山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终1072号 上诉人（原审原告）吕玉海，男，1967年3月15日出生，汉族，住山东省梁山县。 被上诉人（原审被告）山东省自然资源厅（原山东省国土资源厅），住所地山东省济南市。 法定代表人李琥，厅长。 委托代理人张春霞，该厅工作人员。 委托代理人张韬，该厅工作人员。 上诉人吕玉海与被上诉人山东省自然资源厅要求履行行政管理法定职责纠纷一案,不服济南市历下区人民法院（2018）鲁0102行初547号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：原告吕玉海于2018年8月11日向被告山东省自然资源厅邮寄《申请函》，要求被告山东省自然资源厅履行为其“房屋宅基颁发《中华人民共和国不动产权属证》事宜中的行政职能”。2018年8月16日，被告山东省自然资源厅作出《关于妥善处理群众申请宅基地登记有关事项的函》，责成济宁市国土资源局协调梁山县国土资源局对原告提出的不动产登记事项按照属地原则妥善处理。2018年8月24日，济宁市国土资源局将原告的申请事项转梁山县国土资源局处理。梁山县国土资源局、济宁市国土资源局分别于2018年9月5日、2018年9月20日将原告吕玉海申请事项办理情况书面报告被告山东省自然资源厅。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原告吕玉海要求被告山东省自然资源厅履行为其“房屋宅基颁发《中华人民共和国不动产权属证》事宜中的行政职能”。原告认为被告未履行法定职责，且被告从接到原告申请之日至原告起诉已满两个月，故原告符合起诉条件，本案是行政诉讼的受案范围。《不动产登记暂行条例》（中华人民共和国国务院令第656号》）第七条规定：不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。故被告山东省自然资源厅无直接给原告办理不动产登记的法定职责。被告山东省自然资源厅作为山东省的不动产登记主管机关，对下级不动产登记机构济宁市国土资源局、梁山县国土资源局有指导、监督职责。在原告吕玉海《申请函》中未明确要求被告对梁山县人民政府进行监督的情况下，根据以上规定及属地登记原则，被告收到原告的申请后，向原告所属的济宁市国土资源局发出函，责成济宁市国土资源局协调梁山县国土资源局对原告提出的不动产登记事项按照属地原则处理，符合规定。济宁市国土资源局将原告的申请事项转梁山县国土资源局处理。济宁市国土资源局、梁山县国土资源局分别将办理情况书面报告被告。综上，被告山东省自然资源厅将原告的申请逐级转至下级不动产登记机构办理符合法律规定，被告在原告起诉前已履行法定职责,故原告吕玉海起诉要求被告山东省自然资源厅履行法定职责的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告吕玉海请求判令被告山东省自然资源厅针对原告吕玉海于2018年8月11日提出的申请履行法定职责的诉讼请求。案件受理费50元由原告吕玉海负担。 上诉人吕玉海不服一审判决上诉称：1.一审法院认定事实错误。一审法院称：“被告山东省自然资源厅将原告的申请逐级转至下级不动产登记机构办理符合法律规定，被告在起诉前已履行法定职责”。上诉人并未申请被上诉人将原告的申请逐级下转，所以一审法院判决并非上诉人的诉求。2.一审法院判决对被上诉人的证据认证错误。一审法院仅以被上诉人的证据形式和取得方式合法，予以采信，本案中是上诉人和被上诉人之间的关系，而非被上诉人与济宁市国土资源局与梁山县国土资源局之间就信访事项之间的关系，更没有涉及党中央、国务院、国土资源部及山东省人民政府（以下简称山东省政府）就本案所涉及的政策及部署，与本案所诉无关联。3.一审法院判决违背国家政策及有关部门政策法规。上诉人的《申请函》是依据党中央、国务院、国土资源部、山东省政府的决策和部署及国家法律法规所提交。一审判决对党中央、国务院、国土资源及山东省政府的政策决策部署，只字不提，上诉人反映的问题至今无人实质办理。上诉请求：1.依法撤销（2018）鲁0102行初547号行政判决，依法改判被上诉人针对上诉人于2018年8月11日的《申请函》履行其法定职责；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担；3.公开开庭审理；4.申请被上诉人法人代表出庭。 被上诉人山东省自然资源厅在二审中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院以为：本案中，上诉人吕玉海曾向山东省自然资源厅提出申请，要求“敬请被申请人依照党中央、国务院、国土资源部（现更名为自然资源部）的决策部署及山东省相关政策部署，履行其在为申请人颁发《中华人民共和国不动产权属证》事宜中的行政职能”。上诉人吕玉海提出的涉案申请，并未明确其申请山东省自然资源厅履行何种行政职能（颁证、监督或者是信访等）。结合吕玉海申请书载明的内容以及向一审法院提交的起诉材料的内容“被告作为梁山县人民政府的上级政府，依法有对梁山县人民政府工作进行领导和监督的法定职责……”，可知，吕玉海向山东省自然资源厅提出申请，实际上系要求山东省自然资源厅对有关职能部门履行“为上诉人颁发不动产权属证”的监督职责。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款中“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……”的规定，上级行政机关对下级行政机关在履行法定职责过程中的监督行为，系基于其内部管理职权，属于行政机关内部的层级管理和监督行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，山东省自然资源厅对上诉人的申请是否处理、如何处理，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。且根据《不动产登记暂行条例》（中华人民共和国国务院令第656号）第七条第一款中“不动产登记由不动产所在地的县，被上诉人山东省自然资源厅也不具有直接向上诉人颁发不动产权属证的法定职责。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》九十三条第二款中“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，对其起诉应予驳回。另一方面，即使上诉人吕玉海基于被上诉人山东省自然资源厅的信访职责而向其提出申请，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款中“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为……”的规定，山东省自然资源厅对吕玉海的申请作出的信访事项转办处理，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。 据此，上诉人吕玉海因要求被上诉人山东省自然资源厅履行其在为上诉人颁发《中华人民共和国不动产权属证》一事中的行政职能而提起的诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对其起诉应予裁定驳回。现一审法院以判决的形式驳回上诉人的诉讼请求，系法律适用不当。但考虑到一审法院的裁判结果并未损害各方当事人的实体权益，为减轻当事人的诉累，节约行政及司法成本，对该问题本院仅在此予以指出，不再纠正。 对于上诉人吕玉海提出的“本案二审公开开庭审理”的上诉请求，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条对于人民法院对上诉案件的审理形式进行了明确规定，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。因此，对于上诉人吕玉海的该项上诉请求，本院不予支持。对于上诉人吕玉海要求被上诉人山东省自然资源厅法定代表人出庭的上诉请求，本院不再审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吕玉海负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张江涛 审 判 员 张极峰 审 判 员 曹 磊 二〇一九年十二月二十三日 法官助理 刘恩勇 书 记 员 王 敏