上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初837号原告曾宝妹，女，1967年6月9日出生，汉族，户籍所在地福建省。??委托代理人汤宝兴，男，户籍所在地上海市平利路XXX弄XXX号501/502室。委托代理人袁丽珠，女，户籍所在地上海市。??被告上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处，住所地上海市志丹路XXX号。法定代表人张军。出庭应诉行政机关负责人赵勇，该办事处副主任。委托代理人张临军，上海市祥华律师事务所律师。被告上海市普陀区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人李东风。出庭应诉行政机关负责人陈波，该局副调研员。委托代理人周伟，上海市捷华律师事务所律师。原告曾宝妹因认为被告上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处实施的整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院2018年10月17日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因上海市普陀区城市管理行政执法局与本案有利害关系，经原告同意，追加作为共同被告。本院依法组成合议庭，于2019年6月13日公开开庭审理了本案。原告曾宝妹及其委托代理人汤宝兴、袁丽珠，被告上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处(以下简称甘泉街道)的行政机关负责人赵勇副主任及委托代理人张临军律师，被告上海市普陀区城市管理行政执法局(以下简称普陀执法局)的行政机关负责人陈波副调研员及委托代理人周伟律师到庭参加诉讼。本院经各方同意协调，审理期限至2020年1月24日。本案现已审理终结。原告诉称，其系平利路XXX号房屋(以下简称涉案房屋)承租户，该房屋由农业部东海区渔政局(以下简称东海渔政)建造，当时有原上海市普陀区规划和土地管理局发放的编号临93-020《上海市建设工程规划许可证(执照)》(以下简称规划许可证)及规划图。平时一直由被告甘泉街道下属的上海新泉实业总公司(以下简称新泉公司)和上海飞鹰企业管理咨询有限公司(以下简称飞鹰公司)负责管理收取房租。承租期间，被告甘泉街道也多次指导和强制原告出钱改建、装修，涉案房屋拆除前外貌整洁如新，完全符合市政府的要求，不应被列为拆除范围。2018年3月21日被告甘泉街道未经协商一致，强拆涉案房屋，致使原告经济受损，故请求：1.确认两被告于2018年3月21日非法强拆涉案房屋的行为违法；2.赔偿原告自1993年起陆续支付的装修损失70,311元。原告提供涉案房屋拆除前照片，整改告知书，租赁合同，2001年维护协议、2002年协议书及发票、2007年协议等证据材料，并当庭补充提供2007年招租委托书，规划许可证和临时许可证，产证办理中的证明(含门牌号码变更报告)，租赁合同，新泉公司机读档案，原告营业执照，飞鹰公司材料，甘泉街道招商办及新泉公司通知。被告甘泉街道辩称，涉案房屋系东海渔政在90年代建造的临时建筑，原告只是承租户，且租赁关系于2017年年底已到期，故原告主体不适格。涉案房屋由东海渔政委托飞鹰公司负责出租，租金收至2017年年底结束。被告按照沪委办(2017)58号文要求，经过排查发现了该房屋属于违建，遂与东海渔政联系，东海渔政同意拆除。拆除房屋时，被告仅作为组织者到场，具体拆除工作由普陀执法局执法大队甘泉路街道中队(以下简称甘泉城管中队)实施。因此不存在强拆，被告亦未实施被诉整治行为，故请求驳回原告诉请。被告甘泉街道未提供证据材料供质证。被告普陀执法局辩称，本案不存在可诉的行政强制拆除行为。涉案房屋系东海渔政所有，经东海渔政同意后，在街道组织下，甘泉城管中队受东海渔政委托，代为拆除，所以此次拆除本质应是东海渔政自行拆除。而且在拆除时，原告租赁已到期，其不具有主体资格，故请求驳回原告的起诉。被告普陀执法局提供规划许可证，协议书，违法建筑自行整改告知书(以下简称自行整改告知书)，关于平利路XXX-XXX号拆除还绿整改告知书，飞鹰公司复函，整改告知书，关于积极配合平利路XXX-XXX号房屋拆违的函，关于配合平利路沿街商业房屋拆违的告知书，甘泉路街道办事处会议签到单，飞鹰公司的情况说明等证据材料。《上海市城市管理行政执法条例》第四条第二款、第十一条第一款第(八)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第四条第二款第(三)项为被告的执法依据。经庭审质证，原告认为租户是在1993年由甘泉街道招租，签署相关合同及收取费用的均是街道工作人员，店面装修是街道组织，拆除行为亦是街道指挥，因此，两被告应共同承担责任；拆违应有违法建筑认定书，但本案中两被告并未出具。涉案房屋具有规划许可证，非临时建筑；虽飞鹰公司表示租赁已于2017年年底到期，租金也确实缴至2017年年底，之后未再收取，但2018年1月开会时飞鹰公司仍旧到场；拆除前，仅街道通知，东海渔政及飞鹰公司均未有通知。就租赁合同，原告表示双方一般不签租赁合同，均是对方直接来收租金，即使签合同也是为了办证使用。2017年年底飞鹰公司曾与其签订租赁合同，上明确写明“办证用”，事实也是用于办证。被告甘泉街道则认为，街道并未收取过租金，其与飞鹰公司没有关联；规划许可证无异议，但批准的是临时建筑，到期后应自行拆除。街道亦曾向东海渔政核实，涉案房屋并未办理相关产证；对原告提供的装修的相关材料，被告无法核实其真实性，而且即使赔偿也应向房东索赔；租赁合同明确是作办证使用。被告普陀执法局则认为原告赔偿依据不足。本院对上述证据认证如下，原告提供的涉案房屋拆除前照片、整改告知书、租赁合同、规划许可证、门牌号码变更报告、原告营业执照及被告普陀执法局提供的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，可作定案证据。原告提供的2001年维护协议、2002年协议书及发票、2007年协议不足以证明其损失，本院不予认定。原告提供的其他证据与待证事实间无直接关联性，本院不予认定。经审理查明，1993年1月15日原上海市普陀区规划土地管理局核发规划许可证，建设单位为东海渔政，建设地点普陀区平利路XXX弄XXX号，建筑物名称破墙开店，层数1，高度4.35米，面积172平方米。2003年平利路XXX弄XXX号7间门面房门牌号改为平利路XXX-XXX号。原告租赁涉案房屋，以此为经营场所获得个体工商户营业执照，于每季度月初缴纳租金，直至2017年年底。原告称租赁期间多次应街道要求，出资对涉案房屋进行门面改造，最后一次为2007年，之后因营业需要，自行进行内部装修。2018年1月24日，甘泉街道、普陀区无违建居村(街镇)创建工作领导小组办公室、上海市普陀区住房保障和房屋管理局甘泉路街道办事处、上海市普陀区甘泉路街道甘泉苑社区居民委员会向东海渔政联合发布自行整改告知书，限令存在违法搭建、破坏房屋外貌、毁绿占绿、居改非等行为的业主2018年2月24日前自行整改、恢复原貌。对限期内不能自行整改的，将敦促执法部门加大执法力度，启动代为整改措施。同年2月2日，东海渔政向飞鹰公司发送《关于平利路XXX-XXX号拆除还绿整改告知书》，称其与飞鹰公司签署的涉案房屋管理协议书已于2017年12月31日到期，之后将不再续签，同时请飞鹰公司通知相关租赁单位于2018年2月24日前搬离。同年2月8日，飞鹰公司复函，称协议已于2017年12月31日期满终止，其不再提供管理服务，故无权要求承租人搬离。同年3月7日，甘泉街道、甘泉城管中队向涉案房屋商户发送整改告知书，告知即日起立即整改，于2018年3月18日前，将违建点位内的物品清空，到期若不整改，街道将组织相关部门进行代为整改。同年3月12日，东海渔政向甘泉街道发送《关于积极配合平利路XXX-XXX号房屋拆违的函》，表示积极协调飞鹰公司做好后续相关工作，同时协调供电公司配合做好停止供电工作，其同意街道在该房屋人员、财物清空并切断电源后，进行拆除工作。同日东海渔政发出《关于配合平利路沿街商业房屋拆违的告知书》，发放对象为“各相关住户”，主要内容为：“我局位于平利路沿街商业房屋，于2018年1月24日接到上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处的《违法建筑自行整改告知书》，为顺利完成地方政府整改要求，2018年3月19日前后，街道办、城管执法等单位将开展拆除工作。……请各位相关住户届时做好防盗、防尘，注意通行安全。”同年3月16日，甘泉街道组织协调会议。同年3月21日，涉案房屋被拆除。原告认为整治行为违法，侵犯其权益，诉至本院。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；二、被诉整治行为的行为主体是否为两被告；三、被诉整治行为是否具有合法性；四、原告提出的装修损失应否支持。关于第一个争议焦点，本案被诉整治行为是拆除涉案房屋的整治行为，是将房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于屋内动产以及房屋实际使用人依法享有的相关权益。无论原告在实施整治行为当时是否属于合法租赁使用涉案房屋，其作为实际使用人，强制拆除过程中确有可能造成其屋内财产损失或因房屋而产生的其他权益的损失，因此被诉整治行为对其可能产生实际影响，其与被诉整治行为之间具有利害关系。两被告关于原告不具有本案诉讼主体资格的辩称意见本院不予采纳。关于第二个争议焦点，首先，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第二款等相关规定，被告普陀执法局对本行政区域内违反城乡规划法的行为具有行政管理职权。现被告普陀执法局确认由其实施被诉整治行为，对此原告无异议，对其职权依据亦无异议，因此普陀执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供整改告知书等证据以证明被告甘泉街道亦参与执法，系共同行为主体。现从整改告知书的内容来看，该文书明确平利路XXX-XXX号房屋被列为整治范围，应立即整改，要求用户将物品清空，如到期不整改，甘泉街道将组织相关部门进行代为整改。也就是说，在此次整治行为中，甘泉街道作为区政府的派出机关，负责本辖区的综合执法工作，维护辖区的良好秩序，其所起的是组织协调作用，而非直接实施拆除行为。普陀执法局亦明确其是在甘泉街道的组织下实施的拆除行为；第三，原告陈述甘泉街道曾为招租方，在其长期的经营中，街道或作为管理方或作为收租方，与其发生关系，本次拆除过程中，街道工作人员也屡次与其接触。对此本院认为，整治过程中的接触仅是街道行使其作为辖区管理部门的组织协调职责，无法以此证明其参与执法。至于原告认为与甘泉街道之间可能存在的经济关系，可通过其他途径寻求救济，但不能因此推定甘泉街道实施了被诉整治行为。所以，原告认为甘泉街道应承担本案的法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第三个争议焦点，涉案房屋虽曾取得规划许可证，但该许可证为临时建设许可，建成后也一直未取得产证。根据《中华人民共和国城乡规划法》(2015年修正)、《上海市城乡规划条例》等规定，临时建设的有效期不超过两年，延期不超过一年，建设单位或者个人应当在有效期届满前自行拆除。而逾期未自行拆除的临时建设因不具有合法性，属于城管部门应予查处及拆除的违法建筑，因此被告普陀执法局对涉案房屋的认定合法有据。不过，需要指出的是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《上海市城乡规划条例》第五十八条对于违反上述规定的建筑的查处有明确规定，应由行政部门先就违法行为作出处理，如限期改正、限期拆除等。本案中，普陀执法局称其受东海渔政委托，在东海渔政无法自行拆除的情况下实施了整治行为，故之前未曾作任何行政决定。对此，本院认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条规定，被告作为行政机关，查处并拆除违法建筑是法律法规赋予的职权，但该职权只能来源于法律法规的规定而非任何企业的委托。《上海市拆除违法建筑若干规定》第十一条第一款虽然对拆违实施部门可以代为拆除违法建筑作出了规定，但代为拆除的条件其一是拆违实施部门已经作出了责令限期拆除决定；其二是当事人自行拆除确有困难。因此，被告普陀执法局在未作出任何行政决定的情况下，仅凭东海渔政的函即进行拆除缺乏法律依据。另外从东海渔政的函件及整改告知书的内容来看，涉案房屋当时仍有租户在使用，并非空置废弃，对其是否可予拆除租户仍存在争议，在此情况下，被告普陀执法局应按照城乡规划方面的法律法规执行，即先作出处理决定，再根据法律规定的程序实施拆除。因此，被告普陀执法局在实施被诉整治行为前未出具任何法律文书，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实属于违法建筑，被告普陀执法局已经实施拆除，被诉整治行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于第四个争议焦点，根据行政赔偿相关法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利。本案中，原告就赔偿其装修费70,311元的主张，所提供的2001年维护协议，2002年协议书、发票及2007年协议，其真实性无法确认且无法律依据，本院难以支持。但被告普陀执法局未经法定程序就进行执法，没有给予原告合理的救济时间，使其无法自行拆除门窗、装修等可再重复利用的材料以减少损失，应予赔偿，本院认为应当综合本案具体情况酌情赔偿2,000元。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市普陀区城市管理行政执法局于2018年3月21日对上海市平利路XXX号房屋实施拆除的整治行为违法；二、被告上海市普陀区城市管理行政执法局应于本判决生效之日起十五日内赔偿原告曾宝妹人民币2,000元。三、驳回原告曾宝妹其他的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市普陀区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉人民陪审员  范丽蓉人民陪审员  胡官友二〇一九年十二月三十日书 记 员  王丽娜附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……；（四）造成财产损害的其他违法行为。三、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。