贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔行终1176号 上诉人（一审原告）：龙中发，男，1955年8月20日出生，苗族，住贵州省松桃苗族自治县。 被上诉人（一审被告）：松桃苗族自治县人民政府，住所地：松桃苗族自治县东城新区。 法定代表人：龙群跃，该县人民政府县长。 委托代理人：麻凌云，该县人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人：龙建锋，该县人民政府法制办公室工作人员。 上诉人龙中发因诉被上诉人松桃苗族自治县人民政府（以下简称松桃县政府）房屋拆迁管理行政纠纷一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 龙中发向一审法院起诉请求：1、依法确认被告作出的31号《安置补偿决定书》违法。2、诉讼费用由被告承担。 一审法院认定事实：铜仁市大兴水利枢纽工程是铜仁市人民政府决定兴建的省级大中型水利枢纽工程。2013年6月14日，贵州省发展和改革委员会(以下简称省发改委)批复同意铜仁市大兴水利枢纽工程项目建议书。2014年2月10日和2017年5月11日，贵州省国土资源厅先后两次作出该水利枢纽工程建设项目用地预审的复函，同意该工程项目的用地预审。2014年6月9日，松桃县政府作出松府函﹝2014﹞92号《关于大兴水利枢纽工程建设征地实物调查成果确认的函》，认定该工程建设征地实物调查程序合法，调查成果真实准确，可作为移民安置规划和拆迁补偿的依据。2014年12月11日,贵州省水库和生态移民局批复并同意该工程项目的移民安置规划大纲和移民安置规划。2015年6月1日，省发改委对该工程可行性研究报告作出了批复。2015年9月11日，省发改委批复同意该工程项目的初步设计方案。在该工程项目的移民安置前期工作中，松桃县政府通过发放宣传册、张贴、双语大喇叭广播等形式对移民搬迁户宣传大兴水利枢纽工程的初步设计、政策依据、移民安置规划大纲及规划报告、实物指标调查、补偿标准等。2016年11月3日，松桃县政府制定了《松桃苗族自治县大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则》。 龙中发系松桃苗族自治县盘信镇团结村董上组村民，有合法房屋及附属用房面积为336.4㎡，处于铜仁市大兴水利枢纽工程项目建设规划范围内,属于移民搬迁户。松桃县政府已向原告发放了移民安置补偿补助明白卡。因龙中发对松桃县政府的征地补偿和移民安置补偿标准有异议，故拒绝与房屋征收部门签订征收补偿协议并拒绝搬迁其房屋。因龙中发拒迁，松桃县政府于2018年4月9日作出31号《安置补偿决定书》。该决定称，为实施移民安置规划，确保大兴水利枢纽工程建设顺利进行，现依照《征地补偿和移民安置条例》第二十二条、第五十六条、第六十一条及《大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则》（松府办发﹝2016﹞281号）规定，决定如下：龙中发户土地补偿补助费75657.60元；零星树木补偿费0.00元；搬迁及房屋补偿费468044.89元；坟墓补偿费：0.00元；实物指标缺漏项补充16992.29元，合计人民币560694.78元。龙中发认为松桃县政府作出的31号《安置补偿决定书》违反了法律的强制性规定，侵犯其合法权益，遂向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十一条规定：“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款规定：“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。”第二十六条规定：“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。”故松桃县政府具有作出31号《安置补偿决定书》的法定职权。本案争议的焦点问题是松桃县政府作出被诉的31号《安置补偿决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法。 首先，本案涉案工程项目的立项、可行性研究报告、工程初步设计已获得批准，且依法编制了移民安置规划大纲及规划报告并获得省级移民管理机构审批同意。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条规定：“已经成立项目法人的大中型水利水电工程，由项目法人编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批；……。没有成立项目法人的大中型水利水电工程，项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上地方人民政府编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批。”《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》第五条规定：“移民安置规划大纲应在工程项目建议书批准后，在工程建设征地范围基本确定和实物调查完成的基础上编制。移民安置规划应根据批准的移民安置规划大纲，在工程可行性研究报告阶段编制。”第十条第二款规定：“大中型水利水电工程的移民安置规划，按照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准。”本案涉案项目工程的立项、可行性研究报告、工程初步设计已得到贵州省发改委批复同意，且涉案项目工程移民规划大纲、移民安置规划报告得到了贵州省水库和生态移民局批复同意。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第九条规定：“编制移民安置规划大纲应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见；必要时，应当采取听证的方式。”《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》第三条规定：“大中型水利水电工程移民安置前期工作要……通过现场调查、座谈、问卷、听证等方式，广泛听取移民意愿和安置区居民意见，科学编制移民安置方案，……。”本案中松桃县政府专门成立领导小组，进行移民安置的宣传动员，并召开座谈会、听证会，发放宣传手册及采用双语喇叭广播等形式对征地移民安置的依据、政策及标准等进行宣传，并征求移民意见。 其次，本案涉案工程项目已经通过用地预审并制定征地移民安置补偿实施细则。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十二条规定：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定：“……能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。……。”本案涉案工程建设项目用地先后于2014年、2017年通过贵州省国土资源厅用地预审。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条规定：“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，应当给予适当补助。”本案中，松桃县政府已根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》及相关地方性法规制定了工程征地移民安置补偿实施细则，符合上述法规规定。 再次，本案涉案工程项目的移民安置程序合法。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第三十二条规定：“搬迁费以及移民个人房屋和附属建筑物、个人所有的零星树木、青苗、农副业设施等个人财产补偿费，由移民区县级人民政府直接全额兑付给移民。”本案中，松桃县政府已对建设征地实物调查成果进行确认，并通过发放移民安置补偿补助明白卡，确定了龙中发等人的补偿项目及金额，并在安置补偿决定书中予以载明，且已设立专户用于发放补偿款项。同时，松桃县政府开展了移民安置的宣传动员，通过座谈会、听证会，张贴公告及播放广播等形式，宣传移民政策及补偿标准，保障了移民的知情权和参与权。 最后，涉案工程项目移民搬迁有其特殊性，涉及移民生命财产安全及公众利益。松桃县政府在作出限期搬迁决定前已经依法对龙中发的实物资产进行了调查确认，并依照补偿方案确定了补偿费用。在松桃县政府作出限期搬迁决定后，龙中发拒不同意搬迁的情况下，为确保水库工程建设进度和移民生命财产安全，松桃县政府在决定搬迁之前作出31号《安置补偿决定书》，并未侵害原告的合法权益，且符合先安置补偿、后拆迁的原则。 综上，松桃县政府作出的31号《安置补偿决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告龙中发的诉讼请求。 一审宣判后，龙中发不服，向本院提起上诉。 龙中发上诉请求：撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初112号行政判决书，依法改判确认被上诉人作出的第31号《安置补偿决定书》违法,案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：1.根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条的规定，大兴水利枢纽工程应由省政府或国务院移民管理机构审批，贵州省水库和生态移民局没有审批权限，本案审批违反强制性规定而无效。因此，《松桃县人民政府安置补偿决定书》所依据的贵州省水库和生态移民局批复的《关于贵州省铜仁市大兴水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲的批复》也违反法律的强制性规定，超越审批权限审批违法而无效。2.大兴水利枢纽工程未编制移民安置规划和水库移民后期扶持规划，被上诉人作出的《松桃县人民政府安置补偿决定书》违反行政法规强制性规定。3.《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十一条规定“编制移民安置规划应当以资源环境承载能力为基础，遵循本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合的原则。”《松桃苗族自治县大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则》第七条规定“安置方式分为货币补偿安置、集镇购房集中安置、新建安置点集中安置。”但是，在《安置补偿决定书》中，仅采用货币补偿一种安置方式，剥夺了上诉人的多种安置方式选择权，严重程序违法。 被上诉人松桃县政府未进行答辩。 二审中，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 另查明，《贵州省铜仁市大兴水利枢纽工程建设征地移民安置规划（审定本）》“4农村移民安置规划”部分中，对“4.4农村移民安置人口”“4.5安置区选择和环境容量分析”“4.6移民生产安置规划”“4.7移民搬迁安置规划”“4.10后期扶持”“4.11移民生产生活水平预测”等相关内容进行了编制。其中，在“4.6.1安置方式与标准”中载明“移民安置既要符合国家的安置政策，又要尊重移民的个人意愿。通过大量的调查走访结合松桃县实际情况，确定本工程的生产安置方式主要为一次性补偿安置和城镇集中安置。……对于耕地损失率小于10%的村组，采取一次性补偿的方式进行安置，对于耕地损失率大于10%的村组，考虑到库区生产安置人口绝大多数在广东打工的现状，以及淹没涉及区耕地资源紧缺，人多地少的现实，因此本工程生产安置在集中安置区不再安排有土（大农业）安置，……”。在“4.10后期扶持”部分，详细列明了编制依据、后期扶持原则、后期扶持范围、标准和期限。 《贵州省铜仁市大兴水利枢纽工程建设征地移民安置规划审查意见》载明“一、基本同意《安置规划》编制的内容。……”该意见第四项对“农村移民安置”进行了说明。分别是“（一）基本同意农村移民安置规划编制依据和原则”“（四）基本同意农村移民安置规划目标和标准”“（九）基本同意搬迁安置人口采取分散安置与集中安置相结合的安置方式……”“（十二）基本同意按照国家和贵州省有关移民后期扶持政策拟定的后期扶持规划”。 本院认为，本案争议焦点为《安置补偿决定书》是否合法。 1.《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条规定，大兴水利枢纽工程应由省政府或国务院移民管理机构审批。本案中，涉案项目工程的立项、可行性研究报告、工程初步设计已得到贵州省发改委批复同意，且涉案项目工程移民规划大纲、移民安置规划报告得到了贵州省水库和生态移民局批复同意。贵州省水库和生态移民局作为省政府职能部门，经省政府授权进行审批，其行为代表省级人民政府，本案审批合法有效，松桃县政府作出的《松桃县人民政府安置补偿决定书》具有合法依据。 2.根据《贵州省铜仁市大兴水利枢纽工程建设征地移民安置规划》《贵州省铜仁市大兴水利枢纽工程建设征地移民安置规划审查意见》内容，大兴水利枢纽工程编制了移民安置规划和水库移民后期扶持规划，对后期扶持原则、后期扶持范围、标准和期限均进行了相应编制，因此，上诉人的该项上诉理由亦不成立。 3.《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十六条规定“按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁。已经安置的移民不得返迁。”第六十一条规定“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行；违反治安管理法律、法规的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任。”本案中，大兴水利枢纽工程的移民安置规划中对安置方式等内容进行了编制。在上诉人无正当理由拒迁时，松桃县政府根据涉案工程及上诉人所在区域实际情况，有权决定采取一次性补偿的方式进行安置并作出《安置补偿决定书》。上诉人龙中发认为松桃县政府剥夺了其多种安置方式选择权，程序违法的上诉理由不成立。 4.本案项目属省级大中型水利水电工程，该工程项目立项、用地预审、移民安置规划大纲及规划报告、工程初步设计及实物指标调查成果等均已获得相关部门批准同意。松桃县政府基于以上合法有效的项目实施依据，制定了征地移民安置补偿实施细则，完成移民宣传动员等相关工作，并依据实物调查结果和评估机构出具的拆迁补偿评估结果，发放《铜仁市大兴水利枢纽工程建设征地移民安置补偿补助明白卡》,并制作《安置补偿决定书》确认了安置方式和安置补偿金额，认定事实清楚，程序合法。 综上所述，龙中发的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由龙中发负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗朝国 审判员  邹 慧 审判员  彭 强 二〇一九年十二月二日 书记员  田 甜