河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀06行初303号原告刘会臣，男，1968年1月15日出生，汉族，住河北省保定市莲池区。委托代理人李保锋，北京京平律师事务所律师。被告保定市莲池区人民政府，住所地河北省保定市莲池区七一中路789号。法定代表人刘晓鹏，该区区长。委托代理人史建忠，该区政府工作人员。委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。被告保定市人民政府，住所地保定市东风西路1号。法定代表人郭建英，该市市长。委托代理人薛亚天，该政府工作人员。委托代理人苏梦洁，河北达公律师事务所律师。原告刘会臣因被告保定市莲池区人民政府、保定市人民政府土地行政批准及行政复议一案，于2019年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月22日立案后，于2019年11月27日向被告保定市莲池区人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案。原告刘会臣及其委托代理人李保锋，被告保定市莲池区人民政府委托代理人卢云、史建忠，保定市人民政府委托代理人薛亚天、苏梦洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘会臣诉称，原告在保定市××区五尧乡××村拥有合法的宅基地和房屋。2019年8月16日，保定市莲池区人民政府作为批准机关，在《收回宅基地使用权审批表》（以下简称《呈批表》）上加盖公章。2019年8月29日，原告所在的乌马庄村民委员会以《审批表》为依据，作出《乌马庄村委员关于收回本村全部宅基地使用权的公示》。显然，《审批表》导致原告享有的土地使用权被收回，与原告具有利害关系。故原告向保定市人民政府申请行政复议，请求撤销《收回宅基地使用权审批表》。2019年11月5日，原告收到案涉《行政复议决定书》，维持了莲池区政府在《收回宅基地使用权审批表》上加盖公章的行为。原告认为，《收回宅基地使用权审批表》和《行政复议决定书》违法，均严重侵害了申请人合法权益。为维护自己的合法权益，原告依据行政诉讼法相关规定，向法院提起诉讼。综上，请求撤销保定市莲池区人民政府作出的《收回宅基地使用权审批表》；撤销保定市人民政府作出的保政行复决（2019）81号《行政复议决定书》；诉讼费用由被告承担。原告刘会臣向本院提交以下证据：证据一、集体土地使用证：证明原告是涉案土地的合法使用人；证据二、乌马庄村委会关于收回本村全部宅基地使用权的公示和收回宅基地使用权审批表：证明被告在受案审批表上加盖公章，使该审批表生效，作出了涉案行政行为；证据三、行政复议决定书：证明被告市政府作出行政复议决定。被告保定市莲池区人民政府辩称，1.被答辩人诉请撤销的《收回宅基地使用权审批表》不属于行政诉讼受理范围。《收回宅基地使用权审批表》上乌马庄村委会、五尧乡人民政府、保定市国土资源局莲池区分局和保定市莲池区人民政府四个单位盖章，是乌马庄村委会提出收回宅基地使用权的申请后，行政机关内部逐级审批，直至莲池区政府批准乌马庄村委会收回宅基地使用权，该审批表不是行政机关的行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼的受案范围。2.答辩人具备做出被诉行政行为的法定职权和主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、第六十五条第一款规定，被答辩人宅基地原批准机关为保定市南市区人民政府，后因区划调整，保定市南市区人民政府和保定市北市区人民政府合并为保定市莲池区人民政府，故答辩人作为其辖区农村村民住宅用地的批准机关，具有对农村集体经济组织收回宅基地使用权事项进行审批的主体资格及法定职权。3.答辩人作出被诉行政行为的程序合法，法律适用正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第一项规定、《河北省农村宅基地管理办法》第十二条规定，乌马庄村自2011年划入城市规划区，2017年12月29日被河北省住房和建设厅纳入2018年国家棚户区改造计划。为加快城乡一体化建设进程，整合土地资源，改善村民居住条件，乌马庄村经村民民主议定程序通过了《乌马庄村房屋拆迁补偿方案》（乌马庄村庄改造安置补偿方案），该方案按照民主议定程序并充分考虑了该村实际情况，最终形成宅基地认定、人口认定、补偿方案及每人25平方米商业股权奖补等决议，从实际上保障村民长远生计，该方案经上报答辩人，答辩人于2018年11月9日批准了该方案的施行。乌马庄村共计376处宅基地，因该旧村改造项目及安置补偿方案符合绝大多数村民的意愿，自2018年11月28日开始正式签约以来，截止到2019年6月25日有344处村民自愿签订安置补偿协议，交回了宅基地使用权，签约率达到91.5%，说明收回宅基地使用权进行旧村改造符合绝大多数村民的利益。因绝大多数村民已交回宅基地并签订了安置补偿协议，未签订协议的村民严重阻碍了乌马庄村旧村改造的进行，鉴于此，乌马庄村委会于2019年6月27日向五尧乡政府申请收回本村全部宅基地使用权，五尧乡政府向莲池区国土分局发函，莲池区国土分局向答辩人提出审查意见，答辩人于2019年8月16日作出同意乌马庄村委会收回本村全部宅基地使用权的批复。乌马庄村委会于2019年8月29日将申请审批的情况在村务公开栏进行公示。故答辩人的批准行为符合上述法律规定和行政行为正当程序原则。综上，答辩人具备作出具体行政行为的法定职责和主体资格，程序合法，法律适用正确，被答辩人的诉讼请求依法不能成立，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告保定市莲池区人民政府向本院提交以下证据：证据一、河北省住房和城乡建设厅关于棚改项目纳入国家计划的确认函，证实乌马庄××棚户区改造项目于2017年12月29日纳入国家计划。证据二、2018年10月26日会议记录二份，证实2018年10月26日召开乌马庄村委会、党支部委员会两委会议及村民代表会议，商议拆迁改造事宜，通过了乌马庄村房屋拆迁补偿方案和人口认定办法。证据三、乌马庄村关于村民代表会议决议的公示及照片，证实乌马庄村委会和党支部公示乌马庄村房屋拆迁补偿方案及人口认定办法，并上报乡政府、区政府批准后实施。证据四、保定市莲池区人民政府关于《乌马庄村房屋拆迁补偿方案》的批复，证实保定市莲池区人民政府同意乌马庄村按照《乌马庄村房屋拆迁补偿方案》进行旧村改造。证据五、2018年11月26日会议记录，证实村民两委、村民代表和党员召开拆迁动员大会，确定具体的拆迁补偿方案和人口认定办法。证据六、2019年6月23日村两委会议记录和村民代表会议记录，证实经村民民主决议决定给上级打申请，收回宅基地使用权。证据七、保定市××区五尧乡××村民委员会证明，证实村民自愿签订安置补偿协议的签约率达到91.5%。证据八、保定市××区五尧乡××村民委员会关于进行旧村改造收回宅基地使用权的请示，证实乌马庄村委会依法向五尧乡人民政府申请收回本村全部宅基地使用权。证据九、保定市莲池区五尧乡人民政府关于乌马庄村委会收回宅基地使用权的函，证实五尧乡人民政府收到乌马庄村委会的请示后，依法向保定市国土资源局莲池区分局发函，请其予以审查并提交区政府批准。证据十、保定市国土资源局莲池区关于乌马庄村收回宅基地审查情况报告，证实保定市国土资源局莲池区分局收到五尧乡人民政府关于乌马庄村收回宅基地的申请后，原则同意乌马庄村依法收回宅基地使用权，报请莲池区人民政府协调清苑区人民政府解决。证据十一、保定市清苑区人民政府关于百楼镇西大夫庄村、五尧乡乌马庄村宅基地使用权交由莲池区政府管理的复函，证实清苑区人民政府同意将五尧乡乌马庄村宅基地使用权交由莲池区人民政府管理。证据十二、保定市莲池区人民政府关于五尧乡乌马庄村委会收回宅基地使用权的批复，证实莲池区人民政府同意乌马庄村委会收回本村全部宅基地使用权。证据十三、收回宅基地使用权申请审批表，证实宅基地使用权申请审批的过程及批准情况。证据十四、乌马庄村党支部、村委会公示关于收回本村全部宅基地使用权获得批准的文件及公示照片，证实在获得批准收回宅基地使用权后，乌马庄村党支部、村委会在村务公开栏进行了公示。被告保定市人民政府辩称，答辩人依法作出的保政行决字（2019）81号《行政复议决定书》维持了原具体行政行为。复议机关认为保定市莲池区人民政府作出同意保定市××区五尧乡××村民委员会申请并加盖公章的行政行为内容适当，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。答辩人复议程序合法，2019年9月6日收到被答辩人的复议申请书，答辩人依法予以受理，随后答辩人参加复议人员依据《行政复议法》第二十三条的有关规定，9月9日依法向保定市莲池区人民政府发送了《行政答复通知书》。保定市莲池区人民政府于2019年9月19日依法向答辩人进行了书面答复，同时提交了当初作出具体行政行为的证据、依据及相关材料。答辩人经审查于2019年11月4日作出了维持原具体行政行为的《行政复议决定书》并依法送达了决定书，完全符合《行政复议法》第三十一条关于复议决定做出期限的有关规定。综上，答辩人作出的保政行复决（2019）81号《行政复议决定书》符合法定程序，适用法律正确，请人民法院驳回原告的诉讼请求。被告保定市人民政府向本院提交以下证据：证据一、立案审批表证明：证明2019年9月6日保定市人民政府依法受理行政复议申请；证据二、行政答复通知书：证明保定市莲池区人民政府十日内进行了书面答复符合法定程序；证据三、复议决定送达快递单：证明符合法律程序，依法送达。经庭审质证，原告刘会臣对被告保定市莲池区人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据一真实性、合法性认可，但不能显示该村是整村还是部分棚改；证据二到证据十四的合法性均不认可。根据国务院2014第36号文及2015第37号文的规定，本案涉及棚户区改造，应适用土地管理法和实施条例关于征收方面的规定，履行征地程序；相关的安置补偿方案，应当由土地行政主管部门作出，经土地主管部门批准后实施。村民会议没有相关职权依据，即使被告主张适用河北省农村宅基地管理办法的规定，实施宅基地收回，根据该管理办法第十二条第一款第一项的规定，应当是由农村集体经济组织向乡镇土地管理部门申请，在经市县土地行政管理部门审查，最后经市县人民政府批准，但是被告提交的证据显示，系乌马庄村委会向五尧乡政府提出的申请，而非土地管理机构。证明目的均不认可，被告提交的证据不足，被告主张因实施村庄和集镇规划、公共设施和公益事业建设的需要，但是庭审中说因旧村改造，无论何情况，被告均未提供证据证明，尤其是未提交村庄和集镇规划，对于本案是实施原有规划还是改正规划，被告没有提供证据证明，证据不足。证据二到证据十四，关于民主决议程序中只有证据二的会议记录有与会人员的签字按印认可，但是该份会议记录与收回宅基地使用权的事项无关，而是涉及安置与补偿，所以本案中被告主张的收回宅基地使用权，经过了民主程序的主张，不能成立；同时对照片的真实性和公示程序的合法性不认可，因为根据最高院关于行政诉讼证据规定第十二条，被告未提交照片的原始载体，未注明相关照片的制作方法、制作时间和制作人等。被告保定市莲池区人民政府对原告刘会臣提交的证据发表如下质证意见：对证据的合法性、真实性、关联性均认可。被告保定市人民政府对原告刘会臣提交的证据发表如下质证意见：同被告保定市莲池区人民政府意见。原告刘会臣对被告保定市人民政府提交的证据发表如下质证意见：程序合法性认可，实质合法性不认可，本案不符合收回土地使用权的情况，原行政行为应当被撤销，复议行政行为不具备基础。本院对上述证据认证如下，原、被告提供的证据均具有真实性、合法性和关联性，本院予以认可。经审理查明，原告刘会臣在河北省保定市××区××村拥有宅基地一处，并持有集体土地使用证。2017年12月29日，河北省住房和城乡建设厅作出关于棚改项目纳入国家计划的确认函，确认保定市安居办所报棚改项目（含配套基础设施），共计2650套，其中包括保定市莲池区乌马庄城中村改造项目850套，全部纳入2018年国家棚户区改造计划。2018年10月26日，乌马庄村党支部委员会、乌马庄村村民委员会两委及村民代表分别召开会议，商讨拆迁事宜，进行对乌马庄村土地的统一规划，实现村庄改造。2018年11月5日，乌马庄村党支部委员会、乌马庄村村民委员会作出乌马庄村关于村民代表会议决议的公示，该公示中载明为了改善广大村民的生活环境，提高生活品质，经村民民主议定程序，决定收回宅基地，对本村土地进行统一规划，进行旧村改造。会议决议通过了《乌马庄村房屋拆迁补偿方案及人口认定办法》并予以公示，决定报乡政府、区政府批准后施行。2018年11月9日，保定市莲池区人民政府批复同意按照《乌马庄村房屋拆迁补偿方案》进行旧村改造。2019年6月23日，乌马庄村两委及村民代表召开会议，会议决定给上级打申请，收回宅基地使用权。2019年6月27日，保定市××区五尧乡××村民委员会向保定市莲池区五尧乡人民政府请示关于进行旧村改造收回宅基地使用权的问题，该请示中载明乌马庄村已被纳入城中村改造的范围，并于2018年11月开始实施旧村改造，不仅是城市建设的需要，更是改善广大村民的居住环境，提高生活品质的举措，现已按照村民民主议定程序通过了《乌马庄村庄改造安置补偿方案》，广大村民积极拥护，绝大多数村民已经主动交回宅基地并与村委会签订了安置补偿协议，鉴于上述情况，特申请政府批准收回本村全部宅基地使用权，一并提交了村民民主议定会议记录、《乌马庄村庄改造安置补偿方案》及《收回宅基地使用权申请审批表》三个附件。2019年6月28日，保定市莲池区五尧乡人民政府向保定市国土资源局莲池区分局上交关于乌马庄村委会收回宅基地使用权的函，表示经对乌马庄村民委员会提交的相关材料审核，认为其已经具备了收回宅基地使用权的条件，拟同意其申请，请保定市国土资源局莲池区分局予以审查并提交区政府批准。同日，保定市国土资源局莲池区分局向保定市莲池区人民政府报送《关于乌马庄村收回宅基地审查情况报告》，该报告中莲池区分局原则同意乌马庄村依法收回宅基地使用权，因乌马庄村宅基地使用权为原清苑区人民政府，建议保定市莲池区人民政府协调清苑区人民政府予以解决。2019年8月6日，保定市清苑区人民政府向保定市莲池区人民政府作出关于百楼镇西大夫庄村、五尧乡乌马庄村宅基地使用权交由莲池区政府管理的复函，明确表示同意将五尧乡乌马庄村宅基地使用权交由你区管理。2019年8月16日，保定市莲池区人民政府向保定市国土资源局莲池区分局作出关于五尧乡乌马庄村委会收回宅基地使用权的批复，研究同意乌马庄村委会收回本村全部宅基地使用权。2019年8月29日，乌马庄村党支部委员会、乌马庄村村民委员会作出收回本村全部宅基地使用权的决定。后乌马庄村党支部委员会、乌马庄村村民委员会在村务公开栏中张贴已获批的收回宅基地使用权申请审批表及乌马庄村委会关于收回本村全部宅基地使用权的公示。原告刘会臣不服向被告保定市人民政府申请行政复议，保定市人民政府于2019年11月4日作出保政行复决[2019]81号行政复议决定书，维持保定市莲池区人民政府批准乌马庄村民委员会收回本村宅基地使用权的具体行政行为。上述事实有原告集体土地使用证、河北省住房和城乡建设厅关于棚改项目纳入国家计划的确认函、乌马庄村关于村民代表会议决议的公示、保定市莲池区人民政府关于《乌马庄村房屋拆迁补偿方案》的批复、保定市莲池区五尧乡乌马庄村民委员会证明、保定市莲池区五尧乡乌马庄村民委员会关于进行旧村改造收回宅基地使用权的请示、保定市莲池区五尧乡人民政府关于乌马庄村委会收回宅基地使用权的函、保定市国土资源局莲池区关于乌马庄村收回宅基地审查情况报告、保定市清苑区人民政府关于百楼镇西大夫庄村、五尧乡乌马庄村宅基地使用权交由莲池区政府管理的复函、保定市莲池区人民政府关于五尧乡乌马庄村委会收回宅基地使用权的批复、收回宅基地使用权申请审批表、村两委会议记录和村民代表会议记录（时间：2018年10月26日、11月26日、2019年6月23日）、行政复议决定书等证据予以证实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。第六十五条第一款第（一）项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。《河北省农村宅基地管理办法》第十二条规定，下列宅基地的使用权，由村民委员会向乡（镇）土地管理机构提出申请，经县（市）土地行政主管部门审查、县（市）人民政府批准后，可以收回：……（一）为实施村庄和集镇规划进行旧村改造需要调整的宅基地……由于前款第（一）项、第（二）项和第（三）项规定的原因收回宅基地使用权的，村民委员会应当根据地上附着物的评估价格对原宅基地使用权人给予适当补偿。本案中，保定市清苑区人民政府作为乌马庄村宅基地使用权的原批准机关，已将保定市莲池区五尧乡乌马庄村宅基地使用权交由保定市莲池区人民政府管理，故保定市莲池区人民政府具有对乌马庄村农村经济组织收回宅基地使用权事项进行审批的主体资格及法定职权。被告保定市莲池区人民政府提交的河北省住房和城乡建设厅关于棚改项目纳入国家计划的确认函、乌马庄村关于村民代表会议决议的公示及保定市××区五尧乡××村民委员会关于进行旧村改造收回宅基地使用权的请示显示，乌马庄村民委员会在乌马庄××棚户区改造过程中收回宅基地使用权，系为改善广大村民的生活环境进行的旧村改造，符合绝大多数村民的利益，具有公共利益属性，符合上述法律及地方规章的规定。乌马庄村民委员会召开乌马庄村两委及村民代表会议作出收回宅基地使用权的决定，并依法履行了向保定市莲池区五尧乡人民政府提出申请，经保定市国土资源局莲池区分局审查，保定市莲池区人民政府批准的法定程序，符合《河北省农村宅基地管理办法》第十二条有关收回宅基地使用权的审批程序规定。综上，保定市莲池区人民政府批准乌马庄村民委员会收回本村宅基地使用权的行为合法。原告刘会臣请求撤销被诉批准行为，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”本案中，保定市人民政府所作维持具体行政行为的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，并无不妥。综上，保定市莲池区人民政府批准乌马庄村民委员会收回本村宅基地使用权的行为合法，保定市人民政府复议决定认定事实清楚，适用法律准确。原告刘会臣请求撤销被诉批准行为，撤销行政复议决定书，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘会臣的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告刘会臣负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审判长  杨晏燕审判员  褚铁军审判员  赵 明二〇一九年十二月二十五日法官助理南佳凤书记员郭怡晨