贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初485号 原告刘启祥，男，汉族，1971年1月18日生，住都匀市。 原告刘启厚，男，汉族，1948年11月1日生，住都匀市。 共同委托代理人王雯征，贵州义文律师事务所律师。 被告都匀市人民政府，住所地都匀市文明路63号。 法定代表人邓忠学，该市政府市长。 法定代表人委托代理人韦文昌，都匀市政府工作人员。 委托代理人胡楠、郭昌海，贵州贵达（都匀）律师事务所律师。 第三人钟成竹，男，汉族，1966年3月29日生，住贵州省都匀市。 委托代理人覃治招，贵州桥城律师事务所律师。 委托代理人吴兴阳，贵州桥城律师事务所实习律师。 原告刘启祥、刘启厚诉被告都匀市人民政府及第三人钟成竹土地行政补偿一案，于2019年7月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等，并依法组成合议庭于2019年11月12日进行了公开开庭审理。原告刘启祥、刘启厚及共同委托代理人王雯征，被告都匀市人民政府法定代表人委托代理人韦文昌及都匀市人民政府委托代理人胡楠、郭昌海到庭参加诉讼，第三人钟成竹及其委托代理人覃治招、吴兴阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘启祥、刘启厚诉称，2016年至2017年修建匀杨大道马坡隧道过程中隧道顶部土地坍落形成安全隐患，需征地回填加固。被告征用原告位于马坡“看牛坡”的林地，在征地过程中只通知第三人及其所属村民组丈量，未通知原告参与丈量，从而导致原告与第三人及其所属村民组因林地权属争议发生纠纷。之后，其向被告申请确权。被告受理后查明第三人在争议地享有1.61亩（丈量亩）退耕还林地，于2018年5月24日作出匀府发〔2018〕10号《都匀市人民政府关于沙包堡办事处德化村四组与德化村三组“看牛坡”三林土地权属争议的处理决定》（以下简称10号处理决定），决定并由该组相关承包户承包经营管理和收益，争议地范围内的插花地耕地（退耕还林地）归德化村三组并由承包户承包经营管理和收益。第三人及所属村民组不服申请行政复议。2018年9月30日黔南州人民政府作出黔南府行复决字〔2018〕241号行政复议决定（以下简称241号复议决定），决定维持被告作出的10号处理决定。此后，被告未告知原告其被征用林地面积，也未向其支付征地补偿款。后经原告了解情况得知被告将本属于原告的林地连同第三人的插花地全部以耕地的形式丈量登记在第三人名下，总面积为8.928亩（第三人退耕还林丈量亩的面积1.61亩，剩余面积7.314亩属于原告即8.928亩减去1.61亩），导致其合法权益被侵害。为此，特提起诉讼，请求：1.确认被告征用原告“马坡看牛坡”林地的行为违法；2.判令被告确认原告被征用林地面积为7.318亩（如被告对该面积有异议，以测绘为准），同时判令被告按征地补偿标准向其支付征地补偿款；3.诉讼费用由被告承担。经本院释明，二原告将其第一项诉讼请求予以放弃，并将第二项诉讼请求明确为要求被告履行对原告作出书面补偿决定的职责。 为证明其主张，二原告在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 1.原告刘启祥、刘启厚林权证拟证明：争议林地“马坡看牛坡”归原告承包经营管理，其对争议林地享有权利，该林地被征用后其应依法获得补偿。 2.第三人钟成竹林权证拟证明：第三人在争议林地范围内只有丈量面积为1.61亩的退耕还林地，根据退耕还林地的相关规定，退耕还林地的面积由相关部门实地测量，其误差值不能超过正负5%。 3.匀府发〔2018〕10号处理决定、《德化村三组与德化村四组争议地位置图》、黔南府行复决字〔2018〕241号复议决定，拟证明：原告与第三人争议林地位置得到双方当事人的签字确认，都匀市人民政府及黔南州人民政府均确认争议地属于原告。 4.争议地的现状图拟证明:原告的部分林地已经被征用，征收过程中，被告没有通知原告参与丈量及指界，未向原告公布被征林地的面积，也没有对原告给予相应补偿。 5.征收前地貌图拟证明：马坡隧道顶部发生坍塌，坍塌位置有部分是原告林地，同时说明征收前没有耕地，只有林地及退耕还林地。 6.征收地现场勘测图拟证明：被告将争议地8.928亩全部丈量在第三人名下并以耕地形式登记，而不是以林地登记。 7.现场图片拟证明：因征收补偿相关事宜，原告及沙包堡办事处的相关人员多次到争议地进行协调，现场全景图可以看出实际占用的林地绝大部分为原始林地而非第三人种植杉树的退耕还林地，说明争议地有原告的林地及第三人的退耕还林林地。 针对原告刘启祥、刘启厚举示的上述证据，被告都匀市人民政府发表质证意见为：对1号证据真实性、合法性无异议，关联性不认可；对2号证据真实性、合法性无异议，但对证明目的不认可，认为第三人林地登记面积是估算数据，导致征收测量面积与林权证登记面积不一致；对3号证据中10号决定及241号复议决定的真实性、合法性无异议，对证明目的不认可，对位置图的三性不予认可，认为该图来源不明；对4-6号证据三性及证明目的均不予认可；对7号证据中现场协调图真实性无异议，证明目的不认可，对全景图三性不予认可，认为无法证明图片中土地是否是争议地，且来源不合法。 针对原告刘启祥、刘启厚举示的上述证据，第三人发表的质证意见为：对1号证据真实性无异议，但认为不排除第三人在争议地有耕地的事实；对2-7号证据的质证意见与被告质证意见一致，认可3号证据中对争议地范围进行指认时的签字是第三人本人签字，认为4号证据无法看出争议地的边界。 被告都匀市人民政府辩称，一、原告的起诉已经超过起诉期限，依法应驳回其起诉。案涉土地用于匀杨大道项目工程，该工程征收工作始于2015年，涉案土地的征收测量工作在2016年至2017年实施，期间因权属问题发生争议，都匀市人民政府及黔南州人民政府分别作出10号处理决定和241号复议决定，且241号复议决定做出时间为2018年9月30日，原告及本案第三人在15日内（即2018年10月15日前）皆未提出诉讼，该决定书已发生效力。至此，可以确认原告与本案第三人之间的权属关系已然明确，原告提起诉讼的时间节点应从2018年10月16日开始起算。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，原告对征收行为有异议，应于2019年4月16日前提出。本案中，原告实际起诉日期为2019年8月2日，已经超过起诉期限，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，应驳回原告起诉。二、都匀市人民政府不是适格被告。如前所述，本案涉及匀杨大道项目土地征收，该工程的征收主体为都匀市人民政府，征收实施单位为都匀市沙包堡办事处。依据《最高人民法院关于适用的解释》二十五条之规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，具体的征收实施单位是都匀市沙包堡办事处，因此，都匀市人民政府不是本案适格的对象。三、征收实施单位的征收程序合法。1.2015年5月8日都匀市政府对匀杨大道项目工程进行批复；2.2016年6月8日匀杨大道项目经贵州省国土厅审批通过；3.2017年征收实施单位将征收补偿方案向社会公布，并于同年对涉案土地进行测量；4.征收过程中原告与第三人因涉案土地发生纠纷，征收实施单位将情况上报后都匀市政府对涉案土地作出处理决定；5.2018年征收实施单位向涉案土地权利人拨付征收款。从上述征收程序看，征收实施单位的征收程序符合法律规定，无任何不当之处。四、从实体上看，涉案土地的权属问题经都匀市人民政府及黔南州人民政府处理予以明确，征收实施单位依据该处理结果对第三人支付征收款并无不当，原告诉请征收行为违法并非要求支付征收补偿款没有任何事实与法律依据，依法应驳回。本案中，依据征收实施单位的丈量登记表及补偿兑现表表明所征收的土地仅涉及耕地而非林地，虽原告主张第三人承包地仅有1.61亩，但该面积仅为2004年前登记的结果，经第三人多年开垦，其实际面积已不限于1.61亩。综上，原告诉请没有任何事实和法律依据，请依法驳回其诉请。 被告都匀市人民政府在法定期限内向本院提交并当庭出示了以下证据、依据： 1.黔国土资预审函〔2016〕50号《省国土资源厅关于都匀市杨柳街（匀杨）大道建设项目用地预审申请的复函》； 2.匀府发〔2015〕189号《都匀市人民政府关于杨柳街（匀杨）大道建设土地房屋补偿安置方案的批复》； 3.《都匀市杨柳街（匀杨）大道建设土地房屋补偿安置方案》。 1-3号证据拟共同证明都匀市人民政府实施的匀杨大道项目征收行为合法； 4.匀府发〔2018〕10号《都匀市人民政府关于沙包堡办事处德化村四组与德化村三组“看牛坡”山林土地权属争议的处理决定》； 5.黔南府行复决字〔2018〕241号行政复议决定书、送达快递单； 6.匀府林证字〔2004〕第08039号林权证； 7.土地界线协议书及附图； 8.匀府林证字〔2009〕第5227010100058-1/1号林权证、匀府林证字〔2009〕第5227010100052-1/1号林权证； 9.会议签到册； 4-9号证据拟共同证明：1.都匀市人民政府及黔南州人民政府已确认争议地山林权由原告所在的德化村四组享有并由该组相关承包户管理收益，争议范围内插花耕地由第三人所在德化村三组享有并由该组相关承包户管理收益；2.原告未在黔南州政府作出复议决定后的法定期限内起诉，其起诉期限已过，应驳回起诉。 10.第十批、二十八批、三十六批、四十二批、四十七批土地补偿兑现表、奖励补偿兑现表、青苗补偿兑现表、银行存单；拟证明：征收实施单位依据两级政府的确权决定已将涉案土地征收补偿款支付给被征收人，征收行为合法。 11.林地补偿兑现表、银行结算业务申请书拟证明：根据两级政府确权决定，征收实施单位已将争议地范围内林地补偿款清退。 12.争议土地桩点位置及测量参与人签名拟证明：沙包堡办事处2019年1月31日组织原告、第三人及第三方测量机构对涉及第三人在争议地内地块进行复核，并经原告、第三人签字认可后采集地理坐标，经复核确认发放给第三人补偿款的均是耕地补偿款而非林地补偿款。 针对被告都匀市人民政府举示的上述证据，原告刘启祥、刘启厚共同发表质证意见为：对1-6号证据三性无异议，其中5号证据证明第三人退耕还林地仅有1.61亩；对7号证据不予认可，认为该份证据无原告签字、没有“看牛坡”的位置标记；对8-9号证据三性认可；对10号证据的真实性认可，合法性不认可，认为1.629亩，5.743亩，1.556亩三宗土地包含了原告的林地；对11号证据的真实性、合法性无异议，关联性不予认可，认可该土地是刘启厚与钟成元的争议地，与本案无关；对12号证据三性及证明目的均不予认可。 针对被告都匀市人民政府举示的上述证据，第三人钟成竹发表质证意见为：对1-10号证据三性及证明目的均无异议，认为其领取的补偿款是插花地补偿款，没有林地补偿款。 第三人钟成竹在法定期限内向本院提交并当庭出示了以下证据、依据： 1.第三人身份证复印件，拟证明：第三人主体适格。 2.匀府发〔2018〕10号处理决定，拟证明：都匀市人民政府确认，争议地范围内插花耕地（退耕还林）权属归德化村三组。 3.黔南府行复决字〔2018〕241号行政复议决定书，拟证明：黔南州人民政府维持都匀市政府处理决定。 4.钟成竹1988年承包土地经营权，拟证明：第三人在争议地拥有退耕还林。 5.钟成竹林权证，拟证明：第三人在争议地原有4块承包地，后退耕还林并办理了林权证，该证登记面积1.61亩为估算，与实际面积有一定出入。 6.都匀市匀杨大道项目征收土地兑现表，拟证明：第三人所得补偿款均为耕地补偿。 针对第三人钟成竹举示的上述证据，原告刘启祥、刘启厚共同发表质证意见为：对1-3号证据三性及证明目的均无异议；对4-5号证据的真实性无异议，证明目的不认可，认为不能证明承包证上的土地都处于争议地范围内，且登记面积为1.61亩，认为第三人原土地承包证的山中间和石牛叉土地总面积仅有0.6亩；对6号证据的真实性、关联性无异议，合法性不予认可，认为第三人林权证上只有3幅山林，而实际补偿5宗土地。 针对第三人钟成竹举示的上述证据，被告都匀市人民政府发表质证意见为：对1-6号证据三性及证明目的均无异议。 经庭审举证、质证并经本院审查，原、被告及第三人所举示的上述证据均来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明：原告刘启祥、刘启厚与第三人钟成竹分别系都匀市沙包堡办事处德化村四组、三组村民。1998年都匀市人民政府向第三人钟成竹颁发了《土地承包经营权证》，该证共登记有山中间、石牛叉、大落窝当头、干井沟4幅土地，其中山中间、石牛叉两宗地登记面积为0.6亩，后第三人将上述土地退耕还林，并于2004年11月2日取得了都匀市人民政府颁发的匀府林证字（2004）第08039号林权证，登记有地名为白岩脚、高粱冲、高粱冲顶3幅林地，所有权人为迎接村，林地使用权人为钟成竹，面积分别为1.61亩、0.72亩、0.24亩。2009年4月30日都匀市人民政府分别向原告刘启厚、刘启祥颁发了匀府林证字（2009）第5227010100052-1／1号林权证、匀府林证字（2009）第5227010100058-1／1号林权证，两证均登记有地名为马坡看牛坡、马坡一边尖的林地，所有，林地使用权人分别为二原告，原告刘启厚登记面积分别为4.96亩、3.16亩，原告刘启祥登记面积分别为12.35亩、2.43亩。 2015年5月8日都匀市人民政府作出匀府函〔2015〕189号《都匀市人民政府关于杨柳街（匀杨）大道建设土地房屋补偿安置方案的批复》，批复同意《都匀市杨柳街（匀杨）大道建设土地房屋补偿安置方案》。2016年6月8日贵州省国土资源厅作出黔国土资预审函〔2016〕50号《省国土资源厅关于都匀市杨柳街（匀杨）大道建设项目用地预审申请的复函》，批复同意该项目的用地预审申请。 2017年初因修建匀杨大道马坡隧道，原告与第三人对该隧道顶部山林发生争议。2018年5月24日都匀市人民政府作出匀府发〔2018〕10号《都匀市人民政府关于沙包堡办事处德化村四组与德化村三组“看牛坡”山林土地权属争议的处理决定》，决定：1，由该组相关承包户承包经营管理和收益；2.争议地范围内插花地（退耕还林地）权属归德化村三组，由承包户承包经营管理和收益。之后，德化村三组申请行政复议。黔南州人民政府于2018年9月30日作出黔南府行复决字〔2018〕241号行政复议决定书，复议维持前述处理决定。各方收悉后，均未在法定期限内提起行政诉讼，前述处理决定及行政复议决定已经发生法律效力。 因匀杨大道建设项目需要，被告都匀市人民政府先后多次对案涉土地进行了征收并分别制作了《都匀市建设项目征（占）用土地丈量登记表》，丈量面积分别为1.406亩、1.629亩、5.743亩、2.255亩、1.556亩，第三人在上述地块的丈量登记表上签字确认，之后被告按照耕地补偿标准向第三人发放相应地块的土地补偿款及地上附着物补偿款等款项。 庭审中，原告陈述其在本案中主张权利的分别是面积为1.629亩、5.743亩、1.556亩地块并认为5.743亩地块包含原告和第三人林地及其余2宗土地均为原告林地，同时陈述5.743亩地块扣除第三人林权证登记面积1.61亩后剩余面积应属于原告所有，而第三人予以否认并认为上述林地均为其退耕还林地。 另查明：在涉案项目征收补偿工作中，被告对现状为耕地及原属于耕地的退耕还林地均按耕地标准补偿，并陈述其补偿给第三人的土地包含前述两种情形。 本院认为：本案争议焦点为：1.原告的起诉是否超过起诉期限；2.都匀市人民政府是否是本案适格被告；3.都匀市政府是否应当向原告作出书面补偿决定。 关于第1个争议焦点。本案中原告以其林地被被告征收为由起诉要求被告对其作出书面补偿决定，该诉讼属于给付之诉，被告是否负有相应给付职责不因起诉期限超过而消灭。故，被告主张原告超过起诉期限的理由不能成立，本院不予采纳。 关于第2个争议焦点。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”据此，市、县人民政府是实施土地征收与补偿的法定主体。本案中都匀市人民政府作为匀杨大道项目的征收主体负有征收及补偿的法定职责，原告将其作为本案被告符合法律规定。都匀市人民政府主张其不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予采纳。 关于第3个争议焦点。本案中，都匀市人民政府及黔南州人民政府分别作出的案涉处理决定及复议决定已经确认原告与第三人双方各自在马坡看牛坡均有林地，而案涉被征收林地即位于该区域，但前述处理决定及复议决定中均未对双方的实际界线予以具体明确，加之双方均为林地且第三人退耕还林地属于插花地，因此案涉被征收土地是否位于原告林地范围内及其具体面积尚需调查核实，被告都匀市政府应在调查核实基础上依法对原告作出书面补偿决定。综上，原告诉请理由部分成立，本院予以部分支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下： 由被告都匀市人民政府于本判决生效之日起三个月就原告要求的补偿事项作出书面补偿决定。 一审案件受理费50元，由被告都匀市人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，本判决即发生法律效力。 审 判 长  刘玉冰 审 判 员  马 丹 人民陪审员  罗普顺 二〇一九年十二月六日 法官助理冉玲 书记员黄忠莉 另查明：庭审中各方均认可都匀市政府沙包堡办事于2019年1月31日及4月曾组织双方进行对本案争议地进行复核，复核结果为所涉征地范围与补偿给第三人的土地范围一致，并将该复核结果口头告知原告。