浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1886号上诉人（原审原告）曹宜华，男，1958年7月14日出生，汉族，住台州市椒江区。上诉人（原审原告）陈玉玲，女，1958年3月17日出生，汉族，住台州市椒江区。上诉人（原审原告）曹善淼，男，1987年1月20日出生，汉族，住台州市椒江区。委托代理人张晓宏，北京市振邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人邓晓群、余红彬，浙江省司法厅工作人员。曹宜华、陈玉玲、曹善淼因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地批准行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初495号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年2月28日，省政府作出浙土字A[2010]-0650号《浙江省建设用地审批意见书》(以下简称案涉审批意见书)，同意台州市2010年度计划指标第20批次建设用地（椒江5）。曹宜华等三人系浙江省台州市椒江区葭沚街道水门村村民。2019年4月2日，曹善淼向省政府邮寄《行政复议申请书》，要求撤销包括案涉审批意见书在内多个批文（涉及水门村集体土地征收部分）。省政府收到申请后，对曹善淼进行了书面释明，并要求其进行补正。2019年4月27日，曹宜华、陈玉玲与曹善淼共同向省政府邮寄复议申请，要求撤销案涉审批意见书中涉及水门村集体土地征收的部分。5月5日，省政府在收到补正材料后决定予以受理。并通知台州市人民政府、浙江省自然资源厅进行复议答复。因认为案情复杂，省政府决定延期30日复议期限，并通知曹宜华等三人。7月18日，省政府作出浙政复[2019]151号行政复议决定（以下简称案涉复议决定），并于7月19日向曹宜华等三人进行邮寄送达。曹宜华等三人不服案涉复议决定，提起本案诉讼。另查明，2019年6月21日，省政府就曹宜华等三人复议申请进行复议调查。曹宜华等三人在调查中确认，案涉审批意见书批文红线范围内没有其户使用的土地。2019年6月25日，台州市自然资源和规划局、台州市椒江区人民政府葭沚街道办事处、台州市椒江区葭沚街道水门村民委员会共同出具《利害关系说明》，确认曹宜华户在案涉审批意见所涉地块范围内无土地。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人申请行政复议，应当与具体行政行为有利害关系。本案中，因案涉审批意见书不涉及曹宜华等三人使用的集体土地，故该用地审批意见与曹宜华等三人无利害关系，省政府认定曹宜华等三人的复议申请不符合条件而作出驳回复议申请的复议决定，实体并无不当。程序方面，省政府在收到申请及补正材料后，履行了受理、通知复议答复、决定延期等程序，并在法定期限内作出案涉复议决定，符合法律规定。综上，曹宜华等三人要求撤销案涉复议决定的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曹宜华、陈玉玲、曹善淼的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹宜华、陈玉玲、曹善淼负担。曹宜华、陈玉玲、曹善淼上诉称：一、原审判决认定事实不清，适用法律错误。一审法院完全不理上诉人的起诉和辩论意见，完全照抄涉案的《行政复议决定书》内容替代法庭调查审理内容，导致错误判决。被上诉人作出案涉审批意见书对城市建设用地实施方案的同意批复，与上诉人具有利害关系，属于行政复议范围内的具体行政行为。1、上诉人是台州市椒江区葭沚街道水门村的村民，系水门村集体成员，是水门村农民集体的一份子。根据《中华人民共和国物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。上诉人对水门村集体土地享有集体产权，享有用益物权。案涉审批意见书审批实施方案的土地是水门村集体土地，会直接影响到上诉人作为水门村集体土地的土地权利人的集体财产收益权、知情权、申诉权、听证权等实体权利,与上诉人有利害关系。2、关于行政复议法的“法律上利害关系”条款，对是否有“法律上利害关系”的正确理解应是：第一，行政相对方不只限于行政相对人，还应包括受行政行为影响的其他利害关系人。例如，财产共有人、继承人、相邻权人、实际使用人等。本案中，上诉人明显是涉案土地的财产共有人，自然应该是有法律上的利害关系。第二，对涉案行政行为存在权益。上诉人对涉案土地具有集体产权，应当对案涉审批意见书存在着利害关系。第三，上诉人主张的权利与申请复议的涉案行政行为之间具有因果关系。因为被上诉人未尽依法审核的义务违法作出同意弄虚作假的征地实施方案的涉案审批意见书，上诉人的集体产权相关的集体财产收益权、参与权、知情权等合法权益受到严重侵害，因而存在明显的因果关系。3、关于明确上诉人实际使用水门村集体土地的具体地块位置的问题，被上诉人作为行政复议机构到实地调查，仍不能明确上诉人使用的全部的具体地块位置(恰恰证明被上诉人在作出涉案审批意见书时失职，没有了解涉案征地无前期调查程序、当地政府呈报征地实施方案弄虚作假等情况、违法强制改变涉案土地原状，是导致查找困难的原因。上诉人作为水门村村民的集体产权权益，涉及水门村全部集体土地，并不局限于某几点临时证明的地块)，不能因此妨碍确认上诉人是水门村集体土地的使用人和集体所有权人，不能否认上诉人与案涉审批意见书存在利害关系的事实。即：在本案上诉人提出行政复议后，本案被上诉人的行政复议人员才到现场进行土地调查，只有上诉人进行了部分签字指认，政府部门没有拿出任何征地批前和征地批后编制实施方案时应进行的土地调查和土地调查结果确认的资料。本案涉案审批意见书缺乏征地公告和土地调查及土地调查结果，涉案征地实施批复违法与上诉人有利害关系。4、被上诉人及台州市人民政府及其相关部门，对水门村集体土地没有贯彻执行《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发[2010]1号)，国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发[2011]60号)，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发[2011]178号)等明确规定，没有在2012年12月31日之前，完成对水门村等集体土地进行地籍调查和确权颁证的，应当不予征地实施方案的批复。5、被上诉人所批复同意的征地实施方案不合法，没有可以依法实际实施的内容，只是欺骗上级的一个幌子。台州市人民政府和原台州市国土资源局及其椒江分局、椒江区人民政府及葭沚街道办事处、水门村村民委员会等，对涉案地块均没有征地预公告、没有进行征地的土地地籍和地上附着物的调查、确认，也没有征地公告和征地补偿安置方案公告，且在没有告知村民征地、没有给村民安置补偿到位、上诉人作为水门村村民还在承包地上正常经营，当地政府在没有完成征地的情况下，就推进各项建设工程，进行强拆，破坏土地现状，所以造成无法确认具体地块位置，过错责任不在上诉人。为保护上诉人的合法权益，应当视为上诉人对所申请复议撤销的征地批复文件地块上均存在有实际使用的土地。被上诉人作出案涉审批意见书，没有履行依法审批的法定职责，侵害了上诉人的合法权益，与上诉人具有利害关系，属于行政复议范围内的具体行政行为。上诉人的涉案行政复议申请，符合行政复议法第一条、第二条、第六条、第八条的规定，应当予以受理。二、本案审理程序不合法，被上诉人负责人无正当理由不出庭应诉，使村民告官不见官，违反行政诉讼法第三条规定。上诉人提交光盘5张，是公证处参加政府协调会受人指使拍摄的上诉人超市商场在光天化日之下遭受有警察参与的暴力洗劫和强拆房屋的部分视频，当地暴力强征土地已恶化到了极点。上诉人认为案涉审批意见书，实际已成为了保护下级政府违法暴力征地强拆的保护伞，亟需要被上诉人负责人出庭应诉，了解案情，督促被上诉人立即受理上诉人的行政复议申请。综上，请求撤销原判，支持上诉人的一审诉讼请求。省政府法定期限内未提交书面意见，调查中答辩称：案涉审批意见批准台州市2010年度计划指标第二十批次（椒江5）建设用地，不涉及上诉人使用的集体土地，该建设用地审批意见书与上诉人无利害关系。因此，上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。被诉复议决定驳回其复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，上诉人曹宜华、陈玉玲、曹善淼因不服省政府作出的浙土字A[2010]-0650号《浙江省建设用地审批意见书》申请行政复议。省政府一审提供的由上诉人签字确认地块位置的行政复议调查笔录、以及由台州市自然资源和规划局、台州市椒江区人民政府葭沚街道办事处、台州市椒江区葭沚街道水门村民委员会共同出具的《利害关系说明》等证据，可以证实上诉人在案涉审批意见书所涉地块范围内无土地。因此上诉人并非被征土地的土地使用权人或者实际使用人，与案涉审批意见书没有利害关系，被诉行政复议决定以此为由驳回其复议申请，并无不当。上诉人虽主张其有地块位于征地红线内，但未提供证据证明。上诉人以其具有水门村集体经济组织成员身份为由主张与案涉审批意见书存在利害关系，显然缺乏法律依据。复议程序方面，省政府在收到上诉人的复议申请后，履行了通知补正、受理、通知答复、决定延期等程序，并在法定期限内作出案涉复议决定，符合法律规定。关于上诉人提出的一审过程中省政府负责人未出庭应诉的问题，经查，一审中省政府已将其机关负责人另有公务安排的情况书面告知法院，并委托浙江省司法厅工作人员出庭应诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定，上诉人的该项理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹宜华、陈玉玲、曹善淼负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  董 东审判员  王富新二〇一九年十二月二十六日书记员  吕圣姻