山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁行申682号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）济南市自然资源和规划局（原济南市规划局），住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人翟军，局长。委托代理人周顺，山东国曜律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）赵新玉等79人（名单附后）被申请人（一审原告、二审上诉人）暨诉讼代表人张军，男，1976年9月17日出生，汉族，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）暨诉讼代表人张洪海，男，1971年11月12日出生，汉族，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）暨诉讼代表人李雪，女，1979年3月23日出生，汉族，身份证住址济南市历城区。被申请人的共同委托代理人李磊、郑思源，均系山东鼎杰律师事务所律师。原审第三人（一审第三人、二审被上诉人）山东日泰房地产开发有限公司，住所地济南市市中区贵都花园11号楼底层。法定代表人别程远，总经理。再审申请人济南市自然资源和规划局(以下简称济南市规划局)因与被申请人赵新玉等79人规划行政许可一案，不服济南市中级人民法院于2018年12月3日作出的（2018）鲁01行终213号行政判决向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。济南市规划局申请再审称：1.原审法院判决认定事实的主要证据不足。二审法院认定1993年济南高新技术产业开发区规划土地建设管理局、济南高新技术产业开发区管理委员会为山东金龙房地产有限公司颁发了《建设工程规划定点意见通知》《建设工程开工许可证》《建设工程规划许可证》主要证据不足。2.二审法院认定申请人听证仅履行了听证程序，未实现听证目的，其听证程序不公正缺乏事实和法律依据。在本案中再审申请人不存在规划条件的变更，二审法院认定再审申请人变更规划条件没有任何依据。2.原审法院判决适用法律、法规确有错误。本案再审申请人颁发涉案许可证符合城乡规划法的规定，未损害被申请人的合法权益。二审法院判决认定事实及适用法律错误，请求撤销济南市中级人民法院作出的（2018）鲁01行终213号行政判决，维持一审判决或驳回被申请人的诉讼请求。被申请人赵新玉等79人向本院提交书面答辩意见称：1.二审法院认定济高管发（93）鲁01-00-00号《建设工程规划许可证》、（93）济高规建字（016）号《建设工程开工许可证》、济开规定字（1993）第28号《建设工程规划定点意见通知》三份文书的证据效力，于法有据。2.再审申请人组织了听证，但是对听证代表的意见不考虑、不回应、不解决，在原审法院庭审中没有提供其有过研究、核实的证据。二审法院认定再审申请人听证程序不合法，认定事实清楚。3.申请人核发地字第370102201700069号《建设用地规划许可证》的行为，已经对被申请人房屋坐落土地的规划条件进行了变更，而其变更规划条件的行为没有任何依据，二审法院判决撤销其作出的《建设用地规划许可证》合法正确。4.再审申请人认为颁发涉案许可符合城乡规划法的规定，可以适用《城乡规划法》条文逻辑是错误的。5.再审申请人颁发涉案规划许可证的行为损害了全体被申请人的合法权益，被申请人是涉案规划许可证的利益相关人。二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回再审申请人的再审申请。本院认为，结合再审申请人的申请再审意见及被申请人的答辩意见，本案的核心争议是再审申请人作出的地字第370102201700069号建设用地规划许可证行政行为是否合法。涉及到的具体问题有以下几个方面：赵新玉等79人与被诉规划许可行为是否存在法律上的利害关系；二审法院另行查明的案件事实问题；再审申请人履行听证行政程序问题及再审申请人核发建设用地规划许可证合法性问题。针对上述争议问题，本院分别评定如下。一、关于赵新玉等79人与本案被诉规划许可行政行为是否存在法律上的利害关系。赵新玉等79人与本案被诉规划许可行政行为是否存在法律上的利害关系涉及到本案原告诉讼主体资格问题。再审申请人济南市规划局认为涉案土地已被政府部门收购，本案第三人日泰公司通过公开招拍挂的形式取得了涉案土地，被申请人所在的金龙公寓用地与涉案项目用地不存在重复登记问题，再审申请人核发建设用地规划许可证的行政行为与被申请人没有利害关系，即赵新玉等79人不具备本案原告主体资格。对此本院认为，行政诉讼中能够提起诉讼的主体不仅限于行政行为的相对人，还包含与被诉行政行为相关的其他利害关系人。被申请人自购买住房起，再审申请人作出本案规划许可的土地即为其共用宗地的一部分，建设规划作为整体予以考虑。被申请人赵新玉等79人虽不在涉案土地上居住，但是涉案土地作为被申请人共用宗地的一部分，其规划许可的改变会对被申请人的居住和生活产生影响。虽然本案被诉建设工程规划许可证项下的土地已在山东金龙地产有限公司持有的高新国有（96）字第011104004号国有土地使用证项下土地分割出来，但涉案宗地在1993年就已经取得了建设工程规划许可证，依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定，建设用地规划许可证发放后，不得随意修改，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会的形式，听取利害关系人的意见，因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应依法给与补偿。被申请人不因涉案宗地的后续转让行为而阻断与被诉规划许可行为的利害关系。赵新玉等79人具备本案原告诉讼主体资格，再审申请人的上述主张不能成立，本院不予支持。二、关于二审法院查明的案件事实问题。二审法院查明的案件事实和一审基本一致，对此各方均无异议。二审法院另行查明如下事实：1993年，济南高新技术产业开发区规划土地建设管理局、济南高新技术产业开发区管委会为山东金龙地产有限公司颁发了《建筑工程规划定点意见通知》《建设工程开工许可证》《建设工程规划许可证》，上述文件的主要内容为：山东金龙地产有限公司取得化纤厂路11号总面积为11186.7平方米土地的建设用地规划许可，其中包括停车位85个，容积率为2.0-2.2等内容。对于上述二审法院作出的事实认定，济南市规划局认为被申请人所提供的《建筑工程规划定点意见通知》《建设工程开工许可证》《建设工程规划许可证》等相关资料均为复印件，二审法院根据上述资料补充认定的事实主要证据不足。被申请人主张上述材料为涉案土地原开发商山东金龙地产公司早前向金龙业主提供，《建设工程开工许可证》在一审中由代理律师向济南市房屋档案馆调取；《建设工程规划定点意见通知》虽为复印件，但有其他文书佐证其真实性；《建设工程开工许可证》与前两项材料内容相对应，且该项资料对案件事实认定及判决不产生影响，故二审法院认定于法有据。对此本院认为，再审申请人虽然对《建筑工程规划定点意见通知》《建设工程开工许可证》《建设工程规划许可证》等能够说明化纤厂路11号总面积11186.7平方米土地建设用地规划条件的证据材料不予认可，但是上述材料系历史资料，结合上述资料的来源及取得过程，其真实性不能否认。本院认为二审法院对证据的采信及补充查明的事实符合法律规定，予以支持。三、关于济南市规划局履行听证行政程序问题。再审申请人主张其依法组织听证，对听证代表的意见进行了研究核实，认为听证代表的意见没有事实和法律依据，原审第三人申请领取建设用地规划许可证合法。被申请人主张再审申请人组织了听证，但是对听证代表的意见不考虑、不回应、不解决，在原审法院庭审中没有提供其有过研究、核实的证据。对此本院认为，听证制度作为现代行政程序法的重要制度，既体现了法律公平、公正与透明的价值追求，也反映了政府作为行政主体在依法行政中决策理性和制度保障的进步。听证制度的价值不局限于履行听证程序本身，而在于通过充分听取利害关系人的陈述、申辩和质证，达到弄清事实、发现真相的目的，帮助行政机关作出正确的行政决定。具体到本案，2017年1月13日，济南市规划局进行济南安泰广场房地产开发项目用地许可听证，听证代表提出了停车位、容积率、绿化率等问题，一致要求停止规划，撤销济南市规划局作出的济规管函（2016）141号文件。在听证代表一致反对的情况下，再审申请人应当对代表意见进行审慎考虑和必要的回应。但再审申请人未对听证代表提出的问题作出任何处理，即作出本案被诉规划许可，致使听证目的未得到合理实现，原审法院据此认为其听证程序不公正并无不当，本院予以支持。四、关于济南市规划局核发建设用地规划许可证的合法性问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条及《中华人民共和国城乡规划法》第五十条之规定，建设用地规划许可证发放后，不得随意修改，确需修改的应当组织听证，给利害关系人造成损失的要依法给予补偿。建规[2012]22号《建设用地容积率管理办法》第十一条规定：“……对同一建设项目，在给出规划条件、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设项目竣工规划核实过程中，城乡规划主管部门给定的容积率均应符合控制性详细规划确定的容积率，且前后一致，并将各环节的审批结果公开，直至该项目竣工验收完成。对于分期开发的建设项目，各期建设工程规划许可确定的建筑面积的总和，应该符合规划条件、建设用地规划许可证确定的容积率要求。”济南市建设用地容积率规划管理相关规定亦作出建设用地的建设项目已全部取得《建设工程规划许可证》的情形下，不允许调整增加容积率的规定。本案中，山东金龙地产有限公司先前已经取得化纤厂路11号总面积为11186.7平方米土地的建设用地规划许可，上述规划许可依法不得随意修改。山东金龙地产有限公司开发的涉案宗地虽分期开发，但其容积率应当总体考虑。根据2006年8月8日济南市规划局作出济规管[2006]402号《关于山东天长实业有限公司申请办理化纤厂路西侧地块用地许可手续规划意见的复函》，认定原化纤厂路11号地块分割前整宗土地现状地上总建筑面积为14849平方米，可规划用地面积为9774平方米，地上核定容积率为1.52，已超过《济南市城市建设用地容积率规划管理暂行规定》的有关要求，不同意整宗用地分割，办理东侧用地的规划许可手续。该函将整宗土地的容积率作为整体考虑，不允许分割土地，体现了法律规定的精神。涉案土地出让后，再审申请人就出让的土地作出了被诉建设用地规划许可，未考虑包括金龙公寓前两期在内的整宗土地的容积率，缺乏事实依据和法律根据，原审法院据此撤销济南市规划局作出的建设用地规划许可，并无不当。综上，济南市规划局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，再审申请理由不能成立，不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回济南市自然资源和规划局的再审申请。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 孙晓峰二〇一九年十二月五日书记员 孟 真附：被申请人名单被申请人（一审原告、二审上诉人）赵新玉，男，汉族，1956年3月5日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）张爱荣，女，汉族，1976年4月2日出生，身份证住址山东省商河县。被申请人（一审原告、二审上诉人）扈新梅，女，汉族，1979年3月12日出生，身份证住址山东省东平县。被申请人（一审原告、二审上诉人）白志刚，男，汉族，1981年7月28日出生，身份证住址济南市历下区化。被申请人（一审原告、二审上诉人）黄雪原，女，汉族，1987年1月9日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）翟吉刚，男，汉族，1982年10月24日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）高福广，男，汉族，1980年10月27日出生，身份证住址济南市历城区。被申请人（一审原告、二审上诉人）徐加奎，男，汉族，1986年2月4日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）王剑，男，汉族，1975年1月1日出生，身份证住址济南市槐荫区。被申请人（一审原告、二审上诉人）孙天麟，男，汉族，1976年6月28日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）滕玲玲，女，汉族，1982年1月24日出生，身份证住址山东省青岛市市北区。被申请人（一审原告、二审上诉人）柯翌炜，男，满族，1975年10月25日出生，身份证住址济南市历城区。被申请人（一审原告、二审上诉人）戚东业，男，汉族，1972年12月12日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）李刚，男，汉族，1974年11月26日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）黄正茂，男，汉族，1982年5月7日出生，身份证住址身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）崔良，男，汉族，1981年11月4日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）陈辉，男，汉族，1986年2月3日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）张玉芹，女，汉族，1972年7月27日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）赵秋兵，男，汉族，1980年12月6日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）付洪洲，男，汉族，1986年2月7日出生，身份证住址山东省沂水县。被申请人（一审原告、二审上诉人）魏爱红，女，汉族，1971年5月27日出生，身份证住址济南市历城区。被申请人（一审原告、二审上诉人）陈树前，男，汉族，1974年3月10日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）杨宝成，男，汉族，1945年12月5日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）王喆，男，汉族，1970年10月27日出生，身份证住址济南市历城区。被申请人（一审原告、二审上诉人）朱桂清，女，汉族，1968年5月22日出生，身份证住址山东省梁山县。被申请人（一审原告、二审上诉人）孟海燕，女，汉族，1986年4月14日出生，身份证住址山东省济阳县。被申请人（一审原告、二审上诉人）朱铭，男，汉族，1987年1月30日出生，身份证住址山东省滕州市。被申请人（一审原告、二审上诉人）田殿波，男，汉族，1978年10月23日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）丁孝国，男，汉族，1975年12月14日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）陈雪梅，女，汉族，1969年1月21日出生，身份证住址济南市市中区。被申请人（一审原告、二审上诉人）杨士有，男，汉族，1974年2月7日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）张忠玉，男，汉族，1977年3月20日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）马召田，男，汉族，1963年12月26日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）李栋栋，男，汉族，1988年11月12日出生，身份证住址山东省肥城市。被申请人（一审原告、二审上诉人）张杰，男，汉族，1972年1月29日出生，身份证住址济南市历城区。被申请人（一审原告、二审上诉人）王守运，男，汉族，1968年3月20日出生，身份证住址山东省新泰市。被申请人（一审原告、二审上诉人）高会云，女，汉族，1974年7月3日出生，身份证住址山东省章丘市。被申请人（一审原告、二审上诉人）刘琳，女，汉族，1986年9月23日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）王国辉，男，汉族，1978年5月19日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）冯培勇，男，汉族，1982年4月12日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）陈晶，女，汉族，1970年3月24日出生，身份证住址济南市历城区。被申请人（一审原告、二审上诉人）张孝燕，女，汉族，1976年4月16日出生，身份证住址济南市历城区。被申请人（一审原告、二审上诉人）张东绪，男，汉族，1979年10月12日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）肖振，男，汉族，1987年3月20日出生，身份证住址山东省齐河县。被申请人（一审原告、二审上诉人）苏慧兰，女，汉族，1959年4月14日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）侯建秋，女，汉族，1955年10月24日出生，身份证住址山东省荣成市。被申请人（一审原告、二审上诉人）夏继花，女，汉族，1982年10月8日出生，身份证住址济南市历城区。被申请人（一审原告、二审上诉人）时桂芹，女，汉族，1976年8月1日出生，身份证住址济南市市中区。被申请人（一审原告、二审上诉人）张乐彬，男，汉族，1985年8月16日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）丁保霞，汉族，1972年4月13日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）徐化刚，男，汉族，1970年12月28日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）魏遵理，男，汉族，1987年6月15日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）韩玉刚，男，汉族，1964年8月4日出生，身份证住址济南市历城区。被申请人（一审原告、二审上诉人）燕金木，男，汉族，1970年8月17日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）肖海勤，男，汉族，1982年8月25日出生，身份证住址山东省东明县。被申请人（一审原告、二审上诉人）刘文超，男，汉族，1984年10月13日出生，身份证住址济南市历城区。被申请人（一审原告、二审上诉人）张月芹，女，汉族，1976年5月22日出生，身份证住址江苏省丰县。被申请人（一审原告、二审上诉人）李现荣，男，汉族，1953年3月30日出生，身份证住址山东省章丘市。被申请人（一审原告、二审上诉人）周后见，男，汉族，1975年10月13日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）雷丽丽，女，汉族，1986年10月1日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）于芳，女，汉族，1980年5月4日出生，身份证住址山东省平阴县。被申请人（一审原告、二审上诉人）刘华东，男，汉族，1983年8月9日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）穆新海，男，汉族，1966年5月3日出生，身份证住址山东省东平县。被申请人（一审原告、二审上诉人）江静，女，汉族，1977年8月17日出生，身份证住址山东省陵县。被申请人（一审原告、二审上诉人）王倩，女，汉族，1981年9月6日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）王康康，男，汉族，1988年4月3日出生，身份证住址山东省乐陵市。被申请人（一审原告、二审上诉人）徐士杰，男，汉族，1983年1月26日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）宁晓，女，汉族，1976年11月2日出生，身份证住址济南市历城区。被申请人（一审原告、二审上诉人）郭飞，女，汉族，1983年7月29日出生，身份证住址山东省阳谷县。被申请人（一审原告、二审上诉人）宋瑞美，女，汉族，1973年8月7日出生，身份证住址山东省五莲县。被申请人（一审原告、二审上诉人）张军，男，汉族，1976年9月17日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）陶春燕，女，汉族，1981年8月13日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）吴建勋，男，汉族，1974年11月8日出生，身份证住址山东省单县。被申请人（一审原告、二审上诉人）许丹，女，汉族，1985年1月10日出生，身份证住址济南市历城区。被申请人（一审原告、二审上诉人）杨守峰，男，汉族，1982年1月5日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）唐名国，男，蒙古族，1978年10月2日出生，身份证住址吉林省敦化市。被申请人（一审原告、二审上诉人）朱贵全，男，汉族，1978年10月29日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）李雪，女，汉族，1979年3月23日出生，身份证住址济南市历下区。被申请人（一审原告、二审上诉人）张洪海，男，汉族，1971年11月12日出生，身份证住址济南市历下区。