江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏03行终705号 上诉人（原审原告）：闻风献，男，1943年8月15日生，汉族，户籍所在地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区，现住江苏省邳州市。 委托诉讼代理人：刘永刚，江苏彭淮律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：新沂市自然资源和规划局，住所地新沂市公园路28号。 法定代表人：刘友志，该局局长。 委托诉讼代理人：盛倩，新沂市自然资源和规划局法规监察科工作人员。 被上诉人（原审第三人）：闻政华，男，1977年1月17日生，汉族，住新沂市。 上诉人闻风献与被上诉人新沂市自然资源和规划局（以下简称新沂市资源规划局）、被上诉人闻政华土地行政登记撤销纠纷一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初523号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明以下事实：闻风献原系江苏省新沂市合沟镇房庄村村民，闻政华系闻风献四弟闻凤明的儿子。闻风献于1963年应征入伍，上世纪70年代初开始在乌鲁木齐铁路公安局工作。原公社和生产队为闻风献划拨一块宅基地，闻风献在宅基地上建房供其妻子及子女居住。1980年至1984年期间，闻风献家属及三个子女户籍陆续迁往新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市，与闻风献户籍在一起。2002年3月，经原新沂市国土管理局（经机构改革，其职权归属新组建的新沂市资源规划局）调查、审核，新沂市人民政府为闻政华颁发新集用（2002）字第X号集体土地使用证，土地使用者为闻政华，土地所有者为新沂市××村，土地座落合沟镇房庄村××组，土地地号为X，使用权面积266.2平方米（其中临时用地68.2平方米），四至南北为路、东西为巷道。2003年闻风献退休回乡养老，此后就涉案宅基地的归属和使用问题与其四弟闻凤明、闻政华发生纠纷。闻风献认为，涉案的宅基地属闻风献所有，新沂市资源规划局在没有核实宅基地权属的情况下颁发集体土地使用证给闻政华的行为，严重侵害了闻风献的合法权益，遂提起本案诉讼，请求撤销新沂市资源规划局颁发给闻政华的地号为X的集体土地使用证，本案诉讼费由新沂市资源规划局承担。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，提起行政诉讼的当事人应与被诉行政行为具有利害关系。闻风献并非被诉行政行为的相对人，其提起行政诉讼就要与被诉土地登记行为具有利害关系。但闻风献所提供的证据并不足以证明其对涉案宅基地享有使用权、涉案宅基地上房屋为其所有或建设，不能证明其合法权益受到了被诉行政行为的侵害。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定和第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”的规定，农村宅基地属于村农民集体所有，农村村民享有在集体所有土地上取得宅基地使用权的主体资格，且只有本集体经济组织成员才有资格取得该集体经济组织的宅基地使用权。本案闻风献及全家迁居至乌鲁木齐市，不属于新沂市合沟镇房庄村村民，丧失了对涉案宅基地的使用权。因此，闻风献与被诉土地登记行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回闻风献的起诉。本案不收取案件受理费，闻风献预交的案件受理费50元由一审法院退还。 上诉人闻风献上诉请求：1.依法撤销（2019)苏8601行初523号行政裁定书，并依法改判或发回重审；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定上诉人“与被诉土地登记行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的闻风献主体资格”属认定事实错误。从闻风献提供的证据看，房庄村委会证明、闻风献与第三人的协议能够证明涉案宅基地是闻风献家人使用的，被上诉人在没有被登记人闻政华的户口证明、身份信息、土地权属来源证明以及地上附着物权属证明的情况下将诉争土地使用权登记在“闻正华”名下，侵害了上诉人对该土地的使用权益和该土地上附着物的权益,使上诉人的该诉争土地上房屋及土地上的树木等附着物损失殆尽，所以上诉人与被诉土地登记行为有利害关系，是本案的适格主体。从户口迁移证来看，上诉人的儿子闻磊是最后一个迁移户口的，是1984年11月从房庄村××组迁走的，而土地权属证明记载“闻正华同志系我村二组村民，该户现使用的宅基地于1985年6月前经村民委员会研究同意使用”是不正确的。因为：1.上诉人全家户口迁走后，房屋交给闻风献父母居住看管直至1996年其父亲去世，没有上诉人及其家人交接手续，怎么能说1985年6月前闻正华就使用了呢？2.如果是闻政华使用，其1977年出生，1985年才8岁，还没有脱离监护独立生活，只能跟他父母一起生活。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”这么幼小的孩子又不会成为独立的一户。因此，显然新沂资源规划局提供的土地权属证明是未经核实的，是虚假的。二、被上诉人一审提供的新沂市农村宅基地登记申请表、审批表土地权属证明、农村宅基地地籍调查表等上面的土地使用者名称写的都是“闻正华”，而闻政华提供的集体土地使用证上的名字为“闻政华”。填表里的名字与土地使用证上的名字不一致，从字面上理解，这是两个人，不是同一个人。这就等于填表名字是张三，土地使用证发给了李四，显然是张冠李戴。新沂资源规划局在没有正确确认土地使用者名称、没有勘误或甄别手续的情况下将土地证颁发给“闻政华”，该行为违法。宗地草图标注标明没有四邻，而实际上该涉案宅基地东邻闻凤玉、西邻闻凤银、南邻闻凤金、北邻农田。这只能说土地调查人员粗心，没有尽到仔细审核的职责，就上报审批颁证。三、涉案宅基地的集体土地使用证是2002年3月颁发的，此时证上这位“闻政华”及其妻子刘洪利已经是从运河师范学校毕业后在合沟中学从教多年的教师了，是城市户口，已不是合沟镇房庄村集体经济组织的成员了，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，城市居民不具有在农村拥有一处宅基地的权利。正如闻政华在答辩状中针对闻风献所述的一样，闻政华这位是国家正式教师的城镇居民已不是农村集体经济组织的成员，不能在合沟镇房庄村拥有宅基地。况且，闻政华在新沂市有住房，在合沟中学也有住房。四、新沂资源规划局提供的农村宅基地土地登记申请表、审批表等证据中，没有被登记人闻政华的户口证明、身份信息、土地权属来源证明以及地上附着物权属证明。该宅基地到底是房庄村村委会根据申请在荒地或其他性质土地上另外批准的或安排的，还是别人转让的，如果是别人转让的，双方对土地上的附着物房子、宅前屋后的树木如何处理的，起码得有这方面的手续或证明，而卷宗里没有体现，不能确认“闻正华”是合沟镇房庄村村民，也不能认定该宅基地是1985年6月由“闻正华”使用。“土地权属证明”上村委会的印章也看不清是哪个村的，该证据不能证明涉案宅基地的权属问题。五、被上诉人提供的证据里农村宅基地土地登记申请书上土地使用者签名如果“闻正华”就是“闻政华”的话，那么，这张表不是闻政华本人书写，如果是其填写不会将“闻政华”写成“闻正华”，家庭成员表里不可能将妻子“刘洪利”写成“刘红丽”，户口性质一家三口明明是“城镇户口”不可能写成“农业”户口，其他证据里的“闻正华”的签名都是同样的笔迹，是一个人一写到底，并在“闻正华”旁边加按了指印，不能说明“闻正华”就是“闻政华”。连人名都能写错，调查人员再粗心、审批领导再马虎也不至于马虎到这种地步，只能说明这一宗宅基地的档案是相关人员关门造车造出来的。六、关于本案的诉讼时效问题。上诉人与闻政华达成协议时闻政华并没有出示土地使用证，也没告诉上诉人已办理该诉争土地的使用证，闻风献一直不知涉案宅基地办土地使用证的事，直到2019年2月19日收到新沂市人民法院瓦窑法庭的开庭传票时，同时收到闻政华妻子刘洪利起诉状和提交法庭的闻政华与闻风献达成的协议书和土地使用证等证据，要求确认房屋赠送协议无效时才知道新沂资源规划局已给闻政华颁发了该宅基地集体土地使用证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，新沂资源规划局的颁证行政行为是2002年3月16日，本案诉讼时效没有超过。综上，被上诉人未确认闻政华是否是合沟镇房庄村××组集体经济组织成员的身份、未经详实地对该宅基地土地权属来源及地上附着物的权属等地籍调查和审核，武断地将涉案的宅基地登记在闻正华名下却发证给闻政华，显然属违法行为，应依法撤销被上诉人违法颁发的新集用（2002)字第X号集体土地使用证。而一审法院却以上诉人不具有本案诉讼主体资格为由驳回上诉人的起诉，是错误的。对上诉人诉讼主体资格审查严格，对被上诉人的违法行政行为不管不问，难免有“官官相护”的嫌疑。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院予以改判或发回重审。 被上诉人新沂资源规划局答辩称：上诉人与涉案宅基地使用权的颁证行为无法律上的利害关系，答辩人的颁证行为认定事实清楚，程序合法，上诉人的上诉请求不能成立。主要事实和理由如下：一、上诉人及其家庭成员的户籍均已于1984年转入新疆，不具备享有涉案宅基地使用权的条件，上诉人不是本案的适格主体。依据上诉人诉状所述，其是部队转业后在新疆乌鲁木齐市公安局工作，继而其妻子、子女的户籍均于1984年迁入乌鲁木齐市，转为城镇居民，在乌鲁木齐工作生活，因此，上诉人及其家庭成员自1984年起即不是涉案宅基地所在村组的村民，不具备享有使用宅基地的条件，地块所在村委会将该宅基地分配给闻政华使用符合法律规定，涉案宅基地使用权与上诉人无法律上的利害关系。二、根据上诉人与闻政华签署的协议书可以证明涉案宅基地上的房屋属于闻政华所建，同时因为上诉人不具备享有涉案宅基地的资格，因此双方关于涉案宅基地仍属于上诉人所享有的约定无效，上诉人与涉案宅基地发证行为之间也没有利害关系。三、答辩人为闻政华颁发宅基地使用权证书的行政行为符合法律规范，合法有效。闻政华于2001年4月15日申请宅基地使用权行政登记，并提交申请书、权属证明等证据材料，原国土部门核实后予以确认。同时经原国土部门地籍情况调查，该宗宅基地四至状况清楚，且该宗土地的相邻权人进行指界确认，四至范围没有争议。综上所述，上诉人不具备本案的诉讼主体资格，答辩人作出的行政行为合法有效，请二审法院驳回上诉，维持原裁定。 闻政华提交书面答辩状答辩称：一、对原裁定经审理查明部分认定的部分事实有异议：第五页第二段第四行与第五行认定“原告在宅基地上建房供其妻子及子女居住”不属实。理由如下：1.闻政华就此曾向房庄村村委会求证。在上诉人闻风献数次要求房庄村村委会为其提供所谓的“证明”时，当时村委会干部要求闻风献提供当时的建房证或者规划证等证件，上诉人没有任何证件，而在同时期建造的房屋，具有相关证件，因此，上诉人没有任何证据证明房屋是其建造的。2.事实上，该房屋是由闻政华的祖父闻连科（已去世）及大伯父闻凤台（已去世）所建造，当时闻政华大伯父是所在村的村民小组组长，其在15岁的时候就主持了全家日常生活事宜，为整个大家庭付出了全部心血汗水，在当时的情况下，只有闻政华的大伯父有能力、有担当去建造涉案宅基地上原老房屋。3.而反观上诉人闻风献，在其“一次回乡探亲时，大队和生产队给原告划拨一块宅基地，原告在宅基地上建设房屋提供其妻子及孩子居住”（以上为闻风献在原诉状中内容），据闻政华了解及多人证实，其在探亲时，往往只有短短几天的假期，在几天之内，不可能建造出几间房屋。因为往年的老土屋需要大量的人力、充足的时间才可以建好。综上，上诉人没有任何证据证明案涉宅基地上原来房屋为其所建造，而原审法院没有任何证据的情况下，仅凭其一面之辞即予以采信，故原审法院对该事实认定有误。二、上诉人闻风献的上诉事实与理由均无任何事实与法律依据。而闻政华除去以上异议之外，认为原裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 二审中，上诉人向本院提交如下证据：五份证人证言（当庭提交复印件，庭后提交原件），分别是闻凤省（当时要宅基地时的会计）、王召奇、闻凤民、闻凤军、闻凤刚的证言，因他们年事已高，无法到法庭来。证明：1.这个宅基地四十多年以前由大队支书批的水洼地、树照地，无法种植，就批给上诉人当宅基地了。2.闻风献在宅基地上种植了树木、建设了房屋并栽种了菜。3.从1972年要来宅基地到1982年开始迁户口，期间房屋均由闻风献的家人使用。被上诉人新沂资源规划局质证认为，对以上证据的真实性、合法性、关联性均有异议，都是复印件，而且闻凤民的证明里面没有日期。以上证据只能证明七十年代的时候原公社生产队为上诉人划拨了一块宅基地，且上诉人在该宅基地上种植了树木、建设了房屋，但是不能证明上诉人与被上诉人核发土地使用权证之间有利害关系。被上诉人闻政华未质证。本院认为，证人证言未附证人的身份证明、未体现宅基地的四至及与诉争宅基地的关系，本院对上述证据不予确认。 本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。本案中，闻风献未取得过涉案集体土地的登记证书或者其他批准使用手续，也未取得房屋所有权证或批准建设手续，其虽然提供了证人证言、村委会证明等欲证明上世纪70年代村委会曾为其划拨一块宅基地、其在上面建设了房屋，但被诉行政行为的作出时间为2002年，此时闻风献及配偶、子女早已迁出新沂市合沟镇房庄村多年（1984年最后一名家庭成员迁出），依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，其全家均不具备享有房庄村宅基地的身份。闻风献陈述诉争宅基地上的房屋是闻政华盖的，是闻政华的父亲把闻风献原来的房屋强拆推了盖的，但闻风献不能证明2002年被诉颁证行为作出时，宅基地上还存在其建设的房屋，故闻风献不能因房地一体而对诉争土地享有使用权。综合以上分析，被诉颁证行为对闻风献的合法权益明显没有实际影响，闻风献的起诉应予驳回。即使闻政华的父亲曾拆除闻风献的房屋，也属于双方之间的侵权纠纷，不属于行政诉讼受案范围，本院在本案中不予理涉。因闻风献提起诉讼不符合法律规定的起诉条件，对被诉行政行为的合法性，本院不予审查。 综上，闻风献的上诉请求不能成立，应予驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 周美来 审判员 李帅胜 二〇一九年十二月二十五日 书记员 郁梦晨