浙江省宁波市海曙区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0203行初154号 原告杨引波，男，1977年11月7日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。 委托代理人秦瑜（特权授权代理），浙江政法联律师事务所律师。 被告宁波望春工业园区管理委员会，住所地浙江省宁波市海曙区望春工业园区科创北路2号。 法定代表人蔡文质，主任。 出庭应诉负责人胡持恒，副主任。 委托代理人肖镭（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 被告宁波市海曙区集士港镇人民政府，住所地浙江省宁波市海曙区集士港镇菖蒲路150号。 法定代表人范建杰，镇长。 出庭应诉负责人胡雨红，副镇长。 委托代理人蔡祖红（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 委托代理人沈利利（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 原告杨引波诉被告宁波望春工业园区管理委员会（以下简称望春管委会）、被告宁波市海曙区集士港镇人民政府（以下简称集士港镇政府）房屋拆迁管理行政协议一案，本院于2019年9月15日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告杨引波及其委托代理人秦瑜，被告望春管委会的出庭应诉负责人胡持恒及其委托代理人肖镭，被告集士港镇政府的出庭应诉负责人胡雨红及其委托代理人沈利利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2012年12月8日，原告与被告望春管委会下属的拆迁办公室签订了《宁波望春工业园区集体所有土地房屋拆迁协议书》，协议约定原告可以获得补偿金额7323元和小套户型一套。原告认为被告在2018年底分配安置房屋时未对其进行拆迁安置，诉至法院。 原告杨引波诉称：原告于2012年12月8日与被告望春管委会签订了《宁波望春工业园区集体所有土地房屋拆迁协议书》，对搬迁事项、房屋补偿、拆迁费、过渡费、拆迁奖励以及结算办法等事项做了约定，并在备注栏明确写明“杨家安置地块提供小套户型一套”。原告按照约定迁出原住宅房屋。2018年10月12日，被告望春管委会对外公告了杨家馨苑一、二期的具体安置方案，该公告第四条第九款明确显示“45平方米以内每平方按1000元计算；超过45平方米不足50平方米的每平方米按2000元计算，50至60平方米的不分每平方米按3500元计算；60至70平方米的部分，每平方米按4000元计算；70平方米以上的部分每平方米按4500元计算”。接到公告后，原告办理安置房屋申报时被告知回迁安置房的扩户扩档价格以市场价格为准。被告望春管委会向原告出示了甬价管〔2017〕58号《关于测定公布2017年10月份商品住宅平均价格的通知》，并明确告知原告不论什么面积的扩户扩档均以市场价格以及该通知中确定的价格进行。《关于调整宁波望春工业园区管委会管理体制的通知》鄞编[2015]32号的文件中确定由被告集士港镇政府负责基础设施建设、拆迁安置、安全生产、综治、城管、环卫保洁等，因此被告集士港镇政府也是本案适格被告。原告认为被告望春管委会至今没有支付《拆迁协议书》中约定的各种赔偿金额，且置已公告的《望春工业园区杨家馨苑一、二期安置方案》不顾，严重损害了原告的合法权益。请求法院判决：一、被告望春管委会、集士港镇政府支付赔偿金额24636.52元；二、按照《望春工业园区杨家馨苑一、二期安置方案》中确定的扩户扩档价格，给原告登记并安置房屋。 原告杨引波为证实其主张，向本院提供了以下证据材料： 证1.拆迁协议书、拆迁赔、补偿清单，拟证明协议中约定了拆迁补偿金额； 证2.杨家馨苑一期、二期安置方案，拟证明安置方案中的价格与原告申报时的价格不一致； 证3.商品住宅平均价格的通知，拟证明两被告给予原告的拆迁安置价格； 证4.《关于调整宁波望春工业园区管委会管理体制的通知》鄞编[2015]32号，拟证明被告集士港镇政府是适格被告。 被告望春管委会辩称：一、望春管委会并非本案适格被告。 辖区内的房屋拆迁安置工作原属被告望春管委会的职责范围。2012年12月8日，原告与宁波望春工业园区管理委员会拆迁办公室签订了《宁波望春工业园区集体所有土地房屋拆迁协议书》。2015年6月3日，宁波市鄞州区机构编制委员会印发了《关于调整宁波望春工业园区管委会管理体制的通知》（鄞编[2015]32号）文件，对被告望春管委会的工作职责范围作了相应的调整，职责调整后杨家村××自然村拆迁安置项目全部移交给被告集士港镇政府统筹负责，故作为本案被告主体不适格。二、原告要求支付涉案拆迁协议中确定的赔偿款与双方拆迁协议约定不符。拆迁约定该房屋拆迁安置方式为调产安置，调产部分评估价、搬迁费、水电设施补助、奖励费等各项补偿费合计为7323元，过渡费按实计发，不计入赔偿总价。其中，协议第五条结算办法中明确约定了调产部分或货币安置部分总价，待甲方在新房安置时按拆迁政策规定与乙方结算。因此除协议第二条第2款约定的过渡费外，涉案拆迁协议约定的其他各项补偿费用应待新房安置时一并结算，现原告尚未申报安置，因此原告无权主张该赔偿款。三、原告不能按照《望春工业园区杨家馨苑一、二期安置方案》的规定进行扩档扩户。杨家馨苑一期安置方案仅在一期安置时适用，二期安置方案仅在二期安置时适用。现杨家馨苑一期、二期安置工作均已结束，一期、二期安置方案即不再实施。同时，协议书第五条约定，安置房价格应根据新房安置时拆迁政策规定结算，因杨家馨苑一期、二期已安置完毕，下一期的新房安置尚未开始，相应的安置方案也未出台，因此，原告要求按一期、二期安置方案中的扩户扩档价格登记安置既不符合园区的安置政策，也不符合双方拆迁协议中关于结算的相关约定。四、原告尚未安置系原告自身原因造成的，不能归责于被告。杨家馨苑二期安置时，原告虽曾要求申报，但根据当时出台的杨家馨苑二期违规小平房立户安置申报整改方案，己签约的拆迁户申报安置房面积不少于40平方米的，不足40平方米的应予以补足，补足面积价格以2018年8月份商品住宅平均价格，五级地段10237元/平方米为标准，未整改到位的，不予申报。因原告申报面积不符合政策规定的申报资格条件，为此，被告曾告知原告按整改要求补足面积后予以申报，但原告不同意，直至二期安置结束原告一直未按政策要求整改，因此，原告至今尚未安置系原告自身原因造成的，不能归责于被告。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告望春管委会为证实其主张，向本院提供了以下证据： 证1.《关于调整宁波望春工业园区管委会管理体制的通知》（鄞编[2015]32号）一份，拟证明被告望春管委会原承担的拆迁安置等职责，已由被告集士港镇政府统筹负责。 证2.《宁波望春工业园区集体所有土地房屋拆迁协议书》一份，拟证明双方签订了拆迁协议，并约定了调产部分或货币安置部分总价，待甲方在新房安置时按拆迁政策规定与乙方结算。 证3.杨家馨苑二期安置方案一份，拟证明安置方案针对的是已签订房屋拆迁协议并已申报套型、套数的，并经园区拆迁办审核认可的拆迁户。 证4.卫星城联席会议纪要一份，拟证明为解决违规小平方立户的问题，被告召开了联席会议面对此类问题提出了相关的处理方案。 被告集士港镇政府辩称：一、原告就涉案房屋单独立户安置不符合拆迁政策规定。涉案房屋原为杨家村第四生产队仓库，1983年该村将第四生产队仓库（共三间）分摊给该队部分承包户（其中包括原告父亲杨良国），据了解，涉案房屋实属原告父亲杨良国所有，以原告名义签订拆迁协议。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第三十八条以及《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》第二十条的相关规定，拆迁非住宅用房，对被拆迁人应当实行货币安置，涉案房屋系仓库，属非住宅用房，依据政策规定应当实行货币安置，但原告与拆迁办签订的拆迁协议却约定将涉案房屋进行调产安置，显然不符合拆迁政策。退一步，即便涉案房屋属住宅用房，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十九条规定：“被拆迁人在拆迁范围内有多处集体所有土地住宅用房的，应当合并计算其住宅用房建筑面积。”因涉案房屋所有人杨良国在杨家村拆迁范围内除涉案房屋外另有其他住宅用房。根据上述规定，杨良国所有住宅用房应当合并计算调产面积，涉案协议仅就部分房屋以原告名义单独立户安置属违规立户，同样违背拆迁政策规定。会议纪要就小平房立户申报安置事宜确定的整改方案，并未违背双方协议约定。虽然涉案拆迁协议不符合拆迁政策规定，但考虑到社会稳定和保障拆迁户利益，针对原告等违规小平房立户的拆迁户两被告经协商决定继续按协议约定给予调产，但明确应结合当地现有政策予以整改，要求小平方立户的拆迁户申报安置房面积不少40平方米（不计扩户），未整改到位的拆迁户不予申报（符合低限标准或独门、独居的拆迁户，按有关程序公示认定的除外），小平方立户补足面积价格以2018年8月份商品住宅平均价格，五级地段以10237元/平方米为标准，以上整改方案以会议纪要形式确定。原告属违规立户，不符合拆迁政策规定，且该房屋调产面积未达到当地政策规定的申报面积要求，即申报安置房面积不少于40平方米（不计扩户）。因此，原告应当按照会议纪要中有关小平房立户申报安置的政策要求进行整改，而二期安置方案中的扩户扩档价格是针对符合政策要求的拆迁户所申报的安置房的价格结算依据，原告在未整改达到最低申报面积的情况下，直接要求按照二期安置方案中的扩户扩档价格登记并安置不符合政策规定。二、原告要求支付拆迁赔偿款与双方拆迁协议约定不符。2012年12月8日，望春管委会拆迁办与原告就其位于杨家村房屋签订了《宁波望春工业园区集体所有土地房屋拆迁协议书》，约定该房屋拆迁安置方式为调产安置，调产部分评估价、搬迁费、水电设施补助、奖励费等各项补偿费进行约定，过渡费按实计发，不计入赔偿总价。关于赔偿总价的结算，协议第五条结算办法中明确约定了调产部分或货币安置部分总价，待原告在新房安置时按拆迁政策规定与被告结算，因此，除协议第二条第2项约定的过渡费外涉案拆迁协议约定的其他各项补偿费用应待新房安置时一并结算，现原告尚未申报安置，其要求支付赔偿款不符合双方拆迁协议中关于赔偿总价结算的相关约定。原告要求按照《望春工业园区杨家馨苑一、二期安置方案》中确定的扩户扩档价格安置房屋不符合安置政策及双方拆迁协议约定。根据当地拆迁安置惯例，在新房安置时出台相应的安置方案，新房安置结束，安置方案即不再实施，待下次安置时再出台新的安置方案，因此，杨家馨苑一期安置方案仅在一期安置时适用，杨家馨苑二期安置方案仅在二期安置时适用，现杨家馨苑一期、二期安置工作已全部结束，一期、二期安置方案不再实施。另根据拆迁协议约定的结算办法，安置房价格应在新房安置时按拆迁政策规定结算，因杨家馨苑一期、二期申报安置工作已结束，下一期的新房安置尚未开始，相应的安置方案也未出台，因此，原告要求按一期、二期安置方案中的扩户扩档价格登记安置既不符合安置政策，也不符合双方拆迁协议中关于结算的相关约定。三、原告尚未安置系原告自身原因造成的，不能归责于两被告。杨家馨苑二期安置时，原告虽曾要求申报，但根据当时出台的杨家馨苑二期违规小平房立户安置申报整改方案，已签约的拆迁户申报安置房面积不少于40平方米的，不足40平方米的应予以补足，补足面积价格以2018年8月份商品住宅平均价格，五级地段10237元/平方米为标准。未整改到位的，不予申报。因原告不符合政策规定的申报资格条件，为此，被告告知原告按整改要求补足面积后予以申报，但原告不同意，直至二期安置结束原告一直未按政策要求整改。因此，原告至今尚未安置系原告自身原因造成的，不能归责于被告。综上，请求人民法院依法予以驳回原告诉请。 被告集士港镇政府为证实其主张，向本院提供了以下证据： 证1.《宁波望春工业园区集体所有土地房屋拆迁协议书》一份，拟证明拆迁协议签订情况。 证2.卫星城联席会议纪要一份，拟证明为解决违规小平方立户的问题，被告召开了联席会议面对此类问题提出了相关的处理方案。 证3.杨家馨苑二期安置方案一份，拟证明安置方案针对的是已签订房屋拆迁协议并已申报套型、套数的，并经园区拆迁办审核认可的拆迁户。 证4.杨家村村民委员会证明、房地产价格评估单各一份，拟证明涉案被拆迁房屋性质属于仓库。 证5.拆迁范围内原告房屋地形图一份，拟证明原告在杨家村拆迁范围内另有房屋。 证6.《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》《关于印发宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定的通知》各一份，拟证明涉案拆迁安置协议约定不符拆迁安置政策。 结合各方当事人的质证意见，本院对证据作如下认定： 1.两被告对原告提供的证1、证2、证4没有异议，对证3的关联性有异议。经审核，本院对原告提供的证1、证2、证4予以认定，证3与本案无关，不予认定。 2.原告对被告望春管委会提供的证据真实性均无异议，但认为证4不适用于原告的房屋；被告集士港镇政府对被告望春管委会提供的证据没有异议。经审核，本院认为被告望春管委会提供的证据来源真实合法，与本案有关联性，均予以认定。 3.原告对被告集士港镇政府提供的证1、2、3、6真实性没有异议，对证4、5真实性有异议，认为被告集士港镇政府提供的现有证据不足以证明原告被拆迁安置的房屋属于仓库，即使被拆迁房屋属于仓库，被告也是在明知的情况下自愿与原告签订的，应属有效协议。经审核，本院认为被告集士港镇政府提供的证据来源真实合法，与本案有关联性，均予以认定。 经审理查明：1983年杨家村第四生产队将村中三间仓库分给该队的承包户杨小华、胡小梅等九人（其中包括原告父亲杨良国），涉案房屋实属原告父亲杨良国所有。因新农村建设的需要，宁波望春工业园区管理委员会拆迁办公室与原告杨引波于2012年12月8日签订了《宁波望春工业园区集体所有土地房屋拆迁协议书》。协议约定原告位于杨家村××自然村的平房纳入拆迁范围。该平房实为涉案仓库，约定其调产面积为10.99平方米，拆迁补偿总价为7323元；调产部分或货币安置部分总价，待新房安置时按拆迁政策规定进行结算；杨家安置地块提供小套户型一套。2015年6月，根据《关于调整宁波望春工业园区管委会管理体制的通知》（鄞编[2015]32号）通知的要求，被告望春管委会有关基础设施建设、拆迁安置等职责转由被告集士港镇政府承担。考虑到杨家村拆迁出现多起违反拆迁政策规定的情况，2018年10月9日，被告望春管委会和被告集士港镇政府有关负责人召开了杨家馨苑二期安置情况的会议，会议形成了对违规小平房立户的整改方案，内容包括：杨家一期、二期已签约的拆迁户，在申报套型时必须对原有小平方立户进行整改，以户为单位，申报安置房面积不少于40平方米（不计扩户），未整改到位的拆迁户，不予申报，符合该纪要第2条的除外。2018年10月12日，杨家馨苑二期安置方案对外公示，原告获知后向被告集士港镇政府申报安置房，被告集士港镇政府认为原告属于违规小平方立户，未准许其申报。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。被告望春管委会下属的拆迁办公室虽与原告签订了涉案拆迁协议，但在2015年6月因职权调整，拆迁安置职权已由被告集士港镇政府继续行使。故原告以望春管委会作为被告，其主体并不适格，应驳回起诉。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政协议不但涉及行政管理目标的实现，更事关社会公共利益和国家利益。因此，人民法院在审理行政协议类案件时，必须坚持依法公正的原则。本案争议焦点在于拆迁协议内容是否合法，被告集士港镇政府是否应当依照协议约定履行。拆迁协议中明确，协议依据《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》订立。根据《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》第二十条规定，对非住宅用房的拆迁，应当实行货币安置。但在案涉协议中，双方当事人却将非住宅使用的仓库约定为平房，并按照住宅用房进行调产安置，因涉案房屋所有人原为杨良国，杨良国在杨家村拆迁范围内除涉案房屋外另有其他住宅用房。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十九条规定：“被拆迁人在拆迁范围内有多处集体所有土地住宅用房的，应当合并计算其住宅用房建筑面积。”杨良国所有住宅用房应当合并计算调产面积，杨良国为得到多分房产的目的，其将自己所有的仓库分拆给儿子即本案原告单独立户安置，严重违反了拆迁规定。现原告起诉要求被告履行协议，并扩户扩档安置房屋，如被告依约履行，势必增加政府在新村建设项目中的公共支出，使原告获取非法利益，侵占该地区有限的安置补偿资源，损害社会公共利益。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，损害社会公共利益的合同属无效合同，行政协议存在重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。涉案拆迁协议已严重违反了当地拆迁政策规定，损害社会公共利益，应属无效。 综上，原告要求两被告履行《宁波望春工业园区集体所有土地房屋拆迁协议书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 一、驳回原告杨引波对被告宁波望春工业园区管理委员会的起诉； 二、驳回原告杨引波的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨引波负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。 审 判 长  袁永达 人民陪审员  夏丽清 人民陪审员  吴瑞珠 二〇一九年十二月二十七日 代书 记员  章潮琳 ? 附本案相关的法律、法规和规范性文件： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 2.《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。