更为芜湖祥旺经贸有限公司。2018年6月22日，因芜湖县城市管理综合执法局函请，原城乡规划建设委员会对涉案房屋作出认定，认定原告违法建筑面积为600平方米，后县规划局于2019年5月17日以认定违建面积与实际不符为由，撤销了该认定。2019年7月4日重新作出本案的认定，认定原告违法建筑面积为1263.19平方米，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。原告不服向县政府申请复议，2019年9月16日,县政府作出了芜县行复决［2019］3号行政复议决定书,维持了芜湖县自然资源和规划局2019年7月4日作出的《违法建筑认定书》。 本院认为，原告请求撤销被告的违法建筑认定，理由不足，分述如下： 关于认定书文号。违法建筑认定的主要内容，应当包括当事人名称、违法建筑的位置、面积、结构，是否可采取改正措施消除影响，当事人权利救济等，文号非必备内容。没有文号与行政机关疏于管理、滥用职权无关联性。 关于违法建筑与违章建筑，是不同历史时期的称谓，其并无本质的不同。原告虽然申请办理了建设用地规划许可手续，但未办理建设工程规划许可手续，虽然办理了土地使用权证及部分房屋所有权证，但并不意味其上的房屋均为合法建筑。 关于追诉时效。2012年，住房和城乡建设部转发了《全国人大常委会法工委办公室》，该意见明确“违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态”。就本案而言，可以确定涉案建筑系2002年航拍之后建造，原告在城市规划区内未取得县级以上城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物，属于违法建筑物。鉴于原告的违法建筑一直处于持续状态，本案并未超过追诉时效。 关于违法建筑面积的认定。原告以已被撤销的原认定为证据来证明本案认定面积错误，其也未能提交其他证据证明被告县规划局认定面积确有错误，故对原告该意见不予支持。 关于是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响。因原告未取得建设工程规划许可证进行建设，也未取得规划主管部门批准的建设工程设计方案，被告县规划局依据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条之规定，认定涉案违法建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响，并无不妥。 综上所述，被告县规划局的行政确认事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告县政府依据法定程序作出的复议决定，结果适当，原告请求撤销涉案违法建筑认定书及行政复议决定，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告芜湖祥旺经贸有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告芜湖祥旺经贸有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。 审 判 长  芮庆云 人民陪审员  张大淼 人民陪审员  张先明 二〇一九年十二月十九日 书 记 员  张彩云 附：相关法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。