湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘0703行初151号 原告汉寿县洋淘湖定福垸有机鱼养殖场，住所地湖南省常德市汉寿县洋淘湖镇游巡塘社区居委会213号。 经营者林新国，男，1962年3月10日出生，汉族，住湖南省，系汉寿县洋淘湖定福垸有机鱼养殖场业主。 委托代理人周桂莲，湖南南天门律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 被告湖南西洞庭湖国家级自然保护区管理局，住所地湖南省汉寿县岩汪湖镇。 法定代表人黄强，该局局长。 委托代理人李跃飞，该局工作人员。代理权限为特别授权代理。 委托代理人谢飞，湖南辰龙律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 原告汉寿县洋淘湖定福垸有机鱼养殖场（以下简称定福垸养殖场）与被告湖南西洞庭湖国家级自然保护区管理局（以下简称保护区管理局）环保行政强制及行政赔偿一案，本院于2019年9月9日立案受理后，于2019年9月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日、2019年11月12日两次公开开庭审理了本案，原告定福垸养殖场的经营者林新国、委托代理人周桂莲、被告保护区管理局的委托代理人李跃飞、谢飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告定福垸养殖场诉称，2011年12月29日，被告保护区管理局与湖南省汉寿县青山湖垸社区共管合作组（以下简称合作组）签订了《青山湖垸“局社共管”协议》，约定由被告提供青山湖水面、合作组提供资金和养殖技术在青山湖垸进行生态养殖和生态旅游业，合作组在青山湖投资建设固定生产设施，报被告书面同意后方可实施。合作组没有进行注册登记，系临时机构，实际在青山湖垸进行经营的单位系汉寿县青山垸有机鱼养殖专业合作社（以下简称合作社）。2014年1月1日，经合作组同意由原告业主林新国与合作社签订《青山湖内部经营合同》。合同签订后，林新国以合作组的名义向被告递交了《关于青山垸进行生境改造的请示》，被告作出《关于青山垸进行生境改造的复函》，之后林新国花费500多万元资金对青山垸进行生境改造，改造期间被告一直派工作人员在现场进行指导和监督，工程完工后被告负责人进行验收。2017年林新国注册登记了定福垸养殖场的个体工商户在此经营。2018年，被告先后向合作社作出《限期拆除违规设施通知书》、《限期拆除违规设施催告书》、《强制拆除决定书》、《关于对青山垸违规设施实施强制拆除的通知》，要求合作社自行拆除修建的围栏、围网、种苗繁育池等违规设施，2018年8月2日，被告将林新国修建的鱼池及设施拆除。2018年10月，被告及汉寿县人民政府有关部门对原告定福垸养殖场的设备设施进行确认，并于2019年2月通过汉寿县国库集中支付核算中心向林新国支付款项65万元。原告认为2014年对青山垸生境实施改造时修建的有机鱼种苗繁育区经过被告同意，面积和位置都是被告指定，修建时被告派员在现场进行监督，改造完工时被告进行验收后才投入使用，被告将种苗繁育池认定为违规设施错误，其拆除没有依据，且被告明知所有建设均系林新国等人投资，系设备设施的实际所有人，却将合作社列为行政相对人明显违背事实，原告是与该行政行为有利害关系的相对人，是行政行为的一方主体，被告有义务进行告知。原告经营的种苗繁育池等在自然保护区的实验区，根据《中华人民共和国自然保护区条例》的规定，自然保护区的实验区并未禁止生产，故原告的经营行为并不违反法律规定，即使要退养，也必须经过双方协商并对原告的损失给予合理补偿。原告故诉至法院，请求：1、确认被告保护区管理局的强制拆除行为违法；2、被告赔偿、补偿原告各项损失8264192元；3、被告承担本案的诉讼费用。 被告保护区管理局辩称：一、在自然保护区的实验区内建设污染环境、破坏资源的生产设施违法。青山湖垸系西洞庭湖国家级自然保护区的实验区，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设备。被告审批合作组《关于在青山垸进行生境改造的请示》明确界定：修筑矮堤长约1000米、宽约300米，堤高控制在2米以下，地点为排水渠向东北角区域（与北大堤平行）。合作组超规模修建了总面积为880亩的4个种苗繁育池，擅自加装了3000米围栏设施及1个12千瓦的光伏发电设备，已造成青山湖水质为IV类、种苗繁育池劣V类的后果，属于典型的在自然保护区的实验区内建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设备。二、被告有权处罚合作社的违法行为，有权强拆违法构筑物，且实体、程序均合法。根据湘政发[2015]118号《湖南省人民政府关于在湖南西洞庭湖国家级自然保护区开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，被告系湖南西洞庭湖国家级自然保护区范围内行使自然区管理、环境保护管理的行政执法机关，行使行政处罚权。针对合作社在湖南西洞庭湖国家级自然保护区实施的违法行为，被告在2018年1月17日、2018年4月9日二次向该社发出《限期拆除违规设施的催告书》，经催告后由于合作社逾期不履行被告的行政决定，被告根据《湖南西洞庭湖国家级自然保护区相对集中行政处罚权暂行办法》第八十五条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，于2018年4月25日作出《强制拆除决定书》，并根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四的规定，于2018年8月2日强拆违规设施，被告实施强拆行为具备充分的事实依据、法律依据，实体、程序合法。三、政府已补偿养殖业主。虽然合作社在湿地保护区内超规模修建种苗繁育池、擅自加装围栏设施及光伏发电设备系违法行为，但其物质投入是客观的，他们财产受损也是存在的，基于民生考虑，在拆除现场经有关部门共同汇商与合作社达成一致协议：1、补偿被拆设施65.6万元；2、给付生态效益补偿50.77万元；3、违法修建矮堤不予补偿。四、定福垸养殖场不具有原告的主体资格。违规设施搭建人为合作社，被告强拆该违规设施所涉行政相对人为合作社，原告与合作社签署的《青山湖内部经营合同》，证明原告与合作社系社内部承包经营的民事法律关系，被告在作出行政处理前对双方的内部民事行为既不知晓，也未审批，定福垸养殖场依法不是适格的原告主体。五、被告强拆违法构筑物，没有损害原告的合法权益。被告强拆合作社搭建在西洞庭湖湿地保护区范围内青山湖垸的违规设施，实体、程序合法，政府已实际协议补偿合作社养殖业主因强拆所受物质损失，无任何证据证明损害了原告的合法权益。综上，法院应驳回原告起诉。 经审理查明：青山湖垸位于西洞庭湖国家级自然保护区实验区内，青山湖垸土地行政由被告湖南西洞庭湖国家级自然保护区管理局管辖。湖南省汉寿县青山湖垸社区共管合作组为被告、蒋家嘴镇、洋淘湖镇三方认可的管理青山湖垸的组织。2011年12月29日，被告与合作组签订了《青山湖垸“局社共管”协议》，约定由被告提供青山湖水面、合作组提供资金和养殖技术，双方共同保护和利用青山湖垸内的自然资源，时间为10年（2012年1月1日-2021年12月31日），并约定被告有义务帮助合作组发展生态养殖和生态旅游业，做大做强有机鱼产品，合作组在青山湖垸投资建设固定生产设施，必须报被告书面同意后方可实施。合作组为临时机构，不具备法人资质，为开展有机鱼养殖经营，合作组将青山湖垸有机鱼养殖经营权委托给汉寿县青山垸有机鱼养殖专业合作社。2014年1月1日，合作社与林新国签订《青山湖内部经营合同》，约定将青山湖北面靠大堤的一片高滩地带的经营权承包给林新国，承包面积四个鱼池518亩，承包期限20年，合同上加盖了合作组公章。2013年6月30日，合作组向被告提交《关于在青山垸进行生境改造的请示》并附《青山垸生境改造方案》，2014年3月17日，被告向合作组出具《关于青山垸进行生境改造的复函》,原则同意青山垸进行生境改造工程，回复内容具体为：“一、为保证有宽阔的越冬鸟类、水禽栖息区域，同意有机鱼种苗繁育区建设规模面积为报告方案的二分之一，即修筑矮堤长约1000米、宽约300米，堤高控制在2米以下，地点为排水渠东北角区域（与北大堤平行）。二、同意增设排水闸一处（在原排水闸北面），对原青山垸已毁损老堤进行填土修复。……”后合作社动工建设，但该改造工程没有严格按照被告批复进行施工，超标准修建了总面积为880亩的4个种苗繁育池，同时擅自加装了3000米围栏设施和建设1个12千瓦的光伏发电设备。2017年5月12日，原告汉寿县洋淘湖定福垸有机鱼养殖场注册成立，定福垸养殖场以上述种苗繁育池为经营基地，经营者为林新国。 2017年8月30日，中共汉寿县委办公室、汉寿县人民政府联合下发《汉寿县贯彻落实中央第六环保督察组督察反馈意见整改方案》，整改问题清单中指出洞庭湖水质下降、湿地资源外租等问题，要求2017年底前整改落实。2017年9月25日，汉寿县人民政府办公室下发《湖南西洞庭湖国家级自然保护区贯彻落实中央第六环保督察组督察反馈意见整改方案》，内容包括围网养殖问题整改等方面。青山湖垸在环境整改范围之列。2018年1月17日，被告向合作社发出汉保拆字〔2018〕4号《限期拆除违规设施通知书》，限合作社在2018年1月19日前将擅自修建的围栏、围网、种苗繁育池等违规设施自行拆除，逾期不拆除将予以强制拆除。合作社未自行拆除。2018年4月9日，被告向合作社发出汉保拆催字〔2018〕1号《限期拆除违规设施催告书》，限合作社在2018年4月12日前将擅自修建的围栏、围网、种苗繁育池等违规设施自行拆除。合作社仍未自行拆除。2018年4月19日，被告向合作社发出《关于限期拆除违规设施的通告》，并于2018年4月25日对合作社作出汉保强拆字〔2018〕第1号《强制拆除决定书》，决定要求合作社在2018年4月27日上午8时前自行组织对超面积建设的种苗繁育池功能性摧毁，对围网钢柱、光伏发电设备等违规设施自行拆除，否则被告将组织强制拆除，因强制拆除违规设施所产生的相关费用由合作社承担，被告同时作出汉保听告字〔2018〕1-1号《行政处罚听证告知书》，告知合作社有权要求举行听证，进行申辩和质证。2018年6月29日，汉寿县人民政府督查室向被告发出汉寿督函〔2018〕9号《关于限期完成两围清理专项行动遗留问题整改的督办函》，载明“6月24日，汉寿县配合省级环保督察调度会明确提出了对青山湖垸两围整改要求：1、打开围子，上下通水；2、垸内4个池塘彻底拆除；3、禁止投肥投饵；4、核实基本情况，理顺合同关系”，并责令被告7月5日前按要求完成任务。因被告经多次通知和催告，合作社一直未自行拆除，2018年7月27日，被告向合作社发出《关于对青山垸违规设施实行强制拆除的通知》，决定在2018年8月2日上午8:30对青山垸内违规建设的种苗繁育池实行全面摧毁（含围网钢柱）、对擅自修建的建筑设施及光伏发电设施实行拆除。2018年8月2日，被告对上述设施予以强制拆除。 2018年10月9日，被告与原告签订《洋淘湖镇定福垸湿地恢复补偿协议》，协议写明“为切实保护好西洞庭湖的湿地生态环境，恢复候鸟栖息地”，根据相关文件精神，双方就渔民退出在定福垸的养殖生产活动而造成的前期生产设施投入损失达成协议，约定被告对原告因保护西洞庭湖定福垸湿地生态环境所造成的养殖设施投入损失进行补偿，双方同意根据原告报告所申报的渔具、设施设备等物品的数量和价格，按照投入使用年限及剩余价值折旧后确定补偿金额，共计50.77万元。原告遂在被告处领取了补偿款，并领取了相应的奖补资金。 本院认为，本案的争议焦点为原告汉寿县洋淘湖定福垸有机鱼养殖场是否具有提起本案诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，有权提起行政诉讼的主体应为行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的人。根据审理查明的事实，2011年12月29日，与被告签订《青山湖垸“局社共管”协议》的合同相对方为湖南省汉寿县青山湖垸社区共管合作组，而合作组对青山湖垸有机鱼养殖的经营权实际由汉寿县青山垸有机鱼养殖专业合作社代为行使。之后也是由合作组向被告提交《关于在青山垸进行生境改造的请示》，经被告同意后才动工建设有机鱼种苗繁育区相关设施。但因修建过程存在超规模修建种苗繁育池、擅自加装围栏设施及光伏发电设备的问题，在中央第六环保督察组督查反馈意见要求整改相关问题的背景下，汉寿县人民政府等对青山湖垸存在的环境问题进行督办，被告依据《中华人民共和国行政强制法》、《湖南西洞庭湖国家级自然保护区相对集中行政处罚权暂行办法》等相关规定，向合作社相继下达《限期拆除违规设施通知书》、《限期拆除违规设施催告书》、《强制拆除决定书》、《行政处罚听证告知书》、《关于对青山垸违规设施实行强制拆除的通知》等，并因合作社未按照要求自行拆除，最终实施强制拆除行为。可见，在本案中不论是《青山湖垸“局社共管”协议》的合同相对方，还是申请生境改造、修建违规设施的行为人，抑或是被告作出强制拆除决定和实施强制拆除行为的相对人，均为合作组或合作社，而非原告定福垸养殖场。原告虽在被告处领取了湿地生态补偿款和拆除奖补资金，只是因原告与合作社的内部经营合同而事实上正在生产经营，相关设施被拆除后有实际经济损失，并不意味着原告取得了行政相对人的法律地位，其法律关系的行政相对人仍然是合作社或合作组。而原告与合作社或合作组的内部承包合同，系民事法律关系，不在本案审理范围之内，所以原告亦不是法律上的利害关系人。 综上，原告汉寿县洋淘湖定福垸有机鱼养殖场不是本案行政行为的相对人，亦不是法律上的利害关系人，不具有提起本案诉讼的主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告汉寿县洋淘湖定福垸有机鱼养殖场的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 (本页无正文) 审 判 长  田晓晖 审 判 员  廖四华 人民陪审员  胡 娟 二〇一九年十二月三日 法官 助理  李佩佩 代理书记员  毛婷婷 附法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。