浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终1717号上诉人（原审原告）张宜，男，1974年2月7日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人单天浩，温州市行政复议局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区综合行政执法局，住所地浙江省温州市龙湾区府后路77号龙湾便民服务中心大楼5-6楼。法定代表人陈升，局长。出庭应诉负责人林丽，副局长。委托代理人张友谊，温州市龙湾区综合行政执法局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处，住所地浙江省温州市龙湾区浦江北路67号。法定代表人张玲燕，主任。出庭应诉负责人张建达，副主任。委托代理人叶楚白，浙江六和（温州）律师事务所律师。张宜诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）、温州市龙湾区综合行政执法局（以下简称龙湾区执法局）、温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处（以下简称蒲州街道办）城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2019年9月9日作出（2019）浙03行初447号行政裁定。张宜不服，向本院提出上诉。本院于2019年10月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月14日和15日分别进行了调查。本案现已审理终结。上诉人张宜在原审期间起诉称：其房屋坐落于龙湾区蒲州街道××号。上述房屋因蒲州街道城中村改造工程项目被征收，为此，被告温州市政府于2017年7月24日下发《征收土地公告》（2017年第124号），被告龙湾区执法局于2018年9月10日下发《限期拆除决定书》（温龙城法限拆字〔2018〕第02—003号），后三被告于2018年9月28日强制拆除了原告的合法房屋，严重侵害原告合法权益。综上，请求判决确认被诉强拆行为违法，并判令被告恢复原状或异地重置。在案件审理过程中，原告要求追加龙湾区政府、温州市公安局龙湾分局（以下简称龙湾区公安分局）及温州市龙湾区住房和城乡建设局（以下简称龙湾区住建局）为共同被告。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，原告以温州市政府、蒲州街道办和龙湾区执法局为共同被告，起诉请求确认被诉强拆行为违法，但温州市政府否认实施了被诉强拆行为。原告虽提交了温州市政府制作的《关于龙湾区蒲州街道上江村征地补偿安置方案的批复》以及《征收土地公告》等文件材料，但上述材料仅能证明温州市政府履行了征收补偿相关工作职责，其性质和内容显然有别于强制拆除行为，原告以温州市政府作为征收补偿主体，即应推定其实施了被诉强拆行为，缺乏法律依据，不予支持。同时，原告虽提交了强拆现场的视频和照片，但经释明，原告不能指认温州市政府的工作人员参与实施被诉强拆行为，故其主张温州市政府系本案被告，亦缺乏事实依据，本院不予支持。鉴于原告提供的证据均不能证明被告温州市政府实施了被诉强拆行为，温州市政府不是本案适格被告。经释明，原告仍坚持以温州市政府为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以温州市政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。关于原告要求追加龙湾区政府为本案共同被告的问题。经释明，原告不能提供龙湾区政府参与实施被诉强拆行为的事实依据；但认为温州市政府已授权龙湾区政府组织实施征收补偿行为，且蒲州街道办系龙湾区政府的派出机关，故区政府是适格被告。如上文所述，即使龙湾区政府组织实施了征收补偿相关工作，其性质和内容显然有别于强制拆除行为，故原告据此要求推定龙湾区政府实施被诉强拆行为，于法无据；同时，蒲州街道办系法律法规或者规章授权行使行政职权且具有独立承担法律责任能力的行政机构，故原告据此要求认定龙湾区政府为被告，亦于法无据。因此，原告申请追加龙湾区政府为共同被告的理由均不能成立，不予准许。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，本案驳回原告对被告温州市政府的起诉后，被告蒲州街道办和龙湾区执法局即为原告起诉时的其余被告。蒲州街道办承认实施了被诉强拆行为，符合本案被告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院管辖。结合本院温中法〔2018〕42号《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，我市基层人民法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖，原告可选择龙湾区、洞头区、瑞安市人民法院管辖。经征询原告意见，其坚持不选择，故本案依法移送温州市龙湾区人民法院审理，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。龙湾区执法局主张其未参与强拆，但该局有无参与实施被诉强拆行为，并不影响本案处理结果，故不予审查，该部分事实待移送温州市龙湾区人民法院审理后再作认定。另鉴于龙湾区公安分局以及龙湾区住建局有无参与实施被诉强拆行为，亦不影响本案处理结果，故本院对原告要求追加龙湾区公安分局以及龙湾区住建局为共同被告的申请不予审查，相关事实待移送温州市龙湾区人民法院审理后再作认定。综上，原告主张温州市政府为本案适格被告，本案应由本院管辖，理由不能成立，不予采纳。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定驳回原告张宜对被告温州市人民政府的起诉；本案移送温州市龙湾区人民法院审理。张宜上诉称：上诉人因三被上诉人强拆其房屋行为违法而向温州市中级人民法院提起行政诉讼，原审法院认定事实不清导致适用法律错误。三被上诉人强拆上诉人的房屋，因温州市政府是用地单位，并指使蒲州街道办及龙湾区执法局共同实施，温州市的相关媒体及《征收土地公告》《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》等规定体现出温州市政府就是主谋，共同实施强拆行为，三被上诉人强拆上诉人的房屋严重违法，而原审法院未予查清，适用法律错误，作出的裁定错误。综上，上诉人为保护自己的合法权益，请求撤销一审裁定并依法改判或发回重审。温州市政府答辩称：1.答辩人未作出被诉强制拆除行为，不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款亦规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，答辩人未作出被诉强制拆除行为，且从上诉人提供的材料中也没有证据证明答辩人组织并参与实施涉案建筑物强制拆除行为，故上诉人称答辩人实施强拆行为缺乏事实依据。因此，答辩人不是本案适格被告；2.原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。原审裁定认为上诉人提供的证据不足以证实答辩人拆除涉案房屋或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果。上诉人以答辩人负责本行政区域内的房屋征收和补偿工作为由，将答辩人列为共同被告，缺乏事实和法律依据。经释明，上诉人拒绝变更共同被告，属于错列被告且拒绝变更的情形。原审裁定依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(三)项的规定，驳回上诉人对温州市政府的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，将案件移送有管辖权的基层人民法院管辖。原审裁定认定事实清楚，适用法律依据正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。龙湾区执法局在法定期限内未提交书面答辩意见，在本院调查询问期间答辩称：1.涉案建筑确实存在违法建设行为；2.被诉行政行为非答辩人所实施；3.本案不应由温州中院一审管辖。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。蒲州街道办在法定期限内未提交书面答辩意见，在本院调查询问期间答辩称：1.温州市政府不是本案适格被告。涉案建筑物的拆除行为系答辩人所为，与温州市政府无关。本案被诉行政行为性质是拆违，温州市政府并未共同参与涉案建筑物的拆违工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，温州市政府不是本案适格被告；2.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人一审提供的证据不足以证实温州市政府有参与涉案建筑物的拆除工作或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果，故上诉人主张温州市政府作为本案的共同被告，于法无据。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，上诉人提交了强拆现场视频及照片，但其未能指认其中有温州市政府工作人员参与；其提交的温州市政府发布的征收土地公告及相关补偿方案的批复等文件，仅能证明温州市政府系征收主体，不能据此推定温州市政府组织实施了涉案强制拆除行为。故上诉人认为温州市政府系适格被告，缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。本案中，排除温州市政府的被告主体资格后，因蒲州街道办明确承认系其实施了强制拆除涉案房屋的行为，其提供的公证书亦印证了蒲州街道办因将要对涉案房屋进行强制拆除，而委托公证处对屋内物品进行清点登记的事实，故可认定蒲州街道办系适格被告。龙湾区执法局虽否认实施了强拆行为，但据现有证据尚不足以排除其参与的可能。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院管辖。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 榆审判员 车勇进审判员 马良骥二〇一九年十二月四日书记员 吴 琳