广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1832号上诉人（原审被告）：梅州市梅县区人民政府，地址：梅州市梅县区宪梓南路13号。法定代表人张运全，区长。委托代理人黄冬日，广东义致律师事务所律师。委托代理人张玲玲，该府工作人员。被上诉人（原审原告）：罗木辉，男，汉族，1931年12月26日出生。被上诉人（原审原告）：罗秦娇，女，汉族，1931年8月26日出生。系罗木辉之妻。原审被告：梅州市人民政府，地址：梅州市江南新中路市政府综合大楼。法定代表人张爱军，代理市长。委托代理人李秀萍、沈志奎，梅州市法制局干部。罗木辉、罗秦娇因与梅州市梅县区人民政府（以下简称梅县区政府）、梅州市人民政府（以下简称梅州市政府）房屋征收补偿决定及行政复议纠纷一案，梅县区政府不服梅州市中级人民法院（2018）粤14行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年6月30日梅县区政府对罗木辉作出梅县区府函〔2017〕45号《梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称45号《房屋征收补偿决定书》），主要内容是：被征收人罗木辉座落梅县区xx区xx农场的房屋（四址：东至道路，西至巷道，南至道路，北至温某房屋）在梅县区政府梅县区府公〔2015〕19号《关于征收土地房屋公告》的征收范围内。罗木辉的房屋是混合、砖木等结构，建筑面积284.33㎡，用途为居住，地上附着物有：天棚、砖墙、带机手摇井、花坛、简易建筑、女儿墙、水泥地板、水泥渠、桂花树等。丈量数据在当地张贴并在梅州日报进行了公示，公示期满后区土地房屋征收安置中心委托北京市中恒业房地产评估有限责任公司对被征收房屋进行了评估，2016年3月20日评估公司出具了中恒业估字（2015）第M-002号《梅州市梅县区扶大梅花山侧建设项目房屋征收补偿估价报告》，2016年3月24日拆迁工作组向罗木辉送达了评估报告书并告知了相关救济权利。因在征收补偿方案确定的签约期限内，经多次协商，被征收人仍未能与房屋征收部门达成补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条和第二十六条的规定，作出房屋征收补偿决定如下：一、对被征收人罗木辉座落梅县区xx区xx农场的房屋实施征收。按照梅县区政府梅县区府〔2015〕20号《梅县区扶大梅花山侧新城建设发展用地项目房屋征收补偿实施方案》的规定，给予货币补偿或产权调换。二、如被征收人选择货币补偿。根据北京市中恒业房地产评估有限责任公司对被征收房屋及附属设施的评估和梅县区府〔2015〕1号《梅县区城镇房屋征收补偿安置方案》、梅县区府〔2015〕3号《梅县区征收土地相关补偿标准》、梅县区府〔2015〕20号《梅县区扶大梅花山侧新城建设发展用地项目房屋征收补偿实施方案》的规定，被征收人应得货币补偿数额如下：1、房地产价值补偿：562324元（详见评估报告）；2、地上附着物补偿：21980元（详见评估报告）；3、装修补偿：57719元（详见评估报告）；4、搬迁费和租房过渡费：9951.55元（搬迁费按住房面积5元／㎡计，租房过渡费按住房面积5元／㎡×6个月计）。上述各项合计人民币651974.55元，全部提存至广东省梅州市梅县公证处。……原审另查明：被诉45号《房屋征收补偿决定书》涉及的原告罗木辉、罗秦娇的房屋位于原扶大农场内。2015年被告梅县区政府作出梅县区府公〔2015〕19号《关于征收土地房屋公告》和梅县区府〔2015〕20号《梅县区扶大梅花山侧新城建设发展用地项目房屋征收补偿实施方案》，征收铁炉桥村属下集体土地32亩，同时收回原扶大农场国有土地45亩。原告的涉案房屋在上述收回45亩国有土地范围内。2015年12月18日梅州市梅县区土地房屋征收安置中心通知原告定于2015年12月22日对被征收房屋进行测绘评估，2015年12月22日梅州市梅县区土地房屋征收安置中心会同梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区管理委员会、广州博瑞测绘技术股份有限公司、北京市中恒业房地产评估有限责任公司和梅县公证处对被征收房屋进行公证测量，2016年1月19日在梅州日报刊登了《梅县区扶大梅花山侧建设用地房屋征收权属、结构、用途和面积公示》，原告未提出异议。2016年2月19日向原告送达了初步估价结果，2016年3月24日向原告送达了北京市中恒业房地产评估有限责任公司中恒业估字（2015）第M-002号《房屋征收补偿估价报告》和《告知书》，原告未申请复核。因未达成房屋征收补偿协议，2016年5月13日梅县区政府对原告作出梅县区府函〔2016〕38号《房屋征收补偿决定书》，原告不服并申请行政复议，2016年9月2日梅县区政府作出《关于收回的决定》，2016年9月8日梅州市政府作出梅府行复〔2016〕73号《终止行政复议审查决定书》。2017年6月30日梅县区政府再次作出45号《房屋征收补偿决定书》，原告又提出行政复议申请，2018年1月29日梅州市政府作出梅府行复〔2017〕153号《行政复议决定书》（以下简称153号《行政复议决定书》），维持45号《房屋征收补偿决定书》，原告仍不服，起诉请求撤销45号《房屋征收补偿决定书》和153号《行政复议决定书》。原审又查明：1、原告在第一次开庭后，向法庭补充提交了梅府国用（2000）字第XX号《中华人民共和国国有土地使用证》（以下简称XX号《国有土地使用证》）。该证记载：土地使用者：罗木辉，使用权类型：划拨，使用权面积：210.5㎡，座落：扶大农场，用途：住宅用地。2、2015年12月22日梅县公证处参与公证丈量保全证据，仅提供了现场工作记录，并未出具公证书。3、现场工作记录显示现场测绘公司是“广东置信勘测规划信息工程有限公司”，但评估《报告书》显示：提供测绘数据的测绘公司“广州博瑞测绘技术股份有限公司”。后被告补充提交了广州博瑞测绘技术股份有限公司与梅州市梅县区土地房屋征收安置中心签订的《综合测绘委托合同》、梅县公证处、梅州市梅县区土地房屋征收安置中心出具的证明，用以证实现场测绘公司是广州博瑞测绘技术股份有限公司。4、评估《报告书》显示：涉案房屋占用的土地为划拨国有土地，评估价值不包含土地价值。45号《房屋征收补偿决定书》中“房地产价值补偿：562324元”，实际只是房屋价值的补偿。5、评估《报告书》显示：估价时点是2015年7月10日，估价报告应用的有效期为一年（自2016年3月20日至2017年3月19日），但45号《房屋征收补偿决定书》是2017年6月30日作出的。6、原华侨农场内其他通过签订征收补偿协议的被征收人的房屋（能够证明土地来源合法的），土地价值已按1000元／㎡给予了补偿。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”和第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”的规定，本案原告罗木辉、罗秦娇的涉案房屋在被告梅县区政府梅县区府公〔2015〕19号《关于征收土地房屋公告》收回原扶大农场45亩国有土地范围内，在签约期限内无法达成房屋征收补偿协议的情况下，被告梅县区政府有作出房屋征收补偿决定的权利，原告有获得公平补偿的权利。原告合法拥有被征收房屋的所有权和房屋占用土地的使用权，被告梅县区政府应当给予原告公平补偿。但从中恒业估字（2015）第M-002号《房屋征收补偿估价报告》可以看出，房屋评估价值不包括土地价值；从45号《房屋征收补偿决定书》中“房地产价值补偿”也可以看出，房地产价值补偿实际只是房屋价值的补偿，并不包括土地价值的补偿；另从原扶大农场其他签订征收补偿协议的安置补偿资料还可以看出，其他被征收人的房屋补偿（能够证明土地来源合法的），土地价值已按1000元／㎡给予了补偿。很显然，被告梅县区政府征收原告的涉案房屋未对原告进行公平补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十一条“经批准使用国有农、林、牧、渔、盐场的土地，导致原使用单位受到损失的，应当根据原使用单位的投入情况，按不高于征用集体所有土地的同类土地补偿费的标准给予适当补偿；青苗、附着物补偿费和安置补助费，按征用农民集体所有土地的办法处理。”的规定，被告梅县区政府在庭审中主张原告房屋占用的土地属于划拨国有土地，收回国有土地时无需进行补偿的理由不成立。综上所述，45号《房屋征收补偿决定书》损害了原告的合法权益，依法应当撤销，被告梅州市政府作出153号《行政复议决定书》维持45号《房屋征收补偿决定书》，依法亦应当撤销。原告诉请撤销45号《房屋征收补偿决定书》和153号《行政复议决定书》，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项、第（六）项之规定，判决：一、撤销被告梅县区政府作出的45号《房屋征收补偿决定书》。二、撤销被告梅州市政府作出的153号《行政复议决定书》。梅县区政府不服一审判决向本院提起上诉称：一、被上诉人在征收过程中并未提供房屋相关的权属证据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。”之规定，征收工作人员在调查登记房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况时由于被上诉人拒不配合征收工作，导致工作人员无法进一步调查房屋、土地的具体情况，因一审法院明确要求被上诉人提交相关权属证明时被上诉人才提交XX号《国有土地使用证》，上诉人认为未对土地的情况进行认定，主要责任在于被上诉人。二、涉案房屋占用的土地为划拨国有土地，收回国有土地时只需对被上诉人的其地上建筑物、其他附着物给予适当补偿。结合被上诉人一审提交的XX号《国有土地使用证》，其中证上载明土地权属来源为划拨，土地权属性质为国有，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（国务院令第55号）》第四十七条：“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”之规定，被上诉人房屋占用的土地属于划拨国有土地，在收回国有土地时，属于无偿收回划拨土地使用权，上诉人根据实际情况对其地上建筑物、其他附着物给予适当补偿，并作出45号《房屋征收补偿决定书》有充分的法律依据。依据《广东省实施办法》第三十一条之规定，假如应对土地使用权人进行补偿，本案也是应对原使用单位，即根据原使用单位扶大农场的投入情况进行补偿。三、评估《报告书》合法有效，上诉人依据该《报告书》作出45号《房屋征收补偿决定书》事实清楚，适用法律正确。《报告书》载明评估报告应用的有效期为一年，自2016年3月20日至2017年3月19日，是依据中华人民共和国住房和城乡建设部发布的房地产估价规范（GB/T50291-2015）中7.0.16第6条：“估价报告使用限制，应说明估价报告和估价结果的用途、使用者、使用期限等使用范围及在使用估价报告和估价结果时需要注意的其他事项。其中的估价报告使用期限应自估价报告出具之日起计算，根据估价目的和预计估价对象的市场价格变化程度确定，不宜超过一年。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十条：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”之规定，被征收房屋评估时点是确定的，即房屋征收决定公告之日，《报告书》亦写明评定估价对象的估价时点为2015年7月10日，即征收补偿实施方案公告之日。估价报告应用有效期一年为估价规范要求写明的内容，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日，评估应用有效期不影响房屋价值评估时点的确定。上诉人为维护自己的合法权益，特此提出上诉，请求二审法院审理查明后作出公平公正裁判。被上诉人罗木辉、罗秦娇二审未提出书面答辩意见。原审被告梅州市政府二审辩称：一、被上诉人在征收过程中及复议期间均未提供房屋相关的权属证据，该证据不应在诉讼阶段作为定案的证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”的规定，本案中，梅县区政府在发布梅县区府公〔2015〕19号《关于征收土地房屋公告》时，已明确要求：“被征收、收回土地四至范围内的土地所有权人、使用权人自公告发布之日起10日内带土地权属有关证件到所在地国土资源所办理征收各项补偿登记’’，但被上诉人不配合梅县区政府对涉案被征收房屋进行调查登记工作，在房屋征收的整个过程中均未提供涉案房屋相关的权属证据。在行政复议期间，被上诉人也未向答辩人提供涉案房屋相关的权属证据。被上诉人在行政程序中规避自己的举证义务而导致的不利后果，不应由上诉人和答辩人承担。司法审查根据以前没有提出的理由取消行政机关的决定，是剥夺行政机关考虑问题、作出裁决、说明理由的机会，这是篡夺行政机关的职能。因此，上诉人在行政诉讼阶段提供的涉案房屋相关的权属证据，人民法院不应采纳。综上所述，答辩人认为上诉人梅县区政府作出的45号《房屋征收补偿决定书》和答辩人作出的153号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请二审法院依法撤销一审法院作出的(2018粤14行初31号《行政判决书》，并依法改判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为房屋征收补偿决定及行政复议纠纷，二审争议焦点为梅县区政府作出的45号《房屋征收补偿决定书》和梅州市政府作出的153号《行政复议决定书》是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”国有土地上的房屋征收补偿，对房屋所有权人的房屋价值进行估值时，通常应当将房屋所占的土地价值一并记入房屋价值内，整体评估作价进行补偿。并且，对同样情况的房屋被征收人应当同等对待。本案中，被上诉人罗木辉持有《国有土地使用证》，且农场内其他能够提供合法土地来源、通过签订征收补偿协议方式进行补偿的房屋被征收人，已获得了每平方米1000元的土地价值补偿。据此，梅县区政府作出被诉的《房屋征收补偿决定书》，不包括土地价值的补偿，既不符合法律规定，也有违同等情况同等对待的公平补偿原则，应当依法予以撤销。梅州市政府作出复议决定维持被诉的《房屋征收补偿决定书》不当，被诉复议决定亦应予以撤销。原审判决撤销被诉《房屋征收补偿决定书》和《行政复议决定书》并无不当，本院依法予以维持。梅县区政府上诉主张被上诉人房屋占用的土地属于划拨国有土地，收回国有土地时无需进行补偿，但是该理由既不符合《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十一条有关“经批准使用国有农、林、牧、渔、盐场的土地，导致原使用单位受到损失的，应当根据原使用单位的投入情况，按不高于征用集体所有土地的同类土地补偿费的标准给予适当补偿；青苗、附着物补偿和安置补助费，按征用农民集体所有土地的办法处理。”的规定，也与其给予农场内其他提供土地证书的房屋被征收人土地价值补偿的行为不一致，本院不予支持。梅县区政府上诉理由以及梅州市政府的答辩意见均认为，被上诉人在征收过程中未提供房屋相关的权属证据，拒不配合征收工作，导致其工作人员无法进一步调查房屋、土地的具体情况。对此，本院认为，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定了被征收人配合房屋征收部门进行房屋情况调查的义务，但是，《国有土地使用证》等房地产权属证书系县级以上人民政府及其土地房产管理部门核发的，梅县区政府对被上诉人是否持有被征收房屋的《国有土地使用证》，可以依据职权查明。特别是在与被上诉人达不成补偿协议的情况下，梅县区政府在作出《房屋征收补偿决定书》之前，对被上诉人是否持有《国有土地使用证》等房地产权属证书这一涉及被上诉人重大权益，且关系《房屋征收补偿决定书》是否具有充分事实根据的问题，应当审慎进行审查。梅县区政府未尽审慎审查义务，查明被上诉人持有的《国有土地使用证》，因此其作出的《房屋征收补偿决定书》属于证据不足。据此，对梅县区政府的上诉理由以及梅州市政府的答辩意见，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人梅县区政府负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年十二月十三日书记员  陈玲茹苏靖茹