中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申9399号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李建平。 委托代理人李春禹。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市吉阳区人民政府。 法定代表人张华文。 委托代理人吴海欧。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市吉阳区城市管理局。 法定代表人李灵。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市公安局。 法定代表人张兆腾。 委托代理人纪涵琳。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市公安局吉阳分局。 法定代表人夏春雨。 委托代理人郑见强、李肖楠。 再审申请人李建平因诉被申请人海南省三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）、三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）、三亚市公安局、三亚市公安局吉阳分局（以下简称吉阳分局）拆除房屋行政强制执行行为一案，不服海南省高级人民法院于2019年3月13日作出的（2019）琼行终145号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年8月12日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 2016年6月21日，吉阳区城管局执法人员巡查发现，位于三亚市吉阳区，占地125平方米，建筑面积250平方米，李建平自称建于2006年的两层封顶框架结构房屋，未取得建设工程规划许可证，没有合法的建设手续。经制作现场检查记录、绘图拍照后，吉阳区城管局向李建平发出《接受调查询问通知书》，通知其携带本人身份证、户口本、土地使用权证、房屋相关报建手续等材料，于2016年6月24日9时，到吉阳区城管局执法一大队接受询问。李建平逾期未去一大队接受调查询问。2016年8月8日，吉阳区城管局作出《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及陈述、申辩和要求听证的权利。2016年8月19日，李建平参加吉阳区城管局举行的听证会。2016年10月6日，吉阳区城管局作出三吉城管（一大队）罚决字（2016）第389号《行政处罚决定书》（以下简称389号处罚决定），责令李建平自处罚决定书送达之日起三日内自行拆除其违法建设建筑物。2016年10月14日，吉阳区城管局对李建平作出三吉城管（一大队）催告字（2016）第389号《强制执行催告书》《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，要求李建平于2016年10月17日24时前自行将屋内物品搬离完毕、拆除违法建筑物，并告知李建平有权进行陈述和申辩。李建平未按要求自行拆除。2017年8月9日，吉阳区城管局作出三吉城管（一大队）执决字（2016）第389号《强制执行决定书》（以下简称389号强执决定），依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，决定于2017年8月17日对上述违法建筑实施强制拆除。吉阳区城管局送达《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》《强制执行催告书》以及389号强执决定等执法文书时，送达回证上虽然没有受送达人李建平的签名，但均已注明当事人拒签。工作人员将上述执法文书贴附在当事人的违法建筑上，并拍照留取证据。2018年6月13日，吉阳区城管局对李建平的违法建筑实施强制拆除。随后，李建平提起本案行政诉讼，请求确认吉阳区政府、吉阳区城管局、三亚市公安局、吉阳分局强制拆除李建平房屋的行为违法。 另查明，2017年9月18日，李建平提起行政诉讼，请求撤销389号强执决定。三亚市城郊人民法院作出（2017)琼0271行初340号行政判决，驳回李建平的诉讼请求。李建平不服，提出上诉。2018年4月10日，三亚市中级人民法院作出（2018）琼02行终5号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年5月21日，李建平提起行政诉讼，请求撤销389号处罚决定。2018年11月16日，三亚市城郊人民法院作出（2018）琼0271行初197号行政裁定，以超过法定起诉期限为由，裁定驳回李建平的起诉。 2001年1月5日，经三亚市人民政府请示，海南省人民政府办公厅审批同意修编后的《三亚市城市总体规划（1995-2010）》。依据该规划，三亚市城市规划区范围为：东起藤桥，西至梅山沿海各滨海乡镇行政辖区，面积1250平方公里。月川社区居委会辖区，位于城市规划区范围内。2014年10月，三亚市撤镇设区后，三亚市人民政府作出三发（2014）6号《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》。根据该通知精神，吉阳区设置吉阳区城管局，为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门。此后，三亚市执法局原在吉阳区的综合行政执法职权，交由吉阳区城管局行使。2016年1月8日，三亚市吉阳区机构编制委员会作出吉编字（2016）19号《三亚市吉阳区机构编制委员会关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，再次明确设置吉阳区城管局，挂吉阳区执法局的牌子，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建设的职责。 三亚市中级人民法院（2018）琼02行初142号行政裁定认为，吉阳区政府、三亚市公安局、吉阳分局确认实施案涉强制拆除行为的主体是吉阳区城管局。李建平未提供充分证据证明，吉阳区政府、三亚市公安局、吉阳分局是实施被诉强制拆除其房屋行为的行政主体。李建平对强制拆除行为不服，应以吉阳区城管局为被告。吉阳区政府、三亚市公安局、吉阳分局非本案适格被告。经释明，李建平拒绝变更被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定裁定：一、驳回李建平对吉阳区政府、三亚市公安局、吉阳分局的起诉；二、本案移送三亚市城郊人民法院处理。李建平不服，提起上诉。 海南省高级人民法院（2019）琼行终145号行政裁定认为，吉阳区政府、三亚市公安局、吉阳分局只是参与协调维稳工作，并非本案适格被告。李建平对案涉强拆行为不服，应以吉阳区城管局为被告。经释明，李建平拒绝变更被告。因本案不属于三亚市中级人民法院管辖，依法应直接驳回李建平的起诉，而非裁定移送三亚市城郊人民法院处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项规定，裁定维持一审裁定第一项，撤销第二项，驳回李建平对吉阳区城管局的起诉。 李建平申请再审称：案涉强制拆除行为是在吉阳区政府领导的指挥下，三亚市公安局、吉阳分局联合吉阳区城管局共同实施的，上述主体是共同被告。请求撤销一、二审裁定，依法对本案予以再审。 三亚市公安局、吉阳分局答辩称：吉阳分局在拆除违章建筑地区派员维持治安秩序及交通秩序，系依法履行人民警察的职责，而非实施强制拆除，不是本案适格被告。请求驳回李建平的再审申请。 吉阳区政府、吉阳区城管局未提交书面答辩意见。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第四项规定，提起诉讼，受诉人民法院应当具有管辖权。第十四条、第十五条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件，以县级人民政府职能部门为被告的案件，通常不属于中级人民法院管辖的一审行政案件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，李建平起诉请求确认吉阳区政府、三亚市公安局、吉阳分局及吉阳区城管局共同实施强制拆除行为违法，但吉阳区政府、三亚市公安局并未实施被诉的强制拆除行为，吉阳分局现场维持秩序，亦非强制拆除行为的实施主体，均不是本案适格被告。经释明，李建平拒绝变更，一、二审裁定驳回其对吉阳区政府、三亚市公安局、吉阳分局的起诉，并无不当。吉阳区城管局是作出本案被诉强制拆除李建平房屋行为的行政主体，但是，以吉阳区城管局为被告的行政案件，应是基层人民法院管辖的一审行政案件，李建平向三亚市中级人民法院提起行政诉讼，违反级别管辖规定，不属于三亚市中级人民法院管辖的案件，起诉亦不符合法定条件。二审裁定驳回李建平向三亚市中级人民法院就吉阳区城管局强制拆除房屋行为的起诉，亦无不当。李建平主张，吉阳区政府、三亚市公安局、吉阳分局共同实施强制拆除行为，应为本案共同被告。但是，没有提供充分确凿的证据予以支持，缺乏事实根据，本院不予支持。 应当指出的是，针对当前行政诉讼滥诉问题突出的现状，对于明显不属于行政诉讼受案范围，或者被告不适格等不符合法定起诉条件，起诉人的起诉显然属于滥诉情形的，人民法院可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条第二款规定，由一审立案法官给予指导和释明，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，可以书面通知方式不予立案，并载明不予立案的理由。本案中，李建平曾于2017年提起行政诉讼，请求撤销389号强执决定，被判决驳回诉讼请求；后又于2018年提起行政诉讼，请求撤销389号处罚决定，因超过起诉期限被裁定驳回起诉。提起本次行政诉讼，显然被告不适格。经一审释明，仍拒不变更被告，明显属于滥诉行为。一审立案部门本应在指导、释明后，退回其诉状并记录在册；坚持起诉的，以书面通知方式不予受理即可。以行政裁定方式驳回起诉，给予上诉和申请再审的权利，明显浪费司法资源。 综上，李建平的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回李建平的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  杨志华 审判员  田心则 二〇一九年十二月十九日 法官助理张巧云 书记员蓝玉喜 附：相关法律司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。 第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件： （一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件； （二）海关处理的案件； （三）本辖区内重大、复杂的案件； （四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 第五十五条依照行政诉讼法第五十一条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。 起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。