广东省高级人民法院行 政 裁 定 书(2018)粤行终1013号上诉人（原审原告）：惠州市金海鹏实业有限公司，住所地:广东省惠州市大亚湾澳头兴盛三路二巷16号。法定代表人：殷志明，该公司执行董事。委托代理人：毛宏宇，北京市炜衡（深圳）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：惠州市人民政府，住所地:广东省惠州市惠城区云山西路六号。法定代表人：麦教猛，该市市长。委托代理人：陈木森，惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局副局长。委托代理人：曾学智、魏顺光，均系广东伟伦律师事务所律师。惠州市金海鹏实业有限公司因与惠州市人民政府海域使用权行政许可及行政补偿纠纷一案，广州海事法院于2018年3月12日作出（2017）粤72行初4号行政判决，惠州市金海鹏实业有限公司、惠州市人民政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年9月16日，惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局（以下简称大亚湾分局）作为登记机关向原告颁发海域使用权证书（编号为国海证XX号），记载原告取得位于惠州大亚湾澳头蛇坑66.6公顷的海域使用权，用海项目为青洲、钓鱼公海胆、鲍鱼养殖场，项目性质为经营性，用海类型一级类渔业用海，二级类开放式养殖用海，海域等级为三等，终止日期为2016年3月29日。原告缴纳2015年3月30日至2016年3月29日的海域使用金109890元。2015年9月16日，大亚湾分局向原告颁发海域使用权证书（编号为国海证XX号），记载原告取得位于惠州大亚湾澳头蛇坑100公顷的海域使用权，用海项目为大三门岛、洪圣公、小横洲海胆、鲍鱼养殖场，项目性质为经营性，用海类型一级类渔业用海，二级类开放式养殖用海，海域等级为三等，终止日期为2016年7月29日。原告缴纳2015年7月30日至2016年7月29日的海域使用金165000元。2015年9月16日，大亚湾分局向原告颁发海域使用权证书（编号为国海证XX1号），记载原告取得位于惠州大亚湾澳头蛇坑100公顷的海域使用权，用海项目为小三门岛海胆、鲍鱼养殖场，项目性质为经营性，用海类型一级类渔业用海，二级类开放式养殖用海，海域等级为三等，终止日期为2016年7月29日。原告缴纳2015年7月30日至2016年7月29日的海域使用金165000元。2016年1月4日和5月27日，原告对上述三宗海域使用权向大亚湾分局提出续期申请。收到申请后，大亚湾分局分别于2016年4月25日和7月13日组织原告代表殷志灵、三门村委会、澳头街道办以及李天强等9名渔民代表召开协调会，就养殖用海听取各方意见。2016年6月7日、6月20日和8月1日，大亚湾分局告知殷志灵、李天强等三门村养殖户，待《惠州市水域滩涂养殖规划》出台后再决定是否给予续期，维持海域现状，不得擅自增加海域面积和改变用途，给养殖户一定时间收回成本。2016年12月16日，被告出台《惠州市水域滩涂养殖规划》。2017年4月14日，大亚湾分局邀请三门村支部书记严建伟和原告代表殷志灵到大亚湾分局召开专项协调会。2017年4月20日，大亚湾分局向殷志灵出具《关于殷志灵反映水域滩涂养殖证及海域使用续期问题的复函》，告知殷志灵该局收回原告的三宗养殖用海，注销海域使用权证，向原告发出终止海域使用权证的通知，同时，该三宗水域滩涂养殖许可证（惠州市府（海）养殖第[2015]00003号、惠州市府（海）养殖第[2015]00004号、惠州市府（海）养殖第[2015]00005号）也同时终止。2017年4月20日，大亚湾分局向原告发出三份《关于终止海域使用权的通知》，就终止本案原告的三宗用海（海域使用权证编号分别为国海证XX号、国海证XX号、国海证XX1号）的海域使用权事宜告知原告，原告提出的三宗用海的海域使用权续期申请不予批准，依法收回海域使用权，注销海域使用证，该海域所核发的养殖许可证也同时上报市海洋与渔业局批准终止，原告在收到通知之日起，应立即停止养殖行为，并于2017年7月29日前在大亚湾分局渔政大队、海域科和渔业科人员监督下将原养殖水产品收完，归还养殖海域。原告收到以上三份通知后，停止养殖生产经营，并拆除了养殖设备。原告向大亚湾分局提出补偿申请书，要求大亚湾分局按照《广东省浅海滩涂水产增养殖保护管理规定》第十二条、《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》第十五条第四项“征收”的补偿规定，以40,500元每亩的标准给予补偿。2017年5月5日，大亚湾分局向原告发出《关于补偿申请的回复意见》，告知原告不存在提前收回海域使用权证和养殖许可证的情况，与原告申请补偿依据的《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条内容不符合。原告申请补偿所依据的《广东省浅海滩涂水产增养殖保护管理规定》第十二条、《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》第十五条第四项“征收”的补偿规定同实际情况不符，申请理由不成立，退回申请。原告认为海域使用权的批准、颁证、收回等管理权由县级以上人民政府行使，大亚湾分局系惠州市海洋与渔业局的派出机构，无权独立进行行政管理及自行作出行政行为，故本案大亚湾分局的相关行政行为无效，应依法向原告支付补偿金，参照《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》第十五条（四）项规定的40500元每亩的标准给予合理补偿。于是，原告向原审法院提起本案诉讼，请求法院判令：1.确认惠州市海洋与渔业局大亚湾经济开发区分局做出的惠湾海渔函【2017】15号《关于殷志灵反映水域滩涂养殖证及海域使用续期问题的复函》以及三份《关于终止海域使用权的通知》无效；2.被告向原告支付补偿金1.62亿元；3.本案诉讼费用由被告负担。原审另查明，被告批准印发的《惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会机构编制方案》载明，惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会为被告的派出机构，代表被告在辖区内行使行政管理职能。惠州大亚湾经济技术开发区机构编制委员会印发的《惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局主要职责内设机构和人员编制规定》载明，惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局为区管委会工作部门，包括实施海域使用证制度和海域有偿使用制度、审核海域使用项目等工作职责。原审再查明，原告诉称的青洲、钓鱼公66.6公顷的海胆、鲍鱼养殖场（海域使用权证编号为国海证XX号）位于XX区范围内，大三门、洪圣公、小横洲海胆、鲍鱼养殖场（海域使用权证编号为国海证XX号），小三门海胆、鲍鱼养殖场（海域使用权证编号为国海证XX1号）均位于XX区范围内。原审法院认为，本案是一宗拒绝颁发海域使用权许可证案件。原告请求原审法院确认《关于殷志灵反映水域滩涂养殖证及海域使用续期问题的复函》、三份《关于终止海域使用权的通知》无效，但在庭审中确认其对被告未批准原告续期申请并收回海域使用权的具体行政行为不服而提起本案诉讼。本案的争议焦点为：1.被告主体是否适格；2.被告是否应该批准原告的续期申请；3.被告是否应对原告进行补偿以及补偿标准是否为每亩40500元。一、关于被告主体是否适格的问题。首先，《中华人民共和国海域使用管理法》第十七条第一款规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”该法第十九条规定：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”可见，批准用海、颁发海域使用权证书均为地方人民政府的工作职责，本案三宗用海均位于XX区，属于被告批准用海的职责范围。其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会机构编制方案》载明，惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会为被告的派出机构，代表被告在辖区内行使行政管理职能。大亚湾分局系惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会的工作部门，因此，大亚湾分局的行政行为系惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会的行政行为，而惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会的行政行为系经被告授权作出，原告不服大亚湾分局的行政行为提起诉讼，被告系本案适格的主体。因此，原告关于大亚湾分局无权自行作出行政行为而导致相关行政行为无效的主张没有事实与法律依据，不予支持。二、关于被告是否应该批准原告的续期申请的问题。《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条规定：“海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。”可见，国家对于海域使用权期限届满海域使用权人需要继续使用海域的，行政机关以批准续期为原则，以不批准续期为例外。根据查明的事实，原告所诉称的三宗用海，均位于XX区。《广东省环境保护条例》第四十七条第二款规定：“在自然保护区的核心区禁止从事任何生产建设活动；在缓冲区，禁止从事除经批准的教学研究活动外的旅游和生产经营活动；在实验区，禁止从事除必要的科学实验、教学学习、参考观察和符合自然保护区规划的旅游，以及驯化、繁殖珍稀濒危野生动植物等活动外的其他生产建设活动。”被告以《广东省环境保护条例》第四十七条第二款规定为由，不批准原告的续期申请，符合环境保护公共利益的需要，也符合《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条的除外规定，具有事实与法律依据，并无不当。三、被告是否应对原告进行补偿以及补偿标准是否为每亩40,500元的问题。《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”可见，对海域使用权人给予相应的补偿的法定条件是在海域使用权期满前提前收回海域使用权，而原告三宗用海的海域使用权已分别于2016年3月29日、2016年7月29日期满终止，大亚湾分局于2017年4月20日向原告发出三份通知，告知原告收回海域使用权，并要求原告于2017年7月29日前在大亚湾分局人员监督下将原养殖水产品收完。原告当庭承认，在收到三份通知后，立即停止生产经营行为，并撤回了有关养殖设备，未提交证据证明其损失。故被告系在原告三宗用海的海域使用权期满后收回海域使用权，不在《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定的应补偿海域使用权人的范围内，原告请求被告补偿损失，没有事实与法律依据，应予驳回。原告还主张，其三宗用海的海域使用权被收回，被告应按照每亩40,500元的标准进行补偿，经查，原告主张的补偿标准系《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》第十五条第四项的规定，本案不属于建设项目征地拆迁有关的争议，原告主张按照建设项目征地拆迁的标准进行补偿，没有法律依据，不予支持。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”本案大亚湾分局在作出是否准予续期的决定前，已经召集了原告的代表殷志灵和相关利害关系人召开协调会，就是否准予续期听取了各方的意见，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定。但大亚湾分局告知原告其对海域使用权续期申请不予批准时，未以书面决定的形式，而以三份通知的形式告知,且未告知原告享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，不符合《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款关于“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”的规定,鉴于该行政程序未导致原告在客观上丧失行政诉讼救济权，也未对原告的权利产生实际影响,原审法院对此予以纠正。《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”原告三宗用海的海域使用权，分别于2016年3月29日、2016年7月29日到期，而大亚湾分局于2017年4月20日才通知原告不予续期申请的决定，违反了《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款的规定。由于被告逾期未作出决定，原告三宗用海的海域使用权应视为准许延续。《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款并未明确规定准许延续的期限，由于2016年6月7日、6月20日和8月1日，大亚湾分局告知殷志灵、李天强等三门村养殖户，待《惠州市水域滩涂养殖规划》出台后再决定是否给予续期，维持海域现状，不得擅自增加海域面积和改变用途，给养殖户一定时间收回成本。所以，原告已经知晓了大亚湾分局将延期作出许可决定，而且维持海域现状。综合本案的情况，原审法院认定，原告三宗用海的海域使用权应延续至被告作出决定之日即2017年4月20日止。《关于殷志灵反映水域滩涂养殖证及海域使用续期问题的复函》仅是大亚湾分局告知原告水域滩涂养殖证及海域使用续期有关情况的行为，并不直接对原告的权利义务产生实际影响，不属于本案需要审查的被告的具体行政行为。综上，依照《中华人民共和国海域使用管理法》第十七条第一款、第十九条、第二十六条、第三十条，《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款、第五十条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，判决：一、确认被告惠州市人民政府以通知的形式作出的三份不予批准原告惠州市金海鹏实业有限公司海域使用权续期申请的行政许可行为违法；二、驳回原告金海鹏实业有限公司的其他诉讼请求。惠州市金海鹏实业有限公司不服一审判决向本院提起上诉称：1、本案我方的核心诉求是要求受偿、理由是行政行为无效，没有要求惠州市人民政府颁发海域使用权许可证，本案案由应为行政赔偿纠纷，并非拒绝颁发海域使用权许可证。2、海域使用权的批准、收回必须由县级以上人民政府行使。该权力不得委托和让渡，我方海域使用权被惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局提前收回的结果发生必须归责于惠州市人民政府行使国家所有权履职失位，以不作为的方式实施了违法行为。既然认定惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局是大亚湾经济技术开发区管理委员会的内设机构，大亚湾经济技术开发区管理委员会又是惠州市人民政府的派出机构，那么该分局作为派出机构的内设机构，无权自行作出行政行为。因此，惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局作出的涉案《复函》及三份《通知》，因作出机关无权作出而无效。3、我方在法定期限内提出续期申请，惠州市人民政府未作出不予续期批准的决定，使用权依法应予续期。根据海域使用管理法第二十五条之规定，我方养殖用海不超过15年均为合法使用，使用权期限自惠州市人民政府应当批准续期之日起计。涉案通知的内容是续期申请不予批准。姑且不论其是否有权批准续期，此时不论其是否批准，我方的使用权都是合法的。在我方合法用海的情况下，《复函》称“收回用海”，此举属于海域使用管理法第二十五条规定的提前收回情形，必须予以补偿。我方无奈将可移动设备迁出，为长期经营而投入的其他设施、未成熟养殖物、无法短期捕捞完毕的养殖物均被迫放弃，我方遭受巨大经济损失，虽未单独对此提出诉讼请求，但绝不等同于损害结果没有发生。综上，原审判决审理程序混乱，认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原判，判定大亚湾分局作出的惠湾海渔函【2017】15号《关于殷志灵反映水域滩涂养殖证及海域使用续期问题的复函》及三份《关于终止海域使用权的通知》无效，判令惠州市人民政府向我方支付补偿金1.62亿元。惠州市人民政府不服一审判决向本院提起上诉称：本案涉及的海域使用权证已经到期，到期后基于公共利益不予续期而收回，因此，惠州市金海鹏实业有限公司不存在合法利益损失，其补偿请求应予以驳回，原审法院该项判决正确。但是，本案将大亚湾经济技术开发区管理委员会列为被告更为妥当。由于目前在行政管理实践中，大亚湾经济技术开发区管理委员会实际上履行了区县一级政府的管理职责。大亚湾经济技术开发区管理委员会多次作为被告出现在惠州市中级人民法院和广东省高级人民法院的行政判决中。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。鉴于《印发惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中，将惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局定性为大亚湾经济技术开发区管理委员会的工作部门，惠州市人民政府认为惠州市金海鹏实业有限公司应当将大亚湾经济技术开发区管理委员会列为被告更为妥当，也更合规。此外，从惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局履行的法定职责来看，惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局又属于惠州市海洋与渔业局的派出机构，而且惠州市海洋与渔业局曾2002年1月15日授权该分局行使相关管理职能，因此从履行国家海洋管理职能的层面上，惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局法定的主体性质应当是惠州市海洋与渔业局的派出机构。惠州市金海鹏实业有限公司上诉提出的主体不适格、行为无效等理由逻辑混乱，本案应当驳回其上诉，同时驳回其全部诉讼请求。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为海域使用权行政许可及行政补偿纠纷。二审争议焦点为惠州市人民政府是否为本案适格被告及原审法院认定事实是否清楚。本案被诉的惠湾海渔函【2017】15号《关于殷志灵反映水域滩涂养殖证及海域使用续期问题的复函》以及三份《关于终止海域使用权的通知》，均系惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局作出，而惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局系惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会的工作部门。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条有关“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”的规定，原审法院认定惠州市人民政府是本案适格被告，存在事实不清的问题，本案应当发回原审法院重审。本案究竟应当以惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会还是惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局作为被告，应当由原审法院在查清惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会和惠州市海洋与渔业局大亚湾经济技术开发区分局的性质、地位和职责范围的基础上，再行作出正确认定，并另行对本案依法进行裁判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销（2017）粤72行初4号行政判决；二、本案发回广州海事法院重审。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年十二月十七日书记员  陈玲茹苏靖茹