甘肃省高台县人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)甘0724行初25号 原告:陈丹萍，女，汉族，1974年8月16日出生，住武威市凉州区。 被告：肃南裕固族自治县公安局，住所地肃南裕固族自治县红湾寺镇马蹄路18号。 统一社会信用代码：11622222013927913N 法定代表人：范天兵，该局局长。 出庭机关负责人：索月霞，该局纪委书记。 委托诉讼代理人：王学泉，甘肃重光律师事务所律师。 原告陈丹萍因与被告肃南裕固族自治县公安局行政赔偿纠纷一案，于2019年4月2日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。2019年9月25日，本案因原告提出调查申请而中止审理，并于2019年11月26日恢复审理。原告陈丹萍，被告机关负责人索月霞、委托诉讼代理人王学泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈丹萍诉称，原告系甘肃省肃南县皇城绵羊育种场工人。2010年11月30日，原告为维护自身合法权益而上访时被强行拉回皇城羊场机关大院内，遭40多人围殴两个小时。案发时，原告在多次向皇城镇派出所报警而该派出所不出警的情况下，又多次向肃南裕固族自治县公安局、张掖市公安局报警，但都未出警保护原告的合法权益。原告认为，被告的行政不作为，与原告未得到及时的救助而遭受到了更严重的殴打和伤害有间接的因果关系，且张掖市公安局经过审核，也明确答复原告反映问题基本属实。自案发至今，原告从未停止过维权和索赔，先后向肃南县、张掖市、甘肃省信访、公安等部门信访、上访。现原告依据《行政诉讼法》及《国家赔偿法》的相关规定，要求被告赔偿因其不作为给原告造成的经济损失363530.6元，并承担本案诉讼费。 原告为证明其主张，在庭审中向本院提交如下证据，拟证明如下事实： 1、肃南裕固族自治县皇城镇中心卫生院2010年11月30日转院证明1份； 2、中国人民解放军第十医院诊断证明（入院日期为2010年11月30日）、2010年12月17日出院证、病人费用清单各1份； 3、住院收费票据1份，金额1598元，肃南裕固族自治县皇城镇中心卫生院2010年11月30日门诊收费票据1张，金额136.9元，永昌县人民医院2010年10月30日门诊收费票据1张，金额99.95元； 4、2017年4月26日住宿费收费普通发票1张，金额120元；2015年4月3日、2017年4月27日收据2张，金额1620元； 5、2011年以来的铁路、公路交通费票据474张，金额6733元； 6、原告自拟“打人凶手名单”1份； 7、照片一张； 上述证据证明原告被他人打伤，以及因伤进行治疗并支付治疗费用的事实，同时证明原告因伤后维权，以及因此而产生住宿费、交通费等实际费用的事实。 8、肃南裕固族自治县公安局接收凭证、肃公赔补字（2018）1号国家赔偿申请补正通知书、肃公行赔决字（2019）1号行政赔偿决定书各1份。证明原告向被告提出赔偿请求，被告作出赔偿决定但不予赔偿的事实。 9、肃南裕固族自治县公安局肃公（信）受字（2017）2号受理信访事项告知书、肃公（信）延答字（2017）1号延期答复信访事项告知书，张掖市公安局张公（信）复查字（2018）1号复查信访事项答复意见书一份。 10、肃南裕固族自治县信访局2017年7月10日、2019年4月26日不予受理告知书各1份。 11、张掖市信访局2017年7月11日不予受理告知书各1份。 12、甘肃省农牧厅2017年4月24日不予受理告知书1份。 13、甘肃省信访局2018年2月1日程序性受理告知书1份。 上述证据证明原告先后向肃南县、张掖市、甘肃省信访、公安等部门提出信访或上访请求而维权的事实。 14、李金红与肃南县公安局白文海于2019年1月13日的电话录音一份，证明肃南县公安局作出决定并将决定书邮寄李金红，向其告知相关权利的事实。 15、陈丹萍与皇城派出所民警姜雪瑞于2017年4月17日上午9时的电话录音一份，证明其与李金红、李菊花共同到皇城派出所找姜雪瑞谈话的事实。 16、经原告申请，本院依法调取的肃南县公安局肃公函（2019）255号情况说明一份，证明被告遗失其对原告在皇城派出所报案时所做询问笔录的事实。 经组织质证，被告对原告提交的证据1、2、3、7的真实性无异议，并认为上述证据虽能证实原告因伤进行治疗及其到相关部门上访的事实，但与本案原告要求被告赔偿其损失无关联性；证据4、5系交通费、住宿费票据，主要因原告到信访等部门上访而形成，故与本案无关联性；证据6由原告自书形成，缺乏真实性；证据9、10、11、12、13，对其真实性无异议，但以上述证据不能证明原告对被告行政行为确认过违法，被告即便存在不作为行政行为，也与原告损失无因果关系为由对其关联性提出异议；证据14系视听资料，对其真实性无异议，但不能证明原告起诉未超过诉讼时效；证据15系视听资料，被告以录音内容无法听清楚为由提出异议；对证据8、16无异议。 被告肃南裕固族自治县公安局辩称，一、被告的行政行为在未经法定程序、有权机关确认违法前，原告单独向人民法院提起行政赔偿诉讼不符合法定起诉条件。根据《国家赔偿法》的相关规定及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项的规定，行政赔偿权利人提起行政赔偿的前提是具体行政行为已经法定程序并经有权机关确认违法。纵观本案，即使被告存在未履行法定职责的行为，原告也应提起行政复议或者行政诉讼将该不作为的行政行为确认违法，才能向赔偿义务机关提出赔偿请求。另，行政赔偿诉讼是在行政行为违法的基础上审查行政相对人是否应该获得赔偿，人民法院无权在行政赔偿中直接确认一个行政行为违法并作出赔偿判决。本案中，被告是否存在未履行法定职责的违法行为，原告既未提起行政复议也未提起行政诉讼，故原告的起诉不符合起诉条件，应予驳回。二、原告提起行政赔偿已过法定时效。原告诉称的事实发生于2010年11月29日，其报警要求公安机关履行法定职责也在当天，若存在被告不履行法定职责的行为，原告也早已知晓。根据《国家赔偿法》第三十九的规定，原告应在两年内就被告未履行法定职责侵害其权益提起国家赔偿。本案不存在任何中止事由，原告于2018年11月2日向被告提出赔偿请求，于2019年4月1日向高台县人民法院提起行政赔偿诉讼，明显已超过法定起诉期限。三、原告的诉讼与被告的行政行为没有因果关系。行政机关对违法具体行政行为承担国家赔偿的前提在于存在违法行为导致的现实性和确定性的损害，且该损害与行政机关违法的具体行政行为之间存在因果关系。原告认为被告未履行法定职责的行为并未被任何有权机关确认违法，即使违法，与原告的损害后果之间也无法律上的因果关系。其理由如下：1、原告诉称的事实发生于2010年11月29日，至今已时隔多年。自2017年7月以来，原告就此事向多部门信访，被告为此成立了调查小组，经核查多数证人均证实不存在原告被羊场职工殴打的事实。2、2010年11月29日原告报警称其遭受羊场职工的围殴，若此事实存在，原告的损害系第三人所为，根据《国家赔偿法》第五条第二项的规定，原告主张的损害后果应由第三人赔偿。退一步讲，若是由于被告未出警，导致损害后果扩大，依照原告陈述，在原告报警前第三人的加害行为已完成，原告遭受的损害与被告是否出警没有直接的因果关系。综上，被告不应承担行政赔偿责任。四、原告主张的损失不属于国家赔偿的范围。原告主张的误工费、后期治疗费、上访期间的伙食补助等费用，并非直接现实损害，不属于国家赔偿的范围。原告主张的后续治疗费实际并未发生，根据原告伤情可看出，无需后续治疗。对原告主张的精神损失费，因不存在《国家赔偿法》第三十五条规定的情形，也应不予支持。综上，被告认为，原告在权益受损事实发生8年后提起行政赔偿诉讼，已超过法定起诉期限，且未对具体不作为的行政行为确认违法就单独提起行政赔偿，于法无据。综上，原告诉请依法应予驳回。 在举证期限内，被告向本院提交如下证据，拟证明如下事实： 1、陈丹萍赔偿申请书、肃南县公安局接受凭证、肃公赔补字（2018）1号国家赔偿申请补正通知各一份，证明原告于2018年11月2日对2010年发生纠纷向被告申请国家赔偿已超过时效的事实。 2、110指挥中心值班登记表、接警登记表各一份，证明2010年11月29日原告向皇城派出所报警后，皇城派出所给“羊场”保卫科打电话核实报警情况，以及民警进行过调查的事实。 3、肃南县公安局对当事人陈丹萍、李菊花、李金红所作的调查笔录五份，证明原告在报警时其损害结果已经发生，其损害与被告无关的事实。 4、肃南县公安局对肃南县皇城镇皇城绵羊繁育技术推广站工作人员刘继刚、贺学昌、张廷英、张军山所作的调查笔录五份； 5、肃南县公安局对肃南县民族医院院长朱金德、肃南县皇城镇北极村牧民李武萍所作的调查笔录两份； 上述证据证明原告遭皇城羊场40多人围殴不属实。 6、肃南县公安局对2010年11月29日在肃南县公安局皇城派出所工作的干警黄玉虎、张晓冬、姜雪瑞、冯鹏所作的调查笔录五份，证明原告报警后，民警由于客观原因未到现场出警的事实。 7、肃南县公安局对2010年11月时任甘肃绵羊繁育技术推广站财务科长王英林、工作人员张彩虹，皇城羊场学校教师赵燕、张红萍、闫春霞所作的调查笔录六份，证明皇城羊场工作人员及其家属并未发现原告受伤的事实。 8、国家赔偿决定书一份，证明原告向被告申请国家赔偿，但其赔偿请求不属于国家赔偿的范围。 经组织质证，原告陈丹萍对被告提交的证据4中贺学昌、刘继刚的证言以其陈述不属实为由对其真实性提出异议；对证据6中姜雪瑞的证言以其陈述前后不一致为由对其真实性提出异议，并对张晓东的证言以其被纪委给予处分为由对其真实性提出异议；对证据2中报警记录以其记载内容不真实为由对其真实性提出异议；对被告提交的其他证据未提出异议。 对原被告提交的证据，本院认为：（一）被告对原告提交的证据8、16无异议，予以认定；对证据1、2、3的真实性无异议，其真实性予以认定，能够证明被告对其伤势进行治疗的事实；对证据4、5、7、9、10、11、12、13、14，被告虽对其真实性无异议，但对其关联性提出异议，上述证据能够证明原告历年以“单位未安排工作”及“报警事项未调查处理”向信访、公安等有关部门提出请求并予上访，以及为维权而支出住宿费、交通费等费用的事实，其真实性予以认定，与本案的关联性由本院结合原被告的陈述，及双方提交证据综合分析认定；证据15客观真实，被告虽提出异议，但无充分理由，且无相应证据予以否定，其真实性予以认定，能够证明原告与姜雪瑞谈话的事实；证据6由原告自书形成，且其无相应证据予以印证，而被告又未予认可，该证据因缺乏真实性而不予认定。（二）原告对被告提交的证据4、6中贺学昌、刘继刚、姜雪瑞、张晓东的证言，以及证据2中报警记录的真实性提出异议外，对被告提交的其他证据无异议，本院予以认定；其虽对上述证人贺学昌、刘继刚、姜雪瑞、张晓东的证言及报警记录的真实性提出异议，但异议理由不充分，且其无相应证据加以反驳，而上述证人证言、报警记录与被告提交双方无异议的证言能够相互印证，故本院予以认定。 根据原被告一致的陈述、原被告提交经本院认定的证据，查明如下事实：2010年11月29日22时2分，肃南裕固族自治县公安局皇城派出所接到李菊花电话报警，称“皇城羊场保卫科的王科长和贺科长把她们一起的人打了，请求处理”。23时许，原告、李菊花、李金红三人由原告陈丹萍亲属送至肃南裕固族自治县公安局皇城派出所再次报警后，派出所民警对原告及李菊花、李金红分别进行了询问，并制作了询问笔录，同时告知其先到皇城卫生院进行检查治疗。同年11月30日，皇城镇中心卫生院给原告出具转院证明一份，其初步诊断为：“1.头部外伤？2.头痛待查？”建议立即转上级医院复查，花医药费136.9元。当日，原告在永昌县人民医院门诊治疗花治疗费99.95元后，到中国人民解放军第十医院住院治疗，花住院费1598元。期间，被告对原告报称的“违法事实”未做进一步的调查核实，也未向原告等人予以书面答复。2017年7月13日，原告向被告提出信访请求，要求被告对“2019年11月29日被人打伤，派出所不作处理，一直拖到现在”进行调查处理。同时，原告以“单位未安排工作”及“报警事项未调查处理”等为由，先后向肃南县、张掖市信访、公安及甘肃省信访局、农牧厅等部门提出信访或上访请求，并由上述各部门予以了答复。2018年11月2日，原告向被告递交《赔偿申请书》，要求被告赔偿受伤损失、上访费用共计363530.6元。经审查，被告于2019年1月10日作出肃公行赔决字（2019）1号行政赔偿决定，决定对原告不予赔偿，并于同月12日向原告邮寄送达了决定书。 另查明，原告主张被他人殴打致伤，但对其损失未向侵权行为人提出过民事赔偿，并表明不愿向侵权人要求赔偿。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》第六条第二款“公安机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，造成损害的，该公安机关为赔偿义务机关。”的规定，国家机关及其工作人员在行使职权过程中，如果有国家赔偿法规定侵犯公民、法人及其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人对其损害有权请求国家赔偿。就本案而言，如肃南县公安局或其公安民警在行使职权过程中，存在违法侵犯原告人身权或财产权并给其造成损失的情形，则原告有权要求肃南县公安局给予赔偿。从本案审理来看，原告主张所受伤害虽由“皇城羊场”工作人员围殴所致，但被告在接到原告报警后，未及时出警，且未依法履行现场勘查、事实调查等职责，其行为有违《中华人民共和国人民警察法》关于公安机关对公民的报警案件，应当及时查处的规定，也有损公安机关和人民警察形象，但原告所受伤害并非被告在行使职权过程中而造成，其行使职权与造成原告损失之间缺乏因果关系，故原告要求被告承担国家赔偿责任不符合《国家赔偿法》规定的赔偿要求和条件。原告认为被告存在不履行或者拖延履行保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权法定职责的情形，并依据《最高人民法院关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复》（[2011]行他字第24号)的规定，要求被告承担损失赔偿责任，系对该“答复”的曲解，且该“答复”明确规定“公民、法人或者其他组织人身、财产损失系第三人行为造成的，应当由第三人承担民事侵权赔偿责任;第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明的，应当根据公安机关不履行、拖延履行法定职责行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，判决其承担相应的行政赔偿责任。”本案原告明知其损害由“第三人”行为所致，却不依法要求第三人即侵权行为人承担民事侵权赔偿责任，而直接要求被告承担行政赔偿责任，其要求被告承担行政赔偿责任的请求因不符合该“答复”规定的必要前提条件而缺乏法律依据。被告关于原告起诉已超过法定期限的辩解意见，因被告对原告赔偿请求作出“不予赔偿”行政赔偿决定的时间为2019年1月10日，而原告于2019年4月2日向本院提起诉讼，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款的规定，故原告起诉并未超过法定期限。 综上，原告要求被告在本案中承担国家赔偿责任的请求因其损害并非被告行使职权行为而造成，且其要求被告赔偿损失因缺乏必要条件而不能成立，故其请求本院不予支持。据此，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条第（三）项，《最高人民法院关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复》之规定，判决如下： 驳回原告陈丹萍的诉讼请求。 原告向本院预交的50元受理费，由本院向其退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。 期限内不上诉，本判决即发生法律效力。 审判长  贺永军 审判员  桑建明 审判员  赵玉梅 二〇一九年十二月二日 书记员  于 莎 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。” 第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任： 法律规定的其他情形； 《最高人民法院关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复》（[2011]行他字第24号)公安机关不履行或者拖延履行保护公民、法人或者其他组织人身、财产权法定职责，致使公民、法人或者其他组织人身、财产遭受损失的，应当承担相应的行政赔偿责任。公民、法人或者其他组织人身、财产损失系第三人行为造成的，应当由第三人承担民事侵权赔偿责任;第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明的，应当根据公安机关不履行、拖延履行法定职责行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，判决其承担相应的行政赔偿责任。