浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初499号 原告建德市小兰豆铁皮石斛专业合作社，住所地建德市大洋镇新建路99号。 法定代表人徐惠娟，社长。 委托代理人厉建民，浙**泽律师事务所律师。 原告黄米良，男，1954年8月22日出生，汉族，住浙江省建德市。 被告建德市人民政府，住所地建德市新安江街道府前路1号。 法定代表人朱欢，市长。 出庭负责人陈文岳，副市长。 委托代理人许明净，建德市大洋镇人民政府副镇长。 委托代理人何延法，浙江人民联合律师事务所律师。 被告建德市大洋镇人民政府，住所地建德市大洋镇新英烈路1号。 法定代表人何洪宇，镇长。 出庭负责人许明净，副镇长。 委托代理人周群，浙江贤哲律师事务所律师。 原告建德市小兰豆铁皮石斛专业合作社（以下简称建德小兰豆合作社）、黄米良因不服建德市临金高速公路建设指挥部（以下简称建德临金指挥部）、建德市大洋镇人民政府（以下简称大洋镇政府）作出的《关于及时移植临金高速红线内土地附属物的通知》，于2019年8月5日向本院提起行政诉讼，并于2019年8月7日完成材料补正。本院于同日立案后，向建德市政府、大洋镇政府发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告建德小兰豆合作社的法定代表人徐惠娟、委托代理人厉建民，原告黄米良，被告建德市政府的负责人陈文岳、委托代理人何延法、许明净（暨作为大洋镇政府负责人出庭），大洋镇政府委托代理人周群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年5月25日，建德临金指挥部、大洋镇政府向建德小兰豆合作社与黄米良作出《关于及时移植临金高速红线内土地附属物的通知》。该通知载明，临安至金华高速公路是长春至深圳高速公路（G25）的重要组成部分，该建设将全线贯通长深高速的路网，充分发挥国家高速公路的路网作用。临金××国××网段建德境内新建段长约28.14公里。你单位自有、租用土地种植铁皮石斛位于该红线内，需要进行移植。……但你单位尚未就红线范围内种植的铁皮石斛大棚予以移植，严重影响了该项目的建设，请贵单位于2018年6月28日前至大洋镇政府签订补偿合同，并将铁皮石斛大棚予以移植，逾期视为放弃处理。 原告建德小兰豆合作社、黄米良诉称： 二原告在大洋镇上源村种植了铁皮石斛大棚，品种为“圣兰8号”和“霍山米斛”，种植面积9余亩。2018年6月25日，建德市政府设立的建德临金指挥部与大洋镇政府向二原告发出通知，要求二原告于2018年6月28日前签订搬迁补偿合同，并将铁皮石斛大棚予以移植。该通知系行政命令，侵害了原告的财产权益。请求判令确认《关于及时移植临金高速红线内土地附属物的通知》违法。 原告建德小兰豆合作社、黄米良向本院提交的证据有： 1.通知，证明被诉行为； 2.照片，证明强制拆除行为； 3.评估报告，证明当地的铁皮石斛补偿价格； 4.租田合同，证明原告租赁农用地种植案涉铁皮石斛。 被告建德市政府辩称： 一、《关于及时移植临金高速红线内土地附属物的通知》属于交流行为、协商性行为、过程行为、不具有最终性，不可诉。本案通知只是建议原告及早签订补偿协议，并移植铁皮石斛。实际上即使原告未完成迁移工作，被告也已经委托评估机关对其所有的地上附着物与青苗价值进行鉴定，将依法按实补偿，通知迁移只是进一步保护原告财产的善意提醒行为，并非原告所理解的逾期不移植就没收，零补偿。二、本案通知行为具有合理性与合法性。临金高速公路建设项目能有效推动长江经济带综合立体交通走廊建设，促进沿线地区资源开发和经济社会协调发展，利国利民。建德市政府向大洋镇政府下达任务书，授权大洋镇政府完成辖区内全部征迁任务，并要求在2017年12月底前完成。2017年5月22日，建德临金指挥部与浙江省建金高速公路工程建设指挥部、浙江临金高速公路有限公司达成《长春至深圳高速公路（G25）浙江建德至金华公路工程建设项目征地拆迁包干委托协议书》，由建德临金指挥部负责项目内一切征地拆迁工作和征地经费实行总包干，并要求于2017年年底前完成区域内征迁工作。2017年7月28日，大洋镇政府与大洋镇上源村村民委员会、经济合作社达成《征地补偿协议》，对包含案涉土地在内的村集体土地（含地上附属物与青苗）达成征收补偿合意。现征收截止期限已过，仅因原告认为地上附属物与青苗补偿标准不合理，在政府工作人员多次沟通、协商下，仍拒不配合政府签订补偿协议，又拒不迁移地上附属物与青苗，导致建设民生工程大局受阻。参照《中华人民共和国土地管理条例》第四十五条规定，“阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中虽未达“责令交地决定”的可诉行政行为程度，但作为征地责任部门，向被征收对象发送通知，建议其及时移植、保护个人财产，应在合理性范畴之内，即使通知可诉，也不违法。综上，原告诉请依据不足，应予驳回。 被告建德市政府在法定期限内提交的证据有： 1.长春至深圳高速公路（G25）浙江建德至金华公路工程建设项目征地拆迁包干委托书，证明建德临金指挥部与浙江建金高速公路工程指挥部、浙江临金高速公路有限公司就委托征地拆迁工作的有关事项签订委托包干协议。 2.建德市临金高速公路建设工程项目用地征迁工作任务书，证明大洋镇政府因地处临金高速沿线，是作为项目用地征迁工作责任主体的事实。 3.《关于及时移植临金高速红线内土地附属物的通知》，证明大洋镇政府和建德临金指挥部通知原告于2018年6月28日前至大洋镇政府签订补偿合同，并将铁皮石斛大棚予以移植的事实。 被告大洋镇政府辩称： 一、被告系根据建德市政府相关文件精神，作为临金高速项目用地征迁工作的责任主体，开展用地征迁工作。为完善国家高速公路网，改善区域交通条件，推动长江经济带综合立体交通走廊建设，促进沿线地区资源开发和经济社会协调发展，国家发改委2015年12月21日下发（2015）3045号《关于浙江省建德至金华公司可行性研究报告的批复》，同意建设建德至金华公路，路线起自建德市杨村桥，接已建的杭州至建德高速公路，经大洋、马涧，止于金华市二仙桥东，接已建的金华至丽水高速公路和杭州至金华高速公路，全长约58公里。2016年12月12日，建德市政府办公室下发建政办函[2016]172号《关于成立建德市临金高速公路（国高网建德段）建设工程领导小组的通知》，决定成立建德市临金高速公路建设工程领导小组，下设指挥部，负责领导小组日常工作。大洋镇政府系用地征迁工作的责任主体，参与用地征迁工作，总体要求2017年12月底前必须完成辖区内全部征迁任务，确保无障碍施工。二、涉及对原告进行补偿的标准符合相关规定。建德临金指挥部“临金建指（2017）6号”《临金高速公路建德段土地与房屋征收相关问题的处理意见》第一条规定，征地附着物补偿标准按建政函（2014）119号文件规定执行，根据该文件规定，名贵经济作物及地上附着物，按实估价补偿。2017年5月，建德临金指挥部委托杭州登鑫房地产估价有限公司对二原告的地面附属物进行评估。该公司评估结果为，建德小兰豆合作社地面附属物拆迁补偿总金额为240025元，黄米良地面附属物拆迁补偿总金额为36954元。2017年11月，指挥部委托金华金联资产评估事务所对原告苗木（铁皮石斛）市场价值进行评估。该公司经评定估算，建德小兰豆合作社苗木在评估基准日的市场价值为359550元，黄米良在评估基准日的市场价值为72800元。以上事实表明，被告和建德临金指挥部按照上述文件规定的标准及做法对原告进行征收补偿，并未侵害其合法权益。三、通知不违反法律规定和征迁程序。因二原告自有、租用土地种植铁皮石斛大棚位于临金××国××网段建德境内征地红线范围内，需要移植，被告根据征迁补偿规定，通过前期测量、委托评估后，多次与原告进行洽谈协商，对其做了大量思想工作，原告以补偿标准问题拒绝签订补偿合同，此行为严重影响了项目建设。在此情况下，被告作出了案涉通知。四、被告发出通知后，再次对建德小兰豆合作社做了工作，合作社负责人同意边清点铁皮石斛棵数边拆除大棚。在此情况下，被告组织人员于2018年6月29日晚及第二天对建德小兰豆合作社的大棚进行了拆除和清理。2019年6月，建德小兰豆合作社针对拆除行为向杭州市中级人民法院提起行政诉讼，要求法院确认行政强制行为违法并予以赔偿，故原告再提起本案诉讼无实际意义。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告大洋镇政府在法定期限内向本院提交的证据有： 1.国土资源部国土资预审字（2014）246号文件，证明2014年12月24日，国土资源部对浙江省国土厅、浙江省交投公司建德至金华建德项目用地预审作出函复。 2.环境资源部“环审（2015）42号”文件，证明2015年2月5日，环境资源部对浙江省交投公司关于浙江建德至金华工程环境影响报告书进行批复。 3.国家发改委“发改基础（2015）3045号”文件，证明2015年12月21日，国家发改委批复同意浙江省发改委上报的关于浙江省建德至金华公路可行性研究报告。 4.交通运输部“交公路函（2016）741号”文件，证明2016年11月11日，交通运输部对浙江省交通厅关于要求对建德至金华高速公路进行初步设计审查的请示作出批复。 5.浙江省交通运输厅“浙交函（2016）379号”文件，证明浙江省交通厅批复同意省交投高速施工图设计文件。 6.建政办[2016]172号文件，证明建德市政府成立建德市临金高速公路建设工程领导小组，下设高速公路指挥部，负责日常工作。 7.长春至深圳高速公路（G25）浙江建德至金华公路工程建设项目征地拆迁包干委托书，证明建德临金指挥部与浙江建金高速公路工程指挥部、浙江临金高速公路有限公司就委托征地拆迁工作的有关事项签订委托包干协议。 8.建德市临金高速公路建设工程项目用地征迁工作任务书，证明大洋镇政府因地处临金高速沿线，根据市政府要求，作为项目用地征迁工作的责任主体。 9.临金高速项目征迁补偿标准文件，证明临金高速项目征迁补偿标准。 10.征地补偿协议，证明建德市征地拆迁管理所与大洋镇上源村就征地补偿事宜达成协议。 11.杭州登鑫房地产估价有限公司、金华金联资产评估事务所报告书各二份，分别证明建德小兰豆合作社、黄米良的地面附属物拆迁补偿总金额、苗木市场价值。 12.照片四张，证明大洋镇政府和指挥部多次就铁皮石斛补偿事宜与原告进行洽谈协商。 13.关于及时移植临金高速红线内土地附属物的通知，证明被诉行政行为内容。 经庭审质证辩论，原告建德小兰豆合作社、黄米良对被告建德市政府的证据发表质证意见如下：证据1三性无异议。证据2真实性、关联性无异议，对证明内容有异议，上面仅仅说明其只是工作责任主体，并非征迁责任主体。证据3真实性无异议，合法性有异议，该通知书给原告设定了权利和义务，其行为不具有合法性。 原告建德小兰豆合作社、黄米良对被告大洋镇政府的证据发表质证意见如下：证据1-7，三性无异议。证据8，真实性无异议，合法性、证明内容有异议，其只是作为工作的主体，并非征迁工作的主体。证据9-10，真实性、关联性无异议，合法性有异议，对征迁会议纪要、征用程序是否合法，不能确定该份材料的合法性。另对于地上附着物的赔偿也未进行注明，也未和原告达成补偿协议。证据11，真实性无异议，合法性、证明力有异议。证据12，证明内容无异议。证据13，真实性无异议，合法性、关联性有异议，该份通知与法律规定冲突，为原告设定了权利义务，具体行为不合法。 建德市政府对原告证据发表质证意见称：证据1证明内容有异议，该通知是有效的，不违法，是协商的过程。证据2证明内容有异议，只能证明发生了该事实，但是不能证明发生的时间地点，也不能证明是建德市政府的强拆行为；证据3充其量属于同行同业的行为，其没有鉴定资格。证据4要证明原告租了多少地，应当有照片来辅助证明。光从合同是无法证明的。原告虽然种植了铁皮石斛，不能按照租用的土地面积来确定铁皮石斛的价值，是于法无据的。大洋镇政府对原告证据质证意见如下：证据1三性本身无异议，对于原告的待证事实有异议，不能证明该通知是违法的。证据2对于拆除大棚现场的照片予以认可，对于门诊病历等照片不予认可。证据3与本案无关联。证据4关联性不明确，该合同仅仅证明从农户手上租赁了多少土地，并不能证明其全部用于种植铁皮石斛。 建德市政府与大洋镇政府对另一方证据三性均无异议。 本院认为，被告建德市政府、大洋镇政府提交的证据均具备三性，予以采信。原告证据1、2予以采信。证据3与本案不具有关联性，不予采信。证据4可以证明相关案件背景情况，予以采信。以上证据所能证明的案件事实，应结合案件综合情况予以判断。 经审理查明： 2013年5月-6月期间，建德小兰豆合作社法定代表人徐惠娟与上源村若干村民签订《租田协议》，约定出租方将属于自己的水田租给徐惠娟经营管理，租期五年，自2013年12月1日起至2018年12月1日止。租赁期间如田地征用，田地征用补偿款归出租村民所有，田中种植物赔偿款归徐惠娟方所有。2014年12月24日，原国土资源部作出《关于长春至深圳高速公路（G25）浙江建德至金华工程建设用地预审意见的复函》，原则同意长春至深圳高速公路浙江建德至金华工程项目用地预审。2015年12月21日，国家发改委作出发改基础[2015]3045号《关于浙江省建德至金华公路可行性研究报告的批复》。2017年7月28日，建德市征地拆迁管理所与大洋镇上源村村委会、经济合作社签订《征地补偿协议》。2018年5月25日，建德临金指挥部、大洋镇政府向建德小兰豆合作社、黄米良作出《关于及时移植临金高速红线内土地附属物的通知》。建德小兰豆合作社、黄米良不服，以大洋镇政府作为单独被告向建德市人民法院提起行政诉讼。该案经建德市人民法院审理，以通知行为不可诉为由裁定驳回起诉。建德小兰豆合作社不服，提起上诉。本院于2019年5月15日作出（2018）浙01行终977号二审裁定，认为该通知行为属于行政诉讼的受案范围，故撤销原审裁定，并确认本案应当以建德市政府、大洋镇政府为共同被告。遂成本诉。 另查明，原告在庭审中确认，其共种植27个大棚的铁皮石斛，其中26个大棚被告知列入征迁红线。2018年6月29日、6月30日，该26个大棚内铁皮石斛及其他地上附着物被组织强制拆除。本案被告建德市政府、大洋镇政府未举证证明，在发出案涉通知时，案涉土地征收已得到了有权机关的批准。 再查明，2016年12月12日，建德市政府作出建政办[2016]172号《关于成立建德市临金高速公路（国高网建德段）建设工程领导小组的通知》，决定成立建德市临金高速公路（国高网建德段）建设工程领导小组，该小组下设指挥部。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 本案中，《关于及时移植临金高速红线内土地附属物的通知》为建德小兰豆合作社、黄米良设定了限期移植铁皮石斛大棚等义务，该行为属于行政诉讼受案范围。建德临金指挥部系建德市政府设立的机构，其在对外行使行政职能时，应由建德市政府依法承担行政责任。 对《关于及时移植临金高速红线内土地附属物的通知》是否合法问题。被告不能举证证明其在发出《关于及时移植临金高速红线内土地附属物的通知》时，案涉土地征收已经过有权机关的批准。即被告在责令建德小兰豆合作社、黄米良限期移除植物时，土地征收尚未得到有关机关批准。原告亦未得到相关权益补偿。故该限期移植通知于法无据，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销建德市人民政府、建德市大洋镇人民政府于2018年5月25日向建德市小兰豆铁皮石斛专业合作社、黄米良作出的《关于及时移植临金高速红线内土地附属物的通知》。 案件受理费50元，由被告建德市人民政府、建德市大洋镇人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 刘 斌 人 民 陪 审 员 李 慧 人民陪审员 朱志华二〇一九年十二月十八日 书 记 员 徐            丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。