湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0703行初76号 原告蒋贵华，男，1965年8月5日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 委托代理人王求来，常德市武陵区天地法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权代理。 被告汉寿县西湖镇人民政府，住所地湖南省常德市西湖管理区西湖镇西湖大道378号。 负责人王彬，该镇镇长。 委托代理人王海华，男，1967年2月3日出生，汉族，住湖南省汉寿县，系被告单位工作人员。代理权限为一般授权代理。 委托代理人毛思思，湖南半毫米律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 原告蒋贵华与被告汉寿县西湖镇人民政府（以下简称西湖镇政府）环保行政补偿一案，于2019年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月16日立案后，于2019年7月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。原告蒋贵华及其委托代理人王求来，被告西湖镇政府委托代理人王海华、毛思思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2018年11月22日作出《西湖镇鼎福河段网箱退养补偿公示表》，公示原告因退养拆除网箱的补偿标准为：24米*24米规格网箱30口，面积17280平方米，补偿标准为每平方米10.42元，补偿金额为180000元；24米*24米（无网）规格网箱2口，面积1152平方米，补偿标准为每平方米6.25元，补偿金额为7200元；12米*24米规格网箱6口，面积1728平方米，补偿标准为每平方米10.42元，补偿金额18000元；12米*24米（无网）规格网箱2口，面积576平方米，补偿标准为每平方米6.25元，补偿金额3600元。以上补偿款合计208800元。 原告蒋贵华诉称：原告于2016年在酉水河投入40个网箱准备进行网箱养鱼，网箱做成后，西湖镇的领导通知不准许养鱼，原告一直未在网箱里养鱼。2018年7月，被告要求原告在2018年8月31日前拆除酉水河内的全部网箱，原告积极响应号召，于2018年7月31日前自觉拆除全部网箱。被告给予原告每平方米10.42元的标准进行补偿，而原告制作网箱用材大部分系新材料，每平方米造价在70元以上。被告按每平方米10.42元的标准补偿既不合法也不合理，明显不当。首先，被告决定补偿标准依据的文件违法。根据湖南省人民政府办公厅《洞庭湖生态经济圈水环境综合治理近期重点工作与责任分工方案》、《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》的精神，退养补偿指导标准为每平方米70元，自愿拆除的在此标准上还予以奖励。被告采用每平方米10.42元的补偿标准严重偏离湖南省政府的指导标准。其次，每平方米10.42元的补偿标准与西湖本地的实际不相符。再次，湖南省政府实施方案的补偿标准未分年限，只要在2018年12月拆除的都是一个补偿标准。第四，安化拓溪库区补偿标准为每平方米91元，而与原告同位于酉水河州口、酉港段养鱼的养殖户，汉寿县州口乡人民政府、汉寿县酉港镇人民政府（以下简称酉港镇政府）给养殖户的标准未分年限，一律按每平方米52元的标准给予补偿，被告按每平方米10.42元的标准给予补偿明显不当。第五，被告确定补偿标准依据的文件系2017年9月30日下发，对2016年的网箱按10.42元标准予以补偿没有依据。第六，酉水河不属于湖南省政府划定的饮用水源一级保护区，被告要求原告拆除网箱没有法律、政策依据。综上，被告对原告的网箱按每平方米10.42元的标准进行补偿既不合法也不合理，故原告诉至法院，请求判令：1.被告按每平方米91元的标准对原告网箱予以补偿 1886976元（24米*24米*32个+12米*24米*8个=20736平方米*91元/平方米=1886976元）；2.被告承担本案诉讼费用。 原告蒋贵华向本院提交了以下证据： 1.湖南省人民政府《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》（以下简称省政府实施方案）1份，拟证明湖南省人民政府确定的补偿标准高于被告确定的补偿标准； 2.西管办发[2017]53号文件，拟证明被告的补偿标准所依据的文件标准低于湖南省人民政府指导标准; 3.证人王来胜、夏合来、易华山的书面证词各1份、酉港镇政府《西酉河拆除网箱奖补资金发放明细表》（以下简称奖补明细表）1份，拟证明被告确定的补偿标准低于当地其他地方的补偿标准； 4.证人谢孟春、谢建安的书面证词各1份，拟证明蒋贵华在酉水河的养鱼设备少数为旧设备，大部分为新设备； 5.西湖管理区农业局《关于酉港河网箱退养有关问题的通告》1份，拟证明原告在酉水河投放养鱼设备后，未养鱼的原因； 6.沅江市福利渔业用品公司网箱出货单1份、旧钢管及焊接网箱钢架开支1份、河北建材钢管油桶送货单1份，以上证据拟证明原告购置的网箱设备的直接成本。 被告西湖镇政府辩称,1.被告没有作出行政行为，原告起诉没有依据。被告系在接到常德市西湖管理区突出环境问题整改工作领导小组下发的《关于省环保督查群众信访举报交办函》后，从环境保护、水污染治理等角度就拆除网箱事宜与原告进行沟通，原告自愿拆除全部网箱。被告并未实施行政行为。2.原告的诉讼请求没有法律依据。目前，没有任何法律规定或者是上级政府文件等规定本案所涉网箱补偿标准是每平方米91元，故原告提及的补偿标准没有法律依据，不应予以支持。综上，请求驳回原告的起诉。 被告西湖镇政府向本院提交了以下证据、依据： 1.常德市畜牧水产局《组织开展河湖网围养殖清理专项行动实施方案》1份、《常德市配合湖南省环境保护督查工作联络组群众信访举报转办单》1份、《群众信访举报转办及地方查处情况一览表》1份、《常德市环境监测站监测报告》1份，以上证据拟证明被告因环境保护等原因与原告沟通网箱退养的事实； 2.汉寿县酉港镇人民政府出具的《证明》1份、汉寿县州口镇人民政府出具的《证明》1份，拟证明汉寿县酉港镇和州口镇网箱补偿标准都是每平方米4.38元。 庭后西湖镇政府向本院提交了以下证据： 1.《常德市畜牧水产事务中心关于原西湖管理区农经局开展规范酉港河水资源利用情况说明》，拟证明西湖管理区根据市领导指示，2015年底对网箱面积进行摸底，并禁止新增网箱； 2.《关于西湖镇2015年底-2016年初期间开展网箱退养相关工作的说明》、《证明》、《西湖管理区酉港河农户承包河段网箱情况明细表》、《西湖管理区大水面网箱养鱼摸底调查情况登记表》、《西湖区网箱摸底数》、《酉河网箱退养协议书》，拟证明以下事实：①2015年底至2016年上半年西湖管理区农业局、环保局及西湖镇政府对各村网箱退养工作进行宣传，并张贴公告，部分养殖户于2016年4月与农业局签订了第一批退养协议；②2015年12月摸底时，蒋贵华没有放置钢架网箱，2017年9月30日再次摸底时，登记显示蒋贵华放置网箱37口；③2016年4月26日西湖管理区农业局与部分养殖户签订酉河网箱退养协议书； 3.西湖镇党委会议纪要和西湖管理区党委会议纪要，拟证明从2015年12月开始，西湖区管委会和西湖镇政府多次就网箱退养事宜召开党委会议； 4.西管办发（2016）40号《西湖管理区养殖环境整治专项行动实施方案》、网上公示件、张贴公示件，拟证明2016年6月西湖管理区制定西管办发（2016）40号文件，并在网上公示及张贴公示； 5.关于《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》([2017]53号)中网箱退养标准制定的过程说明，拟证明因2015年12月底进行了网箱摸底，禁止新增网箱，2016年1月1日以后的网箱本可以不予补偿，但政府从维护大局稳定出发，作出了给予3000元每口的补偿标准规定； 6.对蒋贵华、黄胜鹏、谢妹华、张叶青、肖佑明的询问笔录各1份、湖南省沅江市福利渔业用品有限公司施工通知单和明细账，拟证明原告涉案网箱的制作材料大部分为废旧材料，一个网箱的制作成本远低于市场正常价，原告为获取更多补偿，提供了虚假购买凭证，并做了诸多虚假陈述； 7.《关于蒋贵华等购置废旧网箱钢材制作网箱投放到酉港河的成本说明》，拟证明原告从安化购买废旧钢材等制作一个标准网箱的成本不到3000元； 8.《洞庭湖水环境综合整治五大专项行动启动大会在我市召开》、《湖南洞庭湖生态经济区10大工程明确》，拟证明2015年至2016年各地召开关于环境整治以及网箱退养的政府会议。 当事人提交的证据，经庭审质证和庭后质证，本院认证如下： 对原告提交的证据1、2，被告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，本院对该两组证据的真实性予以确认；对原告提交的证据3，被告对证据的三性均有异议，认为证人未出庭，本院认为，虽证人未到庭接受质询，但其中易华山的书面证词内容与酉港镇政府出具的奖补明细表登载内容相符，且该奖补明细表经本院核实，内容客观真实，故对该两份证据内容，本院予以采信；对原告提交的证据4，被告对证据三性均有异议，本院认为，证人应分别作证，原告提交的该组证据形式不合法，且证人未出庭接受质询，对该组证据，本院不予采信；对原告提交的证据5，被告对真实性、合法性无异议，但认为不能证实原告的主张，该通知系常德市农业局发布，该通知发布后原告是否养鱼被告不清楚，本院对该组证据本身的真实性予以确认；对原告提交的证据6，被告认为其中的网箱出货单和油桶送货单均无相关单位印章，真实性无法确认，单据本身不能证实交易实际发生，其中的开支单系原告自行制作，三性均不能确认，本院认为，被告质证意见合理，原告未提交其他证据佐证实际交易和开支，本院对该组证据不予采信。 对被告提交的证据1，原告对真实性无异议，认为与本案无关，本院对该组证据的真实性予以确认；对被告提交的证据2，原告对真实性有异议，认为单位出具证明应当有单位负责人和经办人签章，且该证据系被告接到应诉材料后采集的证据，并非作出行政行为时采集的证据，证明内容与酉港镇政府实际补偿标准不一致，本院认为，原告质证意见合理，且该证明内容与酉港镇政府向汉寿县人民法院出具的实际奖补明细表不一致，对被告提交的该组证据，本院不予采信。被告庭后提交的证据，原告认为被告举证已超过举证期限，均不予认可，本院认为，被告庭后提交的证据2中的《西湖管理区酉港河农户承包河段网箱情况明细表》、《西湖管理区大水面网箱养鱼摸底调查情况登记表》、《西湖区网箱摸底数》、《酉河网箱退养协议书》，证据3、4、8均系被告行政行为作出前即已存在的证据，本院对其真实性予以确认；其他庭后提交的证据系诉讼过程中被告收集，本院依法不予采纳。 经审理查明：2016年6月底7月初，原告在汉寿县酉港河鼎福段投放钢架网箱共计40口，其中24米*24米规格有网网箱30口共计17280平方米、24米*24米规格无网网箱2口共计1152平方米、12米*24米规格有网网箱6口共计1728平方米、12米*24米规格无网网箱2口共计576平方米。后因环境整治问题，被告要求原告退养、拆除，原告于2018年7月同意拆除，由被告组织人员实际拆除了上述网箱，相应材料由原告自行处置。因原告积极退养，被告参照常德市西湖管理区管理委员会西管发[2017]53号文件确定原告的补偿金额，并制作前述《西湖镇鼎福河段网箱退养补偿公示表》，原告认为补偿标准偏低遂诉至法院，提出前述诉讼请求。 另查明，原告系从案外人李长虹处租用酉港河段经营权用于投放网箱养殖，李长虹系从案外人曹友禄处承包该河段，曹友禄从西湖镇政府处承包该河段。原告投放的网箱用材部分系购买的他人已经拆除的网箱材料。湖南省人民政府办公厅于2016年5月9日出台《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》，方案中明确：2017年底前，全面清理拆除洞庭湖矮围网围，其中面积5万亩（以县为单位）的2016年底前完成，严格控制洞庭湖新增人工养殖设施…禁养区退养畜禽规模养殖场（户）和养殖网箱调查以2015年12月上报省畜牧水产局的数据为基础…实施范围包括常德市…；引导养殖企业在规定时间内自行关停退养或异地拆迁，把养殖企业损失降低到最小程度…；省政府对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场（户）给予奖励，实施以奖代补，退养补偿指导标准：养殖网箱每平方米70元，按此标准测算退养补偿资金…各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，及时向社会公开，对没有在本方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿…环保部门要切实加强监管，建立完善长效监管机制，坚决防止退养反弹…。该方案附件列明了洞庭湖区内湖和农村集中式饮用水地下水源取水地址名单，原告投放网箱河段不在名单之列。2016年10月，常德市西湖管理区农业局发布《关于酉港河网箱退养有关问题的通知》，通知明确：决定对酉港河已调查摸底登记在册的1605口竹架网箱全部实施退养，在2016年12月31日前主动退养且签订了在酉港河内放置网箱承诺书的，竹架网箱按每口300元的标准进行补偿；对登记在册的钢架网箱退养补偿必须经农业部门组织现场核对并在2017年底前主动退养并签订退养承诺书，否则不予补偿；凡在2015年12月15日后酉港河新增网箱的退养一律不补偿。该通知于2016年10月25日在常德市西湖管理区管理委员会官网登载。2017年9月30日，常德市西湖管理区管理委员会印发《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》，方案明确：2018年4月30日前完成所有围网、网箱退养，竹架网箱规格标准为4米*7米，钢架网箱规格标准为12米*24米，其他规格网箱按该标准折算；网箱退养补偿标准：2015年12月31日前，区农业局登记在册的标准竹架网箱每口补偿300元，标准钢架网箱每口补偿15000元；2016年1月1日至2017年6月30日期间放置的网箱，标准竹架网箱每口补偿100元，标准钢架网箱每口补偿3000元；2017年6月30日以后放置的网箱一律不予补偿。 再查明，2016年3月3日，湖南省益阳市人民政府在门户网站登载了洞庭湖水环境综合整治五大专项行动启动大会宣传稿，载明将开展洞庭湖区的河湖围网养殖清理。汉寿县酉港镇人民政府也组织了对西酉河区域投放网箱的拆除，并形成了《西酉河拆除网箱奖补资金发放明细表》，奖补明细表载明：竹架网箱奖补标准为每平方米12.5元；钢架有网网箱（包含24米*24米规格和12米*24米规格）的奖补标准均为每平方米52元；钢架无网网箱奖补标准均为每平方米31.2元。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第二十八条“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”的规定,被告具有采取措施改善环境质量的法定职责。被告根据省政府实施方案的要求开展西湖管理区养殖业污染整治行动，拆除西湖区水域放置的网箱，系根据政策和相关法律规定作出，经沟通，原告同意并主动拆除网箱，被告由此完成了人民政府的行政职责，而网箱拆除对原告的实体权利产生了影响，双方虽然未签订补偿协议，但被告发布拆除通知、予以奖补系针对每个网箱放置户，并根据原告网箱数量出具了具体的奖补明细，被告此种行为属于具体行政行为。本院争议焦点为：被告是否应对原告网箱予以补偿，如应补偿，按什么标准补偿？ 根据省政府实施方案内容，开展清理、拆除洞庭湖矮围网围工作目的是治理养殖污染，系为公共利益牺牲个人利益，同时规定应将养殖企业损失降低到最小程度，降低损失的主要措施即予以奖励，以奖励代替补偿，被告要求原告退养、拆除网箱，原告积极予以配合，被告应当对原告予以补偿。实际被告也给予了补偿，只是原告对补偿标准有异议。对于补偿标准的问题，本院认为，省政府实施方案虽规定养殖网箱的奖补指导标准是每平方米70元，同时也规定2017年年底前退养的给予奖励，没有在实施方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿，本案原告系2018年年中才退养拆除网箱，不符合省级财政补偿的条件，其要求按省政府实施方案明确的指导标准进行补偿没有事实和法律依据。且省政府实施方案还规定各县市区人民政府可因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，即赋予地方政府自行设置奖补标准的裁量权。西湖管理区委员会作为县一级的地方管理机构，其根据省政府的实施方案和西湖当地的实际条件，制定《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》有事实和法律依据，西湖镇政府根据《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》确定的网箱退养奖补条件和奖补标准对蒋贵华的网箱进行奖补有事实和政策依据。综上，原告主张按91元每平方米的标准对其网箱予以奖补没有依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告蒋贵华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告蒋贵华负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  田晓晖 审 判 员  周元梅 人民陪审员  黄孟涛 二〇一九年十二月十三日 法官 助理  陈阿妍 书 记 员  金圆媛 附判决依据法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。