江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏行终1412号 上诉人（原审原告）扬中市新坝镇新宁村第十五村民小组,住所地在江苏省扬中市新坝镇新宁村631号。 负责人朱锋，该组组长。 被上诉人（原审被告）扬中市人民政府，住所地在江苏省扬中市三茅街道中电大道8号。 法定代表人张德军，该市市长。 委托代理人张书龙，扬中市自然资源和规划局地籍科科长。 委托代理人常纪成，江苏求尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬中市自然资源与规划局，住所地在江苏省扬中市中电大道268号。 法定代表人祝晓东，该局局长。 委托代理人张书龙，该局地籍科科长。 委托代理人常纪成，江苏求尚律师事务所律师。 原审第三人扬中市新坝镇新宁村民委员会。 原审第三人扬中市新坝镇新宁村民委员会原新宁村1-14各村民小组；原金龙村1-11各村民小组。 上诉人扬中市新坝镇新宁村第十五村民小组（以下简称新宁村第十五村民小组）因与被上诉人扬中市人民政府（以下简称扬中市政府）、扬中市自然资源和规划局（原扬中市国土资源局，以下简称扬中市国土局）土地登记一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2017）苏11行初65号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 新宁村第十五村民小组原审诉称：扬中市新坝镇新宁村自实行土地家庭联产承包责任之前为原新宁村15个生产队和原金龙村11个生产队，其后合并行政村改为26个村民小组，各村民小组仍然沿袭原各生产队的土地界限。2003年扬中市政府核准扬中市新坝镇新宁村民委员会（以下简称新宁村委会）的土地登记申请，为新宁村颁发了扬集有2003字第5号《新宁村集体土地所有证》，将原新宁、金龙两村全村范围内各生产队即村民小组集体土地所有权均登记于新宁村名下。但新宁村第十五村民小组未接到土地登记通知书，在新宁村第十五村民小组不知情的情况下，扬中市政府、扬中市国土局将属于新宁村第十五村民小组集体的土地登记、发证给新宁村集体，其行为是不符合有关政策规定，更是不合法的。扬中市政府、扬中市国土局未坚持各类集体土地物权平等保护的原则。扬中市政府、扬中市国土局采取“组有村管”方式登记发证，但新宁村第十五村民小组的集体土地不在新宁村第十五村民小组集体名下，在所谓“组有村管”集体土地所有权证书的所有权一栏中，未见新宁村第十五村民小组农民集体名称。扬中市政府、扬中市国土局在调查集体土地时，未制定新宁村第十五村民小组集体土地标准分幅土地利用现状图、分幅权属界线图、土地权属界线协议书，未搜集新宁村第十五村民小组集体土地有关土地权属制度的历史资料及新宁村第十五村民小组集体土地所有权形成和演变的其他资料等。扬中市政府、扬中市国土局在划分新宁村第十五村民小组集体土地宗地时，不是以新宁村第十五村民小组农民集体拥有的权属界址线所封闭的集体土地（含原告集体所有的建设用地）划分为一宗地的。扬中市政府、扬中市国土局未予新宁村第十五村民小组集体土地权属制定调查表，未予新宁村第十五村民小组农民集体依法推举指界人。更未经新宁村第十五村民小组到场指界。扬中市政府、扬中市国土局调查新宁村第十五村民小组集体土地时，也未会同新宁村第十五村民小组相邻集体土地所有者，双方共同到现场指界，未经双方认定界线，未有双方指界人在土地权属调查表上签字盖章。扬中市政府、扬中市国土局无新宁村第十五村民小组集体土地权属调查表，扬中市政府、扬中市国土局向新宁村委会颁发的扬集有2003字第5号《新宁村集体土地所有权证》，不能体现新宁村第十五村民小组集体土地所有权地位。该证书上无新宁村第十五村民小组集体土地图幅号、宗地编号、更无双方指界人签字盖章等内容，也无新宁村第十五村民小组集体土地所有权权属界线和地籍编号，无新宁村第十五村民小组集体土地界址点、界址线、无新宁村第十五村民小组集体土地面积。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。故新宁村第十五村民小组诉请：1、撤销扬集有2003字第5号《新宁村集体土地所有证》；2、责令扬中市政府、扬中市国土局履行职责，将法律已经定论的新宁村村内各农村集体经济组织（原生产队集体）土地登记发证到新宁村村内各农村集体经济组织（原生产队即村民小组）农民集体；3、本案诉讼费由扬中市政府、扬中市国土局承担。 扬中市政府、扬中市国土局原审共同答辩称：一、根据国务院《不动产登记暂行条例》第六条第二款之规定，自2015年3月1日起，扬中市政府不再行使不动产登记职能。扬中市国土局为扬中市政府确定的本行政区域内负责具体的不动产登记机构，负责不动产登记工作。二、扬中市政府、扬中市国土局将新坝镇新宁村1—26组农民集体所有土地所有权登记并颁证于新宁村委会，并无不当。2003年7月20日，新宁村委会向扬中市政府、扬中市国土局提交《土地登记申请书》及相关申报材料，新宁村委会在该申请书中明确载明“该宗地由新宁村（1—26组）农民集体共有所有权。”经扬中市政府、扬中市国土局工作人员审查，认为该宗地系新宁村委会及该村内26个村民小组集体所有。依据1991年颁发的《集体土地所有权证》取得本宗地集体土地所有权，加之村村合并，现经重新调查，该宗地界址清楚，面积准确，无权属争议；初审建议准予办理集体土地所有权登记，按上述面积予以登记发证。鉴于2002年5月江苏省人民政府下发了“关于开展集体土地所有权登记发证工作的意见”（苏政办发[2002]49号）中规定“考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可采取“组有村管”的方式，将《集体土地所有权证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。扬中市国土局依据新宁村委会的书面请求，结合上述规定于2003年11月28日签署“同意报请批准土地登记”，扬中市政府根据扬中市国土局的签署意见于2003年12月批准了新宁村委会的申请，及时向新宁村委会颁发了该宗地由新宁村（1—26组）农民集体共有所有权的《集体土地所有权证》。该行为并未侵害新宁村第十五村民小组的土地权利。综上，扬中市政府、扬中市国土局对新宁村委会材料齐全的土地登记申请，严格审核，无不实事实；向其颁证，程序合法，依据明确，并无不妥，请求驳回新宁村第十五村民小组的全部诉求。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第四十九条第（二）项、第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：有明确的被告；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《不动产登记暂行条例》（自2015年3月1日起施行）第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。本案中，扬中市政府于2003年进行扬集有2003字第5号集体土地所有权登记，土地所有者为××（××组）农民集体。扬中市机构编制委员会于2015年11月27日作出扬编委（2015）76号文《关于成立市不动产登记中心的通知》，根据该文件，成立扬中市不动产登记中心，隶属于扬中市国土局，承担土地登记、房屋登记交易和林地登记等不动产登记经办职责。因此扬中市政府依据《中华人民共和国土地管理法》具有的土地登记职权已依法转移给扬中市国土局。因此如对原由扬中市政府实施的土地登记行为有异议提起诉讼的，应以扬中市国土局为被告。原审法院已向新宁村第十五村民小组释明，但新宁村第十五村民小组坚持起诉扬中市政府。据此，新宁村第十五村民小组错列被告且拒绝变更，应驳回新宁村第十五村民小组对扬中市政府的起诉，同时，关于扬中市国土局的行政诉讼一审案件不属于该院管辖，亦应驳回。 新宁村第十五村民小组上诉称：1、被上诉人扬中市政府于1991年实行农民集体土地归村、镇两级所有，并于1994年出台了1994第17号文件，造成新宁村第十五村民小组集体土地被新宁村委会侵占,新宁村第十五村民小组集体土地所有权证书颁发错误。新宁村委会依据扬中市政府错误的政策及生效的错误文书，单方申请不动产登记，将新宁村第十五村民小组集体土地登记在新宁村农民集体名下。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条及《确认土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，农民集体土地初始登记造册、核发证书、确认集体土地所有权是扬中市政府的职责，扬中市国土局及扬中市不动产登记中心只是具体承办部门，扬中市政府并未将上述职权授权给扬中市国土局及扬中市不动产登记中心。杨集有2003字第5号《集体土地所有权证书》是依据扬中市政府的政策决定所颁发的证书，扬中市国土局只是延续执行了扬中市政府的政策决定，该行为是扬中市政府职权所致，应由扬中市政府承担责任，故扬中市政府理应是适格被告。3、新宁村第十五村民小组于2015年8月30日和2016年11月25日分别向扬中市政府递交了集体土地确权申请书，扬中市政府均未履行法定职责，故扬中市政府是本案适格被告。由于扬中市政府的职权行为，扬中市政府在2011年第三次村镇建设用地中，征收新宁村第十五村民小组集体土地23.56亩，未依法履行征地批复手续，未支付土地补偿费，未落实新宁村第十五村民小组集体农民的基本生活保障，也应当是本案适格被告。综上所述，扬中市政府是本案适格被告。故新宁村第十五村民小组向贵院提起上诉，请求二审法院：一、撤销（2017）苏11行初第65号行政裁定，由镇江市中级人民法院受理；二、责令被上诉人履行法定职责，将新宁村村内各农村集体经济组织（原生产队集体）土地登记发证到新宁村村内各农村集体经济组织（原生产队即村民小组）农民集体；三、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人扬中市政府、扬中市国土局未提交答辩意见。 原审第三人未提交陈述意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《不动产登记暂行条例》施行后，我省各地均确定国土资源主管部门为不动产登记机构。国有土地登记发证职责由县级以上政府划转至县级以上国土资源主管部门。由于法律、法规已经对不动产登记职能作出调整，所有涉及不动产登记发证的行政诉讼案件均以调整后的不动产登记机构为被告。本案中，新宁村第十五村民小组将扬中市政府列为本案被告不当，本案应以调整后的不动产登记机构扬中市国土局为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：有明确的被告；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，经原审法院释明，新宁村第十五村民小组拒绝变更被告，原审法院据此予以驳回，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当，依法应予维持。上诉人的上诉请求无法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  赵 黎 审 判 员  臧 静 审 判 员  吴晓玲 法官助理  潘云志 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  刘 妍