江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初730号 原告王XX，男，1966年1月7日生，××族，住海安市。 委托代理人孙X，江苏冠文（南通）律师事务所律师（法律援助）。 委托代理人张XX，江苏冠文（南通）律师事务所律师（法律援助）。 被告南通市崇川区综合行政执法局，住所地南通市青年中路128号。 法定代表人龚XX，职务局长。 应诉负责人陈X，职务副局长。 委托代理人季X，江苏紫琅律师事务所律师。 被告南通市崇川区人民政府，住所地南通崇川区桃坞路44号。 法定代表人钱XX，职务区长。 委托代理人范XX，南通市崇川区司法局党组成员（分管法制工作）。 委托代理人李XX，江苏开炫（南通）律师事务所律师。 第三人南通市新通海经济开发有限公司，住所地南通市崇川区钟秀中路118号11幢。 原告王XX诉被告南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川综合执法局）行政处罚、南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）行政复议一案，原告于2019年6月4日向本院邮寄诉状材料，本院于6月12日立案后，于6月16日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。为查明案件事实，本院依职权追加南通市新通海经济开发有限公司（以下简称新通海公司）作为第三人参加诉讼，并向其邮寄送达起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月23日公开开庭审理了本案。原告王XX的委托代理人孙X、张XX，被告崇川综合执法局副局长陈X及委托代理人季X，被告崇川区政府的委托代理人范XX、李XX到庭参加诉讼，第三人新通海公司经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月21日，崇川综合执法局作出通崇执法罚字[2018]8214号《行政处罚决定书》（以下简称8214号决定书），查明本市××号的建筑物面积：长10米、宽4米、高2.3米，合计40平方米，砖混结构。2004年1月6日由新通海公司出售给王XX，且至今未办理规划部门核发的建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款规定，依据《城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条及住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条的规定，对王XX作出如下行政处罚：责令王XX于接到处罚决定书之日起十日内自行拆除该违法建筑物。原告不服，于2019年2月19日向崇川区政府邮寄行政复议申请，崇川区政府于2019年5月20日作出崇川复议[2019]8号《行政复议决定书》（以下简称8号复议决定书），决定维持崇川综合执法局作出的行政处罚决定书。 原告王XX诉称，案涉建筑物由新通海公司出售给原告，《房屋买卖合同》合法有效，被告崇川综合执法局作出的8214号决定书事实不清、程序违法，侵犯了原告的合法财产权。被告崇川区政府作出维持该处罚决定的行政复议决定亦不当。故请求：1.撤销崇川综合执法局作出的8214号决定书，撤销崇川区政府作出8号复议决定书；2.本案诉讼费由被告承担。 原告王XX向本院提交了《房屋买卖合同》，证明合同第六条第一款的含义是办理了过户手续后，一切责任由原告承担，但被告的证据不能证明原告已经成为案涉房屋的所有权人，不能依据买卖合同认定原告对房屋享有权益或者系实际收益人。 被告崇川综合执法局辩称：一、依据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府《关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作通知》、《南通市相对集中行政处罚权试点办法》、通政发(2013)17号文等规定，崇川综合执法局有权对案涉建筑作出处罚决定。二、案涉行政处罚决定合法有据。1.违法建设事实清楚、证据确凿。本市××号的建筑物至今未办理规划部门核发的建设工程规划许可证，2004年1月6日由新通海公司出售给王XX,约定相关法律责任由王XX承担。本案原告虽不是违法建设行为人,但其作为涉案房屋的实际受益人,其所占有的房屋具有违反规划行政管理秩序的状态,可认为其具有《行政处罚法》第三条所规定的“违反行政管理秩序的行为”。处罚决定认定的事实有现场照片、现场勘察笔录、调查询问笔录、买卖合同、规划部门认定函等证据证实。2.案涉处罚决定适用法律正确。案涉建筑未取得建设工程规划许可证,违反了当时施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定。由于一直未办理规划许可,也未拆除,该违法建设一直存在且处于持续状态,并持续至《城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》颁布实施之后。被告根据《城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条及住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》之规定,作出责令限期拆除的处罚决定适用法律正确。3.案涉处罚决定程序合法。崇川综合执法局立案后,进行了必要的调查、取证等,作出处罚决定前制作行政处罚事先告知书,向申请人进行送达,告知当事人作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的陈述和申辩权，作出处罚决定书后进行了有效送达。三、原告的理由不能成立。新通海公司出售给原告的房屋是在未取得建设工程规划许可证的情况下建造的,属违法建筑,即原告与新通海公司签订房屋买卖合同的标的物是违法建筑。原告认为行政处罚侵犯了其合法财产的理由不能成立。综上,案涉处罚决定事实清楚、证据确凿、法律适用正确、程序合法,恳请法院驳回原告的诉讼请求。 被告崇川综合执法局于2019年7月1日向本院提交了以下证据和依据： 1.立案审批表；2.现场勘查照片；3.现场（证物）照片；4.调查询问笔录（李XX）；5.调查询问笔录（黄冬）；6.关于商请对“我家牛肉汤”店面建（构）筑物合法性认定的函及南通市规划局文件；7.房屋买卖合同；8.情况说明；9.房租收据；10.行政处罚审批表；11.行政处罚告知书及送达回证；12.行政处罚决定书及送达回证；13.行政处罚决定书笔误更正书及送达回证，证明案涉行政处罚事实清楚、适用法律正确、程序合法。 依据： 1.《中华人民共和国行政处罚法》； 2.《国务院法制办关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函[2000]157号)； 3.省政府办公厅《关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》(苏政办发[2001]14号)； 4.《南通市相对集中行政处罚权试行办法》(通政发[2001]84号)； 5.《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》(通政发[2013]17号)； 6.《城乡规划法》； 7.《江苏省城乡规划条例》； 8.住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。 被告崇川区政府辩称，1.8号复议决定书程序合法。原告于2019年2月19日通过邮寄方式提出行政复议申请,崇川区政府于次日收悉，于2月22日通知原告予以补正。3月4日,崇川区政府收到原告提交的补正材料后于次日交邮《行政复议受理告知书》《行政复议答复通知书》,崇川综合执法局在规定的期限内提交了复议答复书及依据材料。因不能在60日内审结,崇川区政府作出《行政复议案件延期作出决定告知书》,告知延期作出复议决定,延长期限不超过30日。5月20日,崇川区政府作出8号复议决定,并于5月22日交邮送达给原告与崇川综合执法局。2.8号复议决定书认定事实清楚、证据确凿。复议决定认定的本案事实，均有相应证据予以证实。3.8号复议决定适用法律、法规正确。因8214号决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法,故崇川区政府作出维持的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定。综上,请求依法驳回原告的诉讼请求 被告崇川区政府于2019年7月3日向本院提交以下证据、依据： 1.邮寄信封(2份)、行政复议补正通知书与邮寄凭证、行政复议受理告知书及邮寄凭证、行政复议答复通知书及邮寄凭证、行政复议延期作出决定告知书与邮寄凭证、行政复议决定书及邮寄凭证，证明复议决定经过补正、受理告知、通知答复、延长期限、作出决定等程序。 2.行政复议申请书、授权委托书、居民身份证证件(2份)、行政复议答复书及证据依据目录，证明原告不服8214号决定书，申请行政复议,崇川综合执法局在法定期限内进行了答复,并提交了证据和依据材料。 依据:《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。 第三人新通海公司未提供书面陈述意见，亦未提交证据。 经庭审质证，被告崇川综合执法对原告提供的证据的真实性予以认可，但认为依据合同第六条第二款，原告已经获得案涉房屋的所有权，原告明知房屋无合法产权证而愿意购买，表明原告愿意承担相应风险。被告崇川区政府对原告提供的证据的真实性予以认可，认为合同的效力并非本案审理范围，无论合同是否有效均不影响综合执法局按照《城乡规划法》之规定进行处罚，原告现为房屋的实际权利人，案涉房屋对规划的影响处于持续状态，原告对该违法建筑及对规划影响的消除负有行政法上的义务，且崇川综合执法局作出案涉处罚时已经考虑到原告不是原建设人的事实。 原告对被告崇川综合执法局提供的证据1、2、3、6、10、11、13无异议；对证据4、5、7-9的真实性、合法性无异议，但不认可关联性，上述证据证明原告是购买人而非建设人，《城乡规划法》及《江苏省城乡规划条例》适用的处罚对象为建设人，因案涉房屋不能办理产权登记，故原告不是物权法上的所有权人，被告以受益人将原告作为处罚对象缺乏法律依据。同时认为案涉房屋于2004年建设完工，已经超过了处罚的时效；对证据12的真实性无异议，但认为2018年7月9日立案，至12月21日作出决定，程序违法，且该决定书缺乏法律依据。 被告崇川区政府对被告崇川综合执法提供的证据均无异议。 原告、被告崇川综合执法局均对被告崇川区政府提供的证据无异议。 本院对双方没有异议的证据依法确认其效力，对原告提供的合同的真实性予以认定，可以证实案涉房屋系原告向新通海购买，且合同载明案涉40平方米的房屋无产权证。对被告崇川综合执法局提供的证据的真实性均予以认定，原告对于处罚对象、处罚时效、处罚程序提出的质疑涉及本案争议焦点，待后文予以阐述。对被告崇川区政府提供的证据的真实性予以认定，可以证明复议程序合法。 经审理查明，2004年1月6日，新通海公司（出卖方、甲方）与王XX（买受方、乙方）签订《房屋买卖合同》，约定甲方将坐落于新通海大厦综合楼店1室房屋出卖给乙方，房屋建筑面积206.32平方米，合同总价120万元，合同第六条第二项约定“甲方原售楼处（无产权证）40平米与新通海大厦综合楼店1室一并转让给乙方，该部分房屋已经包含在店1房款内，乙方无需再行支付”。该40平方米的房屋门牌号为××室。 因群众举报案涉房屋系违法建筑，崇川综合执法局于2018年7月9日经初查后予以立案调查。当日，案涉房屋承租人黄东接受崇川综合执法局调查时陈述案涉房屋系从2013年起向新通海公司租赁使用，最新合同租期至2019年3月31日止，每年租金均是交给新通海公司财务人员王XX。8月31日，崇川综合执法局函请南通市规划局对案涉店面建（构）筑物的合法性进行认定。9月14日，南通市规划局回函称：经查，我局没有办理过该建筑物的相关规划材料。崇川综合执法局将新通海公司作为相对人实施查处。10月17日，王XX委托新通海公司副经理李XX到崇川综合执法新城桥中对办公室接受调查，李XX陈述：82-1号房屋是新通海公司当年开发新通海大厦时遗留下来的房子，没有产权证，2004年将综合楼1室和82-1室一起卖给王XX，由于王XX不在南通，故委托李XX接受调查处理。李XX另陈述：新通海公司于1999年负责开发新通海大厦，该地块沿工农路有一排店面，因开发需要，其他店面均被拆除，仅留下82-1室作售楼处，房屋卖完后该售楼处保留下没有拆除，该房未获得规划部门许可。11月12日，新通海公司向崇川综合执法局出具《情况说明》一份，内容主要为：1.案涉82-1号房屋系该公司受让C-506地块土地上的未拆店面，在开发过程中作为项目临时办公使用，后转让给王XX；2.因王XX在外地，将房屋委托新通海公司对外出租，目前租赁户为黄东；3.82-1号房屋虽无产权证，但该房屋存在20多年，系历史遗留问题，承租户花费较大费用进行装修，强制拆除可能会造成较大的损失和影响，希望能够从轻处理。基于上述当事人说明，崇川综合执法局将相对人变更为王XX进行查处，并于12月10日向王XX作出《行政处罚告知书》，告知王XX查明的事实、拟作出的处罚及依据、依法享有陈述申辩权等，王XX委托李XX于12月12日领取该告知书。因王XX未在规定期限内作陈述申辩，崇川综合执法局于12月21日作出8214号决定书，由李XX于12月26日代王XX领取文书。 原告不服崇川综合执法局作出的行政处罚决定，于2019年2月19日向崇川区政府邮寄行政复议申请书，崇川区政府收到后于2月22日向王XX发出《行政复议补正通知书》，通知原告补正其身份证明资料、本人签名的授权委托书及代理人身份证明资料。原告按要求补正后，崇川区政府于3月5日予以受理，并向原告发出《行政复议受理通知书》、向崇川综合执法局发出《行政复议答复通知书》。崇川综合执法局在规定期限内提交答复书及证据材料等。4月30日，崇川区政府作出《行政复议案件延期作出决定告知书》，告知王XX、崇川综合执法局将延期作出复议决定，延长期限最多不超过30日。经审查后，崇川区政府于5月20日作出8号复议决定书，决定维持原行政行为。 本院认为，崇川综合执法局是崇川区政府集中行使行政处罚权的机关，其职权范围包括集中行使市区市容环境卫生管理方面全部行政违法行为的行政处罚权和市区规划、绿化、市政、工商、公安交通管理方面部分行政违法行为的行政处罚权。除经规划、绿化主管部门批准的在建项目外，规划管理、绿化管理法律、法规、规章规定的行政处罚权由综合执法局行使，重大违法建设由规划部门认定。据此，被告崇川综合执法局有权根据《城乡规划法》第六十四条的规定，对行政区域内违反城乡规划法第四十条的行为进行查处。故本案的争议焦点为：1.8214号决定书认定事实是否清楚、量罚是否适当、适用法律是否正确、程序是否合法。2.8号复议决定书实体是否合法。 针对争议焦点1。第一，崇川综合执法局将原告作为处罚对象是否正确。案涉82-1号房屋系由原告王XX于2004年向新通海公司买受取得，该房系新通海公司受让新通海大厦所在地块，开发建设新通海大厦时，该地块上应拆未拆的老房，具体由谁建设无从查实，但依据新通海公司向崇川综合执法局出具的情况说明以及王XX委托李XX接受崇川综合执法局调查时所作的陈述，按规划要求，案涉房屋理应拆除，但新通海公司应拆未拆，并将该房出卖于王XX，双方签订的《房屋买卖合同》第六条第二项明确该房无产权证。原告王XX在明知82-1号房屋未取得合法产权的情况下，仍出资买受，并在买受后实际支配该房屋，出租于他人获取相应租金。因此，虽然案涉房屋在客观上无法进行产权登记，但原告已系案涉房屋所有人，崇川综合执法局将王XX作为处罚对象并无不当。 第二，案涉房屋是否系违法建设。在2008年1月1日《城乡规划法》施行前，《中华人民共和国城市规划法》已于1990年4月1日实施，根据该法第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。案涉82-1号房屋属于新通海公司受让的地块中应拆未拆的老房，与当时的规划相悖，新通海公司保留该房并未经行政部门审批准许，故崇川综合执法局认定案涉房屋系违法建设并无不当。 第三，崇川综合执法局适用法律是否正确。原《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。《城乡规划法》于2008年1月1日施行后，《中华人民共和国城市规划法》即行废止，故崇川综合执法局将作出行政行为时有效的《城乡规划法》作为法律依据并无不当，并对照住房与城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，认定案涉违建是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，适用法律正确。 第四，本案是否超过处罚时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”虽案涉房屋建设完成于发生于2004之前，但该违章建筑对规划的影响始终存在，在未恢复原状之前，应视为行为处于持续状态。因此，崇川综合执法局在该违章建筑存续期间依据现行有效的法律法规作出行政处罚并未超过追诉时效。 第五，8214号决定书量罚是否适当。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款对于无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形作了明确的规定。对照住房与城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》，案涉房屋属于应拆未拆房屋，新通海公司保留该房未经行政审批，依据现行城市规划，该房已无法补办相关手续，属于“无法采取改正措施消除影响应当限期拆除”的情形。原告王XX作为案涉房屋实际支配权人，有义务消除该违法建设对规划的影响，被告崇川综合执法局作出责令限期拆除的行政处罚决定，符合法律规定。 第六，8214号决定书程序是否合法。行政处罚类行政行为通常应当经立案、调查、告知、作出处理决定等若干基本程序。行政程序通常包括方式、步骤、时限和顺序等要素，因此行政程序违法的表现主要为方式违法、步骤违法、顺序违法和时限违法等。被告崇川综合执法局接群众举报经审批立案后，进行了调查、告知、作出决定并送达，故案涉行政处罚的方式、步骤、顺序均合法。存在争议的即为办案期限的问题，行政行为的期限是指法律所规定的行政机关作出或完成某一行政行为的时间限制，行政行为的作出违反法定期限的即构成期限违法。《建设工程质量管理条例》对于行政机关对违反条例规定作出行政处罚未明确具体的期限，《中华人民共和国行政处罚法》对于行政机关作出行政处罚的期限亦未作出具体规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。该规定表明，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，行政机关履行职责的期限一般为两个月。被告崇川综合执法局未在两个月内作出行政处罚，但在行政机关超期作出处罚的情形下，仍宜对其超期的原因、调查中出现的问题等综合进行分析以认定是否应确认行政行为违法。对象明确是行政机关实施行政行为的基本前提，公民、法人和其他组织也有义务积极配合行政机关的调查等工作。本案中，被告崇川综合执法局于7月9日立案调查，但无法查实该房屋的实际建设人，承租人则反映出租人系新通海公司。在崇川综合执法局调查处理过程中，新通海公司、原告也未积极配合，直至10月17日，王XX才委托新通海公司工作人员接受调查，新通海公司则直至11月12日才出具书面说明并提供相关证据材料，崇川综合执法局至此才得以确定行政相对人。在确定处罚对象后，崇川综合执法局及时履行了告知、作出决定等程序。因此，崇川综合执法局超期作出决定并非由于怠于履职，而是因难以查清建设人、不确定处罚对象等正当事由导致，故本院认定崇川综合执法局作出的处罚决定程序合法。 针对争议焦点2。被告崇川区政府对原告的行政复议申请履行了受理、通知答复、审查、作出决定并送达等程序，各方当事人对崇川区政府作出复议决定的程序合法性均不持异议，本院亦不再赘述，认定复议决定程序合法。对于复议决定的实体合法性，崇川区政府经审查认为崇川综合执法局作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。结合上文本院对8214号决定书合法性的阐述，崇川区政府作出维持原行政行为的决定亦符合法律规定。 综上，被告崇川综合执法局作出的处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、量罚适当、程序亦合法。被告崇川区政府作出的复议决定在程序、实体上均无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决如下： 驳回原告王XX的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王XX负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  张 燕 人民陪审员  陆惠球 人民陪审员  何美娟 二〇一九年十二月十日 书 记 员  陆星奕 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关于作出院行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。