山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁01行终984号 上诉人(一审原告)郭某某锦瑄，女，2016年4月21日出生，汉族，住济南市。 法定代理人刘扬扬（系上诉人之母），女，1988年7月29日出生，汉族，住济南市。 法定代理人郭某某培胜（系上诉人之父），男，1986年6月20日出生，汉族，住济南市。 被上诉人（一审被告）济南市槐荫区教育和体育局，住所地济南市。 法定代表人周谊，局长。 委托代理人尹燕樑，济南槐荫梅诚法律服务所法律工作者。 上诉人郭某某锦瑄因诉被上诉人济南市槐荫区教育和体育局（原职权单位济南市槐荫区教育局，以下简称槐荫区教体局）行政协议一案，不服济南市槐荫区人民法院（2019）鲁0104行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 上诉人郭某某锦瑄向一审法院起诉称，近期原告得知被告与案外人济南鑫苑万卓置业有限公司签订了一份无签署日期的《鑫苑·世家公馆项目幼儿园及初中运营合作协议》，该协议约定由被告负责引入济南市槐荫区实验幼儿园进驻管理，并负责配备师资设备，成立一座名为“济南市槐荫区西城实验幼儿园”的公办性质幼儿园，并特别约定按照“实际购买并入住”的原则同等条件下优先招收鑫苑世家公馆小区业主子女入园。原告认为，该合作协议严重损害了社会公共利益及其他附近小区业主的合法权益。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”以及（2018）最高法行申3123号的裁判观点，行政协议也应适用合同法的相关规定，故根据合同法第五十二条之规定：“有下列情形之一的，合同无效：（四）损害社会公共利益。”《合作协议》应属无效，具体理由如下：一、根据《合作协议》第一段，济南鑫苑万卓置业有限公司开发的鑫苑世家公馆项目，项目规划配建1所12班幼儿园及1所18班初中两个教育配套，也就是说配建幼儿园和初中属于鑫苑的义务，属于规划必须建设的项目，是无偿的，而不应将此作为条件换取政府的其他补助或补偿。二、该《合作协议》第一段还载明，签订协议的目的是“进一步繁荣槐荫区教育事业，并为鑫苑世家所在片区提供更为优良的教育配套设施”，然而该协议的具体条款却是只为鑫苑世家公馆一个小区服务，和“槐荫区”、“所在片区”没有任何关系。根据我国法律的相关规定，幼儿园并不是义务教育范围，故教育局没有义务利用社会公共资源专门为某一小区业主提供幼儿阶段的教育资源。鑫苑公司代建行为属于“拿地”的一个无偿的附属条件，但该幼儿园从土地规划、教育设施购买、教师员工配备、教职工工资发放，幼儿园运营的其他支出全部由政府财政拨款，却规定“实际购买并入住”的原则同等条件下优先招收鑫苑世家公馆小区业主子女入园，属于被告滥用职权，导致国有资产被某一特定人群享用，系政府教育局的严重失职。综上所述，槐荫区教体局与济南鑫苑万卓置业有限公司签订《鑫苑·世家公馆项目幼儿园及初中运营合作协议》的行为于法不符，严重侵害了该居住区其他居民即社会不特定人的合法权益。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定以及（2018）最高法行申3123号的裁判观点，行政协议的效力问题也应适用合同法的相关规定，故根据合同法第五十二条之规定《合作协议》应属无效协议。三、在原告与被告多次沟通过程中，被告称是依据《山东省城乡居住区配套幼儿园规划建设及管理使用的若干意见》签订涉案合作协议，原告认为，该文件未就“配套幼儿园”的具体出资比例、招生优先条件作明确规定，导致被告利用该文件签订违法协议，致使社会资源分配不均、国有资产被少数人占用，请求法院审查该文件之合法性。诉讼请求：一、请求确认济南市槐荫区教育局与济南鑫苑万卓置业有限公司签订的《鑫苑·世家公馆项目幼儿园及初中运营合作协议》无效。二、审查被告行政行为作出所依据的《山东省城乡居住区配套幼儿园规划建设及管理使用的若干意见》的合法性。三、诉讼费用由被告承担。 一审法院经阅卷查明，2015年9月28日，槐荫区教体局与济南鑫苑万卓置业有限公司签订《[2013]-G158号宗地配套教育设施代建协议书》，约定由济南鑫苑万卓置业有限公司负责代建配套教育设施建设工程，并在工程竣工验收合格后，将产权无偿移交给槐荫区教体局。后双方签订《关于鑫苑·世家公馆项目幼儿园及初中运营合作协议》及《合作补充协议》，约定项目规划配建1所12班幼儿园及1所18班初中两个教育配套，按照“购买并实际入住”的原则，同等条件下优先招收鑫苑·世家公馆入住业主子女入园。2018年3月8日，因购房原因郭某某锦瑄跟随其母刘扬扬将户籍迁入济南市并在此居住。郭某某锦瑄认为上述协议侵犯社会公共利益及其他附近小区业主的合法权益，遂向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”行政诉讼乃公法上之诉讼，所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般仅指公法上的利害关系。“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或其他组织，包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织，只有公民、法人或其他组织与行政行为具有公法上的利害关系，形成公法领域的权利义务关系，其对行政行为不服，才具有原告主体资格，有权提起行政诉讼。郭某某锦瑄并非《鑫苑·世家公馆项目幼儿园及初中运营合作协议》的相对人，被诉行政行为也并未改变其法律上的权利义务状态，现有证据不足以证明其与被诉行政行为有利害关系且存在与普通公众不同的独特的权益，故郭某某锦瑄不具备提起行政诉讼的原告主体资格，其提起诉讼不符合法定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回原告郭某某锦瑄的起诉。 上诉人郭某某锦瑄不服一审裁定上诉称，案涉《山东省城乡居住区配套幼儿园规划建设及管理使用的若干意见》所指向和保护的权益是我国学龄前公民的平等受教育权，而上诉人作为案涉公立幼儿园附近小区的学龄前公民，其居住地附近是否建有公立幼儿园，所建公立幼儿园是否允许上诉人入园接受学龄前教育，影响到了学龄前公民的平等受教育权，故上诉人与上述文件以及《鑫苑·世家公馆项目幼儿园及初中运营合作协议》具有的利害关系。此外，上诉人与上述文件及协议的利害关系属于公法上的利害关系及公法领域的权利和利益，故上诉人具有提起行政诉讼的主体资格，一审法院以此为由驳回上诉人之起诉确有不当。综上，为了维护合法权益，特提起上诉，请求二审法院撤销一审裁定书，支持上诉人的一审诉讼请求，判令一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。 本院认为，根据法律规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案争议的焦点系上诉人的诉讼主体资格问题。关于行政行为相对人的问题，案涉《鑫苑·世家公馆项目幼儿园及初中运营合作协议》系槐荫区教体局与济南鑫苑万卓置业有限公司签订，协议内容针对的小区仅系鑫苑·世家公馆，而上诉人郭某某锦瑄于该协议签订半年后出生并于2018年3月8日跟随其母亲刘扬扬将户籍迁入济南市槐荫区名景台小区并居住，故郭某某锦瑄并非案涉行政行为的相对人。关于利害关系的问题，一方面，郭某某锦瑄主张的利害关系实际上仅是其本人的经济利益关系，即报名公立幼儿园与私立幼儿园对其自身家庭经济支出的不同影响，但我国法律赋予郭某某锦瑄的各项权利和义务并未因此而改变，故郭某某锦瑄在本案中所理解的利害关系并非该术语在法律上的真正内涵；另一方面，郭某某锦瑄主张案涉协议剥夺了其平等受教育的权利，但是幼儿园阶段的教育并不被义务教育所涵盖，郭某某锦瑄与案涉协议并不具有法律上的利害关系。此外，上诉人已入民办幼儿园接受学龄前教育。据此，郭某某锦瑄并非本案的适格主体，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴万秋 审判员  蔺双祝 审判员  吕厥中 二〇一九年十二月十九日 书记员  王凡凡