广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终941号上诉人（原审原告）：广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社。负责人：严志刚。委托代理人:孟秀军，广东勤思进律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：云浮市人民政府。住所地：广东省云浮市云城区世纪大道中市政府办公大楼。法定代表人：王胜，市长。委托代理人：阮启棉，云浮市司法局干部。委托代理人：岑永敬，云浮市人民政府办公室干部。上诉人广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社(以下简称:旧村经济社)因与被上诉人云浮市人民政府（以下简称:云浮市政府）政府信息公开纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2018）粤53行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年3月7日，被告收到原告以邮寄方式提交的《云浮市人民政府信息公开申请表》，在该申请表中，原告申请被告依法书面公开因西江新城杨古公路建设项目所征收原告所有的征地批准文件、征地“一书四方案”、征地红线图、村民会议决议等报批材料以及征收土地公告（非预公告）、征地补偿安置方案、征地补偿款、安置补助费以及青苗补偿费支付情况等材料。公开附件三份征地协议书所征收范围的土地分别有多少亩在征地红线图范围内，有多少亩在征地红线图范围外。2018年3月23日，云浮市政府办公室作出云府办公开复〔2018〕2号《关于政府信息公开申请的答复》，该答复载明如下内容：“经审核，本机关未制作或者从公民、法人、其他组织获取并保存您申请公开的政府信息。您申请公开的政府信息，依法不属于本机关公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条和第二十一条第（三）项规定，您申请公开的西江新城杨古公路建设项目的征地批准文件、征地一书四方案等信息建议您径向云浮市国土资源和城乡规划管理局咨询或者提出申请；征地红线图、村民会议决议、征收土地公告、征地补偿安置方案、征地补偿费、安置补助费、青苗补偿费支付情况以及您提供的三份征地协议书所征收的土地属征地红线图范围的情况等信息建议您径向云浮市云城区人民政府咨询或者提出申请。”在上述答复中，被告提供了云浮市云城区人民政府及云浮市国土资源和城乡规划管理局的政府信息公开受理机构名称、联系地址、联系电话。原告因认为被告没有依法公开其所申请公开的政府信息，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：1、依法撤销云府办公开复[2018]2号《关于政府信息公开申请的答复》，确认被告拒不履行政府信息公开法定职责的行政行为违法；2、责令被告履行政府信息公开的法定职责，立即向原告公开所申请的政府信息；3、本案案件受理费由被告承担。在庭审过程中，原告表示其要求被告公开的是其在《云浮市人民政府信息公开申请表》中所写的“等信息”前面所书写的信息内容。此外，原告称其在向被告提出涉案政府信息公开申请时，同时向广东省国土资源厅、云城区人民政府、云浮市国土资源和城乡规划管理局、云浮市国土资源和城乡规划管理局云城分局、云城区思劳镇人民政府提出了与涉案申请内容一致的政府信息公开申请。原告在原审法院审理的（2018）粤53行初44号案庭审中表示如果有一个行政机关对其申请的政府信息予以公开，那么其他机关的答复就是正确的。云城区人民法院于2019年3月5日作出（2018）粤5302行初98号行政判决，责令云浮市云城区思劳镇人民政府对原告提出的政府信息公开申请予以公开。对原告提出的诉讼请求，云城区人民法院已作出判决依法予以支持。原审法院认为：本案为政府信息公开纠纷。本案的争议焦点为：原告申请公开的政府信息是否属于被告的政府信息公开范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定:“征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款规定：“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：……。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。……。”第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”根据上述规定，在集体土地征收与补偿过程中，国务院或省、治自区、直辖市人民政府办理征地审批，市、县人民政府负责发布征地公告，市、县人民政府土地行政主管部门负责拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（即“一书四方案”，涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案）；拟订、公告、实施征地补偿、安置方案。据此，原告申请公开的涉案政府信息中，有关征地批准文件系由有权审批征收涉案土地机关负责公开。征地公告应当由负责征地的市、县人民政府公开，本案征地的机关是云浮市政府。因此，应当由云浮市政府向上诉人公开征地公告。涉案土地征收的“一书四方案”、包括征地红线图、征地补偿安置方案、补偿款支付情况则应当由云浮市土地行政主管部门负责公开。村民会议决议、承包种植青苗的测量、清点情况均属于具体实施征地补偿安置方案过程中形成的信息，应当由具体制作该信息的单位负责公开。本案中，云浮市政府答复原告称，征地拆迁补偿办法、征地公告、征地红线图、村民会议决议、申请人承包种植青苗的测量、清点情况和青苗补偿款支付情况等资料由云浮市云城区人民政府制作和保存；江门至罗定高速公路（云安段）项目的征地批准文件、征地“一书四方案”和征地补偿安置方案等资料由云浮市国土资源和城乡规划管理局制作和保存，建议上诉人径向上述单位提出申请，上述答复中，除了征地“一书四方案”由云浮市国土资源和城乡规划管理局制作和保存的答复符合《土地管理法实施条例》中有关征地信息制作或保存单位的规定外，其余均不符合规定，原审法院在此予以指出。但因原告所申请公开的政府信息，并不属于云浮市政府制作或保存，因此云浮市政府未予公开，结果并无不当。鉴于原告已经向云浮市云城区思劳镇人民政府提出了与本案完全相同的政府信息公开申请，对云浮市云城区思劳镇人民政府未对其作出回复亦已向云城区人民法院提起行政诉讼，云城区人民法院已作出（2018）粤5302行初98号行政判决，判决责令云浮市云城区思劳镇人民政府对原告的政府信息公开申请予以公开，原告在本案的诉讼请求，云城区人民法院已作出判决依法予以支持。且原告在原审法院审理的（2018）粤53行初44号案庭审中亦认为如果有一个行政机关对其申请的政府信息予以公开，那么其他机关的答复就是正确的。因此，为节约行政资源、避免造成诉累，对于原告的诉讼请求由于云城区人民法院已依法作出判决予以支持，故原审法院予以驳回。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社负担。上诉人旧村经济社不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审法院已经认定，上诉人所申请公开的征地公告由被上诉人公开，又认定上诉人申请公开的政府信息，并不属于云浮市政府制作或保存，因此不予公开结果正确，前后矛盾。被上诉人依法应当向上诉人公开征地公告。二、一审法院认定征地补偿费、安置补助费以及青苗补偿费支付情况不应由被上诉人公开，而应由云浮市土地行政主管部门负责公开，一审法院认定事实错误，适用法律错误。三、一审法院以云城区法院未生效的行政判决，认定上诉人申请的政府信息，已经由云城区法院判决思劳镇政府公开，因此驳回上诉人的诉求，认定事实错误，适用法律错误。四、一审法院适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项法律规定严重错误。请求：1、撤销广东省云浮市中级人民法院（2018）粤53行初43号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求；2、本案受理费由被上诉人承担。被上诉人云浮市政府二审答辩称：一、答复机关作出的《关于政府信息公开申请的答复》，程序适当，合法有据。二、上诉人请求公开的政府信息不属于答复机关制作和保存，答复机关无相关的信息记录。一审判决结果正确，请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系政府信息公开纠纷，二审争议的焦点是云浮市政府作出的云府办公开复〔2018〕2号《关于政府信息公开申请的答复》是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定:“征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款规定：“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：……。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。……。”第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”根据上述规定，在集体土地征收与补偿过程中，国务院或省、治自区、直辖市人民政府办理征地审批，市、县人民政府负责发布征地公告，市、县人民政府土地行政主管部门负责拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（即“一书四方案”，涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案）；拟订、公告、实施征地补偿、安置方案。据此，上诉人申请公开的涉案政府信息中，有关征地批准文件系由有权审批征收涉案土地机关负责公开。征地公告应当由负责征地的市、县人民政府公开，本案征地的机关是云浮市政府，因此，应当由云浮市政府向上诉人公开征地公告。云浮市政府答复上诉人称征地公告不应由其公开错误，本院予以纠正。鉴于上诉人已经向云浮市云城区思劳镇人民政府提出了与本案完全相同的政府信息公开申请，对云浮市云城区思劳镇人民政府未对其作出回复亦已向云城区人民法院提起行政诉讼，云城区人民法院已作出（2018）粤5302行初98号行政判决，判决责令云浮市云城区思劳镇人民政府对上诉人的政府信息公开申请予以公开，上诉人在本案的诉讼请求，云城区人民法院也已作出判决依法予以支持。且上诉人在原审法院审理的（2018）粤53行初44号案庭审中亦认为如果有一个行政机关对其申请的政府信息予以公开，那么其他机关的答复就是正确的。因此，为节约行政资源、避免造成诉累，对于上诉人的该诉讼请求由于云城区人民法院已依法作出判决予以支持，因此，原审法院判决驳回并无不当。至于涉案土地征收的“一书四方案”、包括征地红线图、征地补偿安置方案、补偿款支付情况则应当由云浮市土地行政主管部门负责公开。村民会议决议、承包种植青苗的测量、清点情况均属于具体实施征地补偿安置方案过程中形成的信息，应当由具体制作该信息的单位负责公开。云浮市政府答复上诉人称，征地拆迁补偿办法、征地公告、征地红线图、村民会议决议、申请人承包种植青苗的测量、清点情况和青苗补偿款支付情况等资料由云浮市云城区人民政府制作和保存；江门至罗定高速公路（云安段）项目的征地批准文件、征地“一书四方案”和征地补偿安置方案等资料由云浮市国土资源和城乡规划管理局制作和保存，建议上诉人径向上述单位提出申请。上述答复中，除了征地“一书四方案”由云浮市国土资源和城乡规划管理局制作和保存的答复符合《土地管理法实施条例》中有关征地信息制作或保存单位的规定外，其余均不符合规定。但由于上诉人所申请公开的政府信息，并不属于云浮市政府制作或保存，因此云浮市政府未予公开，结果并无不当。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年十二月十三日书记员  黎嘉瑜