中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2019）最高法行再209号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：贵州省丹寨县排调镇党早村二组。 负责人：李继安，该组组长。 委托诉讼代理人：陈华祥，贵州华正律师事务所律师。 再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）：贵州省丹寨县排调镇排贵村一组。 负责人：王正祥，该组组长。 委托诉讼代理人：王立金，男，1980年10月10日出生，苗族，住贵州省丹寨县。 再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）：贵州省丹寨县排调镇排贵村二组。 负责人：王正帮，该组组长。 委托诉讼代理人：王正先，男，1971年12月26日出生，苗族，住贵州省丹寨县。 一审被告、二审被上诉人：贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府。住所地：贵州省黔东南苗族侗族自治州凯里市北京东路21号。 法定代表人：罗强，该自治州州长。 委托诉讼代理人：朱卓君，该单位司法局公职律师。 委托诉讼代理人：莫我进，该单位司法局公职律师。 再审申请人贵州省丹寨县排调镇党早村二组（以下简称党早村二组）因与贵州省丹寨县排调镇排贵村一组、贵州省丹寨县排调镇排贵村二组（以下简称排贵村一、二组）、一审被告贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州政府）林地确权行政复议一案，不服贵州省高级人民法院（2016）黔行终722号行政判决，向本院申请再审。本院经审查后于2019年8月26日裁定提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。再审申请人党早村二组负责人李继安、委托诉讼代理人陈华祥，再审被申请人排贵村一、二组委托诉讼代理人王立金、王正先，一审被告、二审被上诉人黔东南州政府委托诉讼代理人朱卓君、莫我进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院一审查明：排贵村一、二组与党早村二组因“左羊棚”林地权属发生纠纷，党早村二组向贵州省丹寨县人民政府（以下简称丹寨县政府）申请确权，2015年7月22日丹寨县政府作出丹府行处字〔2015〕1号《丹寨县人民政府林地权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定），将“左羊棚”林地确权归排贵村一、二组所有，四至为东抵山梁，西抵山湾，南抵坡头，北抵水沟及小路，林地内原有坟墓管理者不变。党早村二组不服，向黔东南州政府申请行政复议，黔东南州政府受理了党早村二组的行政复议申请，在向当事人送达了受理通知书、提出行政复议答复和举证通知书、参加行政复议通知书后，对案件进行了审查。黔东南州政府经审查认为，按照《贵州省林地管理条例》第十九条规定，尚未取得林权证或者对林权证有争议的，县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证书、土地使用权证书可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料，党早村二组的村民持有丹寨县政府颁发的《土地承包经营权证书》登记有“左羊棚”林地，能够证实争议地所有权的归属，排贵村一、二组提交的《丹寨县有偿贷款营造杉木基地林合同书》及《丹寨县土地界线协议书》不能作为确定争议地权属的依据，遂作出黔东南府复议字〔2015〕214号《行政复议决定书》（以下简称214号复议决定），撤销1号处理决定，由丹寨县政府依法重新作出处理。排贵村一、二组不服，提起本案诉讼，请求撤销214号复议决定。 该院另查明，1986年12月28日丹寨县排调区林业站与丹寨县排调区党早乡排贵村一、二、三组王治洲等人签订了《丹寨县有偿贷款营造杉木基地林合同书》，合同约定由丹寨县排调区林业站向王治洲等人提供有偿造林投资每亩40元，王治洲等人造林十五年后，按照每亩或每40元偿还丹寨县排调区林业站一立方米杉木标准规格材，二十年内偿还完毕，承包地来源集体山，地名“左阳朋”，四至界线为下抵沟，上抵坡头，东抵梁，西抵湾。党早村二组的村民李发亮、李先明、李继先等23户持有的《土地承包经营权证书》上均登记有“左羊棚”山林一幅，该证加盖的是丹寨县排调镇人民政府印章，未加盖丹寨县政府印章。 贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院认为，党早村二组不服丹寨县政府作出的行政处理决定，向黔东南州政府申请行政复议，黔东南州政府依法作出复议决定是在法律规定的范围内履行法定职责，予以确认。按照《贵州省林地管理条例》第十九条第一款第（一）项的规定，县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地使用权证书可以作为人民政府处理林地权属争议的证明材料，党早村二组村民持有的《土地承包经营权证书》不是县级以上人民政府颁发的山林权证书、土地使用权证书，黔东南州政府适用上述规定撤销丹寨县政府作出的1号处理决定属于适用法律错误，依法应予以撤销。排贵村一、二组的诉讼请求成立，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销黔东南州政府于2015年11月3日作出的214号复议决定；二、由黔东南州政府在判决生效后二个月内重新作出复议决定。 党早村二组不服，向贵州省高级人民法院提起上诉。 贵州省高级人民法院审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，并以与一审基本相同的理由判决驳回上诉，维持一审判决。 党早村二组向本院提出再审申请，请求撤销一、二审行政判决，维持214号复议决定。其申请再审的事实与理由：党早村二组持有的《土地承包经营权证书》是丹寨县政府颁发的山林权证书、土地使用权证书，可以作为人民政府处理林地权属争议的证明材料。（一）党早村二组持有的《土地承包经营权证书》系在1998年土地延包时颁发，当时对登记机关和土地利用类型均无法定要求。（二）中共黔东南州委、黔东南州政府《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（州党发〔1998〕16号）明确《土地承包经营权证书》由乡、镇人民政府统一组织填写并加盖村民委员会和乡、镇人民政府的公章后颁发给农户，未要求必须加盖县人民政府公章。丹寨县所有此类证书均无县人民政府印章。（三）党早村二组持有的《土地承包经营权证书》与贵州省丹寨县农业局存档的《丹寨县土地承包经营权登记表》登记内容一致，封面有“丹寨县人民政府”字样，且丹寨县政府已出具证明认可系其颁发，故该证是县级人民政府颁发的证书，是有效的确权凭证。（四）1983年案涉林地即由党早村二组经营管理，1986年排贵村一、二组与党早村二组村民协商达成9:1分成的口头协议，由排贵村一、二组造林。因杉木林生长周期长，该村才在案涉林地实际经营二十多年，仅凭该村经营管理确权不符合客观事实。综上，党早村二组依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项、第三项、第四项之规定申请再审。 排贵村一、二组答辩称：再审申请人的再审请求和理由不成立。（一）再审申请人主张土改时的相关证书在1964年10月被烧毁，应当出示土改证存根予以证明，但再审申请人没有出示任何证据对该主张予以证明。（二）2013年再审申请人擅自将争议地承包给他人，又在其后的争议中抢占争议地造林，属于侵权行为。（三）再审申请人主张争议地在第二轮土地延包时分给该村23户村民，但其没有第一轮承包的原始依据，第二轮承包系以第一轮土地承包为基础，再审申请人村民所持有的土地承包经营权证没有权属来源依据。（四）丹寨县政府在调查处理时已查明双方争议的“左羊棚”在土改时已归属排贵村一、二组集体公山。 黔东南州政府答辩称：（一）根据中共黔东南州委、黔东南州政府《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（州党发〔1998〕16号），1998年开展的土地延包工作中《土地承包经营权证书》上加盖的都是乡、镇人民政府印章，这是历史客观原因导致。一、二审未查明黔东南州土地延包相关历史，机械适用法律，全盘否定黔东南州1998年的土地延包工作，不仅违反法律规定，而且给黔东南州今后的土地确权、土地征收等工作带来极大的隐患和社会风险。（二）党早村二组村民持有的《土地承包经营权证书》，系丹寨县政府根据上述文件等规定颁发，且有丹寨县政府和丹寨县农业局2017年1月5日出具的《证明》予以佐证，可以作为确定土地权属的依据。（三）排贵村一、二组持有的《丹寨县有偿贷款营造杉木基地林合同书》仅能证明林木的权属，无法证明争议林地的权属；《丹寨县土地界线协议书》无村委会公章，也无村委会主任签名，均不能作为确定争议林地权属的依据。一、二审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求依法撤销（2016）黔行终722号行政判决。 党早村二组在申请再审时提交了两份新证据，1.丹寨县政府、丹寨县农业局于2017年1月5日出具的《证明》，载明丹寨县政府认可党早村二组村民持有的《土地承包经营权证书》系其颁发；2.中共黔东南州委、黔东南州政府《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（州党发〔1998〕16号）文件，拟证明当时该州颁发承包证的过程为乡、镇人民政府统一组织有关人员填写《土地承包经营权证书》，加盖乡、镇人民政府印章并发到农户手中，并未要求加盖丹寨县政府印章。 对于上述两份证据，排贵村一、二组未对证据的三性发表意见；黔东南州政府对两份证据的三性均予以认可；在本院再审审查阶段组织的询问中，丹寨县政府表示第一份证据系其作出，并认可党早村二组村民持有的《土地承包经营权证书》系其颁发。 本院认为，对于第一份证据，形成于二审判决作出之后，属于新证据，丹寨县政府认可系其作出，本院予以确认；对于第二份证据，属于黔东南州政府管理农村土地的规范性文件。 经再审查明，丹寨县政府、丹寨县农业局出具的《证明》载明：1998年,丹寨县第二轮农村土地承包经营权登记是根据《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）、《关于贯彻〈中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知〉的意见》（省发〔1997〕24号）和《进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（州党发〔1998〕16号）等相关文件精神，制定出台了《关于进一步做好延长农村土地承包期工作的意见》（县发〔1998〕14号），成立了丹寨县延长土地承包期工作领导小组，办公室设在县农业局，负责日常工作。根据上述文件的相关规定，没有要求《土地承包经营权证书》必须加盖县人民政府的公章，因此，全县农户持有的《土地承包经营权证书》均未加盖县人民政府公章，由各乡、镇人民政府审核盖章后颁发给农户，是县级颁发证书，是该县农村土地确权的有效证件。其中，党早村二组村民持有的《土地承包经营权证书》也是该县颁发的证书之一。 本院认为，本案的争议焦点是黔东南州政府作出214号复议决定是否合法。黔东南州政府受理党早村二组的行政复议申请后，向当事人送达了受理通知书、提出行政复议答复和举证通知书、参加行政复议通知书，在对案件进行审查后于法定期限内作出214号复议决定，行政复议程序合法。各方当事人对于黔东南州政府的行政复议程序均无异议。 党早村二组在再审中提交的丹寨县农业局、丹寨县政府出具的《证明》和中共黔东南州委、黔东南州政府《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（州党发〔1998〕16号）文件表明，1998年二轮土地延包时期，丹寨县普遍存在由乡、镇人民政府统一组织填写土地证书、登记造册并向农户颁发《土地承包经营权证书》的情况，相应权证上并无丹寨县政府盖章的情形。对此，丹寨县政府予以认可，应视为乡、镇人民政府受丹寨县政府委托向农户颁发《土地承包经营权证书》，党早村二组持有的《土地承包经营权证书》系丹寨县政府颁发，能够作为政府处理林地权属争议的证明材料。黔东南州政府据此作出214号复议决定，认为丹寨县政府没有采信该证据不当，并决定撤销丹寨县政府1号处理决定，责令其重做，符合法律规定。 党早村二组提交的丹寨县农业局、丹寨县政府出具的《证明》，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项规定的“有新的证据，足以推翻原判决、裁定”的情形。一、二审法院以党早村二组持有的《土地承包经营权证书》并非县级人民政府颁发为由，认定其不属于有效的确权依据，未充分考虑贵州省丹寨县1998年土地延包时期颁发土地承包经营权证的客观情况，并据此撤销黔东南州政府作出的214号复议决定，认定事实不清，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销贵州省高级人民法院（2016）黔行终722号行政判决，撤销贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行初字第287号行政判决； 二、驳回贵州省丹寨县排调镇排贵村一组、贵州省丹寨县排调镇排贵村二组的诉讼请求。 本判决为终审判决。 审判长  王海峰 审判员  杨 军 审判员  乐 敏 二〇一九年十二月二十九日 法官助理刘潋 书记员肖由琴