浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行申777号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）瞿芬竹等56人。（具体名单附后） 诉讼代表人钟文，女，汉族，1970年11月22日出生，住杭州市萧山区。 诉讼代表人朱玉妹，女，汉族，1971年10月25日出生，住杭州市萧山区。 诉讼代表人王波，男，汉族，1975年11月18日出生，住杭州市萧山区。 诉讼代表人沈雅芳，女，汉族，1961年1月27日出生，住杭州市萧山区。 诉讼代表人徐利松，男，汉族，1974年9月23日出生，住杭州市萧山区。 委托代理人陈国平，浙江德名律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。 法定代表人陈祥荣，该局局长。 委托代理人俞青青，该局工作人员。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。 法定代表人徐立毅，市长。 委托代理人朱蔚然、蒋飞燕，杭州市司法局工作人员。 一审第三人、二审被上诉人国网浙江省电力有限公司杭州供电公司，住所地杭州市上城区建国中路219号。 法定代表人司为国，该公司总经理。 委托代理人陶亮、毛元媛，该公司员工。 再审申请人瞿芬竹等56人因瞿芬竹等56人诉杭州市规划和自然资源局规划行政许可、杭州市人民政府（以下简称市政府）规划行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2018）浙01行终346号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 瞿芬竹等56人申请再审称：一、原一、二审法院认定申请人瞿芬竹等56人与被诉行政行为第330109201700079号用地规划许可证之间没有利害关系，不符合法定起诉条件存在事实认定错误，适用法律错误。根据本案第三人国网浙江省电力有限公司杭州供电公司在行政复议阶段提交的证据显示，在建设项目审批之前，其已经将案涉项目的建设工程方案公示图在申请人所在社区进行公示，其证明目的是“不存在行政审批中应当告知而未告知利害关系人的情形”，说明第三人认可56名申请人是本案的利害关系人，与本项目有事实上的利害关系。在本案一审庭审中，市政府代理人当庭认可56名申请人与涉诉行政行为具有利害关系。以上两点充分说明，本案的各方主体无论是申请人还是被申请人，甚至第三人，都同意本案的申请人与案涉项目存在利害关系。涉诉具体行政行为会导致申请人所居住的小区因地理位置靠近有污染源的高压变电站，从而给申请人的身体健康造成严重的影响。根据《浙江省城乡规划条例》第二十八条，规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。说明在作出用地规划许可之前，原杭州市规划局应依法进行公示。但是本案中，原杭州市规划局没有依法进行公示，存在严重违法行为。二、原一、二审法院引用《浙江省城乡规划条例》第三十二条及第三十四条，并据此认定，城乡规划主管部门作出用地规划许可需审查的内容是建设项目是否经有关部门批准、核准、备案，以及建设项目用地是否符合控制性详细规划和其他相关规划。建设项目用地范围之外的其他相邻各方的环保、通行、消防等权益，不属城乡规划主管部门作出建设用地规划许可所适用的法律法规调整的范围，故建设项目的相邻各方与建设用地规划许可之间没有利害关系。以上论述在逻辑上存在严重的错误。理由如下：该段文字只能看出规划行政部门作出用地规划许可审查内容的构成，但不能直接得出环保、交通、消防等权益，不属城乡规划主管部门作出建设用地规划许可时，需要考虑的因素。规划行政部门的行政许可，从来都不是孤立的为了规划而规划，规划是为了更好地管理和使用土地，是为了让生活在规划区域内的人们生活的更加有秩序，增加人们的幸福感。而且从上述法规第三十四条“建设用地的规划条件根据控制性详细规划、专项规划和建设项目的具体情况确定，一般包括：建设用地的位置和面积、使用性质、建筑密度、绿地率、容积率，允许建设的范围、建筑高度、建筑风貌，配套建设的基础设施和公共服务设施，地下空间开发利用要求等。”该段的内容仅是指一般举例来说明，“等”字更是其对未能穷尽所有事项而特意保留的一个其他可能存在的各种情况。原一、二审法院无视立法中可能存在的文字无法表述客观情况的复杂性，而采取狭隘的思路来理解法规的内涵，既是对客观现实的无视，又是权力本身的傲慢。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。最高人民法院行政庭认为“与具体行政行为有法律上利害关系”，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。本案中，在申请人小区不到50米处修建110千伏高压变电站的事实，已经对申请人所在小区的房价产生相当大的影响，并且电磁辐射还会影响申请人及家人的身体健康。涉诉行政行为与申请人的法定权利之间存在法律上的因果关系，即涉诉行政行为是因，申请人权利受到损害为果，该因果关系是明确的，不是主观臆断或者人为想象的。原一、二审法院因被申请人没依法进行批前公示的程序，存在明显的违法之处，为了掩盖这一事实，故意将本案的申请人归结为无法律上的利害关系，从而剥夺申请人的诉权，严重违反了依法治国的理念。故申请再审，请求撤销原一、二审裁定，指令有管辖权的法院重新审理本案。 杭州市规划和自然资源局提交意见称：一、原一、二审法院的裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定恰当。申请人与案涉建设用地规划许可行为无法律上的利害关系，应当驳回其起诉。申请人的再审缺乏依据，应当驳回所请。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、《浙江省城乡规划条例》第三十二条、第三十四条的规定，城乡规划主管部门作出建设用地规划许可证需审查的内容是建设项目是否经过有关部门批准、核准、备案，以及建设项目用地是否符合控制性详细规划和其他相关规划。建设项目用地范围外的其他相邻各方的环保、通行、消防等权益，不属于城乡规划主管部门作出建设用地规划许可所适用的法律法规调整的范围，因此建设项目的相邻各方与建设用地规划许可证之间没有利害关系。申请人作为开元广场小区业主与案涉建设用地规划许可没有利害关系，其提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件，应当予以驳回起诉。二、答辩人的许可事实依据充分，法律适用正确，程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十七条的规定，答辩人具有核发《建设用地规划许可证》的职权和法律依据。本案中，答辩人在收到许可相对人的申请后，答辩人依法审查了项目所涉的城乡规划依据以及行政许可相对人提交的建设用地规划许可证申请表、授权委托书及代理人身份证明、发改部门意见等申报材料，认为其行政许可申请符合法律规定的条件，遂依据相关控制性详细规划作出案涉《建设用地规划许可证》。发证行为合法有效，于法有据，程序正当，实体合法。三、申请人的再审事由缺乏事实和法律依据。申请人认为一、二审法院认定事实不清，适用法律错误等问题，于法无据。答辩人认为，案涉许可符合各项规划法律规定，合法有效。一、二审裁定合法适当。综上，请求驳回再审申请。 市政府提交意见称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。申请人请求撤销原杭州市规划局作出的地字第330109201700079号《建设用地规划许可证》，于2017年9月5日向答辩人申请行政复议，答辩人予以受理并进行了审理，后于2017年11月2日作出杭政复[2017]468号《行政复议决定书》，邮寄给三方当事人。答辩人的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条、第二十三条、第三十条之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。答辩人受理申请人提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理并核实，答辩人查明以下事实：2017年5月15日，国网浙江省电力有限公司杭州供电公司因“110KV姚江输变电工程”项目建设需要，向原杭州市规划局申领建设用地规划许可证，同时提交了萧发改投资（2015）254号《关于110千伏姚江输变电工程项目核准的批复》等申请材料。原杭州市规划局经审核后，认为该用地项目符合控制性详细规划要求，于5月17日作出地字第330109201700079号《建设用地规划许可证》及附图。许可的主要内容有：用地单位为国网浙江省电力公司杭州供电公司，用地项目名称为110KV姚江输变电工程，用地位置为蜀山，用地性质为供电用地、用地面积为3449平方米。再审申请人不服原杭州市规划局作出的案涉建设用地规划许可证，依法向答辩人申请行政复议。另查明，1、2011年1月26日，杭州市萧山区人民政府批复《萧山城区蜀山单元（SS-01）控制性详细规划》（萧政发[2011]211号），该控制性详细规划“电力工程”内容中载明，“在区内新建110千伏变电所一座，暂名为110千伏姚江变，预留变电所用地约4000平方米，采用户内式，进出线路全部采用电缆。姚江变所址位于西河路××、××以南、市××、××以北地块内。”2、2014年8月12日，原杭州市规划局针对案涉“110KV姚江输变电工程”项目作出选字第330109201400080号《建设项目选址意见书》。后该选址意见书有效期延期至2017年8月12日。当月18日，原杭州市规划局针对该项目作出规划设计条件通知书（杭规条萧字[2014]107号），明确了该地块规划设计条件。3、2017年4月25日至5月4日，原杭州市规划局萧山规划分局将案涉项目建设工程总平方案在萧山区办事服务中心、萧山区曹家桥社区及萧山阳光规划网上予以公示。4、2017年5月18日，杭州市萧山区发展和改革局作出《关于同意110千伏姚江输变电工程核准延期的函》，同意案涉项目延期一年，有效期至2018年6月17日。依据查明事实，答辩人认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定，本案中，国网浙江省电力有限公司杭州供电公司因“110KV姚江输变电工程”项目建设需要向原杭州市规划局申请办理用地规划许可证，该建设项目选址符合控制性详细规划，并经发改部门核准。原杭州市规划局经审核认为符合许可发证条件，作出案涉建设用地规划许可证。原杭州市规划局作出的这一具体行政行为，事实清楚，证据确凿，符合法律规定，并无不当，予以支持。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持原杭州市规划局作出的地字第330109201700079号《建设用地规划许可证》的行政复议决定，事实清楚，法律依据充分。综上，请求驳回再审申请，维持原裁定。 本院另查明，根据《中共杭州市委杭州市人民政府关于印发〈杭州市机构改革方案〉的通知》（市委[2018]32号）规定，原杭州市规划局的职责整合并入新组建的杭州市规划和自然资源局，不再保留原杭州市规划局。 本院认为，再审申请人主张其与被诉的原杭州市规划局作出的地字第330109201700079号《建设用地规划许可证》有利害关系，其起诉符合行政诉讼的受理条件。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”《浙江省城乡规划条例》第三十四条规定：“建设用地的规划条件根据控制性详细规划、专项规划和建设项目的具体情况确定，一般包括：建设用地的位置和面积、适用性质、建筑密度、绿地率、容积率，允许建设的范围、建筑高度、建筑风貌，配套建设的基础设施和公共服务设施，地下空间开发利用要求等。需要建设单位编制修建性详细规划的，应当在规划条件中予以明确。……”据此，城乡规划主管部门作出用地规划许可需审查的内容是建设项目是否经有关部门批准、核准、备案，以及建设项目用地是否符合控制性详细规划和其他相关规划。建设项目用地范围之外的其他相邻各方的环保、通行、消防等权益，并不是城乡规划法律或法规调整的范围，前述权益不是城乡规划主管部门依法作出建设用地规划许可时应予考量的因素，故建设项目的相邻各方与建设用地规划许可之间没有利害关系。再审申请人认为根据《浙江省城乡规划条例》第三十四条规定可推知相邻方的环保权益亦属法律法规考虑因素，系对法律法规的误解。因再审申请人的起诉不符合行政诉讼的受理条件，原一、二审法院裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉，并无不当。再审申请人的再审理由不能成立，不能予以支持。 综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回瞿芬竹等56人的再审申请。 审判长 沈 妙 审判员 王红根 审判员 董 东 二〇一九年十二月二十六日 书记员 吕圣姻 附：再审申请人名单（略）