广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0404行初287号原告：卓候升，男，1984年7月18日出生，汉族，住广东省陆丰市。委托诉讼代理人：刘木坚，国信信扬（花都）律师事务所律师。被告：珠海市斗门区林业局，住所地：珠海市斗门区白藤湖湖滨1区4号。法定代表人：黄立文，职务：局长。参加诉讼行政机关负责人：黄立文，职务：局长。委托诉讼代理人：李勇，广东华杨律师事务所律师。第三人：黄有富，男，1965年2月16日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。原告卓候升诉被告珠海市斗门区林业局、第三人黄有富林业行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年8月30日公开开庭进行了审理。原告及其委托诉讼代理人刘木坚，被告的法定代表人黄立文及其委托诉讼代理人李勇到庭参加诉讼。第三人黄有富经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月20日，被告珠海市斗门区林业局对原告卓候升作出珠斗林罚决字[2019]第2号《林业行政处罚决定书》，该决定书载明：经依法查明，你于2017年6月份，为了在你承包的山地内经营废品收购生意，在未经林业主管部门审核同意的情况下，擅自雇请工人在乾务镇荔山村孖界坑林地上水泥硬底化以及搭建工棚，经现场勘验、检查，非法使用林地面积合计4507平方米，你的行为已构成擅自改变林地用途，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条第一款的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《珠海市市政园林和林业局行政处罚自由裁量权细化标准》第八条的规定，决定对你处以下行政处罚：1.责令限期30天内恢复原状，2.并处非法改变用途林地每平方米22元，共计99,154元的罚款。原告不服，向本院起诉。原告卓候升诉称，第一，原告并无破坏林地的故意。原告向黄有富租赁涉案地块时，黄有富隐瞒了土地的性质，不但未告知原告租赁地块为林业用地，还在租赁合同中明确所属地块可以用于工业用途。因此，原告才租赁涉案地块。第二，原告并未改变租赁时的状态。工棚及水泥硬底都是租赁时原有的状态，原告承租后因台风损坏了工棚，经与黄有富商量后，黄有富出主意让原告将被台风损坏的工棚恢复原状，所产生费用抵扣租金（即由黄有富承担）。因此，原告才会搭建工棚，但都按原来的状态搭建，并无改变租赁前的状态。因此，关于破坏林地的责任仍应当由黄有富承担。第三，涉案地块已经恢复林地状态，破坏的状态已经不存在。最近在政府机关的努力下，原告已经取得原出租人黄有富的同意，已经拆除造成林地破坏的设施并恢复至林地状态。因此，对林地的破坏情况已经不存在。第四，原告损失惨重，无法承担如此巨额的罚金。原告租赁涉案地块以来，因各种原因，一直无法正常营业，但租金却一直支付，加上其他方面的投入，原告在如此短的期限内撤出所租地块，已经损失惨重，现在被告再行处罚原告如此巨大数额的罚款，原告确实已经无法承担。第五，被告对原告行政处罚不具合理性。行政裁量权的行使应符合比例原则。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如行政裁量行为未充分考虑行为后果以及该后果背后的法益，则不符合比例原则的要求。就本案而言，原告在不知情的情况下承租了涉案地块，并在原有的基础上略加改造，对林地破坏在原告承租时已经存在，原告仅是承租后继续使用涉案地块，并无实际破坏林地的行为。另外，此类土地的出租与经济发展阶段有一定的关联，在此前的一段时间内，各村集体为搞经济，都或多或少的将一定未经变更性质的农用地擅自用于工业用途，并且大量存在。这种突破有时候可能成为推动社会生产前进催化剂，比如小岗村的土地承包就是我国改革开放先锋。对于存在政策导向的事务，我们应分情况处罚，本案中原告已经恢复原状，并未造成国家损失。综上，对原告罚款99,154元不合理，请法院予以纠正。第六，行政处罚决定作出过程存在程序违法。被告2019年2月22日立案，根据《林业行政处罚程序规定》第三十四条规定，林业行政处罚案件自立案之日起一个月内办理完毕，经行政负责人批准可以延长三个月，经上级林业行政主管部门批准可以再延长。但本案无延长的材料，因此，应当在一个月内办理完毕，即2019年3月21日前应当作出行政处罚决定，但本案行政处罚决定作出的时间为2019年4月20日，属于超期作出。我们认为程序也是案件处理的重要组成部分，如果有关处理违反程序，则应当予以撤销。第七，根据《行政处罚法》第二十七条规定，对原告可以不予行政处罚处理。涉案地块已经由原告恢复原状，并无造成危害后果；原告对土地进行改造是基于对承租合同的信任原则，原告在向黄有富承租该地块时，双方已经在《土地租赁合同书》中明确约定所承租土地用于废旧再生资源分类加工用途，明显属于工业用途，并且土地原有已经有工棚及水泥硬底化等构筑物，原告有理由相信该地块可以用于工业用途，在黄有富不明示的情况下，原告按照合同的目的对土地进行必要的改造，行政机关不应当对其进行处罚。综上，原告完全符合可以不予行政处罚的情况，原告为维护自身的合法权益，特向法院提起行政诉讼，要求判令：撤销被告作出的珠斗林罚决字[2019]第2号《林业行政处罚决定书》。原告卓候升向本院提交以下证据：1.珠斗林罚决字[2019]第2号《林业行政处罚决定书》；2.《土地租赁合同书》。被告珠海市斗门区林业局辩称，第一，被告具有做出行政处罚决定的法定职权。案涉擅自改变林地用途案发案地点位于斗门××××山村孖界坑，属于斗门区行政管辖范围，该改变林地用途行为未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，属于斗门区辖区范围内的林业违法行为。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。综上，被告有权对斗门区辖区范围内改变林地用途行为进行审批，有权对擅自改变林地用途的行为责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。第二，原告未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途，事实清楚，证据确凿、充分。2018年5月被告发现违法行为线索，并由西区森林派出所移送珠海市公安局刑侦大队，经刑事立案侦查，原告在未办理林业审批手续的情况下擅自在林地上新建水泥地面及工棚，涉及商品林林地面积6.7605亩，尚未达到刑事立案标准，珠海市公安局森林分局刑侦大队建议作林业行政处罚，并于2019年2月19日向被告移交相关涉案证据材料。被告于2019年2月22日对移送案件进行初查，认为符合立案条件，经行政机关负责人批准立案。2019年4月11日，办案人员就案件事实对黄有富进行了询问调查，黄有富陈述：2016年9月卓候升向其承包土地，签订了合同，之后是卓候升管理该地。2017年8月台风吹翻原有铁皮棚和入门口右手边最靠北部的茅棚，双方约定卓候升出资重建铁皮棚，维修费用约定从租金中扣除。约定卓候升重修茅棚，费用由卓候升自己承担。重建完成后，黄有富发现卓候升除重修原有铁皮棚外，还在入门口右手边最靠北部原茅棚位置搭建了新铁皮棚并把周围的土地水泥硬底化。黄有富事前不清楚卓候升要搭设新铁皮棚及水泥硬底化，也没有对其收取额外收益，该新建铁皮棚及水泥硬底化是卓候升自己的财产，与黄有富无关。2019年4月12日，办案人员对黄永欢进行了询问调查。黄永欢陈述：本人外号“肥仔”，2017年6月份，卓候升找他铺水泥硬底化，施工地点为乾务镇荔山村孖界坑龙霞废品收购站里面，施工约一个月时间，铺建水泥地约10厘米，面积约3000平方米，所有费用约30万元，完工后卓候升已经与其结账。2019年4月15日，办案人员对卓候升进行了询问调查。卓候升陈述：2017年1月1日起租用案涉场地经营废品收购生意，后来找了一个外号“肥仔”的包工头来铺建水泥地，找了一个叫“华仔”的人帮其搭建铁皮棚，原告支付“肥仔”工钱约30万，支付“华仔”工钱约15万。搭建铁皮棚和水泥硬底化的具体位置为乾务镇荔山村孖界坑龙霞废品收购站里面最北部位置，该位置是林地。雇人施工前未办理审批手续。原告承认看过森林公安委托广东森科园林绿化工程有限公司鉴定的施工位置林地属性和面积，该林地调查报告书鉴定结果为：乾务镇荔山村孖界坑水泥硬底化及搭建工棚的位置森林类别为商品林，改变用途林地面积为6.7605亩，即4507平方米。原告对此鉴定结论没有异议。结合珠海市公安局森林分局刑侦大队移送林地调查报告书、现场勘验笔录及平面示意图、现场照片等证据，认定案件事实如下：2017年6月份，卓候升为了在其承包的山地内经营废品收购生意，在未经林业主管部门审核同意的情况下，擅自雇请工人在乾务镇荔山村孖界坑林地上水泥硬底化以及搭建工棚，其行为构成擅自改变林地用途。经现场勘验、检查，非法使用林地面积合计4507平方米（6.7605亩）。上述行为及事实有询问笔录、勘验检查笔录、现场照片、林地调查报告书等证据佐证。综上，原告卓候升存在在斗门区行政辖区内未依法取得审批进行改变林地用途的行为，事实清楚，证据确凿、充分。第三，被告的具体行政行为适用法律正确。被告2019年2月19日接受移送违法行为线索及相关证据材料后，依据《林业行政处罚程序规定》第二十四条的规定进行了立案审查，并于2019年2月22日对移送案件进行初查，认为符合立案条件，经行政机关负责人批准立案。依据《行政处罚法》第三十六条、第三十七条的规定，办案人员于2019年4月11日就案件事实对黄有富进行了询问调查，2019年4月12日对黄永欢进行了询问调查，2019年4月15日对卓候升进行了询问调查。2019年4月15日，办案人员根据案件调查情况集体讨论，认定案件事实，并认为该行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条第一款的规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定、《珠海市市政园林和林业局行政处罚自由裁量权细化标准》第八条的规定，拟对违法人员卓候升处以下行政处罚：1、责令限期30天内恢复原状；2、并处非法改变用途林地每平方米22元，共计人民币99154元整的罚款。2019年4月15日，被告依据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条，向原告出具《林业行政处罚先行告知书》，并告知其陈述申辩权利。原告当日签字确认不提出陈述申辩。2019年4月15日，被告依据《行政处罚法》第四十二条，向原告出具《林业行政处罚听证权利告知书》，告知其申请听证权利。原告当日签字确认不要求听证。2019年4月20日，调查终结，被告法制部门对拟做出的处罚决定进行审核，被告行政机关负责人对调查结果审查，决定给予行政处罚。2019年4月20日，被告作出《林业行政处罚决定书》《责令限期恢复原状通知书》，并送达原告。综上，原告未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途，被告依法有权对当事人在斗门区行政辖区范围内的林业违法行为进行立案、调查取证，有权根据调查结果对当事人的林业违法行为进行行政处罚。被告依法告知了原告陈述申辩权利和申请听证权利，被告的行政行为适用法律正确。第四，原告要求撤销被告作出的珠斗林罚决字[2019]第2号《林业行政处罚决定书》的理由皆不能成立。原告主张其无破坏林地的故意，认为黄有富向其出租涉案地块时隐瞒了土地性质，未告知其案涉地块为林业用地，并在租赁合同中明确了可用于工业用途。被告认为，原告是否明知建设行为属擅自改变林地用途，并不影响对其违法行为事实的认定。原告主张其并未改变租赁时的状态，工棚及水泥硬底都是租赁时的原有状态，黄有富出主意让原告将被台风损坏的工棚恢复原状，所产生费用抵扣租金。被告认为，根据对案件事实的调查，可以认定，黄有富同意重修工棚并抵扣租金的范围与原告实施违法行为的范围不同，黄有富仅同意原告维修案涉地点的茅棚，原告未能举证证明黄有富指使其在案涉地点修建铁皮棚以及建设水泥硬底。原告主张案涉地块已经恢复原状，破坏的状态已经不存在。被告认为，案涉林地现在是否恢复原状不影响对已经发生的擅自改变林地用途行为的事实认定。原告主张无力承担巨额罚金，且行政裁量权的行使不符合比例原则。被告认为，已经在自由裁量范围内依法确定处罚金额，处罚金额合理。综上，被告具有依法做出案涉行政处罚决定的法定职权，原告未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途，事实清楚，证据确凿、充分，被告的行政处罚行为适用法律正确，被告作出具体行政行为的过程中保障了原告的各项合法权益。原告要求撤销被告作出的珠斗林罚决字[2019]第2号《林业行政处罚决定书》的理由皆不能成立。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告珠海市斗门区林业局在举证期内向本院提交如下证据、依据：1.《林业行政处罚立案登记表》；2.《询问笔录》；3.《集体议案记录表》；4.《林业行政处罚先行告知书》；5.《林业行政处罚听证权利告知书》；6.《林业行政处罚意见书》；7.《林业行政处罚决定书》；8.《责令限期恢复原状通知书》；9.《林业行政处罚文书送达回证》；10.《案件资料及物品交接登记表》；11.《鉴定聘请书》及《林地调查报告书》；12.《现场勘验笔录》及平面示意图、现场照片；13.身份证；14.《林权证》；15.《证明》；16.《土地租赁合同书》。第三人黄有富未到庭参加诉讼，也为向本院提交答辩状和证据。经审理查明，2018年9月12日,珠海市公安局林业分局刑事侦查大队对珠海市斗门××××山村孖界坑进行现场勘验并制作了《现场勘验笔录》，勘验现场情况为：涉案地块是一个废品收购站，地块上有二间共约400平方米的工棚，一间约100平方米老砖房，一间约1500平方米的蓝色钢架铁皮结构工棚，一间约1000平方米工棚，一间约2500平方米工棚，根据黄有富现场指认，100平方米老砖房是租地时就有的，约1500平方米的蓝色钢架铁皮结构工棚是其2012年底建的，一间约1000平方米工棚与一间约2500平方米工棚是其2015年建的；该地块上有4000多平方米的水泥地面，一个约1500平方米蓝色铁皮工棚，两个集装箱，一个小工棚，根据原告现场指认，4000多平方米的硬底化及工棚、集装箱等设施是其2017年6月至9月期间新搭建的；上述工棚外堆放很多塑料、硬纸板等废品，一间约1000平方米工棚、一间约2500平方米工棚、一个约1500平方米蓝色铁皮工棚北面生长了荔枝和木棉树，总数约500株；整个勘验过程黄有富、原告及第三方勘验人员在场见证。2018年10月8日，广东森科园林绿化工程有限公司受珠海市公安局森林分局委托对斗门××××山村孖界坑林地进行调查，作出了《林地调查报告书》，该报告书记载上述林地的调查结果：本次调查的地块面积为2.5019公顷，其中林地面积为2.3791公顷，非林地面积为0.1228公顷；本次调查被使用的林地面积为1.1477公顷，地块一被使用的林地面积为0.4507公顷，其中工棚面积为0.1580公顷，道路面积为0.2927公顷，地块二被使用的林地面积为0.6912公顷，其中工棚面积为0.5032公顷，道路面积为0.1880公顷，历史遗留房子使用林地面积为0.0058公顷，非林地工棚使用面积为0.0418公顷；本次调查被使用的林地森林类别为商品林，林种为果树林；关于被使用的林地森林生态系统功能分析：林地被使用后对森林生态系统造成的影响为1.在一定程度上造成破坏区域的水土流失，2.区域内CO2浓度增大，空气质量下降，从而在一定程度上影响周围群众的生活质量，3.区域内生物多样性降低，4.水源涵养能力受到一定影响。2019年2月19日,珠海市公安局西区森林派出所接珠海市公安局森林分局刑警大队移送的关于原告卓候升涉嫌在斗门××××山村孖界坑擅自改变林地用途的线索。2019年2月22日，被告珠海市斗门区林业局作出珠斗林罚立字[2019]第2号《林业行政处罚立案登记表》，受理该案。2019年4月11日，珠海市公安局森林分局对第三人黄有富进行询问并制作了《询问笔录》，第三人黄有富在该笔录中称：我将斗门××××山村孖界坑的地租给原告卓候升使用，租赁期间，原告把原本存在的铁皮棚重新搭建起来，在入门口右手边最靠北部的地方搭建了一个新的铁皮棚以及把周围的土地水泥硬底化了，原告应该没有办理相关审批手续。2019年4月12日，珠海市公安局森林分局对黄永欢进行询问并制作了《询问笔录》，黄永欢在该笔录中称：卓候升找到我，跟我说斗门××××山村孖界坑的龙霞废品收购站里有块地需要水泥硬底化，随后我就安排工人施工，铺建的水泥地约10厘米，面积约3000平方米。2019年4月15日，珠海市公安局森林分局对原告卓候升进行询问并制作了《询问笔录》，原告在该笔录中称：2017年1月1日，我跟黄有富租了位于斗门××××山村孖界坑的场地来经营废品收购生意，因生意需要，原来的铁皮棚不够用，我找了工人在该收购站的最北部的位置帮我搭建铁皮棚和水泥硬底化，我没有办理审批手续，我改变林地用途面积6.7605亩。2019年4月15日，被告珠海市斗门区林业局作出珠斗林罚权告字[2019]第2号《林业行政处罚先行告知书》，告知原告卓候升拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据及依法享有陈述、申辩的权利。原告于当日签收该文书。2019年4月15日，被告珠海市斗门区林业局作出珠斗林罚听权告字[2019]第2号《林业行政处罚听证权利告知书》，告知原告其有申请听证的权利。原告于当日签收该文书。2019年4月20日，被告珠海市斗门区林业局对原告卓候升作出珠斗林罚决字[2019]第2号《林业行政处罚决定书》，该决定书载明：经依法查明，你于2017年6月份，为了在你承包的山地内经营废品收购生意，在未经林业主管部门审核同意的情况下，擅自雇请工人在乾务镇荔山村孖界坑林地上水泥硬底化以及搭建工棚，经现场勘验、检查，非法使用林地面积合计4507平方米，你的行为已构成擅自改变林地用途，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条第一款的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《珠海市市政园林和林业局行政处罚自由裁量权细化标准》第八条的规定，决定对你处以下行政处罚：1.责令限期30天内恢复原状，2.并处非法改变用途林地每平方米22元，共计99,154元的罚款。原告于当日签收该文书。另查明，2017年1月1日，甲方黄有富与乙方卓候升签订《土地租赁合同书》，约定甲方转租位于珠海市××区××山村孖界坑的一块约40亩土地，给乙方作为废旧再生资源分类加工用途。根据《林权证》记载：坐落在荔山村荔山、贵山1林班2-12小班的3224.9亩地块的林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为荔山村民委员会。本院认为，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”根据上述规定，被告作为斗门区林业主管部门，有权对非法改变林地用途的行为作出行政处罚。《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条第一款规定：“需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。”第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”《珠海市市政园林和林业局行政处罚自由裁量权细化标准》第八点规定：“擅自改变林地用途。（一）处罚种类：罚款。（二）法律依据：1、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。2、《广东省林地保护管理条例》第二十一条：违反本条例第十一条、第十四条、第十五条的规定，擅自改变林地使用性质的，其批准文件和证件无效。对违法用地的单位或个人，由县级以上林业主管部门责令其限期恢复林地原状，退还使用的林地。对造成森林、林木、林地破坏的，依照《森林法》及其实施细则的规定处罚。（三）自由裁量标准：1、擅自改变林地用途，生态公益林1亩以下，商品林2亩以下的；或者有其他情节的；责令限期恢复原状；并处非法改变用途林地每平方米10元以上15元以下的罚款；2、擅自改变林地用途，生态公益林1亩以上3亩以下，商品林2亩以上6亩以下的；或者有其他情节的；责令限期恢复原状；并处非法改变用途林地每平方米15元以上20元以下的罚款；3、擅自改变林地用途，生态公益林3亩以上5亩以下，商品林6亩以上10亩以下的；或者有其他情节的；责令限期恢复原状；并处非法改变用途林地每平方米20元以上30元以下的罚款；4、擅自改变林地用途，生态公益林5亩以上，商品林10亩以上的；或者有其他情节的；按较重情形最高幅度处罚，并报上一级林业行政主管部门备案。”本案中，根据《现场勘验笔录》《林地调查报告书》《询问笔录》等证据足以证明原告未经林业主管部门审核同意，在斗门××××山村孖界坑林上搭建工棚及将林地水泥硬底化，非法使用林地面积合计为4507平方米，违法上述法律规定，被告责令原告30天内恢复原状，并处罚款99,154元，认定事实清楚，适用法律正确。《林业行政处罚程序规定》第三十四条规定：“林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。”本案中，被告发现原告涉嫌擅自改变林地用途，于2019年2月22日立案，于2019年4月20日作出珠斗林罚决字[2019]第2号《林业行政处罚决定书》，超过了一个月的办理期限，且被告未能提交证据证明已获批延长办案时限，因此，被告超过法定期限办理行政处罚案件，不符合法定程序。综上，被告珠海市斗门区林业局作出珠斗林罚决字[2019]第2号《林业行政处罚决定书》，职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告珠海市斗门区林业局作出的珠斗林罚决字[2019]第2号《林业行政处罚决定书》。本案受理费人民币50元，由被告珠海市斗门区林业局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  吴郁郁人民陪审员  戴丽霞人民陪审员  杨世伟二〇一九年十二月二十四日法官助理滕菲书记员伍淑芳