长沙铁路运输法院行 政 裁 定 书（2019）湘8601行初841号原告浏阳市荷花南路砌块厂（个体工商户），营业场所湖南省浏阳市荷花办事处杨家弄村新屋组。经营者张宜来。被告浏阳市自然资源局，住所地湖南省浏阳市白沙路27号。法定代表人寻文，该局局长。委托代理人钟丹，该局法规科工作人员。委托代理人周建辉，湖南鼎忠律师事务所律师。原告浏阳市荷花南路砌块厂诉被告浏阳市自然资源局履行土地行政管理职责一案，于2019年11月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告浏阳市荷花南路砌块厂诉称：1.1992年，砌块厂响应国家墙体材料改革的号召，由原浏阳县建委批准，经原浏阳县计委下达[1992]164号文件，并由各有关部门同意和时任县长批准建成，办理了临时用地手续。1997年办理征用土地手续，是合法的厂家。1995年修建106国道，路面提高1.4米，无法生产，棚屋被洪水淹倒，当时无其他场地安排，失业停产6年，使我厂受到严重损失。1996年修路倒石渣和2001年新建湘东建材市场时填土，致使原告场地遭受损毁。因此原告于2002年在此地建起了临时厂房和工棚，生产水泥砖，并在2013年与荷花街道办事处签订了旧棚拆建改造协议书，但因年代久远，目前工棚陈旧破烂。2.因1995年时没有合适场地安排，到2002年，106国道指挥部已撤，原告负责人张宜来多次找有关部门解决问题，荷花街道办事处口头答复先围起来等待征拆补偿，理由是原先是工业用地，现在是商业用地。原告在2016年10月找浏阳市投资公司要求征拆，该公司在2017年7月3日签出意见，该厂红线范围内土地暂时未纳入近期开发范围。以上原因导致原告20多年期间未办理征用手续。3.根据以上两条的情况，原告于2018年5月21日向被告和市规划局提交了申请用地报告及有关资料。证明了原告砌块厂的来龙去脉，该厂资料已存档在浏阳市档案局，原告已复印提交给被告和市规划局，请求被告和市规划局依法批准。4.现原告砌块厂基地经浏阳市不动产测绘服务中心在2018年6月12日勘测定界，由被告地籍和测绘管理科及浏阳市人民政府于2018年6月29日土地项目权属审定为原告的项目选址范围，2018年9月11日，由浏阳市城乡规划局对该项目审批为商服楼，原告当日拿了规划局批准的该项目地块用地规划总平面图，找被告补办用地手续。请求被告根据土地管理法的相关规定，按浏计发[1992]164号文件给原告补办用地手续，可被告有法不依，于2018年11月2日作出《关于浏阳市荷花南路砌块厂申办国有建设用地手续有关问题的说明》，以中共浏办会纪[2011]10号和浏府阅[2013]1号会议精神为由，拒绝履行法定职责。5.中共浏办会纪[2011]10号和浏府阅[2013]1号两个会议精神与土地管理法第四十四条和第五十条相抵触，且只是针对新建项目。原告以浏阳市人民政府为被告提起诉讼后被驳回，原告不服提起上诉，湖南省高级人民法院指出，原告应当向国土部门申请补办用地手续。浏阳市自然资源局已经根据原告的申请，作出了《关于浏阳市荷花南路砌块厂申办国有建设用地手续有关问题的说明》，原告若对该说明不服，可以另行起诉。6.被告是浏阳市的土地行政管理部门，依法具有土地行政管理的职责。综上，请求：1.确认浏阳市自然资源局于2018年11月2日作出的《关于浏阳市荷花南路砌块厂申办国有建设用地手续有关问题的说明》违法；2.判令被告浏阳市自然资源局履行为原告浏阳市荷花南路砌块厂基地补办征用手续的职责。被告浏阳市自然资源局答辩称：一、原告起诉已过法定起诉期限。被告的说明系2018年11月2日作出，原告于2019年11月28日向法院起诉要求确认该说明不合法，已经超过行政诉讼法第四十六条规定的六个月的起诉期限。二、原告2018年11月2日出具的说明不是具体行政行为，不具有可诉性。原告向被告申请办理一宗国有建设用地手续，鉴于该申请涉及多个行政机关职权范围，被告于2018年11月2日向原告出具了《关于浏阳市荷花南路砌块厂申办国有建设用地手续有关问题的说明》，该说明系对原告办理用地手续的程序的说明，不是具体行政行为，也未侵犯原告的合法权益，不具有可诉性。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，且已过起诉期限，请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明：2018年2月10日，原告向浏阳市人民政府递交《关于申请利用土地的报告》，申请批准荷花南路砌块厂在本场围墙范围内，旧棚拆除改建一事。2018年5月12日，浏阳市荷花街道办事处在该报告尾部手写有“根据村组和市城建投资公司意见，同意上报，请市规划局按程序予以审批”字样，并加盖公章。2018年9月4日，原告以“浏阳市人民政府、市委领导”抬头，递交《关于督办的申请报告》，该督办申请载明“我厂于2018年5月21日向浏阳市人民政府、主管部门市国土局和市规划局提交了申请用地报告及有关资料……到现在已有3个多月时间了，未见着落”。2018年11月2日，被告浏阳市自然资源局作出《关于浏阳市荷花南路砌块厂申办国有建设用地手续有关问题的说明》，载明：“荷花街道杨家弄村新屋组张宜来同志受荷花街道杨家弄村委会委托，向我局申请办理一宗国有建设用地手续，该宗地原为荷花乡掌山村新屋组水泥空心砌块砖厂用地，于1992年由浏阳县人民政府(92)浏政临土字第2号《临时用地审批单(许可证)》批准临时用地553平方米，使用期限从1992年6月30日至1994年6月30日止。现荷花街道杨家弄村委会委托张宜来同志申请将该宗地(申报面积947平方米)办理为国有建设用地手续，由于该宗地属城市规划建设用地范围，根据中共浏阳市委办公室《国土城建工作专题调研会议纪要》(浏办会纪[2011]10号)和浏阳市人民政府《关于城建项目开发工作的会议纪要》(浏府阅[2013]1号)精神，应当由城区土地经营主体-市城建集团进行统征开发，依法申办农用地转用和土地征收、实施公告征地，并通过国土资源公开交易平台进行供地”。原告浏阳市荷花南路砌块厂不服，遂提起本案诉讼，请求法院判令被告2018年11月2日的答复违法，并责令被告履行法定职责依法给原告补办用地手续。另查明，1992年5月11日，原浏阳县计划委员会作出浏计发（1992）第164号《关于下达荷花乡掌山村兴建水泥空心砖厂计划的通知》（以下简称为164号通知）。该通知载明：“荷花乡政府：你乡掌山村关于兴建水泥砖厂的报告收悉。经研究同意掌山村兴建厂房60平方米。预制场地600平方米……请按规定办理有关手续。使之尽快组织实施”。1992年5月14日，原浏阳县荷花乡人民政府在原浏阳县国土局建设用地（占用耕地）征询意见表上批示：“同意占用耕地660㎡办水泥砖厂”，时任乡长、主管土地领导及土地管理部门在上面签名，并加盖原浏阳县荷花乡人民政府公章。当月，相关规划部门、接洽单位、当地政府以及建设项目主管机关均在国家集体单位建设用地选址定点表上签署意见并加盖公章。1992年7月14日，原浏阳县人民政府作出（92）浏政临土字第2号《临时用地审批单（许可证）》，载明申请用地单位荷花乡掌山村，被用地单位荷花乡掌山村新屋组，临时用地项目水泥空心砌块砖厂。批准临时用地种类为水田，面积0.83亩。批准临时用地期限从1992年6月30日起至1994年6月30日止。该审批单附有临时用地规则，其中第2条规定:“按照县级以上国土部门批准的期限用地，在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物，批准使用地期满，建筑单位应当按要求恢复土地的原貌，及时归还，逾期必须重新办理有关手续，才能延期使用，否则，由国土部门依法查处”。又查明，2013年3月19日，张宜来与浏阳市荷花街道办事处订立《张宜来旧棚拆建改造协议书》。该协议书对张宜来预制厂改建钢棚前的面积及改建面积进行约定，协议还对遇到征用、拆违控违时的处理作出约定。2016年8月16日，荷花街道杨家弄村民委员会及其所属新屋组共同出具证明，证明原告业主张宜来的承包地，在2000年浏阳市政府招商引进巨明实业有限公司新建相东建材市场时毁损，无法耕种。2017年11月16日，浏阳市荷花办事处杨家弄村新屋组与原告签订土地租赁协议，协议的主要内容是新屋组租给原告1.42亩土地，位于金沙南路边张宜来承包地内，该协议对涉案地块遇到征收时的补偿分配等问题作出约定。此外，原告浏阳市荷花南路砌块厂曾于2018年12月3日以浏阳市人民政府为被告向湖南省长沙市中级人民法院提起行政诉讼，诉请法院判令浏阳市人民政府批准原告的建设用地补办用地手续申请，即批准在集体土地的基础上，补办为国有土地权证的申请。湖南省长沙市中级人民法院以浏阳市人民政府并不具有浏阳市荷花南路砌块厂所申请的职责为由，于2019年6月3日判决驳回了浏阳市荷花南路砌块厂的诉讼请求，浏阳市荷花南路砌块厂不服提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年11月8日以浏阳市荷花南路砌块厂申请浏阳市人民政府履行签署补办用地手续批示实质上是请求履行内部批准程序为由，作出（2019）湘行终1741号判决，驳回上诉，维持原判。同时该判决书指出，如果对浏阳市自然资源局作出的《关于浏阳市荷花南路砌块厂申办国有建设用地手续有关问题的说明》不服，可以另行起诉。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”之规定，提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，对不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。该条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。经查明，被告浏阳市自然资源局于2018年11月2日作出《关于浏阳市荷花南路砌块厂申办国有建设用地手续有关问题的说明》是基于荷花街道杨家弄村委会委托张宜来向被告提交的补办用地手续申请而作出，根据受托人就委托事项的行为由委托人承担的基本原则，被告浏阳市自然资源局于2018年11月2日作出说明行为的相对人是荷花街道杨家弄村委会，并非受托人张宜来，更非原告浏阳市荷花南路砌块厂。另，涉案土地是属于荷花街道杨家弄村新屋组所有的集体土地，而原告申请补办用地手续实质是将土地性质从集体所有变更为国家所有。张宜来和浏阳市荷花南路砌块厂只是土地承包人和承租人，其与土地权属变更的行政行为不存在法律上的直接利害关系。故原告的起诉不符合行政诉讼的受理条件，应不予受理，已经受理的，应裁定驳回。虽然湖南省高级人民法院认为浏阳市自然资源局作出的《关于浏阳市荷花南路砌块厂申办国有建设用地手续有关问题的说明》可以诉讼，但必须要求是适格的主体才能提起。另本院经过阅卷调查后，认为本案无需开庭审理，决定迳行裁定驳回起诉。综上所述，原告浏阳市荷花南路砌块厂既不是本案被诉行政行为的行政相对人，亦与所诉履职行为无法律上的直接利害关系，无权提起本案的行政诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告浏阳市荷花南路砌块厂的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审判长  方院平审判员  谢跃生审判员  张晋军二〇一九年十二月二十日法官助理孙洁书记员王露淇附：本裁定适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。