山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终942号 上诉人（一审原告）赵吉平，男，1958年4月30日出生，汉族，住济南市。 被上诉人（一审被告）济南市济阳区农业农村局，住所地济南市。 法定代表人焦玉印，局长。 委托代理人马小敏，该单位工作人员。 委托代理人刘瑞开，山东荟萃律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市济阳区自然资源局，住所地济南市。 法定代表人张世东，局长。 委托代理人刘连红、刘英春，该单位工作人员。 委托代理人刘瑞开，山东荟萃律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）赵学勇，男，1957年10月17日出生，汉族，住济南市。 被上诉人（一审第三人）赵吉仁，男，1955年1月16日出生，汉族，住济南市。 上诉人赵吉平因诉被上诉人济南市济阳区农业农村局（以下简称“济阳农业局”）、济南市济阳区自然资源局（以下简称“济阳自然局”）土地承包经营权行政登记一案，不服济南市济阳区人民法院（2019）鲁0125行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，济阳县崔寨镇人民政府于2014年11月开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，济阳县崔寨镇诸茂店村民委员会及村小组调查确认之后，诸茂店村民委员会作为发包方于2015年6月25日，与第三人赵学勇、赵吉仁签订农村土地承包合同书，合同面积及实测面积分别为6.8亩、10.2亩。济阳县人民政府于2015年6月30日分别为第三人赵学勇、赵吉仁颁发42J号经营权证、47J号经营权证。 一审法院认为，《不动产登记暂行条例》第二条规定“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物”；第五条规定“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：……（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权……”依据上述规定，被告济阳自然局作为不动产登记机构，具有办理土地承包经营权登记的法定职责。山东省政府办公厅《关于推进市县不动产登记职责和机构整合的意见》中规定“农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以5年过渡期。过渡期内，农业主管部门会同国土资源主管部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作”，鉴于济阳区的农村土地承包经营权尚未纳入不动产统一登记，仍处于过渡期内，一审法院将济阳农业局、济阳自然局列为共同被告。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立……”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权……”根据上述规定，登记机关颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了登记机关确认土地承包经营权的事实基础。如果登记机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务，在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，对登记机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，涉案农村土地承包合同书上有发包方济阳县崔寨镇诸茂店村民委员会的印章，有承包方第三人赵学勇、赵吉仁的签字及指印，第三人赵学勇、赵吉仁在庭审中对合同的真实性予以确认，涉案农村土地承包合同书在形式上并无重大明显瑕疵，登记机关在其职责范围对合同的真实有效性已基本尽到了审慎审查义务，其作出的登记颁证行为并无不当。原告请求撤销缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。至于原告所称的相关签字的真伪、涉案地块使用存有争议等，不属于本案审理的范围，原告可通过其他途径依法主张自己的权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赵吉平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵吉平负担。 上诉人赵吉平不服一审判决上诉称，一、一审法院认为被告对涉案土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务，对其作出的登记在实体合法性上予以认可，是认定事实不清，适用法律错误。1.一审庭审中，被告未提供任何证据证明其对办理涉案农村土地承包经营权证申请登记材料进行了审慎审查义务，从被告提交的证据形式看，村委会给被告提供了什么申请材料，被告就按照什么申请材料办理了涉案农村土地承包经营权证。2.一审法院认为被告对办理涉案农村土地承包经营权证申请登记材料应为形式审查无法律依据，不符合相关规定。无任何法律或者文件规定，被告对办理涉案农村土地承包经营权证申请登记材料应进行的是形式审查。相反，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条对实行家庭承包的颁发农村土地承包经营权证的程序作出了明确的规定，乡（镇）级农村经营管理部门对报送的材料予以初审，县级以上的农业行政主管部门对报送的材料予以审核；第十二条“乡（镇）农村经营管理部门和县级以上农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应履行下列职责：（一）查验申请人提交的材料；（二）就有关登记事项询问申请人;……（四）需要实地查看的，应进行查验。”同时根据农业部办公厅关于印发《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》的通知第二条第（一）项第四款“由村、组土地承包经营权登记工作组审核地籍草图后，在村、组公示。对公示中农户提出的异议，及时进行核实、修正，并再次公示。公示无异议的，由农户签字确认后作为承包土地地籍图，由村组上报乡（镇）人民政府。乡（镇）人民政府汇总并核对后上报县级人民政府。”根据上述条款的规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中，应当履行的职责是，实质审查申请颁证的材料，查验、询问、实地查看、核对，以确保提交材料的真实性、无异议性。3.一审法院认为被上诉人在颁证过程中尽到核对义务，不符合事实。根据农业部办公厅关于印发《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》的通知第一条第（一）项“保持稳定。在保持现有农村土地承包关系稳定前提下，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，严禁借机违法调整和收回农户承包地”，同时根据关于印发《山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》通知第二条第（一）项“清理核实土地承包档案。以二轮土地承包以来建立的农村土地承包档案为基础，对农村土地承包底册进行一次全面清理核实，规范完善农村土地承包合同、土地承包经营权登记簿、土地承包经营权证及相关文件资料”的规定，对办理农村土地承包经营权证的基础进行了规定。本案被上诉人在办理权属证书时完全脱离实际，不仅没有以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，也没有以二轮土地承包以来建立的农村土地承包档案为基础，而是任由村委会提交申请登记材料，且对其提交材料未予核对、询问确权申请人，导致确权申请人借机违法调整土地的目的达成。综上，被上诉人在办理涉案农村土地承包经营权证的过程中未尽到审慎审查的义务，依法应当撤销被上诉人颁发的涉案农村土地承包经营权证。二、一审法院认为涉案农村土地承包合同书在形式上并无重大明显瑕疵，被告对合同的真实性有效性基本尽到了审慎审查义务，其作出的登记颁证行为并无不当;原告所称的相关签字的真伪，涉案地块使用存有争议等不属于本案审理范围，是适用证据与法律错误。1.一审法院对被上诉人提交的证据的真实性未予查实。根据《行政诉讼法》第三十三条第二款的规定，证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。被上诉人提交的办理涉案农村土地承包经营权证申请材料，是被上诉人颁证的事实依据，被上诉人将该申请材料作为证据提交，该证据是伪造的。一审庭审中，上诉人告知一审法院被上诉人提交的证据是伪造的，被上诉人有义务证明其证据的真实性。而一审法院忽视对证据的真实性审查，断章取义的认为申请登记材料中的农村土地承包合同是村委会与第三人签订的，若是认为合同无效，可另行通过法定途径否定其效力。本案被上诉人提交的第三人的颁证依据资料中的《济阳县农村土地承包合同》只是颁证材料的一部分，属于证据的组成部分，被上诉人提交的整个颁证材料都是伪造的，上诉人提出的是证据的真实性，而不是合同的效力问题。显然一审法院通过混淆概念的形式，拒绝查实被上诉人提交证据的真实性。2.上诉人提出的相关签字的真伪，涉案地快使用存有争议正是一审法院依法应当查明的证据是否属实的情形，而不是一审法院偷换概念后的不属于本案审理范围。三、被上诉人颁证的涉案农村土地承包经营权证，颁证程序违法，一审法院未予查实。1.根据农业部办公厅关于印发《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》的通知第二条第（一）项第二款“根据基础工作底图和农户承包地登记基本信息表，入户实地进行承包地块权属调查，由农户进行确认。对存在争议的地块，待争议解决后再登记。”上诉人所在村的土地承包经营权证书下发的整个过程中，上诉人没有得到任何人的通知，更没有对村民的承包的土地进行过权属调查，也未让上诉人签过任何资料。被上诉人未指导乡镇农业管理部门做好调查，被上诉人也未做好审查，因此颁证过程中的调查程序违法。本案若在颁证过程中，但凡尽到一点调查义务，对于原告与第三人的纠纷就不会是毫不知情，而是直接错误颁证。2.被上诉人在颁证过程中，对据以颁证的证据材料是否进行公示未予审核，公示程序不合法，造成依据未经公示确认的申请登记资料颁发了错误的权属证书。综上事实，一审法院对被上诉人在办理涉案农村土地承包经营权证中应尽的义务认为只是形式审查，无法律依据;对被上诉人提交的证据的真实性未予查实，采纳被上诉人提供的伪造证据，导致一审法院判决错误，侵害上诉人的合法权益。上诉请求：1.撤销济南市济阳区人民法院（2019）鲁0125行初8号行政判决书；2.依法判决撤销被告为第三人赵学勇颁发的证号为370125107241000042J的农村土地承包经营权证和为第三人赵吉仁颁发的证号为370125107241000047J的农村土地承包经营权证；3.依法判令第三人赵学勇、赵吉仁将涉案土地返还给原告经营管理；4.本案一审、二审诉讼费、鉴定费由被上诉人承担。 被上诉人济阳农业局、济阳自然局、赵学勇、赵吉仁二审期间均未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立……”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权……”根据上述规定，登记机关颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了登记机关确认土地承包经营权的事实基础。如果登记机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务，在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，对登记机关作出的登记颁证行为在实体合法性上应当予以认可。本案中，涉案农村土地承包合同书上有发包方济阳县崔寨镇诸茂店村民委员会的印章，有承包方被上诉人赵学勇、赵吉仁的签字及指印，被上诉人赵学勇、赵吉仁对合同的真实性也予以确认，涉案农村土地承包合同书在形式上并无重大明显瑕疵，登记机关在其职责范围对合同的真实有效性已基本尽到了审慎审查义务，其作出的登记颁证行为并无不当。上诉人赵吉平请求撤销缺乏事实和法律依据，本院不予支持。至于上诉人赵吉平所称的相关签字的真伪、涉案地块使用存有争议等，不属于本案审理的范围，上诉人赵吉平可通过民事诉讼或其他途径依法主张自己的权利。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵吉平负担。 本判决为终审判决。 审判长  张极峰 审判员  魏吉锋 审判员  胡一帆 二〇一九年十二月二十三日 书记员  孙晓阳