河南省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫行再171号再审申请人(一审原告,二审被上诉人)葛软青,男,汉族,1957年4月5日出生,住河南省淇县。委托代理人晋哲,鹤壁市淇县淇水法律服务所法律工作者。被申请人(一审被告、二审上诉人)淇县国土资源局。住所地河南省淇县红旗路中段路北。法定代表人马学周,局长。委托代理人王红艳,该局工作人员。委托代理人苏广君，河南谦荣律师事务所律师。葛软青因诉淇县国土资源局（以下简称淇县国土局）政府信息公开一案，不服鹤壁市中级人民法院(2018)豫06行终47号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年8月5日作出（2019）豫行申111号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。葛软青的委托代理人晋哲，淇县国土局的委托代理人王红艳、苏广君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为，2017年4月份，葛软青在履行与葛箭村第六村民小组签订的荒山承包合同过程中，与和庙口村荒山承包人承包的荒山因界限发生纠纷。2018年1月29日，葛软青向淇县国土局提交了政府信息公开申请书。葛软青请求淇县国土局向其公开淇县庙口村和葛箭村的荒山地界。鹤壁市浚县人民法院一审认定，2017年4月份，葛软青在履行与葛箭村第六村民小组签订的荒山承包合同过程中，遇到和庙口村荒山承包人承包的荒山界限纠纷。2018年1月29日，葛软青向淇县国土局提交了政府信息公开申请书，请求淇县国土局向其公开淇县庙口村和葛箭村的荒山地界。淇县国土局认为葛软青申请事项的权利人为庙口村村委会和葛箭村村委会，依照规定应由权利人同意方可查询。淇县国土局向相关权利人征询是否同意查询并向葛软青公开，未得到相关权利人同意的答复。鹤壁市浚县人民法院一审认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。葛软青因履行民事合同需要，向淇县国土局提出向其公开淇县庙口村和葛箭村的荒山地界的申请，符合法律规定。且淇县国土局认可其收到了葛软青提交的政府信息公开申请。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定：行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当予以当场答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。淇县国土局在法律规定的答复期限内对葛软青的信息公开申请没有做出实质性答复。综上，淇县国土局的行为构成行政不作为，葛软青关于确认淇县国土局政府信息公开行政不作为违法的诉讼请求依法予以支持。根据《土地登记资料公开查询办法》第二条规定：本法所称土地登记资料，是指：一、土地登记结果，包括土地登记卡和宗地图；二、原始登记资料，包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图。对前款第一项规定的土地登记结果，任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询。依照该办法规定，葛软青申请公开的内容属于土地登记结果，任何单位和个人都可以依照本办法规定查询。淇县国土局关于葛软青所申请查询内容涉及第三方权益，依照规定应由权利人同意方可查询的辩解意见依法不能成立。葛软青关于依法判决淇县国土局限期公开其申请的荒山地理界限信息图纸的请求依法应予支持。关于葛软青提出的由人民法院向淇县国土局的上级政府主管部门提出司法建议的诉讼请求，不属于案件审理涉及的内容，该项诉讼请求一审法院不予审查。判决：淇县国土资源局于判决生效后十五个工作日内向葛软青公开其申请的淇县庙口村与葛箭村荒山地理界限信息图纸。案件受理费50元，由淇县国土资源局负担。鹤壁市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。鹤壁市中级人民法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开职责，向人民法院提起诉讼的，应当以其已向行政机关申请获取相关政府信息为前提，对行政机关答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。葛软青一审诉请为“判令淇县国土局限期公开其申请的荒山地理界限信息图纸”，而其诉前向淇县国土局申请公开的政府信息为“庙口村和葛箭村的荒山地界”，二者并不一致。葛软青在诉前并未就“荒山地理界限信息图纸”向淇县国土局提出过政府信息公开的申请，故其不能直接就淇县国土局未向其公开“荒山地理界限信息图纸”向人民法院提起行政诉讼。裁定撤销一审判决，并驳回葛软青的起诉。葛软青再审称，一、葛软青申请公开的地界信息涉及其承包地的四址界线，应当属于政府公开的信息，淇县国土局以《土地登记资料公开查询办法》的规定拒绝查询，实属规避信息公开的法律适用。二、葛软青在履行合同中,遇到了庙口村和葛箭村的荒山地理界线纠纷,若不公开该荒山图纸信息，就无法确定荒山承包界线。故请求撤销二审，维持一审，支持其诉讼请求。淇县国土局辩称，一、该信息属于权属类登记信息，包括权属登记和地籍档案两部分，依据信息公开条例，可向葛软青公开的仅为权属登记，而该登记的载体为《土地登记卡》，并不记载地界信息中的GPS坐标和两村组指界、定界材料。该坐标和材料内容归类于地籍档案，而地籍档案的查询应当依照权属登记查询办法和规定查询，应当由权属登记人许可后，才能向非权属人葛软青公开。二、葛软青诉请的是判令淇县国土局公开其申请的荒山地理界限信息图纸，而其诉前向淇县国土局申请公开的政府信息为“庙口村和葛箭村的荒山地界”，二者并不一致，不是同一内容，其诉讼请求不清，不应支持。二审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判，驳回葛软青的再审请求。本院再审查明的事实与原审一致。本院认为，一、涉案的淇县庙口村和葛箭村地界的政府信息，属于依申请应当公开的政府信息。农村地界的测绘，其目的是确认农村集体经济组织的土地所有权或使用权，以便村民在承包土地和耕作的生产中明确界限，避免纠纷，除涉及特殊区域或保密级别的，均属于可以公开的政府信息。根据《测绘成果的密级划分》规定，测绘成果密级为绝密级、机密级、秘密级，该级别内的测绘成果依法不属于公开的范围。淇县国土局没有提交证据证明涉案地界信息属于上述涉密的定性和划分中，也没有提交相应的证据证明该信息涉密，故葛软青申请的政府信息应当属于依法可公开范围。二、《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，公民可以根据自身生产、生活等特殊需要，申请获取相关政府信息。葛软青作为葛箭村村民承包了该村的荒山，其承包合同关于四址界点表述中，其中“南至庙口村界”。因涉案地块为荒山，没有界桩也没有明显的参照物，庙口村和葛箭村地界不易区分，葛软青在栽树过程中就南至庙口村界的地块与庙口村村民发生纠纷。在此情形下，葛软青为查明和确认其是否存在越界种植的问题，向淇县国土局提出公开淇县庙口村和葛箭村地界的申请，符合法律规定。三、关于葛软青申请的庙口村和葛箭村地界信息的查询途径问题。土地管理部门的职责范围包括定界止纷，在涉及公民合法权益保护的问题上，在合法范围内应当主动积极地履行政府信息公开职责，而非给申请人设定看似有依据，但在实践中无法完成的前置条件。本案中，葛软青已经与庙口村村民发生相邻边纠纷，葛软青作为普通村民和争议当事人，由葛软青召集庙口村村委主任、葛箭村村委主任同时到场许可公开地籍档案，不具有现实可能性；如按照淇县国土局指引的途径，前置条件无法完成，该村界信息亦无法公开。涉案村界信息的测绘目的就是为了定纷止争，明确村组界限，避免和处理村民耕作生产活动的争议，该边界信息的作用即为公示性，应当向村民公开。根据便民原则，淇县国土局应当向葛软青公开涉案的村边界信息。四、关于葛软青诉请的“判令淇县国土局限期公开其申请的荒山地理界限信息图纸”，与其申请公开的政府信息为“庙口村和葛箭村的荒山地界”的表述问题及应当公开的政府信息的范围和方式问题。（一）公民在申请政府信息公开和诉讼过程中，因知识文化和法律理解的局限，对涉及专业术语和内容的文字表述上，不应当苛求，受理机关负有释明、引导、告知的法定义务，结合其目的性纠正表述，不能使申请人因表述不准确而造成自身不利的后果。本案中，葛软青表述的“荒山地理界限信息图纸”和“庙口村和葛箭村的荒山地界”实质指向是一致的，即葛软青承包合同的宗地南址边界信息，葛软青作为农业耕作的村民，自身不具备地籍管理和法律的专业知识，且没有聘请执业律师为其提供法律服务，但淇县国土局以文字表述的不准确作为，不履行法定职责的抗辩事由，不具有适当性，对该辩称理由本院不予支持。二审裁判认定葛软青诉请和申请内容不一致，未依法履行释明程序，程序违法，应予纠正。（二）关于淇县国土局应公开涉案边界信息的问题。因葛软青申请的目的是为了确认和解决其承包合同中南址边界的问题，本院对一审判项中关于责令淇县国土局公开的信息表述和载体表述予以进一步明确为：淇县国土局应当结合葛软青承包合同，以南址边界的局部范围为限，将庙口村和葛箭村边界测绘成果中的勘察、测绘信息或图纸、GPS坐标信息、定界过程中庙口村和葛箭村指界定边的材料予以公开。综上，葛软青再审理由成立，本院予以支持。二审认定事实不清，应予纠正，一审认定事实清楚，适用法律正确，应于维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：一、撤销鹤壁市中级人民法院（2018）豫06行终47号行政裁定；二、维持鹤壁市浚县人民法院（2018）豫0621行初11号行政判决；一、二审诉讼费，由淇县国土资源局承担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇一九年十二月十八日书记员  唐雅琦