广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1363号 上诉人（一审被告）钟山县人民政府。住所地：钟山县钟山镇兴钟中路4号。 法定代表人陈书莹，县长。 委托代理人黄永群，钟山县棚户区改造工作领导小组办公室副主任。 委托代理人陈力铭，广西裕华律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）周清珠，女，1971年5月4日出生，汉族，退休演员，住湖南省道县。 委托代理人周洪波，湖南湘源律师事务所律师。 一审第三人钟山县民族文化传播中心。住所地：钟山县钟山镇南路25号。 法定代表人李东宁，该中心主任。 委托代理人雷光，该中心副主任。 上诉人钟山县人民政府（下称钟山县政府）因周清珠诉其房屋行政拆除、行政补偿纠纷一案，不服贺州市中级人民法院（2018）桂11行初205号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 贺州市中级人民法院一审查明:钟山县民族文化传播中心（下称钟山县文传中心）是财政全额拨款的事业单位，后对单位的住房进行住房改革。周清珠是该单位的专业技术人员，于2017年6月退休。2007年1月28日，周清珠与钟山县文传中心签订《协议书》约定：周清珠以7000元购买院内住宿楼三楼东面房屋(两个单间、两条通风道、一个卫生间，总面积约80平方米)；周清珠购买此房只有使用权，无产权，使用期限为70年。此后，周清珠没有对该房屋进行重新装修、改建或者扩建。钟山县棚户区改造工作领导小组办公室（下称钟山县棚改办）由钟山县政府设立，负责本县棚户区改造工作。2016年钟山县实施城区棚户区改造，钟山县文传中心片区列入改造范围。2017年4月钟山县文传中心办有房产证的21户住户均与钟山县棚改办签订了房屋拆迁补偿协议，周清珠所住的房屋因其没有房产证而没有达成协议。钟山县棚改办通知相关住户搬迁，周清珠没有搬迁。2017年9月19日，钟山县棚改办以周清珠所住房屋属于公房，周清珠对该房屋没有所有权不予安置补偿为由，会同有关单位将周清珠的私有物品清点搬离至单位仓库处，拆除了该房屋。周清珠为此提起诉讼，请求：1.确认钟山县政府拆除其住房的行政行为违法；2.责令钟山县政府支付拆迁补偿金400000元和其他损失50000元，合计450000元。 另查明，钟山县政府对该项目没有制订专门的安置补偿标准。周清珠的房屋正对下的二楼是钟山县文传中心职工莫昔田的房屋。2017年4月8日，钟山县棚改办与莫昔田签订了《钟山县棚户区改造货币安置补偿协议》，确定了房屋安置补偿标准为按现有面积的1.3倍以每平方米2292元补偿，过渡安置费按原有面积8元/平方米共补24个月，一户一表的水电各补偿500元、闭路电视网络宽带一次性补偿700元等。 贺州市中级人民法院一审认为：钟山县文传中心进行住房改革，与周清珠签订了《协议书》，周清珠通过向其单位购买取得了涉案房屋的相关权利。钟山县政府因棚户区改造拆除周清珠的该房屋，周清珠有取得补偿的权利，钟山县政府应当依法进行补偿。但是，公房购买还应当具备相应的条件，如属于单位的职工，办证要经过公房管理部门审批。周清珠购买该房屋后，没有通过公房管理机构审批并办理房屋所有权证，且在购买协议中也明确约定周清珠只有使用权无产权，即周清珠不享有房屋的全部权利。因此确定钟山县政府应当对拆除周清珠该房屋进行适当补偿。 钟山县政府在该棚户区改造项目中没有作出并公布专门补偿标准，周清珠主张参照其楼下住户莫昔田的补偿标准进行补偿合理。周清珠获得补偿的项目：房屋安置补偿费：80平方米×1.3×2292元×70%=166857.6元；过渡安置费：80平方米×8元×24个月=15360元；一户一表的水、电各补偿500元，闭路电视网络宽带一次性补偿700元。上述合计183917.6元。 根据桂政办发[2010]94号《广西壮族自治区人民政府办公厅印发关于加快推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见的通知》（下称桂政办发[2010]94号文件）二、（二）1、“棚户区改造项目……严格执行城市房屋拆迁等有关法律法规的规定”的规定，棚户区改造也应当按照法律规定的程序进行，钟山县政府实施该项目拆迁没有遵照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的程序办理，没有对周清珠进行补偿即拆除房屋的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认钟山县政府拆除周清珠住房的行政行为违法；二、钟山县政府应于本判决生效后十日内向周清珠支付拆迁补偿费等共183917.6元；三、驳回周清珠的其他诉讼请求。 上诉人钟山县政府上诉称：一、一审判决认定事实错误。周清珠购买的是房屋使用权，使用期限为70年，所支付的7000元类似于房屋租金，其不是原始取得或购买取得房屋，没有房屋所有权，无权取得补偿费用。二、一审法院参照莫昔田的房屋补偿标准给予周清珠补偿没有事实和法律依据。一审判决将不同类房产同价补偿，违背公平、公正原则。周清珠租用公房，未参加房改未取得房产证，而同单位的21户干部职工均支付了3-5万不等的购房款，所支付的房款远比周清珠多，并已办理房产证。莫昔田的房屋也参加房改，支付了购房款并取得房产证，因此支付的价款不同，房屋的性质不同，两者显然不具有可比性。一审判决我府支付周清珠拆迁补偿款183917.6元，违反拆迁补偿的规定，损害了国家财产利益。三、钟山县政府不是本案适格被告。涉案房产属于钟山县文传中心所有，补偿费用应属于该单位所有。根据周清珠与钟山县文传中心签订《协议书》的内容,周清珠只有租住使用权，根据合同相对性原则，周清珠应向钟山县文传中心主张权利。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法改判，撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人周清珠答辩称：一、钟山县政府是本案的适格被告。钟山县棚改办执行棚户区改造工作的相关事务，不具有法人资格。钟山县政府对一审查明的事实已经确认，并未提出其不是本案适格被告的问题。二、涉案房屋是钟山县文传中心所有的职工住房。周清珠虽然没有办理产权证，但与原钟山县桂剧团签订的协议实际上是购房协议，拥有房屋的占有、使用、收益等用益物权，属于实际占有人，享有除所有权以外的一切权利。钟山县政府拆除房屋侵犯了周清珠的以上权利，造成其无房居住和财产损失。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予补偿。”和《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿。”以及桂政办发[2010]94号文件中“棚户区改造项目…严格执行城市房屋拆迁等有关法律法规的规定”的规定，钟山县政府应在拆除前对相关权利人进行合理补偿或安置。一审判决考虑到周清珠没有产权证的问题，参照莫昔田的补偿标准数额，酌情给予70％的补偿合情合理。三、有新证据证明有关单位在宿舍楼拆除前对各住户的房屋实际面积进行重新测量，周清珠的住房实际面积为96.87平方米，与莫昔田的住房面积相吻合，因此应按96.87平方米计算补偿数额。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，并按房屋的实际面积计算补偿数额。 第三人钟山县文传中心没有提交书面意见，但在二审询问中表示由二审法院依法作出判决。 上诉人钟山县政府在二审诉讼中向本院补充提交何庆君、雷光的房产证及部分购房发票，用于证明第三人钟山县文传中心（原钟山县桂剧团）的干部职工支付购房款并办理了房产证。被上诉人周清珠对证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。认为发票太少不具有普遍意义，而且两户发票不一样，雷光的两张发票注明收款单位都是原钟山县桂剧团，用途均是房屋集资，雷光没有向钟山县住房基金管理中心缴纳任何费用的发票，但也办了房屋产权证。何庆君除向本单位交7000元“房屋集资款”外，还向钟山县住房基金管理中心缴纳4900元，该款是为办理房屋产权证才临时补交。第三人当时把房屋卖给被上诉人与其他职工没有区别，由于没有通知被上诉人办理产权证，被上诉人没有向钟山县住房基金管理中心缴纳费用，所以总费用就少。本院认为，钟山县政府补充提交的证据能够证明同栋楼房不同户的房产状态及支付房款情况，周清珠也自认未向钟山县住房基金管理中心缴纳费用，也尚未取得房屋产权证，因此该组证据能够证明涉案房屋性质有别于其他职工有产权的房屋性质，可以作为综合评判案件的参考依据。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：钟山县政府没有向钟山县文传中心支付涉案房屋的各项补偿费用。 再查明：钟山县桂剧团于2012年4月更名为钟山县民族文化传播中心。 本院认为：对于上诉人钟山县政府拆除被上诉人周清珠住房的行政行为的合法性问题，一审法院已确认违法，钟山县政府二审中未提异议，本院不再审查，可以确认。据此，本案的争议焦点是钟山县政府对涉案房屋是否应当补偿以及如何确定补偿数额的问题。 （一）关于钟山县政府是否应当给予周清珠房屋拆迁补偿的问题。本案中，第三人钟山县文传中心属于事业单位，其宿舍楼属于公产房。原钟山县桂剧团与周清珠于2007年1月28日签订的协议书对涉案房屋购买价和权属及期限问题进行了约定。根据协议约定的内容，周清珠以7000元购买涉案房屋，总面积约80平方米，购买房屋后无产权，只有使用权，使用期限为70年。该协议书应属于房屋产权单位与实际使用人签订的房地产租赁契约。结合钟山县政府二审补充提交的何庆君、雷光的购房发票、房产证以及周清珠的自认，周清珠与取得房产证的单位职工确有差别，其在购买涉案房屋后没有通过公房管理部门审批并办理房屋所有权证，对涉案房屋不具有所有权。但周清珠作为承租公产房的合法权益主体，其享有居住使用权属不容否定。公产房承租使用权是我国特殊体制下特有的公房租赁制度的产物,具有社会福利性质,与一般租赁合同承租使用权性质相比,由于产生原因不同,导致其性质不同。公有住房使用权人在法律允许的范围内,对公有房屋享有占有、使用、部分收益和有限处分的权利，该权利应属于用益物权。参照《中华人民共和国物权法》第一百二十一条“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿”的规定，钟山县政府为了公共利益的需要实施棚户区改造，对改造范围内的钟山县文传中心宿舍楼进行拆除，应当依法对位于宿舍楼内的涉案房屋给予拆迁补偿。周清珠作为房屋使用权人并实际占有该房屋，有获得安置补偿的权利。 （二）关于如何确定钟山县政府补偿数额的问题。1.涉案房屋面积的确定。根据周清珠与原钟山县桂剧团的协议约定，涉案房屋总面积约为80平方米。由于莫昔田户参加房改，在房改过程中将共有分摊面积和套内房屋面积一并计入总面积符合房改房的有关政策，上诉人周清珠的房屋虽在莫昔田房楼上，但在没有参加房改测量确定建筑面积的情况下，不能视同已办理房产所有权证的住户房屋面积，因此本院同意一审判决的认定，按协议书的记载认定周清珠对涉案房屋应得的补偿面积为80平方米。2.补偿数额的确定。由于钟山县政府在该棚户区改造项目中没有制订并公布安置补偿标准，一审法院考虑周清珠使用涉案房屋但未办理产权证的实际情况，参照钟山县棚改办与莫昔田签订的《钟山县棚户区改造货币安置补偿协议》确定的补偿标准，酌定涉案房屋安置补偿费按已取得房屋产权证户得以补偿数额的70％比例计算，确认房屋安置补偿费为80平方米×1.3×2292元×70％＝166857.6元；过渡安置费80平方米×8元×24个月＝15360元；一户一表的水、电各补偿500元；闭路电视网络宽带一次性补偿700元，补偿数额共计183917.6元，判决由钟山县政府向周清珠支付上述拆迁补偿费用，基本体现公平补偿原则，本院予以维持。 至于钟山县政府是否是本案适格被告的问题。本案被诉行为是钟山县政府实施城区棚户区改造拆迁钟山县文传中心宿舍楼时拆除周清珠住房的行为，该行为主体是钟山县政府。经核实，钟山县政府表示没有向钟山县文传中心支付涉案房屋的拆迁补偿费，钟山县文传中心也没有就此问题向钟山县政府提出主张。因此钟山县政府上诉提出周清珠应向钟山县文传中心主张补偿权利没有依据，该上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，周清珠作为房屋使用权人，以钟山县政府为被告提起本案诉讼并无不当，钟山县政府是本案的适格被告。 综上，被上诉人周清珠有获得涉案房屋补偿的权利，上诉人钟山县政府应当对被上诉人周清珠给予适当补偿。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人钟山县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钟山县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十二月二十五日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英