甘肃省平凉市中级人民法院行政裁定书（2019）甘08行终40号上诉人（原审原告）董某，甘肃省静宁县人，住静宁县。被上诉人（原审被告）静宁县自然资源局。法定代表人李某。出庭应诉负责人李小军，该局副局长。委托代理人王某，该局工作人员。代理权限为特别代理。委托代理人马某，甘肃陇正律师事务所律师。代理权限为一般代理。上诉人董某因诉被上诉人静宁县自然资源局土地管理行政补偿一案，已由庄浪县人民法院于2019年7月23日作出（2019）甘0825行初26号行政裁定，董某不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷，现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。现原告董某起诉的主要理由是认为静宁县人民政府批准的征地补偿安置方案的补偿标准过低，按该标准对自己确定补偿，补偿的太少、不合理，侵犯其合法权益为由直接提起行政诉讼，请求撤销原静宁县国土资源局作出的《征地安置补偿通知书》及《董某征地安置补偿方案》，违反了上述规定，据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第一项的规定，裁定驳回董某的起诉。上诉人董某上诉称，一、一审法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定作出裁定，是对法律及司法解释的错误解读。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的补偿标准是针对所有人作出的，并且是针对征收土地，并非是针对征收房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”的规定，明确征地补偿安置方案是针对所有被征地的农村集体经济组织和农民听取意见。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条针对的是“土地的补偿”，并非是“地上房屋的补偿”。一审判决认为董某是对静宁县人民政府批准的征地补偿安置方案的补偿标准认为过低才提起的诉讼，事实上静宁县人民政府从未公告过，因而董某从未看到过征地补偿安置方案。原静宁县国土资源局针对董某作出的名为补偿通知及补偿安置方案，实为补偿决定，直接影响到了董某的实体权利，董某针对补偿决定提起的诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条之规定，属于人民法院受案范围。二、根据原国土资源部国土资发〔2004〕237号《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的相关规定，静宁县自然资源局于2019年才启动征收董某的房屋，原静宁县国土资源局作出的办理征地安置补偿通知及征地补偿安置方案引用的甘政国土发〔2014〕218号、甘政国土发〔2015〕694号、甘政国土发〔2015〕695号、静政发〔2016〕65号批复文件已经失效，且举证当中提交的批复和作出决定所依据的批复相互矛盾。三、静宁县人民政府批准的安置补偿方案标准从未公告过，征收程序违法。原静宁县国土资源局以此为据向董某作出的安置补偿方案存在严重违法。四、原静宁县国土资源局向董某作出的安置补偿方案关于补偿面积认定错误。五、原静宁县国土资源局作出的安置补偿太低，与周边的房价相差甚远；货币补偿的标准使董某无法买到房子；未经董某协商选择评估机构，没有对房屋作出过正式的评估报告；虽然有产权调换可供选择，但安置房建设的位置及时间不能确定，无法保障及时安置。综上，一审法院裁定错误，原静宁县国土资源局作出的办理征地安置补偿通知及征地安置补偿方案严重违法。请求撤销一审裁定及董某征地安置补偿方案。被上诉人静宁县自然资源局答辩称，一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先申请协调，协调不成的可申请行政复议，对复议仍不服的才可提起行政诉讼。董某主要是认为补偿标准过低，补偿的太少、不合理为由直接提起诉讼，请求撤销征地安置补偿通知及安置补偿方案，一审法院的裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、2014年6月24日，经甘肃省人民政府作出甘政国土发〔2014〕218号批复同意，静宁县人民政府于2015年8月14日发布静政发〔2015〕37号《关于县城棚户区改造工程南关一期片区土地及房屋征收决定的公告》，此后原静宁县国土资源局制定了征地补偿安置方案并在土地征收范围内征求意见，并根据征求意见情况报静宁县人民政府进行批准，开展实施具体征收工作。董某位于××县的房屋被纳入征收的土地范围，在征收补偿方案规定的签约期限内，原静宁县国土资源局及棚户区改造管理中心工作人员多次与董某协商补偿签约事宜，在多次协商未果的情况下，按照批准的安置补偿标准作出安置补偿通知书和安置补偿方案，主动对董某的土地及地上附着物补偿情况、房屋安置方式等情况进行书面告知，事实清楚，程序正当，内容合法。三、根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项的规定，办理征地安置补偿通知及征地安置补偿方案系作出责令交出土地决定之前的过程性行为，不具有可诉性；且根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，董某的起诉不属于人民法院行政案件受案范围；静宁县人民政府依法公告后，持续性开展征收工作，且已完成大部分工作，不存在两年内未实施征地安置补偿方案的情形；征地报批前已向相应的村集体经济组织和农户对拟征地补偿标准和安置途径等进行了告知，征收时在片区张贴了公告，大部分住户签约且拆除了房屋，董某以未对自己进行公告、征地程序违法为由提起上诉无事实及法律依据；根据董某提供的土地权属证书对其房屋及附属设施进行核查登记，制作补偿清单，完全按照公告确定的补偿标准对其他附属设施费、临时安置费、搬家补助费等进行计算，不存在认定事实错误；按照公告时的价值对土地及地上附着物一并在征收时进行补偿，告知货币补偿与产权置换选择权，保障了董某的合法权益，不存在补偿不合理问题。综上，庄浪县人民法院(2019)甘0825行初26号行政裁定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实及法律根据，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款对征地补偿、安置方案报经市、县人民政府批准后产生的补偿标准争议明确规定了由协调到裁决再到诉讼的救济途径。但是，在征地补偿标准实施过程中，集体经济组织和农民对行政机关未依照征地补偿安置方案确定的补偿安置标准作出的具体安置补偿行为不服发生争议的，应当如何处理，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例均未作出明确规定。《征收土地公告办法》第十条第一款规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”2004年10月21日国务院国发〔2004〕28号《关于深化改革严格土地管理的决定》也规定：“要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。”根据上述部委规章和国务院决定精神，土地管理部门在实施征地安置补偿过程中，对被征地农村集体经济组织或者农民作出的安置补偿行为，被征地农村集体经济组织或者农民不服发生争议的，应当先向上一级人民政府申请裁决。也就是说，原国土资源部的规章和国务院行政法规性文件确定了一个行政裁决程序。可见，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对土地补偿安置方案确定的补偿安置标准有争议，属于土地补偿安置争议范畴；根据《征收土地公告办法》第十五条规定，对土地管理部门依照土地补偿安置方案确定的补偿安置行为发生的争议，也属于土地补偿安置争议。对此类争议设置一个先行裁决程序，将征地补偿安置标准争议交由上级行政机关先行裁决，上级行政机关可以利用其对下级机关具有的层级监督职权，不仅审查征地补偿安置标准的合法性问题，同时审查其合理性问题；不仅可以指出下级机关补偿安置标准存在的问题，同时可以直接裁决变更不合理不合法的补偿安置标准，一次性彻底解决争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。……人民法院审理行政案件，参照规章。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》系行政法规，第二十五条第三款规定对于补偿安置标准异议，应当先行行政裁决，人民法院应当依照该规定审查受理行政案件。依照征地补偿安置方案作出的安置补偿行为与安置补偿标准争议紧密联系，是落实补偿安置方案中确定的补偿安置标准的行政行为。《征收土地公告办法》第十五条将该类争议亦设置为先行行政裁决案件，有助于行政争议的实质性解决，有助于对被征地农民合法权益的保护，不与上位法相抵触，为国务院国发〔2004〕28号《关于深化改革严格土地管理的决定》所充分肯定。至于国务院法制办公室作出国发〔2011〕35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》所规定的内容，是为解决裁决程序的具体运行问题，即自该通知下发之后，被征地集体经济组织和农民对征地补偿安置方案不服要求裁决的，不再向批准征地的省级人民政府或者国务院申请裁决，而是按照行政复议程序向批准征地补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府提出申请，不影响法律对裁决程序相对于诉讼程序的前置性要求，人民法院应当予以尊重。本案中，上诉人董某的起诉请求是：请求依法撤销原静宁县国土资源局作出的《办理征地安置补偿通知书》及《董某征地安置补偿方案》，其中主要理由是“被告作出的安置补偿标准太低，与周边的房价相差甚远，货币补偿的标准使原告无法买到房子”；上诉状中，董某除继续强调该项意见外还进一步明确：其是对名为“补偿通知书、补偿方案”，实为“补偿决定”不服才提起的诉讼。既是对原静宁县国土资源局作出征地安置补偿方案所依据的补偿标准不服，也是对原静宁县国土资源局对董某作出的补偿安置行为不服。为此，一审法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”之规定，裁定驳回起诉，理解并适用该部分法律并无不当。在董某未经前置的裁决（复议）程序处理，其起诉不符合法定条件的情况下，人民法院不得违反法定程序而进一步对包括征地依据、认定面积、补偿项目、价值评估等被诉行政行为的实体问题进行合法性审查。董某所提上诉理由均不符合法律规定，本院不予采纳。综上，一审法院认定董某的起诉属于未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议（裁决）而直接提起诉讼的情形，认定事实清楚。但该情形并非《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款关于行政诉讼受案范围所排除的情形。对此，已经立案的，应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第五项的规定驳回起诉，一审法院却适用该解释第六十九条第一款第一项，适用法律错误。本院应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第五项的规定，裁定如下：一、撤销庄浪县人民法院（2019）甘0825行初26号行政裁定；二、驳回董某的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长 马建国审 判 员 王晓良审 判 员 岳学敏 二〇一九年十二月二十五日法官助理 惠小娟书 记 员 刘鸿珍