北京市海淀区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0108行初268号原告江中药业股份有限公司，住所地江西省南昌市高新区火炬大道788号。法定代表人卢小青，董事长。委托代理人金勇，男，江中药业股份有限公司职工。被告北京市海淀区市场监督管理局，住所地北京市海淀区倒座庙九号。法定代表人刘春梅，局长。委托代理人谭军徽，北京市海淀区市场监督管理局干部。委托代理人李璇，北京达晓律师事务所律师。被告北京市市场监督管理局，住所地北京市海淀区苏州街36号。法定代表人冀岩，局长。委托代理人李冉，北京市市场监督管理局法制处干部。委托代理人贾丹，北京市炜衡律师事务所律师。第三人北京华联综合超市股份有限公司万柳分公司，住所地北京市海淀区巴沟路2号万柳购物中心地下一层。法定代表人彭舸，常务副总经理。委托代理人杨东飞，北京华联综合超市股份有限公司万柳分公司法律顾问。原告江中药业股份有限公司（以下简称江中药业公司）不服被告北京市海淀区市场监督管理局（以下简称海淀市监局）作出的行政处罚及被告北京市市场监督管理局(以下简称北京市监局)作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月21日受理后，依法组成合议庭。因北京华联综合超市股份有限公司万柳分公司（以下简称华联超市万柳分公司）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知上述单位作为第三人参加本案诉讼。2019年4月18日，本案因故中止审理。2019年11月27日，本案恢复审理并于当日依法公开开庭审理了本案。原告江中药业公司的委托代理人金勇，被告海淀市监局的委托代理人李璇、谭军徽，被告北京市监局的委托代理人李冉、贾丹，第三人华联超市万柳分公司的委托代理人杨东飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月25日，海淀市监局对华联超市万柳分公司作出（京海）食药监食罚〔2018〕101054号行政处罚决定书（以下简称涉诉处罚决定），该决定载明：“经查，当事人销售的初元复合肽特殊膳食营养液体虚（含量：100ml*5/盒）、初元复合肽特殊膳食营养液体虚（含量：100ml*8/盒）两款商品中标签中声称“均衡搭配水溶性膳食纤维、枸杞子、葡糖糖酸锌等营养素制成的高营养饮品”，但未在标签中标示枸杞子的添加量，违反了《GB7718-2011食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.4.1的规定：如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量；初元复合肽特殊膳食营养液体虚（含量：100ml*5/盒）、初元复合肽特殊膳食营养液体虚（含量：100ml*8/盒）两款商品标签中声称“本品不含蔗糖”，但未标注蔗糖的添加量，违反了《GB7718-2011食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.4.2的规定：如果在食品的标签上特别强调一种或多种配料或成分的含量较低或无时，应标示所强调配料或成分在成品中的含量；同时，初元复合肽特殊膳食营养液体虚（含量：100ml*5/盒）、初元复合肽特殊膳食营养液体虚（含量：100ml*8/盒）两款商品上标识有“大豆低聚肽”、“海洋鱼皮胶原低聚肽”字样，但产品包装标识中无上述成分的含量或添加量，同样违反了《GB7718-2011食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.4.1的规定：如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。再查，依据《中华人民共和国食品安全法》的规定，进货查验记录在档案中保存两年，因为投诉举报人投诉的商品是华联超市万柳分公司于2015年3月之前购进，故举报人投诉时，已超过要求华联超市万柳分公司进货台账保存期限，且华联超市万柳分公司期间更换过系统，故无法提供上述商品的进货记录。又查，通过投诉举报人提供的购货小票显示，初元复合肽特殊膳食营养液体虚（含量：100m1*5/盒）共计购买1盒，货值金额119元，初元复合肽特殊膳食营养液体虚（含量：100m1*8/盒）共计购买1盒，货值金额188元。两款商品投诉举报人共计购买了307元，当事人违法所得共计307元。……你单位经营标签不符合本法规定的食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》（2009年版）第四十二条第一款第（九）项规定：预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。依据《中华人民共和国食品安全法》（2009年版）第八十六条第一款第（二）项的规定：违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。被告决定对你单位给予以下行政处罚：1、没收违法所得人民币307元；2、罚款人民币22000元整。”江中药业公司不服涉诉处罚决定，向北京市监局提出行政复议申请。2019年1月8日，北京市监局作出京食药监复决字〔2018〕807号行政复议决定书（以下简称807号复议决定），维持海淀市监局作出的涉诉处罚决定。原告江中药业公司诉称，一、案件基本事实。原告和第三人系合法食品生产经营企业，双方通过批发商形成长期的商品经销关系。第三人按照与中间批发商所签经销协议，销售原告生产的初元牌复合肽营养液、蛋白质粉产品，进销渠道、验收程序、商品质量与包装均符合《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）等相关规定。“初元牌”商品经江西省相关质量监督检测机构检测，均为合格产品。海淀市监局作出涉诉处罚决定，认定初元牌复合肽营养液（体虚）产品标签中未标明枸杞子的添加量、声称本品不含蔗糖，但均未标注蔗糖添加量，违反《GB7718-2011食品安全国家标准预包装食品标签通则》（以下简称预包装食品标签通则）4.1.4.1及4.1.4.2之规定，对第三人作出没收违法所得、罚款的行政处罚。原告应第三人要求已代为履行缴纳了全部罚、没款。原告不服海淀市监局作出的涉诉处罚决定，于2018年10月19日通过EMS向北京市监局书面申请行政复议。北京市监局于2019年1月8日作出807号复议决定，维持海淀市监局的涉诉处罚决定。二、主要理由：（一）原告与涉诉处罚决定具有事实上和法律上的利害关系。（二）两被告认定事实错误，原告没有“特别强调”产品添加或所含的成分。首先，初元牌食品标签上虽然有“大豆低聚肽”、“海洋鱼皮胶原低聚肽”、“枸杞子”等成分表述，但其字样、颜色、格式、字体大小均与其他内容文字表述相同，没有显得突出的特征，更没有通过加粗、加黑、变体或重复表述等进行“特别强调”，或做引人注目的标识，两被告仅凭主观想象认定为初元牌产品对添加或所含成分进行了“特别强调”，缺乏事实依据。其次，“初元牌”食品包装上已经标示了成品中“复合肽”的总含量，如原告在标签上标注了“本品每100ml的低聚肽含量不低于2.6g”（因品种不同标识含量也不同，如初元复合肽营养蛋白粉标识“本品每100ml的低聚肽含量约3.3g”)，并非“未标注含量”。复合肽恰系大豆低聚肽、海洋鱼皮胶原低聚肽复合而成，既满足了消费者对复合肽“复合”成分知情权，也不影响消费者对食用本产品摄入“复合肽”含量的认识，符合食品安全标准规定。因此，依据预包装食品标签通则4.1.4.3规定，未特别强调的，无须标注含量。“本品不含蔗糖”，既然“不含”，何来“标注”义务，该表述恰符合预包装食品标签通则3.3通俗易懂的基本要求。（三）两被告适用法律错误。1、适用预包装食品标签通则条文错误。“蔗糖添加量”，应适用预包装食品标签通则4.1.4.3的规定。2、错误适用食品安全法条文，违背法不溯及既往原则。涉诉处罚决定适用的是2009版的食品安全法，且并未提供可溯及适用2009版食品安全法的“特别规定”依据，违背了《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”的规定。即使“为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益”，被告也应当适用现行的2015版食品安全法第一百二十五条第二款规定，在认定原告的产品标签标注存在瑕疵的前提下，责令改正，在不改正的情况才给予2000元以下行政罚款。北京市监局在行政复议决定自谓“从旧兼从轻原则”自相矛盾，其虽已“从旧”，却并没有“从轻”，现行2015版食品安全法第一百二十五条第二款规定比其适用的2009版食品安全法相关处罚规定要轻。但两被告却没有适用现行食品安全法第一百二十五条第二款的“从轻”规定，没有遵循在有利于当事人前提下的溯及既往原则。3、对同一事项重复处罚，本质上违背一事不再罚原则。即使原告的初元牌营养液标签标注违法行为被认定成立，原告已于2016年6月份前，根据食药监部门监管意见和审慎原则，已对投诉人投诉的该批产品外包装与标签说明进行了全部更新完善。现在市面上被投诉的江中初元产品，是职业投诉人在原告2016年6月更新标注、说明完毕前，蓄意从各商超门店大量购买的，企图达到职业打假、非法索赔牟利之目的。标签说明的产品质量责任实际属于生产商，而生产商在流通领域处于弱势地位。对标签说明的处罚实质处罚的就是生产商，如本案的原告，这种重复回应特定投诉人、针对经营商（生产商）的同一投诉主体、同一“违法事实”、同一“违法行为”，针对的是原告初元牌原特膳营养饮品被投诉的标签说明瑕疵之同一重复问题进行的行政处罚，算上本次涉诉处罚决定已进行了9次重复处罚，两被告行为严重违背了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十四条规定的一事不再罚原则。4、海淀市监局无视食品安全法的豁免处罚规定。海淀市监局错误解读食品安全法第一百三十六条对第三人豁免处罚规定，以致在第三人符合履行了进货查验等义务、进货来源合法、食品符合安全标准条件的情况下未免予处罚，反映了海淀市监局执法随意性，偏离立法目的。（四）海淀市监局的行政处罚程序违法。依据行政处罚法相关规定，原告享有陈述权、申辩权，但海淀市监局没有通知原告行使这些法定权利。北京市监局应当确认处罚无效，撤销涉诉处罚决定。（五）被投诉的初元原外包装标签说明瑕疵没有“严重”到遭受数次处罚程度，处罚行为缺乏适当性。对于原告两三年前外包装标签说明瑕疵的静态投诉事项，居然通过海淀市监局的执法严重到如此程度，的确违背法律规定与本来事实。这种执法，欠缺对违法情节的查处，缺乏是否对人身健康安全和社会造成危害性或危害程度的事实，机械套用法条。（六）北京市监局行政复议监督失职。一是北京市监局未纠正海淀市监局错误适用法律行为。二是未制止与纠正海淀市监局的重复处罚行为。三是疏于行政处罚行为适当性审查。北京市监局没有依据食品安全法相关规定履行对被投诉事项进行食品安全风险评估职责，未对食品安全标准执行中存在的问题进行收集、汇总并及时向同级卫生行政部门通报，所作处罚没有被投诉事项是否构成违法行为、违法行为情节轻重与否的事实材料与相关证据。综上，海淀市监局作出的涉诉处罚决定认定事实错误、适用法律错误，处罚程序违法；北京市监局复议决定认定事实错误、适用法律错误，且未进行行政处罚适当性（合理性）审查，未对涉案产品进行食品安全风险评估，未依法撤销海淀市监局的违法无效的涉诉处罚决定，监督指导失职。海淀市监局及北京市监局的行为侵害了第三人和原告的合法权益，破坏了法律的正确、公正执行，纵容了职业投诉人不诚信行为。原告特此提起诉讼，请求法院判决撤销北京市监局作出的807号复议决定，判决撤销海淀市监局作出的涉诉处罚决定，本案诉讼费由海淀市监局承担。在法院指定的证据交换期限内，原告江中药业公司提交如下证据并当庭出示：1、营业执照；2、食品生产许可证；3、全国工业产品生产许可证；4、食品经营许可证；5、关于认定“初元及图”商标为驰名商标的批复，以上证据证明原告系合法生产经营主体、与本案有利害关系，具有起诉资格；6、807号复议决定；7、涉诉处罚决定；8、行政复议申请书；以上证据证明已经过行政复议程序，起诉对象是行政复议行为与行政处罚行为；9、北京市非税收入一般缴款书，证明行政处罚后果实际由原告承担；10、江西省食品药品监督管理局《关于我省江中药业股份有限公司生产的“初元牌”食品存在疑问的解释函》，证明原告相应资质、资格，系合法的生产主体，产品有合法标准，标签标注说明合法；11、关于初元产品原外包装标签说明被投诉的质量情况说明；12、初元牌复合肽营养液（体虚）企业标准；13、江西省疾病预防控制中心20140972关于初元牌复合肽营养液检验报告，以上证据证明初元复合肽营养液符合食品安全标准；14、初元牌复合肽营养液（体虚）更新前外包装标签；15、初元牌复合肽营养液（体虚）更新后外包装标签（为Ⅱ型产品及其包装所替代），以上证据证明对职业投诉所涉产品外包装，已于2016年6月前采纳监管部门意见，主动更新替换；16、于某李某昔某等投诉初元产品情况表及明细表，证明初元外包装在北京地区被几个特定的职业打假人重复投诉；17、初元产品被海淀市监局行政处罚一览表；18、初元产品在北京被行政处罚情况表，以上证据证明初元产品因外包装在北京地区以及海淀区被重复投诉、被重复处罚情况；19、行政复议决定书EMS收单，证明在起诉期限内；20、（2015）海民（商）初字第30526号民事判决书，证明初元低聚肽等即便未细分标注含量，仅为标签瑕疵问题，不存在违反相应食品安全标准，不影响食品安全；21、上海市工商局等七部门关于有效应对职业索赔职业举报行为维护营商环境的指导意见；22、媒体关于于某职业打假有违诚信应加以限制的报道，以上证据证明应当营造诚信的营商环境。被告海淀市监局辩称，被告作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。原告既不是本案所涉举报的举报人，也不是本案所涉行政处罚的相对人，且被告作出的涉诉处罚决定对其合法权益也不产生实际影响，因此，原告不符合法定起诉条件，应予以驳回。二、即使抛开上述观点，被告作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。（一）被告作出行政行为具有法定职权。根据食品安全法第六条第二款、《食品药品行政处罚程序规定》第七条以及《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项的函》的规定，被告作为北京市区县一级食品药品监督管理部门，依法具有对本行政区域内食品安全进行监督管理，并对涉案举报的处理具有行政处罚的法定职权。本案举报事项发生地为北京市海淀区，属于被告管辖范围。因此，被告受理举报，对第三人的违法行为作出涉诉处罚决定，具有法定职权。（二）行政行为程序符合法律规定。2017年3月29日，被告接到投诉举报。2017年4月7日，被告对第三人进行现场检查，并于4月10日作出立案决定，现场未发现被举报产品。2017年5月4日，被告请求江西省食品药品监督管理局（以下简称江西省食药局）协查被举报产品及其生产商。2017年10月23日，被告收到南昌市食品药品稽查支队发来的复函。2017年11月8日，被告对第三人进行询问调查。2017年12月20日，被告经批准延长行政处罚案件办理时限30个工作日。2018年2月1日，被告经批准延长行政处罚案件办理时限90个工作日。2018年4月16日，被告请求上饶市食品药品监督管理局（以下简称上饶市食药局）协查被举报产品。2018年5月2日，被告收到复函。2018年4月24日，被告请求南昌市食品药品监督管理局（以下简称南昌市食药局）协查被举报产品。2018年5月15日，被告收到复函。2018年6月15日，被告向第三人送达行政处罚事先告知书，告知第三人享有陈述、申辩的权利，第三人表示不陈述申辩。2018年6月29日，被告经批准延长行政处罚案件办理时限90个工作日。2018年9月25日，被告作出涉诉处罚决定。2018年9月30日，被告向第三人送达涉诉处罚决定。上述行政行为程序均符合食品药品投诉举报及行政处罚的相关规定。（三）行政行为认定事实清楚，适用法律正确。2009年食品安全法第四十二条第一款第（九）项规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（九）法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。第八十六条第一款第（二）项规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。预包装食品标签通则中4.1.4.1规定,如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特征的配料或成分，应标示强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。4.1.4.2规定，如果在食品的标签上特别强调一种或多种配料或成分的含量较低或无时，应标示所强调配料或成分在成品中的含量。本案中，被告经调查，发现被举报产品在标签上标识“均衡搭配水溶性膳食纤维、枸杞子、葡萄糖酸锌等营养素制成的高营养饮品”，并在外包装上标识“大豆低聚肽、海洋鱼皮胶原低聚肽”，但标签上未标注枸杞子、大豆低聚肽、海洋鱼皮低聚肽的含量或添加量，违反了预包装食品标签通则中4.1.4.1的规定。另外，被举报产品的标签上声称“本品不含蔗糖”，却未标注蔗糖的含量，违反了预包装食品标签通则中4.1.4.2的规定。因此，第三人经营标签不符合食品安全法的行为，违反了2009年食品安全法第四十二条第一款第（九）项的规定。被告依据2009年食品安全法八十六条第一款第（二）项的规定，作出涉诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。三、原告的起诉理由均不成立。（一）被举报产品标签标示违反了预包装食品标签通则相关规定。被告依据2009年食品安全法第八十六条第一款第（二）项的规定，作出涉诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。（二）本案未违反一事不再罚原则。行政处罚法第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。根据上述规定，一事不再罚原则是指行政机关对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。本案中，被处罚的对象是第三人，而不是原告。此前，第三人并未因违法经营本案被举报产品的行为接受过处罚。因此，被告是针对第三人的一个行为，依据同一事实和依据作出的涉诉处罚决定，并未违反一事不再罚原则。（三）本案未违反法不溯及既往原则。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。本案中，第三人的违法行为发生在2015年4月16日，而2015年食品安全法的实施时间是2015年10月1日，即第三人的违法行为发生在2015年食品安全法实施之前。因此，被告依据违法行为发生时的法律，即依据2009年食品安全法对第三人作出处罚决定，未违反法不溯及既往原则。综上，请求法院依法驳回原告起诉。在法定举证期限内，被告海淀市监局提交如下证据并当庭出示：1、案件来源登记表、举报登记表、举报材料，证明被告接到涉案举报；2、立案审批表，证明经批准被告对涉案举报决定立案；3、现场检查笔录；4、协查函、回函及邮寄凭证；5、询问调查笔录、第三人资质证照、授权委托手续及情况说明；6、案件调查终结报告、案件合议记录，以上证据证明被告对举报事项进行了调查，认定第三人存在经营标签不符合食品安全法规定的食品的行为；7、延长办案期限审批表，证明因案件情况复杂，经批准延长案件办理期限；8、行政处罚事先告知书、送达回执及陈述申辩笔录，证明被告向第三人送达了行政处罚事先告知书，并告知其享有的相关权利；9、行政处罚决定审批表、涉诉处罚决定、缴款书及送达回执，证明被告依法作出涉诉处罚决定并向原告送达。同时，被告海淀市监局出示食品安全法、《食品药品行政处罚程序规定》、《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项的函》《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》、《北京市食品药品监督管理局行政处罚自由裁量权适用规定（试行）》、预包装食品标签通则、《GB28050-2011食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》作为其法律规范依据。被告北京市监局辩称，一、被告的复议行为权限合法。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条第一款规定，被告作为海淀市监局的上一级主管部门，具有就原告不服其行政行为提出的行政复议申请作出处理的职权。二、被告作出的复议决定程序合法。被告于2018年10月22日收到原告的复议申请，同日作出行政复议答复通知书并于10月23日寄送海淀市监局，海淀市监局于10月24日签收。同年11月5日，海淀市监局向被告提交行政复议答复书以及相关证据、依据。同年12月20日,被告经审批延长复议期限。同日，被告作出行政复议延期通知书，并寄送海淀市监局和原告，告知其延期情况。2019年1月8日，被告经批准作出807号复议决定并寄送双方当事人。复议决定符合行政复议法的程序规定。三、被告作出的807号复议决定认定事实清楚、证据确凿。被告对被复议的行政行为进行全面审查，全面了解原告与海淀市监局行政争议的经过，也认真核查了海淀市监局作出的行政行为的事实依据及程序。四、被告作出的807号复议决定适用法律依据正确。综上，被告作出的807号复议决定权限合法，程序合法，认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，原告的诉求无事实和法律依据，请求法院驳回原告的起诉。在法定举证期限内，被告北京市监局提交如下证据并当庭出示：1、行政复议申请材料及邮寄凭证，证明原告复议申请的内容以及被告法制机构于2018年10月22日收到原告复议申请；2、行政复议答复通知书及邮寄凭证、邮寄查询单，证明被告于2018年10月22日作出行政复议答复通知书并于10月23日寄送海淀市监局，海淀市监局于10月24日签收；3、行政复议答复书及送达回证，证明海淀市监局于2018年11月5日向被告提交复议答复及证据依据；4、行政复议案件延长审理期限呈批表，证明被告于2018年12月20日经批准延长行政复议期限；5、行政复议延期通知书及邮寄凭证、邮寄查询单，证明被告于2018年12月20日作出行政复议延期通知书并于12月21日寄送原告及海淀市监局，告知其延期情况；6、复议案件呈报表，证明被告于2019年1月8日经负责人批准作出行政复议决定书；7、行政复议决定书邮寄凭证、邮寄查询单，证明被告于2019年1月9日将807号复议决定寄送原告和海淀市监局；8、举报登记表、投诉举报相关材料、立案审批表、现场检查笔录、询问调查笔录及相关材料、协查函、复函及邮寄凭证、邮寄查询单、行政处罚事先告知书及送达回执，陈述申辩笔录、延长办案期限审批表、案件调查终结报告、案件合议记录、行政处罚决定审批表、行政处罚决定书及送达回执等海淀市监局提交的相关证据，证明807号复议决定认定事实清楚，证据确凿。第三人华联超市万柳分公司述称，同意原告的诉讼请求。在本院指定的证据交换期限内，第三人华联超市万柳分公司未向本院提交证据。上述证据经过庭审质证，各方当事人发表质辨意见如下：针对被告海淀市监局提交的证据，原告及第三人对全部证据的合法性及证明目的不予认可；被告北京市监局对全部证据没有异议。针对被告北京市监局提交的证据，原告及第三人对复议程序无异议，但对实体结果不认可；被告海淀市监局对全部证据没有异议。针对原告江中药业公司提交的证据，被告海淀市监局及被告北京市监局对证据1至证据4、证据9、证据11至证据15的真实性认可，证明目的不认可；对证据5、证据10、证据20至证据22的关联性不认可；对证据16至证据18的真实性、合法性、关联性不认可；认为证据6、证据7系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；对其他证据无异议。第三人对全部证据的真实性认可，不认可证明目的。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为：被告海淀市监局提交的证据9中的涉诉处罚决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告提交的其他证据形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，本院予以采信。被告北京市监局提交的证据8与被告海淀市监局提交的部分证据内容一致，认证意见同上；被告提交的其他证据形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，本院予以采信。原告江中药业公司提交的证据6、证据7系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；原告提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，但不能证明其欲证明的事项，故对其证明目的，本院不予采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院可以确认如下事实：2017年3月29日，海淀市监局收到举报人提出的关于华联超市万柳分公司销售初元复合肽营养液、初元均衡蛋白营养粉的投诉举报。举报人称其在华联超市万柳分公司购买了初元复合肽营养液、初元均衡蛋白营养粉，上述商品涉嫌违反食品安全法和食品安全国家标准，要求进行查处。2017年4月7日，海淀市监局对华联超市万柳分公司进行现场检查。经现场检查，未发现被举报产品。2017年4月10日，海淀市监局经批准作出立案决定。2017年5月4日，海淀市监局向江西省食药局发函协查,要求该局对涉案商品的生产商江中药业公司是否取得营业执照、食品生产许可证、是否生产过此包装等问题进行协查。2017年10月23日，海淀市监局收到南昌市食品药品稽查支队出具的复函及附件，附件中包含江中药业公司出具的《情况说明》、营业执照、企业标准等材料。2017年11月8日，海淀市监局对华联超市万柳分公司进行询问调查，并调取营业执照、食品经营许可证、授权委托手续、情况说明等材料。2017年12月20日，海淀市监局经批准延长办案期限30个工作日。2018年2月1日及6月29日，海淀市监局分别经批准延长办案期限90个工作日。2018年4月16日及4月24日，海淀市监局分别向上饶市食药局及南昌市食药局发函协查，要求该局对江中药业公司生产的上述产品是否实际添加色素及是否实际不含蔗糖等问题进行协查。海淀市监局分别于同年5月2日及5月15日收到上饶市食药局及南昌高新技术产业开发区市场和质量监督管理局的复函及附件。南昌高新技术产业开发区市场和质量监督管理局的附件中包含江中药业公司向该局提供的生产过程的情况说明、企业生产标准、检验报告书等材料。经海淀市监局调查，涉诉商品标签上标识“均衡搭配水溶性膳食纤维、枸杞子、葡萄糖酸锌等营养素制成的高营养饮品”、“本品不含蔗糖”字样，并在外包装上标识“大豆低聚肽、海洋鱼皮胶原低聚肽”。同时，标签上亦有“肽是组成集体蛋白质的重要组成成分，也是机体吸收蛋白质的主要形式之一。肽具有高生物活性，在生命活动中发挥着重要作用”的表述。但包装标识未对大豆低聚肽、海洋鱼皮胶原低聚肽、枸杞子、蔗糖添加量或含量进行标示。同时，涉诉商品是华联超市万柳分公司于2015年3月之前购进，举报人投诉时，已超过食品安全法要求的进货台账保存期限，且华联超市万柳分公司在此期间更换过系统，故无法提供被举报商品的进货记录。举报人提供的购物小票显示，举报人购买上述商品共计307元。2018年6月15日，海淀市监局向华联超市万柳分公司作出行政处罚事先告知书，告知其拟作出行政处罚的事实、法律依据，以及陈述、申辩的权利。华联超市万柳分公司表示不进行陈述申辩，接受处罚。2018年9月25日，海淀市监局向华联超市万柳分公司作出涉诉处罚决定，没收该单位违法所得307元，罚款22000元。涉案商品的生产厂家江中药业公司对该处罚决定不服，向北京市监局申请行政复议。北京市监局于2018年10月22日收到复议申请，于同日作出《行政复议答复通知书》并向海淀市监局邮寄送达。2018年11月5日，海淀市监局向北京市监局提交行政复议答复书及证据、依据材料。同年12月20日，北京市监局经负责人批准延长行政复议期限。同日，北京市监局作出《行政复议延期通知书》，并向各方告知延期情况。2019年1月8日，北京市监局作出807号复议决定。江中药业公司亦不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，依据食品安全法第六条及《食品药品行政处罚程序规定》第七条规定，海淀市监局作为区县一级食品药品监督管理部门，具有对本辖区内食品安全进行监督管理并作出相应行政处罚的法定职权。同时，依据行政复议法第十二条的规定，北京市监局作为海淀市监局的上一级主管部门，依法具有相应的行政复议职责。关于海淀市监局认为江中药业公司不具备本案原告主体资格的主张，本院认为，江中药业公司作为涉案商品的生产厂家，虽不是涉诉处罚决定的相对人，但因涉诉处罚决定中涉及对该公司的不利评价，故江中药业公司与涉诉处罚决定存在法律上的利害关系，具备针对涉诉处罚决定提起行政诉讼的原告主体资格。因此，本院对海淀市监局的上述主张不予支持。食品标签是向消费者传递产品信息的载体，也是消费者直观了解产品信息的有效方式。对预包装食品标签进行监管，既是维护消费者权益、保障行业健康发展的有效手段，也是实现食品安全科学管理的需求。本案中，涉案经营行为发生于2015年4月。根据适时有效的食品安全法（主席令第9号，2009年6月1日实施，已被修订）第四十二条第一款第（九）项规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。同时，预包装食品标签通则中4.1.4.1规定：“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”。该通则中4.1.4.2规定：“如果在食品的标签上特别强调一种或多种配料或成分的含量较低或无时，应标示所强调配料或成分在成品中的含量。”本案中，涉诉商品标签上标识“均衡搭配水溶性膳食纤维、枸杞子、葡萄糖酸锌等营养素制成的高营养饮品”，并在外包装上标识“大豆低聚肽、海洋鱼皮胶原低聚肽”。同时，标签上亦有“肽是组成集体蛋白质的重要组成成分，也是机体吸收蛋白质的主要形式之一。肽具有高生物活性，在生命活动中发挥着重要作用”的表述。涉诉商品标签中的上述文字，明显特别强调了大豆低聚肽、海洋鱼皮胶原低聚肽的价值和特性。同时，枸杞子在消费者认知中亦属于有价值、有特性的配料。但涉诉商品未对上述大豆低聚肽、海洋鱼皮胶原低聚肽以及枸杞子的添加量或在成品中的含量进行标示。此外，涉诉商品标签上还标识“本品不含蔗糖”。该标识属于在食品标签上特别强调配料或成分的含量较低或无，但涉诉商品亦未标注蔗糖的含量。海淀市监局据此认定华联超市万柳分公司经营的涉案商品标签违反了上述食品安全法及预包装食品标签通则的规定，对其违法事实的定性并无不当。依据适时有效的食品安全法第八十六条第一款第（二）项规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。本案中，华联超市万柳分公司违法所得为307元，海淀市监局依据上述规定，没收华联超市万柳分公司违法所得307元，在法定裁量幅度内结合违法情节对华联超市万柳分公司处以22000元罚款，处罚数额亦无不当。关于江中药业公司认为海淀市监局错误适用2009年实施的食品安全法，违背法不溯及既往原则的主张，本院认为，涉案违法行为发生于2015年4月，海淀市监局于2017年接到举报后进行立案调查，并于2018年9月作出涉诉处罚决定。现行食品安全法（主席令第21号）于2015年10月1日施行，涉案违法行为的发生时间早于现行食品安全法的实施时间。同时，鉴于修改前的食品安全法和现行的食品安全法对涉案违法行为的定性相同，且前者罚则轻于后者，故海淀市监局依据从旧兼从轻的法律适用原则，适用修改前的食品安全法作出涉诉处罚决定，并无不当。本院对江中药业公司的上述主张不予支持。关于江中药业公司认为涉诉处罚决定应当适用现行食品安全法第一百二十五条第二款及第一百二十六条的“从轻”及“免于处罚”规定的主张，本院认为，因涉案商品标签标示不清，影响了消费者的知情权和选择权，所以不符合现行食品安全法第一百二十五条第二款规定的“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的……”的情形。同时，因本案现有证据不能证明华联超市万柳分公司履行了进货查验等义务，所以亦不符合食品安全法第一百三十六条规定的“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚……”的情形。综上，江中药业公司的上述主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于江中药业公司认为涉诉处罚决定违背一事不再罚原则的主张，本院认为，行政处罚法第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，海淀市监局针对华联超市万柳分公司的一个涉案违法行为，作出涉诉处罚决定，并未违反一事不再罚原则。因此，本院对江中药业公司的上述主张不予支持。海淀市监局在对华联超市万柳分公司进行行政处罚的过程中，履行了调查取证、告知、延期、送达等行政程序，符合法律规定。北京市监局在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，复议决定亦无不当。关于江中药业公司认为涉诉处罚决定程序违法，海淀市监局未依法通知其行使陈述权、申辩权的主张，本院认为，涉诉处罚决定的相对人系华联超市万柳分公司，并非江中药业公司。海淀市监局在作出涉诉处罚决定前，已向华联超市万柳分公司告知相关权利。同时，海淀市监局也已向江中药业公司所在地的市场监管部门发出协助调查函，并由当地市场监管部门向江中药业公司就相关涉嫌违法的问题进行调查核实。因此，海淀市监局已经履行了相应的行政程序，本院对江中药业公司的上述主张不予支持。综上所述，海淀市监局对华联超市万柳分公司作出的涉诉处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚额度适当。现江中药业公司请求撤销海淀市监局作出的涉诉处罚决定及北京市监局作出的807号复议决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。鉴此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告江中药业股份有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告江中药业股份有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张侨珊人民陪审员  马仲兰人民陪审员  关宝兰二〇一九年十二月六日书 记 员  冯安琪