云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终813号上诉人（一审原告）泸西县午街铺镇绿峨村民委员会取尼黑新寨村民小组。负责人程兰英，组长。委托代理人田文华，云南立勋律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）泸西县人民政府。住所地：泸西县人民路8号。法定代表人莫伟，县长。委托代理人孙宏光，泸西县自然资源局副局长。代理权限：特别授权代理。委托代理人张映科，云南云诚律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）红河哈尼族彝族自治州人民政府。住所地：红河哈尼族彝族自治州蒙自市天马路42号市级行政中心办公楼B区。法定代表人罗萍，州长。委托代理人周春红，红河哈尼族彝族自治州司法局行政复议科工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人刘精阳，云南湖泉律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人泸西县午街铺镇人民政府。住所地：红河哈尼族彝族自治州泸西县午街铺镇。法定代表人谭丽娜，镇长。委托代理人李高成、唐红宾，云南严浩律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。泸西县午街铺镇绿峨村民委员会取尼黑新寨村民小组（以下简称新寨小组）因诉泸西县人民政府（以下简称县政府）土地行政确认及红河哈尼族彝族自治州人民政府（以下简称州政府）土地行政复议一案，不服昆明铁路运输中级法院于2019年6月21日作出的（2019）云71行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月26日受理其上诉后，依法组成合议庭于2019年11月6日公开开庭审理了本案，上诉人新寨小组的负责人程兰英及委托代理人田文华，被上诉人县政府的委托代理人孙宏光、张映科，被上诉人州政府的委托代理人刘精阳，第三人泸西县午街铺镇人民政府（以下简称镇政府）的委托代理人唐红宾到庭参加诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。被上诉人州政府的负责人和相应工作人员均未出庭而仅委托律师出庭，不符合上述法律规定，本院已当庭对州政府存在的问题予以指出并提出建议，督促其依法规范应诉工作。本案现已审理终结。一审法院认定：二十世纪七十年代初，午街铺镇的前身红卫公社通过采取从附近大队有关村调剂土地、减免公益粮、补偿地上青苗等方式，由全社各大队投资、投工、投牛、投羊建立了取尼黑农场，农场用地涉及取尼黑新寨、老寨等村集体，塘子及松园的土地也包含在其中。取尼黑农场建立后一直由红卫公社即现在的午街铺镇农民集体经营管理至今。1982年家庭联产承包责任制及第二轮土地承包实施时，取尼黑农场土地均未承包到户，未向村民颁发农村土地承包经营权证。1982年至1992年红卫公社将农场部分土地出租给新寨小组村民耕种。1995年6月，午街铺乡人民政府又将农场土地中的61.4亩出租给新寨小组耕种，并签订了《午街铺乡取尼黑农场土地使用权出让合同》，约定租期5年，租金10000元，“土地使用权期满，由甲方（即午街铺乡人民政府）无偿收回”，2001年又延包5年至2006年，租金13000元。同时查明午街铺镇的建制沿革情况，午街铺镇1958年为林水公社，1962年改为午街铺区，1970年改为红卫公社，1984年改为午街铺区，1987年12月撤区建乡为午街铺乡，2001年6月撤乡设镇为午街铺镇。还查明，新寨小组因塘子及松园的土地所有权与镇政府发生争议，于2017年3月7日向县政府申请土地确权，县政府收到新寨小组递交的《土地确权申请书》后，交由泸西县国土资源局（以下简称县国土局）调查处理。县国土局调查核实后于2017年7月22日形成《关于午街铺镇绿峨村委会取尼黑新寨村民小组申请土地确权的调查情况报告及处理意见》并报县政府。2018年2月7日，县政府作出泸政发〔2018〕15号文件并依法送达新寨小组。2018年4月2日，新寨小组向州政府申请行政复议，在复议过程中，县政府发现泸政发〔2018〕15号文件存在作出之前未组织调解等问题，于2018年6月24日撤销了上述文件，新寨小组遂向州政府申请撤回行政复议申请并得到了准许。之后，县政府将土地确权申请交由县国土局再行调查核实并组织调解。县国土局调查核实后，于2018年8月15日依法组织调解并形成了调解记录，因调解无果，县国土局于2018年8月17日拟定调查情况报告及处理意见报县政府。县政府于2018年8月28日作出泸政决字〔2018〕1号《土地争议行政处理决定》（以下简称《处理决定》），决定塘子及松园的土地归午街铺镇农民集体所有，并向新寨小组送达决定书。新寨小组不服该处理决定向州政府申请行政复议，州政府于2018年10月18日受理行政复议申请后，于2018年12月19日作出红政行复决字〔2018〕19号《行政复议决定》（以下简称《复议决定》）并向新寨小组送达。新寨小组仍不服复议决定，于2019年1月15日向一审法院提起诉讼，请求撤销县政府《处理决定》及州政府《复议决定》。一审法院认为：关于新寨小组提出的明有光、曹树华、蒋云生、张发林、张维兵、陈树忠《询问笔录》的询问人中都有公安机关工作人员，程序不合法的问题。《行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”经庭审查明，县政府提交的上述几份《询问笔录》并非此次新寨小组向县政府申请土地确权后形成的，而是因2015年涉案土地权属争议曾引发群访事件，县政府成立多部门（包括公安机关）联合调查组进行调查协调，因此上述笔录中均有公安机关工作人员作为询问人参与，本案中县政府为处理此次土地争议，搜集了上述笔录作为认定事实的依据。一审法院认为，县政府于2017年受理新寨小组的土地确权申请后，在调查核实的过程中，搜集到2015年形成的上述几份笔录，笔录的制作过程和搜集过程均合法，可以作为县政府作出行政处理决定的依据，故对新寨小组提出的上述意见不予采纳。关于新寨小组提出的争议的塘子及松园土地在该组划归泸西县午街铺镇管辖前就属于村集体所有，并一直由该组农户承包管理使用的问题。《行政诉讼法》第六十三条第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《确权规定》）第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”第二十三条规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：……2.经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；……”本案中，根据县政府提交的证据，午街铺镇的前身红卫公社于上世纪七十年代初通过从附近大队有关村调剂土地、减免公粮、补偿地上青苗等方式，由全社各大队投资、投工、投牛、投羊建立了取尼黑农场，农场用地涉及到取尼黑新寨、老寨等村集体（本案所争议的塘子及松园土地亦包含在内），自上世纪七十年代以来由红卫公社（后为午街铺区、午街铺乡、午街铺镇）农民集体经营管理至今，已逾四十年。1982年至1992年以及1995年至2006年期间，午街铺乡曾将取尼黑农场部分土地出租给新寨小组村民耕种，但合同中明确只是将土地使用权出让给新寨小组，并且向新寨小组收取了租金。县国土局组织新寨小组与镇政府进行调解时，新寨小组负责人对上述事实亦予以认可。一审法院认为，争议土地虽然由新寨小组自1982年起耕种，但出让合同约定“土地使用权期满，由甲方无偿收回”，且1982年至2006年期间有所中断未连续使用，县政府在调查核实的基础上，根据具体情况作出“塘子及松园的争议土地所有权为午街铺镇农民集体所有”的决定符合上述规章的规定。故对新寨小组的上述意见不予采纳。关于新寨小组提出的其也系午街铺镇的一个村集体，县政府所作土地确权决定含混模糊，以及土地争议系镇政府与其之间，午街铺镇农民集体并没有提出请求，县政府超越权限确权的问题。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：……（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十条规定：“农民集体所有的土地……已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”依照上述法律规定，午街铺镇农民集体可以是享有集体土地所有权的主体。此外，虽然新寨村民小组提出土地确权申请时，午街铺镇农民集体并非相关争议方，但县政府根据调查核实的实际情况作出的确权决定并未违反相关法律规定。故对新寨小组的上述意见不予采纳。州政府受理新寨小组的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，履行了相应的职责，所作出的《复议决定》事实清楚，程序合法。综上所述，县政府所作《处理决定》及州政府所作《复议决定》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。新寨小组要求撤销上述两个行政行为的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不予支持。一审法院依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回新寨小组的诉讼请求。案件受理费50元，由新寨小组负担。新寨小组上诉称：一、一审判决未按照实际事实作出判决。在“六十条”前及“三包四固定”时争议地就属该组管理使用，19世纪60年代行政区划改变，该组从路南县划归泸西县时，争议地同时划归该组集体所有，并一直由该组农户承包使用，政府向部分农户发放承包证，政府从未对争议地进行征收及补偿，上诉人提供的档案查阅证明、土地房产所有权证、承包经营权证足以证明。70年代红卫公社曾将争议地用作“取尼黑农场”，但政府未进行过补偿，土地所有权仍属该小组。镇政府提出1995年曾将取尼黑农场出让给新寨小组使用，但镇政府代为行使土地管理权没有事实和法律依据。二、一审判决适用法律错误。午街铺镇的农民集体根本未使用过争议地，是镇政府一直违法转让出租，不能视为符合《确权规定》第二十一条“连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年”，镇政府不能代表农民进行管理；1985年成立取尼黑农场未取得批文，未进行土地调整或补偿，也不符合该规定第二十三条。根据《国家建设征用土地条例》第二条、第七条规定，取尼黑农场未按规定补办手续，由镇政府违法出租至今。三、县政府处理程序不合法。县政府采纳的调查笔录系公安机关作出，违反《土地权属争议调查处理办法》第四条规定。县政府未进行实地勘测，未制作实测宗地位置图，争议地四至和范围模糊。本案争议当事人为上诉人与镇政府，但县政府超越权限，将土地确权为“午街铺镇农民集体所有”。根据《确权规定》第二十条，争议地属于上诉人所有，即使原红卫公社使用过争议地，但农场撤销后，依政策应将土地归还上诉人。因此，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。县政府答辩称：一、根据《土地管理法》第十条和《物权法》第六十条规定，乡镇农民集体可以作为集体土地的所有权人。二、新寨小组提供的证据，未能证明土地所有权属于其所有。三、取尼黑农场土地使用情况是中国土地改革至今的一个缩影，确定土地权属不能脱离中国历史和国情。红卫公社历史沿革至现镇政府是历史事实，不容否定。确定给镇农民集体所有的土地并非必须分配给镇下的村民委员会、村民小组或者村民使用。四、争议地在1971年还是水塘，为了建农场，打通隧道排水改良土地，解决特定历史条件人员吃粮问题。争议地不仅涉及新寨小组，还涉及老寨、三社、四社等多个小组调整使用土地。从1971年至今，一直由镇政府代为管理土地，新寨小组仅是承租土地。2018年曾进行调解，新寨小组对上述事实是肯定的。请求驳回上诉，维持原判。州政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，取尼黑农场土地一直由红卫公社管理使用至今，红卫公社曾将土地交由绿峨大队管理并由大队上缴公社粮食，曾于1982年至2006年间，将土地由镇政府（原午街铺乡政府、原红卫公社）出租给取尼黑新寨、老寨及绿峨村村民耕种。二、一审判决适用法律正确。基于争议地一直由镇政府经营管理的事实，参照《确权规定》第二十一条、第二十三条之规定，争议地属于午街铺镇农民集体所有。三、州政府受理复议后，依法组织调查、查阅，对行政行为合法性与适当性进行全面审查，依法作出复议决定。请求驳回上诉，维持原判。镇政府陈述称：一、镇政府《处理决定》、州政府《复议决定》程序合法，实体公正。二、争议地系二十世纪七十年代初，红卫公社通过采取从附近大队有关村调剂土地、减免公益粮、补偿地上青苗等方式，由全社各大队投资、投工建立取尼黑农场，后该土地一直由午街铺镇农民集体经营管理至今，未向任何人颁发过土地承包经营权证。期间两次将土地出租给新寨小组耕种并签订合同，合同约定出租期满后由镇政府无偿收回土地。请求驳回上诉，维持原判。一审法院随案移送了一审原、被告提供的证据材料。一审法院认为：新寨小组提交的农村土地承包经营权证无法证实证载土地与本案所涉土地有关，缺乏关联性，不予采信；对一审原、被告提供的其他证据予以采信。本院认为，新寨小组一审提供的《馆藏档案查阅证明》，未注明所查阅山林权证的所有权人、发证时间，权证内容不能证明与本案争议地的关系，该证据与本案不具有关联性，依法应不予采纳。一审法院对其他证据的审核认定正确，本院予以确认。经二审审理查明，一审判决认定的事实清楚，本院予以确认。二审庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点进行了辩论。即：被诉《处理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法；被诉《复议决定》结果是否正确。本院认为，《确权规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”；第二十三条第（二）项规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：……2.经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；……”。被诉《处理决定》认定争议地系上世纪70年代由红卫公社通过从附近有关村调剂土地、调整平衡、减免公粮、给予补偿补助等方式，由各大队投资投工，建立了取尼黑农场，并持续由公社、区、乡到镇农民集体经营管理至今，上述事实有涉及取尼黑农场的红卫公社革命委员会、午街铺区、泸西县人民政府相关文件，管理使用所签订的合同，询问笔录，调解记录等证据予以证明。新寨小组认为土地属其所有并已由该组部分农户承包的主张，没有有效证据予以证明，其主张不能成立。县政府提供的《询问笔录》中有部分笔录系在本次权属争议处理提出书面申请之前由公安机关参与作出，县政府处理时调取证据以查清案件事实符合法律规定，新寨小组认为上述证据不能作为县政府处理依据的主张不能成立。关于《处理决定》所确定的土地所有人是否明确的问题。《物权法》第六十条和《土地管理法》第十条均规定，属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇集体经济组织经营管理。本案争议地原属取尼黑农场用地，由当时的红卫公社进行管理使用，原红卫公社经过建制变化现为午街铺镇，因此，县政府确定争议地所有权为午街铺镇农民集体所有，符合法律规定，土地所有权人明确。新寨小组认为土地所有权人含混模糊的主张不能成立。因争议地由镇政府进行了实际经营管理，且新寨小组与镇政府发生了土地权属争议，县政府在土地权属争议处理中，将镇政府列为一方当事人，具有事实根据，程序合法。州政府在受理复议申请后，依照法律规定履行了审查职责，程序合法，复议结果正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由泸西县午街铺镇绿峨村民委员会取尼黑新寨村民小组负担。本判决为终审判决。审判长 桂 蕾审判员 邹 倩审判员 苏雪峰二〇一九年十二月十八日书记员 林珊珊