西安铁路运输中级法院  行 政 判 决 书   （2019）陕71行初294号     原告刘义明，男，汉族，1954年6月4日出生，住XXXXXXXXXXXXXXXXXX，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人刘瑞涛，男，汉族，1978年11月28日出生，住陕西省灞桥区XXX队1号，身份证号码XXXXXXXXXXX。   被告西安市人民政府，住所地XXXXXXXXXXXXXXXXX   法定代表人李明远，市长。   委托代理人刘静，灞桥区司法局工作人员。   被告西安市灞桥区人民政府，住所地XXXXXXXXXXX   法定代表人苗志忠，区长。   委托代理人赵峰，灞桥区司法局干部   被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处，住所地XXXXXXXXXXXXXXXX   法定代表人孟林，主任。   委托代理人李丽平，席王街办工作人员。   三被告共同委托代理人张凯，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告刘义明诉被告西安市人民政府（以下简称市政府）、西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）、西安市灞桥区人民政府席王街道办事处（以下简称席王街办）土地行政强制一案，于2019年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向各被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月26日，公开开庭审理了本案。原告刘义明及其委托代理人刘瑞涛，被告市政府委托代理人刘静、被告灞桥区政府委托代理人赵峰、被告席王街办委托代理人李丽平，三被告共同委托代理人张凯均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告刘义明诉称，原告系陕西省西安市灞桥区曹堡村村民,在该村拥有承包地及自留地近3亩，用于种植樱桃并套种蔬菜。2017年2月6日,灞桥区政府及西安灞河新区管委会(以下简称灞河新区管委会)在原告所属村庄张贴了灞政告字【2017】1号《关于灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目(曹堡村)征收工作的通告》(以下简称《通告》),将原告的土地房屋列入征收范围。原告认为该通告侵犯了自己的合法权益,依法向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼,现该通告已被陕西省高级人民法院终审确认为违法。因双方未就征收补偿安置协议达成一致，2018年5月份开始,在原告不知情的情况下被告将原告近3亩承包地及自留地的作物毁坏，并侵占了原告的承包地和自留地进行建筑施工。原告认为被告侵占原告承包地及自留地的行为无论从实体还是程序上均违反了法律的规定,侵害了原告的合法权益。为维护原告的合法权益,今诉至贵院, 诉讼请求：1.请求贵院确认被告侵占原告位于曹堡村的近3亩承包地和自留地的行为违法；2.诉讼费由被告承担。   为支持己方主张，原告刘义明向本院提交证据如下：   第一组证据：1.原告身份证复印件；2.原告家土地承包合同复印件；3.原告家耕地里所种作物照片；证明原告在曹堡村有承包耕地被侵占。   第二组证据：4.灞政告字[2017]1号《通告》复印件；5.致五村父老相亲的一封信复印件；6.致五村全体村民的一封信复印件；7.省高院(2018)陕行终422号行政判决书；8.被告在曹堡村征收土地照片；9.被告在原告耕地上施工照片；10.美篇网络报道两条；11.西安建设工程交易中心查询；12.市政办发[2014]6号文件；13.西安市2017年重点建设项目计划；14.西安市2018年重点在建项目计划；15.西安市2019年重点在建项目计划；证明是被告在实施灞河湿地公园周边环境整治项目且无批文，曹堡村在项目范围内，其中测量人员远处的铁塔下树林为原告家樱桃树。   第三组证据：16.市政发(2009)70号文件；17.市政告字(2009)23号文件；18.市政函(2014)66号文件；19.灞河新区信用代码查询结果；20.灞河新区机构编制查询结果；21.国发办明电[2003]30号文件；22.国办发[2003]70号文件；23.发改外资[2003]2343号文件；证明灞河新区由市政府成立且没有行政主体资格。   第四组证据：24.2009年8月12日卫星图；25.2016年8月12日卫星图；26.2018年6月12日卫星图；27.2019年6月2日卫星图；标示原告家耕地位置，证明原告家耕地在灞河湿地公园周边环境整治项目范围内且已被毁坏正在建设。   被告市政府、被告灞桥区政府辩称，答辩人从未实施过被答辩人所称毁坏其承包地并在其上建设施工行为，被答辩人对答辩人的起诉不符合法律规定，应予驳回。   被答辩人在其诉状中称，2018年5月份开始，在其不知情的情况下，答辩人将其承包地和自留地毁坏，并在承包地上和自留地上进行施工建设。对此，答辩人均无法认可。答辩人从未实施过上述行为，更未委托、责令相关单位实施上述行为。   根据《行政诉讼法》第二条、第六条的规定，人民法院审理行政案件，应当是对行政机关已经实际做出的，且侵害原告的合法权益的行政行为的合法性进行审查。若被诉行政行为不存在，人民法院在行政案件中就失去了所要审查的对象，则原告的起诉将不符合法律规定，依法应予驳回。本案中，被答辩人不能要求答辩人对其从未实施过的行为承担法律责任，更不能请求人民法院对答辩人从未作出的行为的合法性进行审查。   综上，答辩人从未做出过本案被诉行为，被答辩人请求人民法院对答辩人从未作出的行为进行合法性审查，显然不符合《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉条件的规定，故恳请人民法院依据法律规定，裁定驳回被答辩人对答辩人的起诉。   被告市政府、灞桥区政府均无证据向本院提交。   被告席王街道辩称，答辩人从未实施过侵占被答辩人承包地及自留地的行为，本案被诉行为并不存在，被答辩人的起诉不符合法律规定。   一、被诉行政行为的存在是人民法院受理行政案件的必然前提。   《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。   根据上述规定，人民法院审理行政案件，应当是对行政机关已经实际做出的，且侵害原告的合法权益的行政行为的合法性进行审查。若行政机关从未做出过被诉行政行为，即被诉行政行为根本就不存在时，人民法院在行政案件中就失去了所要审查的对象，则人民法院对案件的受理显然不符合《行政诉讼法》的上述规定。   二、答辩人从未作出过侵占被答辩人承包地及自留地的行为，本案被诉行为并不存在。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的材料。   被答辩人在其起诉状中称，答辩人于2018年5月毁坏其承包地和自留地，并侵占后进行建筑施工。对此，答辩人对其所称均无法认可。答辩人并未实施过毁坏被答辩人承包地及自留地的行为，更未作为建设单位或者施工单位在其承包地、自留地上建筑施工。   被告席王街道办向本院提交证据如下：   第一组：1.西安市城中村（棚户区）改造办公室《关于灞河新区董家村上庄村下庄村曹堡村安家村集体土地上棚户区（城中村）改造实施方案同意备案的复函》（市城改函[2018]70号），复函是2018年4月10日作出的，实施方案包括建设方案，是灞河新区管委会作出的；2.现场照片6张；证明原告承包地现状；从照片上看出现在刘东院包括刘义明承包地实施单位是西安市纺织城开发建设公司，被告并未实施侵占其承包地的行为，侵占原因是用于城改建设。   第二组：1.立案查处申请书；2.行政复议决定书（陕国土资复[2018]47号）；证明对象：原告就其承包地被侵占事实已经通过行政途径寻求救济；证明在有权机关查明侵权主体及侵权行为前，原告向人民法院提起行政诉讼不当。   经庭审质证，三被告对原告提交的证据证据1、2、4真实性、合法性、关联性无异议；3照片不予认可真实性、关联性； 5、6真实性、合法性认可，关联性不认可；7真实性、合法性认可，关联性不认可；8真实性无法核实；9、10、11照片看不出是由哪个被告组织实施对三原告土地承包行为，在每年市、区政府对重点项目集中开工仪式，不能证明三被告组织实施对三原告土地承包侵权行为；12、13、14真实性无法确认，证明内容关于安置楼、五村城改建设施工、路网建设项目监理，原告证明目的和被告提交的证据印证，证明三被告没有组织实施对三原告土地承包侵权行为，安置楼建设不是三被告所为，来源不认可，与本案无关。证据三、四不认可关联性，对证明目的不认可，证据四卫星图不认可关联性，认可卫星图反映的现状。   原告刘义明对席王街办提交的证据1认可真实性、关联性，不认可合法性，城改办对集体土地么有审批职责；证据2 认可真实性、关联性，不认可证明目的。证据二真实性、认可关联性，证明目的不认可，证明了我家地刚好被侵占。   经合议庭评议，本院对原告刘义明提交的证据1-4、7-14、证据三、四真实性予以确认；5、6关联性不予确认。对被告席王街办提交的证据一.1、2，证据二.1、2的真实性予以确认。   经审理查明，2017年2月6日，灞桥区政府、灞河新区管委会作出灞政告字【2017】1号《关于灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目(曹堡村)征收工作的通告》，该《通告》载明：一、灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目一期曹堡村征收范围四至为：东至上庄村，西至南程村城改项目，北至董家村，南至地铁停车场；二、灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目征收安置工作由灞桥区席王街道办事处具体负责，对征收范围内的单位和住宅户、商业户要妥善安置，具体实施以批准的安置补偿方案为准。《通告》还对其他事项予以告知。该《通告》在原告所在村灞桥区曹堡村张贴。   另查，原告刘义明系灞桥区席王街道办事处曹堡村村民。其户承包地3.35 亩，均在上述《通告》第一条确定的征收范围内，已经被圈占建设施工。该承包地均在上述《通告》第一条确定的征收范围内，且于2018年5月份起被占用并部分开始建设施工，原告未签订补偿协议。原告不服，遂向本院提起诉讼，诉请如前。庭审中，原、被告对上述事实均不持异议。   另查明，与本案原告刘义明同村村民刘东院等人因不服上述《通告》，向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月19日作出（2018）陕71行初102号行政判决，判决确认该《通告》违法。宣判后，灞桥区政府、灞河新区管委会不服提起上诉，陕西省高级人民法院于2018年9月28日作出（2018）陕行终422号行政判决，驳回上诉，维持原判。   再查，灞河新区管委会系由市政府设立的事业单位。   本院认为，本案争议的焦点是：一、被告主体是否适格；二、本案强制占用涉诉土地的行为是否合法。   关于焦点问题一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。因此，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案中，被诉强制占用原告承包地的行为发生于2018年5月。而根据灞桥区政府、灞河新区管委会于2017年2月6日作出的灞政告字【2017】1号《关于灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目(曹堡村)征收工作的通告》确认，原告的承包地在此次征收范围内，故涉诉强制占用原告承包地与该项目具有高度关联性，在强制占用土地后无任何主体主动承担相关责任的情况下，原告客观上无法举证证明谁是具体实施强制占用土地行为的主体，考虑到《通告》中确定的征收主体及具体实施部门具有对被征收土地的征收、清表等职责，均有可能实施强制占用土地行为，因此本案应推定灞桥区政府、灞河新区管委会及席王街办系实施了强制占用承包地行为，但因该管委会没有行政主体资格，不具有独立承担法律责任的能力，故应当由组建该单位的市政府承担相应的法律责任。除非有相反证据证明涉案承包地系因其他原因或者系其他主体对涉案土地实施了强制占用行为，否则本案三被告应当共同承担举证不能的法律后果。据此，对于三被告辩称其未实施强制占用承包地行为，亦非本案适格被告的意见，本院不予支持。   关于焦点问题二，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。因此，行政机关应对被诉行政行为的合法性承担说服责任，并应承担举证不能的法律后果。本案中，三被告均未能向法庭提交证据证明涉案承包地被占用前双方已达成补偿协议或其依法进行了事实补偿行为，亦未提交证据证明其依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在对涉案承包地被强制占用前依法保障了当事人陈述和申辩的权利以及本案存在申请人民法院强制执行的情形，故涉诉强制占用承包地行为缺乏法律依据，因涉案承包地已经被占用且部分开始施工建设，不具有可撤销的内容，故本院依法确认被诉行政强制占用承包地的行为违法。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府、西安市灞桥区人民政府席王街道办事处强制占用原告刘义明承包地共计3.35亩的行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府、西安市灞桥区人民政府席王街道办事处共同承担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。                                    审判长  蒋蒙蒙                            审判员  程淑芹                            人民陪审员  魏继科         二〇一九年十二月一日       书记员   王聪                    1