安徽省怀远县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0321行初65号 原告：王永会，住安徽省怀远县。 委托代理人：原玉刚，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人：李旗，北京市京师律师事务所实习律师。 被告：怀远县城市管理行政执法局（怀远县城市管理局），住所地安徽省怀远县榴城镇引凤路308号，统一社会信用代码11340321672634356Q。 法定代表人：刘宏，局长。 委托代理人：刘春梅，怀远县城市管理局政策法规科科长。 委托代理人：孙玲玲，安徽卞和律师事务所律师。 原告王永会要求撤销被告怀远县城市管理行政执法局（以下简称行政执法局）于2019年7月24日作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》一案，于2019年9月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月5日受理后，于2019年9月11日向被告行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告王永会及其委托代理人原玉刚、李旗，被告行政执法局的委托代理人刘春梅、孙玲玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告行政执法局于2019年7月24日作出《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》。公告内容为：王永会等七户在榴城镇新桥社区因未取得建设工程规划许可证，擅自建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款之规定，现予以公告，限王永会等七户于叁日内自行拆除，如不自行拆除，将依法予以强制拆除。 原告王永会诉称，原告位于安徽省怀远县榴城镇新桥社区的住宅房屋，因“307省道南侧二期（1号地块）”征迀项目被列入征收范围内，未签订补偿安置协议。2019年7月24日，被告在未经任何法定程序的情况下，对原告作出了《怀远县城市管理行政执法局行政强制拆除公告》，认定原告在榴城镇新桥社区未取得建设工程规划许可证擅自建房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款之规定，限原告叁天内自行拆除，否则将予以强制拆除。原告认为，被告作出的《怀远县城市管理行政执法局行政强制拆除公告》超越法定职权，认定基本事实不清，适用法律错误，且程序严重违法，严重侵害了原告的合法权益。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律，特向贵院提起诉讼，请求依法撤销被告于2019年7月24日对原告作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》；本案诉讼费用由被告承担。 原告王永会向本院提供了以下证据： 1、强制拆除公告，证明被告对原告作出的行政行为的内容； 2、怀政征【2018】第15号征收土地公告，证明原告房屋处于征收范围内，原告和补偿安置单位未达成补偿安置协议，被告作出拆除公告是规避补偿，执法目的不具有正当性； 3、社区证明一份，证明原告房屋建筑于1984年及地理位置； 4、怀远县自然资源和规划局信息公开答复书，证明土地行政管理部门依法对原告地上附着物进行了登记，应当依法予以补偿安置，被告作出强制拆除决定，侵害了原告的合法权益，规避补偿安置的法定义务。 被告行政执法局辩称，原告第一项诉讼请求没有法律依据。一、被告作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》有事实和法律依据。原告的房屋未取得《建设工程规划许可证》，私自建设，属于违法建筑，这一违法事实清楚。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，适用法律正确。二、被告是在法定职责范围内作出《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》，没有超越权限。综上，原告的诉讼请求无法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告行政执法局在举证期限内向本院提供了以下证据： 1、关于包括原告在内的7户违章建筑的认定，证明原告等7户未取得房屋建设规划许可证擅自建房，违法事实清楚； 2、行政强制拆除公告，证明依据怀远县自然资源和规划管理局认定的证据1的事实，我局依法对该7户下达了行政强制拆除公告的事实，依据的是城乡规划法和安徽省城乡规划条例的规定； 3、送达照片2份，证明该拆除公告我局已经依法向原告进行了送达并进行了张贴； 4、皖府法2007-58号文件，证明怀远县城市管理局有职权依据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1的真实性无异议；对证据2真实性无异议，对证明目的有异议，该公告与被告下达的强制拆除公告没有关系；对证据3真实性、合法性、关联性均有异议，社区没有权限对房屋建造时间进行认定，房屋建造时间认定应当以有职权单位（怀远县自然资源和规划局）进行认定；对证据4真实性无异议，对证明目的有异议，补偿安置应该是具有征收权限单位进行补偿安置，这与被告作出强制拆除公告没有关系。首先这是强制拆除公告，不是行政强制拆除决定书，本案未作为行政案件正式立案，当然也没有调查询问笔录以及行政强制拆除决定书，被告只是下达了一份公告。 原告针对被告的质证意见提出如下反驳意见：原告房屋处于征收范围内，我们提供的证据4可以证实，在征收范围内应当进行补偿安置，在未补偿安置被告就作出强制拆除决定，这就是规避补偿安置法定职责；另外，原告房屋情况本身也不是原告举证职责，被告作出强制拆除决定其应当依法对原告房屋建造时间、结构、面积位置等房屋基本信息进行调查勘验，其应当依照《行政强制法》第18条规定履行调查询问等法定义务，本案中被告未依法调查、对原告询问，其直接作出强制拆除决定，违反法律规定，侵害了原告陈述申辩的权利，该强制拆除决定公告也未依法告知原告享有提起行政复议和行政诉讼的权利和期限，被告作出强制拆除公告未履行法定程序。被告作出强制拆除公告是否具有可诉性，公告是政府机关行文的常用形式，应当依据其内容是否对原告产生了实质影响进行认定，该公告认定原告擅自建房违反了法律规定，限原告三日内自行拆除，这明显具有强制性，对原告产生了拘束力，其内容实质是强制拆除决定公告，依法属于行政诉讼受案范围。 本院对原告提供的证据认证如下：证据1、2、4，具有真实性、关联性，且是审理本案依据，本院予以认定；证据3是社区出具的原告建房的证明，具有真实性、关联性，结合怀远县自然资源和规划局怀自然资函〔2019〕26号《关于对王永会等七户违章建筑的认定》中的内容，可以说明原告建房时间，可作为审理本案的参考依据。 原告对被告行政执法局提供的证据1认为不是原件，真实性不予认可，原告房屋修建于1984年，不动产登记在2016年部分地区开始试点，没有在不动产登记查证到，不能认定原告房屋是违建，也说明了王永会和王乃华（王士豪父亲）这2户提供了建房时间证明，对其他5户认定为违建，王永会和王士豪虽然不能提交宅基地审批手续，但是提供了2008年建房的证明，可以依法对其进行补偿安置，对于被告证明目的不予认可，该证据没有认定原告为违建，也没有说明该房屋可以被强制拆除；证据2真实性关联性予以认可，合法性不予认可，被告依据《城乡规划法》第40条第一款及《安徽省城乡规划条例》认为其有权作出强制拆除的职权不符合法律规定，《城乡规划法》第40条第一款适用条件是城市镇的规划内，被告没有证据证明原告房屋建造时处于城乡规划内，该条款规定的有权作出该决定是城乡规划部门，不是本案的被告；《城乡规划法》实施时间是2008年1月1日，原告房屋建筑于1984年，根据立法法第93条规定，法不溯及既往，《安徽省城乡规划条例》第54条第二款规定了未取得建设规划许可证但是可以采取改正措施消除影响的，原告房屋没有占用耕地，不影响城乡规划、未危害公共安全、公共卫生，未侵害其他人合法权益，属于可以采取改正措施消除影响的情形，可以补办相应手续，这也符合农村不动产的法定条件，不应当属于违法建筑并强制拆除；证据3合法性不予认可，《行政强制法》对行政强制送达有规定，该法第38条规定应该直接送达当事人，本案被告对原告作出强制拆除决定属于行政强制执行决定，但是未按照法律规定进行送达，而是将该决定张贴到原告墙上，送达方式违反法定程序；证据4被告依据该文件第二条第二款规定认为其有权对原告房屋作出强制拆除决定，这不符合法律规定，首先第二条明确规定是在怀远县人民政府所在地规划区范围内，被告证据未证明原告房屋建造时处于该城市规划范围内，原告房屋符合农村建房的条件，不危害公共安全城市交通，原告房屋不适用该法条的规定，同时原告房屋建造时间久远，建房时相应法律未出台，以后颁布的法律来处理之前的建筑物这是违反法律规定的，被告实际作出的是强制拆除，属于行政强制，两方面内容不同，行政强制有法律规定，该文件不属于法律，不能证明其作出强制拆除的职权依据。 被告行政执法局针对原告的质证意见提出如下辩驳意见：原告建房时间是在2008年之前建房，这是怀远县自然资源局认定的，不是被告认定的，但是该违法持续存在，一直持续到现在，不存在法无溯及力这一说；第二、原告没有证据证明有合法的建房手续，同时没有证据证明其不危害公共交通安全；第三、被告下达的是行政强制公告不是行政强制执行决定书，该公告需要张贴公示，下一步才是行政强制执行决定，被告送达符合法律规定。 本院对被告行政执法局提供的证据认证如下：证据1-4，是被告提供作出行政行为的证据和依据，但不能证明被告作出的行政行为合法。 经审理查明，原告王永会系怀远县榴城镇新桥社区村民，王永会拥有宅基地住房一处（位于307省道南侧），房屋一层老平房约建于1984年，一层南平房、二层、三层平房建于2012年（其中有联审联办手续70平方米），地理位置东邻王乃让户，西邻王永根户，南邻何春雨户，北邻王永兵户。2018年8月6日，怀远县人民政府颁布怀政征［2018］15号《征收土地公告》，内容为：根据2018年7月30日安徽省人民政府下达《关于怀远县2018年第15批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》，批准我县征收榴城镇新桥社区在内的土地总面积22.2563公顷，并列被征收土地的位置、地类及面积、征地补偿安置标准等。原告王永会房屋位于此征收范围内。 2019年6月20日，怀远县自然资源和规划局依据怀远县榴城镇人民政府的申请，作出怀自然资函〔2019〕26号《关于对王永会等七户违章建筑的认定》，内容为：一、经查阅不动产登记中心和局档案室、怀远县规范农村土地规划建设管理工作办公室、规划等科室，没有查到榴城镇申请的七户当事人的建房和其他建筑申请和申报材料。二、依据2019年6月11日《通知》要求，王永会等七户提供房屋、用地等相关审批材料，逾期未能提供相关证明材料，仅王乃华（与王士豪属父子关系）、王永会两户提供了建房时间证明。综上，王乃银等五户均无用地申报、审批材料和办证记录，初步认定为违法用地，违章建筑。对于王士豪、王永会两户，虽没有宅基地审批合法手续，但提供了2008年前建房时间证明，可参照怀远县人民政府办公室转发《蚌埠市人民政府关于调整蚌埠市集体土地征收拆迁补偿安置标准的通知》（怀政办〔2013〕49号）和蚌埠市人民政府《关于调整蚌埠市集体土地上青苗房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》（蚌政〔2016〕19号）相关规定，酌情给予补偿。 被告行政执法局于2019年7月24日作出《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》，公告内容为：王永会等七户在榴城镇新桥社区因未取得建设工程规划许可证，擅自建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款之规定，现予以公告，限王永会等七户于叁日内自行拆除，如不自行拆除，将依法予以强制拆除。 另查明，该涉案房屋已于2019年10月30日被强制拆除。 本院认为，本案争议焦点是：被告行政执法局对原告的涉案房屋是否具有行政处罚权，行政执法局作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》是否可诉，认定的事实是否清楚、主要证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。 焦点一：被告怀远县城市管理局是否具有行政处罚权？ 《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚有关的行政强制措施”。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。依照上述法律以及安徽省人民政府法制办公室皖府法〔2007〕58号《关于在怀远县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》和怀远县人民政府办公室怀政办〔2010〕146号《关于印发怀远县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，被告怀远县城市管理行政执法局在怀远县城市规划区内具有城市规划管理方面的行政处罚权。故对原告诉称被告怀远县城市管理行政执法局无行政执法权的意见，本院不予采纳。 焦点二：被告怀远县城市管理行政执法局作出的行政行为是否可诉？ 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：。（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；”和第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，被告作出的行政强制拆除公告，具有强制执行的内容，属行政强制措施，其内容与原告有利害关系。因此，该行政强制拆除公告属可诉的行政行为。 焦点三：被告怀远县城市管理行政执法局作出的行政行为是否合法？ 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。具体到本案中，原告王永会建设的房屋，被告怀远县城市管理行政执法局在没有查清原告房屋状况的情况下，仅凭怀远县自然资源和规划局作出的怀自然资函〔2019〕26号《关于对王永会等七户违章建筑的认定》即作出行政强制拆除公告，该行政行为主要证据不足，所作出的行政强制拆除公告明显不当，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定、《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款之规定作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》中对原告房屋确认违法建筑，认定事实不清、证据不充分，依法应予撤销。故对原告要求撤销被告2019年7月24日对原告作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》的诉讼请求，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告怀远县城市管理行政执法局于2019年7月24日作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》中对原告王永会房屋认定为违法建筑的内容。 案件受理费50元，由被告怀远县城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省蚌埠市中级人民法院。 审 判 长  陈冬梅 审 判 员  徐 亮 人民陪审员  陈家斌 二〇一九年十二月十二日 法官助理戚怀美 书记员耿玉凤 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。