江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏07行初34号 原告王欧洲，男，1959年7月22日出生，汉族，住江苏省灌云县。 委托代理人王正香（系王欧洲之妻），住江苏省灌云县。 委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。 被告灌云县人民政府。住所地江苏省灌云县伊山镇幸福大道1号。 法定代表人朱兴波，该县县长。 委托代理人高宏伟，灌云县住建局工作人员。 委托代理人王明,江苏法哲律师事务所律师。 原告王欧洲诉被告灌云县人民政府（以下简称灌云县政府）撤销房屋征收补偿决定一案，于2019年7月1日向本院提起行政诉讼。本院受理立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告王欧洲及其委托代理人王正香、李顺华，被告灌云县政府的委托代理人高宏伟、王明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告灌云县政府于2019年1月11日作出灌政征补〔2019〕2号《灌云县人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称案涉《征收补偿决定书》），因2017年4月13日，灌云县政府作出灌政发〔2017〕53号《关于对农业局周边地块棚户区改造项目用地范围内房屋实施征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），原告王欧洲的房屋在该征收决定范围内。原告王欧洲在规定的签约期限内未能就案涉房屋与房屋征收部门灌云房屋征收局达成房屋征收补偿协议，故决定对该户的被征收房屋实行货币补偿和产权调换的方式供王欧洲自行选择，确定了征收补偿费及安置房等。 原告王欧洲诉称，原告在灌云县××号拥有合法房屋，据灌云县政府称因农业局周边地块棚户区改造项目需要征收原告房屋。2019年1月11日，被告作出了案涉《征收补偿决定书》，该决定事实依据不足，程序违法，补偿标准偏低，严重侵犯了原告的合法权益。综上，请求法院依法审理，作出公正合理的判决。 原告王欧洲向法庭提交并经庭审质证的证据有： 证据1.原告身份证复印件； 证明身份情况。 证据2.农业局周边地块棚户区改造项目分户估价结果（编号2-22）； 证明该份证据是被告作出本案被诉的补偿决定后到原告房屋进行实际勘测丈量之后重新确定的原告房屋建筑面积的数据，为212.53㎡，另外地大于房面积21.09㎡，表明涉案房屋实际总建筑面积为212.53㎡，另有地大于房面积21.09㎡补偿时被遗漏，被告认定建筑面积为180.97㎡遗漏了面积，缺乏事实依据，被告应该据此进行修改或公证。 证据3.营业执照；证据4.公特2008字第107号《特种行业许可证》；证据5.灌卫公字〔2016〕第32072301NO183号《卫生许可证》；证据6.《烟草专卖零售许可证》（许可证号320723105036）；证据7.《灌云酒类流通行业协会会员证》（会员证编号320706202645）；证据8.《酒类流通备案登记证》（备案登记证编号320706202645）； 证据3-8证明涉案房屋自2008年就取得了住宿行业的一个营业执照和有关许可证，到征收发生时已近10年时间，属于事实上的经营性用房，原告全家也以此为生，被告理应对因征收导致原告的经营损失和以商业用房的价格进行补偿，被告认定涉案房屋用途为住宅缺乏事实依据，会极大损害原告的正当合法权益。 证据9.王正香、王欧洲结婚证； 证明涉案房屋系夫妻共同财产，被告未认真查明房屋所有权人状况，仅对原告一人作出补偿决定明显不当。 证据10.2017年12月4日灌云市场监督管理局档案资料查询记录； 证明涉案房屋产权属性为自有产权，其中经营性面积至少为100㎡。 证据11.涉案房屋与产权调换房屋位置图； 证明被告供产权调换的房屋不在改造地段或者就近地段。 证据12.涉案房屋临近小区位置图及其市场价。 证明被诉补偿决定的补偿标准严重偏低，严重低于周边类似房屋市场价格，侵害原告权利。 证据13.案涉《征收补偿决定书》复印件； 证明被诉行政行为存在。 被告灌云县政府答辩称，1、被告对农业局周边地块棚户区改造项目依法作出《房屋征收决定》，案涉项目征收基础依据及征收行为合法；2、被告具有作出案涉房屋征收补偿决定的行政职权；3、案涉《征收补偿决定书》认定事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告灌云县政府在法定期限内向本院提供并经庭审质证的证据有： 证据1.关于提请组织论证《农业局周边地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案》的报告； 证据2.农业局周边地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案（论证稿）； 证据1-2证明该项目经提前论证，并形成论证稿。 证据3.关于农业局周边地块棚户区改造项目是否符合国民经济和社会发展规划等问题的函； 证据4.关于农业局周边地块棚户区改造项目是否符合土地利用总体规划等问题的函； 证据5.关于农业局周边地块棚户区改造项目是否符合县城总体规划的函； 证据6.关于农业局周边地块棚户区改造项目是否符合县城总体规划的复函； 证据7.规划图； 证据8.关于农业局周边地块棚户区改造项目是否符合国民经济和社会发展规划等问题的复函； 证据9.符合国民经济和社会发展计划的人大通过材料； 证据3-9证明该项目符合国民经济和社会发展规划、县城总体规划、符合国民经济和社会发展年度计划等。 证据10.关于报请公布《农业局周边地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见的报告； 证据11.关于公布《农业局周边地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》及征求公众意见的公告； 证据12.农业局周边地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）； 证据10-12证明该项目报请公布补偿方案及向公众征求意见及公告。 证据13.关于农业局周边地块棚户区改造项目土地利用总体规划情况的复函； 证明该项目符合土地利用总体规划。 证据14.关于报请公布《征求意见及修改情况的公告》的报告； 证据15.关于《农业局周边地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案》征求意见及修稿情况的公告； 证据14-15证明该征收补偿方案征求意见稿及修改情况经法定程序报请公布及公告情况。 证据16.江苏省社会稳定风险评估评审表； 证明该项目经社会稳定风险评估并形成评估表。 证据17.关于河东片区（东方红油库地块、化工厂宿舍区地块、农业局周边地块）棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构报名公告； 证明该项目经法定程序选举评估机构。 证据18.开户许可证； 证据19.江苏银行对账单； 证据18-19证明该项目资金专款专用。 证据20.关于对农业局周边地块棚户区改造项目用地范围内房屋实施征收的决定； 证明该项目经法定程序实施征收决定。 证据21.农业局周边地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案； 证明该项目经法定程序形成征收补偿方案。 证据22.关于河东片区（东方红油库地块、化工厂宿舍区地块、农业局周边地块）棚户区改造项目被征收房屋所有权人协商选定房地产价格评估机构的公告； 证据23.关于河东片区（东方红油库地块、化工厂宿舍区地块、农业局周边地块）棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构结果的公告； 证据24.房屋征收评估委托合同； 证据25.被征收人协商选定房地产价格评估机构意见汇总表； 证明该项目经法定程序选择评估机构并进行公告。 证据26.关于暂停办理农业局周边地块棚户区改造项目征收范围内房屋相关手续的通知； 证明该项目经法定程序形成停办该项目征收范围相关手续的通知。 证据27.关于农业局周边地块棚户区改造项目被征收房屋调查认定结果的公告； 证据28.关于农业局周边地块棚户区改造项目被征收房屋分户初步评估结果的公示（一期）； 证据29.关于农业局周边地块棚户区改造项目（二中宿舍区、磷肥厂宿舍区）被征收房屋分户初步评估结果的公示（一期）； 证据30.关于农业局周边地块棚户区改造项目被征收房屋调查认定结果的公告（二期）（城中村被征收户房屋面积认定）； 证据31.关于农业局周边地块棚户区改造项目被征收房屋分户初步评估结果的公示（二期）； 证据27-31证明该项目经法定程序对被征收房屋进行调查认定，并及时将结果进行公示。 证据32.评估报告及送达回执； 证据33.征收谈话笔录； 证据32-33证明经法定程序形成评估报告，因原告拒收该评估报告，被告穷尽手段通过谈话、现场张贴公示等手段对其进行留置送达。 证据34.案涉《征收补偿决定书》及送达回执； 证据35.征收谈话笔录； 证据36.征收谈话笔录； 证据34-36证明因原告拒收征收补偿决定，被告穷尽手段通过谈话、现场张贴公示等手段对其进行留置送达。 证据37.房屋征收决定公告； 证明该房屋征收决定经法定程序进行公告，其公告形式是在征收范围地块现场张贴及在灌云县政府网站公告。 证据38、连云港市城乡建设局关于公布2017年度连云港市房屋征收评估机构名录的通知、被征收房屋现场照片； 证明相关评估机构是被告经法定程序经协商选举的评估机构，从被征收房屋现场图片可以看出被征收地块房屋环境很差，房屋破损，线路老化等诸多问题，符合棚户区改造要求。 证据39.对协商选定评估机构结果的公告及现场公告照片。 证明选举评估机构符合法定程序。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1无异议；对证据2-9、13的证明目的不认可；对证据10的真实性不认可；对证据11、12的真实性、合法性、关联性均不认可。原告对被告提供的证据均不予认可。 本院对上述证据作如下确认：对原告王欧洲提供的证据1至证据10和证据13的真实性和合法性予以确认。被告灌云县政府提供的证据能反映案涉房屋从征收、协商、确定评估机构、作出评估报告、作出补偿决定以及相应送达、公告的全过程，与案件审理相关联，本院予以确认。 本院经审理查明以下事实，原告王欧洲户系坐落于灌云县××中路东侧、友谊路北侧房屋的所有权人。王欧洲户及灌云县政府均未向本院提供房屋所有权证和国有土地使用证，王欧洲户的部分房屋实际用于经营。2017年4月13日，被告灌云县政府作出案涉《房屋征收决定》并予以公告，决定对包括涉案房屋在内的相关国有土地上的房屋实施征收，同时公布了《农业局周边地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，确定灌云房屋征收局为房屋征收部门，灌云房屋征收服务中心为房屋征收实施单位。2017年4月12日，灌云房屋征收局作出《关于河东片区（东方红油库地块、化工厂宿舍区地块、农业局周边地块）棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构报名公告》，并予以公布。2017年4月17日，灌云房屋征收局将报名的评估机构予以了公示。2017年4月20日，灌云房屋征收局作出《关于河东片区（东方红油库地块、化工厂宿舍区地块、农业局周边地块）棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构结果的公告》，经被征收人协商选定，江苏苏某房地产评估咨询有限公司灌云分公司（以下简称苏某公司）为案涉地块房地产价格评估机构。其后，灌云房屋征收局与苏某公司签订《房屋征收评估委托合同》，约定苏某公司为案涉地块房屋进行价值评估等。与此同时，灌云房屋征收局对涉案房屋进行了调查认定，并于2017年5月18日将被征收房屋调查认定结果进行了公告，但灌云县政府提供的有关证据中未显示王欧洲户的相应信息。2017年5月28日，灌云房屋征收局对案涉地块项目征收范围内的房屋分户初步评估结果予以了公示，但灌云县政府提供的有关证据中亦未显示王欧洲户的相应信息。2018年12月19日，苏某公司对涉案房屋进行了评估，对涉案房屋及房屋自身占用的土地使用权价值进行了评估，总价为419812元，该评估报告内容不包含涉案房屋的室内装饰装修及附属设施补偿费、搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失等费用。灌云房屋征收局于2018年12月19日向王欧洲户送达案涉房屋估价报告，告知王欧洲户如不服报告内容，可向评估公司反映，王欧洲户拒收，灌云房屋征收局予以留置送达。评估结果公布、送达后，王欧洲户在规定期限内，未向评估机构书面申请复核评估。 另查明，灌云房屋征收局就案涉房屋的征收补偿等问题与王欧洲户进行了协商，因差距较大，双方在签约期内未能达成征收补偿协议。2019年1月11日，灌云县政府作出案涉《房屋征收补偿决定书》，随后向王欧洲户进行送达，并在征收范围内进行了公告公示。该《征收补偿决定书》的主要内容为：“被征收人选择补偿方式为货币补偿方式的，则应得的货币补偿款总计伍拾壹万柒仟壹佰玖拾元整，其中房地产价值评估总价419812元，附属设施补偿总价37534元，违建材料补助52776元，搬迁费930元，临时安置费4464元，物业补助1674元。被征收人选择补偿方式为产权调换的，则选择的安置房源位于东城府院安置小区9号楼1单元602室，面积为96.33㎡，安置价为3031元/㎡，超过合法面积20%以上部分按市场价3231元/㎡收取，被征收人选择产权调换房屋，则计算、结算产权调换房屋价值与被征收房屋价值的差价。被征收人自行安排过渡。”王欧洲认为案涉房屋征收补偿决定违反法律规定，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第二十六条第一款：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，本案中，被告灌云县政府具有作出案涉房屋征收补偿决定的法定职权。 关于评估机构选定的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”；《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。”本案中，房屋征收部门灌云房屋征收局于2017年4月12日发布案涉征收项目所涉房地产价格评估机构报名公告，接受符合条件的房地产价格评估机构报名，2017年4月17日对符合条件的9家评估机构予以公示。2017年4月20日，灌云房屋征收局公示了经半数以上被征收人协商选定的房地产评估机构为苏某公司。其后，灌云房屋征收局与苏某公司签订房屋征收评估委托合同，委托苏某公司以房屋征收决定公告之日为评估时点，对案涉征收项目所涉及的房屋征收补偿价格进行评估。由上可知，案涉评估机构苏某公司的选定并未违反法律法规规定的要求。 关于涉案房屋价值确定是否合理问题。第一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，苏某公司作为经依法协商选定产生、具有相应资质的房地产价格评估机构，对涉案房屋进行了评估，出具了评估报告，并交待了相关权利。原告王欧洲户在政府人员向其送达评估报告后，并未依照上述规定向评估机构申请复核评估，本应承担相应不利后果。但经本院审查，涉案评估报告中有关房屋面积的表述为“符合灌云2006年《县城规划区地形图》的在图建筑面积为93.01㎡，不在图面积为87.96㎡，不在图面积不予评估”，土地面积的表述为“因该估价对象不配合，土地面积未能丈量，本次评估的土地面积为评估房屋占用范围内的土地面积”。依据《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条第一款：“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响”和第十四条第一款：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素”的规定，可以判定，本案所涉房屋价值系在没有实际调查核实清楚土地面积的情况下确定的，且被告灌云县政府提供的证据与原告王欧洲提供的《农业局周边地块棚户区改造项目分户估价结果》中显示的内容不一致，被告灌云县政府对此并未作出相对合理的解释。另外，被告灌云县政府未在征收决定公告后一年内作出征收补偿决定，是否存在可归责于被征收人的原因，如被征收人以种种理由拒绝配合征收补偿工作致使征收与补偿程序延误的、被征收人拒绝入户调查致使评估工作延误的、被征收人依法对评估报告复核、鉴定致使补偿决定迟延的、被征收人要求继续就补偿安置问题协商致使补偿决定未及时作出的等，仍需被告灌云县政府进一步提供充分证据予以合理说明。故被告灌云县政府提供的证据尚不足以证实案涉房屋价值补偿具备正当合理性，应当予以纠正。第二，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定”。国办发明电（2003）42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》在第四部分“完善相关政策措施，妥善解决遗留问题”中载明：“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”本案中，被告灌云县政府未提交案涉房屋附属设施补偿总价的形成过程及合法说明材料，也未提交涉案房屋停产停业损失不予补偿的合法、合理依据，应予以纠正。第三，《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定：“除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。”被告灌云县政府并未提供产权调换房屋的来源情况材料及相应评估资料。 另需特别指出的是，根据法的安定性原理，明确性不仅是法律的应有属性，同时也是行政行为的必然要求。若行政行为的内容不明确，相对人就将由于对其合法权益侵害的不确定性而陷入担忧之中，执行机关也因此而无法将行政行为的内容付诸实行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。本案中，被告灌云县政府在案涉《征收补偿决定书》中虽保障了原告王欧洲的补偿方式选择权，但却未最终确定明确性的安置方式，今后应在工作中予以改进，并以最有利于保障行政相对人权益的原则确定补偿方式。 综上，被告灌云县政府作出的案涉《征收补偿决定书》存在主要证据不足，适用法律、法规错误的情形，应予撤销。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第十五条、第十九条、第二十条第一款、第二十一条第一款、第二十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决如下： 一、撤销被告灌云县人民政府于2019年1月11日作出的灌政征补〔2019〕2号《灌云县人民政府房屋征收补偿决定书》； 二、责令被告灌云县人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出决定。 案件受理费50元，由被告灌云县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇一九年十二月三十日 书记员 徐 瑞 附录法律条文及上诉须知 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。 房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。 第二十条第一款房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。 被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条【撤销判决和重作判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 三、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。 收款人：江苏省高级人民法院 账号：10×××75 开户行：中国农业银行南京分行山西路支行