河北省唐县人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0627行初39号原告冉赫，男，1983年4月18日出生，汉族，住河北省保定市曲阳县。委托代理人张健，曲阳县灵山法律服务所法律工作者。委托代理人杨少宁，河北正雄律师事务所律师。被告曲阳县自然资源和规划局，地址：曲阳县恒山东路。统一社会信用代码111306340008428736。法定代表人杨兴辉，职务局长。委托代理人郑雷，曲阳县自然资源和规划局工作人员。委托代理人金玉新，河北佳篷律师事务所律师。原告冉赫不服被告曲阳县自然资源和规划局对其作出的集体土地使用权注销登记，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，于2019年10月23日向被告送达行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案，原告冉赫、委托代理人张健、杨少宁，被告委托代理人郑雷、金玉新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告曲阳县自然资源和规划局于2019年3月11日向原告发出限期办理注销登记通知书，认为原告属于村民不能在其他乡或村所有的土地上申请建设住宅的情况，通知原告十五日内办理注销集体土地使用证（证号证号[2015]第00057号）的手续。2019年6月26日，曲阳县不动产登记中心作出不动产注销登记公告，拟对冉赫、冉立峰位于羊平镇羊平北村的各自200平方米宅基地使用权予以注销登记。2019年7月30日，被告曲阳县自然资源和规划局对冉赫、冉立峰作出公告异议申请审查结果告知书，认为原告异议不成立，决定将登记事项记载于不动产登记簿。2019年9月9日，登记机构在不动产登记系统上，对上述集体土地使用权进行了注销登记。原告诉称，一、曲阳县自然资源和规划局不动产登记中心作为曲阳县自然资源和规划局内设机构是不具备作出具体行政行为的资格，其无权以该中心的名义作出并向我送达注销登记公告等文书，主体不适格。二、冉立峰对曲阳县自然资源和规划局不动产登记中心的不动产注销登记公告有异议，曲阳县自然资源和规划局对异议进行了审查，作出了公告异议申请审查结果告知书，但此告知书并未给出若对告知书不服可提起行政诉讼的时间以及主体，不仅程序有瑕疵，也是对原告诉讼权利的剥夺。二、曲阳县人民政府批准被告曲阳县自然资源和规划局注销我们所持有的（证号[2015]第00048号、证号[2015]第00057号）土地使用证，并要求该局依据《河北省土地登记细则》第六十八条的规定程序办理，我认为该批复存在瑕疵。1、针对两个不同的主体以一个文号作出批复，缺少法律依据。2、该批复没有明确具体的作出注销行为所适用的法律依据，并且《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。此条并未涉及注销登记的情形，遂曲阳县自然资源和规划局作出的限期办理注销登记通知书是缺乏法律依据的。三、曲阳县自然资源和规划局2019年3月11日及2019年4月15日限期办理注销登记通知书中均明确“依据中华人民共和国土地管理法第四十三条规定（农村村民建设住宅经依法批准可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地。根据这一规定，村民不能在其他乡或村所有的土地上申请建设住宅）”对冉赫、冉立峰土地使用证予以注销。我们认为该通知书不仅擅自扩大了对土地管理法四十三条的理解和适用。该法律规定并未明确非本集体经济组织的农民不得在此建房，而是仅明确规定了农村村民建设住宅可以使用本集体经济组织农民集体土地，依据法“无禁止即可为”的法理，我认为我的行为并不在禁止的范围内。且在2019年7月30日的“公告异议申请审查结果告知书”中却又告知未依据《土地管理法》第四十三条，如此前后矛盾，实在是拿着政府公权力当儿戏，如此行为实在让我们不能接受和认可。四、曲阳县自然资源和规划局作出的注销行为违反物权法等规定，在没有人提出土地争议的前提下，该局便擅自注销我们持有的证书，显属不妥。综上所述：我认为被告作出注销我们土地使用证的行为不仅程序存在严重瑕疵、且适用法律前后矛盾、缺少法律依据。为此特起诉，望人民法院依法撤销该行为，以维护我的合法权益。请求：依法撤销被告责令限期办理注销2015第00057号集体土地建设使用证注销登记的行为。原告向本院提供了以下证据：1、保曲阳集用（2015）第00057号集体土地使用证；2、拆迁补偿安置协议书。被告辩称，一、曲阳县不动产登记中心是具有法人资格行政机构，有权作出行政行为，被答辩人将答辩人列为被告，属于诉讼主体错误，应驳回起诉。《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。《行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据上述规定得知，不动产登记机构负责本辖区内的不动产登记事项。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时，作出行政行为的行政机关为被告。曲阳县不动产登记中心是依法设立，且具有法人资格的行政机构，主要负责曲阳县辖区内的不动产登记事项，有权以自身的名义作出与不动产登记事项相关的行政行为。注销被答辩人集体建设使用权证的行政行为是曲阳县不动产登记中心依法作出的行政行为，被答辩人就该事项提起行政诉讼时，应将曲阳县不动产登记中心列为被告，而不应将答辩人列为被告。二、曲阳县不动产登记中心有权“依职权注销”涉案土地使用证。（一）冉立峰、冉赫二人无权取得涉案土地的使用权。《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第五条第一款规定，在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条规定，宅基地使用权应该按照当地省级人民政府规定的面积标准，依法确认给本农民集体成员。根据上述规定得知，宅基地的使用权人必须是本集体经济组织内的成员。在本事项中，涉案土地位于羊平镇××村，而被答辩人为羊平镇北村村民，其无权取得涉案土地的使用权。（二）曲阳县不动产登记中心有权“依职权注销”涉案土地使用证。《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条规定，下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：。（四）依职权注销登记……。公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的，应当及时记载于不动产登记簿。第二十八条规定，有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：（一）不动产灭失的；（二）权利人放弃不动产权利的；（三）不动产被依法没收、征收或者收回的；（四）人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；（五）法律、行政法规规定的其他情形。不动产上已经设立抵押权、地役权或者已经办理预告登记，所有权人、使用权人因放弃权利申请注销登记的，申请人应当提供抵押权人、地役权人、预告登记权利人同意的书面材料。根据上述规定得知，不动产登记机构符合管理本辖区内的不动产登记事项，在相关当事人丧失不动产权利的情况下，不动产登记机构有权“依职权注销”当事人相应的不动产权利登记证书，不动产登记机构在“依职权注销”不动产权利登记证书时，应进行公告，并告知当事人有提起异议的权利。在本案中，曲阳县不动产登记中心经调查发现，被答辩人的涉案土地证书登记存在错误，且二人没有取得涉案土地使用权的权利，其有权“依职权注销”涉案土地使用权证。三、曲阳县不动产登记中心依法注销涉案土地证的行为合法，程序符合规定。2018年，经调查得知，涉案土地位于羊平镇××村，而被答辩人为羊平镇北村村民，其无权取得涉案土地的使用权。2019年2月1日，曲阳县人民政府下发了《关于对的批复》，同意注销冉立峰、冉赫二人的土地使用证（证号为“（2015）第00057号”和“（2015）第00048号”）。2019年4月15日，曲阳县不动产登记中心向被答辩人下达了《限期办理注销登记通知书》，要求其在收到通知内15日办理注销登记，并告知其办理注销登记的原因。因被答辩人逾期未办理注销登记，曲阳县不动产登记中心于2019年6月29日发布了不动产注销登记公告，告知被答辩人曲阳县不动产登记中心将依法注销涉案土地，并告知其如有异议其可以在自本公告发布之日起15个工作日内提交异议，如异议不成立或者逾期未提出，曲阳县不动产登记中心将依法注销涉案土地证。2019年7月11日，被答辩人向曲阳县不动产登记中心提出异议申请称，曲阳县不动产登记中心无权注销涉案土地证，冉立峰、冉赫二人的涉案土地的权利未灭失。2019年7月30日，曲阳县不动产登记中心向被答辩人下达了《公告异议申请审查结果告知书》，告知其异议不成立，并告知其曲阳县不动产登记中心注销涉案土地证所依据的法律规定。现涉案土地证已经注销完毕。综上所述，曲阳县不动产登记中心在注销涉案土地证时，事实清楚、程序合法、适用法律正确符合相应的规定。四、曲阳县不动产登记中心下达《公告异议申请审查结果告知书》的行为，依法维护了被答辩人的合法权益，不存在剥夺其诉讼权利的行为。《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条规定，有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：……（四）依职权注销登记；……公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的，应当及时记载于不动产登记簿。《河北省土地登记细则》第六十八条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误，应当报本级人民政府批准后进行更正登记，并以书面形式通知当事人在十五日内办理换发或者注销原土地权利证书手续。当事人逾期未办理的，经国土资源行政主管部门报本级人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。根据上述规定得知，不动产登记机构依职权办理注销登记时，只需通知当事人15日内办理注销登记手续，如逾期未办理，不动产登记机构需要在指定场所进行公告，在公告期内如当事人无异议或者异议不成立的，及时记载于不动产登记簿即可。上述规定没有要求不动产登记中心将异议的结果告知当事人，更不用说要求不动产登记中心告知当事人提起行政诉讼的权利，只要求其记载于不动产登记簿即可。而且，不动产登记中心作出的《公告异议申请审查结果告知书》并非独立的行政行为，并未对当事人的权利义务产生实际影响，不动产登记中心更不用告知当事人提起行政诉讼的权利。在本事项中，曲阳县不动产登记中心为了保证被答辩人的权益，将公告异议结果告知了被答辩人，其行为不仅没有损害被答辩人的权益，甚至赋予了被答辩人额外的知情权。另外，被答辩人针对不动产登记中心作出的行政行为提起行政复议或者诉讼是被答辩人的法定权利，不动产登记中心无法以任何行为剥夺。五、不动产登记中心在《公告异议申请审查结果告知书》中变更法律适用，本质是不动产登记中心的自我更正行为，且未对被答辩人的实体权利造成影响。2019年4月15日，曲阳县不动产登记中心在向被答辩人下达了《限期办理注销登记通知书》时，告知被答辩人其依据《土地管理法》第四十三条的规定对涉案土地证进行注销。后曲阳县不动产登记中心经核实发现，其告知被答辩人依据《土地管理法》第四十三条的规定对涉案土地证进行注销存在瑕疵，便在《公告异议申请审查结果告知书》中告知被答辩人其注销涉案土地证所依据的法律规定为《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《河北省土地登记细则》，整个过程本质上是曲阳县不动产登记中心对其自身行为进行纠错改正了一个过程。在本事项中，经调查已经明确被答辩人丧失了涉案土地的使用权，应依法对涉案土地证进行注销。在注销过程中，虽然不动产登记中心在首次告知被答辩人法律适用时存在错误，但在后续不动产登记中心已经进行了更正，而且未对被答辩人的实体权利造成影响。六、曲阳县人民政府作出的的批复属于内部审批文件，是对答辩人申请注销涉案土地证事项的答复，答复的主体为答辩人，并未冉赫、冉立峰，曲阳县人民政府无需作出两个批复，否则则是将行政机关的审批流程复杂化，不利于行政审批事项的进行。并且，曲阳县人民政府在该批复中明确表明，其实依据《河北省土地登记细则》第六十八条的规定，同意注销涉案土地证。综上，答辩人不存在侵害被答辩人权益的行为，请求贵院驳回被答辩人的诉讼请求。被告向本院提供的证据有：1、曲阳县国土资源局上级来文批办卡；2、冉某某、冉某反映材料；3、对冉某某询问笔录两份（2018年8月9日、2018年8月15日）；4、对冉某甲、冉赫询问笔录各一份；5、对董某某询问笔录；6、对石某某询问笔录；7、对王某某询问笔录；8、对王某甲询问笔录；9、对冉某乙询问笔录；10、羊平镇北村村委会2018年7月14日情况说明两份；11、王某某收条、书面证明、石某某书面证明（冉某某提供）；12、冉某某、冉某字据（冉某某提供）；13、立换契（冉某某提供）；14、冉某丙证明（冉某某提供）；15、羊平镇××村村委会2010年3月5日证明（冉某甲提供）；16、分单（冉某甲提供）；17、争议地位置图；18、争议地现场照片四张；19、河北佳篷律师事务所审查意见；20、曲阳县国土资源局调查报告；21、曲阳县国土资源局会审记录；22、曲阳县国土资源局请示；23、曲阳县人民政府批复；24、限期办理注销登记通知书、送达回证及邮寄单；25、不动产注销登记公告及张贴照片；26、公告异议申请审查结果告知书；27、不动产权利及其他事项登记信息；28、涉案土地审批及初始登记资料。经庭审质证，本院对双方当事人相关证据作如下分析认定：原告证据1，真实存在，证明登记机构于2015年9月9日将涉案土地登记在原告冉赫名下。原告证据2系房地产开发企业与冉立峰、冉赫就涉案土地达成的拆迁补偿协议，该协议与本案审理的土地注销登记没有关联性。被告证据1、2是被告启动注销土地登记程序的线索来源和进行立案调查的审批，根据相关群众反映发现、内部审批立案，符合相关法定程序。被告证据3、4、5、6、7、8、9是土地管理部门对纠纷当事人、相关人、相关村两委负责人进行的调查询问，其中证据3中的2018年8月9日询问笔录，与证据4、5、6、7、8中，对涉案土地所有权属于羊平镇××村村民集体的陈述一致，故此，本院对上述证据证明的土地所有权权属予以确认。被告证据3中的2018年8月15日询问笔录及证据9，陈述内容与本案没有关联性。被告证据10，由羊平镇北村村委会出具的书面证明，主要证明的是涉案土地使用权转移事项，与本案没有关联性。被告证据11、12、13、14、15、16，由土地使用权纠纷双方提供，用以证明各自对涉案土地拥有使用权，上述证据恰恰证明了涉案土地为羊平镇××村所有的集体土地，而被告作出的注销登记行为并未对涉案土地使用权进行认定，因此，上述证据中关于使用权权属的内容与本案没有关联性。被告证据17、18，真实客观的反映了涉案土地的位置及现状，原告无异议，本院予以确认。被告证据19、20、21、22、23、24、25、26、27，是被告办理注销土地登记的程序记录，证明被告履行了法律咨询、调查报告、集体会审、请示批复、文书送达、公告张贴、异议审查告知、登记系统办理等行政程序，没有违反法定程序的情形，本院予以确认。被告证据28，是涉案土地使用权审批及初始登记资料，通过本院对本案证据的前述认定，能够否定涉案土地申请审批、初始登记的合法性。经审理查明，据被告提供的涉案土地申请审批及初始登记资料显示，2014年11月20日，原告冉赫填写农村宅基地申请审批书，申请用地位置及四至为：位置村内、东至道、南至石京桃、西至冉立峰、北至道。在审批书群众意见、村委会意见、乡政府意见三栏，高某某、羊平镇北村村委会、羊平镇人民政府分别签字和盖章，签署日期分别为10年10月20日、10年10月20日、10年3月16日。在县政府意见栏，意见为“同意占闲散地叁分”，签署的日期为2015年7月31日。2015年2月3日，羊平镇村委会对原告申请宅基地进行了公示。2015年7月31日，曲阳县人民政府作出曲政占函（2015）008号建设用地批复，对羊平镇国土资源所报请的宅基地请示予以批准，同意羊平北村冉立峰、冉赫等人占用村内空闲地建宅基地。2015年8月25日，原告冉赫提出土地登记申请，经原曲阳县国土资源局审核同意、曲阳县人民政府批准，曲阳县人民政府于2015年9月9日向原告核发了保曲阳集用（2015）第00057号集体土地使用证。该证载明的土地使用权人为冉赫，土地所有权人为××北村，坐落为羊平镇北村村内，地类（用途）为宅基地，使用权面积为200平方米。证书宗地图划定的宗地面积为742.78平方米，证书记事栏注明：超出批准面积542.78平方米。同日，曲阳县人民政府还将冉赫西边边一宗土地登记在冉立峰名下，并核发了保曲阳集用（2015）第00048号集体土地使用证。2018年7月，羊平镇北村村民冉某某、冉某（冉某某的女儿）向曲阳县国土管理部门反映，涉案土地系羊平镇××村王某某于1998年转让给的冉某某使用，冉立峰、冉赫欺骗政府及土地部门，申办了土地使用证，请求政府注销冉立峰、冉赫二人的土地使用证。被告接到反映材料后，进行了立案调查，冉某某、冉某甲（冉某某的哥哥、冉立峰的父亲、冉赫的祖父）分别向被告提供了主张涉案土地使用权的证据。经被告调查询问，冉某某、冉某甲、冉赫、羊平镇××村党支部书记董某某、羊平镇北村村委会主任王某甲、中村村民石某某、王某某，均陈述涉案土地所有权属于羊平镇××村。被告提供的现场照片显示，涉案土地上现有部分房基、围墙及树木，没有建成房屋。2018年9月20日，被告向曲阳县人民政府请示，认为上述宅基地的所有权属于羊平中村所有，冉立峰、冉赫二人为羊平北村村民，无法取得该宅基地的使用权，报请依法注销冉立峰、冉赫二人的土地使用证（证号[2015]第00048号、第00057号）。2019年2月1日，曲阳县人民政府作出（2019）曲府13号批复：根据《河北省土地登记细则》（冀国土发[2014]18号）第六十八条规定，经县政府研究，现予批准，请按法律规定的程序办理。2019年3月11日，被告向原告冉赫发出限期办理注销登记通知书，通知原告十五日内到曲阳县自然资源和规划局不动产登记中心办理注销集体土地使用证（证号[2015]第00057号）的手续。2019年6月26日，曲阳县不动产登记中心在其门户网站及羊平镇北村村委会发布和张贴了不动产注销登记公告，拟对冉赫、冉立峰宅基地使用权予以注销登记，并告知当事人可以在十五个工作日内提出异议，逾期无人提出异议或者异议不成立的，将予以注销登记。2019年7月30日，被告针对冉赫、冉立峰提出的异议申请，作出公告异议申请审查结果告知书，认为异议不成立，决定将登记事项记载于不动产登记簿。2019年9月9日，不动产登记机构将注销登记事项记载于不动产登记系统。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》六规定：宅基地使用权应该按照当地省级人民政府规定的面积标准，依法确认给本农民集体成员。非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。根据以上规定，村民建设住宅应在本村集体土地范围内进行申请审批，这是农村宅基地管理的基本原则。经被告调查，涉案土地确系羊平镇××村所有的集体土地，原告作为羊平镇北村村民，不是羊平镇××村集体经济组织成员，不能申请涉案土地的宅基地使用权。且根据本案证据材料，并不具有因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，可以异地建房的情形。因此，将涉案土地审批给原告使用，并颁发土地使用权证书，确属登记错误。《河北省土地登记细则》第六十八条规定：国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误，应当报本级人民政府批准后进行更正登记，并以书面形式通知当事人在十五日内办理换发或者注销原土地权利证书手续。当事人逾期未办理的，经国土资源行政主管部门报本级人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。被告作为国土资源行政主管部门，发现土地登记确有错误，通知当事人十五日内办理注销原土地权利证书手续，符合上述规定。《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》，进一步整合了不动产登记职责，规范了不动产登记行为，细化了不动产登记程序。曲阳县自然资源和规划局和曲阳县不动产登记中心，是曲阳县人民政府确定为不动产登记机构的部门及具体办理单位，所作出的不动产注销登记公告、公告异议申请审查结果告知书及将登记事项记载于不动产登记簿的行为，符合《条例》第七条、《细则》第十七条规定的职责要求和办理程序。需要指出的是，虽然涉案注销登记事项已记载于不动产登记簿，但原告持有的原土地权利证书还应当收回，确实无法收回的，不动产登记机构应当依照《河北省土地登记细则》第六十八条及《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条的规定继续予以废止处理。综上，涉案宅基地初始登记确属错误，被告注销原告土地登记的行为，职权明晰，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销注销登记行为，于法无据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告冉赫的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。审 判 长  左 青人民陪审员  甄红兰人民陪审员  王青云二〇一九年十二月九日书 记 员  党军红