浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0604行初111号 原告王浩灿，男，1971年11月24日出生，住绍兴市越城区。 委托代理人骆孝龙，浙江越光律师事务所律师。 被告绍兴市越城区城南街道办事处，住所地绍兴市越城区朝阳路28号。统一社会信用代码：11330602733218496R。 法定代表人王宝金，主任。 委托代理人俞雪峰，被告单位工作人员。 委托代理人王伟钢，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。 原告王浩灿不服被告绍兴市越城区城南街道办事处行政协议一案，于2019年5月22日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼，并申请本案异地管辖。绍兴市越城区人民法院报请绍兴市中级人民法院指定管辖，绍兴市中级人民法院于2019年6月4日指定本案由本院管辖。本院于2019年9月5日立案后，于2019年9月9日依法向被告绍兴市越城区城南街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告王浩灿及其委托代理人骆孝龙，被告绍兴市越城区城南街道办事处的副主任徐潮涌，委托代理人俞雪峰、王伟钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告绍兴市越城区城南街道办事处于2019年3月5日作出2019城南办行决002号行政决定，认定原告户属于外来迁入人口，属于外来挂靠人员，不适用每人40平方米的“保底政策”，应适用“一拆一返还”政策，故其与绍兴市城南城中村改造建设有限公司签订的《横桥凤凰山自然村改造房屋拆迁安置补偿协议书》违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第四项之规定，属于无效合同，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条、《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款之规定，责令原告与绍兴市城南城中村改造建设有限公司重新签订《安置协议》，并返还相应房产。原告在收到上述行政决定之日起七日内，返还位于越××××村（凤山名园）9幢104室，建筑面积为124.08平米的房产一套；一并返还与该房屋配套的车棚（车棚号Z9-104，车棚面积7.83平米），车库（车库号9-04，车库面积27.51平米）。 原告王浩灿诉称，2010年5月7日,原告（乙方）与绍兴市城南城中村改造建设有限公司（甲方，以下简称城南城中村改造公司）及被告（鉴证方）签订《房屋拆迁安置补偿协议书》一份，原告户通过房屋拆迁产权调换安置，于2016年取得位于越××××村（凤山名园）3幢401室和9幢104室安置房屋两套、Z3-401号和Z9-104车棚两间、9-04号车库一间，并向甲方付清了全部房款结算款。2019年3月5日，被告作出2019城南办行决字002号《行政决定书》，认为原告系外来迁入户应当适用“一拆一返还”政策，多领取了9幢104室安置房屋、Z3-401号和Z9-104车棚和9-04号车库，严重侵犯国家、社会公共利益，违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第四项之规定和《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款之规定，责令原告与城南城中村改造公司重新签订《安置协议》，并返还相应房产，决定：责令原告在收到行政决定书之日起七日内，返还涉案房产。原告认为，被告作出的涉案行政决定没有事实和法律依据。首先，被告既没有责令原告返还房屋的法定职权，也不是拆迁协议的相对方主体，其无权对涉案拆迁协议效力作出确认，其更无权要求原告返还根据协议取得的房屋。其次，被告要求返还房屋的理由不能成立。原告户口系按当时政策于1997年上半年一个人单身迁入横桥；1997年10月8日原告妻子雷银香因与原告结婚而将户口婚迁至原告处，原告夫妻二人在横桥村××队单××（××绍兴县鉴湖派出所于1997年10月8日签发的居民户口簿）；此后，原告夫妻生育女儿王瀛瀛、儿子王煜峰，出生后二人原始户口一直在横桥。原告户距今已经20多年一直系农业家庭户口，并非系因为拆迁而突击迁入户口，原告及家属在此期间一直在享受村民的权利和应尽的义务，同时涉案所确权房屋也是于1997年农历八月初六向钱毛狗合法购买所得，距今已有21年，被告也依法确认权属。因此本户不属于为拆迁而故意迁入的外来户口，不存在严重侵犯国家、社会公共利益的情形。最后，被告作出的行政决定，适用法律错误，没有法律依据。被告根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第四项的规定和《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款的规定，作出责令返还房屋的决定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第四项的规定是针对合同无效的规定，而《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款的规定是针对行政机关“变更或者解除行政协议”的规定，合同无效与合同变更或者解除是完全不同的两个概念，被告作出要求返还房屋同时适用上述两项规定显属法律适用错误。另，案涉拆迁安置协议于2010年5月7日更具当时拆迁政策合法合理的前提下双方自愿同意签订，2010年的拆迁项目及拆迁安置协议不应适用2014年才出台的越政办发（2014）17号《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》，且涉案拆迁安置协议根本不存在损害国家利益和公共利益等情形，因此被告要求原告返还房屋没有法律依据。故原告起诉要求：一、撤销被告于2019年3月5日作出的2019城南办行决字002号《行政决定书》；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告王浩灿在举证期限内向本院提交了以下证据： 1、行政决定书，证明被告于2019年3月5日作出涉案行政决定，责令原告返还涉案房屋的事实。 2、户口本二本，3、换届选举选民名单，4、同康村委证明,5、越城区股份经济合作社股权证，上述证据证明原告于1997按当时政策迁入横桥，原告妻子因与原告结婚于1997年10月8将户口婚迁至横桥，并在该村5队单独立户，此后子女均在该村出生申报户口，原告户在该村一直系农业家庭户口，且享受该村村民待遇至今20多年，原告在同康村迁出后不再享受原村村民待遇，原告户并非系因为拆迁而突击将户口迁入横桥的事实。 被告绍兴市越城区城南街道办事处辩称，第一，被告对补偿协议作出相应决定，系被告依法履行法定职权。本案系涉及行政协议纠纷，对其无效的判断，既适用行政诉讼中关于无效行政行为的规定，也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。根据《浙江省行政办法》第八十一条，被告根据其法定职责依法履行行政协议解除、变更的权力。其次，根据浙江省高院的意见，涉及土地、房屋的补偿协议案件不属于民事诉讼范畴，应按行政非诉流程处理，故在实务操作中，行政机关无法以民事方式变更、解除，依法制定行政决定书以行政非诉方式实现纠错是目前合法且唯一的方式。第二，本案中被告作出的行政决定程序合法。被告作出行政决定前，依法只做了事先告知书，告知了拟决定的内容，原告提出听证要求后，被告于2018年12月3日下午，在城南街道办事处2楼会议室，依法举行听证，让原告充分发表了申辩意见，并在决定书中对其申辩一一回应，充分保障了行政相对人陈述、申辩的权利。第三，本案事实清楚、证据确实充分。原告系外来挂靠户，根据越城区的拆迁安置政策，挂靠户不计入安置人口。根据绍兴市公安局越城区分局制作的关于原告的笔录及查明的原告户籍信息。原告本人系1997年4月30日从平江乡陶家山村迁入，妻子雷银香系1997年10月8日从江西省武宁县南市乡武安4组迁入。但根据《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》第二条第（二）项之规定：安置人口，以征收公告规定的截止日所在地公安机关提供的在册常住户口为准（不含外来挂靠人员户口，下同）所谓外来挂靠人员本身含义清楚明了，不存在任何歧义。其次，原告称其享受村民待遇20几年，在横桥选举名单内，以此证明其享受村民一切权利，这种系反证法，结论不能成立。被告查证原告至今尚未分得口粮田，也从未领取年终福利，故原告并未享受与本村村民一致的待遇。再次，越城区拆迁安置政策关于挂靠户不计入安置人口，是连贯一致的，从未发生变化，根据绍政办发（2002）72号《市区城中村改造集体土地拆迁安置实施办法（试行）》第五条；2009年实施的《城南街道集体土地村民房屋拆迁安置补偿意见》第三条第1项；2014年《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法》第二条第（二）项；2018年实施的《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》第2条第四项第3点等规定，外来挂靠人员不计入安置人口。另，被告引用《浙江省行政程序办法》第八十一条，是标明行政机关单方面解除、变更行政协议的法理依据，《中华人民共和国合同法》第五十二条系行政机关审查本案事实后，作出相应行政决定的法律依据，两者并不矛盾。综上，要求驳回原告的诉讼请求。 被告绍兴市越城区城南街道办事处在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1、《横桥凤凰山自然村改造房屋拆迁安置补偿协议书》，2、领房清单。证明原告通过原拆迁协议获得2套安置房，经被告纠错核实，原告领取其中一套房产越××××村（凤山名园）9幢104室，建筑面积为124.08平米房产及附属车库、车棚应当立即返还。 3、公安笔录2份、王浩灿等户籍信息，4、横桥委证明，5、联合认定。上述证据证明经绍兴市越城区民警调查，被告向村委查证核实及相关会议纪要，原告本人系从陶家山迁入横桥，系挂靠户，同时了解到原告未分口粮田，未发放年终福利等，不属于安置人口，不应当适用每人40平米的保底政策。 6、行政事先通知书及送达回证，7、听证通知书、送达回证、听证笔录、授权委托书，8、行政决定书、送达回证、9、浙江省行政程序办法。上述证据证明被告已充分保障了原告陈述、申辩的权利，先制作行政决定事先告知书，本人签收，后依法举行听证，原告充分陈述意见，被告制作行政决定书对原告意见逐一回应，由原告本人签收等事实。 10、《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》，证明依据该实施办法第二条第（二）项之规定，外来挂靠人员不属于安置人口。 11、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》，证明依据该办法第2条第（四）项第3点，外来挂靠户人口不计入安置人口。 12、（2002）72号《市区城中村改造集体土地拆迁安置实施办法（试行）》，证明该办法第五条：安置人口以在册常住人口为准（不包括外来挂靠人员户口）。 13、2009年《城南街道集体土地村民房屋拆迁安置补偿意见》，该意见第二条证明外来挂靠户不计入安置人口，该政策是连续的一贯的，从未发生变化。 14、股权实施方案，证明根据该第三项内容规定，原告享有80股，系在横桥买房的外来户。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1的真实性无异议，对证据2的真实性无异议，记载的信息从1997年10月8日单独立户开始，但在公安机关的笔录及要求组织听证的申请中均陈述其于1997年4月迁入钱毛狗户，系挂靠性质，对证据3的真实性无异议，但不能改变其挂靠户的性质，对证据4的真实性无异议，可以证明原告于1997年3月28日迁出，10月8日单独立户，中间时间系挂靠户，对证据5的真实性无异议，可以证明原告享有80股，系在横桥买房的外来户。 原告对被告提供的证据1有异议，原告提供的协议复印件没有被告单位印章，而被告提供的协议原件上有公章，被告并非协议一方主体，应以原告提供的协议复印件为准；对证据2三性均无异议；对证据3中笔录形式的真实性无异议，对迁入时间、原因也无异议，但无法达到被告的证明目的，不是挂靠人口户口；对证据4形式的真实性无异议，对最后一句有异议，不能依据没有分口粮田就认定原告系挂靠户，无法达到被告的证明目的，原告并非文件明确的挂靠人员户口；对证据5的合法性有异议，涉案协议于2010年签订，该认定系在事后作出，且无合法依据，上述部门也无认定户口的法定职权；对证据6、7三性均无异议；对证据8决定书的真实性无异议，对合法性有异议，认定事实混淆概念，对送达回证无异议；对证据9本身无异议，但不适用本案；对证据10、11，颁布时间均晚于拆迁时间，不适用本案；对证据12也不适用本案；对证据13无异议；对证据14的真实性无异议，对关联性有异议，无法达到被告的证明目的。 本院对以上证据作如下确认：原告提供的证据1与被告提供的证据8一致，系案涉行政决定书，本院对其真实性予以认定。原告提供的证据2-5，被告对其真实性无异议，可以相互印证形成证据链，本院对上述证据依法予以认定。被告提供的证据1系案涉安置协议，与证据2相互印证，原告按照该协议获得了案涉两套房屋，本院对该两份证据依法予以认定；证据3、4原告对其真实性无异议，与原告陈述也一致，本院对其依法予以认定，但证据4系城南街道横桥村民委员会出具的证明，其中载明了的原告户四人系挂靠户部分，村委并非认定其成员是否系挂靠户的有权机关，对该部分证明，本院不予认定；证据5与本案缺乏关联性，本院不予认定；对证据6-8，原告对真实性无异议，本院依法对其真实性予以认定；证据9，系地方规章，其中的第八十一条规定，被告有变更和解除行政协议的权利；证据10-11系协议签订后印发实施的，本院依法不予认定；证据12-13，可以证明安置人口以在册常住人口为准（不包括外来挂靠人员户口），但并不能证明原告户系挂靠人口。 经审理查明，原告于1997年3月28日自绍兴市柯桥区平水镇同康村（原陶家山自然村）迁至绍兴市××城区城南街道××村，将户口挂靠于当地钱毛狗户。1997年10月8日，原告与钱毛狗分户，同时其妻子自江西省武宁县南乡武安四组婚迁而来，两人的婚生子女自出生均××于城××村。 2010年5月7日，王浩灿与绍兴市城南城中村改造建设有限公司签订了《横桥凤凰山自然村改造房屋拆迁安置补偿协议书》，载明原告户安置人口4人，安置面积160平方米。后于2016年取得位于位于越××××村（凤山名园）3幢401室和9幢104室安置房屋两套、Z3-401号和Z9-104号车棚两间，9-04车库一间。 后经他人实名举报，被告城南街道办事处认为原告户属于外来迁入户口，每人40平方米的“保底政策”不适用外来挂靠人员的户口，故原告户实际情况只适用“一拆一返还”政策。根据《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》第二条第（二）项之规定，原告户仅可获得面积为26.24平方米的安置权利。被告城南街道办事处分别于2018年4月17日、11月23日向原告作出行政决定事先告知书、举行听证通知，并于同年12月3日举行听证。2019年3月5日，被告绍兴市越城区城南街道办事处作出2019城南办行决002号行政决定书一份，认定原告户属于外来迁入人口，属于外来挂靠人员，不适用每人40平安米的“保底政策”，应适用“一拆一返还”政策，故其与绍兴市城南城中村改造建设有限公司签订的《横桥凤凰山自然村改造房屋拆迁安置补偿协议书》违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第四项之规定，属于无效合同，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条、《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款之规定，要求原告与绍兴市城南城中村改造建设有限公司重新签订《安置协议》，并返还相应房产。责令原告在收到上述行政决定之日起七日内，返还位于越××××村（凤山名园）9幢104室，建筑面积为124.08平米的房产一套；一并返还与该房屋配套的车棚（车棚号Z9-104，车棚面积7.83平米），车库（车库号9-04，车库面积27.51平米）。并告知其相应的复议及起诉权利。 本院认为，《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款规定，“有下列情形之一的，行政机关有权变更或者解除行政协议：（一）法律、法规或者规章规定变更或者解除的；（二）行政协议约定变更或者解除的条件成就的；（三）当事人在履行协议过程中，严重损害国家利益、公共利益的；（四）因国家利益、公共利益需要变更或者解除的其他情形。”本案中，被告根据《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》第二条第（二）项之规定仅可获得26.24平方米的安置权利，其多领取的横桥9幢104室一套房产及附属车棚车库的行为，已严重侵犯了国家、社会公共利益，依据《合同法》第五十二条第（四）项的规定，认定涉案安置补偿协议属无效合同，并根据《合同法》第五十八条（“合同无效或者被撤消后，因合同取得的财产，应当予以返还”）及《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款之规定，作出责令原告与城改公司重新签订安置补偿协议，并返还相应房产的处理决定。但根据《浙江省行政程序办法》第八十一条规定，行政机关有变更或者解除行政协议的权利，并没有确认行政协议（合同）无效的权利，合同是否有效应由人民法院或仲裁机构确认。被告城南街道办事处认为原告的行为已严重侵犯了国家、社会公共利益，根据其适用的《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款规定，应该是变更或者解除行政协议，但其是依据《合同法》第五十二条规定认定涉案安置补偿协议无效，并依据《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款及《合同法》第五十八条的规定，作出责令原告与城改公司重新签订安置补偿协议，并返还相应房产的处理决定，显然适用法律错误，应予撤销。另被告认定原告仅可获得26.24平方米安置权利的依据为《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》，该办法系2014年3月7日通过印发，而案涉《房屋拆迁安置补偿协议书》系2010年5月7日签订，被告以协议签订当时并未通过的文件来作为原告签订协议无效的依据，显属法律适用错误。 事实认定方面，原告最初虽是以挂靠钱毛狗户形式将户口迁入横桥，但早已分户，且其妻子是以婚迁方式迁入横桥，其子女更是出生就××村，在公安户籍上，原告户早已单独立户，不存在挂靠的情形。被告依据原告最初是以挂靠形式将户口迁入，且原告户并未分得口粮田认定原告户为挂靠人口，并无相应的法律及文件依据，事实认定不清。 综上，被告于2019年3月5日作出2019城南办行决字002号行政决定，事实认定不清，法律适用错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告绍兴市越城区城南街道办事处于2019年3月5日作出2019城南办行决字002号行政决定。 本案受理费50元，由被告绍兴市越城区城南街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  宋 燕 人民陪审员  谢永杰 人民陪审员  倪国锋 二〇一九年十二月二十二日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。