河南省潢川县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1526行初82号公益诉讼起诉人潢川县人民检察院。被告潢川县市场监督管理局。住所地潢川县三环路行政区，组织机构代码：11411526MB193258XD。法定代表人李运，男，该局局长。委托代理人叶红涛，男，该局工作人员，代理权限是一般代理。委托代理人陈中江，男，河南天宾律师事务所律师，代理权限是特别授权。潢川县人民检察院以潢川县市场监督管理局对本县白大山自来水厂、巨星纯净水厂等相关纯净水生产企业未按规定取得食品生产许可证即从事食品生产活动的违法行为不履行监管职责的行为违法为由，于2019年12月2日以潢检行公［2019］41152600025号行政公益起诉书提起行政公益诉讼，本院于2019年12月6日受理后依法组成七人合议庭于2019年12月31日公开开庭进行了审理，公益诉讼起诉人潢川县人民检察院指派检察员尹思泉、助理检察员宋锐建出庭，被告潢川县市场监督管理局委托代理人叶红涛、陈中江到庭参加诉讼，现已审理终结。公益诉讼起诉人潢川县人民检察院诉称，该院在履行职责时发现，潢川县市场监督管理局对辖区内桶装饮用水生产企业未按规定取得食品生产许可即从事食品生产活动的违法行为不依法履行监管职责，致使社会公共利益遭受损害。2017年6月，潢川县原食品药品监督管理局对辖区内桶装饮用水生产企业进行了专项检查，发现潢川县白大山自来水厂、潢川县巨星纯净水厂等企业存在未取得食品生产许可即从事食品生产活动的违法行为，涉嫌违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可”的规定。后该局对这两家水厂分别立案调查，并作出行政处罚决定，处罚内容均为没收违法生产的食品（桶装饮用水）以及用于违法生产的设备，并处五万元的罚款。潢川县白大山自来水厂、潢川县巨星纯净水厂分别缴纳了五万元罚款，但潢川县原食品药品监督管理局未将这两家桶装水生产企业用于违法生产的设备予以没收。2019年9月，本院在履行职责时发现，这两家桶装水生产企业在仍未取得食品生产许可证的情况下，继续从事桶装饮用水的生产，潢川县市场监督管理局未对上述两家桶装水生产企业的违法生产行为采取有效监管措施，放任其继续生产。本院于2019年9月5日向潢川县市场监督管理局送达了潢检行公［2019］41152600025号检察建议书，建议潢川县市场监督管理局依法履行食品安全监督管理责任，强化有效监管措施，加大监管力度，切实维护好社会公共利益。2019年11月1日，潢川县市场监督管理局以潢市文（2019）90号文书书面回复本院，主要内容为：一、全县桶装饮用水生产行业形势严峻，桶装饮用水生产企业持证率低；二、考虑到桶装饮用水生产企业厂房、设施设备、功能布局及技术要求等方面的整改完善需要一段时间，该局从实际情况出发，决定给予企业半年时间来满足改扩建及融资需要，同时对条件符合的生产企业采取针对性的帮扶措施，全方位给予指导办证；三、立即对桶装饮用水生产企业负责人进行责任约谈，督促其整改，对其再次强调须经许可后方能从事食品生产；加强事中监管，加强日常监管频次；最后对于在该局规定的期限内未积极采取措施且未申请办证的企业按照法律法规的要求依法从重处罚。本院根据潢川县市场监督管理局回复进行了跟进调查，发现除潢川县白大山自来水厂、潢川县巨星纯净水厂仍在未取得食品生产许可情况下，继续从事生产桶装饮用水的活动外，潢川县利民饮用水有限公司、白玉泉纯净水厂等无证生产的桶装饮用水仍在市场上销售，同时，本院还查明，相关桶装水生产企业另存在一些共性问题，如生产的桶装水成品标识上无生产日期，生产人员不能出示健康证，无进货查验记录和出场检验记录等，潢川县市场监督管理局对其辖区内桶装水生产企业未依法履行食品安全监督管理职责，导致桶装饮用水市场存在安全隐患，侵害了社会公共利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第五条第二款、第二十一条第三款之规定，向你院提起行政公益诉讼，请求判令：潢川县市场监督管理局对辖区内桶装水生产企业依法履行食品安全监督管理职责。公益诉讼起诉人潢川县人民检察院为证明其主张，向本院提交如下证据材料：一、第一组证据：潢川县市场监督管理局的法定职责。（一）《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款：县级以上人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区城的食品安全监督管理工作。（二）《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款：国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可，但是销售食用农产品，不需要取得许可。（三）《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款：违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。（四）食药监总局《食品生产许可证管理办法》第二条第一款：在中华人民共和国境内，从事食品生产活动，应当依法取得食品生产许可。（五）食药监总局《食品生产许可证管理办法》第五十条：未取得食品生产许可从事食品生产活动的，由县级以上地方食品药品管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定给子处罚。（六）中共潢川县委、潢川县人民政府关于印发《潢川县机构改革方案》的通知（潢发【2019】1号）。（七）中共潢川县委办公室、潢川县人民政府办公室关于印发《潢川县市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（潢办【2019】34号）。（八）潢川县食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定。（九）潢川县工商管理和质量技术监督局主要职责内设机构和人员编制规定。上述法律法规和有关证据证明：潢川县市场监督管理局作为潢川县人民政府食品安全行政主管部门，对辖区内的桶装饮用水生产企业无食品生产许可证生产桶装饮用水的行为具有监督管理职责。二、第二组证据：潢川县市场监督管理局未依法履职的证据。（一）2016年8月25日，潢川县食品药品监督管理局约谈桶装饮用水生产企业会议记录、潢川县食品药品监督管理局对无证生产桶装水企业下达的行政处罚决定书、潢川县人民法院（2018）豫1526行审106号行政裁定书。该部分证据证明我院在履行职责过程中发现该案线索。（二）潢川县人民检察院检查笔录及拍摄照片。主要证明：2019年9、10月，我院对潢川县巨星纯净水厂、潢川县白玉泉纯净水厂进行现场检査时，发现这两个桶装饮用水厂都有日常生产痕迹。（三）调查笔录。1、对李本胜调查笔录。主要证明：2019年8、9月份，潢川县巨星纯净水厂在无食品生产许可证的情况下，生产桶装饮用水。2、对刘金杰调查笔录。主要证明：2019年9月份，潢川县白玉泉纯净水厂在无食品生产许可证的情况下，生产桶装饮用水。3、对王丽、周新峰的调查笔录。主要证明：截止2019年9月，潢川县白大山纯净水厂在无食品生产许可证的情况下，生产桶装饮用水。（四）《饮料生产许可审查细则（2017）版》包装饮用水生产许可审查要求食品安全国家标准、包装饮用水生产卫生规范。主要证明：桶装饮用水生产企业应达到卫生要求，其申请食品生产许可证也应达到相关标准。该部分证据证明2019年9月潢川县巨星纯净水厂、潢川县白大山水厂、潢川县白玉泉纯净水厂等桶装水生产企业在未取得食品生产许可证情况下，从事桶装饮用水生产，潢川县市场监督管理局未依法履行监管职责。三、第三组证据：潢川县人民检察院依法履行行政公益诉讼的诉前程序的证据。（一）潢川县人民检察院潢检行公【2019】4152600025号立案决定书；（二）潢川县人民检察院潢检行公【2019】41152600025号检察建议；（三）潢川县市场监督管理局签收【2019】41152600025号检察建议书的送达回证。该部分证据证明：本院在履行职责中发现，潢川县市场监管局对潢川县白大山纯净水厂、潢川县巨星纯净水厂、潢川县白玉泉纯净水厂无食品生产许可证生产桶装饮用水的违法行为未依法履行监管职责，本院于2019年9月4日就潢川县市场监督管理局不依法履行职责案立案调查，于9月5日，潢川县人民检察向潢川县市场监督管理局发出诉前检察建议，建议其依法履行食品安全监督管理责任，强化有效监管措施，加大监管力度，切实维护好社会公共利益。潢川县人民检察院已履行行政公益诉讼的诉前程序。四、第四组证据：关于潢川县市场监督管理局在回复检察建议书后仍未依法履行监管职责的证据。（一）潢川县市场监督管理局的书面回复。主要证明：潢川县市场监督管理局自认潢川县桶装饮用水生产企业持有食品生产许可证的持证率低，其在收到检察建议书至书面回复本院时仍未对潢川县境内桶装饮用水生产企业无证生产桶装饮用水的行为进行依法监督管理。（二）潢川县人民检察院勘验检查笔录和现场照片，主要证明：2019年11月22日，潢川县巨星纯净水厂在无证生产桶装纯净水，且厂内卫生环境较差、未区分功能区，生产不符合规范。（三）潢川县人民检察院检查笔录及拍摄的视频。主要证明：2019年11月22日，潢川县巨星纯净水厂在无证生产桶装纯净水，且厂内卫生环境较差、未区分功能区，生产不符合规范。（四）调查笔录。1、对夏红调查笔录。主要证明：2019年11月份，潢川县巨星纯净水厂在无证生产桶装纯净水。2、对杨俊超、闵松、卢文静、张浩乾、陈强的调查笔录。主要证实：白大山牌纯净水、美菱牌纯净水、晶洁牌纯净水、巨星牌纯净水在潢川县市场上销售。（五）相关单位出具的用水证明。主要证明：白大山牌纯净水、美菱牌纯净水、晶洁牌纯净水、巨星牌纯净水在潢川县市场上销售。该部分证据证明：潢川县市场监督管理局书面回复本院后，本院进行了跟进调查，调查发现潢川县境内的桶装饮用水生产企业仍在无证生产，潢川县市场监督管理局仍未对辖区内桶装饮用水生产企业依法履行食品安全监督管理职责、导致潢川县装饮用水市场存在安全隐患、侵害了社会公共利益。被告辩称，其在庭审前已经全面履行了职责，查封了所有未办理许可证的桶装水企业的生产设备。请求法院驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。为证明其已依法履行食品安全监督管理职责，被告潢川县市场监督管理局在法定举证期限内，向本院提交了如下证据：1、被告统一社会信用代码证及任命书，证明被告主体资格的事实；2、关于对潢川县桶装水生产企业实施专项治理措施的方案、行政约谈、整改等类型职责的文件、资料。证明潢川县市场监督管理局在收到潢川县人民检察院《检察建议书》后，制定专项治理方案、召开饮用水生产企业监督培训、对饮用水生产企业进行约谈及饮用水生产企业整改的报告，证明被告依法履行职责的事实；3、对潢川县白大山水厂、巨星水厂、利民水厂、白玉泉水厂实施行政措施（查封、扣押），责令改正等证据。证明潢川县市场监督管理局依照法律规定，对《检察建议书》所列违法生产企业，依法对桶装水生产企业未取得《饮料生产许可证》等不符合食品安全和产品标准要求的企业采取查封、扣押、责令改正等行政措施，履行了食品安全监督管理职责的事实；四、对传流店李盛芳纯净水厂、付店冰泉纯净水厂、伞陂佳美纯净水厂、潢川奇美纯净水厂实施行政措施（查封、扣押），责令改正等证据。证明潢川县市场监督管理局依照法律规定，依法对辖区内桶装水生产企业未取得《饮料生产许可证》及不符合食品安全和产品标准要求的所有企业全部采取查封、扣押、责令改正等行政措施，履行了食品安全监督管理职责的事实。对公益诉讼起诉人提交的证据，被告当庭发表如下质证意见：第一组证据：对相关部门规章没有异议。第二组证据：拍摄照片，1、该照片清楚显示被告已经对该设施设备进行了查封。2、对方有成品说明水厂在设施设备查封的情况下又违法生产，只能证明被告监管没有及时到位，不能证明被告没履行职责。第三组证据：调查笔录没有异议。第四组证据：有异议，从建议书中和提供的证据来看，被告已经履行相应的职责。对被告潢川县市场监督管理局提交的证据，公益诉讼起诉人潢川县人民检察院当庭发表了如下质证意见：对被告提交的证据真实性无异议，但认为该证据无法证明被告完全履职。本院向法院提起公益诉讼前部分企业还在无证生产，大部分证据都是在提起诉讼之后，不能证明被告完全履职。且社会公共利益仍处于受侵害状态。经庭审质证，本院对公益诉讼起诉人及被告的证据作出如下认证：公益诉讼起诉人提供的证据符合证据的真实性、合法性、关联性原则，本院确认可以作为定案依据使用。被告提供的证据涉及事实问题与本院一致的，本院予以采信。经审理查明，潢川县人民检察院在履行职责中发现潢川县市场监督管理局未依法履行食品安全监督管理职责，辖区内的桶装水生产企业多数均未办理生产许可手续而从事桶装水生产、销售。2019年9月5日，潢川县人民检察院向潢川县市场监督管理局送达了潢检行公［2019］41152600025号检察建议书，督促其依法履行职责。2019年11月1日，潢川县市场监督管理局作出的潢市文（2019）90号文书中称，已积极采取了多项措施对桶装饮用水生产企业进行监管，履行了法定职责。但潢川县人民检察院经回访复查，认为被告仍未全面、有效的依法履行职责，社会公共利益仍处于受侵害的状态。由此成诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。本案中，公益诉讼起诉人潢川县人民检察院向被告发出检察建议书后，至公益诉讼起诉人向本院提起行政公益诉讼时，涉诉部分桶装水生产企业未办证生产的问题仍然存在，公共利益仍处于受侵害状态，公益诉讼起诉人潢川县人民检察院向本院提起行政公益诉讼，符合法律规定。《中华人民共和国食品安全法》第二条规定：“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）……”；第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”。第一百五十条规定：“本法下列用语的含义：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品……”。根据以上相关法律授权和县机构编制委员会的文件规定，被告对辖区内的食品生产、加工企业具有质量安全监督管理的法定职责。被告在收到检察建议书后虽加强了监管，采取了查封等强制措施，督促各涉案企业进行整改，取得了一定效果。但本院注意到，上述行为系在公益诉讼起诉人起诉之后、开庭之前作出，案涉企业的共性问题未得到解决。且行政强制措施有其局限性和时效性，县域内桶装水企业的规范管理是一个长期的过程，上述措施的实施并不足以认定被告的管理目的已经实现，社会公共利益仍有受损害的可能，故本院对被告辩称的其已经依法履行职责完毕请求驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求的意见不予采纳。另查，被告未在法定的2个月期限内就检察建议作出回复、截至开庭时仍有企业无证生产、销售桶装纯净水，社会公共利益仍处于受侵害状态，应视为被告未依法全面及时履行职责。行政公益诉讼制度设立的核心价值在于通过对行政行为的司法审查，责令行政机关依法全面、及时履行职责，迅速有效地消除公共利益受侵害状态，公益诉讼起诉人就本案诉称的理由均能成立，本院予以支持。综上，公益诉讼起诉人请求判令被告潢川县市场监督管理局对辖区内桶装水生产企业依法履行食品安全监督管理职责的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：责令被告潢川县市场监督管理局继续履行法定职责，在本判决生效后三个月内完成对辖区内桶装水企业无证生产、销售的安全质量监督管理工作。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  李智勇审 判 员  吴 琪审 判 员  肖 燕人民陪审员  尚再勇人民陪审员  王道德人民陪审员  黄守志人民陪审员  王金云二〇一九年十二月三十一日书 记 员  彭姣姣