安徽省黄山市屯溪区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1002行初39号 原告：黄山广宇江南新城南区业主委员会,住所地安徽省黄山市屯溪区徽州大道56号。 负责人：靳清，主任。 委托代理人：李发明，安徽道同律师事务所律师。 被告：黄山市自然资源和规划局，住所地安徽省黄山市屯溪区长干东路203号，统一社会信用代码11341000MB176714XY。 法定代表人：徐东海，局长。 委托代理人：汪利水，该局工作人员。 委托代理人：黄凯，该局工作人员。 原告黄山广宇江南新城南区业主委员会（以下简称江南新城南区业委会）不服被告黄山市自然资源和规划局（以下简称市资规局）行政答复，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月9日立案后，于2019年10月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告江南新城南区业委会的委托代理人李发明，被告市资规局的委托代理人汪利水、黄凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市资规局于2019年6月17日作出黄自然资函〔2019〕486号《关于广宇江南新城南区原体育设施改建的复函》（以下简称复函），对江南新城南区业委会提出的原体育设施改建，不同意建设。 原告江南新城南区业委会诉称：黄山广宇江南新城南区原体育设施不能满足小区居民健身要求，为此，原告向被告申请改建。但被告以不符合原规划要求为由，不同意建设。原告认为该复函违法应予撤销。一、被告作出“不同意建设行政行为”程序违法。1.原告是申请核发建设工程规划许可证，被告却直接作出不同意建设行政行为，其作出该行政行为无法律依据。2.原告是2018年9月14日提出申请，但被告直到2019年6月17日才作出复函，按照《行政许可法》第四十二条第一款规定，被告最迟应在2018年10月13日前作出，被告超期限作出明显违反法律规定，程序违法。3.被告未向原告发出受理通知、未给予原告陈述和申辩权、未告知原告依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，不予行政许可未适用法律等程序违法。二、被告作出相当于不予核发建设工程规划许可证行为无事实及法律依据。1.被告认为原告申请改建不符合原规划，无事实依据。事实上该地块原规划就是用于体育设施建设，现在仍然是体育设施建设，且更为实用，更适合大众化体育，参与人员更多，故在没有改变原规划情况下，被告强调不符合规划的理由无事实依据。2.发展体育设施建设是国家现实需要。根据《国务院办公厅关于印发体育强国建设纲要的通知》（国办发〔2019〕40号）和《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》（国办发〔2019〕43号）文件精神，要统筹建设全民健身场地设施，合理利用“物业附属空间”等场地建设体育设施，因地制宜建设体育设施。故在国家大环境要求充分利用场地建设体育设施的大背景下，被告却不予许可，明显违反法律和国务院文件规定。3.被告作出不同意建设行为没有适用法律依据条文，系适用法律错误。综上，原告为维护合法权益，现诉请：1.依法撤销复函中“不同意建设”的行政行为，责令被告重新作出核发建设工程规划许可证行为。2.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1.复函，证明被告没有事实和法律依据，程序和实体违法。2.两份改建说明，证明原告于2018年9月14日、9月30日两次发函给被告，要求改建审批。3.改造方案，证明改造方案具体情况。4.公示照片，证明改建项目公示情况。5.表决照片、平台表决统计、短信截图，证明专有面积占建筑总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主表决同意改建。 被告市资规局辩称：一、原告于2019年5月8日向被告提交《关于广宇江南新城南区原体育设施改建的说明》及其相关附件，被告于2019年5月9日收悉。原告提出，将原游泳池：长35米、宽（16×25）米、深1.0米，改建为：长35米、宽（16×25）米、深1.2米，并增加淋浴型男女更衣间（14.5×7）米；原露天网球场改建成室内羽毛球馆，规格不变。被告经过研究，并提交局项目审批会集体审议后，于2019年6月17日作出复函，认为：广宇江南新城南区于2014年底进行规划核实，现原告提出增设男女淋浴室及将露天网球场改建成室内羽毛球馆事宜，涉及增加建筑面积，不符合原规划要求，故不同意建设。二、被告不同意原告改建主要基于以下事实和理由：一是广宇江南新城南区于2014年底进行规划核实，属于已建成小区，也不在老旧小区之列。同时，未取得社区街道、住建（房管）、消防、体育等有关部门的同意，因此提出改建的条件尚不成熟。二是改建内容与原审定批复的规划方案不符，违反“先规划后建设、无规划不建设”的原则。同时，改建增加一定建筑面积，提高了容积率，增加建设强度，影响小区品质和环境。三是如若同意改建，出于建设、经营成本等方面考虑，经营者会收取一定费用，与原体育设施免费、公益性不符。同时，小区外市民也会经常光顾游泳池和羽毛球馆，对小区进出交通、停车以及居民会有一定的影响。三、广宇江南新城南区原体育设施是根据《关于黄山广宇·江南新城修建性详细规划的批复》（黄城规〔2003〕072号文件）而建成的，符合《城乡规划法》第四十条的规定。根据《城乡规划法》第七条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”。第九条第一款规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理……”。原告改建体育设施不符合《关于黄山广宇·江南新城修建性详细规划的批复》的要求，因此，被告不同意原告改建，法律依据充分。四、原告来函询问被告是否同意广宇江南新城南区原体育设施改建，并非原告向被告提出了办理建设工程规划许可证的申请。一是原告来函没有明确提出要求办理建设工程规划许可证的申请，根据行政许可申请在先原则，被告不能自行启动行政许可工作。二是原告来函无论从形式上还是从实体上，均不符合申请办理建设工程规划许可证的要求。因此，被告的复函，不是一个行政许可决定行为，不应适用《行政许可法》，也无须遵守行政许可有关程序。五、虽然被告未能同意原告改建，但目前原告已将原游泳池改建完毕并投入使用和经营，有关行政执法部门也曾介入。因此，原告一方面不遵守国家法律法规和政策，置被告的复函不顾，擅自改建游泳池并投入营运；另一方面又到法院提起行政诉讼，要求撤销被告的复函，同意其改建。这种说一套做一套的行为，违反诚实守信原则，显然不能得到法律的支持。综上，被告作出不同意建设的复函，事实清楚，程序正当，理由充分，符合《城乡规划法》等法律法规的规定，请求依法予以维持。 被告向本院提交了以下证据、依据：1.复函，证明被告书面告知不同意原告改建原体育设施。2.关于广宇江南新城南区原体育设施改建的说明及附件图片，该说明中没有涉及行政许可的内容，证明仅是来函询问是否同意改建原体育设施。3.关于黄山广宇·江南新城修建性详细规划的批复，证明按照规划方案建设的原体育设施具备合法性。4.建设工程规划核实合格证，证明江南新城南区已于2014年11月15日规划核实合格，通过验收，属于已建成小区。5.《城乡规划法》第七条、第九条、第四十条，证明复函符合相关法律规定。 经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：证据一真实性无异议，但不能证明被告行为合法。证据二真实性无异议，但该说明不是询问而是要求审批的行政许可申请。证据三与本案无关联性，原告申请是否符合规划，被告应当提交控制性详细规划和规划条件。证据四真实性无异议，但没有最终的修建性详细规划和竣工图，无法确定原告申请是否符合规划。 被告对原告证据的质证意见为：复函无异议。其他材料只说明业主内部的想法意向，无法启动行政许可程序。 本院对上述证据认证如下：原被告对双方证据的真实性均未提出异议，经审查，证据来源合法，形式符合证据要求，与本案具有关联性，本院予以采纳。 经审理查明，2003年8月18日，原黄山市城市规划局批复同意了黄山广宇·江南新城修建性详细规划。2014年11月15日，原黄山市城乡规划局在对江南新城南区建设工程进行规划核实后颁发了合格证。2019年5月9日，原告江南新城南区业委会向被告市资规局提交《关于广宇江南新城南区原体育设施改建的说明》并附相关图片，提出将原游泳池：长35米、宽（16×25）米、深1.0米，改建为：长35米、宽（16×25）米、深1.2米，并增加淋浴型男女更衣间（14.5×7）米；原露天网球场改建成室内羽毛球馆，规格不变。2019年6月17日，被告作出复函：广宇江南新城南区于2014年底进行规划核实，现原告提出增设男女淋浴室及将露天网球场改建成室内羽毛球馆事宜，涉及增加建筑面积，不符合原规划要求，故不同意建设。原告不服，遂提起本案诉讼。 本院认为，行政许可是依申请的行政行为。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。本案中，原告主张向被告提出了办理建设工程规划许可证的申请，但其向被告提交的《关于广宇江南新城南区原体育设施改建的说明》仅能说明小区业主有改建小区体育设施的意向，所附相关图片，既不是土地使用权证明文件，也不是建设工程设计方案、施工设计图，并不符合建设工程规划许可证的申请受理条件。因此，针对原告的改建说明及所附材料，被告并未作出受理决定，而是回复“不同意建设”的倾向性意见，该意见不能视为行政许可决定，原告仍可以向被告提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，依法申请办理建设工程规划许可证。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄山广宇江南新城南区业主委员会的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄山广宇江南新城南区业主委员会承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省黄山市中级人民法院。 审 判 长  陈 兵 审 判 员  曹 峰 人民陪审员  汪团生 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员  洪望春 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。