河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终884号上诉人（原审原告）李宁，男，1992年4月7日出生，汉族，住郑州市金水区。委托代理人张学军，河南亚太人律师事务所律师。委托代理人朱重轩，河南亚太人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市公安局交通警察支队第三大队，住所地郑州市二七区铭功路116号。法定代表人王金柱，大队长。委托代理人李延安，郑州市公安局交通警察支队第三大队工作人员。委托代理人吴志恒，郑州市公安局交通警察支队第三大队工作人员。上诉人李宁因诉被上诉人郑州市公安局交通警察支队第三大队道路交通行政处罚一案，不服郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初384号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审认定：2019年7月29日17时31分许，原告驾驶豫Ａ×××××普通二轮摩托车沿钱塘路向北方向进入东三马路交叉口时，被被告执勤民警李延安发现并拦查，民警李延安对原告进行了违法行为处罚告知，当场按照简易程序对原告作出编号410103-1202198372的公安交通管理简易程序处罚决定书，并送达原告。该处罚决定认定原告在钱塘路实施违反禁行违法行为，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条的规定，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、《河南省道路交通安全条例》第五十三条第二项之规定，现场制作编号410103-1202198372的公安交通管理简易程序处罚决定书送达原告，对李宁处以行政罚款100元，并根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记3分，原告对该行政处罚不服，诉至法院要求解决行政争议。另查明：自2007年11月15日起，郑州市在107国道以西、西绕城公路以东、连霍高速公路以南、南绕城公路以北（以上均不含本路）的区域道路内全面禁止摩托车通行。郑州市在相关道路上设立有禁令标志。原审认为：根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条规定，车辆、行人应当按照交通信号通行。郑州市很久以来在区域道路内全面禁止摩托车通行是公众均已知悉的事实。2019年1月1日实行的《郑州市城市道路交通安全条例》第二十六条第二款规定，明确禁止摩托车在城市道路上通行，市区出入口均设置有禁止摩托车驶入的交通标志。原告作为长期在郑州生活的摩托车爱好者应当知道郑州市城市建成区道路全面禁止摩托车通行。根据被告的证据，原告此次违法事实清楚，被告对原告作出行政处罚证据充分。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，当事人有权进行陈述申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。原告称被告未告知其有陈述和申辩的权利。但在庭审中，原告称在被告作出处罚前表达了自己的意见。原告不能以此认定被告程序违法。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者20元以上200元以下罚款。《河南省道路交通安全条例》第五十三条第二项规定，驾驶机动车有下列情形之一的，未按照交通标志、标线指示或者交通警察指挥行驶的处一百元罚款。第六十二条规定机动车驾驶人在高速公路、城市快速路或者其他封闭的机动车专用道违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处二百元罚款。法律、法规和本条例另有规定的除外。《机动车驾驶证申领和使用规定》三、机动车驾驶人有驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的违法行为，一次记3分。被告根据上述规定对原告作出处以行政罚款100元并记3分的行政处罚，适用法律法规正确。《中华人民共和国道路交通管理条例》第一百零八条规定：“交通警察按照简易程序当场作出行政处罚的，应当告知当事人道路交通安全违法行为的事实、处罚的理由和依据，并将行政处罚决定书当场交付被处罚人。”被告履行了上述义务，作出的行政处罚符合法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李宁的诉讼请求。李宁上诉称：一、一审法院认定基本事实错误，被上诉人作出的涉案行政处罚决定书严重缺乏事实及法律依据。（一）本案中，上诉人确实存在沿钱塘路向北骑行至东三马路交叉口的情况，然而被上诉人把《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条中“车辆、行人应当按照交通信号通行”的规定作为上诉人违法的依据，却并不能证明上诉人违反了相关交通信号，也不能证明郑州市所有的出入口均设有禁止摩托车驶入的标志，上诉人所行驶路线中设置有任何禁止摩托车通行的标志。反而，在一审庭审询问时，被上诉人明确表示处罚地点及周边并未设置摩托车禁行标志。此外，一审庭审查明，被上诉人所提交的八张照片中的禁令标志仅指示禁止驶入高架桥，禁行范围并不包括地面道路，被上诉人当庭对此也予以认可。从涉案处罚地点可知，上诉人并未驾驶摩托车驶入高架桥。因此，一审法院认为“市区出入口均设置有禁止摩托车驶入的标志”以及“郑州市在相关道路上设立有禁令标志”，缺乏事实依据。（二）依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民存在违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，被上诉人在未查明上诉人驾驶路线以及自认处罚地点及周边并未设置禁行标志的情况下，就以上诉人违反禁令标志为由对其作出行政处罚，是没有事实及法律依据的，应当予以撤销。（三）涉案处罚决定书明确显示，被上诉人认为上诉人违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条及《河南省道路交通安全条例》第五十三条第二款对上诉人进行了处罚。因此，被上诉人并未引用《郑州市城市道路交通安全管理条例》中“禁止摩托车在城市建成区道路上通行”的规定作为上诉人违法及处罚的依据。法院在审查涉案具体行政行为是否具有事实及法律依据时，应当严格按照被上诉人所适用的法律法规进行审查，即“禁摩”根本不应成为本案判决考虑的因素之一。然而，一审法院随意替被上诉人扩大适用处罚的依据，直接认为上诉人违反了郑州市“禁摩”的相关规定，进而认定上诉人“此次违法事实清楚，行政处罚证据充分”，已严重超出行政诉讼的审查范围。（四）郑州市“禁摩”并非公众已经熟知的法律法规及生活常识，上诉人也并未见过任何相关文件，对此也不知情。目前郑州市内的电动自行车保有量已破300万辆，每日通行在市区道路内的电动自行车数量巨大，这些车辆同样属于机动车分类里的摩托车，如果郑州市“禁摩”，为什么电动摩托车可以畅通无阻？如果郑州市“禁摩”，那么广大市民都存在与上诉人相同的交通违法行为，而被上诉人选择性地对上诉人进行处罚，是显示公平的。因此，一审法院认为郑州市城市建成区全面禁止摩托车通行是公众已经知悉的事实，并认为上诉人也“应当知道”，完全属于主观臆断，没有事实依据。二、一审法院忽视被上诉人的职权范围及执法民警身份的正当合法性，并认为涉案行政处罚符合法定程序，存在严重错误。（一）公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第六条规定“对违法行为人处以警告、罚款或者暂扣机动车驾驶证处罚的，由县级以上公安机关交通管理部门作出处罚决定”，第六十七条第二款规定“县级以上公安机关交通管理部门是指县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门”。因此，对上诉人作出罚款的处罚主体应为县级以上公安机关交通管理部门，即县、市公安局交通警察支队。涉案处罚决定书抬头处明确表明的“郑州市公安局交通警察支队”亦可印证。然而，处罚决定书的落款处却加盖“郑州市公安局交通警察支队第三大队”的公章，处罚主体与落款单位明显不符。被上诉人行政级别仅为大队，大队长的行政级别仅为科级，被上诉人根本无权作出罚款的行政处罚。同时，对于罚款这种处罚措施，只能由具备职权的主体作出，并不能委托同级或下级机构。即便如此，被上诉人也没有证据证明处罚行为系基于其上级机构（即郑州市公安局交通警察支队）的合法委托。因此，被上诉人对上诉人进行罚款，一没有法律的授权，二没有正式合法的委托，属于超越职权，不具备合法性。（二）依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条规定，执法人员当场作出处罚决定时，应当向当事人出示执法身份证件。另根据2017年8月1日起实施的《河南省行政执法证件管理办法》第四条、第五条、第十二条的规定，行政执法人员从事行政执法工作，应当取得由省人民政府统一制发，加盖河南省人民政府行政执法专用章的《河南省行政执法证》。行政执法人员在调查、检查或者核查时，应当主动向当事人出示《河南省行政执法证》，未出示《河南省行政执法证》的，不得实施相关行政执法行为。然而，被上诉人并未证明执法民警李延安已经取得该证件，其只持有公安部门颁发的人民警察证。人民警察证只是警察身份的证明，不必然等同于具备行政执法资格。（三）根据公安部《公安机关人民警察岗位执法资格等级化认证管理办法》，人民警察执法资格等级分为初级、中级、高级三个等级，因处理道路交通违法行为具有其特殊性，执法民警应当具备相应执法资格等级后方可进行交通执法，而未通过岗位执法资格认证的，不得直接从事公安行政管理执法活动和任务。然而，被上诉人并未证明执法民警李延安具备相应的交通执法资格，应直接视为被上诉人没有相关证据，并由其承担不利后果。（四）依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。然而，从被上诉人提交的现场视频中清晰可见，被上诉人在处理上诉人行为时，并未告知上诉人有陈述、申辩的权利，并未充分听取上诉人的意见，在与上诉人刚刚接触不到2分钟时间内，执法民警即开具行政处罚决定书，程序存在严重违法。对此，上诉人在处罚现场即持有异议，并在处罚决定书签名处明确写明“事实有异议”，却被执法民警当场划掉，充分反映出执法民警是在“明目张胆”地剥夺上诉人的权利，却以此来欲盖弥彰。综上，请求：1.撤销一审判决，改判撤销被诉410103-1202198372号公安交通管理简易程序处罚决定书，或将案件发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。郑州市公安局交通警察支队第三大队答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决符合法律规定。2019年07月29日17时31分许，李宁驾驶豫Ａ×××××普通二轮摩托车行驶至郑州市钱塘路和西三马路交叉口时，被我大队执勤民警李延安发现并拦查。李宁的行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条的规定，民警李延安首先依法对李宁进行了处罚告知；并听取了他的陈述和申辩，因申辩理由与事实不符，未予采纳；之后依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、《河南省道路交通安全条例》第五十三条第二项之规定，对李宁行政罚款100元，并根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记3分，当场制作编号410103-1202198372《公安交通管理简易程序处罚决定书》；在李宁拒绝签字后送达。李宁不服，起诉至中原区人民法院，经开庭审理，2019年9月24日中原区人民法院（2019）豫0102行初384号行政判决书，依法驳回了李宁的诉讼请求。二、上诉人李宁上诉请求没有事实和法律依据。2019年1月1日实行的《郑州市城市道路交通安全管理条例》第二十六条第二款规定：“禁止拖拉机、摩托车（依法执行公务的除外）、低速载货汽车……在城市建成区道路上通行”。李宁作为一名交通参与者，应当遵守法律规定，自觉维护良好的通行秩序，我市市区出入口设置有禁止摩托车驶入的交通标志，同时郑州市建成区道路上禁止摩托车通行，已经是公众知悉的法律规定和生活常识，李宁无视法律规定和交通禁令标志，驾驶摩托车在我市建成区道路上通行，其行为破坏了良好的交通秩序，影响了其他交通参与者的安全，应当接受处罚。综上所述，我大队对李宁作出编号410103-1202198372《公安交通管理简易程序处罚决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当，完全符合法律规定。一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决完全符合法律规定。而上诉人李宁的诉讼理由与事实不符，没有任何法律依据，请求人民法院驳回其上诉请求，维持原判。本院二审经审理查明的事实与一审基本一致。但一审另查明部分中“郑州市在相关道路上设立有禁令标志”等内容，因双方当事人所举证据中均不包含可以证明在涉案地段乃至一审另查明部分提及地段设立禁令标志的证据，一审法院认定该部分事实并无证据支持，本院二审对此不予认定。本院认为：本案被诉公安交通管理简易程序处罚决定书认定上诉人李宁的交通违法行为为在钱塘路实施违反禁行标志指示行为，结合该处罚决定所适用的法律依据及被上诉人一、二审举证答辩情况可知，被上诉人认定上诉人本案交通违法行为是未按照交通标志、标线指示行驶。但在本案一、二审诉讼过程中，被上诉人不能向法庭提交可以证明涉案地段乃至被上诉人一审庭审中提及的在郑州市市区出入口设立摩托车禁行标志的证据。根据本案查明的事实不能证明上诉人实施未按照交通标志、标线指示行驶的违法行为。本案被诉公安交通管理简易程序处罚决定认定事实不清，证据不足。一审判决引述《郑州市城市道路交通安全条例》第二十六条第二款关于禁止摩托车在城市道路上通行的规定。应当说明的是，被诉公安交通管理简易程序处罚决定并未将该法条作为处罚的依据。基于行政诉讼保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权的目的和制度功能，人民法院行政审判的对象应为被诉行政行为，而非查究行政诉讼原告是否存在某种被诉行政行为未予认定的违法行为。一审法院通过引述被诉公安交通管理简易程序处罚决定所没有引述的法条以证明上诉人行为违法并进而以此证明被诉行政行为正确，一审判决相关论述明显有违行政诉讼基本原则，应当予以纠正。综上，本案被诉公安交通管理简易程序处罚决定主要证据不足，依法应予撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一项的规定，判决如下：一、撤销郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初384号行政判决；二、撤销本案被诉编号410103-1202198372的公安交通管理简易程序处罚决定。二审案件受理费50元，由被上诉人郑州市公安局交通警察支队第三大队负担。一审比照二审收取。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇一九年十二月二十日书记员 袁鹏燕