江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1906号 上诉人（原审原告）张兰粉，女，汉族，住江苏省泰州市医药高新区。 委托代理人荣海波，北京新翰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州医药高新技术产业开发区管理委员会，住所地在江苏省泰州医药高新技术产业开发区药城大道1号。 法定代表人吴跃，该管委会主任。 委托代理人孔祥健，江苏讼之道律师事务所律师。 委托代理人王悦，江苏讼之道律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州医药高新技术产业开发区明珠街道办事处，住所地在江苏省泰州医药高新技术产业开发区吴洲南路86号。 法定代表人拱卫民，该办事处主任。 委托代理人孔祥健，江苏讼之道律师事务所律师。 委托代理人王悦，江苏讼之道律师事务所律师。 上诉人张兰粉与被上诉人泰州医药高新技术产业开发区管理委员会（以下简称泰州高新区管委会）、泰州医药高新技术产业开发区明珠街道办事处（以下简称明珠街道办）撤销补偿安置协议一案，上诉人张兰粉不服江苏省泰州市中级人民法院（2017）苏12行初265号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，2016年5月26日，泰州医药高新技术产业开发区拆迁安置管理办公室发布泰高新拆管发〔2016〕34号房屋搬迁公告，并制定了《原经济开发区管委会北侧地块房屋搬迁补偿安置实施方案》（以下简称补偿安置实施方案）。2016年5月28日，江苏慧源房地产土地价格评估有限公司（以下简称评估公司）向委托单位泰州医药高新区拆管办出具编号为苏慧房估字（2016）第HY11-16-1号《泰州市集体土地房屋征收搬迁补偿价格评估表》，载明被搬迁人张兰粉，实测建筑面积120.81平方米，房屋评估价格109036元，装饰装潢评估价格31118元，附属物评估价格6041元，补偿评估总额146195元。2016年6月14日，泰州市海陵区房屋征收中心出具签约凭证，其中载明“姓名：张兰粉，被拆迁房屋地址：城南五组；1、置换面积：65平方米；2、安置方式选择：产权调换。安置地点：苏源花园。3、房屋评估价、装饰、装潢奖励、附属物补偿、附作物补偿、搬迁将、过渡费、搬家费、违章建筑等一切补偿，合计人民币200000元。4、凭本签约凭证、验房单领取拆迁款。5、约定事项：于2016年6月21日前腾空交房，逾期将扣除提前搬迁奖等奖励，选择产换的交房后凭验房单领取选房号。”2016年6月20日，高新区管委会（甲方）与张兰粉（乙方）签订了编号为第HY11-16-1号的补偿安置协议。补偿安置协议约定，因原经济开发区管委会北侧地块项目建设需要，根据相关法律规定，经甲、乙双方充分协商，就房屋搬迁补偿安置问题达成如下协议：一、被搬迁房屋概况：乙方被搬迁房屋坐落在城××××号，航拍图面积为120.81平方米，房屋产权性质私有，用途住宅，产权证载面积空白，另有不予确认面积空白，按政策规定应计算人口为1人，享受人口标准确权面积65平方米。二、补偿安置方式：乙方自愿选择产权调换补偿安置方式。三、住宅房屋的补偿金额：依据评估报告，被搬迁房屋的补偿价109036元；房屋装饰装修价31118元；无突击装潢奖励12920元；附属物补偿价6041元；附作物补偿价空白。其他项目补偿金额：（1）搬迁补助（搬家）费空白；（2）阶段性奖励51168元；（3）临时安置补助（过渡）费11700元；（4）一次性补贴51168元；以上各项补偿金额合计人民币273151元。四、产权调换面积及单价：乙方产权调换总面积34平方米。由甲方提供苏源花园小区房屋实行产权调换。（1）产权调换等面积均价按1040元每平方米结算。……六、本协议补偿总金额合计人民币273151元。七、结算金额及方式：腾空交房验收合格后，甲方将非住宅房屋货币补偿费、附作物补偿费、搬迁补助（搬家）费、电话电视移机费、临时安置补助（过渡）费及各项奖金一并支付给乙方，其他各项补偿款待回迁安置时结算，多退少补。八、搬迁期限：乙方应于2016年6月20日前搬迁完毕，并将腾空的被搬迁房屋交付给甲方拆除。九、过渡方式及期限：乙方自行过渡，过渡期暂定18个月，临时安置补助费已计入协议补偿项目。……十三、其他约定事项：按所在安置面积结算价的80%购买31平方米的安置房。明珠街道办在协议落款处“镇、街”位置盖章。原经济开发区管委会北侧地块审计组出具搬迁人为张兰粉的原经济开发区管委会北侧地块房屋搬迁补偿费审核表（产权调换），载明补偿费用总金额273151元。2016年9月1日，张兰粉领取补偿安置协议中约定的补偿款180851元，预留92300元用于后续回迁安置时结算，并在房屋搬迁补偿汇总表上签字。该房屋搬迁补偿汇总表上载明的补偿项目及金额与补偿安置协议约定的内容一致。现张兰粉以所签协议为空白协议、非其真实意思表示，存在重大误解、补偿数额显失公平，房屋面积认定错误为由提起本案诉讼，请求撤销其与泰州高新区管委会签订的补偿安置协议。另查明，张兰粉于1985年8月20日领取（85）泰寺建字第267号泰县村镇建筑许可证，于原地翻建，建筑面积共计85平方米。 一审法院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。案涉补偿安置协议签订的目的是为了原经济开发区管委会北侧地块项目建设的需要，符合公共利益目的。补偿安置协议具有行政法上权利义务内容，且各方对协议属于行政协议均无异议，对协议性质属于行政协议予以认可。本案中，张兰粉的诉请为撤销协议，请求权基础包括多项事实依据。关于撤销协议的法定事由，《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定，“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”第二款规定，“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”张兰粉主张的撤销事由包括：1、所签协议为空白协议，非其真实意思表示；2、存在重大误解、面积认定错误、补偿数额显失公平。首先，关于空白协议问题。张兰粉认为签订的是空白协议，非其真实意思表示，但张兰粉提供的证人林某,4出庭作证时陈述“签订协议之前谈过两次，第二次谈好了，协议上的价格跟其谈的价格是一致的，可能高出几万元”，可以看出，不论双方签订的是否为空白协议，协议约定的补偿价格经过双方协商，符合双方真实意思表示。这一点从张兰粉本人在与协议约定的补偿项目及金额完全一致的房屋搬迁补偿汇总表上签字确认的行为中也可得到佐证。张兰粉以所签协议为空白协议为由主张撤销不能成立。其次，关于重大误解、显失公平及面积认定错误的问题。张兰粉认为其房屋面积认定错误，且房屋补偿价格应以市场价进行评估而非以重置价格结合成新进行评估。一方面，根据张兰粉提交的离婚协议书可知，张兰粉所有的房屋面积为111.374平方米，泰州高新区管委会根据实地调查，确认张兰粉房屋面积为120.81平方米，并无不当。另一方面，本案审理过程中，张兰粉虽提交了（85）泰寺建字第267号泰县村镇建筑许可证证明案涉房屋的合法产权，但是该许可证仅系建筑许可证，且根据房屋实际情况以及张兰粉之子杨永成之后领取的村镇房屋所有权证可知，该宅基地上所涉房屋已经经过改、扩建，并由杨永成领取了房屋所有权证，故张兰粉诉称其有单独合法产权，于法无据。故，因张兰粉未能提供案涉房屋的合法产权证明，高新区管委会评估时以重置价格结合成新因素进行评估，并无不当。再一方面，根据土地管理法等法律法规可知，我国农村宅基地系以户为单位，一户依法仅能享有一处合法宅基地，故在集体土地征收补偿过程中亦系以户为单位进行补偿，正如《原经济开发区管委会北侧地块房屋搬迁补偿安置实施方案》第三部分中所规定“父母随子女或子女随父母安置。父母不得单独分户”。本案中，张兰粉虽与杨传稳离婚，但是张兰粉并未再行单独申领宅基地建房，而系居住在原有房屋内，故征地补偿过程中，依法仍应就原房屋及所涉宅基地使用权进行补偿安置，即归属于原户口统一安置，不应另行以单独户进行安置。张兰粉之子杨永成作为户主，同时亦是合法产权证所载产权人，泰州高新区以杨永成为被搬迁人，签订补偿安置协议，将张兰粉所有的房屋一并计入杨永成户进行补偿，符合法律及政策规定。但鉴于张兰粉已与杨传稳离婚之事实，为更好地保障被征收人相关权益，避免引起被搬迁人家庭内部矛盾，泰州高新区与张兰粉单独签订补偿安置协议进行补偿，但是对于杨永成户及张兰粉户照顾安置面积总计仍不应超出5人户的照顾安置面积。根据高新区管委会现有政策，对于5人户，照顾安置250平米，4人户，照顾安置216平米，故扣除杨永成4人户照顾安置面积，对于张兰粉确定产权调换面积为34平方米，并无不当。同时，补偿安置协议约定由张兰粉以结算价的80%购买剩余31平方米的安置房，不仅未侵害张兰粉合法权益，而系对张兰粉给予了额外政策照顾，充分保障了张兰粉的合法权益。关于张兰粉诉称补偿安置协议与签约凭证相矛盾的问题，补偿安置协议系于签约凭证之后另行签订的，其上所作变更应视为双方对原签约凭证约定内容的变更，应以最后签订的协议即案涉补偿安置协议为准，故张兰粉该诉称，于法无据，不予采信。张兰粉主张补偿安置协议存在重大误解、显失公平及认定面积错误，与事实不符，没有法律依据，不予采信。综上所述，张兰粉主张撤销补偿安置协议的理由不能成立，且张兰粉在签订补偿安置协议后，已实际领取部分补偿款，以其行为表明认可协议内容并按照协议履行，故张兰粉的诉讼请求，于法无据，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决驳回张兰粉的诉讼请求。 上诉人张兰粉上诉称，1、上诉人拥有位于泰州市××××-1单独私有产权房屋，并具有房屋合法产证、户口证明和户籍门牌，上诉人户补偿低于其他户。2、上诉人所签订协议是空白协议，被上诉人哄骗欺诈上诉人签字，上诉人原审100多平方的房屋变成65平方米，将协议改成34平方米。房屋评估报告至今未依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》要求送达上诉人。3、本案证据认定错误，被上诉人提交证据超过举证期限。请求撤销一审判决，依法改判撤销案涉搬迁补偿安置协议，责令被上诉人对上诉人重新补偿安置。 泰州高新区管委会、明珠街道办答辩称，1、协议价格是双方协商一致形成，双方自愿签订，不违反法律、法规的规定，上诉人应当对自己签字按捺手印行为负责。上诉人交房和在补偿汇总表上签字按印，能够印证补偿和协议内容一致。2、不存在重大误解和显示公平的问题。杨传稳不符合分户政策，只能随杨永成安置，杨传稳因房屋面积与杨永成产生父子矛盾，经搬迁人协调双方同意了支付方案。杨永成母亲张兰粉以离婚为名，要求单独分户，但并未单独申请宅基地建房，仍居住原有房屋内，且房屋登记在杨永成名下，为照顾张兰粉套用离婚政策照顾安置65平方米。杨永成户共5人，安置250平方米，扣除杨永成4人按216平方米安置，中间差额34平方米给张兰粉，即上诉人所称划出安置，另外31平方米按照安置区超面积结算价80%结算，已经进行照顾性安置。综上请求驳回上诉，维持原判。 本院所查明的事实与一审判决所认定事实一致，对一审判决所认定事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼受案范围。行政协议是行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经协商一致达成的协议，故本案上诉人与被上诉人双方签订的补偿安置协议属于行政协议范畴。 《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”合同可撤销事由可以分为重大误解、显示公平、欺诈、胁迫、乘人之危五种情形。本案中，上诉人主张撤销案涉补偿安置协议的事由为“空白协议”意思表示不真实、补偿标准存在重大误解和显示公平、房屋补偿面积认定错误。首先，结合一审证人证言、协议签字情况和补偿汇总表签字确认内容，可以得出案涉补偿安置协议所确定的补偿安置内容系双方协商一致的结果，并不存在上诉人所主张的意思表示不真实的情形。其次，案涉安置补偿协议所确定的产权调换等面积均价以每平方米1040元予以结算，该价格单价远低于周边市场价格，并未损害上诉人的合法权益。最后，张兰粉所有的房屋面积为111.374平方米，泰州高新区管委会根据实地调查，结合该宅基地上所涉房屋已经经过改、扩建，并由杨永成领取了房屋所有权证的事实，确认张兰粉房屋面积为120.81平方米，并无显失公平之处。杨永成户共5人，安置250平方米，扣除杨永成4人按216平方米安置，中间差额34平方米给张兰粉，即上诉人所称划出安置，另外31平方米按照安置区超面积结算价80%结算，已经进行照顾性安置。上诉人已经依照协议约定，交收房屋、领取补偿款，上诉人主张撤销案涉补偿安置协议的理由，不能成立。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张兰粉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 赵 黎 法官助理 张 伟 二〇一九年十二月二十日 书 记 员 任子悦