重庆市江北区人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0105行初182号原告陈卓，男，汉族，1977年4月9日出生，住重庆市江北区。委托代理人段学安，重庆锋语律师事务所律师。被告重庆两江新区建设管理局，住所地重庆市渝北区金渝大道68号新科国际。法定代表人付文元，局长。负责人郑勇，重庆两江新区建设管理事务中心主任。委托代理人向阳，男，重庆两江新区建设管理局工作人员。委托代理人吕林，重庆坤源衡泰律师事务所律师。第三人重庆中交西南置业有限公司，住所地重庆市渝北区洪湖东路9号901号，统一社会信用代码91500000MA5U4FB49N。法定代表人余勇，董事长。委托代理人陶瑞，上海市建纬（重庆）律师事务所律师。原告陈卓不服被告重庆两江新区建设管理局（简称两江新区建管局）竣工验收备案登记一案，于2019年4月25日向重庆市渝北区人民法院提起行政诉讼。该院立案后，向重庆市第一中级人民法院（简称市一中法院）报请指定管辖。市一中法院于2019年5月27日作出（2019）渝01行辖173号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2019年7月5日立案，并于同月9日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因重庆中交西南置业有限公司（简称中交公司）与本案具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告陈卓及其委托代理人段学安，被告两江新区建管局的负责人郑勇和委托代理人向阳、吕林，第三人中交公司的委托代理人陶瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告两江新区建管局于2018年12月13日向第三人中交公司颁发两江新区建竣备字〔2018〕0299号《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》（简称《备案登记证》），载明：根据《建设工程质量管理条例》《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》及重庆市有关规定，本工程竣工验收备案文件齐全、符合要求，予以备案。工程名称为中交·中央公园项目（C104-1/02、C105-1/03、C107-1/02）一标段施工总承包工程一期，本次备案C104地块X-X#楼、X-X#楼、X-X#楼、X#、X#、X#、地下室；工程地址为两路组团；工程规模为29660.15平方米、3539.18万元；主体结构类型为框架剪力墙结构；竣工验收时间为2018年12月5日；设计合理使用年限为50年；建设单位为中交公司；勘察单位为重庆川东南地质工程勘察设计院；设计单位为浙江绿城建筑设计有限公司；施工单位为重庆渝发建设有限公司；监理单位为重庆康盛监理咨询有限公司。原告陈卓诉称，原告购买了中交·中央公园项目C104-1/02地块1-3#楼栋房屋。原告收到接房通知后，发现房屋外墙存在以墙漆代替石材等问题。小区物业于2019年3月20日发出整改通知，第三人才开始整改。但是，被告在第三人尚未整改完毕前于2018年12月向第三人颁发《备案登记证》，没有事实和法律依据，程序违法。请求撤销被告向第三人颁发的《备案登记证》。在开庭审理前，原告向本院提供了以下证据，并经当庭质证：1.《重庆市预购商品房买卖合同登记备案证明》、结婚证；2.《备案登记证》；3.市长公开信箱回复记录截图三份；4.渝规两江函〔2019〕51号《重庆市规划局两江新区分局关于中交104地块相关问题的回复意见》；5.关于中交中央公园104地块整改施工的温馨提醒、案涉地块楼栋整改现场照片（4张）；6.建筑施工图轴立面图；7.交房通知书。原告提供第1-7项证据拟证明如下事实：（1）原告主体适格；（2）被告于2018年12月颁发备案登记证，竣工验收时间为2018年12月5日；（3）第三人擅自变更地下室局部剪力墙轴线位置，重庆市规划局两江新区分局（简称两江新区规划分局）在竣工核实时就外立面材料问题向第三人提出整改，第三人于2019年3月才开始整改；（4）按照建设工程规划许可，1—4层楼外立面为浅黄色，1楼整层外立面为石材，5层楼外立面为深色，目前C104仍未按许可证完成整改；（5）被告于2019年1月就原告提出外墙石材问题进行回复时便已知道第三人用墙漆代替石材，却仍然回复第三人是按图施工。被告两江新区建管局辩称，竣工验收合格并不以备案为生效要件。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》和《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，被告收到第三人报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，作出备案登记行为，对原告的权利义务不产生实际影响。故原告的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。被告具有颁发《备案登记证》的法定职权，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，且已就原告投诉和反映的问题，向第三人送达《工程质量整改通知书》，并给予行政处罚，符合法律规定。请求驳回原告的诉讼请求。在法定期限内，被告向本院提供了以下依据、证据，并经当庭质证：建设工程竣工验收备案资料清单及建设工程竣工验收备案申请书、重庆市建设工程竣工验收报告、重庆市房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书、建设工程施工图审查意见、勘察文件质量检查报告、设计文件质量检查报告、单位（子单位）工程施工质量竣工检查报告、单位（子单位）工程施工质量竣工评估报告、建筑工程施工许可证、建设工程竣工规划核实确认书、建设工程竣工验收消防备案受理凭证、建设工程竣工验收消防备案表、重庆市建设工程质量保修书，以及配套费、人防费完清情况表，重庆市新建商品房屋使用说明书、新建商品房屋质量保证书等备案文件；2.工程质量整改通知书、工程质量整改进度汇报、工程质量问题整改回复单及照片、中交中央公园项目X地块X-X#、X-X#、X#～X#楼首层外立面幕墙工程验收会议纪要；3.立案审批表、责令（限期）改正通知书、行政处罚决定；4.重庆市规划局两江新区分局对投诉业主的回复；5.《建设工程质量管理条例》《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》《重庆市人民代表大会常务委员会关于重庆两江新区行政管理事项的决定》。被告提供第1—4项证据拟证明：（1）第三人报送的竣工验收备案文件经验证齐全，被告作出备案行为合法；（2）针对原告反映的问题，被告责令第三人进行了整改，并对相关违法行为进行了处罚；（3）在竣工验收程序中，对涉案项目外墙使用墙漆替代石材问题的处理，属于规划部门的职责。第三人述称，同意被告的答辩意见。第三人使用墙漆代替石材并非出于主观恶意，而是因为国家环保收紧政策所致。外墙材料的替换对房屋整体质量、使用功能并无实质影响。第三人在2019年6月已经完成了外立面整改工作，根据行政行为比例性原则，不应当撤销被告的行政行为。第三人严格按照法律程序，提交全部备案登记所需材料，依法取得《备案登记证》。原告混淆了竣工验收程序与竣工验收备案程序。请求驳回原告的诉讼请求。在开庭审理前，第三人向本院提交了案涉项目整改后的51张照片，并经当庭质证，拟证明第三人已经完成外立面整改工作。经庭审质证，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对第1项证据没有异议。对第2项证据无异议，但不能达到原告的证明目的。对第3—4项证据予以认可，但不能达到原告的证明目的。对第5项证据的真实性没有异议，证明第三人按照被告的要求进行了整改，不能达到原告的证明目的。对第6项证据的真实性没有异议，但与本案无关，不能达到原告的证明目的。对第7项证据的真实性予以认可，但不能达到原告的证明目的。第三人对原告提供证据的质证意见与被告一致。原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对第1项证据的真实性予以认可，但达不到被告的证明目的。具备申请资料并不意味着被告的备案行为合法。案涉项目在竣工验收之前就存在利用墙漆替代石材、擅自变更剪力墙位置等行为。被告依法作为竣工联合验收的主办部门，在联合验收过程中并未提出整改等要求，而是直接在工程与设计图纸不符的情况下颁发《备案登记证》，没有事实和法律依据，程序违法。对第2—3项证据的真实性予以认可，说明案涉项目确实存在原告所述的问题，本应在被告主持的竣工联合验收时被发现，但被告仍然向第三人违法颁证。在规划核实时，规划部门已经向第三人提出了整改意见，按照相关法律未整改完毕不得通过联合验收。对第4项证据的真实性予以认可，但是不能达到被告的证明目的。根据《重庆市房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收管理办法》第五条等规定，被告作为联合验收的主办部门和备案登记证的颁证机关，应对其违法行为承担责任。第三人对被告提供证据的真实性、合法性和关联性均无异议。原告对第三人提供的证据发表如下质证意见：对证据的真实性予以认可。根据该组照片，虽然1—4楼外立面整改完毕，1楼外立面为石材，但5楼外立面颜色并未整改。被告对第三人提供证据的真实性、合法性和关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的第1－5项证据、被告提供的第1－4项证据、第三人提供的证据与本案有关联，内容客观真实，收集程序合法，本院依法予以确认。原告提供的第6－7项证据与本案无关，本院依法不予确认。经审理查明，陈卓与王雪梅于2016年9月8日登记结婚。之后，王雪梅向中交公司购买位于重庆市两江新区两路组团C标准分区C104-1/02号宗地X-X-X-X-X成套住宅，并办理重庆市预购商品房买卖合同登记备案。中交·中央公园项目系中交公司开发建设，其中的C104地块X-X#楼、X-X#楼、X-X#楼、X#、X#、X#、地下室于2018年12月5日予以竣工验收。2018年12月13日，中交公司向两江新区建管局申报建设工程竣工验收备案，一并提交建设工程竣工验收备案申请书、重庆市建设工程竣工验收报告、重庆市房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书、建设工程施工图审查意见、勘察文件质量检查报告、设计文件质量检查报告、单位（子单位）工程施工质量竣工检查报告、单位（子单位）工程施工质量竣工评估报告、建筑工程施工许可证、建设工程竣工规划核实确认书、建设工程竣工验收消防备案受理凭证、建设工程竣工验收消防备案表、重庆市建设工程质量保修书，以及配套费、人防费完清情况表，重庆市新建商品房屋使用说明书、新建商品房屋质量保证书等备案文件。两江新区建管局收到后，于当日向中交公司颁发《备案登记证》。另查明，2019年1月31日，市长公开信箱就“渝北区中交中央公园104地块”问题作出回复，载明：C104地块车库、公共走道、户内不存在大面积漏水、渗水及积水现象，只有天棚个别点位有渗漏，现已责令建设单位整改。2019年3月8日，市长公开信箱就“中交中央公园项目勾结两江新区规划部门违规审批‘不计容的住宅产权’，违法改变土地使用性质”问题作出回复；2019年3月27日，两江新区规划分局作出渝规两江函〔2019〕51号《重庆市规划局两江新区分局关于中交104地块相关问题的回复意见》。两项回复均载明：经两江新区规划分局核实，在竣工核实时，C104地块楼栋局部石材未实施到位。两江新区规划分局已要求建设单位立即整改。2019年3月18日，重庆两江新区建设工程质量监督站作出渝两江质监（改）第（2019004）号《工程质量整改通知书》，要求中交公司于2019年6月20日前对C104地块楼栋局部石材未按图纸实施到位的问题进行整改。2019年4月9日，两江新区建管局作出（渝两江建）责改〔2019〕第156号《责令（限期）改正通知书》，载明：中交公司擅自更改中交中央公园C104地块项目设计文件向施工单位提供虚假图纸，造成施工现场局部未按备案图纸施工。1.一层外墙局部石材未按图纸实施；2.将部分地下室挡土侧墙外移，并将挡土侧墙外移形成的空间采取砌筑墙体的方式进行了封闭。责令中交公司改正上述违法行为。2019年6月11日，两江新区建管局作出（渝两江）建罚〔2019〕第156号《行政处罚决定书》，载明：中交公司在中交中央公园C104地块项目建设过程中，擅自实施了未经审查的设计文件，一楼外墙局部石材擅自变更为涂料的设计文件未按规定经图审机构审查，地下室局部轴线位置剪力墙擅自变更的设计文件未按相关规定经图审机构审查，违反了《建设工程质量管理条例》第十一条第二款规定，决定对其罚款50万元。2019年6月22日，中交公司向重庆两江新区建设工程质量监督站提交《工程质量问题整改回复单》（附工程验收会议纪要），对局部石材未按图纸实施的问题整改完毕，并通过验收。2019年7月10日，市长公开信箱就“中央公园C104地块中存在地下违建和大量不明空腔情况”的问题作出回复，载明：经两江新区规划分局核实，中交公司在C104地块项目实施过程中擅自变更地下室局部剪力墙轴线位置，变更的设计文件未经图审，将地下室局部剪力墙轴线向房屋外侧移动，并在原剪力墙轴线位置砌筑了墙体。两江新区建管局已经根据《建设工程质量管理条例》相关规定，对中交公司进行了行政处罚，对施工单位和监理单位进行了约谈，并责令中交公司对C104地块有挡墙外移的相关楼栋进行了结构安全鉴定，鉴定结果为建筑结构能满足安全使用要求。本院认为，根据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第一条、第三条、第四条的规定，竣工验收备案是建设行政主管部门在其行政区域内对房屋建筑的工程质量实施管理的行政行为，其内容是由建设单位向建设行政主管部门报告建筑工程完成验收情况，由建设行政主管部门予以备案，以供检查和监督。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条和《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条、第八条的规定，竣工验收备案不仅要对建设单位提交的竣工验收备案文件进行存档，还要对备案文件进行审查，以确保建设单位在竣工验收过程中没有违反国家有关建设工程质量管理规定，目的是加强对房屋建筑工程质量的监管。如果建设行政主管部门不依法进行竣工验收备案，无疑会对房屋建筑工程的监管留下隐患，侵犯房屋购买者的合法权益。因此，原告有权对被诉备案登记行为提起行政诉讼。被告认为该行为不属于行政诉讼受案范围，于法无据，本院依法不予支持。根据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款的规定，被告作为两江新区建设主管部门负责辖区内房屋建筑工程的竣工验收备案工作，具有对第三人递交的竣工验收文件进行备案的行政职权。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定：“建设单位自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》”。同时，国务院国发〔2003〕5号《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》第76项规定，房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案已由“核准性备案”变更为“告知性备案”。故建设工程竣工验收备案仅对备案文件的完整性，是否符合备案登记的条件进行审查，不进行实质审查。第三人于2018年12月5日完成竣工验收，于同月13日向被告申请竣工验收备案，并递交相应的文件。被告依法对第三人提交的文件进行审查，且未发现在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为，遂作出了《备案登记证》，符合《建设工程质量管理条例》第四十九条、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，尽到了法定的审查义务。现被告针对第三人的违法行为进行了行政处罚，且已责令第三人整改到位，故原告要求撤销《备案登记证》的诉讼请求于法无据，本院依法不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈卓的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告陈卓承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  江朝丽人民陪审员  肖述人人民陪审员  陈 刚二〇一九年十二月三十一日法官 助理  王明辉书 记 员  杨俊逸