海南藏族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）青25行初10号 原告：兴海县唐乃亥乡下村村民委员会。 法定代表人：马某1。 委托诉讼代理人：马某2，青海鑫辰律师事务所律师。 被告（原行政机关）：兴海县人民政府。住所地址：兴海县东大街。 法定代表人：哇某，县长。 委托诉讼代理人：周某，青海简阔律师事务所律师。 被告（原行政机关）：兴海县自然资源局（原兴海县林业与环境保护局）。住所地址：兴海县农牧路。 法定代表人：华某，局长。 委托诉讼代理人：卓某，副局长。 被告（复议机关）：海南藏族自治州人民政府。 法定代表人：索某，州长。 委托诉讼代理人：杨某。 第三人：马某3，住兴海县。 委托诉讼代理人：王某，住兴海县，系马某3外甥。 原告兴海县唐乃亥乡下村村民委员会（以下简称村委会）诉被告兴海县人民政府（以下简称县政府）、兴海县自然资源局（以下简称自然资源局）、海南藏族自治州人民政府（以下简称州政府）及第三人马某3林业行政撤销一案，2019年9月10日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，同月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告村委会的委托诉讼代理人马某2，被告县政府的委托诉讼代理人周某、自然资源局的委托诉讼代理人卓某、州政府的委托诉讼代理人杨某，第三人马某3及其委托诉讼代理人王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 村委会诉称，一、请求人民法院依法确认自然资源局对马某3林权证登记行为违法，并依法撤销县政府向马某3颁发的兴林证字（2003）第0138号林权证；二、请求人民法院依法撤销州政府做出的南复决字（2019）01号行政复议决定书。事实与理由，2013年12月13日兴海县林业与环境保护局，接收马某3申请，在材料不齐全、事实不清楚情况下，违反法定程序为马某3办理林权证进行登记，县政府向马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。2018年林权证项下的林地被政府征收，马某3向县政府提起征地补偿，村委会才知道县政府向马某3颁发林权证的事实。2018年11月村委会向兴海县人民法院起诉，因主体不适格被驳回，2019年6月村委会向州政府申请复议，同年8月13日州政府作出南复决字（2019）01号行政复议决定书，维持县政府向马某3颁发的兴林证字（2003）第0138号林权证。村委会认为，自然资源局、县政府违法登记、颁证以及州政府作出错误行政复议决定书，侵害村委会合法权益，诉至法院，以维护村委会合法权益。 为证实其主张，村委会向人民法院提交一份证据： 林权登记申请表。以证明林权登记申请表共四页，而行政机关出示了三页；最后一页林权登记受理后应该有集体林地权利人的意见、有林业主管部门的意见和发证机关的意见，原始档案中这三个机关都没有签字和签章，审查程序违法。 自然资源局辩称，一、自然资源局向马某3登记办理林权证的行为合法。1992年4月3日马某3向村委会提交申请报告，提出因栽树在狼舌头（地名）处需要土地32亩，另外需要1亩自然林加种树木，共申请审批33亩土地，村委会在马某3提交的申请报告上加盖公章；2003年8月18日马某3向兴海县林业与环境保护局提交申请，申请办理狼舌头的32.4亩林地、水文站前1亩林地的林权证，村委会在申请上加盖公章和村主任私章，注明情况属实；同年县政府成立林权证确认发放工作组，到唐乃亥乡下村进行林地确权工作，马某3提出林权确权登记申请，经村委会成员及兴海县林业与环境保护局工作人员实地查看，填写使用林地现场查验表，查验表上有工作组长签字，四至清晰。2003年12月13日县政府向马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。二、自然资源局作出本案被告主体不适格。根据《中华人民共和国森林法》第三条和《林木和林地权证登记管理办法》第二条的规定，县级以上地方人民政府具有发放林权证书，确认所有权或者使用权的法定职责。县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。基于以上事实及理由，自然资源局并不是作出原行政行为的行政机关，也不是本案的共同被告。 县政府辩称，一、县政府给马某3颁发的兴林证字（2003）第0138号林权证登记行为程序合法。1992年4月3日马某3向村委会提交书面申请报告，提出因栽树在狼舌头上需要土地32亩，另外需要1亩在自然林上加种树木，申请审批33亩土地。村委会在马某3提交的申请报告上加盖公章。2003年8月18日马某3向县政府提交书面申请，申请办理33.4亩土地上的林权证，村委会在申请书上加盖公章及村委会主任私章，并注明情况属实。以上两点足以证明村委会对马某3申请办理林权证，使用土地的事宜是知情和清楚的。2003年县政府组织相关单位联合成立林权证确认发放工作组，马某3提出林权确认登记申请，村委会成员和兴海县林业与环境保护局工作人员一同进行实地查看，相关人员在林地现场查验表上签字，确认马某3的林权四至。2003年12月13日县政府向马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。村委会诉称向马某3颁发林权证材料不齐全，事实不清申请撤销县政府向马某3颁发的林权证，不应得到人民法院支持。二、县政府给马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证行为合法。1992年4月马某3提交的村委会加盖公章的申请报告、2003年8月20日村委会成员和兴海县林权证确认发放工作组实地查验填写的属于林地现场查验表，四至界限、林地面积数据登记造册，符合登记条件，村委会在参与上述工作的同时，未提出异议，均可证实诉争林地的使用权归属马某3所有的事实。2003年12月份村委会村民取得林权证的农户有17户之多，从受理到发放时间间隔长达四个月，视为以事实的方式进行公告，完全具有与书面公告的效力。县政府向马某3颁证行为，不存在程序违法的事实。三、州政府作出行政复议决定的程序合法，事实清楚、适用法律法规正确，行政复议决定依法应当予以维持。州政府收到村委会行政复议申请后，经审查认为，属于中华人民共和国行政复议法规定的受理范围，向村委会送达了受理通知书，向县政府送达了行政答复通知书。县政府在法定期限提交作出行政行为的证据材料和行政复议答复书。州政府对县政府提交的证据材料、法律法规依据及行政复议答复书进行审查后认为，县政府对马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证事实认定清楚，程序合法，适用法律法规正确，依法作出维持县政府向马某3颁发的兴林证字（2003）第0138号林权证的南复决字［2009］01号行政复议决定书，并向村委会、县政府送达。基于以上事实和理由，请求人民法院驳回村委会的各项诉讼请求。 为证实其主张，县政府和自然资源局向人民法院提交以下证据（其中自然资源局提交的证据包含在县政府提交的证据中）： 1.林权证。以证明2003年12月13日县政府向马金录颁发林权证的事实。 2.1992年9月3日申请报告一份。以证明马某3向村委会申请用地并种树的事实。 3.2003年8月18日申请一份。以证明马某3写给村委会申请办理林权证，村委会和村委会主任加盖公章和私章确认情况属实的事实。 4.林权登记申请表一份、受理林权登记申请登记表一份。以证明2003年8月19日马某3的林权登记申请已受理的事实。 5.使用林地现场查验表。以证明填证机关工作人员已对马某3申请的林地现场查验的事实。 6.林权证发放人员信息表。以证明林权证发放的人员信息已经核实的事实。 7.马某3身份证明信息证明。以证明马某3和马金录是同一个人的事实。 8.兴证办（2003）44号文件，成立兴海县林权证颁证工作领导小组的通知、兴证（2003）52号文件，批转兴海县林业与环保局关于开展退耕还林地林权发证工作的实施意见的通知。以证明县政府严格按照办证程序向马某3颁发林权证的文件依据。 9.兴海县人民法院（2018）青2524行初6号行政裁定书。以证明兴海县人民法院已查明县政府向马某3申请办理林权证的事实。 州政府辩称，一、县政府向马某3颁发林权证的行政行为合法，且村委会对上述事实知情。1992年马某3向村委会提交书面申请报告，提出因栽树在狼舌头需要土地33亩，村委会同意在申请报告上加盖公章。2003年8月18日马某3再次向村委会提交书面申请办理该地林权证，村委会在申请上加盖公章及村委会主任的私章，并注明情况属实。2003年县政府成立林权证确认发放工作组到村委会进行林权确认工作。马某3提出林权证登记申请，村委会成员及兴海县林业与环境保护局工作人员实地查验之后，填写完成了属于林地现场查验表，四至、面积数据准确，符合登记条件。2003年县政府为马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。马某3提交的加盖村委会公章的批准土地申请报告、颁发林权证的申请，村委会成员和县林权证确认发放工作组填写属于林地现场查验表。可以证明林地使用权归马某3使用的事实；2003年8月县政府成立林权证确认发放工作组进村开展林权证确认发放工作，村委会受理马某3颁发林权证的申请，足以证明县政府向马某3颁发林权证的行为合法有效，村委会对上述事实是知情的。二、2019年6月村委会就县政府向马某3颁发林权证的行为向州政府提起行政复议申请，州政府充分了解案件事实，正确适用法律，作出行政复议决定书。综上，从马某3申请批准土地和办理林权证的全过程看，村委会出具相关的证明文件，协助兴海县林权证确认发放工作组对颁证事实进行确认。足以证明县政府向马某3颁发林权证的行为合法，村委会对颁证事实知情。州政府作为复议机关，依据事实和法律作出复议决定，维持县政府作出的行政行为，并无不当。请求人民法院驳回村委会诉讼请求。 为证实其主张，州政府除向人民法院提交县政府提交的9份证据外，还向人民法院提交以下证据： 1、（2018）2524民初188号兴海县人民法院民事裁定书和执行担保申请书。以证明县政府向马某3颁发林权证的事实清楚，证据确凿，程序合法。 2、行政复议决定意见审批表、行政复议决定书、行政复议申请书、行政复议受理审批表、行政复议受理通知书及送达回执。以证明2019年6月3日村委会向州政府提起行政复议，同年6月14日州政府经审查予以受理。 3、行政复议答复通知书及送达回执、县政府作出的行政复议答辩书。以证明2019年6月14、21日州政府分别向县政府、村委会、马某3下发行政复议答复通知书、行政复议受理通知书、参加行政复议通知书。 4、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《林木和林地权属登记管理办法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定。以证明作出行政复议决定适用的法律法规。 马某3在庭审中叙称，1992年写了申请，村委会批了后给了林地，2003年响应退耕还林号召，办理林权证的工作人员直接进村在村委会协助、统一查验下为几十户人家办理了林权证，林权证办好后是村会计给他的。 为证实其主张，马某3向人民法院提交县政府向其颁发的林权证原件。 经审理查明，1992年4月3日马某3向村委会提交申请报告，提出因栽树在狼头舌需要土地32亩,另还需在1亩自然林上加种树木，故申请审批33亩土地，村委会在申请报告上加盖村委会公章。2003年8月18日马某3向村委会提交申请，申请办理位于狼头舌32.4亩林地、水文站前1亩林地的林权证，村委会在申请上加盖村委会公章及村主任私章并注明情况属实。同日马某3填写林权证登记申请表，同月20日村委会成员和兴海县林权证确认发放工作组实地查验填写使用林地现场查验表，同年12月13日县政府为马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。2019年6月3日村委会向州政府提交行政复议申请，同年8月30日州政府作出南复决字［2019］01号行政复议决定书，决定：维持县政府向马某3颁发兴林证字［2003］第0138号林权证。 另查明，兴海县人民法院（2018）青2524行初6号行政裁定书中表述，2017年该地被政府征收，马某3向兴海县人民法院提起征地补偿纠纷之诉，在诉状中标明有林权证事项，村委会才得知此事。 本案争议焦点：本案是否超过起诉期限。 2019年8月21日村委会向海南藏族自治州中级人民法院起诉时认为，2018年林权证项下的林地被政府征收，马某3向县政府提起征地补偿表明有林权证，村委会才知道县政府向马某3颁发林权证的事实。2018年11月28日村委会在向兴海县人民法院起诉时认为，2017年村委会才知道县政府向马某3颁发林权证的事实。县政府、自然资源局、州政府均认为，2003年8月18日马某3向村委会提交申请，办理位于狼舌头32.4亩林地、水文站前1亩林地的林权证，村委会在申请报告上加盖村委会公章及村主任私章并注明情况属实，同年8月20日村委会干部和林权证确认发放工作组实地查验填写使用林地现场查验表，足以证明村委会对县政府向马某3颁发林权证这一事实是知情的；马某3认为，村委会对马某3取得林权证完全不知情，是对事实的歪曲。1992年村委会同意后在马某3申请承包经营的报告上盖了章，2003年办理林权证的工作人员进村经村委会协助、统一办理了林权证，办理的林权证是村委会会计转交的。作为一个组织对外的行为具有稳定性，不能因为换届选择不同人员担任村委会相关职务就对此事的行为不承认。马某3取得林权证已经有16年，当时村委会就明知，退一步讲，即便如村委会所说，马某3就补偿起诉的2018年4月18日才知道，也超过复议期限。本院认为，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》和司法解释将知道或者应当知道作为起诉期限起算。行政相对人否认知道，有证据证明其知道的，可以认定为应当知道。本案中，2003年8月18日村委会在马某3办理林权证申请上加盖公章并注明情况属实和村委会成员协助办理林权证工作人员实地查验填写使用林地现场查验表，证明村委会知道县政府向马某3颁发林权证这一事实。村委会否认知道县政府向马某3颁发林权证这一事实，违背诚实信用原则。马某3长期种植树木的事实，可以证明村委会事实上将土地承包给马某3。本院确认，2003年12月13日村委会应当知道县政府向马某3颁发林权证这一事实。 本院认为，起诉期限，是指法律规定当事人不服某行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下，才可申请延长起诉期限或将被耽误的时间不计算在起诉期限内。起诉期限属于起诉条件的一种，对于起诉条件的审查，人民法院应当依职权进行，无须等待当事人的申请，也不用基于当事人的抗辩。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实依据。本案中，2003年12月13日村委会应当知道县政府向马某3颁发林权证这一事实，应于2004年12月13日前向人民法院提起行政诉讼，而村委会2019年8月21日向人民法院提起行政诉讼，超过法定起诉期限；《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。即便按兴海县人民法院（2018）青2524行初6号行政裁定书中表述，2017年村委会才知道县政府向马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。村委会也应在2018年3月份之前向州政府提出行政复议申请或在2018年6月底前向人民法院提起行政诉讼，而村委会在2019年6月3日向州政府提出行政复议申请；2019年8月21日向人民法院提起行政诉讼。超过法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条起诉期限扣除和延长的正当理由；本案中，村委会在诉状中涉及不同行政主体的不同行政行为，其中既有确认自然资源局对马某3办理林权证登记行为违法，也有撤销县政府向马某3颁发的林权证和州政府的复议决定。这些行为如果在一个诉讼中处理，不便于当事人应诉抗辩，同时也存在与人民法院级别管辖不相符的情形。因此，村委会的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的起诉条件，存在诉讼请求不明确以及与受诉法院级别管辖不符的情形。综上根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告兴海县唐乃亥乡下村村民委员会的起诉。 案件收费50元，退还兴海县唐乃亥乡下村村民委员会。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。 审 判 长 金本加 审 判 员 董万祥 审 判 员 龙 云 二〇一九年十二月十二日 法官助理 刘晓清 书 记 员 杨 措 本裁定所适用法律条文的主要内容： 《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形； 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。