四川省峨眉山市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1181行初95号 原告：赵瑞君，女，生于1958年11月28日，汉族，住四川省乐山市市中区。 原告：邵成义，男，生于1953年9月15日，汉族，住四川省乐山市市中区。 原告：邵磊，男，生于1984年10月10日，汉族，住四川省乐山市市中区。 原告：邵乐，女，生于1987年4月7日，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：杨天鹏，北京冠领律师事务所律师。 委托诉讼代理人：苗薇薇，北京冠领律师事务所律师。 被告：乐山市市中区自然资源局，住所地：乐山市市中区白燕路140号，统一社会信用代码：11511002MB185765J。 法定代表人：赵建林，局长。 委托诉讼代理人：李威，四川嘉州律师事务所律师。 原告赵瑞君、邵成义、邵磊、邵乐诉被告乐山市市中区自然资源局（以下简称区自然资源局）土地行政征收一案，本院依照法【2013】3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法【2014】198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于2019年6月11日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月26日进行了公开开庭审理。原告赵瑞君、邵成义、邵磊、邵乐及其委托诉讼代理人杨天鹏、苗薇薇，被告市中区自然资源局出庭负责人副局长翟挺生，委托诉讼代理人李威到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 2019年5月6日，被告作出乐中自然资责决﹝2019﹞1号《责令限期交出土地决定书》以下简称《责令限期交出土地决定书》），载明：经四川省人民政府《关于乐山市2017年第9批城市建设用地的批复》（川府土﹝2018﹞310号）批准，同意将市中区苏稽镇楠园村5、6、7、8、9、10组，勤业村5组，饶坎村3、5、6、7组，顺江村8、9组29.3249公顷集体土地征收为国家所有，需对赵瑞君、邵成义、邵磊、邵乐户位于市中区苏稽镇楠园村10组被征土地上的房屋及建构筑物进行拆迁。乐山市市中区人民政府（以下简称区政府）于2018年5月7日发布《征地公告》（乐中府公﹝2018﹞9号），乐山市市中区房屋征收和补偿局、乐山市国土资源局市中区分局于2018年11月30日发布《关于苏稽镇楠园村5、6、7、8、9、10组，勤业村5组，饶坎村3、5、6、7组，顺江村8、9组征地拆迁补偿安置方案的公告》（乐中征收公﹝2018﹞33号）。苏稽镇征地拆迁工作组对赵瑞君、邵成义、邵磊、邵乐户的房屋及建构筑物进行了勘丈，勘丈情况和财政评审情况在进行了公示，公示期间赵瑞君、邵成义、邵磊、邵乐户未提出异议。按照乐山市人民政府8号令和乐山市人民政府（2012）15号文件对农房拆迁的补偿标准，赵瑞君、邵成义、邵磊、邵乐户的拆迁补偿安置总费用为741488.44元。苏稽镇征地拆迁工作组多次对赵瑞君、邵成义、邵磊、邵乐户宣传政策，做拆迁工作，通知签订房屋拆迁协议，赵瑞君、邵成义、邵磊、邵乐户仍未签订房屋拆迁补偿安置协议，也未领取房屋拆迁补偿款，已经影响征收工作的正常进行。2019年4月23日，区自然资源局向赵瑞君、邵成义、邵磊、邵乐户送达《责令限期交出土地告知书》，赵瑞君、邵成义、邵磊、邵乐户在法定时间内未进行陈述申辩，也未提出听证申请。为维护法律的严肃性，依法推进征收工作，现根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条的规定，责令赵瑞君、邵成义、邵磊、邵乐户收到本决定书15日内交出土地。若逾期未交出土地，将依法申请人民法院强制执行。该决定书所附《邵成义户拆迁补偿安置方案》载明：邵成义户现有家庭人口6人（户主邵成义、妻子赵瑞君、女儿邵乐、儿子邵磊、孙女邵果睿、孙女邵果檬），按照市政府（2008）8号令关于被拆迁户人员住房安置的相关规定，经审核，符合住房安置条件，可以享受总面积210㎡安置房，现房安置地点：顺江小区。如选择住房货币安置，按4500元∕㎡的标准一次性将35㎡∕人的安置房货币安置资金发放，可领取945000元货币安置款,并按180.00元∕人·月计发两月过渡费2160元。 原告赵瑞君、邵成义、邵磊、邵乐诉称：原告系乐山市市中区人，在乐山市市中区苏稽镇楠元村10组拥有合法房屋，房屋建设装修豪华，院内环境优美，价值极高。乐山市市中区政府以建设需要为由，征收原告房屋所占土地，因原告认为征收补偿标准过低，未与任何单位签署征收补偿安置协议。2019年5月7日，被告向原告作出《责令限期交出土地决定书》，原告认为该决定书违法，理由如下：1.被告作出的决定书缺乏合法的前提条件；2、被告作出的决定书适用法律错误；3、被告作出的决定书程序违法；4、被告作出的决定书实体违法；5、被告作出的决定书适用补偿标准严重降低了原告的生活水平。为维护原告的合法权益，特诉至法院，请求判决：1.撤销被告作出的乐中自然资责决[2019]1号《责令限期交出土地决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 被告区自然资源局辩称：1、征收案涉土地行为合法。被告按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序实施对楠园村10组集体土地的征地行为。2、原告拒绝交地的行为违反了《土地管理法》的相关规定。政府及土地管理行政主管部门依法对征收土地进行公告，对征地补偿安置方案等进行公告，并赋予了原告反馈、听证等实体权利，公告期内原告均未向政府部门提出异议，原告拒绝办理征地补偿登记手续进而拒绝交地的行为违反了法律规定。3、被告作出的责令限期交地决定符合法律规定。乐山市奥林匹克中心是乐山市重点推进“挂图作战”项目之一，原告房屋处于奥体中心规划的进出道路上，原告无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交地的行为，已严重影响到征收工作的正常进行，被告依据《土地管理法实施条例》第45条规定作出责令限期交地决定。综上，案涉集体土地征地方案已经政府批准同意，且已经依照法定程序实施征地行为，原告未对征收补偿、安置方案提出异议，无正当理由拒绝接受安置补偿，拒绝交出土地，违反法律规定，且影响国家建设征收用地，被告作出的《责令限期交出土地决定书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：原告赵瑞君、邵成义、邵磊、邵乐系乐山市市中区苏稽镇楠园村10组村民。2017年12月5日，乐山市国土资源局（以下简称市国土局）作出《征收土地告知书》，载明了拟征收苏稽镇楠园村10组土地的面积、征收土地用途、补偿标准、土地补偿费标准、安置补助费标准、房屋拆迁、地面附着物补偿和青苗补偿标准等。同日，市国土局、苏稽镇人民政府（以下简称镇政府）、楠园村村民委员会联合签订《征收土地调查结果确认书》，就拟征土地勘测情况予以确认，拟征收土地总面积5.7343公顷。同日，市国土局对楠园村10组作出《听证告知书》，告知对征地补偿标准和安置方案在接到告知书五日内有要求举行听证的权利并于当日对该组进行了送达。同日，楠园村10组组长在《被征地单位依法申请听证情况说明》上签写“放弃听证”。 市国土局于2017年12月14日编制了《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》并报乐山市人民政府审批。该材料载明：申请用地项目名称、申请用地总面积、土地用途、征收土地涉及的村等。2018年4月3日，四川省人民政府（以下简称省政府）作出《关于乐山2017年第9批城市建设用地的批复》（川府土﹝2018﹞310号），同意将苏稽镇楠园村5、6、7、8、9、10组，勤业村5组，饶坎村3、5、6、7组，顺江村8、9组29.3249公顷集体农用地转为建设用地。同时将本批次批准转为建设用地和上述农村集体原有的建设用地1.4816公顷，合计30.8065公顷土地征收为国家所有，作为乐山市2017年第9批城市建设用地。原告房屋位于该征地范围之内。 2018年5月7日，区政府作出乐中府公﹝2018﹞9号《征收土地公告》，并在楠园村村委会处予以张贴公布。该公告载明：征地项目名称乐山市2017年第9批城市建设用地，征收苏稽镇楠园村5、6、7、8、9、10组，勤业村5组，饶坎村3、5、6、7组，顺江村8、9组合计30.8065公顷，其中农用地29.3249公顷，建设用地1.4816公顷。被征收土地上的青苗和附着物补偿标准，按照《乐山市人民政府关于印发乐山市中心城区征地青苗和地上附着物补偿标准的通知》（乐府令﹝2012﹞15号）执行。征地范围内，被拆迁各类合法房屋（包括建筑物、构筑物）的补偿标准和安置对象的安置办法按照《乐山市中心城区规划区征地房屋拆迁补偿安置办法》（乐山市人民政府令第8号）和《乐山市人民政府关于印发乐山市中心城区征地青苗和地上附着物补偿标准的通知》（乐府令﹝2012﹞15号）文件执行。被征收耕地单位依法需要安置的农业人口按照《乐山市征地农转非人员安置保障暂行办法》（乐山市人民政府令第6号）、《乐山市人民政府办公室关于印发乐山市基本医疗保险实施办法的通知》（乐府办发﹝2016﹞第9号）予以安置。征收非耕地的土地补偿费和安置补偿费按《乐山市人民政府关于乐山市城市总体规划确定的市中区城市规划片区征地拆迁工作中有关问题的批复》（乐府函[2013]45号）文件执行。被征地的所有权人和使用权人，应当在本公告发布之日其30日内持土地权属证书（原件）、房屋产权证书（原件）以及其他相关资料，到苏稽镇办理征地补偿安置登记手续。公告还载明了暂停办理事项等内容。 2018年10月23日，乐山市市中区房屋征收和补偿局（以下简称区征补局）、乐山市国土局市中区分局（以下简称区国土分局）联合作出经区政府审批同意的乐中征收公﹝2018﹞27号《关于苏稽镇楠园村5、6、7、8、9、10组，勤业村5组，饶坎村3、5、6、7组，顺江村8、9组征地拆迁补偿安置方案（草案）的公告》，并在楠园村村委会处予以张贴公布，该公告载明：对方案（草案）有异议的，可以在10日内向苏稽镇政府或区国土分局提出听证申请。区征收局、区国土分局于2018年11月30日作出经区政府审批同意的乐中征收公﹝2018﹞33号《关于苏稽镇楠园村5、6、7、8、9、10组，勤业村5组，饶坎村3、5、6、7组，顺江村8、9组征地拆迁补偿安置方案的公告》，并在楠园村、勤业村等村委会处予以张贴公布。该公告载明：征地拆迁安置补偿方案依据的征地批复号（包括川府土﹝2018﹞310号）、征地拆迁的主管部门、组织实施单位、征地位置、地类及面积、农转非人数、拆迁房屋户数、征地拆迁补偿安置原则、征地拆迁工作组织实施、补偿安置标准和支付方式、地上附着物及面积的认定、房屋拆迁安置方式、房屋拆迁奖惩政策等内容。公告附件载明：征收土地青苗费补偿费标准、房屋重置价补偿标准、地上构筑物及其他附属设施补偿标准、零星林木补偿标准、成片林木补偿标准以及房屋拆迁装饰装修补偿标准。 2018年11月22日，镇政府征地工作组人员就涉及原告地上建构筑物及其附属设施及青苗林木丈量登记，并作出《地上建构筑物及其附属设施勘丈记录表》和《青苗林木丈量登记表》。2019年2月19日至2019年2月25日，镇政府将原告房屋拆迁、零星青苗、住房人员安置补偿数据予以公示。2019年3月22日，乐山市市中区财政投资评审中心对原告拆迁补偿、住房货币安置、青苗补偿的结算进行审核，核定金额为1735619.44元。镇政府于同年3月12日在楠园村村委会张贴《公示》，将对原告的财评审定金额进行公示，公示期为3月12日至3月18日。6月5日，乐山市土地管理事务所对楠园村制作了《乐山市2017年第9批城市建设用地勘测定界位置界址点坐标分布数据表》。同日，四川正信勘测有限公司对原告房屋及其构筑物用地地块界址点与乐山市2017年第9批城市建设用地勘测定界位置界址点坐标分布数据比对，发现原告房屋780.03平方米处于2017年第9批城市建设用地勘测定界范围内。同年4月22日，被告对原告作出乐中自然资责告﹝2019﹞1号《责令限期交出土地告知书》，告知其被告拟作出责令原告15日内交出楠园村10组的房屋及构筑物范围内的土地。如有异议，请于收到该告知书之日起5个工作日内向被告进行陈述、申辩或者提出书面听证申请，逾期视为放弃陈述、申辩和听证的权利。同年4月23日，被告送达了该告知书，原告在告知书规定期限内未提出听证申请。5月6日，被告作出乐中自然资责决【2019】1号《责令限期交出土地决定书》。被告于同年5月7日向原告送达该决定书。原告对该责令交出土地决定不服，在法定期限内诉至本院，请求判如前所述。 乐山市国土资源局市中区分局是乐山市国土资源局的派出机构，由乐山市国土资源局和乐山市市中区人民政府共同管理。2019年3月22日，乐山市市中区人民政府机构改革，乐山市国土资源局市中区分局更名为乐山市市中区自然资源局，区自然资源局属于区政府工作部门，其内设的房屋征收股具体负责集体土地征收和国有土地征收工作等。 上述事实，有户籍证明、征收土地告知书、征收调查结果确认书、听证告知书、情况说明、一书四方案、用地批复、征土公告、拆迁补偿安置方案（草案）、拆迁安置补偿方案、公告、回复、公示照片、请示、收文处理签、丈量记录表、丈量登记表、补偿费用明细表、结算评审明细表、明细汇总表、财评中心文件、评审审定表、公示、照片、房屋照片、坐标分布数据表、坐标分布数据比对表、银行对账单、责令交出土地告知书、安置方案、谈话记录、交出土地决定书、送达回证及本院庭审笔录在卷予以证实。 本院认为，本案被诉行政行为系被告责令原告限期交出土地的决定，针对本案有关法律问题和双方争议焦点，现分析评判如下： 一、被告是否具有作出责令交出土地决定的法定职权 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。2019年3月22日之前，市国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对辖区内土地作出集体土地征收补偿登记和责令交出土地决定的职权。区国土分局作为市国土的内设机构，不具有独立的行政主体资格，其作出的具体行为由市国土局承担行政责任。2019年3月22日，机构改革后，被告区自然资源局作为市辖区人民政府的土地行政主管部门，依法享有集体土地征收补偿以及作出责令交出土地具体行政行为的法定职权。故，原告认为被告区自然资源局没有法定职权，没有法律依据，依法不予支持。 二、被告是否按照法定程序实施了征地行为 本院认为，衡量征收土地程序是否合法的主要审查标准是是否经过有关部门审批。是否经过“两公告一登记”程序，达不到补偿协议被告可转入强制程序。根据《实施条例》第二十五条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门实施征地的主要程序是“两公告一登记”。即：（1）在征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府有义务公告《征收土地方案》；（2）被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地主管部门办理征地补偿登记；（3）市、县级人民政府土地行政主管部门有义务拟定并公告征地补偿、安置方案，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，被告在法定期限内提供了省政府的批复和两公告以及张贴的照片，证实了征地公告和补偿安置方案公告依法在被征收单位及土地使用者所在地张贴的事实。故被告已经按照“两公告一登记”的法定程序实施了征地行为。 《征收土地公告办法》（国土资源部令10号）（以下简称《公告办法》）第四条规定，被征收土地所在的市、县应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。本案中，区国土分局公告超过了该条规定的10个工作日，属于未在法定期限内及时进行公告。四川省国土资源厅《关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见》（川办函（2008）73号）第七条规定，在征地依法报批前，有关部门应按有关规定对补偿标准、安置方案和社会保障方案组织听证。本案中，市国土局内设机构区国土分局在征地报批前，听取了楠园村10组的意见，但无证据证明听取了村民意见。《公告办法》第七条规定，有关市县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。本案中，区国土分局拟定的征地补偿、安置方案并予以公告超过了该条规定的45日，属于未在法定期限内及时拟定征地补偿、安置方案并予以公告。本院认为，市国土局按照四川省国土资源厅上述《意见》第七条的规定将《条例》第二十五条规定的“听证程序”前置，在《征收土地公告》后未再进行“听取意见”，虽然存在不规范的情况及未及时公告，但被告实际公布的补偿安置方案对原告的相关权利不会产生实质影响，属行政程序轻微违法；区国土分局未及时拟定征地补偿、安置方案并公告，也属于对原告的相关权利不会产生实质影响，行政程序轻微违法。区国土分局作为市国土局内设机构以自己的名义拟定征地补偿、安置方案并公告，其行政行为的责任由市国土局承担。 三、被告责令原告限期交出土地的决定是否合法 关于适用补偿标准是否过低的问题。原告认为被告适用补偿标准过低，严重降低了原告的生活质量。对于补偿标准是否合理的问题，本院认为，从审查范围看，原告关于补偿标准过低的主张，属于补偿安置争议，而本案为补偿交付土地之诉，属于征用土地方案实施范围，故原告关于补偿标准过低的主张不属本案审查范畴。原告应根据《实施条例》第二十五条“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，有批准征收土地的人民政府裁决。”和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，可以直接向人民法院提起诉讼，人民法院不予受理，但应告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，通过其他途径主张权利。 关于原告是否阻挠国家建设的问题。由于原告认为被告违法征地且征地补偿安置标准过低，未签订安置补偿协议，也没有选择安置补偿方案和领取补偿款。被告向原告送达了《责令限期交出土地告知书》，逾期后原告未提出听证申请，也未按照告知书的要求自行腾空房屋交出土地，致使征地工作无法正常进行，被告在法定举证期内提供了多次与原告的谈话记录予以证实，原告的行为客观上已经构成了阻挠国家建设征用土地的行为。 关于是否遗漏补偿项目的问题。原告认为被告漏算了地上附着物金弹子等以及35%的住房安置奖金。本案中，原告在公示期内，对苏稽镇政府关于原告地上建构筑物及其附属设施和青苗林木的测量结果以及对原告房屋拆迁、零星青苗、住房人员安置补偿经财评审定后的数据的公示，均未提出异议，视为认同该丈量结果和财评金额。《乐山市中心城区规划区征地房屋拆迁补偿安置办法》（乐山市人民政府令第8号）第二十三条规定了由征地拆迁单位给予奖励的三种情形，包括30日之内签订补偿安置协议奖励、10日内交出房屋或者腾出土地奖励以及规定时限内办结安置房交接手续奖励，原告不符合上述奖励情形，故原告主张35%的住房安置奖金没有任何依据。 关于补偿是否到位的问题。原告认为被告未足额支付征收原告土地费用。本院认为，被告在原告不予选择安置方式的情况下，被告作出本案被诉具体行政行为是根据勘丈情况和财评文件以及安置补偿标准测算货币补偿金额，并按照原告被安置人口确定其享受安置房屋的面积和位置，且保留了原告的住房货币安置选择权。被告对原告安置房的小区名称、面积在《邵成义户房屋拆迁安置方案》中予以了明确，虽然未将原告的货币补偿和住房货币安置款存入原告的银行账户或者予以提存，但其提供的银行存款凭证可以证实被告完全具有对原告的安置补偿款支付的能力，应视为补偿安置到位。 综上事实和理由，本院认为，被告作为市中区土地主管部门，根据《实施条例》等法律法规授权，根据经批准的征地方案，拟定征收补偿安置方案，并在报市政府批准后组织实施，其主体适格；被告在原告未办理征地补偿安置登记的情况下，根据勘丈情况和财评情况，确定原告的补偿内容，事实清楚；被告在拟定、组织实施过程中，依法履行“两公告一登记”，征地程序合法；在安置补偿款已到位，原告拒不交出被征收土地的情形下，被告依据《实施条例》第四十五条规定责令原告交出土地，适用法律正确。虽然该责令交出土地决定的前置行政行为存在程序轻微违法，但对原告的权利义务不产生实际影响，不影响该责令交出土地决定的效力，故原告主张撤销该责令交出土地决定的请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告乐山市市中区自然资源局于2019年5月6日作出的乐中自然资责决﹝2019﹞1号《责令限期交出土地决定书》违法。 本案受理费50元，由被告乐山市市中区自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  刘美凤 人民陪审员  梁 军 人民陪审员  张安会 二〇一九年十二月六日 书 记 员  吕 霞 附：本案所引用的相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。