江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1349号 上诉人（原审原告）周建明，男，汉族，住江苏省如皋市。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人马春宁，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师。 原审第三人如皋市人民政府，住所地在江苏省南通市如皋市解放路1号。 法定代表人何益军，如皋市人民政府市长。 上诉人周建明因诉被上诉人江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的征地补偿安置争议裁决决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告周建明系如城镇许庄社区十三组村民，省政府2013年11月25日作出《江苏省人民政府关于如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区2013年度第2批次（12挂）建设用地的批复》（苏政地〔2013〕4090号，以下简称4090号《用地批复》），周建明的房屋在此用地范围内。2013年11月28日，如皋市人民政府作出《如皋市人民政府征收土地方案公告》。2013年12月18日，原如皋市国土资源局作出《如皋市国土资源局征地补偿安置方案公告》（皋挂征补〔2013〕002号，以下简称2号《征地补偿安置方案公告》），将征收土地位置、面积、地上附着物补偿标准及人员安置等问题予以公布。2016年4月14日，原如皋市国土资源局作出《征地房屋补偿初步方案公告》，称根据4090号《用地批复》和2号《征地补偿安置方案公告》批准的征地补偿方案，制定并公布包括如城镇许庄社区十三组在内的被征地房屋的初步补偿方案，并告知被征地权利人可对该方案提出不同意见或者要求举行听证会。2016年5月17日，原如皋市国土资源局制定并公布《征地房屋补偿安置方案公告》（皋征补告〔2016〕第003号，以下简称3号《房屋安置方案公告》），称上述《征地房屋补偿初步方案公告》在公告期间未有异议，经如皋市人民政府批准并公布该征地房屋补偿安置方案。该方案载明了征地房屋的补偿范围、补偿方式、补偿金额的计算方法等内容，并规定具体补偿安置标准参照搬迁政策规定执行，且列明了搬迁补助费和搬迁过渡费的具体标准。周建明认为涉案土地已被征为国有，不应按照集体土地上房屋的拆迁程序作出涉案的征地房屋补偿安置方案，遂向海安县人民法院提起行政诉讼，该院裁定驳回其起诉。周建明上诉后，南通市中级人民法院认为，周建明认为该征地房屋补偿安置方案影响其合法权益，应当依法申请如皋市人民政府进行协调，其起诉不符合行政诉讼的受理条件，遂驳回上诉，维持原裁定。2016年11月9日，周建明向如皋市人民政府申请对原如皋市国土资源局作出的上述征地房屋补偿安置方案进行协调。如皋市人民政府于2017年5月5日组织双方召开了协调会议，因未达成一致意见于2017年5月17日作出《征地补偿安置争议协调意见书》（皋府法〔2017〕023号，以下简称《协调意见书》）。2017年5月29日，周建明向省政府邮寄提交了被申请人为原如皋市国土资源局的《行政裁决申请书》，请求依法撤销被申请人作出的上述征地房屋补偿安置方案并责令其重新制作补偿安置方案。省政府收到后于2017年6月1日作出《裁决申请补正通知书》，要求申请人将被申请人更正为如皋市人民政府。2017年6月5日，周建明向省政府邮寄了被申请人更正为如皋市人民政府的《行政裁决申请书》。2017年6月7日，省政府向周建明作出《裁决申请受理通知书》，向如皋市人民政府作出《裁决答复通知书》。2017年8月2日，省政府以案情复杂，不能在规定期限内作出裁决决定为由，决定将裁决期限延长30日作出。2017年8月28日，省政府作出《江苏省人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》（苏征裁〔2017〕第2号，以下简称《裁决决定书》）并于次日向双方当事人邮寄送达。该《裁决决定书》认定，如皋市人民政府批准的征地补偿安置方案中确定的补偿标准符合如皋市相关文件的规定；同时载明的地上附属物、建构筑物按照如皋市有关拆迁补偿文件规定执行，符合法律和有关政策的规定；如皋市人民政府批准的征地房屋补偿安置方案中载明了征地范围内房屋的具体补偿安置标准参照搬迁政策规定执行，参照适用了《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》等文件的有关规定并无不当；申请人周建明认为搬迁费、过渡费等补偿标准过低没有依据；申请人认为被申请人在征地程序中存在违法，不属于本案裁决理涉范围；被申请人确定的补偿标准符合法律和有关政策的规定，决定予以维持。周建明不服，向该院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《江苏征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十八条的规定，并参照《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定，向上一级地方人民政府提出申请”的规定，省政府系涉案土地的征地批准机关，对涉案征地补偿安置方案及补偿标准争议进行裁决是其法定职责。 《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》对征地补偿安置争议的解决，规定了先行协调，协调不成向省政府申请裁决以及裁决的审查范围、裁决的程序等内容。本案中，周建明对其房屋所在地的征地房屋安置补偿方案不服，在协调未能达成一致意见的情况下，向省政府申请裁决。省政府经审查认为，如皋市人民政府批准的征地房屋补偿安置方案载明的具体补偿安置标准及参照适用国有土地上房屋征收与补偿的相关文件规定并无不当。省政府在履行了受理、通知答辩、延期等程序后，作出被诉《裁决决定书》，符合法律、法规的相关规定，程序亦无不当。 周建明主张因涉案征地工作已结束，土地性质已转为国有，应按照国有土地上的房屋拆迁程序作出补偿安置方案。周建明房屋所在地系农村集体土地，因在4090号《用地批复》批准的用地范围内而涉及拆迁安置补偿。为此，如皋市人民政府、原如皋市国土资源局于2013年先后作出了征收土地方案和征地补偿安置方案，对除房屋外的土地及地上附着物、人员安置等问题予以补偿安置。尽管原如皋市国土资源局在2016年4月才开始对该征地范围内的房屋进行补偿安置，但该房屋系因集体土地征收而被列入征收范围，故无论是否参照适用国有土地上的房屋补偿安置标准进行补偿，其应当履行的征地房屋拆迁程序仍应依照集体土地征收的程序进行。周建明要求按照国有土地上的房屋拆迁程序作出补偿安置方案及涉案房屋补偿安置方案中的搬迁费、过渡费等补偿标准过低的主张，缺乏相应的法律依据，该院依法不予支持。周建明所称的征地程序中存在的问题，因并非行政裁决的理涉范围，省政府在被诉《裁决决定书》未予理涉并无不当。 综上，周建明要求撤销被诉《裁决决定书》和涉案征地房屋补偿安置方案的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。原审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周建明的诉讼请求。案件受理费50元，由周建明负担。 周建明上诉称，1.一审法院认为本案应当按照征收集体土地上房屋拆迁程序实施拆迁，与事实不符。如皋市人民政府于2013年拆迁了除上诉人房屋之外的所有村民的房屋，完成了集体土地的征收工作，该区域的集体土地已经正式转为国有性质土地。此时如果需要拆迁，拆迁部门应当按照国有土地上房屋征收与补偿的程序进行。2.即便按照征收集体土地的房屋拆迁程序实施拆迁，原如皋市国土资源局作出的案涉的征地房屋补偿安置方案也属于重复作出，没有任何法律依据，也违反了《征用土地公告办法》第七条的规定。3.根据法律规定，征收集体土地的批准文件有效性是两年。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。本案批准文件是2013年，至案涉征地房屋补偿安置作出时已经三年多时间，上述的征地批准文件已经失去效力，案涉的行政行为明显没有事实依据。4.根据《征用土地公告办法》第九条规定，农民提出意见和要求听证的法定期限是公告之日起10个工作日，但是原如皋市国土资源局2016年4月14日作出《征地房屋补偿初步方案》公告的最后一条规定，有不同意见或者要求听证的，在公告之日起5个工作日内提出，违反了法律规定，在一定程度上也限制了被征收农民的陈述、申辩和申请听证的权利。5.案涉《征地房屋补偿安置方案》公告中的关于产权调换的规定是原地期房，但始终没有明确何时能够安置、交房，这种无期限的安置方式明显不当，对被拆迁人来说，也严重不公平。请求撤销江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初字112号行政判决，改判撤销省政府作出的苏征裁［2017］第2号《征地补偿安置争议裁决决定书》，并撤销原如皋市国土资源局作出的征地房屋补偿安置方案。被上诉人承担本案费用。 省政府答辩称，一审法院判决认定事实清楚，适用法律法规正确、程序合法。上诉人所在地块的征地补偿标准符合当地的征地补偿相关规定以及当前省政府执行的征地补偿相关规定。《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》第六条规定，被上诉人仅对征地补偿、安置方案中确定的补偿标准进行裁决，征地程序违法的问题不属于本案裁决范畴。上诉人房屋所在土地系农村集体土地，因在4090号《用地批复》批准的用地范围内而涉及拆迁安置补偿，仍应按照集体土地征地程序进行。被上诉人作出本案裁决决定程序合法。请求法院依法驳回上诉，维持原判。 周建明提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，本案周建明一审诉请撤销省政府作出的《裁决决定书》和如皋市人民政府作出的征地房屋补偿安置方案。《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》规定，对征地补偿安置争议的解决，先行协调，协调不成向省政府申请裁决以及裁决的审查范围、裁决的程序等内容。本案中，周建明对其房屋所在地的征地房屋安置补偿方案不服，在协调未能达成一致意见的情况下，向省政府申请裁决。省政府经审查认为，如皋市人民政府批准的周建明所在地块征地房屋补偿安置方案载明的具体补偿安置标准及参照适用国有土地上房屋征收与补偿的相关文件规定并无不当。省政府在履行了受理、通知答辩、延期等程序后，作出被诉《裁决决定书》，符合法律、法规的相关规定，程序亦无不当。 周建明上诉称，其案涉土地上的房屋是在征地工作结束后才被拆除的，此时土地性质已转为国有，应按照国有土地上的房屋拆迁程序作出补偿安置方案。本院认为，尽管原如皋市国土资源局在2016年4月才开始对该征地范围内的房屋进行补偿安置，但周建明案涉房屋系因集体土地征收而被列入征收范围，即在4090号《用地批复》批准的用地范围内而涉及拆迁安置补偿。周建明房屋所在的被征收土地系其基于农村集体经济组织成员的身份而取得，并非在案涉土地被征收为国有后基于国有土地的出让或划拨行为取得，二者土地属性、来源均不同，导致土地权利的价值也完全不同，而征地补偿标准具有法定性。故无论是否参照适用国有土地上的房屋补偿安置标准进行补偿，其应当履行的征地房屋拆迁程序仍应依照集体土地征收的程序进行。周建明要求按照国有土地上的房屋拆迁程序作出补偿安置方案缺乏相应的法律依据，本院不予支持。周建明上诉所称的征用土地公告违法等系征地程序问题、原地期房系后续具体的征地补偿安置问题，均非行政裁决的理涉范围，省政府在被诉《裁决决定书》未予理涉并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。周建明的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周建明负担。 本判决为终审判决。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇一九年十二月三十日 书记员 任子悦