山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁01行终892号 上诉人（一审被告）平阴县土地收购储备中心，住所地平阴县。 法定代表人魏振昊，主任。 委托代理人孟恩，平阴县土地收购储备中心工作人员。 委托代理人张新颖，平阴县土地收购储备中心法律顾问。 被上诉人（一审原告）济南鲁邑房地产开发有限责任公司，住所地平阴县。 法定代表人苏道春，董事长。 委托代理人苏道金，山东科创律师事务所律师。 委托代理人**，山东科创律师事务所实习律师。 上诉人平阴县土地收购储备中心因不服平阴县人民法院(2019)鲁0124行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：2010年11月，经平阴县发展和改革委员会批准，被告平阴县土地收购储备中心对平阴县经贸矿管片区进行前期土地熟化工作。2011年3月15日，被告与原告济南鲁邑房地产开发有限责任公司（以下简称鲁邑公司）签订土地熟化协议书，熟化土地面积8404.9㎡，涉及被拆迁户四十五户。但在实际土地熟化过程中，四十五户被拆迁户所占用的土地面积为10073㎡，其中五户被拆迁户在8404.9㎡以外的土地上，原告对10073㎡土地进行了熟化，并对四十五户被拆迁户进行了安置赔偿。2013年5月6日，原告通过拍卖取得了涉案8404.9㎡土地的国有建设用地使用权，土地出让金总价款为2720万元，原告按照8404.9㎡缴纳了土地出让金，原告前期缴纳的熟化保证金1800万元抵顶土地出让金，并补缴了出让金差价920万元。原告认为对8404.9㎡以外的土地上的五户被拆迁户进行安置是按照安置房3500元／㎡，地下室1750元／㎡进行安置的，超面积部分按市场价的90%向各安置、回迁户出售，与同小区内普通住宅、地下室的成交价格存在差价，应予赔偿。8404.9㎡以外土地上的五户，分别为：孟伊黎安置房屋面积140.65㎡，地下室面积24.76㎡；卢瑞金安置房屋面积113.93㎡，地下室面积13.88㎡；丁士柱安置房屋面积113.93㎡，地下室面积9.68㎡；李来信安置房屋面积113.93㎡，地下室面积10.24㎡；吕洪超安置房屋面积113.93㎡，地下室面积13.88㎡。原告于2018年11月7日向被告邮寄了行政赔偿申请书，被告工作人员拒收。原、被告双方经多次协商，也未能达成一致意见。故诉至法院，请求法院依法确认被告未支付超过协议约定安置拆迁户造成经济损失的行为违法，并赔偿经济损失1199112.69元。 一审法院认为：平阴县发展和改革委员会《关于同意平阴县土地收购储备交易中心对平阴县经贸矿管片区土地熟化进行前期工作的通知》，同意平阴县土地收购储备交易中心进行经贸矿管片区改造国有土地熟化前期工作。后因机构改革，“平阴县土地收购储备交易中心”更名为“平阴县土地收购储备中心”。因此，原告受被告平阴县土地收购储备中心委托实施经贸矿管片区土地熟化工作，双方如因履行土地熟化协议引起的纠纷，平阴县土地收购储备中心是适格被告。本案争议的焦点是：1、原告实际熟化的土地面积是多少平方米；2、原告主张安置房（含地下室）与普通商品房之间的差价损失有无事实和法律依据。针对第1个焦点问题：根据庭审查明的事实，经贸矿管片区涉及的四十五户被拆迁户，分布在经贸矿管片区10073㎡土地上，其中四十户在8404.9㎡土地上，该8404.9㎡土地由平阴县自然资源局通过拍卖的方式向原告出让。另五户在已出让土地的东南角1668.1㎡土地上。原告实际熟化土地面积为10073㎡，涉案土地上的四十五户已全部安置、回迁。以上事实，在庭审过程中已由原、被告双方确认。针对第2个焦点问题：原告对接受出让土地外的五户中的四户被拆迁户进行安置，该四户被拆迁户以较低的价格在隆达嘉苑小区内购买安置房和地下室，原告就失去了以市场价格出卖上述房屋的机会，因此原告要求被告对该四户被拆迁户的差价损失进行赔偿有事实依据；对于原告要求对其中孟伊黎一户进行赔偿，而该户并不符合安置的条件，原告在庭审中亦表示该户不能享受安置房，购房款是由该户自己缴纳的，故对于其要求被告对该户进行安置的行为进行赔偿的主张，依法不予支持。原告以与此五户安置、回迁房屋相近时间段出售的且系楼房最顶层即价位较低房屋的价款为依据计算损失数额，于法有据。对于原告的行政赔偿申请，被告拒绝接收，应视为收到。对于原告的申请，被告在规定期限内未作出赔偿决定，属程序违法。原告主张对其多安置的四户进行赔偿，计算方式为：卢瑞金、丁士柱、李来信、吕洪超四户合计安置房屋面积455.72㎡，损失数额为（5386.94元-3500元）／㎡×455.72㎡=859916.30元；合计安置地下室面积47.68㎡，损失数额为（2800元-1750元）／㎡×47.68㎡=50064元，以上共计909980.3元。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、被告平阴县土地收购储备中心未对原告鲁邑公司因多安置五户被拆迁户造成的经济损失予以赔偿的不作为行为违法；二、判决被告平阴县土地收购储备中心于判决生效后10日内赔偿原告鲁邑公司的经济损失909980.30元。三、驳回原告鲁邑公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告平阴县土地收购储备中心负担。 上诉人平阴县土地收购储备中心不服一审判决上诉称:一审判决认定事实不清，适用法律错误，导致判决内容错误。一、一审判决认为“上诉人未对被上诉人因多安置五户被拆迁户造成的经济损失予以赔偿的不作为行为违法”，系认定事实有误，且适用法律错误。1.一审法院认为“原告于2018年11月7日向被告邮寄了行政赔偿申请书，被告工作人员拒收”与事实不符。首先，被上诉人没有提供证据证明曾向上诉人邮寄送达过行政赔偿申请书及行政赔偿申请书的具体内容。上诉人单位也从未收到被上诉人邮寄的行政赔偿申请书。其次，法院认为被告工作人员拒收亦有违事实。上诉人单位人员对被上诉人提起行政赔偿申请毫不知情，也从没有相关快递单位向上诉人单位送达相关的文件。因此，一审法院在被上诉人没有提供充分的证据证明曾向上诉人单位提出书面行政赔偿申请的情况下，直接认定上诉人拒绝接收，应视为收到，该认定完全与事实不符，且毫无依据。2.一审法院认定被上诉人多安置五户被拆迁户造成了经济损失，认定事实错误。首先，2011年3月15日上诉人与被上诉人签订了《土地熟化委托书》，该委托书中明确约定熟化的该宗土地涉及居民45户，按照该委托书被上诉人应当对45户居民进行安置，因此根本不存在被上诉人多安置五户被拆迁户的事实。其次，上诉人与被上诉人签订的《房屋回购协议书》中也约定被上诉人应在本区域内提供44套住宅楼以及3套临街商业用房。对于被上诉人应安置45户居民户，被上诉人是明知并且毫无异议的。且上诉人已经按照《房屋回购协议书》的约定向被上诉人支付了全部款项，《房屋回购协议书》已经履行完毕，是政府市场价回购，不是由被上诉人安置，钱早就按市场价给被上诉人了，没对被上诉人造成损失。根本不存在被上诉人多安置5户被拆迁户造成经济损失的情形。再次，一审法院认定被上诉人己对涉案土地上的45户全部安置、回迁亦系认定事实错误。事实上涉案的45户居民户中有4户(分别为姜桂芹、胡贵岸、刘忠、孟伊黎)已经享受过福利房待遇，不应再对其进行安置，所以在涉案的片区内被上诉人也没有对上述4户居民户进行安置。被上诉人根本没有提交任何证据证实其安置了全部45户居民户，因此一审法院认定被上诉人已对全部45户进行安置、回迁是错误的。二、一审法院判决上诉人向被上诉人赔偿经济损失909980.30元没有任何依据。1.一审法院仅凭被上诉人提交的其中一份购房合同的单价来作为确定损失的依据，不符合法律规定。对于被上诉人是否存在经济损失及经济损失的数额应当依法通过有资质的评估机构来进行认定，而不应仅凭被上诉人提供的一份购房合同的单价来确认。2.被上诉人以2017年其出售的商品房的单价作为计算损失的依据，不符合法律规定且有违事实。事实上，上诉人与被上诉人签订《房屋回购协议书》中约定的每平方米3500元即是参照同时期同地段商品房的市场价格，且上诉人自2013年5月起就按这一市场价格向被上诉人支付了包括卢瑞金、丁士柱、李来信、吕洪超4户在内的回购款，是因为被上诉人自身的原因，才造成房屋于2017年进行回迁。因此被上诉人依据2017年的商品房售价计算损失不合法。综上，本案不存在被上诉人多安置五户并造成损失的事实，被上诉人的诉讼请求毫无依据，一审判决明显错误。上诉请求：1.请求依法撤销平阴县人民法院作出的(2019)鲁0124行初22号行政判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。 上诉人平阴县土地收购储备中心二审中提交如下新证据：1.矿管经贸片区房屋征收明细，证明被上诉人实际安置的居民户并不是45户，其中有4户姜桂芹、胡贵芹、刘忠、孟伊黎，该4户已经享受过福利房待遇，不应对其进行安置;2.《房地产评估报告书》，证明2013年上诉人与被上诉人签订回购协议书时是按照当时的市场价每平方3500元来进行回购的。 被上诉人鲁邑公司二审中辩称：上诉人平阴县土地收购储备中心的上诉理由不成立，上诉人行政不作为，不但不接受赔偿申请，更是不作出答复；上诉人称没有给被上诉人造成损失与事实不符。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人鲁邑公司二审中未提交新证据。 经质证，被上诉人鲁邑公司对上诉人平阴县土地收购储备中心二审提交的证据1有异议，认为该4户是否享受过福利房待遇与本次被上诉人安置上述45户没有直接关联性，而且上诉人没有提供该4户已经享受过福利房的相关证据；对证据2，认为显示的是房屋的拆迁价格，而并不是当时商品房的市场价格，因此上诉人主张签订回购协议时是按照每平方3500元进行回购没有确凿的证据。 当事人在一审中提交的证据及材料已随案卷移送本院。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。对于上诉人平阴县土地收购储备中心二审提交的新证据，与本案有关，客观真实，予以采信。 经审理查明：2010年11月16日，平阴县土地收购储备交易中心向平阴县发展和改革委员会提出《关于平阴县经贸、矿管片区改造土地熟化前期工作的立项申请》，请求对平阴县经贸、矿管片区国有土地进行改造，申请中载明，具体范围包括：共计7628.44平方米。土地熟化前期投资预计2000万元。土地熟化后，拟通过土地招拍挂形式确定项目投资人，实施改造。 2010年11月19日，平阴县发展和改革委员会作出通知，同意平阴县土地收购储备交易中心对平阴县经贸矿管片区改造土地熟化进行前期工作，通知中载明，经贸矿管片区位于县城翠屏街以南、东南沟居以北、华玫矿业住宅三区以东、明珠广场以西，本次熟化的国有土地面积8404.9平方米。土地熟化前期投资预计2700万元。 2011年2月24日，平阴县规划局作出《规划设计条件通知书》，同意在原经贸矿管片区内按照规划设计条件进行设计。其中用地情况载明：规划建设用地面积8404.9平方米（东至用地界线、西至用地界线、北至翠屏街道路红线，南至用地界线）。 2013年5月6日，平阴县国土资源局（现名称变更为平阴县自然资源局）出具《成交确认书》，对鲁邑公司竞得编号为平阴县2013-10号地块的国有建设用地使用权进行确认。 2013年5月6日，平阴县自然资源局（甲方）与鲁邑公司（乙方）签订《房屋回购协议书》，其中第一条规定：“由于乙方竞得的土地系原平阴县矿管与经贸局家属院改造而成，甲方需对乙方竞得的土地建设范围内的住房进行回购，乙方应在本区域内提供44套住宅楼(其中:120平方米左右的19套、100平方米左右的25套)以及3套临街商业用房，住宅楼回购价100平方米以内的每平米3500元，超出面积按市场价优惠10％计算;临街商业安置房每平米7000元，地下储藏室按照安置户选择的楼层所相对应的位置进行确定，回购价每平方米1750元。第二条规定：“房屋的回购款:通过具有资质的评估机构评估后征收房屋的补偿费，作为回购款并依据第五条约定支付给乙方，安置房屋回购差价由乙方与回迁安置户结清。”……第六条规定：“本协议一经签订，违反本协议任一条款，即为违约……” 本院认为：根据一审庭审查明的事实，经贸矿管片区涉及的四十五户被拆迁户，分布在经贸矿管片区10073㎡土地上，其中四十户在8404.9㎡土地上，该8404.9㎡土地由平阴县自然资源局通过拍卖的方式向被上诉人鲁邑公司出让。另五户在已出让土地的东南角1668.1㎡土地上，被上诉人鲁邑公司实际熟化土地面积为10073㎡，上述事实各方均无异议。但本案被上诉人鲁邑公司与上诉人平阴县土地收购储备中心签订的是土地熟化协议，协议内容为对相关土地进行熟化，并未涉及房屋安置问题，故被上诉人鲁邑公司与上诉人平阴县土地收购储备中心是土地熟化协议关系。 10073㎡土地熟化完毕后，被上诉人鲁邑公司在土地招拍挂过程中竞得部分土地，并与平阴县自然资源局签订《房屋回购协议书》，协议约定被上诉人鲁邑公司提供44套住宅楼以及3套临街商业用房，并约定了房屋及地下储藏室价格，故被上诉人鲁邑公司与平阴县自然资源局系安置房屋回购协议关系。 上诉人平阴县土地收购储备中心与平阴县自然资源局并非同一主体，且土地熟化协议关系及房屋回购协议关系并非同一法律关系，被上诉人鲁邑公司起诉上诉人平阴县土地收购储备中心，要求确认其未支付超过协议约定安置拆迁户造成经济损失的行为违法，并赔偿经济损失1199112.69元，属于被告不适格，故应裁定驳回其起诉。一审法院对被上诉人鲁邑公司起诉被告不适格的问题未予释明不当，本院予以指正。被上诉人鲁邑公司若认为自身正当权益受到侵害，应尽快依法向适格主体主张权利。 综上，一审判决适用法律错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销平阴县人民法院(2019)鲁0124行初22号行政判决； 二、驳回原告济南鲁邑房地产开发有限责任公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇一九年十二月五日 法官助理 靳 颖 书 记 员 高 岚