安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖08行终143号 上诉人（一审原告）吴礼芝，女，1962年6月19日出生，汉族，住安徽省安庆市宜秀区。 委托代理人丁开生，男，1960年11月8日出生，汉族，住安徽省安庆市枞阳县，系吴礼芝丈夫。 被上诉人（一审被告）安庆市公安局菱北分局，住所地安徽省安庆市雷池路18号，统一社会信用代码11340800744895572J。 法定代表人张青，该局局长。 出庭负责人胡庆，该局党委委员、纪委书记。 委托代理人张启松，该局法制科副科长。 被上诉人（一审被告）安庆市公安局，住所地安徽省安庆市振风大道110号，统一社会信用代码11340800003110803D。 法定代表人黄杰，该局局长。 委托代理人章萌，该局法制支队副支队长。 委托代理人孙孟雄，该局法制支队工作人员。 上诉人吴礼芝因诉安庆市公安局菱北分局（以下简称菱北公安分局）治安行政处罚及安庆市公安局行政复议一案，不服安庆市宜秀区人民法院（2019）皖0811行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案，上诉人吴礼芝及其委托代理人丁开生，被上诉人菱北公安分局的出庭负责人胡庆及委托代理人张启松，被上诉人安庆市公安局的委托代理人章萌、孙孟雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 吴礼芝一审起诉称，1、原告并没有扰乱公共场所秩序，其前往北京信访行为已经被当地公安机关处理，当地公安机关已经认定原告并未违法治安管理处罚法。根据《信访条例》第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原告的行为已经当地公安机关处理，因其并没有扰乱公共场所秩序，已经认定了原告并未违法治安处罚法的相关规定，否则应对原告进行行政处罚，但当地公安机关仅对原告予以书面训诫处理。而被告却仍以同样的事实和理由对原告予以行政处罚，显然其行为存在不当之处，其对原告进行行政处罚无事实和法律依据。2、被告无权对原告作出行政处罚。即使本案原告存在违法治安管理法的行为，但根据《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，公安机关负责对本行政区域的治安违法行为有管辖权，而原告的行为在北京，故被告对原告的行为无管辖权。再退一步讲，因原告所举报反映的系被告下属单位同安路派出所的不作为，二者存在特定的关系，如果由被告对原告的行为进行处罚，显然很难保证原告得到公平公正的处理，因此，无论是否应对原告进行行政处罚，都不应由被告管辖。3、被告行政处罚决定书送达程序存在违法之处。在本案中，被告于2019年3月8日作出该行政处罚，但该行政处罚决定未送达原告，程序存在违法。即使如该行政处罚载明的原因系原告拒绝签收，但根据法律规定，在原告拒绝签收的情况下，公安机关应邀请街道、村委会或者邻居见证签字确认，而不能仅凭被告的工作人员签字就认定该处罚决定书已经送达给原告。综上，请求确认菱北公安分局作出的安菱公（治）行罚决字〔2019〕49号行政处罚决定违法并予以撤销。 一审法院经审理查明，2019年2月6、9日，原告吴礼芝两次到北京市天安门地区信访，2月7日、10日，吴礼芝两次到北京市中南海周边信访，控告菱北公安分局同安路派出所所长王某涉嫌包庇、勾结套路贷黑恶势力充当“保护伞”。北京市公安局天安门地区分局治安大队、北京市公安局西城分局府右街派出所告知原告：天安门地区、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题，并分别对其作出四次书面训诫。3月7日，被告菱北公安分局民警同菱北办事处工作人员在北京市××西四地铁站发现进京上访人员即原告吴礼芝，将其劝回，原告随后跟随接访的工作人员返回安庆并被带至被告菱北公安分局。 2019年3月8日，被告菱北公安分局以原告吴礼芝扰乱公共场所秩序依法对其作出行政拘留十日的处罚（安菱公（治）行罚决字〔2019〕49号行政处罚决定书）。原告因不服该处罚决定，向被告安庆市公安局提出行政复议，安庆市公安局于2019年6月3日作出维持被告菱北公安分局行政处罚的复议决定（安公复决字〔2019〕12号行政复议决定书）。因原告不服该行政复议决定，遂诉至本院。 一审法院认为，本案争议的焦点是：原告吴礼芝有无扰乱公共场所秩序的行为？被告菱北公安分局有无在北京市公安机关已给予原告训诫的情况下再对原告予以行政处罚的职权？被告菱北公安分局有无管辖权？被告菱北公安分局行政处罚决定书送达是否合法？ 北京天安门、中南海及其周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员上访，也不允许信访人员滞留或聚集，原告吴礼芝携带上访材料越级进京到天安门、中南海及其周边重点敏感地区非法上访，该行为已被北京市公安机关多次予以训诫，证明原告非法上访的行为是客观存在的。北京市公安机关对原告进行训诫，只是一种现场处置行为，不是行政处罚，并未对其违法行为进行处理，也没有认定原告没有违反治安管理的行为，故被告菱北公安分局以原告行为扰乱公共秩序，对其作出行政拘留十日的处罚决定，合乎法律规定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”原告吴礼芝的户籍地和居住地均为被告菱北公安分局辖区回祥路东村7栋104室，且原告的信访涉及案件发生在该局辖区，故该局对本案依法享有管辖权，并且管辖更为适宜。被告菱北公安分局对原告吴礼芝行政处罚决定书采取的是直接送达的方式，吴礼芝虽拒绝签字捺印，但民警依法宣读了法律文书内容并对文书送达情况进行注明，两名办案民警签字确认，且公安机关采取的是全程录音录像的方法，故该行政处罚决定书送达合法。 综上，被告菱北公安分局对原告吴礼芝的行政处罚决定，事实清楚，证据确实，程序合法，适用法律正确；被告安庆市公安局行政复议决定，程序合法，均应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吴礼芝的诉讼请求。 吴礼芝上诉称，上诉人在北京上访期间，只是在天安门广场及××周边街道正常行走、游览，并无任何扰乱公共场所秩序的行为，菱北公安分局对上诉人进行处罚证据不足。北京警方对上诉人进行训诫而未处罚，也恰恰证明上诉人在北京期间没有违法行为，而安庆警方却将训诫书作为对上诉人进行拘留的证据，明显是颠倒黑白。即便训诫属于行政处罚，则安庆警方以同一事由对上诉人进行再次处罚不符合法律规定。同时，本案案发地在北京，菱北公安分局对上诉人进行处罚，也违反公安部关于案件管辖的有关规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销安菱公（治）行罚决字〔2019〕49号行政处罚决定及安公复决字〔2019〕12号行政复议决定，一、二审案件受理费由被上诉人承担。 菱北公安分局辩称，1、北京公安机关对上诉人进行训诫，只是一种现场处置措施，并未对其违法行为进行处理，也没有认定上诉人没有违反治安管理的行为，更不能以北京公安机关的先期现场处置行为，而推定上诉人没有违法行为。上诉人的行为是否违法，应根据其实施行为的性质、后果，以事实为依据，以法律为准绳，依法予以认定。本案中，上诉人在多次受到北京公安机关训诫、教育的情况下，屡教不改，连续四次到天安门、中南海等国家机关办公场所周围信访，严重扰乱了上述场所的公共秩序。2、《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，吴礼芝的户籍地和居住地均在我辖区，菱北公安分局作为违法行为人户籍地和居住地公安机关，依法有权管辖，且上诉人的信访涉及案件发生在该局辖区，该局对本案的管辖更有利于案件处理，管辖更为适宜。3、关于行政处罚程序问题，2019年3月8日,该局对上诉人吴礼芝进行了询问；收集了劝访工作人员胡庆、吴超、朱安生书写的事情经过，接受了北京公安机关移交的四份《训诫书》；2019年3月8日18时31分，该局对上诉人吴礼芝进行了处罚事先告知；2019年3月8日18时42分，该局对上诉人吴礼芝作出安菱公（治）行罚决字〔2019〕49号《行政处罚决定书》；同日，该局将违法行为人投送安庆市拘留所执行拘留，拘留时电话通知了被拘留人家属丁开生。上述处罚程序符合法律规定。综上所述，菱北公安分局对上诉人吴礼芝作出的行政处罚决定，主体适格，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当，请人民法院依法予以维持。 安庆市公安局辩称，该局作出的复议决定程序合法。2019年4月29日，吴礼芝向该局申请行政复议，请求撤销安菱公（治）行罚决字〔2019〕49号行政处罚决定。该局依法受理了该申请，通知被申请人菱北公安分局提出书面答复，提交作出行政处罚决定的证据、依据及其他有关材料，对被申请人作出的具体行政行为进行了细致全面审查。经审理，该局认为：吴礼芝的行为构成扰乱公共场所秩序，公安机关根据调查事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定予以处罚，案件事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，处罚适当。2019年6月3日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，该局作出安公复决字〔2019〕12号复议决定：维持安菱公（治）行罚决字〔2019〕40号行政处罚决定。同年6月5日，该局以邮寄送达方式向申请人送达行政复议决定书。综上，本案中，菱北公安分局作出的行政处罚决定合法，安庆市公安局作出的复议决定内容正确、程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 吴礼芝向一审法院提举的证据材料: 1、吴礼芝身份证复印件一份，证明原告的诉讼主体资格； 2、行政处罚决定书、行政复议决定书各一份，证明两被告对我的行政处罚决定及行政复议决定错误。 菱北公安分局向一审法院提举的证据材料： 1、行政处罚决定书（安菱公（治）行罚决字〔2019〕49号行政处罚决定书），证明公安机关依法对吴礼芝作出了行政处罚； 2、接受证据清单，证明四份关于对吴礼芝训诫书的来源； 3、行政复议决定书，证明安庆市公安局对菱北公安分局的行政处罚予以维持； 4、行政复议答辩状，证明原告向安庆市公安局提出复议，菱北公安分局依法向市公安局提交复议答辩； 5、吴礼芝扰乱其他公共场所案调查报告，证明菱北公安分局对吴礼芝案件全面调查的综合意见； 6、受案登记表，证明公安机关依法对吴礼芝扰乱其他公共场所案进行依法受理； 7、行政案件权利义务告知书，证明公安机关依法告知吴礼芝诉权； 8、询问笔录，证明吴礼芝的基本情况及询问情况，吴礼芝在询问过程中拒绝回答任何问题，拒绝签字； 9、接访人员书写的事情经过，证明接访人员到北京劝回吴礼芝，并接受北京警方移交的四份训诫书； 10、训诫书（四份），证明吴礼芝在天安门、中南海等地进行了实质性的信访活动，反映问题，并受到北京警方的训诫； 11、吴礼芝的户籍，证明吴礼芝的身份情况、户籍地及住所地； 12、违法犯罪记录查询证明，证明吴礼芝于2018年10月24日，曾因到北京中南海周边信访，被公安机关行政处罚； 13、吸毒检测情况，证明吴礼芝没有吸毒； 14、行政处罚告知笔录，证明公安机关对吴礼芝履行了处罚事先告知程序； 15、拘留执行回执，证明公安机关将吴礼芝送达拘留所执行拘留，并通知了家属； 16、公安行政处罚审批表，证明公安机关对吴礼芝行政处罚的内部审批程序； 17、公安机关对吴礼芝的询问光盘，证明公安机关询问、告知、处罚程序合法； 18、规范性文件六份，证明公安机关认定吴礼芝违法行为的法律依据，实施行政处罚的程序依据。 安庆市公安局向一审法院提举的证据材料： 1、2019年4月29日原告吴礼芝行政复议申请书，证明该局收到吴礼芝行政复议申请； 2、安庆市公安局行政复议提交答复通知书，证明行政复议机关（安庆市公安局）、被申请人（菱北公安分局）相关行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定； 3、行政复议（决定）审批表、安庆市公安局行政复议决定书〔安公复字〔2019〕12号〕，证明安庆市公安局依法作出行政复议决定； 4、邮寄凭证，证明行政复议决定书送达申请人吴礼芝。 上述证据均已随卷移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是菱北公安分局作出的安菱公（治）行罚决字〔2019〕49号行政处罚决定及安庆市公安局作出的安公复决字〔2019〕12号行政复议决定是否合法。 根据《信访条例》第十八条的规定，信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京天安门、中南海周边地区并非指定信访场所，不允许信访人员非正常上访和滞留。本案中，吴礼芝以信访为目的到北京天安门、中南海周边地区非正常上访，并先后四次被当地公安机关训诫，其行为已经扰乱了公共场所秩序。据此，菱北公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对其处以行政拘留十日的处罚，并无不当。 根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，吴礼芝的居住地为菱北公安分局辖区，其信访所涉案件也发生在该局辖区，故菱北公安分局对本案依法享有管辖权，并且管辖更为适宜。 根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条的规定，治安管理处罚种类并不包括训诫，同时其他法律、行政法规也未规定训诫属于行政处罚，故菱北公安分局对吴礼芝作出的行政处罚并不违反“一事不再罚”原则。 经审查，安庆市公安局在受理吴礼芝的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定并予以送达，行政复议程序符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。吴礼芝的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴礼芝负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐珂可 审判员  张建平 审判员  刘 鑫 二〇一九年十二月三十日 法官助理汪雨情 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ......