浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行初367号 原告杭州之江经济文化实业有限责任公司，住所地杭州市环城北路33号。 诉讼代表人杜明，清算小组组长。 委托代理人杜雷霆、陈恺，清算组工作人员。 被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人曹永泽，浙江省发展和改革委员会工作人员。 委托代理人胡家奇，浙江非可律师事务所律师。 原告杭州之江经济文化实业有限责任公司（以下简称之江公司）因认为被告浙江省人民政府（以下简称省政府）不履行法定职责并要求行政赔偿，于2019年6月21日向本院提起行政诉讼。本院2019年6月26日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭审理了本案。原告之江公司的诉讼代表人杜明及委托代理人杜雷霆，被告省政府的委托代理人曹永泽、胡家奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告之江公司起诉称：一、改革月报大楼系由原告作为企业法人投资组建，并履行有关权益。司马渡巷60号第二层、第三层-1室、第三层-2室（现为中河中路250号三层1室）应属原告所有。二、省政府根据[2001]4号、[2001]16号专题会议纪要对案涉大楼进行处理（含办理产权登记）时，未依据审计，分清责任，实事求是地处理司马渡巷60号第二层、第三层-1室、第三层-2室所涉权益，造成原告财产损失，并侵犯原告依法办理产权登记的权利。省政府制作的[2001]4号、[2001]16号专题会议纪要确认了省政府具有处理案涉大楼全部问题的法定职责，且杭州市政府制作的杭府纪要[2005]283号专题会议纪要、省发改委制作的授权书及2006年其他联建单位与杂志社签订的联建合同均证明了案涉大楼产权转让、产权证办理事宜系由省政府组建的改革月报实业集团公司停业整顿工作组负责并实施。省政府未根据[2001]4号、[2001]16号专题会议纪要，及省审计厅根据前述会议纪要对原告进行审计后作出的浙审行意[2001]39号审计意见书，依法处理司马渡巷60号第二层、第三层-1室、第三层-2室房产。省政府应当对上述房产所涉权益进行处理的理由：杂志社的分配行为及省体改委的同意行为违反浙经体改[1994]153号文的规定；华盟公司并非杂志社下属单位，杂志社的分配行为违反当时生效的《行政事业单位国有资产管理办法》的规定；大楼筹备处与杭州外滩建设股份有限公司签订规定合同签订时间系倒签，加盖已作废的外滩公司公章，且该合同未实际履行。据此，华盟公司取得司马渡巷60号第二层、第三层-1室、第三层-2室房产无法律依据，亦无合同依据。故，在浙审行意[2001]39号审计意见书已确认大楼隶属于原告，由原告作为企业法人组建并履行权益的情况下，省政府应当根据[2001]4号、[2001]16号会议纪要，依法处理华盟公司无法律依据、无合同依据却取得案涉相关房产权属的严重违法问题、侵权问题。但省政府及省政府工作组却在处理案涉大楼全部楼层的过程中未对此进行处理，违反了[2001]4号、[2001]16号会议纪要所确定的职责。原告是案涉大楼的经营主体，有权履行有关权益。杂志社的利益和风险将仅在其持有的原告的股权中体现，能获利则由原告支付杂志社50万元补偿。省政府经[2001]4号、[2001]16号会议纪要对案涉大楼进行处理时，未分清责任，实事求是地处理司马渡巷60号第二层、第三层-1室、第三层-2室房产所涉权益，造成原告财产损失，并侵犯原告依法办理产权转移登记的权利，在房管机关违法作了“申报不实”登记。故原告依法请求法院根据中央保护企业产权新政策和法律规定，支持原告的诉讼请求。请求：1、依法确认省政府未按“浙江省人民政府专题会议纪要[2001]4号”、“浙江省人民政府专题会议纪要[2001]16号”确定的职责，分清责任，实事求是地处理司马渡巷60号改革月报大楼裙房第二层（1527.48m2）、第三层-1室(797.23m2)、第三层-2室(597.99m2，现为中河中路250号三层1室)房产的权属及所涉权益的行政行为违法；2、请求判决省政府依法履行“浙江省人民政府专题会议纪要[2001]4号”、“浙江省人民政府专题会议纪要[2001]16号”确定的职责，撤销省发改委（即原浙江省人民政府经济体制改革办公室）作出“关于撤销改革月报杂志社的决定（浙体改办发[2001]45号）”中将司马渡巷60号第三层-2室(597.99m2，现为中河中路250号三层1室)划拨给浙江省改革与发展研究所的行为；3、请求判决省政府依法履行“浙江省人民政府专题会议纪要[2001]4号”、“浙江省人民政府专题会议纪要[2001]16号”确定的职责，就司马渡巷60号第二层（1527.48m2）、第三层-1室(797.23m2)房产所涉权益向原告承担赔偿责任，支付赔偿金额10809901.5元及相应利息；4、请求判令省政府及其组建的改革月报实业集团公司停业整顿工作组责令浙江省发展和改革委员会、浙江省发展和改革研究所就司马渡巷60号第三层-2室(597.99m2，现为中河中路250号三层1室)房产为原告办理产权登记，并返还自划拨之日起至今的租金收益；5、本案的全部诉讼费由被告承担。 被告省政府答辩称：省政府不具有处理案涉房产归属问题的法定职责。2001年，因原浙江省经济体制改革办公室（以下简称省体改办）下属企事业单位浙江省《改革月报》集团实业公司及其相关单位在经营中存在各种问题，引起社会不稳定，时任常务副省长主持召开会议，专题研究改革月报集团公司处置问题，并成立“浙江省人民政府浙江改革月报实业集团公司停业整顿工作组”(以下简称省政府工作组)，形成案涉两份《会议纪要》。会议传达了省委、省政府对改革月报集团公司实行停业整顿的决定，宣布了第一批下放企业的名单，并就认真做好清理整顿工作提出了要求。上述会议纪要，并没有对原告主张房屋的权属及所涉的权益等问题作出具体的规定和要求。原告诉请的实质，是要求省政府对案涉房产所有权进行析产。依据相关法律规定，析产并不在省政府的法定职权范围内。就上述房产处置问题，原告曾于2015年4月8日向杭州市上城区人民法院对省发改委提起行政履职诉讼。业经一审、二审，杭州市中级人民法院作出《行政裁定书》(浙01行终576号)，以原告诉请实施的并非运用公权力实施的行政行为而是私法上的活动，不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，驳回原告的起诉。案涉会议纪要系省政府履行国有资产内部监督管理职责所作的内部公文，不直接对外发生法律效力，对原告权利义务不产生实际影响，并非省政府对外行使行政管理职责的依据。省政府不具有处理案涉房产的法定职责，不是本案的适格主体。《改革月报》杂志社系案涉房屋的初始产权人，原告提供的证据不能证明其对案涉房产享有所有权，主体不适格。即使省政府具有处理改革月报大楼遗留房产归属的法定职责，原告与该法定职责之间也不具有法律上的利害关系。原告析产的请求已经民事审判作出处理。2016年，原告以省发改委、《改革月报》杂志社为被告，杭州市机关事务管理局、中国东方资产管理公司杭州办事处和浙江省发展和改革研究所为第三人就案涉房产提起所有权确认之诉。该案经审理，杭州市中级人民法院于2019年1月30日作出《民事判决书》(浙01民终5676号)，以第三人均以合法的途径分别取得案涉房产的所有权，并完成了相应的所有权登记，原告主张案涉房产所有权已不具有可能性为由，判决驳回原告全部诉请。综上，省政府不具有处理案涉房产归属问题的法定职责，本案不具有可诉性，原告不是案涉房产的所有权人，提出的赔偿请求亦无任何事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件。在请求判决确认行政行为违法的诉讼中，原告须明确行政行为的名称、内容、意思表示载体、作出日期等能够将一个行政行为区分于其他行政行为的特征，以确定案件中的审查对象，否则即为诉请不明。本案中，之江公司提出的第1项诉讼请求不具体、不明确，未能指明要求确认省政府作出的哪一个行政行为违法，且该诉请与之江公司在起诉状中自行确定的“不履行法定职责”的案由存在明显矛盾。第1项诉讼请求的提出不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。 之江公司提出的第2项诉讼请求，系要求判决省政府撤销省体改办作出于2001年的某项决定。这一诉请的本质是要求判决省政府履行监督下级机关的职责。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，行政机关的内部层级监督行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第2项诉讼请求的提出不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。 之江公司提出的第3项诉讼请求为行政赔偿请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》之规定，行政行为的存在是行政赔偿之诉成立的当然前提。本案中，之江公司尚未能确定其诉请确认哪一个行政行为违法，则附带的赔偿之诉不能成立。 之江公司提出的第4项诉讼请求，系要求判决省政府及其工作组责令省发改委、省发展和改革研究所就案涉房产为之江公司办理产权登记并返还租金。这一诉请的本质仍是要求判决省政府履行监督下级机关的职责。此外，办理房屋所有权登记是不动产登记机构的职责，省政府或省发改委均没有作出不动产登记的法定职权。之江公司诉请判令省政府实施没有职权依据的行为，同样不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，原告之江公司的起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告杭州之江经济文化实业有限责任公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  秦 方 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇一九年十二月二十五日 书 记 员  叶 嘉 附： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。