山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁16行初30号原告浙江省舟山祥森木业有限公司。住所地：浙江省舟山市临港工业区（定海区双桥镇浬溪社区）。法定代表人洪明，董事长。委托代理人李迎春、曹思琦，浙江京衡律师事务所律师。被告山东无棣经济开发区管理委员会。住所地：山东省无棣县棣新六路16号。法定代表人王殿和，主任。出庭负责人杨景朋，副主任。委托代理人寇相毅，山东黄河律师事务所律师，特别授权。被告无棣县人民政府。住所地：无棣县海丰十六路政务中心。负责人魏国青，无棣县，负责县政府常务工作。出庭负责人刘宁，副县长。委托代理人徐英杰，无棣县司法局工作人员。委托代理人谢印华，山东黄河律师事务所律师。第三人山东省嘉思沃特实业有限公司。住所地：无棣县经济开发区205国道以北开发六路以西。法定代表人刘树胜，执行董事。原告浙江省舟山祥森木业有限公司（以下简称祥森木业公司）诉被告山东无棣经济开发区管理委员会（以下简称无棣开发区管委会）、无棣县人民政府（以下简称无棣县政府）及第三人山东省嘉思沃特实业有限公司（以下简称嘉思沃特公司）行政合同纠纷一案，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。2019年7月23日，本院对本案予以立案，并于2019年8月11日向被告无棣开发区管委会、8月12日向被告无棣县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告祥森木业公司的委托代理人李迎春、曹思琦，被告无棣开发区管委会的出庭负责人杨景朋及委托代理人寇相毅，被告无棣县政府的出庭负责人刘宁及其委托代理人徐英杰、谢印华，第三人嘉思沃特公司的法定代表人刘树胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告祥森木业公司诉称，2011年4月1日，原告祥森木业公司与被告无棣开发区管委会，在舟山签订了年产100万平方米实木地板、3000套实木家具项目及商务会馆、房地产开发《项目合同书》，意在通过双方的合作开发无棣经济开发区的工业项目。合同约定：（1）工业项目占地面积约为416亩，商住项目用地210亩。（2）工业项目基础动工后1个月内，被告为原告办理好262亩国有土地使用证手续；项目生产厂房基础建设完工后三个月内，被告为原告办好其余154亩工业用地的土地使用证手续和竣工房产的房产证手续。（3）2012年6月30日前，被告为原告办理棣州大街北侧商住用地共70亩的土地使用手续，剩余70亩土地使用手续将于2012年12月31日前办完。（4）2013年6月30日前，被告为原告办理完新大济路东侧商住用地共70亩的土地使用证手续。2011年6月20日，被告无棣县人民政府召开关于祥森木业公司落户投资有关事宜的会议，就土地供给、项目建设规模、基础配套问题、优惠政策和建设规划等事项作出了决议，再次明确在2013年6月30日前，为原告办理完成416亩工业用地和210亩商住用地的土地使用证手续，并为其办理竣工房产的房产证手续。项目合同签署之后，原告严格遵照合同的约定，积极开展、推动有关项目投资和建设事宜。原告于2011年6月3日注册成立了项目公司，即本案第三人山东省嘉思沃特实业有限公司，由第三人和被告无棣开发区管委会签订了《项目合同条款细则执行协议书》，对项目供地、数量、地价、土地性质、付款办法等问题以协议方式加以明确。之后原告便进行了环境、节能等评估工作，截止2011年9月，原告共缴纳了416亩工业用地的土地出让金2912万元和210亩商业用地中20%的土地出让金295万元，合计人民币3207万元。至2011年底，原告完全依靠自有资金投资，先后完成了土地平整、项目设计和建设施工，并建成了部分厂房，各项投入已经超过8000万。原告按照合同约定积极履行了自己的义务，意在实现合同目的，但二被告无视合同约定，仅向原告交付工业用地156280.40平方米（约234亩，为合同约定工业用地的一半），剩余工业用地和210亩商住用地迟迟未能依照项目合同约定供给原告，已构成根本违约。原告曾多次向被告和有关部门反映情况和请求被告履行义务，但被告依然迟迟未能依约交付土地和办理相关手续。原告在获得部分出让土地后便投入巨资开展项目建设，后因被告迟迟未能合法供给剩余工业用地和合同中约定的相关住宅用地和商业用地，项目综合配套设施跟不上，进度一再拖延。被告以没有土地指标为由不履行合同，导致原告已建厂房成为违章建筑，建设部门屡次要求停建，原告无法继续进行项目建设，为此遭受了极大的损失。2012年8月，已建厂房又遭受台风损毁，整个项目因存在违法用地、违法建设等情形被有关部门叫停。原告曾多次就暂停施工情况专门向被告发函进行书面说明，并恳请被告及时交付土地以完成预期建设，但被告无棣县政府一直未予以回应，直至2017年10月16日作出棣政复决字［2017］45号行政复议决定书，将已交付给原告的234亩土地认定为闲置土地并予以收回，原告基于合同应当享有的权利被全部剥夺。2019年5月30日，被告无棣开发区管委会又向原告发出通知书，认为原告的违约行为导致合同目的无法实现，要求解除合同。事实上，原告自签订《项目合同书》起从未违约，被告也应按照合同约定及时供给权证统一的土地，保证原告的合法权益。综上所述，原、被告签订的《项目合同书》合法有效，原告严格按照合同履行了义务，被告存在诸多违约情形，给原告造成了重大经济损失。据此，请求：1.确认被告无棣开发区管委会的解除合同通知书违法；2.判令两被告继续履行合同，立即向原告交付合同约定的工业用地416亩、商住用地210亩，并在三十日内依法办理相应的权属证书；3.诉讼费用由两被告负担。原告祥森木业公司为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1.解除合同通知书。证明对象及内容：被告于2019年5月30日发出解除合同通知书，认为被告违约，要求解除合同。该解除合同通知书违法。2.《项目合同书》及宗地图。3.《项目合同条款细则执行协议书》。4.《关于祥森木业落户投资有关事宜的会议纪要》（[2011]2号）。证据2至4证明对象及内容：原被告签订了合法有效的行政协议，被告应当于2013年6月30日前向原告提供工业用地416亩、商业用地210亩并办理相关手续。5.土地出让金缴付凭证。证明对象及内容：原告遵照项目合同的约定，一共缴付了416亩工业用地的土地出让金2912万元；商业用地210亩20%的土地出让金295万元，合计3207万元。6.《国有建设用地使用权出让合同》（编号：无棣-01-2011-0065）。7.国有土地使用权证（棣国用2011第1277、1278、1279号）。8.《建设用地规划许可证》。证据6至8证明对象及内容：原告实际缴纳了全部土地出让金，但被告仅向原告交付了156280.4平方米（约234亩）的土地。9.可行性研究报告、建设项目登记备案证明、环评、节能评估报告。10.土地平整、项目设计和建设施工投入证明（含相关合同、费用支付证明、验收报告等）。证据9至10证明对象及内容：原告在项目合同签署之后严格按照合同的约定动工建设，并且已经完成了土地平整、地基、桩基、围墙、厂房、办公用房等有关项目投资和建设事宜，被告的根本违约行为给原告造成了巨大的经济损失。11.建成的厂房被台风毁坏的照片。证明对象及内容：原告厂房基本建成，被台风损毁之后，因存在违法用地、违法建设等情形被有关部门叫停。12.《停止违法建设通知》（2012年7月23日）。证明对象及内容：在台风之前，因被告未及时交付项目用地，项目建设存在违法用地、违章建设情形，无棣经济开发区规划建设局曾经多次禁止原告施工建设。13.《暂停施工的情况说明》,证明对象及内容：在多次收到停止违法建设通知之后，原告就暂停施工情况专门向被告发书面函说明，并恳请被告及时交付土地。14.《关于批而未供土地情况的说明》。证明对象及内容：原告向开发区规划建设局发书面函说明因存在土地批而未供的情况，导致非法用地情形。并明确表示，在本批土地供应交付后，将继续完成在建车间，但被告迟迟未交付土地。15.《关于提报闲置土地的情况说明函》(2016年6月6日)。证明对象及内容：原告要求被告及时履行土地供应交付义务,并明确因为土地交付不全导致施工无法继续，损失惨重。16.棣政复决字［2017］45号行政复议决定书。证明对象及内容：被告于2017年10月16日将已交付给原告的234亩土地认定为闲置土地并予以收回，原告基于合同应当享有的权利被全部剥夺，被告应向原告提供416亩工业用地和210亩商业用地。17.登记备案证明。证明对象及内容：原告项目的备案登记机构为无棣县发改局。18.环境影响报告表批复（棣环建审［2011］64号、棣环建审［2012］82号）。证明对象及内容：原告项目的环保审批机构为无棣县环保局。19.项目签约仪式照片。证明对象及内容：本案项目合同书由原告和无棣县招商局签订，无棣县招商时任局长赵荣春代表无棣县人民政府签约。20.先进单位荣誉证书照片。证明对象及内容：原告被评为无棣县2011年度的重点项目建设先进单位。21.建设照片。22.通知（共两份）。23.关于提报闲置土地及资产利用计划的通知（共三份）。24.关于提报闲置土地的情况说明函。证据21至24证明对象及内容：原告在合同签订之后便动工建设，完成了10万平方米的生产车间。后因被告未如约供给土地并办理审批手续，原告及第三人无法继续进行项目建设，前期建设的项目被认定为违法建筑，无棣经济开发区规划建设局于2012年通知原告停工建设。被告提供的提报计划，明确原告如无法继续开发，将对原告的投资、土地及项目进行回收。25.再审受理通知书（2019）鲁行申42号。证明对象及内容：第三人已向山东省高级人民法院就不服无偿收回用地一案提起再审，山东省高级人民法院已经立案审查。被告无棣开发区管委会辩称，1.原告的起诉违背事实，没有法律依据，答辩人与其解除《项目合同书》完全正确，被答辩人的主张不能成立。2011年4月1日，答辩人与被答辩人签订《项目合同书》，约定被答辩人在无棣经济开发区建设年产100万平方米实木地板、3000套实木家具项目和商务会馆、房地产开发项目。《项目合同书》第三条第二款约定：“工业项目于2011年4月底前完成工商注册，2011年5月底前开工建设，2013年5月底前全部建成投产。建成投产后，年可实现销售收入20亿元人民币，实现税收至少3000万元人民币。”第五条第2项约定：“乙方要确保按合同书约定时限建设并投入运营，如乙方不能按时缴纳土地出让金或未按合同书约定进度投资建设及运营，甲方有权解除合同书按原价收回土地。”《项目合同书》签订后，原告方积极履行了合同义务，并在被告没有开工建设前为被答辩人的项目公司（即本案第三人山东省嘉思沃特实业有限公司，以下简称嘉思沃特公司）办理了234亩的国有土地使用权证书，以使其能进行工业项目的建设。但嘉思沃特公司却一直没有按照土地出让合同的规定动工开发建设。为此，2017年，无棣县国土资源局因为嘉思沃特公司闲置土地超过两年，收回了该公司的国有建设用地使用权。嘉思沃特公司对无棣县国土资源局经无棣县人民政府批准收回其国有土地使用权的行政处罚提起诉讼，经审理无棣县人民法院驳回其诉讼请求，维持了无棣县国土资源局的收回其国有土地使用权的决定。嘉思沃特公司的国有建设用地使用权被收回，土地使用权证书被注销。因被答辩人的工业项目公司（嘉思沃特公司）在取得土地使用权后没有按照土地出让合同的约定动工开发建设，导致土地使用权被依法收回，《项目合同书》已经无法履行，致使“2013年5月底前全部建成投产。建成投产后，年可实现销售收入20亿元人民币，实现税收至少3000万元人民币”的合同目的更无法实现。因此，被答辩人违反合同约定，致使合同无法履行，合同目的不能实现，事实清楚、证据确实充分。因为被答辩人违约致使合同已经无法履行、合同目的不可实现，答辩人曾提出起诉，请求法院解除《项目合同书》（含相应的补充协议、实施细则等，下同），经审查，滨州市中级人民法院认为此案应当属于行政争议，应当按照行政争议处理的途径进行处理，从而驳回了答辩人的起诉。根据我国《行政诉讼法》第二条、第十二条、第二十五条的规定，作为行政机关，答辩人无法提起行政诉讼，为此，答辩人与被答辩人就《项目合同书》的处理问题进行协商。2019年3月28日，被答辩人致函答辩人，认可《项目合同书》已经无法履行，并要求答辩人给予其高额的补偿。作为对被答辩人来函的答复，答辩人给其回复，提出解除《项目合同书》，并就解除合同的后续问题处理提出了意见。在2019年7月11日，双方就《项目合同书》解除后需问题处理进行了协商，终因双方差距过大而没有协商成功。综上，因原告没有履行合同义务，导致《项目合同书》不能履行，合同目的已无法实现，事实清楚，证据充分。原告来函也已经主张《项目合同书》无法继续履行。因此，答辩人通知原告解除《项目合同书》并无任何不当，不存在任何违法之处。2.原告把无棣县政府列为被告，并要求其继续履行《项目合同书》，更无任何事实依据和法律依据，明显是错误的。首先，无棣县政府不是《项目合同书》的当事人，《项目合同书》的订立及解除均不是无棣县政府做出的行政行为，其不是《项目合同书》的履行主体。至于中共无棣县委的《关于祥森木业落户投资有关事宜的会议纪要》，这不是无棣县政府做出的行政行为。其后面虽然有无棣县人民政府的盖章，但其属于中共无棣县委的文件。该会议参加人员是党委、政府系统的有关领导及人员，没有祥森木业人员参加，因此，形成的会议纪要是党委政府的内部文件，而不是双方谈判的合意，不具有对外履行的效力。会议纪要是为了促进招商引资项目的落地，而做出的指导性、协调性的意见，用以指导、协调招商引资项目工作，而不是合同性文件。因此，该会议纪要与合同的履行无关，更不能依此要求无棣县人民政府履行合同。其次，答辩人虽然系无棣县人民政府的派出机构，但具有独立的行政主体资格，根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》司法解释第二十一条的规定，被答辩人如对答辩人做出的行政行为不服，应当以答辩人作为被告提起行政诉讼。原告把无棣县人民政府列为被告，并要求其继续履行合同违反了上述司法解释的规定。综上，原告要求无棣县人民政府继续履行合同是错误的,请求依法驳回原告的起诉。被告无棣开发区管委会向本院提交了以下证据：1.《项目合同书》。证据内容及证明目的：2011年4月1日，原被告双方签订《项目合同书》，约定被告在无棣经济开发区建设年产100万平方米实木地板、3000套实木家具项目和商务会馆、房地产开发项目。《项目合同书》第三条第二款约定：“工业项目于2011年4月底前完成工商注册，2011年5月底前开工建设，2013年5月底前全部建成投产。建成投产后，年可实现销售收入20亿元人民币，实现税收至少3000万元人民币。”第五条第2项约定：“乙方要确保按合同书约定时限建设并投入运营，如乙方不能按时缴纳土地出让金或未按合同书约定进度投资建设及运营，甲方有权解除合同书按原价收回土地。”证明《项目合同书》约定了原告投资完成项目建设的期限及实现的目标。2.收回国有建设用地使用权决定书。证据内容及证明目的：因为原告（其工业项目公司山东嘉思沃特实业有限公司）至2017年一直没有动工开发建设，闲置土地超过两年，无棣县国土资源局根据法定程序决定收回了办理了使用权证的工业项目土地使用权。3.无棣县人民法院（2017）鲁1623行初55号行政判决书。证据内容及证明目的：无棣县国土资源局根据法定程序决定收回了办理了使用权证的工业项目土地使用权后，原告的项目公司嘉思沃特公司先提起行政复议，后提起行政诉讼，请求撤销无棣县国土资源局收回其土地使用权的决定。无棣县人民法院经审理维持了无棣县国土资源局收回土地使用权的决定，驳回了嘉思沃特公司的诉讼请求。4.滨州市中级人民法院（2018）鲁16行终47号行政判决书（复印件）。证据内容及证明目的：滨州市中级人民法院经审理驳回了嘉思沃特公司的上诉请求，维持原判。5.无棣县国土资源局不动产权证书/登记证明作废公告（刊登于2018年11月18日大众日报）。证据内容及证明目的：滨州市中级人民法院经维持原判无棣县人民法院的一审行政判决后，无棣县国土资源局收回土地使用权的决定生效，无棣县国土资源局依法注销了山东嘉思沃特实业有限公司国有建设用地使用权，该公司的土地使用权证作废，无棣县国土资源局依法进行了公告。6.浙江舟山祥森木业有限公司的函（通过邮箱发给管委会主任）。证据来源：原告给第一被告送达，第一被告提供。证据内容及证明目的：2019年3月28日，浙江舟山祥森木业有限公司给无棣经济开发区管委会王殿和主任发函，其中明确表示，《项目合同书》“已无法继续实施”，并提出了单方的后续解决方案，内容全部是要求补偿，没有任何关于合同继续履行的内容。证明原告明确表达了《项目合同书》已经无法继续履行，应当解除的意思表示。被告无棣县政府辩称，一、原告把答辩人无棣县人民政府列为被告，并要求答辩人继续履行合同，无任何事实依据和法律依据，明显是错误的。（一）无棣县人民政府不是原告与无棣经济开发区管理委员会签订的《项目合同书》的当事人，也不是《项目合同书》的履行主体，《项目合同书》的订立及解除与答辩人无关。无棣县人民政府与被答辩人投资项目有关系的行为，一是因为答辩人的项目公司山东省嘉思沃特实业有限公司（本案第三人）没有按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定动工开发建设，闲置土地超过两年以上，山东省嘉思沃特实业有限公司取得的土地使用权被无棣县国土资源局依法收回。为此，山东省嘉思沃特实业有限公司向答辩人提起行政复议；二是中共无棣县委曾因被答辩人在无棣经济开发区投资项目事宜召开会议并形成会议纪要，当时答辩人是参会的一方，并在会议纪要上盖章。除此之外，答辩人与被答辩人的投资及《项目合同书》再无任何关系。对山东省嘉思沃特实业有限公司因为土地使用权被收回而向答辩人提起行政复议的问题，这是答辩人对无棣县国土资源局行政行为的审查，答辩人履行的是行政复议职能，与《项目合同书》的履行无任何关系。在答辩人做出行政复议决定书后，山东省嘉思沃特实业有限公司提起了行政诉讼，在2018年10月16日该行政诉讼已经滨州市中级人民法院终审审结。根据两级人民法院的判决也可看出，答辩人与原告及其《项目合同书》并无履行关系。至于中共无棣县委的《关于祥森木业落户投资有关事宜的会议纪要》，首先，这是中共无棣县委的文件，其后面虽然有无棣县人民政府的盖章，但答辩人只是参会方；其次，该会议参加人员是无棣县党委、政府系统的有关领导及人员，没有原告的人员参加，因此，形成的会议纪要是党委政府的内部文件，而不是双方谈判的合意，不具有对外履行的效力。会议纪要是为了促进招商引资项目的落地，而做出的指导性、协调性的意见，用以指导、协调招商引资项目工作，而不是合同性文件。因此，该会议纪要与合同的履行无关，更不能依此要求答辩人履行合同。（二）无棣经济开发区管理委员会具有独立的行政主体资格，根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》司法解释第二十一条的规定，对开发区管理机构做出的行政行为不服的，应当以开发区管理机构作为被告。本案涉及的《项目合同书》解除，是无棣开发区管理委员会做出的，原告如对解除《项目合同书》的行政行为不服，应当以无棣开发区管委会作为被告提起行政诉讼。原告把无棣县人民政府列为被告，并要求其继续履行合同违反了上述司法解释的规定。综上，原告把答辩人列为被告，并要求答辩人继续履行合同既违背事实，也违背法律规定，是完全错误的。二、从合同现状看，《项目合同书》已经无法继续履行，原告要求履行《项目合同书》也是错误的。《项目合同书》签订后，原告的项目公司山东省嘉思沃特实业有限公司办理了234亩的国有土地使用权证书。但山东省嘉思沃特实业有限公司却一直没有按照土地出让合同的规定动工开发建设。为此，2017年无棣县国土资源局因为该土地闲置超过两年以上，收回了山东省嘉思沃特实业有限公司的国有建设用地使用权。山东省嘉思沃特实业有限公司对收回决定不服，经答辩人行政复议维持、行政诉讼后，滨州市中级人民法院作出判决驳回了山东省嘉思沃特实业有限公司的诉讼请求。山东省嘉思沃特实业有限公司的国有建设用地使用权已被收回，至此，《项目合同书》也已经无法履行。上述事实有两级人民法院的行政判决书佐证，事实清楚、证据确实充分。因原告违约，山东省嘉思沃特实业有限公司的国有建设用地使用权被收回，使《项目合同书》已经无法履行的情形下，原告竟然要求不是合同当事人的答辩人继续履行合同，既违背事实，也违背法律。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告无棣县政府向本院提交了以下证据：1.山东省人民政府审批文件（鲁政字[2006]71号）、山东省对外贸易经济合作厅文件（鲁外经贸开发字[2008]668号）。证据内容及证明目的：证明无棣工业园区系山东省人民政府批准设立，使用山东无棣经济开发区名称。2.无棣县人民法院（2017）鲁1623行初55号行政判决书。证据内容及证明目的：无棣县国土资源局根据法定程序决定收回了办理了使用权证的工业项目土地使用权后，原告的工业项目公司山东嘉思沃特实业有限公司提起行政复议，后提起行政诉讼，请求撤销无棣县国土资源局收回其土地使用权的决定。无棣县人民法院经审理维持了无棣县国土资源局收回土地使用权的决定，驳回了山东嘉思沃特实业有限公司的诉讼请求。证明无棣县人民政府行政复议行为经过了人民法院审查。3.滨州市中级人民法院（2018）鲁16行终47号行政判决书。证据内容及目的：无棣县人民法院判决维持无棣县国土资源局收回土地使用权的决定后，山东嘉思沃特实业有限公司提出上诉，滨州市中级人民法院二审驳回了该公司的上诉请求，维持原判。证明无棣县人民政府的行政复议行为经过上级人民法院的审理，已经终审审结，处理完毕。4.无棣县国土资源局不动产权证书/登记证明作废公告（刊登于2018年11月18日大众日报）。证据内容及证明目的：滨州市中级人民法院经维持原判无棣县人民法院的一审行政判决后，无棣县国土资源局收回土地使用权的决定生效，并依法注销了山东嘉思沃特实业有限公司国有建设用地使用权，该公司的土地使用权证作废，无棣县国土资源局依法进行了公告。证明《项目合同书》已经无法继续履行。第三人嘉思沃特公司述称，同意原告的起诉状。经庭审质证，被告无棣开发区管委会对原告祥森木业公司提交的证据对证据1其真实性没有异议，但对其证明目的有异议，因为原告违约导致合同无法履行，开发区管委会要求解除合同是合法的，该证据不能证明解除合同通知书违法。对证据2至4的真实性均无异议，但对原告的证明的目的有异议，首先会议纪要不是合同的一部分，也不具有合同的性质，原告把会议纪要列为合同是错误的。另外，合同书也没有约定应当在2013年6月30日之前办理所有工业用地及商业用地的相关手续，合同书对于办理相关手续是有条件的，在相关的条件不成熟的情况下，后续的土地手续不能办理。对证据5的真实性没有异议，对其证明目的有异议，认为这一凭证并不是土地出让金交付凭证，而是土地保证金的凭证，交纳的款项不是出让金，而是土地保证金。对证据6至8的真实性无异议，对其要证明的目的有异议，原告并没有缴纳全部的土地出让金，234亩土地办理土地使用权证也是无棣县国土资源局与第三人签订土地使用权出让合同办理的土地出让手续，实际上所有的416亩工业用地已经全部交付给原告，只不过当时办证的是234亩。另外，该234亩土地足以进行独立建设，不存在其他无法进行建设的情形。对证据9的真实性无异议，但这些材料都是在办理土地手续之前所需要申报的材料，不能根据这些材料证明原告已经开工建设。对证据10，是原告方单方的提供的文件，对其真实性无法确认，且这些文件不能证明原告已经完成了项目建设。另外这些材料中没有项目工程建设的规划许可手续、施工许可手续，没有工程的设计图纸，因此原告并没有按照法律规定进行动工开发建设。对证据11的真实性无异议，对其证明目的有异议，从照片上可以看出原告当时仅完成了一些墙体建设，并不是厂房基本建成，并且时间已经严重延迟了合同约定时间。被有关部门叫停是因为没有办理相应的许可手续，并没有提到违法用地的问题。对证据12的真实性无异议，对其证明目的有异议，建设规划部门要求原告停止违法建设是因为没有办理相应的规划许可施工手续，要求其限期办理相应手续，但是原告接到通知后一直拒不办理相应的许可手续，也不进行建设，根据通知内容，原告不进行建设应当是故意行为。对证据13，是原告单方出具的文件，只是自己的主张并不能作为证据使用，并且在提出的说明中针对通知的要求并没有作出有针对性的说明，而是转而说其他问题，并且其提出的很多要求并不在建设规划部门的职权范围之内。因此，该说明足以看出原告方对抗行政部门的执法要求，拒不进行建设的故意。对证据14，是原告单方出具的文件并不能作为证据使用，其提交的说明中严重违背事实，并不存在批而未供的情况，所有的工业用地都已经交付给原告，原告也已经修建起围墙，对这416亩土地进行圈围，并且已经办证的土地完全可以进行建设，其说明中的理由只不过是为其不按合同书约定进行建设的虚构事实。对证据15的质证意见同证据13、14的质证意见。对证据16的真实性无异议，但该决定书是合法的，并且已经过无棣县人民法院和滨州市中级人民法院予以维持，因此不存在剥夺原告合同权利的情形。对证据17的真实性无异议，但该证据并不能证明原告已经按照合同的约定进行了开发建设，该证据只是证明允许原告建设该项目，除此之外并没有其他证明力。对证据18的真实性无异议，但这一证据应当是证据17的前置文件，如果是环评不能通过，项目就不能立项。因此该证据也不能证明原告已经按照合同的约定进行了开发建设。对证据19的真实性无异议，但项目签约仪式的照片作为宣传材料并不能确定合同的当事人，原告以该照片来证明项目合同书与无棣县政府有关是错误的。对证据20的真实性无异议，在当时的环境下对招商项目给予其荣誉称号是招商引资的一种宣传手段，并不能证明引进的投资方的投资情况。对证据21建设照片，对其真实性有异议，有一些与现在的现场不符。这些照片并不能证明原告已经完成动工建设以及建成车间，而恰恰能证明原告没有完成相应的建设，并且也能证明所有的工业用地都已经交付，原告已经进行了圈围。对证据22的真实性无异议，但该证据能证明原告没有按照计划投资建设，造成土地闲置，为此要求原告对闲置的土地如何利用进行说明并提报计划。对证据23、24是原告单方的主张，不能作为证据，并且在其工业项目已经停止建设的情况下，根据项目合同的要求不能再提供商业用地。从说明函中可以看出原告并不想继续投资进行建设。对证据25的真实性无异议，对其证明目的有异议，山东省高级人民法院只是对该案进行立案审查，并没有决定再审，因此二审判决书仍然有效。被告无棣县政府对原告祥森木业公司提交的证据质证意见与被告无棣县开发区管委会的质证意见相同，其中对证据4和证据16的真实性无异议，无棣县政府与案涉项目仅有两个有关联行为，即案涉土地的行政复议以及我方参与的会议纪要。其他证据，与无棣县政府无关。第三人嘉思沃特公司对原告祥森木业公司提交的证据质证无异议。原告祥森木业公司对被告无棣开发区管委会提交的证据对证据1的真实性、合法性、关联性予以认同，对该份证据有以下意见：一是该证据关于甲方即管委会的权利及责任讲的非常明确，项目总占地面积626亩，土地出让金按7万元每亩向乙方收取，共计4382万元，此价款包括办理土地证的所有税费，自土地款缴纳后十日内甲确认项目用地四界交予乙方着手进行规划与土地平整。二是在该合同关于乙方的责任第二小点，乙方在签订合同后十日内给付甲方2912万元工业用地的土地款项，给付295万元商住用地的土地款项。三是合同第四项第六点工业项目基础动工后甲方为乙方办理好262亩国有土地使用证手续，项目生产厂房建设完工后甲方为乙方办理154亩工业用地土地使用证手续。2012年6月30日前甲方为乙方办理棣州大街北侧商住用地70亩的土地使用手续，剩余70亩土地使用手续于随后办理。直至今日被告未按照上述约定向原告提供土地并办理土地使用证手续。对证据2至4的真实性、合法性、关联性都无异议，但原告方已经针对该份决定书及判决书向山东省高级人民法院提起再审。对证据5的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该公告只是表明对无偿收回决定的公示和注销，本身并不能证明被告行为的合法性。对证据6的真实性、合法性、关联性都有异议，被告举证时称这份证据是邮件，但从证据的外观看不出任何邮件的痕迹。该份证据的内容尽管标有“浙江省舟山祥森木业有限公司”及董事长洪明的名字，是否为洪明所写所提供，无法确认。被告无棣县政府对被告无棣开发区管委会提交的证据无异议。第三人嘉思沃特公司对被告无棣开发区管委会提交的证据质证意见同原告。原告祥森木业公司对被告无棣县政府提交的证据1文件中批准的名称是山东无棣工业园区，在山东省对外经济贸易经济合作厅更名的名字为“山东无棣经济开发区”，并非由省人民政府批准的经济开发区名称。对证据2至4的质证意见同对管委会证据的相应质证意见。被告无棣开发区管委会对被告无棣县政府提交的证据无异议。第三人嘉思沃特公司对被告无棣县政府提交的证据质证意见同原告。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1，来源合法、内容真实，但对原告主张该解除合同通知书违法的证明目的，不予确认；对原告提交的证据2至4、证据6至9，证据11、证据12、证据16、证据17、证据18、证据19、证据22，其来源合法、内容真实、与本案有关联，作为有效证据予确认；原告提交的证据5，双方当事人对款项金额无争议，对款项性质有争议，原告认为是“土地出让金”，被告无棣开发区管委会认为是“土地保证金”，经查，金额29120000元转账支票存根显示“用途：土地款”；金额2950000元转账支票存根显示“用途：土地款”，记账凭证显示“摘要土地保证金”。由于双方当事人对款项性质有异议，本院对第三人交纳款项共计32070000元予以确认，对款项性质不作认定。原告提交的证据10、13、14、15、21、23、24，系原告自行制作，且对方当事人不认可，经审查，本院不予采信；对原告提交的证据20，该荣誉证书照片，与本案争议无直接关联，不予确认；对原告提交的证据25，结合本院调取的（2019）鲁行申42号行政裁定书，嘉思沃特公司的再审申请被山东省高级人民法院依法驳回，故对其证明目的不予采信。对被告无棣开发区管委会提交的证据1，经审查与原告方提交的《项目合同书》一致，证据2至4系国家机关依法作出的决定书和判决书且已生效，证据5系无棣县国土行政机关对涉案建设用地注销使用权发布的公告，对该五份证据，依法确认为有效证据。对证据6，原告对其真实性、合法性、关联性，均有异议，且证据外观并不显示被告所主张的邮件痕迹，故本院对该证据不予采信。对被告无棣县政府提交的证据1，系政府机关文件；证据2、3系法院生效判决；证据4，系无棣县国土行政部门发布的公告，与第一被告的证据5一致，上述证据具备真实性、合法性、关联性，本院对该四份证据均作为有效证据予以确认。另，本院为查明案件事实依法调取了山东省高级人民法院（2019）鲁行申42号行政裁定书及本院（2018）鲁16行终47号行政判决书。经审理查明，无棣县政府在招商引资工作中，促成原告祥森木业公司与被告无棣开发区管委会于2011年4月1日签订了《项目合同书》。合同约定：原告祥森木业公司在无棣经济开发区建设年产100万平方米实木地板、3000套实木家具项目及商务会馆、房地产开发项目。被告无棣开发区管委会提供工业用地约416亩、商住用地210亩，总计626亩建设用地。2011年6月20日，无棣县委、无棣县政府召开会议，形成[2011]2号《关于祥森木业落户投资有关事宜的会议纪要》，就土地供给、项目建设规模、基础配套问题、优惠政策和建设规划等事项作出了决议，明确在2013年6月30日前，为原告办理完成土地使用证手续。项目合同签署之后，原告于2011年6月3日注册成立了“山东省嘉思沃特实业有限公司”，即本案第三人，负责具体投资项目建设事宜。2011年7月12日，被告无棣开发区管委会与第三人嘉思沃特公司、山东省无棣县家是我得房地产开发有限公司签订《浙江省舟山祥森木业有限公司与山东无棣经济开发区管理委员会项目合同条款细则执行协议书》，就土地供应事项进行详细约定。2011年7月17日第三人嘉思沃特公司与无棣县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让宗地面积为156280.4平方米，出让价款为23442060元。2011年7月20日，第三人嘉思沃特公司向被告无棣开发区管委会两次交纳土地款项共计32070000元。无棣县国土资源局巡查发现涉案156280.4平方米土地第三人未投资开工建设，于2015年12月22日作出《闲置土地认定书》，并于2017年5月24日依法作出了棣国土收字[2017]1号《收回国有建设用地使用权决定书》。嘉思沃特公司不服该决定，申请行政复议。无棣县政府于2017年10月16日作出棣政复决字[2017]45号《行政复议决定书》，维持了无棣县国土资源局作出的收回决定。第三人不服无棣县国土资源局的收回决定及无棣县政府的复议决定，先后向有管辖权的人民法院起诉、上诉、申请再审，其诉讼主张均被驳回。原告主张被告无棣县政府承诺办理项目用地626亩使用权证，但实际交付用地156280.4平方米（约234亩），构成根本违约，要求继续履行合同。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条、第二十一条均规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，须经严格的审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十三条第一款规定“各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。”本案中，原告祥森木业公司与被告无棣开发区管委于2011年4月1日签订的《项目合同书》，是双方真实意思表示，双方应当坚持诚实信用原则履行合同。但是，合同中涉及建设用地的部分内容具有不确定性。无棣县委、无棣县政府[2011]2号会议纪要，作出在2013年6月30日前为原告提供626亩建设用地的承诺，已超出被告无棣县政府自身职权所能决定的范围，在法律上不具有现实性和可行性。且无棣县国土资源局已依法收回第三人嘉思沃特公司闲置的用地。目前，原告及第三人在无棣县的投资开发处于停滞状态。原告要求两被告继续履行合同，依合同约定立即交付626亩建设用地，客观上不具有现实性，依法不能成立。本院认为，自案涉《项目合同书》签订之日至目前，投资期间超过8年，建设用地没有如期提供，开发项目没有建成投产，合同目的没有实现。从社会公共利益考量，原告、第三人与两被告之间的合同不解除，导致涉案土地长期闲置无法重新规划建设，将造成更大的资源浪费。被告无棣开发区管委会发出解除合同通知书，表达解除合同的意愿，合乎情理，并不违反法定程序。且本案审理过程中，双方当事人向法院表达了愿意协商解除合同的共识，仅因《项目合同书》解除后相关问题的处理差距过大，协商未成。故，解除《项目合同书》并不违背原告方的真实意愿。综上，原告祥森木业公司请求确认被告无棣开发区管委会解除合同通知违法、要求两被告提供建设用地的诉讼请求不能成立，本院不予支持。在涉案合同无法继续履行的情况下，原告、第三人与两被告应积极采取措施，妥善处理善后事宜以减少损失；原告认为其利益受损，可通过合法途径另行主张权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告浙江省舟山祥森木业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告浙江省舟山祥森木业有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  孙长青审判员  赵海永审判员  方月伦二〇一九年十二月二十五日书记员  戚菲菲