山东省济南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁01行终944号上诉人（一审原告）于爱云，女，1963年8月31日出生，汉族，住济南市。委托代理人孔森（上诉人之子），男，1987年6月20日出生，汉族，住济南市。被上诉人（一审被告）济南市自然资源和规划局，住所地济南市。法定代表人翟军，局长。委托代理人张峰，济南市市中区自然资源局工作人员。委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。上诉人于爱云因诉被上诉人济南市自然资源和规划局（以下简称市自规局）未将征地补偿安置方案进行公告的行为违法一案，不服济南市历下区人民法院作出的（2019）鲁0102行初184号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。一审法院查明，2018年12月30日，山东省人民政府作出鲁政土字[2018]1658号《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》，同意将济南市市中区陡沟街道马家庄村，七贤街道双龙庄村，十六里河街道南康而庄村未利用地2.067公顷转为建设用地并征收，同时征收建设用地5.1134公顷，总计土地7.1804公顷。2019年1月17日，济南市人民政府作出《济南市人民政府征收土地公告》（济征公告[2019]189号），主要内容为“一、征收土地位置及用途。本次征收双龙庄村土地位于济南市市中区七贤街道办事处，征收土地总面积4.4456公顷，……。二、土地征收补偿安置方案。本次征收土地涉及各农村集体经济组织的土地征收补偿安置方案附后。三、交付土地。……”。同日，济南市国土资源局作出《济南市2018年第2批次建设用地中双龙庄村征收土地补偿安置方案》，主要内容为“根据《山东省人民政府关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字[2018]1658号），按照《山东省土地征收管理办法》的有关规定，我局会同济南市市中区人力资源和社会保障局、济南市市中区财政局拟订了《土地征收补偿安置方案》，已报济南市人民政府研究同意，现公示如下：一、征收土地的位置、地类及面积。……。二、征收土地补偿标准。……。三、安置意见。……”。2019年2月12日，被告将《济南市人民政府征收土地公告》（济征公告[2019]189号）及附件《济南市2018年第2批次建设用地中双龙庄村征收土地补偿安置方案》在双龙庄村委会进行张贴公示。原告于爱云因认为被告市自规局未将[2018]1658号征地批文对应的征地补偿安置方案进行公告的行为违法，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。……”。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”根据上述法律规定，被告将《济南市人民政府征收土地公告》（济征公告[2019]189号）及附件《济南市2018年第2批次建设用地中双龙庄村征收土地补偿安置方案》在双龙庄村委会进行张贴公示，已经履行了公告法定职责。在集体土地征收与补偿活动全过程中，省、市、县级人民政府以及市、县级人民政府确定或委托的有关部门分别可能在征收与补偿的不同阶段实施多种内容不同、性质不同的行为，这些行为并不全部属于可诉的行政行为，也并非全都需要通过独立的司法审查程序来评价相应行为的合法性问题。对于不具有独立法律地位的程序性行为的合法性，应当作为征收行为或补偿行为的要件进行审查，而不应独立成诉、分别进行。本案中，原告于爱云的诉讼请求为“依法确认被告济南市自然资源和规划局没有将[2018]1658号征地批文对应的征地补偿安置方案进行公告的行为违法”，即其所诉的对象为“公告行为”。公告实际上是对被征收土地和补偿安置方案的一种告知行为，既未对被征收人创设新的权利，亦未在征收决定之外增设义务负担，行政机关是否张贴公告，均不影响被征收人的实体权益，因此属于不可诉的行政行为，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围，故原告的起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定:驳回原告于爱云的起诉。上诉人于爱云不服一审裁定上诉称，其房屋位于济南市市中区七贤镇双龙庄272号，在没有做出征地补偿安置的情况下却遭到暴力强拆。之后，上诉人得知涉案土地有[2018]1658号征地批文予以征收，但是被上诉人作为组织实施的主体，却没有将该批文所对应的征地补偿安置方案依法进行公告，严重违法。上诉人于2019年4月8日，向一审法院提起诉讼。但一审法院没有查明本案基本事实，直接驳回，严重违法。上诉请求：1.依法撤销（2019）鲁0102行初184号行政裁定书；2.责令一审法院继续审理本案。被上诉人市自规局未提交答辩意见。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”根据上述规定，2019年2月12日，被上诉人将《济南市人民政府征收土地公告》（济征公告[2019]189号）及附件《济南市2018年第2批次建设用地中双龙庄村征收土地补偿安置方案》在双龙庄村委会进行张贴公示，已经履行了公告法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”在集体土地征收与补偿活动全过程中，省、市、县级人民政府以及市、县级人民政府确定或委托的有关部门分别可能在征收与补偿的不同阶段实施多种内容不同、性质不同的行为，这些行为并不全部属于可诉的行政行为，也并非全都需要通过独立的司法审查程序来评价相应行为的合法性问题。对于不具有独立法律地位的程序性行为的合法性，应当作为征收行为或补偿行为的要件进行审查，而不应独立成诉、分别进行。上诉人于爱云在一审中的诉讼请求为“依法确认被告济南市自然资源和规划局没有将[2018]1658号征地批文对应的征地补偿安置方案进行公告的行为违法”，[2018]1658号征地批文为山东省人民政府作出的上级对下级的批复，是一种行政机关的内部行政行为，也是征收土地中的过程性行为，对外不发生效力，对被征收人的权利义务不产生影响。同理，其对应的征地补偿安置方案公告行为同样对被征收人的权利义务不产生影响，因此属于不可诉的行政行为，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。故一审裁定驳回原告于爱云的起诉适用法律正确，并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张极峰审判员  魏吉锋审判员  胡一帆二〇一九年十二月十三日书记员  孙晓阳