浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行初376号 原告梁火生，男，1953年1月23日出生，汉族，户籍地杭州市临安区。 委托代理人梁小琴，女，1982年1月14日出生，汉族，住杭州市滨江区，系原告梁火生女儿。 被告杭州市临安区人民政府，住所地杭州市临安区锦城街道衣锦街398号。 法定代表人骆安全，区长。 出庭负责人王栋，副区长。 委托代理人章元锋，杭州市临安区司法局副局长。 委托代理人方萍，浙江钱王律师事务所律师。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号。 法定代表人徐立毅，市长。 委托代理人曹士凡、童跃军，杭州市司法局工作人员。 原告梁火生因认为被告杭州市临安区人民政府不履行监督征地补偿费用支付、使用情况法定职责及不服杭州市人民政府杭政复[2019]105号行政复议决定一案，于2019年6月25日向本院提起行政诉讼，本院于2019年6月28日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案，原告梁火生的委托代理人梁小琴，被告杭州市临安区人民政府的负责人王栋、委托代理人章元锋、方萍，被告杭州市人民政府的委托代理人曹士凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月12日，杭州市人民政府针对梁火生的行政复议申请，作出杭政复[2019]105号行政复议决定，以市、县人民政府不具有对征地补偿安置费用支付、使用情况进行查处的职责，梁火生申请杭州市临安区人民政府履行该法定职责缺乏实体法依据，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定的市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，是指一级人民政府对所属工作部门或下级人民政府的内部监督为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回梁火生的行政复议申请。 原告梁火生起诉称，原告于2018年11月19日分别向杭州市国土资源局临安分局（简称临安国土分局）、杭州市临安区林业局申请公开因实施浙林地许长[2016]241号《使用林地审核同意书》所批准的建设项目，向杭州市××区××街道××村村民委员会支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木补偿费的支付凭证。临安国土分局于12月20日答复向杭州市临安区林业局申请，后原告在临安信息公开门户网站上查找到答复，杭州市临安区林业局的答复是：其没有该支付凭证。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第四款、第二十六条、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第（十三）部分的规定，原告所在村的集体山林被征收，安置补助费用应当及时足额地支付给农村集体经济组织，故于2018年12月28日向杭州市临安区人民政府邮寄《查处申请书》，请求对上述林地的征地补偿费用支付、使用情况提出查处申请。但杭州市临安区人民政府一直未予答复。原告后向杭州市人民政府申请行政复议。2019年6月16日，原告收到杭州市人民政府作出的杭政复[2019]105号《行政复议决定书》，复议决定驳回了原告的行政复议申请。为此，请求法院判令杭州市临安区人民政府对原告提出的关于浙林地许长[2016]241号《使用林地审核同意书》征收临安区玲珑街道上泉村林地的征地补偿费用支付、使用情况进行调查处理的申请作出答复；撤销杭州市人民政府杭政复[2019]105号行政复议决定。 原告向本院提交的证据有： 1、浙江省林业厅浙林地许长[2016]241号《使用林地审核同意书》、《杭州至临安××铁路工程使用林地现状调查报告》，拟证明原告坐落在杭州市××区××街道××村的市县级公益林地2.6505公顷和商品林地2.6286公顷已被征收； 2、临安国土分局临土资信告[2018]27号《信息公开告知书》，拟证明临安国土分局未保存浙林地许长[2016]241号文件中涉及上泉村相关林地的林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木补偿费的支付凭证； 3、杭州市临安区林业局在临安信息公开门户网站上的答复截图，拟证明杭州市临安区林业局未保存浙林地许长[2016]241号文件中涉及上泉村相关林地的林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木补偿费的支付凭证； 4、梁火生致杭州市临安区人民政府的《查处申请书》，拟证明原告向杭州市临安区人民政府提出案涉查处申请的事实； 5、原告致杭州市人民政府的《行政复议申请书》，拟证明原告向杭州市人民政府提出案涉行政复议申请的事实； 6、杭州市人民政府杭政复[2019]105号《行政复议决定书》及其邮寄凭证，拟证明杭州市人民政府违法作出案涉行政复议决定的事实； 7、杭州市规划和自然资源局临安分局（2019）年第004号不存在告知《政府信息不存在告知书》，拟证明杭州市规划和自然资源局临安分局未保存浙林地许长[2016]241号文件中涉及上泉村相关林地的林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木补偿费的支付凭证。 被告杭州市临安区人民政府答辩称，根据《国务院深化改革严格土地管理的决定》第十五条、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十三项的规定，农业、民政等有关部门对被征地集体经济组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督，即便是根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第四款的规定，市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，也仅仅是规定了监督而非查处。故我府对原告“要求查处国有征地补偿费用的支付使用情况”并无法律、法规规定的查处职责。同时，对要求查处的事项也没有相关的法律、法规规定应当进行回复。请求驳回原告的起诉。 被告杭州市临安区人民政府向本院提交了证据：1、原告致杭州市临安区人民政府的《查处申请书》，拟证明原告向杭州市临安区人民政府提出案涉查处申请的事实。 被告杭州市人民政府答辩称，一、梁火生请求责令杭州市临安区人民政府对其提出的相关调查处理申请依法作出答复，于2019年3月19日向我府申请行政复议，我府经延期审理，于2019年6月12日作出杭政复〔2019〕105号行政复议决定，以原告向杭州市临安区人民政府提交的《查处申请书》缺乏实体法依据为由，决定驳回原告的行政复议申请。同日，我府将该决定书邮寄给原告。上述行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定。二、我府在行政复议过程中查明：原告系临安区玲珑街道上泉村村民，2018年12月27日，其向临安区政府邮寄《查处申请书》，请求对浙江省林业厅作出的浙林地许长(2016)241号《使用林地审核同意书》涉及的征收临安区玲珑街道上泉村林地的征地补偿费用支付、使用情况进行调查处理。杭州市临安区人民政府收到该申请后，未向原告作出书面答复。另查明：原告于2018年11月19日分别向杭州市规划和自然资源局临安分局(原杭州市国土资源局临安分局)和杭州市临安区林业局提出政府信息公开申请，请求公开“因实施浙林地许长(2016)241号《使用林地审核同意书》所批准的建设项目，以及向杭州市××区××街道××村村民委员会支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费的支付凭证”。同年12月5日，杭州市临安区林业局答复告知原告浙林地许长(2016)241号《使用林地审核同意书》所批准的建设项目为临安××铁路工程项目；没有向杭州市××区××街道××村村民委员会支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费的支付凭证，建议向项目业主单位咨询了解。同年12月7日，杭州市规划和自然资源局临安分局作出答复，告知原告浙林地许长(2016)241号《使用林地审核同意书》所批准的建设项目非该局制作或保存的信息，建议向临安区林业局申请公开；“(向)杭州市××区××街道××村村民委员会支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费的支付凭证”建议在明确上述具体建设项目后再进行申请。我局认为，原告认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，应当以该行政机关具有法定职责为前提。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府在组织实施集体所有土地征收时具有将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告；批准征地补偿、安置方案；协调补偿标准争议等职能。但相关法律法规规章并未规定市、县人民政府具有对征地补偿安置费用支付、使用情况进行查处的职责。本案中，在没有法律法规规章规定临安区政府具有对征地补偿费用支付、使用情况进行查处职责的情况下，原告向临安区政府提交《查处申请书》要求查处向杭州市××区××街道××村村民委员会支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费的支付、使用情况，缺乏实体法依据。此外，《土地管理法实施条例》第二十六条规定的市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，实质系基于一级人民政府对所属工作部门或下级人民政府的内部监督，亦未明确在本案中临安区政府具有对征地补偿费用相关事项直接进行查处的职责。故原告基于案涉《查处申请书》而提出的行政复议申请，依法应予驳回。但临安区政府在收到原告的《查处申请书》后未能及时予以回复，有违正当程序原则，存在瑕疵，鉴于未实际影响原告权利义务，答辩人在复议决定书中已予以指正。请求驳回原告的诉讼请求。 被告杭州市人民政府向本院提交了证明被诉行政复议行为合法的证据： 1、杭政复[2019]105号《行政复议决定书》及其邮寄凭证，拟证明杭州市人民政府作出案涉行政复议决定的事实； 2、原告致杭州市人民政府的《行政复议申请书》及其所附证据五组，以及上述材料的邮寄凭证，拟证明原告向杭州市人民政府提出案涉行政复议申请的事实； 3、杭州市临安区人民政府的《行政答辩状》及其所附证据四组，拟证明杭州市临安区人民政府进行行政复议答复、举证的事实； 4、杭政复[2019]105号《行政复议受理通知书》、杭政复[2019]105号《行政复议答复通知书》、杭政复[2019]105号《行政复议决定延期通知书》及上述材料的邮寄凭证，拟证明杭州市人民政府通知原告其复议申请已予受理、通知杭州市临安区人民政府就案涉行政复议申请进行答复举证、告知复议当事人案涉行政复议案件延期至2019年6月17日前作出决定的事实。 被告杭州市人民政府向本院提交的作出被诉行政复议行为的依据为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》，主要条文为第四十八条第一款第（一）项。 经庭审质证，对两被告提供的证据，原告认为其举证超过举证期限，故拒绝质证。 对原告提供的证据，两被告认为，证据1，不能证明相关林地已被征收；证据6，可以证明杭州市人民政府作出案涉行政复议决定，但不能证明该复议决定违法。 本院对本案证据认证如下：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，本案中，两被告均在上述规定的期限内向本院提交了证据。上述证据具备证据三性，可以证明待证事实，予以采信。原告的证据1，并非征收文件，不能证明相应林地被征收的事实，但可以证明原告系基于该《使用林地审核同意书》涉及的林地提起案涉查处申请的事实，予以采信；原告证据6，其本身不能证明该行政复议决定违法，但可以证明杭州市人民政府作出案涉行政复议决定的事实，予以采信。 根据以上有效证据及本院已生效的（2018）浙01行初580号行政裁定，本院查明，2016年12月23日，浙江省林业厅作出浙林地许长〔2016〕241号《使用林地审核同意书》，批复杭州杭临轨道交通有限公司：一、同意杭州至临安××铁路工程项目征占用杭州余杭农林资产经营集团有限公司南湖分公司国有林地0.0783公顷；锦北街道等5个乡（镇、街道）东山村等8个村（社区）集体林地28.5121公顷。你单位要按照有关规定办理建设用地审批手续。二、需要采伐被征收占用林地上的林木，要依法办理林木采伐许可手续。三、你单位对集体林地的所有者和承包经营者，要依法及时足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用。四、你单位要做好生态保护工作，采取有效措施，加强施工管理，严禁超范围使用林地，杜绝非法采伐、破坏植被等行为，严防森林火灾。五、余杭区林业主管部门、临安市林业主管部门做好项目使用林地的监督检查工作。六、该准予行政许可决定书的有效期为两年。建设项目有效期内未取得建设用地批准文件的，你单位应当在有效期届满前3个月向原审核机关提出延期申请。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件也未申请延期的，该准予行政许可决定书失效。 上述《使用林地审核同意书》提及的28.5121公顷集体林地包括原告梁火生所在的杭州市××区××街道××村的市县级公益林地2.6505公顷和商品林地2.6286公顷。 2018年11月9日，梁火生向本院提起诉讼，请求判决撤销浙江省林业厅作出的浙林地许长〔2016〕241号《使用林地审核同意书》。本院经审理，于2019年5月10日作出（2018）浙01行初580号行政裁定，认为梁火生据以主张权利的林地不在被诉《使用林地审核同意书》许可使用的林地范围内，被诉《使用林地审核同意书》与梁火生不具有利害关系，并根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回梁火生的起诉。 2018年12月27日，梁火生以邮寄方式向杭州市临安区人民政府提出查处申请，要求杭州市临安区人民政府对浙林地许长〔2016〕241号《使用林地审核同意书》征收临安区玲珑街道上泉村林地的征地补偿费用支付、使用情况进行调查处理。杭州市临安区人民政府未予答复。 梁火生于2019年3月17日向杭州市人民政府申请行政复议。杭州市人民政府于2019年6月12日作出杭政复[2019]105号行政复议决定，以市、县人民政府不具有对征地补偿安置费用支付、使用情况进行查处的职责，梁火生申请杭州市临安区人民政府履行该法定职责缺乏实体法依据，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定的市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，是指一级人民政府对所属工作部门或下级人民政府的内部监督为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回梁火生的行政复议申请。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。” 本案中，原告梁火生以浙林地许长〔2016〕241号《使用林地审核同意书》中包括的杭州市××区××街道××村的市县级公益林地2.6505公顷和商品林地2.6286公顷被征收为由，要求杭州市临安区人民政府履行对上述土地征收的安置补助费使用情况的监督职责，但本案当事人均未提交上述土地被征收的证据。即便上述土地已被征收，因梁火生享有权利的林地不在浙林地许长〔2016〕241号《使用林地审核同意书》涉及的林地范围内，其也不可能成为上述土地征收的被安置人员。因此，杭州市临安区人民政府是否履行对上述土地征收的安置补助费使用情况的监督职责，均与梁火生不具有利害关系。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”该法第五十二条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”原告梁火生因与其起诉的不履行法定职责行为不具有利害关系，故不具备本案的原告资格，其起诉应予驳回。此外，原告在其查处申请中提及的要求杭州市临安区人民政府履行对前述林地征地补偿费用支付、土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费使用情况进行查处的法定职责，因法律并未规定县级人民政府具有该法定职责，故其起诉亦应予以驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告梁火生的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 李 洵 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员 叶 嘉 附： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。