广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1452号上诉人（原审原告）：佛山市顺德区庆盛餐饮服务有限公司。住所地：佛山市顺德区大良新桂中路庆晟商厦二层。法定代表人：王邦全，经理。委托代理人：陈建全，广东邦昊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府。住所地：佛山市顺德区大良街道德民路3号。法定代表人：彭聪恩，区长。委托代理人：梁炎敏，该府工作人员。委托代理人：李土源，该府工作人员。上诉人佛山市顺德区庆盛餐饮服务有限公司（以下简称庆盛公司）因与被上诉人佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）行政复议决定纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2017）粤06行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：庆晟商厦坐落于佛山市顺德区，朱文斌是该幢房屋的所有权人，苏岭泉是共同共有人。2009年8月19日，朱文斌与刘广远签订了一份《租赁合同》，将庆晟商厦全幢（共七层）出租给刘广远，租赁期限从2009年9月1日至2018年8月31日。刘广远承租后，又将庆晟商厦南面一至三层转租给了庆盛公司，用于经营餐饮。因刘广远拖欠租金，朱文斌于2016年4月12日将刘广远和庆盛公司等承租人诉至佛山市顺德区人民法院。该案经过一审、二审，由原审法院于2017年6月20日作出（2017）粤06民终2115号民事判决，判决《租赁合同》于2016年4月20日予以解除，刘广远、庆盛公司等承租人于判决发生法律效力之日起三十日内搬离庆晟商厦。2017年3月18日，佛山市顺德区金庆晟化工实业有限公司、佛山市顺德区大良香川屋西餐厅、佛山市顺德区庆晟投资管理有限公司、佛山市旭邦进出口有限公司等庆晟商厦的使用人向南方电网有限责任公司佛山顺德供电局（以下简称南方电网公司）分别提交了《非居民客户变更用电业务申请表》，申请暂时拆除电表，南方电网公司予以受理。2017年4月27日14时30分，朱文斌向佛山市顺德区大良云桂民警中队报警称，其名下的物业庆晟商厦将于当天15时许由南方电网公司到场拆除其名下电表，为防止暴力事件发生，请求民警到场协助维持秩序。公安机关接警后，安排辖区警长吴信华（警号xxxxxxx）到场协助维持秩序，防止暴力打斗事件发生。当天下午3时许，南方电网公司安排工作人员到庆盛商厦拆除了客户申请暂拆的电表。当天15时46分，庆盛公司亦向公安机关报案，称庆盛酒楼来了许多警察与治安队员，停了庆盛酒楼的电。2017年5月8日，庆盛公司以顺德区公安局于2017年4月27日滥用职权、动用警察及辅警帮助朱文斌、苏岭泉夫妇强行拆除供电、供水设施的行为违法为由向顺德区政府申请行政复议。顺德区政府于2017年5月15日作出《补正行政复议申请材料通知书》，通知庆盛公司补正相关材料。庆盛公司在4日后收到该通知书，并于同年5月27日补齐了申请材料。2017年6月2日，顺德区政府正式作出了《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》，并分别于同年6月10日、6月2日送达给了庆盛公司以及顺德区公安局。顺德区公安局于2017年6月10日向顺德区政府提交了行政复议答复及相关证据材料。因案情复杂，顺德区政府又于2017年7月25日作出了《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长行政复议审查期限30日，并分别于同年7月29日、7月25日送达给庆盛公司和顺德区公安局。2017年8月24日，顺德区政府作出了顺府行复〔2017〕214号《驳回行政复议申请决定书》，分别于同年8月27日、8月24日送达给庆盛公司和顺德区公安局。庆盛公司不服，遂诉至原审法院，请求判决撤销顺德区政府作出的顺府行复〔2017〕214号《驳回行政复议申请决定书》，责令顺德区政府重新审查顺德区公安局滥用职权的事实并赔偿其经济损失3000万元。原审另查明，庆盛公司没有以自己的名义向南方电网公司申请安装电表，其借用庆晟商厦其他承租人的电表使用电力。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案庆盛公司以顺德区公安局在2017年4月27日滥用职权为由向顺德区政府申请行政复议，顺德区政府作为顺德区公安局的本级人民政府，具有对庆盛公司的行政复议申请作出处理的法定职权。顺德区政府受理庆盛公司的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出了顺府行复〔2017〕214号《驳回行政复议申请决定书》并依法送达给了庆盛公司和顺德区公安局，行政程序合法，予以确认。根据双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是顺德区政府作出顺府行复〔2017〕214号《驳回行政复议申请决定书》的行政行为是否合法。经查，朱文斌因与庆晟商厦的承租人刘广远等人就拖欠租金问题发生了租赁合同纠纷并提起了民事诉讼。在诉讼期间，佛山市顺德区金庆晟化工实业有限公司等用电客户向南方电网公司申请暂拆电表。朱文斌遂致电公安机关，为防止暴力事件的发生，请求公安机关派员到现场维持秩序。2017年4月27日下午3时许，公安机关和南方电网公司均派员到达庆晟商厦，视频资料显示，现场有3名身穿蓝色工服的南方电网公司工作人员进入了庆晟商厦0.4KV低压配电房内并拆除了电表，公安机关工作人员既没有动手拆除电表，也没有指挥、协助南方电网公司拆除电表。在一审庭审中，庆盛公司亦承认直接动手拆除电表的是南方电网公司。根据《中华人民共和国人民警察法》第六条第二项的规定，人民警察按照职责分工，依法履行维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为的法定职责。本案顺德区公安局应朱文斌的请求，于2017年4月27日下午依法派员到庆晟商厦维护南方电网公司的现场作业秩序，并没有实施庆盛公司诉称的强行拆除供电和供水设施的违法行为。顺德区政府经调查核实，认为庆盛公司提出的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，不符合受理条件，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出了驳回庆盛公司行政复议申请的《驳回行政复议申请决定书》，证据确凿、适用法律正确，予以支持。因庆盛公司的复议请求不属于行政复议的受案范围，顺德区政府不予支持庆盛公司一并提出的行政赔偿请求正确，亦予支持。需要指出的是，朱文斌、苏岭泉等人或单位向南方电网公司申请暂拆庆晟商厦电表的行为以及南方电网公司依客户的申请拆除电表的行为是否合法，属于另一个法律关系，不是本案审查的范围，本院不予评判。综上所述，庆盛公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告庆盛公司的诉讼请求。庆盛公司不服原审判决向本院提起上诉称：原审认定被上诉人以被申请的行政行为不属于行政复议的受理范围而驳回上诉人的复议申请“证据确凿，适用法律正确”，并据此驳回上诉人的诉讼请求，与事实和法律相悖。一、复议机关驳回复议申请的理由，不但与复议受理的条件无关，而且恰恰是受理审查后才能作出的决定。原审法院和复议机关认定涉案复议申请不符合行政复议受理条件的理由是上诉人申请复议的行政行为没有侵犯上诉人的合法权益。而行政复议的受理条件只需要申请人认为行政行为侵犯了其合法权益，至于是否侵犯了其合法权益，行政行为是否合法，是受理后才能做出的决定。因此，行政行为是否合法、是否实际侵犯申请人的权益，不是行政复议的受理条件。二、复议机关的复议决定不但于法相悖，而且越权并侵犯了上诉人的合法权益。退一步说，既然复议机关认为上诉人的复议申请不符合行政复议受理范围，复议机关就无权对上诉人申请审查的行政行为是否合法、是否侵犯上诉人的合法权益进行审查，也就无权做出合法且没有侵犯上诉人权利的认定，如果认定了，则属越权或滥用职权，根据行政诉讼法的规定，该复议决定应被撤销。三、原审审理范围与判决结果矛盾，且无论哪一部分错误，原审判决都应被撤销。根据原审判决所记载的双方抗辩和举证，原审审查的对象，不但没有依据行政复议的受理条件进行审查，相反，恰恰针对的是行政复议被申请人顺德区公安局的行政行为是否合法、是否侵犯上诉人的合法权益，而判决的结果又认为上诉人的复议申请不符合行政复议受理的条件，明显前后矛盾。根据法律规定，对于行政机关作出的行政行为，除复议决定外，凡是能提起行政诉讼，都可以申请行政复议，既然原审对被申请人的出警行为的合法性进行了审查，也就认为被申请人的行政行为是属于行政诉讼的受案范围，既然属行政诉讼的受案范围，当然就符合行政复议的受案范围，复议机关关于上诉人的复议申请不符合行政复议的受理条件的认定就是错误，据此作出的复议决定就应依法撤销；而另一方面，既然认为被申请的行政行为不属于行政复议的受理范围，那当然就不属于行政诉讼受案范围，既然不属行政诉讼的受案范围，原审法院对被申请人的行政行为的合法性进行审查并作出认定，就属于越权的审判行为，根据司法终局原则，将严重损害上诉人的其他救济权，依行政诉讼法的规定，二审法院也应撤销一审判决。四、原审判决和复议决定所认定的事实，或者没有证据，或者违背证据，或涉嫌伪造证据。原审法院及被上诉人都没有依法查明顺德区公安局出警的依据和处警经过，实际是民警吴信华私自出警并直接参与、指挥撤除上诉人用水、用电设施行为，严重破坏了上诉人的生产经营，给上诉人造成严重的经济损失。首先，原审法院认定顺德区公安局出警的依据是被上诉人提供的《受理报警登记表（简易）》，而该证据明显是公安机关事后制作的。其次，原审法院依现场情况视频光盘认定顺德区公安局处警是依法维护社会治安秩序，完全是罔顾是非。证据表明：现场没有发生任何治安事件，警察到现场时上诉人全然不知，何来危急状态；现场民警的言行直接参与并指挥了拆除水电设施；警长吴信华向顺德110指挥中心虚假汇报，说是因报警人上次被人打而来保护供电企业施工；上诉人的员工发现停电后，遂向警察提出质疑，而警察先是置之不理，后上诉人方人员报警，现场警察竟回答110说已经解决纠纷，让他们找老板与朱文斌谈，最后开车离开。综上，请求二审法院撤销原审判决及被上诉人作出的顺府行复〔2017〕214号《驳回行政复议申请决定书》，责令被上诉人重新审查顺德区公安局滥用职权的事实并赔偿上诉人经济损失3000万元。被上诉人顺德区政府二审答辩称：一、本府具有作出顺府行复〔2017〕214号《驳回行政复议申请决定书》的法定职权。二、本府作出的顺府行复〔2017〕214号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的主张没有事实依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案系行政复议决定纠纷，二审争议焦点为顺德区政府以庆盛公司提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围为由，作出驳回庆盛公司行政复议申请的顺府行复〔2017〕214号《驳回行政复议申请决定书》的行为是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”根据上述规定，行政复议受案范围是行政机关作出的具体行政行为，且该行政行为侵犯了行政相对人的合法权益。本案中，庆盛公司以顺德区公安局于2017年4月27日滥用职权、动用警察及辅警帮助朱文斌、苏岭泉夫妇强行拆除庆晟商厦供电设施的行为违法为由向顺德区政府申请行政复议。根据查明的事实，庆晟商厦的所有权人朱文斌因庆晟商厦承租人刘广远拖欠租金而发生租赁合同纠纷，朱文斌以刘广远和庆盛公司等承租人为被告提起民事诉讼。在民事诉讼期间，佛山市顺德区金庆晟化工实业有限公司等多个庆晟商厦的使用人以用电客户身份于2017年3月18日向南方电网公司申请暂时拆除电表。《受理报警登记表（简易）》《警情详细信息表》及现场视频资料等证据证实，朱文斌于2017年4月27日即拆除电表当天向顺德区公安局所辖顺德区大良云桂民警中队电话报警，报告当天15时许由供电公司到庆晟商厦拆除电表，为防止发生暴力事件，请求民警到场协助维持秩序，云桂民警中队接警后安排辖区警长吴信华到庆晟商厦协助维持秩序；南方电网公司工作人员在庆晟商厦0.4KV低压配电房内拆除电表期间，到场民警吴信华及其他执勤人员并未指挥、协助或者参与南方电网公司工作人员拆除电表，仅是在场维护南方电网公司的作业秩序。庆盛公司在一审庭审中亦承认直接动手拆除电表的是南方电网公司。据此，庆盛公司提出的有关顺德区公安局动用警察及辅警帮助朱文斌、苏岭泉夫妇强行拆除庆晟商厦供电设施的主张缺乏事实根据。根据《中华人民共和国人民警察法》第六条有关：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：……（二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为”的规定，本案处警民警在南方电网公司工作人员拆除庆晟商厦电表的现场维护秩序的行为系依法执行职务的行为，并未对庆盛公司的合法权益造成损害，因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，庆盛公司的行政复议申请不符合行政复议受理条件。顺德区政府经复议审查，在法定期限内作出被诉驳回行政复议申请决定，认定顺德区公安局不存在滥用职权，强行拆除庆盛公司的供电设施的违法行为，没有侵犯庆盛公司的合法权益，庆盛公司提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款有关：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”的规定，驳回了庆盛公司提出的行政复议申请，结果正确，程序合法。因庆盛公司提出的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，顺德区政府不予支持庆盛公司一并提出的行政赔偿请求正确。综上，顺德区政府作出顺府行复〔2017〕214号《驳回行政复议申请决定书》，具有充分的事实根据和法律依据，程序合法。原审判决驳回庆盛公司的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。庆盛公司上诉请求撤销原审判决及顺德区政府作出的顺府行复〔2017〕214号《驳回行政复议申请决定书》，据理不足；所提行政赔偿请求，欠缺事实根据和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市顺德区庆盛餐饮服务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年十二月三十日书记员  刘佳琪