江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏10行终358号 上诉人（原审原告）林龙华，男，1963年2月16日生，汉族，住扬州市。 上诉人（原审原告）崔林，男，1981年1月26日生，汉族，住扬州市邗江区。 被上诉人（原审被告）扬州市邗江区双桥乡人民政府，住所地扬州市邗江区文汇东路130号。 法定代表人颜士加，乡长。 原审第三人扬州大仕房屋征收服务有限公司，住所地扬州市开发东路汤汪崔庄。 法定代表人陈鸣放，该公司执行董事。 上诉人林龙华、崔林因与被上诉人扬州市邗江区双桥乡人民政府（以下简称双桥乡政府）、原审第三人扬州大仕房屋征收服务有限公司（以下简称大仕公司）拆迁补偿安置协议履行纠纷一案，不服扬州市江都区人民法院（2019）苏1012行初106号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月8日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明：2010年7月29日，原扬州市住房保障和房产管理局为扬州投资发展有限公司颁发了扬房拆许字（2010）第14号《房屋拆迁许可证》。2010年7月30日，原扬州市拆迁管理办公室发布《拆迁通告》，主要内容为：一、拆迁范围为位于维扬区××（××、××路西、扬州市图书馆北）“城中村改造双桥崔庄”项目用地范围内集体土地上的房屋及其附属物；二、拆迁人为扬州双桥投资发展有限公司；三、拆迁责任单位为扬州市双桥乡人民政府；四、拆迁实施单位为扬州市维扬区江阳拆迁有限公司；五、拆迁期限从2010年7月30日起至2010年9月30日止；六、拆迁补偿安置按《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》及相关规定办理；……。2015年8月8日，第三人（甲方）大仕公司与原告（乙方）林龙华、崔林（崔国庆）签订了《拆迁补偿安置协议书》，主要内容为：一、门面房安置位置沿富达路，南北长45米、东西长45米范围内建一栋综合楼。由甲方向开发商购买一层门面房安置给被拆迁人；二、综合楼如何建，则以政府批准的建设方案为准。一层门面房进深约12米，长度约40米，合计480平方米的一层门面房置换给被拆迁人；三、协议签订后乙方在7日内交出被拆迁房屋；四、安置房交房时间为两年，超过两年按规定付腾仓费；……。协议签订后，原告交付了拆迁房屋，但大仕公司至今未交付安置房。2018年1月23日，原告向扬州市邗江区人民法院（以下简称邗江区法院）提起民事诉讼，该院以属于行政诉讼受理范围为由，驳回原告的起诉。故原告向本院提起行政诉讼。 原审认为：本案原告林龙华、崔林的起诉不符合法定条件。首先，被告双桥乡政府不是本案适格被告。根据《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理办法》第三条第三款、第十一条第一款的规定，结合原扬州市拆迁管理办公室发布的《拆迁通告》及扬房拆许字（2010）第14号《房屋拆迁许可证》，涉案项目的拆迁人为扬州双桥投资发展有限公司，双桥乡政府只是涉案项目的拆迁责任单位。同时，双桥乡政府也未与原告签订《拆迁补偿安置协议书》，故被告双桥乡政府不是本案的适格被告。其次，该案不属于行政诉讼的受案范围。2015年5月1日施行的修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项，将公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议纳入行政诉讼的受案范围，但根据最高人民法院法复（1996）第12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条的规定，结合（2007）民立他字第54号《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》的复函内容，本案系在原告与第三人大仕公司签订了《拆迁补偿安置协议书》后，因房屋补偿、安置问题发生的争议，依照上述规定，应属于民事争议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回了原告林龙华、崔林的起诉。 上诉人林龙华、崔林上诉称，一、原审裁定认定事实错误。上诉人持有的安置协议上明确载明与其签订协议的大仕公司系受被上诉人双桥乡政府委托，两被上诉人从未告知拆迁人并非被上诉人双桥乡政府而是扬州双桥投资发展有限公司，且拆迁时除了大仕公司及双桥乡政府的工作人员与上诉人商谈拆迁事宜，从未有拆迁通告上的拆迁人双桥投资发展有限公司的工作人员出现过，不能因行政机关在实施行政行为时，滥用其下属的名义，穿上马甲，从而否认由其实施具体行政行为的实质，所以被上诉人双桥乡政府是适格的被告。二、原审裁定适用法律错误。原审法院认为拆迁公告及拆迁许可证中的时间为2010年，应适用最高院法复（1996）第12号批复及（2007）民立他字第54号复函的规定，本案属于民事诉讼的受案范围，属于适用法律错误。上述二文明确规定发生拆迁争议的时间点为双方当事人达成协议后而非发布拆迁公告时，而本案双方的拆迁安置协议签订时间为2015年8月8日，这是具体行政行为的实施时间，本案诉讼的事实是拆迁协议的行为，而非对拆迁许可证的审查，且邗江区人民法院也据此认定，根据行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定，应属行政诉讼受案范围。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，依法改判。 被上诉人双桥乡政府、原审第三人大仕公司均未提交答辩意见。 二审所查明的事实与原审相同。 本院认为：为规范集体土地房屋拆迁管理，根据土地管理法等相关法律、法规规定，参照当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》，扬州市政府于2009年11月公布施行了《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理办法》。该办法是参照《城市房屋拆迁管理条例》所设定的“政府许可、拆迁人实施拆迁、政府裁决”这一操作模式而规定的，拆迁人与被拆迁人之间达成的拆迁补偿安置协议属民事协议，协议履行产生的争议可通过民事诉讼途径予以解决。具体到本案，从上诉人提交的证据来看，原扬州市住房保障和房产管理局向拆迁人扬州双桥投资发展有限公司颁发了扬房拆许字（2010）第14号《房屋拆迁许可证》，在拆迁许可行为依然具有效力的情况下，尽管涉案的拆迁补偿安置协议签订于2015年8月8日，但不可否认其所具有的民事属性，否则，将会出现同一个拆迁项目中部分协议为民事协议，部分协议为行政协议的局面，不利于司法的统一。基于以上认识，原审法院以涉案协议为民事协议，上诉人对此提起行政诉讼不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回上诉人的起诉是正确的，也符合行政审判过去的通行做法。但由于将行政协议纳入行政诉讼受案范围是一项新生事物，对其认识有一个逐步发展并深化的过程。考虑到在本案形成诉讼之前，上诉人已就相同事项向邗江区法院提起过民事诉讼，且该院也已作出生效的（2018）苏1003民初968号民事裁定，以涉案协议属于行政协议为由，裁定驳回了上诉人的起诉。为减少由于对协议性质认识不同所导致的民事诉讼和行政诉讼均不受理，导致当事人所诉无门的局面，新近颁布并将于明年1月1日实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确了推定管辖制度，该规定第八条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”根据上述规定精神，为切实保护当事人的诉权，根据程序从新原则，本案宜由原审法院继续审理。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。考虑到新的司法解释已经规定了行政协议案件推定管辖制度，为切实保护上诉人的诉权，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条的规定，本院裁定如下： 一、撤销扬州市江都区人民法院（2019）苏1012行初106号行政裁定书； 二、指令扬州市江都区人民法院对该案依法继续审理。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 苗 鸿 二〇一九年十二月二十二日 书记员 居 真 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。