云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终763号上诉人（一审原告）王一婷，女，汉族，1986年11月7日生，住云南省彝良县。委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。上诉人（一审被告）彝良县人民政府。住所地：云南省昭通市彝良县角奎镇人民街31号。法定代表人陈祥彬，县长。委托代理人蒋道强，彝良县城市建设指挥部副指挥长。代理权限：一般授权代理。委托代理人陈正勇，云南宏通律师事务所律师。代理权限:一般授权代理。上诉人王一婷、上诉人彝良县人民政府（以下简称县政府）因王一婷诉县政府房屋征收补偿决定一案，不服云南省昭通市中级人民法院作出的（2019）云06行初15号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭并于2019年11月21日公开开庭审理了本案。上诉人王一婷的代理人宋晓峰，上诉人县政府的委托代理人蒋道强、陈正勇到庭参加了庭审。本案现已审理终结。一审法院认定，为加快彝良城市建设步伐，提升人居环境，县政府经常务会研究，决定征收角奎镇环城北路片区棚户区改造国有土地上房屋，并于2017年2月8日出台补偿安置方案，规定：1.对被征收房屋面积、用途、结构的认定，有房屋产权证的，以证书记载为依据；记载与调查不一致的，以实际调查登记为准；2.房屋用途分为居住、商业、工业、行政办公、其他用途等，其中商业用途的房屋分为商铺和其他营业性用房；商铺按地段分为临主街商铺和临巷道商铺。认定临巷道商铺必须同时具备五个条件：①设计建造或实际用途为商铺；②直接紧邻市政公共巷道的合法房屋；③市政公共巷道路面的宽度大于2米；④平市政公共巷道且上下高差不超过1.5米的房屋，只计算一层；⑤商铺面向市政公共巷道的房屋。3.私有住宅和其他营业性用房实行货币补偿，商铺实行货币补偿和产权调换两种方式；4.用于经营的房屋，临时过渡期间，另行支付被征收人停业补偿费，计算期限3个月。王一婷位于角奎镇环城北路林工商职工宿舍土地证为003006085号、产权证为2007306号的房屋在被征收范围。该房屋产权证上记载，房屋为砖混结构，建筑面积170.04㎡，设计用途为仓储，所在层数为1层。经实际调查测量，房屋面积为171.48㎡，负一楼用于中州食府餐厅和艺手遮天窗帘店经营。王一婷全权委托其父亲王敬华、母亲郑燕代为办理房屋征收过程中包括调查评估、签订协议、提出异议、复议诉讼等所有事宜。2017年2月15日，彝良县城市建设指挥部根据《角奎镇环城北路片区棚户区改造国有土地上房屋征收评估公司选聘投票规则》，召开评估机构选聘会议，邀请云南瑞尔、云南评银、云南基准三家房地产评估有限公司参与竞聘，同时邀请彝良县人大代表、政协委员、社区干部到场监督，17名被征收群众代表组成评审委员会参与投票，经彝良县公证处现场进行公证，云南瑞尔以最高票获得第一候选单位。2017年2月16日，彝良县城市建设指挥部向云南瑞尔房地产评估有限公司出具估价委托书，委托对彝良县角奎镇环城北路片区棚户区改造项目范围内涉及的房产进行价值评估。2018年6月13日，云南瑞尔房地产土地资产评估有限公司作出《房地产估价报告分户结果报告》，载明：王一婷家被征房屋为地下一层，用途为经营性用房，单价为3243/㎡，评估价值为575276元，加上地面找平、水电安装、装饰装修等合计694111元（不含安置补助费、搬迁补助费、停产停业补助费），评估方法采用比较法、成本法。2018年6月27日，王一婷之父王敬华签收了房屋评估报告。同年7月5日，王一婷提出评估复核申请，认为其被征房屋的评估报告存在三个问题：1.房屋用途认定错误，该房屋实际用途为商铺，符合补偿安置方案第十二条关于临巷道商铺的认定标准；2.评估价值严重背离市场价格，周边类似房屋征收补偿价格在六年前已经达到1.9万元/㎡；3.该房屋具有经济收益，应当选用收益法评估，采用市场法、成本法不符合《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。2018年7月12日，云南瑞尔房地产土地资产评估公司向彝良县城市建设指挥部出具《关于王一婷对其所属房屋评估价值申请复核评估的回复》，认为：1.房屋用途由房屋所有权证记载，评估公司无权确定，仅根据职能部门认定的面积和用途进行评估；2.评估坚持客观、公正的原则，对被申请人的房屋评估结果能够反映类似房屋的市场价值；3.指挥部认定被征房屋为经营性用房，由于无法在当地收集三个以上类似房屋的客观租金案例，不具备采用收益法评估的条件，且该房屋的市场发育不充分，租金偏低，采用收益法评估所得的价值可能会低于市场价值，故采用成本法进行评估是合理的，并不违背相关规定；4.若对评估仍有异议，可直接向云南省房地产评估专家委员会申请鉴定。王一婷之母郑燕拒绝签领该回复，也未向云南省房地产评估专家委员会申请鉴定。2018年9月4日和9月10日，彝良县城市建设指挥部两次组织包括王一婷之父王敬华在内的相关被征收人员召开座谈会，王敬华提出要求产权置换未获准许。在双方协调未达成一致的情况下，县政府于2018年9月26日作出彝政发〔2018〕73号《彝良县人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称73号决定），决定对王一婷的上述房屋进行征收，并一次性货币补偿716247.8元（含房屋价值、搬家补助、临时过渡安置补助、电表及宽带户头补助），要求王一婷在收到征收决定15日内搬迁，并腾空房屋交指挥部拆除。当日，王一婷签收了73号决定。同月29日，县政府发布34号通告，将73号决定以现场张贴和发布微信公众号的形式予以公示。2018年10月25日，彝良县城市建设指挥部将王一婷的房屋补偿款716247.8元提存于彝良县公证处。2019年2月26日,王一婷提起行政诉讼，请求撤销县政府作出的73号决定。在诉讼过程中，案涉房屋于2019年3月15日被县政府强制拆除。另查明，王一婷之父王敬华另有一个未经登记的商铺在本次棚户区改造项目中被征收，王一婷一家未提出诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的”。据此，审查行政行为的合法性，主要包括行政行为是否超越法定职权、程序是否合法、证据是否充分以及适用法律、法规是否正确四个方面。针对本案所审理的73号决定，首先，关于是否超越法定职权的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”；第二十六条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。据此，县政府依法具有负责本行政区域内房屋征收补偿工作的法定职权，因被征收人王一婷在签约期限内未与征收部门达成补偿协议，县政府有权对其房屋作出征收补偿决定，故县政府73号决定并未超越法定职权；其次，关于程序是否合法的问题。根据《征补条例》第十九条第一款、第二十条第一款规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定；《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，县政府自行制定评估机构选聘的投票规则没有法律依据，其也未举证证明评估机构的选定通过了被征收人协商的法定程序，虽然公证书载明有17名被征群众代表参加评估机构的选聘，但不能取代或等同于被征收人的协商，故县政府在案涉房地产评估机构的选定上程序违法，鉴于瑞尔公司及其评估人员具有相应的房地产估价资质，且无证据证明瑞尔公司在案涉房屋的评估过程中存在违法或不公的情形，故评估机构选定程序违法，但并未对王一婷的权利产生实际影响；再次，关于证据是否充分、适用法律是否正确的问题。结合王一婷全家对于王敬华的另一商铺同期被征收但未提出异议，以及王一婷之父王敬华在案涉房屋征收前的调查丈量中予以配合签字、直到签收案涉房屋的评估分户结果报告之后才提出复核申请的事实，应视为王一婷对整个彝良县角奎镇环城北路片区棚户区改造项目范围内的房屋征收并无异议，只是针对案涉房屋的补偿问题不服。综合王一婷的评估复核申请及王一婷之父王敬华在协商谈话中发表的意见，王一婷的诉求焦点集中在以下四点：1.案涉房屋应当认定为临巷道商铺；2.案涉房屋评估价格过低，违反了《征补条例》第十九条规定；3.房屋评估方法应当采用收益法，而不应该采用市场法和成本法；4.对案涉房屋要求产权置换。为缩短当事人寻求法律救济的周期，更快捷有效的维护当事人的合法权益，同时维护行政秩序的稳定性，节约行政资源和司法资源，不宜将征收拆迁过程中已经执行完毕且对被征收人权利义务不产生实质性影响的细节问题进行全盘审查，在此仅针对王一婷诉求焦点问题作如下评判：1.关于案涉房屋的用途问题。王一婷房产证中记载为“仓储”，实际调查用于餐厅及窗帘店的经营，双方对此事实均无异议。王一婷认为根据补偿安置方案第十条规定，“有房屋产权证的房屋建筑面积、用途和结构，以证书载明的内容为依据；证书记载与实际调查不一致的，以征收部门实际调查为准”，以及第十二条规定，“确定为临巷商铺必须同时具备以下几个条件……”，案涉房屋符合临巷商铺的认定条件，应当认定为临巷商铺。县政府认为王一婷房屋虽然登记为仓储，但实际调查用于餐馆和窗帘店经营，故在评估时认定为经营性用房，不违反补偿安置方案，也未损害当事人的合法权益。根据原住建部《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估”。王一婷的被征房屋依法进行了登记，房屋产权证上明确记载用途为仓储，王一婷并未举证证明登记簿上记载为商铺，或者该房屋具有商铺设计、建造的批准手续，因而将其认定为商铺缺乏事实和法律依据。由于该房屋实际用于经营，彝良县政府将其认定为经营性用房并无不妥，依法应予支持；2.关于案涉房屋评估价格是否过低的问题。《征补条例》第十九条第一款规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。本条确定房屋价值补偿的最低标准，主要是为了体现保证房屋被征收群众的居住条件有改善、生活水平不降低的原则。结合昭通市信合房地产公司和金嘉熙投资公司向彝良县城市建设指挥部作出的承诺，两公司分别开发的“怡良半岛”和“渔湖新城”楼盘，对环城北路棚户区改造涉及的拆迁户，购房价控制在2930元/㎡的事实，王一婷的被征房屋评估价值为3243元/㎡，加上水电安装、装饰装修以及搬家安置、临时过渡安置等补助，73号决定的补偿标准已经体现了被征收人住房条件有改善、生活水平不降低的原则，总体符合《征补条例》第十九条第一款的规定。但是，73号决定遗漏了《征补条例》第十七条第一款（三）项和征收补偿安置方案第二十四条规定的停产停业损失，应当予以纠正。3.关于被征房屋应采用何种评估方法的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条第一款规定，“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估”。王一婷认为其房屋有经济收益，应当选用收益法评估，但由于涉案房屋所在的巷道实际是通往林工商宿舍的通道，瑞尔公司在给彝良县城市建设指挥部的回复中表明，无法在当地收集到三个以上该类房屋的客观租金案例，故不具备收益法评估条件，故评估机构瑞尔公司采用市场比较法和成本法对案涉房屋进行价值评估并无不当。4.关于王一婷要求产权置换的问题。《征补条例》第二十一条规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”。据此，对于国有土地上房屋被征收的，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，县政府的补偿安置方案第十四条规定，“私产房住宅和其他营业性用房的征收补偿一律实行货币补偿方式，商铺实行货币补偿和产权调换两种方式，由被征收人自行选择……”，这一规定剥夺了王一婷作为被征收人的产权调换权利，但县政府积极联系昭通市信合房地产公司和金嘉熙投资公司，两公司分别承诺环城北路棚户区改造涉及的拆迁户购买“怡良半岛”和“渔湖新城”的价格控制在2930元/㎡，而王一婷的被征房屋价值明显高于此价格，产权调换权利得到了相应的弥补。王一婷的父母王敬华、郑燕否定在房屋征收拆迁过程中看到过房地产公司的承诺，但王一婷并未举证证明“怡良半岛”和“渔湖新城”的限价购房承诺不能兑现，以及其欲以2930元/㎡的价格购买上述房产受阻，故对于县政府补偿安置方案中关于私产房住宅和其他营业性用房的产权调换权利缺失的不妥之处已经得到补救，予以确认。综上，县政府作出的73号决定在评估机构的选定上未经被征收人协商，程序违法但对王一婷权利不产生实际影响，不足以撤销该行政行为；73号决定遗漏了营业补偿费，应当予以纠正。其余补偿决定事项事实清楚，证据充分，实体合法，依法应予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项、第七十四条第一款（二）项、第七十六条之规定，判决：一、县政府于2018年9月26日作出的73号决定违法；二、责令县政府在判决生效后三个月内针对王一婷被征收的房屋停业补偿损失作出行政行为。案件受理费50元，由县政府负担。上诉人王一婷上诉称，被上诉人自行制定评估机构选聘的投票规则没有法律依据，其也没有举证证明评估机构的选定通过了被征收人协商的法定程序，被违法选定的评估机构作出的评估报告是一个无效的报告，不应得到认可。评估报告认定上诉人的房屋价值仅为3243元/㎡，严重低于类似房地产的市场价值。评估报告不能作为涉案补偿决定的依据。本案评估程序违法导致之补偿决定作出程序同样违法，一审法院仅确认违法属适用法律错误。一审法院以上诉人未举证证明限价购房承诺不能兑现，以及购买限价房屋受阻，从而认定上诉人丧失的产权调换权利已经得到补救的观点错误。一审法院以上诉人的父亲王敬华在案涉地块的其他房屋征收问题未提出异议，以上诉人授权王敬华参与征收前的调查丈量等程序为由推定上诉人对案涉房屋的征收行为没有异议的事实认定错误。请求撤销一审判决；撤销73号决定。上诉人县政府上诉称，被征收人协商选定评估机构只是选定评估机构的首选方式，并非法定必经程序。本次征收涉及400户，由被征收人协商选定评估机构客观上不可能实施。只能采用其他方式选定评估机构，上诉人组织被征收群众代表以投票的方式选定评估机构，符合规定。在400户被征收人中，只有王一婷一户对评估报告有异议，充分说明本案中采用投票方式选定评估机构，保证了评估意见的客观、公正。本案一审中，王一婷提出的诉讼请求只是请求判决撤销上诉人作出的补偿决定，并未请求对其被征收的房屋停业补偿损失作出决定，而一审判决却超出被上诉人的诉讼请求，判决上诉人在三个月内对王一婷被征收房屋的停业补偿损失作出行政行为，属于程序违法。请求撤销一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。一审法院认定事实基本清楚，本院予以确认。另，2018年6月27日，王一婷母亲郑燕签收了房屋评估报告。一审法院认定“2018年6月27日，王一婷之父王敬华签收了房屋评估报告”有误，本院予以纠正。同时，本院补充认定以下事实：2017年4月1日，昭通金嘉熙投资有限公司向彝良县城市建设指挥部出具承诺书，承诺“自2017年4月1日至2017年4月30日期间预留现房60套（房号附后），房价控制在2930元/㎡，供拆迁户优先选购”。2017年4月6日，昭通市信和房地产开发有限责任公司向彝良县城市建设指挥部出具承诺书，承诺“凡是棚户区改造范围内的返迁安置户在我项目‘怡良半岛’购房的价格在2930元/㎡以内”。本院认为，根据《征补条例》第二十六条第一款、第三款规定，房屋征收部门与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本案县政府系作出本案被诉73号决定的法定主体，系本案适格被告。上诉人王一婷作为被征收人可依法提起行政诉讼，系本案适格原告。《征补条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案县政府在公证机构参与下，通过组织被征收人代表投票选出评估公司并不违反上述法律规定。本案评估公司作出分户报告后向王一婷进行了送达，并对王一婷的复核申请进行了回复，评估程序并无不当，本案所涉评估报告的真实性、合法性应予确认。但《征补条例》第十七条第一款第（三）项规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：……（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案所涉房屋登记为仓储，且在评估公司进行评估时已经确认该房屋为经营性用房。县政府已确认本案房屋为经营性用房，而未在73号决定中依法确认因征收该房屋而产生的停产停业损失，属适用法律错误。《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案县政府作出73号决定，仅提供了货币补偿一种方式，剥夺了王一婷选择房屋产权调换的权利，亦属适用法律错误。同时，保障被征收人房屋产权调换权利系征收主体县级以上人民政府的法定职责。本案案外人昭通金嘉熙投资有限公司、昭通市信和房地产开发有限责任公司作出按照限定价格向被征收人出售房屋的承诺，并不能替代县政府履行保障房屋被征收人房屋产权调换权利的职责，且无法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……。故本案被诉73号决定依法应予撤销。鉴于本案所涉房屋已被强制拆除，王一婷方自述已就拆除行为提起了诉讼，则本案补偿问题存在双方继续协商、县政府重新作出补偿决定、若拆除行为违法转为赔偿问题等多种解决方式，故本案不宜判令县政府重新作出行政行为。一审法院确认73号决定违法并由县政府针对王一婷被征收房屋的停业损失作出行政行为的判决结果，适用法律错误，一审判决应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省昭通市中级人民法院（2019）云06行初15号行政判决；二、撤销彝良县人民政府作出的彝政发〔2018〕73号彝良县人民政府国有土地上房屋征收补偿决定。一审案件受理费人民币50元，二审案件受理费人民币100元，由彝良县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  苏雪峰审判员  惠 琼二〇一九年十二月十三日书记员  王 娜