广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)桂10行终80号 上诉人（原审原告）崔日珠，男，1957年7月13日出生，壮族，住广西那坡县城厢镇南街20号，现住广西那坡县。 委托代理人黄忠世，广西欧亚嘉华律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）那坡县自然资源局，住所地：广西那坡县睦边大道301号。 法定代表人黄国峰，该局局长。 委托代理人黄卫平，那坡县自然资源局干部。 委托代理人吕文东，广西镇边律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）那坡县不动产登记中心，住所地：广西那坡县睦边大道301号国土资源局办公楼一楼。 法定代表人庞森阳，该中心主任。 委托代理人黄卫平，那坡县自然资源局干部。 委托代理人吕文东，广西镇边律师事务所律师。 原审第三人崔日宣，男，1947年12月26日出生，壮族，住广西那坡县。 原审第三人崔日灿，男，1959年11月23日出生，壮族，住广西那坡县镇玉街130号，现住那坡县。 原审第三人黄泽民，男，1943年10月8日出生，壮族，住广西那坡县。 原审第三人黄绍良，男，1974年1月26日出生，壮族，住广西那坡县。 原审第三人黄绍灵，男，1976年1月3日出生，壮族，住广西那坡县。 原审第三人黄绍琼，男，1978年5月16日出生，壮族，住广西那坡县。 原审第三人黄绍良、黄绍灵、黄绍琼委托代理人黄泽民，男，1943年10月8日出生，壮族，住广西那坡县。黄泽民系黄绍良、黄绍灵、黄绍琼的父亲。 上诉人崔日珠因与被上诉人那坡县自然资源局、那坡县不动产登记中心土地权属行政登记一案，不服那坡县人民法院（2019）桂1026行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人崔日珠及其委托代理人黄世忠，被上诉人那坡县自然资源局的法定代表人黄国峰局长因公务未到庭参加诉讼，其委托诉讼代理人黄卫平、吕文东，被上诉人那坡县不动产登记中心的法定代表人庞森阳主任因公务未到庭参加诉讼，其委托诉讼代理人黄卫平、吕文东，原审第三人崔日宣、崔日灿、黄泽民到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 一审法院审理认为，1、关于原告诉请是否已过起诉期限的问题。经审查，原告自述其是2017年7月26日得知那坡县房地产管理所于2011年6月2日向第三人崔日宣、崔日灿颁发桂房权证那字第××号《房屋所有权证》，那坡县国土资源局于1999年12月15日向第三人崔日宣、崔日灿颁发那国用（1999）字第0805号《国有土地使用证》、那国用（1999）字第0946号《国有土地使用证》。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年7月1日施行）第四十六条之规定，起诉期限为六个月。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》（2018年2月8日施行）第六十四条之规定，行政机关未告知起诉期限的，起诉期限为一年。故，原告2019年5月28日向一审法院提起行政诉讼已超过法定起诉期限。此外，对于原告是否具有《行政诉讼法》第四十八条规定的：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内的情形。经查，原告虽于2018年1月12日向一审法院提起与崔日宣、崔日灿等人法定继承纠纷诉讼，但与本案不服土地行政登记纠纷系两个不同的诉讼，亦不属于在相关民事裁判作出并生效后才能确定权利义务是否因行政行为受到影响的情形，故原告仍应在法定起诉期限内提起行政诉讼。2、关于原告是否具备诉讼主体资格问题。经审查，根据民事一二审查明事实：本案涉诉土地系叶素惠（崔日宣、崔日珠、崔日灿、崔卫明之母）于1969年向崔立义购买木房所得，1980年原告崔日珠已自己建房另住。1990年那坡县土地管理局向叶素惠颁发了集体土地建设用地使用权证，确定使用权人为叶素惠。1992年第三人崔日宣、崔日灿将旧房拆除后共同出资新建楼房，1994年叶素惠去世。1999年12月15日，那坡县土地管理局向崔日宣、崔日灿颁发国有土地使用证。2011年6月2日，那坡县房管所向崔日宣、崔日灿颁发地上房屋的房屋所有权证。由此可见，该涉诉土地1999年前具有农村集体土地及农村宅基地性质。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权；该法第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。由此可知，农村宅基地属于农村集体所有，不具有普通遗产继承性质，而农村居民是基于该农村集体经济组织的成员身份，且出于居住需要为前提，享有向村集体组织在集体土地范围内申请建房居住的权利。本案中，原告崔日珠已于1980年搬出并另建房居住，又于2010年户口迁出分户独立，因此，那坡县土地管理部门于1999年12月对该土地使用权类型变更为国有土地，进行重新划拨、调整分配、登记备案的行政行为均与原告不产生利害关系，原告无权提起本案诉讼。3、本案能否直接提起行政诉讼的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条的规定，土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。由此可见，本案原告崔日珠以其与第三人崔日宣、崔日灿等已通过继受方式取得了涉诉土地的使用权，而那坡县土地管理部门未经审查即向第三人崔日宣、崔日灿颁发国有土地使用权证，进行权属登记的行政行为侵犯其合法权益的，依法应当先申请行政复议。综上，本案原告的起诉不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（八）项、第（十）项、第三款之规定，一审裁定如下：驳回原告崔日珠的起诉。案件受理费50元由原告负担。 崔日珠上诉称，请求：1.撤销广西壮族自治区那坡县人民法院于2019年8月21日作出的（2019)桂1026行初7号《行政裁定书》，责令一审法院依法对本案进行实体审理；2.案件受理费由被告负担。事实和理由：一、一审法院列明案件主体错误。上诉人提起诉讼时将被上诉人那坡县自然资源局列为被告，而因那坡县自然资源局提出其非案件适格被告，上诉人为确定案件适格被告，便追加被上诉人那坡县不动产登记中心作为被告参与诉讼，故两被上诉人在一审诉讼程序中应为共同被告，而一审法院在裁定书却将那坡县自然资源局列为第三人，显然没有按照上诉人的起诉列明案件主体，侵犯上诉人的起诉权利。二、一审法院裁定理由完全错误。(一）针对上诉人起诉是否超过起诉期限的问题1、2017年7月26日，上诉人到那坡县房地产管理所查档发现，那坡县国土资源局于1999年12月15日向一审第三人崔日宣、崔日灿颁发那国用（1999)字第0805号《国有土地使用证》及那国用（1999)字第0946号《国有土地使用证》，确认位于那坡县××号的土地使用权为一审第三人崔日宣、崔日灿所有，便于2017年12月27日向一审法院起诉，请求确认上诉人对位于那坡县××号门牌的土地及房屋享有四分之一的使用权，而该诉讼请求内容含盖本行政案件请求撤销被上诉人作出的那国用（1999)字第0805号《国有土地使用证》及那国用（1999)字第0946号《国有土地使用证》的内容，因上诉人提起该起民事诉讼是在知道行政行为的六个月内提起，故应认定上诉人针对本起行政案件已在法定期限内起诉。2、上诉人于2017年12月27日向一审法院起诉的诉讼请求已含盖本起行政案件诉讼请求，在民事案件没有最终判决生效前，无法确定民事案件诉讼请求能否得到支持，从而实现本起行政案件的诉讼主张，故民事案件判决生效时才确定被上诉人的行政行为侵犯了上诉人的合法权益。同时，民事案件二审判决书将本起行政案件的行政行为作为判决依据，并告知上诉人对本起行政案件的行政行为有异议可以另行提出诉讼，故应认定民事案件二审判决书生效时开始起算本起行政案件的起诉期限。而民事案件二审判决于2019年2月1日生效，故上诉人于2019年5月27日向一审法院提起本起行政案件，并未超过六个月的起诉期限。3、民事案件没有最终判决生效前，无法确定是否会支持上诉人的诉讼请求，从而实现本起行政案件的诉讼请求，故民事案件审理期限不属于上诉人自身原因耽误的起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，整个民事案件审理期限不应计算在起诉期限内。而因上诉人知道本起行政案件的行政行为但不知道起诉期限，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，本起行政案件起诉期限为一年。而从上诉人于2017年7月26日知道本起行政案件行政行为至2019年5月27日提起行政起诉，中间扣除2017年12月27日至2019年2月1日的民事案件审理期限，并未超过一年的起诉期限。4、2019年2月25日，那坡县国土资源局作出《关于要求撤销国有土地使用权证的答复》，不同意上诉人的撤销申请，同时告知上诉人通过行政诉讼寻求救济，则应认定那坡县国土资源局此时才告知上诉人起诉期限，而上诉人于2019年5月27日起诉，并未超过六个月的起诉期限。5、法律设定起诉期限的目的是惩罚不积极行使起诉权利的相对人，避免随着时间的推移案件事实难于查清而无法保证公平正义，从而影响到社会秩序的稳定。而在本案中，上诉人一直积极通过法律途经寻求维护合法权益，一审法院以超过起诉期限驳回上诉人的起诉，不符合立法精神。另外，被上诉人那坡县自然资源局提交答辩状并没有提出上诉人起诉超过起诉期限的抗辩，一审法院更不应该主动适用起诉期限规则，裁定驳回上诉人的起诉。6、行政机关登记行为仅对材料进行形式审查，而在行政案件中，原告没有确凿证据证明行政行为存在错误前，人民法院不会支持原告的诉讼请求。本案中，在上诉人无法确认涉案土地系母亲叶素惠购买取得，且并未处分给一审第三人崔日宣、崔日灿前，人民法院不会支持上诉人提出撤销土地登记的请求，本案明显需要先提起民事诉讼案件确认土地的权属及性质，才能提起行政诉讼案件撤销行政登记行为。故本案中，民事诉讼案件是行政诉讼案件的前置程序，民事诉讼案件终结后再提起行政诉讼案件符合规定，不应认定超过起诉期限。(二）针对上诉人是否具备诉讼主体资格问题1、母亲叶素惠于1969年向堂叔崔立义购得位于那坡县××号牌的土地及房屋，而那坡县土地管理局于1990年5月5日向母亲叶惠颁发那集建（1990)字第207号《集体土地建设用地使用权证》，正实母亲叶素惠已通过受让的方式取得该宗土地的使用权及地上房屋的所有权，而且民事案件一审法院、二审法院均认定该事实。1994年母亲叶素惠去世后，根据《中华人民共和国继承法》第三条的规定，那坡县××号门牌宗地使用权及地上房屋应为叶素惠个人合法遗产，依法应由作为第一顺序继承人的上诉人、崔日宣、崔日灿及崔卫明继承，而崔卫明去世后，崔卫明的继承份额应由一审第三人黄泽民黄绍良、黄绍灵、黄绍琼转继承。另根据《中华人民共和国继承法》第二条“继承从被继承人死亡时开始”及《中华人民共和国物权法》第二十九条“因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力”的规定，母亲叶素惠死亡时继承开始，上诉人、崔日宣、崔日灿及崔卫明继受取得那坡县××号门牌宗地使用权及地上房屋所有权。而崔卫明去世后，崔卫明的份额由一审第三人黄泽民、黄绍良、黄绍灵、黄绍琼转继承。故在遗产分割前，上诉人及一审第三人崔日宣、崔日灿、黄泽民、黄绍良、黄绍灵、黄绍琼共同共有那坡县××号门牌宗地使用权及地上房屋所有权。2、根据《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日起施行）第三十八条“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”的规定，当时法律并没有限定农村村民一户只能拥有一处宅基地，结合该条第三款立法精神可知，当时宅基地可以出卖、出租，既然可以出卖、出租便属于村民的财产权益，可以作为遗产继承。另外，宅基地是村民向经济组织无偿申请取得，本案中涉案土地是母亲叶素惠通过向堂叔崔立义购买所得，故该土地并非宅基地。而一审法院认为涉案土地属于宅基地且不具有普通遗产继承性质，是根据《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日实施）第六十二条的规定，而根据法不溯及既往的原则，一审法院适用该法条明显错误。3、本案涉案土地原登记母亲叶素惠享有使用权，民事案件审理过程中各一审第三人对上诉人享有继承权没有异议，而本案涉案土地是否为宅基地、是否为母亲叶素惠合法遗产、上诉人是否享有财产利益、土地如何变更登记在一审第三人崔日宣、崔日灿名下，影响到案件判决结果，同样影响到上诉人的实质利益，故上诉人完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定的有利害关系的公民。而且该法条规定公民与行政行为有利害关系即为适格主体，一审法院认为土地管理部门对土地使用权类型变更登记、重新划拨、调整分配、登记备案的行政行为与上诉人不产生利害关系，从而否定上诉人的主体资格，属于偷换概念，同时也是认定错误。4、那坡县土地管理局于1990年5月5日向母亲叶素惠颁发那集建（1990)字第207号《集体土地建设用地使用权证》，将土地登记为农村建设用地，性质为宅基地，而那坡县国土资源局于1999年12月15日作出的那国用（1999)字第0805号《国有土地使用证》及那国用（1999)字第0946号《国有土地使用证》将涉案土地登记为划拨住宅用地，说明涉案土地的性质及用途没有明确，不排除登记错误的可能，一审法院未进入实体审查，便认定涉案土地为土地管理部门重新划拨、调整、分配、登记，显然依据不足。(三）针对本案能否直接提起行政诉讼的问题。本案诉讼请求针对的是那坡县国土资源局于1999年12月15日作出的那国用（1999)字第0805号《国有土地使用证》及那国用（1999)字第0946号《国有土地使用证》，则人民法院应当审理被上诉人作出该行政行为主要证据是否充足、适用法律、法规是否错误、是否违反法定程序、是否存在超越职权、是否存在滥用职权、是否存在明显不当，而该行政行为是否侵犯上诉人已合法取得的土地，需进入实体审查才予以明确，且是另一法律关系，一审法院认为本案应先申请行政复议错误。综上，一审法院列明案件主体错误、裁定理由完全错误，导致裁决错误。特此上诉，请二审法院依法裁决。 经审理查明，2017年7月26日，上诉人崔日珠经查档得知，那坡县国土资源局于1999年12月15日向原审第三人崔日宣颁发那国用（1999）字第0805号《国有土地使用证》，向原审第三人崔日灿颁发那国用（1999）字第0946号《国有土地使用证》，位于那坡县××号门牌的土地使用者登记为崔日宣、崔日灿。崔日珠认为该土地为其母亲购买，属于其母亲的遗产，其应享有四分之一的份额。崔日珠以法定继承纠纷为由，于2017年12月27日向那坡县人民法院提起民事诉讼。该案经一、二审审理后，已由本院作出生效的民事判决[（2018）桂10民终1204号]。2019年2月，上诉人崔日珠向那坡县国土资源局申请撤销上述两本国有土地使用证。2019年2月25日，那坡县国土资源局作出《关于要求撤销国有土地使用证的答复》。2019年5月28日，崔日珠向那坡县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销那国用（1999）字第0805号《国有土地使用证》及那国用（1999）字第0946号《国有土地使用证》。 本院认为，关于上诉人是否具备原告主体资格的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。在土地权属行政登记案件中，与涉案土地存在权属争议的组织或者个人，与该颁证行为有利害关系。本案中，经查，涉案的土地是上诉人的母亲叶素惠于1969年购买木房时所得，1990年那坡县土地管理局向叶素惠颁发了集体土地使用证，确定使用权利人为叶素惠。1992年，崔日宣、崔日灿拆除旧房并在该地上建造了新房。1994年叶素惠去世。1999年，那坡县国土资源局向崔日宣、崔日灿颁发国有土地使用证，确定二人为该土地使用权人。上诉人崔日珠认为涉案土地其亦有四分之一的使用权，并提起民事诉讼。可见崔日珠与崔日宣、崔日灿等人就涉案土地存在权属争议，那坡县国土资源局的颁证行为是否合法不影响崔日珠的诉讼主体资格，崔日珠有权提起本案诉讼，一审对此认定有误，本院予以纠正。 关于本案是否为行政复议前置程序案件的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”其中，对于应当先申请行政复议的情形，2003年2月28日施行的最高人民法院《关于适用第三十条第一款有关问题的批复》，明确根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；……”批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，是对既有权利的确认。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不属于行政确认范畴之内，据此，本案被告颁发土地使用证的行政行为不属于复议前置的情形，利害关系人可以直接向人民法院提起行政诉讼。一审法院对此认定有误，本院予以纠正。 关于上诉人崔日珠的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。在本案中，上诉人崔日珠于2017年7月26日查档时已得知那坡县国土资源局向第三人崔日宣、崔日灿颁发涉案两本《国有土地使用证》，其于2019年5月28日向那坡县人民法院提起行政诉讼已超过一年的起诉期限。原审裁定认定本案超过法定的起诉期限认定事实清楚、适用法律正确。 至于上诉人提出未超过起诉期限的几点上诉理由不能成立，理由如下：1.上诉人于2018年1月12日向那坡县人民法院提起法定继承纠纷的民事诉讼，但该民事诉讼与请求撤销土地使用证登记的行政诉讼属于两个不同法律关系的诉讼，并不存在必须经民事诉讼完成或者民事判决生效后才能提起行政诉讼的情形，也不存在民事诉讼请求包含本案行政诉讼请求的情况（行政诉讼的诉讼请求应当针对行政机关的行政行为），更不存在需要先提起民事诉讼案件确认土地的权属及性质（确认土地性质不属于民事案件审理范围），才能提起行政诉讼的情形。该民事裁判是否支持上诉人的诉讼请求，并不影响其在知道或者应当知道行政行为内容之日起，在法定的起诉期限内提起行政诉讼。上诉人认为民事案件一、二审审理期限（2017年12月27日至2019年2月1日）不应计算在起诉期限内不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定。2.本院作出的（2018）桂10民终1204号民事判决及那坡县国土资源局作出的《关于要求撤销国有土地使用权证的答复》中，虽然告知当事人对涉案土地使用证不服应当通过行政诉讼程序寻求救济，但通过行政程序救济亦应当遵守行政法律法规的规定，上诉人要求以判决生效之日或答复送达之日为起诉期限的起算日期没有法律依据。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，上诉人2019年5月28日起诉已远远超过一年的起诉期限。3.原审中，被告虽然没有提出超过起诉期限的抗辩，但行政案件中起诉期限的设定除了有上诉人所述的“惩罚不积极行使起诉权利的相对人”外，还有维护行政管理秩序的稳定的作用，故对于行政案件的审理应当进行全面的审查，一审法院主动适用起诉期限规则进行审理，符合行政诉讼法的规定。综上，本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”所规定的情形，上诉人该上诉理由不成立，本院不予支持。 综上所述，一审法院认定事实、适用法律部分有误，但裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费50元，予以退回。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 黄春雷 审 判 员 许彩乐 审 判 员 张 莉 二〇一九年十二月六日 法官助理 劳 珍 书 记 员 冯天军