山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终2002号 上诉人（原审原告）仲衍华，女，1962年4月11日出生，汉族，住山东省济南市历下区。 被上诉人（原审被告）济南市自然资源和规划局，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人翟军，局长。 委托代理人于建波，济南市自然资源和规划局不动产登记中心工作人员。 委托代理人周慧，济南市自然资源和规划局不动产登记中心工作人员。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张广鑫，济南市司法局工作人员。 委托代理人王宣东，济南市司法局工作人员。 原审第三人山东省地质矿产勘查开发局，住所地济南市历下区历山路74号。 法定代表人张忠明，局长。 委托代理人刘岱，山东省地质矿产勘查开发局工作人员。 委托代理人孙本锟，山东省地质矿产勘查开发局工作人员。 上诉人仲衍华因与被上诉人济南市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）、济南市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人山东省地质矿产勘查开发局（以下简称省地矿局）房屋行政登记、行政复议一案，不服山东省济南市中级人民法院（2019）鲁01行初228号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审原告仲衍华诉称，原告于2007的2月11日与省地矿局机关综合服务中心签订了《购房协议书》，按规定交纳了购房款，并于2007年底入住，已实际居住11年。2013年11月2日，原告在本单位得知，由职工和回迁户集资建设且已全部出售给职工和回迁户的1号楼，因原房产管理局违法颁发15××13号房权证，造成原告等购房职工至今不能取得房屋所有权证。原告于2013年12月23日向被告市政府提出行政复议申请，要求撤销15××13号房权证，2019年1月18日，原告收到被告市政府作出的济政复决字〔2013〕239号复议决定（以下简称239号复议决定），决定书维持原房产管理局作出15××13号房权证的行政行为。原告认为，原房产管理局作出的15××13号房权证违法违规，被告行政复议机关作出的239号复议决定，认定事实不清，适用法律错误。理由如下：一、原房产管理局作出的15××13号房权证违法违规。第一，该房屋建设初始就违反省政府不准机关、事业单位自行购地或利用现有土地集资建房的规定。第二，该房屋建设用地未缴纳土地出让金，所用土地属“违规用地”，并缺少三个必备的法定要件。原房产管理局作出的《房屋拆除证》缺少法定要件。第三，原1、2、5号楼拆除没有办理注销登记手续，违反了《济南市城市公有房屋管理办法》第十七条：“被拆除的公有房屋,拆迁人应当在房屋拆除后三十日内到市房产管理部门办理房屋注销登记手续。”的规定。第四，《济南市城市公有房屋管理办法》第十四条第一款第三项规定：“……因房屋翻建、改建、扩建等原因致使房屋现状发生变化的,应当自房屋竣工之日起三十日内持房屋所有权证、建设工程规划许可证及相关证明文件申请房屋变更登记。”按照该规定，原房产管理局应为翻建后的1、2、5号楼办理房屋变更登记，并且应在房屋竣工之日起三十日内办理。但原房产管理局违反上述规定，为重新翻建的1、2、5号楼办理了初始登记，而且登记日期已超过法定登记日期一年半的时间。第五，因济南市房产管理局为1、2、5号楼违规办理初始登记，造成其未能办理建设用地使用权变更登记，偷逃土地出让金。第六，原房产管理局与建设单位共同隐瞒1、2、5号楼房屋权属真实情况，违法为其颁发房屋权属证。二、行政复议机关既未查清事实，也未说明道理，而且适用法律错误。第一，被告市政府作出的239号复议决定未查清事实，适用法律错误。239号复议决定所称《办法》是指《房屋登记办法》（建设部令第168号，2008年7月1日起施行）。但原1、2、5号楼拆除、注销登记、重新翻建至竣工验收、交付使用都发生在2005年至2007年，而《房屋登记办法》是2008年7月1日施行，至1、2、5号楼交付使用时，该《办法》尚未出台，不适用案涉房屋，复议机关据此作出认定属适用法律错误。第二，239号复议决定认定“本案中，第三人与申请人签订购房协议时未依法报有批准权的人民政府审批，并办理土地使用权出让手续、缴纳土地使用权出让金，不符合上述规定。根据申请人提交的相关证据证明，审计部门对第三人案涉房屋存在的问题已进行监督纠正，但第三人在取得案涉房屋权属证书后的房屋转让行为存在的问题，并不影响其办理案涉房屋登记的合法性。”与事实不符。1、2、5号楼全部建设资金由购房职工和回迁户交纳，原告签定购房协议和交纳购房款都是在该房屋建设期间，原告按规定交纳了购房款，签订了《购房协议书》，履行了应尽的责任和义务，理应拥有该房屋产权。之所以造成今天的局面，正是因为原济南市房产管理局等行政机关违反土地管理法及省政府规定，违规建房，违法行政，造成的严重后果。综上所述，原告认为原济南市房产管理局作出的15××13号房权证违反土地管理法及省政府规定，违反《济南市城市公有房屋管理办法》房屋登记的相关规定，未尽到审查审核职责，为违建房屋颁发房屋产权证。被告市政府作出的239号复议决定，认定事实不清，适用法律错误。诉讼请求：1.撤销被告市自然资源局作出的15××13号房权证；2.撤销被告市政府作出的239号复议决定；3.诉讼费由被告承担。 原审被告市自然资源局辩称，2009年6月22日，原房产管理局依据《房屋所有权初始登记申请表》《国有土地使用证》《建设工程规划许可证》等资料为省地矿局颁发了涉案15××13号房权证。上述登记发证行为符合《房屋登记办法》有关规定，程序合法，依据充分，并无不当。依据《中华人民共和国物权法》《房屋登记办法》《济南市房屋登记条例》等有关规定，合法建造的房屋完善资料后可以申请房屋所有权初始登记。初始登记后，申请房屋所有权转移登记的，应提交《房屋所有权证》、证明房屋所有权发生转移的材料等，并应符合房屋转移登记条件。原告与省地矿局机关综合服务中心签订的《购房协议书》系房屋买卖合同，该协议只能说明原告购买了上述1号楼5单元601室，但并不影响省地矿局办理房屋初始登记。综上，上述登记发证行为没有侵犯原告合法权益。被告市政府239号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。请求人民法院依法驳回原告的起诉。 原审被告市政府辩称，被告市政府作出的239号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 原审第三人省地矿局述称，第三人省地矿局向行政机关提交相关文件资料后，依法办理房屋所有权初始登记，系依法、依规办理。办理房屋所有权初始登记证后就可以将大证换成小证，办理小证是需要将土地属性由划拨变更为出让。所以省地矿局只能先办理房屋所有权初始登记大证，才能依法办理房产小证。其他商品房买卖中也是由开发商先办理初始登记大证，才能给购房人办理房产证。涉案房屋所有权初始登记是省地矿局的大证登记，省地矿局不认可原告的诉讼请求，请求人民法院驳回原告起诉。 原审法院认为，济南市机构编制委员会济编发〔2015〕71号《关于市和县（市）区不动产统一登记职责和机构整合的通知》规定，将市、区和县（市）土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责分别整合到市和县（市）国土资源主管部门。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，原房产管理局2009年颁发涉案证书的行为属于其法定职权，2015年12月1日后不动产登记的职责整合到原国土资源局，因机构改革，原国土资源局现已更名为市自然资源局，原房产管理局不再具有该法定职权，作为继续行使不动产登记的行政机关，市自然资源局具备本案被告的行政主体资格。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案房屋系第三人省地矿局建造，原房产管理局为第三人省地矿局办理房屋所有权登记的行为是对第三人省地矿局对涉案房屋享有所有权的确认，也是省地矿局依法转让房屋所有权的基础和前提。原告仲衍华主张第三人省地矿局出卖有关房屋给其本人，其已入住房屋多年，但原告作为购房职工至今不能取得所购房屋的房屋所有权证书。对此问题，原告可通过民事诉讼等途径予以解决，以维护自身正当合法权益。原房产管理局对第三人省地矿局颁发房屋所有权证的行为并未对原告仲衍华的权利义务产生实际影响，未侵害其合法权益，原告仲衍华不具备本案的诉讼主体资格，其起诉不符合法定起诉条件。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款和第七十九条的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。据此，本案依法应当一并驳回原告仲衍华对原行政行为和复议决定的起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告仲衍华的起诉。 仲衍华不服原审法院裁定，上诉请求撤销山东省济南市中级人民法院（2019）鲁01行初228号行政裁定，被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。事实与理由：一、上诉人与涉案房屋登记行为具有利害关系，原审裁定认定上诉人不具备本案诉讼主体资格，起诉不符合法定起诉条件，事实不清，没有证据。二、上诉人提交的证据证明被上诉人等行政机关对涉案房屋作出的具体行政行为全部违法。三、原审审判长应依法予以回避。原审法院作出的驳回上诉人复议决定认定事实不清，没有法律依据。四、原审法院第二次开庭未通知第三人参加庭审，程序重大违法。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。二审中，上诉人提交了《回避申请书》等若干材料，经审查上述材料不能证实上诉人的上诉主张，本院不予采信。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人向被上诉人济南市政府提出行政复议申请，要求撤销原房产管理局对原审第三人颁发房屋所有权证书的行为。但是，涉案房屋系原审第三人建造，原房产管理局颁发房屋所有权证书的行为，是对原审第三人对涉案房屋享有所有权的确认，属于初始登记行为，并未违反相关法律的规定，也未侵害上诉人的合法权益，其与涉案房屋登记行为不具有利害关系，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。被上诉人济南市政府就涉案房屋所有权证书颁发行为作出了维持决定，原审法院裁定一并驳回对复议决定的起诉亦无不当。另外，上诉人还主张原审法院审判人员应予回避但未回避，但其主张的回避事实与理由不属于法律规定的应予回避情形，原审法院未予支持亦无不当。关于原审第三人未参加庭审的问题，根据法律规定，第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果，原审法院继续审理并不违反法律规定。 综上，原审法院裁定适用法律正确，依法应予维持。上诉人仲衍华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇一九年十二月三日 书记员  牛聪颖