广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申374号 再审申请人（一审原告，二审上诉人）覃立祥，男，1952年6月8日出生，壮族，住广西上林县。 被申请人（一审被告，二审被上诉人）上林县乔贤镇人民政府,住所地：上林县乔贤镇北街65号。 法定代表人覃庆云，镇长。 再审申请人覃立祥因诉被申请人上林县乔贤镇人民政府（以下简称乔贤镇政府）行政协议纠纷一案，不服南宁市中级人民法院作出的（2018）桂01行终96号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。 南宁市宾阳县人民法院一审查明：2010年12月2日，覃立祥与乔贤镇政府经协商一致签订了《2004年度退耕还林工程合同》（合同编号：29020605078），合同约定：覃立祥同意将其位于乔贤镇绿浪村委11林班22小班面积为3.1亩的坡耕地一块退耕还林，每合格一亩，国家按每亩每年补助原粮300市斤、现金人民币20元，具体补助数量视每年的检查验收结果而定。合同签订后，双方均按合同约定的权利义务履行，覃立祥实施退耕地还林面积3.1亩，乔贤镇政府经验收合格后向覃立祥发放了相应的退耕还林补助，但覃立祥认为其从2004年开始就已经履行合同了，《2004年度退耕还林工程合同》是补签的，乔贤镇政府应从2004年开始向其发放退耕还林补助款项，乔贤镇政府未向其发放2004年至2007年度的退耕还林补助属违约行为，遂向上林县信访局递交信访材料，上林县信访局将信访材料（上访（信）转字[2016]275号）转上林县农林水利局答复，2017年1月13日，上林县农林水利局作出上农林水复[2017]2号《关于反映退耕还林费问题的信访答复》，明确答复覃立祥其退耕地还林面积3.1亩指标来源为木山乡检查验收不合格的2004年度退耕还林指标，属重新规划实施的易地造林，覃立祥只能领取该退耕还林指标未兑现的相关政策补助，2004至2007年的退耕还林补助原木山乡退耕户已领取，政策上没有要求其返还已领取补助资金的规定，对覃立祥要求补发2004年至2007年4年间的退耕还林补助的要求不予支持。覃立祥认为其合法权益受到侵害，遂于2017年5月22日提起行政诉讼，请求：1、发给覃立祥粮款1.25元×930斤×4年＝4650元；2、发给覃立祥补助款62元×4年＝248元；3、依法付给覃立祥利息（4650+248）元×24%＝1175.52元；4、本案受理费由乔贤镇政府负担。 南宁市宾阳县人民法院一审认为，覃立祥与乔贤镇政府签订的《2004年度退耕还林工程合同》，是双方经协商一致达成的行政协议，意思表示真实，且没有违反法律、法规的强制性规定，内容也没有损害国家利益、公共利益、他人合法权益，该行政协议合法有效。合同签订后，覃立祥依照合同的约定进行退耕还林，经验收合格后也领取了相应的退耕还林补助，乔贤镇政府一直依该行政协议的约定履行合同确定的权利义务，并不存在不依法履行、未按照约定履行或单方变更、解除行政协议的违约行为。覃立祥认为乔贤镇政府不依合同约定履行，未向其发放2004年至2007年度的退耕还林补助存在违约行为，但未能提供相关的证据证明其在合同签订前已经实施造林，也没有提供乔贤镇政府应向其发放2004年至2007年度退耕还林补助的依据，因此覃立祥请求乔贤镇政府补发2004年至2007年度退耕还林补助及利息没有事实根据和法律依据，应不予支持。对乔贤镇政府提出覃立祥起诉已经超过了两年起诉期限的主张，因覃立祥是在上林县农林水利局2017年1月13日作出上农林水复[2017]2号《关于反映退耕还林费问题的信访答复》中明确不予支持覃立祥要求补发2004年至2007年4年间的原退耕还林补助后，认为其合法权益受到侵害才向一审法院提起诉讼，并未超过起诉期限，而且乔贤镇政府也未能提供覃立祥已经超过了起诉期限的证据，因此乔贤镇政府主张的理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回覃立祥的诉讼请求。 南宁市中级人民法院二审审理查明的事实与一审查明事实一致。 南宁市中级人民法院二审认为，依照《退耕还林条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级人民政府的统一领导下，按照本条例和规定的职责分工，负责退耕还林的有关工作。”的规定，我国退耕还林相关工作依法均由县级以上人民政府负责，乔贤镇政府作为乡镇人民政府并非该项工作的法定工作部门，依法没有覃立祥对其所主张的法定职责，覃立祥要求乔贤镇政府履行支付退耕还林补助金没有法律依据。至于覃立祥主张乔贤镇政府应当依照双方所签订的《2004年度退耕还林工程合同》履行支付退耕还林补助金的义务，但此合同签订于2010年12月2日，依照《中华人民共和国合同法》第三十二条“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”、第三十七条“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”等的规定，覃立祥未证明其在合同订立前已经实际履行合同且已获得乔贤镇政府同意，故该合同依法不足以作为要求乔贤镇政府履行支付2004至2007年退耕还林补助费用的有效依据。需要指出的是，《退耕还林条例》第二十四条规定，退耕还林合同应由县级人民政府签订，故乔贤镇政府以自己名义与覃立祥签订涉案合同在性质上可能属于上林县人民政府的委托行为，但双方当事人均未对乔贤镇政府在本案适格身份提出异议，且乔贤镇政府作为独立行政主体确有独立签订涉案合同的资格，一审法院以乔贤镇人民政府为适格被告并无不妥，且未对当事人合法权益产生不利影响，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。 再审申请人覃立祥申请再审称：（一）再审申请人覃立祥于2004年开始种树造林是事实，一、二审不予认定是错误的。在2004年时，乔贤镇林业站就开始号召动员群众种树造林，覃立祥积极响应。而乔贤镇林业站以合同及山林图等尚未能打印出来，鼓励覃立祥等先行种树造林，之后再补签合同。覃立祥及同村村民就在未签订合同之前，于2004年开始先行履行了造林任务，与覃立祥一起造林的村民及板潘经济联合社覃新强2016年10月12日、2017年1月17日两次证明证实覃立祥于2004年开始种树造林的事实。（二）覃立祥与乔贤镇政府签订的《2004年度退耕还林工程合同》上的日期是政府伪造的。事实上覃立祥是在2008年中在合同上签名的，但是未签日期，日期是乔贤镇政府自行填写的，该日期的字体与覃立祥在合同上签名的字迹是不同的，因此该合同日期系伪造的，不能作为定案证据。（三）乔贤镇政府伪造合同日期，未支付覃立祥2004年至2007年的退耕还林补助，导致覃立祥索要该补助产生误工费、车费、食宿费等，以上费用及利息共计6775.52元。根据《合同法》第四十二条规定，乔贤镇政府在订立合同过程中有“故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况”，给覃立祥造成了一定的损失，应当承担损害赔偿责任，支付覃立祥退耕还林补助及赔偿各项损失费用6775.52元。（四）乔贤镇政府易地重新规划实施的易地造林违反合同法规定，如果乔贤镇政府是受委托与覃立祥签订退耕还林合同的，委托人对易地造林违反法律规定的事实是明知的话，对覃立祥的损失应承担一半的赔偿责任。综上，请求判决乔贤镇政府支付覃立祥2004年至2007年的退耕还林补助费、误工费、车费、食宿费等及利息共计6775.52元。 本院经审查认为：（一）关于《2004年度退耕还林工程合同》是否合法、有效问题。覃立祥与乔贤镇政府签订的《2004年度退耕还林工程合同》，是双方经协商一致达成的行政协议，意思表示真实，且没有违反法律、法规的强制性规定，内容也没有损害国家利益、公共利益、他人合法权益，该行政协议合法有效。另，覃立祥主张该合同上所写的日期2010年12月2日系乔贤镇政府在其签字后填上去的，所填日期系伪造的，但未能提供有效证据证明该主张。且覃立祥在该合同签订后，履行合同义务进行种树造林，乔贤镇政府亦按照合同自2011年开始支付退耕还林费用给覃立祥。《2004年度退耕还林工程合同》后附图上亦写明日期为2010年12月，与合同上签订的日期相互对应，可认定合同上的日期“2010年12月2日”是真实签订合同的日期。（二）关于覃立祥开始种树造林的时间问题。覃立祥主张其从2004年就按照《2004年度退耕还林工程合同》开始种树造林，并提供了板潘经济联合社覃新强2016年10月12日、2017年1月17日两次证明以及退耕还林补助发放的记录。但是板潘经济联合社覃新强前后两次的证明内容亦不一致，2016年10月12日的证明写明“覃立祥于2004年度在11林班号22小班号造林了”，2017年1月17日的证明则写明“覃立祥户在圹龙山林图的绿浪村11班号22小班号，造林种植生态林3.1亩”。2017年1月17日的证明并未写明覃立祥自何时起种树造林，两次证明的内容并不一致。而覃立祥提供的发放退耕还林补助费用的银行记录，只能证明覃立祥从2011年-2016年领取退耕还林补助。以上证据无法证明覃立祥主张从2004年开始种树造林的事实。根据双方签订的《2004年度退耕还林工程合同》的约定，在退耕还林验收合格后才予以发放补助。覃立祥主张其从2004年开始种树造林，应当提供验收合格的证明材料用以证明其的主张。但覃立祥至今未能提供充分证据证明其于2004年种树造林的事实，亦未能提供2004年至2007年种树造林验收合格的材料，无法证明其上述主张。而覃立祥从2011年至2016年领取退耕还林补助，与《2004年度退耕还林工程合同》相互印证，可以证实覃立祥在2010年12月2日签订合同后，于2011年开始领取补助费。覃立祥要求领取2004至2007年的补助没有事实和法律依据，一、二审判决不予支持，并无不当。（三）关于覃立祥损失赔偿问题。《2004年度退耕还林工程合同》是合法、有效的合同，乔贤镇政府在履行该合同过程中并未违约，且乔贤镇政府将木山乡检查验收不合格的2004年度退耕还林指标重新规划易地造林，并未违反相关规定。覃立祥请求赔偿2004至2007年退耕还林补助费所产生的误工费、车费、食宿费等，于法无据，不予支持。 综上，覃立祥的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回覃立祥的再审申请。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十二月二十五日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴