云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终682号上诉人（一审原告）郑凤国，男，彝族，1976年6月28日生，住云南省临沧市永德县。委托代理人罗文明，云南云滇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）永德县人民政府。住所地：永德县德党镇。法定代表人杨世年，县长。委托代理人张建农，云南临疆律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。郑凤国因诉永德县人民政府（以下简称县政府）移民安置行政协议一案，不服云南省临沧市中级人民法院（以下简称临沧中院）于2019年3月26日作出的(2018)云09行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月27日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案协调期间不计算在审理期限内。本案现已审理终结。郑凤国起诉称，2011年12月10日，其与县政府签订了《小湾水电站凤庆库区移民安置协议书》（以下简称《安置协议》），该《安置协议》约定将其户搬迁安置到永德县大雪山乡勐旨村大寨坝安置点，由县政府负责其户移民安置的相关事宜；对人均配置土地的标准及在具体实施中不足部分，结合当地情况，按“水田不足部分以旱地补足，在具体分配时，按土地流转价格补足水田和旱地的差价。园地不足的部分以旱地补足，薪碳林不足部分按流转价格补给移民。旱地用于配置和补足水田、园地后，不足部分按流转价格补给移民”的办法办理。其按《安置协议》约定进行了移民搬迁，但县政府未按《安置协议》的约定为其足面积配置土地，也未根据《安置协议》支付土地差价及未配置土地部分的补偿款。同时，至今未向其支付《安置协议》第二条第11项中约定的沼气池建设补助款1800元。其多次与县政府协商土地配置、支付土地差价及未配置土地部分的补偿款事宜，且多次向相关部门反映情况，请求给予妥善处理，均未果。其因县政府未履行《安置协议》维权产生了交通费、律师代理费、土地测绘费。为维护其合法权益，特依法提起诉讼。请求：依法判决县政府向其支付以下款项：一、未配置旱地部分的补偿款人民币75980元(1.31亩×58000元／亩)；二、未配置林地的补偿款414000元(1亩×138000元／亩×3人)；三、未配置水田部分的补偿款20790元(0.21亩×99000元／亩)；四、未配置园地的补偿款51480元(0.11亩×156000元／亩×3人)；五、水田与旱地的差价101352元［(99000元／亩－58000元／亩)×0.824亩×3人］；六、园地与旱地的差价114660元［(156000元／亩－58000元／亩)×0.39亩×3人］；七、自2012年8月1日起至实际支付以上一至六项土地补偿款之日止的利息（以同期银行贷款利息进行计算）；八、沼气池建设补助费1800元；九、因维权产生的交通费、律师代理费300元，测绘费400元；十、因本案诉讼支付的律师代理费人民币120元；十一、本案诉讼费。一审法院认为，首先，农村土地属于集体所有，移民农户对配置到户的土地仅享有使用权，土地系农户赖以长远生存的保障，不能因短期的经济利益而牺牲农户的长远利益，基于土地使用权补偿所获得的现金较之拥有长期土地使用权而言，后者的保障功能更为长远。所以，对于本案《安置协议》中相关内容的履行，应严格按照协议的约定用土地履行，郑凤国作为土地使用权人，独立主张对不足的土地用补偿价款方式予以解决，相关诉求既超出土地属于集体所有，涉及土地所有权事项应由集体行使权利这一法理，也超出了《安置协议》约定的内容，故无法在双方所签订的《安置协议》范围内解决。其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”。本案中，郑凤国的诉讼系认为县政府未履行足额配置土地等法定职责并要求支付补偿款，按照上述规定，郑凤国应该先向行政机关提出申请。再次，一审法院亦就相关事项予以专门释明，与本案关联的当事人及其他相关人员就本案诉求的信访行为，系反映补偿安置中的问题，并不是法律意义上向行政机关提出履职申请的行为。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回郑凤国的起诉。案件受理费50元，予以退回。上诉人郑凤国上诉称，一、一审法院在对案件审理的过程中未严格按照行政诉讼的相关规定进行审理。一审法院审理案件的期限明显超过了法律规定的审理期限，且一审法院并未在裁判文书中叙述基于什么原因超过了案件的审理期限，也未在裁判文书中阐明是否需要延长审理期限。一审法院于2018年1月15日立案受理，于2018年12月20日开庭审理，于2019年5月中旬向其送达裁判文书，故一审法院在审理本案的过程中并未严格按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条关于审理期限的规定对案件进行审理。二、县政府未按郑凤国与县政府双方签订的《安置协议》约定向其足面积配置土地，因为本案为行政协议纠纷，应当由县政府举证证明其已履行了《安置协议》中约定的土地配置义务，但在整个一审庭审过程中，县政府均未提供合法有效的证据证明其已履行了《安置协议》中约定的土地配置义务。县政府应按《安置协议》约定就配置给其土地面积不足的部分及未配置的土地以现金方式进行补偿。三、一审法院以《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款的规定为由裁定驳回其起诉系法律适用错误。其认为本案系其要求县政府履行《安置协议》约定的义务及协议内容，而非要求县政府履行法定职责，且《最高人民法院关于适用的解释》于2018年2月8日实施，根据法不溯及既往的原则，《安置协议》于2011年12月10日签订，其于2018年2月8日前已将纠纷起诉至法院处理，故一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》属于法律适用严重错误。四、一审法院以“上诉人的诉求既超出土地属于集体所有，涉及土地所有权事项应由集体行使权利这一法理，也超出《安置协议》约定的内容”的论述评析严重错误，违背了法理及法律规定，其诉求具有事实及法律依据。请求：1.撤销一审裁定，指令临沧中院继续审理。2.本案一审、二审诉讼费由县政府承担。被上诉人县政府答辩称，一、一审法院审理本案并未超过法定审理期限。鉴于本案属群体性争议，且涉及土地敏感问题，其于2018年2月5日向一审法院提交了《关于以调解方式处理的申请》，其后经由一审法院组织双方当事人或代表、代理人参加的情况下进行了多次协调调解，由于当事人双方均向一审法院提出对争议土地进行测量鉴定，但由于种种原因，鉴定无果，一审法院于2018年12月20日对案件进行审理，于2019年3月26日作出裁定，从立案时间看是超过6个月的时限，但郑凤国无视本案历经调解和鉴定的事实，提出的上诉理由不符合案件事实。根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十条“鉴定期间、调解期间”不应计算在审理期限内、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十三条“在审理土地行政案件中，人民法院经当事人同意进行协调的期间，不计算在审理期限内”等规定，一审法院并不存在审理案件的期限超过法律规定的情形。二、郑凤国提出被上诉人未按《安置协议》约定向其足面积配置土地不符合事实。上诉人郑凤国请人测绘属单方行为，其测绘结果终究不能有效证明其所分配土地不足以及不足的具体数量。被上诉人于2013年8月先后3次历时2年抽调工作组和聘请专业测量队到大寨坝安置点处进行土地面积复量，但在每次复量过程中，都不同程度地受到上诉人在内的部分群众各种阻挠。2017年3月1日，为了查证被上诉人分配给上诉人的土地是否足够问题，聘请有甲级资质的昆明麦普房产土地评估咨询有限公司用PTK测量工具对一号地（地名青树丫口）进行复量，复测得出总面积为738194.66平方米，即1107.29亩。从复测情况看，分配给农户土地足够，还多分配给农户土地213.63亩，上诉人提出分配土地不足，不排除其他农户侵权导致其土地不足，不是被上诉人分配不足造成。三、一审法院适用法律正确。被上诉人认为《安置协议》仅约定了已征收用于配置的土地资源不足按标准应当配置的部分，采用现金直补的方式补偿的办法，现金直补部分已经履行完毕，上诉人所主张的不足部分用现金补偿的诉求不在协议约定的范围，故一审法院裁定驳回其起诉是完全正确的；上诉人将不履行协议本身与不履行协议产生的诉求混为一谈，其诉求不能成立；另外，被上诉人认为最高人民法院作出的司法解释适用于施行起始日后所办理的案件，不存在司法解释作出前发生的行为及未结案件不适用新司法解释的问题，故上诉人的各项主张均无事实根据和法律依据，不能成立。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议提起的诉讼。本案郑凤国作为协议相对人认为县政府未按照约定履行协议义务提起本案诉讼，符合上述法律规定，应依法予以受理。一审裁定驳回郑凤国的起诉，适用法律错误，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销云南省临沧市中级人民法院（2018）云09行初4号行政裁定；二、本案指令云南省临沧市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 桂 蕾审判员 张 导审判员 邹 倩二〇一九年十二月二十四日书记员 林珊珊