贵州省遵义市播州区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0321行初438号原告习水县驰宇生态农业开发有限公司。住所地：贵州省遵义市习水县马临工业经济区五一村。统一社会信用代码：91520330308898371E。法定代表人罗安猛，经理。委托代理人汪自勇、高慧琴，贵州千马律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告习水县综合行政执法局。住所地：习水县东皇办事处府东路。统一社会信用代码：11520330775314500J。法定代表人王俊，局长。出庭负责人颜俊义，副局长。委托代理人陆韬，该局工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人宋波，贵州鸿志律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告习水县驰宇生态农业开发有限公司（以下简称：驰宇生态农业公司）不服被告习水县综合行政执法局（以下简称：习水综合执法局）作出的（2019）习综执行罚决01字第12号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月16日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告驰宇生态农业公司委托代理人汪自勇、高慧琴，被告习水综合执法局出庭负责人颜俊义、委托代理人陆韬、宋波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年1月29日作出（2019）习综执行罚决01字第12号《行政处罚决定书》，认定驰宇生态农业公司于2017年8月开始占用五一村集体土地建设马临鹿鼎公园水上乐园冲浪区，于2018年4月建设完成，占地面积4.8亩，占地为集体土地。违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第二款和第四十四条第二款之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出行政处罚：1、责令习水县驰宇生态农业开发有限公司退还非法占用的4.8亩集体土地；2、限期30日内拆除在非法占用的4.8亩集体土地上新建的建（构）筑物；3、处罚款人民币叁万贰仟元整（小写：32000.00元）。原告驰宇生态农业公司诉称，请求法院判决：1、撤销被告于2019年1月29日作出的（2019）习综执行罚决01字第12号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告系从事农业农场经营者，2019年1月29日，被告在未经任何告知的情形下，向原告作出（2019）习综执行罚决01字第12号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的4.8亩集体土地，限期30日内拆除在非法占用的4.8亩土地上新建的建筑物，并处人民币32000元罚款。原告认为，被告作出的上述处罚决定认定事实不清，证据不足，程序严重违法，适用法律错误。为此，为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求人民法院支持原告的诉讼请求。原告为证明其诉讼请求向本院提交了下列证据、依据：1、招商引资协议和申请，证明四原告实施的项目是在2014年6月13日经招商协议引进的，原告是基于习水县政府行政行为的合理信赖原则进行的投资，虽然非法占用土地，但是有客观因素和历史原因，被告作出的处罚决定缺少合法性；2、习发改农经[2014]19号、[2017]2号《关于习水县驰宇生态农业观光产业园区建设项目备案的通知》，习农牧复[2014]7号、习农复[2019]2号批复，证明原告虽然土地手续不全，但是经过很多单位同意的，具有一定的合法性；3、习自然资备[2019]1号批复，证明原告是有合法的建设用地手续的，且本案的行政处罚行为虽是被告作出，但其行使的是自然资源局的职权，可以看出被告作出的处罚决定缺乏合理性；4、2017年12月1日的用地申请及土地勘测图斑、马临国土所的审核意见，证明在2017年原告向本案自然资源局提出用地申请，但自然资源局没有在规定时间内答复，责任不在原告，而在土地的实际拥有者习水县自然资源局；5、《贵州省委省人民政府关于推进城市执法体制改进城市管理工作的文件》，6、2015年12月24日《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，证明省人民政府没有授权将土地行政执法的职权纳入综合执法局的职责范畴。7、领导调研的照片及拆迁前后的照片，证明原告方的项目是得到了支持的，被告的行政行为不具有合法性。被告习水县综合行政执法局辩称，一、答辩人具备本案行政处罚的主体资格。根据习水县人民政府印发的《习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》（简称“三定方案”），确定了答辩人具备本案的行政处罚权。二、本案行政处罚程序合法。答辩人于2018年11月13日接到习水县国土资源局案件移送函及相应初步证据后，得知被答辩人可能涉嫌违法占地行为，就安排执法人员到被答辩人处实地勘察了解情况。经了解，被答辩人并未有合法用地手续，因此，答辩人依法向被答辩人送达了本案的立案通知书以及行政处罚告知书，告知了被答辩人依法享有的陈述、申辩权，并根据查明的事实对被答辩人作出了行政处罚决定，以上程序符合行政处罚法的规定。三、本案行政处罚认定事实清楚，证据确实充分。经调查，被答辩人在未取得合法用地手续的情况下，非法占用土地4.8亩，并违法修建建（构）筑物进行经营，以上违法事实有习水县国土局移交的相关证据、被答辩人的调查笔录和现场检查（勘验）记录，能证明被答辩人违法占用土地并违法修建建（构）筑物的行为。四、本案行政处罚适用法律正确。基于以上违法事实，被答辩人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”之规定，构成违法占地行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，答辩人对其违法占用土地按照每平方米10元的标准进行行政处罚符合法律规定。综上所述，答辩人作出的（2019）习综执行罚决01字第12号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，因此，请求驳回被答辩人的诉讼请求。被告向本院提交了下列证据、依据：第一组：1、《习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责机构和人员编制规定》，证明被告具备行政处罚权；第二组：2、习水县国土资源局习国土资函【2018】263号案件移送函、调查笔录、卫星图片，证明习水县国土资源局作为土地行政管理部门，在初查后，认为原告涉嫌违法占地，将该案移送给被告依法处理的事实；3、习水县综合执法局（2018）习综执立字第140号立案审批表、立案通知书及送达回证，（2019）习综执行罚告01字第12号行政处罚告知书及送达回证，证明被告按照程序送达了相关的文书，并依法告知了原告陈述申辩权；第三组：4、询问通知书以及询问笔录，贵州万源测绘有限公司《鹿鼎公园景区工程勘测定界技术报告书》、行政执法现场检查（勘验）记录现场照片，证明原告违法占用土地4.8亩的事实；5、习水县国土资源局《关于综合执法局请求相关案件材料的复函》，证明原告所占用土地的土地利用总体规划情况和所占用土地的性质，被告根据复函内容，确定了原告占用的土地未在土地利用规划的范围内，才根据土地管理法的规定作出处罚；第四组：6、习水县综合行政执法局《案件调查终结报告》以及《案评会会议纪要》，7、（2019）习综执行罚决01字第12号行政处罚决定书及送达回证，证明：（1）本案经过单位内部集体讨论决定；（2）被告经调查后依法对原告违法占用土地的行为作出了处罚决定并依法送达；第五组：8、现场照片，证明违法占地上的建（构）筑物现已拆除，进行复垦；第六组：原告向被告提交的证据，证明被告在调查期间，原告向被告提交的一系列证据中并没有能够证明其合法占用土地的证据，其中《马临街道办事处关于习水县马临鹿鼎公园联营的情况说明》能证明被告所占用的土地面积为0.32公顷；《土地流转协议》可以证明本案所涉土地还包含了其他土地，均是由驰宇公司在村委会购买，再由驰宇公司转让给其他三公司使用的事实。经庭审质证，对被告出示的证据，原告质证认为，对第一组证据证明目的有异议，根据行政处罚法第16条的规定，有权决定的是国务院和省级人民政府，该文件并没有将国土执法纳入综合执法的范畴，且2015年12月24日下发的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中也没有体现，其行为违反了行政处罚法和土地管理法第76条的规定，执法主体不适格；对第二组证据真实性无异议，但其中调查笔录是国土资源局作的，按规定应由综合执法局重新调查，立案审批表上立案时间是2018年11月30日，作出行政处罚决定书时间是2019年1月29日，该情况违反了《国土资源行政处罚办法》第32条应在60日内作出的规定，行为违法，另被告没有告知原告有听证的权利，根据行政处罚法的规定，本案涉及金额和损害很大，原告有权享有听证的权利，被告作出该行政行为的程序严重违法。第三组证据的现场勘察笔录在立案之前，且复函中称原告占用的土地有可以用于建设的土地，所以原告占用的土地应该是在土地规划中，被告作出的行政处罚过重，达不到被告的证明目的。第四组证据中《案评会会议纪要》是在2019年1月10日作出，该纪要在没有听取原告的陈述和申辩的情况下，就已经确定对案涉四个原告处罚的具体内容，被告属于先确定结果，后完善程序，正好证明了其程序违法。对第五组证据真实性无异议，被告作出处罚决定后，县政府已将现场设施拆除，给原告造成了经济损失，正好印证了其作出的处罚决定缺乏合法性。对第六组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议，原告方在行政案件立案后提交的证据主要是表明原告方的项目是政府招商引资，且在招商引资协议中，政府保证协议的土地依法取得用地指标，保证该项目土地开发利用的合法性，原告方才进行投资，被告在作出处罚决定时未考虑原告违法占地的客观因素和历史背景，就作出损害原告利益的处罚决定，缺乏合法性。被告对原告出示的证据，质证意见为，对1号证据真实性无异议，对证明目的有异议，招商协议是引资协议，不能证明原告可以违法使用土地，且协议中约定原告需依法经营办理手续，申请的主体在原告方。对2号证据真实性无异议，但文件中均载明要求原告必须到住建、环保等部门完善手续，达不到其证明目的。3号证据是复印件，该批复是在行政处罚后才作出的批复，达不到原告的证明目的。且批复的时间久远，看不清楚时间，批复内容中的4.8亩有4.1亩属于基本农田，原告不可能取得审批手续，4号证据用地申请是复印件，没有部门的受理通知书，不能证明是否已经受理，且正好说明原告没有取得相应的手续，达不到原告的证明目的。对5、6号证据真实性和证明目的有异议，没有文号，且三定方案并不是依据这两份文件制定的。7号证据领导调研照片与本案无关，不能证明其有合法用地手续，对拆迁前后的照片无异议。本院对上述证据认定如下：对原、被告提交的证据具备真实性、合法性、关联性，作为本案综合定案根据。经审理查明，2017年8月开始，驰宇生态农业公司占用习水县马临镇五一村4.8亩集体土地建设马临鹿鼎公园水上乐园冲浪区，于2018年4月建设完成，至今未取得建设用地使用证。2018年11月13日，被告习水综合执法局接到习水县国土资源局移送的驰宇生态农业公司涉嫌违法占地案后，于2018年11月30日进行立案调查，确认驰宇生态农业公司于2017年8月开始占用五一村集体土地建设马临鹿鼎公园水上乐园冲浪区，于2018年4月建设完成，占地面积4.8亩，占地为集体土地。2019年1月21日，被告习水综合执法局向驰宇生态农业公司送达了（2019）习综执行罚告01字第12号《行政处罚告知书》，告知了原告驰宇生态农业公司违法事实、处罚依据、拟作出的行政处罚事项及驰宇生态农业公司陈述和申辩的权利，未告知驰宇生态农业公司听证的权利。2019年1月10日，被告习水综合执法局经集体讨论形成处罚决定意见，2019年1月29日作出（2019）习综执行罚决字第12号《行政处罚决定书》，决定处罚：1、责令习水县驰宇生态农业开发有限公司退还非法占用的4.8亩集体土地；2、限期30日内拆除在非法占用的4.8亩集体土地上新建的建（构）筑物；3、处罚款人民币叁万贰仟元整（小写：32000.00元）。原告认为其虽未取得建设用地使用证，但原告系习水县政府招商引资，在涉案土地进行建设是基于对政府的信赖，被告作出的处罚决定未考虑该因素缺乏合法性，同时被告没有处罚权，且剥夺了原告的听证权利，被告作出的处罚决定不合法，故诉来法院，请求法院判决撤销被告作出的（2019）习综执行罚决字第12号《行政处罚决定书》。本院认为，本案的争议焦点是：一、被告习水综合执法局对非法占用土地的行为是否具有处罚权；二、被告作出的（2019）习综执行罚决字第12号《行政处罚决定书》是否合法。关于焦点一，2018年8月2日中共习水县委办公室下发了习委办字[2018]80号《中共习水县委办公室习水县人民政府办公室关于印发〈习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》，明确了习水县综合行政执法局的主要职责。主要职责中包含了依法行使国土资源管理方面法律法规规章规定的行政处罚权及有关的行政强制措施。因此，被告习水综合执法局有权对违反土地管理法规定的行为作出行政处罚，对非法占用土地的行为有处罚权。关于焦点二，驰宇生态农业公司未取得建设用地使用证占用习水县马临镇五一村的集体土地修建建（构）筑物，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，应受处罚。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，作出的（2019）习综执行罚决字第12号《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。关于原告提出其系政府招商引资，在涉案土地进行建设是基于对政府的信赖，被告作出的处罚决定未考虑该因素缺乏合法性的主张。本院认为，政府招商引资不是其违法占用土地的可信赖的依据，原告不能因为其系政府招商引资的企业就可不按照法律规定违法占用土地，且政府并未承诺原告未经审批可占用涉案土地进行建设。故该主张于法无据，不予采信。关于原告主张被告没有告知其听证权，其作出的行政处罚程序违法问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。所谓听证程序，是指行政机关在作出行政处罚之前听取当事人的陈述、申辩、质证的程序，其目的在于赋予当事人了解行政决定所依据的事实、理由并为自己辩护的权利，以促进行政活动的公正性。这对于保证行政机关合法、公正、公开和高效地处理行政案件有着积极的意义和作用。但是，《中华人民共和国行政处罚法》的规定只限于作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等处罚才适用“告知”，并根据当事人的要求组织听证程序。本案中，被告作出的三项处罚内容中，第一、二项行政处罚类型不属于应当告知当事人有要求听证的权利，第三项按照《贵州省人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准的规定》第二条“法律、法规、规章对某类违法行为罚款有最高限额规定（含具体罚款金额和违法所得百分比、倍数规定）的，罚款数额超过最高限额百分之五十（含百分之五十）的为‘较大数额罚款’。但对非经营活动中的违法行为罚款数额不足1000元（不含1000元）、经营活动中的违法行为罚款数额不足3000元（不含3000元）的，不视为‘较大数额罚款’”的规定，不属于较大数额罚款，不属于必须告知听证权的范围。且本案中被告在对原告作出处罚决定之前，已履行行政处罚告知程序，原告也针对其占用涉案土地是否合法的问题向被告提交证据。因此，原告认为被告“未告知其听证权”，其作出的行政处罚程序违法的理由不成立，本院不予采信。关于原告主张被告超期作出处罚决定，程序违法，应当撤销其处罚决定的问题。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条第一款“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定”的规定，本案被告作出处罚决定超期一日，存在程序瑕疵，但因不影响最终实体处理结果，故对原告此主张不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告习水县驰宇生态农业开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告习水县驰宇生态农业开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  秦远秀人民陪审员  敖泽华人民陪审员  邹景伦二〇一九年十二月二日法官助理罗丽书记员杨焱