文书内容湖北省江陵县人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂1024行初10号公益诉讼起诉人：江陵县人民检察院，住所地：江陵县郝穴镇龙渊大道3号。法定代表人：刘金梅，该院检察长。被告：江陵县城市管理执法局，住所地：江陵县江陵大道65号。法定代表人：吴成友，该局局长。出庭负责人：林茂，该局副局长。委托诉讼代理人：王松陵，湖北荆安律师事务所律师。公益诉讼起诉人江陵县人民检察院诉被告江陵县城市管理执法局未依法履职一案，本院于2019年6月25日立案受理后，于2019年7月4日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人江陵县人民检察院指派该院检察员朱文雅、罗家强出庭参加诉讼，被告江陵县城市管理执法局（以下简称江陵城管局）出庭负责人林茂、委托诉讼代理人王松陵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人江陵县人民检察院诉称，在履职中发现，江陵县城市管理执法局对2017年江陵县城区拆迁地块建筑垃圾露天堆弃情况未依法履行监管职责的线索，经审查后依法作出行政公益诉讼立案决定，并调查终结。其诉讼请求为：1、确认江陵县城市管理执法局对2017年江陵县城区拆迁地块建筑垃圾露天堆弃行为未依法履行监管职责违法；2、责令江陵县城市管理执法局对2017年江陵县城区拆迁地块建筑垃圾露天堆弃行为依法履行监管职责。经调查查明：2017年4月至8月，江陵县城区进行棚户区(城中村)和旧城改造房屋征收工作，对城区易沟子、龙渊村、花园路、南大路片区进行了房屋征收和拆迁补偿。上述片区房屋拆除后大量建筑垃圾露天堆弃在原址，既未清理，也未进行任何防护处置。同时发现，江陵县永济路长江大堤附近长期存在随意倾倒的大量建筑垃圾。经测量，上述五个区域12个点位建筑垃圾堆放面积共62870.6平方米，砖渣方量31732.5立方米。2018年6月21日至7月2日，江陵县人民检察院向江陵城管局发出鄂江检行公建〔2018〕14-18号检察建议，建议该局依法履行监督管理职责，并于同年7月2日将检察建议送达该局，该局工作人员施伟签收。2018年8月31日，江陵城管局向江陵县人民检察院书面回复称，该局高度重视，积极与县房屋征收办商讨整改办法，对城区建筑垃圾处置进行了为期六个月的专项整治：加强宣传力度，积极争取政府选址建设城区建筑垃圾消纳场，规范建筑垃圾(渣土)处置及运输行为，规范建筑工地管理。通过以上整改措施，该局在建筑垃圾管理工作上收到了良好效果。江陵县人民检察院审核相关资料及现场查验后发现，江陵城管局并未依法正确履行监管职责。同年9月23日，江陵县人民检察院再次委托专业测绘公司对江陵城管局整改后的相应地块建筑垃圾进行测量。经测量，前述五个区域12个点位中，4个点位基本清理完成，其它8个点位仍有建筑垃圾堆放，面积共54313.5平方米，砖渣方量14928.6立方米。经江陵县人民检察院咨询相关专家，专家出具的意见认为：1、江陵县拆迁地块建筑垃圾露天堆放杂乱无章，与城市整体形象极不协调，成为城市卫生的死角。混有生活垃圾的建筑垃圾，在降雨条件下，脏水污水四溢横流，成为细菌、蚊蝇滋生地，易导致环境卫生问题。2、易沟子片区建筑垃圾地块紧邻江陵县郝穴小学、江陵一中等环境敏感点，对学校师生和周边群众生活环境卫生状况产生不利影响。3、大部分建筑垃圾露天堆弃点未进行苫盖，其二次扬尘造成环境空气污染。4、部分建筑垃圾露天堆弃点存在混入生活垃圾的情况，其生活垃圾渗滤液未进行任何收集和处理，污染周边水环境。其生活垃圾降解产生恶臭气体，对周边学校和居民产生不利影响。综上，江陵县拆迁地块建筑垃圾露天堆放造成周边环境空气污染、水环境污染，易导致环境卫生问题，影响周边师生和群众生活环境卫生，成为城市卫生死角，侵害了社会公共利益。认定上述事实的主要证据有：1、现场照片、视频等视听资料；2、检察建议及送达回证；3、江陵城管局的回复；4、土方量测量报告书；5、2017年拆迁工作文件等书证；6、专家意见。江陵县人民检察院认为，江陵城管局作为本县市容环境卫生主管部门，对本县建筑垃圾负有监管职责。但其在接到检察建议后，仅履行了部分职责，并进行了一定程度的整改工作，但仍有8个点位建筑垃圾没有全面整改。江陵城管局未正确依法履行职责，致使社会公共利益持续处于受侵害状态。综上，为督促江陵城管局依法履行职责，保护城市美好环境，建设城市美好家园，维护人民群众的健康安全，故提起行政公益诉讼。公益诉讼起诉人江陵县人民检察院为了证明自己的主张，向本院提交了如下证据：证据一：鄂江检行公［2018］42102400017号江陵县人民检察院行政公益诉讼起诉书、鄂江检行公［2018］4210240017号立案决定书、江检行公建［2018］14-18号检察建议书及送达回证。证明公益诉讼人履行了诉前程序。证据二：县城管局权利责任清单及内设机构职能材料、江陵县城区2017年拆迁工作情况材料、拆迁协议、江陵县城乡规划委员会2018年第3次会议纪要、鄂江检委勘［2018］1号江陵县人民检察院委托勘检书、江陵县拆迁地块建筑垃圾方量工程测绘技术报告。证明建筑垃圾违法事实存在。证据三：江陵县城市管理执法局关于江陵县人民检察院检察建议书的回复、江陵县城市管理综合执法局城区建筑垃圾处置专项整治实施方案、城区建筑垃圾清理处置相关督办函件、城区建筑垃圾清理处置情况图片、城区建筑垃圾处置专项整治工作情况。证明被告履行了部分职责。证据四：鄂江检委勘［2018］2号江陵县人民检察院委托勘检书、江陵县拆迁地块建筑垃圾方量工程测绘技术报告、拆迁地块建筑垃圾现场图片资料。证明被告整改后的建筑垃圾相关情况。证据五：向学丽等5人证人证言、鄂江检委鉴［2018］1-3号江陵县人民检察院委托鉴定书及贺勇、李凡修、刘松资质证件、江陵县城市建筑垃圾露天堆弃问题公益诉讼专家意见、建筑垃圾处理技术规范。证明建筑垃圾损害公共利益的事实。被告江陵城管局辩称：1、答辩人已经在积极进行履职、进行督促清理建筑垃圾。答辩人于2018年收到公益诉讼人移送的检察建议后，立即开展部署工作，向公益诉讼人提交了江陵城管局城区建筑垃圾处置专项整治实施方案，并提交了城区建筑垃圾清理处置的相关督办函件，督促了拆迁公司和个人进行及时清理。对不能及时清运的，这四个片区指挥部也分别做了回复，说明了相关未及时处理的情况。同时，答辩人对城区其他片区形成的建筑垃圾，进行了修建文化墙、地面遮挡网等方式清除垃圾对城市市容的影响；2、答辩人执法职能有限，导致部分履职不能。答辩人提出上述理由认为其确实有积极履职，但目前仍有建筑垃圾滞留，影响了城市的面貌，这个是无法回避的事实。无论法院是否依法支持公益诉讼人的诉讼请求，但关键问题是对公益诉讼人陈述的江陵县存在的建筑垃圾，答辩人应如何采取适当的措施进行处理。现在，人大也在制订相关的关于答辩人的法定职责，一旦明确相关职能予以支撑，答辩人一定依法履行职责。在正式法规未出台前，答辩人将加大管理力度，督促各相关部门及拆迁人、拆迁公司等单位积极进行处理，积极开展各项工作，力求改变现状。通过这次诉讼活动，答辩人将在现有相关工作的基础上进一步提高完善、依法规范执法行为，并接受社会各界的监督，在相关部门的指导下通过行之有效的措施，加大履职力度，杜绝违法行为的发生。被告江陵城管局在举证期限内未提交证据。经庭审质证，被告江陵城管局对公益诉讼人提交的五组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院依法予以采信。经审理查明，2017年4月至8月，江陵县城区进行棚户区(城中村)和旧城改造房屋征收工作，对城区易沟子、龙渊村、花园路、南大路片区进行了房屋征收和拆迁补偿。上述片区房屋拆除后大量建筑垃圾露天堆弃在原址，既未清理，也未进行任何防护处置。同时，江陵县永济路长江大堤附近长期存在随意倾倒的大量建筑垃圾。经测量，上述五个区域12个点位建筑垃圾堆放面积共62870.6平方米，砖渣方量31732.5立方米。2018年6月21日至7月2日，江陵县人民检察院向江陵城管局发出鄂江检行公建〔2018〕14-18号检察建议，建议该局依法履行监督管理职责，并于同年7月2日将检察建议送达该局，该局工作人员施伟签收。2018年8月31日，江陵城管局向江陵县人民检察院书面回复称，该局高度重视，积极与县房屋征收办商讨整改办法，对城区建筑垃圾处置进行了为期六个月的专项整治，加强宣传力度，积极争取政府选址建设城区建筑垃圾消纳场，规范建筑垃圾(渣土)处置及运输行为，规范建筑工地管理。通过以上整改措施，该局在建筑垃圾管理工作上收到了良好效果。江陵县人民检察院审核相关资料及现场查验后发现，江陵城管局并未依法正确履行监管职责。同年9月23日，江陵县人民检察院再次委托专业测绘公司对江陵城管局整改后的相应地块建筑垃圾进行测量。经测量，前述五个区域12个点位中，4个点位基本清理完成，其它8个点位仍有建筑垃圾堆放，面积共54313.5平方米，砖渣方量14928.6立方米。明细见下表：            江陵县拆迁地块砖渣清理整改后方量清单                  地块编号              地块位置              地块面积（m2）              砖渣方量（m3）                  1              郝穴镇龙渊村              6395.20              3628.90                  2              郝穴镇龙渊村              3631.50              293.00                  3              郝穴镇龙渊村              974.30              1907.70                  4              郝穴镇龙渊村              329.90              680.20                  5              郝穴镇龙渊村              378.80              301.40                  6              江陵城区易沟子              33286.30              6695.50                  7              江陵城区易沟子              4757.80              825.10                  8              江陵城区花园路              4559.70              596.80                  合计                            54313.5              14928.60      经江陵县人民检察院咨询相关专家，专家出具的意见认为：1、江陵县拆迁地块建筑垃圾露天堆放杂乱无章，与城市整体形象极不协调，成为城市卫生的死角。混有生活垃圾的建筑垃圾，在降雨条件下，脏水污水四溢横流，成为细菌、蚊蝇滋生地，易导致环境卫生问题。2、易沟子片区建筑垃圾地块紧邻江陵县郝穴小学、江陵一中等环境敏感点，对学校师生和周边群众生活环境卫生状况产生不利影响。3、大部分建筑垃圾露天堆弃点未进行苫盖，其二次扬尘造成环境空气污染。4、部分建筑垃圾露天堆弃点存在混入生活垃圾的情况，其生活垃圾渗滤液未进行任何收集和处理，污染周边水环境。其生活垃圾降解产生恶臭气体，对周边学校和居民产生不利影响。综上，江陵县拆迁地块建筑垃圾露天堆放造成周边环境空气污染、水环境污染，易导致环境卫生问题，影响周边师生和群众生活环境卫生，成为城市卫生死角，侵害了社会公共利益。本院认为:《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”据此，检察机关提起行政公益诉讼的条件是行政机关已经作出的行政行为违法或不履行法定职责，在检察机关提出检察建议后两个月内仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责，使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。行政公益诉讼的审理对象及范围应当是行政机关在接到检察建议后两个月内，是否依法纠正违法行为或履行法定职责。本案中，公益诉讼起诉人于2018年6月21日至7月2日已发出检察建议，并以被告未依法履行行政监管职责违法为由，于2019年6月17日向本院提起诉讼，符合法定的起诉条件。本案中，根据公益起诉人和被告的意见，本案主要需要查明的争议焦点为：被告是否全面履行其监管职责。《城市建筑垃圾管理规定》第三条第三款规定：“城市人民政府市容环境卫生主管部门负责本行政区域内建筑垃圾的管理工作。”江陵城管局作为本县市容环境卫生主管部门，对本县建筑垃圾负有监管职责，是本案适格被告。行政机关应当依法、及时、全面、正确的履行法定职责。因此，在审查行政机关是否履行了其法定职责，应当从履行的手段、程度及时间等因素综合予以判断，在存在怠于履行或不按规定履行的情形，可以要求行政机关在一定时间、一定范围内履行其职责。《城市建筑垃圾管理规定》第十五条规定：“任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾。”第二十二条第一款规定：“施工单位未及时清运工程施工过程中产生的建筑垃圾，造成环境污染的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处5000元以上5万元以下罚款。”第二十六条规定：“任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，并对单位处5000元以上5万元以下罚款，对个人处200元以下罚款。”本案中，被告在收到检察建议后，虽然采取了一定的积极措施，进行了专项整治，加强宣传力度，但是，截止到本案庭审之日，仅仅完成了对五个区域12个点位中的4个点位的垃圾清理工作，尚有8个点位的垃圾仍然没有清理，面积共54313.5平方米，砖渣方量14928.6立方米。且被告亦未对相关违法堆放垃圾的单位依法采取处罚措施，导致垃圾清理工作非常被动，给城市的市容环境带来了不良影响。因此，被告对2017年江陵县城区拆迁地块建筑垃圾露天堆弃行为未依法履行监管职责违法，被告仍应继续依法履行监管职责，故公益起诉人的诉讼请求，本院依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：……（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行……”的规定，人民法院在审理人民检察院提起的不履行法定职责之诉讼案件中，被诉行政机关是否存在未依法履行法定职责的违法行为，只是人民法院判断被诉行政机关应否履行法定职责的事实基础和前提，其违法情形已被以后应当履行法定职责的请求所覆盖或吸收，因而确认违法不能成为单独的诉请和判项。综上，为监督行政机关依法行政，履行法定职责，保障国家利益及公共利益不受侵害。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告江陵县城市管理执法局对2017年江陵县城区拆迁地块建筑垃圾露天堆弃行为依法履行监管职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长  齐书茂审 判 员  王业才审 判 员  阳家英人民陪审员  赵继志人民陪审员  齐红霞人民陪审员  张 帆人民陪审员  曾火南二〇一九年十二月十六日书 记 员  柯 静