丽水市莲都区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙1102行初57号 原告陈先明，男，1966年8月4日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。 原告成伟红，女，1971年8月17日出生，汉族，住址同上。 委托代理人（特别授权）陈文津，女，1996年9月25日出生，汉族，杭州市下城区，系原告之女。 被告龙泉市自然资源和规划局。住所地浙江省龙泉市中山西路35号。统一社会信用代码：11332502MB15753163。法定代表人张永呈，局长。 出庭负责人吴伟健，该局土地储备中心主任。 委托代理人（特别授权）李启忠，该局不动产登记局局长。 委托代理人（特别授权）李远强，浙江泽大律师事务所律师。 原告陈先明、成伟红诉被告龙泉市自然资源和规划局履行法定职责行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月9日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭进行了审理。原告陈先明及成伟红的委托代理人陈文津，被告的出庭负责人吴伟健及委托代理人李启忠、李远强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈先明、成伟红诉称，两原告系夫妻关系，共同拥有坐落于浙江省龙泉市中山东路191号第一层店面房屋（龙房权证龙泉市字第××号、21××74号，龙房权证龙渊镇字第××号，以下简称191号房屋）。依据2013年8月12日公告发布生效的龙泉市人民政府作出的“龙政发［2013］97号《龙泉市人民政府房屋征收决定》”，将两原告涉案191号房屋列入征收范围。2016年1月15日，房屋征收部门龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室（原为龙泉市房屋征收与补偿办公室）根据被告提供的龙土资局函（2015）6号《关于要求明确中山东路191号底层房屋土地使用权人的复函》（以下简称《复函》），在《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议书》（编号：东B092）给付原告的补偿款当中扣减475.74万元的土地出让金。故被告的上述《复函》内容与原告有重大利害关系。但是被告和房屋征收部门没有将上述《复函》送达给原告。2018年7月27日，原告通过申请政府信息公开获得上述《复函》。2018年11月29日，原告出具给被告《关于请求解释的函》，原告要求被告给予书面解释《复函》中有关内容，并书面答复给原告。2019年1月10日，被告的工作人员李启忠代表被告，打电话给原告，与原告约定解释告《复函》答复时间。李启忠曾经担任国土交易窗口负责人，对土地出让业务很熟悉，亦了解原告涉案土地所谓争议问题。2019年1月28日，李启忠在被告单位的办公室给予原告口头答复，但是原告再三要求给予书面答复，被告至今没有书面答复。因被告的答复对原告有重大的利害关系，原告对此进行了录音，录音内容分为以下6部分：一是被告认为，上述《复函》仅仅是一份建议书，不是被告的行政行为。房屋征收部门错误理解和使用上述《复函》，被告也没有建议房屋征收部门直接在征收补偿款当中扣除原告的土地出让金。扣除土地出让金的数据475.74万元的来源，被告也不知道。二是被告出具上述《复函》是出于善意的目的，是为了解决涉案征收房屋与龙泉市长途汽车运输公司有关土地证没有过户给原告的问题。被告认为，原告补交土地出让金办理土地过户，然后在房屋征收补偿当中再依法将土地出让金返给原告，这样龙泉市长途汽车公司不能以土地证没有过户就赖皮，且原告付出的费用也不大。三是被告看了原告提供的龙泉市人民政府于2016年1月6日召开会议形成的《关于中山东路191号底层房屋征收工作的专题会议纪要》（2016）5号以及《龙泉市国有土地房屋征收补偿协议书》。被告认为，龙泉市政府的上述有关会议纪要当中已经解决好了土地证争议问题，即龙泉市政府已经补助给龙泉市长途汽车运输公司150万元，长途汽车运输公司已经放弃了对土地争议问题，那么原告就不需要再补交土地出让金。四是被告确认原告补交土地出让金重要的两点，首先要原告与被告签订土地出让合同，然后土地出让金的补交金额由被告组织评估，而不是由房屋征收部门组织土地评估。五是被告认为房屋征收部门扣除原告的土地出让金没有法律依据，土地出让金最后的评估价格没有经过被告最后确认，房屋征收部门也没有出具土地出让金的收据给原告。被告认为原告的房屋经过法院变卖，已经很明确房屋和土地使用权均归原告所有。被告认为是房屋征收部门没有贯彻龙泉市政府的决策。六是原告再三要求被告按上述所说的内容出具书面答复意见，被告不同意出具书面答复原告，被告认为，经过法院的程序才可以书面答复。综上，被告的上述内容与原告被房屋征收部门扣除475.74万元土地出让金有重大利害关系，但是被告始终没有给予原告书面答复，损害了原告的合法权益。原告认为被告上述所说的内容是用龙泉土话表达，需要通过法律诉讼途径，将被告上述内容转换成法律书面事实加以固定，防止被告以后对上述《复函》解释不一致。原告认为更重要的是被告对《关于请求解释的函》内容中涉及的法律事实问题没有解释清楚，即被告尚未完全履行法定职责。《城市房地产管理法》第四十条第二款内容是对关于划拨土地的房地产转让时，可以不办理土地使用权出让手续的审批和程序性规定，与第二款规定配套实施的是《城市房地产转让管理规定》（建设部令第96号）第十二条之规定，该第十二条规定例举“七种可以不办理划拨土地使用权出让手续情形”。2003年原告房屋产权过户之时至少符合其中之一，即第十二条第4项规定“同一宗土地上部分房屋转让而土地使用权不可分割转让的”之情形。即原告于2019年7月1日提交第8号证据《关于要求办理长运公司国有房产房权证的报告》中《国有土地使用证》[龙国用（90）字第842号]1183.49平方米土地没有办理分割，根据本案原告于2019年7月1日提交9号和10号证据即“龙泉市长途汽车运输公司出具的《证明》”和“龙泉市国土资源局出具的《证明》”，组合成证据链证明原告房屋此时属于法定可以不办理划拨土地使用权出让手续，而先办理过户房产证之情形，而且该第十二条规定转让方原产权单位龙泉市长途汽车运输公司应当将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》关于“法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用”之规定，上述与《城市房地产转让管理规定》和《协议出让国有土地使用权规范（试行）》，在本案中优先使用。原告已经合法合理支付涉案房屋为出让土地商业用房的对价，根据《合同法》第一百三十五条有关规定，出卖人龙泉市长途汽车运输公司应当履行向买受人原告交付房地一致商业用途标的物的义务，原告房屋对价使用的土地应当是商业用途的出让土地。全国人大通过制定的合同法在本案中优先适用。在2013年8月12日，此时涉案龙泉市人民政府征收决定公告生效之日，根据《物权法》第二十八条关于人民政府征收决定生效之时法律强制转移和消灭物权之规定，原告房屋及其占用划拨土地的物权已因征收拆迁而被消灭，法律上已禁止涉案划拨土地转让过户等交易行为，即法律已禁止收取原告475.74万元土地出让金与出让土地交易行为。在法律上，涉案475.74万元出让金交易的评估对象出让土地已无法设立形成。房屋征收部门表面上是依据被告在2015年2月3日出具的《复函》扣除原告土地出让金，实际上是根据房屋征收部门自己早已经在2013年8月20日委托丽水市金阳土地资产评估咨询有限公司出具的涉案《土地估价报告》中的数据475.74万元，实际扣除原告土地出让金。综上所述，原告是因为信赖被告作出的上述《复函》是合法为基础才同意补交土地出让金，被告出具给房屋征收部门的上述《复函》内容，给原告造成了重大损失，被告更应当履行法定职责书面答复原告所提的全部问题，作出补救措施。根据《行政诉讼法》第47条和72条之规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第66条和第91条之规定，原告上述主张被告履行法定职责的理由成立。故诉请：判决责令被告履行对原告作出书面解释龙土资局函（2015）6号《关于要求明确中山东路191号底层房屋土地使用权人的复函》的法定职责。 被告龙泉市自然资源和规划局辩称，1、原告诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款和第（四）项和第（五）项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为和对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告于2015年2月3日作出的龙土资局函[2015]6号《关于要求明确中山东路191号底层房屋土地使用权人的复函》（以下简称《复函》）是被告基于行政机关之间内部工作关系，向龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室（原龙泉市房屋征收与补偿办公室）作出的《复函》，以供龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室在具体工作中参考使用，故该《复函》不直接产生外部法律效力，亦不直接对原告的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。2、被告依法没有需要对原告作出书面解释《复函》的职责和义务。被告2015年2月3日对龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室（原龙泉市房屋征收与补偿办公室）所作的龙土资局函（2015）6号复函，是属于不同隶属单位之间商洽工作答复意见的公函，该公函是工作业务上的一种意见和建议，只针对龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室这一特定的对象。因此，被告没有义务和必要告知和送达原告，《复函》内容及建议已经写得非常清楚，没必要也没义务职责向原告作出任何书面解释。且不同隶属单位之间的意见建议性公函不带有任何行政执行和约束力，对原告利益不会造成损害。3、原告与龙泉市房屋征收与补偿办公室签订的中山东路191号《房屋征收补偿协议》及《货币补偿结算清单》系双方在平等协商一致的基础上自愿签订，与被告没有任何关系，也与本案原告的诉讼请求没有关联。对原告龙泉市中山东路191号房屋实施征收的主体是龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室（原龙泉市房屋征收与补偿办公室），征收补偿标准、货币补偿结算方法等事宜由原告与龙泉市人民政府土地和房屋工作办公室自主协商约定，根据证据《房屋征收补偿协议》和《货币补偿结算清单》显示系双方在平等协商一致的基础上自愿签订。被告始终没有介入和参与征收工作。因此，被告对原告房屋征收结果没有任何关系，且该征收结果也与本案原告诉讼请求没有任何关联。4、原告的录音整理资料依法不能成为法庭定案的证据材料。前已述及，被告本无义务和职责就《复函》对原告作出书面或口头解释，但原告自2018年11月份以来，仍然通过书信、电话到被告单位等形式无理纠缠，要求被告就关于《复函》内容向其作出书面解释。且原告在被告单位干部李启忠的办公室闲聊过程中，未经其本人同意，通过非正当手段录音，该录音整理资料依法不能成为法庭定案的证据材料；李启忠同志既非被告单位的法规科干部，也非《复函》的起草者。未经被告单位授权，不管李启忠同志怎么说，说了些什么，都只能代表其个人意见。况且，原告自称对李启忠的录音来自2019年1月28日，而原告的《房屋征收补偿协议》和《货币补偿结算清单》签约于2015年1月15日，这说明龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室（原龙泉市房屋征收与补偿办公室）于2016年1月15日对原告中山东路191号房屋的征收各项补偿已经确定，征收工作已经完结。但原告在诉状中说“被告单位李启忠的上述录音内容与原告被房屋征收部门扣除的475.74万元土地出让金有重大利害关系”，这根本不符合逻辑。5、原告在起诉状中故意混淆是非，罔顾事实。被告对龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室（原龙泉市房屋征收与补偿办公室）所作的《复函》不具有行政执行力和约束力，其中也没有提及出让金的具体数额。因此，扣除原告土地出让金的依据根本不是被告的《复函》，且在起诉中原告也说“房屋征收部门表面上是依据被告在2015年2月3日出具的《关于明确中山东路底层房屋土地使用权的复函》扣除原告土地出让金，实际上是根据房屋征收部门自己早已经在2013年8月20日委托丽水市金阳土地资产评估咨询有限公司出具的涉案《土地估价报告》中的数据475.74万元，实际扣除原告土地出让金”。可见原告主张是被告人的《复函》导致了原告的土地出让金被扣除是故意混淆是非、罔顾事实。综上，原告的诉讼请求依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，且被告的《复函》是不同隶属单位之间商洽工作的不具有行政执行力和约束力的意见建议性公函，只针对龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室（原龙泉市房屋征收与补偿办公室）这一特定对象，被告没有义务和职责向特定对象之外的原告或者其他第三人告知送达和额外解释，《复函》不会对原告的权利义务产生实际影响，更不会对原告的利益造成损害。为此，被告请法院依法驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告主张原龙泉市房屋征收与补偿办公室系根据被告龙泉市自然资源和规划局作出的龙土资局函（2015）6号《关于要求明确中山东路191号底层房屋土地使用权人的复函》（以下称《复函》），要求原告补缴土地出让金及在房屋征收补偿款中扣除土地出让金，故被告应对《复函》向原告作出书面解释。《复函》系被告针对原龙泉市房屋征收与补偿办公室向被告发出的函件即《关于明确中山东路191号底层房屋土地权人的函》作出的回复，系单位内部之间的函件，不产生外部法律效力，对原告的权利义务亦不产生影响。故即使原龙泉市房屋征收与补偿办公室系采纳《复函》中的意见，在与原告签订的《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议》中约定原告补缴土地让金并在房屋征收补偿款中扣除土地出让金，但对原告产生实质影响的行政行为是双方签订的《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议》。故被告对《复函》解释与否均不对原告的权利义务产生实际影响，原告诉请被告对《复函》作出书面解释不属于行政案件的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用解释》第六十九第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告陈先明、成伟红的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  卢柔辰 审 判 员  朱燕红 人民陪审员  黄激芬 二〇一九年十二月三十一日 代书 记员  胡静雪