贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔04行终191号上诉人（原审原告）四川红叶建设有限公司。住所地：四川省成都市青羊区清江中路63号1栋1单元7层2号。法定代表人熊寿甫，董事长。委托代理人杨再万，四川汇韬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）普定县穿洞街道办事处。住所地：贵州省安顺市普定县穿洞街道办龙场街上。法定代表人胡林，主任。委托代理人洪应，贵州秀水律师事务所律师。委托代理人李黎，贵州秀水律师事务所律师。上诉人四川红叶建设有限公司（以下简称红叶公司）因城建行政协议一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2019）黔0423行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：2016年5月6日，普定县龙场乡人民政府（甲方）与红叶公司贵州分公司（乙方）签订《龙场乡龙新村新农村建设合作协议书》，该协议主要约定乙方负责规划及投资开发建设龙场乡沙坝地小城镇建设项目，涉及房屋拆迁、土地置换等由双方共同核实，相关费用由乙方负责，开发建设区域内的宅基地由乙方负责转让，转让收益作为其投资回报。协议还约定，甲方保证项目的合法性，包括但不限于具有上级政府指导性文件、行政规划、项目立项等相关审批手续，由于甲方手续不完备，导致项目不能继续时甲方应全额赔偿乙方的所有投入及损失。乙方一次性向甲方缴纳项目保证金50万元，经甲方书面确认乙方完成规划建设区域内所有的场地平整后退还20万元，完成路网建设后退还30万元。乙方必须在合同签订之日起180天内完成路网建设，否则乙方无条件退场，甲方不承担任何补偿。2016年6月13日，红叶公司贵州分公司向“龙场乡人民政府专项支出户”汇入50万元。上述协议签订后，红叶公司贵州分公司并未实际施工。另查明，红叶公司贵州分公司系红叶公司的分支机构，红叶公司贵州分公司已于2017年9月20日注销工商登记。2016年6月8日，普定县人民政府根据贵州省人民政府于2016年1月29日作出的《关于同意普定县部分乡镇行政区划调整的批复》（黔府函〔2016〕46号），作出普定县部分乡镇行政区划调整通知“一、撤销城关镇、龙场乡建制，分别设置定南街道、穿洞街道、黄桶街道。……（二）新设置的穿洞街道辖原城关镇文明社区、西安社区、穿洞社区……龙新村、小窑村、靛山村，街道办事处驻文明社区。……”。2018年6月21日，红叶公司在向普定县穿洞街道办事处（以下简称穿洞街道办）索要保证金50万元未果后，提起民事诉讼。经普定县人民法院一审判决驳回其诉讼请求，安顺市中级人民法院二审认定案涉协议属行政合同，不属于民事案件受案范围，裁定撤销一审判决，驳回红叶公司的起诉。红叶公司遂以确认案涉协议无效为由诉至法院。原判认为：本案争议焦点在于原、被告双方诉讼主体资格及协议效力的问题。关于原、被告双方诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款规定：“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受起权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”，第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案中，案涉协议的甲方普定县龙场乡人民政府已于2016年6月8日撤销建制，原龙场乡所辖自然村寨大部分划入新成立的穿洞街道办；红叶公司贵州分公司系红叶公司的分支机构，红叶公司贵州分公司已于2017年9月20日注销工商登记。根据上述规定及查明事实，本案的原、被告双方系适格的诉讼主体，原告关于普定县龙场乡政府在签订案涉协议时已无行政主体资格的意见，不予采信。关于案涉协议效力审查的问题。因行政协议兼具行政性和合同性，故对行政协议的效力审查需在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政诉讼法强制性规定的民事法律规范进行审理。本案原告的诉请为确认案涉协议无效，并要求被告返还50万元保证金及利息。根据本案原、被告双方提交的有关证据，被告并未有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法”导致行政行为无效的情形。其次，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，案涉协议系双方真实意思表示，未违反法律法规的强制性规定，未损害社会公共利益，亦无导致合同无效的上述情形。被告已举证证实案涉项目系经普定县发展和改革局批准，原告未能提交证据予以证实其主张或反驳被告的辩解，其主张被告未按相关约定办理相关审批手续致使案涉项目不合法的理由，不能成立。综上，原告要求确认案涉协议无效和要求被告返还保证金及其利息的诉请，没有事实依据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决：驳回原告红叶公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告红叶公司负担。判决书送达后，上诉人红叶公司不服，上诉称：一、原审法院以普定县人民政府作出的《普定县部分乡镇行政区划调整通知》为依据，认定原普定县龙场乡人民政府于2016年6月8日撤销建制，存在认定事实以及适用法律错误。首先，原红叶公司贵州分公司与原普定县龙场乡人民政府签订的《龙场乡龙新村农村建设合作协议书》是签订于2016年5月6日。根据《行政规划管理条例》第九条“乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名，行政区域界线的变更，人民政府驻地迁移，由省、自治区、直辖市人民政府审批。”的规定，乡镇的撤销由省级人民政府审查批准，自省级人民政府批准之日产生法律效力，而县级人民政府并无权限撤销乡镇的建制。根据贵州省人民政府《关于同意普定县部分乡镇行政区划调整的批复》（黔府函〔2016〕46号）可知，贵州省人民政府已于2016年1月29日批准撤销普定县龙场乡的建制。二、原审法院认定案涉协议未违反法律法规的强制性规定，未损害社会公共利益，亦无导致合同无效的情形，实属严重适用法律错误。根据《中华人民共和国民法总则》第五十九条“法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。”的规定，原普定县龙场乡人民政府在与上诉人的贵州分公司签订合同时已经不具备民事权利能力和民事行为能力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为由实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，原普定县龙场乡人民政府与红叶公司贵州分公司签订合同时，已无行政主体资格，双方签订的合同依法应属无效合同。其次，根据《必须招标的工程项目规定》，涉案项目应属于必须进行招标，但原普定县龙场乡人民政府并未针对涉案项目进行招标。上诉人的贵州分公司与原普定县龙场乡人民政府签订的《龙场乡龙新村农村建设合作协议书》应属无效合同。三、原普定县龙场乡人民政府与红叶公司贵州分公司签订《龙场乡龙新村农村建设合作协议书》约定，由红叶公司贵州分公司对龙新村进行规划建设，由红叶公司贵州分公司出售宅基地等约定没有法律依据且明显违法。建设涉案项目依法应按相关规定取得规划许可证，但被上诉人直至一审开庭时，都未提供涉案项目的规划许可证，涉案项目并非是合法项目。并且，各级人民政府应当根据建设需要编制土地总体规划，且用于建设的土地必须是国有土地，涉及农用土地的，应当依法办理农用地转用审批手续。本案中，被上诉人并未取证证明已经针对涉案项目需要使用的土地编制土地利用总体规划、涉案土地属于国有土地且已经依法取得用地审批。综上，红叶公司贵州分公司与原普定县龙场乡人民政府签订的《龙场乡龙新村农村建设合作协议书》属于无效合同，原普定县龙场乡人民政府签订案涉协议的行为没有法律依据且明显违法，客观上案涉协议已无法继续履行。被上诉人依法应退还红叶公司贵州分公司缴纳的50万元保证金并返还法定孳息，为维护上诉人合法权益，恳请撤销原判，依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求。被上诉人穿洞街道办二审未提交书面答辩状。当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院，经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是被上诉人诉讼主体资格及红叶公司贵州分公司与原普定县龙场乡人民政府签订的《龙场乡龙新村农村建设合作协议书》是否有效。贵州省人民政府于2016年1月29日向安顺市人民政府作出《省人民政府关于同意普定县部分乡镇行政区划调整的批复》，普定县人民政府于2016年6月8日作出《普定县人民政府关于乡镇行政区划调整的通知》第五项要求，行政区划调整后，请及时完善相关手续并正式运行。此时原普定县龙场乡人民政府才被正式撤销。原红叶公司贵州分公司与原普定县龙场人民政府于2016年5月6日签订《龙场乡龙新村农村建设合作协议书》时，原普定县龙场人民政府具有合法的行政主体资格。普定县发展和改革局于2013年3月16日作出《关于普定县龙场乡小城镇综合开发项目建设立项批复》，同意普定县龙场乡“小城镇综合开发建设项目”立项建设。上诉人称涉案项目并非是合法项目，其未能提交证据予以证实被上诉人未按相关约定办理相关审批手续致使涉案项目不合法，该理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，会导致行政行为无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原红叶公司贵州分公司与原普定县龙场人民政府于2016年5月6日签订的《龙场乡龙新村农村建设合作协议书》系双方真实意思表示，未违反法律法规的强制性规定，未损害社会公共利益，亦无导致合同无效的上述法定情形。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人四川红叶建设有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  洪 云审判员  阮素芬二〇一九年十二月二十七日法官助理齐艳书记员汤晓燕