福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽0102行初3号 原告林清，女,1984年2月10日出生汉族，住福建省福清市。 委托代理人欧阳晓莉，福建闽天律师事务所律师。 被告福清市自然资源和规划局，住所地福建省福清市清昌大道9号。 法定代表人张晓，局长。 委托代理人张明，男，福清市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人张顺周，福建怀司律师事务所律师。 被告福清市人民政府，住所地福建省福清市玉屏街道一拂路28号。 法定代表人张帆，市长。 委托代理人张雨田，男，福清市人民政府工作人员。 委托代理人李晓峰，福建怀司律师事务所律师。 原告林清不服被告福清市自然资源和规划局城乡管理行政行为及福清市人民政府行政复议决定，于2018年12月26日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月7日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月30日公开开庭审理了本案。原告林清及其委托代理人欧阳晓莉，被告福清市自然资源和规划局委托代理人张明、张顺周,被告福清市人民政府委托代理人张雨田、李晓峰到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限6个月，现已审理终结。 被告福清市城乡规划局于2018年8月24日作出融规（阳下）[2018]拆字第015号《限期拆除决定书》，主要内容为：“林清：经查，你单位（户）在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设，违法建设情况：违法建设四层，局部一层；混合结构，建筑占地:约191.71㎡，面积约670㎡。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条及《福建省实施办法》第36条。依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条及《福建省实施办法》第67条规定，现决定对你单位（户）作出限期3天内自行拆除违法建设的处罚决定。”原告不服，向被告福清市人民政府申请行政复议，被告福清市人民政府于2018年12月6日作出融政行复决[2018]156号《行政复议决定书》，维持被告福清市城乡规划局作出的融规（阳下）[2018]拆字第015号《限期拆除决定书》。 原告林清诉称，一、原告所建房屋不属于《福建省实施办法》第六十七条第二款规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，应适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正的情形，因此两被告适用法律错误。二、原告所建房屋不属于“两违”、“六先拆”对象，“两违”是福建省2014年后实施的政策，原告房屋已于2011年建成并使用，两被告根据2014年的政策处理原告的房屋，违反了法不溯及既往原则，且原告的房屋不属于“六先拆”的任何一种，因此两被告不应依据“两违”、“六先拆”的规定，对原告房屋作出限期拆除处罚决定。三、涉案房屋是原告住房，修建该房屋并无社会危害性，限期拆除涉案房屋及周边设施，将违背行政法上的比例和信赖保护原则。目前该房屋周边已有篮球场、水泥道路、公园、健身设施等，已是一个成熟的居住社区，被告福清市自然资源和规划局将原告房屋及周边设施拆除，将导致资源的巨大浪费，不符合比例原则。案涉房屋是原告全家利用平生所有积蓄和亲人借款修建的，供全家人居住的房屋，一旦被拆，原告全家人将无家可归。原告还是个残疾人。原告开始修建房屋时，被告未调查，原告装修时被告未叫停，原告一家在此居住多年，被告一直未予干涉。而该房屋附近的道路还从福清市交通运输局领取了修路补贴，这足以证实被告福清市人民政府对于该房屋及其附属建筑形成的群落是认可的。原告已与两被告之间形成了信赖关系，但涉案的拆除决定却打破这一信赖关系，不符合信赖保护原则。四、被告福清市自然资源和规划局组织的听证会只是走过场，没有任何实质意义，送达的《听证通知书》未告知听证会的主持人员、记录人员、调查人员的姓名，导致原告无法核实该次听证会相关人员的身份，其调查人员在听证会上未出示任何证据，导致原告无法发表有效的申辩、陈述意见。五、被告福清市自然资源和规划局的限期拆除决定系选择性执法，明显有失公平。按照两被告认定事实的逻辑，福清市内有将近20余万户住宅属于违建，都应该被限期拆除，案涉房屋所在村庄内，众多村民的房屋也没有规划手续，但被告福清市自然资源和规划局未作调查，其选择性执法的意图十分明显。六，两被告认定的事实并无相关证据予以支持。被告福清市自然资源和规划局在听证会上未出示任何证据，连案涉房屋的方位图和照片等起码证据都没有。特诉请：1、撤销被告福清市自然资源和规划局作出的融规（阳下）[2018]拆字第015号《限期拆除决定》；2、撤销被告福清市人民政府作出的融政行复决[2018]156号《行政复议决定书》。 原告于起诉时向本院提交如下证据：1、融规阳下[2018]拆字第015号《限期拆除决定书》，证明被诉行为；2、融政行复决[2018]156号《行政复议决定书》，证明复议机关维持了被诉行政行为。原告于2019年4月30日补充提交：3、福清市城乡规划局《行政执法询问笔录》复印件；4、房屋的奠基照片与门牌复印件；证据3-4证明原告建房时间。5、原告房屋周边健身器材设备照片，证明政府部门认可原告的建房行为。 被告福清市自然资源和规划局向本院提交书面答辩状，并在庭审中辩称，一、原告起诉超过法定起诉期限，依法应驳回其起诉。原告于2018年12月14日收到融政行复决[2018]156号《行政复议决定书》，于2019年1月7日向福州市鼓楼区人民法院提起本案诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，原告起诉已超过起诉期限。二、答辩人作出的融规（阳下）[2018]拆字第015号《限期拆除决定书》认定事实清楚，程序合法，应予以维持。答辩人根据其他机关提供的线索发现原告在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证进行违法建设，遂于2017年8月17日予以立案进行查处。立案后，答辩人依法通过对原告进行询问，现场勘测等方式对原告违法建设的事实进行调查，查明原告于2013年至2014年间在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设，违法建设情况为建筑占地约191.71㎡，层数为主体4层，局部1层，总建筑面积约670㎡。答辩人于2018年2月2日经过集体研究认为，原告的违法建设行为属于严重违法行为，应依法拆除违建，恢复原状。故答辩人分别于2018年2月5日、2018年2月23日对原告作出《违法建设告知书》、融规（阳下）[2018]告字第015号《限期拆除告知书》并送达给原告，告知其违建的事实，答辩人拟对其作出处罚的依据和内容，并告知了原告依法享有的陈述、申辩和听证的权利。后原告于2018年2月24日向答辩人申请听证，答辩人于2018年4月3日举行听证，因原告对主持人与记录员提出回避申请，答辩人决定延期至2018年8月22日举行了听证。2018年8月24日，答辩人经过集体研究决定对原告的违法建设进行限期拆除并恢复原状。2018年8月24日，答辩人作出融规（阳下）[2018]拆字第015号《限期拆除决定书》并送达给原告，同时作出融规（阳下）公[2018]第013号《限期拆除违法建设公告》并张贴于违建房屋处。综上所述，答辩人上述行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告福清市自然资源和规划局于2019年2月28日向本院提交如下证据、依据：1、融规（阳下）[2017]案立字第015号规划行政执法立案登记表，证明被告依法予以立案的事实；2、行政执法询问笔录、北林村违建16号房屋地形图、福清市阳下街道北林村违建房屋地籍平面图、林祖标身份证、总规批复、规划红线图、卫星图，证明被告依法对违法建设进行调查的事实；3、福清市城乡规划局会议纪要，证明被告经集体讨论决定对原告的违法建设拟作出拆除决定的事实；4、违法建设告知书、国内挂号信函收据，证明被告依法向原告告知所建建筑物为违法建筑物的事实；5、融规（阳下）[2018]告字第015号限期拆除告知书，证明被告依法告知原告拟对其违法建设进行限期拆除的事实；6、听证申请书、会议纪要、听证通知书、听证记录、听证报告、送达回证、陈述书，证明被告依法举行听证的事实；7、会议纪要、违法建设处理审批单，证明被告经集体讨论决定对原告的违法建设作出拆除决定的事实；8、融规（阳下）[2018]拆字第015号限期拆除决定书、国内挂号信函收据、融规（阳下）公[2018]第015号限期拆除违法建设公告、送达回证、照片，证明被告依法对原告违法建设作出限期拆除的行政处罚决定并送达的事实。9、《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第六十四条、第六十八条,《中华人民共和国行政强制法》第四十四条,《福建省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第二条、第二十四条、第六十七条规定,《住房和城乡建设部关于印发＜关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见＞》（建法[2012]99号）第四条、第七条、第八条，系被诉行政行为的法律依据。 被告福清市人民政府向本院提交书面答辩状，并在庭审中辩称，一、原告起诉超过法定起诉期限，依法应驳回其起诉。原告于2018年12月14日收到融政行复决[2018]156号《行政复议决定书》，于2019年1月7日向福州市鼓楼区人民法院提起本案诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，原告起诉已超过起诉期限。二、答辩人于2018年12月6日作出融政行复决[2018]156号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。1、2018年10月18日，原告因不服福清市自然资源和规划局（原福清市城乡规划局）作出的融规（阳下）[2018]拆字015号《限期拆除决定书》向答辩人提出行政复议申请，请求答辩人撤销该决定书。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，作为福清市自然资源和规划局的本级政府，答辩人有权受理该行政复议申请并依法作出行政复议决定。答辩人认为，原告林清与林祖标为父女关系，林祖标作为户主与原告登记在同一户口簿上，林祖标已作出《声明书》确认涉案房屋系林清建造并居住使用，被诉行为对原告的权利义务产生了实际影响，原告作为复议申请人主体适格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《福建省违法建设处置若干规定》第三条第一款的规定，原告未取得建设工程规划许可证在福清市阳下街道北林村内进行建设建筑物一幢，为违法建设。福清市自然资源和规划局根据其他机关提供线索发现违法建设情况，依法进行立案、调查、告知、听证、公告等程序，于2018年8月24日，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《福建省实施办法》第六十七条之规定，作出案涉《限期拆除决定书》，责令原告限期3日内自行拆除违法建设，并依法送达相关法律文书，福清市自然资源和规划局作出的行政处罚事实清楚，适用法律正确，程序合法。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持案涉《限期拆除决定书》的行政复议决定是符合相关法律规定的。2、答辩人受理原告的行政复议申请后，在规定的时间内向福清市自然资源和规划局发出《行政复议答复通知书》，结合原告和福清市自然资源和规划局双方提交的材料，答辩人于2018年12月6日作出本案案涉的《行政复议决定书》，程序合法。综上，原告起诉超过法定起诉期限，且答辩人作出案涉行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故请求贵院依法驳回原告的起诉。 被告福清市人民政府于2019年2月28日向本院提交如下证据、依据：1、原告提交的《行政复议申请书》及相关附件，证明原告申请行政复议的时间、内容；2、融政行复答[2018]156号《行政复议答复通知书》融政行复答[2018]156号及相应的送达回证，证明答辩人受理原告的复议申请后，在法定期限内向福清市自然资源和规划局发出通知，要求其在法定期限内作出答复；3、《行政复议答复书》及相关证据、法律依据材料，证明福清市自然资源和规划局在法定期限内作出相应答复；4、福清市人民政府发文稿纸，证明被诉《行政复议决定书》作出前已经复议机关负责人的同意；5、融政行复决[2018]156号《行政复议决定书》及相应的送达情况，证明答辩人在法定期限内作出了行政复议决定并将该《行政复议决定书》送达给原告、福清市自然资源和规划局（原福清市城乡规划局），原告在本案中的起诉超过法定起诉期限，其起诉应予驳回。6、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，《福建省违法建设处置若干规定》第三条第一款，《福建省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第六十七条，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，系被诉行政行为的法律依据。 经庭审质证，原告林清对被告福清市自然资源和规划局提交的证据质证认为，对证据1-3、6-8的真实性没有异议，对证据4-5的送达程序有异议。 原告林清对被告福清市人民政府提交的证据质证认为，对证据的真实性均无异议，但复议决定书最后一页将原告的名字写错了。 两被告对对方提交的证据的真实性均无异议。 被告福清市自然资源和规划局对原告林清提交的证据质证认为，对原告起诉时提交的证据1-2三性没有异议，但对证明对象有异议；对原告补充提交的证据除证据5中部分照片真实性无法确认且不能证明原告所要证明的对象外，对其他证据的真实性均无异议。被告福清市人民政府同意被告福清市自然资源和规划局对原告证据的质证意见。 本院对上述证据认证如下：各方当事人对真实性均无异议的证据，可以作为本案认定事实的依据。原告虽对被告福清市自然资源和规划局作出行政行为的送达程序有异议，但相关法律文书的送达并未对原告申请听证、行政复议等权利造成影响，故本院认定两被告提交的证据，可以作为本案认定事实的依据。被告福清市人民政府在被诉行政复议决定书最后一页将原告姓名笔误，因未影响原告权利义务，本院予以指正。原告补充提交的证据5与本案被诉行为不具有关联性，不能作为本案认定事实的依据。 根据上述有效证据及当事人庭审确认的事实，本院确认以下法律事实： 2017年8月17日，被告福清市自然资源和规划局（原福清市城乡规划局）根据市政府工作安排，对原告在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设进行立案调查。被告福清市自然资源和规划局根据2017年8月22日对原告所作的行政执法询问笔录及对原告涉案违法建设进行的测绘，查明原告于2011年，未取得建设工程规划许可证，在福清市阳下街道北林村内建设建筑物一幢，违法建筑占地面积191.71平方米，主体4层，局部1层，框架结构，总建筑面积约670平方米。福清市自然资源和规划局2018年2月2日召开业务会议，确认阳下街道北林村林子玉等19户村民（含原告的住宅）在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自建设个人住宅，其个人住宅在福建省××××福清市城市总体规划内，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且认定该违法行为属严重违法行为，要求依法拆除，限期恢复原状。福清市自然资源和规划局分别于2018年2月5日、2018年2月23日对原告作出《违法建设告知书》、融规（阳下）［2018］告字第015号《限期拆除告知书》。原告不服，申请听证。福清市自然资源和规划局于2018年8月22日组织听证。听证会后，被告福清市自然资源和规划局于2018年8月24日召开业务会议，研究决定对阳下街道北林村林子玉等19户违章建筑下达《限期拆除决定书》及《违法建设公告》，要求依法拆除，限期恢复原状。同日福清市自然资源和规划局对原告作出融规（阳下）［2018］拆字第015号《限期拆除决定书》及《违法建设公告》，要求原告对未取得建设工程规划许可证的违法建设在3日内自行拆除。原告不服，于2018年10月18日向被告福清市人民政府申请行政复议。被告福清市人民政府于2018年12月6日作出融政行复决［2018］156号《行政复议决定书》，决定维持被告福清市自然资源和规划局融规（阳下）［2018］拆字第015号《限期拆除决定书》。被告福清市人民政府于2018年12月14日将行政复议决定书向原告进行邮寄送达。原告于2018年12月26日向本院提起行政诉讼，现讼争房屋尚未被拆除。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《福建省违法建设处置若干规定》第三条规定，本规定所称违法建设是指城乡规划公布后，未取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的行为及其形成的建筑物、构筑物。第六条第二款规定，市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门负责城镇违法建设处置工作。本案中，原福清市城乡规划局具有对未取得建设工程规划许可证的违法建设进行查处的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故福清市自然资源和规划局作为继续行使原福清市城乡规划局职权的行政机关，是本案的适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定:“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案原告于2018年12月14日收到被告福清市人民政府作出的行政复议决定书，于2018年12月26日向本院提起诉讼，符合上述法律规定的起诉期限，两被告关于原告起诉超过起诉期限的主张，本院不予采纳。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《福建省实施办法》（2011）第六十七条第一款规定，未取得建设工程规划许可证进行建设或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；造成他人损失的，应当赔偿损失。根据上述规定，原告在规划区域内建设房屋应当取得相应的规划许可。本案中，福清市自然资源和规划局对涉案房屋进行了测绘、询问原告，经过调查并集体研究后，认为原告未取得规划许可建设房屋的行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依法作出《违法建设告知书》、《限期拆除告知书》，告知其违建的事实及拟对其作出处罚的依据和内容，并告知其享有的陈述、申辩和听证的权利，其后根据原告的申请组织了听证，听取了原告的申辩意见，作出被诉限期拆除决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。被告福清市人民政府在行政复议过程中，履行了行政复议的相应程序，复议程序及事实认定、法律适用亦无不当。 原告主张涉案房屋是原告住房，其修建房屋无社会危害性。本院认为，不经批准擅自建设房屋，不仅侵害了建设规划的法律制度，且原告所建房屋在福清市城市总体规划范围内，影响了城市总体规划，故原告该主张，本院不予支持。原告还主张案涉建筑系原告全家利用平生所有积蓄和亲人借款修建的住房，限期拆除将违背行政法上的比例和信赖保护原则。本院认为，行政比例原则要求行政行为或者行政裁判兼顾的是行政行为可能影响的公共利益及他人合法权益，原告的违法建设行为产生的建筑物不具备合法的物权权益，并不在该原则保护的范围之内。而致使该财产利益不受法律保护的结果，亦是原告罔顾建设用地规划许可审批造成的，故原告的上述主张，本院不予支持。原告关于被告从原告建房、装修到入住未予干涉，双方已形成信赖关系的主张，因信赖保护应当以利益合法为前提，不法利益不存在“信赖保护”的问题，故原告的上述主张，本院亦不予支持。至于原告认为福清市自然资源和规划局存在选择性执法的问题，与本院对本案被诉行政行为进行合法性审查无关，其可通过其他途径解决。综上，原告的请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告林清的诉讼请求。 本案诉讼费50元由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省中级人民法院。 审 判 长 谢    立    红 人民陪审员 赵玉琴人民陪审员吴志君 二〇一九年十二月三十一日 书 记 员 林    丽    芳 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。