湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂09行初36号原告袁贵生（曾用名袁桂生），男，1963年7月1日出生，汉族，应城市人，户籍地湖北省应城市经济开发区。委托诉讼代理人袁铮，北京大成（广州）律师事务所律师。代理权限：代为起诉、答辩，代为参加庭审、代签法律文书等。委托诉讼代理人祁静梅，湖北诚拓律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告应城市人民政府。住所地：应城市广场大道特8号。法定代表人徐长斌，该市市长。委托诉讼代理人陈中华，该市经济开发区文峰塔社区居民委员会书记、主任。代理权限：一般代理委托诉讼代理人祁大红，湖北诚拓律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告袁贵生请求确认被告应城市人民政府未作出征收决定及公告违法一案，本院于2019年7月2日立案后，于2019年7月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月20日公开开庭审理了本案。原告袁贵生及其委托诉讼代理人袁铮、祁静梅，被告应城市人民政府（以下简称应城市政府）的党组成员钟长辉及其委托诉讼代理人陈中华、祁大红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告袁贵生诉称，2003年3月21日，原告袁贵生（沙岗村村民）与应城市经济开发区沙岗村村民委员会（以下简称沙岗村村民委员会，现为应城市经济开发区文峰塔社区居委会）签订了沙岗村综合养殖厂土地承包协议。该协议约定原告承包该养殖厂20年，一旦涉及国家用地养殖厂内所有财物搬迁以及赔偿的费用都由原告方所有。2005年3月18日，沙岗村村民委员会与原告签订了农村土地承包合同，将养殖厂涉及的7.8亩土地承包给原告，承包期限到2028年12月31日为止。同年3月28日应城市人民政府，给原告颁发了应城市农村承包权（字）第03130708035号农村土地承包经营权证。原告在经营的过程中遵纪守法、表现积极，多年来获得多次“养殖大户”、“双建双带标兵”等荣誉称号也成为应城市养殖协会理事。其经营在带动村经济发展的前提下也获得各个部门肯定的认可。随着经济与城市的发展原告的养殖厂被划为禁养区。2016年初，被告通过原告所在的社区以及开发区管委会给原告多次下达口头通知要求原告停止养殖，并承诺依法给原告以补偿。原告积极响应政府的号召从2016年就停止了养殖，但至今分文补偿未得到，现迫于生活无奈只得外出打工至今。2019年3月11日，应城市人民医院城南院区项目建设指挥部函告开发区管委会要求对原告的鸡舍等进行强制拆除。其至此，原告才得知原告依法承包的土地已被征收为国有，且土地使用权已出让。但被告在土地征收时及征收后对原告所有的土地上的附着物等，没有依据相关规定进行补偿，给原告造成巨大的经济损失，由此引发纠纷。根据《土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是征收过程必须合法。土地征收过程，被告应依法分别作出征收公告、补偿决定，遵循先补偿、后搬迁原则，但是被告未依法完成以上任何程序就将原告合法拥有的土地使用权给他人。为保障自身合法权益，原告依据《行政诉讼法》、《土地管理法》、《物权法》的规定，提起诉讼请法院依法裁判，请求1.依法确认被告应城市人民政府未依法作出征收决定及公告的行为违法；2.依法判决由被告承担本案的诉讼费及相关费用。原告向本院提交了以下证据：证据一、原告身份证与家庭成员户口本身份证复印件、家庭成员委托书、曾用名证明。拟证明：1.原告的诉讼主体资格与家庭成员（共5人）情况；2.原告的户籍情况；3.原告的曾用名为袁桂生。证据二、沙岗村综合养殖厂土地承包协议、农村土地承包合同、应城市农村承包权（字）第03130708035号农村土地承包经营权证。拟证明：1.原告的养殖场在合法承包期限内（从2003年3月21日开始共计20年）；2.涉案的土地原告在合法承包期限内（2005年3月18日到2028年12月31日）；3.原告的养殖场经营是应村委会的要求。证据三、荣誉证书、奖状、禽流感疫情排查情况登记表、养殖大户调查统计表登记表。拟证明：1.原告的养殖场依法运作；2.原告养殖场的经营活动得到政府各个部门的肯定与认可。证据四、应城市人民医院城南院区项目建设指挥部函。拟证明：1.原告依法拥有与使用的土地与养殖场现使用权为应城市人民医院城南院区；2.原告的土地与养殖场在应城市人民医院城南院区的范围内。证据五、鄂循价鉴（2019）第5306号评估报告书。拟证明：1.涉案的养殖场地上附着物依法评估为2028607元；2.停产停业的损失为828031元。证据六、证人证言2份、现场照片。拟证明：1.原告从2016年开始应政府的要求就逐步停止了养殖；2.原告的鸡场养殖规模是2万只；3.该涉案土地与房屋已被被告征收，使用权已转让；4.应城市人民医院城南院区项目建设指挥部要求强制拆除原告房屋。证据七、涉案鸡场电费缴纳单据（2017年1月至今）、供应商供货明细备忘录、供应商证明与营业执照复印件。拟证明：原告的养鸡场到2017年6月因应城市人民政府于2016年12月27日下发的禁养通知才逐步缩减养殖规模，直到2017年6月才停业。被告应城市政府辩称，（一）答辩人征收被答辩人土地程序合法。1.应城市国土资源局根据应城市土地利用总体规划于2017年7月3日发布《应城市2017年度第5批次城市建设用地拟征收土地告知书》（应土征字【2017】029号，并按规定在被拆迁镇、村、社区进行了张贴公示。公告中明确告知：征地范围、补偿方案及标准并告知被征地区村组及农户对本告知内容如有疑问时，可向应城市国土资源局咨询或质疑。并于2017年7月5日向经济开发区文峰塔社区居民委员会送达应城国土资听告字（2017）第029号听证告知书。但没有任何单位或个人对补偿安置方案提出异议。并与2017年7月12日签订了征收土地协议书。并向应城市人力资源和社会保障局预存被征地农民养老保险。据此答辩人向湖北省人民政府提出关于应城市2017年度第5批次城市建设用地（应城市人民医院城南院区项目）的请示（应城政文【2017】22号）。2018年2月23日湖北省人民政府作出鄂政土批【2018】179号省人民政府关于应城市2017年度第5批次城市建设用地的批复。批准同意征收经济开发区文峰塔社区集体土地用于医卫慈善。该征收范围包括被答辩人承包养鸡厂。2.征收方案经依法批准后，答辩人组织相关单位制定了补偿安置方案，展开了政策宣传，进行了调查登记。并现安置补偿费已基本到位。3.答辩人多次组织村及开发区人员与被答辩人沟通补偿事宜，但均未达成一致意见，因此答辩人至今未拆迁。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第三款的规定：征地拆迁、补偿与安置争议不影响征地行为的实施。答辩人拒绝交地的行为严重影响了征地行为的顺利实施。综上，答辩人征地行为符合法律规定，是合法的行政行为。（二）答辩人提出的补偿请求标准不符合法律及相关政策规定。1.被答辩人所提出的土地补偿费不属于其补偿范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条的规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。2.被答辩人养鸡厂因自身经营状况欠佳而关停，在政府征收行为时该养鸡厂已荒废多年，不应存在停产停业损失。3.被答辩人所提出的评估报告程序违法，不能作为补偿依据。4.被答辩人补偿款应扣除拖欠承包款。综上所述，答辩人行政征收行为合法有效，应在合法合理范围内对被答辩人进行补偿。被告应城市政府向本院提交了以下证据：证据一、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明。拟证明：应城市人民政府的主体身份及其法定代表人情况。证据二、应土征字【2017】029号应城市2017年度第5批次城市建设用地拟征收土地告知书及在相关社区告知的情况。拟证明：应城市国土资源局于2017年7月3日已在应城市经济开发区文峰塔社区居民委员会张贴告知村民政府拟征收土地的范围、用途、补偿标准等内容并送达征前告知书。证据三、应城国土资听告字920170第029号听证告知书、听证送达回证、告知情况。拟证明：应城市国土资源局于2017年7月5日已在应城市经济开发区文峰塔社区居民委员会送达听证告知书。证据四、放弃听证证明书。拟证明：应城市经济开发区文峰塔社区居民委员会对全体居民经调查征询意见于2017年7月12日作出放弃听证的决定。证据五、征收土地协议书、应城市2017年度第5批次城市建设用地实物指标调查及征地协议签订确认表。拟证明：应城市国土资源局与应城市经济开发区文峰社区居民委员会于2017年7月12日达成征收土地协议确认征用土地面积及征地补偿费总计为3201336元。证据六、应城政文【2017】22号应城市人民政府关于应城市2017年度第5批次城市建设用地（应城市人民医院城南院区项目）的请示及附件资料。拟证明：应城市人民政府按法律规定向湖北省人民政府请示要求批准该项目农用地转用和土地征收方案。证据七、鄂政地批【2018】179号省人民政府关于应城市2017年度第5批次城市建设用地的批复。拟证明：湖北省人民政府于2018年2月23日对应城市经济开发区文峰塔社区、黄滩镇金星村、三八村集体农用地转为建设用地并办理征收手续。土地用途为医卫慈善。证据八、应城政办发【2016】34号关于印发应城市禁养区畜禽规模养殖场（户）关闭拆除工作方案的通知。拟证明：应城市人民政府于2016年12月27日下发禁养拆除通知。证据九、沙岗村综合养殖厂土地承包协议及文峰塔社区居民代表会议记录与会议表决签字。拟证明：原告违反合同约定，造成社区居民要求与其解除承包关系。证据十、袁贵生、杨水堂、袁静养鸡场现场勘察表。拟证明：征地补偿已进入现场勘察并且证明原告所养鸡场地面附着物占地面积。证据十一、关于市人民医院城南院区征地拆迁的补偿方案及征收土地付款情况。拟证明：已制定补偿方案并且土地征收补偿款已实际支付。证据十二、关于城南医院地面附着物申请资金拨付的请示报告及收据二张。拟证明：应城市经济开发区文峰塔社区居民委员会于2018年10月11日向应城市开发区要求发放拆迁补偿款（包含鸡舍、房屋果树、迁坟、开挖塘堰）150万元，应城市开发区实际支付的情况。证据十三、应城市经济开发区文峰塔社区居民委员会情况说明。拟证明：袁贵生个人经历，在该社区开办养鸡场于2009年开始没有按约定缴纳租金，并于2016年自行停止养殖的事实。经庭审质证，被告应城市政府对原告提交的证据发表质证意见：证据一真实性无异议，但原告的两个儿子的户口不在文峰塔社区。证据二承包合同的真实性无异议，证明目的有异议，此合同产生于2003年，与当时经济环境有关，不能证明其经营行为现在仍为合法行为。证据三真实性无异议，但达不到证明目的。证据四无异议。证据五评估报告系原告单方委托的程序不合法。该评估报告是按照原价估值，没有计算折价价值，该报告有缺陷。证据六证人未出庭作证，证言不能采信。照片显示目前土地仍保留原状，没有实际征收，原告的养鸡场处于长期荒废状态。证据七达不到其证明目的，电费记录显示用电量较少，不能证明在经营中；供应商的流水证据三性均持异议；证人应出庭作证，证人未到庭其证言不应采信。原告对被告应城市政府提交的证据发表如下质证意见：证据一无异议。证据二真实性与合法性有异议。1.真实性上：无法证明在当日（2017年7月3日）当地（文峰塔社区门口）进行了张贴。2.合法性上：《征地告知书》应当在拟征土地所在地的村、组内张贴。征地按规定告知后，应当填写《征地告知书送达证明》。该告知无组内张贴证明，同时也未有送达证明，无法证明原告获知了该告知书。证据三1.合法性有异议。未进行征地调查确认的前置程序。听证程序未对本案当事人进行告知，违反《国土资源听证程序》第十九条应当书面告知当事人有要求举行听证的权利的法律规定。听证时间不合法，7月3日出拟征地公告，7月5日就出具听证告知书。2.真实性有异议。原告及周边村民从未知晓此事，是否为事后补办，望法庭进行核实。3.关联性有异议。该听证程序涉及的当事人不仅仅是居委会，还包括被全体村民，村委会的签章不能推定为全体村民都收到了书面告知。证据四1.合法性有异议。根据《国土资源听证程序》，无居委会代替全体居民放弃听证的权利，其放弃行为无法律依据。2.真实性有异议。居委会放弃行为不是全体居民真实的意思表示。证据五1.合法性有异议。居委会为自治组织，未得到全体居民同意或授权前提下其无权签订该协议，应依法认定征地协议书无效。另涉案土地的用地批文2018年2月23日才通过，国土资源部门如何能先签协议后获取批文，此程序倒置，并且批文并未进行公告。2.真实性有异议。2017年7月12日居委会放弃听证，当日就与国土部门签订征地协议，时间上不符合逻辑。且该协议上无任何代表人签字，无法核实与会者情况与协议签订的真实性。证据六合法性有异议。2017年7月12日签订征地协议，2017年9月27日政府部门才去申请土地报批材料，程序倒置违法。证据七1.合法性有异议。该批准文件未公告。2018年2月23日才领取涉案土地征地批复，却在批复前与居委会签订完毕征地协议。2.关联性有异议。不能用后发生的事情（2018年2月23日）证明前面（2017年7月12日）发生的事物的合法性合理性。证据八无异议。证据九1.真实性有异议。要求签字的居民代表到庭进行核实，了解是否为其笔迹与真实意思表示。2.关联性有异议。合同的解除只有约定与法定两种形式，该备忘录不能证明现有承包协议的效力有瑕疵。证据十真实性无异议，证明的内容有异议。此为居委会与国土部门签订征地协议（2017年7月12日）后，2018年4月23日（见制表时间）才去现场勘察作出的。明显先强制征收，后补程序。证据十一1.关联性有异议。无法证明原告与被征地居民已依法获得补偿。2.对于真实性请法庭依法核实补偿款到账与发放情况。证据十二质证意见同上。证据十三真实性合法性有异议，该情况说明无经办人负责人签字，无法核实真实性。且结合征收的过程，居委会根本就不能代表社区居民的意思，其完全配合被告的违法征收行为，缺乏可信度。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一、证据二、证据三、证据四，被告对其真实性并无异议，本院依法采信。对原告证据五，是原告单方委托评估，其评估程序不合法，其评估报告本院不予采信。对证据六，证人未到庭质证，其证言不予采信；照片一组反映其养鸡场现状，能证明原告已停止养殖。证据七证明因作证人未到庭质证，其证明不予采信；用电记录来源真实，能证明原告自2017年1月至2018年12月的用电量，其用电量非常少，印证应城市经济开发区被划定为禁养区后原告停止养殖的事实。对被告提交的证据能反映被告在应城市2017年度第5批次城市建设用地拟征收土地过程中作了相关工作，原告养鸡场所涉土地在征收范围内，但不能证明被告应城市政府获得省政府批准建设用地后依法履行了发布公告、征收补偿方案及作出征收决定的法定职责，其征收行为是否合法有待对全案进行综合审查后作出评判。经审理查明，原告袁贵生系原应城市四里棚办事处沙岗村飞鹅湾村民，沙岗村因区域调整现为应城市经济开发区文峰塔社区。2003年3月21日，原告与沙岗村委会签订《沙岗村综合养殖厂土地承包协议》。该协议约定：养殖场土地权属为沙岗村所有，原告只有承包经营权，承包年限为20年，如国家集体建设用地，养殖厂内所有财物搬迁费以及赔偿的费用归原告所有。2005年3月18日，沙岗村委会与原告签订了农村土地承包合同，将养殖厂涉及的7.8亩土地承包给原告，承包期限到2028年12月31日止。同年3月28日，应城市人民政府向原告颁发了应城市农村承包权（字）第03130708035号农村土地承包经营权证。原告在该承包地块经营养鸡场。2016年12月27日，应城市政府办公室印发《应城市禁养区畜禽规模化养殖场关闭拆除工作方案的通知》，将应城经济开发区划分为畜禽养殖禁养区范围，要求在2017年年底前实施关停转迁，原告因此将养鸡场关停，但未拆除养鸡场附属设施闲置至今。2017年7月3日，原应城市国土资源局对应城市经济开发区文峰塔社区居民委员会（以下简称居委会）及各位居民发布应土征（2017）029号《应城市2017年度第5批次城市建设用地拟征收土地告知书》，其内容为拟征收土地面积及位置，拟征地用途为医卫慈善用地及征地补偿费用标准及安置途径。2017年7月5日，原应城市国土资源局向居委会送达听证通知书，告知居委会及被征农户对应城市2017年度第5批次城市建设用地征地补偿标准和安置方案及被征地农民社会保障落实办法等有要求听证的权利。2017年7月12日，居委会向原应城市国土资源局出具《放弃听证证明书》表明：通过张榜和召开村民代表大会对全体居民公示、告知、组织专人对被征地农民进行调查、走访并征询意见后，对告知书内容及征地基本情况无异议，一致认为该批次用地拟定的征地补偿标准和安置方案符合法律政策的规定，决定自愿放弃听证。同日，居委会与原应城市国土资源局签订《征收土地协议书》，协议约定了征收土地位置面积、补偿标准及金额。2017年9月27日，应城市政府向湖北省人民政府请示关于应城市2017年度第5批次城市建设用地（应城市人民医院城南院区项目）。2018年2月23日，湖北省人民政府鄂政土批（2018）179号建设用地批件，批复同意应城市2017年度第5批次城市建设用地的请示，将集体土地转为建设用地。原告养鸡场及承包地在此次批准转为建设用地征收范围内。2018年4月23日，应城市经济开发区对原告养鸡场现场勘查，其鸡舍面积为1300.03平方米，简易棚面积为60.16平方米，合计1360.19平方米。原告对养鸡场勘查面积无异议，在现场勘查表上签字确认。但双方就征收补偿标准及数额一直未能达成协议，至本案诉讼前也未实际拆除。2019年3月11日，应城市人民医院城南院区项目建设指挥部给开发区管委会送达《关于加快城南院区建设项目地面附着物清理的函》，建议依法强制拆除原告等养殖场。原告认为应城市政府没有依法作出征收公告和补偿决定，没有遵循先补偿后搬迁的原则，故向本院提起行政诉讼。本院认为，本案争议的焦点是被告应城市政府未依法作出征收决定及公告的行为是否违法。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。第四十八条规定：征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。据此，应城市政府作为当地县级人民政府，具有依法作出征收决定并发布公告的法定职责，应城市政府是适格的被告。原告的养鸡场在征收范围内，原告属于征收范围内确定的被征收人，认为被告未依法作出征收决定及公告有权提起行政诉讼，具有本案的原告诉讼主体资格。被告应城市政府为了公益事业发展建设应城市人民医院城南院区项目，拟征收涉及原告的养鸡场所在地块，原告养鸡场所涉土地是集体土地，应当适用《中华人民共和国土地管理法》等有关集体土地征收的规定予以征收补偿。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，被告拟征收原告案涉集体土地上的养鸡场，应当先办理农用地转为建设用地审批手续。而被告应城市政府在2018年2月23日获得省政府关于应城市2017年度第5批次城市建设用地的批准文件后，未按照土地管理法的相关规定将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被告应城市政府以应城市国土资源局于2017年7月3日发布的应土征（2017）029号《应城市2017年度第5批次城市建设用地拟征收土地告知书》的形式代替公告及征收补偿安置方案，并与大部分的农户经协商签订了征收补偿协议，原告因补偿金额不能达成一致未完成征收，被告应城市政府应主动履行职责，发布公告作出征收补偿决定。但被告至今未发布公告并作出征收补偿决定的行为明显违反法定程序，故原告诉请确认被告应城市政府未依法作出征收决定及发布公告的行为违法的请求，本院依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告应城市人民政府未依法作出征收决定及公告的行为违法。案件受理费50元，由被告应城市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  祁国华审判员  张耀刚审判员  彭 娟二〇一九年十二月二十四日法官助理吴冬梅书记员左瑞附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；