重庆市高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）渝行申442号再审申请人（一审原告、二审上诉人）重庆市农产品集团市场投资建设有限公司，住所地重庆市渝中区民族路90号五楼。法定代表人肖明，董事长。委托代理人付玉，该公司员工。被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市云阳县规划和自然资源局，住所地重庆市云阳县云江大道1299号。法定代表人李珉卿，局长。委托代理人况文军，北京必浩得（重庆）律师事务所律师。委托代理人李鑫，重庆佰庭律师事务所律师。原审第三人重庆市农产品集团云阳农产品市场有限公司，住所地重庆市云阳县双江街道大雁路37号。法定代表人朱铁能，董事长。重庆市农产品集团市场投资建设有限公司（简称农投公司）因诉重庆市云阳县规划和自然资源局（简称云阳县规资局）请求确认撤销房屋网签违法一案，不服重庆市第二中级人民法院（2019）渝02行终76号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。因机构调整，原重庆市云阳县国土资源和房屋管理局（简称原云阳县国土局）被撤销，其职能由新组建的云阳县规资局继续行使，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，确认云阳县规资局为本案被申请人。本案现已审查终结。农投公司申请再审称，第一，原云阳县国土局对本案未超过起诉期限的事实予以认可，一审法院裁定驳回农投公司起诉无事实及法律依据。原云阳县国土局一审两次开庭均认可农投公司的起诉未超过起诉期限，两次庭审笔录中均予以明确记载。虽然重庆市农产品集团云阳农产品市场有限公司（简称云农公司）对起诉期限进行了抗辩，但其在本案中无独立请求权，无权提出上述抗辩。一审法院在庭后自行收集证据，以农投公司起诉超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉，程序违法。第二，二审法院认定农投公司于2016年3月24日前已知晓原云阳县国土局的行政行为，认为农投公司起诉时已超过起诉期限，缺乏事实及法律依据。首先，原云阳县国土局应当在一审程序中提出对本案起诉期限的抗辩并举示相应证据，但直到农投公司收到一审裁定前，原云阳县国土局未提出起诉期限抗辩，也未提交相关证据。二审法院不应当就原云阳县国土局一审未提交而二审提交的证据予以审查和认定，更不得据此作出不利于农投公司的裁定。其次，农投公司于2016年3月24日作出的信函也不能表明农投公司已经于当时知道原云阳县国土局的行政行为。农投公司在接到云农公司关于涉案房屋被误抵押的单方信函告知后，本着谨慎、负责的态度向原云阳县国土局求证，但原云阳县国土局及其下属不动产登记机构均以农投公司非案涉房屋所有人为由，未对农投公司的询问作出正面回应。因此，农投公司不清楚涉案房屋的网签情况，只是回函要求云农公司“完善”，该回函时间不能作为认定农投公司知道行政行为内容的依据。最后，农投公司知道或应当知道原云阳县国土局行政行为的时间应在2016年11月5日之后。农投公司在2016年8月15日向云阳县人民法院提起民事诉讼，云阳县人民法院判决驳回了农投公司关于撤销涉案房屋抵押、恢复网签的诉求，该判决书于2016年11月5日才生效，故此时才应当是农投公司知道或者应当知道原云阳县国土局行政行为的时间，本案行政诉讼的起诉期限应当从2016年11月6日起计算二年。第三，农投公司起诉未超过起诉期限，诉讼请求符合法律规定，应予以支持。原云阳县国土局违法撤销涉案房屋网签登记的日期为2015年8月14日，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，本案起诉期限适用二年。原云阳县国土局已自认其办理涉案房屋的网签撤销登记系云农公司的单方申请，并未收到农投公司的申请材料，且在办理撤销网签登记时，原云阳县国土局也未向农投公司送达任何行政文书告知相关情况。农投公司通过民事诉讼提出要求恢复网签的时间是2016年8月15日，得知无法通过民事诉讼达到恢复网签状态的时间是2016年11月5日，从原云阳县国土局处确切获得涉案房屋已办理撤销网签登记的时间是2018年6月27日，以上述三个时间点作为起算点，起诉期限到期之日应为2018年8月15日，农投公司向一审法院起诉的时间为2018年7月26日，故未超过法定起诉期限。综上，请求撤销一、二审裁定，支持农投公司的一审诉讼请求。云阳县规资局答辩称，第一，二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁判得当。第二，二审纠正一审以民事判决生效时间来确定农投公司知道行政行为实施的时间，而以农投公司自行出具公文的时间来认定农投公司知道行政行为实施的时间正确。第三，人民法院在行政诉讼程序中有权对起诉期限主动审查。第四，农投公司在知道行政行为发生后两年内未提起诉讼，超过法定起诉期限。请求驳回农投公司的再审申请。云农公司未向本院提交书面陈述意见。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，行政相对人或利害关系人向人民法院提起行政诉讼应当在法定期限内提起，即法律规定了行政诉讼起诉期限。行政诉讼的起诉期限不同于民事诉讼的诉讼时效，起诉期限解决的是行政诉讼救济程序能否启动，能否提起对行政行为予以司法审查的问题。即使被诉行政机关未提出起诉期限的抗辩，人民法院也应当依职权主动予以审查，并据以判断是否立案或作出行政行为合法性审查的实体判决。故一、二审法院主动对农投公司的起诉是否超过起诉期限进行审查并无不当，农投公司提出原云阳县国土局未提出起诉期限抗辩，一审法院以超过起诉期限为由裁定驳回农投公司起诉无事实及法律依据的再审理由不能成立，本院不予支持。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十三条规定：“本解释自2018年2月8日起施行，本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。”虽然原则上在适用法律时应遵循法不溯及既往原则，但对于发生在新行政诉讼法司法解释施行前的行政行为，还是应当考虑从有利于保护当事人合法权益的角度适用法律规范的规定，从而充分保障当事人行使救济权利。本案中，农投公司不服原云阳县国土局2015年8月14日作出的撤销其与云农公司之间房屋网签的行为，于2018年7月26日向一审法院提起了诉讼。从一、二审法院查明的事实看，农投公司于2016年3月24日已向云农公司发函，要求云农公司于同月31日完成涉案房屋的“解押”工作，完善涉案房屋的网签备案手续，且在之后向云阳县人民法院提起的民事诉讼中，农投公司的诉讼请求亦包括：请求云农公司撤销对农投公司所购房屋的抵押、恢复房屋的网签状态。由此可见，从农投公司行为能够证实在2016年3月24日之前就应当知道原云阳县国土局已解除其和云农公司办理的涉案房屋网签手续，否则其提出完善网签手续或恢复网签状态的意思表示并没有任何实际意义。之后农投公司于2018年7月26日才对上述行政行为向一审法院提起诉讼，不仅超过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年起诉期限，也超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的二年起诉期限，其提起的行政诉讼不符合行政诉讼法规定的起诉条件。因此，一审法院据此裁定驳回农投公司的起诉，二审法院予以维持并无不当。综上所述，农投公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回重庆市农产品集团市场投资建设有限公司的再审申请。审 判 长  许 鹏审 判 员  邬继荣审 判 员  张 莉二〇一九年十二月十六日法官助理  岳 阳书 记 员  万 芳