江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终568号 上诉人（原审原告）封敏华，女，1971年6月24日出生，汉族，住苏州市姑苏区。 上诉人（原审原告）杨立钧，男，1966年5月25日出生，汉族，住苏州市姑苏区。 委托代理人樊志明，江苏筹胜律师事务所律师，代理上述二位上诉人。 委托代理人赵亮，江苏筹胜律师事务所律师，代理上述二位上诉人。 被上诉人（原审被告）苏州市姑苏区综合行政执法局，住所地苏州市姑苏区解放东路117号。 法定代表人倪俊，局长。 委托代理人薛永辉，工作人员。 委托代理人汪彧杲，江苏简文律师事务所律师。 上诉人封敏华、杨立钧因城建行政处罚一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2019）苏0508行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月10日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，封敏华、杨立钧系苏州市姑苏区庙堂巷48号房屋产权人。早于1987年，因杨立钧参军，其单位基于优属的考虑，为封敏华、杨立钧在其房屋南侧搭建10平方左右建筑物一间用作厨房，但未办理规划手续。2016年12月3日，苏州市姑苏区综合行政执法局（以下简称姑苏综合执法局）下属沧浪城管中队接举报称，封敏华、杨立钧将涉案建筑物重新更换彩钢板顶，经执法人员现场查验，确认举报属实。姑苏综合执法局对涉案建筑物形成经过进行了调查，发函原苏州市规划局请求对涉案建筑物进行认定，原苏州市规划局两次回函认定涉案建筑物未办理审批手续，未取得建设工程规划许可证，属违法建设。姑苏综合执法局于2018年5月18日作出行政处罚告知书，告知封敏华、杨立钧拟对其进行行政处罚，并告知其陈述申辩的权利。封敏华、杨立钧向姑苏综合执法局进行了陈述申辩并提交了相应证据。姑苏综合执法局经核实后于2018年7月3日作出苏姑综法罚决字[2018]第PC001号行政处罚决定，限封敏华、杨立钧十日内自行拆除涉案违法建设，并进行送达。封敏华、杨立钧不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，根据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条的规定，城管执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。姑苏综合执法局作为辖区内城管执法部门，对涉案建筑物依以城乡规划法律法规作出行政处罚决定，系本案适格被告。 关于涉案建筑物的定性问题，涉案建筑物系因杨立钧参军由其单位优属出资搭建，用作厨房，但未办理规划许可。根据《城乡规划条例》（1984年1月5日国务院发布）第四十四条第一款规定，在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。涉案建筑物于1987年由封敏华、杨立钧单位拥军优属建设时，并未依上述规定办理规划申请手续。在姑苏综合执法局查处时，封敏华、杨立钧又将该建筑物的屋顶由石棉瓦更换成彩钢板，又构成对涉案建筑物的翻建。《苏州市城乡规划条例》第二十六条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当依法办理建设工程规划许可证。姑苏综合执法局经函询原苏州市规划局得到涉案建筑物未办理规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，属违法建设。姑苏综合执法局根据上述情况认定涉案建筑物为违法建设依据充分。 关于法律适用的问题，无论是1987年涉案建筑物搭建时生效的《城乡规划条例》第五十五条第二项，还是姑苏综合执法局查处所引用的《苏州市城乡规划条例》第四十一条第一款，对于违章（法）建设均规定有责令拆除违章（法）建设的处理方式。姑苏综合执法局援引现行有效的《苏州市城乡规划条例》第四十一条第一款对其作出责令限期自行拆除的处罚决定，适用法律正确。另外，涉案违（章）法建筑的存在属于违法行为处于继续状态的情形，故对封敏华、杨立钧主张本案已超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的行政违法行为二年追溯时效的观点不予采纳。姑苏综合执法局经案件调查，告知封敏华、杨立钧陈述申辩权，听取其意见后，经研究作出行政处罚决定，并依法送达，程序合法。 综上，封敏华、杨立钧作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。封敏华、杨立钧诉请撤销该行政处罚决定依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回封敏华、杨立钧的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由封敏华、杨立钧共同负担。 上诉人封敏华、杨立钧上诉称，一、被诉行政处罚决定处罚对象错误。涉案建筑物系1987年搭建，上诉人在2014年通过买卖取得该处房产的所有权，之前产权人的行为不应当由上诉人承担责任。实际上是因为杨立钧参军，单位为其家属搭建，即便被上诉人认为该搭建行为违法，但因上诉人未作出过违法行为，故被上诉人没有理由对上诉人作出行政处罚决定。二、被诉行政处罚决定适用法律错误。本案的起因是上诉人对涉案建筑物重新更换彩钢瓦，但被上诉人作出的行政处罚决定系要求上诉人拆除搭建的建筑物。涉案建筑物系1987年建造，被上诉人依据2011年1月1日实施的《苏州市城乡规划条例》进行处罚明显违反了法不溯及既往的原则。三、被诉行政处罚决定程序违法，没有对涉案建筑物的立案申请表。综上所述，请求撤销原判，依法改判并发回重审，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人姑苏综合执法局答辩称，被上诉人作出的行政处罚决定处罚主体正确、事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚也合理。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院依法维持。 在二审中，上诉人向本院提交了以下3份证据：1.2018年5月14日电话录音光盘；2.苏州市房屋安全鉴定意见书；3.苏州市广济医院病假证明书。本院经审查认为，证据1-2形成于原审庭审结束之前，上诉人无正当事由未向原审法院提供，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款的规定，本院不予接纳；证据3与本案不具有关联性，本院依法不予确认。 本院查明事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，1984年1月5日发布的《城市规划条例》第四十四条第一款规定，在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。国家法律另有规定的，按法律规定办。2015年4月24日修正的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据本案查明事实，涉案建筑物建造于1987年，虽系单位基于杨立钧参军优属考虑而搭建，但未办理规划审批手续，违反了原《城市规划条例》第四十四条的规定。2016年，上诉人在未经审批的情况下对涉案建筑物重新更换彩钢板顶，亦违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且经过原苏州市规划局核查认定，涉案建筑物未办理审批手续，未取得建设工程规划许可证，属违法建设。故被上诉人据此认定上诉人的搭建及翻建行为构成违法建设，事实清楚，证据充分。 关于被诉行政处罚决定法律适用是否正确的问题。原《城市规划条例》第五十条第二项规定，对违反本条例规定进行建设的，由城市规划主管部门责令停止违章建设行为，吊销其建设许可证，或者责令其拆除违章的建筑物、构筑物，并可给予警告或者罚款。《苏州市城乡规划条例》第四十一条第一款规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；可以采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。由此可知，原《城市规划条例》及《苏州市城乡规划条例》中都规定了对于违法建设可采取责令限期自行拆除的处罚方式，故被上诉人援引《苏州市城乡规划条例》相关规定对上诉人进行处罚并无不当。上诉人提出的被上诉人违反法不溯及既往原则的上诉理由缺乏法律依据，本院不予采纳。 关于上诉人提出的被上诉人没有提供对涉案建筑物的立案申请表，构成程序违法的上诉理由，本院认为，上诉人在一审中已经提交了针对涉案建筑物制作的《行政违法案件立案审批表》，并经过现场检查、调查询问、处罚前告知、听取陈述申辩等法定程序后作出行政处罚决定，不存在程序违法的情形，故该上诉理由缺乏事实依据，本院不予采纳。 综上所述，上诉人封敏华、杨立钧的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人封敏华、杨立钧负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇一九年十二月三十日 法官助理 王雪麟 书 记 员 陆 婷