贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终790号 上诉人（一审原告）张善忠，男，汉族。 委托代理人王向洋，北京市盈科律师事务所律师。 委托代理人何立京，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贵阳市南明区人民政府，住所地贵州省贵阳市南明区箭道街52号。 法定代表人朱刚，区长。 上诉人张善忠因与被上诉人贵阳市南明区人民政府（以下简称南明区政府）土地行政征收一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初796号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，张善忠持有工程地点为“油榨村泡木井”的建筑施工许可证，并修建有房屋。 2018年1月29日，贵阳市南明区发展和改革局作出南发改项字〔2018〕13号《关于贵阳市花冠路北段道路工程项目建议书申请报告批复》，载明原则同意《关于贵阳市花冠路北段道路工程项目建议书申请报告》，项目名称为贵阳市花冠路北段道路工程项目等内容。贵阳市城乡规划局于2018年1月16日向贵阳市城市发展投资（集团）股份有限公司核发贵阳市花冠路北段道路工程《建设项目选址意见书》，该意见书载明：经审核，本建设项目符合城乡规划要求。贵阳市国土资源局南明区分局于2018年4月9日向区征收局出具《关于花冠路北段道路工程项目土地规划有关情况的说明》，内容为：根据贵局提供的花冠路北段道路工程项目用地红线图（电子版西安80坐标），经我分局核实，该项目用地总面积15.2169公顷，均符合南明区土地利用总体规划（2006-2020年）。并附有“花冠路北段道路工程项目土地利用总体规划图”。贵阳市人民政府、南明区政府均在年度政府工作报告将花冠路建设项目列入2018年工作安排。2018年1月12日南明区政府召开专题会议，并制作《南明区人民政府关于人民大道南段道路工程项目及花冠路道路建设工程项目房屋征收补偿方案论证的专题会议纪要》，原则同意《花冠路道路建设工程项目国有土地上房屋征收补偿方案（征收意见稿）》及《花冠路道路建设工程项目集体土地上房屋征收补偿方案（征收意见稿）》准予公布以征求被征收人意见。2018年1月19日，南明区房屋征收管理局发布《关于开展花冠路北段道路工程征收补偿方案征求意见的通知》，并将《花冠路北段道路工程国有土地上房屋征收补偿方案（征收意见稿）》及《花冠路北段道路工程集体土地上房屋征收补偿方案（征收意见稿）》一并公示，征求意见期限为2018年1月19日至2018年2月22日。在将征求意见汇总后，南明区政府于2018年3月2日发布《南明区人民政府关于》并予以公示，该答复载明本项目涉及被征收户共613个大户，共发放征求意见调查表591份，收回504份。涉案花冠路北段道路工程项目房屋征收工作经贵州恒信泰安社会稳定风险评估咨询有限公司进行社会稳定风险评估（评估时间为2018年1月25日至2月27日），并出具风险评估报告载明：花冠路北段道路工程建设项目房屋征收工作可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0.38，风险等级为四级（低风险），……建议可实施。2018年3月13日，南明区房屋征收管理局在中国工商银行股份有限公司贵阳富水支行开立专用存款账户。2018年3月5日，南明区政府发布南府发〔2018〕4号《南明区人民政府关于贵阳市花冠路北段道路工程房屋征收的决定》：征收范围为贵阳市花冠路北段道路工程红线范围内房屋；征收补偿方案含贵阳市花冠路北段道路工程国有土地上房屋征收补偿方案、补助方案、奖励方案及贵阳市花冠路北段道路工程集体土地上房屋征收补偿方案、补助方案、奖励方案。并于同日发布南府发〔2018〕5号《南明区人民政府关于贵阳市花冠路北段道路工程房屋征收公告》。南明区政府已将上述征收决定及公告予以公示，现该《征收方案》涉及的花冠路北段道路工程已开始施工。张善忠的房屋在南府发〔2018〕4号《南明区人民政府关于贵阳市花冠路北段道路工程房屋征收的决定》征收范围内，其对该征收决定不服，遂诉至法院，请求：1.撤销南明区政府于2018年3月5日作出的南府发〔2018〕4号《南明区人民政府关于贵阳市花冠路北段道路工程房屋征收的决定》；2.判令南明区政府承担本案诉讼费用。 一审法院认为，南明区政府经法律法规授权负责本行政区域内房屋征收与补偿工作，其具有作出房屋征收决定的法定职权，系本案的适格被告。本案焦点在于南明区政府所作南府发〔2018〕4号《南明区人民政府关于贵阳市花冠路北段道路工程房屋征收的决定》是否合法。首先，因涉案建设项目对缓解城市交通压力、完善综合交通系统、提升城市整体功能具有重要作用，且经贵阳市南明区发展和改革局批复同意征收项目的启动，故上述征收决定符合《国有土地上房屋与征收条例》第八条第（二）项“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”之规定，属于为公共利益的需要而作出房屋征收决定。其次，从贵阳市国土资源局南明区分局于2018年4月19日出具的情况说明来看，建设项目用地符合土地利用总体规划，且2018年1月16日，上述建设项目取得贵阳市城乡规划局颁发的《建设项目选址意见书》，该意见书载明“经审核，本建设项目符合城乡规划要求”，故涉案征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款之规定。再次，南明区政府在作出被诉房屋征收决定之前，为保障被征收人获得补偿的权利，于2018年3月13日开立了补偿资金的专户专储账号，并按照有关规定进行了社会稳定风险评估，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。第四，2018年1月19日，南明区政府将制定的征收补偿方案征求意见稿予以公示并征求公众意见，并于同年3月2日，在补偿方案征求意见稿公告已超过30日的情形下，根据征求意见制定并公布征收补偿方案征求意见稿的书面答复，故该补偿方案的制定及修改符合《国有土地上房屋与补偿条例》第十条、第十一条的相关规定。在履行上述程序后，南明区政府于2018年3月5日作出南府发〔2018〕4号《南明区人民政府关于贵阳市花冠路北段道路工程房屋征收的决定》并予以公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，事实清楚、程序合法，符合法律规定。关于被诉征收决定涉及对集体土地上房屋征收补偿的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款之规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。上述司法解释的精神在于避免同区域内集体土地上房屋征收补偿标准明显低于国有土地上房屋征收补偿标准。张善忠的房屋虽坐落于集体土地上，但随着贵阳市社会、经济的发展，该区域已经纳入城市规划区并基本实现了城镇化，此时如果依然按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定对其房屋进行补偿，将远远低于国有土地上房屋征收补偿标准，显然对集体土地上房屋所有权人极不公平。南明区政府作出本案被诉征收决定，对集体土地上房屋一并予以征收，虽然在程序上稍有瑕疵，但其补偿标准明显更有利于集体土地上房屋被征收人，更符合公平补偿的原则，亦契合上述司法解释的立法精神，并无不当。综上，张善忠主张南明区政府所作房屋征收决定违法缺乏事实和法律依据，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，本案经一审法院审判委员会讨论决定，判决驳回张善忠的诉讼请求。案件受理费50元，由张善忠负担。 上诉人张善忠不服一审判决，向本院提起上诉称：1.被诉征收决定内容违法，程序违法，适用法律错误，应予撤销。上诉人的宅基地属于集体土地，上诉人的房屋属于集体土地上房屋，被上诉人应依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》等法律规定实施征收，被上诉人依据《征补条例》实施征收，程序严重违法，适用法律错误。2.涉案工程项目未按规定履行相关土地审批手续，取得省政府或国务院的征地批复及“一书四方案”，并取得《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依法办理土地登记，对于集体土地及房屋的征收，被上诉人在未取得合法征地批复的情形下，并没有作出被诉征收决定的法定职权。3.被诉征收决定所附征收补偿方案内容中未涉及土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式及农业人员的安置途径，未明确产权调换差价计算方式，未告知被征收人申请听证的权利，未告知被征收人申请行政复议或行政诉讼的权利，程序违法。4.即使被上诉人对集体土地按照国有土地进行征收，被诉征收决定亦不符合《征补条例》的相关规定，程序违法，涉案工程项目无任何审批手续，不符合“四规划一计划”；涉案征收补偿方案未经市政府审核，未报市房屋征收部门征求意见，未进行论证并予以公布，未征求公众意见；涉案项目社会稳定风险评估制定主体错误，未经政府常务会议讨论决定；被上诉人作出被诉征收决定前，征收补偿费用未足额到位，未专户存储，未专款专用；未组织被征收人选定评估机构，未进行评估。请求：撤销一审判决并依法予以改判或发回重审，本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人南明区政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被诉征收决定的合法性问题。 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条第一款、第二款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院备案。根据上述规定，建设需使用集体土地的，应报请省、自治区、直辖市人民政府批准，即办理征地审批手续。本案中，因花冠路北段道路工程建设，需使用涉案集体土地，但南明区政府并未提交证据证明已办理征地审批手续，而张善忠提交的贵州省人民政府于2018年4月13日出具的《政府信息公开申请答复书》证明，涉案项目用地正在组织报批，无法提供征地批文。因此，南明区政府对涉案集体土地上房屋作出的征收决定缺乏法律依据，违反法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，被诉征收决定依法本应撤销，但因被诉征收决定已经实施，道路已建成通车，撤销会给社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，应判决确认违法。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当,依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初796号行政判决； 二、确认贵阳市南明区人民政府于2018年3月5日对张善忠作出的南府发〔2018〕4号《南明区人民政府关于贵阳市花冠路北段道路工程房屋征收的决定》违法。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人贵阳市南明区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  管劲松 审判员  田一铭 审判员  肖 瑶 二〇一九年十二月二十四日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛