浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1664号 上诉人（原审原告）娄关兴，男，1960年10月25日出生，汉族，住浙江省绍兴市上虞区。 委托代理人娄小燕，女，1991年2月21日出生，汉族，住浙江省绍兴市上虞区。系娄关兴之女。 委托代理人伍柳，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府，住所地浙江省绍兴市上虞区百官街道市民大道987号。 法定代表人徐军，代区长。 应诉负责人赵俊杰，副区长。 委托代理人杨海娟，绍兴市自然资源和规划局上虞分局工作人员。 委托代理人陈芳芳，浙江舜杰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府，住所地浙江省绍兴市越城区洋江西路589号。 法定代表人盛阅春，市长。 委托代理人许刚，绍兴市司法局工作人员。 委托代理人倪伟明，浙江中行律师事务所律师。 娄关兴因绍兴市上虞区人民政府（以下简称上虞区政府）、绍兴市人民政府（以下简称绍兴市政府）土地行政批准及土地批准行政复议一案，不服绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初30号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年10月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月4日公开开庭审理了本案。上诉人娄关兴的委托代理人娄小燕、伍柳，上虞区政府的副区长赵俊杰及委托代理人杨海娟、陈芳芳，绍兴市政府的委托代理人许刚、倪伟明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2018年10月13日，浙江省人民政府作出浙土字（330682）A[2018]-0007号《浙江省建设用地审批意见书》，同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次建设用地26.8303公顷（征收集体土地26.8303公顷）。原告娄关兴宅基地位于涉案征地范围内。2018年11月6日，上虞区政府作出虞征告[2018]第42号《绍兴市上虞区人民政府征收土地方案公告》。原绍兴市国土资源局上虞区分局（以下简称上虞国土分局）于同日发布虞土征补[2018]第042号《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批前）》，载明建设项目名称、被征地单位、征收土地位置、征收土地面积、征地补偿安置依据、征地补偿标准等内容，并告知“被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容如有不同意见或者要求听证的，应当在本方案公告之日起十个工作日内以村集体经济组织为单位，用书面形式送达项目所在地国土资源所。逾期未提出的视为放弃其应有的权利”，并张贴于居民生活点、村务公开栏。2018年11月21日，上虞区政府办公室作出虞政办发[2018]268号《绍兴市上虞区人民政府办公室关于同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次（曹娥街道）等1个批次建设用地征地补偿安置方案的批复》。上虞区国土分局于2018年11月27日作出《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批后）》并在居民生活点、村务公开栏张贴。原告娄关兴不服，向绍兴市政府申请行政复议，绍兴市政府于2018年12月18日立案后，通知上虞区政府提交书面答复及相应证据、依据等。上虞区政府于12月28日提交答复书及相关证据材料。2019年1月18日，绍兴市政府向上虞区政府调取相关证据，并于2月2日作出绍政复[2018]38号行政复议决定书，维持上虞区政府批准的关于同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次（曹娥街道）等1个批次建设用地征地补偿安置方案的批复。另查明，2018年6月4日，上虞区国土分局、绍兴市上虞区曹娥街道办事处发布虞土征告[2018]042号征地告知书，并在村民居住地、公务栏等地张贴公告。2018年6月5日，上虞区国土分局作出虞土听告[2018]第042号征地听证告知书及征地补偿安置方案，并在新建居委公务栏、新建居委居民居住地张贴公告。前述征地告知书、征地听证告知书附拟订的征地补偿安置方案均送达村委。2018年7月4日形成村民（代表）会议纪要，同意放弃听证，并出具《放弃听证决议》。2018年9月14日，应案外人杨爱琴、章建栋等8个上虞区曹娥街道光明村村民申请，上虞区国土分局组织对虞土征补[2018]040号、041号、042号、043号征地补偿安置方案进行听证。2018年10月9日绍兴市上虞区统一征地中心、上虞区曹娥街道光明居民委员会、绍兴市上虞区曹娥街道办事处签订征收补偿协议书。 原审法院认为，关于被诉征地补偿安置方案程序问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被诉征地补偿安置方案的作出程序基本符合前述规定。上虞区国土分局已在虞土征补[2018]第042号《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批前）》中明确告知听证权及具体行使方式、时间。上虞区国土分局在上述公告期满且未收到听证申请的情况下，将征地补偿安置方案报上虞区政府，程序并无不当。关于被诉征地补偿安置方案内容。《征用土地公告办法》第八条规定，征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。同时，关于其中的土地补偿费、安置补助费问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。2014年4月29日，浙江省人民政府发布浙政发[2014]19号《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》，明确自2014年7月1日起，全省征收农村集体土地全面实行区片综合价补偿，征地区片综合价由土地补偿费和安置补助费组成。故被诉征地补偿安置方案中相关事项于法有据。关于征地补偿安置方案确定的补偿标准的救济问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。故该标准问题不属于本案审查范围。同时，案涉土地征收程序是否合法，属另一法律关系，本案亦不作审查。关于复议决定程序合法性问题，被告绍兴市政府在收到原告复议申请后，经过调查，在法定期限内作出复议决定，程序合法，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。复议机关有权调取能证明案件事实的证据，原告认为绍兴市政府在复议程序中违法取得证据的理由缺乏法律依据。对于复议决定本身是否经过负责人同意或集体讨论，是复议决定作出前的内部程序，并非本案审查范围。关于原告申请附带审查的《关于印发的通知》（虞政发[2014]47号）和《关于重新公布绍兴市上虞区征地区片综合价的通知》（虞政发[2017]48号）规范性文件的合法性问题。该院认为，虞政发[2014]47号文件第一章第四条第三款规定系对土地征收实施主体的规定，第十条涉及耕地征收的补偿工作，均不作为涉案上虞区政府所作批复行为的依据，本院不予审查。关于该文件第六条第一款第（四）、第（五）项规定，并未与上位法相抵触。关于虞政发[2017]48号文件，根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第六条第四款规定，市、县征地补偿标准和全省征地补偿最低标准应当每2-3年调整一次，确实不需要调整的，也应当重新公布。2017年浙江省国土资源厅重新公布全省征地补偿最低保护标准（浙土资发[2017]28号）后，二类地区仍为不低于4.5万元/亩，上虞区政府根据上述规定，发布《关于重新公布绍兴市上虞区征地区片综合价的通知》（虞政发[2017]48号），也并无不当。前述两文件均已发布实施，程序无明显不当。综上，上虞区政府批准的案涉征地补偿安置方案事实基本清楚，程序合法。绍兴市政府经复议予以维持并无明显不当，且程序合法。原告的诉讼请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告娄关兴关于撤销上虞区政府通过《绍兴市上虞区人民政府办公室关于同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次（曹娥街道）等1个批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（虞政办发[2018]268号）批准实施的征地补偿安置方案和撤销绍兴市政府绍政复[2018]38号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告娄关兴负担。 娄关兴上诉称：一、一审法院对案涉各方所交证据未进行综合认证，严重违法。一审判决只是将诉讼各方证据和各方观点进行简单罗列，根本没有对各方所提交证据哪些予以采纳，哪些不予采纳及其对应理由进行合理解释和说明。对于被上诉人所提交的证据，上诉人在一审开庭时，就依法从证据的“三性”和证明目的进行了驳斥，而且为了帮助法庭审核该等证据，特别详细地说明了不应予以采纳的理由，庭后又通过EMS快递的方式向一审法院邮寄了该质证意见和代理意见，但一审法院根本没有对涉案证据进行任何评析和认定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十二条第二款及《法官行为规范》第五十一条等相关规定。另，通过一审判决证据的认证可以看出，一审法院仅从真实性方面进行审查，完全无视证据的合法性和关联性方面的内容，属于违法、片面地审查证据。上诉人所提交的证据10、11恰好能证明村民代表会议不同意征收和安置补偿方案且要求听证及村民在被上诉人所称的征地批复后的安置补偿方案公示期间，并未有被上诉人所称的公布张贴的安置补偿方案等事实。但一审法院对于证据真实性的采信采取“双重标准”，对被上诉人所提供的照片等音视频证据皆予以认可，而对上诉人的则不予以认可。望二审法院综合考量该等证据，且不予采信或就其相关违法性予以确认。二、一审法院对案涉有关事实不予认定或认定不清甚至错误。一审法院所查明的基本上是程序问题。被上诉人的证据根本无法证明待证事实，且上诉人已经提供了该放弃听证不属实的证据，一审法院对该等有争议的事实仍予以认定，没有事实和法律依据。三、一审法院对案涉行政行为并未进行全面审查。上虞区政府案涉行政行为的违法，主要体现在：（一）与案涉征地补偿安置方案有关征地程序不符合相关规定。（二）本案中征地批文及征地公告行为的程序及实体均严重违法。（三）拟征地公告不符合相关规定。（四）涉案的安置补偿方案拟定之前未依法履行法定的征地调查和征地补偿登记义务和职责，属于重大违法。（五）被上诉人所提供的批准前的安置补偿方案内容缺少《征收土地公告办法》中对征地补偿安置方案公告应当包括的内容。（六）涉案的安置补偿方案不确定。上虞区国土局请示上虞区政府批准的是上虞区2018年度计划第十一批次（曹娥街道）等1个批次建设用地征地补偿安置方案，其所交的附件与上虞区国土局在本案中所提交的批前和批后的安置补偿方案公告根本不能对应。（七）涉案的安置补偿方案听证存在重大违法。本案在征地批文批准后并未进行任何的听证告知程序，其批准后的征地批文和安置补偿方案也无有效证明其公告张贴过。（八）涉案的安置补偿方案的批准程序违法。上虞区政府在批准案涉安置补偿方案时，完全没有尽到最起码的形式审查义务。（九）上虞区政府所批准实施的安置补偿方案本身存在重大问题，既不合法，也不合理。四、绍兴市政府案涉行政行为违法。绍兴市政府没有任何证据证明上虞区政府是在法定的期限内提交证据和答复书。在复议过程中，上虞区政府违法取得大量情况证明等证据，甚至虚假证据。绍兴市政府没有任何证据证明复议决定没有经负责人同意或集体讨论通过。而绍兴市政府对于上虞区政府诸多违法之处视而不见，仍然作出维持决定，有违复议机关身份以及行政复议程序设定的目的。综上，一审判决证据认证违法、对案涉有关事实不予认定或认定不清甚至错误、未对案涉行政行为进行全面审查，请求撤销原判，发回重审或依法改判。 上虞区政府答辩称:一、一审法院作出的一审判决认定事实清楚、适用法律正确，虞土征批补[2018]第042号《征地补偿安置方案》（批后）报批程序合法，于法有据。2018年6月4日，绍兴市国土资源局上虞分局、绍兴市上虞区曹娥街道办事处发布虞土征告[2018]042号征地告知书，并在光明村公务栏、光明村居民居住地等地进行张贴公告。同年6月5日，上虞区国土分局作出虞土听告[2018]第042号征地听证告知书、征地补偿安置方案，并在光明村公务栏、光明村居民居住地进行张贴公告。前述征地告知书、征地听证告知书附拟定的征地补偿安置方案均送达光明村居民委员会。2018年7月4日形成村民代表会议纪要，同意放弃听证。2018年7月4日，上虞区曹娥街道光明居民委员会出具《放弃听证决议》。涉案地块经浙江省人民政府依法批准后，同年11月6日，上虞区政府作出《绍兴市上虞区人民政府征收土地方案》公告，上虞区国土分局发布《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案》公告（批前），载明建设项目名称、被征地单位、征收土地位置、面积、征地补偿安置依据、征地补偿标准等内容，并在方案中告知：被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容有不同意见或者要求听证的，应当在本方案公告之日起十个工作日内以村集体经济组织为单位，用书面形式送达所在地国土资源所。逾期未提出的视为放弃其应有的权利。上述方案张贴于光明村村务公告栏、光明村民居住点。后上虞区国土分局将征地补偿安置方案报答辩人，答辩人认为涉案的征地补偿安置方案公告、报批等程序合法、符合法律规定。二、虞土征批补[2018]第042号《征地补偿安置方案》（批后）内容合法，有事实与法律依据。虞土征批补[2018]第042号《征地补偿安置方案》（批后）中，载明了建设项目名称、被征地单位、位置、面积、征地补偿安置依据、征地补偿标准等情况，涉案征地补偿安置方案的内容于法有据。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 绍兴市政府答辩称：一、答辩人作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。答辩人经审理查明，根据浙江省人民政府浙土字（330682）A[2018]-0007号《浙江省建设用地审批意见书），上虞区政府对《征收土地方案》依法进行公告，上虞区国土分局依法对《征地补偿安置方案》进行公告后，向上虞区政府提交请求，要求对上虞区2018年度计划第十一批次（曹娥街道）等1个批次建设用地征地补偿安置方案予以批复，上虞区政府依法批复同意案涉征地补偿安置方案。上虞区政府在该案复议时提交的证据足以证实其批准的案涉征地补偿安置方案合法，且程序合法。案涉地块征收补偿依照虞政发（2014）47号《上虞区集体土地征收办法》文件规定，实行区片综合价补偿标准，上虞区国土分局上报批准的征地补偿安置方案内容符合上虞区现行的土地补偿政策。二、答辩人作出的被诉行政复议决定程序合法。答辩人收到上诉人提出的行政复议申请后，向上虞区政府寄送了行政复议答复通知书，上虞区政府在规定期限内提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据。答辩人依职权调取了相应证据后，于2018年2月2日作出行政复议决定书并依法送达，程序合法。综上，一审判决认定事实不清，适用法律、法规正确。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，上诉人娄关兴原审起诉时的诉请为:1.撤销上虞区政府通过的虞政办发[2018]268号《绍兴市上虞区人民政府办公室关于同意绍兴市上虞区2018年度计划第十一批次等1个批次建设用地征地补偿安置方案的批复》批准实施的征地补偿安置方案；2.撤销绍兴市政府作出的绍政复[2018]38号行政复议决定；3、附带审查《关于印发的通知》（虞政发[2014]47号）第一章第四条第三款、第二章第六条第（四）、（五）项、第十条和《关于重新公布绍兴市上虞区征地区片综合价的通知》（虞下发[2017]48号）规范性文件的合法性。上诉人的第一项诉请表述并不清楚，对被诉行为的指向不明确，一审法院对此未予释明存在不当。二审庭审时，经本院询问，上诉人明确其第一项诉讼请求为“撤销已经上虞区政府批准并实施的征地补偿安置方案”，即被诉行为指向为征地补偿安置方案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）第一条规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。上述规定明确了征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后方可由土地行政主管部门组织实施，土地权利人对补偿安置方案的补偿标准有争议的，通过裁决程序解决。因此，对上诉人的权利义务产生影响的是市、县人民政府的对补偿安置方案的批准行为，现上诉人直接对涉案的征地补偿安置方案提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人可就上虞区政府对征地补偿安置方案的批准行为另行寻求救济，或结合自身的补偿安置具体情况，在对补偿安置行使救济时，一并请求进行审查。原审判决对上诉人的起诉是否符合法定的起诉条件未加审查，径直作出实体判决不当，本院予以纠正。另外，本案上诉人与另案当事人杨爱琴、章建培、杨松友、韩苗兴、杨天权均是针对上虞区政府作出的同一征地补偿安置方案提起复议和诉讼。绍兴市政府在复议时将当事人就同一行为提起的行政复议申请分别进行复议，违反了一事一复议的原则。原审法院对上述当事人提起的诉讼也分别立案，也属不当，违反了行政诉讼一事一诉讼的原则，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初30号行政判决； 二、驳回上诉人娄关兴的起诉。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  马惟菁 审判员  董 东 审判员  王富新 二〇一九年十二月三十日 书记员  吕圣姻