江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1541号 上诉人（原审原告）沈继鹏，男，汉族，住江苏省沭阳县。 被上诉人（原审被告）沭阳经济技术开发区管理委员会，住所地在江苏省沭阳开发区迎宾大道路南。 法定代表人卞建军，该管委会党工委书记。 委托代理人解兆明，江苏雅凯律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沭阳县人民政府七雄街道办事处，住所地在江苏省沭阳县七雄街。 法定代表人张海涛，该街道办主任。 委托代理人张海燕，江苏宏亮律师事务所律师。 委托代理人刘豹，沭阳县人民政府七雄街道办事处常务副主任。 上诉人沈继鹏诉被上诉人沭阳经济技术开发区管理委员会（以下简称沭阳经开区管委会）、沭阳县人民政府七雄街道办事处（以下简称七雄街道办）要求确认行政协议无效一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2018）苏13行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2014年11月3日，原江苏省国土资源厅（现江苏省自然资源厅）制定下发苏国土资规发[2014]4号《江苏省国土资源厅关于印发的通知》（以下称《建设用地布局调整办法》），就同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整，促进节约集约土地作出了规定。2014年12月2日，沭阳县人民政府向宿迁市人民政府作出沭政[2014]81号《沭阳县人民政府关于呈报同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点乡镇的请示》，拟在沭阳县马厂、韩山和沭城（含七雄街道、梦溪街道）3个乡镇开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，并向江苏省国土资源厅进行报备。宿迁市人民政府于2015年7月29日作出宿政复[2015]13号《市政府关于沭阳县沭城镇等3个乡镇同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作实施方案的批复》，同意沭阳县人民政府上报的请示方案，并对实施该项工作提出要求。后沭阳经开区管委会在七雄街道辖区实施该项试点工作。沈继鹏房屋位于沭阳县××城镇××河村，在该试点工作范围内。2016年2月26日，沭阳经开区管委会（甲方）与沈继鹏（乙方）签订《沭阳县房屋征收补偿安置协议》，载明沭阳经开区管委会为征收部门，七雄街道办为征收实施单位，征收原因系实施同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作需要。该协议主要内容为“……二、补偿情况：（一）被征收房屋补偿：砖木结构房屋59.7㎡，单价840元，金额47841元，砖木结构房屋34.02㎡，单价800元，金额25474元，房屋补偿金额总计73315元；（二）被征收附属物、装饰、装潢等（有具体明细，略），补偿金额10080元……（四）合计应补偿乙方83395元；三、搬家费、临时安置补助费、搬迁奖励：（一）搬家费、临时安置补助费签订协议后一次性支付；（二）搬迁奖励与协议金额合并结算；四、补偿方式：乙方自愿选择产权调换；五、（一）甲方将坐落于徐圩小区11号楼2单元102室的房屋与乙方进行产权调换……合法安置面积为96.42㎡……楼层系数按有关规定执行；（二）乙方自行过渡，过渡期为18个月，从2016年2月21日起至2017年8月21日止；（三）协议所定安置房面积最终以房管部门核定为主；（四）费用结算：以结算清单为准……七、搬迁期限：乙方应于2016年2月21日前搬迁完毕，提交完整房屋给甲方拆除”。上述协议第五项关于产权调换房屋的具体位置、房号和面积等内容双方签订协议时未填写，系2017年8月份沈继鹏选过安置房后填写。 另查明，沈继鹏被拆除房屋的补偿标准是按照沭阳县人民政府于2011年11月1日制定的沭政发[2011]63号《沭阳县人民政府关于公布沭阳县城区不同区位各类等级房屋征收补偿价格比较标准的通知》确定的标准执行，其所在的双条河村按照城区五类乙级标准执行，砖混结构的补偿标准为930-815元/㎡，砖木结构的补偿标准为840-760元/㎡，简易结构的补偿标准为355-330元/㎡。安置房为徐圩小区，该小区房屋经评估市场均价为2356元/㎡，沭阳经开区管委会在安置时以该评估价为参照，结合沭阳县人民政府于2011年11月1日制定的沭政发[2011]64号《沭阳县人民政府关于公布沭阳县房屋征收安置房价格指导标准的通知》的规定，该《通知》确定的安置房均价为1220元/㎡，一类到五类地区均价分别为1260元/㎡、1240元/㎡、1220元/㎡、1180元/㎡，故沭阳经开区管委会最终确定徐圩小区安置房价格标准为：（一）安置价：一楼和二楼1298元/㎡、三楼1357元/㎡，四楼1180元/㎡、五楼767元/㎡；（二）市场价：一楼和二楼2403元/㎡、三楼2521元/㎡，四楼2332元/㎡、五楼2120元/㎡，门面营业用房3500元/㎡。在沈继鹏等被安置户选过安置房时，根据其选择的房屋面积，安置面积按安置价结算，超出安置面积10%（含10%）以内部分按安置价上浮15%结算，超出10%以外部分按市场价计算。自行车库实行一房一库，价格为1180元/㎡。根据上述确定价格安置房1-5楼的安置均价为1180元/㎡，与[2011]64号确定的五类地区安置房指导价1180元/㎡一致。沈继鹏被拆房屋合法面积为93.72㎡，其选择的安置房为一楼，面积为96.42㎡，安置价为1298元/㎡，超出被拆房屋面积2.7㎡，超出面积安置价为1493元/㎡，安置房价格计125679.66元；沈继鹏选择的车库面积为14.64㎡，价格为1180元/㎡，计17275.2元。目前因沈继鹏未找补差价款，沭阳经开区管委会尚未向其交付安置房屋。 再查明，此次同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作在七雄街道办辖区共涉及700户左右。试点工作范围内的农户签订房屋补偿安置协后，包括沈继鹏家在内的房屋均被拆除。房屋所占用土地及院落仍为集体土地，土地被复垦为耕地后各户可自行耕种，也可交由村组发包给他人耕种。 原审法院认为，沈继鹏起诉要求确认涉案补偿安置协议无效，无效的行为自始无效，不受起诉期限的限制，故沭阳经开区管委会辩称沈继鹏起诉超过起诉期限无法律依据，该院对其辩论意见不予采纳。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案系因同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作需要而对沈继鹏的房屋进行搬迁并安置，该试点工作的实施主体是沭阳经开区管委会，与沈继鹏签订涉案协议的也是沭阳经开区管委会，七雄街道办仅是该项工作的实施单位，沈继鹏起诉七雄街道办不符合法律规定，七雄街道办不是本案的适格被告，应当驳回沈继鹏对七雄街道办的起诉。 《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”江苏省国土资源厅为优化镇村建设用地布局，改善农村人居环境，建设美丽乡村，推进农村建设用地“减量化”，促进节约集约用地，根据《中共江苏省委江苏省人民政府关于全面推进土地节约集约利用的指导意见》《国土资源部关于江苏推进土地节约集约用地工作方案的批复》，结合江苏省实际情况制定出台《建设用地布局调整办法》符合法律规定和国家政策要求。《建设用地布局调整办法》第五条规定：“试点乡镇及试点工作实施方案由试点所在县（市、区）人民政府申报，经设区的市人民政府审核确定后报省国土资源厅备案。”第十六条规定：“试点工作的实施主体为试点所在县（市、区）人民政府……”本案中，沭阳县人民政府决定在马厂、韩山和沭城（含七雄街道、梦溪街道）3个乡镇开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，并将该试点工作情况向江苏省国土资源厅进行了备案，其制定的实施方案经宿迁市人民政府进行了审核批准，因此，在七雄街道办开展的村庄建设用地布局调整工作符合《建设用地布局调整办法》的要求，沭阳经开区管委会作为国家级经济开发区具有实施该项工作的主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，沭阳经开区管委会具有实施涉案行政行为的主体资格和依据，且涉案补偿安置协议系双方自愿签订，该协议载明了被搬迁房屋的面积，补偿单价，安置房也是沈继鹏自愿选择的，虽被搬迁房屋的补偿标准是按照沭政发[2011]63号文件确定的标准执行，但安置房在评估基础上结合沭政发[2011]64号文件确定的指导价最终确定的安置均价为1180元/㎡，与沭政发[2011]64号文件确定的五类地区安置房均价1180/㎡的标准一致。沈继鹏被拆除房屋所占土地经复垦为耕地后仍由其耕种，整体衡量双方签订的补偿安置协议并未明显侵犯沈继鹏的合法利益，其要求确认涉案补偿安置协议无效无事实和法律依据。故，沈继鹏的诉讼请求依法不能成立。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第二项之规定，判决如下：一、驳回沈继鹏对沭阳县七雄街道办事处的起诉；二、驳回沈继鹏的诉讼请求。案件受理费50元，由沈继鹏负担。 沈继鹏上诉称，1.沭阳经开区管委会与沈继鹏签订《沭阳县房屋征收补偿安置协议》载明：“沭阳经开区管委会为征收部门，七街道办为征收实施单位”。七雄街道办具有行政主体资格，能够成为行政行为的实施者，是适格的被告。2.被上诉人虽履行了内部审批、申报程序，但未向上诉人公布房价格相关标准，且在动员拆迁时向拆迁户承诺无须补差价，可以足额转换安置房，诱使上诉人签署了协议。直至集体选房当日当场，安置房价格仍未公示，而在选房成功后，单方面要求拆迁户补交所谓的差价，程序违法。3.补偿安置协议内容上存在瑕疵、协议签署过程中亦存在程序上的瑕疵。该协议为可填写式空白协议，未依法载入上诉人的院落和空地面积；协议中所选房屋面积未扣除公摊面积，与原拆迁房净面积相比，上诉人居住水平明显降低；原宅基地面积较大，现已成为农田，势必降低补偿额度，明显损害上诉人合法利益。请求撤销江苏省宿迁市中级人民法院作出的（2018）苏13行初31号判决，并依法改判或发回重审；一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 沭阳经开区管委会在法定期限内未提交答辩意见。 七雄街道办陈述意见为，1.七雄街道办不是本案适格被告。本案同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作的实施主体为沭阳经开区管委会，七雄街道办只是作为其下级单位协助实施试点工作。从案涉协议反映了主体双方系上诉人和沭阳经开区管委。2.本次试点工作符合现有的政策和法律规定。因试点工作需要而对上诉人的房屋进行搬迁并安置，未改变土地性质和使用权人，不属于房屋征收，沭阳经开区管委会本质上只是搬迁安置补偿协议的一方主体，而非房屋征收主体。双方关系平等，且是自愿签署协议，协议合法有效。在具体实施过程中，及时听取了村集体经济组织和有关村民意见，确定了合理的搬迁安置补偿方案，并按照沭阳县人民政府相关文件、批示等要求规范实施，不存在向搬迁户虚假承诺无须补偿差价诱使搬迁户签订搬迁安置协议等行为，不存在程序违法和实体违法。3.二被上诉人的行为没有实质损害上诉人沈继鹏合法权益。为了响应省委省政府关于改判苏北农民居住条件的号召，本着自愿搬迁和自愿拆除原则，解决远离集镇和交通干线、零散居住的自然村组和单门独户、年久失修空关户、长期无人居住等居住条件落后问题，由政府财政出资，统一规划、统一建设集中居住，安置房屋所占用的土地系国有土地，可以上市流通，基础设施配套完善，便于生产和生活，且价格合理，实际上改善了上诉人的居住条件，又节约了土地资源。请求维持原判。 沈继鹏提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。为开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，沭阳经开区管委会与上诉人沈继鹏就其房屋搬迁并安置问题达成了案涉协议，该协议性质上应属行政协议。 行政协议作为一类特殊类型的行政行为，兼具行政性和合同性。沈继鹏一审诉请确认案涉行政协议无效，对行政协议无效的判断应适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本院经审查认为，案涉行政协议不存在重大、明显违法的情形。理由如下： 一、沭阳经开区管委会具有签订案涉行政协议的主体资格。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”原江苏省国土资源厅根据《中共江苏省委江苏省人民政府关于全面推进土地节约集约利用的指导意见》、《国土资源部关于江苏推进土地节约集约用地工作方案的批复》，结合江苏省实际情况制定出台《建设用地布局调整办法》。《建设用地布局调整办法》第五条规定：“试点乡镇及试点工作实施方案由试点所在县（市、区）人民政府申报，经设区的市人民政府审核确定后报省国土资源厅备案。”第十六条规定：“试点工作的实施主体为试点所在县（市、区）人民政府……”本案中，沭阳县人民政府决定在马厂、韩山和沭城（含七雄街道、梦溪街道）3个乡镇开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，并根据《建设用地布局调整办法》规定履行了相关申报、审核和备案程序。故在七雄街道开展的村庄建设用地布局调整工作符合《建设用地布局调整办法》要求，沭阳经开区管委会作为国家级经济开发区具有实施该项工作的主体资格，有与沈继鹏签订并履行案涉补偿安置协议的权利和义务。 沈继鹏上诉对沭阳经开区管委会的案涉行政行为主体资格不持异议，但认为，七雄街道办是征收实施单位，且具有行政主体资格，能够成为案涉行政行为的实施者，是适格的本案被告。如前所述，试点工作的实施主体为试点所在县（市、区）人民政府，即沭阳经开区管委会是本案试点工作的实施主体，也是案涉协议的签订一方，而七雄街道办在征收补偿协议上系作为该项搬迁安置工作的具体实施单位加盖印章，其不是协议的签订方。故七雄街道办不是本案的适格被告，原审驳回沈继鹏对七雄街道办事处的起诉并无不当。 二、案涉房屋补偿安置协议签订的依据和内容符合法律规定和国家政策要求。 同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作主要对调整区范围内零散村庄进行归并、迁建，有序推进城乡建设用地增减挂钩和农村建设用地复垦，不断优化土地利用结构和布局，促进土地节约集约利用，最终实现耕地资源、建设用地资源有效集聚。该工作有利于保障社会经济发展，有利于改善农村人居环境，建设美丽乡村。如前所述，在七雄街道开展的村庄建设用地布局调整工作符合法律规定和国家政策要求。 案涉房屋补偿安置协议载明了签订协议的依据为“因同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作项目建设需要”。根据查明的事实，沈继鹏被拆除房屋所占土地及院落土地性质没有发生变化，仍为集体土地，经复垦为耕地后仍由其耕种。故本案不存在改变土地性质的征收行为。双方在协议中约定了被搬迁房屋的面积和补偿、被征收附属物、装饰、装潢等补偿和其他相关费用、补偿安置方式和产权置换等内容。《建设用地布局调整办法》中没有对村庄建设用地布局调整工作中因房屋搬迁进行补偿安置工作作出具体规定。原沭阳县国土资源局《关于县同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点实施意见》规定：“8、乡镇结合自身实际，参照县房屋征收补偿政策，本乡镇房屋搬迁复垦政策标准，经县征收办审核后执行。”征收拆迁补偿标准参照城区五类乙的标准执行，即按照沭政发[2011]63号文件确定的标准执行。七雄街道办事处作出《关于呈批七雄街道徐圩安置小区上房结算方案的请示》对安置房价格标准和结算方法进行了规定，安置房在评估基础上结合沭政发[2011]64号文件确定的指导价最终确定的安置均价为1180元/㎡，与沭政发[2011]64号文件确定的五类地区安置房均价1180/㎡的标准一致。沈继鹏户房屋补偿安置方案经过整体衡量，并未有明显侵犯其合法利益的地方。 沈继鹏上诉主张案涉房屋补偿安置协议为可填写式空白协议，未依法载入上诉人的院落和空地面积；协议中所先房屋面积未扣除公摊面积，与原拆迁房净面积相比，上诉人居住水平明显降低；原宅基地面积较大，现已成为农田，势必降低补偿额度，明显损害上诉人合法利益。本院认为，沈继鹏的宅基地复垦为耕地后仍由其耕种，并未损害其合法利益。协议约定的安置房系多层住宅用房，房屋面积包含公摊面积符合国家相关规定。对沈继鹏这一上诉理由，本院不予支持。 此次同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作在七雄街道办辖区共涉及700户左右，均签订房屋补偿安置协议，包括沈继鹏家在内的房屋也已被拆除。根据协议约定，沈继鹏户应当与沭阳经开区管委会进行最终结算并上房。目前因沈继鹏未找补差价款，沭阳经开区管委会尚未向其交付安置房屋。 其次，案涉房屋补偿安置协议亦不存在损害国家利益、社会公共利益和他人利益等无效情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。案涉房屋补偿安置协议系双方自愿签订，沈继鹏上诉称系受诱使签署了协议，没有事实依据，同时其也未就案涉房屋补偿安置协议具有损害国家利益、社会公共利益和他人利益等无效情形提出事实依据或提交相关证据。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。沈继鹏上诉要求确认案涉房屋补偿安置协议无效的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈继鹏负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  臧 静 审判员  赵 黎 二〇一九年十二月二十日 书记员  任子悦