广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1233号上诉人（原审原告）：肇庆市高要区金利镇金洲村长坑经济合作社。住所地:广东省肇庆市高要区金利镇金洲村长坑。负责人：邓伟洪，该社社长。委托诉讼代理人：林燕凤，广东粤鑫律师事务所律师。委托诉讼代理人：马转红，广东粤鑫律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：肇庆市高要区人民政府。住所地：广东省肇庆市高要区府前大街25号。法定代表人：江栋才，该区区长。委托诉讼代理人：何锐和，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人：李清源，肇庆市自然资源局高要分局工作人员。上诉人肇庆市高要区金利镇金洲村长坑经济合作社（以下简称长坑经合社）因与被上诉人肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区政府）林权调处行政纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2018）粤12行初191号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：案涉争议山场位于肇庆市高要区金利镇金洲村委会长坑经合社和肇庆市高要区金利镇金洲村上塘经济合作社（以下简称上塘经合社）交界处，土名“南岭岗”，又名“大顶岗”，争议面积约380亩。案涉争议山场的四至界线：东面界线是西江河，南面按行政界线与相邻的佛山市高明区交界，西面属于长坑山地，北面界线是山脚。2017年8月25日，原告长坑经合社因与案外人上塘经合社山林权属纠纷，向高要区政府调处山林纠纷办公室（以下简称高要区政府山纠办）提出林权争议调解处理申请，要求将案涉争议山场的林地和林木的所有权和使用权确权归其集体所有。长坑经合社提交的山林权属证据为：长坑经合社与金岗水泥有限公司签订的道路《租赁合同》及收据，与豪发金属制品厂签订的《租地办厂合同》及收据，与罗耀松、邓永洪签订的《租地挂靠办厂合同》《租地办厂转租合同》《新增用地协议》及收据，与高顺高分子材料厂签订的《租地办厂合同》及收据，水利会购泥收据，申请调处权属争议四至范围图，（81）林证字第xx号《山权林权证》，1986年《社员自留山证》，社员自留山证持证人为长坑村，户主姓名为长坑。2017年9月22日，高要区政府山纠办对原告长坑经合社的确权申请予以受理，于2017年9月xx日通过邮寄方式向长坑经合社送达《林权争议受理通知书》。2017年10月11日，高要区政府山纠办作出《林权争议受理公告》，并向长坑经合社发出《维持争议林木林地现状通知书》。2017年11月16日，高要区政府向上塘经合社发出《维持争议林木林地现状通知书》《提交书面答复通知书》。2017年12月14日，高要区政府山纠办组织长坑经合社和上塘经合社的代表到现场核查地形图，双方代表对高要区政府山纠办于2016年1月13日组织双方代表现场勘查形成的指认意见及调查询问笔录再次予以确认。2017年12月29日，高要区政府作出高府决字〔2017〕第6号《肇庆市高要区人民政府驳回林权争议调处申请决定书》，载明经该府山纠办到肇庆市高要区档案局再次核查，第xx号《山权林权证》的第一联、第二联、第三联共三联相互连成一体，未被分开，依然完整保存在肇庆市高要区档案局，无法证实高要县人民政府已核发上述《山权林权证》给长坑经合社，因此对上述《山权林权证》的有效性不予认可。根据《中共广东省委广东省人民政府关于稳定山权林权和落实生产责任制的决定》第一条第（二）项第5点“要根据群众的需要，划给社员自留山（或荒滩）”和第三条第（一）项第2点“划出一部分集体所有的山地给社员作自留山”的有关规定，自留山是分给社员使用的，因此对持证人、户主姓名是“长坑村”和“长坑”的《社员自留山证》的有效性不予认可。根据长坑经济合作社提交的争议范围图，以及该府山纠办2017年12月14日组织双方代表到现场核查的地形图，可以确定，长坑经济合作社与金岗水泥有限公司签订的道路租赁合同只涉及山下道路，长坑经济合作社提供给豪发金属制品厂使用的土地、罗耀松和邓永洪使用的土地、高顺高分子材料厂使用的土地都在山脚，都在现争议林地范围以外；水利会购水泥收据没有注明用地地点，不能确认位置，因此对长坑经济合作社提供的上述经济管理事实证据不予认可。认为长坑经合社提交的证据材料既没有林地林木权属证明，又没有具体经营事实，不足以支持其主张，决定驳回长坑经合社的林权争议调处申请，并于2018年1月4日将高府决字〔2017〕第6号《肇庆市高要区人民政府驳回林权争议调处申请决定书》送达长坑经合社。2018年6月14日，长坑经合社不服高府决字〔2017〕第6号《肇庆市高要区人民政府驳回林权争议调处申请决定书》，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销被告高要区府作出的高府决字〔2017〕第6号《肇庆市高要区人民政府驳回林权争议调处申请决定书》并责令被告高要区府在法定期限内重新作出行政处理决定。另查明，长坑经合社曾因与上塘经合社山林权属纠纷，于2015年10月xx日向高要区政府山纠办提出确权申请，除不含申请调处权属争议四至范围图，其他山林权属证据与本案相同。上塘经合社没有向高要区政府山纠办提交与案涉争议山场相关的权属证据，但提供经营管理的证据。经调解无果，高要区政府于2016年4月15日作出高府决字〔2016〕第2号《林地林木权属处理决定书》，对双方提交的证据均不予认可，认为长坑经合社与上塘经合社对案涉争议山场均未能提供合法的权属证据材料，对林地上的林木均没有提供相关依据，决定：一、“南岭岗”靠东面约190亩的林地所有权和林地使用权归上塘经合社；二、“南岭岗”靠西面约190亩的林地所有权和林地使用权归长坑经合社；三、山上森林或林木所有权和森林或林木使用权按照林地权属界线划分。经肇庆市人民政府行政复议作出肇府行复［2016］42号《行政复议决定书》，双方均不服，分别起诉至原审法院。原审法院分别立（2016）粤12行初64号及（2016）粤12行初65号案件，合并审理。原审法院依法对该两案进行公开开庭审理后，根据案件的审理需要，于2017年3月17日向肇庆市高要区档案局发出《协助调查函》，并携函到肇庆市高要区档案局查证（81）林证字第xx号《山权林权证》以及长坑经合社提交的《社员自留山证》的基本情况。经调查发现，一、（81）林证字第xx号《山权林权证》第一、二、三联依然完整保存在肇庆市高要区档案局，未曾发给持证人；二、长坑经合社提交的《社员自留山证》第一联已经发放给持证人，第二、第三联保存在档案局，且该《社员自留山证》的存根与长坑经合社提交的基本一致。2017年3月23日，原审法院又向肇庆市高要区林业局发出《协助调查函》，要求肇庆市高要区林业局协助调查以下问题：一、案涉的《山权林权证》未发放给持证单位的历史原因、该种《山权林权证》的效力、在高要区范围内是否还存在类似情况以及当时《山权林权证》的发放程序等；二、《社员自留山证》的发放程序、发放给农村集体经济组织是否符合当时的规定以及在高要区范围内是否存在其他类似情况。2017年4月6日，肇庆市高要区林业局函复原审法院：一、高要区有六个镇的《山权林权证》的存根联保存在相关行政机关，但只有金利镇的《山权林权证》三联仍然保存在档案馆，其认为对该种《山权林权证》的有效性应不予认可。但由于历史久远，相关资料缺乏，因此，对金利镇的《山权林权证》三联仍然保存在档案馆的原因未能查明；二、高要区范围内将《社员自留山证》发放给农村集体经济组织的只有金利镇。肇庆市高要区林业局认为将《社员自留山证》发放给农村集体经济组织不符合当时的法律、法规的规定。2017年4月18日，原审法院分别作出（2016）粤12行初64号及（2016）粤12行初65号行政判决，认定高要区政府在未对案涉争议林地林权的争议情况进行公示，且该府认为双方对案涉争议山场均未能提供合法的权属证据以及经营管理事实，对林地上的林木均没有提供相关依据的情况下，决定将案涉争议山场的林地和林木的所有权和使用权平均分给双方属依据不足，实体处理不当，依法应当予以撤销，遂判决撤销高府决字〔2016〕第2号《林地林木权属处理决定书》、肇府行复〔2016〕42号《行政复议决定书》，并于（2016）粤12行初64号行政判决责令高要区政府在法定期限内对长坑经合社的确权申请重新作出处理。原审法院认为：本案山林权属争议发生在原告长坑经合社和案外人上塘经合社之间，属于单位之间的山林权属争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，被告高要区政府是作出案涉处理决定的适格主体。首先，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”1981年至1983年县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证可以作为林权争议的处理依据。而颁发包含发布、授予的意思，在法律及行政法规中通常为行政机关向权利主体颁发某种证书，故前述山权林权证应当是指县级以上人民政府依法作出并发放至持证人的山权林权证。本案中，（81）林证字第xx号《山权林权证》的第一、二、三联依然完整保存在肇庆市高要区档案局，未曾发给持证人，不属于前述第九条规定的山权林权证，不能作为林权争议的处理依据。其次，自留山为分予农村集体经济组织社员使用，《社员自留山证》的权利人应为农村集体经济组织成员。长坑经合社提交的1986年《社员自留山证》载明持证人为长坑村，户主为长坑，属填证程序错误，该《社员自留山证》不具有法律效力，不能作为本案争议山林的确权依据。最后，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第一款第十项规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；”长坑经合社亦未能提交确切的管理使用案涉林木林地的证据。因此，高要区政府认为长坑经合社提交的证据不足以支持其主张并无不当，其决定驳回长坑经合社的林权争议调处申请，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条第一款“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。申请人对驳回申请决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定。综合本案事实及证据，高要区政府作出高府决字〔2017〕第6号《肇庆市高要区人民政府驳回林权争议调处申请决定书》的行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规准确，程序合法，处理适当。综上所述，原告长坑经合社的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回长坑经合社的诉讼请求。长坑经合社不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审中上诉人提交的《山权林权证》，该证虽因历史原因（原因不详）未正式颁发，但该证形成前经过的一系列行政措施确定的行政事实是清楚的，均能证明争议地在81年实际权属人系上诉人，且未有他人对权属提出异议。二、本案行政申请中，上诉人已提交了使用和管理争议地的证据材料（包括租赁合同等），原审查明争议山场的四至界线中北面界线是山脚，实际上诉人承租给他人的土地均在山脚，均在涉案土地范围内。综上，请求二审法院撤销原审判决并依法改判，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人高要区政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理适当，程序合法。二、本府作出高府决字〔2017〕第6号《肇庆市高要区人民政府驳回林权争议调处申请决定书》，是履行法定职责的行为。三、本府作出的上述决定书认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律、法规正确，处理适当。四、上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决及被上诉人作出的高府决字〔2017〕第6号《肇庆市高要区人民政府驳回林权争议调处申请决定书》。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系林权调处行政纠纷，二审争议焦点为高要区政府作出的高府决字〔2017〕第6号《肇庆市高要区人民政府驳回林权争议调处申请决定书》是否合法《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”本案中，争议山场位于肇庆市高要区金利镇金洲村委会长坑经合社和肇庆市高要区金利镇金洲村上塘经合社交界处，土名“南岭岗”，又名“大顶岗”，面积约380亩，争议山场的四至界线：东面界线是西江河，南面按行政界线与相邻的佛山市高明区交界，西面属于长坑山地，北面界线是山脚。对于争议山场的权属，长坑经合社提供了其从肇庆市高要区档案局（原高要市档案局）查找出来的持证单位为金利公社金州大队长坑生产队的（81）林证字第xx号《山权林权证》的第一联，以及1986年12月3日颁发的《社员自留山证》。高要区政府山纠办以及原审人民法院均曾到肇庆市高要区档案局核查，均发现（81）林证字第xx号《山权林权证》第一、二、三联仍然完整保存在肇庆市高要区档案局，并未发给持证人。基于（81）林证字第xx号《山权林权证》并未发放给持证人的事实，该证书并不属于《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定的可以作为林权争议处理依据的权属证书。长坑经合社提交的《社员自留山证》载明持证人为长坑村、户主为长坑，由于自留山是分给农村集体经济组织社员使用，《社员自留山证》的权利人应为农村集体经济组织成员，因此，持证人为长坑村、户主为长坑的《社员自留山证》填证程序错误，原审法院认定该证不具有法律效力，不能作为本案争议山林的确权依据并无不当。对于争议山场的经营管理，长坑经合社向高要区政府山纠办提出林权争议调解处理申请时提交的证据有：长坑经合社与金岗水泥有限公司签订的道路《租赁合同》及收据、与豪发金属制品厂签订的《租地办厂合同》及收据、与罗耀松及邓永洪签订的《租地挂靠办厂合同》《租地办厂转租合同》《新增用地协议》及收据、与高顺高分子材料厂签订的《租地办厂合同》及收据、水利会购泥收据，长坑经合社据此主张其对争议山场存在经营管理的事实。但是，根据长坑经合社提交的争议范围图以及高要区政府山纠办组织长坑经合社和上塘经合社代表到争议山场现场核查的地形图，能够确定长坑经合社与金岗水泥有限公司签订的道路租赁合同涉及的道路以及长坑经合社提供给豪发金属制品厂、罗耀松和邓永洪、高顺高分子材料厂使用的土地均在争议山场范围以外，而水利会购买水泥的收据仅能证实水利会向长坑经合社给付水泥款的事实，因此，长坑经合社提交的上述证据均不能证明长坑经合社对争议山场具有经营管理的事实。综上，虽然长坑经合社要求将争议山场的林地和林木的所有权和使用权确权归其所有，但是，长坑经合社未能提交合法有效的林地林木权属证明，其对争议山场亦不存在经营管理事实，因此，高要区政府作出高府决字〔2017〕第6号《肇庆市高要区人民政府驳回林权争议调处申请决定书》，驳回长坑经合社林权争议调处申请，符合上述规定，处理适当。原审判决认为高要区政府作出的高府决字〔2017〕第6号《肇庆市高要区人民政府驳回林权争议调处申请决定书》合法，判决驳回长坑经合社的诉讼请求正确，本院依法予以维持。长坑经合社上诉请求撤销原审判决并依法改判，欠缺事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由肇庆市高要区金利镇金洲村长坑经济合作社负担。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年十二月三十日书记员  刘佳琪