福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽09行终114号 上诉人（原审原告）陈英华，男，1956年5月22日出生，汉族，户籍地福建省福安市，现住福建省福安市。 被上诉人（原审被告）福安市农业农村局，住所地福建省福安市新华中路4号。 法定代表人王剑敏，局长。 出庭负责人詹挺青，副局长。 委托代理人陈树生，福建正联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福安市人民政府，住所地福建省福安市中兴西路16号。 法定代表人钟宜国，市长。 委托代理人刘巧云、吴翊宁，系福安市司法局工作人员。 上诉人陈英华因诉被上诉人福安市农业农村局履行土地行政登记法定职责暨被上诉人福安市人民政府（以下简称福安市政府）行政复议一案，不服宁德市蕉城区人民法院（2019）闽0902行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月17日组织各方当事人进行了询问。上诉人陈英华，被上诉人福安市农业农村局副局长詹挺青及其委托代理人陈树生，被上诉人福安市政府的委托代理人刘巧云、吴翊宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，2017年8月22日，原告陈英华向原福安市农业局邮寄《请求给予农村土地承包经营权确权登记颁证》，请求被告给予原告农村土地承包经营权登记并颁发《农村土地承包经营权证》。原福安市农业局于2017年9月19日作出《关于陈英华信访事项反馈意见》，原告提起行政复议后，福安市政府认为确权登记属具体行政行为，不属于信访事项范畴，遂撤销了上述信访反馈意见。其后，原福安市农业局针对原告确权登记颁证申请先后作出5号《处理意见》、53号《处理意见》，均被复议机关撤销。2018年10月11日，原福安市农业局作出114号《处理意见》，认为陈英华提出的农村土地承包经营权确权登记颁证问题，首要条件是其须与上白石镇沙坑村委签订土地承包合同并生效，但从2016年10月上白石镇开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作至今，陈英华仍未与上白石镇沙坑村委签订土地承包合同并生效，因此无法按《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定颁发农村土地承包经营权证。陈英华不服114号《处理意见》，向福安市政府申请行政复议。福安市政府于2019年3月8日作出安政行复决〔2018〕41号《行政复议决定书》，维持了114号《处理意见》。原告不服上述行政复议决定，提起行政诉讼。 另查明，2018年12月，因机构改革，原福安市农业局变更为福安市农业农村局。 原审法院认为，首先，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”因此被告福安市农业农村局作为县级农业行政主管部门具有农村土地承包经营权证备案、登记、发放职责。其次，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”结合该办法第七条、第八条关于颁证程序的规定，颁发农村土地承包经营权证，前提条件是土地承包合同已生效。本案中，原告陈英华至起诉时未与村集体经济组织签订土地承包合同，因此原告诉请要求福安市农业农村局履行农村土地承包经营权确权登记并颁发《农村土地承包经营权证》，没有事实根据和法律依据，不予支持。被告福安市农业农村局作出的114号《处理意见》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以支持。被告福安市政府依法作出维持原行政行为的行政复议决定，亦予以支持。第三，原告主张根据闽政办〔2014〕113号《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》及《福安市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，福安市农业农村局除颁证外，还应履行清查核实与张榜公布等职责，福安市农业农村局未正确完整履行职责。对此，上述《通知》及《方案》并未明确清查核实与张榜公布必须由农业行政主管部门实施。原告主张没有事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告陈英华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈英华负担。 陈英华不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，支持其原审诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由：根据《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》（闽政办〔2014〕113号）第四条、第五条的规定，福安市政府是开展确权登记颁证工作的责任主体，依法应由其工作部门福安市农业农村局具体承担，具体工作内容有六项。被上诉人福安市农业农村局对六项工作负有牵头、协调、指导和实施等职责。被上诉人福安市农业农村局至今未履行清查核实与张榜公布等职责，属于行政不作为。被上诉人福安市政府维持福安市农业农村局的不作为行为，属于认定事实、适用法律错误。 被上诉人福安市政府辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人要求土地登记颁证材料中缺少土地承包合同，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，缺少二轮土地承包合同，福安市农业农村局无法进行登记颁证。福安市农业农村局作出114号《处理意见》，符合法律规定。故被上诉人作出行政复议决定予以维持，认定事实清楚，适用法律正确。2.福安市农业农村局提供的证据可以证实福安市农业农村局已经依法履行了牵头、协调、指导和实施等职责。上述通知并未明确清查核实、张榜公布等职责必须由农业行政主管部门实施。上诉人的主张并无事实和法律依据。请求依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人福安市农业农村局同意被上诉人福安市政府的答辩意见。 经审理查明，原审法院已将各方当事人提供的证据、依据随案移送本院。二审中各方当事人均未提供新的证据。经审查，本院对原审认定的事实、证据予以确认。 本案各方当事人争议的焦点是：上诉人陈英华主张被上诉人福安市农业农村局未履行土地确权颁证法定职责是否有事实和法律依据，即审查被上诉人福安市农业农村局作出的114号《处理意见》是否合法。 本院认为，被上诉人福安市农业农村局作出的114号《处理意见》符合法律规定，上诉人陈英华主张被上诉人福安市农业农村局未履行土地确权颁证法定职责没有事实和法律依据。理由如下：1.从法律规定上看，《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据上述规定，颁发农村土地承包经营权证，前提条件是土地承包合同已生效。因上诉人陈英华未与村集体经济组织签订土地承包合同，上诉人申请发放土地承包经营权证，缺乏前提条件。被上诉人福安市农业农村局据此作出114号《处理意见》，符合法律规定。2.从上诉人的异议看，上诉人认为被上诉人未按照《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》（闽政办〔2014〕113号）第四条、第五条的规定履行农村土地承包经营权确权登记颁证牵头、协调、指导和实施等职责。经查，上述通知是福建省人民政府为了推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作所做的部署，具体工作涉及市、县人民政府、农村土地承包管理部门，以及乡镇、村、组等单位。被上诉人福安市农业农村局提供的《通知》、照片、《土地测量记录》、《关于沙坑村土地确权工作开展情况说明》、《沙坑村第九小组一轮公示和全村二轮公示材料》等证据可以证明被上诉人福安市农业农村局已经依法履行农村土地承包经营权确权登记颁证牵头、协调、指导和实施等职责。上诉人认为被上诉人未履行确权颁证法定职责的主张缺乏依据，本院不予支持。 综上，被上诉人福安市农业农村局作出的114号《处理意见》，认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。被上诉人福安市政府依法履行了复议程序，作出维持的复议决定，亦符合法律规定。原审法院判决驳回陈英华的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予以支持。被上诉人答辩有理，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈英华负担。 本判决为终审判决。 审判长  缪义文 审判员  黄冰凌 审判员  杨礼崧 二〇一九年十二月三十日 法官助理林玉芳 书记员赖银珠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。