文书内容重庆市北碚区人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0109行初89号原告重庆长荣建设有限公司，住所地重庆市北碚区澄江镇北温泉村范家沟社，统一社会信用代码915001092032306582。法定代表人李洪，总经理。委托代理人李桥，北京市京师律师事务所律师。委托代理人赵远池，北京市京师律师事务所实习律师。被告重庆市北碚区规划和自然资源局，住所地重庆市北碚区卢作孚路555号，统一社会信用代码11500000MB1677638Y。法定代表人张亮，局长。委托代理人梅望，男，该局工作人员。委托代理人单任，重庆静昇律师事务所律师。原告重庆长荣建设有限公司（以下简称长荣建司）诉被告重庆市北碚区规划和自然资源局（以下简称北碚规划资源局）限拆决定一案，于2019年5月6日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告收悉后，在法定期限内向本院提交相关证据、依据、答辩状。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告长荣建司委托代理人李桥、赵远池，被告北碚规划资源局委托代理人梅望、单任到庭参加诉讼。本案现已审理终结。北碚规划资源局于2019年4月12日对长荣建司作出北碚规资限拆字（2019）第0116号《限期拆除违法建筑决定书》（以下简称《限拆决定》）：“你公司擅自在北碚区缙云山澄江镇北泉村范加沟社（金湖湾度假村）修建的建（构）筑物，属于《重庆市城乡规划条例》第九十六条第（五）项规定的违法建筑。经执法人员现场测量估算，违法建筑面积约为2264平方米。根据《重庆市城乡规划条例》第八十八条第二款的规定，现责令你公司自本决定书送达之日起10日内，自行拆除该违法建筑。逾期未拆除的，本机关将根据《重庆市城乡规划条例》第九十四条第二款的规定，提请北碚区人民政府进行强制拆除。强制拆除该违法建筑的所需费用由你公司承担。”原告长荣建司诉称，第一，被告不具有作出《限拆决定》的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，本案由乡镇级人民政府负责组织查处。其次，即使说按照重庆城乡规定条例规定，涉案地块属于缙云山国家自然保护区范围内，应当适用的该条例第七十四条第一款、《中华人民共和国自然保护区》第八条规定，由市林业局查处。第二，原告不存在违反规划许可擅自建设的行为。原告2004年取得部分房屋的所有权证，其余约4000余平米的房屋也取得了相关的用地和规划许可，但因政策变动等原因未取得相关房屋所有权证。该证件依法应当由相关部门予以补办。第三，被告适用法律错误。地上房屋于1992年至2000年间陆续修建并完善的，持续经营至今，被告不应适用2017年《重庆市城乡规划条例》。第四，被告具有非法目的，属于恶意逼迫原告拆迁，属于滥用职权。第五，被告行政行为不符合行政法的比例原则。原告所承建和使用经营的房屋，已经20余年，在当地已经形成了一定的品牌，为当地的就业、税收、旅游业的发展作出了极大的贡献，且符合土地利用规划，在此种情况下，若仅仅因为缺少相应的房屋所有权证便拆除的话，这不仅是原告的合法权益的损失，也是对社会资源的极大浪费。综上，《限拆决定》事实不清、适用法律不当、程序错误、严重违法，应当予以撤销。原告为支持其诉称请求，向本院举示以下证据：1.营业执照、法人身份证明、身份证复印件，证明原告主体适格。2.碚集用（2003）字第2881号集体土地使用权证；3.渝村建北碚字（2000）329号、345号重庆市村镇规划建设许可证；4.房屋权证107农字第005866号重庆市农村房屋所有权证。证据2-4证明原告合法拥有房屋。5.北碚规资限拆字（2019）第0016号《限拆决定》，证明被告的行为违法侵害了原告的合法权益。6.北碚区人民政府会议记录，证明原告系经北碚区人民政府招商引资入驻缙云山，政府机关多次召开会议并以会议纪要明文规定涉及的规划问题，不报审批。因此，涉案房屋不属于违法建筑。7.《北碚区缙云山综合提升项目集中开工》政府信息公开网页截图；8.《北碚报》网页截图；9.《重庆日报》关于缙云山环山生态绿道等4项目启动建设新闻报道网页截图；10.《人民网》关于北碚区缙云山综合提升项目2020年底建成投用新闻报道网页截图；11.《今日头条》关于缙云山项目开工的新闻报道网页截图；12.施工现场照片一张。证据7-12证明涉案地块因黛湖生态修复工程建设需要着急用地，涉案土地也已经在进行黛湖生态修复工程建设，被告此时下发的涉案决定书具有明显执法目的不当，违反信赖保护利益的基本行政原则。被告北碚规划资源局辩称，第一，被告具有作出《限拆决定》的法定职权。根据《城乡规划法》第十一条、第七十四条第二款，原告修建的违法建筑位于北碚区缙云山澄江镇北泉村范加沟社，不属于林地，被告具有作出《限拆决定》并对辖区内违反城乡规划修建违法建筑组织查处的法定职责。第二，被告认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。2019年4月5日，被告就金湖湾度假村项目涉嫌违法建设事宜，对原告法定代表人李洪进行了调查询问，核实了违法建筑的建设主体等相关情况。2019年4月8日，被告手机短信告知原告法定代表人李洪，该局将于2019年4月8日下午3点30分左右到原告位于缙云山的重庆金湖湾度假村项目处现场核实违法建筑一事，请原告到场配合。当日，被告对违法建筑进行了现场勘验，进一步核实了违法建筑的坐落、面积等情况。原告未派员到现场配合勘验工作。现场勘验工作由两名见证人进行见证并在勘验笔录上签字确认。原告持有产权证房屋的登记总面积634.18平方米，但现场勘验总建筑面积约2898.19平方米，故案涉违法建筑面积约为2264平方米。被告根据《重庆市城乡规划条例》第八十八条第二款的规定作出《限拆决定》，适用法律正确。综上，请求人民法院依法判决驳回原告诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交以下证据、依据：1.《重庆市北碚区规划和自然资源局限期拆除违法建筑决定书》（北碚规资限拆字[2019]第0116号）及送达回证、留置张贴照片，证明1.本案被诉行政决定的内容；2.被告作出及送达被诉行政决定的程序不存在违法情形。2.调查询问笔录；3.手机短信截屏；4.勘验笔录及附图；5.重庆长荣建设有限公司工商基本档案；6.《证明》；7.《重庆市北碚区住房和城乡建设委员会关于重庆长荣建设有限公司建设项目有关情况说明的报告》；8.农房权证107农字第005866号房屋产权证；9.重庆长荣建设有限公司房屋建筑面积计算结果（农房）；10.未办理规划手续的证明；证据2-10证明：1.原告修建的违法建筑未办理任何规划手续；2.经被告执法人员现场勘验测量，并结合原告持有产权证的情况，案涉违法建筑面积约为2264平方米。11.国务院法制办对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函﹝2012﹞665号）；12.《全国人大法工委会对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发﹝2012﹞20号）；证据11-12证明本案涉及的规范性文件依据。被告北碚规划资源局补充提交了如下证据：13.《重庆市北碚区住房和城乡建设委员会关于情况说明》，证明建设行政主管部门未向原告核发过渝村建北碚字﹝2000﹞345号重庆市村镇规划建设许可证。14.《关于重庆长荣建设有限公司修建建（构）筑物的相关情况说明》；15.《重庆市北碚区人民政府办公室关于进一步加强缙云山国家级自然保护区监督管理工作的通知》（北碚府办发〔2018〕103号）；证据14-15证明被告对于缙云山自然保护区内的违法建筑具有查处的职权。16.集体土地使用证（碚集用2003字第2881号），证明原告原有房屋的土地使用情况。17.《中华人民共和国自然保护区条例》第八条第一款，证明国家对自然保护区实行综合管理和分布管理相结合的管理体制。结合证据14、15共同证明被告具有对案涉的违法建筑进行查处的职权。18.从北碚规划资源局内部管理系统导出的立案登记表，证明在日常的巡查过程中发现了违法线索，北碚规划资源局于2019年4月11日立案。经庭审质证，原告对被告北碚规划资源局举示证据认为，证据1真实性无异议，但合法性、证明目的不予认可。证据2真实性、合法性不予认可，不能达到被告证明目的。证据3真实性无异议，合法性、关联性、证明目的均不予认可，该手机短息不能确定发件人是谁，也不能确定发件人是否是政府工作人员，不能排除是诈骗短信的可能性。证据4真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可，平面图没有制作单位盖章，也没有标注制作时间，经与原告核实其测绘的面积也少于实际面积，且平面图是在十多年前原告申办产权证时进行的测绘，而非作出勘验笔录当天制作的勘验测绘图，不能作为证明其行政行为合法性的依据。证据5、8、9真实性、合法性无异议，关联性、证明目的不予认可。证据6、7、10合法性、真实性、关联性均不予认可。证据11-12与本案无关。被告补充举示的证据13-18，违背了违背了行政机关对其作出的行政行为具有举证责任的法律规定。证据14由北碚区林业局盖章，而根据《重庆市人民政府关于加强缙云山自然保护区保护管理的通告》渝府发﹝1999﹞55号文第二条，市林业局所属的缙云山自然保护管理处是保护区的管理机构，北碚区林业局无权对缙云山管理局职能范围内管理的事务出具情况说明。被告对原告举示证据认为，证据1-2真实性无异议。证据3中329号许可证真实性无异议，对345号许可证的真实性不予认可。证据4真实性无异议。证据5真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的不予认可。证据6-12真实性、合法性、关联性均不予认可。本院结合当事人举证、质证意见，对双方举示的证据认证如下：原告举示的证据1-2、4、证据3中的渝村建北碚字（2000）329号重庆市村镇规划建设许可证、被告举示的证据与本案有关联，内容客观真实，收集程序合法，依法予以确认。原告举示的渝村建北碚字（2000）345号重庆市村镇规划建设许可证系复印件，无原件核实，且重庆市北碚区住房和城乡建设委员会不予认可，故本院对该证据不予采信。原告举示的其他证据与本案无关，本院不予采信。经审理查明，原重庆市土地房屋管理局于2004年4月16日颁发农房权证107农字第005866号房屋产权证，该证载明：长荣建司系重庆市北碚区澄江镇北温泉村范加沟社（金湖湾度假村）房屋所有权人，两栋建筑均为混合结构，分别是叁层，456.66㎡；贰层，177.52㎡。2018年7月2日，北碚区人民政府办公室下发《关于进一步加强缙云山国家级自然保护区监督管理工作的通知》（北碚府办发〔2018〕103号），要求切实加强对自然保护区的监督管理，立即开展全区自然保护地大检查，并对北碚林业局、缙云山管理局、北碚国土分局、北碚规划分局等的职责职权进行了划分。该通知规定，北碚林业局认真履行行业主管工作职责，严格执行自然保护区法律法规，依法查处相关违法违规行为；负责自然保护区的森林防火、防治病虫害和野生动物保护管理工作。缙云山管理局要在市林业局领导下，统一行使缙云山自然保护区内自然资源保护和开发监督管理权，具体承担保护区管理日常事务，具体负责原管辖的市属国有森林资源的管理，履行好缙云山自然保护区管理机构职责。北碚国土分局依法查处自然保护区城镇建设用地范围以外的违法建设行为。北碚规划分局依法查处自然保护区规划城镇建设用地范围内违法建设行为。北碚规划资源局经巡查发现，长荣建司涉嫌擅自在北碚区缙云山澄江镇北泉村范家沟社（金湖湾度假村）修建违法建（构）筑物。案涉违法建（构）筑物位于缙云山国家级自然保护区内。北碚规划资源局于2019年4月初委托重庆市勘测院对该处建（构）筑物进行现场测量，并形成测绘成果金湖湾度假村总平面图、A栋分层平面图、B栋分层平面图。2019年4月5日，北碚规划资源局对长荣建司法定代表人李洪进行了调查询问。李洪称，“现有3栋房屋砖混结构，主楼大约800平方米，靠路边房屋大约470平方米，主楼侧边房屋大约654平方米。还有一栋民房大约170度平方米，钢木结构。另还有一处门卫室，大约10多平方米，砖混结构，鱼塘管理房10多平方米，属简易结构。主楼456.66平方米、靠路边房屋177.52平方米办理了房屋产权证。”2019年4月8日12时52分，北碚规划资源局通过李洪13708300888（与诉状所留联系方式一致）手机短信告知当天下午3点30分左右将在金湖湾度假村项目处现场核实违法建筑一事。因长荣建司未派员到场，在北泉村村委会两名工作人员的见证下，北碚规划资源局将重庆市勘测院4月初形成的测绘成果进行现场比对：金湖湾度假村A栋实测总建筑面积1611.52平方米，产权登记面积456.66平方米，产权登记层数3层；B栋实测总建筑面积549.59平方米，产权登记面积177.52平方米，产权登记层数2层；A1楼522.28平方米；门卫室23平方米；木房175.3平方米；杂物间16.5平方米。前述六处违法建筑面积2264.01平方米。长荣建司庭审中对前述测绘的面积无异议，但否认存在违反规划许可擅自建设的行为。2019年4月11日，通过李洪手机短信告知于次日到金湖湾度假村现场签收《限拆决定》。2019年4月12日，北碚规划资源局对长荣建司作出限拆决定，因长荣建司未派员到场，北碚规划资源局将被诉限拆决定张贴在违法建筑现场。本院认为，本案的争议焦点为：北碚规划资源局是否有权查处案涉违法建设行为？北碚规划资源局认定违法建筑面积约为2264平方米是否证据充分？北碚规划资源局适用《重庆市城乡规划条例》进行查处是否正确？下面逐一评述：一、北碚规划资源局是否有权查处案涉违法建设行为？关于原告认为应该由乡、镇人民政府查处的主张。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。而案涉建（构）筑物位于北碚区，属于重庆市九个主城区之一，故不应适用该规定。关于原告认为应该由专属主管部门查处的主张。《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《自然保护区条例》）第二十一条规定，“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的具体管理工作。”该法第八条规定，县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。2001年9月，重庆市人民政府办公厅《关于加强缙云山国家级自然保护区管理工作的通知》（渝办〔2001〕150号）要求：“一是市林业局要加强对缙云山国家级自然保护区的管理工作，依法履行市政府自然保护区行政主管部门职责，统一负责编制缙云山国家级自然保护区保护、开发规划，行使保护区内资源保护和开发的监督管理权，做好与保护区所在地区县政府的协调工作。……”2002年5月，重庆市林业局根据（渝办〔2001〕150号）文精神，制定下发了《关于落实缙云山国家级自然保护区管理工作的通知》（渝护﹝2002﹞11号）明确缙云山国家级自然保护区管理局的职责：“缙云山国家级自然保护区管理局统一行使自然保护区的自然资源保护和开发监督管理权，具体承担保护区管理日常事务，具体负责原管辖的市属国有森林资源的管理，指导所在区县林业局做好缙云山国家级自然保护区在其行政区域内的保护管理，统计、汇总保护区报表、资料等”。因此，重庆市林业局为缙云山国家级自然保护区行政主管部门，缙云山国家级自然保护区管理局为专门管理机构。《自然保护区条例》相关条文还规定，国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。综合管理部门的职责包括对自然保护区的设立申请进行协调并提出审批建议（第12条），拟定自然保护区发展规划（第17条），制定自然保护区管理的技术规范和标准（第19条），对各种类型自然保护区的管理进行监督检查（第20条），对自然保护区的污染设施依法监督其限期治理（第32条），对违法行为实施行政处罚（第36条）等；分部门管理是指林业、农业、地址矿产、水利、海洋等有关部门在各自职责范围内，主管有关的自然保护区。从《自然保护区条例》的罚责部分来看，该条例并未授予自然保护区管理机构对违法建筑有作出限期拆除决定的职权。2018年4月15日施行的国家林业局第50号《在国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》第十四条规定，“违反本办法规定，未经批准擅自在国家级自然保护区修筑设施的，县级以上人民政府林业主管部门应当责令停止建设或者使用设施，并采取补救措施。”该《办法》亦未规定自然保护区管理机构对违法建筑有作出限期拆除决定的职权。原告认为应由重庆市林业局查处的法律依据为《重庆市城乡规划条例》第七十四条第一项规定，“未进入规划审批程序的违法建设，在自然保护区等专门管理区域内修建的，由有关法律、法规确定的该区域的主管部门主管部门组织查处。不在本条第一项所列范围修建的，属规划城镇建设用地范围内的，由城乡规划主管部门组织查处；属规划城镇建设用地范围外的，由土地主管部门组织查处。”从该条规定来看，所用到的法律术语为“组织查处”，按文义理解，即由自然保护区主管部门组织，直接从事“查处”行为的不一定必须是自然保护区主管部门，也可以是负有查处职责的行政主管部门。《城乡规划法》第六十四条规定将该项查处职责赋予县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，故本案由北碚区城乡规划主管部门作出限期拆除决定并未与该条规定相冲突。因2019年4月，原重庆市规划局北碚区分局与原重庆市北碚区国土资源管理分局合并为重庆市北碚区规划和自然资源局，故本案被告查处自然保护区内的违法建设行为并未超越职权。二、北碚规划资源局认定违法建筑面积约为2264平方米是否证据充分？《重庆市城市规划管理条例》第九十六条规定，“违法建筑，是指未经用地或者规划许可擅自修建的建（构）筑物，包括经竣工规划核实确认或者取得房屋产权证件后擅自新建、改建、扩建的建（构）筑物”。长荣建司自认于2000年左右陆续建成案涉构（附）着物，并认为并非自己的原因导致部分构（附）着物未能办理相关权证。但因原告对该主张，未举示充分证据予以证实，故应承担举证不力的后果。因长荣建司拒绝配合对无证建筑进行登记处理，北碚规划资源局举证证明其尽到了通知义务、在见证人见证下对无证建筑进行了现场勘验、对无证建筑进行了档案查询等调查处理工作。且长荣建司在诉讼中对北碚规划资源局关于建筑面积的认定予以认可，据此，北碚规划资源局作出被诉限拆决定程序合法，证据充分。三、北碚规划资源局适用《重庆市城乡规划条例》进行查处是否正确？《重庆市城乡规划条例》第八十八条第二款规定，对本条例第七十四条第二项所列违法建筑，由负责查处的主管部门或者综合执法机构责令限期整改、拆除、回填，处没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款。北碚规划资源局据此作出限期拆除决定，适用法律并无不当。综上，北碚规划资源局作出案涉限期拆除决定主要证据充分，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告重庆长荣建设有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告重庆长荣建设有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  甘文杰审 判 员  向 品人民陪审员  刘昌元二〇一九年十二月二十五日书 记 员  辛 寅