广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1465号 上诉人（一审被告）德保县人民政府。住所地：德保县城关镇莲城大街26号。 法定代表人陆兰碧，县长。 委托代理人黄奇日，德保县司法局副局长。 委托代理人蒙海云，德保县自然资源局调处股股长。 上诉人（一审第三人）罗朝考，男，1969年6月9日出生，壮族，农民，住德保县。 委托代理人覃谋启，广西中名律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）德保县敬德镇多敬街第一社。 诉讼代表人李臣库，社长。 被上诉人（一审原告）德保县敬德镇多敬街第二社。 诉讼代表人杨旭元，社长。 被上诉人（一审原告）德保县敬德镇多敬街第三社。 诉讼代表人莫珍同，社长。 被上诉人（一审原告）德保县敬德镇多敬街第四社。 诉讼代表人林庆道，社长。 被上诉人（一审原告）德保县敬德镇多敬街第五社。 诉讼代表人林忠亨，社长。 五被上诉人共同委托代理人郑永胜，广西右江律师事务所律师。 五被上诉人共同委托代理人潘梓田，广西右江律师事务所实习律师。 上诉人德保县人民政府（以下简称德保县政府）及上诉人罗朝考因被上诉人德保县敬德镇多敬街第一、二、三、四、五社（以下简称多敬一、二、三、四、五社）诉德保县政府土地行政登记一案，均对百色市中级人民法院作出的（2018）桂10行初168号行政判决不服，向本院提起上诉。本院于2019年10月16日受理后，依法组成合议庭于2019年12月11日公开开庭审理了本案，上诉人德保县政府的出庭应诉负责人黄立绍副县长及委托代理人黄奇日、蒙海云，上诉人罗朝考及委托代理人覃谋启，被上诉人多敬一、二、三、四、五社诉讼代表人李臣库、杨旭元、莫珍同、林庆道、林忠亨及五被上诉人共同委托代理人郑永胜、潘梓田到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：争议的土地位于德保县××镇街上，面积为90.8平方米，原属原告多敬一、二、三、四、五社的前身多敬街上生产队所有。1968年，当时的德保县多敬人民公社使用该地创办了公社农械厂。1977年，该公社农械厂停止经营后，多敬人民公社将农械厂的厂房及厂址安排给多敬公社文化站办公使用。2006年，敬德人民法庭被撤销，原敬德人民法庭办公综合楼即由被告接管。2007年10月10日，被告德保县政府以德政发〔2007〕49号文件作出通知，委托广西鑫锐拍卖有限公司拍卖包括原敬德人民法庭综合楼用地在内的14宗国有土地使用权。第三人罗朝考以24.7万元竞拍取得建筑面积为366平方米的原敬德人民法庭综合楼所有权及土地面积为120平方米的土地使用权。2008年3月18日，被告德保县政府向第三人罗朝考颁发了德国用〔2008〕籍第401030301号《国有土地使用证》。2018年1月15日，第三人罗朝考竞拍取得的原敬德人民法庭综合楼发生火灾被毁。同年3月，第三人罗朝考欲在原敬德人民法庭综合楼原址重建房屋，被原告居民予以干涉制止，第三人罗朝考随即出示被告德保县政府向其颁发的《国有土地使用证》，双方为此发生争议。原告多敬一、二、三、四、五社遂于2018年11月19日提起本案诉讼，请求撤销被告德保县政府于2008年3月18日向第三人罗朝考颁发的德国用〔2008〕籍第4101030301号《国有土地使用证》。 百色市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”本案中，涉案土地虽于1968年由当时的多敬人民公社使用创办了公社农械厂，后又安排给该公社文化站办公使用，但始终未办理办理农用地转用审批手续。1995年，德保县敬德镇人民政府与德保县人民法院签订了用地协议，拆掉原多敬公社文化站用房，将场地安排给德保县人民法院起建敬德人民法庭办公综合楼时，未办理土地征收手续，用地单位德保县人民法院亦未给予征收土地必要的土地补偿、安置补助以及地上附着物和青苗补偿，这有时任德保县人民法院院长李厚权、副院长（代理院长）罗理政出庭作证证实。由此可见，涉案土地自1968年至2007年10月10日拍卖土地使用权时，均未办理农用地转用审批和土地征收手续，涉案土地的性质仍为农民集体所有土地。被告德保县政府将不属于国有的涉案土地予以拍卖土地使用权，与上述法律规定相悖。其于2008年3月18日向第三人罗朝考颁发的德国用〔2008〕籍第401030301号《国有土地使用证》，违反了法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：撤销被告德保县人民政府于2008年3月18日向第三人罗朝考颁发的德国用〔2008〕籍第401030301号《国有土地使用证》及土地权属行政登记。 上诉人德保县政府上诉称：（一）一审法院认定事实错误。1、认定“涉案土地的性质仍为农民集体所有土地”错误。涉案土地位于敬德街上，面积为90.8㎡,该地块原是多敬街上耕地，属于多敬街上生产队所有。1968年多敬公社划用该地块创办公社农械厂，1977年左右公社农械厂停止经营。多敬公社将公社农械厂厂址厂房安排给公社文化站办公使用。1995年，为了支持德保法院建设敬德法庭，敬德镇党委、政府同意拆掉文化站用房，建敬德法庭综合楼。根据《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》(桂政发[1983]91号)规定：一、土地的所有权和使用权；(一)下列土地属于社会主义全民所有(简称国有土地)：2、国家拨给机关部队、学校和企业事业单位使用的土地。以及原国家土地管理局《关于印发确定土地所有权和使用权的若干规定的通知》（[1995]国土籍字第26号）第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：2、经县级以上人民政府批准使用的”。多敬公社文化站是由政府批准设立，所有费用都是由政府拨付，该地块的使用也明显是经县人民政府批准，因此应当属于国家所有。2、认定“借地建法庭，并签订《敬德法庭用地协议》”错误。从历史情况来看，该地块于1968年已被多敬公社按当时的政策划为公社建设用地并取得该地块的占有、使用、收益、处分的权利，土地用途和土地权属已实际发生变化，由集体土地转为国有土地。1995年，为了支持德保法院建设敬德法庭，敬德镇党委、政府同意拆掉文化站用房，建敬德法庭综合楼。因此，不存在“借地建法庭，并签订《敬德法庭用地协议》”,有时任敬德镇镇长、现任德保县人大副主任罗朝斌及时任敬德镇委员、副镇长李克蔓两位同志证实。（二）一审法院适用法律错误。在1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》生效之前，争议的地块就改由敬德公社文化站使用，根据“法不溯往”的原则，《中华人民共和国土地管理法》是没有溯及力的，一审法院适用该法的相关规定明显错误。（三）一审法院未考虑诉讼时效问题。从1968年争议地被划给多敬公社农械厂开始，到划给敬德镇文化站，到敬德法庭，再到第三人2007年参加拍卖会拍得该地所有权，并使用至2018年。期间没有任何人提出异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，被上诉人的起诉已超过诉讼时效，其主张不受法律保护。综上所述，一审法院判决认定事实错误，适用法律错误，导致判决错误，上诉人强烈要求二审法院撤销一审法院判决，判决驳回被上诉人的诉讼请求，维持上诉人的具体行政行为。 上诉人罗朝考上诉称：（一）一审判决认定事实不清，证据不足。1、一审判决认定争议的土地原属原告多敬一、二、三、四、五社的前身多敬街上生产队所有，这一事实认定证据不足。一审判决认定“经审理查明，争议的土地位于德保县××镇街上，面积为90.8平方米，原属原告多敬一、三、四、五社的前身多敬街上生产队所有。”认定该事实的依据只有原告的陈述、被告的答辩，没有任何土地权属凭证证明，这一事实认定证据不足。2、一审判决没有查明涉案地块于何时以何手续转由德保县人民法院使用，也没有相关的用地协议等书证为凭，却在说理部分认为“1995年，德保县敬德镇人民政府与德保县人民法院签订了用地协议，拆掉原多敬公社文化站用房，将场地安排给德保县人民法院起建敬德人民法庭办公综合楼。”这样的推理属于事实不清，证据不足。（二）一审判决适用法律错误。1、一审判决适用《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第四十四条第一款、第四十六条第一款、第四十七条第一款，推定“涉案土地自1968年至2007年10月10日拍卖土地使用权时，均未办理农用地转用审批和土地征收手续，涉案土地的性质仍为农民集体所有土地。被告德保县政府将不属于国有的涉案土地予以拍卖土地使用权，与上述法律规定相悖。”这一法律适用是错误的。涉案的土地在1968年就由当时的德保县多敬人民公社使用创办了公社农械厂。1977年，该公社农械厂停止经营后，多敬人民公社将农械厂的厂房及厂址安排给多敬公社文化站办公使用。以上事实证明，涉案地块1968年起就已经由政府持续在使用，其土地转用手续及土地性质应按照当时的法律规定认定。一审判决适用1987年1月1日才实施的《中华人民共和国土地管理法》为依据，认定“涉案土地性质仍为农民集体所有土地。被告德保县政府将不属于国有的涉案土地予以拍卖土地使用权”属于适用法律错误。2、一审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定作出判决，却没有明确属于第几项情形，是适用法律不当。（三）一审被告德保县政府于2008年3月18日向上诉人罗朝考颁发的德国[2008]籍第401030301号《国有土地使用证》及土地权属行政登记，该行政行为合法，应予以维持。1、该行政行为证据确凿、充分。一审被告德保县政府作出行政行为的依据有：德政发[2007]49号《德保县人民政府关于委托广西鑫锐拍卖有限公司拍卖14宗宅基地土地使用权的通知》；2007年10月15日德保县财政局与广西鑫锐拍卖有限公司签订的《委托拍卖合同》；拍卖出让文件；广西鑫锐拍卖有限公司于2007年10月16日发布的《拍卖公告》及右江日报所登报的《拍卖公告》。广西鑫锐拍卖有限公司与上诉人于2007年11月9日签订的《拍卖成交确认书》;土地拍卖中标人员名单；上诉人缴纳土地出让金等应交的各项款项及各项税费的发票；土地登记申请审批表；地籍调查表等9组证据，足以证实作出行政行为的证据充分确凿。2、土地登记程序合法：土地登记申请审批表、地籍调查表等证据证实，2008年上诉人向德保县国土资源局提出土地使用权登记申请。一审被告德保县政府因上诉人的土地登记申请而启动土地登记程序，审查了申请人提交的德政发[2007]49号、拍卖成交确认书、交款凭证等土地权属来源依据，依照法定程序进行了地籍调查等工作之后予以登记。3、土地登记主体合法：一审被告德保县政府颁发德国用[2008]籍第4101030301号《国有土地使用证》属于其法定职权，主体合法。4、本案行政行为适用法律、法规正确。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十三条第一款规定：“受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。”上诉人通过竞买取得敬德镇法庭综合楼的所有权及其土地使用权，并已交清所有款项，一审被告给予办理土地登记，适用法律正确。综上所述，上诉人的土地使用权通过由政府委托举办的出让国有建设用地使用权的拍卖活动的竞买取得。该拍卖行为合法有效，上诉人已交清应缴的土地出让金及各项税费。一审被告德保县政府的行政行为证据确凿，程序合法，适用法律正确，主体合法，应予以维持。一审判决事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销(2018)桂10行初168号行政判决，依法改判。 被上诉人多敬一、二、三、四、五社答辩称：（一）一审判决认定事实清楚。本案的事实是：答辩人原系同一村民组织，后经多次变迁为现状。争议地占地面积90.8㎡,一直是答辩人的集体土地。1968年间，辖区德保县多敬公社革委会以创办社办企业多敬农械厂为由，占用答辩人集体土地(争议地包含其中)作为建厂用地，未办理征用手续，未予补偿；1977年，多敬农械厂停产，本应将土地退回答辩人。但公社非但不退，还继续占用安排给镇文化站作办公使用，亦不办理征用手续，亦未予补偿，直至1994年。这期间，答辩人多次向公社(后来为镇)党委政府反映，要求妥善解决，均未得到回应。1995年，法院系统搞两庭建设，德保县法院拟在敬德镇(原多敬公社)兴建敬德人民法庭，要求镇政府将文化站用地给法院用于建设敬德法庭。镇政府称文化站用地是多敬街上农民集体土地，无法划拨。经协商，法院提出“借地建法庭”的建议，即借用属于答辩人所有的文化站用地给法院用于建设敬德人民法庭。镇政府同意，遂将文化站用地借给法院用于建设敬德法庭，还是未办理征地手续和未给予补偿。因敬德法庭建设用地为占用的答辩人集体土地，法院一直无法办理土地使用权证。2006年，敬德法庭因故被撤销。2007年，被答辩人将敬德法庭连同法庭用地作为国有资产以成交价259350元拍卖给了第三人罗朝考，此次仍然不征用亦未对答辩人进行相应的土地补偿。2018年1月15日，第三人竞拍所得的敬德法庭发生大火被毁。2018年3月，第三人拟重建，原告居民知情予以制止，第三人才拿出被答辩人颁发的《国有土地使用证》(证号：德国用[2008]籍第401030301号),答辩人始知被答辩人将所有权属于答辩人的敬德法庭用地向第三人颁发了国有土地使用证的事实。（二）一审判决适用法律正确。一审判决在被答辩人长期占用答辩人的土地，从未办理征用手续、未予以任何补偿的情况下，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定判决撤销被答辩人德国用[2008]籍第401030301号《国有土地使用证》及土地权属行政登记，是适用法律正确。（三）上诉人德保县政府上诉无理，引用《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》(桂政发[1983]91号)规定实属不当，该文件已经于1993年桂政发[1993]35号文决定废止并自动失效。请求维持一审判决。 二审中，各方当事人除对涉案土地于1968年以前是否属于多敬一、二、三、四、五社的前身多敬街上生产队集体所有及1995年德保县人民法院使用涉案土地建设法庭时是否与敬德镇人民政府签订用地协议等事实存在争议外，对一审判决查明的事实均没有异议。各方当事人二审中没有提交新的证据。 经审查，本院对一审判决查明的事实部分予以确认；对一审判决裁判理由中采信李厚权、罗理政证言作为依据，因无其他证据佐证，故本院不予认可。 本院认为：本案涉案土地即使原属被上诉人多敬一、二、三、四、五社的前身多敬街上生产队集体所有，但该土地于1968年由多敬人民公社使用创办公社农械厂，成为农民集体所有制企业单位用地；1977年间该土地及地上房屋安排给该公社文化站办公使用，已经转为机关办公用地。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土籍字第26号）第十六条第二款“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：2、经县级以上人民政府批准使用的；６、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”的规定，涉案土地符合上述规定的属于国家所有的情形。被上诉人主张涉案土地仍属其集体所有，主要理由是1968年多敬人民公社使用该地是向被上诉人集体借用，其仍保留涉案土地的所有权，但是被上诉人未能提供充分证据证明是借用关系，且从1968年起直至2018年，从未向有关机关提出过权属主张，故被上诉人的上述理由不能成立，其主张涉案土地仍属其集体所有没有事实依据和法律依据。至于涉案土地于1995年由德保县人民法院作法庭综合楼使用，属正常的国有土地使用行为，是否有借用协议，并不影响涉案土地属国家所有的性质。一审判决适用现行的土地管理法规定，审查判断该法生效前的行为，属适用法律错误，故其认为“涉案土地自1968年至2007年10月10日拍卖土地使用权时，均未办理农用地转用审批和土地征收手续，涉案土地的性质仍为农民集体所有土地。”没有事实和法律依据，本院予以纠正。由于被上诉人主张涉案土地仍属其集体所有无相应证据证实，本案被诉的德保县政府于2008年3月18日向第三人罗朝考颁发的德国用〔2008〕籍第4101030301号《国有土地使用证》，是上诉人罗朝考于2007年因竞拍取得涉案土地国有土地使用权后申请颁发，因此该被诉行政行为与被上诉人多敬一、二、三、四、五社并无利害关系。被上诉人多敬一、二、三、四、五社提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”规定的起诉条件，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定裁定不予立案。 综上，被上诉人多敬一、二、三、四、五社提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件，应不予立案。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，一审法院对被上诉人多敬一、二、三、四、五社提起本案诉讼予以立案并作出实体判决是错误的，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销百色市中级人民法院作出的（2018）桂10行初168号行政判决； 二、驳回德保县敬德镇多敬街第一、二、三、四、五社的起诉。 本案不收取案件受理费，原预交的一、二审案件受理费各50元，分别退回原交纳者。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十二月十七日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英