云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云05行初87号 原告杨安明等五人（名单详见附件1）。 诉讼代表人杨安明，男，汉族，1968年10月5日生，住云南省腾冲市。 诉讼代表人吉贤明，男，汉族，1966年6月3日生，住云南省腾冲市。 委托代理人刘家勇，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被告保山市人民政府。机构地址：保山市隆阳区同仁路26号。 法定代表人杨军，市长。 委托代理人赵永生、尹艳秋，保山市司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。 第三人腾冲市人民政府。 住所地：腾冲市腾越镇山源社区官厅小区81号。统一社会信用代码：11533023015260681B。 法定代表人茶春桥，市长。 委托代理人时才贵，腾冲市界头镇人民政府副镇长。代理权限：特别授权代理。 委托代理人刘申常，腾冲市国土资源局工作人员。代理权限：特别授权代理。 第三人腾冲市界头镇人民政府。 住所地：腾冲市界头镇界头社区。统一社会信用代码：115330230152608765。 法定代表人赵庆华，镇长。 委托代理人李志，腾冲市界头镇司法所所长。代理权限：特别授权代理。 委托代理人李祖宝，云南援边律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 原审原告杨安明等五人及汪如良等十一人诉被告保山市人民政府及第三人腾冲市人民政府、腾冲市界头乡人民政府不履行行政复议法定职责一案，本院于2018年9月4日立案后依法组成合议庭进行审理，于2018年12月20日作出（2018）云05行初190号行政判决书，判决驳回原告诉讼请求。原告不服提出上诉，2019年8月12日云南省高级人民法院作出（2019）云行终369号行政裁定书，以原告汪如良等十一人未申请行政复议而非本案利害关系人、一审追加其为共同原告程序违法为由裁定撤销原判，发回重审。后本院分案后，于2019年11月14日重新立案并依法组成合议庭，于2019年12月5日在本院116法庭公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人杨安明、吉贤明及原告杨安良、杨国政、吉贤国、原告共同委托代理人刘家勇，被告保山市人民政府委托代理人赵永生、尹艳秋，第三人腾冲市人民政府委托代理人时才贵、刘申常，第三人腾冲市界头镇人民政府委托代理人李祖宝、李志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告保山市人民政府于2018年7月10日作出保政行复决字（2018）9号行政复议决定书，认为：被申请人腾冲市人民政府于2010年8月19日作出的腾政复〔2010〕41号《关于石墙温泉征地补偿标准的批复》（以下简称《批复》）是可以申请行政复议的行政行为。复议过程中所作《行政复议调查笔录》的内容与被申请人和第三人提交的会议记录内容基本一致，能够证明申请人于2010年9月份知道《批复》这一行政行为，且申请人也认可领取了原界头乡石墙温泉征地补偿款项的事实。行政复议申请明显超过了《行政复议法》第九条第一款的时限规定。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告杨安明等诉称：1.原告在2018年4月12日通过向云南省国土资源厅申请政府信息公开时才得知案涉《批复》，2018年5月30日提起行政复议，未超过行政复议的时效；且被告并无任何证据证明该《批复》在作出后公示过或送达给原告，应视为原告不知道批复；另根据《行政诉讼法》第四十六条规定，不动产纠纷诉讼时效是20年，故原告复议申请未超过法定期限。2.腾冲市人民政府作出的《批复》明显违法，应予撤销。本次征收基本农田达644亩，旱地达32亩，林地651亩，荒地7亩，依照《土地管理法》第45条规定，腾冲市人民政府批复前应当报请国务院批准，但其在未经过法定程序的情况下征收原告基本农田和土地，行为明显违法，严重侵害原告利益。综上，请求：1.确认原告复议申请事项未超过复议时间范围；2.依法撤销腾冲市人民政府于2010年8月19日作出的腾政复〔2010〕41号《关于界头乡石墙温泉征地补偿标准的批复》，并对该批复进行合法性审查。庭审中原告明确诉讼请求为：责令被告保山市人民政府对原告的复议申请进行实体性审查，确认原告的复议申请没有超过复议时效。 被告保山市人民政府答辩称：被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，现已查明2010年案涉《批复》就在原告所住村民小组召开会议中进行了宣读，部分原告还从工作组成员中拿到《批复》文件，原告于2010年9月11日在征地补偿汇总表中签名领取了征地补偿款，且2012年12月25日的《界头镇人民政府关于石墙温泉旅游度假村项目规划区内耕地中种植农作物限期移除的通告》明确载明《批复》作为该《通告》的主要依据，《通告》已发放到被征地农户家中。根据《行政复议调查笔录》《通告》《会议记录》等证据能证明原告知道《批复》行为的时间是2010年8月末至2012年12月末，原告于2018年5月30日申请行政复议，明显超过《行政复议法》第九条第一款关于时限的规定，且原告也认可已领取补偿款，《批复》涉及事项已经完结，故被告作出驳回原告行政复议申请的决定，适用法律正确，并无违法或不当。请求驳回原告诉讼请求。 第三人腾冲市人民政府述称：1.原告提起的诉讼依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第一,原告第一个诉讼请求依法不是行政行为,而是属于法律上的时间和期间问题。第二，原告的第二个诉讼请求涉及的行为既是行政机关的内部批复行为，又是第三人腾冲市人民政府委作出行政行为而实施的准备过程性行为，是第三人在履行法定职责过程中，对下级政府以审批形式进行行政管理的政府内部审批服务事项。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，依法不属于人民法院受案范围。2.《批复》内容既符合土地管理法律法规及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定，又符合国土资源部关于征地补偿安置的相关文件规定，也符合2009年5月5日云南省人民政府批准公布实施的《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准》。3.《批复》经界头镇人民政府起草征求意见、书面请示，腾冲市国土资源局审查并出具书面意见等程序，符合法律规定的办文程序。 第三人界头镇人民政府述称：1.被诉《行政复议决定书》主体合法、认定事实清楚，证据确实充分，适用法律依据正确，程序合法，是合法的行政行为。决定书中通过调查认定原告2010年9月就知道《批复》这一内部行政行为，符合客观事实且有充分证据予以证明。原告提起行政复议已超过了法律规定的60日的法定提起行政复议期限，且原告当时已签字认可并领取了补偿款，充分说明当时原告对补偿标准无争议。2.原告起诉已超过了法定起诉期限。第三人腾冲市人民政府是2010年8月19日作出的《批复》，原告2010年9月就知道了《批复》这一行政行为，直到现在才提起诉讼，已远远超过了法律规定的六个月的法定期限。3.案涉《批复》主体合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，是合法的行政行为。4.案涉《批复》是规范性文件，依法不属于人民法院受案范围，不具有可诉性。 被告保山市人民政府向本院提交了以下证据：1.腾政复[2010]41号《腾冲县人民政府关于界头乡石墙温泉征地补偿标准的批复》，证明腾冲市人民政府批复的时间为2010年8月19日。2.《界头镇人民政府关于石墙温泉旅游度假村项目规划区内耕地中种植农作物期限移除的通告》，证明通告明确载明被申请复议的《批复》和主要依据，时间为2012年12月19日。3.保山市人民政府行政复议办公室行政复议受理通知书，证明原告申请的具体行政行为是批复，被告收到行政复议的时间是2018年5月30日。4.杨安良的行政复议申请书，证明原告及另案原告杨安良等人申请复议的内容一致。5.对杨安良等5人的行政复议调查笔录五份，证明原告申请复议的时间已经超出法律时效。6.石墙社区村民委员会关于发放《界头镇人民政府关于石墙温泉旅游度假村项目规划区内水田中的地面附着物进行限期移除的公告》的情况说明，证明通告的落实情况。7.会议记录，证明工作人员开会情况，2010年9月8日要求把批复传到征地的地方。 经质证，原告对上述证据1三性及证明目的均不认可，认为该《批复》违反了土地管理法第45条规定，县级人民政府无权作出征收土地的决定，该《批复》只能说明成文的时间，不能说明原告知晓该《批复》的时间或送达的时间。对证据2真实性认可，合法性和关联性不认可，通告没有明确《批复》的任何内容，且是违法通告，也不能证明原告收到通告。对证据3-4三性认可。对证据5的三性认可，证明目的不认可。对证据6三性及证明目的均认可。对证据7三性均不认可，会议记录中没有原告的签字，是无效的。第三人腾冲市人民政府和界头镇人民政府对上述证据无异议。 本院认为，上述证据收集程序合法，内容客观真实，其中证据1作为行政行为本身是否合法并非本案证据审核的范畴，但能证实案涉《批复》确实存在及成文时间，不能说明该《批复》的送达时间；证据2、证据5-7能相互印证，证实原告已于2010年9月8日村组召开会议时得知案涉《批复》的存在；证据3-4能证实被告收到复议申请并受理的事实；上述证据应予采信，但证明目的部分予以采纳。 原告杨安明等5人向本院提交了以下证据材料：1.户口册复印件《土地承包权证》复印件各5份，欲证明原告具备合法诉讼主体资格，依法取得腾冲县界头乡石墙村上石墙村民小组土地及基本农田的土地承包经营权，期限自2001年1月1日至2030年12月31日。2.《信息公开告知书》《信访答复意见》，欲证明：原告从2011年2月开始，一直对征收行为要求信息公开，直到2018年4月12日向云南省国土资源厅要求征地项目信息公开后才获悉案涉《批复》的存在。3.《腾冲县人民政府关于界头乡石墙温泉征地补偿标准的批复》《界头镇人民政府关于石墙温泉旅游度假村项目规划区内耕地中种植农作物限期移除的通告》，欲证明腾冲市人民政府通过批复对原告基本农田及土地开始征收工作，2012年12月25日铲除了原告农作物改变了土地使用性质。4.照片六张，欲证明原告承包土地被征收前后对比，土地使用性质已经改变，已不符合种植条件。 经质证，被告保山市人民政府对上述证据2的证据三性不认可，认为信访答复与行政复议不是同一性质。第三人腾冲市人民政府和界头镇人民政府对上述证据2的关联性、证明目的不认可。 本院认为，上述证据收集程序合法，内容客观真实，与案件事实有关联性，应予采信。但因被告证据能充分证明原告在2010年9月已得知《批复》内容，故证据2的证明目的不予采纳。关于案涉土地是否系基本农田的事实，因原告和第三人提交的证据矛盾，尚不能核实确认，故该证明观点不予采纳。 第三人腾冲市人民政府向本院提交了以下证据：1.（1）《腾冲县人民政府关于界头乡石墙温泉征地补偿的批复》；（2）《界头乡人民政府关于请求给予批准界头乡石墙温泉征地补偿标准的请示》；（3）腾冲县国土资源局关于界头乡石墙温泉征收集体土地补偿和安置补助费的意见；（4）《云南省征地统一年产值标准和片区综合低价补偿标准（试行）有关事项公告》。证明目的：《批复》是腾冲市人民政府向其所属的下级界头镇人民政府做出的内部审批行为，也是准备过程性行为；《批复》是2010年8月19日对界头乡人民政府作出的，原告起诉已超过了法定起诉期限；《批复》是合法的内部行政行为。2.（1）会议记录；（2）界头乡石墙温泉征地补偿汇总表；（3）界头镇人民政府关于吉贤明信访事项的答复意见，证明目的：原告于2010年9月11日在《界头乡石墙温泉征地补偿汇总表》上签字认可，领取了补偿款，并知道了《批复》具体内容；原告起诉已超过了法定起诉期限；第三人界头镇人民政府2014年7月10日再次书面告知了《批复》及具体内容。3.（1）腾冲市国土局关于界头镇石墙温泉项目用地的情况说明；（2）《关于2007年界头镇石墙上石墙村民小组杨安明、杨安良、杨国政、吉贤明、吉贤国五户土地承包经营权证填写的情况说明》，证明目的：对照《腾冲市土地利用总体规划图》，项目用地没有基本农田；原告土地经营权证书中“是否为基本农田”栏填写“是”，系工作人员疏忽所致。法律法规依据：《中国人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《云南省土地管理条例》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2009年5月5日云南省人民政府批准公布实施的《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合低价补偿标准》、其他土地管理法律法规及规范性文件。证明腾冲市人民政府2010年8月19日作出的《批复》主体合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，内容符合法律和《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合低价补偿标准》规定，是合法的内部行政行为。 经质证，原告对上述证据中与被告提交证据一致的部分质证意见一致；对证据1中（2）的关联性不认可，认为是内部流转文件；对（3）的合法性和关联性不认可，补偿标准不认可；对（4）合法性和关联性不认可，认为不能证明送达时间。对证据2的打款凭证真实性认可，但不能证明达成协议的内容、也不能证明原告知道《批复》的存在；对证据2答复意见的三性均不认可，认为没有相应的书面送达形式。对证据3真实性认可，合法性和关联性不予认可，原告持有土地承包证详细记载了土地的征用面积和时间，被征收的土地是基本农田。被告保山市人民政府及第三人界头镇人民政府对上述证据无异议。 本院认为，上述证据中《腾冲县人民政府关于界头乡石墙温泉征地补偿的批复》、会议记录与被告提交证据一致，应予采信；界头乡石墙温泉征地补偿领取表打款凭证收集程序合法，内容客观真实，能够证实根据案涉批复所确定的补偿款已被领取的事实，应予采信；《界头镇人民政府关于吉贤明信访事项的答复意见》能证实在2014年的答复中再次明确补偿标准系按案涉《批复》确定，原告所在村民小组应知晓该《批复》的存在。其余证据主要用以证明案涉《批复》作为行政行为的合法性，因本案不涉及《批复》的合法性审查，本院不做评判。 第三人界头镇人民政府向本院提交了以下证据：1.2009年5月5日《云南省征地统一年产值标准和片区综合低价补偿款标准（试行）有关事项公告》，证明第三人界头镇人民政府拟定的征地补偿标准完全依据云南省的相关规定进行，其征地补偿款符合法律规定；第三人腾冲市人民政府2010年8月19日作出《批复》主体合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，是合法的行政行为。2.《腾冲县人民政府关于界头乡石墙温泉征地补偿的批复》，证明批复符合法定程序；该批复已经按照法定程序向村民告知。3.《界头乡石墙温泉征地补偿汇总表》，证明经过与被征地村民进行协商后，对其被征用的土地按照云南省的征地补偿标准予以现金补偿，并造册由被征地村民包括原告签字确认，而且款项已通过信用社发放至村民手中；原告在2010年已经知晓上述征地批复。4.界头镇石墙温泉项目被征地农作物青苗补助情况表及花名册，证明界头乡人民政府考虑到被征地农民的实际情况，又向被征地农民发放烤房、农机具及青苗等一次性给予补偿。5.界头镇人民政府关于吉贤明信访事项的答复意见，证明界头镇人民政府根据村民的反映及实际情况，采取各种途径及保障等惠民措施来增加被征地村民的收入。6.《关于2007年界头镇石墙上石墙村民小组杨安明、杨安良、杨国政、吉贤明、吉贤国五户土地承包经营权证填写的情况说明》，证明2007年由于工作人员的疏忽，在填写土地经营权证时将“是否为基本农田”一栏填写为是。7.会议记录，证明原告在2010年8月就知道《批复》这一内部行政行为。8.保政行复决字〔2018〕9号行政复议决定书。 经质证，原告对上述证据中与被告提交证据一致的部分质证意见一致；认为上述证据1未见送达回证应视为未送达，对证据3、4真实性认可，但不能证明行政行为合法；对证据6的情况说明不予认可，原告提供的土地承包经营权证证实案涉土地是基本农田。其他当事人对上述证据无异议。 本院认为：上述证据2、5、7与被告和第三人腾冲市人民政府提交一致，应予采信；证据3、4收集程序合法，内容客观真实，能够证明案涉土地补偿补助款已付，应予采信；证据8能证实被诉行政行为存在。其余用以证明案涉《批复》合法的证据及证明目的，因本案不涉及《批复》的合法性审查，本院不做评判。 经审理查明，第三人腾冲市人民政府于2010年8月19日作出腾政复〔2010〕41号《腾冲县人民政府关于石墙温泉征地补偿标准的批复》，内容是：一、原则同意《界头乡石墙温泉征地补偿标准》。二、接文后，请你乡依法依规加快征迁工作。第三人界头镇人民政府于2010年9月8日在原告住所地上石墙村民小组组织召开“上石墙村民小组户长会议”宣读了《批复》。会后，界头乡人民政府组织工作人员对石墙温泉旅游开发项目涉及的土地进行了丈量并制作了《界头乡石墙温泉征地补偿汇总表》。2010年9月至10月，原告先后在《界头乡石墙温泉征地补偿汇总表》上签名，领取了征地补偿款。2012年12月25日，第三人界头镇人民政府作出《界头镇人民政府关于石墙温泉旅游度假村项目规划期内耕地中种植农作物限期移除的通告》并在被征地村民小组张贴和发放到被征地村民户家中。2018年5月30日，原告向被告保山市人民政府提交行政复议申请书，请求对第三人腾冲市人民政府作出的《批复》进行合法性审查并撤销《批复》。被告保山市人民政府受理行政复议申请后，依法调取了《批复》《界头乡石墙温泉征地补偿汇总表》《会议记录》《情况说明》等证据，对原告杨安良、杨国政、杨安明、吉贤明、吉贤国分别进行了询问并制作了《行政复议调查笔录》。2018年7月10日，被告保山市人民政府作出保政行复决字〔2018〕9号行政复议决定书，以原告杨安良等5人的行政复议申请超过了《行政复议法》第九条第一款关于申请行政复议的期限规定，驳回原告的行政复议申请。原告杨安明等5人不服，于2018年7月23日向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，第三人腾冲市人民政府于2010年8月19日作出的腾政复〔2010〕41号《腾冲县人民政府关于石墙温泉征地补偿标准的批复》本系行政机关内部审批行为，但因批复的内容是《界头乡石墙温泉征地补偿标准》，该补偿标准批复实施后，将据此确定被征收人的补偿金额，对被征地农民包含本案原告的合法权益产生影响；且经查，该《批复》作出后在被征地范围内进行了宣读告知，故被告保山市人民政府保政行复决字〔2018〕9号行政复议决定书认定《批复》是可以申请行政复议的行政行为并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（六）项规定，“被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”本案中，会议记录与原告自述相吻合，并有界头乡石墙温泉征地补偿汇总表相印证，证实第三人腾冲市人民政府作出《批复》后，第三人界头镇人民政府于2010年9月8日组织召开原告所在的村民小组户长会议，告知了《批复》的内容；会后，界头乡人民政府组织工作人员对石墙温泉旅游开发项目涉及的土地进行了丈量并制作了界头乡石墙温泉征地补偿汇总表；2010年9月至10月，原告先后在该表上签名，领取了征地补偿款。以上事实充分说明原告在2010年9月或者10月就知晓了《批复》的内容，其申请复议的期限应自知晓批复内容之日起六十日内提出。原告于2018年5月30日向被告保山市人民政府申请行政复议，又无“不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限”的情形，其申请已经超过行政复议期限规定，被告保山市人民政府驳回原告的行政复议申请并无不当。从《批复》作出到原告申请行政复议期间，原告吉贤明等人曾通过信访途径寻求救济，信访答复中亦曾再次告知其该《批复》的存在。案涉《批复》虽未正式送达，但已通过多种途径向包括原告在内的被征收人进行过告知，原告主张其自2018年4月12日向云南省国土资源厅要求征地项目信息公开后才获悉有《批复》的存在，与查明的事实不符，该主张不予采纳。综上所述，被告保山市人民政府于2018年7月10日作出的保政复决字〔2018〕9号行政复议决定主体合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。原告请求责令被告保山市人民政府对原告的复议申请进行实体性审查，确认原告的复议申请没有超过复议时效的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告杨安明、杨安良、杨国政、吉明贤、吉贤国的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审 判 长  唐悄若 审 判 员  杨荣刚 人民陪审员  郑家文 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员  张素梅 附1：原告名单： 原告杨安明，男，1968年10月5日出生，汉族，公民身份号码：533023196810050316。住腾冲市界头镇石墙村上石墙村民小组。 原告杨安良，男，1971年12月16日出生，汉族，公民身份号码：533023197112160352。住腾冲市界头乡石墙村上石墙村民小组。 原告杨国政，男，1972年12月29日出生，汉族，公民身份号码：533023197212290330。住腾冲市界头乡石墙村上石墙村民小组。 原告吉贤明，男，1966年6月6日出生，汉族，公民身份号码：533023196606060334。住腾冲市界头乡石墙村上石墙村民小组。 原告吉贤国，男，1971年7月23日出生，汉族，公民身份号码：53302319710723031X。住腾冲市界头乡石墙村上石墙村民小组。 附2：本判决适用的法律法规： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.《中华人民共和国行政复议法》 第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。 因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。 第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。 3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的； （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。