福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽02行终211号 上诉人（原审被告）厦门市自然资源和规划局（原厦门市国土资源与房产管理局），住所地福建省厦门市思明区湖滨中路518号。 法定代表人龚建阳，局长。 委托代理人曾琳，厦门市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人梁洪流，福建衡兴明业律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）厦门市市政建设开发有限公司，住所地福建省厦门市湖里区云顶中路2777号市政大厦南楼20楼。 法定代表人吴学良，董事长。 委托代理人吴饶竹、陈财生，厦门市市政建设开发有限公司工作人员。 被上诉人（原审原告）罗惠芳，女，1955年5月27日出生，汉族，住上海市黄浦区。 被上诉人（原审原告）罗长生，男，1958年3月7日出生，汉族，住址同上。 被上诉人（原审原告）罗长庚，男，1943年4月27日出生，汉族，住上海市徐汇区。 三被上诉人共同委托代理人王木海、许丹，北京中伦文德（厦门）律师事务所律师。 原审第三人苏岳南，男，1928年11月21日出生，汉族，住福建省厦门市湖里区。 原审第三人苏志裕，男，1956年11月22日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人苏毓培，男，1952年11月1日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人黄清美的其他继承人。 原审第三人苏香川，自然情况不详。 原审第三人苏自强，男，1960年9月14日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人苏新福，男，1953年11月25日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人苏森元的其他继承人。 原审第三人苏森存的继承人。 原审第三人苏森财，男，1953年8月9日出生，汉族，住福建省厦门市湖里区。 原审第三人苏森财委托代理人苏燕萍（系苏森财之女），女，1984年5月28日出生，汉族，住址同上。 原审第三人曾秀华，女，1952年12月12日出生，汉族，住福建省厦门市湖里区。 原审第三人苏亚良，自然情况不详。 原审第三人苏翠柳，女，1929年9月22日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人苏翠梧，女，1933年7月27日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人邬月英，女，1947年2月15日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人苏佩仁的其他继承人。 原审第三人苏佩研，自然情况不详。 原审第三人黄重明，男，1941年9月30日出生，住福建省厦门市思明区。 原审第三人黄巧云，女，1937年12月12日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人吴亚珍，女，1934年12月26日出生，汉族，住福建省厦门市。 原审第三人吴阿月，女，1929年10月12日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人甘进治，女，1942年9月14日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人吴熙泽，男，1959年9月7日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人吴熙达，男，1961年2月17日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人吴全声的其他继承人。 原审第三人吴金鑫，自然情况不详。 原审第三人吴全成，自然情况不详。 原审第三人吴熙富，男，1963年2月20日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人吴熙荣，男，1962年3月12日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人李华锦的其他继承人。 上诉人厦门市自然资源和规划局（以下简称：市资源规划局）（原厦门市国土资源与房产管理局，以下简称：市土房局）、厦门市市政建设开发有限公司（以下简称：市政公司）与被上诉人罗惠芳、罗长生、罗长庚，原审第三人苏岳南、苏志裕、苏毓培、黄清美的其他继承人、苏香川、苏自强、苏新福、苏森元的其他继承人、苏森存的继承人、苏森财、曾秀华、苏亚良、苏翠柳、苏翠梧、邬月英、苏佩仁的其他继承人、苏佩研、黄重明、黄巧云、吴亚珍、吴阿月、甘进治、吴熙泽、吴熙达、吴全声的其他继承人、吴金鑫、吴全成、吴熙富、吴熙荣、李华锦的其他继承人房屋拆迁管理行政裁决案，不服厦门市思明区人民法院（2018）闽0203行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月6日、11月27日公开审理了本案，上诉人市资源规划局委托代理人曾琳、梁洪流，上诉人市政公司委托代理人吴饶竹、陈财生，被上诉人罗惠芳、罗长生、罗长庚共同委托代理人王木海、许丹到庭参加诉讼。第三人黄清美的其他继承人、苏香川、苏自强、苏新福、苏森元的其他继承人、苏森存的继承人、曾秀华、苏亚良、苏翠柳、苏翠梧、邬月英、苏佩仁的其他继承人、苏佩研、黄重明、黄巧云、吴亚珍、吴阿月、甘进治、吴熙泽、吴熙达、吴全声的其他继承人、吴金鑫、吴全成、吴熙富、吴熙荣、李华锦的其他继承人经本院合法传唤未到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的后果。本案现已审理终结。 原审判决查明，2001年3月13日，厦门市政建设指挥部取得拆许字（2001）第08号房屋拆迁许可证，厦门市政房屋拆迁有限公司系该拆迁许可证中载明的“思明公安分局中华派出所办公综合楼”建设项目的拆迁人。苏厝街XX号房产即案涉房产位于该项目拆迁范围内。 2001年3月14日，市土房局在厦门日报上刊登案涉项目拆迁公告。 2001年3月23日，厦门市政建设指挥部委托厦门金科信房地产咨询评估事务所对苏厝街XX号房屋进行拆迁补偿价值评估，并出具房地产估价报告。 2001年6月5日，拆迁人厦门市政建设指挥部与案涉房产共有权人之一苏某甲进行商谈。 2001年6月至7月，厦门市政建设指挥部作为拆迁人，市政公司作为实施拆迁单位，与被拆迁人苏岳南、苏新福、黄清美、苏森存、苏亚良、苏佩仁、苏某乙、许某甲、苏森元、许某乙分别签订《厦门市城市房屋拆迁安置协议书》，就苏厝街XX号房屋拆迁补偿与安置事宜达成协议。上述协议中约定了安置房地点、面积、幢号、楼层、过渡期限、搬迁补助费、房屋装修补偿款及各种补助费条款以及补充条款。上述安置协议的补充条款中均载明：鉴于产权共有人内部关系复杂，拆迁人对实际居住苏厝街XX号的上述人员进行安置。待产权共有人内部关系理顺后，拆迁人所安置的房源即作为产权调换安置房。若届时安置房有超面积，则按拆迁规定缴交费用。若届时产权共有人一致同意放弃产权要求安置，现居住苏厝街XX号的人员则应按规定缴交分配费和房租。 原审另查明，2017年2月27日，罗惠芳、罗长生、罗长庚就苏厝街XX号房产向市土房局提交齐备的行政裁决申请材料。其中，罗惠芳、罗长生、罗长庚提交的落款为2016年11月7日的行政裁决申请书中载明，申请裁决市政公司以产权调换的方式分别对罗惠芳、罗长生、罗长庚提供独立安置房进行补偿安置。 同日，市土房局作出受理通知书，对罗惠芳、罗长生、罗长庚的裁决申请予以受理，并向罗惠芳、罗长生、罗长庚作出房屋拆迁质证、调解通知书，通知其于2017年3月9日进行质证和调解。 2017年3月6日，市政公司向市土房局提交答辩书，认为罗惠芳、罗长生、罗长庚的裁决诉求没有法律依据。 2017年3月9日上午9时30分，罗惠芳、罗长生、罗长庚委托代理人许丹、王木海以及苏岳南、苏自强、苏森存、市政建设公司等参加了市土房局组织的质证和调解会。 2017年3月16日，市土房局在厦门日报上刊登关于召开房屋拆迁调解会的公告，通知案涉房产的23位共有人或其法定继承人于2017年5月17日上午9时30分参加第二次拆迁纠纷调解会。（在案件审理过程中，市土房局表示仅联系了签订前述房屋拆迁安置协议书的共有权人参加该次调解会，对于其他共有权人既未掌握人口信息基本情况，也未邮寄或上门送达调解通知，只是迳行对全体共有权人公告送达上述调解会通知）。 2017年5月17日，市土房局按期组织第二次拆迁纠纷调解会，罗惠芳、罗长生、罗长庚及其委托代理人许丹、王木海以及苏毓培、苏森存、吴全鑫、苏自强等人参加了调解会。双方最终未能就裁决申请要求达成一致意见，罗惠芳、罗长生、罗长庚遂要求市土房局进行裁决，不再调解。 2018年5月24日，市土房局作出厦国土房拆[2018]1号裁决书，并于2018年5月28日送达罗惠芳、罗长生、罗长庚。罗惠芳、罗长生、罗长庚不服，诉至思明法院，请求判决撤销市土房局于2018年5月24日作出的厦国土房拆[2018]1号裁决书，并责令市土房局重新作出行政裁决。 原审再查明，1997年2月20日，厦门市房地产管理局就厦门市苏厝街XX号房产颁发思字第××号房屋所有权证，载明该处房产为苏岳南、黄清美、苏某甲、苏香川、苏森元、苏森存、苏森财、曾秀华、苏亚良、苏翠柳、苏翠梧、苏佩仁、苏佩研、黄重明、黄巧云、吴亚珍、吴阿月、吴全声、吴金鑫、吴全成、李华锦、吴熙荣、吴熙富23人共同共有；房屋建筑面积为547.23平方米。 罗长生、罗长庚、罗惠芳为案涉房产共有权人之一苏某甲的继承人，除了市政公司外的原审法院所列的其他第三人为案涉房产的共有权人或其继承人。 原审另查明，2016年4月15日，厦门市思明区人民法院作出（2015）思民初字第1935号民事判决书，对各共有权人享有案涉房产的份额进行了析分。在本案审理过程中，市土房局表示对上述生效文书无异议。 原审法院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条、第十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。市土房局作为房屋拆迁管理部门，是案涉拆迁安置补偿争议的法定裁决机关。 从查明事实可以看到，拆迁人、实施拆迁单位于2001年与包括案涉房产共有产权人在内的实际居住人分别签订了房屋拆迁安置协议，协议格式完整、内容齐备，基本符合房屋拆迁安置协议的形式要求。同时，上述安置协议补充条款中均写明“待产权共有人内部关系理顺后，拆迁人所安置的房源即作为产权调换安置房”。现市土房局在庭审中对于生效民事判决书已经对案涉房产的权属份额进行析分的事实予以确认，上述安置协议所涉的安置房源成为产权调换安置房的条件已经成就。市土房局已就案涉房产拆迁安置事宜进行了安排，在其没有解除上述拆迁安置协议的前提下，再行就案涉房产进行裁决没有法律依据。市土房局主张签订上述房屋拆迁安置协议是为了解决实际居住人的居住需求，其依据是《厦门市城市房屋拆迁管理规定》（1999年修正）第20条，但在案证据并未显示拆迁人已书面征求被拆迁房屋所有权人对产权处置的意见或是存在无法通知房屋所有权人的情形，相反部分产权共有人在2001年6月与拆迁人进行了商谈。市土房局有关上述房屋拆迁安置协议不属于拆迁安置协议的主张，原审法院不予采信。 另一方面，罗长生、罗长庚、罗惠芳向市土房局申请裁决市政公司以产权调换的方式分别对罗惠芳、罗长生、罗长庚提供独立安置房进行补偿安置，可见罗长生、罗长庚、罗惠芳并未向市土房局申请就案涉房产全体共有权人进行补偿安置而是要求对其独立安置，其他的共有权人或其继承人也未提出补偿安置的申请，市土房局在对罗长生、罗长庚、罗惠芳的上述申请事项裁决的同时又对全体共有权人进行补偿安置的做法，值得商榷。退一步说，即使市土房局有权对案涉房产的安置进行裁决，其行政程序亦存在违法情形。行政裁决作为一种裁决双方当事人的权益纷争的活动，涉及案涉房产全体共有权人或其继承人的权益，必须严格依照法定程序进行，充分保障其相关人员的程序性权利。《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》第二十三条规定：裁决机关应当在当事人举证期限届满后，组织对案件证据材料进行质证和对被拆迁房屋、安置房评估报告进行鉴定。同时，第三十一条规定，裁决过程中，裁决机关应当进行调解。经调解确实无法达成协议的，裁决机关应当及时作出裁决。有关2017年3月9日进行房屋拆迁第一次质证和调解的通知，在案证据显示市土房局仅向罗惠芳、罗长生、罗长庚进行了送达，并未向案涉房产其他共有权人或继承人送达质证和调解通知。有关2017年5月17日进行第二次拆迁纠纷调解会的通知，市土房局表示通知了签订拆迁安置协议的共有权人及其家属后，迳行对全体共有权人进行了公告送达。从市土房局提交的证据来看无法体现其送达情况，即使其已通知了部分共有权人，但对于其他共有权人的送达亦不符合法律规定，未能保障当事人平等地参与到行政程序中。至于市土房局向原审法院提供两份质证、审理笔录，虽然笔录名称体现了质证，但并未有任何对证据进行质证的内容体现，市土房局对此亦未作出说明。可见，市土房局作出对案涉房产全体共有权人权益产生实质影响的裁决，未保障每一位当事人的参与程序并表达意见的程序性权益，其行政裁决程序不符合法律的规定。综上，市土房局作出厦国土房拆[2018]1号裁决存在法律依据不足，或行政裁决程序违法的情形，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决：1、撤销市土房局于2018年5月24日作出的厦国土房拆[2018]1号裁决书。2、厦门市国土资源与房产管理局应于判决生效之日起30日内对罗惠芳、罗长生、罗长庚的行政裁决申请重新作出处理。案件受理费50元，由市土房局负担。 宣判后，市土房局、市政公司不服原审判决，向本院提起上诉。 上诉人市土房局上诉称，原审判决存在判无所请、自相矛盾而无法履行的情形，其对案涉拆迁事项进行行政裁决，既有法律依据，又有事实依据。其行政裁决行为不存在程序违法之处，也未实际损害任何当事人的程序权利。原审判决并未对行政裁决的实体合法性进行认定，只是简单地在程序上找瑕疵，对被上诉人要求独立分户安置的诉求没有起到任何作用，反而增加了行政资源成本。（2015）思民初字第1935号民事判决已对被上诉人的拆迁安置补偿权益份额进行了确认，实际上也就确认了被上诉人在9套安置房中拥有的产权份额。综上，上诉人认为其作出的厦国土房拆[2018]1号裁决书事实清楚、适用法律正确，无违法之处，故上诉请求：1、撤销原审判决，并改判驳回被上诉人于原审的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 上诉人市政公司上诉称，原审法院认为原审被告在没有解除拆迁安置协议的情况下，再行就案涉房产进行裁决没有法律依据，却又判决要求原审被告重新做出裁决，在逻辑上相互矛盾，并与事实不符。原审被告进行行政裁决的程序正当、裁决合理，原审法院认为存在违法情形没有法律依据。原审判决在事实认定和法律适用均有错误，故上诉请求：1、撤销原审判决或依法改判；2、由被上诉人承担二审上诉费。 被上诉人罗惠芳、罗长生、罗长庚答辩称，原审判决不存在判无所请的情形，也不存在自相矛盾无法履行的情形。市土房局将市政公司已补偿且已交付给包括部分共有权人在内的实际居住人的安置房再次裁决补偿给全部共有权人，无事实和法律依据，原审法院的认定是正确的。其他共有产权人未向市土房局提出行政裁决申请，市土房局对全体共有权人进行裁决的做法无法律依据。同时，原审法院关于市土房局程序违法的认定是正确的。市土房局、市政公司应当按照其份额对其进行拆迁补偿安置。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回，维持原判。 其余原审第三人未提交书面答辩意见。 二审时，2019年因机构改革，市土房局上述房屋拆迁管理职责归入市资源规划局。 二审审理查明，各方当事人向原审法院提交证据材料均随案移送本院。因各方对原审的证据质证意见与原审时一致，本院对原审法院的证据采信予以确认。二审时，市资源规划局补充提交一份福建省住房和城乡规划建设厅《关于公布征地拆迁有关规范性文件清理情况的通知》，证明原审法院援引的《福建省城市房屋纠纷解决办法》已于2011年9月21日被废止。罗惠芳、罗长生、罗长庚对该通知的真实性无异议，但认为原审判决引用并无不当。厦门市政建设指挥部取得拆迁许可证的时间是2001年，应当沿用原来的规定办理。市政公司对市资源规划局二审时提交的该份证据无异议。本院认为，该证据是福建省住房和城乡规划建设厅下发的通知，对其真实性本院予以认可。 二审时，市资源规划局对原审查明的事实提出异议。认为，其在原审庭审时的表述，不是表示仅联系了签订前述房屋拆迁安置协议书的共有权人参加该次调解会，对于其他共有权人既未掌握人口信息基本情况，也未邮寄或上门送达调解通知，只是迳行对全体共有权人公告送达上述调解会通知，而是针对签订拆迁协议的共有权人对全体共有权人公告的基础上进一步通知。本案的相关民事诉讼、包括行政诉讼仍有部分当事人无法直接送达，也没有办法查明户籍信息，其在行政裁决过程中的公告送达是在穷尽所有手段后采用审慎方式，不能直接送达的用公告，能够直接送达的就采用直接通知的方式。故不存在违法送达的问题。罗惠芳、罗长生、罗长庚对市土房局的送达无异议，对其作出行政裁决的程序无异议，仅对实体有异议。本院认为，原审第三人情况复杂，部分当事人在海外，亦有当事人户籍信息无法查实。原土房局在达达相关材料时，在确已穷尽直接送达方式的前提下，采用公告送达方式并无不妥。原审法院认为原土房局“未能保障当事人平等地参与到行政程序中”实属过于苛求，在实践中也无法实现。对原审查明事实中的该处表述，本院予以更正。 本院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条、第十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责城市房屋拆迁有关的土地管理工作。根据机构改革，市资源规划局作为房屋拆迁管理部门，是案涉拆迁安置补偿争议的法定裁决机关。 本案争议的焦点有两点：1、原市国土局是否有权对案涉房产进行裁决；2、案涉行政裁决实体上是否存在违法之处。原审判决认为在没有解除拆迁安置协议的前提下，市土房局再行就案涉房产进行裁决没有法律依据，对此，本院不予认可。根据已查明的事实，案涉房屋的拆迁行为发生在2001年，应适用1999年9月22日《厦门市城市房屋拆迁管理规定》。该规定第七十一条明确规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置房面积、安置地点、搬迁方式、过渡期限，经协商达不成协议，或履行协议中发生纠纷的，可向市拆迁主管部门申请调解或裁决……”。根据该规定，无论拆迁人与被拆迁人是否达成拆迁安置协议，或拆迁安置协议是否已经解除，市土房局都有权根据拆迁当事人的申请，对拆迁事项进行裁决。 对案涉行政裁决，原审法院认为，罗惠芳、罗长生、罗长庚是向市土房局申请裁决市政公司以产权调换的方式分别对其提供独立安置房进行补偿安置，其三人并未向市土房局申请就案涉房产全体共有权人进行补偿安置而是要求对其独立安置，其他的共有权人或其继承人也未提出补偿安置的申请，市土房局在对三人的上述申请事项裁决的同时又对全体共有权人进行补偿安置的做法不妥。本院认为，案涉拆迁房屋即原苏厝街XX号房屋在拆迁前房屋的所有权证是同一本权证，拆迁后房屋的所有权人或继承人对产权并未分户，也未与市政公司就此形成合意。思明区人民法院（2015）思民初字第1935号民事判决，也只是将各产权人对原苏厝街XX号房屋及拆迁后的安置房的权利从共同共有转变为按份共有，即确定了各产权人对案涉房屋及拆迁安置房的各自份额而未对共有产权的房屋进行具体析产，各产权人并无明确对应的拆迁后安置房的独立产权。根据法律规定，各共有产权人按份共同的前提是基于全部产权人共同拥有原苏厝街XX号房屋及及拆迁后的安置房的产权。市资源规划局对原苏厝街XX号房屋实行产权调换安置，并作出裁决认定事实清楚、法律法规适用准确。市土房局对申请人罗惠芳、罗长生、罗长庚申请提供独立安置房的裁决不予支持，并无不当。综上，上诉人市资源规划局作出的厦国土房拆[2018]1号裁决书程序合法、事实清楚、法律依据充分，其上诉请求，本院予以支持。原审判决适用法律错误，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销厦门市思明区人民法院（2018）闽0203行初字153号行政判决书； 二、驳回罗惠芳、罗长生、罗长庚一审时的全部诉讼请求。 本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由罗惠芳、罗长生、罗长庚负担。 审 判 长 林琼弘 审 判 员 龙 辉 审 判 员 宋希凡 二〇一九年十二月十八日 法官助理洪淳淳 代书记员 王美云 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 ……