浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行初594号 原告魏玉良，男，1962年8月14日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人邓晓群、余红彬，浙江省司法厅工作人员。 原告魏玉良不服浙江省人民政府作出的浙政复[2019]317号《行政复议决定》，于2019年10月5日向本院提起行政诉讼。本院于10月8日收到起诉状材料后，于10月9日立案。并向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理了本案。原告魏玉良，被告浙江省人民政府的委托代理人邓晓群、余红彬到庭参加诉讼。 2019年9月11日，浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）向魏玉良作出浙政复[2019]317号行政复议决定书（以下简称317号复议决定）。317号复议决定认为，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一；编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据；控制性详细规划应包括各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套等内容。控制性详细规划是有权机关核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及签订国有土地使用权出让合同的依据。控制性详细规划及其编制、批准等，需要考量的是城镇空间利用、城市发展、公共安全等宏观发展以及相关国家标准和技术规范。被申请人作出涉案批复并不需要考量所涉地块拟安置人员的权益。涉案批复系批准控制性详细规划行为，并非针对具体地块上的特定自然人、法人或其他组织，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定所指的具体行政行为。申请人的行政复议事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。综上，申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告魏玉良诉称： 2013年，温州市人民政府因建设温州城市中央绿轴项目需要，征收温州市瓯海区梧田街道林村村下林自然村114户村民的房屋和房屋所使用的宅基地土地(包括原告的三处房屋)，征收宅基地用地面积20165平方米，拆迁安置建筑面积35214平方米。依据温州市人民政府(2013)156号专题会议纪要，瓯海区政府负责梧田街道林村征地拆迁和安置房代建及安置工作。温州市瓯海区人民政府作出[温瓯政发(2013)57号]《梧田街道林村村城中村改造工程房屋征收与补偿实施细则的批复》，下林自然村114户安置地块落实在惠民路以西地块［××梧田站××）B-53、B-55地块]。于2013年7月17日温州市瓯海区人民政府作出温瓯政函(2013)92号《关于温州市梧田站南片区整合规划(林村片区)控制性详细规划修改的批复》，该控制性详细规划修改控制指标明确B53、B55地块二类居住用地、容积率3.0、建筑密度25%、建筑限高100米、绿地率30%。于2013年7月17日，由温州市政府委托的实施单位瓯海区人民政府梧田街道办事处与原告签订档案号62、106、107号《房屋征收与补偿临时协议书》，2017年1月5日签订编号(62)《房屋置换与补偿协议书》，补偿协议约定安置范围为B-53、B-55地块。 温州市自然资源和规划局根据温州市政府(2013)156号专题会议纪要和瓯海区政府文件规定，将下林自然村114户安置地块选址在B-55地块范围，于2016年1月15日经浙江省政府以浙土字A[2015]—0418号批准，征收面积1.3244公顷，项目名称：瓯海区梧田林村拆迁安置房一期(B-55)地块。2017年12月27日温州市政府同意将宗地面积4.284191公顷，国有土地使用权划拨给温州市瓯海城市建设开发有限公司作为瓯海区梧田林村村拆迁安置房一期(B-55地块)工程用地(供地)，其中建设用地42841.91平方米，地上计容建筑面积≤128525.7平方米。B-51地块、B-53地块办理了建设项目选址意见书，B-55地块办理了建设用地规划许可证，建设单位温州市瓯海城市建设开发有限公司。 根据《城市居住区规划设计标准》规定，温州市区建筑气候区划分为Ⅲ区，居住街坊用地与建筑控制指标：高层Ⅱ类为19层—26层，住宅用地容积率2.9—3.1，建筑密度最大值22%，绿地率最小值35%，住宅建筑高度控制最大值80米。温州市自然资源和规划局将前述已审批的控制性详细规划进行修改，于2018年11月22日《温州市梧田站南整合规划(B-50等地块)控制性详细规划修改》批前公告，原控规确定B-53、B-55地块二类居住用地、容积率3.0、建筑密度25%、建筑限高100米、绿地率30%。修改为B-50地块二类居住用地：容积率3.4、建筑密度30%、建筑限高100米、绿地率30%；B-51地块二类居住用地：容积率3.9、建筑密度30%、建筑限高100米、绿地率30%。原告魏玉良等人发现修改后的B-50、B-51地块提高容积率3.9、建筑密度30%建设安置房作为原告等村民被拆迁户置换安置，显然侵犯原告的合法权益。因此，原告于2018年12月14日向温州市自然资源和规划局申请要求举行听证会。 2018年12月28日由温州市自然资源和规划局举办听证会议，原告等村民被拆迁户均提出陈述、申辩意见，要求拆迁安置房容积率控制在1.5≤容积率≤3.0之间、建筑限高为80米、建筑密度25%、绿地率30%。温州市自然资源和规划局依据城乡规划法的有关规定将前述控规修改成果上报市政府审批，温州市人民政府于2019年4月9日作出温政函(2019)32号《温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改的批复》，温州市自然资源和规划局于2019年5月14日将控规批后公告。2019年4月11日，温州市自然资源和规划局出具(2019)规划条件04020号。2019年4月24日经温州市人民政府(委托瓯海区政府)批准，温州市自然资源和规划局决定以挂牌方式出让温州市核心片区站南片区林村旧村改造B区块国有建设用地使用权，并出具温州市核心片区站南片区林村旧村改造B区块挂牌出让须知，确定2号区块土地面积36053平方米，地上计容建筑面积140606.7m，容积率3.9，建筑密度30%、绿地率30%、建筑限高100米，全部用于划拨给原告等村民被拆迁户安置。 综上所述，原告对温州市政府控规修改批复的行为不服，于2019年7月6日向浙江省政府提出行政复议申请，但浙江省政府作出了驳回复议申请的决定。该复议决定违法。故诉请判令：1.撤销317号复议决定；2.责令浙江省政府恢复审理并重新作出复议决定；3.本案诉讼费用由浙江省政府负担。 被告浙江省政府辩称： 一、317号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。原告不服温州市人民政府作出的《关于温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改的批复》(温政函〔2019〕32号)，申请行政复议。经行政复议审理查明，2013年7月17日，温州市人民政府作出《关于温州市梧田站南片区整合规划(林村片区)控制性详细规划修改的批复》[温瓯政函〔2013〕92号]，将东至惠民路、南至瓯海大道、西临东垟河、北至东垟路，总面积约27.98公顷的共18个地块进行调整，其中B-53地块（面积49676.6平方米)、B-55(面积42841.9平方米)的地块控制指标调整为二类居住用地、容积率3.0、建筑密度25%、建筑限高100米、绿地率30%等。 因温州市瓯海区梧田街道林村村城中村改造工程建设需要，梧田街道办事处根据《梧田街道林村村城中村改造工程房屋征收与补偿实施细则》等规定，与原告于2017年5月10日签订《温州市瓯海区梧田街道林村村城中村改造房屋置换与补偿协议书》，约定原告从其坐落于林村村××号的房屋搬迁，安置房屋位于上述B-53、B-55地块内。2018年10月11日，原温州市规划局瓯海分局向温州市瓯海区人民政府提交《控规修改申请》，申请对上述温州市人民政府于2013年7月17日批准的《温州市梧田站南片区整合规划(林村片区)控制性详细规划》进行修改，对地块划分、开发容量等作进一步调整。2018年10月12日，原温州市规划局召开专题会议，经讨论同意启动对上述控制性详细规划的修改。2018年10月17日，原温州市规划局作出《控规修改启动通知书》(温市规〔2018〕04015号)，请温州市瓯海区人民政府委托设计单位编制修改方案。 2018年11月20日，原温州市规划局召集温州市瓯海区招商局等单位对《温州市梧田站南片区整合规划B-50等地块控规修改》进行评审，拟对上述约27.98公顷面积的土地用地功能进行整合，主要分为两个居住用地。2018年11月22日，原温州市规划局发布《公告》，拟将上述约27.98公顷面积的土地重新分为10个地块，并对相关地块规定性指标进行调整。 2019年4月3日，温州市自然资源和规划局作出《关于要求审批温州市核心片区站南片区B-50等地块控规修改的请示》(温资规[2019]66号)，请求温州市人民政府批复《温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改》。2019年4月9日，温州市人民政府作出《关于温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改的批复》(温政函〔2019〕32号)，同意相关控规的修改。2019年5月8日，温州市自然资源和规划局将上述经批复的控制性详细规划修改内容予以公告。 城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一；编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据；控制性详细规划应包括各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套等内容。控制性详细规划是有权机关核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及签订国有土地使用权出让合同的依据。控制性详细规划及其编制、批准等，需要考量的是城镇空间利用、城市发展、公共安全等宏观发展以及相关国家标准和技术规范。被申请人作出涉案批复并不需要考量所涉地块拟安置人员的权益。涉案批复系批准控制性详细规划行为，并非针对具体地块上的特定自然人、法人或其他组织，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定所指的具体行政行为。原告的行政复议事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。故被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定驳回原告的行政复议申请，符合法律规定。二、317号行政复议决定程序合法。被告于2019年7月7日收到行政复议申请。行政复议期间，本案依法延长30日行政复议期限。经审理，被告于同年9月11日作出317号行政复议决定，并向原告邮寄送达行政复议决定书。程序符合法律规定。综上，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明: 2019年4月3日，温州市自然资源和规划局作出《关于要求审批温州市核心片区站南片区B-50等地块控规修改的请示》(温资规[2019]66号)，请求温州市人民政府批复《温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改》。2019年4月9日，温州市人民政府作出《关于温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改的批复》(温政函〔2019〕32号)，同意相关控规的修改。魏玉良不服，申请行政复议。2019年9月11日，浙江省政府作出317号行政复议决定，魏玉良仍不服，提起本案诉讼。 本院认为，本案中，魏玉良因不服温州市人民政府作出的《关于温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改的批复》而向浙江省政府申请行政复议。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款规定，本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。《城市规划编制办法》第三条规定，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。据此，控制性详细规划是政府调控城镇空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一，是特定区域城镇建设和规划管理的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，属于行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：((（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；((。据此，温州市人民政府作出的《关于温州市核心片区站南片区B-50等地块控制性详细规划修改的批复》，不属于可诉的行政行为。复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告魏玉良的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 刘 斌 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 朱志华 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员 徐 丹