山西省晋中市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）晋07行初31号原告贾五唐，男，1934年8月19日生，汉族。委托代理人李双明,山西况有云泉律师事务所律师。被告兴县人民政府，地址兴县新建东路。法定代表人刘世庆，该县县长。委托代理人胡俊军，兴县司法局法治股股长。委托代理人韩亮，山西和胜律师事务所律师。第三人兴县魏家滩镇人民政府，地址兴县魏家滩镇魏家滩村。法定代表人孙俊生，该镇镇长。第三人兴县魏家滩镇白家塔村村民委员会，地址兴县魏家滩镇白家塔村。法定代表人贾瑞平，该村委会主任。第三人山西西山晋兴能源有限责任公司，地址兴县魏家滩镇斜沟村。法定代表人宋建军，该公司董事长。委托代理人佟德龙，该公司党群工作部法律事务科科长。第三人山西福莱货运有限公司，地址太原市小店区长风街君威财富中心1幢19层1907。法定代表人贾永鑫，该公司经理。贾五唐因不服兴县人民政府（以下简称兴县政府）行政复议决定一案，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。本院2019年10月29日立案后，于2019年10月31日向被告兴县政府送达起诉状副本及应诉通知书，同时向第三人兴县魏家滩镇人民政府（以下简称魏家滩镇政府）、第三人兴县魏家滩镇白家塔村村民委员会（以下简称白家塔村委会）、第三人山西西山晋兴能源有限责任公司（以下简称晋兴公司）、第三人山西福莱货运有限公司（以下简称福莱公司）送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告贾五唐的委托代理人李双明，被告兴县政府的委托代理人胡俊军、韩亮，第三人白家塔村委会的法定代表人贾瑞平，晋兴公司的委托代理人佟德龙到庭参加诉讼，第三人魏家滩镇政府、福莱公司经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。兴县政府于2019年8月26日作出兴政行复决字（2019）2号《行政复议申请决定书》，以魏家滩镇政府作为被征收土地所在地的基层人民政府，行使了征收职能部门的相关职责为由，决定：撤销兴县魏家滩镇人民政府在白家塔村委会、晋兴公司双方签订的《征地补偿协议》中的同意行为。原告诉称，原告因魏家滩镇政府非法决定转让白家塔村集体土地侵犯原告土地承包权一案，于2015年1月10日向被告提起行政复议申请，被告分别于2015年2月11日、2015年11月22日、2016年7月20日、2017年3月11日、2018年8月19日作出《不予受理行政复议申请决定书》、《驳回行政复议申请决定书》，均被吕梁中院、晋中中院、山西高院判决撤销，责令被告重新作出行政行为。被告在收到晋中中院（2019）晋07行初19号《行政判决书》之后，于2019年8月30日送达了兴政行复决字（2019）2号《兴县政府行政复议申请决定书》（以下简称复议决定书)，复议决定书载明:“本机关决定:撤销兴县魏家滩镇人民政府在白家塔村委会、晋兴公司双方签订的《征地补偿协议》中的同意行为”。该复议决定书表述的“撤销同意行为”是错误的。魏家滩镇政府于2013年8月29日向白家塔村委会送达了>，其内容是:“经党委、政府研究并与晋兴公司充分协商,决定将你村神堂梁地段规划为晋兴公司斜沟煤矿项目村移民安置点，今委托福莱公司与你村签订征地协议并负责实施”。在该行政行为之后，白家塔村委会于同年8月29日与福莱公司签订了《征地协议》，该协议征地117.3亩。白家塔村委会与晋兴公司于同年11月8日签订了《征地补偿协议》，该协议征旱坪地216.7亩、坡耕地536.9亩、未利用土地55.4亩,未征先占用旱坪地31.6亩、坡耕地29.3亩、未利用土地34.04亩,前述两个协议共征用集体土地1021.24亩土地，其中占用了原告土地使用证上确权的位于上课梁5亩和无树峁1亩。兴县国土资源局于2015年5月13日作出的《关于群众举报魏家滩镇白家塔村村干部违法买卖土地的答复意见》:“根据调查情况，晋兴公司两次确定占用的1083.69亩土地和福莱公司占用的117.3亩土地均属白家塔村集体所有，到目前只与村委签订了征地协议，给了补偿款，没有其他合法用地手续。为此国土局工作人员当时就给晋兴公司和魏家滩镇政府下达了《责令停止土地违法行为通知书》，责令该两单位不得再进一步改变土地现状”。前述事实证明，魏家滩镇政府的违法行政行为是>，由这一行政行为引起两个征地协议的签订和违法集体土地的转让。白家塔村委会给付过原告补偿款，但不知应补偿的项目和应补偿的款额。现原告承包的土地被转让，魏家滩镇政府和晋兴公司应负责恢复土地原状。综上，请求撤销被告于2019年8月26日作出的兴政行复决字(2019)2号《行政复议申请决定书》，确认魏家滩镇政府非法转让集体土地行政行为违法并责令其恢复土地原状。原告贾五唐提交了以下证据：1.第一组证据《集体土地租赁经营合同书》、《土地使用证存根》，证明原告拥有集体土地合法使用权；2.第二组证据《委托函》，证明魏家滩镇政府作出征地决定是违法的，侵犯了原告拥有合法使用权的土地；3.第三组证据《征地协议》、《征地补偿协议》，证明魏家滩镇政府决定转让了集体土地1021.24亩是违法的，侵犯了原告拥有集体土地使用权；4.第四组证据《关于群众举报魏家滩镇白家塔村村干部违法买卖土地的答复意见》，证明魏家滩镇政府决定转让集体土地的事实；5.第五组证据《行政判决书》九份，证明被告违法转让集体土地所有权的行政行为违法。被告兴县政府答辩称，白家塔村委会、晋兴公司确认双方签订的《征地补偿协议》已在履行中，该协议没有经过魏家滩镇政府同意是无法执行的，另结合山西省高院（2019）晋行终63号行政判决书确定的意见，申请人贾五唐提供的证据已经符合行政复议申请受理条件。根据魏家滩镇政府《委托函》、白家塔村委会和晋兴公司签订的《征地补偿协议》以及案件当事人的陈述，可以初步确定魏家滩镇政府因晋兴公司使用白家塔村土地做出过相关行政决定，贾五唐的土地使用权受到了该行为的影响。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，魏家滩镇政府作为被征收土地所在的基层人民政府，行使了征收职能部门的相关职责，其行为应被撤销。且由于贾五唐已经领取了案涉土地的补偿款，因此贾五唐要求恢复原状的复议请求不应得到支持。故答辩人决定：撤销兴县魏家滩镇人民政府在白家塔村委会、晋兴公司双方签订的《征地补偿协议》中的同意行为。答辩人作出的该决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定。综上，答辩人作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。被告兴县政府在法定期限内提供了以下证据：1.兴县人民政府行政案件立案审批表；2.晋中中法院（2019）晋07行初19号行政判决书；3.复议申请通知书；4.申请人身份证复印件；5.原告提交的复议证据，以上5组证据证明被告依法受理原告的行政复议。6.答复书；7.被申请人提交的相应证据，6-7组证据证明魏家滩镇政府按照规定提交了答复意见及相应证据。8.行政复议案件结案审批表；9.行政复议决定书及送达回执，8-9组证据证明被告行政复议程序合法。第三人白家塔村委会、晋兴公司的参诉意见与被告兴县政府答辩意见一致，未提交证据。第三人魏家滩镇政府、福莱公司未到庭发表其参诉意见，也未提交证据。经庭审质证，原告对被告提供证据认为：1.对第1、2、3、4、5、8、9组证据无异议；2.第6组证据答复书，已被两级法院判决书证实不成立；3.第7组证据征地补偿协议后面补有征求村民代表意见，但签名笔体前后不一致，真实性存疑。关于合法性，村委会不具有征地主体资格，无权转让土地，省高院开庭时村委会说是镇政府决定的转让合同；领款花名，反应不出晋兴公司到底给了村委会多少补偿款，村委会是否足额支付给农民。综上，被告的证据证明了魏家滩镇政府非法转让了白家塔村委会的集体土地，但对被告证据的证明目的不认可。第三人白家塔村委会、晋兴公司对被告提供的证据均无异议。被告对原告提供的证据认为：1.对第一组证据无异议；2.对第二组证据证明内容不认可；3.对第三组证据真实性、合法性认可，证明目的不认可，转让主体不是镇政府，魏家滩镇政府只是同意；4.对第四组证据真实性、合法性认可，证明目的不认可；5.对第五组证据真实性、合法性认可，证明目的不认可，我们认为被复议的行为是魏家滩镇政府的同意行为，不能证明魏家滩镇政府实施了土地转让行为。第三人白家塔村委会、晋兴公司均同意被告对原告证据的质证意见。本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据可以证明行政复议的过程及由来，均与案件相关，可以作为认定案件相关事实的证据。经审理查明，1994年1月26日，贾五唐与白家塔村委会签订了《集体土地租赁经营合同》。1994年2月1日，兴县政府的职能部门兴县国土资源局将上述合同内容记载于贾五唐的《土地使用证存根》。2013年8月29日，魏家滩镇政府给白家塔村委会出具了一份《委托函》，内容是:经党委、政府研究并与晋兴公司充分协商，决定将你村神堂梁地段规划为晋兴公司斜沟煤矿项目村移民安置点，今委托福莱公司与你村签订征地协议并负责实施。同日，白家塔村委会与福莱公司签订了《征地协议》。贾五唐的承包土地并不在该协议所使用的土地范围内。2013年11月8日，白家塔村委会与晋兴公司签订了《征地补偿协议》。《征地补偿协议》载明，经魏家滩镇政府同意，双方就征用土地补偿事宜进行了协商，协议对征地补偿范围、补偿标准等进行了详细约定。贾五唐的承包土地在该协议所使用的土地范围内。2015年1月5日，贾五唐与案外人贾继东、贾计全、贾永忠获悉上述两份协议的内容后，向兴县政府提出行政复议申请，请求:1.确认被申请人(魏家滩镇政府)非法转让集体土地所有权而侵犯了申请人集体土地使用权;2.责令第三人(福莱公司、晋兴公司、白家塔村委会)恢复土地原状。2015年2月11日，兴县政府作出兴府复不受字（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》。贾五唐等4人不服，于2015午4月13日向吕梁市中级人民法院提起行政诉讼，请求:l.撤销被告作出的兴府复不受字（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》；2.责令被告对魏家滩镇政府《委托函》中转让集体土地决定和白家塔村委会与福莱公司、晋兴公司签订的征用土地协议的合法性作出行政裁决。吕梁市中级人民法院一审判决驳回贾五唐等4人的诉讼请求。贾五唐等4人不服提起上诉，山西省高级人民法院于2015年10月22日作出二审判决认为，《征地补偿协议》是经魏家滩镇政府同意的，贾五唐等4人的承包土地在该协议所使用的土地范围内，贾五唐等4人有权向魏家滩镇政府的上一级行政机关兴县政府申请行政复议，贾五唐等4人的第2项诉讼请求与行政复议中申请事项不一致，依法不予支持。故判决：撤销一审判决;撤销《不予受理行政复议申请决定书》;兴县政府对贾五唐等4人的行政复议申请重新作出行政行为。2015年11月22日，兴县政府作出兴政行复驳字（2015）1号《驳回行政复议申请决定书》，认为：1.被申请人魏家滩镇政府出具的委托函不属于行政行为，且委托事项与申请人无利害关系;2.白家塔村委与福莱公司、晋兴公司签订的《征地协议》、《征地补偿协议》是民事法律关系的合同，不涉及具体行政行为，故作出《驳回行政复议申请决定书》。贾五唐等4人不服，提起行政诉讼。吕梁市中级人民法院于2016年5月10日作出（2015）吕行初字第120号判决认为，《征地补偿协议》是经魏家滩镇政府同意的，贾五唐等4人的承包土地在该协议所使用的土地范围内，贾五唐等4人有权向魏家滩镇政府的上一级行政机关兴县政府申请行政复议，判决：撤销兴县政府作出的兴政行复驳字（2015）1号《驳回行政复议申请决定书》;兴县政府在判决生效后60日内对贾五唐等4人的行政复议申请重新作出行政行为。该判决已生效。2016年7月20日，兴县政府作出兴政行复驳字（2016）1号《驳回行政复议申请决定书》认为：1.被申请人魏家滩镇政府出具的委托函不属于行政行为，且委托事项与申请人无利害关系;2.现有证据无法证明被申请人非法转让集体土地所有权；3.申请人的复议请求不属于行政复议范围，白家塔村委会与福莱公司、晋兴公司签订的《征地协议》、《征地补偿协议》是民事合同。故又作出《驳回行政复议申请决定书》。贾五唐等4人不服，向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月1日作出（2016）晋07行初153号判决：撤销兴县政府2016年7月20日作出的兴政行复驳字（2016）1号《驳回行政复议申请决定书》；兴县政府在判决生效后60日内对贾五唐等4人的行政复议申请重新作出行政行为。判决生效后，兴县政府于2017年3月11日又重新作出了兴政行复驳字（2017）1号《驳回行政复议申请决定书》并送达贾五唐等4人。贾五唐等4人不服，再次向本院提起诉讼。本院于2017年9月25日作出（2017）晋07行初68号行政判决：撤销兴县政府2017年3月11日作出的兴政行复驳字（2017）1号《驳回行政复议申请决定书》；兴县政府在判决生效后60日内对贾五唐等4人的行政复议申请重新作出行政行为。兴县政府不服向山西省高级人民法院提起上诉，山西省高级人民法院经审理于2018年6月4日作出（2018）晋行终169号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。判决生效后，兴县政府于2018年8月16日作出兴政行复驳字（2018）1号《驳回行政复议申请决定书》，该复议决定书认为，“申请人的复议请求是‘确认被申请人非法转让集体土地所有权而侵犯了申请人集体土地使用权’究竟是指向政府在实施征收过程中的哪一个行政行为并不明确，属于复议请求不确定的情形，不符合行政复议的基本立案条件”，决定驳回贾五唐等人行政复议申请。贾五唐不服向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月16日作出（2017）晋07行初73号行政判决书，判决：撤销兴县政府2018年8月16日作出的兴政行复驳字（2018）1号《驳回行政复议申请决定书》；兴县政府在判决生效后60日内对贾五唐等人的行政复议申请予以受理，并依法作出行政复议决定。兴县政府不服，提出上诉，山西省高级人民法院二审维持了一审判决。后兴县政府又于2019年4月12日作出（2019）1号《不予受理行政复议申请决定书》，贾五唐不服向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月19日作出（2019）晋07行初19号行政判决书，判决：确认兴县人民政府于2019年4月12日作出的兴政行复决字（2019）1号《不予受理行政复议申请决定书》无效。判决生效后，兴县政府于2019年8月26日作出兴政行复决字（2019）第2号《行政复议申请决定书》，认为魏家滩镇政府作为被征收土地所在的基层人民政府，行使了征收职能部门的相关职责，其行为应被撤销。决定：撤销兴县魏家滩镇人民政府在白家塔村委会、晋兴公司签订的《征地补偿协议》中的同意行为。贾五唐收到该决定书后不服，再次向本院提起诉讼。本院认为，贾五唐提出的行政复议申请，历经多年多次诉讼，经人民法院判决确认行政复议申请符合申请条件，兴县政府受理并作出行政复议决定，与法有据。魏家滩镇政府超越职权，行使了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的征收职能部门的相关职责，兴县政府据此撤销魏家滩镇政府的该行为，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，应予支持。本案的争议焦点是：魏家滩镇政府在白家塔村委会与晋兴公司签订《征地补偿协议》中的行为性质问题，兴县政府认定魏家滩镇政府实施的是同意行为是否合法。魏家滩镇政府出具的委托函载明是委托福莱公司与白家塔村委会签订征地协议。贾五唐的承包土地虽不在福莱公司与白家塔村委会签订的《征地补偿协议》范围内，但该委托函中同时明确载明“经镇党委、政府研究并与晋兴公司充分协商，决定将你村神堂梁地段规划为晋兴公司斜沟煤矿项目村移民安置点”，该委托函以及晋兴公司与白家塔村委会签订的《征地补偿协议》等证据可以初步证实，魏家滩镇政府在晋兴公司使用白家塔村土地问题上作出过相关行政决定，同时生效的判决中认定是魏家滩镇政府同意晋兴公司与白家塔村委会签订《征地补偿协议》。兴县政府据此认定魏家滩镇政府在白家塔村委会与晋兴公司签订《征地补偿协议》中作出的是同意行为，并以魏家滩镇政府行使了征收职能部门相关职责为由作出撤销该行为的行政复议决定，程序合法，认定事实清楚，法律适用正确，依法予以维持。原告的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告贾五唐的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾五唐负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长  范光伟人民陪审员  王荣芝人民陪审员  李丽虹二〇一九年十二月十三日书 记 员  郑 昕