湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂09行初65号原告湖北楚国盛世楚王文化旅游发展有限公司。住所地：湖北省云梦县城关镇建设东路16号法定代表人刘承，总经理。委托诉讼代理人冯朝晖，湖北诺亚律师事务所律师。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，调解，提起上诉，签收法律文书。被告云梦县自然资源和规划局。住所地：湖北省云梦县城关镇凤栖路。法定代表人**田，局长。委托诉讼代理人胡德山，湖北睡虎律师事务所律师。代理权限：代为参加诉讼，举证质证，辩论，代收法律文书等。原告湖北楚国盛世楚王文化旅游发展有限公司因要求确认云梦县自然资源和规划局与其签订《国有建设用地出让合同》的行为违法，于2019年11月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月20日立案后，于2019年11月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告湖北楚国盛世楚王文化旅游发展有限公司（以下简称楚文化公司）的委托诉讼代理人冯朝晖，被告云梦县自然资源规划局的纪检组长湛海涛、委托诉讼代理人胡德山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告楚文化公司起诉称，2012年湖北省云梦县人民政府开展招商引资工作，邀请原告来云梦县开发投资楚王盛世项目，并承诺给予原告1497亩土地按照每亩3.8万元优惠价格出让，土地性质是商业和工业土地。原告先只支付50%土地款，全部净地交付办证后再付清余款。原告于2012年8月19日和湖北省云梦县人民政府签订了《项目投资协议书》，8月22日按照约定向湖北省云梦县人民政府支付3000万元协议价款，之后原告继续履行了协议书项下的其他义务，开展项目投资。2014年湖北省云梦县人民政府指示被告采取公开招拍挂方式，将1497亩土地中100亩出让给原告，并告知原告，两份合同中的土地差价，原告无需支付，土地价格和付款方式还是按照《项目投资协议书》约定办理，本次100亩土地出让金原告不用另行交，还说云梦县招商项目都是这样办理的，让原告打消顾虑按照其安排办理。2014年8月4日被告按照湖北省云梦县人民政府的指示，和原告签署《国有建设用地使用权出让合同》，在原告并未直接支付土地出让金的情况下，被告颁发了土地使用权证书。但因被告出让土地后发现大约20多亩地下有文物，省文化局不同意该地块进行开发建设，被告一直未将土地交付给原告，拒绝办理手续。被告的违法行为给原告造成重大经济损失，截止2019年9月30日，原告实际经济损失高达6755万元，其中包括：原告资金损失3000万元、利息损失1793万元、项目开发投入损失1962万元。之后各方就原告已经产生的经济损失如何赔偿、各方是否存在过错等开展谈判。谈判工作进展极为缓慢，原告的经济损失进一步扩大。涉案《国有建设用地使用权出让合同》实质是湖北省云梦县人民政府为了履行《项目投资协议书》采取的变通处理方法，该合同的签订违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第3条、第11条、第13条之规定、文物保护法第16条、城市规划编制办法第32条规定。鉴于被告不予赔偿原告经济损失，原告在法定时间内依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向法院提起行政诉讼，请求确认2014年8月4日第二被告按照第一被告的指示，和原告签署的《国有建设用地使用权出让合同》因违法而无效。原告楚文化公司提交的证据有：1.《项目投资协议书》。拟证明：1、第一被告应履行合同义务包括给予原告独家经营权、1497亩土地按照每亩3.8万元优惠价格出让、城市基础设施配套费全额返还优惠、净地交付并保证拆迁进度、协助办理项目建设审批手续、成立政府专班全程跟踪服务等。2、原告在支付3000万元之后，有权取得1497亩净地，余款2689万元在原告取得《土地交付确认书》、《土地证》之后一次性付清。在未取得土地之前，原告没有支付义务。3、2014年8月4日《国有建设用地使用权出让合同》是第二被告按照第一被告安排，履行《项目投资协议书》的变通行为。2.2012年8月22付款凭证。拟证明：原告按照第一被告指示将3000万元划入第三被告账户。3.《国有建设用地使用权出让合同》、云梦县国有土地使用权挂牌出让竞买须知、2014年7月25日竞买准备金转账银行回单。拟证明：1、1497亩土地中100亩土地出让，第一被告安排第二被告形式上通过挂牌出让方式处理，原告没有直接交付竞买保证金3000万元，而是由第一被告安排在政府部门之间走账处理。原告没有在截止时间2014年6月16日前缴纳竞买准备金，而是按照第一被告要求在2014年7月25日才缴纳。2、第一被告告知原告，仍按照《项目投资协议书》约定的土地价格、付款条件执行，无需按照《国有建设用地使用权出让合同》第10条规定的60日内一次性付清土地出让价款。3、第一、二被告至今未将100亩净地交付给原告，各方之间未签署土地交付确认书。4.100亩国有土地使用权证书（发证时间2014年12月24日）。拟证明：第一、二被告在收到原告3000万元协议价款之后，为原告办理土地证。可见第一、二被告均未履行《国有建设用地使用权出让合同》规定，而是按照《项目投资协议书》执行，招拍挂出让土地只是第一被告的变通处理。5.损失清单和利息计算清单。拟证明：被告的违法行为给原告造成重大经济损失，截止2019年8月25日，原告实际经济损失高达6755万元，其中包括：原告资金损失3000万元、利息损失1793万元、项目开发投入损失1962万元。6.2019年8月7日被告送达给原告《关于深鸿润合同纠纷情况的汇报》。拟证明：1、第一被告承认双方一直就争议进行磋商，并建议县委、县政府加大组织协调力度，聘请专业律师和机构人员参与清算工作，提出具体的解决办法和相关的法律依据。2、直至2019年8月7日第一被告仍未拿出解决方案，原告迫不得已起诉。被告云梦县自然资源和规划局答辩称，一、原告在法院裁定准许撤诉后，仍以同一事实和理由重新起诉，法院应依法不予受理。2016年6月21日，原告向孝感市中级人民法院提起行政诉讼，即原告湖北楚国盛世楚王城文化旅游发展有限公司诉被告湖北省云梦县人民政府、云梦县国土资源局土地出让协议纠纷一案，案号：（2016）鄂09行初29号，诉请：1、二被告湖北省云梦县人民政府、云梦县国土资源局返还已支付的3000万元土地出让金；2、请求第一被告赔偿因违约交付土地给原告造成的全部损失暂计8000万元，等等。审理期间原告认为被告湖北省云梦县人民政府同意就本案诉争的纠纷双方进行协议解决，以及原告需要对本案的相关证据进行补充为由于2016年11月4日向孝感市中级人民法院申请撤诉。2016年11月9日，孝感市中级人民法院作出《行政诉讼裁定书》裁定准许原告撤回起诉。2019年9月8日，原告向孝感市中级人民法院提起行政诉讼，即原告湖北楚国盛世楚王城文化旅游发展有限公司诉被告湖北省云梦县人民政府、云梦县自然资源和规划局行政协议纠纷一案，案号：（2019）鄂09行赔初8号、行初63号，诉请：1、确认第一被告湖北省云梦县人民政府不履行《项目投资协议书》义务的行为违法；2、确认2014年8月4日原告与第二被告云梦县国土资源局签署的《国有建设用地使用权出让合同》因违法而无效；3、判决第一被告赔偿经济损失6755万元及利息，第二被告承担连带付款责任；等等。以上表明：原告前后两次起诉均是基于同一事实和理由，根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三十六条：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。”之规定，应依法裁定不予受理。二、对诉争土地使用权出让行为合法有效。2014年6月16日，答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《国有土地使用权招标拍卖挂牌出让管理办法》等有关规定，拟定了《建新社区北侧地块出让方案》（其中：地块基本情况为土地位置：建设东路，土地面积：100亩，土地规划用途：商业，出让年限：商业40年；根据《湖北省云梦县楚王城遗址公园概念规划》，该地块规划容积率：0.98，建筑密度不大于20%，绿化率不小于50%；根据《楚王城遗址保护规划》该地块内建设下挖不得超过5米，沿古城垣建筑檐口高度不宜超过10米，地面建筑高度不得超过15米，可建总建筑面积65398平方米，建设范围以勘探报告为准，如涉及地下文物保护，出让范围作相应调整）。后经云梦县人民政府批准，决定以挂牌方式出让编号为Y（2014）012号地块国有土地使用权，出让起始价拟定为8000万元，保证金1000万元，增价幅度为20万元。2014年6月23日，云梦县公共资源交易中心、答辩人所属云梦县土地收购储备中心联合发布《云梦县国有土地使用权挂牌出让公告》，决定于2014年7月25日16时在云梦县公共资源交易中心以挂牌方式出让Y（2014）012号地块国有土地使用权，土地面积66733㎡，起始价为人民币8000万元，竞买保证金为人民币1000万元。2014年7月24日，原告委托孙玉建（男，公民身份号码）到云梦县公共资源交易中心索取了《挂牌出让公告》《挂牌出让须知》《地块宗地图》《地块控制性详细规划图》等挂牌出让文件；同时向云梦县公共资源交易中心提交了《竞买申请书》及相关身份证明文件。同日15时，原告提交了竞买报价为人民币8000万元的《国有土地使用权挂牌出让竞买报价单》。同月25日，原告提交了一份县政府相关领导关于协调解决竞买保证金1000万元的《报告》，即原告实际未交付竞买保证金人民币1000万元。同月25日下午，原告以人民币1223元/㎡，总价人民币8000万元竞得编号Y（2014）012号地块的国有建设用地使用权，当日原告与答辩人签署了《挂牌出让成交确认书》。2014年8月4日，答辩人与原告签订了一份关于出让宗地编号为Y（2014）012号的《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：“第二章出让土地的交付与出让价款的缴纳第四条：出让宗地面积为66733㎡。第五条：出让宗地的用途为商业。第六条：出让人同意在2014年9月25日前将出让宗地交付给受让人。第七条：出让使用年限为商业40年，按本合同第六条约定的交付土地之日起算。第八条：出让价款为人民币8000万元。第十条：受让人同意按照本条第一款第㈠项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：㈠本合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；第七章违约责任第三十条：受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”合同签订后，答辩人依据《国有建设用地使用权出让合同》和《挂牌出让须知》“按现状移交出让地块，市政设施维持现状”的约定向原告交付了该宗土地。事实上，答辩人在签订合同前就已向原告移交了该宗土地。2015年3月13日，根据原告项目建设需要，答辩人向原告颁发了该宗地块的《国有土地使用权证》[云国用（2014）第12195号]。2015年4月8日，在答辩人多次催促后原告方才缴付3000万元，下欠5000万元拒付至今。上述事实表明：答辩人关于Y（2014）012号地块国有建设用地使用权的出让行为合法有效。原告存在根本违约行为，答辩人没有违约行为。三、《国有建设用地使用权出让合同》已依法解除。2016年5月21日，答辩人鉴于原告欠缴土地出让金5000万元长期拒不缴付和未按合同约定投资建设项目的事实，依据《国有建设用地使用权出让合同》的约定，决定解除与原告于2014年8月4日签订的《国有建设用地使用权出让合同》。次日向原告送达了《关于解除Y（2014）012号地块国有建设用地使用权出让合同的通知》。原告未在法定期限内提出异议或起诉。故合同解除合法有效。四、原告诉请答辩人对第一被告的赔偿义务承担连带付款责任，无事实依据，无法律根据。综上所述，原告本次起诉系重复起诉，依法应裁定不予受理。答辩人对诉争土地出让行为程序合法有效，与原告签署的出让合同合法有效，且合同已依法解除。原告对答辩人的起诉无事实依据，无法律根据。答辩人请求贵院依法驳回原告对答辩人的全部诉讼请求。被告云梦县自然资源和规划局提供的证据有：1.《统一社会信用代码证》1份。拟证明云梦县自然资源和规划局的基本信息。2.《建新社区北侧地块出让方案》和《土地估价报告》各1份。拟证明原云梦县国土资源局经云梦县人民政府批准，决定以挂牌方式出让编号为Y（2014）012号地块国有土地使用权的事实。3.《云梦县国有土地使用权挂牌出让文件》——《云梦县国有土地使用权挂牌出让公告》、《云梦县国有土地使用权挂牌出让须知》、《Y（2014）012号地块宗地图》、《云梦县楚王城—1地块控制性详细规划》各1份，共5份。拟证明：1、2014年6月23日，云梦县公共资源交易中心、云梦县土地收购储备中心发布《云梦县国有土地使用权挂牌出让公告》，决定于2014年7月25日16时在云梦县公共资源交易中心以挂牌方式出让Y（2014）012号地块国有土地使用权，土地面积66733㎡，起始价为人民币8000万元，竞买保证金为人民币1000万元的事实。2、《挂牌出让须知》“第十三、注意事项：（四）向竞得人按现状移交出让地块，市政设施维持现状。（七）竞得人需根据《楚王城遗址保护规则》进行建设，建设勘察涉及地下文物保护的，出让范围作相应调整。”3、云梦县城市规划设计院的《云梦县楚王城—1地块控制性详细规划》“说明：4、用地建设范围以勘探报告为准，如涉及地下文物保护，出让范围作相应调整。”4.《竞买申请书》、《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》、《税务登记证》、房地产开发企业《暂定资质证书》、《法人授权委托书》、《居民身份证》、《国有土地使用权挂牌出让竞买报价单》、《报告》各1份，共9份。拟证明：1、2014年7月24日，湖北楚国盛世楚王城文化旅游发展有限公司委托孙玉建参加竞拍的事实。2、《报告》证明湖北楚国盛世楚王城文化旅游发展有限公司实际未交付竞买保证金人民币1000万元事实。5.《公证书》、《挂牌出让成交确认书》各1份。拟证明：2014年7月25日，湖北楚国盛世楚王城文化旅游发展有限公司与云梦县国土资源局签署了一份《挂牌出让成交确认书》，确认湖北楚国盛世楚王城文化旅游发展有限公司竞得编号Y（2014）012号地块的国有土地使用权，该地块成交单价为人民币1223元/㎡，总价人民币8000万元的事实。6.《国有建设用地使用权出让合同》1份。拟证明：1、2014年8月4日，云梦县国土资源局与湖北楚国盛世楚王城文化旅游发展有限公司签订一份关于出让宗地编号为Y（2014）012号《国有建设用地使用权出让合同》的事实。2、主要内容为：第四条：出让宗地面积为66733㎡。第五条：出让宗地的用途为商业。第六条：出让人同意在2014年9月25日前将出让宗地交付给受让人。第七条：出让使用年限为商业40年，按本合同第六条约定的交付土地之日起算。第八条：出让价款为人民币8000万元。第十条：受让人同意按照本条第一款第㈠项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：㈠本合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；第七章违约责任第三十条：受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。7.《湖北省行政事业单位资金往来结算票据》1份。拟证明：2015年4月8日，湖北楚国盛世楚王城文化旅游发展有限公司缴付土地价款3000万元的事实。8、《关于解除Y（2014）012号地块国有土地国有建设用地使用权出让合同的通知》和《邮政特快专递单》各1份及《照片》4张。拟证明：2016年5月21日，云梦县国土资源局解除与湖北楚国盛世楚王城文化旅游发展有限公司于2014年8月4日签订的关于出让宗地编号为Y（2014）012号《国有建设用地使用权出让合同》的事实。9.《行政起诉状》《行政裁定书》各1份。拟证明：原告以同一事实和理由再次提起行政诉讼，是在法院裁定准许撤诉后又起诉，属于重复起诉，依法应不予受理。经庭审质证，被告云梦县自然资源规划局对原告提过的证据1、2、3、4的真实性、合法性、关联性没有异议。但对证据1的证明目的有异议，被告认为该证据不能证明“原告没有支付义务”，也不能证明“变通行为”；对证据2的证明目的有异议，被告认为该证据不能证明“原告按照云梦县人民政府的指示”。我方从未“指示”。而是因为原告自己没有自己支付应付的土地出让金，自己向云梦县人民政府请求，暂时以投资款代替“土地出让金”；对证据3的证明目的有异议，被告认为，第一，该证据不能证明“由云梦县人民政府安排在政府部门之间走账处理”，也不存在“云梦县人民政府要求在2014年7月25日才缴纳”；第二，不能证明“无需……一次性付清土地出让价款”；第三，不能证明“被告至今未将100亩净地交付给原告”；对证据4的证明目的有异议，被告认为不能证明“被告均未履行《国有建设用地使用权出让合同》规定”。对原告提供的证据5，被告对证据的真实性、合法性、关联性均有异议，对原告的证明对目的也有异议。被告认为：第一，这些费用单据的真实性、关联性不予认可，这些费用是否实际发生无法证实；第二，这些证据只是原告自身为履行合同应当支出的成本费用，不属于“经济损失”；第三，这些证据不能证明与本案的合同履行存在直接的因果关系；第四，利息计算标准不合法。假设确实存在计息的条件，其也应当按照中国人民银行公布的同期同类利率计算；第五，假设应当计算利息，也应当将3000万元款项按期使用的时间、性质分别计算。即，3000万元在转入国土局替代“土地出让金”之前属于投资款，不应当计息。自替代“土地出让金”之日起，方可考虑计息。若所有的假设条件不成立，则不应当计息。对原告提供的证据6，被告认为是双方产生争议后，协调处理过程中的一个事实过程，该证据的内容与本案争议的事实没有关联性，与被告无关。对被告云梦县自然资源与规划局提供的证据1至证据7，原告对其真实性无异议，对其合法性、关联性及证明力均有异议。原告认为：1、证据3云梦县楚王城--1地块控制性详细规划该规划时间为2014年5月6日，从时间上可以看出，原告和云梦县人民政府在2012年8月签署合同时涉案地块并无控规，其许诺出让并按照3.8万元每亩定价的行为违法。2、100亩土地是涉案1497亩土地中的一部分，摘牌前云梦县人民政府明确告知原告，走挂牌只是形式，保证只有原告一家摘牌，3.8万元的价格不变，双方履行项目投资协议书，被告签署的出让合同8000万元的价格是不会执行的，被告会把100亩土地证很快办下来。云梦县其他招商项目都是这种操作模式，也不是对原告一家如此，让原告放心。因此土地出让合同的签署，只是履行项目投资协议书的一个环节，并非独立事件，是事先安排的，是为了应对政策要求和上级检查的一个措施，该合同违反招拍挂土地中要求的公开公平公正法律原则无效。3、被告在进行城市总体规划和控制性规划之前，未勘探地下文物的情况，违反了城乡规划法第十七条规定的强制性内容，文物保护法第十五、十六条规定，《城市规划编制办法》第三十二条规定，导致因为地下有文物，100亩土地至今没有交付，出让合同没有履行。对被告云梦县自然资源与规划局提供的证据8，原告对其真实性、合法性、证明力均不予确认。原告认为：1、原告并未签收该解除通知，也从未同意解除合同2、该土地出让合同无效且被告至今没有交付100亩土地，也没有办理土地交付确认书，是被告过错在先。3、无效合同不存在解除一说。4、原告并不欠5000万元土地出让金，原告已经按照项目投资协议书交付3000万元，完全履行了合同义务。相反是两被告违约，至今未交付土地，也不为原告办理后续系列手续。对被告提供的证据9，原告对其真实性无异议，但认为达不到被告的证明目的。原告两次起诉，是基于不同的事实和理由，其诉讼请求也不相同。2016年原告提起返还诉讼，没有涉及行政违法确认事宜。原告起诉后，云梦县人民政府告要求和原告继续协商合同如何履行以及后续处理的方案，认可返还投资款，并补偿原告损失，要求原告走回谈判桌，不要起诉到法庭上解决。原告撤诉之后，云梦县人民政府两次更换谈判组成员，推翻已经谈好的方案，至今分文未付，原告的资金投入长达7年，云梦县人民政府一拖再拖，原告损失不断扩大。直至2019年8月才明确告知原告无法谈成，并要求原告起诉。在多次协调会现场，被告都在，其明知云梦县人民政府要求原告去起诉，原告不得不提起诉讼。现在却又说原告已经丧失诉权，这充分说明了被告不讲诚信，对原告损失置若罔闻的主观过错心态。经庭审质证，对原告提交的证据作如下认证：对原告提供的证据1、2、3、4，被告对其真实性合法性都无异议，本院予以确认。对证据5,原告在项目投资过程中进行了投资，但具体的损失需专门的评估机构对其损失进行审核评估，本院不予采信；对其投资3000万元，本院认为3000万元是根据投资协议先转到政府指定的账户，其后根据《国有建设用地使用权出让合同》作为土地出让金从政府账户转出，因此利息损失应从资金占用主体分段计算。对原告提供的证据6，能够反应双方发生分歧以后，双方协调协商处理的事实经过，具有真实性。对于被告云梦县自然资源规划局提供的证据1、2、3、4、5、6、7、9原告对其真实性无异议，本院予以采信。对于证据8，因是云梦县自然资源规划局的单方行为，其送达方式并不能证明原告已收到《关于解除Y（2014）012号地块国有土地国有建设用地使用权出让合同的通知》，本院不予采信。根据上述合法有效的证据及审理查明的情况，本院认定事实如下：2012年8月19日，云梦县人民政府与楚文化公司就楚文化公司在与云梦县投资建设“楚王盛世”楚王城项目签订《项目投资协议书》。《项目投资协议书》第三条约定项目预计投资为37亿元人民币。“楚王盛世”楚王城项目规划建设面积100万平方米以上，建设“一心三区”项目。《项目投资协议书》第五条约定用地性质：云梦县人民政府确保乙方以合法形式取得该宗地使用权属证，并帮助楚文化公司办理合法手续，用地性质为商业用地和工业综合用地性质。《项目投资协议书》第六条约定，项目用地1497亩，乙方严格按照国家法律依法依规取得，土地出让单价5689万元。自协议签订之日起30个工作日内，乙方支付土地总金额的百分之五十，余款待双方签署《土地交付确认书》和办理完《国有土地使用权证》之后一次性付清（90个工作日内完成）。2012年8月22日，楚文化公司向云梦县人民政府非税收入管理局缴纳3000万元。2014年7月23日，楚文化公司向云梦县人民政府递交报告，请求县政府将已交纳的3000万元土地款中划转1000万元作为100亩土地出让时的保证金，报告上有政府内部签字审批同意划转拨付的过程。2014年8月4日，云梦县国土资源局与楚文化公司签订《国有建设用地出让合同》，出让了100亩土地，土地用途为商业，出让金为8000万元，定金为1000万元。2014年12月24日，云梦县人民政府为楚文化公司取得的100亩的土地办理云国用(2014)第12196号《国有土地使用权证》。2015年3月13日，楚文化公司领取云国用(2014)第12196号《国有土地使用权证》，并出具承诺书。2015年4月8日，楚文化有限公司从已向云梦县人民政府缴纳的3000万元全部划转成土地出让金。2016年5月21日，云梦县国土资源局通过邮政快递的方式向楚文化公司邮寄送达《关于解除y（2014）012号地块国有建设用地使用权出让合同的通知》。2009年2月18日，湖北省文物事业管理局下发鄂文物综[2009]23号《省文物局关于楚王城遗址公园建设的有关意见》，主要内容有：“原则同意云梦县在保护遗址的基础上建设遗址公园。楚王城遗址公园规划应抓紧编制并按程序报批。要加强楚王城遗址本体的保护，避免因城市建设等行为造成遗址破坏”。2011年11月22日，湖北省文物局下发鄂文物综[2011]233号《省文物局关于云梦县楚王城遗址（东区）保护规划的批复》，主要内容有：“原则同意《云梦县楚王城遗址（东区）保护规划》；尽快落实《规划》中“保护区划”、“管理区划”的有关内容；《规划》中的“保护措施”、“景观规划”、“展示规划”提出的保护工程项目、环境规划项目、展示利用项目、管理项目等，尚缺乏充分的考古证据，也缺乏建设施工对文物影响的评估，不能作为实施依据，附《云梦楚王城（东区）文物保护规划专家评审意见》。相关项目应按《文物保护法》的规定，实施前应制定详细的方案，按程序报批。尽快公布《云梦楚王城遗址（东区）保护规划》，切实做好楚王城遗址的保护工作”。2013年12月2日，湖北省文物局对云梦县文化体育新闻出版局作出“省文物局关于云梦.楚王城概念性规划设计的意见”，主要内容有：“所报《云梦.楚王城概念性规划设计》仅有三张图纸，缺乏严谨性和完整性。不同意云梦县文化体育新闻出版局此次所报的规划设计思路。请你局严格按照《省文物局关于云梦县楚王城遗址（东区）保护规划的批复》和《楚王城遗址（东区）保护规划专家评审意见》，在确保文物安全和维护历史风貌的前提下开展合理利用工作”。2014年6月，楚文化公司与湖北省文物考古研究所签订云梦楚王城遗址公园项目考古勘探合同。2015年10月26日，楚文化公司委托云梦县文化体育新闻出版局支付185万元文物考古勘探费用，以便湖北省文物考古研究所继续按合同约定开展工作。2015年12月16日，云梦县楚王城公园建设协调领导小组向深鸿润集团下达《关于缴纳楚王城公园文物勘探费用的函》。2015年12月23日，云梦县楚王城公园建设协调领导小组向深鸿润集团下达《关于再次缴纳楚王城公园文物勘探费用的函》。2016年2月3日，云梦县楚王城公园建设协调领导小组向深鸿润集团下达《关于再次缴纳楚王城公园文物勘探费用的函》，要求深鸿润集团缴纳楚王城公园第二期文物勘探费用及协调民族集团支付场地硬化费用。2017年8月25日，楚文化公司向云梦县委、云梦县人民政府递交《关于楚王城项目的联络函》，主要内容有:因土地使用权未能出让，且不能办理相关证照等原因，项目后期进展缓慢，直接导致我公司已无法跟进该项目，在此特向政府申请停止该项目的继续开发，申请解除协议，对前期开发所投入的各项费用以及相关补偿进行协商、核算。本案的争议焦点：一是原告提起行政诉讼是否属于重复起诉；二是楚文化公司与云梦县自然自然规划局签订的《国有建设用地出让合同》是否违法，《国有建设用地出让合同》是否因违法而无效。关于第一个焦点问题。2016年7月7日，楚文化公司曾向本院提起行政诉讼，其诉讼请求为：1.请求被告返还已支付的3千万元土地出让金；2.请求被告云梦县政府赔偿因违约交付土地给公司造成的全部损失，暂计人民币800万元；3.请求被告云梦县政府赔偿因将准备出让给甲方的土地出让给第三方而给公司造成的全部损失；4.请求被告云梦县国土资源局双倍返还已支付的定金；5.请求被告云梦县国土资源局赔偿因违约交付土地给公司造成的损失，共23804868元。经法院释明，原告调整诉讼请求为：1.请求被告返还已支付的3000万元土地出让金；2.请求被告云梦县政府赔偿因违约交付土地给原告造成的全部损失，暂计人民币800万元；3.请求被告云梦县政府赔偿原定出让给甲方的土地出让给第三方而给原告造成的全部损失。湖北省孝感市中级人民法院(2016)鄂09行初29号行政裁定认为，“在审理原告楚文化公司诉被告云梦县人民政府、被告云梦县国土资源局土地出让协议纠纷一案中，原告楚文化公司认为被告云梦县人民政府同意就本案诉争的纠纷双方进行协商解决，以及原告需要对本案的相关证据进行补充。原告楚文化公于2016年11月4日自愿申请撤诉。行政裁定认为，原告楚文化公司的撤诉申请系自愿行为，符合法律规定，应予准许。据此，裁定准许原告楚文化公司撤回起诉”。因楚文化公司与云梦县人民政府之间就相关问题协商未达成一致意见，楚文化公司再次提起行政诉讼不属无正当理由。楚文化公司针对的是与政府签订的《项目投资协议书》以及与云梦县自然资源规划局签订的《国有建设用地出让合同》，请求云梦县人民政府不履行行政协议的行为违法及确认《国有建设用地出让合同》因违法而无效，其诉请明显与上次提起的行政诉讼的诉讼请求不一样。因此，楚文化公司撤诉后再次针对不同的行政协议提出新的诉讼请求，且有正当理由提起行政诉讼不属于重复起诉的情形，依法应当受理。关于第二个焦点问题。2014年8月4日，云梦县自然资源与规划局与楚文化公司签订的《国有建设用地出让合同》，云梦县自然资源与规划局出让100亩土地给楚文化公司用于“楚王盛世”楚王城项目一期建设，其中定金1000万元，土地出让金总额8000万元。100亩土地的出让金事实上已超过云梦县人民政府与楚文化公司签订的《项目投资协议书》约定的1497亩土地土地出让金总额5689万元的总价款，这说明《国有建设用地出让合同》已与《项目投资协议书》约定相互冲突，因此，云梦县自然资源与规划局与楚文化公司签订的《国有建设用地出让合同》的土地出让金就无法履行。楚文化有限公司2015年4月8日从已向云梦县人民政府缴纳的3000万元全部划转成土地出让金，楚文化有限公司没有足额缴纳《国有建设用地出让合同》约定土地出让金8000万元，云梦县人民政府就为楚文化公司办理了云国用(2014)第12196号《国有土地使用权》明显违反了《国有土地出让条例》第十六条的规定。因出让100亩地块下面有文物，云梦县自然资源与规划局与楚文化公司签订的《国有建设用地出让合同》签订出让合同前没有进行考古勘探，也没有完成楚王城遗址公园的编制任务，致使出让的100亩地块时没有达到《闲置土地处置办法》第二十一条规定的具备动工开发所必需的其他基本条件等。因此，2014年8月4日，云梦县自然资源与规划局与楚文化公司签订的《国有建设用地出让合同》出让100亩土地的行为违法。因原告楚文化公司与云梦县人民政府签订的《项目投资协议书》已经解除，云梦县自然资源与规划局按照《国有建设用地出让合同》履行义务已没有意义。但楚文化公司认为签订的合同因违法而要求确认该《国有建设用地出让合同》无效的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的七十五条规定的情形，其诉讼请求依法不予支持。被告答辩称已2016年5月21日通过邮政快递的方式向楚文化公司邮寄送达《关于解除y（2014）012号地块国有建设用地使用权出让合同的通知》，因其没由证据证明其已送达给原告，其答辩理由不能成立，其主张依法不予支持。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）的规定，判决如下：确认被告云梦县自然资源与规划局与原告湖北楚国盛世文化旅游发展有限公司于2014年8月4日签订的《国有建设用地出让合同》的行为违法。一审案件受理费50元，由被告云梦县云梦县自然资源与规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  祁国华审判员  张耀刚审判员  彭 娟二〇一九年十二月二十五日法官助理吴冬梅书记员罗自阳《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。