江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终967号 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人侯宝兰，女，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 委托代理人聂华鸣（侯宝兰之子），男，汉族，住江苏省徐州市泉山区。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人范传友，男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 委托代理人范志力（范传友之子），男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）张金艳，女，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）龙书学，男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）龙书民，男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）侯二良，男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）侯孝文，男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）王爱军，男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）王爱新，男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）鹿登慧，女，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）吴绍钢，男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）聂恒彩，女，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）陈跃邦，男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）陈光石，男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）闫书平，女，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 15名上诉人的共同委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 原审原告李秀忠，男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人侯宝兰等15人与被上诉人江苏省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，上诉人侯宝兰等15人不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，包含本案原审原告侯宝兰等16人在内的共25人，于2018年1月22日向江苏省自然资源厅（原江苏省国土资源厅，以下简称省资源厅）邮寄提交《查处违法占地、违法转让土地申请书》，申请事项：“查处违法徐州市自然资源和规划局（原徐州市国土资源局，以下简称原徐州市国土局）局违法占地、违法转让土地行为。”省资源厅收到后，通过江苏省阳光信访信息系统于2月11日将该查处申请转至原徐州市国土局处理，并于2月23日作出《信访事项交办单》，要求原徐州市国土局认真核查，并将调查处理情况及时告知投诉人。原徐州市国土局于4月28日向侯宝兰等人作出《关于李秀忠信访事项答复》，告知：“你们反映的问题正通过诉讼途径解决，依据《信访条例》‘对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出’之规定，请等待法院裁决”，同日原徐州市国土局向省资源厅作出《关于李秀忠信访事项报告》。另查明，原徐州市国土局于2018年4月28日作出的《关于李秀忠信访事项答复》未向侯宝兰等人送达。包含本案侯宝兰等人在内的共计18人，以省资源厅为被申请人，于2018年9月18日向省政府邮寄提交行政复议申请，请求：“确认被申请人拒不查处非法占地、非法转让土地行为违法，并责令改正。”后经侯宝兰等人补正，省政府于9月28日作出《行政复议申请受理通知书》，在履行了提出说明、延期审理等程序，经审查认为，侯宝兰等人的查处申请属于公民要求上级行政机关启动对下级行政机关的内部监督管理机制。上级行政机关是否启动、如何启动这种内部的层级监督管理，属于行政机关内部管理范畴，对申请人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围。遂于12月24日作出被诉《复议决定书》，并于当日邮寄送达给侯宝兰等人。侯宝兰等人不服，提起本案诉讼，请求撤销被诉《复议决定书》。 一审法院认为，根据行政复议法、行政复议法实施条例的相关规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请行政复议，行政复议申请应属于行政复议范围。本案中，侯宝兰等人认为原徐州市国土局存在违法占地和违法转让土地的行为，要求省资源厅对徐州市国土局予以查处，进而认为省资源厅未履行查处职责违法申请行政复议，侯宝兰等人的复议请求事项系针对行政机关的层级管理行为，因该层级管理行为本身并未直接对侯宝兰等人的权利义务产生影响，与侯宝兰等人不具有法律上的利害关系，故侯宝兰等人对该行为申请行政复议不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的受理范围，省政府据此作出被诉《复议决定书》，认定事实清楚、适用法律正确。因省政府在法定期限内对侯宝兰等人的行政复议申请，依法履行了受理、提出说明、延期审理、送达等法定程序，作出被诉《复议决定书》，并不违反行政复议法、行政复议法实施条例的相关规定，程序亦无不当。综上，侯宝兰等人请求撤销被诉《复议决定书》的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李秀忠等16人的诉讼请求。 上诉人侯宝兰等15人上诉称，省资源厅具有依法查处违法用地的法定职责，省资源厅将上诉人的请求归结为信访事项无法律依据；省资源厅将举报交由原徐州市国土局行为违法，没有法律依据；原审认定不履行法定职责不对上诉人权利义务产生影响是错误的；行政复议程序违法。请求撤销一审判决，支持其一审诉请。 被上诉人省政府二审中未提交书面答辩意见。 本院所查明的事实与一审判决所认定事实一致，对一审判决所认定事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼受案范围。从上述规定可以看出，请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。对于行政内部领域的措施，如上级行政机关对下级行政机关实施监督监管，因其不具有对外性，不直接设定新的权利义务，通常不属于请求履职范围之内。本案中，侯宝兰等人就省资源厅未查处原徐州市国土局违法占地和违法转让土地的行为向省政府申请行政复议，省资源厅对于原徐州市国土局的监督监管，并未设定侯宝兰等人新的权利义务，并不属于可以申请行政复议的范围。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第五条、第六条和《国土资源违法行为查处工作规程》7.1.1、7.1.2的规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外。县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。省资源厅将侯宝兰等人查处违法用地申请转交原徐州市国土局处理，并不违反上述规定。 省政府以侯宝兰等人申请不符合行政复议受理范围，驳回侯宝兰等人的行政复议申请，认定事实清楚、程序并无不当、适用法律正确。侯宝兰等人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人侯宝兰等15人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 张 伟 二〇一九年十二月三十一日 书 记 员 任子悦