河南省周口市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫16行赔初45号原告王辉，男，1979年5月17日生，汉族，住河南省周口市川汇区。委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师，特别授权。委托代理人郑丽丽，女，1974年7月15日生，汉族，住周口市川汇区，特别授权。被告周口市城乡一体化示范区管理委员会；住所地：周口市文昌大道东段1号；统一社会信用代码：12411700MB166321XD。法定代表人张建党，职务主任。委托代理人杨婷，该管委会工作人员，一般代理。委托代理人李永伟，北京安理（郑州）律师事务所律师，一般代理。原告王辉诉被告周口市城乡一体化示范区管理委员会行政赔偿一案，于2019年8月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月20日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告王辉及其委托代理人郑丽丽、原江，被告的委托代理人杨婷、李永伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王辉诉称，原告王辉的父亲王洪奇、母亲袁芳兰原系周口市川汇区搬口供销社正式职工，1997年搬口供销社响应国家供销社体制改革政策实行承包制,为解决住房和生计问题，其父母承包了位于搬口供销社大门以东的第3、4、5间营宿房,并按该房屋的原用途继续用于居住和经营。1998年搬口供销社与原告父母协商一致，由原告父母购买上述房屋，另据（2011）川民初字第31号民事调解书,搬口供销社承认双方系房屋买卖关系，由原告母亲袁芳兰补缴购房款105000元，搬口供销社协助将上述房屋过户至王辉名下,后因过户手续较复杂，且王辉当时还在服役期间，故一直拖延至今未办理房屋过户登记。房屋证载面积184.37平方米，后因经营需要以及家庭成员增多,原告于2001年将房屋扩建至248.76平方米用于经营,同时自建197.51平方米砖混结构房屋用于居住，案涉房屋均系国有土地上的房屋。2019年6月，周口市城乡一体化示范区房屋征收中心在对案涉房屋进行评估,并以原告王辉作为案涉房屋的所有权人出具了周口市搬口办事处搬口村房屋征收评估分户报告。2019年5月11日,搬口办事处召集搬口供销社院内的住户开会,以贵和家园棚户区改造为名，要求各住户10日内签署补偿协议,同时完成搬迁。原告认为房屋征收程序违法，搬口村房屋征收评估分户报告确定的补偿标准明显偏低，拒绝签署拆迁补偿协议。2019年6月1日,搬口办事处再次开会要求未签署补偿协议的住户于6月2日12时前签署，否则不再按原有的补偿政策执行，同时表明补偿协议签署与否房屋均要拆除。2019年6月2日晚,在原告不知情的情况下，案涉房屋被拆除,其房屋内的家具等物品去向不明,原告至今未看到被告公告的房屋征收决定和征收补偿方案。本案征收程序已经启动，案涉房屋被拆除符合示范区管委会实施行政征收的行政管理目的,应推定由其对案涉房屋被拆除的行为后果承担法律责任。案涉房屋及附属物、构筑物及其他设施等系原告合法所有的财产，法律予以保护，被告未依法履行法定征收程序即强制拆除的行为，损害了原告的合法权益，原告至今未得到任何补偿及安置，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，被告应当赔偿因其违法强制拆除案涉房屋给原告造成的各项经济损失。另鉴于被告已经实际实施房屋征收这一事实，其应当按照《周口市人民政府关于中心城区棚户区(城中村)改造房屋征收与补偿安置工作指导意见》对原告予以安置。综上，原告为依法维护自身合法权益，特提起诉讼，请求：1、依法判令被告周口市城乡一体化示范区管理委员会赔偿原告位于搬口供销社的房屋和地上建筑物、构筑物及其他设施被违法强制拆除所造成的各项财产损失共计人民币3707824.52元(大写:参佰柒拾万柒仟捌佰贰拾肆圆伍角贰分),其中包含停产停业损失、搬迁补助费、临时安置费等，详见赔偿清单；2、参照《周口市人民政府关于中心城区棚户区(城中村)改造房屋征收与补偿安置工作指导意见》，根据原告自建住房面积，确认原告享有拆迁安置房237.012平方米，并于房屋建成时向原告交付。原告向本院提交了如下证据：证据一：1、淮国用地字第019号国有土地使用证；2、302334号房屋所有权证存根；3、建筑施工许可证。证明：1、搬口供销社系涉案土地原合法使用权人；2、涉案房屋系国有土地上的房屋；3、证明涉案房屋系合法建设，原登记在熊双荣名下。证据二：（2011）川民初字第31号民事调解书、熊双荣声明及身份证复印件，证明原告已取得涉案房屋的所有权，为该房屋的实际控制人，且一直居住使用直至房屋被拆除，原告系本案适格的起诉主体。证据三：征收评估分户报告，证明周口市城乡一体化示范区房屋征收中心认定原告系案涉房屋的权利人以及被拆房屋的结构、面积等信息。证据四：房屋被强拆前后照片。证明：1、案涉营宿房拆除前系营业性用房使用；2、证明房屋已被强制拆除的事实。证据五：搬口供销社营业执照以及企业基本信息查询单，证明涉案营宿房在拆除前一直用于经营，属于经营性用房。证据六：交房款的收据一张，证明原告已经按照民事调解书调解的内容，支付了足额的购房款，履行了调解书的所有义务取得了调解书所确定的对该房屋的所有权。被告周口市城乡一体化示范区管理委员会答辩称，一、王辉没有向申请人提出赔偿申请而直接提出行政赔偿诉讼属程序错误，应当驳回其起诉。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条之规定:“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”，以及该规定第二十一条第四、五款之规定:“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件:。(4)加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法:(5)赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理:”本案中，王辉认为答辩人的行政行为侵犯了其合法权益向法院单独提出赔偿诉讼请求，但鉴于确认拆除房屋行为的具体行政行为仍在审理中，并没有被确认为违法，而且被答辩人也未没有提出过赔偿申请情况下，直接诉至法院，违反了上述法律规定，应当驳回其起诉。二、被答辩人王辉始终没有取得涉案房屋所有权，不具有对该房屋征收行为提起行政诉讼的原告主体资格，且不能证明涉案建筑物属于合法财产，故王辉请求对涉案被强拆的违法建筑物等给予国家赔偿没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，当事人获取行政赔偿应以被诉具体行政行为违法为前提，且受损的财产应当属于合法财产。被答辩人王辉不属于具有合法交易条件的房屋买受人，始终没有取得涉案房屋所有权，既不具有涉案房屋的合法权属登记权益，也未办理建设工程规划许可，属于违法建设，对房屋征收行为在主体资格上没有请求权基础以及诉讼权利，不具有对该房屋征收行为提起行政赔偿诉讼的原告主体资格。涉案房屋部分属于扩建内容，属于“两违”建筑，不属于法律上的合法财产范畴。首先，扩建内容是建立在第三人名下的国有划拨土地，在根本上已经违法了划拨土地的限制性规定和程序规定，违反了法律法规的强制性规定。其次，扩建房屋自始至今未办理建设工程规划许可，根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，扩建内容应当认定为违规建设，同时，《城乡规划法》第六十八条的规定，可以对违法建设采取强制拆除等措施。三、被答辩人王辉的诉请事项和金额缺乏事实和法律依据，不应当获得支持。《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第二十七条第三项进一步规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应当就因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，王辉就其主张的各项损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。(一)房屋损失的赔偿方式与赔偿标准问题。《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿:对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。答辩人认为，鉴于违法建筑不予补偿的法律规定，但房屋的客观存在具有建筑结构价值，仅能够就房屋的结构价值进行评估和法律评价，这也是答辩人在尊重现实的基础上，按照补偿安置方案由第三方进行评估。因此，房屋损失应当按照征收程序中选定的评估机构出具的评估结果作为依据。(二)停产停业损失的赔偿标准问题。王辉不存在经营行为的事实，不应当计算停产停业的损失。(三)屋内物品损失的赔偿问题，被答辩人王辉自愿将物品搬离房屋，该房屋在拆除前为腾空状态，不存在房屋内物品损失的事实。(四)被答辩人诉请的其他的赔偿问题，被答辩人王辉诉请内容严重超出了征收范围内按照房屋征收与补偿安置方案规定的其他被征收人的标准，也与评估机构做出的房屋价值评估严重不符，答辩人认为作为同一征收范围，应当保持平等、公平原则，被答辩人王辉的诉请内容不应当支持。否则，无疑是变相肯定和鼓励了违法建设的行为。综上，被答辩人诉请缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告周口市城乡一体化示范区管理委员会向本院提交了以下证据：1、《周口市人民政府关于中心城区违法占地违法建设的处理意见》(周政[2011]26号)；2、周口市东新区棚户区(城中村)改造征迁工作指挥部文件(周东棚改文[2017]5号)；3、棚户区(城中村)改造房屋征收与补偿安置方案；4、分户报告。证明目的:1、按照周口市人民政府规定以及房屋征收与补偿安置方案，涉案房屋属于违法建设，不应当获得补偿；2、涉案房屋仅应当就结构价值进行评估和法律评价，被告在尊重现实的基础上，按照补偿安置方案由第三方进行了调查和评估。因此，房屋损失应当按照征收程序中选定的评估机构出具的评估结果作为依据。被告对原告提交证据的质证意见为：我们对所有证据的关联性以及证明目的均不予认可。第一，1、无论是熊双荣、搬口供销社以及袁芳兰，在主体上所有的登记权属均与王辉没有法律上的关联性，且登记的土地性质为以集体划拨，企业性质为集体经济，是受到流转禁止性限制。2、王辉不是调解书的当事人，且内容违反法律禁止性规定，其所涉物权内容自始无效，且没有经过物权法规定的登记程序，王辉不具有涉案房屋合法权益。3、关于分户报告，只是对房屋的客观存在进行评估，不涉及行政征收的法律评价与评估，如何补偿等问题应当以具体行政行为为准。4、熊双荣出具的声明不符合行政法规定的证据形式，不具有证据三性要求不予采信。综上，原告所举证据均不能证明原告主张的金额内容，不能达到其证明目的。经营性用房，房屋是商业性质，要有营业执照和纳税证明，仅有营业执照不能证明是经营性用房。第二，在强制拆除房屋一案审理中，原告已经自认在强制拆除时房屋内没有任何物品，因此要求的清单中关于所列举的物品的清单不属实，不应支持。第三，赔偿清单中营宿房单价12200，根据法律规定应当按照被拆除房屋的房屋结构进行补偿，因此他这个要求没有法律依据，也不应支持。原告对被告提交证据的质证意见为:关于证据1,原告认为与本案不具有关联性。本案的争议是因房屋被在征收过程中被强制拆除引发的行政赔偿，而不是对于被告作出违法建筑认定或者违法建筑拆除的程序所提出的一个诉讼，事实上被告在本案当中也并没有作出对案涉房屋的任何关于认定为违法建筑的意见。证据2我们认为和本案同样不具有关联性。因为原告的房屋系国有土地上的房屋，而证据2是对于城中村,具体地说是对于集体土地上的宅基地的房屋进行征收。对于征收时的补偿和安置的一些规定和标准并不包括本案中国有土地上房屋的补偿，因此不具有关联性。关于证据3对于三性认可，但不认可被告的证明目的相反可以证明原告提出的诉讼请求是符合方案的。方案中关于国有土地上房屋补偿的具体规定，原告也是按照该方案的规定提出的诉讼请求。对于证据4分户评估报告合法性不认可，该评估报告没有按照国务院590号令所规定的评估机构的选定程序产生系被告单方指定的机构；对于该评估报告的证明目的不予认可，对于评估报告中所测量的一些数据，也就是除了单价和评估金额的部分外，对于结构、层数、建筑面积包括室内装饰物室内装饰、附属物、构筑物及其他设施的评估清单所列的项目名称以及数量原告予以认可。也就是我们认为,评估报告是不合法的，但是对于报告中记载的房屋的基本情况，原告认为是跟实际情况相符，但对单价和总价不认可。本院认为，原告、被告提交的证据结合各方质证意见，可以作为综合认定本案相关事实的依据。经审理查明，原告王辉的父亲王洪奇、母亲袁芳兰系原淮阳县搬口供销社正式职工，1997年原淮阳县搬口供销社响应国家供销社体制改革政策实行承包制,原告父母承包了位于搬口供销社大门以东的第3、4、5间营宿房,并按该房屋的原用途继续用于居住和经营。上述房屋登记在搬口供销社职工熊双荣名下，土地使用权人登记在搬口供销社名下，土地性质为国有土地。虽然上述房屋登记在熊双荣名下但实际权利人仍为搬口供销社。1998年搬口供销社与原告父母协商一致，由原告父母购买上述房屋，并以原告母亲袁芳兰的名义交纳了相关的购房款。2011年9月9日因川汇区搬口供销社（由于行政区划变更，原淮阳县搬口供销社变更成川汇区搬口供销社）与袁芳兰房屋买卖合同纠纷，在川汇区人民法院调解下，双方达成协议，川汇区人民法院作出（2011）川民初字第31号民事调解书,调解书显示搬口供销社愿意将上述房屋协助袁芳兰将所有权过户给原告王辉。后因过户手续较复杂，且王辉当时在服役期间，一直未办理房屋过户登记。上述房屋产权证载面积195.55平方米，后因经营需要以及家庭成员增多,原告于2001年将房屋扩建至248.76平方米用于经营,同时自建197.51平方米砖混结构房屋用于居住。2018年4月，原周口市东新区管委会（2019年3月变更为示范区管委会）启动贵和家园棚户区改造项目，对项目范围的土地和房屋进行征收，并于2018年4月1日发布房屋征收公告。2018年原东新区管委会组织人员对原告房屋进行了现场勘察，制作了勘察表。征收范围为搬口办事处搬口村，包括本案原告房屋所在地。2019年5月11日,被告公布《周口市城乡一体化示范区棚户区（城中村）改造房屋征收与补偿安置方案》。2019年6月17日依据被告的委托，周口永正土地房地产估价有限公司对原告房屋及室内装饰、附属物、构筑物及其他设施进行评估并作出G-6号征收评估分户报告。报告显示原告房屋总面积446.27平方米，包括装饰、附属物、构筑物及其他设施在内总补偿金额为1027772元。原告王辉认为补偿价格明显偏低，一直未与被告达成补偿协议。2019年6月2日，被告示范区管委会组织搬口办事处等相关单位、机构人员对原告上述房屋及其他附属物、构筑物进行了强制拆除。拆除时没有对屋内物品进行登记保存。原告王辉认为被告的强制拆除行为给其造成了经济损失，遂提起本案行政赔偿诉讼。另查明，原告王辉不服强制拆除其房屋的行为，向本院提起诉讼。2019年11月27日，本院作出（2019）豫16行初288号行政判决，确认被告示范区管委会于2019年6月2日对原告王辉家房屋及附属物、构筑物实施的强制拆除行为违法。本院认为，一、关于原告王辉是否具有本案诉讼主体资格问题。从原告提供的有效证据来看，虽然原告王辉对涉案被拆除房屋没有进行登记，但原告王辉是这些房屋的实际权利人以及部分房屋的建造使用人，并实际对这些房屋进行管理使用，房屋被拆除必将直接影响到其权益，其有权提起本案行政赔偿诉讼。二、关于是否应当赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原告王辉的涉案房屋在贵和家园棚户区改造项目的征收范围内，被告周口市城乡一体化示范区管理委员会因土地征收的原因将原告房屋强行拆除，被告未经补偿即强拆原告房屋的行为已被判决确认违法，被告依法应当对因违法强拆给原告合法财产造成的直接损失承担赔偿责任。三、关于如何进行赔偿问题。本案原告、被告双方对赔偿标准认识不一致，对赔偿范围及赔偿数额争议较大，因此，应判决被告限期对原告依法进行全面赔偿为宜。被告对原告进行赔偿时，应遵照以下原则：（一）赔偿范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权是违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（四）、（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。依据上述规定，在土地、房屋征收过程中，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，确保被征收人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，应不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿。也就是说，赔偿范围至少为被拆迁人按照拆迁补偿程序本可获得的全部补偿。本案中，被告对原告房屋征收过程中实施的强拆行为已被生效判决确认违法，对于原告的损失即被拆建筑物重置成本损失、应享有的房屋拆迁补偿权益等直接损失，被告应依法予以赔偿。（二）赔偿标准。为体现对违法拆除行为的惩戒，对被拆迁人的相应赔偿不应低于其原应得到的相关拆迁安置补偿权益。还应当考量其他被拆迁户以及当地其他项目的类似补偿方式与标准，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，结合被拆迁人实际情况，尽可能给予被拆迁人必要、合理的照顾和安排。行政机关应积极与被拆迁人协商，如果难以达成一致意见，应及时作出行政赔偿决定，按照全面赔偿原则，对被拆迁人的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十五条的规定，判决如下：责令被告周口市城乡一体化示范区管理委员会在本判决生效之日起九十日内对原告王辉依法予以全面赔偿。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇一九年十二月十日书记员  孙龙辉