江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终494号 上诉人（原审原告）孙德龙，男，汉族，住江苏省扬州市江都区。 被上诉人（原审被告）扬州市江都区人民政府，住所地在江苏省扬州市江都区江淮路388号。 法定代表人韦峰，该区区长。 委托代理人蒋厚平，扬州市江都区农村工作办公室副主任。 委托代理人王进，江苏江业律师事务所律师。 原审第三人扬州市江都区邵伯镇东南村村民委员会，住所地在江苏省扬州市江都区邵伯镇东南村。 上诉人孙德龙因与被上诉人扬州市江都区人民政府（以下简称江都区政府）、原审第三人扬州市江都区邵伯镇东南村村民委员会（以下简称东南村委会）撤销农村土地承包经营权证一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2018）苏10行初71号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 孙德龙一审诉称，1998年8月20日，原江都市人民政府向其颁发了编号为0220602的《农村土地承包经营权证书》，明确确认其承包地具体信息，并载明其经营权有效期为30年。2015年12月1日，江都区政府在未通知其的情况下，擅自变更其前述承包地面积，将其中原本15.65亩承包地变更为2.4亩，严重侵害了其物权。请求法院依法撤销江都区政府颁发的第0194608号《农村土地承包经营权证》，本案诉讼费由江都区政府承担。 江都区政府一审辩称：首先，江都区政府具有农村土地承包确权的法定职责。依据《农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”之规定，农村土地承包确权及承包经营权证书的颁发属于江都区政府的法定职责。其次，孙德龙的起诉已超过法定起诉期限。本案被诉的第0194608号《农村土地承包经营权证》系江都区政府于2015年12月1日颁发，而孙德龙直至2018年9月才向法院提起行政诉讼，已明显超过法定的起诉期限。最后，江都区政府所确认的孙德龙承包的土地面积符合客观事实。1998年二轮承包确权是延续的一轮承包，当时错将其他农户的13多亩的承包地纳入孙德龙的家庭承包地，正是孙德龙未退还其多占的其他农户的田地，导致孙德龙二轮承包的土地面积确权登记错误。综上，请求人民法院依法驳回孙德龙的起诉或诉讼请求。 原审第三人东南村委会一审述称，第二轮承包是在第一轮承包的基础上延续下来的，承包户的承包田是按照每个劳力1.2亩分配的，江都区政府的登记发证行为正确，请求人民法院驳回孙德龙的诉讼请求。 一审法院依职权调取了以下证据：1、一审法院2016年11月16日对（2016）苏10民终2800号案件的询审笔录、2017年3月6日的开庭笔录；2、一审法院2017年4月19日作出的（2016）苏10民终2800号《民事裁定书》及交邮单。 一审法院经审理查明：孙德龙系扬州市江都区邵伯镇东南村（原韶关镇王厦村）颜南组村民。1998年8月，孙德龙以户的名义承包了本组15.65亩土地，并于1998年8月20日领取了当时的江都市人民政府签发的022602的《农村土地承包经营权证书》。为贯彻落实上级要求，进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，江都区政府于2015年12月1日作出第0194608号《农村土地承包经营权证》，确认孙德龙以家庭承包方式，承包地块2块，承包期限为1998年10月1日至2028年9月30日，承包地总面积2.40亩，实测面积3.06亩。江都区政府在作出第0194608号《农村土地承包经营权证》后，一直未向孙德龙送达，该证现由孙德龙所属的东南村委会保管。 一审法院另查明，2016年11月16日，一审法院在对孙德龙诉孙朝恒农村土地承包经营权纠纷上诉一案进行询问审理过程中，对方当事人孙朝恒将第0194608号《农村土地承包经营权证》作为证据提交法庭，孙德龙对该证据进行了质证并发表了质证意见。2017年4月19日，一审法院对该案作出（2016）苏10民终2800号《民事裁定书》并于2017年4月24日向孙德龙送达。 一审法院认为：本案的争议焦点在于，孙德龙提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限。对此，分述如下：首先，针对行政机关作出行政行为时未送达法律文书，行政相对人如何维护自己的合法权益？《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十三条规定：“行政机关作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案。”根据上述规定，本案中，在江都区政府未依法向孙德龙送达第0194608号《农村土地承包经营权证》的情况下，只要孙德龙能够证明该登记发证行为存在，即可以向人民法院起诉，而无需等到取得相应的证书才起诉。证明行政行为存在的证据既包括物证、书证、证人证言、视听资料等，也可以通过人民法院调查取证来确认。否则，极易导致起诉超过法定期限。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”对于知道或者应当知道行政行为内容的情况下，如何确定起诉期限，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”同时，为加强特殊情形下的诉权保护，行政诉讼法第四十八条还规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”本案中，一方面，有证据表明，孙德龙在2016年11月16日，一审法院对孙德龙诉孙朝恒农村土地承包经营权纠纷上诉一案进行询问审理中，即知道或者应当知道本案被诉的第0194608号《农村土地承包经营权证》的内容，但其直至2018年9月19日才向一审法院提起本案诉讼，已经超过法定的一年起诉期限，且不具备行政诉讼法第四十八条所规定的特殊情形；另一方面，即便从有利于保护孙德龙诉权的角度，将2017年4月24日一审法院向孙德龙送达（2016）苏10民终2800号民事裁定书的时间视为孙德龙知道或应当知道行政行为内容的时间起点，孙德龙的起诉也已超过一年的起诉期限。 最后，行政案件属于公法诉讼，既涉及公民、法人和其他组织的权利保护，也涉及公共利益以及社会秩序的稳定，为了兼顾各方利益，法律设定了起诉期限制度。同时，对于行政机关作出行政行为时，未制作或者未送达法律文书，行政相对人如何维护自己的合法权益，司法解释也作出了相应的制度安排。对此，不论是作为公民、法人或其他组织的行政相对人，还是行使行政审判权的人民法院都应当予以遵守。针对本案情形，在法律、司法解释已明确规定救济途径的情况下，孙德龙怠于行使自己的诉讼权利，导致起诉超过法定期限，丧失了请求人民法院对被诉的第0194608号《农村土地承包经营权证》进行实体审查，进而作出是否合法判断的权利。 综上，孙德龙提起本案诉讼已超过法定起诉期限且无法定正当事由，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回孙德龙的起诉。 孙德龙上诉称，1.1998年8月20日原江都市政府向孙德龙颁发了编号为022602的《土地承包经营权证书》，明确孙德龙承包地的具体信息，载明孙德龙的经营权期限三十年。2015年12月1日，江都区政府在未通知孙德龙的情况下，擅自变更孙德龙承包地的面积，将15.65亩变更为2.4亩，严重侵害了孙德龙的物权。2.江都区政府于2015年为其出具的《土地承包经营权证》缺乏事实依据，应当在查明事实后重新确权。综上，请求撤销一审裁定，撤销案涉2015年《土地承包经营权证》，对1998年8月20日签发的《土地承包经营权证》予以确权，上诉费用由江都区政府承担。 江都区政府未提交答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”经查，2016年11月16日一审法院对孙德龙诉孙朝恒农村土地承包经营权纠纷上诉一案进行询问审理中，孙德龙即已知道本案被诉的第0194608号《农村土地承包经营权证》的内容，但其直至2018年9月19日才向一审法院提起本案诉讼，已经超过法定的一年起诉期限。一审法院以孙德龙超过起诉期限为由，裁定驳回起诉符合法律规定，并无不当。 一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  吴晓玲 二〇一九年十二月十七日 书记员  刘 妍