福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽09行终115号 上诉人（原审原告）薛细祥，男，1956年4月10日出生，汉族，住福建省福安市。 被上诉人（原审被告）福安市农业农村局，住所地福建省福安市新华中路4号。 法定代表人王剑敏，局长。 出庭负责人詹挺青，副局长。 委托代理人陈树生，福建正联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福安市人民政府，住所地福建省福安市中兴西路16号。 法定代表人钟宜国，市长。 委托代理人刘巧云、吴翊宁，系福安市司法局工作人员。 上诉人薛细祥因诉被上诉人福安市农业农村局土地行政登记暨被上诉人福安市人民政府（以下简称福安市政府）行政复议一案，不服宁德市蕉城区人民法院（2019）闽0902行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月17日组织各方当事人进行了询问。上诉人薛细祥，被上诉人福安市农业农村局副局长詹挺青及其委托代理人陈树生，福安市政府的委托代理人刘巧云、吴翊宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，2017年11月2日，原告薛细祥以部分西门村村民名义向原福安市农业局邮寄《请求福安市农业局给予甘棠镇西门村农民农村土地承包经营权确权登记颁证》，请求原福安市农业局根据《福安市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》（以下简称《福安市实施方案》），给予西门村村民农村土地承包经营权确权登记并颁发《农村土地承包经营权证》。原福安市农业局于2017年11月27日作出《关于西门村村民信访事项答复意见》，原告不服，向福安市政府申请行政复议。原福安市农业局于2018年1月5日作出安农函〔2018〕××号《关于西门村村民请求土地确权的处理意见》，原告不服，再次申请行政复议。福安市政府经复议撤销了原福安市农业局作出的安农函〔2018〕××号《关于西门村村民请求土地确权的处理意见》，并责令原福安市农业局重新作出答复。2018年10月11日，原福安市农业局重新作出安农函〔2018〕××号《关于西门村村民请求土地确权登记颁证的处理意见》（以下简称××号《处理意见》），以2016年10月甘棠镇开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作至今，原告等人仍未与甘棠镇××村委签订土地承包合同并生效为由，认为其无法按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定给原告发放农村土地承包经营权证。原告不服，向福安市政府申请行政复议，福安市政府于2018年12月28日予以受理。2018年11月4日，原告向原福安市农业局邮寄《耕地承包合同书》复印件及《再次请求福安市农业局给予甘棠镇西门村农民农村土地承包经营权确权登记颁证》，原福安市农业局于2018年12月3日作出安农函〔2018〕××号《关于西门村部分村民再次请求土地确权登记颁证的处理意见》（以下简称××号《处理意见》），认为原告等人提供的《耕地承包合同》是1999年12月13日与甘棠镇××村委签订的耕地承包合同，本次承包地确权登记后，要重新签订土地承包合同；要求原告等人按《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条和福建省农村土地承包经营权登记颁证工作联席会议办公室《关于印发》第三条规定，通过本次承包地确权登记后，重新与甘棠镇××村委签订土地承包合同，然后按《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条程序颁发农村土地承包经营权证。原告不服××号《处理意见》，向福安市政府申请行政复议，福安市政府于2019年1月9日受理。经延期审理，2019年3月5日，福安市政府对原告关于××号《处理意见》和××号《处理意见》的行政复议申请，一并作出安政行复决〔2019〕××号《行政复议决定书》，决定对上述两份《处理意见》予以维持。原告不服，向法院起诉请求判令：一、撤销福安市政府作出的安政行复决〔2019〕××号《行政复议决定书》；二、撤销福安市农业农村局作出的××号《处理意见》和××号《处理意见》并责令在法定期限内履行农村土地承包经营权确权登记颁证工作的职责。原审法院另查明，2018年12月，因机构改革，原福安市农业局变更为福安市农业农村局。 原审法院认为，首先，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”因此被告福安市农业农村局作为县级农业行政主管部门具有农村土地承包经营权证备案、登记、发放职责。其次，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”结合该办法第七条、第八条关于颁证程序的规定，颁发农村土地承包经营权证，前提条件是土地承包合同已生效。而福建省农村土地承包经营权登记颁证工作联席会议办公室《关于印发》系福建省确权办就福建省农村土地承包经营权确权登记颁证工作中涉及的有关问题进行的梳理解答，对福建省农村土地承包经营权确权登记颁证工作具有指导意义。该解答第三条明确了“本次承包地确权登记后，将重新签订、颁发由农业部统一规定标准、样式的土地承包合同、农村土地承包经营权证书，同时，统一收回、注销原来与农户签订的土地承包合同以及颁发的农村土地承包经营权证书，没有收回的，自发证之日起，自行失效作废。”因此被告福安市农业农村局在××号《处理意见》和××号《处理意见》中主张原告应当在本次承包地确权登记后重新签订土地承包合同方能依法颁发农村土地承包经营权证，并无不当。被告福安市政府依法作出维持原行政行为的行政复议决定，予以支持。原告诉请撤销福安市农业农村局作出的××号《处理意见》、××号《处理意见》和福安市政府作出的行政复议决定，没有事实根据和法律依据，不予支持。第三，关于福安市农业农村局是否履行农村土地承包经营权确权登记颁证工作职责问题。原审法院认为，福安市农业农村局提供的照片、《关于要求组织实施西门村土地确权工作的函》、甘棠镇政府《关于甘棠镇西门村土地确权工作开展情况说明》等证据能够证明，福安市农业农村局有按照闽政办〔2014〕××号《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》（以下简称《福建省登记颁证工作的通知》）及《福安市实施方案》的要求履行确权登记颁证工作的牵头、协调、指导和实施职责。原告诉请判令福安市农业农村局在法定期限内履行确权登记颁证职责，没有事实根据，不予支持。鉴于目前西门村农村土地承包经营权确权登记颁证工作仍未完成，福安市农业农村局应当依法继续履职。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告薛细祥的诉讼请求。 薛细祥不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，支持其原审诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由：福安市农业农村局没有按照《福建省登记颁证工作的通知》、《福安市实施方案》、福建省农村土地承包经营权登记颁证工作联席会议办公室《关于印发》的要求，履行农村土地承包经营权确权登记颁证牵头、协调、指导和实施等职责。其作出的××号《处理意见》、××号《处理意见》，违反法律规定。被上诉人福安市政府作出行政复议决定予以维持，适用法律错误。 被上诉人福安市农业农村局辩称，1.被上诉人作出的××号《处理意见》和××号《处理意见》，认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法。福安市农业农村局收到上诉人的申请后十分重视，主要采取如下措施：2017年11月21日，甘棠镇召集西门等4个村干部专门对土地确权工作进行布置，同年12月13日，西门村组织召开村两委成员及村民代表大会，专题研究西门村土地确权工作，表决通过西门村土地确权实施方案为“确权确股不确地”或“确权确面积确大四至”，因部分村民不同意而无法实施。2018年1月12日，福安市农业农村局再次组织福安市确权办人员、甘棠镇分管领导、包村干部、作业单位人员到西门村××村××委马上组织村民代表或户代表讨论确定实施方案。2018年1月29日，福安市农业农村局给甘棠镇政府签发《关于要求组织实施西门村土地确权工作的函》，要求甘棠镇政府成立专门工作队，讨论确定具体实施方案。同年2月23日，西门村再次组织召开两委成员及村民代表大会通过决定按平均统筹分配方案确权到户并组织实施。截至2018年6月20日全村518户已签订土地承包合同371户，尚有147户村民有争议不参与确权工作，导致该确权方案无法执行。对此，福安市农业农村局认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定，福安市农业农村局作为县级地方人民政府农业行政主管部门仅负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，但作为原告首先应当与村集体经济组织重新签订新土地承包合同为前提。尽管福安市农业农村局对西门村土地确权工作进行多次协调，但村民代表大会通过的土地确权方案因部分村民持反对意见而搁浅，其责任不在福安市农业农村局。因此，被上诉人根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等规定，作出××号《处理意见》和××号《处理意见》，事实清楚，适用法律正确。2.原告诉求缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。 被上诉人福安市政府辩称，1.上诉人要求土地登记颁证材料中缺少土地承包合同，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，缺少二轮土地承包合同，福安市农业农村局无法进行登记颁证。福安市农业农村局作出××号《处理意见》和××号《处理意见》，符合法律规定。故被上诉人作出行政复议决定予以维持，认定事实清楚，适用法律正确。2.上诉人申请行政复议，行政诉讼的目的是要求福安市农业农村局履行确权颁证职责，实属行政登记之诉，且福安市农业农村局提供的证据可以证实福安市农业农村局履行了牵头、协调、指导和实施等职责。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 经审理查明，原审法院已将各方当事人提供的证据、依据随案移送本院。二审中各方当事人均未提供新的证据。经审查，本院对原审认定的事实、证据予以确认。 本案各方当事人争议的焦点是：被上诉人福安市农业农村局作出××号《处理意见》和××号《处理意见》是否合法。 本院认为，被上诉人福安市农业农村局作出的××号《处理意见》和××号《处理意见》符合法律规定。理由如下：1.从法律规定上看，《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据上述规定，颁发农村土地承包经营权证，前提条件是土地承包合同已生效。而福建省农村土地承包经营权登记颁证工作联席会议办公室《关于印发》系福建省确权办就福建省农村土地承包经营权确权登记颁证工作中涉及的有关法规政策问题进行的梳理解答，对福建省农村土地承包经营权确权登记颁证工作具有指导意义。该解答第三条明确了“本次承包地确权登记后，将重新签订、颁发由农业部统一规定标准、样式的土地承包合同、农村土地承包经营权证书，同时，统一收回、注销原来与农户签订的土地承包合同以及颁发的农村土地承包经营权证书，没有收回的，自发证之日起，自行失效作废。”故根据上述规定，因上诉人未与村集体经济组织重新签订土地承包经营合同，上诉人申请发放土地承包经营权证，缺乏前提条件。被上诉人福安市农业农村局据此作出113号《处理意见》和137号《处理意见》，符合法律规定。2.从上诉人的异议看，上诉人认为被上诉人未按照规定履行农村土地承包经营权确权登记颁证牵头、协调、指导和实施等职责。经查，被上诉人福安市农业农村局提供的照片、《关于要求组织实施西门村土地确权工作的函》、《关于甘棠镇××土地确权工作开展情况说明》等证据可以证明其已依法履行农村土地承包经营权确权登记颁证牵头、协调、指导和实施等职责。故上诉人的该点主张缺乏依据，本院不予支持。 综上，被上诉人福安市农业农村局作出的××号《处理意见》和××号《处理意见》，认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。被上诉人福安市政府依法履行了复议程序，作出维持的复议决定，亦符合法律规定。原审法院判决驳回薛细祥的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予以支持，被上诉人答辩有理，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人薛细祥负担。 本判决为终审判决。 审判长  缪义文 审判员  黄冰凌 审判员  杨礼崧 二〇一九年十二月二十七日 法官助理林玉芳 书记员陈丹 赖银珠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。