湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1972号上诉人（原审原告）：岳阳县红日机动车驾驶员培训学校有限公司。住所地:岳阳县新墙镇水库村钟注组。法定代表人：李红，校长。委托代理人：凌辉，湖南天楚律师事务所律师。委托代理人：徐兰，湖南天楚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳县人民政府。住所地：岳阳县荣家湾镇东方路99号。法定代表人：曾平原，县长。委托代理人：周晓红，岳阳县人民政府工作人员。委托代理人：毛冬平，湖南微水律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳县自然资源局。住所地：岳阳县荣家湾镇天鹅中路69号。法定代表人：付鸾声，局长。委托代理人：钟杨，岳阳县自然资源局工作人员。委托代理人：许铭，湖南忠民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳县住房和城乡建设局。住所地：岳阳县荣家湾镇天鹅路6号。法定代表人：姚正大，局长。委托代理人：侯向荣，岳阳县住房和城乡建设局工作人员。委托代理人：万烈欣，湖南忠明律师事务所律师。上诉人岳阳县红日机动车驾驶员培训学校有限公司（以下简称红日驾校）因与被上诉人岳阳县人民政府（以下简称岳阳县政府）、岳阳县自然资源局、岳阳县住房和城乡建设局（以下简称岳阳县住建局）确认强拆行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初145号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。红日驾校诉称，红日驾校系工商登记机关依法批准设立登记的公司，且拥有营业执照、道路运输经营许可证，在岳阳县马形村经营开办了红日驾校。2018年7月30日，几被告未经法定程序对红日驾校位于新桥镇高桥村、马形村内的训练场、建筑物及设施等进行了强制拆除，驾校现场被夷为平地。强制拆除行为发生时，没有单位和人员向红日驾校告知身份。红日驾校认为被告的拆除行为违法，且对红日驾校的财产权造成了严重损害。请求：一、判决确认被告强制拆除红日驾校训练场、建筑物及设施实施腾空土地的行为违法；二、判令被告赔偿原告损失3000万元。三、被告承担本案诉讼费用。原审查明：2013年1月9日，因红日驾校未经批准，违法占用集体土地兴建驾校，原岳阳县国土资源局（现为岳阳县自然资源局）对其作出岳县国土资字（2012）第039号行政处罚决定书，决定：责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款200000元整。红日驾校收到上述处罚决定后，因其未自动履行，原岳阳县国土资源局向岳阳县人民法院申请强制执行，岳阳县人民法院通过审查于2013年5月9日作出（2013）岳行执子第103号行政裁定书，裁定：一、准予强制执行申请执行人岳阳县国土资源局作出的岳县国土资字（2012）第039号行政处罚决定缴纳罚款200000元。二、限被执行人在裁定送达之日起三日内自动履行岳阳县国土资源局作出的岳县国土资字（2012）第039号行政处罚决定所确定的义务。逾期不履行，岳阳县人民法院将依法强制执行。其后，原告仍未履行行政处罚决定确定的义务。2018年7月8日，原告法定代表人李红因涉嫌非法占用农用地罪，被岳阳县公安局刑事拘留，2018年7月17日，经岳阳县人民检察院批准由岳阳县公安局执行逮捕。2018年7月30日，岳阳县政府组织相关部门以执行岳阳县人民法院作出的（2013）第103号行政裁定书的名义对红日驾校违法建设的训练场地进行了拆除。2018年8月4日，李红向岳阳县政府出具《红日驾校自愿拆除报告》。2018年12月10日，红日驾校法定代表人李红因犯非法占用农用地罪，被岳阳县人民法院以（2018）湘0621刑初359号刑事判决书判处有期徒刑二年，缓刑二年，并处罚金人民币六万元。原审认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（七）项规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。本案中，岳阳县政府根据岳阳县人民法院作出的已经发生法律效力的（2013）第103号行政裁定书，于2018年7月30日组织拆除红日驾校违法建设的训练场地的行为，系行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，且该执行行为并未扩大执行的范围，被告也未采取违法的方式实施。故红日驾校在本案提出的诉求依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（七）项、第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定：驳回红日驾校的起诉。本案原审案件受理费用50元，退回给红日驾校。红日驾校不服原审裁定，向本院提起上诉称：1.原审裁定认定事实不清。对于上诉人开办的红日驾校的用地行为,原岳阳县国土资源局分别进行了2次行政处罚，岳县国土资字(2012)第039号行政处罚决定涉及用地面积约为14131平方米（简称A用地范围），岳县国土资执罚字(2017)4号行政处罚决定涉及用地面积约为44553平方米（简称B用地范围）。原岳阳县国土资源局对2次处罚均申请了强制执行。岳阳县人民法院分别作出(2013)岳行执字第103号准予强制执行裁定书和(2017)湘0621行审69号不予强制执行裁定，2018年7月30日，被上诉人对红日驾校的强制拆除范围，包括上文中提及的两个行政处罚决定所涉及的用地范围，即包括“A用地范围”和“B用地范围”。原审混淆岳县国土资字(2012)第039号行政处罚决定所涉处罚用地面积，即等同于本案被诉的岳阳县红日驾校训练场地强制拆除的整个面积。原审对强制拆除的范围认定事实不清。2018年7月8日至2018年8月29日期间，上诉人法定代表人李红被羁押于岳阳县公安局看守所，人身自由受到限制。在羁押期间，岳阳县森林公安局工作人员到看守所，威胁、胁迫李红要求其写自愿拆除报告。该份报告的形成和产生不具合法性、真实性，内容不是上诉人法定代表人的真实意思表示。假设《红日驾校自愿拆除的报告》具备证据的合法性、真实性的前提下，被上诉人2018年7月30日进行的强制拆除行为，上诉人法定代表人2018年8月4日写《红日驾校自愿拆除的报告》，也无法证明之前的拆除行为系经过上诉人同意后实施。被上诉人对上诉人的整个驾校训练场、建(构)筑物及设施等进行了强制拆除。不符合行政强制法规定的法定程序。对上诉人造成巨大的直接经济损失。2.原审裁定适用法律错误。本案被上诉人对涉案红日驾校的强制拆除行为不属于、也不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(七)项中提及的执行行为，原审裁定认定事实不清、认定事实错误，原审适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(七)项的规定，驳回上诉人起诉，属于适用法律错误。强制拆除行为侵犯了的上诉人合法权益，上诉人对此向人民法院提起行政诉讼，依法应属于人民法院行政诉讼的受案范围。3.有关本案的其他特殊性，因被上诉人岳阳县人民政府下属的新墙镇经济发展需要，该镇通过招商引资引进李红(系上诉人的法定代表人)在此设立兴建一所综合驾校，新墙镇政府的该招商引资行政行为具有法定效力。上诉人基于对招商引资行政行为的信赖，进行了投资，付出了金钱成本，上诉人进行投资与对新墙镇政府的信赖存在因果关系。上诉人取得《营业执照》，办理了《道路运输经营许可证》、《交通行政许可决定书》、《驾培机构(汽车)培训报考能力评估备案通知单》，投入大量资金，对驾校进行建设和正常经营。被上诉人的强制拆除行为侵害了上诉人的信赖利益，上诉人向人民法院提起行政诉讼，依法应属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应当依法受理。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。岳阳县政府答辩称：1.行政裁定书认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。针对上诉人的用地违法行为，2018年12月10日，岳阳县人民法院作出(2018)湘0621刑初359号刑事判决书，认定岳阳县红日驾校违反土地管理法规，非法占用农用地80．7亩，构成非法占用农用地罪，判处罚金人民币十五万元。同时我县原国土资源局2012年发现上诉人的违法用地行为后，立案进行查处，并于2013年1月9日作出岳县国土资字(2012)第039号行政处罚决定书，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款20万元。事后上诉人并未主动履行处罚决定确定的义务，原岳阳县国土资源局遂向岳阳县人民法院申请强制执行，岳阳县人民法院通过审查，于2013年5月9日作出(2013)岳行执字第103号行政裁定书，限被执行人在本裁定送达之日起三日内自动履行岳阳县国土资源局作出的岳县国土资字(2012)第039号行政处罚决定所确定的义务。之后，上诉人未履行法院裁定书确定的拆除义务，因法院执行力量有限，在法院的提议下，我府组织多部门联动，在法院执行人员的参与下，对法院裁定书所确定的拆除范围进行了部分拆除。所以原审法院认定本次拆除行为是依据人民法院的生效裁判作出的执行行为，有充分的事实依据。2.上诉人用地行为非法，无所谓信赖利益。上诉人一直强调其公司具有相应《营业执照》、《道路运输经营许可证》等行政许可，并属于新墙镇人民政府的招商引资企业，具有信赖利益，这完全是对法律的曲解。一个行政许可行为不能取代其他所有的许可行为，取得了《营业执照》并不等于取得了用地许可，招商引资企业也得依法用地，特别是上诉人违法占用农用地的行为被行政机关依法进行了查处，其自身对其行为的违法性是明知的，何来信赖利益。更为严重的是，在土地管理部门对其违法行为进行查处作出处罚决定后，上诉人不但没自觉履行决定书所确定的拆除义务，反而在2016年再次扩大建设用地，也就是上诉人说的B地块，其主观违法的故意性显而易见，其信赖利益从何谈起?3.拆除行为分二次进行，7月30日的强制拆除仅仅执行了行政处罚决定书及法院裁定书所确定的用地范围。7月30日的强制拆除行为从当天下午二点开始，五点结束，前后三个小时，仅仅是对上诉人的训练场地也就是上诉人所说的A地块混凝土地面进行了挖掘，并未涉及到B地块也未涉及到A地块上的其他违法建筑，后上诉人出具了委托书，委托政府对其所有的非法用地范围包含A、B二地块进行拆除，县公路建设和养护中心8月19日至8月28日利用10天时间进行了拆除，怎么说政府强制拆除了上诉人的所有违法建筑?上诉人向我府出具的“自愿拆除的报告”中陈述：“经政府公安机关教育，我认识到自己的错误，故自愿拆除红日驾校所有违规的场地和设施，恢复现状，因家人无能力拆除，故有关拆除费用请求政府先行垫付”，上诉人的法定代表人具有完全民事行为能力，不论其在什么地方书写此报告，其真实性、合法性不能否认，其委托拆除的内容也是所有的违法违规场地和设施，也就是包含了A、B二个地块，所以强制拆除行为事后也得到了上诉人的追认，不具有违法性。4.本次的强制拆除行为不具有可诉性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”也就是说，只有可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，才是可诉的行政行为。本案上诉人用地行为的非法性是确定的，特别是在其第一次违法行为发生对其进行查处后，继续扩大违法用地范围，其行为不具有合法性，其权益主张不具有正当性，其提起本案诉讼缺乏诉的正当利益。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。岳阳县住建局答辩称：1.答辩人对上诉人没有实施具体的违法行政行为。其一，答辩人及下属城管部门不是本次行动执法主体，答辩人未对上诉人下达过任何行政处罚和行政强制类文书，未直接实施强制拆除上诉人违法建设场地的行为，根本不存在对上诉人作出了违法的具体行政行为的事实。其二，2018年7月答辩人参与强拆行动的行为不构成对上诉人行政侵权。答辩人虽然参与了本次拆除行动，但仅仅是在现场担任外围警戒任务，其作用与参与该次拆除行动的公安、消防、卫生等部门的作用相同，该行为没有对上诉人实体权益造成任何直接损害后果。2.上诉人对答辩人的诉讼请求应予以驳回。因答辩人不是该次拆除行动的执法主体，未直接实施强制拆除行为，未对上诉人造成任何侵权损害后果，作为本案的被告和被上诉人在诉讼主体上是不适格的，因此，请求驳回上诉人对答辩人的诉讼请求。岳阳县自然资源局口头答辩称：信赖利益应当是在上诉人合法的情况下才存在，上诉人在办驾校时存在违法行为，没有侵犯上诉人的信赖利益；2018年7月30日的行政执法没有拆除，只是进行了现场执法，故上诉人所述大范围强制拆除不存在，如果有的话，也是岳阳县人民法院下了裁定书，在裁定书确定的范围内进行强制拆除，并非上诉人所述大范围强制拆除，拆除是政府委托第三方机构事业单位进行的；上诉人占地的行为从开始就已经被认定为非法用地，第一次没有强制执行，2017年非法用地行为扩大了又进行了第二次处罚，共5万多平方米非法用地，下达了非法用地认定书，并移交司法处理，上诉人非法占地的事实是清楚的。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应当驳回上诉人的起诉。当事人原审提交并经质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院认定的本案事实予以确认。另查明，没有证据证明相关法院就强制执行岳阳县自然资源局岳县国土资字(2012)第039号行政处罚决定，对岳阳县政府作出了协助执行通知书。岳阳县人民法院于2018年12月10日作出（2018）湘0621刑初359号判决认定，红日驾校和红日驾校的法定代表人李红为红日驾校的利益，违反土地管理法的规定，非法占用农用地80.7亩，其行为已构成非法占用农用地罪，依法应予惩罚处。该判决还认定，李红自愿主动拆除非法占用农用地上建筑，并将被破坏的土地按标准复绿，消除社会危害，可酌情从轻处罚。该判决以红日驾校犯非法占用农用地罪，判处红日驾校罚金15万元；以李红犯非法占用农用地罪，判处其有期徒刑2年，缓刑2年，并处罚金6万元。该判决已生效。没有证据证明红日驾校的涉案用地有合法用地。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”也就是说，只有可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，才是可诉的行政行为。本案中，2012年，原岳阳县国土资源局因上诉人违法占用14131平方米农用地对其作出岳县国土资字（2012）第039号行政处罚决定。因上诉人拒不履行该决定，原岳阳县国土资源局申请法院强制执行，岳阳县人民法院作出了准予强制执行的生效裁定，上诉人对法院生效裁定确定的义务仍不履行。上诉人明知上述行为违法，应予纠正，仍继续并扩大违法占用农用地，2017年原岳阳县国土资源局对上诉人新增的违法占用44553平方米农用地的行为作出岳县国土资执罚字（2017）4号行政处罚决定。上诉人和上诉人的法定代表人李红因上述非法占用农用地的行为受到了刑事处罚。生效的刑事判决已认定李红自愿主动拆除非法占用农用地上建筑，并将被破坏的土地按标准复绿，消除社会危害。本案上诉人因非法占用农用地被行政机关强制执行而主张权益不具有正当性。上诉人提起本案诉讼，缺乏诉的正当利益。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，本案应裁定驳回起诉。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定的理由不当，应予纠正，但原审裁定驳回起诉的处理结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  余旭东二〇一九年十二月十七日法官助理刘柯岑书记员袁璇