贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔03行终486号上诉人（原审原告）：付林建，男，1978年2月4日出生，汉族，贵州省余庆县人，住余庆县。委托诉讼代理人：袁鑫，贵州仁鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：余庆县关兴镇人民政府，地址：余庆县关兴镇街上。法定代表人：徐锋，系该镇镇长。委托诉讼代理人：肖康松，贵州文冈律师事务所律师。上诉人付林建因与被上诉人余庆县关兴镇人民政府（以下简称关兴镇政府）行政补偿纠纷一案，不服贵州省凤冈县人民法院（2019）黔0327行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月25日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年7月14日，余庆县关兴镇水利工程管理所（甲方）与沈治强（乙方）签订《关于承包铁厂沟水库发展水产养殖的合同》，其中载明甲方把铁厂沟水库水面承包给乙方发展水产养殖，承包期为十年（时间从2011年8月1日起至2021年8月1日止）。2014年4月14日，付林建（乙方）与沈治强（甲方）签订《关于承包铁厂沟水库发展养殖的转让合同》，约定：一、甲方把关于承包铁厂沟发展水产养殖的合同自愿转让给乙方发展水厂养殖。承包期为七年多（时间从2014年4月13日起至2021年8月1日止）。2018年6月1日，付林建与关兴镇政府签订《网箱拆除协议》，协议约定：乙方（付林建）于2018年6月7日下午17时前自行拆除铁厂沟水库内网箱及其附属设施，甲方（关兴镇政府）一次性补偿乙方拆除资金64,800元。协议签订后，付林建自行将网箱拆除，关兴镇政府按协议约定履行了补偿款支付义务。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第四十九条之规定，当事人提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，以有利害关系且行政行为侵犯其合法权益为基础。所谓有事实根据，是指诉讼标的能够固定，且能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实。一般情况下，起诉人要明确指出行政机关作出的行政行为，如果是针对行政机关作出的书面行政决定等行政行为，应当提供该书面决定，如果是针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为。经查，付林建对网箱拆除及补偿情况无异议，认为网箱拆除后，关兴镇政府工作人员口头同意其将网箱内鱼苗倒入水库继续喂养，后关兴镇政府将水库确定为饮用水源，不准许其投放鱼饵喂鱼，造成损失，亦即付林建明确其诉讼所基于的行政行为为关兴镇政府将铁厂沟水库由非饮用水源划定为饮用水源，导致其无法投放饲料喂鱼，据此主张补偿。付林建主张要成立，需具备两个条件，一是关兴镇政府实施了改变水库性质的行政行为；二是在涉案水库水源性质未改变前，付林建获得了被告相应的行政许可，因水源性质改变、环境标准提高，关兴镇政府撤销行政许可后使付林建合法权益遭受侵害。然而，本案中，付林建拆除网箱后将部分鱼苗倒入水库，关兴镇政府并未向付林建颁发可以以投饵方式养鱼的行政许可，且根据《中华人民共和国水法》第三十三条、《贵州省饮用水水源环境保护办法》第九条之规定，关兴镇政府亦不具有将涉案水库由非饮用水源划定为饮用水源的法定职权，付林建也未提供证据证明关兴镇政府实施了改变水库水源性质的行政行为。为此，付林建主张所依据的事实不成立，应当依法裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第十项、第三款以及第一百零一条第一款第二项之规定，裁定：驳回原告付林建的起诉。本案预收的案件受理费50元，退还付林建。一审宣判后，付林建不服，向本院上诉称：一、付林建提交的证据足以证明被上诉人实施了改变水源性质的行政行为；被上诉人并未就对水库实施的种种行为向上诉人下达过任何文件，均是以口头对上诉人进行告知，导致上诉人寻求救济无路可寻，付林建多次申请、信访后，被上诉人才向上诉人作出回复，明确告知申请人水库为饮用水水源保护区，限制上诉人的养殖行为。况且，付林建作为水库合法使用权人，被上诉人在未向付林建下达任何文书的情况下，改变水库性质，限制上诉人对水库的使用权，其行为本就违法。其次，一审中上诉人向法院提交的《关兴镇人民政府关于付林建在铁厂沟水库养殖申请的回复》中，明确告知付林建，水库已经被划为饮用水水源保护区，禁止付林建在饮用水源准保护区内进行黔府发【2018】29号文件第十五条规定的养殖行为。再次，被上诉人现在已经在水库修建蓄水池，用于饮用水储备净化。被上诉人的种种行为表明其已经将水库改变为饮用水水源，限制了上诉人对水库的使用权。二、上诉人的养殖行为是合法的。上诉人在依照承包合同承包水库后，一直用于发展水产养殖，并未违反合同约定，也没有有关部门对付林建的养殖行为提出过异议。2018年6月1日被上诉人与上诉人签订《网箱拆除协议》，对上诉人水产养殖场的网箱进行补偿，证明被上诉人认可上诉人的养殖行为。三、被上诉人的行为侵犯上诉人的合法权益。被上诉人在与上诉人协商拆除上诉人的养殖网箱时，就网箱内还在养殖的鱼让上诉人倒入水库继续喂养，上诉人基于对被上诉人的信任，将鱼倒入水中。在上诉人继续喂养后，被上诉人在未向上诉人下达任何文书的情况下，便以口头通知形式告知上诉人不准在继续喂养，水库已经被规划为饮用水水源保护区。禁止上诉人投饵，鱼的存活率比较低；自然养殖的鱼生长周期慢，数量少，生存力弱，根本就无法为上诉人带来经济效益。最后，被上诉人在将水库划为饮用水水源地后，许多钓鱼者纷纷来此钓鱼，并称有关政府工作人员告知他们水库已经被政府征收，他们可以随便来钓，上诉人无法管理，导致上诉人的损失更加扩大。就本案因果关系而言，如果被上诉人未将水库划为饮用水保护区，限制上诉人的养殖行为，便不会给上诉人带来如此巨大的经济损失。综上，一审裁定认定事实不清，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理上诉人的起诉；本案诉讼费由余庆县关兴镇人民政府承担。被上诉人余庆县关兴镇人民政府二审期间未提交书面答辩意见。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。付林建原审诉讼请求为：1．判决余庆县关兴镇人民政府补偿付林建损失684,000元；2．本案诉讼费由余庆县关兴镇人民政府承担。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，提起行政诉讼的要件之一是存在行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”其中“事实根据”包括能够证明被诉行政行为存在的初步证据，只有明确了被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象。起诉人不能明确被诉行政行为的，应当认为其诉讼请求不明确，不符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款亦规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，付林建对其已获取64800元案涉网箱拆除补偿款无异议，其认为案涉网箱拆除时关兴镇政府的工作人员口头允许其将网箱内的鱼倒入水库继续喂养，其基于该允诺将鱼散放入案涉水库养殖，但之后关兴镇政府又将该水库划定为饮用水源保护区不准许其投放鱼饵进行养殖导致其经济效益下降，加之许多垂钓者也以政府工作人员告知该水库被征收为由到水库钓鱼更造成养殖鱼数量减少的损害后果，故而主张关兴镇政府再补偿其684000元养殖鱼的损失。对此，根据《中华人民共和国水法》第三十三条关于“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。”、《贵州省饮用水水源环境保护办法》第九条关于“饮用水水源保护区的划定，由有关市、县政府提出划分方案，报省政府批准。跨市、县饮用水水源保护区的划定，由有关市、县政府协商提出划分方案，协商不成的，由省级生态环境行政主管部门会同省水利、国土资源、卫生计生、住房城乡建设、林业等部门提出划分方案，征求省级其他有关部门意见后，报省政府批准。省政府可以依法委托市（州）政府、贵安新区管委会对乡镇、农村集中式饮用水水源保护区进行批复。”的规定，关兴镇政府并无划定饮用水水源保护区的法定职权。加之，付林建既无证据证明网箱拆除后关兴镇政府对其作出了允许其在案涉水库投饵养鱼的行政行为，也无证据证明系关兴镇政府的行政行为将案涉水库水源性质更改为饮用水水源，更无证据证明关兴镇政府作出行政行为通告众垂钓者案涉水库已被征收允许钓鱼，即付林建未能提供初步证据证明关兴镇政府存在何种行政行为侵犯其合法权益。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，付林建的起诉没有事实根据，不符合法定起诉条件。综上所述，一审裁定驳回起诉正确无误。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李玉振审判员  罗小龙审判员  付甫金二〇一九年十二月九日书记员  苟 勇