广西壮族自治区凭祥市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1481行初13号 原告农浩明，男，1972年11月27日出生，壮族，住所地广西壮族自治区凭祥市。 委托代理人麻春，广西诚耀律师事务所律师。 被告凭祥市夏石镇人民政府，所在地广西壮族自治区凭祥市夏石镇东门街59号。 法定代表人黄雄，镇长。 行政机关负责人许多比，副镇长。 委托代理人吴远德，广西睦南律师事务所律师。 原告农浩明诉被告凭祥市夏石镇人民政府行政强制、行政许可并行政赔偿一案，原告于2019年7月15日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，于2019年7月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭进行了审理。原告及委托代理人麻春、行政机关负责人许多比及被告委托代理人吴远德到庭参加诉讼。在诉讼过程中，原告申请对其建设的建（构）筑物进行价格鉴定。本案现已审理终结。 被告于2019年3月28日作出《限期拆除通知》（以下简称《通知》）：限原告于2019年3月31日前自行拆除地上建（构）筑物及硬化地面并复垦；逾期拆除的，我镇将采取强制措施进行拆除复垦。原告接收此《通知》以后，自行拆除了钢制厂棚、活动板房等部分建（构）筑物。被告于2019年4月15日作出《关于撤销夏政批[2015]5号批复的决定》（以下简称《决定》）：自2019年4月15日起注销该宗地设施农用地夏政批[2015]5号使用相关手续。原告认为被告的《通知》、《决定》违法，损害了原告的合法权益，应当赔偿损失，依法向本院提起诉讼。 被告于2019年7月31日向本院提供了作出《通知》、《决定》时的证据：1.原告申请设施农用地材料，拟证明对设施农用地要求，原告承诺用地不超范围、不改变用途、不建永久性建筑物，土地租赁期满后复垦；2.照片，拟证明原告在租赁的耕地上非法建设大棚房、硬化土地并用作甘蔗中转站；3.《通知》，拟证明被告责令原告限期拆除违法的地上建（构）筑物及硬化地面并复垦；4.《决定》、图片，拟证明被告作出撤销批复决定并送达原告，原告违法建设建（构）筑物并硬化地面占地面积共4052.61㎡；5.照片，拟证明原告拆除的部分硬化地面。被告提供的法律法规依据有：1.《中华人民共和国土地管理法》；2.《中华人民共和国城乡规划法》；3.《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发[2014]127号（以下简称《两部设施农业通知》）。 本院调取的法律法规依据为《农业农村部、自然资源部印发的通知》农农发[2018]3号（以下简称《两部清理方案通知》）。 原告诉称，2015年2月，原告租用夏石镇××屯土地用于农业养殖经营场所。2015年9月22日，被告批复同意原告将租用土地作为设施农用地用于农业养殖。自2015年2月开始，原告投入1269232元资金建设养殖场及相关配套设施。2019年3月28日、4月15日，被告向原告下发《通知》、《决定》，要求原告在三天内拆除自建的养殖场。原告迫不得花费80160元拆除养殖场，前后损失为1349392元。被告的《通知》、《决定》均属违法，因被告违法行为造成原告损失应当赔偿。因此，特向人民法院起诉，请求：1.请求确认被告作出撤销原告设施农用地的行政行为违法；2.请求确认被告责令强制拆除原告养殖场的行政行为违法；3.请求法院判决被告赔偿原告的经济损失共计1349392元；4.请求法院判决诉讼费、鉴定费、评估费等由被告承担。 原告在举证期限内提供了以下证据：1.设施农用地备案表，拟证明原告养殖场用地已经相关部门批准作为设施农用地；2.设施农用地项目信息公示牌，拟证明原告的养殖场用地已经通过相关部门审批；3.养殖场照片，拟证明原告投入资金建设养殖场并用于养殖；4.《决定》，拟证明被告的撤销决定违法；5.《通知》，拟证明被告让原告自行拆除建筑物的行为违法；6.养殖场拆除照片；7.养殖设施拆除照片，拟证明被告强制要求原告拆除养殖场属违法行为并造成原告损失；8.夏石镇关于何小丽信访事项处理情况答复意见书，拟证明原告依法租赁土地建设养殖场获批，被告撤销了原告的设施农用地及强制要求原告拆除养殖场；9.工程预算书，拟证明原告遭受的损失。原告申请证人谢某、韦某出庭作证时进行的陈述，拟证明谢某为原告建设大棚工程款为60多万元、拆除大棚工程款为5万多元；韦某为原告平整土地工程款为8万元。 本院依法进行现场勘验，原告自行拆除部分建（构）筑物后，现场仍保存的钢柱周长为52cm，石头水泥挡土墙高度为127cm，沙石水泥地板厚度为25cm。本院委托凭祥市住房和城乡建设局对原告建设的建（构）筑物是否为永久性建（构）筑物进行咨询，该局出具咨询意见：涉案建（构）筑物为永久性建（构）筑物。 被告辩称，被告作出的《通知》、《决定》事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，依法应予维持；原告要求被告赔偿经济损失1349392元无法律依据和事实根据。因此，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 经法庭举证、质证，本院对本案证据分析认证如下。对双方无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。被告证据3同原告证据5，被告证据4同原告证据4，均为本案被诉行政行为，不作为证据分析认定。被告证据2照片中只能看出原告建设了钢制大棚房、活动板房、挡土墙、水面地板等设施，并未充分体现原告将上述设施用作甘蔗中转站，该证据证明原告建成上述设施的事实部分予以认定，证明原告将上述设施用于甘蔗中转站的事实部分不予认定。被告证据4附图中硬化地面面积4052.61㎡，原告并未提出异议，只对土地用途提出了异议，该证据证明硬化地面面积数量予以认定。被告证据5照片中可以看出原告硬化的部分水泥地面被挖除，被告在庭审中陈述该部分地面是被告强制挖除的，该证据证明原告挖除部分硬化地面的意见不予采信，应予认定被告挖除了原告部分硬化地面。原告证据3照片中体现原告建成大棚养鸡场设施并曾养鸡，真实合法应予认定。原告证据6、7照片中体现原告自行拆除了部分厂棚顶部及活动板房，真实合法予以认定。原告证据8为被告依据信访程序作出的答复意见，该答复意见中陈述的原告建设情况、处理情况与其他证据相互印证，真实合法予以认定。原告证据9为工程预算表而非结算表，未有建设合同、实际支付工程款等证据佐证，真实性不予认定；黄建辉、广西凭祥利泰混凝土公司未出庭作证，原告支付黄建辉、广西凭祥利泰混凝土公司工程款的真实性不予认定；谢某出庭作证陈述工程款数额与原告工程预算表数额不相一致，原告支付谢某工程款的真实性不予认定；韦某出庭作证陈述建设工程并确认工程款与原告工程预算表数额相一致，原告应支付韦某工程款8万元可以认定，但未有支付凭证佐证，真实性不予认定。本院制作的勘验笔录及委托凭祥市住房和城乡建设局出具的咨询意见真实合法，应当作为本案定案依据。 根据以上合法有效证据及法庭笔录，本院确认本案事实如下：2015年9月10日，原告向被告申请使用设施农用地用于养殖场建设，并提交设施农用地建设方案载明：1.项目名称为农浩明养殖场；2.建设地点位于夏石镇××屯；3.总用地面积为6300㎡；4.项目建设布局符合《两部设施农业通知》要求。同年9月11日，被告对原告申请用地进行了公示。同年9月22日，原告与夏石镇××屯签订用地协议书，由原告租用该屯面积为6300㎡的耕地作为养殖场设施农用地，约定了双方的权利义务；原告作出书面承诺在使用土地期间做到用地不超范围、不改变用途、不转租、不建单独宿舍、不建永久性建筑物，租期届满后六个月内自行恢复土地原状并交还土地，如不按规定履行土地复垦义务，愿意接受政府和相关部门的处理。被告根据原告申请及承诺书等申报材料，经村（居）委会、镇国土规划环保安监部门、镇农业部门审查同意意见，审核同意原告用地申请，并作出《关于同意农浩明养鸡场使用设施农用地的批复》（以下简称《批复》），该《批复》载明：1.同意原告使用涉案集体土地作为养鸡场设施农用地；2.用地面积6300㎡，附属设施用地和配套设施用地规模必须按照有关规定严格控制，不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营；3.土地使用期满后，应依约复垦恢复原状并交还土地。2015年10月28日，原告设施农用地经夏石镇政府、凭祥市农业局、凭祥市国土资源局核实备案，附属设施用地规模控制在用地总规模7%以内。 原告获批使用土地后，在涉案耕地上擅自建设了：1.钢制结构大棚一处占地3992.2㎡、二层活动板房一栋占地60.41㎡，钢柱周长为52cm；2.大棚、活动板房水泥沙石硬化地面共计4052.61㎡，硬化水泥地面厚度为25cm；3.石头水泥挡土墙高度为127cm；上述建（构）筑物均构成永久性建（构）筑物。上述建（构）筑物建成以后，原告曾用于养鸡。 2019年3月28日，被告以原告设施与申报用途不符、违规占用耕地、严重改变土地性质和用途为由，作出《通知》：限原告自收到通知之日起于2019年3月31日前自行拆除地上建（构）筑物及硬化地面并复垦；逾期未拆除的，被告将采取强制措施进行拆除复垦。此后，原告自行拆除了活动板房、大棚顶棚等设施，被告挖除了部分水泥地板，现大棚部分钢柱、挡土墙、大部分水泥地板仍未拆除，原告自行拆除的部分建筑材料仍堆放在现场，土地没有复垦。2019年4月15日，被告以原告设施农用地因改变设施农用地性质，已不符合设施农用地使用相关规定为由，作出《决定》：自2019年4月15日起注销该宗地设施农用地夏政批[2015]5号使用相关手续。2019年5月8日，被告作出信访答复意见，认为被告所作《通知》、《决定》是合法的，原告损失依法不应予以赔偿。 另查明，原告租赁使用的土地为耕地，原告在租赁的土地上建设的建（构）筑物位于凭祥市规划区内。 本院认为，根据《两部设施农业通知》、《两部清理方案通知》规定，设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内。从事设施农业的，经营者必须按照协议约定使用土地，不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模；对于擅自扩大附属设置用地规模的，应当及时制止，责令限期纠正；对于改变土地性质的违法违规建设行为、对农业大棚看护房等生产附属设施占地面积超标的情形，要严格依法依规进行处理。本案中，原告申请设施农用地的申请书、建设方案、承诺书、用地协议书等申报材料中确认项目用地面积为6300㎡，项目建设布局符合《两部设施农业通知》要求，承诺用地不超范围、不改变用途、不转租、不建单独宿舍、不建永久性建筑物。被告经审核批复同意原告设施农用地，附属设施用地规模控制在用地总规模7%以内，即附属设施用地应当控制在441㎡以内。原告获批设施农用地后，建设的钢制结构大棚、活动板房等附属设施占地4052.61㎡，远超批准用地规模；建成的钢制大棚、活动板房、水泥沙石地板、挡土墙等建（构）筑物均构成永久性建（构）筑物，超过批复建设部分占地严重改变了土地的耕地性质，违背了其作出的书面承诺。根据《两部设施农业通知》、《两部清理方案通知》，被告作出《通知》、《决定》，责令原告限期拆除违章建筑物并注销设施农用地许可，符合法律规定。 关于被告行政职权问题。根据《两部设施农业通知》、《两部清除方案通知》规定，乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任，并组织农村集体经济组织做好土地承包合同变更；要将清理“大棚房”清理整治任务和责任逐级落实到乡××）、村组。据此，被告有权作出《通知》、《决定》。 关于被告执法程序问题。《行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。……”。根据行政行为程序法定的原则，行政机关履行行政管理事务时，必须遵循特定的方式、步骤、顺序、时限及形式要素，应当按照立案受理、调查核实、处理、送达等程序进行，涉及当事人重大利益可能受损时还应告知相关的行政复议、行政诉讼等救济权利。本案中，被告作出《通知》、《决定》过程中并未按照规定程序实施，也未告知相关的救济权利，其执法程序显然违反了行政机关在行政管理活动中所应遵循的程序法定的基本原则和要求，属于违反法定程序。 关于被告认定事实及法律法规适用问题。被告在《通知》中认定原告建设的建（构）筑物与申报的用地用途不符、违法占用耕地、严重改变土地用途；被告在《决定》中认定原告设施农用地改变了设施农用地性质；提供的证据有照片及测量图等。根据原告承诺、申请及被告批复许可，原告使用该宗土地总面积为6300㎡，附属设施用地规模应当控制在用地总规模7%以内，即附属设施占地面积不能超过6300㎡×7%=441㎡，不得建设单独宿舍及永久性建筑物。综合全案证据证实，原告建成的建（构）筑物钢制结构大棚占地3992.2㎡并浇注水泥地板；活动板房一栋二层占地60.41㎡并浇注水泥地板，一层用于做饭堆放饲料，二层用于住人；该二建（构）筑物共占地4052.61㎡，明显远超附属设施许可用地面积；建设挡土墙将钢制大棚分为上下两阶；上述建（构）筑物均为永久性建（构）筑物，超标建设部分建（构）筑物占用土地严重改变了土地耕地性质。因此，被诉《通知》、《决定》认定原告违章建设的事实是清楚的。被告作出的《通知》中，未适用相关法律法规具体条款；被告作出的《决定》中，并未适用相关法律法规及具体条款，均属于适用法律法规错误。 关于原告要求行政赔偿问题。《国家赔偿法》第二条第一款、第九条第二款、第十五条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”“赔偿人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”根据上述规定，构成行政赔偿的三个要件是：行政机关和履职人员违法行使职权；行政相对人的合法权益受到损害；损害结果与违法行为之间存在因果关系；三个要件缺一不可。本案中，原告提起行政诉讼时，一并请求行政赔偿，符合国家赔偿程序规定，本案一并进行审理。原告要求行政赔偿无法律依据和事实根据，不应予以支持，理由如下：1.原告建设的建（构）筑物未按照被告批复的建设规划许可的规定建设，附属设施占地面积远超许可用地面积并建成永久性建（构）筑物，违反了《两部设施农业通知》第二条第（二）项“……规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），……”之规定，属于禁止擅自扩大用地规模之列，原告擅自建设的建（构）筑物属于违章建筑，不属于《国家赔偿法》规定保护的公民合法财产的范畴，原告要求行政赔偿无法律依据，本院不予支持；2.被告作出《通知》后，原告自行拆除了活动板房及部分钢制结构大棚，拆除的建（构）筑物材料应由原告自行保管仍可回收利用，原告要求赔偿该部分损失，因无事实根据，本院不予支持；3.被告强制挖除了部分水泥地板属于行政强制执行，虽然在行政强制执行过程中程序违法，但即使合法挖除该部分水泥地板，水泥沙石等建筑材料也无回收利用价值，原告要求赔偿该部分建筑材料损失，也因无事实根据，本院也不予支持。 原告在诉讼过程中申请对其建设的建（构）筑物进行价格鉴定，因其建设的建（构）筑物属于违章的建（构）筑物，不具合法性；且原告自行拆除后形成的建（构）筑物材料如钢皮钢架等尚可回收利用，而被告挖除后遗留现场的水泥地板等材料则已不具回收利用价值。综上理由，对于原告的价格鉴定申请，本院依法不予准许。 综上所述，被告作出的《通知》、《决定》因违反行政程序的基本原则，适用法律法规错误，足以影响到行政行为的合法性、公正性，依法应予确认违法。原告要求行政赔偿无法律依据和事实根据，其赔偿请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第九条第二款、第十五条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、确认凭祥市夏石镇人民政府于2019年3月28日作出的《限期拆除通知》、于2019年4月15日作出的《关于撤销夏政批[2015]5号批复的决定》违法； 二、驳回农浩明的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由夏石镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区崇左市中级人民法院。 审 判 长  林卫国 人民陪审员  廖海燕 人民陪审员  文梦妮 二〇一九年十二月十八日 法官 助理  黄薇薇 书 记 员  兰 川 附：相关法律文书 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十八条…… 在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；…… 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 第九条……赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。 第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。…… 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。