江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终195号 上诉人（原审原告）计根龙，男，汉族，住江苏省苏州市吴江区。 被上诉人（原审被告）苏州市人民政府,住江苏省苏州市三香路998号。 法定代表人李亚平，该市市长。 上诉人计根龙因诉被上诉人苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）作出的行政复议决定一案，计根龙不服江苏省苏州市中级人民法院（2018）苏05行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，计根龙原是黎里镇金家坝社区跃进村13组村民，后其将户口迁至苏州市区。计根龙提供的居民身份证复印件显示，自2007年4月19日起至原审起诉时其户籍所在地为苏州市××区公园天下花园。原审庭审中，计根龙自述其户口迁出金家坝跃进村约28年后于2018年3月21日迁回。计根龙父母在跃进村拥有自留田。2017年10月23日，计根龙向苏州市水利局举报吴江区黎里镇金家坝社区跃进村委会支持“填河造陆”。2017年12月19日，苏州市水利局作出《关于金家坝跃进村造陆举报的查处意见》（以下简称查处意见），告知计根龙举报事项处理工作的进展，并告知计根龙黎里镇综合执法局已责令跃进村委限期清除。计根龙对该查处意见不服，于2017年12月30日向苏州市政府邮寄行政复议申请。2018年1月3日，苏州市政府通知计根龙进行补正，要求补正相关材料。2018年1月8日，计根龙提交补正后的行政复议申请，苏州市政府于同日受理，并通知苏州市水利局进行答复。2018年1月18日，苏州市水利局向苏州市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。苏州市政府经审查认为，计根龙户的自留田并不与“填河造陆”位置相邻，其户也无农船。苏州市水利局做出的查处意见，系基于其上级主管部门的监督、指导职责，对属地的黎里镇政府处理情况向计根龙作出说明，该意见对计根龙的权利义务不产生新的实际影响。2018年2月25日，苏州市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，作出[2018]苏行复第1号决定书，驳回计根龙的行政复议申请，并邮寄送达双方。计根龙不服[2018]苏行复第1号驳回行政复议申请决定书，向原审法院起诉，请求撤销该决定书，责令苏州市政府重新作出行政行为。 原审法院另查明，2017年10月30日，计根龙向黎里镇人民政府举报金家坝跃进村扶贫项目侵占河道，围湖造地。2017年11月13日，黎里镇人民政府对违法行为人陆新华作出《责令限期恢复原状通知书》，责令违法行为人立即停止违法行为、在2017年11月30日前自行恢复原状、并将整改情况书面报告黎里镇人民政府。2017年11月24日，黎里镇人民政府作出黎府综罚决字（2017）S1031号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国水法》第五十七条的规定，给予违法行为人陆新华处罚人民币三千元的行政处罚。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十二条的规定，苏州市政府作为苏州市水利局的本级人民政府，具有对当事人提出的行政复议申请进行处理的主体资格及法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，行政复议的申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议受理的条件之一。计根龙认为其举报的填河造陆行为侵害其自留地的合法权益，而计根龙在向苏州市水利局举报前，曾就同样事实进行过举报，黎里镇政府已于2017年11月13日对违法行为人作出了《责令限期恢复原状通知书》，并于2017年11月24日对违法行为人作出了《行政处罚决定书》，苏州市水利局的查处意见是对相关举报的处理情况向计根龙作出说明，并未对计根龙的权利义务造成影响。且，自留地是农村集体经济组织按照政策规定分配给集体成员使用的少量土地，自留地属于农民集体所有，个人只有使用权。根据本案现有证据，在2018年3月前，计根龙户口迁出金家坝跃进村长达28年，该期间计根龙并非金家坝跃进村村民，不属于该集体经济组织成员，其所称自留田的使用权实际属于其亲属，计根龙本人在上述期间并不享有该自留地的使用权。因此，苏州市水利局的查处意见对计根龙的权利义务不产生实际影响，计根龙与苏州市水利局的处理行为之间并不具有法律上的利害关系，故计根龙的行政复议申请不符合行政复议受理范围，苏州市政府予以驳回，并无不当。计根龙于2017年12月30日向苏州市政府邮寄行政复议申请，因材料不齐全，苏州市政府于2018年1月3日通知计根龙进行补正。补正后，苏州市政府于2018年1月8日受理，同日通知苏州市水利局进行答复。苏州市政府经审查，于2018年2月25日作出驳回的复议决定并邮寄送达双方，符合法定程序。 据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回计根龙的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由计根龙负担。 上诉人计根龙不服，向本院上诉请求：撤销原审判决，改判撤销[2018]苏行复第1号驳回行政复议申请决定书。理由是：第一，计根龙1955年出生，享有所在村组的自留地，且至今拥有所在村组的《村镇房屋所有权证》《宅基地使用权证》。原审法院因计根龙户口曾迁出原籍，不享有自留地使用权，认定事实错误。“填河造陆”致使计根龙的自留地与码头取水等相应距离增加，大量垃圾来源不明，给周边群众生活用水、取水浇地造成了严重影响，故“填河造陆”行为与计根龙存在显而易见的利害关系。第二，“填河造陆”行为破坏了2012年兴建的水利维护工程，性质恶劣，属于苏州市水政监察支队日常监管的工作职责范围。县级以下的黎里镇人民政府是失职、渎职还是肇事方，依法应由苏州市政府对其行使处罚权。 被上诉人苏州市政府二审答辩称，第一，计根龙将其户口迁出所在村二十八年，结合村民小组长的陈述，计根龙平时不在村里生活，仅偶尔探望父母，不属于在村集体生产生活或以村集体所有的土地作为生活保障的集体经济组织成员。自留地应属社员家庭使用，计根龙将户口迁出后，与其父母已不属于同一家庭户，其也不参与自留地的耕种，故原审法院认定计根龙不具有自留地使用权事实清楚。第二，计根龙自述“填河造陆”影响其自留田取水及农船停泊，但经苏州市政府调查，即使认可计根龙享有自留田使用权，该自留田与“填河造陆”位置不相邻，也无农船。苏州市政府对举报的处理并未影响计根龙的权利义务。第三，计根龙系针对苏州市水利局的查处意见申请行政复议，苏州市政府在行政复议中审查范围仅限苏州市水利局作出的前述处理行为对计根龙的权利义务是否产生实际影响。经审查，该查处意见并未对计根龙的权利义务产生实际影响，故而驳回计根龙的行政复议申请。黎里镇人民政府的行政处罚是否合法，与本案无关。综上，请求驳回上诉，维持原判决。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，计根龙认为苏州市水利局作出的查处意见缺乏事实依据且违法，向苏州市政府申请行政复议。因计根龙实名投诉举报吴江区黎里镇金家坝社区跃进村委会官方支持“填河造陆”，苏州市水利局将有关查处情况向计根龙予以告知而作出查处意见，即该查处意见是苏州市水利局对黎里镇就“填河造陆”处理情况向计根龙作出的说明，未对计根龙的权利义务产生实际影响。计根龙也因同样事实向黎里镇人民政府举报，黎里镇人民政府在接到举报后，先后作出《责令限期恢复原状通知书》《行政处罚决定书》，对违法行为人采取了行政处罚措施。计根龙与苏州市水利局作出查处意见的行为不具备《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的利害关系，故苏州市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回计根龙的行政复议申请，并无不当。苏州市政府于2018年1月8日受理计根龙的行政复议申请，并于同日通知苏州市水利局进行答复后，经审查于2018年2月25日作出驳回的复议决定并邮寄送达双方，符合法律法规规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人计根龙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员 任子悦