广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终681号上诉人（原审被告）：阳江市人民政府。住所地：广东省阳江市东风二路60号。法定代表人：温湛滨，市长。委托代理人：陈章钢、黄柱衡，均系阳江市司法局工作人员。被上诉人(原审原告)：阳西县塘口镇热水村石龙经济合作社。住所地：广东省阳西县塘口镇热水村委会。负责人：邓修深，村长。委托代理人：王开明，广东一粤（阳江）律师事务所律师。原审第三人：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县广场路4号。法定代表人：谭忠健，县长。委托代理人：黎清强、许广湛，均系阳西县调处山林土地纠纷办公室工作人员。原审原告阳西县塘口镇热水村石龙经济合作社（以下简称石龙经济合作社）诉原审被告阳江市人民政府行政复议纠纷一案，阳江市中级人民法院于2018年12月25日作出的（2018）粤17行初66号行政判决，上诉人阳江市人民政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年9月4日，阳西县调处山林土地纠纷办公室（以下简称阳西县调处办）对月水经济合作社作出《关于大王宫庙及周边土地权属调处问题的告知书》，认定争议地位于月水经济合作社村庄的南部当中，周围并建有月水社的房屋以及温泉开发公司等建筑物，该地一直由月水经济合作社经营管理使用至今。月水经济合作社村场的宅基地已包含争议地在内，该地应视为与宅基地相同性质，依法属于该社集体所有，土地权属已很明确，无需政府确权。石龙经济合作社未经政府有关部门审批或许可的情况下，强行到月水社村场内建庙宇，其社已构成了土地侵权和土地违法行为，应受到法律的制裁和追究。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，对月水经济合作社提交的土地权属调处申请案件，不作为土地争议案件受理。请月水经济合作社向有管辖权的执法相关部门反映依法处理。石龙经济合作社知悉上述《告知书》后，于2018年10月30日向阳江市人民政府申请行政复议，请求确认阳西县人民政府（设立的调处机构）2018年9月4日作出的《关于大王宫庙及周边土地权属调处问题的告知书》之行政行为违法并予撤销。阳江市人民政府于2018年11月1日对石龙经济合作社作出阳府行复[2018]26号《不予受理行政复议申请决定书》，认定阳西县调处办2018年9月4日作出的《告知书》是针对月水经济合作社向阳西县调处办申请调处其与石龙经济合作社关于大王宫庙及周边土地权属纠纷而对月水经济合作社的“对于月水经济合作社提交的土地权属调处申请案件，该办不作为土地争议案件受理的告知”，是对月水经济合作社的土地纠纷调处申请所作的程序性处理。虽然《告知书》中有“已查明：争议地位于月水社村庄的南部当中，周围并建有月水社的房屋以及温泉开发公司等建筑物，该地一直由月水社经营管理使用至今。阳西县调处办认为：月水社村场的宅基地已包含争议地在内，该地应视为与宅基地相同性质，依法属于该社集体所有，土地权属已很明确，无需政府确权。石龙经济合作社未经政府有关部门审批或许可的情况下，强行到月水社村场内建庙宇，其社已构成了土地侵权和土地违法行为，应受到法律的制裁和追究。”的表述，但《告知书》不是实体上的裁决确权决定，仅是一个程序上的处理，上述表述也需通过其他法律关系的媒介才能对石龙经济合作社的权利义务产生影响，因此，《告知书》对石龙经济合作社的权利义务并不产生直接的影响，石龙经济合作社与《告知书》没有直接的法律上的利害关系，不具备行政复议申请人的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，决定对石龙经济合作社的行政复议申请不予受理。上诉人不服，向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销阳府行复（2018）26号不予受理行政复议申请决定书，并判令被告受理原告的行政复议申请。2、本案的诉讼费由被告承担。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”阳西县调处办是阳西县人民政府调处土地权属争议的工作机构，其职权行为的法律后果依法应由阳西县人民政府承担。阳西县调处办2018年9月4日作出的《关于大王宫庙及周边土地权属调处问题的告知书》，认定争议地一直由月水经济合作社经营管理使用，依法属于月水经济合作社集体所有，土地权属已很明确，无需政府确权。石龙经济合作社强行到月水经济合作社村场内建庙宇，已构成了土地侵权和土地违法行为，应受到法律的制裁和追究。该文名为告知书，实则对月水经济合作社与石龙经济合作社争议的土地权属作出了明确的认定，以及对石龙经济合作社使用争议土地的行为确认为违法，限缩了石龙经济合作社对其认为有所有权的土地的权利行使。石龙经济合作社认为《告知书》损害其合法权益，向阳江市人民政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”规定的行政复议范围，且不属于《中华人民共和国行政复议法》第八条规定的不能提起复议的事项，复议机关依法应予受理。阳府行复（2018）26号不予受理行政复议申请决定书认定《告知书》对石龙经济合作社的权利义务不产生直接影响与事实不符，所作不予受理行政复议申请决定违反法律规定。石龙经济合作社请求撤销阳府行复（2018）26号不予受理行政复议申请决定书的理由成立，依法应予支持。阳江市人民政府关于不予受理行政复议申请决定事实清楚、证据充分、处理结果正确的理由不成立，不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决：一、撤销被告阳江市人民政府于2018年11月1日作出的阳府行复[2018]26号《不予受理行政复议决定书》；二、被告阳江市人民政府在法定期限内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由被告阳江市人民政府负担。上诉人阳江市人民政府不服，向本院提起上诉称：《告知书》告知案外人月水经济合作社对其提交的土地权属调处申请不作为土地权属争议受理，显然与被上诉人没有法律上的利害关系，不会侵犯被上诉人的合法权益；同时《告知书》认定争议地一直由月水经济合作社经营管理使用，依法属于月水经济合作社集体所有，土地权属已很明确，无需政府确权；被上诉人强行到月水经济合作社村场内建庙宇，已构成土地侵权和土地违法行为，应受到法律的制裁和追究，属于该《告知书》事实认定和法律适用的范畴，不单独对外产生法律拘束力，即对行政程序外的被上诉人不产生法律效力。因此，上诉人作出被诉行政复议决定,认定《告知书》对被上诉人的权利义务不产生直接影响，有事实和法律依据。其次，虽然生效行政行为对事实的认定，在其他行政法律程序或诉讼中确实具有较强的证明力，但基于行政法上的“程序主导及程序责任原则”，其他法律程序的主管机关有权根据其所掌握的证据对案件事实予以认定，并对相关法律规范予以适用，对其作出的行政行为的合法性亦独立对外承担法律责任。生效的行政行为对事实的认定作为证据进行使用，也必须查证属实，才能作为认定事实的根据，且该证据材料最后能否采纳仍需要人民法院依照诉讼法和司法解释的相关规定，通过质证、认证等程序作出最后判断，如果人民法院采纳该证据，并对当事人作出相应裁判，则相应的后果属于法院裁判产生的结果，而不是生效行政行为对事实的认定对当事人产生的直接影响。因此，《告知书》对有关权属事实的认定，并不是实体上的裁决确权决定，需要通过其他法律关系的媒介才能对被上诉人的权利义务产生直接的影响。综上，被上诉人与《告知书》之间没有利害关系，《告知书》对被上诉人的权利义务不产生直接的影响，被上诉人并不具备对《告知书》申请行政复议的主体资格，因此，原审判决认定事实和适用法律错误，请二审法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。一、二审案件诉讼费由被上诉人负担。被上诉人石龙经济合作社未提交书面答辩意见。原审第三人阳西县人民政府答辩称：上诉人作出被诉行政复议决定合法正确。原审判决认定事实和适用法律错误，请二审法院支持上诉人的上诉请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”因案外人月水经济合作社与原审原告石龙经济合作社对大王宫庙及周边的土地权属产生纠纷，阳西县调处办以《告知书》的形式告知申请人月水经济合作，其提出的土地权属调处申请，不作为土地争议案件受理，且在《告知书》中认定，争议地一直由月水经济合作社经营管理使用至今，月水经济合作社村场的宅基地已包含争议地在内，该争议地应视为与宅基地相同性质，依法属于该社集体所有，土地权属明确。另外，认定石龙经济合作社在未经政府有关部门审批或许可的情况下，强行到月水社村场内建庙宇，已构成土地侵权和土地违法，应受到法律的制裁和追究。从上述《告知书》认定内容显示，阳西县调处办已就月水经济合作社与石龙经济合作社争议的土地权属作出了认定，对石龙经济合作社的权利义务产生实际影响，石龙经济合作社与该《告知书》有法律上的利害关系，其可作为行政复议申请人申请行政复议。阳江市人民政府作出被诉行政复议决定，认为上述《告知书》对石龙经济合作社的权利义务不产生直接的影响，石龙经济合作社与该《告知书》没有直接的法律上的利害关系，不具备行政复议申请人的主体资格，决定不予受理石龙经济合作社的行政复议申请，存在认定事实不清，适用法律不当的情形。原审法院据此判决撤销被诉行政复议决定，并由阳江市人民政府重作，并无不当，本院依法予以维持。上诉人阳江市人民政府上诉主张，《告知书》对被上诉人的权利义务不产生直接的影响，与被上诉人没有利害关系，被上诉人不具备申请行政复议的主体资格，原审判决认定事实和适用法律错误等，上诉请求撤销原审判决，改判驳回石龙经济合作社的诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人阳江市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十二月十六日书记员  赖心仪