贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔行终1978号 上诉人（一审原告）：廖军，男，1963年4月8日生，汉族，重庆綦江人，住重庆市綦江县。 委托诉讼代理人：李路远，北京德恒（重庆）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：颜捷，北京德恒（重庆）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：都匀市人民政府，住所地贵州省都匀市文明路63号。 法定代表人：邓忠学，该市政府市长。 被上诉人（一审被告）：都匀市人民政府沙包堡办事处，住所地贵州省都匀市斗篷山路267号。 法定代表人：罗永，该办事处主任。 被上诉人（一审被告）：都匀市公安局，住所地贵州省都匀市毛尖大道48号。 法定代表人：叶斌，该局局长。 委托诉讼代理人：黄明华，该局民警。 一审第三人：黔南州建筑工程有限公司，住所地贵州省都匀市河滨路56号，统一社会信用代码91522701216251212C。 法定代表人：骆开祥，该公司董事长。 一审第三人：贵州灵智农业集团置业有限公司，住所地贵州省都匀市斗篷山路317号，统一社会信用代码81500701683984167K。 法定代表人：刘灵，该公司董事长。 委托诉讼代理人：曹承芳，该公司人事部副经理。 上诉人廖军因与被上诉人都匀市人民政府（以下简称“都匀市政府”）、都匀市人民政府沙包堡办事处（以下简称“沙包堡办事处”）、都匀市公安局及第三人黔南州建筑工程有限公司（以下简称“州建公司”）、贵州灵智农业集团置业有限公司（以下简称“灵智公司”）请求确认行政强制行为违法一案，不服贵州省黔南州中级人民法院（2019）黔27行初233号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年12月5日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：2009年6月23日，都匀市政府与都匀市灵智农业科技发展开发有限公司（与第三人灵智公司的法定代表人一致，均为刘灵）（以下简称“灵智农业发展公司”）签订《都匀农产品综合批发市场项目投资协议书》，该协议第七条约定：“在符合城市规划的前提下，都匀市政府就近采取招拍挂方式出让砂、石矿采矿权给灵智农业发展公司，用于项目建设所需建筑材料及自建砼搅拌站（用于本项目建设使用，不能出售或转让，项目完工后终止）。”第三人灵智公司获颁《采矿许可证》（采矿许可证证号C5227012011017130103355），采矿权人为第三人灵智公司，有效期限为2011年1月至2017年1月。经灵智公司申请采矿权延续，延续后的采矿权有效期限为2016年7月至2021年7月。2016年9月28日，灵智公司将老安坡砂石矿的采矿权及矿山资产以2780000元转让给廖军。 2015年3月26日，都匀市发展和改革局向都匀市公安局作出《关于都匀市拘留所建设项目立项的批复》，同意该项目立项。2015年4月15日，都匀市发展和改革局向都匀市公安局作出《关于〈黔南州都匀市拘留所建设项目可行性研究报告〉的批复》《关于〈黔南州都匀市强制隔离戒毒所建设项目可行性研究报告〉的批复》《关于〈黔南州都匀市看守所建设项目可行性研究报告〉的批复》，同意三项目可行性研究报告提出的建设方案及内容。2016年11月22日，都匀市发展和改革局向都匀市公安局作出《关于〈黔南州都匀市拘留所建设项目初步设计〉的批复》《关于〈黔南州都匀市强制隔离戒毒所建设项目初步设计〉的批复》《关于〈黔南州都匀市看守所建设项目初步设计〉的批复》，原则同意项目平面总体设计图。2017年1月20日，都匀市政府作出《关于都匀市看守所、强制隔离戒毒所、拘留所建设的批复》，同意都匀市代建中心作为都匀市看守所、强制隔离戒毒所、拘留所的代理建设单位，依法按程序组织项目工程建设。 老安坡砂石矿位于上述“三所”建设项目用地范围内。2017年11月1日，都匀市政府召开专题会议，并作出《关于灵智集团老安坡砂石厂有关事宜的专题会议纪要》（匀府专议〔2017〕315号），会议议定：1.由沙包堡办事处、市国土局、市安监局、市公安局负责与灵智公司老安坡砂石厂共同清点砂石厂有关物件并造册登记；2.由沙包堡办事处、市国土局、老安坡砂石厂共同委托第三方资质机构对砂石厂现状资产进行评估；3.由市国土局、市安监局核实砂石厂依法缴纳的相关规费数额；4.由沙包堡办事处牵头，国土、安监、公安等部门配合，根据资产评估结果依法对该砂石厂进行征收。2018年6月24日，作为老安坡砂石矿全权代表的廖军从都匀市征收局提供征收平台中的评估资质单位进行抽选，抽中贵州华瑞土地房地产评估有限公司。工作组和廖军确认无异议后，由沙包堡办事处和灵智公司共同委托该评估公司对老安坡砂石矿资产进行评估。经评估，贵州华瑞土地房地产评估有限公司于2018年12月13日作出《房地产估价报告》（华房评估字〔2018〕黔南ＹＨ7085号），对老安坡砂石矿的房屋、构筑物、附属设施、设施设备、装修的评估结果为7257784.24元。因双方对评估结果及补偿金额未达成一致，2017年7月10日老安坡砂石矿相关建筑物、构筑物等被拆除。原告廖军遂诉至一审法院，诉请判令：1、确认被告都匀市政府、都匀市政府沙包堡办事处、都匀市公安局强制拆除原告位于都匀市老安坡砂石矿的行为违法；2、案件受理费、鉴定评估费由被告承担。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条第（一）项规定：“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”是提起诉讼应当符合的条件之一。当事人就相关行政行为提起诉讼的前提即是其与该行政行为具有行政法上的利害关系。所谓利害关系，就是有可能受到行政行为的不利影响，即是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到行政行为的侵害。由此可知，原告是否存在一项权利是认定其与行政行为是否具有利害关系的关键因素。本案中，廖军对老安坡砂石矿是否存在一项权利即是审理本案所要考虑的重要问题，也决定了廖军对案涉强制行为是否具有利害关系。第三人灵智公司通过与都匀市政府签订《都匀农产品综合批发市场项目投资协议书》，协商可在项目建设过程中通过一定形式取得砂石采矿权，并已实际取得老安坡砂石矿的采矿权。但该采矿权是为完成项目建设所需而取得，并且以行政协议的方式被限制出售和转让。灵智公司在此情况下仍将采矿权和资产出售，其与廖军之间达成的《砂石厂转让协议》的效力问题待商榷。 《探矿权采矿权转让管理办法》第三条第（二）项规定：“已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿。”该办法第四条第三款规定，省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责国务院地质矿产主管部门发证的探矿权、采矿权以外的探矿权、采矿权转让的审批。该办法第十条规定：“申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。”即转让采矿权前，应经过审批管理机关的批准。《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕第14号）第十三条规定：“申请采矿权应具有独立企业法人资格，外商投资企业申请限制类矿种采矿权的，应出具有关部门的项目核准文件。”本案中，廖军通过与灵智公司签订《砂石厂转让协议》并未依法取得老安坡砂石矿的采矿权；同时，虽然廖军也受让了矿山资产，但是该矿山资产的受让应视为与采矿权的受让为一体，二者并不能分离和区别对待。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”案涉砂石矿的转让未取得相关审批机关的批准，同时也违背了灵智农业发展公司与都匀市政府签订的《都匀农产品综合批发市场项目投资协议书》的约定。 综上，廖军受让老安坡砂石矿及采矿权欠缺法律、法规依据；廖军并非本案的适格原告，其起诉依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告廖军的起诉。案件受理费50元，退还原告廖军。 廖军不服一审行政裁定，向本院提起上诉，请求：一、依法撤销一审行政裁定，裁定一审法院对本案进行实体审理；二、上诉费由被上诉人承担。其主要事实和理由：一、一审法院未否认上诉人廖军与第三人灵智公司签订的《砂石厂转让协议》的效力，该《砂石厂转让协议》即为有效，廖军依据该合同享有砂石矿的权益。二、上诉人廖军与第三人灵智公司签订的《砂石厂转让协议》是有效协议。《探矿权采矿权转让管理办法》的有关规定属于管理性规范，且已得到生效判决认定，该认定得到国土资源部的肯定。一审裁定引用的法律规定均为管理性规定，而非效力性规定，不能作为认定合同效力和否认上诉人廖军受让主体资格的依据。三、上诉人廖军在涉案砂石矿实际投入了近千万元，这些投入产权属于廖军个人。本案涉及的被上诉人对砂石矿的强制拆迁行为，侵犯了廖军的财产权，廖军是利害关系人。四、一审裁定以廖军受让砂石矿及采矿权欠缺法律、法规依据而认定廖军非本案适格原告，是适用法律错误。五、一审法院在诉讼过程中，表现出强烈的偏向性，单方会见被上诉人，其驳回廖军起诉是为被上诉人都匀市政府的违法行为背书。六、被上诉人对砂石矿的征收和强制拆迁都是违法的，其违法行为已经给廖军造成了巨大损失，廖军本人负债累累，砂石矿的几十名职工生活十分困难。 被上诉人都匀市政府、沙包堡办事处、都匀市公安局二审未作书面答辩。 一审第三人州建公司、灵智公司二审未作书面陈述。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 综合双方诉辩主张及理由，本案二审争议焦点为：上诉人廖军是否属于本案适格原告。 本院认为：关于上诉人廖军是否属于本案适格原告的问题。首先，从涉案砂石矿的《采矿许可证》载明内容来看，涉案砂石矿的名称是“贵州灵智农业集团置业有限公司老安坡砂石矿”，采矿权人是“贵州灵智农业集团置业有限公司”。依照《中华人民共和国矿产资源法》第六条及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条之规定，开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。同时，已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。本案中，涉案砂石矿的采矿权人是第三人灵智公司，并非上诉人廖军。虽然上诉人廖军与第三人灵智公司签订了《砂石厂转让协议》，但是上诉人廖军并未提交充分证据证实双方签订合同转让砂石矿采矿权的行为经过相关部门批准并对采矿权主体予以变更。其次，从上诉人廖军一审提交证据来看，黔南州安全生产监督管理局作出的《关于老安坡砂石矿（变更）安全设计的批复》《关于对贵州灵智农业集团置业有限公司都匀市沙包堡办事处老安坡砂石矿延长建设工期的批复》，都匀市发展和改革局作出的《关于老安坡砂石场项目备案的通知》以及沙包堡办事处出具的《关于都匀市公安局“三所”建设项目涉及贵州灵智农业集团置业有限公司老安坡砂石场搬迁相关事宜的函》等批复文件和函件载明的行文相对人是第三人灵智公司，并非上诉人廖军。再次，从被上诉人都匀市政府一审提交的《贵州灵智农业集团置业有限公司老安坡砂石矿砂石收购协议》载明内容来看，沙包堡办事处是与涉案砂石矿的采矿权人即第三人灵智公司签订协议并收购该砂石矿的部分砂石，而并未与上诉人廖军签订协议。虽然上诉人廖军参加被上诉人都匀市政府组织召开的处理涉案砂石矿事宜的相关会议，并共同参与清点砂石矿的物资，但根据第三人灵智公司出具的《委托书》可知，上诉人廖军只是第三人灵智公司的代理人，其是以第三人灵智公司的名义处理砂石矿相关事宜。最后，上诉人廖军基于合同关系对涉案砂石矿投资建设的资产，已经与砂石矿融为一体，上诉人廖军与第三人灵智公司之间的内部合同关系，并不能向外对抗其他当事人。因此，涉案砂石矿的采矿权及相关资产的权利人对外而言仍然是第三人灵智公司，并非上诉人廖军。综上，上诉人廖军以涉案砂石矿被强制拆除为由提出确认行政强制行为违法的诉请，但是从涉案砂石矿的权利外观来看，上诉人廖军并非该砂石矿的权利人，一审认定其并非本案的适格原告，并据此驳回其起诉，并无不当。上诉人廖军与第三人灵智公司之间的内部合同关系，不属于本案的审理范围，本院不予审理，当事人可另行依法解决。 综上，上诉人廖军的上诉理由不能成立，对其上诉请求，应不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  罗朝国 审判员  邹 慧 审判员  彭 强 二〇一九年十二月三十日 法官助理王天才 书记员邓翔毓