浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初375号 原告王志良，男，汉族，1964年4月6日出生，住建德市。 原告吕静文，男，汉族，1970年11月5日出生，住建德市。 被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人陈书宏，浙江省司法厅工作人员。 王志良、吕静文诉浙江省人民政府（简称省政府）土地行政复议一案，原告王志良、吕静文于2019年6月20日向本院邮寄起诉状提起行政诉讼。本院于2019年6月21日收件，于同年6月28日立案并向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月28日公开开庭审理了本案。原告王志良、吕静文，被告省政府的委托代理人陈书宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月4日，省政府作出浙政复〔2019〕104号《行政复议决定书》，省政府查明：为实施城乡规划，建德市人民政府拟申请建德市2018年度计划第六批次建设用地35.4065公顷。该批次用地涉及分别征收建德市寿昌镇集体土地13.8395公顷、0.2381公顷、2.1546公顷、1.6918公顷、0.117公顷，拟分别用于寿昌镇18-42号地块（地块代号0182000500349-1）、寿昌镇18-42号地块（地块代号0182000500349-2）、寿昌镇18-55号地块（地块代号0182000500440-1）、寿昌镇18-55号地块（地块代号0182000500440-2）、寿昌镇18-55号地块（地块代号01820005K0440-3），其中寿昌镇18-55号地块（地块代号0182000500440-2）征地范围涉及原告使用的集体土地。根据《寿昌镇土地利用总体规划局部图（2006—2020年）2014调整完善版》，寿昌镇18-55号地块（地块代号0182000500440-2）规划用途为建设用地。2018年8月15日、2019年4月23日，建德市寿昌镇村民委员会召开村民代表会议，讨论涉及征收该村土地等事宜并形成会议纪要。2018年12月3日，建德市土地测绘勘测规划设计有限公司对寿昌镇18-55号地块（地块代号0182000500440-2）进行勘测，并出具《土地勘测定界技术报告书》。同年11月26日，原建德市国土资源局作出《听证告知书》（建国土资听告字221号）并送达卜家蓬村。同年12月6日，卜家蓬村出具《听证告知书》送达后执行情况回执，载明在公告期内被征地村民未提出异议。同日，原建德市国土资源局出具《对建德市2018年度计划指标第六批次建设用地项目未收到听证申请的说明》。同年12月6日，卜家蓬村村民委员会、村股份经济合作社与建德市征地拆迁管理所签订《征地补偿协议》（建土资征字〔2018〕A6-6号），对上述地块征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置等事项作出约定，其中征地补偿费用合计104.2013万元已于2019年2月22日支付到村。同年12月6日，建德市住房和城乡建设局出具《关于建德市2018年度计划第六批次建设用地的规划选址意见》，对上述地块规划用途确认。同年12月6日，原建德市国土资源局工作人员对上述地块进行实地踏勘，确认该批次申请地块界址清楚、权属明确，用地选址符合土地利用总体规划，未发现动工现象。2018年11月6日，原建德市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经建德市人民政府审核同意上报答辩人审批。同年12月19日，答辩人作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0007号），同意建德市2018年度计划第六批次建设用地35.4065公顷（农用地转用34.5735公顷，其中的34.4243公顷已经杭州市政府批准，其中利用国有土地6.1871公顷；未利用地转用0.0117公顷，已全部经杭州市政府批准；征收集体土地27.0124公顷）。经申请人王志良、吕静文确认，《浙江省建设用地审批意见书》不涉及征收其使用的集体土地。 省政府认为：《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字〈330182〉A〔2018〕-0007号）批准寿昌镇18-55号地块（地块代号018200050〔2018〕0440-2）征地范围涉及征收申请人刘长洪使用的集体土地，故申请人刘长洪与涉案批文有利害关系，是本案行政复议的适格主体。《浙江省建设用地审批意见书》批准征收土地范围内不涉及申请人王志良、吕静文户使用的集体土地，故申请人王志良、吕静文提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。经审理，涉案征地审批符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。建设用地项目规划选址符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市建设规划。申请人关于涉案建设项目用地审批行为违法的申请理由不能成立。涉案批文中其他审批内容与申请人刘长洪无利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定：一、维持《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0007号）批准寿昌镇18-55号地块（地块代号0182000500440-2）涉及征收建德市寿昌镇集体土地1.6918公顷的建设用地审批行为。二、驳回申请人王志良、吕静文的行政复议申请。 原告王志良、吕静文诉称：原告是建德市寿昌镇村民。2017开始，建德市寿昌镇棚户区卜家蓬区块征迁指挥部向原告施加压力要求签订房屋拆迁补偿安置协议书。原告迫于无奈，分别与建德市寿昌镇棚户区卜家蓬区块征迁指挥部签订了安置协议。事后，原告才知道征用地块是用于建德航空小镇项目。2018年11月26日，建德市国土资源局在寿昌镇公告栏里张贴了冻结通告，因实施交通运输拟征收寿昌镇集体所有土地，征收地块代号018200050〈2018〉0349-1。2018年12月6日，为了了解建德市寿昌镇征拆指挥部实施拆迁是否合法，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，特向浙江省自然资源厅申请信息公开，2019年1月18日，原告收到《浙江省建设用地审批意见书》，批准文号为浙土字(330182)A〔2018〕-0007，2019年3月19日，原告收到建德市规划和自然资源局提供的虹湾机场机库用地，批准文号为浙土字(330182)A〔2018〕-0005，经调查，该地块用于千岛湖通用机场和机场大道。原告认为，把千岛湖通用机场和机场大道分解审批，少批多占，是不合法的。1.从测绘千岛湖通用机场地形图来看，占地面积589亩，也就是说，需要征用土地的面积超过了35公顷，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地”，第四十五条“征收下列土地的由国务院批准：(一)基本农田；(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三)其它土地超过七十公顷”的规定，项目土地批文应由集体土地所在地的省级人民政府或国务院批准作出，其他机关批准都是违法的。2.根据建德市发展和改革局建发改〔2017〕寿18号《建德航空小镇项目建议书的批复》，建德市住房和城乡规划局的选址意见书选字第寿〔2017〕0007号，和建德市国土资源局征地拆迁冻结通告建土征冻字〔2017〕第02号，以上三个部门证明千岛湖通用机场是新建机场，建德市发展和改革委员会批复建发改〔2017〕寿18号超越了自身权限，2018年1月18日被杭州市发展和改革委员会撤销。航空小镇项目被撤销，审批征地无依据。3.根据浙江省建德市寿昌镇永久基本农田保护图，千岛湖通用机场征地勘测定界内农户耕地面积图，以及虹湾机库周边永久基本农田保护界桩（地理坐标分别是3301820050-0200050001，3301820050-0200050002）等证据证明，千岛湖通用机场项目使用了基本农田。根据土地管理法的规定，浙江省自然资源厅违反了土地管理法第四十三条、第四十五条、第七十八条的规定。2019年2月12日，原告向被告申请行政复议，被告作出程序性和无利害关系驳回。原告认为，1.《中华人民共和国行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民，法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”建立行政复议制度是为了解决行政争议，为行政相对人的合法权益提供保障，为了防止并纠正行政机关作出违法的或者不适当的具体行政行为。行政复议制度与行政诉讼制度一样，目的都是补救行政活动所引起的消极后果，恢复行政行为侵害的利益。2.被告驳回行政复议申请的决定目的不正当，本案被告不想从实体上对被申请人作出的行政行为进行审查，进而放弃对下级机关行为履行复议监督的职责。原告认为被告作出的行政复议决定错误，应予撤销。特此起诉，请求：撤销被告作出的浙政复〔2019〕104号行政复议决定，判令其重新作出复议决定。 原告向本院提供的证据有：1.身份证复印件，拟证明原告身份。2.建德市寿昌镇永久基本农田保护图，3.基本农田保护区界桩，证据2-3拟共同证明征地范围内存在基本农田。4.机场红线内农户耕地面积图，拟证明案涉地块是耕地。5.杭州市发展和改革委员会行政复议决定书，拟证明航空小镇的立项被撤销了，征地没有依据了。6.航空小镇机场建设项目地形图，拟证明实际使用面积远远大于征地批复的面积。7.浙江省人民政府行政复议决定书，拟证明被诉行政行为。8.吕静文的土地承包卡，拟证明吕静文在征地范围内有承包地。9.王志良房屋拆迁补偿安置协议书，拟证明王志良在征地范围内有宅基地。10.杭州市国土资源局政府信息公开告知书，拟证明案涉地块没有批准。11.照片四张，拟证明原告吕静文的承包地已经被实际毁坏。 被告省政府辩称：一、浙土字（330182）A〔2018〕-0007号建设用地审批意见事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。原告不服《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0007号），向答辩人申请行政复议。答辩人经审理查明，2018年12月19日，答辩人作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0007号），同意建德市2018年度计划第六批次建设用地35.4065公顷（农用地转用34.5735公顷，其中的34.4243公顷已经杭州市政府批准，其中利用国有土地6.1871公顷，未利用地转用0.0117公顷，已全部经杭州市政府批准；征收集体土地27.0124公顷）。经核实，《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0007号）不涉及征收原告使用的集体土地。答辩人认为，《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0007号）批准征收土地范围内不涉及原告使用的集体土地，故原告与涉案建设用地审批没有利害关系。原告提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出浙政复〔2019〕104号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。二、浙政复〔2019〕104号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年2月27日收到行政复议申请材料，并于3月8日收到补正申请材料。因案情复杂，行政复议期限依法延长30日。经审理，答辩人于同年6月4日作出浙政复〔2019〕104号行政复议决定，并向原告邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条及《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，浙土字（330182）A〔2018〕-0007号建设用地审批意见及浙政复〔2019〕104号行政复议决定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供的证据有：1.《浙江省建设用地审批意见书》，2.《建设用地情况汇总表》，证据1-2拟共同证明答辩人作出案涉建设用地审批意见的事实。3.《土地勘测定界图》，4.《调查会笔录》《情况说明》，证据3-4拟共同证明案涉征地批文不涉及征收原告使用的土地的事实。5.《行政复议申请书》及邮寄凭证，拟证明答辩人收到原告提交的行政复议申请，并告知予以受理的事实。6.补正通知书及邮寄凭证，拟证明答辩人通知原告补正的事实。7.补正申请书及邮寄凭证，拟证明原告补正的事实。8.《受理通知书》《行政复议答复通知书》及邮寄凭证，拟证明答辩人受理原告申请并通知相关单位提出书面答复，并提交相关证据的事实。9.《行政复议答复书》，拟证明相关单位答复的事实。10.延期通知书及邮寄凭证，拟证明复议审理延期并告知原告的事实。11.浙政复〔2019〕104号《行政复议决定书》及邮寄凭证，拟证明答辩人作出行政复议决定并依法送达的事实。 经庭审质证，关于被告证据，原告认为被征收集体土地属于基本农田，复议机关认为原告的宅基地和承包地不在征地范围内是不对的。关于原告证据，被告认为证据1-6与本案无关联性。证据7无异议。证据8-11与本案无关联性，不能说明原告在案涉的批文范围内存在使用的集体土地。 本院对上述证据认证如下：被告的证据具有真实性、合法性、关联性，能够证明相关事实，予以采信。原告的证据1能够证明原告身份，证据7能够证明被诉复议决定的存在，予以采信。证据2-3与土地利用总体规划已经调整的事实不合，不予采信；证据4、6原告无法指认其所使用的集体土地；证据5对于两原告利害关系的确认与本院查明的事实不符，证据所涉项目合法性与征收土地批准行为合法性不能等同；证据8-10与案涉地块无关；证据11不能证明原告的证明目的，故对于原告的前述证据，本院均不予采信。 经审理查明：2018年12月19日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字〈330182〉A〔2018〕-0007），同意建德市2018年度计划第六批准建设用地35.4065公顷（农用地转用34.5735公顷，其中的34.4243公顷已经杭州市政府批准，其中利用国有土地6.1871公顷；未利用地转用0.0117公顷，已全部经杭州市政府批准；征收集体土地27.0124公顷）。 原告不服，与另案原告刘长洪于2019年2月26日以浙江省自然资源厅为被申请人共同向被告申请行政复议，请求“撤销被申请人浙江省资源厅同意建德市批文号：浙土字（330182）A〔2018〕-0007其中编号为018200050（2018）0349-1千岛湖通用机场地块和018200050（2018）0440-1，018200050（2018）0440-2，01820005K（2018）0440-3机场大道地块的征地批文”。2月28日，被告发出《行政复议申请材料补正通知书》要求原告补正被申请人为省政府、补充提供身份证明材料和利害关系证明材料，3月7日，原告重新提交《行政复议申请书》，被申请人补正为省政府，复议请求事项表述与补正前的《行政复议申请书》相同。3月8日，被告的行政复议机构浙江省行政复议局签收补正后的《行政复议申请书》。3月11日，被告作出《行政复议案件受理通知书》，通知原告受理其行政复议申请。同日，被告向建德市人民政府和浙江省自然资源厅发出《行政复议答复通知书》要求其进行答复。3月15日，浙江省自然资源厅和建德市人民政府分别提交《行政复议答复书》。4月28日，被告作出《行政复议决定延期通知书》，告知原告行政复议决定延期30日作出。6月4日，被告作出本案被诉的浙政复〔2019〕104号《行政复议决定书》，决定：一、维持《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0007号）批准寿昌镇18-55号地块（地块代号0182000500440-2）涉及征收建德市寿昌镇集体土地1.6918公顷的建设用地审批行为。二、驳回申请人王志良、吕静文的行政复议申请。6月11日，被告向各方当事人邮寄送达该《行政复议决定书》。现原告不服，诉来本院。 本院认为：关于原告王志良、吕静文与本案被申请复议的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字〈330182〉A〔2018〕-0007）的利害关系问题，当地村委会在行政复议审查期间出具了《情况说明》，反馈两原告在本批次农转用范围线内无房屋和承包土地涉及。被告省政府在行政复议审查期间前往当地进行了调查核实，在调查过程中，原告王志良明确表示：“我的地没被征了，没在本案批文内，……这个批文征地影响了我家进出的路口。”原告吕静文亦明确表示：“刚才核了下，我的房子不在这次征收范围内。”被告据此认为两原告与被申请复议的行政行为没有利害关系，驳回了申请人王志良、吕静文的行政复议申请。该行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原告提出其房屋被拆除证明其与被申请复议的行政行为之间有利害关系，但正如原告自己所言，房屋被拆除可能存在少批多占或者未批先占等其他原因，并非被告批准征收土地造成，不能证明房屋所在土地已被批准征收，不能证明其与被申请复议的行政行为之间具有利害关系。 关于行政复议程序，被告在收到《行政复议申请书》后依法要求原告进行补正，在受理行政复议申请后及时要求被申请人进行复议答复，在收到行政复议答复后结合证据进行审查，在查明事实后根据法律作出复议决定，在作出复议决定后分别向各方当事人邮寄送达《行政复议决定书》，程序基本符合法律规定，但同时存在以下两项不当之处：第一，被告要求原告补正《行政复议申请书》，但对补正后的《行政复议申请书》审查不严，对《行政复议申请书》复议请求中仍将被申请人表述为浙江省自然资源厅未予纠正。第二，逾期作出行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”第十七条第二款规定：“……行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”本案中，被告的行政复议机构（即前述规定之负责法制工作的机构，亦即浙江省行政复议局）于2019年3月8日签收原告补正后的《行政复议申请书》，此时即应起算作出复议决定的期限，被告通知原告受理其行政复议申请的日期不能作为起算点。经批准，行政复议决定延期30日作出，至迟应于2019年6月10日（因期限届满之日的2019年6月7日时值端午假期而顺延）前作出行政复议决定并邮寄给行政复议申请人，被告迟至2019年6月11日才向原告寄送《行政复议决定书》，超过了法律规定的作出行政复议决定的期限，程序轻微违法，应当判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告浙江省人民政府作出的浙政复〔2019〕104号《行政复议决定书》第二项违法。 案件受理费人民币50元，由被告浙江省人民政府负担。 原告王志良、吕静文于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被告浙江省人民政府于本判决生效之日起七日内向本院交纳应负担的诉讼费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  王银江 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员  卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。