山东省高唐县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1526行初41号公益诉讼起诉人高唐县人民检察院，住所地山东省高唐县政通路。法定代表人孙吉祥，检察长。参加诉讼检察员刘卫东、刘双双。被告高唐县自然资源和规划局，住所地山东省高唐县人和路167号。法定代表人李杰，该局局长。出庭行政负责人尹冰，男，副局长。委托诉讼代理人童军，山东普新（高唐）律师事务所律师。公益诉讼起诉人高唐县人民检察院（以下称县检察院）因与被告高唐县自然资源和规划局（以下称自然资源局）不履行法定职责纠纷一案，于2019年7月3日向本院提起公益诉讼。本院同日受理后，依法组成合议庭，于2019年8月5日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人县检察院指派检察员刘卫东、刘双双出庭，被告出庭行政负责人尹冰、委托诉讼代理人童军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人县检察院提出诉讼请求：判令自然资源局依法全面履行监管职责，对高唐县糖爱果食品有限公司（以下称糖爱果公司）非法占用1.25亩农用地的行为进行查处。事实和理由：县检察院在履行职责中，发现自然资源局对违法占地的行为怠于履行监督管理职责，致使国家利益受到侵害。2011年12月，高唐县清平镇邢庄村村村民邢学江与清平镇西城社区中平街村村委会签订土地租赁合同一份，约定由邢学江承租位于清平镇××××8.6亩林地，租赁期限为三十年，每亩租金1000元每年。邢学江承租该土地以后，于2012年2月，在未办理建设用地手续的情况下，擅自改变土地用途，在该林地上建立了兴福旺食品厂。原高唐县国土资源局在巡查中发现后，作出高国土资执罚字[2012]001号《行政处罚决定书》，认定邢学江未经批准，擅自占用清平镇中平街村土地4900平方米（折合7.35亩）建设兴福旺食品厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，构成非法占地。处罚如下：1、责令邢学江将非法占用的4900平方米（折合7.35亩）退还给清平镇中平街村村委会。2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。3、对被处罚单位非法占用面积处以每平方米30元的罚款，共计14.7万元整。邢学江在收到处罚决定书后，仅交纳了13.6万元罚款，其他处罚未主动履行。2013年9月，邢学江在兴福旺食品厂厂址上成立糖爱果公司，并新增非法占地面积1.25亩。2014年7月，邢学江向原高唐县国土资源局缴纳20万元预交出让金后，一直未办理建设用地手续，涉案土地仍系农用地。原高唐县国土资源局作为土地行政主管部门，对糖爱果公司就新增违法占用农用地行为并未采取监管措施。2018年10月12日，本院针对糖爱果公司违法占地缺乏监管问题，向原高唐县国土资源局发出检察建议，建议其依法履职，采取有效措施改变糖爱果公司违法占地的状态。2018年12月24日，原高唐县国土资源局回复称该局高度重视，对糖爱果公司违法占地情况进行了认真研究，并将对整改结果积极予以落实。其后，本院通过跟进监督，现场查看发现涉案土地仍被糖爱果公司非法占用，自然资源局仍未采取有效措施履行监管职责，国家利益仍处于受侵害状态。本院认为，自然资源局作为土地行政主管部门，对辖区内非法占用土地的行为负有监督管理职责。自然资源局对邢学江继续扩大非法占地的行为怠于履行职责，导致邢学江设立的糖爱果公司将非法占地由原7.35亩扩大至8.6亩。检察机关发出检察建议后，自然资源局仍未采取有效措施依法履职，涉案土地被非法占用，致使国家利益持续处于受侵害状态。自然资源局怠于履行职责的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条等法律规定。根据《行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，向你院提起诉讼，请依法裁判。被告自然资源局辩称，公益诉讼起诉人诉称情况属实，我局收到检察建议后，对相关情况进行了会商、调查核实，并将有关情况向检察院做了回复。2019年4月16日，我局又派出工作人员现场查看相关情况，进行实地测量并调查取证，目前相关工作正在进行中。公益诉讼起诉人提交了三方面的证据：第一组证据：1、租赁合同、调查报告及测绘图，拟证明邢学江租赁清平镇西城社区村委会中平街村土地面积8.6亩。2、营业执照，拟证明:糖爱果公司（法定代表人邢学江），成立于2013年9月22日，位于高唐县清平镇××社区中××街北段。3、高国土资罚字（2012）第001号国土资源违法案件卷宗部分材料。其中包括行政处罚决定书、《山东省资金往来结算票据》等，拟证明被告查处及处罚决定履行情况。4、检察院调查、询问邢学江、李美健、卢凯、李涛等人的笔录，拟证明糖爱果公司违法占地、查处、履行及土地性质等。第二组证据:证明检察机关已履行诉前程序的证据：1、高唐县院高检建［2018］1号（高检行公［2018］37152600008号）《检察建议书》及《送达回证》，拟证明:县检察院履行诉前程序情况。2、原高唐县国土资源局回复，拟证明原高唐县国土资源局对检察建议内容高度重视。第三组证据:证明原高唐县国土局在收到高唐县院检察建议后未全面依法履职，导致社会公共利益持续受到侵害的证据。高唐县院办案人员刘双双、孙文清于2018年12月10日对糖爱果公司违法占地现场查验的照片7张。被告对公益诉讼起诉人的举证无异议，并提交了以下证据证明案件事实：1、高国土资罚字2012第001号国土资源违法案件卷宗，拟证明2012年2月份，我局发现涉案非法占地线索后，立案查处的事实；2、照片2张、现场测量报告一份、现场图一份，拟证明收到检察建议后到违法占地现场进行调查的履职情况；3、高唐县清平镇土地利用总体规划图2张，证明涉案土地已经规划为建设用地。公益诉讼起诉人对被告的举证亦无异议，但认为违法占地的情况并没有改变，被告予以认可。本院对公益诉讼起诉人县检察院提交的证据予以确认，能够证实检察机关在办理案件过程中，查实原高唐县国土资源局没有认真履行法定职责，导致在对兴福旺食品厂违法占地一案的高国土资执罚字[2012]001号行政处罚决定书尚未完全履行的情况下，以邢学江为法定代表人的糖爱果公司于2013年9月22日注册后，又非法占地1.25亩农用地进行建设，原高唐县国土资源局作为土地行政执法部门，对糖爱果公司就新增违法占地行为未采取监管措施，检察机关在履行了诉前程序后，依法提起诉讼的事实。被告提交的证据1、2，与公益诉讼起诉人提交的证据相印证，亦为有效证据，被告证据3，不能证明现糖爱果公司占地已成为建设用地，本院不予认可。经审理，查明：2012年2月，邢学江未经批准，擅自占用高唐县清平镇中平街村集体土地建设高唐县兴福旺食品厂，原高唐县国土资源局巡查发现后，予以立案查处，经调查、勘查现场、发出《责令停止违法行为通知书》，于2012年2月9日作出高国土资执罚字[2012]001号《行政处罚决定书》，责令邢学江将非法占用的土地4900平方米退还给清平镇中平街村委会，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，对兴福旺食品厂罚款147000元。邢学江及兴福旺食品厂在法定期限内既未申请复议，也未提起诉讼，更未自动履行。原高唐县国土资源局将没收的非法财物移交高唐县国有资产管理委员会办公室，并于2013年4月8日收取兴福旺食品厂罚款136000元。2013年9月22日，高唐县糖爱果食品有限公司在兴福旺食品厂厂址上注册成立，该公司未经批准，擅自占用中平街村集体土地1.25亩进行建设。原高唐县国土资源局于2014年7月21日以“征地准备金”名义收取糖爱果公司200000元，向糖爱果公司出具了收款项目为“预交出让金”的山东省资金往来结算票据后，对糖爱果公司的违法占地行为未予制止和查处。公益诉讼起诉人县检察院于2018年10月12日向原高唐县国土资源局发出检察建议，建议其履行法定职责，采取措施改变糖爱果公司违法占地的状态。2018年12月24日，原高唐县国土资源局回复称该局高度重视，进行了认真研究，并将对整改结果积极予以落实。公益诉讼起诉人跟进监督发现，涉案土地仍被糖爱果公司非法占用，原高唐县国土资源局仍未采取有效措施履行监管职责，国家利益仍处于受侵害状态，遂于2019年7月3日向本院提起行政公益诉讼。另查明，2019年1月12日，中共高唐县委、高唐县人民政府作出高发（2019）1号《关于高唐县机构改革的实施意见》，规定：整合县国土资源局的职责，以及县发展和改革局的组织实施主体功能区规划职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，县住房和建设局、县农业局等相关部门的草原（地）资源调查、确权登记、监督管理及自然保护区、风景名胜区等管理职责，县规划局、县林业局的行政职能，组建县自然资源和规划局，作为县政府工作部门，加挂县林业局牌子。不再保留县国土资源局（县不动产登记局）。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。本案中，公益诉讼起诉人县检察院在履行职责过程中发现糖爱果公司违法占地未被查处，在向被告自然资源局发出督促其履职的检察建议，自然资源局未依法履责情况下，向本院提起行政公益诉讼，符合《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定。《行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，原高唐县国土资源局的职权已由高唐县自然资源和规划局继续行使，因此，应以高唐县自然资源和规划局作为本案被告。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，糖爱果公司未经批准，非法占用高唐县清平镇中平街村民委员会1.25亩集体土地进行建设，被告自然资源局作为土地行政主管部门，有义务履行法定职责，对糖爱果公司非法占地行为进行查处，其对涉案违法占地行为未予查处，属于拒不履行法定职责的行为，公益诉讼人要求被告对糖爱果公司非法占用1.25亩农用地的行为进行查处的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：被告高唐县自然资源和规划局于判决生效之日起三十日内履行法定职责，对高唐县糖爱果食品有限公司非法占用1.25亩土地的行为进行查处。案件受理费50元，由被告高唐县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  郭振杰审 判 员  张士河审 判 员  陈 洁审 判 员  张慧娟人民陪审员  李艳君人民陪审员  刘方杰人民陪审员  卢雪静二〇一九年十二月十八日书 记 员  郭 萌