淮安市清江浦区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏0812行初294号 原告嵇天伦，性别××年××月××日生，××族。 原告涟水县经济开发新区麻垛水厂，住所地涟水县经济开发新区麻垛街。 法定代表人嵇孝森，该厂厂长。 二原告共同委托代理人胡义，上海同本律师事务所律师。 被告涟水县高沟镇人民政府，住所地涟水县高云路。 法定代表人许志武，该镇镇长。 出庭负责人谷虎，该镇副镇长。 委托代理人杨光、单亚红，江苏文通律师事务所律师。 被告涟水县水利局，住所地涟水县涟城街道红日路。 法定代表人朱彦清，该局局长。 出庭负责人成东州、潘峻岭，该局副局长。 委托代理人缪主林，该局工作人员。 委托代理人张全，江苏鸿国律师事务所律师。 第三人涟水县双塘水务有限公司，住所地涟水县经济开发新区麻垛街1号。 法定代表人孙涟武，该公司总经理。 原告嵇天伦、涟水县经济开发区新区麻垛水厂（以下至裁定主文前简称麻垛水厂）诉被告涟水县高沟镇人民政府（以下至裁定主文前简称高沟镇政府）、被告涟水县水利局、第三人涟水县双塘水务有限公司（以下至裁定主文前简称双塘水务公司）侵犯经营自主权一案，于2019年7月2日向本院提起诉讼，本院于当日受理立案后，向二被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月27日、10月16日公开开庭审理了本案。原告嵇天伦、麻垛水厂的法定代表人嵇孝森及二原告共同委托代理人胡义，被告高沟镇政府的出庭负责人谷虎及委托代理人杨光、单亚红，被告涟水县水利局的出庭负责人成东州、潘峻岭及委托代理人缪主林、张全，第三人双塘水务公司的法定代表人孙涟武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告嵇天伦、麻垛水厂诉称，1999年9月29日，原告嵇天伦响应当地政府号召，与原涟水县麻垛乡人民政府（后撤乡并镇为涟水县经济开发新区，又于2018年并入涟水县高沟镇人民政府）签订《自来水厂经营权转让合同》。根据合同约定，原告拥有乡自来水厂经营权30年，原告提供自来水服务对象为“该乡用户、乡政府机关”。原告签订合同后，通过其自身及后来设立的家庭企业即原告麻垛水厂，共同为当时的麻垛乡提供自来水供水服务。从1999年9月至2019年4月底，二原告提供的服务对象从最初的200多户到5000多户。二原告为此投入了大量的人力、财力。然而，从2016年9月开始，二被告试图通过补偿方式换取二原告水厂剩余经营权以及水厂相应资产，但二被告提出的补偿方案远背离二原告水厂的实际投入价值，相差将近400多万。鉴于双方长期不能达成一致补偿方案，二被告竟无视二原告享有的合法经营权，采取引入第三人（实际上该公司两名股东是事业单位人员，属于涟水县水利局员工），通过行政干预的方式，使二原告经营的水厂名存实亡，无法维系。二原告经过20年积累的用户一夜之间全部丧失，苦心投资的水厂被荒废。第三人目前已经给之前二原告的所有用户供水长达两个月，其收取的“自来水入户安装材料费”均交给了被告高沟镇政府。综上，二原告基于合同享有的水厂经营权及长期积累的客户资源应当受法律保护，其合法权利在先，而二被告通过虚假引入第三人抢夺二原告客户资源，试图以此逼迫二原告接受低价回购水厂的行为，属于侵犯经营自主权、滥用行政权利排除或限制竞争、违反合同行为，该一系列行为导致了二原告合同目的无法实现，现有水厂设施报废，产生巨大损失。特提起行政诉讼，请求：1、确认二被告支持第三人给“原涟水县麻垛乡用户”提供饮用水业务的行为违法，侵犯二原告经营自主权、滥用行政权力排除或限制竞争、违反合同。2、判令二被告共同赔偿因违法行为导致二原告的损失9000610元。 原告为支持其诉讼观点，向本院提交以下证据： 1、《自来水厂经营权转让合同》，证明1999年9月29日原告嵇天伦响应当地政府号召，与“涟水县麻垛乡人民政府”（该乡政府后因撤乡并镇改名为“涟水县经济开发新区”，之后于2018年并入涟水县高沟镇人民政府）签订了《自来水厂经营权转让合同》根据该合同约定：原告拥有乡自来水厂经营权30年。 2、《营业执照》、产权证明，证明自2015年4月3日开始，原告嵇天伦与其子成立公司即原告二，以公司化模式经营水厂，自此水厂经营更加完善、走上快速发展轨道。 3、涟政水信（2016）6号、涟政水信（2017）5号，涟政发（2003）98号，证明自2016年9月起，两被告主动提出回购两原告水厂请求，然双方之间就补偿方案不能达成一致，一直处于协商、信访阶段。 4、《价格评估报告书》及资产证明，证明根据被告在“涟政水信（2016）6号”文件中提到的水厂回购可以“选择资产评估方法处置”的要求，两原告委托评估机构，经评估水厂评估价为人民币5389200元。原告水厂的资产经过涟水县经济开发新区管理委员会即原告的麻垛政府盖章确认，见证人孙站长、财政所会计、联防队队长、村委会书记等，经过各单位确认的，原告才做出了相应的价格评估。 5、企业登记信息、收费凭证，证明在两原告提出按评估价回购水厂方案后，两被告予以拒绝，被告二采取引入第三方“涟水县双塘水务有限公司”（实际上该公司两名股东是事业单位人员，属于涟水县水利局员工）、通过行政干预的方式，致使两原告水厂用户一夜之间全部为第三方所有，而被告一在其中也收取了第三方上交的用户相关费用。第三方收到高沟镇政府委托，有行政干预。 6、涟水县农村饮水安全巩固提升工程价款支付申请表、工程价款月付款证书，证明第三人公司的出现和经营不是市场行为，是二被告的协助，证明二被告侵犯原告权益的行为。 7、收据，证明第三人抢夺原告的客户资源。 8、2017年2018年的损益表，证明原告经营的水厂经两年的年利润为人民币361141元。 9、淮政发[2015]29号文件复印件一份，证明该文件当中第二页第二条第一项第一款规定，淮阴区政府对个体小水厂的补贴标准。 证人陈某,4，证明村干部受乡政府委托，为第三人收取水费。 被告高沟镇政府辩称：一、高沟镇政府不是本案适格被告。高沟镇政府与原告嵇天伦之间系经营权转让的合同关系，而非行政管理关系。如因经营权转让发生纠纷，应属于民事诉讼的范畴，而非行政诉讼。高沟镇政府也不是城乡区域供水一体化建设的实施主体，故不是本案适格被告。二、原告的经营自主权没有受到侵犯。城乡区域供水一体化建设是根据有关政策，保障居民用水安全采取的措施。原告的水厂只要水质达到要求，仍然可以经营，居民是自愿用水，选择权在用水居民。三、嵇天伦原告主体身份不适格。麻垛水厂系合法设立的水厂，有经营权。嵇天伦没有合法的经营权，不存在经营权被侵犯，故没有原告主体资格。综上，请求驳回原告的起诉。 被告高沟镇政府于法定举证期限内向本院提交如下证据： 1、原告工商登记信息，证明原告嵇天伦不具有原告主体资格。2、第三人工商登记信息，证明第三人与水利局无关。 被告涟水县水利局辩称：一、嵇天伦不具有原告主体资格。嵇天伦与麻垛水厂没有法律上利害关系，不具有原告主体资格。二、水利局没有侵犯原告经营自主权。由于水利局辖区内包括原告在内的一些小水厂取自地下水供应居民，且水净化处理能力不足，不能满足居民用水需求。水利局按照上级部署，进行城乡区域供水一体化建设。符合条件的原小水厂，依据自愿原则，由当地政府负责回购。对不愿回购的小水厂，在确保水质达标的情况下，可以由其自主经营。原告主张水利局侵犯其经营自主权没有事实依据。三、水利局与第三人没有关联性。第三人系自然人投资设立的独立企业法人，与水利局没有任何关联。第三人依法经营，水利局无权干涉。原告主张自己原用户现选择第三人，那是用户自己的选择，水利局无权干涉。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告涟水县水利局未向本院提交证据。 第三人双塘水务公司述称，第三人没有侵犯原告的经营自主权，是国家投资的所有设备和入户工程，入户工程是老百姓筹集的，是高沟镇政府委托第三人经营自来水厂，为当地用户提供供水服务，和涟缘水务有限公司签订的供水合同，涟缘水务公司是政府投资的为全县供水的水厂。 第三人向本院提交以下证据： 2018年7月27日第三人与涟缘水务公司签订的供水合同，证明第三人没有侵犯原告的自主经营权。合同中见证单位是原麻垛镇现代农业开发区管理委员会，两个水务公司签订合同需要当地政府相关部门的见证，供水业务是政府投资的项目需要政府参与。县政府统一要求每个乡镇建立水务公司，服务好百姓供水，第三人负责做好高沟镇的服务管理工作，所以签订了区域供水合同，收取水费，按照合同交给涟缘公司。由于收取水费人员不够，所以请求镇里协调帮助由村里代为收取，大概收取三四万块钱。 经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实： 1999年9月29日，原涟水县麻垛乡人民政府与原告嵇天伦签订《自来水厂经营权转让合同》，主要内容为：为进一步搞好自来水经营，为广大用户提供更好地服务，根据国家有关法律、法规，通过公开招标甲、乙双方协商，甲方将乡自来水厂经营权转让给乙方。特订立如下协议：一、水厂转让期为30年。二、经营权转让金额4万元……十、在合同期内，如因非乙方因素，需拆迁改建水厂，其相关一切费用甲方负责赔偿。2015年4月3日，原告涟水县经济开发新区麻垛水厂注册成立，投资人为嵇孝森，系原告嵇天伦之子，经营范围为饮用水供水。 2016年7月26日，第三人双塘水务公司注册成立，法定代表人为孙连武，经营范围为饮用水供水。2018年7月27日，第三人双塘水务公司与涟水县涟缘水务有限公司签订《涟水县区域供用水合同》，约定甲方（涟缘水务公司）向乙方（双塘水务公司）供应自来水，乙方按照约定向甲方支付用水费。用水区域为孙湾村、王码村、兴哨村、春华村等5个行政村。乙方按涟水县价格主管部门批准的供水分类价格1.27元/吨向甲方交纳水费。如果乙方按时足额交纳水费、提供合格水务管理服务，甲方从乙方交纳1.27/吨水费中提取0.1元/吨作为乙方管理服务费，但乙方未按时足额交纳水费或未尽管理职责甲方有权扣减或不予支付管理费。乙方支付水费以计费总水表为计费依据，由乙方每月底前到甲方营业网点足额交清水费，乙方管理的分表和总水表不一致的部分由乙方承担。甲乙双方设施分界点是：以各计费总水表为界（含水表），总水表及水源侧管道设施由甲方负责维护管理，总水表下游管道设施由乙方负责维护管理。 2016年9月26日，被告涟水水利局作出涟政水信[2016]6号《关于王连仁等15人信访事项的答复意见》，主要内容为关于小水厂处置补偿标准问题和关于小水厂处置商谈主体问题。其中处置补偿标准问题，按照小水厂现有供水户每户300元标准给予补偿。对不同意协议回购而自愿评估回购的小水厂，该县通过公开招标，选择两家有资质的评估公司进行评估。根据评估报告意见，乡镇政府同小水厂经营者确定补偿金额，签订补偿协议。关于小水厂处置商谈主体问题，按照县政府饮水安全工作分工，农村饮水安全三级管网铺设和小水厂处置工作由乡镇人民政府负责，因此小水厂处置商谈补偿主体为乡镇政府。2017年6月23日，被告涟水县水利局作出涟政水信[2017]5号《关于嵇天伦反映小水厂处置事宜信访事项再次办理意见告知书》，主要内容为：经对你反映再次调查，全县共有小水厂311座，集体103座，私人208座。目前，私人小水厂已处置回购156座，暂未处置完毕的私人小水厂还有52座，评估公司已完成3个乡镇12座小水厂资产实地核实工作，12座小水厂就包括嵇天伦的5个水厂，剩下的40座私人小水厂大部分正在洽谈回购之中，待申请评估的私人小水厂全部实地核实完毕，由评估公司统一出具评估报告，根据评估报告，最终还将按小水厂资产的实际组成，由镇村调查核实，包括当年群众筹资多少，各级政府投入多少，小水厂业主投入多少等等，区分不同情况，与小水厂业主进一步算账，核实最终补偿标准数额。农村小水厂处置主体为乡镇，乡镇党委政府对此项工作高度重视。目前尚有部分小水厂业主正在与乡镇洽谈回购事宜，全县小水厂处置率将不断提高。望嵇天伦能主动与相关乡镇联系，洽谈小水厂处置事宜，争取早日解决问题。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼，应当要有具体的诉讼请求。所谓“具体的诉讼请求”，就是要有明确的被诉行政行为。行政诉讼的起诉条件中，受案范围是对当事人权利义务产生实际影响的可诉“行政行为”，原告资格是起诉人要与被诉“行政行为”之间有利害关系，适格被告是作出“行政行为”的行政机关。进入实体审理后，行政诉讼的审理对象是被诉行政行为，没有明确的被诉行政行为，人民法院无法对被诉行政行为的合法性进行审查。因此，行政诉讼中，诉讼请求不明确，就是行政行为不具体、不明确。行政诉讼的第一要务是要明确被诉行政行为。被诉行政行为不明确，不符合法定起诉条件。 本案中，两原告提起诉讼的诉讼请求为：1、确认两被告支持第三人给“原涟水县麻垛乡用户”提供饮用水，侵犯两原告经营自主权、滥用行政权力排除竞争行为违法；2、判令两被告共同赔偿因违法行为导致两原告的损失共计9000610元。 关于两原告第一项诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第七、八项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其经营自主权，或者认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争，提起诉讼的，人民法院应当受理。一方面，“经营自主权”主要是指市场主体在不违反国家法律的基础上所拥有的调配使用自己的人力、物力、财力，自行组织生产经营的权利。“认为行政机关侵犯”，应当是指可诉行政行为侵犯了其相关合法权益。如果离开“可诉行政行为”，行政机关侵犯其经营自主权的，不属于行政诉讼受案范围。“认为行政机关侵犯”包含了所有的“可诉行政行为”：可以是非法征收、征用企业依法享有的土地使用权；可以是非法对企业的资产采取行政处罚、行政强制措施；也可以是通过行政裁决非法将企业合法的土地等所有权、使用权确权给他人；还可以是行政机关非法更换集体企业法定代表人等行为，等等。只要是行政机关“可诉行政行为”侵犯了其经营自主权的，均属于行政诉讼受案范围。另一方面，“公平竞争权”是指经营者在市场竞争过程中，依据竞争法所享有的要求其他经营者及相关主体进行公平竞争，以保障和实现经营者合法竞争利益的权利。“排除或者限制”公平竞争的行政行为主要表现为：（1）限制销售外地商品或者销售外地商品必须搭售本地商品的；（2）只能销售指定企业商品的；（3）以明示或者暗示要求购买者必须到与政府及其所属部门有挂靠关系的企业购买商品的；（4）明文规定在本行政区域内不得销售外地商品，或对外地商品的销售数量范围进行限定；（5）以各种行政手段对外地商品在辖区内销售实行公开管、卡、压或变相阻止外地商品进行本地市场的；（6）限制阻碍本地区、本部门的信息、原材料、技术自由流向外地、外部门，以防外地、外部门增强竞争优势的；（7）其他滥用行政权力限制公平竞争的行为。上述行政行为主要属于“可诉行政行为”的范畴，均属于行政诉讼受案范围。由上可见，无论是“侵犯经营自主权”还是“排除或者限制公平竞争”，必须是行政机关实施了“可诉的行政行为”，才属于行政诉讼受案范围。本案中，两原告认为两被告支持第三人给“原涟水县麻垛乡用户”提供饮用水业务，侵犯其经营自主权，属于滥用行政权利排除竞争行为。两原告陈述的事实和理由为：两被告无视两原告享有的合法经营权，采取引进第三人，通过行政干预的方式，使得两原告经营的水厂名存实亡，无法维系。但两原告只是陈述二被告存在“支持第三人提供饮用水业务”的行为，但并未明确两被告具体实施了什么“可诉行政行为”侵犯其经营自主权或者排除或限制其公平竞争权，本案“被诉行政行为”并不明确，法院也无法进行审查，故两原告诉讼请求不明确，不符合行政诉讼的起诉条件。已经立案的，应当裁定驳回起诉。 关于二原告的第二项诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提出行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项、第五项规定，单独提起行政赔偿诉讼，需要加害的行政行为已被确认违法，并赔偿义务机关已先行处理或者超过法定期限不予处理。本案中，二原告起诉要求确认二被告侵犯其经营自主权的行为违法，同时一并要求赔偿。如前所述，本案需要确认的加害行为的起诉，已经不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。在此情形下，二原告第二项的诉讼请求，缺乏一并提起行政赔偿诉讼的前提条件。而单独提起行政赔偿诉讼，需以被诉行政行为已经被确认违法和先行向赔偿义务机关提出申请为前提，本案显然也不符合条件。 综上，本案的诉讼请求不明确，不符合行政诉讼的起诉条件，已经立案的，应裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告嵇天伦、涟水县经济开发新区麻垛水厂的起诉。 本案案件受理费50元，退还二原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。 审 判 长  周万春 审 判 员  左文洁 人民陪审员  魏广生 二〇一九年十二月二十日 书 记 员  束佳佳 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： ……… （三）有具体的诉讼请求和事实根据； ……… 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …….