山东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）鲁行赔终93号上诉人（原审原告）刘增英，女，1962年7月16日出生，汉族，住济南市历城区。上诉人（原审原告）姚发元，男，1962年12月19日出生，汉族，住济南市历城区。被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市工业南路28号。法定代表人王宏志，主任。委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。委托代理人薛贵宾，济南高新技术产业开发区管理委员会工作人员。刘增英、姚发元因诉济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称济南高新管委会）行政赔偿一案，不服济南市中级人民法院于2018年9月30日作出的（2017）鲁01行赔初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告刘增英、姚发元系章锦村村民，在其所在的济南市历城区港沟街道办事处章锦村有承包的土地。2013年3月26日，原告承包的土地及地上物被破坏。原告将被告等机关诉至法院，请求确认被告清理其土地地上物的行为违法。案经审理，济南市中级人民法院于2016年4月16日作出（2015）济行初字第837号行政判决，确认被告济南高新管委会于2013年3月26日清除原告承包土地地上物的行为违法。上述判决已发生法律效力。2017年4月6日，原告向被告济南高新管委会提出了行政赔偿申请，被告未予答复。原告不服，诉至法院。诉讼请求：1、判令被告将原告的耕地及地上物恢复原貌，每年向原告赔偿725760元至恢复原貌或履行征地程序之日止；2、判令被告向原告作出书面道歉，并赔偿原告精神损失费300000元；3、向原告赔偿寻求司法救助诉讼费、交通费、误工费438000元。庭审中，原告请求对济高社发字（2008）2号文的合法性一并进行审查。2017年4月6日，高新区舜华路街道章锦村村民委员会出具《章锦村部分人2013年3.15日立户存折统计》，其中载明：“刘增英、姚发元,人口4人，901040130016201166365，款数108200元。……说明：2013年第一季度分款，每人分2+1地款8000元，3个月的生活费600元×3个月=1800元，合计每人9800元，每户其中多出款是第一次围网时占地分款，每亩地全村统一按10000元分。”2018年7月16日，高新区舜华路街道章锦村村民委员会出具《章锦村部分户关于发放“2+1土地款”情况统计》，其中载明：“一队刘增英、姚发元活期存折账号901040130016201166365，顶地人口6人6.9亩，第一次占地6.9亩×1万=69000元，4人×9800元=39200元。第二次占地0.72亩×1万=7200元，另外3次分地款每人10000元×4人=4万元。本户共分得地款148200元。”在该“情况统计”的最后载明：“说明，第一次活期存折是于2013年3月15日至18号打款，此款中有第一次占地款，按人分配地款8000元，还有第一季度的生活费每人1800元，存单是第二次占地款。”2017年12月18日，山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号），该批复自下发之日起执行。在附件“济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（中心城区）”说明中第5项规定：“农用地地上附着物和青苗补偿费，除坟墓和电力通讯线路外，可实行包干方式补偿，补偿标准每亩超过5万元（不含）的，报市政府批准后执行。最高标准不得超过7.2万元/亩。”原告涉案土地现已经被征收为国有土地。为确定原告被强行清理的土地亩数，济南市中级人民法院要求原告所在村集体经济组织出具书面材料。2018年9月20日，章锦村村民委员会向法院出具《章锦村涉案人员家庭承包地情况说明》称：“经查各涉案人员在我村确有承包地。但因种种原因，我单位未查询到涉案人员家庭承包地相关数据。”原审法院认为，一、关于原告刘增英、姚发元是否可以提起本案诉讼的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十七条规定：“两个以上行政机关共同侵权，赔偿请求人对其中一个或者数个侵权机关提起行政赔偿诉讼，若诉讼请求系可分之诉，被诉的一个或者数个侵权机关被告；若诉讼请求系不可分之诉，由人民法院依法追加其他侵权机关为共同被告。”本案中，被告强制清理原告承包地地上物的行为，已经被济南市中级人民法院（2015）济行初字第837号行政判决确认违法，因此，被告济南高新管委会应当对其违法行为给原告带来的损害承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，……”第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。……”第十四条第一款规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”本案中，原告向被告济南高新管委会提出赔偿申请后，被告济南高新管委会在法定期限内未予答复，原告法定期限内提起本案诉讼，符合《中华人民共和国国家赔偿法》的上述规定。二、关于原告主张的将耕地及地上物恢复原貌的问题。关于原告主张的将耕地及地上物恢复原貌的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……。”本案中，涉案承包地地上物已经被强制清理，且涉案土地已被批准征收为国有建设用地，因此原告主张的将土地及地上物恢复原貌客观上已无法实现，因被告强制清理地上物的行为违法，故对于原告承包地地上物的损失，被告应予赔偿。关于赔偿标准，因本案系被告违法强行清理原告土地的行为引发的赔偿，为体现对违法拆除行为的依法监督，确保原告能够获得及时、公平、公正的救济，最大限度地保障原告获得国家赔偿的权益，应当综合考虑被告对原告强制清理地上物的时点，地上作物情况，当地补偿标准等情况，依法确定对原告有利的标准，且保障原告的赔偿不低于因依法征收所应得到的补偿，即原告的合法财产权益不因土地地上物被强行清理而受到减损。可以依照山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号）的相关标准，实行包干方式补偿，补偿标准为每亩5万元。原告申请被告赔偿时自称被强行清理的土地共计7.62亩，对原告上述土地亩数，被告未提交证据予以反证，法院支持原告土地亩数的主张。据此，原告家庭涉案土地应获得的赔偿款为381000元（7.62亩×50000元）。三、关于原告主张的书面道歉及精神损害赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”本案系原告针对被告济南高新管委会违法强制清理土地的行为给其造成损失提起的行政赔偿诉讼，该行为不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权的情形，原告要求的赔礼道歉及精神损害赔偿请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。四、关于一并审查济高社发字（2008）2号文的合法性的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查，而本案是行政赔偿案件，人民法院只能就行政赔偿争议进行审理与裁判。因此，原告请求审查济高社发字（2008）2号文的合法性一并审查，并无法律依据，本院不予支持。关于原告主张的赔偿寻求司法救助诉讼费、交通费、误工费等问题，原告的主张不属于《中华人民共和国国家赔偿法》的赔偿范围，依法不予支持。关于原告主张的赔偿寻求司法救助诉讼费、交通费、误工费等问题，原告的主张不属于《中华人民共和国国家赔偿法》的赔偿范围，依法不予支持。被告称已经由章锦村委会向原告发放了土地补偿款项，但原告不予认可。因本案系赔偿诉讼，被告所称村委会给原告打款并非赔偿问题，与本案并非同一法律关系。但基于赔偿与补偿不能同时适用的原则，若有关权利主体认为有证据证明原告确已领取相关款项且无法律依据，可另案主张权利，请求予以退还，本案不予处理。被告济南高新管委会以章锦村村民委员会与本案处理结果有利害关系为由申请追加该村委会为第三人，没有事实依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（三）（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、被告济南高新技术产业开发区管理委员会在本判决生效之日起30日内向原告赔偿涉案土地的地上物损失共计381000元；二、驳回原告其他诉讼请求。上诉人刘增英、姚发元不服原审法院判决，认为原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审法院判决，依法改判或发回重审。主要理由如下：原审法院未支持上诉人主张的书面道歉及精神损害赔偿问题适用法律不当。涉案的集体土地至今未开工建设，被上诉人也没有提供证据证明涉案土地通过法定程序被征收为国有土地，因此上诉人要求将承包地恢复原貌符合法律规定。被上诉人还应当赔偿上诉人停产停业损失及种植的树木损失，地上附着物补偿款应当按照最高标准支付。被上诉人济南高新管委会未提供书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。本院认为，涉案土地已于2013年5月1日经山东省人民政府鲁政土字（2013）305号文件批准征收为国有建设用地，地上物也已被强制清理。刘增英、姚发元亦不能提供该文件违法或超出审批权限的证据，因此刘增英、姚发元主张涉案土地及地上物具有恢复原貌的可能依据不足，本院不予支持。2017年12月18日，山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号），该批复自下发之日起执行。在附件“济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（中心城区）”说明中第5项规定：“农用地地上附着物和青苗补偿费，除坟墓和电力通讯线路外，可实行包干方式补偿，补偿标准每亩超过5万元（不含）的，报市政府批准后执行。最高标准不得超过7.2万元/亩。”该条款规定最高标准不得超过7.2万元/亩，原审法院综合考虑被上诉人对上诉人强制清理地上物的时点、地上物情况、当地补偿标准等因素，依法确定对上诉人有利的原则，目的使上诉人合法财产权益的赔偿不因土地地上物被强行清理而受到减损。因此原审法院按照每亩5万元的标准对上诉人涉案承包地上地上附着物和青苗进行包干方式补偿并不违反法律规定。上诉人主张应按照最高标准进行补偿及另行支付树木的费用没有依据，本院不予支持。上诉人主张济南高新管委会的工作人员对其精神造成了创伤，没有提供证据予以证实，且不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”的情形，原审法院不予支持并无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 孙晓峰二〇一九年十二月二十一日书记员 孟 真