江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终354号 上诉人（原审原告）秦锁夫，男，汉族，住江苏省丹阳市。 委托代理人倪明，江苏斐多律师事务所律师。 委托代理人周二伟，江苏斐多律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丹阳市人民政府，住所地在江苏省丹阳市开发区兰陵路8号。 法定代表人黄万荣，该市市长。 委托代理人陈思寒，该市司法局副局长。 委托代理人卢震，江苏沪宁律师事务所律师。 上诉人秦锁夫因与被上诉人丹阳市人民政府（以下简称丹阳市政府）土地征收补偿一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2018）苏11行初100号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 秦锁夫一审诉称：2012年7月，秦锁夫承包的农村集体土地被“流转”，丹阳市政府未经任何土地征收公示，征收了秦锁夫的土地，未说明征收用途。自土地被“流转”后，其每月只领取丹阳经济开发区管理委员会发放的198元生活费，该费用于2016年5月被停发，其后一次性领取2.6万元（含之前逐月领取部分）。除此之外，没有得到任何其他补偿、生活补助及保障。秦锁夫认为丹阳市政府征地行为违法。请求：1.判令丹阳市政府依法履行征地方案和征地补偿、安置方案公告职责。将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地予以公告。2.依法按上述标准支付土地补偿费及安置补助费、社会保障费。3.丹阳市政府承担本案诉讼费用。 丹阳市政府一审辩称：征用土地方案公告不属于行政诉讼受案范围，征地补偿、安置方案公告并非丹阳市政府的法定职责。秦锁夫户承包经营的土地系被京沪高铁项目征用，经国土资源部国土资函[2009]1295号文、江苏省人民政府苏政地[2009]918号文批准的合法建设项目，秦锁夫土地被征收后，已经按照《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府第26号令）规定，享受基本生活保障，2016年7月21日秦锁夫主动申请终止保障待遇，并按照丹政发（2007）109号《丹阳市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的规定一次性领取个人账户余额。故其再次要求支付安置补助费等社会保障待遇系重复主张。请求驳回秦锁夫的起诉。 丹阳市政府一审提交江苏省丹阳经济开发区劳动保障服务所证明一份，证明秦锁夫于2012年7月起领取基本生活保障费，对此事实秦锁夫无异议。 一审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，或者对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府有公告征收土地方案的职责，但征收土地方案公告只是政府程序性的宣告实施征地，告知被征地人按照相应程序办理相应手续，对被征地人实际产生影响的是征地批准行为和后续征地补偿行为，征收土地方案公告行为本身未对被征地人的权利义务产生实际影响。市、县人民政府土地行政主管部门有会同有关部门拟订征地补偿、安置方案并且公告的职责，市、县人民政府并无此项职责，同时拟订征地补偿、安置方案并且公告是制定征地补偿、安置方案的过程性行为。市、县人民政府土地行政主管部门有组织实施经批准的征地补偿、安置方案的职责，市、县人民政府并无此项职责。本案中，秦锁夫诉讼请求涉及的征收土地方案公告对被征地人的合法权益明显不产生实际影响，不属于行政案件受理范围；涉及的征地补偿、安置方案公告并非丹阳市政府法定职责，且属于过程性行为，亦不属于行政案件受理范围。 根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，秦锁夫在2012年7月已经明知其诉称的征地补偿行为，于2018年起诉征地补偿行为显然超过法定起诉期限。另外，关于秦锁夫申请征地保障争议，不属于秦锁夫诉讼请求的范围，本案不予理涉。 综上所述，一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项、第（八）项的规定，裁定：驳回秦锁夫的起诉。一审案件受理费50元，退还秦锁夫。 秦锁夫上诉称：1.征收土地公告及征地补偿、安置方案公告系丹阳市政府的法定职责，属于行政诉讼受案范围。（1）丹阳市政府是征收土地公告以及征地补偿安置方案公告的实施主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，丹阳市政府对征收土地及征地补偿安置方案均应当依法进行公告，履行其法定职责。（2）征收土地公告及征地补偿、安置方案公告是对秦锁夫权利义务产生实质影响的重大行政行为。土地征收公告制度是保障被征地农民对土地征收行为知情权、异议权的法定程序，对被征地农民享有的各项权利义务具有重大的影响。2.丹阳市政府并无证据证明其作出相应公告，应视为未依法作出具体行政行为，故要求丹阳市政府履行法定职责当然不存在起诉期限。由于秦锁夫的承包地被占用是客观事实，秦锁夫并未起诉要求确认占有土地行为违法并予以赔偿，而是要求丹阳市政府履行相应的公告及补偿职责。另外，最高人民法院公布的“保障民生第二批典型案件之六：郝龙只等15人诉屯留县人民政府不履行征地方案公告和征地补偿、安置方案公告法定职责案”，该案例与本案极为类似，应当作为本案裁判的参照依据。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行审理。 丹阳市政府答辩称：1.根据《征收土地公告办法》第四条、第五条、第六条规定，征收土地公告只是政府程序性的宣告实施征地，告知被征地人按照相应程序办理相应手续。其行为本身未对上诉人的权利义务产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，拟订征地补偿、安置方案并予以公告及组织实施并非被上诉人的法定职责。2.秦锁夫于2012年7月已领取基本生活保障费，其在2011年7月已经明知其诉称的征地补偿行为，而其于2018年起诉该征地补偿行为显然超过了法定的起诉期限。最高人民法院作出的（2016）行申1963号、（2017）行申381号两个案件中的裁判观点能够证明一审裁定正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院审理查明：一审中，丹阳市政府提供一份《丹阳市被征地农民基本生活保障审批表》，该表中“本人意见”一栏有打印字迹内容为：“丹政发[2007]109号文件精神已知，本人自愿选择参加被征地农民基本生活保障”，右下部有手写字迹为“秦锁夫”签名及指印。丹阳市政府还提供了一份落款日期为2016年7月21日有秦锁夫签名及捺印的《申请》，主要内容为：“秦锁夫从2012年7月开始享受每月198元征地补偿费待遇，但由于其缴纳企业职工基本养老保险，从2015年11月30日开始享受企业职工基本养老保险退休金。根据丹政发[2007]109号文件规定，秦锁夫本人有权继承其被征地农民个人账户余额。特向开发区管委会申请，予以支付。”秦锁夫已领取其个人账户余额16621元。 本院认为：相对人通过行政诉讼维护自身权益应当依法在符合规定的起诉期限内进行，超过起诉期限的诉请不受司法保护。原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。新修订的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款将此类情形的起诉期限缩短为1年。本案中，秦锁夫自2012年7月开始领取被征地农民基本生活费，且签字确认其自愿选择参加被征地农民基本生活保障，并于2016年7月21日申请领取其个人账户内的余额，故其最迟于2016年7月对丹阳市政府的行为应当知晓，但其于2018年9月才提起本案诉讼，要求丹阳市政府履行征地方案公告、征地补偿安置方案公告以及给予土地补偿费、安置补助费、社会保障费的诉讼请求，明显已经超过起诉期限。一审法院裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  吴晓玲 二〇一九年十二月二十五日 书记员  刘 妍