浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1630号上诉人（一审原告）宗玲芳，女，汉族，1963年9月15日出生，住浙江省义乌市。委托代理人施远鹏，男，汉族，1987年10月15日出生，住浙江省义乌市。系宗玲芳之子。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、梁俊景，浙江省司法厅工作人员。宗玲芳因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初361号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月25日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2010年11月8日，原义乌市国土资源局与义乌市市场开发服务中心签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称案涉合同），约定原义乌市国土资源局将坐落于国际商贸城五小区福田菜市场地块的宗地出让给义乌市市场开发服务中心，出让宗地用途为公共设施用地。2019年4月6日，浙江省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）收到原告邮寄的《查处违法用地申请书》。原告在该申请书中反映义乌市市场开发服务中心未按照上述出让合同的约定将宗地上建成的房屋用于公共事业或其他公共设施，而是用于出租并从中收取高额租金，请求省自然资源厅对义乌市市场开发服务中心改变土地用途、非法使用土地的行为进行查处，并将受理情况和处理结果书面告知原告。2019年4月18日，省自然资源厅作出《告知书》（编号：2019016），告知原告“根据《国土资源行政处罚办法》和《浙江省土地监察条例》管辖的有关规定，本机关已将你举报的违法线索交由嘉兴市自然资源和规划局（实际应为“金华市自然资源和规划局）调查处理，并要求该局依法依规告知调查处理结果”。同日，省自然资源厅向金华市自然资源和规划局作出《自然资源违法线索交办书》（编号：2019016），将原告的举报移送该局处理，请其依法调查并及时告知原告调查处理结果。2019年4月19日，省自然资源厅向原告邮寄上述《告知书》，向金华市自然资源和规划局邮寄上述《自然资源违法线索交办书》。2019年4月21日，原告以省自然资源厅为被申请人，向被告邮寄《行政复议申请书》，请求：1、依法确认被申请人收到查处违法用地申请书后没有履行法定职责的行为违法；2、依法责令被申请人履行法定职责。被告于次日收到该行政复议申请后，于4月25日向原告邮寄补正通知书，告知原告提供能够证明原告与涉案不履行法定职责行为有利害关系的证明材料和向省自然资源厅提交《查处违法用地申请书》的证明材料。原告于4月26日收到该补正通知书后，次日向被告邮寄补正说明等材料。被告于4月29日向原告发出案件受理通知书，向省自然资源厅发出答复通知书，并于2019年5月24日作出案涉浙政复[2019]174号《行政复议决定书》（以下简称案涉行政复议决定），认为“……根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人应当与申请行政复议的具体行政行为有利害关系。土地管理法旨在加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。虽然《浙江省土地监察条例》第六条第一款规定，任何单位和个人对违反土地管理法律、法规的行为，有向土地管理部门和有关部门举报的权利，但本案申请人并非涉案土地的所有权人和使用权人，因而申请人与被申请人就投诉举报的事项是否进行处理以及如何处理均不具有法律上的利害关系。申请人提出的行政复议申请，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。综上，申请人的申请理由不能成立。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。”该《行政复议决定书》于5月27日向原告邮寄送达。原告不服该复议决定，诉至一审法院，请求：1.依法撤销案涉行政复议决定；2.依法判令被告省政府重新受理原告的行政复议申请。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……上述法条规定的“利害关系”应限于法律上的利害关系。所谓“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。本案原告主张，涉案菜市场地块作为公共设施用地，如土地受让人将其用于公共设施，其可从中获得实惠便利，而其举报的义乌市市场开发服务中心改变土地用途、非法使用土地的行为，对其买菜活动等生产生活产生影响，故其与该投诉举报处理行为之间具有利害关系。由此可见，本案原告并非是基于自身法律上的利益（也即法律特别规定保护的私人利益）受侵害而投诉举报，其投诉举报客观上具备公益特征，原告并未提供证据证明其与该投诉举报处理行为之间存在与普通公众不同的独特的权益。而对于仅为实现公共利益目的而享有反射性利益的公民、法人或者其他组织，其虽具有行政程序中的举报人资格，但因其与该投诉处理行为之间不存在法律上的利害关系，故不具有申请行政复议的主体资格。据此，本案被告依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回原告的行政复议申请，并无不当。另，被告于2019年4月22日收到原告的复议申请后，于4月25日向原告邮寄补正通知，4月29日受理案件并向被申请人发出答复通知。2019年5月24日被告作出案涉复议决定，5月27日向原告邮寄送达。复议程序并无不当。综上，原告的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告宗玲芳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宗玲芳负担。宗玲芳上诉称：原义乌市国土资源局与义乌市市场开发服务中心签订的案涉合同所载转让价格每平方米910元，而实际每平方米的市值约8万元，该地块面积为5222.23平方米，该违法转让行为造成国家直接损失数亿元。上述出让合同注明该地块为菜市场地块，土地用途为公共设施用地，然而该地块房屋建成后，义乌市市场开发服务中心却并未按合同将房屋用于公共事业，而是将房屋出租，从中收取高额租金，仅仅在上诉人举报后隔出约百分之一的面积用于菜市场的经营。上诉人根据《国土资源违法行为查处工作规程》依法向省自然资源厅申请查处，但是省自然资源厅收到上诉人的查处违法建设用地申请书后，出具了告知书，并没有依法履行法定职责。上诉人于2019年4月21日向省政府提起行政复议申请书，被上诉人收到后，并没有深入调查取证，也没有公开听证，直接驳回上诉人的行政复议申请，程序严重违法。综上，请求：1.依法撤销一审判决；2.依法撤销案涉行政复议决定；3.依法判令被上诉人重新受理上诉人的行政复议申请。省政府答辩称：一、案涉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人认为省自然资源厅未依法履行法定职责，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，原义乌市国土资源局与义乌市市场开发服务中心于2010年11月8日签订案涉合同，约定原义乌市国土资源局根据法律的授权，将坐落于国际商贸城五小区福田菜市场地块的宗地出让给义乌市市场开发服务中心，出让宗地用途为公共设施用地。2019年4月6日，省自然资源厅收到上诉人邮寄的《查处违法用地申请书》。上诉人在该申请书中反映义乌市市场开发服务中心未按照上述合同的约定将宗地上建成的房屋用于公共事业或其他公共设施，而是用于出租并从中收取高额租金，请求省自然资源厅对义乌市市场开发服务中心改变土地用途、非法使用土地的行为进行查处，并将受理情况和处理结果书面告知上诉人。2019年4月18日，省自然资源厅作出《告知书》，告知上诉人“根据《国土资源行政处罚办法》和《浙江省土地监察条例》管辖的有关规定，本机关已将你举报的违法线索交由嘉兴市自然资源和规划局(实际应为“金华市自然资源和规划局”)调查处理，并要求该局依法依规告知调查处理结果”。同日，省自然资源厅向金华市自然资源和规划局作出《自然资源违法线索交办书》(编号：2019016)，将上诉人的举报移送该局处理，请其依法调查并及时告知上诉人调查处理结果。2019年4月19日，省自然资源厅向上诉人邮寄上述《告知书》，向金华市自然资源和规划局邮寄上述《自然资源违法线索交办书》。答辩人认为，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人应当与申请行政复议的具体行政行为有利害关系。虽然《浙江省土地监察条例》第六条第一款规定，任何单位和个人对违反土地管理法律、法规的行为，有向土地管理部门和有关部门举报的权利，但本案上诉人并非涉案土地的所有权人和使用权人，因而上诉人与省自然资源厅就投诉举报的事项是否进行处理以及如何处理均不具有法律上的利害关系。上诉人提出的行政复议申请，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，答辩人作出案涉行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、案涉行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年4月22日收到上诉人提交的行政复议申请，4月28日收到补正申请。经审理后，答辩人于2019年5月24日作出案涉行政复议决定，并于5月27日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款和《行政复议法实施条例》第二十九条规定的程序。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案二审审理的重点是上诉人与被诉《告知书》是否具有利害关系。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。适用解释第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……上述法律规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，而应该限定于其法律保护的特定利益受到直接影响的公民、法人或者其他组织。虽然《浙江省土地监察条例》第六条第一款规定，任何单位和个人对违反土地管理法律、法规的行为，有向土地管理部门和有关部门举报的权利，但本案申请人并非涉案土地的所有权人和使用权人，其仅为实现公共利益目的而投诉举报,并未提供证据证明其与该投诉举报处理行为之间存在与普通公众不同的独特权益，亦未举证证明该投诉举报处理行为与其自身合法权益存在利害关系，故案涉告知书既未侵犯申请人人身权、财产权，也未侵犯其知情权等其他权利，对其自身合法权益不产生实际影响，故上诉人以其享有反射性利益为由主张与案涉投诉举报处理行为之间存在利害关系，不能成立。据此，省政府依照《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，驳回申请人的复议申请，并无不当。关于复议程序问题。被上诉人于2019年4月22日收到上诉人的复议申请后，于4月25日向上诉人邮寄补正通知，4月29日受理案件并向被申请人发出答复通知。被上诉人于2019年5月24日作出案涉复议决定，5月27日向上诉人邮寄送达，复议程序并无不当。综上，上诉人宗玲芳的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人宗玲芳负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇一九年十二月十六日书记员  朱胤佐