广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1651号上诉人（原审原告）：何志鹏，男，汉族，1957年7月17日出生，住梅州市。上诉人（原审原告）：李小英，女，汉族，1963年1月20日出生，住梅州市。上诉人（原审原告）：夏前文，男，汉族，1974年9月30日出生，住梅州市。上诉人（原审原告）：蔡森昌，男，汉族，1963年2月28日出生，住梅州市。上诉人（原审原告）：林权均，男，汉族，1968年11月14日出生，住梅州市。上诉人（原审原告）：李菊珍，女，汉族，1960年1月2日出生，住梅州市。上诉人（原审原告）：温新昌，男，汉族，1959年9月23日出生，住梅州市。被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府。住所地：梅州市新中路政府大楼四楼。法定代表人：张爱军，市长。委托代理人：李秀萍、沈志奎，均系梅州市司法局工作人员。上诉人何志鹏、李小英、夏前文、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌（以下简称何志鹏等7人）因与被上诉人梅州市人民政府政府信息公开行政纠纷一案，何志鹏等7人不服广东省梅州市中级人民法院（2019）粤14行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年3月2日，何志鹏等7人向梅州市人民政府邮寄政府信息公开申请表，申请公开信息内容：“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》梅区办〔2010〕88号文件的合法性审查要件及相关备案登记情况。”梅州市人民政府于2019年3月4日签收了该邮件。2019年3月15日，梅州市人民政府作出了梅市府办公开复〔2019〕3号《关于政府信息公开申请的答复》，该答复主要内容如下：本行政机关在履行职责过程中未制作或获取你们申请公开的政府信息，根据《中华人民共和国信息公开条例》第十七条的规定，该信息依法不属于本机关公开。经查，你们申请公开“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（梅区办〔2010〕88号）的合法性审查要件及相关备案登记情况”的信息应属于梅江区人民政府的事项，根据《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，你们所申请公开的该项信息是否存在，是否属于政府信息公开的范畴，建议你们直接向梅江区人民政府申请或咨询。梅江区人民政府地址：梅州市仲元东路51号大院1号楼，电话：0753-2196730，邮编：514000。何志鹏等人于2019年3月19日收到梅市府办公开复〔2019〕3号《关于政府信息公开申请的答复》。2019年6月19日，何志鹏等7人不服梅市府办公开复〔2019〕3号《关于政府信息公开申请的答复》，向原审法院提起行政诉讼，请求法院判决：1.依法确认被告梅州市人民政府信息公开乱作为行为违法；2.依法判令被告梅州市人民政府在法定期限内作出公开；3.判令被告承担诉讼费用。经原审庭审释明，何志鹏等7人明确其第一项诉讼请求针对的是被告梅州市人民政府作出梅市府办公开复〔2019〕3号《关于政府信息公开申请的答复》的行政行为。原审另查明，2010年12月31日，中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室印发梅区办〔2010〕88号《印发中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》。该《通知》主要是对梅江区委、梅江区政府办公室的主要职责、内设机构和人员编制进行规定。原审法院认为：本案争议焦点是被告梅州市人民政府是否制作或保存了原告申请公开的政府信息。经审查，梅区办〔2010〕88号《印发中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》由中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室于2010年12月31日印发，该《通知》主要是对梅江区委、梅江区政府办公室的主要职责、内设机构和人员编制进行规定。根据国办发〔2018〕115号《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》第二点第（三）项：“行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。”及《广东省行政机关规范性文件管理规定》第三条第二款：“各级行政机关制定发布内部工作制度、技术操作规程，对具体事项作出行政处理决定，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项制定文件不适用本规定。”的规定，梅区办〔2010〕88号《印发中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》属行政机关内部执行的管理规范，无需进行合法性审查及备案。鉴此，可以认定被告梅州市人民政府没有制作或保存原告申请公开的政府信息。被告梅州市人民政府在十五个工作日内作出梅市府办公开复〔2019〕3号《关于政府信息公开申请的答复》，告知原告其未制作或保存相关政府信息，建议原告向梅江区人民政府申请或咨询并告知了梅江区人民政府的联系方式，被告已经履行了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定的法定告知义务。被告梅州市人民政府作出的梅市府办公开复〔2019〕3号《关于政府信息公开申请的答复》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实根据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告何志鹏等7人的诉讼请求。何志鹏等7人不服原审判决向本院提起上诉称：梅区办〔2010〕88号《印发中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》是具有一定法律效力的规范性文件。88号文以“梅江区人民政府办公室”的“通知”形式发出，由中共梅州市梅江区委办公室及梅州市梅江区人民政府办公室联合制定，冠以“梅江区人民政府”的行政区域名称，针对对象是不特定的多数人以及多件事项，且在一定时间内可以反复适用。88号文是对一个部门的主要职责、内设机构、人员编制及领导职数等三大内容进行确定，按照规定的统一体例和审核、审批程序，是具有一定法律效力的规范性文件，依法依规必须进行合法性审查及报备备案，被上诉人梅州市人民政府依法依规应保存该涉案信息情况，梅州市人民政府作出的梅市府办公开复〔2019〕3号《关于政府信息公开申请的答复》提供虚假不真实的信息，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》及《广东省政务公开条例》等相关规定，属于行政乱作为。梅州市人民政府提交的证据清单中并没有附“国办发〔2018〕115号《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》”这一证据，原审法院却径行将该文件作为证明被诉行政行为合法性的证据，且该文件的印发时间早于88号文的印发时间及应当报备备案的时间，并不具有溯及力。综上，原审判决认定事实及证据不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决及梅州市人民政府作出的梅市府办公开复〔2019〕3号《关于政府信息公开申请的答复》，责令梅州市人民政府重新作出信息公开申请答复。被上诉人梅州市人民政府二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。二、上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院予以驳回。本府未制作或保存上诉人要求公开的信息，《答复》已尽到了法定告知和说明义务，不存在“提供虚假不真实信息”的情形。梅区办〔2010〕88号《印发中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》不属于《广东省行政机关规范性文件管理规定》第二条和《梅州市人民政府印发梅州市规范性文件制定程序规定的通知》第二条所称的规范性文件，也不属于《广东省规范性文件备案规定》第二条规定的适用范围，无需按照规范性文件的管理规定进行合法性审查和备案。上诉人对同一内容，分别向本府、梅州市司法局、梅江区人民政府和梅江区司法局申请政府信息公开，已明显违反合理性原则。本院认为，本案系政府信息公开行政纠纷，二审争议焦点为梅州市人民政府作出的梅市府办公开复〔2019〕3号《关于政府信息公开申请的答复》是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，2008年5月1日起施行）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”根据上述规定，公民、法人和其他组织向行政机关申请公开的政府信息应当是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，行政机关对于依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。本案中，何志鹏等7人向梅州市人民政府申请公开梅区办〔2010〕88号《印发中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》的合法性审查要件及相关备案登记情况。经审查，梅区办〔2010〕88号《印发中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》由中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室于2010年12月31日印发，该《通知》主要是对梅江区委、梅江区政府办公室的主要职责、内设机构和人员编制进行规定，属于行政机关内部执行的管理规范，不对外发生法律效力，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第三条第二款有关：“各级行政机关制定发布内部工作制度、技术操作规程，对具体事项作出行政处理决定，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项制定文件不适用本规定。”的规定，该《通知》不属于规范性文件的范畴，无需进行合法性审查和备案审查工作。因此，何志鹏等7人申请公开的涉案政府信息并非梅州市人民政府在履行职责过程中制作或者获取的信息。梅州市人民政府作出被诉《答复》，告知何志鹏等7人申请公开的政府信息不是梅州市人民政府在履行职责过程中制作或获取的政府信息，依法不属于梅州市人民政府公开，同时建议何志鹏等7人向梅江区人民政府申请或咨询该项信息是否存在以及是否属于政府信息公开范畴，并提供了梅江区人民政府的地址及联系方式，已经履行了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定的法定告知义务。基于上述事实与理由，原审判决驳回何志鹏等7人的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。何志鹏等7人主张梅区办〔2010〕88号《印发中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》属于规范性文件，梅州市人民政府作出被诉《答复》系行政乱作为，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。另，原审法院引用国办发〔2018〕115号《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》第二点第（三）项的内容，旨在说明不纳入规范性文件合法性审核的范围，并非是将该《指导意见》作为证明被诉《答复》合法性的证据。何志鹏等7人上诉提出原审法院将上述《指导意见》作为证明被诉《答复》合法性证据的主张，据理不足，本院不予支持。需要指出的是，政府信息公开制度的目的，是为了保障公民、法人和其他组织对政府信息的知情权，提高政府工作的透明度，促进依法行政。知情权作为一项法律权利，不仅行政机关应当予以充分尊重和保障，申请政府信息公开的公民、法人和其他组织本身亦应当予以尊重并依法、善意、审慎行使，否则将不利于这一关系国家民主法治建设的重要法律制度的施行。何志鹏等7人针对同一内容，分别向梅州市人民政府、梅州市司法局、梅江区人民政府和梅江区司法局申请政府信息公开，并不符合上述政府信息公开制度的目的和要求。综上，梅州市人民政府作出被诉《答复》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。据此，原审判决驳回何志鹏等7人的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人何志鹏等7人关于撤销原审判决及被诉《答复》，责令梅州市人民政府重新作出信息公开申请答复的上诉请求，欠缺事实根据和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何志鹏、李小英、夏前文、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年十二月三十日书记员  刘佳琪