山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终960号 上诉人（原审被告）山东省市场监督管理局，住所地济南市。 法定代表人张永霞，局长。 委托代理人王英，该局工作人员。 委托代理人邓莉，山东康桥律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王健，男，1983年6月20日出生，汉族，身份证住址山东省平度市灰埠镇府前街1号楼，现住济南市历下区明湖东路9号保利芙蓉小区3-1-1301室。 原审第三人山东中天华德集团有限公司，住所地济南市。 原审第三人朱志勇，男，1979年6月26日出生，汉族，身份证住址济南市市中区十六里河镇搬倒井村026号。 原审原告王健诉山东省市场监督管理局（以下简称省市场监管局）工商行政登记一案，上诉人省市场监管局不服济南市历下区人民法院（2017）鲁0102行初442号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年4月30日,案外人丁雯以山东中天华德集团有限公司委托代理人的身份向原山东省工商行政管理局提交落款时间为“2014年4月30日”的《公司登记（备案）申请书》一份、落款时间为“2015年4月30日”的《股权转让协议》两份、《山东中天华德集团有限公司章程》、落款时间为“2015年4月30日”的《股东会决议》一份、落款时间为“2014年4月30日”的《任免职证明书》一份、落款时间为“2014年4月30日”的《山东中天华德集团有限公司公司章程修正案》等材料，申请将原股东朱志勇变更为王健、将原股东张建成变更为王海琴，将原法定代表人朱志勇变更为王健，并由王健任执行董事兼经理。2015年5月14日，原山东省工商行政管理局经审核后颁发营业执照。庭审中，原告陈述案外人丁雯提交材料中共有六处“王健”签名非原告本人所签。 另查明，2016年5月31日，案外人景元玲以第三人山东中天华德集团有限公司联络员的身份向济南市工商行政管理局递交落款时间为2016年5月26日的《企业换发“三证合一”新码营业执照申请书》及第三人山东中天华德集团有限公司于2016年5月31日出具的关于王健签字笔迹存在变化的《证明》等材料。案外人景元玲在“三证合一”换照领取单中签名。庭审中，原告陈述济南市工商行政管理局存档的落款时间为2016年5月26日的《企业换发“三证合一”新码营业执照申请书》及落款时间为2016年5月31日的《证明》中“王健”签名非原告所签。 2017年9月25日，济南市市中区人民法院分别作出（2017）鲁0103行初192号、193号《受理案件通知书》。2017年10月20日，济南市市中区人民法院对原告王健诉被告济南市工商行政管理局、第三人山东中天华德集团有限公司、朱志勇撤销工商行政登记两案，分别作出（2017）鲁0103行初192号、193号行政裁定书，裁定认为涉诉登记行政行为系原山东省工商行政管理局作出，非济南市工商行政管理局作出，法院已告知原告应当变更被告，原告不同意变更，依法裁定驳回原告王健的起诉。 庭审中，原告陈述被告所举证据中八处“王健”签名非其本人所签，并向原审法院提出司法鉴定申请，经原审法院委托后，天津市天鼎物证司法鉴定所作出津天鼎[2018]文书鉴字第1856号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为“检材一至八字迹与现有样本字迹不是同一人所写”。天津市天鼎物证司法鉴定所向原告王健收取鉴定费人民币16000元，并出具发票两张。 原审法院认为，《中华人民共和国公司法》第六条规定“设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记。……。”、《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条规定“工商行政管理机关是公司登记机关。”、第七条规定“省、自治区、直辖市工商行政管理局负责本辖区内下列公司的登记：……；（二）省、自治区、直辖市工商行政管理局规定由其登记的自然人投资设立的公司；……。”本案中，山东省工商行政管理局具有作出本案被诉具体行政行为的行政主体资格和行政权限。原山东省工商行政管理局的职权已由整合后的省市场监管局承继，省市场监管局作为本案被告主体适格。 《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”、第六十九条规定“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护”。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”。《企业登记程序规定》第三条规定：”企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。”、第八条规定“申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”。《行政许可法》虽为行政机关设定了义务，但也是为更好的保护申请人与利害关系人的合法权益。行政许可是行政机关事前管理的手段，法律规定需要经过许可才能从事的活动，都是关乎公共利益和社会秩序的事项。申请人以虚假的申请材料骗取了行政许可，其后果与行政机关未经许可无异，申请人的活动可能会对他人利益甚至公共安全造成危害，行政机关也无法实现以行政许可的手段进行有效管理的目的。本案中，被告省市场监管局对案外人丁雯提交的申请材料主要负责形式审查，形式审查是指行政机关仅对申请材料的形式要件进行核实审查，审查其申请材料是否齐全、是否符合法定形式。但在必要时，亦应对申请材料的真实性、有效性等实质内容进行核实审查，以保障市场秩序的健康运行。案外人丁雯作为第三人山东中天华德集团有限公司的委托代理人所提交的《公司登记（备案）申请书》、《任免职证明书》、《公司章程修正案》的落款时间明显与申请时间存在不一致。庭审中原告对于工商档案中的签名予以否认并向原审法院申请司法鉴定。根据天津市天鼎物证司法鉴定所作出津天鼎[2018]文书鉴字第1856号《司法鉴定意见书》的鉴定结论可知，案外人丁雯提交的第三人山东中天华德集团有限公司变更股东、法定代表人登记事项档案材料中及第三人山东中天华德集团有限公司申请“三证合一”换证档案材料中“王健”的签名均非原告本人所签。故可以证明第三人丁雯在第三人山东中天华德集团有限公司设立登记时，向山东省工商行政管理局提供了并非原告王健真实意思表示的虚假材料。综上，鉴于案外人丁雯提交的涉案登记申请材料中有关原告王健的信息材料不真实，导致原山东省工商行政管理局作出的涉案变更登记行为结果错误，故依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告省市场监管局（原山东省工商行政管理局）于2015年5月14日将原告王健变更登记为第三人山东中天华德集团有限公司股东及法定代表人、执行董事及经理的行政行为。案件受理费人民币50元及鉴定费人民币16000元，由被告省市场监管局负担。 上诉人省市场监管局不服原审判决上诉称，一、原审认定事实不清，上诉人已经对涉案变更登记材料进行审查，作出的变更登记行为依据充分，程序合法。本案涉案公司变更登记为关于公司法定代表人、股东的变更登记。上诉人经审查申请材料齐全，形式符合法律规定。同时，上诉人办理涉案变更登记时，无明显证据表明申请材料可能存在虚假，未达到启动实质审查程序的必要条件，根据《企业登记程序规定》第三条，启动实质审查的前提是“根据法定条件和程序”，但本案中并未出现法定条件。原审法院认定涉案登记申请书，任免职证明文件，公司章程修正案的时间存在时间上矛盾，由此认定上诉人应当启动实质审查。但上诉人已经对股东会决议、股权转让合同、股东签字、法定代表人任免情况，是否符合公司章程规定等涉案变更登记材料所涉及的主要事项进行了审查，上述时间不一致仅系笔误，涉案登记申请书，任免职证明文件，公司章程修正案落款时间为2014年4月30日，上述三份文件所依据的基础文件股权转让协议、股东会决议、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、法定代表人信息落款时间均为2015年4月30日。故上述时间不一致不能成为上诉人办理公司变更登记的阻碍，不是启动实质审查的必要条件。原审判决认定申请材料并非被上诉人所签，由此认为上诉人应当启动实质审查。上诉人并不具备辨识签名真伪的能力，不应苛求上诉人在登记时予以识别。在无明显证明材料存在虚假可能的情况下，上述人有理由相信签字真实，没有启动实质审查的必要，如此时要求王健本人到场核实，则公司登记委托代理人制度便失去意义。如任意降低实质审查必要条件的标准，亦不符合现行有效的改革政策。在无明显证明材料存在虚假可能的情况下上诉人难以认定达到启动实质审查的必要条件。二、本案鉴定费应当由被上诉人承担。根据《诉讼费交纳办法》第十二条的规定，鉴定费由负有举证责任的一方承担。本案被上诉人认为申请材料并非本人签署，负有相应的举证义务，被上诉人申请笔迹鉴定，应当由被上诉人自行承担鉴定费用。上诉人并非伪造签名的当事人，对材料的真实性应当由申请人负责。原审第三人公司应当承担材料不实引起的后果，上诉人不应承担包括鉴定费在内的任何责任。综上，上诉人已经尽到了充分的法定审查义务，作出登记行为并无不当。上诉人请求：1、依法改判原审法院（2017）鲁0102行初442号行政判决；2、请求判令一、二审案件受理费和鉴定费由被上诉人负担。 被上诉人王健二审答辩称原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人山东中天华德集团有限公司、朱志勇二审均未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人作出涉案变更登记行为是否合法。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”《企业登记程序规定》第三条规定：”企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。”；第八条规定“申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”。根据上述法律规定，上诉人省市场监管局对原审第三人公司提交的申请材料主要负责形式审查，形式审查是指行政机关仅对申请材料的形式要件进行核实审查，审查其申请材料是否齐全、是否符合法定形式。但在必要时，亦应对申请材料的真实性、有效性等实质内容进行核实审查，以保障市场秩序的健康运行。二审调查中，本院就上述“法定条件和程序”有无具体规定向上诉人调查，上诉人对此未提供明确的具体法律规范，在没有明确的“法定条件和程序”的情况下，本院认为对申请登记材料是否启动实质审查属于上诉人依职权自由裁量的范畴，上诉人作为行政登记的主管行政机关应当根据具体情况审慎审查。本案中，涉案登记申请书、任免职证明文件、公司章程修正案落款时间为2014年4月30日，上述三份文件所依据的基础文件股权转让协议、股东会决议、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、法定代表人信息落款时间均为2015年4月30日，上述矛盾之处显而易见，上诉人以“仅系笔误”作为理由不能成立。同时，根据天津市天鼎物证司法鉴定所作出津天鼎[2018]文书鉴字第1856号《司法鉴定意见书》的鉴定结论可知，案外人丁雯提交的原审第三人山东中天华德集团有限公司变更股东、法定代表人登记事项档案材料中及原审第三人山东中天华德集团有限公司申请“三证合一”换证档案材料中“王健”的签名均非被上诉人本人所签，上述事实可以证明原审第三人山东中天华德集团有限公司申请登记时，向原审山东省工商行政管理局提供了虚假材料。鉴于案外人丁雯提交的涉案登记申请材料中有关被上诉人王健的信息材料不真实，导致原山东省工商行政管理局作出的涉案变更登记行为证据不充分，故依法应予撤销。 关于上诉人主张根据《诉讼费交纳办法》第十二条的规定，结合“谁主张、谁负担”的原则，鉴定费用由负有举证责任的一方承担。本院认为，根据行政诉讼法的规定，作出行政行为的行政机关对行政行为的合法性负有举证责任，其提交的证据不足以证明行政行为的合法性，原审法院判决鉴定费由上诉人承担并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持，上诉人省市场监督管理局上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人山东省市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张江涛 审 判 员 陈 伟 审 判 员 胡一帆 二〇一九年十二月十九日 法官助理 刘恩勇 书 记 员 王 敏