湖南省邵阳市北塔区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0511行初238号原告夏利平，男，1973年7月13日出生，汉族，住邵东市。委托代理人夏航，男，1975年8月9日出生，汉族，住上海市奉贤区，系原告之弟。委托代理人肖品祥，邵阳市北塔区一品法律服务所法律工作者。被告邵东市牛马司镇人民政府，住所地邵东市牛马司镇水井村。法定代表人刘长胜，该镇镇长。委托代理人姜志强，男，该镇司法所所长。第三人夏利中，男，1969年11月25日出生，汉族，住邵东市。原告夏利平诉被告邵东市牛马司镇人民政府、第三人夏利中土地行政审批一案，本院于2019年5月8日受理后，于2019年6月27日作出（2019）湘0511行初38号行政裁定书，裁定驳回原告夏利平的起诉。原告夏利平不服，向邵阳市中级人民法院上诉。2019年9月20日，邵阳市中级人民法院作出（2019）湘05行终196号行政裁定书，指令本院继续审理本案。本院于2019年10月29日重新受理后，于同年11月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于同年11月21日，依法适用普通程序，公开开庭审理了本案。原告夏利平的委托代理人夏航、肖品祥，被告邵东市牛马司镇人民政府的委托代理人姜志强，第三人夏利中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告夏利平诉称：原告与第三人均为牛马司镇上桥村石界片（原范家山镇石界村）9组村民，原告住宅与第三人新建房屋相距约3.5米。2017年第三人未经批准占用190.4平方米土地建房，邵东市国土资源局于2017年12月5日对第三人作出处罚决定，要求第三人拆除其违法所建房屋，并向邵东市人民法院申请强制执行。2019年3月，原告发现被告于2019年1月20日颁发给第三人的邵牛个建批字【2019】第042号《个人建房用地批准书》，同意第三人建房用地面积190.4平方米。原告认为：1、第三人建房用地违反1981年原四户合同规定的房屋布局；2、夏根成伪造卖契，将屋后存在争议的公共地一并出售；3、审批面积超标准；4、非法占地建房行为至今未依法得到处理；5、原告与第三人之间的相邻关系纠纷未得到处理。被告未经审查、违法审批、草率决定，导致原告通行权、采光权益受到侵犯。故请求人民法院依法撤销邵东市牛马司镇人民政府于2019年1月20日颁发给第三人的邵牛个建批字【2019】第042号《个人建房用地批准书》。被告邵东市牛马司镇人民政府辩称：第三人夏利中和谢小华建房用地未涉及农用地，且该两人均为牛马司镇上桥村石界片9组村民，被告作出行政审批行为未超越职权；被告审批程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人夏利中述称：请求依法驳回原告的诉讼请求。被告为证明被诉行政行为合法，在举证期限内向本院提交了以下证据：1、邵东市人民政府办公室关于修订印发《邵东市农村宅基地管理办法》的通知，拟证明牛马司镇人民政府有权就乡镇村民建房颁发用地许可证；2、（2018）湘0521行审35号邵东市人民法院的行政裁定书，拟证明第三人夏利中申请建房用地的具体事项，由被告审核。原告对被告证据的质证意见：对证据1的证明目的有异议，此通知只是邵东市人民政府办公室的一个规范性文件，不能证明被告具有土地审批职权；对证据2证明目的有异议，行政裁定书充分证明第三人建房的违法性。第三人对被告提供的证据没有异议。第三人夏利中向本院提交了以下证据：1、邵范集建（89）字第4555号集体土地建设用地使用证，拟证明邵东市国土资源局于1983年颁发给夏根成的土地使用证确认用地面积为151.9平方米，2012年，第三人购得了夏根成的上述房屋；2、（2018）湘0521行审35号行政裁定书，内容同被告证据2；3、（2018）湘0521行初43号行政判决书，拟证明邵东市人民法院判决第三人申请建房的具体事项由被告负责审核；4、夏根成与第三人签订的卖房契约，拟证明2012年8月12日，第三人购买了夏根成的房屋，契约上有相关人员签字盖章；5、旧房改建申请报告，拟证明2017年8月12日第三人向牛马司镇人民政府申请建房；6、邵东市人民政府个人建房用地批准书，拟证明被告于2019年1月20日批准我建房；7、现场照片，拟证明第三人原房屋系危房，急需新建房屋。原告对第三人证据的质证意见：对证据1真实性、合法性有异议，土地使用证上土地使用者为夏根成而非本案第三人，占地面积仅为75.7平方米。证据2证明目的有异议，行政裁定书充分证明第三人建房的违法性；对证据3合法性有异议，被告对第三人的申请建房无审批权；对证据4真实性有异议，时间上有出入，契约上签字均为同一人所写；对证据5真实性、合法性、关联性均有异议，与证据4矛盾；对证据6有异议，批准书抬头是邵东市人民政府，而文件盖章为被告，被告越权作出了行政决定；对证据7证明目的有异议。被告对第三人提交的证据无异议。原告为证明被诉行政行为违法，向本院提交了以下证据：1、行政处罚决定书，拟证明2017年第三人未经批准占用190.4平方米土地建房，邵东市国土资源局于2017年12月5日对第三人作出处罚决定，要求拆除第三人在邵东市牛马司镇××界××组非法占用的土地新建的房屋；2、牛马司镇国土所审批材料，拟证明被告已于2019年1月20日以邵东市人民政府的名义违规颁发给第三人夏利中、夏威的个人建房用地批准书，同意第三人夏利中建房用地面积为190.4平方米，被告未严格审查第三人提供材料的真实性，审批行为违法；3、夏利中的《旧房改建申请报告》，拟证明第三人夏利中提交的《旧房改建申请报告》中所称的“从父辈分得两间土房”明显与事实不符；4、夏根成房屋卖契，拟证明夏根成将屋后公共地（实属原告家弄子地）卖掉，且卖契伪造签名（买卖方及在场人均不是本人签名，而是由他人代签），该土地权属存有争议，被告审批违法。5、照片，拟证明第三人新建的4层房屋与原来的两层房屋对比，严重超宽、超高，影响了原告房屋的通风、采光、视线等权利。被告邵东市牛马司镇人民政府对原告提交的证据真实性无异议，但证明目的有异议。第三人夏利中对原告提交的证据真实性无异议，但证明目的有异议。本院认证：对被告邵东市牛马司镇人民政府证据的客观性予以认定，但不能作为被诉行政行为程序合法的依据。对第三人夏利中提交的证据客观性予以确认，但亦不能证明被诉行政行为的合法性。原告的证据能够证明本案事实，且被告、第三人均对真实性无异议，本院对其证明力予以确认。经审理查明，2017年8月12日，夏利中、谢小华夫妇向被告提出建房用地申请，被告以选址有纠纷为由，未予审核。同年9月，夏利中、谢小华在牛马司镇上桥村石界片9组，未经批准占用宅基地、空地建房。同年12月5日，邵东市国土资源局作出邵国土资罚字（2017）269号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，责令夏利中、谢小华在规定的期限内自行拆除新建的房屋。因夏利中、谢小华未在规定的期限内履行行政处罚决定书确定的义务，邵东市国土资源局向邵东市人民法院申请强制执行。邵东市人民法院于2018年6月28日作出（2018）湘0521行审35号《行政裁定书》，裁定邵东市国土资源局作出邵国土资罚字（2017）269号《国土资源违法案件行政处罚决定书》不准予执行。2018年7月12日，夏利中、谢小华以被告不履行审核建房用地申请职责为由向邵东市人民法院起诉，邵东市人民法院于同年10月18日作出（2018）湘0521行初43号《行政判决书》，判决被告对夏利中、谢小华的建房用地申请予以审核。2019年1月20日，被告作出邵牛个建批字[2019]第042号《个人建房用地批准书》，同意夏利中、夏威建房用地面积190.4㎡，原告对该批准书不服，提起行政诉讼。本院认为，本案争议的焦点是被告邵东市牛马司镇人民政府的土地审批行政行为是否超越职权及被告的土地审批行政行为是否合法，下面逐一论证。首先，被告邵东市牛马司镇人民政府的土地审批行政行为是否超越职权。国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村委会提出建房申请，经村民会议讨论后，按照下列程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划审批……”。该条例赋予了乡级人民政府在新建房屋未利用耕地时具有土地审批的职权。而本案中，第三人夏利中向邵东市牛马司镇人民政府申请建房系在原有旧房和新购房屋宅基地上翻新房屋，并未设计占用耕地行为，牛马司镇人民政府依法具有根据存在、集镇规划和土地利用规划审批的职权，即邵东市牛马司镇人民政府作出的邵牛个建批字[2019]第042号《个人建房用地批准书》未超越职权。其次，被告邵东市牛马司镇人民政府的土地行政审批行为是否合法。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他们重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十条规定，行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。本案中，邵牛个建批字[2019]第042号《个人建房用地批准书》所批准的第三人夏利中的建房地点西临原告的所居住的房屋，被告的土地审批行政行为与原告存在利害关系，被告应当告知原告等利害关系人，并听取其意见，批准决定亦应当公开，现被告无证据证明其履行了上述必要程序，其作出行政审批行为依据不足，程序不合法，其作出的本案被诉行政行为，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告邵东市牛马司镇人民政府于2019年1月20日作出的邵牛个建批字[2019]第042号《个人建房用地批准书》。本案受理费50元，由被告邵东市牛马司镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长 刘    永    波人民陪审员 邓国民人民陪审员徐芳二〇一九年十二月六日法官助理路林盟书记员王蓓蓓附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。