浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1808号上诉人（原审原告）金林友，男，1953年3月30日出生，汉族，住温岭市。上诉人（原审原告）金顺德，男，1965年3月2日出生，汉族，住温岭市。上诉人（原审原告）金锡云，男，1950年3月23日出生，汉族，住温岭市。上诉人（原审原告）金锡祥，男，1968年2月7日出生，汉族，住温岭市。委托代理人王炜，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、梁俊景，浙江省司法厅工作人员。金林友、金顺德、金锡云、金锡祥因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初459号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年3月11日，省政府作出《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》(浙土整立字〔2012〕-0831号)（以下简称831号审批意见），同意温岭市温峤镇南湾村等二村农村土地综合整治项目立项，核定项目规划新增耕地1.3344公顷（其中建设用地复垦1.3344公顷）；使用挂钩指标1.3344公顷，安排建新区用地1.3344公顷（农用地1.3344公顷），征收集体土地0.9157公顷，使用集体土地0.4187公顷。案涉批次用地中，温峤镇岭脚村、南湾村农村土地综合整治项目新建地块4征地红线范围内涉及征收金林友、金顺德、金锡云、金锡祥使用的集体土地。2013年3月27日，温岭市人民政府发布《征收土地方案公告》（〔2013〕第20号）（以下简称20号公告），内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等，并载明征地补偿登记期限为2013年3月27日至2013年3月31日。同日，原温岭市国土资源局工作人员将上述《征收土地方案公告》张贴于楼旗村。2013年4月1日，原温岭市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（〔2013〕第20号），内容包括涉案土地的批准机关、批准文号及征收土地补偿安置标准等。同日，原温岭市国土资源局工作人员将上述《征地补偿安置方案公告》张贴于楼旗村。2019年4月29日，金林友、金顺德、金锡云、金锡祥以邮寄方式向省政府提出行政复议申请，要求撤销省政府作出831号审批意见的具体行政行为。省政府于2019年4月30收到该行政复议申请书。2019年5月5日省政府作出行政复议受理通知书，并于5月6日邮寄送达申请人。2019年5月5日省政府作出行政复议答复通知书，要求省自然资源厅、温岭市人民政府提出书面答辩，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料等。2019年6月24日，省政府作出浙政复[2019]194号行政复议决定（以下简称194号复议决定），并于6月26日向金林友、金顺德、金锡云、金锡祥邮寄送达行政复议决定书。金林友、金顺德、金锡云、金锡祥不服该行政复议决定诉至法院，请求撤销194号复议决定，判令省政府重新作出行政复议决定。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：…（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；…。”金林友、金顺德、金锡云、金锡祥申请案涉行政复议的原具体行政行为系批准征收涉及其使用集体土地的征收集体土地审批行为，该行为的内容体现在831号审批意见中。该审批行为的内容已反映在温岭市人民政府发布20号公告中。省政府提供证据证明上述公告于2013年3月27日张贴在被征收土地所在村公告栏。据此，金林友、金顺德、金锡云、金锡祥自公告之日起应当知道具体行政行为的内容，行政复议期限应当从公告规定期限届满之日起计算。该公告没有告知申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限，行政复议申请期限应参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定办理，即行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。金林友、金顺德、金锡云、金锡祥于2019年4月29日就该行政行为向省政府申请行政复议，已超过行政复议法定的申请期限。金林友、金顺德、金锡云、金锡祥亦未举证证明其超期系因不可抗力或者其他正当理由所致。省政府作出831号审批意见时间应为2013年3月11日，但其在案涉复议决定中认定的作出时间为2013年2月20日有误，该院予以指正。行政复议程序方面，省政府收到金林友、金顺德、金锡云、金锡祥提交的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，并送达金林友、金顺德、金锡云、金锡祥，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政程序合法。综上，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其决定驳回金林友、金顺德、金锡云、金锡祥行政复议申请适用法律、法规正确、行政程序合法。金林友、金顺德、金锡云、金锡祥的诉讼请求理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金林友、金顺德、金锡云、金锡祥的诉讼请求。案件受理费50元，由金林友、金顺德、金锡云、金锡祥负担。金林友、金顺德、金锡云、金锡祥上诉称：一、上诉人提出撤销土地征收批准行为的行政复议申请并未超过法定申请期限，一审法院作出的判决及被上诉人作出的行政复议决定对上诉人知道该征收土地决定内容的时间认定错误。本案的争议焦点是上诉人知道土地征收决定这一行政行为内容的时间。一审法院及被上诉人均认为，实施征地时在上诉人所在村公告栏张贴了20号公告，征地审批行为的内容体现在该公告中，视为上诉人知道了该征收土地决定的内容。但上诉人认为，该公告征收土地位置一栏写的是“详见规划定位图”，但其在张贴时，没有张贴相应的规划定位图。通过张贴的该公告，任何人都无法看出该征收土地决定所征收的土地位置及四至范围，无法看出该公告中的征地批准行为征收了上诉人的家庭承包地，上诉人不知道该征地批准行政行为的内容。凡是土地必然会有具体的位置及四至范围，土地的位置及四至范围也是各地块之间互相区分的唯一法律依据，是征收土地决定的关键内容，如果征收土地决定所征土地没有具体位置，征收土地决定就没有了存在的前提。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款明确规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。《征收土地公告办法》第五条第二款明确规定，征收土地方案公告中应写明“被征收土地位置”。依据上述规定，征收土地决定的内容必然应当包含征收土地的位置，即征收土地的四至范围，而且应当依法依规将征收土地的位置范围在征收土地公告中予以公告，被征地农户才能知道自己的承包地在哪个征收土地决定的征地范围内，才能知道自己的承包地被哪个批准文件征收。而20号公告并没有体现反映出所征土地的位置范围，其本身就不符合上述两法规的规定，不具有合法性，不能反映体现出征收土地决定的内容。即便推定上诉人看到了张贴的该公告，上诉人也不知道该公告中的征收土地决定征收的土地在什么位置，四至范围到哪，不知道是该批文征收了其承包地。不能据此推定上诉人知道该征收土地决定征收了上诉人家庭的承包地及征收其承包地的征地批准文件的内容。另，本案中上诉人没有对征收其家庭承包地事宜知情的任何签字、确认的材料，上诉人没有领取过征地补偿费，上诉人对征地事宜完全不知情，上诉人作为被征地农户的知情、确认、听证、领取补偿款的法定权利均没有得到任何保障，严重侵害了上诉人的合法权益。一审法院及被上诉人在审理该案时，仅凭张贴的没有征收土地决定关键内容“征收地块位置范围”的《征收土地方案公告》来推定上诉人知道了该征收土地决定的内容，属认定事实错误。二、在法律适用上，因上诉人一直不知道批准征收其家庭承包地的征收土地决定这一行政行为的内容，应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定。综上，请求依法撤销一审判决，将本案发回重审或者依法改判。省政府答辩称：一、194号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。2013年3月11日答辩人作出831号审批意见，同意温岭市温峤镇南湾村等二村农村土地综合整治项目立项，核准项目规划新增耕地1.3344公顷（其中建设用地复垦1.3344公顷）；使用挂钩指标1.3344公顷，安排建新区用地1.3344公顷（农用地1.3344公顷），征收集体土地0.9157公顷，使用集体土地0.4187公顷。案涉批次用地中，温峤镇岭脚村、南湾村农村土地综合整治项目新建地块4征地红线范围内涉及征收上诉人使用的集体土地。2013年3月27日，温岭市人民政府发布20号公告，内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等，并载明征地补偿登记期限为2013年3月27日至2013年3月31日。同日，原温岭市国土资源局工作人员将上述《征收土地方案公告》张贴于楼旗村。2013年4月1日，原温岭市国土资源局发布[2013]第20号《征地补偿安置方案公告》，内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等。同日，原温岭市国土资源局工作人员将上述《征地补偿安置方案公告》张贴于楼旗村。答辩人认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人应当与申请行政复议的具体行政行为有利害关系。本案中，831号审批意见征地红线范围内涉及征收上诉人使用的集体土地，故与涉案批文有利害关系，是本案行政复议的适格主体。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算……。”因此，本案中，温岭市人民政府发布20号公告规定的期限届满之日，为上诉人提出行政复议申请期限的起算日。上诉人于2019年4月向答辩人申请行政复议，已超过上述规定的申请期限。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，答辩人作出194号复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、194号复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年4月30日收到上诉人提交的行政复议申请。经审理后，答辩人于同年6月24日作出194号复议决定，并于6月26日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，194号复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判决。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，省政府作出的被诉194号复议决定以四上诉人已超过行政复议申请期限为由，驳回了四上诉人的复议申请，故四上诉人提出行政复议申请是否超过法定的复议期限，系本案审查的重点。省政府向一审法院提交了20号公告、［2013］第20号《征地补偿安置方案公告》，“两公告”张贴现场照片（含近景、远景图）、《情况说明》4份、《在职证明》、张贴人身份证2份，用以证明温岭市人民政府2013年3月27日发布的20号公告以及同年4月1日发布的［2013］第20号《征地补偿安置方案公告》的内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等事实。从省政府提交的上述证据看，省政府作出涉案的831号审批意见后，温岭市政府发布了20号公告并张贴在被征土地所在楼旗村村部大门上，该公告也明确将征收土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等进行告知，同时明确载明，被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在2013年3月27日至2013年3月31日，持土地权属证书或其它有关证明材料，到温峤国土资源所办理征地补偿登记。上诉人提出征收土地的位置范围没有在征收土地公告中予以公告，故其无法知晓自己承包的土地是否被征收。本院认为，土地征收从报批开始到批准征收往往是一个较长的过程，期间会涉及到拟征地块的书面告知及听证告知、拟补偿安置的书面告知及听证告知、土地权属调查及确认、村民代表会议讨论等一系列过程，由此可以推断出上诉人对自己承包地将被征收的情况应是知晓的，因此在涉案的20号公告张贴后，虽没有张贴征地范围，在此情况下上诉人应及时了解，况且在二审调查时上诉人也承认其涉及被征收的土地在征地批准前已被清表，用地单位在2016年已经开工建设，上诉人在自己承包地被他人占用后也不积极了解征地情况，而放任他人“非法占地的行为”，显然不符常理。上诉人以20号公告没有张贴征地范围为由称其不知道其承包地已被征收的情况，显然缺乏说服力。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条规定，行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。该意见第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。涉案的20号公告于2013年3月27日张贴在被征收土地的楼旗村，由于该公告中未告知被征收人行政复议的权利、行政复议机关及申请期限，故四上诉人申请行政复议的期限应按照上述规定的“最长不超过二年”计算，四上诉人于2019年4月29日就该行政行为向省政府申请行政复议，显然已超过上述规定的行政复议法定的申请期限。故省政府作出的被诉194号复议决定认定四上诉人超过行政复议期限并无不当，且程序符合行政复议法第三十一条第一款的规定。四上诉人提出的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由金林友、金顺德、金锡云、金锡祥共同负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年十二月二十七日书记员  吕圣姻