山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁01行终1080号 上诉人（一审原告）赵继河，男，汉族，1950年9月17日出生，济南沃德汽车零部件有限公司退休职工，身份证住址济南市市中区乐山小区南区10号楼3单元702号，现住济南市天桥区师范路48号静安新苑3单元1002室。 委托代理人孙成凤（原告之妻），女，汉族，1953年12月24日出生，身份证住址济南市市中区乐山小区南区10号楼3单元702号，现住济南市天桥区师范路48号静安新苑3单元1002室。 被上诉人（一审被告）济南市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地济南市历下区龙鼎大道1号。 法定代表人刘科，主任。 委托代理人刘建军，济南市人民政府国有资产监督管理委员会工作人员。 委托代理人蔡世超，国浩律师（济南）事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人王宣东，济南市司法局工作人员。 委托代理人张广鑫，济南市司法局工作人员。 上诉人赵继河不服济南市历下区人民法院（2019）鲁0102行初286号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，向各方送达了“二审行政案件诉讼要素表”，并于2019年12月17日组织法庭调查。本案现已审理终结。 一审法院查明，2018年11月2日，原告徐保刚及案外人赵继河共同向被告市国资委提交《发放就业安置保障金（或经济补偿金）申请书》，载明：“2005年5月28日济南市国资委与北京弘毅创业投资中心及北京弘毅投资顾问公司签订的三方协议第三章第七条7.2.1关于新公司安置全部职工费用分担问题，国资委批准用于职工的就业安置保障金或经济补偿金4484.35万元。本应上述款项在国资委监督下发放给职工，但是国资委将上述款项交付新公司后，沃德公司一直没有发放给职工，因此申请国资委按照有关文件将上述款项监督济南沃德汽车零部件公司将就业安置保障金(经济补偿金)发给申请人为盼!” 2019年2月12日，被告市国资委作出《关于沃德公司退休职工徐保刚等要求发放就业安置保障金的情况说明》，主要内容为：“根据济南市人民政府济政复决(2018)417号行政复议决定书，对于你们于2018年11月2日提交的《发放就业安置保障金（或经济补偿金）申请书，我委现说明如下：根据2004年12月2日济南市第43次市长办公会议研究通过的《关于企业市属国有产权改革若干问题的意见（试行）》规定，改制企业就业安置金预留给改制企业，由改制后企业使用。” 2019年3月27日，原告赵继河及案外人徐保刚不服被告市国资委作出的《关于沃德公司退休职工徐保刚等要求发放就业安置保障金的情况说明》向被告市政府提起行政复议。2019年5月21日，被告市政府作出济政复决字[2019]187号《行政复议决定书》，决定维持被告市国资委2019年2月12日作出《关于沃德公司退休职工徐保刚等要求发放就业安置保障金的情况说明》的行政行为。 一审法院认为，《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条第一款规定：“……国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”第七条规定：“各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”第十二条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构，设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。”第十三条规定：“国有资产监督管理机构的主要职责是：(一)依照《中华人民共和国公司法》等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益；(二)指导推进国有及国有控股企业的改革和重组；(三)依照规定向所出资企业派出监事会；(四)依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩；(五)通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管；(六)履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。国务院国有资产监督管理机构除前款规定职责外，可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度。”第十四条规定：“国有资产监督管理机构的主要义务是：(一)推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济布局和结构的调整；(二)保持和提高关系国民经济命脉和国家安全领域国有经济的控制力和竞争力，提高国有经济的整体素质；(三)探索有效的企业国有资产经营体制和方式，加强企业国有资产监督管理工作，促进企业国有资产保值增值，防止企业国有资产流失；(四)指导和促进国有及国有控股企业建立现代企业制度，完善法人治理结构，推进管理现代化；(五)尊重、维护国有及国有控股企业经营自主权，依法维护企业合法权益，促进企业依法经营管理，增强企业竞争力；(六)指导和协调解决国有及国有控股企业改革与发展中的困难和问题。” 依照上述规定，国有资产监督管理机构是行政法规授权，代表国家履行出资人职责的行政主体，不行使政府的社会公共管理职能。原告赵继河要求被告市国资委按有关文件监督所在企业向其发放就业安置保障金，明显不属于被告市国资委的职责。故被告市国资委基于原告申请所作答复对原告的合法权益并不产生实际影响，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”之规定，原告对被告市国资委的起诉应当裁定驳回。鉴于原告对被告市国资委的起诉应当驳回，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”之规定，原告针对被告市政府的起诉亦应一并予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项、第（十）项，第三款之规定，裁定驳回原告赵继河的起诉。 赵继河不服一审判决上诉至本院，事实和理由体现在其上诉状和二审行政案件诉讼要素表当中。一、一审裁定遗漏诉讼请求，属程序违法。一审未对济南市第43次市长办公会议研究通过的《关于企业市属产权改革若干问题的意见（试行）》进行审查，属遗漏诉讼请求。二、一审裁定适用法律错误，上诉人的请求属于行政诉讼的受案范围，应当立案审理。上诉人作为汽配公司退休职工，提前被公司辞退，并没有得到补偿，事关个人根本权益，作为诉讼主体并无不当。被上诉人市国资委作为济南市人民政府改制企业资产管理主体，作为被诉主体并无不当。市国资委没有起到监督管理属于行政不作为。请求：1、撤销一审裁定，发回重审或依法改判；2、诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人市国资委的答辩意见同一审。 被上诉人市政府二审未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实同一审法院。 本院另查明，上诉人赵继河原系济南汽车配件厂职工，2005年左右，成为改制后济南沃德汽车零部件有限公司的职工。根据甲方市国资委、乙方北京弘毅创业投资中心、丙方北京弘毅投资顾问有限公司三方签订的《济南汽车配件厂产权转让协议》第三章7.2.1[关于新公司承接安置全部职工有关费用承担的问题]的约定，“甲方根据《关于市属企业国有产权改革若干问题的意见》（试行）确定的费用负担原则，为减轻重组后企业负担，产权转让价格中可以适当预留部分职工就业安置保障金。……经协商，甲方同意从济南汽配厂产权转让价格中预留4484.35万元的职工就业安置保障金。”其中，《关于市属企业国有产权改革若干问题的意见》（试行）系2004年12月2日第43次市长办公会议研究通过。《关于市属企业国有产权改革若干问题的意见》（试行）第九条规定：“……为减轻改制后企业人员负担，可从本企业国有产权转让收益中预留部分职工就业安置保障金，职工就业安置保障金留改制后企业使用，具体预留数额根据企业人员机构实际情况与受让方协商确定，预留数额以国有产权转让协议为限。企业职工安置方案由产权持有单位报市国资委审核确定，并提交企业职代会讨论通过后生效。”另查明，根据《济南汽车配件厂产权转让协议》第五条第二款，职工安置方案已于2005年4月9日提交济南汽配厂职工代表大会审议通过。 本案的形成过程：2018年11月2日，上诉人赵继河及案外人徐保刚共同向被上诉人市国资委提交《发放就业安置保障金（或经济补偿金）申请书》，申请市国资委按照有关文件监督济南沃德汽车零部件公司发放就业安置保障金。同年11月16日，市国资委作出《关于沃德公司退休职工徐宝刚等要求发放就业安置保障金的情况说明》称，“根据济政发（2006）5号文件规定，改制企业就业安置保障金预留给改制后企业，由改制后企业使用，不兑现到个人。”同年12月14日，申请人提起行政复议。市政府作出济政复决字〔2018〕417复议决定，认为市国资委引用济政发（2006）5号文件错误，责令市国资委重新作出行政行为。2019年2月12日，被上诉人市国资委重新作出《关于沃德公司退休职工徐保刚等要求发放就业安置保障金的情况说明》，主要内容为：“根据济南市人民政府济政复决〔2018〕417号行政复议决定书，对于你们于2018年11月2日提交的《发放就业安置保障金（或经济补偿金）申请书，我委现说明如下：根据2004年12月2日济南市第43次市长办公会议研究通过的《关于企业市属国有产权改革若干问题的意见（试行）》规定，改制企业就业安置金预留给改制企业，由改制后企业使用。”赵继河不服该答复，向市政府申请行政复议。市政府于2019年5月21日作出济政复决字〔2018〕187号复议决定，予以维持。赵继河遂向一审法院提起诉讼。请求：1、对2004年12月2日济南市第43次市长办公会议研究通过的《关于企业市属国有产权改革若干问题的意见（试行）》的合法性进行审查；2、撤销济政复决字〔2018〕187号复议决定；3、判令市国资委重新作出决定。因不服一审裁定，上诉至本院，形成本案。 本院认为，本案系因上诉人赵继河申请被上诉人市国资委履行监督济南沃德汽车零部件公司发放就业安置保障金法定职责而形成的诉讼，案件审理应当围绕被上诉人市国资委是否具有该项法定职责或义务进行。关于国有资产监督管理机构的职责和义务，在一审裁定“本院认为部分”已经进行了详细阐述，本院不复赘述。国有资产监督管理机构依照行政法规授权，代表国家履行出资人职责，不行使社会公共管理职能。上诉人赵继河要求被上诉人市国资委监督其所在企业向其发放就业安置保障金，明显不属于被上诉人市国资委的法定职责。 《最高人民法院关于的解释》九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案中，由于上诉人赵继河的申请事项不属于被上诉人市国资委法定的职责和义务，一审裁定驳回起诉符合法律规定。根据《最高人民法院关于的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”的规定，一审法院一并驳回对被上诉人市政府的起诉，并无不当。由于本案系不履行法定职责之诉，一审属于程序性驳回上诉人的起诉，无需对规范性文件一并予以审查，故不存在一审遗漏诉讼请求的问题。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张振明 审判员  张启胜 审判员  曹 磊 二〇一九年十二月二十日 书记员  高 岚