山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终1983号上诉人（原审原告）陈东明，男，1962年9月5日出生，汉族，住济南市历下区。委托代理人郑吉泉，山东尽善律师事务所律师。委托代理人谢丽萍，山东尽善律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。法定代表人谢堃，区长。委托代理人周俊鹏，济南市市中区人民政府工作人员。委托代理人刘庆玉，山东元序律师事务所律师。上诉人陈东明因与被上诉人济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）房屋征收决定一案，不服济南市中级人民法院作出的（2019）鲁01行初343号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告陈东明诉称，原告房屋坐落于济南市市中区经××楼，产权证号：济房权证中字第××号。2018年9月30日，被告作出济（市中××征字[2018]17号房屋征收决定（以下简称17号征收决定××。原告的房屋被纳入征收范围，需依法征收。被告作出的该具体行政行为主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，超越职权范围，侵犯了原告的合法权益，诉讼请求：依法撤销市中区政府作出的17号征收决定。原审法院经审理查明，涉案项目为小梁庄片区改造项目，原告在该项目片区范围内拥有房屋。2017年1月3日，济南旧城开发投资集团有限公司作出小梁庄片区改造项目可行性研究报告，结论为项目建设可行。2017年3月21日，济南市市中区城市更新局分别向济南市市中区发展和改革委员会、济南国土资源局市中分局、济南市规划局发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划、是否符合土地利用总体规划、是否符合城乡规划征询意见。2017年3月22日、3月28日、3月30日，济南市市中区发展和改革委员会、济南国土资源局市中分局、济南市规划局分别回函称，小梁庄片区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划要求。2018年3月27日，济南市市中区城市更新局再次向济南市市中区发展和改革委员会发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划征询意见。3月29日，济南市市中区发展和改革委员会回函称，小梁庄片区改造项目地块国有土地上房屋征收符合国民经济和社会发展规划，并列入2018年市中区国民经济和社会发展年度计划，原则同意对该地块进行房屋征收活动。2018年1月17日，济南市市中区发展和改革委员会负责人在市中区第十八届人民代表大会第二次会议上作了《关于济南市市中区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告》，其中提到拟进行小梁庄片区改造项目范围内国有土地上房屋征收工作。2017年4月20日及2018年4月20日，济南市市中区城市更新局分别作出济（市中××征冻告字[2017]第11号征收冻结通告、济南市市中区城市更新局关于小梁庄片区改造项目房屋征收冻结通知〔济（市中××征冻字[2017]第11号××〕及济（市中××征冻告字[2018]第16号征收冻结通告、济南市市中区城市更新局关于小梁庄片区改造项目房屋征收冻结通知〔济（市中××征冻字[2018]第16号××〕，依法进行张贴公示，冻结期限一年，原告涉案房屋位于被冻结范围内。6月10日，济南市市中区小梁庄片区改造项目指挥部作出《房屋征收项目房屋调查结果公告》并张贴公示，对征收范围内房屋调查登记结果进行了公示。2016年4月17日、2017年4月17日、2018年4月17日，济南市市中区城市更新局（甲方××分别与济南市市中区房屋征收服务中心（乙方××签订房屋征收委托合同，委托后者作为房屋征收实施单位，承担小梁庄片区改造项目房屋征收与补偿的具体工作。2018年6月12日，市中区政府组织召开会议，对小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案进行论证和探讨，最终通过上述补偿方案。6月15日，被告市中区政府发布《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案的公告》，将上述补偿方案予以公布，向社会征求意见。7月6日，济南市市中区城市更新局作出《关于协商选定小梁庄片区改造项目征收补偿方案听证会被征收人代表的通知》并公示。7月9日，山东省济南市鲁源公证处出具公证书，证明选定小梁庄片区改造项目征收补偿方案听证会被征收人代表活动及结果真实、有效。7月11日，济南市市中区城市更新局对选取的参加听证会的被征收人代表名单予以公示，同日，市中区政府作出房屋征收补偿方案听证通告，对听证的时间、地点等有关内容对被征收人进行通告。7月18日，被告市中区政府组织召开小梁庄片区改造项目征收补偿方案听证会。7月27日，市中区政府作出《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况的通告》，公布了征求公众意见情况、答复情况、方案修改情况及理由。2018年8月，小梁庄片区改造项目指挥部、济南市市中区城市更新局作出《小梁庄片区改造项目工程社会稳定风险评估报告》，结论为：该事项社会稳定风险程度较低，涉及人员数量中等，风险等级为低风险，但应继续坚持做好群众工作，一旦工作不到位，有向中风险衍变的可能。7月31日，济南市市中区城市更新局、济南市市中区房屋征收服务中心作出《小梁庄片区改造房屋征收费用概算表》，该表中多个项目全部项目概算款项金额总计为432075985.1元。截止2018年9月19日，共有434569448元资金存储至专用帐户。9月28日，市中区政府召开常务会议，会议上对小梁庄片区改造项目国有土地上房屋征收工作进行了研究，决定按程序做出征收决定并公告。9月30日，市中区政府作出17号征收决定，并张贴发布17号公告。该公告载明，征收范围：东至十四中、现状围墙，西至中光明街、南至建宁路、北至中光明街东地块、经十路，其中包括：经十路21916号（以上门牌号含所有旁门、副门牌××内的国有土地上房屋。房屋征收部门：济南市市中区城市更新局；项目实施单位：济南城市投资集团有限公司；房屋征收实施单位：济南市市中区房屋征收服务中心。签约期限：2018年11月1日至2019年3月31日；征收补偿按照《市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案》执行。原告不服17号征收决定，向原审提起行政诉讼。诉讼请求：1.依法撤销被告作出的17号征收决定；2.诉讼相关费用由被告承担。原审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告是否具备本案诉讼主体资格；二、被告市中区政府作出的17号征收决定是否合法。关于焦点一，即原告是否具备诉讼主体资格问题。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告被征收的房屋在被诉17号征收决定载明的房屋征收范围内，17号征收决定与其具有利害关系，其在本案中具备原告诉讼主体资格，有权对被告市中区政府作出的17号征收决定提起诉讼。关于焦点二，即17号征收决定合法性问题。鉴于该焦点问题涉及多个具体问题，原审分述如下：（一××关于征收主体是否合法问题。原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。涉案项目已列入国有土地上房屋征收项目计划，符合市中区国民经济和社会发展规划，符合规划要求。被告市中区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故被告市中区政府作为征收主体合法。（二××关于房屋征收是否符合公共利益的目的问题。原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五××由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六××法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。本案中，小梁庄片区改造项目是为了改善旧城原有落后的城市基础设施，提高片区土地利用价值，改善居民的生活质量，提升城市综合服务功能，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益的规定。市中区政府对小梁庄片区改造项目用地范围内国有土地上的房屋作出征收决定，有利于提高该地区基础设施配套水平，有利于本区域经济结构调整及促进本地区经济的繁荣和发展，有利于被征收人的生产生活，有利于改善被征收人的生活质量，符合公共利益的需要，征收目的正当。（三××关于房屋征收是否符合各项规划要求的问题。原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划;……。本案中，2017年3月21日，济南市市中区城市更新局分别向济南市市中区发展和改革委员会、济南国土资源局市中分局、济南市规划局发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划、是否符合土地利用总体规划、是否符合城乡规划征询意见。相关机关分别回函称，小梁庄片区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划要求。2018年3月27日，济南市市中区城市更新局再次向济南市市中区发展和改革委员会发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划征询意见，济南市市中区发展和改革委员会回函称，小梁庄片区改造项目地块国有土地上房屋征收符合国民经济和社会发展规划，并列入2018年市中区国民经济和社会发展年度计划，原则同意对该地块进行房屋征收活动。2018年1月17日，济南市市中区发展和改革委员会负责人在市中区第十八届人民代表大会第二次会议上作了《关于济南市市中区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告》，报告中，小梁庄片区改造项目范围内国有土地上房屋征收工作已经列入市中区2018年国民经济和社会发展年度计划。综上，能够认定小梁庄片区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划的要求。（四××关于涉案房屋征收补偿方案是否合法的问题。原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”本案中，2018年6月15日，被告市中区政府发布《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案的公告》，将上述补偿方案予以公布，面向社会征求意见。后经协商选定征收补偿方案听证会被征收人代表并经公证处公证选定征收补偿方案听证会被征收人代表活动及结果真实、有效后，市中区政府履行了将选定的被征收人代表名单予以公示、发布听证通告、组织召开征收补偿方案听证会等程序。7月27日，市中区政府作出《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况的通告》，公布了征求公众意见情况、答复情况、方案修改情况及理由。9月30日，市中区政府作出17号征收决定，并张贴发布17号公告，将房屋征收补偿方案作为附件予以公告公示。市中区政府的上述行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。（五××关于房屋征收是否经过了社会稳定风险评估问题。原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，2018年8月，小梁庄片区改造项目指挥部、济南市市中区城市更新局作出《小梁庄片区改造项目工程社会稳定风险评估报告》，结论为：该事项社会稳定风险程度较低，涉及人员数量中等，风险等级为低风险，但应继续坚持做好群众工作，一旦工作不到位，有向中风险衍变的可能。因此，上述事实能够证实被告房屋征收已经经过了社会稳定风险评估程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。（六××关于征收决定是否经过政府常务会议讨论决定的问题。原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“……房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，17号征收决定涉及人员众多，关系广大被征收人的切身利益，作出前应经过政府常务会议讨论决定。被告市中区政府依法提交了政府常务会议纪要，纪要中记载了政府常务会议上对小梁庄片区改造项目国有土地上房屋征收工作进行研究，决定按程序做出征收决定并公告的内容，可以证明市中区政府作出被诉征收决定时经过了政府常务会议讨论的法定程序。（七××关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用问题。原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用。”法律要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位、专户存储、专款专用，其根本目的是在征收补偿过程中保证被征收人的合法权益。经测算，本案中小梁庄片区改造项目全部项目概算款项金额总计为432075985.1元。依照上述规定，在市中区政府于2018年9月30日作出17号征收决定前，用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用及征收工作经费共计432075985.1元应足额到位。根据查明的事实，截止2018年9月19日，共有434569448元资金存储至专用帐户，已超出小梁庄片区改造项目用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用等所需费用总和。该项事实能够证明17号征收决定并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的为了公共利益需要征收房屋，应给予被征收人公平补偿的原则，本案征收不存在补偿费用不足的问题，在征收补偿问题上保证了被征收人的合法权益，未对当事人的合法权益产生不利影响。（八××关于评估机构的选定问题。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九第一款规定，房屋征收部门应当在房屋征收决定作出后，将房地产价格评估机构选定方式等相关事项在房屋征收范围内予以公布，并告知被征收人有协商选定房地产价格评估机构的权利。据此，正式评估机构是在房屋征收决定作出之后选定，正式评估机构的选定以及分户评估报告的制作均不属于征收决定的组成部分。因此，原告所称被告未按照规定选定评估机构的问题不属于征收决定合法性的审查范围，不予审查。综上，被告市中区政府于2018年9月30日作出的17号征收决定具有事实和法律依据，程序合法，原审予以确认。原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决驳回原告陈东明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈东明负担。陈东明不服原审判决提出上诉，上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人市中区政府作出的17号征收决定；3.一审、二审案件受理费由被上诉人承担，并承担其行政行为给上诉人造成的包括诉讼代理费在内的直接经济损失。事实与理由：1.原审违反法定程序，损害了原告诉讼权利，影响本案一审公正，本案合议庭组成违法。2.原审判决本院查明部分叙述多处错误，也未对相关事实进行深入审查，混淆视听。3.本案征收过程中存在大量违法行为，征收的依据不足，依据的征收补偿条例等条款均属违法。被上诉人提交的证据也存在诸多违法和不合理之处，异议期限也不足。被上诉人相关答复、实施细则等材料均违反法律规定，违背客观事实，均是无效的违法材料。4.原审本院认为部分存在大量违背事实的内容。诉讼身份不应作为焦点，作出本案征收行为的依据是违法的，原审直接照搬另案判决内容。5.本案应当开庭质证新证据和新事实，应当追究被上诉人的法律责任。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。本院认为，小梁庄片区改造项目是为了改善旧城区落后的城市基础设施，有利于改善片区居民的整体生活质量，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益的规定。该改造项目的征收主体合法，征收内容符合各项规划要求，征收补偿方案合法有据，其他各项征收工作也均是按照相应程序依法依规进行。因本案已查明的事实足以证明，被上诉人于2018年9月30日作出的17号征收决定具有事实和法律依据，程序合法，上诉人再要求法院继续查明与争议焦点缺乏关联性的事实缺乏合理性，再次开庭亦缺乏必要性，本院对上诉人的相关上诉请求均不予支持。此外，上诉人主张原审合议庭组成违法，庭审程序违法，裁判文书存在大量违法叙述和认定等，均没有事实和法律依据，本院依法不予认定。上诉人主张涉案征收决定作出的法律依据不足，仅是基于上诉人对相关法律法规的个人理解，其提交的法律、法规等材料亦不能认定为新的证据，其申请本案应公开开庭审理，依法不予同意。上诉人要求对相关法律法规及规章的审查，超出了本案审理范围，本院二审期间依法不予审查。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人陈东明的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一××项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈东明负担。本判决为终审判决。审判长  张传毅审判员  张晓宁审判员  张汉利二〇一九年十二月四日书记员  隗 娇