辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1300号上诉人（一审原告）：铁岭市凡河新区住顺物业管理有限公司，住所地：辽宁省铁岭市凡河新区千山路凡河新村四期小区网3、4号门市。法定代表人：李辉，该公司经理。委托代理人：刘建华，辽宁永盟律师事务所律师。委托代理人：单良，辽宁永盟律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：铁岭市凡河新区莲花湖街道办事处，住所地：辽宁省铁岭市凡河新区金沙江路18号。法定代表人：王新峰，该办事处主任。委托代理人：王丽，该办事处工作人员。委托代理人：寿贺君，辽宁楚河律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：铁岭县人民政府，住所地：辽宁省铁岭市凡河新区金沙江路18号。法定代表人：张洪泉，该政府县长。委托代理人：孙慧喆，该政府工作人员。委托代理人：路村，该政府法律顾问。第三人：莲花湖一号小区业主委员会。负责人：常晓翠，该委员会主任。委托代理人：张海臣，男，汉族，1960年3月25日出生，住辽宁省铁岭县。铁岭市凡河新区住顺物业管理有限公司（以下简称住顺物业公司）因诉铁岭市凡河新区莲花湖街道办事处（以下简称莲花湖街道办事处）、铁岭县人民政府、第三人莲花湖一号小区业主委员会（以下简称一号小区业委会）行政确认一案，不服辽宁省铁岭市中级人民法院（2019）辽12行初34号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2019年12月3日组织各方当事人进行询问。上诉人住顺物业公司的法定代表人李辉、委托代理人刘建华，被上诉人莲花湖街道办事处的委托代理人王丽、寿贺君，被上诉人铁岭县人民政府的委托代理人孙慧喆、路村，第三人一号小区业委会的委托代理人张海臣到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院审理查明，莲花湖一号小区共有业主2000余户。2017年5月15日，铁岭市凡河新区管理委员会城乡建设局对一号小区业委会进行备案。2019年2月28日，住顺物业公司向一审法院提起诉讼。一审法院认为，本案住顺物业公司的诉讼请求为三项，即1、确认莲花湖街道办事处组织、指导一号小区业委会成立程序违法；2、撤销铁岭县人民政府对一号小区业委会的登记备案行为；3、请求确认一号小区业委会成立行为违法。关于第一项诉讼请求。莲花湖街道办事处按照《物业管理条例》、《辽宁省物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》的相关规定，指导莲花湖一号小区成立业主委员会，莲花湖街道办事处履行的是行政指导、协助行为，是行政机关通过非强制性方式促使相对人自愿作出或不作出的行为，并不具有行政强制力。行政主体与相对人之间不产生法定的权利义务关系，不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项的规定：行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，住顺物业公司的该项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。关于第二项诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。首先，这里的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，仅限于法律上的利害关系，且行政诉讼系公法上之诉讼，法律上的利害关系一般也仅指公法上的利害关系，不包括私法上的利害关系，也不宜包括反射性利益。其次，公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织（以下简称为当事人）所诉请保护的权利或法律上的利益，为重要标准。再次，当事人所主张之权益，只有依行政法律法规规章等对其加以保护的情形下，才能成为行政法上受保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格。并且，人民法院对行政行为合法性进行评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了事实等影响，因而当事人主张的权益，应当是行政机关在作出行政行为时需要考虑的权益，原则上对事后形成的权益或者已经消失的权益，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律另有规定以外，当事人也不能通过提起行政诉讼的方式予以主张。就本案而言，住顺物业公司主张其具有原告主体资格的理由有二，一是住顺物业公司是建设单位选聘的莲花湖一号小区物业服务企业，二是认为一号小区业委会选聘新的物业公司，并要求业主不向其缴纳物业费，对其造成损失。首先，物业公司的选聘和物业管理费的收缴问题属于平等民事主体之间的民事法律关系，应优先考虑选择民事诉讼途径解决。其次，考察包括《物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》在内的有关业主委员会备案的法律规定，并无任何条文要求业主委员会备案机关在备案时必须保护或者考量物业服务企业选聘和物业管理费的问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑个别业主不缴纳物业费和物业公司选聘的问题。备案机关在作出备案行为时，也就无需对此问题予以考虑。再次，人民法院对业主委员会备案行为是否合法作出评价，亦主要依据备案行为作出当时的事实和法律状态，而非备案行为以后形成的事实和法律状态。因此，住顺物业公司与备案行为不具有利害关系，也不具有行政法上权利义务关系，也就不具备本案原告主体资格，故其该项诉讼请求不符合法定受理条件。符合法律规定的起诉条件是人民法院对行政案件进行实体审理的前提，因住顺物业公司的该项诉请不符合法定条件应予驳回，故其提出的撤销登记备案等实体问题不属于本案审查的范围，不予审查。关于第三项诉讼请求。根据《行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，行政诉讼的受案范围仅限于行政机关及其工作人员行使行政管理职权的行政行为，不是行政管理活动中行使行政管理职权的行为，不具有可诉性。业主委员会作为物业管理区域内小区业主通过召开业主大会投票选举产生的自治管理组织，不属于行政机关范畴。业主委员会的成立亦属于民事行为，而非行政行为。所以，住顺物业公司对此提起的诉讼，不属于行政受案范围。综上，住顺物业公司的起诉不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第（四）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项之规定，裁定：驳回住顺物业公司的起诉。案件受理费50元，返还住顺物业公司。住顺物业公司上诉称，1、原审法院认为莲花湖街道办事处指导一号小区业委会成立不属于行政诉讼的受案范围错误。备案行为实际是物业管理行政主管部门对业主委员会依法成立、具备主体资格等一系列事实的确认，这种备案行为具有行政确认的效力，足以对行政相对人或其他利害关系人的权利义务产生实际影响。依照《最高人民法院关于第十六条、第十九条理解与适用有关问题的答复》，明确业主委员会的备案行为属于可诉行政行为；2、被上诉人的错误备案行政确认行为导致住顺物业公司合法权益受到损害，住顺物业公司具有行政法意义上的“利害关系”，住顺物业公司是适格的主体；3、一号小区业委会经过备案行政确认行为，产生了行政法意义上的“利害关系”，住顺物业公司就具备了行政法上的主体资格。请求撤销一审裁定，依法改判进行实体审理。莲花湖街道办事处答辩称，1、莲花湖街道办事处的指导行为和备案行为不是同一个行为，莲花湖街道办事处没有备案的权力，只有指导的义务。按照最高人民法院的司法解释，指导行为不具备可诉性，上诉人住顺物业公司将指导行为和备案行为混为一谈，没有事实和法律依据。2、一审法院认定一号小区业委会的成立与上诉人住顺物业公司没有行政法上的利害关系是正确的。上诉人住顺物业公司并没有因为一号小区业委会的成立导致自己受行政法律保护的相关权利受侵害，至于上诉人住顺物业公司基于物业管理合同产生的纠纷与行政法律行为无关，应通过民事诉讼程序予以解决。一审裁定正确。铁岭县人民政府答辩称，铁岭县人民政府不是备案主体，没有实施具体的备案行为，不是本案的适格被告。请求驳回住顺物业公司的上诉请求。一号小区业委会提交意见称，1、一号小区业委会是所在社区经过12天投票选举产生的，小区1885户中有1057户投票，程序合法，在2017年5月15日备案成立；2、住顺物业公司不具备主体资格，其不能因为未获聘就起诉；3、小区选聘新物业公司后，原来的物业合同已经到期，住顺物业公司再收取物业费是不当得利。至于张海臣身份问题，张海臣已经辞去一号小区业委会委员职务，一号小区业委会的成立合法。本院二审查明，一审法院查明的事实正确，本院予以确认。本院认为，住顺物业公司的诉讼请求。铁岭市凡河新区莲花湖一号小区的业主在莲花湖街道办事处及所在社区的指导下成立了一号小区业委会，一号小区业委会于2017年5月15日在铁岭市凡河新区管理委员会城乡建设局备案。上述事实涉及业主委员会成立过程中的政府指导行为和备案行为，针对的对象不同，法律后果不同，在实际操作中是两个不同的行政主体实施的内容不同的两个行为。住顺物业公司认为指导行为与备案行为是同一个行政行为的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。鉴于该问题不影响当事人的诉权，也不影响案件处理结果，为减少当事人诉累，本院予以指出，不再予以调整。莲花湖街道办事处的指导行为。《物业管理条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会”。《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督”。莲花湖街道办事处指导铁岭市凡河新区莲花湖一号小区业主成立一号小区业委会的行为具有法律依据。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项的规定：行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院认为住顺物业公司起诉莲花湖街道办事处的指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围正确。铁岭县人民政府的主体资格。《物业管理条例》第十六条第一款规定“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”。铁岭市凡河新区管理委员会城乡建设局依据职权对一号小区业委会予以备案系履行职责行为。一审中，铁岭县人民政府对于铁岭市凡河新区管理委员会的现状陈述为：“应当是有管委会，由县政府管理，具体情况无法说清。即使政府管理，行政主体也是房地产的行政主管部门。关于城乡建设局不了解机构改革情况”。通过上述陈述可以认定，铁岭县人民政府具有管理铁岭市凡河新区管理委员会的职责，但其无法指出机构改革过程中铁岭市凡河新区管理委员会的职能继续行使的部门。《最高人民法院关于适用的解释》第二十三条规定，“行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关的，以其所属的人民政府为被告”。原审法院将铁岭县人民政府列为本案被告并无不当。铁岭县人民政府提出的不具有主体资格的答辩意见本院不予支持。住顺物业公司提出的撤销备案请求。案涉备案行为的相对人是一号小区业委会，与一号小区业委会成立相关联的主体为有权选举产生一号小区业委会的铁岭市凡河新区莲花湖一号小区的全体业主。住顺物业公司是在一号小区业委会成立后，因一号小区业委会解除与住顺物业公司《物业服务合同》而发生纠纷，该纠纷的产生是平等民事主体之间发生的纠纷。住顺物业公司的合法权益是否受到损害与一号小区业委会的解除行为相关，而与政府备案行为之间无法律关系。住顺物业公司的情形与《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定情形不相一致。原审裁定认为，住顺物业公司与备案行为不具有行政法上的权利义务关系，住顺物业公司与备案行为不具有利害关系，住顺物业公司不具备原告主体资格正确。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人住顺物业公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇一九年十二月二十三日法官助理浦欣书记员鞠林