中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)最高法行申12248号 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：马生忠，男，1954年4月11日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 再审申请人马生忠因诉宁夏回族自治区固原市人民政府（以下简称固原市政府）行政批复、宁夏回族自治区固原市住房和城乡建设局（以下简称固原市建设局）房屋拆迁行政裁决一案，不服本院(2019)最高法行终1号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 本案马生忠一审诉状列明的诉讼请求为：1、判决确认固原市政府于2003年3月18日批复本市“房屋拆迁重置价”的行政行为违法；2、判决撤销固原市建设局固建裁字[2006]第02号房屋拆迁裁决书的具体行为；3、判决确认被告固原市政府于2006年6月15日对停止执行本级人民政府第5号令部分内容的行政行为违法；4、一并审查规范性文件，即（固政发(2006]83号)通知和(固政发(2007)87号）通知；5、一并解决安置被拆迁人（原告）居住生活问题；6、判决被告予以赔偿两次拆除原告国有土地上房屋总建筑面积422.69平米，曾经未按规定补偿的各项损失合计3082631.25元。 二审经核查马生忠提交的证据材料，其诉讼请求涉及的3号批复、02号拆迁裁决、83号通知、87号通知的相关情况为：（一）3号批复系固原市政府基于原固原市建设局呈报的《关于上报的请示》于2003年3月18日对该局作出。该批复的主要内容为：“一、房屋拆迁重置价（基准价）：砖混楼房：500元／平方米……二、临时安置补助费为：居住用房：3元／月·平方米……三、搬迁补助费为：3元／平方米”。（二）02号拆迁裁决系原固原市建设局于2006年9月1日作出。该拆迁裁决载明的申请人为“固原市市政公司”，被申请人为“马生忠”。该裁决另载明：“如当事人对裁决不服的，可在接到裁决书之日起60日内申请行政复议或在接到裁决书之日起3个月内向人民法院起诉……”。（三）83号通知系固原市政府于2006年6月15日对“各县（区）人民政府，市政府各部门、直属机构，各事企业单位”作出。该通知关于修改调整固原市政府第5号令的部分内容为：“停止执行固原市人民政府第5号令公布的《固原市城市房屋拆迁管理暂行办法》中的第十八条……的规定，调整为‘拆迁补偿安置的方式只实行产权调换（等价值调换）’；停止执行第十九条……的规定，调整为‘按重置价由有资质的房屋评估中介机构进行评估’；停止执行第二十一条……的规定。”（四）87号通知的名称为《关于停止执行固原市人民政府的通知》。该通知系固原市政府于2007年7月27日对“各县（区）人民政府，市直各有关单位”作出。该通知的主要内容为：“一、停止执行固原市人民政府《关于规范房屋拆迁补偿的通知》(固政发(2006)83号）。二、关于固原城市规划区征收集体土地地上附着物的原补偿标准不变，另行公布。三、本通知自发布之日起执行。” 本案一审法院裁定对马生忠的起诉不予立案。上诉后，二审法院认为，对于马生忠提出的起诉，原审法院以《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款为据裁定不予立案，本案的核心争议为马生忠提出的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”便是法定起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。该原则实为行政诉讼规律使然。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款关于共同作出同一行政行为的行政机关为共同被告的规定及第二十七条关于因同一行政行为产生的必要共同诉讼的规定就典型地体现了这一原则。在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款关于复议机关维持原行政行为的，原行政行为机关和复议机关为共同被告的规定是一种非常例外的行政诉讼制度设置。即便如此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款的规定，原行政行为的合法性仍是审查的重心，复议决定的合法性只是一并予以审查。另需注意的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条关于因同类行政行为产生的普通共同诉讼的规定只是对相互独立的两个及两个以上行政案件的合并审理，而非同一个行政案件。本案中，马生忠提出的六项诉讼请求系对多个行为提出起诉，明显有违该原则，构成诉讼请求不具体。但依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款的规定，人民法院应当进行必要的指导和释明，以便协助诉讼能力不足的公民、法人或其他组织在一个行政案件中恰当确定一个被诉行政行为。原审裁定未显示原审法院进行了相关指导和释明，有欠妥当，但从接下来对马生忠所提诉讼请求逐项分析的情况看，此种欠妥并未影响其诉权的依法合理行使。 第一项和第三项诉讼请求系针对3号批复和83号通知提出起诉。从二审核查的情况看，3号批复和83号通知是固原市政府对相关单位作出的内部批复，并未直接对特定的公民、法人或其他组织的权利义务产生法律效果，不属于可诉的行政行为。第二项诉讼请求涉及原固原市建设局作出的02号拆迁裁决。从二审核查的情况看，原固原市建设局于2006年9月1日作出该拆迁裁决时告知了诉权和起诉期限。马生忠对该拆迁裁决提出起诉已远远超过当时有效的、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条关于三个月的起诉期限的规定，且其提交的证据材料未显示存在超过法定起诉期限的正当理由。由于马生忠已知道该拆迁裁决的内容，其提出的适用二十年的最长诉讼保护期限的主张不能成立。诉讼时效是民事实体法的规定，起诉期限则是《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。在法定期限内提起诉讼为法定起诉条件之一，人民法院应当依职权主动审查。原审裁定系以马生忠提起本案诉讼超过法定起诉期限且无正当理由为由，而非马生忠主张的适用了诉讼时效的规定，故马生忠所提原审法院违反《中华人民共和国民法总则》第一百九十三条规定的主张亦不成立。第四项诉讼请求涉及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款关于行政诉讼附带审查规范性文件的规定。但进行该种附带审查的前提条件之一是对行政行为的起诉已符合法定起诉条件。若对行政行为的起诉尚不成立，则对规范性文件的附带审查也就无所依附。马生忠请求审查83号通知和87号通知即是此种情形。且其对83号通知同时提出起诉和请求进行规范性文件审查，显然有违法律规定。关于第五项诉讼请求，马生忠提交的02号拆迁裁决、拆迁协议等证据材料显示，其为被拆迁人，对其承担补偿安置义务的是拆迁人固原市市政公司。无论是固原市政府，还是原固原市建设局，均非拆迁人，亦不存在马生忠上诉所称固原市政府因征收房屋而作出行政行为的情况，且对于原审法院所作马生忠已领取相应拆迁安置补偿款的认定，其在上诉中未予否定，故马生忠请求一并解决安置其居住生活问题显然缺乏事实根据。第六项诉讼请求为行政赔偿诉讼请求。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，存在违法的行政行为是公民、法人或其他组织就其财产权所受损害获得行政赔偿的基本前提。马生忠诉请赔偿两次拆除其国有土地上房屋对其造成的损失，但并未提交证据证明固原市政府、原固原市建设局作出了拆除其房屋的行为，其提交的证据材料亦难以证明该二机关存在拆除其房屋的可能性或是存在该二机关依法应对其他主体拆除其房屋承担法律责任的可能性，故马生忠所提该项诉讼请求明显不具备基础。因此，就马生忠所提六项诉讼请求单个而论，亦均不符合法定起诉条件。上诉人还称，原审法院存在违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定的情况。原审法院接到马生忠提交的起诉状后已进行了审查，且作出不予立案裁定，再结合对马生忠所提诉讼请求的上述分析，故即使其所称属实，该有待依法予以完善之处也未对其诉权的依法合理行使产生实质影响，也难以证明其提起本案诉讼符合法定起诉条件。 综上，二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。 马生忠向本院申请再审称，本案一审法院在未经对方当事人提出诉讼时效抗辩的情况下，依职权主动适用诉讼时效规定裁定不予立案违法。本案属于因不动产提起的诉讼，应适用20年的期限。本案一审裁定2019年1月15日作出，仍适用已经废止的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第41条规定，违反法律规定。二审裁定未具体列明不符合起诉条件的那条那款那一项法定情形，维持一审裁定错误。申请再审请求纠正错误裁定，作出公正的裁判结果。 本院经审查认为，再审申请人马生忠本案一审提出的六项诉讼请求系对多个行政行为提出起诉，违背行政诉讼一行为一诉的立案受理原则，属于诉讼请求不具体情形，一审法院裁定不予立案，结果正确。二审针对其六项诉讼请求，逐项分析阐述了法院不应予以立案的理由，本院再审审查阶段予以确认，在文书中不再赘述。 马生忠在其再审申请书中提及原审法院依职权主动适用诉讼时效规定裁定不予立案违法，其该项申请再审理由不能成立。首先原审裁定是认为其提起诉讼超过起诉期限，并非超过诉讼时效，起诉期限是起诉人向法院提起行政诉讼并能获法院受理的期间，是起诉条件之一，起诉如无正当事由超过起诉期限，起诉人则丧失诉权，法院将不再受理，起诉期限是行政诉讼程序法律制度，而诉讼时效是权利人的民事权利受司法保护的时间界限，属于民事实体法律规定的范畴。其次行政案件属公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，依法审查起诉是否符合法定条件，对起诉是否超过起诉期限进行审查，是人民法院的法定裁判职责，并非当事人不主张人民法院就不审查的事项。马生忠认为原审法院不应对起诉期限主动审查，系对法律的误读。另马生忠主张其起诉期限的计算应按照20年计算，本院认为行政诉讼法关于最长起诉期限的规定，适用的前提是公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容，而本案并不存在马生忠不知道被诉行政行为内容的情形，其主张适用20年最长起诉期限，本院不予支持。马生忠的其他申请再审理由也不能成立，本院不予支持。一审裁定不予立案，二审裁定驳回上诉，均无不当。 综上，马生忠的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回马生忠的再审申请。 审判长 龚 斌 审判员 孟凡平 审判员 张志刚 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理梁爽 书记员万腾