中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行再281号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）冯绍青。 委托代理人李加辉，广西铁痕律师事务所律师。 委托代理人黄鹏，广西铁痕律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区恭城瑶族自治县人民政府。住所地：广西壮族自治区恭城瑶族自治县恭城镇拱辰西路46号。 法定代表人黄枝君，县长。 行政机关负责人蒋尽球，副县长。 委托代理人蒙文江，县司法局工作人员。 委托代理人黄绍元，县拆迁办主任。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区恭城瑶族自治县教育局。住所地：广西壮族自治区恭城瑶族自治县恭城镇拱辰东路八巷19号。 法定代表人李典东，局长。 委托代理人孟宇，县教育局副局长。 委托代理人李月华，县教育局工作人员。 再审申请人冯绍青因诉被申请人广西壮族自治区恭城瑶族自治县人民政府（以下简称恭城县政府）、广西壮族自治区恭城瑶族自治县教育局（以下简称恭城县教育局）房屋行政强制及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行赔终21号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年10月31日作出（2019）最高法行赔申175号行政裁定，依法提审本案，并组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2016）桂03行初278号行政裁定认为，冯绍青主张涉案房屋是由恭城县政府、恭城县教育局拆除，但恭城县政府、恭城县教育局予以否认，冯绍青提供的证据亦不能证实恭城县政府、恭城县教育局实施了拆除涉案房屋的行政行为。冯绍青不能证明被诉行政行为存在，起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第十项的规定，裁定驳回冯绍青的起诉。 广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行赔终21号行政裁定认为，根据冯绍青与恭城县教育局签订的《集资房协议》，冯绍青对案涉房屋不享有所有权，且冯绍青于2003年调离原恭城县第一中等职业技术学校（以下简称恭城县一职中），已在房屋被拆除前出现了需退回房屋的情形，故其与拆除行为无利害关系。冯绍青起诉按产权实行原地安置102m2住房的诉请，亦不具备原告主体资格。冯绍青前述诉讼请求不符合行政诉讼起诉条件，故其关于行政赔偿的请求不属于行政诉讼受案范围。综上，冯绍青的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 冯绍青申请再审称：1.恭城县政府、恭城县教育局强制拆除冯绍青居住的房屋，广西恭城名厦置业投资有限公司（以下简称名厦公司）向恭城县政府提交的关于县直一小北楼住房拆除报告等证据可以证明强制拆除行为的主体为恭城县政府。2.案涉房屋由冯绍青集资建设并居住，冯绍青具有使用权及继承权，与拆除行为存在利害关系。请求撤销一、二审裁定，再审本案，确认强制拆除行为违法并赔偿损失。 恭城县政府提交意见称：1.冯绍青并非案涉房屋所有权人，恭城县一职中与冯绍青签订《集资房协议》，将房屋交给冯绍青居住，房屋所有权人仍为恭城县一职中。冯绍青享有的是有条件的使用权，2003年冯绍青调出恭城县一职中，居住权随之终结。2.2014年恭城县政府在收回案涉房屋土地使用权过程中实施的行为仅仅是对自身资产的处置，对冯绍青而言不存在行政征收行为，与冯绍青没有权利义务关系。恭城县政府并未实施拆除房屋的行为，即便实施了也与冯绍青没有利害关系。案涉房屋系由名厦公司拆除。3.恭城县政府在收回案涉房屋土地使用权过程中已经充分考虑冯绍青的权益，冯绍青拒绝清退房屋侵害了投资人的利益。4.恭城县教育局代表恭城县政府多次通知冯绍青清退房屋及将要实施的行为，冯绍青置之不理，应对自己的行为承担全部责任。请求驳回冯绍青的再审申请。 恭城县教育局辩称：案涉房屋为恭城县教育局财产，教师调离学校后，应当归还房屋。请求驳回冯绍青的再审申请。 本院经审理查明，2000年恭城县一职中为解决教职工住房困难，将恭城县一小内9号楼改建为教师宿舍楼。2001年3月，冯绍青与恭城县一职中签订《集资房协议》，约定每户房屋面积102m2,第二层每户集资金额16000元、第三层每户集资金额14000元；并约定冯绍青享有使用权、继承权（指夫妻双方直系亲属），无房产权，无处置权；还约定因工作调动或迁移，以及冯绍青在县城城内建有私房，需退回住房，恭城县一职中按原集资金额减去折旧款付给冯绍青。该教师宿舍楼改建完成后，冯绍青交纳14000元集资款并装修入住。2003年，恭城县学校布局调整，恭城县一职中被撤销，冯绍青调整至恭城县民族职业教育中心工作。 2014年7月，经恭城县政府批复同意，恭城县国土资源局收回恭城县教育局的案涉国有建设用地使用权，案涉房屋位于其中。2014年7月23日，恭城县政府办公室向恭城县教育局作出《关于清退县直一小旁教职工宿舍楼住房的通知》，指出案涉房屋位于“恭城瑶族文化旅游（山寨）项目”和“城中西路路口商贸开发项目”规划路网范围内，影响了城中西路至山寨项目道路建设的推进，经恭城县政府研究决定，由恭城县教育局负责清退包括案涉房屋在内的教师宿舍楼。2014年7月30日，恭城县教育局向冯绍青发出《关于清退县一小北楼住房的通知》，指出冯绍青已出现需退回住房的情形，要求冯绍青清退所占用的房屋。之后，恭城县教育局又多次通知冯绍青清退房屋。在土地开发利用过程中，恭城县政府成立恭城瑶族自治县城中西路路口商贸开发和茶江剧院改造项目指挥部（以下简称恭城县指挥部），并设立办公室（以下简称恭城县项目办），负责牵头项目开发工作。2015年1月28日，恭城县项目办发布《公告》，指出恭城县政府决定对案涉土地进行开发利用。2015年9月24日，恭城县项目办发布《公告》，指出名厦公司已取得案涉项目的开发使用权。2016年，名厦公司先后多次向恭城县政府、恭城县指挥部递交关于拆除案涉房屋的申请报告。 2016年9月12日，案涉房屋被拆除。冯绍青认为恭城县政府、恭城县教育局拆除房屋的行政行为违法，遂诉至一审法院，请求确认恭城县政府、恭城县教育局拆除恭城县一小内9号楼的行政行为违法，两被告按产权调换实行原地安置冯绍青102m2住房并赔偿其房屋装修、物品遗失造成的经济损失。 另查明，冯绍青曾就案涉房屋拆除问题向公安机关报案，公安机关不予立案。经冯绍青信访，恭城县公安局作出恭公安信访告字[2017]4号《关于陆光亮、冯绍青反映恭城镇派出所不履行法定职责信访事项处理意见的函》，认为案涉房屋拆除行为属于拆迁纠纷，没有犯罪事实。冯绍青起诉公安机关不作为，桂林市中级人民法院作出（2018）桂03行终172号判决，认为“冯绍青于2016年4月知道该强拆行为的主体系恭城县人民政府”，该强拆行为并非公安机关对治安案件的法定管辖范围，驳回了冯绍青的起诉。 本院认为，本案争议的主要问题是冯绍青提起本案诉讼是否符合起诉条件，即原、被告主体资格是否适格。 关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，案涉房屋属于集资住房，冯绍青与恭城县教育局签订《集资房协议》，出资建设并长期居住于案涉房屋，具有房屋使用权和继承权，拆除房屋行为直接影响冯绍青的居住生活和财产利益，显然与冯绍青存在利害关系。恭城县教育局主张冯绍青已经调离恭城县一职中，出现需要退回住房的情形。经查，冯绍青并非主动调离，而是因恭城县学校布局调整，冯绍青调至恭城县民族职业教育中心工作，恭城县教育局不能以此为由收回房屋。即使符合退回住房的情形，冯绍青亦有权对强制拆除行为造成的房屋装修、屋内财产损失主张权利。二审裁定认为冯绍青与拆除行为不存在利害关系，属于认定事实不清，适用法律不当。 关于被告主体资格问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。征收决定由市、县级人民政府作出；征收补偿方案由市、县级人民政府论证、公布并修改；被征收人由市、县级人民政府补偿；被征收人拒不搬迁由市、县级人民政府申请人民法院强制执行。从立法来看，市、县级人民政府被明确规定为国有土地上房屋征收的责任主体，而房屋征收部门具体实施征收工作。对于房屋强制拆除而言，因为《征补条例》已经废除了行政强拆，只能由市、县级人民政府申请人民法院强制拆除。故征收强拆行为系市、县级人民政府及其部门的职权或职能，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，将有关材料移送公安、检察机关。本案中，恭城县政府主张其并非拆除主体，拆除行为由名厦公司具体实施。经查，案涉房屋在2016年9月12日被强制拆除，冯绍青就房屋拆除问题向公安机关报案，恭城县公安局认为没有犯罪事实，不予立案。冯绍青向法院起诉公安机关不作为，法院生效判决认为强制拆除行为主体为恭城县政府。故本案能够排除名厦公司私自违法拆除涉案房屋的可能。现有证据证实，名厦公司曾多次向恭城县政府、恭城县指挥部递交关于拆除案涉房屋的申请。案涉房屋位于恭城县一小内，该土地使用权由恭城县政府于2014年7月批准收回并进行开发利用。恭城县政府设立恭城县指挥部及项目办，牵头开展城中西路路口商贸开发和茶江剧院改造工作。综上，因征收强拆行为系市、县级人民政府及其部门的职权或职能，综合考虑行政机关和行政相对人之间的举证能力和举证责任分配，本案可以认定恭城县政府作为适格被告。即使案涉房屋系名厦公司直接拆除，也应将恭城县政府列为被告，在实体程序中审理名厦公司拆除房屋的法律责任是否应由恭城县指挥部承担。因恭城县指挥部系由恭城县政府组建并赋予行政管理职能、但不具有独立承担法律责任能力的临时机构，其法律责任最终由恭城县政府承担。故本案应认定恭城县政府为适格被告，一、二审裁定适用法律错误，应予纠正。 综上，一、二审裁定驳回冯绍青的起诉认定事实不清、适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十条、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行赔终21号行政裁定； 二、撤销广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2016）桂03行初278号行政裁定； 三、指令广西壮族自治区桂林市中级人民法院继续审理。 审判长  杨志华 审判员  田心则 审判员  刘艾涛 二〇一九年十二月三十一日 法官助理梁滨 书记员陈钿 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 第九十二条各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。 最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 第一百二十条人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为合法性进行。当事人的再审请求超出原审诉讼请求，符合另案诉讼条件的，告知当事人可以另行起诉。 被申请人及原审其他当事人在庭审辩论结束前提出的再审请求，符合本解释规定的申请期限的，人民法院应当一并审理。 人民法院经再审，发现已经发生法律效力的判决、裁定损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的，应当一并审理。 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。 3.国有土地上房屋征收与补偿条例 第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。 第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。 任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。 第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。 强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。