广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1889号上诉人（原审第三人）：雷州市客路镇林排村委会林排村民小组。住所地：雷州市客路镇林排村委会林排村。法定代表人：李天森，村民小组长。委托代理人：钟东，广东宏东律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：雷州市客路镇林排村委会高宅村民小组。住所地：雷州市客路镇林排村委会高宅村。法定代表人：高开堂，村民小组长。被上诉人（原审原告）：雷州市客路镇林排村委会石产村民小组。住所地：雷州市客路镇林排村委会石产村。法定代表人：李为农，村民小组长。被上诉人（原审第三人）：雷州市客路镇林排村委会仙居村民小组。住所地：雷州市客路镇林排村委会仙居村。法定代表人：吴建，村民小组长。被上诉人（原审第三人）：雷州市客路镇林排村委会田寮村民小组。住所地：雷州市客路镇林排村委会田寮村。法定代表人：黄德余，村民小组长。被上诉人（原审第三人）：雷州市客路镇林排村委会世考村民小组。住所地：雷州市客路镇林排村委会世考村。法定代表人：陈廷有，村民小组长。被上诉人（原审第三人）：雷州市客路镇林排村委会张宅村民小组。住所地：雷州市客路镇林排村委张宅村。法定代表人：张广芳，村民小组长。被上诉人（原审第三人）：雷州市客路镇林排村委会林宅村民小组。住所地：雷州市客路镇林排村委会林宅村。法定代表人：林妃赖，村民小组长。原审被告：雷州市人民政府。住所地：雷州市雷州大道8号。法定代表人：梁亚雄，市长。原审被告：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人：姜建军，市长。原审第三人：雷州市客路镇林排村委会。住所地：雷州市客路镇林排村委会。法定代表人：吴其绍，村委会主任。雷州市客路镇林排村委会石产村民小组（以下简称：石产村）诉雷州市人民政府、湛江市人民政府土地行政确认及行政复议纠纷一案，原审第三人雷州市客路镇林排村委会林排村民小组（以下简称：林排村）不服湛江市中级人民法院（2017）粤08行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案所涉争议地包括两部分，其中：东边一块土地，四至为：东至田寮村、高宅村、张宅村、林宅村土地，南至林宅村、宅仔村委会土地，西至林排村、宅仔村委会土地，北至林排村、世考村、仙居村、田寮村土地，面积为3418.5亩；西边一块土地，四至为：东至林排村、石产村、许产仔等村土地，南至许产仔村土地，西至石产村土地，北至林排村土地，面积313.93亩，争议地总面积为3462.43亩。争议土地原为林排村委会及石产、林排、林宅、张宅、高宅、田寮、仙居、世考等村放牧、葬坟、零星种植使用。该争议地现种有桉树林带、甘蔗、红薯等农作物，争议地上还有道路、坟墓、猪场。现林排村委会使用的争议土地中，有林排、高宅、田寮村使用的六块插花土地，面积16.28亩。解放前，林排村村民李爱生（已故）等人曾在争议土地范围内的中伙路西边修建佛堂道场，并在佛堂道场周边开荒种植作物。50年代末，原奋勇农场在争议土地中种植大叶桉林带，后因林排、田寮等村提出异议，原奋勇农场不再使用争议土地。1962年，原林排大队在东边一块争议土地的西边（原林场场宅周边）创办畜牧场。1963年下半年开始，原林排大队从下辖各村抽调群众在部分争议土地中挖穴种树，1967年起陆续开垦争议土地种植小叶桉林，并先后四次砍伐出卖所种树木。1962年至1985年，石产村村民李如端等六户村民先后在仙居路东边、争议土地东北边建筑住宅，俗称新华村，并在周边开垦使用60多亩土地。70年代期间，林排村曾向原林排大队提出退还土地；1988年底，林排村再次提出退还土地，经客路镇政府处理未果，该村村民捐款8000多元购买树苗在争议土地中种植，后被客路镇政府强行铲除。1989年，原林排管理区先后将争议土地承包给李为章、陈妃伦等人耕种使用，承包人相互之间转包承包土地，后林排村委会多次对个别承包人延长承包期限。2004年间，林排村继续向客路镇政府、湛江市调处办要求林排村委会返还土地，最终未能得到解决。2004年12月24日，雷州市人民政府将争议土地向林排村委会换发雷林证字［2004］第XX号《林权证》。2010年8月1日、2011年12月14日，林排村分别与广州市大铖食品有限公司、雷州市助农养猪专业合作社就部分争议土地使用签订《土地承包合同书》。2003年4月8日，田寮村与黄德高就部分争议土地使用签订《林地承包协议书》。2011年1月7日，石产村与符尾就部分争议土地使用签订《合股协议书》。2012年初，林排村以雷州市人民政府将争议土地向林排村委会换发《林权证》违反相关法律规定为由，向湛江市人民政府提出复议申请;2012年9月17日，湛江市人民政府作出复议决定，撤销了该《林权证》。2012年11月3日，林排村以林排村委会占用该村3200亩土地不予退还为由，向雷州市政府提交《返还土地申请书》；其后，世考村、仙居村、田寮村、高宅村、张宅村、林宅村、石产村陆续向雷州市政府提交《退还土地申请书》，林排村委会认为争议的各村民小组对争议土地都有权属，若政府根据历史情况对涉案土地重新处理，村委会无异议。雷州市政府于2012年12月25日立案调查，认为：“林排村村民李爱生（已故）曾在争议土地范围内的中伙路西边修建佛堂道场，并在佛堂道场周边开荒种植作物。1960年国家航摄和调绘的地形图显示，林排村在仙居村至旧宅园村小路东边种植了一块油松园，面积约23亩；林排村在油松园南边的“树籽园”土地耕作使用一块园地，面积约149亩，该园地周边种有路边林（刺篱）。1962年至1985年，林排村村民李如端等六户村民先后在仙居路东边、争议土地东北边建筑住宅，俗称新华村，并在周边开垦使用60多亩土地，现还有22亩林地。经对世考村提供的《土地产量分户清册》（XX号村前坡项）和《海康县林权证》（海府林字第XX号第三项）进行现场勘察核对。经世考村代表指认，《土地产量分户清册》东、西、北三边界址不在争议土地范围内，南边界址与现状不符，该证没有登记人签名或盖章，程序违法。《海康县林权证》没有核对人签名，程序违法，该村指认海府林字第XX号《海康县林权证》第三项土地范围包含林排村委会管理使用的土地，实体不当，指认四至与现界址不符，世考村主张部分争议土地在以上两证范围内依据不足。由于石产、林排、林宅、张宅、高宅、田寮、仙居、世考等村对涉案土地权属均不能提供土地归其所有的法定依据，故该地属于国有土地。”雷州市人民政府于2015年6月18日作出雷府［2015］29号《处理决定》，决定：一、争议地中林排村使用的三块共计5.33亩、高宅村使用的二块共计6.49亩、田寮村使用的一块4.46亩插花土地，继续保留归以上集体各自使用；二、根据《客路镇林排村民委员会林场土地权属争议确权图》所设立的坐标图，将其与争议土地划分如下：1.将图中1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、B、A、74点连线，该线范围内的307亩土地划归世考村集体使用；2.将图中的20、21、22、23、24、25、26、C、B点连线，该线范围内的131.88亩划归仙居村集体使用；3.将图中的26、27、28、29、30、31、32、33、34、35、36、37、38、39、41、D、C点连线，该线范围内的531.83亩土地划归田寮村集体使用；4.将图中41、42、43、44、45、46、47、48、55、56、G、F、E点连线，该线范围内的182.33亩土地划归高宅村集体使用；5.将图中的48、49、54、55点连线，该线范围内的156.07亩土地划归张宅村集体使用；6.将图中的49、50、51、52、53、54点连线，该线范围内的134.9亩土地划归林宅村集体使用；7.将图中的60、61、62、63、64、65点连线，该线范围内的171.76亩土地，将75、76、77、78、79、80、81、82点连线，该线范围内的313.93亩土地。两块合计485.69亩土地划归石产村集体使用；8.将图中的A、B、C、D、E、F、G、56、57、58、59、60、65、66、67、68、69、70、71、72、73、74点连线，该线范围内的1519.77亩土地划归林排村集体使用；三、林排村委会须在处理决定生效之日起6个月内自行处理完毕划给以上村使用土地上的附着物，将土地交由以上各村集体使用。世考村、田寮村、高宅村、仙居村、石产村不服该《处理决定》，先后向湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第八条“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”的规定，认定涉案土地应属农民集体所有，雷州市政府将所有权确定为国家所有明显不当，于2016年2月3日作出湛府行复〔2015〕95号《行政复议决定书》，决定：一、涉案土地变更为村农民集体所有。划归各村使用的土地，各村享有土地所有权；二、维持雷府［2015］29号处理决定的第一、第二、第三项。原告石产村不服该复议决定，诉至原审法院，请求：1、撤销被告湛江市人民政府湛府行复[2015]95号《行政复议决定书》；2、撤销被告雷州市人民政府《处理决定》；3、判决被告雷州市人民政府重新作出具体行政行为（将争议地中的900亩土地划归石产村集体所有）。原审法院认为：本案属土地行政确认纠纷。本案的争议焦点是雷府［2015］29号《处理决定》与湛府行复［2015］95号《行政复议决定》是否认定事实清楚、证据充分、程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”本案中，涉案土地及周边土地均为农村土地，一直由林排村委会及石产、林排、林宅、张宅、高宅、田寮、仙居、世考等村放牧、葬坟、零星种植使用，故涉案土地属农民集体所有，被告雷州市人民政府将所有权确定为国家所有不当，被告湛江市人民政府在行政复议中纠正了雷州市人民政府该项错误决定，将涉案土地的所有权更正为农民集体所有，原审法院对湛江市人民政府该项决定予以支持。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案中，被告雷州市人民政府作出处理决定时存在以下不当：1、雷州市人民政府认定林排村村民李爱生（已故）曾在涉案土地范围内的中伙路西边修建佛堂道场，并在佛堂道场周边开荒种植作物，继而认定该部分土地由林排村实际使用。但仙居村、田寮村均否认佛堂道场由李爱生一人所办，佛堂道场早已不复存在，原审法院到现场勘察时亦未发现相关遗址，佛堂道场的实际存在时间、占地面积、人员情况等均无法查实，李爱生究竟是以个人名义还是与他人共同修建佛堂道场，现有的证据难以认定，而且佛堂道场是用于附近各村村民吃斋念佛，而非林排村村民专用，办佛堂道场属宗教性质的行为，与农村生产也不是同一个范畴，不能因为其中一名修道人李爱生是林排村村民，即认定涉案土地由林排村实际使用。此外，雷州市人民政府认定李爱生在佛堂道场周边开荒种植作物的表述亦有不当，周边的作物达几百亩，林排村甚至主张有1000多亩，按照当时的生产条件，显然不是李爱生一人所能种植的，雷州市人民政府在未能查清作物的实际种植人的情况下，将该部分土地认定为林排村实际使用缺乏依据。2、雷州市人民政府根据1960年国家航摄和调绘的地形图，认定林排村在仙居村至旧宅园村小路东边种植了一块油松园，面积约23亩；林排村在油松园南边的“树籽园”土地耕作使用一块园地，面积约149亩，该园地周边种有路边林（刺篱）。但航摄和调绘的地形图只能显示种植作物的情况，无法反映种植人的身份，本案林排村主张相关作物由其村民所种，但无其他证据相佐证，而相关的村庄对林排村的主张予以否认，故现有的证据不足以认定相关土地共计172亩由林排村实际使用。3、雷州市人民政府认定1962年至1985年，林排村村民李如端等六户村民先后在仙居路东边、争议土地东北边建筑住宅，俗称新华村，并在周边开垦使用60多亩土地。但据户籍资料显示，李如端是石产村村民，而非林排村村民，雷州市人民政府将李如端使用土地的事实视为林排村实际使用土地，显然错误。4、对于世考村提供的《土地产量分户清册》（XX号村前坡项）和《海康县林权证》（海府林字第XX号第三项），雷州市人民政府认为《土地产量分户清册》东、西、北三边界址不在争议土地范围内，南边界址与现状不符，该证没有登记人签名或盖章，程序违法；世考村指认《海康县林权证》第三项土地四至与现界址不符，《海康县林权证》没有核对人签名，程序违法，继而认定世考村主张部分争议土地在以上两证范围内依据不足。但《土地产量分户清册》作为档案材料保存于雷州市档案馆，是政府保存的关于土地权属方面的重要资料，在当时制作材料不规范的情况下，缺乏登记人签名只能认定为有瑕疵，不足以否定该证据的真实性。《土地产量分户清册》制作至今多年，土地的界址情况发生变化实属正常。同样，《海康县林权证》是由原海康县人民政府（雷州市人民政府的前称）于1982年3月11日颁发，在未经依法确认违法或撤销的情况下，不能仅凭没有核对人签名的瑕疵而否定该证的效力，由于时隔多年，该证登记的四至与现状不符亦属正常。综上，雷州市人民政府在未对《土地产量分户清册》及《海康县林权证》所登记的界址进行核实、确认的情况下，仅以《土地产量分户清册》南边界址与现状不符、《海康县林权证》登记的四至与现状不符，即否定争议的部分土地在《土地产量分户清册》及《海康县林权证》的登记范围内，显然缺乏依据。5、本案各方当事人均确认涉案土地一直由林排村委会及石产、林排、林宅、张宅、高宅、田寮、仙居、世考等村放牧、葬坟、零星种植使用，包含了许多坟墓及历史形成的道路，但雷州市人民政府在《处理决定》中没有对相关坟墓及道路作出处置和规划，存在较大的纠纷隐患，不利于团结和生产、管理，明显不当。综上，被告雷州市人民政府《处理决定》中的第1、2、3点不当导致错误认定林排村实际使用土地的面积，以致在划分涉案土地所有权及使用权的过程中缺乏依据；第4点不当则有可能损害世考村的合法权益；第5点不当则存在较大的纠纷隐患。综上所述，被告雷州市人民政府的《处理决定》认定部分事实不清，主要证据不足，不符合“从实际出发，尊重历史，面对现实”的要求，明显不当，应予撤销。被告湛江市人民政府复议维持雷州市人民政府的《处理决定》同样缺乏依据，对其复议决定应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项的规定，判决：一、撤销被告雷州市人民政府雷府[2015]29号《关于客路镇林排等村民小组与林排村民委员会对林排村民委员会林场土地权属争议的处理决定》；二、撤销被告湛江市人民政府湛府行复[2015]95号行政复议决定；三、限被告雷州市人民政府于判决发生法律效力之日起法定期限内对涉案争议地重新作出确权处理。林排村民小组不服一审判决向本院提起上诉称：一、一审判决认定“但仙居村、田寮村均否认佛堂道场由李爱生一人所办……李爱生究竟是以个人名义还是与他人共同修建佛堂道场，现有的证据难以认定。”系认定事实错误。二、一审判决认定“雷州市人民政府认定李爱生在佛堂道场周边开荒种植作物的表述亦有不当，周边的作物达几百亩，林排村甚至主张有1000多亩，按照当时的生产条件，显然不是李爱生一人所能种植的，雷州市人民政府在未能查清作物的实际种植人的情况下，将该部分土地认定为林排村实际使用缺乏依据。”系认定事实错误。三、一审判决认定“但据户籍资料显示，李如端是石产村村民，而非林排村村民，雷州市人民政府将李如端使用土地的事实视为林排村实际使用土地，显然错误。”是认定事实错误。四、土地权属纠纷调处属人民政府的行政职权，人民政府对土地权属的调处具有一定的自由裁量权，司法机关不应过度干预。本案中，对部分争议土地的所有权，上诉人林排村民小组与被上诉人高宅村民小组、石产村民小组、仙居村民小组、田寮村民小组、世考村民小组、张宅村民小组、林宅村民小组等争议各方均不能提供证据证明为己方所有，雷州市人民政府对各方均不能证明所有权归属的争议土地，在调处过程中，本着化解各方矛盾纠纷为目的，行使行政机关的自由裁量权，将所有权存在争议的土地合理地确权给争议各方，这不但有利于解决各方争议，化解各方矛盾，同时符合法律规定，体现了行政机关行使行政权的合法性及合理性，并不损害争议各方的利益。因此，雷州市人民政府行使自由裁量权，合理确定争议土地的权属归属，系属人民政府的行政职权，司法机关不应过度干预。综上所述，原审判决认定事实错误，请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人石产村民小组二审辩称：一、雷州市人民政府将1519.77亩土地划归第三人林排村集体使用，缺乏事实和法律依据。雷州市人民政府29号处理决定已经查明，在1963年以前，争议土地原为石产、林排、林宅、张宅、高宅、田寮、仙居、世考等村放牧、葬坟、零星种植使用。在1963年以后，原林排大队从其管辖下的各村庄抽调群众在争议地种植树木，使用了现在所争议的这三千多亩土地，一直到现在。雷州市人民政府同时认为，石产、林排、林宅、张宅、高宅、田寮、仙居、世考等村与林排村委会对林排村委会林场土地权属争议，双方均不能提供该地归其所有的法定依据。也就是说，在本案中也没有证据证明争议地属于林排村所有。但是，雷州市人民政府所作出的29号处理决定却将8个自然村都提出争议的3462.43亩土地的将近一半（1519.77亩）划归林排村集体使用，如此分配方法明显与本案所查明的事实相互矛盾，毫无事实和法律依据。既然林排村与其他七个自然村一样不能提供该地归其所有的法定依据，那么，雷州市人民政府将差不多一半的土地划给林排村所有，显然是缺乏事实根据的。二、雷州市人民政府29号处理决定认定事实不清，损害答辩人的合法权益。1、争议地的其中900亩土地属于答辩人石产村的固有土地，雷州市人民政府对该事实不做任何调查，仅偏听偏信林排村的一面之词，草率处理，存在认定事实严重不清。争议地中属于答辩人所有的900亩土地分为二块，其中一块位于村前边坡，面积280亩，另一块位于栀湾坡，面积620亩。1952年至1956年间，答辩人村民麦仁安、李如球等人曾在该地种植木莳、豆角等农作物。一直以来，该土地也被答辩人作为墓葬用地进行管理使用。现该地上存留大量坟墓均是答辩人村民先辈祖坟。1960年，原林排大队兴办畜牧场，将答辩人所有的村前边坡和栀湾坡一共块900亩土地占用。1976年，答辩人曾向原林排大队提出归还上述土地的要求，时任大队书记林家活也口头答应归还。但是，在体制下放后，林排大队却将该土地陆续承包给他人使用，造成当时归还土地的诉求无法实现。1986年答辩人发动群众在村前边坡和栀湾坡种树，被林排管区及镇政府发动工作人员全部铲除。此后，答辩人要求林排村委会归还上述土地的主张一直没有停止过，周边村庄及镇政府均能证实。可是，雷州市人民政府在处理涉案争议地过程中，却从未向答辩人进行调查，也不向周边村庄群众进行了解，仅凭林排村的一面之词，便毫无根据地将答辩人所有的大部分土地划归林排村使用，明显存在认定事实严重不清，具体行政行为严重不当。2、李如端系答辩人石产村村民，其几十年前在争议地上建筑住宅及开垦使用土地的事实被雷州市人民政府张冠李戴作为林排村使用争议土地的事实依据，存在严重错误。三、湛江市人民政府复议决定认定事实不清，适用的法律错误，复议决定不符合法律规定。本案争议土地属于农村集体土地，湛江市人民政府已经认定。证明雷州市人民政府关于涉案争议土地为国有土地的认定是错误的。这也证明了雷州市人民政府作出涉案具体行政行为的主要事实不清，证据不足，适用的依据错误，具体行政行为明显不当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，复议机关湛江市人民政府依法应当撤销该具体行政行为，并责令雷州市人民政府在一定期限内重新作出具体行政行为。但是，湛江市人民政府的复议决定却维持了被告雷州市人民政府的处理决定，这明显是不符合法律规定的。四、林排村关于“李如端是否是林排村民小组的村民，并不影响新村坡地所有权的归属”的上诉理由明显不成立。首先，雷州市人民政府雷府[2015]29号处理决定是将李如端对争议地的使用事实作为争议各方对涉案争议地使用事实依据并据此进行裁决。其次，根据雷府[2015]29号处理决定，李如端等人开垦使用的土地有60多亩，而雷林证字(2004)第XX号《林权证》登记的林地仅有22亩，可见，李如端等人开垦使用的土地与被上诉人所主张的土地并不是同一块土地。基于以上事实和理由，答辩人认为，被答辩人林排村民小组提出的“新村坡地所有权属于林排村民小组所有的事实早已经政府确认”的主张同样是不成立的。五、雷州市人民政府雷府[2015]29号处理决定认定事实不清，主要证据不足，处理失当，显失公正，不利于当地社会的和谐稳定，一审法院依法撤销涉案的行政行为，完全符合《行政诉讼法》的规定，被答辩人在其上诉状中提出的“司法机关不应过度干预”的观点明显与我国法律规定不相符。综上请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人高宅村民小组、仙居村民小组、田寮村民小组、世考村民小组、张宅村民小组、林宅村民小组二审未提交书面答辩意见。原审被告雷州市人民政府二审未提交书面答辩意见。原审被告湛江市人民政府二审未提交书面答辩意见。原审第三人林排村委会二审未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为土地行政确认及行政复议纠纷，二审争议焦点为被上诉人雷州市人民政府作出的雷府[2015]29号《关于客路镇林排等村民小组与林排村民委员会对林排村民委员会林场土地权属争议的处理决定》以及湛江市人民政府作出的湛府行复[2015]95号行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款有关“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”的规定，涉案土地位于农村，历史上一直由各当事人农民集体零星使用，也未经征收作为建设用地，因此，并不具备确定为国家所有的条件。雷州市政府作出雷府[2015]29号《关于客路镇林排等村民小组与林排村民委员会对林排村民委员会林场土地权属争议的处理决定》，将涉案土地确定为国家所有不符合法律规定，湛江市政府复议予以纠正，将涉案土地变更为村农民集体所有，并无不当，原审法院判决支持复议决定该项内容正确。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定：“当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料：（一）县级以上人民政府核发的土地证书；（二）县级以上人民政府及其主管部门依法批准征收、划拨土地的文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单；依法出让土地使用权的出让合同书和交付地价款的凭证；规划部门批准规划用地的文件及红线图；（三）乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件；（四）土地资源详查工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图；（五）生效的人民政府的调解书、处理决定和人民法院的裁定书、判决书以及有关土地权属协议书；（六）法律规定可以作为证据的有关文件、资料。”第十三条规定：“人民政府对双方当事人所提供的证据材料，应当进行调查核实，才能作为认定事实的根据。”根据上述规定，土地权属纠纷的调处，既要查清争议各村农民集体实际使用争议土地的情况，包括使用的面积、范围、界线、期限等，又要查清争议各方提供的用于主张土地权属的证明文件、资料是否真实、有效以及与争议土地的关联性等。只有查清上述事实并作出正确的认定，才能依法作出权属纠纷的处理决定。本案雷州市政府认定的有关林排村使用部分争议土地的事实存在以下不当：一是李爱生（已故）修建佛堂道场的行为不属于农村生产活动，且佛堂道场的面积，存在时间等等无法查明；二是以无法查明种植人身份的园地航拍和调绘地形图认定林排村使用了涉案172亩土地；三是以石产村村民李如端使用土地的事实作为林排村使用土地的证据不妥。此外，对于世考村提供的《土地产量分户清册》（XX号村前坡项）和《海康县林权证》（海府林字第XX号第三项）所记载内容的真实性，以及所登记土地的界址范围，雷州市政府未依法审慎核实和确认。以上不当，导致雷州市政府的处理决定证据不足，事实不清。另，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”争议土地因一直由林排村委会及石产、林排、林宅、张宅、高宅、田寮、仙居、世考等村放牧、葬坟、零星种植使用，已经形成了历史上的通行道路和墓地，雷州市人民政府的《处理决定》未对墓地及道路作出妥善规划处置，容易引发纠纷。基于上述事实与理由，雷州市政府作出的雷府[2015]29号《关于客路镇林排等村民小组与林排村民委员会对林排村民委员会林场土地权属争议的处理决定》，对争议土地的权属划分存在不当，湛江市人民政府作出湛府行复[2015]95号行政复议决定，维持该处理决定的确权划分内容亦属不妥，原审判决撤销被诉处理决定和复议决定，并责令雷州市政府于判决发生法律效力之日起法定期限内对涉案争议地重新作出确权处理，具有事实和法律依据，处理并无不当，本院依法予以支持，林排村民小组的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人林排村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年十二月十三日书记员  陈玲茹