辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终220号上诉人（一审原告）：大连万宝实业有限公司，所在地址大连市西岗区香一街49-1号。法定代表人：孔庆发，该公司董事长兼总经理。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区人民政府，所在地址大连市甘井子区明珠广场1号。法定代表人：郭云峰，该区政府区长。委托诉讼代理人：张奎诚，大连市甘井子区辛寨子街道办事处工作人员。委托诉讼代理人：李岗，辽宁知本律师事务所律师。大连万宝实业有限公司（以下简称万宝公司）因诉大连市甘井子区人民政府（以下简称甘井子区政府）履行行政补偿职责一案，不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院查明：1999年，万宝公司承租了位于大连市××区××寨子街道前××村的案涉土地约3000平方米，车库一处和牛棚约1300平方米。2003年12月31日，辽宁省人民政府作出《关于大连市甘井子区实施乡级规划批次用地的批复》（辽政地字[2003]586号），同意征用大连市甘井子区辛寨子街道前革村工矿用地6.1256公顷，作为大连市甘井子区实施乡级规划建设用地。2004年，甘井子区政府对包括案涉土地在内的前述土地进行征收。2004年3月19日，大连市甘井子区辛寨子镇前革镇堡村民委员会作为甲方与作为乙方的万宝公司签订《协议书》，其主要内容为：“一、因国家征用土地，乙方于1999年5月1日与前革奶牛场签订的房屋租赁合同无法执行，经双方协商同意解除合同。二、甲方给乙方搬迁费3万元，甲方要求乙方壹周内（从2004年3月19日至3月26日前）全部搬完，甲方一次性给付乙方3万元并同意另行出租土地给乙方合同签订。搬迁中如出现影响、违约，乙方负全部责任。”同日，大连市甘井子区辛寨子镇前革镇堡村民委员会作为甲方与作为乙方的万宝公司签订《土地租赁合同》，其主要内容为：“因乙方原厂房动迁，关于甲方补偿乙方损失事宜，甲乙双方在平等、互利、互惠条件下，经共同协商达成如下土地租赁协议：第一条甲方同意乙方租赁前革村北营地，面积从营后到齐沟至拉脖子约15亩，甲方协助乙方办理土地使用证。第二条租赁期限为30年，从2004年3月18日至2034年3月17日止。……”同日，大连市甘井子区辛寨子镇前革镇堡村民委员会与作为乙方的万宝公司签订《承诺》，对前述合同进行了补充约定。2004年3月26日，万宝公司收到大连市甘井子区辛寨子镇前革镇堡村民委员会支付的3万元搬迁费用。2011年1月20日，万宝公司分别向国家信访局、大连市甘井子区区委提交《大连万宝实业有限公司关于甘井子区辛寨子街道前革村委会利用合同诈骗土地的申诉》，希望尽快解决15亩土地租赁问题，并要求大连市甘井子区辛寨子镇前革镇堡村民委员会赔偿相应损失。2011年2月24日，大连市甘井子区辛寨子镇前革镇堡村民委员会出具《关于孔庆发上访情况的汇报》，对万宝公司所称的在案涉土地上自建5200平方米厂房一事不予认可。2018年4月27日，万宝公司的法定代表人孔庆发通过中国邮政EMS特快专递向甘井子区政府邮寄《补偿申请书》，以万宝公司和案外人大连西岗万宝铆焊制筛厂为申请人，以大连市甘井子区辛寨子街道办事处为被申请人，请求被申请人履行法定补偿职责，对其因厂房被强拆导致的实际损失、经营损失及相关利息损失等合计人民币10172.1053万元进行补偿。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。……征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。据此，甘井子区政府依法具有对其辖区内被征收的集体土地上的房屋等地上附着物的权利主体给予相应补偿的法定职责。甘井子区政府关于其不负有地上附着物的补偿职责的主张，与前述规定相悖，一审法院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，从现已查明的事实看，万宝公司系案涉土地及车库、牛棚等地上附着物的承租人。因甘井子区政府对案涉土地进行征收，案涉土地的原所有权人××外人大连市××区××寨子镇前革镇堡村民委员会与万宝公司签订书面协议，解除了双方的租赁关系，对万宝公司的搬迁费用也做出了相应约定并实际履行完毕。其后，万宝公司与案外人大连市甘井子区辛寨子镇前革镇堡村民委员会围绕案涉《协议书》及《土地租赁合同》产生争议。现万宝公司主张甘井子区政府应当对其厂房、设备、设施的直接损失518万元及利息损失1607.1464万元，合同损失1332万元，强制拆除造成的海藻损失300万元，临时存放在仓库的物品被盗损失12万元，无力支付贷款而低价拍卖房屋的损失900万元和14年来的企业停产停业损失5760万元进行补偿。对于任何组织或者个人在城市、乡镇规划区内进行各项建设，我国自1984年1月起先后制定了《城市规划条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，明确要求必须经过规划或者建设行政主管部门的规划审批。未经规划等行政主管部门批准而建设的建筑物属于违法建筑，不属于合法权益的范畴。本案中，万宝公司就其主张的自建5200平方米厂房，既未提交该厂房在案涉土地被征收时存在的证据，也未提交自建该厂房经过规划等行政主管部门批准的相关手续，其要求甘井子区政府对该房屋进行补偿，缺乏事实和法律依据。此外，在案外人大连市甘井子区辛寨子镇前革镇堡村民委员会与万宝公司就其企业搬迁事宜另有约定的情况下，万宝公司无据证明在案涉土地被征收时其作为承租人具有搬迁损失和停产停业损失等应予补偿的其他利益，亦无据证明其主张的上述损失系由甘井子区政府的征收行为所造成，万宝公司要求甘井子区政府履行相应补偿职责，缺乏事实依据，一审法院不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条规定，当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。本案庭审后，万宝公司于2018年11月16日申请一审法院调取2003年11月16日晚间，大连市公安局报警和出警记录。对此，一审法院认为，该证据与案涉补偿争议无关，依照前述规定，对万宝公司的该项调取证据申请，一审法院不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回万宝公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由万宝公司负担（已交纳）。万宝公司上诉称：一、一审判决认定事实错误。一审判决以甘井子区政府提供的不合法的证据认定案件事实，属于认定事实错误。二、一审判决适用法律、法规错误。一审判决依据调整城乡规划法律关系的相关法律、法规来调整万宝公司与甘井子区政府之间的补偿职责法律关系，属于适用法律错误。三、甘井子区政府应当依法履行其法定职责，对万宝公司地上附着物进行补偿，对征收行为违法造成的损失予以赔偿。1、万宝公司在被征收土地上自建5200平方米厂房及其设备设施真实存在，甘井子区政府应依法予以补偿。2、甘井子区政府非法强拆了万宝公司位于被征收土地上的地上附着物，造成重大损失，依法应予赔偿。四、依法追究相关当事人伪造证据和提供虚假证明材料的法律责任。综上，请求：一、撤销一审判决；二、判令甘井子区政府对万宝公司地上附着物及因征收产生的实际损失予以补偿；三、判令甘井子区政府对万宝公司因违法征收导致的各项损失予以赔偿；四、依法追究相关当事人伪造证据和提供虚假证明材料的法律责任；五、本案一、二审诉讼费全部由甘井子区政府承担。甘井子区政府答辩称：一、万宝公司对《行政诉讼法》第三十五条理解有误，一审法院对甘井子区政府的证据予以采信，不属于认定事实错误。二、万宝公司诉称的“厂房”根本不存在。一审判决适用城乡规划方面的法律对万宝公司诉称的“厂房”是否符合法律规定进行审核，进而认定万宝公司是否享有合法权益，并无不当。三、万宝公司租用的案涉土地中的奶牛场，征收土地时租赁合同已经解除且万宝公司已经搬离，其诉称的厂房、设备、货物被盗、合同损失、企业停产停业等“损失”也没有任何证据支持。其诉请甘井子区政府履行法定职责或者给付义务理由不成立，一审法院予以驳回，符合《行政诉讼法》的规定。四、万宝公司要求追究“伪造证据和提供虚假证明材料的法律责任”超出了一审诉请，是不合法的上诉请求，且其诉称的证据不是诉讼参与人制作，更没有证据证明属于伪造。五、本案从程序上也应驳回起诉。综上，万宝公司的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为甘井子区政府是否应对万宝公司诉称的损失进行补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，甘井子区政府依法具有对其辖区内被征收的集体土地上的房屋等地上附着物的权利主体给予相应补偿的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据上述规定，万宝公司主张甘井子区政府应对其地上附着物等损失进行补偿，即应由万宝公司对损害是否存在及损失数额提供证据予以证明。本案中，万宝公司主张甘井子区政府应予补偿的项目为：1、5200平方米厂房、设备设施的直接损失518万元及利息损失1607.1464万元。2、合同违约损失1332万元。关于5200平方米厂房及设备设施损失问题。对于该项损失，万宝公司既未提交该厂房在案涉土地被征收时存在的证据，也未提交自建该厂房经过规划等行政主管部门批准的相关手续，其要求甘井子区政府对该房屋进行补偿，缺乏事实和法律依据。关于万宝公司主张的合同损失问题。在万宝公司已经与案外人就企业搬迁事宜达成协议并收取搬迁费的情况下，无证据证明是甘井子区政府的征收行为造成该合同损失。一审法院以万宝公司的主张没有事实依据为由判决驳回万宝公司的诉讼请求并无不当。故，万宝公司主张厂房等损失存在且应予补偿的上诉理由没有事实依据，本院不予支持。关于万宝公司主张甘井子区政府应赔偿强制拆除造成的海藻损失300万元，临时存放在仓库的物品被盗损失12万元，无力支付贷款而低价拍卖房屋的损失900万元和14年来的企业停产停业损失5760万元问题。首先，本案为履行补偿职责案件，赔偿问题不属于本案审查范围。其次，行政赔偿应以行政行为已被确认违法为前提，本案无证据证明甘井子区政府存在违法行为，万宝公司主张甘井子区政府予以赔偿没有事实依据。关于万宝公司主张依法追究相关当事人伪造证据和提供虚假证明材料法律责任的上诉理由。该问题不属于本案审查范围，本院对其此点上诉理由不予审查。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。万宝公司的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大连万宝实业有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  武 江审判员  徐桂伶二〇一九年十二月二十七日法官助理李鑫书记员鞠林