河南省孟州市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0883行初132号原告：贺宪礼，男，汉族，1961年3月8日出生，住孟州市。委托诉讼代理人：党俊卿，河南俊卿律师事务所律师。被告：孟州市自然资源和规划局，住所地：孟州市西河雍大道0255号。法定代表人：刘小勇，该局局长。委托诉讼代理人：张超，该单位工作人员。委托诉讼代理人：刘鹏博，河南承通律师事务所律师。原告贺宪礼诉被告孟州市自然资源和规划局要求撤销限期拆除通知书一案，本院于2019年11月6日立案受理，后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告贺宪礼及委托代理人党俊卿，被告孟州市自然资源和规划局的委托代理人张超、刘鹏博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告贺宪礼诉称，孟州市人民政府给原告颁发有宅基地使用证，由于原告在宅基地上居住的房屋年久失修，发生严重的裂痕、漏雨，造成严重安全隐患。原告决定于2018年10月份拆除重建，并且经过了孟州市三道沟村村民委员会的同意，但被告却在2019年10月15日时，被告下发了孟自然资拆通字（2019）第004号限期拆除通知书，认为其建设的住宅未经城市规划主管部门批准，擅自动工，责令其于2019年10月31日前自行拆除，逾期未自行拆除的，经组织有关执法单位强行拆除。原告认为，自己是在原有的宅基地上进行翻建房屋，并没有超过宅基地使用范围，况且原告在修建房屋前曾申请建房许可，但被告却故意不予理睬，现在被告却违背本案事实违法作出上述行政行为，被告作出的行政行为无事实和法律依据，因此起诉至贵院，恳请在查清案件事实后，依法支持原告的诉讼请求，请求判令：1、依法撤销被告于2019年10月15日做出的孟自然资拆通字（2019）第004号限期拆除通知书；2、本案诉讼费用由被告承担。被告孟州市自然资源和规划局答辩称，由于原告所建房屋占用道路退线，也未申请办理建设工程规划许可证，存在违法事实，我局对原告的违法行为作出的限期拆除通知书是正确的。虽然原告有宅基地使用证，在其宅基地使用范围内建房，但是按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。…”，因此，原告在拆除旧房建造新房前，应当先申请办理建设工程规划许可证，再进行建设，由于原告未申请办理建设工程规划许可证建设房屋，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违章建设，我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对原告作出限期15日内拆除的通知，有事实和法律依据。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。根据原告的起诉，被告的答辩，本院归纳本案的争执焦点为：原告要求撤销被告作出的孟自然资拆通字（2019）第004号限期拆除通知书是否有事实和法律依据应否撤销。围绕本院归纳的争执焦点，被告提供的证据有：我局于2019年7月9日对原告制作的询问笔录；我局于2019年7月9日制作的勘验笔录、现场（检查）笔录；我局工作人员王**、乔亚峰的行政执法证；2015年1月16日孟州市人民政府发布的孟政【2015】1号文件《关于调整孟州市城乡主要道路两侧规划管理指标的通知》；证明：在2015年1月16日孟州市人民政府就已经确定会昌路的规划道路宽度和建筑退线控制。我局于2019年10月15日作出的孟自然资拆通字（2019）第004号限期拆除通知书（存根）。以上证据证明原告的建房行为未申请办理规划许可证，占用道路退线，被告作出的限期拆除通知有事实和法律依据。原告对被告孟州市资源规划局证据的质证意见为：对证据1贺宪礼的询问笔录上没有其本人的签字和确认，无法印证该笔录内容的真实性，根据法律规定，询问笔录应当向被询问人宣读或让其进行阅读，经本人确认无误后签字确认，该份笔录没有当事人签字，虽然该笔录上备注了当事人拒绝签字，被告应当提供其拒绝签字的证据予以认证，应提供现场执法的视频记录。对证据2真实性有异议，现场勘验笔录、检查笔录的制作不符合法律规定，现场勘验笔录没有当事人签名和见证人签名，根据现场勘验的相关流程被告在进行现场勘验和检查时，应通知当事人到场，并邀请见证人在现场进行见证，勘验现场要制作现场勘验笔录和绘制现场勘验图纸，最终要让见证人和当事人在笔录上签名确认，但是该两份证据违背现场勘验规则，无法印证勘验笔录和检查笔录的真实性，不能作为有效证据使用。对证据3有异议，行政执法证的单位为孟州市城乡规划局，城乡规划局现在已经不存在，该执法证也应当换发新的单位的执法证件，行政执法代表国家权威，应当严谨没有瑕疵，包括执法证件。对证据4的真实性有异议，该证据为复印件，且没有向法庭说明该证据的来源，如果该政府文件为真实的，应该有相关部门加盖印章。该政府文件上并没有孟州市人民政府的印章，不能证明是人民政府正式的文件。该文件的编排制作不符合政府文件的编排形式，该文件应当报送相关部门，文件发布应当有相关对象，且孟州市人民政府文件并不是法律规定，被告进行执法时，根据行政诉讼法的相关规定，应该执行最低法律等级的是部门规章，而不是文件，文件不能作为执法依据。根据该文件内容，对红线宽度进行了调整，该调整已经涉及城乡规划的相关内容，如果政府对红线进行调整，应当按照城乡规划法规定的相关程序进行编制，首先应当通过当地人大审核同意，并报上级政府进行审批，可是该文件并没有相关证据予以佐证孟州市人民政府进行了新的城乡规划编制，并经过了相关法定程序，所以该文件不能作为执法依据。对证据5本身真实性无异议，但该通知书没有事实和法律依据，原告所建的房屋不适合该通知书上所使用的法律依据，该通知书违背法定程序，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定限期拆除是有前提条件的，并不是所有没有办理许可的又要限期拆除。被告发出的通知书是行政行为，应当遵循先取证正确适用法律，作出的执法动机符合比例性和谦意性，具有正当性的目的，而被告忽视原告在自己的宅基地翻建部分房屋的基本事实，机械的进行执法，已经侵犯了原告的合法权益，被告提供的证据违背证据采信规则，不能作为有效证据使用，且执法本身没有法律依据，综上被告所举的证据不能证明被告的证明方向和目的。本案被告应当提供完整的卷宗材料，如案件的来源、审批、终结材料，但是被告没有提供。原告提交的证据有：1、1988年6月30日孟县人民政府颁发的贺先礼宅基地使用证复印件一张；2、孟州市会昌办三道沟村出具的证明一张；证明贺宪礼曾用名为贺先礼，两人为同一人。3、被告在2019年7月25日对原告作出的行政处罚决定书；4、河南省济源市人民法院（2019）豫9001行初44号行政判决书一份，该判决书已经生效，判决书撤销了被告的行政处罚决定，被告针对一审判决没有提起上诉，事后给原告下发涉案的通知，原告所举证据在该判决书中已经得到确认。被告孟州市资源规划局对原告证据的质证意见为：对贺宪礼的证据1的宅基地使用证的真实性无异议。证据2虽然是村委出具的证明，但是贺宪礼提供的宅基地使用证是政府颁发，土地证上载明的贺先礼是否与原告系同一人，应当由办证机关核查相关档案后确定，其村委出具的证明不能证实该观点。证据3真实性无异议。对证据4判决书真实性无异议，但是济源法院判决撤销行政处罚的理由是限期拆除或责令限期拆除不属于行政处罚行为，因此认为我局作出的行政处罚处理不当，该判决没有认定原告的违法建筑行为不应当限期拆除。本院对原、被告的证据及质证意见综合分析后认为，被告提交的证据1询问笔录中虽无被询问人贺宪礼的签名，但其笔录上有贺宪礼填写的意见，能印证其真实性，证据2中的现场（检查）笔录贺宪礼虽未签名，但有被告单位执法人员乔亚峰、王**签名证明，故对证据1、2的真实性本院予以确认；证据3执法人员乔亚峰、王**的执法证件显示工作单位为孟州市城乡规划局，是因机构改革职能合并引起的，不影响其证件效力，本院确认其证据真实性，但被告应尽快予以纠正；证据4因当庭提交的是复印件，原告提出异议后被告在第二天（另一案庭审中）即提交了原件，对其真实性本院予以确认；对证据5真实性原告无异议，本院对真实性予以确认。被告对原告提交证据1、3、4的真实性无异议，本院对证据的真实性予以确认。对证据2提出异议，认为村委不能证明贺宪礼与贺先礼为同一人，本院经审查认为本案被告同时为宅基地使用权证的制作单位，可以核实宅基地使用证载明的使用权人与原告是否一致，综合案件事实可确认村委出具证明属实，本院对其真实性予以确认。依据原、被告陈述和上述有效证据，本院确认以下案件事实：2019年10月15日，被告对原告作出孟自然资拆通字（2019）第004号限期拆除通知书，认定贺宪礼所建的会昌路南段东侧居民住宅工程，未经城市规划行政主管部门批准，擅自动工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令于2019年10月31日前自行拆除，在此期间，可向孟州市自然资源和规划局提出申辩。逾期未自行拆除的，将组织有关执法单位进行强行拆除。原告收到该通知后诉至本院。另查明，1988年6月30日孟县人民政府给原告颁发了宅基地使用证，2018年，原告欲翻建房屋，申请颁发建筑工程规划许可证，未获得审批。2018年10月原告开始建房，2019年5月房屋峻工。2019年7月25日，孟州市自然资源和规划局曾对原告作出（2019）孟自然资规罚字第003号行政处罚决定书，认定贺宪礼在孟州市会昌路南段东侧（三道沟村）建设的房屋，未办理《建设工程规划许可证》进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对张作礼处以限期15日内自行拆除的处罚决定。贺宪礼对处罚决定不服，向济源市人民法院提起行政诉讼，要求撤销处罚决定。济源市人民法院经审理认为，根据国务院法制办公室2012年12月19日下发的《对陕西省人民政府法制办公室的复函》（国法秘研函【2012】665号文）的答复意见，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不属于行政处罚行为。因此，孟州市自然资源和规划局针对贺宪礼未办理《建设工程规划许可证》而进行建设房屋的行为，在根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定需要作出限期拆除的行政命令行为时却作出行政处罚行为，处理方式不当，程序违法，应予撤销，判决撤销孟州市自然资源和规划局2019年7月25日作出的行政处罚决定，被告随之又对原告作出孟自然资拆通字（2019）第004号限期拆除通知书，以上为案件事实。本院认为，行政机关作出不利于行政相对人的行政行为时，应当事前告知当事人有陈述、申辩、听证等权利，这是行政正当程序的基本要求。本案中被告认为原告所建的会昌路南段东侧居民住宅工程未经城市规划行政主管部门批准，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，进而对原告作出责令限期拆除通知书，该通知系对原告权益有重大影响的行政行为，被告在作出限期拆除通知书前应事前告知原告享有的相关权利，而被告在作出行政行为时才同时予以告知原告，实质上剥夺了行政相对人在行政程序中的陈述和申辩等正当权利，且具体行政行为未告知相对人救济途径及行使权利的期限，违反了行政正当程序原则，所作的行政行为违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告作出的孟自然资拆通字（2019）第004号限期拆除通知书。案件受理费50元，由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  梁慧娟人民陪审员  郭志萍人民陪审员  和瑞霞二〇一九年十二月三十日书 记 员  廉雅敏