广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1492号 上诉人（一审原告）永福县堡里镇河东村民委员会罗刚屯村民小组。 诉讼代表人赵先福，组长。 委托代理人赵光连，男，汉族，1949年5月12日出生，住永福县。 委托代理人韦元培，男，1950年6月15日出生，壮族，住永福县。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人潘昌裕，桂林市司法局工作人员。 委托代理人翟水荣，桂林市林业和园林局工作人员。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地：南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，主席。 委托代理人梁斯，广西壮族自治区司法厅工作人员。 委托代理人韩秋花，广西壮族自治区司法厅工作人员。 一审第三人国有荔浦林场。 负责人李良玉，副书记。 上诉人永福县堡里镇河东村民委员会罗刚屯村民小组（下称罗刚屯小组）因其诉被上诉人桂林市人民政府（下称桂林市政府）土地行政裁决、广西壮族自治区人民政府（下称广西区政府）行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月23日受理后，依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案，上诉人罗刚屯小组的委托代理人赵光连、韦元培，被上诉人桂林市政府的委托代理人潘昌裕、翟水荣，被上诉人广西区政府的委托代理人梁斯，一审第三人国有荔浦林场（下称荔浦林场）的负责人李良玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：罗刚屯小组与荔浦林场争执的山场位于荔浦县行政区域范围内，地名为木代河车冲沟山场，面积约859.95亩，争议地内绝大部分林木属于天然次生杂木林。荔浦县人民委员会于1959年1月23日在全福建立了全福采伐所，于1960年4月8日成立国营荔浦县全福林场。国营荔浦县全福林场于1961年停办，于1976年6月12日恢复。1977年8月16日，荔浦县革命委员会林业局和国营荔浦县全福林场与蒲芦、两江、马岭等公社及所属大队、生产队签订《全福林场场界协议书》，明确国营荔浦县全福林场的场界，争执山场在国营荔浦县全福林场的范围内。1978年8月19日，经广西壮族自治区革命委员会林业局批准，荔浦县革命委员会决定建立荔浦县国营林场，下设全福、三河、启明三个分场。1978年11月6日，荔浦县革命委员会印发《关于确定荔浦县国营林场场界的通知》,明确了荔浦县国营林场全福分场的场界，争执山场在全福分场的范围内。1985年1月29日，第三人取得荔浦县人民政府颁发的《荔浦县山权林权证》（全福分场、文德林站），争议地在该证范围内。2003年8月13日，荔浦县国营林场更名为国有荔浦林场。荔浦林场全福分场自建场以来一直对争执山场进行管业。2010年，罗刚屯小组因要求将争执山场的林地、林木列为林权改革范围与第三人产生纠纷。2011年6月，罗刚屯小组向桂林市政府提出确权申请。2018年8月3日，桂林市政府作出市政函（2018）72号行政处理决定（下称72号处理决定），认定争执山场位于荔浦县行政区域管辖范围内，属于荔浦林场全福分场的管辖范围，面积约859.95亩。荔浦林场1959年成立全福林场，建场至2010年间从未发生过权属纠纷。1997年永福县人民政府、荔浦县人民政府联合勘定行政区域界线，并签订了协议书，两县的行政区域管辖范围均未发生变化。荔浦林场建场手续齐全、权属清楚、界线明确，其提出的林木所有权、林地使用权主张，有事实和法律依据，予以支持。罗刚屯小组提供的《永福县山林所有权证书》《责任山、自留山使用证》属跨行政区域发证，不符合发证规定，不能作为本案确定权属的合法凭证。赵光连、赵光忠向永福县林业局提交的木材采伐指标申请报告，属跨界报批，超越职权范围。赵光连与吴金文签订的松木利用承包合同，未经该山场使用权人同意，属无效协议。陈光有、何新华的个人证明和永福县堡里镇河东村民委员会的证明，不能作为本案确定权属的合法凭证。罗刚屯小组没有其他合法有效证据证实争执山场属其所有并进行管业，对其提出争执山场的林木林地权属主张，不予支持。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《国务院转批广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三条第二款第三项，《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》（国发〔1996〕32号）第二条，《广西壮族自治区党委、自治区人民政府关于认真解决当前农村中出现的几个问题的通知》（桂发〔1985〕16号）第一条第一款、第二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（下称广西调处条例）第十八条第一款、第三十四条第三项、第六项、第三十五条第三项之规定，决定荔浦林场与罗刚屯小组争议的木代河车冲沟山场，面积约859.95亩，林地所有权属于国有，林地使用权、林木所有权属于荔浦林场所有。罗刚屯小组不服，向广西区政府申请行政复议。广西区政府于2019年1月22日作出桂政行复［2018］218号行政复议决定（下称218号复议决定），维持72号处理决定。罗刚屯小组不服诉至法院，请求撤销72号处理决定和218号复议决定，责令两级政府重新作出行政确权决定。 另查明，永福县与荔浦县之间行政区域界线自1951年以来未发生变化。 桂林市中级人民法院一审认为，广西调处条例第三十四条规定“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图……（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证；（七）当事人达成的协议……”。本案中，荔浦林场提供的《荔浦县国营林场调查规划设计说明书》《荔浦县山权林权证》《全福林场场界协议书》合法有效，可以作为确定本案争执山场权属的证据。本案争执山场位于荔浦县境内，而罗刚屯小组提供的《永福县山林所有权证书》《责任山、自留山使用证》的发证机关为永福县人民政府，属跨行政区域发证，程序不合法，不具有证明效力，不能作为本案确定权属的证据。桂林市政府受理确权申请后，进行了调查取证、现场勘查，听取当事人意见，并组织进行调解，最后根据查明的事实和证据，作出72号处理决定，并无不当。广西区政府受理复议申请后，履行了听取当事人的意见、审核证据材料等程序，作出218号复议决定维持72号处理决定，亦无不当。罗刚屯小组关于撤销72号处理决定和218号复议决定的诉讼请求，没有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回罗刚屯小组的诉讼请求。 上诉人罗刚屯小组上诉称：（一）一审法院认定事实不清、证据不充分。一审法院没有查清争议地的历史来源和各方当事人对争议地的经营事实，只认定行政机关选择性地、片面地调查有利于第三人的事实，只查明第三人成立情况及管理争议地的情况，对上诉人在解放前、解放初期、合作社、“四固定”、家庭联产承包制时期，直至现在对争议地的管理情况没有认真调查。1.上诉人的村民祖辈于解放前居住在争议地范围内，管理着争议地山场。解放初期上诉人搬迁至罗刚屯居住，继续管理山场，“土改”时政府还将争议地分给上诉人的村民管理，并颁发了《土地房产所有证书》。合作社时期，根据随人入社政策，上诉人村民原私有山场全部归属于罗刚生产队，属于罗刚集体所有，之后罗刚屯集体在争议地内伐松木，开荒种杉树。在“林业三定”时期，永福县人民政府颁发争议地的《山林所有权证书》给上诉人，实行生产责任制时期，罗刚生产队将争议地分给赵光连、赵光忠管理，永福县人民政府颁发了《责任山、自留山使用证》。村民赵光连、赵光忠在争议地上开荒种植杉树，又砍伐杉木出售，持续经营管理着争议地。无论土地权属证书还是经营管理事实，上诉人都应拥有争议地的所有权。2.一审法院关于“争议地内绝大部分林木属于天然次生杂木林”是根据桂林市政府对争议地勘查时的结论作出的重复认定，没有对现场进行勘查。桂林市政府只是粗略地对争议地看看，没有勘查上诉人指认种植的杉树，有意忽略了上诉人对争议地经营管理历史和现状。3.一审判决证据不充分。（1）桂林市政府通过第三人与荔浦县的蒲芦、两江、马岭、城关等公社及所属大队、生产队签订的《全福林场场界协议书》，证明荔浦县政府划拨农村集体林地成立国有林场的事实，这也同时说明：争议地在第三人与荔浦县的两江等公社及所属大队、生产队签订协议之前原本不是国有林地，而是通过划拨方式将农村集体林地划为国有林地。“全福采伐所”在1959年成立之初所辖的林地范围并不包据争议地，1976年恢复全福林场时将争议地纳入管理的林场面积，没有得到包括上诉人或其他荔浦的农村集体组织的同意或认可，第三人得到争议地缺乏合法的来源证据。一审法院没有查明争议地在变更为国有林地之前是哪个农村集体组织的，也没有查明第三人得到原属于农村集体土地的争议地的行为是否合法；（2）一审法院以跨行政区域发证理由否定上诉人提供的《永福县山林所有权证书》《责任山、自留山使用证》合法性，理由不充分。以上证书证明了永福县人民政府管理争议地的事实，永福县人民政府作出的行政行为应合法有效，证书从来没有被永福县人民政府或上级政府或有管辖权的法院撤销，自发证以来也没有任何单位或个人提出异议，一审法院没有理由凭空认定上诉人提供的证据属于跨区域发证没有合法性。（二）一审法院判决适用法律错误。由于一审法院认定事实不清，证据不充分，故应适用撤销政府确权的法律条文。（三）一审法院维持行政机关作出的确权决定不具有合理性。综上所述，请求二审法院撤销72号处理决定和218号复议决定，撤销一审判决，责令两被上诉人重新作出行政确权决定。 被上诉人桂林市政府辩称：（一）答辩人根据查明的原荔浦县人民委员会作出《关于在全福建立采伐所的通知》((59)会林字第7号)、荔浦县林业局向中共荔浦县委员会上报《关于在启明、全福兴办国营林场的报告》及中共荔浦县委员会于1959年12月11日签批、荔浦县林业局向原自治区林业厅、原桂林专署林业局上报《关于建成启明、全福国营林场的报告》,以及1976年6月12日原广西壮族自治区革命委员会林业局作出《关于同意恢复国营荔浦县全福林场的函》(林营字(76)067号)等一系列证据材料认定争议地早就在全福林场的范围内，只是1976年恢复以后更完善了。荔浦县办林场，其手续完善，各种证据材料齐全，且相互印证，第三人土地来源符合当时国家的政策规定，是合法的。荔浦县1985年《山权林权证》是合法有效的。（二）罗刚屯小组没能提供土改、合作化、62年四固定、生产责任制等时期任何有效的证据材料。罗刚屯小组持有的1981年《永福县山林所有权证书》1份，村民赵光连、赵光忠持有的1985年《责任山、自留山使用证》各1份所填写的范围均在荔浦县行政区域管辖范围之内，证件四至界限与现场实际不符，面积不一致，堡里镇政府无存根存档，证件填证程序不合法，属跨界发证，答辩人不予认定是正确的。在现场勘验调查中，原告东南西北与谁相邻无法说清，其祖先解放前就搬迁到永福居住。在证据材料调查时，上诉人提供的1981年《永福县山林所有权证书》原件，没有县长的章，提交的复印件是有的，可见不真实。调查其证书是印刷好空白证后由队长自行填写的，既没有相邻踩界也没有现场确认。在听证会上，上诉人也承认当时发放《永福县山林所有权证书》后，工作组要求收回销毁的事实。不能跨区域发证，这是一惯的政策，早在1951年8月28日广西省人民政府令(省民字第242号)《中南区颁发土地房产所有证办法》第十条第三项：颁发给土地证时，如人在甲乡，地在乙乡者，应在乙乡办理领证事宜，就有相关的规定。（三）管业方面。赵光连、赵光忠向永福县林业局提交的木材采伐指标申请报告，无地址山名具体位置，按照规定应该在有行政管辖权的有关单位报批，即荔浦县林业局审批，而不是永福县，属跨界报批，超越职权范围，且没能提供林木采伐许可证。赵光连与吴金文签定的松木利用承包合同，未经该山场使用权人同意，属无效协议；陈光有、何新华的个人证明和永福县堡里镇河东村民委员会的证明经核实，与事实不符。罗刚屯小组没有提供有效证据证实其对争议地进行过管业。第三人从成立采伐所，采伐木材支援国家建设，办林场，发展林业生产，从上级批准到各级投入一直在行使经营管理的职责。综上所述，答辩人根据上述查明的事实，尊重历史、考虑现实管业状况，依据相关法律法规规定所作出的72号处理决定，属法律法规授权范畴，该处理决定证据充分，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，自治区政府经复议，作出218号复议决定予以维持是正确的，一审判决予以维持亦是正确的，请求维持原判。 被上诉人广西区政府辩称：答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请予维持。 一审第三人荔浦林场陈述称：(一)上诉人提起诉讼的理由不充分，证据不足。1、上诉人要求收回“祖宗山、土改山”没有法律和政策依据；永福县颁发的《土地房产所有证》等与事实不符，不能成为其取得争议山场权属的理由和依据。2、上诉人对争执地山林权属主张没有事实证据和法律依据，也无有效证据证实上诉人对争议山场进行了管业的事实。罗刚屯村民赵光连、赵光忠持有的1985年永福县颁发的《责任山、自留山使用证》各一份，属跨县级行政区域发证，发证程序不符合法律规定；上诉人方在永福县政府领取的《永福县山林所有权证书》及永福县堡里镇政府领取《林业责任山证书》其中：“车充沟”山场登记是不合法的。而且堡里乡政府无存根，依法不能作为确定权属的合法凭证；赵光连、赵光忠向永福县林业局提交的《木材采伐指标申请报告》属于跨行政区域界报批，超越职权范围，也不能作为权属证据；赵光连与吴金文签订的《松木利用合同》并未实际履行，且赵光连也自认为是无效合同，也不能作为管业事实证明；陈光有与申请人有亲属关系，何新发本人未在证明上签字，山场界限何新发也不清楚；堡里镇河东村委证明与事实不符；荔浦县蒲芦乡古立村委及张家文、李有云等因与荔浦林场有山林权属纠纷，为利害关系人，其证明依法不能作为佐证材料。因此上述证明不能作为本案确权依据，罗刚屯小组也没有其他合法有效证据证实对争议山场的管业事实。(二)第三人对于该案争执地权属证据充分，管业事实清楚。此山场于1959年1月23日经荔浦县人民委员会批准成立全福采伐所，1959年12月申请成立全福林场，1960年4月16日，自治区林业厅同意成立荔浦启明、全福2个国营林场，1961年国家困难时期停建，1976年6月12日经自治区林业局批准恢复国营全福林场，1978年8月经自治区林业局批准扩建为荔浦林场全福分场,由第三人荔浦林场全福分场经营管理，1982年经自治区人民政府批准全福分场与黎村分场划为广西架桥岭水源林自然保护区(桂政发[1982]97号),因此该山场也是广西架桥岭自治区级自然保护区的重要组成部分，所有权属于国家所有，建场以来均由荔浦林场全福分场经营管理(至2009年集体林权制度改革之前永福方上诉人均未提权属要求)。综上，自治区政府及桂林市政府的处理决定主体合法、证据充分、事实清楚、程序合法，实体处分完全正确，一审判决予以维持亦正确。请求维持一审判决。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的证据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 二审庭审中，上诉人提交《桂林市人民政府关于审批永福县人民政府与荔浦县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书的请示》（市政报[2001]116号），以证明两县勘界时间是2001年，此前两县之间界线未定，同时证明被上诉人提交的永福县人民政府与荔浦县人民政府1997年联合勘定界线协议书不真实。该文件载明：“根据国务院勘界工作的有关精神，我市永福县人民政府与荔浦县人民政府联合勘定行政区域界线，经过双方努力，已经完成了两县行政区域界线的勘定工作…现依照法律规定，将《永福县人民政府与荔浦县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》呈上，请予审批。”该协议书作为附件附在正文之后，协议落款时间为2001年7月6日。被上诉人认为，两县联合勘界工作1997年已经开展，并于当年签订勘界协议，经相关工作程序之后，于2001年正式向自治区政府呈报，所附的协议即为1997年签订的勘界协议。一审提交证据时仅提交了协议中与案件事实有关的部分内容，未提交完整文件。上诉人提交的文件附件协议书内容与被上诉人一审提交的两县1997年所签协议内容一致。经本院核对，被上诉人一审提交的两县1997年所签协议部分文本内容（边界线走向文字说明）与上诉人二审提交的市政报[2001]116号附件协议中对应的条款内容一致，故其证明的永福县与荔浦县边界线勘界结果与一审认定一致。 本院认为：第一，根据广西调处条例第三十四条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图……（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证……”及第三十五条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：……（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证……”之规定，《荔浦县国营林场调查规划设计说明书》，规定了荔浦县国营林场的经营管理范围、人员编制等内容，依法可以作为本案确定山林权属的证据。1985年“林业三定”时期，荔浦林场全福分场取得的《荔浦县山权林权证》合法有效，亦可以作为本案确定争议地权属的证据。广西壮族自治区革命委员会林业局林营字[76]067号《关于同意恢复国营荔浦县全福林场的函》，证明全福林场1976年恢复。第三人采伐林木、聘用人员管护等管业事实，可以作为本案确定权属的参考证据。以上证据能够互相印证，证实争议地在荔浦林场全福分场建立时已纳入林场范围。 第二，争议地位于荔浦县行政区域范围内，一般情况下应属于所在行政区域的集体经济组织所有，例外情形则应有充分证据证明。本案中，上诉人主张解放初期村民搬迁至罗刚屯居住并管理山场，应提交充分证据证实。虽然上诉人称曾经持有永福县政府颁发的1952年《土地房产所有证》，因历史原因已被收回并销毁，未能提交上述权属凭证原件，但由于该主张无法得到相应证据证实，故对上诉人主张争议地属其所有的事实，本院不予以认定。 第三，上诉人提交的《山林所有权证书》《责任山、自留山证》，不仅跨界发证，而且是事先盖好县政府印章，发空白表填写，没有底单、清册等档案材料印证，且未经相邻人勘界确认，《责任山、自留山证》也没有其集体《山林所有权证书》作为权属来源依据，故依法不能作为本案确定山林权属的证据。 第四，对于上诉人主张对争议地进行了实际经营管理，种植了部分树木的问题。由于争议地已经在荔浦林场全福分场建立时已纳入林场范围，1985年“林业三定”时期，荔浦林场全福分场取得了《荔浦县山权林权证》，即使上诉人对争议地内的部分林地进行过管理，也不能作为确定林地权属的依据。因此，如上诉人今后能提供证据证实争议地内有其村民种植的树木，可依“谁种谁有”的原则另行与荔浦林场协商处理。 综上，桂林市政府根据查明的事实，将争议地确权归国家所有，使用权归荔浦林场，林木所有权归荔浦林场并无不当。广西区政府复议维持及一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人永福县堡里镇河东村民委员会罗刚屯村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英