甘肃省平凉市中级人民法院行政裁定书（2019）甘08行申2号再审申请人（原审原告）崇信县宏兴新型建材有限责任公司。法定代表人：朱某。被申请人（原审被告）崇信县自然资源局。法定代表人田某1。委托代理人王某。代理权限为一般代理。委托代理人田某2，甘肃嘉事特律师事务所律师。代理权限为一般代理。再审申请人崇信县宏兴新型建材有限责任公司（以下简称宏兴建材公司）因与被申请人崇信县自然资源局土地管理行政处罚一案，向华亭市人民法院提起诉讼。华亭市人民法院于2019年6月14日作出（2019）甘0824行初1号行政判决，于2019年7月12日向宏兴建材公司的委托代理人进行了送达，在法定期限内宏兴建材公司未提起上诉。2019年9月4日，宏兴建材公司向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院经审理查明，2011年4月25日，宏兴建材公司未经土地行政主管部门批准，租用崇信县锦屏镇于家湾村集体土地修建新型建材砖厂，与于家湾村村民委员会签订《土地租赁合同》，约定锦屏镇于家湾村18亩河滩摞荒地承租给个人经营，期限30年。该项目已于2011年4月15日在平凉市工业和信息化委员会登记备案。随后宏兴建材公司未向崇信县自然资源局申请办理农用地转为建设用地相关手续，开工修建管理用房，安装机械设备，并于2012年5月29日向当地工商行政管理部门申请领取《营业执照》，同年9月建成投产经营。2017年6月26日崇信县自然资源局巡查发现宏兴建材公司涉嫌未经法定机关批准，未取得合法用地审批手续占用锦屏镇于家湾村民土地修建砖厂，作出《责令停止违法行为通知书》，限期拆除非法占用土地的构筑物，恢复土地原貌，但宏兴建材公司未实施拆除行为。经有关部门督办，2018年10月30日，原崇信县国土资源局依法对涉案现场实地核查。2018年11月2日对宏兴建材公司违法用地行为立案查处，并询问公司负责人朱某，委托天水三和数码测绘院平凉分院对宏兴建材公司占地情况现场勘测定界，认定宏兴建材公司总占地面积为45.1815亩，其中耕地31.6125亩，设施农用地6.876亩，住宅用地6.693亩。该宗土地中31.6125亩农用地耕作层已全部破坏，已失去农作物耕作条件。2019年1月28日，崇信县自然资源局作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知宏兴建材公司涉嫌违法用地的事实和依据，以及享有陈述、申辩和听证的权利。经宏兴建材公司申请，2019年2月12日向其送达《行政处罚听证通知书》，并于2019年2月20日举行听证会。2019年2月22日崇信县自然资源局作出崇自然罚字[2019]4号《行政处罚决定书》，以宏兴建材公司未经批准，擅自占用崇信县锦屏镇于家湾村土地面积45.1815亩，安装机械设备，修建办公用房，加工生产混凝土空心砖块的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条规定，构成非法占地行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定限期15日内拆除在非法占用土地上修建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。一审法院认为，崇信县自然资源局作为地方人民政府土地管理部门，具有对违反土地管理法律、法规行为进行查处的职权。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……”第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织的土地的除外。”第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案宏兴建材公司租用锦屏镇于家湾村民集体土地修建砖厂，根据国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发[2007]64号）规定：“实行备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发展改革等备案部门办理备案手续，备案后,分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。”宏兴建材公司虽然在平凉市工业和信息化委员会进行投资项目登记备案，但未经崇信县国土管理部门依法批准，擅自在涉案土地上修建厂房、安装机械设备、加工生产免烧砖和水泥，改变土地利用性质，违反土地管理法律法规规定，构成非法占用土地行为。崇信县自然资源局发现宏兴建材公司违法用地后，经立案、调查、现场勘测、告知、听证等法定程序，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对宏兴建材公司作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第（十）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回崇信县宏兴新型建材有限责任公司的诉讼请求。宏兴建材公司申请再审称，1.一审法院认定事实错误。宏兴建材公司是2011年4月经平凉市工业和信息化委员会、崇信县工商行政管理局批复同意项目登记备案，招商引资引进的环保节能项目企业。在筹建过程中，崇信县各相关部门包括崇信县自然资源局均派人参加选址，是在当地政府部门同意支持下于2011年4月承租了锦屏镇于家湾村面积18亩河滩撂荒地作为经营用地，并非行政处罚决定中所认定的45.1815亩土地，崇信县自然资源局仅凭天水三和数码测绘院平凉分院的勘测定界技术报告而认定宏兴建材公司非法占地的类型和面积，并给予宏兴建材公司行政处罚，认定事实错误。2.一审法院证据采信不合法。宏兴建材公司在建成投产长达6年的时间里，从未有相关职能部门提出土地占用问题。崇信县自然资源局向原审法院提交的作出行政处罚的主要依据系第三方天水三和数据测绘院平凉分院的勘测定界技术报告，但该报告上既没有诉争占用土地利害关系人的签字，也没有宏兴建材公司法定代表人的签字，崇信县自然资源局即以此认定宏兴建材公司非法占地45.1815亩，系证据采信不合法。三、一审法院判罚过重。崇信县自然资源局作出限期15日拆除在非法占用土地上修建的建筑物及其他设施，恢复土地原状的行政处罚，原审法院认为该处罚合法有效，加重了对宏兴建材公司的惩罚。故请求撤销甘肃省华亭市人民法院（2019）甘0824行初1号行政判决，改判支持宏兴建材公司的原审诉讼请求。崇信县自然资源局提交意见称，1.行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。2018年11月2日，崇信县自然资源局发现宏兴建材公司涉嫌非地占地的违法行为后立案调查，同时向宏兴建材公司的法定代表人朱某下发了接受调查通知书，询问、走访了当事人及周边群众，并组织有资质的第三方专业人员进行了现场勘查，查明宏兴建材公司占地总面积为45.1815亩，且自建厂以来自始至终未办理相关用地手续。2.行政处罚决定适用法律正确，程序合法。宏兴建材公司未经批准，擅自占用崇信县锦屏镇于家湾村土地45.1815亩（其中耕地31.6125亩，其他用地13.569亩），安装建材机械加工设备，修建办公用房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条的规定，属于非法占地，崇信县自然资源局依据第七十六条的规定，作出的行政处罚决定适用法律正确，程序合法。3.宏兴建材公司强调其是经政府招商引进的项目，经过了平凉市工业和信息化委员会、崇信县工商行政管理局登记备案，故其用地合法的理由不能成立。宏兴建材公司未经土地管理部门依法批准，未办理环境评价、规划等手续，擅自在涉案土地上修建厂房，安装机械设备、加工生产免烧砖和水泥，改变土地性质，违反土地管理法律法规，构成非法占用土地的行为。4.崇信县自然资源局作出的行政处罚符合《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化方案》的政策要求。2018年9月14日，根据中央精神，农业农村部、自然资源部联合下发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化方案》的通知，该通知要求对占用耕地，特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法全面清理整治。2018年以来，省、市、县“大棚房”问题专项行动督导组先后多次到现场督导调研，专家组认定该宗土地属“大棚房”问题清理整治中农地非农化，要求按规定的时限限期拆除。2019年2月中旬，宏兴建材公司自行拆除在非法占用的土地上修建的建筑物及安装的其他机械设备，并进行了覆土栽树。综上，崇信县自然资源局在实施行政管理过程中，严格按照法律规定，合法行政，程序正当，行政行为符合法律及国家政策，请求依法驳回申请人的再审申请。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第四条、第五条规定，在建设项目审批、核准、备案阶段，建设单位应当向建设项目批准机关的同级国土资源主管部门提出建设项目用地预审申请。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，建设单位应当向土地所在地的市、县国土资源主管部门提出用地申请。根据上述规定，建设单位的建设项目需要使用土地的，必须向土地所在地的县级以上土地管理部门提出用地申请，涉及农用地转为建设用地的，必须办理农用地转用审批手续。未经审批，通过流转方式占用农村集体土地进行建设，系违反土地法律法规的行为。本案中，宏兴建材公司在建厂之初，既未向崇信县自然资源局提出建设用地申请，也未经土地管理部门批准办理农用地转用审批手续，擅自在租赁的崇信县锦屏镇于家湾村农用地上修建厂房、安装机械设备、加工生产免烧砖和水泥，违反了土地管理法律法规的相关规定。崇信县自然资源局发现上述违法行为后，经初步调查，于2018年10月30日作出责令改正违法行为通知书和违法后果预先告知书。11月2日正式立案，通过调查询问、现场勘测、鉴定，于2019年1月28日作出拟处罚告知书和听证告知书，并于2月20日应宏兴建材公司的申请，组织召开听证会后，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，对宏兴建材公司作出限期拆除在非法占用土地上修建的建筑物及其他设备，恢复土地原状的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法。宏兴建材公司提出其是在当地政府部门同意支持下承租河滩撂荒地作为经营用地，土地管理部门多年未予监管，用地手续合法的申请再审理由不能成立。关于宏兴建材公司提出崇信县自然资源局以天水三和数码测绘院平凉分院的勘测定界技术报告认定其非法占地的类型和面积，采信证据不当的问题。本院认为，崇信县自然资源局委托天水三和数码测绘院平凉分院进行现场勘测定界时，宏兴建材公司法定代表人朱某亲自到场并在现场勘测笔录上签字捺印，该笔录中明确写明“测绘结果、测绘图以天水三和数码测绘院出具的测绘技术报告为准”，故崇信县自然资源局以天水三和数码测绘院平凉分院的勘测定界技术报告认定其非法占地的类型和面积并无不当，宏兴建材公司该项申请再审理由亦不能成立。关于宏兴建材公司提出一审判罚过重的问题。本院认为，首先，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，对被诉行政处罚决定是否符合《中华人民共和国土地管理法》关于非法占用土地的规定，是否符合《中华人民共和国行政处罚法》关于处罚程序的规定等，从事实、程序、法律适用等方面进行审查，进而作出评判，并未对处罚幅度作出变更，因而不存在判处过重的问题。其次，案涉土地上修建的建筑物及安装的其他机械设备，宏兴建材公司在一审法院作出判决前，已自行拆除并进行了覆土栽树，行政处罚决定已全面履行完毕，再主张处罚过重已无实际意义。故对该申请再审理由本院不予采纳。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法。一审判决将《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条表述为“《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第（十）项”属笔误，本院予以指正。一审判决援引已废止的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项，适用法律确有错误，但判决结果正确，故无启动再审程序的必要。对一审判决存在的法律适用错误问题，本院在此一并予以指正。崇信县宏兴新型建材有限责任公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（二）、（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回崇信县宏兴新型建材有限责任公司的再审申请。审 判 长 穆 雯审 判 员 王晓良审 判 员 岳学敏 二〇一九年十二月十日法官助理 闫丽红书 记 员 刘鸿珍