甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2019）甘08行终29号上诉人（原审原告）贾某1，住平凉市。委托代理人贾某2，住平凉市。系贾某1儿子。委托代理人于某，北京圣运（天津）律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）平凉市自然资源局崆峒分局。法定代表人周某。委托代理人邓某。代理权限为特别代理。委托代理人朱某，甘肃陇正律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）平凉市自然资源局。法定代表人马某1。出庭应诉负责人冯心强，该局副局长。委托代理人杨某，该局政策法规科科长。代理权限为特别代理。委托代理人马某2，甘肃陇正律师事务所律师。代理权限为一般代理。（未出庭）上诉人贾某1因与被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局、平凉市自然资源局土地管理行政命令一案，不服静宁县人民法院（2019）甘0826行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院2019年7月24日立案后，依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理了本案，上诉人贾某1的委托代理人贾某2、于某，被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局的委托代理人邓某、朱某，被上诉人平凉市自然资源局的出庭应诉负责人冯心强、委托代理人杨某、马某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2014年4月22日，平凉市国土资源局崆峒分局向贾某1发出征收通知书，称根据平凉市人民政府《关于火车站节点改造工程项目建设土地征收的公告》（平政发[2014]38号）精神，贾某1的房屋在项目规划范围内的所有建筑物和构筑物列入征收范围，现依法予以征收，并要求贾某1在接到通知后按公告规定的时限要求签订征收补偿安置协议。2015年6月10日，平凉市崆峒区人民政府根据甘肃省人民政府《关于平凉市2015年第4批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2015〕468号）作出《关于平凉市2015年第4批次城市建设征收土地的公告》，决定对平凉市崆峒区柳湖镇马家庄村村民委员会所有的东至规划南北路、西至梨花沟、南至312国道过境线、北至铁路线的122.949亩集体土地予以征收。2015年7月14日，平凉市崆峒区人民政府作出《关于平凉市2015年第4批次城市建设征地补偿安置方案的批复》，称经区政府研究，原则同意该方案，要求平凉市国土资源局崆峒分局认真组织实施。2018年6月9日，平凉市中心城区棚户区改造管理中心火车站片区征收组工作人员对贾某1的房屋予以调查登记，认定应补偿贾某1各项费用共计1807431.40元。自2017年8月10日至2018年6月19日，该片区征收组工作人员先后三次与贾某1协商房屋征收补偿安置事宜，贾某1均以补偿标准太低为由拒绝签订安置补偿协议。2018年6月28日，原平凉市国土资源局崆峒分局向贾某1送达了征地安置补偿通知书。2018年7月3日，平凉市国土资源局崆峒分局向贾某1送达领取补偿款项交付土地通知书。同月9日，原平凉市国土资源局崆峒分局作出平国土崆责交字（2018）01号责令交出土地决定并于同月10日向贾某1送达。贾某1不服该决定，于2018年8月20日向原平凉市国土资源局提出复议申请。原平凉市国土资源局于2018年8月21日受理该复议申请，于2018年9月30日中止审理，2018年12月29日恢复审理，2019年1月15日作出行政复议决定延期30日作出的通知。2019年2月17日，原平凉市自然资源局作出平自然资复[2018]3号行政复议决定，决定维持原平凉市国土资源局崆峒分局作出的平国土崆责交字（2018）01号责令交出土地决定。2019年1月17日，平凉市国土资源局崆峒分局因机构改革更名为平凉市自然资源局崆峒分局。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第六条规定：当事人对征地补偿有争议的，自市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案公告之日起30日内，向市、县人民政府申请协调。本案中，贾某1虽以补偿标准过低为由拒绝签订安置补偿协议，但未在规定的期限内向有权机关提出协调申请。原平凉市自然资源局崆峒分局依法对其作出责令交出土地的决定，平凉市自然资源局依据贾某1的申请，依法对平凉市自然资源局崆峒分局作出的责令交出土地决定进行审查并依法作出复议决定，案涉决定基本事实清楚，适用法律、法规正确，主要法定程序合法，故对贾某1的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告贾某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾某1负担。贾某1上诉称，1.一审法院适用法律错误，被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局没有作出《责令交出土地决定书》的主体资格。2.涉诉决定对贾某1房屋及附属物的安置补偿不合理、补偿标准明显偏低。3.涉诉征收存在实体和程序违法，不具备作出责令交出土地的前提。首先，本案涉及的项目虽然名为棚户区改造，但实际用途却是住宿餐饮用地，违反了《土地管理法》第四十三条关于公共利益的规定。其次，平凉市自然资源局崆峒分局未提交证据证实相关征地情况已经进行公告且听取村民意见，在此基础上实施的征收程序明显违法，故涉案责令交地决定因不具有法律依据，应当依法撤销。4.被上诉人平凉市自然资源局作出的《行政复议决定》程序违法。故上诉请求：撤销一审法院作出的（2019）甘0826行初22号行政判决，依法改判支持贾某1的原审诉求。平凉市自然资源局崆峒分局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。1.涉案土地已经甘肃省人民政府甘政国土发〔2015〕468号批复同意征收，平凉市崆峒区人民政府发布了土地征收公告，平凉市自然资源局崆峒分局亦发布了征地补偿安置方案公告，征收程序完全符合法律规定。2.贾某1位于平凉市××区的土地及房屋在本次被征收的土地范围内，在征收补偿方案规定的签约期内，棚户区改造管理中心工作人员多次与贾某1协商签约事宜，贾某1均拒绝接受安置补偿，且拒绝腾房交出土地，其行为已影响到征收工作的正常进行，平凉市自然资源局崆峒分局依照《土地管理法实施条例》第四十五条的规定作出责令交出土地决定，事实清楚，内容合法，程序正当。3.贾某1的上诉请求无事实及法律依据。首先，平凉市自然资源局崆峒分局具有作出责令交出土地决定的法定职权。其次，平凉市自然资源局崆峒分局已对贾某1的房屋及附属物进行了合理补偿，保障了其合法权益。第三，平凉市自然资源局崆峒分局在征地报批前，已履行了听证告知等义务，且本案审理的是征地批复后的征收实施行为，不是征地批复前的报批行为，贾某1以平凉市自然资源局崆峒分局征收程序违法提起上诉无事实及法律依据。故请求驳回上诉，维持原判。平凉市自然资源局答辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。2.平凉市自然资源局作出的平自然资复［2018］3号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。3.贾某1的上诉请求无事实及法律依据。故请求驳回上诉，维持原判。经二审审理查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。另查明：1.2014年3月27日，平凉市人民政府发布了平政发［2014］38号《关于火车站节点改造工程项目建设土地征收的公告》，……拟征收平凉市崆峒区柳湖乡马家庄村集体土地，作为火车站节点改造工程项目建设用地。2.2014年4月15日，平凉市崆峒区人民政府发布了区政公字［2014］5号《关于平凉火车站节点改造工程项目建设房屋征收决定的公告》，决定对火车站节点改造工程规划范围内的建筑物和构筑物（含房屋）进行依法征收。3.2018年6月21日，平凉市柳湖乡马庄村委会出具书面证明，内容为“兹村火车站征地，火车站征收组2014年已对外张贴征收公告。”上述事实，有当事人在一审中提交并在一审判决书中列明的证据，经二审庭审质证，双方未提出新的质证意见，对一审法院的认证意见本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，对作出责令交出土地决定的程序和条件相关法律没有明确规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：(一)征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用权人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”以上规定是关于责令交出土地决定非诉行政执行案件合法性审查标准，与本案审查标准具有一致性，应当作为诉讼案件合法性审查的最低标准。本案中，根据一审法院查明和本院审理后确认的事实，案涉土地在2015年6月1日由甘肃省人民政府甘政国土发［2015］468号《关于平凉市2015年第4批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》批准征收，平凉市崆峒区人民政府在2015年6月10日发布了区政公字［2015］5号土地征收公告，平凉市崆峒区人民政府亦于2015年7月14日批复同意了平凉市自然资源局崆峒分局呈报的《平凉市2015年第4批次城市建设征地补偿安置方案》。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《征收土地公告办法》第三条之规定，上述征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式予以公告。“两公告”标志着土地征收工作正式开始实施，是土地征收程序中保障被征收人知情权不可或缺的重要程序，但平凉市自然资源局崆峒分局在举证期限内并未提交相关公告的证据，且在作出的责令交出土地决定书中，未将上述“两公告”作为征收贾某1土地及对其进行安置补偿的依据。崆峒分局提交的用以证明征地公告和补偿安置方案公告已张贴的平凉市××乡委会出具的证明，因明显与征收土地批复和补偿安置方案批准时间之间存在矛盾，不能证明已依照法定程序实施征地行为。责令交出土地决定中所依据的平凉市人民政府《关于火车站节点改造工程项目建设土地征收的公告》和平凉市崆峒区人民政府《关于火车站节点改造工程项目建设房屋征收决定的公告》，均形成于甘肃省人民政府批准征收案涉土地之前，不能证明征收土地方案已经有权机关依法批准。据此，被诉责令交出土地决定，认定事实不清、证据不足，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款关于作出责令交出土地决定的法定条件，依法应当予以撤销。平凉市自然资源局在行政复议程序中，对该事实及程序问题未进行审慎审查，所作出的维持责令交出土地决定的复议决定，事实不清，证据不足，适用法律错误，应一并予以撤销。一审法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《甘肃省征地补偿争议裁决办法》第六条有关补偿标准争议的规定，以贾某1未在规定期限内向有权机关提出协调申请为由，判决驳回贾某1的诉讼请求，认定事实不清、适用法律错误，依法应予纠正。贾某1提出本案责令交出土地决定法律依据不足的上诉理由成立，本院予以采纳。关于贾某1提出的平凉市自然资源局崆峒分局无权作出责令交出土地决定的上诉意见，根据甘肃省人民政府《关于省以下国土资源管理体制改革的实施意见》第二条第（四）项“市辖区国土资源主管部门实行派出制，为市国土资源主管部门的分局，市辖区设置的乡镇国土资源所，为市国土资源主管部门的派出机构。分局和国土资源所机构编制上收到市人民政府管理，经费列入市级财政预算，业务归区国土资源分局管理”之规定，平凉市自然资源局崆峒分局的编制和经费虽由平凉市人民政府统一管理，但其仍属于平凉市崆峒区人民政府的职能部门，有权行使土地管理行政职责。故对贾某1提出的该项上诉意见，本院不予采纳。关于贾某1提出的对其房屋及附属物的安置补偿不合理、补偿标准明显偏低的问题，因土地征收行为系由多个环节的系列行政行为组成，针对不同环节可能影响当事人权益的相对独立的行政行为，可选择相应的救济途径，不能因对某一个行政行为提起诉讼而要求人民法院一并进行合法性审查，即对不同的行政行为，一般只能一行为一诉。贾某1一审的诉讼请求是撤销责令交出土地决定、撤销行政复议决定的行政行为，故有关征地补偿、安置的合法性问题均不属本案审查范围，贾某1提出的该项上诉意见，本院亦不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、撤销甘肃省静宁县人民法院（2019）甘0826行初22号行政判决；二、撤销平凉市自然资源局平自然资复［2018］3号行政复议决定；三、撤销平凉市自然资源局崆峒分局平国土崆责交字（2018）01号责令交出土地决定。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人平凉市自然资源局崆峒分局承担。本判决为终审判决。审 判 长 穆 雯审 判 员 王晓良审 判 员 岳学敏 二〇一九年十二月三日法官助理 闫丽红书 记 员 刘鸿珍