浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行终594号 上诉人（原审原告）王某，女，2013年8月11日出生，汉族，住嵊州市。 上诉人(原审原告)金英(系王某法定代理人)，女，1973年9月18日出生，汉族，住嵊州市。 两上诉人委托代理人金国洲(系金英之兄)，男，1971年3月23日出生，汉族，住嵊州市。 被上诉人（原审被告）嵊州市农村土地承包仲裁委员会。 被上诉人（原审被告）嵊州市崇仁镇人民政府，住所地嵊州市崇仁镇镇南大道68号。 法定代表人楼美芳，镇长。 出庭行政机关负责人俞天宁，副镇长。 委托代理人应胜南、王凯鸣，浙江计然律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市崇仁镇富金村村民委员会，住所地嵊州市崇仁镇富二自然村。 法定代表人俞维洋，过渡时期嵊州市崇仁镇富金村村务工作领导小组组长。 委托代理人金柏忠，副组长。 上诉人金英、王某因不履行法定职责一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初117号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 上诉人金英、王某于一审时诉称，原告金英从出生至今户籍地始终为嵊州市××村，2006年原告金英在嵊州市登记结婚，嵊州市××××村村民委员会以结婚出嫁为由收回了原告金英的承包田地。原告王某于2012年出生后户籍亦落在嵊州市××××村，至今未分配到承包田地。原告于2018年向嵊州市人民法院提起民事诉讼，要求嵊州市××××村村民委员会归还两原告承包田地及赔偿19000元。嵊州市人民法院以原告应首先向行政部门申请协助解决为由驳回，原告上诉至绍兴市中级人民法院，二审维持原裁定。后原告委托代理人向嵊州市信访局上访，被告嵊州市崇仁镇人民政府接上访信息后答复：嵊州市××××村村民委员会违反了法律，但因被告嵊州市崇仁镇人民政府没有强制执行力，故目前仍未能协调成功。原告依被告嵊州市崇仁镇人民政府的指引，向被告嵊州市农村土地承包仲裁委员会寻求解决，自2018年一直拖延到2019年，未给予原告任何答复。原告于2019年1月向被告嵊州市农村土地承包仲裁委员会提起书面仲裁申请，至起诉之日未有任何正式回复。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第六条之规定和《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国户口登记条例》的相关规定，两原告拥有合法的承包权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十四条规定“农村土地承包仲裁委员会依法履行下列职责：……(二)受理仲裁申请。”被告嵊州市农村土地承包仲裁委员会一直未对原告的仲裁申请进行受理，属行政不作为。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条、第六条、第七条、第八条、第十二条规定，被告嵊州市崇仁镇人民政府有对农村土地承包经营纠纷的调解、指导仲裁工作的职能，被告嵊州市崇仁镇人民政府在明知下级被领导单位行为违法的情况下仍不予以责令改正，并且对仲裁工作有失指导，属于行政不作为。故原告起诉要求：1.确认被告嵊州市农村土地承包仲裁委员会、嵊州市崇仁镇人民政府行政不作为行为违法；2.判令被告嵊州市××××村村民委员会履行法定职责，归还原告的承包田地；3.判令被告嵊州市××××村村民委员会支付两原告至起诉之日的失地损失共计19000元；4.本案诉讼费由三被告承担。 一审法院审理查明，原告金英及王某系嵊州市××××村集体组织成员，原告金英认为嵊州市××××村村民委员会收回其承包田地、原告王某认为该村民委员会未分配其承包田地违法且造成了其19000元的损失，两原告经信访，被告嵊州市崇仁镇人民政府答复其对嵊州市××××村村民委员会无强制力，建议其向被告嵊州市农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，两原告申请仲裁未果，故成讼。 一审法院审理认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”而嵊州市农村土地承包仲裁委员会并非行政机关，不是本案适格被告。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”，村民委员会仅在该种情况下可作为行政诉讼的被告。而本案涉及的土地承包经营方案，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第二十四条第一款第四项“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……(四)土地承包经营方案；……”属于村民自治范围内的事项而非履行行政管理职责，故嵊州市××××村村民委员会并非本案适格被告。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”嵊州市崇仁镇人民政府对嵊州市××××村村民委员会土地承包经营方案仅可给予指导、支持和帮助，不得干预。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(三)项的规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……(三)行政指导行为……”，故本案中嵊州市崇仁镇人民政府对嵊州市××××村土地承包的行政指导行为不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，裁定驳回原告金英、王某的起诉。 上诉人金英、王某上诉称，坚持一审起诉时的事实和理由，诉请：1.撤销一审裁定；2.确认三被上诉人行政不作为行为违法；3.判令被上诉人嵊州市崇仁镇富金村村民委员会履行法定职责，归还原告承包田地；4.判令嵊州市崇仁镇富金村村民委员会支付上诉人金英、王某失地损失共计19000元。 被上诉人嵊州市崇仁镇人民政府答辩称，该案不属行政诉讼受案范围，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，土地承包经营方案经村民会议讨论方可办理，属村民集体自治事项，乡、镇人民政府对村民委员会进行指导、支持和帮助，但无权干预村民自治范围内的事项。信访回复中表示进行协商，未对上诉人作出任何具体行政行为，是不具强制力的行政指导行为。不属于行政诉讼的受案范围。一审裁定事实认定清楚，法律适用正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人嵊州市崇仁镇富金村村民委员会答辩称，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，土地经营方案是村民自治事项，村民代表大会记录规定，嫁出女如果丈夫是非农的，就可以继续享有土地承包经营权，但到现在金英都没有提供她丈夫的户籍情况。2006年土地调整收回金英的田地时明确告知过上诉人，后上诉人王某户口挂靠村里，当时也是明确告知可以挂靠户口，但土地是不能享受的，当时上诉人都没有提出异议。一审裁定中已经作了明确的解释，该裁定事实清楚，适用法律正确，请求维持原裁定。 经审理，本院经审理查明的事实与一审认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明，2019年7月，嵊州市崇仁镇富二村、金田村村民委员会合并为嵊州市崇仁镇富金村村民委员会，成立过渡时期嵊州市崇仁镇富金村村务工作领导小组。经调查，嵊州市农村土地承包仲裁委员会并未实际成立。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”，村民委员会仅在依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的情况下可作为行政诉讼的被告。而本案涉及的土地承包经营方案，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款之规定，属于村民自治范围内的事项，故嵊州市崇仁镇富金村村民委员会并非本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(三)项的规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……(三)行政指导行为……。”本案中，上诉人诉请要求被上诉人嵊州市崇仁镇人民政府履行指导嵊州市崇仁镇富金村村民委员会，并责令改正错误行为之职责，但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”规定，嵊州市崇仁镇人民政府对土地经营方案仅可给予指导、支持和帮助，而无责令改正之职责。即使嵊州市崇仁镇人民政府对嵊州市崇仁镇富金村土地承包经营方案进行了行政指导行为，也不属于行政诉讼的受案范围。嵊州市农村土地承包仲裁委员会并未实际成立，一审中不应将其列为被告，鉴于不影响本案的审理结果，本院予以指正。 综上，上诉人金英、王某的上诉理由，并无事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定事实基本清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇一九年十二月三十一日 法官助理魏晓靖 书记员谈亚红