江苏省射阳县人民法院行 政 判 决 书(2018)苏0924行初54号原告：掌于领，性别××年××月××日生，××族。委托诉讼代理人：刘超，北京圣运律师事务所律师。被告：阜宁县自然资源和规划局，住所地阜宁县阜城镇城南大厦C座11楼。法定代表人：丁红军，该局局长。出庭负责人：花茂盛，该局副局长。委托诉讼代理人：周应青，江苏苏一律师事务所律师。第三人：江苏程远建材有限公司，住所地阜宁县现代服务业园区开发大道46号。法定代表人：王芹，该公司董事长。委托诉讼代理人：管仲明，江苏鑫诚律师事务所律师。第三人：阜宁现代服务业园区管理委员会，住所地阜宁县开发区大道8号。法定代表人：曹洪生，该管理委员会主任。出庭负责人：周其双，该管委会副主任。委托诉讼代理人：徐文海，江苏阜一律师事务所律师。原告掌于领因认为被告阜宁县自然资源和规划局（以下简称阜宁资源规划局）不履行土地行政管理职责暨要求其履行土地行政管理法定职责一案，于2018年10月22日向本院提起行政诉讼，本院于2018年10月23日向被告阜宁资源规划局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依职权追加了第三人江苏程远建材有限公司（以下简称程远公司）、第三人阜宁现代服务业园区管理委员会（以下简称阜宁园区管委会）参加诉讼。本院依法组成合议庭于2019年11月1日公开开庭审理了本案，原告掌于领及其委托诉讼代理人刘超、被告阜宁资源规划局的出庭负责人花茂盛及其委托诉讼代理人周应青、第三人程远公司的委托诉讼代理人管仲明、第三人阜宁园区管委会的出庭负责人周其双及其委托诉讼代理人徐文海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告掌于领诉称：原告于2006年11月30日与阜宁县现代服务业园区新丰居委会，为了振兴经济、发展工业，签订租地协议书将四组新丰路以西、四通河南交汇处9.3亩地租给原告用于新办水泥砖厂使用，并约定租止开发区拆迁征用为止，后原告租赁土地在无任何相关文件的情况下被占用，故原告于2018年7月29日依据相关规定向被告提出查处申请，请求依法对违法侵占原告合法使用土地的行为予以处罚，并将查处结果书面告知原告。但被告收到原告递交查处申请后，至今未予任何书面答复。原告认为被告不履行法定职责的行为，严重损害了原告的合法权益。故请求法院：1.确认被告不履行法定职责的行为违法；2.依法责令被告对原告位于阜宁县现代服务业园区新丰路以西、四通河南交汇处的土地被非法占用的情况予以立案查处；3.本案诉讼费用由被告承担。原告掌于领向本院提交了下列证据：证据1、协议书，证据2、中院判决书，证明原告对涉案土地享有使用权；证据3、查处违法占地申请书及快递单号查询，证明原告于2018年7月29日以邮寄方式向被告提交查处申请书，请求被告对原告所使用的土地被非法占用进行查处，以及被告收到该申请书的事实；证据4、照片，证明我厂地界原来的情况及现在的情况和违法占用的情况；证据5、国土局测绘图和阜宁法院庭审笔录、政府信息公开告知书，证明程远公司非法占用土地，且占用范围包含原告使用的2.38亩，还证明测绘图中的16.8亩，并非村委会租给程远公司使用；证据6、项目投资协议书，证明第三人服务业园区非法出售农业用地，且该土地包含原告承租的土地；证据7、政府信息公开告知书，证明第三人程远公司所用土地仅有9亩地的土地是经征收办理手续的，其余用地均属违法占地，园区非法出售农用地；证据8、答复意见书，证明在2014年第三人服务业园区已将包括原告使用土地在内的地块出售给他人；证据9、程远公司平面图，证明程远建材用的是2014年仓定保的合同27.41亩，还证明园区出售的土地包括原告承租地；证据10、原告和顾寿华的录音，证明原告租用土地签约时的地界情况；证据11、原告和陈克亮的录音，证明服务业园区在2014年就将原告使用的土地卖了；证据12、录像，证明原告租用土地原先情况及前面的边界情况和2014年仓定保部分施工的情况；证据13、我和仓定保的录音，证明园区在2014年就将原告租用的土地卖给了仓定保。以上证据共同证明原告使用的土地被第三人程远公司非法占用的事实。被告阜宁资源规划局辩称：原告的申请事项不属于我局法定职责处理范围。原告向我局申请的事项是要求我局对他人占用其租赁的土地行为进行查处。经我局调查核实，原告要求查处的所谓被他人占用的土地，实际属于阜宁县现代服务园区新丰居委会租赁给原告用于水泥砖生产场地的共9.3亩的租赁土地，原合同约定租赁期限5年，后租赁双方就租赁期限问题发生争议，由出租方新丰居委会向阜宁法院起诉，要求作为承租人的原告退还租赁土地并拆除租赁土地上的建筑物。2017年11月13日，阜宁法院作出（2017）苏0923民初2795号民事判决，判决原告在30日内向出租人返还租赁的9.3亩土地并拆除租赁土地上的建筑物。原告不服一审判决，向盐城市中级法院提起上诉。2018年4月24日盐城市中级法院作出（2018）苏09民终1187号判决书，撤销了阜宁法院一审判决，认定原告租赁的土地租期续期10年，目前尚在租赁期内。我局据此认为，原告申请查处的土地属于租赁土地，该土地属于新丰居委会集体所有，土地权属明确，不存在权属争议。原告反映的租赁土地被他人占用问题，应属于其与占用人或出租人之间的民事侵权或租赁合同纠纷，不属于《土地权属争议调查处理办法》本第二条规定的土地权属争议，不属于行政机关处理职责范围。我局根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款、第十四条第（一）项规定，向县人民政府建议对原告提出的申请作出不予受理决定。县人民政府基于我局提出的建议，向原告作出并送达了不予受理决定书，明确原告申请查处的事项不属于我局调查处理职责范围。综上，原告将不依法属于我局处理的事项要求我局查处，缺乏法律依据。被告阜宁资源规划局向本院提交了下列证据：证据1、2018年7月29日原告查处违法占地申请书；证明原告是要求其被占用的土地查处，并要求占用人退还土地，该申请事项不属于被告的法定职责范围，原告提出的申请没有法律依据，要求我局查处的是阜宁县现在服务园区新丰居委会租赁给原告用于生产水泥砖共9.3亩的租赁土地被他人占用，属于租赁合同或民事侵权纠纷，不属于土地权属争议；证据2、2006年11月30日原告与新丰居委会签订的土地租赁协议书，证明原告与新丰居委会之间存在土地租赁关系，发生的是土地租赁合同争议和民事侵权纠纷，不存在土地权属争议，不在被告的法定职责范围；证据3、（2018）苏09民终1187号民事判决书，证明目的同证据2，证明原告系与出租人之间发生的租赁合同纠纷，并经盐城市中级人民法院终审判决原告租赁的土地尚在续租期间，之间发生的是租赁合同纠纷，不属于土地权属争议；证据4、阜宁国土局对原告和秦书成（原告所反映的侵权人）的调查笔录各一份，证明被告接到原告的申请后，依法进行了调查核实，原告系因土地租赁与他人发生的争议，应属于民事侵权纠纷，不属于被告行政机关处理职责范围；证据5、不予受理建议书一份，证明经被告调查核实认为原告申请的事项应属于民事侵权纠纷，不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议，遂依法建议县人民政府不予受理；证据6、县人民政府作出的不予受理决定书和送达回证各一份，证明阜宁县人民政府根据被告的建议，对原告申请的事项作出不予受理决定，在该决定书里，明确告知原告，其租赁的土地权属不存在争议，他人占用土地的处理不属于被告的法定职责范围内，该份不予受理决定书依法向原告送达，被告依法对原告作出答复；证据7、原告于2019年2月1日向阜宁县人民法院提交的民事诉状，证明本案争议的并不存在违法用地的查处，而是土地占用的侵权纠纷；原告已就该侵权行为向人民法院提起民事诉讼；证据8、新丰居委会出具的情况说明，证明原告租赁的9.3亩土地属于村集体用地，该租赁的土地没有被他人占用，更不存在他人占用土地违法建设的事实；证据9、阜宁县万源测绘有限公司出具的测绘报告书一份，证明原告租赁的9.3亩土地没有被他人占用。第三人程远公司陈述意见为：我公司没有违法占用土地，至于被告是否履职我司不清楚。第三人程远公司亦未提交证据。第三人阜宁园区管委会陈述意见为：1、我单位与原告民事土地承包关系没有关联，不是民事关系的相对人；2、也不是原告所述本案具体行政行为的相对人，无论民事还是行政与我单位没有关联；3、据我方了解不存在其他方非法占用原告承包的土地的事实，在另一民事案件中原告陈述未被他人占用的土地面积远超过原告承包土地协议中9.3亩土地，也就是说原告承包的9.3亩土地仍有原告使用控制，如果按照原告在另一民事案件中的陈述，包含原告现在可控制的土地以及原告陈述的属于其承包范围内被他人占用的土地，远远大于9.3亩，所以原告陈述的事实不存在。第三人阜宁园区管委会未提交证据。被告阜宁资源规划局对原告掌于领提交的证据质证意见为：对证据1、2，真实性无异议，但与本案无关联；对证据3，真实性无异议，但不能证明原告的举证目的，原告所申请的事项是对他人违法占用的土地进行查处，而不是要求对他人违法用地进行查处，对违法占地行为查处不在我单位法定职责；对证据4，真实性无异议，但不能证明原告的举证目的，如存在原告租赁的土地被他人占用的事实，原告可以通过民事诉讼程序进行救济，不在被告法定职责范围；对证据5，真实性无异议，但不能证明原告的举证目的；对证据6是复印件，我方不予质证，即使有原件也与本案无关联，不能证明原告的举证目的；对证据7，真实性无异议，但与本案无关联，不能证明原告的举证目的；对证据8，真实性无异议，与本案无关联，不能证明原告的举证目的；对证据9，三性不予认可，这是原告单方制作；对证据10、11、12、13，三性不予认可，通过我们庭审前看的视听资料，无法确认视听资料里人的身份，同时该录音可能是原告偷录，不具有合法性，该视听资料内容反应与本案无关联。第三人程远公司对原告掌于领提交的证据质证意见为：原告提交的证据与我司没有关系，所有证据请法庭核实。第三人阜宁园区管委会对原告掌于领提交的证据质证意见为：对证据1、2，真实性无异议，证明目的有异议，不能证明涉案土地在原告承包范围内，仅能证明原告在区域内承包了9.3亩地，同时这两份证据反应发包方是新丰居委会与我单位没有关联；对证据3，我方不清楚，与我方没有关联；对证据4，请求进一步核实真实性；对证据5，同被告的质证意见，对开庭笔录补充意见，仓定保在该庭审中明确表态2014年的协议没有履行已经作废，仓定保对原告的录音材料不予认可；对证据6，真实性请求核实，但对原告的证明目的有异议，并不存在非法出售农用地的说法，该协议仅是投资协议，使用土地的条件是必须履行相应的批准手续，不是我单位卖土地；对证据7，告知书的真实性无异议，征收土地方案公告三性均不予认可，与我单位无关联；对证据8，真实性无异议，不能证明原告的证明目的，进一步反应了第三人不存在占用原告承包地的说法；对证据9，不予认可；对证据10，真实性不予认可，同时我方认为内容是虚假的；对证据11，真实性不予认可；对证据12，同被告的质证意见；对证据13，真实性不予认可，同时仓定保在庭审中对此不予认可，原告提交的证据5可以反映。原告掌于领对被告阜宁资源规划局提交的证据质证意见为：证据1真实性、合法性、关联性予以认可，不认可被告的证明目的，从原告的申请书中可以看出，原告向被告提出查处的事项属于土地违法案件，并非与第三人的权属争议，原告在申请中要求违法行为人返还土地，是土地行政管理部门行使行政职权要求行为人承担的法律后果之一；证据2真实性、合法性、关联性予以认可，不认可被告的证明目的，从协议书中仅能确认原告对涉案土地享有使用权，并不存在合同纠纷，更不存在土地权属争议；证据3真实性、合法性、关联性予以认可，不认可被告的证明目的，该判决书仅证明原告对涉案土地使用权，涉案土地使用权明晰，不存在原告与第三方的土地权属争议，被告将原告的查处申请视为土地权属争议，进行处理，缺乏事实依据；证据4针对原告的调查笔录真实性、合法性、关联性予以认可，不认可被告的证明目的，对秦书成的调查笔录真实性合法性予以认可，关联性及证明目的不予认可；被告对原告和秦书成的调查不足以说明被告对原告申请事项进行了调查，原告已向被告提交了证据，证明对涉案土地的使用权，被告应到现场对实际情况进行勘验，并核实秦书成占用土地的合法性，而从对秦书成的询问笔录的内容中，并不包含向其核实占用涉案土地的事实，也无法确定秦书成使用土地行为合法，因此被告对原告申请并未进行实际调查，未履行法定职责；证据5真实性予以认可，合法性、关联性及证明目的不予认可，原告申请事项并非土地权属争议，即使与第三人存在民事侵权纠纷，也并不妨碍被告行使职权，对违法占地行为进行查处，而被告未对违法占地行为进行处理；证据6真实性予以认可，合法性、关联性及证明目的不予认可，被告未对原告申请查处的土地违法案件进行处理，作出的决定书所涉事项与原告申请无关，未履行对土地违法案件进行查处的法定职责；证据7，真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可，第三人程远公司的行为既侵害了原告的财产权益，同时也违反了土地法的相关规定原告向第三人提起民事诉讼，并不排除被告依据法定职责对其违反占地行为进行调查处理；证据8，形式上的真实性认可，对内容的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，居委会出具的说明不能证明土地使用现状，该证据也无法证实被告收到原告的查处申请后对原告所称的违法占地行为进行查处；证据9，形式上的真实性认可，对内容的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，未提供测绘资质证明，其次测量使用的坐标错误，因此所测量的使用范围错误，同时该证据也无法证明土地使用现状及被告在法定期限内履行了法定职责。第三人程远公司对被告阜宁资源规划局提交的证据质证意见为：被告提交的证据与我司无关。第三人阜宁园区管委会对被告阜宁资源规划局提交的证据质证意见为：对证据1至9真实性无异议，证据9证据不够充分，要求测绘公司补充。本院对原告及被告的证据认定如下：原告提交的证据1、2、3，被告提交的证据1、2、3、4、5、6、7，符合案件的三性要求，本院予以认定。其余证据本院不予认定。经审理查明：2006年11月30日，阜宁县现代服务业园区新丰居委会与掌于领签订一份协议书约定，新丰居委会将新丰四组新丰路以西、四通河南交汇处9.3亩土地租给掌于领新办水泥砖厂使用，预定时间从2006年11月30日志2011年11月30日止，计五年；根据该地段行情五年调整一次租金，具体按百亩农田不得超过双倍租给掌于领，合同期满后掌于领继续续租至开发区拆迁征用为止；协议签订后，新丰居委会向掌于领交付了土地，掌于领按月支付了押金、租金以及管理费；掌于领在案涉地块开办了阜宁县开发区强力建材厂。协议期限届满后，双方并未续签租赁协议，但双方的租赁关仍然持续，双方所签订的协议书尚在履行期限以内。2018年7月29日掌于领向被告邮寄《查处违法用地申请书》，其申请事项为：依法对申请人位于阜宁县现代服务业园区新丰路以西、四通河南交汇处的土地被占用的情况予以查处，并将查处结果书面告知申请人。事实与理由为：掌于领于2006年11月30日与阜宁县现代服务业园区新丰居委会签订租地协议，将四组新丰路以西、四通河南交会处9.3亩地租给掌于领用于新办水泥砖厂使用，并约定租至开发区拆迁征用为止，后掌于领租赁的土地在无相关文件的情况下被占用，严重损害了掌于领的合法权益，故提出查处申请，请求依法对违法侵占掌于领合法使用土地的行为予以处罚，责令侵权人归还土地，并将查处结果书面告知申请人，以维护申请人的合法权益。2018年8月16日被告向原告掌于领进行了调查，在调查笔录中原告掌于领反应其租赁的9.3亩被第三人阜宁园区管委会卖给第三人程远公司约1亩多，造成其使用的生产排水约6米宽小河被填，码头被抢，原告掌于领仍未提出要求被告查处其租赁使用的土地被他人违反土地管理法律规定，被违法改变土地使用性质的请求；2018年8月17日被告向第三人程远公司进行了调查，第三人程远公司不认可其占用了原告掌于领租用的土地。2018年10月16日被告向阜宁县人民政府出具了《不予受理建议书》，载明“申请人掌于领于2018年7月30日向我局提交《查处违法占地申请书》，要求我局对其租赁的位于现代服务园区新丰路以西、四通河南交汇处土地被他人占用予以查处。经我局调查核实，申请人要求查处的被他人占用的土地，属于阜宁县现代服务园区新丰居委会租赁给申请人用于生产水泥砖的场地，共9.3亩，原合同约定租赁期限5年，现经盐城市中级人民法院判决认定续期10年，目前尚在租赁期内。我局认为，申请人租赁的土地适用范围明确，不存在土地权属争议。其反应的租赁土地被他人占用问题，应属于其与占用人之间的民事侵权纠纷，不属于《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的土地权属争议。据此，根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款、第十四条第（一）项规定，建议对申请人提出的申请作出不予受理决定。如存在申请人租赁的土地被他人占用情形的，应由申请人按照土地侵权案件向人民法院提起民事诉讼，要求侵权人承担侵权责任。”2018年10月19日阜宁县人民政府土地权属争议处理部门出具了（2018）阜政土处字001号《不予受理决定书》，载明“阜宁县国土资源局的不予受理建议，符合本案事实和《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十四条第（一）项规定。据此，本机关决定对你提出的申请不予受理”，并送达了原告。后原告掌于领诉至本院，要求判如所请。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告；第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。因此被告对本辖区内违反土地管理法律法规违法占用土地行为有监督检查的法定职责，原告掌于领有权对违反土地管理法律法规的行为提出查处申请，但其在《查处违法占地申请书》及被告与其调查的过程中，提出的均是要求被告对其租赁的土地被他人非法占用予以查处，并要求被告责令侵权人归还土地，以维护其合法权益，且在本案诉讼过程中原告仍主要围绕其租赁土地被他人非法占用举证，据此可以看出原告请求是要求被告对他人非法占用其租赁土地进行处理，而他人非法占用其租赁土地的行为应通过民事途径予以救济，此非被告对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的法定职责；被告在收到原告的申请后，依法进行了调查，并向县人民政府作出了建议；但被告在依法调查后，未能及时将处理结果及原因告知原告存在瑕疵，如能向原告作进一步的释明，不致原告在庭审中仍认为“原告在申请中要求违法行为人返还土地，是土地行政管理部门行使行政职权要求行为人承担的法律后果之一”，可能会消除原告对被告的误解，不引发该行政诉讼，减少行政资源和司法资源的浪费。但仅以此瑕疵认定其构成不依法履行法定职责违法显然不当，因为确认行政机关不履行法定职责违法的要件之一是该申请事项属该机关法定职责，综上所述原告掌于领的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告掌于领的诉讼请求。案件受理费50元，由原告掌于领负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审判长  周来清审判员  潘高良审判员  姜海凤二〇一九年十二月二十七日书记员  赵 恒附录法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。