辽宁省营口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽08行初63号原告：营口经济技术开发区丰源物流有限公司。住所地营口市鲅鱼圈区芦屯镇小望海村。法定代表人：佟秀夫，职务经理。委托诉讼代理人：郭大华，辽宁睿智（营口自贸区）律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙荟杰，辽宁睿智（营口自贸区）律师事务所律师。被告：营口市鲅鱼圈区人民政府。住所地营口开发区日月大道8号。法定代表人：孟鑫，职务区长。委托诉讼代理人：刘思畅，职务区司法局工作人员。委托诉讼代理人：齐杰，辽宁华君律师事务所（营口分所）律师。被告：营口市鲅鱼圈区芦屯镇人民政府。住所地营口市鲅鱼圈区芦屯镇。法定代表人：衣冠鹏，职务镇长。委托诉讼代理人：吕作华，辽宁创越律师事务所律师。原审原告营口经济技术开发区丰源物流有限公司诉原审被告营口市鲅鱼圈区人民政府、营口市鲅鱼圈区芦屯镇人民政府解除行政协议并补偿一案，本院作出（2015）营行初字第00088号行政判决，原审原告与二原审被告均提出上诉，辽宁省高级人民法院作出（2018）辽行终361号行政裁定书，撤销原审判决，发回本院重审。本院依法组成合议庭于2019年12月4日公开开庭审理了本案，原告在庭审中变更了诉讼请求，本院对于没有变更的诉讼请求进行了审理。又于2019年12月16日公开开庭审理了本案，对于变更后的诉讼请求进行了审理。原告营口经济技术开发区丰源物流有限公司的法定代表人佟秀夫及其委托诉讼代理人郭大华、孙荟杰，被告营口市鲅鱼圈区人民政府的委托诉讼代理人刘思畅、齐杰，被告营口市鲅鱼圈区芦屯镇人民政府的委托诉讼代理人吕作华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉讼请求为1、解除原告与第二被告营口市芦屯镇人民政府签订的行政协议即《营口经济技术开发区丰源物流有限公司购买营口市鲅鱼圈区芦屯镇政府土地补充协议》；2、请求二被告按照案涉土地现有价值及利息赔偿原告损失。土地现有价值为14,001,310元，利息为9,804,378元，共计23,805,688元。（利息起算点从2008.3.31暂算至2019.12.4，原告请求算至实际支付之日）。3、请求二被告按照行政补偿协议约定向原告支付违约金300,468,113元。4、诉讼费由二被告承担。主要理由：2006年6月原告的法人代表佟秀夫以其在黑河市注册的“鑫源经济技术开发有限责任公司”名义与营口经济技术开发区路安置业有限公司签订《土地使用权出让协议》，约定受让芦屯镇小望海村土地2.8万平方米，土地款总额364万元。黑河新宏源于2006年6月28日向路安置业交付土地款2,636,700，同时为办理土地证支付费用款1,430,550元。2006年12月25日原告与营口市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于芦屯镇.62平方米土地出让给原告；营口市人民政府同时下发《关于向营口经济技术开发区丰源物流有限公司出让土地使用权的批复》；原告于2007年1月18日获得《国有土地使用权证》。原告获得该地块后对该项目用地进行了回填等工作，为此花费了回填费用61万元。后由于第一被告鲅鱼圈区政府对辖区内公路网改造及设立临港工业园的需要占用了该项目用地。2007年8月14日第二被告接受第一被告的委托处理对原告的征地补偿问题。与原告签订了《营口经济技术开发区丰源物流有限公司购买营口市鲅鱼圈区芦屯镇政府土地补充协议》，约定第二被告与原告进行土地置换，将芦屯镇小望海村南新建的石油路南、沙河路西置换给原告，同时将与其相邻的剩余三角地块划给原告无偿使用，作为此次置换给原告造成损失的补偿。同时合同中约定，如被告在2008年3月31日前未能将新置换土地使用证等相关手续办理完成交给原告，被告每拖延一天，按照违约时期购买土地总价款的0.5%向原告缴纳违约金。该补偿协议签订后，第二被告一直未履行征地补偿协议即补充协议约定。原告通过各种方式一直向第二被告主张权利，均未得到合法解决。因征地行为系第一被告鲅鱼圈区政府行为所致，第二被告为处理第一被告占用原告土地的赔偿问题接受第一被告委托而与原告签订了征地补偿协议，第一被告应与第二被告共同对原告承担责任。原告提供的证据有：1、土地使用权出让协议。2、原告的用地申请、营口经济技术开发区发展和改革局《关于兴建营口经济技术开发区丰源物流有限公司粮食加工项目的立项批复》、《关于下达2006年应经济技术开发区丰源物流有限公司粮食加工项目基本建设投资计划的通知》、营口市人民政府《关于向营口经济技术开发区丰源物流有限公司出让土地使用权的批复》、营口经济技术开发区城市规划处《用地指标说明》、原告的《建设用地规划许可证》、《土地使用证》。3、收款收据和收条。4、《营口经济技术开发区丰源物流有限公司购买营口市鲅鱼圈区芦屯镇人民政府土地补充协议》。5、《营口经济技术开发区丰源物流有限公司购买营口市鲅鱼圈区芦屯镇人民政府土地协议》及收款收据。6、律师函。本次审理中原告提供的证据为鲅政发（2018）31号《关于调整鲅鱼圈区土地出让单价的通知》，证明现在仓储用地起始价不低于每平方米500元。被告营口市鲅鱼圈区人民政府答辩称，《营口经济技术开发区丰源物流有限公司购买营口市鲅鱼圈区芦屯镇政府土地补充协议》是无效的，原告并未取得置换土地的使用权。补充协议涉及土地置换实际是属于出让土地的性质。依据《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，该补充协议书无效，原告并未取得置换土地的使用权。原告起诉要求按照涉案土地现有价值及利息赔偿原告损失23,805,688元没有依据，因本案临港工业区管理委员会占用土地时间是2007年，原告不能以土地现有价值计算损失。原告主张二被告赔偿违约金300,468,113元过高，没有依据，本案原告的土地系临港工业区管理委员会建设办公楼占用，临港工业区管理委员会是开发区管理委员会的派出机构，占用面积为2,456平方米，并不是答辩人占有，故答辩人不是本案的被告。本案已超过诉讼时效。补充协议约定交付土地的时间是2008年3月31日前，而原告起诉日期是2015年9月25日，已超过起诉期限。答辩人不是适格的被告，原告与芦屯镇政府签订的协议，应驳回原告起诉。原告起诉赔偿金没有依据，并且违约金约定过高。本案属于民事纠纷。被告营口市鲅鱼圈区芦屯镇人民政府答辩称，对原告请求解除补充协议没有异议，因该协议并不具备法律效力。但原告要求返还土地款并不妥，因土地款的返还涉及案外人的权利和责任，土地款部分是交给营口开发区路安置业有限公司，再由路安置业转交给其他相关部门，原告持有《国有土地使用权证》，国土资源行政机关并没有收回原告的土地，原告现要求返还土地款不应得到支持。解除协议和返还土地款是相互矛盾的请求。镇政府是受鲅鱼圈区人民政府的委托处理土地置换事项，责任不在镇政府。经庭审质证，原被告提供的证据均真实有效，本院予以认定。对于原告提供的《通知》不能证明土地现在价值，其证明内容不予采信。经审理查明,2006年6月28日黑河鑫宏源经济技术开发有限责任公司(系丰源物流的前身)向营口经济技术开发区路安置业发展公司交纳了2,636,700元土地出让金。营口经济技术开发区路安置业发展公司系2003年3月12日由鲅鱼圈区芦屯镇政府独立出资组建的企业。于2013年12月23日经营口经济技术开发区国有资产管理局作出决定，将芦屯镇政府名下的营口经济技术开发区路安置业发展公司划拨到营口经济技术开发区城市开发建设投资有限公司。2006年12月25日营口市人民政府作出营政土字【2006】491号《关于向营口经济技术开发区丰源物流有限公司出让土地使用权的批复》，将位于鲅鱼圈区土地使用权面积为28,002.62平方米，出让给营口经济技术开发区丰源物流有限公司。用途为仓储用地，出让年限为50年。2006年12月25日营口市国土资源局与丰源物流签订了《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》。《国有土地使用权出让合同》第七条约定合同项下的土地使用权地价为每平方米94元，总额为2,632,246元。2007年1月18日营口市国土资源局向丰源物流下发了鲅鱼圈国用(2007)第0009号国有土地使用权证。2007年4月，鲅鱼圈区政府对辖区内公路网进行改造和设立临港工业园，丰源物流的土地分别为临港工业区管委会、营口航盛科技实业有限责任公司及沙河大街道路及绿化带所占用。2007年8月14日芦屯镇政府与丰源物流签订了《营口经济技术开发区丰源物流有限公司购买营口市鲅鱼圈区芦屯镇政府土地补充协议》，约定进行土地置换，将芦屯镇小望海村南新建的石油路南、沙河路西置换给丰源物流，同时将与其相邻的剩余三角地块划给丰源物流无偿使用，作为此次置换给丰源物流造成损失的补偿。同时合同中约定，如芦屯镇政府在2008年3月31日前未能将新置换土地使用证等相关手续办理完成交给丰源物流，芦屯镇政府每拖延一天，按照违约时期购买土地总价款的0.5%缴纳违约金。2008年4月25日，芦屯镇政府作为甲方与丰源物流有限公司签订了《营口经济技术开发区丰源物流有限公司购买营口市鲅鱼圈区芦屯镇政府土地协议》，约定芦屯镇政府确认土地置换的位置，并给予丰源物流补偿人民币42万元。芦屯镇政府证明与丰源物流置换土地工作是受鲅鱼圈区政府的委托。该补偿协议签订后，为丰源物流新置换的土地又被鲅鱼圈区政府出让给他人，后一直未给丰源物流置换新的土地。被告鲅鱼圈区政府在本案审理过程中没有提供出该地经政府征收的相关证据。另查明，2006年，国土部国土资发（2006）307号令确定营口市鲅鱼圈区工业用地最低价为每平方米204元。原告与二被告均表示不对于该地价值进行评估。本院认为，《营口经济技术开发区丰源物流有限公司购买营口市鲅鱼圈区芦屯镇政府土地补充协议》中约定了以下相关内容：甲方（芦屯镇政府）由于占用乙方（丰源物流）土地期间，甲方应承担相应补偿责任；甲方办理完新的地块土地使用证照后，由乙方核对，乙方同意接收并将原来土地证交由甲方处理作废；将三角地块作为补偿，如果三角地块不能交付，计算三角地块的价值再给乙方补偿。在2008年4月25日《营口经济技术开发区丰源物流有限公司购买营口市鲅鱼圈区芦屯镇政府土地协议》又约定了补偿金额。综上可见，《营口经济技术开发区丰源物流有限公司购买营口市鲅鱼圈区芦屯镇政府土地补充协议》的内容系土地征收补偿安置协议。营口市鲅鱼圈区人民政府作为县级人民政府具有收回土地与出让土地的职权依据。虽然没有提供出关于该地进行过征收的证据，不能证明对于原告土地履行土地征收的程序。但由于双方已经达成对于该地的征收补偿安置协议，同时原告也没有否认过土地征收的效力，从稳定行政管理角度出发，应认为土地征收行政行为合法。土地征收后将产生对于原告的补偿义务，应由征收土地的行政机关承担责任，芦屯镇政府作为鲅鱼圈区政府的下属机关，因其本身并不具备土地补偿的职权，在土地征收及补偿所作的行为应视为鲅鱼圈区政府的委托行使，其权利义务应由鲅鱼圈区政府承担。对于合同效力及原告请求解除是否应予支持问题。二被告主张合同无效，芦屯镇政府理由是镇政府没有权利对国有土地进行处置。芦屯镇政府此主张不能成立。首先，镇政府已经说明与原告签订的补充协议是受区政府委托，其次，该补充协议系土地补偿安置协议，并不同土地出让协议所要求的必须提供相应符合出让标准的土地，而是签订补偿安置协议后，鲅鱼圈区政府还应履行相关的职责，实现补偿安置内容，第三，鲅鱼圈区政府有能力协调土地部门对原告的土地进行置换，该协议不是无权处分的协议。同理，鲅鱼圈区政府主张合同无效的观点不能成立。该协议应为有效协议。该协议的权利义务由鲅鱼圈区政府承担。现二被告并未实际履行土地补偿的约定，事实上也不可能履行，原告因此主张解除协议，并主张损失赔偿的诉讼请求应予支持。对于原告损失计算问题。被告鲅鱼圈区政府行使了协议约定的权利，占用了原告的土地，但没有在协议约定的期限内履行相应的义务，即没有置换给原告新的土地，此行为构成违约，应承担相应的违约补偿责任。在《营口经济技术开发区丰源物流有限公司购买营口市鲅鱼圈区芦屯镇政府土地补充协议》中约定的每日千分之五的违约金明显过高，在鲅鱼圈区政府提出调整的请求下，应予调整。原告在庭审中明确表明不再主张原土地使用权，而要求补偿，本院予以确认，同时认定原告向二被告交付土地的时间为2007年8月14日，原告自此时不再享有鲅鱼圈国用（2007）第0009号国有土地使用证所指向的土地使用权。对于原告的损失补偿问题，被告鲅鱼圈区政府应对于原告土地价值金额应予返还，并应承担违约责任。由于双方不同意对于该地进行评估，对于原告的土地价格依照国土部国土资发（2006）307号令确定的营口市鲅鱼圈区工业用地最低价为每平方米204元进行计算，原告土地价格以28002.62平方米按照每平方米204元计算，共计5,712,535元，参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条的规定，违约金约定条款条件成就，被告鲅鱼圈区政府应承担违约金责任。但鉴于协议约定的违约金过高，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九的规定，本院作相应的调整。调整方案：以5,712,535元为基数计算中国人民银行同期存款利息为补偿损失数额。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决如下：一、解除原告与被告营口市鲅鱼圈区人民政府、营口市鲅鱼圈区芦屯镇人民政府签订的《营口经济技术开发区丰源物流有限公司购买营口市鲅鱼圈区芦屯镇政府土地补充协议》；二、本判决生效之日起十日内被告营口市鲅鱼圈区人民政府支付原告土地补偿金5，712，535元；三、被告营口市鲅鱼圈区人民政府支付以5，712，535元为基数按中国人民银行同期存款利息计算从2007年8月14日至本判决给付之日止的违约损失。案件受理费50元由被告营口市鲅鱼圈区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  吕兴汉审判员  刘文婷审判员  贾 琳二〇一九年十二月二十六日法官助理韩祖伟书记员李梦阳