江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终668号 上诉人（原审原告）苏州世博金属制品有限公司，住所地苏州市三香路999号（裙二楼西3）。 法定代表人姚国新，总经理。 被上诉人（原审被告）苏州市消防支队工业园区大队，住所地苏州市苏虹中路391号。 负责人孙亚飞，大队长。 上诉人苏州世博金属制品有限公司（以下简称世博公司）诉被上诉人苏州市消防支队工业园区大队（以下简称园区消防大队）消防行政强制一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2019）苏0508行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月22日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，位于苏州工业园区玲珑街88号的创意产业园（以下简称88号创意产业园）系世博公司经营管理，内有多家承租商户。2017年10月30日，园区消防大队对世博公司作出苏园公消重字[2017]第0001号《重大火灾隐患整改通知书》，查明该创意产业园存在八项火灾隐患，故责令世博公司于2018年4月30日前改正。2017年12月20日，园区消防大队再次对该产业园进行消防监督检查，发现火灾隐患仍然存在，故于当日对世博公司作出苏园公消封字[2017]第0148号临时查封决定，查封期限自2017年12月20日12时至2018年1月18日12时。查封期限届满后，因世博公司对上述火灾隐患一直未予整改，火灾隐患尚未消除，园区消防大队相继作出苏园公消封字[2018]第0004号临时查封决定（查封期限2018年1月24日至2018年2月22日）、苏园公消封字[2018]第0010号临时查封决定（查封期限2018年2月28日至2018年3月29日）、苏园公消封字[2018]第0019号临时查封决定（查封期限2018年4月3日至2018年4月30日）、苏园公消封字[2018]第0056号临时查封决定（查封期限2018年6月5日至2018年7月4日）、苏园公消封字[2018]第0077号临时查封决定（查封期限2018年7月5日至2018年8月3日）、苏园公消封字[2018]第0141号临时查封决定（查封期限2018年9月7日至2018年10月6日）、苏园公消封字[2018]第0192号临时查封决定（查封期限2018年10月11日至2018年11月9日）、苏园公消封字[2018]第0296号临时查封决定（查封期限2018年12月19日至2019年1月17日）等。世博公司对上述临时查封决定不服，分别诉至原审法院，请求确认违法。 原审法院另查明，世博公司因不服苏园公消封字[2017]第0148号查封决定，申请行政复议。苏州市公安局于2018年6月13日作出苏公复决字[2018]9号行政复议决定，确认该临时查封决定违法，但不予撤销。世博公司不服，诉至原审法院。2018年11月23日，原审法院作出（2018）苏0508行初260号行政判决书，判决驳回世博公司的诉请。世博公司仍不服，上诉至苏州市中级人民法院，该院于2019年4月4日作出（2019）苏05行终80号行政判决，认为园区消防大队所作0148号查封决定认定事实清楚，适用法律正确，实施程序合法；苏州市公安局作为复议机关认为园区消防大队早在2017年10月30日即发现涉案产业园存在多项严重威胁公共安全的火灾隐患，但仅作出责令改正决定，后于同年12月20日才作出临时查封决定，既不利于防止火灾发生也有违信赖保护原则，故作出确认查封决定违法但不予撤销的复议决定，程序合法，并无不当。综上，判决驳回上诉，维持原判。 原审法院再查明，世博公司因认为园区消防大队自2018年1月24日起的持续查封行为违法，于同年6月28日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2018年9月14日作出（2018）苏0508行初259号行政裁定，以诉讼请求不明确为由驳回世博公司的起诉。世博公司不服，向苏州市中级人民法院提起上诉，该院于2018年12月27日作出（2018）苏05行终526号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，关于世博公司起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因世博公司在提起本案诉讼前，已于2018年6月28日针对园区消防大队自2018年1月24日起的持续查封行为（案涉第0077号临时查封决定系该案诉讼过程中作出）向原审法院提起行政诉讼，故其在前述案件终审裁定作出后分案提起的诉讼，尚在法定期限之内。 关于园区消防大队所作第0077号临时查封决定是否合法的问题。《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第五十四条规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第二十五条规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。另据《消防监督检查规定》第二十二条第一款的规定，有下列情形之一，不及时消除可能严重威胁公共安全的，应当对危险部位或者场所予以临时查封：（一）疏散通道、安全出口数量不足或者严重堵塞，已不具备安全疏散条件的；（二）建筑消防设施严重损坏，不再具备防火灭火功能的；（三）人员密集场所违反消防安全规定，使用、储存易燃易爆危险品的；（四）公众聚集场所违反消防技术标准，采用易燃、可燃材料装修，可能导致重大人员伤亡的；（五）其他可能严重威胁公共安全的火灾隐患。第二十二条第二款规定，临时查封期限不得超过三十日。临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，公安机关消防机构可以再次依法予以临时查封。第二十三条第一款规定，临时查封应当由公安机关消防机构负责人组织集体研究决定。决定临时查封的，应当研究确定查封危险部位或者场所的范围、期限和实施方法，并自检查之日起三个工作日内制作、送达临时查封决定书。本案中，世博公司管理的创意产业园系对外经营的商业场所，经消防检查存在楼梯及出口不满足疏散条件、未按要求设置消防设施、采用可燃性材料装修等多项火灾隐患，不及时治理可能对公共安全构成严重威胁，且世博公司自2017年12月20日第一次临时查封起，始终未能采取措施进行整改，导致上述安全隐患一直存在，属于法律规定的应予临时查封的情形。园区消防大队在前次临时查封期限届满后，经案件调查、集体讨论及负责人审批，对世博公司作出第0077号临时查封决定，查封期限亦未超过30日，符合上述法律规定，实体处理并无不当。程序方面，因本案被诉临时查封决定系因查封期限届满后，世博公司管理的产业园存在的多项消防安全隐患仍未消除，园区消防大队再次进行的临时查封，故就监督检查、现场查封等程序相较于第一次临时查封可以适当简化，但临时查封决定文书的送达系消防执法的必经程序，园区消防大队现有证据不足以证明案涉第0077号临时查封决定书已通过留置或其他方式有效送达世博公司。鉴于园区消防大队在现场张贴了查封公告，其中列明了本案临时查封决定书的文号、查封范围及期限，且世博公司应当知晓案涉产业园被持续查封的事实，后续亦通过诉讼提起相关权利主张，故案涉第0077号临时查封决定书未有效送达问题尚属程序轻微违法，未对世博公司权利产生实质性影响，建议园区消防大队在今后执法中加以注意和完善。 关于世博公司主张对《消防监督检查规定》进行合法性审查的问题，因其未在一审开庭审理前提出，且《消防监督检查规定》属于部门规章而非规范性文件，故世博公司上述申请不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条、第一百四十六条之规定，不予支持。 原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认园区消防大队2018年7月5日所作苏园公消封字[2018]第0077号临时查封决定违法。案件受理费人民币50元，由园区消防大队负担。 上诉人世博公司上诉称，一、原审法院认定涉案场所整体存在安全隐患，严重威胁公共安全，明显缺乏事实依据。在被诉查封决定作出前，涉案场所所有商户已停止经营活动，绝大部分承租户已经搬离，整个场所处于停电状态，不存在威胁公共安全的情况。被上诉人也未提供有力的证据证明存在火灾隐患。二、被上诉人在作出查封决定时，未当场告知上诉人其作出查封决定的事实、理由和依据，也未听取上诉人的陈述和申辩，送达程序严重违法。被上诉人在作出查封决定后，上诉人多次提交整改申请书，被上诉人一直不予回复，对整改造成了巨大阻碍。同时，被上诉人派专人在创意园现场看守，禁止人员进出，导致上诉人无法整改，以致长期无法恢复正常的生产经营活动，从而给上诉人造成了严重的经济损失。三、原审法院审理本案适用法律错误。当《行政强制法》与《消防监督检查规定》存在冲突时，应当适用前者的规定。《消防监督检查规定》第二十二条显然违反了《行政强制法》第二十五条的规定。综上所述，原审判决认定事实和适用法律错误，请求依法予以变更，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人园区消防大队未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，上诉人起诉被上诉人所作临时查封行为，而该行为的载体即是涉案临时查封决定。《消防法》第五十四条规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。《消防监督检查规定》第二十二条第二款规定，临时查封期限不得超过三十日。临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，公安机关消防机构可以再次依法予以临时查封。第二十三条第一款规定，临时查封应当由公安机关消防机构负责人组织集体研究决定。决定临时查封的，应当研究确定查封危险部位或者场所的范围、期限和实施方法，并自检查之日起三个工作日内制作、送达临时查封决定书。本案中，上诉人世博公司将涉案88号创意产业园分拆出租给各经营单位，园区消防大队经消防监督检查后发现该产业园整体存在消防安全隐患，严重威胁公共安全；且在临时查封期限届满后，因火灾隐患仍未消除，经集体讨论及负责人审批后作出临时查封决定，符合《消防法》第五十四条及《消防监督检查规定》第二十二条之规定。《消防监督检查规定》与《行政强制法》第二十五条的规定并不冲突，被上诉人是在符合查封条件下的再次查封，而非对原有查封决定的延长。 根据在案证据显示，被上诉人在作出被诉临时查封决定前，对涉案产业园进行了消防监督检查，并邀请见证人到场，制作现场笔录，由见证人和消防监督检查人员在现场笔录上签名，符合《消防监督检查规定》第二十四条第二款第二、三、四项的规定。涉案临时查封决定系因88号创意产业园存在多项消防安全隐患被查封后，相关隐患仍未消除的情况下，被上诉人决定再次予以临时查封，故就检查、实施查封等程序相较于第一次查封适当予以简化，但上诉人对相关隐患未能消除的事实清楚，符合临时查封的条件。 关于送达问题，被上诉人应当首先选择直接送达的方式进行送达，在无法直接送达时可以采取留置送达等其他送达方式。留置送达和公告送达等也均具有相应前提条件和规范要求。本案中，被上诉人在现场笔录中载明采取留置送达的方式，但并无证据证明本案符合留置送达的条件。尽管被上诉人同时采用现场张贴的方式对被诉查封决定予以公告，但其送达程序并不符合法律规定，原审法院作出确认违法判决并无不当。 关于上诉人在原审庭审中提出要求对《消防监督检查规定》（公安部令第120号）进行合法性审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。而上述《消防监督检查规定》系部门规章，并不属于法院审查范围。 综上所述，上诉人世博公司的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州世博金属制品有限公司负担。 本判决为终审判决。 (此页无正文) 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 赵 芬 书 记 员 孙晓宝