山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终969号 上诉人（原审原告）杨民霞，女，1962年6月19日出生，回族，住济南市。 委托代理人张继忠，山东昶灏律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市工业和信息化局，住所地济南市历下区龙鼎大道1号。 法定代表人汲佩德，局长。 委托代理人张端光，山东德衡（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 委托代理人王宣东，济南市司法局工作人员。 上诉人杨民霞不服济南市工业和信息化局（以下简称市工信局）政府信息公开及济南市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服济南市历下区人民法院（2019）鲁0102行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告杨民霞原为济南第六棉纺织厂（市属国有企业）职工。1998年12月17日，济南市中级人民法院作出[1996]济中经破字第28-4号《民事裁定书》，裁定：“一、终结济南第六棉纺织厂破产程序；……”。2018年11月7日，原告杨民霞于向被告市工信局邮寄了《政府信息公开申请表》，要求公开“一、申请公开济南第六棉纺织厂破产职工安置方案及济南第六棉纺织厂破产职工名单。二、请求被申请人以书面形式向申请人公开上述内容。”被告市工信局收到上述申请后，向本机关档案室进行了查询，但未查到《济南第六棉纺织厂破产职工安置方案及济南第六棉纺织厂破产职工名单》。2018年11月16日，被告市工信局工作人员前往济南市档案馆查阅“济南第六棉纺织厂破产安置方案及人员名单”，利用结果：无。2018年11月26日，被告市工信局作出《政府信息告知书》（〔2018〕第9号），载明：“杨民霞：你于2018年11月8日提交的“申请公开济南第六棉纺织厂破产职工安置方案及第六棉纺织厂破产职工名单”政府信息公开申请，现答复如下：依据《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条，你申请的政府信息不存在。……”，并将该告知书于2018年11月27日向原告杨民霞邮寄。 2019年1月17日，原告杨民霞向被告被告市政府提交行政复议申请书，复议事项：1.请求撤销[2018]第9号《政府信息告知书》；2.责令被申请人对“济南第六棉纺织厂破产职工安置方案及破产职工名单”信息予以公开。”2019年1月22日，被告市政府作出《行政复议受理通知书》予以受理，同日，向被告工信局出了《提出行政复议答复通知书》要求其在法定期限内提交证据并作出书面答辩。被告市工信局在法定期限内向被告市政府提交了行政复议答复。2019年2月17日，原告杨民霞向被告市政府提交《行政复议申请补充说明》，载明：“……申请人补充意见如下：1.答复人在《政府信息告知书》中，只是说明了“你申请的政府信息不存在”根据《政府信息公开条例》第二十一条，明确规定，‘依法不属于本行政机关公开或政府信息不存在的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式’答复人并没有告知申请人，显然不符合上述规定。2.行政复议答复书陈述的‘依法不属于本机关公开的范围，这与事实及法律规定不符，因为《政府信息公开条例》第二十一条第（三）款的规定并没有明确规定’。申请人的请求是依法不公开的范围，所以答复人是义务告知人。3.被申请人认为申请人申请的政府公开信息不存在，申请人认为申请人要求公开的信息存在于被申请人单位。根据被申请人2005年4月10日的《关于对原济南第六棉纺织厂在企业破产期间资源申请与清算组解除劳动合同人员就安置费发放标准不统一问题的答复》《关于对与众鑫公司解除劳动合同或合同期限届满终止劳动合同的上访人主张享受“一次性安置费”问题的答复》《 另查明，2019年3月份济南市进行市级机构改革，整合市经济和信息化委员会的相关职责，以及市发展和改革委员会的汇总编制工业发展中长期规划和年度计划职责，组建市工业和信息化局，作为市政府工作部门，不再保留市经济和信息化委员会。 原审法院认为，关于被诉政府信息公开告知行为是否具有合法性的问题。首先，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《政府信息公开条例》”）第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责是：……（五）本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。”依照上述规定，被告市工信局对公民、法人或者其他组织提出的政府信息公开申请，具有受理并根据情况作出相应行政处理的法定职权和职责义务。 其次，《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。本案中，原告杨民霞向被告市工信局申请公开的信息为“济南第六棉纺织厂破产职工安置方案及破产职工名单”，但并没有法律法规或者其他规范性文件赋予被告市工信局制作或者保存该信息的法定职权和义务。根据《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号）第一部分“企业兼并破产和职工再就业工作的组织领导”规定：“省、区、市成立由经贸委（经委、计经委，下同）为组长，有关部门组成，并邀请省、区、市人大法工委、高级人民法院参加的省、区、市协调小组。其主要职责是：负责本地区试点城市企业兼并破产和职工再就业工作的组织协调；审核试点城市《企业兼并破产和职工再就业工作计划》，制订本省、区、市《企业兼并破产和职工再就业工作计划》。试点城市成立由市经贸委（组长）、体改委、财政局、中国人民银行和各债权银行分行、劳动局、土地局、国有资产管理局等部门组成，并邀请市人大法工委、人民法院参加的试点城市企业兼并破产和职工再就业工作协调小组（以下简称试点城市协调小组）。其主要职责是：负责企业兼并及进入破产程序前、终结后和职工再就业工作的组织协调；制订本市《企业兼并破产和职工再就业工作计划》；负责制订企业破产预案；组织实施企业兼并和职工再就业工作；监督、查处、纠正不规范的做法。”被告市工信局依上述规定参与组织、协调济南第六棉纺织厂破产的相关工作时，其身份系协调小组成员，并非以工信局的自身名义对外独立履行行政职能。因此，不能认为被告市工信局系原告杨民霞申请信息的制作或者保存主体。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”。本案中，被告市工信局在收到原告杨民霞的政府信息公开申请后，已经进行了相关查询、检索工作，因无法查到原告杨民霞所申请的相关信息，故认定“信息不存在”的主要证据充分。 再次，《政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。……”本案中，原告杨民霞于2018年11月7日寄出政府信息公开申请，被告市工信局于同年11月26日作出被诉政府信息告知行为并送达各方当事人，未超15个工作日的规定，程序合法。 关于被诉行政复议行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，2019年1月17日被告市政府收到原告杨民霞提出的行政复议申请后，于2019年1月22日作出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》。同年2月18日作出《行政复议听证通知书》，并于2月26日组织召开听证会。2019年3月8日，被告市政府依法作出济政复决字〔2019〕60号《行政复议决定书》并依法送达。综上，被告市政府作出济政复决字〔2019〕60号《行政复议决定书》程序合法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，七十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、驳回原告杨民霞要求撤销被告济南市人民政府于2019年3月8日作出的济政复决字〔2019〕60号《行政复议决定书》诉讼请求；二、驳回原告杨民霞要求撤销被告济南市工业和信息化局于2018年11月26日作出的〔2018〕第9号《政府信息告知书》的诉讼请求；三、驳回原告杨民霞要求责令被告济南市工业和信息化局对“济南第六棉纺织厂破产职工安置方案及破产职工名单”信息予以公开的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告杨民霞负担。 上诉人杨民霞上诉称，原审认定事实不清。上诉人提交的证据能够证明原济南第六棉纺厂破产的事实。企业破产需要安置职工1489人，作为政府机关应当有破产职工名单。关于破产职工安置方案及破产职工名单的制作和保存，政府部门无论怎么变更，都应该掌握，如果应该有的查不到，档案保管不善，属于政府失职。根据上诉人提交的证据，破产职工安置方案和名单是必须有的。因此，被上诉人市工信局答复说政府信息不存在是错误的。只要上诉人提供了该信息应当存在的证据，被上诉人就应该提供该信息或者承认因工作原因把信息弄丢了，而不是答复不存在。上诉人请求：1、撤销原审法院（2019）鲁0102行初133号行政判决，查明事实依法改判或者发回重审；2、一、二审案件受理费由被上诉人负担。 被上诉人市工信局、市政府二审答辩称原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，修订前《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”。根据上述法律规定，对政府信息依申请公开的义务主体，仅具有在根据申请查找、检索相关政府信息后，依法提供其已经制作或者保存的可以公开的政府信息的义务，行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及保管不善造成信息灭失是否合法问题，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。在现行立法未对“政府信息不存在”的内涵和外延作出明确界定的情况下，除明确答复政府信息不存在外，行政机关答复“未制作”“未获取”“未保存”“未找到”相应的政府信息，均可视为属于“政府信息不存在”范畴。行政机关在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索情况告知申请人，并就应当制作、获取、保存但未制作、未获取、未保存等情况作出合理说明的，即应视为履行了政府信息公开义务。本案中，上诉人杨民霞向被上诉人市工信局申请公开的信息为“济南第六棉纺织厂破产职工安置方案及破产职工名单”，但被上诉人市工信局依据相关规定参与组织、协调济南第六棉纺织厂破产的相关工作时，其身份系协调小组成员，并非以工信局的自身名义对外独立履行行政职能，并没有法律法规或者其他规范性文件赋予被上诉人市工信局制作或者保存该信息的法定职权和义务，故不能认为被上诉人市工信局系上诉人杨民霞申请信息的制作或者保存主体。本案中，被上诉人市工信局在收到上诉人杨民霞的政府信息公开申请后，到本单位档案馆、市档案馆、本院档案室查询检索相关信息，属于尽到了合理的查询、检索义务。同时，虽然被上诉人市工信局未在被诉告知书中就未制作、未获取、未保存等情况作出合理说明有所不妥，但在行政复议中明确告知上诉人所需信息由济南市企业破产兼并工作领导小组制作，综合上述理由，本院认为，被上诉人履行了政府信息公开义务，其告知上诉人申请的政府信息不存在亦无不当。 上述理由，被上诉人市政府作出济政复决字[2019]60号行政复议决定，维持被上诉人市工信局的政府信息公开答复，认定事实清楚，适用法律正确。另关于程序问题经审查符合法律规定，各方当事人均未提出异议，本院予以确认。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持，上诉人杨民霞上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨民霞负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张江涛 审 判 员 陈 伟 审 判 员 胡一帆 二〇一九年十二月十九日 法官助理 刘恩勇 书 记 员 王 敏