山东省济南市莱芜区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0116行初84号 原告曹方霞，女，汉族，1957年3月26日出生，住山东省济南市莱芜高新区。 委托代理人樊立明，男，汉族，1982年5月23日出生，住济南市莱芜高新区。系曹方霞之子。 委托代理人辛晋敬，北京京平律师事务所律师。 被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处，住所地：济南市莱芜区汶河大道069号。 法定代表人李传宝，负责人。 委托代理人刘小龙，山东颐衡律师事务所律师。 被告莱芜高新技术产业开发区管理委员会，住所地：莱芜高新区汇源大街108号。 法定代表人王哲军，主任。 委托代理人孔令勇，该单位工作人员。 委托代理人刘小龙，山东颐衡律师事务所律师。 第三人莱芜高新区鹏泉街道办事处东十字村民委员会，住所地：济南市莱芜高新区东十字村。 法定代表人王金伟，村主任 委托代理人徐国红，山东德衡（济南）律师事务所律师。 原告曹方霞诉被告济南市莱芜区人民政府鹏泉街道办事处（以下简称“鹏泉街道办”）、被告莱芜高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“莱芜高新区管委会”）强拆行为违法一案，本院受理后，依被告鹏泉街道办的申请，追加莱芜高新区鹏泉街道办事处东十字村民委员会（以下简称“东十字村委会”）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告曹方霞的委托代理人樊立明、辛晋敬，被告鹏泉街道办的副职负责人钟守松，被告莱芜高新区管委会的委托代理人孔令勇及两被告共同的委托代理人刘小龙，第三人东十字村委会的法定代表人王金伟及委托代理人徐国红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告曹方霞诉称，原告系莱芜高新区鹏泉街道办事处东十字村村民，在本村拥有合法房屋作为卫生室使用。2019年5月5日，鹏泉街道办向原告送达《限期拆除通知书》（编号：XC0001），要求原告自行拆除房屋，逾期不拆除的，将适时组织拆除。2019年6月20日，鹏泉街道办组织人员将原告房屋强制拆除。根据莱政办发【2017】12号《莱芜市人民政府办公室关于进一步加快城市核心区城中村改造意见》的规定，高新区管委会系“城中村”改造项目的实施主体，全面负责高新区所辖区域内“城中村”的改造、安置、建设配套等工作。因此，高新区管委会应对违法强制拆除原告房屋的行为承担法律责任。为此，原告提起本诉，请求依法确认被告鹏泉街道办和被告莱芜高新区管委会于2019年6月20日强制拆除原告位于莱芜××新区××办事处东××字村卫生室的行政行为违法。诉讼费由被告承担。 原告曹方霞向本院提交了证据： 1、莱政办发【2017】第12号文件，证实莱芜高新区管委会是本案适格被告； 2、限期拆除通知书（编号：xc0001）。证实鹏泉街道办事处为强拆主体； 3、东十字村委会通知，证实鹏泉街道办事处为强拆主体； 4、东十字村委会2019年6月3日会议记录，证实鹏泉街道办事处委托东十字村委会强拆原告房屋的事实； 5、亓卫星的询问笔录，证实鹏泉街道办事处委托东十字村委会强拆原告房屋的事实； 6、东十字村城中村改造建设方案，证明目的为开发区管委会为东十字村城中村改造项目的实施主体，鹏泉街道办事处为具体实施主体，两被告应对强拆原告房屋承担法律责任； 7、医疗机构执业许可证，证明原告东十字村卫生室房屋属于合法建筑； 8、宅基地收费单，证明原告东十字村卫生室房屋属于合法建筑； 9、证明一份，证明原告东十字村卫生室房屋属于合法建筑； 10、协议书一份，证明原告东十字村卫生室房屋属于合法建筑； 11、莱芜市规划局高新区分局《关于申请政府信息公开的回复》，证明原告房屋所在地已划入城市规划区。鹏泉街道办事处无权向原告作出限期拆除通知书； 12、济拟征公告【2019】500号济南市人民政府拟征收土地公告，证明在原告房屋所在集体土地未被依法征收为国有的情况下，两被告强拆原告房屋违法； 13、鲁国土资公开复【2018】217号，政府信息公开申请答复告知书，证明在原告房屋所在集体土地未被依法征收为国有的情况下，两被告强拆原告房屋违法。 被告鹏泉街道办辩称，原告因其住房被强拆起诉答辩人无事实及法律依据，原告列答辩人为被告属于主体不适格。 答辩人在收到本案应诉材料之后，向原告所在的东十字村委会了解相关情况。东十字村旧村改造项目是在村委会自治范围内进行的，由村委会报经相关部门审批后启动。在该村的整个清障拆迁过程中，一直是由东十字村委会来主导和具体负责，答辩人并未参与相应具体实施工作。原告曹方霞被拆除的涉案违法建筑问题，在拆除前第三人及答辩人均告知了其应提供合法的规划、建设手续，但原告一直未予提供。在第三人与有关部门核实情况后经村两委会议决定才作出了违法建筑的认定，并依据济南市政府关于拆除违法建筑的意见进行了拆除工作。答辩人仅是对原告村内违法扩建的部分住宅在本案第三人调查核实情况的基础上向原告下达了《限期拆除通知书》，并未对本案诉称的“卫生室”下达过任何具有行政效力的文书材料。对原告的合法权利并未造成任何实质性的影响，因此答辩人不应当承担相关行政责任。根据原告当庭陈述的院落情况，其违法建设的住宅已经完全超出了正常“卫生室”使用的面积范畴，能够认定其主要作用已经不是作为“卫生室”的使用。相反，原告的行为在事实上也已经严重侵害了本村广大已拆迁村民们的合法权益，正是基于公共利益的考量以及济南市政府关于拆违拆临工作的意见，作为基层群众自治组织的东十字村委会才对原告的建筑物进行了拆除。综上，原告的起诉无事实及法律依据，请求法院依法驳回其起诉。 被告鹏泉街道办向本院提交两份依据： 1、济南市下发的《关于全面拆除违法建设的通知》，证实根据济南市政府的通知要求，违法建设必须承担相应的法律后果，一经发现必须依据相关法律规定限期拆除，并且不予任何经济补偿； 2、济南市莱芜区依法整治违法违章建设工作领导小组关于全面拆除违法违章建设的通告一份，证实根据济南市政府的相关意见，莱芜区政府已经对违建拆除工作进行了通告。 被告莱芜高新区管委会辩称，我方仅根据中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅下发的《关于全面拆除违法建设的通知》对相关部门进行了核查及拆违拆临工作的部署，对本案原告的违法建筑的拆除情况并不清楚，也不应当承担相应的责任。 被告莱芜高新区管委会未提交证据。 第三人东十字村委会述称，因曹方霞起诉行政违法纠纷一案，答辩人认为原告起诉错误，请依法驳回原告的起诉。第一、原告起诉的诉讼主体错误。本案2019年6月20日的拆除实施者是东十字村。根据《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。县级以上地方人民政府责令行为是依法对行政强制执行权的分配，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，亦不得以政府“责成”行为将其列为强制拆除行为的共同被告。对涉案违法建筑的拆除，不涉及“城中村改造”，与莱政办发【2017】12号《莱芜市人民政府办公室于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》没有关系，本案高新区管会不属于合法诉讼主体。第二、被答辩人使用的位于鹏泉街道××东××字村卫生室房屋，不具有合法的土地规划建设手续，属于违法建筑。原告曹方霞在2004年以卫生室为名实际违法建设住宅之后，实际经营不到两年期限就由张家洼卫生院将曹方霞在东十字村村医生的职务替换为**会，至今该村村医生是**会。并且曹方霞以卫生室为名实际建设的是农村住宅。2019年4月18日，答辩人认定曹方霞卫生室无任何国土、规划部门手续，经村委会认定属违法建筑并出具《违章建筑认定》。2019年4月19日，鹏泉街道办事处向原告当面口头下达《限期提供合法建设手续》通知。期限内原告未能提供，于2019年5月5日，鹏泉街道办事处向原告书面下达《限期拆除通知书》（编号：xc0001）。要求其在5月5日至5月20日自行拆除，否则将组织拆除。限期内原告未自行拆除，2019年6月3日，答辩人召开村两委会议，决定协助鹏泉街道办事处对曹方霞卫生室违章建筑进行拆除。2019年6月10日，答辩人对6月3日会议内容张贴《公示》，公告告知全体经济组织成员，同时公告公示该会议合法有效。2019年6月11日，答辩人向曹方霞、樊佃恕夫妻及家人发出《通知》，催告，要求其在“2019年6月15日前将室内贵重物品（现金、存折、贵重金属、古玩字画、名贵家用电器、家具等）及生活、生产用品打包整理收藏并移出。若在拆除房屋时有财物受到损失，概不负责。”第三、答辩人东十字村对曹方霞卫生室的拆除，实施者是在东十字村村民代表21人、党员19人签字共同决议的基础上，组织该村村民集体实施拆除，没有违法行为，没有侵犯原告的“合法权益”。通过答辩人前述答辩可以证实，对曹方霞违法建筑“卫生室”的拆除，程序合法，第三人已经本着善意管理的初心尽职尽责的履行了通知、会议决定、催告、公示公告、腾空房屋提醒等程序，没有给原告的合法权益造成损失。原告的合法权益没有受损。对于原告客观真实存在的地上附属物，答辩人承诺将按照相关机构评估的价值予以补偿。被拆违法建筑曹方霞的卫生室，现场全部是钢筋、水泥、砖瓦等建筑拉圾，不具有可回收利用的价值，不存在可回收利用的钢架结构等特殊材料。综上所述，答辩人没有违法行为没有侵犯原告的合法权益，诉讼主体错误，请依法驳回原告的起诉。 第三人东十字村委会提供了以下证据： 1、《违章建筑认定》，证明曹方霞卫生室无任何土地、规划手续属于违章建筑，经村委会认定为违章建筑； 2、鹏泉街道办事处《限期拆除通知书》一份（附照片），证实2019年4月19日，鹏泉街道办向原告当面口头下达《限期提供合法建设手续》通知，由村委协同；限期内原告未能提供，鹏泉街道办于2019年5月5日，向原告书面下达《限期拆除通知书》（编号：xc0001），证实通知的出具和送达主体合法，程序合法； 3、《会议纪录》一份，证实第三人通过会议决议协助拆除樊佃恕、曹方霞夫妻的违章建筑，答辩人拆除程序合法； 4、《公示》一份（附照片），针对拆除曹方霞的违章建筑，第三人履行了公示公告程序，证实拆除程序合法； 5、《通知》附照片，答辩人向曹方霞、樊佃恕夫妻及家人发出《通知》，催告，要求其在“2019年6月15日前将室内贵重物品（现金、存折、贵重金属、古玩字画、名贵家用电器、家具等）及生活、生产用品打包整理收藏并移出，若在拆除房屋时有财物受到损失，概不负责”，证实拆除程序合法。 经庭审质证，两被告对原告的第1号证据真实性无异议，但对证明目的有异议，认为该文件是关于城中村改造的相关意见表述，而本案原告房屋为违法建设，并不在该文件的相关规定的范围之内；对原告的第2号证据真实性无异议，但认为该通知书仅是对原告违法行为的告知及督促，并不产生任何实际的权利影响，因此不能证实该房屋是由两被告拆除；对原告的第3号证据真实性无异议，但该通知是由第三人作出，是第三人的单方告知和表述，并非两被告委托；对原告的第4、5号证据为复印件，真实性不予认可，质证意见同证据3质证意见；对原告的第6号证据该改造方案涉及范围同样是城中村改造，并不能证实原告违法建设房屋的拆除是由被告实施；对原告的第7号证据为复印件，真实性不认可，而且其上载明有效期是到2014年12月31日，截止其违法建设房屋被拆除时早已过期，同时我方要说明该许可证仅是相关医疗机构对原告有行医资质这一事实的认定，并不涉及卫生室等违法建设有合法审批手续，卫生部门也无权代替国土及规划部门行使用地和建设审批手续；对原告的第8号证据因该证据是由第三人出具，因此对其真实性我方不予质证；对原告的第9号证据，该证明形式上不符合法律规定，我方认为如要证实相关问题，相关人员应当出庭接受原告以及被告双方的询问；对原告的第10号证据我方认为与本案无关；对原告的第11号证据真实性无异议，但对原告的证明观点有异议,认为在被告管辖区域内的违法建设，被告有权作出行政处理;对原告的第12号证据原告并未提供原件，而且落款日期为2019年8月7日，也就是说在原告违法建设的卫生室被拆除时尚未进行相关土地的征收，因此对涉案违法建设卫生室，第三人是依据拆违拆临工作进行了依法拆除；对原告的第13号证据真实性无异议，质证意见同证据12质证意见。 第三人东十字村委会对原告证据的质证意见部分意见同两被告的意见；第三人对原告第1号证据有异议，认为本案属于拆违拆临引起的纠纷，与城中村改造没有关系，即使没有城中村改造，拆违拆临工作也需要进行；对原告的第2号证据真实性无异议，对原告的主张有异议，鹏泉街道办有权作为拆违拆临主体，但是本案中鹏泉街道办和管委会未实施拆除的具体行政行为；对原告的第3号证据的证明主张有异议，本案涉案建筑物是东十字村集体经济组织村民集体研究决定并实施拆除；对原告的第4号证据真实性无异议，质证意见同被告质证意见；对原告的第5号证据同被告质证意见；对原告的第6号证据的证明主张有异议，意见同证据1的质证意见；对原告的第7号证据有异议，该材料为复印件，无法证明其真实性、合法性及合法的来源，不予质证；对原告的第8号证据有异议，东十字村已经到孝义派出所报案、立案，该单据不是真实的，村里没有收到该款；对原告的第9号证据有异议，不具有真实、合法、关联性，证人未到庭且有利害关系，王文田是曹方霞的亲表弟；对原告的第10号证据有异议，换地与本案违章建筑无关，违法建筑就在东十字村，不是三官庙的地；对原告的第11号证据本身无异议，但是对原告的主张有异议，鹏泉街道办根据政府赋予的权利行使职责并不矛盾，本案原告虽然以村卫生室名义违法建设，但是从来没有向村里缴纳过任何使用费用；对原告的第12号证据有异议，拟征公告是即将准备打算征收的公告与本案实施拆除违法建筑没有直接关系；对原告的第13号证据有异议，质证意见同证据11、12质证意见。 原告对被告鹏泉街道办两份依据不认可，认为该两份依据系被告当庭提交，超过举证期限，不得作为定案的依据，认为本案是涉及到城中村改造的征收行为，跟拆除违法建筑没有任何关系。 原告对第三人的第1号证据合法性、证明目的不认可，认为原告房屋是否是违章建筑应当由国土或规划部门认定，东十字村委会无权将原告房屋认定为违章建筑；对其第2号证据合法性、证明目的不认可，原告房屋是否是违章建筑应当由国土或规划部门认定，鹏泉街道办事处也没有权利认定为违章建筑，鹏泉街道办事处也从没有向原告送达过限期提供合法建设手续的通知，即便其下通知也应当以书面形式作出，口头通知并非法定的送达形式；对其第3号证据真实性认可，证明目的不认可，该会议记录明确载明曹方霞卫生室属违章建筑，鹏泉街道办事处于2019年5月5日下达书面通知限期于2019年5月20日前自行拆除，可见鹏泉街道办事处为强拆原告房屋的行政主体；对其第4号证据合法性、证明目的均有异议，东十字村村委会无权将原告房屋认定为违建，因此其作出的公示也不具有合法性；对其第5号证据合法性、证明目的不认可，该证据恰好能证明鹏泉街道办事处向原告下达了限期拆除通知书，其为强拆原告房屋的行政主体。 被告鹏泉街道办和被告莱芜高新区管委会对于第三人东十字村委会提供的证据均无异议。 被告莱芜高新区管委会和第三人东十字村委会对被告鹏泉街道办的依据均无异议，并认为恰恰证明鹏泉街道办是根据济南市和莱芜区的政策和指令依法履行职权。 本院对证据认证如下：原告的1号证据系原莱芜市人民政府办公室的正式文件，系对城中村改造工作的安排部署，对涉及城中村改造工作具有证明效力；其第2、3号证据，两被告及第三人对其真实性无异议，本院予以采信；其第4、5号证据，两被告虽以复印件不认可，但结合第三人提交的证据，能够印证该两份证据的真实性，本院予以采信；对原告的第6号证据，两被告及第三人均认为与本案没有关联性，但未否认其真实性，对该证据的真实性本院予以确认；其第7号证据两被告及第三人均对其真实性、关联性不认可，原告以该证据证明涉案建筑合法效力不足；其第8号证据第三人认为该证据不真实，原告以该证据证明涉案建筑合法效力不足；其第9号证据属证人证言，两被告及第三人对其真实性均有异议，证人未出庭，对该份证据本院不予采信；其第10号证据协议书，两被告及第三人均认为其与本案不具有关联性，对该份证据本院不予采信；其第11-13号证据系有关部门分别对东十字村无需编制村庄规划、对东十字片区拟征收土地进行公告以及该地块涉及的土地征收批复文件尚未制作等的信息回复或公告情况，与原告本案中提出的强拆行为违法非属同一法律概念，本院不作证据效力评定。 对被告鹏泉街道办的两份依据系当庭提交，第三人无异议，原告不予质证，对该两份依据本院不作评价。 对第三人东十字村委会提交的证据，原告对第三人的第1号证据合法性、证明目的不认可，但该份证据系东十字村委会出具，且涉案卫生室无规划国土部门审批许可手续是原告认可的事实，对该份证据的真实性本院予以确认；其第2号证据原告对其合法性、证明目的不认可，但结合原告提交的证据2，对该份证据的真实性本院予以确认；对其第3号证据的真实性本院予以确认；对其第4、5号证据，原告对其证明目的均不认可，在无其他证据佐证的情况下第三人以该两份证据证明拆除行为合法，效力不足。 经审理查明，原告曹方霞系莱芜高新区鹏泉街道办事处东十字村村民，在本村拥有一处卫生室（房屋），未办理国土和规划审批许可手续。2019年5月5日，被告鹏泉街道办向原告的丈夫樊佃恕送达《限期拆除通知书》（编号：XC0001），要求于2019年5月5日至2019年5月20日自行拆除涉案房屋，逾期不自行拆除的，将适时组织拆除。2019年6月3日，第三人东十字村委会组织召开村民代表和党员会议，决定将协助鹏泉街道办事处对涉案房屋适时拆除。2019年6月20日，第三人东十字村委会组织人员将涉案房屋强制拆除。2019年9月23日，原告提起行政诉讼，请求依法确认被告鹏泉街道办和被告莱芜高新区管委会于2019年6月20日强制拆除原告位于莱芜××新区××办事处东××字村卫生室（房屋）的行政行为违法。 另查明，第三人东十字村被列入“城中村”旧村改造范围，《东十字村“城中村”改造建设方案》明确，东十字村“城中村”改造，莱芜高新区管委会为实施主体，鹏泉街道办为具体实施主体，东十字村委会为安置区的建设主体。同时查明，自2019年4月开始，济南市委市政府、莱芜区委区政府及各镇街对拆违拆临工作层层进行安排部署，全面开展违法建设拆除工作。 本院认为，根据当事人各方诉辩陈述意见，本案的审理重点：一是莱芜高新区管委会、鹏泉街道办、东十字村委会三方中谁是适格的被告；二是强制拆除涉案房屋的行为是否合法。 关于被告主体是否适格问题，本案被告鹏泉街道办于2019年5月5日，向原告的丈夫樊佃恕下达《限期拆除通知书》，要求原告自行拆除涉案房屋，逾期不自行拆除的，将适时组织拆除。2019年6月20日，第三人东十字村委会组织本集体组织成员将涉案房屋强制拆除。根据原莱芜市人民政府办公室《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》（莱政办发[2017]12号）文件规定，各区政府（管委会）是“城中村”改造的实施主体。本案中，莱芜高新区管委会是“城中村”改造的实施主体。莱芜高新区管委会的下属机构鹏泉街道办下达限期拆除通知书行为和东十字村委会强制拆除涉案房屋的行为，均应当视为受莱芜高新区管委会委托的行为，莱芜高新区管委会辩称其未实施和参与涉案强拆行为的观点，本院不予认可，第三人东十字村委会认为自己实施了涉案强拆行为，认为两被告主体不适格的观点，本院不予认可。被告鹏泉街道办辩称不是适格的被告的观点，本院予以认可。故原告主张莱芜高新区管委会是适格的被告的观点本院予以支持。 关于强制拆除涉案房屋的行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、四十四条的规定，实施强制拆除应当履行催告、听取陈述申辩等必要的法定程序，以保障原告的陈述申辩权利。本案被告在实施强制拆除原告的房屋前，除依法向原告下达《限期拆除通知书》外，还应当以书面形式催告原告履行义务，原告收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，原告逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，被告方可作出强制拆除决定。催告书、行政强制执行决定书应当依法送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，鹏泉街道办虽然向原告下达了限期拆除通知书，但是被告并没有对原告作出强制拆除决定，就直接将涉案房屋强制拆除，被告强行拆除原告房屋的行为，程序违法，依法应予撤销，但因该行为不具有可撤销性，原告请求确认被告强制拆除其房屋及附属设施的行为违法，于法有据，本院予以支持。 综上，被告莱芜高新区管委会是本案适格的被告，涉案强拆行为程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条之规定，判决如下： 确认被告莱芜高新技术产业开发区管理委员会强制拆除原告曹方霞涉案房屋的行为违法； 驳回原告曹方霞的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告莱芜高新技术产业开发区管理委员会承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  吕 华 人民陪审员  王永明 人民陪审员  吕宜涛 二〇一九年十二月二十六日 法官助理宫晓雅 书记员张玉