贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔06行终133号上诉人（原审被告）德江县桶井土家族乡人民政府。法定代表人熊飞，该乡乡长。委托代理人张前康，贵州中创联律师事务所律师，特别代理。委托代理人梁明祥，贵州中创联律师事务所律师，特别代理。被上诉人（原审原告）安正华。被上诉人（原审原告）张金婵。上诉人德江县桶井土家族乡人民政府（以下简称桶井乡政府）与被上诉人安正华、张金婵行政强制一案，不服思南县人民法院（2019）黔0624行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2017年4月，原告安正华、张金婵夫妇将自己从长坝村委会购买的村计生服务站办公楼拆除重新修建住房。期间，原告安正华、张金婵夫妇未向长坝村委会和桶井乡政府办理建设用地等相关手续。2018年10月14日，原告修建地圈梁过程中，桶井乡政府派工作人员向原告安正华、张金婵送达了《停止违法行为通知书》。同年11月15日上午，桶井乡政府派工作人员将正在修建房屋地圈梁强制拆除。2019年4月10日，原告安正华、张金婵不服提起行政诉讼，请求确认被告桶井乡政府强制拆除行为违法。原审认为，原告安正华、张金婵认为被告桶井乡政府强制拆除行为侵犯了自己的合法权利而提起行政诉讼，原告主体适格；被告桶井乡政府具有在行政区域内拆除违法建筑的职能职责，被告主体适格。关于原告安正华、张金婵要求确认被告强制拆除行为违法的诉讼请求。经查，原告安正华、张金婵从村委会购买了卫生室的客观事实存在。原告在购买村卫生室后未办理房屋过户手续，亦未办理房屋产权证，即原告对卫生室房屋只有使用权而没有房屋的所有权。原告诉称将购得的村卫生室拆除重建是因为家庭人口多了需要增加房屋宅基地。根据《贵州省加强农村宅基地管理的实施意见》（黔府办发[2017]65号）关于“农村宅基地申请程序”的规定：1.申请。村民建房需要使用宅基地的，应填写《贵州省农村宅基地申请表》，向本村集体经济组织或村民委员会提出宅基地用地申请；2.公示。村集体经济组织或村民委员会收到村民宅基地用地申请后，应及时对申请资料进行核实，并将申请人的《贵州省农村宅基地申请表》在本集体经济组织或村民小组进行公示，公示时间为7日；3.上报。对符合申请宅基地条件并公示无异议的，由村集体经济组织或村民委员会在《贵州省农村宅基地申请表》上签署意见，连同申请人提交的其他相关材料一并报送乡（镇）人民政府，街道办事处便民服务中心（或窗口）。《贵州省加强农村宅基地管理的实施意见》关于“严格农村宅基地审批”的规定：1.联合审核。乡（镇）人民政府、街道办事处便民服务中心（或窗口）在受理农村宅基地申请后，乡（镇）人民政府、街道办事处应在10个工作日之内，组织国土资源、规划建设等相关部门联合审核，审查申请材料是否符合乡（镇）土地利用总体规划、村土地利用规划、镇总体规划、乡规划、村庄规划（含30户以上农村居民点规划），以及申请的宅基地选址是否占用高压供电架空走廊、是否符合公路铁路规定的退让距离、是否符合河道防洪泄洪退让距离、是否符合各类工程管线安全退让距离等，并对拟用地块进行实地勘测，绘制宅基地宗地草图。2.上报。经审核符合要求的，由乡（镇）人民政府、街道办事处按规定及时报送县级人民政府政务服务中心。3.审批。县级人民政府应根据政务服务中心（或窗口）受理的农村宅基地申报情况，及时依法依规组织国土资源、规划建设等相关部门对农村宅基地申请资料进行集中审查。对符合条件的，县级人民政府要按照有关规定及时审批，并将批准文件印发县级国土资源、规划建设等相关部门及乡（镇）人民政府、街道办事处。4.核发批准书。县级国土资源部门应按照批准文件，在5个工作日内核发《贵州省农村宅基地用地批准书》。原告安正华、张金婵拆除购买的村卫生室房屋建房未履行《贵州省农村宅基地管理的实施意见》规定的申请、公示、上报和办理《贵州省农村宅基地用地批准书》，原告修建房屋基础的行为系未批先建，应予以拆除。但是，被告桶井乡政府在工作中发现原告未批先建房屋后未按照行政案件办理程序的规定，依照立案（受理）、调查、告知、决定、执行的相关程序办理，没有以被告的名义作出行政强制拆除决定，而是用《停止违法行为通知书》代替行政强制拆除决定。被告桶井乡政府的行为既剥夺了原告的陈述申辩权利，也未告知其司法救济途径，程序违法。故原告安正华、张金婵请求确认被告桶井乡政府的强制拆除行为违法的诉讼请求理由成立，予以支持。判决：确认被告桶井乡政府对原告安正华、张金婵修建的建筑予以强制拆除的行政行为违法。案件受理费50元，由被告德江县桶井乡政府负担。上诉人桶井乡政府上诉称，一、一审法院对于本案涉及行政行为定性错误，导致判决缺乏事实依据。本案中，从一审原、被告双方提供的证据看，均可以证实本案政府的行政行为是制止正在实施的违建行为，而不是强制拆除已经建成的违章建筑。一审法院对此关键事实的认定发生混淆和错误，由此导致错误的判决。从一审被告事发前与原告的积极沟通协调，再到下发停止违法行为通知书看，以及最后的制止正在进行的违法建筑行为，整个行为符合政府依法制止正在实施的违法行为。一审法院认定涉案的行政行为系行政强制拆除行为的认定属于定性错误。行政强制拆除违章建筑的行为，是指对已经建设完毕，建筑物成形的依法拆除。而本案中，通过相关证据得知，一审原告还在作地基工作，系正在实施的违建行为，作为一审被告政府出面制止是其依法行使管理职责的表现。因此，一审法院认定政府用停止违法行为通知书代替行政强制拆除决定，是错误的认定。因为从逻辑上看，政府在违章建筑建设的初期阶段进行制止，还达不到下发强制拆除决定拆除的条件，因为涉案违章建筑离实际建成还相差很多程序和步骤。二、一审法院虽然认定了一审原告建设行为构成违法，但通过其判决表明，它又认可了该建设行为合法，这在逻辑上也是自相矛盾的。在一审判决书中，一审法院在原告未取得建房许可以及其他手续资料情况下，通过认定一审被告政府的行政行为违法，变相的保护了一审原告正在实施的违法建设行为。在举报人举报一审原告正在实施违法建设行为后，结合现场正在实施违法建设的具体情形，一审被告釆取果断的制止行为，尽可能减少了一审原、被告双方的损失。一审被告制止违法行为，其行为恰当，不构成强行拆除的行政行为。三、假设一审法院的判决是正确无误的，则将产生严重的不良法律效果和社会效果。上诉请求：一、撤销贵州省思南县人民法院作出的（2019）黔0624行初60号判决书,依法改判驳回被上诉人诉讼请求。二、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人安正华、张金婵辩称，上诉人实施的强制拆除行为违反了行政强制法的相关规定，剥夺了原告享有的权利，程序违法。上诉人对被上诉人建房行为事实认定不清和适用法律错误。请求驳回上诉人桶井乡政府的上诉请求，依法维持原判。该案诉讼费用由上诉人承担。经审理查明，2018年11月14日，桶井乡政府向被上诉人安正华、张金婵送达了《停止违法行为通知书》。其他查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，被上诉人安正华、张金婵修建房屋基础的行为系未批先建，应予以拆除。但上诉人桶井乡政府向被上诉人安正华、张金婵送达《停止违法行为通知书》后，派工作人员直接将被上诉人安正华、张金婵正在修建的房屋地圈梁强制拆除，不符合《中华人民共和国行政强制法》的上述规定，属程序违法。综上，一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费五十元，由上诉人德江县桶井土家族乡人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 晋审判员 刘开奎审判员 刘贵波二〇一九年十二月十八日书记员 舒 雨