广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终937号上诉人（原审原告）：黄少堂，男，1963年12月8日出生，汉族，住广东省河源市。上诉人（原审原告）：黄小斌，男，1973年4月22日出生，汉族，住广东省河源市。上述两原告的共同委托代理人：胡晓伟，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：梁成军、简方勇，均系广东省司法厅工作人员。上诉人黄少堂、黄小斌因与被上诉人广东省人民政府行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年6月26日，原广东省国土资源厅向河源市人民政府作出涉案批复，主要内容为：“经广东省人民政府批准，同意上报的农用地转用方案和征收土地方案，同意河源市人民政府将包括源城区埔前镇xxx经济联合社及其属下天湖经济合作社在内的集体农用地42.6644公顷转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地1.3557公顷、未利用地5.115公顷，以上合计49.1351公顷集体土地一并办理征收为国有土地，完善征收手续后依照规划安排为河源市城镇建设用地。……”河源市国土资源局于2015年11月12日作出《关于河源市城区2014年第二十一批次土地征收补偿安置方案的公告》，列明上述征地批复的批准机关、作出机关、批准文号、批准用途，以及被征收单位、土地范围、地类、面积、补偿标准和被征地农民安置途径等内容，并告知相关权利人于2015年12月26日前以村委会或村民小组为单位提出书面意见。2015年12月2日，河源市人民政府作出《河源市人民政府关于征收城区2014年度第二十一批次城镇建设用地的通告》（河府〔2015〕78号），载明涉案批复的批准机关、作出机关、批准文号等内容，并通知相关权利人于公告规定期限内办理征地补偿登记（土地登记时间为2015年12月5日至2015年12月20日，复核时间为2015年12月21日至2015年12月26日），上述征收土地通告和补偿安置方案公告张贴在河源市源城区埔前镇xxx村委公告栏。2018年7月13日，原告向河源市源城区埔前镇人民政府信访反映该政府在没有经其同意的情况下毁坏了涉案土地上的竹林、荔枝树和鱼塘，要求赔偿损失。2018年10月10日，河源市源城区埔前镇人民政府向原告作出《信访事项处理意见书》（〔2018〕埔信处字24号），回复原告其反映情况属实，土地征收单位已依法作出了补偿。2018年10月22日，原告向广东省自然资源厅申请公开涉案土地进行项目建设的项目用地批准文件及申报材料、预审文件及申报材料、涉案土地的征收批准文件及申报材料等政府信息。2018年11月7日、11月8日，广东省自然资源厅分别作出《关于政府信息公开申请的答复》（粤自然资公开告知〔2018〕76、72号），随文附上涉案批复答复原告，并于2018年11月13日送达给原告。2018年12月6日、12月12日，埔前镇xxx村委会分别出具证明证实，上述征地公告于2015年12月2日在埔前镇xxx村委会公开栏张贴。2018年11月13日，原告不服涉案批复，向被告提出行政复议申请。经原告补正材料后，被告于2018年11月27日分别向原告和广东省自然资源厅发出《行政复议受理通知书》（粤府行复〔2018〕484号）以及《提出行政复议答复通知书》（粤府行复〔2018〕484号）。2018年12月10日，广东省自然资源厅提交《行政复议答复书》以及相关证据材料。2018年12月25日，被告向广东省自然资源厅作出《行政复议案件调查通知》，通知广东省自然资源厅于同年12月27日在广东省司法厅复议调查室召开听证调查，请其协调河源市政府及相关部门指派工作人员携带卷宗参加调查。2019年1月11日，被告作出《驳回行政复议申请决定书》(粤府行复〔2018〕484号)，以原告提出的行政复议申请超过60日的法定申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件为由驳回原告的行政复议申请。原告不服，遂诉至原审法院，请求判决撤销被告作出的《驳回行政复议申请决定书》。原审另查明：根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《广东省机构改革方案》，2018年10月10日，原广东省国土资源厅的职责由新组建的广东省自然资源厅承接，不再保留原广东省国土资源厅。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；”《征收土地公告办法》第四条规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”本案中，2015年6月26日，原广东省国土资源厅向河源市人民政府作出涉案批复，河源市人民政府于同年12月2日作出《河源市人民政府关于征收城区2014年度第二十一批次城镇建设用地的通告》（河府〔2015〕78号），对涉案批复的主要内容进行公告，并告知法律救济途径和期限等，相关工作人员并于当日在原告等人所在的埔前镇xxx村委会公告栏张贴了河源市人民政府作出的上述征地公告，该事实有现场照片、xxx村委会公告张贴证明等证据予以证实。因此，依据上述法律、法规的规定，原告应在涉案征地公告期满后60日内向被告提出行政复议申请。2018年11月13日，原告才向被告提出行政复议申请，显然已超过法定复议申请期限，且不存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定期限的情形。2019年1月11日，被告以原告提出行政复议申请超过法定期限为由，作出《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复〔2018〕484号）驳回原告的行政复议申请，并依法送达给原告，具有事实根据和法律依据，程序合法，并无不当。至于原告主张未见过涉案征地公告，也未签过任何安置补偿协议，其于2018年11月13日在政府信息公开答复中才知道涉案批复及其申报材料，遂于同日向被告提出行政复议申请并未超过法定申请期限的起诉意见，与事实不符，不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄少堂、黄小斌的诉讼请求。黄少堂、黄小斌不服原审判决向本院提起上诉称：一、认定上诉人提出行政复议申请是否超过法定期限的关键证据是被上诉人提交的两份证据，即河源市源城区埔前镇xxx村委会于2018年12月6日出具的《公告张贴证明》和河源市高新技术开发区管理委员会于2018年12月6日出具的《公告张贴证明》，两份证据不具有证明力。首先，村委会协助乡镇人民政府开展征地拆迁及补偿工作，其作为利害关系人出具的证明不具有证明力。河源市高新技术开发区管理委员会作为埔前镇政府的上级政府，是此次征地的受益主体，其证明也不具有证明力。其次，国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料；（二）被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”根据上述规定，被上诉人只提供张贴公告的书面证明但没有提供其张贴公告时的视听资料，不符合国务院的上述规定，根本无法证明村民知晓是否张贴过公告，更不会知道公告的具体内容，国务院上述规定就是为了杜绝各省级人民政府在被征地农民就征收土地决定提起行政复议时简单草率地以超期为由不进行实体审理，从而违背行政复议法的立法宗旨，侵犯被征地农民的合法权益，被上诉人以及原审法院对上述规定视而不见，严重违法。一审开庭时原被告双方对各自提交的证据进行了充分的举证质证，但原审法院却在行政判决书中只字未提，严重违反《人民法院民事裁判文书制作规范》，证据是审判的关键，无证据则无事实认定。二、上诉人在2018年11月13日才从广东省自然资源厅获取到涉案批复，在此之前从未见过任何与征收土地有关的公告，甚至征地报批前土地调查确认工作都是在2018年才开始，上诉人不可能在2015年就见过征收土地决定。被征地农民对于政府征收土地的知情权、参与权、听证权和确认权都应当在征地报批之前得到保障，征地报批后才能作出征收土地决定。在上诉人诉埔前镇人民政府强推违法一案中（案号为2018粤1625行初158号），被告埔前镇人民政府提交的证据《通知书存根》《河源市征用土地登记表》《零星果树、竹木登记及补偿计算表》《征地面积图》等都是在2018年，也就是对被征收土地的调查确认工作都是在2018年才开始，上诉人以此来反证对2015年的征收土地决定毫不知情，且在2018粤1625行初158号案件诉讼过程中，黄小斌与xxx村主任黄乃松、xxx天湖小组组长黄国辉的通话，两人均表示对《河源市征用土地登记表》以及集体查丈一事毫不知情。因埔前镇人民政府于2018年7月11日强行毁坏上诉人土地上的竹林、荔枝树和鱼塘，为核实土地征收行为的合法性，上诉人于2018年10月23日向广东省自然资源厅申请公开涉及上述土地的征地批准文件等政府信息并于2018年11月13日从广东省自然资源厅获取到涉案批复，在法定期限向被上诉人提出行政复议申请，符合法律规定。综上所述，原审法院作出的判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决及被上诉人作出的粤府行复〔2018〕484号《驳回行政复议申请决定书》，责令被上诉人就上诉人的行政复议申请重新作出复议决定。被上诉人广东省人民政府二审答辩称：一、上诉人超期提起行政复议申请事实清楚，证据充分。二、上诉人关于没有见过任何征收与其土地有关的公告的说法不成立。依据本府一审提交的证据材料，相关征地公告及补偿安置方案公告已于2015年11月12日、12月2日先后发布。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请二审法院依法予以维持，驳回上诉并判令上诉人承担诉讼费用。本院二审查明：河源市源城区埔前镇xxx天湖经济合作社、河源市源城区埔前镇xxx村民委员会于2018年12月6日共同作出的《公告张贴证明》载明，广东省国土资源厅关于河源市城区2014年度第二十一批次城镇建设用地的批复[粤国土资（建）字〔2015〕xxxx号]、河源市人民政府关于河源市城区2014年度第二十一批次土地征收的通告、河源市国土资源局关于河源市城区2014年度第二十一批次土地征收补偿安置方案的公告，于2015年12月2日起在河源市源城区埔前镇xxx村委会公告栏张贴，张贴时间为60日。河源市高新技术开发区管理委员会于2018年12月12日作出的《公告张贴证明》载明，广东省国土资源厅关于河源市城区2014年度第二十一批次城镇建设用地的批复[粤国土资（建）字〔2015〕xxxx号]、河源市人民政府关于河源市城区2014年度第二十一批次土地征收的通告、河源市国土资源局关于河源市城区2014年度第二十一批次土地征收补偿安置方案的公告，在2015年12月2日在河源市源城区埔前镇xxx村委会公告栏张贴，该《公告张贴证明》还附有埔前镇xxx村委会公告栏张贴上述文件的照片。2018年11月19日，黄少堂、黄小斌不服原广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字〔2015〕xxxx号《广东省国土资源厅关于河源市城区2014年度第二十一批次城镇建设用地的批复》，向广东省人民政府邮寄行政复议申请材料，申请撤销上述涉案批复。本院二审经审理查明的其他事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案系行政复议决定纠纷，二审争议焦点为广东省人民政府以黄少堂、黄小斌提出行政复议申请超过法定的行政复议申请期限为由，作出驳回行政复议申请决定的行为是否合法。申请行政复议是法律赋予公民、法人和其他组织保护其合法权益的重要途径，行政复议机关应当保障公民、法人和其他组织申请行政复议的权利，依法履行行政复议职责，但是，公民、法人和其他组织寻求行政复议救济亦应依法进行，申请行政复议应在法定期限内完成，过于迟延地申请行政复议，不利于行政法律关系的稳定，对于当事人及时保护自身权利也无益处。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第四项规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……(四)具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……”本案中，原广东省国土资源厅于2015年6月26日向河源市人民政府作出涉案批复，河源市人民政府于2015年12月2日作出河府〔2015〕78号《河源市人民政府关于征收城区2014年度第二十一批次城镇建设用地的通告》，将涉案批复的批准机关、批准文号、征收土地位置、面积、征地补偿标准、被征地农民安置途径、土地征收补偿登记等一并向被征地单位进行公告。河源市源城区埔前镇xxx天湖经济合作社、河源市源城区埔前镇xxx村民委员会于2018年12月6日共同作出《公告张贴证明》，证实《河源市人民政府关于征收城区2014年度第二十一批次城镇建设用地的通告》于2015年12月2日起在河源市源城区埔前镇xxx村委公告栏张贴，张贴时间为60日；河源市高新技术开发区管理委员会于2018年12月12日作出《公告张贴证明》，证实《河源市人民政府关于征收城区2014年度第二十一批次城镇建设用地的通告》于2015年12月2日在河源市源城区埔前镇xxx村委公告栏张贴，该《公告张贴证明》还附有埔前镇xxx村委会公告栏张贴照片；上述两份《公告张贴证明》是广东省人民政府在行政复议程序中依法收集的，证据的来源及形式均合法，应当采信作为认定案件事实的证据，足以证明征地机关采取在埔前镇xxx村委会公告栏内张贴方式对涉案批复进行公告以及公告张贴期限为60日的事实。据此，涉案批复中涉及黄少堂、黄小斌所在的被征地单位及其成员的相关权益内容已涵盖于《河源市人民政府关于征收城区2014年度第二十一批次城镇建设用地的通告》中，保障了被征地对象的知情权，黄少堂、黄小斌至迟应当于《河源市人民政府关于征收城区2014年度第二十一批次城镇建设用地的通告》公告张贴期限届满之日即2016年1月30日就已经知道涉案《批复》，根据上述法律规定，其对涉案《批复》不服应当自公告期限届满之日起60日内向广东省人民政府提出行政复议申请，但其直至2018年11月19日才向广东省人民政府申请行政复议，显然已经超过了法定的行政复议申请期限，且黄少堂、黄小斌未提供证据证明存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形。因此，广东省人民政府经复议审查，在法定期限内作出被诉行政复议决定，以超过法定行政复议申请期限为由，驳回黄少堂、黄小斌提出的行政复议申请，结果并无不当，原审判决驳回黄少堂、黄小斌的诉讼请求亦无不妥，本院予以支持。但是，被诉行政复议决定认为黄少堂、黄小斌自公告规定的征地补偿登记复核期满之日即2015年12月26日起应当知道涉案批复的具体行政行为不当，本院予以指出。黄少堂、黄小斌主张其于2018年11月13日通过政府信息公开途径才知道涉案批复的具体内容，在法定期限内向广东省人民政府申请行政复议，理据不足，本院不予支持。另外，黄少堂、黄小斌提起上诉时提交了广东省东源县人民法院（2018）粤1625行初158号行政判决书、通知书存根、河源市征用土地登记表、零星果树、竹木登记及补偿计算表、征地面积图，以及黄小斌与xxx村主任黄乃松、xxx天湖小组组长黄国辉的通话录音及相关录音文字记录，黄少堂、黄小斌海提交了五名xxx村民分别出具的证明，其中，广东省东源县人民法院（2018）粤1625行初158号行政判决书、通知书存根、河源市征用土地登记表、零星果树、竹木登记及补偿计算表、征地面积图已由黄少堂、黄小斌在一审期间作为证据提交，不属于黄少堂、黄小斌上诉所称的新证据。上述证据材料证实的内容均不涉及《河源市人民政府关于征收城区2014年度第二十一批次城镇建设用地的通告》的相关情况，与本案事实无关，本院不予采信。黄少堂、黄小斌还向本院申请公开开庭审理本案，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条有关“……经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据和理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”的规定，本院对其提出的公开开庭审理申请不予支持。综上，原审判决正确，本院依法予以维持，上诉人黄少堂、黄小斌上诉请求撤销原审判决及被诉行政复议决定，责令被上诉人广东省人民政府重新作出复议决定的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄少堂、黄小斌负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年十二月三十日书记员  王秋喆刘佳琪