浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1166号 上诉人（原审原告）陈连平，男，1965年10月19日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 上诉人（原审原告）陈金崇，男，1955年12月20日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 被上诉人（原审被告）浙江省自然资源厅,住所地浙江省杭州市西湖区西溪路118号。 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人邓晓群、余红彬，浙江省行政复议局工作人员。 陈连平、陈金崇因其他行政复议一案，不服杭州市西湖区人民法院作出的（2019）浙0106行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 2019年4月24日，浙江省自然资源厅以陈连平等二人为申请人，以温州市自然资源和规划局为被申请人，作出浙集复12[2019]9号《行政复议决定书》，主要内容为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款的规定，建设项目选址意见书是以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目在报送有关部门批准或者核准前，建设单位向城乡规划主管部门申请核发的建设项目规划管理措施，即审查拟建建设项目是否符合城乡规划的要求。因此，选址意见书所涉红线范围内的房屋所有者和土地使用者，与该意见书并没有利害关系。且本案申请人户使用的土地并未在上述《建设项目选址意见书》涉及的红线范围内，其在行政复议申请中主张的国有土地使用权，也并非被申请人颁发建设项目选址意见书时应予考量并予以保护的权益。因此，申请人与原温州市规划局颁发《建设项目选址意见书》（选字第浙规选2018-0304065号）（以下称0304065号选址意见书）的行政行为没有法律上的利害关系。申请人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原审法院经审理查明：2018年7月15日，温州市瓯海城市建设开发有限公司向市规划局申请办理建设项目选址意见书。7月31日，该局受理。同日，该局向温州市瓯海城市建设开发有限公司颁发0304065号选址意见书，载明建设项目名称为瓯海区梧田街道老殿后村城中村改造工程（A-1、A-3地块）,建设单位名称为温州市瓯海城市建设开发有限公司，建设项目依据为温瓯发改审[2017]51号，拟选位置为梧田街道老殿后村,拟用地面积为7020平方米。附图及附件名称，规划设计红线编号：红线201804101。 2018年11月29日，温州市规划局就陈连平等二人关于“瓯海区梧田街道老殿后村城中村改造工程(二期)项目选址意见书、建设规划选址意见书、建设工程规划许可证及相关批准文件等资料”的信息公开作出答复（2018年第72号），并向陈连平等二人提供了0304065号选址意见书等材料。陈连平等二人不服，于2019年1月17日向浙江省自然资源厅提起行政复议申请，要求撤销该信息公开答复及0304065号选址意见书等行为。1月25日，浙江省自然资源厅收到该申请。1月29日，浙江省自然资源厅作出行政复议申请材料补正通知，要求陈连平等二人根据行政复议“一事一申请”原则，分别提出行政复议申请并制作行政复议申请书，同时提供与申请相对应的证据材料。2月14日，浙江省自然资源厅收到陈连平等二人的补正申请，陈连平等二人的复议请求为：撤销温州市规划局颁发的包括0304065号选址意见书在内的四个行政行为。浙江省自然资源厅分立为四个案件。2月22日，浙江省自然资源厅通知温州市自然资源和规划局（因机构改革，市规划局的职责由温州市自然资源和规划局行使）进行答复。3月6日，温州市自然资源和规划局进行答复，并提交相关证据和依据。3月27日，浙江省自然资源厅向陈连平等二人发出行政复议调查通知，调查有关部门是否已针对陈连平等二人房屋作出补偿决定或责令交出土地决定等。3月30日，陈连平等二人出具《关于行政复议调查通知的说明》，明确没有签订房屋拆迁安置协议，没有作出补偿决定。4月11日，浙江省自然资源厅向陈连平等二人发出行政复议调查通知，要求陈连平等二人明确行政复议申请针对的是四个具体行政行为中哪一个。当日，浙江省自然资源厅作出行政复议决定延期通知，决定延期30日作出。此后，浙江省自然资源厅收到陈连平等二人提交的新的行政复议申请书（落款日期为2019年1月17日），其明确的复议请求为撤销0304065号选址意见书。4月24日，浙江省自然资源厅作出浙集复12[2019]9号《行政复议决定书》，并送达陈连平等二人。陈连平等二人仍不服，提起行政诉讼。诉请判令：撤销浙江省自然资源厅作出的浙集复12[2019]9号《行政复议决定书》，并责令其重新作出复议决定，诉讼费由浙江省自然资源厅承担。原审庭审中，陈连平等二人确认其房屋位于温瑞大道西侧，而其申请行政复议撤销的建设项目选址意见书所涉地块位于温瑞大道东侧。 原审法院认为，《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，其行政复议申请应当予以受理。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。据此，行政复议申请的受理条件之一是“申请人与具体行政行为有利害关系”。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。本案中，陈连平等二人房屋所涉土地并未在市规划局作出的瓯海区梧田街道老殿后村城中村改造工程（A-1、A-3地块)建设项目选址意见书涉及的红线范围内。温州市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》作出的《建设项目选址意见书》，系城乡规划部门根据建设部门申请依法出具的意见，其目的在于审核拟建建设项目是否符合城乡规划的要求，并非是否实施该建设项目的最终决定。该选址意见书未处置陈连平等二人的权利义务，故陈连平等二人与该《建设项目选址意见书》没有利害关系。故陈连平等二人的行政复议申请，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。据此，浙江省自然资源厅适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回陈连平等二人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。程序方面，《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”浙江省自然资源厅在受理陈连平等二人的行政复议申请后，经过补正、受理、调查、延长等程序，在法定期限内作出决定并送达给复议双方，程序合法。综上，陈连平等二人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈连平、陈金崇的诉讼请求。案件受理费50元，由陈连平、陈金崇负担。 上诉人陈连平等二人不服，提起上诉称：温州市瓯海城市建设开发有限公司于2018年7月31日向市规划局受理瓯海区梧田街道老殿后村城中村改造工程项目(A-1、A-3地块)《建设项目选址意见书》，在没有勘查，没有公告的情况下，同日核发《建设项目选址意见书》是程序违法，剥夺相关权利人的知情权和参与权，严重违反了《浙江省城乡规划条例》第二十八条“规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日”之规定。复议机关没有对市规划局颁发《建设项目选址意见书》合法性进行审查，严重违反了《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定。温州市瓯海区梧田街道老殿后村城中村改造工程(A-1、A-3地块)建设项目选址意见书颁发时间是2018年7月31日，建设工程规划许可证颁发时间为2018年9月4日，而国有建设用地划拨决定书在2017年12月26日已经作出，该程序颠倒，严重违反《城乡规划法》第三十九条“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。”复议机关对上述的违法程序没有进行审查，存在渎职行为，严重违反了《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定。被上诉人答辩称：“申请人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，驳回申请人的行政复议申请。”该答辩认定事实不清，适用法律错误。一审法院应当依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(二)、(三)项最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的规定，依法撤销被上诉人的浙集复12[2019]9号行政复议决定书，判令被上诉人重新依法作出复议决定，支持上诉人的诉讼请求。请求撤销原审判决，并支持上诉人原审的诉讼请求。 被上诉人省自然资源厅二审辩称：一、浙集复12〔2019〕9号行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。上诉人不服原温州市规划局颁发《建设项目选址意见书》(选字第浙规选2018-0304065号)的具体行政行为，向被上诉人申请行政复议。被上诉人认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款的规定，建设项目选址意见书是以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目在报送有关部门批准或者核准前，建设单位向城乡规划主管部门申请核发的建设项目规划管理措施，即审查拟建建设项目是否符合城乡规划的要求。因此，选址意见书所涉红线范围内的房屋所有者和土地使用者，与该意见书并没有利害关系。且本案上诉人户使用的土地并未在上述《建设项目选址意见书》涉及的红线范围内，其在行政复议申请书中主张的国有土地使用权，也并非原温州市规划局颁发建设项目选址意见书时应予考量并予以保护的权益。因此，上诉人与原温州市规划局核发《建设项目选址意见书》(选字第浙规选2018-0304065号)的行政行为没有法律上的利害关系。上诉人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，被上诉人作出浙集复12〔2019〕9号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、浙集复12〔2019〕9号行政复议决定程序合法。被上诉人行政复议机构于2019年1月25日收到行政复议申请，同年2月14日收到补正申请，并依法延长30日行政复议期限。行政复议期间，经被上诉人行政复议机构调查，上诉人明确系不服原温州市规划局颁发《建设项目选址意见书》(选字第浙规选2018-0304065号)的具体行政行为申请行政复议。经审理，被上诉人于同年4月24日作出浙集复12〔2019〕9号行政复议决定，并向上诉人邮寄送达。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，浙集复12〔2019〕9号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回上诉。 经审查，本院对原审法院查明的案件事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；第四十八条规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 本案中，陈连平等二人因不服原温州市规划局颁发的0304065号选址意见书而申请行政复议，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。选址意见是建设单位在将建设项目报送有关部门批准或者核准前，由规划部门核发的规划意见，该行为尚不对公民、法人和其他组织的权利义务产生实际影响。且本案现有证据证明，上诉人所称的被拆房屋，亦不在案涉选址意见书的红线范围内。故被上诉人决定驳回上诉人的复议申请，于法有据。程序方面，被上诉人经受理、要求补正、延期、作出复议决定，无不当之处。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人陈连平、陈金崇负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  刘 斌 审判员  廖珍珠 二〇一九年十二月二十六日 书记员  徐 丹 附本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。