安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖01行初362号 原告尹章武，男，汉族，1972年6月9日出生，住安徽省长丰县。 委托代理人王璇，安徽万舟律师事务所律师。 委托代理人蒋龙俊，安徽万舟律师事务所律师。 被告长丰县人民政府,住所地安徽省长丰县水湖镇长丰路85号。 法定代表人黄韡，县长。 委托代理人李生巧，长丰县司法局工作人员。 委托代理人卜寿丰，安徽天霖律师事务所律师。 被告合肥市人民政府,住所地合肥市东流路100号。 法定代表人凌云，市长。 委托代理人杨忠，合肥市司法局行政复议应诉办公室工作人员。 第三人尹文兵，男，汉族，1963年8月21日出生，住安徽省长丰县。 委托代理人徐庆阳，安徽省长丰县双凤法律服务所工作人员。 原告尹章武不服被告长丰县人民政府（以下简称长丰县政府）颁发的林权证及合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政复议决定，于2019年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，在法定期限内向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人王璇，被告长丰县政府委托代理人李生巧、卜寿丰，被告合肥市政府委托代理人杨忠、第三人尹文兵及其委托代理人徐庆阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2005年11月14日，被告长丰县政府向第三人尹文兵颁发长林证字（2005）第220167号《中华人民共和国林权证》（以下简称《林权证》），原告不服，向被告合肥市政府申请行政复议要求撤销长丰县政府颁发的《林权证》，合肥市政府以长丰县政府颁发《林权证》程序违法为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第三目之规定，于2019年11月1日作出《行政复议决定书》（合复决〔2019〕184号，以下简称184号《决定书》），确认该《林权证》违法。 原告尹章武诉称，原告与尹文兵等均系安徽省长丰县村民，2002年，原告将4.62亩土地租赁给尹文兵使用，以代缴农业税的形式支付租金，2006年农业税取消按约定应返还土地但原告向尹文兵索要土地遇阻,后原告发现尹文兵以该地块申请办理了林权证,期限届至2025年,即长丰县政府颁发的案涉《林权证》。尹文兵提交《承包耕地退包申请》用于办理林权证,但该申请从未经原告签字同意,系伪造签字。于是原告向合肥市政府申请撤销林权证,并按照合肥市政府的要求申请笔迹鉴定,鉴定结论显示原告签字系伪造。后合肥市政府出具《行政复议决定书》,确认案涉林权证违法但不予撤销。一、长丰县政府核发的《林权证》应予以撤销。理由如下:尹文兵提交的《承包耕地退包申请》系伪造签字,原告从未申请过退包,且原告持有合法的土地承包经营权证,同一地块不可能既是耕地又是林地,同一地块也不可能既有土地承包经营权证又有林权证。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条的规定:对经审查符合下列全部条件的登记申请,登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记:（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确;（二）林权证明材料合法有效;（三）无权属争议;（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。第十二条规定:对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请,登记机关应当不予登记。所以长丰县政府核发林权证的依据材料系伪造且违反法定程序,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定,应予撤销。二、合肥市政府作出的行政复议决定无事实及法律依据,应当予以撤销,理由如下:1.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条的规定:复议机关确认原行政行为违法,属于改变原行政行为,但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。因此,合肥市政府作出的复议决定实际上属于对长丰县政府行政行为的维持。合肥市政府在已审理查明《承包耕地退包申请》中存在伪造签名的情况下,仍不予撤销于法无据。2.合肥市政府认为尹文兵系善意第三人明显不符合常理,因为尹文兵正是伪造材料取得林权证的直接受益人,对该违法行为取得的利益应该严格处理,不应仅为了维护稳定予以保持,否则就将严重损害原告的合法权益及法律公正。3.合肥市政府认为撤销林权证不利于解决纠纷缺乏事实及法律依据。原告与尹文兵的纠纷源于同一土地上存在两个权属证书,而林权证是违法取得的权属证书,撤销林权证不仅是法律和事实上的必然要求,也是解决原告和尹文兵民事争议的最佳方案,相反,仅确认该林权证违法对解决争议毫无意义。因此,合肥市政府作出的行政复议决定无事实及法律依据,且不利于维护原告的合法权益及纠纷的解决,依法应予撤销。综上，为维护原告合法权益,请求：1.判令撤销长丰县政府颁发的长林证字（2005）第220167号《中华人民共和国林权证》；2.判令撤销合肥市政府的合复决〔2019〕184号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由两被告承担。 原告向本院提交如下证据：证据一、原告家庭户户口本、土地承包经营权证。证明：1.原告主体适格，2.与被诉行政行为具有利害关系，3.案涉土地承包经营权属于原告。证据二、长林证字（2005）第220167号《中华人民共和国林权证》、《承包耕地退包申请》、安徽龙图司法鉴定中心司法鉴定意见书。证明：1.长丰县政府主体适格，2.长丰县政府核发林权证的依据材料系伪造且违反法定程序，依法应予撤销。证据三、合复决〔2019〕184号《行政复议决定书》。证明：1.合肥市政府主体适格；2.184号《行政复议决定书》缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。证据四、民事裁定书。证明《土地承包经营权证》与《林权证》之间产生效力争议，致使原告无法依据其持有的合法有效《土地承包经营权证》向法院主张权利。 被告长丰县政府辩称，一、长丰县政府的发证行为没有损害原告的合法权益，依法应予驳回原告的诉讼请求。1.根据原告在诉状中所述，2002年的时候，他把4.62亩土地租赁给第三人尹文兵使用，原告出租土地的行为属于土地承包经营权流转。2005年颁发林权证时至现在，原告与第三人尹文兵土地承包经营权流转的合同关系仍然没有解除，第三人尹文兵依法享有诉争林木的所有权，原告不是诉争林木的所有权人。2.《林权证》登记的第三人尹文兵为林地使用权权利人，这一登记内容与原告主张的同第三人尹文兵之间存在土地流转关系是一致的，且也没有影响原告2015年的土地承包经营权确权登记。2015年，长丰县政府开展农村土地承包经营权确权发证工作，对原二轮承包土地进一步调查确认，颁发了新的《农村土地承包经营权》，没有变更原土地承包人、承包土地范围和性质，案涉土地经过测量后依法确权给原告。因此，长丰县政府为第三人尹文兵颁发220167号《林权证》的行为并没有侵害原告合法权益。根据《行政诉讼法》第二条之规定，原告的诉讼请求缺少法律依据。二、长丰县政府为第三人尹文兵颁发《林权证》符合法律规定，依法应予维持。1.从程序上来说，长丰县政府为第三人颁发《林权证》是经过基层组织的层层审查，符合《林木和林地权属登记管理办法》第十条等规定。上述事实由以下证据证实，这些证据分别是原告所在村民组以及土地发包人六方村民委员会的《关于退耕承包地变更农业承包合同的申请》、长丰县造甲乡人民政府审查同意意见、村民组和村委会双方共同委托专业机构对林地进行勘查定界制作的《林木、林地界线现场勘定协议》和第三人凭上述资料填写而由六方村民委员会、造甲乡林业工作站、造甲乡政府、县林业局审核盖章同意的《林权登记申请表》为证。因此，长丰县政府为第三人颁发《林权证》程序合法。2.《承包耕地退包申请》中尹章武不是原告书写并不能否定《林权证》的正确性。从现在长丰县政府提供的证据来说，第三人尹文兵提供的《承包耕地退包申请》中尹章武不是原告书写，但是该份申请是2005年为了办理林权证而形成且只是办证中的一份材料，是为了证明案涉的土地已经退耕还林的事实。事实上，案涉土地在2003年就被第三人尹文兵造林，原告对此事实是明知和同意的。那么，不论申请中的尹章武签名真实与否，都没有改变申请涉及的土地在2003年就被第三人尹文兵造林的事实，而长丰县政府为第三人颁发《林权证》依据的这一事实并不因尹章武签名为真实而改变。另外，2015年开展农村土地承包经营权确权登记时也还是按照原二轮承包规定给予原告进行确权颁发《农村土地承包经营权证》，也没有以该材料而剥夺其土地承包权，两项权利没有冲突。因此，从案件事实和证据来说，长丰县政府为第三人尹文兵颁发《林权证》具有充分的事实和证据。三、合肥市政府184号《决定书》没有撤销《林权证》具有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项规定，合肥市政府作出的184号《决定书》只确认长丰县政府为第三人尹文兵颁发的《林权证》程序违法，没有决定撤销该林权证并无不当。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告长丰县政府向本院提供了以下的证据：第一组证据：第三人尹文兵《林权证》颁证卷宗资料（含《林权登记申请表》《承包耕地退包申请》《关于退耕承包地变更农业承包合同的申请》《林木、林地界线现场勘定协议》等）。证明长丰县政府颁证行为合法有效。第二组证据：该争议地块2015年土地承包确权分布图。证明该土地已经确权给原告，长丰县政府颁证行为不损害原告土地承包经营权。第三组证据：造甲乡六方村民委员会《证明》《说明》。证明该《林权证》办理过程以及已经进行过处理。第四组证据：造甲乡《情况说明》以及农村承包土地补贴2009、2010、2017、2018年度。证明该争议土地已经重新承包确权给原告和2008年已进行过处理情况。第五组证据：原告土地承包经营权证确权发证档案。证明依法为第三人颁发农村土地承包经营权，没有侵害原告的合法权益。 被告合肥市政府辩称，一、合肥市政府作出行政复议决定的程序合法。2019年7月29日，合肥市政府收到原告的行政复议申请，其对长丰县政府2005年11月14日颁发的案涉《林权证》不服，请求撤销该林权证。经审查，认为符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，依法予以受理。7月30日，合肥市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向长丰县政府送达《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请作出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年8月9日，长丰县政府作出行政复议答复书，并提交了有关材料。为查明案情，2019年8月21日，合肥市政府通知第三人尹文兵参加复议程序。2019年8月28日通知原告提供笔迹鉴定材料，并于2019年10月9日收到原告提供的《司法鉴定意见书》。2019年11月1日，合肥市政府通过书面审查，在查明事实的基础上，作出了184号《决定书》，确认系争林权证违法，并于2019年11月4日送达原告和长丰县政府。以上符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定。二、合肥市政府作出行政复议决定的实体合法。从查明事实上看，长丰县政府为原告办理系争林权证时，程序上不尽符合法律规定。但系争林权证产生于土地撂荒严重的特定时期，第三人占用原告撂荒的土地从事林业生产，并办理林权证，是在地方政府及基层群众自治组织的鼓励下进行的，其本身并无过错，属善意第三人。从案情来看，第三人的林木虽然占用了原告承包的土地，但并未侵害原告的承包经营权，原告被侵害的权益是基于承包经营权的土地收益权。对土地收益权的维护，原告可以通过民事诉讼等法律途径来寻求救济，并非必须撤销系争林权证不可。且撤销系争林权证，必然会损害善意第三人的合法权益，造成损失的扩大，这对本案第三人来讲，也是不公平的。第三人也愿意返还土地，但因无法办理林木采伐许可证的客观原因无法实现，故即使撤销系争林权证，也不能解决原告和第三人之间的纠纷。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，合肥市政府决定确认系争林权证违法，实体上符合法律规定。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告合肥市政府向本院提供了以下的证据：第一组证据：行政复议申请书。证明原告向合肥市政府提起行政复议。第二组证据：提出答复通知书（合复答〔2019〕184号）及送达回证。证明合肥市政府于收到复议申请之日起七日内，将副本发送长丰县政府，要求其自收到副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三组证据：行政复议答复书及证据目录。证明长丰县政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了有关材料。第四组证据：参加行政复议通知书。证明依法通知第三人参加行政复议。第五组证据：答辩意见。证明第三人的意见。第六组证据：补正通知。证明通知申请人补充证据。第七组证据：《情况说明》及《司法鉴定意见书》。证明相关笔迹属代签。第八组证据：行政复议决定书（合复决〔2019〕184号）及送达回证。证明合肥市政府及时作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的规定。 第三人尹文兵述称，一、原告在诉状中称“2002年，原告将4.62亩土地租赁给尹文兵使用，以代缴农业税的形式支付租金……办理了林权证”与事实不符。1.1995年二轮土地承包后，农民负担重，农村出现抛荒、不耕种的现象，原告的涉案4.62亩土地系抛荒；2.原告称将涉案4.62亩土地租赁给第三人使用，没有向法院提供证据证明自己的观点，也不符合事实；3.当时农民负担重，第三人是不可能租赁原告的土地，而加重自己的负担；4.原告也没有向法院提供证据证明2006年向第三人索要土地；5.2002年国务院实施“退耕还林”政策，原告和周围的村民一样将抛荒、不耕种的土地交给村委会，第三人是从长丰县造甲乡六方村村民委员会取得土地植树，而不是从原告处租赁；6.第三人的林权证是按照长丰县政府统一要求办理的；7.原告称“承包耕地退包申请”上的名字是伪造的，第三人认为并不是要求撤销林权证的理由，因为有不争的事实，那就是从2004年开始原告不承担涉案4.62亩土地的乡统筹村提留、农业税等各项税费，该相关税费由第三人负担，从而也证明原告对当年的退耕（涉案4.62亩）和第三人植树的事实认可。二、涉案林权证是2005年11月份长丰县政府颁发的，其过程是经过村、乡、县的相关部门审查审批的，合规合法；从2005年至2019年6月份原告在长丰县人民法院诉讼前都没有对涉案的林权证提出异议，进一步证明了原告对国务院实施“退耕还林”政策的认可；原告现在要求撤销涉案林权证是基于（2019）皖0121民初2886号民事裁定书驳回原告起诉，才提出申请复议，显然已经超过依法维权的起诉期限。三、合肥市政府作出的合复决（2019）184号《行政复议决定书》无论是程序上，还是实体上均合规合法。四、在涉案的土地上出现了林权证和土地承包经营权证。从时间上看，第三人的林权证是2005年11月14日颁发的，原告的土地承包经营权证是2016年颁发的；从土地性质看，涉案的土地是长丰县造甲乡六方村村民委员会集体土地；从权证来源上看，第三人响应国务院实施“退耕还林”政策，从长丰县造甲乡六方村村民委员会取得涉案的土地进行植树，并取得相应的林补、退耕还林证、林权证。原告也是在国务院实施“退耕还林”政策时退耕，2016年在农村土地确权时又取得涉案土地。可见，第三人是善意取得并无过错。综上，请求法院查明事实后驳回原告的诉讼请求。 第三人尹文兵向本院提供了以下的证据：证据1.2001年农业税清册，证明原告在二轮土地承包时是6.76亩，证据2.2004年六方村大树组定产信息，证明原告因退耕而减少负担的事实。证据3.2005、2006年乡村水稻种植补助统计表，证明原告没有土地。二轮承包后土地退耕后原告土地面积均减少，证明了退耕的事实。 经庭审质证，原告对被告长丰县政府第一组证据三性及证明目的均有异议，承包耕地退耕申请中尹章武签字系恶意伪造，并非原告真实意思表示，其真实性合法性均存在问题。土地承包经营权属于原告，第三人伪造申请并不能取得林地使用权，林权证权属范围中包含林地使用权，两个使用权产生冲突，长丰县政府依据伪造材料做出错误办证行为，其证明目的不能实现。对第二组证据三性无异议，证明目的有异议，按照长丰县政府递交的第一组证据原告已签字申请退包，又如何按照第二组证据取得土地承包经营权，长丰县政府提交的第一组证据和第二组证据显然自相矛盾。该组证据不能证明颁证行为不损害原告土地承包经营权，两个证件均指向土地使用权，导致原告向基层法院主张权利时，基层法院以权属存在争议为由暂时不予处理，损害了原告的土地承包经营权，不能达到其证明目的。对第三组证据三性及证明目的均有异议，六方村委会作为退耕还林的组织者，在申办林权过程中协助第三人，发挥重要作用，村委会作为利害关系人，其证明的真实性和关联性均有异议。证明和说明中均提到2003年尹文兵等三人合伙将9.84亩抛荒地实施退耕，村委会只陈述了尹文兵的栽种行为，未证明该退耕经过原告同意，退耕实际是擅自实施的。证明及说明中称此事已经过调解，但未提交调解协议等证明，且当事人之间调解也不能说明行政机关的颁证行为具有合法性。对第四组证据三性无异议，证明目的有异议，土地确权给原告并不代表林权证颁发行为合法，同一地块不应存在两证冲突的情况，恰恰说明林权证颁证行为错误，应予撤销。对第五组证据三性及证明均有异议，因第五组证据系当庭提交，原告需要核实其签字的真实性，经与当事人初步核对，可能签字并非本人签署，该证据也不能证明原告土地承包经营权不受侵害。 被告合肥市政府对长丰县政府证据无异议。 第三人尹文兵对长丰县政府证据无异议。 原告对被告合肥市政府证据一到七的三性及证明目的均无异议，对第八组证据三性无异议，对证明目的有异议，原告认可合肥市政府复议程序不存在问题，但复议内容从实体上违反复议法及实施条例的规定。 被告长丰县政府对合肥市政府证据无异议。 第三人尹文兵对合肥市政府证据无异议。 被告长丰县政府对原告证据一的三性无异议，对其证明目的有异议。对证据二的三性无异议，对证明目的有异议，该组证据只是一个签字存在代签行为，不能证明长丰县政府颁证行为违法。对证据三的三性无异议，证明目的有异议，不能证明行政复议决定书缺乏事实和法律依据。对证据四的合法性有异议，该裁定书在认定事实和适用法律均存在错误，原告代理人没有依法行使维权对该民事诉讼向上级人民法院提起上诉。 被告合肥市政府对原告证据一的三性及证明目的无异议。对证据二、三的三性无异议，对证明目的不予认可。对证据四，民事裁定中诉讼请求二完全是一个民事侵权行为导致的纠纷，法院裁定驳回起诉，被告也不予认可。 第三人尹文兵对原告证据质证意见同长丰县政府及合肥市政府质证意见。 原告对第三人尹文兵证据质证意见为：第三人收到的举证通知书要求在开庭前提供证据，延期提交是放弃举证权利，因此针对第三人当庭提交的证据，原告认为举证时间存在问题，若法院认可该证据的效力，原告发表如下意见：该证据与本案没有直接关联，不能证明林权颁发的合法性，具体田亩数量变动需要核实。 被告长丰县政府、合肥市政府对第三人尹文兵证据无异议。 本院对上述证据综合作如下认定：本案当事人提交的证据均能作为认定本案事实的根据。 经审理查明，原告与第三人均系安徽省长丰县村民，被告长丰县政府于2016年农村土地二轮承包确权工作时，向原告户颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（农地承包权（2016）第184946号，以下简称《土地承包证》），该《土地承包证》以及对应的《登记簿》载明：承包期限为“1995年9月1日至2025年8月31日”，承包地块为12块共计16.76亩，包含案涉争议地块“老坝北林地”4.62亩。但该《土地承包证》登记资料中的《农村土地（耕地）承包合同》、承包方调查表等载明的地块并不包括上述“老坝北林地”4.62亩。 尹章武称“2002年将4.62亩土地租赁给尹文兵使用，以代缴农业税的形式支付租金，2006年农业税取消按约定应返还土地但原告向尹文兵索要土地遇阻”，被告及第三人均认为案涉土地系原告抛荒后由第三人种植林木。2005年11月14日，被告长丰县政府向本案第三人颁发《林权证》，该证载明：林地所有权人为“长丰县造甲乡六方村大树组”，林地使用权、林木所有权、林木使用权权利人均为第三人“尹文兵”，面积104亩，主要树种为杨树，株树5824，林种为防护林。在该林权证的登记颁证档案资料中，《承包耕地退包申请》上有本案原告“尹章武”签名，申请退耕的亩数为“4.62”亩，与争议土地亩数一致。同时，林权证登记颁证档案资料中有《关于退耕承包地变更农业合同的申请》，变更原耕地承包合同书的《申请书》，并无相应的林地承包合同书。第三人的登记申请表上载明的登记类型为“初始登记”，权利依据为“退耕还林证、造林验收图、身份证”，长丰县造甲乡六方村民委员会（以下简称村委会）、乡政府、林业工作及主管部门在该登记申请表上盖章并由负责人签字同意第三人对案涉林权申请初始登记。 村委会于2019年8月6日、7日出具的《说明》载明：“包括原告在内的三人于2003年春抛荒地共计9.84亩，本案第三人尹文兵经村委会同意在该9.84亩抛荒地上实施退耕还林，后期取得林权证。2016年开展土地确权时，村委会将原先农户抛荒田又确权给了原来的承包户”。 原告以长丰县政府为被申请人于2019年7月29日向被告合肥市政府提起行政复议申请，请求撤销案涉林权证。在复议期间，原告委托安徽龙图司法鉴定中心对上述《承包耕地退包申请》上的“尹章武”签名笔迹进行鉴定，该司法鉴定中心于2019年9月29日出具司法鉴定意见书，鉴定意见为“倾向认为检材《承包耕地退包申请》上签字栏内‘尹章武’签名笔迹与样本3上‘尹章武’签名笔迹不是出自同一人”。 合肥市政府经审理认定以下事实：“第三人利用长丰县造甲乡六方村撂荒土地从事林业生产，并于2005年办理了《林权证》，该《林权证》的林地范围占用了申请人的承包土地。与案件相关的《承包耕地退包申请》上，申请人的签名与其本人笔迹不符。第三人愿意返还林木所占用土地，但因办理不了林木采伐许可证，无法净地返还。第三人亦愿意向申请人支付土地占用费，但具体数额达不成一致”。 合肥市政府经审理认为：原告知道自己林地被占用的事实，不能证明原告知道案涉《林权证》，因此对于被申请人关于行政复议已经超出法定期限的主张不予支持。案涉《林权证》程序不尽符合法律规定。系争林权证产生于土地撂荒严重的特定时期，第三人占用案涉撂荒土地从事林业生产，并办理林权证，是在政府及基层群众自治组织的鼓励下进行的，属于善意第三人。第三人林木未侵害原告承包经营权。其第三人也愿意返还土地，但因客观原因无法实现。综上，被申请人作出的行政行为程序不合法，但撤销该行为会损害第三人的合法权益且无助于解决现存纠纷。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第三目之规定，决定：确认案涉《林权证》违法。 另，原告户曾于2019年6月4日以本案第三人户为被告，向安徽省长丰县人民法院提起民事诉讼，请求判令第三人返还所占案涉承包地，移除地上附着物并恢复至可以耕种使用的状态并赔偿因侵权行为造成的损失。该院认为案涉争议事项属于土地权属争议，必须先申请有关人民政府进行行政处理，并且原告户对案涉《林权证》启动行政复议程序。该院于2019年8月27日作出（2019）皖0121民初2886号民事裁定，驳回原告户的起诉。 本院认为，根据物权法、土地承包法的规定，耕地、林地等土地使用权均为集体土地承包经营权，属于用益物权。以上用益物权均自承包合同生效时设立。本案中，原告和第三人持有的集体土地使用权证均涉及诉争土地，属于土地权属争议。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，“农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理”。因此案涉争议不属于行政机关土地权属争议调查处理的范围。本案原告对被告长丰县政府颁发的林权证直接提起诉讼，依法属于行政诉讼受案范围。 需要指出的是，被告长丰县政府对案涉林地发放林权证时，第三人的登记表上载明的权利依据为“退耕还林证、造林验收图、身份证”，并不包括林地承包合同，但从村委会和村委会负责人在原告的《林权登记申请表》上盖章签字、村委会后续在2019年出具的说明等事实可以充分证明，村委会实际上是将案涉土地发包给第三人，村委会与第三人之间形成事实上的土地发包关系；同时，原告的二轮承包经营权证载明了案涉林地，虽原告与发包方于2016年3月15日重新签订的承包合同不包括争议地块，原告也未向本院提交1995年的承包证和承包合同，但在被告长丰县政府不能对《承包耕地退包申请》上原告签字问题作出合理说明的情况下，上述村委会作出的情况说明、《承包耕地退包申请》以及当事人的陈述可以相互印证，村委会亦将案涉土地发包给原告。这就造成在同一块土地上存在两个土地承包合同关系，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《承包纠纷案件适用法律问题的解释》）对该类问题作出了具体规定，林权证发证行为不影响在民事诉讼中对土地承包合同、承包经营权的认定和纠纷的解决。因行政机关在登记发证时，并不能对土地承包合同效力进行审查，故在针对登记发证行政行为提起的行政诉讼中，对承包合同效力的认定也不属于行政诉讼案件的审理范围。原告可依法通过民事诉讼解决问题，有关登记发证行为可以依据民事裁判结果作出后续处理。对此，《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百三十八条第三款作出了规定，“人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。”但是，原告提起的土地承包纠纷民事诉讼的驳回起诉裁定已经生效，如在本案中告知原告申请一并审理该民事争议并作出裁判，有违该生效民事裁定的既判力，故参照《行诉解释》第一百三十九条第一款（四）项的规定，本案属于不宜一并审理民事争议的情形。 如上所述，在本案行政诉讼程序中，不能按照土地承包法、《承包纠纷案件适用法律问题的解释》等对承包合同效力等民事法律关系作出审理和裁判，但应按照行政法律规范的规定，对被告长丰县政府登记发证行为的行政规范合法性予以审理。 案涉林权证涉及4项权利，第三人具有3项权利，即林地使用权、林木所有权和使用权。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定林地、林木的有关权利主体均可以向县级人民政府申请登记发证，法律并未规定林地的四项权利主体必须一致。 一、关于林地使用权。案涉《林权证》证载面积为104亩，包括诉争的“4.62亩”土地，林地使用权人记载为第三人“尹文兵”。根据《安徽省林地管理条例》（2000年7月29日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）第九条规定，“申请林地权属初始登记或变更登记时，应当提交以下材料：（一）林权登记申请表；（二）申请人身份或者资格证明；（三）权属来源证明；（四）省人民政府林业行政主管部门规定的其他有关材料。”农村土地承包法第二十二条规定，取得林地使用权等土地承包经营权以签订土地承包合同为生效条件，本案被告作出案涉行政行为时，并无争议的4.62亩土地的承包合同，尽管村委会事实上将案涉土地发包给第三人种植林木，但被告长丰县政府作为登记发证机关，在登记发证时对该事实的审查未尽到基本的形式审查义务，并且用来证明原告户交回案涉承包地的《承包耕地退包申请》中的签名并非原告本人所签，因此被告长丰县政府登记发证行为中证明案涉4.62亩土地使用权权利来源的材料不真实、不充分，案涉《林权证》中面积记载为“104亩”证据不足。 对于被告合肥市政府认为第三人系善意取得的理由，本院认为《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定善意取得制度适用于土地承包经营权等其他物权的取得，《最高人民法院行政审判庭关于审理行政案件时对善意取得适用法律问题的答复》《最高人民法院关于审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪问题应如何处理的答复》中均认可在行政诉讼中，可以对有关善意取得问题予以审查。但该制度的设立是为弥补财产转让中无权处分瑕疵，为保护财产交易安全，促进财产流转，从而保护交易方合法权益。因此，在不动产交易中适用善意取得的条件是存在转让行为，其对应的是转让登记。而本案林地使用权取得类型为初始登记，该初始登记的权利来源于发包而非土地承包经营权的流转等转让行为。并且从案件审理的情况来看，村委会以及第三人对原告的案涉土地承包经营权是明知的，特别是后续二轮承包确权中，村委会仍然将诉争土地确权在原告名下，第三人对此亦未表示异议，故本案不应适用善意取得规则来确定林地使用权的归属。 此外，任何善意取得规则的适用也不应导致同一土地上出现两个土地承包经营权登记，这也有违物权法第二条规定的物权支配性和排他性原则。根据《退耕还林条例》第四十七条规定，“退耕土地还林后，由县级以上人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。土地承包经营合同应当作相应调整”，该条规定需要根据退耕还林情况办理土地变更登记，即林地使用权与耕地承包经营权两者不可在同一地块并存。《林业部关于已获得林权证的林地不再办理土地使用证的复函》亦明确指出“林权证既是关于林木也是关于林地权属的证书”。本案在一块土地上登记了两个不同权利主体的林地使用权和土地承包经营权，违反法律规定，必须予以纠正。 通过上述分析，被告长丰县政府作出的《林权证》中有关林地使用权登记内容的“权属来源证明”证据不足，且在当事人各方对原告的案涉土地承包经营权和相应登记发证行为均无异议的情况下，案涉林地使用权的登记内容违反物权法及《退耕还林条例》的规定，对该部分内容应予撤销。 二、关于林木所有权和使用权，法律并未规定以取得林地使用权为前提条件，不同主体取得不同权利，可以最大化发挥林地使用效率。实践中，通过租赁、在抛荒土地上种植林木而取得林木所有权和使用权的情况比较常见，上述两种方式并非以合法的取得林地所有权和使用权为前提条件。本案中，村委会实际上是将原告户的案涉承包地收回后发包给第三人，至于该收回和重新发包行为的效力认定以及如何处理，在《承包纠纷案件适用法律问题的解释》中作出了明确规定，但如上所述该民事争议不属于行政诉讼案件的审理范围，在此不予评述，但对于地上的林木，该司法解释第六条第二款的规定，“第三人请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持”。从该规定的内容可以看出，不论本案中村委会对第三人发包行为是否合法，其种植的林木均属于第三人合理投入，属于合法权益应受保护。并且，从原告诉称的“第三人以代缴农业税的形式支付租金”以及第三人从2003年就开始种植林木等事实可以看出，原告对于第三人在诉争土地上植树行为是知情和认可的，当时政策也鼓励和支持此类退耕还林行为，特别是原告在本案中以取消农业税为由对第三人种植林木行为提出异议，违背了植树造林周期的客观规律，也未考虑第三人的合理投入，即于法不符，也于理不合，有失常情。被告长丰县政府依据登记申请表、造林验收图、现场勘定协议等作出案涉《林权证》中关于林木所有权和使用权的内容符合法律规定。 综上，案涉《林权证》中涉及林木所有权和使用权的内容合法，有关林地使用权内容证据不足，应判决部分撤销被诉的行政行为。合肥市政府作出的行政复议决定适用法律错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告长丰县人民政府作出的长林证字（2005）第220167号《中华人民共和国林权证》的部分内容，即撤销该证中有关林地使用权面积的记载内容； 二、撤销合肥市人民政府作出的合复决[2019]184号行政复议决定； 三、责令被告长丰县人民政府于本判决生效之日起九十日内重新作出行政行为，即对长林证字（2005）第220167号《中华人民共和国林权证》中林地使用权的面积重新登记。 三、驳回原告其他诉讼请求。 案件受理费50元分别由原告负担25元，被告长丰县人民政府负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 李 琦 审判员 应道荣 审判员 潘 攀 二〇一九年十二月二十七日 书记员 程 文 附：相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。