浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初353号 原告余南生，男，1949年6月21日出生，汉族，住浙江省淳安县。 委托代理人余有建，男，1973年9月26日出生，汉族，住上海市虹口区，系余南生之子。 被告淳安县人民政府，住所地淳安县千岛湖镇新安北路18号。 法定代表人董毓民，县长。 委托代理人王鹏，淳安县农业农村局工作人员。 委托代理人胡爱平，浙江千岛湖律师事务所律师。 原告余南生因认为被告淳安县人民政府（以下简称淳安县政府）不履行农村土地承包经营权行政登记法定职责，于2019年6月17日向本院提起行政诉讼。本院2019年6月24日立案后，向被告发送起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告余南生的委托代理人余有建，被告淳安县政府的负责人商松懋及委托代理人王鹏、胡爱平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告余南生起诉称：2018年12月23日，原告从村干部处拿到浙（2018）淳安县农村土地承包经营权证第145558号农村土地承包经营权证，发现原告共有九块分配到户的承包地共3.46亩未予确权。其中一部分是一轮土地承包到户且二轮土地承包时未调整的无土地承包证的土地八块，共2.22亩。另一部分是二轮土地承包到户的有土地承包证的位于章塘坞的土地1.24亩。原告通过各种途径向乡、县政府及各部门直至省农业厅反映此事，但未获解决。2018年1月4日，原告向被告邮寄了《余南生户土地确权申请书》，被告至今未予回复，也未予确权。根据国家和省、市、县有关土地确权文件规定，此次确权并不是只有持二轮土地承包证的土地才确权发证。二轮土地承包确权发证并不是此次土地确权的必要条件。原告户的八块土地历经一轮和二轮承包，虽未颁证，但已事实上承包到户耕种三十多年，且四至清晰，台账清楚，本次应确权确地。二轮土地承包中已发证的土地，应属此次确权的土地范围。章塘坞所在地块征用土地并未经合法批准，虽然区域范围内的其他农户均已签字同意土地征用，但并不能成为原告的土地也已被征用的理由。原告未签字同意征用，未领取土地征用补偿款项。请求：1、被告依法对原告未确权的九块承包到户的土地共3.46亩予以确权；2、本案诉讼费由被告承担。 庭审中，原告确认其诉请被告确权的土地为2.51亩。 原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、余南生户新的《农村土地承包经营权证》；2、余南生户旧的《浙江省农村集体土地承包权证》；3、《余南生户土地确权申请书》及信封、邮件回执，证据1、3与被告的证据共同证明原告已书面申请请求被告确权，但被告未予以确权；4、余南生本人申明，落款日期为2019年11月10日，证明安阳乡安阳股份经济合作社所有土地确权程序中余南生的签名捺印都属伪造；5、张贤坤、余建康证言及身份证明材料；6、一轮土地承包登记台账；7、尧基里土地现状照片；8、《关于认真做好第二轮土地承包工作的意见》（县委[1998]64号），证据5-8与被告的证据共同证明原告诉求的无证土地确属一轮承包中已分包到户，二轮承包又予以续包的土地，属需确权土地；9、原告次子余有胜向安阳乡政府副乡长发出的《关于土地确权问题的意见书》；10、淳安县农办的《答复意见》；11、2018年11月5日投诉的农办回复网页截图；12、2019年1月9日投诉的国土局回复网页截图；13、2019年1月30日向省长投诉的网页截图；14、2019年3月1日向县政府申请土地确权问题复查及县政府回复的网页截图；15、2019年4月3日向杭州市政府申请土地确权复核及县政府回复的网页截图；16、2019年4月22日向省政府反映土地确权问题及县政府回复的网页截图；17、2019年5月11日向国家信访局反映土地确权问题及安阳乡政府回复的网页截图；18、2019年5月30日向国家信访局反映情况及安阳乡政府反馈的网页截图；19、向乡长发送的土地确权问题意见书；20、2018年5月28日向淳安县纪委反映土地确权问题的邮寄凭证（无信件内容）；21、向县委书记反映问题的邮寄凭证（无信件内容）；22、安阳乡政府信访不予受理告知单，证据9-22共同证明原告最早于2017年即通过各种途径向被告及安阳乡政府提出土地确权相关请求，被告以各种非法理由不予确权、不予理睬。 被告淳安县政府答辩称：一、原告户的承包土地确权登记、发证工作是经过严格程序，按法律规定进行。根据2015年6月29日浙江省农业厅等7部门印发的《关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》第三条和2016年淳安县人民政府办公室印发的《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》第三条，对集体承包土地确权登记、发证的程序归纳如下：1、制定确权工作方案；2、权属调查；3、现场指界；4、地块测量；5、审核公示；6、结果确认；7、签订承包合同；8、建立登记簿；9、发放权证。2016年10月25日，原告所在的淳安县安阳乡安阳股份经济合作社根据上述文件，结合本村的实际情况制定并经社员代表大会通过了《关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》。该方案对合同与权证、纠纷解决等内容均作了明确的规定。该方案对包括原告在内的安阳乡安阳股份经济合作社全体社员均具有约束力。原告所在村经过资料收集、承包经营权调查核实、土地勘界测量等程序并经二轮公示无异议后，2017年11月23日，原告与其所在的淳安县安阳乡××股份经济合作社（××）签订了一份《农村土地(耕地)承包合同》编码：330127216239010002J。2018年10月5日，被告依据安阳乡安阳股份经济合作社认定的承包合同等相关资料，对原告户的承包土地进行了确权登记并颁发了农村土地承包经营权证。证号为浙(2018)淳安县农村土地承包经营权第145558号。二、原告所述无土地承包证的八块共计2.22亩土地(实际上仅为五块共计1.27亩)土地，不符合确权条件。经调查核实，原告诉请的无土地承包证的八块土地，因原告计算错误，实际为五块地，合计面积为1.27亩。该1.27亩土地虽自上世纪80年代开始一直由原告使用，但并未签订土地承包合同，未明确土地承包关系。1999年二轮土地承包时，上述地块仍未与村里签订承包合同，未确认承包关系。本次土地确权的工作要求是以二轮土地承包关系稳定为基础，以现有承包台账、合同、证书为依据，按法定程序进行确权登记颁证。原告诉求的上述五块土地因没有承包合同，未被确定承包关系，其要求确权的诉求没有事实依据。原告在提出确权诉求后，安阳乡政府和被告具体承担确权工作的工作部门也已明确告之原告，上述土地不在确权范围。另经调查，2019年7月1日，原告所在村再次召开村民代表大会，再次重申，对包括原告上述土地在内的全村所有类似土地，不纳入承包土地确权范围。三、关于原告所述的章塘坞1.24亩土地，被告无法适时确权。章塘坞1.24亩土地位于2013年县重点项目-―白象湾旅游综合体项目地块红线范围内。当时，安阳乡政府根据《淳安县人民政府办公室关于转发安阳乡人民政府关于的通知》(淳政办发[2013]114号)文件精神，对红线范围内的土地进行了征用前期工作，红线范围内的9户农户除余南生一户外，其他8户农户均己达成了征用意向协议，土地补偿款、青苗赔偿款也已补偿到位。原告户虽未签订征收补偿协议，但在2017年8月18日安阳乡安阳村的土地确权变更中，在《农村土地承包经营权变更情况表》上签字确认，该地块作核减处理。同时，在安阳乡××股份经济合作社（××）整体推进承包土地确权工作过程中，特别是在该村《农村土地确权调查测绘信息》二轮公示过程中，原告均未就该1.24亩土地提出过异议，因此安阳乡安阳股份经济合作社未将该地块列入承包确权颁证范围。被告对该地块进行确权无事实根据和法律依据。四、安阳乡安阳股份经济合作社制定了《关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》，并按该方案推进整村统一的土地确权工作。原告若认为其所使用的土地应该进行承包确权，应该首先向承包地的发包方安阳股份合作社提出申请，对所涉土地进行测绘、定界等相关工作，之后签订土地承包合同，最后报经政府进行确权。而本案中，原告在未提供土地承包合同、测绘成果等相关资料的情况下，要求被告对其使用的土地进行确权，无事实根据和法律依据。另，被告及被告所属工作机构在获知原告的诉求后，一直在沟通协调。经了解，目前安阳村民代表大会已重新研究了原告诉求的1.24亩土地确权问题，并已启动确权程序。请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提供的证据有：1、《淳安县安阳乡安阳股份经济合作社关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》，证明原告所在集体经济组织已制订通过了土地承包经营权申请确权登记、颁证实施方案；2、承包土地地块登记清册表；3、承包地块互换协议；4、农村土地承包经营权变更情况表；5、土地确权公示及照片，证据2—5共同证明原告所在集体经济组织完成土地调查并经公示确认无异议；6、农村土地承包经营权登记簿、农村土地（耕地）承包合同、农村土地承包经营权公示结果归户表及调查表，证明被告根据乡、村提供的资料，按照法定程序建立农村土地承包经营权登记簿；7、浙（2018）淳安县农村土地承包经营权第145558号，证明被告根据土地承包合同履行土地确权登记、颁证义务，该登记的均已登记；8、关于安阳村余南生信访的2.22亩土地不予确权的情况说明及村民代表会议记录（2019年7月2日形成），证明包括原告在内的山脚地根据村民代表会议意见不属于承包确权范围；9、编号36270105号《浙江省农村集体土地承包权证》（99年二轮发放），证明第二轮土地承包发放承包权证的事实；10、关于正式启动您户1.24亩土地确权程序的函、告知函（形成于2019年7月3日），证明由于原告方再三的要求，安阳村根据实际情况，重新启动1.24亩土地承包确权程序；11、土地征用补偿协议、付款凭证，证明2.22亩土地有部分土地已被征收的事实，原告户还剩下1.27亩土地。 庭审中，被告对原告的证据提出如下质证辩论意见：对证据4、5的证明效力提出异议，对证据7的关联性提出异议，对证据9-22的证明对象提出异议。原告对被告的证据提出如下质证辩论意见：对证据1-6、8、11的真实性、合法性提出异议，但对证据8中记载的原告户无证土地面积1.27亩这一数字无异议，对被告证据的关联性均提出异议。 庭审后，原告向本院提交申请，请求对被告证据1《淳安县安阳乡安阳股份经济合作社关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》中的社员代表签名、证据4《农村土地承包经营权变更情况表》中的原告签名、捺印、证据6中的《农村土地（耕地）承包合同》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》、《承包方代表声明书》中的原告签名、捺印、证据8中《村民代表会议记录》中的村民代表签名进行鉴定。 经庭审举证、质证和辩论，本院对证据认证如下：原告提供的证据中，证据1-3内容真实，来源和形式合法，与本案具有关联性，予以采信；证据4系原告本人的陈述意见，不属诉讼证据；证据5-7中载明的部分内容与被告所述一致，能够证明余南生户使用的1.27亩土地由村里分配，一轮、二轮土地承包中均未登记发证，对证据5-7予以采信，但证据5-7尚不能证明此1.27亩土地已由村集体经济组织与余南生户建立土地承包关系；证据8与本案不具有关联性；证据9-22能够证明原告通过各种途径向各级政府部门提出土地确权要求，予以采信。被告提供的证据中，证据1《淳安县安阳乡安阳股份经济合作社关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》盖有安阳村股份经济合作社印章，是真实存在的书证，原告对社员代表签字真实性提出的异议，是对该实施方案制定的合法性提出的质疑，而非对书证的真实存在提出的质疑。被告提供的证据1、7、9-11内容真实，来源与形式合法，与本案具有关联性，予以采信。本案待证事实是原告主张应予确权登记颁证的1.27亩土地和1.24亩土地是否已由安阳村集体经济组织向乡镇人民政府上报及1.27亩土地是否签订了土地承包合同，被告提供的证据2-6、证据8与本案待证事实没有关联，不予采信。 原告提出的鉴定申请，与本案待证事实均无关联。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十一条第一款之规定，本院对原告的申请不予准许。 经审理查明：为落实农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）、省农业厅等七部门《关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（浙农经发[2015]4号）等精神，有效解决二轮土地承包以来出现的承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿信息不全等问题，淳安县开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。余南生户所在的安阳村股份经济合作社制定《淳安县安阳乡安阳股份经济合作社关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》并配合推进工作。2018年10月5日，淳安县政府颁发浙（2018）淳安县农村土地承包经营权第145558号《农村土地承包经营权证》，其中载明了余南生户承包地2块，分别为0.690亩和0.252亩。余南生户自1984年即由村分配使用但未签订土地承包合同、无土地承包证的1.27亩土地，及二轮土地承包之《浙江省农村集体土地承包权证》载明的位于章塘坞的1.24亩承包地未获确权登记。余南生户自2017年11月即向各级政府部门反映要求对上述未获确权登记的土地进行确权登记。安阳乡政府及淳安县农办数次作出答复，告知其未签土地承包合同的土地不在确权范围、章塘坞1.24亩土地系安阳村两委会决定作为有争议的土地暂缓确权登记。2019年1月7日，余南生户向淳安县政府提交《余南生户土地确权申请书》，申请事项为“对我家未确权的九块承包到户的土地共3.46亩予以确权。” 另查明：2019年7月2日，淳安县安阳乡安阳村股份经济合作社向余南生户作出《关于正式启动您户1.24亩土地确权程序的函》，内容为“安阳乡安阳村后山自然村您户反映其家位于章塘坞1.24亩土地未给予确权的问题，因当时考虑到白象湾征地的情况，后山自然村农户户数为9户，其中8户前期征地中，已全部签署了征用协议，而且款项也已赔付到户。我们一直希望能做通您户的思想工作，以确保征用工作圆满到位，不给以后造成矛盾和困扰，故一直先予以暂缓处理。后经您户强烈诉求，乡村两级也非常重视，开展调查取证，并研究确定给予确权，故重新启动程序。2019年7月2日上午，安阳村书记、主任和安阳乡政府工作人员，以及测绘队和相邻地块的农户到现场给予指界测量，土地确权程序正式启动，望您户也给予积极配合。” 本院认为：淳安县此次确权登记颁证工作系根据农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）、省农业厅等七部门《关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（浙农经发[2015]4号）等文件精神开展的工作。《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）及浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证工作协调小组办公室制定的《浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证操作方案》（浙农确权办[2015]3号，以下简称《操作方案》）是此次确权登记颁证的依据。 《操作方案》对土地确权登记颁证规定了18项工作流程，其中第12项规定“完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，做好土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等工作，由发包方、承包方（代表）按实际承包面积等完善承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。”第13项规定“建立登记簿。乡镇对村集体经济组织报送的确权登记资料（包括图件、表格、数据、文字报告）进行初审，符合登记条件的，及时登记造册，由乡镇政府报县级农业行政主管部门审核，符合规定的，编制登记簿册。”第14项规定“颁（换）发权证。依据完善后的土地承包合同和土地承包经营权登记簿，按规定程序和修订后的证书样本，向农户颁（换）发加盖县级人民政府印章的农村土地承包经营权证书。”此工作流程规定符合《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定。据此，土地承包合同的存在及村集体经济组织报送确权登记材料是县级人民政府对土地承包经营权予以确权登记颁证的法定条件。 根据起诉状和证据内容，原告余南生诉讼请求中要求对土地“予以确权”，实质是要求对案涉土地进行确权登记颁证。案中证据证明，在余南生提起本案诉讼前，安阳村股份经济合作社并未将余南生户使用的1.27亩无证土地及位于章塘坞的1.24亩有证土地作为应确权登记颁证的土地上报至乡镇人民政府，且安阳村股份经济合作社从未与余南生户就1.27亩土地签订过土地承包合同。在此情况下，余南生户向淳安县政府提出的单方申请不符合土地确权登记颁证的法定条件，余南生申请淳安县政府对案涉土地确权登记颁证理由不成立。 原告余南生的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告余南生的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告余南生负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  秦 方 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇一九年十二月十九日 书 记 员  叶 嘉 附： 中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释 第一百二十一条当事人申请鉴定，可以在举证期限届满前提出。申请鉴定的事项与待证事实无关联，或者对证明待证事实无意义的，人民法院不予准许。 人民法院准许当事人鉴定申请的，应当组织双方当事人协商确定具备相应资格的鉴定人。当事人协商不成的，由人民法院指定。 符合依职权调查收集证据条件的，人民法院应当依职权委托鉴定，在询问当事人的意见后，指定具备相应资格的鉴定人。 中华人民共和国物权法 第一百二十七条土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。 县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。 中华人民共和国农村土地承包法 第二十二条发包方应当与承包方签订书面承包合同。 承包合同一般包括以下条款： （一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所； （二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级； （三）承包期限和起止日期； （四）承包土地的用途； （五）发包方和承包方的权利和义务； （六）违约责任。 第二十三条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。 中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法 第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证： （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。 （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。 （三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。