贵州省凯里市人民法院行 政 判 决 书（2019）黔2601行初34号原告唐有培，男，1951年4月11日生，汉族，农民，住贵州省镇远县。原告潘仁凤，女，1949年2月24日生，汉族，农民，住贵州省镇远县。身份证号码在：522625194902242925。二原告共同委托诉讼代理人（一般代理）杨成铭，贵州贵信律师事务所，律师。被告镇远县羊坪镇人民政府，地址镇远县羊坪镇下街法定代表人张国乾，镇长主要负责人何锋，副镇长。委托诉讼代理人（特别授权）潘靖宗，羊坪镇人民政府工作人员。委托诉讼代理人（特别授权）龙胜美，羊坪镇人民政府工作人员。被告镇远县人民政府，地址镇远县舞阳镇兴隆街。法定代表人茹捷，县长。委托诉讼代理人（特别授权）杨政才，镇远县人民政府法律顾问。委托诉讼代理人（特别授权）余秀军，镇远县林木林地权属争议调处办公室主任。第三人廖连科，男，1949年11月28日生，汉族，农民，住贵州省镇远县。委托诉讼代理人（特别授权）周昌福，贵州省镇远县远泰法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人（特别授权）廖安美，女，1981年5月21日生，侗族，系第三人女儿。原告唐有培、潘仁凤诉被告镇远县羊坪镇人民政府、镇远县人民政府、第三人廖连科不服土地权属争议处理决定及复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月22日立案受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书（参加诉讼通知书）及相关诉讼材料，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告唐有培及二原告共同委托诉讼代理人杨成铭，被告镇远县羊坪镇人民政府的主要负责人何锋及委托诉讼代理人潘靖宗、龙胜美，被告镇远县人民政府委托诉讼代理人杨政才、余秀军，第三人廖连科及其委托诉讼代理人周昌福、廖安美到庭参加诉讼。现已审理终结。被告镇远县羊坪镇人民政府于2018年10月15日作出羊府裁字［2018］1号《羊坪镇人民政府关于朱砂村红旗组廖连科与唐有培为唐生坳（杉木凸）土地使用权争议的处理决定》认定：本府调查的勘验检查笔录，询问笔录、现场示意图、唐山坳、杉木坳现场指认勾图证据，用以证明唐生坳、唐山坳、杉木凸三个地名表述不一致，实际为同一块地，就是现争议地，四至为:东至杨光模田埂以南老路，南至竹山路，西至唐元陆土埂，北至杨光模田埂至唐元陆土埂，申请人廖连科与被申请人唐有培均签字认可。本府通过调查取证，勘验现场，审核证据，现查明，申请人与被申请人为唐生坳（杉木凸）的争议地四至为:东至路，南至路，西至路，北至路，多年来是申请人管理使用。申请人提交的1984年唐生坳土的土地承包使用证四至为上抵唐姓竹山路，下抵路，左抵竹山路，右抵岩坎，与1998年唐山坳土的土地承包经营权证的东至路，南至唐姓田，西至路，北至田，两证四至填写虽然不够规范，但是属于争议地，能够证实申请人的管理使用现状。被申请人提交的1984年杉木凸山的土地承包使用证的四至为上至岭，下至廖姓土，左至肖姓界，右至有华界，和2008年矮凸的林权证四至为东至唐有华山，南至岭，西至唐某3土埂，北至唐某3土。两证四至填写不够规范、不够吻合，但也能够证实被申请人在杉木凸承包有范围内的山林土地。以上双方提供的证据，由于填证的四至均不够规范，双方证据存在瑕疵，不能证实争议地完全归谁享有管理使用权，因此本府适行自由裁量权。本府认为，申请人在争议地管理使用年限长，根据现行的管理现状，更加地合理使用土地，根据《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理，作出如下处理决定：申请人与被申请人为唐生坳（杉木凸）的争议地四至为：东至杨光模田埂以南老路，南至竹山路，西至唐元陆土埂，北至杨光模田埂至唐元陆土埂。以坟为参加物，坟头以南8米沿石埂往坟头以西12米处，以坟头以西12米处往西北延伸17米至廖连科第二块土土埂大石为界，争议地范围内界限以东归廖连科，界限以西归唐有培。因唐有培申请复议，被告镇远县人民政府于2019年3月22日作出镇府行复决字（2019）2号行政复议决定书，复议维持了羊坪镇人民政府作出的处理决定。原告潘有培、潘仁凤诉称：（一）被告羊坪镇人民政府作出的《处理决定》(羊府裁字[2018]1号)认定事实不清、程序违法。原告对争议土地自第一轮承包开始已经取得承包权。根据原告持有的1984年土地承包使用证记载，争议地四至为上至岭、下廖姓土、左肖姓界、右有华界，土地面积为6亩。至第二轮承包过程中，原告对唐生坳(杉木凸)同样取得了土地承包经营权证至今，该证四至不清晰(由于时间关系及地域建设)，但与原告的第一轮土地承包四至相吻合，原告对争议土地享有权利。根据羊坪镇人民政府作出的《处理决定》来看，其在明确原告对争议地享有权益的情况下，依据自由裁量权随意确权，严重侵害了原告的合法权益。另，被告羊坪镇人民政府在《处理决定》陈述的内容来看，既然已经实际调查取证、现场勘查，其应当对调查的具体情况和现场勘查情况进行论证和评析，即是否已经向原告、第三人所在村委会及相关村民调查取证、核实争议地的承包人的具体情况等。但是在该决定中，被告羊坪镇人民政府未对上述争议地的承包具体情况进行全面取证，没有尽到调查的事实。而是根据第三人及原告提交的相关证据，以其拥有的自由裁量权进行定论，明显属于认定事实不清。同时，根据第三人向被告羊坪镇人民政府申请确权的时间来看，被告羊坪镇人民政府于2016年11月25日对第三人的确权申请立案，于2018年10月15日才做出处理决定，在长达近两年的时间内容被告羊坪镇人民政府严重违反法定程序。同时在土地确权过程中，没有根据土地确权的规定依职权调查取证，属于程序违法。（二）被告羊坪镇人民政府对争议处理所适用的法律条款不明确，其作出的《处理决定》缺乏法律依据。人民政府对个人之间的土地确权，应当在具有事实和法律依据的情况下而作出客观的结论。本案被告羊坪镇人民政府作出《处理决定》时，尚未依据任何法律法规对其认定的结论提供法律依据，属于违反法律法规的规定。（三）被告镇远县人民政府作出的《镇远县人民政府行政复议决定书》(镇府行复决字[2019]2号)认定事实不清。镇远县人民政府作为行政复议机关，也尚未对双方的争议地进行实地调查和客观取证情况下。直接依据被告羊坪镇人民政府做出的《处理决定》，认为在尊重历史、尊重管理现状、尊重法律法规的情况下，予以维持羊坪镇人民政府做出的《处理决定》同样属于认定事实不清。（四）被告镇远县人民政府作出的《镇远县人民政府行政复议决定书》(镇府行复决字[20192号)适用法律不清，依法应当子以纠正。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，对于行政复议事项应当取得复议机关负责人同意或集体讨论通过，并按照客观事实的依据，对具体的行政行为作出复议决定即第一项、第二项、第三项、第四项应当引用明确的条款，在本案中被告镇远县人民政府所引用的法律条款不清。（五）第三人对争议地不享有任何权益。第三人持有的1984年《土地承包证》存在篡改内容的事实，从第三人向羊坪镇人民政府提交的证据可以证实，第三人持有的1984年土地明显存在涂改。同时，原告所在的村可以证实，争议地只存在杉木凸地名，被告认定争议地地名为唐生坳;被告如对争议地尽到了实地调查，应该知晓争议地的客观名字，在原被告辖区的范围内不存在唐生坳的地名:第三人应当是知晓或者应当的明知的。第三人明知朱砂村不存在唐生坳地名的情况下，以各种理由编造属于不尊重客观事实。因此，第三人对争议地不享有任何权益。综上所述，为维护原告的合法权益，特向贵院提起诉讼，请人民法院依法判决：1.撤销被告镇远县羊坪镇人民政府于2018年10月15日作出的《羊坪镇人民政府关于朱砂村红旗组廖连科与唐有培为唐生坳(杉木凸)土地使用权争议的处理决定》(羊府裁字[2018]1号)。2.撤销被告镇远县人民政府于2019年3月22日作出的《镇远县人民政府行政复议决定书》(镇府行复决字[2019]2号)；3.责令被告镇远县羊坪镇人民政府重新对第三人与原告关于唐生坳(杉木凸)土地使用权争议作出决定。为证明上述事实和理由，原告在庭审中出示如下证据：1镇远县羊坪镇人民政府《羊坪镇人民政府关于朱砂村红旗组廖连科与唐有培为唐生坳》土地使用权争议的处理决定（羊府裁字［2018］1号）、镇远县人民政府行政复议决定书（镇府行复决定字［2019］2号）、送达回证。拟证明被诉行政行为存在且经过复议的事实。2.身份证复印件。拟证明原告主体资格。3.唐有培1984年的土地承包使用证。拟证实原告对争议地杉木凸享有明确的使用权，且四至清晰。4.廖连科1984年土地使用权证。拟证实第三人的土地使用权证存在明显的涂改事实，且该证记载的面积仅为0.1亩的事实，与原告的土地使用证不是同一争议地的事实。5.证人唐某1、唐某2、唐某3、唐某4的书面证词。拟证实第三人在争议地没有土地承包使用权，原告和第三人争议所在区域不存在唐生坳地名的事实。6.朱砂村村民委员会证明。拟证实林业部门登记原告唐有培的土地存在错误，即削减了原告承包土地实际面积。7.照片。拟证实争议地实际状况，同时也证明争议地6亩系原告承包，被告将原告土地登记为0.1亩系错误登记，同时也印证第三人所持有承包证系篡改。8.证人唐某4、边某、唐某3出庭作证的证言。拟证实原告土地证上四抵清楚、被告没有实地进行勘察对原告和第三人争议的山进行确认，在认定事实上存在瑕疵。被告镇远县羊坪镇人民政府辩称：（一）答辩人作出行政行为程序合法。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部第17号令）第五条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。2016年1月答辩人接到第三人的请求，因被答辩人私自砍伐第三人栽种的花椒树、漆树等树木，要求答辩人处理，本府林业站工作人员进行了调查取证，并对争议地作出指界勾图，经多次调解协商无效，后第三人以侵权赔偿为由走司法程序，后起诉不成又向答辩人申请再次进行调解，但双方仍无法达成调解，第三人就向答辩人申请确权，于是答辩人根据法律规定的程序于2017年12月20日组织双方进行听证，双方当事人进行了阐述事实、提交证据质证以及辩论等程序，于2018年10月15日作出处理决定并送达双方当事人。（二）答辩人作出行政行为事实清楚，适用法律依据正确。答辩人依据县政府颁发的《林权证》作为处理依据并无不当，该《林权证》具有法律效力，本府调查的勘验检查笔录，询问笔录、现场示意图、唐山坳、杉木坳现场指认勾图证据，用以证明唐生坳、唐山坳、杉木凸三个地名表述不一致，实际为同一块地，就是现争议地，四至为:东至杨光模田埂以南老路，南至竹山路，西至唐元陆土埂，北至杨光模田埂至唐元陆土埂，申请人与被申请人均签字认可。被答辩人提交的多人联合签名的摁指纹作证证明，是在听证会后19天才拿来，并且该证明不符合证据规则，因此本府不予采纳该证据，所以也未曾在决定书中阐述，被答辩人交来时已向其作出口头解释。答辩人通过调查取证，勘验现场，审核证据，被答辩人与第三人为唐生坳（杉木凸）的争议地四至为:东至路，南至路，西至路，北至路，多年来是第三人管理使用。第三人提交的1984年唐生坳土的土地承包使用证四至为上抵唐姓竹山路，下抵路，左抵竹山路，右抵岩坎，与1998年唐山坳土的土地承包经营权证的东至路，南至唐姓田，西至路，北至田，两证四至填写虽然不够规范，但是属于争议地，能够证实第三人的管理使用现状。被答辩人提交的1984年杉木凸山的土地承包使用证的四至为上至岭，下至廖姓土，左至肖姓界，右至有华界，和2008年矮凸的林权证四至为东至唐有华山，南至岭，西至唐某3土埂，北至唐某3土。两证四至填写不够规范、不够吻合，但也能够证实被申请人在杉木凸范围内承包有山林土地。以上双方提供的证据，由于填证的四至均不够规范，双方证据存在瑕疵，不能证实争议地完全归谁享有管理使用权，因此本府适用自由裁量权。综上所述，答辩人所作出的行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求凯里市人民法院依法维持答辩人作出的处理决定。被告镇远县羊坪镇人民政府向本院提交了以下被诉行政行为的证据、依据：1.法人身份信息、法人身份证明、组织机构代码。旨证被告镇远县羊坪镇人民政府主体资格。2.送达回证、委托书确权申请书、答辩书等。旨证该府作出的处理决定程序合法。3.廖连科提供84年土地承包使用证、98年土地承包经营权证书。旨证该府采纳第三人廖连科提供的该两份证书作为主张权利的证据。4.唐有培提供唐有培、唐有胜、1984年土地承包使用权证。旨证被告不采纳原告提出土地承包权归唐有培所有，唐有胜1984年土地承包使用权证证明廖连科1984年的土地承包使用证有假证嫌疑的证明目的。5.唐有培提供2008年的林权证。旨证唐有培的提交该证的证明目的是该面积比1984年的土地承包使用证的面积少，该府采纳为作出处理决定的证据。。6.勘验检查笔录、询问笔录、现场示意图、现场指认界限勾图、处理决定示意图、羊府裁字[2018]1号处理决定书。旨证羊府裁字[2018]1号处理决定书认定的事实清楚。被告镇远县人民政府辩称：（一）羊坪镇人民政府作出的《处理决定》(羊府裁字[2018]1号)的程序合法，认定事实符合法律法规等相关规定。根据《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》等规定，羊坪镇人民政府有权对本案争议作出处理决定，羊坪镇人民政府依法严格按照程序立案、调查、听证，并作出处理决定，其程序没有违法之处。在所有证据不能充分证实争议地完全归谁管理使用，羊坪镇人民政府在尊重历史、尊重管理现状的情况下，依职权将争议地确定给申请人、第三人各自管理使用，符合法律、法规及相关规定要求。（二）镇远县人民政府作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确。被答辩人不服羊坪镇人民政府作出的《处理决定》(羊府裁字[2018]1号)，向镇远县人民政府申请行政复议，镇远县人民政府受理该复议申请后，依法将申请书副本、提交答复意见书及有关证据通知书送达给相关当事人，羊坪镇人民政府依法作出答复并提供了作出处理决定的证据，第三人进行了书面答复。经审查，镇远县人民政府认为:根据申请人、被申请人、第三人提供的证据材料，并不能充分证明争议地归申请人还是第三人管理使用，在尊重历史、尊重管理现状、尊重法律法规的情况下，羊坪镇人民政府依职权作出的处理决定并无明显不当之处。根据《中华人民共和国行政复议法》第28条之规定，镇远县人民政府维持被申请人作出的《关于朱砂村红旗组廖连科与唐有培为唐生坳(杉木凸)土地使用权争议的处理决定》(羊府裁字[2018]1号)。综上，答辩人镇远县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告镇远县人民政府向本院提交了以下被诉行政行为的证据、依据：行政复议受理决定书、答复通知书及行政复议决定书等的送达回证。旨证镇远县人民政府依法告知相关当事人复议事项、送达复议决定。第三人廖连科述称：（一）原告主张第三人对争议地不享有任何权益没有依据，原告称第三人持有的1984年《土地承包使用证》明显存在涂改与事实不符。（二）原告出具的证明材料、证言证词均不能证实争议地是其竹山。（三）原告称林业部门削减其承包土地的实际面积没有依据。（四）第三人(系湖南省怀化市人，60年代随父母下放朱砂村)1984年承包位于唐生坳(也叫唐山坳)自留地，2003年第三人母亲过世葬于此土，下葬时原告及其同组成员没任何人提出异议，而且原告也在参与葬礼，在礼簿上登记唐有培送礼。三十多年来按证耕耘，地界保持清楚，未发生过任何争议。2015年12月，原告突然向村委反应第三人挖其竹山，挑起事端，多次砍毁第三人唐生坳承包地内已成林盛产期的花椒树、漆树等树，并强行耕种管理至今。（五）羊府裁字[2018]1号处理决定书和镇府行复决字(2019)2号复议决定书的事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，依法应当予以维持。第三人向本院提交了以下被诉行政行为的证据、依据：1.身份证复印件、朱砂村民委员会出具的证明。拟证明第三人基本身份信息，1984年土地承包使用证证上户主廖烈科与第三人廖连科是同一人。2.镇远县农业局《关于廖连科与潘仁凤财产损失赔偿纠纷一案》回复函。拟证明第三人1984年的土地承包证与档案局的土地承包明细卡一致，不存在涂改。3.镇远县林业局给镇远县法院的《关于羊坪镇朱砂村原告廖连科诉被告潘仁凤财产损害赔偿纠纷一案的现场查验回复函》。拟证明1971年航摄地形图和2001版的谷歌卫星图进行现场对比核查，争议地1号和2号地已是耕地和开荒地，并不是原告持有林权证的林地。4.《玉三高速公路拆迁安置用地申请审批表》、廖连科母亲去世礼薄。拟证明2003年征地拆迁时原告在家，2003年10月26日第三人母亲安葬于争议地时原告是知晓的，因廖连科母亲去世礼薄记载原告唐有培送过礼。5.廖连科的林权证。拟证明原告清楚争议地一直由第三人管理的事实。经庭审质证，本院对双方在法庭上出示的证据认证如下：对原告提交的1号证据系被诉行政行为本身及经过复议的情况，采纳为本案的证据。2号证据能证明原告基本身份情况，采纳为本案的证据。3、4号证据不能证明原告的证明目的，不采纳为本案的定案证据。5号证据该书面证词未附有相关身份证明，不符合证据的形式要件，不采纳为本案的证据。6号证据该村民委员会证明没有出具人签名，不符合单位证据的形式要件，不采纳为本案的证据。7号证据照片只能证明争议地的现状，不能证明原告的证明目的，不采纳为本案的定案证据。8号证据出庭作证的证人证言。只能证明原告在地名为“杉木凸”处有土及相关的四至情况，不能证明原告的证明目的，不采纳为原告证据目的的证据。对被告羊坪镇人民政府提交的1号证据系该府的机构情况，采纳为本案的证据。2号证据系该府调处的相关程序性材料，采纳为本案的证据。3号证据系第三人廖连科在调处阶段主张权利的依据，该府采纳为定案证据，经审查作为本案的证据。4号证据系原告主张权利的依据，采纳为本案的证据。5号证据原告在调处阶段提供的林权证的证明目的是林权证上的面积比1984年的土地承包使用证的面积少，该府采纳为原告在争议地周边有林地，采纳为本案的证据。6号证据系被告进行现场勘查及调查的相关情况，采纳为本案的证据。对被告镇远县人民政府提交的证据，能证明该府复议的相关程序，采纳为本案的证据。对第三人提交1号证据，能证明原告的证明目的，采纳为本案的证据。2、3号证据系相关行政机关制作的公文，采纳为本案的证据。4号证据与本案无直接关联性，不采纳为本案的定案证据。5号证据第三人廖连科的林权证在行政处理阶段未向羊坪镇人民政府提交，不采纳为本案的证据。根据以上的证据，本院确认如下案件事实：原告唐有培、潘仁凤与第三人廖连科均是镇远县羊坪镇朱砂行政村红旗组村民。2017年12月，第三人廖连科因唐有培到其栽种花椒树的地方砍树经多方处理未达成协议后向被告镇远县羊坪镇人民政府申请确权。被告镇远县羊坪镇人民政府对双方进行了调处，组织双方分别到现场踏查，并绘制的争议土地示意图，明确其争议地四至为:东至杨光模田埂以南老路，南至竹山路，西至唐元陆土埂，北至杨光模田埂至唐元陆土埂。对本案争议地，原告提交了登记为其本人的1984年《土地承包使用证》上记载地名为“杉木凸”山、2008年《林权证》上记载地名为“矮凸”及唐有胜1984年土地承包使用证上记载地名为“杉木凸”山来主张权利；第三人提交了登记为其本人的1984年《土地承包使用证》上记载地名为“唐生坳”山、1998年《土地承包经营权证》上记载地名为“唐生坳”土来主张权利，后羊坪镇人民政府经调查核实，组织双方召开了举证、调解听证会进行调处未果后，认为第三人提交的主张权利的证据属于争议地，能证实第三人的管理现状；原告提交的主张权利的证据能够证实原告“在杉木凸承包有范围内的山林土地”，但认为双方证上的四至不够规范，证据存在瑕疵，不能证实争议地完全归谁的管理使用权，故适用自由裁量权，于2018年10月15日作出了处理决定，将本案争议土地内确定界限分别归原告和第三人管理使用。原告不服申请复议，镇远县人民政府于2019年3月22日作出复议决定，维持羊坪镇人民政府作出的处理决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。要求撤销羊坪镇人民政府的处理决定和镇远县人民政府作出的复议决定。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。处理原告唐有培、潘仁凤与第三人廖连科之间土地使用权的争议是被告羊坪镇人民政府的法定职责。被告羊坪镇人民政府受理第三人的调处申请后，分别组织双方进行指界、调查、通知双方举证、进行调解后作出处理决定，其作出的处理决定符合程序规定。被告羊坪镇人民政府虽分别组织争议双方到现场进行了指界并制作争议土地示意图，但未向法庭提交由双方签名或捺印均认可的本案争议地范围，且其在处理决定中查明的争议地四至范围与制作争议土地示意图的四至范围存在不一致；该处理决定对原告提交的主张权利的相关权利证书记载地名的四至是否在争议地范围内未作出明确认定；对本案争议地的是山林或是土地未能作出明确界定，其作出的处理决定认定存在认定事实的主要证据不足，依法应当予以撤销。被告镇远县人民政府受理原告的复议申请后，依法送达通知给相关当事人,在法定期限内作出行政复议决定并送达给各方当事人，其行政复议程序合法。但其作出的复议决定未能纠正羊坪镇人民政府作出原行政行为所存在的错误，其作出的复议决定亦应当予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销镇远县羊坪镇人民政府于2018年10月15日作出羊府裁字[2018]1号《羊坪镇人民政府关于朱砂村红旗组廖连科与唐有培为唐生坳（杉木凸）土地使用权争议的处理决定》。二、撤销被告镇远县人民政府于2019年3月22日作出镇府行复决字（2019）2号《行政复议决定书》。三、由被告镇远县羊坪镇人民政府在法定期限内重新作出处理决定。案件受理费50元，由被告镇远县羊坪镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限届满前直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本判决发生法律效力。审 判 长  刘 江人民陪审员  罗净尹人民陪审员  张志成二〇一九年十二月二十九日法官助理李维君书记员王滢