浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1659号上诉人（原审原告）项葱妹，女，1929年6月19日出生，汉族，住临海市。委托代理人吴春国，男，1952年12月23日出生，住临海市。系项葱妹之子。被上诉人（原审被告）临海市人民政府，住所地临海市东方大道99号。法定代表人王丹，市长。委托代理人章耀媛，临海市司法局工作人员。委托代理人赵乐平，临海市自然资源和规划局工作人员。项葱妹因临海市人民政府（以下简称临海市政府）土地行政复议一案，不服台州市中级人民法院（2019）浙10行初176号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1990年11月29日，项葱妹及杜桥房管所等4户经确权登记，共同取得位于杜桥镇××工人路××号国有土地使用权一块，土地证号为（90）1××，土地权属来源为“随房转入”，土地实际用途为住宅，用地面积为51.84，共有使用权天井52.97。1991年9月，土地证号（90）1××土地上的房屋被杜桥镇人民政府拆除。2003年12月31日，原临海市国土资源局以项葱妹等4户“因房屋拆除予以注销”为由，注销了项葱妹等4户土地证号为（90）1××的国有土地使用权证，注销土地使用权面积51.84。2019年4月9日，台州市人民政府收到项葱妹要求撤销上述注销决定的行政复议申请书。经告知后，项葱妹于2019年4月15日向临海市政府提起行政复议申请，请求撤销被申请人临海市自然资源和规划局于2003年12月31日“同意注销”（4户土地登记）决定。4月19日，临海市政府受理项葱妹的行政复议申请，同日向临海市自然资源和规划局邮寄送达行政复议答复通知书。在收到临海市自然资源和规划局的答复书后，临海市政府于6月4日对当事人进行询问。因案情复杂，临海市政府于6月10日决定延长审理期限三十日。7月10日，临海市政府作出临政复决字[2019]12号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），驳回项葱妹的行政复议申请，并邮寄送达给当事人。项葱妹不服该行政复议决定，向原审法院提起诉讼，请求撤销临海市政府作出的被诉复议决定，并责令其重新作出。另查明，因机构改革，临海市国土资源局的职能由新成立的临海市自然资源和规划局承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条，对申请行政复议的受理条件作了具体规定。涉案土地原登记在项葱妹等4人名下，其地上的房屋在1991年时即被拆除。根据原国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定，因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。1995年修改的《国家土地管理局土地登记规则》第五十四条规定，县级以上人民政府依法收回国有土地使用权的，土地管理部门在收回土地使用权的同时，办理国有土地使用权注销登记，注销土地证书。第五十八条规定，土地使用者、所有者和土地他项权利者未按照本规则规定申请注销登记的，土地管理部门可以依照规定直接办理注销土地登记，注销土地证书。在涉案土地上的房屋拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，当地县级以上人民政府应予收回，项葱妹已丧失该涉案土地的使用权。原临海市国土资源局在2003年12月31日注销涉案土地证，对项葱妹的实体权利义务不产生影响，项葱妹对此申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。临海市政府于2019年4月19日受理项葱妹的行政复议申请，同日向临海市自然资源和规划局邮寄送达行政复议答复通知书并对当事人组织询问。因案情复杂，临海市政府于6月10日决定延长审理期限三十日。7月10日，临海市政府作出被诉复议决定，并邮寄送达给当事人，其认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，决定驳回项葱妹的行政复议申请并无不当。项葱妹提起本案诉讼缺乏事实根据和法律依据，对其诉请原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告项葱妹的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告项葱妹负担。项葱妹上诉称：一、上诉人复议申请没有超过法定20年的复议期限。被上诉人认定申请“超过了复议期限”事实主要证据不足，没有法律法规依据。被上诉人认为“被申请人于2003年12月31日已对涉案土地使用权予以注销，涉案地块的土地使用权已经消灭，申请人于2019年4月15日提起行政复议申请，显然已经超过了复议期限。”，不能成立。1、临海市自然资源和规划局于2003年12月31日注销本案土地登记后，没有依法通知上诉人，也没有告知诉权和起诉期限(被上诉人对此无异议)。2、《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，不动产诉讼案件自行政行为作出之日起超过20年的，人民法院不予受理。据此，本案首先应适用20年期限，2003年12月31日作出同意注销土地登记决定至今没有超过20年；其次上诉人知道土地被注销登记的时间是2019年3月27日，于4月15日申请行政复议没有超过法定60日期限。3、被上诉人没有证据或法律法规依据证明上诉人申请已超过法定期限。综上，上诉人复议申请没有超过法定复议期限。二、临海市自然资源和规划局于2003年12月31日注销土地登记，对上诉人的实体权利义务已产生较大影响。一审法院判决认为“项葱妹已丧失该涉案土地的使用权。原临海市国土资源局在2003年12月31日注销涉案土地证，对项葱妹的实体权利义务不产生影响，项葱妹对此申请行政复议，不符合行政复议的受理条件”不能成立。1、一审法院上述认定没有任何证据或法律法规依据，被上诉人也没有提供证据和依据来证明“注销涉案土地证，对项葱妹的实体权利义务不产生影响”。2、《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件中，都没有明确规定“对原告的实体权利义务不产生影响”的行政案件不属复议受理范围。故一审判决认为“项葱妹对此申请行政复议，不符合行政复议的受理条件”没有法律法规依据。3、本案土地在2003年12月31日注销登记前，上诉人等没有丧失该涉案土地的使用权。根据(2019)最高法行申1569号行政裁定书认定，注销土地使用证一般是因为出现了法定注销要件，而并不意味着否定注销前证件的有效性和合法性。本案土地是国有划拨土地使用权，依法是没有使用期限的；根据82年宪法第10条等法律规定，为了公共利益的需要，经市县以上政府决定，可提前收回划拨土地使用权，但本案市政府没有作出过提前收回划拨土地使用权的决定，没有证据证明本案土地使用权已被收回。即使根据1995年《土地登记规则》第58条等规定，对房屋拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，处理原则也是先办理注销土地登记和证书、后由政府收回。最高人民法院(2013)行提字第13号行政判决书认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的，政府无权以土地闲置为由收回土地使用权。又《最高人民法院公报》2017年第1期刊载了最高人民法院(2016)最高法行再80号山西省安业集团有限公司诉山西省太原市人民政府收回国有土地使用权决定案的再审判决，该案“裁判摘要”指出：“有征收必有补偿，无补偿则无征收。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则；补偿问题未依法定程序解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地。”据此，本案房屋是被非法强制拆除，上诉人至今也没有得到拆迁补偿安置，本案土地闲置是因政府有关部门的行为造成的，依法政府无权以土地闲置为由收回土地使用权，上诉人有权拒绝交出土地。被诉复议决定认为：“被申请人于2003年12月31日已对涉案土地使用权予以注销，涉案地块的土地使用权已经消灭。”是错误的。4、既然本案土地注销登记前，上诉人没有丧失该涉案土地的使用权，临海市自然资源和规划局于2003年12月31日注销土地登记，对上诉人的实体权利义务已产生较大影响，例如注销土地登记后，上诉人就丧失土地使用权，原权利义务关系被消灭等等。三、一审判决严重违反法定程序。被诉复议决定中记载明确的驳回申请理由只有一个即“项葱妹申请超过复议期限”，并没有关于驳回申请第二个理由“注销涉案土地证，对项葱妹的实体权利义务不产生影响”的记载表述。一审判决对“项葱妹申请超过复议期限”这一理由是否成立采取回避态度，但对被诉复议决定中没有记载表述的或根本不存在的第二个理由进行审查并作结论，已超出本案诉讼审查范围。四、如被上诉人确是以“注销涉案土地证，对项葱妹的实体权利义务不产生影响”为由而决定驳回申请的，该驳回决定也是“明显不当的”，理由是：临海市自然资源和规划局伪造上诉人签名并按上诉人等4户共同申请程序注销了上诉人等4户共有土地登记和土地使用权证，明显违法，已严重损害了上诉人的合法权益；若该违法行为不能提起行政复议申请，那么该违法行为应由谁进行纠正?上诉人的合法权益又如何能得到保护?综上，被诉复议决定主要证据不足，适用法律法规错误，明显不当，一审判决认定事实和适用法律错误，严重违反法定程序，且与最高法院多个类案裁判结果相冲突，请求撤销一审判决，撤销被诉复议决定。临海市政府答辩称：一、答辩人办理行政复议案件程序合法，上诉人对此亦无异议。二、答辩人驳回上诉人行政复议申请的复议决定认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律依据正确。一审判决驳回上诉人诉讼请求符合法律规定。1、上诉人于1990年11月29日取得的杜桥镇工人路22号土地使用权证用途皆为住宅，该权利系“随房转入”，自然也随房消灭。根据原国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》以及1995年修改的《国家土地管理局土地登记规则》等相关规定，空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权，同时由土地管理部门办理国有土地使用权注销登记，注销土地证书；即便土地使用者、所有者和土地他项权利者未按照本规则规定申请注销登记的，土地管理部门仍可以依职权直接办理注销土地登记。涉案房屋证号为(90)1××号的土地使用权证因房屋拆除于2003年12月31日已被依法注销，上诉人早已丧失涉案土地的使用权，故原临海市国土资源局注销涉案土地证的行为对上诉人的实体权利义务不产生影响。2、上诉人主观上早已知晓其权利受到影响的客观事实，也应当知道所产生的法律后果，其以查档时间主张复议起算期限没有法律和事实依据。根据上述“若干规定”和“登记规则”，上诉人自1991年9月涉案房屋被杜桥镇人民政府拆除时即已知晓相关权益会受影响，主观上应明知房屋拆除的客观事实和相应法律后果，却直至2019年3月27日提起行政复议申请，显然已超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的“六十日”之复议申请期限，也不符合行政诉讼法等法律法规及相关司法解释的期限规定，不适用“自行政行为作出之日起”的计算方式。综上，答辩人在行政复议决定书中“本机关认为”部分，充分引用了相关规定，并阐释了“申请人早已知晓”和“土地管理部门依法可以办理注销”的理由。最后归纳的“本案被申请人于2003年12月31日已对涉案土地使用权予以注销，涉案地块的土地使用权已经消灭，申请人于2019年4月15日提起行政复议申请，显然已经超过了复议期限”——该表述涵盖了“注销土地使用权证对实体权利义务不产生影响”和“超过复议期限”这两层事由，继而认定该复议申请“不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定”，作出了驳回行政复议申请的决定。三、上诉人于1991年9月与杜桥镇政府签订原工人路22号房屋的拆迁补偿协议，其早知该地块房屋被征迁、拆除的基本事实，后又于2014年左右开始通过复议、诉讼等方式反复主张相关房屋等权利，应更加清楚权益保护有法定期限要求，也一直未对本案所涉的土地使用权证及相应共有房产提出主张，应依法承担不利后果。综上，答辩人在受理并经审查后认为，上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及相关实施条例规定的受理条件，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，作出驳回行政复议申请的复议决定。该决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，办理程序合法。一审法院依法作出判决，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议申请应当予以受理的必备条件之一。本案被注销登记的系地号6-6图号15-6土地证号1××的土地权证，土地权属来源为“随房转入”。根据生效的台州市中级人民法院（2012）浙台民终字第113号民事判决认定，1991年9月19日，临海市杜桥镇人民政府与项葱妹签订《国家建设拆迁私有房屋补偿协议书》，约定因国家建设需要，拆除项葱妹在工人路22号的房屋，政府补偿项葱妹相关拆房损失并另行安排36平方米建房地基一间。协议签订后，双方均按该协议约定的内容履行了各自的义务。鉴于项葱妹位于临海市××工人路××图号15-6的砖木楼房于1991年时已被拆除，且案涉的《国家建设拆迁私有房屋补偿协议书》已经（2012）浙台民终字第113号民事判决确认合法有效，并已实际履行完毕，故项葱妹已经丧失案涉土地的使用权。因此，原临海市国土资源局在2003年12月31日注销案涉土地证，对项葱妹的实体权利义务不产生影响。项葱妹与被诉行为没有利害关系，不符合行政复议申请受理条件，被诉复议决定据此驳回其复议申请，结果并无不当。项葱妹认为《国家建设拆迁私有房屋补偿协议书》不涉及共有房屋的补偿，但未提供证据证明，本院不予采纳。复议程序方面，临海市政府在收到项葱妹行政复议申请后，履行了受理、通知答复、调查询问、依法延期等程序，在法定期限内作出被诉复议决定并送达当事人，程序合法。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人项葱妹负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年十二月二十六日书记员  吕圣姻