浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申1003号再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴建中，男，1961年10月13日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）彭建丽，女，1961年2月20日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。系吴建中之妻。被申请人（一审被告、二审被上诉人）嘉兴市住房和城乡建设局。住所地：嘉兴市南湖区花园路616号。法定代表人应志敏，局长。委托代理人张玮，嘉兴市住房和城乡建设局工作人员。委托代理人钱彬豪，浙江国傲律师事务所律师。原审第三人嘉兴赞成金地房地产开发有限公司。原住所地：嘉兴市嘉兴经济开发区城南路1038号城南街道企业服务中心办公室四楼。吴建中、彭建丽因诉原嘉兴市城乡规划建设委员会（以下简称嘉兴市建委）工程竣工备案一案，嘉兴市南湖区人民法院于2017年9月25日作出（2017）浙0402行初27号行政判决。吴建中、彭建丽不服提起上诉。嘉兴市中级人民法院于2018年1月31日作出（2017）浙04行终250号行政判决。吴建中、彭建丽仍不服，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。一、二审法院审理查明：吴建中系清华府邸10幢704室的登记所有人，与彭建丽系夫妻关系。清华府邸10#楼的建设单位为嘉兴赞成金地房地产开发有限公司，于2011年1月20日按照工程竣工验收备案文件目录表上所载文件要求向被告提供了备案资料，当日被告嘉兴市建委在房屋建筑工程竣工验收备案表中记载“该工程的竣工验收备案文件已于2011年1月20日收讫。文件齐全”，由备案机关负责人及备案经手人签字，并盖备案机关公章确认。另查明，生效的浙江省高级人民法院（2016）浙行再16号《行政裁定书》确认“（工程竣工验收）备案行为是可诉的行政行为”，“吴建中、彭建丽系涉案工程的业主，与讼争行政行为有利害关系，符合行政诉讼原告主体资格”。一审法院认为，本案的争议焦点为：被告嘉兴市建委为第三人嘉兴赞成金地房地产开发有限公司（以下简称赞成公司）办理的嘉兴市清华府邸10#楼的竣工验收备案行为是否合法。《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）附件1《国务院决定取消的第二批行政审批项目目录（406项）》第76项中明确“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”改为“告知性备案”。同时《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《备案管理办法》）第六条规定“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”根据上述文件及规定，告知性备案意味着建设主管行政机关对建设单位报送的竣工验收备案材料仅具有形式审查的义务，其目的是便于主管机关收集与行政管理相关的信息，敦促相对人报送与行政管理有关的材料，并对报送的材料进行收集、整理、存档备查，备案时提交的材料只是作为主管机关对其进行后续监管的信息基础，主管机关对备案材料并不进行实质性审查。《备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。（法宝联想:?地方法规规章约5篇?案例与裁判文书约212篇?法学期刊约2篇?）”被告根据上述规定，核对第三人赞成公司提供的备案材料，认为能够和上述条款规定的备案文件相对应并无缺漏，故在备案表中记载“收讫”、“文件齐全”，符合《备案管理办法》的规定。原告要求予以撤销的诉讼请求，无法律和事实依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴建中、彭建丽的诉讼请求。二审法院认为，《备案管理办法》第五条规定，除该办法已载明的文件外，仅法规、规章才有权规定办理备案还另需要提交的文件。赞成公司在办理备案时提交的资料符合《备案管理办法》第五条的要求，市建委作为竣工验收备案机关，在收到赞成公司报送的竣工验收备案文件并验证文件齐全后，即应予以备案。至于建设单位如何组织竣工验收，不属于行政机关履行备案职责时应当审查的内容。上诉人认为市建委应在竣工验收备案中直接行使质量监督管理法定职责，将竣工验收备案行为理解为行政确认行为无法律依据，不予采信。上诉人主张涉案建设工程竣工验收违反竣工验收程序，出具的工程质量监督报告内容不真实，缺少桩基合同等资料及建设工程未完成等意见，均非建设工程竣工验收备案机关在进行备案时应予审核注意的内容，亦不属本案审查范围。上诉人称赞成公司提交的消防备案文件虚假。赞成公司提交的备案材料中表明该公司已经在消防网上备案系统进行备案，该工程未被确定为抽查对象。上诉人未提交该工程属于《备案管理办法》第五条第（四）项规定的“大型的人员密集场所和其他特殊建设工程”，故其认为赞成公司提交虚假材料的主张无事实依据，不能成立。至于分户验收记录并非《备案管理办法》第五条规定的应当提交的备案材料，上诉人认为应当提交分户验收记录作为竣工验收备案材料的主张无法律依据，不予采信。《备案管理办法》第五条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照该办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。该办法第九条仅规定了建设单位未在规定时间内办理工程竣工验收备案应受到相应的行政处罚，但并未否定备案机关作出备案行为的效力。法律法规或规范性文件也未将建设单位超过15日报送备案设定为不予备案的条件，因此上诉人以赞成公司迟延报送备案为由主张被诉之备案行为不合法的上诉理由不能成立。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设工程在建设、施工、设计、勘察、监理五大参建主体联合验收合格后，可以交付使用，工程竣工验收备案是管理性法律规定，在备案过程中发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定的行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。备案行为本身并非建设行政主管部门履行对建筑工程质量监督职责的表现形式，现上诉人以其购买的房屋有严重质量问题，并认为市建委未对赞成公司提交的材料履行实质上的审查监督义务而致其合法权益受影响，缺乏事实根据与法律依据。同时，经查，市建委在收讫竣工验收备案文件15日内，并未发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定的行为，因而不存在重新组织竣工验收的法定情形。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。吴建中、彭建丽申请再审称：一、被申请人向法庭提供的证据2《工程质量监督报告》是伪造的假证。（一）被申请人提供的该证据为非存档原件。1.无档案馆存档章。2.无存档编码。（二）监督内容全部缺失。（三）工程基本情况栏内容与备案文件不一致。1.总层数不一致。2.面积不一致。3.工程等级（类别）不一致。4.工程开工时间不一致。二、被申请人提供的案涉文档文件及备案文件不完整。1.仅向法庭提供备案文件，未提供全部存档文件。2.即使备案文件，亦缺页。3.无完整的工程技术经济资料、无施工设计图、无勘察、无设计、无施工、工程监理等原始记录，合同约定所需资料全部缺失，无建筑材料和配件进场检测报告，无完整技术档案和施工管理资料，无验收人员签署的竣工验收原始文件等。4.被申请人不能说明《建设工程施工合同》、《建筑工程施工许可证》标注开工日期2008年1月8日，与《质量监督报告》、《竣工验收备案表》标注日期2008年9月3日为何不一致。5.缺少规划许可证、施工图及技术资料。6.缺少分户验收文件。7.缺少验收人员签署的竣工验收原始文件。8.隐瞒原《施工设计文件》和《施工图设计文件审查报告》。三、竣工验收备案证发放不合法。1.备案文件不完整。2.整个工程没有完成。3.备案文件不合法或无效。4.备案文件数据不一致。5.备案资料显示工程程序违反《建筑法》《建筑工程质量管理条例》。6.分户验收不合法。7.防火分区面积超过防火规范最大容许面积，人防面积与设计要求严重不符。四、一二审审理过程不公。（一）一二审仅审查备案行为，不审查政府的其他监督、管理职责。（二）对证据的认定不公。1.不采信再审申请人的真实证据。2.采信被申请人全部证据。（三）曲解诉求。1.一二审法院将被申请人的管理责任降低为门卫收发员。2.二审法院认为建设单位如何组织竣工验收不属于履行备案职责，是对法律规定的故意曲解。（四）法律适用不当。1.以国发[2003]5号决定对抗《建筑法》和《建筑工程质量管理规定》。2.曲解《备案管理办法》第六条规定。3.备案行为属于行政确认行为。五、被申请人监督程序不合法，第三人建设工程不合法。1.《施工图设计审查报告》的审查时间在《工程施工合同》签订之后。2.《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第四条规定，是对被监督对象工程质量进行监督。3.二级法院认同被诉备案行为合法，不能保证司法公正。请求撤销一、二审判决，撤销被诉备案行为，判令重新予以检测。嘉兴市住房和城乡建设局答辩称：一、被申请人根据国发（2003）5号文收齐了相关文书，加盖了相应印章，符合规定要求。二、第三人提供的备案材料符合建设部令第78号要求。三、第三人是工程质量的责任主体，验收工作应由第三人组织完成。四、再审申请人认为第三人提供的备案资料形式不合法、缺少法人章等问题，事实上，被申请人在一、二审时已经提供原件予以佐证，就其合法性已经得到法庭确认，即使没有法定代表人盖章也不违反法律规定的备案条件。况且，所有资料上建设单位均加盖了公司印章。综上，再审申请理由不能成立。经审查，本院对一、二审判决认定的事实予以确认。另查明，原嘉兴市城乡规划建设委员会，现因机构改革原因已更名为嘉兴市住房和城乡建设局。原审第三人嘉兴赞成金地房地产开发有限公司（以下简称赞成公司）现已被注销。本院认为，本案系因再审申请人吴建中、彭建丽不服原嘉兴市建委针对第三人赞成公司承建的嘉兴市清华府邸10#楼所作竣工验收备案行为提起的诉讼。因此，该被诉竣工验收备案行为的合法性应当作为本案争议焦点。首先，就被诉竣工验收备案行为的性质问题。2003年2月27日，国务院行政审批制度改革工作领导小组国发[2003]5号《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》附件1第76项，将原先根据建设部令78号《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法暂行办法》确定的房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收审批制度，修改成为“告知性备案”制度。其次，就申请建筑竣工验收备案所需提交文件及其时间问题。住房和建设部《备案管理办法》第四条、第五条、第六条已有明确规定。结合本案，就被诉竣工验收备案事宜，原嘉兴市建委收到赞成公司提交的竣工验收备案申请材料后，经审查确认其符合《备案管理办法》第五条规定，亦未发现在竣工验收过程中存在违反国家有关建设工程质量管理规定的行为，故依法签章收讫备案申请，具备事实和法律依据。至于再审申请人提及存在的相关问题，事实上其原审期间已经提出，问题中有些是对竣工验收备案制定性质的错误认识，有些则不与竣工验收备案行为相关联，还有些属于对《备案管理办法》第五条规定的不当理解。况且，原审时已经给予相应释明或纠正。综上，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。再审申请人吴建中、彭建丽提出的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人吴建中、彭建丽的再审申请。（此页无正文）审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇一九年十二月十二日书记员 张 维·10·