北京市昌平区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0114行初318号原告郭文龙，男，1975年6月9日出生，汉族，户籍地山西省定襄县，现住北京市丰台区。被告北京市昌平区市场监督管理局，住所地北京市昌平区鼓楼南大街31号。法定代表人王国忠，局长。委托代理人谭欣，北京市昌平区市场监督管理局工作人员。委托代理人田新，北京市昌平区市场监督管理局工作人员。第三人北京京客隆商业集团股份有限公司回龙观店，住所地北京市昌平区回龙观镇二拨子北京时代文具公司院内。负责人李欣，店长。委托代理人张芳苓，北京京客隆商业集团股份有限公司工作人员。委托代理人陈立婷，北京京客隆商业集团股份有限公司工作人员。原告郭文龙不服原北京市昌平区食品药品监督管理局（以下简称原昌平食药局）作出的行政答复，向本院提起行政诉讼。经审理，本院于2018年11月30日作出（2018）京0114行初380号《行政裁定书》。原告郭文龙不服提出上诉，北京市第一中级人民法院经审理，于2019年4月22日作出（2019）京01行终448号《行政裁定书》，裁定撤销本院（2018）京0114行初380号行政裁定，指令本院继续审理。本院另行组成合议庭，依法向新组建的北京市昌平区市场监督管理局（以下简称昌平区市场监管局）送达了起诉状副本和应诉通知书。因北京京客隆商业集团股份有限公司回龙观店（以下简称京客隆回龙观店）与本案有利害关系，本院依法通知京客隆回龙观店作为第三人参加诉讼。本院于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告郭文龙，被告昌平区市场监管局的委托代理人谭欣、田新，京客隆回龙观店的委托代理人张芳苓、陈立婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年8月8日，原昌平食药局对郭文龙作出（京昌）食药监食告[2018]12080801号《关于郭文龙举报北京京客隆商业集团股份有限公司回龙观店销售“优珍350ml蓝苏打水”标签问题调查处理结果回复》（以下简称被诉回复），主要内容为：“市民郭文龙：您好！你的投诉举报单【（昌）信】S2017110013号，我局已收悉，经调查核实，现将我局调查处理结果告知如下：接到您的举报后，我局依据《食品药品投诉举报管理办法》第五条之规定，积极核实，认真调查。经我局对您的举报线索立案调查，现已查明：1、经执法人员到北京京客隆商业集团股份有限公司回龙观店现场检查，该超市货架上销售的‘优珍350m1蓝苏打水’，包装袋上标注委托方为山西优珍食品饮料有限公司，受委托方为新乡市优珍饮品有限公司，配料表标注内容为：纯净水、食品添加剂（碳酸氢钠、环已基氨基磺酸钠、安赛蜜、柠檬酸）、锌（葡萄糖酸锌）、食用香精。执行标准号：Q/XYY0015S，该标准是现行有效的国家标准。生产批次为2017年10月16日。2、执法人员对现场发现的上述商品进行检查，未发现该商品食品添加剂项下标注有对羟基苯甲酸乙酯、对羟基苯甲酸甲酯钠的食品添加剂。3、北京京客隆商业集团股份有限公司回龙观店负责人表示：新乡市优珍饮品有限公司从未向我单位提供过生产批次为2017年7月11日的‘优珍350m1蓝苏打水’。4、目前没有证据证明北京京客隆商业集团股份有限公司回龙观店被举报商品违反相关法律法规规定。我局依据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十二条第二项的规定予以撤案。关于举报奖励：你的举报线索不符合《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》【2016年修订】之规定的奖励条件。我局无法向北京市食安委申请您的举报奖励事项。……”原告郭文龙诉称，原告于2017年11月3日通过电子邮件向被告公开邮箱发送了关于京客隆回龙观店经营的优珍350ml蓝苏打水涉嫌超范围使用食品添加剂的投诉举报材料，请求依法查处被举报人违法经营行为，将举报线索移交至生产商属地有管辖权的监管部门并反馈处理结果。2018年8月10日，原告收到被告以现场未发现生产批次为2017年7月11日的举报商品为由，作出予以撤案的被诉回复。原告不服被告作出的上述行政答复，故诉至法院。原告认为，一、被告未严格履行法定职责，认定事实不清，结论草率。被告作为属地食药监管部门，应当在充分调查的基础上作出行政答复，未经充分调查做出的行政行为缺乏证据支撑。被告仅凭现场未查实被举报商品及直接采信被举报人声称从未购进并销售过涉案批次被举报商品的言论，对原告举报中最为关切的被举报商品是否存在超范围使用食品添加剂的举报事项，在未展开独立调查和认定的情形下，即草率认定原告的举报事项不成立，缺乏依据。二、被告未全部作出行政答复的行政行为违法。依据《北京市食品药品投诉举报管理办法》第十一条、第十四条的规定，被告做出的行政答复未就原告举报诉求中提出的“请依法将举报线索移交至有管辖权的生产商属地监管部门”一事作出答复的行政行为违法。三、被告超出延期办案时限的行政行为违法。原告于2017年11月3日通过电子邮件向被告公开邮箱发送了关于京客隆回龙观店经营的优珍350ml蓝苏打水涉嫌超范围使用食品添加剂的投诉举报材料，2018年1月30日，被告承办部门工作人员经电子邮件告知原告举报案件延期30个工作日。截至2018年8月10日，原告收到被告通过信函方式寄达的行政答复时，已严重超出延期办理答复时限。依据《北京市食品药品投诉举报管理办法》第十九条的规定，被告严重超出延期办理答复时限的行政行为违法。综上，原告请求法院判决撤销原昌平食药局于2018年8月8日作出的被诉回复，并判决被告限期履行法定职责，重新受理答复。原告在举证期限内向本院提交以下证据：1.电子邮件截图打印件，投诉举报材料，证明原告于2017年11月3日通过电子邮件向被告公开邮箱发送了关于反映京客隆回龙观店经营的优珍350克蓝苏打水涉嫌超范围使用食品添加剂的投诉、举报材料，并附有依法查处被举报人违法经营行为，将举报线索移交至生产商属地有管辖权的监管部门，书面反馈处理结果等明确的举报请求，被告于当日邮件回复上述材料已收妥并受理。2.涉案商品的实物照片及购物票据，证明涉案商品是从京客隆回龙观店购买，京客隆回龙观店违法销售超范围、超限量使用食品添加剂，涉嫌违法。3.被诉回复，证明被诉回复认定事实不清，证据不足，适用法律依据错误，违反法定程序，超越或者滥用职权，应予以撤销。4.投诉举报材料，证明涉案商品同时期在京客隆超市全系统门店统一销售，且举报时间早于本案举报时间。5.《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）节选；6.GB/T10789-2015《饮料通则》节选；7.执行标准Q/XYY0001S-2014，证据5-7证明涉案商品属于风味饮料项下的苏打水饮料小类，于其中添加对羟基苯甲酸乙酯、对羟基苯甲酸甲酯钠属于超范围使用食品添加剂。8.河南省食品安全标准信息服务网查询结果打印件，证明被告作出的被诉回复认定事实不清、适用依据错误、违反法定程序、超越或滥用职权未尽职责，未依法展开调查、协查。被告昌平区市场监管局辩称：一、案件来源基本情况。2017年11月3日，被告接到（【昌信】S2017110013），举报人郭文龙，举报内容为：京客隆回龙观店销售的“优珍蓝苏打水”（规格：350ml/瓶；生产日期：2017年7月11日；生产厂家：新乡市优珍饮品有限公司）超范围使用食品添加剂对羟基苯甲酸乙酯、对羟基苯甲酸甲酯钠。《举报登记表》随附被举报商品照片4页、购物小票照片1页、投诉举报书1页、电子邮件截屏1页。二、案件办理情况。接到举报线索后，被告于2017年11月10日予以立案，并启动调查程序。原告提供的购物小票照片显示，原告购买被举报产品的日期为2017年9月19日。被举报产品照片显示，被举报产品的生产日期为2017年7月11日。2017年11月22日，被告对京客隆回龙观店进行了检查。经查：（一）该单位经营资质齐全。（二）执法人员对被举报单位的销售区及库房进行了检查，在销售区发现有“优珍350ml蓝苏打水”（规格：350m1/瓶；生产日期：2017年10月16日；受委托生产方：新乡市优珍饮品有限公司）在售。（三）执法人员对现场发现的上述产品进行了检查，未发现该产品标签配料表食品添加剂项下标注有对羟基苯甲酸乙酯、对羟基苯甲酸甲酯钠。（四）执法人员将现场发现的涉案产品与原告所提供的被举报产品照片进行比对，发现产品标签信息不一致。（五）执法人员对被举报单位所提供的关于“优珍350m1蓝苏打水”的供货商资质证明进行了检查，均合法有效。执法人员对被举报单位的受委托人刘秀兰进行了调查核实，被举报单位受委托人表示：新乡市优珍饮品有限公司从未向被举报单位提供过生产批次为2017年7月11日的“优珍350m1蓝苏打水”，并表示该产品的供货方只有新乡市优珍饮品有限公司这一家。执法人员对被举报单位的商品进销记录进行了检查，经查，进销记录中未见被举报批次的涉案产品。2018年1月29日，经领导审批被告对该举报案件办理时限延期30个工作日，2018年1月30日被告通过电子邮件告知了原告举报办理延期情况。本案于2018年3月16日调查终结，经调查，被举报单位未经营过被举报批次的涉案产品，其所经营批次的涉案产品未发现有违法违规问题，因此无证据表明被举报单位存在食品安全相关违法行为。经合议和审批，被告于2018年3月19日对该举报案件作出了撤案决定，并于2018年3月20日通过电子邮件告知原告该案件处理结果。至此原告的举报事项办理完毕。因原告来电要求书面回复，2018年8月9日，被告通过EMS向原告邮寄了被诉回复（快递单号：1075275774430）。三、原告与被诉行政行为不具有利害关系，不具备原告主体资格。食品安全法的立法宗旨在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。食品安全监管部门履行监管职责系为保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全。原告虽通过购买被举报产品成为消费者，但并不意味着其因举报行为与食品安全监管部门形成了行政法律关系。被告作出的撤案处理决定，系根据食品安全法之规定履行保障食品安全秩序，保护不特定公众身体健康和生命安全之职责，其目的并非为保护某个特定消费者的合法权益。故原告与被诉行政行为不具有利害关系，不具备原告主体资格。四、原告起诉超出诉讼时效。原告已于2018年3月20日通过邮箱得知被诉的撤案决定，其应在2018年9月19日之前提起诉讼，本次起诉已超过诉讼时效。综上，被告针对原告的举报事项依法办理、回复，全面履行了法定职责，并不存在被撤销的事由。请求法院依法驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提交以下证据：1.案件来源登记表，证明被告对举报线索登记的情况。2.举报登记表，证明被告收到举报投诉中心转来的举报登记表。3.举报信及其附件，证明原告提供线索举报内容及被举报产品照片标签信息和购物凭证。4.立案审批表，证明被告对举报线索立案决定。5.现场检查笔录，证明被告对被举报单位现场检查情况记录。6.涉案产品照片，证明被告取得被举报产品实物，并经被举报单位核实确认。7.第三人营业执照复印件，证明第三人向被告提交的合法主体资质证明。8.第三人食品经营许可证复印件，证明第三人向被告提交的合法食品经营许可证明。9.李欣居民身份证复印件，证明第三人负责人合法身份证明。10.授权委托书，证明第三人授权委托人的权利。11.刘秀兰居民身份证复印件，证明第三人受委托人的合法身份证明。12.进货证明，证明第三人提供涉案产品进货批次的证明。13.供货商营业执照复印件，证明第三人向被告提交的供货商合法主体资质证明。14.供货商食品经营许可证复印件，证明第三人向被告提交的供货商合法食品经营许可证明。15.生产商全国工业产品生产许可证复印件，证明第三人向被告提交的生产商合法资质。16.检验报告，证明第三人向被告提交的产品食品合格证明文件。17.询问笔录，证明第三人的受委托人代表第三人对被告的调查陈述。18.投诉举报办理延期审批表，证明被告作出投诉举报延期履行的审批程序。19.邮箱截图，证明向原告回复举报延期。20.行政处罚延期审批表，证明被告履行案件延期审批程序。21.案件终结报告，证明被告针对涉案产品涉嫌违法事实调查终结。22.案件合议记录，证明被告针对涉案产品涉嫌违法事实组织合议，形成合议意见。23.撤案审批表，证明被告履行撤案审批程序。24.邮箱截图及附件，证明被告通过邮箱向原告告知处理结果。25.举报结果处理书面回复及邮寄单，证明应原告要求书面回复及EMS邮寄凭证。第三人京客隆回龙观店述称，认可原昌平食药局作出的被诉回复的内容。虽然原告陈述其在第三人处购买了生产日期为2017年7月11日的涉案食品，但经查询，第三人并未销售过该批次的商品。第三人在举证期间内未向法院提交证据。庭审质证中，原告郭文龙对被告昌平区市场监管局提交的证据1、4、25无异议；对2、6、12、20、22、23有异议；对证据7-11、19真实性、证明目的认可；对证据3、5、17真实性无异议；对证据12中《证明》的真实性、合法性和证明目的不认可，对苏打水进货证明的真实性不认可，对回龙观商品入出库配送记录明细（253528）的真实性和证明目的不认可；对证据21证明目的不认可；对证据13-16真实性、证明目的不认可；对证据18、24真实性无异议，证明目的不认可。第三人京客隆回龙观店对被告昌平区市场监管局提交的证据5-17均认可，认为被告其他证据与其没有直接关系。被告昌平区市场监管局对原告郭文龙提交的1、2均认可，对证据3认为系被诉的行政行为，不是本案的证据。对证据4关联性、证明目的不认可；对证据5、6、8关联性不认可；对证据7真实性、合法性和关联性不认可。第三人京客隆回龙观店认为原告郭文龙提交的证据5-8与本案无关，对其余证据不认可。经庭审质证，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，进行如下确认：原告提交的证据3及被告提交的证据25中被诉的被诉回复系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。原告提交的证据4-8与本案审查的内容不具有关联性，本院不予采纳。原告、被告提交的其他证据符合提供证据的形式要求，具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，本院予以采纳。根据以上认证意见及庭审查明的情况，本院认定如下事实：2017年11月3日，郭文龙以电子邮件方式向原昌平食药局提交《投诉举报书》，称其在京客隆回龙观店购买的优珍350ml蓝苏打水，生产批号2017.07.11，涉嫌超范围使用食品添加剂，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）的禁止性规定，涉嫌违法，要求原昌平食药局在法定期限内依法查处被举报人销售不符合食品安全标准食品的违法行为、停止销售并责令召回、依法将举报线索移交至有管辖权的生产商属地监管部门，同时要求将受理决定、承办部门及联系方式以邮件形式回复本人，将案件办理过程中其他需要告知举报人的事项均以书面邮寄形式告知本人。郭文龙同时提交了被举报产品的实物照片以及购物小票，其中购物小票载明郭文龙于2017年9月19日在京客隆回龙观店购买了优珍350ml蓝苏打水（253528）1瓶；实物照片显示涉案产品于2017年7月11日生产，配料表标注有对羟基苯甲酸乙酯和对羟基苯甲酸甲酯钠。2017年11月10日，原昌平食药局对该举报予以立案。2017年11月22日，原昌平食药局对被举报人进行现场检查并拍照取证。根据该份《现场检查笔录》记载，现场检查发现京客隆回龙观店销售区有“优珍350ml蓝苏打水”（规格：350ml/瓶；生产日期：2017年10月6日；委托方：山西优珍食品饮料有限公司；受委托方；新乡市优珍饮品有限公司）在售，未发现该产品标签配料表食品添加剂项下标注有对羟基苯甲酸乙酯和对羟基苯甲酸甲酯钠；执法人员将现场发现的涉案产品与举报人所提供的被举报产品照片进行对比，发现产品标签信息不一致；执法人员对被举报单位的商品进销记录进行了检查，进销记录中未见被举报批次的涉案产品。2017年11月23日，原昌平食药局对京客隆回龙观店进行了询问调查，根据《询问调查笔录》，京客隆回龙观店否认销售过生产批号为“20170711”的优珍350ml蓝苏打水；其当前销售的生产日期为2017年10月16日的优珍350ml蓝苏打水配料表食品添加剂一栏，未注明添加羟基苯甲酸乙酯和对羟基苯甲酸甲酯钠。京客隆回龙观店向原昌平食药局提供了供货商山西优珍食品饮料有限公司营业执照复印件、山西优珍食品饮料有限公司食品经营许可证复印件、辉县市优珍饮品有限公司全国工业产品生产许可证复印件、苏打水进货证明、回龙观商品入出库配送记录明细（253528）及产品检测报告等材料。其中，苏打水进货证明由京客隆回龙观店制作并加盖其公章，回龙观商品入出库配送记录明细（253528）由北京京客隆商业集团股份有限公司配送中心制作并加盖其公章，两份材料中均无被举报产品的记载。产品检测报告由新乡市优珍饮品有限公司出具，载明生产日期为2017年10月16日的优珍蓝苏打经检验符合Q/XYY0001S的规定，同意出厂。另，京客隆回龙观店向原昌平食药局提交由山西优珍食品饮料有限公司出具的《证明》一份，载明新乡优珍食品饮料有限公司从未向京客隆回龙观店发过2017年7月11日生产的350ml蓝苏打水的优珍产品，该份《证明》载明的出具日期为2018年11月5日。2018年1月29日，因案情复杂，在期限届满前无法办结，原昌平食药局经内部审批，延长办案期限30个工作日，并通过电子邮件的方式告知郭文龙。2018年3月16日，原昌平食药局调查终结，并制作《案件调查终结报告》，认为：“当事人被举报的“优珍350ml蓝苏打水，生产批次为2017年7月11日，该单位从未购进销售过，符合《北京市食品行政处罚裁量基准》第三十四条第三项的规定，建议撤案处理”。2018年3月17日，原昌平食药局进行了合议，认为京客隆回龙观店涉嫌经营超范围添加食品添加剂的食品案，证据不足，予以撤案。2018年3月19日，经审批，原昌平食药局对郭文龙投诉举报的事项予以撤案，并于2018年3月20日通过电子邮件形式将调查处理结果告知郭文龙。庭审中，昌平区市场监管局陈述称，因郭文龙要求书面回复，原昌平食药局于2018年8月8日出具被诉回复，并于次日向郭文龙邮寄，再次告知其调查处理结果。郭文龙不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2019年3月14日，因机构改革，原昌平食药局的职责并入新组建的昌平区市场监管局。本院认为，根据食品安全法第六条第二款的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。《食品药品投诉举报管理办法》第五条规定，各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作。原《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款规定，县（区）、市（地、州）食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。根据上述规定，原昌平食药局作为被投诉举报单位经营场所所在地的食品药品监督管理机关，具有对原告郭文龙的投诉举报进行调查处理的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。机构改革后，昌平区市场监管局整合了原昌平食药局的职责，昌平区市场监管局是本案适格被告。行政机关作出行政行为，应当建立在事实清楚，证据确凿的基础上。本案中，原昌平食药局经过调查认为京客隆回龙观店未销售过郭文龙举报的生产批次为2017年7月11日的优珍350ml蓝苏打水，同时调查发现京客隆回龙观店销售的2017年10月16日生产的优珍350ml蓝苏打水并没有发现超范围使用食品添加剂对羟基苯甲酸乙酯和对羟基苯甲酸甲酯钠，并依据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十二条第二项的规定，认为郭文龙举报事项证据不足并作出了被诉回复，对郭文龙举报事项予以撤案。本院认为，原昌平食药局在处理郭文龙举报事项一案中，虽然调取了京客隆回龙观店的苏打水进货证明、回龙观商品入库配送记录明细，以及山西优珍食品饮料有限公司出具的未向京客隆回龙观店发过2017年7月11日350ml蓝苏打水的优珍产品的《证明》，但是苏打水进货证明、回龙观商品入库配送记录明细均为当事人的自行制作的材料，《证明》在形式和内容上均存在瑕疵，并不足以认定京客隆回龙观店未向郭文龙出售过被举报的2017年7月11日的优珍350ml蓝苏打水。郭文龙在投诉中向原昌平食药局提供了购物小票和涉案产品实物照片，已经尽到了消费者的举证义务。原昌平食药局未提交证据证明其在调查中向郭文龙进行了核实，亦没有穷尽其他调查手段。原昌平食药局作出的被诉回复事实不清，主要证据不足。原昌平食药局在接到郭文龙的举报申请后，依法履行了立案受理、现场检查、现场询问等程序，本院予以认可，但行政机关作出行政行为，应当严格遵守正当程序原则的要求。《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。第二十条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。本案中，昌平区市场监管局称，其已经于2018年3月20日通过电子邮件的方式将郭文龙举报案件的处理结果告知其本人。但经本院核实，该份告知系以“北京市昌平区食品药品监督管理局流村食药所”的名义作出，且系通过原昌平食药局工作人员个人邮件发送；同时，该份告知中亦未写明文号、案件处理的法律依据、救济途径等内容。相较原昌平食药局于2018年8月8日向郭文龙出具的被诉回复，本院认为，从行政行为形式与内容的完备性等因素考虑，宜以被诉回复认定为原昌平食药局针对郭文龙举报做作出的正式回复，而被诉回复作出的时间已经超越法定期限，原昌平食药局的该做法已经构成程序违法，本院予以指出。综上所述，依照行政诉讼法第七十条第一、三项之规定，判决如下：一、撤销原北京市昌平区食品药品监督管理局于二〇一八年八月八日对郭文龙作出的（京昌）食药监食告[2018]12080801号《关于郭文龙举报北京京客隆商业集团股份有限公司回龙观店销售的“优珍350ml蓝苏打水”标签问题调查处理结果回复》；二、责令北京市昌平区市场监督管理局在法定期限内针对郭文龙的举报重新予以答复。案件受理费50元，由被告北京市昌平区市场监督管理局负担（于本判决生效后7日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后7日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李 丽人民陪审员  潘秀菊人民陪审员  艾亚军二〇一九年十二月三十一日书 记 员  赵振杰