安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖08行终142号 上诉人（一审原告）方文林，男，1963年9月3日出生，汉族，住安徽省安庆市宜秀区。 被上诉人（一审被告）安庆市公安局宜秀分局，住所地安徽省安庆市宜秀区稼先大道。 法定代表人陈梦阳，该局局长。 被上诉人（一审被告）安庆市公安局，住所地安徽省安庆市振风大道110号。 法定代表人黄杰，该局局长。 委托代理人章萌，该局法制支队副支队长。 委托代理人孙孟雄，该局法制支队工作人员。 上诉人方文林因诉安庆市公安局宜秀分局（以下简称宜秀公安分局）治安行政处罚及安庆市公安局行政复议一案，不服安庆市宜秀区人民法院（2019）皖0811行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。上诉人方文林，被上诉人安庆市公安局的委托代理人章萌、孙孟雄到庭参加诉讼，被上诉人宜秀公安分局因故未能到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 方文林一审起诉称：2018年5月18号，原告的房屋被安庆市宜秀区大桥街道办事处（以下简称“大桥办事处”）拆迁办强制拆除，至今没有给原告安置房屋，也没有给原告过渡期间任何补偿费用。现原告在安庆市××区××小区××室自租房屋居住。原告对这次拆迁补偿极为不满，于2019年2月6日携带信访材料前往北京。原告到达北京天安门后是以旅游的形式在天安门非信访区域走动，原告始终都没有将信访材料拿出来，一直放在口袋里。北京市公安局天安门地区分局有关工作人员对原告进行讯问，但是没有看原告携带的信访材料，并告诫原告：这里不是信访区域，你从哪里来就往哪里去，等到上班时间请你到信访的地方去信访。原告也没有收到北京市公安局天安门地区分局、北京市公安局西城分局的《训诫书》。原告在北京天安门在找信访的区域，由于自身不识字跟随游客进入非信访区域，但是原告始终都没有将信访材料拿出来，一直放在口袋里。在非信访区域内原告并没有起哄闹事，扰乱公共秩序，原告是以合法的方式信访。被告却认为原告的行为扰乱公共秩序，这显然与事实不符。被告作出对原告拘留十日的处罚决定严重侵犯了原告的人身自由，并因为此次处罚，原告被单位辞退，失去工作。原告不服宜秀公安分局的行政处罚，依法向安庆市公安局提出行政复议，安庆市公安局的复议决定（安公复决字〔2019〕13号）维持了该行政处罚。综上所述，原告认为被告宜秀公安分局对原告作出的该行政处罚，缺乏事实与法律依据，侵犯了原告的合法权益。故诉请法院，请求判令：1.撤销被告宜秀公安分局于2019年3月8日作出的安宜公（永安）行罚决字〔2019〕28号《行政处罚决定书》，同时撤销安庆市公安局作出的安公复决字〔2019〕13号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院经审理查明：原告方文林因对拆迁补偿不满曾前往合肥、北京上访。2019年2月“两会”期间，原告方文林再次到北京，分别于2月6日、9日携带信访材料以“走访”形式，在北京市天安门地区信访。后被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。于同年2月7日、10日携带信访材料，继续以“走访”形式，在中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2019年3月7日，原告方文林被大桥办事处等工作人员接回。2019年3月8日，被告宜秀公安分局受理该案，于2019年3月8日对方文林告知了拟作的行政处罚，于2019年3月8日，宜秀公安分局以方文林扰乱公共场所秩序，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定予以原告方文林行政拘留十日的处罚（安宜公（永安）行罚决字〔2019〕28号）。 2019年5月7日，原告方文林向被告安庆市公安局申请行政复议，请求撤销安宜公（永安）行罚决字〔2019〕28号行政处罚决定。被告安庆市公安局受理了该申请，经该局审查认为：原告方文林的行为构成扰乱公共场所秩序，公安机关根据调查事实，依据《治安管理处罚法》有关规定予以处罚，案件事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，处罚适当。2019年6月3日，根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，该局作出安公复决字〔2019〕13号复议决定：维持安宜公（永安）行罚决字〔2019〕28号行政处罚决定。因原告方文林对该行政处罚及复议决定不服，遂诉诸法院。 一审法院认为：本案争议焦点之一，被告宜秀公安分局对原告方文林做出的行政处罚有无事实依据和法律依据？根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”本案中，原告方文林多次赴京非法上访，其扰乱的是正常的国家机关的信访秩序，针对其违法行为，被告宜秀公安分局作出的行政处罚有事实依据及法律依据；本案争议焦点之二，被告宜秀公安分局行政处罚程序是否合法？被告宜秀公安分局在对原告方文林治安处罚过程中，依法履行了治安处罚事先告知书、处罚决定书送达程序、依法告知了原告方文林所享有的陈述、申辩、行政复议及行政诉讼等各项权利，充分保障了原告方文林的合法权益；本案争议焦点之三，被告安庆市公安局行政复议程序是否符合法律规定？被告安庆市公安局受理原告方文林行政复议后，通知被申请人宜秀公安分局提出书面答复，提交作出行政处罚决定的证据、依据及其他有关材料，对被申请人作出的具体行政行为进行了细致全面审查。依照法定程序，履行法定职责。综上，原告方文林的诉讼请求，不符合法律规定，该院不予支持；为维护社会治安秩序，保障公安机关及人民警察依法履行治安管理职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告方文林的诉讼请求。 方文林上诉称，1.涉案行政处罚决定适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对上诉人予以处罚，而一审法院却适用该法第二十三条第一款第一项的规定进行审理，适用法律错误；2.上诉人进京上访期间，在天安门广场、中南海周边街道等公共场所行走是事实，但是没有任何扰乱公共场所秩序的违法行为，被上诉人就此对上诉人进行处罚，属于认定事实不清，证据不足；3.被上诉人所谓的扰乱公共场所秩序的行为发生在北京，训诫书也是由北京公安机关出具，因此即便要对上诉人进行处罚，也应该由北京市公安机关作出。宜秀公司分局在没有与北京公安机关依法进行交接、移送的情况下，对本案没有管辖权。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。上诉请求：一、撤销安庆市宜秀区人民法院（2019）皖0811行初17号行政判决，改判撤销宜秀公安分局作出的安宜公（永安）行罚决字〔2019〕28号《行政处罚决定书》。二、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 宜秀公安分局书面答辩称，1.涉案行政处罚决定适用法律正确。上诉人明知天安门、中南海周边地区属于非信访接待场所，信访问题应该到相关信访接待部门反映，仍多次携带信访材料，前往非信访接待区域“走访”，上诉人的上述行为已构成扰乱公共场所秩序，故该局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出涉案行政处罚决定，并无不当。2.涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。经依法查明：上诉人因对拆迁补偿不满，曾前往合肥、北京上访。2019年2月“两会”期间，上诉人再次到北京，分别于2月6日、9日携带信访材料以“走访”形式在天安门广场地区信访，后被北京市公安局天安门地区分局训诫。同年2月7日、10日又继续携带信访材料以“走访”形式到在中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2019年3月7日，上诉人被大桥办事处工作人员接回。上述事实有上诉人的陈述、北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书、证人证言等证据予以证实。3.宜秀公安分局对本案具有管辖权，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。基于上述规定，该局作为上诉人居住地的公安机关对本案具有管辖权。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 安庆市公安局答辩称，该局作出的行政复议决定程序合法。2019年5月7日，方文林向该局申请行政复议，请求撤销涉案行政处罚决定。该局依法受理了该申请，通知被申请人宜秀公安分局提出书面答辩，提交作出行政处罚决定的证据、依据以及其他有关材料，对被申请人作出的具体行政行为进行了细致、全面审查。经审理，该局认为，方文林的行为构成扰乱公共场所秩序，公安机关根据调查事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚，案件事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。2019年6月3日，该局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出涉案行政复议决定，对涉案行政处罚决定予以维持。同年6月5日，该局以邮寄送达方式向申请人送达行政复议决定书。综上，涉案行政复议决定内容正确，程序合法，请求人民法院驳回上诉，维持原判。 方文林向一审法院提交了以下证据： 宜秀公安分局作出的安宜公（永安）行罚决字〔2019〕28号公安行政处罚决定书、安庆市公安局行政复议决定书（安公复字〔2019〕13号）。证明：原处罚和复议均有错误，应当撤销。 宜秀公安分局向一审法院提交了以下证据： 证据1：2019年3月8日9时9分被询问人方文林的询问笔录，3月8日17时44分方文林第二次询问笔录。证明：方文林上访的原因与目的，方文林2019年2月6日、7日、9日、10日在北京天安门广场、中南海地区4次被训诫的具体事情经过； 证据2：2019年3月8日14时13分被询问人潘宜庆的询问记录。证明：方文林上访的原因与目的，2019年2月6日、7日、9日、10日在北京天安门广场、中南海地区被训诫的违法事实； 证据3：接受证据清单（由潘宜庆提供）。证明：方文林于2019年2月6日、7日、9日、10日在北京天安门广场、中南海地区被训诫的训诫书； 证据4：2019年3月8日11时58分被询问人董泽国的询问笔录。证明：方文林去北京上访的原因与目的，2019年2月6日、7日、9日、10日在北京××市门广场、中南海地区被训诫的违法事实； 证据5：2019年3月8日15时17分被询问人潮涛的询问笔录。证明：方文林去北京上访的原因与目的，2019年2月6日、7日、9日、10日在北京××市门广场、中南海地区被训诫的违法事实； 证据6：2019年3月8日接处警登记表。证明目的：公安机关依法接处警事实； 证据7：2019年3月8日受案登记表。证明：公安机关依法予以受案； 证据8：2019年3月8日方文林传唤审批表。证明目的：公安机关依法履行传唤违法嫌疑人审批程序； 证据9：2019年3月8日方文林传唤证。证明：公安机关依法传唤违法嫌疑人； 证据10：2019年3月8日方文林行政处罚告知笔录。证明：公安机关依法履行处罚前告知程序； 证据11：2019年3月8日方文林行政处罚审批表。证明：公安机关依法履行违法嫌疑人处罚审批程序； 证据12：2019年3月8日方文林行政处罚决定书。证明：证明公安机关依法作出行政处罚； 证据13：方文林在安庆市拘留所执行回执。证明：证明方文林违法行为依法处理结束； 证据14：建议停止执行拘留复函。证明：证明公安机关依法停止执行拘留； 证据15：2019年6月3日方文林行政复议决定书。证明：证明公安机关依法接受当事人的行政复议申请； 证据16：2019年6月3日方文林行政复议决定书。证明：证明公安机关依法履行行政复议职责并依法作出行政复议决定； 证据17：《治安管理处罚法》。证明：依法处罚方文林的法律依据。 安庆市公安局向一审法院提交了以下证据： 证据1：方文林行政复议申请书（2019年5月7日）。证明：该局受理方文林的行政复议申请； 证据2：安庆市公安局行政复议提交答复通知书：安公复答字〔2019〕8号（2019年5月7日）、行政复议答复书（宜秀公安分局）（2019年5月15日）。证明：行政复议机关（安庆市公安局）、被申请人（宜秀公安分局）相关行为符合《行政复议法》第23条规定； 证据3：行政复议（决定）审批表〔2019〕31号（2019年6月3日）、安庆市公安局行政复议决定书（安公复字（2019）13号）（2019年6月3日）。证明：安庆市公安局依法作出行政复议决定； 证据4：EMS1044874778732邮寄送达存根。证明：行政复议决定书送达申请人。 上述证据均已随卷移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。一审法院查明事实部分“2019年2月‘两会’期间”应为“‘两会’前夕”，对一审法院认定的其他案件事实，本院依法予以确认。 本院认为：本案的争议焦点是宜秀公安分局作出的安宜公（永安）行罚决字〔2019〕28号行政处罚决定及安庆市公安局作出的安公复决字〔2019〕13号行政复议决定是否合法。 根据《信访条例》第十八条的规定，信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京天安门、中南海周边地区并非指定信访场所，不允许信访人员非正常上访和滞留。本案中，方文林以信访为目的到北京天安门、中南海周边地区非正常上访，并先后四次被当地公安机关训诫，其行为已构成扰乱公共场所秩序。宜秀公安分局根据方文林的陈述和辩解、证人证言、训诫书等证据，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对其处以行政拘留十日的处罚，并无不当。一审法院认为方文林的行为属于该法第二十三条第一款第（一）项规定的违法行为，属于适用法律错误，本院予以纠正。 根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，方文林的居住地在宜秀公安分局辖区，其信访所涉事项也发生在该局辖区，故该局对本案享有管辖权，且由其管辖也更为适宜。 经审查，安庆市公安局在受理方文林的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定并予以送达，行政复议程序符合法律规定。 综上，方文林的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人方文林负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐珂可 审判员  张建平 审判员  刘 鑫 二〇一九年十二月三十日 法官助理储芳龄 书记员朱亦然 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ......