四川省达州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)川17行终77号上诉人（原审原告）赵洪英，女，1952年4月25日出生，汉族,户籍地四川省达州市通川区，现住四川省达州市通川区。上诉人（原审原告）赖兆凯，男，1946年1月14日出生，汉族，户籍地四川省达州市通川区，现住四川省达州市通川区。系上诉人赵洪英之夫。上诉人赵洪英、赖兆凯共同委托代理人胡竞成，达州市通川区东城法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）达州市通川区住房和城乡建设局，住所地：四川省达州市通川区会仙桥街55号。法定代表人李江山，局长。出庭负责人宗文华，该局党组成员。委托代理人唐小锋，该局工作人员。委托代理人周忠梅，四川奥飞律师事务所律师。原审第三人达州市松源房地产开发有限公司，住所地：四川省达州市通川区天灯巷57号。法定代表人郭作家，总经理。委托代理人刘江，四川绥定律师事务所律师。上诉人赵洪英、赖兆凯因诉被上诉人达州市通川区住房和城乡建设局（以下简称通川区住建局）、原审第三人达州市松源房地产开发有限公司（以下简称松源公司）行政规划违法一案，不服四川省万源市人民法院作出的(2018)川1781行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，“通川区复兴镇新桥社区”工程项目系达州市通川区复兴镇新桥社区承建开发，其中子项名称“新桥社区综合楼”的施工图，经勘察单位达州市勘察设计有限责任公司于2005年3月30日完成设计。同年4月15日经审查机构四川省华升建设工程咨询有限公司审查为基本合格。其中子项“新桥社区综合楼概况：层数地上/地下为七层、建筑面积为1440㎡、结构类型为全框结构；其楼层分布从下至上用途依次为地下库房、门市、社区健身房、社区卫生服务站、办公室及小会议室、大会议室。原告赵洪英申请执行达州市通川区复兴镇新桥社区居民委员会民间借贷纠纷一案，四川省大竹县人民法院于2009年6月6日作出（2007）大竹执字第6-6号民事裁定书。裁定：查封被执行人通川区复兴镇新桥居民委员会所有的位于复兴镇凤翔街新桥社区综合楼底楼（地下层，建筑面积约200㎡）、二层门市（临街面，建筑面积约90㎡）。2009年9月7日，四川省大竹县人民法院作出（2007）大竹执字第6-7号民事裁定书。裁定：将被执行人新桥社区所有的位于复兴镇新桥社区综合楼一层1号、2号商业用房以123600元抵偿给申请人赵洪英所有。2010年8月9日，达州市通川区人民政府为赵洪英颁发了达州市通川区村镇房权证私权字第xxxxxxx号房屋所有权证。该证载明：房屋坐落在达州市通川区复兴镇新桥社区综合楼，房号为1、2，所在层数均为1，建筑面积分别为100.40平方米、109.52平方米，设计用途均为商业服务。2012年10月10日，四川省大竹县人民法院将位于复兴镇新桥社区综合楼一层1号、2号商业用房交付给原告。2014年9月11日，达州市国土资源局通川分局作为出让人，与受让人达州市银河房地产开发公司（以下简称银河房产公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定达州市国土资源局通川分局将坐落于达州市通川区复兴镇社区一组1号宗地7816.5平方米的国有建设用地使用权，以1452.49万元出让给银河房产公司。2014年11月18日，银河房产公司取得由通川区人民政府颁发的通川区国用（xxxx）第xxxxx号《国有土地使用权证》。该土地证载明：土地坐落于通川区复兴镇新桥社区一组、使用权面积为7816.50㎡，其中独用面积为7816.50㎡，用途为商住用地、使用权类型为出让、终止日期为2084年9月11日。同年12月9日，通川区住建局将“复兴工大棚户区及一号城邦”项目的建筑设计总平面图方案以《公告》的形式予以公告并进行拍照记录。2015年3月17日，银河房产公司申请办理《建设工程规划许可证》并提供相关材料。同日，被告通川区住建局向银河房产公司颁发建字第（2015）01号《建设工程规划许可证》。该许可证载明：建设位置为通川区复兴镇新桥社区一组、建设项目名称为“工大棚户区及1号城邦”、建设总建筑面积为45874.60㎡（地上37708.7㎡、地下8165.9㎡）。2015年3月23日，时任被告通川区住建局总规划师唐小锋（即被告单位的出庭负责人），就原告赖兆凯与银河房产公司所建“工大棚户区”项目的相邻建筑纠纷，组织双方当事人进行调解，达成《关于赵洪英（赖兆凯）与银河房地产工大棚户区相邻建筑纠纷的调解意见》。约定：一、赵洪英（赖兆凯）自愿将凤翔路复兴新桥社区综合楼一层商业服务设施用房与复兴工大棚户区一层（以凤翔路作为正负00标高）等面积进行产权调换，双方约定按照房屋现值评估协商补差；二、如本意见第一条不能达成一致意见，赵洪英（赖兆凯）自愿将凤翔路复兴新桥社区综合楼一层商业服务设施用房与复兴工大棚户区负层停车库进行等面积产权调换，互不补差，但涉及产权性质和使用功能必须经区规委会审查同意后方能生效。张军、赖兆凯在“双方当事人签字”处签字，周正波、李方在“在场人签字”处签字。同年4月23日，赖兆凯、赖庆功、赖洪英（乙方）与银河房产公司（甲方）签订《房屋调换协议》，双方约定乙方同意将达州市通川区复兴镇新桥社区综合楼一层商用房与甲方位于复兴工大棚户区一层商用房（目前在建）进行产权调换，乙方房屋建筑面积209.92平方米（以实际丈量为准）调换甲方房屋建筑面积209.92平方米等内容。银河房产公司在甲方处加盖印章，代理人签字；赵洪英、赖兆凯、赖庆功在乙方处签字，赖庆功在“代理人签字”处签字并捺印。2016年3月24日，银河房产公司更名为第三人松源公司，达州市通川区发展和改革局于同年6月8日向银河房产公司出具通区发改审函[2016]4号《关于同意工大棚户区及1号城邦项目业主变更的函》，同意将“工大棚户区及1号城邦”项目（备案号：川投资备[51170214081801]0019号）原业主“达州市银河房地产开发公司”变更为“达州市松源房地产开发公司”。同年6月13日，被告通川区住建局为第三人松源公司更换了（换）建字第2016-03号《建设工程规划许可证》，该许可证内容与该局2015年3月17日向银河房产公司颁发的建字第（2015）01号《建设工程规划许可证》一致。2016年底，第三人松源公司承建的“工大棚户区及1号城邦”项目建设竣工。2018年7月6日达州市城乡规划局向原告赵洪英、赖兆凯出具《不予受理告知书》，告知二原告其提出的信访事项属申诉求决类投诉请求，根据四川省住房和城乡建设厅《关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的通知》和《信访条例》规定，其反映通川区住建局违规侵权问题应向有关人民法院提起行政诉讼。2018年12月12日，四川天地和测绘技术服务有限公司受被告通川区住建局的委托，派出测绘技术人员蒲三涛、翟科龙、何华脱，对位于达州市通川区复兴镇的“工大棚户区及1号城邦”项目和赵洪英、赖兆凯的房屋，按照相关要求和技术规范进行了建筑间距测绘，并于次日出具《“工大棚户区及1号城邦”建筑与赵洪英、赖兆凯房屋间距测绘报告》。其中“工大棚户区及1号城邦”建筑与赵洪英、赖兆凯房屋间距表中载明：赵洪英、赖兆凯房屋A点房角与“工大棚户区及1号城邦”项目围墙、堡坎距离1.42m、与“工大棚户区及1号城邦”车库外墙距离9.01m、与“工大棚户区及1号城邦”项目2#楼主楼外墙距离29.95m；赵洪英、赖兆凯房屋B点房角与“工大棚户区及1号城邦”车库外墙距离7.04m、与“工大棚户区及1号城邦”项目2#楼主楼外墙距离28.10m。原审认为，被告通川区住建局于2015年3月17日为原银河房产公司颁发建字第（2015）01号《建设工程规划许可证》。2016年3月24日原银河房产公司将公司名称变更登记为“达州市松源房地产开发有限公司”即第三人松源公司，被告通川区住建局据此于2016年6月13日为第三人松源公司颁发（换）建字第2016-03号《建设工程规划许可证》，上述许可证除建设单位的公司名称不一致以外，建设位置、名称、总面积均完全一致，故该许可行为实为换证行为。期间，二原告与原银河房产公司因相邻建筑纠纷，经被告单位指派总规划师唐小锋进行调解，双方达成调解意见、签订了房屋调换协议。故二原告对被告通川区住建局的规划行为属于知道或者应当知道的情形。且第三人松源公司承建的“工大棚户区及1号城邦”已于2016年底竣工，作为相邻建筑物所有权人之一的二原告亦属明知。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”、最高人民法院《关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，二原告知道被告对“工大棚户区及1号城邦”项目作出的规划许可行为的内容，虽不是该行政行为的所有内容，但不影响或者阻碍其依法提起行政诉讼。二原告提起诉讼时，未提交因不可抗力或者其他不属于自身的原因及特殊情况耽误起诉期限的证据，不存在起诉期限中止的情形。行政诉讼的起诉期限是法定的起诉条件之一，超过起诉期限即丧失进入实体审查的程序权利，不能因当事人向行政机关提出要求等因素而重新计算。二原告认为被告通川区住建局向第三人松源公司颁发（换）建字第2016-03号《建设工程规划许可证》的行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼的起诉期限，最迟应从2016年12月31日为起算点，最长时间不得超过1年，即截止2017年12月31日期限届满。故二原告提起的行政诉讼，已超过行政诉讼法定的起诉期限。第三人松源公司作为“工大棚户区及1号城邦”建设项目的建设单位，系被告通川区住建局作出涉诉行政行为的相对人，与本案的处理结果有直接的利害关系，故二原告起诉时将松源公司列为第三人并无不当，其述称主体资格不适格的理由不能成立，一审不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、最高人民法院《关于适用的解释》第六十四条、第六十九条第一款（二）项之规定，裁定驳回原告赵洪英、赖兆凯的起诉。案件受理费50元，由原告赵洪英、赖兆凯负担。赵洪英、赖兆凯上诉称，上诉人的起诉针对经被上诉人规划批准建设的“一号城邦”，与上诉人既有建筑物两间门市违反有关间距的规定，给上诉人造成损害。虽然曾与第三人签订《房屋调换协议》，但第三人不履行，上诉人向多部门反映无果后于2018年11月28日向万源市人民法院起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定,上诉人的起诉未超过起诉期限。何况上诉人是因为被上诉人违法审批，给上诉人门市造成严重损失，请求被上诉人给予赔偿而起诉，适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，时效为两年。故一审以超过诉讼时效期间为由驳回上诉人的起诉错误。请求：依法撤销万源市人民法院作出的(2018)川1781行初62号行政裁定；依法确认被上诉人违法审批规划侵权。被上诉人通川区住建局答辩称，一、上诉人的起诉已超过法定起诉期限。二、上诉人申请国家赔偿已超过法定时效。就关于赔偿本身而言，在一审当中上诉人对被上诉人提交的证据没有异议，那么对被上诉人的规划许可行为的合法性也是没有异议的，而且上诉人在一审中并没有就自己的损失提供相关的证据。故恳请人民法院驳回上诉人的上诉请求。原审第三人松源公司陈述称，上诉人的起诉明显超过起诉期限，应当驳回，而且上诉人没有提交证明其要求赔偿125万元的事实根据和法律依据，应当承担举证不能的法律后果。二审期间，各方当事人均没有提交新证据。二审查明，原审被告达州市通川区住房和城乡规划建设局经过机构改革，其职责职能已转移到达州市通川区住房和城乡建设局，故本案的被上诉人是达州市通川区住房和城乡建设局。二审查明的其他案件事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人赵洪英、赖兆凯的起诉是否超过起诉期限。上诉人赵洪英、赖兆凯一审诉请是确认被上诉人规划行为违法,即规划批准在达州市通川区复兴镇新桥社区一组的“1号城邦”项目建设，与上诉人既有的商用房屋的间距违反规定。2015年3月17日，被上诉人通川区住建局向原审第三人松源公司的前身原银河房产公司颁发建字第（2015）01号《建设工程规划许可证》。2016年3月24日原银河房产公司将公司名称变更登记为“达州市松源房地产开发有限公司”即原审第三人松源公司，被上诉人通川区住建局据此于2016年6月13日为原审第三人松源公司颁发（换）建字第2016-03号《建设工程规划许可证》。上诉人赵洪英、赖兆凯与原银河房产公司因相邻建筑纠纷，被上诉人指派专人进行调解工作。双方于2015年3月23日达成调解意见并签字认可，但是没有证据证明上诉人赵洪英、赖兆凯对被上诉人的规划行为属于知道或者应当知道的情形。原审第三人松源公司承建的“1号城邦”于2016年底竣工，上诉人赵洪英、赖兆凯此时属于应当知道被上诉人规划行为的情形。被上诉人通川区住建局作出被诉行政行为时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。前述新旧司法解释对于同一起诉期限作出了不同的规定。上诉人赵洪英、赖兆凯向人民法院提起行政诉讼的时间是2018年11月23日，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，其起诉期限在2017年底就届满，按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，起诉期限应在2018年底届满。如此，因新司法解释实施而导致上诉人赵洪英、赖兆凯在本案中的起诉期限严重缩短，上诉人无法预知。故原审法院适用1年起诉期限违反了“法不溯及既往”原则，也有悖于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的制定初衷。根据“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。因《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长，故本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，适用该司法解释有关2年起诉期限的规定。即使不能，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算一年起诉期限。本案中，上诉人赵洪英、赖兆凯向人民法院提起行政诉讼的时间是2018年11月23日，适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条的规定，上诉人赵洪英、赖兆凯的起诉并没有超过起诉期限。一审裁定以超过法定起诉期限为由驳回上诉人赵洪英、赖兆凯的起诉不当，应予纠正。同时，本案有明确的被告，有具体的诉讼请求，属于人民法院的受案范围。故上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审法院应继续审理。上诉人赵洪英、赖兆凯上诉称本案应适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，时效为两年。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”的规定，本案的起诉期限不应适用《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定。上诉人赵洪英、赖兆凯的该项上诉理由不成立。综上，原审法院认定上诉人赵洪英、赖兆凯提起本案诉讼超过起诉期限，属适用法律不当。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销四川省万源市人民法院作出的(2018)川1781行初62号行政裁定；二、本案指令四川省万源市人民法院继续审理。上诉人赵洪英、赖兆凯预交二审案件受理费100元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 冯 浩审判员 刘翠成审判员 旷章娟二〇一九年十二月十六日书记员 杨城坤