浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙05行终165号 上诉人（原审原告）金玉根，男，1966年6月6日出生，汉族，住湖州市。 委托代理人刘巧妙，女，1974年8月12日出生，汉族，住湖州市，系上诉人之妻。 被上诉人（原审被告）湖州市南浔区住房和城乡建设局，住所地湖州市南浔区南林中路800号。 法定代表人文涛，该局局长。 出庭应诉负责人张涛，该局副局长。 委托代理人王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市南浔区人民政府，住所地湖州市南浔区南浔镇向阳路601号。 法定代表人温建飞，该区区长。 出庭应诉负责人钟其，该区副区长。 委托代理人莫玉婷，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 上诉人金玉根与被上诉人湖州市南浔区住房和城乡建设局、湖州市南浔区人民政府房屋政府信息公开及行政复议一案，金玉根不服德清县人民法院（2019）浙0521行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月19日立案受理后，依法组成合议庭于同年10月25日组织了调查。上诉人金玉根及其委托代理人刘巧妙、被上诉人湖州市南浔区住房和城乡建设局（以下简称南浔区住建局）的副局长张涛、委托代理人王会，被上诉人湖州市南浔区人民政府（以下简称南浔区政府）的副区长钟其，委托代理人莫玉婷到庭参加了调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年6月29日，湖州市南浔区综合行政执法局向南浔区住建局发出《关于南浔镇联谊村金玉根建设情况的征询意见函》，征询如下事项：“1、金玉根在南浔区联谊村新荡浔练公路西侧金氏商店区块擅自建设是否向贵局办理了相关的规划审批手续；2、如无办理，上述5幢建筑物对规划实施有无影响，是否可采取改正措施。”2018年7月4日，南浔区住建局向湖州市南浔区综合行政执法局发出《关于南浔镇联谊村金玉根建设情况的征询意见的回函》，回复如下：“我局经核查，该5幢单体建筑未在我局办理规划建设审批手续，无法通过改正措施消除对规划实施的影响。”2018年11月12日，南浔区住建局收到了原告邮寄的政府信息公开申请表，所需信息内容描述为“书面公开贵单位于2018年7月4日作出的回函（浔建函〔2018〕57号）”。2018年11月15日，南浔区住建局作出《政府信息公开申请答复书》（〔2018〕浔建（答）第3号），答复认为其作出的《关于南浔镇联谊村金玉根建设情况的征询意见的回函》，是针对湖州市南浔区综合行政执法局征询意见函的咨询回复，属于行政机关之间的往来函件，只在行政机关之间运作，不直接作为行政管理的依据，根据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三项规定，依法可以不予公开。2018年11月16日，南浔区住建局向金玉根邮寄了前述答复书，金玉根于2018年11月20日签收。2018年11月26日，南浔区政府收到原告申请行政复议申请及材料，请求撤销南浔区住建局作出的《政府信息公开申请答复书》（〔2018〕浔建（答）第3号），并责令南浔区住建局依申请限期作出答复。2018年11月28日，南浔区政府立案受理了原告提出的复议申请，向原告送达了案件受理通知书，并向南浔区住建局送达了行政复议答复通知书。2019年1月21日，南浔区政府作出《行政复议决定书》（浔复决字〔2019〕1号），决定维持南浔区住建局作出的《政府信息公开申请答复书》，并向原告及南浔区住建局进行了送达。 原审法院认为，根据《政府信息公开条例》（国务院令第492号）第四条的规定，被告南浔区住建局负有针对原告提交的政府信息公开申请作出答复的法定职责。本案的争议焦点为被告南浔区住建局作出的涉案答复是否符合法律规定。《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三项规定，属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由。本案中，南浔区住建局应湖州市南浔区综合行政执法局请求，在其掌握的情况范围内向湖州市南浔区综合行政执法局反映原告的建设情况，配合南浔区综合执法局调查，并出具涉案回函。对涉案回函所反映情况是否采信，由南浔区综合执法局综合审查认定，不直接对原告产生法律效力，对原告的权利义务也不直接产生影响，故涉案回函属于行政机关之间内部行文，南浔区住建局依法可以不予公开。被告南浔区住建局在法定期限内向原告作出答复，并在答复中说明了不予公开的理由，其行为符合法律规定。在案件审理中，被告南浔区政府将涉案回函作为证据提交，本院也依法向原告送达，原告已实际掌握涉案回函信息。综上，原告要求撤销涉案答复并责令南浔区住建局重新作出答复的诉讼主张，缺乏事实与法律依据，该院不予支持。被告南浔区政府在法定期限内受理原告复议申请，经调查后在法定期限内作出复议决定，维持涉案信息公开答复，认定事实清楚，符合法定程序，故对原告要求撤销该复议决定的诉讼主张，该院亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告金玉根的诉讼请求。案件受理费50元，由原告金玉根负担。 上诉人金玉根上诉称，1、上诉人要求公开的浔建函[2018]57号回函已经外化，且已成为湖州市南浔区综合行政执法局在对上诉人作出处罚决定时没有选择余地。因此上诉人要求公开的浔建函[2018]57号回函是湖州市南浔区综合行政执法局履行规划行政管理，对上诉人行使行政处罚权的依据，依法属于应当公开的政府信息。2、南浔区住建局作出浔建函[2018]57号回函涉及上诉人切身利益。在该回函作出前，南浔区综合行政执法局只是认为原告房屋涉嫌违法，并无法律认定。而在南浔区住建局作出浔建函[2018]57号回函后，上诉人涉案房屋被认定为违法建筑，直接否定了上诉人对涉案房屋的权利。故南浔区住建局作出的浔建函[2018]57号回函涉及原告切身利益，应当主动向原告公开。在其未主动公开情况下，上诉人有权申请公开。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，依法应予撤销。请求二审法院：1、撤销德清县人民法院于2019年8月9日作出的（2019）浙0521行初11号行政判决；2、撤销被上诉人南浔区政府作出的浔复决字[2019]1号《行政复议决定书》；3、撤销被上诉人南浔区住建局作出的[2018]浔建（答）第3号《政府信息公开申请答复书》；4、判令被上诉人南浔区住建局依申请重新作出答复；5、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人南浔区住建局答辩称，1、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第四条第一款的规定，南浔区住建局负有政府信息公开的法定职责。2、南浔区住建局于2018年11月12日收到金玉根政府信息公开申请后，于2018年11月15日作出[2018]浔建（答）第3号《政府信息公开申请答复书》并邮寄送达金玉根，而金玉根在《行政起诉状》中也确认于2018年11月20日收到该答复书。所以，南浔区住建局针对金玉根政府信息公开申请作出的《政府信息公开申请答复书》符合法定程序。故一审判决认定南浔区住建局在法定期限内向金玉根作出的答复符合法律规定，认定事实清楚，适用法律正确。3、根据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三项的规定，属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由。本案中，上诉人金玉根申请获取的浔建函[2018]57号回函，系南浔区住建局应湖州市南浔区综合行政执法局的请求，配合湖州市南浔区综合行政执法局的调查，查询南浔区住建局所掌握的有关情况，即上诉人是否曾向南浔区住建局办理建设规划审批手续，并根据查询的客观情况向湖州市南浔区综合行政执法局出具涉案回函。涉案回函作为湖州市南浔区综合行政执法局调查取证工作的证据之一，其所反映的有关情况是否采信，由湖州市南浔区综合行政执法局根据全案调查情况综合认定。涉案回函并没有被湖州市南浔区综合行政执法局直接对外付诸实施，不直接对金玉根产生法律效力，对金玉根的权利义务也不直接产生影响。所以，涉案回函是行政机关之间的内部行文，只在行政机关之间运作，不直接作为行政管理的依据。故南浔区住建局依法可以不予公开。同时并将不予公开的理由在答复书中向金玉根予以说明，认定事实清楚，适用法律正确。4、根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）第十六条的规定，公民、法人或者其他组织申请公开已经公布或其已经知晓的政府信息，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。湖州市南浔区综合行政执法局已经对金玉根作出浔综执法罚决字[2018]第294号《行政处罚决定书》并送达金玉根，金玉根对该处罚决定不服也已提起行政诉讼。金玉根持有的该处罚决定中引用了南浔区住建局所作的浔建函[2018]57号回函的回复内容，已经知晓其申请公开的浔建函[2018]57号回函信息，现再次申请获取浔建函[2018]57号回函政府信息，并对南浔区住建局答复不服要求撤销的诉讼主张，缺乏事实根据和法律依据。综上，原审判决认定南浔区住建局针对上诉人金玉根作出的政府信息公开申请答复书符合法律规定，并据此判决驳回上诉人金玉根的诉请，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。 被上诉人南浔区政府答辩称，1、南浔区政府于2018年11月26日收到金玉根关于请求撤销南浔区住建局作出的涉案《政府信息公开申请答复书》，并责令南浔区住建局依申请限期作出答复的行政复议申请书及材料，于2018年11月28日受理了金玉根提出的行政复议申请，向金玉根送达案件受理通知书，同时向南浔区住建局送达行政复议答复通知书，于2019年1月21日作出被诉《行政复议决定书》，并向金玉根及南浔区住建局进行了送达，程序合法。2、南浔区住建局在2018年11月12日收到金玉根要求公开浔建函〔2018〕57号回函的政府信息公开申请后，于11月15日作出被诉《政府信息公开申请答复书》并于次日通过EMS向金玉根邮寄送达，告知金玉根：浔建函〔2018〕57号回函是南浔区住建局针对湖州市南浔区综合行政执法局浔综执函〔2018〕9号《关于南浔镇联谊村金玉根建设情况的征询意见函》的咨询回复，该复函属于行政机关之间的往来函件，只在行政机关之间运作，不直接作为行政管理依据，根据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项的规定，依法可以不予公开。金玉根于2018年11月20日签收。所以，南浔区政府复议决定认为南浔区住建局作出的答复程序合法，符合法律规定。根据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项的规定，属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由。金玉根申请获取的浔建函[2018]57号回函，是配合湖州市南浔区综合行政执法局的调查，查询南浔区住建局所掌握的有关情况，即金玉根是否曾向南浔区住建局办理建设规划审批手续，并根据查询的客观情况向湖州市南浔区综合行政执法局出具的回函，是一种咨询回复意见。并且，该回函是行政机关之间的往来函件，只在行政机关之间运作，不产生外部法律效力，对金玉根的权利义务不直接产生影响，未作为行政管理的依据直接对外付诸实施。所以，南浔区住建局向金玉根答复不予公开，并在答复书中说明了不予公开的理由，符合法律规定。故南浔区政府复议决定认为南浔区住建局作出的答复认定事实清楚，适用依据正确，有事实根据和法律依据。综上，南浔区政府作出的《行政复议决定书》（浔复决字〔2019〕1号），认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求二审法院判决驳回上诉人金玉根的上诉请求，维持原审审判决。 二审期间，上诉人金玉根向本院提供浔复决字[2018]6号《行政复议决定书》、（2018）浙05行初70号案件中南浔区政府提交的答辩状及证据清单、浔复决字[2019]6号《行政复议决定书》、（2019）浙05行初73号中南浔区政府提交的答辩状及证据清单，用以证明浔建函[2018]57号回函已经直接作为行政管理依据，涉及上诉人切身利益。两被上诉人均认为上诉人提交该组证据已经超过法定起诉期限，且不能达到上诉人证明目的。本院经审查认为，上诉人提交该组证据超出《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条规定的举证期限，不予认定。 各方当事人在一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。经审理本院查明的事实与原审一致。 二审调查时，各方当事人围绕被上诉人南浔区住建局被诉《政府信息公开答复书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，被上诉人南浔区政府作出的被诉《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法以及原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法进行了辩论。 本院认为，根据修改前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第二项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。参照《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三项规定，属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由。本案中，上诉人金玉根于2018年11月12日向被上诉人南浔区住建局邮寄的涉案《政府信息公开申请表》，申请公开的浔建函[2018]57号回函。浔建函[2018]57号回函系被上诉人因湖州市南浔区综合行政执法局调查案情，而就涉案房屋是否进行过规划审批，以及是否可以通过改正措施消除影响等客观情形进行的答复，形式上属于上述两行政机关内部行文，内容上系对客观情况的描述，并未直接对外发生效力，符合《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三项规定的情形。据此被上诉人南浔区住建局于同月15日作出被诉《政府信息公开答复书》，告知其不予公开并说明理由，于次日邮寄送达上诉人，符合法律规定。 被上诉人南浔区政府于2018年11月26日收到上诉人请求撤销涉案《政府信息公开答复书》，并责令南浔区住建局重新作出答复的行政复议申请后，于同月28日受理，并向上诉人送达《行政复议案件受理通知书》，向被上诉人南浔区住建局送达《行政复议答复通知书》。在南浔区住建局在法定期限答复并举证后，被上诉人南浔区政府经审查，认为该《政府信息公开答复书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，于2019年1月21日作出被诉《行政复议决定书》，决定维持该《政府信息公开答复书》，并于同月23日向上诉人及南浔区住建局送达，并无不当。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人金玉根负担。 本判决为终审判决。 审判长  许婷婷 审判员  蒋 莹 审判员  沈 屹 二〇一九年十二月十一日 书记员  陈 诚