河南省登封市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0185行初97号原告：刘广泉,男，1963年5月12日生，汉族，住河南省登封市。委托诉讼代理人：万勇升，北京创为律师事务所律师。被告：登封市林业局，住所地：河南省登封市中岳街道办事处少林大道东段，统一社会信用代码：114101850053032890。法定代表人：段世民，该局局长。委托诉讼代理人：阴新甫，该局工作人员。委托诉讼代理人：景建和，河南国计律师事务所律师。被告：登封市人民政府，住所地：河南省登封市少林大道18号，统一社会信用代码：114101850053034497。法定代表人：杨金军，该市市长。委托诉讼代理人：程雅南，登封市司法局工作人员。委托诉讼代理人：李丙乾，河南群达律师事务所律师。原告刘广泉诉被告登封市林业局、登封市人民政府林业行政处罚及行政复议纠纷一案，本院于2019年12月2日立案后，依法适用普通程序，于2019年12月20日公开开庭进行了审理。原告刘广泉及其委托诉讼代理人万勇升，被告登封市林业局委托诉讼代理人阴新甫、景建和，被告登封市人民政府委托诉讼代理人程雅南、李丙乾到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告刘广泉向本院提出诉讼请求：1.请求依法撤销被告登封市林业局作出的《登封市林业局林业行政处罚决定书》（登林罚书字〔2019〕0046号）；2.请求依法撤销被告登封市人民政府作出的登政（行复决）〔2019〕45号行政复议决定书；3.被告承担本案诉讼费用。事实与理由：其在登封市少林街道武术馆北拥有合法宅基地和土地承包经营权。2019年9月16日，登封市林业局以刘广泉未办理林地使用手续，在登封市少林街道办事处塔沟村李家门南侧建房为由，认定刘广泉占用林地面积3369平方米（其中1014.5平方米毁坏程度为严重，2354.5平方米没有被破坏），对刘广泉作出登林罚书字〔2019〕第0046号行政处罚决定，刘广泉不服该处罚决定，于2019年10月14日向登封市人民政府申请行政复议，登封市人民政府于2019年11月18日作出登政（行复决）〔2019〕45号行政复议决定，维持登封市林业局作出的登林罚书字〔2019〕第0046号行政处罚决定书。刘广泉自1993年、1994年取得登封市土地管理局下发的宅基地用地许可（计0.9亩）并建房，2004年改建为砖混结构房屋约3500平方米。其在1998年、2017年取得农村土地承包经营权证，承包土地15.77亩，该承包地属于荒地、水沟、废石坑等非耕地，并非林地。登封市林业局作出的行政处罚决定对有关土地性质相关事实认定错误，且未严格依据《行政处罚法》相关程序作出行政行为，对案件事实并未切实调查核实、作出行政处罚的相关前置法律程序缺失、相关法律文书的送达方式不合法。被告登封市林业局辩称：一、登封市林业局认定原告刘广泉非法占用林地建房的事实清楚、证据确实充分。2018年4月25日，登封市林业局工作人员在日常巡查过程中发现少林寺景区武术馆东北有占用林地违法建设情况，决定立案，并委托登封市森林公安局调查处理本案。登封市森林公安局的民警对现场进行了勘验、拍照，并调取、收集了相关违法占用林地建房的证据，委托林业工程师对违法现场进行了鉴定，认定刘广泉占用林地面积3369平方米建房（毁坏1014.5平方米）的违法事实。二、登封市林业局对刘广泉作出的行政处罚程序合法。登封市林业局在作出行政处罚决定前，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，向刘广泉告知行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的申辩、陈述以及要求听证的权利，充分听取了其辩解理由和意见。对刘广泉提出的事实理由进行了复核，还根据其申请组织了听证。调查终结后，登封市森林公安局的负责人对调查结果进行审查且集体讨论后，依据案件的事实情况作出了行政处罚决定。三、登封市林业局作出的处罚适用法律正确，处罚裁量结果适当。刘广泉未经许可私自占地建房，其行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款“用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请”的规定。登封市林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，对刘广泉作出限期恢复原状，并处罚款20290元的行政处罚，无任何不当。综上，应依法驳回原告的诉讼请求。被告登封市人民政府辩称：一、登封市人民政府作出的登政（行复决）〔2019〕45号行政复议决定，程序合法，适用法律正确。2019年10月14日，刘广泉不服登封市林业局作出的登林罚书字〔2019〕第0046号行政处罚决定，提出复议。登封市人民政府于2019年10月18日决定受理并向各方送达了复议文书，通知各方当事人提供相应的复议材料。登封市林业局在法定期间提交了书面答复和作出行政行为的证据。登封市人民政府依法进行了审查，查明的事实与该局行政处罚查明的事实一致，于2019年11月18日作出了登政（行复决）〔2019〕45号行政复议决定书，并依法送达各方当事人。二、登封市林业局作出的登林罚书字〔2019〕第0046号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，裁量适当，登封市人民政府予以维持，符合法律规定。1.登封市林业局履行了立案、鉴定、调查取证、权利义务告知、听证、重大行政案件集体研究、责令限期恢复原状通知及作出行政处罚决定等程序，并按规定予以送达，符合法律规定，程序规范且无不当；2.根据行政处罚的证据，刘广泉未办理林地使用手续的情况下占用林地的事实清楚，登封市林业局责令刘广泉限期恢复原状并以擅自改变林地用途面积1014.05平方米按每平方米20元处以罚款，符合法律规定，处罚结果并无不当。综上，登封市人民政府依据查明的事实，维持登封市林业局作出的登林罚书字〔2019〕第0046号行政处罚，符合法律规定，请法院驳回原告诉请。被告登封市林业局为证明其主张，向本院提供如下证据：第一组证据，1.登封市林业局工作人员巡查中发现的线索；2.立案登记表，发现线索后将本案立为行政案件；3.鉴定结论及告知通知；4.现场勘验笔录及照片；5.询问原告笔录以及原告提供相关证据。共同证明刘广泉建房的行为是违法占用林地建房的事实。第二组证据，1.林业行政处罚告知权利通知书；2.林业行政处罚听证告知书；3.听证权利义务告知书；4.听证笔录；5.听证报告书；6.行政处罚听证结果告知书；7.重大行政处罚案件集体讨论记录；8.行政处罚意见书。证明刘广泉违法占用林地行为在作出行政处罚决定前，登封市林业局履行了法律规定的程序。第三组证据，1.林业行政处罚决定书；2.责令恢复原状通知书。证明登封市林业局根据刘广泉的违法情况作出的行政行为。第四组证据，送达文书的回证及相关的审批延期手续。证明登封市林业局按照法定程序对刘广泉送达了相关文书，不存在违法之处。原告刘广泉对被告登封市林业局提交的证据的质证意见是：对第一组第1项和第2项证据中显示案件立案日期为2018年4月26日，但是案件线索呈批表中提供线索日期是2019年7月11日，登封市林业局在立案程序上不合法。对第一组第3项证据真实性无异议，合法性不认可，2018年4月21日的林业技术鉴定意见书认定涉案土地属于国有登封林场，而鉴定人员的工作单位也是国有登封林场，鉴定人员与涉案土地有利害关系，其作出的鉴定不具备真实客观性，不能作为定案依据，同时两名鉴定人员在2018年和2019年先后作出的鉴定意见书中涉及毁坏林地面积完全不同，在鉴定意见中也没有做出解释，鉴定意见认定事实不清，不应作为本案的定案依据。对第一组第4项证据中照片的真实性不认可，没有具体拍摄时间及人员，且第三张照片中划定的红线与实际情况不符，红线的划定没有专业人员进行绘制，不能作为定案依据；现场勘验笔录没有原告签字，也没有说明原告不在场的情况下进行勘验的理由，见证人尚某身份不明，因此该份证据不合法，从证据形式上讲不符合行政案件证据形式。对第一组第5项证据真实性无异议，合法性不认可，询问笔录均无两名询问人的签字，不符合证据形式，不应被采信。通过该组证据可以看出，登封市林业局没有提交涉案地块属于林地的证明，根据相关法律规定，享有林地使用权应当由国家颁发使用证，登封市林业局也没有提交土地利用现状图及土地利用总体规划图，或者是林地保护利用规划图，因此涉案土地并非林地，登封市林业局不能证明刘广泉违法占用林地的事实。对第二组中第1项、第2项、第3项证据无异议；对第4项证据真实性无异议，合法性不认可，该笔录没有听证主持人、听证员及本案执法人员签字，不符合证据形式，不应被采信；对第5项、第6项、第7项、第8项证据无异议。虽然登封市林业局履行了相关程序，但是相关证据不符合法定程序，该组证据不能达到其证明目的。对第三组证据无异议。对第四组证据，送达回证不认可。该送达回证涉及四份法律文书，其中先行处罚告知书及听证权利告知书是刘广泉本人接收的，没有异议，但行政处罚决定书及责令恢复原状通知书登封市林业局采用留置送达的方式，不符合行政处罚法及民事诉讼法关于行政机关送达法律文书的规定。关于通话记录及相关送达照片不予认可，通话记录无法证明拨出手机号的机主，也无法证明拨通了刘广泉的手机。关于相关送达照片，无法看出送达文书的具体内容，执法工作人员在执行公务时也没有穿制服，无法辨明身份。被告登封市人民政府对被告登封市林业局提交的证据无异议。被告登封市人民政府为证明其主张，向本院提供如下证据：第一组证据，1.行政复议申请书及EMS邮寄单；2.行政复议受理申请通知书及EMS邮寄单；3.行政复议答复通知书及送达回证。证明被告登封市人民政府行政复议程序合法。第二组证据，1.登封市林业局行政复议答复书；2.登封市林业局作出处罚决定的证据材料（与登封市林业局提供的一致）；3.行政复议决定书；4.送达回证、视频光盘及登封市少林街道办事处塔沟居委会出具的证明。证明被告登封市人民政府依法对原告刘广泉的行政复议申请进行了审查，作出了复议决定，并将复议文书依法送达了各方当事人。原告刘广泉对被告登封市人民政府出示的证据质证意见：对一组证据无异议；对第二组证据中第2项证据的质证意见同对被告登封市林业局提交证据的质证意见，对送达无异议。被告登封市林业局对被告登封市人民政府提交的证据无异议。原告刘广泉为证明其主张，向本院提供如下证据：1.原告身份证复印件，证明原告主体适格；2.登封市人民政府登政（行复决）〔2019〕45号行政复议决定书复印件，证明原告、被告主体适格；3.登封市林业局登林罚书字〔2019〕第0046号行政处罚决定书复印件，证明登封市林业局为作出该行政处罚决定的主体，原、被告主体适格；4.登封市土地管理局分别于1993年、1994年下发的《宅基地用地许可证》3份，证明刘广泉自20世纪90年代开始，即在登封市少林街道武术馆北拥有合法宅基地，且土地性质并非林地；5.刘广泉于1998年、2017年取得的3份农村土地承包经营权证，证明刘广泉自20世纪90年代开始，即在登封市少林街道武术馆北拥有合法土地承包经营权，且土地性质并非林地；6.城关镇人民政府文件复印件1份（城政〔1992〕22号），证明刘广泉自20世纪90年代开始响应政府政策号召，在登封市少林街道武术馆北的宅基地建房；7.《收到条》、《关于欠办塔沟村四组宅基证的有关承诺》，证明刘广泉已缴纳过宅基地权证的办证费用，也有村委会及土地所负责人的相关承诺；8.《我承包地周边的情况说明》，证明刘广泉承包地并非林地；9.界址签章表，证明原告宅基地合法。被告登封市林业局对原告刘广泉提交的证据质证意见是：对第一组、第二组、第三组证据无异议。对第四组证据有异议，3份用地许可证没有具体的四至和坐落，且有效期为一年，早已作废，不能作为刘广泉可在涉案林地建房的有效证据。对第五组证据有异议，1998年的两本土地承包经营权证书，没有城关镇政府或者居委会村委会的公章，不属于原告有效承包的耕地或者非耕地，该承包经营证记载的土地不包含刘广泉建房所占用的土地，与土地总体利用规划图相互矛盾，不应作为刘广泉占用林地建房的合法证据；对2017年承包经营权证书真实性无异议，但记载的地块没有刘广泉建房所占用的地块。对第六组证据有异议，未提交原件，不能证明其真实性，不予质证。对第七组证据中承诺书没有效力，根据土地管理法规定，土地的所有权由县级政府登记确认，塔沟居委会不是县级政府，不能作为刘广泉占用林地的合法依据；收到条没有原件，无法证明真实性，不予质证。对第八组证据有异议，该情况说明显示地块与登封市农村土地管理办公室出示的地块内容相互矛盾，未显示该地块，也与刘广泉2017年的承包经营权证记载的地块不一致，应以其2017年的承包经营权证记载的地块为准。对第九组证据有异议，不显示起点和终点，多数内容均为空白，该证据没有显示原告的四处宅基地，况且四处宅基地也不符合相关规定，该证据也没有办事处或者县级以上政府盖章批准，只是塔沟村委的单方意思表示，不能证明刘广泉对涉案土地拥有合法的使用权。被告登封市人民政府对原告刘广泉提交证据的质证意见同被告登封市林业局的质证意见。对各方当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有异议的证据认证如下:对被告登封市林业局提交的第一组第1项和第2项证据，该两项证据显示登封市林业局工作人员于2018年4月25日巡查时发现违法占用林地建房行为，后登封市林业局于2018年4月26日立案登记，2019年7月再次巡查时又发现该违法占用、毁坏林地行为，该立案程序不违反法律规定，本院予以确认。2019年8月8日由林业工程师席华玲、许殿锋依据登封市土地利用规划图确定涉案土地为有林地，并制作的林业技术鉴定意见书符合相关法律法规规定，且刘广泉未对该林业技术鉴定意见书申请重新鉴定，本院对该鉴定意见书予以确认；2018年4月21日依据河南省登封市林地保护利用规划（2010-2020）批复制作的林业技术鉴定意见书，因未按登封市土地利用规划确定林地面积，本院不予认可。2018年4月28日制作的勘验、检查笔录及照片，未违反《林业行政处罚程序规定》，本院予以确认。登封市林业局执法人员对刘广泉的询问笔录，有其本人签字确认，本院予以认可。听证笔录未有全部听证参加人的签名，不符合《郑州市行政处罚听证程序规定》，但该听证笔录已由刘广泉签字确认，对刘广泉的相关权利义务未造成实质影响，属于程序瑕疵。登封市林业局送达相关文书未违反《林业行政处罚程序规定》，且刘广泉在行政复议阶段提交了登林罚书字〔2019〕第0046号行政处罚决定书，本院予以确认。对于原告刘广泉提交的第四组至第九组证据，仅能证明其申请了宅基地办理手续，但不能证明其取得涉案土地的使用权凭证，也不能证明涉案土地为非林地，本院对其证明内容不予采信。经审理查明，2018年4月26日，被告登封市林业局立案调查少林办事处塔沟村擅自改变林地用途一案。2018年5月26日及2018年7月26日承办人员分别向登封市林业局及上级行政机关提出延长对少林办事处塔沟村擅自改变林地用途一案的办案期限，后经调查取证、勘验地块、工程师技术鉴定，2019年8月16日，登封市林业局向原告刘广泉送达了《林业行政处罚告知权利通知书》、《林业行政处罚现行告知书》、《林业行政处罚听证权利告知书》,告知拟对原告的违法行为作出行政处罚以及申请听证的权利。2019年8月26日举行了听证会。调查终结后经集体讨论，登封市林业局于2019年9月16日作出登林罚书字〔2019〕第0046号林业行政处罚决定，对刘广泉处以限期恢复原状，并处擅自改变林地用途1014.5平方米每平方米20元共计20290元的处罚，并于2019年9月19日留置送达。后刘广泉不服该林业行政处罚决定书，申请复议，被告登封市人民政府于2019年11月18日作出登政（行复决）〔2019〕45号行政复议决定书，维持登林罚书字〔2019〕第0046号林业行政处罚决定。本院认为，根据《林业行政处罚程序规定》第六条第一款“实施林业行政处罚的机关，必须是县级以上林业行政主管部门，法律、法规授权的组织以及林业行政主管部门依法委托的组织。其他任何机关和组织，不得实施林业行政处罚”及《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发〔2013〕206号）第一条第一款“森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门的名义受理、查处林业行政案件,在对外法律文书上加盖林业主管部门的印章”的规定，登封市森林公安局具备查处林业行政处罚案件的职权。一、关于行政处罚事实是否清楚的问题。原告刘广泉未提交有效证据证明其依法取得了涉案土地的集体土地使用凭证或承包经营权证，也未提交建设规划许可证，而在涉案土地建造房屋，违反了相关法律规定。依据《国务院法制办公室对〈中华人民共和国森林法实施条例〉有关规定请示的答复》（国法秘函〔2003〕106号）文件中关于林地管理体制问题“根据土地管理法第十一条第四款和土地管理法实施条例第三条第四款关于‘确认林地的所有权或者使用权依照森林法的有关规定办理’的规定，按照土地利用总体规划确定为林地的，其管理应当适用森林法及其实施条例的有关规定，在林地转为非林地前由林业主管部门实施管理”的规定，登封市林业局作出的林业行政处罚决定认定了林业工程师依据登封市土地利用总体规划鉴定涉案土地为有林地，刘广泉占用林地面积3369平方米（其中1014.5平方米毁坏程度为严重，2354.5平方米没有被破坏）的事实，符合法律规定，应属认定事实清楚。二、关于行政处罚程序是否正当的问题。根据《林业行政处罚程序规定》第三十四条“林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长”及《国家林业局办公室关于延长林业处罚案件办理时限有关问题的复函》（办策字〔2008〕12号）第一项“认定《林业行政处罚程序规定》第三十四条‘特殊情况’，主要把握：（一）办案依据的有关规定不明确，案件性质认定有待上级主管部门做出相关解释批复的；（二）在规定时限内发生不可抗力，致使公务中断或主要证据灭失的；（三）在规定时限内勘验取证难于进行或当事人难以认定的；（四）其他影响案件办理的重大原因”的规定，登封市森林公安局向上级林业行政机关提出延长对少林办事处塔沟村擅自改变林地用途一案的办案期限时未按规定列明特殊情况的情形，违反了相关规定，但未直接损害原告的合法权益，应属程序瑕疵。综上，登封市林业局于2019年9月16日作出登林罚书字〔2019〕第0046号林业行政处罚决定，事实清楚，证据充分，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘广泉的诉讼请求。本案受理费50元，由原告刘广泉承担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  崔 浩人民陪审员  耿进才人民陪审员  韩彦周二〇一九年十二月二十六日书 记 员  宋 恒附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。