河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀05行终261号 上诉人（原审第三人）韩保须，男，1946年8月1日出生，汉族，退休干部，大专文化，中共党员，现住宁晋县。 委托代理人杨东强，河北众平律师事务所律师。 上诉人（原审被告）宁晋县自然资源和规划局，住所地宁晋县晶龙街428号，统一社会信用代码：111305287634390463。 法定代表人薛刚，该局党组书记。 委托代理人李丽欣，该局工作人员。 委托代理人孙慧，河北众平律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）谷振国，男，1938年7月1日出生，汉族，初中文化，退休干部，中共党员，现住宁晋县。 委托代理人赵永茂，河北正才律师事务所律师。 上诉人宁晋县自然资源和规划局、韩保须与被上诉人谷振国土地行政登记一案，不服河北省南宫市人民法院（2019）冀0581行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1986年宁晋县四大机关集资建房，当时规定了申请集资建房的条件，谷振国不符合规定的集资条件，韩保须符合条件。谷振国为了得到集资所建住房便以韩保须的名义缴纳了购房款，但当房屋建成之后韩保须拒绝将该房产归谷振国所有。为此，二人因购房款与诉争房产所有权、土地使用权产生的纠纷延续至今。1994年谷振国向宁晋县人民法院提起民事诉讼，1996年11月30日宁晋县人民法院作出（1994）宁民城初字第315号民事判决书，判决双方争执的永安街永茂巷××号房屋的所有权归谷振国所有。韩保须上诉，1997年邢台市中级人民法院作出（1997）邢民终字第174号民事裁定书，裁定：1、撤销宁晋县人民法院（1994）宁民城初字第315号民事判决书；2、申请有关行政部门处理。1997年4月23日宁晋县公证处出具（97）宁证民字第6号《公证书》，其中载明：兹证明债务人韩保须称，一九八六年借债权人谷振国人民币肆仟伍佰元，因谷振国以此款是让韩保须顶名要房产权为由不接受此款，故债务人韩保须于一九九七年四月二十二日将债务标的肆仟伍佰元人民币提交于该处。 1998年谷振国向宁晋县人民法院提起行政诉讼，1998年4月20日该院作出（1998）宁行初字第1号行政判决书，一、撤销宁晋县土地管理局于1997年4月5日颁发的永安街永茂巷××号国有土地使用证的具体行政行为；二、永安街永茂巷19号房屋的产权纠纷依法由有关行政部门解决。2000年10月31日，宁晋县人大法制科、政府办公室、县法院、城建局、土管局、计划局、政府法制科等单位针对双方争执的房产召开联席会，提出建议：1、宁晋县县城永安街永茂巷19号房产权归韩保须所有；2、韩保须将借款本金及利息18440.80元交政府办公室。因双方均不同意该建议，宁晋县人民政府办公室于2005年5月8日作出了《政府办公室关于解决谷振国与韩保须房产纠纷的意见》，该意见其中载明：永安街永茂巷19号房产所有权归谷振国所有，相关手续由建设局办理，韩保须不服，可依法起诉。该办公室随即又于2005年5月10日作出了《政府办公室关于暂不执行的通知》，该通知建议双方：1．本着实事求是、和谐相处、互相理解，积极配合协调组工作，包括提供详细的文字材料（列明事由、理由、要求）及能够证明理由成立的相关证据复印件；2．在调查期间，任何一方都有权随时申请司法部门依法处理。 2006年9月25日谷振国向宁晋县人民法院提起行政诉讼，要求宁晋县人民政府履行法定职责，为其进行房屋权属登记。2006年12月15日，该院作出（2006）宁行初字第5号行政判决书，判决：宁晋县人民政府对谷振国申请进行房屋权属登记的行为履行其法定职责。2008年9月8日，宁晋县人民政府对宁晋县住建设局发出通知，要求该局作为房产行政管理部门，认真履行房屋权属管理法定职责；2008年9月10日，宁晋县建设局对谷振国发出告知书，通知其按照法律、法规规定程序，到该局办理房屋权属手续；2008年10月31日，宁晋县建设局作出了《关于谷振国申请办理房屋所有权证情况的说明》，其中载明：申请人谷振国在申请办理宁晋县的房屋所有权证书时，因不能提供以下资料，所以不能发放房屋所有权证书：⑴土地使用证；⑵原始购房票据；⑶县五大机关集资建房指挥部证明信。注：我局在档案室查找出原始分房名单上符合分房条件的是韩保须而不是谷振国。 2013年谷振国以宁晋县住房和城乡建设局为被告向宁晋县人民法院提起民事诉讼，要求该被告履行职责出具土地使用权证明及测绘报告。该院作出（2013）宁民初字第963号民事裁定，认为谷振国提出的诉讼请求不属于人民法院受理民事诉讼的范围，依法驳回了谷振国的起诉；谷振国向邢台市中级人民法院提起上诉，该院于2013年9月2日作出（2013）邢立民终字第119号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。谷振国于2013年10月29日向宁晋县住房和城乡建设局的窗口单位提出办理房产登记申请，该单位于2013年10月29日作出2013001号《行政许可不予受理决定书》；2013年11月1日谷振国以宁晋县住房和城乡建设局为被告向宁晋县人民法院提起行政诉讼，要求撤销2013001号《行政许可不予受理决定书》，并判决被告作出行政行为出具谷振国办理房屋土地登记所需的证明文件。宁晋县人民法院于2014年1月14日作出（2013）宁行初字第21号行政判决，判决撤销了被告宁晋县住房和城乡建设局的窗口单位作出2013001号《行政许可不予受理决定》，责令被告在判决生效后三个月内重新作出具体行政行为，驳回了谷振国的其他诉讼请求；宁晋县住房和城乡建设局不服该判决，向邢台市中级人民法院提起上诉，该院于2014年4月28日作出（2014）邢行终字第61号行政判决，驳回上诉，维持原判。 宁晋县住房和城乡建设局于2014年7月18日对谷振国作出2014001号《不予登记决定书》，原告不服该决定于2014年11月14日向邢台市桥东区人民法院提起行政诉讼，邢台市桥东区人民法院于2014年12月7日作出（2014）东行初字第91号行政判决，维持了被诉决定；谷振国向邢台市中级人民法院提起上诉，该院于2015年3月16日作出（2015）邢行终字第77号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原判；第三人韩保须于2015年4月20日向宁晋县国土资源局申请办理国有土地使用证，并提交了相关生效判决、裁定；第三人韩保须于2015年8月28日填写了《土地登记申请书》。宁晋县人民政府于2015年9月11日为第三人韩保须颁发了宁国用（2015）第00772号《国有土地使用权证书》。 2016年1月26日原告向宁晋县住房和城乡建设局申请对诉争房产行政确认，2016年6月27日，被告宁晋县住房和城乡建设局依据相关生效判决、裁定以及编号为2014001号《不予登记决定书》，作出了《宁晋县住建局关于宁晋县的确权决定》，决定：一、宁晋县永安街永茂巷19号房，不属于谷振国所有，所以不能给其确权；二、该房依法确认归韩保须所有，故应给韩保须确权发证。原告谷振国不服该决定于2016年8月2日向本院提起行政诉讼，本院于2016年9月26日作出（2016）冀0581行初5号行政判决，判决：一、撤销被告宁晋县住房和城乡建设局作出的《宁晋县住建局关于宁晋县的确权决定》；二、驳回原告谷振国要求被告将宁晋县城永安街永茂巷19号的房产归其所有的诉讼请求。宁晋县住房和城乡建设局不服该判决提起上诉，邢台市中级人民法院于2016年12月26日作出（2016）冀05行终419号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年12月3日谷振国通过宁晋县不动产登记中心查询得知，宁晋县人民政府为第三人韩保须对涉案土地颁发了国有土地使用权证，因此，原告谷振国提起本案行政诉讼。 原审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。《河北省土地登记办法》第十条规定，在土地登记过程中发生土地权属争议时，应当按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定进行处理后，再行登记。本案原告谷振国与第三人韩保须之间的纠纷，根源于单位内部集资建房时原告谷振国以韩保须的名义缴纳了购房款，而谷振国又没有取得该房产的所有权和土地的使用权而引起的纠纷。双方的纠纷延续至今已达三十年之久，但至今仍没有行政机关在职权范围内对诉争土地的权属作出确认。因被告在作出被诉行政行为时，原告谷振国与第三人韩保须之间对涉案土地的使用权存在着权属争议，故被告作出的行政行为属事实不清、程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，遂判决：撤销宁晋县人民政府于2015年9月11日为第三人韩保须颁发的宁国用（2015）第00772号国有土地使用权证。 上诉人韩保须不服一审判决向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判驳回谷振国的诉讼请求或驳回其起诉。主要理由：一、本案作出行政行为的是宁晋县人民政府，因此一审被告应为宁晋县人民政府，谷振国起诉宁晋县自然资源和规划局系被告错误，一审法院审理程序错误。二、一审判决认定事实错误。1．韩保须与谷振国之间仅有一笔标的为4500元的借款纠纷，一审判决在没有任何证据证明的情况下，认定“谷振国为得到集资所建住房便以韩保须的名义缴纳了购房款”与事实严重不符。同时，邢台中院1997年的民事裁定能够证明韩保须与谷振国的争议已经得到解决，现在没有任何证据证明谷振国所说的“顶名买房”一事。2．谷振国不能提供其与涉案房产有利害关系的任何实质证据，其不能作为原告对宁晋县自然资源和规划局及韩保须提起本案诉讼，应依法驳回其起诉。3．本案因韩保须与谷振国的借款纠纷引起，谷振国故意将该纠纷说成权属纠纷，但经过多次诉讼始终无法认定系权属纠纷。法院生效的判决也明确说明韩保须与谷振国应向相关行政机关申请确认房屋及土地权属，因此韩保须向宁晋县国土资源局提出土地确权申请，并经该局核实韩保须提交的相关材料后，颁发诉争国有土地使用证行为合法。4．韩保须与谷振国发生争议后，双方领导出面调解此事，为平息双方矛盾，宁晋县人民政府拿出另外一套房产给谷振国，后谷振国办理了房产证和土地使用权证。如果韩保须的土地使用权证被撤销，那么谷振国的土地使用权证也应该被撤销。5．宁晋县国土资源局作为当时宁晋县土地管理部门，对争议土地的权属作出确认系履行其法定职责，也只有国土局才能行使土地确权职责。如土地权属不由宁晋县国土资源局作出确认，那么其他任何部门都不能行使国有土地使用权确权的权力。如果按照一审判决的认定，先由一个行政机关确认权属，再由宁晋县国土资源局二次确认权属，不符合法律规定。6．宁晋县住房和城乡建设局在2014年7月18日对谷振国作出了编号为2014001号不予登记决定书，明确指出了涉案房产不属于谷振国所有，决定不予登记。该决定已经人民法院生效判决确认。宁晋县住房和城乡建设局根据上述不予登记决定书和查明的事实，在2016年6月27日作出对谷振国不予确权决定，明确指出房产不属于谷振国所有。综上，原审判决程序错误，认定事实错误，请求二审法院依法改判，驳回谷振国诉讼请求或起诉。 上诉人宁晋县自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回被上诉人诉讼请求。主要上诉理由：原审判决认定“被告做出行政行为事实不清、程序违法”错误。1．关于程序：根据《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。原审第三人在申请办理国有土地使用证时，提交的材料符合《土地登记办法》的要求，经审查，可以认定原审第三人是该地块的使用权人，应予以发证。2．关于事实：原判认为至今没有行政机关在职权范围内对诉争土地的权属作出确认。而在韩保须提交的材料中，已经有对诉争土地的权属作出确认，该土地归韩保须所有。综上所述，原审法院认定事实错误，恳请二审法院纠正原审法院错误，改判驳回谷振国诉讼请求。 针对上诉人韩保须的上诉理由，被上诉人谷振国答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1．关于主体，宁晋县自然资源和规划局现在履行相关土地和房地产登记工作，所以宁晋县自然资源和规划局作为被告主体适格。诉争的房屋及土地使用权应属于谷振国所有，现在非法登记在他人名下，该具体行政行为侵犯了谷振国的权益，谷振国提起诉讼主体适格。2．谷振国对韩保须所说的公证提存一事，根本不知情，再者双方也根本不是借贷纠纷，如果仅是借贷纠纷韩保须也不会使用公证提存的方式。3．韩保须称县政府又拿出一套房子于1988年3月份给了谷振国，且邢台市中级人民法院裁定可以明确得知韩保须与谷振国争议已经得到解决，与事实不符。谷振国另一套房子已经在（1994）宁民初字第315号民事判决书中认定：“经查与本案无关”，即另一套房子与本案诉争的房屋没有关系，韩保须所称的邢台中院裁定明确裁定“申请有关部门处理”证明双方争议没有得到解决。4．宁晋县住房和城乡建设局2014年7月18日编号为2014001号不予登记决定书并没有明确诉争房屋不属于谷振国所有，只是说谷振国提交的材料不完全无法办理登记而已，如果经过确权程序，确权给谷振国后就可以办理。5．行政机关的职权应当是法律授权，法无授权不可为，宁晋县住建局作为宁晋县域范围内房地产行政主管部门，只负责本行政区域内房屋权属登记工作，而无权就某处房屋的权属进行确认，只有当有关行政机关确权后，才能行使登记职责，所以宁晋县住房和城乡建设局出具的《宁晋县住建局关于宁晋县屋确权决定》属于超权行为，而且该决定已被法院生效判决撤销。6．迄今为止没有一份材料证明诉争房产属于韩保须所有，而且诉争房产已有31年的产权纠纷，到今也没有任何行政机关对诉争房屋及土地使用权进行确权，韩保须向登记部门进行登记时隐瞒了权属存在纠纷的事实，国土局也没有进行调查核实，在权属存在争议且没有进行确权解决情况下国土局向韩保须颁发宁国用（2015）第00772号国有土地使用权证属于程序违法行为，一审法院判决撤销该证并无不当。综上，一审判决应予维持。 针对上诉人宁晋县自然资源和规划局的上诉理由，被上诉人谷振国答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1．宁晋县自然资源和规划局所称《宁晋县住建局关于宁晋县屋确权决定》因为属于超越职权行为，已由南宫市人民法院于2016年9月26日作出的（2016）冀0581行初字第5号行政判决撤销，中院二审维持了该判决，故上述决定没有法律效力。并且该决定的出具时间为2016年6月27日，发证行为时间为2015年9月份，当时还没有该决定，不能依之后的证据材料来证明其之前的行为合法。2．宁晋县自然资源和规划局在申请登记表中依据的邢台中院（2015）邢行终字第77号判决，只是认定谷振国因不能提供相关材料行政机关不予登记，但并没有认定诉争财产不属于谷振国，也没有认定属于韩保须，且该判决也明确说明“关于谷振国和韩保须两人的房屋权属争议问题，不属于本案的审理范畴，可另行通过其他途径解决”，这说明权属确认存在争议，依此认定土地权属清楚，显然是错误的。3．迄今为止没有一份材料证明诉争房产属于韩保须所有，而且诉争房产已有31年的产权纠纷，至今也没有任何行政机关对诉争房屋及土地使用权进行确权，韩保须向登记部门进行登记时隐瞒了权属存在纠纷的事实，国土局也没有进行调查核实，在权属存在争议且没有进行确权解决情况下国土局向韩保须颁发宁国用（2015）第00772号国有土地使用权证属于程序违法行为，一审法院判决撤销该证并无不当。综上所述，一审判决撤销诉争国有土地使用权证并无不当，应予维持。 上诉人韩保须、上诉人宁晋县自然资源和规划局未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院经审理认为，韩保须与谷振国因涉案房产和土地发生争议已有多年，并由此引发多起民事和行政诉讼，宁晋县人民政府和相关部门也为此多次进行协调和处理，但本案诉讼过程中，韩保须和谷振国提交的证据均不能证明有权机关或部门对涉案房产和土地作出了明确的权属认定。本院（1997）邢民终字174号民事判决的判决结果为申请有关行政部门处理；邢台市桥东区人民法院（2014）东行初字第91号和本院（2015）邢行终字第77号行政判决是以谷振国申请房屋登记时提交的材料缺少相关内容维持宁晋县住房和城乡建设局作出的不予登记决定书，上述人民法院生效裁判文书并未对涉案房产权属作出认定。宁晋县住房和城乡建设局作出的不予登记决定书也是以谷振国未能提供合法有效的房屋权属来源证明文件为由对其申请不予登记，在无其他证据相印证的情况下，不能依据该不予登记行为否认谷振国对该房产有所有权。故涉案房产和土地权属争议并未解决，有权机关或部门并未就该争议作出处理，宁晋县人民政府为韩保须颁发诉争国有土地使用权证的行政行为认定事实不清，应予撤销。同时，因职权变更，宁晋县人民政府不再行使房屋和土地登记职责，该职责由宁晋县自然资源和规划局行使，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，行政机关撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告，故宁晋县自然资源和规划局系本案适格被告。综上，上诉人宁晋县自然资源和规划局和上诉人韩保须上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律和判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人宁晋县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  李怀勇 审判员  刘爱群 审判员  赵文志 二〇一九年十二月十六日 法官助理  崔龙强 书记员    王洋