云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云05行初66号 原告汪如良等十一人（名单详见附件1）。 诉讼代表人汪如良，男，1959年5月23日出生，汉族，住云南省腾冲县。 诉讼代表人赵明聪，男，1952年11月23日出生，汉族，住云南省腾冲县。 委托代理人刘家勇，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被告保山市人民政府。机构地址：保山市隆阳区同仁路26号。 法定代表人杨军，市长。 委托代理人赵永生、尹艳秋，保山市司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。 第三人腾冲市人民政府。 住所地：腾冲市腾越镇山源社区官厅小区81号。统一社会信用代码：11533023015260681B。 法定代表人茶春桥，市长。 委托代理人时才贵，腾冲市界头镇人民政府副镇长。代理权限：特别授权代理。 委托代理人刘申常，腾冲市国土资源局工作人员。代理权限：特别授权代理。 第三人腾冲市界头镇人民政府。 住所地：腾冲市界头镇界头社区。统一社会信用代码：115330230152608765。 法定代表人赵庆华，镇长。 委托代理人李志，腾冲市界头镇司法所所长。代理权限：特别授权代理。 委托代理人李祖宝，云南援边律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 原审原告汪如良等十一人及杨安明等五人诉被告保山市人民政府及第三人腾冲市人民政府、腾冲市界头乡人民政府不履行行政复议法定职责一案，本院于2018年9月4日立案后依法组成合议庭进行审理，于2018年12月20日作出（2018）云05行初190号行政判决书，判决驳回原告诉讼请求。原告不服提出上诉，2019年8月12日云南省高级人民法院作出（2019）云行终369号行政裁定书，以原告汪如良等十一人未申请行政复议而非本案利害关系人、一审追加其为共同原告程序违法为由裁定撤销原判，发回重审。后本院分案并重新立案后依法组成合议庭，于2019年12月5日在本院116法庭公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人赵明聪及原告汪绍强、杨绍林、吉贤聪、汪生龙、汪绍良、原告共同委托代理人刘家勇，被告保山市人民政府委托代理人赵永生、尹艳秋，第三人腾冲市人民政府委托代理人时才贵、刘申常，第三人腾冲市界头镇人民政府委托代理人李祖宝、李志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月30日被告保山市人民政府针对原告关于撤销腾冲市人民政府于2010年8月19日作出的腾政复〔2010〕41号《关于石墙温泉征地补偿标准的批复》（以下简称《批复》）的行政复议申请，作出《腾冲市界头镇石墙村上石墙村民小组村民杨安聪、杨绍林等11人申请行政复议的答复》（以下简称《答复》），答复原告其申请事项与杨安良等5人申请行政复议事项相同，保山市人民政府已于2018年7月10日作出保政行复决字〔2018〕9号《保山市人民政府行政复议决定书》，对此杨安良等5人不服已提起诉讼，该案判决结果对原告11人的行政复议申请具有相同的法律效力。 原告汪如良等诉称：1.原告复议未超过法定期限。原告11人系在被告保山市人民政府于2018年7月10日对杨安明等人作出行政复议决定书后才得知案涉《批复》的存在，并于2018年7月30日正式向保山市人民政府申请行政复议，要求确认该批复的效力，申请时间未超过法定时效，且被告无任何证据证明该《批复》在作出后公示过或送达给原告。2.腾冲市人民政府作出的《批复》明显违法，应予撤销。本次征收基本农田达644亩，旱地达32亩，林地651亩，荒地7亩，依照《土地管理法》第45条规定，腾冲市人民政府批复前应当报请国务院批准，但其在未经过法定程序的情况下征收原告基本农田和土地，行为明显违法，严重侵害原告利益。综上，请求：1.确认原告复议申请事项未超过复议时间范围；2.依法撤销腾冲市人民政府于2010年8月19日作出的腾政复〔2010〕41号《关于界头乡石墙温泉征地补偿标准的批复》，并对该批复进行合法性审查。庭审中原告明确诉讼请求为：责令被告保山市人民政府对原告的复议申请进行实体性审查，确认原告的复议申请没有超过复议时效。 被告保山市人民政府答辩称：被告于2018年7月30日针对原告复议申请已作出答复，因原告11人申请复议事项与杨安明等5人申请复议事项是同一理由同一事实，且均属同一村民小组，故答复原告11人对该事项已作出复议决定书，对此杨安明等人已提起行政诉讼，该案判决结果将对其具有相同的法律效力，被告不存在不履行行政复议法定职责的情形。且现已查明原告已于2010年知晓案涉《批复》内容，至其申请行政复议或提起诉讼时已超过法定期限。 第三人腾冲市人民政府述称：被告保山市人民政府于2018年7月30日作出的《答复》是合法的行政行为，因原告11人申请复议事项与杨安明等5人申请复议事项是同一理由同一事实，且均属同一村民小组，故答复已经履行了法定职责。 第三人腾冲市界头镇政府述称：被告经审查及调查，对原告11人的复议申请作出了《答复》，履行了法定职责。 被告保山市人民政府向本院提交了以下证据：1.《腾冲市界头镇石墙村上石墙村民小组村民杨安聪、杨绍林等11人申请行政复议的答复》；2.腾政复[2010]41号《腾冲县人民政府关于界头乡石墙温泉征地补偿标准的批复》，证明腾冲市人民政府批复的时间为2010年8月19日。3.《界头镇人民政府关于石墙温泉旅游度假村项目规划区内耕地中种植农作物期限移除的通告》，证明通告明确载明被申请复议的《批复》和主要依据，时间为2012年12月19日。4.保山市人民政府行政复议办公室行政复议受理通知书；5.杨安良的行政复议申请书；证明原告及另案原告杨安良等人申请复议的内容一致。6.对杨安良等5人的行政复议调查笔录，证明原告申请复议的时间已经超出法律时效。7.石墙社区村民委员会关于发放《界头镇人民政府关于石墙温泉旅游度假村项目规划区内水田中的地面附着物进行限期移除的公告》的情况说明，证明通告的落实情况。8.会议记录，证明工作人员开会情况，2010年9月8日要求把批复传到征地的地方。 经质证，原告对上述证据1认可；对证据2三性及证明目的均不认可，认为该《批复》违反了土地管理法第45条规定，县级人民政府无权作出征收土地的决定，该《批复》只能说明成文的时间，不能说明原告知晓该《批复》的时间或送达的时间。对证据3真实性认可，合法性和关联性不认可，通告没有明确《批复》的任何内容，且是违法通告，也不能证明原告收到通告。对证据4-5三性认可。对证据6的三性认可，证明目的不认可。对证据7三性及证明目的均认可。对证据8三性均不认可，会议记录中没有原告的签字，是无效的。第三人腾冲市人民政府和界头镇人民政府对上述证据无异议。 本院认为，上述证据收集程序合法，内容客观真实，其中证据2作为行政行为本身是否合法并非本案证据审核的范畴，但能证实案涉《批复》确实存在及成文时间，不能说明该《批复》的送达时间；证据3、证据6-8能相互印证，证实原告已于2010年9月8日村组召开会议时得知案涉《批复》的存在；证据4-5能证实被告收到杨安良等人的复议申请并受理的事实；上述证据应予采信，但证明目的部分予以采纳。 原告汪如良等11人向本院提交了以下证据材料：1.户口册复印件11份、土地承包权证复印件11份，欲证明上诉人依法取得腾冲县界头乡石墙村上石墙村民小组土地及基本农田的土地承包经营权，期限自2001年1月1日至2030年12月31日。2.《腾冲县人民政府关于界头乡石墙温泉征地补偿标准的批复》《界头镇人民政府关于石墙温泉旅游度假村项目规划区内耕地中种植农作物限期移除的通告》，欲证明腾冲市政府通过批复对原告基本农田及土地开始征收工作，2012年12月25日铲除了原告农作物改变了土地使用性质。3.照片六张，欲证明原告承包土地被征收前后对比，土地使用性质已经改变，已不符合种植条件。 经质证，被告保山市人民政府、第三人腾冲市政府和界头镇政府对上述证据证明目的不认可。 本院认为，上述证据收集程序合法，内容客观真实，与案件事实有关联性，应予采信。但关于案涉土地均为基本农田的证明目的，因现第三人提交了相反证据，尚不能核实确认该事实，故该证明目的不予采纳。 第三人腾冲市人民政府向本院提交了以下证据：1.（1）《腾冲县人民政府关于界头乡石墙温泉征地补偿的批复》；（2）《界头乡人民政府关于请求给予批准界头乡石墙温泉征地补偿标准的请示》；（3）腾冲县国土资源局关于界头乡石墙温泉征收集体土地补偿和安置补助费的意见；（4）《云南省征地统一年产值标准和片区综合低价补偿标准（试行）有关事项公告》。证明目的：1.《批复》是腾冲市人民政府向其所属的下级界头镇人民政府做出的内部审批行为，也是准备过程性行为；2.《批复》是2010年8月19日对界头乡人民政府作出的，原告起诉已超过了法定起诉期限；3.《批复》是合法的内部行政行为。2.（1）会议记录；（2）界头乡石墙温泉征地补偿汇总表；（3）界头镇人民政府关于吉贤明信访事项的答复意见，证明目的：1.原告在《界头乡石墙温泉征地补偿汇总表》上签字认可，领取了补偿款，并知道了《批复》的具体内容；2.原告起诉已超过了法定起诉期限；3.第三人界头镇人民政府2014年7月10日再次书面告知了《批复》及具体内容。3.（1）腾冲市国土局关于界头镇石墙温泉项目用地的情况说明；（2）《关于2007年界头镇石墙上石墙村民小组杨安明、杨安良、杨国政、吉贤明、吉贤国五户土地承包经营权证填写的情况说明》，证明目的：1.对照《腾冲市土地利用总体规划图》，项目用地没有基本农田；2.原告土地经营权证书中“是否为基本农田”一栏填写为“是”系工作人员疏忽填错。法律法规依据：《中国人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《云南省土地管理条例》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2009年5月5日云南省人民政府批准公布实施的《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合低价补偿标准》、其他土地管理法律法规及规范性文件。证明腾冲市人民政府2010年8月19日作出的《批复》主体合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，内容符合法律和《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合低价补偿标准》规定，是合法的内部行政行为。 经质证，原告对上述证据中与被告提交证据一致的部分质证意见一致；对证据1中（2）的关联性不认可，认为是内部流转文件；对（3）的合法性和关联性不认可，补偿标准不认可；对（4）合法性和关联性不认可，认为不能证明送达时间。对证据2的打款凭证真实性认可，但不能证明达成协议的内容、也不能证明原告知道《批复》的存在；对证据2答复意见的三性均不认可，认为没有相应的书面送达形式。对证据3真实性认可，合法性和关联性不予认可，原告持有土地承包证详细记载了土地的征用面积和时间，被征收的土地是基本农田。被告保山市人民政府及第三人界头镇人民政府对上述证据无异议。 本院认为，上述证据中《腾冲县人民政府关于界头乡石墙温泉征地补偿的批复》、会议记录与被告提交证据一致，应予采信；界头乡石墙温泉征地补偿领取表打款凭证收集程序合法，内容客观真实，能够证实根据案涉批复所确定的补偿款已被领取的事实，应予采信；《界头镇人民政府关于吉贤明信访事项的答复意见》能证实在2014年的答复中再次明确补偿标准系按案涉《批复》确定，原告所在村民小组应知晓该《批复》的存在。其余证据主要用以证明案涉《批复》作为行政行为的合法性，因本案不涉及《批复》的合法性审查，本院不做评判。 第三人界头镇人民政府向本院提交了以下证据：1.2009年5月5日《云南省征地统一年产值标准和片区综合低价补偿款标准（试行）有关事项公告》，证明第三人界头镇人民政府拟定的征地补偿标准完全依据云南省的相关规定进行，其征地补偿款符合法律规定；第三人腾冲市人民政府2010年8月19日作出《批复》主体合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，是合法的行政行为。2.《腾冲县人民政府关于界头乡石墙温泉征地补偿的批复》，证明批复符合法定程序；该批复已经按照法定程序向村民告知。3.《界头乡石墙温泉征地补偿汇总表》，证明经过与被征地村民进行协商后，对其被征用的土地按照云南省的征地补偿标准予以现金补偿，并造册由被征地村民包括原告签字确认，而且款项已通过信用社发放至村民手中；原告在2010年已经知晓上述征地批复。4.界头镇石墙温泉项目被征地农作物青苗补助情况表及花名册，证明界头乡人民政府考虑到被征地农民的实际情况，又向被征地农民发放烤房、农机具及青苗等一次性给予补偿。5.界头镇人民政府关于吉贤明信访事项的答复意见，证明界头镇人民政府根据村民的反映及实际情况，采取各种途径及保障等惠民措施来增加被征地村民的收入。6.《关于2007年界头镇石墙上石墙村民小组杨安明、杨安良、杨国政、吉贤明、吉贤国五户土地承包经营权证填写的情况说明》，证明2007年由于工作人员的疏忽，在填写土地经营权证时将“是否为基本农田”一栏填写为是。7.会议记录，证明原告在2010年8月就知道《批复》这一内部行政行为。8.保政行复决字〔2018〕9号行政复议决定书。 经质证，原告对上述证据中与被告提交证据一致的部分质证意见一致；认为上述证据1未见送达回证应视为未送达，对证据3、4真实性认可，但不能证明行政行为合法；对证据6的情况说明不予认可，原告提供的土地承包经营权证证实案涉土地是基本农田。其他当事人对上述证据无异议。 本院认为：上述证据2、5、7与被告和第三人腾冲市人民政府提交一致，应予采信；证据3、4收集程序合法，内容客观真实，能够证明案涉土地补偿补助款已付，应予采信；证据8能证实被诉行政行为存在。其余用以证明案涉《批复》合法的证据及证明目的，因本案不涉及《批复》的合法性审查，本院不做评判。 经审理查明，第三人腾冲市人民政府于2010年8月19日作出腾政复〔2010〕41号《腾冲县人民政府关于石墙温泉征地补偿标准的批复》，内容是：一、原则同意《界头乡石墙温泉征地补偿标准》。二、接文后，请你乡依法依规加快征迁工作。第三人界头镇人民政府于2010年9月8日在原告住所地上石墙村民小组组织召开“上石墙村民小组户长会议”宣读了《批复》。会后，界头乡人民政府组织工作人员对石墙温泉旅游开发项目涉及的土地进行了丈量并制作了《界头乡石墙温泉征地补偿汇总表》。2010年9月至10月，原告先后在《界头乡石墙温泉征地补偿汇总表》上签名，领取了征地补偿款。2012年12月25日，第三人界头镇人民政府作出《界头镇人民政府关于石墙温泉旅游度假村项目规划期内耕地中种植农作物限期移除的通告》并在被征地村民小组张贴和发放到被征地村民户家中。2018年5月30日，与原告同村的杨安明等5人向被告保山市人民政府提交行政复议申请书，请求对第三人腾冲市人民政府作出的《批复》进行合法性审查并撤销《批复》。被告保山市人民政府于2018年7月10日作出保政行复决字〔2018〕9号行政复议决定书，以其5人的行政复议申请超过了《行政复议法》第九条第一款关于申请行政复议的期限规定，驳回原告的行政复议申请。2018年7月30日原告杨安聪等11人向被告保山市人民政府对上述《批复》提起行政复议申请，当日被告作出《腾冲市界头镇石墙村上石墙村民小组村民杨安聪、杨绍林等11人申请行政复议的答复》，答复原告其申请事项与杨安良等5人申请行政复议事项相同，保山市人民政府已作出行政复议决定书，对此杨安良等5人不服已提起诉讼，该案判决结果对原告11人的行政复议申请具有相同的法律效力。原告对此不服遂提起本案诉讼。 本院认为，第三人腾冲市人民政府于2010年8月19日作出的腾政复〔2010〕41号《腾冲县人民政府关于石墙温泉征地补偿标准的批复》系行政机关内部审批行为，但因批复的内容是《界头乡石墙温泉征地补偿标准》，该补偿标准批复实施后，将据此确定被征收人的补偿金额，对被征地农民包含本案原告的合法权益产生影响；且经查，该《批复》作出后在被征地范围内进行了宣读告知，故案涉《批复》是可以申请行政复议的行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（六）项规定，“被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”根据查明的案件事实，第三人腾冲市人民政府作出《批复》后，第三人界头镇人民政府于2010年9月8日组织召开原告所在的村民小组户长会议，告知了《批复》的内容；会后，界头乡人民政府组织工作人员对石墙温泉旅游开发项目涉及的土地进行了丈量并制作了界头乡石墙温泉征地补偿汇总表；2010年9月至10月，原告先后在该表上签名，领取了征地补偿款。以上事实充分说明原告在2010年9月或者10月就知晓了《批复》的内容，其申请复议的期限应自知晓批复内容之日起六十日内提出。原告于2018年7月30日向被告保山市人民政府申请行政复议，又无“不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限”的情形，其申请已经超过法定的行政复议期限，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，复议机关依法应当作出不予受理行政复议决定。但被告保山市人民政府仅作出其行政复议申请事项与另案申请事项相同、另案审判结果将对其发生法律效力的《答复》，内容与形式均存在不当。但因本案确系超过法定期限申请行政复议的情形，被告保山市人民政府所作《答复》实质上亦表明不予受理的结果，该结果并无不当。原告主张其在另案复议决定作出后才得知案涉《批复》的存在，与查明的事实不符，该主张不予支持。综上所述，原告起诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告汪绍强、汪如良、赵应礼、赵明聪、杨安聪、杨绍林、吉贤聪、吉纲才、苏有珍、汪生龙、汪绍良的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审 判 长  唐悄若 审 判 员  杨荣刚 人民陪审员  郑家文 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员  张素梅 附1：原告名单： 原告汪绍强，男，1962年2月16日出生，汉族，公民身份号码：533023196202160319。住云南省腾冲县界头乡石墙村上石墙村民小组。 原告汪如良，男，1959年5月23日出生，汉族，公民身份号码：533023195905230358。住云南省腾冲县界头乡石墙村上石墙村民小组。 原告赵应礼，男，1974年4月19日出生，汉族，公民身份号码：533023197404190318。住云南省腾冲县界头乡石墙村上石墙村民小组。 原告赵明聪，男，1952年11月23日出生，汉族，公民身份号码：533023195211230310。住云南省腾冲县界头乡石墙村上石墙村民小组。 原告杨安聪，男，1962年9月20日出生，汉族，公民身份号码：533023196209200336。住云南省腾冲县界头乡石墙村上石墙村民小组。 原告杨绍林，男，1989年4月18日出生，汉族，公民身份号码：533023198904180313。住云南省腾冲县界头乡石墙村上石墙村民小组。 原告吉贤聪，男，1960年3月12日出生，汉族，公民身份号码：533023196003120357。住云南省腾冲县界头乡石墙村上石墙村民小组。 原告吉纲才，男，1985年7月29日出生，汉族，公民身份号码：533023198507290316。住云南省腾冲县界头乡石墙村上石墙村民小组。 原告苏有珍，女，1952年7月7日出生，汉族，公民身份号码：533023195207070342。住云南省腾冲县界头乡石墙村上石墙村民小组。 原告汪生龙，男，1981年9月21日出生，汉族，公民身份号码：533023198109210317。住云南省腾冲县界头乡石墙村上石墙村民小组。 原告汪绍良，男，1967年2月23日出生，汉族，公民身份号码：53302319670223031X。住云南省腾冲县界头乡石墙村上石墙村民小组。 附2：本判决适用的法律法规： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.《中华人民共和国行政复议法》 第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。 因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。 第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。 3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第十五条行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理： （一）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算； （二）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算； （三）载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算； （四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算； （五）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算； （六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。 行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。 第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的； （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。