北京市东城区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0101行初935号原告北京功成建筑有限公司，住所地北京市朝阳区朝阳路8号10层2单元1006。法定代表人李胜友，董事长。委托代理人周超峰，男，1969年11月30日出生，汉族，住湖南省邵阳县。被告北京市东城区住房和城市建设委员会，住所地北京市东城区新中街19号。法定代表人张晓峰，主任。出庭负责人赵雅巍，北京市东城区住房和城市建设委员会副主任。委托代理人杨丽丽，北京市鑫诺律师事务所律师。原告北京功成建筑有限公司（下称原告)不服被告北京市东城区住房和城市建设委员会（下称区住建委）行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月20日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人周超峰，区住建委的负责人赵雅巍、委托代理人杨丽丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月19日，区住建委作出京建法罚简（东建）字（2019）第510160号行政处罚决定书（下称被诉处罚决定）认定：2019年7月19日，原告在北京富豪宾馆装修改造工程中，使用两名零散民工，依据《北京市建设工程劳务管理若干规定》第二十六条第一款“未依法与劳动者签订劳动合同而使用的人员或未在信息管理系统中按规定填报的施工管理、作业人员视同零散民工，由市建委或区县建委按照《北京市人民政府关于外地建筑企业来京施工管理暂行规定》关于使用零散民工的规定对企业予以处罚，并作为不良行为记入市建设行业信用系统。”并同时认为原告单位的行为违反了《北京市人民政府关于外地建筑企业来京施工管理暂行规定》第三条规定，依据《北京市人民政府关于外地建筑企业来京施工管理暂行规定》第七条第一款，决定对原告处以1000元罚款的行政处罚。原告诉称，被诉处罚决定中涉及的被检查的两个没带《劳动合同书》的人不是原告单位人员，同时区住建委也没有充分证据证明原告使用零散民工。而事实上，被检查的两个人是与原告存在机械租赁合同关系的单位的员工。故区住建委所作被诉处罚决定认定事实不清。原告单位系注册在北京市管辖范围内的独立法人企业，而《北京市人民政府关于外地建筑企业来京施工管理暂行规定》的宗旨是加强对外地建筑企业来京施工的管理。同时，法律、法规、规章和规范性文件均未规定案涉被处罚的事实要对单位和负责人积分处罚，故被诉处罚决定按照此规定对原告实施处罚，明显适用法律错误。在处罚过程中，被告没有给原告自行改正的机会而是直接予以处罚，程序违法。故请求法院依法撤销被诉处罚决定，同时请求法院依法对《北京市建设工程劳务管理若干规定》、《北京市人民政府关于外地建筑企业来京施工管理暂行规定》进行合法性审查。原告就自己的主张未提交证据材料。区住建委辩称，该委在接到12345派单反映北京富豪宾馆施工扰民问题后到现场进行检查。在检查中我委发现并经核实系原告在现场实施拆除作业，实际参与拆除作业的人员为五人。在进一步检查中发现，关于实际从事拆除作业的五人，原告现场负责人未能提供加盖北京建筑管理中心劳务备案专用章的劳务人员花名册，且未进行入场三级安全教育。在要求提供五人的劳动合同或社保证明和普法维权教育资料时，原告也未能提供，且现场负责人只能说出其中两个人的姓名。同时，建设单位、施工单位和监理单位均认可是原告在现场实施拆除作业，也不能提供上述材料。我委现场制作了施工安全监督及管理抽查记录，提出施工安全存在七个方面问题，并由建设单位、施工单位、监理单位和原告的现场负责人罗全林签字确认。鉴于现场检查发现存在问题清楚，该委适用简易程序，当场对施工单位作出《责令改正通知书》，依据《北京市建设工程劳务管理若干规定》、《北京市人民政府关于外地建筑企业来京施工管理暂行规定》的相关规定，对原告依法作出被诉处罚决定并交由原告现场负责人签收。关于原告提出的要求法院审理的上述两个规定，均系地法性法规，非请求法院一并审查的规范性文件的范畴。综上，区住建委认为被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告在法定期限内提供了作出被诉行政处罚决定的证据，用来证明被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。1、【2018】施【东】装字0014号建筑工程施工许可证；2、便民事项问题信息表3份；3、施工安全监督及管理抽查记录；4、责令整改通知书；5、行政处罚决定书；6、现场检查照片和录像；7、中国新兴建设开发有限责任公司整改落实情况。根据各方的陈述和举证、质证意见，本院认为被告提交的证据内容真实，取得方式合法，与本案具有关联性，能够证明其主张的事实和证明目的，本院予以采纳。根据上述证据及各方当事人的当庭陈述，本院认定如下事实：2019年7月18日15时26分至当晚21时11分，市民多次向北京市人民政府接诉即办电话12345反映王府井大街北京富豪宾馆施工扰民问题严重。该问题被指派至区住建委予以处理。次日，区住建委行政执法人员张磊、刘爱兵到现场检查。经检查认定，位于王府井大街45号，建设单位为北京昕屹信息咨询有限公司，工程名称为北京富豪宾馆，装修改造工程取得了建筑工程施工许可证。该工程施工单位为中国新兴建设开发有限公司，项目负责人为李晨曦。监理单位为北京时创工程项目管理有限公司。检查现场正在进行2号楼整体拆除。拆除工作由原告分包实施。原告现场负责人是罗全林，当时实际从事拆除作业的五人。经进一步检查发现拆除现场存在拆除方案未进行报审即实施拆除、总包方与分包单位未签订施工现场临时用电安全管理协议、建筑垃圾未及时清理、覆盖及未对拆除作业人员进行入场三级安全教育、未进行安全技术交底、未签订劳动合同、未进行劳务用工备案等七个方面主要问题。原告现场负责人未能提供在现场从事拆除作业的五人的劳动合同或社保证明，且只能说明其中两人的名字。对于上述问题，建设单位、施工单位、监理单位及原告现场负责人均在区住建委制作的施工安全监督及管理抽查记录（表JD-5）上签字确认。针对上述存在的问题，区住建委适用简易程序，当场对北京富豪宾馆装修改造工程的施工单位作出《责令改正通知书》，对原告单位使用零散民工且未依法与劳动者签订劳动合同而使用人员的行为，依据《北京市建设工程劳务管理若干规定》、《北京市人民政府关于外地建筑企业来京施工管理暂行规定》的相关规定，对原告依法作出被诉处罚决定并交由原告现场负责人签收。庭审中，原告一并请求对《北京市建设工程劳务管理若干规定》、《北京市人民政府关于外地建筑企业来京施工管理暂行规定》进行合法性审查。本院认为，《北京市建设工程劳务管理若干规定》第三条规定，市建设委员会是本市建设工程劳务管理的监督主管部门，区县建设委员会依据职责负责本行政辖区内建设工程劳务管理的监督工作。第二十五条同时规定，企业违反本规定，按照法律法规规章应给予行政处罚的，由市建委和区县建委依照有关规定给予行政处罚。故区住建委对本辖区内的建设工程劳务管理具有监督和予以行政处罚的职权。根据《北京市建设工程劳务管理若干规定》第十一条、第二十六条规定，企业必须与施工管理、作业人员依法签订书面劳动合同。承包企业、专业承包企业应当加强劳务分包企业与劳动者签订劳动合同的监督，不得允许未与劳务企业签订劳动合同的劳动者在施工现场从事施工活动。未依法与劳动者签订劳动合同而使用的人员或未在信息管理系统中按规定填报的施工管理、作业人员视同零散民工，由市建委或区县建委按照《北京市人民政府关于外地建筑业企业来京施工管理暂行规定》关于使用零散民工的规定对企业予以处罚，并作为不良行为记入市建设行业信用系统。《北京市人民政府关于外地建筑企业来京施工管理暂行规定》规定，建设单位和在本市施工的所有建筑企业，均不得使用零散民工。违反本规定使用零散民工的，责令其停止使用，限期清退，对其按每使用一人500元的标准处以罚款，罚款总额不超过3万元。《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。根据本案庭审查明的事实，原告作为建设企业，在分包的工程作业过程中，应当依照上述两个规定依法与作业人员签订书面劳动合同，其未依法与劳动者签订劳动合同而使用的作业人员，依法应视同零散民工，根据上述规定依法应当予以处罚。故区住建委根据查明的事实，对原告作出的被诉行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告指出现场作业人员系与其有租赁合同关系的出租方的合法作业人员，并非其单位使用零散民工，但其并未提交合法有效证据予以证实，且与其庭审陈述存在矛盾，故就该事实在本案中本院不予确认。原告关于劳动合同是否签订的违法问题应当由劳动管理部门处理，区住建委不具有该项职责的意见，本院认为，北京市制订《北京市建设工程劳务管理若干规定》地方法规的目的在于规范本市建设工程劳务管理，保障劳动者合法权益，维护建筑市场秩序。其使用范围主要针对的是建设工程施工范围的劳务管理工作，原告抗辩的意见与该规定相悖，故原告要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。关于原告在诉讼中一并请求对《北京市建设工程劳务管理若干规定》、《北京市人民政府关于外地建筑企业来京施工管理暂行规定》进行合法性审查的问题。本院认为，《北京市建设工程劳务管理若干规定》、《北京市人民政府关于外地建筑企业来京施工管理暂行规定》系地方性法规，非《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的审查范畴，不属于本案审查范围，故对原告的该项诉讼请求，本院应一并予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京功成建筑有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告北京功成建筑有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长 刘润华审 判 员 刘 远审 判 员 刘培秀二〇一九年十二月二十日法官助理 薛莎莎书 记 员 廖佳明