江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终346号 上诉人（原审原告）眭国政，男，汉族，住江苏省丹阳市开发区。 委托代理人倪明，江苏斐多律师事务所律师。 委托代理人周二伟，江苏斐多律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丹阳市人民政府，住所地在江苏省丹阳市开发区兰陵路8号。 法定代表人黄万荣，该市市长。 委托代理人陈思寒，该市司法局副局长。 委托代理人卢震，江苏沪宁律师事务所律师。 上诉人眭国政因与被上诉人丹阳市人民政府（以下简称丹阳市政府）土地征收补偿一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2018）苏11行初122号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 眭国政一审诉称：2007年，眭国政承包的农村集体土地被“流转”，丹阳市政府未经任何土地征收公示，征收了眭国政的土地，未说明征收用途，土地被征收后，丹阳市政府未对征收土地补偿事宜作任何的公示。自土地被“流转”后，每月只领取丹阳经济开发区管理委员会发放的150-350元生活费，该费用于2017年11月被停发。除此之外，没有得到任何其他补偿、生活补助及保障。眭国政认为丹阳市政府征地行为违法。请求：1.判令丹阳市政府依法履行征地方案和征地补偿、安置方案公告职责。将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地予以公告。2.依法按上述标准支付土地补偿费及安置补助费、社会保障费。3.丹阳市政府承担本案诉讼费用。 丹阳市政府一审辩称：眭国政承包经营的土地未被征收，其诉讼请求没有事实依据。征用土地方案公告不属于行政诉讼受案范围。征地补偿、安置方案公告并非丹阳市政府的法定职责。请求驳回眭国政的起诉。 眭国政一审当庭陈述称：2007年其承包地被征收，被平整为工业用地，现无建筑物；其交纳企业职工基本养老保险,十年前退休。 丹阳市政府一审当庭陈述称：丹阳经济开发区管理委员会考虑到眭国政和其他人同为开发区范围内的人员，为了防止社会矛盾，统一按照生活费标准向其支付费用，该费用因其已参加企业职工基本养老保险，有重复享受的情况才停止支付。 丹阳市政府一审提交江苏省丹阳经济开发区劳动保障服务所证明一份，证明眭国政从2007年7月1日起领取基本生活保障费，该基本生活保障费于2017年11月30日被停发，对此事实眭国政无异议。 一审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，或者对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府有公告征收土地方案的职责，但征收土地方案公告只是政府程序性的宣告实施征地，告知被征地人按照相应程序办理相应手续，对被征地人实际产生影响的是征地批准行为和后续征地补偿行为，征收土地方案公告行为本身未对被征地人的权利义务产生实际影响。市、县人民政府土地行政主管部门有会同有关部门拟订征地补偿、安置方案并且公告的职责，市、县人民政府并无此项职责，同时拟订征地补偿、安置方案并且公告是制定征地补偿、安置方案的过程性行为。市、县人民政府土地行政主管部门有组织实施经批准的征地补偿、安置方案的职责，市、县人民政府并无此项职责。本案中，眭国政诉讼请求涉及的征收土地方案公告对被征地人的合法权益明显不产生实际影响，不属于行政案件受理范围；涉及的征地补偿、安置方案公告并非丹阳市政府法定职责，且属于过程性行为，亦不属于行政案件受理范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，眭国政起诉2007年的征地补偿行为，但是没有提供丹阳市政府实施该征地补偿行为的证据，而丹阳市政府答辩称相关土地尚未被征收，并且提交了有关证据，故眭国政起诉丹阳市政府征地补偿行为缺乏事实根据。 另外，关于眭国政原有基本生活保障费被停止发放的争议，参照丹阳市人民政府丹政办发[2017]264号《丹阳开发区区级统筹失地农民参加社会保障的实施意见》，系丹阳经济开发区管理委员会负责的事项，且不属于眭国政诉讼请求的范围，本案不予理涉。 综上所述，一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定：驳回眭国政的起诉。一审案件受理费50元，退还眭国政。 眭国政上诉称：1.征收土地公告及征地补偿、安置方案公告系丹阳市政府的法定职责，属于行政诉讼受案范围。（1）丹阳市政府是征收土地公告以及征地补偿安置方案公告的实施主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，丹阳市政府对征收土地及征地补偿安置方案均应当依法进行公告，履行其法定职责。（2）征收土地公告及征地补偿、安置方案公告是对眭国政权利义务产生实质影响的重大行政行为。土地征收公告制度是保障被征地农民对土地征收行为知情权、异议权的法定程序，对被征地农民享有的各项权利义务具有重大的影响。2.土地是否被征收以及是否予以安置及补偿，举证责任应当由丹阳市政府承担。眭国政在一审中已经提供了土地现状的照片，丹阳市政府认为该占用土地行为非土地征收行为，应当举证证明。3.最高人民法院公布的“保障民生第二批典型案件之六：郝龙只等15人诉屯留县人民政府不履行征地方案公告和征地补偿、安置方案公告法定职责案”，该案例与本案极为类似，应当作为本案裁判的参照依据。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续进行审理。 丹阳市政府答辩称：1.根据《征收土地公告办法》第四条、第五条、第六条规定，征收土地公告只是政府程序性的宣告实施征地，告知被征地人按照相应程序办理相应手续。其行为本身未对上诉人的权利义务产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，拟订征地补偿、安置方案并予以公告及组织实施并非被上诉人的法定职责。2.丹阳市政府已经提供了相关土地未被征收的证据，眭国政并未提供丹阳市政府已实施征地补偿行为的证据。3.最高人民法院作出的（2016）行申1963号、（2017）行申381号两个案件中的裁判观点能够证明一审裁定正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为：相对人通过行政诉讼维护自身权益应当依法在符合规定的起诉期限内进行，超过起诉期限的诉请不受司法保护。原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。新修订的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款将此类情形的起诉期限缩短为1年。本案中，眭国政从2007年7月开始领取被征地农民基本生活保障费，故眭国政于2007年7月对丹阳市政府已实际使用土地的行为应当知晓，但其于2018年才提起本案诉讼，要求丹阳市政府履行征地方案公告、征地补偿安置方案公告以及给予土地补偿费、安置补助费、社会保障费的诉讼请求，明显已经超过起诉期限。一审法院裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  吴晓玲 二〇一九年十二月二十五日 书记员  刘 妍