湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2122号上诉人（原审原告）：聂云福，男，汉族，1960年5月8日出生，住湖南省娄底市娄星区。上诉人（原审原告）：娄底市娄星区聂云福煤矸石砖厂。经营场所地：湖南省娄底市娄星区小碧乡桐梓村。经营者：聂云福，男，汉族，1960年5月8日出生，住湖南省娄底市娄星区。委托代理人：蒋跃文，湖南晨晖律师事务所律师。上诉人（原审被告）：娄底市娄星区杉山镇人民政府。住所地：湖南省娄底市娄星区杉山镇石垣村。法定代表人：胡新军，该镇镇长。委托代理人：刘海峰，该镇政府工作人员。委托代理人：刘长中，湖南泰涟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：娄底市娄星区人民政府。住所地。湖南省娄底市娄星区长青中街26号。法定代表人：李彦文，该区区长。委托代理人：王智，该区政府工作人员。委托代理人：周松柏，湖南娄星律师事务所律师。上诉人聂云福及其经营的娄底市娄星区聂云福煤矸石砖厂（以下简称聂云福砖厂）与娄底市娄星区人民政府（以下简称娄星区政府）、娄底市娄星区杉山镇人民政府、（以下简称杉山镇人民政府）行政强制一案，聂云福、聂云福砖厂、杉山镇人民政府均不服湖南省娄底市中级人民法院（2019）湘13行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：聂云福经营的砖厂位于娄底市××梓村。为落实湖南省生态环境厅对娄底市督查整改要求，进一步淘汰落后产能、保护生态环境，2017年4月1日，娄底市人民政府办公室发布《关于印发的通知》。娄星区政府办公室分别于2017年4月21日、10月31日，发布《关于印发的通知》、《关于印发的通知》。2017年5月12日，原娄底市国土资源局对聂云福作出娄国土资罚字［2017］142号国土资源违法案件行政处罚决定书，以聂云福未经批准，在杉山镇桐梓村、集和村及镇五七茶场擅自占地建设粘土砖厂（砖厂名为娄星区杉山镇大福砖厂，又名聂云福砖厂）为由，责令其退还非法占用的22860平方米土地；限六个月内自行拆除在非法占用土地上新建的2560平方米建筑物和设施。聂云福未自觉履行上述处罚决定。2017年8月18日，杉山镇政府对大福砖厂发出关停通知书，责令其在2017年8月20日前关闭粘土砖生产线项目，逾期未关闭，杉山镇政府将强制其关闭。2017年11月29日，杉山镇政府对涉案砖厂进行了拆除。聂云福不服，多次上访未果后，于2019年6月4日提起行政诉讼。请求：1、依法确认娄星区政府、杉山镇政府强制拆除砖厂的行政行为违法；2、判令娄星区政府、杉山镇政府依法赔偿其强制拆除砖厂所造成的损失560万元；3、诉讼费用由娄星区政府、杉山镇政府承担。另查明，聂云福对其提出的救济损失仅提供了其单方拟定的损失明细表，没有提供其他相关证据。原审法院认为：第一、聂云福及聂云福砖厂所诉的拆除行为虽然发生在2017年11月，但其当时并未在现场，不清楚具体是哪个部门组织拆除的，且其一直在向各级部门主张权利。因此，根据行政诉讼法第四十八条的规定，聂云福及聂云福砖厂于2019年6月提起行政诉讼并未超过法定起诉期限，对于娄星区政府、杉山镇政府提出的该项主张，不予支持。第二、本案涉案行政行为是强制拆除砖厂的行为，娄星区政府并没有专门对聂云福砖厂作出强制拆除砖厂的决定，其作出的工作方案和实施方案，是针对整个娄星区砖厂专项整治行动作出的，是对全区砖厂专项整治行动的组织指挥，并没有对本案所诉的强制拆除行为进行具体组织实施。被诉强制拆除砖厂的组织者和实施者是杉山镇人民政府。因此，聂云福起诉娄星区政府的诉讼请求，没有事实依据，理由不能成立，不予支持。第三、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。本案中，原娄底市国土资源局于2017年5月12日对聂云福作出娄国土资罚字[2017]142号国土资源违法案件行政处罚决定书，责令其退还非法占用的22860平方米土地；限六个月内自行拆除在非法占用土地上新建的2560平方米建筑物和其他设施。聂云福在法定期限内没有履行该行政处罚决定所规定的义务，原娄底市国土资源局在履行完相关程序后，可以申请人民法院强制执行。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，城乡规划主管部门没有作出责令停止建设或者限期拆除的决定，娄星区政府也没有责成杉山镇人民政府强制拆除砖厂。作出限期拆除决定的是原娄底市国土资源局，在聂云福没有自觉履行时，应由原娄底市国土资源局依法申请人民法院强制执行。现杉山镇政府于2017年11月对砖厂直接进行了强制拆除，其行为属于超越职权，且在本案中逾期提交证据，依法视为没有证据。故杉山镇政府的该强制拆除砖厂的行为是不合法的。第四、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，聂云福仅提供了其单方拟定的损失明细表用以证明其所受到的损失，而未提供相关证据证明其损失的事实，聂云福亦没有提供因娄星区政府、杉山镇政府的原因导致其无法举证的证据，故其应承担举证不能的法律后果。综上所述，本案起诉没有超过起诉期限，娄星区政府没有组织实施本案被诉的强制拆除行为，杉山镇政府强制拆除砖厂的行政行为违法，聂云福对其主张的经济损失的诉讼请求承担举证不能的法律后果。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认娄底市娄星区杉山镇人民政府于2017年11月29日强制拆除娄底市娄星区聂云福砖厂的行政行为违法；二、驳回聂云福、娄底市娄星区聂云福砖厂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由娄底市娄星区杉山镇政府承担。聂云福及聂云福砖厂上诉称：1、原审依据不足。本案涉及的环保整治行动，与涉案砖厂违法用地无关，原审依据原娄底市国土资源局对大福砖厂行政处罚为依据，没有事实依据。2、聂云福经营的包括大福砖厂在内4家砖厂，违法用地只是针对大福砖厂，原审对此没有查清。3、大福砖厂生产的煤矸石砖，不是粘土砖，不在整治范围内。4、上诉人提供了证明损失的证据，原审法院应当酌情确定赔偿数额。5、杉山镇政府的涉案行政行为不是超越职权，其只是辅助拆除，娄星区政府应当为涉案行政行为负责，原审法院审理方向错误。6、原审法院适用法律错误。请求撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。杉山镇政府上诉称：一、聂云福及聂云福砖厂的起诉已经超过法定起诉期限，原审法院援引《行政诉讼法》第四十八条属于适用法律错误。二、杉山镇政府对聂云福砖厂的拆除具有经有权机关授权、规范性文件赋予的执法权限，原审判决认为杉山镇政府的行政强制行为属于超越职权的违法行为明显错误。请求：撤销原审判决第一项，改判驳回聂云福及聂云福砖厂对杉山镇政府的起诉或者驳回聂云福及聂云福砖厂的全部诉讼请求。一、二审诉讼费用由聂云福及聂云福砖厂承担。娄星区政府答辩称：1、上诉人聂云福上诉请求没有法律和事实依据，涉案行政行为系落实国家环保要求以及省政府、娄底市政府行政决策，涉案砖厂违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律，证照不全，系违法生产。2、本案审理程序合法，适用法律正确，答辩人不是本案的适格被告。3、本案超出了起诉期限。4、杉山镇政府涉案行政行为没有超越职权。请求驳回上诉。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。另查明：2017年4月21日，娄星区政府印发《娄星区砖厂专项整治工作的通知》（娄星政办函【2017】26号），该《通知》第三部分：组织领导和责任分工：（十六）乡镇人民政府、街道办事处：按属地管理要求，负责监督辖区内砖厂停产与整改，同时作为砖厂取缔关闭的工作主体，负责组织实施砖厂的取缔关闭工作和维稳及其他善后工作，做好砖厂的日常监管。再查明：聂云福和聂云福砖厂除办理了营业执照外，案发时没有办理其他行政许可。本院认为：本案争议的焦点在于以下四个方面：一是聂云福及聂云福砖厂的起诉是否超出了法定期限。二是娄星区政府是否为适格被告。三是杉山镇政府涉案行为是否违法。四是聂云福及其经营的聂云福砖厂诉请因涉案强制拆除赔偿主张是否具有法律依据。关于聂云福及聂云福砖厂的起诉是否超出了法定期限的问题。本案被诉行政行为发生在2017年11月29日，因聂云福当时并不在场，其在二审调查的时候自称在2018年12月回家后才知道其经营的砖厂被拆除，同时，在案证据并不能证明其在涉案砖厂被拆除后、2018年12月回家前知道其砖厂被拆除的事实，因此，其在2019年6月提起本案诉讼，没有超出行政诉讼法规范的起诉期限。关于娄星区政府是否为适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，娄星区政府就涉案砖厂取缔工作进行责任分工，提出具体要求，系委托行为。原审法院以娄星区政府没有实施拆除具体行为为由，认定娄星区政府不是本案适格被告，认定错误，依法应予指正。关于杉山镇政府涉案行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。杉山镇政府虽然经娄星区政府委托对其辖区内砖厂进行整治，但其没有依法进行，迳行参与强制拆除涉案砖厂，其行为应当认定为违法。关于聂云福及其经营的聂云福砖厂诉请因涉案强制拆除赔偿主张是否具有法律依据的问题。2017年4月1日，娄底市人民政府办公室发布《关于印发的通知》，娄星区政府办公室分别于2017年4月21日、10月31日，发布《关于印发的通知》、《关于印发的通知》。这些从实际出发，符合宪法和法律规定，有利于促进国民经济和社会发展的规范性文件，聂云福涉案砖厂因不符合国家产业政策，被列为关闭取缔对象，必须得到执行。同时，聂云福涉案砖厂未办理合法生产手续，2017年5月12日，原娄底市国土资源局以聂云福未经批准，在杉山镇桐梓村、集和村及镇五七茶场擅自占地建设粘土砖厂对其作出142号行政处罚决定书，责令其退还非法侵占用地，限六个月内拆除在该土地上新建建筑和其他设施，但聂云福未按要求自行处置到位，娄星区政府、杉山镇政府强制关闭砖厂前，杉山镇政府对涉案砖厂送达关停通知，进行催告，要求其在2017年8月20日前关闭粘土砖生产线，履行了告知义务。涉案砖厂未经政府部门办理行政许可，娄星区政府组织对其予以强制关停拆除，根据在案证据，没有证据证明涉案拆除行为损毁其合法财产，、其在本案中的赔偿请求，应予驳回。综上所述，上诉人聂云福及聂云福砖厂上诉理由不能成立，依法不予支持。上诉人杉山镇政府的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人聂云福及聂云福煤矸石砖厂负担25元，由娄底市娄星区杉山镇人民政府负担25元。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年十二月二十五日法官助理张颢严书记员邹丹敏