山东省济南市章丘区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0181行初166号原告孟昭强，男，1968年2月4日出生，汉族，居民，住济南市。原告孟海，男，1992年7月26日出生，汉族，居民，住济南市，系原告孟昭强之子。原告孟洋，男，1992年7月26日出生，汉族，居民，住济南市，系原告孟昭强之子。被告济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市。法定代表人王宏志，男，主任。委托代理人薛贵宾，男，济南高新技术产业开发区管理委员会工作人员。委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。被告济南高新技术产业开发区章锦街道办事处，住所地济南市。负责人张坚，男，主任。委托代理人王宪彬，男，济南高新技术产业开发区章锦街道办事处工作人员。委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南市。法定代表人纪胜友，男，局长。委托代理人刘元龙，男，济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市。法定代表人翟军，男，局长。委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。原告孟昭强、孟海、孟洋诉被告济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、济南高新技术产业开发区章锦街道办事处（以下简称章锦办事处）、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（以下简称高新城管局）、济南市自然资源和规划局行政强制一案，三原告于2019年7月5日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于2019年7月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月26日公开开庭进行了审理。原告孟昭强、孟海、孟洋、被告高新管委会委托代理人薛贵宾和张会丽、被告章锦办事处委托代理人王宪彬和张会丽、被告高新城管局委托代理人刘元龙和王新、被告济南市自然资源和规划局委托代理人王新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孟昭强、孟海、孟洋诉称，2019年3月29日，四被告合谋在没有履行任何法定程序的前提下，带领50余名不明身份社会人员私闯原告生猪养殖场实施了非法强拆，致使原告财产悉数被毁，根据法律规定，原告认为四被告行为严重违法，为维护原告的合法权益，现提起诉讼，请求法院确认四被告强行拆除原告养殖场行为违法，本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了如下证据：1、济南市人民政府关于依法整治违法违章建设的意见（济政发【2007】15号文）；2、中共济南市委办公室、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知；3、强制拆除公告（济城执高新区强公字【2017】第30027号）；4、参与强拆的高新管委会工作人员赵鑫及执法证照片。1-4号证据证实被告高新管委会是实施责任主体。5、强拆视频，证明章锦办事处是适格的被告；6、照片一宗；7、高新区城管局下达的违法单据（拆除公告、询问通知书、责令限期改正通知书、强制执行催告书）一宗，证实被告城管局参与了违法强拆活动；8、责令停止违法行为通知书（济国土高新责停字2019-06-013号）；9、关于进一步做好全市“大棚房”问题清理整改工作的紧急通知及录音。8、9号证据证实被告济南市自然资源和规划局参与了违法强拆活动，是适格的被告；10、荒滩承包协议及缴纳土地承包费用的相关票据；11、动物防疫合格证；12、营业执照；13、《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发2010年155号）及《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发【2017】220号）；14、申请公开政府信息告知书【20190821】第1号。10-14号证据证实原告主体适格。被告高新管委会辩称，高新管委会不是本案的适格被告。根据庭审记录及原告所提交的证据，不能证明高新管委会的工作人员参与拆除。被告高新管委会向本院提交了2019年1月18日济南市自然资源和规划局向原告下达的责令改正违法行为通知书（编号为：济国土高新责改字(2019)-6-004号）；被告章锦办事处辩称，章锦办事处不是本案的适格被告，根据庭审记录及原告所提交的证据，虽然证明案发现场有办事处工作人员，但办事处工作人员并未参与拆除。工作人员在现场配合被告高新城管局、济南市自然资源和规划局进行执法。被告章锦办事处向本院提交了2019年1月18日济南市国土局向原告下达的责令改正违法行为通知书（编号为济国土高新责改字(2019)-6-004号）；被告高新城管局辩称，我局没有实施拆除原告养殖场及地上附属物的行为，不是本案适格被告。请法院依法驳回原告对我局的起诉。被告高新城管局向本院提交了如下证据：1、2018年11月19日《济南高新区管委会办公室关于印发济南高新区“大棚房”及相关土地违法问题清理整治行动实施方案的通知》，该文件载明在清理大棚房的过程中，办事处是第一责任主体；2、济高党聘【2019】5号《中共济南市委济南高新技术产业开发区工作委员会岗位聘任通知》，证实赵鑫系章锦街道办事处综合行政执法办公室副主任。被告济南市自然资源和规划局辩称，我局没有实施拆除原告养殖场及地上附属物的行为，不是适格的诉讼主体。请求法院依法驳回原告对我局的起诉。被告济南市自然资源和规划局未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告高新管委会、被告章锦办事处提交的证据提出异议，认为，该证据未加盖公章，原告也未收到。原告对被告高新城管局提交的证据提出异议，认为，聘任通知书发布时间为2019年4月12日，而原告的养殖场是在2019年3月29日被强拆的，原告只认可赵鑫为高新管委会工作人员。被告高新管委会对原告提交的1-8、10-12号证据的真实性无异议，对9号证据的真实性提出异议，认为无法核实。对13、14号证据的关联性提出异议，认为13、14号证据与本案不具有关联性。被告高新管委会对被告高新城管局、章锦办事处提交的证据无异议。被告章锦办事处对原告提交的1-8号证据真实性无异议。对其他证据提出异议，认为，1、9号证据的真实性无法核实。这两份证据能够间接证明高旭光在拆除现场只是基于城管局及国土资源部门认定涉案房屋系违法建筑，两部门下达了相应的处罚文书后，按照两部门文书的要求配合对涉案房屋进行处理；2、对10-12号证据的真实性无异议，但该证据不能证明涉案房屋系合法建筑；3、对13、14号证据的真实性、关联性不予认可。被告章锦办事处对被告高新管委会、高新城管局提交的证据无异议。被告高新城管局对原告提交的1-5号证据无异议，对其他证据提出异议，认为：1、对于6号证据，办事处综合行政执法办公室工作人员的制服与我单位工作人员制服是一样的，因此不能以制服相同就认定是执法局的工作人员。原告以工作人员的服装判断被告参与了拆除行为不符合事实；2、对7号证据的真实性无异议，但这四份文书均是在2017年5、6月份所作出，而本案的拆除行为是2019年的3月份。被告城管局虽然下达了有关的文书，但是并没有实施拆除行为；3、对8号证据的真实性无异议，但该证据不能证明城管局参与了拆除行为；4、对9号证据中的文件无异议，对录音有异议。假设该录音内容如原告所陈述，只能说明高旭光是依据上级的文件来执行拆除任务，拆除工作是办事处负责的；5、对10-14号证据的真实性无异议，对其关联性有异议，认为该组证据与本案无关。被告高新城管局对被告高新管委会、被告章锦办事处提交的证据提出异议，认为，该证据与城管局无关。被告济南市自然资源和规划局对原告提交的1-7号证据无异议，对其他证据有异议。认为，1、证据8的真实性无异议，但对证明目的有异议。我局虽然出具了该通知书，但不代表参与了拆除行为。原告所提交的录像资料及其他证据也不能显示济南市自然资源和规划局的工作人员出现在现场，所以上述证据不能证实我局参与了拆除行为；2、证据9的文件无异议，对录音有异议。假设该录音的内容如原告所陈述，只能说明高旭光是依据上级的文件来执行拆除的任务，说明拆除工作是办事处负责的；3、证据10-14的真实性无异议，对其关联性有异议，认为该组证据与本案无关。被告济南市自然资源和规划局对被告高新管委会、被告章锦办事处提交的证据提出异议，认为，虽然国土部门曾经下达过要求原告责令停止违法的通知，但不代表被告自然资源和规划局实施了强制拆除的行为。本院对上述证据认证如下：原告、被告高新管委会、被告章锦办事处、被告高新城管局提交的证据均具备真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以采信。经审理查明，原告孟昭强、孟海、孟洋系历城区港沟街道办事处伙路村村民。孟海、孟洋系孟昭强之子。2002年8月16日，伙路村委会与孟昭强签订《荒滩承包协议书》，将村河滩东西宽30米、南北长40米土地承包给村民孟昭强开发使用，承包期2002年8月26日至2032年8月26日，共三十年。2004年10月1日，伙路村委会又与孟昭强签订《承包协议》，将孟昭强原养猪场北侧滩地一亩承包给孟昭强使用，承包期2004年10月1日至2034年10月1日，共三十年。原告孟昭强于2002年开始在该承包地建设养猪场。2014年2月2日，济南高新技术产业开发区管委会市场监管局为孟昭强的养殖场颁发了营业执照，用于经营生猪养殖。2017年5月24日，被告高新城管局向孟昭强发布《责令限期改正通知书》，内容如下：经查，你于2017年5月24日在港西路西侧伙路村北头未经规划违章建设的行为违反了城乡规划管理之规定。依据《山东省城乡规划条例》第七十四条规定，责令你于2017年5月26日前完善相关手续。2017年6月6日，被告高新城管局向孟昭强发布济城执高新区强告字（2017）第30027号《强制执行催告书》，内容如下：你在章锦片区港西路西侧伙路村未经规划许可擅自建设的行为，违反了城乡规划管理之规定。依据《山东省城乡规划条例》第七十四条，本机关作出《责令限期拆除决定书》，并于2017年6月1日向你送达，要求你于2017年6月3日前自行拆除违法建设。因你逾期未履行，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，本机关现催告你自收到本催告书之日起3日内自觉履行上述行政处罚决定。2017年6月6日，被告高新城管局向孟昭强发布济城执高新区强公字（2017）第30027号《强制拆除公告》，内容如下：经查实，你在港西路西侧伙路村北头未经规划许可擅自建设房屋，违反了城乡规划管理之规定。依据《山东省城乡规划条例》第七十四条，本机关作出《责令限期拆除决定书》。你在规定期限内未自行拆除上述违法建设。经高新区管委会批准，本机关对你所建违建实施强制拆除措施。依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，本机关现公告督促你于公告之日起3日内自行拆除上述违法建筑物。2019年1月8日，济南市国土资源局向孟昭强发布济国土高新责改字【2019】-6-004号《责令改正违法行为通知书》，内容如下：你（孟昭强）未经许可，擅自占用济南高新区伙路村村集体土地建设房屋和禽舍的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令你在收到本通知书之日起三日内予以改正，恢复土地原貌。逾期不改正的，将依法追究法律责任。2019年3月8日，济南市国土资源局向孟昭强发布济国土高新责停字【2019】-06-013号《责令停止违法行为通知书》，内容如下：你（孟昭强）未经许可，擅自占用高新区伙路村村集体土地建设猪舍及废弃猪场的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。限期30日内自行拆除违法行为。你主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。原告未在上述规定的时间内自行拆除。2019年3月29日原告的养殖场被强制拆除。原告不服，诉至本院，请求判决确认四被告强行拆除原告养殖场的行为违法。本院认为，本案争议的焦点有两个：一、被告章锦办事处、高新管委会、高新城管局、济南市自然资源和规划局是否实施了强拆行为；二、强制拆除原告养殖场的行为是否合法。一、被告章锦办事处、高新管委会、高新城管局、济南市自然资源和规划局是否实施了强拆行为。原告主张被告章锦办事处实施了强制拆除行为，被告章锦办事处不予认可。从当事人庭审陈述和原告提交的强拆视频可知，章锦办事处工作人员高旭光和章锦街道办事处执法大队副大队长赵鑫在拆除现场并参与强拆行为，高旭光和赵鑫该行为属履行职务行为，其履行职务行为的法律后果应由所在单位承担。据此，应认定被告章锦办事处实施了强制拆除行为。故，原告主张被告章锦办事处实施了拆除行为合法有据，本院予以支持。从高新管委会的岗位聘任通知看，2018年赵鑫为章锦街道办事处执法大队副大队长，2019年又被聘为章锦街道办事处综合行政执法办公室副主任，2018年和2019年赵鑫一直在章锦街道办事处从事行政执法工作。在拆除原告养殖场时，赵鑫不是高新管委会的工作人员，无权代表高新管委会履行职责。因此，原告主张赵鑫代表高新管委会参与强制拆除行为于法无据。原告也未提供高新管委会工作人员现场参与或实施拆除行为的有效证据。故，原告主张被告高新管委会实施了拆除行为于法无据，本院不采信。根据济高管发【2017】110号《关于进一步加强城市管理工作的意见（试行）》的规定“要做实做强各城管执法大队，人、财、物全部移交至各街道办事处管理，参与各街道办事处考核，考核系数参照各街道办事处系数，人事编制仍然保留在原单位。各城管执法大队实施双重管理，日常工作以街道办事处为主，集中开展活动时，由城市管理局统一调度。”城管执法大队已移交至街道办事处，日常管理也由街道办事处负责。本案中，原告提供的照片和视频中显示拆除现场有穿着执法制服的工作人员。根据上述规定，城管执法大队参与街道办事处的强制拆除行为属于正常的履职行为，也证实了被告章锦街道办事处实施了强拆行为的事实。原告未提交其他有效证据证明被告高新区城管局参与了强拆。故，原告主张被告高新区城管局实施了拆除行为于法无据，本院不采信。原告主张被告济南市自然资源和规划局实施了强制拆除行为，被告济南市自然资源和规划局不予认可。原告提交的照片和视频也不能证实济南市自然资源和规划局的工作人员参与强制拆除行为，原告未提交其他有效证据证明被告济南市自然资源和规划局参与了强拆。故，原告主张被告济南市自然资源和规划局实施了拆除行为于法无据，本院不采信。二、被告章锦办事处强制拆除原告养殖场的行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”；第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”；第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定”；第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”；第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。根据上述规定，行政机关实施行政强制应当依法进行，且应遵循程序正当的原则，切实保障行政相对人的合法权益。本案中，被告章锦办事处在强制拆除原告养殖场的过程中，没有告知原告有陈述、申辩权利以及对行政强制行为不服可以申请行政复议或者提起行政诉讼的救济途径和期限等，不符合上述法律规定的程序要求，属于程序违法。故，原告要求确认被告章锦办事处于2019年3月29日强制拆除原告养殖场的行为违法的诉讼请求合法有据，应予支持。原告要求确认被告高新管委会、高新区城管局、济南市自然资源和规划局拆除行为违法于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认济南高新技术产业开发区章锦街道办事处于2019年3月29日强制拆除原告养殖场的行为违法；二、驳回原告孟昭强、孟海、孟洋的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南高新技术产业开发区章锦街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  巩传江人民陪审员  张连才人民陪审员  徐 楹二〇一九年十二月二十三日法官 助理  李 峥书 记 员  于瑶瑶