西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2019）陕71行终1462号 上诉人（原审原告）付令，男，汉族，1979年7月28日出生，公民身份号码610404197907285036,住陕西省咸阳市渭城区北杜镇南朱刘村085号。 委托代理人祁占荣，北京市盈科（西安）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区空港新城管理委员会，住所地陕西省咸阳市渭城区周陵街道迎宾大道空港国际商务中心。 法定代表人贺键，主任。 委托代理人张海燕，陕西永嘉信律师事务所律师。 上诉人付令因与被上诉人陕西省西咸新区空港新城管理委员会土地行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2092号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，付令系南朱刘村村民。2017年2月13日，陕西省人民政府发布《关于咸阳市（西咸新区）2016年度第十七批（空港新城）统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批［2017］16号），同意将咸阳市渭城区乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内北杜街道办事处齐村、南朱刘村等有关村组38.1629公顷集体建设用地依法征收为国有。2019年5月7日，空港新城自然资源局、北杜街道办事处、南朱刘村村民委员会、南朱刘村村民代表就南朱刘村整村拆迁相关事宜进行讨论研究，启动对南朱刘村整村拆迁工作。2019年5月10日，正式将南朱刘村征迁安置实施方案、政策答疑等在南朱刘村村委会进行公示宣传。2019年5月24日，付令对陕西省西咸新区空港新城管理委员会征收行为不服，诉至本院，因付令诉讼请求不明确，经法院释明，其将本案的诉讼请求明确为：请求法院依法确认被告陕西省西咸新区空港新城管理委员会在征收过程中未发布征地公告、拆迁方案未征求付令意见征收其房屋的行政行为违法。 另，截至案件受理之日，付令尚未与陕西省西咸新区空港新城管理委员会签订拆迁补偿协议，其房屋亦未被拆除。 上述事实，有空港新城北杜征迁办公室会议纪要（2）、《陕西省西咸新区空港新城南朱刘村政策宣传手册》、《关于咸阳市（西咸新区）2016年度第十七批（空港新城）统一征收集体建设用地的批复》、“西咸新区空港新城南朱刘村征迁安置补偿政策答疑”宣传栏照片、南朱刘村房屋照片等在卷佐证。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织对行政行为不服，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。本案在审理过程中经释明，付令将诉讼请求从确认陕西省西咸新区空港新城管理委员会对其位于北杜街道南朱刘村朝阳路56号的宅基地及房屋实施征收的行政行为违法明确为：确认陕西省西咸新区空港新城管理委员会在征收过程中未发布征地公告、拆迁方案、未征求意见征收房屋的行政行为违法。1.根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》之规定精神，征地行为包括征地批准行为和征地实施行为，征地的实施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议、或者作出责令交出土地决定等一系列行为，涉及到不同的行政机关及多个部门，付令的诉讼请求并未针对具体的行政行为，而是对整个征收过程提出未发布征地公告、拆迁方案未征求意见确认违法的请求，属诉讼请求不明确。2.依据一案一诉的行政诉讼原则，付令将征地公告行为与拆迁安置方案中的征求意见行为混合在同一诉讼请求中提出，不符合一案一诉的原则。3.拆迁人是否发布征地公告、是否征求付令拆迁方案意见的行为均属于实施征收过程中不同阶段的程序性行政行为，目前涉案的征收行为尚处于宣传、答疑阶段，陕西省西咸新区空港新城管理委员会尚未与付令签订拆迁补偿协议，亦未实施拆除房屋的行为，即付令涉诉房屋尚未被征收，陕西省西咸新区空港新城管理委员会是否发布征地公告，是否向付令征求拆迁方案意见未对付令实体权利产生实际影响。综上，本案不属于行政诉讼的受案范围，亦不符合行政案件的起诉条件，对原告的起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、第（八）项、第三款之规定,裁定如下：驳回原告付令的起诉。案件受理费50元，退还原告付令。 上诉人付令不服，上诉称，事实与理由：一、上诉人要求确认被上诉人征收的实施行为违法，诉讼请求明确具体，未发布公告和安置方案的意见征求，都是被上诉人在征收过程中需实施的行为，一审法院认定完全错误。 1.在被上诉人对南朱刘村实施征收的过程中，只有一个行政主体，那就是被上诉人，被上诉人在答辩中也没有否认，一审法院认为不同的行政机关在实施征收没有事实依据，不能成立。 2.上诉人的诉讼请求是明确具体的，就是针对的是被上诉人的征收实施行为，具体违法表现是未发布征地公告和安置方案未征求意见，都是行政机关未履行法定职责的行为，如一审法院认为还不够明确，可以进一步释明，要求上诉人选择一个违法行为，而不是毫无依据的认为上诉人诉讼请求不明确，为袒护被上诉人的违法行为找依据。 3.一审法院没有进行开庭审理，也没有要求上诉人提供证据，就做出裁定，很不严谨。因上诉人的证据还没有向法庭完全出示，上诉人的房屋被丈量和评估的证据还没向法庭提交，一审法院也没有要求上诉人提交证据，而且在裁定作出之前房屋已经被拆除，一审法院依据片面的证据，也未经质证，无法查明本案的事实，其一审裁定无事实依据。 二、一审法院认定涉案征收行为尚处在宣传、答疑阶段不能成立，案件受理时上诉人的房屋已经被丈量和评估，正在协商签订拆迁安置协议的过程中，其他部分村民的房屋已经被拆除，被上诉人正在实施征收行为，一审法院认定毫无依据。 1.没有签订拆迁补偿协议，房屋没有被拆除就没有实施征收行为，这样的认定是完全错误的。丈量和评估房屋是不是实施征收行为？洽谈拆迁补偿协议是不是实施征收行为？且涉案用补偿安置方案已经公告，一审法院的本院认为也认定征收公告、补偿安置公告等是实施行为，又这样的表述是自相矛盾的。一审法院的逻辑是协议签订了和房屋拆除了才是实施征收行为，那么征收行为就对上诉人没有实际影响了，可以顺理成章的驳回了，那么对被上诉人实施征收的行为上诉人就无法通过诉讼救济了，这显然对上诉人不公。 2.未发布征地公告和拆迁方案未征求意见就对上诉人的房屋实施征收，是对作为上诉人的被征收人影响是很大的，违法是很严重的，一审法院的认定完全不能成立。征地公告是《土地管理法实施条例》规定的强制性规定，为此还颁布了《征用土地公告办法》，有没有征地批文？征收的范围如何？如何救济？如何安置补偿等这些都涉及到了被征收人的切身利益，怎么能对上诉人没有实际影响呢？ 综上所述，一审法院的认定事实不清，逻辑混乱，在证据未完全出示，未查明事实的情况下作出裁定，完全错误，上诉请求：请求贵院依法撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2092号行政裁定书，并指令一审法院继续审理。 二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是付令起诉是否属于行政诉讼受案范围。公民、法人或者其他组织对行政行为不服，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”本案在一审审理过程中经释明，付令将诉讼请求从确认陕西省西咸新区空港新城管理委员会对其位于北杜街道南朱刘村朝阳路56号的宅基地及房屋实施征收的行政行为违法明确为：确认陕西省西咸新区空港新城管理委员会在征收过程中未发布征地公告、拆迁方案、未征求意见征收房屋的行政行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》之规定精神，征地行为包括征地批准行为和征地实施行为，征地的实施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议、或者作出责令交出土地决定等一系列行为，涉及到不同的行政机关及多个部门，付令的诉讼请求并未针对具体的行政行为，而是对整个征收过程提出未发布征地公告、拆迁方案未征求意见确认违法的请求，属诉讼请求不明确。2.依据一案一诉的行政诉讼原则，付令将征地公告行为与拆迁安置方案中的征求意见行为混合在同一诉讼请求中提出，不符合一案一诉的原则。3.拆迁人是否发布征地公告、是否征求付令拆迁方案意见的行为均属于实施征收过程中不同阶段的程序性行政行为，未对郭安实体权利产生实际影响。一审法院认定不符合行政案件的起诉条件，不符合行政诉讼受案范围，对郭安的起诉依法予以驳回，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。付令上诉认为一审法院未开庭审理即径行裁定驳回起诉程序违法的观点于法无据，不予支持。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；上诉人上诉意见没有事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定,裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  程淑芹 审判员  刘宇红 审判员  魏国庆 二〇一九年十二月十日 书记员  王 聪