北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0113行初540号原告张玉桐，女，1969年3月1日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。委托代理人袁芳（原告张玉桐之子），1989年3月12日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。被告北京市顺义区马坡镇人民政府，住所地北京市顺义区顺成大街15号，统一社会信用代码11110110000093374B。法定代表人高福良，镇长。委托代理人李东雷，北京市顺义区马坡镇人民政府村镇建设科科员。委托代理人张雪霞，北京扬轩律师事务所律师。原告张玉桐不服被告北京市顺义区马坡镇人民政府于2019年9月8日作出的《责令停工通知书》，于2019年9月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年9月24日向被告北京市顺义区马坡镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告张玉桐的委托代理人袁芳，被告北京市顺义区马坡镇人民政府的委托代理人李东雷、张雪霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年9月8日对原告作出〔2019〕第41号《责令停工通知书》，内容是：“由于你（单位）在×所建设的砖混结构，建筑面积为约285平方米的建筑物、构筑物，未能出示北京市规划行政主管部门核发的行政许可手续，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，现责令你（单位）立即停止施工，恢复原地貌。”原告诉称：原告是位于北京市顺义区×镇×村×路×街×号的宅基地使用证所有人，也是×村民。原告在其宅基地内正常建设期间，被告于2019年9月8日对原告下达了〔2019〕第41号《责令停工通知书》，但被告于2019年9月9日下午才对原告宅基地范围进行测绘，截至今日仍未告知原告测绘结果。在未取得测绘结果的情况下，被告又于2019年9月14日再次同×村委会人员前来妨碍施工，口头再次要求原告停止在其宅基地内的建设。原告认为：首先被告下达《停工通知书》的时间是在测绘结果出来之前，所以被告没有下达《停工通知书》的依据，程序违法；其次，《停工通知书》中的《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条并不适用村民宅基地内的建设，根据该法第四十一条第二款规定：在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。而根据《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（市政府1989年39号令）第八条规定：村民建房，占用原有宅基地、村内空闲地或其他非耕地的，报乡人民政府批准，并报区、县土地管理机关备案，此规定中并未要求村民在宅基地内建房需要办理乡村建设规划许可证，而原告已于2019年7月按被告的要求完成了《农村宅基地内建房备案表》的审批手续，且原告在2018年10月申请宅基地内翻建的审批手续也是此备案表；再次，原告作为宅基地使用权的所有人，受土地法保护，后原告又咨询顺义区区长信箱，得到回复是：×镇对农村建房只要求不得超出宅基地使用证范围，此外并无其他要求。此外，被告下达的《责令停工通知书》的内容不清，被告只说了是在×，但是没有说具体的地址，《责令通停工通知书》上的面积与实际面积不符，被告在下发责令停工通知书时，其工作人员没有出示相关的证件，也未佩戴执法记录仪，也未要求原告出示相关的审批手续，且当时的工作人员是以70周年国庆为理由，要求原告停工，这与被告下发《责令停工通知书》中标明的法律不符。综上所述，被告没有责令原告停工的法律及事实依据，故起诉，请求：1．依法撤销被告对原告下达的〔2019〕第41号《责令停工通知书》；2．本案诉讼费用由被告承担。原告在举证期限内向本院提交并当庭出示的证据是：1．集体土地建设用地使用证，证明原告是拥有合法的宅基地使用权人。2．农村宅基地内建房备案表2份，证明原告建房已经取得了相关的行政审批手续。3．〔2019〕第41号《责令停工通知书》，证明被告向原告下达的《责令停工通知书》。4．顺义区人民政府网站留言截图，证明原告已经取得了相关行政审批手续，原告因建房事宜向区政府咨询过，得到的答复是×镇对建房没有要求，并未如《责令停工通知书》中记载的要办理乡村建设规划许可证。5．户口本复印件，证明原告是村集体经济成员。6．录像光盘，证明当时被告的工作人员下发通知书现场的情况，被告并没有按照相关的要求对原告下发《责令停工通知书》，且被告没有要求原告出示相关的审批手续。被告辩称：一、原告所建设施为违法建设，被告具有查处、责令停工的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告对在本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证进行建设的，具有查处的法定职责。原告在北京市顺义区×镇白×建设的砖混结构房屋，位于被告管辖的乡、村庄规划区内，建设涉诉房屋时未按上述法规规定办理乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二条第一款、第二十九条的规定，属于违法建筑，故依法应予拆除。二、原告在未能向被告出示乡村建设规划许可证的情况下，被告有权责令原告立即停止施工。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款、《北京市城乡规划条例》第二十九条以及北京市规划委员会、北京市国土资源局、北京市住房和城乡建设委员会、北京市农村工作委员会联合制定的《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》（以下简称指导意见）第二部分“完善乡村建设工程的管理工作”规定，本案原告在自家原有宅基地范围内建设房屋，应当向其所在辖区的乡镇人民政府即被告提交申请及相关材料，由被告报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证。因此，原告未能向被告出示乡村建设规划许可证的情况下，被告有权责令原告立即停止施工。另，被告在下发责令通知时是在原告的宅基地院内，所以停工的地址是明确的。《责令停工通知书》中建筑物的面积是按照现场检查后的面积认定的，下发《责令停工通知书》的理由与该通知书上载明的理由及法律依据也是一致的。在现场的被告工作人员均挂有胸牌或者向原告告知过身份。综上，请求依法驳回原告全部的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提供了作出该行政行为的证据及法律依据，其中证据是：1．现场检查、询问照片。2．〔2019〕第41号《责令停工通知书》及送达照片。证据1、2证明被告在乡村违法建设巡查过程中，发现原告建设房屋存在违法现象，未取得乡村建设规划许可证，因此依法要求其停止施工，纠正违法现状。法律依据是（全部为节选）：1．《中华人民共和国城乡规划法》。2．《北京市禁止违法建设若干规定》。3．《北京市城乡规划条例》经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，原告提交的证据3和被告提交的证据2中的《责令停工通知书》系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。第二，原告提交的证据1、证据2中时间为2019年7月8日的《农村宅基地内建房备案表》、证据5、6以及被告提交的证据1及证据2中的送达照片均客观真实、来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明原告的身份情况、涉诉土地的确权情况，原告在建房前征求四邻以及村镇意见，被告针对涉诉建筑进行勘验，作出被诉的《责令停工通知书》并送达的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院均予以采纳；但被告提交的证据不能证明原告建房是否违法，对该证明目的本院不予采纳。第三，原告提交的证据2中时间为2018年10月7日的《农村宅基地内建房备案表》及证据4与本案被诉行政行为不具有直接的关联性，本院对上述证据不予接纳。经审理查明：1993年9月，原北京市顺义县人民政府为原告颁发了×号《集体土地建设用地使用证》，宅基地的用地面积为505．49平方米，四至范围：东至董立新，西至空地，南至道，北至空地。原告在涉诉宅基地范围内共建设了三排房屋，2018年10月7日，原告申请对涉诉宅基地内北数第一排房屋进行翻建，并在顺义区×镇×村村民委员会领取了《农村宅基地内建房备案表》，该备案表显示：四邻签字：东：董立新，西：空地，南：道，北：空地。且在“村委会负责人”、“×镇安全科意见”、“×镇综治办意见”、“×镇土地科意见”处均有人员签字及盖章。2019年7月8日，原告以其个人名义申请对涉诉宅基地范围的第三排房屋进行翻建，其子袁芳以“袁芳”的名义申请对涉诉宅基地内的第二排房屋进行翻建，二人均领取了《农村宅基地内建房备案表》。备案表中也均有四邻签字，且在“村委会负责人”、“×镇安全科意见”、“×镇综治办意见”、“×镇土地科意见”处亦有人员签字及盖章。2019年7月20日，原告开始对涉诉宅基地内的第三排房屋进行翻建。2019年9月8日，房屋主体结构建设完毕。原告称其翻建的第三排房屋建筑面积约为171平方米，且均在涉诉的宅基地使用证范围内。对此，被告予以否认，称原告所建建筑物已经超出了其宅基地使用范围，超出面积为33平方米，但并未提交证据予以证明。被告在乡村违法建设巡查过程中，发现原告建设房屋未取得乡村建设规划许可手续，认为原告存在违法行为。2019年8月30日，被告对涉诉宅基地进行了现场勘验，但未制作勘验笔录。2019年9月8日，被告对原告作出被诉的《责令停工通知书》，责令原告立即停止施工，恢复原地貌。同日，被告将该通知书送达给原告。原告不服，遂在法定起诉期限内，直接向本院提起涉案之诉。庭审中，被告称上述《责令停工通知书》针对的是正在翻建的原告涉诉宅基地范围内的第二、三排房屋，且该通知书中认定的285平方米系原告在建的第二、三排房屋的面积，但对上述说法，被告并未提交证据予以证明。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，依据上述规定，具有作出责令停止建设通知的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日起施行）第四十条第二款规定：在规划农村地区，村民使用宅基地进行村民住宅建设，应当征询相邻土地使用权人意见，经村民委员会审议后上报乡镇人民政府批准。根据该法规规定，原告在自家原有宅基地范围内翻建房屋，只需征询四邻意见、村委会审议通过，并报被告批准即可，无需取得乡村建设规划许可证。本案中，原告在建房前已取得了经过四邻签字、村委会同意且被告相关部门盖章签字的《农村宅基地内建房备案表》，虽然该表名为“备案表”，实为被告对原告建房申请的“审批”手续，故原告有权依据该表在其宅基地范围内进行建设。现被告以原告建房未能出示北京市规划行政主管部门核发的许可手续为由，责令原告立即停止施工并恢复原地貌，缺乏法律依据。另，被诉的《责令停工通知书》认定原告所建建筑物的面积约为285平方米，但被告未提交证据予以证明，且原告不予认可，故被告认定的涉诉建筑物的建筑面积主要证据不足、认定事实不清。此外，被告在庭审中主张原告所建建筑物超出其宅基地使用范围，但对此并未提交证据予以证明，本院对其主张不予支持。在执法程序方面，被告在本案中并未提交证据证明其在作出被诉的《责令停工通知书》之前，比照正当的法律程序基本原则及要求，对原告进行了调查询问，并告知了原告依法享有陈述、申辩的权利，虽然进行了现场勘验，但并未制作现场勘验笔录。因此，被告作出被诉《责令停工通知书》的执法程序违法。综上所述，被告作出被诉的《责令停工通知书》主要证据不足、执法程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告北京市顺义区马坡镇人民政府于二〇一九年九月八日作出的〔2019〕第41号《责令停工通知书》。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区马坡镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  宋 颖人民陪审员  李海苹人民陪审员  李金凤二〇一九年十二月十八日法官 助理  黄 荣书 记 员  高建淘