湖北省随州市曾都区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1303行初2号公益诉讼起诉人随州市曾都区人民检察院。法定代表人刘建勤，检察长。被告随州市曾都区林业局，统一社会信用代码11421302728296684R，住所地：随州市解放路142号。法定代表人刘晨，局长。委托代理人苏良，湖北五合律师事务所律师。代理权限：一般代理。公益诉讼起诉人随州市曾都区人民检察院（以下简称：曾都区检察院）诉被告随州市曾都区林业局（以下简称：曾都区林业局）不履行法定职责一案，向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人曾都区检察院派检察员徐冲、汪倩出庭，被告曾都区林业局法定代表人刘晨及其委托代理人苏良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人曾都区检察院诉称，被告曾都区林业局在对辖区森林资源监督管理过程中，不依法履行职责，造成国有财产损失和资源破坏，侵害了国家和社会公共利益。在收到检察机关检察建议后，被告曾都区林业局仍未依法履行职责，国家和社会公共利益仍处于持续受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，特提起行政公益诉讼，请求法院依法判令：1、确认被告曾都区林业局对随州市天佑建材有限公司（以下简称：天佑建材公司）逾期占用林地未作处理违法。2、确认被告曾都区林业局鄂曾林罚字第1416号、第1602号行政处罚及处理决定违法。3、判令被告曾都区林业局对天佑建材公司擅自改变林地用途的违法行为在一定期限内依法履行监管责任。被告曾都区林业局辩称，一、本局在接到区检察院《检察建议书》后，履行了法定职责。1、两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定，我局已及时回复。2018年2月22日曾都区检察院向本局发出《检察建议书》，在收到该检察建议后，我局于2018年3月15日向曾都区检察院回复了相关情况，2、采取了行政措施。本局分别于2018年1月15日向天佑建材公司下达“关于停止违法占用林地行为的通知”责令立即停止违法占用林地的行为；于同年3月5日向天佑建材公司送达“关于恢复林业生产条件的通知”，责令其停止继续扩大占用林地地犯罪，并恢复林业生产条件；于同年7月10日向天佑建材公司下达“关于停止违法占用林地行为的通知”，责令其立即停止违法占用林地行为，并恢复林业生产条件；同年11月26日向天佑建材公司下达“关于停止违法占用林地行为的通知”，责令其立即停止违法占用林地行为，并恢复林业生产条件。并在本局的监督管理下，天佑建材公司非矿区实施了造林复绿工程，进行造林5.8902公顷，且造林成活率为94％以上。3、在收到检察建议后，本局对天佑建材公司的违法行为进行了调查、研究，认为天佑建材公司涉嫌触犯《刑法》并于2018年2月27日将天佑建材公司违法犯罪线索移交给随州市森林公安局曾都区分局立案侦查，该局已于同年3月1日立案。可见，我局在法定期间内已经依法进行处理。二、关于我局于2014年8月10日作出的鄂曾林罚字第1416号及2016年11月15日作出的鄂曾林罚字第1602号行政处罚决定书的说明，在区检察院监督后，本局多次通知天佑建材公司停止违法占用林地的行为、恢复林业生产条件，在此前提下天佑公司进行了有效的造林复绿。尽管两处行政处罚确属不当，但本局已经作出补救措施。三、本局将天佑建材公司犯罪线索移交至司法机关，且对天佑建材公司违法行为履行了监管职责。综上本局既未违法行政也未消极行政，故请求法院依法驳回公益诉讼人的诉讼请求。公益诉讼起诉人向本院提供的证据有：（1）天佑建材公司企业基本信息。（2）曾政办发【2010】93号关于印发曾都区林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知；以此证明被告曾都区林业局的主要职责。（3）何店镇××组陡山崖石场承包合同书、何店镇桂华村天佑矿占地情况说明；以此证明天佑建材公司租赁涉案地开石厂。（4）随州市国土资源局关于涉案土地的卫星照片，随州市森林公安曾都分局对郭定轴的询问笔录、对代道海的询问笔录、对黄向国的询问笔录、对冷明清的询问笔录、对冷明生的询问笔录。以此证明涉案林地原貌，属稀有林，占地时间为2009年7月。（5）随州市曾都区国土资源局采矿许可证及地质图。以此证明天佑建材公司占用的林地位于矿区内。（6）天佑建材公司采石临时占有林地材料汇总；以此证明林业部门批准天佑建材公司临时占用林地的面积为0.48公顷，使用期限为2009年7月27日至2011年7月26日。（7）曾都区林业局林业行政处罚卷宗（编号1416）；以此证明曾都区林业局于2014年8月10日对擅自改变林地（2000平方米）用途给予郭定轴2万元罚款。（8）曾都区林业局林业行政处罚卷宗（编号2016002）；以此证明曾都区林业局于2016年11月15日对擅自改变林地（6400平方米）用途给予郭定轴6.4万元罚款，责令于2017年11月30日前恢复林业生产条件。（9）天佑建材公司违法占用林地情况汇报；以此证明曾都区林业局未对天佑建材公司逾期占用林地、擅自改变林地用途等违法行为依法作出处理。（10）曾都区检察院勘验检察笔录及拍摄的音像资料；以此证明林地被占用现状，天佑建材公司在林地上采矿和修建了永久性建筑物。（11）何店镇桂华村黄家湾天佑建材公司采石场使用林地现状调查报告、何店镇桂华村天佑建材公司采石场使用林地有关情况的说明及现状调查图。以此证明天佑建材公司使用林地共计8.3801公顷，其中堆石区38075平方米、房屋252平方米、开采区39034平方米、弃土场6440平方米。后经区林业局调查规划设计队对天佑公司林地复核，确认天佑公司使用土地面积8.1537公顷，其中林地为6.8433公顷。（12）曾都区检察院对郭定轴的询问笔录。以此证明天佑建材公司逾期占用林地、擅自改变林地用途后，曾都区林业局没有责令其限期恢复原状。（13）华中农业大学园艺林学学院关于天佑建材公司占用林地是否具有生态功能的认定报告。以此证明天佑建材公司占用的森林具备生态功能。（14）曾都区检察院对曾都区林业局的检察建议书及送达回证。以此证明曾都区检察院对曾都区林业局不依法履行职责发出检察建议。（15）曾都区林业局案件移送书、随州市森林公安曾都区分局决定书。以此证明曾都区林业局将天佑建材公司违法占用林地问题线索移交区森林公安分局立案侦查。（16）曾都区检察院对毁坏林地的勘验检查笔录及拍摄的影像资料和曾都区林业局制作《天佑建材公司占用林地植被恢复（还林）方案》。以此证明天佑建材公司毁坏林地的现状，未恢复原状。及恢复植被需投资215.46万元（概算）。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人曾都区检察院向本庭提交的证据（1）至证据（14）、（16）的真实性无异议，但认为达不到公益诉讼起诉人的证明目的。对于证据（15）的真实性无异议，但认为不能证明被告没有履行职责，恰恰证明了被告将违法犯罪线索移交公安机关是履职行为。被告曾都区林业局向本院提供的证据有：（1）天佑建材公司申请临时使用林地的相关申请手续。以此证明2009年7月，天佑建材公司向曾都区林业局申请临时使用林地，曾都区林业局依法进行了审查，批准并告知权利与义务。（2）曾都区林业局行政处罚案卷。以此证明曾都区林业局巡查发现天佑建材公司违法使用林地等行为后作出了相应的处罚。（3）检察建议书。以此证明公益诉讼起诉人曾都区检察院向曾都区林业局于2018年2月22日发出的检察建议。（4）“关于天佑建材公司违法占用林地的情况汇报”。以此证明在公益诉讼起诉人曾都区检察院初查天佑建材公司临时占用林地时，曾都区林业局于2018年3月15日向曾都区检察院进行了回复：对天佑建材公司违法使用林地行为进行处罚；并将违法犯罪线索移交公安机关立案侦查。（5）关于停止违法占用林地行为的通知等五份通知函。以此证明曾都区林业局在收到检察建议书前后，四次向天佑建材公司发出停止违法占用林地及恢复林业生产条件的通知，采取了相应的行政措施。（6）天佑建材公司矿区造林复绿工程现场调查报告。以此证明在曾都区林业局的监管下，天佑建材公司已经造林面积共计5.8902公顷，种植成活率达到94%以上，挽回了部分损失。（7）随州市森林公安曾都区分局受案登记表、立案决定书、受案回执。以此证明曾都区林业局将天佑建材公司违法犯罪线索已移交至公安机关立案侦查，公安机关已经刑事立案。（8）起诉意见书。以此证明随州市森林公安曾都区分局已将天佑建材公司非法占用农用地一案移交至曾都区检察院审查起诉，刑事诉讼尚在进行中。经庭审质证，公益诉讼起诉人曾都区检察院对被告曾都区林业局提交的证据对证据（1）至（8）的真实性均无异议，但不能达到被告的证明目的，对其中的复绿报告证据，我方认为这个报告应该用行业标准进行验收。经庭审质证，公益诉讼起诉人曾都区检察院、被告曾都区林业局对彼此提供的证据的真实性、合法性均无异议，本院均予以采信。根据有效证据，本院认定案件事实如下：2008年7月30日，张从金与曾都区何店镇桂华村委会签订《何店镇××组陡山崖石场承包合同书》，约定桂华村委会将本村五组陡山崖部分山脉、田、路一次性租赁给张从金自主经营开石场，租赁期限为2008年7月30日至2028年7月30日，山场资源费每年1万元，每五年一次性交清。同年12月9日，张从金与郭定轴等人投资注册成立天佑建材公司（法定代表人：郭定轴），经营范围：碎石开采、加工、销售。2009年5月，天佑建材公司取得了何店桂华村建筑用辉绿岩的采矿权，矿区面积0.0263平方公里（2011年10月10日变更为0.0685平方公里，102.75亩）。矿区位于上述租赁地内。同年7月，天佑公司向被告曾都区林业局申请办理占用何店镇桂华村0.48公顷林地手续，其中疏林地0.3333公顷、宜林地0.1467公顷。2009年7月27日，被告曾都区林业局以随曾林审字【2009】006号临时使用林地审核同意书，决定“同意天佑建材公司临时占用何店桂华村林地0.48公顷（即面积7.2亩），使用期限为2009年7月27日至2011年7月26日。逾期需要继续使用，应重新办理报批手续。并不得在临时占有林地上修建永久性建设物，占用期满后，必须恢复林业生产条件”。2011年7月26日，天佑建材公司临时占用林地期限届满，其仍逾期使用至今。后天佑建材公司擅自改变面积102.6亩林地用途，2014年8月10日，被告曾都区林业局以郭定轴未经林业主管部门审核同意在何店镇××组挖山采石，擅自改变林地用途2000平方米，作出鄂曾林罚书字第1416号行政处罚决定书，对郭定轴个人处以罚款2万元。后郭定轴向被告曾都区林业局交纳了罚款2万元。2016年11月15日，被告曾都区林业局又以郭定轴未经林业主管部门同意，擅自在何店镇××组挖山采石，违法占用林地6400平方米，作出鄂曾林罚书字第1602号行政处罚决定书，责令郭定轴于2017年11月30日以前恢复林业生产条件，并处罚款6.4万元。郭定轴向被告曾都区林业局交纳了罚款6.4万元，但并未完全履行恢复林业生产条件的义务。另查明，2018年2月22日，公益诉讼起诉人曾都区检察院向被告曾都区林业局发出曾检公益建【2018】2号检察建议，建议被告曾都区林业局依法履行监管职责，对天佑建材公司逾期占用林地、擅自改变林地用途等违法行为依法给予处理。被告曾都区林业局收到检察建议后，于同年2月27日将天佑建材公司违法占用林地问题线索移交曾都区森林公安分局处理，同年3月1日曾都区森林公安对天佑建材公司非法占用林地立案侦查。本院认为，《中华人民共和国森林法》第十条规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”。被告曾都区林业局系本行政区域内的林业主管部门，其对行政区域内的林业行政违法行为的监管是其法定职责；应当依照职权，积极履行对当地林业生态环境的保护和监管职责。本案中，天佑建材公司擅自逾期占用林地发生于被告曾都区林业局管辖行政区域内，故被告曾都区林业局应对天佑建材公司擅自逾期占用林地行为进行监督管理是其法定职责。被告曾都区林业局在监管中发现天佑建材公司擅自逾期占用林地的违法行为后，虽然对违法天佑建材公司法定代表人郭定轴作出了罚款并责令违法行为人限期恢复林业生产条件等行政处罚行为；但未责令天佑建材公司在期限内恢复林业生产条件，致使林地被逾期占用至今。非法占用林地的是天佑建材公司，而不是郭定轴个人，被告曾都区林业局作出的鄂曾林罚书字第1416号行政处罚显属处罚对象错误，且未依法责令天佑建材公司在规定限期内恢复林地原状；鄂曾林罚书字第1602号行政处罚及处理决定责令限期恢复林业生产条件，并处罚款6.4万元，均存在适用法律、法规错误问题，故该鄂曾林罚书字第1416号、第1602号行政处罚决定书均存在违法。由于被告未能及时全面履行监督管理责任，致使国家和社会公共利益处于持续受侵害状态。因此，被告怠于履行监管职责的行为存在违法。综上，公益诉讼起诉人曾都区检察院的诉讼请求，理由正当，本院予以支持。本案经合议庭评议并经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第七十二条、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告随州市曾都区林业局对随州市天佑建材有限公司逾期占用林地未作处理的行为违法；二、确认被告随州市曾都区林业局鄂曾林罚书字第1416号、第1602号行政处罚及处理决定的行为违法；三、责令被告随州市曾都区林业局于本判决生效后六十日内对随州市天佑建材有限公司擅自改变林地用途违法行为依法履行职责。案件受理费50元，由被告随州市曾都区林业局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省随州市中级人民法院。审 判 长  靳鹏程审 判 员  周国昌审 判 员  徐 盈人民陪审员  陈汉平人民陪审员  王先明人民陪审员  石中山人民陪审员  邓义山二〇一九年十二月二十六日书 记 员  王江令