浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙09行终50号 上诉人（原审原告）舟山市**汽车驾驶培训中心有限公司，住所地舟山市定海区城东街道三官堂沙滩7号。 法定代表人黄亚平，执行董事。 被上诉人（原审被告）舟山市综合行政执法局，住所地舟山市定海区临城街道金岛路9号。 法定代表人俞连军，局长。 出庭负责人胡雄伟，该局副局长。 委托代理人（一般授权代理）陈波，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 委托代理人（一般授权代理）王红女，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。 法定代表人何中伟，市长。 委托代理人（一般授权代理）黄旭雯，舟山市行政复议局行政复议处处长。 委托代理人（一般授权代理）王娇琼，舟山市行政复议局工作人员。 上诉人舟山市**汽车驾驶培训中心有限公司（以下简称舟山**公司）因与被上诉人舟山市综合行政执法局（以下简称市综合执法局）、舟山市人民政府（以下简称市政府）规划其他行政行为与行政复议一案，不服舟山市定海区人民法院（2018）浙0902行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人舟山**公司的法定代表人黄亚平，被上诉人市综合执法局的副局长胡雄伟及委托代理人陈波，被上诉人市政府的委托代理人黄旭雯、王娇琼到庭参加诉讼。在案件审理过程中，经各方当事人同意，本院于2019年8月19日至2019年12月23日对案件进行了协调，因当事人之间分歧意见较大，最终无法达成调解。本案现已审理终结。 原审法院认定，2003年7月2日，中国石油化工股份有限公司管道储运分公司（以下简称中石化公司）就岙山-册子-镇海进口原油管道工程向原舟山市城乡建设委员会提交了市政工程建设申请，同月9日，舟山市城乡建设委员会核发（03）浙规证公0900043号建设工程规划许可证。在实际铺设石油管道过程中，三官堂段的石油管线进行了变更，在三官堂段的‘AS042’点提前转向穿越定沈公路，并在‘AS043’点进入水渠，使管道往东南侧位移。2005年11月24日，岙山-镇海进口原油管道工程竣工，但中石化公司未向规划部门变更建设工程规划许可证。2008年4月，原告受让了舟山市定海区城东街道三官堂沙滩7号地块的国有土地使用权，土地使用权编号为舟国用（2008）第0101803号土地使用权证，土地使用权面积12699平方米。事后原告发现中石化公司的原油管道沿水渠穿越该宗地，并与原规划石油管道敷设线路不相符合，为此于2017年8月31日以侵犯其土地使用权益向被告市综合执法局实名举报，要求查处。市综合执法局收悉后启动调查程序后作出不予立案决定书。原告不服向被告市政府申请行政复议，市政府作出复议决定确认不予立案决定违法。原告不服，向该院提起行政诉讼。原审法院另查明，2013年12月，中石化公司将石油管道图册交到原舟山市规划局定海分局进行了备案。根据舟油审联办〔2011〕15号《关于印发舟山市油品储运项目“十二五”布局规划的通知》和浙发改规划〔2014〕280号《省发改委省能源局关于印发浙江舟山群岛新区能源发展规划的通知》，该输油管线已经作为现状纳入舟山群岛新区能源规划。 原审法院认为，一、关于原告的主体资格问题。涉案石油管道通过原告依法享有土地使用权的宗地，存在影响原告行使土地使用权的可能，在原告进行举报和投诉后，被告市综合执法局作出不予立案决定书，被告市综合执法局是否立案处理与原告存在利害关系，在本案中具备原告主体资格。二、关于被告市综合执法局作出的不予立案决定实体是否正确的问题。中石化公司未按照建设工程规划许可证规定进行管道敷设，且未办理相关变更手续，属于违反建设规划许可的行为。本案中，鉴于舟油审联办〔2011〕15号《关于印发舟山市油品储运项目“十二五”布局规划的通知》、浙发改规划〔2014〕280号《省发改委省能源局关于印发浙江舟山群岛新区能源发展规划的通知》已将该原油管线作为现状纳入舟山群岛新区能源发展规划，也就是说涉案石油管线现状符合能源规划的要求，且该石油管线项目实际测绘图已向规划部门备案，可视为违反城乡规划的事实行为终了，不再存续。在2017年8月31日原告就该违反规划的行为举报要求处理，被告市综合执法局启动调查程序时候，该行为截至被发现已经超过二年，按照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现，不再给予处罚；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。据此，被告市综合执法局根据目前事实情况作出不予立案决定，实体处理基本正确。三、关于不予立案决定的程序问题。被告市综合执法局根据原告的投诉举报对中石化公司的建设行为是否存在违法情形进行调查，至2018年3月26日报立案审批，同月29日作出不予立案决定书，明显超过《浙江省城乡规划条例》规定的办案期限，且不予立案决定书作出后未依法告知有利害关系的原告，程序明显不当，应予确认违法。被告市政府在受理原告的行政复议申请后，经审查核实，依法作出复议决定，复议程序亦合法。综上，原告要求撤销被告市综合执法局不予立案决定并继续履行行政职责，以及撤销被告市政府行政复议决定依据不足，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认舟山市综合行政执法局于2018年3月29日作出的不予立案决定的行政行为违法；二、驳回原告舟山市**汽车驾驶培训中心有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告舟山市**汽车驾驶培训中心有限公司和被告舟山市综合行政执法局各承担25元。 宣判后，舟山**公司不服，向本院提起上诉称，一、本案中两被上诉人对上诉人取得土地使用权的合法性没有异议，上诉人依法享有建设用地使用权上的一切法定权利，有权要求排除一切有损于上诉人行使权利的非法妨害。二、舟山市规划局舟规函〔2017〕3号《关于三官堂区域实际管道路由是否符合规划的复函》明确认定中石化公司在三官堂区域实际管道路由线形与工程规划许可审批的线形不一致，且未办理规划调整。故中石化公司违反规划规定进行建设，被上诉人市综合执法局应依法予以处罚。三、中石化公司原油管道敷设工程经舟山市规划局核实不符合规划条件，至今尚未达到法律规定的竣工验收条件。原审法院和两被上诉人以舟油审联办〔2011〕15号《关于印发舟山市油品储运项目“十二五”布局规划的通知》和浙发改规划〔2014〕280号《省发改委省能源局关于印发浙江舟山群岛新区能源发展规划的通知》为依据，认为该原油管道现状符合能源规划要求，且项目实际测绘图已向规划部门备案，可视为违反城乡规划的事实行为终了，并据此认为该行为截止被发现已经超过二年，被上诉人市综合执法局依照《行政处罚法》第二十九条规定作出不予立案决定，实体处理基本正确，该认定错误。首先，项目测绘图未经原舟山市规划局审核，不具备备案条件。其次，舟油审联办〔2011〕15号《关于印发舟山市油品储运项目“十二五”布局规划的通知》是不具有法律效力的报批稿，不具有任何证明效力；浙发改规划〔2014〕280号《省发改委省能源局关于印发浙江舟山群岛新区能源发展规划的通知》，被上诉人市综合执法局在行政复议阶段未提交，却作为其不予立案决定的依据，庭审中亦未提交原件进行核对，违反行政诉讼证据规则。再次，舟油审联办〔2011〕15号《关于印发舟山市油品储运项目“十二五”布局规划的通知》中对岙山原油码头至宁波镇海中转油库的原油管道现有状况进行了描述，但这仅是对已经完工、成为现状的原油管道的描述，并非是规划，两被上诉人所称“已将该石油管线作为现状纳入舟山群岛新区能源发展规划”不能成立。四、原审法院和两被上诉人引用法律条款错误。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十七条明确规定了未办理规划变更的建设行为、未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料行为的处罚，属于《行政处罚法》第二十九条规定的“法律另有规定的除外”情形。本案舟山市规划局已核实储运公司管线路由变更未办理规划变更登记手续，故该项工程目前处于交工状态而非竣工状态，其备案行为不符合法律规定，不具有法律效力，不能适用“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。退一步讲，即使适用该规定，根据《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。本案由于中石化公司至今未向舟山市规划局办理管线路由规划变更登记手续，故其违法行为正在延续，依法应进行处罚。综上，请求本院依法撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求；一、二审诉讼费由两被上诉人承担。 被上诉人市综合执法局答辩称，一、上诉人与该局作出的不予立案决定之间不存在利害关系，不是本案适格的原告。上诉人在2017年8月至10月期间，就中石化公司的原油管道建设行为向该局和舟山市信访局提出举报投诉，事后该局就其信访事项给予答复，符合信访处理程序。而根据上诉人在本案中提出的诉讼请求，显然是针对该局作出的不予立案决定，该行为所涉行政相对人为中石化公司，不是上诉人，上诉人与该行为不存在利害关系，不是本案适格的原告。二、上诉人提出要求该局履行行政执法职责，强制拆除原油管道，与要求撤销该局不予立案决定，属于两个不同的诉，按照行政诉讼一行为一诉原则，上诉人对要求该局履行法定职责之诉，应当另案起诉，该局在本案中对该节之诉不再进行答辩。三、该局作出不予立案决定事实清楚，程序正当，适用法律正确。该局根据上诉人2017年8月31日投诉后调查所形成的相关资料，针对中石化公司在2004年至2005年期间的原油管道建设行为是否存在违法，以及违法情形是否消除等提起立案审查。经审查，中石化公司2005年竣工时存在违反规划许可进行建设的行为，2011年7月20日，现有原油管道已作为现状纳入舟山市十二五规划范围。故对于持续状态的违法建设行为，其终了时间即违法情形消除之时应认定为2011年7月20日，至该局发现违法行为的时间已经超过了二年。该局根据《行政处罚法》第二十九条规定，依法作出不予立案决定，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求本院驳回上诉。 被上诉人市政府答辩称，一、该府作出舟政复决〔2018〕26号行政复议决定，程序合法。上诉人因不服市综合执法局作出的不予立案决定，于2018年6月27日向该府提出行政复议申请，该府于同日向市综合执法局送达行政复议答复通知书及复议申请材料副本。市综合执法局于同年7月6日递交行政复议答复书及相关证据材料。同年7月27日，该府组织双方当事人召开行政复议听证会依法进行审查。因案情复杂，经审批本案延长办理期限30日。同年9月11日，该府作出被诉舟政复决〔2018〕26号行政复议决定，其中告知了上诉人的法定维权途径。同年9月13日，该府向上诉人寄送了行政复议决定书。上述行政复议流程符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第五条、第十七条、第三十一条关于受理期限、维权途径等规定，该府办理行政复议案件程序合法。二、该府作出舟政复决〔2018〕26号行政复议决定，正确恰当。本案中，市综合执法局在其法定职权内，对上诉人投诉举报的石油管道建设单位违反建设工程规划许可证规定进行建设的行为予以调查，经审查发现，舟油审联办〔2011〕15号、浙发改规划〔2014〕280号文件均已将涉案原油管线作为现状纳入了舟山市发展规划。该府从更有利于上诉人行使救济权利的角度出发，认为涉案违规建设行为至2014年4月23日终了。而上诉人于2017年8月31日向市综合执法局投诉举报之时，该违法行为被发现已超过二年。故市综合执法局根据《行政处罚法》第二十九条规定，作出不予立案决定，实体并无不当。但市综合执法局作出不予立案决定明显超过《浙江省城乡规划条例》第六十五条规定的法定期限，且该决定作出后未依法告知上诉人，属于程序不当。该府据此根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，确认市综合执法局作出不予立案决定的行政行为违法，并无不当。三、原审法院判决结果正确，审判程序合法。原审法院于2018年10月8日立案受理本案后，依法向两被上诉人送达了起诉状副本及应诉通知书，并于同年11月29日公开开庭审理了本案。2019年3月25日，原审法院以上诉人要求撤销不予立案决定并继续履行行政职责，以及要求撤销行政复议决定依据不足为由，判决确认市综合执法局作出不予立案决定的行政行为违法，并驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，结论正确，审判程序合法。至于本案所涉实体问题，以市综合执法局的答辩意见为准。综上，请求本院驳回上诉，维持原判。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《行政处罚法》第十六条和浙江省编委办《关于舟山市开展综合行政执法试点工作实施方案的复函》（浙编办函〔2014〕71号）、《舟山市人民政府办公室关于开展综合行政执法工作有关事项的通知》（舟政办发〔2014〕120号）相关规定，被上诉人市综合执法局具有在本区域内行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚等职权。根据各方当事人的诉辩意见，本院对本案的审理重点归纳并评析如下： 一、关于上诉人舟山**公司是否系本案适格原告，也即其与被诉行政行为是否存在利害关系问题 本案中，根据各方当事人提交的相关证据，可以证明涉案岙山-镇海原油管道在三官堂区域的铺设，通过了上诉人舟山**公司已依法取得国有土地使用权的三官堂4-90-2号地块，存在影响上诉人土地权利行使的可能。在上诉人进行投诉后，被上诉人市综合执法局作出不予立案决定，该决定与上诉人存在法律上的利害关系，故上诉人在本案中具备原告主体资格。 二、关于被上诉人市综合执法局作出被诉不予立案决定实体是否正确问题 本案中，根据原舟山市规划局于2017年10月11日出具的《关于〈舟山市综合行政执法局执法协作函〉（舟综执C协〔2017〕2号）的回复函》载明：岙山-镇海原油管道项目位于三官堂即现**驾校区域内实际建设线形与工程规划许可审批的线形存在不一致情况，且管线建设单位一直未就不一致情况向规划部门申请办理原油管道线形的调整变更手续，根据当时的《中华人民共和国城市规划法》以及《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》有关规定，属于违反建设工程规划许可证规定进行建设的行为；由于建设单位已就项目实际测绘图向舟山市规划局定海分局备案，且该项目线由已纳入城乡规划，故建设单位中国石化管道储运有限公司的行为属于违反建设工程规划许可证的规定进行建设行为，但未严重影响城市规划。据此认定，涉案原油管线建设单位虽在建设时存在违反建设工程规划许可证规定的行为，但鉴于该项目线由已纳入城乡规划，建设单位也于2013年12月将该项目实际测绘图报送原舟山市规划局定海分局进行了备案，且管线作为现状于2014年4月23日纳入浙江省发展和改革委员会与浙江省能源局联合印发的浙江舟山群岛新区能源发展规划，被上诉人市综合执法局认为可视为该违法情形已消除，尚属妥当。故即使以2014年4月23日为违法情形消除时点，至2017年8月31日上诉人向被上诉人市综合执法局进行投诉，该违法建设行为被发现也已经超过二年。被上诉人市综合执法局依照《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”之规定，决定不予立案，并无不当。 另，根据原舟山市规划局《关于〈舟山市综合行政执法局执法协作函〉（舟综执C协〔2017〕2号）的回复函》中载明，涉案岙山-镇海原油管道项目位于三官堂即现上诉人舟山**公司驾校区域内实际建设线形较审批的线形位置向东南侧偏移约25米，位于沈公岭水库主干渠渠底。而根据2003年7月9日原舟山市规划局对岙山—镇海原油管道项目建设工程核发的（03）浙规证公0900043号建设工程规划许可证，其中涉及三官堂区域附图中标注的原油管道规划许可线形，在‘AS042’点转向东北偏北方向，穿越定沈公路后，继续向东北偏北方向铺设。比对上诉人受让地块宗地范围，该段管线规划许可线形仍通过上诉人受让的涉案地块，基本与沈公岭水库主干渠即目前管线实际铺设方向平行。故即使建设单位严格按照建设工程规划许可证的规定进行建设，原油管线仍需通过上诉人受让的地块，亦会对上诉人土地权利的行使产生影响。总体上，现有管线埋设位置与沈公岭水库主干渠重合，可以提高该宗土地利用效益，而上诉人现也无证据证明管线建设现状对其合法权益造成扩大损害。现涉案原油管线早已铺设完成，作为重大基础设施项目，强制拆除或迁移将会给国家利益和社会公共利益造成严重损害。在该原油管线项目线由已纳入城乡规划，且管线建设现状比对规划许可线形，未严重影响城市规划，亦未对上诉人合法权益造成新的损害的情况下，被上诉人市综合执法局认为该建设行为可视为违法情形已消除，并作出不予立案决定，亦属妥当。上诉人认为根据舟山市人民政府〔2003〕11号专题会议纪要和原舟山市城乡建设委员会〔2003〕9号会议纪要记载的路由规划定位，岙山-镇海原油管道规划并未通过上诉人受让的涉案地块。但相关部门会议纪要并非建设工程规划的法定依据，且根据原舟山市城乡建设委员会〔2003〕9号会议纪要记载内容，仅是原则同意华东管道设计院对岙山-镇海进口原油管道工程路由规划定位方案，具体仍需与有关部门进一步衔接后，办理项目规划选址意见和进行项目下一步设计。故上诉人舟山**公司的上述主张不能成立，本院不予采纳。 三、关于被上诉人市综合执法局作出被诉不予立案决定程序是否合法问题 根据《浙江省城乡规划条例》第六十五条规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报或者控告违反城乡规划的行为；城乡规划主管部门应当自接到举报或者控告之日起十日内作出是否受理的决定，并在受理后六十日内作出处理决定；六十日内无法作出处理决定的，经城乡规划主管部门负责人批准，可以延长三十日；是否受理的决定以及处理结果应当告知举报人或者控告人。本案中，被上诉人市综合执法局对上诉人舟山**公司2017年8月31日的投诉，直至2018年3月26日才进行立案审批，同月29日作出不予立案决定，不符合前述法规规定的期限。且不予立案决定作出后未直接送达投诉人即上诉人舟山**公司，程序违法。鉴于上诉人已实际取得该不予立案决定并选择就此提起复议和诉讼，且被上诉人市综合执法局办理期限超期对上诉人的权利并未产生实际影响，为避免程序空转和当事人诉累，复议机关和原审法院针对该不予立案决定进行审理并依法确认违法，尚属妥当。 四、关于被上诉人市政府作出的被诉行政复议决定是否合法问题 根据《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，故被上诉人市政府具有作出本案被诉行政复议决定的法定职权。本案中，上诉人舟山**公司因对被上诉人市综合执法局作出的不予立案决定不服，提出行政复议申请，被上诉人市政府于2018年6月27日收到该行政复议申请并于同日予以受理，经通知答复、组织听证、延期审理审批，于同年9月11日作出舟政复决〔2018〕26号行政复议决定，认为市综合执法局作出不予立案决定实体并无不当，但超过法定办案期限，且决定书作出后未依法告知上诉人，程序明显不当，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，确认市综合执法局于2018年3月29日作出《不予立案决定书》的行政行为违法，复议决定正确，程序合法。 综上，上诉人舟山**公司的上诉主张和理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人舟山市**汽车驾驶培训中心有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 张 静 二〇一九年十二月二十七日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧