浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1673号上诉人（原审原告）温州市瓯海区三垟街道园底村股份经济合作社，住所地温州市瓯海区三垟大道1114号。法定代表人高洪敏，主任。委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市西湖区省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。委托代理人叶腾超，温州市自然资源和规划局工作人员。温州市瓯海区三垟街道园底村股份经济合作社因与浙江省人民政府土地行政征收一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初269号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月9日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定，为实施城市规划，建设温州生态园水生植物繁殖园项目，温州市人民政府拟申请该繁殖园用地49.4461公顷，需征收集体土地49.4461公顷，其中征收瓯海区三垟街道园底村四个地块。2017年1月24日，园底村就土地征收事宜召开村民（代表）会议。同年5月18日，原温州市国土资源局生态园分局、三垟街道办事处向园底村及相关权利人发布征地告知书，告知征地用途、位置、规模、补偿标准及安置途径等事项。上述征地告知于同日送达园底村村委会，并在园底村村民中心宣传栏张贴。同年8月2日，原温州市国土资源局生态园分局向园底村及相关权利人发布征地听证告知书，告知拟征收集体土地的面积、征地补偿安置方案（以附件形式告知）以及在告知书送达之日起5个工作日内申请听证，逾期未提出申请的，视为放弃听证等事项。上述听证告知于同日送达园底村村委会，并在园底村村民中心宣传栏张贴。2017年8月12日，原温州市国土资源局生态园分局出具说明称，在法定期限内未收到当事人就上述4份听证告知书提出的听证申请，视为放弃听证。8月14日，园底村村委会向原温州市国土资源局生态园分局出具证明称，上述4份征地听证告知已于8月2日收到并张贴，截止8月12日，该村无人对征地补偿标准和安置方案提出听证申请，故视为放弃听证。8月22日，园底村、三垟街道办事处及温州市征地事务处签订征地补偿安置协议书，就征地面积、地类、位置予以确认，对补偿标准及费用、参加基本生活保障人数、住房安置指标等事宜作出约定。2018年7月25日，浙江省第十一地质大队温州综合测绘院经测绘，出具了上述园底村四个地块的土地勘测定界图。同年10月22日，原温州市规划局生态园分局就涉及园底村的四处地块出具规划意见，确认其用地规划功能为风景生态保护用地。同年10月25日，温州生态园水生植物繁殖园被征地农民社会保障措施落实情况经温州市瓯海区人力资源和社会保障局审核同意。原温州市国土资源局生态园分局就繁殖园项目用地情况、用地规划计划、补偿安置情况等事项，向原温州市国土资源局出具《关于温州生态园水生植物繁殖园的征收报告》。同日，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经审查，浙江省人民政府于2018年11月1日作出涉案浙土字农征[2018]7号《浙江省用地审批意见书》。园底村995位村民不服，以园底村经济合作社名义于2019年1月24日提起本案诉讼。原审法院认为：一、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，在案的相关起诉材料显示园底村995位村民同意就涉案用地审批提起行政诉讼，浙江省人民政府亦同意起诉的村民人数已超过园底村18周岁村民的一半，故本案以园底村经济合作社的名义提起本案诉讼符合前述规定。二、园底村经济合作社诉称的被征收的园底村四处地块系涉案用地审批的一部分，故涉案用地审批中除园底村以外的其他审批意见与园底村经济合作社无关，不予审查。在浙江省人民政府作出涉案用地审批意见前，被征地的园底村就征地事宜召开了村民（代表）会议，温州市有关部门已履行相关征地告知程序，并与园底村村委会签订了征地补偿安置协议。在前述征地准备事项完成的基础上，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经原浙江省国土资源厅审查，浙江省人民政府作出涉案用地审批，同意温州市人民政府上报的温州生态园水生植物繁殖园49.4461公顷（征用集体土地49.4461公顷），征收后土地用途不改变。上述审批行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。项目用地选址符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城乡建设规划。三、征收集体土地具有国家强制性，相关法律法规要求保护被征收集体土地有关权利人知情权、参与权等的规定，并非将村民同意作为征收集体土地的前置条件。法律法规亦未规定征收集体土地须以村民同意为前提。本案中，案涉征地前，园底村已就征地事宜召开村民（代表）会议，原温州市国土资源局生态园分局已发布《征地告知书》和《征地听证告知书》，并通过向园底村村委会送达和公告的方式，告知了拟征地地块的相关情况及申请听证权利及期限等。上述相关程序已基本保障了被征地集体经济组织和村民的知情权等权利。园底村经济合作社主张征地未经村民同意征地不合法、征地公告等不存在，应向村民一一送达告知等，没有事实和法律依据，不予支持。案涉征地虽征收部分耕地，但因征地后不改变原有土地用途，故此次征地未补充耕地并无不当。园底村经济合作社主张此次征收耕地未补充耕地违法，与事实不符，不予采信。另，本案园底村经济合作社基于《温州市市区征收农民集体所有土地办法》第十四条、第二十一条系原温州市国土资源局上报的“一书三方案”中涉及征地补偿安置费用的计算依据，故申请对该规范性文件的上述条款进行合法性审查。原审法院认为，该办法的上述条款涉及征收集体土地的补偿标准，但浙江省人民政府作出涉案用地审批并不包括对原温州市国土资源局上报的征地补偿安置费用部分的批准。况且，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。……”可见，上述规范性文件第十四条、第二十一条并非涉案用地审批行为的依据，浙江省人民政府亦非征地补偿方案的批准主体。园底村经济合作社如对相关补偿标准有异议，应按照前述法规规定的程序寻求救济。故园底村经济合作社提出对该规范性文件的上述条款进行合法性审查不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定的法定条件，不予审查。综上，浙江省人民政府作出的涉案用地审批并无明显不当，园底村经济合作社的诉请不能成立，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回温州市瓯海区三垟街道园底村股份经济合作社的诉讼请求。温州市瓯海区三垟街道园底村股份经济合作社上诉称：一、征地补偿费标准违反土地管理法第四十七条的规定。地方政府未调查测算涉案土地被征收前三年平均年产值，土地征收方案中的征地补偿费明显过低。涉案地块园底村村民种植瓯柑，年产值最高为土地被征收前三年平均年产值三十倍即150万元。而本案土地征收区片综合价为108万每公顷，即7.2万元每亩，明显违背土地管理法的规定。二、本次征地存在分拆报批、规避国务院审批的违法情形。上诉人提供的证据五，即温州网温州日报2017年7月19日刊登的“温州生态园管委会权威解读三垟湿地建设蓝图”报道中明确记载“按照规划剩下的9700多亩土地将进行统征”，三垟街道办事处瓯三信（2019）6号信访事项处理意见书也明确载明“三垟湿地征地面积合计约9414亩”。无论是9700多亩还是9414亩，均远远超过70公顷即1050亩的面积，所有温州生态园项目用地的审批权应该在国务院，本次征地作为温州生态园项目用地的一部分，明显存在分拆审批规避国务院审批的非法情形。三、根据物权法第四十二条之规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。上诉人提供的证据显示，本案中被上诉人的征地行为不是基于公共利益的需要，而是进行房地产商业开发。四、本次征地涉及基本农田，应由国务院进行征地审批。根据土地管理法第四十五条规定，征收基本农田，由国务院进行审批。上诉人提供的证据三显示，涉案地块存在基本农田，被上诉人未依法严格审查地类，就擅自审批征地，超越了自己的法定职权。五、被上诉人提供的社会保障措施落实情况说明表不符合法定要求。该说明表仅有温州市瓯海区社会保障部门的盖章，不符合国家人力资源和社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》关于“需报省级政府批准征地的，上述说明材料由市（地、州）级劳动保障部门提出审核意见；需报国务院批准征地的，由省级劳动保障部门提出审核意见”的要求，且缺少农民社会保障费用落实凭证，无法证明被征地农民社会保障费用已落实，被上诉人不应批准征地。六、被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集等情况未纳入征地前的告知程序。根据《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》规定，被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利，没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。本案被上诉人提供的证据显示上述社会保障情况并未进行告知听证，省政府应不予批准征地。七、未依法履行征地前的“告知、确认、听证”程序。1、根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，国土部门要以书面形式将相关事项告知被征地农村集体经济组织和被征地农户。而被上诉人提供的材料显示，仅有送达给村委会的证明，而本案集体经济组织为上诉人园底村股份经济合作社。而且征地范围确定后，被征地农户是确定的，当地国土部门并没有以书面形式将相关事项告知被征地农户。2、未依法履行确认程序。国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认，本案被上诉人的证据中没有包含“地上附着物权属、种类、数量”的调查结果，更没有各方确认文件。3、未依法履行听证程序。由于国土部门履行告知程序不到位，未采取书面形式对被征地农民进行告知，导致被征地农民无法得知征地事宜，根本无法提出听证申请，所以本案国土部门未依法履行听证程序。八、征地补偿费用明显无法保障被征地农民“原有生活水平不下降，长远生计有保障”。1、按照征地区片综合价确定征地补偿费，即使加上每亩地60平米安置房指标，需要农民自己建设及装修，建成后的租金水平最多折合每亩地每月1000元收益，远远达不到生活水平不下降、长远生计有保障的标准。2、地方政府未提供征地补偿费用合法性、安置途径可行性说明材料等材料，违反《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》。九、村民代表会议纪要等文件明显造假。结合上诉人申请证人出庭作证情况，充分证明审批材料中“村民(代表)会议纪要”弄虚作假。十、园底村村委会无权签订征地补偿安置协议。园底村已经设立了股份经济合作社即上诉人，村委会无权行使集体财产所有权，无权签署征地补偿安置协议书。而且征地补偿安置协议书中不仅涉及集体事项，还涉及地上附着物补偿等非集体事项，对于非集体事项，村委会和合作社均无权代表地上附着物产权人签署相关协议。十一、土地利用总体规划图等材料不具有法律效力。根据《建设用地审查报批管理办法》第十条规定，建设项目用地呈报说明书应当附具经批准的市、县土地利用总体规划图。而根据土地管理法第二十一条第三款的规定，省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。本案土地利用总体规划局部图仅有生态园国土分局的印章，没有国务院审批的印章，甚至没有浙江省政府审核同意的印章，无法证明涉案图件就是国务院审批通过的图件。十二、本案不具备权属证明文件即不动产登记证书。《不动产登记暂行条例》已施行五年左右时间，不动产登记证书是不动产权属的证明文件，《国土资源部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》明确规定，凡是到2012年底未按时完成农村集体土地所有权登记发证工作的，农转用、土地征收审批暂停。本案审批征地是在2018年，温州市政府没有提供园底村的土地所有权登记证书，那么就是没有完成登记发证相关工作，那么就不应当批准本案土地征收。十三、补偿标准系征收土地方案的核心内容，批准征收土地方案包含了对征地补偿标准的审批，所以《温州市市区征收农民集体所有土地办法》第十四、第二十一条作为温州市征地补偿标准的条款，应当属于合法性审查范围。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。浙江省人民政府法定期限内未提交答辩意见，在本院组织调查时称：第一，就上诉人主张提及的龙湖地产商业开发项目问题，该楼盘在三垟湿地之外，与本案批文并无关联，不能以相关公司的宣传行为来认定与本案有关，不能否定本案征地系因“温州生态园水生植物繁殖园项目”建设需要。第二，就本案社会保障审批问题，浙江省人力和社会资源保障厅2013年134号文件里明确，报省政府审批的项目，实际由市地级政府来决定具体的审批层级，温州市下放该审批权限至县区级，所以本案由瓯海区政府社会保障部门出具证明材料，符合相关规定。另外，省政府仅审批征收土地方案，征地补偿安置方案是由温州市政府或者区政府进行审批，补偿安置方案与本案无涉。第三，有关确权登记的问题，根据不动产登记的相关规定，确权登记是一个依申请进行的行为，国家无法进行强制。本案省政府在作出审批之前，已经完成了地籍调查和登记地图的处理工作，并不存在违反相关规定的问题。第四，案涉地块的补偿，除了相关的土地补偿、安置补助及青苗和地上附着物按实补偿之外，还有安置住宅用房的安置指标，该地块安置补偿力度还是很大的。第五，就上诉人所称的分拆报批问题，混淆了项目本身和地块本身的问题，因为本案征地涉及多个地块，相互之间存在一种河流、道路等的阻隔，所以分成不同的地块符合客观实际，不存在分拆报批的问题。第六，有关征地补偿安置协议的签订主体问题，征地本身不单单涉及经济问题，还涉及到行政管理、村民自治等方面的问题，因此实践中由村委会来签订补偿安置协议，符合相关规定。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人温州市瓯海区三垟街道园底村股份经济合作社不服浙江省人民政府作出涉案浙土字农征[2018]7号《浙江省用地审批意见书》提起的诉讼。首先，本案系园底村过半数的村民根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”之规定，以集体经济组织名义提起的诉讼。本案一审园底村过半数的村民提交了签字同意提起本案诉讼的材料，二审中提交了过半数村民同意提起本案上诉的材料，被上诉人浙江省人民政府未就对方主体资格问题提出异议，故本院对本案过半数的村民以集体经济组织名义提起上诉的主体资格予以确认。其次，在案的浙江省用地审批意见书、建设用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案、关于温州生态园水生植物繁殖园的征收报告、用地情况汇总表、社会保障措施落实情况说明表、征地及听证告知及送达回执、张贴照片、未要求听证说明、村民（代表）会议纪要、决议、征地补偿安置协议书、土地利用总体规划局部图、规划选址意见、勘测定界图等证据材料，可以证明在浙江省人民政府作出涉案用地审批意见前，被征地所在的园底村就征地事宜召开了村民（代表）会议，原温州市国土资源局已履行相关征地告知程序，并与园底村村委会签订了征地补偿安置协议。在前述征地准备事项完成的基础上，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批，浙江省人民政府作出涉案用地审批，同意温州市人民政府上报的温州生态园水生植物繁殖园49.4461公顷（征用集体土地49.4461公顷），上述审批行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序，项目用地选址符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城乡建设规划。针对上诉人提出异议的征地知情权保障问题，本院认为，征收集体土地具有国家强制性，虽不需要将村民同意作为征收集体土地的前置条件，但法律法规要求保护被征收集体土地有关权利人知情权、参与权。在案证据表明，在本案征地审批之前，园底村已就征地事宜召开村民（代表）会议，原温州市国土资源局生态园分局已发布《征地告知书》和《征地听证告知书》，并通过向园底村村委会送达和公告的方式，告知了拟征地地块的相关情况及申请听证权利及期限等，并就本案征地补偿与园底村村委会签订了《征地补偿安置协议书》，据此可以认定基本保障了被征地集体经济组织和村民的知情权等权利，据此对上诉人就知情权保障等问题提出的异议不予支持。由于本案被诉行为系省政府作出的征地批文，故上诉人针对补偿标准等问题提出的异议不属于本案审查范围。进一步而言，省政府作出涉案用地审批并不包括对原温州市国土资源局上报的征地补偿安置费用部分的审批，《温州市市区征收农民集体所有土地办法》并非省政府作出案涉用地审批的依据，对此一审判决已经予以充分说明，上诉人二审时仍主张对《温州市市区征收农民集体所有土地办法》相关条款进行合法性审查，不予支持；省政府根据实际需要，依据地理上的分隔按批次作出用地审批并无不当之处，上诉人就认为本案存在分拆报批、规避法律规定的主张并无依据；上诉人提出本案征地审批不符合公共利益问题，并举出“历来‘断供’的三垟湿地，首座高端住宅上新，定名龙湖·天钜”新闻报道为证，对此本院认为，本案征地系以生态园水生植物繁殖园项目报批，可以认定为具有公益性质。上诉人另还认为生态园旁边存在商业开发项目，由于该项目用地与本案征地批文无关，上诉人就此提出的异议不予支持；上诉人提出的涉及征收基本农田问题，经调查并核对《温州市瓯海区土地利用总体规划（2006-2020年）》（2015年调整完善版），上诉人提出的异议没有事实依据；就上诉人提出的社会保障措施不到位问题，根据浙人社发[2013]134号《关于下放报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》“从2013年7月1日起，需报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落情况的审核权限，由省级人力社保部门下发至县级人力社保部门。设区市人力社保部门对报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况的审核权限，也可根据实际情况作相应下放”之规定，以及温人社发[2013]275号《关于下放报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》“从2013年8月1日起，我市范围内报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限下放至县级人力社保部门”之规定，本案由温州市瓯海区人力和社会保障部门出具社会保障措施落实情况说明，符合前述规定；关于上诉人提出的村民委员会无权签订征地补偿安置协议问题，村民委员会系法律明确规定的村民自治组织，由其签订征地补偿安置协议，并不损害村集体经济组织的权益，上诉人就此提出的异议不予支持。综上，省政府作出涉案用地审批并无明显不当，原审法院判决驳回诉讼请求的处理，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人温州市瓯海区三垟街道园底村股份经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年十二月二十六日书记员  陈亦恒