甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2019）甘08行终13号上诉人（原审原告）张某，甘肃省静宁县人，住静宁县。被上诉人（原审被告）静宁县自然资源局。法定代表人李某。出庭应诉负责人李小军，该局副局长。委托代理人王某，该局工作人员。代理权限为特别代理。委托代理人马某，甘肃陇正律师事务所律师。代理权限为一般代理。上诉人张某因诉被上诉人静宁县自然资源局土地管理行政命令一案，已由庄浪县人民法院于2019年5月27日作出（2019）甘0825行初14号行政判决，张某不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷，对本案书面进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2015年9月21日，甘肃省人民政府作出甘政国土发〔2015〕694号《关于静宁县2015年第5批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》。2016年10月12日，静宁县人民政府依据该批复发布《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区建设项目土地征收的公告》，决定对静宁县城关镇南关村东起西环路、西至西环支路、南起南河、北至南环西路向南20米的土地予以征收，征地总面积452亩。2016年10月14日，原静宁县国土资源局作出《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区征地补偿安置方案的公告》(征求意见稿)，同月28日，静宁县人民政府作出静政发〔2016〕65号《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区征地补偿安置方案的批复》，同意该方案，要求静宁县国土局严格按照方案规定组织实施。原告所占有使用的土地在该征收范围内。2016年10月31日，原静宁县国土资源局向张某发出土地征收通知，原告知晓其所使用的土地将被征收。后静宁县棚改中心工作人员对原告的宅基地及房屋予以核查登记，并由专业评估机构对所涉宅基地及房屋进行了评估，并向原告张某送达了评估报告。南环西路南片区棚户区工作人员多次与张某协商房屋征收补偿安置事宜，张某拒绝签订补偿安置协议。2018年12月25日，原静宁县国土资源局作出《办理征地安置补偿通知书》并于次日送达张某，但张某并未在限定的期限内领取补偿款，也未搬迁腾空房屋，交出土地。2019年1月5日，原静宁县国土资源局作出静国土责字（2019）009号责令交出土地决定书，并于2019年1月8日送达张某。原告不服该决定，于2019年5月4日提起诉讼，要求撤销原静宁县国土资源局作出的静国土责字（2019）009号《责令交出土地决定书》。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第六条第一款规定：“当事人对征地补偿有争议的，自市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案公告之日起30日内，向市、县人民政府申请协调”，张某虽拒绝签订补偿安置协议，但未在规定的期限内向有权机关提出协调申请。原静宁县国土资源局即依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定对其作出责令交出土地的决定，该决定基本事实清楚，适用法律、法规正确，主要法定程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张某请求撤销静宁县自然资源局作出的静国土责字（2019）009号《责令交出土地决定书》的诉讼请求。上诉人张某上诉称，一、静国土责字(2019)009号《责令交出土地决定书》中以文字形式明确列明本次征收依据的是甘政国土发〔2015〕381号文件批复，并非一审法院所认定的甘政国土发〔2015〕694号批复；原静宁县国土资源局没有召开群众会，也没有征求群众意见，没有按静宁县棚户区改造工程房屋征收与补偿工作流程进行，静宁县自然资源局所称在土地征收范围内征求意见，拟订征地补偿方案，并根据征求意见情况报静宁县人民政府批准后实施并不属实。因此，原审法院认定事实不清。二、一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《甘肃省征收补偿争议裁决办法》第六条第一款规定认定上诉人对于补偿和安置方案有争议的，应在规定期限内向有权机关提出协调申请。但根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定作出责令交出土地决定的，应符合的几个条件一审法院并没有依法进行审查。特别是该条第三款规定：“被征收土地所有权人，使用人已经依法得到安置补偿，或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，己影响到征收工作的正常进行”，而实际情况是被上诉人并未落实对上诉人的安置和补偿。一审法院适用法律以偏概全，明显适用法律不当。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求撤销庄浪县人民法院(2019)甘0825行初14号行政判决，并发回重审或改判。被上诉人静宁县自然资源局答辩称，一、经甘肃省人民政府于2015年9月21日作出甘政国土发〔2015〕694号批复同意，静宁县人民政府于2016年10月12日发布静政发〔2016〕61号《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区建设项目土地征收的公告》，此后原静宁县国土资源局制定了征地补偿安置方案并在土地征收范围内征求意见，且根据征求意见情况报静宁县人民政府进行批准，开展实施具体征收工作，完全符合法律规定。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。二、上诉人位于××县的房屋被纳入征收的土地范围，在征收补偿方案规定的签约期限内，原静宁县国土资源局及南环西路南片区工作人员多次与原告协商补偿签约事宜，张某均拒绝接受安置补偿，且拒绝腾房交出土地，其行为已影响到征收工作的正常进行，原静宁县国土资源局依据《土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定作出责令交出土地决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确。三、房屋征收公告发布后，该片区房屋被征收人选定甘肃信诺房地产咨询估价有限公司作为该片区房屋征收评估机构，该公司按照《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，以房屋征收决定公告之日即2016年10月12日来确定评估时点，依法独立、客观、公正的进行了评估，向上诉人出具了《集体土地房屋征收分户评估表》，符合法律规定。上诉人援引《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条之规定提起上诉，但该规定适用的前提是在征收土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，而本案是对土地和房屋一并征收，因而不适用该司法解释。综上，庄浪县人民法院(2019)甘0825行初14号行政判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实及法律根据，请求驳回上诉，维持原判。经二审查明，2015年9月21日，甘肃省人民政府作出甘政国土发〔2015〕694号《关于静宁县2015年第5批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，其中载明：同意将“静宁县城关镇西关村、南关村集体农用地4.5784公顷（其中耕地0.7016公顷，园地3.1741公顷）转为建设用地，连同集体建设用地28.3037公顷和集体未利用地1.4935公顷一并征收为国有。以上共计批准建设用地34.3756公顷，作为普通商品住房用地”。2016年10月12日，静宁县人民政府作出静政发〔2016〕61号《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区建设项目土地征收的公告》，其中载明：“一、征地批准机关、批准文号、批准用途。1.批准机关：甘肃省人民政府。2.批准文号：甘政国土发〔2014〕218号、甘政国土发〔2015〕694号、甘政国土〔2015〕695号。3.批准用途：街巷用地、公园与绿地用地、普通商品住房用地。二、被征收土地的所有权人、位置、地类和面积。1.被征收土地所有权人：静宁县城关镇南关村村民委员会。2.征地位置：东起西环路，西至西环支路，南起南河，北至南环西路向南20米，具体位置以勘测定界图为准。3.地类：农用地和建设用地。4.征地面积：452亩。……”2016年10月14日，原静宁县国土资源局发布了静国土征地告〔2016〕1号《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区征地补偿安置方案的公告》，进一步明晰了征地的依据和范围，细化了补偿的依据和安置的方法，明确“集体土地上房屋补偿价值，按照《静宁县人民政府关于印发静宁县县城棚户区改造集体土地上房屋征收及附属设施补偿评估指导标准的通知》（静政发〔2014〕37号）相关标准，以认定的合法建筑面积进行评估确定”、“本片区涉及的被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或要求举行听证会的，应当在本方案公告之日起10个工作日内向静宁县国土资源局以书面方式提出。逾期本局将报县政府批准后组织实施。”但该公告未依法张贴。2016年10月31日，原静宁县国土资源局向张某作出了第398号《土地征收通知书》，张某所持静集建（1991）字第A05-488号《集体土地建设用地使用证》登记的土地使用者张孝乾享有的宅基地及地上附着物被纳入征收范围。负责征收工作的人员对该宅基地及地上附着物进行核查，制作了《静宁县县城棚户区改造南关片区宅基地及房屋核查认定表》，张某未予签字确认。2017年7月22日、2018年9月10日、2018年11月12日，负责征收工作的人员入户与张某就补偿安置进行协商，双方未能达成协议。2018年12月25日，原静宁县国土资源局作出《办理征地安置补偿通知书》并附《张某征地安置补偿方案》，明确提供了三种安置补偿方案，次日送达张某。2019年1月5日，原静宁县国土资源局作出静国土责字（2019）009号《责令交出土地决定书》，载明“甘肃省人民政府已于2015年3月25日以甘政国土发〔2015〕381号文件批复，同意对平凉市静宁县城关镇南关村六组319号的集体土地依法征收，你位于××镇（静集建（1991）字第A05-488号）的宅基地及地上建筑物、附着物等在本次被征收范围内。2016年10月28日由静宁县人民政府发布了《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区征地补偿安置方案的批复》（静政发〔2016〕65号），对该片区规划范围内土地及房屋进行征收。征收补偿安置实施方案确定的签约期限为2016年10月28日至2017年1月18日。后因工作需要，县政府将该片区签约期限延长至2018年5月16日。在签约期限内，征收工作人员多次与你户协商，你户未签订《征收补偿协议》，县城棚改集中攻坚行动开展后，征收工作人员与你户协商也未达成协议。我局已向你发出通知，要求办理补偿安置手续，你无正当理由拒绝办理补偿安置手续，既不领取安置补偿款项，也不搬出并交付被征收的土地，严重影响了征收工作和安置房建设。为此，我局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，向你户发出书面决定如下：责令你在本决定送达之日起10日内搬迁腾空房屋，并交出位于××县的土地。”并告知了诉权及起诉期限。2019年1月8日送达时张某不在家，以手机彩信的方式发送至张某。2019年5月4日，张某提起本案诉讼后，又于同月29日对办理征地安置补偿通知提起诉讼。上述事实，有经一审庭审质证并在判决书中列明的证据证实，本院予以确认。本院认为，上诉人张某的起诉请求是：请求依法撤销静国土责字（2019）009号《责令交出土地决定书》，即：被诉行政行为为责令交出土地决定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，对土地行政主管部门作出责令交出土地决定，法律所设定的条件是“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地”，再无更为具体的规定。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：(一)征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用权人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”关于人民法院审查责令交出土地决定所应遵循的非诉审查标准，在诉讼案件中应当作为最低标准予以适用。本案被诉责令交出土地决定是否符合上述条件，分别阐述如下：其一，被上诉人静宁县自然资源局提供的静政发〔2016〕61号《静宁县人民政府关于县城棚户区改造工程南环西路南片区建设项目土地征收的公告》证明，静宁县人民政府公告的征地依据是甘政国土发〔2014〕218号、甘政国土发〔2015〕694号、甘政国土发〔2015〕695号征收土地的批复，而被诉静国土责字（2019）009号《责令交出土地决定书》记载的是：“甘肃省人民政府已于2015年3月25日以甘政国土发〔2015〕381号文件批复，同意对平凉市静宁县城关镇南关村六组319号的集体土地依法征收。你位于××镇（静集建（1991）字第A05-488号）的宅基地及地上建筑物、附着物等在本次被征收范围内。”即：公告的征收土地批复并未作为作出责令交出土地决定的合法依据，而作为责令交出土地决定合法依据的征地批复是否已经公告并组织实施无证据证实。对此，被上诉人静宁县自然资源局在一审期间向原审法院出具《关于责令交出土地决定书中引用相关文件的情况说明》称“表述中文件系打印不当”。经审查，静宁县人民政府将经省人民政府批准的三批土地征收方案一并组织实施，造成了征收工作的混乱，“甘政国土发〔2015〕381号批复”仅出现在被诉决定当中，而在其他程序中并未出现，“笔误”确有可能，不能因此否认实际征收工作毫无依据。只是公告中载明的三个批复文件均涉及南关村的土地，又未提供勘测定界图以供进一步甄别，关于责令交出土地的征收依据，仅凭静宁县自然资源局选择性陈述认定为甘政国土发〔2015〕694号批复，证据有欠充分。其二，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”的规定，公告农用地转用和土地征收批复，标志着征地批复组织实施的开端。被诉责令交出土地决定书载明的甘政国土发〔2015〕381号批复，被上诉人静宁县自然资源局在举证期限内未提供证据证实已经公告,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，应视为未组织实施。而静宁县自然资源局主张的征地依据甘政国土发〔2015〕694号批复则已经公告组织实施。其三，上诉人张某与原静宁县国土资源局就补偿安置未达成协议，原静宁县国土资源局于2018年12月25日作出《办理征地安置补偿通知书》（附：《张某征地安置补偿方案》），该通知未告知申请复议、提起诉讼的权利和期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”的规定，自张某于2018年12月26日收到该通知，其申请复议和提起诉讼的期限最迟至2019年12月26日止。而被诉责令交出土地决定书于2019年1月5日作出，于2019年1月8日以短信、彩信的方式告知张某。在张某享有的复议、起诉权利期限尚未届满，其补偿安置尚未到位时作出责令交出土地决定，程序违法。其四，原静宁县国土资源局于2016年10月14日作出了《关于县城棚户区改造工程南环西路南片区征地补偿安置方案的公告》，但被上诉人静宁县自然资源局仅提供了静宁县城关镇南关村民委员会于2016年11月3日出具的《便函》证明“现已接收，将在南关村部进行公示”，但是否进行了张贴，再无证据印证。不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《征收土地公告办法》第三条的规定。根据《征收土地公告办法》第十四条“未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”的规定，上诉人张某有权拒绝办理补偿安置手续。综上，原静宁县国土资源局在与张某之间存在补偿安置争议，尚未妥善补偿安置时作出责令交出土地决定不具有合法性，应当予以撤销。但鉴于张某已就补偿安置提起诉讼，其补偿权益具有相应的程序予以保障，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，为不影响征收土地方案实施整体工作的开展，维护社会公共利益，可不予撤销。一审法院将责令交出土地争议作为征地补偿争议进行审理，认定事实不清，适用法律错误，判决驳回张某的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款、第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：一、撤销庄浪县人民法院（2019）甘0825行初14号行政判决；二、确认原静宁县国土资源局作出的静国土责字（2019）009号责令交出土地决定违法。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人静宁县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 马建国审 判 员 王晓良审 判 员 岳学敏 二○一九年十二月十二日法官助理 惠小娟书 记 员 刘鸿珍