四川省成都高新技术产业开发区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川0191行初378号 原告贾德成，男，1955年4月14日出生，汉族，住四川省简阳市。 委托诉讼代理人贾毅，男，1983年1月12日出生，汉族，住成都市青羊区，系原告之子。 委托诉讼代理人王海，四川法丛律师事务所律师。 被告成都高新技术产业开发区三岔镇人民政府。住所地：成都高新区三岔镇三岔街6号。 法定代表人付勇，镇长。 委托诉讼代理人陈恒伦，四川得力律师事务所律师。 原告贾德成因要求确认被告成都高新技术产业开发区三岔镇人民政府（以下简称“三岔镇政府”）强制占用其承包地违法，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月7日立案受理，并依法向被告三岔镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告贾德成的委托诉讼代理人贾毅、王海，被告三岔镇政府副镇长李波及委托诉讼代理人陈恒伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告贾德成诉称，其对成都高新区11号的承包地3.2亩、林地1亩，拥有合法使用权。2019年1月3日，被告在未获得任何土地批文、也未进行任何公告的情况下，未经原告同意，擅自将原告的承包地、林地进行破坏和侵占，用于修建45米宽的“三岔一线”道路。2019年1月21日，原告向相关部门书面及在网络理政平台反映土地被违法破坏、占用的事实。在原告获得的相关回复中，均认定原告的承包地系由被告以“代管”名义破坏和占用。2019年4月5日，原告在承包地现场报警制止施工，在出警民警、光荣村主任、施工负责人及当地附近居民等多方在场的情况下，施工方承认本项目尚未办理施工许可证，土地为三岔镇政府等相关部门交付使用，警方现场要求施工方立即停止施工。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，被告在没有任何施工手续，未履行农用地转用审批手续，亦未对原告进行拆迁补偿安置的情况下，破坏、侵占原告耕地用于建设，严重违法，侵犯原告合法权益。故请求人民法院依法确认被告侵占原告承包农用地的行为违法，并由被告承担本案诉讼费用。 原告贾德成为证明其主张，向本院提交以下证据材料： 第一组：土地承包经营权证、林权证，证明原告所在户有承包地面积2.88亩，林地面积1亩，原告户具有合法使用、经营权，原告作为户代表，具有原告主体资格。 第二组：土地被占用前的照片，证明原告对承包地及林地在占用前处于正常经营、管理使用状态。 第三组：成都高新区三岔镇人民政府《关于光荣村6组土地征收相关事项的行政程序处理意见书》（〔2019〕06号），成都高新区三岔镇人民政府《行政程序告知书》（〔2019〕01号），成都市人民政府市网络理政平台来信办理情况，《成都天府新区国际空港新城管委会关于启动三岔镇光荣村6组整组自愿搬迁工作的函》（成空管委函〔2018〕95号），光荣村村委会发出的要求搬迁的通知，土地被占用后的照片，证明被告将原告的承包地用于非农项目建设的事实，而土地系由被告代管，交由施工方用于道路建设。 被告三岔镇政府辩称，依据2017年7月24日成都高新区管委会《成都天府空港新城自愿搬迁补偿工作指导意见（试行）》（成高管函〔2017〕169号）和成都高新区管委会《关于成都天府空港新城征地拆迁安置适用政策的批复》(成高管函〔2017〕170号)的政策精神，三岔镇光荣村六组于2018年7月12日召开全组自愿搬迁户代表动员大会。三岔镇光荣村六组共计88户村民，其中76户签订《同意搬迁确认书》，自愿申请搬迁村民户数已经超过三分之二。原告贾德成到会，并在《户代表确认书》和《同意搬迁确认书》上签字确认。后三岔镇光荣村六组将上述文件在光荣村村民委员会公示栏公示，公示后向被告提出《关于村组自愿搬迁事宜的请示》。被告于2018年7月16日向高新区管委会提出《关于是否同意三岔镇光荣村六组自愿搬迁申请的请示》，并得到确认。依据《村民委员会组织法》第三十六条规定“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”原告贾德成若认为三岔镇光荣村六组作出的自愿搬迁决议不合法并侵犯其合法权益，应向人民法院提起撤销之民事诉讼。原告行使撤销权之民事诉讼的被诉主体不应当是被告，因该自愿搬迁协议为三岔镇光荣村六组村民自治基础上做出的，而非被告的具体行政行为。原告起诉被告属于起诉对象错误。另外，三岔镇光荣村六组自愿搬迁确定后，全组其他村民基本自觉搬迁。由于建设和安全的需要，实施建设施工行为势在必行，三岔镇光荣村六组对空港新城建设的供地给予大力支持，原告违背自己先前签字同意搬迁的承诺，阻扰国家重点工程建设施工，实属不该。综上所述，三岔镇光荣村六组自愿搬迁决议是在有关文件政策的基础上按照村民自治原则作出的，应依法予以维持。原告的起诉对象错误，请求人民法院裁定驳回原告贾德成的起诉。 被告三岔镇政府在法定期限内，向本院提交以下证据材料和依据： 第一组：《成都天府新区国际空港新城管委会关于启动三岔镇光荣村6组整组自愿搬迁工作的函》（成空管委函〔2018〕95号），户代表确认书、同意搬迁确认书、三岔镇光荣村6组自愿搬迁户代表动员大会签到表、同意搬迁签字表、关于村组自愿搬迁事宜的请示，户代表签署情况统计，村民小组会议决议及户代表签署《同意搬迁确认书》统计情况的公示，被告三岔镇政府向高新区管委会提交的《关于是否同意三岔镇光荣村六组自愿搬迁申请的请示》，关于施工现场的视听资料，证明光荣村六组自愿搬迁程序符合空港委相关文件要求，原告在该自愿搬迁程序过程当中的户代表确认书等相关文件上签字，说明同意支持该自愿搬迁行为。 第二组：原告家庭成员情况及原告承包地、房屋情况，证明原告在搬迁过程中诉求明显过高。 经庭审举证、质证，原告对被告提交的第一组证据的真实性不持无异议，但认为三岔镇光荣村六组自愿搬迁腾空的土地用途明确为交由项目建设，按照土地管理法的相关规定，应当经批准后进行征收、安置补偿，转为建设用地，被告在未与原告签订补偿安置协议、未向原告支付任何补偿费用的情形下，违法使用原告的承包地用于非农建设，被告该组证据并不能证明其行为合法；对被告提交的第二组证据，原告认为被告的证明目的与本案不具有关联性。 对原告提交的证据，被告发表以下质证意见：1.对第一组证据均无异议；2.对第二组证据中被强拆前房屋内部照片的真实性无法核实，认为与本案无关；3.对第二组证据土地被占用前的照片的真实性不予认可，不能确定系被占用土地；4.第三组证据中的行政程序处理意见书的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可，认为该处理意见书并不能得出被告是所谓的征地拆迁主体，原告所在的光荣村六组是整体自愿搬迁，而不是征收；5.对市网络理政平台的回复的真实性均不持异议，但不能达到原告的证明目的；6.对光荣村村委会的通知的真实性不持异议，但对通知内容不予认可；7.对第三组证据中成空管委函〔2018〕95号工作函，被告对其真实性不持异议，但原告所在村组是自愿搬迁而非强制拆除、征收，同时被告不是搬迁工作的实施主体，更不能证明原告所称的其土地被侵占的主体是被告；8.对第三组证据中的视听资料，被告认为不符合证据规则要求，不能够达到原告所称的用地施工行为系被告实施的证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的土地承包经营权证、林权证，能够证明原告在三岔镇光荣村六组具有承包土地及林地的经营、管理权，提起本案诉讼主体适格，本院予以采信；原告提交的视听资料及土地现状照片，能够证明原告承包的土地部分用于道路施工建设的事实，与本案具有关联性，本院予以认定；原告提交的空管委作出的函，与被告提交的一致，能够证明原告所在村组开展自愿搬迁工作，本院予以采信；原告提交的由被告作出的行政程序处理意见书，其反映的问题为“光荣村6组土地征收”相关事项，与本案具有一定关联性，本院予以采纳；原告提交的市网络理政平台反映集体土地被侵占和破坏的问题及回复情况，与本案具有关联性，本院予以采纳；原告提交的其余证据，与本案不具有关联性，不予采纳。 被告提交的第一组证据能够证明原告所在村组开展自愿搬迁工作的相关情况，与本案具有关联性，本院予以认定；被告提交的第二组原告家庭成员情况及原告承包地情况，与原告第一组证据相互印证，能够说明原告承包地的情况，本院予以认定。 经审理查明，原告贾德成系成都高新区三岔镇光荣村六组集体经济组织成员，其在该村组承包有土地，持有农村土地承包经营权证，登记面积为2.88亩。2018年3月，成都天府国际空港新城管委会向被告三岔镇政府发出《关于启动三岔镇光荣村6组整组自愿搬迁工作的函》，载明“按照空港新城项目专题会的建设用地需求，拟启动三岔镇光荣村6组整组自愿搬迁工作……函请贵政府抓紧组织开展以上村组整组自愿搬迁工作”。2018年7月12日，原告所在的三岔镇光荣村6组召开自愿搬迁户代表动员大会，经表决该组共计农户88户，其中76户自愿搬迁。原告到场参与该次动员大会，并在《户代表确认书》、《同意搬迁确认书》上签字同意自愿搬迁。光荣村6组将表决结果进行公示后，向被告三岔镇政府请示自愿搬迁事宜。被告三岔镇政府经向高新区管委会请示后，组织光荣村6组的自愿搬迁工作，开展补偿登记调查、签订拆迁补偿协议、发放补偿费用等具体事务性工作。原告所在村组大部分村民与被告签订拆迁补偿协议，原告因未就具体补偿安置与被告达成一致意见，未签订拆迁补偿协议。随着搬迁工作的进展，原告村组大部分村民完成搬迁，房屋予以拆除，土地予以腾空。原告于2019年初向被告三岔镇政府及成都市人民政府市网络理政平台反映相关问题，获得回复，称光荣村六组区域待建项目为四川省、市重点基础设施（西延线道路）建设项目，被告三岔镇政府前期与原告多次就补偿问题进行协商，未达成一致，被告将继续与原告协商处理。庭审中，被告三岔镇政府称对原告享有承包经营权的部分地块被用于西延线道路建设的基本事实无异议，但并非由被告组织施工。 另，原告就提起本案要求确认三岔镇政府强制占用其农用承包地行为违法的同时，认为该占用行为导致其承包农用地上的农用设施及林木被破坏，失去耕种功能，从而一并提起行政赔偿诉讼，要求恢复耕地设施，并赔偿损失10万元。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四项“提起行政诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”的规定，行政案件的起诉人对其起诉符合法定条件负有初步证明责任。本案系原告贾德成认为其位于成都高新区的承包地被三岔镇政府违法占用用于道路建设，而提起的请求确认三岔镇政府强制占用其农用承包地行为违法的行政诉讼。综合原告提起本案诉讼及一并提起的赔偿请求的事实和理由来看，原告系认为其承包的案涉集体土地的经营权及地上附着物所有权受到侵害，而主张权利。 关于土地承包经营权受到侵害的权利主张问题。《土地承包法》第十七条第四项规定，承包地被依法征收、征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。土地承包经营者根据土地承包合同所享有的承包权和经营权受到侵害的，应当依法通过民事法律途径解决，土地征收主体对此项损失并无法定补偿义务。因此，原告因其承包集体土地的承包权和经营权受到侵害，因以民事法律途径向侵害人主张权利，不属于行政诉讼的受案范围。 关于地上附着物受到侵害的权利主张问题。原告作为土地承包经营者，对地上附着物及青苗享有所有权，具有依法请求征收、征用、占用主体支付相应补偿的权利。本案中，被告三岔镇政府虽对原告享有承包经营权的部分地块被占用于非农项目建设的事实不持异议，但认为其并非占用主体。通过审理查明的事实可以确认，原告承包地所在的光荣村六组并不存在国家征收和征用行为，同时原告未就对其承包地上附作物进行侵害的实施行为人系被告或被告委托的某类人员进行举证，仅因被告系自主搬迁工作的实施主体而推定被告对原告承包土地上的附着物实施了侵害行为，缺乏事实根据。 综上，原告要求确认三岔镇政府强制占用其农用承包地行为违法，缺乏事实和法律依据，不符合行政诉讼的起诉条件。原告可以通过民事法律途径，向实际侵害其合法权益的主体主张权利。 据此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，裁定如下： 驳回原告贾德成的起诉。 案件受理费50元，退还原告贾德成。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  熊秋艳 人民陪审员  安 宁 人民陪审员  岳云川 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员  严 枫