云南省普洱市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云08行终36号 上诉人（原审被告）景东彝族自治县漫湾镇人民政府。住所地云南省普洱市景东彝族自治县漫湾镇安乐村民委员会岔山村民小组。 法定代表人姜贵勇，镇长。 被上诉人（原审原告）王兴鹏，男，1964年9月10日出生，汉族，小学文化，住云南省普洱市景东彝族自治县。 上诉人景东彝族自治县漫湾镇人民政府（以下简称漫湾镇人民政府）因被上诉人王兴鹏诉其不履行职责行政争议一案，不服云南省景谷傣族彝族自治县人民法院作出的（2019）云0824行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1999年6月25日，景东彝族自治县人民政府（以下简称景东县政府）向王兴鹏核发《农村集体土地顺延承包合同书》（合同书编号10070x；户主王兴鹏），其中“承包土地明细登记表”中记载“大石头下段”水田2亩，四至界限：东至李世全交界；南至水沟头；西至丙布界；北至郭进交界。2010年5月24日，忙炮村民小组制定《2010年5月24日忙炮小组中低产田改造后划分实施方案》（以下简称“划分实施方案”，将村民小组集体土地重新调整分配。2010年5月25日，忙炮村民小组集小组会议，表决“划分实施方案”，经25户村民中19户同意，方案通过，方案没有王兴鹏的签名。 2012年3月30日，王兴鹏向景东县人民法院提起对忙炮村民小组的土地承包经营权民事诉讼，景东县人民法院作出（2012）景民初字第259号民事判决，驳回王兴鹏诉讼请求；王兴鹏向普洱市中级人民法院提起上诉，普洱市中级人民法院作出（2012）普中民终字第213号民事裁定，撤销景东县人民法院（2012）景民初字第259号民事判决，发回重审；景东县人民法院重审后作出（2012）景民初字第746号民事判决，驳回王兴鹏的起诉；王兴鹏不服，向普洱市中级人民法院提起再审，普洱市中级人民法院于2013年9月18日作出（2013）普中民申字第14号民事裁定，驳回王兴鹏再审申请。2019年1月14日，王兴鹏向漫湾镇人民政府邮寄《土地使用权确认申请书》，因漫湾镇人民政府未作处理，王兴鹏于2019年4月22日提起本案诉讼。 另查明，被告漫湾镇人民政府于2019年6月11日作出漫镇复字（2019）1号《关于王兴鹏申请对“分田方案”合法性认定的答复》，并于2019年6月13日向王兴鹏送达。王兴鹏表示已经收到上述答复，但坚持要求人民法院依法作出判决。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”的规定，本案王兴鹏于2019年1月14日向有处理职权的漫湾镇人民政府邮寄《土地使用权确认申请书》，符合提出申请的法定形式，漫湾镇人民政府应当在法定期限内作出处理或答复，但超期未回应，属于行政不作为；王兴鹏于2019年4月22日起诉，符合法律规定的起诉期限。鉴于漫湾镇人民政府已对王兴鹏的申请事项作出答复，判令漫湾镇人民政府履行职责已无必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十四条第二款第（三）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条、第八十一条第四款之规定，判决：被告漫湾镇人民政府对原告王兴鹏申请土地使用权确认事项不履行职责的行为违法；案件受理费50.00元，由被告景东县漫湾镇人民政府承担。 上诉人漫湾镇人民政府上诉称，一、确认土地划分方案是否违法不是上诉人的法定职责。忙炮村民小组通过村民会议决议通过的“划分实施方案”是否违法问题不能由上诉人作出判断。其原因在于：该土地调整方案涉及到复杂的法律适用问题和农村土地承包政策，具体涉及到《村民委员会组织法》、《土地法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》【中办发（1997）16号】的规定以及党和国家一系列的关于农村土地承包的路线、方针和政策。这样复杂法律适用问题显然不能由漫湾镇人民政府解决。由此说明土地划分方案是否违法问题的判断不是上诉人的法定职责。并且土地划分方案中涉及的问题也不是《行政诉讼法》第四十七条第一款人身权、财产权等合法权益范畴。因此，原审法律适用错误。如果上诉人确认该土地划分方案是否违法，则是越权行为，违反法不授权不可为的法治原则。二、土地划分方案不能作为行政裁决对象。行政裁决是指行政机关或者法律授权组织按照法律的规定，对当事人的申请进行依法审查，对双方当事人的争议问题进行调查、分析、论证，然后作出具有法律意义的一种是非判断。这种判断虽然属于行政处理，但不同于一般的行政处理，必须有法律法规的明确规定才能启动这样的行政处理。按照我国法律规定，行政裁决的范畴主要包括以下事项：侵权赔偿、损害补偿、经济补偿、物权纠纷、专利强制许可纠纷、国有资产经营权纠纷及其他民间纠纷，但是没有行政确认内容的行政裁决。行政裁决具有严格的法定性、程序性，行政机关必须坚持依法行政理念，不能随意扩大行政裁决范围；所以申请人请求裁决的申请不符合法律规定。三、上诉人及时回应被上诉人的申请。原审法院认为上诉人超期回应被上诉人申请的事实认定是错误的。被上诉人多次上访和重复申请，上诉人已经对其申请进行了多次口头和书面的答复。2019年1月15日再次收到被上诉人的确权申请时高度重视，于2019年1月24日指派工作人员到上诉人家答复申请事宜及做思想工作，要求作调解处理，但是其拒绝调解，第二日决定再次对其申请进行书面答复，工作人员多次与其联系，但是其拒绝受领；2019年6月11日通过做工作，上诉人才接受答复书。所以，原审法院认为超期回应申请是不符合客观事实的。 综上理由，确认土地划分方案是否违法问题不属于漫湾镇人民政府的法定职责，更不能将其纳入行政裁决范畴，漫湾镇人民政府对王兴鹏的申请处理不存在违法情形。特提起上诉，请求撤销（2019)云0824行初7号行政判决，驳回起诉。 被上诉人王兴鹏答辩称，第一轮土地承包时，其取得忙炮村民小组的承包土地，1999年签定了《顺延承包合同书》，取得经营权证；2010年忙炮村民小组的土地调整违背土地承包政策，且未经其同意将其户的承包土地划出，应归还其户被划出的承包土地。 原审法院已随案将各方当事人在原审中提交的全部证据材料移送本院。本院对原审判决认证意见和认定事实依法确认。 本院认为，本案系村民小组对集体土地重新调整分配引发的土地承包关系纠纷。上诉人王兴鹏对“划分实施方案”将其承包土地进行调整，分配给其他村民的划分方案不服提出异议，向漫湾镇人民政府申请确认忙炮村民小组重新划分承包土地的行为违法，请求返还其被划出的土地。原审法院认为，漫湾镇人民政府未履行法定职责，在法定期限内未对王兴鹏的申请作出答复的行为违法。故，本案争议的焦点是：漫湾镇人民政府是否具有对忙炮村民小组“划分实施方案”的合法性予以行政确认的职权。 本案忙炮村民小组召开村民小组成员大会作出的“划分实施方案”是对本村民小组的集体土地进行重新分配，实则是土地承包经营权的调整，是村民小组依照《中华人民共和国村民委员会组织法》及《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定履行村民自治权益，所形成的分配方案是对村民小组集体土地承包关系的重新分配所形成的决议，确定了新的土地承包关系，行政机关不具有对集体经济组织对农村集体土地承包分配调整的决议作出行政处理的职权。王兴鹏对村民小组土地划分实施方案持有异议，是土地发包人与承包人基于土地承包关系发生纠纷，不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的“土地所有权和使用权争议土地确权争议。”王兴鹏以确权争议为由，要求漫湾镇人民政府确认“划分实施方案”违法并作出行政处理决定的申请不当。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，漫湾镇人民政府只有对土地承包经营纠纷调解的职能，不具有对王兴鹏与村民小组土地经营权承包纠纷作出行政处理的法定职责。故原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，认为漫湾镇人民政府超期未对王兴鹏申请作出答复，未履行法定职责的理由不成立。 综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误、裁判结果错误，应予以撤销。漫湾镇人民政府上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销云南省景谷傣族彝族自治县人民法院（2019）云0824行初7号行政判决； 二、指令云南省景谷傣族彝族自治县人民法院对本案继续审理。 一、二审案件受理费人民币各50元，退回上诉人景东彝族自治县漫湾镇人民政府。 （此页无正文） 审判长 刘 德 审判员 张椿苑 审判员 吴荣康 二〇一九年十二月二十五日 书记员 杨 欢 附：本判决参照和依据法律法规及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国农村土地管理法》 第十三条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。 国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。 第五十五条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。 当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。 《中华人民共和国村民委员会组织法》 第二十八条召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。 村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。 属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。