江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终609号 上诉人（原审原告）承平，女，1950年11月13日出生，汉族，户籍地苏州市姑苏区，现住苏州市吴中区。 委托代理人承吉，即本案上诉人之一，系上诉人承平之子。 上诉人（原审原告）承吉，男，1976年1月15日出生，汉族，户籍地苏州市姑苏区，现住苏州市姑苏区。 被上诉人（原审被告）苏州市住房和城乡建设局，住所地苏州市锦帆路239号。 法定代表人邵庆，局长。 委托代理人熊坚，江苏致邦（苏州）律师事务所律师。 委托代理人周弦，江苏致邦（苏州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住所地苏州市三香路998号。 法定代表人李亚平，市长。 委托代理人张永丽，苏州市司法局工作人员。 上诉人承平、承吉因房屋行政管理及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2019）苏0508行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月21日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，苏州市姑苏区××里×号房屋为苏州市区直管公有住房，初始承租人为承桂兴。承阿玉系承桂兴之妻，承平系承桂兴、承阿玉之养女，承吉系承平之子。承桂兴于1990年11月去世后，改由承阿玉作为承租人。2009年1月13日，经承阿玉申请，承吉、承庆、沈承志杰(均为承平亲属)被登记为同住家庭人员；2015年1月28日，再经承阿玉申请，承平、承宇宏、潘菊生、魏华(均为承平亲属)被登记为同住家庭人员。2017年3月2日，原审法院作出（2017）苏0508民初578号民事调解书，确认承阿玉与承平解除收养关系。同年5月18日，承阿玉向苏州市姑苏区住房建设局提出申请，要求删去××里×号所有登记的同住家庭人员，并提供了上述民事调解书及相应人员户籍证明等材料，苏州市姑苏区住房建设局当日核准了申请事项，同时苏州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）与承阿玉于当日重新签订直管公房居住房租赁协议，其中同住家庭人员为暂不记载。2017年10月27日，承阿玉去世。2018年10月10日，市住建局通过政府信息公开方式告知承吉:2017年5月，××里×号记载的同住人全部删除。承平、承吉知情后不服市住建局删去其同住家庭人员登记，于2018年12月6日向苏州市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议。市政府受理后，于同年12月10日通知市住建局答复。市住建局答复后，市政府于2019年1月29日组织听证。因案情复杂，同年2月1日延长审理期限。经审理，市政府于2019年3月4日作出[2018]苏行复第163号行政复议决定（以下简称第163号行政复议决定），确认违法并送达。承平、承吉仍不服，诉至原审法院。 原审法院认为，根据《苏州市区直管公有住房租赁管理规定（暂行）》（以下简称《苏州公房租赁管理规定》）第三条规定，苏州市房产管理局是本市直管公有住房的行政管理部门，具体租赁管理采用属地委托管理形式。市住建局系原苏州市房产管理局的职权继承者，系本市直管公有住房的行政管理部门，涉案××里×号房屋的租赁管理由属地苏州市姑苏区住房建设局接受委托进行管理，委托单位市住建局系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。市政府作为市住建局的上一级行政机关，以原行政行为违反法定程序为由确认违法，系本案共同被告。 本案争议焦点一：承平、承吉所诉事项是否可诉的问题。《苏州公房租赁管理规定》第九条规定，同住家庭人员享有该房屋的居住权，同时必须遵守各项管理规定。同住家庭人员登记事项既是公房管理部门对公房使用人员的一种管理措施，也是《租赁协议》与《租赁证》的记载内容之一，形式上具有表明被登记人员居住权的作用，市住建局依申请删去承平、承吉涉案公房同住家庭人员身份，但其行为对承平、承吉的权利义务可能会产生影响，故被诉行为具有可诉性。 本案争议焦点二：关于承平、承吉是否具备登记为同住家庭人员条件的问题。《苏州公房租赁管理规定》第十一条规定，同住家庭人员应当具备以下条件:（一）同户籍同住的直系亲属。1.承租人的配偶;2.承租人的他处无住房的子女;3.承租人的他处无住房的其他直系亲属。当被登记人员不符合上述登记条件时，公房管理部门有权依申请删除。本案中，承平、承吉分别于2009年、2015年作为涉案公房承租人承阿玉的直系亲属被登记为同住家庭人员。承阿玉作为涉案公房承租人于2017年5月18日向公房管理部门申请删去承平、承吉同住家庭人员身份时，承平与承阿玉已解除收养关系，承平、承吉已非承阿玉的直属亲属，市住建局审核后删除承平、承吉作为承租人承阿玉同住家庭人员，并无不当。现承平、承吉以其系原承租人承桂兴的直属亲属为由主张享有涉案公房居住权，并认为市住建局不应删去其同住家庭人员登记的起诉理由，明显与上述规定的情形不符，原审法院不予支持。承平、承吉实际是否享有居住权，可通过民事途径解决。 本案争议焦点三：关于被诉行政行为程序合法性问题。《苏州公房租赁管理规定》第十五条规定，办理承租人或同住家庭人员变更的程序:（一）承租人书面申请(承租人死亡由同住家庭人员申请);（二）当地房产管理部门受理申请、调查、审核;（三）公告;（四）当地房产管理部门审批;（五）上报主管部门备案。本案中，市政府复议认为，市住建局将承平、承吉从承阿玉同住家庭人员中删除，系对二人权益的减损，未经《苏州公房租赁管理规定》第十五条规定的“公告”程序，未予告知，未听取其陈述申辩，在删减之后亦未通知承平、承吉，不符合正当程序原则，属程序违法。经审查，市住建局未依规进行公告，但尚不足以撤销，属程序轻微违法。办理同住家庭人员变更手续系依承租人的申请而启动的行政程序，同住家庭人员本身并无启动程序的权利。同住家庭人员记载事项更多是公房管理部门为便于管理而设立，而非确立民事权利的直接依据。且根据上述公房管理规定的程序，也无告知并听取被变更人员意见和告知结果的要求，其中设置的公告程序也使相关利害关系人享有提出异议的机会，故市政府认为市住建局违反正当程序原则的复议理由，原审法院不予采纳，对其认为市住建局未按规定进行公告属程序违法予以认同。市政府的复议程序合法性问题，市政府受理本案复议申请后，经组织听证、延长审理期限后作出行政复议决定并送达，程序合法。 综上，经全面审查，市住建局作出的删除承平、承吉××里×号公房同住家庭人员的行政行为实体合法，程序上存在瑕疵。市政府作出的第163号行政复议决定对被诉行政行为存在的公告程序瑕疵进行了指正，确认被诉行政行为违反正当程序原则虽有不当，但复议决定的结果并无不妥。承平、承吉要求撤销被诉行政行为及复议决定的诉讼请求，依据不足，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回承平、承吉的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由承平、承吉共同负担。 上诉人承平、承吉上诉称，一、被上诉人市住建局将房卡记载的同住人承平、承吉删除的行为属于适用依据错误。上诉人本来就是承租人的同住家庭成员，并且在2009年和2015年同住人身份就已经得到房管部门登记确认。被上诉人市住建局应适用《苏州公房租赁管理规定》第十二条的规定来审查同住人变更的条件。两上诉人户籍并未迁走，不符合变更的条件。被上诉人适用第十一条的规定，实际是否定了之前的登记。即使适用第十一条进行审查，被上诉人和原审法院也未能全面审查。上诉人承平自1954年被承桂兴、承阿玉夫妇收养，作为法律拟制的亲属关系，属于直系亲属范围。虽然承平与承阿玉于2017年3月解除了收养关系，但仅是终止承平与承阿玉之间的亲属关系以及权利义务关系，并不具备溯及既往的法律效力，不能否定之前两上诉人的直系亲属身份，也不能否定之前两上诉人合法确定的同住人身份。二、被上诉人市住建局的行为违反了程序正当原则，对上诉人的合法权益产生了损害，并非轻微违法。有关公告的程序是为了让相对人或利害关系人在行政机关作出最终审批决定前有充分时间知晓和陈述，而被上诉人市住建局作出减损相对人权益的行为前，未履行公告程序，严重违反程序规定，导致上诉人合法权益被直接剥夺。上诉人对涉案公房享有分户权利，具备分户的实质条件，如果被上诉人市住建局在删除同住人决定作出前，事先告知上诉人，上诉人即能提出合理理由，也可以及时提出分户要求。原审法院和复议机关认为程序仅轻微违法，没有实质损害，属于认定错误。综上，被上诉人市住建局作出的行政行为适用依据错误、违反法定程序。请求撤销原判，撤销被上诉人市政府作出的第163号行政复议决定书中关于维持将同住人承平、承吉变更减少的决定，撤销被上诉人市住建局作出的将编号为××的××里×号《苏州市城区直管公房居住房租赁证》记载同住人承平、承吉变更减少的行政行为。本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市住建局答辩称，被上诉人根据承租人承阿玉的申请将同住家庭成员进行变更，该行为对其同住家庭成员的权利义务没有产生实际影响。上诉人和承租人承阿玉之间已经不具备直系亲属关系，并且也未在涉案公房内实际居住，已经不具备登记为涉案公房的同住家庭成员的条件。承阿玉在1992年起就是涉案公房的承租人，如果上诉人对承阿玉作为承租人有异议，系另一法律关系，应另案予以处理。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府答辩称，一、根据《苏州公房租赁管理规定》第十一条规定上下文的意思，承租人特定范围内的家庭成员方有权在承租人承租的公房内与之“同住”和被登记为“同住家庭人员”。两上诉人之所以在2015年被登记为同住家庭人员，是因为当时其与承租人承阿玉存在直系亲属关系，符合同住家庭人员条件。但2017年承平与承阿玉解除收养关系之后，两上诉人就丧失了与承租人的特定身份关系，不再符合同住家庭人员的条件，市住建局将其从同住家庭人员登记中删除，符合《苏州公房租赁管理规定》的本意，原审法院据此判决并无不当。二、关于上诉人提出的应采用当然解释原则理解“旁系亲属”的主张。被上诉人认为，《苏州公房租赁管理规定》第十一条第二款规定的“同户籍同住的因历史原因存在的旁系亲属”仅特指一种情形，即原同住人之间为旁系亲属，因承租人死亡或户口迁移居住他地，原同住人之一已作为承租人而产生的旁系亲属同住人。本案中，即使是承桂兴为承租人时，其当时的同住家庭人员之间也不是旁系亲属关系，因此不能适用该款规定。三、市住建局是基于上诉人与承租人承阿玉的身份关系发生变化的事实，将上诉人从登记的同住家庭人员中删除，效力只及于删除之后，未溯及删除之前。四、关于程序，被上诉人系经实质审查，认为市住建局将上诉人从登记的家庭人员中删除的行为实体并无不当，无需撤销重作，故作出确认违法的决定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 本院审理查明的事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，《苏州公房租赁管理规定》第三条规定，苏州市房产管理局是本市直管公有住房的行政管理部门，具体租赁管理采用属地委托管理形式。被上诉人市住建局作为原苏州市房产管理局的职权继承者，具有对本市直管公有住房进行管理的职能。《苏州公房租赁管理规定》第十一条规定，“同住家庭人员应当具备以下条件:（一）同户籍同住的直系亲属。1.承租人的配偶;2.承租人的他处无住房的子女;3.承租人的他处无住房的其他直系亲属。……”涉案××里×号房屋的承租人为承阿玉，2009年及2015年经承阿玉两次申请，将上诉人承吉、承平登记为同住家庭人员。但2017年3月2日，原审法院作出（2017）苏0508民初578号民事调解书，确认承阿玉与上诉人承平解除收养关系。因此，自双方解除收养关系后，上诉人承平、承吉与承阿玉之间已不再具有直系亲属关系。基于上诉人承平、承吉身份关系变化的事实，其已不符合登记为承租人承阿玉的同住家庭人员的条件。被上诉人市住建局根据承租人承阿玉的申请，经审核，将上诉人承平、承吉从涉案××里×号房屋登记的同住家庭人员中删去，符合《苏州公房租赁管理规定》的规定，实体并无不当。关于被上诉人市住建局程序是否合法。《苏州公房租赁管理规定》第十五条规定，办理承租人或同住家庭人员变更的程序:（一）承租人书面申请(承租人死亡由同住家庭人员申请);（二）当地房产管理部门受理申请、调查、审核;（三）公告;（四）当地房产管理部门审批;（五）上报主管部门备案。本案中，被上诉人市住建局作出将上诉人承平、承吉从涉案××里×号房屋同住家庭人员中删除的行为时，未按照上述规定的程序予以公告，程序不当。被上诉人市政府在行政复议中已对此问题予以指出，并在第163号行政复议决定中确认了被上诉人市住建局的行为程序违法。被上诉人市政府所作第163号行政复议决定的结果并无不妥，复议程序符合法律规定。上诉人承平、承吉的上诉理由缺乏依据，本院不予采纳。 综上所述，上诉人承平、承吉的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人承平、承吉负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙一鸣 审判员  陈芝颖 审判员  林 磊 二〇一九年十二月二十三日 书记员  孙晓宝