江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1986号 上诉人（原审原告）郝伟，男，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 被上诉人（原审被告）徐州市人民政府，住所地在江苏省徐州市云龙区昆仑大道1号。 法定代表人庄兆林，徐州市人民政府市长。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人陈琦，江苏省司法厅工作人员。 委托代理人张涵，江苏君远律师事务所律师。 上诉人郝伟要求撤销被上诉人徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）作出的征地补偿安置方案及被上诉人江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初242号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，郝伟系东店子村村民。2011年2月28日，徐州市政府作出《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政［2011］19号，以下简称19号征收方案公告），称“经国务院批准，省国土资源厅以苏国土资函〔2011〕92号文批复，同意我市铜山区、鼓楼区、云龙区、泉山区145.4877公顷集体土地转为建设用地并征为国有”，郝伟所在的店子村部分集体土地在征收范围内。2011年4月25日，徐州市政府作出《市政府关于调整征收补偿标准的通知》（徐政发［2011］60号，以下简称60号补偿标准通知），决定调整提高征地补偿标准。2014年4月2日，徐州市政府作出《市政府关于印发徐州市征地补偿和被征地农民社会保障实施办法（试行）的通知》（徐政规〔2014〕1号，以下简徐政规［2014］1号文），对徐州市范围内的征地补偿安置和被征地农民社会保障等进行了详细的规定。2016年3月23日，徐州市政府《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通［2016］6号，以下简称6号征收方案公告），称“经国务院批准，省国土资源厅以苏国土资函〔2016〕155号文批复，同意我市鼓楼区、云龙区、徐州经济技术开发区集体农用地34.4964公顷”集体土地转为建设用地并征为国有，郝伟所在的店子村部分集体土地在征收范围内。2017年10月18日，徐州市政府作出《关于东店子片区改造项目征地补偿安置方案的公告》（徐征地通［2017］43号以下简称43号征地补偿安置方案公告），称：“根据江苏省国土资源厅苏国土资函〔2011〕92号及苏国土资函〔2016〕155号文批准的《征收土地方案》，徐州市国土资源局对被征地村征地补偿登记复核，拟定了《东店子片区改造项目征地补偿安置方案》”；同时，该公告公布了建设用地项目名称、征收土地范围、土地补偿安置标准、地上附着物补偿标准、被征地村征地补偿费用、农业人员安置办法以及补偿安置争议的处理程序等内容。该公告在“党支部活动中心店子社区”门口墙上进行了张贴，庭审中，徐州市政府称涉案项目范围内的绝大部分被征地农户已经安置补偿完毕。2017年12月22日，郝伟向省政府邮寄提交《行政复议申请书》，复议请求为:“请求依法撤销被申请人于2017年10月18日作出的《关于东店子片区改造项目征地补偿安置方案》（徐征地通〔2017〕43号）的行政行为”。省政府收到后，于2017年12月29日、2018年1月18日两次作出《补正通知》，要求申请人郝伟明确复议请求并提供相关补正材料。2018年2月5日，省政府向郝伟作出《行政复议申请受理通知书》；向徐州市政府作出《行政复议提出答复通知书》。2018年2月27日，徐州市政府向省政府作出《关于郝伟行政复议案件情况的答复说明》。2018年3月26日，省政府以情况复杂，不能在60日内作出行政复议决定为由作出《决定延期通知书》，将行政复议决定延期至2018年4月26日前作出。2018年4月24日，省政府作出《行政复议决定书》（［2018］苏行复第25号，以下简称25号复议决定），确认43号征地补偿安置方案公告程序违法。该复议决定于次日邮寄送达给郝伟。庭审中，郝伟再次明确其诉讼请求为：撤销25号复议决定和43号征地补偿安置方案公告中以公告形式所载的补偿安置方案；并表示对省政府履行的复议程序无异议。 原审法院认为，关于征地补偿安置方案是否属于人民法院行政诉讼受案范围问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议），对行政机关作出的裁决（复议）决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，郝伟对43号征地补偿安置方案公告中所载的补偿安置方案不服，向省政府申请行政复议，因对省政府作出的25号复议决定不服提起的行政诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。省政府认为被诉复议决定系省政府作出的终局性行为，不具有可诉性，不应纳入人民法院行政诉讼受案范围的主张，缺乏相应的法律依据，该院不予采信。 对于被诉征地补偿安置方案的合法性，应从实体和程序两个方面进行分析。首先，关于作出征地补偿安置方案的程序。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，应会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见后，报市、县人民政府批准并组织实施。《征收土地公告办法》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”本案中，徐州市政府于2011年2月28日作出19号征收方案公告，于2016年3月23日作出6号征收方案公告，但原国土资源局并未在法定期限内拟定并公布征地补偿安置方案，并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。徐州市政府在原国土资源局尚未履行上述程序的情况下，直接作出43号征地补偿安置方案公告，并公布了涉案项目的征地补偿安置方案，其程序显然不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款及《征收土地公告办法》第七条的规定。 其次，关于作出征地补偿安置方案的事实和法律依据。《江苏省土地管理条例》第二十六条第三款规定：“土地补偿费、安置补助费、地上的附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市人民政府确定，并报省人民政府备案。”《征收土地公告办法》第八条规定：“征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。”本案中，徐州市政府批准作出的征地补偿安置方案，主要内容包括建设用地项目名称、征收土地范围、土地补偿安置标准、地上附着物补偿标准、被征地村征地补偿费用、农业人员安置办法及补偿安置争议的处理等内容。该方案符合《征收土地公告办法》第八条规定中关于征地补偿安置方案公告应当包含的内容。徐州市政府就涉案项目征地补偿安置方案所执行的60号补偿标准通知及徐政规〔2014〕1号文，系其根据法律、法规并结合徐州市的具体情况制定的、适用于徐州市范围内的征地补偿安置文件。在新的征地补偿安置文件尚未制定实施的情况下，徐州市政府适用上述文件作为确定涉案项目征地补偿安置的依据，并无不当。郝伟提出60号补偿标准通知明显有违上位法的主张，因缺乏事实和法律依据，该院不予采信。鉴于43号征地补偿安置方案公告公布的征地补偿安置方案仅存在程序违法，且征地范围内的绝大部分被征地农户均已补偿安置完毕，故郝伟要求撤销该征地补偿安置方案的诉讼请求，该院依法不予支持。 被诉25号复议决定的合法性问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。省政府经审查认定，徐州市政府在原国土资源局尚未履行拟定、公布征地补偿安置方案并征求意见等程序的情况下，直接作出43号征地补偿安置方案公告公布征地补偿安置方案的行为存在程序违法，但因该征地补偿安置方案实体内容并不违反法律、法规的相关规定，遂依法作出25号复议决定，确认徐州市政府程序违法。省政府的行为，符合行政复议法及行政复议法实施条例的相关规定，程序亦无不当。郝伟要求撤销25号复议决定的诉讼请求，该院依法不予支持。 原审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郝伟的诉讼请求。案件受理费50元，由郝伟负担。 郝伟上诉称，徐州市政府在农用地批准后，未在两年内实施具体的征地或用地行为，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条、《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条的规定，该农用地转用批准文件应当自动失效，且徐州市政府并未举证证明2016年155号征地批复文件的合法性，故徐州市政府作出的43号征地补偿安置方案缺乏事实和法律依据，应当予以撤销。原审法院应对征地批复有效性问题进行实质审查，对此问题未进行实体审查，属于事实认定不清，进而导致仅确认徐州市政府作出的案涉征地补偿安置方案违法，属判决错误。省政府未能举证证明其已根据《中民共和国行政复议法》第十八条、第二十三条的规定依法履行了行政复议的法定程序。省政府复议程序违法，复议决定应当依法予以撤销。请求依法撤销江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初242号行政判决；改判支持上诉人一审诉讼请求；判令本案一、二审诉讼由被上诉人承担。 徐州市政府在法定期限内未提交答辩意见。 省政府答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。答辩人认为案涉征地补偿安置方案的作出程序违反法律规定。考虑到徐州市政府作出的征地补偿安置方案内容合法且绝大多数村民已签订补偿协议并已实际补偿安置到位。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，确认徐州市政府作出的43号征地补偿安置方案公告的行政行为程序违法。上诉人郝伟于2017年12月22日以徐州市政府为被申请人，向答辩人申请行政复议。经过两次补正后，答辩人作出《行政复议申请受理通知书》，对郝伟的行政复议申请依法予以受理。因情况复杂，答辩人进行了延期审理，于2018年4月24日作出25号行政复议决定，并邮寄送达郝伟。答辩人作出行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 郝伟提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，郝伟一审诉请撤销25号复议决定和43号征地补偿安置方案公告中以公告形式所载的补偿安置方案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案是市、县人民政府土地行政主管部门拟订的，报市、县人民政府批准，再由市、县人民政府土地主管行政部门实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。对补偿安置方案异议，实质对补偿标准有异议。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。由此可见，在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，应当先向行政机关申请裁决（复议），对行政机关作出的裁决（复议）决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，郝伟对43号征地补偿安置方案公告中所载的补偿安置方案不服，向省政府申请行政复议，因对省政府作出的25号复议决定不服提起的行政诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 关于被诉征地补偿安置方案的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的关于作出征地补偿安置方案的程序规定，本案中，徐州市政府在原国土资源局尚未履行上述程序的情况下，直接作出43号征地补偿安置方案公告，并公布了涉案项目的征地补偿安置方案，程序违法。案涉征地补偿安置方案包括建设用地项目名称、征收土地范围、土地补偿安置标准、地上附着物补偿标准、被征地村征地补偿费用、农业人员安置办法及补偿安置争议的处理等内容，符合《征收土地公告办法》第八条规定中关于征地补偿安置方案公告应当包含的内容。且徐州市政府就涉案项目征地补偿安置方案所执行的60号补偿标准通知及徐政规〔2014〕1号文，系其根据法律、法规并结合徐州市的具体情况制定的、适用于徐州市范围内的征地补偿安置文件。郝伟上诉称徐州市政府在农用地批准后，未在两年内实施具体的征地或用地行为，该农用地转用批准文件应当自动失效，徐州市政府作出的43号征地补偿安置方案缺乏事实和法律依据，应当予以撤销。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十七条规定，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。郝伟并无提交证据证明案涉土地的土地使用权已经原批准机关批准收回，客观上征地范围内的绝大部分被征地农户均已补偿安置完毕，征收土地行为基本完成。郝伟的上述主张依据不足，本院不予支持。鉴于43号征地补偿安置方案公告公布的征地补偿安置方案仅存在程序违法，且征地范围内的绝大部分被征地农户均已补偿安置完毕，故原审法院驳回郝伟要求撤销该征地补偿安置方案的诉讼请求并无不当。省政府复议审查后，认定徐州市政府在原国土资源局尚未履行拟定、公布征地补偿安置方案并征求意见等程序的情况下，直接作出43号征地补偿安置方案公告公布征地补偿安置方案的行为存在程序违法，但因该征地补偿安置方案实体内容并不违反法律、法规的相关规定，遂依法作出25号复议决定，确认徐州市政府程序违法，亦符合行政复议法及行政复议法实施条例的相关规定，程序亦无不当。郝伟上诉主张行政复议程序违法无事实和法律依据，本院亦不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郝伟负担。 本判决为终审判决。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇一九年十二月九日 书记员 任子悦