北京市怀柔区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0116行初101号原告周景兰，女，1959年10月20日出生，汉族，住北京市怀柔区。委托代理人郭子僮，北京京云律师事务所律师。被告北京市怀柔区怀柔镇人民政府，住所地北京市怀柔区迎宾南路9号。负责人刘宝恩，镇长。委托代理人杨帆，北京市怀柔区怀柔镇人民政府工作人员。委托代理人**，北京市隆安律师事务所律师。第三人北京市怀柔区怀柔镇张各长村村民委员会，住所地北京市怀柔区怀柔镇张各长村1号。法定代表人杨得金，村主任。委托代理人钟立华，北京市擎天律师事务所律师。第三人北京市怀柔区怀柔镇张各长村经济合作社，住所地北京市怀柔区怀柔镇张各长村。法定代表人杨得金，社长。委托代理人钟立华，北京市擎天律师事务所律师。原告周景兰要求撤销被告北京市怀柔区怀柔镇人民政府（以下简称怀柔镇政府）向其作出的《关于周景兰申请事项的答复》（以下简称《答复》），并要求被告怀柔镇政府责令北京市怀柔区怀柔镇张各长村村民代表会议改正2009年通过的与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的《北京市怀柔区怀柔镇张各长村产权制度改革实施方案》（以下简称《产权制度改革实施方案》），向本院提起诉讼。本院于2019年6月3日立案后，在法定期限内向被告怀柔镇政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。被告怀柔镇政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告周景兰及委托代理人郭子僮，被告怀柔镇政府的委托代理人杨帆、**，第三人北京市怀柔区怀柔镇张各长村村民委员会（以下简称张各长村委会）与第三人北京市怀柔区怀柔镇张各长村经济合作社（以下简称张各长村经济合作社）的共同委托代理人钟立华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周景兰诉称，原告周景兰系北京市怀柔区怀柔镇张各长村村民，因北京市怀柔区怀柔镇张各长村2009年村民代表会议通过的《产权制度改革实施方案》明显违法，2016年2月22日，原告周景兰采取EMS快递邮寄的方式向被告怀柔镇政府发出请求责令改正申请书，请求被告怀柔镇政府责令北京市怀柔区怀柔镇张各长村村民代表会议改正该实施方案。被告怀柔镇政府收到后未履行法定责令改正的职责。后经原告周景兰多次起诉，被告怀柔镇政府以各种理由规避法定职责，拒不履行责令村委会改正的职责。原告周景兰多次维权，被告怀柔镇政府于2019年4月16日向原告周景兰作出了《答复》，认为村民代表决议符合法律规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。因被告怀柔镇政府不作为致使原告周景兰的权利得不到保护，现原告周景兰为维护自身合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》向贵院提起行政诉讼，要求：1.撤销被告怀柔镇政府于2019年4月16日向原告周景兰作出的《答复》；2.判决被告怀柔镇政府责令北京市怀柔区怀柔镇张各长村村民代表会议改正2009年通过的与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的《产权制度改革实施方案》；3.判令被告怀柔镇政府承担本案诉讼费用。原告周景兰除向本院提交《答复》作为起诉依据外，未提交其他证据。被告怀柔镇政府辩称，原告周景兰向被告怀柔镇政府申请要求改正的事项属于村民自治范畴，事件根源于本村原住村民（以下简称“老户”）与外来迁入村民（以下简称“新户”）之间因本村收益分配所引发的利益冲突，具有不可调和性，且被告怀柔镇政府无权以行政命令取代村民自治程序直接作出处理。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定，与本村收益分配及土地承包相关的事项，均属于村民自治范畴。只有在村民委员会决议存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容时，被告怀柔镇政府才有权责令改正。同时，根据目前的司法实践，改正的方式也仅能是要求村集体重新组织召开村民代表会议，再次就相关问题进行讨论和决策，并无权突破村民自治的权利，直接变更决策内容。首先，经被告怀柔镇政府再次组织对当年《产权制度改革实施方案》形成过程进行详尽的调查，逐一走访2009年村民代表会会议决议上全部签字代表（包括新户代表，已故及经通知拒绝接受谈话的除外）。被走访代表均确认了本人签字的真实性，并明确告知被告怀柔镇政府工作人员村内就涉诉《产权制度改革实施方案》依法履行了民主程序。其次，2009年通过的《产权制度改革实施方案》根据村民是否系本村原住村民以及村民对本集体经济组织的贡献，将个人股区分为户籍股、贡献股、劳龄股，分别核定股权比例，一方面确认了户籍调查基准日包括原告周景兰在内的全体本村农业户籍人员的股权，一方面结合原住户籍人口、因泥石流等政策性搬迁至本村的户籍人口及非政策性自愿迁出原村搬迁至本村落户的户籍人口落户时间不同，且对本集体经济组织的贡献不同，设置了户籍贡献股及劳动力年限股。虽然户籍贡献股比例在新老户之间差距较大，但该等设置有效平衡了新老户之间的利益诉求与纠纷，同时保障了新户亦享有户籍股权益，使得改制方案在多次未能审议通过的情况下得以通过。后，被告怀柔镇政府将该方案上报区农委，区农委回函确认其符合北京市委、市政府和市农工委、市农委及怀柔区委、区政府关于农村集体经济产权制度改革文件的精神及相关政策规定，同意实施。故此，被告怀柔镇政府认为该改制方案合法有效，被告怀柔镇政府无权责令张各长村对该方案进行变更，更无权对该方案直接进行变更。最后，目前张各长村老户仍占本村总人口数量的绝对多数，且相当一部分土地已征收转用并按照既有方案确定的股权比例进行了分红，即便被告怀柔镇政府责令重新召开村民代表大会甚至村民大会就相关问题进行决策，都不可能形成有利于新户的民主决定，还会直接导致村内的极大不稳定。目前，被告怀柔镇政府为依法有效履行（2018）京0116行初370号《行政判决书》，仅就相关问题到村内进行走访调查，已导致老户组织村民到镇政府、区政府上访，其矛盾的不可调和性可见一斑。综上，被告怀柔镇政府经调查后认为涉诉改制方案经本村依法履行民主自治程序确认通过后，进一步上报区农委审核了其合理性及合法性，不存在与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，故作出无权责令改正的书面答复，合法有效。请法院依法驳回原告周景兰的诉讼请求。在法定期限内，被告怀柔镇政府向本院提交了下列证据：1.EMS邮寄凭证及签收查询记录各1份。证明被告怀柔镇政府的《答复》系在法定时间内作出并送达给原告周景兰，程序合法有效。2.《产权制度改革实施方案》1份、村民（社员）代表会议记录4份、村民（社员）代表会议表决结果1份、《怀柔区农村集体经济产权制度改革办公室关于怀柔镇张各长村集体经济产权制度改革实施方案审定的函》1份。证明涉诉《产权制度改革实施方案》将个人股区分为户籍股、贡献股、劳龄股分别核定股权比例，有效平衡了原住村民与后迁入村民之间的利益诉求与纠纷，同时保障了新户及老户的合法权益，不构成与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，亦不侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利；涉诉《产权制度改革实施方案》经多次村民代表会讨论最终通过，充分履行了民主程序，最终结果合法有效；被告怀柔镇政府作为属地政府，已于2004年履行法定监督职责将涉诉《产权制度改革实施方案》上报区农委，并取得区农委的审核认可，进一步确认了涉诉方案的合法性及合理性。3.调查笔录42份。证明被告怀柔镇政府对村民代表进行逐一调查，经调查，2009年履行民主程序过程中，代表签字及对方案的意见均真实有效。第三人张各长村委会、张各长村经济合作社述称，同意被告怀柔镇政府答辩意见。另补充意见：第一、2009年的《产权制度改革实施方案》是经过民主程序表决通过的，具有合法性。第二、《产权制度改革实施方案》不存在与法律法规及相关政策相抵触的情况。第三、原告周景兰未提交证据证明《产权制度改革实施方案》侵犯其人身权、民主权利及合法财产权利。只有方案存在侵犯人身权、民主权利及合法财产权利的情况，被告怀柔镇政府才有权责令改正。即使重新召开代表会，作出的决定可能会对原告周景兰更不利。综上，不同意原告周景兰的诉讼请求。第三人张各长村委会、张各长村经济合作社未向本院提交证据。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：被告怀柔镇政府提交的全部证据均具有真实性，证据来源合法，且与本案具有关联性，本院均予以采纳。经审理查明，2016年2月22日，原告周景兰以邮寄的方式向被告怀柔镇政府递交了《请求责令改正申请书》，该申请书主要内容为，原告周景兰系张各长村村民，张各长村委会针对原告周景兰在内的许多村民制定违法政策，特别是2009年的《产权制度改革实施方案》，人为设定新户与老户，私设股名，导致新户与老户股权分配产生巨大差异，违反了公平及平等原则。为此，原告周景兰向被告怀柔镇政府提出申请，要求被告怀柔镇政府责令张各长村改正2009年村民代表会议通过的明显违法的《产权制度改革实施方案》。2016年2月23日，被告怀柔镇政府收到原告周景兰提交的申请后进行了调查，经查得知，该实施方案已于2009年4月3日，经张各长村委会召开村民代表会议表决通过，并经过相关部门同意。故被告怀柔镇政府对原告周景兰提出的申请未予支持，亦未向其出具书面答复意见。2016年6月16日，原告周景兰诉至本院，要求判决被告怀柔镇政府不履行法定职责的行为违法，并判决被告怀柔镇政府责令张各长村改正2009年村民代表会议通过的明显违法的《产权制度改革实施方案》。本院于2016年8月31日作出（2016）京0116行初66号《行政判决书》，判决责令被告怀柔镇政府于判决生效之日起60日内对原告周景兰的申请作出答复；驳回原告周景兰其他诉讼请求。被告怀柔镇政府对此不服，提出上诉。北京市第三中级人民法院于2016年12月9日作出（2016）京03行终603号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持一审判决。2017年2月5日，被告怀柔镇政府向原告周景兰作出了《关于周景兰申请事项的答复》，但原告周景兰对此不服，于2017年6月20日诉至本院，要求撤销该答复。本院于2018年3月29日作出（2017）京0116行初44号《行政判决书》，判决撤销了《关于周景兰申请事项的答复》。2018年7月5日，原告周景兰诉至本院，要求被告怀柔镇政府履行责令第三人张各长村委会、张各长村经济合作社改正《产权制度改革实施方案》的法定职责。本院于2018年11月30日作出（2018）京0116行初370号《行政判决书》，判决责令被告怀柔镇政府在法定期限内针对原告周景兰2016年2月22日申请被告怀柔镇政府责令张各长村改正2009年村民代表会议通过的《产权制度改革实施方案》的请求重新作出处理。被告怀柔镇政府对此不服，提出上诉。北京市第三中级人民法院于2019年2月22日作出（2019）京03行终52号《行政裁定书》，准许被告怀柔镇政府撤回上诉。2019年4月16日，被告怀柔镇政府向原告周景兰作出诉争的《答复》，内容为：根据（2018）京0116行初370号《行政判决书》，现就原告周景兰2016年2月22日申请被告怀柔镇政府责令张各长村改正2009年村民代表会议通过的《产权制度改革实施方案》的请求，重新调查并作出答复如下：一、《产权制度改革实施方案》系经本村村民代表大会履行民主程序充分讨论并表决后通过，合法有效。2009年，张各长村共有村民1727人，属于人数较多的村，依法推选产生村民代表41人，且确认村民代表会议有权讨论决定村民大会讨论的全部事项。故此，本村全部事项均由村民代表会议决策，不再召开村民大会。被告怀柔镇政府于2019年3月中下旬，逐一走访了2009年村民代表会上全部签字代表（已故除外，另有2位新户代表经通知拒绝参加），包括新户代表，确认当年村内就该方案的形成充分听取了民意，且严格依法履行了民主程序，经2009年3月17日、18日、19日讨论，最终28人同意，9人不同意的表决结果，合法有效。二、《产权制度改革实施方案》内容经区农委审核，确认了其合理性及合法性，不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。《产权制度改革实施方案》根据村民是否系本村原住村民以及村民对本集体经济组织的贡献，将个人股区分为户籍股、贡献股、劳龄股分别核定股权比例，一方面确认了户籍调查基准日，包括原告周景兰本人在内的全体本村农业户籍人员的股权，一方面结合原住户籍人口、因泥右流等政策性搬迁至本村的户籍人口及非政策性自愿迁出原村搬迁至本村落户的户籍人口落户时间不同，对本集体经济组织的贡献不同，设置了户籍贡献股及芳动力年限股。该等设置有效平衡了原住村民与后迁入村民之间的利益诉求与纠纷，同时保障了后迁入村民亦享有户籍股权益，使得《产权制度改革实施方案》在多次未能审议通过的情况下得以通过。后，被告怀柔镇政府将该方案上报区农委，区农委回函确认其符合北京市委、市政府和市农工委、市农委及怀柔区委、区政府关于农村集体经济产权制度改革文件的精神及相关政策规定，同意实施。2019年4月12日，被告怀柔镇政府工作人员就改制实施情况再次向当年主管领导张克云进行了调查了解，确认上述设置不违反当年市、区两级改制指导方案，且民主决策的过程与村内了解的情况一致。综上，原告周景兰申请事项所涉的《产权制度改革实施方案》合法有效，不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，被告怀柔镇政府无权责令张各长村对该方案进行变更。原告周景兰收到上述《答复》后对此不服，持诉称意见诉至本院，要求：1.撤销被告怀柔镇政府于2019年4月16日向原告周景兰作出的《答复》；2.判决被告怀柔镇政府责令北京市怀柔区怀柔镇张各长村村民代表会议改正2009年通过的与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的《产权制度改革实施方案》；3.判令被告怀柔镇政府承担本案诉讼费用。本案在审理过程中，被告怀柔镇政府坚持答辩意见。第三人张各长村委会、张各长村经济合作社坚持述称意见。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”依据该规定，被告怀柔镇政府具有对其辖区内的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容时，乡、镇人民政府有责令改正的职权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”本案中，原告周景兰认为《产权制度改革实施方案》违反法律规定，申请被告怀柔镇政府责令张各长村予以改正。被告怀柔镇政府经调查核实，调取了涉案村民代表会议决定的会议记录、表决决议，并走访了当时的村民代表和村干部，同时调取了2009年4月28日，怀柔区农村集体经济产权制度改革办公室对被告怀柔镇政府作出审定函，后，作出《答复》并送达给原告周景兰。被告怀柔镇政府经过调查，均未发现张各长村就制定《产权制度改革实施方案》时存在违法情形，故其向原告周景兰作出诉争的《答复》并无不当。原告周景兰之诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周景兰的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告周景兰负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  董爱军人民陪审员  白玉亭人民陪审员  杨素花二〇一九年十二月九日法官 助理  罗 慧书 记 员  李 健