江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣03行初43号原告莲花县绍萍农业专业合作社，住所地江西省萍乡市莲花县六市乡海潭村，统一社会信用码93360321MA36XJWU9M。法定代表人欧阳喧彬，经理。委托代理人欧阳耀萍，该合作社职工。委托代理人晏计生，江西尚颂律师事务所律师。被告莲花县人民政府，住所地莲花县琴亭镇新建街197号，统一社会信用代码113603210484727X3。法定代表人曾国祥，县长。委托代理人刘华雄，莲花县司法局副局长。委托代理人颜开光，江西和园律师事务所律师。原告莲花县绍萍农业专业合作社（以下简称绍萍合作社）诉被告莲花县人民政府（以下简称莲花县政府）不履行行政补偿职责一案，本院2019年10月23日受理后，向被告莲花县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等文本。并依法由审判员李修贵担任审判长、与审判员曾东林、刘薇组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告绍萍合作社委托代理人欧阳耀萍、晏计生,被告莲花县政府委托代理人刘华雄、颜开光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称,2017年10月15日原告与莲花县六市乡海潭村四组村民陈香莲签订《土地租用合同》，合同约定由原告租用陈香莲林地60亩，用于种植花草、苗木、果树等，合同期限为30年。合同签订后，原告即雇人将该60亩山地整理好，并种植了红叶石楠、紫薇、罗汉松等苗木，同时为便于该60亩苗木进行管理，还完善了相关设施，如建管理用房一栋，并建了水、电、道路等设施。2018年4月4日因萍莲高速公路项目建设，莲花县人民政府发布了《征收土地公告》，其中原告的该种植基地在其征收范围之内，随后该土地被依法征用，土地承包人陈香莲也依法取得了土地补偿款，但是作为该土地上附着物的所有人即原告至今未得到相应的行政补偿。莲花县人民政府既未与原告订立补偿协议，也未作出相关的行政补偿决定。为了维护原告的合法权益，现依法起诉至人民法院，请求：一、人民法院判令被告履行法定职责，依法作出行政补偿决定；二、本案诉讼费由被告承担。原告为支持自己的主张，向本院提交了以下证据：1.营业执照复印件、欧阳喧彬身份证复印件、法定代表人身份证明,以证明原告的主体适格；2.土地租用合同复印件，以证明原告租用莲花县六市乡海潭村村民陈香莲的土地作为苗木，租用期限为30年，租赁时间为2017年7月5日至2047年7月5日；3.征收土地公告，以证明原告租用土地在征收范围内，土地公告第二项明确了原告租用土地在六市乡范围内，青苗和地上附着物在征收范围内；4.2018年海潭村高速路征地林地补偿金额发放表，以证明原告是租用陈香莲土地而产生青苗和土地附着物的补偿，陈香莲已经得到补偿，但原告没有获得补偿；5.证明（莲花县六市乡人民政府出具），以证明六市乡人民政府认可原告在六市海潭村享有租用土地上苗木的所有权；6.关于征收莲花县绍萍农业专业合作社苗木等未达成补偿协议的情况说明（莲花县六市乡人民政府出具），以证明原告一直在向政府主张权利，原告没有超过起诉期限；7.关于征收集体所有土地对地上附着物和青苗应予以补偿的函和快递单及回执，以证明原告于2019年8月24日向莲花县政府提出了书面申请，莲花县政府收到了此份函，原告的起诉没有超过法定期限；8.江西中恒房地产土地评估咨询有限公司受莲花县六市乡政府委托所作出的资产评估报告（作出时间为2019年9月12日），以证明：莲花县六市乡政府代表莲花县政府对原告进行补偿的商谈一直在进行，故其委托评估机构进行评估。被告辩称，原告诉请不成立，应予驳回，理由是：一、被告已履行征收补偿法定职责。1、2017年江西省发改委批准萍莲高速公路工程项目建设，被告即依据该省发改委的批复确定辖区路段征地范围、启动征地补偿程序，同时在征收范围内对征地公告、征地补偿方案进行了公示。相关工程项目征地具有合法性，被告履行了土地管理法及其实施条例规定的职责。2、原告是土地承租人，对于征收范围内原告种植的苗木的品种数量，被告协调了原告法人代表现场清点确认，经莲花县林业局调查设计队调查，莲花段高速公路规划征占的原告苗木基地苗木资源计林地总面积约100亩均为绿化、观赏苗木，苗木总量4931株。并对该苗木资产经评估其市场价值为433843元，原告对补偿有异议，故双方没有达成征收补偿协议；3、原告因对补偿标准有异议，拒不签订补偿协议，为不影响高速工程施工，具体负责土地征收补偿工作的莲花县国土资源局2018年7月24日与六市乡人民政府签订补偿协议其中含原告苗木补偿款433843元在内的补偿费用合计3350958元，并将补偿费用合计3350958元一次性拨入六市乡人民政府。二、原告要被告履行法定职责，对其作出行政补偿决定没有依据。1、公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行职责应当以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等均未明确规定市、县人民政府在取得上级人民政府征地批复，应当以自己的名义作出征收补偿决定；2、原告提起行政诉讼的缘由是因未达成集体土地上苗木征收补偿协议，要求被告作出行政补偿决定。根据有关规定被告对征收集体土地不具有作出征收补偿决定的法定职责，故应当驳回原告起诉。三、原告提起本案行政诉讼，实质是对被告征用土地补偿安置的争议，其起诉不符合人民法院直接受理的条件。1、根据《土地管理法实施条例》第二十五条“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”的规定，以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，农村征地补偿安置的争议应先由行政机关协调和裁决，作为提起诉讼的前置条件，土地权利人对组织实施过程中确定的土地补偿有异议，未经行政协调和裁决，不具有可诉性；2、本案原告对被告征地补偿标准等有异议，但未经行政协调和裁决程序，符合上述法规和司法解释的规定情形，其起诉不符合人民法院直接受理的条件。四、原告起诉已过法定起诉期限。被告为支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1.江西省发改委批文；2.关于印发《萍莲高速公路（莲花段）工程建设征地拆迁实施方案》的通知（2018.3.27）；3.征收土地公告（2018.4.4）；4.征迁补偿安置方案公告（2018.4.4）；5.征收土地告知书（2018.4.4）；6.公文送达回执（2018.4.4）；7.征地、补偿安置方案公示照片、征地公告证明（2018.4.14）及征地范围图，以证明：1.江西省发改委批准萍莲高速公路工程项目建设，莲花县人民政府依据该批复确定征地范围、启动征地补偿程序，同时在征收范围内对征地公告、征地补偿方案进行了公示；2.征地具有合法性。第二组证据：1.苗木资源清点工作底稿；2.资产评估报告（2018.6.22）；3.森林资源资产调查报告（2018.6.18）（包含于资产评估报告内），以证明：1.原告法人代表确认，因涉案工程项目建设征收原告苗木的品种、数量；2.经莲花县林业局调查设计队调查，莲花段高速公路规划征占的原告苗木基地苗木资源计林地总面积约100亩均为绿化、观赏苗木，苗木总量4931株，该苗木资产经评估其市场价值为433843元。第三组证据：1.补偿协议（2018.7.24）；2.资金往来结算票据，以证明：1.莲花县国土资源局与六市乡人民政府签订补偿协议，其中含原告苗木补偿款433843元在内的补偿费用合计3350958元；2.补偿费用合计3350958元一次性拨入六市乡人民政府。当事人所提交的上列证据，均经庭审质证，当事人质证及本院认证情况如下。（一）关于原告的证据，被告质证意见为：对证据1、2、3、4的真实性、关联性、合法性（以下简称“三性”）均无异议；对证据5的真实性存疑，并认为不能达到原告证明目的；对证据6的三性无异议，这份证据恰恰可以证明双方争议焦点就是对补偿单价产生分歧，对补偿标准有异议；对证据7的三性无异议；对证据8的评估结论不认可。本院经审查认为，原告证据1、2、3、4、5、6、7符合三性要求，具有相关的证明效力；对证据8本身的真实性予以认定，可证明六市乡政府就原告林木的价值进行了评估。（二）关于被告的证据，原告质证意见为：第一组证据，证据1即省发改委文件为复印件，对关联性有异议，认为与本案无关，无合法性证明，该文件为高速公路项目初步方向的函，并不是土地征收的批准文件，不能达到被告证明目的；证据2以前没有看到，仅有封面复印件，对三性不予认可；证据3与原告提供的一致，无异议；证据4原告未收到，系第一次看到，且是复印件，真实性有异议；证据5三性无异议；证据6三性无异议；证据7三性有异议。第二组证据，证据1三性无异议；证据2因与原告提供的资产评估报告不一致，不予认可，评估结果、委托人及评估公司与原告提交的报告均不一致；证据3附了原告苗木数量、大小，但表上没有原告签字认可，对这个资产调查报告有异议，不予认可。第三组证据，证据1与本案无关，补偿协议签订应该与原告签订，对三性不予认可；证据2与本案无关，因钱款不是拨给原告。本院经审查认为，被告第一组的证据1是涉及公路设计的问题，与本案无关；第一组的证据2符合三性要求，可证明被告为实施萍莲高速公路（莲花段）工程建设的征地工作制定了拆迁方案和补偿标准；第一组的证据3、4、5、6符合三性要求，可证明被告为萍莲高速公路（莲花段）建设启动了征地程序。第二组的证据1符合三性，可证明土地征收部门对原告苗木进行了清点；第二组的证据2本身的真实性予以认定，但因与原告提交的评估报告结论不一致，可否采信该报告结论不是本案要处理的问题；第二组的证据3本身的真实性予以认定，可证明莲花县林业局调查设计队组织人员对原告苗木资产情况进行了调查。第三组的两份证据与本案要审查的问题无关联。经审理查明：2017年10月15日原告与莲花县六市乡海潭村四组村民陈香莲签订《土地租用合同》，合同约定由原告租用陈香莲拥有承包经营权的林地60亩，用于种植花草、苗木、果树等，合同期限为30年。合同签订后，原告对林地进行了整理，并种植了红叶石楠、紫薇、罗汉松等苗木。2018年因萍莲高速公路项目建设，被告拟征收六市乡、海潭垦殖场等乡镇用地红线范围内土地和土地上房屋及青苗，被告于2018年4月4日发布《征收土地公告》，并于同日发布了《征迁补偿安置方案公告》，《征迁补偿安置方案公告》就青苗补偿事项载明：“幼林按征收土地修正系数四种地类的平均倍率即0.555×年产值进行补偿，即每亩1210元。特殊作物及成林按当前市场价进行调查确认评估或按赣府字〔2015〕81号通知规定进行补偿”。原告所租用陈香莲的部分林地在征收范围之内。该林地被征收后，陈香莲取得了林地补偿款。在土地征收中，莲花县林业局调查设计队受萍莲高速公路（莲花段）建设工程指挥部委托，于2018年6月15日组织人员对原告苗木资产进行了实地调查，并于同年6月18日出具了调查报告，报告载明苗木总量4931株（其中红叶石楠127株、紫薇2897株、罗汉松368株）。此后萍莲高速公路（莲花段）建设工程指挥部委托萍乡市国审资产评估事务所对所征林地的原告种植的苗木资产进行评估，该评估事务所于2018年6月22日出具“萍国审评报字〔2018〕第59号”资产评估报告，报告显示评估基准日为2018年6月18日，资产评估价值为433843元。经评估后被告未与原告订立补偿协议，也未向原告作出行政补偿决定，原告一直未获得苗木费等补偿。此后案涉被征土地因修建高速公路已被实际占用，苗木被损毁。2019年8月24日，原告向被告寄送《关于征收集体所有土地对地上附着物和青苗应予以补偿的函》，请求被告对原告补偿青苗费、土地附着物损失、山地整理费、搬迁费等（未提出具体数额），并请求被告在收到该函件后于7日内对原告作出补偿决定。被告收到原告书面请求后未作出答复或决定，未向原告支付补偿款。原告遂于2019年10月23日向本院提起行政诉讼。另查明，在原告提起本案诉讼前，原告与六市乡人民政府就补偿问题进行了协商，莲花县六市乡人民政府另行委托了江西中恒房地产土地评估咨询有限公司对原告被征收的林木资产价值进行评估，于2019年9月12日作出“赣中恒评报字（2019）第060号”资产评估报告，该份评估报告显示评估基准日为2018年11月26日，资产评估价值为90.22万元。但原告与六市乡人民政府就补偿问题协商未果。本院还查明，被告为完成征地拆迁工作，设立了临时性机构即萍莲高速公路（莲花段）建设工程指挥部，并于2018年3月27日制定下发《萍莲高速公路（莲花段）建设工程征地拆迁实施方案》，该方案载明：萍莲高速公路（莲花段）征地拆迁工作在萍莲高速公路建设指挥部的统一领导下，由萍莲高速公路（莲花段）建设工程指挥部组织实施。沿线各乡镇负责所管辖范围内的征地拆迁工作，并实行乡镇包干责任制。项目征地拆迁的实施单位为莲花县国土资源局和萍莲高速公路（莲花段）所经过的乡镇。该方案还载明：征地拆迁时间从2018年4月1日至2018年5月31日。本院认为，双方当事人争议的焦点为：一、原告起诉是否符合人民法院直接受理的条件；二、原告起诉是否超过法定期限；三、被告是否存在不履行行政补偿职责的事实，其是否应当作出补偿决定。关于焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，原告在被告所征收的土地上种植了苗木，被告的征收行为无疑会带来原告苗木资产之损失。原告因未得到补偿而向被告提出书面请求主张权益保护，在被告未作出答复或决定的情况下提起诉讼，依照上述规定属于行政诉讼受案范围。关于被告提出原告系对征地补偿标准有异议而起诉，因而不符合法院直接受理的条件，应由人民政府先行裁决的主张，本院经审查认为，原告在提起本案诉讼中，其并非对征收土地中补偿标准之类的特定区域的普适性事项提出异议，要求法院就补偿标准问题作出裁判，而是就其未得到补偿（包括苗木和构筑物的补偿）和答复而要求被告履职所起的诉讼，故被告提出的上述主张不成立，不能支持。关于焦点二。本院认为，本案系因征地拆迁而引发的履职之诉。只要行政机关依职权应履行的法定职责存在，行政机关就负有作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行的书面申请时，行政机关更应及时主动履行。本案被告的征地行为给原告带来了苗木损失，原告未获补偿，被告作为莲花县范围内土地征收的法定的组织实施主体，被告应履行补偿职责和义务，该职责和义务一直存在，故本案原告提起的履职之诉未超过法定期限。关于焦点三。《中华人民共和国土地管理法》（第二次修正）第四十六第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，案涉土地是由被告组织实施的，根据上述规定，被告不仅负有支付土地补偿费的职责和义务，还负有对地上附着物及青苗补偿的职责和义务。被告在组织实施土地征收过程中，虽然其设立的萍莲高速公路（莲花段）建设工程指挥部及其下级政府（六市乡人民政府）对原告的苗木补偿事项作了诸如委托评估鉴定、协商调解等工作，但与原告并未达成补偿协议，原告至今未获得分文补偿。同时，被告收到原告要求补偿的书面申请后，也未作出答复或决定，故被告并未尽到补偿职责和义务，原告要求被告履行补偿职责，应予支持。被告辩称现行法律法规并未规定在未达成补偿协议的情况下征收主体要作出补偿决定的意见，对此本院认为，征收人与被征收人或补偿对象未达成补偿协议，表明双方就补偿的范围、标的、数量及价款等存在一些争议，出现此类争议而达不成协议的情况在土地征收实践中亦常见。对土地征收的安置补偿在达不成协议的情形下应如何处理，现行法律法规虽然没有明确做出相关的程序规定，但从权利救济的角度而言，为了切实保障被征收土地上相关权利人的合法权益，根据“有征收必应补偿，先补偿后征收”的原则，征收主体应当作出补偿决定，使相关权利人知晓自身财产权益是否会得到征收主体的保护、得到多大程度的保护等，从而保障权利人能够及时寻求救济，这是土地征收行政机关依法行政的应有之义。特别是在本案原告已提出书面请求的情况下，被告更应当及时做出答复或决定，若允许征收主体不做出答复或决定，则权利人合法权益的实现会变得遥遥无期甚至落空。故被告的上述辩称意见不成立，在双方不能达成补偿协议的情况下被告应当对原告作出补偿决定。综上所述，本案被告存在怠于履行行政补偿职责的事实，其应当履行自身职责和义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告莲花县人民政府在本判决生效后两个月内对原告莲花县绍萍农业专业合作社所申请的补偿事项作出补偿决定。案件受理费50元，由被告莲花县人民政府负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年十二月二日书记员  刘诗怡