湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1933号上诉人（原审原告）曹月英，女，1943年2月12日出生，汉族，身份证记载住址为湖南省郴州市北湖区。委托代理人邓威，广东千法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郴州市北湖区人民政府，住所地湖南省郴州市骆仙西路2号。法定代表人王洪灿，该区区长。委托代理人何文生，男，郴州市北湖区司法局工作人员。委托代理人袁兴宜，湖南楚瑞律师事务所律师。上诉人曹月英因与被上诉人郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）市场搬迁通告一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：北湖市场位于湖南省郴州市中心城区，是郴州市规模较大的综合性小商品批发零售商贸市场之一，建于二十世纪九十年代，总建筑面积约三万平方米，市场内部分为一期工程和二期工程。市场一期工程由郴州市市场服务中心管理（该中心系2000年成立的副处级事业单位，市场建设初期由原郴州市工商行政管理局管理）；市场二期工程的门面产权全部由经营业主买断。2001年8月31日，经郴州市人民政府批准，郴州市市场服务中心以划拨方式取得北湖市场国有土地使用权。1995年9月6日，曹月英（乙/承租方）与原郴州市工商行政管理局（甲/出租方）签订《北湖综合市场门面租用合同》，合同约定：乙方租用1楼57号门面一间，长期租用。合同签订后，乙方即取得对该门面的长期使用权，甲方不能退租，……交纳保证金，以息抵租，不另收租金。本门面每平方米使用面积交纳保证金4500元，共计保证金47,970元。长期租用关系由本合同确定后，乙方享有赠送、出租、抵押、转让和继承权，增值的价值应全归乙方所有。2011年以来，北湖市场因存在重大火灾隐患，被国务院、湖南省人民政府、郴州市人民政府多次挂牌督办。2018年6月，湖南省消防安全委员会按“四不两直”要求组织人员对全省大型商场市场类场所进行抽查检查，发现北湖市场和马家坪市场存在严重火灾隐患（具体包括住宅与市场、仓库共用疏散楼梯；部分楼层未形成封闭楼梯间，防火门及闭门器损坏；火灾自动报警系统故障，不能联动控制防火卷帘、应急广播、声光报警，不能切断非消防用电；未设置电气火灾监控系统……等19项），直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失，为此下发了《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号），责令郴州市强力推动整改，坚决彻底消除火灾隐患，严防重特大火灾事故发生。为科学规划和引导中心城区专项市场建设，促进专项市场转型升级，不断提升城市综合服务功能，郴州市人民政府办公室于2017年7月3日印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月15日向郴州市城乡规划局作出《关于的批复》，原则同意该规划。2018年7月20日，郴州市城乡规划局向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》，同意北湖区政府所提出的关闭北湖市场、马家坪市场，并将北湖市场、马家坪市场现有经营户引导搬迁至符合规划要求的专项市场。2018年10月24日，北湖区政府作出《关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》（以下简称16号搬迁通告），该通告的主要内容为：“北湖市场、马家坪市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，两个市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国消防法》等法律规定，按照《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》精神，北湖市场、马家坪市场必须依法关闭，同时引导和鼓励原经营户有序搬迁至符合规划要求的专项市场，现就北湖市场、马家坪市场搬迁有关事项通告如下：一、自本通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。届时，区人民政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。二、广大商户要以大局为重，以保障人民群众生命财产安全为重，大力支持配合市场搬迁。对主动、积极搬迁的，按相关政策给予奖励：在2018年11月25日前搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励6000元；2018年11月26日至2018年12月20日搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励2000元。三、对无理拖延、阻挠搬迁、聚众闹事的，依法予以处理。四、搬迁期间，给广大市民购物、出行等造成的不便，请予以理解支持。”曹月英不服上述16号搬迁通告诉至法院，请求：1.确认北湖区政府作出的16号搬迁通告的行政行为违法；2.依法撤销16号搬迁通告；3.本案诉讼费用由北湖区政府负担。另查明，2018年12月24日，北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组办公室出具《关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明》载明：“截止到12月20日，北湖市场一期经营户总户数1155户，完成签订腾退协议1094户”。同年12月28日，郴州市市场服务中心作出《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，该通知的主要内容为：“一、市市场服务中心将于2018年12月31日对北湖市场一期启动关停，至2019年2月3日全面关停，请北湖市场一期各经营户从即日起将各自的门面（摊位）清空并交还市市场服务中心。逾期未完成清空腾退者，所造成的法律责任、财产损失由各经营户自行承担。二、2019年2月3日以后，市市场服务中心对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年春节后，北湖市场一期将不再开市。”2019年1月15日，郴州市市场服务中心和郴汽集团通达公司共同作出《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停告市民书》，该告知书主要内容为：“一、2018年12月31日正式启动北湖市场一期、马家坪市场搬迁关停工作，到2019年2月3日全面完成，以后不再开市。二、2019年2月3日12:00起对市场实行临时管控（只出不进）；15:00以后，停止营业。”2019年2月3日北湖市场一期、马家坪市场被关停。北湖市场一期部分承租人遂以北湖区政府为被告另行提起行政诉讼，请求确认北湖区政府强行关闭北湖市场的行为违法并判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业。原审法院审理认为，本案的争议焦点是：一、曹月英是否具有原告主体资格；二、北湖区政府作出16号搬迁通告是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；三、北湖区政府作出16号搬迁通告的行为是否违法。关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，曹月英通过交纳保证金的方式，已经取得涉案门面的长期使用权。被诉通告行为直接影响了曹月英对门面的正常使用和经营，故曹月英与被诉通告行为具有利害关系，具有本案原告主体资格。关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。北湖区政府作出16号搬迁通告行为直接影响了曹月英对门面的正常使用和经营，亦即影响了曹月英的财产权，是可诉的行政行为，故本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于争议焦点三。其一，《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定，国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。北湖区政府负责其行政区域内的消防工作，具有预防和减少火灾危害，保护人民人身和财产安全、维护公共安全的职责。北湖市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。2018年6月湖南省消防安全委员会通过抽查发现，北湖市场仍存在十余项严重火灾隐患，直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失。故北湖区政府按照属地管理原则，作出16号搬迁通告要求北湖市场搬迁是为了人民群众生命财产安全，严防重特大火灾事故发生，是为了公共利益需要，具有相应的职权依据和事实依据。其二，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。郴州市人民政府于2017年印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月向郴州市城乡规划局作出批复，原则同意关于郴州市中心城区市场布局的专项规划。郴州市城乡规划局于同年7月向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》。故北湖区政府作出16号搬迁通告，既符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，也符合郴州市城市提质改造的要求。综上所述，曹月英诉请确认北湖区政府作出的16号搬迁通告的行政行为违法并撤销的理由不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹月英的诉讼请求。原审案件受理费50元，由曹月英负担。曹月英不服上述判决，向本院提起上诉称：一、北湖区政府作出16号搬迁通告违法。1.北湖区政府作出通告过程中没有听取上诉人申辩、建议意见,没有举行听证会,没有给予行政救济权利，剥夺了上诉人对限期搬迁市场、关闭市场的陈述权、申辩权、听证权，违背了程序正当原则，也违背了相关法律规定，程序严重违法。2.北湖区政府的行为背离了基本的公平原则，造成了上诉人的巨大损失，上诉人未得到基本赔偿。二、原审判决不公。1.原审判决对上诉人诉请未予依法裁判，程序违法。2.北湖市场业主、经营户都知道郴州当地政府为华泰城开发商进行的承诺,将北湖市场、马家坪市场搬到华泰城。退一步说，如果是为了人民群众生命财产安全,政府部门为何在2019年2月3日只关闭了北湖市场一期,未关闭北湖市场二期？3.上诉人认为北湖区政府没有职权依据。如果北湖市场存在消防问题,理应由消防部门按照消防法相关规定和程序作出处理。4.不论存在什么目的，行政主体都适格,仅仅是16号搬迁通告不宜撤销的理由,而不是是否合法的理由。北湖区政府作出具体行政行为必须要保障利害关系人的基本权利，否则应认定行为违法。请求：1、撤销原审判决;2、确认北湖区政府作出的16号搬迁通告违法。被上诉人北湖区政府口头答辩称：一、北湖市场、马家坪市场搬迁是落实中心城区市场布局专项规划的要求。二、16号搬迁通告的发布是对既定规划的再次宣示，它本身是一种告知行为、阶段性行为，是合法的。三、北湖市场的关闭是由郴州市市场服务中心与商户签订腾退协议或行使解除租赁合同的民事行为而导致的；四、答辩人并未实施关闭北湖市场的行政行为，更没有实施对北湖市场断水、断电的行为。五、上诉人对市场的不动产不享有所有权，只享有承租权，不存在征收的问题。上诉人在其诉状中称不存在安全隐患不是事实。请求维持原审判决。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。二审另查明：《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》载明，第十二条“内疏”——内圈层（市场疏解区）：圈层范围为郴江路——苏仙路、青年大道、南岭大道、劳动路围合而成的区域。原则上不在该圈层新建专业市场，具有批发功能，影响城市交通和环境卫生的市场分期逐步向外疏散，原市场功能逐步向“商场化”转变或进行城市配套功能完善。引导原北湖市场现有服饰鞋帽、日用百货等批发功能向城市外围转移。市场整体拆除后，作为棚改项目进行开发建设。自2018年7月底至8月初，郴州市市场服务中心持续采用市场消防广播滚动播出的方式对市场搬迁的事项进行了宣传。具体广播时间为：1.每天早上开市时间8:00—9:00；2.市场管理人员巡查管理重点时段10:00—12:00。16号搬迁通告发布的当天（2018年10月24日）就在北湖市场的各楼层及市场主要进出口及市场周边醒目位置进行了粘贴。2018年10月25日郴州日报刊登了16号搬迁通告。16号搬迁通告发布前后，郴州电视台、电台连续播放了十余天。政府租用了多台宣传车在市区进行了一个月的巡播。郴州市人民政府为培育支持新北马市场（高壁市场）制定了众多优惠政策及措施，如对入驻新北马市场（高壁市场）的商户，自营业执照登记之日起，给予三年的市场培育期，三年之内市区两级税收地方留成部分全部奖励给纳税商户；规划配套学校、体育、文化、医疗设施用地；统筹安排布局给排水、电力、通信等各类市政设施，形成以高壁综合大市场为核心，配套完善、环境优良的高壁商住综合片区；新增、调整公交线路等。曹月英对关闭北湖市场的行为已经另行起诉。马家坪市场的经营户未对16号搬迁通告提起诉讼。本院认为：本案的争议焦点为16号搬迁通告的合法性。第一，关于16号搬迁通告的目的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。因此，北湖区政府对辖区内的政治经济文化等各项事务可以行使管辖权，也有执行上级行政机关的决定和命令的职权。本案中，《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》已经明确郴州市中心城区具有批发功能的市场应向城市外围转移，加之北湖市场在消防方面存在严重的安全隐患，且经多次整改仍然无法根本消除，故北湖区政府为了公共利益的需要，可以依职权作出16号搬迁通告，其搬迁市场的目的具有正当性。第二，关于16号搬迁通告的程序市场搬迁并非惩罚性的措施，只是基于规划调整和消防安全隐患作出的行为，法律法规对此没有明确具体的规定，故只要符合正当程序即可。本案中，16号搬迁通告在搬迁前后已经通过在市场张贴、广播宣传、报纸刊发、电视电台播放、宣传车巡游等多种形式向经营户做了宣传通知。在专项规划调整之前相关部门经过了严格的法定程序，因此16号搬迁通告没有违反正当程序的要求。第三，关于保护经营者权益的问题1.从16号搬迁通告的内容看，对主动、积极搬迁的经营户，按相关政策给予了奖励。该内容只涉及到经营户搬迁的奖励，并不涉及每个商户具体的补偿或赔偿。曹月英如果对补偿或赔偿不服，可以在其已起诉的关闭市场的案件中予以解决。2.从本院查明的事实看，郴州市人民政府、北湖区政府已经安排了其他市场供从北湖市场搬迁的经营户选择，在一定程度上保障了经营户的经营权。综上所述，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，应予维持。曹月英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曹月英负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  余旭东二〇一九年十二月二十七日法官助理刘柯岑书记员袁璇