江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终316号 上诉人（原审原告）赵素兰，女，汉族，住江苏省扬州市开发区。 被上诉人（原审被告）仪征市人民政府，住所地在江苏省仪征市解放东路300号。 法定代表人朱柏兴，该市市长。 原审第三人仪征市朴席镇朴席村朴东村民小组，住所地在江苏省仪征市朴席镇朴席村朴东组。 负责人王立监，该组组长。 上诉人赵素兰与被上诉人仪征市人民政府（以下简称仪征市政府）、原审第三人仪征市朴席镇朴席村朴东村民小组（以下简称朴东组）确认行政指令违法一案，上诉人赵素兰不服江苏省扬州市中级人民法院（2016）苏10行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，赵素兰原为朴东组村民，因1971年左右仪扬河拓宽需要，搬迁至江边综合场沿江组落户，当时的朴席公社安排本案所涉江滩给其种植。1983年农村集体土地实行家庭联产承包责任制时也对赵素兰种植滩田进行了分配（无相关权证）。因生活不方便，1986年后，应赵素兰的要求，其又迁回朴东组，由朴东组为其重新安排了宅基地，分配了责任田，和原朴东组村民基本上享有同等权利和待遇。由于当时种田没有多大的收益，对赵素兰原种植的滩田也就仍由其种植。后国裕公司租赁本案所涉江滩，产生了相应租金收益，朴席村全体村民要求参与分配。针对相关滩田租金分配问题，冯有仁、金永贵、丁元华、王学生、冯有志、赵素兰等6户村民与仪征开发区管委会、朴席镇政府等产生矛盾，遂进行上访和诉讼。2012年5月28日，仪征信访联席办牵头召集相关部门，形成了仪信联办[2012]22号《会议纪要》，该会议纪要明确“朴席镇朴东组矛盾协调小组提出的租金由朴东组统一分配的方案总体是合法合情合理的。该方案可进一步细化，通过召开朴东组集体经济组织成员会议进行集体讨论研究，分配方案经三分之二以上成员表决通过即可组织实施。土地使用权应归集体经济组织所有，对外发包、租赁应以集体经济组织名义对外协调。鉴于该朴东组6户户口已全部迁回至朴席镇朴席村，所以朴东组6户种植滩田的租赁费无需经过十二圩办事处土桥村划转，应由仪征经济开发区直接汇至朴席镇财政所专户。”2012年7月22日，仪征开发区管委会作为甲方与作为乙方的朴席镇政府签订《协议》一份，该《协议》载明“鉴于：1、甲方和仪征市十二圩办事处土桥村于2011年8月8日签署了租赁协议，甲方租用仪征市十二圩办事处土桥村沿江组江滩216.64亩，用于项目建设，并已按协议约定支付了2010年6月1日-2012年5月31日的租金。2、由于216.64亩土地中的53.2亩土地，多年来由乙方所属朴席村朴东组6户村民种植，根据乙方要求，甲方指令仪征市十二圩办事处土桥村将2010年6月1日至2011年5月31日租金汇给朴席镇政府后，朴东组6户多次到仪征经济开发区、××办事处、××村上访。经甲乙双方与仪征市相关部门沟通协调后，仪征市联席办召集市相关部门于2011年5月28日召开了专题会议，会议一致认为，这53.2亩土地应属朴席村朴东组所有，土地租赁费无需经仪征市十二圩办事处土桥村划转，应由甲方直接汇至朴席镇财政所专户。”2012年8月19日，朴席镇政府作出《关于冯有仁等户上访事项答复意见书》，认为根据《土地管理法》、《农村土地承包法》和《村民委员会组织法》等规定，土地使用权应归集体经济组织所有，对外发包、租赁应以集体经济组织名义对外协调，冯有仁、金永贵、丁元华、王学生、冯有志、赵素兰等6户村民原种植的滩田现被租赁，租赁费如何分配应由朴席村朴东组集体经济组织成员进行集体讨论研究，分配方案经三分之二以上村民或三分之二以上户代表表决通过即可组织实施，而朴席村朴东组已经召开了户主代表大会，三分之二以上户主代表要求并同意滩田租金用于全组村民分配，且可适当多考虑一点赵素兰等6户村民的利益，因此，赵素兰等6户村民提出的将租金直接支付并分配给上述6户的要求，不予支持。2013年1月20日，朴东组召开村民户主会议，形成了《关于朴席村朴东组滩田租金分配方案的决议》，决议内容为“本组实有农户41户，应参加会议41人，……，会议经讨论一致同意本组滩田租金分配方案为按人、田各半的原则进行分配，以后不变（其中，每年提留给冯友仁户2000元，祁秀英户1000元，每年每亩提100元给回迁户分配，计8000元）。”该决议共计有33名村民签字。 一审法院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为客观存在以及该行政行为确由被告作出等基本事实的义务。本案中，赵素兰起诉要求确认仪征市政府实施的以落款时间为2012年7月22日，仪征开发区管委会与朴席镇政府签订的《协议》所证明的剥夺赵素兰租金的行政指令行为违法并予以撤销，判决仪征市政府返还2010年至2016年江滩租金并赔偿相应利息，并明确上述行政指令行为是指仪征开发区管委会指令土桥村把本案所涉江滩租金汇入仪征开发区管委会自己的财政账户。但第一，从上述《协议》的内容来看，一方面，赵素兰提及的“甲方指令仪征市十二圩办事处土桥村将2010年6月1日至2011年5月31日租金汇给朴席镇政府”的表述，并不能证明赵素兰诉称的仪征开发区管委会指令土桥村把本案所涉江滩租金汇入其自己的财政账户的行为的客观存在；另一方面，赵素兰提及的“土地租赁费无需经仪征市十二圩办事处土桥村划转，应由甲方直接汇至朴席镇财政所专户”的表述，仅是对仪信联办[2012]22号《会议纪要》相关内容的转述，并非仪征开发区管委会自身针对本案所涉江滩租金而作出的行政处理。第二，赵素兰提起本案诉讼的实质是认为国裕公司租赁使用的本案所涉江滩原系其种植且其曾与土桥村达成过相关租赁协议，但仪征开发区管委会指令土桥村将上述租金汇入其自己的账户，后又汇入朴席镇政府账户，致使赵素兰上述租金被剥夺。但从本案查明的事实来看，上述租金已经由赵素兰所在的朴东组以村民会议决议的方式予以分配，赵素兰最终获得的租金金额少于其预期金额实际是由于朴东组在分配上述租金时，未采取仅由包括赵素兰等六户参与分配，而是采取了由朴东组全体村民参与分配的方式所致。而朴东组采取何种分配方式分配本案所涉租金，属于村民自治范畴，在本案中亦无相应证据证明系受仪征开发区管委会指使。因此，赵素兰提出的现有证据不足以证明其在本案中诉称的行政指令行为的客观存在，其提起本案诉讼，并无相应的事实依据。至于赵素兰认为朴东组不享有本案所涉租金权利，无权取得及分配上述租金，上述问题实际系赵素兰与朴东组之间就本案所涉江滩租金的归属之间存在争议，赵素兰及朴东组均可以通过相关民事法律救济途径另行主张权利。其次，对于赵素兰提出的行政赔偿请求，由于其所依附的主诉不符合行政案件的起诉与受理条件，因此，该附带赔偿诉讼请求应一并予以驳回。综上所述，赵素兰提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉与受理条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条之规定，裁定驳回赵素兰的起诉。 上诉人赵素兰上诉称：1、案涉江滩并不属于朴席镇朴东组，上诉人迁回朴东组只是取回原有责任田并没有侵犯朴东村其他村民利益；2、国裕公司并非租赁案涉江滩土地使用权，支付款项实质是对原种植户的赔偿；3、上诉人并未上访信访，会议纪要的合法性和关联性原审未审查；4、村民小组决议发生在起诉之后，村民决议分配应属上诉人租金，村民委员会自治不能超过法定范畴；5、仪征市政府履行协议的行为可以印证本案被诉的行政指令行为的存在。请求指令一审法院继续审理。 被上诉人仪征市政府答辩称，1、上诉人所诉的行政行为不存在，省法院此前作出的行政裁定书也认定“仪征开发区管委会并未依据其行政职权对冯有仁与朴东组之间租金纠纷作出过具体行政行为”。仪征开发区管委会并未作出影响上诉人权益的行为，协议中租金的表述仅是对会议纪要内容的转述而非行政处理；2、村民会议决议分配方式属于村民自治范畴，不属于本案审理范围；3、上诉人如果认为其获取租金的权益受到侵害，应当通过民事诉讼予以解决。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院所查明的事实与一审裁定所认定事实一致，对一审裁定所认定事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人认为仪征开发区管委会以签订《协议》的方式指令土桥村将案涉租金汇入朴席镇财政所专户的行政行为违法，但该“指令”实质是对土地租赁费用支付方式的安排，是在相关方会议上的形成的协调性意见，该行为并不直接产生外部效果，并未对上诉人的权利义务产生实际影响。上诉人就该行为提起本案行政诉讼，并不属于人民法院行政诉讼受案范围。另外，案涉租金已经由朴东组以村民会议形式予以实际分配，上诉人亦获得相应比例分配，朴东组分配方式的选择并不属于本案审理范围。上诉人如认为朴东组租金分配方式侵犯其合法权益，可依法另行主张。上诉人提出的行政赔偿请求，因主诉不符合行政案件受理条件，应当同时予以驳回。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审裁定适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 张 伟 二〇一九年十二月十一日 书 记 员 刘 妍