河北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀行终852号上诉人（原审原告）正定县星源化工有限公司。住所地：河北省正定县正定镇东关村。法定代表人王松，该公司总经理。上诉人（原审被告）石家庄正定新区管理委员会。住所地：石家庄市正定新区隆兴路9号。法定代表人孙鹏云，该管理委员会主任。委托代理人田宇龙，河北大广律师事务所律师。被上诉人（原审被告）正定县人民政府。住所地：石家庄市正定县常山西路1号。法定代表人孙鹏云，该县县长。被上诉人（原审被告）石家庄市人民政府。住所地：石家庄市中山东路216号。法定代表人邓沛然，该市市长。正定县星源化工有限公司（以下简称“星源化工公司”）诉石家庄正定新区管理委员会（以下简称“正定新区管委会”）、正定县人民政府（以下简称“正定县政府”）房屋征收决定及石家庄市人民政府（以下简称“石家庄市政府”）行政复议决定一案，石家庄市中级人民法院于2018年7月13日作出（2018）冀01行初152号行政裁定。星源化工公司不服，提起上诉。本院于2018年12月5日作出（2018）冀行终757号裁定，撤销一审裁定，指令石家庄市中级人民法院继续审理。石家庄市中级人民法院于2019年7月5日作出（2019）冀01行初1号行政判决，星源化工公司及正定新区管委会不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2010年，正定新区管委会经河北省人民政府批准成立。2011年7月7日，正定新区管委会和正定县政府共同作出《关于征收正定新区国有土地上房屋公告》（以下简称《公告》）。《公告》的主要内容为：根据相关法律规定，经新区管委会研究决定，拟征收正定新区起步区规划范围内国有土地上的房屋，收回国有土地使用权。同时，公告了征收的具体范围、相关要求及限制被征收人处分的权利。正定新区规划下水道建设，需从星源化工公司的部分厂房下经过。2017年6月26日，正定新区管委会拆除了星源化工公司大约890平方米的厂房。因补偿未达成协议而搁置，星源化工公司的法定代表人王松以正定新区管委会拆除其厂房后无人理睬为由，于2018年1月10日向正定县政府申请政府信息公开。2018年1月25日，正定县政府作出答复，告知王松，正定县政府和正定新区管委会共同作出《公告》。2018年3月26日，星源化工公司向石家庄市政府提出行政复议申请，请求撤销该《公告》。2018年5月14日，石家庄市政府作出石政行复[2018]57号行政复议决定，维持了正定县政府和正定新区管委会作出《公告》的行为。星源化工公司不服，诉至原审法院。原审认为，征收国有土地上的房屋，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行。该案征收国有土地上的房屋所涉的正定新区是河北省人民政府批准设立的，正定新区管委会和正定县政府为新区起步建设，对规划范围内国有土地上的房屋进行征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出征收补偿决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。正定新区管委会和正定县政府提供的证据不能证明其在作出《公告》前按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条的规定，完成了规定流程，其作出《公告》的程序不合法，依法应予撤销。石家庄市政府对一个程序不合法的行为，经复议后予以维持不当，依法亦应撤销。但如前所述，由于本案所涉新区规划建设，是经省级人民政府批准设立的，关乎国民经济和社会发展，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，撤销会给社会公共利益造成重大损害，依法应对正定新区管委会和正定县政府作出公告的行为和石家庄市政府作出行政复议决定的行为确认违法，不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、确认正定新区管委会和正定县政府作出《公告》的行为违法；二、确认石家庄市政府作出行政复议决定的行为违法。上诉人星源化工公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决；撤销正定新区管委会和正定县政府作出的《公告》，撤销石家庄市政府作出的石政行复[2018]57号行政复议决定。主要理由：一、案涉《公告》属“重大且违法”，依法应予撤销，一审判决确认违法系认定事实不清，适用法律错误。《公告》作出过程中完全没有履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》八至十三条的法定程序，《公告》自2011年作出后，至今8年时间，连一份征收决定应当附具的《补偿安置方案》都没有。二、撤销《公告》不会损害公共利益，反而彰显社会公平正义，一审法院认定错误。《公告》行为与“正定新区规划批准、建设”无必然相关性。因征收决定没有附具《补偿安置方案》，撤销该《公告》客观上不会导致“既定补偿方案”已经大量实施而导致“补偿差异”。鉴于该《公告》实体及程序上的严重违法性，存在大量被征收人权益被侵害的可能，唯有撤销才能挽救公共利益。三、一审判决第一项、第二项自相矛盾，应依法改判。上诉人正定新区管委会不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、一审判决认定事实错误，本案《公告》只是拟征收的通知载体，并非房屋征收决定。从《公告》的整体内容显示为“拟征收”，作计划征收解释，发布的初衷系通知和宣传，告知辖区内国有土地使用权人，国有土地使用权将根据规划和建设面临收回，为日后收回国有土地使用权做的前期准备工作。《公告》发布之后，国有土地使用权人可正常的使用国有土地，《国有土地使用证》仍在权利人手中，并未进行注销。二、一审判决适用法律错误，应依法驳回星源化工公司的诉讼请求。首先，《公告》只是拟征收的宣传载体，不具有行政行为的法律效力，不应依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行。其次，《公告》系上诉人为征收房屋而实施的准备行为，不属于行政诉讼的受案范围，已立案的应裁定驳回。综上，请求撤销一审判决，依法改判驳回星源化工公司的诉讼请求。被上诉人正定县政府未提交答辩意见。被上诉人石家庄市政府未提交答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，正定县政府和正定新区管委会作出的《公告》虽然开头部分表述为“拟征收”，但主文部分对公告范围内的国有土地使用权人权利进行了限制，对其造成了实际影响。正定县政府和正定新区管委会未向一审法院提交作出《公告》符合相关法律、法规的证据，其所作《公告》的主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。石家庄市政府作出维持正定县政府和正定新区管委会《公告》行为的复议决定不当，依法亦应撤销。上诉人正定新区管委会上诉主张其作出的《公告》只是起到通知和宣传作用，因此撤销该《公告》不会对社会公共利益造成重大损害，一审判决确认正定县政府和正定新区管委会作出《公告》的行为违法及石家庄市政府作出行政复议决定的行为违法，适用法律错误，本院依法予以撤销。综上，上诉人星源化工公司的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初1号行政判决；二、撤销石家庄正定新区管理委员会和正定县人民政府于2011年7月7日作出的《关于征收正定新区国有土地上房屋公告》；三、撤销石家庄市人民政府作出的石政行复[2018]57号《行政复议决定书》。一、二审案件受理费共计100元，由石家庄市正定新区管理委员会、正定县人民政府和石家庄市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  邱振刚审判员  柴学哲审判员  江 悦二〇一九年十二月二十七日书记员  马清舰