中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申8722号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）广东省廉江市石城镇石头岭村大岭经济合作社。 诉讼代表人周球仔。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省廉江市人民政府。 法定代表人庞晓东。 委托代理人梁恩。 委托代理人李益昌。 原审第三人广东省廉江市新民镇丹竹塘村龙塘仔经济合作社。 诉讼代表人黄卓春。 再审申请人广东省廉江市石城镇石头岭村大岭经济合作社（以下简称大岭合作社）因诉被申请人广东省廉江市人民政府（以下简称廉江市政府）、原审第三人广东省廉江市新民镇丹竹塘村龙塘仔经济合作社（以下简称龙塘仔合作社）核发集体土地使用证行政确认一案，不服广东省高级人民法院于2018年10月11日作出的（2018）粤行终535号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年7月22日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 1982年，原廉江县人民政府给大岭合作社颁发NO.00912XX号《廉江县山林权证》（以下简称00912XX号山林权证），登记的山名为“白石岭”，面积30亩，四至为东至公路边、南至旧铺仔大路、西至岭顶分水为界、北至龙塘仔塘边。1982年，原廉江县人民政府亦给龙塘仔合作社颁发NO.0051XXX号《廉江县山林权证》（以下简称0051XXX号山林权证），登记的山名为“白石岭”，面积60亩，四至为东至公路坡边、南至犁心垌边、西至铁路边、北至互瑶垌边。 1991年6月24日，原廉江县人民政府针对新民镇丹竹塘管理区龙塘仔村、黎村管理区桥头村、石城镇荔枝坑管理区高桥村之间的土地权属争议作出廉府调字（1991）25号《关于龙塘仔岭、塘尾岭部分岭段权属问题的处理决定》（以下简称25号处理决定），认为龙塘仔村持有的0051XXX号山林权证第三栏的东界至应改为“东至耕地边”。高桥村不服25号处理决定，提起行政诉讼。1991年12月2日，廉江县人民法院作出（1991）廉法行初字24号行政判决，认为争议的白石岭解放后一直由龙塘仔村开垦耕种农作物和种植树木。1982年落实山林权时，县政府给龙塘仔村颁发0051XXX号山林权证合法，遂判决维持25号处理决定。高桥村不服，提起上诉。湛江市中级人民法院二审作出（1992）湛中法行上字第25号行政判决（以下简称25号终审判决），驳回上诉，维持原判。 2012年10月8日，根据龙塘仔合作社的确权申请，廉江市政府对涉案土地进行权属调查。权属调查表中，界址点号为：J1-J2，J2-J3，J3-J4，J4-J5，J5-J6，J6-J7，J7-J1；“邻宗地指界人签字加手印并加盖集体经济组织公章”一栏，有三角塘村民小组和桥头村民小组签名盖章。后，廉江市政府将涉案土地的拟审核登记情况，在丹竹塘村民委员会进行公告。2012年10月13日，龙塘仔合作社提交《土地登记申请书》，申请对涉案土地登记发证。其中，“申请登记的内容及依据”一栏填写的内容为“丹竹塘村龙塘仔经济合作社农民集体根据履行指界程序的《集体土地权属调查表》，取得宗地所有权，该宗地面积为21.2956公顷。其中耕地10.4661公顷，园地1.0388公顷，林地5.8974公顷，住宅用地2.6378公顷，水域及水利设施用地1.2555公顷。现丹竹塘村龙塘仔经济合作社农民集体申请办理集体土地所有权总登记”，并声明对填写内容及提交申请材料的真实性负责。2012年11月16日，廉江市政府给龙塘仔合作社颁发廉府集有（2012）第109XX号《集体土地使用证》（以下简称109XX号土地证），登记的土地位置是廉江市新民镇丹竹塘村，地号为440881108201JA0XXXX，图号为F49G060037，土地总面积为21.2956公顷。大岭合作社和龙塘仔合作社均确认，争议土地名叫白石岭，位于109XX号土地证J3界址点往西的土地范围内；109XX号土地证的东至界线与0051XXX号山林权证记载白石岭地块东至界线一致。2016年1月21日，大岭合作社提起本案行政诉讼，请求撤销109XX号土地证。 湛江市中级人民法院（2016）粤08行初38号行政判决认为，廉江市政府进行权属调查时，未通知相邻土地权利人之一的大岭合作社参加共同指界确认，程序上存在瑕疵。但是，鉴于涉案土地证登记的东边界址，同时也是新民镇与石城镇行政区域的分界线。发证土地位于新民镇行政区域内，而大岭合作社隶属于石城镇管辖，其土地位于石城镇的行政区域内。故未通知大岭合作社参加指界，对大岭合作社的合法权益没有造成实际损害。大岭合作社请求撤销109XX号土地证，理据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回大岭合作社的诉讼请求。大岭合作社不服，提起上诉。 广东省高级人民法院（2018）粤行终535号行政判决认为，廉江市政府经审查、公告，核发109XX号土地证，理据充分。龙塘仔合作社于1991年与案外人就涉案土地发生争议时，经25号终审判决确认，龙塘仔合作社持有的0051XXX号山林权证记载的白石岭东至界线为耕地边。且各方对109XX号土地证的东至界线与0051XXX号山林权证记载白石岭地块东至界线一致未持异议。廉江市政府核发109XX号土地证，确认争议土地的东至界线至J3点位置并无不当。大岭合作社未能提交证据证明，争议地跨越新民镇和石城镇行政区域界限，被诉颁证行为侵害其合法权益，请求撤销109XX号土地证，理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。 大岭合作社申请再审称：1.颁发109XX号土地证，没有相邻土地权利人大岭合作社、高桥村的指界确认，程序不合法。2.行政区划界限不能代替土地权属界线，虽然大岭合作社对109XX号土地证的东至界线与0051XXX号山林权证记载白石岭地块东至界线一致未持异议，但并非对该界线范围内的土地权属没有异议。请求撤销一、二审判决，依法再审本案，撤销109XX号土地证。 廉江市政府答辩称：1.颁发109XX号土地证的依据有0051XXX号山林权证、25号处理决定、廉江县人民法院和湛江市中级人民法院的生效判决，权属来源清楚，证据充分。2.大岭合作社与龙塘仔合作社的土地，分属不同行政区域，对涉案土地权属调查虽然没有通知大岭合作社，但对大岭合作社的实际权益没有损害，且颁证的土地界址有相邻土地的三角塘村民小组、桥头村民小组签名盖章。3.行政区域界限是和土地权属界线相一致的，除非有充足证据证明行政区域界限和土地权属界线不一致，才能进行调整。大岭合作社未提交证据证明争议土地跨越行政区域界限。请求驳回大岭合作社的再审申请。 龙塘仔合作社未提交书面答辩意见。 本院经审查认为，《土地登记办法》第三条第二款规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。第十二条第四项规定，申请材料齐全、符合法定形式，应当受理土地登记申请。第三十二条规定，农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。第十三条规定，国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。第十四条第二款规定，国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。本案中，龙塘仔合作社申请办理集体土地权属登记，向廉江市国土资源局提交《土地登记申请书》《广东省农村集体经济组织证明书（副本）》《廉江市集体土地权属调查表》《宗地图》《土地登记卡》等材料。廉江市国土资源局组织石城镇行政区划内的相邻土地权利人进行权属调查、现场指界，制作权属调查表，三角塘村民小组、桥头村民小组在权属调查表上签名盖章；相邻的大岭合作社、高桥村与龙塘仔合作社土地权属界线，已经25号处理决定和25号终审判决予以确认。廉江市政府将拟审核登记情况在丹竹塘村民委员会进行公告后，准予核发109XX号土地证。前述颁发109XX号土地证行为，土地权属来源清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、二审判决驳回大岭合作社的诉讼请求，并无不当。 大岭合作社主张，颁发109XX号土地证没有邻宗地权利人大岭合作社、高桥村指界确认，程序不合法。但是，《土地登记办法》第九条第一款第四项规定，仅仅要求提供“地籍调查表”，并未要求所有相邻土地权利人必须在“地籍调查表”上签字盖章。在土地权属清楚、相邻土地界址已经法定程序予以确认、不存在权属争议的情况下，作出确权决定的行政机关，没有邀请相关相邻土地权利人参加指界，相邻土地权利人未在“地籍调查表”上签字盖章，不违反法定程序。本案中，25号处理决定和25号终审判决已经明确大岭合作社、高桥村与龙塘仔合作社土地权属界线，相邻土地不存在权属争议，没有大岭合作社、高桥村参与指界，不违反法律规定。大岭合作社的前述主张缺乏法律依据，以此为由申请再审，理由不能成立。大岭合作社还主张，行政区划界限不能代替土地权属界线，虽然大岭合作社对109XX号土地证的东至界线与0051XXX号山林权证记载白石岭地块东至界线一致未持异议，但并非对该界线范围内的土地权属没有异议。本院认为，行政区划界限确实不同于土地权属界线，隶属于不同行政区划的集体经济组织分别在对方所属行政区划界限范围内享有插花地、飞地，是实践中常有的现象。但是，各方对109XX号土地证的东至界线与0051XXX号山林权证记载白石岭地块东至界线一致未持异议，就是对土地权属界线的确认，并非仅仅是对行政区划界限的认可。大岭合作社的该项主张不符合常理，以此为由申请再审，本院亦不予支持。 综上，大岭合作社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回广东省廉江市石城镇石头岭村大岭经济合作社的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  杨志华 审判员  田心则 二〇一九年十二月十九日 法官助理张巧云 书记员陈清玲 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.土地登记办法 第三条土地登记实行属地登记原则。 申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。 跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。 在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。 第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料： （一）土地登记申请书； （二）申请人身份证明材料； （三）土地权属来源证明； （四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标； （五）地上附着物权属证明； （六）法律法规规定的完税或者减免税凭证； （七）本办法规定的其他证明材料。 前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。 申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。 第十二条对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理： （一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请； （二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正； （三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容； （四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。 第十三条国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。 第十四条国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续： （一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿； （二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡； （三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。 国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。 第三十二条农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。