浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙05行终95号 上诉人（原审原告）赵水林，男，1965年2月9日出生，汉族，住湖州市吴兴区。 委托代理人冯勇，浙江泽大（湖州）律师事务所律师。 被上诉人湖州市南浔区住房和城乡建设局，住所地湖州市南浔区南林中路800号。 法定代表人文涛，该局局长。 出庭应诉负责人张涛，该局副局长。 委托代理人王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 上诉人赵水林与被上诉人湖州市南浔区住房和城乡建设局（以下简称南浔区住建局）安置补偿行政协议一案，赵水林不服安吉县人民法院（2019）浙05行终95号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月14日立案受理后，依法组成合议庭，于同年6月6日进行调查。上诉人赵水林的委托代理人冯勇，被上诉人南浔区住建局的副局长张涛、委托代理人王会到庭参加了调查。经当事人申请庭外调解，扣除一个月审理期限。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2019年12月16日。本案现已审理终结。 原审法院认为，案涉房屋原为湖州泰安装潢有限公司所有，2015年10月8日，湖州市南浔区人民法院（2015）湖浔执民字第628号执行裁定书裁定，案涉房屋归原告所有。因南浔頔塘南岸旧城改造工程项目建设需要，2017年8月8日，湖州市南浔区人民政府决定征收南浔頔塘南岸旧城改造工程相关房屋。根据征收公告规定，被告作为湖州市南浔区人民政府确定的负责南浔頔塘南岸旧城改造工程范围内房屋征收与补偿工作的房屋征收部门，负责组织实施房屋征收与补偿工作，房屋征收实施单位为南浔区南浔镇人民政府。2017年10月16日，房屋征收实施单位南浔镇人民政府与原告签订《南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书货币补偿协议》一份，约定：一、被告因案涉房屋征收事宜合计应补偿款53148871元，其中含：1.商业房屋补偿37042913元；2.选择货币安置奖励6131437元；3.按时签约奖励（商业）2222575元；4.装饰装修补偿2093191元；5.停产停业损失补偿（商业）1852146元；6.按时搬迁奖励（商业）1481717元；7.临时安置费（商业）1111287元；8.签约时间段奖励（商业）740858元；9.不可移动附属物补偿391800元；10.搬迁费（商业）80947元。二、被告应于征收房屋移交并经验收确认后十五天内一次性支付上述补偿费用。三、如被告未能按上述约定期限履行支付义务的，应自逾期之日起，每日按未付金额的万分之三支付违约金。2017年11月24日征收指挥部向原告出具《移交钥匙证明回执单》一份，载明：今收到赵水林位于泰安西路泰安装潢公司（天池宾馆）钥匙一个，现已经民政局工作小组现场核验，确认已搬迁腾空，特此证明！2018年11月22日被告派员向原告寄送《关于解除被征收人赵水林签署的＜南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书（货币补偿协议）＞的通知》等文书，并进行了公证。2018年11月29日被告派员向原告寄送《关于解除被征收人赵水林签署的＜南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书（货币补偿协议）＞的决定书》等文书，并进行了公证。其内容为：被告解除被征收人赵水林于2017年10月16日签订《南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书货币补偿协议》，依据更正估价报告与被告签订房屋征收补偿协议。期间原告提起诉讼。 原审法院认为，2017年10月16日原告签订的《南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书货币补偿协议》系行政协议，行政机关有权单方解除，行政相对人对解除决定可以寻求救济，但原协议既被解除，自不能要求按原协议履行。原告请求按已被被告解除的协议履行义务，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告赵水林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵水林负担。 上诉人赵水林上诉称，一审法院对本案法律关系认定错误，法律适用不当，依法应予以改判。一、一审法院基于被上诉人在案件审理过程中单方作出的变更、解除行政协议的行为判决驳回上诉人全部诉讼请求依法无据。1.上诉人于2018年11月7日向原审法院提起行政诉讼，该法院于2018年11月12日立案受理，被上诉人在本案件受理前一直拒不履行案涉《南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书货币补偿协议》约定的支付房屋征收补偿款的义务，该违法和违约事实是明确存在的。2.被上诉人在一审诉讼期间改变原被诉行政行为的，人民法院应当对起诉前已经存在的行政行为进行审查认定，并对上诉人的诉请作出司法裁判。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条之规定，被上诉人应当以书面形式告知人民法院，在上诉人不撤诉的前提下，法院应当对其在起诉前的不履行行政协议行为进行审查和认定，并基于上诉人对其变更后的行政行为不服的事实，对其变更行为的合法性进行审查认定。3.人民法院应当对被上诉人诉讼期间做出的单方变更、解除行政协议的行为的合法性进行审查和认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，本案无论基于被上诉人起诉前的不履行行政协议行为，还是其起诉后的违法变更或解除行政协议的行为，人民法院依法应当对上述行为进行实体审查，并针对原告的诉请，结合民法的基本原则和法律规定做出继续履行、采取补救措施或赔偿损失等判决。综上，一审法院基于被上诉人在诉讼期间做出单方解除行政协议的行为而认为“对解除决定可以寻求救济”，故未对被上诉人的不履行行政协议的行为和单方解除、变更行政协议的行为进行司法审查和认定显然依法无据，且导致行政相对人的累诉，属于司法机关的不作为，二审法院应当予以纠正。二、一审法院认为行政机关可以无条件单方解除任何行政协议的裁判思路是极其错误的。1.一审判决书“本院认为”部分短短121个字，用了95个字的篇幅阐述和认定：“行政机关有权单方解除行政协议”、“原协议既被解除”以及“已被被告解除”，后又同时认为“行政相对人对解除决定可以寻求救济”，显然是自相矛盾的，一审法院司法认定协议已经被解除，而又认为原告对解除决定有救济途径，那么其对自己裁判文书的效力是如何认定的，该解除行为的效果到底是已经生效还是效力待定呢？即使一审法院认定已经解除的，依法应当判决解除后给予行政相对人的补偿标准及金额，这是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定的人民法院的义务。2.根据被上诉人一审的陈述，其至少还知道解除、变更行政协议需要“损害国家利益或公共利益”的法定前提条件，而一审法院的本院认为部分直接认为行政机关解除行政协议只要两个条件：协议性质为行政协议；解除权行使人为行政机关一方。该逻辑与行政机关行使行政协议单方解除权的法律规定和理论观点均不符，此种司法导向和裁判逻辑显然是错误的，二审法院应予纠正。三、二审法院应当对被上诉人不履行行政协议的行为和单方变更、解除行政协议的行为进行审查和认定，并据此支持上诉人全部诉请。案涉征收补偿协议系原被告双方在协商一致的基础上的真实意思表示，且未违反任何法律和行政法规的强制性规定，合法有效，被上诉人应当按约履行支付补偿款的义务，并承担违约责任。1.案涉协议房屋补偿价格不存在损害“国家利益”和“公共利益”。首先，被告及评估机构辩称的楼层价格差异本就无任何法律法规明确规定，也未在征收补偿方案中明确和公示，如果要该因素作为案涉房屋评估价格依据的，应当在协商和评估过程中提出并由双方协商确认，而不是在签订协议且涉案房屋被拆除后单方变更评估依据，该行为涉嫌欺诈。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。也就是说，征收人和被征收人可以在高于被征收房屋类似房地产的市场价格的基础上自愿协商，表明法律允许甚至鼓励补偿价格高于市场价格，即使补偿协议价格高于市场价格也并非损害公共利益。2.法律法规对被征收房屋评估价格的申请复核程序有明确规定，被告未在法定期限内按照相关程序提出复核申请，故无权对案涉协议进行单方变更或解除。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、《国有土地上房屋征收评估办法》第十九条至第二十二条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条及《湖州市市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第四十二条等法律法规明确规定了征收补偿协议中房屋评估价格申请复核的期限及程序，被上诉人作为行政机关应当严格依法履职，其未在法定期限内按照法定程序提出复核申请，应由其承担全部不利后果，如果其有权在上述法定期限和程序外随意行使行政权力，擅自变更或解除行政协议，则上述法律规定就毫无现实意义，每一份征收补偿协议均随时处于不确定状态，导致被征收人心里恐慌，对政府公信力造成极大负面影响。3.如果被上诉人认为因评估机构的原因导致其损失的，其有权亦有职责依法向相关评估机构进行追偿，从而使得其自认为的“国家公共利益损失”得到弥补。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十七条及《湖州市市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第六十五条之规定，因房屋评估机构原因造成的损失，应由房屋评估机构承担赔偿责任，故被上诉人如认为因评估机构的原因造成了损失的，其有权更有责追究评估机构责任，要求其依法赔偿，弥补损失，而不是以损害政府公信力和违反诚信原则为代价，利用公权力擅自变更或解除合法有效的征收补偿协议。即使案涉评估差价属于“公共利益”范畴，法院在价值取向上也应优先适用诚信原则和信赖保护原则。1.诚信原则作为社会主体交往的重要原则，具体到行政法中，行政机关与相对人之间签订行政协议、履行行政协议都应当以诚信为前提，国务院《全面推进依法行政实施纲要》中将“诚实守信”作为“依法行政”的基本要求，并指出“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定”。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行，采取补救措施或者赔偿损失等责任。2.信赖保护原则更是我国行政法的基本原则，是塑造信用政府、责任政府的需要，根据信赖保护原则，行政机关与行政相对人之间不应是对立的关系，而应是信任与合作的关系，公共利益和公民个人利益也不是完全对立的，公共利益是个人利益的集合，因此政府不得以无节制的公共利益为理由而无视个体利益的实现。3.“两利相权取其大，两害相权取其轻”，结合本案实际，如果认可案涉协议约定的效力，即使社会公共利益虽会受到一定的减损，但这种减损是个案的、现实的、可预期的，也是有限度的，而否定协议约定的效力，则会对政府信赖利益乃至整个社会的诚信体系造成全面的、长久的、持续的、无法估量的伤害。法院通过司法裁判权纠正政府的失信行为也是对公共利益的一种间接维护。因此，即使以牺牲有限的公共利益为代价约束政府对自己所作承诺的遵守，从而助推和维护诚实守信原则的牢固树立，维护政府在民众心中的可信赖形象，方为本案的最佳选择。综上所述，一审法院对本案诉讼主体资格认定错误，法律关系及案由认定错误，证据及事实认定错误，法律适用不当，依法应予改判，请求二审法院：1、撤销安吉县人民法院作出的（2018）浙0523行初219号行政判决；2、改判被上诉人支付上诉人房屋征收补偿款53148871元及逾付款违约金7860718元。（以53148871元为基数，按日万分之三标准，自2017年12月10日计算至实际清偿之日止，暂计算至2019年4月16日为7860718元）；3、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人南浔区住建局答辩称，一、一审判决认定赵水林起诉要求履行的《南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书(货币补偿协议)》已被南浔区住建局决定解除的情况下,仍要求南浔区住建局继续按原协议履行给付义务的理由不成立，认定事实清楚。本案中，赵水林起诉要求南浔区住建局履行其于2017年10月16日与湖州市南浔区南浔镇人民政府签订的《南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书(货币补偿协议)》。南浔区住建局在对南浔頔塘南岸旧城改造范围内签约户复查过程中，发现评估机构在评估过程中将赵水林的房屋楼层的评估单价填写错误，造成评估机构于2017年9月19日签发的《估价报告单》房屋部分的评估价值错误，与更正后的房屋评估价值相差14171554元，并在2017年10月25日向赵水林发放《更改通知》，派征收工作组与赵水林进行了一次面谈协商，但协商未果，双方未就更正后的房屋评估价值重新签订房屋征收补偿协议。为了国家利益和公共利益免受损失，南浔区住建局于2018年11月22日向赵水林寄送《关于解除被征收人赵水林签署的的通知》等文书，通知告知赵水林有陈述、申辩和听证的权利，并进行了公证。南浔区住建局于2018年11月29日向赵水林寄送《关于解除被征收人赵水林签署的的决定书》等文书，并进行公证，决定解除赵水林于2017年10月16日签署的《南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书(货币补偿协议)》，并要求赵水林按照更正后的《估价报告单》协商签订房屋征收补偿协议，同时告知赵水林对决定不服有复议和诉讼的权利。所以，赵水林要求履行的《南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书(货币补偿协议)》已被南浔区住建局因避免国家利益和公共利益免受损失而决定解除的情况下，仍诉请继续履行缺乏事实根据和法律依据。因此，一审判决对于赵水林要求南浔区住建局继续履行原协议不予支持，认定事实清楚。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，赵水林在其签订的《南浔頔南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书(货币补偿协议)》已被南浔区住建局决定解除的情况下，仍要求南浔区住建局继续按原协议履行给付义务的理由不成立。所以，一审判决驳回赵水林的诉讼请求，适用法律法规正确。三、南浔区住建局为了国家利益和公共利益免受损失遵循一定的正当程序有权单方解除赵水林签署的《南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书(货币补偿协议)》，一审判决认为南浔区住建局有权单方解除协议，赵水林对解除决定可以寻求救济,符合行政法的要求。在行政法上，行政机关在行政协议履行过程中享有行政优益权，即在行政协议履行过程中，当协议继续履行会影响公共利益时,行政机关为了防止公共利益受到重大损害,有权单方变更、解除行政协议。如上所述，因赵水林房屋价值评估错误而相差14171554元，南浔区住建局为了国家利益和公共利益免受损失在遵循了一定的正当程序的情况下，决定解除赵水林于2017年10月16日签署的《南浔頔塘南岸日城改造工程房屋征收补偿协议书(货币补偿协议)》。故南浔区住建局决定单方解除赵水林于2017年10月16日签署的《南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书(货币补偿协议)》，证据确凿，适用法律、法规正确，并履行了正当程序，也未剥夺赵水林依法获得征收补偿的权利，是合法的。四、一审判决按照上诉人诉请继续履行协议的诉讼请求作出裁判，并认为赵水林对南浔区住建局解除决定可以另行寻求法律救济,符合法律规定。南浔区住建局基于维护公共利益的需要单方解除赵水林于2017年10月16日签署的《南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书(货币补偿协议)》，属于行政机关单方作出的行政决定，利害关系人对这类行政行为当然有权提起行政诉讼。应当注意的是，不能将行政机关单方变更、解除行政协议的行为，理解为合同当事人单方变更、解除合同的民事行为。而《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定中所称“行政行为”，一般仅指一个行政机关长作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。否则，将既不利于法庭归纳案件争议焦点、查明案件事实，也不利于人民法院最终作出所指确定的裁判。易言之，诉请继续履行协议和诉请确认单方解除违法属于两个不同的法律关系。一审法院因此释明赵水林撤回继续履行的诉讼请求或变更诉讼请求，但赵水林仍坚持要求南浔区住建局继续履行而不变更诉讼请求。在此情况下，一审判决经审理认为赵水林起诉要求继续履行的行政协议已经被解除，不能要求按照原协议履行有事实根据，未审查南浔区住建局单方解除协议的合法性，是因为赵水林未请求人民法院对南浔区住建局单方解除协议的合法性进行审查。一审判决认为赵水林对南浔区住建局解除决定可以另行寻求法律救济，符合法律规定。五、上诉人要求在二审中增加审查南浔区住建局单方解除协议的合法性的诉讼请求，不符合法律规定，依法不应予以支持。所谓诉讼请求，就是原告向法院提起的要求审理和判决的申请。诉讼请求不仅可以界定法院的审理范围，也便于对方当事人在此范围内提出攻击防御的方法。如果原告欲要求法院审理此范围以外的请求，就必须通过另行起诉或通过提出新的诉讼请求来实现。而在诉讼中提出新的诉讼请求，通常须经过对方当事人的同意以及法院的准许，更为重要的是，不能在任何环节随意提出新的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》中的全面审查，意在强调不仅要对原审人民法院的判决、裁定进行审查，也要对被诉行政行为进行审查。这是因为，在撤销诉讼中，理由具备性的核心要件就是被诉行政行为的合法性，二审法院对于原审人民法院的判决、裁定的审查，自然离不开审查被诉行政行为的合法性。但是，所谓全面审查，不能超出一审法院的裁判范围，不能超出原告的诉讼请求，而原告的诉讼请求恰恰决定了一审法院的裁判范围。所以，上诉人要求在二审中增加审查南浔区住建局单方解除协议的合法性的诉讼请求，不符合法律规定，依法不应予以支持。综上，南浔区住建局认为，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应当判决驳回上诉，维持原判。 二审期间，各方当事人均未提交新证据，一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。经审理本院查明的事实与原审一致。 二审过程中，各方当事人围绕被上诉人未履行涉案协议是否具有事实和法律依据，以及原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法进行了辩论。 本院认为，本案为上诉人请求被上诉人继续履行涉案《房屋征收补偿协议》并承担逾期违约金而提起的行政诉讼。本案的争议焦点为涉案《房屋征收补偿协议》是否可以继续作为双方当事人获得权利和履行义务的基础。但被上诉人于2018年11月22日向上诉人作出《关于解除被征收人赵水林签署的＜南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书（货币补偿协议）＞的通知》，并于同月29日作出《关于解除被征收人赵水林签署的＜南浔頔塘南岸旧城改造工程房屋征收补偿协议书（货币补偿协议）＞的决定书》。上述《决定书》实际解除涉案协议，而上诉人请求被上诉人继续履行涉案《房屋征收补偿协议》中约定的义务，已无事实和法律基础。上诉人可对被上诉人解除涉案《房屋征收补偿协议》行为另行寻求救济。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决 审判长  许婷婷 审判员  沈 屹 审判员  许金荣 二〇一九年十二月六日 书记员  金 涛