山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2021号 上诉人（原审原告）任全禄，男，1965年9月15日出生，汉族，住山东省济南市天桥区。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 委托代理人王宣东，济南市司法局工作人员。 原审第三人怀务兰，女，1929年6月3日出生，汉族，住山东省济南市天桥区。 上诉人任全禄因与被上诉人济南市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服山东省济南市中级人民法院(2019)鲁01行初604号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告任全禄诉称，市政府作出的撤销济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）2015年12月31日给原告颁发的涉案《集体土地使用权证》的具体行政行为，没有任何事实依据和法律根据。应当依法予以撤销。一、原告是该土地的实际占有人和使用人，并且该土地上的房屋属于原告出资所建，属于原告所有，原告取得该土地使用权是合法有效的。原告在申请办理土地登记时所提交的材料，是按照办证机关和济南市天桥区大桥镇范家村村民委员会（以下简称范家村委会）的要求提交，所有资料都经过了办证部门的审查和核实，并经相关部门和范家村委会负责人现场勘察和了解情况后，天桥区政府才为原告颁发了《集体土地使用权证》。对于《土地登记审批表》中“国土资源行政主管部门初审意见”一栏载明的“系继承任玉珠房产而获得土地使用权”。这是相关部门的记载，原告对此不清楚。二、被告认定办证机关以原告继承任玉珠房产为原告办理土地证，属于认定事实不清，证据不足，没有保障相关利害关系人的合法权益，不仅掩盖了房屋和土地的真实事实，也是违反法律规定。该土地上的房产本就不属于任玉珠所有，而是在2000年由原告出资找人建设的。在办证时，办证机关也是实地考察和了解现有房屋以及土地的情况后给原告办理的土地使用证。第三人在申请行政复议时，在申请书和补充意见中陈述的事实和理由都是关于继承人的问题，是属于民事案件的处理范围，与本案的行政复议行为无关，也不属于行政复议机关受理的范围，被告采信该事实，属于法律适用错误。三、第三人申请行政复议已经超过了法律规定的复议时效，应当依法驳回第三人的复议申请。申请行政复议的期限为自知道该具体行政行为之日起60日内提出，原告的集体土地使用证是在2013年国家进行宅基地确权时，村委会进行实地调查、核实相关情况后，在全村进行了广播告知，并且在确权和发证时，济南市国土资源管理局天桥分局于2014年3月28日在该村公告栏张贴了天桥集使公（2014）005号《集体土地使用权登记公告》，并注明：“如相关权利人对本次公告的集体土地权属有异议，请于公告之日起30日内向大桥国土资源管理所提出书面申请，并提交身份证明文件和异议主张的证据材料，我局将根据异议申请的内容组织复查。逾期未提出异议或者所提出的异议经调查核实不成立的，即视为公告结果有效，我局将报请天桥区人民政府批准，按照公告结果予以注册登记颁发证书。”公告异议期满后，第三人怀务兰没有提出异议。原告和第三人怀务兰生活在一起，第三人怀务兰早就知道该土地使用证的事情，第三人对提出的行政复议，已经超过了法律规定的复议期限，行政复议中被申请人提交的证据就可以证明第三人怀务兰在2014年就知道该事实。诉讼请求：1.依法撤销市政府作出的214号复议决定；2.依法确认天桥区政府2015年12月31日作出的使用权人为原告的涉案《集体土地使用权证》的具体行政行为合法；3.本案诉讼费用由被告承担。 原审经审理查明，214号复议决定载明：原告任全禄于2013年5月10日填写《土地登记申请书》，申请办理土地登记。范家村委会于2013年5月10制作《宅基地权属调查现场记录表》，其中载明:权利人姓名任全禄，预编地籍号0178，原土地证号05××01，取得方式为“批准使用”，最初建房时间为1970年，房屋修缮情况为“未翻修”。该记录表附有任全禄为户主的常住人口登记卡索引表和任全禄的常住人口登记卡以及身份证复印件，其中身份证载明任全禄的住址为济南市××××号。2013年5月10日《地籍调查表》中“权属调查记事及调查员意见”一栏载明“本宗地权属性质为宅基地使用权，申请书与调查核实情况一致，经现场核实，界址清楚，权属无争议……”原济南市国土资源局天桥分局于2014年3月28日制作《集体土地使用权登记公告》，载明“宗地编号370105102244JC00178，土地使用者任全禄，原档案记载权利人和备注一栏均为空白”，同时该公告注明：“如相关权利人对本次公告的集体土地权属有异议，请于公告之日起30日内向大桥国土资源管理所提出书面申请，并提交身份证明文件和异议主张的证据材料，我局将根据异议申请的内容组织复查。逾期未提出异议或者所提出的异议经调查核实不成立的，即视为公告结果有效，我局将报请天桥区人民政府批准，按照公告结果予以注册登记颁发证书。”《土地登记审批表》中“土地权属来源证明文件名称、编号、日期”一栏中载明“1.土地登记申请书，2.身份证、户口本，3.宅基地用地证明，4.地籍调查成果，5.总登记公告及拟登记公示，6.原土地证0115101号”，“国土资源行政主管部门初审意见”一栏载明“该宗地系农村集体建设用地使用权，用途为农村宅基地，宗地面积为289.3平方米，系继承任玉珠房产而获土地使用权，原登记面积636.50平方米。经初审，该宗地权属来源清楚，证件合法，面积准确，无权属纠纷，无抵押查封等权利限制。原集体土地使用证第0115101号已公告注销，拟为任全禄登记农村宅基地使用权289.3平方米。”天桥区政府于2015年12月31日为原告任全禄颁发涉案《集体土地使用证》。 另查明，第三人怀务兰与任玉珠为夫妻关系，其户籍地址均为济南市××××号，任玉珠于2006年12月19日去世，怀务兰于2006年12月19日成为户主。原告任全禄系任玉珠与怀务兰的养子。 2019年4月15日，第三人怀务兰向市政府提出行政复议申请，请求：1.请求撤销天桥区政府为任全禄办理的涉案《集体土地使用证》；2.责令天桥区政府重新为怀务兰办理集体土地使用权证。市政府于2019年4月16日收到复议申请并依法予以受理，于6月5日作出214号复议决定，决定：撤销天桥区政府2015年12月31日作出的涉案《集体土地使用证》的行政行为。原告任全禄对复议决定不服，诉至原审法院。 原审法院认为，本案争议焦点问题有两个:一是怀务兰申请行政复议是否超过法定期限；二是涉案《集体土地使用证》应否予以撤销。 关于第一个焦点问题，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。行政机关作出具体行政行为,依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。”从上述法律规定可知，行政复议的期限自知道具体行政行为之日起算。具体行政行为以公告形式送达的，自公告期满之日起算。原告任全禄主张，原济南市国土资源局天桥分局于2014年3月28日制作《集体土地使用权登记公告》并张贴，怀务兰应当于此时知道涉案《集体土地使用权证》的行政行为。对于该主张，原审法院认为，《集体土地使用权登记公告》载明：“逾期未提出异议或者所提出的异议经调查核实不成立的，即视为公告结果有效，我局将报请天桥区人民政府批准，按照公告结果予以注册登记颁发证书。”该内容明确显示是登记颁证前的公告行为，而非对登记颁证情况的公告，因此，即使第三人怀务兰于此时知道公告内容，亦不能推定怀务兰知道涉案《集体土地使用权证》的具体内容。原告及行政复议被申请人在行政复议过程中，所提交的证据不足以证实第三人怀务兰的复议申请超过法定期限。综上所述，被告市政府认为怀务兰的行政复议申请未超过法律规定的复议期限，对其复议申请予以受理，符合法律规定。 关于第二个焦点问题，《土地登记办法》（涉案《集体土地使用权证》登记时有效）第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”上述材料属于登记机关为申请人办理权属登记的必要材料，缺一不可。其中第（三）项为“土地权属来源证明”，该证明是申请人请求办理权属登记的权利基础，必须有相应的证据对权属来源证实。其权属来源既可能是原始取得，亦可能是基于买卖、交换、赠与或是继承等继受方式取得，无论何种取得方式，申请人均应提交相应的证明材料。原告提交的登记颁证之后的范家村委会证明，不能作为颁证行政行为是否合法的依据。天桥区政府在对涉案集体土地办理使用权证登记过程中，未依法审查原告任全禄的“土地权属来源”证明材料，登记程序明显违法。被告市政府作出的214号复议决定对案件事实认定正确，处理结果符合法律规定，并无不当。原告任全禄实际上是否获得了涉案宅基地的使用权、通过何种方式获得，并非行政复议及本案审查范围，对与此相关的证据效力不予评价。 另外，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被告市政府收到原告的行政复议申请后，于法定期限内作出复议决定并向原告送达，复议决定作出程序符合法律规定。 综上，被告市政府作出的214号复议决定,认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法，原审法院予以维持。涉案《集体土地使用权证》已经复议决定撤销，原告任全禄提出的第2项诉讼请求,当然不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告任全禄的诉讼请求。案件受理费50元，由原告任全禄负担。 任全禄不服原审判决提出上诉，上诉请求：依法撤销原审判决；撤销被上诉人作出的行政复议决定；确认天桥区政府作出的（2015）第0413632号《集体土地使用权证》的具体行政行为合法有效，本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、原审法院和行政机关认定事实错误，没有根据涉案房屋和土地的历史演变和土地上房屋的建造、居住情况来认定本案土地的使用情况。上诉人是该土地的实际使用人，且该土地上的房屋属于上诉人出资所建，属于上诉人所有。二、原审法院和复议机关认定，第三人申请复议没有超过法律规定的复议期限是错误的。应当推定第三人知道的时间为2014年。三、原审法院适用《土地登记办法》的规定，本案中土地部门进行办证调查时，房屋的权属来源已经查清，颁证行为是正确的。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院认定事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，本案争议焦点是被上诉人作出的214号复议决定的合法性问题。因原审第三人怀务兰向市政府提出行政复议申请，要求撤销天桥区政府为任全禄办理的涉案《集体土地使用证》，复议机关审查后作出涉案复议决定，撤销了天桥区政府为任全禄颁发的（2015）第0413632号《集体土地使用权证》。经查，天桥区政府在对涉案集体土地办理使用权证登记过程中，未依法审查上诉人任全禄的“土地权属来源”证明材料，根据当时有效的《土地登记办法》规定，“土地权属来源”是应当提交的证明材料，登记机关没有审查而办理土地登记，办理程序违法，据此作出撤销登记的复议决定，该复议决定对案件事实认定正确，处理结果符合法律规定，程序合法，并无不当。上诉人主张撤销复议决定没有事实和法律依据。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人任全禄的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人任全禄负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇一九年十二月三日 书记员  隗 娇