浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1013号 上诉人（原审原告）蔡剑，男，1979年11月6日出生，汉族，住杭州市西湖区。 被上诉人（原审被告）杭州市公安局交通警察支队景区大队，住所地杭州市玉皇山路阔石板148号。 法定代表人郑杭富，大队长。 委托代理人周凌焱，该大队民警。 被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。 法定代表人徐立毅，市长。 委托代理人王惠、谭王英，杭州市司法局工作人员。 蔡剑因诉杭州市公安局交通警察支队景区大队（以下简称景区交警大队）、杭州市人民政府（以下简称市政府）交通行政处罚及行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2019）浙8601行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2019年3月6日，景区交警大队作出编号3301971450583884号《公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），认定蔡剑于同日9时29分在灵溪××处，实施机动车违反禁令标志指示的（摩托车禁止通行）违法行为，违反《中华人民共和国道路交通安全法》（以下称《道交法》）第38条之规定，根据《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》（以下简称《省实施办法》）第75条第1款第1项之规定，决定对蔡剑罚款100元；并根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，本次违法记3分。蔡剑不服，向市政府申请行政复议。同年4月15日，市政府作出杭政复[2019]第92号《行政复议决定书》，决定维持案涉《处罚决定书》。 原审原告蔡剑诉至原审法院，请求：1.撤销景区交警大队作出的3301971450583884号《处罚决定书》；2.撤销市政府作出的杭政复[2019]第92号《行政复议决定书》。 原审法院经审理查明，2019年3月6日9时29分许，蔡剑驾驶车牌号为浙Ａ×××××的二轮摩托车行经本市灵溪南口时，实施了机动车违反禁令标志指示的违法行为，被正在执勤的景区交警大队民警查获。民警向蔡剑口头告知了违法的基本事实、拟作出行政处罚的内容、依据及其享有的权利。民警听取蔡剑的陈述和申辩后，出具案涉《处罚决定书》并当场送达蔡剑。蔡剑对行政处罚决定不服，于同月11日向市政府申请行政复议。同月12日，市政府受理并通知景区交警大队提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。同年3月20日，景区交警大队提交上述材料。同年4月15日，市政府作出案涉《行政复议决定书》并送达各方当事人。 另查明：2017年8月6日，市政府下发杭政函[2017]98号《杭州市人民政府关于杭州道路各类摩托车、人力三轮车禁止通行的通知》（以下简称98号《通知》）规定，自该通知公布之日起，禁止各类摩托车在本市上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区和滨江区道路通行，但在通知施行前已在公安机关交通管理部门办理注册登记，持有登记地址在本市上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区和滨江区的登记证书、行驶证以及车牌的其他各类摩托车，确因生产、生活需要上道路行驶的，经市公安机关交通管理部门同意，可按指定时间、路线（区域）通行。截止2017年8月13日，杭州市公安局交通警察支队在本市116个点位（即在本市上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区和滨江区的外围道路的入城口等位置）均设有内容为“本市上城区、下城区、江干区（含下沙）、拱墅区、西湖区（含景区）和滨江区道路禁止各类摩托车”的交通标志；除上述点位外，杭州城市快速道路所有上匝道口均设有禁止摩托车通行的交通标志。 又查明：车牌号为浙Ａ×××××的二轮摩托车的注册登记地址为临安市（现为临安区）。 原审法院认为，《道交法》第五条第一款规定“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”据此，景区交警大队具有作出被诉行政处罚决定的职权依据。 《省实施办法》第七十五条第一款第（一）项规定，机动车驾驶人不按交通标志、标线指示通行的，处一百元罚款。《杭州市道路交通安全管理条例》第三十二条第一、二款规定“本市范围内禁止燃油助力车通行。本市上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区和滨江区道路禁止正三轮摩托车、营运人力三轮车和市人民政府规定的其他车辆通行。”98号《通知》第一条规定“禁止各类摩托车通行，但本通知施行前，已在市公安机关交通管理部门办理注册登记，持有登记地址在本市上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区的登记证书、行驶证以及号牌的其他各类摩托车，确因生产、生活需要上道路通行的，经市公安机关交通管理部门同意，可按指定时间、路线（区域）通行。”据此，杭州市城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区和滨江区道路禁止摩托车通行，除非满足上述通知规定的条件。在本案中，蔡剑驾驶摩托车行驶的区域灵溪南口位于西湖区，属于规定禁止通行的区域，且蔡剑并未取得上述通知规定的可通行的相关审批手续。根据现有证据显示，截止2017年8月13日，杭州市公安局交通警察支队在本市116个点位（即在本市上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区和滨江区的外围道路的入城口等位置）均设有内容为“本市上城区、下城区、江干区（含下沙）、拱墅区、西湖区（含景区）和滨江区道路禁止各类摩托车”的交通标志；除上述点位外，杭州城市快速道路所有上匝道口均设有禁止摩托车通行的交通标志。景区交警大队认定蔡剑实施了违反禁令标志指示的违法行为，并处罚款100元的行政处罚，并无不当。关于蔡剑提出处罚路段并未设置相关禁令标志的意见，98号《通知》明确规定了禁止通行的区域，且该区域外围道路的入城口等位置以及杭州城市快速道路所有上匝道口均设有禁止摩托车通行的交通标志，蔡剑应当知晓摩托车禁止通行的区域，故原审法院对其提出的该项诉讼主张不予支持。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条规定，对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序。本案为100元罚款的行政处罚，故可以适用简易程序。景区交警大队民警口头告知蔡剑违法行为的事实及拟作出的行政处罚等情况，在听取蔡剑的陈述和申辩后，对其作出被诉行政处罚决定，程序并无不当之处。在蔡剑申请行政复议后，市政府予以受理并通知答复，作出《行政复议决定书》并送达复议各方当事人，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条之规定，行政复议程序合法。综上，蔡剑的诉讼请求缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蔡剑的诉讼请求。案件受理费50元，由蔡剑负担。 宣判后，蔡剑不服原审判决，上诉称，一、原审法院认定的事实不清。上诉人行驶的灵溪是否有禁令标志，关系到上诉人是否违反了被诉处罚决定所述的《道交法》第38条的规定，原审法院对上述事实未予以调查。若上诉人确实违反交通标志，那么请确认上诉人违反了处罚路段的哪一个交通标志。根据《道交法》第二十五条、国家标准(GB5768.1-2009)，第一部分总则交通标志的设置原则第一条，国家标准(GB5768.2-2009)道路交通标志第5.14章节，对摩托车禁止驶入标志的定义，《中华人民共和国国家标准GB51038-2015》城市道路交通标志和标线设置规范6禁令标志6.6规定，均对设置交通标准作出了规定。一审中，两被上诉人均未提供上诉人行驶路线及处罚地点沿途有相关禁令标志的证据。景区交警大队出具的证据4(执法现场道路状况的照片)恰恰反证了处罚路段并未设置相关禁令标志。上诉人在一审时提交的证据1(当日驾驶的机动车行驶证)可以证明该车的注册登记日期为2016年11月11日，远早于杭州市政府98号《通知》的发布日期，也必然早于城区外围禁令标志的设立日期。上诉人显然完全有可能在禁令标志设立前就已经进入目前被上诉人所称禁止摩托车通行的区域。显然，进入了有禁令标志的区域入口必然能推定出上诉人通行在禁摩区域；而通行在禁摩区域显然不能推定出经必然过了有禁令标志的入口。两者其实是充分条件和必要条件的关系。进入了有禁令标志的区域入口是在禁行区域通行的充分条件，但不是必要条件。而被上诉人做出的处罚决定及原审法院的判决恰恰是割裂了这一非常必要的逻辑关系。二、本案中被上诉人设立摩托车禁令标志的依据违法，但原审判决中只字未提。两被上诉人在各自的行政答辩状中均多次提到，在杭州市区禁止摩托车通行及在城市外围各主要路口设立116块摩托车禁止驶入标志的依据是市政府制定的98号《通知》，而市政府制定该通知的依据是《杭州市道路交通安全管理条例》的第三十二条第二款的规定“本市上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区和滨江区道路禁止正三轮摩托车、营运人力三轮车和市人民政府规定的其他车辆通行”市政府更是在答辩状中声称《杭州市道路交通安全管理条例》第三十二条的规定已经明确授权市政府对禁止通行的其他车辆可做具体规定。但是，市政府声称得到市人大对禁止通行的其他车辆可做具体规定的《杭州市道路交通安全管理条例》第三十二条授权之内容，是在2017年8月10日才新修订并正式公布实施的。而市政府制定的98号《通知》是2017年8月6日正式发布的。市政府在市人大授权生效之前就已经制定并发布实施了《通知》，显然属于严重违法。三、本案存在法律与法规的适用问题。在杭州市是否同时适用《道交法》和杭政函98号《通知》。如《道交法》与《通知》同时适用，那么依据《道交法》的规定，在没有禁止摩托车通行禁令标志的道路摩托车是可以行驶的；而依照《通知》摩托车是不能驶入所有禁止通行的区域。明显《道交法》与《通知》相冲突。在一审中，被上诉人多次引用《通知》作为对上诉人的处罚依据，而不是以被诉处罚决定中提及的《道交法》第38条作为依据。四、原审法院对证据适用与理解有偏差。被上诉人景区交警大队提交的证据6、证据7中所提及的交通标志牌应当认为是由禁令标志与告示所组成，而不能认定禁令标志下方的文字是对标志的补充说明。即便交通标志下方有文字，文字所表述的内容也不得对交通标志做扩大化解释。五、原审判决与《简易处罚决定书》的判决依据不相符。《简易处罚决定书》中认定上诉人违反的是《道交法》第38条。原审判决中认为上诉人违法的依据是《杭州市道路交通安全管理条例》、《通知》。六、原审判决没有对上诉人提交的当事人意见中4点理由及相关法规及国家标准进行解释。上诉人在一审中提交的当事人意见中4点理由及相关法规及国家标准对本案判决有重大影响，原审法院应当对被告提交的意见逐一解释释。七、原审庭审流程不符合相关规定。原审法院在庭审时未理会上诉人要求在中国庭审公开网上进行直播的请求，跳过了围绕争议点辩论的环节，且拒绝了上诉人要求提供庭审录像的申请，有失公开、公平、公正的原则。综上，请求：1.全面审查原审法院认定的事实与法律依据适用是否正确，并支持上诉人一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人景区交警大队答辩称，一、原审认定事实清楚、证据确凿、处罚合法。2019年3月6日9时29分许，上诉人蔡剑驾驶浙Ａ×××××号普通二轮摩托车在灵溪由北往南行经隧道南口时被正在那里执勤的民警带领的机动队员拦下后交由民警处理，民警先检查了驾驶员的驾驶证、行驶证，确认该浙Ａ×××××号普通二轮摩托车的登记地址为临安市(现为临安区)，属于禁行摩托车。然后民警口头告知上诉人蔡剑其驾驶普通二轮摩托车在禁止摩托车通行的西湖景区道路上行驶的行为是违反禁止摩托车通行禁令标志的违法行为，违反了《道交法》第38条的规定，根据《省实施办法》第75条第一款第一项之规定拟对其作出罚款100元的处罚并记3分，现场制作了简易程序处罚决定书，让上诉人在简易程序处罚决定书上签名。98号《通知》对外公布后，杭州市上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区道路都禁止各类摩托车通行，在进入禁行区道路各入口都设有明显的禁令标志交通标志牌，这些标志牌上的内容不仅仅是禁止摩托车通过进入，而是附有文字说明即“本市上城区、下城区、江干区(含下沙)、拱墅区、西湖区(含景区)、滨江区道路禁止各类摩托车通行”的区域禁令标志。摩托车只要在这些禁行区域的道路上行驶显然就违反了这些区域禁令标志。2019年3月6日9时29分许，上诉人蔡剑驾驶机动车行经灵溪南口时所驾车辆为浙Ａ×××××号普通二轮摩托车，其行驶证上登记地址是：浙江省杭州市临安市锦北街道竹林村保锦路61号，属于限行摩托车。综上所述，上诉人当时的交通违法事实清楚。二、对上诉人处罚适用法律条款正确，办案程序合法规范，告知清楚全面。2019年3月6日9时29分许上诉人蔡剑驾驶浙Ａ×××××号普通二轮摩托车在灵溪由北往南行经隧道南口时被拦下后本大队民警黄晔在现场根据《道交法》第三十八条、第二十五条第二款的规定，对上诉人蔡剑实施违反禁令标志的违法行为依据《省实施办法》第75条第1款1项规定，对其作出罚款100元的处罚，同时依据《机动车驾驶证申领和使用规利害定》(公安部第139号令)第六十五条第二款“依据道路交通安全违法行为的严重程度，一次记分的分值为：12分、6分、3分、2分、1分五种(附件4)。”及附件4第三条第一款第八项规定：“三、机动车驾驶人有下列违法行为之一，一次记3分：(八)驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的；”对其记分3分，法律依据充分，适用条款正确。对蔡剑实施的违法行为，我大队民警黄晔在现场根据《道交法》第一百零七条第一款、第二款和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四条、第四十一条及第四十二条和第四十三条之规定，对上诉人蔡剑依法进行了处罚，并告知其相关权利。如对本处罚不服，可以在收到本决定书之日起60内依法向杭州市人民政府或杭州市公安局申请行政复议；或6个月内向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼。在上诉人蔡剑拒绝签名后民警黄晔在简易程序处罚决定书上注明后交付上诉人。程序合法规范。综上所述，对上诉人蔡剑作出的编号为3301971450583884号公安交通管理简易程序处罚决定书事实清楚，程序合法，处罚得当；杭州市政府作出的维持行政复议决定，事实清楚，证据确凿，程序合法；杭州铁路运输法院作出驳回上诉人诉讼请求的判决，于法有据，程序合法，请求贵院依法判决驳回上诉人的上诉，维持原判决。 被上诉人市政府答辩称，一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人蔡剑不服杭州市公安局交通警察支队景区大队作出的编号为3301971450583884《公安交通管理简易程序处罚决定书》，于2019年3月11日向答辩人申请行政复议，答辩人予以受理，并向上诉人、景区交警大队发送了行政复议受理通知书、行政复议答复通知书。2019年4月15日，答辩人作出杭政复[2019]92号《行政复议决定书》，并邮寄给双方当事人。答辩人的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。答辩人受理上诉人提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理，答辩人查明以下事实（同复议决定）。答辩人认为：本案争议焦点为景区交警大队作出的案涉行政处罚，事实是否清楚，程序是否合法，依据是否充分。《杭州市道路交通安全管理条例》第三十二条规定已明确授权市政府对禁止通行的其他车辆可做具体规定。2017年8月6日，市政府制定98号《通知》，明确规定了禁止各类摩托车在市区道路通行。截止2017年8月13日，杭州市公安局交通警察局在杭州市各××道路及××城市××道路××道口等116个点位均设置了禁止摩托车通行的交通禁令标志，该标志载明“杭州市上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区道路禁止各类摩托车通行”。本案中，从查明事实看，上诉人驾驶二轮摩托车在杭州市××隧道由北向南行经隧道南口行驶，景区交警大队认定该行为属于违反禁令标志指示的违法行为，依法对上诉人作出罚款100元的行政处罚决定，事实清楚，法律依据充分，量罚适当，且在作出行政处罚决定时依法履行了告知、听取陈述申辩等程序，程序合法，故对该处罚决定予以支持。上诉人提出其通行的路段无摩托车禁行标志的复议理由。从本案查明情况看，杭州禁止摩托车通行的法规、文件均已向社会公告，交警部门已设置清晰明确的禁令标志，且上诉人在相近地点已被景区交警大队以相同理由进行处罚并进行复议、诉讼，上诉人应当已明确知晓案涉路段禁止摩托车通行。因此，对其提出的复议理由不予支持。答辩人根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，作出维持的复议决定，事实清楚，法律依据充分。综上，杭州铁路运输法院经公开开庭审理，根据查明的事实，依法作出[2019]浙8601行初字第119号《行政判决书》，驳回上诉人的诉讼请求，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人提出的上诉理由不成立，请人民法院依法驳回上诉、维持原判。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 另查明，针对禁摩令的合法性问题，本院在（2018）浙01行终945号生效行政判决中确认：杭州市人民政府为进一步加强市区道路交通管理，保障道路交通有序、安全和畅通，维护广大人民群众生命财产安全，依据《杭州市道路交通安全管理条例》第三十二条第二款“本市上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区和滨江区道路禁止正三轮摩托车、营运人力三轮车和本市人民政府规定的其他车辆通行”规定的授权，发布98号《通知》，规定各类摩托车禁止在上述区域通行，并无不当。 本院认为，根据市政府于2017年8月6日作出98号《通知》，杭州市上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区禁止摩托车通行。对于禁止摩托车通行的交通标志应如何设置，《城市道路交通标志和标线设置规范》（GB51038－2015）6.6.2规定：“禁止各类或某类机动车驶入标志应按下列方法设置：……2在某一区域内禁止各类或某类车辆驶入时，应在进入该区域道路的每个入口处设置，禁行范围内宜重复设置。”据此，结合杭州市禁止摩托车通行的范围较大，不可能在禁行范围内的每条道路上重复设置交通标志的情况，相关部门采用在进入××市区××道路××入口及××城市××道路××道口设置禁止摩托车通行的交通标志，并辅以在各媒体发布杭政函[2017]98号通知的方式，该做法未违反《城市道路交通标志和标线设置规范》的规定。因此，当事人如未取得市公安机关交通管理部门的同意，在道路入口设置禁止摩托车通行的交通标志所确定的范围内驾驶摩托车的行为，可以认定为违反交通标志的行为。上诉人关于禁令标志设置违法，且设立禁令标志的依据违法，其并不必然知道摩托车禁止通行区域等上诉理由缺乏依据，不能成立。 《道交法》第二十五条第二款规定“交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。”第三十八条规定：“车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。”本案中，上诉人蔡剑在未取得杭州市公安机关交通管理部门同意的情况下，驾驶二轮摩托车在灵溪××处行驶，上述地点位于禁止摩托车通行的交通标志所确定的范围内，故该行为属于违反交通标志的行为。根据《道交法》第二十五条第二款之规定，交通信号包括交通标志，故违反交通标志的行为从广义的概念上讲也属于违反交通信号的行为。景区交警大队认定上诉人违反《道交法》第三十八条第一款之规定，依照《省实施办法》第75条第1款第1项之规定，对蔡剑处以罚款100元，并根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，对蔡剑的该违法行为记3分，适用法律正确。上诉人关于景区交警大队同时适用98号《通知》和《道交法》第三十八条规定存在冲突的上诉理由不能成立。 行政程序上，警区交警大队在作出处罚决定之前，口头告知上诉人违法行为的事实及拟作出的行政处罚等情况，在听取上诉人陈述和申辩后，作出被诉处罚决定，并无不当。市政府作出的行政复议决定，实体正确，程序合法。上诉人关于原审法院审判程序违法的上诉理由缺乏依据，不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人蔡剑负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴宇龙 审 判 员 廖珍珠 审 判 员 刘 斌 二〇一九年十二月十二日 代书记员 毛艺斐 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。