江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1447号 上诉人（原审原告）沈朝达，男，汉族，住江苏省靖江市。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地在江苏省靖江市阳光大道1号。 法定代表人叶冬华，该市市长。 上诉人沈朝达诉被上诉人靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）行政复议一案，沈朝达不服江苏省泰州市中级人民法院（2019）苏12行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2018年2月8日，沈朝达等人向靖江市新桥镇人民政府（以下简称新桥镇政府）提交《举报》，称“因戴习红违反生产队规定，利用职权私自填报自己的亲属向新桥镇冒领土地流转费……，现强烈要求人民政府责令新桥村纠正一切违规行为，履行2016年民主制定的分配方案，公平、公正、公开依法行政，取信于民，让权力在阳光下运行。”2018年2月26日，新桥镇政府出具情况说明一份，载明“综上所述，举报人所举报的内容与事实不符。新桥村12队重新推选队委、队长，制定2017年年终分配方案等均按法律规定的程序民主、公开进行，无违规操作行为。”情况说明底部另有手写内容“赵玉、徐子军建议由民政部门按村民委员会组织法相关条款进行书面答复”，落款时间为2018年6月28日，其上加盖新桥镇政府公章。 2018年9月2日，沈朝达以新桥镇政府为被申请人，向靖江市政府提交行政复议申请书，请求恢复村民小组组长和队委，履行参加分配和领取流转费相关规定。2018年9月6日，靖江市政府对该复议申请予以受理，并分别向沈朝达发出行政复议申请受理通知书，向新桥镇政府发出行政复议答复通知书。因案情复杂，靖江市政府于2018年11月5日作出行政复议延期审理通知书，决定延期30日，并送达沈朝达。2018年11月30日，靖江市政府作出〔2018〕靖行复字第49号行政复议决定书（以下简称49号复议决定），载明“本案中，申请人要求恢复其村民小组长的身份以及履行2016年制定的村民小组分配方案，属于村民自治事项，不属于行政复议受案范围。另，申请人举报是村民小组选举过程中存在违法、违规情况，被申请人对申请人的举报多次进行调查并作出答复。申请人如对被申请人作出的信访答复不服，应根据《信访条例》的相关规定维护自己的权利。综上，申请人的行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条之规定，决定如下：驳回申请人的行政复议申请。”沈朝达于2018年12月3日签收49号复议决定。沈朝达不服，向原审法院起诉，请求撤销49号复议决定。 经原审法院核实，沈朝达曾于2018年12月12日向原审法院邮寄诉状。原审法院于2018年12月20日向其送达《补正材料通知书》，载明“你关于以靖江市政府为被告的行政起诉材料，经审查，你的诉状格式不完善且诉讼请求不明确，请于2018年12月28日前将材料补正后提交至泰州市中级人民法院立案庭，如你不补正，本院将退回起诉材料”。沈朝达于2018年12月25日向原审法院提交补正材料，并变更被告为新桥镇政府，诉讼请求为“撤销被告6月28日作出的行政行为，指定被告责令新桥村村委会恢复新桥村十二组组长职务；履行新桥村十二队参加分配和领取流转费相关规定。”原审法院收到上述材料后，依法将该案转至泰州医药高新技术产业开发区人民法院。泰州医药高新技术产业开发区人民法院经审查，于2019年1月3日出具（2019）苏1291释字第1号法律释明函，以沈朝达行政诉讼请求不明确及不属于人民法院行政案件的受案范围为由，决定不予受理。泰州医药高新技术产业开发区人民法院于2019年1月11日邮寄上述释明函，沈朝达于2019年1月13日签收。2019年1月17日，沈朝达向原审法院提起本案诉讼，落款为2019年1月8日，原审法院于2019年1月23日立案受理。沈朝达于原审中陈述，其系在2019年1月4日与泰州医药高新技术产业开发区人民法院通话之后，于2019年1月8日向原审法院邮寄行政起诉状，但未能提交2019年1月8日邮寄的证明材料。 原审法院认为，（一）关于沈朝达起诉是否超过起诉期限。本案中，沈朝达于2018年12月3日收到49号复议决定，于2018年12月12日向原审法院起诉，但其于2018年12月25日递交新的行政起诉书，明确将被告变更为新桥镇政府，转而起诉新桥镇政府的原行政行为，故沈朝达再于2019年1月17日抑或如沈朝达所称2019年1月8日，就靖江市政府的复议行为提起诉讼，超过法定起诉期限。但沈朝达作为普通民众，对于经复议的行政行为的诉讼救济途径认识存在一定不足，且事实上沈朝达已就相关行为向法院提起诉讼，应当认定为其正在积极行使其诉讼权利。上述阶段中沈朝达虽自行变更被告为新桥镇政府，但鉴于其对该行为并没有正确认识，且两级法院亦未对上述行为的法律后果作出明确清晰的法律释明，故基于行政诉讼起诉期限设定的立法原则及案件事实，不宜以超过起诉期限为由迳行裁定驳回沈朝达起诉，仍应对案涉复议决定的合法性进行审查。 （二）关于靖江市政府49号复议决定是否合法。首先，行政复议程序是复议机关根据申请人之申请对原行政机关作出的具体行政行为的合法性进行审查，并进而作出行政复议决定的一种行为，故行政复议申请和请求应系围绕原行政行为提出，如请求撤销原行政行为或者确认原行政行为违法等。本案中，沈朝达复议请求系“恢复村民小组组长和队委，履行参加分配和领取流转费相关规定”，该请求实则属于一种履职类的申请，并不直接涉及原行政机关行政行为的合法性问题，明显不符合行政复议申请的法定形式。其次，根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条及第六条的规定，提出行政复议申请的范围或对象应系侵犯申请人合法权益的具体行政行为。本案中，沈朝达复议请求为“恢复村民小组组长和队委，履行参加分配和领取流转费相关规定”。根据《江苏省实施办法》第二条、第十七条第二项、第七项的规定，沈朝达的复议请求事项明显属于村民自治事项，不属于行政机关公权力可介入范畴，故依法不属于行政复议受案范围。第三，庭审中沈朝达陈述其系对新桥镇政府作出的情况说明不服，并进而提出本案所涉行政复议申请，但新桥镇政府作出的情况说明，实则系对沈朝达举报、投诉作出的信访答复，对其权利义务不产生实际影响，故依法不属于行政复议的受理范围，沈朝达可以根据《信访条例》的相关规定另行寻求救济。靖江市政府于2018年9月6日受理沈朝达的行政复议申请，于2018年11月5日作出行政复议延期审理通知书，于2018年11月30日作出49号复议决定，程序合法。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回沈朝达的诉讼请求。案件受理费50元，由沈朝达负担。 上诉人沈朝达不服，向本院上诉请求：撤销原审判决，依法改判并撤销49号复议决定，一、二审诉讼费由靖江市政府负担。理由是：2018年2月8日，沈朝达及其所在生产队原队委举报新桥村重新推选村民小组组长，否定集体经济组织依法制定的“新桥村12队参加分配和领取流转费相关规定的决定”，村委戴习红利用职务便利侵占集体资金，新桥镇政府2018年6月28日所作情况说明与事实不符，靖江市政府没有依法履行职责责令改正。沈朝达向靖江市政府请求恢复“村民小组组长和队委，履行参加分配和领取流转费相关规定”，不属于履职类的申请，而是直接涉及原行政机关行为的合法性问题，符合行政复议申请的法定形式。 被上诉人靖江市政府二审未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，施行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，申请人提出的申请属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，是行政复议的法定受理条件之一。本案中，沈朝达向靖江市政府提出行政复议申请的请求是恢复其村民小组组长身份、履行参加分配和领取流转费相关规定，该申请属于《中华人民共和国村民委员会组织法》《江苏省实施办法》规定的村民自治范围内的事项，不属于行政复议范围。沈朝达向新桥镇政府提交的《举报》载明“因戴习红违反生产队规定，利用职权私自填报自己的亲属向新桥镇冒领土地流转费……，现强烈要求人民政府责令新桥村纠正一切违规行为，履行2016年民主制定的分配方案”，该《举报》实质系向新桥镇政府反映情况、提出意见的投诉行为，属于国务院《信访条例》规定的信访事项。新桥镇政府对该《举报》作出2018年6月28日情况说明，沈朝达不服该情况说明，应根据《信访条例》第三十四条、第三十五条规定，向上级行政机关请求复查、复核，不属于行政复议受理范围。因此，靖江市政府驳回沈朝达的行政复议申请，并无不当。靖江市政府收到沈朝达的复议申请后，依法履行了审查、送达等程序，并在法定期限内作出49号复议决定，靖江市政府的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈朝达负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇一九年十二月三十一日 书 记 员 刘 妍