北京市第二中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)京02行初251号原告张怀良，男，1975年9月30日出生，蒙古族，住黑龙江省哈尔滨市香坊区。委托代理人周新明，北京市京师律师事务所律师。委托代理人曾佳伟，北京市京师律师事务所实习律师。被告国家林业和草原局，住所地北京市东城区和平里东街18号。法定代表人张建龙，局长。委托代理人吕振，男，国家林业和草原局干部。委托代理人韩翠晶，北京天达共和律师事务所律师。原告张怀良不服被告国家林业和草原局（以下简称国家林草局）所作林复字〔2019〕73号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定书》），向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告张怀良诉称，我是内蒙古自治区喀喇沁旗美林镇美林村三道沟北岔林地使用权和林木所有权人。2018年4月20日，内蒙古赤峰市喀喇沁旗人民政府发布《征地公告书》，我的上述林地在征地范围内。2019年2月24日及同年5月10日，上述林地出现违法砍伐林木的行为。2019年6月12日，我发现内蒙古赤峰市喀喇沁旗林业局（以下简称喀喇沁旗林业局）将林木采伐许可证发给美林体育旅游有限公司，到现在为止造成我的林地被砍伐采伐90余亩，削山40余亩，给我造成严重经济损失。我依据国家林草局《使用林地审核同意书》（林资许准[2019]062号）文件规定，向国家林草局驻内蒙古自治区森林资源监督专员办事处（以下简称内蒙古专事处）反映上述违法事实，要求就使用林地的违法行为进行监督检查，该处工作人员答应与喀喇沁旗林业局沟通，但始终未见其督促喀喇沁旗林业局纠正违法行为，赔偿我的损失。内蒙古专事处自2019年4月20日接到我举报后两个月未向我作出任何书面答复，故我于2019年7月1日向国家林草局申请复议。2019年9月4日，我收到国家林草局作出的《复议决定书》。我认为国家林草局行政不作为，严重损害我的合法权利。一、内蒙古专事处提交的材料系复议立案后收集的证据，国家林草局依据上述证据作出《复议决定书》，违反《中华人民共和国行政复议法》第二十四条规定。二、国家林草局在《复议决定书》中对内蒙古专事处针对我的举报材料开展系列监督检查工作、多次调查处理的认定缺少事实证据，且对内蒙古专事处仅是内部监督行为、对我的权利义务不产生直接影响的认定显系适用法律不当。三、内蒙古专事处在接到我的举报材料和律师函反映情况后，未依法查处喀喇沁旗林业局违法发放采伐许可证的事实、未依法查处美林体育旅游有限公司超出建设用地审批占用林地的违法事实、未依法核实内蒙古自治区赤峰市林业和草原局的《关于张怀良反映问题的调查报告》中多处不实，国家林草局应当责令内蒙古专事处依法履行法定职责。四、内蒙古专事处未告知我举报材料已转至内蒙古自治区赤峰市纪委的程序，致使我丧失向纪委如实反映情况的权利，也从未向我作出过任何书面答复。复议过程中，我两次书面申请国家林草局以听证的形式审理，但国家林草局既未听证也未告知我理由。我诉请人民法院判决撤销《复议决定书》，并请求国家林草局重新作出行政复议决定，责令内蒙古专事处对喀喇沁旗林业局违法发放采伐许可证、美林体育旅游有限公司未获得建设用地许可即违法采伐的行为确认违法、赔偿我的损失。被告国家林草局辩称，我局作出的《复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。内蒙古专事处针对张怀良所提举报，依法开展了一系列监督检查工作，多次督促当地林业主管部门认真调查、依法处理。内蒙古专事处开展的督促履责、听取报告等监督检查工作，是上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的，其规范和调整的是行政机关内部法律关系，对公民、法人和其他组织的权利和义务不产生直接影响。据此，张怀良与内蒙古专事处实施的监督检查行为没有利害关系。我局决定驳回张怀良的行政复议申请正确，故请求人民法院驳回张怀良的诉讼请求。经审理查明，张怀良以内蒙古专事处为被申请人，于2019年7月2日向国家林草局邮寄提交补正后的行政复议申请材料。张怀良所提复议请求为：“1、确认被申请人对喀喇沁旗林业局明知申请人未提交采伐申请，滥发林木采伐许可证的行政行为未履行监督检查职责并予以纠正；2、确认被申请人对喀喇沁旗林业局违法向用地单位美林体育旅游有限公司发放林木采伐许可证的行政行为未履行监督检查职责并予以纠正；3、确认被申请人对用地单位美林体育旅游有限公司毁坏申请人林地的违法行为未履行监督检查职责并予以纠正；4、确认被申请人未责令喀喇沁旗林业局赔偿违法行为给申请人造成的损失系未履行监督检查职责并予以纠正。”2019年8月28日，国家林草局作出《复议决定书》。《复议决定书》的主要内容为：“……。针对申请人提交的有关违法采伐行为的举报材料，被申请人依照上述法律及文件依据开展了一系列监督检查工作，多次督促当地林业主管部门认真调查、依法处理。被申请人开展的督促履责、听取报告等监督检查工作，是上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的，其规范和调整的是行政机关内部法律关系，对公民、法人和其他组织的权利和义务不产生直接影响。据此，申请人与被申请人实施的监督检查行为没有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条和第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定如下：驳回申请人的行政复议申请。”本院认为，公民、法人和其他组织向人民法院提起行政诉讼应当符合法律规定的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。”本案中，张怀良认为内蒙古专事处未履行法定职责，向国家林草局提出行政复议申请，要求确认内蒙古专事处对喀喇沁旗林业局、美林体育旅游有限公司相关行为未履行监督检查职责并予以纠正。张怀良要求内蒙古专事处履行上述职责的请求，涉及上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关实施相关行为，不属于行政法意义上的履行法定职责，且从级别管辖方面看，张怀良针对美林体育旅游有限公司的请求，明显不属于内蒙古专事处直接查处的职责，其实质属于信访请求，对张怀良权利义务不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组织产生实际影响的行政行为。据此，张怀良所提涉案行政复议申请不属于法定行政复议范围，不符合行政复议法定受理条件，《复议决定书》对张怀良的合法权益亦不产生实际影响。张怀良针对《复议决定书》所提起诉不符合法定条件，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，本院裁定如下：驳回原告张怀良的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退还原告张怀良。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  严 勇审 判 员  周建忠审 判 员  陈 丹二〇一九年十二月二十六日法官助理  徐 蕾书 记 员  石 颖