河北省张家口市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀07行终141号 上诉人（原审原告）杨长林，男，1965年7月28日出生，汉族，现住沽源县九连城镇河子村。 委托代理人李凤仙，河北海龙律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沽源县九连城镇人民政府，住所地沽源县九连城镇九连城村。 法定代表人王强，镇长。 委托代理人曹建民，河北金源律师事务所律师。 委托代理人刘月明，系九连城镇人民政府司法助理。 被上诉人（原审被告）沽源县九连城镇河子村村民委员会，住所地沽源县九连城镇半拉山村。 负责人安青，该村村支部书记。 上诉人杨长林因与沽源县九连城镇人民政府（以下简称九连城镇政府）、沽源县九连城镇河子村村民委员会（以下简称河子村村委会）不履行法定职责一案，不服河北省沽源县人民法院于2019年10月17日作出的（2019）冀0724行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。上诉人杨长林及其委托代理人李凤仙，被上诉人九连城镇政府委托代理人曹建民、刘月明，被上诉人河子村村委会负责人安青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，1999年1月1日二轮土地承包时，原告杨长林代表家庭（家庭成员：杨长林、前妻张冬梅、次女杨业南）与被告河子村村委会签订《沽源县土地承包合同书》，共承包土地21亩。2006年由于当时撂荒耕地太多，加之“一退双还”的政策实施，全村对原来承包耕地大调整，户籍在本村的村民才能分得土地，因当时原告杨长林已经和前妻张冬梅离婚，其前妻张冬梅当时明确表示放弃承包地，次女杨业南的户口也已迁出本村，故原告前妻张冬梅、次女杨业南未实际分得承包地。原告杨长林分得的5.4亩耕地在其父亲杨龙海的名下。现村内也无机动地可分。现有耕地均分到每个实际承包户名下，经村镇两级多次召开村民会议，要求实际承包耕地户退出部分承包的耕地亦未能通过，二被告已经履行了法定职责。原告曾起诉河子村村委会，要求判决河子村村委会收回调整原告的承包地的行为无效并返还承包地，沽源县人民法院以原告证据不足判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服，上诉至张家口市中级人民法院，中院以上诉人未实际取得案涉土地承包经营权，依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款之规定，案涉土地承包权归属纠纷应向相关人民政府行政主管部门申请解决，不属于人民法院受理的民事诉讼范围。故裁定：一、撤销沽源县人民法院的民事判决；二、驳回原审原告杨长林的起诉。杨长林为此又向沽源县人民法院起诉要求二被告履行法定职责，返还土地。 一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款之规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。原告户籍一直在沽源县九连城镇河子村，原告具有承包经营权的主体资格，故原告主体适格。被告辩称原告主体不适格，不能成立；根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第一款之规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。九连城镇政府有调解解决农村土地承包经营权纠纷的法定职责。本案争议的焦点是，二被告对土地承包经营权纠纷是否履行了调解职责。原告诉称的经过多方努力，2014年7月9日沽源县农村工作委员会做出了“杨长林的土地应予返还”的答复意见。根据《信访条例》第二条之规定，行政机关的信访答复行为主要是针对信访人的申诉、控告、检举等内容进行调查，审查反映的内容是否真实，是一种官民沟通方式。故原告提交的沽源县农村工作委员会出具的信访复查意见书，属于对信访事项的回复处理意见或结论，该信访复查意见不具有法律效力，仅具有指导性作用，依据该信访复查意见书不能赋予二被告返还土地的法定职责。庭审中原告认可二被告已对此事进行多次协商、调解。二被告已实际履行了法定职责，故不存在行政不作为，原告的诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨长林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨长林负担。 上诉人杨长林上诉称，一是一审法院混淆概念。本案的案由为：不履行法定职责纠纷。一审法院开庭时总结的争议焦点为：原、被告主体是否适格、原告是否向二被告申请调解和二被告是否履行法定职责。而在判决书中故意混淆概念，将本案争议焦点表述为二被告对土地承包经营权纠纷是否履行了调解职责，将本案最关键的二被告是否履行返还土地的法定职责刻意模糊掉，实属为袒护二被告不履行法定职责而做出的不能自圆其说的违法认定和裁判。二是二被告明知自己的法定职责但拒不履行。2014年7月9日沽源县农村工作委员会作为沽源县党和政府的职能部门作出了“杨长林的土地应该给予退还”的信访事项复查答复意见书。九连城镇政府享有的法定职责为：（1）执行上级党委和行政机关的决定、命令。（2）指导、帮助村委会的组织制度建设和业务建设，促进村委会民主自治。河子村村委会的法定职责为：带领村委会协助镇政府开展工作，维护村民合法权益；完成上级组织交办的其他工作任务。沽源县农村工作委员会在答复意见书中明确：如不服本复查意见书，请在30日内向张家口市人民政府信访事项复查复核委员会提出复核。二被告在规定的期限内均未提出复核，说明对该信访答复意见书的具体内容没有异议。三是沽源县人民政府以信访答复意见书的形式赋予二被告返还原告土地的法定职责。原告要求被告解决土地纠纷无果后得到沽源县人民政府农工委的信访答复意见书。信访事项本身虽然不可作为行政诉讼的标的，但上级政府以信访答复意见书的形式对下级政府的职权进行了规定，赋予了下级政府即二被告退还原告土地的法定职责，下级政府不履行无疑就是违反其法定职责。一审法院认定沽源县农村工作委员会出具的信访答复意见书不具有法律效力，不能据此赋予二被告返还土地的法定职责，为此，上诉人请求二审法院在查清事实的基础上依法撤销沽源县人民法院（2019）冀0724行初3号行政判决，改判被上诉人履行法定职责。 被上诉人九连城镇政府和河子村村委会未提交书面答辩状。 本院认为，《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据上述规定，沽源县农村工作委员会作出的《信访事项复查答复意见书》其本身不具有强制力，对杨长林的实体权利义务不产生实质影响，杨长林申请二被上诉人履行《信访事项复查答复意见书》中返还杨长林土地职责的理由不成立。河子村村委会不是行政机关，在本案中不能作为行政诉讼适格的被告，本院予以指出。但一审法院判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人杨长林负担。 本判决为终审判决。 审判长  王瑞良 审判员  岳丽媛 审判员  焦志华 二〇一九年十二月十五日 书记员  杨纪开 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。