山东省济南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁01行终965号上诉人（一审原告）徐俊英，女，1964年11月11日出生，汉族，现住西安市。被上诉人（一审被告）山东省人力资源和社会保障厅，住所地济南市。法定代表人梅建华，厅长。委托代理人杨波，该单位工作人员。委托代理人王慧，山东辰静律师事务所律师。上诉人徐俊英因诉被上诉人山东省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）不履行法定职责一案，不服济南市历下区人民法院作出的（2019）鲁0102行初311号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。一审法院查明，2019年3月19日，原告徐俊英向被告省人社厅邮寄提交《申请书》，申请事项为：“一、原告退休时，月基本养老金基数仅为当地上年度在岗职工月平均工资的17%、为当年当地最低工资标准的45%，是否有法律法规及政策依据？如无法律法规及政策依据，请予以纠正；如有法律法规和政策依据，为何在历年调整原告月基本养老金时不予补差?请对上述问题做出解释。二、山东省GDP在全国排名中等偏上，统计局公布的2017年全省企业退休人员人均2627元的养老金高于全国企业退休人员人均2510元的养老金，高出幅度为117元，此数字有水分还是无水分？如无水分，请对原告2017年养老金仅为当年全省企业退休人员月人均养老金的41%做出合理解释。三、原告请被告彻底解决原告养老金发放标准过低问题。”2019年3月26日，被告省人社厅作出鲁人社厅信访交办函[信2019]90号《信访事项交办单》，将该申请事项转交山东省社会保险事业中心办理。2019年3月27日，被告省人社厅工作人员就原告申请事项电话回复原告代理人。2019年5月20日，山东省社会保险事业局作出书面回复一份，主要内容为：“徐俊英同志：您的来信已收到，并于3月27日与您进行电话沟通，现就山东省企业退休人员基本养老金计算有关规定答复如下：根据《国务院关于完善企业职工养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）、《关于印发山东省完善企业职工基本养老保险制度实施意见的通知》(鲁政发[2006]92号)、《关于执行省政府鲁政发[2006]92号文件有关问题的通知》(鲁劳社[2006]51号)等文件规定，山东省企业退休人员基本养老金高低主要由参保人员在职期间缴费水平高低、缴费年限(含视同缴费年限)长短、养老保险个人账户累计储存额、退休时上年度省或市在岗职工月平均工资和记账利率等因素共同决定，与当地最低工资标准没有直接关联。随着地区经济社会发展和人民生活水平的不断提高，我省按照国家统一部署及时为退休人员调整基本养老金，能够保证退休人员合理共享发展成果。”一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……”《中华人民共和国信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告向被告省人社厅邮寄《申请书》，申请事项为“一、原告退休时，月基本养老金基数仅为当地上年度在岗职工月平均工资的17%、为当年当地最低工资标准的45%，是否有法律法规及政策依据？如无法律法规及政策依据，请予以纠正；如有法律法规和政策依据，为何在历年调整原告月基本养老金时不予补差?请对上述问题做出解释。二、山东省GDP在全国排名中等偏上，统计局公布的2017年全省企业退休人员人均2627元的养老金高于全国企业退休人员人均2510元的养老金，高出幅度为117元，此数字有水分还是无水分？如无水分，请对原告2017年养老金仅为当年全省企业退休人员月人均养老金的41%做出合理解释。三、原告请被告彻底解决原告养老金发放标准过低问题”。该三项请求是原告针对其养老金发放过程中“月基本养老金基数低、2017年养老金仅为省企退休人员月人均养老金41％、解决养老金发放标准过低”的问题向被告进行咨询，并要求其作出释疑和答复，其实质上是一种带有咨询性质的信访事项，且被告已将其作为信访案件进行过处理并作出了回复。综上，一审法院认为原告的起诉不属于人民法院的受案范围，依法应当予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定:驳回原告徐俊英的起诉。上诉人徐俊英不服一审裁定上诉称，一审裁定程序违法，认定基本事实不清，证据不足，且认定事实错误，适用法律不当。上诉人原为山东省邹平县焦桥镇农村信用合作社职工，1997年3月1日参加工作，2008年办理了内退手续，档案由原邹平县劳动管理中心托管，2014年11月1日正式退休，此前的社会保险缴费至2013年年底，缴费年限为17.75年，退休前一年的指数化月平均缴费工资为2353元，是按照当地上年度在岗职工月平均工资3759.17元的0.602缴费指数计算的。2015年1月，上诉人的养老金纳入统筹，每月发放648.97元，为当地上年度在岗职工月平均工资的17％、为当年当地最低工资标准的45％，这样的发放标准低得离谱。当时，上诉人社会保险个人账户总额为20765.70元。经过几年调整，截至目前，上诉人养老金为每月1165.37元，约为当年当地最低工资标准的71％;上诉人在2017年的养老金为每月1068.37元，是山东省统计局公布的该年统计公报所披露的全省企业退休人员月人均养老金2627元的41％;虽相对2015年有所上涨，但根本不足以保证上诉人安度晚年，据山东省统计局公布的2017年统计公报，该年全省城市居民人均消费支出为23072元，不考虑上诉人的实际支出，仅以纸上数字计算，上诉人在该年每月消费支出后即亏损约757.30元，属于严重的入不敷出，根本无法安心养老。上诉人认为，保障和改善民生是党和政府工作的永恒主题，各级政府均要牢固树立以人民为中心的发展思想，把高质量发展更多地体现在增进民生福祉上，故提高养老金发放标准是其中应有之义。上诉人了解到，2017年全国企业退休人员人均养老金为2510元，而上诉人该年度的养老金才1068.37元，约为全国平均水平的43％，呈中等偏下水平，山东省的GDP在全国排名是中等偏上，堪称经济发达地区，养老金的发放明显与其经济社会发展水平完全脱节。上诉人还了解到，国家要求各地增加养老金标准的办法是定额调整、挂钩调整和倾斜调整相结合，以2018年为例，据此，全国退休人员养老金人均增加金额在2017年当地养老金水平基础上应增加5％左右，即按上述办法计算为每人每月增加125.5元。考虑到上诉人养老金偏低，增加时无疑应注重挂钩调整和倾斜调整，须大于上述数字，但上诉人只增加了97元。综上，为搞清楚山东省的GDP在全国排名为什么中等偏上、上诉人养老金却中等偏下之问题，上诉人曾于2019年2月25日向被上诉人邮寄了书面的信息公开申请，要求被上诉人向上诉人公开历年来增加上诉人养老金标准的计算办法。2019年3月14日，被上诉人向上诉人邮寄了(2019)32号政府信息公开告知书，内附鲁人社发〔2015〕25号《关于2015年调整退休人员基本养老金的通知》、鲁人社发〔2016〕33号《关于2016年调整退休人员基本养老金的通知》、鲁人社发〔2017〕26号《关于2017年调整退休人员基本养老金的通知》和鲁人社发〔2018〕28号《关于2018年调整退休人员基本养老金的通知》等四份文件复印件。上诉人对上述四份文件仔细判研后发现，上诉人养老金过低是由于退休时基本养老金基数过低、之后又没有补差所致，使得中央再三强调的养老金要“与退休人员本人缴费年限、基本养老金水平等因素挂钩，进一步体现鼓励参保缴费的激励机制”、“要体现长缴多得、多缴多得的激励机制，可与退休人员本人缴费年限(或工作年限)、基本养老金水平等因素挂钩”之要求严重脱节。实际上，上诉人养老金过低已在社会上造成严重不良影响。为维护上诉人的合法权益，保障退休职工的生活不致倒挂，上诉人于2019年3月19日通过EMS向被上诉人邮寄了书面的申请书，要求被上诉人就下列事项做出行政行为:一、上诉人退休时，月基本养老金基数仅为当地上年度在岗职工月平均工资的17％、为当年当地最低工资标准的45％，是否有法律法规及政策依据?如无法律法规及政策依据，请予以纠正;如有法律法规和政策依据，为何在历年调整上诉人月基本养老金时不予补差?请对上述问题做出解释。二、山东省GDP在全国排名中等偏上，统计局公布的2017年全省企业退休人员月人均2627元的养老金高于全国企业退休人员人均2510元的养老金，高出幅度为117元，此数字有水分还是无水分?如无水分，请对上诉人2017年养老金仅为当年全省企业退休人员月人均养老金的41％做出合理解释。三、上诉人请被上诉人彻底解决上诉人养老金发放标准过低问题。显而易见，上诉人申请书要求被上诉人做出的是行政行为，要求其履行的是法定职责，即要求被上诉人在拟订养老金政策标准中解决包括上诉人在内的职工养老金发放与全省经济发展脱节问题，并非“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”的信访。与上诉人申请书有关的被上诉人的法定职责，根据山东省人民政府官网政务公开栏的公示，在其第(四)条，为“拟订基本养老、失业、工信保险及补充保险政策标准，并组织实施，拟订养老保险省级统筹办法和全省统一的养老、失业、工伤保险关系转续办法。拟订基本养老、失业、工伤保险及其补充保险基金管理和监督制度，编报相关社会保险基金、决算建议草案，参与拟订相关社会保障金投资政策，参与监督省社会保障基金管理运营情况，负责相关社会保险基金预测预警和信息引导，拟订应对预案，实施预防、调节和控制，保持相关社会保险总收支平衡。负责全省基本养老、失业、工伤保险经办管理业务的统筹协调、指导”。(2019)鲁0102行初311号行政裁定书违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款“人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外”之规定，在本案不存在“除外”的情况下，拒不开庭，非法剥夺上诉人参与庭审和辩论的权利，偏听偏信被上诉人一面之词，程序严重违法；在严重违反法定程序的情况下，武断做出上诉人的申请书“其实质上是一种带有咨询性质的信访事项”的结论，显系认定本案基本事实不清；在被上诉人对上诉人申请书不理不睬的事实面前，却还要认为被上诉人已将上诉人的申请书“作为信访案件进行过处理并作出了回复”，属于认定事实错误;且《最高人民法院关于适用的解释》第一条只有一款，何来第二款之说?上诉请求：依法撤销（2019）鲁0102行初311号行政裁定书，或改判支持上诉人请求，或指令一审法院继续审理。被上诉人省人社厅二审期间未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……”本案中，上诉人徐俊英向被上诉人省人社厅邮寄《申请书》，其申请内容实质上是一种带有咨询性质的信访事项，且被上诉人省人社厅已将其作为信访案件进行过处理并作出了回复。因此上诉人徐俊英的起诉不属于人民法院的受案范围，一审裁定驳回徐俊英的起诉适用法律正确，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条之规定，人民法院审理一审行政案件的期限为六个月。且《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”依照上述规定，一审法院于2019年6月18日立案，认为不需要开庭审理，于同年9月5日迳行裁定驳回起诉，未超出法定审理期限，程序上并无不当。法律条文中通常一个自然段为一款，《最高人民法院关于适用的解释》第一条共两款。因此上诉人徐俊英的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张极峰审判员  魏吉锋审判员  胡一帆二〇一九年十二月二十三日书记员  孙晓阳附相关法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十一条人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。