浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1693号上诉人（原审原告）黄崇林，男，1971年1月29日出生，汉族，住浙江省青田县。委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人金超、谢伟，浙江省自然资源厅工作人员。黄崇林因浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院（2018）浙03行初331号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年8月2日，温州市国土资源局生态园分局向温州市瓯海区三垟街道丹东村民委员会（以下简称丹东村委会）送达温土资生听告［2017］0120号、0121号《征地听证告知书》，告知相关权利人如需听证可在告知书送达之日起5个工作日内提出书面听证申请，逾期未提出的，视为放弃听证，并附相应的《征地补偿安置方案》。《公告情况记录表》《征地听证公告张贴照片记录》显示上述《征地听证告知书》《征地补偿安置方案》、征地告知书送达回执等材料于同日粘贴于丹东村委会公告栏。2017年8月15日，丹东村委会向温州市国土资源局生态园分局出具放弃听证的证明。落款时间为2017年8月7日的《村民（代表）会议纪要》载明，丹东村在征地前召开村民代表会议，同意涉案征地补偿事宜。2017年8月15日，温州市征地事务处、温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处与丹东村委会签订《征地补偿安置协议书》，该协议载明了丹东村委会确认涉案征地勘测定界成果、征地的地类、面积、权属等内容，并对征地补偿标准、补偿费用、核定参加被征地农民基本生活保障人数、住宅用房安置指标等内容进行了约定。2017年9月6日，温州市国土资源局生态园分局填报被征地农民社会保障措施落实情况说明表，载明涉案项目需保障的农业人口数，基本生活保障标准，以及所需保障资金总额等内容，温州市瓯海区人力资源和社会保障局于2017年9月11日对此予以审核同意。2017年9月7日，温州市规划局生态园分局出具规划意见，明确涉案城中村改造项目规划功能为生态保护用地。2017年9月12日，温州市国土资源局生态园分局就涉案批次用地的用地情况、用地规划计划、征地补偿安置情况、信访与违法用地处理情况等向原温州市国土资源局出具审查报告。2017年9月6日，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府审查后上报审批。2017年10月13日，省政府作出浙土字(330304)A[2017]-0013号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称13号审批意见书），批准征收位于温州市瓯海区三垟街道丹东村的温州市本级2017年度计划第十二批次用地19.1192公顷。黄崇林系温州市瓯海区三垟街道丹东村村民，在该村湾底路94弄49号集体土地上拥有房屋，位于上述征地范围内。黄崇林不服13号审批意见书，提起本案诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项、第（二）项规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。”本案中，省政府在作出本案被诉征地审批意见前，温州市征地事务处、温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处和丹东村委会已签订《征地补偿安置协议书》，相关征地听证告知等程序已履行到位，被征地村已召开村民代表会议就征地相关事宜进行了讨论。在前述征地准备事项完成的基础上，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府审查后上报审批。经审查，省政府作出被诉审批意见，同意涉案批次征地。上述审批行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。黄崇林主张省政府系对具体建设项目拆分进行审批，系其对法律的错误理解。综上，黄崇林要求撤销被诉13号审批意见书的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄崇林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄崇林负担。黄崇林上诉称：一、本次征地存在分拆报批，规避国务院审批的违法情形。根据上诉人提供的证据2、3显示，涉案批复存在分拆报批，规避国务院审批的违法情形，三垟湿地公园项目用地的审批权应该在国务院。二、本次征地根本不是为了公共利益需要，而是为了搞商业开发，一审法院对该事实未进行确认。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条之规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。只有为了公共利益的需要，才可以征收集体所有的土地。但是根据上诉人提供的证据5显示，本案中被上诉人的征地行为不是基于公共利益的需要，而是进行房地产商业开发。三、本次征地涉及基本农田，应由国务院进行征地审批，被上诉人无权审批。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田，由国务院进行审批。上诉人提供的证据6显示，涉案地块存在基本农田，被上诉人未依法严格审查地类，就擅自审批征地，超越了自己的法定职权。四、被上诉人提供的社会保障措施落实情况说明表仅有瓯海区社会保障部门的盖章，不符合国家人力资源和社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]14号)关于“需报省级政府批准征地的，上述说明材料由市(地、州)级劳动保障部门提出审核意见；需报国务院批准征地的，由省级劳动保障部门提出审核意见”的要求，且缺少农民社会保障费用落实凭证，无法证明被征地农民社会保障费用已落实，被上诉人不应批准征地。五、被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况未纳入征地前的告知程序，被上诉人不应批准征地。根据《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]14号)，被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利，没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。本案被上诉人提供的证据显示上述社会保障情况并未进行告知听证，所以被上诉人应不予批准征地。六、地方政府及国土部门未依法履行征地前的“告知、确认、听证”程序，被上诉人不应批准征地。1、地方政府及国土部门未依法履行告知程序。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，当地国土部门要以书面形式将相关事项告知被征地农村集体经济组织和被征地农户。而被上诉人提供的材料显示，仅仅有村委会的送达证明，而村委会并非农村集体经济组织，而且征地范围确定后，被征地农户是确定的，当地国土部门并没有以书面形式将相关事项告知被征地农户。2、地方政府及国土部门未依法履行确认程序。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。土地权属属于集体，地上附着物属于个人，所以调查结果应当经四方确认。被上诉人的证据中没有包含“地上附着物权属、种类、数量”的调查结果，更没有四方确认文件。3、地方政府及国土部门未依法履行听证程序。由于地方国土部门履行告知程序不到位，未采取书面形式对被征地农民进行告知，导致被征地农民无法得知征地事宜，根本无法提出听证申请，所以地方国土部门未依法履行听证程序。被上诉人明知当地国土部门没有履行上述程序的情况下，依然审批征地，明显属于滥用职权。七、征地补偿安置方案中的征地补偿费用明显无法保障被征地农民“原有生活水平不下降，长远生计有保障”。地方政府及被上诉人未提供征地补偿费用合法性、安置途径可行性说明材料等文字材料，违反了《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》(国土资发[2002]233号)，且相关的补偿费用明显无法保障我们的原有生活水平不下降，长远生计有保障。八、村民代表会议纪要等文件明显造假，欺上瞒下，一审法院却对此重大违法事项不理不睬。结合上诉人提供证据7情况，能充分证明被上诉人提供的“村民(代表)会议纪要”相关征地报批文件弄虚作假，地方政府欺上瞒下，被上诉人作为审核人却不认真审核，未听取民意就审批征地，明显不走群众路线。而人民法院作为公平公正的最后一个防线，对此重要事实却避而不谈，明显偏袒行政机关。九、丹东村委会无权签订征地补偿安置协议书。《浙江省村经济合作社组织条例》第四条规定：“村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主权。尚未设立村经济合作社的，村集体财产所有权由村民委员会行使。”根据该规定，设立村经济合作社的，村经济合作社有权行使集体财产所有权，丹东村已经设立了股份经济合作社，村委会无权行使集体财产所有权，无权签署征地补偿安置协议书。而且，征地补偿安置协议书中不仅涉及集体事项，还涉及地上附着物补偿等非集体事项，对于非集体事项，村委会和合作社均无权代表地上附着物产权人签署相关协议，这是赤裸裸的剥夺所有权人物权的违法行为。十、被上诉人提供的土地利用总体规划图等不具有法律效力。根据《建设用地审查报批管理办法》第十条规定，建设项目用地呈报说明书应当附具经批准的市、县土地利用总体规划图。而根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第三款规定：“省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。”被上诉人提供的土地利用总体规划局部图仅仅有生态园国土分局的印章，没有国务院审批的印章，甚至没有省政府审核同意的印章，无法证明涉案图件就是国务院审批通过的图件。十一、被上诉人未提供涉案土地的权属证明文件即不动产登记证书。物权法已经实施十几年时间，《不动产登记暂行条例》也已施行五年左右时间，不动产登记证书才是不动产权属的证明文件，《国土资源部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》国土资发[2011]60号也明确规定：“凡是到2012年底未按时完成农村集体土地所有权登记发证工作的，农转用、土地征收审批暂停。”被上诉人审批征地是在2018年，在2018年的时候温州市有没有完成农村集体土地所有权登记发证，如果拿不出来丹东村的土地所有权登记证书，就是没有完成相关工作，那么就应当暂停审批涉及丹东村的土地征收。十二、上诉人提供的证据4显示，涉案地块存在大量的信访事项，被上诉人在此情况下，不应作出批准征地的行为。综上，被上诉人作出的13号审批意见书实体上和程序上均重大违法，严重背离了民心民意，依法予以撤销。原审法院适用法律错误，枉法裁判。请求撤销原审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。省政府法定期限内未提交答辩意见，法庭调查时称：一、关于项目拆分报批的问题，案涉批文是针对土地而非项目的审批，不存在拆分报批的情况。二、关于公共利益的问题，相应地块是旧村改造的用地，本身就属于公共利益范畴。土地用于三垟湿地建设是为了环境保护和城市疏解空间，属于公共利益。三、关于社保审批问题，浙江省人力资源和社会保障厅2013年出台的文件里明确，报省政府审批的项目审核由地市级进行，温州市又将此权限下放至区级。案涉社保材料里有区社保部门盖章，符合要求。四、关于征地前调查范围的问题，征地调查主要限于土地面积、地类、权属、规划等。至于相关的地上附着物，因涉及到房屋，是与征地程序区分开的，按照房屋征收的程序进行的。相关的征地补偿协议中也不包含房屋补偿的内容。至于青苗补偿，根据征地公告办法，我省一般是在征地后进行调查的。五、上诉人所称的报批材料针对的是供地环节，这些要求不能简单移植到征地环节。六、土地利用规划图问题，在实践中都是按照局部图的方式进行提供。因为土地利用规划图一般以乡镇为单位，如果报批的地块不足够大的话，在规划图上很难显示，故按照局部图来显示具体的地类。土地利用总体规划相关图件只须作为审批材料提供即可，无须单独列出。七、关于村经济合作社和村民委员会的关系问题，《浙江省村经济合作社组织条例》虽然规定了村经济合作社权限，但实践中经济合作社在很多地方处于难以正常运行的状态，而村民委员会代表村民对集体财产进行管理比较有公信力。综上，被诉13号审批意见书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案系上诉人黄崇林不服省政府2017年10月13日作出涉案13号审批意见书提起的诉讼。根据在案的浙江省建设用地审批意见书、建设用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案、关于温州市本级2017年度计划第十二批次用地的报告、社会保障措施落实情况说明表、征地听证告知及送达回执、张贴照片、征地补偿安置方案及张贴照片、放弃征地听证的证明、村民（代表）会议纪要、征地补偿安置协议书、土地利用总体规划局部图、规划选址意见、勘测定界图等证据材料，可以证明在省政府作出涉案用地审批意见前，被征地所在的丹东村就征地事宜召开了村民（代表）会议，原温州市国土资源局生态园分局已履行相关征地告知程序，温州市征地事务处、温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处与丹东村委会签订了征地补偿安置协议。温州市瓯海区人力资源和社会保障局审核同意了被征地农民社会保障措施落实情况。温州市规划局生态园分局出具规划意见。在前述征地准备事项完成的基础上，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经原浙江省国土资源厅审查，省政府作出涉案用地审批，同意温州市本级2017年度计划第十二批次用地19.1192公顷（征收集体土地19.1192公顷）。上述审批行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。项目用地选址符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城乡建设规划。针对上诉人提出异议的征地知情权保障问题，本院认为，征收集体土地具有国家强制性，虽不需要将村民同意作为征收集体土地的前置条件，但法律法规要求保护被征收集体土地有关权利人知情权、参与权。在案证据表明，在本案征地审批之前，丹东村已就征地事宜召开村民（代表）会议，原温州市国土资源局生态园分局已发布《征地告知书》和《征地听证告知书》，并通过向丹东村委会送达和公告的方式，告知了拟征地地块的相关情况及申请听证权利及期限等，并就本案征地补偿与丹东村委会签订了《征地补偿安置协议书》，据此可以认定基本保障了被征地集体经济组织和村民的知情权等权利。上诉人虽对村民（代表）会议纪要真实性有异议，也提交了部分村民代表的证言，但该证言未经证人出庭作证，不能作为认定案件事实的依据。本院对上诉人就知情权保障等问题提出的异议不予支持。由于本案被诉行为系省政府作出的征地批文，故上诉人针对补偿标准等问题提出的异议不属于本案审查范围。省政府根据实际需要，依据地理上的分隔按批次作出用地审批并无不当之处，上诉人认为本案存在分拆报批、规避法律规定的主张并无依据。上诉人提出本案征地审批不符合公共利益问题，并举出“大拆大整，三垟湿地将崛起60万方的高档小区”新闻报道及公园收费公示照片为证，对此本院认为，案涉地块的规划用途是生态保护用地，具有公益性质，上诉人未能明确新闻报道中提到的“陈衙弄片区的一块风水宝地”的具体位置，难以确定与本案有关联，三垟湿地收费项目本身亦不涉及征地审批的公共利益问题，上诉人就此提出的异议不予支持。上诉人提出的涉及征收基本农田问题，经调查核对《瓯海区中心城区土地利用总体规划(2006-2020年)局部图》及《瓯海区三垟街道土地利用现状局部图（2009）》，上诉人提出的异议没有事实依据。就上诉人提出的社会保障措施不到位问题，根据浙人社发[2013]134号《关于下放报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》“从2013年7月1日起，需报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况的审核权限，由省级人力社保部门下发至县级人力社保部门。设区市人力社保部门对报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况的审核权限，也可根据实际情况作相应下放”之规定，以及温人社发[2013]275号《关于下放报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》“从2013年8月1日起，我市范围内报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限下放至县级人力社保部门”之规定，本案由温州市瓯海区人力和社会保障部门出具社会保障措施落实情况说明，符合前述规定。关于上诉人提出的村民委员会无权签订征地补偿安置协议问题，村民委员会系法律明确规定的村民自治组织，由其签订征地补偿安置协议，并不损害村集体经济组织的权益，上诉人就此提出的异议不予支持。同时，上诉人提供的信访材料不足以认定被诉征地审批行为违法。综上，省政府作出涉案用地审批并无明显不当，原审法院判决驳回诉讼请求的处理，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄崇林负担。本判决为终审判决。审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年十二月二十六日书记员  吕圣姻