安康铁路运输法院行政判决书(2019)陕7101行初451号 原告：段丰廷，男，汉族，1965年2月2日出生，住陕西省旬阳县。委托代理人：王某秀，女，1971年9月1日出生，住陕西省旬阳县，系原告之妻。被告：旬阳县小河镇人民政府，住所地陕西省安康市旬阳县，统一社会信用代码：1161092801605947XO。法定代表人：王涛，镇长。委托代理人：熊英胜，男，系小河镇司法所所长。委托代理人：陈妍，陕西腾浩律师事务所律师。被告：旬阳县人民政府，住所地陕西省安康市旬阳县，组织机构代码：01605909-0。法定代表人：陈红星，县长。委托代理人：向丽，女，旬阳县司法局干部。第三人：旬阳县XX镇XX村XX组，住所地旬阳县XX镇XX村XX组。负责人：孙维成，组长。原告段丰廷不服被告旬阳县小河镇人民政府（以下简称“小河镇政府”）土地行政确认及被告旬阳县人民政府（以下简称“旬阳县政府”）土地行政复议一案，于2019年11月1日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，分别向被告小河镇政府、被告旬阳县政府及第三人旬阳县XX镇XX村XX组（XX村XX组”）送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。原告段丰廷及其委托代理人王某某秀，被告小河镇政府的委托代理人熊英胜、陈妍，被告旬阳县政府的委托代理人向丽，XX村XX组的负责人孙维成到庭参加诉讼。被告小河镇政府及被告旬阳县政府的行政机关负责人均未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告小河镇政府于2019年6月18日作出了小政函[2019]16号《关于段丰廷与阳坡村八组林权纠纷的处理决定》。其主要内容为：经镇政府研究，依据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第四条、第七条、第八条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，对争议林地作出以下处理决定：一、申请人段丰廷提供的证据不能证明其对争议林地有合法使用权，故不支持申请人段丰廷的诉求。二、XX村XX组作为争议林地的所有人，在没有证据证明其将争议林地使用权发包给个人的情况下，该争议林地的使用权、所有权仍属阳坡村八组集体所有。三、如不服本处理决定，可以在收到本处理决定之日起60日内向旬阳县政府申请行政复议。原告段丰廷不服，向旬阳县人民政府申请行政复议，旬阳县政府于2019年10月16日作出旬政复决字[2019]5号《行政复议决定书》，其主要内容为：本府认为：被申请人作出的小政函[2019]16号行政处理决定，认定事实清楚、适用法律正确、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款（一）项之规定，决定如下：维持旬阳县小河镇人民政府作出的小政函[2019]16号关于段丰廷与阳坡村八组林权纠纷的处理决定。如不服本决定，可在收到复议决定书之日起十五日内向安康铁路运输法院提起行政诉讼。原告段丰廷诉称，处理决定和复议决定处理程序违法、权属认定错误，原告有合法使用权。理由如下：1、小政函[2019]16号处理依据错误。小河镇政府最后一次处理是2018年8月8日的处理意见，而2018年10月6日阳坡村八组部分村民递交的复议申请书上没有任何村民签字按印，XX镇XX号处理决定，程序严重违法。当时并没有给原告复议告知或延期告知，更没有给复议结果，16号决定是闭门造车作出的违法处理决定，相应的其[2019]5号复议决定是无效的。林扒纠纷与土地纠纷是不同概念，被告适用《土地管理法》第十六条作出该决定属于适用法律错误。2、胡某某林扒自87年指划给原告父亲段某某至今，家人一直实施管护，从未间断。依据有关规定权属应属原告所有。3、原告在确权过程中依法提出了申请并于2009年7月18日登记在册，该块林扒是以扁路为界，上归弟弟段丰应管护并已经登记发证，而下归原告的不予登记，违背林改方案，属违法行为。4、因原告得罪村主任杨某某，在2010年7月20日确权登记时，其指使组长不给申请人登记。档案局申请人档案记录等可以证明这两块林扒归原告所有。5、依据孙维有等私自开挖准备建房被原告妻子制止后的现场可以认定原告家人尽到了管护责任。6、依据詹某某建房获得的相关审批手续，证实该块林扒归原告所有。7、2018年8月6日，镇政府处理给付原告妻子补偿款，并让其签订承诺书，可以证明镇政府对该块林扒的权属认可归原告。8、2018年8月8日下发的小政发[2018]84号处理意见可以证明镇政府查实该林扒归原告所有。9、村干部李某某、张炳文等证人可以证实林扒权属归原告。10、2019年在李元喜家处理结果可以证实。11、原告认为被告搜集的有关证据不能作为证据使用或定案依据使用，被告小河镇政府称原告没有其他证据予以佐证，明显不符合客观事实。综上，被告行政行为严重侵犯原告合法权益并造成了相应损失，现请求法院：1、依法撤销被告旬阳县政府作出的旬政复决字[2019]5号《行政复议决定》；2、依法撤销被告小河镇政府作出小政函[2019]16号《关于段丰廷与阳坡村八组林权纠纷的处理决定》。原告段丰廷为证明其诉称，向本院提交如下证据：第一组：旬政复决字[2019]5号复议决定、小政函[2019]16号处理决定、小政发[2018]84号处理意见。拟证明小政发[2018]84号处理意见已经作出由原告来管护案涉林地的结论，故旬政复决字[2019]5号、小政函[2019]16号处理决定和复议决定是错误的。第二组：旬发[2009]8号旬阳县委、县政府《关于印发的通知》，《阳坡村集体林权制度改革调查表》（2009年7月18日），段某某的《个人山林权属登记表》，段丰波、段丰应的林权证，图片6张，段丰廷与詹某某2012年2月23日签订的《协议》，《修路占用赔付承诺书》，李某某等出具的《证明》，2015年1月10日XX村XX组XX段丰廷的《调解意见》。拟证明原告对案涉林地有合法使用权。第三组：旬公(法)刑罚决字[2019]第282号《行政处罚决定书》，2018年10月6日《行政复议申请书》，2010年7月20日二榜林地公示表，小政函[2017]40号答复函，小政函[2017]61号答复意见，2016年1月5日XX村XX组XX段丰廷的《调解书》，2017年1月12日阳坡村《关于阳坡村段丰廷与八组林扒确权争议处理意见》。拟证明被告处理程序不公平、不公开、张冠李戴。第四组：2016年11月7日向小河国土资源所递交的《申请》。拟证明案涉林地是原告在经营管护。第五组：录音资料及图片（载体为U盘）。拟证明案涉林扒是划分在原告父亲名下的。第六组：证人李某某、王某某有证言。拟证明案涉林地划分给段某某。被告小河镇政府辩称：一、小河镇政府作出的小政函[2019]16号处理决定所依据的事实调查认定清楚。段丰廷于2015年向镇政府申请处理与阳坡村八组位于张世河（小地名胡某某）的林权纠纷。称该林扒系1987年林改时划给其父亲段某某户下，后由段丰廷经营管护至今，但在2009年林改确权时，阳坡村八组认为该林扒系公扒，导致未给段丰廷登记，遂请求镇政府给予确权处理，镇政府受理后，委派镇农业综合站、司法所联合调查走访，并和双方进行了多次沟通协商。阳坡村八组答辩称争议林扒一直是组集体所有，用于集体成员打秧草用的，没有划分给任何个人。并提供了2016年元月5日旬阳县XX镇XX村人民调解委员会《XX村XX组XX段丰廷争议胡某某一块林扒调解处理会议记录》、2016年元月5日旬阳县XX镇XX村人民调解委员会《关于XX村XX组XX段丰廷对胡某某一块林扒争议调解书》，2017年1月12日旬阳县XX镇XX村人民调解委员会《关于阳坡村段丰廷与八组林扒确权争议处理意见》及会议记录。镇政XX村XX组干部及组员的证言、阳坡村调处纠纷的会议记录、段某某的旬阳县社员个人山林权属登记表等证据。综合以上，镇政府认定争议事实为1981年土地到户时，段丰廷父亲段某某及其他村民并未取得争议林地的使用权，根据法律规定，该争议林地权属应属集体所有。1987年林改时并未涉及争议林地，该争议林地的权属仍属集体所有，直至本案争议发生时，集体并未对该争议林地进行过其他任何形式的发包。二、镇政府作出的《处理决定》合法有据。XX段XX村XX组的林权纠纷，镇政府进行了大量的调查和调解工作，但争议双方无法达成协议。经镇政府研究决定才作出案涉处理决定。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告小河镇政府为证明其诉称，向本院提交如下证据、依据：第一组：2015年7月12日段丰廷给阳坡村党支部、村委会递交的《申请将张石河林扒给以落实的理由陈述》，2016年11月20日李某某出具的证明，XX段XX村提出林权纠纷的主张。第二组：2016年元月5日旬阳县XX镇XX村人民调解委员会《XX村XX组XX段丰廷争议胡某某一块林扒调解处理会议记录》、2016年元月5日旬阳县XX镇XX村人民调解委员会《关于XX村XX组XX段丰廷对胡某某一块林扒争议调解书》，2017年1月12日旬阳县XX镇XX村人民调解委员会《关于阳坡村段丰廷与八组林扒确权争议处理意见》及会议记录。拟证明段丰廷不享有案涉林地的使用权。第三组：李某某的询问笔录、调查笔录、谈话笔录，张炳文的谈话笔录，杨某某的询问笔录，黄全根的询问笔录，黄传根的调查笔录，孙维成的询问笔录，詹某某的询问笔录、谈话笔录，郭吉有的询问笔录，孙维友的询问笔录，李元喜的谈话笔录、调查笔录，曹万胜的谈话笔录、调查笔录，詹先永的调查笔录，段丰廷的询问笔录，段某某的旬阳县社员个人山林权属登记表，1993年3月20日和2003年9月10日的分家协议，小政函[2017]40号答复函及送达回证，小政函[2017]61号答复意见及送达回证，小政发[2018]84号处理意见及送达回证，2018年10月6日《行政复议申请书》，2019年6月12日会议记录，小政函[2019]16号处理决定及送达回证。拟证明小河镇政府通过调查询问作出了案涉决定书，原告不享有该林地使用权。第四组：法律依据：《森林法》、《林木林地权属争议处理办法》、《土地管理法》。被告旬阳县政府辩称，其作出的旬政复决字[2019]5号行政复议决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法，应当予以维持。原告段丰廷不服小政函[2019]16号处理决定书，向旬阳县政府申请复议，被告依法予以受理，并给小河镇政府送达了行政复议答复告知书，告知其在10日内将作出小政函[2019]16号处理决定书的证据、依据和其他有关材料一并予以提交。被告对上述证据进行了书面审查，经集体讨论后，作出了复议决定书，并送达了双方当事人。综上，旬阳县政府作出旬政复决字[2019]5号行政复议决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告旬阳县政府为证明其诉称，向本院提交如下证据、依据：第一组：旬政复决字[2019]5号行政复议决定书，行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议告知通知书，段丰廷的行政复议申请书、小政函[2019]16号处理决定书及送达回证、段丰廷身份证复印件，段丰廷授权委托书及其妻子王某某秀身份证复印件，小河镇政府行政复议答辩状、小河镇政府统一社会信用代码证书及法定代表人证明，送达回证。拟证明旬阳县政府依法按程序办理了本案。第二组：法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条第一款。XX村XX组在举证期限内未答辩，亦未提交证据。经庭审质证，原告段丰廷对被告小河镇政府提交的第一组、第四组证据无异议；对第二组证据真实性认可，证明目的不认可，认为其享有案涉林地的使用权；对第三组证据中调查笔录、询问笔录真实性不认可，分家协议真实性认可，对本组其他证据真实性认可，证明目的不认可。原告段丰廷对被告旬阳县政府提交的证据均无异议。被告小河镇政府对原告段丰廷提交的第一组证据中处理决定和复议决定是正确的，认为小政发[2018]84号只是处理意见可用于参考，不能作为最终的处理决定；对第二组证据认为不能达到原告的证明目的，不予认可；对第三组证据中的行政处罚与本案无关，本组其他证据认为不能达到原告的证明目的，不予认可；对第四组证据认为与本案无关联性，不予认可；对第五组证据的录音声源无法听清，证据来源不合法，且与本案无关联性，不予认可；对第六组证据认为不能证明案涉林地划分给原告，达不到其证明目的，不予认可。被告小河镇政府对被告旬阳县政府提交的证据均无异议。被告旬阳县政府对原告提交的第一组证据中小政发[2018]84号与本案关联性不大，且不能证明案涉林地使用权归原告；对原告提交的其他证据质证意见与被告小河镇政府一致。被告旬阳县政府对被告小河镇政府提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据中的处理决定和复议决定系待审查对象，不进行证据认证，对小政发[2018]84号处理意见真实性予以认定；对第二组证据中旬发[2009]8号文件、段某某的旬阳县社员个人山林权属登记表真实性予以认定，段丰波和段丰应林权证与本案无关联性，不予认定，图片拟证明建房占用现状，与本案无关联性，不予认定，与詹某某协议与本案无关联性，不予认定，李某某等人出具的证明不能达到原告证明目的，不予认定，调解意见真实性予以认定。对第三组证据中《行政处罚决定》与本案无关联性，不予认定，本组其余证据能够证明案件事实和过程，仅对其真实性予以认定；XX组XX组证据不能达到原告证明目的，不予认定；对第七组证据中证人李某某等二人的证言不足以证明案涉林地归原告所有，二被告亦提出该两名证人与原告均有亲属关系，对其证言不予认定。对被告小河镇政府提交的第一组证据中的陈述材料仅能证实原告在2015年7月12日向阳坡村委会提交了落实案涉林地的申请，本院仅对此事实予以认定，本组其他证据不予认定；XX组XX组证据真实性予以认定；第四组证据系法律依据，不进行证据认定。对被告旬阳县政府提交的第一组证据中复议决定系待审查对象，不进行证据认证，其余证据本院予以认定；第二组证据系法律依据，不进行证据认定。经审理查明，原告段丰廷系旬阳县XX镇XX村居民。2015年7月12日，XX段XX村委会递交申请，请求解决张石河林扒权属争议。2016年1月5日，阳坡村调解委员会在XX村XX组长孙维成家召开调解会议，会议调解主要意见为双方没有拿出充分证据时，案涉林地暂视为集体所有。2017年1月12日，阳坡村调解委员会再次对争议双方进行调解并作出处理意见，认为案涉林地归阳坡村八组集体所有。2017年6月19日，小河镇政府就该争议作出小政函[2017]40号《关于段丰廷与阳坡村八组林扒纠纷的答复函》，认为段丰廷户因证据不足，对其要求登记确权张石河（小地名）地脑林扒不予支持。2017年9月29日，XX镇XX段丰廷反映的问题作出小政函[2017]61号《关于阳坡山村王某某秀、段丰廷反映林扒权属争议的答复意见》，认为段丰廷户所提交的证据不能充分证实案涉林扒归其户所有。2018年8月8日，XX镇XX段丰廷的申请作出小政发[2018]84号《关于段丰廷与阳坡村八组“胡某某”林扒权属纠纷的处理意见》，对争议的“胡某某”林扒（四界：东齐花岩梁、西齐电杆梁、南齐秧田内线扒边、XX组XX路）归段丰廷经营管理。XX镇XX村XX组村民对该处理意见不服，2018年10月6日向小河镇政府申请重新处理，2019年6月12日，小河镇政府组织双方当事人进行调解，但未达成一致意见。XX镇XX村XX组干部及组员的证言、阳坡村调处纠纷的会议记录等证据，于2019年6月18日作出小政函[2019]16号《关于段丰廷与阳坡村八组林权纠纷的处理决定》，认定该争议林地权属应属集体所有，该处理决定于2019年7月1日送达给原告。原告段丰廷不服，向旬阳县人民政府申请行政复议，旬阳县政府于2019年10月6日作出旬政复决字[2019]5号《行政复议决定书》，并于2019年10月19日送达原告，决定维持旬阳县小河镇人民政府作出的小政函[2019]16号《关于段丰廷与阳坡村八组林权纠纷的处理决定》，并告知相关诉讼权利。原告段丰廷遂于2019年11月1日向本院提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告旬阳县政府作出的旬政复决字[2019]5号《行政复议决定》和被告小河镇政府作出小政函[2019]16号《关于段丰廷与阳坡村八组林权纠纷的处理决定》。本院认为，本案的争议焦点为被诉《关于段丰廷与阳坡村八组林权纠纷的处理决定》及《行政复议决定书》是否合法。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国森林法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》、林业部《林木林地权属争议处理办法》等相关法律法规司法解释规定、学理通说及司法、行政实践的惯例做法，林地承包经营权属争议在本质上属于土地使用权争议范畴的一部分，当事人之间产生争议的，有权向有关行政机关申请解决。当前法律并未明确禁止行政机关对当事人之间林地承包经营权权属争议纠纷作出确权处理决定的行政救济途径。故本案原告段丰廷与XX村XX组之间对土地承包经营权发生争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，其有权向县级人民政府或乡镇人民政府提出确权申请，被告旬阳县人民政府依据该法规定亦有权作出处理。据此，XX镇XX段XX村XX组之间的林地承包经营权争议作出处理的职权；旬阳县政府依法享有对本案行政争议事项作出复议决定的职权，两被告主体适格。其次，在查清双方争议的事实上，小河镇政府通过调查了解，原告段丰廷无有效证据证实案涉林地归其所有，且通过阳坡村委会多次的调解及处理意见看，案涉林地归集体所有，被告小河镇政府根据事实及其他实际情况认定案涉林地使用权、林木所有权在没有证据证明已发包给个人的情况下仍应属阳坡村八组集体所有，该事实清楚，结论并无不当。此外，被告小河镇政府在调查期间，对争议地进行现场勘查走访，鉴于原告段丰廷未能提出相关权属凭证，结合村委会调查处理意见及会议记录，才依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》等相关规定作出《关于段丰廷与阳坡村八组林权纠纷的处理决定》，并将该决定书送达于争议双方当事人，其程序合法。被告旬阳县政府作为复议机关，在复议过程中依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出维持涉案旬政复决字[2019]5号《行政复议决定书》，并依法送达小河镇政府及争议双方当事人，该复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。现原告以两被告认定事实错误，程序错误为由而起诉要求撤销确权处理决定及复议决定的主张，证据不足，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告段丰廷的诉讼请求。案件受理费50元，由原告段丰廷负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法审  判  长    李 晶 晶人民陪审员    郑 选 华人民陪审员    王 当 丽  二〇一九年十二月三十一日  书  记  员    李 萍 萍 1