浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1074号 上诉人（原审原告）潘福梅，男，1945年12月31日出生，汉族，住浙江省台州市黄岩区。 委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省自然资源厅，住所地浙江省杭州市西湖区西溪路118号。 法定代表人黄志平,厅长。 委托代理人陈书宏、余红彬，浙江省行政复议局工作人员。 上诉人潘福梅因诉浙江省自然资源厅土地行政复议一案，不服杭州市西湖区人民法院（2019）浙0106行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2019年4月22日，浙江省自然资源厅对潘福梅以台州市自然资源和规划局为被申请人的行政复议申请作出浙集复12[2019]13号《行政复议决定书》，主要内容为：申请人的涉案查处申请针对的行为是台州市黄岩区人民政府、台州市黄岩区北洋镇人民政府及征收部门违法征收集体土地行为，该行为属于行政行为。申请人对于该行政行为要求原台州市国土资源局进行查处，属于要求行政机关履行内部层级监督职责，行政机关对该查处申请作出的涉案答复处理行为不属于行政复议法规定的可申请复议的具体行政行为。但是，被申请人在涉案答复中引用了《国土资源行政处罚办法》相关规定，对上述内部监督事项决定不予立案并告知申请人复议和诉讼救济途径，存在明显不当，鉴于上述不当未对申请人的合法权益产生实际影响，本机关对此予以指正。综上，申请人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定如下：驳回申请人的行政复议申请。 原审原告潘福梅诉至原审法院，请求：一、撤销浙江省自然资源厅作出的浙集复12[2019]13号《行政复议决定书》的行政行为；二、判令浙江省自然资源厅对潘福梅的行政复议申请重新作出行政复议决定。 原审法院经审理查明，潘福梅于2018年12月11日向原台州市国土资源局递交《违法征收集体土地查处申请》，主要内容为：其在台州市××区××镇××街拥有房屋一处，用于经营模具厂，据政府称因北平路拓宽项目需征收潘福梅所使用的土地及房屋。但此次征收事宜存在诸多违法之处，未取得省级以上人民政府的征地审批手续，也未征求被征收人的意见，且存在“以拆违代拆迁”。请求查处台州市黄岩区人民政府、台州市黄岩区北洋镇人民政府及征收部门的违法征收集体土地的行为。 台州市自然资源和规划局于2019年1月29日作出台自然资规执[2019]2号《台州市自然资源和规划局关于对违法征收集体土地查处申请的答复》，主要内容为：目前，北洋镇北平路拓宽项目尚未取得浙江省人民政府批准征收土地，你户的集体土地也尚未被征收，只是政府就征收事项与你户进行协商和告知，并未违反有关国土资源法律法规规定，不存在违法征收你户集体土地情况。根据《国土资源行政处罚办法》第十一条、第十二条之规定，你举报的事项不符合立案条件，不予立案。 潘福梅不服上述《查处申请答复》，向浙江省自然资源厅提交《行政复议申请书》及证据材料。浙江省自然资源厅于2019年2月24日收到申请后予以受理，于同年2月27日作出行政复议答复通知书。台州市自然资源和规划局提交了《行政复议答复书》及证据材料。浙江省自然资源厅于2019年4月22日作出浙集复12[2019]13号《行政复议决定书》并于4月25日送达给潘福梅。潘福梅不服，诉至原审法院。 原审法院认为，《中华人民共和行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理:……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围”。潘福梅向台州市自然资源和规划局申请查处台州市黄岩区人民政府、台州市黄岩区北洋镇人民政府及征收部门的违法征收集体土地的行为，系要求履行行政机关内部监督职责，台州市自然资源和规划局对此作出的答复不属于行政复议法规定的可申请复议的具体行政行为，故不属于行政复议范围，当事人对该答复申请复议，依法不应予以受理。《中华人民共和行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”据此，浙江省自然资源厅在已受理潘福梅的行政复议申请的情况下，驳回其行政复议申请符合法律规定。浙江省自然资源厅在收到潘福梅的行政复议申请后，通知被申请人答复，经调查后作出行政复议决定并送达当事人，被诉行政复议行为程序合法。综上，潘福梅的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回潘福梅的诉讼请求。案件受理费50元，由潘福梅负担。 宣判后，潘福梅不服，上诉称，一、上诉人要求台州市自然资源和规划局查处案涉土地违法行为，并非要求其履行行政机关内部监督职责。《土地管理法》第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源执法监督规定》第二条：“本规定所称国土资源执法监督，是指县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对公民、法人和其他组织执行和遵守国土资源法律法规的情况进行监督检查，并对违反国土资源法律法规的行为进行制止和查处的行政执法活动。”根据上述规定可知，县级以上土地行政主管部门具有对土地违法行为进行监督检查、调查处理的法定职责。所谓申请行政机关履行法定职责，系指行政机关依据法律、法规或规章等规定，具有针对行政管理相对人的申请进行处理、直接解决行政管理相对人请求的职责。本案中，台州市自然资源和规划局作为县级以上土地行政主管部门，对其管辖区域范围内的土地违法行为，具有调查处理的法定职责。台州市黄岩区人民政府、黄岩区北洋镇人民政府及其征收部门组织、实施的征收，根本没有取得省级以上人民政府的征地审批手续，更没有就补偿标准等事项征求包括上诉人在内的被征收人的意见，且存在国家明令禁止的“以拆违代拆迁”的违法逼迁行为，属于典型的违法征收集体土地行为。上诉人要求台州市自然资源和规划局查处台州市黄岩区人民政府、黄岩区北洋镇人民政府及其征收部门组织、实施的土地违法行为，系申请台州市自然资源和规划履行法定职责，而并非要求台州市自然资源和规划局履行行政机关内部监督管理职责。一方面，台州市自然资源和规划局与台州市黄岩区人民政府、黄岩区北洋镇人民政府及其征收部门，并非上级行政机关与下级行政机关、本级人民政府与所属工作部门的层级监督、内部管理关系；另一方面，由于台州市自然资源和规划局的处理行为直接关系到上诉人房屋权益、土地使用权益是否能够得到保护，所以，台州市自然资源和规划局的处理行为不仅仅属于内部层级监督管理行为，同时也是会对上诉人的合法权利产生实质性影响的外部行政行为。二、台州市自然资源和规划局对上诉人的查处申请所作的案涉答复处理行为属于行政复议范围，被上诉人应当对上诉人的复议申请依法予以受理。上诉人反映的土地违法行为真实存在，该行为属于典型的“未批先征”行为，台州市自然资源和规划局应予查处而未查处，并作出答复处理行为，称上诉人户的集体土地尚未被征收，不存在违法征收上诉人户集体土地情况，上诉人举报的事项不符合立案条件，不予立案。台州市自然资源和规划对上诉人申请查处的事项不予立案，主要证据不足。台州市自然资源和规划局的答复处理行为，直接使得上诉人房屋权益、土地适用权益不能得到合法保护，侵犯了上诉人的合法权益。根据上述规定可知，上诉人有权对侵犯自身合法权益的行政行为提起行政复议，属于行政复议受理范围。综上，请求：撤销杭州市西湖区人民法院(2019)浙0106行初99号行政判决书，发回杭州市西湖区人民法院重新审理。 上诉人浙江省自然资源厅答辩称，一、浙集复12〔2019〕13号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人潘福梅不服台州市自然资源和规划局作出的《关于对违法征收集体土地查处申请的答复》(台自然资规执(2019)2号)，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明相关事实（见复议决定）。答辩人认为，上诉人的涉案查处申请针对的行为是台州市黄岩区人民政府、台州市黄岩区北洋镇人民政府及征收部门违法征收集体土地行为，该行为属于行政行为。上诉人对于该行政行为要求原台州市国土资源局进行查处，属于要求行政机关履行内部层级监督职责，行政机关对该查处申请作出的涉案答复处理行为，不属于行政复议法规定的可申请复议的具体行政行为。但是，台州市自然资源和规划局在涉案答复中引用了《国土资源行政处罚办法》相关规定，对上述内部监督事项决定不予立案并告知上诉人复议和诉讼救济途径，存在明显不当，鉴于上述不当未对上诉人的合法权益产生实际影响，答辩人对此予以指正。综上，上诉人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回上诉人的行政复议申请。二、浙集复12〔2019〕13号行政复议决定程序合法。2019年2月24日，答辩人收到上诉人提交的行政复议申请。经审理，答辩人于2019年4月22日作出浙集复12(2019)13号行政复议决定，并于同年4月25日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，答辩人作出浙集复12(2019)13号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请人民法院依法驳回上诉，维持原判决。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《浙江省土地监察条例》第十二条规定：“上级土地管理部门发现下级人民政府实施违法、不当的土地行政行为，应督促其纠正。下级人民政府不纠正的，上级土地管理部门应报请本级人民政府依法予以撤销、变更。”本案中，上诉人履职申请所针对的行为是台州市黄岩区人民政府、台州市黄岩区北洋镇人民政府及征收部门的违法征收集体土地的行为，该行为属于行政机关在履行职责过程中实施的行政行为。本院认为，上诉人对上述行为要求台州市自然资源和规划局查处，属于要求行政机关履行内部层级监督职责，台州市自然资源和规划局经内部监督在本案中作出的不存在违法行为的答复，不属于行政复议法规定的可申请复议的具体行政行为。 《中华人民共和行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理:……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。”台州市自然资源和规划局作出的台自然资规执[2019]2号《关于对违法征收集体土地查处申请的答复》因不属于行政复议法规定的可申请复议的行政行为，故不属于行政复议范围，当事人对该答复申请复议，依法不应予以受理。《中华人民共和行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”据此，浙江省国土资源局在已受理上诉人行政复议申请的情况下，驳回其行政复议申请正确。 综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人潘福梅负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴宇龙 审 判 员 廖珍珠 审 判 员 刘 斌 二〇一九年十二月二十六日 代书记员 毛艺斐 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。