江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏05行终662号 上诉人（原审原告）胡辉，男，1979年4月27日出生，汉族，住太仓市。 被上诉人（原审被告）太仓市住房和城乡建设局，住所地太仓市县府东街101号。 法定代表人童刚，局长。 被上诉人（原审被告）太仓市人民政府，住所地太仓市县府东街99号。 法定代表人王建国，市长。 上诉人胡辉因政府信息公开及行政复议一案，不服太仓市人民法院（2019）苏0585行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月20日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年5月10日，太仓市住房和城乡建设局（以下简称太仓住建局）在其门户网站进行了规划公示《太仓市科教新城控制性详细规划（修编）》，公示内容包括规划目的、规划原则、规划依据、规划范围、规划效力、规划期限、功能定位和规模、规划结构和土地使用规划等内容，并公布了土地使用现状图、土地利用规划图、道路系统规划图、河道水系控制图、绿地系统规划图、给水工程规划图、污水工程规划图、雨水工程规划图、电力工程规划图、邮政通信工程规划图、燃气工程规划图等图件。 2018年9月3日，胡辉向太仓住建局邮寄政府信息公开申请书，要求太仓住建局公开太仓市科教新城控制性详细规划文件：1、文本文件；2、图件（包括图纸和图则两部分）；3、附件。注：图纸包括（1）规划区位图（2）土地利用现状图（3）土地利用规划图（4）城市绿线、城市蓝线、城市紫线、廊道橙线的规划控制图（5）道路交通及竖向规划图（6）公共设施规划图、市政公用设施规划图（7）建筑高度分区图（8）特定意图区划分图（9）各类规划分析示意图；图则包括总图图则和地块图则。附件包括规划说明书和基础资料汇总及研究报告。另外注明图件图纸需要按照国家制图规范标准AO纸张予以提供。收到申请后，太仓住建局于2018年9月26日作出太住建信[2018]17号《政府信息公开答复书》，内容为：“因你获取的相关资料无法以AO纸张予以提供，我局将《太仓市科教新城控制性详细规划》（修编）在太仓市住房和城乡建设局网站（太仓市人民政府-部门链接-住建局-公示信息）进行公开，你可访问网站进行相关规划信息查询。”答复书同时告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利。因不服该答复，胡辉于2018年10月9日向太仓市人民政府（以下简称太仓市政府）申请行政复议。太仓市政府予以受理后，于2018年12月6日作出[2018]太府行复第43号行政复议决定书，维持太仓住建局作出的太住建信[2018]17号《政府信息公开答复书》。胡辉不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审中，原审法院依职权向太仓市政府调查，认定以下事实：据不完全统计，自2017年1月至今，胡辉向太仓市政府、太仓住建局、太仓市自然资源和规划局（原太仓市国土资源局）、太仓市发展和改革委员会、太仓市财政局、太仓市市场监督管理局、太仓市科教新城管理委员会、太仓市沙溪镇人民政府等共提起至少319次政府信息公开申请。其中向太仓市政府申请的有49件，向太仓市自然资源和规划局申请的有110件，向太仓住建局申请的有75件。就上述信息公开申请，还引发了大量的行政复议。 上述申请中，胡辉要求太仓市政府公开的内容包括：有关胡辉举报投诉太仓科技信息产业园二期工程违法违纪、非法侵占国有资产情况的回函、批示件，太仓市十六届人大一次会议收到市人大代表建议137件的答复书，张江信息产业园研发楼地块的出让方案批准文件，太仓张江信息产业园1#-7#楼地块的出让方案批准文件，2010-2016年编制下达政府投资项目年度计划（每一年度），太仓市科教文化发展有限公司、太仓大学科技园有限公司、太仓兰生信息科技发展有限公司、太仓张江信息产业园有限公司经确认为专项服务产业从业单位的书面意见书，2010-2016年划定的专项服务产业项目特定规划区范围的文件及2010-2016年每年确定的特定规划区最低保护价，太仓市政府2016字第196号文件，太仓兰科投资有限公司转让全部太仓兰生信息科技发展有限公司股权的转让文件，2010-2016年每一年的《太仓市重点项目投资计划》《十大产业项目》《十大创新项目》《十大城建项目》，太仓市2010-2012年的政府工作报告，太仓市第十五届人民代表大会第三次会议的工作报告，太仓市科技信息产业园项目名称、建设单位、融资平台的变更文件，太仓市2010年-2016年每年政府各项主要工作任务的通知及附件，2007年-2016年太仓市每一年的土地变更调查成果，太仓市城厢镇所有的征地方案的公告文件，太仓市政府与各乡镇签订的基本农田保护责任书等。要求太仓住建局公开的内容包括：太仓市科教新城A-E地块详细规划，太仓市科教新城区“张江和园”的房产预售许可证，《建设用地规划许可证》，太仓市张江信息产业园有限公司的房地产开发资质，科技信息产业园的招标公告、招标文件、备案合同、和建设单位相关招标备案资料，科技信息产业园二期工程的建设项目选址意见书，太仓市张江信息产业园项目的规划设计方案和规划设计调整方案，太仓市张江和园房产项目及太仓市科技信息产业园二期房产项目的白蚁预防合同、白蚁防治登记文件、住宅质量保证书，太仓科技信息产业园二期工程外墙保温工程的质量整改通知书、整改回复单，太仓科技信息产业园二期工程所有混凝土强度钻心检测不合格的检测报告、混凝土质量整改通知书及整改回复单，太仓市科教新城群星四期地块项目规划设计方案及平面图、项目规划设计要求、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，太仓市科教新城利民四期公寓式农民安置房项目、太仓市科教新城东仓花园公寓式农民安置房四期工程、太仓市科教新城群星花园三期工程、太仓市科教新城科技信息产业园工程、太仓市科教新城东仓花园五期公寓式农民安置房等项目的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、选址意见书、规划设计文件材料等。另，胡辉向太仓市自然资源和规划局及其他行政机关还就有关事项进行了大量申请。庭审中，胡辉就其申请信息的用途解释为：胡辉申请的都是政府信息公开条例规定政府应主动公开而未公开的信息，不属于依申请公开，故胡辉没有滥用知情权；胡辉系行使公民的知情权及监督政府的权利，城市规划符合公众的切身利益，胡辉有权了解该规划并有权根据规划决定自己今后的生活、工作环境。 原审法院另查明，胡辉另在该院有3次政府信息公开诉讼，经审理判决驳回诉讼请求后提起上诉，苏州市中级人民法院判决维持原判。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。人民法院依法保障公民行使诉讼权利，但任何公民在享有宪法和法律规定的权利的同时必须履行宪法和法律规定的义务。公民应当接受法律及其内在价值的合理规制，不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益。 《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，申请获取政府信息也必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。本案胡辉所提出的上述政府信息公开申请，呈现以下几方面特点：1、从数量上看，在短期内次数众多，两年内多达三百余次；2、从申请的内容上看，涉及范围广，明显超出公民正常生活、生产及科研之需要；3、从社会效果上看，原告重复地进行申请－答复－复议乃至诉讼的流程，先后多次行政复议，在行政复议已维持原行政行为的情况下，明知其请求不能得到支持仍执意提起行政诉讼，复又上诉，致使行政和司法资源大量浪费。胡辉所为已背离了“行使监督权”的初衷及权利正当行使的本旨，超越了权利不得损害他人的界限。从上述申请也可以看出，胡辉所申请公开的政府信息大多与其生产、生活并无直接关联，实则对特定事项的不满，认为有关政府部门未尽到管理责任，进而不断申请政府信息公开，徒增一系列新的纠纷。综上，胡辉申请公开政府信息的目的，明显不属于其自身生产、生活、科研的合理需要，其提出的政府信息公开申请不符合《政府信息公开条例》的规定，亦不属于行政诉讼法所调整的行政争议范畴，对于此类案件，应裁定驳回起诉。同时，原审法院基于《政府信息公开条例》之立法宗旨，兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障胡辉依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于胡辉今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《政府信息公开条例》的现有规定进行严格审查，胡辉须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。 原审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第十项之规定，裁定驳回起诉。 上诉人胡辉上诉称，原审法院认定事实不清，法律依据适用错误，并且存在枉法裁判的情况。一、上诉人申请公开的319条政府信息中的306条是2017年申请的，然2018年申请的只有十条左右，2019年申请的更不足于十条。根据前述信息公开的次数显示，可以认定上诉人在2018年与2019年政府信息公开申请的行为，无论从数量上，还是频次上都没有超过合理范围，且申请公开的内容均是应当主动公开的政府信息。获取、查阅上述依法应当主动公开的政府信息，是每个公民的基本权利；依法公开国家规定应当主动公开的政府信息，是行政机关必须履行的职责。原审法院要求上诉人在今后申请公开上述国家规定应当主动公开的政府信息，都必须举证说明其申请是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果无法律依据。二、上诉人2017年至今申请的所有政府信息都是行政机关应当主动公开的政府信息,被上诉人没有按照条例规定公开本应当主动公开的信息，致使上诉人无法查阅而提出申请。因此，浪费行政资源的是被上诉人。三、条例实施至今，申请人共向法院提出四次信息公开行政诉讼(包括本案)，诉讼原因均是行政机关未全面履行主动公开义务。四、上诉人于2019年8月9日向人民法院提交了政府信息应当主动公开的法律依据，以证明上诉人所有申请的信息都是行政机关应当主动公开的内容，且不属于依法需要提供与其自身生产、生活、科研特殊需要的依申请属性的特定信息。上诉人向法院起诉，要求行政机关公开的土地利用规划、城市详细规划、基本农田调查成果该些政府信息，都是国家规定公众参与，行政机关应当依法主动公开，并且上述信息涉及太仓市每个公民现在与将来的生活环境，符合广大公众的切身利益，公众有权了解规划，进而根据规划选择今后的自己需要的生活环境，包括购房和工作等。若该知情权被侵犯，便公民则有权向法院提起诉讼请求保护该合法权益。故，原审法院判决上诉人申请公开上述信息不属于行政诉讼法所调整的行政争议范畴，该判决缺少法律依据。五、条例明确主动公开是政府机关的法定职责和重要义务，能够有力保证主动公开制度落到实处，增强政府信息公开的主动性、时效性和针对性，避免在特定、重要领域行政机关规避法律规定，对重要信息不予公开，或者任意公开。上诉人要求公开的政府信息都是国家规定应当主动公开，公示公告的信息，而并非依申请公开属性的特定信息。故，不存在原审法院所认为的背离了“行使监督权”的初衷及权利正当行使的本旨，更不存在超越了权利不得损害他人的界限的情况。综上，请求撤销原审裁定，依法改判，判决被上诉人限期对上诉人申请的政府信息予以公开。 被上诉人太仓住建局未作答辩。 被上诉人太仓市政府未作答辩。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。修订前的《政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。本案中，上诉人向被上诉人申请公开太仓市科教新城控制性详细规划文件:1、文本文件；2、图件（包括图纸和图则两部分）；3、附件。注：图纸包括（1）规划区位图（2）土地利用现状图（3）土地利用规划图（4）城市绿线、城市蓝线、城市紫线、廊道橙线的规划控制图（5）道路交通及竖向规划图（6）公共设施规划图、市政公用设施规划图（7）建筑高度分区图（8）特定意图区划分图（9）各类规划分析示意图；图则包括总图图则和地块图则。附件包括规划说明书和基础资料汇总及研究报告。另外注明图件图纸需要按照国家制图规范标准AO纸张予以提供。而被上诉人于2016年5月10日，已在其门户网站进行了规划公示《太仓市科教新城控制性详细规划（修编）》，公示内容包括规划目的、规划原则、规划依据、规划范围、规划效力、规划期限、功能定位和规模、规划结构和土地使用规划等内容，并公布了土地使用现状图、土地利用规划图、道路系统规划图、河道水系控制图、绿地系统规划图、给水工程规划图、污水工程规划图、雨水工程规划图、电力工程规划图、邮政通信工程规划图、燃气工程规划图等图件。 修订前的《政府信息公开条例》第九条规定，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十条规定，控制性详细规划应当包括下列基本内容：（一）土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；（二）容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；（三）基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管线控制要求；（四）基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。第十二条规定，控制性详细规划草案编制完成后，控制性详细规划组织编制机关应当依法将控制性详细规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。公告的时间、地点及公众提交意见的期限、方式，应当在政府信息网站以及当地主要新闻媒体上公告。第十四条规定，控制性详细规划编制成果由文本、图表、说明书以及各种必要的技术研究资料构成。文本和图表的内容应当一致，并作为规划管理的法定依据。第十七条规定，控制性详细规划应当自批准之日起20个工作日内，通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布。建规[2013]166号《住房和城乡建设部关于印发的通知》第十四条规定，城乡规划制定批后公布的内容应包括规划批准文件、规划文本的主要内容和主要图纸等。根据上述规定，控制性详细规划涉及的内容很多，全部在网上进行公示既不现实，也无必要，被上诉人将太仓市科教新城控制性详细规划中需要公众知晓的相关内容在门户网上进行公示并无不当。上诉人要求进一步公开的其他信息，与上诉人的合法权益并无直接利害关系。另外，上诉人胡辉从2017年-2019年分别向各行政机关申请政府信息公开多达300多次，且申请公开的内容大多为行政机关应当主动公开的信息。根据上诉人的陈述，其申请政府信息公开的目的实际系出于对行政机关工作的监督。本院认为，上诉人应当依法通过其他途径行使监督权，而不是通过申请政府信息公开的途径大量申请政府信息公开，徒生一系列新的纠纷。为避免行政、司法资源的浪费，原审裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。上诉人胡辉的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈芝颖 审 判 员 孙一鸣 审 判 员 林 磊 二〇一九年十二月二十四日 法官助理 赵 芬 书 记 员 孙晓宝