西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2019)陕71行终1204号 上诉人（原审原告）童兴荣，男，1964年9月28日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）童养儒，男，1972年12月29日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）张雪情，女，1973年11月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）刘亚宁，女，1966年8月14日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）童遵照，男，1962年6月18日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）童阿朋，男，1970年6月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）童育涛，男，1989年4月16日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）童小军，男，1973年5月26日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）童民权，男，1973年5月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）孙劳娃，女，1964年6月19日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）童松，男，1988年10月12日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 共同委托代理人刘宏伟，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。 法定代表人杨仁华，主任。 被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 上诉人童兴荣等11人因与被上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、西安市人民政府（以下简称市政府）其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2716号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，陕西省人民政府于2018年7月26日作出《关于西安高新区2018年度第一批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批［2018］491号），同意将西安市长安区乡级土地利用XX街道XX村XX组18.6974公顷集体建设用地依法征收为国有。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，西安市人民政府和西安市国土资源局在被征收范围内各自对《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》依法进行了公告。为了保障阿底村上述土地征收工作的顺利推进，保障被征收人宅基地上房屋拆迁工作的有序开展，阿底村街道工作委员会、阿底村街办于2018年10月28日向高新管委会上报了《XX街XX村拆迁补偿安置实施方案》的请示，被告高新管委会于2018年11月4日作出《批复》。后原告通过政府信息公开的方式获取了涉案《批复》，原告认为该《批复》从实体和程序严重违法，依法应予撤销，向被告市政府提出行政复议申请，被告市政府经过审查后，于2019年7月3日作出市政复决字[2019]352号《行政复议决定书》，维持了高新管委会作出的《批复》，并邮寄送达给原告。原告认为二被告作出的涉案行政行为，侵犯了其合法权益，故诉至该院。 原审法院认为，本案的争议焦点是被告高新管委会作出的涉案《批复》是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，涉案《批复》是被告高新管委会针对被告灵沼街办上报的《的请示》的审批行为，该行为属于上下级行政机关之间履行法定报批程序的内部行政行为，仅是组织实施征收工作过程中的内部过程性环节，对原告的实体权益不产生影响。另原告所在村进行拆迁安置过程中，拆迁方向原告发放的拆迁手册等拆迁宣传动员材料中并未印发涉案《批复》，且原告是通过政府信息公开的方式获取涉案《批复》的，该《批复》因被告高新管委会并未向原告送达或对外张贴公布，并未对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。被告市人民政府作出的市政复决字[2019]352号《行政复议决定书》，维持了被告高新管委会作出的《西安高新区管委会关于对的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定 驳回原告童兴荣、童养儒、张雪情等11人的起诉。案件受理费50元，退还原告童兴荣、童养儒、张雪情等11人。 童兴荣等11人不服一审裁定，上诉称：一、本案严重违反法定审理程序，作出裁判文书严重违反行政诉讼文书相关的规范性要求。1、本案起诉符合法定审理条件，本案应开庭审理，径行裁定驳回起诉程序违法。本案本应公开开庭审理，直接径行裁定驳回起诉程序严重错误。若认为，本案涉案行政行为对上诉人权益不产生影响，上诉人也有提出自己理由和法律依据等的法定诉讼权利。2.作出裁判文书严重违反行政诉讼文书相关的规范性要求。本案未经法庭言词审理就直接审理，认为其起诉不符合法定起诉条件而作出裁判文书，则裁判文书不仅应当按照驳回起诉裁定相关文书规范要求出具裁定书，还需在文书中对不开庭审理径行裁定的理由和依据予以说明。一审未经开庭审理径行驳回起诉，却在裁判文书中“经审理查明部分”已经对本案涉案行政行为合法性部分内容进行审理，对部分事实予以认定。且这些事实认定没有经过言词审理而作出，裁定书中也没有说明认定事实的依据，甚至与被告的答辩内容也存在矛盾，不符合行政诉讼裁判文书相关制作规范。3.裁判文书多处用语不规范，存在多处笔误。本案裁定审理查明部分不仅是在没有诉讼当事人参加的情形下作出，且作出这些认定相关的证据也未曾向上诉人提供过，对此进行质证更是无从谈起。在没有任何说明的情况下，使用“街办”、“阿底村街办”、“阿底村街道工作委员会”等内容，不仅存在歧义，用词不规范，不严谨。二、一审裁定认定事实错误，驳回起诉裁定错误。1、本案涉及的拆迁安置补偿实施方案批复不属于上下级行政机关之间履行的法定报批程序，一审认定事实错误，街道办事处不具有申报补偿安置方案的职权。2、一审判决认定报批程序属于不产生外部法律效力的行为，并不直接对外创设权利义务，对上诉人的权利义务不产生直接影响，认定事实错误。涉案方案包含拆迁补偿、住房安置、搬迁过渡等诸多与被拆迁人补偿权益有关的内容，直接影响被拆迁人的权益，因此该《批复》影响了被拆迁人的实体权益。且该方案的制定在程序上有诸多违法行为，剥夺了上诉人的法定权利，对上诉人产生实际影响。3、裁定认为涉案复议决定不对上诉人权益产生实际影响，没有事实和法律依据。故请求：1、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2716号行政裁定书，发回重审；2、本案诉讼费由被上诉人承担。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，高新管委会作出的涉诉《批复》是履行法定审查批准职责，对灵沼街道办事处所报请示作出的审批行为，属于上下级行政机关之间履行法定报批程序的内部行政行为，对外不直接发生法律效力，亦对上诉人的权利义务不产生直接影响，产生直接影响的应当是相关拆迁实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为，因此，该类行为不具备最终的法律效力，为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。原审法院以涉诉《批复》不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以确认。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案中，因《批复》不属于行政诉讼受案范围，原审裁定一并驳回上诉人对西安市人民政府《行政复议决定书》的起诉符合法律规定。另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉，故原审审理程序并无不当，本院亦予以确认。综上，上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持。原审裁定适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 博 审判员 杨 娜 审判员 侯 斌 二〇一九年十二月十四日 书记员 王茗仪 1