四川天府新区成都片区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川0192行初83号 原告张远连，女，1954年11月22日出生，汉族，住四川省泸州市龙马潭区。 被告四川省自然资源厅。住所地：四川省成都市百卉路4号。 法定代表人孙建军，该厅厅长。 委派人柏长征，该厅副调研员。 委托代理人郑果，北京德恒（成都）律师事务所律师。 被告中华人民共和国自然资源部。住所地：北京市西城区阜內大街64号。 法定代表人陆昊，该部部长。 委托代理人龙禹，男，该部工作人员。 原告张远连诉被告中华人民共和国自然资源部（以下简称资源部）、四川省自然资源厅（以下简称省资源厅）其他行政管理其他行政行为一案，向成都市青羊区人民法院提起本案诉讼。经该院报请指定管辖，四川省成都市中级人民法院作出（2019）川01行辖175号行政裁定书，指定本院管辖本案。本院于2019年5月27日立案受理，依法组成合议庭，并且依法向资源部和省资源厅送达应诉通知书和举证通知书。本院于2019年7月29日公开开庭审理本案，张远连、资源部委托诉讼代理人龙禹、省资源厅委派人柏长征及委托诉讼代理人郑果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月8日，省资源厅对张远连作出《四川省自然资源厅关于请求查处未批先占少批多征违法行为问题核查情况的复函》（以下简称复函），主要内容为：张远连反映“泸州市人民政府、泸州市国土资源局在2013年征收龙马潭区罗汉镇上庄村鲁湾社土地过程中存在未批先占少批多征违法行为”问题。经省资源厅核实，张远连反映问题不属实。张远连不服，于向资源部申请行政复议，资源部于2019年4月25日作出自然资复议[2019]675号（决）《行政复议决定书》（以下简称675号决定），驳回张远连行政复议申请，维持省资源厅复函。 原告张远连诉称：原告在四川省泸州市龙马潭区鲁湾社依法享有承包地、林地和宅基地房屋。后原告得知泸州市人民政府于2013年非法占用原告承包地、林地和宅基地，原告于2018年12月6日向省资源厅邮寄《查处土地违法行为申请书》及相关材料，省资源厅直至2019年3月8日作出复函。原告对复函不服，随即向资源部申请行政复议，资源部于2019年4月25日作出行政复议决定书，原告认为该决定书侵害其合法权益，为了维护合法权益，根据相关法律规定，提起诉讼。请求：1.请求撤销资源部作出的自然资复议［2019］675号行政复议决定书；2.请求撤销省资源厅作出的《四川省自然资源厅关于请求查处未批先占少批多征违法行为问题核查情况的复函》；3.判令省资源厅对泸州市人民政府非法占用土地行为予以处罚，并通报批评，并将占用土地恢复原状；4.请求判决被告承担本案诉讼费。 原告张远连为证明自己的主张，在法定期限内向本院提交主要证据材料如下：1.原告身份证复印件，拟证明原告身份信息；2.调解书（调解离婚）、土地承包经营权，拟证明原告享有承包经营权；3.房屋调查及补偿表，拟证明原告享有案涉不动产房屋；4.林权证，拟证明原告有林地；5.基本农田责任书，拟证明原告有林地；6.街道办答辩状，拟证明2013年10月29日，原告所在的村社已经由泸州市政府非法占用；7.泸州市政府向四川省政府作出的行政复议答复书，拟证明原告的房屋、土地在2013年就已经被市政府非法占有，市政府存在未批先占、少批多征的行为；8.户口本，拟证明原告户籍在2013年已变更，原告的房屋被强制拆除却未得到安置；9.申请书，拟证明存在未批先占、少批多征的行为；10.复函，拟证明省资源厅滥用职权作出的复函自证被告未依法履行查处职责；11.行政复议申请书，拟证明原告申请复议的事实；12.行政复议决定书，拟证明复议程序、复议决定违法。 经庭审质证，省资源厅对张远连提交证据材料的质证意见：1．对证据1、2、4、9、11无异议；2.对证据3的合法性、真实性、关联性无异议，但是张远连证明目的有补充。原告提供的调查表是家庭成员结构调查及房屋补偿表、房屋调查表，形成时间是2013年9月份，同时原告本人在调查表上签字，证明2013年当地政府对原告的房屋进行了清点和调查，原告签字确认；3.证据5未提供原件，无法核实；4.对证据6、7的合法性、真实性、关联性无异议，但对张远连证明目的有异议。答辩状陈述的事实和泸州市国土局跟省资源厅作出的报告的事实基本一致。上庄村12组在2013年全体社员商讨统征所有土地，原告领取了相应的安置补偿，原告已签字认可统征的事实，并领取安置补偿款，并无原告主张未批先占、少批多征的事实；5.对证据8的合法性、真实性、关联性无异议，对张远连证明目的有异议。原告的安置补偿在2013年就开始了，包括户籍的变更，符合相关规定，不能证明原告被强制拆除；6.对证据10、12的合法性、真实性、关联性无异议，对张远连证明目的有异议。 资源部对张远连提交证据材料的质证意见：1.证据1、2、4、5无异议；2.对证据3三性无异议，对张远连证明目的有异议。补偿表没有加盖公章，房屋调查及补偿表不能证明宅基地与房屋所有权，宅基地所有权应该提交权属证书pt；3.对证据6、7三性无异议，证明目的有异议。不能证明未批先占、少批多征的事实；4.对证据8户口本的关联性和证明目的有异议，不能证明强制拆除的事实；5.对证据9、10、11、12三性无异议，证明目的有异议。 被告省资源厅辩称：1.根据《土地管理法》第六十六条、《国土资源行政处罚办法》第五条、以及《四川省土地监察条例》第十条，省资源厅对原告请求事项有查处职责；2.省资源厅收到原告的申请后，及时调查核实，并将结果书面告知原告，依法履行了法定职责，符合法律规定；3.原告诉请判令省资源厅对泸州市人民政府非法占用土地行为予以处罚，并通报批评，并将占用土地恢复原状的诉请不能成立，应当予以驳回。 被告省资源厅为证明行政行为合法，在法定期限内向本院提交的主要证据材料和依据如下：1.《查处土地违法行为申请书》及邮寄凭证，拟证明原告申请查处举报内容；2.执法监察局举报信访（案）办理单，拟证明省资源厅对举报线索及时进行了受理登记；3.《四川省自然资源厅办公室关于核查处理群众请求查处未批先占少批多征违法行为的函》、《四川省自然资源厅关于补充回复群众反映问题的函》，拟证明省资源厅责成原泸州市国土资源局对原告所反映问题进行调查核实；4.《泸州市国土资源局关于群众请求查处未批先占少批多征违法行为等问题核查情况的报告》、《泸州市国土资源局关于补充恢复群众反映问题的复函》，拟证明原泸州市国土资源局按照省资源厅要求进行了调查核实并将调查核实情况函告省资源厅；5.《复函》及邮寄凭证，拟证明我厅将调查核实结果书面告知原告。 经庭审质证，张远连对省资源厅提交证据材料的质证意见：1.对证据1的合法性、真实性、关联性无异议；2.对证据2、3、4的真实性无异议，合法性、证明目的不认可。按照国土资源违法行为查处工作规程73条，应当填写违法线索登记表，不是执法监察局举报信访（案）办理单。被告将原告查处信访的案件让举报人自己查自己，不合法；3.证据5合法性无异议，不能达到被告的证明目的，被告没有提供国土资源违法行为查处工作规程中承办人员不能少于2人的证据，没有提供收集证据的相关证据。资源部对省资源厅提交证据材料的合法性、真实性、关联性无异议。 被告资源部辩称：1.资源部负有行政复议的法定职责，原告提交了两份复议申请书，一是针对资源厅不作为申请复议，二是针对资源厅已经作出的答复，对答复不服再次申请行政复议；2.资源部复议审理程序符合法律规定，原告的两次复议申请有关联，合并审理；3.资源部作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。 被告自然资源部为证明行政复议行为合法，在法定期限内向本院提交的主要证据材料和依据如下： 1.《行政复议申请书》；2.《行政复议申请书》信封及邮件查询结果，拟证明资源部收到原告行政复议申请的时间；3.《行政复议通知书》（自然资复议〔2019〕358号（答）），拟证明资源部在法定期限内受理本案；4.资源部向资源厅邮寄《行政复议通知书》（自然资复议〔2019〕358号（答））的信封及邮寄查询结果；5.《行政复议答复书》，拟证明资源厅在法庭期限内作出行政复议答复书；6.《行政复议申请书》；7.《行政复议申请书》信封及邮件查询结果，拟证明资源部收到原告第二份行政复议申请的时间；8.资源部向原告邮寄《行政复议决定书》（自然资复议〔2019〕675号（决））的信封及邮件查询结果，拟证明资源部在法定期限内作出复议决定，程序合法；9.原告提交的《查处土地违法行为申请书》及其信封、邮件查询结构；10.《四川省自然资源厅办公室关于核查处理群众请求查处未批先占少批多征违法行为的函》；11.《泸州市国土资源局关于群众请求查处未批先占少批多征违法行为等问题核查情况的报告》；12.《关于补充回复群众反映问题的函》；13.《泸州市国土资源局关于补充回复群众反映问题的复函》；14.《四川省自然资源厅关于请求查处未批先占少批多征违法行为问题核查情况的复函》及信封、邮件查询结果，拟证明省资源厅已经履行了查处职责，不存在不作为，作出的《复函》事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当。 经庭审质证，张远连对资源部提交证据材料的质证意见：1、对证据1、2、3、6、7合法性、真实性、关联性认可，证明目的认可；2.对证据4、5合法性不予认可，不能达到被告的证明目的。被告资源部并没有提供资源厅在履行查处过程中收集的证据及泸州市作出具体行政行为的证据；3.对证据8合法性不认可，合并答复不符合行政复议法规定，复议决定书认定的事实违反相关程序；4.对证据9、10、11、12、13、14合法性不予认可，证明目的不予认可。根据《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称规程）7.3条的规定，应当填写违法线索登记表；规程7.5条，应当回避的利害关系。本案由泸州市资源局一手包办，即当了运动员又当了裁判员。原告认为泸州市国土局应当回避，不应当由泸州市国土局回复、调查。被告未按照规程8.2.3条规定，提供查处过程中调查取证的证据，不能证明资源厅履行了法定职责。省资源厅对资源部提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下，当事人提交证据材料具备行政诉讼证据的真实性、合法性和关联性，并且能相互佐证，本院予以认定，可适用于本案。 经审理查明，2018年11月29日，张远连向省资源厅提交《查处土地违法行为的申请书》，张远连主张对于泸州市龙马潭区罗汉镇上庄村鲁湾社征收中的问题，申请“依法查处泸州市人民政府、泸州市国土资源局2013年未批先占、少批多征的违法行为，对2013年违反法定程序未批先占、少批多征的相关负责人和责任人予以惩处”，并且要求书面告知申请人调查处理结果。省资源厅于2018年12月7日收到该申请表后，于2018年12月12日向泸州市自然资源主管部门发出《四川省自然资源厅办公室关于核查处理群众请求查处未批先占少批多征违法行为的函》，要求其依法依规进行核查处理。2019年1月7日，泸州市国土资源局向省资源厅作出《泸州市国土资源局关于群众请求查处未批先占少批多征违法行为等问题核查情况的报告》，认定结论为原告反映的问题不属实。2019年1月17日，省资源厅再次向泸州市自然资源主管部门发出《关于补充回复群众反映问题的函》，要求附相关证明材料并补充回复：“案涉集体土地交地后是否一直未建设、是否仍由该组村民继续耕种、是否直到2016年第6批城市批文下发后才动工建设，以及2015年空港路项目使用土地是否在张远连户所涉及土地范围内”。泸州市国土资源局于2019年1月21日向省资源厅作出《泸州市国土资源局关于补充回复群众反映问题的复函》，载明泸州市龙马潭区罗汉镇上庄村12组集体土地于2013年11月1日交地后一直未建设，仍由该村民继续耕种，直到2016年10月10日取得川府土[2016]695号批文批复后才动工建设，有2016年度、2017年度土地遥感影像监测图予以证明；二是该集体土地空港路项目中一部分于2015年已取得批文的用土，不属于张远连户所涉及范围；另一部分属于张远连户范围的土地在川府土[2016]695号批文涉及的土地范围内，已于2017年9月出让给案外公司。省资源厅据此于2019年3月8日作出案涉复函。 2019年2月27日，张远连向资源部提交第一份行政复议申请书，申请“资源部确认省资源厅拒绝履行查处土地违法行为的法定职责的行政不作为违法，责令省资源厅履行查处土地违法行为的法定职责并限期作出答复，并对包庇下级政府拒不履行查处职责的相关责任人依法追究”。2019年4月3日，张远连对收到的资源厅作出的案涉复函不服，向资源部提交第二份行政复议申请书，提出以下申请：1.撤销省资源厅作出的复函；2.责令省资源厅纠正泸州市人民政府违法用地行为并将违法用地恢复原状；3.对滥用职权、弄虚作假涉嫌犯罪的主要负责人、相关责任人移送检察机关。 资源部于2019年3月5日收到第一份行政复议申请，并向省资源厅发出自然资复议[2019]358号（答）行政复议通知书，省资源厅于2019年3月25日向资源部作出行政复议答复书。资源部于2019年4月8日收到张远连第二份行政复议申请，于2019年4月25日向张远连作出自然资复议[2019]675号行政复议决定书，维持省资源厅作出的《复函》，驳回张远连的行政复议申请，依法告知诉权和起诉期限，并于2019年5月8日邮寄送达张远连。张远连仍不服，遂提起本案诉讼。 本院认为，根据《土地管理法》第六十六条、《国土资源行政处罚办法》第五条以及《四川省土地监察条例》第十条之规定，本案的省资源厅对张远连反映的违法征地的举报事项具有查处的法定职责。省资源厅收到原告的申请后，及时调查核实，并将结果书面告知原告，张远连对违法用地的举报权益已得到保护，并且其对举报结果的知情权亦已保障，省资源厅已履行查处违法用地的法定职责。资源部作为省资源厅的上一级主管部门，对张远连以省资源厅为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。资源部作出的复函证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。 公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违法侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也可以通过申诉、控告等方式向具有内部监督职责的上级行政机关反映，请求上级机关依法督促或者作出相应处理。上级机关对下级机关的内部层级监督是与行政复议、行政诉讼并行的监督和救济途径，但不同于以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度，内部层级监督侧重于维护行政机关内部的管理秩序，最终目的是确保上级政府对下级政府及其所属部门的有效管理。内部层级监督程序以及程序启动后如何做出处理决定，由上级机关根据上下级管理需要自行判断，属于政府内部管理范畴。内部层级监督行为启动后，上级行政机关基于内部监督管理职责作出的不改变或不撤销下级行政机关行政行为的处理、答复，因没有对公民、法人或者其他组织设定新的权利义务关系，利害关系人申请复议或者提起诉讼的，不属于行政诉讼受案范围。 《土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”规定的监督检查包括上级土地行政主管部门对下级政府及其所属的土地行政主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，该监督检查行为系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，不属于行政诉讼受案范围。本案中，张远连向省资源厅提交《查处土地违法行为的申请书》，实质是通过投诉举报的方式，要求省资源厅启动对泸州市人民政府、泸州市国土资源局违法行使土地行使土地管理职权行为的内部层级监督程序。省资源厅启动内部层级监督程序后，对张远连投诉举报的回复以及资源部驳回张远连行政复议申请，均系不改变或不撤销下级行政机关行政行为的处理、答复，因没有对公民、法人或者其他组织设定新的权利义务关系，张远连作为利害关系人申请复议或者提起诉讼，均不属于行政诉讼受案范围，故本院对张远连诉请撤销省资源厅回复及资源部复议决定，不予支持。 此外，张远连所提第三项诉请系判令省资源厅对泸州市人民政府非法占用土地行为予以处罚，并通报批评，并将占用土地恢复原状。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，一般情况下，同一行政行为是指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，张远连所提第三项诉请与其前两项诉请明显不属于同一行政行为，也不属于同种类行政行为，有独立的行政法律效果，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、第四十九条第（三）项规定的要求。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告张远连的起诉。 案件受理费50元，退还原告张远连。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  余唯嘉 人民陪审员  程裴豹 人民陪审员  李 明 二〇一九年十二月十七日 书 记 员  裴丽佳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政复议法》 第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。 对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。 《土地管理法》 第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。 《国土资源行政处罚办法》 第五条国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。 《四川省土地监察条例》 第十条土地违法案件，由土地所在地县级国土资源行政主管部门管辖。省和市、州国土资源行政主管部门分别管辖本行政区域内的下列土地违法案件：（一）下一级人民政府及其国土资源行政主管部门违反土地管理法律、法规、规章的案件…… 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十七条当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……