西安铁路运输法院     行政裁定书     （2019）陕7102行初3484号     原告黄建兴，男，汉族，1949年8月16日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市碑林区。   被告西安市自然资源和规划局碑林分局,住所地陕西省西安市碑林区。   负责人孙浩，局长。   委托代理人甘志成，该单位工作人员。   原告黄建兴诉西安市自然资源和规划局碑林分局规划其他行政行为纠纷一案，原告于2019年10月28日向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院进行了审理，本案现已审理终结。   原告黄建兴诉称，西安市碑林区政府2019年8月14日公告征收决定，西安市自然资源和规划局碑林分局2019年10月12日下发关于西安市碑林区XX号《违法建设认定的决定》，西安市碑林区城市管理综合执法局2019年10月24日下发关于对西安市碑林区XX号《限期拆除违法建设通知书》，并同时下发关于对西安市碑林区XX号《限期拆除违法建设催告通知书》。原告住址东木头市74号，现门牌变为102号。西安市自然资源和规划局碑林分局【2019】49号关于对西安市碑林区XX号《违法建设认定的函》，违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十九条，条例明确规定，有关部门作出房屋征收决定前，市、区人民政府或开发区管委会应当组织规划、国土、建设等部门依法对征收范围内没有经过登记的建筑进行调查、认定和处理。现在征收决定已经发布，已经进入房屋征收实施阶段，征收实施单位无权对该房产进行强制处罚。被征收房屋是不是违法建筑的认定、处置，应该在房屋征收范围确定后、作出房屋征收决定发布前的这一时间段内。根据国家法律和行政法规的有关规定，该违法建设认定违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，特向法院提出，依法撤销西安市自然资源和规划局碑林分局有关西安市碑林区XX号违法建设认定的决定。现原告诉至法院，请求：撤销西安市自然资源和规划局碑林分局2019年10月12日下发的市资源碑函【2019】49号《关于西安市碑林区XX号违法建设认定的函》。   被告西安市自然资源和规划局碑林分局辩称，1.原告起诉的西安市自然资源和规划局碑林分局是西安市自然资源和规划局的派出机构，不具有独立的诉讼主体资格，不是本案适格被告。根据《中共西安市委机构编制委员会办公室关于自然资源和规划局各区分局机构编制有关事项的通知》（市编办发【2019】168号），被告为市自然资源和规划局派出机构。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定，被告未经法律、法规、规章授权，不具有独立的行政主体资格和诉讼主体资格，本案被告不适格，恳请法院依法裁定驳回原告起诉。2.城市管理局为查处违法建设的执法主体，被告认定违法建设的行为属指导性、过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。因西安市探索实行综合行政执法，相对集中行政处罚权，关于违法建设查处的执法权已于2015年划入城市管理部门，城市管理部门是查处违法建设的执法主体。被告出具的《关于违法建设认定的函》是对规划区内的建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设是否取得建设工程规划许可或是否按照建设工程规划许可的内容进行建设而进行的专业认定，属于行政机关内部流转的业务函件。认定函是被告向城市管理部门出具的项目是否违反XX乡规划的专业认定，是一种过程性、阶段性、咨询性、专业性的内部行为，其本身并未对原告的实体合法权益产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围。3.被告对涉案房屋二层以上建筑作出违法建设认定是严格按照相关法律法规以及政府事权划分文件的规定作出的，事实清楚且于法有据。被告根据职责分工以及《西安市违法建设治理五年实施方案》、《西安市“四改两拆”三年攻坚行动违法建设拆除整治实施方案》等文件的要求，对辖区违法建设认定并提出处理意见。认定违法建设并提出处理意见是被告的职责。2019年10月11日下午，被告工作人员接到柏树林街办调查摸底的违建线索后即赴现场进行调查核实，XX号二层以上，搭建第三层、第四层砖混结构房屋，面积共约410平方米。经过了解并查找规划审批档案后，确认该处房屋并未经规划审批，确属违法建设。基于以上事实，根据《中华人民共和国XX乡规划法》、《西安市XX乡规划条例》的规定，被告于2019年10月12日向碑林区城市管理部门出具了市资源碑函【2019】49号《关于违法建设认定的函》，认定XX号二层以上搭建的第三层、第四层砖混结构房屋为违法建设，建议城管局依法拆除，事实清楚且于法有据，并无不当。4.根据同样案件同样处理的原则，应裁定驳回原告起诉。在另一案件中，原告向西安铁路运输法院起诉被告作出的《关于违法建设认定的函》。西安铁路运输法院裁定认为被告出具的认定函是行政机关的内部活动，是一种过程性、阶段性的行政活动，其本身并未对原告的实体合法权益产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围。认为原告的起诉不符合法定条件，裁定驳回了原告的起诉。综上，被告是市自然资源和规划局的派出机构，不具有诉讼主体资格，不是适格的被告，也不是查处违法建设的具体执法机关。市资源碑函【2019】49号《关于违法建设认定的函》是一种过程性、阶段性、咨询性、指导性的内部行政活动，对原告的合法权益不产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围，且该函认定事实清楚，于法有据。恳请法院裁定驳回原告起诉。   经审理查明，2019年10月12日西安市自然资源和规划局碑林分局向碑林区城市管理局作出市资源碑函【2019】49号《关于违法建设认定的函》，内容为：根据柏树林街办调查摸底，XX号存在乱搭乱建问题。经调查，存在以下违法事实：XX号二层顶，搭建一层局部二层砖混结构房屋，面积共约410平方米。该房屋未经规划许可，属违法建设。依据西安市“四改两拆”三年攻坚行动违法建设拆除整治工作责任分工，建议你局依法予以拆除。《关于违法建设认定的函》被告于2019年10月送达给原告。原告对上述被告作出的《关于违法建设认定的函》不服，诉至本院。   另查明，《中共西安市委机构编制委员会办公室关于自然资源和规划局各区分局机构编制有关事项的通知》（市编办发【2019】168号）中确定被告西安市自然资源和规划局碑林分局为西安市自然资源和规划局派出机构。   本院认为，一、关于原告之诉是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围，同时《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第六十九条规定了除外和裁定驳回起诉的情形，其中明确规定了行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为及对原告权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中，被告西安市自然资源和规划局碑林分局根据上级工作安排，向碑林区城市管理局作出涉案《关于违法建设认定的函》，其性质上是被告与碑林区城市管理局工作配合中的内部往来文件，并不是被告针对原告实施的具体行政行为，且因其并未向原告进行送达，对外并未发生法律效力，故涉案《关于违法建设认定的函》属于内部行政行为，亦未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。   二、关于本案被告是否适格的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”依据《中共西安市委机构编制委员会办公室关于自然资源和规划局各区分局机构编制有关事项的通知》（市编办发【2019】168号）被告西安市自然资源和规划局碑林分局是西安市自然资源和规划局的派出机构，被告被赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的，对西安市自然资源和规划局碑林分局所作出的行政行为不服，应当以西安市自然资源和规划局为被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本院经过释明告知原告，被告西安市自然资源和规划局碑林分局不是适格的被告，应当变更为西安市自然资源和规划局。原告不同意变更并坚持认为被告具有主体资格，故应裁定驳回原告的起诉。   综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第二十六条、第六十九条项之规定，裁定如下：   驳回原告黄建兴的起诉。   案件受理费50元，退还原告黄建兴。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审 判 长  唐颖杰   审判员  张成金   审判员  王娟娟     二〇一九年十二月十六日     书记员 卢晓蕊        1