重庆市荣昌区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）渝0153行初93号 原告高兰琼，女，1972年3月11日出生，汉族，住重庆市荣昌区。 委托代理人何长申，重庆荣升律师事务所律师。 被告重庆市荣昌区规划和自然资源局，住所地重庆市荣昌区昌元街道海棠社区迎宾大道20号5-1，统一社会信用代码11500000MB17722135。 法定代表人袁家荣，局长。 出庭应诉负责人刘骑康，副局长。 委托代理人雷继峰，该局工作人员。 委托代理人粟峥嵘，重庆川伟律师事务所律师。 被告重庆市荣昌区盘龙镇人民政府，住所地重庆市荣昌区盘龙镇盘周街104号，统一社会信用代码11500226009342584B。 法定代表人兰来章，镇长。 出庭应诉负责人秦湧，副镇长。 委托代理人刘作海，该镇政府工作人员。 委托代理人粟峥嵘，重庆川伟律师事务所律师。 原告高兰琼诉原重庆市荣昌区国土资源和房屋管理局（以下简称“荣昌国土房管局”）、被告重庆市荣昌区盘龙镇人民政府（以下简称“盘龙镇政府”）不履行行政协议一案，于2018年8月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向荣昌国土房管局及被告盘龙镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼过程中，因机构改革荣昌国土房管局相关职能职责已调整至被告重庆市荣昌区规划和自然资源局（以下简称“荣昌规资局”）。本院依法组成合议庭，分别于2019年2月20日、2019年7月10日公开开庭审理了本案。原告高兰琼的委托代理人何长申，被告荣昌规资局的出庭应诉负责人刘骑康及委托代理人雷继峰、粟峥嵘，被告盘龙镇政府的出庭应诉负责人秦湧及委托代理人刘作海、粟峥嵘到庭参加诉讼。依据《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款第（七）项，本案依法中止诉讼，现已恢复诉讼并审理终结。 原告高兰琼诉称，原告因继承和受赠取得位于重庆市荣昌区XX镇XX村X社农村住房一套。因实施盘龙镇城镇规划建设项目，原告的上述房屋被征收。2013年10月29日，原告作为乙方与荣昌国土房管局（甲方）及被告盘龙镇政府（丙方）签订《征地拆迁补偿优惠购房安置协议书》，协议约定：乙方自愿选择优惠购房安置方式安置（新房位于XX名苑）；因建设需要，乙方须提前搬迁过渡，在拆迁安置期间内乙方自行过渡，过渡期为18个月，按90元每人每月计算。协议签署后，原告便将房屋交由荣昌国土房管局及被告盘龙镇政府处置，但其至今未将新房建好交付原告，过渡费也仅支付至2016年6月，原告数次要求支付未果。综上，请求法院依法判令二被告履行《征地拆迁安置补偿优惠购房安置协议书》，支付原告过渡费XX元。 原告高兰琼向本院提交了以下证据：1.征地拆迁补偿优惠购房安置协议书；2.领款领条、收据；3.银行流水；4.行政复议决定书。 被告荣昌规资局辩称，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被告是荣昌区范围内具体实施征地的主体，具有签订征地补偿安置协议的职权。被告在实施《重庆市人民政府关于荣昌县盘龙镇过境段道路及拆迁安置工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2004〕1200号）的过程中于2010年11月29日与原告高兰琼签订了《征地拆迁优惠购房安置协议书》，对原告户（高兰琼、潘正文、潘航共计3人）进行了住房安置，同时也按规定对原告进行了人员安置，原告已领取了征地补偿安置的相关费用。被告在实施《重庆市人民政府关于荣昌县实施盘龙镇城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2013〕126号）的过程中，原告不仅未如实告知征地拆迁工作人员其户内人员已进行了征地住房安置，反而提供安置前的复印资料，误导实施征地的工作人员签订了《征地拆迁补偿优惠购房安置协议书》，对原告户（高兰琼、潘正文、潘航等共计3人）进行了住房安置，均为重复安置，原告在此过程中存在故意隐瞒行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村存户一户只能拥有一处宅基地”的规定，原告在农村拥有两处宅基地明显违背了《中华人民共和国土地管理法的相关规定》。根据《重庆市征地补偿安置办法》第二十二条第三款“通过买卖、继承、赠予等方式取得房屋产权的城镇人员，但在城镇却无住房的除外，不属于住房安置对象”，原告在实施渝府地〔2013〕126号征地范围内的房屋为继承所得，故按规定不属于住房安置对象。根据《重庆市国土房管局关于已安置住房的征地农转非人员要求再次进行住房安置问题的批复》（渝国土房管〔2015〕942号）“根据《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第二十八条第二款‘住房安置对象在2个或2个以上的农村集体经济组织建有住房的，在征地拆迁时只安置1次住房’的规定，对已进行了安置住房的征地农转非人员不能再次给予住房安置”等规定，被告在征地过程中已安置了住房的3人不能再次给予住房安置。事后，被告多次向原告进行了宣传、解释及座谈，并于2018年3月7日对重复安置问题向原告进行了耐心的解释并出示了相关的政策性文件依据，同时也告知原告重新计算的补偿标准及内容，但原告至今不退还重复安置部分的相关费用。根据荣国土房管公[2013]23号征地补偿安置方案规定，过渡费的发放人员为住房安置对象，而原告签订的协议已违背了法律法规及征地政策，不具有合法性，对重复安置住房人员应按政策予以取消，原告不是合法的住房安置对象，不应发放过渡费，故原告签订的重复安置协议违背了法律法规，不具有合法性，应依法撤销。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告荣昌规资局向本院提交了以下证据、依据：1.重庆市人民政府关于荣昌县盘龙镇过境段道路及拆迁安置工程农用地转用和土地征收的批复（渝府地〔2004〕1200号）；2.征地拆迁补偿优惠购房安置协议书、户籍资料、乡村房屋所有权证及领条；3.基本养老保险缴费明细表、基本养老保险个人账户信息表；4.重庆市人民政府关于荣昌县实施盘龙镇城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复（渝府地〔2013〕126号）、荣昌县国土资源和房屋管理局关于实施盘龙镇（XX名苑）城镇规划建设征地补偿安置方案的公告（荣国土房管公〔2013〕23号）；5.征地拆迁补偿优惠购房安置协议书、户籍资料及房屋资料；6.会议记录；7.《中华人民共和国土地管理法》《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）及《重庆市国土房管局关于已安置住房的征地农转非人员要求再次进行住房安置问题的批复》（渝国土房管〔2015〕942号）；8.通知及送达证、EMS邮寄单。 被告盘龙镇政府辩称，被告盘龙镇政府在征地补偿安置过程中仅是起到协助的作用，故不是本案的适格被告，其他答辩意见与被告荣昌规资局的意见一致。 被告盘龙镇政府未向本院提交证据。 经庭审质证，被告荣昌规资局对原告高兰琼提交的1号证据的真实性无异议，但认为因违反了相关法律规定，故不具有合法性；对2号证据中的领条有异议，认为不符合住房安置对象故不应当领取过渡费；对4号证据的真实性无异议，但认为与本案不具有关联性；对其余证据无异议。被告盘龙镇政府对原告提交的证据的质证意见与被告荣昌规资局一致。 原告高兰琼对被告荣昌规资局提交的1-3号证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案不具有关联性；对4号证据无异议；对5号证据的真实性、合法性无异议，但认为达不到被告的证明目的；对6号证据的真实性无异议，对其合法性和关联性均不认可，认为该通知适用法律错误；对7号依据中的《重庆市国土房管局关于已安置住房的征地农转非人员要求再次进行住房安置问题的批复》（渝国土房管〔2015〕942号）的真实性无异议，但对其合法性和关联性均不予认可，认为《中华人民共和国土地管理法》及《重庆市征地补偿安置办法》不适用于本案；对8号证据的三性均不认可，认为该证据形式不符合法律规定是被告自行送达的行为，被告在诉讼中作出的新的行政行为应书面通知人民法院，且认为该通知仅仅是通知，没有得到原告方认可不能推翻原协议而作出新的协议。被告盘龙镇政府对被告荣昌规资局提交的证据、依据均无异议。 本院对上述证据、依据认证如下：原告高兰琼提交的1-4号证据及被告荣昌规资局提交的1-8号证据及依据客观、真实，与本案具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，原告高兰琼的丈夫潘正文在重庆市荣昌区XX镇XX村有自建房屋一座。2004年12月29日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于荣昌县盘龙镇过境段道路及拆迁安置工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2004〕1200号），同意原荣昌县人民政府将XX镇XX村一社（原XX村一社、四社）等的农用地3.4054公顷转为建设用地并予以征收。潘正文的上述房屋所在土地属于被征收范围内，在具体实施征地补偿安置过程中，原荣昌县国土资源和房屋管理局于2010年11月29日与潘正文签订了《征地拆迁补偿优惠购房安置协议书》，对该户的潘正文、高兰琼、潘航等3人进行了住房安置，并于2010年12月发放了房屋及建（构）筑物、附属物拆迁安置补偿费。其后原告因继承又取得位于重庆市荣昌区XX镇XX村1社的农村房屋一套，并于2011年9月9日办理房屋产权证书。2013年2月5日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于荣昌县实施盘龙镇城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2013〕126号），同意原荣昌县人民政府将XX镇XX村1社、2社等的集体农用地4.9648公顷转为建设用地并予以征收。原告因继承取得的上述房屋所在土地属于被征收范围内。2013年10月29日，原荣昌县国土资源和房屋管理局（甲方）与原告（乙方）、被告盘龙镇政府（丙方）签订了《征地拆迁补偿优惠购房安置协议书》，就原告户（高兰琼、潘正文、潘航共计3人）住房安置的有关事项进行约定，协议载明丙方负责计发搬家补助费、拆迁房屋残值补助费等。协议签订后，原告依约领取了部分过渡费。之后，荣昌国土房管局发现原告户存在重复进行住房安置的情况后，于2017年6月29日向潘正文发出《通知》，决定取消高兰琼、潘正文、潘航在XX镇XX名苑项目的住房安置资格。潘正文及原告高兰琼不服该《通知》，向重庆市荣昌区人民政府申请行政复议，请求撤销荣昌国土房管局于2017年6月29日作出的《通知》并按照荣昌府发[2008]93号文件按享受两套房产标准予以安置。重庆市荣昌区人民政府于2017年11月15日作出行政复议决定书，决定撤销荣昌国土房管局于2017年6月29日作出的《通知》并责令其对申请人高兰琼、潘正文是否按照享受两套房产标准予以安置重新作出具体行政行为。之后，被告荣昌国土房管局于2018年3月7日以口头形式就住房安置问题向原告作了解释说明，告知其不属于住房安置对象。2019年5月23日，被告荣昌规资局根据相关法律法规对原告户作出了通知，对原告户其他应享受的征地补偿安置情况重新进行了核定，并于2019年5月27日送达原告。 庭审中，被告荣昌规资局称被告盘龙镇政府系受其委托具体从事部分征地补偿安置事宜，其表示因2013年10月29日与与原告高兰琼所签的协议违反了相应法律法规的规定，故作出新的补偿安置通知，原协议不再履行。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案主要涉及行政协议的履行及单方变更等问题。行政协议作为一种特殊的行政行为，既需要行政机关在法定职责内依法行使职权，又需要与行政相对人在协商一致的基础上达成合意，其区别于民事协议的一个重要之处在于行政协议中的行政主体依法享有行政优益权，可以根据国家行政管理或公共利益的需要，单方面依法变更或解除合同。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项亦将行政机关违法变更、解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，但法律、司法解释并未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定。一般认为，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。但是过于限制行政机关对于行政协议的单方变更、解除权亦存在问题，因此，对于行政协议履行过程中基于行政优益权的单方变更权之外，行政机关基于其他的正当事由亦应当在一定程度上有权变更、解除行政协议。综合《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第二十二条第一款“在征地拆迁范围内，有下列情形之一的，不属于住房安置对象：……（三）通过买卖、继承、赠予等方式取得房屋产权的城镇人员，但在城镇确无住房的除外”及第二十八条第二款“住房安置对象在2个或2个以上的农村集体经济组织建有住房的，在征地拆迁时只安置1次住房”的规定可知对已进行了住房安置的征地农转非人员不能再次给予住房安置。本案中，原荣昌县国土资源和房屋管理局实施《重庆市人民政府关于荣昌县盘龙镇过境段道路及拆迁安置工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2004〕1200号）过程中，已对原告高兰琼户的成员高兰琼、潘正文、潘航进行了住房安置，故后续征地补偿安置中，上述人员不应属于住房安置对象。被告荣昌规资局在履行原荣昌县国土资源和房屋管理局与原告、被告盘龙镇政府于2013年10月29日签订的《征地拆迁补偿优惠购房安置协议书》的过程中，发现与原告高兰琼户所签订的补偿安置协议存在重复予以住房安置的情形，继续履行该协议明显违反法律法规规定并损害社会公共利益，遂作出不再履行原协议的意思表示，系对原协议中违法不当行为的纠正，符合法律规定，同时作出通知对原告户其他应享受的补偿安置情况重新进行核定，属于对之前签订的行政协议变更后的补偿决定，现原告请求二被告履行变更前的《征地拆迁安置补偿优惠购房安置协议书》于法无据，本院不予支持。原告若认为被告荣昌规资局变更原行政协议后的补偿决定侵犯了其合法权益，可作为对被告新的行政行为不服通过其他途径另行主张权益。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告高兰琼的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告高兰琼负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。 审 判 长 沈远清审判员卞立跃 人民陪审员 周   时   远 二〇一九年十二月二十七日 法官 助理 肖   焰   兮 书 记 员 张   晓   敏