湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂10行初104号原告荆州荷花机床有限公司，住所地荆州市荆州开发区东方大道183号。法定代表人肖国立，董事长。委托诉讼代理人荣延春，湖北昭信律师事务所律师。委托诉讼代理人彭长利，湖北昭信律师事务所律师。被告荆州市人民政府，住所地荆州市沙市区江津西路262号。法定代表人崔永辉，市长。委托诉讼代理人王晓军，荆州市自然资源和规划局工作人员。原告荆州荷花机床有限公司（以下简称荷花公司）诉荆州市人民政府（以下简称市政府）、荆州市土地收购储备中心（以下简称收储中心）、荆州市住房和城乡建设局（以下简称住建局）行政补偿一案，本院于2019年2月28日作出（2019）鄂10行初55号行政裁定，不予立案。原告上诉后，湖北省高级人民法院于2019年6月19日作出（2019）鄂行终441号行政裁定，撤销本院（2019）鄂10行初55号行政裁定，指令本院立案。本院于2019年7月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告荷花公司的法定代表人肖国立及委托诉讼代理人荣延春、彭长利，被告市政府的委托诉讼代理人王晓军，被告收储中心的负责人冷士俊及委托诉讼代理人吴海，被告住建局的负责人李未及委托诉讼代理人吕军到庭参加诉讼。本院经审查认为原告起诉收储中心、住建局，被告不适格，已另行作出裁定，驳回原告荷花公司对收储中心、住建局的起诉。本案现已审理终结。原告荷花公司诉称，2011年6月13日，作为法定征收主体的市政府授权委托收储中心与原告签订了《国有土地使用权及地上附属物收购补偿协议》（以下简称收购补偿协议），载明是根据市政府的批示签订，且约定的“包干补偿”存在两个方面的问题：一是2009年市政府补偿方案规定的按地价2:8分成比例，并没有在“变现”后实际执行；二是没有包括被征收厂房、职工住宅等地上建筑物的价值补偿，以及停工停产损失的补偿。由于收购补偿协议从签约主体到补偿数额，以及拆迁安置的实施主体，均存在与《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）等相关规定相违背，收储中心在签订收购补偿协议的当月，便以荆土储文﹝2011﹞12号文向市政府报送专题“请示”，建议由市房管局作为原告被征收宗地上房屋的征收主体，并获得市政府的批示“同意”。因收购补偿协议极不公平，原告于2011年9月15日向市政府呈交了专题报告，载明原告资金缺口5765万元，时任市委常委、常务副市长吴方军在报告上作出批示。2013年7月16日，收储中心与原告签订补充协议，追加补偿450万元用于解决原告公司的拆迁安置职工住房的困难。因原告在履行收购补偿协议期间，资金严重缺乏，在市政府有关部门的牵线之下，原告与湖北长大房地产公司签订合作协议，但由于市政府有关原因，导致原告不仅没有从该公司获得合作补偿，而且承担了1000多万元的违约金。收储中心还于2013年6月13日与案外人荆州市皓晖房地产开发有限公司（以下简称皓晖公司）签订了垫资协议，约定由皓晖公司垫资5000万元，皓晖公司对收储中心收购的原告之宗地开发予以摘牌，皓晖公司借支500万元给原告，支持原告对职工住房进行拆迁。并且，皓晖公司还承诺摘牌后给予原告职工住房拆迁安置补偿1600万元。后因政府行为，致双方合作协议不能履行，皓晖公司放弃了摘牌，收储中心退还了皓晖公司垫资款5000万元。原告不仅未获得承诺的补偿款项，还承担了利息损失135.52万元。2012年5月7日，在该地块划拨近30亩作为开发万达广场使用后，该宗地拍卖成交价为1.72亿元。按照市政府2009年补偿方案规定的2：8分成比例，应当支付给原告的地价补偿款为7247.79万元（172000000元×80%－6062.21万元－450万元）。但是原告只要求弥补亏空，故请求给予5000万元的补偿。由于签订收购补偿协议时，收储中心没有征收职能，对征收房屋没有依法进行评估，补偿的6062.21万元没有真正体现征补条例规定的对被征收房屋价值的补偿，仅仅只是土地征收的补偿，也没有对停产停业损失进行补偿，没有落实棚户区改造政策。原告由于对法律政策的不了解，被动接受了协议第五条第3项、第4项约定的本不该由原告承担的义务，正是这些本不该承担的义务，致使原告遭受了5000多万元的经济损失。请求：1.判令市政府、收储中心、住建局支付原告老厂区职工住房拆迁安置补偿资金2797.42万元及利息损失；2.判令市政府、收储中心、住建局按市政府出台的《退城进区企业老厂区土地补偿方案》规定的按总地价2:8分成，支付给原告土地补偿款7697.79万元；3.判令市政府、收储中心、住建局支付给原告被征收的厂房等地上建筑物价值补偿款9952560.00元；3.判令市政府、收储中心、住建局支付停产停业损失款项497628.00元。以上所列补偿数额共计11540.2288万元，但是，鉴于被告追加补偿，原告提出的资金缺口为5765万元。因此，只请求判令市政府、收储中心、住建局支付给原告补偿款5000万元。原告在法定期限内提交了如下证据（以下均为复印件）：证据1.市政府委托收储中心与原告于2011年6月13日签订的收购补偿协议。拟证明：1.根据市政府批示意见，由收储中心与原告签订征收协议；2.包干补偿6062.21万元未经评估，并不涵盖被征收房屋价值的补偿及停产损失；3.对棚户区改造补偿并未涉及。证据2.收储中心2011年6月29日荆土储文〔2011〕12号文件及批示。拟证明：1.收储中心建议由住建局作为涉案宗地上房屋征收主体；2.市政府对收储中心“请示”签批“同意”。证据3.原告于2011年9月15日向市政府的报告。拟证明：签约当年就认为“收购补偿协议”给予的6062万元，存在不公平，拆迁安置需资金2478万元，资金缺口5765万元。时任市委常委、常务副市长吴方军批示：请收储中心按政策予以解决支持。证据4.①2013年7月16日原告签订的《补充协议》，拟证明追加补偿450万元，用于原告职工住房搬迁问题。②2013年6月13日收储中心与皓晖公司签订的《垫资协议》，拟证明由皓晖公司垫资5000万元，该垫资款5000万元用于收储中心收购原告宗地及房屋拆迁。皓晖公司借400万元给原告用于拆迁。皓晖公司对原告宗地开发予以“摘牌或竞买”，若成功摘牌或竞买，承诺给予原告补助。③2013年6月24日皓晖公司汇入5000万元到市政府指定账户，拟证明垫资5000万元款项属实。④2013年7月16日《合作协议》，拟证明原告为拆迁，由于自筹资金不足，寻求皓晖公司合作支持。证据5.住建局于2017年9月13日给市政府的专题报告，《关于荆州荷花机床有限公司纳入荆州区2011年棚户区改造项目计划的情况报告》及所附五个有关政府文件。拟证明原告完成了本不该由企业承担的土地、房屋征收、拆迁的任务；证实原告宗地上职工住房应当享受棚户区改造相关政策而没享受。证据6.2018年1月26日，湖北五环会计师事务有限公司《审计报告》。拟证明审计意见为，支付拆迁等相关费用金额为2797.42万元。证据7.①2011年10月8日，原告《棚户区房屋征收补偿方案》及职代会《决议》，拟证明原告在施行“征收补偿”的实际工作，且予以完成。②2011年8月5日，原告与荆州市金山拆迁服务有限公司的《协议书》，拟证明为支持“万达”项目落户荆州，签订该拆迁协议。证据8.2018年12月18日，皓晖公司委托律师致函原告。拟证明因政府行为致原告与皓晖公司合作协议不能履行。证据9.2018年10月19日，荆州市沙市区人民法院《行政裁定书》。拟证明原告提起行政诉讼后，以“另案起诉”为由，申请撤诉，法院裁定予以准许。证据10.市政府2009年12月30日《退城进区企业老厂区土地补偿方案》。拟证明市政府确定的对原告的地价补偿为“2：8分成”。证据11.市政府2016年9月27日《荆州市土地资产管理委员会2016年第九次会议备忘录》。拟证明：1.市政府确定的原告地块（划出近30亩后）的拍卖起价为13500万元；2.记载了皓晖公司曾向收储中心交付5000万元垫付款；3.证明皓晖公司为了帮助原告，曾投入1500万元帮助原告职工住宅棚户区安置拆迁；4.证实若皓晖不能竞得该宗地，有可能出现职工安置问题上访事件。证据12.2012年5月7日市政府荆政函﹝2012﹞40号《关于收回国有土地使用权的通知》。拟证明市政府下达专文收回土地使用权，且要求原告完成土地清场移交的工作任务。证据13.2016年10月28日《成交确认书》及“拍卖宗地图”。拟证明：1.原告地块划拨近30亩供开发“万场广场”后拍卖成交价1.72亿元；2.证明该地块属原告享有使用。证据14.2001年6月20日湖北瑞达信会计师事务所有限公司《荆州荷花公司资产评估明细表》。拟证明在被征收之前，原告的厂房（不含职工住宅）等建筑物30719平方米（其中门面2233平方米），价值9952560.00元。证据15.2018年12月29日最高人民法院（2018）行再205号《行政判决书》。拟证明“行政会议纪要”具有法定效力，且具有可诉性。证据16.2016年12月13日市房屋征收与补偿办公室向市政府的请示。拟证明：原告在搬迁过程中，因资金等原因，经市委、市政府同意，由荆州福渝地产置业有限公司（实为地块竞拍成功者）作为投资主体参与项目改造，要求对原告承担的棚户区改造面积予以确认。证据17.2018年2月26日，市政府信访工作领导小组《专题会议纪要》。拟证明市政府着令市城投，房产局配合约谈原告，明确安置责任，可通过诉讼主张诉求。证据18.荆州市中级人民法院的“民事调解书”、“执行裁定书”。拟证明原告为履行《收购补偿协议》寻求帮助，由于政府原因，导致承担违约责任1000万余元。被告市政府答辩称：一、市政府于2012年5月7日作出的《关于收回国有土地使用权的通知》（荆政函﹝2012﹞40号）合法有效。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”。2012年3月的《荆州市人民政府办公室关于将东升单元旧城改造项目列入2012年荆州市旧城改造计划的通知》证明原告公司位于改造范围内，市政府作出的收回土地使用权的决定事实清楚，法律依据充分。二、原告的补偿主张与市政府无关。按文件要求原告的房产系由荆州区人民政府进行征收，其补偿也应由区政府或者指定单位承担，事实上收储中心与原告签订了补偿协议，并对原告的全部房地产进行了补偿，现其已全部履行了协议，原告如对此不满，应向相关职能部门提出，或单独对收储中心提出，不应将市政府列为被告。三、原告的起诉已经超过起诉期限。市政府的收回通知是2012年作出的，已经远远超过了行政诉讼的起诉期限。被告市政府在法定期限内提交了如下证据（以下均为复印件）：第一组证据：2011年6月13日收购补偿协议、2013年7月16日补充协议、2016年11月21日补充协议。拟证明：1.协议约定土地及地上一切建筑物及职工住房包干补偿价6062.07万元，追加搬迁补偿450万元，负资产补偿276.07万元；2.协议同时约定，由原告负责职工住房拆迁安置补偿，并缴纳残值费22万元。第二组证据：收款收据一份。拟证明原告收到被告支付的各项补偿款6788.28万元。第三组证据：土地使用权证。拟证明原告原土地使用性质为工业用地，只能按工业用地价值进行补偿。被告市政府对原告提交的证据质证意见如下：证据1，无法看出委托关系。证据2，真实性无异议，收储中心只是做了请示，市政府只是做了批示，看不出来有无按照批示履行征收行为，至于本案所涉行为是否为征收行为以住建局的意见为准。证据3，真实性不清楚，资金缺口是原告单方提出。证据4，真实性无异议，说明了被告在积极履行相应的合同约定义务，同时也在考虑原告存在的困难。对于垫资协议，属被告与第三方签的协议，与本案无关联性。交款书与本案不具有关联性。证据5，真实性无异议。证据6，是原告单方委托第三方做的审计，对真实性有异议，原告与被告收储中心签订的补偿协议属于包干价格，原告在拆迁中支付的费用与被告无关。证据7，是原告自行制定的文件和协议，不应作为证据，原告依合同履行自己职责与被告无关。证据8、9与本案无关联性。证据10，没有看到原件，对真实性有异议。补偿方案没有明确具体意见，没有证明力。证据11，没有看到原件，对真实性有异议。备忘录是政府内部文件，该行为不直接对原告产生效力，不具有证明力。证据12，真实性无异议，说明了涉案土地采取了协商收回的方式不是征收方式。证据13，是涉案土地收储后的出让行为，与本案无关。证据14，是原告单方委托的行为，对真实性有异议，即使根据该评估报告原告的地上建筑物总价值只有473万元。证据15-18与本案无关联性。原告对被告市政府提交的证据质证意见如下：第一组证据，三份协议都是由市政府授权所致。第三份协议与本案无关联，且三份协议无法达到证明目的。第二组证据，收据作为客观唯一证据，明确载明了资金付款时间，证明了付款时间长，导致了成本增加。第三组证据，无论是什么性质，都叫国有土地。被告本末倒置，应该先征收后收储。综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：证据1的真实性予以认可，可以证明收储中心与原告签订收购补偿协议的事实和内容。证据2的真实性予以认可，可以证明收储中心曾经向市政府请示对原告宗地规划红线范围内的房屋依法进行征收。证据3报告的真实性予以认可，可以证明原告在高精密数控机床项目建设过程中，曾经认为其安置199户职工及新区土建工程建设和支付买断职工安置费、补交欠缴的职工养老保险和住房公积金，导致项目资金缺口5765万元，向市政府报告。证据4补充协议的真实性予以认可，可以证明原告与被告收储中心签订补充协议的事实和内容；垫资协议为收储中心与案外人皓晖公司签订，是协议双方为解决征收拆迁的资金而达成协议，该协议的权利义务不涉及本案的原告方，故该协议与本案无关联；合作协议是本案原告与案外人皓晖公司签订，是原告在履行收购补偿协议的过程中，引进的合作方，是原告的自主行为，该协议与本案被告没有权利义务关系，与本案不具有关联性。因垫资协议与本案不具有关联性，故履行垫资协议的缴款书与本案不具有关联性。证据5真实性予以认可。证明了2011年6月21日，荆州区住房保障工作领导小组向荆州市住房保障工作领导小组请示尽快启动原告公司棚改项目；2011年7月14日，荆州市住房保障工作领导小组发文，将原告纳入荆州市荆州区2011年棚户区改造项目计划；2017年9月13日，荆州市房产管理局向市政府报告原告公司纳入荆州区2011年棚户区改造项目计划的情况。证据6为原告为证明其安置199户职工所应支出的补偿金额，委托相关部门出具的审计报告，该证据为单方委托作出，对该证据不予认可。证据7，该证据为原告履行收购补偿协议过程中，自主实施的行为，与本案不具有关联性。证据8为案外人皓晖公司与原告之间的纠纷，与本案不具有关联性，也不能达到原告的证明目的。证据9是人民法院的裁判文书，予以认可。证据10无相关行政机关的印章，无法证明证据的来源，其真实性不予认可。证据11是土地出让方案，与本案不具有关联性。证据12真实性予以认可，可以证明市政府对原告94.72亩的国有土地使用权予以收回。证据13与本案不具有关联性。证据14是2001年的评估报告，不能证明2011年拆迁时房屋状况和价值，不能达到原告的证明目的。证据15是最高人民法院的判例，不符合证据的形式要件。证据16真实性予以认可。证据17与本案不具有关联性。证据18是原告与案外人签订合作协议产生的纠纷，与本案不具有关联性。本院对被告市政府提交的证据认证如下：对第一组证据的真实性予以认可，可以证明签订三份协议的事实和内容。第二、三组证据予以认可，可以证明被告支付原告补偿款的情况及涉案土地原土地使用权证的相关情况。经审理查明，2011年6月13日,收储中心（甲方）与荷花公司（乙方）签订收购补偿协议，协议的主要内容为：根据国家法律法规及市政府有关批示意见，荷花公司同意将涉案宗地63148㎡（94.72亩）的国有土地使用权交由收储中心收储。收储中心补偿原告该宗地上现有的一切建（构）筑物及职工住房拆迁安置补偿，及该宗地现有水（给、排水）、电设施等，补偿金额为包干补偿6062.21万元。付款方式为乙方向甲方移交全部土地，且该宗地委托出让后，待财政部门按规定程序返还该宗地成本后15日内，甲方向乙方支付全部补偿款。乙方负责在协议签订之日起一年内搬迁厂区所有生产设备及办公设施、拆除地上所有建筑物、附属物后按净地要求将土地完整移交甲方。乙方负责该宗地上国有资产核销、债权债务解除以及职工安置等工作。乙方负责该宗地上职工住房拆迁安置补偿工作。甲方负责按本协议约定的补偿金额及付款方式及时向乙方支付补偿款。2011年6月21日，荆州区住房保障工作领导小组向荆州市住房保障工作领导小组请示尽快启动荷花公司棚改项目。2011年6月29日，收储中心向市政府请示对荷花公司宗地规划红线范围内的房屋依法进行征收。2011年7月14日，荆州市住房保障工作领导小组发文，将荷花公司纳入荆州市荆州区2011年棚户区改造项目计划。2011年9月15日，荷花公司向市政府报告认为，在高精密数控机床项目建设过程中，其安置199户职工及新区土建工程建设和支付买断职工安置费、补交欠缴的职工养老保险和住房公积金，导致项目资金缺口5765万元。2012年5月7日，市政府对荷花公司作出荆政函﹝2012﹞40号《关于收回国有土地使用权的通知》。2013年7月16日，荷花公司与收储中心签订补充协议，约定为解决荷花公司棚户区搬迁问题，收储中心追加补偿荷花公司450万元。2016年11月21日，荷花公司与收储中心签订补充协议，约定甲方追加乙方补偿款276.07万元，用于解决荷花公司负资产问题。2017年1月24日，收储中心共支付荷花公司6788.28万元。2017年9月13日，荆州市房产管理局向市政府报告荷花公司纳入荆州区2011年棚户区改造项目计划的情况。另查明，涉案土地位于荆州市，土地面积为63148㎡，原土地使用权人为荷花公司。荷花公司于2018年7月6日，以收储中心为被告，向荆州市沙市区人民法院提起行政协议诉讼，后以“另案起诉”为由，向该院申请撤回起诉，该院予以准许。本院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否属于行政诉讼受案范围。2.原告的起诉是否超过起诉期限。3.原告要求行政补偿的诉讼请求是否应当予以支持。关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，原告认为被告未依法对征收其房屋、收回其土地使用权的行为作出补偿，侵犯了其合法权益，请求被告向原告作出行政补偿，属于行政诉讼的受案范围。关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。本案中，市政府未对征收原告的房屋作出征收决定，而是由收储中心与原告签订收购补偿协议，虽然该协议于2011年签订，但直至2017年1月24日才全部履行完毕，故被告市政府对原告实际补偿的金额至协议履行完毕之日得以明确。适用当时施行的行政诉讼法相关司法解释，原告于2019年1月16日向本院提起行政补偿诉讼未超过法定起诉期限。关于原告要求行政补偿的诉讼请求是否应当予以支持的问题。原告认为被告行政征收的行为违反征补条例的规定，补偿的6062.21万元仅仅只是对土地的补偿，没有对地上房屋及停产停业损失进行补偿，且承担了应由政府承担的安置补偿义务，请求政府对其作出相应补偿。对此，本院已依法作出（2019）鄂10行初104号行政裁定，认定收储中心与荷花公司签订收购补偿协议是受市政府委托，市政府是本案适格被告，故原告实际上是认为市政府应当依法对其作出征收补偿，对被告市政府的补偿行为不服而提起的诉讼。本案中，虽然有相关文件将荷花公司纳入棚户区改造项目计划并将市政府列为征收主体，但市政府并未对荷花公司作出征收决定，而是通过协商的方式对原告的宗地厂房进行收购，双方达成了一致的收购补偿意见。市政府因旧城改造，对旧城区内的企业作出退城进郊（区）的决定，符合公共利益的需要，可以收回土地使用权，并对土地使用权人给予适当补偿。本案市政府选择与原告荷花公司通过收购的方式对其作出补偿，在自愿协商一致的基础上签订收购补偿协议，一定层面上有利于提高旧城改造效率，具有现实合理性和可行性。同时，从协议约定的内容来看，荷花公司同意将涉案宗地63148㎡（94.72亩）的国有土地使用权交由收储中心收储。收储中心补偿原告该宗地上现有的一切建（构）筑物及职工住房拆迁安置补偿，及该宗地现有水（给、排水）、电设施等，补偿金额为包干补偿6062.21万元。该宗地委托出让后，待财政部门按规定程序返还该宗地成本后15日内，甲方向乙方支付全部补偿款。乙方负责在协议签订之日起一年内搬迁厂区所有生产设备及办公设施、拆除地上所有建筑物、附属物后按净地要求将土地完整移交甲方。该协议对征收荷花公司的房屋、收回荷花公司宗地的土地使用权，政府如何作出补偿，双方已经自愿达成一致意见。之后，针对原告提出的资金缺口和负资产问题，市政府又与原告先后签订补充协议，共计为原告追加补偿款726.07万元。上述协议已经履行完毕，且未经依法确认无效或撤销。荷花公司要求再次对其作出补偿，没有事实和法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告荆州荷花机床有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告荆州荷花机床有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  欧阳庆审判员  王 阳审判员  孙开炎二〇一九年十二月三十日法官助理王文娟书记员王文娟(兼)