安康铁路运输法院行政判决书（2019）陕7101行初440号 原告何兴福，男，1951年9月9日出生，汉族，户籍地安康市汉滨区，现住安康市汉滨区西内环路汉滨区公安局家属院，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。原告晏贵金，女，1956年4月29日出生，汉族，户籍地安康市汉滨区，现住安康市汉滨区西内环路汉滨区公安局家属院，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系原告何兴福之妻。共同委托代理人王守国，北京市京顺律师事务所律师。被告汉滨区老城街道办事处城市建设房屋征收安置办公室，住所地安康市汉滨区。法定代表人史伟，主任。委托代理人邱若冰，陕西腾浩律师事务所律师。委托代理人柯晓倩，陕西腾浩律师事务所律师。第三人何照，男，1982年6月8日出生，汉族，户籍地安康市汉滨区，现住安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。原告何兴福、晏贵金不服被告汉滨区老城街道办事处城市建设房屋征收安置办公室（以下简称“汉滨区老城征收办”）与原告何兴福、晏贵金的受托人第三人何照于2019年8月22日签订的《房屋征收补偿安置安置协议书》（以下简称“《安置协议书》”），于2019年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月16日立案，于2019年10月16日向被告汉滨区老城征收办送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，于2019年10月17日向第三人何照送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案，原告何兴福、晏贵金及其委托代理人王守国，被告汉滨区老城征收办的法定代表人史伟及其委托代理人柯晓倩，第三人何照到庭参加诉讼；被告汉滨区老城征收办的委托代理人邱若冰未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月22日，被告汉滨区老城征收办与原告何兴福、晏贵金的受托人第三人何照签订《安置协议书》，主要内容包括：1、被征收房屋基本情况。房屋座落于汉滨区老城办事处西关社区XX街XX号，砖混结构，建筑面积177平方米，土地使用面积83.43平方米。2、征收补偿安置方式。货币现金补偿，补偿金额1158335元。3、补偿款项支付时限及方式。何照腾空房屋，汉滨区老城征收办在2019年8月22日前将补偿款一次性支付何照。4、权利和义务。5、争议处理。6、其他事项。原告何兴福、晏贵金诉称:第一，2016年3月10日，汉滨区XX户区改造。2017年11月6日，汉滨区XX城XX队在拆除相邻户金川街93号时，造成何兴福、晏贵金的身体受伤和房屋受损，直到现在未予以赔偿。第二，2019年5月7日，汉滨区老城征收办与何兴福、晏贵金协商拆迁补偿事宜，汉滨区老城征收办提出的签订拆迁补偿协议的条件为补偿1220000元和给一套经济适用房，何兴福、晏贵金不同意。2019年8月13日，何兴福、晏贵金之子何照回到家里，称如果何兴福、晏贵金不同意签订拆迁协议，何照将会被单位停薪停职，调离工作单位。2019年8月22日，何照逼迫何兴福、晏贵金在《委托书》上签名，后何照私自与汉滨区老城征收办签订《安置协议书》，约定补偿1158335元。《委托书》在何照的威逼胁迫下出具，显然不符合法律规定，何兴福、晏贵金不予认可。第三，2019年8月30日，通过第三方审计，审计意见为建议对何兴福、晏贵金的房产重新认证核实，并提供合法有效的评估报告，完善部分补偿依据。汉滨区老城征收办明知其在拆迁中存在评估报告中指出的问题，且未能通过审计，仍然强制拆除何兴福、晏贵金的房屋，违反了相关法律法规，属于程序违法。第四，何照与汉滨区老城征收办签订的《安置协议书》中约定补偿金额，与汉滨区老城征收办在协商中提出的拆迁条件相比，金额减少且无经济适用房。根据相关法律规定，拆迁不降低群众原有居住条件及生活水平，但是，由于拆迁，何兴福、晏贵金的原有房屋、地基不仅不存在，而且补偿金额也无法在原址区域周边购买房屋。请求依法撤销被告汉滨区老城征收办与第三人何照签订的《安置协议书》，诉讼费由被告承担。原告何兴福、晏贵金为证明其诉称，向本院提交下列证据：第一组：光盘。拟证明被告的相关人员、第三人的领导与原告协商房屋拆迁安置的过程和被告提出的条件。第二组：《安置协议书》。拟证明被告与第三人恶意串通，签订《安置协议书》，且《安置协议书》中记载的房屋面积与实际不符。第三组：房屋契约。拟证明涉案房屋系原告的祖产，原告是合法的所有权人，第三人与被告签订的协议无效。第四组：安康诚信有限责任会计师事务所作出的《关于征收何照房屋的审计意见书》。拟证明协议主体与实际不一致，评估面积与实际面积不一致，协议无效。第五组：收条。拟证明相邻房屋因拆除导致原告房屋受损，原告租住他人房屋产生的租金。第六组：营业执照2份。拟证明原告的营业损失超过《安置协议书》上的10万元。第七组：照片。拟证明原告的房屋在开始丈量时的面积。被告汉滨区老城征收办辩称，汉滨区老城征收办的征收行为是严格按照法律法规进行，征收程序合法，安康中心城区XX户区改造项目是安康市重点项目，根据工作安排，汉滨区人民政府作为征收人，其于2016年3月10日依法对该片区房屋作出征收决定，安康市人民政府办公室批转并发布了房屋征收补偿方案。在此期间，汉滨区老城征收办与何兴福、晏贵金就征收事宜多次协商，未能达成一致意见。2019年3月14日，汉滨区人民政府依法对何兴福、晏贵金作出《房屋征收补偿决定》，汉滨区老城征收办作为征收实施单位严格按照征收决定、征收补偿方案和相关法律法规进行征收，征收程序合法。何兴福、晏贵金与汉滨区老城征收办签订的《安置协议书》合法有效。汉滨区人民政府作出征收补偿安置决定后，何兴福、晏贵金又同意协商，便委托其子何照于2019年8月22日与汉滨区老城征收办签订《安置协议书》。《委托书》系何兴福、晏贵金出具，有委托代理人何照在《安置协议书》上签名，是何兴福、晏贵金的真实意思表示，内容符合汉滨区人民政府制定的补偿方案，不存在法律规定的无效情形，且被告汉滨区老城征收办已按照《安置协议书》约定内容实际履行，何兴福、晏贵金所诉内容与事实不符。请求依法驳回原告何兴福、晏贵金的诉讼请求。被告汉滨区老城征收办为证明其辩称，向本院提交下列证据：第一组：组织机构代码证、安康市汉滨区人民政府的汉政干[2019]15号《关于李小虎等同志任免职的通知》。拟证明被告具有合法的征收主体资格。第二组：两原告的身份证各1份，汉滨区老城办事处西关社区居民委员会出具的《证明》，房屋所有权查询结果，不动产登记资料查询结果证明，宗地图，征收房屋面积认定表，房产预测技术报告书，房屋照片3张，安康市汉滨区人民政府的关于安康城区XX户区综合改造（一期）房屋征收补偿安置方案征求意见的公告，公示照片，安康市人民政府办公室的安政办发[2015]149号《关于批转安康城区XX户区综合改造（一期）房屋征收补偿安置方案的通知》，公示照片，关于安康城区XX户区改造建设项目社会稳定风险评估结果的函及社会稳定风险评估报告，安康市汉滨区人民政府的汉政字[2016]15号《房屋征收决定书》、汉政字[2016]16号《房屋征收决定公告》，公示照片3张。拟证明被告的征收程序合法。第三组：采购招投标资料汇编，会议纪要，公示，陕西金诚房地产评估咨询有限公司的《城市房屋征收补偿价格预评估报告》、《城市房屋征收补偿价格评估报告》，送达回执2份，送达照片2份，告知书2份，送达回执，送达照片2份，汉滨区人民政府的汉政字[2019]44号《房屋征收补偿决定书》、汉政字[2019]45号《房屋征收补偿决定书公告》，送达回执，照片4张。拟证明被告征收补偿程序合法。第四组：《安置协议书》、房屋征收补偿审批表、征收房屋面积认定表，被征收房屋丈量及附属物、装饰物装修补偿登记表，装饰装修明细表，委托书，第三人的承诺书、身份证，照片4张。拟证明被告作出房屋征收补偿决定后，两原告经协商，委托第三人与被告签订《安置协议书》后，双方履行了协议。第三人何照述称，何照在汉滨区人社局工作，2018年9月底，因涉及父母的房屋征收，按照相关文件要求，何照回家协助房屋征收工作，相关领导也找何照谈话，称如果何照做不通父母的工作，就调离原单位。为了能够达成协议，何照拿着汉滨区老城征收办提供的委托书，与姐姐一同找到父母，父亲何兴福在委托书上签名，母亲晏贵金的名字是姐姐书写，何照拉着晏贵金的手在《委托书》上按捺印。何照认为，《委托书》、《安置协议书》均不合法，请求确认第三人何照与被告汉滨区老城征收办签订的《安置协议书》无效。第三人何照为证明其述称，向本院提交了安康城区XX户区改造建设指挥部（以下简称“西坝棚改指挥部”）的2019年8月13日《会议纪要》，安康市汉滨区人民政府办公室的汉政办函[2018]150号《关于做好西坝棚改项目征收范围涉及公职人员思想工作的通知》，被告的《征收任务通知单》2份、《任务交办单》3份。拟证明第三人所在单位要求第三人作通两原告的思想工作，第三人并非自愿。经当庭举证、质证，对各方当事人提交的证据认证如下：原告何兴福、晏贵金提交的证据：第一组，被告认为，录音不能证明协商的时间，协商中提出的条件不是最终条件，且未达成协议；第三人无异议。经审查，录音没有提供有关资料的原始载体，没有附声音内容的文字记录，该录音不能证明协商时间和参与协商人的身份，故不予确认。第二组，被告认为，对《安置协议书》无异议，对证明目的不予认可；第三人无异议。经审查，《安置协议书》为被诉行政行为，待后进行裁判，在此不予认证。第三组，被告认为，对契约无异议，但不能证明签订协议无效；第三人无异议。经审查，没有证据证明契约上的“何子章”与两原告的关系，且两原告称涉案房屋于1988年建设，故该组证据与本案没有关联性，不予确认。第四组，被告认为，对审计意见书无异议，但不适用于协议安置补偿；第三人无异议。经审查，《审计意见书》在《安置协议书》签订之后作出，其目的是对征地拆迁安置补偿资金的使用进行监督管理。该组证据与本案没有关联性，不予确认。第五组，被告认为，真实性存疑；第三人无异议。经审查，收条与本案没有关联性，不予确认。第六组，被告认为，在协议中已经考虑了停业损失；第三人无异议。经审查，协议补偿采取自愿原则，该组证据与本案没有关联性，不予确认。第七组，被告认为，照片反映的是摸底调查结果，房屋面积以测量报告为准；第三人无异议。经审查，照片不能证明当中的内容已被双方当事人认可，故不予确认。被告汉滨区老城征收办提交的证据：第一组，原告认为组织机构代码中的负责人与实际负责人不符；第三人无异议。经审查，《组织机构代码证》已超过有效期，不予确认。《关于李小虎等同志任免职的通知》可证明被告负责人的姓名，予以确认。关于被告的主体资格问题，根据本院调取的安康市汉滨区委办公室、安康市汉滨区人民政府办公室的汉办字[2015]136号《关于印发汉滨区老城街道办事处机构改革方案>的通知》的内容，予以确定。第二组，两原告的身份证各1份，汉滨区老城办事处西关社区居民委员会出具的《证明》，房屋所有权查询结果，不动产登记资料查询结果证明，房屋照片3张，原告、第三人无异议，予以确认；宗地图，不能证明该图系安康市国土局信息中心提供，也不能证明宗地图上的“何兴富”享有土地使用权，更不证明“何兴富”系本案原告“何兴福”，故该宗地图与本案没有关联性，不予确认；征收房屋面积认定表，没有其他证据相印证，不予确认；安康市人民政府办公室的安政办发[2015]149号《关于批转安康城区XX户区综合改造（一期）房屋征收补偿安置方案的通知》，安康市汉滨区人民政府的汉政字[2016]15号《房屋征收决定书》，具有真实性、合法性、关联性，予以确认；该组其他证据，与本案争议焦点没有关联性，不予确认。第三组，原告认为，对真实性无异议，对证明目的不予认可；第三人无异议。经审查，汉滨区人民政府的汉政字[2019]44号《房屋征收补偿决定书》、汉政字[2019]45号《房屋征收补偿决定书公告》、送达回执、照片，可以证明汉滨区人民政府作出《房屋征收补偿决定书》，并向原告送达的内容，对此内容予以确认；该组其他证据与本案没有关联性，不予确认。第四组，原告认为，第三人不是房屋所有权人，不具有签订《安置协议书》的主体资格，《安置协议书》记载的面积与实际不符。《委托书》缺乏真实性，《安置协议书》、《委托书》同一天签订，应认定为先签订《安置协议书》后签订《委托书》，对承诺书、照片，不予认可；第三人无异议。经审查，《安置协议书》为被诉行政行为，待后进行裁判，在此不予认证。两原告没有证据证明《安置协议书》记载的面积与实际不符。虽然《委托书》、《安置协议书》在同一天签订，在没有证据的情况下，不能认定先签订《安置协议书》，后签订《委托书》，且第三人何照当庭陈述，先签订《委托书》，后签订《安置协议书》。故除《安置协议书》外，该组其他证据，能够证明案件的相关事实，予以确认。第三人何照提交的证据：两原告、被告无异议，予以确认。根据本院确认的证据，对案件事实认定如下：何兴福、晏贵金夫妇居住使用汉滨区XX街XX号房屋，何照系何兴福、晏贵金之子，在汉滨区人社局工作。为了推进汉滨区XX户区综合改造项目土地房屋征收补偿安置工作，安康市人民政府办公室于2015年12月21日印发了《关于批转安康城区XX户区综合改造（一期）房屋征收补偿安置方案的通知》，在通知中，安康市人民政府同意房屋征收补偿方案。方案中规定，征收人为汉滨区人民政府，具体由西坝棚改指挥部组织汉滨区征收办、老城办事处、新城办事处负责实施。汉滨区人民政府于2016年3月10日作出汉政字[2016]15号《房屋征收决定书》，何兴福、晏贵金居住使用的XX街XX号房屋在征收范围内。2018年5月，汉滨区老城征收办向安康市房屋产权产籍管理所、安康市不动产登记中心致函查询XX街XX号房屋登记情况，该两单位分别于2018年5月30日、2018年6月4日回函称，无登记信息。房屋征收补偿安置工作启动后，汉滨区老城征收办多次与何兴福、晏贵金协商，但双方未能达成一致意见。2018年9月1日，汉滨区人民政府向汉滨区人社局发出汉政办函[2018]150号《关于做好西坝棚改项目征收范围涉及公职人员思想工作的通知》，要求何照于2018年9月30日前到汉滨区老城征收办报到上班，积极做好何兴福、晏贵金的思想工作，促使其尽快与汉滨区老城征收办签订征收补偿安置安置协议。2018年9月30日，汉滨区老城征收办向何照发出《任务通知书》，要求何照“负责XX街XX号住户房屋征收工作”。何照在汉滨区老城征收办工作一周后，未能完成工作任务，返回汉滨区人社局工作。2019年3月14日，汉滨区人民政府作出汉政字[2019]44号《房屋征收补偿决定书》、汉政字[2019]45号《房屋征收补偿决定书公告》，决定对何兴福、晏贵金实际使用的XX街XX号房屋依法征收，按照《补偿方案》补偿774587元。该两份文书于2019年3月27日向何兴福送达。2019年8月8日，汉滨区人民政府、西坝棚改指挥部等相关人员召开了关于西坝片区棚改项目推进会。2019年8月13日至2019年8月19日期间，汉滨区老城征收办共三次向何照发出《任务交办单》，要求何照继续与何兴福、晏贵金沟通，劝导何兴福、晏贵金到汉滨区老城征收办协商征收事宜。2019年8月22日，何兴福、晏贵金与何照协商后，何兴福、晏贵金与何照签订了《委托书》，委托何照签订房屋征收安置补偿协议等法律文书和领取补偿款等。当日，何照带着《委托书》和何兴福、晏贵金的身份证到汉滨区老城征收办签订了《安置协议书》，领取了约定的1158335元补偿款。2019年9月12日，汉滨区老城征收办拆除了XX街XX号房屋。2019年10月15日，何兴福、晏贵金向本院提起行政诉讼，请求确认汉滨区老城征收办与何照签订的《安置协议书》无效。在案件审理中，本院认为汉滨区老城征收办与何照签订的《安置协议书》不属于无效情形，向何兴福、晏贵金予以释明后，何兴福、晏贵金将诉讼请求变更为请求撤销汉滨区老城征收办与何照签订的《安置协议书》。另查明，汉滨区老城征收办为汉滨区老城街道办事处所属的事业单位，经费为财政全额预算。本院认为，（一）《安康城区XX户区综合改造（一期）房屋征收补偿安置方案》中规定的房屋征收部门不明确，在此情况下，依据法定主体原则确定适格被告。在通常情况下，法定主体原则具体包括两个要件：第一，谁行为，谁为被告。第二，行为者，能为处分。对于行政协议之诉而言，“谁行为”是指谁是行政协议的相对人；“能处分”是指该相对人有能力履行协议所约定的给付义务。汉滨区老城征收办作为事业单位，具有房屋征收补偿职能，在实际工作中具体实施房屋征收补偿工作，且为《安置协议书》一方当事人，有能力履行协议约定的给付义务，根据法定主体原则，汉滨区老城征收办为本案适格被告。（二）根据《关于做好西坝棚改项目征收范围涉及公职人员思想工作的通知》和被告汉滨区老城征收办的《任务通知书》、《任务交办单》的内容，不能当然得出被告汉滨区老城征收办胁迫第三人何照并要求其与原告何兴福、晏贵金签订《委托书》的事实，也不能得出第三人何照胁迫原告何兴福、晏贵金签订了《委托书》的事实，更不能得出《安置协议书》系胁迫签订的事实。在没有充分证据证实原告何兴福、晏贵金诉称内容的情况下，应当认定原告何兴福、晏贵金委托第三人何照与被告汉滨区老城征收办签订的《安置协议书》，系在自愿前提下，原告何兴福、晏贵金与被告汉滨区老城征收办的真实意思表示。因此，原告何兴福、晏贵金关于《委托书》系第三人何照胁迫签订，《安置协议书》系第三人何照私自与被告汉滨区老城征收办签订的意见，不能成立。（三）被告汉滨区老城征收办依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行房屋征收补偿。按照该条例的规定，房屋征收补偿的前提是被征收房屋所有权人明确，对于被征收房屋所有权人不明确的，按照该条例的第二十六条第一款予以处理。在本案中，被告汉滨区老城征收办在向有关机关查询涉案房屋所有权人无果的情况下，未对涉案房屋的所有权人进一步进行调查核实，其认定涉案房屋系原告何兴福、晏贵金所有，证据不足。原告何兴福、晏贵金认为，涉案房屋为其继承祖业所得，但是，其提供的证据不能证明涉案房屋系继承所得。原告何兴福、晏贵金当庭称，涉案房屋系其于1988年建造，但未提供相关证据加以证明。虽然，原告何兴福、晏贵金居住使用涉案房屋，其有可能为房屋所有权人，但是，仅凭其居住使用的事实，不能排除涉案房屋存在其他房屋所有人或房屋共有人的可能。因此，在没有充分证据证明涉案房屋所有权人的情况下，涉案房屋属于所有权不明的房屋。在此情况下，被告汉滨区老城征收办本应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款予以处理，但其与原告何兴福、晏贵金签订《安置协议书》，没有事实和法律依据，依法应予以撤销。（四）关于何兴福、晏贵金在诉状中称汉滨区XX城XX队造成其身体受伤和房屋受损的问题，不属于本案审理范围，其可依法另行主张权利。综上所述，原告何兴福、晏贵金与被告汉滨区老城征收办签订的《安置协议书》，因认定被征收房屋属于原告何兴福、晏贵金所有的证据不足，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项之规定，判决如下：撤销原告何兴福、晏贵金与被告汉滨区老城街道办事处城市建设房屋征收安置办公室于2019年8月22日签订的《房屋征收补偿安置安置协议书》。案件受理费50元，由被告汉滨区老城街道办事处城市建设房屋征收安置办公室负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    郭  世  军人民陪审员    杨  吉  芳人民陪审员    黄  洪  琴 二〇一九年十二月二十三日书  记  员    华  志  颖    后附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：  （一）主要证据不足的；  （二）适用法律、法规错误的；  （三）违反法定程序的；  （四）超越职权的；  （五）滥用职权的；  （六）明显不当的。   1