吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉01行终296号 上诉人（原审被告）长春市绿园区林园街道办事处，住所长春市绿园区基隆南街527号。 法定代表人王志宏，主任。 委托代理人吴坤，该单位征收办工作人员。 委托代理人黄志红，吉林创一律师事务所律师。 上诉人（原审被告）长春市绿园区人民政府，住所长春市绿园区和平大街2288号。 法定代表人薛文革，区长。 委托代理人吴坤，该单位征收办工作人员。 委托代理人黄志红，吉林创一律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李凤芹，女，1942年2月1日生，汉族，住长春市绿园区。 上诉人长春市绿园区林园街道办事处（以下简称林园街道办）、上诉人长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）因土地行政强制一案，不服长春市绿园区人民法院（2019）吉0106行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2018年9月初，林园街道办在工作中发现李凤芹在耕地上建设了2000多平方米的建筑物，经调查当地村委会及向李凤芹调查，确定李凤芹的上述建筑物未取得相关证照，于2018年9月11日向李凤芹下发了《告知书》，要求李凤芹自行拆除上述建筑物。林园街道办通过到区规划分局、区国土分局调查，证实李凤芹的建筑物未取得相关建设审批手续，于2018年9月27日作出《责令拆除决定书》，责令李凤芹自决定书下达之日起10日内自行拆除上述建筑物。同日，李凤芹向绿园区政府申请行政复议，绿园区政府于2018年12月26日作出长绿府复决字第2号《行政复议决定书》，维持林园街道办作出的《责令拆除决定书》。2018年10月22日，林园街道办对李凤芹作出《强制拆除执行决定书》，李凤芹于2018年11月20日向绿园区政府申请行政复议，被告于2019年1月17日作出长绿府复决字第4号《行政复议决定书》，维持林园街道办作出的《强制拆除执行决定书》，李凤芹不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，本案被诉行政行为是林园街道办于2018年10月22日对李凤芹作出的《强制拆除执行决定书》，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。……”，第八十三条规定“……期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”故被告长春市绿园区林园街道办事处不是适格的处罚主体及适格的执行主体，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的适用前提是在乡、村庄规划区内，案涉建筑物系建设在承包地上，不适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处理，被诉《强制拆除执行决定书》认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销林园街道办对李凤芹李凤芹作出的《强制拆除执行决定书》；撤销绿园区政府作出的长绿府复决字第4号《行政复议决定书》。 上诉人林园街道办上诉称：一、上诉人作为街道办事处处罚主体与执法主体均适格。林园街道办作为经批准设立的区政府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权。对辖区内的三个行政村辖区内行使乡镇一级政府的管理权，有权依照城乡规划法对村庄规划区的违法建筑行使处罚权和执法权。二、根据城乡规划法第二条第二款、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三条第一款的规定，一般而言，村庄集镇总体规划又包括了农田规划、交通规划、尽管规划、建设规划等内容，案涉建筑物位于林园街道办下辖杨家村规划中，应属于城乡规划法各类规划区内。另外，规划法的立法宗旨之一是保护耕地，案涉违法建筑物建设在耕地上，应适用城乡规划法进行行政处罚。综上，原审认定不当，适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。 上诉人绿园区政府上诉请求及理由与上诉人林园街道办相同。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2018年3月26日吉林省人民政府作出吉国土资耕函[2018]92号征地批复，对涉案土地决定征收。原审法院作出（2019）吉0106行初13号行政判决，撤销了林园街道办对李凤芹作出的《责令拆除决定书》及撤销绿园区政府作出的长绿府复决字（2018）第2号《行政复议决定书》。本院于2019年11月25日作出（2019）吉01行终296号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。该判决已经生效。 本院认为：一、行政机关在日常监管过程中对违法建筑进行处理主要分为两类，一类是依照城乡规划法对“未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”违法行为进行处理，另一类是依照土地管理法对“擅自将农用地改为建设用地”、“农村村民非法占地建住宅”等违法占地行为进行处理。土地管理法和城乡规划法在对违法建设行为处罚方面是有分工的，城乡规划法不处罚擅自将农用地改为建设用地、占用耕地进行建设等违法行为，土地管理法不处罚未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的违法行为。二、上诉人林园街道办认为其作为经批准设立的区政府派出机关，其法律主体地位属于乡、镇级人民政府的观点是正确的。在规划行政管理方面，城乡规划法第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”这一法律规定是乡、镇人民政府进行城乡规划管理的权力来源。但是，从日常监管的角度，应首先界定本案争议事项是规划行政管理还是土地行政管理，如果是土地行政管理，由于土地管理法将土地违法行为的处罚权授权给县级以上人民政府土地行政主管部门而不是乡、镇人民政府，因此即使上诉人林园街道办的法律主体地位属于乡、镇级人民政府，根据“法无授权不可为”的原则，街道办事处无权对该类违法行为进行处罚。三、从日常监管的角度如果本案应界定为规划行政管理，前提是应区分清楚是在集体建设用地还是集体农用地上进行的建设行为，如果是在集体建设用地（如宅基地）上的建设行为，可以依照城乡规划法作出处理。本案未对土地性质进行明确，结合其他案件情况应属于有土地管理法调整的土地违法行为。四、“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”是国务院对依法行政提出的基本要求，也是依法行政的基本原则。行政机关作出行政行为所采取的管理手段与其管理目的相一致，是程序正当原则的内容之一。就本案而言，本应由征收法律关系调整的事项，交由规划管理进行调整，其结果不但不利于被征收人权益的保护、导致后续补偿问题更难解决、影响行政效率，而且向社会传递了只要违法建筑未被拆除就应给于补偿的错误导向。这种管理手段与立法目的相悖的行政行为，直接损害行政权威，应归类为行政行为不符合程序正当的基本要求。五、集体土地征收程序启动以后，对征收范围内的未登记建筑，包括抢建建筑，应当依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定进行处理。征收是指国家基于公共利益的需要，依靠国家强制力为保障，运用行政权力，通过法定程序，给付法定补偿费用，强制性的取得公民所有的财产的法律制度。集体土地征收经协商无法达成补偿协议的，行政机关应当依法作出责令交出土地决定，在决定中对应予补偿以及不应补偿的建筑一并决定拆除。这样既能依法对征收补偿问题进行终局，又符合程序正当要求，彰显行政权威。对行政机关依照法定程序作出的责令交出土地决定，人民法院应依法准予强制执行。 综上所述，原审认定事实清楚、适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费合计100元，由上诉人长春市绿园区林园街道办事处、上诉人长春市绿园区人民政府分担。 本判决为终审判决。 审判长 姜 楠 审判员 厉 丽 审判员 霍慧超 二〇一九年十二月二十五日 书记员 侯天航