江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏10行终385号 上诉人（原审被告）扬州市邗江区人力资源和社会保障局，住所地扬州市兴城西路178号。 法定代表人赵俊，该局局长。 委托代理人谢江鹏，该局工作人员。 委托代理人宗宏根，江苏仁方律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陶书萍，女，1967年7月6日生，汉族，住扬州市。 委托代理人徐浩杰，住扬州市，系上诉人之夫。 上诉人扬州市邗江区人力资源和社会保障局（以下简称邗江人社局）因与被上诉人陶书萍劳动和社会保障行政管理一案，不服扬州市江都区人民法院（2019）苏1012行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月27日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明：2018年9月28日，扬州市人力资源与社会保障局人社局（以下简称扬州人社局）向邗江人社局作出《关于撤销陶书萍特殊工种条件认定的函》（以下简称《撤销特殊工种认定函》），主要内容为：“邗江人社局：经审查，因不符合《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提高退休有关问题的通知》（劳社部发（1999）8号）关于特殊工种管理和审批的相关规定，现撤销我局对陶书萍特殊工种条件的认定。”2018年11月26日，邗江人社局向陶书萍作出《告知函》，主要内容为：“根据扬州人社局撤销特殊工种条件认定函精神，经研究，决定撤销我局于2014年2月对你作出的退休审批行为，并将根据《江苏省企业职工基本养老保险规定》重新审核审批退休，核发你的退休金待遇。请你在收到函件之日起15日内到邗江人社局重新办理退休手续。” 陶书萍对上述行为不服，于2019年3月14日以邗江人社局及扬州人社局为共同被告向江都区人民法院提起行政诉讼，请求撤销《撤销特殊工种认定函》）及《告知函》等。经该院释明，陶书萍撤回了对被告邗江人社局的起诉，另行起诉形成本案。因认为《撤销特殊工种认定函》属于上级机关对下级机关作出的内部审批行为，对外不产生法律效力，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，该院作出（2019）苏1012行初80号行政裁定，驳回了原告陶书萍的起诉，该裁定书已经发生法律效力。 原审另查明，自2018年12月起，陶书萍的退休待遇已被暂停发放。 原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《江苏省行政程序规定》第四十六条规定，行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。该规定第五十三条规定，行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。本案中，被告依据上级机关的内部行文向原告作出涉案《告知函》，导致原告的退休待遇停发，对原告的权利产生了客观影响。对此，被告应该举证证明在作出涉案行政行为时，依照上述相关程序规定，告知了当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务，且保障当事人依法享有的陈述、申辩等权利，但被告未能提供相关证据，且上述程序性权利对原告的权益产生了实质损害。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，因本案与（2019）苏1012行初80号行政案件的被告并不相同，故本案原告起诉不属于重复起诉。又根据上述解释第六十四条规定，被告作出涉案行政行为时并未告知当事人起诉期限，起诉期限应计算为1年。故被告辩称的本案属于重复起诉、本案原告起诉超过起诉期限，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。综上，被告作出涉案《告知函》主要证据不足、违反法定程序，本院依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销了被告邗江人社局于2018年11月26日对原告陶书萍作出的《告知函》。 上诉人邗江人社局上诉称：1、陶书萍提起本次诉讼属重复起诉，应予驳回。2019年3月1日，陶书萍曾以我局和扬州人社局为共同被告，向江都区人民法院起诉，案号为(2019)苏1012行初80号，我局进行了答辩，并出庭参与诉讼。在审理中，陶书萍撤回了对我局的起诉。现陶书萍以同一事实和理由重新起诉我局，已经构成重复起诉。2、原审判决遗漏了当事人。我局是在扬州人社局作出确认陶书萍曾经在地方国营宝应磷肥厂从事操作工的特殊工种经历后，才核准陶书萍退休的，故扬州人社局撤销对陶书萍从事特殊工种的认定，直接对陶书萍的权利义务产生影响，是一个可诉的行政行为，应依最高院行政诉讼法解释第26条的规定追加扬州人社局为被告。3、原审认定上诉人作出《告知函》主要证据不足，属认定事实不清。根据劳动和社会保障部劳社部发劳社部发（1999）8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第四款的规定，确认特殊工种是扬州人社局的职权。我局在扬州人社局撤销对上诉人特殊工种条件认定的情况下，依据《江苏省行政程序规定》第73条的规定，向被上诉人发出告知函有充分的事实依据。综上请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或依法改判为驳回陶书萍对上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人陶书萍辩称：1、邗江人社局关于陶书萍重复起诉的理由不成立。2019年3月1日,陶书萍向江都区人民法院提起诉讼，要求撤销扬州人社局和邗江人社局作出的《告知函》，后经法院释明，三方当事人和法院都认可同意选择邗江人社局一方作为被告进行起诉，故上诉人的上述理由不能成立。2、上诉人认为应当追加扬州人社局为本案被告，是在推卸责任。3、陶书萍从事有毒有害岗位十年，况且在申办提前退休手续过程中，提供了相应的证据材料，后经市、区两级劳动部门审验通过。时隔四年，现仅凭一张告知函就宣布当事人退休无效，剥夺了当事人五年的工作期限，是极不负责任的。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实本院依法予以确认。 本院另查明，经陶书萍填表、所在单位公示、邗江人社局初审，2014年2月17日，扬州人社局在上报的《县（市、区）职工特殊工种确认表》市劳动保障局职能机构确认意见一栏盖章，确认陶书萍具有从事特殊工种的经历。2014年2月27日，邗江区人社局根据上述确认意见，作出了《扬州市企业基本养老保险参保人员退休（退职）条件审批表》，核准同意陶书萍提前退休。 本院认为：被上诉人陶书萍之所以能够在2014年2月办理提前退休手续，系与先前扬州人社局作出的特殊工种确认行为以及之后邗江人社局作出的核准提前退休行为有关，尽管这两个行为之间具有很强的关联性，但根据规范性文件的规定以及扬州市的实际做法，特殊工种的确认权属于扬州人社局，核准提前退休的审批权属于邗江人社局。因此，如果陶书萍对特殊工种确认行为或者对退休核准行为不服的，可以分别以相应的作出机关为对象申请行政复议或提起行政诉讼。本案即是陶书萍针对邗江人社局撤销对其的退休审批行为而引发，既可以单独成诉，也符合行政诉讼的起诉与受理条件。 行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为，一经作出，即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力。这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的；从法的安定性出发，也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。但通说认为，行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。不过，行政程序的重开须受到严格的条件限制，这些条件包括，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据等。 如果行政程序的重开涉及到相对人权利的剥夺或义务的增加，则按照正当程序原则，行政机关应履行告知、听取相对人陈述申辩、说明理由等程序性义务。对此，《江苏省行政程序规定》第四十六条也规定，行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。该规定第五十三条规定，行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。本案中，上诉人依据扬州人社局的《撤销特殊工种认定函》，撤销了自身先前作出的对陶书萍的退休核准行为，该行为对陶书萍的权利义务产生实际影响，但上诉人并无证据证明已经履行了正当程序义务，因此，所作出的《告知函》应当依法予以撤销。原审判决撤销上诉人作出的《告知函》并无不当。上诉人提出的扬州人社局作出的《撤销特殊工种认定函》可以单独成诉的上诉理由成立，本院予以采纳；其他上诉理由因无事实与法律依据，依法予以驳回。 需要说明的是，如果上诉人认为作出本案被诉行政行为的依据是扬州人社局作出的《撤销特殊工种认定函》，而该函的正确与否直接决定了其是否需撤销先前作出的退休核准行为，则从解决行政争议的针对性与有效性角度，应建议陶书萍针对《撤销特殊工种认定函》，以扬州人社局为对象依法行使自己的复议权利和诉讼权利。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邗江人社局承担。 本判决为终审判决。 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 苗 鸿 二〇一九年十二月二十八日 书记员 居 真 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。