广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1829号上诉人（原审原告）惠东县大岭镇春光村二小组经济合作社（以下简称村二）。负责人李美路，组长。上诉人（原审原告）惠东县大岭镇春光村三小组经济合作社（以下简称村三）。负责人李圳盛，组长。上诉人（原审原告）惠东县大岭镇春光村四小组经济合作社（以下简称村四）。负责人李惠盛，组长。上诉人（原审原告）惠东县大岭镇春光村五小组经济合作社（以下简称村五）。负责人张进省，组长。上诉人（原审原告）惠东县大岭镇春光村七小组经济合作社（以下简称村七）。负责人李文冯，组长。上诉人（原审原告）惠东县大岭镇春光村八小组经济合作社（以下简称村八）。负责人李德浩，组长。上列六上诉人的共同委托代理人李泽洨，广东指针律师事务所律师。上诉人（原审第三人）惠东县大岭镇春光村民委员会（以下简称春光村委会）。负责人李进祥，主任。被上诉人（原审被告）惠东县人民政府，住所地广东省惠州市惠东县平山街道人民路23号。法定代表人魏荣君，该县县长。委托代理人唐伟锋，惠东县林业局副局长。委托代理人钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市人民政府，住所地广东省惠州市云山西路6号。法定代表人刘吉，该市市长。委托代理人邹永平、伍双双，均系惠州市法制局工作人员。原审第三人惠东县大岭镇春光村一小组经济合作社（以下简称村一）。负责人龚瑞添，组长。原审第三人惠东县大岭镇春光村六小组经济合作社（以下简称村六）。负责人龚乃送，组长。原审第三人村一、村六的共同委托代理人周炳星，广东凡立律师事务所律师。上诉人村二、村三、村四、村五、村七、村八、春光村委会因与被上诉人惠东县人民政府、惠州市人民政府以及原审第三人村一、村六林权争议行政确权及行政复议纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2018）粤13行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，争议三丫山林地位于惠东县大岭镇春光村北面，面积2054.5亩，包括：豆角煮豆角（又称四吊金钟山）、牛颈筋、练坑、打石坑、鸭嘴（咀）山、谭公（爷）山、黄牛脱栀山等林地，各方当事人对争议林地的四至界线确认一致，具体详见《大岭镇春光村委上排一、六村民小组代表与下排二、三、四、五、七、八村民小组代表现场指认争议三丫山四至界线图》。上世纪60年代初开始有争议，1966年4月29日，上、下排村在四清工作队、平山公社代表、县林业局代表、平山人民法庭代表、春光大队党支部代表的调解下达成《松山纠纷协议书》。该协议约定：以打石坑为界，由坑尾西侧小坑直上至拦山腰断界，包括谭公（爷）山在内以东的山林（统称三丫山）由上排村（即上排第一、第二、第三共三个生产队，现为春光村委第一、六村民小组）管理；以西的归下排村（即下排第一、第二、第三、第四、第五、第六、第七、第八共八个生产队，现为春光村委第二、三、四、五、七、八村民小组）管理。上排村自上世纪90年代初期至2006年分别将争议三丫山林地中的豆角煮豆角、牛颈筋、练坑、打石坑、鸭嘴（咀）山、谭公（爷）山、黄牛脱栀山等林地发包给其村民承包种树种果至今。另查，涉案林地曾发生多次争议，最终以2014年3月因第三人村一、村六向被告惠东县人民政府申请调处确立争议时间。被告惠东县人民政府经立案调查核实，组织当事人调解未果，依照林业部《林木林地权属争议处理办法》和《中华人民共和国森林法》的相关规定，于2016年2月25日作出《行政处理决定书》（惠东府行处字〔2016〕3号），决定：将争议三丫山林地（面积2054.5亩）的所有权和使用权确定给村一、村六共同所有，四至界线以《大岭镇春光村委三丫山林地权属确认四至界线图》为准。原告村二、村三、村四、村五、村七、村八不服原行政行为，提起行政复议。惠州市人民政府于2016年7月13日作出《行政复议决定书》（惠府行复〔2016〕47号），认为惠东县人民政府作出的原行政行为事实清楚，符合林业部《林木林地权属争议处理办法》和《中华人民共和国森林法》的相关规定。该府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项的规定，维持原行政行为。2016年7月26日，原告向原审法院提起诉讼，请求：一、撤销被告惠东县人民政府作出的惠东府行处字〔2016〕3号《行政处理决定书》及惠州市人民政府作出的惠府行复〔2016〕47号《行政复议决定书》，并判令被告重新作出确定涉案山林所有权和使用权为惠东县大岭镇春光村民集体所有的行政行为；二、本案诉讼费用由被告承担。原审法院于2016年7月28日立案后，于同年12月23日作出驳回村二、村三、村四、村五、村七、村八起诉的（2016）粤13行初89号行政裁定。原告不服该裁定，向本院提起上诉。本院于2018年2月26日作出行政裁定，并指令原审法院继续审理此案。原审法院审理认为，本案中争议林地位于惠州市惠东县大岭镇春光村北面的三丫山林地。经庭审，各方对争议林地的坐落、四至及面积均无异议，该院予以认可。本案于2014年3月因第三人村一、村六向被告惠东县人民政府申请调处而起。林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构（以下统称林权争议处理机构）按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。”故被告惠东县人民政府依法有权作出确权处理。《林木林地权属争议处理办法》第七条第（三）项规定：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：……（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；……”本案原告村二、村三、村四、村五、村七、村八与第三人村一、村六均无涉案林地的林权证，但其双方于1966年4月29日签订了《松山纠纷协议书》，其中约定了归上排村（即第三人村一、村六）管理。并且，在2014年由惠东县林业局组织进行了争议双方勘踏现场，制作了界线图，从而确定了争议的四至界线。《林木林地权属争议处理办法》第八条第（三）项规定：“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：……（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；……”据被告惠东县人民政府查明的事实，上排村（即第三人村一、村六）自九十年代初至2006年分别将争议的林地陆续发包给其村民承包种树种果至今，可以说明涉案争议林地一直是由上排村（即第三人村一、村六）经营管理。因此，被告惠东县人民政府根据上述的协议及查明的经营管理的事实，将争议林地的权属划归第三人村一、村六所有，符合上述规定，原审法院予以支持。原告村二、村三、村四、村五、村七、村八对争议林地的林权认为应属第三人惠东县大岭镇春光村民委员会所有的主张与上述被告惠东县人民政府查明的事实不符，故对其主张，不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”被告惠州市人民政府对其下级惠东县人民政府作出的处理决定具有法定的行政复议职权。被告惠州市人民政府在处理过程中，依法进行了立案受理、通知、调查取证、召集各方调解、作出处理决定并送达等程序，其处理符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，原审法院予以支持。综上所述，被告惠东县人民政府作出的被诉行政行为和被告惠州市人民政府作出的行政复议行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的主张无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，原审法院判决：驳回原告惠东县大岭镇春光村二、三、四、五、七、八小组经济合作社的诉讼请求。本案一审案件受理费人民币50元，由原告惠东县大岭镇春光村二、三、四、五、七、八小组经济合作社负担。村二、村三、村四、村五、村七、村八均不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院未对涉案行政行为的程序合法性进行审查违法。1.惠东县人民政府以自身行动表明其作出的行政行为相对人是含糊不清、概念模糊，但对该违反行政确认原则的程序性问题，原审法院未予审查。2.原审法院未对惠东县人民政府有无依照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》作出行政行为的合法性进行审查。3.惠东县人民政府的经办人员未取得土地调查员工作证，也未取得执法证件，不具有执法资格。4.惠东县人民政府的执法人员在未具备执法资格的情况下与村干部共同召开村民代表大会并作出的《村民代表大会会议记录》，因该村民代表会议在程序上违反村民委员会组织法第二十四条的规定而违法。二、原审法院对上述不具备程序合法性的证据予以采信，据此判决认定的基本事实不清，适用法律错误。1.无论从《松山纠纷协议书》内容所反映的历史事实还是现实经营管理的状况均可认定涉案争议山林属春光村委会所有。2.原审法院采信的附图即“在2014年惠东县林业局组织进行了争议双方勘踏现场，制作了界线图（见一审判决书P29）”本身就不具程序合法性，据此适用《林木林地权属争议处理办法》第七条第（三）项规定前提就是错误的，而这一错误适用进一步补强后续《林木林地权属争议处理办法》第八条第（三）项的错误适用。3.一审判决从其用待证事实得出待证结论，原审判决同样也是待证的。4.一审判决不符合法律、社会、经济效果相互统一原则。综上，请求：撤销一审判决，改判支持上诉人一审时提出的诉讼请求。春光村委会不服一审判决，向本院上诉称：一、一审判决主要证据不足，事实认定错误。1.惠东县人民政府提供的证据5，仅表明涉案山林的范围及1966年上、下排村对涉案山林松枝、树木的砍伐事项，仅依据该《松山纠纷协议书》对树木砍伐权的历史约定不足以认定本案事实。2.惠东县人民政府提交的10份《调查笔录》中，有8份是对上排村民的调查，仅有2份是对下排村民的调查，且内容互相矛盾，有失公允。3.惠东县人民政府提交的证据6-72上排村民承包土地的合同书，均未经本村及村民的确认，且与证据95相矛盾，全部合同书中约定的承包范围和承包面积与证据95不能印证。上排村民的承包面积总和为523.4亩（含证据44的25亩），与争议山林的总面积及证据95所标识的总面积2054.5亩严重不符。二、惠东县人民政府作出的涉案《行政处理决定书》及惠州市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》明显不当，应予撤销。依据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条的规定，涉案《行政处理决定书》和涉案《行政复议决定书》的内容都未能准确反映涉案山林的管理利用现状，将所有涉案山林所有权和使用权全部归上排村两个小组，使上诉人六个小组的群众极度不满，不利于安定团结，不利于群众生产生活，这也违背了林权争议调处的基本原则。综上，请求：撤销一审判决，依法改判。被上诉人惠东县人民政府二审答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，应予维持。二、该府作出的涉案《行政处理决定书》事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。该府函请惠东县人民法院调取了原平山人民法庭等相关部门于1966年组织本案当事人之间松山纠纷档案，并询问了龚震光、龚茂盛、龚秀良、龚光荣、龚锐龙、龚协桥、龚进来、龚如忠、李名、李文驰等知情人，会同原大岭镇政府、春光村委会多次召开当事人调解会议和村民代表会议。该府充分听取了当事人意见，对当事人所主张林地权属和提供证据材料组织现场勘查核实，调查了解涉案林地的历史缘由，确定了本案争议主体、争议林地位置和面积，查明了争议林地从土改时期至l966年份山时的权属历史事实，也查明从1966年分山后至今的经营管理事实。三、上诉人的上诉请求无事实根据，主张不充分，证据不足，应予驳回。（一）上诉人称1970年至1990年，春光村委会在争议山林中开办至今尚存两个林场；其村民李日光、张盘等人直接与春光村委会签订承包合同，在涉案山林承包种植二十余年，种植大量经济作物；以及1980年，政府安置白盆珠水库移民春花村民小组一事，划拨林地也是由春光村委会签名确认，补偿款的入账单位也是春光村委会，这些事实证明争议林地属春光村委会集体所有。这种说法与事实不符。第一、上诉人提起行政诉讼时提交的张盘、李建林、李森等村民的承包合同，在行政程序中未提交，不应采纳。第二、李日光、张盘等人直接与春光村委会签订承包合同，在涉案山林承包种植二十余年，与事实不符。实际上，李日光现场指认其从2005年开始承包南坑坡山、头坡顶山范围与龚春元、龚茂盛从1998年承包大窝山、豆角煮豆角山、牛颈筋山范围有一部分重叠。第三、1966年《松山纠纷协议书》约定分山主体是上排村与下排村，且争议地在协议后一直由村一、村六经营管理。第四、2014年8月29日，春光村委会就确认本案山林权属争议主体问题，召开其本案八个村民小组的村民代表大会，讨论决定本案争议主体为下排村二、村三、村四、村五、村六、村七、村八和上排村一、村六，未提出春光村委会作为主体参与调处。第五、经现场勘查核实，争议地已由村一、村六的村民承包了果木。第六、上世纪八十年代，政府划割春光大队范围的一部分林地给春花村民小组使用，不在争议地内，与本案无关。（二）上诉人上诉称该府对涉案行政行为相对人含糊不清，与事实不符。（三）上诉人称该府对其申请追加春光村委会作为第三人不理睬，与事实不符。2014年8月29日，村民会议已明确调处主体，春光村委会并未参加。且调处阶段，春光村委会也未申请作为第三人参加，也未提交证据材料。（四）上诉人称村一、村六在涉案山林90年代只种植344.09亩及90年代至2006年发包601.09亩给其村民的事实就得出涉案林地2045.5亩一直是村一、村六经营管理进而得出权属的结论，与事实不符。争议双方于1966年4月29日达成《松山纠纷协议》。该协议约定：以打石坑为界，由坑尾西侧小坑直上至拦山腰断界，包括谭爷山在内以东的山林由上排村管理的四至界线，与上排村自上世纪90年代初期至2006年分别将争议三丫山林地中的豆角煮豆角、牛颈筋、练坑、打石坑、鸭嘴（咀）山、谭公（爷）山、黄牛脱栀山等林地发包给其村民承包种树种果的四至相符，并与争议林地四至界线相符。该协议约定，以打石坑为界，由坑尾西侧小坑直上至拦山腰断界，以西大部分林地至今仍由下排村管理。综上，请求：驳回上诉，维持一审判决。被上诉人惠州市人民政府二审答辩称：一、该府作出的涉案复议决定查明事实清楚，适用法律正确。上诉人以争议林地属春光村委所有为由请求撤销本案处理决定，但春光村委会并未对涉案山林提出权属主张，该复议请求理据不足，该府不予支持。该府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项的规定，作出维持原行政行为的复议决定，查明事实清楚，适用法律正确。二、该府作出的涉案复议决定符合法定程序。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人村一、村六二审答辩称：一、1966年《松山纠纷协议书》对涉案林地的权属归村一、村六的约定清晰。二、涉案林地自1966年达成协议后就一直由村一、村六经营管理和收益。大量《合同书》（有的经大岭镇法律服务所见证，有的为春光村委会鉴证）显示涉案林地范围内林地发包方均为村一、村六，没有一份合同的发方包方为春光村委会或村二、村三、村四、村五、村七、村八。2015年，潮惠高速征收土地补偿款《进帐单》《统一收款收据》也显示征地款的受益人均为村一、村六。三、涉案林地的界线分明，涉案林地的四至界线有各承包人现场指认，也有春光村委会代参加签字确认，并由各方在四至界线图上签字确认。四、没有证据能证明春光村委会对涉案林地行使过管理权或享有相应权益。五、将案涉林权确认给村一、村六事实清楚，依据充分，程序合法。六、原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。综上，请求：驳回上诉，维持一审判决。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案审理的焦点问题是被上诉人惠东县人民政府作出的涉案《行政处理决定书》和被上诉人惠州市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》是否合法。《林木林地权属争议处理办法》第七条第（三）项规定：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：……（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；……”该办法第八条第（三）项规定：“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：……（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；……”涉案处理决定作出时施行有效的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第二款第（五）项规定：“当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：……（五）当事人之间依法达成的林权争议协议及附图。……”该办法第十三条第（二）项规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证。……”本案中，上诉人村二、村三、村四、村五、村七、村八与原审第三人村一、村六均未取得涉案争议林地的林权证或其他权属证书。双方因涉案林地争议，经惠东林业局、原平山公社、平山人民法庭、春光大队等单位调解，于1966年4月29日在签订了《松山纠纷协议书》，以打石坑为界，由坑尾西侧小坑直上至拦山腰断界，包括谭公（爷）山在内以东的山林（统称三丫山）由上排村（即现原审第三人村一、村六）管理；以西的归下排村（即现为上诉人村二、村三、村四、村五、村七、村八）管理。根据该约定，涉案争议林地归上排村（即原审第三人村一、村六）管理。并且，上排村（即原审第三人村一、村六）自上世纪90年代初至2006年分别将争议的林地陆续发包给其村民承包种树种果至今，基本可以证实涉案争议林地一直是由原审第三人村一、村六经营管理的事实。惠东县人民政府根据上述的协议，结合查明的经营管理事实，将争议林权确权给原审第三人村一、村六，符合上述法律规定。惠州市人民政府复议予以维持，事实清楚，程序合法。原审法院判决驳回上诉人村二、村三、村四、村五、村七、村八的本案诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人上诉主张争议林地属春光村委会所有，欠缺理据，春光村委会既无权属证书，也未提供有效证据证明其对涉案林地存在长期经营管理事实，该村委会多次参与涉案争议调处但并未提出过确权申请，也未在行政处理程序及复议程序中主张过权属，故对该上诉主张，不予支持。综上，上诉人惠东县大岭镇春光村二小组经济合作社、惠东县大岭镇春光村三小组经济合作社、惠东县大岭镇春光村四小组经济合作社、惠东县大岭镇春光村五小组经济合作社、惠东县大岭镇春光村七小组经济合作社、惠东县大岭镇春光村八小组经济合作社、惠东县大岭镇春光村民委员会的上诉请求不成立，本院予以驳回。被上诉人惠东县人民政府、惠州市人民政府及原审第三人惠东县大岭镇春光村一小组经济合作社、惠东县大岭镇春光村六小组经济合作社的答辩请求成立，本院予以支持。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费共计人民币100元，由上诉人惠东县大岭镇春光村二小组经济合作社、惠东县大岭镇春光村三小组经济合作社、惠东县大岭镇春光村四小组经济合作社、惠东县大岭镇春光村五小组经济合作社、惠东县大岭镇春光村七小组经济合作社、惠东县大岭镇春光村八小组经济合作社以及上诉人惠东县大岭镇春光村民委员会共同负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十二月十二日书记员  杨海萍