云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云05行初72号 原告董述美，女，汉族，1973年7月7日出生，住云南省保山市隆阳区。 委托代理人陈东风，云南天利达律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被告隆阳区人民政府。机构地址：云南省保山市隆阳区永昌街道杏花路82号。 法定代表人段生荣，区长。 参加诉讼机关负责人陆德富，副区长。 委托代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 原告董述美诉被告隆阳区人民政府不履行行政补偿法定职责一案，本院于2019年10月30日立案后，依法组成合议庭，并于2019年12月3日在本院116法庭公开开庭进行了审理。原告董述美及委托代理人陈东风，被告隆阳区人民政府副区长陆德富及委托代理人杨龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告董述美诉称，原告董述美的公公原是潞江农场职工，经营农场分配的咖啡地3.42亩，自垦自留地0.5亩，于2015年5月去世。原告董述美也属于潞江农场水库队粮农，2011年1月1日原告丈夫李江荣与潞江农场签订了《土地承包合同》，以家庭承包的方式承包土地20年，后原告与丈夫共同开垦了自留地3.01亩，种植面积共6.93亩，并共同投资重新种植了咖啡树，插种了200多棵桂圆树。2015年，隆阳区坝湾民族中学建设职工宿舍需要占用该宗地，潞江农场以2004年的征地补偿标准补偿原告47018.50元，因极不公平且违背政策，原告拒绝。2016年，潞江农场、坝湾民族中学派人强占原告承包土地，摧毁咖啡树、桂圆树，原告为此提起民事诉讼，要求排除妨碍，该案经二级法院审理确认为三级政府共同征用了原告承包土地，属于行政行为。但原告并未收到三级政府征地决定书和征地补偿决定，且潞江农场以2004年的土地补偿政策于2016年对原告进行补偿不合理，故原告提起行政诉讼。该案经二审后以程序违法驳回原告起诉，后原告于2019年6月17日以EMS方式向隆阳区人民政府、保山市人民政府寄出补偿决定申请书，但均未收到任何回复。现请求：1.由保山市人民政府、隆阳区人民政府、潞江镇人民政府共同对征用原告董述美承包地3.42亩、自垦自留地3.51亩作出补偿决定；2.由保山市人民政府、隆阳区人民政府、潞江镇人民政府共同依法支付补偿费用。2019年11月20日原告董述美向本院提交《撤诉及变更诉讼请求申请书》，请求撤销对保山市人民政府、潞江镇人民政府及第三人云南省国营潞江农场、保山市坝湾民族中学的诉讼，本院已裁定准予。庭审中，经法庭释明，原告董述美当庭将诉讼请求明确为要求判决被告隆阳区人民政府对收回原告董述美承包土地3.24亩、自垦自留地3.51亩使用权作出补偿决定。 被告隆阳区人民政府辩称：1.区政府不是本案适格诉讼主体，2012年2月8日中共保山市委、保山市人民政府《关于推进保山市长水工业园区、保山市工贸园区、保山市高黎贡山旅游度假区实体化管理的决定》文件，决定设立保山市人民政府工贸园区管理委员会、保山市人民政府高黎贡山旅游度假区管理委员会为保山市人民政府的正县级派出机构，代表保山市人民政府统一领导和管理辖区内的规划、开发建设和经济社会事务等。2012年6月4日原保山市国土资源局与保山市人民政府高黎贡山旅游度假区管理委员会签订了为期10年的《保山市人民政府高黎贡山旅游度假区实体化管理授权书》，其中规定“承办辖区内建设用地预审、农用地转用、集体土地征用、征收和具体项目工地的审查报批工作”。故区政府对潞江农场辖区内的“征用、征收”工作已不再具有相关职能职责，在本案中诉讼主体不适格，应依法驳回起诉。2.本案依法适用行政裁决前置程序。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，对集体土地征收补偿标准不服，未经裁决直接提起诉讼不符合法定立案条件。原告诉请实质是对潞江农场依据2004年征地补偿标准不服提起的诉讼，依法应先行申请行政机关裁决。3.本案不存在“征收”土地法律关系，原告诉讼请求缺乏法律依据。案涉土地性质为国有集体土地，按照《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》，征收土地标准是参照农民土地补偿标准，不是地上附着物及青苗，补偿对象是国有农场而不是农场职工，本案是“收回”而非“征收”。4.本案涉嫌重复诉讼。同样的诉求原告已提出过诉讼并已作出生效裁判文书。综上，请求法院依法驳回原告起诉或诉讼请求。 被告区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据材料：1.统一社会信用代码、法定代表人身份证明及身份证复印件，欲证明被告区政府属于行政机关，只负责处理辖区内的相关行政事务；2.中共保山市委、保山市人民政府《关于推进保山市长水工业园区、保山市工贸园区、保山市高黎贡山旅游度假区实体化管理的决定》《保山市人民政府高黎贡山旅游度假区实体化管理授权书》，欲证明被告区政府在本案中诉讼主体不适格。3.保山中院（2018）云05行初24号行政判决书、云南高院（2019）云行终25号行政判书，欲证明原告同样的诉求已向人民法院提起过诉讼，现涉嫌重复诉讼。 经质证，原告对上述证据1无异议；证据2真实性认可，合法性和关联性不认可，证明目的不认可，案涉补偿职责已经法院判决确认应由被告承担，被告主体适格；证据3证明目的不认可。 本院认为，被告提交的证据1是身份材料；证据2能证明案涉土地所在地部分行政管理职权经授权或委托高黎贡山管理委员会代为行使，但被告未提交高黎贡山管理委员会是否具有独立行政主体资格的证据，不能直接证明被告主体不适格；证据3能证明被诉补偿职责已经法院明确应由被告承担，在无新事实变化的情况下被告适格，同时原案二审裁定已明确因原告未提交补偿申请故其诉求尚不能被支持，但现原告已提交补偿申请，本案并非重复起诉。被告证明观点不予采纳。 原告向本院提交了以下证据：1.《潞江农场土地承包合同》，欲证明原告及丈夫李江荣以家庭承包方式于2011年1月1日向潞江农场承包了3.42亩土地和公路边0.5亩自垦土地的事实。2.隆阳区法院（2017）云0502民初563号民事裁定书、保山中院（2017）云05民终811号民事裁定书，欲证明2016年政府收回原告土地6.93亩的行为为政府征收。3.云南高院（2019）云行终25号行政裁定书，欲证明云南省高级人民法院撤销保山中院（2018）云05行初24号行政裁定书驳回原告起诉的理由是原告未递交征地安置补偿申请，属程序不合法。4.征地补偿安置申请书，欲证明原告向被告提交了征地安置补偿申请的内容。5.邮寄汇单，欲证明区政府在原告提交申请60日后仍未作出补偿决定的事实。 经质证，被告认为上述证据1从形式上看并非原告主张的家庭承包方式进行承包的情况，且合同承包面积仅不足4亩，与其主张的6亩多不符，多出部分是非法开垦；证据2-3的证据三性无异议，证明目的有异议，被告提交文件里已说明被告对案涉征收补偿事项无管理职权，高黎贡山管委会是经省政府批准的机构，可以独立行使行政职权；证据4落款为打印名，不能确定是否本人意思，且被告未收到该申请，即使收到也没有相应职权，证据三性及证明目的均不认可；证据5看不出内容、时间和哪个部门收到，证据三性及证明目的均不认可。 本院认为，上述证据均收集程序合法，内容客观真实，与案件事实有关联性，应予采信。其中原告提交的证据1能证实原告与案涉国有农用地收回的补偿行为有利害关系；证据2-3能证实经法院两审确认被告隆阳区人民政府负有对收回的案涉国有土地进行补偿的法定职责；证据4-5能证实原告已向被告提交作出补偿决定的申请。证据4经原告当庭确认系其本人意思表示，证据5注明了邮寄内容，经单号查询，该件确系2019年6月17日寄出，次日签收，签收人注明“他人代收：办公室”，应视为被告已签收。故被告相关质证意见不予采纳。 经审理查明，2011年1月1日，原告董述美的丈夫李江荣（已故）与潞江农场签订编号为012号的《潞江农场土地承包合同》，合同约定李江荣承包地面积3.92亩（包含原自垦0.5亩），承包期限为2011年1月1日至2026年12月31日止。并约定了土地承包费每年缴纳、解除合同条件等相关内容。李江荣在承包期间对周边土地进行开垦，面积为3.01亩。2016年上述土地涉及收回和补偿问题，原告对此不服，曾以隆阳区人民政府为被告、国营潞江农场为第三人向本院提起了要求其履行行政补偿及行政给付法定职责的行政诉讼，本院于2018年5月14日立案后，经审查于2018年10月11日作出（2018）云05行初24号行政判决书，判决被告隆阳区人民政府于判决生效之日起六十日内履行对原告董述美的行政补偿职责。该案经被告上诉，云南省高级人民法院于2019年4月3日作出（2019）云行终25号行政裁定书，确认了隆阳区人民政府作为潞江农场的主管单位及原批准潞江农场用地的人民政府，及会议纪要明确的涉案国有土地使用权收回主体，其负有对收回的国有土地进行补偿的法定职责；但因原告董述美无有效证据证明其在起诉前已向区政府提出过要求履行行政补偿法定职责的申请，以及据此可能引发的行政给付尚不能确定，故对原告起诉予以裁定驳回。该案裁判文书生效后，原告董述美于2019年6月17日向被告隆阳区人民政府邮寄书面《征地安置补偿申请书》，邮寄跟单显示该件于次日签收，签收人为“他人签收：办公室”。后因被告至今未予答复，原告遂提起本案诉讼。 另原案裁判文书中已认定，案涉宗地位于原保山市人民政府2001年2月4日颁发给潞江农场保国用（2001）字第00113号《国有土地使用证》四至范围内。2014年7月27日，隆阳区人民政府、保山市人民政府高黎贡山旅游度假区管理委员会、潞江镇人民政府及潞江农场召开会议，会议确定以隆阳区人民政府为主体收回潞江农场18亩（实测27.5亩）国有土地使用权并进行补偿。2015年7月24日，保山市高黎贡山旅游度假区管理委员会第三次会议纪要载明，由其召集包括国营潞江农场等部门召开主任办公会决定收回潞江农场的部分国有农用地，用于修建坝湾民族中学围墙道路约8.8亩。2016年9月10日，潞江镇人民政府与潞江农场签订《征收土地协议》，约定由潞江镇人民政府征收潞江农场国有农用地26.024亩，并约定补偿按《隆阳区人民政府关于印发隆阳区建设用地土地征收补偿暂行办法的通知》（隆政发（2010）113号）执行。原告董述美户承包的土地位于该26.024亩范围。2015年2月4日，高黎贡山旅游度假区管委会向潞江农场拨付补偿款合计853331.60元，该报销单据封面注明“用区政府下拨教育资金列支”。2016年10月28日，潞江农场送达《通知书》给董述美，载明因其丈夫李江荣承包的土地已纳入潞江镇民族中学建设用地范围，且因李江荣承包期间未缴纳承包费、本人已故等事实，农场决定不再重新发包，解除承包合同，并按照农场《关于小平田中心集镇开发建设土地征用后潞江农场对职工安置补偿的有关处理意见》潞农[2004]3号的标准执行，给予青苗和附着物补偿，补偿费记入李江荣与农场的往来账上。原告董述美因认为补偿款数额偏低，未领取该款项。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项及第二款之规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并应对土地使用人给予适当补偿。同时，国土资发〔2008〕202号《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》中明确“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿”。本案中，被告隆阳区人民政府作为原批准潞江农场用地的人民政府和主管单位，针对案涉国有农用地的收回并进行补偿负有法定职责，对此也已经生效裁判文书确认。被告隆阳区人民政府辩称相关职权已经变更，但被告提交的保发〔2012〕7号决定和《保山市人民政府高黎贡山旅游度假区实体化管理授权书》仅能证明保山市人民政府决定设立高黎贡山旅游度假区管委会并授权或委托该管委会行使的职责职权，但被告未能提交该管委会系具有独立行使职责职权、能独立承担法律责任的证据，未能证实相关职能在法律层面已依法进行了变更，故对收回案涉国有农用地进行补偿依法仍属于被告隆阳区人民政府的法定职责。被告相关辩解，本院不予采纳。原告董述美向具有补偿法定职责的被告提交作出补偿决定的申请，被告逾期不予答复，应确认被告未履行行政补偿法定职责，原告诉讼请求应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 由被告隆阳区人民政府于本判决生效之日起六十日内履行对原告董述美的行政补偿职责。 案件受理费50元，由被告隆阳区人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于云南省高级人民法院。 审 判 长  李海斌 审 判 员  唐悄若 人民陪审员  郑家文 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员  宋 鉴 附：本判决适用的相关法律依据： 1.《中华人民共和国土地管理法》第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为公共利益需要使用土地的； （二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的； （三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； （四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 1.《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号2008年10月13日） 三、规范国有农场土地使用权收回行为 …… 依法收回国有农场土地使用权，应给予经济补偿。…… 4.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因正当理由不能提供证据的。 在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。