西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书      （2019）陕71行初579号     原告孙桂荣，女，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市阎良区。   委托代理人张瑞建，北京即明律师事务所律师。   委托代理人王军娜，北京即明律师事务所实习律师。   被告西安市阎良区人民政府，住所地西安市阎良区。   法定代表人苟继东，区长。   委托代理人李正强，该政府工作人员。   委托代理人焦花妮，陕西荆山塬律师事务所律师。   原告孙桂荣因与被告西安市阎良区人民政府（以下简称“阎良区政府”）撤销通告一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月15日立案后，依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案。原告孙桂荣及其委托代理人张瑞建、王军娜，被告阎良区政府委托代理人李正强、焦花妮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   阎良区政府于2019年3月12日作出《关于凤凰路街道XX村安芦组棚户区改造项目拆迁工作的通告》（阎政告字[2019] 2号）。   原告诉称，原告系陕西省西安市阎良区凤凰路街道办XX村安芦组村民，在本村拥有合法宅基地房屋。2019年3月12日，被告以棚户区改造为理由，发布了《关于凤凰路街道XX村安芦组棚户区改造项目拆迁工作的通告》（阎政告字[2019]2号），原告所在村庄被划入该拆迁范围内。原告认为，《关于凤凰路街道XX村安芦组棚户区改造项目拆迁工作的通告》程序和内容均不符合法律规定，严重侵害了原告的财产权益，原告所拥有的涉案房屋为集体土地上房屋，被告对原告的房屋进行征收，需依据《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，按照集体土地的程序进行征收，而被告以国有土地相关规定为依据，对原告的宅基地房屋进行征收，侵犯了原告的财产权益，且《关于凤凰路街道XX村安芦组棚户区改造项目拆迁工作的通告》及拆迁补偿方案违反了国有土地房屋安置补偿条例。为维护原告自身合法权益，特提起诉讼，请求:1、判令撤销被告作出的《关于凤凰路街道XX村安芦组棚户区改造项目拆迁工作的通告》（阎政告字[2019]2号）；2、本案的诉讼费用由被告承担。   原告向本院提交的证据有：1、户口本复印件；2、庄基使用证复印件；3、西安市阎良区人民政府《关于凤凰路街道XX村安芦组棚户区改造项目拆迁工作的通告》（阎政告字[2019]2号）（以下简称《拆迁通告》）复印件。证明目的：1、证明原告具有本案主体资格；2、证明被告作出的《拆迁通告》程序及内容违法，程序违法表现为不是为了公众利益征收，不符合土地规划，没有征求社会公众意见，没有依法制定补偿方案，没有通过常务会议讨论，补偿内容违法表现为没有按照国有征补条例对原告进行产权调换，市场价评估，没有经过原告及被拆迁人共同选定评估机构，故《拆迁通告》严重违法，应予以撤销。   被告阎良区政府辩称，一、答辩人作出的《拆迁通告》对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。答辩人依据法律规定，依法发布《拆迁通告》的行为，仅仅是将拆迁的范围、组织单位、实施单位等事项在被拆迁所在村组予以公示的行为，其性质是政策宣讲，并非对被拆迁人权利义务产生实际影响的房屋征收决定或房屋补偿决定，未给原告设定义务。因此，原告对答辩人作出的《拆迁通告》提起行政诉讼，不属于《行政诉讼法》规定的受案范围；二、本案原告至今未签订拆迁补偿协议书是因为不满足政府的安置补偿方案，而非对拆迁行为不满，该区域改造项目涉及公共利益，得到绝大多数村民的理解和支持。如果因个别人的不同意而确认违法或撤销该《拆迁通告》会严重影响正在进行的改造工作，且必将影响广大群众的根本利益；三、从后果上看，《拆迁通告》不具有强制执行力，仅要求拆迁范围内的被拆迁人“停止办理房屋新建、改建及改变房屋使用性质等相关手续，并停止新建、改建、扩建等行为”，是为XX组XX户区改造项目的顺利实施，实施协议拆迁，阻止被拆迁人在《拆迁通告》发布后的盲目建设，对拆迁范围内原有房屋不具有强制执行力；四、答辩人作出《拆迁通告》的依据为《西安市棚户区改造管理办法》和《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》，《西安市棚户区改造管理办法》第三十九条明确规定了集体土地上棚户区改造的安置及补偿依据等内容，答辩人作出《拆迁通告》前编制了可行性研究报告，取得西安市阎良区发展改革和经济局批复（阎政告字[2019]15号），且答辩人按照西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案要求，进行了项目社会稳定风险评估。《拆迁通告》下发前，答辩人严格按照《西安市棚户区改造管理办法》的要求，先后组织召开XX村安芦组村组干部、村民代表会议商议相关事宜，对《拆迁补偿安置实施方案（草案）》进行为期30天的公示，充分征询了群众意见。嗣后，经西安市阎良区人民政府第12届56次常务会议审议通过了《拆迁补偿安置实施方案》，于2019年3月12日正式实施。故答辩人作出《拆迁通告》的行政行为有理有据，合乎规定，不应予以撤销。综上所述，请贵院充分支持答辩人的答辩意见，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定驳回原告诉讼。   被告阎良区政府向本院提交了十二组证据：第一组：《西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表》；证明2018年11月西安市发展和改革委员会就西安市阎良区XX村安芦组棚户区改造项目已经通过社会稳定风险系统评估。第二组：西安市阎良区发展改革和经济局文件《西安市阎良区发展改革和经济局关于阎良区XX村安芦组棚户区改造项目建议书的批复》（阎发改审发[2019]7号）；证明阎良区XX村安芦组棚户区改造项目已经合法立项。第三组：西安市阎良区发展改革和经济局文件《西安市阎良区发展改革和经济局关于阎良区XX村安芦组棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（阎发改审发[2019]15号）及《西安市阎良区XX村安芦组棚户区改造项目可行性研究报告评审会专家意见》；证明目的：1、西安市阎良区XX村安芦组棚户区改造项目建设内容为安置房建设、商业用房建设及红线内配套基础设施建设；2、该项目经过专家论证。第四组：《西安市规划局阎良分局关于西安市阎良区XX村安芦组棚户区改造规划意见的复函》（市规阎函[2019]6号）；证明西安市阎良区XX村安芦组改造项目符合阎良区总体规划。第五组：《西安市国土资源局阎良分局关于西安市阎良区XX村安芦组棚户区改造项目用地预审意见的函》；证明西安市阎良区XX村安芦组棚户区改造项目用地符合国家产业政策和土地供应政策。第六组：第12届56次《西安市阎良区人民政府常委会会议纪要》、《拆迁通告》、《西安市阎良区人民政府关于凤凰路街道XX村安芦组拆迁补偿安置实施方案的通知》（阎政发[2019]8号）；证明被告是依法依规进行西安市阎良区凤凰路街道XX村安芦组棚户区改造项目。第七组：《陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅关于下达2019年城市棚户区改造（第四批）项目计划的通知》（陕建发[2019]1143号）；证明西安市阎良区XX村安芦组棚户区改造项目取得陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅审批同意。第八组：阎良区政府公示实施方案的照片复印件两张；证明西安市阎良区凤凰路街道办XX村安芦组拆迁补偿安置实施方案向村民公示。第九组：《凤凰路街道XX村安芦组“棚户区”改造工作会议签到册》及会议记录；证明拆迁安置事宜召开村民代表会议讨论的事实。第十组：《阎良区XX村安芦组棚户区改造项目指挥部关于XX村安芦组拆迁补偿安置实施方案（草案）>征求意见情况》；证明阎良区政府对收集的村民意见进行汇总。第十一组：阎良区发展改革和经济局《关于阎良区2018年重点建设项目完成情况与2019年重点建设项目安排的报告》、《西安市阎良区第十二届人民代表大会第五次会议关于阎良区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》；证明阎良区2019年国民经济和社会发展计划及重点项目获得人大批准，进一步证明本案棚户区改造项目获得批准。第十二组：《西安市阎良区城市发展建设投资集团有限责任公司关于XX村安芦组棚改项目资金使用情况的说明》；证明项目资金到位相关情况。   经庭审质证，原告对被告阎良区政府提交的证据发表如下质证意见：第一组真实性由法庭核实，合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是街道办无权评估，没有资质，无权证明是否合法。第二组真实性由法庭核实，合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是拆迁工作应当按集体征收的程序来，项目意见书不能代表批复，是项目文件不是征地批复，与本案无关。第三组真实性由法庭核实，合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是专家意见上无盖章，专家身份不明确。第四组真实性由法庭核实，合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是城乡规划按照规定，应当征求社会公众意见，经过科学论证，规划复函没有法律及事实依据。第五组真实性由法庭核实，合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是用地预审不是征地批复，国土的批复应该适用国有土地，不应在集体土地进行批复用地，该份证据合法性存在问题。第六组真实性由法庭核实，合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是会议纪要是审议街办报的补偿实施方案，实施方案应由征收人阎良区政府进行制定，街办制定并报送补偿方案是违法的，《拆迁通告》是征收决定，不是为了公众利益，没有征收部门拟定补偿方案，征收决定涉及征收人较多，通告应该经常委会讨论通过，补偿方案是违法的，作出的通告违法，拆迁补偿方案内容应由被拆迁人确定，不应由村两委会及村民代表确定，评估没有按照市场价值进行评估，补偿方案对经营性用房没有产权调换，只有货币置换，违反政策，房屋调换范围是户籍，是集体组织成员才可以调换。两层以上部分按照重置成新予以货币补偿而不是产权调换。安置地点不是就地安置，宅基地零地价由土储部门收回是违法的。第七组真实性由法庭核实，合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是项目文件与本案无关。第八组真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是无张贴时间，照片无法显示张贴的具体内容。第九组真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是集体土地上房屋征收不是村民讨论的范围，不是表决的范围，所以合法性不认可。第十组真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是村民代表的意见不能代表就是村民的意见，且其中的意见实施方案未采纳，也未说明未采纳的理由。第十一组真实性由法庭核实，合法性、关联性及证明目的均不认可，理由是该项目无征收意见，国民经济和发展计划应广泛征求公众意见并经科学论证，所以合法性不认可。第十二组真实性由法庭核实，关联性认可，合法性及证明目的均不认可，理由是资金到位一亿，项目投资资金是8.9亿，根据项目批复，该项目实际资金远远未到位，所以征收是违法的。   被告阎良区政府对原告提交的证据发表如下质证意见：证明原告具有主体资格经法庭核实原件后我方认可，原告是村民，对《拆迁通告》的合法性及真实性认可，关联性及证明目的有异议，不同意原告的证明目的，没有法律依据。   当事人所提交的上列证据均经法庭质证，本院对上述证据认证如下：对原告孙桂荣及被告阎良区政府提交证据的真实性、合法性、关联性予以确认。   经审理查明，原告孙桂荣系西安市阎良区凤凰路街道办XX村安芦组村民，孙桂荣与其夫吕亚东在该村拥有房屋一处。2019年3月12日，被告阎良区政府作出《拆迁通告》，通告：“一、拆迁范围：阎良区凤凰路街道XX村安芦组现状村落范围。东至凤凰南街，XX村XX组交界，北至人民路，南至迎宾小学北墙（具体范围以规划定点图及测量成果为准）。二、拆迁组织单位：西安市阎良区人民政府。三、组织实施单位：安芦组拆迁补偿安置投资主体为阎良区基础设施建设投资管理公司。拆迁补偿安置工作由凤凰路街道办事处负责，区级相关部门配合，成立安芦拆迁指挥部，具体组织实施本次拆迁补偿安置工作。四、拆迁期限：自通告发布之日起至2019年6月30日。五、被拆迁安置人口户口截止时间为通告发布当日24时。……九、被拆迁人如有异议，可自本通告发布之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可在6个月内向人民法院提起行政诉讼，在行政复议、诉讼期限内不影响拆迁的正常进行。……”原告孙桂荣户的房屋在XX村安芦组棚户区改造项目拆迁范围内。2019年7月15日，原告孙桂荣认为该《拆迁通告》程序和内容均不符合法律规定，严重侵害其财产权益，诉至本院，望判如所请。   另查明，西安市阎良区凤凰路街道办事处作为评估主体委托第三方就阎良区XX村（安芦组）棚户区改造项目进行社会稳定风险评估，2018年11月30日第三方出具风险等级为低风险。2019年1月17日，西安市阎良区第十二届人民代表大会第五次会议通过《关于阎良区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》，载明：“……以三四七区棚户区改造项目为重点，联动推进2个城中村改造项目……”西安市阎良区发展改革和经济局在本次会议上作《关于阎良区2018年重点建设项目完成情况与2019年重点建设项目安排的报告》，其中附件《西安市阎良区2019年重点建设项目计划》中第64项为安芦棚户区改造安置区建设项目。2019年1月30日，西安市阎良区发展改革和经济局向西安市阎良区城中村改造办公室作出《关于阎良区XX村安芦组棚户区改造项目建议书的批复》（阎发改审发[2019]7号），同意建设阎良区XX村安芦组棚户区改造项目，项目建设单位为西安市阎良区城中村改造办公室，有效期两年。2019年2月18日，西安市规划局阎良分局作出《关于西安市阎良区XX村安芦组棚户区改造项目规划意见的复函》（市规阎函[2019]6号），同日，西安市国土资源局阎良分局作出《关于西安市阎良区XX村安芦组棚户区改造项目用地预审意见的函》，提出预审意见：“……一、该项目已列入西安市阎良区2019年棚户区改造计划，并取得西安市阎良区发展改革和经济局《关于西安市阎良区XX村安芦组棚户区改造项目建议书的批复》（阎发改审发[2019]1号），符合国家产业政策和土地供应政策。……有效期3年。”2019年2月26日，西安市阎良区发展改革和经济局作出《关于阎良区XX村安芦组棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（阎发改审发[2019]15号）。2019年3月8日，阎良区政府第12XX街XX道办事处报送的《关于提请审议XX村安芦组拆迁补偿安置实施方案>的请示》，会议原则同意《实施方案》及《西安市阎良区凤凰路街道XX村安芦组拆迁公告》。2019年3月12日，被告阎良区政府作出《关于印发凤凰路街道XX村安芦组拆迁补偿安置实施方案的通知》（阎政发[2019]8号）。2019年7月8日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅作出《关于下达2019年城市棚户区改造（第四批）项目计划的通知》（陕建发[2019]1143号），同意西安市上报的2019年西安市阎良区XX村安芦组棚户区改造项目。   又查明，2018年12月28日、2019年1月3日召开了两次凤凰路街道XX村安芦组“棚户区”改造工作会议，对安芦组拆迁补偿安置实施方案进行讨论并征求意见。2019年1月18日对《西安市阎良区XX村安芦组拆迁补偿安置实施方案（草案）》进行了公示。   再查明，阎良区政府在作出《拆迁通告》前并未取得相应的土地征收批复，亦未作出相应的征收决定。自《拆迁通告》发布之日起至本案庭审前，《拆迁通告》范围内所涉被拆迁户共有178户，其中143户已签订了补偿安置协议书，142户宅基地上的房屋已拆除。   本院认为，本案争议的焦点为：一、被告阎良区政府作出的《拆迁通告》是否可诉；二、上述《拆迁通告》是否合法，是否应予撤销。   一、关于被告阎良区政府作出的《拆迁通告》是否可诉的问题。   原《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第一款规定：“棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。”本案中，涉案拆迁项目系XX村安芦组棚户区改造项目，按照原《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第一款规定，负责该棚户区改造项目的阎良区政府应当作出房屋征收决定，但是被告阎良区政府以《拆迁通告》的形式，对XX村安芦组棚户区改造项目实施拆迁工作。从《拆迁通告》的内容看，该通告确定了XX村安芦组棚户区改造的拆迁范围、拆迁组织单位及组织实施单位、拆迁期限、被拆迁安置人口户口的截止时间，并载明：“被拆迁人如有异议，可自本通告发布之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可在6个月内向人民法院提起行政诉讼，在行政复议、诉讼期限内不影响拆迁的正常进行。”据此，该《拆迁通告》包含了房屋征收决定的具体内容，实质上是集体土地上房屋征收决定，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告阎良区政府关于《拆迁通告》不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围的答辩意见不能成立，本院不予支持。   二、关于《拆迁通告》是否合法，是否应予撤销的问题。   本案中，因《拆迁通告》实质上是阎良区凤凰路街道XX村安芦组棚户区改造项目房屋征收决定，根据原《西安市棚户区改造管理办法》第五十四条第一款规定：“长安区、临潼区、阎良区、航空产业基地及市辖县建制镇建成区XX户区改造，参照本办法执行。”故本院适用原《西安市棚户区改造管理办法》对《拆迁通告》进行审查。   1、被告是否有权作出《拆迁通告》。   原《西安市棚户区改造管理办法》第六条第一款规定：“区人民政府负责本辖区XX户区改造工作。”本案中，阎良区凤凰路街道XX村安芦组棚户区改造项目，属于西安市阎良区XX户区改造项目，根据上述规定，该棚户区改造项目应由阎良区政府负责，阎良区政府有权作出《拆迁通告》。   2、被告作出的《拆迁通告》是否符合公共利益的需要。   《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中提出：“棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。……目前仍有部分群众居住在棚户区中。这些棚户区住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大。为进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善，同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应，现提出以下意见……”，根据国务院办公厅进一步加强棚户区改造工作的要求，城中村势必与区域快速城市化的发展不相协调。本案中，XX村地处西安市阎良区XX段，系城市区域范围内的集体土地上的城中村，属于棚户区改造范围。且XX村安芦组棚户区改造项目已列入西安市阎良区2019年重点建设项目计划表，XX村安芦组的改造项目符合国民经济和社会发展规划。另，XX村安芦组棚户区项目改造过程中，拆迁补偿安置实施方案已进行公示及征求意见，并经村民代表会议讨论及签字确认，其征收目的符合公共利益的需要。   3、被告作出的《拆迁通告》是否符合相关规划要求。   原《西安市棚户区改造管理办法》第十二条规定：“棚户区改造实行计划管理。市棚改办应当会同市发展和改革、规划、国土资源、建设等行政管理部门，依据城市总体规划、土地利用总体规划，编制棚户区改造专项规划，纳入经济社会年度发展计划，报市人民政府批准。”本案中，被告并未提交XX村安芦组棚户区改造项目经西安市城中村（棚户区）改造办公室同意列入西安市棚户区改造项目的证据，未提交该项目是否编制棚户区改造专项规划的证据，故《拆迁通告》作为房屋征收决定是否符合相关规划要求，证据不足。   4、被告作出的《拆迁通告》是否符合法定程序。   原《西安市棚户区改造管理办法》第十三条规定：“编制棚户区改造项目实施方案，应当根据城市总体规划、土地利用总体规划，以及棚户区改造控制性规划等要求，统筹考虑居民安置、环境风貌和经济发展等因素，在充分听取公众意见的基础上，由区棚改办、开发区管委会相关机构负责组织实施，并报市棚改办备案。民间资本作为投资主体的棚户区改造项目，棚户区改造项目实施方案应当经专家论证后报市棚改办审批。集体土地上棚户区的改造项目实施方案，应当经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过。”第五十四条规定：“长安区、临潼区、阎良区、航空产业基地及市辖县建制镇建成区XX户区改造，参照本办法执行。长安区、临潼区、阎良区、航空产业基地和市辖县建制镇建成区XX户区改造项目计划，以及上述范围内民间资本作为投资主体的棚户区XX户区改造项目实施方案，应当报市棚改办审批。”本案中，对于XX村安芦组棚户区改造项目实施方案，被告提供的证据能够证明该改造项目实施方案经过了村民代表会议讨论，但并未显示该实施方案已讨论通过的情况，且被告未提交该实施方案经西安市城中村（棚户区）改造办公室审批或备案的证据。   原《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条规定：“棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。房屋征收决定作出前，区人民政府、开发区管委会应当将征收补偿方案报市棚改办备案。……”本案中，XX村安芦组棚户区改造项目实施方案未经西安市城中村（棚户区）改造办公室审批或备案。   综上所述，被告作出的《拆迁通告》虽符合公共利益的需要，但《拆迁通告》作为房屋征收决定是否符合相关规划的证据不足，且被告作出《拆迁通告》的程序明显不当，应予撤销。鉴于《拆迁通告》所涉区域内绝大部分被拆迁人已经签订了拆迁补偿安置协议，宅基地上的房屋已被拆除，且该区域改造项目涉及公共利益，撤销《拆迁通告》会给社会公共利益造成损害的因素，故依法应当确认《拆迁通告》违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告西安市阎良区人民政府于2019年3月12日作出的阎政告字[2019]2号《关于凤凰路街道XX村安芦组棚户区改造项目拆迁工作的通告》违法。   案件受理费50元（原告已预交），由被告西安市阎良区人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。         审 判 长张君                    审 判 员辛晶             审 判 员左昆     二〇一九年十二月十九日             法 官 助 理 李小凤       书 记员 刘梦蝶         1