吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉01行初257号 原告商成明，男，1956年5月7日出生，居民身份号码×××，汉族，住址长春市绿园区。 委托代理人商成刚(系原告商成明弟弟)，男，1958年5月2日出生，居民身份号码×××，汉族，现住长春市绿园区。 被告长春汽车经济技术开发区管理委员会，住所地长春市东风大街7766号。 法定代表人程宇，主任。 委托代理人何昊承，该单位工作人员。 委托代理人赵旭，吉林衡丰律师事务所律师。 原告商成明不服被告长春汽车经济技术开发区管理委员会（以下简称汽开管委会）房屋征收行政确认一案，于2019年10月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告商成明的委托代理人商成刚，被告汽开管委会的委托代理人何昊承、赵旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告商成明诉称:被告作出的长汽开征未认决字﹝2019﹞4号未经登记建筑调查认定决定没有经过必要的调查认定程序，原告有证房屋产权证面积为30平方米，未经登记面积为24.2平方米，合起来一处主房共54.2平方米，是在70年代至80年代就存在的住房，航拍图、维修申请书、委书记赵树清都能证实房屋是1989年以前就存在的。认定决定没有明确原告未经登记建筑24.2平方米如何补偿。《中华人民共和国城市规划法》系1990年4月1日施行，《中华人民共和国城乡规划法》系2008年施行，《国有土地上房屋征收与补偿条例》系2011年施行，《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理办法》系2013年施行。原告房屋中未经登记的面积应当为历史遗留下来的，应适用建成时的法律法规，建房时，国家没有相应的法律法规、规范性文件，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理办法》第八条、第十七条及《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》的规定，应当对原告予以行政处罚后补办规划审批手续，参照合法建筑予以补偿。 原告商成明向本院递交如下证据：1.申请一份，证明原告有证房屋是在1989年以前翻建；2.临时房屋所有权证一份，证明原告54.2平方米房屋有产权。3.证人赵某证言，证实其1988年担任朝阳区东风街道十五委党支部书记期间同意原告翻修房屋。 被告汽开管委会辩称：原告有已登记房屋30平方米，该房经过翻建，翻建后的面积为54.2平方米，30平方米房屋经过法定程序认定为合法建筑，具体内容详见本案被诉认定决定。在作出认定决定前，被告经过调查得知案涉房屋实际一直由案外人李静居住，但原告与李静未办理产权变更登记手续，亦无买卖合同，故被告在征收过程中为保护被征收人权益，依据物权法第九条规定，对30平方米已登记房屋按照证照载明的权利人即商成明进行了补偿，对于24.2平方米未经登记部分房屋，被告在征收过程中已与李静按照未经登记建筑相关规定进行征补处理，且针对该征补处理决定已由贵院进行审理裁判，案号为（2018）吉01行初117号，原告属于就同一标的重复起诉，应驳回其诉讼请求。原告明知以上事实仍提起诉讼，企图从征收过程中获得不正当利益，其行为是不正当行为，诉求是不正当诉求。 被告汽开管委会向本院提交了以下证据：1.长棚改指﹝2009﹞3号会议纪要；2.关于长春一汽名仕房地产开发有限责任公司4B街区危旧房改造项目环境影响报告书的批复；2.关于批准4B棚户区（旧城区）及危旧房改造项目结构转纳入下一年度国民经济和社会发展计划的决定；4.征收公告；5.长西新管发﹝2011﹞13号征收公告；6.一汽4B街区棚户区改造项目房屋踏查结果公示单；7.关于确认一汽4B街区棚户区改造项目符合长春市控制性详细规划的证明；8.关于4B街区棚户区改造项目符合土地利用总体规划的情况说明；9.一汽4B街区房屋征收补偿方案；10.抽选评估机构签名簿、价格评估机构名录公布；11.4B街区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告；12.房屋征收决定公告；13.关于一汽4B棚户区改造范围内房屋征收的决定；14.一汽4B街区棚户区改造项目初评结果公示单；15.通知。证据1-15证明被告及其征收部门严格按照法律相关规定履行征收行为，对于本案所涉“一汽4B街区棚户区改造项目”国有土地上房屋征收范围内进行的征收是合法征收，为合法行为。16.长春汽开区4B项目未经登记建筑联合工作组现场勘查记录会签表；17.国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定审查申请书；18.国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定审核申请书；19.未经登记建筑调查、认定和处理联合工作组集体讨论（审核）记录；20.长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定告知书及送达回证；21.长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定决定书及送达回证；22.房屋权属登记信息查询结果证明；23.汽开区4B地块国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查笔录；24.1990航拍图；25.房产交易中心绘制的平面图。证据16-25证明被告房屋征收经办中心按照规定向联合工作组办公室提交未经登记建筑调查认定审查申请，区联合工作组办公室向区联合工作组提交了审核申请，经集体讨论，最后作出了长汽开征未认决字﹝2019﹞4号调查认定决定，决定就商成明案涉房屋“认定为合法建筑、该房屋依证载面积合法建筑予以补偿”，作出决定符合流程规定。26.房屋征收补偿决定书及送达回证；27.（2018）吉0192行审17号行政裁定书；28.征收补偿款专户存储说明；证据26-28证明原告与被告及其征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，由被告依法按照征收补偿方案作出补偿决定并送达至原告，原告未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，被告依法向法院申请房屋征收非诉执行，原告的征收补偿款已由被告专户存储并予以公证提存。29.房产交易中心绘制的平面图；30.商成明房屋面积测绘调查表；31.李静房屋面积测绘调查表；32.1990/2004/2017年航拍图；证据29-32证明在征收过程中被告调查得知原告已有登记房屋30平方米，该房屋征收时由李静实际使用，原告主张的未认定部分（24.2平方米）被告已经与李静进行处理。原告主张确认24.2平方米无事实根据。 经庭审质证，原告商成明对被告汽开管委会提交的证据的质证意见是：对被告所有证据均有异议，24.2平方米房屋与30平方米是一个房屋整体，原告是权利人，原告和李静买卖关系不成立。被告作出的未经登记认定决定认定54.2平方米房屋为合法建筑，却依证载面积30平方米补偿，互相矛盾，对24.2平方米未予认定和处理，所以认定决定错误。被告没有对年代久远的房屋进行调查，直接认定原告房屋建于2005年前。 被告汽开管委会对原告商成明所举证据的质证意见是：对证据1真实性及关联性有异议，申请书中未明确写明是对哪一个房屋进行翻建，且委主任及委书记签字的真实性无法核对；对证据2、3无异议。 本院对被告汽开管委会提交的上述证据认证如下：被告提供的证据1-15能够证明被告组织实施案涉国有土地上房屋征收相关事实，本院予以采纳；被告提供证据16-25能够证明被告对案涉未经登记建筑进行认定的程序事实，本院予以采纳；被告提供的证据26-28本院予以采纳；被告提供的证据29-32不能证明其要证明的问题，本院不予采纳。原告商成明提供的证据与本案无关，本院不予采纳。 经审理查明，经履行一系列国有土地上房屋征收法定程序后，长春西新经济技术开发区管理委员会（被告曾用名称）于2011年10月15日作出长西新管发﹝2011﹞43号关于一汽4B街区棚户区改造范围内房屋征收的决定。原告所有的案涉建筑在此征收范围内。2017年7月5日，汽开管委会对商成明作出长汽征补字﹝2017﹞45号房屋征收补偿决定。2018年6月17日，汽开管委会向长春汽车经济技术开发区人民法院申请对长汽征补字﹝2017﹞45号房屋征收补偿决定强制执行。2018年6月22日，长春汽车经济技术开发区人民法院作出（2018）吉0192行审17号行政裁定，准予强制执行。2019年4月8日长春汽车经济技术开发区房屋征收经办中心向区联合工作组办公室申请对案涉未经登记建筑调查认定进行审查。2019年4月17日，区联合工作组办公室向区联合工作组（联席会议）申请对案涉未经登记建筑调查认定进行审核。2019年5月9日联合工作组作出审核决定。汽开管委会于2019年7月1日作出未经登记建筑认定告知书，于2019年7月9日作出长汽开征未认决字﹝2019﹞4号长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定决定，并进行了送达。认定决定载明：“未经登记建筑权利人商成明(身份证号码：×××)。权利人商成明在位于东风大街与春城大街交汇处“一汽4B街区危旧房（棚户区）改造项目”国有土地上房屋征收范围内共有1处（1#）未经登记建筑。l#未经登记建筑建设现状为砖木结构、平层、产权证底档面积30平方米，丘地号4-100/4-52（0），因房屋老旧无法居住后翻建测绘面积为54.20平方米。上述事实有现场勘察记录、调查询问笔录（或权利人自述书面材料）、2004版规划院航拍图、房屋测绘数据报告等附卷佐证。依据长春市人民政府、长春汽车经济技术开发区管委会关于国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理的相关法律、法规及规定，经履行未经登记建筑认定联合小组组织调查、联合工作组办公室审查、联合工作组联席会议审核程序，作出认定告知书。现认定告知书公示期已满，在认定告知书送达之日起七日内，权利人未提出任何异议，现作出如下认定决定：一、经调查，权利人商成明在“一汽4B街区危旧房（棚户区）改造项目”国有土地上房屋征收范围内共有1#，合计1处未经登记建筑，系在2005年建区前、确定房屋征收范围前建设；未取得国土、规划、建设、市容等相关部门许可（审批）手续、翻建行为未经相关部门批准后实施、未受到过相关部门任何行政处罚。经区联合工作组认定为‘合法建筑，该房屋依证载面积合法建筑予以补偿。’二、由房地产价格评估机构按照合法建筑予以评估确定补偿额。房屋结构、建筑面积、建设时间、房屋用途等以现场勘察实际为准。”原告不服该认定决定，提起本案诉讼，要求撤销认定决定，诉讼费等一切费用由被告承担。 本院另查明，被告对涉案房屋中的24.2平方米面积另行对案外人李静作出了长征未认决汽开字﹝2018﹞54号长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定决定，认定为“未严重影响城乡规划的违法建筑。若被征收人配合征收并同意签订房屋安置补偿协议的，可以给予适当补助或奖励；否则不予补偿。”李静对该认定决定提起行政诉讼，本院于2019年8月28日作出（2018）吉01行初117号行政判决，撤销了该认定决定。李静在（2019）吉01行初258号案件中明确表示已就上述24.2平方米面积与商成明之间达成协议，李静对该房屋面积不主张权利。 本院认为：一、被告作出的认定决定主要证据不足。本案被告作出的被诉认定决定中，认定原告所有的1处未经登记建筑系因房屋老旧无法居住而翻建，现测绘面积为54.20平方米，系在2005年建区前、确定房屋征收范围前建设，未取得国土、规划、建设、市容等相关部门许可（审批）手续、翻建行为未经相关部门批准后实施、未受到过相关部门任何行政处罚。将其认定为“合法建筑，该房屋依证载面积合法建筑予以补偿。”本案，涉案未经登记建筑共1处，原临时房屋所有权证登记面积为30平方米，原、被告双方均认可现有建筑系原告翻建而来，面积共计54.2平方米，被告在未提供充分的证据证明涉案建筑为可分的不同建筑的情况下，将该同一建筑自行分割为两个面积，分别针对不同的被征收人作出两个不同结论的未经登记建筑调查认定决定认定事实不清，结论明显不当。被告应当在调查核实的基础上，明确涉案建筑的自然情况，若确为一个不可分的建筑，应当对涉案建筑整体作出认定决定。 二、根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十四条的规定，“未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”行为，即为违法行为。从大概念上讲，通常所说的“无证建筑”都属于违法建筑，其违法的原因就是“未取得建设工程规划许可证”。对未经许可或者未按照许可进行建设的违法建筑，依照城乡规划法第六十四条应区分违法的严重程度，采取不同的处理方式。一是尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。所谓“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”，包括两种情况：一种是建筑物本身可以进行必要修正，比如拆除一定的部分等，使得原本不符合规划的建设活动符合规划要求；另一种是建设活动虽然未取得规划许可，但是建设活动符合规划的要求，因此可以补办必要的规划审批手续。二是对于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。所谓“无法采取改正措施消除影响的”，是指建设活动严重违法，而且这种违法不仅仅是程序上违反城乡规划法规定的管理程序，同时这种违法行为还违反城乡规划本身，并且是严重违反城乡规划，从而无法对建筑物进行修正，也不允许补办必要的规划审批。对于这类行为，必须拆除违法建筑，或者没收实物或违法收入，才能维护城乡规划的权威。本案涉案建筑是否属于违法建筑，若属于违法建筑，属于上述哪种法定情形，被告应当在认定决定中作出确定结论。具体而言，被告应当对未经登记建筑的建成时间、结构特点、使用功能、是否影响周边建筑的正常使用等情形进行调查核实。在此基础上,本着尊重历史、从旧兼从有利于相对人的原则，综合考虑相关因素，适用未经登记建筑建成时的法律、法规对未登记建筑进行判定，进而作出认定决定。 三、未登记建筑调查和认定是为了依法作出补偿决定提供条件，而不是在这个环节对如何补偿作出决定。因此，被告在未登记房屋调查认定结论中对补偿问题作出处理的行为应予纠正，补偿问题的解决应通过依法达成补偿协议或作出征收补偿决定的法定方式实现。 综上，被告汽开管委会作出长汽开征未认决字﹝2019﹞4号长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定决定的行为主要证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告长春汽车经济技术开发区管理委员会作出长汽开征未认决字﹝2019﹞4号长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定决定行为。 案件受理费50元，由被告长春汽车经济技术开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  厉 丽 审 判 员  姜 楠 人民陪审员  郭艳杰 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  李艳华