福建省宁德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽09行终108号 上诉人(原审原告)福建省创恒船舶工程有限公司，住所地福建省福鼎市店下镇阮洋村，统一社会信用代码91350982671973706。 法定代表人陈甫颜，董事长。 委托代理人路永强、董国女，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福鼎市自然资源局，住所地福建省福鼎市桐城街道五里牌村委会玉龙北路99号。 法定代表人郑兴邦，局长。 委托代理人张开建、郭建魁，福建融成律师事务所律师。 原审第三人福建鼎盛钢铁有限公司，住所地福建省福鼎市冶金工业区。 法定代表人林宜武，董事长。 上诉人福建省创恒船舶工程有限公司（以下简称创恒公司）因诉被上诉人福鼎市自然资源局规划行政许可一案，不服福建省福安市人民法院（2019）闽0981行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认定，2008年5月26日，原告创恒公司与福鼎市政府签订一份《福建创恒船舶造船项目协议书》，约定福鼎市政府拟同意在福鼎市店下镇阮洋村××自然村提供土地约140亩，岸线约660米（实际面积和岸线以勘测批准后的红线规划图为准），供创恒公司建设6万吨船坞项目，具体面积以实际测量为准，但创恒公司必须依照法律规定取得使用权。之后，该协议未得到完全履行，原告未取得该项目地块的国有土地使用证。2009年8月4日，宁德港务局作出《关于同意福建省创恒船舶工程有限公司使用港口岸线的批复》，批复岸线使用长度1481米，并在岸线使用管理要求中指出，自本批复之日起2年内未开工建设，也未获准延期的，本批复自动失效。2012年1月18日，原告取得两本海域使用权证书。2018年12月26日，该两本海域使用权证书涉及的海域使用权及相关实物资产被福鼎市人民法院依法拍卖，并由第三人鼎盛公司竞拍取得。2018年4月28日，原福鼎市住房和城乡规划建设局（以下简称原福鼎市住建局）向原福鼎市国土资源局发出鼎建村〔2018〕37号文件，载明规划设计指标为规划用地面积770341平方米，用地位置福鼎市店下镇阮洋村。2018年8月17日，原福鼎市国土资源局作为出让人与作为受让人的第三人签订一份《国有建设用地使用权出让合同》，约定本合同项下出让宗地编号为Ａ-1-1，宗地总面积349792平方米，其中出让宗地面积为349792平方米。2018年9月25日，第三人向原福鼎市住建局申请办理出让供地项目建设用地规划许可证，并提交了福建省企业投资项目备案证明（内资企业）、鼎建村〔2018〕37号文件、《国有建设用地使用权出让合同》等材料。当日，原福鼎市住建局经审核后，向第三人颁发被诉规划许可证，证上载明用地面积770341㎡。2019年4月23日，福鼎市住房和城乡建设局收回被诉规划许可证，向第三人换发一本新规划许可证，新证载明发证日期为2018年9月25日，用地面积349792㎡（总用地面积770341㎡），备注：原建设用地规划许可证（ＦＪＮＯ.20××××2）作废。 原审法院另查明：一、2018年12月25日，中共福鼎市委办公室、福鼎市人民政府办公室下发《关于印发〈福鼎市机构改革实施方案〉的通知》，将市国土资源局职责、市住房和城乡规划建设局的规划职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。市住房和城乡规划建设局更名为市住房和城乡建设局。二、2018年6月15日，原告与福鼎市店下镇人民政府（以下简称店下镇政府）签订一份《协议书》，约定：⒈店下镇政府拟收回创恒公司坐落店下镇阮洋村××自然村的项目用地，创恒公司同意由店下镇政府收回。店下镇政府同意预付1000万元给创恒公司，用于收回项目用地，并从总价款中扣除。⒉对于创恒公司项目用地及资产总额，双方同意待后续各方委托评估的报告产生后（包括法院评估报告），在此基础上进行协商后续回收事宜，并在六个月内完成谈判。此后，店下镇政府向原告支付1000万元，但双方对后续回收事宜未达成协议。该项目用地不在新规划许可证349792㎡的规划用地范围内。 原审法院认为，根据《中华人民共和国规划法》第三十七条、第三十八条规定，建设用地规划许可证是规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城乡规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地，否则，其用地行为就属于非法用地。本案中，原福鼎市住建局向第三人颁发建设用地规划许可证的行为，未减损原告权利，亦未设定原告义务，其本身不会直接影响原告的合法权益。如果原告认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出在相关单位收回项目用地环节或者征收、补偿环节，而非颁发建设用地规划许可证环节。且原告未取得原店下镇阮洋村××自然村的船坞项目用地的土地使用权证，并于2018年6月15日与店下镇政府签订了收回项目用地协议书，实际领取了店下镇政府支付的项目用地预付款1000万元。与此同时，原告原持有的两本海域使用权证书所涉及的海域使用权及相关实物资产已被第三人依法竞拍取得。为此，原告不是被诉行政行为的利害关系人，并非本案行政诉讼的适格原告。其起诉，不符合立案条件，依法不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。原告提出被诉行政行为侵犯其拥有使用土地的权利以及地上附着物的所有权、使用权之主张，依据不足，不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定：驳回原告福建省创恒船舶工程有限公司的起诉。 创恒公司不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续依法审理上诉人的起诉。主要理由：1.一审法院审查事实不清。体现在：（1）上诉人与涉案行政行为存在利害关系，主体适格。上诉人已获得涉案范围内合法使用土地的权利；上诉人具有涉案港口岸线使用的批复；上诉人在涉案范围内建有厂房、拼装平台、船坞等地上物；在2018年12月26日之前，涉案两本海域使用权证一直属于上诉人。（2）上诉人于2018年5月24日、8月8日分别与店下镇政府签订了《协议书》《承诺书》，约定如果谈判未果，店下镇政府需要对创恒船坞地面恢复原状，无权对创恒地块再进行施工。（3）被上诉人作出建设用地规划许可程序违法。2.一审法院适用法律错误，不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定。 被上诉人福鼎市自然资源局答辩称：1.上诉人与涉诉行政行为不具有利害关系，诉讼主体不适格。被上诉人与上诉人从未签订土地出让合同，上诉人未取得土地。上诉人取得的两本海域使用权证书所涉及的海域使用权及相关实物资产已被福鼎市人民法院依法拍卖，由原审第三人合法竞拍取得。上诉人主张在涉案范围内建有厂房、拼装平台、船坞等地上物，与事实不符。上诉人所取得的使用港口岸线的批复已经失效。上诉人已经与店下镇政府签订了收回项目用地协议书，实际领取了项目用地预付款1000万元。被上诉人颁发建设用地规划许可证的行为，未减损上诉人权利，亦未设定上诉人义务，不会直接影响上诉人的合法权益。2.被上诉人做出被诉规划许可符合法律规定，程序合法，不存在违法许可行为。请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人鼎盛公司二审未作答辩。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”本案审查的诉讼标的是被上诉人向原审第三人颁发建设用地规划许可证的行政行为。上诉人认为该行为侵犯了其已经依法取得的土地、海域使用权，故与被诉行为具备法律上的利害关系。经审查，上诉人的理由缺乏事实和法律依据。理由：1.产生侵犯原土地、海域使用权人合法权益的行为只可能出现在征收或补偿环节，颁发用地规划许可行为本身并不会直接影响原使用权人的合法权益。根据《中华人民共和国规划法》第三十七条、第三十八条规定，建设用地规划许可证是规划主管部门确认建设用地符合城乡规划要求的法定凭证。而与原土地使用权人产生直接利害关系的是政府实施的征收补偿行为，原土地使用权人认为自身权利受到侵犯，可以通过起诉征收补偿行为得到救济。上诉人与本案被诉的用地规划许可行为之间不具备法律上的利害关系，不具备原告主体资格。2.上诉人所取得的两本海域使用权证书涉及的海域使用权及相关实物资产已被福鼎市人民法院依法拍卖，并由原审第三人鼎盛公司竞拍取得。上诉人亦未取得讼争土地的国有土地使用权证。3.上诉人与福鼎市政府签订的《福建创恒船舶造船项目协议书》所取得的权利，已经于2018年6月15日与店下镇政府签订《协议书》，并实际收取了店下镇政府支付的项目用地预付款1000万元。虽然双方对后续回收事宜尚未达成最终补偿协议，但上诉人可以继续对征收补偿问题寻求法律救济。 综上，上诉人与被诉的用地规划许可行为不具备法律上的利害关系，不具备本案原告诉讼主体资格，上诉人起诉不符合起诉条件。一审法院据此裁定驳回起诉，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由，依据不足，本院不予支持。被上诉人的答辩意见有理，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  缪义文 审判员  黄冰凌 审判员  杨礼崧 二〇一九年十二月二十三日 法官助理林玉芳 书记员赖银珠 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……