贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔03行终492号上诉人（原审原告）：周琳，女，1975年2月8日出生，汉族，住贵州省遵义市红花岗区。被上诉人（原审被告）：遵义市红花岗区房屋征收补偿管理中心，所在地：遵义市红花岗区海尔大道三号小区。法定代表人：陈俊涛，该中心主任。委托诉讼代理人：陈伦，该中心工作人员。委托诉讼代理人：毛油天，贵州牧心律师事务所专职律师。上诉人周琳因与被上诉人遵义市红花岗区房屋征收补偿管理中心（以下简称红花岗区房征中心）行政强制纠纷一案，不服播州区人民法院（2019）黔0321行初282号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月25日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。上诉人周琳在一审诉讼请求：依法确认红花岗区房征中心对周琳房屋组织实施的强制拆除行为违法；案件受理费由红花岗区房征中心负担。一审法院审理查明：周琳之父周全毅（已死亡）所有的房屋位于遵义市××××单元，房屋产权证号为遵房权证监证字第××号，属遵义市红花岗区北京路长征八厂片区。2016年，遵义市红花岗区人民政府（以下简称红花岗区人民政府）拟采用模拟搬迁方式，对该片区进行棚户区改造，并进行宣传，征求居民同意，发布房屋模拟搬迁公告，与该片区居民签订房屋模拟搬迁补偿安置协议。模拟搬迁实施单位遵义市红花岗区人民政府北京路街道办事处（以下简称北京路街道办）作为甲方与周琳作为乙方，于2016年9月21日签订了涉案房屋的《房屋模拟搬迁补偿安置协议》，该协议第七条约定甲方共计补偿乙方人民币475272.05元；第八条第①项载明本次模拟搬迁期限内，签订模拟搬迁补偿安置协议的户数未达到总户数85%的规定签约率而自动终止时，本协议视为无效；本次模拟搬迁期限内，签订模拟搬迁补偿安置协议的户数达到总户数85%，未达到100%时，征收人依法定程序选定评估机构，初评评估结果与征收评估结果不一致的，已签模拟搬迁协议的按就高原则执行，但依法定强制征收程序执行的，按法定评估结果执行，且由征收部门向红花岗区人民政府申请作出房屋征收决定，房屋征收决定作出后已签订的房屋模拟搬迁补偿安置协议生效并与征收补偿安置协议具有同等效力；本次模拟搬迁期限内，签订模拟搬迁补偿安置协议的户数达到100%的，本协议生效，双方按照约定履行协议。2016年11月8日，模拟签约期结束，模拟签约率达到85%以上，但未达到100%。2017年2月6日，红花岗区人民政府作出《房屋征收决定》，并明确征收范围为红花岗区长征八厂片区棚户区（红花岗区域内）改造项目涉及用地红线范围内的个人、单位享有所有权的房屋及附属设施（详见规划红线图）；征收主体为红花岗区人民政府，征收部门为红花岗区房征中心，委托实施单位为北京路街道办。2018年10月8日，周琳在内的16人向遵义市人民政府提起行政复议，请求撤销红花岗区人民政府于2017年2月6日作出的《房屋征收决定》，遵义市人民政府于2018年11月24日作出《行政复议决定书》（遵府行复〔2018〕301号），维持了红花岗区人民政府作出的《房屋征收决定》。周琳等16人于2018年12月16日向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销红花岗区人民政府于2017年2月6日作出的《房屋征收决定》、遵义市人民政府作出的《行政复议决定书》（遵府行复〔2018〕301号）。遵义市中级人民法院审理认为，红花岗区人民政府未提交证据证明补偿费用足额到位，专户存储、专款专用，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，红花岗区人民政府于2017年2月6日作出的《房屋征收决定》程序违法，依法应予撤销，但案涉拆迁项目中有大量房屋所有权人已与政府签订补偿安置协议，该拆迁项目的推进涉及社会公共利益，如对该案涉及房屋征收决定予以撤销，将对社会公共利益造成重大损害。故被诉房屋征收决定不宜撤销，依法确认违法。2018年1月19日，北京路街道办将拆迁补偿款475272.05元存入周琳个人银行账户。2018年12月21日，北京路街道办向周琳发出房屋催搬告知书，限周琳户于告知书送达之日起3日内前往长征八厂棚户区（红花岗区域内）改造项目部（北京路科培楼1楼）办理房屋移交手续，并自行完成搬离。若逾期未搬离，将向区人民政府申请组织实施强制搬离，室内物品视为丢弃物，且由此产生的法律责任均由周琳户自行承担。2018年12月27日，红花岗区长征八厂片区棚户区（红花岗区域内）改造项目的委托实施单位北京路街道办对位于遵义市××××单元的房屋进行了强制拆除。一审法院认为，根据周琳与北京路街道办签订的《房屋模拟搬迁补偿安置协议》中第八条第①项的约定，本案中，红花岗区人民政府对红花岗区长征八厂片区棚户区（红花岗区域内）改造拆迁采取的是模拟搬迁方式，即征收人和被征收人签订模拟搬迁补偿安置协议的户数未达到85%时，则不启动征收程序。签约率达到85%未达100%，模拟搬迁成功，但仍然需要红花岗区人民政府按规定依法作出《房屋征收决定》后才生效。2017年2月6日，红花岗区人民政府作出了《房屋征收决定》，此时周琳所签订的涉案《房屋模拟搬迁补偿安置协议》生效，虽然《房屋征收决定》后被生效判决确认违法，但却保留了其效力且没有撤销，故现周琳签订的《房屋模拟搬迁补偿安置协议》依然有效，并与征收补偿安置协议具有同等效力，且北京路街道办于2018年1月19日将涉案房屋拆迁补偿款475272.05元存入了周琳个人银行账户。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条关于“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”的规定，周琳对涉案房屋已丧失所有权，与2018年12月27日红花岗区房征中心拆除涉案房屋的行为不具有法律上的利害关系，无权提起本案诉讼。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款之规定，裁定：驳回周琳的起诉；案件受理费50元，退还周琳。上诉人周琳上诉称，1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》未允许征收部门采取签订模拟协议的方式进行征收，亦未允许可以通过制定房屋征收决定，将模拟搬迁协议转变为补偿协议。案涉协议签订的时间早于房屋征收决定作出的时间，协议中约定的房屋补偿价格不满足《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定。案涉协议为附条件生效的合同，生效条件为签约率达到85％未达到100％，且需红花岗区人民政府按规定依法作出《房屋征收决定》，根据《合同法》第四十五条的规定，《房屋征收决定》已被确认违法，不满足协议生效条件，协议应视为未生效合同。2.一审法院裁定驳回起诉，是对行政行为司法审查权的放弃，客观上造成了行政机关的行政行为处于无监督的真空状态，违反了《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，可能导致包括周琳在内的征收人采用无休止的上访、暴力维权等方式解决征收纠纷，不利于社会稳定。综上，请求撤销遵义市播州区人民法院作出的（2019）黔0321行初282号行政裁定，责令一审法院继续审理。被上诉人红花岗区房征中心辩称，1.红花岗区人民政府实施长征八厂片区棚户区改造项目，需对规划范围内地上房屋及附属设施进行征收。2016年9月21日，周琳与北京路街道办签订了《房屋模拟搬迁补偿安置协议》。因案涉项目签约率已达到85％但未达到100％，案涉协议已产生效力。经北京路街道办多次催告周琳领取征收补偿款，但周琳明确拒绝领取该补偿款，现该款已存入开户名为周琳、开户银行为中国建设银行股份有限公司、开户账号为52×××62的账户。红花岗区房征中心已履行发放征收补偿款义务，案涉房屋已被征收成为国家所有，周琳不是房屋所有权人，不具有诉讼主体资格，一审法院认定事实正确。2.案涉拆除行为是委托实施单位依据与周琳签订的协议，按红花岗区人民政府安排实施的拆除行为，与红花岗区房征中心无关，故红花岗区房征中心主体不适格。3.2018年12月21日委托实施单位下发了《房屋催搬告知书》，但周琳拒绝履行，为顺利推动征收工作，委托实施单位根据红花岗区人民政府的安排于2018年12月27日对周琳房屋进行了强制搬离。4.案涉《房屋征收决定》虽被确认违法，但其效力被保留，案涉《协议》依然有效，红花岗区房征中心已履行向周琳发放征收补偿款的义务，周琳房屋已被征收成为国家所有，周琳对案涉房屋已丧失所有权。综上，请求维持原裁定。本院二审期间，当事人未提交新证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院另查明：周琳在二审中陈述案涉被拆除房屋位于红花岗区××××单元402，该地址与周琳之父周全毅房屋产权证号为遵房权证监证字第××号载明的房屋地址遵义市××××单元不一致，但本案当事人均认可周全毅户在北京路××××套房屋。本院认为，综合上诉人周琳的上诉理由、被上诉人红花岗区房征中心的答辩及本案案情，本案的争议焦点为：房屋模拟搬迁补偿安置协议签订后，房屋被征收人周琳对案涉房屋被强制拆除行为是否有提起本案诉讼的原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定，在认定起诉人是否具有行政诉讼法上原告资格的关键在于对“与行政行为有利害关系”的理解和判断，需要考虑三个要素：是否存在权利或类似权利的利益、权益是否属于原告、权益是否受到了被诉行政行为的侵害。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十五条就房屋征收部门与被征收人有关补偿内容的规定，征收补偿协议主要解决的是被征收房屋的价值补偿、被征收人的搬迁损失以及因搬迁引起的停产停业损失问题。北京路街道办与周琳就案涉房屋签订了《房屋模拟搬迁协议》，据此可以认定双方就协议中约定的案涉房屋征收补偿的相关事项达成了一致。但是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款关于“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”的规定，征收补偿协议约定的内容，显然不包括违反上述规定进行强制拆除而可能给被拆迁人造成的不应有的包括屋内动产在内的其他财产损失。对此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第二项关于“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的”规定，房屋被征收人周琳即使签订了房屋模拟搬迁补偿安置协议，也依然与可能存在的强制拆除行为存在法律上的利害关系，可以作为适格原告就此提起行政诉讼。原审法院以不具有利害关系为由，裁定驳回起诉，适用法律错误。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初282号行政裁定；二、本案指令遵义市播州区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  赖丽莉审判员  方 兵审判员  冯再军二〇一九年十二月十三日法官助理袁瑾书记员胡茜茜