山东省济南市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁01行赔终30号 上诉人（原审原告）蒿桂泉，男，1954年12月2日出生，汉族，住济南市。 委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。 委托代理人周国成，北京京平律师事务所实习律师。 被上诉人(原审被告)济南市章丘区文祖街道办事处，住所地济南市。 法定代表人朱建栋，主任。 委托代理人王敬宇，该办事处工作人员。 委托代理人孙小虎，山东法冠律师事务所律师。 上诉人蒿桂泉因与被上诉人济南市章丘区文祖街道办事处（以下简称文祖街道办）行政赔偿一案，不服济南市章丘区人民法院（2018）鲁0181行赔初5号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告蒿桂泉系济南市章丘区文祖街道办事处文祖东村村民，1996年8月31日，案外人周绍平与文祖东村村委会签订协议，使用文组东村244㎡土地建房居住使用。1998年，原告从周绍平处购买该地基并建房。1998年，章丘市人民政府以文祖北村商贸市场、文祖北村农机维修部、文祖北村综合服务部、文祖北村建材厂、文祖北村家具厂等名义为S242台莱线两侧1101642至1101653号地块颁发集体土地建设用地使用权证，土地性质为商业服务,原告蒿桂泉使用的土地在S242台莱线两侧1101642至1101653号地块范围之内。 2016年9月，被告按照原章丘市人民政府的统一部署，决定对S242台莱线文祖至章丘莱芜界段改建工程红线内及环评敏感点范围内所有建（构）筑物、S242台莱线文祖城区段东侧所有建（构）筑物（畜牧兽医站、供电所等除外）等地上附属物进行拆迁。此次拆迁涉及文祖北村、文祖东村、文祖南村、三德范北村、三德范东村、三德范南村、青野村、西田广村、大寨村、三槐树村、石子口村等。为此，被告在拆迁范围印发明白纸，明白纸载明了拆迁范围、补偿办法等相关内容。其中宅基地住户安置办法载明：宅基地住户原则上实行货币化安置，经国土部门认定的宅基地，按宅基地面积220元/㎡的标准进行安置，不再另行安置，但补偿限额每处宅基地不超过5万元。特殊情况确需安置的，由国土部门按照相关政策予以审批相应宅基地，但不再享受宅基地货币化安置政策。集体土地上的厂矿企业、养殖区及租地自建房屋不享受安置政策。 原告蒿桂泉的涉案房屋在拆迁范围内，2016年10月8日，拆迁测量组工作人员对原告的房屋、附属物、树木等情况进行了测量、核实，并制作了房屋基本情况表、地上附属物调查表以及树木核查表。经过调查确认，原告房屋有：砖混结构45.69㎡，楼房结构366.03㎡。附属物有：暖气片3组，太阳能1个，化粪池1个，空调迁移1台，电脑网线1套，瓦面砖承重棚0.87×3.3=2.871㎡，水泥地面4.55×4.3-2.35×0.35+1.25×2.45+5.7×5+3.35×3.5+7.6×4.7=97.75㎡，一砖院墙3.5×3.35+4.6×3.15=26.215㎡，条砖院墙6.4×0.6=3.84㎡，台阶2×12.46+2.35×0.35+0.5×1.5×2=27.2425㎡，蓄水池1.7×2.65×1.3=5.8565立方米。树木有：乔木胸径5-10cm1棵，20cm以上1棵，果树初果期2棵，葡萄树苗1棵，葡萄树2棵。原、被告因赔偿标准问题未达成协议。 2017年5月2日，被告以原告房屋系违法建筑为由向原告下达责令限期拆除通知书。原告未在规定的时间内拆除，2017年5月8日，被告将原告的涉案房屋拆除。2017年7月17日，原告向原审法院提起诉讼，要求确认被告的拆除行为违法，2017年10月26日，原审法院作出（2017）鲁0181行初80号行政判决书，判决确认被告拆除原告建筑物的行为违法。2017年12月14日，原告向被告提出行政赔偿申请书，要求被告对原告的房屋恢复原状或赔偿各项损失共计2445480元。2018年2月10日，被告作出关于蒿桂泉申请行政赔偿的答复意见，以原告的请求既不符合法律规定，又无合法证据为由答复原告不予赔偿。原告不服，诉至原审法院。诉讼请求：1.被告在被拆除房屋原地或附近地段提供相同房屋进行安置，如无法安置房屋则赔偿损失人民币2290000元；2.判决被告赔偿原告屋内装修损失人民币49192.4元；3.请求判决被告赔偿原告强拆中屋内物品损失费用人民币85550元；4.判决被告赔偿原告房屋租金损失（按照周边房屋租赁价格1000元/月，自2017年5月8日至实际支付之日）；5.判决被告赔偿原告因维权所产生的必要费用27000元（交通费4000元，通讯费1500元，复印打印费1500元，律师代理费20000元）。 原审法院认为，本案争议的焦点有两个：一、被告是否应当对涉案房屋赔偿；二、赔偿的范围、标准及赔偿数额。 一、关于是否应当赔偿的问题 1996年8月31日，案外人周绍平向文祖东村村委购买地基一块，1998年，原告从周绍平处购买该地基并建房，自房屋建成至2016年被告对S242台莱线文祖至章丘莱芜界段改建工程红线内及环评敏感点拆迁前，一直由原告居住、经营使用。1998年，原章丘市人民政府为涉案土地颁发土地证，虽然土地性质登记为集体，但周绍平已向村委缴纳了土地使用款，应视为租地自建。按照被告确定的拆迁补偿办法，对于租地自建的房屋，应当予以赔偿。 二、赔偿的范围、标准及赔偿数额 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”；第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，被告对S242台莱线文祖至章丘莱芜界段改建工程红线内及环评敏感点范围内所有建（构）筑物、S242台莱线文祖城区段东侧所有建（构）筑物（畜牧兽医站、供电所等除外）、地上附属物进行拆迁目的是提升章莱路路域环境，补偿原则上实行货币补偿，且明确规定自建房屋不享受安置政策。涉案房屋系原告使用本村土地进行建设，应当予以货币补偿。原告要求房屋置换，原审法院不予支持。为了实质性解决行政争议，基于全面赔偿原则，原审法院参照拆迁补偿方法的补偿安置项目和标准予以全面审查，以确保原告蒿桂泉因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿不低于行政机关合法实施拆迁房屋给予的行政补偿。 2017年12月18日，山东省国土资源厅、山东省财政厅作出鲁国土资字〔2017〕383号《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（以下简称383号批复），该批复批准了《济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（章丘区）》，该标准明显高于2016年当时的拆迁安置补偿标准，为更好的保护原告的合法权利，综合考虑物价上涨和房屋装修等因素，本案应当适用山东省国土资源厅、山东省财政厅作批准的《济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（章丘区）》的标准予以赔偿。 关于房屋的赔偿。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法实施细则》（以下简称《实施细则》）第二十条规定：“被征收房屋的建筑面积以该房屋所有权证载明或者公有房屋计租表载明的建筑面积为准。房屋所有权证载明的建筑面积与房屋测绘机构测量合法建筑的面积不符的，以房屋测绘机构测量的建筑面积为准”。本案中，涉案房屋拆除前已经进行了测量，原告也在测量表上签字确认。参照上述规定，应以实际测量的面积予以赔偿。具体为：砖混结构平房45.69㎡×600元/㎡=27414元，楼房结构366.03㎡×850元/㎡=311125.5元，共计338539.5元。 关于附属物、树木的赔偿。原告的附属物和树木在拆除前相关部门已做核查登记，且原告已在附属物调查表和树木核查表上签字确认，被告应据此予以赔偿。附属物和树木的赔偿标准《济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（章丘区）》有规定的从其规定，无规定的参照当时的拆迁安置补偿标准结合物价上涨等因素酌情赔偿。具体为：附属物：暖气片3组×220元=660元，太阳能1个×550元=550元，化粪池1个×220元=220元，空调迁移费330元，电脑上网费440元，瓦面砖承重棚2.871㎡×270元/㎡=775.17元，水泥地面97.75㎡×30元/㎡=2932.5元，一砖院墙26.215㎡×90元/㎡=2359.35元，条砖院墙3.84㎡×45元/㎡=172.8元，台阶27.2425㎡×60元/㎡=1634.55元，蓄水池5.8565立方米×80元/立方米=468.52元；树木：乔木胸径5-10cm1棵×30元/棵=30元，20cm以上1棵×70元/棵=70元，果树初果期2棵×160元/棵=320元，葡萄树苗1棵×20元/棵=20元，葡萄树2棵×60元/棵=120元。以上附属物、树木共计11102.89元。 关于室内物品、装饰装修的赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”。本案中，从被告提供的证据和庭审中当事人陈述可以看出，被告在拆除房屋前搬出了室内的部分生活用品、家具，原告对被告搬出的家具等物品进行了处理。原告房屋内的其他日常生活用品、家电、汽车配件等物品，被告主张已经将上述物品搬出，原告不予认可，被告在强制拆除时未全面取证保全或进行财产交接，应当承担不利的法律后果。结合原告提供的财产清单、诉讼请求及庭审调查，原告要求被告赔偿屋内物品损失85550元过高，不予支持，鉴于室内家具等已经搬离房屋，酌情认定被告赔偿原告生活用品、汽车配件等财产损失人民币30000元为宜。装修损失已综合考虑在房屋损失之内，不再另行赔偿。 关于租金损失、原告因维权所产生的费用。行政赔偿限于行政行为给行政相对人造成的直接损失。本案中，原告蒿桂泉的直接损失应是因被告的强拆行为造成的房屋及附属物的损失，原告主张的租金损失、原告因维权所产生的费用均不属于直接损失的范围，原审法院不予支持。 关于签约奖励费及搬迁奖励费的赔偿。由于原告蒿桂泉与被告因赔偿标准存在争议，未在规定期限内签订补偿协议并完成搬迁，其签约奖励费及搬迁奖励费不应享受。 综上，被告文祖街道办行为违法，应对其违法行为造成的上述损失承担赔偿责任。原告蒿桂泉的其他赔偿请求，无法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条、第三十六条之规定，判决：一、被告文祖街道办于本判决生效之日起10日内赔偿原告蒿桂泉房屋损失人民币338539.5元；二、被告文祖街道办于本判决生效之日起10日内赔偿原告蒿桂泉附属物、树木损失人民币11102.89元；三、被告文祖街道办于本判决生效之日起10日内赔偿原告蒿桂泉屋内物品损失人民币30000元；四、驳回原告蒿桂泉的其他诉讼请求。 上诉人蒿桂泉不服原审判决上诉称，原审判决认定上诉人房屋为租地自建与事实不符。涉案房屋系上诉人在该村的唯一房屋，符合关于宅基地的规定，系在宅基地上自建房屋。原审判决认定涉案房屋及所占土地在S242台莱线两侧的1101642至1101653号地块范围之内，认定事实错误。原审判决没有查清涉案房屋所占地块是否被批准征收，没有查清是否有征收补偿安置方案。涉案房屋因不存在征收，不具有适用383号批复的前提。被上诉人既无征收土地的职权，也没有制定补偿方案和标准的职权，且其制作的所谓“明白纸（载明拆迁范围、补偿办法等内容）”也没有加盖任何印章，其制定的所谓补偿标准不发生法律效力，不能成为赔偿的依据。涉案房屋即使按照征收补偿的标准给予上诉人赔偿，应当按照国有土地上房屋征收补偿的标准予以赔偿，具体应按照周边房屋市场价格予以赔偿。涉案房屋的装修、装饰损失以及室内物品损失应当全部依法予以赔偿。涉案房屋存在居住和经营的双重价值，上诉人完全可以出租以赚取经济利益，并且房屋被强制拆除后，上诉人也必然要去他处租住房屋，被上诉人应当赔偿上诉人的租金损失。被上诉人强制拆除涉案房屋后，借拆违法建筑之名故意拖延履行赔偿义务，导致上诉人进行了多场不必要的诉讼，不仅造成上诉人的经济和时间损失，更是浪费司法资源，被上诉人存在非诚信诉讼行为，应当承担上诉人的维权费用。请求撤销原审判决，改判被上诉人赔偿上诉人各项损失共计2487742.4元。 被上诉人文祖街道办辩称，涉案房屋系违法建筑，不属于赔偿范围，并对原审判决有异议。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，原审判决关于涉案强制拆除行为的原因认定是否准确问题。本案中，根据原审判决查明的事实，涉案房屋发生在被上诉人组织对S242台莱线文祖至章丘莱芜界段改建工程红线内及环评敏感点范围内以及S242台莱线文祖城区段东侧地上附属物进行拆迁过程中，并且拆迁测量组工作人员于2016年10月8日对原告的房屋、附属物、树木等情况进行了测量、核实。2017年5月8日，被告将原告的涉案房屋拆除。并且，根据上诉人在原审庭审中的陈述，文祖街道办工作人员在涉案房屋被拆除时曾与上诉人人协商过。对上诉人的该陈述，被上诉人未明确予以否认。综合上述事实，本院认为，原审判决认定被上诉人是基于上述拆迁原因对涉案房屋实施的强制拆除行为，并无不当。被上诉人关于其基于涉案房屋系违法建筑实施拆除行为的主张，证据不足，本院不予支持。 原审判决关于涉案房屋的赔偿方式、标准的确定是否适当问题。根据原审判决查明的事实，案外人于1996年缴纳地基款，上诉人向案外人购买该地基并建造了房屋。1998年，原章丘市人民政府为包括涉案房屋所占土地在内的土地颁发土地证，土地使用者是文祖北村商贸市场等，土地类别为商业服务。根据上述事实可以认定，上诉人并非涉案房屋所占土地的使用权人且原告无建造房屋的审批手续，并且包括涉案房屋所占土地已经被文祖街道办整治绿化。因此，将涉案房屋恢复原状的诉讼请求客观上已不可能实现，依据国家赔偿法的相关规定，本案应当以支付赔偿金的方式予以赔偿。关于赔偿标准，涉案房屋没有经过合法审批，原告不能按照合法建筑标准获得赔偿，但是考虑到上诉人建造涉案房屋有一定的历史原因，且向法定土地使用权人支付了一定的款项，如果不予适当赔偿，不符合公平原则。原审判决参照“明白纸”确定的租地自建房补偿标准，结合383号批复确定的具体补偿标准对原告进行赔偿，能够维护原告的合法权益。 在涉案强制行为发生前，行政机关已经对涉案房屋及附属物、树木等进行了测量、核查，原审判决参照涉案强制拆除行为发生后施行的383号批复确定的标准对上诉人上述各项损失进行赔偿，有利于维护上诉人的合法权益。本案系参照集体土地征收的相关标准确定的赔偿内容，上诉人关于装饰、装修费的赔偿主张无法律依据，原审法院不予支持，符合法律规定。 文祖街道办在违法强制拆除房屋过程中，未对室内物品进行清点登记造册，亦无法证明损失的具体情况，原审判决结合双方提交的证据以及上诉人的当庭陈述，认定上诉人已经将部分物品搬离，酌情认定上诉人室内物品损失数额，符合法律规定。 行政赔偿限于行政行为给行政相对人造成的直接损失。本案中，上诉人的直接损失应是因被上诉人的强拆行为造成的房屋及附属物的损失，上诉人主张的租金损失及维权所产生的费用均不属于直接损失的范围，原审法院不予支持，并无不当。 虽然上诉人未在规定的期限内与被上诉人签订补偿协议并完成搬迁，不符合获得签约奖励以及搬迁奖励的条件，但是考虑到本案被上诉人强制拆除涉案房屋行为违法，如不将该内容列入赔偿范围，将导致上诉人实际得到的赔偿低于其依照“明白纸”应当获得、也可以获得的补偿,不利于上诉人依法维护合法权益。故被上诉人应当按照在协议规定期限内签约的同类拆迁村民标准赔偿上诉人签约奖励费、搬迁奖励费、周转房租以及动迁费。原审法院未将上述费用予以判决赔偿，本应予以改判。但在二审审理期间，原审法院向本院出具情况说明，被上诉人已经将应赔偿上诉人的签约奖励费、搬迁奖励费、周转房租以及动迁费提存至原审法院。另外，被上诉人向本院出具情况说明，允诺上诉人将享有同在协议规定期限内签约的同类拆迁村民享有的选房政策。本院认为上诉人的相关权益已经得到保障，为减轻诉累，节约司法资源，本院对原审判决仅予以指正，不再予以改判。 综上，上诉人蒿桂泉的上诉请求不成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙宝林 审 判 员 陈 伟 审 判 员 胡一帆 二〇一九年十二月二十日 法官助理 孙辉妮 书 记 员 常 玉