重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝02行初93号 原告万学林，男，汉族，1972年12月20日出生，住重庆市巫溪县。 委托代理人贺茂荣（万学林之妻兄），男，汉族，1975年2月18日出生，户籍地重庆市巫溪县，现居住地重庆市沙坪坝区，特别授权。 被告重庆市巫溪县人民政府，住所地重庆市巫溪县镇泉街道18号。 法定代表人龚均，县长。 委托代理人余德生，重庆市巫溪县农业农村委员会调研员，特别授权。 委托代理人董兴浩，重庆浩志律师事务所律师。 第三人赵关久，男，汉族，1968年7月22日出生，户籍地重庆市巫溪县，现居住地重庆市巫溪县。 原告万学林请求确认被告重庆市巫溪县人民政府（简称巫溪县政府）行政不作为行为违法一案，本院于2019年9月2日立案受理。举证期限届满后，本院依法组成合议庭于同年12月10日公开开庭进行了审理。原告万学林及其委托代理人贺茂荣到庭，被告巫溪县政府的法定代表人龚均因公务活动未出庭，其委托代理人余德生、董兴浩到庭，第三人赵关久到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告万学林起诉称，其与第三人因土地、山林转让合同发生纠纷，经重庆市巫溪县人民法院调解并于2018年6月20日作出（2018)渝0238民初2385号民事调解书，现因第三人不依法履行生效民事调解书确定的内容，导致原告的土地无法确权。2019年5月25日，原告向被告邮寄了土地确权申请，要求被告依法将（2018)渝0238民初2385号民事调解书确定的权利及按照合同内容将土地确定为原告所有，即为原告颁发土地权属证书。被告至今未作出处理决定，请求确认被告行政不作为违法。 被告巫溪县政府答辩称，原告申请确权到底是使用权、所有权还是经营权，其请求不明确；从原告诉状来看是土地流转纠纷，应按照承包经营权纠纷的程序解决；被告收到原告的申请后于同年5月28日批转给白鹿镇政府办理。原告的诉讼请求不成立，应予驳回。 第三人赵关久陈述称，其以家庭承包的方式承包了7块土地（其中有1块土地未登记在册）、6块林地，但只转让了3块土地（包括未登记在册的1块土地）给原告。转让合同之内的土地已全部交给了原告，但原告不满足还要其证上的其他土地，所以发生纠纷，村委才未上报材料。在原告起诉前，村、镇干部调解三次均未达成协议。 原告万学林向本院举示了以下证据：1.土地确权申请；2.（2018)渝0238民初2385号民事调解书；3.《土地、林地转让合同》；4.民事审判笔录；5.快递凭证。用于证实原告向被告邮寄了确权申请书，被告在法定期限内未作出处理决定。 原告举示的证据，被告的质证意见为：对证据1的真实性无异议；对证据2-5的真实性、合法性无异议，但与本案不具有关联性，达不到原告的证明目的。第三人的质证意见为：对其证据的真实性无异议。 被告巫溪县政府向本院举示了以下证据：1.土地确权申请，用于证实县长收到原告的申请后，作出了批示意见并将申请事项转交白鹿镇政府处理。2.法律依据：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条、第五十五条，证明原告申请事项不是县政府法定职责范围内应当处理的事项。 被告巫溪县政府举示的证据，原告和第三人均无异议。 第三人赵关久向本院举示了以下证据：1.林权证，证实其承包林地6块；2.农村土地承包经营权证，证实其承包土地7块；3.（2018)渝0238民初2385号民事调解书，证实经法院调解，双方达成山林、土地转让合同有效的协议；4.调解证明，证实发生争议后，经村镇干部多次调解无法达成协议。 第三人赵关久举示的证据，原告对证据1-3无异议，认为证据4与其无关。巫溪县政府对上述证据无异议。 本院对上述证据的认证意见为：原告、被告以及第三人举示的证据，来源合法、证明内容客观真实，与本案具有关联性，予以采信。 根据各方当事人的陈述、结合本院采信的证据，本院查明以下事实：原告万学林与第三人赵关久均系巫溪县白鹿镇兰蟒村1组村民。2004年10月3日，巫溪县政府向第三人赵关久颁发了林权证，证载赵关久（赵观玖）承包了蚂蝗梁子、庙子坪、水井河坎、樟树坡、二坪、大梁子等6块林地，承包期限70年。2010年12月15日，巫溪县政府向第三人赵关久颁发了农村土地承包经营权证，证载赵关久（赵关玖）以家庭承包方式承包水井河巴（坝）、三岔沟、庙子坪（西与陈世久荒山相邻）、杉树包、庙子坪（北栗永祥林地联系至石坎）、河坝等6块土地共3.22亩。 2016年2月25日，原告万学林与第三人赵关久签订《土地、山林转让合同》，约定赵关久将磨坊湾等7块土地包括山林（磨坊湾水田全部、樟树坡山田包括山林、水井河坝山田包括山林、房前水田、大水田、团包、大生田）长期转让给万学林使用和保管。张国宝、胡文举作为在场证人在合同上签名，巫溪县白鹿镇兰蟒村村民委员会在合同上签署“同意转让”并加盖印章。2018年因换发农村土地承包经营权证，双方产生争议。万学林于2018年6月5日向巫溪县人民法院提起民事诉讼，经法院调解，双方达成以下协议：万学林与赵关久于2016年2月25日签订的《土地、山林转让合同》有效（转让土地及四界以赵关久土地承包经营权证、林权证为准，时间长期转让，政策发生变化转让不变）。巫溪县人民法院于同年6月20日作出（2018）渝0238民初2385号民事调解书对上述协议予以确认。 因双方争议的部分土地位于重庆市巫溪县至陕西省镇坪县高速公路的征地范围之内，万学林于2019年5月25日向被告巫溪县政府提出申请，以“赵关久不同意人民法院生效的民事调解书确定的内容，导致万学林申请的巫镇高速公路征地补偿款得不到保障、村委会不上报材料”为由，请求被告巫溪县政府将民事判决书确定的权利及按照合同将土地确定为万学林所有。被告县政府法定代表人龚均于同年5月28日对该申请作出“请陈钢同志牵头，县农业农村委和白鹿镇重视此事并依法依规处理”的批示。截止开庭之日，被告巫溪县政府对原告万学林的申请未作出回复，农业农村委员会、白鹿镇政府亦未作出处理意见。 另查明，原告万学林于2019年12月18日向本院明确表示，其申请被告巫溪县政府“将民事判决书确定的权利及按照合同将土地确定为万学林所有”实质是请求巫溪县政府按照民事判决书确定的权利及合同约定的内容为其颁发农村土地承包经营权证。 本院认为，万学林于2019年5月25日向巫溪县政府邮寄申请书，请求巫溪县政府为其通过流转所取得的土地颁发农村土地承包经营权证。巫溪县政府于同年5月28日收到申请后，两个月内未作出处理或回复，万学林于同年9月2日提起诉讼。万学林的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十七条之规定，万学林是本案适格原告，巫溪县政府是本案适格被告。因本案的处理结果与赵关久有利害关系，赵关久应作为本案第三人参加诉讼。本案争议焦点：原告万学林向被告巫溪县政府提出的申请事项是否属于被告巫溪县政府的法定职责？被告巫溪县政府是否存在行政不作为？对此，评析如下： 虽然原告万学林向被告巫溪县政府邮寄的土地确权申请的具体请求表述为“请求巫溪县人民政府依法将（2018）渝0238民初2385号民事调解书确定的权利及按照合同内容将土地确定为申请人所有”，但从其申请书阐述的“申请人与赵关久因土地、山林转让合同发生纠纷，重庆市巫溪县人民法院于2018年6月20日作出（2018）渝0238民初2385号民事调解书，现因赵关久不同意人民法院生效的民事调解书确定的内容，导致申请的巫镇高速公路的征地补偿款得不到保障，别人的征地青苗补偿款已到账，申请人的征地材料村委会还是不上报……”等理由来看，原告万学林实际上是要求被告巫溪县政府根据民事调解书和合同确定的内容为其通过转让方式取得的争议土地颁发农村土地承包经营权证书，以便村委会上报征地材料、获得征地补偿款。庭审中，原告万学林表示其申请确权的事项是确认农村土地承包经营权归其所有，因本案涉及的农村土地承包经营权流转纠纷已经民事诉讼得到确认，无需再依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定的程序解决基础法律关系，可依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第二款“采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记”的规定，申请变更登记。且，原告万学林庭审后亦明确表示其申请被告巫溪县政府处理的事项是为其颁发农村土地承包经营权证书。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”的规定，原告万学林请求被告巫溪县政府为其颁发农村土地承包经营权证书，属于被告巫溪县政府的法定职责。如果被告巫溪县政府认为原告万学林的申请事项不明确的，应告知万学林明确具体请求并根据其明确的请求事项依法进行回复或处理。被告巫溪县政府在未向原告万学林释明的情况下，以原告万学林的申请事项不明确为由，认为原告万学林的申请事项不属其法定职责的理由不成立。 被告巫溪县政府的法定代表人收到原告万学林邮寄的申请后，于2019年5月28日作出批示，将申请事项转交给巫溪县农业农村委员会、白鹿镇政府负责依法依规处理。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十六条“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更登记，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载”的规定，白鹿镇政府应及时审核材料，符合规定的报请巫溪县政府办理变更登记，不符合规定的应告知申请人。虽然被告巫溪县政府主张白鹿镇政府对原告万学林的申请事项正在办理之中，尚未收到白鹿镇政府的办理回复，但对该主张并未举示白鹿镇政府向原告万学林作出了受理决定或者正在审核申请材料的相关证据予以证实。故，被告巫溪县政府认为县长作出了批示即视为履行了法定职责的辩解理由不成立。 综上，被告巫溪县政府收到原告万学林的申请后，法定期限内未作出处理或回复，原告万学林请求确认被告巫溪县政府行政不作为违法的主张成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下： 确认被告重庆市巫溪县人民政府对原告万学林的申请事项在法定期限内未作出答复或处理的行政不作为违法。 案件受理费50元，由被告重庆市巫溪县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时缴纳上诉费用，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  郝伟光 审 判 员  刘红霞 人民陪审员  熊德詠 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  熊雨来