云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终792号上诉人(一审起诉人)王庆忠，男，汉族，1972年4月3日生，住云南省普洱市镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县。委托代理人李芸、李开甫，北京盈科（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人王庆忠因诉镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人民政府(以下简称镇沅县政府)、镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县交通运输局(以下简称镇沅县交通局)其他行政行为一案，不服云南省普洱市中级人民法院作出的（2019）云08行初19号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。王庆忠起诉称：其建盖的房屋位于镇沅县者东镇者整村。2017年，墨临高速公路镇沅段建设项目征地拆迁工作开始实施，其房屋被列入拆迁范围。2017年12月，镇沅县政府、镇沅县交通局委托评估公司对王庆忠的房屋进行了实地测量，并于2018年3月出具了初步的测绘报告。现场测绘后，镇沅县政府、镇沅县交通局却迟迟不予补偿。王庆忠多次找镇沅县政府、镇沅县交通局催问，镇沅县政府、镇沅县交通局回复说这个项目的拆迁预算已用完，政府没有钱了，只要施工方愿意出钱，政府就可以征收。王庆忠找施工方询问，施工方负责人回复说，征收资金已足额包干支付给政府，施工方不可能再增加预算。自墨临高速公路开始施工以来，施工现场在王庆忠的房屋上方5-8米，施工中的爆破声随时吓到人畜，爆破飞出的石块经常砸坏瓦屋面，墙体被震裂，天花板被震落，公路的施工直接威胁到了王庆忠的生命和财产安全。王庆忠的房屋后墙距离红线只有2米，3-4米处还要打桥桩，打桩爆破可能造成地质松动引起滑坡，存在泥石流掩盖王庆忠的房屋的巨大安全隐患。王庆忠的房屋位于高速路正下方，今后高速公路建成后通车的运行过程中，万一发生交通事故而导致车辆、物体等坠落，将直接危及王庆忠一家的生命、财产安全，存在巨大的安全隐患。两年来，王庆忠多次书面向镇沅县政府、镇沅县交通局和施工方反映房屋的实际情况，要求尽快征收，当地村委会和者东镇政府也证实高速公路的施工和今后的运行都将给王庆忠造成巨大的安全隐患，但镇沅县政府、镇沅县交通局负责人均口头告知没有预算，和施工方相互推诿。2019年6月5日，镇沅县政府、镇沅县交通局作出了《镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县公路建设协调推进工作领导小组办公室关于者东镇马家园唐金福等2户搬迁问题的复函》（以下简称《搬迁复函》，镇沅县政府、镇沅县交通局以王庆忠的房屋因离红线边缘3米以外为由，不予征拆。该复函中所述的六方签证，镇沅县政府、镇沅县交通局并未通知王庆忠参与，王庆忠既不知情也不同意。镇沅县政府、镇沅县交通局以王庆忠的房屋因离红线边缘3米以外为由不予征拆，没有任何法律依据。施工中的所谓“红线”只是一个施工概念，而不是一个法律概念，“建筑控制区”才是本案王庆忠的房屋是否应当被征收拆除的法定标准。镇沅县政府、镇沅县交通局所谓“红线”的划定完全是镇沅县政府、镇沅县交通局的单方行为，可以根据现场的情况随时调整，并没有明确的标准和依据。而房屋征收是政府依职权的行政行为，应当以明确的法律规定为依据，政府应当依法征收，而不是依“红线”征收。我国《公路安全保护条例》第十一条规定：县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道不少于10米；（四）乡道不少于5米。属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。根据上述法律的明确规定，王庆忠的房屋完全属于法律规定的公路建筑控制区以内，属于应当被征收的范围。实际上，王庆忠的房屋已被列入了征收范围，镇沅县政府、镇沅县交通局却因资金不足而以其他借口推卸法定的征收职责，完全不顾王庆忠的房屋存在重大安全隐患的事实，镇沅县政府、镇沅县交通局置王庆忠的生命、财产安全于危险之中而不顾，是明显的违法行为。故其诉至法院，请求撤销镇沅县政府、镇沅县交通局作出的《搬迁复函》；判令镇沅县政府对王庆忠的房屋依法予以征收，并补偿征收补偿款160万元（补偿金额以最终的评估报告为准）。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，根据王庆忠提交的起诉状和起诉证据，王庆忠未能提交镇沅县政府对其房屋进行征收的证据，所以，镇沅县政府未对其房屋实施行政征收的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项则进一步规定，提起行政诉讼的原告应当是符合该法规定的公民、法人或者其他组织，即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。王庆忠认为镇沅县政府未对其房屋进行征收，侵害了其合法权益，遂提起本案诉讼要求镇沅县政府对其房屋依法予以征收。由此可见，王庆忠不是镇沅县政府实施的征收行为的相对人。因此，王庆忠提起本案诉讼，不具备原告诉讼主体资格，不符合法律规定的起诉条件。王庆忠要求撤销《搬迁复函》，而镇沅县公路建设协调推进工作领导小组办公室所作出的《搬迁复函》并非行政机关作出的行政行为，故王庆忠提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院行政诉讼受案范围。因此，王庆忠的起诉，没有法律、法规规定的起诉依据，不符合人民法院行政诉讼受案范围。经一审法院释明后，王庆忠仍坚持向一审法院起诉，故依法应裁定不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条第二款规定，裁定对王庆忠的起诉不予立案。王庆忠上诉称：1.本案《搬迁复函》第二条明确了镇沅县政府对其房屋不予征收，第四条明确了对其土地予以征收。因此，该份复函是针对其房屋和土地如何进行征收的一个具体行政行为；2.虽然现在其与镇沅县政府尚未签订书面征收补偿协议，但高速公路的路面必须占用其土地，且事实上其土地已被征收，其与镇沅县政府之间形成了事实上的征收与被征收的法律关系；3.根据施工方原来的现场图纸，该图纸上明确标注了其房屋离红线正好3米，经实地测量，施工红线距离其房屋为2.1米。因此，无论是看图纸还是实地测量其房屋都属于应当被征收的范围；4.在征收过程中，镇沅县政府因资金不足故意虚构事实，将其明显位于征收范围内的房屋划出征收范围，侵犯其合法权益；5.镇沅县政府在征收过程中，没有对征地补偿方案进行公告，也没有听取村民小组及村民意见，没有将征用土地补偿费用情况公布，程序违法，导致公路建设方拔付的款项未合理使用，从而没有资金征收其位于红线范围内的房屋；6.镇沅县政府不顾其生命和财产安全，选择性地征收其与房屋紧密相连的土地，而对于房屋不予征收，破坏其原有的居住、生活条件，严重侵害其合法权益；7.一审法院违反了“立案登记制”的基本原则。综上，《搬迁复函》是镇沅县政府对其房屋和土地如何征收的具体文件，对其权利义务产生了实际影响，应属于人民法院受案范围，一审裁定不予立案认定事实及适用法律错误。故其提起上诉，请求：撤销一审裁定，指令一审法院对本案予以立案。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案王庆忠的第一项诉讼请求为撤销《搬迁复函》，该《搬迁复函》是镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县公路建设协调推进工作领导小组办公室针对王庆忠等人提交的《搬迁申请》所作的回复，对王庆忠的权利义务可能产生实际影响，并且该复函盖有镇沅县交通局公章。根据上述法律的规定，王庆忠有权提起行政诉讼。综上，一审法院针对王庆忠的第一项诉讼请求不予立案适用法律错误，本院依法予以纠正。对于镇沅县政府是否为适格被告的问题，应在立案后审理时予以查明。本案王庆忠的第二项诉讼请求为判令镇沅县政府对其房屋依法予以征收，并补偿征收补偿款160万元（实际补偿金额以最终的评估报告为准）。该项诉讼请求超越行政审判权限范围，不属于人民法院行政诉讼受案范围，对于该项诉讼请求一审裁定不予立案并无不当。综上，王庆忠的上诉理由部分成立，对于该部分上诉请求本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、维持云南省普洱市中级人民法院(2019)云08行初19号行政裁定中针对王庆忠第二项诉讼请求“判令第一被告对王庆忠的房屋依法予以征收，并补偿征收补偿费人民币160万元（实际补偿金额以最终的评估报告为准）”作出的不予立案的裁定内容；二、撤销云南省普洱市中级人民法院(2019)云08行初19号行政裁定中针对王庆忠第一项诉讼请求“撤销被告作出的《镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县公路建设协调推进工作领导小组办公室关于者东镇马家园唐金福等2户搬迁问题的复函》”作出的不予立案的裁定内容；三、本案指令云南省普洱市中级人民法院予以立案。本裁定为终审裁定。审判长  桂蕾审判员  邹倩审判员  惠琼二〇一九年十二月十三日书记员  王娜