广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1073号上诉人（原审原告）：黄天书，男，汉族，1968年3月1日出生，住广东省怀集县，被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府，住所地：广东省怀集县怀城镇西区新县城。法定代表人：陈树源，县长。委托代理人：魏琳，广东洊江律师事务所律师。原审第三人：怀集县财政局，住所地：广东省怀集县怀城镇西区上郭中路财政大楼。法定代表人：黄安权，局长。委托代理人：梁东枝，广东洊江律师事务所律师。原审第三人：怀集县水利局，住所地：广东省怀集县怀城镇红旗北路59号。法定代表人：谢活信，局长。委托代理人：卢甫玲，该局工作人员。委托代理人：黄成生，广东洊江律师事务所律师。上诉人黄天书因与被上诉人怀集县人民政府以及原审第三人怀集县财政局、怀集县水利局不予受理行政复议纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2018）粤12行初224号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原怀集县水利预制构件厂是第三人怀集县水利局属下的全民所有制事业单位，原告黄天书系原怀集县水利预制构件厂的职工，黄天书一家原居住在原怀集县水利预制构件厂提供的宿舍。原怀集县水利预制构件厂从2001年2月起停产。2003年8月10日，原怀集县水利预制构件厂制定《怀集县水利预制构件厂职工安置方案》。2003年8月26日，原怀集县水利预制构件厂职工代表会议决议通过了上述职工安置方案。2003年8月20日，第三人怀集县水利局作出怀水请【2003】89号《关于上报怀集县水利预制构件厂职工安置方案的请示》，向被告怀集县人民政府上报了上述方案。2003年10月17日，被告怀集县人民政府作出怀府办函【2003】57号《关于同意怀集县水利预制构件厂职工安置方案的复函》，同意上报的职工安置方案。2006年4月6日，第三人怀集县水利局因原怀集县水利预制构件厂的房地产处置问题作出怀水请【2006】28号《关于县水利预制构件厂房地产处置有关问题的请示》。2006年6月29日，被告怀集县人民政府作出怀府办函【2006】19号《关于同意县水利预制构件厂房地产协议转让的复函》，同意县水利预制构件厂国有土地（土地使用证号：怀府国土证字【1989】第3128号，土地使用面积4881.6㎡）及地上建筑物以协议方式进行转让，转让所得资金纳入县财政专户管理。2007年6月，原怀集县水利预制构件厂根据怀府办函【2003】57号《关于同意怀集县水利预制构件厂职工安置方案的复函》制定了《怀集县水利预制构件厂职工安置方案》（附《县水利预制构件厂在职职工年龄结构及经济补偿表》），决定将处置房产所得款项用于偿还银行债务、支付因转让土地房产的相关费用、支付职工的社保费用以及职工留守企业基本工资，剩余部分按比例计发给职工作安置补偿费用。原告黄天书在职工安置方案的附表上签名确认了其经济补偿款。此外，原审法院于2009年11月11日作出的（2009）肇中法民终字第591号民事裁定（现已生效）中认定，原告黄天书已与原怀集县水利预制构件厂签订了《解除劳动关系协议书》并领取了相应的经济补偿金。2018年6月19日，原告到怀集县信访局进行信访，反映国有企业转制过程中存在的实际问题，并要求怀集县国资委依法支付原告黄天书（家庭户）外漂租房租金（2007年7月-2018年5月）262000元。2018年7月9日，第三人怀集县财政局作出《信访答复意见书》，认为怀集县国有资产监督管理委员会（以下简称怀集国资委）是执行县人民政府的决定，并无不当；职工安置补偿是由县水利局具体实施，怀集国资委不应承担原告黄天书的租房租金。同时，该答复告知原告黄天书，如不服该处理意见，可向怀集县人民政府提出行政复议。黄天书不服，于2018年9月7日向被告怀集县人民政府申请行政复议。被告怀集县人民政府于2018年9月12日作出怀府行复【2018】21号《不予受理行政复议申请决定书》认为原告黄天书的申请不属于行政复议的受案范围，故对其申请不予受理，原告黄天书不服，遂提起本案诉讼，请求：1.判令确认怀集县人民政府于2003年10月17日作出的怀府办函【2003】57号和2006年6月29日作出的怀府办函【2006】19号复函违法；2.判令撤销怀府行复【2018】21号《不予受理行政复议申请决定书》；3.判令责令怀集县人民政府依法撤销怀集县财政局于2018年7月9日作出的《信访答复意见书》，并责令怀集县财政局自收到撤销决定书之日起30日内重新作出具体行政行为；4.本案诉讼费用由被告和第三人共同承担。另查明，根据《中共怀集县委怀集县人民政府关于的通知》（怀发【2019】2号），怀集国资委已列入第三人怀集县财政局。另外，第三人怀集县财政局在庭审中承认，其作出的《信访答复意见书》中告知原告黄天书不服答复可向被告怀集县人民政府申请行政复议的救济途径系因其工作人员的工作疏忽造成的。原审法院认为，本案系不予受理行政复议申请纠纷。根据本案查明的事实，原告黄天书实质上是不服被告怀集县人民政府作出的怀府行复【2018】21号《不予受理行政复议申请决定书》而提起行政诉讼。而原告黄天书向原审法院提起行政诉讼时提出了三项诉讼请求，根据一案一诉的原则，原告第一项诉讼请求，即请求确认怀集县人民政府于2003年10月17日作出的怀府办函【2003】57号和于2006年6月29日作出的怀府办函【2006】19号复函违法的诉讼请求，不能在本案合并诉讼，原告黄天书如要对此进行起诉的，应当另案起诉，但是否已超过法定起诉期限则另当别论。至于原告黄天书的第三项诉讼请求，即请求法院责令怀集县人民政府依法撤销怀集县财政局于2018年7月9日作出的《信访答复意见书》，并责令怀集县财政局自收到撤销决定书之日起30日内重新作出具体行政行为的诉讼请求，由于《信访答复意见书》是信访事项的处理结果，原告黄天书不服的，应当遵循《信访条例》的规定申请复查复核，故原告黄天书该项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。另外，原告黄天书起诉时，将怀集国资委列为本案第三人，根据本案查明的事实，怀集国资委已列入怀集县财政局，其已不具有独立的诉讼主体资格，故本案不再将怀集国资委列为本案的第三人。原审法院在庭审中已就原告黄天书的诉讼请求问题和怀集国资委的诉讼地位问题向各方当事人进行了释明。本案的争议焦点在于：被告怀集县人民政府作出怀府行复【2018】21号《不予受理行政复议申请决定书》的行政行为是否合法？依据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”的规定，本案中，原告黄天书因不服《信访答复意见书》向被告怀集县人民政府提起行政复议申请，其申请事项不属于上述规定的行政复议受案范围。另外，《信访答复意见书》中的权利救济指引是由于第三人怀集县财政局工作人员的工作失误造成，并且《信访答复意见书》所载内容并未对原告黄天书的实体权益造成影响。因此，被告怀集县人民政府于2018年7月9日收到原告黄天书的行政复议申请，于2018年9月12日作出怀府行复【2018】21号《不予受理行政复议申请决定书》，并将该决定书送达至原告黄天书，其行政行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定。综上所述，怀集县人民政府作出的怀府行复【2018】21号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、程序合法，适用法律法规正确，原告黄天书认为怀府行复【2018】21号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实不清，损害其利益于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄天书的全部诉讼请求。本案受理费50元，由原告黄天书负担。上诉人黄天书不服上述判决，向本院提起上诉称：原审判决认定基本事实不清，主要证据未经庭审现场质证、证据不足，运用法律不当，是错判，应当依法裁定发回重审。理由是：1、所谓2003年8月10日制定的《怀集县水利预制构件厂职工支量方案》是怀集县水利局自从2002年3月30日收走了怀集县水利预制构件厂行政公章后伪造的，在该安置方案尾页作出批示“同意上报”字样并注下“程志”签名两字是县水利局时任分管人事的副局长程志本人所为，并非是县预制厂的法定代表人梁育南签名，一个企业单位收发文件（包括该安置方案）必须由该单位的法定代表人签名确认同意才能合法有效，根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第十一条规定：“登记主管机关核准登记注册的企业法人的法定代表人是代表企业行使职权的签字人……”。据此，县水利局该伪造行为违法，原审法院对此认定事实不清。2、所谓2003年8月26日出现的《怀集县水利预制构件厂职工代表会议决议》也是县水利局虚构事实，县预制厂从来没有依法选举产生过职工代表。县水利局没有提供直接证据（依据《全民所有制工业企业代表大会条例》、《企事业职工代表大会实施细则》依法选举产生程序、审核、档案、资格证、每届任期等）证实所谓签字人是县预制厂合法有效真实身份的职工代表，且未经庭审质证，没有经庭审质证的证据不能作为定案的依据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条规定：“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据”。据此，原审法院扼杀了上诉人对此质证的权利；对此认定事实亦不清。上述两点既然不是权利人县预制厂的真实意思表示，接下来的所谓2003年8月20日县水利局作出怀水请[2003]89号、2003年10月17日被上诉人作出怀府办函[2003]57号、2006年4月6日县水利局作出怀水请[2006]128号、2006年6月29日被上诉人作出怀府办函[2006]19号、2007年6月县水利局作出的《县水利预制构件厂在职职工年龄结构及经济补偿表》等，均自行丧失合法性。2009年11月11日原审法院作出的(2009)肇中法民终字第591号民事裁定与本案行政诉讼其两者之间是截然不同的两个法律概念。3、原审法院重口供（县财政局在庭审中承认如不服的可申请行政复议是由于工作人员疏忽所导致）轻证据（县财政局于2018年7月9日作出的《信访答复意见书》中己载明若不服本处理意见，你可收到本处理意见书之日起60日内向怀集县人民政府提出行政复议，并在落款处加盖法人公章）的错误认定事实显失公平正义。因县财政局主观恶意制造行政诉讼程序欺诈行为耽误了信访人（现上诉人）的《信访事项复查申请》法定期限所产生的客观损害后果必须以其法人的财产承担损害赔偿法律责任（信访人在《信访事项诉求书》中早已主张权利要求怀集县国有资产监督管理委员会依法支付信访人家庭户外漂承租房租金，2007年7月-2018年5月期间共计131个月，按三房一厅市场价2000元／月，租金合计262000元给信访人）。4、怀集县国有资产监督管理委员会（下简称县国资委）在列入县财政局之前其违法行政行为已实施完毕，县国资委依法承担本案损害赔偿责任不受怀发[2019]2号文的影响。5、被上诉人于2018年9月12日作出的怀府行复[2018]21号文所载内容没有明确界定清楚县财政局作出的（日期为2018年7月9日）《信访答复意见书》究竟是涉法涉诉还是涉法不涉诉的案件性质认定，故意放任县财政局恶意制造行政诉讼程序欺诈行为越滑越远的结果发生，被上诉人该行政行为本身就是一种违法行为，应当依法予以撤销，并责令被上诉人重新作出行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）……；（二）……；（三）……；（四）……；（五）……；（六）明显不当。”据此，原审法院对此认定事实不清。6、原审法院于2018年10月15日立案受理本案之日起至作出判决之日止已超过法定期限，且未见及时告知上诉人本案有特殊情况需要延长的合理说明并经本院批准，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定：“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准……。”据此，原审法院超期作出判决行为违法。请求：依法裁定原判决认定基本事实不清，证据不足，发回原审法院重审。被上诉人怀集县人民政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、判决正确。原审判决认定的事实系根据各方当事人的举证、陈述，经质证及庭审调查逐一核实作出的。上诉人和各方当事人所列举的相关证据，充分证明上诉人原所在的水利预制构件厂因经营不善，从2001年初停产关闭后，在政府及部门的主导下实施改制，上诉人因此与原单位解除（终止）劳动关系，并领取相应的经济补偿金。2018年6月，上诉人就企业转制后其外出租房问题向怀集县信访局提出信访诉求，对怀集县财政局作出的信访答复不服而向本府申请行政复议。本府复议机关认为上诉人的复议申请不属于行政复议受案范围并经释明后作出不予受理行政复议申请决定完全正确，上诉人据此提起行政诉讼，并将怀集县财政局、国资委、水利局列为第三人，同时请求确认本府对企业改制问题的两个批复文件违法和撤销财政局的信访答复意见书，显然是错误的，没有法律依据。因此，原审法院据此作出“驳回原告黄天书的全部诉讼请求”判决合法、正确，恳请驳回上诉，维持原判。原审第三人怀集县财政局二审答辩称：一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、判决正确。2018年6月，上诉人就企业转制后其外出租房问题向怀集县信访局提出信访诉求，怀集县信访局将该信访件转交答辩人办理。2018年7月9日，答辩人对上诉人作出了《信访答复意见书》，上诉人根据《信访答复意见书》向被上诉人怀集县人民政府申请行政复议，怀集县人民政府认为上诉人的复议申请不属于行政复议受案范围并经释明后而作出不予受理行政复议申请的决定。答辩人的《信访答复意见书》对上诉人的实体权利没有实际影响，上诉人仍可以向有关部门就《信访答复意见书》申请复查的权利。因此，原审法院据此作出“驳回原告黄天书的全部诉讼请求”判决合法、正确，恳请驳回上诉，维持原判。原审第三人怀集县水利局二审答辩称：原审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、判决正确。原审判决认定的事实系根据各方当事人的举证、陈述，经质证及庭审调查逐一核实而得出的结论。上诉人和各方当事人所列举的相关证据充分证明，上诉人原所在的水利预制构件厂因经营不善于2001年初起停产关闭后，在政府及部门的主导下实施改制，上诉人因此与原单位解除（终止）劳动关系，并领取相应的经济补偿金。多年后的2018年6月，上诉人就企业转制后其外出租房问题向怀集县信访局提出信访诉求，对相关部门的信访答复不服而申请行政复议，复议机关认为上诉人的复议申请不属于行政复议受案范围并经释明后而作出不予受理行政复议申请决定完全正确，上诉人据此提起行政诉讼，并将怀集县财政局、国资委、水利局列为第三人，同时请求确认怀集县人民政府对企业改制问题的两个批复文件违法和撤销财政局的信访答复意见，显然是错误的，没有法律依据。因此，原审法院据此作出“驳回原告黄天书的全部诉讼请求”判决合法、正确，恳请驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系不予受理行政复议纠纷，二审争议的焦点是怀集县人民政府作出怀府行复【2018】21号《不予受理行政复议申请决定书》的行政行为是否合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”的规定，本案中，上诉人黄天书因不服《信访答复意见书》向怀集县人民政府提起行政复议申请，其申请事项不属于上述规定的行政复议受案范围。另外，《信访答复意见书》中的权利救济指引是由于原审第三人怀集县财政局工作人员的工作失误造成，并且《信访答复意见书》所载内容并未对黄天书的实体权益造成影响。因此，怀集县人民政府于2018年7月9日收到黄天书的行政复议申请，于2018年9月12日作出怀府行复【2018】21号《不予受理行政复议申请决定书》，符合法律规定。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄天书负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年十二月二十五日书记员  黎嘉瑜