贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔行终1142号 上诉人（原审被告）：息烽县人民政府，住所地贵州省息烽县永靖镇县府路108号。 法定代表人：廖勇，该县县长。 委托诉讼代理人：聂万耘，息烽县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：冉政林，贵州商同律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：张学晋，男，1966年6月3日出生，汉族，住贵州省息烽县。 委托诉讼代理人：张鸿，贵州大谋律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杜思恩，贵州大谋律师事务所律师。 原审第三人：息烽县恒天建筑材料有限公司，住所地贵州省贵阳市息烽县永靖镇硬寨村。 法定代表人：穆文才，该公司总经理。 委托诉讼代理人：刘先飞，贵州弛阳律师事务所律师。 原审第三人：贵阳市云岩区建筑安装工程公司，住所地贵州省贵阳市云岩区环城北路113号。 法定代表人：徐岚，该公司总经理。 委托诉讼代理人：**，该公司工作人员。 原审第三人：中铁十七局集团有限公司，住所地山西省太原市小店区平阳路84号。 法定代表人：陈宏伟，该公司董事长。 委托诉讼代理人：黄炜舒，该公司工作人员。 上诉人息烽县人民政府(以下简称息烽县政府)因与被上诉人张学晋、原审第三人息烽县恒天建筑材料有限公司（以下简称恒天建材公司）、原审第三人贵阳市云岩区建筑安装工程公司（以下简称云岩建筑公司）、原审第三人中铁十七局集团有限公司（以下简称中铁十七局公司）行政征收补偿一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院(2018)黔01行初341号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：2013年8月26日，案外人遵义鸿森房地产开发有限公司（以下简称鸿森房开公司）因承建息烽县教育局地块工程项目需要，与第三人云岩建筑公司签订了《土、石方开挖工程施工合同》，约定该项目全部土石方（约30万m3）开挖工程由云岩建筑公司负责施工。2013年9月25日，云岩建筑公司与恒天建材公司签订《购买渣石协议》，约定将云岩建筑公司从息烽县教育局地块项目内开挖的渣石在恒天建材公司生产场地内加工成粉砂。后云岩建筑公司将上述《土、石方开挖工程施工合同》及《购买渣石协议》中约定的权利、义务全部转移给原告张学晋。2014年8月4日,张学晋与恒天建材公司共同确认张学晋堆放在恒天建材公司场地内的渣石方量为246300m3。 2015年，息烽县政府启动龙泉大道城市主干道建设项目房屋征拆工作，恒天建材公司厂房在征拆范围内。张学晋及恒天建材公司就案涉246300方渣石的补偿问题进行多次协商。2016年6月20日，息烽县政府召开专题会议，形成息府专议〔2016〕66号专题会议纪要，议定由县龙泉大道及棚户区改造建设工程指挥部牵头，县国土局等部门配合对案涉砂石材质、来源和双方签订合同的真实性等进行核查，并按相关规定进行处置。2016年6月27日，该指挥部召开征收工作专题会议，形成息龙改指专议〔2016〕33号会议纪要，议定张学晋运到恒天建材公司加工渣石的处理事宜，由县财政局牵头，县审计局等部门参与对原告砂石方量进行核实，原告必须提供相关有效证据，核实后按规定处理。2016年7月11日，该指挥部再次召开征收工作专题会议，形成息龙改指专议〔2016〕34号会议纪要，议定原告运到恒天建材公司加工的砂石不纳入恒天建筑材料公司资产评估，作个案另行处理。2016年7月28日，该指挥部向原告发出《关于恒天建材厂内渣石土立即移出龙泉大道红线范围的通知》，通知原告于2016年8月10日前将案涉渣石自行移出，逾期将视为废弃渣石泥土处理。 2017年5月23日，息烽县房屋征收局与恒天建材公司签订《息烽县龙泉大道建设涉及三田片区砂厂评估征收补偿协议》，就恒天建材公司的厂房及其附属设施等征收达成一致，但协议补偿不涉及案涉渣石。 2018年3月7日，息烽县龙泉大道及棚户区改造建设工程指挥部作出《关于中铁十七局集团有限公司在龙泉大道建设施工中运走恒天建材公司内堆放废弃渣土的情况说明》，载明“为确保龙泉大道顺利施工，由息烽县龙泉大道及棚户区改造建设工程指挥部授权中铁十七局集团有限公司移除堆放在施工红线内的渣石泥土，相关责任与中铁十七局集团有限公司无关。”随后中铁十七局公司将大部分案涉渣石用于工程建设。 另查明，龙泉大道及棚户区改造建设工程指挥部系息烽县政府成立的征收管理指挥部门，系临时议事机关，不具有独立的行政法律主体资格。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作……”之规定，被告息烽县政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，是本案适格被告。本案中，原告张学晋由第三人云岩建筑公司处承继权利、义务，与第三人恒天建材公司共同在恒天建材公司场地内生产加工砂石，故原告与第三人恒天建材公司系实际的共同生产经营者。基于《国有土地上房屋征收与补偿条例》保护房屋所有权人及房屋内实际生产经营人合法利益的立法精神考虑，该院认为原告与第三人恒天建材公司均应为案涉征收补偿行为的行政相对人。案涉246300m3渣石系原告运至第三人恒天建材公司处用于生产加工粉砂之用，且渣石体量巨大，搬离运输成本高昂。被告如无需征收使用上述渣石，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”之规定，应就原告因征收行为搬离案涉渣石所产生必要合理搬迁费用予以行政补偿。上述渣石现已部分灭失，再予补偿已无实际意义，且原告亦就被告强制移出、使用案涉渣石的行为提起行政赔偿诉讼。该院已就上述系列案件一并进行审理，本案再行判决要求被告履行相应行政补偿职责已无实际意义。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”之规定，被告就案涉渣石未履行行政补偿职责的行为依法应确认违法。被告主张原告开采案涉渣石前未办理采矿登记手续和缴纳矿产资源补偿费，原告的渣石不受法律保护、不属于征收补偿范围。对此，该院认为原告开采渣石的行为是否属于违法行为应由相应有权查处的行政机关进行认定并予以处理。原告对上述认定及处理行为依法也享有相应的救济权利。本案中，被告仅提供息烽县国土部门出具的原告未办理采矿许可证的函，实难证明原告的采砂行为应属于国土资函［1998］190号文中所规定的必须办理采矿许可手续的情形，而非可免于办理的情形。故被告下属征收指挥部作出责令原告自行处理案涉渣石缺乏必要的事实及法律依据，被告不予补偿原告搬离案涉渣石所产生的必要开支所依据的主要证据不足。 综上，原告的诉请具有法律及事实依据，该院予以支持。被告的辩称缺乏事实及法律依据，该院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，作出如下判决：确认被告息烽县人民政府未对原告张学晋堆放在第三人息烽县恒天建筑材料有限公司场地内的246300立方米渣石履行行政补偿职责的行为违法。一审案件受理费50元，由被告息烽县人民政府负担。 息烽县政府上诉请求：1.撤销贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初341号行政判决，依法改判或者发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：第一，张学晋并未提供渣石归其所有的依据。《矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”国土资源部《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》第二条规定：“建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证，不缴纳资源补偿费。”同时，该复函第四条规定：“凡以营利为目的开采上述及其他矿产资源的单位、个人，均应按照矿产资源法及其配套法规的有关规定办理采矿登记手续，领取采矿许可证；矿产品均应按照《矿产资源补偿费征收管理规定》的相关条款缴纳矿产资源补偿费。”张学晋与第三人恒天建材公司签订的《购买渣石协议》中所约定的事项已证明，张学晋主张权利的渣石主要以营业为目的，但张学晋并没有提交矿产资源开采许可的资料。仅凭2017年8月26日云岩建筑公司出具证明证实张学晋是《土、石方开挖工程施工合同》及《购买渣石协议》的实际权利人这一资料，就将本属于国家所有的矿产资源认定为张学晋所有，明显与国家有关规定相背，对其实施补偿将会导致国有资产大量流失。第二，原审适用法律错误。张学晋所主张权利的渣石属建筑垃圾，按照《贵阳市建筑垃圾管理规定》第五条“建筑垃圾处置实行减量化、资源化、无害化和谁产生、谁清理的原则。不具备清理条件的，可委托经核准从事建筑垃圾运输的单位清运”及第七条“设置建筑垃圾消纳场、从事建筑垃圾运输以及建设单位、施工单位处置建筑垃圾，应当向有管理权限的市容环境卫生行政主管部门提出申请，经核准后方可处置”的规定，张学晋及第三人恒天建材公司应当处置建筑垃圾且费用自理。因此，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”规定的补偿情形。第三，原审以行政主管部门未认定为违法，就确定第三人恒天建材公司与张学晋为合法经营者有误。张学晋未办理采矿许可证就与恒天建材公司签订《购买渣石协议》，将国家矿产资源进行加工处置，其行为明显违反《矿产资源法》第三条第二款“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源”的规定，其违法行为所产生的利益不应予以保护。综上，张学晋主张权利的渣石不应进行补偿，原审法院认定上诉人没有履行补偿责任，认定事实和适用法律错误，请求依法改判。 张学晋辩称，第一，鸿森房开公司依法取得国有土地使用权，按照相关合同，张学晋取得开挖该地块土石方的权利和义务，因此对案涉渣石享有所有权；第二，经过开挖、运输，案涉渣石具有经济效益，张学晋并未对案涉渣石放弃权利，不能作为建筑垃圾处理，应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定予以补偿。第三，张学晋与恒天建材公司签订的《购买渣石协议》，内容是一方提供原材料，一方提供生产设备，共同经营后，按约分配销售额。该协议名为买卖，实为合作经营。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人恒天建材公司述称，《购买渣石协议》是一个合作经营协议，因生产设备建设未完工，一直未加工粉砂，案涉渣石属于张学晋所有。 原审第三人云岩建筑公司同意张学晋的答辩意见。 原审第三人中铁十七局公司未陈述意见。 本院二审期间，张学晋提交了三项证据：1.息烽县土地矿产资源储备中心部门职责及机构设置，载明该中心的职责包括“承担本县规划区域内的土地收购、储备、流转、土地一级开发管理、经营”，拟证明本案渣石从鸿森房开公司施工现场运输到恒天建材公司的申请有息烽县土地矿产资源储备中心的签章，该运输行为获得了有权机关的许可。2.鸿森房开公司施工现场到恒天建材公司地图的截屏，拟证明二地距离7.1公里。3.证人谭某、李某出具的情况说明及身份证明，该情况说明载明：从鸿森房开公司现场开挖的石方，由谭某和李某帮助张学晋承运到恒天建材公司，运费为15元／ｍ3，铲车推平费用3元／ｍ3，加工成粉砂后欲运回鸿森房开公司用作修建楼盘自用，因恒天建材公司被征收，无法加工。 经质证，息烽县政府对第一项证据的真实性、合法性无异议，认为张学晋运输渣石的行为虽经有关机关同意，但不能说明该矿产属于张学晋，该证据无关联性；对第二项证据的真实性、合法性无异议，认为该笔运输费用已由鸿森房开公司支付，该证据无关联性；对第三项证据，认为证人未出庭，对该证据三性均不予认可。原审第三人恒天建材公司、云岩建筑公司、中铁十七局公司未发表质证意见。 本院对第一、二项证据的真实性、合法性予以认可，但从息烽县土地矿产资源储备中心的职责来看，其只能证明息烽县教育局地块开发的事实，而案涉渣石的运输应经城市人民政府市容环境卫生主管部门同意，因此该证据不能达到证明目的。关于第三项证据，证人所陈述的运输费用未提供相关书证予以佐证，证人陈述渣石加工成粉砂后将运回鸿森房开公司用作修建楼盘自用，而《购买渣石协议》载明该渣石欲加工成粉砂出售，原审第三人恒天建材公司也如此陈述，证人证言的真实性、合法性无法确认，本院不予采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、张学晋对案涉渣石是否拥有权益；二、案涉渣石是否应作为建筑垃圾处理；三、息烽县政府是否应对张学晋进行补偿。 关于焦点一。首先，案涉渣石系在息烽县教育局地块开发过程中开挖土石方形成的。根据原审第三人云岩建筑公司与鸿森房开公司签订的《土、石方开挖工程施工合同》，云岩建筑公司负责开挖该地块土石方。云岩建筑公司又将该土石方开挖工程承包给张学晋。之后，张学晋代表云岩建筑公司与原审第三人恒天建材公司签订了《购买渣石协议》，该协议名为购买，实为合作，即由张学晋提供原材料渣石，由恒天建材公司提供场地和设备，加工成粉砂出售后双方分取利润。因而张学晋将从息烽县教育局地块采挖的渣石运输至恒天建材公司场地内存放，准备加工粉砂，因本案征收未果。上述事实有相关合同、协议、证明等证据证实，张学晋、云岩建筑公司、恒天建材公司均予以认可。从案涉渣石形成的过程来看，张学晋通过息烽县教育局地块开发，开挖土石方形成案涉渣石，其对案涉渣石的占有系合法占有。因此，张学晋对案涉渣石因合法占有而拥有一定的权益。 关于焦点二。根据上述分析，案涉渣石系张学晋合法占有，且经过开挖、运输、平整等行为，案涉渣石作为生产粉砂的原材料堆放在合法生产经营者恒天建材公司内，其具有一定的经济价值，不同于一般的渣土、弃土。张学晋积极主张权利，未放弃该渣石权益。因此，案涉渣石不应作为建筑垃圾来处理。 关于焦点三。首先，依照《中华人民共和国矿产资源法》《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》《国土资源部关于解释工程施工采挖砂、石、土矿产资源有关问题的复函》等的相关规定，建设单位因工程施工而动用砂、石、土，将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，应依法办理采矿登记手续并缴纳矿产资源补偿费。本案中，张学晋欲将案涉渣石加工成粉砂出售，按照上述规定，应办理采矿登记手续并缴纳矿产资源补偿费。但截至本案征收时，张学晋并未办理相关手续和缴纳相关费用。但案涉渣石也并非违禁品，渣石还未加工成粉砂出售，还未出现违法事实。张学晋针对渣石权利上的瑕疵可以通过补办相关手续、缴纳相关税费予以弥补。其次，《城市建筑垃圾管理规定》（建设部第139号令）第四条规定：“建筑垃圾处置实行减量化、资源化、无害化和谁产生、谁承担处置责任的原则。国家鼓励建筑垃圾综合利用，鼓励建设单位、施工单位优先采用建筑垃圾综合利用产品。”张学晋欲将案涉渣石加工成粉砂有益于建筑垃圾的综合利用，应予以鼓励。再次，案涉渣石堆放在恒天建材公司场地内，未对城市市容和环境卫生造成不利影响。最后，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案中，息烽县政府因修建城市道路征收了恒天建材公司的厂房、场地，对于堆放在恒天建材公司的案涉渣石，由于征收时系张学晋合法占有，按照上述规定第二项，应补偿相应的搬迁费用。因此，综合本案个人合法权益保护和违法否定性评价，张学晋违反环境资源相关法律的情形并不严重，其合法权益应予以保护，息烽县政府应对张学晋进行补偿。 综上所述，息烽县政府认为案涉渣石属于国家所有或者应按照建筑垃圾处理，在征收过程中不予补偿，侵犯了张学晋对案涉渣石拥有的合法权益，该行为应确认为违法。上诉人息烽县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费人民币50元，由上诉人息烽县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗朝国 审判员  李道鸿 审判员  苟泰强 二〇一九年十二月九日 书记员  田 甜