山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2187号 上诉人（原审原告）赵秀淼，男，1960年1月23日出生，汉族，住济南市天桥区。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市天桥区堤口路53号。 法定代表人窦虎，区长。 委托代理人张德圣，济南市天桥区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人宋传德，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 赵秀淼因诉济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）房屋征收补偿一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初557号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达受理（应诉）案件通知书、合议庭组成人员告知书、诉讼要素表，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明以下事实： 济南市天桥区水屯路43号楼3单元103室登记在原告赵秀淼名下（房产证号为09××99），证载用途为住宅，证载房屋建筑面积58.17平方米（实测建筑面积65.26平方米），其中分摊面积5.34平方米（实测分摊面积7.48平方米）。2015年10月23日，被告天桥区政府作出济（天桥）征字〔2015〕11号《房屋征收决定》（以下简称《11号征收决定》），决定征收东至水屯路，西至顺河高架、边庄C地块，南至北园大街，北至边庄C地块北侧规划路中心线，并确定房屋征收部门为天桥区城乡建设委员会，项目实施单位为济南滨河新区投资集团有限公司，房屋征收实施单位为天桥区房屋征收中心。涉案房屋位于征收范围内。同日，被告发布了济（天桥）征告字〔2015〕11号《房屋征收决定公告》，同时公布了《济南市天桥区大明湖至小清河连通工程一期房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》），该方案规定项目的签约截止日期为2016年5月31日。在签约期限内，被告与原告未达成征收补偿协议。2019年2月13日，济南市天桥区城乡建设委员会提请天桥区政府召开相关会议，讨论作出补偿决定，2019年2月14日，被告作出济天政房征补决字〔2019〕29号《房屋征收补偿决定》（以下简称被诉《补偿决定》），在送达未果后，被告于2019年3月4日进行了公告送达。原告不服，诉至法院，请求撤销被诉《补偿决定》。 另查明，2013年5月8日，济南市城乡建设委员会发布了《关于大明湖至小清河通航工程项目房屋征收选定征收评估机构的公告》，载明：“拟征范围内的所有被征收人在公告的协商期限内协商一致的，将协商结果及协商一致的证明材料书面报至征收项目现场办公室……所有被征收人在公告的协商期限内协商不成的，采取被征收人代表投票的方式选定征收评估机构……。”协商不成，2013年6月21日，济南市长清公证处作出（2013）济长清证民字第658号《公证书》，选定山东广泰房地产评估测绘咨询有限公司、济南济源房地产评估有限公司，并附有现场笔录和照片。2013年6月25日，济南市城乡建设委员会公布大明湖至小清河通航工程项目房屋征收评估机构选定结果，选定山东广泰房地产评估测绘咨询有限公司、济南济源房地产评估有限公司。由于济南济源房地产评估公司在2014年已停止承办房地产评估业务，也未向市主管部门申报备案，该公司自动放弃该工作，由得票第三名的济南光大房地产土地评估咨询有限公司递补为该项目房屋征收评估机构。 2013年7月14日，原告赵秀淼在《项目房屋征收调查表》上“被征收人签名处”签字，该调查表系对原告涉案房屋有关情况进行的调查。 2015年11月1日、2016年10月31日及2017年10月30日，山东光大房地产土地评估有限公司分别对涉案房产住宅作出的分户评估报告，内容一致，载明评估价值时点为2015年10月23日，住宅房屋评估单价7883元每平方米，该估价分户报告载明了房屋建筑面积、建筑结构、建成年代、用途、集中供暖情况、燃气设施情况、朝向、总层数及所在楼层，并载明“如对本评估报告有异议，请自收到报告之日起十日内向我公司提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”2016年1月8日与2017年1月7日，山东光大房地产土地评估有限公司分别对涉案院内平房作出分户评估报告，内容一致，载明评估价值时点为2015年10月23日，评估单价为504元每平方米。2017年10月30日，山东光大房地产土地评估有限公司对涉案房屋作出室内装修估价结果报告，载明评估价值时点为2015年10月23日，评估总价为4389元。上述评估报告，被告在2017年11月29日、2017年12月1日送达时因“家中无人”没有送达，2017年12月19日，被告进行了公告送达。原告未在项目签约期限内与房屋征收部门达成协议。被告天桥区政府称，征收部门对产权调换房屋的评估时间与对原告被征收房屋的评估时点相同，皆为2015年10月23日。 被告天桥区政府作出补偿决定前，征收部门多次联系原告协商补偿安置事宜，2017年12月1日，济南市天桥区城乡建设委员会作出最后一次协商通知，在2018年1月19日、2018年7月6日的协商过程中，原告认为补偿不合理，无法达成一致意见。 被告天桥区政府于2019年2月14日对原告赵秀淼的涉案房屋作出被诉《补偿决定》。该补偿决定规定，一、对被征收人涉案房屋实施征收补偿，给予货币补偿或产权调换。二、如被征收人选择货币补偿，征收部门向被征收人支付货币补偿金额人民币514445元，10%货币补偿奖励费51444.50元，共计货币补偿金额565889.50元。三、如被征收人选择产权调换。将其安置于东安置片区C小区4号楼2单元1303室（期房）（建筑面积80.23平方米，其中公用分摊面积20.17平方米），产权调换房屋价值为617995.44元（产权调换房屋评估单价7698元/平方米），产权调换房屋公用分摊面积价款大于被征收房屋公用分摊面积价款96303.82元由房屋征收部门承担。按政策优惠扣减后的产权调换房屋总价款为521691.62元。被征收人与征收部门结清产权调换差价款7246.62元，如产权调换房屋实测面积与上述面积有差异，据实结算。四、征收部门应向被征收人支付搬迁费、临时安置费、室内装饰装修补偿费、附属物补偿费、设备迁移补助费等费用。被征收人选择货币补偿的，发放一次性搬迁费2000.00元，6个月临时安置费11746.8元。被征收人选择产权调换的，自行解决过渡用房，搬迁费4000.00元（按照两次搬迁计发），临时安置费每月1957.80元，过渡期限36个月（自被征收房屋交付之日起至2019年5月31日一次性计发临时安置费，剩余过渡期限内的临时安置费按月计发）。因房屋征收部门责任延长过渡期限的，自逾期之月起临时安置费增加一倍支付。被征收人室内装饰装修补偿费4389.00元、附属物补偿费10405.50元、设备迁移补助费750.00元，如有其他需付费用待依法确定后给予补偿。五、限被征收人于收到本决定书之日起5日内到征收实施单位济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点选择补偿方式，逾期未选择的，对被征收人实行产权调换安置方式。六、被征收人自收到本决定书之日起60日内，到征收实施单位济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点办理房屋征收补偿安置手续，将被征收房屋腾空，移交征收实施单位济南市天桥区房屋征收服务中心拆除。七、补偿款及相关费用支付时间。被征收人应在房屋腾空之日起5日内到济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点领取补偿款及相关费用，逾期不领的，依法提存至山东省济南市天桥公证处相关专户。该补偿决定中还载明了被征收人不服补偿决定的救济途径和期限。原告提起本案诉讼，请求撤销被诉《补偿决定》。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”被告天桥区政府作出《11号征收决定》及《补偿方案》后，原告与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未达成协议，被告有权作出被诉《补偿决定》。被告作出被诉《补偿决定》后送达给原告，补偿决定载明了原告享有的复议和诉讼权利，相应程序符合法律规定，并无不当。另，本案中，虽征收决定中未列明原告房屋的楼号，但通过四至范围来看，可以认定原告房屋在征收范围内。 1.关于评估机构选定程序及评估报告是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定的时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。”本案中，2013年5月8日，济南市城乡建设委员会发布了《关于大明湖至小清河通航工程项目房屋征收选定征收评估机构的公告》，载明：“拟征范围内的所有被征收人在公告的协商期限内协商一致的，将协商结果及协商一致的证明材料书面报至征收项目现场办公室……所有被征收人在公告的协商期限内协商不成的，采取被征收人代表投票的方式选定征收评估机构……。”协商不成，通过代表投票的方式选定评估机构，投票全程由公证处公证。由此可见，征收部门赋予了原告另行选定房屋征收评估机构的权利。被告提供的证据能够证明，被告在评估机构选定过程中保障了原告的参与权及表达意见的权利，评估机构选定过程并无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十、二十一条的规定，申请复核评估和复核鉴定的期限均为10日。被征收人收到房屋价值评估报告后，如认为评估程序严重违法、评估结论明显不当等，应当依法提出复核评估和鉴定，怠于行使上述权利而在诉讼中提出异议的，人民法院不予支持。本案中，被告在送达未果的情况下，对原告进行了公告送达，原告未在规定的时间内就评估价格向评估机构申请复核评估，对原告在诉讼中针对评估结果提出的异议，不予支持。关于被告依据评估报告认定被征收房屋价值问题，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定：“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”本案中，被告提交的分户评估报告中，有估价师签章和签字及注册号，提交的房屋价值评估说明中包括估价时点、评估依据、价值类型、技术路线以及委托机构提交的相关材料，分户评估报告形式符合上述法律规定，予以认可，被告据此认定被征收房屋的价值，并无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定:“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”本案评估报告确定的评估时点为房屋征收决定公告之日，即2015年10月23日，评估时点的确定符合上述规定。根据房屋分户评估报告和价格评估说明的记载，评估的价值是按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、成新等因素修正后的征收补偿价值。本案评估机构对涉案房屋评估的价值类型和技术路线，亦未违反相关规定。 2.关于被诉《补偿决定》程序是否合法的问题。被告作出涉案补偿决定后，在征收范围进行了公告，并依法送达给原告，行政程序符合法律规定。被告天桥区政府作出被诉《补偿决定》程序合法，予以确认。 3.关于被诉《补偿决定》适用法律、法规是否正确的问题。 第一，涉案补偿决定对被征收房屋价值的补偿符合法律规定。本案中，被告根据房屋征收评估机构评估确定的评估结果，按照被征收人认可的实测房屋面积，对被征收房屋价值作出补偿，且对原告被征收房屋和预留产权调换房屋的评估皆为同一时点，因被告为原告预留的是产权调换安置方式，在此情况下，补偿决定对被征收房屋价值的补偿符合法律规定，并未损害原告合法权益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平,……”本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，被诉补偿决定对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限作出了明确规定，项目、标准和数额符合《补偿方案》的规定，体现了公平补偿原则。补偿决定规定了临时安置费的发放标准，考虑了《补偿方案》公布以来的安置房屋建设实际，未剥夺原告依法在过渡期限内获得安置补偿的合法权益，符合公平补偿的要求。 第二，涉案补偿决定保障了原告选择货币补偿和产权调换的权利。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，被诉补偿决定给原告提供了合理的选择期限，保障了原告选择货币补偿和房屋产权调换的权利。被告作出房屋补偿决定之时，相同区位商品房市场价格出现明显上涨，单纯按照征收决定公告之日的房屋价值进行货币补偿，明显不足以保障原告的合法权益，补偿决定中被告根据评估确定的市场价格作出货币补偿，同时按照低于被征收房屋单价的标准，对原告提供了同一区位的安置房屋，房屋建筑面积及套内面积均明显超过被征收房屋，对超过安置面积的房屋差价，依照低于原告被征收房屋的评估单价的价格计算超出面积的房屋价款，体现了对等公平原则。补偿决定确定，产权调换房屋公用分摊面积价款大于被征收房屋公用分摊面积价款由房屋征收部门承担，符合《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十五条第二款“被征收人按照征收补偿方案规定的范围和标准选择的房屋，其公用分摊面积超出被征收房屋公用分摊面积部分的价款由房屋征收部门承担”的规定。综上，被告提供的用于产权调换的同类新建房屋面积超过被征收房屋面积，位于项目改建地段附近，根据一般市场经济规律，被征收房屋价值上涨的同时，该调换房屋的价格也在同比上涨，同类房屋不同时段涨价的因素对原告的实际补偿利益并未造成损害，故补偿决定并未损害原告的实质利益，体现了公平对等补偿的原则，适用法律、法规正确。原告关于被告对原告补偿不公平的主张，理由不能成立，不予支持。 第三，涉案补偿决定其他事项符合法律、法规和《补偿方案》规定。被诉房屋征收补偿决定除包含对被征收房屋价值的补偿和产权调换房屋外，还与原告计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，并按照《补偿方案》确定的标准，对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限作了明确规定，有的还执行了新的标准，具有《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定的补偿协议事项，项目、标准和数额符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《补偿方案》的规定。 综上，被告天桥区政府作出的被诉《补偿决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。据此判决驳回原告赵秀淼的诉讼请求。 赵秀淼认为原审法院判决在事实认定、法律适用上均有错误且审理程序违法，上诉请求撤销原审法院判决和被诉《补偿决定》。主要理由：一、本案评估机构的选定以及评估报告的公示、送达等程序均存在严重违法。二、本案征收公告发布三年多后，被上诉人才作出补偿决定，三年前的评估价格不能作为涉案房屋的补偿依据。在这期间，房地产市场价格发生重大变化，被上诉人在无正当理由的情况下，延迟履行补偿安置义务，应承担被征收房屋价值上涨带来的风险。三、被上诉人将上诉人国有土地上的合法房屋，用产权调换的方式安置到集体土地上，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。安置房位置不确定，无法保障上诉人获得房屋安置的权利。四、原审判决适用法律错误，给上诉人造成重大经济损失。 被上诉人天桥区政府未提交书面答辩意见，其在诉讼要素表中表示对原审法院判决无异议。 二审中，上诉人提交的济南市北湖片区控制性详细规划、土地竞拍公告、信访答复意见等材料，均与本案被诉《补偿决定》合法性这一待证事实无关，本院不予接纳。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院，且已经原审庭审质证。本院同意原审法院据此确认的案件事实。 本院认为，被上诉人为实施大明湖至小清河连通工程一期项目的需要，同时加快被征收区域的基础设施建设，提高群众的生活居住水平，对包括涉案房屋在内的征收区域实施国有土地上房屋征收，于2015年10月23日作出《11号征收决定》，并于同日将征收决定和《补偿方案》一并在征收区域内进行公告，对征收范围、征收部门及实施单位、补偿方式及标准、搬迁过渡费、签约期限、复议诉讼权利等予以明确，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。本案的争议焦点为被诉《补偿决定》是否合法。结合上诉人的上诉理由及原审法院判决内容，主要从以下三个方面进行评析。 一、关于被诉《补偿决定》作出程序是否合法的问题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，被上诉人依法负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作。上诉人所有的涉案房屋位于被上诉人所作《11号征收决定》确定的征收范围之内，因上诉人在签约期限内未与房屋征收部门达成补偿协议，被上诉人按照《补偿方案》，以房地产价格评估机构对涉案房屋价值的评估为基础，作出被诉《补偿决定》并进行了公告、送达，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定。关于评估机构的选定程序问题，在涉案评估机构的选定过程中，在被征收人未能协商一致的情况下，通过代表投票的方式选定评估机构，投票过程由公证部门进行公证，选定程序符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定。上诉人主张评估机构选定程序违法的上诉理由，理据不足，不能成立。 二、关于被诉《补偿决定》补偿内容是否合法的问题。 一是补偿标准问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条及《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。故此，涉案房屋价值的评估时点选定为房屋征收决定公告之日，符合上述规定。加之上诉人的安置补偿利益总体上能够得到较为适当的保障，在分户评估报告送达后，上诉人也没有对评估结果申请复核、鉴定等，故该评估结果可以作为认定被征收房屋价值的依据。根据房屋分户评估报告的记载，评估的价值是按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、成新、供暖燃气设施情况等因素修正后所作出的征收补偿价值，该评估结论符合相关规定。对于上诉人关于评估报告违法的主张，理据不足，不能成立。 二是补偿方式和补偿事项问题。补偿决定反映的补偿方式和补偿事项应当公正、客观、全面。本案中，被上诉人为上诉人提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式，满足了上诉人的选择权，同时还对房屋调换结算差价、奖励、搬迁费、临时安置费等补偿事项，以及因延长过渡期限可能造成的逾期安置费和室内装修等其他需付费用予以明确，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十五条、第二十六条的规定。此外，被上诉人还对上诉人逾期未选择补偿方式的情况，采取实行产权调换、相关补偿费用提存至专用账户等方式进行了合理安排，较好地保障了上诉人的安置补偿利益和实际居住权益实现。 三、关于被诉《补偿决定》是否公平的问题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，补偿决定应当公平。被诉《补偿决定》给原告提供了合理的选择期限，保障了上诉人选择货币补偿和房屋产权调换的权利。被上诉人作出补偿决定之时，相同区位商品房市场价格出现明显上涨，若单纯按照征收决定公告之日的房屋价值进行货币补偿，确实存在尚不足以完全保障被征收人获得补偿权益的问题。故此，在被诉《补偿决定》中，被上诉人在依据评估确定的市场价格作出货币补偿的同时，还按照低于被征收房屋单价的标准，为上诉人提供同一区位的安置房屋，房屋建筑面积及套内面积均明显超过被征收房屋，对超过安置面积的房屋差价，按照低于被征收房屋的评估单价的价格计算；同时，还确定产权调换房屋公用分摊面积大于被征收房屋公用分摊面积的相应价款由房屋征收部门承担，这些规定均体现了对等公平原则，最大限度的保障上诉人因其合法房屋被征收所应取得的补偿利益。在被诉《补偿决定》中，被上诉人虽然提供的安置房屋为期房，但明确了具体的楼号、楼层及房号，并且相应的补偿款及相关费用提存至专用账户，符合法律法规规定的先补偿、后搬迁的原则要求。 被上诉人提供的用于产权调换的同类新建房屋，面积超过被征收房屋面积，位于项目改建地段附近，根据一般市场经济规律，被征收房屋价值上涨的同时，该调换房屋的价格也在上涨，同类房屋不同时段涨价的因素对上诉人的补偿利益并未造成实际损害，故被诉《补偿决定》并不会因作出时间而减损上诉人的实体利益。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被上诉人作为涉案房屋征收项目的征收主体，有义务更有责任在补偿决定的后续履行和项目建设的推进过程中，为上诉人提供产权清晰、房屋设施和质量等各项指标均符合法律法规规定的安置房，切实维护上诉人的合法权益，上诉人亦应对安置区、安置房的建设及投入使用需要一定的建设周期这一实际情况给予充分的理解。上诉人对于安置房（期房）在产权方面提出的异议，可待安置房建成并交付使用时另行主张权利。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵秀淼负担。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 王修晖 审判员 孙晓峰 二〇一九年十二月二十四日 书记员 孟 真