浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1885号 上诉人（原审原告）曹宜华，男，1958年7月14日出生，汉族，住台州市椒江区。 上诉人（原审原告）陈玉玲，女，1958年3月17日出生，汉族，住台州市椒江区。 上诉人（原审原告）曹善淼，男，1987年1月20日出生，汉族，住台州市椒江区。 委托代理人张晓宏，北京市振邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人邓晓群、余红彬，浙江省司法厅工作人员。 曹宜华、陈玉玲、曹善淼因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地批准行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初494号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2011年9月6日，原国土资源部作出国土资函[2011]599号《关于宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（以下简称案涉批复），同意宁波、台州等5市2011年度城市建设用地的请示。2013年2月27日，省政府作出浙土字A[2011]-0781号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称案涉审批意见书），同意台州市2012年度第16批次（椒江6）城市建设用地实施方案。案涉审批意见书所涉及用地面积在国土资源部国土资函[2011]599号批准台州市用地范围之内。曹宜华等三人系浙江省台州市椒江区葭沚街道水门村村民。2019年4月2日，曹善淼向省政府邮寄《行政复议申请书》，要求撤销包括案涉审批意见书在内多个批文（涉及水门村集体土地征收部分）。省政府收到申请后，对曹善淼进行了书面释明，并要求其进行补正。2019年4月27日，曹宜华、陈玉玲与曹善淼共同向省政府邮寄复议申请，要求撤销案涉审批意见书中涉及水门村集体土地征收的部分。5月5日，省政府在收到补正材料后决定予以受理。并通知台州市人民政府、浙江省自然资源厅进行复议答复。因认为案情复杂，省政府决定延期30日复议期限，并通知曹宜华等三人。7月17日，省政府作出浙政复[2019]150号行政复议决定（以下简称案涉复议决定），并于7月19日向曹宜华等三人进行邮寄送达。曹宜华等三人不服案涉复议决定，提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定，征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。本案中，经国务院批准，国土资源部于2011年9月6日作出《关于宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，其中明确省政府依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案及有关规定，对城市人民政府呈报的农用地转用和土地征收实施方案进行严格审核，审核同意后，由城市人民政府具体实施。据此，省政府针对国土资源部该批复意见而作出的案涉用地审批意见书，系对国务院批准相关农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非一项新的批准农用地转用和土地征收方案的审批行为，不独立地对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响，不属于行政复议的受案范围。省政府认定曹宜华等三人的复议申请不符合条件而作出驳回复议申请的复议决定，实体并无不当。程序方面，省政府在收到申请及补正材料后，履行了受理、通知复议答复、决定延期等程序，并在法定期限内作出案涉复议决定，符合法律规定。综上，曹宜华等三人要求撤销案涉复议决定的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曹宜华、陈玉玲、曹善淼的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹宜华、陈玉玲、曹善淼负担。 曹宜华、陈玉玲、曹善淼上诉称：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。案涉审批意见书属于《国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》第二条第(二)项“省级人民政府组织实施农用地转用和土地征收”，是由省政府作出的专属具体行政行为。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)、《国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》（国土资发[2006]320号）的明文规定：按照权责一致的原则，对报国务院批准城市建设用地审批方式进行调整，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，从2007年起调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。报国务院批准城市建设用地审批方式调整后，省级人民政府对城市建设用地负总责，强化省级政府责任。案涉审批意见书与征地审批在审批机关、审批事项和内容、审批标准、审批程序等方面均存在不同。被上诉人作出案涉审批意见书，没有履行依法审批的法定职责，侵害了上诉人的合法权益，与上诉人具有利害关系，属于行政复议范围内的具体行政行为。上诉人的涉案行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条、第六条、第八条的规定。根据行政复议法的相关规定：一是只要公民认为其合法权益受到侵犯的，就有权利申请复议；二是行政复议法第六条第一款第十一项的弹性条款，即公民“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”就可以列入复议范围；三是行政复议法第八条对不属于行政复议案件受理范围做了明确排除性规定，即对不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的行为以及不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理行为，不属于行政复议受案范围。据此，本案显然不属于行政复议案件的受案排除范围。因此，结合行政复议法规定的行政复议受案范围的兜底性条款和排除性条款，上诉人针对被上诉人的案涉审批意见书提出的行政复议申请，理应属于被上诉人行政复议的受理范围。二、本案审理程序不合法，被上诉人负责人无正当理由不出庭应诉，使村民告官不见官，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定。被上诉人所呈报国务院的征地材料虽然获得审批，但是材料存在弄虚作假，根据国土资源部《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》规定：“切实维护被征地农民的合法权益。各类建设项目征收农民集体所有土地，征地报批前未履行告知、确认、听证程序的，不得批准征地”。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十条规定：“市、县人民政府应当根据年度用地计划、征地规模、征地补偿标准和被征地农民基本生活保障标准等，将征地补偿费、政府安排的被征地农民基本生活保障资金及应当提取的社会保障风险准备金等所需费用纳入年度财政预算。交通、能源、水利等单独选址的建设项目，征地补偿费及被征地农民的相关社会保障费用应当足额列入工程概算。各项补偿费用和保障资金及应当提取的社会保障风险准备金应当及时足额到位。保障资金及应当提取的社会保障风险准备金不落实的，不得批准征地。”根据劳社部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》规定，对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。省政府呈报国务院的征地审批材料不真实、不合法，不应当批准内容不合法的征地实施方案。因此，省政府应当承担保证呈报材料真实合法的责任，不应当批准该征地实施方案，即使批准也应当予以撤销。综上，请求:1.撤销一审判决及案涉复议决定；2.责令被上诉人对上诉人的复议申请重新作出处理；3.本案诉讼费由被上诉人承担。 省政府法定期限内未提交书面意见，调查中答辩称：一、案涉复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确。案涉审批意见系根据国务院案涉批复所作出，亦是对该批复的实施行为，并非独立的审批行为，对上诉人权利义务不产生影响，故不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。二、案涉复议决定审理程序合法。被上诉人收到上诉人经补正的复议申请材料后予以受理，因案件复杂，决定将审理期限延期30日，被上诉人在法定期限内作出了案涉复议决定，并将复议决定书向上诉人进行了送达，故案涉复议决定的程序亦符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案系针对省政府作出的案涉审批意见书提起行政复议申请所引发的案件。原国土资源部作出的案涉批复载明，经国务院批准，原则同意省政府呈报宁波市等5市农用地转用和土地征收方案，同时要求省政府依法履行相应的督促、审核职责。上诉人曹宜华等三人虽系上述批复中批准同意征收的相关集体土地使用人，但鉴于省政府所作出的案涉审批意见系依据上述原国土资源部批复内容对台州市2011年度第16批次城市农用地转用和土地征收实施方案的具体落实，属于履行国务院批准事项的执行行为，对上诉人的权利义务并不产生实际影响。故被上诉人省政府以上诉人的申请不属于行政复议范围为由决定不予受理，并无不当。复议程序方面，省政府在收到上诉人的复议申请后，履行了通知补正、受理、通知答复、决定延期等程序，并在法定期限内作出案涉复议决定，符合法律规定。关于上诉人提出的一审过程中省政府负责人未出庭应诉的问题，经查，一审中省政府已将其机关负责人另有公务安排的情况书面告知法院，并委托浙江省司法厅工作人员出庭应诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定，上诉人的该项理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹宜华、陈玉玲、曹善淼负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  黄金富 审判员  董 东 审判员  王富新 二〇一九年十二月三十日 书记员  吕圣姻