湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1125行初133号原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司，住所地：黄冈市黄州区世纪大道北6号。统一社会信用代码：91421100075499977N。法定代表人王庆泰，该公司总经理。委托代理人屈剑锋，湖北坤正律师事务所律师，执业证号：14211201510116905。代理权限为一般代理。委托代理人席洪超，该公司员工，代理权限为一般代理。被告黄冈市自然资源和规划局，住所地：黄冈市黄州大道27号。统一社会信用代码：11421100011250013Y。法定代表人刘劲松，该局局长。委托代理人李秋元，湖北齐安律师事务所律师，执业证号：14211200310792533。代理权限为一般代理。委托代理人金涛，该局利用科科员，代理权限为一般代理。被告黄冈市人民政府，住所地：黄冈市黄州区七一路8号。法定代表人邱丽新，市长。委托代理人舒捷，黄冈市司法局行政复议与应诉科科长，代理权限为一般代理。委托代理人张秋红，黄冈市司法局行政复议与应诉科科员，代理权限为一般代理。原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司不服被告黄冈市自然资源和规划局行政决定及黄冈市人民政府行政复议决定一案，于2019年10月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月25日立案后，于2019年10月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人屈剑锋、席洪超，被告黄冈市自然资源和规划局的委托代理人李秋元，金涛，被告黄冈市人民政府的委托代理人舒捷、张秋红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告黄冈市自然资源和规划局于2019年7月30日，向原告恒天（黄冈）时尚创意投资有限公司作出了黄自然资规收决〔2019〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定：1.合同编号为鄂HG-2014-00056，宗地面积为111.33亩，合同电子监管号为4211022014B00147，土地用途为商业用地；2.合同编号为鄂HG-2014-00057，宗地面积为277.4亩，合同电子监管号4211022014B00158，土地用途为商业用地；3.合同编号为鄂HG-2014-00058，宗地面积为159.6亩，合同电子监管号为4211022014B00137，土地用途为商业用地。经调查认定上述宗地为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条规定，报经黄冈市人民政府批准，无偿收回上述闲置土地使用权，交回土地编号：地（2014）第020000213号、地（2014）第020000211号、地（2014）第020000212号土地权利证书。自本决定书送达之日起三十日内，办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书，逾期不履行相关义务的，将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地使用权利证书。原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司诉称，2019年7月，黄冈市自然资源和规划局向原告下达了黄自然资规决（2019）1号《收回国有建设用地使用权决定书》，原告不服向黄冈市人民政府申请了行政复议，黄冈市人民政府维持了该具体行政行为。原告认为该具体行政行为的实施主体错误、程序违法、没有事实认定、法律依据错误，依法应当予以撤销。一、该具体行政行为实施主体错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，土地连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，说明收回土地的主体为县级以上人民政府，故黄冈市自然资源和规划局无权下达《收回国有土地使用权决定书》，其作出决定书的行为属于超越职权范围的行为。二、该具体行政行为违反法定程序。依据《闲置土地处置办法》第十五条的规定，市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。黄冈市自然资源和规划局作出《收回国有建设用地使用权决定书》前，未依法进行调查，未听取申请人的陈述申辩，未履行听证告知，听证等法定程序，属于程序违法，依法应予撤销。三、该具体行政行为没有事实认定，法律依据错误。黄冈市自然资源和规划局作出的黄国土（2017）8号《闲置土地认定书》，认定本案所涉的土地闲置的原因为政府相关部门土地补偿未完全到位，部分村、场、所未完成退地，导致土地闲置。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延的除外。故土地闲置的原因不在原告，黄冈市自然资源和规划局无权收回。该决定书未对收回土地的原因进行说明，也未对作出收回决定的证据作出说明，属于事实不清，没有证据。本案所涉土地闲置问题本应依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条进行处理，而依据《闲置土地处置办法》进行处理，属于法律依据错误。综上，请求人民法院依法撤销黄冈市自然资源和规划局作出的黄自然资规决〔2019〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》。被告黄冈市自然资源和规划局辩称，一、被告行政主体适格。《闲置土地处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。第十四条规定，土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。被告作为黄冈市人民政府的土地主管部门，作为实施收回闲置土地的行政主体符合上述规定。二、被告作出收回国有建设用地使用权决定程序符合法律规定。鉴于原告涉嫌构成闲置土地，被告依照《闲置土地处置办法》规定，开展调查核实，向原告发出《闲置土地调查通知书》，询问当事人及其他证人，进行了现场勘测、拍照、摄像，查阅、复制有关的土地资料，原告对本案涉及的土地未动工开发满两年事实无异议。依照《闲置土地处置办法》第十四条规定，报经有批准权的人民政府批准后，向原告下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。三、被告的行政行为适用法律正确。本案土地属于未动工开发满两年的，相关证据充分证实土地闲置原因属于原告企业自身原因，依照《闲置土地处置办法》第十四条规定，属于应当无偿收回国有建设用地使用权情形。被告黄冈市自然资源和规划局为证明其行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院举证如下（均为复印件）：证据1.建设用地使用权出让合同三份（编号鄂HG-2014-00056、鄂HG-2014-00057、鄂HG-2014-00058），拟证明原黄冈市国土资源局与恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司签订合同，明确约定本案涉及的三宗国有建设用地用途、规划条件、动工开发期限以及违约责任等。证据2.闲置土地调查通知书（黄国土闲调字【2015】9号）及送达回证，拟证明2015年7月，原黄冈市国土资源局与恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司依照合同约定动工开发建设，原黄冈市国土资源局对其进行调查。证据3.闲置土地认定书[黄国土闲认字（2015）12号），拟证明2015年8月30日，原黄冈市国土资源局作出闲置土地认定书，认定恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司自身原因导致土地闲置。证据4.闲置土地调查通知书（黄自然资规闲调字【2019】1号）及送达回证，拟证明因恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司一直未依照合同约定动工开发建设，黄冈市自然资源和规划局对其再次进行调查。证据5.笔录一份，拟证明恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司自身原因导致土地闲置。证据6.照片2张，拟证明恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司导致土地闲置。证据7.黄冈市人民政府办公室文件处理签，拟证明黄冈市自然资源和规划局报经黄冈市人民政府批准，无偿收回本案国有建设用地使用权。证据8.国有建设用地使用权决定书（黄自然资规决（2019）1号）及送达回证。证据9.行政复议决定书，拟证明恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司不服《收回国有建设用地使用权决定书》，申请行政复议，经黄冈市行政复议局审理作出行政复议决定书。被告黄冈市自然资源和规划局在法定期限内提交作出被诉行政行为所依据的规范性文件，《闲置土地处置办法》相关法律条文。原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司质证意见：对证据1的三性及证明目的均无异议；对证据2、3认为（《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》）的对象是合同编号为HG-2013-00263的土地，与本案所涉的三宗土地没有关系，与本案没有关联性，达不到其证明目的。本案所涉三宗土地经黄国土〔2017〕8号《闲置土地认定书》，认定闲置原因为政府相关部门土地补偿未完全到位，部分村、场、所未完成退地，导致土地闲置；对证据4的真实性无异议；对证明目的不予认可，仅能证明下发过通知的事实，不能证明原告是否开工建设；对证据5的真实性不予认可，所询问的人员并非原告授权人员，证明目的不予认可，所询问人员无权对土地闲置原因作出判定，三宗土地闲置的原因是政府相关部门土地补偿未完全到位，部分村、场、所未完成退地；对证据6的真实性、证明目的均不予认可。该照片无合法来源，不具备证据的形式要件，仅凭两张照片在没有任何法律依据的情况下，是无法证明土地闲置原因的；对证据7、8的真实性没有异议，对证明目的不予认可。该两份证据证明了土地收回决定书前未下达《闲置土地认定书》，未依法进行调查，未听取申请人的陈述申辩，未履行听证告知，听证等法定程序，属于程序违法；对证据9的三性没有异议，该证据证明了黄冈市行政复议局错误维持了土地收回决定书。被告黄冈市人民政府质证意见：对黄冈市自然资源和规划局提交的证据均无异议。被告黄冈市人民政府辩称，一、被告作出的黄复决字〔2019〕42号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。被告查明：2014年5月4日，原黄冈市国土资源局与原告签订了三份国有建设用地使用权出让合同，合同编号分别为鄂HG-2014-00056、HG-2014-00057、HG-2014-00058，宗地面积分别111.33亩、277.4亩、159.6亩，土地用途均为商业用地。该三份合同约定的动工日期均为2014年6月10日，竣工日期均为2016年6月10日。2017年8月24日，原黄冈市国土资源局作出了黄国土闲认字〔2017〕8号《闲置土地认定书》认定涉案3宗地为闲置土地，并载明闲置原因，并于次日将该认定书送达给原告。2019年7月15日，被告黄冈市自然资源和规划局作出黄自然资规闲调字〔2019〕1号《闲置土地调查通知书》。在该通知书指定期限内，原告未提交土地是否闲置的原因说明等材料。2019年7月26日，被告黄冈市自然资源和规划局向黄冈市人民政府提交了《黄冈市自然资源和规划局关于收回“恒天（黄冈）文化创意城”3宗闲置土地的请示》，认定上述三宗土地为原告原因导致土地闲置，请示无偿收回该三宗土地。黄冈市人民政府于2019年7月29日予以批准。2019年7月30日，被告黄冈市自然资源和规划局作出了黄自然资规收决〔2019〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》，依据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，决定无偿收回该三宗闲置土地的使用权。同年8月6日，被告黄冈市自然资源和规划局将该决定书送达给原告。被告认为：《闲置土地处置办法》第四条第一款、第十四条规定，被告黄冈市自然资源和规划局在报经黄冈市人民政府批准后，有权作出收回国有建设用地使用权决定，故原告提出的被告黄冈市自然资源和规划局不是作出收回国有建设用地使用权决定实施主体的主张不成立。被告核实涉案三宗土地存在超过土地出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的事实，被告予以确认，符合《闲置土地处置办法》第二条规定的闲置土地认定。且原告没有依法向被告黄冈市自然资源和规划局提供属于政府、政府有关部门或因自然灾害等不可抗力的行为造成动工开发延迟的证据材料。故被告黄冈市自然资源和规划局适用《闲置土地处置办法》第十四条，作出的收回国有建设用地使用权决定事实认定清楚，适用法律正确，程序合法。被告基于上述查明的事实和理由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持被告黄冈市自然资源和规划局作出的黄自然资规收决〔2019〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》的决定，认定事实清楚，适用法律正确。二、被告作出黄复决字〔2019〕42号《行政复议决定书》程序合法。被告于2019年9月4日收到原告的复议申请材料后，依法于同日向原告直接送达《行政复议收案通知书》、向被告黄冈市自然资源和规划局邮寄送达了黄复答字〔2019〕63号《行政复议答复通知书》。2019年9月29日，被告作出黄复决字〔2019〕42号《行政复议决定书》，并于同年9月30日直接送达给本案被告黄冈市自然资源和规划局、于同年10月10日直接送达给原告。因此，黄冈市人民政府作出黄复决字〔2019〕42号《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规的规定。综上所述，被告作出黄复决字〔2019〕42号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请贵院驳回原告诉讼请求，维持被告作出的黄复决字〔2019〕42号《行政复议决定书》。被告黄冈市人民政府为证明其行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院举证如下（均为复印件）：证据10.2019年9月4日黄冈市人民政府行政复议局下达给原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司的《行政复议收案通知书》及送达回证各一份。证据11.2019年9月4日黄冈市人民政府行政复议局下达给原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司的《行政复议答复通知书》黄复答字〔2019〕63号及邮寄凭证。证据12.2019年9月20日黄冈市人民政府下达给原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司的《行政复议决定书》黄复决字〔2019〕42号及送达回证。以上三份证据拟证明被告黄冈市人民政府作出《行政复议决定书》（黄复决字〔2019〕42号）程序合法。原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司质证意见：对证据10、11、12的真实性、证明目的无异议，但程序合法并不代表复议决定正确，本案所涉三宗土地的收回决定明显事实不清、证据不足、适用法律错误、违反法定程序。黄冈市人民政府应依据《行政复议法》第二十条的规定，依法撤销黄冈市自然资源和规划局的《收回国有建设用地使用权决定书》，确定该具体行政行为违法。黄冈市自然资源和规划局质证意见：对证据10、11、12均无异议。原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司在开庭审理前向本院举证如下（均为复印件）：证据13.恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司营业执照，拟证明原告主体资格和基本情况。证据14.黄自然资规决〔2019〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》，拟证明黄冈市自然资源和规划局作出的该具体行政行为的实施主体错误、程序违法、没有事实认定、法律依据错误。证据15.复议决定书，拟证明黄冈市人民政府的行政复议决定维持了黄自然资规决〔2019〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》。证据16.黄国土〔2017〕8号《闲置土地认定书》，拟证明本案所涉的土地闲置的原因为政府相关部门土地补偿未完全到位，部分村、场、所未完全退地。黄冈市自然资源和规划局质证意见：对证据13无异议；对证据14、15、16的三性均无异议，但对证明目的有异议，该三份文书本身不能证明原告的主张。黄冈市人民政府质证意见：对证据13三性无异议，对证据14的三性均无异议，但对证明目的有异议，只能证明被诉行为存在；对证据15的真实性、证明目的无异议；对证据16的真实性无异议，证明目的有异议，只能证明在2017年土地闲置是因为政府原因，不能证明2019年收回土地是政府的原因。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据形式和取得过程合法，内容真实，且与本案待证事实具有关联性，本院予以采信；对原告提交的证据14关于实施主体错误、没有事实认定、法律依据错误的证明目的，本院不予采信；对原告提交的证据16的证明目的，本院亦不予采信。经审理查明，2014年5月4日，原黄冈市国土资源局与原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司签订了三份国有建设用地使用权出让合同：合同编号为鄂HG-2014-00056，宗地面积为111.33亩，合同电子监管号为4211022014B00147，土地用途为商业用地；合同编号为HG-2014-00057，宗地面积为277.4亩，合同电子监管号4211022014B00158，土地用途为商业用地；合同编号为鄂HG-2014-00058，宗地面积为159.6亩，合同电子监管号为4211022014B00137，土地用途为商业用地。三份合同均约定动工日期为2014年6月10日，竣工日期为2016年6月10日。2015年7月10日，原黄冈市国土资源局向原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司作出黄国土闲调字〔2015〕9号《闲置土地调查通知书》，该通知书内容为：“我局与你公司签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为4211022013B0435-1，合同编号为鄂HG-2013-00263。宗地位于黄冈市区路口镇花园村，面积192394平方米，约定动工日期为2014年3月26日，约定竣工日期为2016年3月26日。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条的规定，上述宗地超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的情况，涉嫌构成闲置土地。我局依法对上述宗地进行调查，请你公司接受调查，自本通知书送达之日起30日内，向我局提供以下材料：（一）土地权利证明文件；（二）宗地是否闲置的原因说明及辅证材料；（三）其他说明材料。你公司应对上述材料的真实性负责。本调查将作为闲置土地认定的重要依据。逾期不提供上述材料，我局将根据其他调查材料进行闲置土地认定。”该通知书于2015年7月15日送达至原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司。2015年8月30日，原黄冈市国土资源局向原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司下达黄国土闲认字〔2015〕12号《闲置土地认定书》，认定上述宗地为闲置土地。2019年4月8日，黄冈市黄州区路口镇人民政府出具一份《路口镇协调恒天项目的情况说明》，建议市政府收回恒天建设外的土地，更好地提高土地利用率。2019年7月15日，被告黄冈市自然资源和规划局再次向原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司作出黄自然资规闲调字〔2019〕1号《闲置土地调查通知书》，要求原告30日内提供相关材料，接受被告黄冈市自然资源和规划局履行闲置土地的认定调查职责。2019年7月26日，被告黄冈市自然资源和规划局以黄自然资规文〔2019〕90号文件向被告黄冈市人民政府就关于收回“恒天（黄冈）文化创意城”3宗闲置土地的请示，该请示主要内容：“恒天（黄冈）文化创意城”的用地行为，违反《土地管理法》第三十七条、自然资源部《闲置土地处置办法》第十四条第二款的规定，已形成闲置土地的事实。依据《闲置土地处置办法》第14条第2款的规定，拟报请市人民政府批准后，向“恒天（黄冈）文化创意城”下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回并同时注销HG-2014-00056、HG-2014-00057、HG-2014-00058共计3宗宗地不动产权证。2019年7月29日，被告黄冈市人民政府予以批准。2019年7月30日，被告黄冈市自然资源和规划局向原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司作出黄自然资规收决〔2019〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》，该决定主要内容，决定无偿收回涉案的三宗土地使用权，交回编号：地（2014）第020000213号、地（2014）第020000211号、地（2014）第020000212号土地权利证书。原告自本决定书之日起三十日内，到被告黄冈市自然资源和规划局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书，逾期不履行相关义务的，将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。该决定书于2019年8月6日向原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司送达。2019年9月4日原告恒天（黄冈）时尚创意投资发展有限公司向被告黄冈市人民政府提出行政复议申请，被告黄冈市人民政府受理后经审查于2019年9月29日作出黄复决字〔2019〕42号行政复议决定，维持被告黄冈市自然资源和规划局作出的黄自然资规收决〔2019〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》。同时查明，由于黄冈市机构改革，黄冈市国土资源局不再保留，新组建的黄冈市自然资源和规划局（即本案被告）承继了原黄冈市国土资源局查处土地违法行为的法定职责。本院认为，根据《闲置土地处置办法》第四条第一款规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。据此，被告黄冈市自然资源和规划局具有作出本案被诉〔2019〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告黄冈市人民政府具有作出本案行政复议决定的法定职权。《闲置土地处置办法》第十五条规定，市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。本案中在案证据显示被告黄冈市自然资源和规划局报经黄冈市人民政府批准后，向原告送达《收回国有建设用地使用权决定书》前未书面告知原告享有申请听证的权利，因此，被告黄冈市自然资源和规划局作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》违反了法定程序，亦构成程序违法。原告请求撤销被告黄冈市自然资源和规划局作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》，符合法律规定，本院予以支持；原告同时请求撤销被告黄冈市人民政府作出的黄复决字〔2019〕42号《行政复议决定书》，理由成立，本院亦予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告黄冈市自然资源和规划局于2019年7月30日作出的黄自然资规收决〔2019〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》；二、撤销被告黄冈市人民政府于2019年9月29日作出的黄复决字〔2019〕42号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由被告黄冈市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  郑学平审 判 员  闵应旺人民陪审员  刘保安二〇一九年十二月十六日法官助理郭高卉书记员孙稳