湖北省孝昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂0921行初33号 原告徐双文，男，1978年1月9出生，汉族，湖北省孝昌县人，住孝昌县， 委托代理人田增军，北京市京师律师事务所律师，代理权限：代为调查取证、协调、上诉，代为承认、变更、放弃诉讼请求等。 被告孝昌县城市管理执法局，住所地：湖北省孝昌县发展路358号。统一社会信用代码：11420921MB1796071K。 法定代表人董付芳，该局局长。 委托代理人丁磊，该局执法监察局负责人。 委托代理人刘江林，湖北中伟律师事务所律师。 上述两委托代理人代理权限：代为承认诉讼请求，进行和解，代为签收法律文书。 原告徐双文不服被告孝昌县城市管理执法局（以下简称“孝昌城管局”）城市建设行政命令一案，于2019年7月30日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于当日向被告孝昌城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案。原告徐双文、委托代理人田增军，被告孝昌城管局副局长王逸群、委托代理人丁磊、刘江林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 孝昌城管局以徐双文在其原住房后面搭建砖瓦房23.1平方米、平房（厨房）13.5平方米、平房（卫生间）6.69平方米以及原住房二层顶部钢结构房84.68平方米属违法建设为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2019年7月26日作出孝昌城管限拆字（2019）第0002号《限期拆除决定书》，限徐双文自收到本决定书之日起七日内自行拆除上述违法建设，并接受复查。 原告徐双文诉称，原告为湖北省孝昌县花园镇北桥村村民，在村内依法拥有宅基地及自建房屋，持有集体土地建设用地使用证及房屋所有权证。由于建设孝昌伟利国际商博城项目需要征用原告宅基地及房屋，2019年7月26日，被告孝昌城管局以“未取得建设工程规划许可证进行建设”为由，向原告作出孝昌城管拆字（2019）第0002号《限期拆除决定书》，要求原告在七日内自行拆除违法建设。原告认为，被告在作出《限期拆除决定书》的主体、权限、内容上均违法，而且对征收区域启动违法“拆迁”程序，有损法律的权威，原告为维护自身合法权益，特诉至法院，请求撤销孝昌城管局作出的《限期拆除决定书》，并由被告承担本案诉讼费。 原告徐双文为支持其诉讼请求，向本院提供了以下证据： 证据一、原告身份证、户口本复印件，集体土地使用权证，房屋所有权证，拟证明原告主体资格适格。 证据二、孝昌城管拆字（2009）第0002号《限期拆除决定书》，拟证明被告主体资格适格。 证据三、现场照片，拟证明涉案房屋现状。 证据四、《违法建设告知书》，拟证明被告作出行政行为违反法定程序。 被告孝昌城管局辩称，1、被告对原告徐双文作出的《限期拆除决定书》执法主体、权限合法。根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、《孝感市城市综合管理条例》、《孝昌县机构编制委员会关于印发的通知》等相关法规和文件的规定，城管执法局是行使城市管理集中行政处罚权的执法机关，同时赋予其享有包括城乡建设领域的法律、法规、规章规定的全部行政执法权。2、被告对原告作出的行政处罚行为事实清楚、证据确凿。2019年6月21日孝昌县自然资源和规划局向被告出具的徐双文在徐河社区四组（107国道西侧）原住房二层顶部扩建钢构房及住房后侧院内所建一处砖瓦房、两处平房，均未取得建设工程规划许可证，属违法建设的移交函（昌自然资规函[2019]18号）及附件和相关的文书、档案资料。后被告进行了相应的立案调查、现场勘查等相关工作，认定徐双文的上述房屋没有建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除对规划实施造成影响的违法建设工程，于2019年7月16日向其下达了《限期拆除通知书》。因此，被告对原告作出行政处罚事实清楚，于法有据。3、被告对原告作出的行政行为程序合法，适用法律正确。被告依据孝昌县自然资源和规划局对原告违法房屋的认定，以及被告在立案、询勘后，向原告送达《限期拆除通知书》和《限期拆除决定书》，并告知违法事实、理由、依据及相关的救济途径，因此，被告主体适格，事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告孝昌城管局向本院提交了以下证据： 证据一、《违法建筑移交函》，拟证明被告对违法建设的认定结果及程序合法。 证据二、立案审批表、调查笔录、现场勘验笔录、《限期拆除通知书》存根、《限期拆除决定书》存根、相关照片，拟证明被告程序合法。 经庭审质证，孝昌城管局对徐双文提交的证据质证意见如下：对证据一即证明原告主体资格无异议。对证据二无异议。对证据三的现场照片有异议，原告提交的照片不是涉案房屋的现状，是他人房屋。对证据四即《违法建设告知书》的证明目的不认同。 徐双文对孝昌城管局提交的证据一即《违法建筑移交函》的合法性不予认可，该函没有当事人签字，没有告知当事人拥有的权益。对证据二，被告没有提交法律依据证明被告的这些程序合法，因此不能达到被告的证明目的，城乡规划法实施的时间是2008年，原告的房屋是在1998年建造的，原告房屋所在位置是否处于规划范围内，被告没有提交证据证明。 本院对上述证据认证如下：1、原告提交的证据一的真实性、合法性及证明目的本院均予以认可；证据二系本案被诉行政行为，不作为证据使用；证据三系案涉房屋照片，可证明案涉房屋的现状，本院予以采信；证据四即《违法建设告知书》，其真实性本院予以确认，证明目的不予认可，该证据不能证明被告行政程序违法。2、被告提交的证据一、二系行政机关出具的相关行政执法文书，对其真实性、合法性及证明目的本院予以采信。 经审理查明，孝昌县为推进城市新社区建设，解决经济开发规划区及孟宗大道两侧城中村规划管理无序、乱搭乱建、环境卫生差等突出问题，对上述区域集中进行拆迁重建。徐双文系孝昌县花园镇北桥村四组村民，其位于开发区内的房屋被纳入拆迁范围。2019年5月29日，孝昌县自然资源和规划局在对徐双文主房及偏房进行实地勘测中发现，其原住房后面扩建的砖瓦房23.1平方米、平房（厨房）13.5平方米、平房（卫生间）6.69平方米以及原住房二层顶部钢结构房84.68平方米均未取得建设工程规划许可证。孝昌县自然资源和规划局对徐双文进行了询问，并制作了《湖北省城乡规划管理询问笔录》，告知其搭建的上述房屋属违法建设。孝昌县自然资源和规划局向徐双文出具《违法建设告知书》。同年6月21日，孝昌县自然资源和规划局向孝昌城管局发送昌自然资规函（2019）18号《违法建设移交函》，函告内容：徐双文在徐河社区四组（107国道西侧）原住房二层顶部扩建钢结构房及住房后侧院内所建1处砖瓦房、2处平房，均未取得建设工程规划许可证，属违法建设。孝昌城管局对上述违法事实进行调查后，制作了《孝昌县城市管理行政处罚现场勘验笔录》以及《孝昌县城市管理行政处罚案件调查笔录》。2019年7月16日，孝昌城管局向徐双文送达了孝昌城管拆字（2019）第0103号《限期拆除通知书》，要求徐双文于2019年7月25日前自行拆除上述违法建筑，徐双文一直未予拆除。同年7月26日，孝昌城管局作出孝昌城管限拆字（2019）第0002号《限期拆除决定书》，该决定书认定徐双文在其位于孝昌县开发区××河社区××国道西侧原住房后面搭建的砖瓦房建筑面积23.1平方米，平房（厨房）建筑面积13.5平方米，平房（卫生间）建筑面积6.69平方米，原住房二层顶部钢结构房建筑面积84.68平方米，均未依法取得建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设，依据第六十四条之规定，限徐双文自收到本决定书之日起七日内自行拆除上述违法建设，并接受复查。逾期仍不自行拆除上述违法建设，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，报请孝昌县人民政府责成有关部门依法实施强制拆除。该《限期拆除决定书》于当日送达徐双文，徐双文不服，遂向本院提起诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《孝感市城市综合管理条例》第七条、第四十九条、第五十条、第五十一条规定，市、县（市、区）人民政府城市主管部门负责本行政区域内的城市综合管理工作，依法行使城市管理相对集中行政处罚权和实施相应行政强制措施。城市管理主管部门行使城市管理相对集中行政处罚权、实行城市管理综合执法。《孝昌县机构编制委员会关于印发的通知》的相关规定，孝昌城管局作为城市管理综合执法部门，具有对辖区内的违法建筑物、构筑物集中行使城市规划等方面的城市综合执法管理权限。因此，孝昌城管局属本案的适格被告，徐双文诉称孝昌城管局作出《限期拆除决定书》的主体和权限违法的理由本院不予支持。 本案案涉房屋系徐双文1998年在农村集体土地上建造的房屋，其建设审批程序适用《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定。该条例第十八条第（二）项规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，就按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。第三十七条规定，在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚有采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。徐双文涉案房屋未按上述规定办理相应审批手续，属违法建设，其违法状态持续至今，亦未受到任何相关的行政处理。孝昌城管局针对上述违法建设作出的《限期拆除决定书》系一种行政命令行为，而行政命令是命令违法行为人履行既有的法定义务，其在概念、性质与内容以及形式上皆有别于行政处罚。孝昌城管局在对上述违法事实进行调查后，制作了相应的现场勘验笔录、调查笔录，并向徐双文送达了《限期拆除通知书》告知其陈述和申辩的权利，徐双文在指定的期限内仍不执行自行拆除的行政命令，孝昌城管局作出《限期拆除决定书》，认定事实清楚，符合程序正当性原则。徐双文诉称孝昌城管局作出的《限期拆除决定书》存在适用法律错误问题，对此，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》关于新旧法律规范的适用规则规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。本案中，孝昌城管局作出的《限期拆除决定书》虽在实体和程序上均适用了2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，但该实体规定与《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条对违法建设处理的规定基本一致，并不影响对案涉违法房屋的认定以及所产生的法律后果。综上，孝昌城管局作出本案被诉行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律并无不当，依法应予支持。徐双文提出撤销孝昌城管局《限期拆除决定书》的请求无事实和法律依据，本院不予支持。需要指出的是，由于农村发展程度不同及行政机关管理不规范等实际情况，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的客观现实情况。针对孝昌县范围内房屋拆迁历史遗留问题的处理，孝昌县委、县政府已制定相关的文件规定进行规范和补偿，行政机关应当本着实事求是、尊重历史，符合现实的原则，以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议。关于拆迁补偿的问题，不属本案审理的范围，对此，原告可另行主张。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告徐双文的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告徐双文承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  叶幼文 人民陪审员  郑新田 人民陪审员  徐同新 二〇一九年十二月六日 法官助理周小妮 书记员晏杨微 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。