湖北省宜昌市伍家岗区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂0503行初25号 原告唐勇，男，1964年4月17日出生，汉族，住宜昌市西陵区。 委托诉讼代理人：叶岳挺，北京冠领律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨天鹏，北京冠领律师事务所实习律师。 被告宜昌市伍家岗区城市管理执法局，住所地宜昌市伍家岗区花艳路29号，统一社会信用代码：114205030661200057。 法定代表人黄勇，该局局长。 出庭负责人秦艳，该局副局长。 委托代理人冯验，该局法规科股长。 委托代理人卢永军，湖北西陵律师事务所律师。 原告唐勇不服被告宜昌市伍家岗区城市管理执法局(以下简称“伍家岗区城管局”)于2019年3月27日作出的宜伍城执责改字[2019]第33028号《责令限期改正通知书》，向本院提起诉讼，本院于2019年7月1日立案受理后，于同年7月5日向被告伍家岗区城管局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年8月12日公开开庭审理了本案。原告唐勇及其委托诉讼代理人叶岳挺、杨天鹏，被告伍家岗区城管局的出庭负责人秦艳、委托诉讼代理人卢永军到庭参加诉讼。本案已审理终结。 本案被诉行政行为：2019年3月27日，被告伍家岗区城管局向原告唐勇下达宜伍城执责改字[2019]第33028号《责令限期改正通知书》，认为原告唐勇未取得《建设工程规划许可证》在宜昌市××岗区××大道××号金源酒店旁建设房屋的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令唐勇自接到本决定书一日内，自行拆除违建，恢复原貌。 原告唐勇诉称，原告在伍家岗区夷陵大道304号（后因门牌号调整现为夷陵大道344号）拥有合法土地使用权，因伍家岗区夷鹏工贸棚户区改造项目建设，原告的房屋被划入征收范围。2019年3月27日被告作出的宜伍城执责改字[2019]第33028号《责令限期改正通知书》明显违法，其实体违法、程序违法、法律依据错误、行政目的不当。综上，为维护自身合法权益依法向人民法院起诉，请求判令：1、撤销被告伍家岗区城管局于2019年3月27日作出的宜伍城执责改字[2019]第33028号《责令限期改正通知书》；2、本案诉讼费由被告承担。 为证明自己的主张，原告唐勇向本院提交并出示了下列证据： 证据一、中华人民共和国国有土地使用证（土地使用者：唐勇、陈国荣），证明：原告唐勇与共同所有人陈国荣是合法产权人，为共同共有。 证据二、伍家岗区城管局宜伍城执责改字[2019]第33028号《责令限期改正通知书》，证明：被告对原告作出具体行政行为，对原告的合法权益造成实质性影响，该具体行政行为具有可诉性，属于法院受案范围。 被告伍家岗区城管局辩称，一、伍家岗区城管局对原告作出的宜伍城执责改字[2019]第33028号《责令限期改正通知书》执法主体资格适格。二、原告存在违建事实。经调查：原告未取得《建设工程规划许可证》，擅自于2003年7月在宜昌市××岗区××大道××号金源酒店旁建设砖瓦结构房屋三间，违建面积合计248.32平方米，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，基于此事实，伍家岗区城管局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定于2019年3月28日向原告下达了宜伍城执责改字[2019]第33028号《责令限期改正通知书》。三、伍家岗区城管局虽然对原告下达了《责令限期改正通知书》，但并未对原告的合法权益造成实质性影响，因此不属于人民法院受案范围，依法应当予以驳回。《责令限期改正通知书》并不是行政处罚行为，是伍家岗区城管局依职权在行政执法过程中针对原告的违建行为而实施的阶段性行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”之规定，应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置的、过程性、阶段性行为，根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，对于行政程序中的相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不具有可诉性。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第一条的规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。根据上述规定，《责令限期改正通知书》不具有可诉性。请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告伍家岗区城管局提交了以下证据、依据： 证据一、1.2002年《国务院关于进一步推进相对集中行使行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）；2.2003年《关于在宜昌市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函[2003]6号）；3.《关于进一步推进和规范相对集中行使行政处罚权工作的通知》(鄂政办发[2007]22号)；4.2013年2月21日，宜昌市人民政府下发《宜昌市城区城市管理体制改革实施方案的通知》（宜府办发[2013]11号）；5.2013年4月17日，《伍家岗区人民政府办公室关于印发的通知》宜伍府办法[2013]29号文件；6.2013年11月1日实施的《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》（宜昌市人民政府令第160号令）；7.《宜昌市政府办公室关于规章和规范性文件清理结果的决定》（宜府发[2017]32号）;(8)《省人民政府办公厅关于宜昌市城市总体规划的批复》鄂政办函[1994]104号。证明：被告具有执法主体资格。 证据二、原告的身份证明、房屋产权证书复印件。证明：原告的房屋产权情况及原告的主体资格。 证据三、现场检查笔录、现场照片、对罗莉、童某的调查笔录及身份证明。证明：原告未取得《建设工程规划许可证》，于2003年7月在宜昌市××大道××号两侧建设砖瓦结构房屋两处三间，建设总面积248.32平方米。 证据四、宜伍城执责改字[2019]第33028号、[2019]第33027号《责令限期改正通知书》的决定及送达回证。证明：作出行政行为的事实及法律依据，履行了权利告知、送达等相关法律程序，伍家岗区城管局的具体行政行为程序合法。 证据五、宜昌市伍家岗区人民政府宜伍复决字[2019]2号《驳回行政复议申请决定书》。证明：原告就伍家岗区城管局作出《责令限期改正通知书》申请了行政复议并被复议机关驳回的事实。 被告伍家岗区城管局对原告唐勇提交的证据真实性均无异议。 原告唐勇对被告伍家岗区城管局提交的证据质证后，对证据一无异议；证据二的真实性无异议，但证明目的有异议，认为房屋产权证书记载的产权人是唐勇和陈国荣，二者为共同共有，该行政处罚对象遗漏。证据三现场检查笔录证据的真实性、合法性、关联性均不认可。认为笔录没有加盖公章；形成时间不明，为后期制作；全篇字迹一致，出自一人之手；见证人签名处“罗莉、童某”不是其二人本人所签，系他人伪造签名，其二人亦未出庭作证。原告唐勇和共有人陈国荣均未签字确认，笔记内容不真实、不合法，没有可信度；现场照片真实性、证明目的不认可。该照片无法反映具体拍摄的日期，更无法证明该房屋是否为违法建筑；罗莉、童某身份证明，真实性无法核实，且与本案没有关联性；两份调查笔录均未加盖公章，出处不明，且全篇字迹一致，出自一人之手，原告认为该证据是伪造的，被调查人罗莉、童某如果据被告所说为居委会工作人员，其二人不是建筑测绘员，对唐勇和陈国荣一二十年前建设的房屋情况、建设面积、构造竟然了如指掌，且面积可以精确到小数点，明显违反生活常识。原告认为该笔录内容不真实、不合法，该笔录可以认定为两人的证人证言，其二人未出庭作证，该证言不可采信。对证据四中宜伍城执责改字[2019]第33027号《责令限期改正通知书》不是本案被诉行政行为，与本案无关。送达回证真实性认可，证明目的、关联性不予认可。按照法律规定，应该采取直接送达的方式，但被告跳过直接送达，进行邮寄送达，违反法律规定。证据五真实性无异议，但与本案无关联性。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、二真实性、关联性予以认定，可以作为认定案件事实的依据。被告提交的证据一、二系被告执法主体资格、原告身份及房屋登记情况的材料，真实性、关联性予以认定，可以作为认定案件事实的依据；证据三系被告伍家岗区城管局进行现场勘验调查，程序合法，真实性予以认定；证据四系被告依据现场勘验调查的情况，所作出的责令限期改正的行政行为，程序合法，本院予以认定；证据五系原告针对本案所涉行政行为向宜昌市伍家岗区人民政府提出的行政复议，其程序合法，本院予以认定。 依据上述有效证据，本院确认以下案件事实： 位于宜昌市××大道××号（现门牌号码为××）房屋系原告唐勇与案外人陈国荣共同共有。原告唐勇与案外人陈国荣在未取《建筑工程规划许可证》的情况下，擅自建造砖瓦房屋两处三间，建设总面积248.32平方米。2019年3月26日，被告伍家岗区城管局执法人员吴卫伟、舒喜萍及见证人古塔社区居委会工作人员罗莉、退休职工童某一同前往涉案房屋现场进行了现场检查。经现场勘查，原告唐勇及案外人陈国荣在二人共同所有的位于宜昌市××大道××号（现门牌号码为××）房屋两侧建设砖瓦结构房屋两处三间，建设总面积248.32平方米，一处用于洗车场经营，一处用于理发店经营。执法人员拍摄了现场照片，对见证人进行了调查询问，并制作了现场检查笔录，见证人在现场检查笔录上签字确认。 2019年3月27日，被告伍家岗区城管局分别对原告唐勇及案外人陈国荣作出了宜伍城执责改字[2019]第33028号《责令限期改正通知书》及宜伍城执责改字[2019]第33027号《责令限期改正通知书》，并用邮寄送达的方式分别向原告唐勇及案外人陈国荣送了上述两份通知书。原告唐勇及案外人在收到《责令限期改正通知书》后，于2019年4月11日向宜昌市伍家岗区人民政府申请复议，宜昌市伍家岗区人民政府经复议后认为唐勇对宜伍城执责改字[2019]第33028号《责令限期改正通知书》的行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，不符合行政复议受理条件，案外人陈国荣与宜伍城执责改字[2019]第33028号《责令限期改正通知书》不具有利害关系，遂决定驳回了复议申请。 另查明，2013年10月18日宜昌市人民政府颁布政府令第160号，决定修改《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》，修改后的实施办法第四条为“市、区人民政府设立城市管理行政执法机关依法履行省、市人民政府规定集中履行的行政执法职责。……区城市管理执法机关负责本辖区内的城市管理行政执法工作。”第六条为“区城市管理执法机关在本辖区内依法对公民、法人或其他组织是否遵守城市管理法律、法规、规章实施检查监督，并集中行使下列行政处罚和行政强制权。……”宜昌市人民政府于2017年12月18日在其门户网站发布了宜府发[2017]32号《关于规章和规范性文件清理结果的决定》，明确了市人民政府关于修改《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》的决定市政府令第160号继续施行。 本院认为，一、被告伍家岗区城管局于2013年4月18日经宜昌市伍家岗区人民政府批准成立，2013年10月18日宜昌市人民政府颁布政府令第160号，对《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》作出了修改，修改后的实施办法第四条规定“市、区人民政府设立城市管理行政执法机关依法履行省、市人民政府规定集中履行的行政执法职责。……区城市管理执法机关负责本辖区内的城市管理行政执法工作。”第六条规定“区城市管理执法机关在本辖区内依法对公民、法人或其他组织是否遵守城市管理法律、法规、规章实施检查监督，并集中行使下列行政处罚和行政强制权。”。据此，被告伍家岗区城管局有权行使辖区内的城市规划管理方面法律、法规和规章规定的行政执法及处罚权。虽然该实施办法有效期至2017年12月31日止，但宜昌市人民政府于2017年12月18日在其门户网站发布了宜府发[2017]32号《关于规章和规范性文件清理结果的决定》，明确了市人民政府关于修改《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》的决定市政府令第160号继续施行。故本院认为，被告伍家岗区城管局有权行使辖区内的城市规划管理方面法律、法规和规章规定的行政执法及处罚权。 二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。原告违法搭建的行为发生在2005年之前，但违法建设存续至今，故违法行为持续存在。因案涉违法行为发生时与被告对其进行行政处罚时的期间内，存在《中华人民共和国城市规划法》废止以及《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律、法规实施的过程。根据《中华人民共和国立法法》第九十二条、第九十三条之规定精神，对于判定是否属于违法建设应当适用于旧法，对于查处过程及程序，应当适用于新法，即“实体从旧，程序从新”。本案中，被告在向原告下达的《责令限期改正通知书》中列明其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，执法依据为《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，上述规定系执法程序的依据，根据上述“实体从旧，程序从新”的原则，被告在执法程序中适用上述依据，适用法律正确。本案中，原告唐勇在未提供合法的建设工程规划许可证的情况下，擅自在房屋两侧建设砖瓦结构房屋两处三间，建设总面积248.32平方米，被告伍家岗区城管局认定原告唐勇的行为违反了上述法律规定，证据确凿，事实清楚，适用法律正确。 三、原告主张涉案建筑已被纳入征收范围，现被告认定涉案建筑违法并要求限期改正，侵害了其权利。本院认为，本案是规划行政管理案件，原告的涉案建筑被纳入征收范围，属于其与当地人民政府之间的征收补偿法律关系，本案只对涉案建筑的违法性质，以及是否属于责令限期改正的范围进行审理。《宜昌市城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》（宜府办发[2015]42号）中对于未登记建筑的建设时间进行了区分认定，并对如何补偿有明确规定，原告后续可以依法向相关部门主张其补偿权利。综上所述，被告伍家岗区城管局作出的宜伍城执责改字[2019]第33028号《责令限期改正通知书》，证据确凿，事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告唐勇的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告唐勇承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。 审 判 长 宋 亮 审 判 员 李 琳 人民陪审员 李 豪 二〇一九年十二月三十一日 书 记 员 乔曼丽