云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终832号上诉人（一审原告）虎永巧等70人（名单附后）。诉讼代表人虎永巧，女，回族，1943年10月14日生，住云南省昭通市昭阳区。诉讼代表人杨芝兰，女，汉族，1946年10月16日生，住云南省昭通市昭阳区。诉讼代表人王二翠，女，汉族，1954年5月25日生，住云南省昭通市昭阳区。诉讼代表人何天芳，女，汉族，1959年2月27日生，住云南省昭通市昭阳区。诉讼代表人马贤云，女，回族，1940年4月14日生，住云南省昭通市昭阳区。70名上诉人共同的委托代理人杨中，云南全鑫律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昭通市昭阳区人民政府。住所地：昭通市昭阳区海楼路204号。法定代表人陶毅，区长。委托代理人起华，昭通市昭阳区司法局副局长。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）昭通市人民政府。住所地：昭通市昭阳区崇义街30号。法定代表人郭大进，市长。委托代理人刘成敏，昭通市司法局副局长。代理权限：特别授权代理。委托代理人黄俊，云南滇东北（曲靖）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。虎永巧等70人因诉昭通市昭阳区人民政府（以下简称区政府）土地行政补偿及昭通市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服云南省昭通市中级人民法院于2019年7月25日作出的（2019）云06行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月10日受理其上诉后，依法组成合议庭于2019年11月20日公开开庭审理了本案，上诉人虎永巧等70人的诉讼代表人虎永巧、杨芝兰、王二翠、何天芳、马贤云及委托代理人杨中，被上诉人区政府的委托代理人起华，被上诉人市政府的委托代理人刘成敏、黄俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定：2014年1月10日，区政府为统一规范安置行为，妥善解决历年来昭通中心城市开发建设中昭阳区失地和房屋被拆迁群众的安置问题，破解城市建设发展瓶颈，加快昭通中心城市建设步伐，依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规，结合昭阳区城市建设实际制定了《昭阳区城市规划区安置政策（暂行）》昭区政通〔2014〕1号文件，并向各乡、镇人民政府，街道办事处，区直各委、办、局印发。内容：…二、安置对象：集体经济组织中失地面积超过50%的承包人和房屋被拆迁的承包人，以1982年的承包人口（不含已成为国家机关、事业单位和国有企业的在编在册人员）为安置对象。2017年3月18日，昭通市昭阳区太平街道办事处（以下简称太平街道办）作出了《风险评估报告》，对24号安置点富强社区13个小组失地拆迁安置分房进行了风险评估。2017年3月20日，太平街道办作出太政请〔2017〕52号《太平街道办事处富强社区4组等13个居民小组拆迁失地群众住房安置分配方案》（以下简称《安置分配方案》），内容：一、…（二）安置对象：以1982年农业承包人口为依据，…其中：1.已将户籍“农转非”的承包人口，只能参与120㎡的住房和商业安置分配，不参与集体经济组织内的任何分配。2.已成为国家机关、行政事业单位、国有企业和离退休在册在编的原承包人口，不纳入安置。3.本次安置为住房安置，商业安置部分按区政府出台政策后另行安置，待商业安置完成后，在今后征地拆迁中一律不再另行给予安置。并以太政请〔2017〕52号文件形式向区政府报送了《昭阳区太平街道办事处关于的请示》（以下简称《请示》）。2017年3月24日，区政府法制局对上述《请示》进行合法性审查，认为安置对象符合昭区政通〔2014〕1号文件安置政策第二条的规定，对象确定及分房程序内容不违反法律法规的强制性规定。2017年3月28日，中共昭阳区委召开“昭通中心城市失地拆迁安置专题办公会”，会议对包括《安置分配方案》在内的失地拆迁安置工作专题会议研究。同日，区政府作出了昭区政复〔2017〕11号《昭阳区人民政府关于太平街道办事处富强社区4组等13个居民小组拆迁失地群众住房安置分配方案的批复》（以下简称《批复》）。2018年9月26日，虎永巧等70人对《批复》不服，向市政府申请行政复议，市政府于2018年9月27日受理。2018年12月25日，市政府作出昭政行复决字〔2018〕35号《行政复议决定》（以下简称《复议决定》），维持区政府《批复》，并于2019年1月15日向虎永巧等70人送达《复议决定》。2019年1月21日，虎永巧等70人向一审法院提起行政诉讼，请求：一、依法撤销《批复》及《请示》中第一项内容中的1至3项（具体内容为：1.已将户籍“农转非”的承包人口,只能参与120平方米的住房和商业安置分配，不参与集体组织内的任何分配；2.已成为国家机关、行政事业单位、国有企业和离退休在册在编的原承包人口，不纳入安置；3.本次安置为住房安置,商业安置部分按区政府出台政策后另行安置,待商业安置完成后,在今后征地拆迁中一律不再另行给予安置）以及市政府《复议决定》中对此项具体行政行为维持的复议决定；二、依法判决区政府重新作出：1.“已将户籍农转非”的承包人口，除参与住房分配外，还应享受集体经济组织内的同等分配权益。2.将“已成为国家机关、行政事业单位、国有企业和离退休在册在编”的承包权利人纳入安置，并且和其他承包人口享受完全相同的安置待遇的行政行为。一审法院认为：关于区政府《批复》及市政府《复议决定》中涉及所列的“1至3项”内容是否应依法撤销。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。本案争议实质是对安置对象范围的争议。根据上述法律规定，“农转非”的承包人口、已成为国家机关、行政事业单位、国有企业和离退休在册在编的原承包人口（以下简称公职人员）均已不再具有原来的农民身份，即已经不再属于原集体经济组织的成员，也不再依法承包由集体经济组织发包的农村土地。太平街道办作出《安置分配方案》，不再将上述人员纳入安置对象并无不当。经审查核实后，区政府依法作出的《批复》、市政府作出的《复议决定》事实清楚，适用法律法规正确，符合法律程序，并无不当。其中涉及到虎永巧等70人所列的“1至3项”内容撤销于法无据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回虎永巧等70人的诉讼请求。案件受理费50元，由虎永巧等70人负担。虎永巧等70人上诉称：一、一审判决遗漏案件主要事实。未查明征地时间、征地情况及虎永巧等70人与被征地块关系。虎永巧等70人中涉及农转非及公职人员有多少，一审要求区政府限期提供，但是否提供不得而知。被诉《批复》中提到的商业安置至今未完成。二、一审遗漏诉讼主体，应当将农转非和公职人员，即上诉人家庭成员追加为有利害关系的第三人。三、区政府《批复》中，农转非人口不参加集体组织内任何分配的内容，属超越职权，村集体经济组织分配补偿费用属集体内部事宜。四、一审法院对证据采纳错误，被上诉人提供的证据没有针对具体行政行为合法性。五、一审判决适用法律错误。一审适用的《农村土地承包法》条文不能支持判决理由，而根据该法第十六条、第十七条，农户内家庭成员均应享有承包地被征收的补偿权。因此，《批复》程序违法，内容违反法律规定，严重侵害土地承包经营权人合法权益。请求撤销一审判决，支持上诉人的原审诉讼请求的第一项1和第一项2的内容即撤销区政府《批复》中1.已将户籍“农转非”的承包人口,只能参与120平方米的住房和商业安置分配,不参与集体组织内的任何分配。2.已成为国家机关、行政事业单位、国有企业和离退休在册在编的原承包人口,不纳入安置的具体行政行为，以及市政府《复议决定》对此项行政行为维持的复议决定，判决区政府重新作出具体行政行为或发回重审。区政府答辩称：一、《批复》是内部行政行为，不产生外部效力，不属于行政诉讼受案范围。《批复》是区政府对太平街道办上报请示所进行的批复，不具有对外性。二、《安置分配方案》仅是对安置房的分配，和土地征收没有直接关系。原征地过程中，已对被征收人进行了安置补偿，支付土地补偿费和安置补助费等相关费用。三、区政府处理程序合法。区政府对太平街道办请示进行了合法性审查，申请材料中有征求群众意见和风险评估内容，经集体讨论作出批复，主体、权限和程序均合法。请求驳回上诉，维持原判。市政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，不存在遗漏案件事实和诉讼主体问题。本案争议焦点实质是对安置对象的确定，即农转非承包人口和已成为公职人员的原承包人口是否应确定为安置对象，根据《农村土地承包法》第二条、第五条、第十五条的规定，土地承包方是指本集体经济组织中的农户，而上述人员已不是本集体经济组织成员，不是土地承包方，不将上述人员确定为安置对象并无不当。二、上诉人应当证明其合法权益受到行政行为侵犯，具有行政诉讼原告主体资格，即应当证明其属于《安置分配方案》中的农转非承包人口和公职人员，否则其没有提起行政诉讼的资格。三、市政府不是本案适格被告。上诉人的复议请求是撤销《批复》，一审诉讼请求是撤销《安置分配方案》中部分条款，而批复和方案不是同一行政行为，上诉人的诉讼请求超越原复议请求范围。市政府仅对区政府《批复》进行复议，太平街道办《安置分配方案》不属于复议审查范围。上诉人对方案不服，应向区政府申请复议。四、市政府《复议决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。经二审审理查明，一审判决认定的事实清楚，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。虎永巧等70人起诉时提出的第一项诉讼请求为：撤销《批复》及太平街道办太政请〔2017〕52号中第一项内容中的第1至3项，具体内容为：1.已将户籍“农转非”的承包人口,只能参与120平方米的住房和商业安置分配,不参与集体组织内的任何分配；2.已成为国家机关、行政事业单位、国有企业和离退休在册在编的原承包人口,不纳入安置；3.本次安置为住房安置,商业安置部分按区政府出台政策后另行安置,待商业安置完成后,在今后征地拆迁中一律不再另行给予安置。本院认为，对被征收人产生直接影响的应当是行政机关对其进行的具体征收补偿安置行为或不予补偿安置行为，被征收人对征地补偿行为不服的，应当直接对行政机关的征地补偿行为提出异议，并可在审查征地补偿行为时对补偿标准、补偿安置方案等进行审查。因此，被诉《批复》1至3项内容属于补偿安置方案范畴，不是对当事人权利义务产生直接和实际影响的行为，不属于人民法院的受案范围。另外，虎永巧等70人认为其系以户或户主名义提起诉讼的观点与《批复》针对的相对人不是户而是承包人口不相符，且与行政诉讼法中关于原告为公民、法人和其他组织的规定也不一致。因此，虎永巧等70人对《批复》提起的起诉事项不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。被诉《复议决定》对《批复》作出维持决定，本院在驳回虎永巧等70人对《批复》相关内容起诉的同时，应依法驳回虎永巧等70人对《复议决定》的起诉。对于虎永巧等70人一审时提出的第二项诉讼请求，即：“二、依法判决区政府重新作出：1.‘已将户籍农转非’的承包人口，除参与住房分配外，还应享受集体经济组织内的同等分配权益。2.将‘已成为国家机关、行政事业单位、国有企业和离退休在册在编’的承包权利人纳入安置，并且和其他承包人口享受完全相同的安置待遇的行政行为”，该诉讼请求超越了行政审判权限范围，本院不予审查，本院已在二审庭审中当庭对各方当事人进行告知，上诉人当庭表示不再将此项诉讼请求作为上诉请求。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条（一）项的规定，裁定如下：一、撤销云南省昭通市中级人民法院（2019）云06行初10号行政判决；二、驳回虎永巧等70人的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 桂 蕾审判员 苏雪峰审判员 惠 琼二〇一九年十二月二十三日书记员 林珊珊上诉人名单上诉人（一审原告）何元文，男，汉族，1954年9月15日生，住云南省昭通市昭阳区医卫路126号。公民身份号码：5321011954××××××××。上诉人（一审原告）何元毅，男，汉族，1955年12月1日生，住云南省昭通市昭阳区医卫路124号。公民身份号码：5306021955××××××××。上诉人（一审原告）谭玉琼，女，汉族，1955年6月17日生，住云南省昭通市昭阳区医卫路138号。公民身份号码：5321011955××××××××。上诉人（一审原告）付远明，女，汉族，1950年11月4日生，住云南省昭通市昭阳区东正街185号。公民身份号码：5321011950××××××××。上诉人（一审原告）马洪琼，女，回族，1943年7月29日生，住云南省昭通市昭阳区东菜园巷45号。公民身份号码：5321011943××××××××。上诉人（一审原告）张庭荣，男，汉族，1956年11月23日生，住云南省昭通市昭阳区东煤路74号附6号。公民身份号码：5321011956××××××××。上诉人（一审原告）刘忠祥，男，汉族，1960年3月26日生，住云南省昭通市昭阳区东菜园巷331号。公民身份号码：5321011960××××××××。上诉人（一审原告）黎永明，女，汉族，1962年5月19日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路198号。公民身份号码：5321011962××××××××。上诉人（一审原告）陈邦英，女，汉族，1951年2月17日生，住云南省昭通市昭阳区东煤路34号附7号。公民身份号码：5321011951××××××××。上诉人（一审原告）刘宝德，男，汉族，1945年5月3日生，住云南昭通市昭阳区东正街326号。公民身份号码：5321011945××××××××。上诉人（一审原告）何敏，女，汉族，1967年10月29日生，住云南省昭通市昭阳区东正街339号。公民身份号码：5321011967××××××××。上诉人（一审原告）王德玉，女，汉族，1943年11月18日生，住云南省昭通市昭阳区医卫路74号附11号。公民身份号码：5321011943××××××××。上诉人（一审原告）欧巧芬，女，汉族，1944年11月29日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路170号附6号。公民身份号码：5321011944××××××××。上诉人（一审原告）徐学美，女，汉族，1945年4月12日生，住云南省昭通市昭阳区医卫路265号附19号。公民身份号码：5321011945××××××××。上诉人（一审原告）梁玉英，女，汉族，1940年12月27日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路170号附58号。公民身份号码：5321011940××××××××。上诉人（一审原告）王开二，男，汉族，1944年9月28日生，住云南省昭通市昭阳区医卫路247号。公民身份号码：5321011944××××××××。上诉人（一审原告）王家忠，男，汉族，1954年2月6日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路74号附12号。公民身份号码：5321011954××××××××。上诉人（一审原告）徐顺祥，男，汉族，1952年11月21日生，住云南省昭通市昭阳区医卫路130号附27号。公民身份号码：5321011952××××××××。上诉人（一审原告）王忠美，女，汉族，1948年8月20日生住云南省昭通市昭阳区东后新街76号。公民身份号码：5321011948××××××××。上诉人（一审原告）王忠惠，女，汉族，1943年10月12日生，住云南省昭通市昭阳区东后新街88号。公民身份号码：5321011943××××××××。上诉人（一审原告）李兴能，男，回族，1954年9月23日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路254号。公民身份号码：5321011954××××××××。上诉人（一审原告）马琼仙，女，回族，1953年3月7日生，住云南省昭通市昭阳区东正街327号。公民身份号码：5321011953××××××××。上诉人（一审原告）颜和明，男，汉族，1953年2月8日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路293号。公民身份号码：5321011953××××××××。上诉人（一审原告）周红，女，汉族，1981年7月6日生，住云南省昭通市昭阳区小河边巷64号。公民身份号码：5301111981××××××××。上诉人（一审原告）朱太云，男，汉族，1948年10月20日生，住云南省昭通市昭阳区东后街37号。公民身份号码：5321011948××××××××。上诉人（一审原告）王友珍，女，汉族，1954年9月11日生，住云南省昭通市昭阳区东后街159号。公民身份号码：5321011954××××××××。上诉人（一审原告）朱发芬，女，汉族，1963年12月11日生，住云南省曲靖市沾益县盘江镇花山路第5生活区4幢1楼124号。公民身份号码：5322011963××××××××。上诉人（一审原告）张文翠，女，汉族，1952年6月23日生，住云南省昭通市昭阳区东煤路7号附1号。公民身份号码：5321011952××××××××。上诉人（一审原告）崔家英，女，汉族，1955年12月21日生，住云南省昭通市昭阳区东菜园巷463号。公民身份号码：5321011955××××××××。上诉人（一审原告）王开秀，女，汉族，1943年12月2日生，住云南省昭通市昭阳区东菜园巷454号。公民身份号码：5321011943××××××××。上诉人（一审原告）耿玉兰，女，汉族，1949年10月20日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路115号。公民身份号码：5321011949××××××××。上诉人（一审原告）徐国林，男，汉族，1954年1月3日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路241号。公民身份号码：5321011954××××××××。上诉人（一审原告）杨家兴，男，汉族，1954年3月8日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路137号附23号。公民身份号码：5321011954××××××××。上诉人（一审原告）王友凤，女，汉族，1952年4月27日生，住云南省昭通市昭阳区东正街207号。公民身份号码：5321011952××××××××。上诉人（一审原告）耿存定，女，汉族，1944年1月3日生，住云南省昭通市昭阳区东菜园巷357号。公民身份号码：5321011944××××××××。上诉人（一审原告）季正芝，女，汉族，1949年6月15日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路137号附14号。公民身份号码：5321011949××××××××。上诉人（一审原告）崔玉岗，女，汉族，1952年1月17日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路170号附47号。公民身份号码：5321011952××××××××。上诉人（一审原告）杜国云，男，回族，1950年11月12日生，住云南省昭通市昭阳区东正街331号，公民身份号码：5321011950××××××××。上诉人（一审原告）夏举芬，女，汉族，1955年10月28日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路115号附1号。公民身份号码：5321011955××××××××。上诉人（一审原告）王友昌，男，汉族，1971年12月15日生，住云南省昭通市昭阳区东正街248号。公民身份号码：5321011971××××××××。上诉人（一审原告）张光凤，女，汉族，1955年8月21日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路219号。公民身份号码：5321011955××××××××。上诉人（一审原告）马永会，女，回族，1953年9月22日生，住云南省昭通市昭阳区东煤路83号附11号。公民身份号码：5321011953××××××××。上诉人（一审原告）黄美秀，女，汉族，1941年8月15日生，住云南省昭通市昭阳区医卫路74号附36号。公民身份号码：5321011941××××××××。上诉人（一审原告）吴盛芬，女，汉族，1949年7月13日生，住云南省昭通市昭阳区东正街104号。公民身份号码：5321011949××××××××。上诉人（一审原告）罗啟兰，女，汉族，1950年8月22日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路103号附24号。公民身份号码：5321011950××××××××。上诉人（一审原告）李阳琼，女，汉族，1952年1月6日生，住云南省昭通市昭阳区建设南街56号。公民身份号码：5321011952××××××××。上诉人（一审原告）陈文芬，女，汉族，1947年3月25日生，住云南省昭通市昭阳区东后新街168号。公民身份号码：5321011947××××××××。上诉人（一审原告）杜国芬，女，回族，1940年9月8日生，住云南省昭通市昭阳区医卫路110号。公民身份号码：5321011940××××××××。上诉人（一审原告）高正富，男，汉族，1944年2月1日生，住云南省昭通市昭阳区德育街71号。公民身份号码：5321011944××××××××。上诉人（一审原告）杨玉福，女，汉族，1954年9月16日生，住云南省昭通市昭阳区东煤路24号附8号。公民身份号码：5321011954××××××××。上诉人（一审原告）周应会，女，汉族，1966年9月12日生，住云南省昭通市昭阳区东煤路27号。公民身份号码：5321011966××××××××。上诉人（一审原告）杨芝琼，女，汉族，1946年1月25日生，住云南省昭通市昭阳区集贤街25号附3号。公民身份号码：5321011946××××××××。上诉人（一审原告）陈兴义，女，汉族，1943年9月13日生，住云南省昭通市昭阳区学生路114号。公民身份号码：5321011943××××××××。上诉人（一审原告）王兴英，女，汉族，1952年4月18日生，住云南省昭通市昭阳区东菜园44号。公民身份号码：5321011952××××××××。上诉人（一审原告）訾成亮，女，汉族，1954年5月14日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路170号附33号。公民身份号码：5321011954××××××××。上诉人（一审原告）郑权忠，男，汉族，1950年9月1日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路122号附1号。公民身份号码：5321011950××××××××。上诉人（一审原告）杜国琼，女，回族，1953年9月24日生，住云南省昭通市昭阳区医卫路137号。公民身份号码：5321011953××××××××。上诉人（一审原告）王源和，男，汉族，1962年11月28日生，住云南省昭通市昭阳区东菜园巷325号附2号。公民身份号码：5321011962××××××××。上诉人（一审原告）李啟芬，女，汉族，1964年8月14日生，住云南省昭通市昭阳区医卫路35号附265号。公民身份号码：5321011964××××××××。上诉人（一审原告）郑全义，男，汉族，1955年9月4日生，住云南省昭通市昭阳区环城东路122号附6号。公民身份号码：5321011955××××××××。上诉人（一审原告）贾其武，男，汉族，1962年2月5日生，住云南省昭通市昭阳区和平街43号。公民身份号码：5321011962××××××××。上诉人（一审原告）廖贵凤，女，汉族，1957年11月22日生，住云南省昭通市昭阳区巩固街38号附9号。公民身份号码：5321011957××××××××。上诉人（一审原告）毛璟，女，汉族，1977年11月5日生，住云南省昭通市昭阳区东正街189号。公民身份号码：5321011977××××××××。上诉人（一审原告）秦明华，男，汉族，1956年5月20日生，住云南省昭通市昭阳区建设北街188号。公民身份号码：5321011956××××××××。上诉人（一审原告）陈文华，男，汉族，1954年12月22日生，住云南省昭通市昭阳区东后街236号。公民身份号码：5321011954××××××××。上诉人（一审原告）虎永巧，女，回族，1943年10月14日生，住云南省昭通市昭阳区。上诉人（一审原告）杨芝兰，女，汉族，1946年10月16日生，住云南省昭通市昭阳区。上诉人（一审原告）王二翠，女，汉族，1954年5月25日生，住云南省昭通市昭阳区。上诉人（一审原告）何天芳，女，汉族，1959年2月27日生，住云南省昭通市昭阳区。上诉人（一审原告）马贤云，女，回族，1940年4月14日生，住云南省昭通市昭阳区。