浙江省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）浙行赔终76号 上诉人（原审原告）卢启明，男，1960年8月22日出生，汉族，住浙江省台州市椒江区。 委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人廖琦、金超，浙江省自然资源厅工作人员。 卢启明因浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政赔偿一案，不服杭州市中级人民法院于2019年8月12日作出（2019）浙01行赔初3号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月25日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：2013年8月28日，原台州市国土资源局椒江分局（甲方）与国营椒江农场建设村民委员会（乙方）签订椒土资征字（2013）92号《征收村集体土地补偿协议》，约定：甲方征收乙方位于七塘（东至七条河、南至征地红线、西至农场路、北至征地红线）集体所有（使用）的土地9.6315公顷；征地补偿费用按“区片综合价”计算（确定为三级区片）；征地总费用为939.07125万元，包括土地补偿费和安置补助费，青苗补偿费和地上附着物另行按实补偿；协议中同时约定：甲方按本协议计算的征收土地补偿标准据实编制征地方案，征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效，由甲方根据实际批准征用面积一次支付乙方征收土地补偿费用。该补偿协议所涉被征收土地中包含卢启明所使用的4.4亩集体土地，卢启明在该集体土地上种植大棚蔬菜。2013年12月26日，原台州市国土资源局因台州市2013年度计划指标第10批次（椒江2）建设用地项目建设需要，填报《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（项目编号：浙批次A201310020006）。2014年1月27日，浙江省人民政府作出浙土字A[2013]-0682号建设用地审批意见，同意台州市2013年度计划第十批次建设用地12.5610公顷（农用地转用11.3994公顷；征收集体土地12.5610公顷）。2014年2月10日，台州市椒江区人民政府发布椒政征地[2014]第2号《征收土地公告》，对上述审批意见所涉的被征地单位、面积和用途，征收土地标准所依据的规范性文件等事项予以公告。2014年2月25日，原台州市国土资源局椒江分局发布椒土资公告[2014]5号《征地补偿安置方案公告》，对上述审批意见所涉被征收土地的补偿安置方案等事项予以公告。2014年6月11日，台州湾循环经济产业集聚区椒江分区管理委员会将卢启明的椒江农场承包田的征收地上青苗及地面附着物按蔬菜大棚6000元/亩、管理棚300元/个计，共26700元交浙江省台州市东海公证处办理公证提存。2018年2月6日，卢启明领取土地征用款300000元。2018年1月12日，中华人民共和国国务院作出国复[2018]77号行政复议裁决，认定：浙江省人民政府作出浙土字A[2013]-0682号建设用地审批意见批准征收集体土地，存在规避征收基本农田应当依法由国务院批准的违法行为，应当依法予以撤销或者确认违法，考虑到涉案土地已经建设，被征收农户已经领取补偿款，如果作出撤销决定，将对公共利益造成损失，故对复议申请人要求撤销浙土字A[2013]-0682号建设用地审批意见的主张不予支持；根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条、第二十八条第一款第（三）项的规定，裁决确认浙土字A[2013]-0682号建设用地审批意见关于批准征收建设村集体土地的决定违法。2018年4月17日，卢启明向省政府寄送《行政赔偿申请书》，要求省政府赔偿违法征收卢启明承包地所造成的损失，包括征地补偿款差价、蔬菜大棚等经济作物收入造成的损失等共计人民币758000元。浙江省人民政府收到申请后未予回复。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”；该法第三十六条规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，卢启明认为省政府作出浙土字A[2013]-0682号建设用地审批行为批准征收其承包地的行为违法，要求省政府赔偿因违法征收而造成的损失，包括征地补偿款差价、蔬菜大棚等经济作物收入造成的损失。根据国务院国复[2018]77号行政复议裁决的意见，省政府规避征收基本农田应当依法由国务院批准的规定而作出案涉建设用地审批行为系属违法，但基于对公共利益的保护，对该审批行为不作撤销处理，即该审批行为所确定的征收土地事项以及基于此而实施的补偿安置事项仍然有效。因此，在原台州市国土资源局椒江分局已根据征地补偿安置方案所确定的征地区片综合地价标准将相应征地费用拨付至卢启明所在村村民委员会，并对卢启明地面种植作物作出补偿并公证提存的情形下，卢启明以应当适用征地区片综合地价新标准等为由要求赔偿征地补偿款差价等损失，缺乏法律依据，本院不予支持；对补偿标准等有异议的，应当依法另行救济。此外，卢启明主张的经营收入损失，亦不属于上述法律规定的直接损失范围，本院亦不予以支持。综上，卢启明的起诉理由不能成立，本院对其赔偿请求不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回卢启明的赔偿请求。 卢启明上诉称：其为台州椒江农场建设村村民，在建设村承包集体土地搞蔬菜种植经营。但该承包地在2014年1月27日被省政府以浙土字A[2013]-0682号文批准征收。该批准行为违背了土地管理法第四十五条和基本农田保护条例第十五条的规定，已经被国务院2018年1月12日作出的（国复[2018]77号）行政复议裁决确认违法。由于征地实际发生在2013年度，距今已达5年，故上诉人主张依照2018年的征地补偿标准支付征地补偿费，并且要求赔偿这5年种植枇杷损失。但一审判决竟然认为国务院不撤销省政府征地审批行为，只是确认违法，就等于包括征地补偿安置事项都有效，这种解释是完全背离“不撤销而确认违法”复议决定的本意。本案是行政行为违法后的救济问题，适用国家赔偿法。故请求：一、撤销杭州市中级人民法院（2019）浙01行赔初3号行政赔偿判决；二、判决被上诉人省政府赔偿违法征收卢启明户承包地造成的损失包括征地补偿费差价、蔬菜大棚等经济作物经营收入造成的损失人民币758000元。 省政府答辩称：1.上诉人的合法权益没有因为案涉征地批文确认违法受到损害，因为国务院的裁定书是确认违法，并没有撤销征地批文，征地批文不撤销，说明效力还在，征地批文中的一书三方案仍然有效。就涉及到征地补偿款的部分，基于征地批文作出的两个公告，涉及征地补偿安置方案的公告，里面的安置费用的效力仍然存在。并且征地费用都是符合法定的标准，且高于标准，未给上诉人的权益带来损失。所以上诉人的上诉请求不符合赔偿法关于赔偿的规定和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，也即只有违法行为对当事人的权益造成损害了才能赔偿。本案中，上诉人所在村的地块都是按照耕地审批，补偿标准也是按照耕地的标准，案涉地块的安置补偿费，青苗补偿费等比标准高，所以案涉的批文违法不对原告的权益造成损害。2.对上诉人的地上附着物的补偿也作出了公告提存，因此不存在上诉人所说的差额损失。3.国家赔偿应该以直接赔偿为限，上诉人主张的枇杷树的5年收入不是直接损失，没有法律依据。请求维持一审赔偿判决，驳回上诉人提出的赔偿损失758000元的请求。 经审查,对原判查明的事实本院予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项规定，行政机关违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利。国务院国复［2018］77号裁决已确认省政府作出的浙土字A［2013］-0682号审批意见关于批准征收建设村集体土地的决定违法，故卢启明作为被征土地上的承包经营权人因该违法行为造成的损失有权主张相应的行政赔偿。本案讼争的关键在于对卢启明主张的赔偿损失能否予以支持。卢启明主张省政府赔偿违法征收上诉人承包地造成的损失共计758000元，具体包括卢启明承包地的征地补偿款差价和蔬菜大棚等经济作物经营收入。因涉案行政行为虽被确认违法，但未被撤销，涉案建设用地审批行为的效力被保留，仍然具有影响行政相对人权利义务的法律效果，并依然可予执行，故卢启明要求赔偿土地被征收之后的补偿款差价损失缺乏法律依据。卢启明主张征收后其蔬菜大棚等经济作物经营收入损失不属于直接损失，不属于国家赔偿范围，不能予以赔偿。原台州市国土资源局椒江分局已根据征地补偿方案确定的征地区片综合地价标准将相应的征地费用拨付至上诉人所在村的村民委员会，对上诉人地面种植作物也已作出补偿，并公证提存，故上诉人提出应当适用征地区片综合地价新标准等为由要求赔偿征地补偿款差价等损失，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，卢启明的上诉不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  王红根 审判员  马惟菁 审判员  董 东 二〇一九年十二月二十七日 书记员  朱胤佐