湖北省安陆市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0982行初36号原告杨友成，男，1957年3月8日出生，汉族，湖北省云梦县人，务农，住湖北省应城市。被告云梦县自然资源和规划局，住所地：云梦县城关镇凤栖路。法定代表人**田，该局局长。委托代理人胡德山，湖北睡虎律师事务所律师。第三人云梦县农业农村局，住所地：湖北省云梦县东城区行政中心1栋4楼。法定代表人万献忠，该局局长。委托代理人黄红，湖北睡虎律师事务所律师。原告杨友成诉云梦县农业农村局土地行政登记一案，于2019年8月5日向云梦县人民法院提起诉讼。2019年8月16日，孝感市中级人民法院以（2019）鄂09行辖95号行政裁定指定本院管辖本案。本院于2019年9月4日立案后，于2019年9月9日向被告云梦县农业农村局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。2019年9月29日，本院依法变更本案被告为云梦县自然资源和规划局（以下简称资源局），并依法追加云梦县农业农村局（以下简称农村局）为本案第三人，依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告杨友成、被告资源局副局长汤斌、委托代理人胡德山、第三人农村局副局长刘亚兵及其委托代理人黄红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年3月12日原云梦县农村经济经营管理局对原告杨友成作出《关于农村土地承包经营权变更登记的意见》，对杨友成提出的农村土地承包经营权变更登记作出不予变更登记的答复，理由为杨友成不是郑银秀承包家庭的承包经营权共有人，如果需要将郑银秀的承包经营权变更到其名下，需要其与土地发包方重新签订农村土地承包合同并进行公示等，该局没有收到杨友成提供的其与土地发包方签订的农村土地承包合同及公示等相关材料，因此不予登记。原告诉称，（2018）鄂0923行初25号行政判决书认定，2017年12月13日原告向被告递交了变更登记申请书，请求将登记在原告母亲郑银秀名下的《农村土地承包经营权证》变更登记到原告及其家庭成员的名下，被告收到申请后，在法定期限既未办理变更登记，也未予以答复未办理或不予办理变更登记的理由。2019年2月28日作出判决：被告于本判决生效起三十日内对原告作出准予或不准予变更登记的书面答复意见。2019年3月12日被告对原告提出的农村土地承包经营权变更登记请求作出不予变更登记的答复，也不清退原告提交的《农村土地承包经营权证》原件及相关申请材料。被告的理由严重违反《农村土地承包法》第五十条的规定。为此提出以下诉讼请求：1.确认被告2019年3月12日对原告作出“关于农村土地承包经营权变更登记的意见”，不予变更登记的答复违法；2.责令被告将登记在原告母亲郑银秀（己故）名下的《农村土地承包经营权证》变更登记到原告及其家庭成员的名下；3.由被告承担案件受理费。原告杨友成向本院提交2019年3月12日云梦县农村经济经营管理局出具的《关于农村土地承包经营权变更登记的意见》作为证据，拟证明答复行为存在而且违法。被告资源局辩称，1.案涉农村土地承包经营权变更登记职责目前不属于该局，该局不是本案适格被告。2.杨友成不是其母亲所在集体经济组织成员，申请将其母亲承包土地经营权变更登记到自己名下，不符合相关法律法规的规定。3.第三人农村局对原告作出关于农村承包土地经营权不予变更登记的答复符合相关法律规定。被告资源局向法庭提供中共云梦县委文件云发[2019]3号《中共云梦县委、云梦县人民政府关于云梦县级机构改革的实施意见》作为证据，拟证明目前农村承包经营权证的登记职能还没有变更到资源局。第三人农村局述称，1.该局的农村土地承包经营权登记工作的职能已经整合到云梦县自然资源和规划局，第三人云梦县农业农村局不具备法定的办理农村土地经营权证的职能；2.该局的答复行为合法。杨友成不是案外人郑银秀的家庭承包户的共同成员，不具有涉案土地承包的主体资格，其变更登记主张没有法律依据；3.杨友成2018年11月15日向云梦县人民法院起诉，要求将承包经营权变更到其名下，云梦县人民法院作出（2018）鄂0923行初25号行政判决书，农村局没有提起上诉，在以为该判决已经发生法律效力的情况下，作出书面答复。该案因杨友成提起上诉，孝感市中级人民法院作出（2019）鄂09行终24号《行政判决书》，杨友成再次起诉要求变更登记属于重复诉讼。第三人农村局向本院提交了以下证据、依据：证据一、中共云梦县委文件云发[2019]3号《中共云梦县委、云梦县人民政府关于云梦县级机构改革的实施意见》，拟证明第三人云梦县农业农村局不具备土地行政登记职能。证据二、云梦县人民法院（2018）鄂0923行初25号《行政判决书》、孝感市中级人民法院（2019）鄂09行终24号《行政判决书》，拟证明杨友成的起诉属于重复起诉。证据三、2015年4月7日《农村土地承包合同》、《农村土地承包经营权登记簿》、《隔铺潭镇副（副榜）村六组土地确权工作方案》、郑银秀的《农村土地承包经营权证书》，拟证明2015年5月郑银秀个人单独作为农村家庭承包户的身份进行土地承包权登记。证据四、原告杨友成的《居民身份证》、《常住人口登记卡》，拟证明杨友成已经不再具有承包云梦县隔铺潭镇副榜村的土地的主体资格，无权主张土地承包权的变更登记。证据五、《湖北省农村土地承包条例》、《湖北省人民政府关于做好延长土地承包期工作的通知》、《云梦县农村土地确权登记领证试点工作政策要点及具体问题处理指导意见》，拟证明第三人农村局的行政行为的法律依据。本院对上述证据认证如下：1、原告提供的证据可以证明行政行为的存在，被告及第三人对其真实性没有异议，本院予以采信。2、被告提供的证据与第三人提供的证据一相同，各方当事人对真实性均没有异议，本院予以采信，该文件可以证明农村承包经营权证的登记职能已经划归被告资源局，是否已经完成具体移交工作，属于政府机关之间的政策落实问题，不影响本案中被告主体资格的认定。3、第三人提供的证据二可以证明原告曾因变更土地承包经营权问题提起行政诉讼，本院予以采信。但原告是否重复诉讼，需要结合本案的诉讼标的综合考虑，该组证据不能直接证明原告属于重复诉讼。4、第三人提供的证据三，被告没有异议，原告质证认为对《农村土地承包合同》《农村土地承包经营权登记簿》、《隔铺潭镇副（副榜）村六组土地确权工作方案》没有异议，但《归户表》承包方有其的签名和电话，证明郑银秀名下的承包土地办理第二轮土地承包时是原告办理的。本院认为，该组证据可以证明2015年5月郑银秀个人单独作为农村家庭承包户的身份进行土地承包权登记，本院予以采信。原告杨友成代其母亲到相关部门办理手续，只是作为郑银秀的代理人签字，不能证明其以自己名义取得该土地的承包经营权。5、第三人提供的证据四，原告和第三人对真实性均无异议，本院予以采信，该组证据可以证明原告杨友成1997年9月30日前将户籍迁出云梦县隔铺潭镇副榜村，并落户于应城市东马坊办事处，户籍性质为农业户口。经审理查明，原告杨友成原系云梦县隔铺潭镇副榜村村民，作为家庭成员参加副榜村的农村土地承包。1997年9月30日杨友成将户籍迁至应城市东马坊办事处，户籍性质为农业户口。2015年5月13日，原告母亲郑银秀与云梦县隔铺潭镇副榜村村委会签订编码为420923107222060002J的农村土地承包合同，作为家庭户承包副榜村的集体土地5.93亩（实测总面积8.01亩），承包期限自2005年3月20日至2028年12月31日。该合同中记载的土地承包经营权共有人仅郑银秀一人，没有其他共有人。随后，云梦县政府为郑银秀办理农村土地承包经营权登记，登记簿上记载郑银秀的农村土地承包经营权证编号为：420923107222060002J。2015年7月6日，郑银秀去世。2018年11月15日原告杨友成以云梦县农村经济经营管理局不履行农村土地承包经营权变更登记法定职责为由，向云梦县人民法院提起行政诉讼。2019年2月28日，云梦县人民法院作出（2018）鄂0923行初25号行政判决，判令云梦县农村经济经营管理局对杨友成的变更申请作出书面答复。杨友成对该判决不服，提起上诉。孝感市中级人民法院2019年7月3日作出（2019）鄂09行终24号行政判决书，驳回杨友成的上诉，维持原判。云梦县农村经济经营管理局在不知道原告杨友成上诉的情况下，于2019年3月12日对杨友成作出《关于农村土地承包经营权变更登记的意见》。杨友成对该答复不服，提起行政诉讼。同时查明，2019年2月28日，中共云梦县委、云梦县人民政府作出云发【2019】3号《关于云梦县县级机构改革的实施意见》，将县农村经济经营管理局的农村土地调查和确权登记职责整合到新组建的县自然资源和规划局；同时组建县农村农业局，负责县农村经济经营管理局的农村承包经营权流转等管理职责。本院在立案受理本案后，向原告杨友成释明上述文件，经其同意，将本案被告变更为云梦县自然资源和规划局。同时为查明案件事实，本院依职权追加云梦县农村农业局为本案第三人参加诉讼。本院认为，本案的争议焦点有以下几个：一是，关于被告的主体资格问题。根据云发【2019】3号《关于云梦县县级机构改革的实施意见》的规定，被告资源局是云梦县范围内，负责原云梦县农村经济经营管理局农村土地调查和确权登记职责的行政机关，是本案的适格被告。被告辩称目前农村承包经营权证的登记职能还没有变更到云梦县自然资源和规划局的理由不能成立，本院不予采信。二是，关于原告是否重复诉讼问题。虽然原告曾因变更土地承包经营权问题提起行政诉讼，但本次诉讼是针对2019年3月12日云梦县农村经济经营管理局出具的《关于农村土地承包经营权变更登记的意见》提起的，该答复是行政机关履行上次行政判决指定的书面答复义务所作出的行政行为，原告对此提起的行政诉讼，不属于重复诉讼。三是，被告不予变更登记的答复是否合法的问题。原告杨友成在本案中没有提交向原云梦县农村经济经营管理局申请变更登记的申请书。本院调阅云梦县人民法院（2018）鄂0923行初25号案卷中杨友成向原云梦县农村经济经营管理局申请变更登记时提交的《代位求偿变更当事人申请书》，发现原告杨友成申请变更登记的主要理由是（2015）鄂应城行初字第00044号行政裁定书中确认杨友成是郑银秀的委托代理人，所以杨友成有权代位继承行使郑银秀承包土地的相关权利及义务。本院认为，杨友成在（2015）鄂应城行初字第00044号案件中是其母亲郑银秀的委托代理人，属于特定案件中的代理关系，与其是否有权继承郑银秀的土地承包经营权没有逻辑联系。根据《物权法》的规定，土地承包经营权属于用益物权的一种，是用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利，而被承包土地的所有权属于集体所有。《土地承包法》第三十二条规定“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”，由此可见，能作为遗产继承的只有承包收益，土地承包经营权本身除特殊情况外不能作为遗产继承。原告杨友成认为，原《土地承包法》第五十条规定“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。”但郑银秀承包的土地，并非是通过招标拍卖等方式进行的承包，不属于《土地承包法》第五十四条规定的可以继续承包的范围。原告杨友成在第二轮土地承包前已经将户籍迁出云梦县隔铺潭镇副榜村，不属于该集体的成员，没有参加该村的第二轮土地承包，也不是第二轮土地承包中郑银秀家庭承包的共有权人，因此，原告认为自己有权继承郑银秀的土地承包经营权，并要求办理土地承包经营权变更登记没有事实和法律依据。原云梦县农村经济经营管理局不予变更登记的答复没有违反法律规定，原告要求确认该答复违法，并要求判令被告办理变更登记的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨友成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨友成承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。审 判 长  朱亚平审 判 员  杨 静人民陪审员  周晓东二〇一九年十二月十一日书 记 员  杨金瑜