山东省烟台市芝罘区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0602行初47号原告：烟台烟盛出租汽车有限公司。住所地：烟台市莱山区黄海路街道清泉寨城南西街8号楼2单元2楼东。法定代表人：林建生，执行董事。委托代理人：任淑玲，烟台烟盛出租汽车有限公司工作人员。委托代理人：张源平，烟台烟盛出租汽车有限公司工作人员。被告：烟台市交通运输局。住所地：烟台市芝罘区环山路196号。法定代表人：王永杰，局长。出庭应诉负责人：严甄，烟台市交通运输局副局长。委托代理人：姜秀伦，山东广宇行律师事务所律师。原告烟台烟盛出租汽车有限公司不服被告烟台市交通运输局作出的[2019]烟交运（出租）不许字（0001）号《不予交通运输行政许可决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告烟台烟盛出租汽车有限公司的法定代表人林建生及其委托代理人任淑玲、张源平，被告烟台市交通运输局的出庭应诉负责人严甄、委托代理人姜秀伦均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告烟台市交通运输局于2019年7月23日作出[2019]烟交运（出租）不许字（0001）号《不予交通运输行政许可决定书》，以原告的申请存在公司名下无符合规定条件的运营车辆，未取得巡游出租汽车车辆经营权的问题，不符合《山东省道路运输条例》第二十六条第一款第二项、《巡游出租汽车经营服务管理规定》第八条第一款第一项的规定，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，决定不予交通运输行政许可。原告诉称：上世纪90年代，被告所属的烟台市交通运输管理处为了发展城市路边招手搭车的出租车业务，号召市民投资自行购买车辆。原告投资人购买车辆后取得了无期限的出租车《经营许可证》和车辆的《道路运输证》。后来被告相关部门采取不给车票、不收取规费、税费等手段强迫原告与代理服务公司签署代理合同，之后在原告投资人更新车辆时，被告相关部门利用行政权力倒逼投资人在购车发票中写代理公司的名称，否则不予更新，但是业户和企业的服务合同始终约定，出租车经营权许可和车辆产权归个体投资人所有，双方系服务和代理性质。2017年8月份，部分出租车经营业户发现被告利用出租车年审需要换发《道路运输证》时，趁机将业户个人的名字去掉，被告对此解释称是运政系统版本升级导致，而拒不承认擅自篡改业户经营权的事实。28名业户就被告擅自篡改道路运输证为由，向烟台市人民政府申请行政复议。2018年5月14日，烟台市人民政府作出烟政复意字[2018]40号行政复议意见书，该意见书载明“审理中查明，案涉申请人中多数为上世纪90年代初依法取得出租车经营许可的个体经营者，1995年以后依据交通部《关于加快培育和发展道路运输市场的若干意见》（交公路发[1995]394号）要求，走上了联合经营的道路。该意见第27项规定‘鼓励和引导个体经营业户在自愿的基础上，走联合经营的道路，成立紧密型经济实体或实行股份合作经营，在不改变个体性质，不变相截留应缴税费，不替代行政管理职能和自愿的前提下，支持国有或集体经营业户建立车辆代理企业，并吸收个体业户参加，实行集约化经营，在运输线路审批、经营业务范围核定等方面，可按同等企业对待’。可见，案涉申请人实行联合经营后，其个体经营者的性质并未随之发生改变，申请人提出恢复其个体经营者性质的请求，事涉其合法权益且有历史渊源和事实依据，也未违反法律的禁止性规定。本机关在审理中发现，该类案件所反映的问题在我市出租车行业中大量存在，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条第一款的规定，提出如下意见：你机关应本着尊重历史和经营者合法权益及个人意愿、有效化解矛盾纠纷的原则，恢复吴庆丰等申请人个体经营者性质，换发业户名称为申请人个人姓名的《中华人民共和国道路运输证》，并按照烟台市人民政府办公室《关于烟台市出租汽车行业改革的实施意见》（烟政办发[2017]21号）要求，认真细致地履行出租车行业管理职责，注重加强事后监管，严格规范出租车经营行为，促进社会稳定和谐”。该意见书要求被告恢复业户的个体经营性质，换发业户自己姓名的《道路运输证》。2018年11月28日，被告发布《市区出租车证件名称变更流程表》的通知，该流程表违反法定程序，在不换发前置许可即《道路运输经营许可证》的情况下，先变更车辆的《道路运输证》，然后拿着与企业签订的解除联合经营的协议办理《道路运输经营许可证》，而相应的企业并不与业户解除联合经营协议，导致已经变更《道路运输证》的业户无法取得《道路运输经营许可证》，也就无法实现烟台市人民政府的行政复议意见书中“换发业户名称为申请人个人姓名的《中华人民共和国道路运输证》”的要求。此外，按照交通部工作规范的规定，经营车辆的《道路运输证》应当与《道路运输经营许可证》的名称一致，新增运力和更新车辆应向被告申请经批准后才能实施，原告正向被告申请《道路运输经营许可证》，被告尚未批准，原告没有取得经营资质，向被告申请运营车的资格都不具备，名下也自然不会存在运营车辆，因此原告投资人的经营权及正在正常运营的车辆都不可能转移存在到原告名下。因此，原告依据国办发[2016]58号文件第三条第七款、《巡游出租汽车经营服务管理条例》第五条、《山东省道路运输管理条例》第五条等鼓励个体组建公司化经营的相关规定，依据《中华人民共和国公司法》规定，用正在运营的车辆经营权一车一股进行投资，经市场监督管理部门依法核准成立了原告公司，原告投资人具有正常运营的出租车，所以原告已经具备运营的车辆及经营权，应当予以许可。原告向本院提出诉讼请求：（一）撤销被告于2019年7月23日作出的[2019]烟交运（出租）不许字（0001）号《不予交通运输行政许可决定书》；（二）判令被告依法审批原告申请的《道路运输经营许可证》。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：1、原告法定代表人林建生不同时期与烟台兴运客运货运代理有限公司签订的三份经营合同书。证明出租车个体经营户与代理公司的关系是代理服务关系，并且协议中载明经营权和车辆归个人所有；2、2016年9月30日烟台市交通运输管理处制发的《关于调整出租车道路运输证打印内容和格式的意见》文件第一页，证明被告擅自把属于出租车个体经营户的经营权过户给相应的代理公司，2017年底相关业主去询问相关情况，被告工作人员告诉业户因为版本升级才将业户登记为了公司，并不是说将经营权转让给公司了。3、因为被告擅自将经营权业户名称打印为公司，部分出租车业户向烟台市人民政府申请行政复议，烟台市交通运输管理处于2018年4月16日提交了行政复议答复意见书，在该意见书第二页明确载明“我处发放的道路运输证属于记载形式变化，不影响出租客运经营，不会对业主的权益有损害”。4、2019年3月29日，原告向被告提交许可申请时，被告作出了书面答复，原告不服，向烟台市人民政府再次提起行政复议，复议过程中，被告提交答复意见一份，其中答复书第三页倒数第二行已经证明原告公司的投资人，系个体出租经营者，同时，第三页第三、四、五行证明，被告认可不存在没经个体投资人同意而过户改名的事实。该意见书第三部分载明“需解除联合经营关系”方可恢复个体名下，该证据能够证明被告利用更名流程表将个体的经营权收回到其他相应的出租车公司。并且，该答复意见书的第五条答复意见是错误的，出租车经营许可属于特殊许可，而原告申请的道路运输许可证属于普通许可，被告混淆概念。被告烟台市交通运输局辩称，（一）针对原告2019年3月29日的申请，被告向其作出的书面答复，经复议后，烟台市人民政府作出烟政复决字（2019）68号《行政复议决定书》，认为被告应当依据《中华人民共和国行政许可法》及有关法律法规规定在法定期限内作出决定，遂撤消了被告作出的书面答复。鉴于上述情况，被告作出了涉诉的行政行为并非原告所称的“被告不予许可的理由已被烟台市人民政府撤销”。（二）根据《山东省道路运输条例》第二十六条第一款第二项、《巡游出租汽车经营服务管理规定》第八条第一款第一项、第十三条的规定，原告取得道路出租车经营许可，必须由符合规定车辆的营运车辆，即通常所讲的“运力”，而原告提交的十一辆“营运”车辆，仅有一辆登记在个人名下，其他车辆均属于相应的出租汽车公司的在营运车辆，该十辆车并非原告的运力，因此原告不符合出租汽车客运经营权的条件，故被告作出的行政行为符合法律规定。被告烟台市交通运输局向本院提交了以下证据、依据：1、原告向被告提交的申请材料一宗，证明原告拟用于进行出租车经营、并依赖申请经营出租车许可的十辆出租车，均属于目前正在相应出租汽车营运企业从事出租车经营的车辆。原告不具备《山东省道路运输条例》、《巡游出租汽车经营服务管理规定》所要求的运力。2、（2019）烟交运（出租）不许字（0001）号《不予交通运输行政许可决定书》，证明烟台市交通运输局在规定的时间内作出该决定，适用法律法规正确。3、《交通运输行政许可申请受理通知书》、《交通运输行政许可文书送达回证》各一份，证明被告方的行政行为程序合法。上述证据充分证明，被告做出的不予交通运输行政许可决定书法律依据充分，程序合法，依法应予支持。法律依据：《山东省道路运输条例》第二十六条第一款第二项、《巡游出租汽车经营服务管理规定》第八条第一款第一项、《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款。经庭审质证，原告、被告提交的证据来源合法、客观真实，对本案待证事实具有证明力，与本案有关联性，确认为有效证据。经审理查明，2019年3月29日，原告向被告提出巡游出租汽车经营许可申请。2019年4月10日，被告作出《关于对烟台烟盛出租汽车有限公司申请办理出租客运经营许可的答复》，以原告公司提供的材料中无出租汽车运力为由，认定原告不具备办理出租汽车客运企业条件。原告对该答复不服，向烟台市人民政府申请行政复议。6月27日，烟台市人民政府作出烟政复决字[2019]68号行政复议决定，以被告未按照《中华人民共和国行政许可法》的相关规定在法定期限内依法作出决定为由，撤消了被告作出的答复，并责令被告在二十个工作日内对原告的申请事项依法履行职责。2019年7月22日，原告再次提交以下材料：1、《巡游出租汽车经营申请表》一份，申请表中载明的现有营运车辆共有十一台，列明了该十一台车辆的道路运输证号、厂牌型号、购置时间等信息。2、原告营业执照正本、副本，法定代表人及股东身份证复印件及企业信用信息公示报告原件各一份。3、烟台市莱山区清泉物业有限公司出具的房屋证明、停车场租赁协议各一份。4、原告公司管理制度、安全生产管理制度、服务质量保障制度、财务管理制度、营运车辆技术管理制度、资信证明书各一份；5、原告办理道路运输经营许可证委托书及22名出租汽车驾驶员从业资格证书复印件各一份；6、烟台市人民政府烟政复意字[2018]40号行政复议意见书一份；7、落款时间为2018年8月8日的烟台市人民政府行政复议委员会关于吴庆丰等行政复议案件的处理意见；8、烟政复决字[2019]68号行政复议决定书一份；9、2016年9月30日烟台市交通运输管理处会议议题材料之《关于调整出租车道路运输证打印内容和格式的意见》一份；10.林建生与烟台兴运客货运代理有限责任公司营运车辆合作经营合同书三份；2019年7月22日，被告向原告作出交通运输行政许可申请受理通知书，受理了原告的申请。2019年7月23日，被告作出涉诉行政行为，以原告公司名下无符合条件的运营车辆为由，决定不予行政许可。另查，在韩云强等28人要求撤销其现有的《道路运输证》等复议请求向烟台市人民政府申请行政复议，烟台市交通运输管理处在行政复议答复意见书中载明“业户名称按《道路运输经营许可证》上业户名称填写、地址按照《道路运输经营许可证》上的地址填写，因此在补发证件或者车辆更新时，逐步将《道路运输证》的业户名称调整打印为出租公司名称，经营者个人名称打印在证件备注栏内，所以，我处（烟台市交通运输管理处）发放的《道路运输证》属于记载形式变化，不影响出租客运经营，不会对业户的权益产生损害。”就该行政复议案件，烟台市人民政府于2018年5月14日作出烟政复意字[2018]40号《行政复议意见书》，该意见书载明“审理中查明，案涉申请人中多数为上世纪90年代初依法取得出租车经营许可的个体经营者，1995年以后依据交通部《关于加快培育和发展道路运输市场的若干意见》（交公路发[1995]394号）要求，走上了联合经营的道路。该意见第27项规定‘鼓励和引导个体经营业户在自愿的基础上，走联合经营的道路，成立紧密型经济实体或实行股份合作经营，在不改变个体性质，不变相截留应缴税费，不替代行政管理职能和自愿的前提下，支持国有或集体经营业户建立车辆代理企业，并吸收个体业户参加，实行集约化经营，在运输线路审批、经营业务范围核定等方面，可按同等企业对待。’可见，案涉申请人实行联合经营后，其个体经营者的性质并未随之发生改变，申请人提出恢复其个体经营者性质的请求，事涉其合法权益且有历史渊源和事实依据，也未违反法律的禁止性规定。本机关在审理中发现，该类案件所反映的问题在我市出租车行业中大量存在，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条第一款的规定，提出如下意见：你机关应本着尊重历史和经营者合法权益及个人意愿、有效化解矛盾纠纷的原则，恢复吴庆丰等申请人个体经营者性质，换发业户名称为申请人个人姓名的《中华人民共和国道路运输证》，并按照烟台市人民政府办公室《关于烟台市出租汽车行业改革的实施意见》（烟政办发[2017]21号）要求，认真细致地履行出租车行业管理职责，注重加强事后监管，严格规范出租车经营行为，促进社会稳定和谐”。2018年8日，烟台市人民政府行政复议委员会向烟台市运管处发出《关于吴庆丰等行政复议案件的处理意见》，载明“经审议表决，委员一致认为，在未征求当事人意见的情况下，将其名字从业户名称中去掉是不适当的，应予纠正。该类型案件目前处于多发状态，为妥善处理吴庆丰等人的行政复议案件，有效化解矛盾纠纷，市政府于2018年5月14日下发行政复议意见书，要求本着尊重历史和经营者个人意愿的原则，对原属于个体经营性质的出租车经营者，根据其申请恢复其个体经营者身份。案审会议结束后，我办与你处就如何贯彻落实市政府行政复议意见书召开联席会议。经联系会议研究，建议可采取联合经营期限内的案涉道路运输证业户名称变更为个体经营者姓名，将出租车企业名称登记在道路运输证备注栏内的方式，进行换发证工作。联合经营关系解除的，可依出租车经营者申请对符合条件者发放道路运输经营许可证。你处作为行业主管部门，应根据有关法律规和政策要求，鼓励引导出租车经营者采取集约化经营，组织化管理。车辆道路运输证许变更经营主体的，新的经营者须具备出租车经营资质。2018年11月28日，原烟台市交通运输管理处于2018年11月28日制定《市区出租车证件名称变更办理流程》，要求必须先行解除联合经营关系，才可以将道路运输证投入到新的公司进行经营。本院认为，《巡游出租汽车经营服务管理规定》第六条第三款规定“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或者人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，负责具体实施巡游出租汽车管理”。被告烟台市交通运输局作为市级交通运输主管部门，负有实施巡游出租汽车管理的法定职责，是本案的适格被告。《巡游出租汽车经营服务管理规定》第八条规定“申请巡游出租汽车经营的，应当根据经营区域向相应的县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门提出申请，并符合下列条件：（一）有符合机动车管理要求并满足以下条件的车辆或者提供保证满足以下条件的车辆承诺书：1.符合国家、地方规定的巡游出租汽车技术条件；2.有按照第十三条规定取得的巡游出租汽车车辆经营权。……”；第十三条规定“国家鼓励通过服务质量招投标方式配置巡游出租汽车的车辆经营权。县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门应当根据投标人提供的运营方案、服务质量状况或者服务质量承诺、车辆设备和安全保障措施等因素，择优配置巡游出租汽车的车辆经营权，向中标人发放车辆经营权证明，并与中标人签订经营协议”；《山东省道路运输条例》第二十六条规定“取得出租汽车客运经营权，应当向所在地设区的市或者县（市）道路运输管理机构提出申请，并具备下列条件：（一）有企业法人资格；（二）有符合规定条件的运营资金、车辆及配套设施、设备；……”。上述条款规定，申请取得巡游出租汽车客运经营权，必须具备符合相应条件的车辆，但对车辆的数量并未进行明确的限定。本案中，原告提交申请中所列明的十一台车辆中，有一台车辆的道路运输证登记在业户个人名下，即370602200005号道路运输证登记在齐晓琳名下，该业户自愿将其车辆作为原告的营运车辆亦不违反法律法规的强制性规定。被告在对原告申请进行行政处理过程中，在未对该情况进行认定的情况下，即作出了涉诉的不予行政许可决定，属于认定事实不清，主要证据不足，应当予以撤销。因该情况的认定涉及到行政机关的首次判断权，即行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院在对其是否合法及明显不当进行审查，故本院责令其在法定期限内对原告的申请重新作出处理。在程序方面，首先，按照正当程序的基本要求，行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知并给与其陈述和申辩的机会。原告于2019年7月22日向被告提交的《巡游出租汽车经营申请表》中仅仅列明了十一台车辆的道路运输证号，被告接受该材料后通过查询，确认原告拟申请的十一台车辆中有十台车辆均有相应的隶属公司，但未给予原告就该情况进行陈述和申辩的机会，即作出对原告不利的不予行政许可决定，程序明显不当。其次，被告于2019年7月22日作出[2019]烟交运（出租）受字（0001）号《交通运输行政许可申请受理通知书》，但未提交该通知书的送达回证，原告亦不认可收到该通知书，故本院认定被告未将上述受理通知书送达给原告，该行为对原告的实体权利不产生影响，属于程序瑕疵，本院予以指出。综上所述，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告烟台市交通运输局作出的[2019]烟交运（出租）不许字（0001）号《不予交通运输行政许可决定书》。二、责令被告烟台市交通运输局于本判决生效之日起20日内对原告烟台烟盛出租汽车有限公司的申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告烟台市交通运输局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。审 判 长 王  可  勇人民陪审员 朱  淑  华人民陪审员 李  建  华二〇一九年十二月十三日书 记 员 宋海琳（代）