辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终969号上诉人（一审原告）：鄂彦平，女，1957年7月16日出生，汉族，住址本溪市平山区。被上诉人（一审被告）：辽宁省人民政府，所在地址沈阳市皇姑区北陵大街45号。法定代表人：唐一军，该省政府省长。被上诉人（一审被告）：本溪市人民政府，所在地址本溪市石桥子高新区枫叶路188号。法定代表人：田树槐，该市政府市长。委托代理人：郭岩松，该市政府公职律师。鄂彦平因诉辽宁省人民政府（以下简称省政府）、本溪市人民政府（以下简称本溪市政府）撤销行政复议决定一案，不服沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初158号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院查明：鄂彦平于2018年8月19日通过EMS向本溪市政府邮寄政府信息公开申请表，申请公开本溪市政府对平山区政府不履行行政复议决定作出的《处理决定》。本溪市政府于2018年8月22日收到鄂彦平提交的政府信息公开申请表。2018年9月10日，本溪市政务公开工作协调小组办公室（以下简称本溪市政务公开办）作出《本溪市政务公开办依申请公开政府信息告知书》（本政依申请[2018]43号，以下简称43号告知书），告知鄂彦平申请的信息为行政复议相关信息，根据《辽宁省人民政府办公厅关于处理政府信息依申请公开工作若干问题的通知》（辽政办公开[2018]17号）文件精神，请依照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的相关规定办理。鄂彦平以邮寄的方式向省政府递交行政复议申请书。2018年11月6日，省政府收到鄂彦平邮寄的行政复议申请书。请求确认本溪市政府不告知鄂彦平政府信息是否属于公开范围、是否属于本溪市政府公开或政府信息是否存在违法；确认本溪市政府以“本溪公开办”名义答复鄂彦平申请公开的政府信息行为违法；撤销《政府信息告知书》，责令本溪市政府重新答复；对辽政办公开[2018]17号《辽宁省人民政府办公厅关于处理政府信息依申请公开工作若干问题的通知》进行合法性审查，并撤销或变更与《政府信息公开条例》相抵触的部分内容。2019年1月3日，省政府作出延期审理通知书并邮寄送达给鄂彦平。2019年1月23日，省政府作出《辽宁省人民政府行政复议决定书》，维持本溪市政府作出的43号告知书，并于同日邮寄送达鄂彦平。鄂彦平对复议决定不服，诉至法院请求：1、确认省政府维持本溪市政府不告知鄂彦平申请公开的政府信息是否属于公开范围、是否属于本机关公开或该政府信息是否存在行为违法；2、确认省政府维持本溪市政府以“本溪公开办”名义答复鄂彦平申请公开的政府信息行为违法；3、撤销“辽政行复字[2018]145号《行政复议决定书》，判令省政府重新作出复议决定；4、诉讼费由省政府负担。另查明：鄂彦平起诉时将本溪市政府列为第三人。经一审法院释明，鄂彦平同意变更本溪市政府为本案被告。一审法院认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案系经过复议案件，且复议机关决定维持原行政行为，故应当是原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。在一审法院审理中，经一审法院释明，鄂彦平同意将本溪市政府由第三人变更为本案被告，故一审法院对本溪市政府的信息公开行为及省政府的复议行为一并审查。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”故本溪市政府具有政府信息公开的法定职权。本溪市政府指定本溪市政务公开办作为政府信息公开工作机构，负责本溪市政府的政府信息公开申请工作符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”。故省政府具有作出复议决定的法定职权。《信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”《行政复议法》第二十三条第二款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第三十五条规定：“行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件。”本案中，鄂彦平所申请公开的政府信息为本溪市政府对平山区政府不履行行政复议决定作出的《处理决定》，是本溪市政府作出行政复议决定后，履行行政复议监督职责过程中所形成的材料，该材料属于行政复议的相关材料，应当按照《行政复议法》的规定进行查阅获取。故本溪市政府作出的告知鄂彦平依照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的相关规定办理的43号告知书程序合法，答复内容正确。省政府作出的《行政复议决定》维持了上述告知书，亦无不当。另，鄂彦平在复议时提出对《辽宁省人民政府办公厅关于处理政府信息依申请公开工作若干问题的通知》进行合法性审查问题，因该文件为指导性的规定，并没有作为本案政府信息告知书的直接依据，告知书的依据仍为《行政复议法》及《行政复议法实施条例》，故省政府以此为由未对该文件进行审查符合《行政复议法》的规定。对鄂彦平的诉讼请求，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回鄂彦平的诉讼请求。案件受理费50元，由鄂彦平负担。鄂彦平上诉称：一、一审判决认定事实和适用法律错误。本案案涉信息为本溪市政府在履行行政复议法定职责过程中制作的以一定形式记录、保存的信息。本溪市政府作为行政机关，在收到鄂彦平的信息公开申请后，应当告知所申请公开的信息是否属于公开范围，是否属于本机关公开，对于能够公开的应当提供。本溪市政府及省政府以“本溪市政府作出行政复议决定后，履行行政复议监督职责过程中形成的材料”为由，拒绝公开案涉政府信息于法相悖。一审法院判决予以支持，认定事实及适用法律错误。二、一审判决遗漏当事人并对省政府未依法提供证据进行判决，严重违反法定程序。被诉行政机关负责人未出庭应诉，也未提供相应工作人员和载明工作人员职务等信息的合法的授权委托证明文件。综上，请求：一、撤销一审判决并依法改判：1、确认省政府维持本溪市政府不告知鄂彦平申请公开的政府信息是否属于公开范围、是否属于本机关公开或该政府信息是否存在行为违法；2、确认省政府维持本溪市政府以“本溪公开办”名义答复鄂彦平申请公开的政府信息行为违法；3、撤销“辽政行复字[2018]145号《行政复议决定书》，判令省政府重新作出复议决定。二、诉讼费用由省政府承担。省政府未向本院提交书面答辩意见。本溪市政府答辩称：本溪市政务公开办于2018年8月22日收到鄂彦平提交的政府信息公开申请表等材料，要求公开“本溪市政府对平山区政府不履行行政复议决定作出的《处理决定》”。本溪市政务公开办于2018年9月10日向鄂彦平作出了43号告知书，告知鄂彦平申请的信息为行政复议相关信息，根据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的相关规定办理。1、根据《信息公开条例》第四条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。本溪市政务公开工作协调小组是中共本溪市委、本溪市政府同意成立，本溪市政务公开办设在市政府办公厅，负责本溪市政府信息公开的日常工作。本溪市政务公开办依法向鄂彦平答复本溪市政府的政府信息公开申请工作，并无不当。2、根据《信息公开条例》第十七条规定，对于应当公开的政府信息，如属于法律、法规对其公开权限另有规定的，应当从其规定。在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别规定。《行政复议法》及《行政复议法实施条例》专门规定了查阅制度、听证制度、文书制度及送达制度，鄂彦平通过这些制度可以充分获取有关行政复议案件材料。因此，本溪市政务公开办告知鄂彦平依照法律、法规的特别规定办理的行政行为事实清楚、证据充分。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为本溪市政府作出的43号告知书及省政府作出的行政复议决定是否符合法律规定。当时适用的《信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。《行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。《行政复议法实施条例》第三十五条规定，行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件。本案中，鄂彦平所申请公开的信息为本溪市政府对平山区政府不履行行政复议决定作出的《处理决定》，该信息是本溪市政府作出行政复议决定后，履行行政复议监督职责过程中所形成的材料，该材料属于行政复议程序的相关材料，鄂彦平应当按照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定进行查阅获取。故本溪市政府作出的43号告知书，告知鄂彦平依照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的相关规定办理，程序合法，答复内容正确。省政府作出的行政复议决定维持上述告知书，亦无不当。关于鄂彦平主张一审法院遗漏案件当事人的上诉理由。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。根据上述规定，一审法院未将本溪市政务公开办列为本案当事人并无不当。关于鄂彦平主张行政机关负责人未出庭应诉问题。虽然《行政诉讼法》第三条第三款规定了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，但同时亦规定了“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。本案中，本溪市政府向一审法院提交了法定代表人不能出庭应诉的情况说明，本溪市政府及省政府亦提交授权委托书委托了解案件相关事实的公职律师及复议机构工作人员作为委托代理人，符合《行政诉讼法》的规定，鄂彦平的此点上诉理由亦没有法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。鄂彦平的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鄂彦平负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  武 江审判员  徐桂伶二〇一九年十二月二十七日法官助理李鑫书记员鞠林