浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1026号 上诉人（原审原告）郑立福，男，1963年8月21日出生，汉族，住杭州市余杭区。 委托代理人荣向华、原玉刚，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区百丈镇人民政府，住所地杭州市余杭区百丈镇竹城路213号。 法定代表人宋亮，镇长。 委托代理人施辅政，该镇政府工作人员。 委托代理人杨燕，浙江诺力亚律师事务所律师。 上诉人郑立福因搬迁行政协议一案，不服杭州市余杭区人民法院（2019）浙0110行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 2018年5月22日，郑立福与杭州市余杭区百丈镇人民政府（以下简称百丈镇政府）签订了《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》，双方约定因百丈镇集镇提升改造项目需要，由百丈镇政府对百丈村郑立福户房屋、附属物按相关政策进行搬迁、补偿和安置。郑立福户搬迁房屋总建筑面积815.47平方米，其中合法房屋建筑面积483.28平方米，常住在册人员2人，农业人口2人，户型为中户。房屋经评估计补偿费505001元。装修按实补偿，房屋装修及附属物计补偿费498902元，按合法面积房屋补偿值和装修附属物补偿值的15%给予补助，计补偿费150585元。双方还就其他补偿费、搬迁过渡和搬家费、腾空奖励费、提前签约奖等相关费用进行了约定。总共应支付房屋、装修和附属物等各类费用合计人民币2080007元。安置方式为：（一）农居点两户一联方式安置，安置地点在百丈镇集镇搬迁安置农居点的规划区块内，每户按照128平方米户型建造。……（二）自行选址审批建房。……。 原审法院经审理查明：2018年5月22日，在前期评估、协商的基础上，百丈镇政府作为甲方，郑立福作为乙方签订了《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》。双方约定：第一条、乙方常住人口数和被搬迁房屋的建筑面积。经现场调查核实，乙方房屋坐落在百××镇××村××组××号，搬迁房屋总建筑面积815.47平方米，常住在册人员为2人。第二条、乙方被搬迁房屋及装修的补偿费……本条共计补偿费1403067元。第三条、搬迁过渡和搬家费……本条共计补偿费18600元。第四条、拆（搬）迁安置相关奖励及补助。1、关于评估、签约、腾空等奖励……（2）乙方在2018年5月20日至2018年5月22日前按时签约的，按规定奖励人民币25000元。（3）设提前签约奖为15000元（该期间为签约提前扫尾阶段），在规定签约截止日提前三天签约的，即在2018年5月20日至2018年5月22日期间每提前一天奖励人民币5000元。你户提前签约奖为人民币15000元。（5）乙方在2018年5月22日至2018年6月6日前交付钥匙的按规定奖励人民币20000元。设提前腾空奖为15000元，在规定腾空截止日提前三天腾空的，即在2018年5月22日至2018年6月6日期间每提前一天奖励人民币5000元。你户提前腾空奖为人民币15000元……以上各项奖励及补助累计538340元。第五条、乙方签约腾空后，将上述房屋、装修附属物交由甲方拆除，乙方应保持房屋及装修附属物的完整，不得自行拆除。如自行拆除，按原评估在补偿款中扣除。第六条、安置方式（略）。第七条、补偿款和各项费用支付方式。甲方共应支付乙方房屋、装修和附属物、过渡费、搬家费、奖励及补助等费用合计2080007元，被搬迁人签订拆迁补偿协议、房屋腾空交房经验收合格后，凭房屋腾空证明在15个工作日内一次性付清。第八条（略）。第九条、本协议一式六份，甲、乙双方及各有关部门各执一份。经甲乙双方签字盖章后生效。百丈镇政府在甲方落款处盖章、郑立福在乙方落款处签字、捺印。2018年6月12日，郑立福按照上述房屋搬迁补偿安置协议书的约定将位于杭州市××区××镇××村××路××号的房屋及附属物腾空并交给百丈镇政府处置。2018年6月15日，郑立福领取了拆迁补偿款2050007元（暂扣统一风格风貌奖30000元）。2018年7月12日，百丈镇政府对郑立福户坐落于杭州市××区××镇××村××路××号的房屋及附属物实施拆除。郑立福认为，该《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》应予撤销，故诉至法院。诉请判令：一、撤销百丈镇政府于2018年5月22日与郑立福就余杭区百丈镇百丈村百兴路22号集体所有土地上房屋签订的《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》。二、本案诉讼费用由百丈镇政府承担。 原审法院认为，房屋搬迁补偿安置协议书系搬迁人与被搬迁人就房屋搬迁补偿安置事宜协商一致达成的协议。本案中，经事先评估后，被告与原告签订了《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》，并对房屋情况及补偿金额、补偿款支付时间、房屋搬迁、补偿安置方式以及违约责任等内容作出了明确约定。该协议的签订双方均具有相应的民事权利能力和民事行为能力，协议系双方真实意思表示。同时，协议的内容并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十三条、第五十四条规定的合同无效、被撤销或者变更的情形。郑立福以案涉地块尚未被征收、百丈镇政府不具有签订案涉协议的职权、委托的评估公司不具备相应资质、评估公司的选定程序不合法以及未进行足额补偿等为由主张撤销《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》。原审法院认为，房屋搬迁补偿安置协议并不等同于征地房屋补偿安置协议，郑立福亦未提供证据证明被诉《集体所有土地城镇居民房屋搬迁补偿安置协议书》存在应予撤销、变更的法定情形。故对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四条、第五十二条、第五十三条、第五十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑立福的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑立福负担。 郑立福不服，提起上诉称：一、关于案涉协议的性质问题。本案中，上诉人与被上诉人签订的《集体土地上房屋搬迁补偿安置协议书》是由被上诉人因实施百丈镇集镇改造项目行政目的的实现为前提，具有行政行为的强制性，并未赋予上诉人任何同意搬迁与否选择的权利，也并未将该项目性质明确告知上诉人，且在具体征收搬迁工作中，一直以不签约搬迁就强制拆除进行要挟。实现集镇改造的项目未征求过被征收人的任何意见，被上诉人也不具有直接征收被搬迁房屋的职权，如将该项目定位为自愿搬迁或市场交易行为的，被上诉人也应明确告知上诉人，且上诉人如知晓该项目可选择不参与的情况下，也绝不会就案涉房屋签订不足以保障上诉人的生活水平的搬迁安置协议。综上，该协议未有双方合意的行为，被上诉人也未告知搬迁的性质，案涉协议不属于平等主体之间订立的协议，作为行政协议，上诉人为天然弱势的一方，被上诉人作为行政机关以行政管理权力要求上诉人签订的协议，并无协商合意的程序，一审法院认定案涉协议系双方的真实意思表示与客观实际不符，属事实认定错误，应子以纠正。另，基于案涉协议的特性，不能简单套用《中华人民共和国合同法》的相关规定来进行法律适用，应当充分考虑行政协议的特殊性，即双方地位不平等特性。二、案涉协议应予撤销的主要理由。(一)被上诉人不具有签订案涉行政协议的法定职权，其签订案涉协议的行为属于超越职权，依法应予撤销。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条，对于农村集体土地征收应以公共利益需要为征收前提，并应按照被征土地的性质或面积依法取得省级人民政府或国务院的征地批复后，才可由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，对于集体土地上房屋的征收，按照“房随地走”的原则，作为集体土地地上物一并征收和补偿。本案被上诉人在未经有权机关批准征收和不具有法定职权的情况下组织实施集体土地宅基地上房屋征收不具有合法性。被上诉人组织签订案涉行政协议应以具有实施案涉项目的法定职权为前提，但本案被上诉人不具有征收搬迁的法定职责，其对农村宅基地的管理职能不代表可以随意实施征收搬迁的行政行为，依据“法无授权不可为”的行政原则，案涉协议不具有合法性，属超越法定职权之行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，行政行为超越法定职权的，应予撤销。(二)因被上诉人签订案涉协议的程序严重违法，未给予上诉人就案涉协议内容作出真实意思表示的客观条件，案涉协议丧失合意行为，上诉人在不知案涉项目性质及补偿公平性和公正性的前提下，在案涉协议上签署名字客观上属于变相胁迫，案涉协议应予撤销。程序正当是依法行政的基本原则和基本要求。本案中，被上诉人组织实施案涉征收搬迁行为未履行法定程序，综合案涉协议签订前的实际程序来看，被上诉人未履行公布案涉项目征收补偿安置实施方案，未就案涉项目补偿安置标准公开征求意见，未准予被征收人参与评估机构的选定，也未向被征收人依法作出并送达评估报告，剥夺了被征收人就补偿安置方式的选择权、补偿标准提出异议或建议的权利，没有给予上诉人就案涉房屋征收搬迁协商的客观条件，且协议签订时，未向上诉人解释说明相关条款，仅要求上诉人在空白协议上签字的行为属严重违反程序正当的基本原则。如案涉项目不属于被上诉人组织实施的征收搬迁项目，而是属于被上诉人代理人在庭审中所述上诉人自愿搬迁项目的，从程序上更应充分征收被征收人的真实意思，如属于村集体经济组织自主搬迁的，也应当依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定履行法定决策程序，且也不应当由被上诉人签订案涉协议。在案涉项目实施过程中，被上诉人是通过运用公权力要求上诉人被动接受签约和补偿，也应理解为一种变相胁迫。案涉协议的签约行为发生于2018年5月22日深夜，未告知上诉人有权利选择不搬迁，用于拆除的挖机停在案涉项目现场变相震慑被征收人，被征收人感受到的是必须要搬迁拆除，必须接受签约，别无他选。被上诉人要求上诉人在指定期限内完成相应配合工作，使上诉人丧失了表达意愿和选择的基础，交房的行为也是被客观所迫而履行搬迁的具体表现。因此，综合案涉项目的具体实施主体、实施步骤来看，案涉项目实质属行政征收行为，案涉协议属超越职权和违法法定程序下作出的行政协议，不具有合法性，应予撤销。(三)案涉行政协议的内容不是上诉人真实意思表示，且补偿不具有公平性，上诉人因政府征收而拥有的公平补偿的权利被严重减损。案涉协议载明的补偿标准系2010年制定，但随社会经济的飞速发展，在2018年实施的征收行为延用2010年的征收标准不具有补偿的公平性。案涉项目的评估机构也未依据法定程序公开征求被征收人的意见，且评估报告未能在签订案涉协议前送达上诉人，客观上未给予上诉人就评估报告提出异议和寻求救济的权利，使案涉协议的订立彻底丧失了行政协议中最为重要的合意程序。尊重案涉房屋的市场价值应当是补偿公平公正的具体表现，案涉评估价值明显不能如实反映案涉房屋的市场价值，估价报告不具有公允性。纵观国家集体土地征收和国有土地上房屋征收的各项规定和政策，最有利于被征收人的方式确定房屋的估价是被普遍适用的原则。其中，对于集体土地征收补偿标准，按照国务院政策规定也适用动态调整的原则，即每2-3年调整一次补偿标准。本案中，案涉协议依据2010年的补偿标准订立，明显与政策文件的精神相悖，致使案涉协议所涉补偿不具有公平性，上诉人在案涉协议中的合法权益明显被减损。综上所述，案涉协议属于行政协议，且属于双向性行政行为，与民事合同具有法理上的共通性。但《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定是以平等主体之间的民事合同为对象的，而行政协议双方当事人并不是平等的民事主体，行政机关一方天然强势，而行政相对人一方天然弱势。虽然合同法第五十四条规定“重大误解”“欺诈”“胁迫”“乘人之危”的等情形并不能简单套用到行政协议中，但根据该立法可以抽象出行政协议的两个法定考量因素，一是意思表示的真实性，二是订立合同的公平性。除此之外，行政协议还应考量订立协议的职权依据、法律依据及协议内容的合法性。本案被上诉人不具有签订案涉协议的法定职权，与上诉人订立案涉协议尚无职权依据和法律依据，严重违反法定程序，使上诉人不具有就案涉协议作出真实意思表示的客观条件，且补偿不具有公平性。上诉人认为一审判决认定事实有误，法律适用错误，上诉请求：撤销原审判决，依法改判或者发回重审，上诉费用由被上诉人承担。 百丈镇政府二审辩称：一、原审法院认定事实清楚、适用法律正确。双方当事人在平等、自愿、协商一致的基础上签订《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也不存在《中华人民共和国合同法》五十二条、五十三条、五十四条规定的合同无效、可撤销或变更的情形。因此，原审法院认定事实清楚、适用法律正确。二、上诉人的上诉理由不成立，依法应当驳回其上诉请求，维持原判。被上诉人系根据《合同法》的相关规定，在与上诉人协商一致后签订的案涉协议，并不存在无职权或超越职权之情形。百丈镇集镇改造项目的实施过程中，被上诉人充分考虑了上诉人的权益，制定了相关的搬迁政策，遵循了一定的程序，保证了其各项权利。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审法院查明的案件事实予以确认。 本院认为，本案中，郑立福诉请判令撤销其与百丈镇政府于2018年5月22日签订的《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》。该协议在签订时，双方均具有相应的民事权利能力和民事行为能力，应视为双方的真实意思表示。同时，从协议的内容来看，并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，应属合法有效。案涉协议亦已得实质履行。上诉人主张案涉协议系被胁迫签订，但未能提交充分证据，该主张不能成立。上诉人提出的其他上诉理由，均不足以证明案涉协议存在应当撤销的情形，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑立福负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  刘 斌 审判员  廖珍珠 二〇一九年十二月二十六日 书记员  徐 丹 附本判决适用的相关法律依据： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。