北京市门头沟区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0109行初189号原告李金福，男，1962年11月30日出生，汉族，北京昊腾工贸有限公司法定代表人，住北京市门头沟区。委托代理人王静宇，北京市京师律师事务所律师。被告北京市门头沟区龙泉镇人民政府，住所地北京市门头沟区门头沟路24号。法定代表人张伟，镇长。委托代理人李宏，北京市门头沟区龙泉镇人民政府执法队队长。委托代理人周玉顺，北京周玉顺律师事务所律师。被告北京市门头沟区人民政府，住所地北京市门头沟区新桥大街36号。法定代表人付兆庚，区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。第三人北京市门头沟区龙泉镇三家店村第三股份经济合作社，住所地北京市门头沟区龙泉镇三家店村西老店252号。法定代表人赵洪君，主任。委托代理人李瑞海，北京市门头沟区龙泉镇三家店村第三股份经济合作社党支部委员。原告李金福要求被告北京市门头沟区龙泉镇人民政府（以下简称龙泉镇政府）撤销限期拆除违法建设决定及撤销被告北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）行政复议决定一案，于2019年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告龙泉镇政府、门头沟区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。因北京市门头沟区龙泉镇三家店村第三股份经济合作社（以下简称三家店三分社）与本案具有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。原告李金福及其委托代理人王静宇，被告龙泉镇政府的委托代理人李宏、周玉顺，被告门头沟区政府的机关负责人副区长赵北亭及委托代理人王雷，第三人三家店三分社的委托代理人李瑞海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月12日，龙泉镇政府针对李金福作出《龙泉镇限期拆除违法建设决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：你处位于门头沟区龙泉镇的建筑物，因无相关规划、建设手续，经相关部门认定，属于违法建设。经龙泉镇人民政府2019年第九次政府办公会会议决定，现责令你对该处违法建设于2019年6月14日前自行拆除。如逾期未完成自拆，按照门头沟区2019年创建“基本无违法建设区”七十天攻坚工作要求，龙泉镇人民政府将依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》对违法建设进行拆除。请当事人立即清理物品，若逾期未拆除，造成一切损失由个人自负。原告不服，向被告门头沟区政府提起行政复议，门头沟区政府于2019年8月16日作出门政复字〔2019〕29号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），维持龙泉镇政府作出的被诉决定书。原告李金福诉称：被告龙泉镇政府对原告作出的被诉决定书和被告门头沟区政府作出的被诉复议决定认定主体错误，事实不清，证据不足，适用法律不当，程序严重违法，应当予以撤销。具体理由如下：一、被告认定原告作为本案违法建设的相对人，属认定主体错误。1、原告作为自然人，仅系北京昊腾工贸有限公司法定代表人，并非被告拆除建筑的建设者和使用权人，被告认定原告作为本案相对人明显混淆了法定代表人与法人的概念，属于认定主体错误。2、原告在行政处罚程序中提交的房屋租赁协议、北京昊腾工贸有限公司营业执照、证明等材料明确显示了涉案房屋的权利主体和建设年代，北京昊腾工贸有限公司作为涉案房屋的使用权人和利害关系人，并不是违法建设的主体。3、被告门头沟区政府行政复议决定书中确认了涉案房屋不属于违法建设，并确认了北京昊腾工贸有限公司出资对涉案房屋进行重新翻修，然而仍将李金福作为行政相对人，明显属前后矛盾，认定主体错误。二、二被告认定事实明显错误，证据显著不足，应当依法撤销。1、被告龙泉镇政府作出的被诉决定书对于违法建设的时间、地点、结构、建筑面积均不明确，行政行为指向的违法建设事实完全不能确定，其认定事实明显不清。2、二被告认定涉案房屋没有房屋审批手续，仅凭卫星图斑及现场照片即认定违法建设，明显与事实不符，其认定事实缺乏足够证据支持。三、被告龙泉镇政府作出的限拆决定书适用法律明显错误，法律依据显著不明，明显违反法律相关规定。1、龙泉镇作出的限拆决定未列明作出限期拆除处罚的法律依据，明显属于缺乏法律依据。2、被告行政处罚行为违反了法不溯及既往的基本原则，属于适用法律明显错误。涉案房屋建设于70年代，而《城乡规划法》于2008年1月1日实施，《北京市城乡规划条例》2009年4月28日颁布实施，《北京市禁止违法建设若干问题》于2011年4月1日实施。被告龙泉镇政府作出的限拆决定明显违背了法不溯及既往的规则。四、被告作出的行政行为严重违反法定程序，应当予以撤销。龙泉镇作出限拆决定没有依法告知相对人享有的陈述和申辩等权利，没有依法告知原告有要求听证的权利，没有组织听证程序，并没有告知原告享有的救济途径，程序严重违法。五、被告龙泉镇政府缺乏最基本诚信，应当予以纠正。原告系响应政府政策，涉案房屋及场地均系被告龙泉镇政府招商引资而来，原告经营的金福龙缘娱乐中心据此办理有关工商登记、卫生许可、消防验收等各项合法经营手续，龙泉镇政府也一直确认涉案房屋为合法建设，现在又出尔反尔认定涉案房屋属于违法建设，明显属于不诚信的表现，侵犯原告的信赖利益。诉讼请求：1、依法撤销龙泉镇政府于2019年6月12日作出的《龙泉镇限期拆除违法建设决定书》及门头沟区政府作出的门政复字〔2019〕29号《行政复议决定书》；2、诉讼费由二被告承担。经庭前证据交换及质证，原告李金福向本院提交并出示如下证据：1、被诉决定书，证明被告龙泉镇政府作出的行政行为，被告认定主体错误，行政行为事实认定不清、缺乏法律依据、缺乏救济途径及期限，违反行政处罚的规定。2、被诉复议决定，证明被告区政府作出的复议决定，被告认定主体错误，认定违法建设缺乏证据支持，违反法定程序实施行政行为。3、2008年4月25日北京市规划委员会门头沟分局《证明》，证明被告龙泉镇政府作出的行政行为认定主体错误，涉案的三家店西老店64号院内房屋经过规划主管部门确认，不属于违法建设，涉案房屋进行整体装修经过规划主管部门审批。4、2008年3月20日被告龙泉镇政府、三家店村民委员会、三家店三分社出具的《证明》，涉案房屋建设于1970年，不属于违法建设，出租给北京昊腾工贸有限公司使用，北京昊腾工贸有限公司对涉案房屋出资进行重新翻修，被告认定主体错误。5、2006年7月28日《租赁协议》，证明北京昊腾厨房设备厂（现北京昊腾工贸有限公司）承租三家店三分社房屋的情况，发包场地1200平方米，房屋1200平方米，租赁期限自2006年7月28日至2021年7月27日止；证明涉案房屋不属于违法建设。6、北京昊腾工贸有限公司金福龙缘娱乐中心营业执照，证明原告为北京昊腾工贸有限公司金福龙缘娱乐中心负责人，被告认定主体错误。被告龙泉镇政府辩称：一、被告作出的被诉决定书认定主体正确。原告作为北京昊腾工贸有限公司的法定代表人、北京昊腾工贸有限公司金福龙缘娱乐中心的负责人实际在管理本案被拆除房屋，按照《北京市城乡规划条例》第九十二条规定是违法建设的当事人，可以作为本案行政行为的相对人。二、被诉决定书认定事实清楚、证据充足、程序合法、适用法律正确。本市行政区全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。按照《门头沟区创建“基本无违法建设区”暨全面创建“基本无违法建设镇（街道）工作方案”》的要求，各镇（街道）以区治违办提供的变化图斑为线索，在辖区全域深入开展违法建设摸底排查，依据工作方案对挂账违法建设进行集中拆除。被告依门头沟区城管局治违办下发的图斑查实，涉案建筑并未取得乡村建设规划许可。故依法作出被诉决定书并向原告送达。本案中原告提交的租赁协议及证明无法证明涉案房屋已取得了规划许可，根据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条、第七十五条、第九十二条及《北京市禁止违法建设若干规定》第三条、第十五条的规定，涉案房屋为违法建设，被告作出的被诉决定书认定事实清楚、证据充足、程序合法、适用法律正确。三、被告作出被诉决定的行为并非行政处罚，原告将被告的行为理解为行政处罚并依据行政处罚的相关规定认为被告具体行政行为不当是错误的。四、按照行政诉讼法的规定，本案原告所诉行政行为没有可撤销性，现租赁协议已经到期终止，是否撤销对原告不产生利害关系，原告的诉讼没有事实和法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告龙泉镇政府在举证期限内未向本院提交证据。庭审中，龙泉镇政府陈述称在行政复议程序中向复议机关提交了相关证据。被告门头沟区政府辩称：一、被告于2019年6月28日收到原告提交的行政复议申请书及相关材料后，于同日依法予以受理。被告受理后，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向龙泉镇政府送达了行政复议答复通知书。龙泉镇政府在法定期限内作出答复，并提交了作出具体行政行为的证据，依据和其他有关材料。二、被告收到上述材料后，经过书面审查认为，龙泉镇政府作出的关于拆除违法建设的通知具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，被告在法定期限内作出行政复议决定并依法送达原告和龙泉镇政府。综上，被告作出的门政复字〔2019〕29号《行政复议决定书》的事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。经庭前证据交换及质证，被告门头沟区政府向本院提交并出示如下证据：1、行政复议申请书及相关材料、门政复字〔2019〕29号行政复议申请受理通知书及送达回证，证明门头沟区政府对原告的复议申请依法予以立案受理。2、行政复议答复通知书及送达回证，证明门头沟区政府在立案受理原告行政复议申请后在法定期限内向龙泉镇政府送达了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本。3、行政复议答复书及证据材料，证明龙泉镇政府在法定期限内提交书面答复及证据材料。4、门政复字〔2019〕29号行政复议决定书及送达回证，证明门头沟区政府在法定期限内审结行政复议案件并依法送达原告和龙泉镇政府。第三人三家店三分社同意二被告的意见。第三人当庭提交了租赁协议及补充协议，证明三家店三分社将位于西老店64号房屋出租给北京昊腾厨房设备厂使用，发包场地1200平方米，房屋500平方米，租赁期限自2006年7月28日至2016年7月27日；2008年9月21日，双方签订补充协议，将原协议第一条里面的房屋面积500平方米，变更为350平方米，并对原协议第六条内容进行了变更。经庭前质证，被告龙泉镇政府、门头沟区政府对原告李金福提交的证据发表以下质证意见：证据1、2真实性认可，证明目的不认可。证据3、4没有原件不认可，证明目的不认可。证据5的真实性、合法性、关联性均不认可，原告提交的证据与被告了解的情况事实不符，房屋面积和租赁期限不符，房屋应该是500平方米，租赁期限到2016年。证据6证明目的不认可。原告李金福对被告门头沟区政府提交的证据发表以下质证意见：对所有证据的真实性、合法性、关联性没有异议，但对复议结论有异议，不认可复议决定书所确认龙泉镇政府拆除决定合法的认定。原告李金福对三家店三分社提交的租赁协议真实性不予认可，对补充协议没有异议。二被告对三家店三分社提交的证据没有异议。三家店三分社对原告提交的租赁协议真实性不予认可，对原告提交的其他证据、被告门头沟区政府提交的证据没有异议。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：原告提交的证据1、2系被诉行政行为，不属证据范畴，本院在此不予评价；证据3、4的真实性予以认可，但达不到涉案建筑系取得规划审批手续，不属于违法建设的证明目的；证据6的真实性、合法性、关联性本院均予以认可。被告门头沟区政府提交的证据4中被诉复议决定系被诉行政行为，不属证据范畴，本院在此不予评价。其他证据能够证明门头沟区政府在受理原告的复议申请后，作出被诉复议决定并送达的过程，本院予以采纳；但不能证明被告门头沟区政府的作出的被诉复议决定合法。关于原告提交的证据5租赁协议，第三人三家店三分社提交的租赁协议，因双方对房屋租赁面积及租赁截止期限存在争议，在本案行政诉讼中，本院对协议的真实性不做评价，但对两份协议均可以证明第三人三家店三分社与北京昊腾厨房设备厂签订《租赁协议》的事实予以确认。经审理查明，2006年7月28日，第三人三家店三分社作为甲方与作为乙方的北京昊腾厨房设备厂签订《租赁协议》，三家店三分社将位于三家店西老店64号小鸡场房屋设施承包给乙方使用。原告李金福为北京昊腾厨房设备厂的法定代表人。后北京昊腾厨房设备厂变更登记为北京昊腾工贸有限公司，金福龙缘娱乐中心属北京昊腾工贸有限公司的分公司，李金福为负责人。金福龙缘娱乐中心营业场所位于三家店西老店64号。2019年6月12日，龙泉镇政府针对李金福作出被诉决定书，原告不服，于2019年6月28日向被告门头沟区政府申请行政复议，门头沟区政府受理后，于2019年8月16日作出被诉复议决定，维持龙泉镇政府作出的被诉决定书，并将复议决定送达原告及被告龙泉镇政府。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，涉案房屋已被龙泉镇政府拆除。庭审中，原告李金福陈述称北京昊腾工贸有限公司承租涉案房屋后，对房屋进行了翻修，在原有房屋墙体的基础上加高1米，并将原有水泥瓦顶拆除改成彩钢板屋顶，房屋面积未扩大，对房屋内部进行了装修。三家店三分社陈述称，涉案房屋始建于70年代，未取得审批手续。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。依据上述规定，被告龙泉镇政府具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责；被告门头沟区政府有权受理原告提交的行政复议申请。本院认为，本案审查的重点在于被告认定本案事实是否清楚，证据是否确实、充分，程序是否合法。首先，关于查处违法建设案件中适格相对人认定问题。根据《北京市城乡规划条例》第九十二条第二款之规定，违法建设当事人，包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。故违建查处案件中，违建的建设单位、个人或者实际管理人是适格相对人。能够确定违建的建设单位、个人，或者没有证据证明建设单位、个人已将违建全部转让给实际管理人的，行政机关未将建设单位、个人作为查处相对人的，属认定事实不清。本案中，根据查明的事实，涉案房屋由三家店三分社建设，北京昊腾工贸有限公司在承租后对房屋屋顶重新翻修，并无证据证明李金福个人参与房屋改建，亦无证据证明三家店三分社将房屋转让给李金福个人。李金福虽系北京昊腾工贸有限公司法定代表人，但其以企业法定代表人身份进行的经营活动，应由企业法人承担责任。故被告龙泉镇政府将李金福作为查处相对人，应属认定事实不清。其次，龙泉镇政府在作出的被诉决定书中未载明涉嫌违法建设的位置、面积等信息，亦属事实不清。再次，被诉决定书中载明“经相关部门认定，属于违法建设”，但在法定期限内被告龙泉镇政府并未提供证据证明该事实，在复议程序中亦未提交，应属主要证据不足。最后，龙泉镇政府未提交证据证明其履行了现场勘查、调查询问、权利义务告知等程序，应属程序违法。龙泉镇政府针对李金福作出被诉决定书，李金福即与被诉行政行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。综上，龙泉镇政府作出的被诉决定书认定事实不清、主要证据不足，程序违法，应予以撤销。据此，被告门头沟区政府所作被诉复议决定应一并予以撤销。原告李金福要求撤销被诉决定书及被诉复议决定的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及第（三）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告北京市门头沟区龙泉镇人民政府于二○一九年六月十二日针对原告李金福作出的《龙泉镇限期拆除违法建设决定书》；二、撤销被告北京市门头沟区人民政府于二○一九年八月十六日作出的门政复字〔2019〕29号《行政复议决定书》。案件受理费人民币五十元，由被告北京市门头沟区龙泉镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  安 辉审 判 员  马冬梅人民陪审员  王金锁二〇一九年十二月二十日法官 助理  韩明生书 记 员  刘秉深