湖南省资兴市人民法院行 政 判 决 书（2019）湘1081行初59号原告：永兴县柏林镇青路村茶园村民小组，住所地湖南省永兴县。负责人：王建民，永兴县柏林镇青路村茶园组组长。委托代理人：王日春，男，1987年1月16日出生，汉族，农民，湖南省永兴县人，住湖南省永兴县。委托代理人：吕静，北京在明律师事务所律师。被告：永兴县柏林镇人民政府，住所地湖南省永兴县柏林镇柏林村。法定代表人：史曲波，永兴县柏林镇人民政府镇长。出庭负责人：胡迎华，中共永兴县。委托代理人：陈康，湖南尚友律师事务所律师。原告永兴县柏林镇青路村茶园村民小组（以下简称茶园组）因要求确认其与被告永兴县柏林镇人民政府（以下简称柏林镇政府）签订的行政协议无效一案，于2019年8月30日向本院提起行政诉讼。本院依据《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于同日立案后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。原告茶园组的委托代理人王日春、吕静，被告柏林镇政府的出庭负责人胡迎华及委托代理人陈康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年6月14日,被告柏林镇政府与原告茶园组签订《协议书》，双方就征地补偿费补差、拆迁安置、土地置换、被征地农民保障等事项达成协议。原告茶园组诉称，2012年10月，永兴县征地拆迁事务中心以建设永兴县柏林工业园的名义与原告签订《征地协议书》，一次性征收原告1592.8亩土地（约106.2公顷）。因原告已无土地耕种，且相关部门一直未解决安置、社保等问题，致使原告生活困顿。2017年9月4日，原告向国土资源部申请关于柏林工业园项目建设的征地批复文件。2017年9月13日，国土资源部作出《政府信息公开告知书》，答复并未受理过柏林工业园项目，不存在该项目的政府批复文件。之后，原告又通过申请公开案涉土地的征地信息才知案涉土地已被当地职权部门分批次、分年度等方式组卷报批，遂原告对征地批复申请行政复议。湖南省人民政府法制办工作人员亲临现场调查，查证了组卷报批材料中存在伪造签名、违法征地、未予落实安置等情况，所涉批复严重违法。《征地协议书》违反强制性规定，属于无效协议。为要求原告撤回行政复议申请，2018年6月14日，被告逼迫原告签订案涉《协议书》，该协议对征地事务进行了约定。当日，原告撤回了行政复议申请。原告村民得知原告签订协议之后，立即召开小组会议，村民认为该协议侵犯了合法权益。《协议书》系行政协议，属于《行政诉讼法》受案范围，被告无权签订该协议，且该协议并非村民的真实意思表示，属于无效协议。为维护原告的合法权益，故诉至法院，请求确认原告茶园组与被告柏林镇政府在2018年6月14日签订的《协议书》无效。被告柏林镇政府辩称：一、原告茶园组要求起诉的村民没有超过半数，本案诉讼不是茶园组的真实意思表示；二、本案已超过法定起诉期限；三、柏林工业园项目的征地履行了法定程序，安置补偿已到位，被告与原告签订的《协议书》合法有效；四、案涉协议是在之前征地补偿协议的基础上，对征地标准补差、安置、被征地农民社会保障等问题的进一步明确，未创设新的权利和义务，不具有可诉性。综上所述，请求法院依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。经审理查明，2012年10月20日，永兴县征地拆迁事务中心（以下简称征拆中心）与原告茶园组签订《征地协议书》，协议约定因永兴县柏林工业园项目建设需要，征拆中心征收茶园组土地1592.18亩，征地补偿款共计23258596元，该款在协议签订后三个月内一次性付清。之后，永兴县人民政府根据项目用地情况分期分批向湖南省人民政府申请农用地转用、土地征收审批。2013年，永兴县人民政府对该县征地补偿标准予以政策性调整。同年9月，征拆中心与原告签订《征地调价补偿协议书》，协议约定根据调整后的征地补偿标准，征拆中心增补原告茶园组征地补偿款共计7156813元，该款在协议签订后三个月内一次性付清。2017年9月6日，原告向国土资源部申请政府信息公开，申请查询永兴县柏林工业园项目征地审批情况。2017年9月13日，国土资源部作出国土资公开告知[2017]1483号《政府信息公开告知书》，答复称未受理过永兴县柏林工业园项目征地审批申请。2018年3月，茶园组向湖南省人民政府申请行政复议，申请撤销湖南省人民政府关于征收茶园组土地的审批决定。复议期间，根据永兴县人民政府的协调及安排，被告柏林镇政府与原告茶园组就征地补偿相关事宜进行协商，双方于2018年6月14日签订《协议书》，协议约定：“一、乙方（指茶园组）被征用土地，如湖南省政府有新的征地政策出台，已取得批准手续的不按新的征地标准补差，需组卷报批的土地按新的征地标准补差，未批准和组卷报批的土地可以改成用地补偿协议或土地流转协议。乙方配合政府完成组卷报批工作。二、乙方安置问题，按相关政策老百姓可自愿选择宅基地安置和货币安置两种方式，……。三、同意乙方村民自愿按组卷报批和用地面积的6%置换土地95.53亩作为预留生产、生活用地，由甲方（柏林镇政府）协调置换土地，……。四、被征地农民保障问题，符合政策需落实被征地农民保障待遇的，由人社局会同国土、公安、经管、柏林镇人民政府帮助茶园组按政策尽快办理被征地农民保障，……。五、本协议签订后，茶园组立即撤回行政复议一案。六、本协议一式5份，双方签字盖章生效”。协议签订后的当日，茶园组向湖南省人民政府申请撤回行政复议申请。2019年6月18日，茶园组村民王诗贤等61名村民起诉柏林镇政府，请求确认2018年6月14日签订的《协议书》无效，本院受理后，经审查认为，王诗贤等村民作为原告主体不符合法律规定，于2019年7月15日作出（2019）湘1081行初42号行政裁定，驳回王诗贤等61人的起诉。2019年8月30日，王诗贤等63名村民以茶园组为原告，向本院提起诉讼，请求确认2018年6月14日茶园组与柏林镇政府签订的《协议书》无效。另查明，茶园组村民共42户162人，其中有34户133人同意以茶园组名义提起本案诉讼。还查明，本案庭审法庭辩论结束后，经本院释明，原告茶园组不同意变更诉讼请求，仍然要求确认2018年6月14日茶园组与柏林镇政府签订的《协议书》无效。本院认为，本案被诉行政行为是柏林镇政府与茶园组于2018年6月14日签订的《协议书》。本案争议的焦点，一是茶园组部分村民是否可以该小组名义提起诉讼；二是被诉行政协议是否无效。一、关于茶园组部分村民以茶园组名义提起诉讼是否符合法律规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。本案中，原告茶园组村民共42户162人，其中同意以茶园组名义提起诉讼的村民有34户133人，超过了该小组过半数村民，符合上述司法解释的规定，茶园组部分村民可以该小组名义提起诉讼，故，原告茶园组是本案适格的主体。二、关于被诉行政协议是否无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案被诉行政协议是否有无效情形，本院审查评判认为：1.关于协议实施主体的行政主体资格。柏林镇政府是地方人民政府，具有法律赋予的行政管理职能，是能够以自己名义作出行政行为和独立承担法律后果的行政机关，具有行政主体资格。《郴州市人民政府办公室关于印发〈郴州市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方法〉批复》（郴政办发[2015]31号）第三条第一款规定，市、县人民政府负责本行政区域内集体土地征收与房屋拆迁补偿安置、青苗及其他地上附着物补偿工作。该条第五款规定，乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会应当协助有关部门做好征地拆迁补偿安置工作，并负责妥善做好被征地拆迁人的思想工作。根据上述规范性文件规定，柏林镇政府负有协助有关部门做好征地拆迁补偿安置工作之职责。本案被诉行政协议从签订的背景、目的以及协议内容等方面分析，该协议是对征地拆迁补偿安置工作中的部分补充性、辅助性事务作出的约定，正是体现柏林镇政府积极协助有关部门做好征地拆迁补偿安置工作及被征地拆迁人思想工作的职责。故，柏林镇政府作为被诉行政协议的实施主体具有行政主体资格。2.关于协议的内容。被诉行政协议相关内容没有减损茶园组的权利，亦没有增加茶园组的义务，且协议内容没有违反法律、法规、规章以及规范性文件的相关规定，协议内容合法。3.关于协议的实施。被诉行政协议内容具有可操作性，只要协议双方依约执行，不存在客观上不可能实施的情形。4.被诉行政协议不存在其他重大且明显违法的情形。综上分析，被诉行政协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的行政行为“重大且明显违法”的无效情形，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。原告主张被诉行政协议无效的理由不能成立。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本院在审理的过程中，经向原告释明，原告拒绝变更诉讼请求。原告请求确认被诉行政协议无效的诉讼请求，本院依法应予驳回。综上所述，本院依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告永兴县柏林镇青路村茶园村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告永兴县柏林镇青路村茶园村民小组负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。审 判 长  张志辉人民陪审员  何正雄人民陪审员  何燕平二〇一九年十二月二十三日法官助理李良桃书记员侯外凤附：本判决书所引用的法律条文《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。