浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1807号上诉人（原审原告）金洪梁，男，汉族，1958年9月10日出生，住浙江省温岭市。上诉人（原审原告）金根秋，男，汉族，1973年3月7日出生，住浙江省温岭市。上诉人（原审原告）金荣华，男，汉族，1956年4月4日出生，住浙江省温岭市。委托代理人王炜，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。三上诉人的共同委托代理人陈书宏、余红彬，浙江省司法厅工作人员。金洪梁、金根秋、金荣华等三人因浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2019年9月25日作出的（2019）浙01行初458号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年11月7日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年2月27日，被告作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2012]-0844号）（以下简称844号审批意见），同意温岭市2012年度计划第十四批次建设用地10.7991公顷（农用地转用10.1943公顷，已经台州市人民政府批准；征收集体土地10.7840公顷，使用国有土地0.0151公顷）。上述批次用地中，共涉及16个地块，其中温峤镇2012-13-11地块征地红线范围内涉及征收原告使用的集体土地。2013年4月9日，温岭市人民政府发布《征收土地方案公告》（[2013]第032号）（以下简称32号公告），内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等，其中建设用地项目征收土地基本情况：建设用地项目名称(区块号）温峤镇2012-13-11地块，规划用途工业，涉及被征地村楼旗村，征收面积1.3333公顷。该公告并载明征地补偿登记期限为2013年4月9日至2013年4月13日。同日，原温岭市国土资源局工作人员将上述32公告张贴于楼旗村。2013年4月15日，原温岭市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（[2013]第032号），内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地安置补偿标准等。同日，原温岭市国土资源局工作人员将上述《征地补偿安置方案公告》张贴于楼旗村。2019年4月29日，金洪梁、金根秋、金荣华和金锡云、金锡祥以邮寄方式向省政府提出行政复议申请，要求撤销省政府作出844号审批意见的具体行政行为。省政府于2019年4月30收到该行政复议申请书。2019年5月5日省政府作出行政复议受理通知书，并于5月6日邮寄送达申请人。5月5日省政府作出行政复议答复通知书，要求省自然资源厅、温岭市人民政府提出书面答辩，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料等。2019年6月14日，省政府作出浙政复[2019]191号行政复议决定（以下简称191号复议决定），并于6月24日向金洪梁、金根秋、金荣华、金锡云、金锡祥邮寄送达行政复议决定书。该复议决定认定涉案批文征地红线范围内未涉及征收申请人金锡云、金锡祥使用的土地，涉案批文涉及的其他审批内容对申请人金锡云、金锡祥的权利义务也不产生直接影响，故上述2位申请人与涉案批文没有法律上的利害关系。又认定申请人金洪梁、金根秋、金荣华申请行政复议已超过规定的申请期限，故决定驳回五申请人的行政复议申请。金洪梁、金根秋、金荣华不服该行政复议决定诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第十五条第一款第（四）项规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：…（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；…。”金洪梁、金根秋、金荣华申请案涉行政复议的原具体行政行为系批准征收涉及其使用集体土地的征收集体土地审批行为，该行为的内容体现在844号审批意见中。该审批行为的内容已反映在温岭市人民政府发布32号公告中。被告省政府提供证据证明上述公告于2013年4月9日张贴在被征收土地所在村公告栏。据此，金洪梁、金根秋、金荣华自公告之日起应当知道具体行政行为的内容，行政复议期限应当从公告规定期限届满之日起计算。该公告没有告知申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限，行政复议申请期限应参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称执行解释）第四十一条的规定办理，即行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。金洪梁、金根秋、金荣华于2019年4月29日就该行政行为向省政府申请行政复议，已超过行政复议法定的申请期限。金洪梁、金根秋、金荣华亦未举证证明其超期系因不可抗力或者其他正当理由所致。行政复议程序方面，省政府收到金洪梁、金根秋、金荣华提交的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，并送达金洪梁、金根秋、金荣华，符合行政复议法第三十一条第一款的规定，行政程序合法。综上，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其决定驳回金洪梁、金根秋、金荣华行政复议申请适用法律、法规正确、行政程序合法。原告金洪梁、金根秋、金荣华的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金洪梁、金根秋、金荣华的诉讼请求。金洪梁等三人上诉称：一、上诉人提出撤销土地征收批准行为的行政复议申请并未超过法定申请期限，一审法院作出的判决及被上诉人作出的行政复议决定对上诉人知道该征收土地决定内容的时间认定错误。本案的争议焦点是上诉人知道土地征收决定这一行政行为内容的时间。一审法院及被上诉人均认为，实施征地时在上诉人所在村公告栏张贴了32号公告，征地审批行为的内容体现在该公告中，视为上诉人知道了该征收土地决定的内容。但上诉人认为，该公告征收土地位置一栏写的是“详见规划定位图”，但其在张贴时，没有张贴相应的规划定位图。通过张贴的该公告，任何人都无法看出该征收土地决定所征收的土地位置及四至范围，无法看出该公告中的征地批准行为征收了上诉人的家庭承包地，上诉人不知道该征地批准行政行为的内容。凡是土地必然会有具体的位置及四至范围，土地的位置及四至范围也是各地块之间互相区分的唯一法律依据，是征收土地决定的关键内容，如果征收土地决定所征土地没有具体位置，征收土地决定就没有了存在的前提。实施条例第二十五条第一款明确规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。《征收土地公告办法》第五条第二款明确规定，征收土地方案公告中应写明“被征收土地位置”。依据上述规定，征收土地决定的内容必然应当包含征收土地的位置，即征收土地的四至范围，而且应当依法依规将征收土地的位置范围在征收土地公告中予以公告，被征地农户才能知道自己的承包地在哪个征收土地决定的征地范围内，才能知道自己的承包地被哪个批准文件征收。而32号公告并没有体现反映出所征土地的位置范围，其本身就不符合上述两法规的规定，不具有合法性，不能反映体现出征收土地决定的内容。即便推定上诉人看到了张贴的该公告，上诉人也不知道该公告中的征收土地决定征收的土地在什么位置，四至范围到哪，不知道是该批文征收了其承包地。不能据此推定上诉人知道该征收土地决定征收了上诉人家庭的承包地及上诉人知道了征收其承包地的征地批准文件的内容。另，本案中上诉人没有对征收其家庭承包地事宜知情的任何签字、确认的材料，上诉人没有领取过征地补偿费，上诉人对征地事宜完全不知情，上诉人作为被征地农户的知情、确认、听证、领取补偿款的法定权利均没有得到任何保障，严重侵害了上诉人的合法权益。一审法院及被上诉人在审理该案时，仅凭张贴的没有征收土地决定关键内容“征收地块位置范围”的32号公告来推定上诉人知道了该征收土地决定的内容，属认定事实错误。二、在法律适用上，因上诉人一直不知道批准征收其家庭承包地的征收土地决定这一行政行为的内容，应当适用执行解释第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定。综上，请求依法撤销一审判决，将本案发回重审或者依法改判。省政府答辩称：一、191号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。2013年2月27日答辩人作出844号审批意见，同意温岭市2012年度计划第十四批次建设用地10.7991公顷(农用地转用10.1943公顷，已经台州市人民政府批准；征收集体土地10.7840公顷，使用国有土地0.0151公顷)。上述批次用地中，温峤镇2012-13-11地块征地红线范围内涉及征收上诉人使用的集体土地。2013年4月9日，温岭市人民政府发布32号公告，内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等，并载明征地补偿登记期限为2013年4月9日至2013年4月13日。同日，原温岭市国土资源局工作人员将上述公告张贴于楼旗村。4月15日，原温岭市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（［2013］第032号），内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等。同日，原温岭市国土资源局工作人员将上述《征地补偿安置方案公告》（［2013］第032号）张贴于楼旗村。答辩人认为，行政复议法第九条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。实施条例第十五条规定：行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：。(四)具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。因此，本案中，温岭市人民政府发布32号公告规定的期限届满之日，为上诉人提出行政复议申请期限的起算日。上诉人于2019年4月才向答辩人申请行政复议，已超过上述规定的申请期限。上诉人提出的行政复议申请，不符合实施条例第二十八条第(四)项规定的行政复议受理条件。综上，根据实施条例第四十八条第一款第(二)项规定，答辩人作出191号复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、191号复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年4月30日收到上诉人金洪梁等三人与金锡云、金锡祥提交的行政复议申请。经审理后，答辩人于同年6月14日作出191号复议决定，并于6月24日向上诉人金洪梁等三人与金锡云、金锡祥邮寄送达该复议决定，符合行政复议法第三十一条第一款规定的程序。综上，答辩人所作191号复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，省政府作出的被诉191号复议决定以三上诉人已超过行政复议申请期限为由，驳回了三上诉人的复议申请，故三上诉人的提出行政复议申请是否超过法定的复议期限，系本案审查的重点。省政府向一审法院提交了32号公告、《征地补偿安置方案公告》（［2013］第032号），“两公告”张贴现场照片（含近景、远景图）、《情况说明》4份、《在职证明》、张贴人身份证2份，用以证明温岭市人民政府2013年4月9日发布32号公告以及同年4月15日发布的《征地补偿安置方案公告》（［2013］第032号）的内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等事实。从省政府提交的上述证据看，省政府作出涉案的844号审批意见后，温岭市政府发布了32号公告并张贴在被征土地所在楼旗村村务公开栏内，32号公告也明确将征收土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等进行告知，同时明确载明，被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在2013年4月9日至2013年4月13日，持土地权属证书或其它有关证明材料，到温峤国土资源所办理征地补偿登记。上诉人提出征收土地的位置范围没有在征收土地公告中予以公告，故其无法知晓自己承包的土地是否被征收。本院认为，土地征收从报批开始到批准征收往往是一个较长的过程，期间会涉及到拟征地块的书面告知及听证告知、拟补偿安置的书面告知及听证告知、土地权属调查及确认、村民代表会议讨论等一系列过程，由此可以推断出上诉人对自己承包地将被征收的情况应是知晓的，因此在涉案的32号公告张贴后，虽没有张贴征地范围，在此情况下上诉人应及时了解，况且在二审调查时上诉人也承认其涉及被征收的土地在征地批准前已被清表，用地单位在2016年已经开工建设，上诉人在自己承包地被他人占用后也不积极了解征地情况，而放任他人“非法占地的行为”，显然是不可能的。上诉人以32号公告没有张贴征地范围为由称其不知道其承包地已被征收的情况，显然缺乏说服力。实施条例第十五条第一款第（四）项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条规定，行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据。征收土地公告的确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收收土决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。该意见第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议期限参照执行解释第四十一条办理，即行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。涉案的32号公告于2013年4月9日张贴在被征收土地所在村公告栏内，由于32号公告中未告知被征收人行政复议的权利、行政复议机关及申请期限，故三上诉人申请行政复议的期限应按照上述规定的“最长不超过二年”计算，三上诉人于2019年4月29日就该行政行为向省政府申请行政复议，显然已超过上述规定的行政复议法定的申请期限。故省政府作出的被诉191号复议决定认定三上诉人超过行政复议期限并无不当，且程序符合行政复议法第三十一条第一款的规定。三上诉人提出的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元由金洪梁、金根秋、金荣华共同负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年十二月二十四日书记员  吕圣姻·6·