山东省高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）鲁民终2305号上诉人（原审原告）：聊城市自然资源和规划局（原聊城市国土资源局），住所地山东省聊城市经济技术开发区湄河路266号。法定代表人：冯能斌，局长。委托诉讼代理人：周文茹，女，聊城市自然资源和规划局职工。委托诉讼代理人：徐晓军，山东光岳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：山东普济方圆药业有限公司，住所地聊城经济技术开发区燕山北路1号。法定代表人：张少丰，总经理。上诉人聊城市自然资源和规划局与被上诉人山东普济方圆药业有限公司（以下简称普济药业公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服山东省聊城市中级人民法院（2018）鲁15民初350号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。聊城市自然资源和规划局上诉请求：1.请求撤销聊城市中级人民法院（2018）鲁15民初350号民事裁定书并指令一审法院进行实体审理；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院适用法律错误。一审法院根据《民事诉讼法》一百二十四条第一项、一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用的解释>二百零八条第三款的规定驳回上诉人起诉属适用法律错误。上诉人与被上诉人之间的合同属于《民事诉讼法》第三条规定的受案范围，符合起诉条件，且不属于《民事诉讼法》一百二十四条规定的情形，一审法院应当进行实体审理，并作出判决。二、《国有土地使用权出让合同》系双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则合同双方当事人权利义务对等，由此发生的诉讼是平等主体之间因财产关系提起的诉讼，应当属于民事纠纷，属于《民事诉讼法》第三条规定的受案范围。l.国有土地使用权出让合同系双方协商订立，遵循平等自愿有偿原则。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条规定：土地使用权出让合同应当按照平等自愿有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，这表明土地管理部门代表国家与土地使用者签订合同时二者的法律地位是平等的，现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权出让合同定性为民事合同。《民事案件案由规定》亦将建设用地使用权出让合同纠纷列为合同纠纷的下级案由予以明确。2.《国有土地使用权出让合同》双方当事人权利义务对等。上诉人作为土地行政管理部门，通过拍卖、挂牌出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为属于具体行政行为。此时发生争议属于行政诉讼，但是一旦签订成交确认书之后。尤其是随着《国有土地使用权出让合同》的签订，双方便是平等的合同主体，上诉人的主要权利是收取土地出让金，主要义务是在一定期限内向对方提供土地使用权，被上诉人作为土地使用者，主要权利是在一定期限内获得相应的土地使用权，支付出让金和按照法律规定及合同约定的用途开发利用土地，此时土地行政管理部门与土地使用人作为平等主体根据意思自治原则，合意确定了协议内容，尤其是违约金条款，是民事权利双方为了维护交易的安全稳定自愿承担的违约责任，由此引发的纠纷是平等主体之间因为财产关系产生的纠纷，应当属于《民事诉讼法》第三条规定的民事诉讼受案范围，适用《民事诉讼法》的相关法律规定。三、本案不属于《民事诉讼法》第一百二十四条规定的依法应当提起行政诉讼的情形，属适用法律错误。一审法院引用《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项作出裁定属引用法律错误。《最高人民法院关于适用的解释》第十一条（该部法律已做修改，引用条文已作废）。根据《行政诉讼法》第二条规定，公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益有权依照本法的规定向人民法院提起诉讼，因此行政诉讼法只是调整行政相对人，对行政机关提起的诉讼，上诉人作为让合同一方，不是行政相对人，不能提起行政诉讼。在此情况下如果本裁定生效，不允许上诉人依法作为民事纠纷的原告提起民事诉讼的话，那么上诉人的合同权利便不能实现。在现有的法律体系下，上诉人将没有任何法律救济渠道来维护自己的合法权益，从而造成国有资产重大损失，进而使国办发[2006]100号文的规定无法得到实施。本案不属于《民事诉讼法》一百二十四条规定的，依法应当提起行政诉讼的情形。一审法院认定事实、适用法律错误。综上，一审法院适用法律错误，应当对本案进行实体审理并作出判决，恳请贵院查清案件事实，撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。被上诉人山东普济方圆药业有限公司无答辩意见。聊城市自然资源和规划局向一审法院起诉请求：1.判令被告逾期履行缴纳土地出让金的义务构成违约；2.判令被告向原告支付因逾期缴纳土地出让金应承担的违约金3651.774万元，后核实收款日期后变更为2845.548万元；3.本案诉讼费用由被告承担。一审法院认为：《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案的合同纠纷是基于双方当事人签订的《国有土地所有权出让合同》而产生，该出让合同是原告作为土地管理部门为实现行政管理目标与管理相对人即被告签订的，属于行政协议的范围，不是平等主体之间的民事合同，由此产生的纠纷不属于民事案件受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，经一审法院审判委员会研究决定，裁定如下：驳回聊城市自然资源和规划局的起诉。本院认为，本案的争议焦点为：案涉合同性质属民事合同还是行政合同，本案是否属于民事诉讼案件，应否作为民事案件受理的问题。首先，根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第一百三十五条、第一百三十七条第一款的规定：建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施；设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。《物权法》第一百三十八条对《国有建设用地使用权出让合同》的具体内容作出了规定，且合同内容是依据《合同法》有关合同一般应具备的主要条款而做出的。《中华人民共和国合同法》第二条第一款规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”故判断合同性质，应根据合同签订主体之间的地位、合同约定内容反映的法律关系性质等多方面综合判定。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》[法释（2005）5号]第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”国家将国有土地使用权出让给土地使用者，是国家作为国有土地所有权人将其所有权权能中的使用权分离出来让与给土地使用者的一种权利移转方式，其实质是国家行使的对国有土地财产的处分权。土地使用者通过出让方式取得的土地使用权一经设定，即成为一种物权，在土地使用权存续期间，土地使用者在设定的权利范围内，不仅享有对土地的实际占有权，而且还享有对土地的使用权、转让权、抵押权、租赁权等民事权利。在国有土地使用权出让过程中，尽管国家具有国有土地管理者和国有土地所有人的双重身份，但是，国家作为出让方将国有土地使用权出让给受让方，主要是以国有土地所有人的身份行使处分权，所行使的是民法意义上的物权权利，并非以国有土地管理者身份履行社会、行政管理职能。市、县人民政府土地管理部门则作为国家的代表负责具体实施上述行为。出让国有土地使用权前期进行的法定的招拍挂程序，后期确定要约承诺各方的权利义务，直至签订合同、合同成立，均需要双方平等协商，围绕国有土地使用权的出让与取得的权利义务关系达成意思表示一致，属于意思自治的民事法律行为，合同中关于权利义务主体，合同内容等体现出的是平等主体之间的民事法律关系。签订国有土地使用权出让合同的本质应为行政机关代表国家行使国有土地所有权中的处分权能，该行为的目的不能单纯理解为《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定的“为实现公共利益或者行政管理为目标”。国家在土地使用权出让合同关系之外享有的依法行使对土地利用的监督管理职权，并不能因此改变国有土地使用权出让合同本身的民事合同属性。因此，建设用地使用权属于用益物权，以创设用益物权而订立的出让合同为民事合同，同时也表明了《国有建设用地使用权出让合同》的性质应属于调整物权关系的民事合同范畴，况且《城市房地产管理法》第16条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿”。本案中，聊城市自然资源和规划局与山东普济方圆药业有限公司签订了两份编号分别为聊城-01-2010-0080号、聊城-01-2010-0081号的《国有建设用地使用权出让合同》。双方就出让宗地用途、使用期限、出让价格、土地使用权转让、出租、抵押及违约责任等内容进行了具体约定。因在履行国有建设用地使用权出让合同中产生的纠纷，属于人民法院民事案件的受理范围。综上所述，聊城市自然资源和规划局的上诉理由成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销山东省聊城市中级人民法院（2018）鲁15民初350号民事裁定；二、本案指令山东省聊城市中级人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长  栾建德审判员  李守军审判员  张 豪二〇一九年十二月十八日书记员  郭玉淼