湖南省张家界市武陵源区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0811行初43号原告：唐耿治，男，1943年4月20日出生，土家族，农民，住湖南省慈利县。委托诉讼代理人：唐基宣（唐耿治二儿子），男，1965年9月25日出生，土家族，住湖南省慈利县。委托诉讼代理人：李淑华，湖南慈姑律师事务所律师。被告：慈利县自然资源局，住所地湖南省慈利县零阳东路一号。法定代表人：夏晓斌，该局局长。委托诉讼代理人：卓剑，该局工作人员。委托诉讼代理人：金山花，湖南慈姑律师事务所律师。被告：慈利县人民政府，住所地湖南省慈利县零阳镇笔架路。法定代表人：高靖生，该县县长。委托诉讼代理人：唐金花，慈利县司法局工作人员。委托诉讼代理人：余春华，湖南慈姑律师事务所律师。原告唐耿治不服被告慈利县自然资源局行政处罚及慈利县人民政府行政复议决定一案，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月9日立案后，于2019年10月12日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月2日公开开庭审理了本案。原告唐耿治及其委托诉讼代理人唐基宣、李淑华，被告慈利县自然资源局的委托诉讼代理人卓剑、金山花，被告慈利县人民政府的委托诉讼代理人唐金花、余春华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。慈利县自然资源局于2019年6月3日作出慈自然资罚字〔2019〕07号行政处罚决定书，认定：2017年7月至2019年1月初，当事人唐耿治未经有权机关批准，擅自占用慈利县杉木桥镇月亮村××组集体土地90平方米用于修建住宅。经局地政地籍股认定，唐耿治建房占用慈利县杉木桥镇月亮村××组集体土地90平方米均为水田；经局耕地保护股认定未占用基本农田；规划股认定不符合慈利县杉木桥镇土地利用总体规划（2006年-2020年）（2016年修订版）。唐耿治的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，决定处罚如下：责令杉木桥镇月亮村10组村民唐耿治退还非法占用的土地；限收到行政处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用土地上新建的房屋。唐耿治不服，向慈利县人民政府申请行政复议。2019年9月5日，慈利县人民政府作出慈政复决字〔2019〕07号行政复议决定书，维持慈利县自然资源局作出的慈自然资罚字〔2019〕07号行政处罚决定书。原告唐耿治诉称，原告原居住的房屋因山体滑坡于2015年至2016年7月垮塌7间，致使原告无法居住，原告只好于2016年9月申请建房，可慈利县自然资源局以原告与邻居寇周清有纠纷为由不予许可。原告居无定所，多次申请建房不予许可，只好于2017年7月至2019年1月修建90平方米的住宅勉强居住，但慈利县自然资源局于2019年6月3日作出要求原告退还非法占用的土地及限收到行政处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用土地上新建房屋的处罚决定。原告对此处罚决定不服，于2019年7月9日向慈利县人民政府申请行政复议，慈利县人民政府于2019年9月5日作出维持慈利县自然资源局的处罚决定。原告认为应撤销慈利县自然资源局的行政处罚决定及慈利县人民政府慈政复决字〔2019〕07号行政复议决定书，理由如下：一、主要证据不足。慈利县自然资源局认为不予许可原告取得用地审批手续是因原告与邻居有纠纷，并非相关行政机关不予办理，明显证据不足。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第二款规定“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”，即使因为原告与邻居寇周清有纠纷不予许可，也应给原告送达不予受理行政许可申请的书面决定，慈利县自然资源局至今为止并未给原告送达不予受理行政许可申请的书面决定。二、明显不当。(一)慈利县自然资源局以原告与邻居寇周清有纠纷为由不予许可明显不当，理由是：1.不能只要寇周清提出异议就不予许可，邻居之间难免有摩擦，不能保证每个人都能与邻居相处融洽，只要邻居提出异议就不予许可明显不当；2.原告建房所占土地既非寇周清所有，也非与寇周清相邻，并不影响寇周清的交通、采光、排水等，所以寇周清提出的异议并不合法；3.寇周清与唐基文所签协议对唐耿治无效。唐耿治既没委托唐基文签订此协议，也没有事后追认此协议，所以唐基文与寇周清之间的协议并不能约束唐耿治；(二)要求唐耿治与儿子唐基文一起居住明显不当。唐耿治与唐基文已分户三十多年。虽然唐基文已修建新房，但新房只有130平方米，唐基文一家有四个人，唐耿治一家有三个人，要求七个人蜗居在130平方米的房间明显不当。唐耿治虽然已七十多岁但能自食其力，养猪养鸡是常事。唐基文还只有五十多岁，在家种植农作物及养殖家畜也是其分内之事。唐耿治不与唐基文共同居住可能还只有邻里纠纷，唐耿治一家三口若与唐基文一家四口蜗居在一起，可能家庭矛盾也会不断升级。三、适用法律、法规错误。慈利县人民政府认定原告不应享受“一户一宅”与《中华人民共和国土地管理法》第六十二条明显不符。原告唐耿治只有一处宅基地，且房屋因山体滑坡于2015年就开始倒塌。原告于2016年9月开始申请宅基地修建住房，慈利县自然资源局以原告申请的宅基地不符合规划为由不予许可。2017年因月亮村的鱼脊岭组、上峪组、下峪组都有不同程度的山体滑坡，慈利县规划部门将唐耿治申请宅基地的地方及周围规划为滑坡安置区。唐耿治于2017年申请宅基地仍然没有得到许可。慈利县政府以《湖南省人民政府办公厅关于进步加强村庄建设的意见》(试行)(湘政办〔2018〕64号)的规定认定原告不应申请宅基地显然不合法。该规定是2018年10月18日才试行，而原告2016年9月至2018年多次申请过宅基地均未得到许可，显然不能用2018年才试行的文件来认定原告的申请。综上所述，原告为维护自己的合法权益，只得向法院起诉，请求依法支持原告的诉讼请求：判决撤销慈利县自然资源局慈自然资罚字〔2019〕07号行政处罚决定书及慈利县人民政府慈政复决字〔2019〕07号行政复议决定书。原告唐耿治在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1.慈利县自然资源局慈自然资罚字〔2019〕07号行政处罚决定书及慈利县人民政府慈政复决字〔2019〕07号行政复议决定书；拟证明：唐耿治建房被行政处罚及行政复议的事实。2.建房申请报告及月亮村村委会公示资料；拟证明：唐耿治曾依法申请建房不予批准的事实。3.唐耿治原居住房屋现状照片；拟证明：唐耿治建房的必要性。4.唐耿治新建房屋现状照片；拟证明：唐耿治建房的适当性。5.唐耿治家庭同住人员的常住人口登记卡；拟证明：家庭同住人员及新建房屋的权利人。被告慈利县自然资源局辩称，被告作出的慈自然资罚字〔2019〕07号行政处罚决定书，事实清楚，程序合法，证据确凿，适用法律正确。1.被告调查收集的书证、当事人陈述、证人证言、现场勘测笔录、认定结论等证据证明，原告于2017年7月至2019年1月间未经批准并办理用地手续情况下，擅自占用杉木桥镇月亮村10组境内通过调换和补偿取得的集体土地修建住宅。经县测绘队测绘，原告修建住宅占用土地面积90平方米。经地籍股认定，占用土地地类为水田。经耕地保护股认定，未占用基本农田。经规划股认定，占用的土地不符合杉木桥镇土地利用总体规划。前述可知，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十二条的规定，属农村村民违法占地建住宅，事实清楚；2.程序上，被告经巡查发现违法线索，并安排两名工作人员进行核查，发现原告确涉嫌非法占地，于2019年3月12日予以立案，并安排工作人员卓剑、刘正初承办此案。承办人员收集了大量书证、当事人陈述、证人证言、现场勘测笔录、认定结论等证据，之后于2019年5月17日向原告送达了行政处罚听证告知书和行政处罚告知书。原告放弃听证权利。最终被告根据原告的违法事实并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定于2019年6月3日作出行政处罚并于6月4日送达给原告人，程序上也是合法的，适用法律也是正确的。原告在行政诉状中提出的三点理由均是对不予许可用地的程序、理由等有异议，被告是否许可用地系另一行政行为，与作出的慈自然资罚字〔2019〕07号行政处罚决定书是否合法无关。唐耿治与儿子一起居住是否明显不当显然也不能成为撤销行政处罚决定的理由。综上所述，原告的诉讼请求及理由不成立，恳请依法驳回原告的诉讼请求。被告慈利县自然资源局在法定举证期限内向本院提交了下列证据、依据：1.唐耿治户口登记薄及身份证复印件；拟证明：唐耿治一户住址在慈利县杉木桥镇月亮村××组，系农村村民。2.2010年10月16日签订的《土地调换协议》；3.2012年10月23日签订的《土地调换协议书》；4.2013年1月22日签订的《承诺书》；5.2015年8月13日签订的《土地调换补偿协议》；6.关于唐耿志信访件的回复说明；7.对被处罚人唐耿治的询问笔录(附身份证复印件)；8.对被处罚人之子唐基文的询问笔录(附身份证复印件)；9.对月亮村党支部书记程芳的询问笔录(附身份证复印件)；10.对月亮村10组村民吴贤亮的询问笔录(附身份证复印件)；证据2-10，拟证明：2017年7月至2019年1月，唐耿治在未经批准取得用地手续情况下，通过私下调换并补偿方式擅自占用慈利县杉木桥镇月亮村××组集体土地修建住宅的事实。11.现场勘测笔录，拟证明：唐耿治违法占用土地面积90平方米；12.现场照片2张，拟证明：唐耿治违法占地现场；13.慈利县自然资源局地籍股出具的认定书，拟证明：唐耿治违法占用土地地类为水田；14.慈利县自然资源局规划股出具的建设用地规划认定(附部分杉木桥土地利用总体规划)，拟证明：唐耿治违法占用土地不符合杉木桥镇土地利用总体规划(2006年-2020年)(2016年修订版)；15.慈利县自然资源局耕地保护股出具的认定书(附部分基本农田数据库图斑)，拟证明：唐耿治违法占地地类不属于基本农田；16.慈利县国土资源执法监察动态巡查登记卡；17.违法线索登记表；18.核查报告；19.立案呈批表；20.承办人员执法证；21.自然资源违法案件调查报告；22.违法案件审理记录；23.案件延期报告；24.行政处罚听证告知书及送达回证；25.行政处罚告知书及送达回证；26.放弃听证的承诺书；27.行政处罚决定书及送达回证。证据16-27，拟证明：慈利县自然资源局对唐耿治非法占地行为进行行政处罚，程序上历经巡查、违法线索登记、核查、立案收集证据、撰写调查报告、进行案件会审、告知陈述申辩及听证权、告知拟作出行政处罚，在唐耿治放弃陈述申辩及听证权利后最终作出行政处罚决定书，程序合法。28.实体法律依据：《中华人共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条第二款、三款、第四十四条第一款、第七十七条第一款；程序依据：《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》、参照《国土资源违法行为查处工作规程》。被告慈利县人民政府辩称：一、慈利县自然资源局作出的慈自然资罚字〔2019〕07号行政处罚决定书，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。慈利县自然资源局经巡查发现违法线索，并安排两名工作人员进行核查，发现原告确实涉嫌非法占地，于2019年3月12日予以立案，后安排工作人员卓剑、刘正初承办此案。承办人员收集了大量书证、当事人陈述、证人证言、现场勘测笔录、认定结论等证据。前述证据证明，原告于2017年7月至2019年1月间在未经批准并办理用地手续情况下，擅自占用杉木桥镇月亮村10组境内通过调换和补偿取得的集体土地修建住宅。经县测绘队测绘，原告修建住宅占用土地面积90平方米。经地籍股认定，占用土地地类为水田。经规划股认定，占用的土地不符合杉木桥镇土地利用总体规划。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十二条的规定，属农村村民违法占地修建住宅。2019年5月17日，慈利县自然资源局向原告送达了行政处罚听证告知书和行政处罚告知书，原告放弃听证权利。慈利县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定于2019年6月3日作出行政处罚，并于6月4日送达给原告。慈利县自然资源局作出行政处罚决定书，认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确；二、被告作出的慈政复决字〔2019〕07号行政复议决定书认定事实清楚，复议程序合法，复议决定正确，人民法院应予维持。2019年7月11日，原告不服慈利县自然资源局慈自然资罚字〔2019〕07号行政处罚决定，向被告提起行政复议申请。被告同日受理复议申请后，给慈利县自然资源局送达了行政复议答复通知书。同年7月19日，慈利县自然资源局向被告提交了行政答复书及证据目录。同年8月19日，行政复议工作人员现场查看。2019年9月5日，被告审查后认为慈利县自然资源局查明认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，故作出维持慈利县自然资源局慈自然资罚字〔2019〕07号行政处罚决定书的复议决定，并于同年9月6日送达给慈利县自然资源局及原告。基于上，被告作出的慈政复决字〔2019〕07号行政复议决定书，认定事实清楚，复议程序合法，复议决定正确，人民法院应予维持。原告诉称的理由不能成立，诉请应予驳回。被告慈利县人民政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据、依据：1.行政复议申请书；2.行政复议案件登记表；3.行政复议申请受理通知书；4.行政复议案件受理通知书送达回证；5.行政复议答复通知书；6.行政复议答复通知书送达回证；7.行政复议答复书；8.行政复议证据目录；9.行政复议工作人员现场查看图片4张；10.行政复议决定书；11.行政复议决定书送达回证2份；12.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定。上述证据拟证明：2019年7月11日，唐耿治不服慈利县自然资源局行政处罚决定，向慈利县人民政府提起行政复议。慈利县人民政府复议部门当日受理，同时向慈利县自然资源局发出行政复议答复通知书。慈利县自然资源局于2019年7月19日提交答复书及证据目录。慈利县人民政府行政复议部门工作人员于2019年8月19日现场查看，2019年9月5日审查作出行政复议决定后，并于次日送达慈利县自然资源局及唐耿治。经庭审质证，被告慈利县自然资源局对原告提交的证据1没有异议，对证据2、4、5的证明目的有异议，认为证据3与本案没有关联性。慈利县人民政府对原告提交的证据1没有异议，对证据2、3、4的证明目的有异议，认为证据5与本案没有关联性。原告唐耿治对被告慈利县自然资源局提交的证据发表质证意见如下：对证据1没有异议；对证据2、3、4、5的关联性有异议；对证据6、7、8、9、10的合法性有异议，执法人员在笔录上没有签字；对证据11、12、13、14、15的合法性有异议，在作出行政处罚前没有履行告知程序，没有通知唐耿治的妻子；对证据18的合法性有异议，该报告不是行政机关负责人进行审查的，没有经过行政机关集体讨论；对其它证据及法律依据未提出异议。被告慈利县人民政府对被告慈利县自然资源局提交的证据均无异议。原告唐耿治对被告慈利县人民政府提交的证据发表质证意见如下：对证据9的合法性有异议，看不出是复议工作人员拍摄的；对证据11有异议，唐耿治没有授权唐基宣签收复议决定书。被告慈利县自然资源局对被告慈利县人民政府提交的证据均无异议。本院对以上证据作如下确认：原告提交的证据1、4、5能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式合法，本院予以采信；因本案审理的违法占地建房的行政处罚，并不是申请建房用地的行政许可，证据2、3与本案没有关联性，本院不予采信。被告慈利县自然资源局、慈利县人民政府提交的证据均能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式合法，本院均予以采信；被告慈利县自然资源局、慈利县人民政府提交的法律依据属于现行生效法规，与被诉行政行为的合法性有关，本院予以确认。本院根据采信的证据认定以下案件事实：原告唐耿治与妻子吴贤风生育两儿两女四个小孩，两女已出嫁，小儿子唐基宣系城镇户口，居住在慈利县商贸建材城。大儿子唐基文于1987年结婚并与父母分户，居住在慈利县杉木桥镇月亮村××组。2012年，唐基文、唐耿治父子与村民万敦春调换土地。唐基文在调换的土地上修建房屋并办理了建房审批手续，房屋位于村民寇周清房屋前方。2015年8月，唐基文与寇周清达成协议，约定唐基文以后不能在寇周清房屋前方再建房屋。2016年9月，唐耿治以自己原有房屋山体滑坡倒塌无法居住为由，申请在唐基文房屋右侧、寇周清屋前建房。在相关手续审批过程中，因相邻人寇周清不同意，唐耿治的申请未能通过。2017年7月，唐耿治在未能办理好建房用地审批手续的情况下，在唐基文房屋右侧、寇周清房屋前方下脚建房，随之与寇周清发生纠纷。杉木桥国土资源所对唐耿治的建房行为进行口头制止，并于2018年3月30日对唐耿治就审批的信访问题作出书面回复，要求唐耿治处理好与寇周清的纠纷后再申请办理建房审批手续。2018年4月，唐耿治在未与寇周清处理好纠纷的情况下，再次动工建房，杉木桥国土资源所于2018年4月22日向唐耿治下达了责令停止违法行为通知书，唐耿治停止了违法建设。2019年1月，被告慈利县自然资源局在巡查中发现，唐耿治又在建房且不听劝阻。2019年3月12日，慈利县自然资源局对唐耿治违法占地行为予以立案。经地籍股认定，占用土地地类为水田。经耕地保护股认定，未占用基本农田。经规划股认定，占用的土地不符合杉木桥镇土地利用总体规划。2019年5月17日，慈利县自然资源局向唐耿治送达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，唐耿治放弃了听证权利。2019年6月3日，慈利县自然资源局作出慈自然资罚字〔2019〕07号行政处罚决定书，责令杉木桥镇月亮村10组村民唐耿治退还非法占用的土地；限收到行政处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用土地上新建的房屋。唐耿治不服，向被告慈利县人民政府申请行政复议。2019年9月5日，慈利县人民政府作出慈政复决字〔2019〕07号行政复议决定书，维持慈利县自然资源局作出的慈自然资罚字〔2019〕07号行政处罚决定书。唐耿治仍不服，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”原告唐耿治以原宅基地山体滑坡、无法居住为由，在未办理新建住宅用地审批手续的情况下，非法占用水田90平方米新建住宅，且不符合杉木桥镇土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条规定。被告慈利县自然资源局立案后，进行了调查取证，对原告唐耿治履行了告知义务，告知原告唐耿治拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及处罚事项，同时告知了原告唐耿治有陈述和申辩的权利，在行政处罚决定中告知了原告唐耿治有申请复议和提起行政诉讼的权利。被告慈利县自然资源局认定原告唐耿治非法占地，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，所作出的慈自然资罚字〔2019〕07号行政处罚决定程序合法，处罚得当。原告唐耿治请求撤销慈利县自然资源局作出的慈自然资罚字〔2019〕07号行政处罚决定书，本院不予支持。关于原告唐耿治申请办理新建住宅用地审批手续，是否应当许可，系另一行政法律关系，不属于本案审理范围。被告慈利县人民政府受理原告唐耿治的复议申请后依照法定程序进行了审查，所作出的慈政复决字〔2019〕07号行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告唐耿治请求撤销慈政复决字〔2019〕07号行政复议决定书，本院不予支持。综上所述，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告唐耿治的诉讼请求。案件受理费50元，由原告唐耿治负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。审 判 长  向左斌人民陪审员  李长飞人民陪审员  李启海二〇一九年十二月十七日法官 助理  刘 瑶书 记 员  段 芳附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求。