贵州省高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2019）黔行赔终70号 上诉人（一审原告）贵州省册亨县良种苗木推广服务中心。 法定代表人叶升波，投资人。 上诉人（一审原告）陈美蓉，女，汉族。 上诉人（一审原告）叶升波，男，汉族。 被上诉人（一审被告）贵州省册亨县人民政府，住所地贵州省册亨县者楼镇拥军路63号。 法定代表人张茂，县长。 委托代理人王飞，贵州集法律师事务所律师，执业证号15223201610136721。 委托代理人覃显开，贵州省册亨县人民政府者楼街道办事处副主任。 上诉人贵州省册亨县良种苗木推广服务中心（以下简称良种苗木推广中心）、陈美蓉、叶升波因与被上诉人贵州省册亨县人民政府（以下简称册亨县政府）土地行政赔偿一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔23行赔初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 一审经审理查明：2013年6月18日，册亨县政府办公室下发册府办发[2013]0279号《关于印发的通知》。同年6月20日，册亨县政府下发册府公告[2013]03号《关于依法征收土地和征地补偿安置方案公告》，对册亨县者楼镇布依广场下侧者楼村、东风村集体土地“纳楼田”的征收补偿进行明确。该公告第六条规定：“自本公告发布之日起，涉及征收地范围内不得进行以下活动：（一）新建、改（扩）建房屋或其他构筑物；（二）抢栽抢种林、果、竹、药材和其他农作物。从本公告发布之日起，凡在拟征地范围内抢栽、抢种、抢建的，一律不予以补偿。”同日，册亨县国土资源局作出《册亨中学征收土地公告》，该公告亦规定，自公告发布之日起，严禁任何单位和个人在项目区范围内抢种、抢建建筑物、构筑物等，如有违反，一律不予补偿。同日，册亨县者楼镇人民政府也作出《关于册亨中学征收土地的通知》，对征收“纳楼田”处土地进行政策宣传。 叶升波于2011年成立良种苗木推广中心，经营林木种植。2013年5月至2014年6月，该服务中心工作人员陈美蓉（叶升波之妻）、夏小勇，与册亨县者楼镇村民签订《租田育苗协议书》，租赁农户位于者楼“河坝上”的稻田用来种植经营苗木。2016年4月20日，册亨县者楼街道办事处向一审原告作出《通知》，决定对位于册亨县布依广场下侧土地（“纳楼田”）进行征收，用于册亨中学建设项目用地，并告知一审原告于2014年从“望安高速”征地范围内移植到布依广场下侧，租用者楼村有关村民组土地（“纳楼田”）上的林木不列入拆迁补偿范围，不予补偿，限一审原告接到通知后于2016年4月27日前自行将林木移除。册亨县政府后于2016年7月12日强制清除了一审原告苗圃里的林木。陈美蓉、叶升波对册亨县政府作出的《通知》不服，向人民法院提起诉讼。该案经贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院作出（2017）黔23行初2号行政判决书，认为“原告租用的土地是否均位于征收范围内，原告栽种树木的具体时间，被告均未提供证据予以证实。被告在未查清上述事实的情况下，认定原告苗圃里的林木系抢栽抢种，属认定事实不清，证据不足”，判决撤销册亨县政府于2016年4月20日向叶升波、陈美蓉作出的《通知》。该判决业已生效。 良种苗木推广中心作为赔偿请求人，于2017年12月18日以册亨县政府清除器苗圃苗木行为违法为由，向册亨县政府提出赔偿申请，请求其赔偿其苗木等损失共计2924233元。册亨县政府于2018年2月7日作出册府国赔决字〔2018〕1号《册亨县人民政府不予国家赔偿决定书》（以下简称〔2018〕1号不予赔偿决定书），其提出的赔偿请求既没有事实根据，也没有法律依据，决定：对赔偿请求人提出的国家赔偿请求不予赔偿。一审原告不服，遂诉至法院，请求：一、撤销册亨县政府作出〔2018〕1号不予赔偿决定书之具体行政行为；二、由赔偿义务机关册亨县政府立即向良种苗木推广中心赔偿其在2016年7月12日强制清除良种苗木推广中心正在租种的“纳楼田”苗圃里的良种苗木造成的损失人民币2924233元（具体以评估价值为准）；三、由册亨县政府承担本案诉讼费用。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条规定，赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。该规定第三十四条同时规定，人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。2001年，最高人民法院行政审判庭《关于如何适用最高人民法院第二十一条第（四）项和第三十四条规定的答复》称，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当符合第二十一条第（四）项规定的起诉条件；因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用第三十四条的规定。 行政事实行为是指行政主体基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为，具有行政性、不能产生、变更或者消灭行政法律关系、可致权益损害性的三大特征。本案中的强制清除苗木行为，实际是行政机关在集体土地征地拆迁中，强制拆迁行为的一环，其具有产生、变更或消灭行政法律关系的后果，不应界定为行政事实行为。其是否违法并不当然明显，应通过有权机关进行确认，而不能由人民法院直接在单独提起的行政赔偿案件中进行认定。故此，已生效的（2017）黔23行初2号行政判决约束的是册亨县政府对一审原告作出的《通知》行为，而非其提起行政赔偿所依附的强制清除苗木行为，该行为未经确认程序。本案诉讼不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条第（四）项之规定，不属于人民法院受案范围。 综上，良种苗木推广中心、陈美蓉、叶升波提起的诉讼不属人民法院受案范围，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条、第四条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回良种苗木推广中心、陈美蓉、叶升波的起诉。 良种苗木推广中心、陈美蓉、叶升波上诉请求：裁定撤销原审法院作出的（2018）黔行赔初3号行政赔偿裁定书，指令原审人民法院继续审理并依法判决。事实和理由：一、一审法院枉法作出相互矛盾判决，已经确认被上诉人作出的《通知》行为违法；二、一审法院法官当庭认为被上诉人“强行清除上诉人苗木的行为系事实行为”，而在裁定书中又予以否定，再次作出自相矛盾的认定。 册亨县政府二审答辩称：上诉人的上诉理由于法无据，依法不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。请求：一、维持贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院于2018年11月28日作出的（2018）黔23行赔初3号行政赔偿裁定，裁定驳回上诉人的上诉请求；二、诉讼费用由上诉人承担。 本院认为，本案争议焦点为：一、册亨县政府作出〔2018〕1号不予赔偿决定书是否于法有据；二、册亨县政府是否应向良种苗木推广中心赔偿其在2016年7月12日强制清除“纳楼田”苗圃里的良种苗木造成的损失人民币2924233元。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利”及第十三条“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。……决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人……”的规定，良种苗木推广中心认为册亨县政府对其实施的强制清除林木行为侵犯了其合法权益，于2017年12月18日向册亨县政府提出国家赔偿申请，册亨县政府于2018年2月7日作出涉案不予赔偿决定书，程序合法。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的；”的规定，申请人取得赔偿的法定前提条件是行政机关及其工作人员被依法确认在行使职权时有违法征收、征用财产的行为。本案中，因者楼街道办事处强制清除涉案林木。该具体行政行为作出后，良种苗木推广中心没有对该行政强制行为提起行政诉讼，在上述行政行为没有经相关法定程序被确认违法的情况下，良种苗木推广中心向册亨县政府申请国家赔偿依据不足，理由不成立。册亨县政府决定对良种苗木推广中心不予赔偿，作出〔2018〕1号不予赔偿决定书，并未违反法律规定。 良种苗木推广中心因册亨县政府于2016年7月12日强制清除“纳楼田”苗圃里的良种苗木要求赔偿损失人民币2924233元，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；”的规定，良种苗木推广中心单独提起行政赔偿诉讼，故其所诉应当符合上述司法解释之规定，但良种苗木推广中心在一审中并未提交证据证明册亨县政府相关行政行为已被确认为违法，故其所诉不符合法定起诉条件，鉴于本案已经人民法院立案受理，故一审法院裁定驳回起诉并无不当。但，一审法院依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条第（四）项之规定，认为本案诉讼不属于人民法院受案范围，该司法解释第三条并无第四项，一审法院引用法律不当，本院在此予以指正。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳，一审驳回良种苗木推广中心、陈美蓉、叶升波的起诉并无不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 敏 审判员 田一铭 审判员 肖 瑶 二〇一九年十二月五日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛