西安铁路运输法院     行 政 判 决 书       （2019）陕7102行初1486号   原告陕西省交通广告传媒有限公司,住所地西安市。   法定代表人李建文，董事长。   委托代理人颜冬平，陕西缔伍律师事务所律师。   被告西安市雁塔区城市管理和综合执法局，住所地西安市雁塔区。   法定代表人**，局长。   委托代理人刘蕾，单位工作人员。   委托代理人丁书香，陕西伯尔律师事务所律师。   原告陕西省交通广告传媒有限公司（以下简称交通广告公司）认为被告西安市雁塔区城市管理和综合执法局（雁塔城管执法局）城建行政强制违法一案，于2019年4月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月10日公开开庭审理了本案。原告交通广告公司的委托代理人颜冬平，被告雁塔城管执法局委托代理人刘蕾、丁书香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告交通广告公司诉称，原告是依据《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国收费公路管理条例》、陕西省人民政府陕政发[2001]39号文件、陕西省交通厅陕交发[2010]40号文件规定设立的对全省XX公路商业性广告实行统一经营的主体单位。从2015年开始，原告经陕西省XX路政管理部门的许可，在位于长安路与绕城高速交叉十字西北角K57+750设立的户外广告牌。2018年10月初，原告得知在位于长安路与绕城高速交叉十字西北角K57+750经合法审批设立的户外广告牌被拆除。原告随即向被告发出了律师函，要求被告恢复该广告位。此后被告派其工作人员到原告处进行协商，但至今没有结果。原告设立的广告牌已经取得行政执法部门的行政许可，广告牌的设立是合法的。被告在拆除原告广告牌前，没有任何告知原告的行为。也没有向原告下达任何《行政处罚决定书》，更未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。被告在未履行法定行政处罚程序的情况下，将原告位于位于长安路与绕城高速交叉十字西北角K57+750设立的户外广告牌违法强行拆除。综上所述，原告认为被告拆除原告户外广告牌的行为违反了法定程序、超越职权范围、侵犯了原告的合法财产权，且未告知原告不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；因此被告的行为违法，给原告造成户外广告牌的损坏应当给予恢复原状，也给原告的客户造成了重大的经济损失。依据《行政诉讼法》第四十九条之规定，原告为了保护企业的合法权益不受侵犯，维护法律的尊严和严肃性，请求法院依法支持原告诉讼请求，请求为：一、依法确认被告拆除原告位于长安路与绕城高速交叉十字西北角K57+750设立的户外广告牌（非公共标志标牌）的行政行为违法；二、本案诉讼费由被告全部承担。   原告交通广告公司向本院提交以下证据：   1.陕西省人民政府“关于XX公路XX线各种标志牌的通告”陕政发（2001）39号；   2.陕西省交通运输厅“关于印发进一步规范全省XX公路广告经营管理者管理工作有关问题的意见的通知”陕交发（2010）40号。   证明原告在XX公路范围内具有设立经营商业性广告统一经营的权利主体资格；原告设立XX公路跨线桥广告牌的设置合法性；XX公路范围内广告牌设置审批、监督管理的主体；被告不具备在XX公路范围内的执法主体资格；原告设立的广告牌具有法律依据，符合法律规定；被告拆除原告的广告牌没有合法依据；被告拆除原告广告牌的行为超越了职权范围。   3.陕西省XX路政管理“许可证”（陕交通）许字（2013）年第（202）号、（陕交通）许延字（2015）年第（312）号；   4.陕西省XX公路XX路XX队“关于配合做好XX公路广告牌管理的函 陕路政函（2017）79号。   证明原告具有设立广告牌的合法性；原告被拆除的广告牌仍然在许可有效期内；原告广告牌有合法的设置手续；原告的广告牌设立、管理的政府主管部门属于陕西省XX公路XX路XX队；2017年到期的许可证的延续工作正在等待陕西公路厅的相关文件，对广告牌的许可证处于等待状态，而非无证。   5.原告广告牌被拆除前，广告位置上发布的公益广告宣传画照片三张（2018.8.16日拍摄），证明被告未经任何行政处罚程序拆除原告的广告牌行为违法；被告拆除原告广告牌的行为没有合法依据；被告在未向原告事先告知的情况下，也没有履行相应的执法手续，因此被告拆除原告广告牌的行为违法；被告的行政行为属于越权执法。   6.律师函及邮寄快递单，证明被告拆除原告的广告牌未经任何行政处罚程序；原告得知被告违法拆除的行为后及时向被告发出律师函；原告就被告违法行为提出过异议；原告已就被告的违法行为给原告造成的损失提出追诉的请求；被告已经收到律师函但并未恢复广告牌。   7.情况说明，证明被告是拆除原告广告牌的主体单位；被告是本案的适格主体。   被告雁塔城管执法局辩称，一、被告主体资格不适格，应驳回原告的起诉。2016年11月3日，西安市政府召开会议，研究“美丽西安、绿色家园”城市入口及公园景观提升。要求雁塔区政府等项目单位有序推进改造工作。2016年11月30日，西安市城乡建设委员会、市财政局发文（市建发2016）109号，……具体由雁塔区政府组织实施。2017年3月7日，市管理委员会文件，XX城XX路出入口绿化工程责任单位为雁塔区政府。2017年3月23日，市建委、市发改委、市财政局下发通知，雁塔绕城高速路口的绿化由市城市管理局负责。2017年12月4日，市建委、市财政局下发通知，第三条显示：费用用于绕城高速长安出入口，具体由雁塔区政府负责。2017年6月1日，雁塔区政府下文，该文显示，绕城高速绿化系市重点工程，由雁塔区政府负责实施。因绕城XX公路用地的产权属陕西省交通建设具体有限公司（属陕西省交通厅下属单位），故雁塔区政府委托陕西省交通厅负责该项目。陕西省交建集团与被告签订《西安市绕城XX公路长安立交绿化提升及维护合同》，具体由被告负责。因原告的户外广告牌占用绿地，依法应予拆除。2018年2月6日，市政府办公厅印发关于拆除西安市管理区绕城及XX公路控制范围内户外广告的通知，市XX城XX区范围内的户外广告，涉及区域城管执法局配合，原告的广告牌由市城管执法局负责拆除，被告仅做好辅助工作。二、原告设立的广告牌没有办理相关审批、许可手续。三、即使被告拆除了原告的广告牌，也是依据市政府的文件，因原告未经许可占用绿地而拆除。综上，被告主体资格不适格，依法驳回原告的起诉。   被告雁塔城管执法局向本院提交以下证据：   1.西安市人民政府专项问题会议纪要；   2.西安市城乡建设委员会、西安市财政局发文件；   3.西安市城市管理委员会办公室文件；   4.西安市城乡建设委员会、西安市发展和改革委员会、西安市财政局文件。   证明：1.根据官方文件可知，XX城XX路出入口绿化工程是西安市重点绿化项，由西安市雁塔区政府负责组织、市城市管理局负责建设，具体由西安市雁塔区城市管理和综合执法局执行；2.原告未经西安市城市管理和综合执法局许可设立的广告牌在绿化项目范围内，占用绿化用地，应予拆除。   5.西安绕城XX公路长安立交区绿化提升及维护合同。   证明：1.绕城XX公路长安立交用地的产权属于陕西省交通建设集团有限公司，其与雁塔城管签订《西安绕城XX公路长安立交绿化提升及维护合同》，约定：同意雁塔城管在绕城XX公路长安立交区实施长安立交绿化改造工程，并负责绿化景观的日常管理和维护；2.雁塔城管为绿化项目的主体，在实施长安立交绿化改造项目过程中发现，原告未经市城管局许可设立的广告牌在绿化项目范围内，违法占用绿化用地，应予拆除。   6.西安市人民政府办公厅关于拆除西安市管理区域绕城及XX公路控制范围内户外广告的通知，证明此次绕城及XX公路控制范围内户内外广告的拆除工作由市城管局主导负责，雁塔城管仅做好配合工作，本次拆除的主体是市城管局，故本案被告不适格，依法应予以驳回。   经庭审质证，原告对被告提供的所有证据的真实性认可，但是对所有证据的证明目的不认可。   被告对原告证据1-4、6的真实性无异议，对证据5、7的真实性不予认可，所有证据的证明目的不予认可。   本院对上述证据认证如下：  对原、被告提交的证据，因证据形式合法、内容真实且与本案的待证事实具有关联性，对原、被告向本院提交的所有证据的真实性依法予以确认。   经审理查明，原、被告当庭均认可“被告雁塔城管执法局实施了拆除原告交通广告公司位于长安路与绕城高速交叉十字西北角K57+750设立的户外广告牌”。   本院认为，本案的争议焦点有二：一是被告主体资格是否适格的问题；二是雁塔城管执法局拆除交通广告公司位于长安路与绕城高速交叉十字西北角K57+750设立的户外广告牌的行政行为是否合法。   一、关于被告的资格问题。被告雁塔城管执法局认为根据被告提交的文件可以得出被告仅仅做出配合雁塔区政府实施拆除涉案广告牌的行为。因被告系具有独立承担法律责任的行政机关且涉案的拆除行为系被告具体实施，结合行政诉讼法的“谁行为谁被告”一般原则，可以认定被告雁塔城管执法局就是本案适格的被告，被告雁塔城管执法局辩称其不是适格被告的意见，本院不予采纳。   二、涉案拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关依法作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。第三十七条规定，……强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限……。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告仅仅提交关于涉案广告牌“违法 ”及其不是适格被告的证据，并未提交关于涉案行政行为的合法性的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。据此，被告雁塔城管执法局应当承担其因举证不能而造成的不利的法律后果，又因涉案的广告牌已经被拆除且该行政行为不具有可撤销内容，本院依法确认其违法。   三、关于拆除时间的问题。原告在起诉状中称涉案的广告牌系被告于2018年10月初被被告拆除，庭审期间，庭审期间，被告称系被告于2018年10月1-7日拆除，但是具体的拆除时间不清楚；被告当庭称“回去落实”，但是至今未见书面回复，本院结合全案证据、原、被告陈述，根据生活经验、运用逻辑判断，认定涉案的拆除行为为2018年10月初。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告西安市雁塔区城市管理和综合执法局于2018年10月初拆除原告陕西省交通广告传媒有限公司位于长安路与绕城高速交叉十字西北角K57+750设立的户外广告牌的行政行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市雁塔区城市管理和综合执法局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                              审判长   张成金                          人民陪审员   乔汉林   人民陪审员   孙玉革                            二〇一九年十二月一日                            书 记员  鲁亚菊      1