贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终803号 上诉人（一审原告）松桃盘信石龙布艺多元化制造厂，住所地贵州省铜仁市松桃苗族自治县。 负责人石忠保，该厂经营者。 被上诉人（一审被告）松桃苗族自治县人民政府，住所地贵州省松桃苗族自治县东城新区。 法定代表人龙群跃，县长。 上诉人松桃盘信石龙布艺多元化制造厂（以下简称石龙布艺厂）因与被上诉人松桃苗族自治县人民政府（以下简称松桃县政府）房屋行政强制一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，铜仁市大兴水利枢纽工程是铜仁市人民政府决定兴建的省级大中型水利枢纽工程。该工程项目于2013年6月14日经贵州省发展和改革委员会批复同意建设，并先后于2014年2月10日、2017年5月11日经贵州省国土资源厅批准通过建设项目用地预审。石龙布艺厂负责人石忠保系松桃苗族自治县盘信镇团结村七组村民，以其母亲龙冬江为户主在该村拥有宅基地并修建有住房，石忠保在其住房上搭建有简易厂房，用于窗帘布艺加工，其住房及厂房均为位于大兴水利枢纽工程项目建设范围，属于移民搬迁户。石龙布艺厂的厂房等实物资产已统计至以龙冬江为户主的拆迁户名下。松桃县政府已向龙冬江户发放了移民安置补偿补助明白卡，并委托专业机构对房屋等资产进行评估，石忠保本人也在《房屋调查勘丈表》上签字确认，认可房屋及附属设施的调查面积。因龙冬江户对松桃县政府的征地补偿和移民安置补偿标准有异议，故拒绝与房屋征收部门签订征收补偿协议并拒绝搬迁其房屋。2018年4月9日，松桃县政府作出《责令限期搬迁决定书》（编号：52），限龙冬江户于2018年4月12日前自行搬迁其位于松桃县的房屋及其附属设施，并腾空库区房屋（或其他设施）内的所有物品。龙冬江户已于2018年4月12日向一审法院提起行政诉讼，诉请确认松桃县政府作出的《责令限期搬迁决定书》违法，现该案仍在审理之中。2018年5月14日，松桃县政府作出《关于限期搬离大兴水利枢纽工程库区的通告》（松府通告﹝2018﹞15号），称因库区汛期多短时强降水和暴雨天气，雨水量较往年增多，而大兴水利枢纽工程大坝已经封顶，具备挡水能力，在汛期可能出现导流洞泄洪能力不足而引起库区水位抬升、淹没上游库区未搬迁村寨的危险。为确保公共安全，请库区未搬迁移民务必于2018年5月20日前主动搬迁撤离，县政府将根据险情发展情况适时启动库区防汛度汛应急处置措施。2018年5月20日，松桃县政府作出《关于印发大兴水利枢纽工程防洪应急预案和大兴水利枢纽工程防汛度汛应急处置工作方案的通知》（松府发〔2018〕23号），对大兴水利枢纽工程的防洪应急及防汛度汛应急处置等工作制定了应急预案及处置方案。2018年5月22日，松桃县政府作出《关于大兴水利枢纽工程水库淹没区未搬迁移民紧急搬离的命令》（松府令〔2018〕1号）。2018年5月29日松桃县政府组织城管、公安等部门对石龙布艺厂厂房实施强制拆除。石龙布艺厂不服，诉至一审法院。诉请：1.判决确认松桃县政府强制拆除石龙布艺厂厂房的行政行为违法；2.本案诉讼费用由松桃县政府承担。 一审法院认为，本案的争议焦点是松桃县政府强制拆除石龙布艺厂厂房的行政行为是否合法。 首先，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条规定：“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行。”依据上述规定，没有强制执行权的行政机关，具有申请人民法院强制执行的职权。本案中，因松桃县政府与石龙布艺厂所在移民搬迁户就征地补偿未达成协议，石龙布艺厂的厂房修建在其房屋之上，且办有营业执照，松桃县政府不具有行政强制执行权，故如需对石龙布艺厂厂房进行拆除，应依法申请人民法院强制执行。松桃县政府自行对石龙布艺厂厂房进行强制拆除，违反上述法律、法规规定。 其次，关于松桃县政府提出因自然灾害等紧急情况，为保障石龙布艺厂等人的人身财产安全，采取应急处置措施，强制拆除石龙布艺厂位于水库淹没区范围内的房屋，其行政行为合法的答辩意见。《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”第四十八条规定：“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”依据上述规定，自然灾害等紧急情况属于突发事件的范畴，行政机关对突发事件具有采取应急措施或者临时措施的职权，但采取的措施应与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，并应最大程度地保护公民、法人和其他组织合法权益。本案从松桃县政府提供的降水趋势预测、汛期安全隐患报告和汛期前应急处置报告等证据看，并不存在发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件。即使存在发生突发事件的可能，松桃县政府也应依法做好预防及应急准备等措施，并最大限度地减轻突发事件的影响。本案中，松桃县政府作出的《关于大兴水利枢纽工程水库淹没区未搬迁移民紧急搬离的命令》属于应急处理措施，在突发事件尚未发生的情况下采取应急处理措施，且采用强制拆除石龙布艺厂厂房的方式，明显超出必要限度，不符合法律规定。 综上，松桃县政府强制拆除石龙布艺厂涉案厂房违反法律、法规规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认松桃县政府于2018年5月27日强制拆除石龙布艺厂厂房的行政行为违法。案件受理费50元，由松桃苗族自治县人民政府负担。 上诉人石龙布艺厂不服一审判决，向本院提起上诉，请求改判一审适用法律错误的确认结论，判令被上诉人承担诉讼费用。其主要理由为：1.一审认定事实错误和认定事实不清，证据不足；2.一审裁判适用法律错误；3.一审没有交换证据、现场勘查、不调解即判决，违反法定程序；4.有新的证据足以改变一审裁判的结论。 被上诉人松桃县政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审认定龙冬江向一审法院起诉松桃县政府《责令限期搬迁决定书》案仍在审理之中的事实不当，本院不予以认定。 本院认为，本案的审查重点是松桃县政府实施的强制拆除行为的合法性问题。 《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条规定，违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行。本案系大中型水利工程征地引发的强制拆除，松桃县政府并无法律赋予的强制执行权，对于拖延搬迁或者拒绝搬迁的移民，松桃县政府应依法申请人民法院强制执行，其迳行实施被诉强制拆除行为，超越法定职权，违反上述法律、法规和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，由于被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，一审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，确认松桃县政府实施的强制拆除行为违法，并无不当。石龙布艺厂主张一审适用法律错误，本院不予采纳。 上诉人石龙布艺厂主张一审认定部分事实错误的上诉理由成立，本院予以采纳，其主张一审认定事实不清、证据不足的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 上诉人石龙布艺厂还主张，一审没有交换证据、现场勘查、不调解即判决，违反法定程序。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十八条第一款之规定，交换证据并非必经程序，需视案情或证据数量而定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条等规定，人民法院不负举证责任，一审未勘验现场并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条第一款之规定，除行政赔偿、补偿等案件之外，一般行政案件不适用调解，一审未调解符合法律规定。石龙布艺厂主张一审违反法定程序不能成立，本院不予采纳。 综上，上诉人石龙布艺厂的上诉请求不能成立，依法应予驳回。一审判决认定主要事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人松桃盘信石龙布艺多元化制造厂负担。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 罗长虹 审判员 柏龙金 二〇一九年十二月二十七日 法官助理杨官录 书记员冀凌馨