河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行终287号上诉人（一审被告）项城市自然资源和规划局。法定代表人栗金钟，局长。委托代理人刘印普，项城市自然资源和规划局法律顾问。上诉人（一审第三人）项城市贾岭镇贾岭村九队第二村民组。负责人杨新华，组长。委托代理人张恩泽，河南豫龙律师事务所律师。被上诉人（一审原告）项城市贾岭春丰粮油购销有限公司。法定代表人陈华，经理。委托代理人刘家志，河南圣凡律师事务所律师。一审被告项城市人民政府。法定代表人王富生，市长。委托代理人吴娟，项城市政府工作人员。上诉人项城市自然资源和规划局、项城市贾岭镇贾岭村九队第二村民组因行政注销决定及行政复议一案，不服沈丘县人民法院（2019）豫1624行初31号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人项城市自然资源和规划局的委托代理人刘印普，上诉人项城市贾岭镇贾岭村九队第二村民组的负责人杨新华及委托代理人张恩泽，被上诉人项城市贾岭春丰粮油购销有限公司的委托代理人刘家志，一审被告项城市人民政府的委托代理人吴娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，1991年，项城市贾岭乡因撤乡划镇因素影响，由于镇直机关的延伸和乡镇企业的发展，镇直机关多部门分别占用了贾岭行政村第九村民组土地。其中贾岭粮经所占地14.4亩。1992年5月18日，项城县人民政府为原告颁发了项国用（92）字第08-09号国有土地使用证。2018年11月22日，项城市国土资源局作出项国土资字[2018]172号《关于注销贾岭粮经所养殖厂项国用（92）字第08-09号国有土地使用证的决定》：“2018年3月贾岭镇贾岭村九队二组村民反映其1991年与贾岭粮经所签订了土地租赁合同，在村民不知情的情况下，贾岭粮经所把该宗租赁的土地办成了国有土地证，要求予以注销，经调查，1991年贾岭粮经所与贾岭村九队签订了租地合同及买卖合同，但买卖合同是不合法行为，另外查阅地籍档案显示，土地使用者项城市贾岭粮经所养殖厂在申请办理该宗土地登记时，没有提供任何的政府批文和供地文件，该登记违反了《土地管理法》第六十三条之规定。根据《河南省实施办法》第十一条之规定，我单位决定注销土地使用者贾岭粮经所养殖厂项国用（92）字第08-09号国有土地使用证……。”原告不服，向项城市人民政府申请复议。项城市人民政府经复议于2019年3月25日作出项政复决字[2019]9号复议决定书，维持了项城市国土资源局作出项国土资字[2018]172号决定。一审认为，该争议土地自1991年以来一直由原告占有使用，并且于1992年办理了国有土地使用证。本案中，从被告项城市自然资源和规划局提交的证据材料看，当时占用该土地的原因及条件，签订没签订书面租赁协议或买卖协议，存在不存在买卖土地的行为，所付款项性质以及在此期间就该土地是否进行过补偿或赔偿等事实情况不清。从1991年12月12日项城县贾岭镇人民政府向项城县人民政府提交的《项城县贾岭镇贾岭行政村第九村民小组关于申请“农转非”的报告》中的内容：“自贾岭乡划镇以后，由于镇直机关的延伸和乡镇企业的发展，经上级有关部门批准，又征出一部分耕地，截至目前，该村民小组的118亩耕地已被占去68.54亩。其中贾岭粮经所占用耕地14.4亩，供销社占用耕地15亩……。”可看出当时是按政策镇直多部门占用土地，有没有政府统一批复文件，该报告是否得到批复及后续处理结果等证明原告违法占地的事实不清。《河南省行政执法条例》第二十四条规定：“行政执法机关在调查、检查或者核查时，行政执法人员不得少于两人，并应当主动向当事人或者相关人员出示行政执法证……。”根据上述规定，调查询问应当坚持合法性原则，证据必须依法取得。本案中，被告作出决定作为证据使用的询问笔录显示行政执法人员为一人，违反上述法律规定。综上，项城市国土资源局作出的项国土资字[2018]172号决定注销原告的土地使用证，事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。项城市人民政府在原有证据基础上作出复议决定，维持了原决定，也属主要证据不足，依法亦应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销项城市国土资源局作出的项国土资字[2018]172号《关于注销贾岭粮经所养殖厂项国用（92）字第08-09号国有土地使用证的决定》和项城市人民政府作出的项政复决字[2019]9号行政复议决定书。上诉人项城市自然资源和规划局上诉称，原审判决撤销上诉人作出的注销决定是错误的。首先，为被上诉人颁发土地证土地来源不清。1989年实施的土地登记规则第12条规定，土地登记申请者申请土地使用权登记必须向土地管理部门提交土地权属来源证明，上诉人为被上诉人颁证的档案显示被上诉人申请办证时没有提交土地权属来源证明，办证不符合规定。其次，上诉人在作出注销决定前，第三人向上诉人提供材料反映涉案土地是第三人租赁给被上诉人的，经向被上诉人的所长调查，涉案土地是被上诉人购买的，土地管理法第63条规定，农民集体所有的土地不得转让、出让或出租用于非农业建设涉案土地，无论是买卖或者租赁用于非农业建设都是违法的。上诉人工作人员在接待第三人制作询问笔录是确实存在一人询问的情况，但上诉人作出决定并没有把该询问笔录作为证据使用，作出决定依据的是地籍档案的材料、第三人的反映材料以及向被上诉人原负责人的调查材料，上述材料是由上诉人两名执法人员进行的调查。综上，上诉人作出注销决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决错误，请求依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人项城市贾岭镇贾岭村九队第二村民组上诉称，一审法院认定事实错误,被诉决定认定事实清楚,适用法律准确。1991年上诉人和被上诉人签订《租赁合同》,被上诉人依约支付了20年的租金。在上诉人不知情的情形下,贾岭行政村党支部原书记乔方林又与被上诉人签订《买卖合同》,乔方林并没有把卖地款分给上诉人所在的村民组村民。根据《土地管理法》第10条的规定,上诉人系涉案土地的所有权人,乔方林与被上诉人签订的《买卖合同》因违法而无效。其次,被上诉人的国有土地使用证因没有土地来源应当予以撤销。被上诉人的国有土地使用证的地籍档案没有合法的土地来源，没有《租赁合同》,也没有《买卖合同》,更没有任何政府批文。1989年颁布实施的《土地登记规则》第12条规定,申请土地使用权登记应当提交“土地权属来源证明”,而被上诉人的地籍档案没有任何权属来源证明。第三，即使有《租赁合同》或者《买卖合同》,也不能作为被上诉人办理土地使用证的权属来源证明。《土地管理法》第60条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让、或者出租用于非农建设。”被上诉人租赁涉案土地用于非农建设,建成10户家属院,其余部分用于出租牟利，明显违反了法律规定。综上,被诉决定调查事实清楚,适用法律准确，被上诉人租赁土地后用于非农建设，违反法律的明确规定,请求二审法院:1、请求撤销沈丘县人民法院(2019)豫1624行初31号《行政判决书》,改判维持《关于注销贾岭粮经所养殖厂项国用(92)字第0809号国有土地使用证的决定》。2、请求判令被上诉人项城市春丰粮油购销有限公司承担本案的诉讼费。被上诉人项城市贾岭春丰粮油购销有限公司答辩称，一、答辩人认为上诉人的上诉理由不能成立。其一，上诉人颁证土地来源不清的上诉理由不能成立。一审证据足以证明答辩人的土地来源。1991年，项城市贾岭乡因撤乡划镇的需要，经镇政府协调，镇直机关多部门分别购买并占用了第九村民组的土地，其中春丰粮油公司购买并占用了14.4亩土地用于创办养殖场。答辩人不但支付了购地款，而且为村民组解决了10名非农业户口，又安排一名正式职工。因为春丰粮油公司系国有企业，所购买并占用的土地已转化为国家所有。答辩人办证时提交了《买卖合同》及相关颁证的手续，因被告保管不善，地籍档案没有这些手续系被答辩人的过错造成的，不应由春丰粮油公司承担责任。政府给春丰粮油公司颁证的行为足以推定当时颁证手续齐全、政府已对春丰粮油公司的违法行为予以处理后才给答辩人颁的证。其二，上诉人认为涉案土地违法的上诉理由不能成立。依据《关于确定土地权属问题的若干意见》第四十条的规定，原项城县人民政府对答辩人的违法行为予以处理后，给答辩人颁证合法。因此，上诉人适用《土地管理法》第六十三条规定明显是错误的。二、上诉人作出的处理决定认定事实不清，违反法定程序，超越法定职权，依法应予撤销。上诉人提供的证据存在虚假，明显自相矛盾，致使认定事实不清。上诉人没有向法庭提供立案决定书、立案审批材料，公告和异议回复，且没有依法举行听证。本案被注销的土地证系项城县人民政府颁发，作为项城市人民政府的下属部门，上诉人无权注销上级机关的具体行政行为，明显超越职权。《行政诉讼法》规定，权利的保护期限最长为20年，这一规定不仅法院应当遵守，上诉人作为行政机关更应当遵守。三、一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。一审被告项城市人民政府述称，一、项城市自然资源和规划局作出的注销决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。经审查，涉案土地1991年贾岭镇贾岭村九队二组与贾岭粮经所签订了租赁合同，后贾岭村原支部书记乔方林又与贾岭粮经所签订了买卖合同，1992年项城县人民政府为春丰粮油公司下属养殖场办理了项国用（92）字第08-009号土地使用证。涉案租赁、买卖合同违反了《土地管理法》第六十三条的强制性规定，属无效合同。1992年办理涉案土地证时，办证申请人没有提供土地权属来源证明，不符合土地登记要求。项城市自然资源和规划局经过调查核实后，作出注销登记，符合法律规定。二、项城市自然资源和规划局作出的注销登记并未超越职权范围。根据《不动产登记暂行条例》第七条规定，项城市自然资源和规划局作为不动产登记的法定部门，作出的注销不动产登记未超出法定职权。三、项城市自然资源和规划局作出注销决定的程序合法。该局对拟注销土地登记决定，按照《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条的规定，进行了公告并送达，对春丰粮油公司的异议进行了答复，告知了救济途径，程序符合法律规定。项城市政府对注销决定认定的事实、依据和程序进行审查后，作出维持复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。二审经审理查明事实与一审一致。本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条规定是为了维护行政法律关系的稳定性，而对当事人不服行政行为提起行政诉讼的权利进行限制，已经超过起诉期限的当事人不应当通过其他行政程序重新获得已经丧失的诉权。本案中，1992年5月18日，原项城县人民政府为贾岭粮经所养殖厂颁发了项国用（92）字第08-09号国有土地使用证，距离上诉人项城市自然资源局和规划局作出本案被诉注销该国有土地使用证决定的时间以及距本案起诉时间均已远超二十年，依据上述规定，从维护行政诉讼起诉制度的严肃性考虑，本院对该颁证行为是否合法以及该土地使用证是否应予注销不予审查和评价。二、《河南省实施办法》第十一条规定，土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或者有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。上诉人项城市自然资源局和规划局依据该条规定，在原登记发证机关为项城县人民政府且未对本案所涉土地登记行为进行更正或处理、没有做出换发新的土地证书的决定的情况下，作出被诉注销决定，不符合上述法律规定的情形，应属适用法律法规错误。三、上诉人项城市自然资源局和规划局作出被诉注销决定，并未查清涉案土地性质、是否已被批复征用以及所涉违法占地行为是否已被查处的相关事实，认定事实不清，主要证据不足。综上，上诉人项城市自然资源局和规划局作出被诉注销决定，主要证据不足，适用法律错误；一审法院判决撤销被诉行政注销决定及行政复议决定，判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人项城市自然资源和规划局、项城市贾岭镇贾岭村九队第二村民组分别负担50元。本判决为终审判决。审判长  刘香云审判员  郭金华审判员  董小厂二〇一九年十二月二十四日书记员  徐冰洁