贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔03行终499号上诉人（一审原告）：李仕忠，男，1973年2月6日出生，汉族，贵州省湄潭县人,住湄潭县。被上诉人（一审被告）：湄潭县人民政府黄家坝街道办事处。住所地：湄潭县黄家坝街道民建居街上。统一社会信用代码：1152032800953050XR。法定代表人：潘克勇，该办事处主任。上诉人李仕忠因与被上诉人湄潭县人民政府黄家坝街道办事处（以下简称黄家坝街道办）房屋补偿安置一案，不服凤冈县人民法院（2019）黔0327行初132号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明：原告李仕忠系黄家坝街道办大寨村村民。2017年11月14日，贵州省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于湄潭至石阡高速公路可行性研究报告的批复》（黔发改交通[2017]1717号），同意建设湄潭至石阡高速公路。因该公路工程项目建设之需，湄潭县人民政府于2018年3月27日作出《关于对湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目区域内土地、房屋及建筑物、构筑物、附着物等实施征收的决定》（湄府发[2018]14号），决定对湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目区域内的土地、房屋及建筑物、构筑物、附着物等实施征收。《决定》明确了征收与补偿方案，同时载明：征收项目的名称为湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目；征收范围为湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目区域内的土地、房屋及建筑物、构筑物、附着物等；被征收人为征收范围内的土地、房屋及建筑物、构筑物、附着物等所有权人；征收部门为湄潭县国土资源和城乡规划局。此后，湄潭县人民政府对《决定》通过张贴的方式进行了公示，本案原告住宅处于被征收范围内。现原告认为征收房屋的补偿价格低于市场价，不能保障其生活水平，故起诉至一审法院请求判决被告对原告的房屋征收安置补偿行为违法。另查明，被告在实施征收过程中制作了《湄潭至石阡高速公路（湄潭段）房屋拆迁补偿公示表》以及《湄潭至石阡高速公路（湄潭段）房屋拆迁兑现公示表》，并于2019年8月16日进行张贴公示。庭审中，原告将诉讼针对的行政行为明确为被告张贴的《湄潭至石阡高速公路（湄潭段）房屋拆迁补偿公示表》以及《湄潭至石阡高速公路（湄潭段）房屋拆迁兑现公示表》，表示对公示表上载明的被征收对象的面积等实物指标无异议，但征收补偿单价过低，不符合法律规定。一审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”的规定，原告认为在行政机关实施涉案工程项目的征收安置补偿过程中，侵害了其合法权益，应当以房屋征收部门即湄潭县自然资源局（原湄潭县国土资源和城乡规划局）为被告，当然，这须以原告起诉的行为符合人民法院行政诉讼的受案范围为基础。本案中，原告明确表示其诉讼对象为被告制作的《湄潭至石阡高速公路（湄潭段）房屋拆迁补偿公示表》以及《湄潭至石阡高速公路（湄潭段）房屋拆迁兑现公示表》，理由为公示表中记载的征收单价过低。然而，该公示表仅是征收补偿安置工作中的一个环节，是行政机关为作出行政行为而实施的准备行为，不是独立的行政行为，不具备确定力、执行力等行政行为效力。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当依法裁定驳回原告的起诉。另外，公示表中的征收补偿单价来源于湄潭县人民政府作出的《关于对湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目区域内土地、房屋及建筑物、构筑物、附着物等实施征收的决定》，原告对征收补偿单价不服，实质上应理解为是对湄潭县人民政府制作的征收决定不服。如此，原告的起诉便符合人民法院行政诉讼的受案范围，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第十五条“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；”的规定，原告应当以湄潭县人民政府为被告，并向贵州省遵义市中级人民法院提起诉讼，即一审法院对本案不具有管辖权，同样应当依法裁定驳回原告的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”、《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第一项：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，裁定驳回原告李仕忠的起诉。一审宣判后，李仕忠不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审裁判，将本案发回重审或依法改判。2.诉讼费用由被上诉人承担。理由：一审认定事实错误，适用法律错误。1.一审认为上诉人起诉被上诉人张贴的公示表，只是行政机关征收补偿工作中的一个环节，是准备工作，不是独立的行政行为，不具有确定性、执行力等行政行为的效力，该认定是错误的。上诉人虽然起诉的是被上诉人张贴的公示表，但公示表只是载体。本案中，公示表的内容减损了上诉人的权利，具有可诉性。被上诉人会依据公示表的内容对上诉人进行征收补偿，导致上诉人财产权益受到重大损失，因此虽然公示表是征收补偿过程中的一个环节，但该环节已经具有确定力、执行力，并非一审法院所认定的不具有确定力、执行力。故被上诉人张贴的公示表的征收安置补偿行为属人民法院受案范围。一审根据最高法院司法解释第一条第二款第六项的规定，认为本案不属人民法院受案范围，属适用法律错误，二审应予纠正。2.一审法院认为，湄潭县人民政府对《征收决定》通过张贴方式进行公告，与事实不符。现无任何证据能证明湄潭县政府曾公告过《征收决定》，被上诉人在一审中将《征收决定》作为证据提交后，上诉人才知晓该决定。3.因被上诉人从未向上诉人出示过湄潭县人民政府的《征收决定》，也没有进行公告，不可能知道《征收决定》，故起诉被上诉人。一审认为，上诉人实质是对湄潭县人民政府作出的《征收决定》不服，被告应为湄潭县人民政府，一审法院无管辖权，同样应驳回上诉人的起诉。根据最高法院司法解释第69条第2款的规定，一审法院应向上诉人释明，要求上诉人补正或更正，上诉人补正或更正后，一审法院不具有管辖权，应将案件移送有管辖权的人民法院，而不是直接驳回上诉人的起诉。综上，一审法院驳回上诉人的起诉理由不能成立，二审法院应将本案发回重审或改判。被上诉人黄家坝街道办答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求不能成立。一、公示表不具有可诉性。公示表只是征收补偿安置工作中的一个环节，是行政机关为作出行政行为而实施的准备行为，不是独立的行政行为，不具备确定力、执行力等效力，不属人民法院行政诉讼受案范围。二、公示表中的补偿标准来源于湄潭县人民政府的《征收决定》，上诉人对补偿标准不服，被上诉人不是征收主体，只是受湄潭县人民政府的委托，对该项目征收决定完成落实具体事务。三、上诉人认为一审法院针对诉讼请求及诉讼主体未向其释明，违背客观事实，一审法院曾当庭告知其是否变更诉讼请求或诉讼主体，上诉人明确不予变更，属于典型的虚假陈述，有意混淆二审法院审理方向。四、上诉人认为是庭后才知道湄潭县人民政府的征收决定，违背客观事实。被上诉人及当地居委会作了大量的宣传工作并对征收决定进行了公示。五、一审中，上诉人接受湄潭县人民政府的委托作为项目实施单位，不是征收主体，不是承担项目的权利义务主体，不具备被告主体资格。六、上诉人作为项目实施单位，所作行为程序和实体合法，不存在违法行为。请二审法院驳回上诉，维持一审裁定。本案双方当事人向一审法院提交的证据已随案移送本案（一审卷宗），本院二审审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。本院认为，结合双方的意见及本案实际，本案的争议焦点为：1.《湄潭至石阡高速公路（湄潭段）房屋拆迁补偿公示表》以及《湄潭至石阡高速公路（湄潭段）房屋拆迁兑现公示表》是否具有可诉性。2.谁是本案的适格被告。对争议焦点1，要评判行政机关的行政行为是否具有可诉性，需确定行政行为是否对相对人的权利义务产生了实际影响、是否对外产生法律效力。首先，本案系集体土地上的房屋征收与补偿，对集体土地上的房屋应如何进行征收与补偿，《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规对此未有明确的程序规定。其次，从两张公示表载明的内容来看，上面清楚载明了上诉人实物指标数据、补偿金额及搬迁奖励等费用，该两张公示表实质上是对相对人房屋权利的价值大小及附属费用等予以明确，与相对人的权利密切相关，对相对人的权利义务产生了实际影响。第三，该两张公示表已公开张榜公示，该行为已外化，对外产生法律效力。故该两张公示表具有可诉性，应纳入人民法院行政诉讼司法审查范围。一审法院认为该两张公示表只是准备行为，不是独立行政行为，并据此认为不属人民法院受案范围不当，本院予以指正。对争议焦点2，本案中，涉案公示表系征收过程中形成，湄潭县人民政府作出的《征收决定》中明确载明征收部门为湄潭县国土资源和城乡规划局（现为湄潭县自然资源局），征收实施单位为项目所涉及的乡镇、街道办事处。故涉案公示表上虽加盖了被上诉人印章并由其公示，但被上诉人实为受征收部门之托，从事相关工作。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条关于“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，本案的适格被告应为湄潭县自然资源局。上诉人以黄家坝街道办为被告提起本案诉讼，被告主体不适格，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”之规定，本案应裁定驳回上诉人的起诉。一审裁判结果正确，应予维持。本案被诉公示表与湄潭县人民政府作出的《征收决定》系两个不同的行政行为，一审法院将上诉人不服公示表的行为理解为实质是对湄潭县人民政府制作的征收决定不服，该认定存在不当，本院予以纠正。应当指出的是，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，裁判理由不当，本院予以纠正，但裁判理由不当，不影响本案的裁判结果。对上诉人要求撤销一审裁定的理由，本院不予采纳。综上，一审裁判结果正确，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  唐永群审判员  冯再军审判员  方 兵二〇一九年十二月二十三日法官助理王喻庆书记员陈顺