陕西省榆林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）陕08行终162号 上诉人（原审原告）陕西西延铁路有限责任公司，住所地：陕西省西安市碑林区南二环东段366号。 法定代表人胡光伟，董事长。 委托代理人旷娟，泰和泰（西安）律师事务所律师。 委托代理人贾安邦，泰和泰（西安）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）榆林市不动产登记局，住所地：陕西省榆林市高新区明珠大道天源路63号。 法定代表人李安雄，局长。 委托代理人安小飞，该局法规科工作人员。 委托代理人郭富裕，陕西尊尚律师事务所律师。 原审第三人陕西榆林榆神高速公路有限公司，住所地：陕西省榆林市榆阳区牛家梁210国道旁。 法定代表人石军，执行董事。 委托代理人青红兵，陕西榆林榆神高速公路有限公司工作人员。 上诉人陕西西延铁路有限责任公司与被上诉人榆林市不动产登记局、原审第三人陕西榆林榆神高速公路有限公司土地行政登记一案，不服陕西省榆林市榆阳区人民法院（2018）陕0802行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人陕西西延铁路有限责任公司（以下简称西延铁路公司）的委托代理人旷娟，被上诉人榆林市不动产登记局的委托代理人安小飞、郭富裕，原审第三人陕西榆林榆神高速公路有限公司（以下简称榆神高速公司）的委托代理人青红兵到庭参加了本案诉讼。本案现已审理终结。西延铁路公司向一审法院起诉请求：一、依法撤销被告给第三人颁发的榆市国用（2013）第445XX号《国有土地使用证》；二、本案的诉讼费用由被告负担。 一审经审理查明，原告因修建包西铁路（原神延铁路），根据国土资源部、陕西省人民政府批复，向榆林市人民政府提出土地登记申请，榆林市人民政府于2003年向其颁发了榆市国用（2003）字第038XX号《国有土地使用证》，该土地使用证记载使用面积为3639032.66平方米。2007年10月22日，第三人与榆林市人民政府签订《陕西省榆林至神木高速公路BOT项目特许经营合同》，约定由第三人投资修建榆神高速公路。2010年6月19日，中华人民共和国国土资源部作出“国土资函[2010]392号”《关于省道204榆林至神木高速公路工程建设用地的批复》，内容为：“……以上共计批准建设用地686.4501公顷，由当地人民政府按照有关规定提供，作为省道204榆林至神木高速公路工程及服务设施用地……”。2011年1月20日，陕西省国土资源厅作出“陕国土资函[2011]12号《转发国土资源部关于省道204榆林至神木高速公路工程建设用地的批复的函》，内容为：“……请按批复规定做好各项工作，我厅将实行跟踪检查”。2011年2月25日，榆林市人民政府作出“榆政土批[2011]19号《关于省道204榆林至神木榆神高速公路工程榆阳区境内建设用地的批复》，内容为“……以上共计批准建设用地263.4167公顷，由榆阳区人民政府按照有关规定提供，作为省道204榆林至神木高速公路工程榆阳区境内建设用地……”。2013年7月3日，榆林市榆阳区人民政府作出“榆区政土批[2013]32号”《关于省道204榆林至神木高速公路工程榆阳区境内项目建设用地的批复》，同意划拨263.4167公顷土地给第三人用于省道204榆林至神木高速公路工程项目建设，并由榆林市国土资源局榆阳分局于2013年6月20日作出编号为：SX000921、SX000922国有建设用地划拨决定书，为第三人建设榆神高速公路工程榆阳区境内项目划拨土地2543497平方米，建设榆神高速公路服务区项目划拨土地90670平方米，共计划拨土地2634167平方米。为此，第三人向榆林市人民政府提出土地登记申请，并向其提供了土地审批、划拨等相关登记材料。榆林市人民政府经审核于2013年7月12日向第三人颁发了榆市国用（2013）第445XX号《国有土地使用证》，该土地使用证记载使用面积为2634167平方米。后原告以土地部门及榆林市人民政府向其出具复函、测量报告等证据证明第三人占用其土地，认为榆林市人民政府给第三人颁发的土地使用证与原告持有的土地使用证存在重复登记，故提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。 另查明，2015年设立榆林市不动产登记局后，榆林市人民政府将土地登记职权移交由被告榆林市不动产登记局行使。 一审法院认为，根据上述查明事实，被告具有被诉主体资格。本案中，根据被告提举证据，可以证实第三人申请土地登记时提供材料齐全，符合土地登记法定条件。榆林市人民政府根据该事实，依据《土地登记办法》的规定，对第三人提出的土地登记申请及相关材料进行审核、审批后，给予登记，并向其颁发了国有土地使用证，且该土地登记及土地使用证中记载第三人的土地使用面积与其提供的土地审批及划拨手续中记载面积完全一致。原告认为，其国有土地使用证颁发在前，而第三人的国有土地使用证颁发在后，两证所载土地部分重合，出现“一地两证”情况，榆林市人民政府给第三人颁发国有土地使用证的行政行为损害了原告的土地使用权，第三人的土地证应当予以撤销。但是，根据上述查明事实，第三人修建榆神高速公路及榆神高速公路服务区项目所占用土地的来源是经审批取得，榆林市人民政府是依据土地审批面积给予第三人土地登记及颁发证件，该行政行为事实清楚，证据充分。原告虽然向本院提供了测量报告及榆林市人民政府出具的复函，但测量报告没有测量单位的盖章，亦无测量单位及测量人员的资质证明予以佐证，显然不具有证明效力。榆林市人民政府出具的复函显示为不公开发布，并非最终处理意见，且该复函亦不能证明第三人修建榆神高速公路时占用原告部分土地，是在修建过程中实际超占用的，还是在审批部门向第三人审批土地时将已审批给原告部分土地审批给了第三人。如果存在审批部门向第三人审批土地时将原告部分土地审批于第三人，应当由审批部门对重复审批土地作出处理。如果存在第三人在修建过程中超出土地审批使用范围实际占用原告部分土地，原告亦可通过相关部门对第三人超出审批范围占用土地作出处理。所以，无论是审批时重复审批，还是第三人修建时实际超占原告部分土地，均不属于本案审查及处理事项。故在第三人经审批划拨取得土地使用权未被依法否定的情况下，榆林市人民政府以此给第三人颁发的国有土地使用证无撤销之法定情形。据此，原告诉讼理由无事实依据和法律依据支持，其诉讼请求依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陕西西延铁路有限责任公司的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告陕西西延铁路有限责任公司负担。 宣判后，陕西西延铁路有限责任公司不服，上诉请求：一、撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审过程中，上诉人提供的第二组证据资料已经证实了榆神高速占用上诉人铁路用地的事实，并对于重合的具体地理位置进行了详细的说明，一审法院不顾客观事实，否认上述证据的证明效力，属于认定事实错误。1、上诉人提交的《复函》系由榆林市政府所发布，在该《复函》中，榆林市政府已经明确：为了彻底解决占用土地相关问题，市政府责成国土资源局按照相关规定就榆神高速公路占用铁路用地问题进行勘察测定……。经我市国土资源局核查，……2003年，你公司申请办理了《国有土地使用证》……2008年，陕西榆林榆神高速公路有限公司建设榆神高速公路时占用神延铁路部分防护林用地，…...鉴于上述情况，我市国土资源局安排勘测单位对于榆神高速公路用地报批勘界成果与神延铁路征地勘界成果进行详实对比，勘测结果为榆神高速公路占用神延铁路防护林用地共计8处，面积610.21亩，其中榆阳区5处共计530.67亩，神木市3处共计79.54亩。首先，该复函是由榆林市政府向上诉人发送，就上诉人土地被占用一事进行确认的公函，代表着政府行为，具有绝对的的公信力，无论政府是以何种方式发布，均并不影响其内容及其证明效力，且没有任何一条法律规定非公开发布的政府信息不能作为证据使用，但一审法院在证据证明效力以及本院认为部分以复函非公开发布为由不予采信，公开质疑否认政府文件的内容效力。其次，上诉人提供该《复函》的意义在于证明榆林市政府责成土资源局就榆神高速公路占用上诉人铁路用地问题进行勘察测定，且勘察结果已经明确，榆林市政府也已经确认土地重合的事实，而并不关乎榆林市政府的处理意见。但一审法院在认定时却故意避重就轻，对于榆林市政府确认的土地重合这一关键事实避而不谈。2、榆林市国土资源局出具的《说明》已经明确，勘测是由榆林市国土资源局委托，这一情况与榆林市政府的《复函》内容完全一致，虽然该《说明》是由榆林市国土资源局下设的耕地保护科所出具，但因榆林市政府要求榆林国土资源局就榆神高速公路占用铁路用地问题进行勘察测定，作为国土资源局的下设部门，完全有可能是耕地保护科实际参与了勘测，所以《说明》才会由其盖章，耕地保护科的盖章行为足以证明国土资源局方对于勘测结果的认定。退一步讲，即使一审法院认为该证据存在瑕疵，但榆林市政府的《复函》也已经证实了土地重合的事实，该组证据可以互相印证，因此一审法院否认该《说明》的证明效力无任何事实和法律依据。《测量报告》具体的勘测是由榆林市国土资源局组织进行，且测量数据也是来源于国土资源局，上诉人并非委托测量单位，无法取得《测量报告》原件。《测量报告》在形式方面虽然存在瑕疵，但其所载明的重合占用面积与《复函》及榆林市国土资源局出具的《说明》中的数据及情况相符，因此《测量报告》当中的数据真实可靠。作为本案最关键的一组证据，一审时，上诉人是将《复函》、《测量报告》、榆林市国土资源局出具的《说明》作为一组证据提交，该组证据相互印证，已经构成完整的证据链，足以证明榆林市政府对于同一土地重复颁证的事实，且该事实还是榆林市政府及榆林市国土资源局亲自承认，但一审法院在认定事实时，却将上述关键证据分开进行认定，并逐一进行证据效力的否定，进而否认土地重合、政府重复发证，故意回避案件关键事实，明显属于事实认定错误。二、一审法院对于本案的焦点问题以及被上诉人榆林市政府的行政行为的合法性、合规性认识错误，榆林市政府向榆神公司颁发土地证的行为明显违背了《土地登记规则》中规定的土地登记程序的要求。上诉人一审提起诉讼的理由及事实主要是围绕是榆林市政府对于同一块土地重复发证，且一审原告的举证也是围绕“土地面积重合，同一块重复发证”的事实而进行，但一审法院在事实认定及本院认为部分，对于土地面积是否重合，同一块土地是否存在重复发证的问题并没有进行论述，而是将榆林市政府的错误行政行为以榆林市政府是根据申请而向双方颁发土地证进行片面概括，忽略了榆林市政府在颁发土地证过程中的法定职责及其审核义务。依据《土地登记规则》第六条、第十三条、第十四条以及第十五条的规定，在颁发土地证时，需要进行地籍调查，查实土地来源是否合法，土地面积是否准确，四至界限是否清楚，并且还需要进行实地指界、测量、审批、公告等环节，但在一审榆林市政府提供的证据资料中，在榆神公司的土地证颁发过程中，并未显示榆林市政府进行地籍调查的资料，更无作为相邻人西延公司对于边界的确认签字资料，亦未进行审核公告。据此，榆林市政府在向榆神公司颁发土地证的过程中未履行法定职责，并未按照《土地勘测定界规程》以及《地籍调查规程》的要求进行勘察，违反了《土地登记规则》的规定，依法应予撤销。三、榆林市政府关于榆神高速项目用地的审批侵犯了上诉人合法权益，同一土地的违规审批行为应为无效。一审法院在否认土地重合的情况下，在本院认为部分又对榆神公司修建榆神高速公路占用上诉人土地的情况进行了分析，提出榆林市政府的《复函》无法证明是审批部门将上诉人部分土地审批给了榆神公司，还是榆神公司在实际修建高速公路时超占，其叙述前后矛盾。既然不存在土地重合，就无需对占用土地的情况进行分析论述。上诉人以为，无论是在审批时将上诉人的部分土地审批给榆神公司还是榆神公司在修建过程中超占，在最终颁发土地证的过程中，榆林市政府在调查土地权属状况时，遗漏2003年己将相关地块划拨给被上诉人的事实，且没有通知被上诉人参与指界，最终，榆林市人民政府给榆神公司颁发了土地证，造成同一块土地重复发证的事实，其行为明显违法。需要指出的是，土地划拨也是逐级上报，对于涉案土地，榆林市政府明知上诉人已经取得土地证，但在榆神高速建设项目国有建设用地的批准过程中，榆林市政府隐瞒客观事实，仍然违反法律规定的程序批准占用、征收土地，依据《土地管理法》的规定，其批准文件应为无效，其行为明显违法。因榆神公司的土地审批以及发证行为榆林市政府均参与其中，对于重复划拨及重复发证的行为，榆林市政府明显知情。在明知涉案土地权属于上诉人的情况下，榆林市政府违反《土地登记规则》及《土地登记办法》的规定，将上诉人己经取得使用权的部分国有用地再次登记归榆神公司所有不当，且侵犯了上诉人经过权属登记取得的国有土地使用权权益。 被上诉人榆林市不动产登记局辩称：一、在程序方面，被上诉人不属于本案适格被告，故应当依法驳回上诉人的起诉。1、上诉人诉称其名下的榆市国用（2003）字第038XX号《国有土地使用证》与第三人的榆市国用（2013）第445XX号《国有土地使用证》有部分重合。上诉人就应当提交确实、充分、有力的证据来证明上述事实，否则就属于前提虚假，事实错误。2、本案中，榆林市不动产登记局作为不动产登记机关，依法负责不动产登记职责，并且承继了榆林市人民政府的原土地登记职权，故上诉人将榆林市不动产登记局列为被告，貌似合理。但在本案中，上诉人核心诉请和理由为土地登记重合，本案登记职责由我局行使，但我局仅仅是登记机关，并且依据审批机关的审批办理登记。而土地重合属于审批有误，而非登记有误。故本案中，上诉人以土地重合提起诉讼，就应当起诉审批机关撤销审批，而非起诉登记机关撤销登记。待审批机关土地重合部分审批撤销后，我局作为登记机关根据撤销后的审批办理变更登记。3、上诉人国有土地由国土资源部国土资函[2000]63号建设用地批复和陕西省人民政府陕政土批[2001]228号土地审批件审批。第三人国有土地由国土资源部国土资函[2011]392号建设用地批复和陕西省人民政府陕国土资函[2011]12号建设用地批复及榆林市人民政府榆政土批[2011]19号土地审批件和榆阳区人民政府榆区政土批[2013]32号土地审批件审批。二、在实体方面，上诉人的诉讼请求既无事实依据、又无证据支持、更没有法律依据，应当依法驳回。1、我局依据国土资源部国土资函[2000]63号建设用地批复和陕西省人民政府陕政土批[2001]228号土地审批件，给上诉人登记的榆市国用（2003）字第038XX号《国有土地使用证》程序合法、实体正确，也没有争议，应当依法确认。同时，关于该土地最为重要的界限问题，均有征用土地协议及铁路征用土地界桩表及其埋设的界桩在卷佐证足以证明，故其土地界限仅仅是界桩范围以内，不得随意扩大界桩范围。2、我局依据国土资源部国土资函[2011]392号建设用地批复和陕西省人民政府陕国土资函[2011]12号建设用地批复及榆林市人民政府榆政土批[2011]19号土地审批件和榆阳区人民政府榆区政土批[2013]32号土地审批件，给第三人颁发的榆市国用（2013）第44527号《国有土地使用证》同属程序合法、实体正确，也没有争议，应当依法确认。同时，关于该土地最为重要的界限问题，均有划拨决定书、勘测定界图、GPS坐标在卷佐证足以证明，故其土地界限仅仅是界桩范围以内，不得随意扩大界桩范围。3、上诉人的榆市国用（2003）字第038XX号《国有土地使用证》土地面积为3639032.66㎡（包括铁路站场用地），铁路里程数为K194+880.97—K220+763.97=25公里+883米。而且铁路登记土地全部用界桩圈回。第三人的榆市国用（2013）第445XX号《国有土地使用证》土地面积2634176㎡（包括服务区用地和公路防护、防风固沙绿化用地），公路里数为K0+000—K29+750=29公里+750米。而且公路登记土地全部用勘界和GPS坐标确定。综上，铁路用地用界桩圈回，高速公路用地用围栏圈回。双方土地之间既无交叉，也无重合，而且各自使用多年，一直没有争议，故上诉人认为有重合没有事实依据和证据支持。4、本案中，上诉人应当提交明确重合的具体位置和具体方位，以及双方土地界限的界桩、界限依据。同时，根据本案双方情况、道路、场站、服务区和附属设施均各自管理，不可能重合。退一万步讲，假使防护、防风固沙绿化用地可能重合，对于防护、防风固沙绿化用地也属于地役权范围，上诉人的诉请同样不能成立，应当依法驳回。三、上诉人的起诉，已经超过法定起诉期限，应当依法驳回上诉人的诉讼请求。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。本案中，早在本案起诉之日起六个月之前，上诉人便曾通过民事诉讼知悉了本案土地上的争议事项，而上诉人于2018年11月3日才提起本案的行政诉讼，早已超过法定六个月的起诉期限，故应当依法驳回上诉人的诉讼请求。 原审第三人陕西榆林榆神高速公路有限公司述称：陕西榆林榆神高速公路有限公司持有的土地使用权证书系经各级人民政府土地管理部门依法审批后取得的，且我公司己经支付了相应的土地出让金、征地补偿费等费用，不存在占用上诉人享有使用权的土地的事实。2007年10月22日，我公司与榆林市人民政府签订《陕西省榆林至神木高速公路BOT项目特许经营合同》，约定由我公司投资修建榆神高速公路。2010年6月19日，中华人民共和国国土资源部作出国土资函〔2010〕392号《国土资源部关于省道204榆林至神木高速公路工程建设用地的批复》，内容为：“……以上共计批准建设用地686.4501公顷，由当地人民政府按照有关规定提供，作为省道204榆林至神木高速公路工程及服务设施用地……”2011年1月20日，陕西省国土资源厅作出陕国土资函〔2011〕12号《转发国土资源部关于省道204榆林至神木高速公路工程建设用地的批复的函》，内容为：“……请按批复规定做好各项工作，我厅将实行跟踪检查。”2011年2月25日，榆林市人民政府作出“榆政土批〔2011〕19号”《关于省道204榆林至神木榆神高速公路工程榆阳区境内建设用地的批复》，内容为：“……以上共计批准建设用地263.4167公顷，由榆阳区人民政府按照有关规定提供，作为省道204榆林至神木高速公路工程榆阳区境内建设用地……”。2013年7月3日，榆阳区人民政府作出榆区政土批〔2013〕32号《关于省道204榆林至神木高速公路工程榆阳区境内项目建设用地的批复》，同意划拨263.4167公顷土地给我公司用于省道204榆林至神木高速公路工程项目建设。2013年7月12日，榆林市人民政府向我公司颁发了“榆市国用〔2013〕第445XX号”国有土地使用权证。基于上述事实，我公司所持有的证书系经各级人民政府土地管理部门依法审批后颁发的，我公司对榆神高速公路沿线的公路用地均享有合法的权利，不存在占用上诉人享有使用权的土地的情形。请求驳回上诉人的诉讼请求。 上诉人陕西西延铁路有限责任公司在二审庭审中向本院申请调取《榆神高速公路占用西延铁路公司神延铁路防护林用地测量报告书》原件，证明目的：榆林市人民政府对同一土地重复颁证导致上诉人享有使用权的土地被占用的事实。 本院依据上述申请，分别向中煤航测遥感集团有限公司、榆林市自然资源和规划局调取《榆神高速公路占用西延铁路公司神延铁路防护林用地测量报告书》原件，中煤航测遥感集团有限公司未向本院提供《榆神高速公路占用西延铁路公司神延铁路防护林用地测量报告书》原件，仅书面回复本院：2018年我公司受原榆林市国土资源局委托承揽了“榆神高速公路占用延神铁路防护林用地测量项目”，按合同约定要求完成了技术服务，并提交了相关测量报告书。 榆林市自然资源和规划局亦未向本院提供《榆神高速公路占用西延铁路公司神延铁路防护林用地测量报告书》原件，仅书面回复本院：1、经我局工作人员查询档案资料（该事项非我局正式专项工作，故没有整理正规档案，亦未正式存档，找到的相关资料均为散件），关于贵院来函要求提供的《榆神高速公路占用西延铁路公司神延铁路防护林用地测量报告书》我局并未存档，也不保存和持有，更没有找到贵院要求的原件。2、经与相关部门核实，当时市政府开展此项工作时，多部门为配合单位。因此，我局又向市政府、市交通局、市不动产登记局等部门核查，均未找到贵院需要调取的材料。 本院认为，本案中，上诉人西延铁路公司起诉称榆神高速公司所持榆市国用（2013）第445XX号国有土地使用权证所载土地与西延铁路公司所持榆市国用（2003）字第038XX号国有土地使用证所载土地重合，侵害了其合法权益，请求撤销榆神高速公司所持榆市国用（2013）第445XX号国有土地使用权证。经审查，上诉人西延铁路公司所持榆市国用（2003）字第038XX号国有土地使用证虽然载明使用面积为3639032.66平方米，但对所涉土地的四至范围未予明确，仅在附图部分载明：“见地籍档案中竣工图”，但榆林市不动产登记局并未向西延铁路公司颁发该竣工图，上诉人西延铁路公司在诉讼中也未提供该竣工图。原审第三人榆神高速公司所持榆市国用（2013）第445XX号国有土地使用权证虽然载明使用面积为2634167平方米，亦未对所涉土地的四至范围予以明确。榆林市不动产登记局也未向榆神高速公司颁发过所涉土地四至范围的图纸，榆神高速公司在诉讼中也未提供所涉土地四至范围的图纸。根据《土地登记办法》（国土资源部第40号令）第十五、十六条的规定，土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致，载明土地的坐落、界址、面积、宗地号。本案中，上诉人西延铁路公司虽以行政机关颁发的土地使用权证所明确的面积主张权利，但其据以主张权利的土地使用权证并未明确该面积的四至范围。原审第三人榆神高速公司所持土地使用权证也并未明确所登载土地的四至范围。上诉人西延铁路公司与原审第三人榆神高速公司之间土地使用界线不清，上诉人西延铁路公司现提起本案诉讼，不能证明其与被诉行政行为存在利害关系，不符合行政诉讼法第四十九条第一项规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一项的规定，应驳回其起诉。一审法院对本案进行实体审理错误，应予纠正。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一百二十三条第一款第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，经合议庭评议，并报经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：一、撤销陕西省榆林市榆阳区人民法院（2018）陕0802行初103号行政判决； 二、驳回陕西西延铁路有限责任公司的起诉。一审案件受理费50元，退还陕西西延铁路有限责任公司；二审案件受理费50元，退还上诉人陕西西延铁路有限责任公司。 本裁定为终审裁定。 审判长  马玉荣 审判员  王 静 审判员  刘红梅 二〇一九年十二月二十五日 书记员  刘诗雨