新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院民事判决书（2019）新23民终2159号上诉人（原审被告）：昌吉市三工镇长丰村村民委员会，住所新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市三工镇长丰村委会。法定代表人：魏育静，该村村委会主任。委托诉讼代理人：杨亦兵，新疆广泽律师事务所律师。委托诉讼代理人：王勤，新疆广泽律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：昌吉市弘毅工贸有限责任公司，住所新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市三工镇长丰村一组。法定代表人：陈家会，该公司总经理。委托诉讼代理人：李芳，新疆新蓝天律师事务所律师。上诉人昌吉市三工镇长丰村村民委员会因与被上诉人昌吉市弘毅工贸有限责任公司农村土地承包合同纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区昌吉市人民法院（2019）新2301民初4732号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月13日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭进行了审理。上诉人昌吉市三工镇长丰村村民委员会的法定代表人魏育静及其委托诉讼代理人杨亦兵、王勤，被上诉人昌吉市弘毅工贸有限责任公司的法定代表人陈家会及其委托诉讼代理人李芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。昌吉市三工镇长丰村村民委员会上诉请求：撤销一审民事判决书，并依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。事实和理由：1.原判认定涉案合同无效没有法律依据。涉案合同是经长丰村村民代表大会讨论决定后签订的，上诉人履行了合同备案程序。合同的签订完全符合《中华人民共和国村民委员会组织法》所规定的民主议定程序，且不违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。不能因为被上诉人未履行相关审批手续，就认定涉案合同无效；2.涉案合同是否有效与被上诉人的所谓损失之间并无法律上的因果关系。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国行政许可法》的规定，公民、法人在进行建筑活动中必须要先取得规划许可证、用地批准手续等才能领取施工许可证，才能进行开工建设。只要被上诉人依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定进行审批，不管批与不批，被上诉人的所谓损失都不会发生；3.原判认定被上诉人的损失额为2620390元没有事实和法律依据。原判认定：被告接收价格评估报告后，并未按照原告的要求提出异议，应当视为其对价格评估报告的认可，该认定没有法律依据。被上诉人单方委托不具有司法鉴定资质的鉴定单位和人员，出具了一份不具有法律效力的价格评估报告。被上诉人在有关部门已经下达停工通知后突击进行建设的行为，属于自行扩大损失。原判将被上诉人突击进行建设的部分共计1767487元也认定为被上诉人的损失，显然没有事实和法律依据。昌吉市弘毅工贸有限责任公司辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。1.双方签订的合同因违反法律强制性规定而属于无效，双方在合同中约定土地用途是为了发展乡镇企业，但根据昌吉市国土资源局出具的情况说明，上诉人发包给被上诉人的土地地类为设施农用地，根本无法作为建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，涉及农用地转为建设用地的需要符合城乡土地利用规划，并报至相关政府部门批准，上诉人发包给被上诉人的土地均系农用地，并不能作为建设乡镇企业；2.上诉人将根本不能用于发展乡镇企业的土地租赁给被上诉人使用，是被上诉人新建建筑物被拆除的重要原因之一，因此，上诉人的行为与被上诉人的损失之间存在因果关系；3.上诉人的各项损失已经由公证机关现场公证，并且委派专业的鉴定机构进行鉴定，提供了修建和拆除建筑物的工程承包合同和支付凭证加以佐证，可以证实损失真实发生以及金额的真实性，被上诉人收到停工通知书后就立即停止建设，不存在上诉人所称的突击建设的情况，上诉人明显存在误解，被上诉人提交的损失依据均有证可查，实属发生。昌吉市弘毅工贸有限责任公司向一审法院起诉请求：1.判令被告赔偿厂房、办公室等财产损失2311909元的40％即924763.6元；2.由被告承担厂房、办公室等拆除费用249481元的40％即99792.4元；3.由被告承担设备拆除、搬运、安装及存货搬运费用25000元的40％即10000元；4.由被告承担鉴定费30000元的40％即12000元；5.由被告承担公证费4000元的40％即1600元，上述费用合计2620390元，由被告承担40％的责任向原告赔偿损失1048156元。一审法院认定事实：2009年9月7日，原、被告签订《土地承包合同》。合同约定：甲方（被告）将昌吉市三工镇长丰村一组15亩集体荒地承包给乙方（原告）修建厂房和办公用房发展乡镇企业；承包期限为20年，自2009年10月1日至2029年10月1日；年承包费每年每亩500元，承包费按每5年收取，每5年承包费上浮20％，于当年10月1日前付清；合同对其他事项作了明确约定。合同签订后，原告向被告支付承包费至2019年9月30日共计82500元。同年，原告在所承包的土地上修建了厂房和办公用房等，并于2009年底将公司搬入承包场地从事经营活动。2017年9月25日，昌吉市土管局向原告发出《行政处罚告知书》，并于2017年10月18日下发了昌市国土资罚决土（2017）031号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的土地，拆除在非法占用土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原状。为防止损失扩大，最大限度利用废旧物品，原告自行拆除建筑物，在拆除之前原告申请评估，并以公证的方式通知被告参与损失确认过程，被告未按通知的时间到场参与鉴定。经原告申请，昌吉市公证处对原告非法占地修建的建筑物内物品进行了清点登记，并于2017年11月10日制作了公证书，公证书详细记载原告的建筑物为：公司院内道路为水泥地坪，大门南侧坐西向东砖混结构平房一排，院落南侧相连有三栋房屋，西侧坐南向北砖混结构彩钢顶平房一栋，中间为彩钢结构厂房一栋（厂房内摆放有母线加工机、长城开式可倾压力机、剪板机、配电柜及许多材料，工人正在作业）；东侧为坐南向北砖混结构墙体彩钢顶结构厂房（厂房内摆放两台剪板机、五台冲床、三台折弯机、摆放有配电柜及许多材料，工人正在作业。厂房中间摆放三台预装式变电站，一台折弯机、一个变电站箱体、东侧安装简易龙门吊）；院落中间东西走向的彩钢厂房一栋（墙体底部为砖混结构，上部为彩钢结构，顶为人字型彩钢顶），该栋厂房窗户均未安装，卷帘门已安装为电动门（厂房内安装一台诺克激光切割机，摆放气瓶、空压机、配电箱，厂房地坪上摆放四个变电转柜体）；院落西侧坐北向南土木结构平房一栋，平房前铺有一处地坪及水泥地坪；院落东北侧安装一台变压器，电线杆上挂有“10KV陈家会配变2B0600104”，院落四周建有铁艺围墙。新疆方诚价格有限责任事务所对原告修建的建筑物的价值进行了评估，并于2017年10月16日制作了价格评估报告。该评估报告对原告在昌吉市三工镇长丰村一组15亩集体土地上的厂房、办公室及地上附着物市场价格评估价值为2491225元，厂房、办公室残值为179316元，厂房、办公室拆除费用为249481元；设备拆除、搬运、安装费／存货搬运费为25000元。原告支出公证费4000元、鉴定费30000元。2018年3月16日，新疆方诚价格有限责任事务所出具说明一份，内容为新钣金车间始建于2016年3月底及现场评估时新钣金车间的现状为：钢结构整体已完工，电动伸缩门已装，窗户、水电暖未装，处尚未完工状态。后原告将承包被告的15亩荒地上的建筑物及生产设备、材料等予以拆除、搬迁，并将土地返还被告。2017年10月28日，原告向被告公证送达了新疆方诚价格有限责任事务所出具的价格评估报告、昌吉市国土资源局的行政处罚决定书及通知书，告知被告如有异议双方共同处理，逾期则视为对价格评估报告没有异议，该报告将作为原告损失确认依据。另查明，2013年7月23日，被告给原告出具“兹经我昌吉市三工镇长丰村村民委员会同意，将位于昌吉市××镇集体荒地15亩租赁给昌吉市弘毅工贸有限责任公司作为办公场地使用，其土地所有权属我昌吉市三工镇长丰村村民委员会所有，土地上的房屋属昌吉市弘毅工贸有限责任公司自建，未办理房产证”的证明，昌吉市三工镇批复“情况属实，同意办理”。原告自2012年4月至2017年10月连续缴纳城镇土地使用税共计12000.06元及房产税共计10341.54元。2018年6月26日，昌吉市国土资源局出具情况说明一份，说明位于××镇，陈家会（昌吉市弘毅工贸有限责任公司）的土地权属于集体土地，土地类为其他农用地（设施农用地）。一审法院认为，本案案涉土地的性质为集体其他农用地（设施农用地）。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位或者个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业或者村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡（镇）公益事业经依法批准使用农民集体所有的土地除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。根据上述规定，一审法院认为，土地使用权出让、转让、出租除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移外，集体所有的土地所有权是禁止出租用于非农业建设的。对于兴办乡镇企业使用本集体经济组织农民集体所有土地的，且农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案原、被告签订的土地承包合同的实质为土地使用权的出租，目的是建造厂房、办公场所，且协议签订时所涉及的土地属农民集体所有，出租前并未依法进行审批。故该协议的内容违反了上述法律规定，依法应属无效。合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方均有过错的，应当各自承担相应的损失。在签订合同时，被告作为案涉土地的所有者对土地的性质是知道的，其与原告订立租赁合同，应当办理土地使用性质的变更审批手续，对此被告具有过错。原告在其所租赁的土地上进行建设时，亦应当办理相关的审批程序而原告未依法办理，亦应当承担相应的过错责任。原告请求被告赔偿其因强拆造成的损失的40％，合理合法，一审法院予以支持。被告辩称，合同系经过村民代表大会讨论后签订的，系双方真实意思表示，合同合法有效，原告的地上附着物之所以被强拆，是因为原告在进行厂房等建设时未履行相关的审批程序，其该项辩解与法律规定相悖，一审法院不予采信；被告辩称原告的损失过高，价格评估报告不合理。因原告在接到土地管理部门的处罚决定书后，为避免损失扩大，自行对建筑物进行拆除，并请求被告一同对建筑物的数量、面积等进行价值评估，并进行了公证，但被告不予参加；在公证向被告送达通知书及价格评估报告时，被告接收价格评估报告后，并未按照原告的要求提出异议，应当视为其对价格评估报告的认可。故一审法院认定原告因强制拆迁造成的损失总额为2620390元（2491225元＋249481元＋25000元4000元＋30000元－179316元）。被告此项辩解一审法院亦不予采信。判决：被告昌吉市三工镇长丰村村民委员会赔偿原告昌吉市弘毅工贸有限责任公司损失总额2620390元的40％即1048156元。该款由被告在本判决生效后五日内支付。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证，上诉人昌吉市三工镇长丰村村民委员会提交以下证据：一、照片两张，拟证实涉案新钣金车间被拆除前的情况。经质证，被上诉人对真实性、合法性、关联性均认可。因被上诉人对该组证据认可，本院对该组证据予以确认。二、陈家会图斑22号图片两张，拟证实2017年6月12日，昌吉市国土资源局通过卫星抓取的陈家会图斑号22号，发现被上诉人未经过审批，非法占用农用地进行建设。经质证，被上诉人对该组证据真实性认可，认为能够证实违法行为发现于2017年6月12日，根据国土局作出的处罚决定，是处罚的违法占地行为，涉案土地是合法从上诉人处承包的，上诉人称土地为集体荒地，接到处罚后，被上诉人才得知，该土地为设施农用地，根本无法作为建设之用，证实涉案土地的性质存在问题。因被上诉人对该组证据的真实性认可，本院对该组证据的真实性予以确认。三、关于昌吉市弘毅公司于昌吉市三工镇长丰村承包土地使用说明一份，拟证实2009年双方签订承包合同是被上诉人看好了涉案土地后，以招商引资的名义与三工镇人民政府谈好后，强加给上诉人的，而且当时被上诉人声称要发展乡镇企业，但事实上被上诉人既没有发展乡镇企业又没有办理相关批准手续，就进行非法建设，最终导致被行政机关强制拆除的结果。经质证，被上诉人对该证据真实性认可，对证明问题不认可，出租土地的用途明确说明包括建设新建厂房和办公用房，但上诉人发包的土地根本无法作为建设之用，被上诉人不存在强租行为，涉案的土地在出租给被上诉人之前就已经出租给他人用作开设木材厂，木材厂倒闭以后才提出出租给被上诉人。因被上诉人对该组证据的真实性认可，本院对该证据的真实性予以确认。四、三工镇人民政府致昌吉市自然资源局出具函一份，拟证实2019年12月17日，三工镇人民政府致函昌吉市自然资源局请求提供涉案公司用地下发22号监测图斑的影像图件、现状图、总规图及用地建设前后的对比图件，并盖章确认。五、2017年8月下发预警图斑22号（总规）、2017年8月下发预警图斑22号（现状）、2017年8月下发预警图斑22号（影像）、2016年9月15日22号图斑的影像图、2017年6月22日22号图斑的影像图，拟证实2016年9月15日通过卫星抓取的22号图斑反映，截至到2016年9月15日涉案土地上仅挖出了地基，新钣金车间在2016年9月15日没有开始建设。2017年6月12日通过卫星抓取的22号图斑反映：涉案的新钣金车间已经建成。因为在现状图中反映出来22号图斑是农用设施用地，在总规图的图斑上反映出来颜色不同，已经按照总规图变更成预留建设用地，现在正在报自然资源厅批准。经质证，被上诉人对第四、五组证据真实性认可，证明问题不认可，图斑并没有标注厂房的具体现状及土地的性质，根据被上诉人在一审中提交的证据，2016年9月新钣金车间的地基已经建设完毕，等待安装钢结构，而钢构是提前找钢构厂预制，基础建好后钢构直接在现场进行组装，如配有吊车在一个星期左右就可以完成。一审中被上诉人提供了支付钢构的预付款凭证及钢构的合同，可以证实在2016年9月30日，钢构就已经全部架设完毕，其提供的2016年9月份的图斑影像就可以显示出，地基基础完工，而钢构一个星期就已经完成，不存在2017年6月才完成全部修建的情况。因被上诉人对第四、五组证据的真实性认可，本院对第四、五组证据的真实性予以确认。六、三工镇人民政府证明一份，拟证实2016年10月13日接到举报线索后，镇政府委派昌吉市行政执法局下派的周晖亮、扎克前往长丰村一组现场进行制止，对陈家会直接送达了停工通知书，执法人员证实当天制止违法建设现场建设情况为：厂房地坪完工，厂房四周砖混墙体及主体钢梁已架设完毕。经质证，被上诉人对该证据的真实性无法确认，因为三工镇人民政府是强拆被上诉人建筑物的参与人之一，与被上诉人的损失存在直接利害关系，且该份情况说明出具的时间是2019年12月18日，是在两次庭审结束后进行补充出具的。所描述的内容就是新钣金车间的修建情况，可以说明在2016年10月13日，新钣金车间的墙体以及主体钢梁就已架设完毕，只剩下门窗以及水电未安装。在收到10月13日的停工通知后，就已停止建设。因该证据系三工镇人民政府出具且加盖公章，本院对该证据的真实性予以确认。七、调查笔录两份，拟证实2016年8月底，三工镇长丰村一组老党员陈万广、张会元发现被上诉人公司在其所租赁的土地上挖出了一个深2米，宽2米，长几百米的基坑，当时基坑基础没有下进去，即进行阻挡，不让其进行施工，后对方拿出承包合同书，两名党员才停止阻挡，2017年上半年才把钢结构建设完毕。经质证，被上诉人对该证据真实性、合法性、关联性均不认可，是上诉人的代理人自行询问作出的笔录，庭审中上诉人没有申请其出庭作证，其证明效力不能等同于证人证言，我方在2016年10月13日就已经将新钣金车间的围墙以及钢构架设完毕。因该调查笔录的当事人陈万广、张会元未出庭作证，本院对该组证据的证明力不予确认。被上诉人昌吉市弘毅工贸有限责任公司在二审期间未提交新证据。二审查明事实与一审查明事实一致，对一审查明事实本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为1.双方签订的《土地承包合同》的效力如何认定；2.被上诉人主张上诉人赔偿其损失有无事实及法律依据。第一，针对合同效力的问题。本案涉案土地的性质为集体其他农用地（设施农用地）。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位或者个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业或者村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡（镇）公益事业经依法批准使用农民集体所有的土地除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。根据上述规定，农用地使用权出让、转让、出租除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移外，集体所有的农用地是禁止出租用于非农业建设的。对于兴办乡镇企业使用本集体经济组织农民集体所有土地的，且农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案双方签订的土地承包合同的实质为土地使用权的出租，目的是建造厂房、办公场所，且协议签订时所涉及的土地属农民集体所有，出租前并未依法进行审批。故该协议的内容违反了上述法律规定，依法应属无效。第二，针对赔偿损失的问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。在签订合同时，被上诉人对土地性质未履行足够的注意义务，且建设后未办理审批手续，应当承担相应的过错责任。上诉人应当知道集体设施农用地只能用于农用设施建设，而出租用于非农建设，明显存在过错。且上诉人应当办理土地使用性质的变更审批手续，对此上诉人亦具有过错。本院对一审确定的双方过错责任比例予以确认。综上所述，昌吉市三工镇长丰村村委会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费14233元，由上诉人昌吉市三工镇长丰村村委会负担。本判决为终审判决。审 判 长 张 华审 判 员 赵 瑞审 判 员 王 鑫二○一九年十二月二十六日法官助理 马 恒书 记 员 吕佳丽