北京市门头沟区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0109行初107号原告北京金春时代商场有限公司，住所地北京市门头沟区增峪路19号1幢4层B区。法定代表人臧冰，董事长。委托代理人荣海波，北京新翰律师事务所律师。委托代理人郭红杏，北京市盈科律师事务所律师。被告北京市门头沟区人民政府大峪街道办事处，住所地北京市门头沟区滨河路72号。法定代表人李红忠，主任。委托代理人张久忠，北京市门头沟区人民政府大峪街道办事处工作人员。委托代理人袁琰，北京乾同律师事务所律师。被告北京市门头沟区人民政府，住所地北京市门头沟区新桥大街36号。法定代表人付兆庚，区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。原告北京金春时代商场有限公司（以下简称金春时代公司）要求撤销被告北京市门头沟区人民政府大峪街道办事处（以下简称大峪街道办）限期拆除违法建设通知及撤销被告北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）行政复议决定一案，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告大峪街道办、门头沟区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告金春时代公司的委托代理人荣海波、郭红杏，被告大峪街道办的机关负责人李红忠及委托代理人张久忠、袁琰，被告门头沟区政府的机关负责人副区长赵北亭及委托代理人王雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月12日，大峪街道办针对金春时代公司作出门峪文〔2019〕26号《关于限期拆除违法建设的通知》（以下简称被诉通知），主要内容为：你单位位于北京市门头沟区增峪路19号的金春时代商场，未取得规划审批手续，经规划自然资源部门认定属于违法建设。按照门头沟创建基本无违建区的工作要求及相关法律规定，现通知你单位于2019年6月15日前，自行清空违法建设内的物品，并自行拆除上述违法建设和清运拆除废弃物。你单位享有拆除废弃物残值的权利，如你单位自行回收清理拆除废弃物，应在2019年5月31日前提出书面申请。2019年6月15日前未清空违法建设内的物品，未拆除上述违法建设并清运拆除废弃物，或2019年5月31日前未提出书面申请的，2019年6月15日后，我单位将依据《北京市城乡规划条例》和《北京市禁止违法建设若干规定》组织清理违法建设内的物品，对该商场进行断水、断电、封闭现场，拆除上述违法建设并清运拆除废弃物，相关费用由你单位承担。原告不服，向被告门头沟区政府提起行政复议，门头沟区政府于2019年6月18日作出门政复字〔2019〕10号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），维持大峪街道办作出的门峪文〔2019〕26号《关于限期拆除违法建设的通知》。原告金春时代公司诉称：金春时代商场项目已经建成完工，开业有年，并依法办理了合法有效的产权证件。近期，被告大峪街道办下发了被诉通知，认定涉案建筑违法，要求原告拆除，原告不服依法向门头沟区政府申请复议，门头沟区政府作出被诉复议决定，维持了原行政行为。原告不服，向贵院诉讼，理由如下：一、被告认定事实错误。涉案项目系2006年门头沟区政府为改善采空棚户区群众生活、购物环境招商引资项目，涉案土地已取得国有土地所有权使用证。2011年8月23日区长办公室会议同意了设计方案，责令规划分局负责审核把关。随后我单位依照规划分局的指导，完成了审核，符合土地利用总体规划，项目建设符合各项规划条件，不属于违建。另外，金春时代该商场办理的产权证件等手续都在北京金春土产经理部名下，同时规划等相关手续也是出示给北京金春土产经理部，所以大峪街道办将被诉通知下发给金春时代公司属认定主体错误。二、原行政行为适用法律缺乏事实依据和合理性。被告大峪街道办既无规划许可职责，又无原始规划档案，其作出的行政行为中载明“经规划自然资源部门认定”属于违法建设，但并未提供任何规划自然资源部门认定文件，其行政行为明显缺乏事实依据。依据《城乡规划法》第64条规定，涉案建筑有改正的可能，应当依法允许我单位改正，办理相应证件。被告未依要求处理此事，适用法律明显错误，应当依法撤销。三、被告原行政行为超越职权。《城乡规划法》第64条规定，下达限期拆除决定系城乡规划主管部门的法定职责，被告无此职权。四、原行政行为缺乏必备要素极不规范。被告下发的文件缺少《行政诉讼法》第39条、《行政强制法》第37条规定的必备要素，极不符合法律要求，是对原告权利的极大漠视，应当依法撤销。五、从产权保护合理性方面，涉案建筑并非简单违法建筑，更不宜拆除。涉案项目系门头沟区政府招商引资而来，依照区委区政府指示建设、办理相关手续。对涉案项目的否定与当前保护企业家权利，改善营商环境的政策和法律要求相悖。金春时代商场是本区域内规模较大型商业设施，截止目前已经投入两亿元左右，不仅商场内设施齐全、配套完善，同时还多次升级改造商业模式，投资巨大，价值极高。对涉案项目的拆除不仅费时费力，还会带来赔偿、补偿、安置等一系列法律问题和风险，得不偿失。六、被告门头沟区政府在就原告提出的复议申请进行审查时，未全面履行审查义务，作出的被诉复议决定主要证据不足，应当予以撤销。综上，被告没有正确领会整治违法建设文件和法律要求，为了完成任务不顾事实与法律，侵害原告权利，以一拆了之的方式机械完成命令，明显错误，依法应当撤销。诉讼请求：1、撤销被告大峪街道办作出的门峪文〔2019〕26号《关于限期拆除违法建设的通知》；2、撤销被告门头沟区政府作出的门政复字〔2019〕10号行政复议决定；3、诉讼费由被告承担。经庭前证据交换及质证，原告金春时代公司向本院提交并出示如下证据：1、被诉通知，证明涉案原行政行为认定事实错误，证据不足，程序错误，原告依法提起行政复议。2、被诉行政复议决定，证明涉案行政复议决定事实错误，证据不足。3、《北京市门头沟区人民政府区长办公会议纪要》（门政会〔2011〕214号）第三部分，关于金春百货商场设计方案，证明涉案建筑金春百货商场设计方案经区长办公会议通过，并要求区规划分局负责审查把关，要求区规划分局、区国土分局进一步加快手续办理，确保项目尽快开工。4、京门国用（2013）第00062号国有土地所有权使用证；5、《金春百货项目协调会议纪要》（门政会〔2013〕220号）；6、《北京市门头沟区投资促进局关于报审门头沟新城07街区MC00-0007-6001地块控制性详细规划的函》（门投促函〔2015〕1号）；7、《关于征求门头沟新城07街区MC00-0007-6006地块控制性详细规划意见的函》（规门函〔2016〕114号）；8、《北京市国土资源局门头沟分局关于门头沟新城07街区MC00-0007-6006地块控制性详细规划意见的复函》（京国土门函〔2016〕283号）。证据4-8证明涉案土地及建筑物具有合法产权，产权属于北京金春土产经理部，并已经办理了相应建筑规划手续，符合规划条件，被告通过查询原告信息无法查找到涉案土地及建筑信息不足以证明涉案建筑违法性；证明涉案建筑存在依法补齐全部规划等手续的可能，二被告适用法律错误，望依法协调为原告办理相应手续。9、《北京市门头沟区人民政府关于北京金春土产经理部办理现状协议出让手续有关事宜的函》（门政函〔2013〕1号），证明因当时建设及环境需要，原告依照门头沟区委区政府指示建设了涉案项目，并无过错；被告认定事实不清，证据不足。10、《关于北京金春土产经理部申请注册北京金春时代商场管理公司的请示》（门投促文〔2012〕31号），证明原告公司成立的由来及其特殊性，实质系涉案商场的管理公司，并非产权单位，二被告事实不清，证据不足。11、北京市规划委员会行政服务事项接收材料凭证；12、原北京市规划委总体处到现场勘查照片。证据11-12证明原告依法向原北京市规划委员会提交了合法申请，该局派员现场勘查，但迟迟没有给出任何答复。13、金春时代商场奠基、开业报道及照片，证明涉案项目开业时间及状况，原告合法经营至今，努力依法依规经营，服从区委区政府指导、要求，并无过错。被告大峪街道办辩称：一、大峪街道办具有作出具体行政行为的法定职权。根据《北京市城乡规划条例》第五十八条、第六十二条第一款，《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第八条的规定，大峪街道办享有查处违法建设，向金春时代公司出具限期拆除违法建设通知的法定职权。二、被诉具体行政行为事实认定清楚、适用法律正确。根据《北京市城乡规划条例》第二十九条，《北京市禁止违法建设若干规定》第三条、第十九条的规定，由于金春时代公司未提交建设工程规划许可证，且金春时代公司法人也认可金春时代商场及金春时代项目部确未取得规划许可证，因此，认定金春时代商场及金春时代项目部系违法建设有事实依据。2019年5月6日，被告委托北京清大原点建筑设计有限公司对金春时代商场及项目部进行现场测绘，确定违法建设面积为金春时代商场13200平方米，金春时代项目部220平方米，被告对违法建设面积的认定也有事实依据。三、大峪街道办作出被诉通知程序合法。2019年5月12日，被告与金春时代公司主要负责人召开会议，告知金春时代商场及项目部被列入门头沟区拆违范围，并告知认定的事实和法律依据，要求金春时代公司及时做好商户清退工作。会议上，被告听取了金春时代公司介绍金春时代商场的建设背景及意见，并查看了金春时代公司提交的相关材料，保证了金春时代公司的陈述权和申辩权。当日，被告向金春时代公司送达了被诉通知。四、违法建设行为产生的违法建筑物、构筑物不产生物权效力，是否在合法土地上建设不是认定违法建设的标准和依据。五、涉案建筑无法采取改正措施消除对规划实施的影响。金春时代项目地处门头沟新城，控制性详细规划的编制和审批程序是：门头沟区规划部门对编制的控制性详细规划征求区内各相关部门意见，根据修改后报送北京市规划部门进行审批，门头沟区并没有审批控制详细规划的权利。据了解，该控制性详细规划未通过市规划部门审批。控制性详细规划审核通过后才能进入规划程序，金春时代项目根本没有进入规划程序，也就不存在规划实施的问题，更不可能采取改正措施。大峪街道办事处在查处违法建设过程中只能要求限期拆除，不能要求限期改正。《北京市禁止违法建设若干规定》第九条、第十二条规定，城市管理综合行政执法机关在处理未进入规划程序的违法建设时，只能责令停止建设，责令限期拆除，而不能采取限期改正措施。六、关于主体问题，北京金春土产经理部系金春时代公司的唯一股东，北京金春土产经理部和金春时代公司系同一法人，金春时代公司系为了经营金春时代商场而注册的管理公司，涉案的房屋现由金春时代公司管理。本案原告系涉案房屋的管理人，属于违法建设的当事人，因此被告向原告作出被诉通知主体认定是正确的。综上，被告向金春时代公司作出被诉通知，事实认定清楚、适用法律正确、符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。经庭前证据交换及质证，被告大峪街道办向本院提交并出示如下证据：1、测绘报告，证明2019年5月6日，被告委托北京清大原点建筑设计有限公司对金春时代商场及项目部进行现场测绘，确定违法建设面积为金春时代商场13200平方米，金春时代项目部220平方米。2、签到簿、会议记录及视频资料，证明2019年5月12日，被告与原告的主要负责人召开会议，被告向原告告知了认定违法事实和依据，并听取了原告的陈述和申辩，向原告送达了被诉通知。被告门头沟区政府辩称：一、被告于2019年5月27日收到原告提交的行政复议申请书及相关材料后，经审查符合规定，于2019年5月28日依法予以受理。被告受理后，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向大峪街道办送达了行政复议答复通知书。大峪街道办在法定期限内作出答复，并提交了作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。二、被告收到上述材料后，经过书面审查认为，大峪街道办作出的被诉通知具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，被告在法定期限内作出行政复议决定并依法送达原告和大峪街道办。综上，被告作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。经庭前证据交换及质证，被告门头沟区政府向本院提交并出示如下证据：1、行政复议申请书及相关材料、门政复字〔2019〕10号行政复议申请受理通知书及送达回证，证明门头沟区政府对原告的复议申请依法予以立案受理。2、行政复议答复通知书及送达回证，证明门头沟区政府在立案受理原告行政复议申请后在法定期限内向大峪街道办送达了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本。3、行政复议答复书及证据材料，证明大峪街道办在法定期限内提交书面答复及证据材料。4、门政复字〔2019〕10号行政复议决定书及送达回证，证明门头沟区政府在法定期限内审结行政复议案件并依法送达原告和大峪街道办。经庭前质证，被告大峪街道办、门头沟区政府对原告金春时代公司提交的证据发表以下质证意见：证据1、2是被诉行政行为，本身不能作为证据提交；证据3真实性认可，证明目的不认可；证据4、5真实性认可，证明目的不予认可，不能证明涉案房屋建设经过了合法的审批，更能证明金春时代没有取得规划手续；证据6、7、8真实性无法判断，因为大峪街道没有参与当时的相关文件报批和审核，证明目的不予认可，这三份文件都是区相关的文件，并不能证明控制性规划得到市级批准；证据9真实性无法判断，证明目的不予认可，该证据是门头沟区政府致函国土局的文件，内容是土地出让事宜，不是规划审批事宜，这份证据与本案没有关联；证据10真实性无法判断，证明目的不予认可，不能证明取得了建设工程规划许可证；证据11、12、13仅能证明原告向规划委员会提交了相关申请，并不能证明该项目的实施获得了审批。原告金春时代公司对被告大峪街道办提交的证据发表以下质证意见：证据1的真实性保留意见，合法性、关联性、证明目的不认可，测绘报告没有经过原告确认，无法核对相应的面积，原告也正在拟定相应的测量评估报告，数据也有一定误差。证据2真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可，当日送达被诉通知，没有给原告陈述和申辩的权利。原告金春时代公司对被告门头沟区政府提交的证据发表以下质证意见：真实性均予以认可，但被告门头沟区政府作出的被诉复议决定认定事实不清，查明事实不足。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：原告提交的证据1、2系被诉行政行为，不属证据范畴，本院在此不予评价；证据3-13的真实性、合法性予以认可，但达不到涉案建筑系取得规划审批手续属合法建设的证明目的。被告大峪街道办提交的证据1、2均系在执法过程中形成，但不能证明被告大峪街道办作出被诉通知认定事实清楚，程序合法。被告门头沟区政府提交的证据4中被诉复议决定系被诉行政行为，不属证据范畴，本院在此不予评价。其他证据能够证明门头沟区政府在受理原告的复议申请后，作出被诉复议决定并送达的过程，本院予以采纳；但不能证明被告门头沟区政府的作出的被诉复议决定合法。本案诉讼中，原告陈述涉案建设的建设单位为北京金春土产经理部，被告大峪街道办对此予以认可，同时认为原告是涉案建设的实际管理人。经审理查明，2011年9月，北京金春土产经理部在北京市门头沟区增峪路19号投资建设金春时代商场项目。2013年3月，该项目正式建设完成。2013年8月，北京金春土产经理部取得土地使用权证书。2012年11月，北京金春土产经理部出资成立法人独资有限责任公司即原告金春时代公司，负责对金春时代商场进行经营管理。2019年5月12日，大峪街道办召集原告公司主要负责人，进行了相关情况告知，并于同日向原告金春时代公司送达了被诉通知。原告不服，于2019年5月25日向被告门头沟区政府申请行政复议，门头沟区政府受理后，于2019年6月18日作出被诉复议决定，维持大峪街道办作出的被诉通知，并将复议决定送达原告及被告大峪街道办。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《北京市城乡规划条例》第五十八条规定：“市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。街道办事处查处违法建设，可以依照国家和本市有关规定开展综合执法工作，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权。”第六十二条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”依据上述规定，被告大峪街道办对本行政区域内未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的行为具有查处的职责；被告门头沟区政府有权受理原告提交的行政复议申请。本院认为，本案审查的重点在于被告认定本案事实是否清楚，证据是否确实、充分。首先，关于查处违法建设案件中适格相对人认定问题。根据《北京市城乡规划条例》第九十二条第二款之规定，违法建设当事人，包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。故违建查处案件中，违建的建设单位、个人或者实际管理人是适格相对人。能够确定违建的建设单位、个人，或者没有证据证明建设单位、个人已将违建全部转让给实际管理人的，行政机关未将建设单位、个人作为查处相对人的，属认定事实不清。本案中，根据查明的事实，涉案的金春时代商场由北京金春土产经理部建设，且并无证据证明北京金春土产经理部将涉案建筑转让给金春时代公司，金春时代公司仅是成立的负责商场经营管理的公司，故被告大峪街道办将金春时代公司作为查处相对人，应属认定事实不清。其次，被诉通知中载明“经规划自然资源部门认定属于违法建设”，但在法定期限内被告大峪街道办并未提供证据证明该事实，亦属主要证据不足。综上，大峪街道办作出的被诉通知认定事实不清、主要证据不足，应予以撤销。据此，被告门头沟区政府所作被诉复议决定应一并予以撤销。原告金春时代公司要求撤销被诉通知及被诉复议决定的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定,判决如下：一、撤销被告北京市门头沟区人民政府大峪街道办事处于二○一九年五月十二日作出的门峪文〔2019〕26号《关于限期拆除违法建设的通知》；二、撤销被告北京市门头沟区人民政府于二○一九年六月十八日作出的门政复字〔2019〕10号《行政复议决定书》。案件受理费人民币五十元，由被告北京市门头沟区人民政府大峪街道办事处负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  安 辉审 判 员  马冬梅人民陪审员  王金锁二〇一九年十二月十七日法官 助理  韩明生书 记 员  刘秉深