河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行再173号再审申请人(一审被告、二审上诉人)洛阳市教育局,住所地河南省洛阳市西工区凯旋东路51号。法定代表人刘茂钦,局长。委托代理人易天水,该局工作人员。委托代理人胡学芹,河南精专律师事务所律师。再审申请人(一审第三人、二审上诉人)洛阳市华林学校,住所地洛阳市漉河区华林新村住宅区内。法定代表人金明灿,理事长。委托代理人邵志强，上海平霄律师事务所律师。委托代理人徐琨鹏，河南法铎律师事务所律师。再审申请人(一审第三人、二审上诉人)金明灿,男,1954年10月16日出生,汉族,住河南省洛阳市涧西区。委托代理人徐琨鹏,河南法铎律师事务所律师。被申请人(一审原告、二审被上诉人)吴乃信,男,1947年7月15日出生,汉族,住河南省洛阳市老城区。委托代理人李晓辉,河南九都律师事务所律师。委托代理人耿虎,河南九都律师事务所律师。洛阳市教育局、洛阳市华林学校、金明灿因吴乃信诉洛阳市教育局教育许可一案,不服郑州市铁路运输中级人民法院（2018）豫71行终280号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年8月5日作出（2019）豫行申240号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。洛阳市教育局委托代理人易天水、胡学芹，洛阳市华林学校的委托代理人邵志强、徐琨鹏，金明灿的委托代理人徐琨鹏，吴乃信及其委托代理人李晓辉、耿虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为，2016年7月15日，华林学校召开理事会决议修订《华林学校办学章程》，并制作《关于恢复添加学校举办者的申请》、《关于变更学校法定代表人的申请》、《关于变更学校校长的申请》文件，内容为申请添加金明灿为学校举办者、将学校法定代表人由吴乃信变更为金明灿、将学校校长由吴乃信变更为呼延占中。洛阳市教育局根据申请，2016年7月为华林学校颁发了新的办学许可证（141030040000031号）。吴乃信不服该变更登记行为，提起本案诉讼，请求撤销该变更登记。洛阳铁路运输法院一审查明，吴乃信与金明灿2016年7月5日签订了举办者协议书，明确以双方签名的《华林学校章程》确定双方投资办学的出资数额及股权2:1比例，即金明灿出资20万元、吴乃信出资10万元；吴乃信承诺配合在办学许可证上添加金明灿为举办者；双方同意以上述华林学校章程为基础，由金明灿负责组建学校新一届理事会并具体确认理事会组成人员，吴乃信同意金明灿担任学校的理事长；该协议自双方签字之日起生效。2016年7月15日，华林学校召开理事会决议修订《华林学校办学章程》，同意吴乃信辞去华林学校校长、法定代表人的请求，并决议由金明灿担任该校法定代表人，呼延占中担任该校校长。一审另查明，2018年5月28日，华林学校和金明灿提交了金明灿和呼延占中的无违法犯罪证明及华林学校财务清算报告，其中呼延占中的无违法犯罪证明的出具日期为2018年5月22日，金明灿的无违法犯罪证明的出具日期为2018年5月21日，华林学校财务清算报告的作出日期为2018年5月24日。一审又查明，吴乃信于2016年7月5日与金明灿签订举办者协议书时处于刑事羁押状态。一审还查明，洛阳市教育局于2010年3月1日为华林学校颁发了141030040000031号办学许可证，该证的期限一栏显示为2010年3月1日至2018年2月28日。洛阳铁路运输法院一审认为，（一）吴乃信的起诉并未超过起诉期限。洛阳市教育局于2016年7月给华林学校颁发新办学许可证时，并未向吴乃信告知，而吴乃信此时正处于刑事羁押期间，客观上获知该颁证行为亦有难度，现其称于2017年8月初得知案涉颁证行为，本案又无其他相关证据证明其在此之前已经得知，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条的规定，吴乃信的起诉并未超过起诉期限。（二）添加金明灿为举办者属于对华林学校的举办者进行了变更。案涉的新办学许可证，举办者由吴乃信一人变更为吴乃信与金明灿两人，实质上是对举办者进行了变更。根据《中华人民共和国民办教育促进法》（2013年修正）（以下简称《民办教育促进法》）第五十四条的规定，民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。而本案中，吴乃信未提出变更申请，也未委托他人代为申请，洛阳市教育局提交的证据中也没有财务清算的相关材料，在此情况下，其在颁发的新办学许可证中变更了举办者，属程序违法，主要证据不足。（三）洛阳市教育局适用法律法规错误。洛阳市教育局提供颁发新办学许可证的法律依据是《民办教育促进法》第十二条、十四条、十五条、十七条的规定，但上述法律条文是对申请筹设或者正式设立民办学校的规定，并非颁发新办学许可证的法律依据；洛阳市教育局还将《民办学校分类登记实施细则》第十二条作为其法律依据，但该细则的实施日期为2016年12月30日，而案涉的办学许可证的落款日期为2016年7月，即在颁发新办学许可证时该细则尚未实施。（四）相关法律对民办学校的举办者资格有特殊规定。《民办教育促进法》第九条第二款规定，举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力；《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》第七条规定，教育类民办非企业单位变更登记事项，应当向教育行政部门提出书面申请，在申请书上应当载明变更事项、原因和方案等。变更法定代表人或负责人的，应出具变更后法定代表人或负责人的身份证明及《民办非企业单位登记暂行办法》第六条第六款规定的其他材料；《民办非企业单位登记暂行办法》第六条第六款规定，拟任法定代表人或单位负责人的基本情况应当包括姓名、性别、民族、年龄、目前人事关系所在单位、有否受到剥夺政治权利的刑事处罚、个人简历等。但洛阳市教育局提交的证据中并无金明灿作为举办者的相关材料，虽然金明灿提交了落款日期为2018年5月21日其无犯罪记录的证明，但该证明并非是洛阳市教育局在作出案涉行政行为时所依据的证据。综上所述，洛阳市教育局为华林学校颁发新办学许可证的行政行为主要证据不足，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。关于吴乃信提出的恢复旧办学许可证的请求，因旧办学许可证的期限已到，且新办学许可证被撤销后，后续处理属于洛阳市教育局的职责权限，故该项请求一审法院不予支持，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项、第六十九条的规定，判决撤销洛阳市教育局于2016年7月为洛阳市华林学校颁发141030040000031号《中华人民共和国民办学校办学许可证》的行政行为；驳回吴乃信的其他诉讼请求。案件受理费50元，由吴乃信与洛阳市教育局各负担25元。郑州市铁路运输中级法院二审查明的事实与一审一致。另查明，在吴乃信提起的（2017）豫7102行初197号诉讼中，洛阳市教育局提供其作出案涉行政行为的法律依据是《民办教育促进法》第八条、第十二条、第十四条、第十五条、第十七条以及《民办学校分类登记实施细则》第十二条的规定。在发回重审后，洛阳市教育局提供其作出案涉行政行为的法律依据是《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》（民发[2001]306号）第七条的规定。郑州市铁路运输中级法院认为，关于吴乃信的起诉是否超过起诉期限的问题。洛阳市教育局主张吴乃信对2016年7月颁发新许可证一事知情，称该证系吴乃信的委托人樊春峰与华林学校一同前往洛阳市教育局办理的，但未提交证据证明樊春峰有代理权，更无证据证实吴乃信对案涉颁证行为知情，故吴乃信的起诉未超过起诉期限。2010年3月1日，洛阳市教育局向华林学校颁发了141030040000031号《中华人民共和国民办学校办学许可证》，在此前提下，2016年7月15日，洛阳市教育局根据华林学校提交的《关于恢复添加学校举办者的申请》、《关于变更学校法定代表人的申请》、《关于变更学校校长的申请》等材料，向华林学校颁发141030040000031号《中华人民共和国民办学校办学许可证》，其实质系变更华林学校的举办者及校长。《民办教育促进法》第五十四条规定，“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准”。据已查明的事实，洛阳市教育局提交的证据中并未包含华林学校财务清算的相关材料，其在核准变更华林学校的举办者时，对相关财务清算情况未尽到审慎审查义务，不符合《民办教育促进法》第五十四条之规定，故其向华林学校颁发2016年办学许可证的行政行为主要证据不足。关于洛阳市教育局作出案涉行政行为适用法律法规是否正确的问题，据本院二审查明的事实，洛阳市教育局在两次诉讼中提供的其作出同一行政行为所依据的法律法规完全不同，更加证实了其作出案涉行政行为适用法律、法规错误，且即便是洛阳市教育局在本次诉讼中所称其依据的是《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》第七条的规定，经审查，该条款并不包含变更举办者的具体规定，故洛阳市教育局适用法律、法规错误。综上，一审法院认定洛阳市教育局为华林学校颁发新办学许可证的行政行为主要证据不足，适用法律错误，并予以撤销并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。判决驳回上诉，维持原判。案件受理费150元，由洛阳市教育局、洛阳市华林学校、金明灿各负担50元。洛阳市教育局再审称，1、《洛阳市华林学校章程》、《关于华林学校举办者之间的协议书》等材料均显示，华林学校的举办者是吴乃信、金明灿。2、洛阳市教育局依据华林学校的申请及有关材料，根据《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》第七条之规定，向华林学校颁发《中华人民共和国民办学校办学许可证》，其作出的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，应依法维持。3、洛阳市教育局变更华林学校的民办学校办学许可证，是吴乃信的委托人樊春峰与华林学校一同前往洛阳市教育局办理的，吴乃信在许可证变更之时已经知晓，其在2017年8月8日提起诉讼显然超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的6个月起诉期限。请求撤销原判，驳回其诉讼请求。洛阳市华林学校、金明灿再审称，一审法院查明并确认了吴乃信因刑事犯罪被羁押，以及吴乃信与金明灿的出资比例，并同意添加金明灿为举办者和担任理事长的事实，但根据《民办教育促进法》第五十四条之规定认为洛阳市教育局2016年的颁证行为主要证据不足，这与其认定的事实前后矛盾，明显错误。《民办教育促进法》第五十四条并没有规定“举办者提出”应以哪种方式，金明灿与吴乃信签订的《举办者协议》第一条就明确了添加金明灿为学校的举办者，符合上述法条的规定。另外，财务清算是针对原举办者退出，防止其转移学校财产而设的，本案系添加举办者，并没有改变华林学校的资产现状，且当时未提交财务清算报告的原因是学校账本被公安机关查扣，事后补交亦未对学校的资产产生任何影响，故缺少财务清算报告不应作为撤销2016年办学许可证的必备要件。原审认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，驳回吴乃信的诉讼请求。吴乃信答辩称，1、原审判决认定事实清楚，证据充分。洛阳市教育局在法定期限内未提交其作出合法行政行为的证据和有效的法律依据，且其在（2017）豫7102行初197号诉讼和发回重审后的本案一审中提交的法律依据完全不同。2、一审判决适用法律正确。金明灿虽然在本案一审中提交了他的无犯罪记录证明及华林学校的财务清算报告，但上述证据均非洛阳市教育局作出案涉行政行为时所依据的证据。另外，华林学校至今未提交原举办者吴乃信签字提出变更举办者的申请书。综上，洛阳市教育局作出变更华林学校举办者的行政行为违法，原审撤销华林学校颁发办学许可证正确。3、《民办教育促进法》第五十四条规定，民办学校举办者的变更须由举办者提出。2016年7月5日签订的《关于华林学校举办者之间的协议书》不能作为吴乃信向洛阳市教育局“提出”变更举办者的行为。华林学校和金明灿对上述法条理解错误，无事实和法律依据。4、一审法院认定吴乃信的起诉未超过起诉期限正确。2016年7月洛阳市教育局作出案涉行政行为时，正是吴乃信被刑事羁押期间，该行政行为系在吴乃信不知情的情况下作出且未向其进行书面送达，其得知后提出行政诉讼，并未超过6个月的起诉期限。请求维持原判，驳回起诉。本院查明的事实与原审一致。本院认为，一、本案被诉的行政行为虽然是洛阳市教育局的变更登记行为，但实质上是吴乃信与金明灿之间对华林学校的权益纠纷。被诉行政登记行为是对华林学校民事法律行为后置性的确认，故该民事争议是行政变更登记的基础性民事法律关系，应当先行解决，但不属于本案审查范围。（一）华林学校依据学校理事会决议申请了变更登记。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第十条、第十九规定，民办学校应当具备法人条件并进行法人登记；第二十条、第二十一条规定，学校设立理事会或董事会作为决策机构，行使的职权包括校长的变更、修改章程等重大事项。本案中，2016年7月5日,吴乃信与金明灿签订了举办者协议书，明确以2008年7月1日双方签名的《华林学校章程》确定双方投资办学的出资数额及股权比例，即金明灿出资20万元、吴乃信出资10万元，比例为2:1；吴乃信承诺配合在办学许可证上添加金明灿为举办者；双方同意以上述华林学校章程为基础，由金明灿负责组建学校新一届理事会并具体确认理事会组成人员，吴乃信同意金明灿担任学校的理事长。2016年7月15日，华林学校召开理事会决议修订《华林学校办学章程》，同意吴乃信辞去华林学校校长、法定代表人的请求，并决议由金明灿担任该校法定代表人，呼延占中担任校长。同日，华林学校制作《关于恢复添加学校举办者的申请》《关于变更学校法定代表人的申请》《关于变更学校校长的申请》文件，内容为申请添加金明灿为学校举办者、将学校法定代表人由吴乃信变更为金明灿、将学校校长由吴乃信变更为呼延占中。后华林学校将上述文件与华林学校办学章程、理事会决议、举办者协议书等材料一并向洛阳市教育局提交。（二）洛阳市教育局在审核过程中，对变更材料的审查存在瑕疵。洛阳市教育局在审核过程中，对学校举办者的变更由举办者提出的材料中，将吴乃信与金明灿所签订的协议书视为举办者申请，而没有要求提交以《申请书》形式的书面申请，对该项材料的形式要求不符合规定；对学校校长任职应当提交无犯罪记录证明的材料，是在作出许可之后接受补交，上述情形属于未尽到审核义务的违法情形。（三）洛阳市教育局对民办学校的申请变更登记，依照形式审查原则进行，仅对提交材料的真实性、与审核条件的相符性两方面予以审查。华林学校召开理事会决议修订《华林学校办学章程》，提交了《关于恢复添加学校举办者的申请》《关于变更学校法定代表人的申请》《关于变更学校校长的申请》及办学章程、理事会决议、举办者协议书等材料。洛阳市教育局作出的变更登记行为，与华林学校理事会决议内容是一致的。在此情形下，上述审核行为中的违法程度尚不构成应当撤销的情形。关于举办者变更的争议、华林学校理事会决议的争议，是吴乃信与金明灿之间对华林学校权益的民事纠纷，可另行通过民事途径解决。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。华林学校目前处于运营状态，变更前办学许可证的期限为2010年3月1日至2018年2月28日，现有效期限已届满。如撤销华林学校变更后的办学许可，华林学校将被置于非法经营的状态，导致已经招录的学生的学籍、毕业证书发放等合法权益受到损害；教师在该校从业行为的合法性受到损害。同时，吴乃信在庭审中明确表示其诉讼目的是争取对学校举办人的权益，而非终止华林学校的办学资格，故在吴乃信与金明灿之间的民事纠纷可另行解决的情形下，应当对华林学校的经营状态保持稳定，不能因吴乃信与金明灿个人之间的经济纠纷损害学校众多师生的合法权益。就本案被诉的华林学校办学许可行政行为，应依法确认违法，但保留法律效力，原审判决撤销的裁判方式不当，应予纠正。综上，洛阳市教育局、华林学校的再审理由部分成立，本院予以支持；原审认定事实清楚，但裁判方式不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项；《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：一、撤销郑州市铁路运输中级法院（2018）豫71行终280号行政判决和洛阳铁路运输法院（2018）豫7102行初39号行政判决；二、确认洛阳市教育局2016年7月为华林学校颁发141030040000031号民办学校办学许可证的行政行为违法；三、驳回吴乃信的其他诉讼请求。一、二审诉讼费共计100元，由洛阳市教育局承担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇一九年十二月十八日书记员  唐雅琦