广西壮族自治区钦州市钦北区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0703行初45号 原告郑相忠，男，1973年9月15日出生，汉族，住钦州市钦南区。 被告钦州市公安局，住所地钦州市钦南区子材东大街6号。 法定代表人郭晓红，党委书记、局长。 委托代理人黄文勇，钦州市公安局公职律师。 委托代理人黄辉，广西环洋律师事务所律师。 被告钦州市公安局钦北区分局，住所地钦州市长田路8号。 法定代表人蒋基勋，局长。 行政机关应诉人陆计基，副局长。 委托代理人吴小婷，钦州市公安局钦北区人，公职律师。 原告郑相忠不服被告钦州市公安局钦北区分局（下称钦北分局）治安行政处罚、钦州市公安局（下称市公安局）行政复议一案，于2019年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告钦北分局、市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告郑相忠，被告市公安局的委托代理人黄辉、黄文勇，被告钦北分局的行政机关应诉人陆计基及委托代理人吴小婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郑相忠诉称，一、2019年7月2日原告履行宪法到市政府上访，突然遭到没有出示证件表明执法身份的被告钦北公安分局强行将原告拖上车截回水东派出所。被告对原告询问时少于二人，也没有表明执法身份。被告还威胁原告如果不签询问笔录，就会被拘留。被告也不允许原告在询问笔录更正补充，所以原告不在笔录上签字。被告已违反《公安机关办理行政案件程序规定》的第五十二条规定的“公安机关进行询问、辨认、检查、勘察、实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。”及第五十七条规定的“为维护社会秩序，人民警察对违法嫌疑的人员，经表明执法身份后，可以当场盘问、检查，对当场盘问、检查后，不能排除其违法嫌疑，依法可以适用继续盘问的，可以将其带至公安机关，经公安机关派出所负责人批准对其继续盘问……。” 被告作出对原告的行政处罚决定之前，没有告知原告处罚决定的事实、理由和依据和依法享有的权利。被告违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十一条的规定。因此，对原告的行政处罚决定不能成立，作出行政拘留是违法的。 三、被告于2019年7月2日作出钦北公行罚决字[2019]01212号拘留原告10日的行政处罚决定，没有依法送达原告行政处罚决定书。被告于在7月15日才送达，违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十条和《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条之规定。因被告不服钦北公安分局对自己的行政处罚，依法向市公安局提起行政复议。复议期间，钦北分局没有向市公安局提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。钦公复决字[2019]00003号维持了该行政处罚不符合行政复议法实施条例第四十六条的规定。 综上所述，被告钦州市公安局钦北分局做出的行政处罚决定（钦北公行罚决字[2019]01212号）在程序上是非法的，被告钦州市公安局行政复议决定（钦公复决字[2019]00003）维持非法的钦北公行罚决字[2019]01212号号行政处罚决定，该复议决定是违法。请求：请求依法确认被告钦州市公安局钦北分局2019年7月2日作出对原告行政处罚决定（钦北公行罚决字[2019]01212号）行为违法；2、请求依法确认被告钦州市公安局2019年10月25日作出的行政复议决定（钦公复决字[2019]00003号）违法。 原告在举证期限内向本院提交下列证据： 1、原告身份证，证明原告主体适格； 2、钦北公行罚决字[2019]01212号，证明原告到市政府上访遭到被告钦州市公安局钦北分局截访，且被拘留10日； 3、《行政复议申请书》钦公复决字[2019]00003号，证明原告不服钦北公行罚决字[2019]01212号处罚，申请复议，复议维持； 4、2019年7月2日原告到市政府东门上访时的照片，照片里有“出入示证，来访登记”，有被告拦在门前，证明原告到市政府上访合法，被告没有询问原告，被告就拦截原告上访，被告行为程序违法； 5、钦州市强制戒毒所收据凭三张，证明原告上访遭到被告钦州市公安局钦北区分局送至钦州市强制戒毒所拘留十日，没有行政处罚决定书给原告，被告行为违法。 被告钦北分局辩称，一、（1）原告称其于2019年7月2日履行宪法到市政府上访，突然遭到没有出示证件表明执法身份的钦北公安分局不分青红皂白，强行将原告拖上车截回水东派出所。当时的真实情况为：我们分局民警身穿制服进行执法，并口头表明了身份。在现场，我们分局民警和政府工作人员对原告的不合法上访进行了劝导工作，和原告说明了政府大门口不是上访的地方，不要在政府门口堵塞交通，要求原告和其他人员离开，到指定的信访地点反映诉求，但是原告等人不听劝阻，肆意喧闹，继续聚集在大门口前，并煽动其他人用手拉手的方式拦截大门，以阻止过往的行人和车辆，严重影响了市政府正常的办公秩序。（2）原告称我分局民警在对原告进行询问的时候，少于二人，我分局查证，当时询问原告的为两名办案民警，询问程序合法合规。 二、原告称我分局民警对其作出行政处罚之前，没有告知处罚决定的事实、理由和依据和依法享有的权利。事实是：我分局办案民警按照程序规定对原告进行了处罚告知，但是原告始终不配合公安机关的调查，不仅拒绝签字自己的供认笔录，还对处罚文书等拒绝签字。 三、原告称我分局于“2019年7月2日作出了钦北公行罚决字[2019]第01212号拘留10日的行政处罚决定，在7月15日才给原告这份决定书。”事实是：我分局民警在作出处罚决定现场就给了原告处罚决定书，有被告签字确认的处罚决定书为证。 我分局认为：原告2019年7月2日到市政府大门口进行上访，并没有按照信访有关规定进行，不符合《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不超过5人。”原告当日和其他7名人员到市政府门口上访，人员超过了法律规定，并且原告和其他人员均拦在市政府大门口，而不是到指定的信访局以及信访部门，其行为不符合信访要求。原告等人不听民警劝阻离开，进行聚集在市政府大门，该行为扰乱了单位秩序。钦北公行罚决字[2019]第01212号处罚行政拘留10日处罚决定书事实清楚，证据确凿，定性准确，程序合法，裁量得当。 综上，建议人民法院依法审查，依法律和事实驳回原告诉讼请求，并判决维持答辩人依法作出的钦北公行罚决字[2019]第01212号行政处罚的具体行政行为。 被告钦北区分局在举证期限内向本院提交下列证据： 1、受案登记表，证明案件来源； 2、郑相忠询问笔录，证明郑相忠到案后交代违法事实。 3、黄春燕询问笔录、廖金生询问笔录，证明同案其他人员对扰乱单位秩序现场情况的称述； 4、现场照片，证明郑相忠等人在市政府非法上访； 5、处罚告知笔录，证明已经对郑相忠进行过处罚告知； 6、处罚决定书，证明郑相忠已经收到处罚决定书； 7、行政拘留家属通知书，证明通知家属； 8、行政拘留执行回执，证明郑相忠执行行政拘留时间； 9、治安管理处罚法摘抄，证明作出处罚决定的法律法规； 10、光盘，证明现场执法记录。 依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条，《信访条例》第十八条。 被告市公安局辩称，一、本案的复议决定程序合法。2019年8月29日，被告收到原告提起对涉案的具体行政行为不服提起复议申请后，经依法审查认为符合复议申请条件并于决定立案审查，同时依法对申请人作出了书面告知立案受理通知并将通知送达了原告，也书面通知了钦州市公安局钦北分局（以下简称钦北分局）提交相应的书面答复及提交其作出涉案具体行政行为的证据及依据，钦北分局在法定期限内提交了涉案卷宗材料及书面答复后，经答辩人全面复议审查，认定钦北分局依法作出的钦北公行罚决字[2019]第01212号行政处罚的具体行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，处罚得当，因此依法作出了钦公复决字[2019]00003号复议决定并依法送达给了原告。由此可见，在整个复议流程中，被告始终充分尊重各复议程序参与人的权利，本案的整个复议程序显然符合法律规定。 二、被告复议认定事实清楚，并不存在任何违法的事实与行为。在复议程序中，经依法调取钦北分局作出涉案具体行政行为在案卷宗审查认定，钦北分局依法对原告作出的钦北公行罚决字[2019]第01212号行政处罚决定的具体行政行为而对被答辩人依法行政拘留10天的处罚认定事实清楚，程序合法，处罚得当，作出维持涉案的复议决定认定主要事实与钦北分局认定的事实是一致的。即于2019年7月2日，原告因其所在兴桂惠民小区物业撤走，导致小区停水停电，该日上午9时许申请人与小区20余名居民聚集到钦州市行政中心东门外上访，并要求市政府解决问题，现场群情激动秩序混乱，钦北分局接警后即派员到现场处警并劝解原告等上访者到指定的信访地点反映诉求，原告不但不听规劝，现场还出现了手拉手围堵钦州市行政中心东门的情况，严重影响了进入市政府车辆和人员的通行，导致市政府启动应急大门出入，妨碍了政府公共的办公秩序正常进行。经现场民警规劝与警告无效后，现场处警民警便将原告等依法传唤回公安机关进行查处。2019年7月2日，原告虽已签收涉案的处罚决定书，但在处理程序中拒绝在自己的供认笔录和处罚告知书上签字。原告扰乱公共秩序违法行为的主要行为与事实己依法查明和得到充分证实。有在案卷宗的现场处警记录、检查笔录、当事人询问笔录、证人证言、现场照片和视听资料等予以证实。可见在复议程序中，被告对本案具体行政行为的复议审查认定事实是清楚的，依法对钦北分局作出的涉案具体行政行为予以维持决定是合法，不存在原告所谓违法并有碍公正的事实。 三、涉案复议决定适用法律正确；复议决定维持钦北分局作出的涉案具体目的明确、公正。经被告复议审查认定，钦北分局依法作出的涉案具体行政处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，处罚得当。至于原告在复议中诉称钦北分局作出的涉案处罚具体行政行为存在所谓的“认定事实不清、证据不足”和所谓的“捏造事实证据及滥用职权”的问题，显然与在案卷宗查明的事实相悖，与此相反，在案的卷宗证据材料表明，钦北分局作出涉案的具体行政行为程序并无不当。因此，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）规定维持了涉案的钦北公行罚决字[2019]第01212号行政处罚决定于法有据。同时，在维持处罚目的上，通过依法复议，表明了复议机关不但依法履行复议法定职责，也通过复议程序的审查，对下级公安机关依法行政，严格执法并积极履行维护社会公共秩序职责表明了坚决支持的态度，表明了作为执法机关确保国家法律法规必须得到贯切执行的意志；同时通过对个案的依法公正处理，也告诫涉案当事人对自身的合法合理诉求应依法通过合法的途径进行主张权利，否则一旦行为触犯法律规定，将会面临法律追究的风险。 综上，建议人民法院根据依法查明事实，依法驳回原告有关本案的全部诉讼请求，并判决维持被告有关维持钦北公行罚决字[2019]第01212号行政处罚决定的复议决定。 被告市公安局在举证期限内向本院提交下列证据： 1、行政复议申请书、原告身份证、行政处罚决定书（钦北公行罚决字[2019]01212号），证明（1）原告在复议程序中主体概况，（2）本案复议程序依原告申请启动； 2、行政复议申请审查处理呈批表、行政复议受理通知书、受理送达回执，证明（1）经钦州市公安局审查本机关复议管辖案件并符合受理条件并决定受理本案复议申请，（2）立案已依法通知了申请复议人即原告。 3、行政复议提交答复通知书（钦公复答字[2019]第00003号）、行政复议答辩状，证明（1）本案复议程序立案后，复议机关依法通知了作出本案具体行政行为的钦北公安分局提交答复、证据及适用的规范性文件，（2）钦北分局在规定的时间内履行了相应的复议程序义务； 4、行政复印件集中讨论、复议决定意见呈批表、行政复议决定书，证明（1）经复议查明，钦北分局依法作出的本案具体行政行为程序合法，认定事实清楚，适用法律准确、处罚得当，（2）经集体研究、领导决定作出了复议维持涉案具体行政行为的钦公复决字[2019]00003号决定； 5、行政复议文书送达回证，证明本案复议人已依法向原告送达了涉案的钦公复决字[2019]00003号决定； 6、作出本案复议决定的法律或规范性文件，证明复议机关有权管辖本案复议且复议决定适用法律准确。 法律依据：《中国人民共和国行政复议法》第十二条、《中国人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。 经庭审质证，原告、被告钦北分局、被告市公安局对对方当事人提交的证据发表如下质证意见： 两被告对原告提交的证据1、3没有异议，对证据2、4的证明目的不予认可，对证据5的关联性不予认可。 原告对被告钦北分局的证据1没有异议，对证据2、5的三性均有异议，对证据3、4、7、8、9、10的关联性不予认可，对证据6的证明目的不予认可。 原告对被告市公安局的证据1、2、5没有异议，对证据3、4、6，认为钦北分局没有向市公安局提交其作出行政行为的证据、依据，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条的规定，市公安局应撤销钦北分局的决定但没撤销，故市公安局作出的复议决定不合法。 被告市公安局对被告钦北分局提交的证据均无异议。 被告钦北分局对被告市公安局提交的证据均无异议。 综合以上质证意见，本院认证如下： 原告提交的证据1、3，两被告无异议，本院予以认定。证据2，本院对其三性予以认可，但对证明钦北分局对原告截访不具有证明力。证据4、5，与本案没有关联，不予认定。被告钦北分局提交的证据1-10及市公安局提交的证据1-6，经审查，内容真实，来源合法，对待证事实具有证明力，本院予以确认。 经审理查明，2019年7月2日上午9时40分许，被告钦北分局辖区水东派出所接到电话报警称，钦州市钦南区兴桂惠民小区20余名居民聚集到钦州市行政中心东门外，要求上访并请政府解决问题，现场秩序混乱群情激动。接到警情后，钦北分局民警立即到达现场并与在场的政府工作人员对原告等现场当事人进行劝阻，要求其到指定的信访地点反映诉求。原告等人不听劝阻，并围堵市行政中心东门，严重影响车辆的进入和行人的通行，导致市政府启动应急大门出入。现场民警口头警告、制止无效后便把原告等人传唤至派出所进行处罚，处罚决定前已告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述和申辩的权利。原告郑相忠拒绝在告知笔录及调查询问笔录上签字。钦北分局当天作出钦北公行罚决字[2019]第01212号行政处罚决定书，以郑相忠违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，决定对原告郑相忠处以行政拘留十日，并于当天向原告进行了送达。郑相忠不服该行政处罚决定，于2019年8月29日向市公安局申请行政复议。市公安局于2019年9月2日受理郑相忠复议申请后，当日作出《行政复议提交答复通知书》，向钦北分局送达了郑相忠的复议申请书，并要求其限期提交作出涉案行政处罚的证据、依据和其他有关材料。2019年9月10日钦北分局提交了《行政复议答辩状》。市公安局经过审查后认为钦北分局的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当，适用法律正确，于2019年10月25日作出钦公复决字[2019]00003号行政复议决定，维持了钦北分局的行政处罚决定，并于2019年10月25日向郑相忠进行了送达。郑相忠仍不服，于2019年11月6日向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、被告钦北分局作出的钦北公行罚决字[2019]01212号行政处罚决定是否合法；二、被告市公安局作出的钦公复决字[2019]00003号行政复议决定是否合法。 争议焦点一。关于被告钦北分局的行政处罚决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，被告钦北分局具有对本行政区域内治安管理进行处罚的法定职责。本案中，原告及兴桂惠民小区二十余名居民聚集到市行政中心东门，并把东门堵住不让其他车辆行人进入市政府，致使政府启动应急大门出入，原告等人的行为严重扰乱了机关单位秩序，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，应当受到治安行政处罚，该事实有受案登记表、原告及黄春燕、廖金生等人的询问笔录，案发现场照片、现场执法视频等予以证实，故被告钦北分局作出的处罚决定所认定事实清楚、证据充分。 关于钦北分局的执法程序问题。原告认为，被告钦北分局执法时没有出示证件表明身份。本院认为，《人民警察法》第二十三条规定，人民警察必须按照规定着装，佩戴人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄。可以看出，人民警察法规定警察执行公务时有两种表明身份的方式：一是按照规定着装，佩戴人民警察标志；另一种方式是出示人民警察证件。《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第六条规定，着制式警服执行职务的，可以不出示执法证件。本案钦北分局民警着制式警服开制式警车执法，身份明确，可不用出示警官证，符合上述规定。原告还认为钦北分局对其进行询问时少于二人，作出行政处罚决定前没有告知其享有陈述或申辩的权利，作出行政处罚决定后没有按规定期限送达处罚决定书，程序违法。经审查钦北分局提交的对原告的询问笔录、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书等证据，本院认定钦北分局对原告进行询问的民警有二名，作出行政处罚决定前已告知原告处罚决定的事实、理由、依据及享有陈述和申辩的权利，但原告拒绝签字，有被告的两名办案人员的签名确认予以证实。钦北作出行政处罚决定当天，已依法向原告送达钦北公行罚决字[2019]01212号行政处罚决定书，有原告在处罚决定书上的签名予以证实。因此，被告行政处罚决定程序合法。 争议焦点二。关于被告市公安局复议决定是否合法的问题。原告根据市公安局向我院提交的证据材料中没有钦北分局作出具体行政行为的证据、依据，便认定钦北分局未依法向市公安局提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，以此认为市公安局应依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条的规定撤销钦北分局的行政处罚决定。本院认为，首先，审查确认钦北分局是否向市公安局提交作出具体行政行为的证据、依据和其他材料的主体资格是市公安局而非原告，市公安局已经认可原告提交纸质版的作出具体行政行为的证据、依据和其他材料，市公安局还从警综平台调取电子版的卷宗材料，原告没有权利也不具备主体资格对该事实予以否认。其次，钦北分局是否履行向市公安局提交作出具体行政行为的证据的行为与市公安局向我院提交的证据材料的行为，不存在因果关系。不能以市公安局没有向我院提交钦北区分局作出具体行政行为的证据就否认钦北分局向市公安局提交了当初作出具体行政行为的证据的事实。原告的逻辑分析、因果关系分析不成立。再次，钦公复决字[2019]00003号行政复议决定写明上述事实有下列证据证明：现场当事人的询问笔录、现场照片和视频资料等。该些证据也是钦北分局作出行政处罚依据的证据，由此可证实钦北分局向市公安局提交相关证据的事实。 被告市公安局收到原告的复议申请后在法定期限内予以受理，依法向钦北分局发出行政复议提交答复通知，在钦北分局提交答辩状及相关证据材料后对钦北分局作出的行政处罚行为进行审查，认为具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，经集体讨论通过后作出维持的复议决定，符合行政复议法及其实施条例的有关规定。 综上，两被告作出的决定依据的事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，符合法定程序，本院应予支持，原告诉请确认违法理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告郑相忠的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告郑相忠负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。 审 判 长  谢常清 人民陪审员  陈吉敏 人民陪审员  黄 侦 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  黄 婷 附本判决适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。