长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）湘8601行初757号原告徐凌，女，1981年10月20日出生，汉族，住湖南省长沙县。委托代理人代浩，湖南泓锐律师事务所律师。被告长沙县人民政府，住所地长沙县星沙街道开元路39号。法定代表人张作林，该县县长。委托代理人刘源，该政府工作人员。被告长沙县黄花镇人民政府，住所地长沙县黄花镇黄回路158号。法定代表人熊创，该镇镇长。委托代理人熊伟权，湖南明城明律师事务所律师。委托代理人宋锋，该政府工作人员。第三人长沙县自然资源局，住所地长沙县望仙东路598号。法定代表人范新国，该局局长。委托代理人陈海洋，该局工作人员。委托代理人周荟，湖南中楚律师事务所律师。原告徐凌因诉被告长沙县黄花镇人民政府（以下简称黄花镇政府）、长沙县人民政府（以下简称长沙县政府）、第三人长沙县自然资源局行政强制及行政复议一案，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于同年12月23日公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人代浩，被告长沙县政府的委托代理人刘源，被告黄花镇政府的委托代理人熊伟权、宋锋，第三人长沙县自然资源局的委托代理人陈海洋、周荟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月9日，被告黄花镇政府向原告徐凌作出[20190709]01号《限期改正违法行为通知书》（以下简称1号《通知书》），责令原告三日内自行拆除违法建筑物，逾期不消除违法行为，将组织予以拆除。同年7月11日，被告黄花镇政府强制拆除了原告涉案房屋。原告对被告黄花镇政府拆除其房屋的行政强制行为不服，于9月5日向被告长沙县政府提出行政复议申请。10月28日，被告长沙县政府作出长县复决字[2019]19号《行政复议决定书》（以下简称19号行政复议决定）。原告徐凌诉称：被告长沙县政府作出的复议决定，仅确认被告黄花镇政府行政强制行为程序违法，其实质系维持被告黄花镇政府的原行政行为，不具有事实和法律依据。被告黄花镇政府因就涉案房屋等征地补偿问题多次与原告拆迁谈判未达成一致，而强制拆除原告房屋的行为系“以拆违代拆迁”的滥用职权行为。被告黄花镇政府依据其做出的1号《通知书》中关于原告房屋属于“违法建筑”的认定而强制拆除了原告涉案房屋。但被告黄花镇政府做出涉案违法建筑认定时，未对涉案土地来源、房屋建造面积、建筑时间等基本事实进行认定，属于认定事实不清。且未告知原告其做出认定的事实、理由和依据，未依法保障原告的知情权、参与权、陈述申辩权及享有行政复议和行政诉讼的权利和期限。被告黄花镇政府的行政强制行为，实体和程序均违法。原告为维护自身合法权益，提起本案行政诉讼，请求法院依法判令：1.撤销被告长沙县政府作出的19号行政复议决定，并确认被告黄花镇政府拆除原告房屋的行政强制行为实体和程序均违法；2.撤销被告黄花镇政府作出的1号《通知书》。原告徐凌向法庭提交涉案1号《通知书》，拟证明被告黄花镇政府认定原告房屋为违法建筑时，未制作《违法建筑认定书》，未充分保障原告知情权、陈述申辩权，未告知原告享有的救济途径及期限，被告黄花镇政府作出上述通知认定违法建筑行为实体和程序均违法，其依据实体和程序均违法的违法建筑认定作出的强拆行为实体和程序也构成违法。被告黄花镇政府辩称：一、被告长沙县政府作出的19号行政复议决定合法，应予维持。原告于2017年建设的100㎡建筑物，未依法取得乡村建设规划许可证，属违法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，被告黄花镇政府有权拆除涉案违法建设。在拆除违法建筑过程中，被告黄花镇政府未充分遵循执法程序，存在程序违法，但原告违法建筑已被拆除。二、1号《通知书》合法，且该《通知书》只是一种通知行为，没有限制原告权利也未增设原告义务，不属于行政诉讼受案范围。法律法规对《限期改正违法行为通知书》的内容无规范性要求，即便1号《通知书》存在不合法之处，因拆除违法建筑的行为已成事实行政行为，也已不具备可撤销性。三、原告诉称的征收拆迁行为是另一种行政法律关系，与本案行政强制行为无关。被告黄花镇政府在法定期限内向本院提交了1号《通知书》、《法律文书送达回证》及送达时的照片，拟证明黄花镇政府依法作出并送达《通知书》。被告长沙县政府辩称：被告长沙县政府作出行政复议决定的主体适格，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，而原告的主张没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告长沙县自然资源局陈述称：本案涉案强制拆除行为系被告黄花镇政府作出，我局未参与拆除行为，因此涉案拆除行为与我局无关，我局并非本案适格当事人。对原告提供的1号《通知书》，被告黄花镇政府、长沙县政府质证均认为三性无异议，证明目的有异议。对被告黄花镇政府提供的证据，原告质证认为1号《通知书》证明被告黄花镇政府违法作出该通知书。送达回证及照片三性均有异议，不能证明黄花镇政府向原告依法送达。本院认为原、被告黄花镇政府取得涉案《通知书》的程序和来源合法，可以作为认定本案相关事实的依据，是否合法是本案的争议焦点，将在后文综合予以阐述。被告黄花镇政府涉案送达回证及送达照片可以证明涉案通知书经合法送达的事实，具有证明效力。经审理查明，2019年7月9日，被告黄花镇政府向原告作出1号《通知书》，其主要内容为：我镇于2019年7月9日对你户涉嫌违法建设线索进行调查。经我镇查实，你户未取得乡村建设规划许可证／未按照乡村建设规划许可证进行建设，于2019年8月在长沙县进行建设。经初步勘测，违法建筑物面积100平方米。你户行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《湖南省实施办法》第三十条之规定，属违法建设。以上事实有现场照片、书证等证据予以证实。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《湖南省实施办法》第四十八条之规定，我镇责令你户在接到本通知之日起叁日内自行拆除违法建筑物。逾期不消除违法行为，我镇将组织予以拆除。2019年7月11日，被告黄花镇政府强制拆除了原告上述《通知书》中所确定的房屋。原告对被告黄花镇政府拆除其房屋的行政强制行为不服，于2019年9月5日向被告长沙县政府提出行政复议申请。被告长沙县政府收到原告申请材料后，于同年9月10日决定立案，并于同年9月11日将行政复议答复通知书、复议申请书及证据材料副本送达被告黄花镇政府。9月20日，被告黄花镇政府提交复议答复书及证据材料。经审查，被告长沙县政府认为被告黄花镇政府未履行催告、公告程序，未作出强制执行决定，即对涉案房屋进行强制拆除，属于程序违法。10月28日，被告长沙县政府依法作出19号行政复议决定，确认黄花镇政府拆除原告房屋的行政强制行为违法，同时告知原告“如不服本决定，可在决定书送达之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼”，并依法送达原告及被告黄花镇政府。针对本案各方当事人争议焦点，本院分析认定如下：一、关于被告黄花镇政府作出的1号《通知书》是否合法的问题《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。本案原告涉案房屋属于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的情形。被告黄花镇政府具有责令停止建设、限期改正的职权，即具有做出涉案1号《通知书》的法定职责。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。”该法第四十一条规定:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，被告黄花镇政府作出1号《通知书》未听取过原告的意见，也未告知原告依法享有陈述、申辩的权利，故涉案1号《通知书》程序违法，应予以撤销，但因涉案房屋已被拆除，该《通知书》不具有可以撤销的内容，应确认违法。二、关于被告长沙县政府作出的19号行政复议决定是否合法的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，被告长沙县政府于2019年10月28日作出19号行政复议决定，并在复议决定中告知原告救济途径及期限：如不服该决定，可以在决定书送达之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。被告长沙县政府于2019年10月30日将涉案复议决定邮寄给了原告徐凌，邮件在11月1日被签收。但原告徐凌于2019年11月18日才向本院提起行政诉讼，已超过上述法律规定的十五天起诉期限。原告徐凌无正当理由超过起诉期限，也无因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限。故对原告徐凌该项起诉应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告长沙县黄花镇人民政府作出的[20190709]01号《限期改正违法行为通知书》违法；二、驳回原告对被告长沙县黄花镇人民政府作出的行政强制行为、被告长沙县人民政府作出的长县复决字[2019]19号《行政复议决定书》的起诉。案件受理费50元，由被告长沙县黄花镇人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于长沙市中级人民法院。审 判 长  汪 琼人民陪审员  杨纪美人民陪审员  周泽英二〇一九年十二月二十七日法官助理张雅静书记员周依洁附：适用相关法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。