江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏07行初98号 原告滕超，男，1976年10月4日生，汉族，住连云港市赣榆区。 委托代理人滕略峰（系滕超哥哥），××族，住赣榆区。 被告连云港市赣榆区人民政府，住所连云港市赣榆区青口镇黄海东路299号。 法定代表人唐光普，该区区长。 出庭负责人李康，区政府党组成员、办公室主任。 委托代理人顾星，区交通运输局党委委员。 委托代理人安军，区政府法制办公室干部。 被告连云港市人民政府，住所地在连云港市海州区朝阳东路69号。 法定代表人方伟，该市市长。 出庭负责人周毓，市政府法制办公室副主任。 委托代理人余正长，市政府法制办行政复议处科员。 原告滕超因与被告连云港市赣榆区人民政府（以下简称区政府）农村土地行政征收、被告连云港市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告滕超及其委托代理人滕略峰，被告市政府出庭负责人周毓及市政府委托代理人余正长，被告区政府出庭负责人李康及区政府委托代理人顾星、安军到庭参与诉讼。本案现已审理终结。 原告滕超向本院诉请：1.确认区政府地上物调查行为违法，作出的调查结果无效。2.确认区政府征地行为违法。3.确认市政府作出的（2015）连行复第63号行政复议决定（以下简称63号复议决定）违法，并撤销该复议决定。事实与理由：1.区政府地上物调查和征地行为违法。根据《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》相关规定，地上物调查应当先公告后调查，区政府在没有预先公告和滕超不知情的情况下，实施地上物调查违法。因赣榆区铁路办是区政府的内设机构，故区政府应当对铁路办的违法行为承担责任，区政府作为被告主体适格。审批前的地上物调查是国土部门的法定职责，区政府进行地上物调查超越职权。在滕××行政复议前××铁路即施工占地，区政府在未取得土地审批的情况下实施征收土地，给滕超造成损失。2015年12月15日，赣榆区铁路办通过公证提存形式支付拆迁补偿金违法。2.市政府63号复议决定违法。市政府以滕超和案外人赣榆区柘汪镇盘古岭村委会（以下简称盘古岭村委会）承包合同存在纠纷引发诉讼，影响复议结果为由，中止复议案件审理，因案涉地上物所有权人为滕超，与合同是否解除无关，中止复议审理理由不成立。滕超于2015年12月29日申请复议，2016年5月19日市政府作出中止审理决定，2017年12月8日作出63号复议决定，中止复议审理与作出复议决定均超出法律规定的期限。市政府在复议期间未能制止区政府的违法行为违反法律规定。3.地上物调查对滕超权利产生实质性影响。支付滕超的拆迁补偿金系依据区铁路办《地上物调查表》作出的，是补偿的依据。 被告区政府辩称，2015年3月19日，因青连铁路建设需要，原赣榆区国土资源局发布拟征地告知书，为实施拟征地摸底工作，赣榆区铁路办会同评估公司对案涉地块在内的附着物调查，滕超未在调查表上签字确认。2015年12月16日，案涉土地所有人××岭××向××铁路办提交说明一份，称修建青连铁路占用该村集体土地（含案涉土地）补偿事宜（含占地及地上附着物补偿）均应补偿给盘古岭村委会，该村与承包户终止承包合同，具体补偿及土地清退事宜与铁路办无关，原承包地块的征地补偿事宜与承包户无关。2016年7月，滕超向本院起诉区政府、赣榆区柘汪镇政府。区政府未对滕超的财产实施征收和补偿决定。赣榆区铁路办在实施征地前对拟征土地告知和地上附着物调查，属于征地前准备阶段的行为，是征地批复过程性行为，不对滕超的财产权益产生实际影响。故滕超提出确认地上附着物调查行为违法及调查结果无效没有法律依据，要求确认征地违法没有事实依据。请求驳回滕超诉讼请求。 被告市政府辩称：1.驳回滕超复议申请有依据。2013年1月3日，盘古岭村委会（发包方）与滕超（承包方）签订农村专业承包合同，约定将原葛埠村土地共54亩承包给滕超，承包期自2013年1月3日至2023年1月2日止，用于杨树栽植。合同中约定如遇国家或镇政府建设需要征用承包土地，造成合同必须终止的，承包方无条件让出承包土地，涉及赔偿归发包方所有，同时约定了承包费退还及地面树木赔偿方案。2014年1月1日，盘古岭村委会（发包方）与滕超（承包方）签订农村专业承包经营权流转合同及合同补充条款，约定将原葛埠村土地7亩承包经营权流转给滕超种植桃树，流转期自2014年1月1日至2023年12月31日。同时约定该土地征收时，合同终止，承包方交出承包项目，并约定了承包费和树苗补偿等。2015年前后，青连铁路建设需占用盘古岭村部分土地。2015年3月19日，原赣榆区国土资源局发布拟征地告知书。2014年底至2015年上半年，赣榆区铁路办会同评估公司对铁路拟征收地块（含滕超承包的部分土地）进行地上物调查，但滕超未在调查表上签字确认。后盘古岭村委会向滕超通知解除承包土地合同，要求收回土地并领取地上物补偿款，滕超对此不同意，并拒绝交还土地。2015年12月、2016年1月，盘古岭村委会两次向赣榆区铁路办提交说明，称青连铁路占用承包地块，其已通知滕超终止合同，结算承包费和约定的赔偿费，涉及占用该村集体土地征收补偿款应由该村享有，补偿事宜与滕超无关。2016年1月16日，盘古岭村委会向滕超发出《解除承包协议腾退土地通知书》，要求滕超到村委会就剩余承包费、土地补偿款进行结算，并清理承包地内财物。滕超未按通知要求做。2016年5月，滕超承包地上涉青连铁路建设工程所占用地上附着物被清理。根据原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称征地补偿指导意见）第三条第九、十项的规定，在征地报批前，告知征地情况及确认征地调查结果是当地国土资源部门的法定职责，本案所涉征地处于报批前的准备阶段，告知征地情况及确认征地调查结果是国土部门的职责，非区政府的职责。滕超行政复议申请中反映的拟征地告知及地上附着物调查程序问题，属于征地准备阶段行为，系征地批复作出前的程序性、阶段性行为，不对滕超权利义务产生实际影响，故滕超提出确认土地征收中的地上调查程序违法和要求重新调查的复议请求，不属于行政复议的受案范围。滕超将“责令被申请人停止征地和施工”作为一项复议请求提出，实质上系复议申请人提出的停止执行行政行为申请，因区政府尚未实施土地征收行为，铁路施工亦非区政府，故不存在停止执行的问题。2.复议程序合法。2015年12月29日，连云港市政府受理滕超的复议申请，在法定期限内向区政府送达《行政复议答复通知书》。2016年2月29日，经审查后认为案情复杂不能在规定期限内作出复议决定，依法延期至2016年3月29日，并通知滕超。2016年3月16日，因本案涉及铁路建设用地范围问题，为查明案情，书面通知滕超计划于2016年4月10日前至现场勘验，后将现场勘验时间延期至2016年5月30日前，并书面通知滕超，后于5月13日进行现场勘验。2016年5月19日，区政府举证证明盘古岭村委会已经就其与滕超之间的土地承包合同纠纷向赣榆区人民法院提起民事诉讼，因该案审理结果直接影响复议案件审理，决定自2016年5月19日起中止复议案件审理。市政府得知盘古岭村委会撤回起诉后，恢复复议案件审理，于2017年11月15日举行听证，后复议案件双方同意调解，复议机关于2017年11月15日决定中止审理，因调解未果，市政府于2017年12月8日恢复审理并作出63号复议决定。因现场勘验时间依法不计入行政复议审理期限，故市政府的复议审理未超过法定期限，符合法律规定。 原告滕超为支持其诉讼主张，向本院提交以下证据： 1.行政复议决定书复印件1份，证明赣榆区铁路办是区政府下属部门，赣榆区铁路办实施了地上物调查，2015年左右青连铁路占用了盘古岭村部分土地，开始施工，2015年12月滕超有小部分土地被清理，2016年5月原告的土地被青连铁路拆迁占用，区政府已实施了征地行为。连云港市政府复议程序违法。 2.领取提存款通知书复印件1份，证明2015年12月15日，公证处通知滕超领取拆迁补偿款，区政府已实施了征地行为。 3.承包合同复印件1份，证明滕超为土地承包人。 4.照片复印件1份，证明区政府已开始征地并施工，砍伐了滕超的桃园。 被告区政府未向本院提交证据。 被告市政府向本院提交证据： 第一组证据 1.行政复议申请书，证明行政复议的被申请人是区政府，行政复议行为主体合法。 第二组证据 2.补正行政复议申请通知书； 3.行政复议申请受理通知书； 4.行政复议答复通知书； 5.区政府行政复议答复书； 6.决定延期通知书； 7.现场勘验通知书； 8.现场勘验延期通知书； 9.中止行政复议通知书； 10.行政复议恢复审理通知书； 11.行政复议听证通知书； 12.调解申请书及证明； 13.中止行政复议通知书； 14.现场调查和调解通知书； 15.恢复审理通知书； 16.送达回执。 以上证据证明连云港市政府对滕超提出的行政复议申请办理程序合法。 第三组证据 17.赣榆区农村专业承包合同、赣榆区农村土地承包经营权流转合同以及合同补充条款； 18.通知书； 19.关于村委会2015年12月3日《通知书》的答复； 20.领取提存款通知书； 21.解除承包协议腾退土地通知书； 22.公证书及附件； 23.说明两份； 24.国家发改委关于新建青岛至连云港铁路可行性研究报告的批复及地上物调查表及评估报告等相关材料； 25.案件受理通知书； 26.关于腾超行政诉讼案件的情况说明及（2016）苏07行初30号案件部分材料； 27.赣榆区国土局作出的《行政处罚决定书》及相关材料； 28.现场勘验照片； 29.行政复议调查笔录； 30.听证笔录； 31.询问笔录。 以上证据证明滕超的行政复议请求第二项明确为确认赣榆区政府的地上调查物程序违法。63号复议决定书认定事实清楚，证据充分。 第四组证据 32.《驳回行政复议申请决定书》，证明63号行政复议决定适用依据正确。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）。 经庭审质证，连云港市政府对滕超证据质证意见如下：证据1、2真实性无异议，对证明目的有异议。证据3三性无异议，但是四份承包合同均约定如遇到征收，双方解除合同，损失由村委会来赔偿，能够证明由于村委会起诉滕超解除涉案的农村土地承包，其审理结果会影响到连云港市政府的复议决定，故决定中止审理。证据4真实性无法核实，即使真实也不能证明是区政府征地并施工砍伐原告的桃园，因为滕超已经起诉赣榆区政府和柘汪镇政府非法占用土地砍伐桃园要求赔偿其损失，柘汪镇政府认可实施了砍伐行为。赣榆区政府对滕超证据质证意见如下：质证意见同连云港市政府的质证意见，另外证据2的提存通知书的时间2015年12月15日，在盘古岭××向××铁路办提出相关说明以前作出的，不能达到原告的证明目的。 滕超对连云港市政府提供证据的质证意见如下：对第一组证据真实性无异议。对第二组证据的真实性无异议，但是对证明目的不认可。对第三组证据的真实性认可，但是对证明目的不认可。对2016年3月29日之前行政行为没有异议，但是之后的行政行为都是违法的。区政府对连云港市政府提供证据三性均无异议。 本院根据行政诉讼证据规则，结合双方的质证意见，对各方证据认证如下：对滕超提供的证据1、2、3，真实性各方不存异议，与案件具有关联性，予以采信。证据4系复印件，内容不清晰，且不足以证明滕超举证目的，不予采信。对连云港市政府提供的证据，滕超对真实性均予以认可，与案件具有关联性，予以采信。 根据确认的证据及各方陈述，本院认定如下事实： 滕超（乙方）与盘古岭村委会（甲方）分别于2013年1月3日、2014年1月1日共计签订农村土地承包合同4份，共计承包61亩土地。2013年1月3日签订的3份合同（承包面积54亩）约定的承包项目用途均为“杨树栽植”，合同最后一条中均约定，“如国家或镇级政府建设需要征用该处土地，造成合同必须终止的，乙方应无条件让出承包土地，涉及土地等赔偿归甲方所有，甲方把土地承包费未履行的按期限退给乙方，乙方地面资产损失由甲方按每亩30棵为计算单位，1-5年树龄按每棵40元，6-7年树龄按每棵60元赔偿”。2014年1月1日签订的合同（承包面积7亩）约定的流转土地用途为种植（桃园），在第八条其他事项中约定：“1.流转期内，因依法征用土地等原因造成部分或全部合同无法履行的，双方当事人应当就变更或解除合同事宜达成书面协议……”同日双方达成的合同补充条款第一条约定：“鉴于本承包项目地理位置的特殊情况，如国家建设铁路需要，造成合同必须中止的，承包方应及时交出承包项目，发包方应就给承包方造成损失必须退还当年的承包费，并将损失的树苗按照当前市场价格给予赔偿，另关于树苗当年的务工等各项费用双方可协商解决给予补偿。”2015年12月3日、2016年1月16日，盘古岭村委会通知滕超，因青连铁路建设需要，根据双方协议约定，解除合同收回发包土地，清理土地上资产并至相关部门结算领取补偿款。滕超予以拒绝。2015年12月15日，赣榆县公证处通知滕超领取拆迁补偿金。2015年12月16日、2016年1月16日，盘古岭××向××铁路办出具两份《说明》，其中2016年1月16日的《说明》明确说明青连铁路占用该村部分集体土地，该村已通知滕超根据原承包合同约定的合同终止条件终止了承包合同，滕超已无该承包土地使用权，同时已通知滕超与该村结算剩余年限承包费和约定的树苗补偿费，因合同终止，该村已通知滕超限时自行清理原承包地上树苗，腾退土地，逾期视为弃权，该村将组织清理，费用由滕超承担。青连铁路涉及占用原滕超承包地块的征地补偿事宜均应补偿给该村，该村与滕超就终止承包合同具体补偿与土地清退事宜与铁路办无关，原滕超承包地块的征地补偿事宜与滕超无关。2016年5月17日，盘古岭村委会具状以滕超为被告提起民事诉讼，请求解除双方签订的承包合同、收回承包地、支付滕超赔偿金等；诉讼中盘古岭村委会申请撤诉，2017年6月17日，连云港市赣榆区人民法院作出（2016）苏0707民初4594-1号民事裁定书，准许盘古岭村委会撤回对滕超的起诉。 因青连铁路建设需要征用盘古岭村土地，滕超承包的土地在征用范围内。2014年12月27日，赣榆区柘汪镇政府、区铁路办制作滕超案涉征收土地上附着物调查表，即青连铁路连云港段征地拆迁房屋拆迁调查表、附着物拆迁调查表、林木调查表，载明案涉土地上附着物的基本情况。2015年3月19日，原赣榆区国土资源局向盘古岭村送达《征地告知书》《听证会公告》，并予以公示，在规定期间未有村民提出听证申请。2015年5月8日，赣榆区价格认证中心受赣榆区铁路办委托，出具《关于对赣榆区青连铁路滕超户黄金桃、井等的价格鉴证结论书》，认定价格为754147元。2016年6月8日，滕超以赣榆区政府、赣榆区柘汪镇政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认赣榆区政府擅自征地砍伐桃园、强占土地的行为违法，赔偿损失，停止施工，退还土地等。本院于2018年8月10日作出（2016）苏07行初30号行政判决，判决：1.确认赣榆区柘汪镇政府2016年1月20日砍伐滕超桃园的行政行为违法；2.赣榆区柘汪镇政府支付滕超赔偿款1595891元；3.驳回滕超的其他诉讼请求。2017年3月22日，原赣榆区国土资源局作出《行政处罚决定书》（赣国土资罚字[2017]15号），认定苏北铁路有限公司于2015年2月未经批准擅自占用包括案涉土地在内的村土地建设青连铁路项目，违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）相关规定，作出责令退还非法占用土地、罚款等处罚。 2015年12月29日，滕超以区政府为被申请人向市政府申请行政复议，请求（经听证后更改确定）：确认区政府在征地过程中的地上物调查程序违法，要求重新调查，责令区政府停止征地和施工。市政府依法受理后，在法定期限内向区政府送达《行政复议答复通知书》。2016年2月29日，经审查后认为案情复杂不能在规定期限内作出复议决定，依法延期至3月29日，并通知滕超。2016年3月16日，因本案涉及铁路建设用地范围问题，为查明案情，书面通知滕超计划于2016年4月10日前至现场勘验，后将现场勘验时间延期至2016年5月30日前，并书面通知滕超，后于5月13日进行现场勘验。2016年5月19日，区政府举证证明盘古岭村委会已经就其与滕超之间的土地承包合同纠纷向赣榆区人民法院提起民事诉讼，因该案审理结果直接影响复议案件审理，决定自2016年5月19日起中止复议案件审理。市政府得知盘古岭村委会撤回起诉后，恢复复议案件审理，于2017年11月15日举行听证，期间滕超申请调解，市政府同意协助调解并于同日决定中止审理。2017年11月29日，市政府通知复议案件双方于2017年12月5日进行现场调查和调解，因无法达成一致意见，复议机关于12月8日恢复审理并作出63号复议决定，认为案涉土地的征用处在报批前的准备阶段，告知征地情况和确认征地调查结果属于国土部门职责，而非区政府的职责。且拟征地告知和地上附着物调查属批复作出前的程序性、阶段性行为，不对申请人权利义务产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。关于“责令赣榆区政府停止征地和施工”，属申请停止执行行政行为，因区政府尚未实施土地征收行为，故不存在停止执行的问题。综上，市政府决定驳回滕超的行政复议申请。 本院认为，青连铁路是重要的铁路干线，是国家重点建设工程项目，为提升人民群众出行和货物流转便捷性等提供运输保障，能够有效促进地方经济社会发展，具有重大公共利益属性，故因青连铁路建设对滕超承包土地进行征收具有合法性基础。关于滕超要求确认区政府地上物调查行为违法、调查结果无效的诉求。根据原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称征地补偿指导意见）第三条规定，在征地报批前，告知征地情况及确认征地调查结果是当地国土资源部门的法定职责，告知征地情况及确认征地调查结果是国土部门的职责，非区政府的职责。本案滕超所称的地上附着物调查，属于征地准备阶段行为，不对申请人权利义务产生实际影响。另外，滕超与案外人盘古岭村委会签订土地承包合同，对案涉被征收集体土地上的附着物依法享有合法权益，因青连铁路建设导致其合法权益损失已经由本院（2016）苏07行初30号行政判决支持，其针对地上物调查行为及调查结果的诉讼对其合法权益保护缺乏必要性。故滕超关于确认确认区政府地上物调查行为违法、调查结果无效请求，确认区政府征地行为违法的诉讼请求，本院不予支持。 关于滕超要求确认市政府作出的63号复议决定违法，并撤销该复议决定的诉讼请求。滕超在复议案件中请求确认区政府地上物调查程序违法，对其地上物重新调查，责令区政府停止征地和施工。因地上物调查系过程性行为，不对滕超的权利义务产生实际影响，故复议机关认为滕超此项复议请求不属于行政复议范围正确。对于责令停止征地和施工的复议请求，因系案外人苏北铁路有限公司未经批准擅自所为，且违法占地行为受到原赣榆区国土资源局的制止、处罚，故滕超要求责令区政府停止征收和施工，缺乏事实依据，不应得到支持。市政府受理滕超的复议申请后，依法送达《行政复议答复通知书》，中止审理符合法律规定，复议审理期限合法。因此，63号复议决定事实依据充分，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。对滕超要求确认63号复议决定违法并撤销该决定的诉讼请求，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告滕超的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告滕超负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，账号：10×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。 审 判 长  李 进 审 判 员  宋建霞 审 判 员  李翠玲 二〇一九年十二月十八日 法官助理  袁 萍 书 记 员  周 杰 法律条文附录及上诉须知 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。 收款人：江苏省高级人民法院；账号：10×××75 开户行：中国农业银行南京分行山西路支行