贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔23行初214号 原告张成吉，男，1964年2月29日生，汉族，贵州省兴义市人，农民，住贵州省兴义市。 委托代理人孙善权、杨辰（实习），北京市凯诺律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告兴义市人民政府，住所地：贵州省兴义市市府路1号。 法定代表人田涛，市长。 委托代理人何瑞，兴义市司法局法律事务股工作人员。代理权限：特别授权。 委托代理人张禹，贵州心达律师事务所律师。代理权限：特别授权。 原告张成吉诉被告兴义市人民政府征收行政决定一案，于2019年6月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2019年8月19日公开开庭审理了本案。原告张成吉及其特别授权委托代理人孙善权、杨辰到庭；被告兴义市人民政府之特别授权委托代理人何瑞、张禹到庭参加诉讼。 被告兴义市人民政府于2018年12月28日作出兴市房征决字〔2018〕16号《关于兴义市红星路小学富康校区项目区域内土地及地上附着物征收决定》，决定征收兴义市红星路小学富康校区项目用地红线范围内涉及的经黔府用地函〔2014〕54号批准的所有集体土地及地上附着物。征收主体是兴义市人民政府，征收部门是兴义市国有土地房屋征收办公室，征收实施单位是兴义市人民政府桔山街道办事处。补偿依据是兴府发〔2018〕2号《兴义市人民政府关于印发兴义市2018年城市规划区土地房屋征收补偿安置方案的通知》。 原告张成吉诉称，一、讼争征收决定程序不合法。被告在作出补偿安置方案时没有广泛征求社会公众意见，没有及时公布意见及修改情况，没有进行社会稳定风险评估，未做到补偿费足额到位，专户专储、专款专用，程序违法。二、《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》指出，第一，国有土地上房屋征收应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行。先补偿后搬迁，禁止暴力拆迁，应申请司法强制执行；第二，严格按照《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电[2010]15号）要求，征拆工作中要保障农民原有生活水平不降低。要先安置后拆迁，拆迁要按照建筑重置成本补偿；第三，要畅通被征地拆迁群众反映问题、表达诉求的渠道，广泛听取群众意见，妥善解决群众合理诉求；第四，加大查办违法违规强制拆迁案件力度，重点查处采取中断供水、供热等非法方式迫使搬迁的行为；第五，要总结阳光拆迁、和谐拆迁的好经验、好做法。被告方置以上通知内容于不顾，其作出的征收决定应予撤销。 原告在法定举证期限内提交的证据材料： 第一组证据： 《兴义市人民政府关于兴义市红星路小学富康校区项目区域内土地及地上附着物征收决定的公告》。 拟证明：被告征收土地在程序和实体上存在违法。 第二组证据： 1.《兴义市村民个人建房用地申报表》； 2.区公所（92）区土管字第126号《关于张成吉申请宅基地的批复》； 3.兴义市桔山镇人民政府1995年9月13日作出的桔土清字（1995）139号《关于张成吉未经批准擅自占地建房的处罚决定》； 4.兴义市建设局1992年12月26日兴开字第126号《开工许可证》。 拟证明：1.原告主体适格；2.原告在征收决定范围内存在合法的建筑物，房屋占地属于集体土地。 被告兴义市人民政府辩称，被告作出的征收决定及公告于法有据。一、答辩人征收兴义市桔山镇滴水社区的土地系为了公共利益的需要，依法经贵州省人民政府批准进行的征收行为，并非违法征地。贵州省人民政府黔府用地函［2014］54号《省人民政府关于兴义市年度第十批次城市建设使用土地的批复》批准答辩人将兴义市桔山街道办事处滴水社区等集体农用地转为建设用地，同时批准将前述土地征为国有。答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条规定，依法办理了农用地转用审批手续后，征收涉案集体土地，程序合法。在兴义市人民政府发布的《征收公告》和《征收决定》中均已载明，本次征收兴义市桔山镇滴水社区的土地系因建设兴义市红星路小学富康校区之需要，同时被征收土地范围已经被列入兴义市棚户区改造范围，故本次征收行为符合《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第三款、第五款的规定。二、答辩人作出本次征收行为程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。答辩人在依法作出本次讼争的征收决定后，依法在被答辩人生活的区域内进行了公告，并且公告中也载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合法律规定的通知程序要求。且答辩人所公布的征收补偿方案符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定。综上，答辩人为了城市发展和公共利益的需要，依照法定程序征收土地的行为合法，请判决驳回被答辩人的诉请。 被告提交的证据材料： 第一组证据： 1.兴义市人民政府统一社会信用代码证； 2.法定代表人身份证明，及身份证复印件。 拟证明：被告兴义市人民政府是兴义市行政区域内法定的房屋征收主体。 第二组证据： 贵州省人民政府2014年1月8日作出的黔府用地函〔2014〕54号《省人民政府关于兴义市年度第十批次城镇建设使用土地的批复》。 拟证明：被告征收土地系经贵州省人民政府批准的。 第三组证据（兴义市年度第十批次城市建设项目用地上报材料）： 1.兴义市人民政府2014年2月12日作出的兴府通〔2014〕8号《兴义市人民政府通告》； 2.兴义市国土资源局2014年2月12日作出的兴市国土资征公〔2014〕6号《兴义市国土资源局关于2013年度第十批次城市建设用地征地补偿安置公告》； 3.兴义市国土资源局2013年11月8日作出的《兴义市年第十批次城市建设用地核减地块地类的情况报告》； 4.兴义市人民政府2013年11月8日作出的《兴义市年度第十批次城市建设用地耕作层剥离利用方案》； 5.黔西南州人力资源与社会保障局2013年12月25日作出的州人社复〔2013〕48号《关于对兴义市年度第十批次城市建设用地征地社会保障资金意见的批复》； 6.黔西南州人力资源与社会保障局2013年12月25日作出的《贵州省征地社会保障资金审核意见书》； 7.黔西南布依族苗族自治州人民政府黔西南府呈〔2013〕130号《关于兴义市年度第十批次城市建设用地的请示》； 8.黔西南州国土资源局2013年9月2日作出的州国土资建字〔2013〕41号《关于兴义市年度第十批次城市建设用地的审查意见》； 9.兴义市人民政府兴府呈〔2013〕119号《关于2013年度第十批次城市建设用地的请示》； 10.兴义市国土资源局兴市国土资呈〔2013〕51号《关于兴义市年度第十批次城市建设用地的审查意见》； 11.兴义市人民政府兴府呈〔2013〕121号《关于2013年度第十批次城市建设用地征收土地补偿安置情况的报告》； 12.黔西南州人民政府办公室州府办发〔2011〕107号《关于印发黔西南州被征地农民就业和社会保障实施办法的通知》； 13.兴义市人民政府兴府呈〔2013〕120号《关于2013年度第十批次城市建设用地的开发方案》； 14.贵州省人民政府黔府函〔2006〕76号《关于兴义市城市总体规划的批复》； 15.兴义市城乡规划局兴市规字〔2013〕55号《兴义市城乡规划局关于兴义市年度第十批次城市建设用地中“三类”住房情况的说明》； 16.建设用地项目呈报材料“一书三方案”； 17.兴义市人民政府兴府通〔2013〕80号《公告》； 18.兴义市国土资源局兴市国土资告字（2013）第27号《听证告知书》，及送达回证。 拟证明：本次土地征收已经有完整的材料进行报批。 第四组证据： 兴义市人民政府2018年1月15日作出的兴府发〔2018〕2号《关于印发兴义市2018年城市规划区土地房屋征收补偿安置方案的通知》。 拟证明：被告已就征收行为指定土地征收补偿方案。 第五组证据： 兴义市人民政府2018年12月28日作出的《关于兴义市红星路小学富康校区项目区域内土地及地上附着物征收决定的公告》及张贴照片。 拟证明：被告就征收行为依法进行公告并张贴。 第六组证据： 兴义市人民政府2018年12月28日作出的兴市房征决字〔2018〕16号《关于兴义市红星路小学富康校区项目区域内土地及地上附着物征收决定》。 拟证明：被告依法作出征收决定。 第七组证据： 1.项目征收红线范围图； 2.兴义市桔山新区规划图； 3.《兴义市决策事项社会稳定风险评估报备表》； 4.兴义市城乡规划管理委员会市城规委议〔2019〕2号《兴义市城乡规划方案技术审查会审查意见》。 拟证明：本次征收行为经审查会讨论。 第八组证据： 1.黔西南州城乡综合规划审查委员会2019年7月16日州综规委纪〔2019〕6号《第十四次项目审查会议纪要》； 2.《贵州省企业投资项目备案证明》； 3.兴义市自然资源局2019年7月16日向黔西南州富康房地产开发有限公司颁发的地字第××号《建设用地规划许可证》； 4.兴义市自然资源局2019年7月23日向黔西南州富康房地产开发有限公司颁发的建字第××号《建设工程规划许可证》； 5.兴义市土地利用总体规划（2006—2020年）。 拟证明：土地征收行为已依法完成必要的征收程序。 第九组证据： 1.兴义市自然资源局2019年7月29日作出的《关于对金州体育城C5组团建设项目是否符合相关规划的情况说明》； 2.兴义市发展和改革局2019年7月29日作出的《证明》。 拟证明：经自然资源局查询，该项目符合土地利用总体规划。经过州、市城规委会议审核通过，并列入当年年度重点计划。 被告庭后向本院提交的证据： 1.《兴义市年第十批次城市建设项目勘测定界图（七、八块）》； 2.兴义市自然资源局2019年12月26日出具的《关于核实富康一小项目用地（Ｃ5地块）在兴义市年第十批次城镇建设用地项目勘测定界图（七、八块）内的证明》。 拟证明：原告户的房屋在兴义市年第十批次城市建设项目红线范围内。 本院依职权调取的证据： 业已生效的黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔23行初53号《行政判决书》。 经庭审举证质证、合议庭评议，本院对双方当事人所举证据作以下综合认定：原告对被告所举的第一组证据三性不持异议，本院予以确认；对被告的第二组证据，原告认可真实性和合法性，但认为不清楚该批复涉及土地的范围，原告的土地是否包含其中不得而知，不予批准的第5、6地块是否包含原告土地亦不得而知，故对关联性不予认可。对此，因兴义市人民政府兴府呈〔2013〕120号《关于2013年度第十批次城市建设用地的开发方案》中明确记载了5、6地块系位于兴义市，而7、8地块位于兴义市桔山街道办新场社区、滴水社区。故本院认可该组证据的三性。原告对被告提交的第三组之三性均不予以认可，认为该组证据系取得第二组证据，即省政府批文的前置文件，与本案无关，且不能反映红星路小学富康校区项目的征地范围包含了原告土地。因该组证据均系政府及行政机关文件，本院认可其三性。对被告提交的第四组证据，原告认可真实性与关联性，不认可合法性，认为方案中一律采取货币化补偿安置方式，剥夺了原告法定产权调换的选择权。对此，本院认可该组证据的真实性与关联性。原告对被告提交的第五组中公告和第六组证据的真实性与关联性予以认可，但不认可合法性，对第五组中张贴的照片不予认可。对此，该两组证据系讼争征收决定及其公告，本院认可其真实性，照片较为模糊，不能辨认张贴地点及内容，本院不予以认可。被告提交的第七组证据，原告不认可第1、2、3号证据的三性，第4号证据作出的时间是2019年，本案讼争决定系2018年作出，故不认可其关联性，对此，因该组证据第1、2号证据模糊不清，本院不予认可，第3号证据与原件一致，本院认可真实性。第4号证据与本案不具关联性。被告提交的第八组证据，原告认可该组证据的真实性和合法性，但认为第1、2、3、4号证据作出的时间是2019年，在讼争行政行为之后作出，与本案无关。第5号证据中未提及涉案的红星路小学富康校区项目，与本案无关。据此，本院认可该组中第1、5号证据，1号证据能反映Ｃ5组团项目是否与红星路小学富康校区项目有关问题，5号证据能证实涉案项目是否符合土地利用总体规划，对第2至4号证据不予认证。原告对被告提交的第九组证据真实性认可，合法性与关联性不予认可，认为金州体育城Ｃ5组团项目与本案无关。因被告辩称涉案项目是Ｃ5组团项目中一部分，故为查清事实，本院认可该组证据的真实性和关联性。对被告在庭后向本院提交的证据，原告认为系超期举证，不予认可，但认可原告户房屋在勘测定界图中所标示的位置，不认可房屋在红线范围内。该组证据虽系庭后提交，但因其与业已生效的本院（2019）黔23行初57号行政判决认定的红线范围一致，本院予以采纳。被告对原告提交的两组证据三性均予以认可，但认为不能证实原告的举证目的，据此，本院认可原告证据的三性。 经审理查明：贵州省人民政府2014年1月8日作出黔府用地函〔2014〕54号《省人民政府关于兴义市年度第十批次城镇建设使用土地的批复》，载明：经审核，对不符合建设用地审查报批规定的5号、6号地块予以核减；批准将兴义市桔山街道办事处新场社区、滴水社区、南盘江镇田寨村的集体农用地11.3094公顷转为建设用地，同时批准将集体农用地、集体建设用地、未利用地等17.428公顷土地征为国有。兴义市人民政府兴府呈〔2013〕120号《兴义市人民政府关于2013年度第十批次城市建设用地的开发方案》中载明第5、6地块位于下午屯街道办事处景家屯村。第7、8地块位于桔山街道办事处新场社区。原告户房屋在第7、8地块用地红线范围内。2013年7月1日，兴义市人民政府发出兴府通〔2013〕80号《公告》，将兴义市年度第十批次城市建设用地项目的征地补偿标准予以公布。2018年1月15日，兴义市人民政府作出兴府发〔2018〕2号《关于印发兴义市2018年城市规划区土地房屋征收补偿安置方案的通知》，载明该方案适用于兴义市城市规划区范围内纳入棚户区改造区域的土地、土地上的建（构）筑物及附属设施等。征收集体土地按省、州政府批准公布实施的征地综合片区地价标准进行补偿。集体土地上的房屋，按市政府批准的标准进行补偿。征收集体土地及土地上合法房屋，采取货币化安置、合建安置、还房安置三种方式。选择合建安置或还房安置的，不受村组（社区）行政区域限制。2018年12月28日，兴义市人民政府作出兴市房征决字〔2018〕16号《关于兴义市红星路小学富康校区项目区域内土地及地上附着物征收决定》，决定上载明“根据贵州省人民政府《省人民政府关于兴义市年度第十批次城镇化建设使用土地的批复》文件，兴义市红星路小学富康校区项目用地已经省人民政府批准转为建设用地，并批准征收为国有”。同日，兴义市人民政府还作出了征收决定的公告。黔西南州城乡综合规划审查委员会2019年7月16日的州综规委纪〔2019〕6号《第十四次项目审查会议纪要》，会议决定原则通过了《金州体育城Ｃ5组团九重院》等10个项目规划方案。其中《金州体育城Ｃ5组团九重院》审查意见中载明“项目地块西侧由17栋高层建筑组合而成，东侧为小学”。2019年7月29日，兴义市发展和改革局出具《证明》证实：金州体育城项目列入《兴义市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中城镇基础设施项目，并列入当年年度重点项目计划表。同日，兴义市自然资源局出具《关于对金州体育城Ｃ5组团建设项目是否符合相关规划的情况说明》，载明“经查，兴义市金州体育城Ｃ5组团建设项目符合《兴义市土地利用总体规划》《兴义市城市总体规划》《桔山城市中心区及民航片区控制性详细规划》，该项目方案已经过州、市城规委会议审核通过”。 另查明：2016年7月23日，黔西南州富康房地产开发有限公司就“金州体育城C5组团”向兴义市社会稳定风险评估指导中心报送了《兴义市决策事项社会稳定风险评估报备表》，该中心填写意见为“金州体育城C5组团已按程序开展了社会稳定风险评估工作，同意报备”。2017年6月，兴义市人民政府作出《兴义市土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案》。 再查明：经原告张成吉1992年12月16日填报《兴义市村民个人建房用地申报表》，区公所作出（92）区土管字第126号《关于张成吉申请宅基地的批复》，同意其户使用本村民组土地80平方米作建住宅之用。同月26日，取得兴义市住建局兴开字第126号《开工许可证》。1995年9月13日，兴义市桔山镇人民政府作出桔土清字（1995）139号《关于张成吉未经批准擅自占地建房的处罚决定》。 本院认为，征收决定是否合法包括以下内容：一、项目是否符合公共利益的需要；是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；属于保障性工程建设、旧城区改建的，是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 公共利益是指一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面。本案征地所涉项目兴义市红星路小学富康校区项目，从黔西南州城乡综合规划审查委员会2019年7月16日的州综规委纪〔2019〕6号《第十四次项目审查会议纪要》原则通过了《金州体育城C5组团九重院》等10个项目规划方案的内容可知，兴义市红星路小学富康校区项目实属“金州体育城C5组团”项目，项目实施的主要目的虽然包含了房地产开发，但同时也包含了校区，有整理现有的土地资源，推进旧城改造，提升城市功能，推动城市发展和建设，促进经济发展，改善教育居住条件等功能，受益对象是不特定的大多数人。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要……”之规定，涉案项目实施目的符合公共利益的需要。 本案中，被告兴义市人民政府提交了《兴义市土地利用总体规划（2006—2020年）》，但涉案项目是否符合该规划，并无证据证实。兴义市发展和改革局作为市政府的行政部门，其单方作出的《证明》不足以证实涉案征地项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。 二、项目征收决定的作出是否符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》中有关程序性规定。 根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条之规定，国有土地上房屋征收作出征收决定的程序是：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府；市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，然后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公布（其中，因旧城改造征收房屋的，多数人认为征收补偿方案不符合规定的，组织由被征收人和公众代表参加听证会，根据听证会情况修改方案）；进行社会稳定风险评估；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定；公告。第一，本案中，被告兴义市人民政府于2018年1月15日作出兴府发〔2018〕2号《关于印发兴义市2018年城市规划区土地房屋征收补偿安置方案的通知》，但被告提交的公告照片模糊，并不能看出是否有效公告，且未举证证实征求公众意见后对公众意见的采纳情况，以及对征求意见稿的修改情况；第二，对于是否进行了稳定风险评估的问题。2016年7月23日，黔西南州富康房地产开发有限公司就“金州体育城C5组团”向兴义市社会稳定风险评估指导中心报送了《兴义市决策事项社会稳定风险评估报备表》，该中心填写意见为“金州体育城C5组团已按程序开展了社会稳定风险评估工作，同意报备”。但根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第十二条第一款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”之规定，稳定风险评估应以报告形式作出，且应由市、县级人民政府进行，本案以房地产开发公司报备形式处理不妥；第三，对于征收补偿费是否足额到位、专户存储、专款专用的问题，现有证据不足以证实被告方关于专户存储、专款专用的主张；第四，征收决定是否进行了公告的问题，公告照片模糊，但从原告在法定举证期限内对征收决定提起诉讼的情况看，公告上的瑕疵并未对原告的合法权益造成实质性影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告拒不提供或者无正当理由未提供证据，视为没有相应证据。”之规定，被告兴义市人民政府作出的征收决定程序部分不符合法律规定。 另外，本案原告的土地系集体土地，征收并未完成，因此应当按照集体土地征地拆迁程序进行征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条之规定，集体土地征地拆迁的程序是国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准将农用地转为建设用地，并将集体土地征为国有后，由县级以上人民政府将征地批复予以公告。被征收土地的权利人持土地权属证书到当地土地行政管理部门办理征地补偿登记。县级以上人民政府制定安置补偿方案进行公告。征收部门按法定标准或项目支付补偿费。拒不交出土地的，由土地行政主管部门责令交出土地，逾期不交出，申请人民法院强制执行。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十九条、第二十一条、第二十五条、第二十六条、第二十八条之规定，国有土地上房屋征收是由县、市人民政府拟定征收方案予以公布，征求公众意见后，修改方案公布。在进行社会稳定风险评估和足额准备补偿款项后，由县、市人民政府作出征收决定。在对被征收人房屋进行调查的基础上，双方签订征收补偿协议。协调达不成协议或房屋产权人不明确的，由政府作出补偿决定。拒不搬迁的，由县、市人民政府申请人民法院强制执行。本案被告作出征收决定实质是按国有土地上的房屋来进行征收，属混淆集体土地上征地拆迁和国有土地上房屋征收的程序。 因红星路小学富康校区项目属金州体育城C5组团项目，涉案项目涉及人数众多，而讼争征收决定是针对所有被征收户作出，若撤销，可能会给社会公共利益造成重大损害。 综上，被告作出的被诉征收决定违法。但，因被告兴义市人民政府作出被诉征收决定有公共利益之需，且涉及其他被征收户，征收决定的撤销与否关乎社会公共利益。因此，对于原告请求撤销被诉征收决定的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”之规定，判决如下： 确认被告兴义市人民政府于2018年12月28日作出兴市房征决字〔2018〕16号《关于兴义市红星路小学富康校区项目区域内土地及地上附着物征收决定》之行政行为违法。 案件受理费50元，由被告兴义市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审判长  陈颜虹 审判员  陇忠平 审判员  简 坤 二〇一九年十二月二十七日 书记员  杨 艳