西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2019）陕71行终996号 上诉人（原审原告）赵建国，男，1974年9月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市临潼区。 被上诉人（原审被告）西安市临潼区西泉街道办事处（以下简称西泉街办），住所地西安市临潼区。 法定代表人张林，主任。 委托代理人张麦利，街办工作人员。 委托代理人李瑜，陕西昭应律师事务所律师。 上诉人赵建国因土地征收行政协议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1295号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2012年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批[2012]1009号《关于西安市临潼区2012年度第一批统一征收集体建设用地的批复》，2013年6月7日西安市人民政府作出市国土字[2013]第281号、2013年7月1日西安市临潼区人民政府作出临土地发[2013]6号《关于征收临潼区油槐等六个街道办事处有关村组集体土地的批复》，XX街道办事处XX村在内的有关村组7.9493公顷集体建设用地依法征收为国有，用于城镇建设。2013年3月21日，西安市人民政府作出[2013]第50-1号征收土地方案公告，2013年4月26日，西安市国土资源局作出[2012]第50-2号征地补偿安置方案公告，公告了征收土地位置、土地补偿和安置补助费标准、安置形式等事项。2017年8月9日，被告西泉街办与西安市临潼区XX街道办事处XX村委会签订《征地协议》，征地位置及范围为“临潼区储备项目占地面积约62.5亩，位于XX大道XX村XX组（原西泉街办机砖厂）”。原告赵建国认为该《征地协议》违反法律规定，伤害原告的切身利益，于2019年4月1日提起本案诉讼。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告所诉行政合同系被告西泉街办与西安市临潼区XX街道办事处XX村委会签订，《征地协议》载明被征收土地为原西泉街办机砖厂，原告赵建国并未提供其系土地使用权人或者实际使用人的证据、依据，不能证明其与被征收土地和被诉行政合同具有法律上的利害关系。而《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”因此，对被诉《征地协议》不服的，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会，村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。原告赵建国既不是《征地协议》的当事人，亦不能证明其与被征收土地和被诉行政合同具有法律上的利害关系，其以自己的名义就涉案《征地协议》提起诉讼，不符合前述法律、司法解释的规定，依法不具有原告主体资格。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项,《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，遂裁定：驳回原告赵建国的起诉。案件受理费50元，退还原告赵建国。 上诉人赵建国上诉称，1.一审法院认定事实错误，涉案协议属行政协议，其内容涉及和约束上诉人家庭的承包地，该地面附属物的权属属于上诉人，上诉人对该承包地拥有法律规定的收益、流转等权利，上诉人为本集体的一名成员，在该集体拥有法律赋予的权利，而被上诉人签订的涉案协议程序违反法律强制性规定，属于恶意欺诈行为侵害上诉人的合法权益；上诉人提起诉讼完全符合《物权法》《行政诉讼法》相关规定。被上诉人在参与上诉人与西安市临潼区人民政府陕西省高级人民法院（2019）陕行终456号案件审理时当庭承认该涉案协议属于自己方便利益职权所为，已经承认违法事实；一审至今拖延六个多月未开庭进行调查核实，为逃避责任匆忙出具本裁定书，属于明显滥用裁量权。2.一审法院引用法律条款错误。《土地管理法》及其实施条例明确规定了农村集体土地征收批准程序和方式，行政机关不能通过与集体土地所有权人签订《征地合同》的形式规避合法的征地批准程序，该协议违反法律强制规定，属于无效协议应予撤销，追回所发生的款项并退回国库；并责令停止正在实施的行为，消除妨害，追究涉案责任人违法责任。原告提起诉讼完全符合法律规定；一审法院在作出本裁定时并未开庭审理，未核实被上诉人与村委会签订协议时，未履行法律规定的程序，不符合法律程序。被上诉人不是法律规定的征收主体，无权利委托第三方实施征收；未核实该涉案合同约定内容和实施事项是否侵害上诉人权益。一审至今也没有向上诉人出具被上诉人行政行为法律依据和履行相关程序的证据，未对被上诉人的行为依据和施行程序进行审理核实，未对案件进行了解，未基于事实进行审理核实，该裁定书滥用自由裁量权，应予撤销。现提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人西泉街办答辩称，被上诉人根据陕西省人民政府陕政土批（2012）1009号审批土地件、西安市人民政府国土字（2013）281号审批土地件、西安市人民政府征收土地方案公告（2013）第50-1号、西安市国土资源局征地补偿方案公告（2012）第50-2号、西安市临潼区人民政府将包括西安市临潼区西泉街办东赵村村委会原西泉街办机砖厂在内的土地依法征用储备。被上诉人受西安市临潼区人民政府的委托与东赵村委会签订《征地协议》，并按照西安市国土资源局征地补偿方案公告确定的补偿标准，足额向东赵村委会支付了征地补偿费，《征地协议》合法有效且已全部履行完毕。另《征地协议》征用的土地是原西泉街办机砖厂租用的集体土地，上诉人赵建国并非涉案土地的权利人，亦非征地协议的相对人，不具有诉讼主体资格。且一审上诉人并未提供其系土地使用权人或者实际使用人的证据、依据，不能证明其与被征收土地和被诉行政合同具有法律上的利害关系。上诉人赵建国既不是《征地协议》的当事人，也与被征收土地和被诉行政合同没有法律上的利害关系。一审认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，2013年7月1日西安市临潼区人民政府作出的临土地发[2013]6号《关于征收临潼区油槐等六个街道办事处有关村组集体土地的批复》系向包括被上诉人在内的六个街道办事处作出，其中载明“你单位接此批复后，根据省人民政府陕政土批[2012]1009号审批土地件和西安市国土资源局征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告，严格按照《征地补偿安置方案》实施。认真做好被征地农民的补偿安置工作，不得遗留问题”。 本院认为，根据本案查明的事实，本案被诉行为系土地征收过程中，被上诉人作为西安市临潼区人民政府指定的土地征收实施部门与村委会签订土地征收协议时，土地所有权人与征收管理部门签订行政协议的行为，属于行政诉讼的受案范围。但是，按照我国现行法律规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，因此对涉及农村集体土地征收协议有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会。如果村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼的，村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。因此，依照最高人民法院《于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，XX组XX镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”的规定，本案适格原告应为村民委员会或者农村集体经济组织，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。另外，土地征收协议不涉及土地使用权的行使，与土地使用权的行使相关联的是土地征收决定或者限期搬迁决定、强制清除地上附着物的行为等，作为土地使用人与土地征收协议行为并不存在区别与其他村民的特别权利。因此，上诉人以土地使用权人的身份起诉土地征收协议，不具有原告资格。上诉人主张被诉征地协议对其土地承包经营权产生了影响，其起诉符合《物权法》《行政诉讼法》的上诉理由不能成立。上诉人主张一审法院存在未开庭审理等违反法定程序的情形，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉，故上诉人的该上诉理由亦不能成立。综上，原审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 柴 苗 审判员 衡飞玲 审判员 魏国庆 二〇一九年十二月十三日 书记员 张慧子 1