江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终610号 上诉人（原审原告）承平，女，1950年11月13日出生，汉族，户籍地苏州市姑苏区，现住苏州市吴中区。 委托代理人承吉，男，汉族，户籍地苏州市姑苏区，现住苏州市姑苏区，系上诉人承平之子。 被上诉人（原审被告）苏州市住房和城乡建设局，住所地苏州市锦帆路239号。 法定代表人邵庆，局长。 委托代理人熊坚，江苏致邦（苏州）律师事务所律师。 委托代理人周弦，江苏致邦（苏州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住所地苏州市三香路998号。 法定代表人李亚平，市长。 委托代理人张永丽，苏州市司法局工作人员。 上诉人承平因房屋行政管理及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2019）苏0508行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月21日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，苏州市姑苏区××里×号房屋为苏州市区直管公有住房，初始承租人为承桂兴。承阿玉系承桂兴之妻，承平系承桂兴、承阿玉之养女。承桂兴于1990年11月去世后，改由承阿玉作为上述公房承租人，并与公房管理部门订立《租赁协议》，领取《租赁证》。2009年1月13日，经承阿玉申请，承吉、承庆、沈承志杰(均为承平亲属)被登记为同住家庭人员；2015年1月28日，再经承阿玉申请，承平、承宇宏、潘菊生、魏华(均为承平亲属)被登记为同住家庭人员。2017年3月2日，原审法院作出（2017）苏0508民初578号民事调解书，确认承阿玉与承平解除收养关系。同年5月18日，承阿玉向公房管理部门提出申请，要求删去××里×号所有登记的同住家庭人员，并提供了上述民事调解书及相应人员户籍证明等材料，公房管理部门删去××里×号公房同住家庭人员登记。2017年10月27日，承阿玉去世。2018年9月29日，承平向苏州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）提交“变更申请”，提出：××里×号承租人承阿玉于2017年10月27日去世，虽然承平与承阿玉于2017年3月调解解除了收养关系，但并不能排斥承平等人作为承桂兴的家庭成员所拥有的合法的、同等的公房承租权，现经潘菊生、承吉、承庆一致同意，由承平作为申请人，申请将××里×号的承租人变更为承平。同年10月8日，市住建局作出“关于××里×号直管公房变更承租人的复函”（以下简称“复函”），答复承平对其变更承租人的申请不予同意。承平不服，申请行政复议。苏州市人民政府（以下简称市政府）受理后于同年12月10日通知市住建局答复。市政府于2019年1月29日组织听证。因案情复杂，同年2月1日市政府延长审理期限。经审理，市政府于2019年3月4日作出[2018]苏行复第162号行政复议决定（以下简称第162号行政复议决定），决定维持并送达。承平仍不服，诉至原审法院。 原审另查明，原苏州市房产管理局对本市直管公有住房的行政管理职权已划归市住建局。 原审法院认为，根据《苏州市区直管公有住房租赁管理规定》（以下简称《苏州公房租赁管理规定》）第三条规定，苏州市房产管理局是本市直管公有住房的行政管理部门，具体租赁管理采用属地委托管理形式。市住建局系原苏州市房产管理局的职权承继者，系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。市政府作为市住建局的上一级行政机关，作出维持的复议决定，系本案共同被告。 关于承平是否符合变更为涉案公房承租人的问题，承平是以原承租人承阿玉已死亡，而其系初始承租人承桂兴直系亲属享有涉案公房居住权、承租权为由提出申请。首先，就原承租人已死亡的情形，后续通常涉及确认享有继续承租权利的承租人或承租代表的问题。市住建局依据《苏州市城区直管公房居住房使用权无偿更名规定》（以下简称《苏州市公房无偿更名规定》）对承平是否符合变更承租人条件进行判定，适用依据正确。其次，《苏州市公房无偿更名规定》第一条规定了无偿更名的条件，其中要求变更承租人限定于原承租人的同住人、与原承租人系配偶、父（母）子（女）关系的直系亲属，与原承租人系祖孙关系的，也可作为申请人申请无偿更名。而承平申请时，其已非承租人阿承玉的直系亲属，已不符合无偿更名的主体要求。再次，承平是否基于公房的属性、共同居住历史以及未与承桂兴解除收养关系而享有居住权，公房管理部门对此并无审查确认职权，承平可通过民事途径解决，且通过民事判决所确认的居住权并不等同于符合变更承租人的公房管理规定。承平基于前述理由主张享有承租权也无法律法规及公房管理规定方面的依据。总之，承平的申请事项不符合变更承租人的条件，市住建局答复承平其不符合变更承租人条件，并无不当。市政府的复议程序合法性问题，市政府受理本案复议申请后，经组织听证、延长审理期限后作出行政复议决定并送达，程序合法。 综上，市住建局作出的“复函”，事实清楚，适用法律正确，处理适当。市政府作出的第162号行政复议决定合法适当。承平要求撤销被诉行政行为及复议决定的诉讼请求，依据不足，原审法院不予支持。承平另要求确认其对同益里10号房屋享有居住使用权，并非行政诉讼审理范围，本案不予理涉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回承平的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由承平负担。 上诉人承平上诉称，1.上诉人认为对于变更申请人的资格审查，应当综合考察公房租赁期间内原承租人与申请人的亲属关系，而不是简单的只看递交申请时的亲属关系。原建设部《城市公有房屋管理规定》规定“承租住宅用房的，承租人在租赁期限内死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续。”各地的通行做法也是如此。2.上诉人认为，上诉人符合《苏州市公房无偿更名规定》所规定的直系亲属范畴。上诉人自1954年被原承租人夫妇收养，作为法律拟制的亲属关系，属于直系亲属范围。虽然上诉人与承阿玉2017年3月解除了收养关系，但收养关系的解除并不具备溯及既往的法律效力，并不能否定之前上诉人的直系亲属身份，也不能剥夺上诉人之前已经取得的公房合法权益。从公房管理本义看，国家是保障公房的承租户家庭可以获得几乎永久性的使用权，《苏州市公房无偿更名规定》也明确在原承租人死亡后，其配偶、子女、父母有权继续承租获得使用权，以此保障该家庭户可以延续公房的使用。涉案公房于1970年分配给单位职工承桂兴使用，同住家庭人员当时仅有承阿玉和上诉人，上述三人均为公房保障范围的原始人员，原始取得对公房的使用权。在承桂兴去世后，并不能因为承阿玉登记为承租人，排斥上诉人作为原有同住家庭成员的身份。上诉人作为该家庭户的延续，应当享有继续承租的权利。3.关于《苏州市公房无偿更名规定》所规定“与原承租人系父母子女关系”的理解问题。上诉人认为只要在公房租赁期间存在长期的父母子女关系，就属于“与原承租人系父母子女关系”的应有之义。“原承租人”的含义也可包括原始承租人承桂兴。4.上诉人申请变更承租人，也符合公房的社会救济和保障功能。上诉人家庭极为困难，低于苏州人均住房面积最低18平米的保障标准。综上，上诉人符合变更承租人的条件。请求：撤销原判，撤销被上诉人市政府作出的第162号行政复议决定，撤销被上诉人市住建局作出的“复函”，判令被上诉人市住建局重新作出行政行为。本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市住建局答辩称，上诉人与原承租人承阿玉已经解除收养关系，不再是直系亲属，并且承阿玉已经去世，上诉人已经不具备变更涉案公房承租人的条件。被上诉人作出的“复函”法律适用正确，程序正当。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府答辩称，1.上诉人引用的原建设部《城市公有房屋管理规定》已经失效，且该规定的落脚点依然是“家庭成员”，上诉人在原租赁期内已不是原承租人的家庭成员，不能适用。2.就上诉人提出的其符合《苏州市公房无偿更名规定》所规定的直系亲属范畴的主张。被上诉人认为，根据《中华人民共和国收养法》第十条第二款规定“有配偶者收养子女，须夫妻共同收养”。该规定明确养子女与养父母同时建立家庭成员关系，同理，解除收养亦是与养父母同时解除家庭成员关系。当然，该家庭成员关系的解除仅及于解除收养关系之后，不否定解除之前的家庭成员关系。但上诉人申请变更承租人时确已不是原承租人(包括承桂兴、承阿玉)的家庭成员，不符合无偿更名的条件。对于上诉人反复提及的基于公房属性、共同居住历史等因素而应享有的居住权，系另一法律关系，可通过民事途径解决。对于上诉人提出的北京案例适当放宽对“家庭成员”的认定，对本案并不适用。3.就上诉人提出的其居住困难、经济困难等问题，应通过其他适当途径解决，不应与本案无偿更名事项混为一谈。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 本院审理查明的事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，《苏州公房租赁管理规定》第三条规定，苏州市房产管理局是本市直管公有住房的行政管理部门，具体租赁管理采用属地委托管理形式。被上诉人市住建局作为原苏州市房产管理局的职权继承者，具有对本市直管公有住房进行管理的职能。《苏州市公房无偿更名规定》第一条规定了无偿更名的条件，原承租人死亡、离异或原承租人他处有住房且户口已迁往他处，其承租的房屋可无偿更名。原承租人的同住人，与原承租人系配偶、父（母）子（女）关系的直系亲属，可作为申请人申请无偿更名；与原承租人系祖孙关系的，也可作为申请人申请无偿更名。原承租人承租房屋有同住人的，只有同住人可申请无偿更名，其他直系亲属不得申请无偿更名；无同住人的，直系亲属可申请无偿更名。从上述规定可见，符合无偿更名条件的申请人必须与承租人之间具有直系亲属关系。上诉人承平因涉案同益里10号房屋的承租人承阿玉去世，于2018年9月向被上诉人市住建局申请将该房屋的承租人变更为上诉人。但上诉人已于2017年3月与承租人承阿玉解除了收养关系，上诉人与承租人之间不再具有直系亲属关系，因此上诉人该申请不符合《苏州市公房无偿更名规定》中变更承租人的条件。被上诉人市住建局对上诉人该申请不予同意，并无不当。上诉人称其符合《苏州市公房无偿更名规定》所规定的直系亲属范畴的上诉理由缺乏依据，本院不予采纳。 被上诉人市政府经行政复议，作出第162号行政复议决定，维持了被上诉人市住建局所作的“复函”，该行政复议决定亦符合法律规定，程序合法。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人承平负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙一鸣 审判员  陈芝颖 审判员  林 磊 二〇一九年十二月二十三日 书记员  孙晓宝