山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终1004号 上诉人（一审原告）齐鲁工业大学，住所地山东省济南市。 法定代表人陈嘉川，校长。 委托代理人李玉木，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。 委托代理人纪晓，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市长清区市场监督管理局，住所地济南市。 法定代表人孟宪德，局长。 出庭负责人张连成，副局长。 委托代理人史庆新，该单位工作人员。 委托代理人薛富巍，山东贤庭律师事务所律师。 上诉人齐鲁工业大学因与被上诉人济南市长清区市场监督管理局（以下简称长清区市场监管局）行政处罚一案，不服济南市长清区人民法院（2019）鲁0113行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 2018年9月28日，长清区市场监管局向齐鲁工业大学作出济长市监处字[2018]08011-0524号《行政处罚决定书》（以下简称0524号行政处罚决定书），主要内容为：“2018年5月9日，根据举报，我局执法人员对你单位未取得检验检测机构资质认定擅自向社会出具具有证明作用数据、结果一事进行调查。经查实，自2015年8月以来，你单位制浆造纸工程与技术教育部重点实验室先后三次向社会出具检验检测数据：……我局在听证后再次召开案审会，经集体审议认为：齐鲁工业大学未依法取得检验检测机构资质认定，擅自向社会出具具有证明作用数据、结果，违反了《检验检测机构资质认定管理办法》第三条第（四）项之规定，依据第四十一条之规定，决定给予以下处罚：处罚款贰万陆仟元（26000.00元）。” 一审法院查明，齐鲁工业大学系2013年4月18日由山东轻工业学院更名而来，是依法成立的事业单位。更名前的山东轻工业学院，其制浆造纸科学与技术实验室，由中华人民共和国教育部2011年1月19日以教技函[2011]6号文，即“教育部关于‘恶性肿瘤发病机制及应用研究’等教育部重点实验室（含省部共建）通过验收的通知”，确定为省部共建教育部重点实验室。……。2018年5月9日，被告接12345市民服务热线反映：齐鲁工业大学制浆造纸科学与技术实验室未取得纸张检验检测资质，向潍坊市中级人民法院出具了纸张检验检测报告。后经初步了解，被告认为当事人的行为涉嫌违反《检验检测资质认定管理办法》的相关规定，后进行立案调查。同年5月24日被告对原告实验室管理员薛玉进行调查询问。原告于同年6月18日提交了自查说明，认可经过自查发现自2015年8月之后其实验室共出具三份类似检测报告，其中一份为本次事件中的检测报告；其他两件为2016年4月韩文桂副教授出具的检测报告以及2017年2月陈洪雷副教授出具的检测报告，后两份检测报告均未签订合同或协议，也未收取检测费用。……。并向被告提交了其向青岛福创环境科技有限公司出具的检验报告、向山东太阳纸业股份有限公司出具的检测数据及其与北京紫图知识产权司法鉴定中心签订的技术服务合同书。其中合同书载明：项目名称：涂布白面牛卡纸基本特性及结构检测。委托方（甲方）：紫图鉴定中心；技术服务（乙方）：齐鲁工业大学。其中第四条：甲方向乙方支付技术服务报酬及支付方式为：1、技术服务费总额为八万元。2、技术服务费由甲方分期支付乙方，乙方收到技术服务费后开展工作。……。合同签订后甲方分两次向乙方支付服务费共计八万元。2017年7月10日原告向紫图鉴定中心提供了纸张测试报告，该鉴定中心将该纸张测试报告在（2012）潍知初字第361号案件中作为其出具的鉴定报告内容的一部分，用于证明是否存在专利侵权，并被一审法院所采信。该案当事人浙江山鹰纸业有限公司不服，上诉。山东省高级人民法院作出（2019）鲁民终11号民事裁定书，撤销了潍坊市中级人民法院（2012）潍知初字第361号民事判决。2018年8月15日，被告作出行政处罚听证告知书。次日原告即提出听证申请。同年9月7日被告举行听证会并制作听证笔录，后进行案审研究。同年9月28日，被告作出济长市监责改字[2018]08011-0524号责令改正通知书及济长市监处字[2018]08011-0524号处罚决定书。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。国家质量监督检验检疫总局第163号令即《检验检测机构资质认定管理办法》（下称《管理办法》）第二条规定，本办法所称检验检测机构，是指依法成立，依据相关标准或者技术规范，利用仪器设备、环境设施等技术条件和专业技能，对产品或者法律法规规定的特定对象进行检验检测的专业技术组织。而本案原告齐鲁工业大学制浆造纸科学与技术实验室是中华人民共和国教育部“教技函[2011]6号文”通过验收的实验室，是依法成立的，能够依据相关标准或者技术规范，利用仪器设备进行专业技能的检验检测。其出具的检验检测数据具有专业性，对外亦具有证明力。本案中被告认为原告的实验室是按程序依法成立，能够从事专业技术检验检测，属上述条文规定的检验检测机构；庭审中被告进一步提供国家质检总局、国家认监委组织有关人员编写的对该《管理办法》释义，对其第二条中关于“检验检测机构”概念的理解，即“此处“检验检测机构”是一个广义概念，它不仅包括检验机构、检测机构（即通常所称的检测实验室），还包括医学实验室、司法鉴定机构、公安机关刑事技术机构、生物安全实验室等。”来证明其上述观点。原告方虽提出了“试验室不一定都是检验检测机构”的观点，但庭审中原告方又提出，“根据被告提供的《管理办法》释义对《管理办法》第四十一条的解释，原告虽没有取得资质出具检测报告，但其符合释义中可以免于处罚的情形。”由此可以看出，原告方实质上也认可其是未取得资质认定的检验检测机构。 该《管理办法》第三条规定，检验检测机构从事下列活动应当取得资质认定：（四）为社会经济、公益活动出具具有证明作用的数据、结果的；……。因此原告齐鲁工业大学对外出具具有证明力的检测报告，应当取得检验检测机构资质认定。 《管理办法》第四十一条规定，检验检测机构未依法取得资质认定，擅自向社会出具具有证明作用数据、结果的，由县级以上质量技术监督部门责令改正，处3万元以下罚款。经庭审查证，本案原告也不属于被告所提供《管理办法》释义中规定的可以免于处罚的情形。因此被告认定原告未依法取得检验检测机构资质认定，擅自向社会出具具有证明作用数据、结果的行为，违反了《管理办法》第三条第（四）项的规定，对其作出罚款贰万陆仟元的处罚正确、合法，并无不当。因此对原告请求依法撤销被诉处罚决定的诉请，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告齐鲁工业大学的诉讼请求。案件受理费50元，由原告齐鲁工业大学负担。 上诉人上诉称，一、上诉人出具的检测报告只给出了检测对象的部分技术参数，没有给出检验检测的技术参数是否符合相关标准或者技术规范的结论，检测对象是否符合相关标准或者技术规范需要委托人自行判断，所以齐鲁工业大学制浆造纸科学与技术教育部重点实验室接受委托出具三份检测报告不是向社会出具证明作用数据、结果的行为。二、上诉人出具的检测报告符合国务院文件精神，没有能够引起法律后果的证明作用，不具有社会危害性，三份检测报告是按照《国务院关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》的要求对外开放科研仪器提供共享服务的行为，其中两份检测报告得出的部分技术参数仅限于委托方内部为研发目的使用，第三份报告没有给出任何主观性评价和结论性意见，被潍坊中院采信的是紫图鉴定中心的司法鉴定意见。三、原审判决及被诉行政行为认定上诉人实验室是资质认定办法规范的检验检测机构，只要对外出具数据就具有证明作用，没有根据具体情况具体分析。请求撤销济南市长清区人民法院（2019）鲁0113行初26号行政判决；撤销被上诉人作出的0524号行政处罚决定书；诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人齐鲁工业大学的制浆造纸科学与技术实验室属于资质认定管理办法中规定的检验检测机构，上诉人认为管理办法第三条、第四十一条规定的检验检测机构行为是检验检测机构利用仪器设备、环境设施等技术条件和专业技能，对特定对象进行检测得出是否符合相关标准或技术规范的结论，没有法律依据。上诉人出具的两份检测报告不属于管理办法免于处罚情形，与紫图鉴定中心的报告已经具有证明作用，管理办法第三条并没有规定出具的检测报告需要引起法律后果及社会危害性，只要具有证明作用即可，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。 二审查明事实与一审法院查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，《检验检测机构资质认定管理办法》第五条第四款规定：“县级以上人民政府质量技术监督部门负责所辖区域内检验检测机构的监督管理工作。”《关于济南市长清区区级机构改革的实施意见（济长发[2019]5号）》文件规定，区市场监督管理局负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作。因此被上诉人长清区市场监管局具有对辖区内的检验检测机构实施监督管理的法定职责。 《检验检测机构资质认定管理办法》第三条规定：“检验检测机构从事下列活动，应当取得资质认定：（一）为司法机关作出的裁决出具具有证明作用的数据、结果的；（二）为行政机关作出的行政决定出具具有证明作用的数据、结果的；（三）为仲裁机构作出的仲裁决定出具具有证明作用的数据、结果的；（四）为社会经济、公益活动出具具有证明作用的数据、结果的；（五）其他法律法规规定应当取得资质认定的。”本案被上诉人长清区市场监管局对上诉人齐鲁工业大学作出0524号责令改正通知书，认为上诉人出具的三份检测报告违反了办法第三条第四项规定，因此，本案争议焦点是上诉人出具的三份检测报告是否属于“具有证明作用的数据、结果”。 一、关于上诉人制浆造纸科学与技术实验室的检验检测资格问题。《检验检测机构资质认定管理办法》第二条第一款规定：“本办法所称检验检测机构，是指依法成立，依据相关标准或者技术规范，利用仪器设备、环境设施等技术条件和专业技能，对产品或者法律法规规定的特定对象进行检验检测的专业技术组织。”本办法关于检验检测机构定义的释义：“检验检测机构是一个广义概念，它不仅包括检验机构、检测机构（即通常所称的检测实验室），还包括医学实验室、司法鉴定机构、公安机关刑事技术机构、生物安全实验室等”。《国务院关于国家重点科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》旨在加快推进科研设施与仪器向高校、科研院所、企业、社会研发组织等社会用户开放，实现资源共享，避免部门分割、单位独占，充分释放服务潜能，为科技创新和社会需求服务，为实施创新驱动发展战略提供有效支撑。适用范围包括，科研设施与仪器包括大型科学装置、科学仪器中心、科学仪器服务单元和单台套价值在50万元及以上的科学仪器设备等，主要分布在高校、科研院所和部分企业的各类重点实验室、工程（技术）研究中心、分析测试中心、野外科学观测研究站及大型科学设施中心等研究实验基地。该意见规定，管理单位对外提供开放共享服务，可以按照成本补偿和非盈利性原则收取材料消耗费和水、电等运行费，还可以根据人力成本收取服务费，服务收入纳入单位预算，由单位统一管理。本案齐鲁工业大学制浆造纸科学与技术实验室是中华人民共和国教育部“教技函[2011]6号文”通过验收的省部共建教育部重点实验室，其具备利用专业仪器设备依据相关标准或技术规范对产品或特定对象进行专业技能检验检测的能力，按照上述意见规定可以向社会提供开放共享服务，但是如果对外提供具有证明作用的数据、结果的，就应当属于上述管理办法所规范的检验检测机构。 二、关于上诉人实验室出具的三份检测报告是否具有数据、结果的证明作用的问题。检验检测活动是一种专业性、符合性、确定性的判断，其中检验是通过对产品、过程、服务或者安装的审查、或对相关设计的审查，在专业判断的基础上，确定与通用要求的符合性，即是对检验对象作出的一种是否符合相关标准的技术性评价；而检测则是按照程序确定评价对象的一个或多个特性的活动，主要适用于材料、产品或者过程，即是对检测对象作出的一种特性检测，包括对产品、材料的成分检测、属性检测等。检验检测数据、结果的取得主要是检验检测机构凭借仪器设备、环境设施等技术条件取得，或者由专业技能的判断取得。《检验检测机构资质认定管理办法》第三条第（四）项规定，为社会经济、公益活动出具具有证明作用的数据、结果的，应当取得资质认定，意思是无论生产、流通、买卖、消费等社会经济活动，还是社会公益活动，涉及产品以及其他特定对象需要进行检验检测的，则从事检验检测机构应当取得资质认定后，方可为社会经济、公益活动出具具有证明作用的数据、结果。 本案上诉人实验室向青岛福创环境科技有限公司出具的再生纸浆检验报告是对产品纸浆性能的分析检测，向山东太阳纸业股份有限公司出具的纸样检测报告是按照国家标准对特定物的表面ph值和水溶性氯化物、硫酸盐含量的检测，该两份检测报告，检测数据和结果明确，对外具有证明作用。向北京紫图知识产权司法鉴定中心出具的纸张测试报告是对送检纸张的特性和成分作出的分析测试及评价，该测试报告包括分析评价纸张的基本特性和结构组成、确定纸张定量和涂布量，分析纸张底层施胶情况等，测试结果对检测纸张的白度、纤维层分层结构、涂层成分、涂层组成及形态等均进行了检测并进行了分析说明，得出了结论，该报告最终被北京紫图知识产权司法鉴定中心直接用于比对另一产品的相关特性和结构，并作为鉴定中心对外出具鉴定结论的重要依据，对外起到明显的证明作用。上诉人称，其出具的检测报告符合国务院文件精神，没有能够引起法律后果的证明作用的上诉理由不能成立，本院不予支持。 上诉人实验室为他方出具的前两份报告，均系检测报告，是借助仪器设备，按照国家规定的程序、标准和技术规范对送检材料出具的相关参数，不是检验报告，没必要作出是否符合相关标准的技术性评价。为北京紫图知识产权司法鉴定中心出具的鉴定结论，对纸张白度是否使用添加剂、涂层是否施胶、底层是否施胶，使用何种胶粘剂等均作出了分析和评价，因此上诉人称“其出具的三份检测报告仅是给出相关检测对象的部分技术参数，没有给出检验检测的技术参数是否符合相关标准或者技术规范的结论不是向社会提供具有证明作为的数据结果”的上诉理由不能成立，本院不予支持。 三、关于被上诉人作出的处罚决定是否合法的问题。《检验检测机构资质认定管理办法》第四十一条“检验检测机构未依法取得资质认定，擅自向社会出具具有证明作用的数据、结果的，由县级以上质量技术监督部门责令改正，处3万元以下罚款”，上述三份报告均系对检测材料的特性进行测试和分析，是相关技术人员通过仪器设备和专业技能得出的数据结果，均是对生产、流通、买卖、消费等社会经济活动中涉及的产品或特定对象进行的检验检测，对社会具有证明作用，作为从事检验检测的机构，依法应当取得资质认定。上诉人在没有取得资质认定的情况下对外出具具有证明作用的数据、结果，违反了上述规定，被上诉人对上诉人作出罚款26000元处罚具有法律依据，处罚幅度适当。 《质量技术监督行政处罚程序规定》第三十二条规定：“质量技术监督部门办理行政处罚案件，应当自立案之日起3个月内作出处理决定。因案情复杂不能按期作出处理决定的，经质量技术监督部门主要负责人批准，可以延长30日。……案件办理过程中听证、公告、检验、检测、检定或者鉴定以及发生行政复议或者行政诉讼的，所需时间不计入前款规定期限。”2018年5月9日长清区市场监管局接到涉案举报线索，5月24日对该案进行立案审批并对案件进行调查询问，8月20日被上诉人作出延长办案期限30日审批，9月7日举行听证会，9月28日长清区市场监管局对齐鲁工业大学作出《责令改正通知书》并送达，其程序保障了上诉人的陈述、申辩权，办案程序符合法律规定。 综上，上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人齐鲁工业大学负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张正升 审 判 员 孙继发 审 判 员 魏吉锋 二〇一九年十二月十六日 法官助理 张倩倩 书 记 员 李雪珂