安徽省肥西县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖0123行初130号 原告：张世朋，男，1963年7月15日生，汉族，住安徽省肥西县。 委托诉讼代理人：孙承龙，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 被告：肥西县自然资源和规划局，住所地安徽省肥西县上派镇人民西路自然资源和规划局大楼，统一社会信用代码11340123003008358B。 负责人：周兵，局长。 委托诉讼代理人：梅丽，安徽皖国泰律师事务所律师。 被告：肥西县人民政府，住所地肥西县上派镇人民西路县政府大楼。 法定代表人：李煜，县长。 委托诉讼代理人：汤文新，肥西县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：晋红兵，安徽锦和律师事务所律师。 原告张世朋因与被告肥西县自然资源和规划局、肥西县人民政府土地行政管理（土地）其他行政行为纠纷一案，于2019年11月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月20日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月23日公开开庭审理了本案。原告张世朋及委托诉讼代理人孙承龙到庭，被告肥西县自然资源和规划局委托诉讼代理人梅丽到庭，被告肥西县人民政府委托诉讼代理人汤文新、晋红兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张世朋诉称，2019年8月19日，肥西县自然资源和规划局向原告作出《政府信息公开答复函》，其中将《肥西县国土资源局征地拆迁补偿标准安置途径告知书》(〔2016〕第101号)提供给原告。其中，在〔2016〕第101号告知书中，原告所在的张东组被确定为86.95亩，实际上是95.04亩。并且，在〔2016〕第101号告知书中，翡翠社区庙岗村民组29.73亩赫然在列，而实际情况是庙岗村民组的土地根本不处于被征地红线范围内。 被告此举显然是为了掩盖其在他处超征的违法情况，同时为了与安徽省人民政府《关于肥西县2016年第11批次城镇建设用地批复》(皖政地〔2016〕1330号)确定的16.6357公顷(即249.54亩)相呼应，因而制造出虚假内容。 被告违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，现依法起诉至贵院，望判如所请：1、请求确认被告作出的〔2016〕第101号《征地拆迁补偿标准安置途径告知书》内容违法；2、本案的诉讼费用由被告承担。 原告张世朋向本院提交了以下证据、依据： 证据一、身份证、土地承包经营权证，证明：原告的土地位于被告征地范围。 证据二、《政府信息公开答复函》(2019年8月19日)、《安徽省人民政府建设用地批复》(皖政地〔2016〕1330号)、《肥西县国士资源局征地拆迁补偿标准安置途径告知书(〔2016〕第101号)，证明：被告在〔2016〕第101号告知书中制造虚假内容为与皖政地〔2016〕130号批复确定的16.6357公顷相一致，将根本不处于征地范围内庙岗组29.73亩土地列为被征地范围，把在张东组征地的95.04亩确定为86.95亩等。 证据三、地铁三号线停保场用地图，证明：案涉项目所涉及的征地红线地图，被告在〔2016〕第101号告知书存在虚假的事实。 证据四（当庭提交）：确认田亩图照片两张，证明：案涉的停保场是经被告开会确认的。 被告肥西县自然资源和规划局辩称，一、原告认为被告作出的《征地拆迁补偿标准安置途径告知书》中土地面积及范围有误缺乏依据。原告诉称:“原告所在的张东组被确定为86.95亩，实际上是95.04亩，且翡翠社区庙岗村民组不在红线范围”，据此即认为被告作出的《征地拆迁补偿标准安置途径告知书》（以下简称《告知书》）内容违法纯属认识错误。被告作出的《告知书》第二项和第三项明确告知，拟征土地位置为:“1、桃花镇翡翠社区前进组约12.36亩，其中农用地12.11亩；2、……；3、桃花镇翡翠社区张东组约86.95亩，其中农用地78.30亩；4、……；5桃花镇翡翠社区庙岗组约29.73亩”，并明确：各乡(镇、街道)、村被征土地实际面积及地类以勘测定界结果并报经政府依法批准为准。因而被告确认的土地面积和范围，仅是初步界定的范围，具体的面积还有待于专业人员依据专业知识的测绘确定。即便按照上述面积界定被征地面积，也是经过专业测绘所得。原告认为有误缺乏依据。 二、本案原告的诉讼已超过诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。《最高人民法院关于审理涉及农村土地行政案件若干问题的规定》第九条规定：“涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期间届满之日起计算”。本案被告作出的《告知书》明确了原告等提出异议的时间为2016年6月8日，该期限至今已满三年多时间，因而本案原告的诉讼早已超过诉讼时效期间。 三、被告肥西县人民政府的管辖法院是合肥市中级人民法院，肥西县人民法院没有管辖权。 综上所述，被告的《告知书》合法有效。原告的起诉已超过诉讼时效，请人民法院查明事实依法驳回起诉。 被告肥西县人民政府辩称，一、〔2016〕第101号告知书，符合法律规定。 原告诉称:“…在《肥西县人民政府关于2016年第11批次城镇建设用地征收土地公告》、《肥西县人民政府关于2016年第11批次城镇建设用地补偿安置方案的公告》上有“张道顺、张世宏、周建发”签字，事实上张世宏已经去世，张道顺是侯岗组，周建发是庙岗组，……。”，原告据此认为被告送达违法，被告认为原告以上观点是没有法律依据的错误观点。 《土地法实施条例》第二十五条规定:“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。据此规定，被告作为被征收土地所在地的县人民政府应该将公告文书送到被征收土地所在地的乡（镇）、村。本案中，公告文书副本上有被征收土地所在地的村级组织（肥西县桃花镇翡翠社区居民委员会）加盖印章，说明被告已经将公告文书公告到被征收土地所在地的村级组织。至于公告文书是否送达每一个村民组乃至每一位村民，法律没有强制性规定要求，因此，肥西县桃花镇翡翠社区居民委员会作为被征收土地所在地的村级组织在加盖印章外，又请其他村民组长签名、代签名甚至可能存在错误签名，这些签名只是多余，但不影响公告文书公告的合法性。 二、原告不是本案适格的原告。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定:“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”据此规定，关于〔2016〕第101号告知书，如果有原告诉称的违法行为存在，依法也只能由原告所在的集体经济组织提起诉讼，集体经济组织不提起起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，而不能由原告个人以其自己名义起诉。因此，原告不是本案适格的原告。 三、被告不是本案适格的被告，告知书是被告肥西县自然资源和规划局在其职权范围内制作的文件，不是被告肥西县人民政府制作的，即使有原告诉称的违法情况存在，也应由被告肥西县自然资源和规划局承担，被告不承担责任。 四、关于管辖权，原告以被告肥西县人民政府向肥西县人民法院起诉，不符合法律关于审判级别的规定。 五、关于诉讼时效，本案被告肥西县自然资源和规划局作出的《告知书》明确了原告等提出异议的时间为2016年6月8日，该期限至今已满三年多时间，因而本案原告的诉讼早已超过诉讼时效期间。 综上所述，〔2016〕第101号告知书符合法律规定，原告不是本案适格的原告，请人民法院查明事实，依法驳回起诉。 被告肥西县自然资源和规划局、被告肥西县人民政府均未向本院提交证据。 经庭审质证，对原告张世朋所举证据，被告肥西县自然资源和规划局的质证意见为：证据一真实性无异议，证明原告的承包面积为4.536亩，实际上原告已获得的补偿超过了承包地的面积，已经领取了366739.20元（截止到2019年12月20日）。证据二答复函真实性无异议，政府在2019年8月21日已经向原告进行了答复，并且就本案的建设用地批复和安置告知书，送达给原告。从建设用地批复和安置告知书来看，期限届满是2016年6月8日，原告到2019年11月13日才起诉，已超过诉讼时效。原告认为征地批复和告知书内容不一致，对其证明目的不认可。证据三来源不清楚，该证据以职能部门的专业测量为准，证明目的不认可。证据四，三性均不予认可。被告肥西县人民政府的质证意见为：证据一真实性无异议，关联性和证明目的有异议，原告承包的土地位于征收的范围内，不必然证明原告在任何情况都是适格的原告，原告承包的土地和原告的土地具有性质上的区别，不能达到其证明目的。证据二，真实性合法性无异议，证明目的有异议，之间相互印证文件的合法性，原告的证明目的不成立。证据三，真实性无法确认，即使是真实的，也不能达到其举证的证明目的。证据四，三性均不予认可。 通过各方当事人相互举证、质证，本院对上述证据认证如下：对原告张世朋所举的证据一、证据二符合法律规定，证明效力予以认定。证据三、证据四不符合证据的要件，证明效力不予认定。 综合上述确认的证据及各方当事人的陈述，本院认定事实如下： 2009年8月，肥西县桃花镇翡翠社区张东等四个村民组村民为支持桃花镇社会主义新农村建设需要，以书面承诺方式表示自愿拆迁，并同意房屋拆迁及土地征收补偿安置按照政办﹝2006﹞13号文件执行，张东组张世朋户的田亩在征收的范围内。2016年12月12日，经安徽省人民政府批复（皖政地﹝2016﹞1330号），将位于桃花镇翡翠社区的集体农用地转为建设用地并征收为国有。2016年6月2日，肥西县国土资源局作出征地拆迁补偿标准安置途径告知书（﹝2016﹞第101号）。2019年7月23日，原告张世朋向被告肥西县自然资源和和规划局申请信息公开。2019年8月19日，被告肥西县自然资源和和规划局根据原告张世朋的政府信息公开申请作出答复函并送达原告。原告张世朋认为﹝2016﹞第101号告知书的内容违法，向本院提起上述诉讼。 另查明，2019年4月、5月，原告张世朋就案涉土地纠纷分别以肥西县桃花镇人民政府为被告，向本院提起土地征收确认违法之诉〔（2019）皖0123行初59号〕和行政赔偿之诉〔（2019）皖0123行赔初9号〕，经本院审理后，前述案件已经分别作出裁判并送达，现均在上诉过程中。 又查明，原肥西县国土资源局的职责由被告肥西县自然资源和规划局承担。 经过双方当事人的陈述，结合庭审，本案的焦点为原告的起诉是否符合法律规定？ 本院认为，关于原告诉讼请求：〔2016〕第101号告知书是否合法问题。被告肥西县自然资源和规划局于2016年6月2日作出的征地拆迁补偿标准安置途径告知书（﹝2016﹞第101号），系肥西县桃花镇翡翠社区土地征迁过程中的所产生的过程性行政行为，具有过程性和非终局性。此类针对程序性事项所作的行为及过程性行为虽具有一定法律意义，也会间接影响相对人权利义务，但其法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条的规定，行政行为是否符合法定程序是行政复议机关和人民法院审查行政行为合法性的重要方面，行政行为违反法定程序的，行政复议机关和人民法院有权予以撤销并可责令重作；行政行为程序轻微违法，但对当事人权利不产生实际影响的，人民法院可以判决确认违法而不撤销行政行为。因此，行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决。因此，行政主体程序性行为、过程性行为，通常不能单独申请行政复议或提起行政诉讼，除非该程序性行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。根据《安徽省人民政府建设用地批复》(皖政地〔2016〕1330号)，以及原被告双方在庭审中的陈述，本案案涉土地已被实际征收，故被告肥西县自然资源和规划局作出的征地拆迁补偿标准安置途径告知书（﹝2016﹞第101号）已经被实际征收行为所吸收，同时原告张世朋对案涉土地的征收等已经向本院提起诉讼并已经依法作出相应的裁判。综上，案涉征地拆迁补偿标准安置途径告知书（﹝2016﹞第101号）系过程行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，其不属于人民法院行政诉讼受案范围。 关于管辖问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”。第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案在立案时，已经书面向原告张世朋释明本案的管辖法院问题，且原告已经委托专业律师作为诉讼代理人参加诉讼，其应明确知道以肥西县人民政府为被告起诉不属于本院的管辖范围，却依然向本院起诉，明显不符合法律规定，应予驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，裁定如下： 驳回原告张世朋的起诉。 本案案件受理费50元，由本院退还原告张世朋。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  商志强 人民陪审员  邵向阳 人民陪审员  孔德来 二〇一九年十二月二十六日 法官助理童磊 书记员李俊格