中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申10271号 再审申请人（一审被告、二审上诉人）：湖北省武汉市武昌区人民政府，住所地：湖北省武汉市武昌区中山路237号。 法定代表人：余松，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人:甄乾坤，湖北省武汉市武昌区徐家棚法律服务所法律工作者。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：徐喜兰，女，1958年1月17日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区红盛路10号。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：徐爱兰，女，1960年12月18日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区诚善里222号。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：徐荣棚，男，1963年10月23日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区红盛路10号。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：徐素兰，女，1966年1月6日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区彭刘杨路41-1-3号。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：徐国庆，男，1967年9月30日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区红盛路10号。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：徐卫兰，女，1970年5月8日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区红盛路10号。 一审被告：湖北省武汉市人民政府，住所地：湖北省武汉市江岸区沿江大道188号。 法定代表人：周先旺，该市人民政府市长。 一审被告：湖北省武汉市国土资源和规划局，住所地：湖北省武汉市江岸区三阳路13号。 法定代表人：盛洪涛，该局局长。 一审被告：湖北省武汉市武昌区人民政府徐家棚街办事处，住所地：湖北省武汉市武昌区秦园路114号。 法定代表人：沈小玲，该办事处主任。 一审第三人：武汉三角集团股份有限公司，住所地：湖北省武汉市武昌区友谊大道118号。 法定代表人：胡清，该公司董事长。 一审第三人：湖北省武汉市武昌区住房保障和房屋管理局，住所地：湖北省武汉市武昌区临江大道59号。 法定代表人：肖亚林，该局局长。 再审申请人湖北省武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）因徐喜兰、徐爱兰、徐荣棚、徐素兰、徐国庆、徐卫兰诉湖北省武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）、武汉市国土资源和规划局（以下简称武汉市国土局）、武昌区政府、武汉市武昌区人民政府徐家棚街办事处（以下简称徐家棚办事处）行政强制及行政赔偿一案，不服湖北省高级人民法院（2018）鄂行终1061号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员仝蕾、审判员聂振华、审判员李小梅参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 武汉铁路运输中级法院一审查明：诚善里220号房屋位于武汉市××山区诚善里，与洪山区和平乡三角路村集体所有土地毗邻连接。1989年8月14日，尹细芝及徐喜兰等7人取得上述房屋的《房屋所有权证》和《武汉市国有土地使用证》。后尹细芝等7人搬离，该处房屋由武汉市武昌区房地产公司于1995年作为公房陆续出租给四人使用。1997年10月25日，武昌区政府向房管部门提出房屋产权土地使用权登记申请。1998年1月10日，武汉市房地产管理局向武昌区政府核准颁发了《房屋所有权证》和《武汉市国有土地使用证》。2009年2月11日，湖北省国土资源厅作出鄂土资函〔2009〕151号《湖北省国土资源厅关于批准武汉市2008年城中村第三批次建设用地的函》，同意武汉市政府征收包括三角路村在内的集体建设用地。同年4月22日，武汉市政府根据该征地批复作出〔2009〕第15号《武汉市人民政府征收土地公告》，对三角路村、团结村的49.6653公顷集体建设用地进行征收。此后，武汉市国土局（原武汉市国土资源和房产管理局）陆续发布《征收土地补偿安置方案公告》，对三角路村集体土地分期办理用地手续。2011年7月至2013年12月，武汉旭昌房屋拆迁有限公司受委托先后与该处房屋的公房承租人签订了《集体土地房屋拆迁安置协议书》，并已按协议实际履行完毕。随后，涉案房屋被拆除。2013年12月，尹细芝等7人以《房屋所有权证》遗失为由向房管部门申请补证。2014年1月21日，武昌区房管局向尹细芝等7人补发了诚善里220号房屋的《房屋所有权证》。尹细芝等人认为武汉市政府、武汉市国土局、武昌区政府、徐家棚办事处未与其达成《拆迁安置补偿协议》，强制拆除涉案房屋的行为违法，诉至法院。该院另查明：诚善里220号房屋是国有土地上的房屋。因武汉市武昌区、洪山区部分行政区划调整，三角路村于2009年5月31日调整至武昌区管辖。在发回重审期间，尹细芝于2018年5月7日去世，除原告六个子女外，无其他近亲属提起诉讼。湖北省高级人民法院生效的（2017）鄂行终117号行政判决确认武昌区政府负有实施三角路等城中村征收拆迁综合改造的主体资格这一事实。 武汉铁路运输中级法院一审认为：本案争议焦点为:1.征收拆除涉案房屋的责任主体为谁？2.涉案房屋的两套产权证的真实性、合法性、关联性问题。3.拆除涉案房屋行为的合法性。 （一）关于涉案房屋征收拆除责任主体的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；……”。《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第五条第一款:“区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，并负责组织处理房屋拆迁遗留问题。……”。《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》明确“城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体，……”、《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》进一步明确“区人民政府依据改造规划或改造实施方案组织开展拆迁、招商等工作；区人民政府组织开展拆迁、招商等工作；各区政府是城中村和旧城改造工作的责任主体”。此外，湖北省高级人民法院生效的（2017）鄂行终117号行政判决认为武昌区政府负有实施三角路等城中村征收拆迁综合改造的主体资格。综上，武昌区政府是其辖区内城中村改造的主体，负责辖区内的城中村改造工作，并对其拆迁工作产生的后果承担相应的法律责任。徐喜兰等6人列武汉市政府、武汉市国土局、徐家棚办事处为本案被告没有事实根据。（二）关于涉案房屋的两套产权证的真实性、合法性、关联性问题。徐喜兰等6人和武昌区政府持有的涉案房屋权属证书，均为房管部门核发，均真实，且均与被诉行政行为有法律上的利害关系，均有关联性。房管部门分别于1989年和1998年向徐喜兰等6人和武昌区政府核发产权证，徐喜兰等6人取得的产权证时间在前，现武昌区政府主张对涉案房屋有过相关流转手续，但没能提供证据证明，武昌区房管局提供的《武汉市房屋产权土地使用权登记申请书》和《房屋产权来源情况说明》中证明武昌区政府产权来源的说明不清，且有矛盾之处，房屋产权审查意见和用地审查意见也不能提供合法合理的说明，故武昌区政府持有产权证书的流转来源证据不足。（三）关于拆除涉案房屋行为的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条:“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”行政行为的合法包括行政行为的主体、程序、内容的合法。本案中，武昌区政府所依据的文件《湖北省国土资源厅关于批准武汉市2008年城中村第三批次建设用地的函》《武汉市人民政府征收土地公告》《征收土地补偿安置方案公告》均是对洪山区和平乡三角路村集体土地及集体土地上房屋的征收，涉案房屋作为国有土地上的房屋不在征地范围内，征收拆除涉案房屋没有相应的文件批准，武昌区政府应按照法律规定采取相应的补救措施，依照法定程序补办房屋征收手续。武昌区政府没有和房屋所有权人签订《拆迁安置补偿协议》，即拆除了涉案房屋，违背了先补偿后拆迁的原则，故武昌区政府拆除涉案房屋程序、内容均不合法。 关于徐喜兰等6人行政赔偿的请求，因徐喜兰等6人没提出具体的赔偿数额及证据，本案对徐喜兰等6人的行政赔偿请求不进行审理，其可就行政赔偿问题另行起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，该院于2018年8月1日作出（2018）鄂71行初31号行政判决:（一）确认武昌区政府强制拆除徐喜兰等6人位于武汉市××里××号房屋的行为违法；（二）驳回徐喜兰等6人对武汉市政府、武汉市国土局、徐家棚办事处的起诉。 武昌区政府不服一审判决，向湖北省高级人民法院提起上诉。 湖北省高级人民法院二审查明的事实与一审一致。 湖北省高级人民法院二审认为：根据《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》和《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》规定，城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体，……。区人民政府依据改造规划或改造实施方案组织开展拆迁、招商等工作；区人民政府组织开展拆迁、招商等工作；各区政府是城中村和旧城改造工作的责任主体。此外，湖北省高级人民法院生效的（2017）鄂行终117号行政判决亦认定武昌区政府负有实施三角路等城中村征收拆迁综合改造的主体资格。故一审判决认定武昌区政府是辖区内城中村改造的主体，负责辖区内的城中村改造工作，并对其拆迁工作产生的后果承担相应的法律责任，并无不当。武昌区政府关于“不是本案适格主体、不是本案所涉房屋征收拆除的法定主体、也没有作出拆除房屋的具体行政行为”的上诉理由不能成立。本案的事实表明，1989年8月14日，尹细芝及徐喜兰等7人取得涉案房屋的《房屋所有权证》，该证为房管部门核发，真实有效。武昌区政府主张涉案房屋有过相关流转手续，但未能提供充分有效的证据予以证明，该理由不能成立。徐喜兰等6人虽然在一审中提出了行政赔偿的诉讼请求，但并未提出具体的赔偿数额及证据，故一审判决对行政赔偿请求不予审理，告知其另行起诉，并无不当。本案中，涉案房屋属于国有土地上房屋，武昌区政府依据《湖北省国土资源厅关于批准武汉市2008年城中村第三批次建设用地的函》《武汉市人民政府征收土地公告》《征收土地补偿安置方案公告》等针对洪山区和平乡三角路村集体土地及集体土地上房屋征收的相关文件，在未与房屋所有权人签订《拆迁安置补偿协议》的情况下，即强制拆除涉案房屋，认定事实、适用法律错误，违反法定程序，一审判决确认该强制拆除房屋的行为违法，适用法律正确。需要指出的是，一审判决在判决结果部分直接“驳回原告徐喜兰等6人对被告武汉市人民政府、武汉市国土资源和规划局、武汉市武昌区人民政府徐家棚街办事处的起诉”不当，该院予以纠正。综上，武昌区政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，该院于2018年12月17日作出（2018）鄂行终1061号行政判决，驳回上诉，维持原判。 武昌区政府向本院申请再审称：（一）被申请人不是涉案房屋的实际权利人，不具备诉讼主体资格。（二）再审申请人不是本案适格主体，不是被申请人所诉行为及所涉房屋征收拆除的法定主体。（三）再审申请人没有作出拆除本案所涉房屋的具体行政行为，也没有实施侵害财产权利的侵权行为。（四）本案涉案房屋存在权属争议，应通过其他司法途径解决。请求：1.撤销湖北省高级人民法院（2018）鄂行终1061号行政判决；2.驳回被申请人一审的全部诉讼请求；3.改判一、二审诉讼费用由被申请人承担；4.本案再审诉讼费用由被申请人承担。 本院经审查认为，本案中，被申请人徐喜兰等6人提起行政诉讼，请求判决武昌区政府等强制拆除涉案房屋的行为违法及要求行政赔偿。根据一、二审查明的事实，被申请人徐喜兰等6人和再审申请人武昌区政府均持有涉案房屋权属证书，均为房管部门核发。被申请人徐喜兰等6人于1989年8月取得涉案房屋权属证书，后被申请人搬离。1995年该处房屋由武汉市武昌区房地产公司作为公房陆续出租给其他四人使用。1998年1月，武昌区政府取得涉案房屋权属证书。涉案房屋被拆迁时，徐喜兰等6人并非实际居住人；2011年7月至2013年12月，在拆迁实施单位与公房承租人签订了拆迁安置协议并实际履行完毕后，涉案房屋被拆除；徐喜兰等6人于2013年12月以房产证遗失为由申请补证。因此，本案被拆除的房屋存在权属不清的情况。武昌区政府申请再审时，向本院提供了涉案房屋原户主徐世文与武昌徐家棚房管所于1990年5月17日签订的协议，该协议显示武昌徐家棚房管所将诚善里220号房屋收购，并支付该户收购房屋款；以及经租房产管理通知单、房屋计租表等。鉴于本案中被拆除的房屋存在权属不清，徐喜兰等6人在拆迁时对该房屋是否享有合法所有权尚不确定，即徐喜兰等6人实际上是否具有提起本案诉讼的原告资格尚不能确定，且房屋拆除行为系在拆迁实施单位与当时的公房承租人签订补偿协议并实际履行完毕后实施的，在此情况下，一、二审法院在并未查清拆除房屋行为实施主体的情况下就判决确认武昌区政府强制拆除徐喜兰等6人位于武汉市××里××号房屋的行为违法，属于认定事实不清，适用法律不当，依法应予纠正。 综上，再审申请人武昌区政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款，第一百一十八条第二款的规定，裁定如下： （一）本案指令湖北省高级人民法院再审； （二）再审期间，中止原判决的执行。 审判长 仝 蕾 审判员 聂振华 审判员 李小梅 二〇一九年十二月十八日 法官助理唐斯斯 书记员曲飘原