浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初388号 原告北美冶金国际（杭州）有限公司，住所地杭州市经济技术开发区4号大街218号。 法定代表人赵佳元，董事长。 委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被告杭州钱塘新区管理委员会，住所地杭州市萧山区江东一路。 法定代表人何美华，主任。 委托代理人王建枝，工作人员。 委托代理人丁兴，浙江天册律师事务所律师。 被告杭州市江干区人民政府白杨街道办事处，住所地杭州下沙开发4号大街17-6号。 法定代表人贺学兵，主任。 出庭负责人梅广勤，副主任。 委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。 被告杭州市综合行政执法局，住所地杭州市体育场路238号。 法定代表人李磊，局长。 出庭负责人彭保华，副局长。 委托代理人朱燕，该局工作人员。 委托代理人徐峰，钱塘新区城管执法局工作人员。 北美冶金国际（杭州）有限公司（以下简称北美冶金公司）因房屋拆除行政强制及赔偿一案，于2019年7月4日以杭州钱塘新区管理委员会（以下简称钱塘新区管委会）、杭州市江干区人民政府白杨街道办事处（以下简称白杨街道办）、杭州市综合行政执法局（以下简称市执法局）为被告向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月5日立案后，向各被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。原告北美冶金公司的委托代理人李军民，被告钱塘新区管委会的委托代理人王建枝、丁兴，被告白杨街道办的负责人梅广勤、委托代理人林宇，被告市执法局的负责人彭保华、委托代理人朱燕、徐峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月11日，北美冶金公司厂区西北侧和该公司厂区东侧合计面积1596.77平方米的违法建筑物被强制拆除。 原告北美冶金公司诉称：原告系经浙江省人民政府招商引资，于1999年9月8日经杭州市市场监督管理局依法登记的外国法人独资企业。北美冶金公司通过出让方式获得11.5亩综合用地，用于科研、技术开发和办公辅助设施的建设。2017年6月22日，被告杭州市综合行政执法局作出行政处罚决定书，认为原告存在两处违法建筑：一处位于原告公司厂区西北侧，靠近浙江育英职业技术学院生活区，呈“L”形，现作为办公和仓库使用，该建筑物东侧立面为砖混结构，西侧为钢架结构，共有三层，一至三层面积相同，均为465.67平方米，总建筑面积为1397.01平方米；另一处位于原告公司东侧，沿九号大街，名为“遇见咖啡”，由两层住房与单层辅房相连，主房底层呈长方形状，建筑面积95.59平方米，单层辅房为长方形状，建筑面积8,58平方米；主房二层呈长方形状，建筑面积95.95平方米，总面积为199.76平方米。上述两处建筑物总面积为1596.77平方米。市执法局认为原告未取得建设工程规划许可证，违反了城市规划管理的法律制度，责令原告在收到《处罚决定书》之日起10天内，自行拆除上述面积为1596.77平方米的违法建筑，逾期不履行的，将依法强制拆除。2018年7月11日、12日，三被告未经法定程序，在原告不知情的情况下，组织人员径行将西北角正在进行软件测试的冶金工程实验室、职工宿舍和东门边正在制备职工餐点的食堂等二处钢结构建筑物予以拆除(有证人证言、视频、照片为证)。原告认为，被告的行政强制行为既无事实依据，也无法律依据，严重违反法定程序，属违法行政行为。被告的违法行政行为严重侵犯了原告的合法权益，其行为造成原告合法建筑材料损失及屋内财产损失及原告冶金实验室，共计约为2437667.35元（具备价值评估条件的以评估价值为准）。原告为维护其合法权益，依法提起诉讼，诉讼请求为：1.依法确认三被告于2018年7月11日、12日将原告厂区西北侧冶金工程实验室及东侧职工食堂等的两处钢结构建筑物予以强制拆除的行政行为违法；2.依法判决三被告赔偿原告经济损失2437667.35元人民币；3.依法判令本案的诉讼费用由被告承担。 原告北美冶金公司提交的证据有： 1.行政处罚决定书，证明市执法局认定原告存在两处违法建筑。 2.图片清单； 3.视频光盘； 证据2-3证明原告财产损失情况。 4.复议决定书，证明三被告均为适格被告。 5.机票，证明被告在原告公司法定代表人未在场的情况下实施了拆除行为。 6.照片一，证明案涉建筑为钢架混合结构及外观全貌。 7.照片二，证明使用大型机械的拆除行为给原告造成了严重损毁破坏。 8.照片三，证明拆除行为发生后存有完好可再利用的建筑材料若干。 9.付款凭证，证明案涉建筑物投入的费用。 10.国家企业信用公示，证明原租赁人马学珍运营的咖啡店早于其作出声明前注销。 11.清单，证明被告拆走（损毁）物品损失统计表。 12.冶金实验室造价预算表，证明冶金实验室建造投入费用。 13.造价单，证明建造案涉同等面积同等设计所需建筑材料报价单。 14.报价单，证明维修调试冶金实验室设备所需的费用。 15.光盘一、二，证明被告未将建筑材料交由原告，而是自行运走。 16.光盘三，证明钱塘新区管委会原拆迁办主任带队实施了拆除，杭州市城市行政管理执法局实际实施了拆除行为。 原告向本院提出鉴定申请，申请对下列事项进行鉴定：1.维修调试冶金实验室的费用；2.修缮受损园区的费用；3.建筑材料的损失。 被告钱塘新区管委会辩称： 一、被告作出责成强制拆除行为认定事实清楚，程序合法。北美冶金公司因存在未经规划建设审批，擅自在厂区内搭建房屋的违法行为，市执法局于2017年6月12日向其作出了行政处罚决定，认定北美冶金公司未取得工程规划许可建设两处建筑共计1596.77平方米，并责令其在收到处罚决定之日起七日内自行拆除该违法建筑。原告对该处罚决定不服提起诉讼，经人民法院生效判决，维持了该处罚决定。原告未在期限内依法自行拆除违法建筑。因该公司将违建房屋出租给外来户，存在较大的安全隐患，原杭州经济技术开发拆违领导小组办公室联合白杨街道办于2018年6月11日对该违建内租住户作出限期搬离告知书，告知住户其所住房屋为违法建筑，开发区将于近期对该处违建实施拆除，要求住户尽快搬离。2018年7月11日，被告依照《城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》，责成白杨街道办对该违法建筑组织实施了强制拆除。同时组织杭州经济技术开发区城市管理行政执法局对拆除过程进行了录像，对拆除过程中的物品均妥善予以了安置存放，并通知原告可以自行取回。 二、原告主张的损失缺乏事实和法律依据。1.原告房屋系违法建筑，不属于合法权益。2.拆除行为中未造成原告任何财产损失。在对案涉房屋进行拆除的过程中，相关职能部门对房屋及其附属物和屋内设施进行了清点和保存。案涉违法建筑第一层存放的部分仪器设备和杂物在房屋拆除前已全部搬出，妥善存放于原告空置房屋内（1号楼东侧相邻房屋）。二、三楼为员工以及租户宿舍，拆除时将未及时搬离住户的物品（家具、床）等妥善搬移到相邻的原告院子中。2号建筑（遇见咖啡）为原告出租给马学珍经营咖啡馆所用，拆除前早已停止营业，相关人员已自行搬离，房屋拆除前，马学珍已申明放弃屋内物品。因此，拆除行为未造成原告或任何第三人的财产损失。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告钱塘新区管委会提交的证据有： 1.行政处罚决定书，证明案涉房屋为违法建筑。 2.责成函，证明拆除行为符合法定程序。 3.光盘六张，证明拆除行为符合法律规定。 被告白杨街道办答辩称： 原告在2018年7月11日的拆除行为中被拆除的房屋，系违法建筑，不应该得到赔偿，同时也没有屋内物品损失的问题。2017年6月22日，市执法局作出处罚决定，认定案涉的房屋为违法建筑，责令限期拆除。2018年6月11日，原开发区管委会根据以上处罚决定，责成街道将以上建筑物实施拆除。2018年7月11日，原开发区管委会作为属地的一级政府，组织实施了当天的强制拆除行为。因此案涉房屋为违法建筑，不是原告合法财产。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，只有合法权益受损时才能取得国家赔偿，故原告以上房屋不应当获得赔偿。违法建筑由两部分组成，第一、1号建筑为三层小楼，其中第一层存放了部分仪器设备和杂物，对该部分的仪器设备和杂物，在房屋拆除前已经全部搬出，妥善存放于原告空置房屋内（1号楼东侧相邻房屋）。二、三楼为员工以及租户宿舍（违法住宿），拆除前一周，已通知所有人员撤离。拆除时，将未搬离住户的物品（家具、床）等妥善搬移到相邻的原告院子中。第二、2号建筑（遇见咖啡）为原告出租给马学珍经营咖啡馆所用，拆除前早已停止营业，相关人员已经自行搬离，房屋拆除前，马学珍已申明放弃房屋内物品，因此，案涉房屋内的屋内物品不存在赔偿问题。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告白杨街道办提供的证据有： 1.行政处罚决定书，证明案涉房屋为违法建筑。 2.物品搬运视频、2号楼（遇见咖啡）租户物品弃用情况说明、限期搬离告知书，证明案涉房屋拆除没有物品损失。 被告市执法局辩称： 本案原告不服的是违法建筑强制拆除行为，适格的被告应当是强制拆除的实施主体。目前在我市行政区域内，区、县（市）政府（管委会）是辖区内违法建筑防控和处置工作的责任主体，乡镇政府（街道办事处）负责组织或者协同实施辖区内违法建筑强制拆除工作。城管部门负责对国有土地上的违法建设行为进行查处并作出处罚决定，但没有拆除违法建设的强制执行权。本案中，原告北美冶金公司违法建设行政处罚一案，由经济开发区城管执法大队以原市城管执法局名义作出处罚决定后，因当事人逾期未自行拆除，经济开发区城管执法大队依法报告下沙开发区管委会负责后续的拆除执行工作。被告市执法局不是适格被告主体。二、原告已就市执法局作出的处罚决定提起行政复议及诉讼，经复议、一审、二审及再审，被诉行政行为均确认合法。综上，请求人民法院驳回其诉讼请求。 被告市执法局提交的证据有： 1.复议决定书、（2017）浙8601行初166号行政判决书、（2018）浙01行终253号行政裁定书、（2018）浙01行申15号行政裁定书，证明案涉行政处罚决定经复议机关、法院审理认定为合法。 2.《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强杭州市违法建筑防控工作的实施意见》、《杭州市“三改一拆”三年行动违法建筑处理实施意见》等，证明市执法局并非适格被告。 3.行政处罚决定书案卷材料，证明行政处罚决定合法。 经庭审质证辩论，原告对被告钱塘新区管委会的证据发表质证意见如下：证据1不合法，不能作为本案行政强制前提。证据2合法性有异议，其作出主体是杭州市经济开发区拆违领导小组办公室，该领导小组本身不是县级人民政府。责成本身是行政强制环节，说明其与行政强制行为有关系，所以其是违法的。证据3光盘中可以看出拆违参与人员是非常多的，视频中出现了管委会拆迁办主任，在视频41秒处城管队员称去找一个大的榔头把门砸开，所以城管队员是参与了拆除行为。关于建筑材料是可以重复利用的，包括钢架，钢材。但是后来被三被告运走了，并没有交给原告。原告对被告白杨街道办的证据发表如下质证意见：证据1合法性有异议。证据2，视频基本上是搬运的视频，完整的视频应该在拆除之前就有，拆除之后清点物品应该也有视频，只能说明在搬运，搬到哪里需要被告举证说明。对情况说明真实性有异议，没有经过核实，写的时间是2018年6月11日，而被告拆除时间是7月11日，显然马学珍没有有价值的物品留在里面，到底现场的状况如何需要被告提供证据证明。按照钱塘管委会的视频来看，咖啡馆里面有很多全新的椅子、桌子，而这些不可能是一些无价值的物品，显然与事实不符，被告没有仔细核查物品。对限期搬离告知书，其本身不能代替催告，被告陈述该告知书是针对租户，并不是让原告搬离，原告与租户是两个概念。该告知书本身不能证明被告行政行为合法。原告认为被告市执法局的证据1-3与本案均无关。 被告钱塘新区管委会对原告证据发表如下质证意见：证据1真实性无异议，对于本案全部的证据法院在审查认定时应考虑本案两个基本前提，第一是所涉及的行政处罚决定书是经一审二审维持的行政处罚决定书，本案有长达3-4个月时间对案涉违法建筑的腾空、搬离。第二本案实际是对违法建筑责成、强制拆除的行为。实施部门只要尽到合理注意义务即可。而不是像原告所主张的拆除行为应当出于保护财产的目的，这两者之间是有区别的。本案是基于生效行政处罚决定书的强制拆除。而不是基于对房屋的剩余价值予以保护的拆除。证据2-3证据三性均有异议，不能证明原告财产的实际损失情况。证据4本身真实性无异议，但对原告主张的待证事实有异议，本案事实上是在行政处罚决定已经生效之后，县级人民政府依照城乡规划法的规定，责成有关部门实施强制拆除的行为。所以本案的适格被告应当取决于责成行为和实施行为两个行为的主体。证据5原告法人是否在场不影响对原告违法建筑的强制拆除。证据6-8真实性本身无异议，对待证事实有异议，因本案是对违法建筑物的强制拆除，实施机关和人员只需要尽到合理注意义务，比如是否会造成人员损伤，或者贵重物品是否容易造成毁损，采取妥善保管的措施，本案中均不存在。证据9对付款凭证三性均有异议，是自行填写，不具有证明效力，增值税普通发票不能证明与本案案涉的违法建筑之间存在关联性。证据10真实性无异议，待证事实有异议，马学珍是个体工商户，个体工商户的注销与否事实上和租赁合同的履行和终止是两个不同的概念。原告有义务进一步提供租赁合同履行以及终止的相关证明。同时，马学珍出具的放弃声明在本案中可以证明放弃的是咖啡馆中的设备，事实上原告没有权利主张是属于原告的财产。证据11清单系原告单方面制作，从证据效力上讲，仅相当于当事人一方的陈述，对争议事实不具有证明力。证据12预算表，该份预算表只是一个excel文件的打印件没有公章，也不符合工程建设预算、决算的相关程序性规定，因此性质上仍然等同于一方当事人的单方面陈述，对本案的争议事实不具有证明力。证据13造价单，是原告在2019年自行委托，并且没有提供相应造价确定的依据，该份造价单出具不符合工程造价审计的有关规定，形式上也不符合工程造价报告的形式要求，对本案争议事实没有证明力。证据14，设备调试的费用，同样该份证据仅仅是一个邮件，对相关事实不具有任何证明效力。证据15、16真实性无异议，不认可待证事实，案涉建筑物本身是违法建筑，拆除形成的属于垃圾。证据16中的管委会原拆迁办主任带队实施的拆除行为，对这一事实本身没有异议。作为原开发区管委会的拆违领导小组的负责人，参加对本案案涉房屋的拆除，事实上也是履行法定职责的行为。 被告白杨街道办、市执法局对原告证据的质证意见基本同被告钱塘新区管委会。 被告钱塘新区管委会、白杨街道办、市执法局对其他各方的证据均无异议。 本院认为，被告钱塘新区管委会、白杨街道办、市执法局提交的证据及原告证据1-4、6-8、10、15、16具备相关要件，均予以采信。原告证据5与本案不具有关联性，不予采信。原告证据9、11、12、13、14，系原告提供的作为损失证明的证据，具备一定的参考价值，予以采信，但关于是否存在相关项目损失以及是否应当赔偿、如何赔偿，应当结合案件情况综合判断。 经审理查明： 2017年6月22日，市执法局向北美冶金公司作出杭城法（经）罚字[2017]第41001536号行政处罚决定，认定北美冶金公司厂区内的两处违法建筑，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，对北美冶金公司作出处罚决定如下：责令当事人在收到行政处罚决定书之日起十日内，自行拆除该公司厂区西北侧和该公司厂区东侧合计面积1596.77平方米的违法建筑物。2018年6月11日，因北美冶金公司未自行拆除违法建筑。杭州经济技术开发区拆违领导小组办公室向白杨街道办作出《责成函》，责成该街道于2018年6月30日前，拆除街道范围内北美冶金公司位于四号大街128号违法建设的1596.77平方米违法建筑。同日，杭州经济技术开发区拆违领导小组办公室、白杨街道办向北美冶金公司1号楼2-3楼租住户作出《限期搬离告知书》，要求五日内腾空并搬离。2018年7月11日，上述违法建筑被强制拆除。杭州经济技术开发区拆违领导小组办公室、白杨街道办、城管部门均派员到场。在强制拆除过中，被告将两违法建筑内的机器设备、物品分别搬离，并存放于厂区内，其后将拆除掉的建筑材料运离现场。原告北美冶金公司不服，认为该强制拆除行为造成机器设备损害及其他财产损失，提起本案诉讼。 另查明，经杭州经济技术开发区人民法院（2018）浙0191民初462号民事判决查明，马学珍于2013年4月1日与北美冶金公司签订了房屋租赁合同，用以开设咖啡店，租赁期限从2013年4月2日至2019年4月1日止。马学珍从2017年3月17日接到通知至2017年5月17日陆续将案涉房屋物品搬离。2019年4月，钱塘新区管委会成立，原杭州经济技术开发区并入钱塘新区行政管辖范围。 再查明，杭城法（经）罚字[2017]第41001536号于2017年6月22日10时留置送达北美冶金公司。北美冶金公司不服杭城法（经）罚字[2017]第41001536号行政处罚决定，向杭州市人民政府申请行政复议，杭州市人民政府复议予以维持。北美冶金公司不服，提起行政诉讼。2018年1月26日，杭州铁路运输法院作出（2017）浙8601行初166号行政判决，驳回原告北美冶金公司的诉讼请求。北美冶金公司提起上诉，但未在规定期限内预交上诉案件受理费，又未提出缓交、减交、免交申请，故该上诉按自动撤回上诉处理。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有侵犯公民财产权，造成财产损害的违法行为情形的，受害人有取得赔偿的权利。本案主要的争议焦点有三方面，一是被告主体的适格性问题，二是被诉强制拆除行为的合法性问题，三是原告的赔偿请求能否成立。现分述如下： 被告主体方面，本案中，白杨街道办及经济技术开发区城管部门虽参与了拆除活动，但该二单位均系经钱塘新区管委会责成或组织而参加。钱塘新区管委会作为案涉强制拆除行为的牵头主体、组织主体，应承担本案全部法律责任。故原告对白杨街道办、市执法局的起诉，应当予以驳回。 关于被诉强制拆除行为的合法性问题。本案系市执法局作出责令限期拆除决定后的强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案被告在实施强制拆除决定前，并未依照行政强制法规定履行了相关催告公告义务，程序违法。且从现有证据来看，被告在实施过程中存在扩大损害的情形，依法应当予以赔偿。具体如下： 一、案涉建筑物有部分是钢结构，经拆卸后的部分钢材仍是较为规则完整的形态，被告直接运走处理，存在不当。二、案涉拆除行为导致了厂区内地面、花坛等损害。三、从照片及视频来看，原咖啡屋内装饰装修、空间布置、物品摆放都处于正常状态。而经另案民事判决确认，马学珍早在2017年3月17日至2017年5月17日已陆续将案涉房屋物品搬离。故该屋内物品应为原告所有，被告按马学珍遗弃物品进行处理不当，应当予以赔偿。四、关于其他部分违法建筑内物品，被告亦未提供完整的物品清单及交接手续，亦应当酌情赔偿。对以上项目，本院结合双方的违法情节、建筑情况、屋内物品情况等综合因素，酌定被告赔偿原告损失28万元。 关于原告所提冶金实验室设备运行中断所产生的接线修复调试等费用赔偿。本院认为，现有证据不能证明相关设备在搬运时处于运行状态，也不能证明该搬运行为对机器设备造成了损害。同时需注意的是，原告在收到案涉处罚决定和人民法院判决书后，已完全知晓该建筑系应当拆除的违法建筑，在具备相关专业知识的情况下，仍将机器设备长时间放置于此处，在被强制腾空后又以被中断行为由提起赔偿请求，于法无据。其提出的相关鉴定申请，本院不予准许。 综上，被告因违法实施案涉强制拆除行为，应赔偿原告280000元。对原告提出的其他部分赔偿请求，本院不予支持。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、驳回原告北美冶金国际（杭州）有限公司对杭州市江干区人民政府白杨街道办事处、杭州市综合行政执法局的起诉。 二、确认被告杭州钱塘新区管理委员会于2018年7月11日对原告北美冶金国际（杭州）有限公司厂区西北侧和东侧违法建筑组织实施的强制拆除行为违法； 三、被告杭州钱塘新区管理委员会因上述违法行为赔偿原告北美冶金国际（杭州）有限公司人民币280000元； 四、驳回原告北美冶金国际（杭州）有限公司的其他赔偿请求。 案件受理费50元，由被告杭州钱塘新区管理委员会负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长 刘 斌 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 朱志华 二〇一九年十二月二十日 书 记 员 徐 丹