江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏10行终335号 上诉人（原审原告）亚东石化（扬州）有限公司，住所地仪征市亚东路8号。 法定代表人郑澄宇，董事长。 委托代理人陈冲，江苏擎天柱律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市仪征生态环境局，住所地仪征市真州西路47号。 法定代表人汤新彬，局长。 委托代理人徐华，该局工作人员。 委托代理人历巍，江苏宗申律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市生态环境局，住所地扬州市扬子江北路446号。 法定代表人金春林，局长。 委托代理人姚耕俊，该局法规处处长。 委托代理人张勇，江苏君奥律师事务所律师。 上诉人亚东石化（扬州）有限公司（以下简称亚东公司）因与被上诉人扬州市仪征生态环境局（以下简称仪征环境局）、扬州市生态环境局（以下简称扬州环境局）环境行政处罚及行政复议一案，不服扬州市邗江区人民法院（2018）苏1003行初274号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月11日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2018年8月1日,仪征环境局（原仪征市环境保护局）作出仪环罚（2018）第101号《行政处罚决定书》（以下简称101号处罚决定），认定：亚东公司加药软管在清洗后悬挂于废水站北侧的软管挂点处，软管内的强碱性液体滴在下方未采取防渗漏措施的地面，经仪征市监测站检测，软管挂点处土壤中PH值为10.54。该行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第四十条第一款的规定，依照《水污染防治法》第八十五条第一款第（七）项、第二款的规定，决定对亚东公司作出立即停止违法行为，采取治理措施，消除污染，罚款人民币十六万元的行政处罚。亚东公司不服，向扬州环境局申请行政复议。2018年11月16日，扬州环境局作出扬环复（2018）3号《行政复议决定书》（以下简称3号复议决定），维持了仪征环境局101号处罚决定。 原审查明：2018年5月10日，南京市环境保护局（以下简称南京环保局）根据江苏省环境保护厅、江苏省公安厅联合下发的苏环办（2018）141号《关于印发沿江八市共抓大保护交叉互查环保联合执法专项行动工作方案的通知》要求，对亚东公司进行检查，发现亚东公司加药软管在清洗后悬挂于废水站北侧的软管挂点处，软管内的强碱性液体滴在下方未采取防渗漏措施的地面。根据南京环保局的情况反馈，2018年5月11日，仪征环境局决定对亚东公司进行立案调查，并于当日到亚东公司进行现场检查，发现亚东公司酸碱中和池临时加碱管线已撤走，加碱管线挂钩所在处下方地面为泥土地面，上面覆盖有石子，但有泥土裸露，地面泥土湿润有少量积水，现场用PH试纸对地面积水进行检测，PH值均为8-9。仪征市环境监测站现场对该土壤进行取样，经检测，该土壤的PH值为10.54。2018年5月24日，仪征环境局向亚东公司作出仪环改（2018）第71号《责令整改违法行为决定书》。为检查整改落实情况，2018年6月7日，仪征环境局执法人员到亚东公司进行现场跟踪督查，发现亚东公司已对受污染的土壤进行了清理，共清理出污染土壤2.35吨，目前暂存在公司危险废物暂存库内，加药临时软管堆放在设置围堰的区域内。针对亚东公司的违法行为，仪征环境局经过集体评议、处罚告知、听取陈述申辩等程序，于2018年8月1日作出101号处罚决定并向亚东公司送达。亚东公司不服向扬州环境局申请行政复议。2018年11月16日，扬州环境局作出3号复议决定，维持了仪征环境局的101号处罚决定。后亚东公司全额缴纳了罚款。原审另查明，根据机构改革工作方案，原仪征市环境保护局现已调整更名为扬州市仪征生态环境局；原扬州市环境保护局现已调整更名为扬州市生态环境局。 原审认为：根据《水污染防治法》第十条的规定，仪征环境局具有作出被诉行政处罚决定的职权。仪征环境局通过现场拍照、检查及调查询问等方法获取的证据足以认定亚东公司将清洗后的加药软管悬挂于未采取防渗漏措施的地面上方，造成土壤污染，处罚决定认定事实清楚。仪征环境局制定的《仪征市环保局行政处罚自由裁量权基准》系在法律规定处罚措施范围内设定的基准，没有突破法律规定。依据该规范性文件并结合案件事实，仪征环境局决定给予亚东公司十六万元罚款的处罚，裁量适当。经过立案、调查，向亚东公司送达《行政处罚事先（听证）告知书》，集体审议，仪征环境局最终作出处罚决定并送达，程序合法。扬州环境局根据亚东公司的复议申请，进行了听证，充分听取亚东公司的陈述、申辩和双方的意见，并对相关证据进行了质证，所作出的复议决定合法。亚东公司提出本案系因公司员工误操作而为，没有对土壤和地下水造成污染，违法情节显著轻微，处罚过重；仪征环境局对案涉行为作出处罚，实际上是要求上诉人对厂区所有区域实施防渗漏处理，不具有合理性的诉讼理由，无事实和法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了亚东公司的诉讼请求。 上诉人亚东公司上诉称：首先，两被上诉人适用处罚规定错误，原审认定不正确。《水污染防治法》第四十条第一款规定，其本意是要求在宏观规划上，对相关危险主体的施工区域严格要求防渗漏，上诉人在施工区域已完成了严苛的防渗漏处理。案涉行为是由于在非生产作业时，个别员工违反规定、偶发地放置软管，造成下方的绿化带土壤即时地微弱变碱性，理应适用针对该微观、具体、疏忽行为的恰当行政法规进行处罚，而非从宏观上要求上诉人对案涉绿化带再做防渗漏处理。其次，《仪征市环保局行政处罚自由裁量权基准》中CF261A档次（16-20万)的裁量标准严重有违上位法规定，理应撤销。案涉行为所适用的CF261A档次（16-20万）的裁量情形中的区间“16-20万”系完全考虑单一因素即“注册资本”得出，其他区间亦基于单一因素确定。但根据环境保护部颁布的《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的相关规定，行政处罚必须以事实为依据，与环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当，并综合、全面地考虑违法行为危害的具体对象、方法或者手段，环境污染、生态破坏程度以及社会影响、行为人的主观过错等因素综合考量。显然，仪征环境局的裁量基准文件违反了环境保护部的文件要求，有违违法行为与行政处罚相适应的原则，不具有合法性。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判或发回重审；一、二审诉讼费由两被上诉人承担。 被上诉人仪征环境局辩称：第一，我局作出的101号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确、处罚程序合法。第二，上诉人的上诉理由不能成立。1、关于上诉人认为涉案地点系厂区绿化范围，不属于落实防渗漏处理的区域，而上诉人有防渗漏处理区域，只是工作人员未在防渗漏区域作业，不应适用《水污染防治法》第四十条第一款规定进行处罚。首先，上诉人从本案处罚得出的环保要求是“即刻就地进行防渗漏处理、将案涉绿化带浇灌水泥”，该结论显然错误。101号处罚决定系针对上诉人在无防渗漏处理的区域实施违法行为而作出，并未要求上诉人将绿化带浇灌水泥。其次，上诉人员工实施了环境违法行为，上诉人应承担相应的法律责任。2、上诉人认为自由裁量违法并无依据。上诉人实施的违法行为，按法律规定应处二万元以上二十万元以下罚款，我局根据自由裁量基准对其作出罚款十六万元的处罚，符合法律规定。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人扬州环境局辩称：首先，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。仪征环境局提交的证据表明，上诉人将含有强碱的加药软管悬挂在未采取防渗漏措施的地面上方，导致软管挂点处土壤中PH值为10.54，呈强碱性，该行为具有污染环境的风险。上诉人本应做好包括“防渗漏措施”在内的各项污染防治措施，但上诉人并未如此，其行为违反了《水污染防治法》第四十条第一款的规定，应当给予相应的行政处罚。尽管案涉违法行为系上诉人的员工实施，但上诉人作为用工主体，应当承担相应的法律后果。基于上诉人和仪征环境局提交的证据材料、复议理由、答复意见，并依据相关法律规定，我局认为101号处罚决定正确，遂依法作出3号复议决定予以维持。其次，101号处罚决定依据合法，裁量适当。在案证据表明，案涉违法行为符合《仪征市环保局行政处罚自由裁量基准》CF261A档次（16-20万元）的裁量情形，仪征环境局依据法律条款和裁量基准，作出对上诉人罚款十六万元的处罚，裁量得当。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实本院依法予以确认。 在二审中，上诉人对被上诉人仪征环境局的处罚权、扬州环境局的复议权、101号处罚决定所认定的事实、程序以及3号复议决定所经历的程序均无异议。争议焦点在于：一是101号处罚决定适用法律是否正确；二是101号处罚决定裁量是否适当。 本院认为：一、101号处罚决定认定案涉行为违反了《水污染防治法》第四十条第一款的规定，适用法律正确。 《水污染防治法》第四十条第一款规定：“化学品生产企业以及工业集聚区、矿山开采区、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场等的运营、管理单位，应当采取防渗漏等措施，并建设地下水水质监测井进行监测，防止地下水污染。”基于此，作为临近长江、从事化学品生产多年的上诉人，对环境保护的相关法律法规应当是熟知的，对相关制度要求以及自身的主体责任也是明确的。但熟知制度是一个方面，抓好制度的落实才最为重要。本案中，一方面，涉案的违法线索是在2018年5月10日“沿江八市共抓大保护交叉互查环保联合执法”这一特殊背景下，被南京环保局检查发现的，具有顶风违规之嫌；另一方面，在案的证据表明，上诉人的员工在生产作业过程中，将含有强碱的加药软管悬挂在未采取防渗漏措施的地面上方，导致软管挂点处土壤中PH值为10.54，已经造成土壤污染，且具有污染环境的其他未知风险。上诉人在没有防渗漏措施的绿化地带实施生产作业行为，已构成对《水污染防治法》第四十条第一款规定内容的违反，因此，101号处罚决定适用法律并无不当。上诉人提出，案涉行为系因公司员工违反规定，偶发地放置软管，理应适用针对该情形的行政法规进行处罚，而非从宏观上要求上诉人对案涉绿化带再做防渗漏处理。对此，101号处罚决定只是要求作为化学品生产企业的上诉人在实施生产作业行为时，所涉区域应当采取防渗漏等措施，并未要求上诉人对未作为生产作业的区域，也要采取防渗漏等措施。因此，上诉人的上述理由，是对处罚决定昭示含义的错误理解，本院不予支持。 二、101号处罚决定裁量适当。 被上诉人仪征环境局依据上级文件要求结合环境执法实践，制定了《仪征市环保局行政处罚自由裁量权基准》，该规范性文件系为了规范自由裁量权的行使，防止职权滥用而在法律规定的行政处罚的种类及幅度范围内进行的细化规定，并未突破法律规定，可以在行政处罚进行裁量时予以适用。同时，在案证据表明，案涉违法行为符合《仪征市环保局行政处罚自由裁量基准》CF261A档次（16-20万元）的裁量情形，被上诉人仪征环境局依据上述条款和裁量基准，对上诉人作出罚款十六万元的处罚，裁量适当。上诉人提出裁量基准文件违反了环境保护部的文件要求，有违违法行为与行政处罚相适应的原则的上诉理由，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。上诉人亚东公司的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人亚东公司承担。 本判决为终审判决。 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 苗 鸿 二〇一九年十二月十六日 书记员 居 真 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；