广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终838号上诉人（原审原告）：史灿辉，男，汉族，1970年7月15日出生，身份证住址：广东省东莞市。上诉人（原审原告）：孔建萍，男，汉族，1952年8月20日出生，身份证住址：广东省东莞市。上诉人（原审原告）：何灼然，男，汉族，1956年9月2日出生，身份证住址：广东省东莞市。上诉人（原审原告）：吴金汉，男，汉族，1975年1月20日出生，身份证住址：广东省东莞市。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：林伟忠，东莞市司法局工作人员。委托代理人：周瀚彬，东莞市司法局工作人员。原审原告：赖福成，男，汉族，1944年10月30日出生，身份证住址：广东省东莞市。原审原告：赖楚锋，男，汉族，1974年7月8日出生，身份证住址：广东省东莞市。上诉人史灿辉、孔建萍、何灼然、吴金汉及原审原告赖福成、赖楚锋（以下简称史灿辉等六人）因与被上诉人东莞市人民政府行政复议决定纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2018）粤19行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月23日，原告向麻涌镇人民政府邮寄提交《关于广东省东莞市麻涌镇大步村村民委员会没有依法依规为大步村农户办理2017年农业支持保护补贴(耕地地力保护补贴)的检举材料》，投诉麻涌镇大步村村民委员会（以下简称大步村委会）没有为大步村农户承包经营的耕地进行登记、核实，办理耕地地力保护补贴，以及麻涌镇大步股份经济联合社（以下简称大步经联社）按照股权平均摊分的方式计算每股补贴面积和金额缺乏事实与法律依据，其制作的《关于发放2017年农业支持保护补贴（耕地地力保护补贴）的公告》违反了《广东省全面推行农业“三项补贴”改革工作实施方案》，侵害了投诉人及其家庭成员的合法权益，进而请求：麻涌镇人民政府责令大步村委会以“农户家庭联产承包地面积”为依据为其承包经营的耕地进行登记、核实，办理耕地地力保护补贴；麻涌镇人民政府责令大步经联社撤销《关于发放2017年农业支持保护补贴（耕地地力保护补贴）的公告》，重新对集体土地所有权属于大步经联社的耕地进行测量、核实，在具备事实与法律依据的情况下，办理耕地地力保护补贴。2018年8月10日，麻涌镇人民政府经调查作出《关于对广东省东莞市麻涌镇大步村村民委员会没有依法依规为大步村农户办理2017年农业支持保护补贴(耕地地力保护补贴)的检举材料的回复》，称：根据《广东省全面推行农业“三项补贴”改革工作实施方案》以及《东莞市农业“三项补贴”改革工作方案》，2017年以后，未完成农村土地承包经营权确权登记颁证的村（社区）、以及已经完成农村土地承包经营权确权登记颁证且实行“确股确地”的村（社区），以村集体经济组织实有耕地面积为基础，核减不符合补贴条件的面积后，按股权摊分计算每户的补贴面积；已完成农村土地承包经营权确权登记颁证且实行直接确地的村（社区），按确权登记颁证面积中的实有耕地核减不符合补贴条件的面积，计算每户的补贴面积。大步村在发放耕地地力保护补贴中，结合未完成土地确权工作的实际情况，依照《东莞市农业“三项补贴”改革工作方案》文件规定执行，已于2018年7月18日着手开展本项工作。“耕地地力保护补贴”的适用范围为实有耕地，而不是基本农田或所有农地，鱼塘、滩涂、林地、抛荒地等达不到耕种条件的农地以及损毁破坏种植条件的耕地不予补贴。各村实有耕地面积来源于国土部门，并经属地镇政府核定及市农业局确认。由于大步村未完成农村土地承包经营权确权登记颁证，因此需要按股权摊分计算每户的补贴面积；且按大步经联社全体股东股权摊分计算每户的补贴面积及补贴金额等事宜，上述事项已经2018年7月16日召开股东代表大会通过。故大步经联社按股权平均摊分的方式计算每股的补贴面积和金额，符合《东莞市农业“三项补贴”改革工作方案》要求和规定。2018年9月9日，原告因不服麻涌镇人民政府作出的《回复》，向被告提出信访复查申请。同月21日，东莞市信访事项复查复核委员会作出东信复查字〔2018〕221号《不予受理告知书》，认为根据《广东省信访事项复查复核办法》第十一条的规定，信访人提出复查、复核申请，应当采用书面形式，提供信访事项原处理、复查意见书，原告申请复查的《回复》非信访事项答复意见书，决定不予受理其复查申请。随后，原告就麻涌镇人民政府作出的《回复》又向被告提出行政复议申请。2018年10月8日，被告收到行政复议申请，并于2018年10月12日作出东府行复〔2018〕546号《行政复议不予受理决定书》。被告认为原告向麻涌镇人民政府检举大步村委会没有为大步村农户承包经营的耕地进行登记、核实，办理耕地地力保护补贴；大步经联社按照股权平均摊分的方式计算每股补贴面积、金额，没有事实和法律依据，请求麻涌镇人民政府依法查处大步村委会和大步经联社的违法行为。农业支持保护补贴（耕地地力保护补贴）是省农业厅、省财政厅、省农垦总局在全省范围内实施的农业三项补贴政策改革所确定的补贴项目。原告认为大步村委会没有贯彻该项政策，为原告办理2017年耕地地力保护补贴而提出的检举，属于《信访条例》第十四条规定的信访事项。原告不服麻涌镇人民政府对该信访事项作出的答复，应依据《信访条例》第三十四条的规定，依法向被告申请信访复查。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理原告提出的行政复议申请。原告对此不服，遂于2018年10月30日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的东府行复[2018]546号《行政复议不予受理决定书》，被告受理原告提起的行政复议申请。原审法院认为，本案为行政复议纠纷。根据《信访条例》第二条：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”与第十四条第一款第（五）项：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：……（五）村民委员会、居民委员会及其成员。”之规定，原告认为大步村委会与大步经联社未严格落实案涉农业支持保护补贴政策向麻涌镇人民政府进行检举反映，并要求给予其办理耕地地力保护补贴，属于信访事项。麻涌镇人民政府针对该信访事项进行了处理，并有给予书面回应，该回应虽名为《回复》，但实为信访事项处理意见，原告若不服，应依循前述条例第三十四条：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”的规定申请复查，而非提出行政复议申请。被告就其复议申请决定不予受理，并无不当。原告诉请撤销行政复议不予受理决定，缺乏事实与法律依据，不能成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告史灿辉等六人的诉讼请求。史灿辉、孔建萍、何灼然、吴金汉不服原审判决向本院提起上诉称：一、上诉人在提起涉案行政复议申请前，己对东莞市麻涌镇人民政府作出的涉案《回复》向被上诉人提起复查申请。被上诉人认为，涉案《回复》非信访事项答复意见书，不予受理上诉人提起的复查申请，于2018年9月21日作出了东信复查字〔2018〕221号《不予受理告知书》。二、上诉人在被上诉人认定涉案《回复》非信访事项答复意见书，且在收到被上诉人作出的东信复查字〔2018〕221号《不予受理告知书》后，进而对涉案《回复》向被上诉人提起行政复议申请。上诉人向被上诉人提起的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理范围。首先，上诉人提起的涉案《检举材料》是对大步村村民委员的违规违纪行为的举报，不属于信访事项。根据《广东省全面推行农业“三项补贴”改革工作实施方案》的规定，耕地地力补贴对象与补贴面积已有明确规定，大步村村民委员的职能只是对农户申报的耕地地力补贴事项进行登记、核实、汇总后报送镇人民政府，并不具有重新制定耕地地力补贴的补贴对象与补贴面积的职能。但大步村村民委员重新制定耕地地力补贴的补贴对象与补贴面积，违反了《广东省全面推行农业“三项补贴”改革工作实施方案》的规定，直接侵害了上诉人及其家庭成员的合法权益。其次，涉案《回复》非信访事项答复意见书。根据《广东省全面推行农业“三项补贴”改革工作实施方案》的规定，东莞市麻涌镇人民政府负责本镇内补贴政策的实施工作，对补贴工作进行监督检查，杜绝各类违规违纪行为发生。即东莞市麻涌镇人民政府负有对上诉人提起的涉案《检举材料》、对大步村村民委员是否存在上诉人所举报的违规违纪行为进行查处的职责。东莞市麻涌镇人民政府对上诉人提起的涉案《检举材料》作出了涉案《回复》。从涉案《回复》的内容看，东莞市麻涌镇人民政府对上诉人检举事项、请求查处的事实及行为性质均作出了具体认定，已对上诉人的实体权利产生实质影响。因此，涉案《回复》是东莞市麻涌镇人民政作出的具体行政行为，非信访事项答复意见书。再次，被上诉人在作出东府行复〔2018〕546号《行政复议不予受理决定书》前，其已作出了东信复查字〔2018〕221号《不予受理告知书》。上诉人在收到涉案《回复》后，先向被上诉人提起了复查申请，被上诉人于2018年9月21日作出了东信复查字〔2018〕221号《不予受理告知书》。被上诉人认定，上诉人提起的涉案《检举材料》不属于信访事项，东莞市麻涌镇人民政府作出的涉案《回复》非信访事项答复意见书。上诉人在被上诉人认定涉案《回复》非信访事项答复意见书，且在收到被上诉人作出的东信复查字〔2018〕221号《不予受理告知书》后，进而向被上诉人提起行政复议申请，同时，向被上诉人提交了东信复查字〔2018〕221号《不予受理告知书》。综上所述，原审法院认为上诉人应当对东莞市麻涌镇人民政府作出的涉案《回复》向原办理行政机关的上一级行政机关（被上诉人东莞市人民政府）申请复查，而非提起涉案行政复议申请。原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人的所有诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人东莞市人民政府书面答辩称，其二审答辩意见与一审答辩意见一致。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案系行政复议决定纠纷，二审争议焦点为东莞市人民政府作出的东府行复〔2018〕546号《行政复议不予受理决定书》是否合法。《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”第十四条规定：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：……（五）村民委员会、居民委员会及其成员。”本案中，史灿辉等六人认为大步村委会没有为大步村农户承包经营的耕地进行登记、核实，办理耕地地力保护补贴，以及大步经联社按照股权平均摊分的方式计算每股补贴面积和金额缺乏事实和法律依据，损害了史灿辉等六人及其家庭成员的合法权益，因而向麻涌镇人民政府提交涉案《检举材料》，请求麻涌镇人民政府依法查处大步村委会和大步经联社的违法行为，责成大步村委会和大步经联社给其办理耕地地力保护补贴。根据广东省财政厅、广东省农业厅、广东省农垦总局《关于印发的通知》（粤财农〔2016〕213号）以及东莞市财政局、东莞市农业局《关于印发的通知》（东财〔2017〕272号）的规定，农业支持保护补贴（耕地地力保护补贴）是广东省农业厅、广东省财政厅、广东省农垦总局在广东省全省范围内实施的农业“三项补贴”政策改革所确定的补贴项目。《广东省全面推行农业“三项补贴”改革工作实施方案》第三点“保障措施”第一项“加强组织领导”明确规定“各乡镇（街道、农场）负责本辖区内补贴政策的具体组织实施管理工作。”第五项“强化督导检查”规定“各级政府要加强补贴工作的监督检查，杜绝各类违规违纪行为发生。”《东莞市农业“三项补贴”改革工作实施方案》第三点“保障措施”第二项“明确责任分工”规定“镇人民政府（街道办事处、园区管委会）：具体负责本辖区内补贴政策的组织实施。”第五项“强化督导检查”规定“各镇街（园区）要加强补贴工作的监督检查，杜绝各类违规违纪行为发生。”史灿辉等六人依据上述规定，向麻涌镇人民政府提交涉案《检举材料》，实质是向麻涌镇人民政府检举反映大步村委会和大步经联社未严格落实农业支持保护补贴政策并要求予以纠正，根据《信访条例》第十四条第五项的规定，史灿辉等六人向麻涌镇人民政府提出的该检举属于信访事项。麻涌镇人民政府作为该信访事项有权处理的行政机关作出涉案《回复》，就涉案《检举材料》反映的相关情况作出解释、说明，因此，涉案《回复》实为麻涌镇人民政府作出的信访事项处理意见。《信访条例》第三十四条、三十五条明确规定了信访人不服行政机关作出的信访处理意见可以申请复查、复核的救济途径，史灿辉等六人不服涌镇政府作出的涉案《回复》，应当依据《信访条例》规定的救济途径循求救济。同时，麻涌镇人民政府对史灿辉等六人提出的信访事项作出的涉案《回复》，仅是对信访事项予以解释、说明，对史灿辉等六人不具有强制力，并未对史灿辉等六人的实体权利义务产生实际影响，因此，麻涌镇人民政府作出涉案《回复》的行为亦不属于行政复议的受案范围。东莞市人民政府经审查史灿辉等六人提出的行政复议申请，作出被诉不予受理决定，认定事实清楚，处理适当，程序合法。据此，原审判决认定史灿辉等六人诉请撤销东莞市人民政府作出的东府行复〔2018〕546号《行政复议不予受理决定书》，缺乏事实与法律依据，驳回史灿辉等六人的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人史灿辉、孔建萍、何灼然、吴金汉上诉请求撤销原审判决，改判支持其诉讼请求，因理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人史灿辉、孔建萍、何灼然、吴金汉负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年十二月三十日书记员  王秋喆刘佳琪