河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀行终845号 上诉人（原审被告）新河县人民政府。住所地：河北省新河县锦绣大厦。 法定代表人李宏欣，该县县长。 委托代理人崔培森，新河县司法局工作人员。 委托代理人张建立，河北国途律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）河北永益生态环境工程有限公司。住所地：石家庄市桥西区新石北路380号。 法定代表人白春荣，该公司经理。 委托代理人侯立珍，河北鼎研晟律师事务所律师。 委托代理人赵希田，河北鼎研晟律师事务所律师。 原审第三人新河县住房和城乡建设局。住所地：河北省新河县振堂路中段北侧129号。 法定代表人贾宏超，该局局长。 行政机关负责人卢建良，该局副局长。 委托代理人付世冬，河北翊正律师事务所律师。 委托代理人牛开钦，河北翊正律师事务所律师。 上诉人新河县人民政府（以下简称“新河县政府”）因河北永益生态环境工程有限公司（以下简称“河北永益公司”）诉其行政协议一案，不服邢台市中级人民法院（2019）冀05行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新河县政府委托代理人崔培森、张建立，被上诉人河北永益公司委托代理人侯立珍，原审第三人新河县住房和城乡建设局（以下简称“新河县住建局”）副局长卢建良、委托代理人付世冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2011年7月31日，新河县住建局同河北永益公司签订《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》，主要内容如下：约定河北永益公司运营管理新河县玉树污水处理厂，提供污水处理服务，并对工作内容、界区、标准、期限、污水处理厂的接收、移交和运行维护、双方责任义务、运行费用计算办法和付款方式、合同终止与续约、争议与诉讼、其他条款等方面进行约定。合同中8.2.5约定，在合同期内，乙方第一个月的运行费用作为乙方缴纳的达标运行保证金，从第二个月开始按期全额支付乙方的运行费。合同期内如乙方能够保证运行和上级核查达标，达标运行保证金在本协议终止时一次性拨付，否则将从中扣除因未达标运行、考核不达标造成的损失。达标运行保证金不属于支付滞纳金的款项。合同期限为2011年8月1日起至2021年7月31日止，期限为10年，合同自2011年8月1日起生效。双方于2011年8月1日对新河县玉树污水处理厂的设施、设备清点并试车完毕后，签署《新河县玉树污水处理厂设施、设备及运行情况交接清单》。2016年8月23日，新河县住建局向河北永益公司作出《关于中止新河县玉树污水处理厂托管运营合同的通知》，主要内容为：根据新河县审计局《关于新河县玉树污水处理厂审计情况的汇报》，鉴于目前你公司在新河县玉树污水处理厂托管运营期间存在涉嫌数据造假、骗取财政资金、委托服务主体方式不规范、污水偷排漏排等问题，经新河县人民政府2016年第四次常务会研究决定对新河县玉树污水处理厂存在问题进行整改，按照县政府要求，决定新河县玉树污水处理厂委托运营进行重新招标，现通知河北永益公司：自即日起中止你公司承担的新河县玉树污水处理厂的托管运营合同。2016年9月2日，河北永益公司同新河县住建局办理移交接管手续。 另查明，2016年4月27日，新河县玉树污水处理厂开具增值税发票两张合计160000元；2016年5月19日，新河县玉树污水处理厂开具增值税发票两张合计160000元；2016年6月17日，新河县玉树污水处理厂开具增值税发票80000元；2016年6月22日，新河县玉树污水处理厂开具增值税发票80000元；2016年7月26日，新河县玉树污水处理厂开具增值税发票两张合计160000元；2016年8月23日，新河县玉树污水处理厂开具增值税发票80000元；2016年8月30日，新河县玉树污水处理厂开具增值税发票20000元，上述开发费用合计740000元。 原审认为，一、关于《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》是否属行政协议的问题。行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标的目的，与行政相对人经过协商一致达成的协议，对行政协议的认定主要在于：一方主体是否为行政主体；达成协议的目的是否为实现公共利益实施的行政管理；行政主体是否享有一定行政优益权。该案中，《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》系由新河县政府委托的新河县住建局同河北永益公司签订，其一方为行政机关，行使相应行政职能，基于公共利益即为充分发挥新河县玉树污水处理厂的环境效益、社会效益和经济效益而签订的协议，其中，河北永益公司的私法权利在一定程度上受到行政机关公法权利的制约，在一定条件下，行政机关享有单方解除权，根据上述分析，《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》性质上属行政协议，为行政诉讼的受案范围，虽合同中有“出现不能协商解决的争端由新河县人民法院进行诉讼裁定”的约定，但行政案件不受双方当事人协议管辖的约束，故该案应按照行政诉讼法规定受理条件及管辖确定管辖法院，对新河县政府及新河县住建局提出该案为民事案件，由新河县人民法院管辖的主张，不予支持。二、关于河北永益公司的起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方面变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。新河县住建局于2016年8月23日与河北永益公司解除《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同，依据当时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，河北永益公司请求确认《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》解除违法应当在两年法定限期内提起，其于2018年9月26日提起该项诉讼请求超过了法定起诉期限，不符合行政诉讼起诉条件，该院对其该诉讼请求不作实体审查。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第二条规定，民法总则施行之日，诉讼时效期间尚未满民法通则规定的二年或一年，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院应予支持。该案中河北永益公司要求新河县政府支付运行费和返还保证金的诉讼请求未超过上述三年的诉讼时效。三、关于新河县政府是否为该案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关为被告。该案中，新河县政府提交的会议纪要等证据能够证实其委托新河县住建局与河北永益公司签订了《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》，依据上述法律规定新河县政府为该案适格被告。四、关于《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》的法律效力。该院认为，合法有效的合同，依法受到法律保护，《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》系双方真实意思表示，未违反法律的规定，且已实际履行多年，故对该合同的法律效力，该院予以确认。五、关于合同解除后的法律效果。根据《合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施。上述规定确立了两方面效力：一是向将来发生效力，即终止履行合同；二是解除合同可以产生溯及力。首先，该案合同解除后，合同各方当事人合法利益均应得到相应保护，自河北永益公司收到新河县住建局中止合同的通知后，即2016年8月23日起《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》不再履行且双方对污水处理厂进行了交接，故对河北永益公司主张的2016年8月23日前新河县政府未支付运行费，该院予以支持，按照河北永益公司提交的增值税发票计算为740000元，但对河北永益公司主张的763000元中的23000元，因其未提交证据予以证实，故对该23000元运行费，该院不予支持。其次，按照《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》中8.2.5的约定，“在合同期内，乙方第一个月的运行费用作为乙方缴纳的达标运行保证金，从第二个月开始按期全额支付。乙方的运行费合同期内如乙方能够保证运行和上级核查达标，达标运行保证金在本协议终止时一次性拨付，否则将从中扣除因未达标运行、考核不达标造成的损失。达标运行保证金不属于支付滞纳金的款项。”根据上述约定，河北永益公司可主张保证金的返还，但其未提交证据证实新河县住建局收取或所扣保证金具体数额的证据，故对其主张返还100000元保证金的诉请，该院难以支持。六、对新河县政府及新河县住建局主张的河北永益公司在运行污水厂过程中造成部分资产丢失损坏，该院认为，新河县住建局同河北永益公司已终止履行合同并对污水厂进行了交接，且新河县住建局提交的损坏缺失设备询价清单未经河北永益公司核对且为庭后提交，同时，新河县住建局及新河县政府未提交证据证实向河北永益公司主张相关物品损害赔偿事宜，故对新河县政府及新河县住建局的上述主张，该院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条的规定，判决新河县政府于该判决生效之日起十五日内支付河北永益公司运行费740000元；驳回河北永益公司的其他诉讼请求。 上诉人新河县政府不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、原审法院事实认定不清，对于经双方核对确认后的物品及设备损失、损坏未予认定，且一审中被上诉人提交的发票复印件不能作为本案认定事实的依据。二、原审法院认定新河县政府为本案被告无事实依据。本案系新河县住建局与河北永益公司签订的《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》，合同中列明是授权住建局签订合同。合同的履行及解除也以新河县住建局名义与河北永益公司交接，显然符合授权的形式条件。如果是政府委托的话，解除及签订合同时都应以政府名义进行，不能以受托人名义进行。本案被告应当是新河县住建局。三、一审判决认定支付的运行费数额存在证据不足，明显错误。一审认定运营费的依据为河北永益公司提交的发票复印件及会议纪要复印件，并未提交相关账目凭证及费用组成。河北永益公司索要运营费的依据为双方合同、新河县政府会议纪要及发票，按服务合同运营费为12万元/月，2014年18号会议纪要载明增加部分运营费用，拨付时间自2014年10月1日起至2015年9月30日止。河北永益公司索要的是2016年4月至8月的运营费，当时增加部分已经停止，故应按12万元/月计算，而河北永益公司提供的发票系按16万元/月计算的，故其错误要求不应得到支持。同时对2015年10月至2016年3月多支付24万元应予核减。四、一审判决适用法律错误，河北永益公司的起诉已超过起诉期限。一审判决引用已经废止的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》认定本案未过诉讼时效错误。综上，请求撤销一审判决，改判驳回河北永益公司的诉讼请求。 被上诉人河北永益公司答辩称，一、上诉人所谓的物品及设备损失、损坏系正常耗损，河北永益公司已将2016年4月至8月发票交给上诉人，是不争的事实。1.自2011年8月至2016年8月长达五年的时间内，物品及设备有耗损系正常现象。依据双方签订的合同相关条款，设施设备更新，由上诉人负责。且在河北永益公司运营的最后时刻，新河县玉树污水处理厂的出水指标一直处于正常范围，说明设施设备可正常使用。2.2016年9月双方交接至起诉长达两年的时间，上诉人没有行使权力维持其利益，而至河北永益公司诉至法院才提起该问题，明显规避责任。另外，参照2019年12月10日发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第六条，上诉人也不能在本案审理中提起该问题。3.河北永益公司五年间新增了不少设备，上诉人单方面终止合同后，双方于2016年9月2日开始交接，至9月5日基本完成了上诉人的设施设备清点移交，当日下午本该继续清点河北永益公司的自有设施设备，但上诉人拒绝河北永益公司再次进入污水厂，至今扣留河北永益公司高达87.2万元的设施设备。期间，河北永益公司于2017年3月16日寄送律师函，催讨运行费。4.2016年4月至8月的发票是河北永益公司开好后，直接交给新河县住建局，税务局有记录，河北永益公司也已记账。二、本案被告是新河县政府，而非新河县住建局。双方签订的《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》中的“授权”用词不准确，只有法律是授权，其实质是委托。污水厂的投资建设方是新河县政府，运行资金来源是县财政，相关会议纪要主体也是新河县政府，因此被告只能是新河县政府。三、一审法院依据发票认定2016年4月至8月运行费数额清楚，并且河北永益公司认为，一审法院对保证金10万元也应当予以支持。四、一审法院依据2015年行诉解释认定本案没有超过起诉期限，适用法律正确。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人新河县住建局参诉称，一审判决认定事实不清，适用法律不当。请求改判驳回河北永益公司的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于本案适格被告问题。新河县政府〔2011〕16号会议纪要等证据证实，新河县政府委托新河县住建负责与河北永益公司签订了《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，新河县政府是本案适格被告。二、关于本案的起诉期限。《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》是新河县政府基于公共利益委托新河县住建局与河北永益公司签订的行政协议，该协议解除的时间发生在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行前，对起诉期限的审查，应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。根据该司法解释第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方面变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。对于河北永益公司第一项确认《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》解除违法的诉讼请求，因确已超过起诉期限，一审法院对河北永益公司第一项诉讼请求不作实体审查，并无不当。对于河北永益公司第二项请求新河县政府支付运行费763000元，返还保证金10万元的诉讼请求，因系河北永益公司要求新河县政府支付行政协议解除前的运行费及保证金，涉及双方签订协议的履行，应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，故一审法院认为河北永益公司的第二项诉讼未超过三年诉讼时效，并无不当。三、关于新河县政府应否支付运行费和保证金问题。《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》系双方真实意思表示，不违反法律规定，且已实际履行多年，合法有效。河北永益公司自2016年8月23日收到新河县住建局《关于中止新河县玉树污水处理厂托管运营合同的通知》后，双方签订的行政协议不再履行，对行政协议解除后的法律效果，应参照《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定予以处理。故一审法院根据河北永益公司开具的2016年4月至8月增值税发票，认定新河县政府2016年8月23日前未支付河北永益公司运行费740000元，并无不当。河北永益公司虽可按照《新河县玉树污水处理厂运行管理委托服务合同》中的约定主张保证金的返还，但未提交证据证实新河县住建局收取或所扣保证金具体数额的证据，一审法院对此未予支持，亦无不妥。四、对于新河县政府主张污水处理厂运行过程中部分资产损坏问题。新河县政府与河北永益公司解除行政协议后，新河县住建局同河北永益公司对污水处理厂进行了交接，双方已签字确认。新河县住建局的损坏缺失设备询价清单未经河北永益公司核对且为一审庭审后提交，新河县政府亦未提交证据证明向河北永益公司主张相关物品损害赔偿事宜，故一审法院对新河县政府的主张不予支持，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人新河县政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人新河县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  邱振刚 审判员  李冠华 审判员  江 悦 二〇一九年十二月三十日 书记员  马清舰