四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川01行终1421号 上诉人（原审原告）王世俊，男，1969年3月15日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 委托代理人曾春丽，四川华敏律师事务所律师。 委托代理人李博文，四川华敏律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省成都市青羊区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市青羊区浣花北路8号。 法定代表人王康乐，局长。 委托代理人陈玫，四川华晨律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省成都市规划和自然资源局。住所地：四川省成都市高新区蜀绣西路69号。 法定代表人唐晓东，局长 委托代理人杨成良，四川英济律师事务所律师。 委托代理人吴爱民，四川英济律师事务所律师。 上诉人王世俊因与被上诉人四川省成都市青羊区规划和自然资源局（以下简称青羊区规划和自然资源局）行政其他及被上诉人四川省成都市规划和自然资源局（以下简称市规划和自然资源局）行政复议一案，不服四川省成都市青羊区人民法院（2019）川0105行初203号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭进行了审理。上诉人王世俊的委托代理人曾春丽、李博文，被上诉人青羊区规划和自然资源局的委托代理人陈玫及其负责人委派的工作人员袁怀，被上诉人市规划和自然资源局的委托代理人吴爱民及其负责人委派的工作人员朱满辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，王世俊原籍在四川安岳县。2004年11月，王世俊与四川省成都市青羊区（以下简称××三组）村民曾某燕结婚，双方均系再婚。婚后王世俊于同月18日将户口迁入××三组，迁户的原因为“无职业人员夫妻投靠”。2005年7月，双方离婚。离婚时，王世俊出具有《保证书》，内容为“王世俊和曾某燕于2005年7月21日离婚，王世俊户口在曾某燕所在地，联工村统征后的任何赔付，王世俊一样没有”。王世俊在××三组没有承包经营农村土地，无农村房屋及宅基地。 2016年10月15日，成都市人民政府在××三组发布〔2016〕第45号《成都市人民政府征收土地公告》，载明：××三组土地共12.1042公顷，合181.5630亩，经四川省人民政府川府土〔2016〕713号文件批准征收，作为成都市中心城区2012年第28批城市建设用地；具体实施单位：原四川省成都市国土资源局青羊分局（以下简称原青羊国土分局）；被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人应从本公告之日起至2016年11月28日止，持《集体土地所有证》《集体土地使用证》《农村房屋宅基地使用证》或其他权属证明材料及户口簿、居民身份证到“黄田坝街道推进办”办理征收土地补偿安置登记；被征收土地范围内的相关权利人未在规定期限内到指定地点办理征收土地补偿安置登记的，将以国土资源管理部门会同所在街道（乡）、社区（村）、组现场调查结果和公安部门提供户籍资料等作为住房安置、人员安置、征收土地青苗和地上附着物补偿登记的依据。2017年1月19日，原四川省成都市国土资源局在××三组公布《征收土地补偿安置方案公告》。2017年3月24日，市政府的批复同意该安置方案。 2017年11月8日，王世俊以其户籍在××三组，属于2012年第28批城市建设用地拆迁安置补偿人员范围，而提起原青羊国土分局给予其“土地补偿费、安置补助费、住房安置”等补偿的行政诉讼。四川省成都市青羊区人民法院于2017年12月22日作出（2017）川0105行初227号《行政裁定书》，以其是否属于本次征地补偿安置对象未经土地管理行政部门依法予以认定，直接提起的补偿诉讼不具备起诉条件而裁定驳回其起诉。王世俊不服提起上诉，本院于2018年3月14日作出（2018）川01行终326号《行政裁定书》，驳回王世俊上诉，维持原裁定。 在该案二审期间，王世俊于2018年1月8日向原青羊国土分局提出申请，要求对其属于征地补偿安置对象进行认定。同月29日，原青羊国土分局作出《关于〈申请对王世俊属于成都市中心城区2012年第28批城市建设用地安置对象进行认定〉的答复》，以“王世俊已提起行政诉讼，王世俊的请求与该案属于同一法律事实，由于该案尚未审结，原青羊国土分局对王世俊是否属于成都市中心城区2012年第28批城市建设用地安置对象不能作出认定”。王世俊不服，向四川省成都市青羊区人民法院提起行政诉讼，四川省成都市青羊区人民法院于2018年12月13日作出（2018）川0105行初285号《行政判决书》，以“王世俊所依据的前案裁决尚在二审期间，青羊国土分局所作案涉答复内容并无不当，至于其要求青羊国土分局依据法院裁决对其申请进行答复，可在二审裁决生效后另行提出申请，其诉讼请求理由不成立”为由，判决驳回王世俊的诉讼请求。 2018年12月24日，王世俊以“依照法院判决，王世俊应当向青羊国土分局申请本次征地补偿安置对象的认定”向原青羊国土分局提交《再次申请对王世俊属于成都市中心城区2012第28批城市建设用地征地补偿安置对象进行认定》，要求原青羊国土分局认定其属于本次征地补偿安置对象。原青羊国土分局于同月25日收到申请。原青羊国土分局调查收集的证据材料中，××社区居民委员会2017年1月20日所出具的《关于王世俊情况的说明》，载明“……按照当时的村规民约，王世俊不纳入集体经济组织，更不参与村社分配，此后，在2011年的颁证确权过程中，按照《联工社区集体经济组织成员确定办法》，经××三组居民小组代表会议商定的××三组集体经济组织成员也没有王世俊。因此，王世俊在社区没有房屋和农村房屋宅基地，也没有承包地、自留地等土地，也不属于集体经济组织成员，从来没有参与过村社集体分配，王世俊属于夫妻投靠人员”；《成都市青羊区××社区农村集体经济组织成员身份界定方案》（以下简称《身份界定方案》）载明“本集体经济组织成员身份界定办法：第一、农村集体经济组织成员是指户籍在××社区，具有农村居民身份，履行法律、法规和农村集体经济组织章程规定的义务，且符合下列条件的：（二）与农村集体经济组织成员有合法婚姻关系……4、夫妻双方一方是本村集体经济组织成员属于再婚的，需再婚满三年后，其配偶（户籍为农业人口）依法迁入本社区的……”。另，原青羊国土分局在收到王世俊的本次申请之前，曾于2018年12月12日向王世俊邮寄有《关于对〈申请对王世俊属于成都市中心城区2012年第28批城市建设用地征地补偿安置对象进行认定〉的回复》，要求王世俊提供“正住户口在被征用土地农村集体经济组织内享有该农村集体经济组织成员应有权利及持有《农村房屋宅基地使用证》”的佐证材料，王世俊对此未予提供。2018年12月28日，原青羊国土分局根据其调查的事实，认定王世俊不属于本次农村集体土地征收补偿安置对象，作出本案被诉《关于对〈再次申请对王世俊属于成都市中心城区2012年第28批城市建设用地征地补偿安置对象进行认定〉的回复》（以下简称《回复》）并送达王世俊。 王世俊不服原青羊国土分局作出的《回复》，于2019年2月20日向市规划和自然资源局申请行政复议，市规划和自然资源局于2019年2月27日向王世俊作出《补正行政复议申请通知书》，要求王世俊补充提交证据材料。市规划和自然资源局收到王世俊的补正材料后，于2019年3月15日作出《行政复议受理通知书》，决定受理王世俊行政复议申请，并于同日向原青羊国土分局送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本，要求原青羊国土分局提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据材料等。原青羊国土分局于2019年3月19日提出了书面答复，并提交了作出原具体行政行为的证据材料。2019年4月30日，市规划和自然资源局于作出成自然资复〔2019〕35号《行政复议决定书》（以下简称35号复议决定），并分别送达了王世俊及青羊区规划和自然资源局。 原审法院另查明，原青羊国土分局行政职能已合并至2019年4月成立的青羊区规划和自然资源局。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地法》第四十六条及《征收土地公告办法》第六条的规定，原青羊国土分局作为本辖区的土地行政管理部门，以及成都市中心城区2012年第28批城市建设用地××三组土地征收的具体实施单位，就王世俊提出的认定其属于上述征地范围补偿安置对象的请求，原青羊国土分局有作出处理的行政职权。因原青羊国土分局合并至新成立的青羊区规划和自然资源局，故原青羊国土分局行政职能由青羊区规划和自然资源局承继。 王世俊对青羊区规划和自然资源局作出的《回复》不服，向市规划和自然资源局申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市规划和自然资源局作为青羊区规划和自然资源局的上一级主管部门，具有审查王世俊以青羊区规划和自然资源局为被申请人向其提出的行政复议申请，有决定是否受理及作出行政复议决定的行政职权。 就王世俊提交的认定其属于征地补偿安置对象的申请，青羊区规划和自然资源局所调查收集的证据材料能够证实王世俊在××三组并未承包经营有农村土地，也无农村房屋及宅基地，王世俊户籍虽在××三组，但王世俊并不属于联工村三组的农村集体经济组织成员。青羊区规划和自然资源局据此认定王世俊不属于本次农村集体土地征收补偿安置对象所作出的《回复》，认定基本事实清楚，符合法律规定，并向王世俊送达了《回复》，程序合法。 市规划和自然资源局对王世俊提出的行政复议申请，在王世俊补正证据材料后，依法予以受理。在行政复议期间，通知青羊区规划和自然资源局提交书面答复及原行政行为的相关证据材料，在查明事实基础上于法定期限内作出35号复议决定并予以送达，其作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 王世俊提出根据四川省农业厅川农业〔2015〕21号《四川省农村集体经济组织成员资格界定指导意见》（以下简称21号《指导意见》）文件的规定，其属于征地范围内××三组农村集体经济组织成员，应属征地补偿安置对象。该文件系厅级行政部门指导性文件，该文件虽规定有“合法婚姻并将户口迁入本集体经济组织所在地的人员”为成员资格取得的情形之一，但该文件同时也明确规定“三、准确把握成员资格界定的政策界限开展成员资格界定要结合户籍关系、土地承包、居住状况、权利义务履行等情况……”，以及规定了严格遵循成员资格界定的操作程序。而王世俊户籍虽在××三组，但显然其并未以该农村集体经济组织所有的土地为基本生活保障，与该集体经济组织未形成权利义务关系；青羊区规划和自然资源局调查收集的证据材料也表明，王世俊户籍所在的××三组并未将其接纳为该农村集体经济组织的成员，因此，王世俊主张其属于征地范围内的农村集体经济组织成员，并无事实根据，故对其主张不予采纳。王世俊审理中要求对《身份界定方案》进行合法性审查，因该《身份界定方案》并非《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”所规定的规范性文件，遂依据《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回王世俊的诉讼请求，案件受理费50元由王世俊负担。 宣判后，王世俊不服，向本院提起上诉称，一审法院对证人证言的认定、对被上诉人青羊区规划和自然资源局调查收集的证据材料认定有误；对川农业〔2015〕21号文件的适用有误导致对上诉人集体经济组织成员身份的认定有误；被上诉人青羊区规划和自然资源局、被上诉人市规划和自然资源局以《身份界定方案》作为认定上诉人是否属于集体经济组织成员的依据而分别作出的《回复》、35号复议决定错误。请求撤销原判，改判支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人青羊区规划和自然资源局答辩称，一、上诉人不属于成都市中心城区2012年第28批城市建设用地的征地补偿安置对象，青羊区规划和自然资源局不应当对其进行安置补偿；二、上诉人的上诉理由依法不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市规划和自然资源局答辩称，一、被上诉人作出的35号复议决定依据充分、适用法律正确；二、一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 二审中，上诉人王世俊向本院提交2019年8月3日四川省资阳市安岳县周礼镇建国村村民委员会出具的《证明》作为证据，拟证明王世俊在迁出地未享受相应政策待遇。被上诉人青羊区规划和自然资源局、市规划和自然资源局当庭发表质证意见，均对该证据的三性不予认可。本院经审查认为，该证据与本案待证事实无关，亦不足以证明其取得了××三组农村集体经济组织成员资格。本院依法不予采纳。 本院二审审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 另查明，《身份界定方案》载明“二、目标任务于2011年12月底前完成××社区农村集体经济组织成员身份界定，成立股份经济合作联社”。以上事实有《身份界定方案》在案为证。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款及《征收土地公告办法》第六条的规定，被上诉人青羊区规划和自然资源局作为青羊区土地行政主管部门，在征收土地公告发布后，具有为管辖范围内的被征地对象办理征地补偿登记，以及对未如期办理征地补偿登记手续的被征地对象的补偿内容进行调查的行政职权。在上诉人王世俊未如期办理征地补偿登记手续的情况下，青羊区规划和自然资源局收到王世俊所提交的申请并经调查后作出案涉《回复》，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被上诉人市规划和自然资源局作为青羊区规划和自然资源局的上一级主管部门，具有作出案涉35号复议决定的法定职权，其作出35号复议决定的程序亦无不当。 本案的争议焦点在于，被上诉人青羊区规划和自然资源局作出的《回复》、被上诉人市规划和自然资源局作出35号复议决定的内容是否适当，即：上诉人王世俊是否具有××三组农村集体经济组织成员资格。案涉2015年3月12日制发的21号《指导意见》规定，集体经济成员资格取得分为初始取得、法定取得、申请取得三类，同时列举了集体经济组织成员资格保留的四种情形。其中，法定取得第二项为“因合法的婚姻、收养关系，并将户口迁入本集体经济组织所在地的人员”；文件规定“开展成员资格界定要结合户籍关系、土地承包、居住状况以及义务履行等情况……”。亦规定“本指导意见下发之前，已开展成员资格界定的，可按照原政策规定执行”。本案在案证据足以证明，王世俊虽基于夫妻投靠落户××三组，但在联工社区没有房屋和农村房屋宅基地，也没有承包地、自留地等土地，没有参与过村社集体分配，故其主张属于××三组集体经济组织成员没有事实依据。青羊区规划和自然资源局经调查并要求王世俊提供相关佐证材料后，综合考虑王世俊户籍关系、土地承包、居住状况以及义务履行等情况，并充分尊重21号《指导意见》下发前《身份界定方案》这一村规民约所约定的集体经济组织成员身份界定要求，认为王世俊不属于××三组集体经济组织成员，并无不当。市规划和自然资源局在履行了相关程序并经审查后，作出的35号复议决定对青羊区规划和自然资源局的《回复》予以维持，内容适当、适用法律正确。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。上诉人王世俊的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王世俊负担。 本判决为终审判决。 审判长  袁艺 审判员  曹巍 审判员  李衡 二〇一九年十二月二十七日 书记员  郁莲 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。