浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终2155号上诉人（原审原告）张建平，男，1963年5月27日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区永中街道永宁西路506号。法定代表人周一富，区长。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处，住所地浙江省温州市龙湾区浦江北路67号。法定代表人张玲燕，主任。委托代理人叶楚白，浙江六和（温州）律师事务所律师。张建平诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）、温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）、温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处（以下简称蒲州街道办事处）城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2019年10月15日作出（2019）浙03行初404号行政裁定。张建平不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月10日立案受理后，依法组成合议庭对案件进行审理。本案现已审理终结。上诉人张建平在原审期间起诉称：原告是龙湾区蒲州街道上江村张家牌××房屋的合法产权人。上述房屋在蒲州街道城中村改造工程项目被征收范围内，在原告尚未与征收方达成补偿安置协议的情况下，三被告“以拆违之名行拆迁之实”，于2018年10月5日违法强制拆除原告房屋（以下简称被诉强拆行为），违反法定程序，严重侵害原告合法权益。综上，请求判决确认被诉强拆行为违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，原告以温州市政府、龙湾区政府和蒲州街道办事处为共同被告，起诉请求确认被诉强拆行为违法，但温州市政府和龙湾区政府均否认实施了被诉强拆行为。原告虽提交了强拆现场的照片，但并不能指认温州市政府和龙湾区政府的工作人员参与实施被诉强拆行为，其以上述证据主张温州市政府和龙湾区政府系本案被告，本院不予支持。同时，温州市政府和龙湾区政府制定相关文件，将涉案房屋所在地块纳入征收工作计划，上述行为系履行征收工作职责，其性质和内容显然有别于强制拆除行为，原告以温州市政府和龙湾区政府作为征收主体，系被诉强拆行为的受益者为由，即推定温州市政府和龙湾区政府实施了被诉强拆行为，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原告提交的新闻报道仅能证明温州市委、市政府召开会议部署推进全市“大拆大整”等重点工作，无法证明温州市政府具体参与了屿田村涉案房屋的拆除工作。鉴于原告提供的证据均不能证明被告温州市政府和龙湾区政府实施了被诉强拆行为，温州市政府和龙湾区政府不是本案适格被告。经本院释明，原告仍坚持以温州市政府和龙湾区政府为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以温州市政府和龙湾区政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，本案驳回原告对被告温州市政府和龙湾区政府的起诉后，被告蒲州街道办事处即为原告起诉时的其余被告。蒲州街道办承认实施了被诉强拆行为，符合本案被告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院管辖。结合本院温中法〔2018〕42号《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，我市基层人民法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖，原告可选择龙湾区、洞头区、瑞安市人民法院管辖。经征询原告意见，其坚持不选择，鉴于本案的实际情况，本案依法移送温州市洞头区人民法院审理，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。至于原告申请追加龙湾区综合行政执法局为被告是否应予准许，以及被诉强拆行为是否合法等等，均不影响本案处理结果，该部分事实待移送温州市洞头区人民法院审理后再作认定。综上，原告主张温州市政府和龙湾区政府为本案适格被告，本案应由本院管辖，理由不能成立，本院不予采纳。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定如下：一、驳回原告张建平对被告温州市人民政府的起诉；二、驳回原告张建平对被告温州市龙湾区人民政府的起诉；三、本案移送温州市洞头区人民法院审理。张建平上诉称：蒲州街道办事处没有实施强制拆除的职权，其强制拆除上诉人房屋的行为违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，除了县级以上城乡规划主管部门、乡镇人民政府之外，街道办事处并没有强制拆除的权利。故蒲州街道办事处强拆上诉人房屋的行为无任何法律依据。上诉人的房屋在蒲洲街道城中村改造工程项目被征收房屋范围内，征收补偿安置工作依法应由县级以上人民政府组织实施。街道办事处实施的强制拆除行为应当认定是受被上诉人温州市政府以及龙湾区政府委托所为，并由其承担相应的法律后果。此种观点在最高法院判例中已经明确。本案应按照最高院的判例，依法由被上诉人温州市政府以及龙湾区政府承担责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电[2010]15号)第六条之规定：“市县人民政府对征地拆迁管理工作负总责”。上诉人的房屋在被上诉人温州市政府以及龙湾区政府的拆迁范围内，因没有达成拆迁协议被强拆，故被上诉人温州市政府以及龙湾区政府是本案的适格被告，原审法院裁定驳回上诉人的起诉错误，应予撤销。请求二审法院撤销原审裁定，指令其继续审理。温州市政府答辩称：1.答辩人未作出被诉强制拆除行为，不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款亦规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，答辩人未作出被诉强制拆除行为，且从上诉人提供的材料中也没有证据证明答辩人组织并参与实施涉案建筑物强制拆除行为，故上诉人称答辩人实施强拆行为缺乏事实依据。因此，答辩人不是本案适格被告；2.原审法院作出的裁定认定事实清楚、适用法律依据正确。原审裁定认定，上诉人提供的证据不足以证实答辩人拆除涉案房屋或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果。上诉人以答辩人负责本行政区域内的房屋征收和补偿工作为由，将答辩人列为共同被告，缺乏事实和法律依据。经释明，上诉人拒绝变更共同被告，属于错列被告且拒绝变更的情形。原审裁定依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，驳回上诉人对答辩人和龙湾区政府的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，将案件移送有管辖权的基层人民法院管辖。原审裁定认定事实清楚，适用法律依据正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。龙湾区政府答辩称：1.一审裁定事实认定清楚，适用法律正确。答辩人龙湾区政府主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料”。本案中，答辩人并非是拆除行为的实施人，上诉人也没有提供证据证明答辩人事实上参与拆除。因此，一审法院认定本案答辩人不是适格被告，事实认定清楚，适用法律正确。涉案房屋因属违法建筑而被拆除，与拆迁征收行为无关。根据《温州市龙湾区综合行政执法局限期拆除决定书》，涉案房屋属于上诉人未报合法审批擅自拆除后扩建的违法建筑。因此，相关部门依职权依程序对拒不自行拆除的违法建筑实行强制拆除，属于合法的履职行为。虽然涉案房屋所在地块确被列为拆迁征收范围，但涉案房屋被依法拆除是因为其属于违法建筑，与拆迁征收活动无关；2.一审法院依法作出裁定，程序合法。经一审法院依法释明，上诉人仍坚持以答辩人为共同被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，一审法院对上诉人以答辩人为被告提起的诉讼，依法裁定予以驳回，对上诉人以蒲州街道办事处为被告提起的诉讼，依法裁定移送有管辖权的人民法院管辖，适用法律正确，程序合法。综上所述，一审裁定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。蒲州街道办事处答辩称：1.温州市政府和龙湾区政府不是本案适格被告。涉案建筑物的拆除行为系答辩人所为，与温州市政府和龙湾区政府无关。本案被诉的行政行为性质是拆违，温州市政府和龙湾区政府并未共同参与涉案建筑物的拆违工作，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，温州市政府和龙湾区政府不是本案适格被告；2.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人一审提供的证据不足以证实温州市政府和龙湾区政府有参与涉案建筑物的拆除工作或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果，故上诉人主张温州市政府和龙湾区政府作为本案的共同被告，于法无据。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上所述，上诉人的诉请没有任何事实和法律依据，故请依法驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。上诉人张建平在原审中起诉称，三被上诉人在尚未与其达成协议的情况下强拆案涉房屋，要求人民法院判决确认强拆行为违法。但其在原审期间提交证据材料，不能证明被上诉人温州市政府和龙湾区政府实施了被诉强拆行为。据此，原审法院认定温州市政府和龙湾区政府不是本案适格被告并裁定驳回上诉人对温州市政府和龙湾区政府的起诉，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，原审法院驳回上诉人对温州市政府和龙湾区政府的起诉后，蒲州街道办事处即为上诉人起诉时的其余被告。蒲州街道办事处承认实施了被诉强拆行为，符合本案被告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院管辖。原审法院根据《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，向上诉人征询意见，但上诉人坚持不选择。在此情形下，原审法院依法将本案移送温州市洞头区人民法院审理亦无不当。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马良骥审判员  吕柏超审判员  张 榆二〇一九年十二月三十日书记员  韦若莎