中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申3925号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐桂伶，女，汉族，1965年6月11日出生，住河北省承德市双桥区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐桂芳，女，汉族，1967年9月13日出生，住河北省承德市双桥区。 两再审申请人的共同委托代理人刘品武，承德市法律援助中心律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）河北省承德市双桥区人民政府。住所地：河北省承德市双桥区中华路6号。 法定代表人杨玉甫，区长。 委托代理人赵树东，承德市双桥区交通运输局工作人员。 委托代理人孙湘怡，河北骥腾律师事务所律师。 原审第三人双桥区牛圈子沟镇人民政府。 法定代表人褚瑞利，镇长。 委托代理人王新丰，该府党政办公室负责人。 委托代理人张国强，河北山庄律师事务所律师。 原审第三人双桥区牛圈子沟镇红石峦村村民委员会。 法定代表人肖凤新，主任。 委托代理人张秀荣，妇女主任。 再审申请人徐桂伶、徐桂芳因诉河北省承德市双桥区人民政府（以下简称双桥区政府）与河北省承德市双桥区牛圈子沟镇人民政府（以下简称牛圈子沟镇政府）、牛圈子沟镇红石峦村村民委员会（以下简称红石峦村委会）拆迁补偿协议一案，不服河北省高级人民法院于2018年12月7日作出的（2018）冀行终783号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月12日立案受理，依法组成合议庭并于2019年10月28日下午在本院第五法庭组织询问。再审申请人徐桂伶、徐桂芳及其共同委托代理人刘品武，被申请人双桥区政府的委托代理人赵树东、孙湘怡，原审第三人牛圈子沟镇政府的委托代理人王新丰、张国强，原审第三人红石峦村委会的委托代理人张秀荣，均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。 承德市中级人民法院一审查明，李秀珍系红石峦村村民，在2005年去世，徐桂伶、徐桂芳系李秀珍女儿。李秀珍坐落在红石峦村的房屋在红储建设征地过程中需要拆迁。2009年8月11日，双桥区政府对涉案房屋进行现场勘查，并制作现场勘查登记表，记载李秀珍房屋情况为：一层为平顶、起脊房屋，二层为彩钢房（无手续），房屋面积及附属物名称、数量等，现场勘查登记表有徐桂伶、评估人员、镇政府代表、村委会代表、现场人等签字确认。2009年（没有写明月日），承德市双桥区红储征地拆迁办公室、牛圈子沟镇政府、红石峦村委会与李秀珍（徐桂伶代签）签订《红石峦村红储征地房屋拆迁产权置换协议书》（以下简称《拆迁协议》）。协议中记载共征占李秀珍房屋建筑面积267.34平方米，安置房面积345.915平方米。在东山地段安置90平方米房屋一套，在小北沟地段安置二室一厅85平方米房屋三套；应支付李秀珍各项补助费用合计53244.9元。双桥区政府按照补偿办法的规定，对无合法手续的涉案二层彩钢房不能予以安置，只支付搬迁费，双桥区政府按评估公司的评估确定李秀珍的二层彩钢房搬迁费用为28956元。2010年7月，徐桂伶领取李秀珍房屋的综合补偿款，其中53244.9元的补偿款中就包括彩钢房的搬迁费28956元。徐桂伶、徐桂芳主张在2015年9月29日第一次从牛圈子沟镇政府工作人员手中拿到协议书文本，才知道协议书记载的安置房屋面积有误，二层彩钢房48.26平方米未予安置，遂起诉要求法院判决确认未将二层面积计算在协议内违法，要求安置房屋或者给予补偿。承德市中级人民法院以起诉超过法定起诉期限为由驳回起诉。徐桂伶、徐桂芳不服该裁定提起上诉至，河北省高级人民法院二审以事实不清为由发回重审。承德市中级人民法院于2017年6月15日立案受理，按二审裁定要求，向徐桂伶、徐桂芳释明法律规定，要求其明确诉讼请求。徐桂伶、徐桂芳确认其诉讼请求为确认双桥区政府变更协议行为违法，要求安置房屋或者给予补偿。另查明，双桥区政府及牛圈子沟镇政府虽然不认可徐桂伶、徐桂芳提出的各方当事人签订空白协议的说法，但镇政府工作人员表示，协议书文本存在事后统一发放的情况。 承德市中级人民法院（2018）冀08行初4号行政判决认为，徐桂伶、徐桂芳请求确认双桥区政府单方变更行政协议违法，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定。2009年徐桂伶与双桥区政府及第三人签订涉案房屋的拆迁产权置换协议，但徐桂伶、徐桂芳主张由于当时签订的是空白协议，在2015年9月29日才从镇政府工作人员手中领取《拆迁协议》文本，方得知协议内容，徐桂伶、徐桂芳于2016年9月23日提起行政诉讼不超法定的起诉期限。经过开庭审理，牛圈子沟镇政府工作人员表示存在协议书文本事后发放的问题，经综合考虑，本案第一次以超过法定起诉期限为由驳回原告起诉，后被河北省高级人民法院发还重审，为充分保护当事人的合法权益，本案进行实体审理。 本案的争议焦点是：关于李秀珍二层彩钢房能否按有证房屋予以安置的问题。根据承德市人民政府办公室关于印发《承德市长（春）深（圳）高速双桥区征地拆迁实施办法》（以下简称《长深高速双桥区拆迁实施办法》）的通知及双桥区人民政府办公室关于印发《双桥区承朝高速公路征地拆迁实施细则》（以下简称《承朝高速拆迁实施细则》）的通知精神，无合法手续的房屋不予产权安置，只能支付搬迁费用。本案中，李秀珍的二层彩钢结构建筑无合法手续，双桥区政府按照评估公司评估结果，确定李秀珍二层彩钢房的搬迁费用为28956元并无不当，而且徐桂伶在2010午7月份已经领取此搬迁费用。徐桂伶、徐桂芳在领取该补偿款项时并未提出异议。故徐桂伶、徐桂芳现在要求双桥区政府将二层彩钢房按有证房屋予以安置或者支付补偿费的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐桂伶、徐桂芳的诉讼请求。徐桂伶、徐桂芳不服一审判决，提起上诉。 河北省高级人民法院（2018）冀行终783号行政判决认为，关于徐桂伶、徐桂芳要求确认双桥区政府变更协议行为违法的诉讼请求。《拆迁协议》上面有徐桂伶代李秀珍的签字，即表示徐桂伶、徐桂芳对《拆迁协议》中约定的各项条款内容予以认可。虽然徐桂伶、徐桂芳主张签字时《拆迁协议》为空白协议，但没有其他证据佐证其说法，且拆迁产权安置事关其重大切身利益，其称在空白协议上签字与常理不符，故不能认定双桥区政府单方变更协议的行为存在。关于徐桂伶、徐桂芳请求对其二层彩钢房进行安置补偿的诉讼请求，实质上是对双桥区政府的行政补偿行为不服。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼，即法律保护的是公民的合法权益。本案中，李秀珍的二层彩钢结构建筑无合法手续，徐桂伶、徐桂芳对此予以认可且有承朝高速连接线拆迁分户估价报告予以证实。双桥区政府根据《长深高速双桥区拆迁实施办法》《承朝高速拆迁实施细则》中关于“无合法手续的房屋不予补偿安置，只有每平米300元的搬迁费”的规定，在《拆迁协议》中将李秀珍二层彩钢房按每平米300元搬迁费计算进行补偿，并已将该部分补偿款全部支付徐桂伶。依照前述法律规定，非法权益不受法律保护，但鉴于双桥区政府依据实际情况及其补偿标准已经给予适当补偿，人民法院对此应予尊重。故徐桂伶、徐桂芳现要求双桥区政府将二层彩钢房按有证房屋予以安置或者支付补偿款的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。综上所述，一审判决驳回徐桂伶、徐桂芳的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。 徐桂伶、徐桂芳申请再审称，1.本案是拆迁协议之争，不是行政拆违之争，即使案涉房屋没有相关证件和手续，对平等的民事主体也是享有物权的，应受法律保护。一审对双桥区政府提供的4号证据（承德市盛地房地产评估有限公司评估报告）不予确认，却认定按照此评估结果确定二层彩钢房的搬迁费用并无不当，存在自相矛盾。2.一、二审采信的证据与待证事实没有任何关联性。双桥区政府不按照自己制定的拆迁政策签订拆迁补偿协议，签订协议时利用自己的优势地位变更拆迁补偿协议，案涉的二层新增房屋48.26(7.15×6.75)平方米未予补偿和奖励，损害了申请人的合法权益。3.《拆迁协议》是由申请人先在空白协议上签字后，由双桥区政府填上内容并分别盖章后才交予申请人的，申请人对协议内容没有意思自治。请求撤销一、二审判决，支持申请人的诉讼请求。 双桥区政府答辩称，案涉土地征收是承朝高速的连接线，属于高速公路的一部分，该府依据《长深高速双桥区拆迁实施办法》制定《承朝高速拆迁实施细则》，案涉《拆迁协议》适用的就是该实施细则。案涉房屋的二层彩钢结构没有合法手续，只支付搬迁费，现场勘查登记表记载申请人主张的彩钢结构是48.26平方米，经评估搬迁费为28956元。徐桂伶已代李秀珍领取搬迁费，领款时亦未提出异议。申请人所称的签订空白协议后被变更的情形不存在，双方在原审中提交的协议书文本是完全一致的。请求驳回申请人的再审申请。 牛圈子沟镇政府陈述称，不存在在空白的《拆迁协议》上签字的情形，而且申请人既主张签字时协议是空白的，又主张协议被变更，自相矛盾。请求驳回申请人的再审申请。 红石峦村委会陈述称，同意牛圈子沟镇政府的意见。 本院经审查认为，本案争议的焦点问题有三，一是案涉房屋的补偿标准应当如何确定，二是案涉房屋是否存在面积计算错误的情形，三是是否存在双桥区政府单方变更协议的情形。以下对三个焦点问题分述之： 一、案涉房屋的补偿标准应当如何确定 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，一审查明的事实部分载明，李秀珍的案涉房屋在红储建设征地过程中需要拆迁；《拆迁协议》中则载明“根据双桥区政府《双桥区铁道口至大罐路段征地拆迁实施细则》，经双方协商达成本协议”。一审经庭审质证后，对双桥区政府提交的证据1《长深高速双桥区拆迁实施办法》、证据2《承朝高速拆迁实施细则》的证据效力予以确认，即案涉土地应当按照上述两个文件中确定的补偿标准组织实施。申请人虽然主张对案涉土地实施征收应当依据《拆迁协议》中载明的《双桥区铁道口至大罐路段征地拆迁实施细则》作为依据，但是其在一、二审中并未提交该实施细则，其主张无法成立。 在本院询问过程中，申请人将承双政办（2009）101号双桥区人民政府关于印发《双桥区红石峦至储气罐段（××线）公路工程征地拆迁实施细则》的通知作为证据提交。申请人提交的该份通知为复印件，且无法说明其通过何种途径获得该复印件，双桥区政府当庭称无法确认该文件的真实性。申请人提交的该复印件不属于新证据，本院不予采信。其次，经申请人与被申请人当庭质证，该实施细则中载明的征地拆迁实施原则、补偿标准等内容基本一致，两个实施细则确定的补偿标准并无不同，采用两个文件进行计算的补偿也是一致的。最后，《承朝高速拆迁实施细则》第三章“补偿标准”中“房屋及其他附着物补偿”第一项“房屋”中包括“1、有合法手续的房屋”及“2、无合法手续的房屋”。在申请人提交的《双桥区红石峦至储气罐段（××线）公路工程征地拆迁实施细则》第三章“补偿标准”中“房屋及其他附着物补偿”第一项“房屋”中，则仅有“1、有合法手续的房屋”，但是没有阿拉伯数字的2的“无合法手续的房屋”的部分，之后就是第二项“其他附着物”的补偿项目，明显不符合正常的规范行文编码方式。申请人对此问题也没有做出合理的说明。综上，一、二审将《长深高速双桥区拆迁实施办法》及《承朝高速拆迁实施细则》作为案涉被征收土地的补偿方案依据，并无不当，本院予以认可。 二、案涉房屋是否存在面积计算错误的情形 本案中，《拆迁协议》第一条中载明，共征占乙方（李秀珍）房屋建筑面积267.34㎡，其中“据2005年国土局、镇政府、村委会三方共同调查登记结果，当时乙方房屋建筑面积157.15㎡”，“在2005年国土局、镇政府、村委会三方土地调查登记后至城中村改造摸底乙方房屋现场勘察登记期间，乙方新增房屋建筑面积110.19㎡”。案涉房屋的《拆迁现场勘查登记表》显示，案涉房屋测量结果包括一层房屋为起脊61.6㎡，平顶三间分别为47.85㎡、47.7㎡、26.81㎡，第二层“水泥板＋彩钢”面积为83.38㎡，另有第二层面积48.26㎡（7.15x6.75）。《拆迁现场勘查登记表》中除去最后一项48.26㎡面积房屋，其余面积合计267.34㎡，与《拆迁协议》记载的房屋建筑面积相吻合。案涉房屋中二层未计入补偿范围的房屋面积为48.26㎡，双方当事人在本院询问过程中均认可该部分房屋系彩钢房。根据一审查明的事实，徐桂伶于2010年7月领取案涉房屋的综合补偿款53244.9元中，就包含彩钢房的搬迁费28956元。根据《承朝高速拆迁实施细则》的补偿标准，无合法手续的房屋每平方米支付搬迁费300元。双桥区政府述称为鼓励尽早搬迁，将无合法手续房屋的搬迁费标准上调一倍，系按照600元每平方米支付。按照上述标准，则案涉房屋中二层48.26㎡彩钢房的搬迁费为28956元，与徐桂伶领取的相关费用数额相符。申请人主张案涉二层48.26㎡房屋未予补偿和奖励，与其领取相关款项的实际情况相悖，且申请人亦未提交其领取款项中不包括该部分搬迁费的证据或合理解释，故其该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。二审认定在《拆迁协议》中将李秀珍二层彩钢房按每平米300元搬迁费计算进行补偿，并已将该部分补偿款全部支付徐桂伶，认定事实存在错误，本院予以纠正。 三、是否存在双桥区政府单方变更协议的情形 申请人还主张《拆迁协议》是由徐桂伶先在空白协议上签字后，由双桥区政府填上内容并分别盖章后才交予申请人。一审已经查明，《拆迁协议》文本确实存在事后统一发放的情况，但双桥区政府及牛圈子沟镇政府均不认可申请人提出的各方当事人签订空白协议的说法，申请人亦未提交任何证据证明其该项主张。退一步而言，即使存在申请人所述的签订空白协议的情形，但《拆迁协议》记载的房屋建筑面积、产权调换方式、货币补偿等内容均与案涉房屋的勘测结果相符，补偿标准亦符合该项目的补偿标准，《补偿协议》并未侵犯申请人的合法权益，更不存在变更协议的情形。申请人在领取该补偿款项时并未提出任何异议，在事后又提出双桥区政府单方变更协议的主张，缺乏事实根据。 综上，一、二审判决认定事实基本清楚，处理结果并无不当，应予维持。徐桂伶、徐桂芳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回徐桂伶、徐桂芳的再审申请。 审判长  熊俊勇 审判员  孙 江 审判员  杨科雄 二〇一九年十二月三十日 法官助理周觅 书记员余艺苑