贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔06行初113号原告杨长清。委托诉讼代理人万晴，贵州同康律师事务所律师。特别授权。被告玉屏侗族自治县人民政府。法定代表人杨德振，该县县长。出庭负责人肖涵，该县副县长。委托诉讼代理人向志伟，玉屏侗族自治县农业农村局干部。一般代理。委托诉讼代理人袁群仙，贵州鸿丰律师事务所律师。一般代理。第三人姚元周。委托诉讼代理人姚伟，系姚元周之子。第三人玉屏侗族自治县田坪镇白果村新屋组。负责人杨长清，该组组长。诉讼代表人，杨仕发。第三人玉屏侗族自治县田坪镇白果村白果组。负责人姚本胜，该组组长。原告杨长清诉被告玉屏侗族自治县人民政府（以下简称玉屏县政府）土地行政管理一案，于2019年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月22日立案后，于2019年8月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月30日公开开庭审理了本案，原告杨长清及其委托代理人万晴，被告玉屏侗族自治县人民政府（以下简称玉屏县政府）出庭负责人肖涵及其委托代理人向志伟、袁群仙，第三人玉屏侗族自治县田坪镇白果村新屋组（以下简称新屋组）诉讼代表人杨仕发，第三人姚元周委托代理人姚伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨长清诉称，1984年4月25日玉屏侗族自治县田坪乡白果村村组第一轮承包时，申请人与白果村新屋农业生产合作社承包了本案争议的承包地：下堰小马坡水打田（现名：陈家坳涨水田、陈家坳011号土地），并签订了承包合同，办理了《土地承包证》，经玉屏县公证处办理了公证书。1996年与堂兄杨长有达成口头协议，为了方便堂兄杨长有种植果树方便搬运上车买卖，双方口头协议在不变更承包经营权的前提条件下，双方家庭自愿互换生产、耕种。1999年3月25日，第二轮承包时，原告继续与村里承包了现在的承包争议土地，并办理了第二轮的《土地承包经营权证》。1999年第二轮土地承包后半年左右，原告与堂兄一家（其妻熊治英）终止了互换使用的口头协议。但堂嫂熊治英在原告不知情，且未经村小组讨论及玉屏县政府相关部门备案的情况下，伙同村小组非法将原告的承包地也填入其承包证内（当时的村党支部书记就是第三人姚伟）。至2014年2月左右原告的承包地被堂嫂熊治英及其儿子杨仕成未经原告及村民大会讨论同意的情况下，将该土地私下违法租赁给非新屋组村民（田坪镇白果村白果组村民），即村支书本案第三人姚伟，其后姚伟又将该承包地登记为其父姚元周名下。原告的堂嫂熊治英作为白果村麻利坳组村民与原告作为白果村新屋组的村民互换土地，并未经村民小组备案登记及村民小组集体讨论的同意，应不予认可互换协议的有效性，因此，本案所争议的承包地应当属于原告。2018年国家对农村土地承包经营权又一次进行确权，姚伟、姚元周将本案原告的承包地登记在其名下。被告将属于原告的承包地错误登记给姚元周没有事实和法律依据。诉讼请求：1、撤销被告颁发给第三人姚元周的玉屏侗族自治县田坪镇白果村陈家坳涨水田（陈家坳011号土地）曾用地名：下堰，（林地）的土地承包经营权确权证。原告杨长清在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1、杨长清身份证。证明原告的主体资格适格。2、1984年玉屏县政府颁发的《土地承包证》。证明本案原告诉被告所涉案土地：下堰（小马坡水打田）0.63亩在1984年第一轮农村土地承包经营权证己经经合法公证确权给原告承包经营。3、1998年10月1日玉屏县政府颁发的《土地承包经营权证》。证明1999年3月25日经玉屏侗族自治县田坪镇白果村土地承包经营权发包，玉屏县政府确权，原告（白果村新屋组）继续承包经营下堰的土地面积轻微调整为0.6亩，总体大致方位、位置不变（坐落四至为：东抵杨姓坟；南抵公路；西抵姚姓界；北抵杨秀奎家土地）承包经营权期限为，耕地：2001年1月1日至2044年12月31日；非耕地：1984年1月1日至2054年12月31日。4、白果村村民《证明》。证明原告用本案争议承包地与本村的堂兄杨长有为了方便其种植果树暂时互换耕种的事实，在白果村家喻户晓，无人不知，但其后杨长有去世，其妻及儿子，在未经原告、村民小组及三分之二村民或村民代表的同意的情况下私下将暂时互换耕种的土地出售给第三人姚元周、姚伟父子。经村民小组及原告多次讨要未果，双方曾因土地及种植问题一度矛盾加深经政府调解失败并诉至法院。5、2017年12月11日第三轮农村土地承包经营权确权，玉屏县政府颁发的《土地承包经营权证》。证明原告第二轮承包的本案争议的下堰（小马坡水打田）土地在尚未到期（承包经营权期限为，耕地：2001年1月1日至2044年12月31日；非耕地：1984年1月1日至2054年12月31日）的情况下，被被告在第三轮确权登记时故意遗漏登记，且故意擅自登记在第三人姚元周的名下，经原告多次书面及口头反映要求更正，被告拒不更正的事实。6、华东冶金地质勘查局测绘总队电脑中保存的其绘制的白果村土地承包确权登记信息及图表。证明原告在收到第三轮的农村土地承包经营权证时，发现自家承包地没有登记在册后，到被告委托的华东冶金地质勘查局测绘总队白果村确权登记现场办公室查询，经查询，原告的下堰（小马坡水打田）土地被其登记在本案第三人姚元周的名下的事实，且提供不出任何第三人姚元周承包该地的证明文件，并声称：系由于第三人姚元周自己过来找到他们申报的，于是就登记在了姚元周的名下，并不需要任何证明文件。7、玉发（1998）31号《中共玉屏侗族自治县委文件》。证明：根据该文件第三条规定：土地使用权可以依法继承，如承包人在承包期内死亡，该承包人的继承人可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至合同期满。如继承人（指死亡承包户的赡养人或抚养人）属于同村外组居住的，在不改变村民组土地所有权的前提下，可以由该继承人继续继承承包（抚养关系必须有有关法律文书证明）。杨长有家人及本案的第三人姚元周的承包经营行为根本不符合该文件精神及规定。又根据该文件第十条规定：在第一轮土地承包期间农户之间互换的土地，不改变农业用途的，同一组农户双方无异议的，可认可，跨村组的，有经村组法人签章同意的正式调换协议书的可予认可，……。本案中原告并未与第三人姚元周互换也不曾有过任何互换协议，原告与原换种的堂兄杨长有也并没有正式的互换协议，因此，被告为第三人擅自登记确权的行为违反了上述规定，属于违法行政行为。第十四条规定……存在纠纷的，可对纠纷双方进行调解，调解达成协议的，按协议办理；调解达不成协议的，维持现状，按原承包证填写，在争议按有关法规解决后，按解决的情况再如实变更承包证。根据第十四条规定，被告在土地权属有争议的情况下将属于原告承包经营的土地擅自确权到第三人姚元周的名下的行政确权行为违法，应当予以纠正。被告玉屏县政府辩称，一、原告已于1996年将争议地陈家坳涨水田与杨长有互换，该地的承包经营权属于熊治英，不属于原告。原告与杨长有均是玉屏侗族自治田坪镇白果村新屋组农户，是堂兄弟。1996年10月3日，为方便管理耕种，原告与杨长有签订土地调换协议，将其承包的陈家坳涨水田与杨长有下燕湾四块土互相调换。协议签订后，双方均按调换后的田、土管理耕种。1998年土地二轮延包，杨长有将其与原告及其他承包户调换来的土地登记至其土地承包经营权证，地名为孙家湾，面积4亩。而原告未将其换来的下燕湾土登记至其土地承包经营权证。后杨长有死亡，其承包的土地由其妻熊治英承包。由于原告与杨长有己经调换土地并登记，故争议地陈家湾涨水田土地承包经营权属于熊治英而不属于原告。二、被告未将争议地陈家湾涨水田登记至任何承包户名下，更没有登记至姚元周的农村土地承包经营权证。根据铜府办发（2014）170号文件精神及黔农办发（2019）45号文件精神，对农村土地承包经营权权属存在争议的土地，应待争议解决后再确权登记，对于确权中存在的信息不准，漏人漏地的问题，予以纠正。被告在白果村开展登记工作时，原告要求将其调换给杨长有的陈家坳田写入其承包合同，由于工作人员不知原告与杨长有已经调换土地，故按其要求签订了承包合同，地块编码为5206221032040005350。承包合同签订后，熊治英反映该地己在1996年与杨长青调换并在二轮延包时己登记，并提供了土地调换协议，要求将该地确权给熊治英。由于该地存在纠纷，被告按规定暂时将该地不予登记，故该地既未登记至原告的农村土地承包经营权证，也未登记至熊治英的农村土地承包经营权证，更未登记至姚元周的农村土地承包经营权证。至于姚沅周的农村土地承包经营权证登记的地块编号为5206221032040005374的涨水田，是姚元周与白果村新屋组农户杨秀吉交换而来的土地，不是争议地，与争议地无任何关系。综上所述，被告登记行为认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，原告的诉讼请求无事实依据，请人民法院依法驳回其诉讼请求。被告玉屏县政府在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1、统一社会信用代码证书、县人大主席团公告、身份证。证明被告是适格的诉讼主体。2、互相调换合同、土地承包登记清册、农村承包土地登记表、土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证（杨长有、熊治英）。证明（1）杨长有用其承包的下燕湾土与杨长青的陈家坳涨水田互换；（2）杨长有调换来的陈家坳涨水田已登记至土地承包经营权证；（3）杨长有的农村土地承包经营权证中未登记争议地陈家坳涨水田。3、土地承包登记清册、农村承包土地登记表、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证（杨长清）。证明（1）杨长青一轮承包土地的情况；（2）杨长青的二轮土地承包经营权证未登记争议地陈家坳涨水田；（3）杨长青的农村土地承包合同中记载有陈家坳涨水田，地块编码为5206221032040005350；（4）因陈家坳涨水田权属有争议，被告未将争议地登记至杨长青的农村土地承包经营权证。4、土地租用协议书、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证（姚元周）。证明（1）杨长有之子杨仕成将换来的土地出租给姚元周之子姚伟；（2）姚元周承包登记的涨水田与争议地不是同一地块。5、航拍图。证明争议地位置及四边界情况。6、铜府办发[2014]170号、黔农办发[2019]45号文件。证明省市关于土地确权工作的规定。第三人姚元周未向本院提交书面答辩。第三人姚元周未向本院提交证据。第三人新屋组未向本院提交书面答辩。第三人新屋组未向本院提交证据。第三人玉屏侗族自治县田坪镇白果村白果组未向本院提交书面答辩。第三人玉屏侗族自治县田坪镇白果村白果组未向本院提交证据。经庭审质证，被告的1号证，原告及第三人均无异议。2号证，原告的质证意见为：对互换协议的真实性有异议，协议是伪造的，签名不是原告本人签字，是伪造的签名，杨长清没有私章，该协议也没有经过双方按手印；对除互换协议的其它证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，本案争议的土地应当登记在原告的名下，而不是登记在两家人的名下。第三人新屋组的质证意见与原告一致。第三人姚元周无异议。3号证，原告对真实性没有意见，对证明目的有异议，认为争议地被告作了双重登记，即登记在杨长有又登记在原告这里。第三人新屋组的质证意见与原告一致。第三人姚元周无异议。4号证，原告的质证意见为：对土地租用协议书真实性没有异议，但是该份协议与本案无关，对农村土地承包合同真实性没有异议，对证明内容有异议，在该证的第四页记载的地块就是本案的争议地，对农村土地承包经营权证（姚元周）真实性没有异议，对证明内容有异议，在该证的第四页记载的地块就是本案的争议地。第三人新屋组的质证意见与原告一致。第三人姚元周无异议。5号证，原告对真实性没有异议，对证明目的有异议，就是本案的争议地。第三人新屋组的质证意见与原告一致。第三人姚元周无异议。6号证，原告对真实性没有异议，并不能证明被告的确权行为合法。第三人新屋组的质证意见与原告一致。第三人姚元周无异议。原告的1号证，被告及第三人均无意见。2号证，被告对真实性没有异议，证明目的有异议。第三人新屋组无异议。第三人姚元周质证意见与被告一致。3号证，被告对真实性没有异议，对证明目的有异议，原告用这组证据证明被告已经将互换的土地登记在第三人姚元周没有任何事实依据。第三人新屋组无异议。第三人姚元周质证意见与被告一致。4号证，被告对证据三性均有异议，这样一份的证明不符合证据标准，不能作为证据采用。第三人新屋组无异议。第三人姚元周认为这是一份伪证，没有事实依据，抵界也不清楚，上、下部分是两个人所填写。5号证，被告对真实性没有异议，对证明目的有异议，被告并未将争议地登记在册，原告本人也承认没有登记。第三人新屋组无异议。第三人姚元周质证意见与被告一致。6号证，被告对真实性没有异议，对证明目的有异议，原告举证的地块不是争议地地块，原告向法庭主张的地块并非争议地地块。第三人新屋组无异议。第三人姚元周认为原告提出的地块确实在姚元周的承包证上，但不是原告指出的争议地。7号证，被告对真实性没有异议，对证明目的有异议，这份文件是铜仁市政府指导性二轮承包意见，土地承包政策性很强，在我们第三轮确权时依据的应该是最新的铜仁市政府指导性文件，应当适用[2014]170号文件来确权颁证。第三人新屋组无异议。第三人姚元周质证意见与被告一致。本院对上述证据认证如下：被告的1号证，原告及第三人均无异议，本院予以采信。被告的2—6号证，本院对其真实性予以采信。原告的1号证，被告及第三人均无意见，本院予以采信。2、3、5、6、7号证，本院对其真实性予以采信。4号证，因无其它证据印证，本院不予采信。经审理查明，2017年8月18日，玉屏侗族自治县田坪镇白果村村民委员会与第三人姚元周（承包方代表）签订农村土地（耕地）承包合同，将“陈家坳”、“涨水田”等多个地块发包给第三人姚元周。经农业行政主管部门审查登记，被告玉屏县政府于2017年12月向第三人姚元周（承包方代表）颁发土地承包经营权证（代码：520622103204000255J）。原告认为被告玉屏县政府的上述登记颁证行为侵犯其土地承包经营权，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，本案中，被告玉屏县政府具有颁发土地承包经营权证的法定职权。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”由此可见，土地承包经营权设立的时间是承包经营权合同生效时，为土地承包人发放土地承包经营权证的法律基础和依据是土地承包合同，玉屏县政府根据第三人姚元周的承包合同为其颁发土地承包经营权证并无不当。因此，在确定第三人姚元周土地承包合同效力之前，原告杨长清直接起诉要求撤销被告颁发给第三人姚元周土地承包经营权证的相关地块登记，没有事实依据。综上，被告玉屏县政府的颁证行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告杨长清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨长清承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘开奎审判员 刘贵波二〇一九年十二月十六日书记员 舒 雨