福建省永安市人民法院 民 事 判 决 书 （2019）闽0481民初3801号 原告：关长龄，女，1944年12月9日出生，汉族，住厦门市思明区。 委托诉讼代理人：熊长江，福建商通律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人：廖永华，福建商通律师事务所执业律师。 被告：永安市曹远镇人民政府，住所地：福建省永安市曹远镇坑边路6号，统一社会信用代码：1135048100380483X2。 法定代表人：刘国华，镇长。 委托诉讼代理人：郑福才，福建建州联兴律师事务所执业律师。 原告关长龄与被告永安市曹远镇人民政府（以下简称“曹远镇政府”）合同纠纷一案，本院于2019年9月12日立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告关长龄及其委托诉讼代理人熊长江、廖永华，被告永安市曹远镇人民政府的委托诉讼代理人郑福才到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 关长龄向本院提出诉讼请求：1.判令永安市曹远镇人民政府按永安市政府公布的标准支付临时安置费62400元，扣除永安市曹远镇人民政府已经支付31916元，还应支付30484元;2.判令永安市曹远镇人民政府承担本案诉讼费。事实与理由：曹远镇政府需对原八闽水泥公司职工住宅（永安市）进行征收搬迁，关长龄系永安市所有权人，关长龄选择产权调换方式进行期房安置。2012年10月8日，曹远镇政府用事先订制的范本同关长龄签订《房屋产权调换安置协议书》。该协议书范本规定曹远镇政府给关长龄18个月的临时安置过渡期，临时安置过渡费补偿每月8元／㎡，超过18个月补偿费每月10元／㎡。根据永安市人民政府的永政文【2011】110号《永安市人民政府关于《永安市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》的通知》第八条第二款对临时安置费的规定是：对被征迁房屋建筑面积50㎡以下，应计临时安置费不足600元／户.月的按600元／户.月计算确定，被征迁房屋建筑面积50㎡以上100㎡以下，应计临时安置费不足800元／户.月的按800元／户.月计算确定。同时根据第七条第四款第二项之规定，房屋产权调换临时安置过渡期限，由房屋征收部门与被征收人在补偿协议中明确，属于征收人的原因延长过渡期限的，房屋临时安置过渡费自超过协议过渡期限的下个月起按标准加倍发放。关长龄的搬迁房面积79㎡，按永政文【2011】110号规定关长龄过渡期（18个月）内临时安置费应为800元／户.月，延长过渡期限的临时安置费应为1600元／户.月。因曹远镇政府制作《房屋产权调换安置协议书》范本中规定对被征迁人的临时安置过渡费没有根据国家和当地政府规定的标准进行补偿，违反法律法规规定。曹远镇政府用协议书范本要求关长龄签字时故意隐瞒永政文【2011】110号规定的补偿标准，损害了关长龄的合法权益，应当依法纠正。 永安市曹远镇人民政府辩称，关长龄诉请曹远镇政府按永安市政府公布的标准支付临时安置费的诉讼请求依法不能成立，其请求应依法驳回，具体事实和理由如下：曹远镇政府与关长龄签订《房屋产权调换安置协议书》，不是“房屋征收与补偿”，而是平等主体之间因“实施整体搬迁”自愿协商签订的，该协议书合法有效，依法受法律保护。关长龄依据《永安市国有土地上房屋征收与补偿规定》的标准计算临时安置过渡补偿费依事实、依法不适用本案。一、曹远镇政府与关长龄签订《房屋产权调换安置协议书》不是《国有土地上房屋征收与补偿条例》所指的“房屋征收与补偿工作”，而是因建设项目环保而对关长龄房屋（原宿舍楼）“实施整体搬迁”。1.永安市人民政府《市长办公会议纪要》【2012】2号载明：（1）本案讼争的房屋（宿舍楼）是实施整体搬迁，整体搬迁安置地点选在。（2）具体搬迁安置工作以曹远镇政府为主。2.永安市人民政府《关于原八闽水泥职工安置的专题会议纪要》【2012】61号载明：（1）《纪要》第一条......由于市、镇两级政府提供的项目建设用地，在水泥项目规定的600米卫生防护距离内仍有原130户住户和清水池2户村民长期居住，根据省环保厅《关于督促福建省永安万年水泥有限公司抓紧办理环保竣工验收手续的函（闽环评函【2012】104）号）要求，必须搬迁卫生防护距离内的居民，并于2012年12月底办理建设项目竣工环保手续。为支持企业发展、维护居住在项目卫生防护距离内住户的合法权益，经曹远镇、万年公司、原八闽水泥职工等多方协商，原则同意在曹远境内选址，等面积搬迁安置在该项目卫生防护距离内的130户原八闽水泥住户，并对同样处于卫生防护距离内的清水池村民刘维香、刘维日进行搬迁安置。（2）《纪要》第一条曹远镇政府为原八闽水泥厂职工安置工作的牵头单位及安置房建设工作的建设主体，具体负责安置工作的组织协调、安置地址的选址、手续报批、安置建设及与拆迁安置户签订合同等工作。以上事实表明，本案讼争《房屋产权调换安置协议书》签订的背景是，是市政府为支持企业发展、维护居住在项目卫生防护距离内住户的合法权益，经曹远镇、万年公司、原八闽水泥职工等多方协商，原则同意在曹远境内选址，等面积搬迁安置在该项目卫生防护距离内的130户原八闽水泥住户，并对同样处于卫生防护距离内的清水池村民刘维香、刘维日进行搬迁安置，不是《国有土地上房屋征收与补偿条例》所指的“房屋征收与补偿工作”，《房屋产权调换安置协议书》签订是平等主体之间进行协商签订的，不存在任何“国有土地上房屋征收”行为。二、《永安市国有土地上房屋征收与补偿条例》不适用本案。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定：房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。2.《福建省实施办法》第四条规定：市、县人民政府负责本行政区域的服务征收与补偿工作。市、县人民政府确定的征收范围管理部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。3.《永安市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》第三条规定：永安市建设局作为本市房屋征收部门，组织实施本市的房屋征收与补偿工作。第四条规定乡镇人民政府和街道办事处，是属地建设项目房屋征收的实施单位，应当受理房屋征收部门的委托，承担房屋征收与补偿的具体工作。以上条例、办法和暂行规定均表明：永安市建设局作为本市房屋征收部门，组织实施本市的房屋征收与补偿工作。乡镇人民政府和街道办事处，是属地建设项目房屋征收的实施单位，应当受房屋征收部门的委托，承担房屋征收与补偿的具体工作。由于本案不存在任何“国有土地上房屋征收”的事实，因此，《永安市国有土地上房屋征收与补偿规定》不适用本案。退一步说，即便本案被定性为“房屋征收与补偿”，按《永安市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》第三条规定，曹远镇政府不是本市房屋征收部门。因此，曹远镇政府也依法不是本案适格的被告。综上，曹远镇政府认为，关长龄的诉讼请求依法无据，应依法驳回。 关长龄围绕诉讼请求提供了如下证据，证据一：关长龄的身份证复印件各一份，拟证明关长龄的身份情况。证据二：房屋所有权证和国有土地使用权证复印件各一份，拟证明：1.位于永安市的房屋系关长龄所有，该房屋面积为79平方米；2.该房屋的土地性质是国有土地。证据三：《房屋产权调换安置协议书》复印件一份，拟证明：曹远镇人民政府因需要，征收关长龄位于永安市，双方并签订《房屋产权调换安置协议书》，协议书约定，过渡期限为18个月，临时安置过渡费在18个月内，每月8元／㎡，超过18个月的，每月10元／㎡，补助时间从搬迁之日起至曹远镇政府向关长龄交付安置房后三个月止。（该过渡费补助标准明显低于永安市人民政府的永政文【2011】110号《永安市人民政府关于《永安市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》的通知》规定的标准。证据四：永政文【2011】110号永安市人民政府关于《永安市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》的通知》复印件一份，拟证明：1.各乡镇人民政府、街道办事处，市直各单位，对在国有土地上房屋征收与补偿按该规定的标准执行。2.该文第八条第二款之规定，对临时安置费的约定是，对被征迁房屋建筑面积50㎡以下，应计临时安置费不足600元／户.月的按600元／户.月计算确定，被征迁房屋建筑面积50㎡以上100㎡以下，应计临时安置费不足800元／户.月的按800元／户.月计算确定。3.同时根据第七条第四款第二项之规定，房屋产权调换临时安置过渡期限，由房屋征收部门与被征收人在补偿协议中明确，属于征收人的原因延长过渡期限的，房屋临时安置过渡费自超过协议过渡期限的下个月起按标准加倍发放。证据六：行政裁定书，拟证明原告与被告之间的征迁合同发生在2015年5月1日之前，该纠纷属于民事案件受案范围。证据五：明溪县人民法院（2019）闽0421行初4号行政裁定书、三明市中级人民法院（2019）闽04行终47号行政裁定书复印件各一份，拟证明关长龄与曹远镇政府之间的拆迁合同发生在2015年5月1日之前，该纠纷属于民事案件收案范围；证据六：永曹政信复字〔2017〕9号《关于陈美丽等信访事项的答复意见书》复印件一份，拟证明：1.关长龄根据政府需要搬迁；2.曹远镇政府只按每月8元／㎡（超过18个月部分按每月10元／㎡）的标准支付临时安置过渡费至2016年11月；3.曹远镇政府安排2016年12月29日至2017年1月2日交付安置房。4.第二页第三条中，17户是有签补偿协议书，其他的有签订的，但没有搬迁的，但是政府另外给了20个月的补助，所以是不公平的。证据七：永政办〔2013〕132号《永安市人民政府办公室关于延长永安市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定试行期限的通知》复印件一份，拟证明《永安市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》适用期限延长至2014年8月31日。证据八：《八闽搬迁户安置补偿费领取一览表》复印件一份，拟证明关长龄实际领取的补偿费金额。证据九：《诉求状》复印件一份，拟证明关长龄于2017年7月13日曾因安置补偿费问题向永安市信访局提出诉求。证据十：《八闽嘉园交房公告》复印件一份，拟证明：曹远镇政府于2016年12月9日通知各业主从2016年12月29日起开始交房。曹远镇政府提供证据如下：证据一：《统一社会信用代码证书》复印件一份，拟证明曹远镇政府的主体资格。证据二：《房屋产权调换安置协议书》复印件一份，拟证明曹远镇政府与关长龄协商一致自愿达成的协议书。证据三：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月21日），拟证明：1.第四条：市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；2.征收房屋由市、县人民政府作出决定。市、县人民政府确定的房屋征收部门（以下简称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；3.第五条：房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任；4.第八条......由市、县级人民政府作出房屋征收决定；......。证据四：《福建省实施办法》（2014年5月1日），拟证明：1.市、县人民政府负责本行政区域的服务征收与补偿工作。2.市、县人民政府确定的征收范围管理部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。证据五：《永安市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》（2011年9月1日），拟证明：1.第三条永安市建设局作为本市房屋征收部门，组织实施本市的服务征收与补偿工作；2.第四条乡镇人民政府和街道办事处，是属地建设项目房屋征收的实施单位，应当受理房屋征收部门的委托，承担房屋征收与补偿的具体工作；3.第十七条，该暂行规定试行一年，自2011年9月1日实施。证据六：永安市人民政府《市长办公室会议纪要》〔2012〕2号，拟证明：1.本案讼争的房屋（宿舍楼）是实施整体搬迁，整体搬迁安置地点选在；2.具体搬迁安置工作以曹远镇政府为主。证据七：永安市人民政府《关于原八闽水泥职工安置的专题会议纪要》〔2012〕61号，拟证明：1.《纪要》第一条......由于市、镇两级政府提供的项目建设用地，在水泥项目规定的600米为甚防护距离内仍有原130户住户和清水池2户村民长期居住，根据省环保厅《关于督促福建省永安万年水泥有限公司抓紧办理环保竣工验收手续的函（闽环评函【2012】104）号）要求，必须搬迁卫生防护距离内的居民，并于2012年12月底办理建设项目竣工环保手续。为支持企业发展、维护居住在项目卫生防护距离内住户的合法权益，经曹远镇、万年公司、原八闽水泥职工等多方协商，原则同意在曹远境内选址，等面积搬迁安置在该项目卫生防护距离内的130户原八闽水泥住户，并对同样处于卫生防护距离内的清水池村民刘维香、刘维日进行搬迁安置；2.《纪要》第一条曹远镇政府为原八闽水泥厂职工安置工作的牵头单位及安置房建设工作的建设主体，具体负责安置工作的组织协调、安置地址的选址、手续报批、安置建设及与拆迁安置户签订合同等工作。证据八：永安市房管局《关于赵景芳等要求解决原八闽水泥股份有限公司未房改职工搬迁安置等问题信访事项的答复意见书》永房信复〔2016〕44号，拟证明永安市房管局建议按《房屋产权调换安置协议书》办理。证据九：福建省环境保护厅《福建省环保厅关于督促福建省永安万年水泥有限公司抓紧办理环保竣工验收手续的函》复印件一份，拟证明福建省环境保护厅要求永安市人民政府、福建省永安万年水泥发展有限公司抓紧完成卫生防护距离内居民的搬迁。证据十：关长龄领取过渡费明细表及凭证，拟证明曹远镇政府给付过渡费的事实。 对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有异议的证据和事实，本院在事实查明中予以分析、认定如下： 2012年4月23日，《永安市人民政府市长办公会议纪要》载明：“……三、关于原八闽水泥厂职工宿舍搬迁问题会议认为，对原八闽水泥厂职工宿舍楼实施整体搬迁是妥善解决历史遗留问题的客观需要。会议原则同意，原八闽水泥厂职工宿舍楼整体搬迁安置地点选在（非规划林地）；具体搬迁安置工作以曹远镇政府为主，涉及安置房建设等有关工作由市城建公司配合落实。会议明确，（1）资金问题。搬迁安置及建设所需经费由市财政局、曹远镇政府和万年水泥厂三方共同协商，拟出方案后，报市政府研究；（2）前期经费问题。由市财政与曹远镇政府各预支200万元，专项作为该搬迁安置项目的前期启动经费。”2012年5月9日，福建省环境保护厅向永安市人民政府、福建省永安万年水泥有限公司发函《福建省环保厅关于督促福建省永安万年水泥有限公司抓紧办理环保竣工验收手续的函》，载明：“经查，福建省永安万年水泥有限公司4500吨／日熟料水泥生产线带纯低温余热发电工程和2500吨熟料水生产线带纯低温余热发电工程（二期工程）分别于2009年和2008年建成并投入试运行，至今未依法办理建设项目竣工环保验收手续，且未按我厅项目环评批复要求，落实卫生防护距离内居民搬迁工作。为此，我厅于2012年1月7日专门约谈了你们，要求对按照环评报告书及批复的要求逐项落实环保措施，特别是抓紧完成卫生防护距离内居民的搬迁，并于2012年12月底前办理建设项目竣工环保验收手续。但至今无明显进展。为落实《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等有关规定，确保项目周边人群健康和环境安全，我厅再次明确：若逾期仍未完成竣工环保验收手续，将依法予以处罚，同时将采取以下措施……。”2012年8月6日，永安市人民政府召开原八闽水泥厂职工安置问题专项会议，并形成《永安市人民政府关于原八闽水泥厂职工安置的专题会议纪要》〔2012〕61号，《会议纪要》载明：“……会议听取了曹远镇、环保局、万年公司等有关问题的情况汇报，并就相关事项进行了认真研究，现纪要如下：一、万年公司年产300万吨水泥项目符合国家产业政策，它的建成投产对促进我市矿产资源深加工、淘汰落后产能、推动产业结构升级具有重要意义。由于市、镇两级政府提供的项目建设用地，在水泥项目规定的600米卫生防护距离内仍有原八闽水泥厂130户住户和清水池2户村民长期居住，根据省环保厅《关于督促福建省永安万年水泥有限公司抓紧办理环保竣工验收手续的函》（闽环评函〔2012〕104号）要求，必须搬迁卫生防护距离内的居民，并于2012年12月底前办理建设项目竣工环保验收手续。为支持企业发展，维护居住在项目卫生防护距离内住户的合法权益，经曹远镇、万年公司、原八闽水泥职工等多方协商，原则同意在曹远境内选址，等面积搬迁安置在该项目卫生防护距离内的130户原八闽水泥公司住户，并对同样处于卫生防护距离内的清水池村民刘维香、刘维日住户进行搬迁安置。二、曹远镇政府为原八闽水泥厂职工安置工作的牵头单位及安置房建设工程的建设主体，具体负责搬迁安置工作的组织协调、安置地的选址、手续报批、安置房建设及与搬迁安置户签订合同等工作；……三、搬迁安置项目资金由万年公司、曹远镇及市财政三家共同承担……”2012年，关长龄（甲方）与曹远镇政府（乙方）签订《房屋产权调换安置协议书》，约定：“根据曹远镇关于原八闽水泥公司职工住宅搬迁安置工作方案，经甲、乙双方共同协商，现就甲方房屋产权调换安置达成如下条款：一：房屋产权现状……二、产权调换安置方式1、甲方自愿选择产权调换方式进行期房安置，……三、产权调换房屋按期搬迁奖励费：300元／户，超过年月日，不奖励。……五、临时安置过渡费临时安置过渡费补偿每月8元／㎡（如乙方18个月未能及时交房，上调临时安置过渡费补偿为每月10元／㎡），按房产证面积计算，共计元。补助时间从搬迁之日起（搬迁时间的确定以甲方向乙方交付空房钥匙为准）至乙方向甲方交付安置房后三个月止。临时安置过渡费补偿原则上按月发放给甲方。……六、其它事项……3、产权调换房屋交接后，房屋产权归乙方所有，……”搬迁安置项目选址旁，项目于2013年6月6日开工，于2016年9月29日完成验收备案工作。2016年12月27日至2017年1月2日进行交房。关长龄的搬迁时间为2013年1月7日，共领取安置补偿费31916元。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一，确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定……”。可见，征收国有土地上的房屋的征收事由为公共利益，由于公共利益的不确定性，其内涵和外延在不同国家和地区的不同发展阶段的差异，因此该《条例》的第八条通过列举的方式对征收公益的公共利益进行了明确的界定。案涉《房屋产权调换安置协议书》的签订，系由于福建省永安万年水泥有限公司未依法办理建设项目竣工环保验收手续，并按福建省环境保护厅环评批复要求，落实卫生防护距离内居民搬迁工作，永安市人民政府认为福建省万年水泥股份有限公司的建成投产对促进永安市矿产资源深加工、淘汰落后产能，推动产业结构升级具有重要意义，为了支持企业发展，维护居住在项目卫生防护距离内住户的合法权益，而组织原八闽水泥职工宿舍楼130户住户（含本案原告户）及清水池2户村民搬迁安置，并由曹远镇政府与住户签订了案涉《房屋产权调换安置协议书》。由此可见，案涉搬迁安置工作系为了福建建省万年水泥股份有限公司能够顺利办理建设项目竣工环保验收手续，案涉搬迁安置工作虽涉及住户较多，但不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条所列举的征收情形，不具有该《条例》规定的公共利益需要的性质，不应认定为案涉搬迁安置工作系国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》所调整的国有土地上房屋征收与补偿行为，该《条例》不适用于本案的搬迁安置行为。同时，福建省结合实际，制定的《福建省实施办法》及永安市根据上述《条例》及永安市实际情况制定的《永安市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》亦均不适用案涉搬迁安置工作。因此，关长龄主张，其与曹远镇政府签订的《房屋产权调换安置协议书》，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、福建省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法，特别是对于过渡费补偿标准的相关条款不符合《永安市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》，该部分条款无效的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。本案房屋产权调换虽是永安市政府主导下开展的工作,但具体实施搬迁工作的系曹远镇政府,曹远镇政府与关长龄签订《房屋产权调换安置协议》的行为具有平等、自愿、协商一致的特点,符合民事行为的法律属性，所签订的案涉《房屋产权调换安置协议》应认定为民事合同。其一、从签订该合同的目的上看，如前所述，案涉《房屋产权调换安置协议》的签订的目的或者占支配地位的目的并非为了行政治理，而是为了变更涉案房产的房屋所有权及国有土地使用权的权属关系，该关系系属民事权利义务关系；其二、案涉《房屋产权调换安置协议》双方地位相同，从《协议》签订过程看,协议双方采取的是平等协商的方式，曹远镇政府并未运用具有强制力的行政职权、协议所涉及的房屋补偿利益以及交房等内容,也主要涉及相关民事权益的实现。关长龄诉称，曹远镇政府未征得其同意，更未与其协商，就单方拟好《房屋产权调换安置协议书》，若不签字，则采取停水、停电及停职等方式，强迫其签字。因关长龄未能提供相应证据予以证明其上述主张，对其上述主张，本院不予支持。综上，关长龄与曹远镇政府于2012年签订的《房屋产权调换安置协议书》，系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，《协议》合法有效，本院予以认定。《协议》签订后，曹远镇政府依约履行了临时安置过渡费的支付义务，现关长龄要求其依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、福建省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法及《永安市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》变更安置过渡费的补偿标准并补偿差额部分，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下： 驳回关长龄的诉讼请求。 案件受理费562元，由关长龄负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。 审判长  罗爱萍 审判员  巫 丹 审判员  尹文英 二〇一九年十二月二十六日 书记员  黄慧敏 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务不得擅自变更或者解除合同。 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。