广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1508号 上诉人（一审原告）永福县永福镇银洞村民委员会横石屯第7、8、9村民小组。 诉讼代表人陈刚，第7组组长。 诉讼代表人王仕全，第8组组长。 诉讼代表人王健平，第9组组长。 委托代理人韦元培，男，1950年6月15日出生，壮族，住永福县。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人潘昌裕，桂林市司法局工作人员。 委托代理人翟水荣，桂林市林业和园林局工作人员。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地：南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，主席。 委托代理人梁斯，广西壮族自治区司法厅工作人员。 委托代理人韩秋花，广西壮族自治区司法厅工作人员。 一审第三人国有荔浦林场。 负责人李良玉，副书记。 上诉人永福县永福镇银洞村民委员会横石屯第7、8、9村民小组（下称横石屯7、8、9小组）因其诉被上诉人桂林市人民政府（下称桂林市政府）土地行政裁决、广西壮族自治区人民政府（下称广西区政府）行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月28日受理后，依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案，上诉人横石屯7、8、9小组的委托代理人韦元培，被上诉人桂林市政府的委托代理人潘昌裕、翟水荣，被上诉人广西区政府的委托代理人梁斯，一审第三人国有荔浦林场（下称荔浦林场）的负责人李良玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：横石屯7、8、9小组与荔浦林场争执的乌家田、马归朝、白马槽、烂牛栏、叔江河口、安春沟6处山场位于荔浦县行政区域管辖范围内，面积约2257.35亩，争议地绝大部分属于天然次生杂木林。1959年1月23日，荔浦县人民委员会作出（59）会林字第7号《关于在全福建立采伐所的通知》，在全福建立了全福采伐所。1959年12月，荔浦县林业局向中共荔浦县委员会上报《关于在启明、全福兴办国营林场的报告》，中共荔浦县委员会于1959年12月11日签批：1.启明与公社合办，县出钱，公社出劳动力；2.全福林场由县办。1959年12月14日，荔浦县人民委员会上报（59）林字第23号《请示批准开办国营林场的函》；1959年12月29日，荔浦县人民委员会上报（59）会林字第35号《关于补报新建啟明、全福国营林场的建场设计报告》；1960年4月16日，荔浦县林业局向原自治区林业厅、原桂林专署林业局上报（60）林营字第9号《关于建成启明、全福国营林场的报告》，经原自治区林业厅同意，启明、全福国营林场于1960年4月8日正式成立。1961年4月13日，荔浦县林业局作出《关于全福林场下放后财产处理意见（草案）》。1976年6月12日，广西壮族自治区革命委员会林业局作出林营字（76）067号《关于同意恢复国营荔浦全福林场的函》，同意恢复荔浦县全福林场，由荔浦县革委会领导。1977年8月16日，荔浦县林业局及国营荔浦县全福林场与蒲芦、花篢、两江、马岭、城关等公社及所属大队、生产队签订《协议书》，签订协议的当事人均为荔浦县境内的公社、大队，本案原告不包括在内。1977年12月17日，荔浦县革命委员会向桂林地区革委会、自治区林业局上报《关于请示扩建国营林场的报告》。1978年5月30日，广西壮族自治区革命委员会林业局作出林字（78）62号《关于同意扩建国营林场的复函》，同意荔浦县革委会关于将全福林场扩建为“荔浦县国营林场”及所提出的扩建安排意见。1978年6月14日，荔浦县革命委员会向桂林行政公署、自治区革委会林业局上报荔革发（78）40号《关于筹建国营林场荔浦县林场的报告》。1978年8月19日，荔浦县革命委员会作出荔革发（78）55号《关于建立荔浦县国营林场的通知》，决定建立荔浦县国营林场，隶属县林业局领导，同时下设全福、三河、启明三个分场。1978年10月30日，荔浦县林业局、荔浦县国营林场制定《荔浦县国营林场调查规划设计说明书》，规定了荔浦县国营林场的经营管理范围、人员编制等内容。1978年11月6日，荔浦县革命委员会作出荔革发（78）88号《关于确定荔浦县国营林场、场界的通知》，规定荔浦县国营林场全福分场的场界。1985年1月29日，荔浦林场取得荔浦县人民政府颁发的编号为001号《荔浦县山权林权证》（全福分场、文德林站），争议地在该证范围内。1997年12月，永福县人民政府、荔浦县人民政府达成《联合勘定的行政区域界线协议书》；阳朔县、永福、荔浦县达成《阳永荔三县行政区域边界线交会点确定协议书》。2003年8月13日，荔浦县机构编制委员会作出荔编字〔2003〕25号《关于荔浦县国有林场更名的通知》，将原荔浦县国有林场更名为“国有荔浦林场”。2010年，广西全面开展林权制度改革，横石屯7、8、9小组要求将本案6处争执山场的林木林地列为其林改范围，荔浦林场则主张争议地的林木林地在荔浦林场全福分场范围内，已归其所有，双方因此产生权属纠纷。2012年4月，横石屯7、8、9小组向桂林市政府申请确权。桂林市政府于2018年8月3日作出市政函〔2018〕67号行政处理决定（下称67号处理决定），认为荔浦林场1959年成立全福林场，其管辖范围均在荔浦县行政区域范围内，西面与永福交界。建场至2010年间未发生过权属纠纷。1997年永福县人民政府、荔浦县人民政府联合勘定行政区域界线签定了协议书，两县的行政区域管辖范围均未发生变化。荔浦林场建场手续齐全、权属清楚、界线明确，其提出的林木所有权、林地使用权主张事实依据和法律依据充分，本政府予以支持。横石屯7、8、9小组提供的《永福山林所有权证书》属跨行政区域发证，不符合发证规定，依法不能作为本案确定权属的合法凭证。申请人1997年签订的《山林承包合同》，因未经该山场使用权人荔浦林场同意，无权将该山场承包给他人，因此该协议属无效协议，依法不能作为本案确定权属的合法凭证；2002年因当事村民盗伐国家天然林，永福林业局下发处罚决定书，其盗伐行为受到惩处，权属主张不能成立。横石屯7、8、9小组没有其他合法有效证据证实争议山场属其所有并进行管业，其对争议山场的林木林地权属主张，本政府不予支持。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三条第二款第三项、《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》（国发〔1996〕32号）第二条、《广西壮族自治区党委、自治区人民政府关于认真解决当前农村中出现的几个问题的通知》（桂发〔1985〕16号）第一条第一款和第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（下称广西调处条例）第十八条第一款和第三十四条第三项、第六项及第三十五条第三项之规定，决定：荔浦林场与横石屯7、8、9小组争议的乌家田、马归朝、白马槽、烂牛栏、叔江河口、安春沟6处山场，面积约2257.35亩，林地所有权属于国有，林地使用权、林木所有权属于荔浦林场所有。横石屯7、8、9小组不服，向广西区政府申请行政复议。广西区政府于2019年1月22日作出桂政行复〔2018〕213号行政复议决定（下称213号复议决定），维持67号处理决定。横石屯7、8、9小组仍不服，提起诉讼，请求撤销67号处理决定和213号复议决定，由桂林市政府对争执山场重新作出处理。 另查明，通过比对1951年《广西省行政区划简图》与1997年12月1日《永福县、荔浦县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》，永福与荔浦县县界自1951年来未发生变化。 横石屯7、8、9小组持有的1982年12月3日《永福山林所有权证书》中登记的单位为城关公社银洞大队横石生产队，记载有本案争执的6处山场的地名及四址界线，备注“此证四（两）处山林位于荔××××古立村辖区内”，发证机关为永福县人民政府。该证发证前没有组织土地相邻方进行现场勘界签字确认。 桂林市中级人民法院一审认为，广西调处条例第三十四条规定：“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图……（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证……”第三十五条规定：“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：……（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证……”。本案中，全福国营林场由荔浦县林业局逐级上报，经自治区林业厅同意后于1960年建立，在1961年时期停建，1976年经自治区林业局批准恢复，1978年经自治区林业局同意扩建为荔浦县国营林场，2003年经荔浦县机构编制委员会决定将荔浦县国有林场更名为国有荔浦林场，建场手续齐全。荔浦县林业局、荔浦县国营林场制定的《荔浦县国营林场调查规划设计说明书》，规定了荔浦县国营林场的经营管理范围、人员编制等内容，依法可以作为本案确定山林权属的证据。1985年“林业三定”时期，荔浦林场全福分场取得的《荔浦县山权林权证》合法有效，亦可以作为本案确定权属的证据。荔浦林场采伐林木、聘用人员管护等管业事实，可以作为本案确定权属的参考证据。桂林市政府根据查明的事实、荔浦林场提供的相关凭证及管业事实，将双方争执的乌家田、马归朝、白马槽、烂牛栏、叔江河口、安春沟6处山场的林地所有权确定为国有，林地使用权、林木所有权属于荔浦林场所有，并无不当。广西区政府经复议予以维持正确。横石屯7、8、9小组以其持有的《永福山林所有权证书》主张争执的6处山场均属其所有，本案争执山场自1951年以来一直位于荔浦县行政区域内，而该证的发证机关为永福县人民政府，属跨行政区域发证，且发证前没有组织土地相邻方现场勘界签字确认，其发证程序不合法，因此，该证不能作为本案确定权属的合法凭证。永福永福镇银洞村委会出具的证明、横石屯与荔××××古立村马归朝村民冯春信签订的《山林承包合同》、对冯春信和沈阿金作出的林业行政处罚决定亦不能证实争执山场属横石屯7、8、9小组所有，因此横石屯7、8、9小组主张争执的6处山场属其所有，没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回横石屯7、8、9小组的诉讼请求。 上诉人横石屯7、8、9小组上诉称：（一）上诉人解放前多户人家居住在荔浦县境内，祖祖辈辈经营管理涉案山场为生，解放初期为躲匪患移居永福居住，争议地1955年前仍由个人经营管理，1956年后成立合作社归了集体，1981年实行生产责任制后由集体发包给本集体村民经营管理。两级政府的处理决定和一审判决引用“祖宗山、土改山、入社山”等词语，认定上诉人争执经营管理自己的山场不合法是错误的。（二）土地改革以后至1995年第二轮承包土地，上诉人领取的林权证都是由政府颁发，荔浦县与永福县各自集体相互的插花山均由各自的县政府颁证给集体或个人，荔浦县应具有提供1952年至1995年各时期生产集体组织或个人由永福颁发的在永福境内的插花山林权证。现两县政府没有按法律法规执行，责任应自行承担，指责上诉人越界领证不合法合理。（三）桂林市政府和荔浦林场的举证材料均没有经政府部门批准，也不符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。开办五六万亩的林场没有按法律规定逐级由人民政府审批。（四）上诉人一审提供的永福县人民政府、荔浦县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书，是2001年7月6日出台，该协议书由桂林市政府同意后，2001年8月27日以市政报(2001)116号上报广西壮族自治区审批，两级政府处理决定和一审判决均未提及该协议的实际性，却认定桂林市政府提供的造假协议书违反行政诉讼法的规定。（五）第三人于1978年非法以图纸扩建林场，此前上诉人管理的插花山地以文字登记的林地四址界限清楚，与荔浦当地群众相邻的土地无纠纷，且实际经营收益至本案发生。综上，桂林市政府支持第三人违法侵占上诉人林地，广西区政府行政复议决定错误附合，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院撤销67号处理决定和213号复议决定，撤销一审判决，判令桂林市政府对位于荔浦县内的插花山乌家田等6处山场确权归上诉人或作出恰当处理。 被上诉人桂林市政府答辩称：（一）答辩人根据查明的原荔浦县人民委员会作出《关于在全福建立采伐所的通知》((59)会林字第7号)、荔浦县林业局向中共荔浦县委员会上报《关于在启明、全福兴办国营林场的报告》及中共荔浦县委员会于1959年12月11日签批、荔浦县林业局向原自治区林业厅、原桂林专署林业局上报《关于建成启明、全福国营林场的报告》,以及1976年6月12日原广西壮族自治区革命委员会林业局作出《关于同意恢复国营荔浦县全福林场的函》(林营字(76)067号)等一系列证据材料认定争议地早就在全福林场的范围内，只是1976年恢复以后更完善了。荔浦县办林场，其手续完善，各种证据材料齐全，且相互印证，第三人土地来源符合当时国家的政策规定，是合法的。荔浦县1985年《山权林权证》是合法有效的。（二）横石屯7、8、9小组没能提供1952年《土地房产所有证》、合作化、62年四固定、生产责任制等时期任何有效的证据材料。1982年12月30日《永福山林所有权证》2份所填写的范围均在荔浦县行政区域管辖范围之内，存根联与正本填写字体、格式、范围不一致。（三）管业方面。上诉人从未对该山场进行过耕作，也没有提供有效证据证实其对争议地进行过管业。1997年11月27日上诉人代表盘成清与冯春信签订《山林承包协议》无荔浦林场参与，未经使用权人荔浦林场同意，为无效协议；第三人从成立采伐所，采伐木材支援国家建设，办林场，发展林业生产，从上级批准到各级投入一直在行使经营管理的职责。综上所述，答辩人根据上述查明的事实，尊重历史、考虑现实管业状况，依据相关法律法规规定所作出的67号处理决定，属法律法规授权范畴，该处理决定证据充分，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，自治区政府经复议，作出213号复议决定予以维持是正确的，一审判决予以维持亦是正确的，请求维持原判。 被上诉人广西区政府答辩称：答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请予维持。 一审第三人荔浦林场陈述称：(一)上诉人对争执地的权属主张没有事实依据和法律依据。1、上诉人称1952年在永福县人民政府领取的《土地房产所有证》,但没有提供人民政府颁发的《土地房产所有证》等相关合法证据，无法查证所在位置，不能证实在争议地范围内。2、上诉人在永福县人民政府领取的《山林所有权证书》和在堡里镇人民政府领取的《自留山证》所填写的山场范围均在荔浦县行政区域范围内,属跨界发证，证书填写程序不合法。在没有取得合法山林权证的情况下，上诉人将山场发包给他人也是不合法的，因此所提供的证书和《山林承包合同》不能成为其取得争议山场权属的理由和依据。(二)上诉人无有效证据证实对争议山场进行了管业的事实，称争议地系私有财产合作社后带入上诉人集体，要求收回“祖宗山、土改山、入社山”是没有法律和政策依据的。(三)第三人对于该案争执地权属证据充分，管业事实清楚。此山场于1959年1月23日经荔浦县人民委员会批准成立全福采伐所，1959年12月申请成立全福林场，1960年4月16日，自治区林业厅同意成立荔浦启明、全福2个国营林场，1961年国家困难时期停建，1976年6月12日经自治区林业局批准恢复国营全福林场，1978年8月经自治区林业局批准扩建为荔浦林场全福分场,由第三人荔浦林场全福分场经营管理，1982年经自治区人民政府批准全福分场与黎村分场划为广西架桥岭水源林自然保护区(桂政发[1982]97号),因此该山场也是广西架桥岭自治区级自然保护区的重要组成部分，所有权属于国家所有，建场以来均由荔浦林场全福分场经营管理(至2009年集体林权制度改革之前永福方上诉人均未提权属要求)。综上，广西区政府及桂林市政府的处理决定主体合法、证据充分、事实清楚、程序合法，实体处分完全正确，一审判决予以维持亦正确。请求维持一审判决。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的证据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 二审庭审中，上诉人提交《桂林市人民政府关于审批永福县人民政府与荔浦县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书的请示》（市政报[2001]116号），以证明两县勘界时间是2001年，此前两县之间界线未定，同时证明被上诉人提交的永福县人民政府与荔浦县人民政府1997年联合勘定界线协议书不真实。该文件载明：“根据国务院勘界工作的有关精神，我市永福县人民政府与荔浦县人民政府联合勘定行政区域界线，经过双方努力，已经完成了两县行政区域界线的勘定工作…现依照法律规定，将《永福县人民政府与荔浦县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》呈上，请予审批。”该协议书作为附件附在正文之后，协议落款时间为2001年7月6日。被上诉人认为，两县联合勘界工作1997年已经开展，并于当年签订勘界协议，经相关工作程序之后，于2001年正式向自治区政府呈报，所附的协议即为1997年签订的勘界协议。一审提交证据时仅提交了协议中与案件事实有关的部分内容，未提交完整文件。上诉人提交的文件附件协议书内容与被上诉人一审提交的两县1997年所签协议内容一致。经本院核对，被上诉人一审提交的两县1997年所签协议部分文本内容（边界线走向文字说明）与上诉人二审提交的市政报[2001]116号附件协议中对应的条款内容一致，故其证明的永福与荔浦县边界线勘界结果与一审认定一致。 本院认为：第一，根据广西调处条例第三十四条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图……（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证……”及第三十五条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：……（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证……”之规定，《荔浦县国营林场调查规划设计说明书》，规定了荔浦县国营林场的经营管理范围、人员编制等内容，依法可以作为本案确定山林权属的证据。1985年“林业三定”时期，荔浦林场全福分场取得的《荔浦县山权林权证》合法有效，亦可以作为本案确定争议地权属的证据。广西壮族自治区革命委员会林业局林营字[76]067号《关于同意恢复国营荔浦县全福林场的函》，证明全福林场1976年恢复。第三人采伐林木、聘用人员管护等管业事实，可以作为本案确定权属的参考证据。以上证据能够互相印证，证实争议地在荔浦林场全福分场建立时已纳入林场范围。 第二，争议地位于荔浦县行政区域范围内，一般情况下应属于所在行政区域的集体经济组织所有，例外情形则应有充分证据证明。本案中，上诉人主张其部分村民解放初期居住在荔浦县，因躲避匪患逃到现××（××），并将本案争执的6处山场带到现居地入了横石屯集体，故争议地所有权属于横石屯集体，为横石屯7、8、9小组在荔浦县的插花地，上诉人应提交充分证据证实该主张。虽然上诉人称曾经持有永福县政府颁发的1952年《土地房产所有证》因历史原因已被收回并销毁，未能提交上述权属凭证原件，但由于该主张无法得到相应证据证实，故对上诉人主张争议地属其插花地的事实，本院不予以认定。 第三，上诉人提交的1982年《山林所有权证》，不仅跨界发证，而且是事先盖好县政府印章，发空白表填写，没有底单、清册等档案材料印证，且未经相邻人勘界确认，《山林承包协议》也没有其集体《山林所有权证》作为权属来源依据，故依法不能作为本案确定山林权属的证据。 第四，对于上诉人主张对争议地进行了实际经营管理，种植了部分树木的问题。由于争议地已经在荔浦林场全福分场建立时已纳入林场范围，1985年“林业三定”时期，荔浦林场全福分场取得了《荔浦县山权林权证》，即使上诉人对争议地内的部分林地进行过管理，也不能作为确定林地权属的依据。因此，如上诉人今后能提供证据证实争议地内有其村民种植的树木，可依“谁种谁有”的原则另行与荔浦林场协商处理。 综上，桂林市政府根据查明的事实，将争议地确权归国家所有，使用权归荔浦林场，林木所有权归荔浦林场并无不当。广西区政府复议维持及一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人永福县堡里镇河东村横石屯7、8、9村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英