北京市怀柔区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0116行初102号原告周景兰，女，1959年10月20日出生，汉族，住北京市怀柔区。委托代理人郭子僮，北京京云律师事务所律师。被告北京市怀柔区怀柔镇人民政府，住所地北京市怀柔区迎宾南路9号。负责人刘宝恩，镇长。委托代理人杨帆，北京市怀柔区怀柔镇人民政府工作人员。委托代理人**，北京市隆安律师事务所律师。第三人北京市怀柔区怀柔镇张各长村村民委员会，住所地北京市怀柔区怀柔镇张各长村1号。法定代表人杨得金，村主任。委托代理人钟立华，北京市擎天律师事务所律师。第三人北京市怀柔区怀柔镇张各长村经济合作社，住所地北京市怀柔区怀柔镇张各长村。法定代表人杨得金，社长。委托代理人钟立华，北京市擎天律师事务所律师。原告周景兰要求撤销被告北京市怀柔区怀柔镇人民政府（以下简称怀柔镇政府）于2019年4月16日向其作出的《关于周景兰申请事项的答复》（以下简称《答复》），并要求被告怀柔镇政府责令北京市怀柔区怀柔镇张各长村（以下简称张各长村）村民代表会议改正2005年及2006年就张各长村粮田承包事宜作出的与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的村民代表会议决定，向本院提起诉讼。本院于2019年6月3日立案后，在法定期限内向被告怀柔镇政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。被告怀柔镇政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告周景兰及委托代理人郭子僮，被告怀柔镇政府的委托代理人杨帆、**，第三人北京市怀柔区怀柔镇张各长村村民委员会（以下简称张各长村委会）与第三人北京市怀柔区怀柔镇张各长村经济合作社（以下简称张各长村经济合作社）的共同委托代理人钟立华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周景兰诉称，原告系张各长村村民，在1999年9月份与张各长村经济合作社签订《粮田承包合同书》，承包期限为5年，自1999年9月30日至2004年9月30日。但在承包期满后张各长村经济合作社直接剥夺了原告的承包权，反而将土地给了本村其他村民。原告多次向有关部门反映了上述违法事实，而张各长村委会声称承包该粮田已经经过了村民代表大会决定。2016年2月22日，原告采取EMS邮寄的方式向被告发出《请求责令改正申请书》，请求被告责令张各长村改正2005年及2006年就张各长村粮田承包事宜作出的村民代表会议决定。被告收到后未履行法定责令改正的职责，后经原告多次起诉，被告以各种理由规避法定职责，拒不履行责令村委会改正的职责。后经原告多次维权，被告于2019年4月16日向原告作出了《答复》，认为村民代表决议符合法律规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。因被告的不作为致使原告的权利得不到保护，原告为维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》向法院提起行政诉讼，要求：1.撤销被告于2019年4月16日向原告作出的《答复》；2.判决被告责令张各长村村民代表会议改正2005年及2006年就张各长村粮田承包事宜作出的与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的村民代表会议决定；3.判令被告承担本案诉讼费用。原告周景兰除向本院提交《答复》作为起诉依据，未提交其他证据。被告怀柔镇政府辩称，原告申请要求被告责令改正的事项属于村民自治范畴，根源于本村原住村民（以下简称“老户”）与外来迁入村民（以下简称“新户”）之间因土地承包所引发的利益冲突，具有不可调和性，且被告无权以行政命令取代村民自治程序直接作出处理。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，与本村收益分配及土地承包相关事项，均属于村民自治范畴。只有在村民委员会决议存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容时，镇政府方才有权责令改正。同时，根据目前的司法实践，改正的方式也仅能是要求村集体重新组织召开村民代表会议，再次就相关问题进行讨论和决策，但并无权突破村民自治的权利，直接变更决策内容。首先，被告再次组织对当年土地承包事宜决定过程进行详尽的调查，逐一走访2005年村民代表会会议决议上全部签字代表（包括新户代表，已故及经通知拒绝接受谈话的除外）。被走访代表均确认了本人签字的真实性，并明确告知镇政府工作人员村内就土地承包事宜依法履行了民主程序，且决策形成的过程中新老户本身矛盾尖锐，最终形成有效决策非常艰难。其次，根据京怀发〔2004〕37号《中共北京市怀柔区委员会北京市怀柔区人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》第三条相关规定，农户土地承包经营权确权方案经由集体经济组织成员自主决定，召开本集体经济组织成员大会或代表大会（或户主大会）进行确定。同时，该意见第五条“明确农村集体经济组织成员身份”相关条款，明确规定了确定集体经济组织成员身份的条件，区分了原始村民、政策性搬迁人员、非政策性搬迁人员等户籍人口可获得土地承包权的前提。故此，被告认为基于上述意见，涉诉张各长村通过履行民主程序，于2005年7月11日就土地承包事宜形成民主决议，区分新、老户及政策性搬迁人员设定承包权，合法有效。第三，目前张各长村老户仍占本村总人口数量的绝对多数，且相当一部分土地已征收，现有粮田数量有限，已转用部分，已按照改制方案确定的股权比例进行了分红，不具备重新分配的条件。即便被告责令重新召开村民代表大会甚至村民大会就相关问题进行决策，都不可能形成有利于新户的民主决定，还会直接导致村内的极大不稳定。目前，被告为依法有效履行已生效的行政判决书，仅就相关问题到村内进行走访调查，已导致老户组织村民到镇政府、区政府上访，其矛盾的不可调和性可见一斑。综上，被告经调查后认为涉诉土地承包决议的形成过程履行了民主自治程序，内容区分村民身份亦有政策依据，合法有效且实际履行完毕，故作出无权责令改正的书面答复，合法有效。请法院依法驳回原告周景兰的诉讼请求。在法定期限内，被告怀柔镇政府向本院提交了下列证据：1.EMS邮寄凭证及签收情况证明各1份。证明被告在法定期限内作出《答复》并送达原告，程序合法有效。2.《村民（社员）代表会议记录》1份及《张各长村民代表会关于土地经营权承包的决议》3份。证明土地承包决议已依法履行民主程序，合法有效。3.调查笔录42份。证明被告就该决议表决文件上代表签字的真实性进行了充分调查核实，确认决议的形成过程履行了民主程序，真实有效。第三人张各长村委会、张各长村经济合作社述称，同意被告的答辩意见。原告要求责令改正的土地承包决议是经过民主程序形成的，属于村民自治范畴，镇政府或其他政府机构，无权责令形成其他的结果或其他形式的决议或要求改正。原告未提交确实充分明显的证据，证明决议与宪法、法律法规或国家政策相抵触。现在村民代表及新老户状况，假设再重新形成结果，可能更不利于新户，况且相关土地已经被征占，补偿款已经发放，也不可能再恢复到2005年没有征占土地时候的状况，再改正没有实际意义。综上，不同意原告的诉讼请求。第三人张各长村委会、张各长村经济合作社未向本院提交证据。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：被告怀柔镇政府提交的全部证据均具有真实性，证据来源合法，且与本案具有关联性，本院均予以采纳。经审理查明，2016年2月22日，原告周景兰以邮寄方式向被告怀柔镇政府提出一份《请求责令改正申请书》，请求被告责令张各长村改正2005年及2006年就张各长村粮田承包事宜作出的村民代表会议决定。2016年2月23日，被告怀柔镇政府收到原告周景兰提交的申请后进行了调查，经查得知，承包该粮田系经张各长村委会召开村民代表会议表决通过的，故被告怀柔镇政府对原告周景兰提出的申请未予支持，亦未向其出具书面答复意见。2016年6月16日，原告周景兰以其递交申请后，被告怀柔镇政府在法定期限内未给原告周景兰答复意见违法为由，诉至本院，要求法院判决被告怀柔镇政府不履行法定职责的行为违法，并判决被告怀柔镇政府责令张各长村改正2005年、2006年就张各长村粮田承包事宜作出的村民代表会议决定。本院于2016年8月31日作出（2016）京0116行初67号《行政判决书》，判决责令被告怀柔镇政府于判决生效之日起六十日内对原告周景兰的申请作出答复；驳回原告周景兰其他诉讼请求。被告怀柔镇政府对该判决不服，上诉至北京市第三中级人民法院。北京市第三中级人民法院于2016年12月9日作出（2016）京03行终602号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持一审判决。2017年2月5日，被告怀柔镇政府向原告周景兰作出（2017）怀柔镇答字002号《北京市怀柔区怀柔镇人民政府关于周景兰申请事项的答复》，内容为：现查明2005年7月11日张各长村召开村民（社员）代表会议，就分地问题与代表协商讨论，对三套方案请各位代表表决。其中第三套方案通过代表决议，被认可。原告周景兰对此不服，于2017年6月20日诉至本院，要求撤销该答复。本院于2018年3月29日作出（2017）京0116行初43号《行政判决书》，判决撤销被告怀柔镇政府于2017年2月5日向原告周景兰作出的（2017）怀柔镇答字002号《北京市怀柔区怀柔镇人民政府关于周景兰申请事项的答复》。2018年7月5日，原告周景兰诉至本院，要求被告怀柔镇政府履行责令张各长村委会及张各长村经济合作社改正2005年及2006年就粮田承包事宜作出的村民代表会议决定的法定职责。本院于2018年11月30日作出（2018）京0116行初371号《行政判决书》，判决责令被告怀柔镇政府在法定期限内针对原告周景兰2016年2月22日申请被告怀柔镇政府责令张各长村改正2005年及2006年就该村粮田承包事宜作出的村民代表会议决议的请求重新作出处理。被告怀柔镇政府对该判决不服，上诉至北京市第三中级人民法院。北京市第三中级人民法院于2019年2月22日作出（2019）京03行终48号《行政裁定书》，裁定准许被告怀柔镇政府撤回上诉。2019年4月16日，被告怀柔镇政府向原告周景兰作出诉争的《答复》，内容为：根据（2018）京0116行初371号《行政判决书》，现就原告2016年2月22日申请被告责令张各长村改正2005年及2006年就该村粮田承包事宜作出的村民代表会议决议的请求，重新调查并作出答复如下：2005年村民代表会会议决议确认的承包方案属于村民自治范围内事项，张各长村依法履行民主程序充分讨论并表决后通过，合法有效且已实际履行完毕。张各长村共有村民1700余人，属于人数较多的村。2005年依法推选产生村民代表37人，新老户代表比例1:3，且确认村民代表会议有权讨论决定村民大会讨论的全部事项。故此，本村全部事项均由村民代表会议决策，不再召开村民大会。被告于2019年3月中下旬，逐一走访了在2005年7月11日村民代表会会议决议上签字的代表（已故人员除外，另经通知有2名新户代表拒绝参加），确认当年村内就最终承包权确认方式的形成充分听取了民意，且严格依法履行了民主程序。对于经讨论的三套方案，最终以25人同意，3人不同意，1人弃权，1人拒签的方案为通过方案，确认原住村民及政策性搬迁人员享受土地承包经营权，合法有效。故此，原告的申请事项属于村民自治范围内事项，不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，且已实际履行完毕，原告申请要求被告责令变更当年的方案缺乏事实及法律依据。原告周景兰不服《答复》，持诉称意见诉至本院，要求：1.撤销被告于2019年4月16日向原告作出的《答复》；2.判决被告责令张各长村村民代表会议改正2005年及2006年就张各长村粮田承包事宜作出的与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的村民代表会议决定；3.判令被告承担本案诉讼费用。本案在审理过程中，经本院依法释明后，原告周景兰坚持其诉讼请求。被告怀柔镇政府坚持答辩意见。第三人张各长村委会、张各长村经济合作社坚持述称意见。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”依据上述规定，当村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容时，乡、镇人民政府有责令改正的职权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”本案中，原告周景兰认为张各长村2005年及2006年就张各长村粮田承包事宜作出的村民代表会议决定违反法律规定，申请被告怀柔镇政府责令张各长村予以改正。针对原告周景兰2016年2月22日提出的《请求责令改正申请书》，被告怀柔镇政府经重新调查核实，调取了涉案村民代表会议决定的会议记录、表决决议，并走访了当时的村民代表和村干部，作出《答复》并送达给原告周景兰，确认2005年村民代表会会议决议确认的承包方案属于村民自治范围内事项，张各长村依法履行民主程序充分讨论并表决后通过，合法有效且已实际履行完毕。被告怀柔镇政府亦对相关村民代表进行了调查，均未发现张各长村于2005年7月11日讨论确定的《张各长村民代表会关于土地经营权承包的决议》存在违法情形，故被告怀柔镇政府向原告周景兰作出《答复》并无不当。2005年7月11日张各长村讨论确定的《张各长村民代表会关于土地经营权承包的决议》确定的土地承包经营权期限为一年，至原告周景兰2016年提出申请时，该决议确定的土地承包经营权期限已满，原告周景兰的申请已无事实基础。因此，原告周景兰的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周景兰的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告周景兰负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  臧振平人民陪审员  白玉亭人民陪审员  杨素花二〇一九年十二月九日法官 助理  谭 畅书 记 员  赵 旭