河南省中牟县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0122行初129号原告杨梅，女，1977年7月18日生，汉族，住河南省中牟县。原告梁铁占（系杨梅之夫），男，1975年3月20日生，汉族，住河南省中牟县。原告张瑞青，女，1973年1月22日生，汉族，住河南省中牟县。原告梁铁桩（系张瑞青之夫），男，1972年12月2日生，汉族，住河南省郑州市中牟县。原告李久玲，女，1974年12月15日生，汉族，住河南省中牟县。原告梁国安（系李久玲之夫），男，1972年8月20日生，汉族，住河南省中牟县。六原告委托代理人卫若楠，北京京师律师事务所律师。六原告委托代理人李辛育，北京京师律师事务所实习律师。被告郑州市郑东新区豫兴路办事处，机构地址：河南省郑州市郑东新区郑开大道136号，统一社会信用代码：114101003957450739。负责人林庆超，办事处主任。委托代理人郜朝红，女，办事处工作人员。委托代理人梁彦林，河南长建律师事务所律师。第三人郑州市郑东新区豫兴路办事处后梁村村民委员会，住郑州市郑东新区豫兴路办事处后梁村。法定代表人张志广，任村主任。委托代理人梁宏立，男，该村副主任。原告杨梅和梁铁占、张瑞青和梁铁桩、李久玲和梁国安分别起诉被告郑州市郑东新区豫兴路办事处（以下简称豫兴路办事处）、第三人郑州市郑东新区豫兴路办事处后梁村村民委员会（以下简称后梁村委）占地行为违法三案，本院于2019年7月31日受理。经审理认为符合合并审理情形，经当事人同意，将上述三案合并审理，并于2019年10月22日公开开庭审理了本案。六原告及其委托代理人卫若楠、李辛育，被告豫兴路办事处委托代理人梁彦林、郜朝红，第三人后梁村委委托代理人梁宏立到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。六原告向本院提出诉讼请求：一、请求依法判令被告占用土地的行为违法，退还侵占的土地；二、本案全部诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告杨梅与梁铁占系夫妻，原告张瑞青与梁铁桩系夫妻，李久玲与梁国安系夫妻，六原告均为郑州市郑东新区豫兴路办事处后梁村村民，依法承包了涉案涉诉土地，具有合法的土地使用权，目前尚在承包期内。2019年3月中旬，被告以连霍高速公路两侧绿化建设的名义，通过刘集乡后梁村大队以租赁的形式征收村民土地。2019年3月24日深夜，被告在没有发布征用公告，没有公示任何相关征地文件及征地手续，没有发布征地补偿方案，没有得到原告同意，也没有和原告签订土地租赁合同的情况下，直接在原告依法承包的土地上开土动工，将原告的土地以及种植的小麦夷为平地，改成高速公路两侧的绿化带。原告认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续。国家对集体所有的土地的使用权进入土地市场，并流通是严格限制的，只有通过征收的方式才能改变集体土地的所有权。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何个人和单位进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。只有国有土地才能依法实行有偿使用制度，集体所有的土地的使用权一般不得通过出让转让、出租方式进入土地市场的流通。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。被告擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让、出租用于非农建设，在没有法律依据亦未经法律规定的程序，出让、转让、出租集体土地使用权，用于非农业建设的行为违法。综上所述，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，依法向贵院提起诉讼。原告提交的证据有：证据一、身份证户口本的复印件，就证明原告之间的关系，原告具有诉讼主体资格。证据二、是后梁村村民土地台账；证据三、后梁村村民三组组长梁书义出具的证明；证据四、农民补贴存折和占地补贴打款银行流水的复印件；以上证据证明涉案原告是涉案土地的权利人，原告自2001年合法承包土地，承包期限30年，目前尚在承包期内。证据五、《关于豫兴路办事处对连霍高速公路两侧绿化征租耕地青苗费、附属物赔偿意见》的复印件；证据六、《关于连霍高速公路征租土地青苗费附属物赔偿意见》的复印件；证据七、《关于豫兴路办事处后梁村三组耕地征收附属物青苗费赔偿全体群众会议征求意见》的复印件；证据八、后梁村连霍高速生态廊道绿化土地租金清册公示表；证据九、一个录音光盘；证据十、现场照片证明被告已经将涉案土地改为了绿化带；以上证据共同证明了被告对涉案土地实施了以租代征的行为，并且赔偿数额极其不合理。证据十一、郑州市城乡建设局信息公开的回复；证据十二、郑东新区管理委员会信息公开的回复；证据十三、郑州市园林局信息公开的回复；证据十四、郑州市发改委信息公开的回复；以上证据共同证明了被告在没有任何审批手续的情况下占用了涉案土地，程序严重违法。被告辩称：一、原告起诉被告违法侵占其承包土地的理由与事实不符。其一，被告并没有征收原告所述的土地，被告是与原告所在的后梁村委签订土地租赁协议，依约定享有后梁村委集体所有的土地租赁权。被告与原告就本案土地不存在任何法律关系，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围。其二，被告租赁土地后是按照协议约定种植树木和其他植物进行绿化，是合理使用土地，并没有进行原告所说的进行违法建设行为。其三，被告没有侵占原告承包土地，被告与后梁村委签订租赁协议并支付租金和附属物补偿费用后，后梁村集体就将土地租赁协议范围内的土地交于被告使用，被告清理附属物和平整土地期间没有遇到任何人对土地权利的主张和阻碍，所以原告所述被告侵占其土地与事实不符。二、原告依据土地管理法第43条、44条、63条认定被告违法占用土地属于适用法律错误，因原告的主张与事实不符，导致其错误地适用法律。根据前述事实，被告与原告就本案争议土地不存在任何法律关系，被告认为原告的起诉不属于人民法院受理行政诉讼的受案范围，不具有行政诉讼法的起诉条件，其诉讼请求也没有事实根据和法律依据。根据行政诉讼法第12条、第49条和《最高人民法院关于适用的解释》第69条的规定，一请法院查明事实，依法裁定驳回原告起诉。被告向本院提交了以下证据：证据一、土地租赁协议书一份，证明被告和第三人后梁村委是在平等协商的基础上签订的民事租赁合同，双方形成民事法律关系，而非被告行政征收或征用土地的具体行政行为，也证明了第三人将自己所有的土地出租交付给被告使用，被告接收并使用租赁土地，双方均是履行民事合同的行为，而非被告抢占原告土地的违法行为；证据二、租金支付收据两份，证明被告已经按照与第三人签订的土地租赁协议书履行了支付租金的义务，该证据也印证了本案是民事纠纷范畴而非行政纠纷。第三人后梁村委述称：一、原告起诉被告的事实和理由有误。后梁村委是本案争议的土地所有权人，本案被告没有征收过涉案土地，第三人经村里协商研究确定后，与被告经平等协商，双方签订《土地租赁协议》，第三人将本案所涉土地出租给被告种植绿化使用，目前土地的所有权仍然归第三人享有，被告不存在侵犯原告土地的事实。以前第三人仅是将村集体土地无偿分配给原告进行农业种植使用，严格来说就本案土地争议，原告与被告不存在任何关系。二、第三人与被告签订出租合同后，将土地租金及青苗费经集体协商制定方案后，用于对每户的村集体内部补偿，并及时将土地按约定清理并交付给被告使用。本案被告不存在强行非法占用原告村集体土地的情况。三原告是后梁村委的村民，第三人将所收租金和青苗费进行内部分配时，村民都是口头答应的，但是原告等三户最终却拒绝签字领钱。事实上，第三人与被告签订土地租赁合同时进行内部研究，比较、计算后认为，将土地出租后所得租金与青苗费的收益远大于村民种植普通农作物的收益所得，并且被告种植绿化树木，并不是进行非农建设，也不会永久性占用并破坏土地。另外出租土地的所有权仍归第三人，而非被告所有。基于以上事实，第三人认为原告不是土地的所有权人，第三人与被告是平等主体间的土地租赁关系，原告的起诉不具有行政诉讼法的起诉条件，其诉讼请求没有事实和法律依据，请法院驳回原告的起诉。第三人提供的证据为：会议记录三份，其中《关于豫兴路办事处后梁村三组耕地征租附属物青苗费赔偿全体群众会议征求意见》的会议记录为原件，其余两份为复印件，证明第三人把土地出租后，在村内部是经过公平公开、民主表决进行分配租金和青苗费。庭审中，被告对原告提供的证据的质证意见为：对证据一的真实性无异议，不能证明原告的诉讼主体资格，原、被告之间没有任何法律关系。被告是和第三人签订的土地租赁协议，与原告没有关联性。证据二、三、四只能证明原告和第三人之间的土地使用关系，不能证明原告对涉案土地具有法律上的权属关系，不能证明原告的证明目的。证据五到八不能证明被告的行为违法，该证据系后梁村委对全体村民进行内部征求意见和内部协商，仅能证明第三人和被告签订协议后对租金内部分配时的民主决议，不能证明被告的行为违法行为。证据九视听资料真实性有异议，一些内容与被告没有关联性，内容系原告及第三人村集体内部的分配协商问题，与本案被告没有关联性。对证据十真实性无异议，但是该组证据不能证明被告将涉案土地作为非农建设使用，不能证明原告的证明目的。对证据十一到十四真实性无异议，但与本案没有关联性，也不能证明原告的证明目的，反而证明被告的租地行为不是一个具体行政行为。第三人的质证意见为：毛凤兰的儿子梁国强已经签过字了，同意这部分补偿标准，和案件无关。其余同被告质证意见。对被告提供的证据，原告质证意见为：被告出示的第一份证据恰恰证明了被告的违法，根据《中华人民共和国土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是。兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。根据这一规定，只有兴办乡（镇）企业和村民建设住宅经批准后或乡镇、村公共设施建设，方可使用本集体经济组织的土地。第44条规定，建设占用土地，涉及农用地土地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由土地利用总体规划的机关批准。在已经批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。据此规定，由农民集体土地转为国有土地，需要经过土地征收程序，土地征收有着严格的审批程序，因此以租代征是严重违背土地管理法的行为。再根据第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。从上述法条中可以清晰地看出，农民集体土地的使用权原则上不允许出让、转让或者出租用于非农业建设，也只有一种情形可以例外，其他任何形式占用农民集体土地进行非农业建设均为非法行为，而租赁农民集体土地的合同也因违反法律强制性的规定而无效。同时农村土地承包法第17条也明确规定，承包方要维持土地的农业用途，不得用于非农业建设，也就是说任何改变土地用途的行为都是违法行为，当然无效的行为或合同是得不到法律的保护的。用地单位或个人直接与村委会签订协议租赁土地、基层政府直接租赁农村集体，是以租代征农村土地的典型形式。证据二、意见同上，支付凭证与以租代征的行为没有关联性，只能证明他们实施了以租代征的违法行为。第三人质证认为证据属实，是后梁村委经研究同意把土地出租给被告绿化土地使用，已收到土地租金并支付给原告。对第三人的证据，原告的质证为：第三人出具的2019年6月18日会议记录的合法性不予认可。首先依据村民委员会法第24条，涉及村民利益，经村民会议讨论决定方可办理。第八项以借贷租赁或者其他方式处分村集体财产的，在处分之前应该召开村民会议，而且需要村民会议2/3以上同意才可以。而会议记录日期是2019年6月18日，征地行为是在2019年3月，这是一个后产生的会议记录。后梁村三组关于连霍高速廊绿化征租耕地会议记录也不合法，其内容违法，会议记录只涉及赔偿问题，而且也不满足村民2/3同意的规定。以租代征的行为是违反法律强制性规定的行为，并非是经过约定就可以触犯国家法律的。2019年3月22日后梁村三组关于连霍高速廊道绿化征收耕地会议记录，该会议记录内容只反映了一个补偿标准，但是以租征地的行为是损害农民权益的行为，是违法行为，该会议记录内容违法。关于后梁村委三组耕地征租附属物、青苗费赔偿全体群众会议征求意见，产生的时间应该也在2019年6月13日之后，其内容也是不符合法律规定的。被告称证据属实，三份会议记录是第三人村集体内部的文件，与被告的租赁行为没有关联性，三份会议记录，充分体现了第三人收到土地租金后，依法公开、公平的进行村集体内部的分配。本院对上述证据认证如下：第三人提供的系2019年3月22日之后的2份会议记录系案涉土地被占用之后的记录，本院不予采信；其他原、被告及第三人提供的证据均客观真实，能够证明案件的基本事实，本院对其真实性予以采信，对于其证明目的等在下文一并论述。经审理查明：六原告均为郑州市郑东新区豫兴路办事处系后梁村委村民，其中杨梅与梁铁占系夫妻，原告张瑞青与梁铁桩系夫妻，李久玲与梁国安系夫妻。2019年3月11日，被告豫兴路办事处为推进连霍高速生态廊道绿化工作的开展，以其需使用后梁村委的集体土地用于连霍高速两侧生态廊道绿化为由，与第三人后梁村委协商签订《土地租赁协议》。协议约定，租赁土地位于连霍高速两侧，郑东新区豫兴路办事处后梁村段；租赁期限从2019年3月11日起至该土地被征收或征用之日自动终止；租赁土地亩数为后梁村委村集体所有的连霍高速两侧范围内的集体土地共计802.2亩；土地租金标准为被告每年支付第三人土地使用费每亩2,000元，共计1,604,400元，以后每年每亩递增200元。每年兑付一次；付款方式为自本协议签订后，被告于每年4月30日前将当年土地租金支付给第三人。原、被告代表人均在该协议上签字盖章。3月22日，被告将《土地租赁协议》约定的土地租金和附属物款支付第三人后梁村委。同日，第三人召开群众代表会议，就连霍高速绿化整租耕地附属物、青苗费赔偿款如何分配进行讨论。六原告家的土地在租赁范围内，其不同意签署相关协议。同年四、五月份，第三人将六原告家相应的土地租金及附属物补偿款分别打入六原告家账户。另查明：六原告所主张的案涉土地已经被清除表面附属物，建成生态绿化廊道。本院认为：针对各方争议焦点问题，分述如下：一、本案是否属于行政争议。行政诉讼解决的是政府机关进行行政管理活动过程中，同行政管理相对一方当事人之间发生的行政纠纷。行政诉讼双方当事人所争议的是行政机关的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的诉讼。本案中，被告与第三人签订《土地租赁协议》，内容涵盖土地使用租金及附属物补偿费用等；涉案土地被建设占用，系被告依照行政职权所进行的土地利用争议，符合行政诉讼受案范围。被告及第三人认为本案采用租赁方式是民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围，没有法律依据，理由不成立。二、原告的诉讼请求能否成立。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”。根据上述规定，被告要进行生态廊道、绿化等公共设施建设，依法应当使用国有土地，如果使用集体土地从事上述行为，应当依法办理农用地转用审批手续。被告没有证据证明已经办理农用地转用审批手续，无论占地行为是否得到村民同意以及是否支付相应的补偿，均不能改变占地行为违法这一事实。六原告请求确认被告占用其集体土地进行连霍高速生态廊道绿化工程建设的行为违法，应当予以支持。案涉承包地已经被建成生态廊道，六原告要求返还侵占的土地的诉讼请求，本院不予支持。被告辩称涉案土地用于种植树木和绿化，没有改变土地用途，收益比自己耕种更高等，并不是被告占地合法的理由，其辩解意见不成立。本案纠纷的发生实际上是城市进程过程中，地方政府急速发展的迫切性与保护群众利益滞后性存在冲突所致。城市宜居，提升品质，愿景美好，但任何建设行为只有在法律框架下构建才能取信于民。特别是政府行为，更应当遵守法律底线，用更扎实仔细、更智慧的手段去取得民众支持与理解，把好事依法办好。作为原告，在切实享受郑东新区发展红利的同时，亦应从大局出发，兼顾个体利益与整体利益，多从长远利益考虑，同地方各级职能部门形成合力共同建设美丽家园。裁判易，但最终解决矛盾难，解铃还须系铃人。被告及第三人应积极采取措施，多方化解矛盾。综上，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告郑州市郑东新区豫兴路办事处占用原告杨梅、梁铁占、张瑞青、梁铁桩、李久玲、梁国安承包地的行为违法。案件受理费150元，由被告郑州市郑东新区豫兴路办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式七份，上诉于郑州市中级人民法院。并于上诉之日起七日内向郑州市中级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验。审 判 长  陈丽娟人民陪审员  袁 媛人民陪审员  曾庆仿二〇一九年十二月二十六日书 记 员  轩璐莹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。