贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行初595号原告尤来丽，女，1981年9月4日生，布依族，住贵州省都匀市。委托代理人王华俊，男，1981年3月25日生，布依族，住贵州省都匀市，系原告之夫。被告都匀市人民政府，住所地都匀市文明路63号。法定代表人邓忠学，该市政府市长。委托代理人莫善勇，第四届中国绿化博览园建设项目指挥部工作人员。委托代理人董智先，贵州行者律师事务所律师,特别授权代理。原告尤来丽诉被告都匀市人民政府土地行政强制一案，于2019年10月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等，并依法组成合议庭于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告尤来丽的委托代理人王华俊，被告委托代理人莫善勇、董智先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告尤来丽诉称，2018年9月26日，被告在没有取得用地批复的情况下作出《致第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》征收集体土地面积1959公顷。2019年9月，被告在未与其签订任何协议，没有作出任何补偿，也未经其同意的情况下，对其位于附城村五组沙田路边、马鞍山山脚、电房门口的耕地实施强占强用。2019年10月21日，被告组织人员强制推毁其位于匀东镇附城村五组宅基地上的房屋，强占其宅基地。被告强制占用其土地的行为，侵犯了其合法权益。为维护其合法权益，提起本案诉讼，请求确认被告在未经征地审批专属权机关批准征地的情况下，对其承包地、林园地、自留地、房屋宅基地、房屋实施非法征收的行政职权行为依法确认为违法。经释明，原告将其诉讼请求明确为，对被告在未经征地审批专属权机关批准征地的情况下，对其位于匀东镇附城村五组的承包地、宅基地挖毁强占的行政强制行为依法确认为违法。对于其主张的案涉宅基地上房屋被强制拆除的行为其已另案提起诉讼予以主张〔（2019）黔27行初596号〕。原告尤来丽为支持其主张，向本院提交并当庭举示了以下证据：第一组证据：1.身份证复印件；2.《致第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》；3.政府信息公开申请表；4.自然资源部政府自然资公开告知〔2018〕538、629、741、743号信息公开告知书；用以证明被告未取得合法征地审批手续作出《至第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》征收原告的承包地、房屋和宅基地；第二组证据：5.房屋土地原貌和被挖毁现状图片，用以证明原告宅基地、房屋、承包地被非法挖毁占用的事实。被告对原告尤来丽举示的上述证据发表的质证意见为：对第一组证据的真实性认可，对其关联性及证明目的不予认可，认为自然资源部告知书是申请信息公开的内容不具体不明确；对第二组证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，但对其证明目的不予认可。被告都匀市人民政府辩称，原告提起本案诉讼属于重复起诉和错列被告，请求依法驳回原告的诉讼请求。经国家、省人民政府批准，被告作为国家重点建设的第四届中国绿博园项目的征收主体，依法发布了致广大被征收户的公开信和征收补偿方案，明确匀东镇人民政府为项目实施的征收部门。对于原告承包土地进行征收是由实施部门匀东镇人民政府具体负责实施。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法的解释〉》第二十五条之规定，应当以征收部门为被告。原告已就征收决定提出行政复议诉讼，故对房屋征收属于重复起诉。因此，原告对被告的起诉依法应当驳回。被告都匀市人民政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：第一组证据：1.绿博园征收土地勘测图片；2.第四届中国绿化博览会博览园建设项目土地征收勘测登记表和举牌照片；用以证明：1.原告自愿接受土地征收，举牌在被征收土地拍照；2.原告自愿在土地勘测登记表上签字盖手印确认；3.征收土地勘测有村委会，征收公司等单位人员共同参加并加盖有匀东镇政府及相关单位的公章；4.原告的起诉超过起诉期限，土地征收时间发生于2018年3月13日，原告提起本案诉讼时间是2019年10月28日。第二组证据：3.《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目房屋及土地征收公告》、匀府房征〔2018〕1号《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收决定》和匀府函〔2018〕102号《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收补偿方案的批复》；用以证明东湖二期项目建设包含在绿博园建设项目范围内，被告作为绿博园征收主体明确的实施机构是匀东镇人民政府。第三组证据：4.原告身份证复印件；5.《第四届中国绿化博览会博览园建设项目土地征收补偿兑现汇总表》（第203期、204期）、《第四届中国绿化博览会博览园建设项目土地征收补偿兑现表》（第203期、204期）、《第四届中国绿化博览会博览园建设项目土地征收附着物补偿兑现表》（第203期、204期）；6.2019年10月18日贵州银行储蓄存单；用以证明原告自愿配合征收，并提交身份证、在兑现表上签字确认、领取补偿款的事实。原告尤来丽对被告都匀市人民政府举示的上述证据发表的质证意见为：对第一组证据的真实性认可，对其合法性、关联性及证明目的不予认可，认为测量的时候政府工作人员说是摸底并没有说是征收；对第二组证据的真实性予以认可，但对其关联性、合法性及证明目的不予认可，认为其对房屋征收决定已经申请了复议；对第三组证据的真实性认可，对其合法性、关联性及证明目的均不予认可。经庭审举证、质证，本院经审查，对原、被告提交的上述证据认证如下：一、原告提供的第一组证据中的3、4号证据及被告提交的第二组证据与本案不具有直接关联性，依法不作为本案证据予以确认；二、原、被告提交的其余证据，均客观真实，来源合法，且能够认定本案基本事实，依法予以确认。经审理查明，原告尤来丽系都匀市洛邦镇附城村五组村民，其户在该组拥有房屋、承包有土地。都匀市人民政府因第四届中国绿化博览会项目建设需要，于2018年9月26日发布《致第四届中国绿化博览会广大被征收户的公开信》，对绿化博览会项目范围内土地、房屋启动征收工作。2018年3月13日、2018年3月25日、2019年5月23日，黔南州正宏测绘有限公司在相关部门人员的参与下，对原告尤来丽位于附城村五组、第四届中国绿化博览园建设项目范围内耕地进行了测量登记，并制作了《第四届中国绿化博览园建设项目土地征收勘测登记表》，登记表加盖有都匀市匀东镇人民政府、贵州万乘房地产咨询有限公司、匀东镇附城村村民委员会村及都匀市匀东镇国土资源和规划管理所的公章和相关人员的签字，原告尤来丽在该登记表上签字予以确认。原告尤来丽户《第四届中国绿化博览园建设项目土地征收勘测登记表》载明其被征收测量的土地地块名称、面积及地上附着物分别为：1.房背后，耕地，1.7648亩，地上附着物盛产期李树2株、盛产期葡萄87株、盛产期梨树7株、胸径22cm杜仲5株；房背后，耕地，0.1025亩，地上附着物盛产期花椒3株；房背后，耕地，0.1210亩，地上附着物盛产期枣树1株、粽叶25㎡、高三米以上棕树1株、产中期杨梅1株、产中期李树1株；2.电房门口，耕地，0.2193亩，地上附着物盛产期胸径16cm杉树2株；3.大冲大兰撇，耕地，1.9182亩，地上附着物盛产期梨树3株；4.大冲牛角湾，耕地，0.5721亩；5.大冲螺丝坡，耕地，0.8058亩，地上附着物胸径16-20cm杉树34株、产中期梨树14株；5.大冲丫口，耕地，0.5851亩，地上附着物产中期梨树34株；6.翁粪，耕地，0.3477亩，地上附着物胸径12cm杉树1株、胸径16-20cm杉树15株、胸径5cm以下杉树2株；翁粪，耕地，1.1845亩，地上附着物胸径5cm以下杉树8株、胸径5-10cm杉树9株、胸径11-15cm杉树3株、胸径16-20cm杉树19株、胸径6cm杂树7株、胸径11-15cm松树2株、胸径5-10cm松树3株、胸径20cm松树19株；7.坡广，耕地，0.9964亩，地上附着物产中期梨树58株；8.沙田，耕地，0.1296亩，0.4429亩；8.花生田，耕地，0.5044亩，地上附着物26×1×0.6H浆砌石堡坎15.6?；9.白果树脚，耕地，0.3270亩，地上附着物3×2.5×2.5浆砌水池18.75?、￠32壁厚2.1mm塑料水管1546.27m。2019年10月18日，原告尤来丽在匀东镇人民政府制作的《第四届中国绿化博览园建设项目土地征收补偿兑现表》《第四届中国绿化博览园建设项目土地征收附作物补偿兑现表》上签字确认。原告以都匀市人民政府于2019年9月挖毁占用其位于附城村五组的承包地的行为和于2019年10月21日组织人员强制推毁其位于附城村五组宅基地上房屋后强占其宅基地的行为，侵犯了其合法权益为由提起本案诉讼，诉如前述。另查明，原告主张的案涉宅基地上的房屋，被告都匀市人民政府对原告作出了房屋征收及补偿决定，因征收项目建设需要，房屋已被拆除。就房屋拆除事宜，原告尤来丽以都匀市人民政府为被告，匀东镇人民政府为第三人向本院另案提起了诉讼，请求确认于2019年10月21日强制推毁其位于附城村五组宅基地上房屋及屋内物品的行为违法。本院以（2019）黔27行初596号另案受理，该案正在审理过程中。庭审中原告认可，被告提交的《第四届中国绿化博览园建设项目土地征收勘测登记表》登记的土地地块就是其本案中主张的承包地；土地征收勘测登记表和土地征收补偿兑现表上尤来丽系其本人签字；其已领取了补偿款，但认为被告是先用地后发补偿款。本院认为，本案争议的焦点为：1.被告的主体是否适格；2.原告提起本案诉讼是否超过起诉期限；2.被诉行政强制行为是否合法。一、关于被告的主体是否适格的问题。本案中，原告主张的案涉土地系集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，市、县级人民政府是法定的征收主体。本案中，都匀市人民政府认可原告主张的案涉土地位于被告作为征收主体的第四届中国绿化博览园建设项目征收范围内。综合原、被告双方提交的证据，可以认定被告因绿博园项目建设需要征收原告主张的案涉土地的事实存在,被告是该项目的推进者，亦是案涉绿博园项目建设的用地主体，是法定的征收主体。对于土地征收过程中相关部门或受委托单位对被征收人土地实施的被诉行政强制行为的法律后果，依法应由法定征收主体都匀市人民政府承担。因此，都匀市人民政府是本案的适格被告，其辩称不是本案适格被告的理由依法不能成立，本院依法不予支持。二、关于原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。本案中，原告诉请确认的是被告对原告案涉土地挖毁占用的行政强制行为违法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，对原告主张的案涉土地，被告测量土地的时间大多发生在2019年5月，少数地块测量时间是在2018年3月。原告主张被告占用土地的时间是2019年9月，而被告主张其用地时间是2019年10月。无论按照原告主张的占地时间还是被告主张的用地时间，原告于2019年10月30日向本院提起本案诉讼，均未超过前述规定的一年起诉期限。被告辩称原告提起本案诉讼的起诉期限应从其测量土地时间2018年3月开始计算、其起诉已超过起诉期限的理由依法不能成立，本院不予采纳。三、关于被诉行政强制行为是否合法的问题。关于原告主张的被告挖毁占用其承包土地行为的合法性。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批，依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。安置对象对拆迁安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，原告主张的土地为集体土地，被告虽提供的证据能够证实其已对原告主张的案涉土地进行了测量登记，并将土地征收补偿款支付给原告，但除此之外，被告未提供任何证据证明其实施被诉行政行为时，是原告主动交出土地或其已按照前述法律规定履行了责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等法定程序。其在未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行占用原告涉案承包地的行为违反法定程序，应依法确认为违法。关于原告主张被告挖毁占用其宅基地行为合法性的问题。本案中，对原告主张的案涉宅基地，其主张被告拆除房屋占用宅基地的行为发生时间与其主张的承包地占用时间不是同一时间，被告系基于房屋征收对原告房屋予以拆除，且原告已对宅基地上房屋拆除的行为另案提起诉讼，本院以（2019）黔27行初596号已另案受理。故，原告尤来丽在本案中单独对宅基地主张权利不符合法律规定，不应作为本案审查的范围，其对被告提起的案涉宅基地的诉讼依法应予驳回。综上所述，都匀市政府于2019年7月12日对原告尤来丽主张的案涉承包地实施的行政强制行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，应依法确认为违法。故原告诉请确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告都匀市人民政府于2019年9月对原告尤来丽位于都匀经济开发区主张的案涉承包地实施的行政强制行为违法；二、驳回原告尤来丽请求确认被告都匀市人民政府对其主张的案涉宅基地实施的行政强制行为违法的起诉。案件受理费50元，由被告都匀市人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，则本判决发生法律效力。审 判 长  马 丹审 判 员  金长虹人民陪审员  楼裕华二〇一九年十二月十八日法官助理冉玲书记员李楠附：本裁判文书适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2.最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。3.《中华人民共和国土地管理法》第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。