湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1999号上诉人（一审原告）：胡秋舫，男，1951年12月21日出生，汉族，住湖南省临澧县。委托代理人：夏涛，北京万典律师事务所律师。委托代理人：吕磊，北京万典律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）：临澧县人民政府。住所地：湖南省临澧县安福街道人民街688号。法定代表人：蒋颖群，该县县长。委托代理人：杨成华，该县司法局工作人员。委托代理人：徐建，该县住房保障服务中心征拆办主任。上诉人胡秋舫因与被上诉人临澧县人民政府房屋征收补偿决定一案，不服常德市中级人民法院（2019）湘07行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。常德市中级人民法院经审理查明：胡秋舫房屋坐落于临澧县，2000年7月18日，临澧县房地产管理局为其颁发了《房屋所有权证》，2000年7月，临澧县人民政府为其颁发了《国有土地使用证》。依据两证载明的内容，胡秋舫房屋为一层砖木结构，用途为营住，面积为165.9平方米，土地使用权面积为413.5平方米，使用权类型为租赁。胡秋舫另修建的房屋，未办理房产证，在征补过程中，经临澧县“4＋2”认定其为合法建筑。胡秋舫利用此房屋及土地从事冷拉丝加工、销售经营活动。2017年2月10日，临澧县第十七届人民代表大会第二次会议决议通过临澧县2017年国民经济和社会发展计划，计划改造棚户区5000户。2017年7月20日，临澧县房地产管理局作出《临澧县棚户区改造项目确认书》，确认道水河南岸棚户区改造项目符合棚户区认定条件列入棚户区改造项目。2017年8月14日，临澧县规划局、临澧县国土资源局、临澧县发展和改革局分别向临澧县房地产管理局出具证明函，认为道水河南岸棚户区改造项目符合城乡发展规划、符合土地利用总体规划、符合国民经济和社会发展规划。2017年8月18日，临澧县房地产管理局发布《关于道水河南岸棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围的通告》并在征收房屋范围内予以公示。胡秋舫房屋位于道水河南岸社区，在被征收范围内。2017年8月17日，临澧县房地产管理局出具委托书，委托临澧县安福镇人民政府组织实施征收补偿工作。2017年8月22日，临澧县安福镇人民政府做出《道水河南岸棚户区改造建设项目社会稳定风险评估方案》，对胡秋舫进行了问卷调查、走访，就风险评估论证举行了专题会议，做出了风险评估报告。2017年8月21日，临澧县房地产管理局发布关于道水河南岸棚户区改造项目房屋征收评估信息和协商选定评估机构的公告。因被征收人在规定期限内未协商选出评估机构，2017年9月7日，临澧县房地产管理局组织被征收人抽签确定房地产价格评估机构为常德万佳房地产评估有限公司，临澧县公证处公证员周某整个活动过程进行现场监督公正并出具了《公证书》，次日将确定的评估机构对外进行了公告。9月11日，临澧县房地产管理局出具委托书，委托常德万佳房地产评估有限公司对道水河南岸棚户区改造地块范围内的建筑物、构筑物及附属设施等进行评估。2017年10月11日，临澧县房地产管理局发布道水河南岸棚户区改造项目房屋征收有关调查情况的公告和公示表，其中胡秋舫房屋序号为17，一层砖木结构，土地面积413.5平方米，房屋产权面积165.9平方米，2.2米以上附属建筑物34.6平方米，用途为营住。2017年8月22日，临澧县棚户区改造指挥部召集发改局、国土局、规划局、城管局、房管局、街道办等单位人员就征收补偿方案进行论证。8月28日，临澧县人民政府发布征收补偿方案征求意见的公告，公开征求对道水河南岸棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案的意见，9月30日对征求意见及修改情况进行公告。2017年10月18日，临澧县人民政府作出临政发(2017)49号《关于道水河南岸棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》并将征收决定和征收补偿安置方案进行了公告。2017年10月27日，临澧县房地产管理局对被征收房屋分户初步评估结果予以公示。11月5日，常德万佳房地产评估有限公司对胡秋舫作出《房屋征收估价分户报告》，房屋建筑面积为243.41平方米(含34.6平米附属建筑)，评估总价值为692363元。胡秋舫对此提出异议，万佳公司经复核，于2018年10月9日重新作出《征收估价分户报告》，就附属物建筑面积和评估单价进行了调整，认定房屋价值为816448元、装饰装修价值为142913元。2018年10月10日，临澧县房地产管理局和安福镇政府工作人员向胡秋舫送达《房屋征收估价分户报告》，胡秋舫以评估价格太低要求500万元补偿而拒绝签收。经征收部门多次与胡秋舫协商，在60日签约期限内双方未达成协议。2018年12月7日，临澧县人民政府作出12号征补决定，主要内容为：认定房屋有证面积为165.9平方米，补偿费为522646元；无证房屋面积为77.51平方米，补偿费为241754元；剩余土地价值52048元；装饰装修补偿费142913元，上述补偿费用共计959361元。决定对胡秋舫的房屋予以征收补偿。选择货币补偿方式的，补偿房屋价值、附属物价值、装饰装修价值共计959361元，另给予179160元住宅改作经营门店补贴、2000元搬迁补助费、3600元临时安置费，上述款项已存入临澧县征补办银行专业账户内。选择产权调换的，供产权调换的房屋位于月亮岛小区、祥生·江山樾小区、滨河家园小区内。该决定书载明，被征收人对决定不服的，可以在规定期限内申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。胡秋舫拒绝在决定书送达回证上签字。2017年3月25日，临澧县房地产管路局发布《公告》，对道水河南岸棚户区改造项目国有土地上房屋入户调查结果进行公示。胡秋舫的情况为：房屋为2层混转结构住宅，面积为273.88平方米，架空层面积140平方米，修建年代为1997年。无证据证明胡秋舫对上述公示情况提出了异议。另查明，2017年10月17日，临澧县征补办在银行活期帐户余额为201016995.32元。胡秋舫提出，因房屋被征收部门部分拆除，机器设备被埋，应赔偿机器设备损失。经查，胡秋舫未提交相应证据予以证实。胡秋舫代理人提出评估公司资质证书过期的问题。经查，湖南省住房和城乡建设厅为常德万佳房地产评估有限公司颁发的《房地产估价机构资质证书》载明的有效期为2016年6月22日至2018年4月27日。万佳公司于2017年9月11日接受委托，于2017年10月28日作出整体估价报告，于11月5日作出分户估价报告，其作出报告的期限均在资质证书有效期内。常德市中级人民法院认为，胡秋舫因不服临澧县人民政府作出的房屋征收补偿决定而向该院提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款(五)项、第十五条的规定，该案属于人民法院行政诉讼受案范围，亦属于该院司法管辖范围。根据胡秋舫的诉讼理由和主张，该院应根据国务院颁发的《国有土地上房屋征收与补偿条例》等行政法规和地方性法规为依据，对12号征补决定的合法性、合理性问题以及房屋征收决定的合法性问题进行全面审查。(一)关于房屋征收决定问题。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，由政府组织实施的保障性安居工程以及由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。临澧县人民政府对道水河南岸地块进行棚户区改造，发布房屋征收决定公告，符合上述规定。道水河南岸棚户区改造建设单位临澧县经济开发投资有限公司向临澧县房地产管理局提出了房屋征收申请书，同时提供了临澧县规划局、临澧县国土资源局、临澧县发展和改革局的证明函等相关材料，提交的上述资料符合《常德市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第八条的规定。临澧县房地产管理局通过发布公告，明确房屋征收范围、房屋征收评估信息、确定房屋评估机构、公布房屋征收调查情况、作出风险评估报告，征求了被征收人的意见，经棚户区改造指挥部专题会议研究，报临澧县人民政府决定，作出了《房屋征收决定》和《房屋征收补偿安置方案》。该决定明确了项目名称、征收范围、征收与补偿方案、征收部门、征收实施单位和实施期限、行政复议、行政诉讼权利等，符合《常德市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的相关规定。胡秋舫及其代理人认为征收决定不符合公共利益的需要，在实体上及程序上均违法的理由不能成立，该院不予支持。(二)关于补偿决定内容合法性和合理性的问题。从12号征补决定的内容来看，包括有证房屋评估价值、无证房屋评估价值、装饰装修补偿、住宅改作经营门店补贴、搬迁补助、临时安置费等，量化成货币予以补偿。选择产权调换的，供产权调换的房屋位置、范围明确，虽然未明确房屋面积和价格，但不影响胡秋舫行使选择权。另外选择货币补偿方式的，补偿款项已存入临澧县征补办银行专业账户内，胡秋舫可随时领取。因此，从12号征补决定的内容来看也不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十六条的规定和《道水河南岸棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》的规定。关于胡秋舫提出的机器设备补偿的问题。胡秋舫认为因房屋被征收，从事生产经营的机器设备不能继续使用而报废、部分机器设备被毁损，但胡秋舫未提交相应证据证实，该院对此不予采信。关于补偿价格问题。分户估价报告确定的价值时点为2017年10月18日，单价为每平方米为3119元，该时点确定的依据为12号征收决定公告时间，时间点确定有合法依据，该院予以采信。原告认为补偿价格低于市场价格，但无依据证实，该院不予支持。关于是否应按商业用房给予补偿问题。胡秋舫提出被征收房屋按照住宅给予补偿认定错误。胡秋舫土地使用权证载明的土地用途为住宅，非商业用地，补偿决定对胡秋舫的房屋按照“住宅改作经营门店”的性质对待，认定经营面积为149.30平方米，除给予房屋补偿外，还给予了17万余元的住宅改作经营门店的补贴，符合征收补偿方案七(六)6的规定，也符合胡秋舫房屋营住的实际情况，是合理的。胡秋舫要求按照商业用房进行补偿，缺乏依据。另外，根据最高人民法院(2012)行他字第16号《答复》意见，国有土地上房屋征收补偿中，应当将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。结合本案，胡秋舫《国有土地使用权证》许可用地面积为413.5平方米，房屋建筑实际占地面积为243.41平方米，补偿决定对剩余土地价值给予了52048元的补偿，其补偿是合理的。关于室内装饰装修费补偿。12号征补决定确定的装饰装修补偿费为142913元，胡秋舫认为太低，但未提交证据并说出理由，对此该院不予采信。关于设备搬迁费、停产停业损失补偿问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、《常德市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十六条均规定，因征收房屋造成的停产停业损失应予以补偿。征收补偿安置方案七(四)、(五)规定：征收房屋需搬迁机器设备和其他物资的，搬迁费由房屋征收部门与被征收人参照相关行业标准协商确定，协商不成的，应当评估确定；征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，按照不超过被征收房屋评估价值7‰的6倍给予补偿。胡秋舫房屋用途属于营、住，长期在此从事冷拉丝生产销售经营活动，可认定为生产经营性用房，因房屋被征收需要搬迁机器设备，12号征补决定未给予设备搬迁费和停产停业损失补偿不当，应采取补正补救措施。(三)关于补偿决定程序问题。临澧县人民政府作出征补决定前，发布了征收方案征求意见稿，进行了论证并予以公布，征求了公众意见；被征收人代表抽签选定了评估机构；进行了入户调查，结果也向被征收人进行了公布；送达了分户评估报告，与被征收人经多次协商未果，临澧县人民政府才作出征收补偿决定。因此，作出征补决定程序不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。综上，临澧县人民政府作出的12号征补决定不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《常德市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的相关规定，胡秋舫起诉要求撤销依据不足。但临澧县人民政府在征收补偿过程中，遗漏了补偿项目，应予补正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，判决驳回胡秋舫要求撤销12号征补决定的诉讼请求。责令临澧县人民政府在两个月内对胡秋舫的机器设备搬迁费及造成的停产停业损失进行认定并给予补偿。胡秋舫不服，向本院提起上诉称，1.涉案补偿决定遗漏停产停业损失、搬迁补偿。2.上诉人的房屋为营业性用房，评估价值明显低于周边类似房地产价格。涉案补偿决定的房屋价值、剩余土地价值、未登记房屋价值、装饰装修补偿费等过低。3.补偿决定给予产权调换的房屋不明确，剥夺了上诉人的安置选择权。4.评估机构进行现场查勘时，调查情况未经上诉人核实确认，房地产估价师以印章代替签字，程序违法。请求：撤销常德市中级人民法院（2019）湘07行初79号行政判决；指令常德市中级人民法院继续审理本案或由湖南省高级人民法院直接改判，撤销12号征补决定。临澧县人民政府答辩称：1.被征收房屋被认定为住宅合法合理。涉案房屋位于传统独栋住宅片区内，临住宅内部巷道，非临街商业门面，胡秋舫用于开办拉丝厂兼居住，实际用途为生产经营和居住。且土地使用证用途登记为住宅，房产证登记为营、住，按照住房改作经营门店补偿更能保护上诉人权益。2.停产停业损失、搬迁费只针对工业用地被认定为经营用房后，才有此补偿项目。针对上诉人“住改非”的情况，给予其停产停业损失和搬迁费适当补贴，符合《常德市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十八条的规定。3.征收决定中对产权置换的小区予以明确，上诉人可以自由选择，并没有剥夺其补偿安置选择权。4.评估报告以征收决定公布日为时间节点，对上诉人的房屋作出价值评估。上诉人没有在法定期限内就报告提出异议并申请复核、鉴定，从程序上已经丧失了救济的权利，涉案评估报告可以作为征收补偿决定的法定依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的根据。二审对一审查明的事实予以确认。二审另查明：在二审诉讼期间，临澧县人民政府提交了湖南新万佳房地产评估有限公司的《评估报告书》，对用于产权调换的月亮岛小区65-2-1804号、66-2-180号和祥生·江山樾小区36-1-1002号、36-1-1101号及滨河家园小区5-2-3301号、6-2-2501号房地产价值进行评估，并留置送达给了胡秋舫。本院认为：本案的争议焦点为临澧县人民政府作出的12号征补决定是否合法。（一）涉案征收项目是否符合公共利益的需要本案审查对象为12号征补决定,但因为征收决定合法是临澧县人民政府作出补偿决定的基础，因此本案对临政发（2017）49号征收决定的合法性进行审查。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第八条第（四）（五）项的规定,“由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于‘为了公共利益的需要’……”。第九条规定，“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，道水河南岸地块棚户区改造项目以改善城镇人居环境为目的，对棚户区进行改造符合公共利益的需要。且，该项目符合临澧县城乡发展规划、土地利用总体规划并纳入国民经济和社会发展年度计划。胡秋舫认为涉案征收项目不符合公共利益的主张，本院不予支持。（二）对被征收房屋性质的认定是否合法胡秋舫国有土地使用证载明的土地用途为住宅，房屋所有证上载明的设计用途为营、住。从房屋利用现状来看，胡秋舫房屋临住宅区内部巷道，非临街商业门面，用于开办拉丝厂兼居住，实际用途为生产经营和居住。临澧县人民政府将房屋认定为住房改作经营门店的补贴价格远高于只认定为住宅的补贴价格，有利于保护胡秋舫权益，并无不当。（三）涉案房屋的评估价值是否低于类似房地产价格国务院590号令第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，2017年11月5日，常德万佳房地产评估有限公司对胡秋舫作出《房屋征收估价分户报告》，胡秋舫对此提出异议，万佳公司经复核，于2018年10月9日重新作出《征收估价分户报告》，就附属物建筑面积和评估单价进行调整。2018年10月10日胡秋舫以评估价格太低拒绝签收该分户评估报告，并未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。涉案房屋的评估时点为2017年10月18日，评估报告考虑了评估对象的区位状况、交通状况、环境状况、外部配套设施、居住舒适度、商业繁华度、人口密度等各项因素，所作的评估价格并无不当。由于上诉人并未在合理期限内向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，且未提出评估报告存在明显不当情形，视为其认可该《征收估价分户报告》。胡秋舫提出该分户估价报告未客观公正体现与其涉案被征收房屋的“类似房地产”的市场价值，评估价格过低，事实依据不足。（四）涉案征补决定是否遗漏补偿项目涉案征补决定包括有证房屋补偿费、无证房屋补偿费、剩余土地价值、装饰装修补偿费、住宅改作经营门店补贴、搬迁补助、临时安置费等。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款（三）项规定，对被征收人给予的补偿包括因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。涉案《征收补偿安置方案》第七条第(四)项规定，征收房屋需搬迁机器设备和其他物资的，搬迁费由房屋征收部门与被征收人参照相关行业标准协商确定，协商不成的，应当评估确定。本案中，胡秋舫在涉案房屋从事冷拉丝生产销售经营活动，且涉案房屋被征收造成胡秋舫无法继续从事生产经营活动，机器设备需要搬迁，临澧县人民政府应当给予胡秋舫停产停业损失和机器设备搬迁的补偿。一审判决责令临澧县人民政府对胡秋舫的机器设备搬迁费和停产停业损失进行认定并给予补偿，并无不当。（五）涉案征补决定程序是否违法临澧县人民政府作出征补决定前，发布了征收方案征求意见稿，进行了论证并予以公布，征求了公众意见；被征收人代表抽签选定了评估机构，并经公证处公证；进行了入户调查，《建（构）筑物、装饰装修及其它设施调查表》上产权人并予以签字，结果也向被征收人进行了公布；送达了分户评估报告，与被征收人多次协商未果，临澧县人民政府才作出征收补偿决定，且该决定提供了货币补偿和产权置换两种方式。选择产权调换的，提供产权调换的房屋位置、范围明确，虽然该房屋的评估报告在二审中提交，但不影响胡秋舫行使选择权。因此，作出征补决定程序不违反国务院590号令的相关规定。综上，胡秋舫的上诉理由不能成立，依法不应支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人胡秋舫负担。本判决为终审判决。审判长  何建湘审判员  戴远志审判员  钟玺波二〇一九年十二月三十日书记员  刘博文