江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1510号 上诉人（原审原告）冒全俊，男，汉族，住江苏省如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地在江苏省如皋市解放路行政中心。 法定代表人何益军，市长。 委托代理人高辉，如皋市司法局工作人员。 上诉人冒全俊因与被上诉人如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）土地行政登记一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初356号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 冒全俊一审诉称，2017年10月13日，冒全俊向如皋市政府邮寄申请，要求对其承包的如皋市××社区××组的5.21亩土地确权登记发证。10月30日，如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）作出答复书，告知冒全俊的申请已经交由丁堰镇政府处理，冒全俊并非皋南社区40组的集体经济组织成员，不享有该组的土地承包经营权，故对其申请不予支持。冒全俊认为，如皋市政府将其申请转交丁堰镇政府处理的行为违法。冒全俊位于如皋市××社区××组的承包地属于登记颁证范围，为冒全俊登记颁证是如皋市政府的法定职责。请求法院确认如皋市政府对冒全俊的申请不作处理，转交丁堰镇政府处理的行为违法；责令如皋市政府立刻对冒全俊的承包地确权登记发证。 如皋市政府一审辩称，如皋市政府已经将冒全俊的申请转丁堰镇政府调查处理，丁堰镇政府对其申请作出了答复。案涉土地已经发包给皋南社区40组的村民，且颁发了土地承包经营权证。冒全俊与皋南社区居委会签订的协议中明确是在下轮承包中才给其办理承包手续。因此，如皋市政府不存在不作为的情形，冒全俊也不享有案涉土地承包经营权。 一审法院经审理查明，冒全俊居住在皋南社区17组，于1998年9月18日与原如皋市丁堰镇陈草村经济合作社签订一份为期30年的农业承包合同，合同约定冒全俊承包地分为两块，一块为3.1亩，另一块为2.1亩，扣除零星用地外，折算承包面积为4.6亩（位于皋南社区17组）。2015年1月28日，如皋市政府作出皋挂征收[2014]009号征收土地方案公告，该公告中皋南社区17组被征收土地2969平方米。冒全俊户屋前2.1亩承包地有部分在该批次征收范围内，因此丁堰镇政府多次组织镇、村人员与冒全俊就其屋前2.1亩承包地征收、流转等事宜进行协商，均未能达成一致意见。2015年7月3日,丁堰镇政府组织镇、村人员用挖掘机将冒全俊2.1亩承包地上的所有桃树、葡萄树等果木及附属设施强行铲除。由于冒全俊与丁堰镇政府对相关损失的赔偿达不成一致意见，冒全俊向如东县人民法院提起诉讼，请求确认丁堰镇政府推毁并占用冒全俊户2.28亩果园行为违法，并判令丁堰镇政府停止侵害、恢复原状、排除妨害、赔偿损失。2015年11月5日，如东县人民法院审理该案期间，如皋市政府作出皋征收（2015）003号征收土地方案公告，冒全俊户屋前承包土地中原未被征收部分全部在该批次中被征收。2016年9月30日，如东县人民法院作出（2015）东行初字第00409号行政判决，认为丁堰镇政府实施的强行铲除冒全俊原承包地上果木及附属设施的行为违法，对冒全俊因此而造成的财物损失，依法应予赔偿。判决：一、确认丁堰镇政府实施的强行铲除冒全俊原承包地上果木及附属设施的行为违法。二、丁堰镇政府于判决生效后十日内赔偿冒全俊各项损失人民币83421.5元。该判决经江苏省南通市中级人民法院二审予以维持。冒全俊不服二审判决，向江苏省高级人民法院申请再审，被驳回再审申请。 另，因冒全俊一直要求镇、村给其重新调整承包地，以继续种植果树等经济作物。经镇、村多方协调，2016年2月24日，丁堰镇皋南社区居民委员会与冒全俊签订一份协议书，协议载明丁堰镇皋南社区居民委员会需征用冒全俊位于17组的土地，冒全俊要求丁堰镇皋南社区居民委员会用40组相同面积的土地给其耕种。协议主要约定如下内容：1、冒全俊同意丁堰镇皋南社区居民委员会流转其位于17组土地（屋前2.1亩，屋后3.1亩），丁堰镇皋南社区居民委员会用位于40组合计5.21亩的土地调整给冒全俊耕种。2、冒全俊耕种40组的土地后，位于17组的土地不享受征用或流转的相关政策费用。3、在二轮土地承包期满前丁堰镇皋南社区居民委员会对冒全俊耕种40组的土地不收取任何费用，由丁堰镇皋南社区居民委员会对原承包户给予流转费用，在下轮土地承包时，丁堰镇皋南社区居民委员会按政策给予办理40组土地的承包手续。上述合同签订后，冒全俊实际耕种了该村40组土地5.21亩，用于种植葡萄树、桃树等果木作物。 2017年10月13日，冒全俊向如皋市政府提出申请报告，请求为其承包的皋南社区40组的5.21亩土地确权、登记、发证。如皋市政府将该申请转交丁堰镇政府。2017年10月30日，丁堰镇政府向冒全俊作出答复书，主要内容为，你非40组的集体经济组织成员，不享有该组的土地承包经营权。 一审法院认为，本案的争议焦点为冒全俊要求如皋市政府履行确权登记发证法定职责的事实依据是否充分。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》对农村土地承包经营权的颁证作出了严格的程序性规定。从该办法第七条来看，实行家庭承包的，颁证基本程序主要为：由发包方将材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门，乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审认为符合规定的及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，县级以上人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予审核。符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级政府颁发农村土地承包经营权证。从上述规定可以看出，家庭承包的颁证应当遵循逐级上报审批的程序性要求。本案中，冒全俊以个人名义直接向如皋市政府提出颁证申请不符合前述法定程序，在未经发包方上报，丁堰镇政府提出申请的情况下，如皋市政府不能、也无法向冒全俊直接颁发农村土地承包经营权证。因此，冒全俊要求如皋市政府登记确权发证没有法律依据，如皋市政府在收到冒全俊的申请后将该申请转由丁堰镇政府处理并无不当。 综上，冒全俊请求法院确认如皋市政府对其申请不作处理，转交丁堰镇政府处理的行为违法的理由不能成立，要求如皋市政府为5.21亩土地直接进行确权登记颁证没有事实和法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回冒全俊的诉讼请求。一审案件受理费50元，由冒全俊负担。 冒全俊上诉称：1.上诉人已经提交了向被上诉人提出申请以及法律依据的证据，一审判决未对被上诉人行为的合法性进行审查，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第六条的规定。2.一审判决依据《农村土地承包经营权证管理办法》认定上诉人的申请不符合该办法的规定，属于认定事实不清，适用法律不当。上诉人申请颁证并非是初始发证，而是根据2015年全国普遍进行的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，应当适用6部委发布的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》以及江苏省农委等7部门发布的《关于认真做好农村土地承包经营权登记颁证工作的实施意见》。根据现行政策，不存在不能给上诉人直接发证的问题。对于互换的承包地，属于可以登记发证的范围。对于因特殊原因形成的土地承包经营权，可以在承包经营权证书“附记”一栏作出相关说明。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判确认被上诉人行为违法，判令被上诉人对上诉人承包经营的土地确权登记发证。 被上诉人如皋市政府未提交答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”因此，颁发家庭承包的农村土地承包经营权证必须遵循逐级上报审批的程序性规定。本案中，在未经发包方上报，乡（镇）人民政府初审及提出申请的情况下，上诉人冒全俊个人直接向如皋市政府提出颁证申请不符合法定颁证程序。如皋市政府将冒全俊的申请转交当地乡（镇）人民政府即丁堰镇政府处理，而未直接向冒全俊颁证的行政行为，符合法律、法规的规定。冒全俊上诉认为一审法院未对如皋市政府行为合法性进行审查，认定事实及适用法律错误等上诉理由均不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人冒全俊负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 黎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇一九年十二月二十四日 书记员 刘 妍