云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云05行初65号 原告杨武成，男，1972年10月16日出生，汉族,云南省龙陵县人，住龙陵县。 委托代理人别俊波、张雯雯，云南宏鑫律师事务所律师。代理权限:特别授权代理。 被告龙陵县人民政府。 统一社会信用代码：115330240152624178。 法定代表人杨邵燕，县长。 住所地：龙陵县龙山镇龙山路131号。 委托代理人王从有，龙陵县司法局副局长。代理权限：特别授权代理。 委托代理人彭立邦，云南坤业律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 原告杨武成诉被告龙陵县人民政府、龙陵县龙山镇人民政府、龙陵县自然资源局不履行行政协议一案，于2019年9月26日向本院提起行政诉讼，本院于2019年9月26日立案后，原告杨武成于2019年10月31日向本院提交《变更被告及诉讼请求申请书》，申请撤回对被告龙陵县龙山镇人民政府、龙陵县自然资源局的起诉，本院于2019年11月21日裁定准许其撤回起诉，并依法组成合议庭，于2019年11月29日在本院116号法庭公开开庭进行了审理，原告杨武成及其委托代理人张斐斐、别俊波，被告龙陵县人民政府委托代理人王从有、彭立邦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉讼请求：1.判令被告立即履行给付原告一块安置地的行政协议；2.判令被告承担本案的诉讼费。 事实和理由及代理人意见：2013年上旬因国道320线龙陵段改造工程项目，龙陵县人民政府抽调龙山镇人民政府、龙陵县国土资源局等部门工作人员进行征地，征收范围为龙山镇龙山社区上路二组东坡脚的集体土地50.702亩，其中本案争议的0.954亩土地系杨武成与杨绍成、杨旭成三兄弟分家所得。在被告龙陵县人民政府进入征收程序时，并未在村内发布过任何征收土地方案、征收补偿、安置方案等的书面公告，对于征收的具体情况原告及其家人完全不知情，所有情况均由前来征收土地的单位领导及工作人员口头陈述。村集体和原告均向前来征地的各领导及工作人员表明，征收的0.954亩土地为原告唯一自留地，征收后将导致其无地建房。最后，征地人员与原告达成口头的行政协议，对于现金补偿款均按政府标准进行补偿，政府额外增加补偿安置一块宅基地给原告。由于政府行为的公信力，为配合国家项目的顺利进行，原告同意其对该0.954亩土地的征收。2013年3月30日被告龙陵县国土资源局与龙山镇龙山社区上路二组签订了《征收土地协议书》，其后原告家人代其领取了土地补偿款、地上附着物和青苗补偿费共26141.90元。但本案中征地存在两个方面的补偿内容：其一为补偿现金的书面《征收土地协议书》，该协议涉及的三方均已履行完毕；其二为口头的行政协议，即约定由土地征收机关（龙陵县人民政府）给付给原告一块安置地。2016年8月31日，在反复口头要求政府履行征收补偿协议未果之下，原告杨武成向龙陵县人民政府提出书面《申请书》；后经龙陵县政府办批示龙山镇人民政府调查处理，龙山镇人民政府于2016年9月9日作出《关于杨武成户要求给予解决安置建房用地申请的答复》，明确原告所反映的情况客观真实，证实被征收地块确属原告，也证实在征收当时客观存在口头协议，即政府确实承诺给付原告一宗安置地。该口头协议确定的政府履行给付一块安置地的义务，符合当时有效实行的龙陵县土地政策，也获得政府、村集体、原告的三方认可，无违反国家强制性规定，依法应认定为有效行政协议。被告作为具有履行能力的政府机关，未及时落实协议所确定的履行义务，无故拖延履行时间，致使原告一直“无家可归”，造成严重损失，其应当继续履行、采取补救措施或赔偿损失。 被告龙陵县人民政府辩称，在涉及对杨武成等人的土地征收补偿工作中，依据2013年3月30日龙陵县国土资源局与龙山镇龙山社区上路二组签订的《征收土地协议书》确定的补偿事项、补偿标准，已以现金补偿的方式全部履行完毕。在具体实施土地征收补偿工作中，没有工作人员承诺，工作人员也无权承诺给杨武成另外补偿一块宅基地。因此，杨武成诉称的口头行政协议约定给其一块宅基地进行补偿的事实不存在，杨武成起诉龙陵县人民政府不履行行政协议，没有事实根据。杨武成的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，应当裁定驳回原告杨武成的起诉。 庭审中其代理人补充认为：1.原告起诉的主要证据是龙山镇人民政府作出的关于杨武成户要求给予解决安置建房用地申请的答复，该答复属于信访答复，且龙山镇人民政府作出的该答复属于超越职权，龙陵县人民法院及保山市中级人民法院对该答复的判决存在问题，将乡镇对宅基地初步调查审核权和县政府的批准权混同，人民法院应该主动在本案中判决撤销这份答复，也就是判决撤销行政行为。2.因被告不承认原告起诉的口头行政协议的存在，故无法去举证证明没做过的行政行为，也没有法律依据、程序依据及事实依据，这也是被告不提交证据的原因。 原告杨武成向本院提交以下证据材料： 1.原告身份证复印件，以证明原告身份情况。 2.《龙陵县人民政府关于解决城市规划区内部分农村居民建房用地问题的批复》《申请书》《关于杨武成户要求给予解决安置建房用地申请的答复》，以证明：（1）因2012年320国道改线工程项目，被告龙陵县人民政府委托龙陵县国土局、龙山镇人民政府征收了属于杨武成的自留地0.954亩；（2）征收时工作人员明确承诺会补偿原告一块宅基地，即被告与村小组、原告达成口头征收补偿协议一份；（3）被告承诺补偿原告宅基地的行为符合龙陵县当时的土地政策；（4）2016年8月31日，在反复口头要求政府履行征收补偿协议无用之下，原告杨武成向龙陵县龙山镇征迁办提出书面申请，后经龙山镇人民政府调查证实原告反映情况属实，亦符合安置一宗宅基地的政策；（5）被告多年未诚信履行补偿宅基地的义务，侵犯原告的合法权益。 3.《分家协议》《来访记录》《证明》，以证明：（1）争议的0.954亩土地系因兄弟分家所得，属于原告杨武成的宅基地建房的自留地；（2）征收机关与村小组、原告三方达成口头征收补偿协议的事实获得龙山社区上路二组、龙山社区居民委员会的确认；（3）被告未诚信履行口头征收补偿协议中补偿一块宅基地的义务，侵犯原告的合法权益，原告为此到多个部门寻求权利救济。 4.云南省龙陵县人民法院行政判决书、云南省保山市中级人民法行政判决书，以证明原告杨武成于2018年11月28日起诉龙陵县龙山镇人民政府乡政府其他行政行为一案，经龙陵县人民法院、保山市中级人民法院审理认为征收补偿协议履行问题，原告可另案起诉。 5.录音光盘一份及录音文字说明，以证明2018年7月10日杨武成与龙山镇政府工作人员在拆迁办办公室内进行协商的情况，主要内容是工作人员复述了征地当时的情况，并认可在征地当时已将杨武成的自留地全部征收，导致其无地建房，政府承诺补偿一块安置地给杨武成的事实。该内容对龙陵县当时的土地政策解释说明以及杨武成家征收后可以补地的情况，客观上符合当时的政策。在场的工作人员有杨建成、李正虎、杨武成、常丽萍等多人。 6.黄安成书面证言一份、调查笔录一份、四张照片，以证明同属龙陵县龙山社区二组的黄安成，同样也是在龙陵段改造项目工程中被征收到土地。征收时相关工作人员也承诺给对方补偿地基盖房子，后在老房子的后面隔出了100㎡建房，并办理建房本。但由于当时没有建房，至2017年后政府不允许建房，现该空地上仍在种着菜等事实。 被告龙陵县人民政府未提交证据。 经庭审质证，被告龙陵县人民政府认为：1.对原告所提交的第一组证据材料身份证复印件无异议。2.第二组中的《批复》具有真实性、合法性，但因该文件针对的是2010年前被征地户，不适用于2012年以后的情况，故与本案不具有关联性，对原告的证明观点不认可；对《申请书》无异议；《答复》具有真实性，但对合法性和证明观点不认可，该答复超越权限且与事实不符。3.对第三组中《分家协议》无异议；对来访记录的真实性认可，但对合法性不认可，只是工作记录，不是一个行政行为；对《证明》的真实性、合法性、关联性及证明观点均不认可。4.对第四组无异议，人民法院已确认口头协议可另行起诉。5.对第五组的真实性、合法性、关联性及证明观点均不认可。该录音系非法方式取得，工作人员身份不能确定，即便是工作人员也无权答复和承诺。6.第六组，证人因未出庭，对真实性、合法性、关联性及证明观点都不认可。 本院认为：1.原告提交的第一组材料系其身份证复印件，能证实原告身份情况；2.证据材料第二组具有真实性，且与本案具有关联性，应予以采信。其中的龙政复〔2010〕12号批复，系龙陵县人民政府解决城市规划区内部分农村居民建房用地问题所制定的规范性文件，能印证杨武成户自留地被征收的情形符合该文件确定的可申请宅基地情形，且文件中并无将2010年以后的同类情况予以排除的内容，故被告的质证意见不予采纳；该组中原告提交的《申请书》及龙山镇人民政府的《答复》能证实原告因征收引起的宅基地安置落实向被告进行了申请，被告批示由龙山镇人民政府和住建局调查处理的事实，但龙山镇人民政府的《答复》系针对宅基地的审批作出的回应，申请涉及的征收补偿包含宅基地安置的内容并未明确，且被告当庭确认该《答复》未经其批准同意作出，而原被告及证据材料第四组生效判决均确认了原告所在的村民小组就包括本案土地在内的集体土地征收达成协议，故原告主张该宅基地的补偿内容均系本案被告与其口头约定的证明目的不能完全成立。3.证据材料第三组、第四组能证实原告具有主体资格，涉案自留地的征收涉及其自身权益，该自留地的补偿包含了原告户宅基地的落实，与本案具有关联性，应予以采信。4.证据材料第五组因不具备合法来源，不予采信；第六组因证人未能到庭提供证实内容予以核对，故不予采信。 经审理查明，原告杨武成系龙陵县龙山镇龙山社区上路二组居民。2013年期间，因国道320线龙陵段改线工程需要，原龙陵县国土资源局与原告所在的集体经济组织上路二组就涉及该组的土地征收达成协议，该征收范围内包括杨武成哥哥杨旭成户地名为李满芝地的自留地。此前的2010年6月27日，原告杨武成与大哥杨旭成、二哥杨绍成签订《分家协议》，约定该宗地由杨武成作为宅基地使用。2016年8月26日，原告杨武成向被告龙陵县人民政府提交《申请书》，以该户朱家寨自留地因被征收，相关征收工作人员承诺另划拨给其一宗宅基地的事项一直未落实，而请求解决。2016年9月9日，龙山镇人民政府作出龙山信答字〔2016〕第1号《关于杨武成户要求给予解决安置建房用地的答复》，《答复》载明，该镇政府根据县政府办公室批示由住建局和龙山镇政府调查处理原告杨武成的上述申请事项。该答复明确原告杨武成户申请书中反映的情况属实，且符合一户一宅应批准宅基地的情形，但需待县政府划定具体安置范围和地点后再进行统一安置。 2018年8月2日，因同一问题，杨武成再次向龙山社区居民委员会反映，该社区进行接待过程中明确了相关问题。 另查明，被告龙陵县人民政府庭审中确认其在收到原告杨武成的《申请书》后，将该工作事项批示给住建局和龙山镇人民政府调查处理，两单位并未就调查处理结果报告给龙陵县人民政府，龙山镇人民政府作出的案涉《答复》也未经其批准同意。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”的规定，被告龙陵县人民政府作为负有组织实施土地征收职责的行政机关，在收到本案原告杨武成向其提出履行征收补偿职责的申请后，虽批示由其他机关调查处理，但因龙山镇人民政府的处理行为未能解决其申请事项，原告杨武成为此一再向相关部门反映其问题，且在其起诉龙山镇人民政府的处理行为的案件中，人民法院生效判决也确认了在涉及原告杨武成户的自留地征收过程中，确有划拨宅基地的补偿内容。虽然《土地管理法》第四十六条规定了集体土地的征收由县级以上人民政府组织实施，但《土地管理法实施条例》第二十五条也规定了征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，且原告诉称事实及被告答辩理由及原告提交的证据均证实了包括原告户的自留地征收范围的土地征收协议，系原龙陵县国土资源局与原告所在的村民小组签订，故原告所主张的宅基地协议行为主体并不能确定，但该不明确责任因原告的举证能力及被告的未提交证据的事实而不能归责于原告；本案原告确认其在龙山镇人民政府针对其申请作出的答复的2016年9月9日之后的不久已收到该答复，此后一直反映未决问题，故其提起的本案之诉是否超过法定起诉期限，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，被告应承担该举证不能的法律后果。因此，原告杨武成具有原告主体资格，且起诉的基本事实有一定的根据，被告也依法具有法定职权，被告龙陵县人民政府在本院两次通知举证期限期间均未提交相应的证据，故不能判定其提出的征收补偿职责已经履行完毕、原告请求无事实依据的辩解观点成立。但由于本案涉及事项属于行政职权，且原告申请的事项是否具有履行的条件和依据尚待被告依职权作出调查，故依据《最高人民法院关于适用问题的解释》第九十一条：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”的规定，本案原告请求给付其宅基地的申请还需被告进一步调查并作出相应的行政行为，故原告的请求亦不能得到支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于适用问题的解释》第九十一条的规定，判决如下： 由龙陵县人民政府针对原告杨武成的申请于本判决生效后二个月内重新作出处理。 案件受理费50元，由被告龙陵县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于云南省高级人民法院。 审 判 长  李海斌 审 判 员  杨荣刚 人民陪审员  邵 军 二〇一九年十二月三日 书 记 员  张素梅 附：本判决适用的相关法律依据： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因正当理由不能提供证据的。 在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 2.《最高人民法院关于适用问题的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。