上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初840号原告姚薇，女，1963年6月29日出生，汉族，户籍所在地上海市。被告上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处，住所地上海市。法定代表人郑冰。出庭应诉行政机关负责人赵勇，该办事处副主任。委托代理人张临军，上海市祥华律师事务所律师。被告上海市普陀区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人李东风。委托代理人陶天明。委托代理人谢兰。原告姚薇因认为被告上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处(以下简称甘泉街道)实施的整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院2018年10月17日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因上海市普陀区城市管理行政执法局(以下简称普陀城管局)与本案有利害关系，追加作为共同被告。本院依法组成合议庭，于2019年8月26日公开开庭审理了本案。原告姚薇，被告甘泉街道的行政机关负责人赵勇及委托代理人张临军，被告普陀城管局的委托代理人陶天明、谢兰到庭参加诉讼。本案经各方同意协调，审理期限至2020年2月13日。本案现已审理终结。原告姚薇诉称，其系本市平利路XXX号商铺(以下简称涉案房屋)承租户，该房屋由农业部东海区渔政渔港监督管理局(以下简称东海渔政)建造，当时有原上海市普陀区规划土地管理局发放的编号临93-020《上海市建设工程规划许可证(执照)》(以下简称规划许可证)及规划图。平时一直由被告甘泉街道下属的上海新泉实业总公司(以下简称新泉公司)和上海飞鹰企业管理咨询有限公司负责管理收取房租。承租期间，被告甘泉街道也多次指导和强制原告出钱改建、装修，涉案房屋拆除前外貌整洁如新，完全符合市政府规定的要求，不应被列为拆除范围。2018年3月21日被告甘泉街道未经协商一致，强拆涉案房屋，致使原告经济受损。原告认为涉案房屋具有临时规划许可证，不是临时建筑；新泉公司收取涉案房屋的租金；拆除行为是被告甘泉街道指挥的，被告城管实施的，认定违法建筑前未通知商户，租赁合同到期按照以往惯例不意味着终止。故诉至法院，请求：1.确认被告甘泉街道于2018年3月21日非法强拆涉案房屋的行为违法；2.被告甘泉街道赔偿原告直接经济损失98,100元。庭审中，原告撤回第二项诉讼请求。被告甘泉街道辩称，涉案房屋是新泉公司持有，并不在规划许可证许可范围内。由新泉公司出租给原告，房租收到2017年，租赁合同也是2017年年底到期。被告按照沪委办(2017)58号文要求，经过排查发现了该房屋属于违建，遂与新泉公司联系，新泉公司同意拆除。被告甘泉街道是组织，具体实施是被告普陀城管，是涉案房屋持有人即新泉公司委托城管拆除，不存在强拆。原告与拆除行为不具有行政法上的利害关系。请求驳回原告诉讼请求。被告普陀城管局辩称，本案不存在可诉的行政强制拆除违法建筑的行为。涉案房屋系新泉公司持有，无产权证，经被告向公安等部门了解确认本案涉案房屋不在规划许可证许可的范围内，属违建。涉案房屋拆除时，租赁已到期，原告不具有诉讼主体资格。整个拆除过程持续近3个月时间，充分保障了原告的知情权、财产权，原告未能提出证据证明其损失。新泉公司委托被告代为拆除，被告据此代拆并无不当。请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，1993年1月15日原上海市普陀区规划土地管理局核发规划许可证，建设单位为东海渔政，建设地点普陀区平利路XXX弄XXX号，建筑物名称破墙开店，层数1，高度4.35米，面积172平方米。2003年平利路XXX弄XXX号7间门面房门牌号改为平利路XXX-XXX号。原告租赁涉案房屋为平利路XXX号，自90年代起原告开始承租涉案房屋，并一直缴纳租金给出租方新泉公司，直至2017年年底。承租期间，原告称多次应街道要求，出资对商铺进行门面改造。2017年因营业需要，原告自行进行内部装修。2018年1月11日，甘泉街道、普陀区无违建居村(街镇)创建工作领导小组办公室、甘泉市场监督管理所、甘泉路派出所向平利路商户联合发布“无违”综合整治告知书，限令存在违法建筑等行为自行整改。对限期内不能自行整改的，将由相关部门代为整改。同年3月1日，新泉公司出具情况说明，称“平利路XXX号租赁户，合同租赁时间至2017年12月31日，2018年1月1日开始未续签合同，实际支付租金至2017年12月31日。2018年1月1日开始新泉公司已上门口头告知租赁户该房屋属于违建，租赁合同不再履行。并于2018年1月23日上门发放书面告知书，后续将配合城管部门进行拆除”。同年3月7日，甘泉街道、甘泉街道城管中队向涉案房屋商户发送整改告知书，告知即日起立即整改，于2018年3月18日前，将违建点位内的物品清空，到期若不整改，街道将组织相关部门代为整改。同年3月12日，新泉公司向普陀城管局执法大队甘泉路街道中队发送《关于委托拆除平利路XXX号房屋的函》，表示涉案房屋是其所持有的违章建筑，其已多次告知不再续签合同要求租赁户搬离，限于该建筑的实际情况(该建筑附属与平利路XXX-XXX号基本是连在一起)，本单位没有能力自行拆除，故委托城管拆除。同年3月21日，涉案房屋被拆除。原告诉至本院，要求判如所请。庭后，原告表示两被告均有违法行为，请求将甘泉街道和普陀城管局列为被告。以上事实由当事人陈述及规划许可证及规划图、租赁合同、收据复印件、沪委办2017年58号文、新泉公司情况说明、报告及平面图(平利路XXX-XXX号)、“无违”综合整治告知书及其送达照片、整改告知书及送达照片、《关于委托拆除平利路XXX号房屋的函》及涉案房屋情况照片等证据予以证明，本院予以确认。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；二、被诉整治行为的行为主体是否为两被告；三、被诉整治行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，本案被诉整治行为是拆除涉案房屋的整治行为，是将房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于屋内动产以及房屋实际使用人依法享有的相关权益。无论原告在实施整治行为当时是否属于合法租赁使用涉案房屋，其作为实际使用人，强制拆除过程中确有可能造成其屋内财产损失或其因房屋而产生的其他权益的损失，因此被诉整治行为对其可能产生实际影响，其与被诉整治行为之间具有利害关系。两被告关于原告不具有本案诉讼主体资格的辩称意见本院不予采纳。关于第二个争议焦点，首先，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第二款等相关规定，被告普陀城管局对本行政区域内违反城乡规划法的行为具有行政管理职权。现被告普陀城管局确认由其实施被诉整治行为，对此原告无异议，因此普陀城管局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，从庭审查明的事实来看，涉案房屋被列为整治范围，从整改告知书的内容来看，内容明确称，如到期不整改，甘泉街道将组织相关部门进行代为整改。也就是说，在此次整治行为中，甘泉街道作为区政府的派出机关，负责本辖区的综合工作，维护辖区的良好秩序，其所起的是组织协调的作用，而非直接实施。普陀城管局亦明确其是在甘泉街道的组织下实施的拆除行为；第三，原告陈述在其长期的经营中，街道或作为管理方或作为收租方，本次拆除过程中，街道也有违法行为。对此本院认为，整治过程中街道行使其作为本辖区管理部门的组织协调职责，无证据证明其参与执法。所以，原告认为甘泉街道应承担本案的法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第三个争议焦点，本案中，普陀城管局称其系受新泉公司委托，在新泉公司无法自行拆除的情况下实施了整治行为，故之前未曾作任何行政决定。对此，本院认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条规定，被告作为行政机关，查处并拆除违法建筑是法律法规赋予的职权，但该职权只能来源于法律法规的规定而非任何企业的委托。《上海市拆除违法建筑若干规定》第十一条第一款虽然对拆违实施部门可以代为拆除违法建筑作出了规定，但代为拆除的条件其一是拆违实施部门已经作出了责令限期拆除决定；其二是当事人自行拆除确有困难。因此，被告普陀城管局在未作出任何行政决定的情况下，仅凭新泉公司的函即进行拆除缺乏法律依据。另外从新泉公司的函件及整改告知书的内容来看，涉案房屋当时仍有租户在使用，并非空置废弃，对其是否可予拆除租户仍存在争议，在此情况下，被告普陀城管局应按照城乡规划方面的法律法规执行，先做决定，再走流程，实施拆除。被告普陀城管局在实施被诉整治行为前未出具任何法律文书，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。基于涉案房屋确实属于违法建筑，被告普陀城管局已经实施拆除，被诉整治行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。需要指出的是，原告认为被告甘泉街道拆除涉案房屋，进而提起本案之诉，并不符合法律规定，但鉴于原告庭后请求亦将被告普陀城管局作为被告，本案一并处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市普陀区城市管理行政执法局于2018年3月21日对上海市平利路XXX号房屋实施拆除的整治行为违法；二、驳回原告姚薇其他的诉讼请求。案件受理费50元，由被告上海市普陀区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  马慧芳人民陪审员  朱兆富人民陪审员  徐永珠二〇一九年十二月二十七日书 记 员  李 扬附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。