江西省于都县人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0731行初192号原告兴国县工业园农贸综合市场（个人独资企业），系洪门农贸市场，住所地兴国县洪门工业园。法定代表人何程双，投资人。委托代理人王安荣，江西凯莱律师事务所律师，代理权限特别授权。被告江西兴国经济开发区管理委员会，住所地兴国县经济开发区B区（兴国县潋江镇洪门）。法定代表人钟明，主任。行政机关负责人饶兴，副主任。委托代理人刘鹏，江西国兴律师事务所律师，代理权限一般代理。被告兴国县城市管理局，住所地兴国县县城瑶岗西路66号。法定代表人焦利华，该局局长。行政机关负责人温世荣，该局副局长。委托诉讼代理人卢敬飞，江西国兴律师事务所律师，代理权限一般代理。被告兴国县市场监督管理局，住所地兴国县潋江镇五福路68号。法定代表人邓富明，该局局长。行政机关负责人廖卫平，该局副局长。委托诉讼代理人刘锡卫，江西同圆律师事务所律师，代理权限特别授权。原告兴国县工业园农贸综合市场诉被告江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县城市管理局、兴国县市场监督管理局工商行政告知一案，本院于2019年10月8日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人王安荣，被告江西兴国经济开发区管理委员会机关负责人饶兴及委托代理人刘鹏、被告兴国县城市管理局机关负责人温世荣及委托代理人卢敬飞、被告兴国县市场监督管理局机关负责人廖卫平及委托代理人刘锡卫均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县城市管理局、兴国县市场监督管理局共同于2017年9月21日对外作出了《洪门农贸市场整体搬迁公告》。原告向本院提出诉讼请求：1、判决确认被告江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县城市管理局、兴国县市场监督管理局于2017年9月21日共同作出的《洪门农贸市场整体搬迁公告》行政行为违法。2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原告系兴国县统战部招商引资于2003年4月8日在兴国县依法设立的个人独资企业，批准的经营范围为市场开发，经营地点在兴国县工业园。为建设农贸综合市场，原告投入了大量的财力、人力、物力，农贸市场如期开业。2017年9月21日，江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县城市管理局、兴国县市场监督管理局等三被告在原告毫不知情的情况下，联合发布《洪门农贸市场整体搬迁公告》，大量张贴在原告农贸市场及周边街区。公告第一条规定在原告的农贸市场内的经营户整体搬迁到将于2017年9月28日开业的兴国农贸综合批发市场（洪门净菜市场）内经营。为达到将在原告农贸市场内经营的经营户迁至新开业的农贸综合批发市场内经营的目的，公告第三条第4项规定，凡按时完成搬迁的经营户签订完相关使用合同，可免交12个月的物业管理费（洪门净菜市场），对2017年9月28日8点之前进入该农贸市场经营的经营户给予1000元的奖励。公告第6条更是规定“对煽动和组织他人抵制市场搬迁或阻扰工作人员执行公务的，将依法处理。涉及犯罪的，移交司法机关追究法律责任”。公告发布后，三被告派出二、三百名工作人员，拆除原告农贸市场招牌门楼、路灯等，搬走放置在招牌门楼左右侧的“风水球”，阻止在原告农贸市场内经营的经营户入市经营，阻止经营户与原告签订租赁合同，导致原告的农贸市场无法经营，被迫关闭，造成巨大的经济损失。原告曾与案外人何克科、兴国江源房地产开发有限公司等共同针对以上三被告发布的《洪门农贸市场整体搬迁公告》以及拆除原告农贸市场招牌门楼、路灯等，搬走招牌门楼“风水球”等行政行为向法院提起行政诉讼。于都县人民法院以多个行政行为，涉及多个行政法律关系，且多个行政法律关系因各项权力的行使依据不同，法律后果及责任承担也不同，不符合行政诉讼合并审理的条件，属诉讼请求不明确，不符合“一案一诉”之原则等为由，裁定驳回起诉。原告上诉后，赣州市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。原告是依法成立的经济主体，依法享有洪门农贸市场的经营自主权。兴国农贸综合批发市场（洪门净菜市场）与原告同属市场主体，原告愿意与其公平竞争，共同繁荣。但江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县城市管理局、兴国县市场监督管理局等三被告却为了支持兴国农贸综合批发市场（洪门净菜市场）迅速开业，不惜关停原告的农贸市场，置原告的合法经营权益于不顾，共同作出和发布的《洪门农贸市场整体搬迁公告》属于滥用行政权力排除或限制竞争的违法行政行为，严重侵害了原告的经营自主权，造成巨大经济损失。请求依法判决确认江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县城市管理局、兴国县市场监督管理局等三被告于2017年9月21日共同作出的《洪门农贸市场整体搬迁公告》行政行为违法；诉讼费用由被告承担。原告向法庭提交的证据有：证据1、营业执照复印件，证明原告的诉讼主体资格及原告系依法设立的市场主体，具有市场开发的合法经营权。证据2、法定代表人身份证明书复印件，证明法定代表人情况。证据3、法人代表身份证复印件，证明法定代表人情况。证据4、工商信息复印件，证明三被告诉讼主体资格。证据5、洪门农贸市场整体搬迁公告复印件，证明是三被告共同作出的行政行为，三被告是本案的共同被告；公告的内容具有滥用行政权力排除或限制竞争情形；公告内容侵害了原告的自主经营权。证据6、会议纪要复印件，证明被告系洪门农贸市场的搬迁工作组成员；会议纪要规定，2017年9月27日起至10月30日，三被告每天早上4点开始对原告农贸市场进行“整顿”，侵害了原告的合法权益。证据7、行政裁定书复印件，证明原告重新起诉的诉讼时效自2018年11月29日起计算。证据8、照片，证明三被告强制搬迁原告农贸市场的事实，及搬迁后农贸市场的情况。证据9、情况说明、证人名单、年终报表、退定金明细表，证明三被告的强制搬迁行为造成原告农贸市场的经营商户被迫离开农贸市场，这与证据八照片反映的搬迁后市场被清空的情况一致。证据10、光盘1份，来源2017年9月28日兴国电视台的节目录像，证明被诉行为存在，证明三被告实施了公告内容。被告江西兴国经济开发区管理委员会辩称，一、原告所诉公告因无法履行并未实施。2017年9月27日由兴国县城区市容环境综合整治工作指挥部发布会议纪要。根据该会议纪要实施的行为与2017年9月21日的公告不具有关联性即不是三被告的行为。对原告产生影响的是会议纪要及之后产生的行为，因此被告江西兴国经济开发区管理委员会不是本案适格的被告，请求依法驳回原告起诉。二、原告的部分诉讼请求没有事实根据和法律依据，请依法判决驳回其诉讼请求。本案中的行为系针对兴国县工业园农贸综合市场外的乱搭棚亭、乱摆设点的治理行为，并未清理兴国县工业园农贸综合市场内的经营行为，根本不存在“将农贸市场内合法经营户赶出，并阻止业主和原告签订租赁合同”的事实，且答辩人的工作人员未参与本案中的任何行为。原告所诉市场门楼本属非法违章建筑且多年未维护已存在安全隐患，至于其所诉风水球，因原告多年疏于管理早已不存在，且本案行动中根本未曾发现并搬走风水球。被告江西兴国经济开发区管理委员会未向法庭提交其作出行政行为时的证据及所依据的规范性文件。被告兴国县城市管理局辩称其工作人员系由兴国县城区市容环境综合整治工作指挥部调拨并以兴国县城区市容环境综合整治工作指挥部的名义参与的。其他答辩意见与被告江西兴国经济开发区管理委员会一致。被告兴国县城市管理局向法庭提交的证据及法律依据有：证据1、事业单位法人证书，证明主体资格。证据2、照片2张、视频光碟1碟，证明原告所诉门楼情况及所诉门楼左侧风水球根本不存在的事实；本案整治的是市场外乱搭棚亭、乱摆设点的行为；原告市场内多年未维护管理。3、《城市道路管理条例》《江西省城市市容和环境卫生管理实施办法》。4、会议纪要，证明本案中对原告认为产生影响的行为是由兴国县城区市容环境综合整治工作指挥部发布该会议纪要后实施的行为。被告兴国县市场监督管理局辩称其工作人员系由兴国县城区市容环境综合整治工作指挥部调拨并以兴国县城区市容环境综合整治工作指挥部的名义参与的。被告兴国县市场监督管理局被调拨的工作人员未参与任何行动，未对原告实施任何行为，原告所诉被告主体错误。原告的农贸市场因经营不善，一直长期处于瘫痪状态，没有经营户入市经营。其他答辩意见与被告江西兴国经济开发区管理委员会一致。被告兴国县市场监督管理局未向法庭提交证据。经庭审质证，原告对被告兴国县城市管理局提供的证据发表质证意见如下：对证据1的三性无异议；对证据2真实性没有意见，这两张照片是在洪门农贸市场外的照片，与本案没有关联性，该组证据只反映了农贸市场外部情况、并没有反映内部情况；视频不知何时拍的，视频不清楚，视频没有拍到原告农贸市场里面的状况，该证据与本案没有关联性。对证据3是行政法规、地方规章，没有说明适用的是哪一条，如果证明目的是行政行为具有合法性，那该条例与本案没有关联性，不能证明被告作出的行政行为的合法性。对证据4会议纪要的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议，这个会议纪要是为了进一步落实三被告联合发布的搬迁公告而召开的会议，这个会议的内容就是由哪些单位参加搬迁，进行分工负责，强行实施三被告作出的搬迁公告，我们认为这个会议纪要内容不合法。被告江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县市场监督管理局对被告兴国县城市管理局提交的证据无异议。被告兴国县城市管理局对原告提供的证据发表质证意见如下：对第1、2、3、4组证据的三性无异议，市场开发经营权有异议，不存在开发的权利；对证据5关联性有异议，这个公告虽然发布了，但因为三被告没有强制力，所以没有实际履行；对证据6真实性没有异议，对证明对象的关联性有异议，从会议纪要内容可看出，工作组是由多家单位组成的，被告兴国县城市管理局有部分人员参与也是受兴国县城区市容环境综合整治工作指挥部的安排参与，并非是履行被告城管局的职务，而是履行兴国县城区市容环境综合整治工作指挥部的职务；对证据7三性没有异议；对证据8真实性、合法性没有异议，关联性有异议，照片显示的内容是兴国县城区市容环境综合整治工作指挥部实施的，并非三被告实施的；对证据9三性有异议，原告菜市场实际已经瘫痪很多年了，这是当地百姓都知道的事实，证人应当出庭作证，这个证据是虚假的，不能作为本案定案依据；对证据10光盘真实性没有异议，关联性有异议，从播放过的光盘可看出当时整治的是原告市场外的行为，这些行为不是本案三被告实施的，而是兴国县城区市容环境综合整治工作指挥部。被告江西兴国经济开发区管理委员会对原告提供的证据的质证意见与被告兴国县城市管理局一致。被告兴国县市场监督管理局对原告提供的证据的质证意见与被告兴国县城市管理局一致。补充质证意见如下：对原告提供的会议纪要，兴国县市场监督管理局没有具体实施相关行为；对证据9中情况说明，我们看了年终报表时间写的是2017年9月27日，那个时间是会议纪要形成的时间。本院对上述证据认证如下：对于被告兴国县城市管理局提供的证据，对证据1证明主体资格的证据予以认定；原告对证据2照片真实性无异议，对照片真实性予以认定；被告证据2中提供的视频未注明作方法、制作时间及制作人，对该视频不予认定；证据3中的是法律规定，予以认定；原告证据4中会议纪要真实性、关联性无异议，对该会议纪要的真实性予以认定。对于原告提供的证据，三被告对证据1、2、3、4三性无异议，对这些证明主体资格的证据予以认定；证据5中的公告是本案审查的对象，不是证据；证据6的中的会议纪要，双方对其真实性没有异议，予以认定；三被告对证据7三性无异议，予以认定；三被告对证据8真实性、合法性没有异议，对该组照片真实性予以认定；三被告对证据9三性均有异议，但不能提供充分的证据进行反驳，该组证据在一定程度上反映出了后续搬迁行为的存在，予以认定；三被告对证据10光盘真实性没有异议，对该视频资料的真实性予以认定。根据原、被告的举证、质证和对证据的审查确认，结合当事人的陈述，本院审理查明事实如下：2017年9月21日，被告江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县城市管理局、兴国县市场监督管理局联合发布了《洪门农贸市场整体搬迁公告》，内容为：“因洪门农贸市场容量小、设施差、长期存在市场内经营秩序混乱，市场外占用道路摆摊设点，严重影响城市容貌和交通畅通，存在极大的安全隐患，经县政府同意，决定将洪门农贸市场整体搬迁至兴国农贸综合批发市场（洪门净菜市场），现就搬迁有关事项公告如下：一、搬迁时间及地点：兴国农贸综合批发市场（洪门净菜市场）于2017年9月28日启用，原洪门农贸市场经营户整体搬迁到洪门迎宾大道兴国农贸综合批发市场（洪门净菜市场）内经营。二、搬迁对象：洪门农贸市场内外农副产品经营业主。报名以兴国县城市管理局工业园管理所摸底登记为准。三、搬迁其他事项：1、报名须知和现场踏看，请经营户于9月22日到23日到兴国农贸综合批发市场（洪门净菜市场）物业办公室咨询相关政策及领取搬迁优惠政策资料。2、选铺方式，缴纳300元抽签保证金后，按照农贸市场摊位类别分组进行抽签。抽签时间为9月25日下午13：30-18:00凭报名登记表入场。不参加抽签的经营户视为自动放弃选铺，并不得在任何公告场所摆摊设点。3、所有经营户在市场经营期间必须服从市场管理人员的管理。4、凡按时完成搬迁的经营户签订完相关使用合同，可免交12个月的物业管理费。于9月28日8点前进入洪门净菜市场内经营的经营户给予奖励1000元（转为合同保证金，合同期满后无违约将无息退回给经营户），经营户9月28日8点以后入场的无1000元的奖励。5、零担自产自销蔬菜经营户免费入场经营。6、对煽动和组织他人抵制市场搬迁或阻扰工作人员执行公务的，将依法处理。涉及犯罪的，移交司法机关追究法律责任。”被告江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县城市管理局、兴国县市场监督管理局在公告上盖了印章。2017年9月27日，兴国县城区市容环境综合整治工作指挥部召开了洪门净菜市场启动、洪门农贸市场搬迁工作调度会。会议决定成立红门净菜市场启动、红门农贸市场搬迁工作组，作出了市场启动、搬迁工作安排和经费安排，并提出了相关要求。之后，市场进行了搬迁。另查明，原告就本案于2019年2月11日向本院提起诉讼，本院于2019年4月26日作出（2019）赣0731行初34号裁定认为涉诉搬迁公告是为了整治市场秩序、涤除安全隐患，仅是一种行政告知，未对原告设立强制义务，不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回了原告的起诉。原告不服提起上诉，赣州市中级人民法院于2019年9月18日作出（2019）赣07行终314号裁定认为搬迁公告盖有三被告的印章，明确了搬迁时间、搬迁方式是整体搬迁、搬迁对象是洪门农贸市场内外农副产品经营业主。该搬迁公告对原告的市场经营产生实际影响，被告发布搬迁公告的行政行为与原告具有法律上的利害关系，属于行政诉讼受案范围，裁定撤销本院（2019）赣0731行初34号裁定，指令本院继续审理。本院认为，本案的争议焦点为：一、被告江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县城市管理局、兴国县市场监督管理局是否为本案适格的被告。二、被告江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县城市管理局、兴国县市场监督管理局共同发布的《洪门农贸市场整体搬迁公告》是否合法。一、关于主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县城市管理局、兴国县市场监督管理局在《洪门农贸市场整体搬迁公告》上盖章署名，三被告为作出《洪门农贸市场整体搬迁公告》的行政机关，根据“谁行为，谁被告”原则，三被告为本案适格被告。二、关于《洪门农贸市场整体搬迁公告》合法性问题。该搬迁公告标题与内容及搬迁对象直指原告，对原告市场经营产生实际影响。本案三被告均辩称发布搬迁公告的行为系针对兴国县工业园农贸综合市场外的乱搭棚亭、乱摆设点的治理行为。按照三被告的辩解意见，三被告要整顿乱市场外乱搭建、占道经营的行为，应当专门针对违法主体作出行政行为。而不能以此为名，在没有证据证明原告了实施了上述行为的情况下，对原告苛以行政义务。故对三被告该辩解意见不予采纳。同时，市场搬迁一般涉及到市场管理、市容管理、消防安全、治安管理、违法建设拆除等多个部门的职能，是一个综合性质的行政行为，各被告均只具备部分职能，不能只由三被告发布搬迁公告，一般应当由当地政府作出公告。本案经本院实地调查，涉案地点乱搭建、占道经营的情况确实比较严重，存在管理必要。但行政机关作出行政行为之前，一般应当先调查取证、听取民意，遵循“先取证、后裁决”的法定程序，遵循合法性、合理性原则。现三被告未提供证据证明其作出行政行为前，已经履行了以上法定义务，应承担举证不能的法律责任。综上，三被告发布《洪门农贸市场整体搬迁公告》的行为没有事实和法律依据，现原告要求确认该行政行为违法的主张应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县城市管理局、兴国县市场监督管理局于2017年9月21日共同发布《洪门农贸市场整体搬迁公告》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县城市管理局、兴国县市场监督管理局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  郭蓓蕾人民陪审员  段裘金人民陪审员  钟伯芳二〇一九年十二月十三日书 记 员  刘圣明