湖北省孝感市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2019)鄂09行赔初8号原告湖北楚国盛世楚王文化旅游发展有限公司。住所地：湖北省云梦县城关镇建设东路16号法定代表人刘承，总经理。委托诉讼代理人冯朝晖，湖北诺亚律师事务所律师。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，调解，提起上诉，签收法律文书。被告云梦县人民政府。住所地：湖北省云梦县城关镇曲阳路1号。法定代表人包大斌，县长。委托诉讼代理人黄红，湖北睡虎律师事务所律师。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，调解，提起上诉，签收法律文书。原告湖北楚国盛世楚王文化旅游发展有限公司与被告大悟云梦县人民政府不履行行政协议行为要求行政赔偿一案，于2019年9月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月20日立案后，于2019年9月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月16日公开开庭审理了本案。原告湖北楚国盛世楚王文化旅游发展有限公司（以下简称楚文化公司）的委托诉讼代理人冯朝晖，被告云梦县人民政府的办公室主任何建军、委托诉讼代理人黄红，被告云梦县自然资源规划局的纪检组长湛某、委托诉讼代理人胡某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告楚文化公司起诉称，2012年第一被告开展招商引资工作，邀请原告来云梦县开发投资楚王盛世项目，并承诺给予原告独家经营权、1497亩土地按照每亩3.8万元优惠价格出让、城市基础设施配套费全额返还优惠、净地交付并保证拆迁进度、协助办理项目建设审批手续、成立政府专班全程跟踪服务等各项优惠政策。原告于2012年8月19日和被告签订了《项目投资协议书》，8月22日按照约定以及向云梦县人民政府提供的收款账户，支付3000万元协议价款，之后原告继续履行了协议书项下的其他义务，开展项目投资。2014年第一被告指示第二被告采取公开招拍挂方式，将1497亩土地中100亩出让给原告，并告知原告，两份合同中的土地差价，原告无需支付，土地价格和付款方式还是按照《项目投资协议书》约定办理，让原告打消顾虑按照其安排办理。2014年8月4日第二被告按照第一被告的指示，和原告签署《国有建设用地使用权出让合同》，但两被告一直未将净地交付给原告，以各种理由拒绝办理手续，阻扰施工。之后第一被告一直隐瞒涉案1497亩土地无法转为建设用地，部分土地下有文物，无法正常开发建设的情况。截止目前为止，两被告没有完成拆迁工作、没有交付土地，导致原告无法取得项目合法手续，无法正常开发土地。综上所述：被告的违法行为具体包括不交付1497亩项目用地；不办理1497亩土地使用权证；未完成全部地块拆迁安置工作；未保证地块围墙外七通一平；未负责帮助原告办理《项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》；未保证原告在1497亩规划景区内拥有项目独家所有权和经营权等行为违法。被告的违法行为给原告造成重大经济损失，截止2019年9月30日，原告实际经济损失高达6755万元，其中包括：原告资金损失3000万元、利息损失1793万元（综合利率8.538%，2012年7月利率6.55%，目前4.90%。上浮50%阶段计算）、项目开发投入损失1962万元。之后双方就《项目投资协议书》是否继续履行、原告已经产生的经济损失如何赔偿、各方是否存在过错等开展谈判。被告先后和原告对接，商议后续处理方案。由于被告更换联系人，导致谈判工作进展极为缓慢，原告的经济损失进一步扩大。2019年8月7日各方召开协调会时，第一被告向原告出具了《关于深鸿润合同纠纷情况的汇报》，文中写明双方一直就争议进行磋商，并建议县委、县政府加大组织协调力度，聘请专业律师和机构人员参与清算工作，提出具体的解决办法和相关的法律依据。2019年8月19日下午，在双方商议无果之后，云梦县人民政府告知原告，被告无法继续履行《项目投资协议书》的约定，也不能确定原告经济损失，暂时无法赔偿，也不能直接退还原告3000万元，第一被告要求原告走法律途径解决，就此谈判破裂。《项目投资协议书》性质属于行政合同，第一被告为实现公共管理职能、达到行政管理之目的，与原告经过协商一致达成的合同，其不履行属于行政违法行为，且已造成原告的实际损失。原告请求法院查明，1497亩土地转为建设用地，是否已经得到有权机关的审批，第一被告招商引资时承诺出让1497亩土地是否合法，以查清《项目投资协议书》是否违法。涉案《国有建设用地使用权出让合同》实质是第一被告为了履行《项目投资协议书》采取的变通处理方法，该合同因违反《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第3条、第11条、第13条之规定无效。鉴于被告2019年8月19日告知原告，不再继续履行《项目投资协议书》、无法确认原告损失，暂时不予赔偿。原告在法定时间内依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向贵院提起行政诉讼，望支持原告的全部诉讼请求。原告诉请：1.确认第一被告不依法履行《项目投资协议书》义务的行为违法。2.确认2014年8月4日第二被告按照第一被告的指示，和原告签署的《国有建设用地使用权出让合同》因违法而无效。3.判决第一被告赔偿原告经济损失6755万元，并从2019年10月1日开始按照同期银行贷款利率上浮50%赔偿原告资金利息直至全部清偿债务之日为止。第二被告对第一被告的赔偿义务承担连带付款责任。4.本案诉讼费用由两被告共同承担。原告楚文化公司提交的证据有：1.《项目投资协议书》。拟证明：1、第一被告应履行合同义务包括给予原告独家经营权、1497亩土地按照每亩3.8万元优惠价格出让、城市基础设施配套费全额返还优惠、净地交付并保证拆迁进度、协助办理项目建设审批手续、成立政府专班全程跟踪服务等。2、原告在支付3000万元之后，有权取得1497亩净地，余款2689万元在原告取得《土地交付确认书》、《土地证》之后一次性付清。在未取得土地之前，原告没有支付义务。3、2014年8月4日《国有建设用地使用权出让合同》是第二被告按照第一被告安排，履行《项目投资协议书》的变通行为。2.2012年8月22付款凭证。拟证明：原告按照第一被告指示将3000万元划入第三被告账户。3.《国有建设用地使用权出让合同》、云梦县国有土地使用权挂牌出让竞买须知、2014年7月25日竞买准备金转账银行回单。拟证明：1、1497亩土地中100亩土地出让，第一被告安排第二被告形式上通过挂牌出让方式处理，原告没有直接交付竞买保证金3000万元，而是由第一被告安排在政府部门之间走账处理。原告没有在截止时间2014年6月16日前缴纳竞买准备金，而是按照第一被告要求在2014年7月25日才缴纳。2、第一被告告知原告，仍按照《项目投资协议书》约定的土地价格、付款条件执行，无需按照《国有建设用地使用权出让合同》第10条规定的60日内一次性付清土地出让价款。3、第一、二被告至今未将100亩净地交付给原告，各方之间未签署土地交付确认书。4.100亩国有土地使用权证书（发证时间2014年12月24日）。拟证明：第一、二被告在收到原告3000万元协议价款之后，为原告办理土地证。可见第一、二被告均未履行《国有建设用地使用权出让合同》规定，而是按照《项目投资协议书》执行，招拍挂出让土地只是第一被告的变通处理。5.损失清单和利息计算清单。拟证明：被告的违法行为给原告造成重大经济损失，截止2019年8月25日，原告实际经济损失高达6755万元，其中包括：原告资金损失3000万元、利息损失1793万元、项目开发投入损失1962万元。6.2019年8月7日被告送达给原告《关于深鸿润合同纠纷情况的汇报》。拟证明：1、第一被告承认双方一直就争议进行磋商，并建议县委、县政府加大组织协调力度，聘请专业律师和机构人员参与清算工作，提出具体的解决办法和相关的法律依据。2、直至2019年8月7日第一被告仍未拿出解决方案，原告迫不得已起诉。被告云梦县人民政府答辩称，被答辩人的全部诉讼请求缺乏事实依据和法律根据，应当不予支持。理由如下：一、答辩人不存在不履行协议义务的行为，也不存在行为违法。答辩人与被答辩人于2012年8月19日签订了一份《项目投资协议书》（如下简称协议书），双方约定由答辩人将位于云梦县城关镇楚王城大道与北垣路交汇处，楚王城大道以东，北垣路某1、东某路某2、曲湖路以北的1497亩土地出让给被答辩人，用于进行“楚王盛世”楚王城项目开发建设。1.答辩人一直在积极履行合同义务。协议签订后，答辩人成立了“云梦县楚王城公园建设协调领导小组”（以下简称“领导小组”），“领导小组”严格按照协议约定进行工作。包括楚王城项目所有涉及拆迁区域的拆迁安置工作，积极协助被答辩人进行文物勘探工作。在被答辩人怠于支付文物勘探费致使文物勘探工作一再滞后的情况下，为被答辩人垫付了385万元的勘探费。以上事实表明答辩人一直在积极履行合同义务。2.被答辩人存在预期违约。答辩人在签订合同时，对外宣称该项目总投资为37亿，为扩大宣传效果，在各大新闻媒体上称该项目将投资75亿，而从合同签订到当前，被答辩人仅仅支付了3000万土地价款，文物勘探费一再拖延，还一再申请答辩人代为支付。足以表明被答辩人在签订合同时欠缺履约诚信和履约能力，存在预期违约的情况。3.答辩人不存在违约行为。由于该地块的开发、利用规划必须在进行了文物勘探，获得了湖北省文物局的批复后才可进行。根据协议第八条第2款（4）约定“乙方负责‘楚王盛世’楚王城项目的规划编制工作，费用由乙方承担。规划符合《云梦楚王城遗址（东区）保护规划要求》，省文物局报批手续，由甲方协助乙方完成。”，“楚王盛世”楚王城项目的规划编制工作由被答辩人负责。但此后长时间内，由于被答辩人怠于支付文物勘探费，使得文物勘探工作一再滞后，进而影响到该地块的出让。由于被答辩人未能履行先合同义务才延缓了后合同义务的履行。因此，答辩人并不存在违约行为。4.双方已经协议解除了《项目投资协议书》，不存在再“确认第一被告不依法履行《项目投资协议书》的义务的行为违法”的问题。被答辩人于2017年8月25日向答辩人出具了一份《关于楚王城项目的联络函》，其中，明确表示“申请解除协议”。因此，双方已经通过协商的方式解除了《项目投资协议书》，不存在再“确认……行为违法”的问题，被答辩人的第一项诉讼请求没有事实依据。二、被答辩人所诉事实不实，其存在重大过错，应当自行承担相应责任。1.事实不实。第一，被答辩人没有依约履行项目规划报批义务。根据《项目投资协议书》第八条第2款（4）约定“乙方负责‘楚王盛世’楚王城项目的规划编制工作，费用由乙方承担。规划符合《云梦楚王城遗址（东区）保护规划要求》，省文物局报批手续，由甲方协助乙方完成。”“楚王盛世”楚王城项目的规划编制工作由被答辩人负责，但实际情况是，由于被答辩人的原因，其负责的编制规划始终未能得到省文物局批准，存在实质性违约。第二，被答辩人没有依约履行按时支付土地价款义务。2012年8月19日，双方签订了《项目投资协议书》后，被答辩人没有按照协议书的约定，在协议签订后的30个工作日内支付土地价款。而是在答辩人的不断催促下，才向答辩人支付了3000万元价款。第三，被答辩人没有依约履行文物勘探义务。由于该地块的开发、利用规划必须在进行了文物勘探后，获得了湖北省文物局的批复后才可进行。在协议签订后，被答辩人一直没有进行文物勘探工作，没有取得湖北省文物局同意进行土地利用总体规划的批复，也没有进行任何实质性的工程建设工作。在答辩人的不断催促下，直至2014年6月，被答辩人才与湖北省文物考古研究所签订《云梦楚王城遗址公园项目考古勘探合同书》。但是，被答辩人在该合同签订后始终没有按照合同的约定时间支付勘探费用，湖北省文物考古研究所中止了文物勘探工作。其中，被答辩人还曾经请求答辩人为其垫付了385万元的勘探费，答辩人还曾经向湖北省文物考古研究所致函，请求其尽快恢复文物勘探工作，但由于被答辩人仍然没有支付剩余勘探费，致使文物勘探工作几起几落，至今仍然没有获得文物勘探报告，导致项目规划及建设根本无法进行。但是，被答辩人颠倒黑白，推说是因为答辩人“未按照协议约定交付土地”，完全不符合事实。第四，被答辩人没有依法依约履行按时、足额支付土地出让金义务。根据《国有建设用地使用权出让合同》第十条第一款规定，“受让人同意按照本条第一款第（一）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：（一）本合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款（8000万）；”。被答辩人拒不缴纳挂牌出让的100亩土地的土地出让金，致使已经获得的土地使用权被依法收回，也影响了项目建设。协议签订后，“领导小组”一直严格按照协议约定进行工作。而被答辩人一直拖延至2014年底，才与答辩人签订了一份《关于加速推进云梦楚王城公园建设备忘录》。但此后近一年的时间内，被答辩人仍然没有进行任何实质性的工作。2014年8月，被答辩人参加了100亩土地的挂牌竞买，但其并没有按照规定缴纳竞买保证金。其以8000万元的价格竞买成功，其与本案被告云梦县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，办理了100亩土地的使用权出让手续。但是，被答辩人没有按照合同的约定和相关法律规定按期缴纳土地出让金，仅仅只是要求云梦县人民政府将其缴纳的3000万元土地价款转为该100亩土地的出让金，但仍然下欠土地出让金5000万元。云梦县国土资源局一再催促，被答辩人仍然置之不理。云梦县国土资源局最终只得依据合同和法律规定解除了合同。2015年3月13日，被答辩人获得了100亩土地使用权证书后，曾经出具了一份书面《承诺书》，承诺不用该证书进行贷款抵押，自领取证书之日的七个工作日内组织专班进场，迅速启动遗址公园园林绿化建设。但其并没有履行承诺。2.被答辩人的相关“损失”是其自身过错造成的，应当自行承担。第一，其一再违反协议约定和承诺内容，导致项目建设多年毫无进展。自2012年8月19日签订了协议书后，被答辩人没有在项目土地上实施任何项目施工，没有进行一锹一土的工作。项目土地至今仍然闲置荒芜、杂草丛生。被答辩人不仅没有开工建设，反而利用该土地出租给他人从事游乐场经营，获取了不菲的收益。其曾经多次向答辩人出具《工作计划》《施工计划表》《进度计划表》，但始终没有任何实施行为，所有的计划均是一纸空文。其在协议书中承诺的投资37亿元、“项目建设周期原则上为三年”，“预计2015年投入运营”，全部没有兑现。除了仅仅支付了土地价款3000万元外，没有其他任何投入，答辩人还为其垫付了数百万元文物勘探费用、建院墙、举行开工仪式的费用。其除了缴纳了3000万元土地出让金之外，没有投入其他任何资金，其不仅缺乏履约的诚意，更让人质疑其履约的能力。被答辩人的行为不仅构成违约，而且构成根本违约。其行为致使双方的协议目的根本无法实现。第二，被答辩人的“损失”完全不实。其提交的“损失”的证据仅仅只是其与他人签订的合同，不能证实其“损失”客观存在并且与本案存在直接的因果关系。同时，即使损失存在，也完全是因其自身过错造成的，应当由其自己承担全部责任。3.被答辩人的第三项诉讼请求缺乏事实依据和法律根据。第一，被答辩人主张的“按同期银行贷款利率上浮50%赔偿原告资金利息”，没有合同约定和法律规定，与现行法律政策的相关规定相违背。按照孝感市人民政府办公室文件孝感政办发（2018）4号文件《市人民政府办公室关于印发的通知》“五、处置办法（一）属政府原因造成土地闲置的。也可按照《中华人民共和国土地管理办法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，按此办法收回的土地补偿价款原则上不得高于实际取得土地价款加上利息（按照缴纳土地价款之日中国人民银行公布的贷款利率计算）。”换句话说，利息的最高标准是“同期中国人民银行公布的贷款利率”，而决不可能是被答辩人所主张的“同期银行贷款利率上浮50%”。第二，3000万在《项目投资协议书》和《国有建设用地使用权出让合同》履行期间的法律性质不同，直接影响利息的时间起算点和计算时间。3000万在《项目投资协议书》履行期间是投资款；在《国有建设用地使用权出让合同》履行期间是土地出让金。利息的起算点、计算时间、计算标准请法院依法认定。第三，被答辩人主张的“经济损失”，实际上是被答辩人自己为履行合同义务而应当花费的成本费用，不是其经济损失。假设此费用属于“经济损失”，也是被答辩人自身原因造成的，由其自己承担。综上所述，被答辩人的诉讼请求应当不予支持，其违约行为不仅没有实现双方的合作目的，而且给答辩人造成了巨大的经济损失和不良社会影响，答辩人将保留追究其法律责任的权利。请法院查明事实，依法公正判处。被告云梦县人民政府提交的证据有：1.2012年8月19日，云梦县人民政府与楚文化公司签订的《项目投资协议书》；2014年8月4日，云梦县自规局与楚文化公司《国有建设用地使用权出让合同》。拟证明：双方签订了项目投资建设协议和土地出让合同，约定了双方的权利义务内容。2.《楚王城公园指挥部垫付深鸿润集团资金登记表》。3.支付凭证》2015.11.12、《支付凭证》2016.3.8城关镇楚王城公园项目支出明细表。证据2、3拟证明：1、楚文化公司没有按期支付勘探费用，合同签订的一年后才委托云梦县人民政府代其支付勘探费用。2、云梦县人民政府为了尽快完成项目建设，代替楚文化公司分二次垫付了勘探费用385万元。3、答辩人初步统计投资资金5300万元。答辩人积极履行协议义务，而楚文化公司始终没有按照约定和承诺开展工作，时间长达近四年，项目投资建设至今没有任何实质性进展，其行为已经构成严重违约，给云梦县人民政府已经造成了巨大的经济损失和不良社会影响。4.孝感市人民政府办公室关于印发《孝感市闲置土地清理处置工作方案》。拟证明：根据该办法第五十八条规定收回土地使用权的决定，按此办法收回的土地补偿价款原则上不得高于实际取得土地价款加上利息。利息的最高标准是“同期中国人民银行公布的贷款利率”，不是被答辩人主张的“同期银行贷款利率上浮50%”。5.湖北省文物局鄂文物综[2011]233号《省文物局关于云梦楚王城遗址（东区）保护规划的批复》、2013年12月2日湖北省文物局《省文物局关于云梦·楚王城概念规划设计的意见》。拟证明：1、楚王菜遗址公园规划应抓紧编制并按程序报批。2、涉及历史文化遗产的土地开发利用前必须先进行文物考古勘探、报文物管理部门批准才能进行规划、开发。说明：楚文化公司一直未履行报批手续，没有获得省文物局批准，存在协议违约。答辩人积极履行项目协议，协助楚文化公司办理项目规划报批手续。6.结算票据、《公告》。拟证明：1、在履行《投资协议》和《土地出让合同》过程中，楚文化公司总共只支付了3000万。2、签订《投资协议》后，2012年8月22日，楚文化公司支付了3000万投资款。3、签订《土地出让合同》后，楚文化公司把先前3000万投资款转为土地出让金。说明：该3000万元价款性质发生变化，在第一份投资协议和土地出让合同中性质不同。2012年8月22日支付的3000万为投资款。2015年4月8日楚文化公司支付财政综合计划股3000万元的土地出让价款为土地出让金。7.2015年10月10日，云梦县人民政府委托湖北省文物考古研究所《关于委托对云梦县楚王城遗址公园进行文物考古勘探的函》。8.2016年4月，楚文化公司与湖北省文物考古研究所签订《云梦楚王城遗址公园项目考古勘探合同书》。9.2015年12月10日，云梦县楚王城公园建设协调指挥部向深鸿闰集团发出《关于缴纳楚王城公园文物勘探费的函》。10.2015年12月23日，云梦县楚王城公园建设协调指挥部向深鸿闰集团再次发出《关于再次催缴楚王城公园文物勘探费用的函》。证据7、8、9、10拟楚文化公司于2014年6月才与湖北省文物考古研究所签订考古勘探合同，合同约定楚文化公司应当支付勘探费用700万元，分二期支付，第一期费用245万元应于合同签订后10个工作日内支付，勘探进程与勘探费用的支付相关联。2、楚文化公司始终没有按照约定和承诺开展工作，云梦县人民政府多次督促楚文化公司按期履行义务，尽快完成项目建设，但楚文化公司一直。说明：楚文化公司没有按期履行义务，缺乏履行义务的诚意，导致文物勘探工作和项目建设一直拖延。11.2016年2月3日，关于催缴楚王城公园第二期文物勘探等费用的函》。12.2017年8月25日，楚文化公司向云梦县人民政府发出《关于楚王城项目的联系函》。拟证明楚文化公司向云梦县人民政府发函，申请解除双方签订的《项目投资协议书》。说明双方之间签订的协议书已经解除，不存在再“确认不履行协议的行为违法”的问题。13.2015年12月18日，云梦县县委、云梦县人民政府作出《关于当前工作的联系函》。14.云2015年12月28日，梦县楚王城公园建设协调指挥部向楚文化公司工作联系函。证据13、14拟证明楚文化公司始终没有按照约定和承诺开展工作，云梦县人民政府多次督促楚文化公司按期履行义务，尽快完成项目建设，但楚文化公司一直置之不理。说明楚文化公司始终没有按照约定和承诺开展工作。15.2014年8月4日，云梦县国土资源局与楚文化公司《国有建设用地使用权出让合同》。16.2015年7月30日，云梦县土地执法监察大队作出《土地出让金催缴通知书》。17.2014年12月24日，云梦县人民政府向楚文化公司颁发云某（2014）第12195号。证据15、16、17拟证明：1、《国有土地使用权证书》云梦县人民政府在出让的土地中，已有部分土地的文物勘探工作基本完成的情况下，制定了土地挂牌出让文件、出让方案，进行了土地的挂牌竞买工作。2、楚文化公司参加了挂牌竞买活动，竞买成功，签订了国有土地使用权出让合同。3、云梦县人民政府向楚文化公司颁发了云某（2014）第12195号《国有土地使用权证书》。说明：答辩人履行了自己的义务，向楚文化公司办理了土地出让手续。楚文化公司没有履行出让合同中缴纳土地出让金的义务，违反了法律规定和合同约定，没有履行自己的承诺。18.2015年3月10日，云梦县国土资源局作出云土告字[2015]027号《国有土地使用权拍卖出让公告》以及云土告字[2015]028号《国有土地使用权拍卖出让公告》。拟证明：1、云梦县人民政府在出让的土地中，已有部分土地的文物勘探工作基本完成的情况下，制定了土地挂牌出让文件、出让方案，进行了土地的挂牌竞买工作。2、楚文化公司参加了挂牌竞买活动，竞买成功，签订了国有土地使用权出让合同。3、云梦县人民政府向楚文化公司颁发了云某（2014）第12195号《国有土地使用权证书》。说明：1、答辩人履行了自己的义务，向楚文化公司办理了土地出让手续。2、楚文化公司没有履行出让合同中缴纳土地出让金的义务，违反了法律规定和合同约定，没有履行自己的承诺。19.2015年3月13日楚文化公司出具的《承诺书》、2015年12月8日楚文化公司出具的《云梦楚王城项目2015至2016年度工作计划》、《云梦楚国盛世楚王城360亩公园园林绿化施工计划表》、《云梦楚国盛世楚王城大成殿、帝王殿施工计划表》、《楚国盛世楚王城项目工程进度计划表》、《2015年度十一月份工作计划表》。拟证明1、楚文化公司向答辩人承诺在七个工作日内进场施工。2、楚文化公司向云梦县人民政府承诺了进行开发建设工作的时间表、进度表。说明楚文化公司始终没有履行合同的诚意，始终没有按照计划开展工作。已经构成严重违约、根本违约。经庭审质证，被告云梦县人民政府对原告提过的证据1、2、3、4的真实性、合法性、关联性没有异议。但对证据1的证明目的有异议，云梦县人民政府认为该证据不能证明“原告没有支付义务”，也不能证明“变通行为”；对证据2的证明目的有异议，云梦县人民政府认为该证据不能证明“原告按照第一被告的指示”。我方从未“指示”。而是因为原告自己没有自己支付应付的土地出让金，自己向云梦县人民政府请求，暂时以投资款代替“土地出让金”；对证据3的证明目的有异议，云梦县人民政府认为：第一，该证据不能证明“由第一被告安排在政府部门之间走账处理”，也不存在“第一被告要求在2014年7月25日才缴纳”；第二，不能证明“无需……一次性付清土地出让价款”；第三，不能证明“第一、二被告至今未将100亩净地交付给原告”；对证据4的证明目的有异议，云梦县人民政府认为不能证明“第一、二被告均未履行《国有建设用地使用权出让合同》规定”。对原告提供的证据5，云梦县人民政府对证据的真实性、合法性、关联性均有异议，对原告的证明对目的也有异议。云梦县人民政府认为：第一，这些费用单据的真实性、关联性不予认可，这些费用是否实际发生无法证实；第二，这些证据只是原告自身为履行合同应当支出的成本费用，不属于“经济损失”；第三，这些证据不能证明与本案的合同履行存在直接的因果关系；第四，利息计算标准不合法。假设确实存在计息的条件，其也应当按照中国人民银行公布的同期同类利率计算；第五，假设应当计算利息，也应当将3000万元款项按期使用的时间、性质分别计算。即，3000万元在转入国土局替代“土地出让金”之前属于投资款，不应当计息。自替代“土地出让金”之日起，方可考虑计息。若所有的假设条件不成立，则不应当计息。对原告提供的证据6，云梦县人民政府认为是双方产生争议后，协调处理过程中的一个事实过程，该证据的内容与本案争议的事实没有关联性，与被告无关。原告楚文化公司对云梦县人民政府提供的证据1的真实性无异议，但认为该证据不具备合法性，且政府未履行。《项目投资协议书》中将1497亩非建设用地出让给原告的行为，违反了土地管理法第44条、46条规定，未办理农用地转用审批手续，征收其他土地超过七十公顷的未由国务院批准。土地出让前未编制控制性详细规划，未明确开发强度等规划条件，导致合同违法且无法履行。原告对对证据2真实性无异议，但不具备合法性，合同无效且土地未交付。其一，云梦县国土资源局走假挂牌程序，违反了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第3条规定的公开、公平、公正原则。云梦县人民政府告知原告土地价格仍按照每亩3.8万元执行，还说所有的云梦招商项目都是这种模式。原告并未按实际缴纳保证金，也没有按照合同约定缴纳8000万元，仍取得100亩土地使用权利证书，可以佐证挂牌程序是假的。其二，云梦县人民政府说地下有文物，至今未将100亩土地交付原告。其三，楚王城遗址是省级文物保护单位，第一二被告违反了《文物保护法》第10、11条规定，未将本行政区域内文物保护单位的保护措施纳入规划。未经省政府和省文化局同意，擅自出让地下有文物的土地，导致土地无法交付。对证据二的真实性、关联性和证明力均不认可。原告认为除文物勘探费之外，其他列支事项无银行转账单据支撑。第一二被告至今未将任何土地交付原告，其自行修建院墙等产生的费用，是为了自身利益与原告无关。对证据3的真实性原告予以认可，但对证据的关联性、证明力不认可。第一，被告在编制城市总体规划和控制性规划阶段，就应该依据《城市规划编制办法》查勘地下文物。其在土地出让之前要求原告代其履行查勘文物的工作，让原告支付勘探费，是将政府责任转嫁稼给原告；第二，勘探合同虽然是原告签署，但前提是政府出让1497亩土地给原告，原告有可期待利益，方会垫付勘探费。第一二被告至今未交付土地给原告，属于先行违约，合同无法履行的情况下，原告有权利终止文物查勘工作，不承担勘探费。政府支付的385万元（其中200万元无原告委托）的文物勘探费理应自行承担；第三，对《支出明细单》的真实性、关联性、证明力均不认可。无银行单据证明表中的5300万元数据是真实的。政府为了土地收储，支付征地补偿费用是其法定义务。且政府得到净地，其支出也得到了回报，根本就不存在损失。再说按照项目投资协议，政府将1497亩净地交付给原告，也是其合同义务。涉案土地没有交付原因政府不履行每亩3.8万元的承诺且地下有文物，导致项目无法开展，其应该承担全部责任。对证据4，原告对真实性、合法性予以认可，但认为不能达到被告的证明目的。其一，文件第5页载明的计算土地补偿款的方式有两种，第一种是以市场评估价为基准计算、第二种是取得土地价款加上缴纳土地价款日同期贷款利率计算，而不是第一被告主张的只有一种方式；其二，文件仅规定了土地补偿款的计算，并未免除政府因过错造成他人损失的赔偿责任，而根据项目投资协议书的第9条的约定，政府单方违约应承担全部违约责任；其三，原告诉状中计算截止2019年9月30日的利息损失1793万元，并未将贷款利率上浮50%，由于分段计息且因国家利率下降，原告计算结果低于文件规定的标准。对证据5其中的湖北省文物局鄂文物综[2011]233号《省文物局关于云梦楚王城遗址（东区）保护规划的批复》，原告对其真实性、关联性、证明目的都有异议。其一，该文件发文时间是2011年11月12日，发生在项目投资协议签署之前。从内容来看，该文件要求县政府尽快落实楚王城遗址（东区）保护规划中的有关内容，制定控制性规划，落实主体是第一被告；其二，该文件第1页倒数第1行，记载政府现有的保护规划“缺乏充分的考古证据，也缺乏建设施工对文物影响的评估，不能作为实施依据”，这恰好说明第一被告违反了文物保护法第16条之规定，没有事先和文物局商定对文物的保护措施，并将其纳入规划。”其三，结合第二被告证据2中的楚王城--1地块控制性详细规划是2014年6月份才制定的，可见2012年的项目投资协议书是在没有规划的情况下签署的；其四，第一被告故意混淆了概念，土地出让前，政府为将保护地下文物措施纳入控规进行勘探，这和原告取得土地后为制定修建性详规勘探，完全是两个不同的阶段、不同的责任主体、不同的报批手续。在两被告未交付土地、未明确控规的情况下，原告也无法启动项目整体的修建性详规。对证据5其中的2013年12月2日省文物局关于楚王城概念规划设计的意见，原告认可真实性，不认可其关联性和证明目的。文件第1页倒数第6行记载，省文物局曾在2011年明确涉案地块不得规划商业用地、别墅区有关内容。然在2012年项目投资协议书的建设内容包括修建别墅购物区（协议书第2页第10行），承诺用地性质为商业用地和工业用地（协议书第2页倒数第3行）。显然第一被告在能否修建别墅区和土地商业性质方面，对原告隐瞒了真实情况。如果原告早知道这些情况，不会签署项目投资协议书。对证据6，原告未见到公告。原告对于3000万元结算票据，认可其真实性，不认可证明目的。原告在2012年8月19日签署项目投资协议书后，依约支付3000万元给第一被告，支付用途是协议价款。原告仅仅支付过这一笔款项，至于第一、二被告在2015年4月8日将协议价款转化为土地出让金，正好说明了签订土地出让合同是为了履行项目投资协议书，土地出让合同只是走形式。对证据七，原告对证据的真实性认可，不认可其证明目的。该函由第一被告发给省文物考古研究所，内容反映了第一被告明知涉案土地是省级重点文物保护单位，却事先没有进行地下文物勘探，没有制定包含文物保护性措施的总体规划和控制性规划，也没有和省文物局商议，就通过招商引资方式吸引原告投资，其承诺的别墅区和商业用地性质根本无法实现。其将土地出让前勘探文物义务推卸给原告，缺乏依据。对证据八，原告认可其真实性，不认可其关联性和证明目的。合同时间是2014年6月，是在100亩土地挂牌出让之前，原告响应第一被告要求，对1137亩出让前土地进行文物勘探，是替代履行政府义务。在政府不能交付土地的情况下，原告有权不替代政府履行义务。对证据9、10、11，原告认可其真实性，不认其可合法性、证明目的。从三份函件内容看，都是2015年到2016年期间第一被告要求原告缴纳1137亩土地的文物勘探费，但是第一二被告到发函日为止，完全没有履行项目投资协议书下的义务，在收到原告3000万元已经超过三年之后，没有交付哪怕一亩土地给原告，反而要求原告继续代其勘探文物，明显不当。正因为第一二被告先行违法导致合同目的无法实现，原告有权拒绝继续履行付费勘探责任，以避免损失的进一步扩大。对证据12，原告对其真实性无异议，但不认可证明力。其一，函件反映了项目无法正常开展的原因是近5年来土地无法出让，且不能办理相关证照。第一被告对此说法没有提出异议；其二，项目投资协议书因第一被告违法出让非建设用地、未对地下文物进行勘探，未将文物保护措施纳入规划，未事先和省文物局达成一致意见，最终无法交付土地，协议无法履行；其三，该协议因第一被告的过错，违反了土地管理法、城乡规划法、文物保护法的强制性、效力性规范要求而无效，无效合同自始无效，不存在解除之说。再说第一被告收到函件之后，未同意解除项目投资协议，也没有赔偿原告投资及损失的解约行为。对证据13，原告对其真实性无异议，但对其合法性、证明目的有异议。函件内容是第一被告要求原告支付文勘费和加快360亩遗址公园建设，要求原告在2016年1月10日前完成设计，20日施工队进场，开始大朝正殿、东西城门和城墙施工。但因地下文物影响，土地并未交付原告，根本无法施工。第一被告对原告的这些要求与法相悖。对证据14，原告对其真实性无异议，但对其证明目的不予认可。函件内容是原告告知第一被告，南地块还有160亩没有拆迁，北地块还有两个村庄175亩没有拆迁，南北地块还有部分坟场没有迁移，考古工作无法继续进行。这份证据不能证明原告不履行合同义务，反而证明了2015年底部分涉案土地仍属于村集体用地，不是建设用地，不具备出让条件，地表附属物和清表工作没有完成，无法继续文物勘探工作。对证据15，原告认为该证据和证据1-2相同，质证意见相同。对证据16，原告未见到该证据，对提供的复印件不予质证。对证据17，原告对证据的真实性无异议，但不认可其证明目的。虽然第二被告在2014年12月24日办理100亩土地证书，但是因地下文物影响，100亩土地至今未交付原告。对证据18，原告认为与本案无关联性，无证明力。这两份拍卖公告项下的土地原告也没有取得使用权。第一被告承诺收到3000万元后2013年12月31日应交付的1497亩土地没有交付，之后原告按照第一被告安排在2014年摘牌的100亩土地仍没有交付，更重要的是后来第一二被告不认可每亩3.8万元的土地价格，在此情况下原告无法参与后期土地挂牌。对证据19中的承诺书，原告对证据的真实性无异议，但不认可其证明目的。承诺书包含两条，第一不进行土地抵押，第二启动360亩园林绿化建设。原告并未用土地抵押。由于土地没有交付，原告无法开展360亩园林绿化建设，过错不在原告。对证据19中的2015-2016年度工作计划原告对系真实性无异议，但不认可其证明目的。这份证据恰好能证明第一被告未履行义务。文件内容显示新的项目概念性规划由指挥部委托设计单位进行，由此可见项目规划的义务主体变更为第一被告，而不再是项目投资协议书中约定的原告。但由于第一被告并没有将楚王城地下文物的保护措施纳入总体规划，涉案地块的控制性规划也没有制定。由于土地规划未定，指挥部按时并没有拿出新的项目概念性规划。文件中还显示地块拆迁没有完成，原告后续施工无法开展。对证据19中的施工进度计划表，原告认为无印章，对其真实性不认可,且土地没有交付项目无法施工。被告云梦县自然资源与规划局对云梦县人民政府提供的证据无异议。经庭审质证，对原告提交的证据作如下认证：对原告提供的证据1、2、3、4，两被告对其真实性合法性都无异议，本院予以确认。对证据5,原告在项目投资过程中进行了投资，但具体的损失需专门的评估机构对其损失进行审核评估，本院不予采信；对其投资3000万元，本院认为3000万元是根据投资协议先转到政府指定的账户，其后根据《国有建设用地使用权出让合同》作为土地出让金从政府账户转出，因此利息损失应从资金占用主体分段计算。对原告提供的证据6，能够反应双方发生分歧以后，双方协调协商处理的事实经过，具有真实性。对被告云梦县人民政府提供的证据1、2、4、5、8、17，原告对其真实性予以认可，本院予以确认。对于证据3，本院认为，云梦县政府为此项目，在土地征收及勘探上支付了相关的费用，但具体的数额本院不予认可。对于证据7、9、10，具有真实性，能与证据8一起反映楚王城文物勘探的全过程，本院予以采信。对于证据11、12、13、14、19，具有真实性，能够反映双方一起就楚王城项目有关事项协商处理的过程，本院予以采信。对于证据15、16、17、18，原告已就土地出让合同提起行政诉讼法，切云梦县人民政府已向原告颁发了《国有土地使用权证》，本院予以采信。根据上述合法有效的证据及审理查明的情况，本院认定事实如下：2012年8月19日，云梦县人民政府与楚文化公司就楚文化公司在与云梦县投资建设“楚王盛世”楚王城项目签订《项目投资协议书》。《项目投资协议书》第三条约定项目预计投资为37亿元人民币。“楚王盛世”楚王城项目规划建设面积100万平方米以上，建设“一心三区”项目。《项目投资协议书》第五条约定用地性质：云梦县人民政府确保乙方以合法形式取得该宗地使用权属证，并帮助楚文化公司办理合法手续，用地性质为商业用地和工业综合用地性质。《项目投资协议书》第六条约定，项目用地1497亩，乙方严格按照国家法律依法依规取得，土地出让单价5689万元。自协议签订之日起30个工作日内，乙方支付土地总金额的百分之五十，余款待双方签署《土地交付确认书》和办理完《国有土地使用权证》之后一次性付清（90个工作日内完成）。2012年8月22日，楚文化公司向云梦县人民政府非税收入管理局缴纳3000万元。2014年7月23日，楚文化公司向云梦县人民政府递交报告，请求县政府将已交纳的3000万元土地款中划转1000万元作为100亩土地出让时的保证金，报告上有政府内部签字审批同意划转拨付的过程。2014年8月4日，云梦县国土资源局与楚文化公司签订《国有建设用地出让合同》，出让了100亩土地，土地用途为商业，出让金为8000万元，定金为1000万元。2014年12月24日，云梦县人民政府为楚文化公司取得的100亩的土地办理云某(2014)第12196号《国有土地使用权证》。2015年3月13日，楚文化公司领取云某(2014)第12196号《国有土地使用权证》，并出具承诺书。2015年4月8日，楚文化有限公司从已向云梦县人民政府缴纳的3000万元全部划转成土地出让金。2016年5月21日，云梦县国土资源局通过邮政快递的方式向楚文化公司邮寄送达《关于解除y（2014）012号地块国有建设用地使用权出让合同的通知》。2009年2月18日，湖北省文物事业管理局下发鄂文物综[2009]23号《省文物局关于楚王城遗址公园建设的有关意见》，主要内容有：“原则同意云梦县在保护遗址的基础上建设遗址公园。楚王城遗址公园规划应抓紧编制并按程序报批。要加强楚王城遗址本体的保护，避免因城市建设等行为造成遗址破坏”。2011年11月22日，湖北省文物局下发鄂文物综[2011]233号《省文物局关于云梦县楚王城遗址（东区）保护规划的批复》，主要内容有：“原则同意《云梦县楚王城遗址（东区）保护规划》；尽快落实《规划》中“保护区划”、“管理区划”的有关内容；《规划》中的“保护措施”、“景观规划”、“展示规划”提出的保护工程项目、环境规划项目、展示利用项目、管理项目等，尚缺乏充分的考古证据，也缺乏建设施工对文物影响的评估，不能作为实施依据，附《云梦楚王城（东区）文物保护规划专家评审意见》。相关项目应按《文物保护法》的规定，实施前应制定详细的方案，按程序报批。尽快公布《云梦楚王城遗址（东区）保护规划》，切实做好楚王城遗址的保护工作”。2013年12月2日，湖北省文物局对云梦县文化体育新闻出版局作出“省文物局关于云梦.楚王城概念性规划设计的意见”，主要内容有：“所报《云梦.楚王城概念性规划设计》仅有三张图纸，缺乏严谨性和完整性。不同意云梦县文化体育新闻出版局此次所报的规划设计思路。请你局严格按照《省文物局关于云梦县楚王城遗址（东区）保护规划的批复》和《楚王城遗址（东区）保护规划专家评审意见》，在确保文物安全和维护历史风貌的前提下开展合理利用工作”。2014年6月，楚文化公司与湖北省文物考古研究所签订云梦楚王城遗址公园项目考古勘探合同。2015年10月26日，楚文化公司委托云梦县文化体育新闻出版局支付185万元文物考古勘探费用，以便湖北省文物考古研究所继续按合同约定开展工作。2015年12月16日，云梦县楚王城公园建设协调领导小组向深鸿润集团下达《关于缴纳楚王城公园文物勘探费用的函》。2015年12月23日，云梦县楚王城公园建设协调领导小组向深鸿润集团下达《关于再次缴纳楚王城公园文物勘探费用的函》。2016年2月3日，云梦县楚王城公园建设协调领导小组向深鸿润集团下达《关于再次缴纳楚王城公园文物勘探费用的函》，要求深鸿润集团缴纳楚王城公园第二期文物勘探费用及协调民族集团支付场地硬化费用。2017年8月25日，楚文化公司向云梦县委、云梦县人民政府递交《关于楚王城项目的联络函》，主要内容有:因土地使用权未能出让，且不能办理相关证照等原因，项目后期进展缓慢，直接导致我公司已无法跟进该项目，在此特向政府申请停止该项目的继续开发，申请解除协议，对前期开发所投入的各项费用以及相关补偿进行协商、核算。本院认为，原告楚文化公司提起要求确认云梦县人民政府不履行行政协议的行为违法的同时一并提起了行政赔偿诉讼，根据《最高人民法院审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，本院已分别立案，合并审理。由于被告云梦县人民政府与原告湖北楚国盛世文化旅游发展有限公司2012年8月19日签订的《项目投资协议书》经双方协商一致，已经解除。但是原告存在投资损失，对于其损失，原告有权要求被告予以补偿。对于原告因投资建设方面的损失，属一般给付之诉，但因补偿标准以及补偿金额还不明确，人民法院不能直接作出补偿判决。根据行政先行处理原则，行政机关应当在职权范围内作出判断处理的补偿行为，如果行政相对人不服该补偿行为可以依法主张权利，人民法院再对其是否合法、是否明显不当进行审查。因此，对原告的损失补偿，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令被告云梦县人民政府于本判决生效之日起60日内对原告湖北楚国盛世楚王文化旅游发展有限公司的损失作出补偿决定。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  祁国华审判员  张耀刚审判员  彭 娟二〇一九年十二月二十五日法官助理吴冬梅书记员左瑞《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行职责的，判决被告在一定期限内履行。