四川省自贡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川03行初43号 原告江才贵，男，1965年8月出生，汉族，住四川省自贡市大安区。 委托代理人江小敏（江才贵之女），女，1988年12月出生，汉族，住四川省自贡市大安区。 委托代理人潘小俐，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告自贡市大安区人民政府。住所地四川省自贡市大安区广华路54号。 法定代表人杨斌，区长。 出庭负责人倪煜旻，大安区人民政府副区长。 委托代理人丁忠源，自贡市大安区自然资源和规划局工作人员。 委托代理人刘漫红，四川宏宗律师事务所律师。 原告江才贵不服被告自贡市大安区人民政府（简称大安区政府）土地行政强制，于2018年11月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月27日立案后，于2018年11月30日向被告大安区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月21日公开开庭审理了本案。原告江才贵及委托代理人江小敏、潘小俐，被告大安区政府副区长倪煜旻及委托代理人丁忠源、刘漫红到庭参加诉讼。2019年4月2日，大安区政府与江才贵进行协调向本院提交《协商申请书》，本院于2019年4月3日暂停审理本案，后因双方无法达成一致意见，于2019年12月11日恢复审理，现本案已审理终结。 2018年11月20日大安区政府向江才贵作出大府土(决)〔2018〕14号《限期搬迁交出土地决定书》。四川省自贡市大安区和平乡永田村4组（简称永田村4组）土地经四川省人民政府批准征收，大安区政府按政策规定的标准，对被征收土地已补偿安置到位。江才贵的房屋在此次征地搬迁范围内，大安区政府对江才贵户的房屋已补偿安置到位。由于江才贵提出超越政策的要求，拒绝搬迁，阻扰了国家建设征收土地，大安区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定对江才贵作出限期搬迁，责令交出土地的行政处理决定。 原告江才贵诉称：1.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，只有县级以上人民政府土地行政主管部门才享有作出责令交出土地行政决定的法定职权。故，大安区政府于2018年11月20日作出的大府土（决）〔2018〕14号限期搬迁交出土地决定明显属于超越法定职权，在实体和程序上均违法，侵害原告合法权益，依法应予撤销。2.大安区政府进行安置补偿所依据的《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》（简称市政府令第69号），系2013年修订，距离大安区政府作出大府土（决）〔2018〕14号限期搬迁交出土地决定已有5年之久，依法不能作为江才贵进行补偿安置的依据。3.江才贵不存在阻扰国家建设征收土地的行为，之所以至今未腾房交地，是因为大安区政府发布的安置补偿标准明显过低，不足以保障其现有生活水平。请求：1.撤销大安区政府作出的大府土（决）〔2018〕14号《限期搬迁交出土地决定书》；2.对市政府令第69号进行合法性审查；3.本案诉讼费由大安区政府承担。 原告江才贵为支持自己的主张提交了以下证据： 1.村镇房屋所有权证、规划审批表，拟证明江才贵房屋的权属状况及与被诉行政行为具有利害关系。 2.大府土（决）〔2018〕14号《限期搬迁交出土地决定书》，拟证明大安区政府作出的被诉行政行为。 被告大安区政府答辩称：1.大安区政府是依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及市政府令第69号第三条的规定作出的大府土（决）〔2018〕14号《限期搬迁交出土地决定书》，实体上符合相关法律规定，适用法律法规正确。2.建设自贡东部新城是市委市政府的重大决策，符合自贡市城市规划和土地利用总体规划。征收永田村4组集体土地经四川省人民政府批准。自贡市人民政府（简称市政府）通过网络发布了《征收土地公告》；原自贡市国土资源局（简称原市国土局）通过网络发布了《征地补偿安置方案公告》；征地承办单位自贡市大安区和平乡政府（简称和平乡政府）按规定将《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》在被征所在地进行了张贴。征地承办单位和平乡政府、永田村委会、永田村4组及村民代表、勘界测绘单位逐地块、逐图斑对被征土地进行核实，通过核实确认无误后，按最终核实的面积签订了永田村4组《东部新城征地面积核实确认表》，于2015年6月15日与集体经济组织签订了《征收土地协议》，2015年7月19日按《征收土地协议》兑现了征地各项补偿费用共15185237.76元，被征地集体经济组织永田村4组将被征收土地移交给了大安区政府。征收永田村4组集体土地是依法合规的。3.江才贵房屋坐落于四川省人民政府川府土〔2017〕78号文件批准征收范围内，征地承办单位和平乡政府于2017年7月开始展开该批次的房屋拆迁工作。由于江才贵不配合入户调查，无《集体土地建设用地使用证》和《村镇房屋所有权证》相关信息，查阅江才贵村镇房屋所有权登记表，该户房屋产权面积为117.14㎡（其中：砖混结构106.36㎡、砖木结构10.78㎡）。依据市政府令第69号的规定，制定了江才贵的拆迁补偿安置方案，并于2018年6月20日向江才贵送达了《大安区人民政府关于对江才贵村镇产权房屋拆迁补偿安置方案的通知》。为确保国家建设征收土地顺利开展，征地拆迁承办单位和平乡政府将江才贵的房屋安置后的补偿款12400元存入和平乡永田村村民委员会对公账户。在大安区政府关于江才贵村镇产权房屋拆迁补偿安置方案的通知中已明确告知由于江才贵不配合房屋调查登记，无房屋装饰构筑物、附属设施具体数据，在获取具体数据后，依据市政府令第69号规定的补偿标准另行补偿。大安区政府分别于2018年6月27日向江才贵送达了《大安区人民政府关于江才贵村镇产权房屋拆迁补偿安置到位告知书》。依据市政府令第69号第二十九条的规定，大安区政府已依法对江才贵进行了村镇产权房屋拆迁补偿安置。4.大安区政府于2018年11月8日向江才贵发出了大府土（告）〔2018〕16号《限期搬迁交出土地告知书》，并参照《中华人民共和国行政处罚法》的规定告知江才贵有陈述、申辩和要求听证的权利，对江才贵的权利予以了充分保障。5.按现行政策拆迁安置，江才贵应为受益者。江才贵的房屋是建设于若干年前的陈旧的村镇产权房屋。该户房屋产权面积为117.14㎡（其中：砖混结构106.36㎡、砖木结构10.78㎡）。按现行政策，江才贵户安置人口6人，政策安置面积180㎡不补差，远远超过了被拆迁房屋面积。若江才贵在规定的时间签订了协议，还可以自愿优购不超过60㎡的安置房。前30㎡优惠价低于安置房建设成本价（30㎡共计6.8万元），后30㎡低于市场价（30㎡共计10.2万元）。安置房是国有土地上房屋的性质，可以进入市场的成套住房。综上所述，请求依法驳回江才贵的诉讼请求。 大安区政府向本院提交了以下证据： 1.四川省人民政府关于自贡市2013年第36、37批，2014年第18、19、29批，2016年第15批城市建设用地的批复（川府土〔2014〕118号、川府土〔2014〕404号、川府土〔2014〕1047号、川府土〔2014〕1048号、川府土〔2014〕1111号、川府土〔2017〕78号)，拟证明本案所涉被征收土地的征收范围、农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案等经四川省人民政府批准，征收依据合法。 2.市政府征收土地方案公告照片复印件（2014年第4号、2014年第10号、2014年第22号、2014年第23号、2014年第24号、2017年第6号），拟证明本案所涉被征收土地的征收土地方案依法公告、公示，征收程序合法。 3.原市国土局征地补偿安置方案公告照片复印件（2014年第132号、2014年第93号、2015年第7号、2015年第14号、2015年第29号、2017年第129号），拟证明本案所涉被征收土地的征地补偿方案依法公告、公示，征收程序合法。 4.大府发〔2013〕12号《大安区政府关于确定和授权征收集体土地具体实施单位的通知》。 5.永田村4组集体经济组织成员名单公示照片。 6.大安区政府征收集体土地调查核实公告照片复印件（2015年第1号）。 7.和平乡政府关于自贡市东部新城建设和平乡范围内征地拆迁社会稳定风险评估报告。 8.征收土地补偿安置协议（三份）。 9.移交被征收土地交接单（三份）。 10.和平乡政府关于对东部新城永田村4组征收土地面积和补偿费用的说明及征地补偿费用到账凭据。 11.关于永田村4组征收补偿土地面积核实情况的说明。 证据4-11拟证明本案所涉被征收土地的征收依法由大安区政府予以公告并组织实施。 12.自贡东部新城征地拆迁项目和平乡村镇产权房屋拆迁补偿安置方案、拆迁动员大会照片、拆迁动员大会通知、宣传资料、会议笔录。 13.村镇产权房屋拆迁安置对象公示。 14.房屋照片复印件。 15.常住人口登记表复印件。 16.江才贵村镇房屋所有权登记表。 17.江才贵房屋位置图。 18.关于永田村4组被拆迁户江才贵的谈话记录及现场照片（共10次）。 19.大安区政府关于对江才贵村镇产权房屋调查登记的通知、送达回证（2016年8月15日、2016年8月23日）。 20.大安区政府关于对江才贵村镇产权房屋拆迁补偿安置方案的通知、送达回证及送达时照片复印件。 21.大安区政府关于对江才贵村镇产权房屋拆迁补偿安置到位告知书、送达回证。 22.村委会代管补偿款票据复印件。 23.自贡市发展和改革委员会关于自贡市东部新城起步区棚改及动迁安置房建设工程项目建议书的批复、可行性研究报告的批复及相关资料复印件（自发改发﹝2015﹞项批6号、自发改发﹝2015﹞项批7号）。 24.建设项目选址意见书及照片、建设项目用地预审表。 25.大府土（告）〔2018〕16号《限期搬迁交出土地告知书》及送达回证及送达时照片复印件。 26.大府土（决）〔2018〕14号《限期搬迁交出土地决定书》、送达回证及送达时照片。 证据12-26拟证明被告依法实施了对原告的拆迁补偿安置方案，落实了安置措施，原告未依法搬迁，阻扰了国家建设征收土地，被告做出《限期搬迁交出土地决定书》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。 经庭前质证，江才贵对大安区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，合法性有异议；对证据2、3、5的真实性不予认可；对证据4的合法性不予认可；对证据6的真实性、合法性不予认可；对证据7无异议；对证据8的合法性不予认可，江才贵对市政府令第69号的合法性提出审查，市政府没有制定补偿安置标准的职权；对证据9的合法性不予认可，在村民未得到合理的安置补偿时可以不办理搬迁手续；对证据10的真实性无异议，但合法性不予认可；对证据11的真实性无异议，合法性有异议；对证据12中的拆迁动员大会照片的真实性、合法性、关联性不予认可，自贡东部新城征地拆迁项目和平乡村镇产权房屋拆迁补偿安置方案的合法性不予认可，拆迁动员大会通知无异议，宣传资料是按照市政府令第69号制定的补偿标准，合法性不予认可，会议笔录无异议；对证据13的真实性、合法性不予认可；对证据14的真实性无异议，但无法证明拍照时间；对证据15、16、17无异议；证据18中谈话记录没有谈话人以及见证人的签字，真实性、合法性不予认可；照片的真实性、合法性不予认可；对证据19真实性无异议，合法性有异议，对依据的市政府令第69号的标准合法性有异议；对证据20、21的合法性不予认可；对证据22、23、24的真实性、合法性不予认可；对证据25的真实性、合法性有异议；对证据26的真实性无异议，合法性有异议。 大安区政府对江才贵提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2的三性无异议。 本院对上述证据认证如下：对大安区政府提交的证据，因能证明其作出大府土（决）〔2018〕14号限期搬迁交出土地决定的相关事实和程序，具有证据的真实性、合法性和关联性，本院予以确认。原告提交的证据与被告提交证据一致，得到被告认可，本院予以确认。 经审理查明，原告江才贵的住宅位于永田村4组，因建设自贡市东部新城用地的需要，经四川省人民政府的批准，永田村4组的集体土地属川府土〔2014〕118号、川府土〔2014〕404号、川府土〔2014〕1047号、川府土〔2014〕1048号、川府土〔2014〕1111号、川府土〔2017〕78号批准征收的建设用地范围。根据上述批文，市政府于2014年4月10日发布了2014年第4号征收土地方案公告、2014年7月8日发布了2014年第10号征收土地方案公告、2014年12月11日发布了2014年第22号征收土地方案公告、2014年12月11日发布了2014年第23号征收土地方案公告、2014年12月22日发布了2014年第24号征收土地方案公告、2017年4月10日发布了2017年第6号征收土地方案公告，以上公告在和平乡政府公示栏进行了张贴。原市国土局于2014年5月22日发布了2014年第93号征地补偿安置方案公告、2014年8月20日发布了2014年第132号征地补偿安置方案公告、2015年1月23日发布了2015年第7号征地补偿安置方案公告、2015年1月23日发布了2015年第14号征地补偿安置方案公告、2015年1月23日发布了2015年第29号征地补偿安置方案公告、2017年5月18日发布了2017年第129号征地补偿安置方案公告，以上公告在永田村4组进行了张贴。2015年5月10日大安区政府发布了征收集体土地调查核实公告，并在永田村4组进行了张贴。和平乡政府按照大安区政府的委托，具体承办和平乡范围内征地补偿安置工作。2014年5月20日，和平乡政府作出了《关于自贡市东部新城建设和平乡范围内征地拆迁社会稳定风险评估报告》。2015年6月20日，和平乡政府在永田村4组对该组集体经济组织成员名单进行了公示。大安区政府与和平乡政府分别于2015年6月15日、2015年6月25日，签订了《征收土地补偿安置协议》，2015年6月15日、2015年6月26日，签订了《移交被征收土地交接单》。2015年7月19日，大安区政府将征收的永田村4组集体土地总面积492.179亩的征地各项补偿费用15185237.76元支付给永田村4组，永田村4组将被征土地移交给大安区政府。2017年7月15日，大安区政府作出《自贡东部新城征地拆迁项目和平乡村镇产权房屋拆迁补偿安置方案》，启动了房屋拆迁工作，召开了自贡市东部新城征地拆迁动员会，并将永田村4组拟认定为符合拆迁安置对象人员进行了公示。2017年7月18日，和平乡负责征地拆迁的工作人员向江才贵之女江小敏送达了关于召开村镇产权房屋拆迁动员工作会的通知。和平乡政府负责征地拆迁的工作组通过查阅江才贵房屋档案资料《村镇房屋所有权登记表》（编号：30612586），记载江才贵合法产权面积为117.14平方米。2016年8月15日，和平乡负责征地拆迁的工作人员对江才贵被征土地上的附着物等进行了清理并登记。江才贵户现有家庭成员6人，即江才贵及其妻子余淑华、女儿江小敏、女婿严显、外孙子严浩、外孙女严鑫。2018年6月20日，大安区政府对江才贵作出了《关于江才贵村镇产权房屋拆迁补偿安置方案的通知》，载明：房屋拆迁补偿以住房安置和货币安置两种方式供江才贵选择，如果江才贵选择住房安置，将其安置位于自贡市东部新城和平乡安置点，安置江才贵户房屋90平方米户型的砖混结构，多层、清水房2套，并补偿江才贵户12400元。如果选择货币安置，补偿江才贵户房屋补偿费、购房补助、房屋搬迁相关补偿、补助费等共计278829.10元，明确了购买安置房的优惠条件和办法，该通知予以送达。2018年11月7日，大安区政府向江才贵作出了《关于对江才贵村镇产权房屋拆迁补偿安置到位告知书》，拟对江才贵户村镇产权房屋拆迁按住房安置方案进行补偿安置，即：安置江才贵90平方米户型安置房2套（砖混结构、多层、清水房），安置房位于自贡市东部新城和平乡安置点，并补偿人民币12400元，该告知书予以送达。2018年6月21日，大安区政府将江才贵补偿款汇入和平乡永田合作社村民委员会集体账户，载明江才贵房屋补偿款。2018年11月7日，大安区政府对江才贵作出了《限期搬迁交出土地告知书》，该告知书予以送达。2018年11月20日，大安区政府对江才贵作出大府土（决）〔2018〕14号《限期搬迁交出土地决定书》，江才贵不服，诉至法院。 另查明，市政府令第69号，2013年1月22日经自贡市人民政府修订。 本院认为，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”。据此，行政机关在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定的，应当参照上述规定执行。 因建设自贡东部新城用地的需要，自贡市2013年第36批、第37批，2014年第18批、第19批、第29批，2016年第15批城市建设用地，已经四川省人民政府批准同意征收。市政府发布的征收土地方案公告、原市国土局发布的征地补偿安置方案公告及大安区政府发布的征收集体土地调查核实公告均在和平乡政府及永田村4组予以张贴公示。和平乡政府根据大安区政府的委托，具体承办大安区和平乡范围内的征地补偿安置工作，对自贡东部新城建设和平乡范围内征地拆迁社会稳定风险开展了评估工作，在永田村4组对该组集体经济组织成员名单进行了公示，将征收的永田村4组集体土地各项补偿费用全部兑现。和平乡政府启动房屋拆迁工作后对永田村4组集体经济组织成员名单进行了公示。经审查，涉案地块土地征收、补偿安置程序合法。 大安区政府对江才贵所有的村镇房屋按照村镇房屋所有权证上的登记面积及调查登记确认的项目，根据征地补偿安置方案，对江才贵的房屋提供了住房安置和货币安置两套方案，供其选择。在江才贵超期不予选择的前提下，为其安置房屋、将补偿款存入和平乡永田合作村村民委员会账户并为其保留方案选择权，应视为已依法对其进行补偿、安置。对江才贵关于大安区政府作出的限期交出土地决定在实体和程序上均违法的诉讼理由，与查明事实不符，本院不予采纳。江才贵关于补偿标准过低的诉讼理由，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决……”的规定，江才贵如果对补偿标准有异议应由县级地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。故江才贵的该理由不属于本案审查的范围，本院不予采纳。 依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；……”《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条规定：“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁。”的规定，征地拆迁实践中，作出责令交出土地决定的法定主体应当是县级以上人民政府土地管理部门。本案中，大安区政府作出的大府土（决）〔2018〕14号《限期搬迁交出土地决定书》不符合上述规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，对于超越职权作出的行政行为，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。又根据该法第七十四条第一款第一项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。结合本案被诉行政行为涉及自贡东部新城建设，该建设系为优化空间结构、改善自贡市当地群众人居生态环境，满足群众不断提高的生活需求而实施的重大公共项目，事关社会公共利益；同时，即使撤销大府土（决）〔2018〕14号《限期搬迁交出土地决定书》，有权机关仍可继续作出相同内容的决定，其结果对江才良来说，只是程序空转，徒增讼累。故对大府土（决）〔2018〕14号《限期搬迁交出土地决定书》，应确认违法，不宜撤销。实质上，根据江才贵的起诉理由，江才贵户拒不配合征地拆迁的根本原因在于对补偿标准和安置补偿行为有异议，而补偿标准及安置补偿行为不属本案审查范围。 关于原告提出对规范性文件合法性审查的问题。本案中大安区政府据以补偿安置的标准为市政府令第69号,时至原告向法院提起行政诉讼，已超过5年未进行修改调整，虽不符合《国土资源部关于进一步作好征地管理工作的通知》中关于“每2至3年对征地补偿标准进行调整”的规定，但也不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”所规定的规范性文件不合法的情形。故原告主张市政府令第69号违法没有法律依据，不予支持。 综上所述，大安区政府对江才贵的村镇房屋已按照市政府令第69号的标准进行补偿安置，江才贵应当配合政府新区规划建设并及时腾房交地。但江才贵拒绝接受补偿安置方案，致使涉案地块至今无法全面施工，其拖延交地的行为事实上阻挠了国家建设征地，影响了建设工程的正常进行。大安区政府作出限期搬迁交出土地决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。江才贵要求判决撤销限期搬迁交出土地决定的诉讼请求，依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下： 确认自贡市大安区人民政府作出的大府土（决）〔2018〕14号《限期搬迁交出土地决定书》违法。 案件受理费50元，由被告自贡市大安区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 赵月维 审 判 员 谭爱华 审 判 员 甘语惠 二〇一九年十二月十一日 法官助理 刘洋年 书 记 员 曾雅月