山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终1056号 上诉人（一审原告）仇立江等11人（名单附后）。 上诉人暨诉讼代表人赵殿霞，女，1977年9月29日出生，汉族，住济南市。 以上11上诉人共同委托代理人刘勇进、夏丽丽，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市自然资源和规划局（原济南市国土资源局），住所地济南市。 法定代表人翟军，局长。 委托代理人李明强，济南市国土资源局历城分局工作人员。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 上诉人仇立江等11人不服济南市历下区人民法院（2018）鲁0102行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2017年12月25日，原告仇孟柱等11人向被告济南市国土资源局（以下简称济南市国土局）提出《土地违法占用行政查处申请》，请求被告对济南轨道交通集团有限公司在济南市历城区鲍山街道西梁王二村（土地范围）违法施工、建造违章建筑、破坏基本农田等违法占地行为进行查处。2017年12月28日，被告收到该申请。2018年1月23日，被告作出济国土资函﹝2018﹞20号《关于告知函》（以下简称《告知函》）。2018年1月24日，被告济南市国土局将《告知函》邮寄送达原告仇孟柱等11人。原告对《告知函》中载明的“所申请地块位于历城区鲍山街道西梁王二村村北，项目规划为东客站路网之一的田园大道，2017年4月26日济南市人民政府发布拟征收公告（济拟征公告〔2017〕118号，以下简称118号公告），拟征收鲍山街道西梁王二村两块集体土地用于建设田园大道”予以认可。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六章、第七章的有关规定，被告作为济南市人民政府土地行政主管部门，对发生在本行政区域内的土地违法行为，具有监督检查、行政处罚的主体资格和行政职权。原告向被告提出《土地违法占用行政查处申请》，实际是以举报信件的方式向国土资源部门提供违法线索，属于举报行为。《中华人民共和国土地管理法》等土地管理的法律、法规、规章并未对举报行为如何处理作出明确具体的规定，根据一般行政程序处理原则，行政机关接到举报理应答复。本案中，被告收到原告的申请后，通过调查得知，涉案土地位于历城区鲍山街道西梁王二村村北，项目规划为东客站路网之一的田园大道，2017年4月26日济南市人民政府发布118号公告，拟征收鲍山街道西梁王二村两块集体土地用于建设田园大道。案外人济南轨道交通集团有限公司对涉案土地进行了整理和围挡，在被告作出《告知函》前未进行施工建设。被告将调查情况以《告知函》的方式书面告知了原告，属于履行了法定职责，且其答复的方式、答复的内容、答复的期限并无不当。原告要求撤销《告知函》的诉讼请求于法无据，不予支持。 另外，关于原告要求责令被告对原告的行政查处申请重新调查核实并依法处理土地违法占用行为的诉讼请求。其目的是想为案外人施加负担，而相关土地管理的法律、法规或者规章并未规定举报人为案外人施加负担的请求权，且本案原告也未提交证据证明其承包的土地与涉案土地存在重叠、交叉等关系，即被告是否对案外人作出处理不会对原告的权利义务产生影响，故本院不予审查原告的此项诉讼请求。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告仇孟柱等11人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告仇孟柱等11人负担。 上诉人仇立江等11人不服一审判决上诉称，一审法院在事实认定、法律适用、审判程序等方面均有错误，具体理由如下：一、一审法院在事实认定方面有错误。1.济南轨道交通集团有限公司非法占用土地进行违法建设的行为与上诉人有着根本的利害关系。上诉人系济南市历城区鲍山街道西梁王二村村民，根据被上诉人作出的《告知函》可知，本案所涉地块于2017年4月26日由济南市人民政府发布118号公告纳入拟征收范围，对于土地使用问题已由济南轨道交通集团有限公司与涉案土地所有者鲍山街道西梁王庄二村达成土地使用协议，且相应的补偿款已支付该村。所有西梁王庄二村村民与118号公告所涉的土地都有着利害关系。2.济南轨道交通集团有限公司在本案所涉土地上于2017年12月开始违法施工建设，填埋大量渣土破坏耕地，建设临时建筑围挡，没有取得征地批复、没有任何规划许可和临时规划许可，已经达到《国土资源违法行为查处工作规程》中的国土查处立案标准。该宗土地至今未取得省政府以上行政机关的审批文件，也未进入正式征收程序，济南轨道交通集团有限公司根本无权先占土地。二、一审审判程序上有问题。一审法院没有审查上诉人所提的诉讼请求，未对案件事实进行全面的调查。被上诉人没有调查程序，未查明事实，系行政不作为及严重的渎职行为，一审法院认定其已经履行职责不当。三、一审法院在适用法律方面有误。1.一审法院不予审理上诉人提出的“责令被告对原告的行政查处申请重新调查核实并依法处理土地违法占用行为”的诉讼请求错误。土地违法行为与上诉人有利害关系，因此申请查处不是举报行为，被上诉人的处理结果会对其权利义务产生实质影响，且被上诉人不是案外人。2.被上诉人的行政不作为导致上诉人合法承包的土地遭破坏，侵害了上诉人的合法权益。上诉人请求撤销《告知函》，责令被上诉人重新调查核实并依法处理违法用地行为，是针对被上诉人的行政不作为所提的诉讼请求。一审法院以上诉人的诉讼请求于法无据，不予支持、不予审查的做法属于法律适用错误。综上，一审法院在事实认定和法律适用方面均有错误。上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判或发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人在二审中未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。 本院认为,法律、法规或者规章规定的举报权，在于促使行政机关对于投诉举报事项发动行政权。本案中,被上诉人在接到上诉人的举报后,启动了行政调查程序，查明涉案地块已经进入征收程序及案外人济南轨道交通集团有限公司并未实际违法占地的主要事实,并将该调查结果告知了上诉人，被上诉人已妥当履行了查处的法定职责,保障了上诉人的举报权和知情权。因此，一审法院判决驳回上诉人要求撤销《告知函》的诉讼请求，符合法律规定，应予维持。上诉人诉讼请求中，要求“责令被上诉人对上诉人的行政查处申请重新核实并依法处理土地违法占用行为”，该请求建立在《告知函》被撤销的前提之上。一审法院认为《告知函》不应予以撤销，故对该请求不予审查，实质上是因该请求的前提不成立而不予支持，并无不当，本院予以维持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人仇立江等11人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人仇立江等11人负担。 本判决为终审判决。 审判长  张振明 审判员  张启胜 审判员  曹 磊 二〇一九年十二月二十日 书记员  高 岚 附上诉人身份情况： 上诉人（一审原告）仇立江，男，1958年4月12日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）潘文兴，男，1975年3月22日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）仇孟柱，男，1963年10月8日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）李桂华，女，1965年10月25日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）江桂凤，女，1950年4月30日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）刘桂珍，女，1960年10月23日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）赵殿霞，女，1977年9月29日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）唐庆功，男，1982年2月5日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）孙吉莲，女，1969年4月14日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）高华东，男，1971年5月27日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）李长清，女，1974年10月12日出生，汉族，住济南市。