江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终495号 上诉人（原审被告）扬州市邗江区西湖镇人民政府，住所地在江苏省扬州市邗江区西湖镇司徒庙路。 法定代表人张华，该镇镇长。 委托代理人汤标，江苏擎天柱律师事务所律师。 委托代理人吴亚萍，江苏擎天柱律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）俞怀芳，女，汉族，住江苏省扬州市邗江区。 原审被告扬州市邗江区人民政府，住所地在江苏省扬州市兴城西路170号。 法定代表人钱峰，该区区长。 委托代理人张弘，扬州市邗江区司法局复议应诉科科长。 委托代理人凌红妹，江苏金星光律师事务所律师。 上诉人扬州市邗江区西湖镇人民政府（以下简称西湖镇政府）因与被上诉人俞怀芳、原审被告扬州市邗江区人民政府（以下简称邗江区政府）拆迁行政强制一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2017）苏10行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 俞怀芳一审诉称：俞怀芳系扬州市邗江区西湖镇蜀岗村（以下简称蜀岗村）俞庄组村民，因蜀岗村城中村项目改造，其所有的位于蜀岗××俞庄组的房屋被征收。其对涉诉房屋享有合法的建房手续，西湖镇政府在拆迁过程中，未与俞怀芳签订拆迁补偿协议，也未给予相应安置补偿费用，2017年9月邗江区政府组织相关人员强行对俞怀芳宅基地上房屋进行拆迁，给俞怀芳造成了巨大的财产损失。俞怀芳经向相关部门申请信息公开查清，蜀岗村城中村改造项目无《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等文件，且无相关土地审批手续及其批复文件，据此俞怀芳认为该项目未按照法定程序办理审批手续，违反法律规定。因邗江区政府违反法律规定和法定程序将俞怀芳的房屋强行拆除，导致俞怀芳遭受巨大的财产损失。邗江区政府未就俞怀芳合法享有的房屋给予公正合理的补偿，违法强制拆除俞怀芳所有的房屋，侵犯俞怀芳的合法权益。故诉至法院，请求依法确认邗江区政府于2017年9月拆除俞怀芳房屋的行为违法，并承担本案的诉讼费用。 邗江区政府一审辩称：1、俞怀芳将邗江区政府作为本案被告无事实根据。俞怀芳的房屋被拆迁，其拆迁人和拆迁责任单位均不是邗江区政府，俞怀芳也没有证据能证明邗江区政府进行了相关拆迁或征收行为，事实上在涉案拆迁中邗江区政府未对其实施任何行为。故俞怀芳将邗江区政府作为本案的被告无事实依据。2、俞怀芳将邗江区政府作为本案被告无法律依据。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第（一）项的规定，原告对其起诉符合法定条件承担举证责任。本案中，俞怀芳认为其房屋系邗江区政府进行违法强制拆除，应当提交邗江区政府强制拆除其房屋的证据。在俞怀芳举证的证据材料中表明，其拆迁人为西湖镇政府，拆迁责任单位和实施单位均为扬州市西区新城管理委员会，而不能证明邗江区政府参与了强制拆除涉案房屋的行动。请求法院在查明事实的基础上，依法驳回俞怀芳对邗江区政府的起诉。 西湖镇政府一审辩称：1、西湖镇政府依据《扬州市邗江区集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书》、《拆迁公告》，履行拆迁责任单位和拆迁实施单位的义务，具有合法性。2、俞怀芳的起诉不符合人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于受理拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，对俞怀芳的起诉应当作为民事案件受理，请求法院依法予以驳回。3、俞怀芳的诉讼请求缺乏事实和法律依据。第一、俞怀芳不是独立的农村家庭户，不符合“一户一宅”；第二、俞怀芳没有独立的宅基地；第三、俞怀芳的房屋系违法建设，可能是自拆，或者被城管部门依法拆除。请求法院依法驳回俞怀芳的诉讼请求。 一审法院经审理查明：俞怀芳系蜀岗××俞庄组村民，其与俞怀兵同属于以俞有发为户主的家庭成员。俞怀芳曾在2003年2月向当地基层组织申请在蜀岗××俞庄组建房，俞庄村民小组、蜀岗村村民委员会盖章同意，但未获得其他部门的审批。因蜀岗××俞庄组城中村项目改造，2017年7月15日，扬州市邗江区拆迁管理办公室对西区管委会作出扬邗集拆字（2017）第7号《扬州市邗江区集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书》，批准了《西湖镇蜀岗××俞庄组城中村改造项目集体土地房屋拆迁补偿方案》。同日，扬州市邗江区拆迁管理办公室发出《拆迁公告》，俞有发户在该《拆迁公告》确定的拆迁范围内。该《拆迁公告》亦明确拆迁人为西区管委会，拆迁责任单位和拆迁实施单位为西湖镇政府。扬州市欣悦房地产土地评估咨询有限公司对该户房屋进行测量、评估，测得该户房屋面积为666.44㎡+291.45㎡计957.89㎡，其中666.44㎡房屋产权人标记的为俞怀兵，291.45㎡房屋产权人标记的为俞怀兵2。2017年9月6日，俞怀兵就666.44㎡房屋的拆迁事项与扬州市邗江区西湖镇拆迁安置办公室签订了《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》。2017年9月，西湖镇政府对该户位于蜀岗××俞庄组的房屋予以拆除。俞怀芳认为邗江区政府、西湖镇政府拆除了其自建的房屋，且没有与其就房屋拆迁补偿问题达成一致，该拆除房屋的行为违法，遂于2017年10月向一审法院提起行政诉讼，请求依法确认邗江区政府、西湖镇政府拆除其房屋的行为违法。 另查明，俞怀芳曾就扬州市邗江区拆迁管理办公室的扬邗集拆字（2017）第7号《扬州市邗江区集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书》向江苏省扬州市江都区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该通知书，该院作出（2017）苏1012行初163号行政判决，确认该通知书违法，该判决已经发生法律效力。 本案一审争议焦点是：西湖镇政府拆除俞怀芳位于蜀岗××俞庄组的房屋是否具有事实和法律依据。一审法院认为：第一、俞怀芳具有本案原告诉讼主体资格。俞怀芳向一审法院提交的证据能够证明其对蜀岗××俞庄组房屋享有一定的财产权益。西湖镇政府提供的证据5的证明效力虽未得到一审法院确认，但该证据从另一方面也说明上述事实的存在。由于俞怀芳所诉的行为是事实行为，其提供的证据能够初步证明其对被拆除房屋享有一定的财产权，故俞怀芳与被诉拆除房屋行为之间具有法律上的利害关系，其具有本案原告诉讼主体资格。第二、西湖镇政府对涉案房屋实施了拆除行为。虽然扬州市邗江区拆迁管理办公室《扬州市邗江区集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书》系发放给西区管委会，但根据俞怀芳提供的证据，并不能证明西区管委会参与实施或者委托他人实施了拆除涉案房屋的行为，故俞怀芳所诉西区管委会拆除其房屋，没有事实根据。而扬州市邗江区拆迁管理办公室发出《拆迁公告》则证明涉案地块房屋拆迁的拆迁责任单位和拆迁实施单位皆是西湖镇政府。另外，从俞怀芳与西湖镇政府的相关人员商谈其房屋拆迁事宜的记录亦侧面反映了西湖镇政府对涉案房屋实施拆除行为的事实。第三、西湖镇政府拆除涉案房屋的行为违法。根据《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》第五条，征（用）地单位向国土资源行政主管部门提出用地申请，经依法取得用地批准文件后，方可实施拆迁。本案中，西湖镇政府并未提供证据证明其在对涉案房屋实施拆除行为前已经取得用地批准手续，且扬州市邗江区拆迁管理办公室的《扬州市邗江区集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书》亦已被法院生效判决确认违法，因此，西湖镇政府对涉案房屋实施拆除行为，无事实和法律依据。由于涉案房屋已被拆除，西湖镇政府拆除涉案房屋的行为依法应确认违法。 综上所述，俞怀芳具有本案原告诉讼主体资格，其所诉邗江区政府对涉案房屋实施拆除行为，无事实根据。西湖镇政府拆除涉案房屋的行为违法，因不具有可撤销内容，故应依法确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、驳回俞怀芳对邗江区政府的起诉。二、确认西湖镇政府拆除俞怀芳所诉的位于蜀岗××俞庄组房屋的行为违法。一审诉讼费50元，由西湖镇政府承担。 西湖镇政府上诉称：一审判决更改了庭审中归纳的争议焦点，在俞怀芳未举证证明系西湖镇政府对其房屋予以拆除的情况下，直接认定该事实并作出错误判决。俞怀芳的兄弟俞怀兵的房屋系在签订拆迁补偿安置协议后交付给拆迁公司拆除，而拆迁公司并非西湖镇政府委托，拆迁公司拆除的房屋也未涉及本案房屋。请求二审法院依法改判驳回俞怀芳对西湖镇政府的起诉。 俞怀芳答辩称，西湖镇政府的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持一审判决。 邗江区政府述称，尊重一审判决认定的事实，系西湖镇政府实施了拆除俞怀芳房屋的行为。请求二审法院依法裁判。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，本案争议焦点是西湖镇政府是否为被诉强拆行为主体。该问题也是一审法院庭审调查中归纳的争议焦点之一。根据一审中西湖镇政府及俞怀芳双方共同提供的一份《拆迁公告》内容，案涉拆迁范围是：蜀岗××俞庄组城中村改造项目规划范围内集体土地上房屋及其附属物，拆迁责任单位及实施单位均为西湖镇政府。俞怀芳所诉的房屋位于该拆迁范围之内，且已于2017年9月被拆除。现西湖镇政府作为拆迁责任单位及实施单位，本身负有与被拆迁人商谈拆迁事宜、拟订拆迁补偿协议，以及将房屋交付给拆迁公司予以拆除的职责，现其否认实施了拆除俞怀芳房屋的行为，但又不能明确说明实施拆除行为另有他人，也未能提供相反证据足以推翻该《拆迁公告》中载明的西湖镇政府为拆迁实施单位的客观事实。因此，一审法院以该《拆迁公告》载明的内容以及拆除行为发生后俞怀芳与西湖镇政府工作人员商谈其房屋拆迁事宜的其他证据，认定西湖镇政府即为强拆行为主体，并无不当。 综上，西湖镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人扬州市邗江区西湖镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  吴晓玲 二〇一九年十二月三十一日 书记员  刘 妍