河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀行终781号 上诉人（原审被告）张家口市万全区人民政府，住所地张家口市万全区民主东街39号。 法定代表人张志友，该区区长。 上诉人（原审被告）张家口市人民政府，住所地张家口市经开区长城西大街10号南楼9层。 法定代表人武卫东，该市市长。 委托代理人李海，司法局工作人员。 委托代理人高亚楠，河北海龙（张家口）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张翠玲，女，1941年6月10日出生，汉族，住张家口市万全区。 委托代理人杨轶群，北京市才良律师事务所律师。 张家口市万全区人民政府（以下简称“万全区政府”）、张家口市人民政府（以下简称“张家口市政府”）因房屋行政征收及行政复议一案，不服张家口市中级人民法院（2019）冀07行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2017年5月15日万全区政府作出万区政字[2017]95号《关于同意实施万全区2017年棚户区改造项目的批复》，拟将万全镇片区（东至卫城东城墙、西至卫城西城墙、南至卫城南城墙、北至卫城北城墙）纳入棚户区改造范围。后经张家口市万全区发展改革局、张家口市万全区住房和城乡规划建设局、张家口市万全区国土资源局等单位作出相关批复及意见后，经区政府常务会议研究决定将万全卫城西南及东南片区纳入了棚户区改造范围。万全区政府于2018年7月3日作出万区政字（2018）196号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收的决定》，决定对西至西城墙、北至东西十字大街、东至东城墙、南至南城墙范围内的房屋实施征收，并于同日作出《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇片区棚户区改造工程房屋征收与补偿方案（集体土地）》。于2018年7月7日作出与万区政字（2018）196号征收决定内容一致的涉案征收决定公告并公示。张翠玲的房屋在征收范围内。2018年8月17日，张翠玲不服万全区政府作出的涉案征收决定公告向张家口市政府提起行政复议申请。张家口市政府于2018年11月16日作出张政复决字(2018)103号《行政复议决定书》，决定维持区政府作出的涉案征收决定公告。 原审另查明，万全区政府作出万区政字（2018）196号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收的决定》后未进行张贴公示。 原审认为，万全区政府于2018年7月3日作出的万区政字（2018）196号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收的决定》未进行张贴公示，本案涉案征收决定的公告具有可诉性，予以确认。万全区政府作出的涉案征收决定公告中虽载明根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》的规定对该项目涉及到的房屋实施征收，但从万全区政府提交的证据可证明其作出涉案征收决定公告的法律依据是国有土地上房屋征收的相关法律法规，而张翠玲提交的证据可以证明其房屋属于宅基地上所建房屋，所占用的土地性质是集体土地，故万全区政府属于适用法律不当。张家口市政府在收到张翠玲的复议申请后，履行了依法受理、依法延期审理及送达的程序，作出张政复决字(2018)103号《行政复议决定书》，程序并无不当。因涉案征收决定公告涉及的是棚户区改造项目，是改善群众住房和生活水平的重要举措，涉及公共利益，撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定应当判决确认违法。故，对张翠玲要求撤销涉案征收决定公告及复议决定的主张不予支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认张家口市万全区人民政府于2018年7月7日作出的公告〔2018〕8号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收决定的公告》违法，确认张家口市人民政府于2018年11月16日作出张政复决字(2018)103号《行政复议决定书》违法。 万全区政府不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、一审判决认为万全区政府于2018年7月3日作出的万区政字（2018）196号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收的决定》未进行张贴公示，该认定与事实不符。二、万全区政府的征收行为主体合法、程序规范、适用法律正确，补偿标准也维护了广大被征收户的利益。首先，万全区政府征收时已经对国有土地和集体土地进行了区分，并且分别公示，在提交的证据中也有相关照片予以证明；其次，万全区政府在制定补偿标准时考虑到集体土地上房屋的征收补偿标准低于国有土地上房屋的征收补偿标准，为能最大限度维护搬迁户的合法权益，采取了就高不就低的原则。三、万全区政府严格遵循先补偿、后搬迁的法律原则，搞好棚户区改造工作，得到了绝大多数搬迁群众的首肯。截止目前，已签约525户，签约率为82%。请求二审法院查明事实，正确适用法律，纠正一审判决错误，依法撤销一审判决，改判驳回赵宝的诉讼请求。 张家口市政府向本院提起上诉主要称，一、万全区政府已将棚户区改造房屋征收决定依法张贴公示，程序合法，对此一审法院认定事实不清。事实上，万全区政府于2018年7月7日已经将该房屋征收决定以公告方式进行了公示，万全区政府提交了公示照片作为证据，足以证明区政府完成了公示程序，程序合法。二、万全区政府作出房屋征收决定的法律依据中将国有土地和集体土地进行了区分，适用法律正确。一审法院认定万全区政府对集体土地上房屋作出征收决定的法律依据是国有土地上房屋征收的相关法律法规，对此认定错误。对于集体土地上房屋征收在征收公告里也明确写明了适用的是《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》，因此万全区政府作出房屋征收决定适用法律正确。三、本项目是改善当地群众住房和生活水平的重要举措，张家口市政府作为复议机关在行政复议中不仅依法审查了本案，同时还考虑了社会公共利益，一审判决也认为张家口市政府作出复议决定程序并无不当，并认定对张翠玲要求撤销涉案征收决定公告及复议决定的主张本院不予支持，故张家口市政府作出维持的行政复议决定合法且符合公众利益。综上，请求二审法院查清事实，依法支持张家口市政府的上诉请求。 张翠玲答辩称，一、一审判决认定事实清楚。张翠玲房屋建于集体土地之上，且河北省自然资源厅明确答复该处土地未被批准征收，万全区政府并未张贴征收决定，故张翠玲的诉讼对象无误。二、一审判决适用法律、法规正确。万全区政府不具备决定征收集体土地上房屋的法定职权，一个房屋征收决定中同时决定对国有土地上房屋以及集体土地上房屋进行征收补偿，既违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的房屋征收程序，又违反了《中华人民共和国土地管理法》中规定的土地征收程序。张翠玲在行政复议时已经提交了房屋所有权证、宅基地使用证等相关证件，在此情况下，张家口市政府应明知案涉土地的性质，但却选择性忽视客观事实，错误地适用征补条例对案涉征收决定进行审查，作出的行政复议决定存在明显且严重的错误。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五、四十六条之规定，征收集体土地应由国务院或省、自治区、直辖市人民政府按法定程序批准后，再由县以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，结合《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇片区棚户区改造房屋征收与补偿方案（集体土地）》及张翠玲在原审中提交的宅基地证等相关证据看，万全区政府于2018年7月7日作出的[2018]8号被诉征收决定公告中征收范围内土地包括集体土地。万全区政府在案涉集体土地未被依法征收的情况下即直接发布征收公告，属于违反法定程序，依法应予撤销，张家口市政府行政复议维持万全区政府公告行为亦应予撤销。但鉴于案涉棚户区改造项目是改善群众住房和生活水平的重要举措，涉及公共利益，且已有超过80%的居民已签订补偿协议，项目进程不可逆转，撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失。故原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定判决确认案涉征收决定及行政复议决定违法，并无不当，应予维持。对于案涉集体土地未依法进行征收的问题，本院将以司法建议的形式建议区政府采取补救措施，完善征收程序。万全区政府与张家口市政府的上诉理由不能成立，对其上诉主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张家口市万全区人民政府、张家口市人民政府各半负担。 本判决为终审判决。 审判长  王天剑 审判员  张丽平 审判员  江 悦 二〇一九年十二月十日 书记员  周 璐