安徽省肥西县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0123行初12号 原告：周先勇，男，1979年12月2日生，汉族，住安徽省合肥市××山区。 被告：安徽肥西经济开发区管理委员会，住所地安徽省合肥市经开区锦绣大道316号，统一社会信用代码12340123MB1007925F。 法定代表人：胡宁，主任。 委托诉讼代理人：李健，安徽禾森律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄玉梅，安徽禾森律师事务所律师。 原告周先勇诉被告安徽肥西经济开发区管理委员会（以下简称肥西经开区管委会）行政合同一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年5月6日和2019年9月16日公开开庭审理了本案。原告周先勇、被告肥西经开区管委会委托诉讼代理人李健、黄玉梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周先勇诉称，一、在房屋征迁和强拆前后，要求工作人员提供相关拆迁文件，一直没有结果。5月22日强拆现场，政府工作人员口头承诺我房屋拆迁款的27万元和我父亲的养殖大棚7万元的补偿款，我当时就要求落笔为据，但是没有得到工作人员响应，只是告诉我，还不相信政府吗？看到政府当时安排了摄像机记录全过程，对于工作人员口头承诺的应该都全程记录了，所以，当时就没有坚持了。 二、5月29日，在乐平社区让我在A4打印纸上，签了一份《桃花工业园新港南区房屋拆迁补偿、安置协议书》（以下简称《安置协议》），由于该协议书没有编号，且不是一式三份。我只对5月22日社区领导口头承诺我的房屋拆迁费用27万元金额，签字确认了。对于征迁房屋前的池塘，围网，石子路，养殖的土元及房前屋后的树木，电线电表及强拆时社区领导答应损坏物品的补偿项目，认为会放在我爸的补偿费用中(强拆时，社区领导口头答应补偿我父亲7万元养殖大棚费用)。5月30日，我让我爸去办理领导口头答应的7万元费用时，告诉我们，我爸早就签过拆迁协议。故，我认为我签字的这份非正规协议，是遭受工作人员误导，存在重大误解，有失公平！当时社区工作人员也表示他们会撕掉我签字的这份协议。这份协议，也一直没有给到我。提起行政复议后，从合肥市政府法制办拿到这份放大版A3纸的桃花工业园新港南区房屋拆迁补偿、安置协议书复印件看：（一）内容不规范，拆迁主体不具有征收房屋或土地的合法权力。（二）协议八附则1本协议一式三份，拆迁人和被拆迁人各持一份。实际情况是本人在5月29日只签了1份金额269495元A4纸打印的协议，且当时就被社区工作人员收走。（三）拆迁协议中补偿项目有遗漏，补偿依据缺乏，估价合理性缺乏。（四）拆迁方签字人和日期我也有异议。此协议书的单方行为十分明显，被拆迁人明显处于不公平，不公正的一方。综上，可以看出这份协议在签订过程中，我一直没有从政府工作人员手中拿到相关拆迁文件，仅仅是被迫被动依据政府工作人员的口头承诺，是会客观造成我对协议的相关项目存在重大误解。拆迁协议中也没有把房前屋后的池塘，围网，石子路，养殖的土元及房前屋后的树木，电表、门窗等征迁赔偿项目落实到拆迁补偿协议书中，明显有失公平。故请求依法撤销该协议。 三、通过县乡两级政府信访和合肥市人民政府行政复议，了解到拆迁文件和拆迁的主体，认为合肥经济技术开发区桃花工业园管理委员会作为拆迁主体不合法。且使用的拆迁文件《关于新港南区集体土地上房屋拆迁补偿安置的通知》（﹝2014﹞11号）。依据相关条款，关于集体土地上房屋拆迁补偿、安置，只有一项选择，即：被拆迁人系本集体经济组织成员（祖居户），一律以产权调换方式依据安置人口进行补偿安置。明显不符合《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》第十一条房屋安置对象可以选择产权调换，也可以选择货币补偿。现在是2018年，照搬8年前的拆迁补偿，明显与安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知（皖政﹝2014﹞67号）文件要求有冲突。上述，会直接导致我没有补偿安置选择权！ 四、根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释（2011）20号）第十二条征收农村集体土地时，涉及被征收土地上的房屋及不动产，土地权利人可以依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。 根据中华人民共和国物权法第四十二条释义：征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被拆迁人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。 五、国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知（2010年6月26日），明确提出：(八）住房拆迁要进行合理补偿安置。征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁农户居住问题。在城市远郊和农村地区，主要采取迁建安置方式，重新安排宅基地建房。拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿。 六、安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知（皖政〔2012〕67号）规定各市、县征地补偿标准，由省人民政府统一制定，并根据国家规定和各地经济发展状况，每两年调整一次。各市人民政府应根据本地经济发展水平和实际情况，制定被征收土地上的房屋、其他附属物及青苗补偿标准，报省国土资源厅备案后执行，每2年调整一次。上述三点，在我签的协议书中，相关补偿项目中，明显低于国家相关法律和省级政府的文件补偿要求，补偿的不合理和不公平显然可见。 请求判决：1、撤销我于2018年5月29日签字的无编号《安置协议》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 证据一：原告本人身份证复印件一份。证明原告主体适格。 证据二：《安置协议》复印件一份。证明签字人及日期均有问题，本协议违法。 证据三：合肥市人民政府行政复议决定书一份，证明被告拆迁主体不适格。 证据四：录音、视频一份（法庭播放4份录音）肥西县信访局的签字文件一份。证明拆迁安置协议的日期是假的。安置协议应该有三份，但是我本人没有，仅仅有一份被拿走了。 证据五：（2010）34号文件拆迁文件一份，证明我户的拆迁安置项目与该文件不符。 补充证据：肥西县自然资源和规划局提供的一书三方案中我被拆迁的房屋不在拆迁范围内，肥西县国土资源局征地拆迁补偿标准安置告知书（2014）第150号，我房屋所在地不在拆迁范围内，两次开庭我提供了证据证明拆迁的主体不合法、拆迁文件不合法、无依据。依据集体土地上房屋的拆迁应该取得省政府的批文才可以实施拆迁，我的拆迁无依据且违反法律的强制性规定。 被告肥西经开区管委会辩称：一、周先勇拆迁安置情况，周先勇系新港南区乐平社居委居民周承柱长子，周承柱与其妻韦朝英一直在该社居委务农，居住该社居委后郢组，家庭成员有：长子周先勇，于2004年10月将户籍从乐平社区迁出，现户籍地合肥市××山区莲花社居委；其次子周顿，大学毕业后留校任教，于2015年病逝，其长女周风梅，因外嫁户口已迁出。该户因新港工业园路网建设于2010年7月经丈量登记后拆迁，经公示该户拆迁面积为：土房132平方米，砖瓦143．75平方米，砖瓦20平方米，合计面积295．75平方米。安置时周承柱和韦朝英夫妇、周顿、周先勇，共分三户，其中周承柱夫妇、周顿户选择人口安置，于2014年8月18日签订了《肥西县新港南区房屋拆迁安置协议书》，周先勇选择货币安置，于2018年5月29日签订了《安置协议》。 二、新港南区开发情况，2008年肥西县人民政府与合肥经济技术开发区签订协议肥西县部分区域交由经开区成立的新港工业园办事处管理，2010年7月5号，经开区因莲花路及莲花路桥项目建设发布了新办发〔2010〕34号《合肥经济技术开发区新港南区莲花路及莲花路桥项目房屋拆迁实施方案》。2013年11月20日，肥西县人民政府与合肥经济技术开发区签订补充协议，经开区将派河以南部分区域管理权交还肥西县人民政府。肥西县委在2013年11月27日成立了新港南区建设指挥部。2014年2月24日，该指挥部为了项目和南区路网设施建设发布了新区办〔2014〕11号《关于新港南区集体土地上房屋拆迁补偿安置的通知》。该通知本着拆迁政策的延续性，决定对新港南区规划范围内拆迁安置执行经开区〔2010〕34号。 三、周承柱户拆迁时，并没有被告的工作人员承诺给予任何除拆迁安置政策外的补偿，对于原告提出苗木和附属物补偿事宜，被告与其父亲周承柱签订了补偿协议给予了补偿。 综上，被告依据新港南区莲花路及莲花路桥项目房屋拆迁实施方案和原告已签订了拆迁安置协议书。在签订协议时被告并没有不当行为，是根据原告选择的安置方式，双方签订《安置协议》原告的诉请没有事实依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据名称：《新港工业园房屋丈量登记表》一份、《房前屋后苗木及附属物登记表》一份、《肥西县新港南区房屋拆迁安置协议书》二份、《安置协议》一份、《桃花工业园苗木移栽补偿协议书》二份。证明目的：1、原告是新港南区乐平社居委居民周承柱长子，被拆迁户为周承柱户；2、周承柱户的拆迁房屋面积及房前屋后苗木及附属物登记情况；3、被告对周承柱户已进行了拆迁相应补偿和安置，其中原告放弃人口安置，选择了货币补偿，原告提出的补偿项没有事实依据。 第二组证据名称：《合肥经济技术开发区管委会与肥西县人民政府合作开发协议》、《合肥经济技术开发区管委会与肥西县人民政府合作开发补充协议》、肥（2013）124号《关于成立新港南区建设指挥部的通知》、肥办（2015）22号中共肥西县委办公室、肥西县人民政府办公室关于印发《桃花工业园新港南区整合方案》的通知、新办发（2010）34号《合肥经济技术开发区新港南区莲花路及莲花路桥项目房屋拆迁实施方案》、新区办（2014）11号《关于新港南区集体土地上房屋拆迁补偿安置的通知》。证明目的：1、桃花工业园新港南区行政管辖的历史沿革，2008年肥西县人民政府将派河以南部分区域交由经开区管理。2013年11月20日合肥经济技术开发区将派河以南部分区域管理权交还肥西县人民政府，肥西县委在2013年11月27日成立了新港南区建设指挥部，该区域由肥西县人民政府直接管理。2015年8月1日，肥西县人民政府将该区域委托交付被告管理，被告为该区域拆迁主体。2、2010年被拆迁人周承柱户拆迁时的拆迁安置为《合肥经济技术开发区新港南区莲花路及莲花路桥项目房屋拆迁实施方案》及在2013年11月20日合肥经济技术开发区将派河以南部分区域管理权交还肥西县人民政府后，肥西县成立了新港南区建设指挥部，对该区域本着拆迁政策的延续性，决定对新港南区规划范围内拆迁安置执行经开区〔2010〕34号。被告依据相应拆迁安置政策对周承柱户的安置有事实及法律依据。 经庭审质证，原告对被告所提交的证据质证意见如下：对证据一涉及的我本人的安置协议不是原件，我要求被告提供两份原件给我。当时我签字的是A4纸张打印件，现在是A3纸张的复印件，不是我的亲笔件。其他附属物等这块并未补偿，而且我方是我父亲签字，仅仅是苗木补偿，我的东西不应该我父亲签字，强拆时损坏了我的物件，被告也不提供当时的录像。对证据二可以看出，22号文件是一份通知，涉及的拆迁方案我质疑如下，第一，未进行质证？第二未公开公布？第三，该通知下发的文件不合理不合法。其他两份文件的拆迁对象和范围不承认，文件的制定不符合程序。肥西县政府均未赋予被告征收权利。22号文件涉及的三个村面积土地征收不合法，我无法查询，请求法院确认。其他详见书面质证意见，对协议的签字方印章、被告的主体、协议签订的依据、文件的内容、协议的内容均违反了法律规定，提出异议。 被告对原告所举的证据，质证意见如下：对证据一无异议，证据二拆迁安置协议未盖章是事实，我方在经过层层审核后才盖章，不可能当时盖章。证据三真实性无异议。证据四真实性无异议，其他同证据二质证意见。证据五的文件是属实的。对补充证据真实性、合法性庭后核实。 第一次庭审后，双方对涉案拆迁安置协议的签名提出争议，要求本院对涉案协议上周先勇的签名进行鉴定，本院依法委托安徽龙图司法鉴定中心，对涉案协议落款处“周先勇”签名笔迹与本院提供的原告在本院的送达回证、送达地址确认书、笔录上的“周先勇”签名笔迹进行同一性鉴定，2019年7月10日，安徽龙图司法鉴定中心出具司法鉴定意见书，认定上述签名笔迹是同一人书写。原告对鉴定报告提出异议，本院通知鉴定人员汪慧娟、王晓文出庭参与诉讼，接受双方当事人的询问。 原告周先勇认为：鉴定过程，不符合鉴定受理程序，不符合肯定同一，笔迹鉴定表中不符合我写字习惯和检材异常，鉴定结论不认可。 鉴定人员对上述问题答复称：我中心严格按照文件鉴定通用规范中的独立鉴定和共同鉴定，严格按照笔迹鉴定技术规范操作，对于周先勇提出的异议，我们认为检材和样本差异是非本质的，符合点是本质的符合。 本院对以上证据认证如下：原、被告所举证据真实性予以认可，符合证据特性的证明效力予以确认。 经审理查明，原告周先勇系原合肥经济技术开发区桃花工业园管理委员会乐平社区祖居户，其在乐平社区后郢村民组有宅基地。2008年8月28日，肥西县人民政府与合肥经济技术开发区管委会签订协议约定原告宅基地所在区域交由合肥经济技术开发区管委会成立的合肥经济技术开发区新港工业园管理。2010年7月5号，合肥经济技术开发区新港工业园办事处印发了《合肥经济技术开发区新港工业园莲花路及莲花路桥项目房屋拆迁实施方案》（新办发〔2010〕34号）。2013年11月20日肥西县人民政府与合肥经济技术开发区管委会签订合作开发补充协议，将原告宅基地所在区域管理权交还肥西县人民政府。2013年11月27日肥西县委成立了新港南区建设指挥部，2014年2月24日，新港南区建设指挥部发布了《关于新港南区集体土地上房屋拆迁补偿安置的通知》（新区办〔2014〕11号），该通知规定：本着延续合经区新港工业园办事处的拆迁政策保持不变，决定对新港南区规划范围内拆迁安置补偿标准执行新办发〔2010〕34号。因原告的房屋位于新港南区建设规划红线范围内，2018年5月29日，原被告签订了《安置协议》，注明原告放弃房屋安置，补偿、补助费为269495元。原告认为上述协议违法，且协议原告签名是伪造的，向本院提起本诉，安徽龙图司法鉴定中心出具鉴定意见书，认为协议落款签名为原告周先勇本人所签。 另查明，合肥经济技术开发区桃花工业园管理委员会现更名为安徽肥西经济开发区管理委员会。 本院认为，本案争议焦点是原告周先勇与原来合肥经济技术开发区桃花工业园管理委员会签订的《安置协议》是否应予撤销。 行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，包括土地征收征用补偿协议。本诉中的《安置协议》系当事人之间订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。 行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为意思自治产物“合同性”的一面。因此，行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。人民法院审理行政协议案件，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的相关规定。对于行政协议可撤销的判断，既要适用行政诉讼法关于可撤销行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同可撤销的规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。上述规定中的“重大误解”，一般认为，行为人因对行为的性质、对方当事人、标的物的品种、质量、规格和数量等的错误认识，使行为的后果与自己的意思相悖，并造成较大损失的，可以认定为重大误解。本案中被告在涉案房屋被拆除后和原告补签了《安置协议》，签订后一直未按照协议内容约定给原告保有一份，原告在行政复议时才拿到涉案协议的复印件，且被告在举证、庭审时提供两份《安置协议》存在被告签名和落款日期差异的情况，虽被告答辩因协议为一式三份，故其在举证时候和庭审中提供的为协议的三份中两份，所以存在签字有差异的情况，但此协议明确注明一式三份，拆迁人和被拆迁人各持一份，原告至今未拿到《安置协议》，被告强制拆除原告的房屋后和原告达成的协议，又拒绝给付原告协议的行为，导致原告未能对协议充分了解，致使协议内容与原告真实意思存在重大差异，结合原告提供的录音证据，本院认为原告主张的协议签订时存在重大误解应予以支持。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，上述《安置协议》应予撤销。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼》第七十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条之规定，判决如下： 撤销被告安徽肥西经济开发区管理委员会与原告周先勇于2018年5月29日签订的《桃花工业园新港南区房屋拆迁补偿、安置协议书》。 本案收取案件受理费50元，由被告安徽肥西经济开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  商志强 审 判 员  姚 军 人民陪审员  马咏梅 二〇一九年十二月九日 书 记 员  惠梅林