安康铁路运输法院行政裁定书(2019)陕7101行初446号 原告:镇坪县城关ＸＸ村ＸＸ组，住所地镇坪县城关镇ＸＸ村ＸＸ组。负责人:周全，组长。被告:镇坪县林业局，住所地陕西省安康市镇坪县城关镇下新街9号，统一社会信用代码:11610927016057888R。法定代表人:杨立刚，局长。委托代理人:田录平，男，该局工作人员。委托代理人:彭泽国，陕西振康律师事务所律师。原告镇坪县城关镇ＸＸ村ＸＸ组(以下简称“ＸＸ村ＸＸ组”)因认为被告镇坪县林业局不履行林业行政执行法定职责一案，于2018年10月8日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月21日立案后，于2018年10月23日向被告镇坪县林业局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年11月21日公开开庭审理了本案。原告ＸＸ村Ｘ组的负责人周全，被告镇坪县林业局的委托代理人田录平、彭泽国到庭参加诉讼。被告镇坪县林业局的行政机关负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告ＸＸ村ＸＸ组诉称，原告2018年9月25日上午8点10分到八坪山森林公安派出所口头举报：城关镇和水利局在原告小地名杉树杷将防护林地开挖，给文彩水厂修建增压供水泵站，违法占用防护林地事宜。被告安排该所警力调查后给原告答复函称：该站泵房于2017年修建，虽经村委会与林权使用人达成协议，对林地所有权人在答复函中未提，未办理防护林地征用审批手续。被告于2018年12月20日给原告答复函称：镇坪县农林科技局对周从军的行为已经依法作出了行政处罚，责令其于2018年12月底以前，将违法修建的供水增压泵房占用的防护林地恢复原状，并处以现金罚款。但至今该违法建筑仍然存在，被占用林地也未恢复，该处罚决定成一纸空谈。对此原告多次请求被告履行执行职责，被告总是敷衍推诿。故现诉至法院，请求判令被告履行镇农林科罚决字（2018）第21号《行政处罚决定书》中关于责令行政相对人周从军于2018年12月底以前，将违法修建的供水增压泵站占用的林地恢复原状，并交由ＸＸ村Ｘ组所有的法定职责。被告镇坪县林业局辩称：一、原告起诉主体不符合《行政诉讼法》的规定。1、本案不具有承包与发包关系，原告不属于我国法律框架内的基层组织。2、2017 年10月13日，镇坪县蔬菜村村委会已经与刘元珍签订了《征地补偿安置协议》，故ＸＸ村Ｘ组及周全与刘远珍作为林权人之间并无利害关系，也不是权利的享有者和受害者。3、原告以“其他组织”提起诉讼应由三组全体村民共同决议，并将决议结果附起诉状一同递交法院，否则就周全个人只有检举举报权，没有诉讼权利。二、被告设立行政处罚，其中第二条所处罚款已由被处罚人按限定时限向财政部门缴纳。第一项履行期限届满前，经报县人民政府请示，申请人民法院强制执行，县政府召开联席会议，决定责令农村农业和水利局限期补办林地征占用审批手续，现正在办理中，因以下原因不能以移送人民法院强制执行：1、该项目立项主体为县农村农业和水利局，由陕西元辰建筑工程有限公司中标施工。故被告认定周从军为处罚主体，明显不当。被告也于2019年11月5日依法对原行政处罚决定书予以撤销。2、该项目系民生公益工程，若拆除，将使数百户单位、居民不能饮用达标自来水，造成重大社会危害，故不宜将已建成的供水站拆除恢复原状。3、就本案而言，周全个人作为公民，若基于公益目的，不能提起公益诉讼。综上，请求法院依法驳回原告起诉。经审理查明，2009年12月15日，镇坪县林业局作为填证机关作出了编号ＸＸＸＸ《森林、林木、林地状况登记表》No.3,该表主要内容为：林地所有权权利人菜村三组，林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权权利人均为刘远珍，坐落县城关镇ＸＸ村Ｘ组，小地名杉树扒，面积34.5亩，林种防护林，林地使用期70年，终止日期2079年12月31日。2016年11月25日，镇坪县农村饮水工程建设指挥部办公室与陕西元辰建设工程有限公司签订了《镇坪县城关镇文彩村集中安置点（文彩水厂）供水项目二期工程施工合同》，约定发包人（镇坪县农村饮水工程建设指挥部办公室）为实施镇坪县城关镇文彩村集中安置点（文彩水厂）供水项目二期工程已接受承包人（陕西元辰建设工程有限公司）对该工程的投标，并确定其为中标人，并就工程施工的具体内容达成了相关协议。2017年10月，刘远珍与镇坪县城关镇蔬菜村村委会签订了《征地补偿安置协议》，双方约定：因县城备用水源项目工程建设需要，文彩水厂提升泵站须占用城关镇蔬菜村部分土地、林地，经县政府批转，对项目建设范围内的土地、林地进行征收，经协商，甲方（镇坪县城关镇蔬菜村村委会）收回乙方（刘远珍）土地、林地面积及补偿金额为……（二）林地0.3亩（其中防护林0.3亩）。林地补偿费等合计金额2552元。……征地补偿费用在签订协议时一次性补偿到位，被征收的乙方土地经营权、林地经营权等承包合同自本协议签订之日起自动解除。……本协议自双方签字成立后，甲方与乙方原签订的土地承包合同废止。2018年9月25日，镇坪县公安局八坪山森林派出所接到ＸＸ村Ｘ组村民周全报警称城关镇政府和水利局在镇坪县城关镇ＸＸ村Ｘ组修建增压供水泵站占用林地。2018年9月28日，有关行政机关负责人批准对其以林业行政案件立案受理。在该案调查过程中，2018年10月8日陕西元辰建设工程有限公司镇坪县城关镇文彩村集中安置点（文彩水厂）供水项目二期工程项目部出具了《委托书》，委托施工负责人周从军全权处理该项目中修建供水增压站用房相关事宜。2018年10月27日，镇坪县农林科技局以周从军为被处罚人作出镇农林科罚决字[2018]第21号《林业行政处罚决定书》，其主要内容为：“经依法查明，你（你单位）于2017年（具体时间不详）未取得林地征占审批手续情况下，在镇坪县城关镇菜村三组小地名杉树扒，修建供水增压泵站，擅自改变林地用途。占用林地面积201.4平方米。违反了《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定对你（你单位）处以以下行政处罚：1、责令你于2018年12月底前将修建供水增压泵站占用林地201.4平方米恢复原状。2、并处罚款2014元。”同日，该处罚决定书向周从军进行了送达。2019年5月24日，周从军向镇坪县公安局森林公安分局缴纳了该处罚决定第二项规定的罚款2014元。2019年10月8日，镇坪县城关镇ＸＸ村ＸＸ组以镇坪县林业局为被告提起本案行政诉讼，要求责令其履行镇农林科罚决字[2018]第21号《林业行政处罚决定书》中第一项内容的法定职责。另查明，2019年1月31日中共镇坪县委、镇坪县人民政府作出的镇字[2019]9号《关于印发的通知》第二项“调整优化镇坪县党政机构和职能”第3条第（2）点规定：组建县林业局。将县农林科技局的林业管理职责等部门管理职责整合，组建县林业局，作为县政府工作部门，由现自然资源局统一领导和管理。第（4）点第3款规定：不再保留县委农村工作部、县农林科技局、县水利局。同时，该通知要求镇坪县机构改革在2019年3月底前基本完成。还查明，在本案诉讼过程中，镇坪县林业局于2019年10月21日，以原处罚决定认定的被处罚责任主体有误为由作出镇林罚撤字[2019]1号《林业行政处罚撤销决定书》，撤销了镇农林科罚决字[2018]第21号《林业行政处罚决定书》。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案中，原告ＸＸ村Ｘ组2019年10月8日向本院提起行政诉讼时，镇坪县机构改革工作业已完成，在此之后，原镇坪县农林科技局案涉有关行政职能已由镇坪县林业局承继。故镇坪县林业局作为本案被告主体适格，于法有据。根据各方当事人的争议焦点及本院依法查明的事实，本案的审查重点为：原告ＸＸ村Ｘ组提起的行政诉讼是否符合法定起诉条件。 一、从行政诉讼原告资格上看，ＸＸ村Ｘ组对其提起的案涉法定职责之间具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，针对案涉履行行政处罚决定相关内容的职责而言，原告ＸＸ村Ｘ组不是该行政处罚行为的相对人，故其是否与履行法定职责行为有利害关系为其是否具有本案原告资格的唯一判断标准。根据已查明的事实，案涉杉树扒林地的所有权权利人经刘远珍持有的合法有效的林权登记记载为菜村三组（即原告ＸＸ村Ｘ组）。故在该行政登记未被依法撤销或变更前，其公示效力显示针对该地块上违法占地行为而进行的行政处罚，ＸＸ村Ｘ组作为所有权人处于被侵害方的法律地位，与案涉履职行为之间具有利害关系，其可以自己的名义提起诉讼，但同时应遵守农村集体经济组织作为起诉主体时相关法律的程序规定。本案中，原告方在起诉时提供了2019年10月16日附有农户代表签字的《村民户代表会议记录》等证据材料进行佐证。在逐一甄别村民身份和每户个体具体意思表示是否真实存在巨大司法实践困难情况下，不宜以程序上司法成本较高为由侵犯相对人的救济权利，故在上述证据符合形式审查要件且无相反证据否定的前提下，本院依法确认原告方履行了其作为集体经济组织起诉时的法定步骤，亦应从程序上对其原告资格予以认定。二、从行政诉讼事实根据上看，原告要求被告履行行政处罚决定的具体内容已无事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓的“事实根据”，对于作为类案件来讲，一般是指被诉行政行为是否存在，或者对被申请的行政行为的拒绝是否存在；对于不作为类案件而言，则是指原告要求履行法定职责或给付义务的法律或事实的基础行为是否存在。本案中，原告的诉讼请求为要求被告履行案涉行政处罚决定的具体内容，属于行政机关依职权启动的行政执行行为的范畴。故该执行行为是否启动或履行不能脱离其行政处罚决定的效力而独立存在。经审查，本案诉讼过程中，被告镇坪县林业局以镇林罚撤字[2019]1号《林业行政处罚撤销决定书》撤销了原镇农林科罚决字[2018]第21号《林业行政处罚决定书》，同时该撤销行为又不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第四款规定的针对不作为案件的作为类型，从而使原告诉请的履行行政执行的法定职责丧失了事实基础和前提条件，故此时原告的诉请实质上已不符合《行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件，依法应予驳回。当然，这并不意味着原告就此丧失了行政诉讼的救济途径。若原告仍认为被告作出的撤销原行政处罚决定的行为所依据的是事实和理由有误，侵害其合法权益时，可以对改变后的行政行为另案行使诉权主张。此外，针对被告镇坪县林业局提出的原告以法律规定的 “其他组织”为主体提起诉讼时，应提交全体村民的共同决议的主张。对此，前述已分析认定，不再赘述。关于被告镇坪县林业局提出的被处罚人占用的林地林权证持有人为刘远珍，因镇坪县蔬菜村村委会于2017年10月13日与刘远珍签订了《征地补偿安置协议》，故此后ＸＸ村Ｘ组与刘远珍作为林权人与该地再无利害关系的主张。经审查，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条第二款规定：“征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。” 第四十五条第三款规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。……”据此，在征收集体所有的土地（农用地）时，应首先依法办理农用地转用审批手续，后由县、市人民政府拟订征收土地方案，经省级以上人民政府土地行政主管部门审查后，报省级以上人民政府批准。本案中，各方当事人均未出具有效证据显示案涉林地截止本案起诉时已按照上述法律规定依法履行了征收集体所有土地的审批程序。被告亦在作出原行政处罚决定及本案答辩时案涉林地亦尚未办理林地征占用审批手续。仅凭村委会与承包户签订的《征地补偿安置协议》不能认定案涉土地性质已由集体土地转为国有土地，亦不能得出原集体土地的权利人的所有权灭失，其与后续对该地产生的行政行为间不再具有利害关系的结论。故被告的该项辩解意见，无法律和事实依据，本院依法不予支持。被告还提出原告起诉主体实为组长“周全”个人，其作为违法行为投诉举报人，基于公益目的，无权提起行政诉讼。经审查，根据前述所查证的事实，本案中周全系由原告ＸＸ村Ｘ组召开村民会议后依法推选的诉讼代表人，其并非以公民个人身份参与本案审理，故被告的该项辩解意见亦不能成立，本院依法不予支持。综上所述，原告ＸＸ村Ｘ组的起诉不符合法定起诉条件，鉴于已经立案，依法应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告镇坪县城关镇ＸＸ村Ｘ组的起诉。案件受理费50元，退还原告镇坪县城关镇ＸＸ村Ｘ组。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    李 晶 晶人民陪审员    锁 金 安人民陪审员    付 长 泽  二〇一九年十二月三十日  书  记  员    李 萍 萍 1