山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2022号 上诉人（原审原告）任秀蓓，女，1989年3月24日出生，汉族，住山东省济南市天桥区。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 委托代理人王宣东，济南市司法局工作人员。 原审第三人怀务兰，女，1929年6月3日出生，汉族，住山东省济南市天桥区。 上诉人任秀蓓因与被上诉人济南市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服山东省济南市中级人民法院(2019)鲁01行初605号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告任秀蓓诉称，市政府作出的撤销济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）2014年4月25日给原告颁发的涉案《集体土地使用权证》的具体行政行为，没有任何事实依据和法律根据。应当依法予以撤销。一、原办证机关给原告办理的涉案《集体土地使用证》的具体行政行为合法有效。原告是本村集体经济组织成员，其在该村没有其他宅基地，而该处宅基地和房屋是任全福留给任全禄的，任全禄同意把该宅基地和房屋给女儿任秀蓓，之后经村里研究决定，该宅基地就批准给原告使用，任全禄以及第三人等权利关系人在异议期内均没有提出异议，视为认可。《宅基地权属调查现场记录表》注明了该土地的权属来源为“历史上自建”，该“历史上自建”根据原告在行政复议案件中提交的证据可以证明该自建房屋是案外人任全福自建后留给任全禄的，和本案第三人没有关系。该土地是任全珠、任玉福兄弟之间分家时，分给任玉福的宅基地。该宅基地上的房屋全部是由任玉福于1990年出资所盖。之后任全禄对该房屋进行了多次修复，该房屋所在的宅基地虽然登记在任全珠名下，但1961年，任全珠和任玉福的父亲在亲邻的主持和见证下，进行了分家，分家单上的四子任玉福分土地，就是指的该宅基地。任秀蓓继承的是任全福的房产和宅基地。二、被告认定办证机关以原告继承任全珠房产为原告办理土地证，属于认定事实不清，证据不足，没有保障相关利害关系人的合法权益。原告在申请办理土地登记时所提交的材料，都是按照办证机关和济南市天桥区大桥镇范家村村民委员会（以下简称范家村委会）的要求提交，所有资料都经过了办证部门的审查和核实，并经相关部门和村委会的负责人现场勘察和了解情况。对于《土地登记审批表》中“国土资源行政主管部门初审意见”一栏载明的“系继承任全珠房产而获得土地使用权”。这是相关部门的记载，原告对此不清楚。但最关键的是，该土地上的房屋不是任全珠所建，也不属于任全珠所有。办证机关在办证时，实地考察和了解了现有房屋以及土地的情况。第三人在申请行政复议时，在申请书和补充意见中陈述的事实和理由都是关于继承人的问题，是属于民事案件的处理范围，与本案的行政复议行为无关。三、第三人申请行政复议已经超过了法律规定的复议时效，应当依法驳回第三人的复议申请。原告和第三人怀务兰生活在一起，村里对于办证情况进行了广播告知。第三人怀务兰在2015年12月就知道该土地使用证的事情，现在已经过去三年多，第三人提出的行政复议，已经超过了法律规定的复议期限。行政复议中被申请人提交的证据就可以证明第三人怀务兰知道该事实。诉讼请求：1.依法撤销市政府作出的213号复议决定；2.依法确认天桥区政府2014年4月25日作出的使用权人为原告的涉案《集体土地使用权证》的具体行政行为合法；3.本案诉讼费用由被告承担。 原审法院经审理查明，213号复议决定载明：原告任秀蓓于2013年5月10日填写《土地登记申请书》，申请办理土地登记。范家村委会于2013年5月10制作《宅基地权属调查现场记录表》，其中载明:权利人姓名任秀蓓，预编地籍号0177，取得方式为“历史上自建”，最初建房时间为1962年，房屋修缮情况为“未翻修”。该记录表附有任全禄为户主的常住人口登记卡索引表和任秀蓓的常住人口登记卡以及身份证复印件，其中身份证载明任秀蓓的住址为济南市××××号。2013年5月10日《地籍调查表》中“权属调查记事及调查员意见”一栏载明“本宗地权属性质为宅基地使用权，申请书与调查核实情况一致，经现场核实，界址清楚，权属无争议……”原济南市国土资源局天桥分局于2014年3月28日制作《集体土地使用权登记公告》，载明“宗地编号370105102244JC00117，土地使用者任秀蓓，原档案记载权利人任玉珠，备注为继承取得”，同时该公告注明：“如相关权利人对本次公告的集体土地权属有异议，请于公告之日起30日内向大桥国土资源管理所提出书面申请，并提交身份证明文件和异议主张的证据材料，我局将根据异议申请的内容组织复查。逾期未提出异议或者所提出的异议经调查核实不成立的，即视为公告结果有效，我局将报请天桥区人民政府批准，按照公告结果予以注册登记颁发证书。”《土地登记审批表》中“土地权属来源证明文件名称、编号、日期”一栏中载明“1.土地登记申请书，2.身份证、户口本，3.宅基地用地证明，4.地籍调查成果，5.总登记公告及拟登记公示，6.原土地证0115101号”，“国土资源行政主管部门初审意见”一栏载明“该宗地系农村集体建设用地使用权，用途为农村宅基地，宗地面积为301.95平方米，系继承任玉珠房产而获土地使用权，原登记面积636.50平方米。经初审，该宗地权属来源清楚，证件合法，面积准确，无权属纠纷，无抵押查封等权利限制。原集体土地使用证第0115101号已公告注销，拟为任秀蓓登记农村宅基地使用权301.95平方米。”天桥区政府于2014年4月25日为原告任秀蓓颁发涉案《集体土地使用证》。 另查明，第三人怀务兰与任玉珠为夫妻关系，其户籍地址均为济南市××××号，任玉珠于2006年12月19日去世，怀务兰于2006年12月19日成为户主。原告任秀蓓系任全禄之女，任全禄系任玉珠与怀务兰的养子。 2019年4月15日，第三人怀务兰向市政府提出行政复议申请，请求：1.请求撤销天桥区政府为任秀蓓办理的涉案《集体土地使用证》；2.责令天桥区政府重新为怀务兰办理集体土地使用权证。市政府于2019年4月16日收到复议申请并依法予以受理，于6月5日作出213号复议决定，决定撤销天桥区政府2014年4月25日作出的涉案《集体土地使用证》的行政行为。原告任秀蓓对复议决定不服，诉至原审法院。 原审法院认为，本案争议焦点问题有两个:一是怀务兰申请行政复议是否超过法定期限；二是涉案《集体土地使用证》应否予以撤销。 关于第一个焦点问题，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。行政机关作出具体行政行为,依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。”从上述法律规定可知，行政复议的期限自知道具体行政行为之日起算。具体行政行为以公告形式送达的，自公告期满之日起算。原告任秀蓓主张，原济南市国土资源局天桥分局于2014年3月28日制作《集体土地使用权登记公告》并张贴，怀务兰应当于此时知道涉案《集体土地使用权证》的行政行为。对于该主张，原审法院认为，《集体土地使用权登记公告》载明：“逾期未提出异议或者所提出的异议经调查核实不成立的，即视为公告结果有效，我局将报请天桥区人民政府批准，按照公告结果予以注册登记颁发证书。”该内容明确显示是登记颁证前的公告行为，而非对登记颁证情况的公告，因此，即使第三人怀务兰于此时知道公告内容，亦不能推定怀务兰知道涉案《集体土地使用权证》的具体内容。原告及行政复议被申请人在行政复议过程中，所提交的证据不足以证实第三人怀务兰的复议申请超过法定期限。综上所述，市政府认为怀务兰的行政复议申请未超过法律规定的复议期限，对其复议申请予以受理，符合法律规定。 关于第二个焦点问题，《土地登记办法》（涉案《集体土地使用权证》登记时有效）第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”上述材料属于登记机关为申请人办理权属登记的必要材料，缺一不可。其中第（三）项为“土地权属来源证明”，该证明是申请人请求办理权属登记的权利基础，必须有相应的证据对权属来源证实。其权属来源既可能是原始取得，亦可能是基于买卖、交换、赠与或是继承等继受方式取得，无论何种取得方式，申请人均应提交相应的证明材料。原告提交的登记颁证之后的范家村委会证明，不能作为颁证行政行为是否合法的依据。天桥区政府在对涉案集体土地办理使用权证登记过程中，未依法审查原告任秀蓓的“土地权属来源”证明材料，登记程序明显违法。市政府作出的213号复议决定对案件事实认定正确，处理结果符合法律规定，并无不当。原告任秀蓓实际上是否获得了涉案宅基地的使用权、通过何种方式获得，并非行政复议及本案审查范围，原审对与此相关的证据效力不予评价。 另外，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”市政府收到原告的行政复议申请后，于法定期限内作出复议决定并向原告送达，复议决定作出程序符合法律规定。 综上，被告作出的213号复议决定,认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法，原审法院予以维持。涉案《集体土地使用权证》已经复议决定撤销，原告任秀蓓提出的第2项诉讼请求,当然不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告任秀蓓的诉讼请求。案件受理费50元，由原告任秀蓓负担。 任秀蓓不服原审判决提出上诉，上诉请求：依法撤销原审判决；撤销被上诉人作出的行政复议决定；确认天桥区政府作出的（2014）第0416586号《集体土地使用权证》的具体行政行为合法有效，本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、原审法院和行政机关认定事实错误，没有根据涉案房屋和土地的历史演变和土地上房屋的建造、居住情况来认定本案土地的使用情况。二、原审法院和复议机关认定，第三人申请复议没有超过法律规定的复议期限是错误的。应当推定第三人知道的时间为2014年。三、原审法院适用《土地登记办法》的规定，本案中土地部门进行办证调查时，房屋的权属来源已经查清，颁证行为是正确的。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院认定事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，本案争议焦点是被上诉人作出的213号复议决定的合法性问题。因原审第三人怀务兰向市政府提出行政复议申请，要求撤销天桥区政府为任秀蓓办理的涉案《集体土地使用证》，复议机关审查后作出涉案复议决定，撤销了天桥区政府为任秀蓓颁发的（2014）第0416586号《集体土地使用权证》。经查，涉案土地原登记在任玉珠名下，后经上诉人申请于2014年4月25日被批准登记在上诉人名下，土地登记审批表国土部门初审意见一栏中载明“系继承任玉珠房产而获土地使用权”，但所提交的证据中不能证明继承事实的存在。天桥区政府在对涉案集体土地办理使用权证登记过程中，未依法审查上诉人任秀蓓的“土地权属来源”证明材料，根据当时有效的《土地登记办法》规定，“土地权属来源”是应当提交的证明材料，登记机关没有审查而为其办理土地登记，办理程序违法，据此作出撤销登记的复议决定，该复议决定对案件事实认定正确，处理结果符合法律规定，程序合法，并无不当。原审第三人主张直到2019年4月2日，在济南市国土资源局天桥××档案室调取涉案宅基地的土地登记卡等材料时，才得知涉案宅基地使用证已登记于上诉人名下的事实，于2019年4月17日提起行政复议，并未超过复议期限。上诉人主张已经超过复议期限没有证据支持，原审认定正确，本院予以确认。上诉人主张撤销复议决定没有事实和法律依据。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人任秀蓓的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人任秀蓓负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇一九年十二月三日 书记员  隗 娇