安徽省明光市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1182行初23号 原告：张连兵，男，汉族，1963年7月1日生，住安徽省明光市。 原告：薛建强，男，汉族，1958年12月22日生，住安徽省明光市。 原告共同委托诉讼代理人：赵天广，安徽赵天广律师事务所律师。 原告共同委托诉讼代理人：何威，安徽赵天广律师事务所律师。 被告：明光市自然资源和规划局，住所地安徽省明光市明东路人防大楼，统一社会信用代码11341182003222792P。 法定代表人：曹近，该局局长。 出庭负责人：沈开兵，该局副局长。 委托诉讼代理人：武山东，男，汉族，1972年12月25日生，该局工作人员。 委托诉讼代理人：冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。 原告张连兵、薛建强不服被告明光市自然资源和规划局行政撤销一案，于2019年8月2日向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月2日立案后，于2019年8月6日向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告张连兵及其委托诉讼代理人赵天广、被告出庭负责人沈开兵及其委托诉讼代理人武山东、冯天浪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年6月6日作出明自然资规（决）字［2019］10号行政处罚决定书，主要内容为：被告于2019年5月22日对原告非法开采旱沙一案立案调查。经查，原告2017年5月下旬，在未经批准的情况下，在明光市管店镇××水库西侧土地（××小学校区）上开采旱沙，张连兵使用1000吨，薛建强使用700吨进行甜叶菊育苗。参照明光市价格认证中心文件明价认定［2018］7号《关于明光市玄武岩、黄砂、白泥等原矿及矿产品价格认证结论书》的规定，对该区域旱沙价格认定为每吨25元，认定原告违法所得为42500元，原告的无证开采行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款的规定。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条第一款、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第一项之规定，决定处罚如下：1.责令停止开采；2.堆放在开采现场的旱沙予以没收；3.没收张连兵违法所得25000元，并处以25%罚款，计6250元，罚没合计31250元；4.没收薛建强违法所得17500元，并处以25%罚款，计4375元，罚没合计21875元。原告应当在自收到本处罚决定书之日起十五日内自行履行处罚决定，罚没款缴至安徽明光农村商业银行支行。逾期不缴纳罚没款的，按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，每日按罚款数额的3%加处罚款。 原告张连兵、薛建强诉称：依法判决撤销被告明光市自然资源和规划局做出的明自然资规（决）字[2019]10号行政处罚决定书。 事实与理由：原告因种植甜叶菊需要，在2017年从明光市管店镇南翟水库西边的荒地上取了一些沙土用于甜叶菊育苗。因他人不实举报,被告于2019年6月6日对原告作出明自然资规（决）字[2019]10号行政处罚决定书，对原告课以没收和罚款的行政处罚。原告认为，被告的该具体行政行为程序违法，实体上没有依据，所查张连兵非法采沙1000吨，薛建强非法采沙700吨事实不清，证据不足，适用法律错误。依法应予撤销。 原告向本院提交如下证据：第一组证据1.朱某（明光市管店镇管店村书记）签字的2019年9月1日情况说明。该说明于2019年10月12日加盖了明光市管店镇管店村村民委员会公章（无负责人签字），另有陈昌权、薛建强、李玉堂、赵军、张连军、张涛在情况说明上签字（无签字日期）。该证据载明：明光市管店镇新管村在2015年把甜叶菊种植作为扶贫项目，因没有土地用于育苗大棚建设，故租赁管店村村民的土地搭建大棚。并与马明军签订育苗大棚租赁合同。在大棚内的育苗户是李玉堂、张涛、张连军、刘言魁、刘文保、赵军、薛建强、陈昌全。为了带动管店村的甜叶菊种植，管店村委积极支持该项目落户，张连兵作为当时的村民委员会主任，从自家（购买原贾巷小学后又复垦的）耕地里挖取沙土用于大棚内的甜叶菊育苗。该沙土并非矿土，根本无法作为建筑使用，张连兵、薛建强也没有收取任何人任何费用。特此说明；2.明光市管店镇新管村村民委员会2017年5月10日活动记录复印件。该证据载明：议题为甜叶菊育苗大棚招租开租现场会，经招标委员会人员验标马明军以每平米3.5元中标；3.明光市管店镇新管村村民委员会与马明军2017年5月31日签订的管店镇新管村标准化育苗大棚租赁合同复印件；4.原告张连兵2016年9月2日当选村委会主任的当选证书。第一组证据证明：明光市管店镇新管村应实施扶贫项目使用管店村的土地设立大棚进行甜叶菊育苗，张连兵作为明光市管店镇管店村村委会主任，按政府要求予以配合，挖取沙土用于育苗，没有收取任何费用，没有违法所得；第二组证据1.《中华人民共和国矿产资源法》第三十五条第一款；2.1998年8月12日国土资源部190号《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》第二条；3.《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条。第二组证据证明：被告适用法律错误。 被告明光市自然资源和规划局辩称：一、被告所作出的明自然资规（决）字［2019］10号行政处罚事实清楚，证据确实充分，行政处罚适当。原告诉称无违法事实不能成立。被告对原告所作的询问笔录，原告认可无证开采旱沙的事实，认可使用旱沙的数量。证人朱某、杜某的询问笔录亦证明了原告无证开采旱沙的事实。就原告违法无证开采旱沙，被告的工作人员进行了现场勘测，现场拍照，委托了专业机构对非法开采堆放量进行估算，并对旱沙价格进行价格认定。由此可见，原告违法事实清楚，证据确实充分。原告没有举出任何证据证明其无违法事实，其诉称很显然不能成立。二、被告所作出的明自然资规（决）字［2019］10号行政处罚程序合法。原告涉嫌违法一案系明光市公安局移交，之后被告依法登记、核查、立案，被告依法进行了相关调查，调查人员撰写了调查报告，对违法案件处理进行内部审批，依法对原告作出了行政处罚听证通知书、行政处罚告知书，并依法送达原告，听证期内原告没有要求听证。被告依法作出了处罚决定书，并依法送达。被告所作出的行政处罚行为程序合法。原告诉称被告程序违法，但并没有指出程序违法在何处。三、被告所作出的明自然资规（决）字［2019］10号行政处罚适用法律正确。被告对原告所作出的明自然资规（决）［2019］10号行政处罚决定，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条第一款，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第一款规定，适用法律正确。 综上所述，被告所作出的明自然资规（决）字[2019]10号行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。请求依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交以下证据： 证据一、原告身份证复印件。用于证明：行政处罚当事人主体适格；证据二、1.2019年5月21日张连兵询问笔录；2019年5月22日薛建强询问笔录；2019年5月23日朱某询问笔录；2019年5月24日杜某询问笔录。证明：原告存在无证开采违法行为；证据三：2019年5月中勘资源勘探科技股份有限公司编写的明光市管店镇管店村庙吴组砂资源非法开采堆放量估算报告。证明：原告无证开采面积、界址范围；证据四：2018年4月17日明光市价格认证中心明价认定［2018］7号文件《关于明光市玄武岩、黄砂、白泥等原矿及矿产品价格认定结论书》。证明：该区域旱砂的价格；证据五：违法现场照片5张。证明：原告违法开采的现场状况；证据六：2019年5月24日现场勘测笔录。证明：违法现场的状况；证据七：1.明光市公安局2019年5月19日明光市公安局转办函；2.被告2019年5月20日违法线索登记表；3.被告2019年5月22日核查报告；4.被告2019年5月22日立案呈批表；5.被告2019年5月24日调查报告；6.被告2019年5月25日违法案件处理决定呈批表；7.被告2019年5月25日行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证；8.被告2019年6月6日行政处罚决定书及送达回证。证明：行政处罚的程序合法；证据八：《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条第一款、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第一款。证明：做出行政处罚适用法律正确。 原告对被告提交的证据质证意见为：证据一，无异议；证据二，询问笔录中对原告取沙土具体时间记录不明确，取沙土的数量不正确，应以原告当庭陈述为准；证据三，出具估算报告的公司专业资质仅仅是测绘没有鉴定资质，没有资格作出估算结论。另原告取沙土的时间是2017年5月，测绘的时间是2019年5月，测绘时已经失去了勘查的即时性和客观性，估算报告不能作为定案的依据；证据四，价格认证结论书是对2017年10月1日至2018年9月30日期间的相关矿产品的价格认定。原告取沙土时间是2017年5月，被告依据该价格认证结论书作出行政行为对原告进行处罚错误；证据五：违法现场照片是2019年拍摄，不是2017年的现场；证据六：现场勘测笔录。不是2017年5月取沙土的现场，同时该笔录不规范、不完整，现场勘测笔录中勘查情况一栏写明图表另附，但是卷宗内无图表；证据七、无异议；证据八：适用法律不正确，非法采矿事实不存在。 被告对原告提交的证据质证意见为：第一组证据中，证据1是朱某证人证言，部分内容不真实，证人应当出庭作证。该情况说明系电脑打印后朱某署名，明光市管店镇管店村村民委员会加盖公章，陈星权、薛建强、李玉堂、赵军、张连军、张涛签名按手印，证据形式不合法。另该证据也不能证明原告开产的旱沙不是矿土；证据2、4的真实性无异议，与本案无关；证据3三性均不认可。第二组证据的真实性无异议，证明目的不认可。理由为，旱沙属于矿产资源，本案不符合《中华人民共和国矿产资源法》第三十五条第一款及1998年8月12日国土资源部190号《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》第二条规定情形。原告在询问笔录中认可挖汉沙主要是用于自己所经营的甜叶菊育苗大棚，属自己经营牟利行为。另本案没有超过行政处罚的两年时效，违法行为属于持续状态，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定情形。 本院对被告提交的证据认证意见如下：证据一，无异议，证明目的本院予以确认；证据二，被告证明目的是原告存在无证开采违法行为。原告虽提出质证意见，但对被告的证明目的没有足以反驳的相反证据。证明目的本院予以确认；证据三，中勘资源勘探科技股份有限公司具有工程测量、建筑工程测量、地形测量、矿山测量等资质，该公司于2019年5月20日接受明光市公安局和被告的共同委托对明光市管店镇管店村庙吴组砂资源非法开采堆放点现状进行实地测绘，并进行内业成图、方量计算、编写报告。该证据内现场拍摄的砂堆照片有原告签字认可。原告虽提出质证意见，但对被告的证明目的没有足以反驳的相反证据。证明目的本院予以确认；证据四，真实性本院予以确认。本案中，被告确认原告未经批准开采旱沙的期间为2017年5月下旬。2018年4月17日明光市价格认证中心明价认定［2018］7号文件《关于明光市玄武岩、黄砂、白泥等原矿及矿产品价格认定结论书》载明的价格认定标的期间在2017年10月1日至2018年9月30日。该证据与本案无关联性，不能证明原告未经批准开采旱沙的价格为每吨25元；证据五，原告虽提出质证意见，但对被告的证明目的没有足以反驳的相反证据。证明目的本院予以确认；证据六，现场勘测笔录有原告薛健强及证人朱某签字认可，证明目的本院予以确认；证据七、原告无异议。本院认为，原告虽无异议，但根据法律规定，行政机关应在听证结束后作出调查终结报告，并报行政机关负责人审查，根据不同情况，分别作出决定。本案中，被告2019年5月24日作出调查终结报告，2019年5月25日报行政机关负责人对调查结果进行审查，2019年5月25日被告作出明自然资规（听）字［2019］10号行政处罚听证告知书、明自然资规（告）字［2019］10号行政处罚告知书并于2019年6月3日向原告送达，听证期间为2019年6月4日至2019年6月6日，被告于2019年6月6日听证期间内作出明自然资规（决）字［2019］10号行政处罚决定书，被告该行政行为程序违法。证明目的本院不予以确认；证据八：原告认为应适用《中华人民共和国矿产资源法》第三十五条第一款、1998年8月12日国土资源部190号《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》第二条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定。本院认为，根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条规定，矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。涉案旱沙属自然资源，原告未经批准开采旱沙的行为违法，且不属于《中华人民共和国矿产资源法》第三十五条第一款、国土资源部190号《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》第二条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定情形。证据八的证明目的本院予以确认。 本院对原告提交的证据认证意见如下： 被告对原告提交的证据质证意见为：第一组证据中，证据1是朱某证人证言，内容与2019年5月23日朱某询问笔录不一致，证据形式不合法，该证据也不能证明原告开产的旱沙不是矿土；证据2、3、4与本案无关联性，且明光市管店镇新管村应实施扶贫项目使用管店村的土地设立大棚进行甜叶菊育苗是否使用旱沙、如何使用旱沙与本案也无关联性。第一组证据的证明目的本院不予确认；第二组证据中，证据1《中华人民共和国矿产资源法》第三十五条第一款规定：国家对集体矿山企业和个体采矿实行积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理的方针，鼓励集体矿山企业开采国家指定范围内的矿产资源，允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产；证据2.1998年8月12日国土资源部190号《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》第二条规定：建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品盈利为目的的或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证不缴纳资源补偿费；证据3《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案系2019年5月5日明光市公安局接转办举报对原告未经批准开采旱沙进行调查，因原告未经批准开采旱沙因未达刑事立案标准，明光市公安局于2019年5月19日移交被告查处，原告自认未经批准开采旱沙期间为2017年5月下旬。且原告未经批准开采旱沙数量较大，用于甜叶菊育苗，不属于《中华人民共和国矿产资源法》第三十五条第一款、国土资源部190号《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》第二条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的情形。第二组证据的证明目的本院不予确认。 经审理查明:2019年5月5日明光市公安局接转办举报对原告采旱沙情况调查，因未达刑事立案标准于2019年5月19日移交被告进行查处。2019年5月20日被告对移交的违法线索登记核查，2019年5月22日作出核查报告，2019年5月22日立案查处，2019年5月21日对张连兵、2019年5月22日对薛建强、2019年5月23日对朱某（明光市管店镇管店村书记）、2019年5月24日对杜某（明光市管店镇管店村南翟村民组组长）进行调查。张连兵、薛建强在询问笔录中认可于2017年5月下旬未经许可在在明光市管店镇××水库西侧土地（××小学校区）上共同开采旱沙两天，共开采四堆，其中一堆半用于甜叶菊大棚育苗，张连兵使用旱沙1000多吨、薛建强使用旱沙700多吨，其余旱沙堆放在原地。2019年5月24日根据调查情况被告作出调查终结报告，并于2019年5月25日报行政机关负责人对调查结果进行审查。2019年5月25日被告作出明自然资规（听）字［2019］10号行政处罚听证告知书、明自然资规（告）字［2019］10号行政处罚告知书并于2019年6月3日向原告送达。明自然资规（听）字［2019］10号行政处罚听证告知书载明：原告享有要求举行听证的权利。如要求举行听证，请在接到本告知书之日起三个工作日内向被告提出。明自然资规（听）字［2019］10号行政处罚听证告知书载明：可以在接到本告知书之日起三个工作日内向被告提出书面陈述或者申辩意见。2019年6月6日被告作出明自然资规（决）字［2019］10号行政处罚决定书，并于2019年6月10日向原告送达。明自然资规（决）字［2019］10号行政处罚决定书主要内容为：被告于2019年5月22日对原告非法开采旱沙一案立案调查。经查，原告2017年5月下旬，在未经批准的情况下，在明光市管店镇××水库西侧土地（××小学校区）上开采旱沙，张连兵使用1000吨，薛建强使用700吨进行甜叶菊育苗。参照明光市价格认证中心文件明价认定［2018］7号《关于明光市玄武岩、黄砂、白泥等原矿及矿产品价格认证结论书》的规定，对该区域旱沙价格认定为每吨25元，认定原告违法所得为42500元，原告的无证开采行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款的规定。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条第一款、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第一项之规定，决定处罚如下：1.责令停止开采；2.堆放在开采现场的旱沙予以没收；3.没收张连兵违法所得25000元，并处以25%罚款，计6250元，罚没合计31250元；4.没收薛建强违法所得17500元，并处以25%罚款，计4375元，罚没合计21875元。原告应当在自收到本处罚决定书之日起十五日内自行履行处罚决定，罚没款缴至安徽明光农村商业银行支行。逾期不缴纳罚没款的，按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，每日按罚款数额的3%加处罚款。 另查明，明光市价格认证中心文件明价认定[2018]7号《关于明光市玄武岩、黄砂、白泥等原矿及矿产品价格认证结论书》载明明光市管店镇旱沙价格每吨25元，价格认定标的期间在2017年10月1日至2018年9月30日。本案被告认定原告未经批准开采旱沙的期间在2017年5月下旬。2019年5月20日中勘资源勘探科技股份有限公司接受明光市公安局和被告的共同委托对明光市管店镇管店村庙吴组砂资源非法开采堆放点现状进行实地测绘，并进行内业成图、方量计算、并编写了明光市管店镇管店村庙吴组砂资源非法开采堆放估算报告，该报告载明：现场采集有原告签字认可的三堆砂堆数据，经过计算，三处沙堆总重量为1434.20吨。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查。本案的争议焦点为：一、被诉行政行为适用法律是否正确。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。第三十九条第一款规定，违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。另根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条规定，矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。矿产资源的矿种和分类见本细则所附《矿产资源分类细目》。新发现的矿种由国务院地质矿产主管部门报国务院批准后公布。第四十二条第（一）项规定，依照《矿产资源法》第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定处以罚款的，分别按照下列规定执行：（一）未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，处以违法所得50%以下的罚款。本案原告未经许可擅自开采的旱沙属《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条规定的矿产资源，原告无证开采行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款规定的要件事实，被告根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条第一款，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十条第（一）项规定对原告作出实体处理适用法律、法规正确；二、被诉行政行为认定事实是否清楚。即认定法律条款要求的要件事实主要证据是否不足。本案中，被告认定原告未经批准开采旱沙的事实发生期间在2017年5月下旬，而被告认定原告未经批准开采旱沙违法所得依据的价格认定标的期间在2017年10月1日至2018年9月30日。被告以2018年4月17日明光市价格认证中心[2018]文件《关于明光市玄武岩、黄砂、白泥等原矿及矿产品价格认定结论书》载明的明光市管店镇旱沙价格每吨25元为依据认定原告违法所得明显错误。且被告明自然资规（决）字[2019]10号行政处罚决定书查明事实部分也未载明原告堆放在开采现场的旱沙的事实。故被告认定法律条款要求的要件事实主要证据不足。三、被诉行政行为是否违反法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。第四十三条规定，听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。第三十八条第一款规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。根据上述法律规定，行政机关应在听证结束后作出调查终结报告，并报行政机关负责人审查，根据不同情况，分别作出决定。本案中，被告2019年5月24日作出调查终结报告，2019年5月25日报行政机关负责人对调查结果进行审查，2019年5月25日作出明自然资规（听）字[2019]10号行政处罚听证告知书并于2019年6月3日向原告送达，听证告知书载明的听证期间为接到本告知书之日起三个工作日内，即2019年6月4日至2019年6月6日，被告又于2019年6月6日听证期间内作出明自然资规（决）字[2019]10号行政处罚决定书。故被告2019年6月6日作出明自然资规（决）字[2019]10号行政处罚决定违反法定程序。 综上，2019年6月6日作出明自然资规（决）字[2019]10号行政处罚决定认定事实主要证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项规定，判决如下: 撤销被告明光市自然资源和规划局于2019年6月6日作出的明自然资规（决）字[2019]10号行政处罚决定书 案件受理费50元，由被告明光市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。 审 判 长  杨 悝 人民陪审员  吴广明 人民陪审员  吴至美 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  蒋 瑞 本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。