广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申429号 再审申请人（一审原告，二审上诉人）甘妮，女，1977年9月4日出生，壮族，住广西宁明县。 委托代理人黄权威，广西南国雄鹰律师事务所律师。 被申请人（一审被告，二审被上诉人）龙州县自然资源局，住所地：广西龙州县独山路151-1号。 法定代表人苏洛泳，局长。 委托代理人梁孙毅，广西诺尔律师事务所律师。 原审第三人张德胜，男，1957年2月1日出生，壮族，住所地广西龙州县。 原审第三人张水锋，男，1978年2月9日出生，壮族，住所地广西龙州县。 原审第三人张水生，男，1980年8月2日出生，壮族，住所地广西龙州县。 原审第三人张水金，男，1982年8月30日出生，壮族，住所地广西龙州县。 再审申请人甘妮因诉龙州县林业局（现已并入龙州县自然资源局，以下简称林业局或自然资源局）林业行政许可一案，不服崇左市中级人民法院作出的（2019）桂14行终14号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 龙州县人民法院一审查明：2014年7月1日，甘妮与张德胜等四人签订一份《荒山土地承包合作经营造林协议书》，协议约定：张德胜等四人将其所承包根村屯、陇根屯的荒山（党马山、三塔岭山、浦陇望山）的使用权转给甘妮自主经营，甘妮支付给张德胜等四人20万元，承包范围内的一切地上物（含林木及道路等）归甘妮所有；承包期限从2014年7月10日至2028年10月3日。之后，双方又签订一份《荒山土地承包转让经营合同（意向）协议书》，协议约定：张德胜等四人将其所承包根村屯、陇根屯的荒山即党马山、三塔岭山、浦陇望山的山地（范围与前一份协议一致）使用权有偿转让给甘妮，转让费为48万元，转让期限为：从2014年7月10日至2038年10月3日，转让费为48万元。合同签订后，甘妮先后向张德胜等四人支付了转让费20万元。2018年1月，甘妮拟对上述承包山范围内“龙州县上金乡进明村7林班1-1小班”尾叶桉进行砍伐，遂向林业局申请办理林木采伐许可证。林业局审查后，于2018年3月14日批示同意办理，并依法进行公示。公示期间，张德胜等四人向林业局提交《关于要求不得办给甘妮林木采伐证的报告》，认为甘妮申请采伐的林木是其以48万元转让给甘妮，但甘妮仅支付19万元，林木还属张德胜等四人所有，要求不得给甘妮办理林木采伐证。2018年4月4日，林业局以甘妮申请采伐的林木与张德胜等四人存在林地林木争议为由，向甘妮发出《停止林木采伐受理告知函》，暂停甘妮的林木采伐登记受理。为此，甘妮于2018年6月11日向林业局提交了《关于张德胜要求不给予甘妮办理林木采伐证的情况说明及恢复林木采伐登记受理的申请》，向林业局说明申请采伐的林木权属清楚，不存在争议，并申请恢复林木采伐登记受理。2018年7月26日，林业局向甘妮作出《龙州县林业局关于甘妮要求恢复林木采伐登记受理申请的答复意见》，答复甘妮要求恢复受理林木采伐登记没有法律依据，不予以支持。甘妮提起诉讼，要求林业局履行核发林木采伐许可证的法定职责。同时查明，张德胜等四人于2018年7月31日提起民事诉讼，请求确认其与甘妮签订的《荒山土地承包转让经营合同（意向）协议书》合法有效，林木转让价款为48万元。 龙州县人民法院一审认为：甘妮与张德胜等四人对双方签订的荒山土地林木承包转让合同的履行产生纠纷，张德胜等四人提起民事诉讼，请求确认其与甘妮签订的《荒山土地承包转让经营合同（意向）协议书》合法有效，林木转让价款为48万元。该民事诉讼现在还没有生效的判决结果，涉案林木的所有权尚不明确，林业局依据《中华人民共和国森林法》第十七条“……在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木”和《广西壮族自治区林木采伐管理办法》第十四条“有下列情形之一的，不得发放林木采伐证：（一）林木权属不清或有争议；”的规定，暂停甘妮的林木采伐登记受理，并向甘妮作出《龙州县林业局关于甘妮要求恢复林木采伐登记受理申请的答复意见》，已依法履行了职责。甘妮要求恢复林木采伐登记受理的申请，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回甘妮的诉讼请求。 崇左市中级人民法院二审查明：张德胜等四人系在公示期满后向龙州县林业局提交《关于要求不得办给甘妮林木采伐证的报告》。对一审判决认定的其他事实予以确认。 二审另查明，甘妮与张德胜等四人签订的《荒山土地承包合作经营造林协议书》的第三条规定：“如乙方不按时支付给甲方的款项，则甲方有权终止所签的协议，并收回乙方支付给甲方的金额不再退回乙方，同时撤销转让开发的协议书的一切权利。……”《荒山土地承包转让经营合同（意向）协议书》第四条规定：“如乙方不按时支付给甲方转让款，则甲方有权终止所签订荒山土地承包转让经营合同，并收回全部转让合同书原件、龙州县山界林权使用证原件。乙方支付给甲方的金额不再退回。同时撤销乙方的一切权利。……” 二审还查明，2018年11月1日，龙州县人民法院对张德胜等四人诉甘妮合同纠纷一案作出（2018）桂1423民初764号民事判决，驳回张德胜等四人的诉讼请求。张德胜等四人提出上诉，崇左市中级人民法院于2018年12月27日作出（2018）桂14民终793号民事裁定书，以张德胜等四人的诉求不明确、不具体为由裁定撤销龙州县人民法院（2018）桂1423民初764号民事判决并驳回张德胜等四人的起诉。该裁定书于2019年1月2日生效。 崇左市中级人民法院二审认为：甘妮就涉案林木向林业局申请办理林木采伐许可证，林业局受理后因张德胜等四人对涉案林木提出权属主张，林业局认为涉案林木存在权属争议，向甘妮作出《停止林木采伐受理告知函》,明确其暂停办理林木采伐的登记受理，即林业局已告知甘妮其暂停履行办理林木采伐许可证的职责。据此，甘妮虽以林业局不履行法定职责为由提起本案诉讼，实是对林业局作出的《停止林木采伐受理告知函》不服，则本案的审查对象应为《停止林木采伐受理告知函》。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第四款规定，在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木；《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第七条第一款规定，在土地山林水利权属纠纷解决之前，权属纠纷当事人不得单方改变纠纷范围内的土地、山林、水利利用现状，不得毁坏农作物、经济作物、附着物和水利设施等，不得砍伐有争议的林木；《广西壮族自治区林木采伐管理办法》第二十四条第一款第一项规定，林木权属不清或有争议的，不得发放林木采伐许可证。林业局根据张德胜等四人的申请认定涉案林木权属存在争议而作出《停止林木采伐受理告知函》暂停办理甘妮的林木采伐登记受理，并无不当。甘妮提出的一审法院错误认定其与一审张德胜等四人间争议为林木权属纠纷的上诉意见，与案件事实不符，不予支持。一审法院认定张德胜等四人是在公示期内提出异议属认定事实错误，二审予以纠正。张德胜等四人虽在公示期满后才提出权属异议，但甘妮和张德胜等四人对涉案林木权属确存在争议，林业局据以暂停办理林木采伐许可证并无不当。判决：驳回上诉，维持原判。 再审申请人甘妮申请再审称：（一）甘妮与张德胜等四人之间的纠纷，不属于《中华人民共和国森林法》等规范意义的林木权属争议。根据《中华人民共和国森林法》、原林业部《林木林地权属争议处理办法》及原国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》相关规定和精神，林木林地权属争议，应当是双方均没有林木林地有效权属凭证或一方有权属凭证但该凭证对争议地记载的四至不清楚、或双方均有权属凭证但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠交叉或者包含等情形下产生的林木林地所有权和使用权的争议，是各方对林木林地所有权和使用权最初始归属发生的争议，属政府部门常称的“三大纠纷”之一。申请人向林业局申请对本案涉及的林地、林木进行确权处理，林业局以书面告知申请人该申请事项属于合同纠纷，不属于本局职权范围。建议通过协商或向人民法院起诉解决。林业局这一答复意见，再次说明了申请人与张德胜等四人之间的纠纷并非林木权属争议。张德胜等四人向林业局报告要求不给予申请人办理林木采伐证的理由是申请人未付清其合同价款，故不能办理。以上事实说明申请人与张德胜等四人之间的纠纷是合同纠纷而不存在林木权属争议。（二）一、二审判决审查的对象错误，认定林业局已依法履行职责错误。申请人认为林业局关于“林木权属存在争议故不核发林木采伐许可证”的理由不成立，进而请求一、二审法院判令其履行核发林木采伐许可手续的法定职责。但一审判决仅认为申请人对《答复意见》不服，仅要求恢复林木采伐受理登记，并将林业局的答复意见视为已履行法定职责；二审判决则认为申请人仅对《停止林木采伐受理告知函》不服，进而仅对此函进行审查。一、二审判决均忽略了对林业局在本案中行政不作为的全面客观审查，错误将林业局的答复认定为履行了本案所要求的法定职责。请求：撤销一、二审判决，判令被申请人履行法定职责，向再审申请人核发林木采伐许可证。 再审申请人甘妮为证明其主张向本院提交了：1、《林木权属争议（纠纷）调处申请》，证明其于2019年7月17日向龙州县自然资源局申请对案涉林地、林木调处确权。2、龙州县自然资源局2019年8月1日作出的《信访事项不予受理告知书》，告知甘妮其申请事项“属于合同纠纷，不属于本局职权范围。建议你通过协商或向人民法院起诉解决。” 被申请人自然资源局答辩称：(一)申请人认为其与第三人张德胜等人之间的纠纷属于合同纠纷而非林木权属纠纷并据此认为被申请人应予核发林木采伐许可证给申请人，其理由不成立。申请人适用林业部《林木林地权属争议处理办法》(以下简称《办法》),认为林木权属争议，仅限于森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议，是各方对林木林地所有权和使用权最初始归属发生的争议。因而申请人与第三人之间的争议不是权属争议。其适用法律错误。1、本案是履行林木采伐行政许可法定职责纠纷，不是处理林权争议，不适用该《办法》。2、按《办法》结合申请人认可的相关司法实践，只有基于林权行政登记引起的林权争议，才适用“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”,其他在合法登记后才引发的所谓“争议”,更多地被视作“侵权”,也不适用该《办法》来处理。申请人引用的最高法裁判观点及国土部意见，主要解决的是争议和侵权的界线问题，而不应据此得出“只要有了合法登记就不存在权属争议”的结论。本案林木权属争议并非基于林权行政登记引起，而是由林木转让合同纠纷引起权属争议，因而也不应适用《办法》。申请人向龙州县人民政府申请确权处理不符合法律规定，人民政府当然也不应受理。(二)申请人与第三人因转让合同引发的林木所有权纠纷，也是权属纠纷。根据《森林法》及其实施条例规定，林木权属有争议的，在争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。《广西林木采伐管理办法》第24条也规定，林木权属不清或有争议的，不得发放《林木采伐许可证》。足见林木权属清楚是核发林木采伐许可证的前提。本案申请再审人与第三人签订民事合同后，双方在对方是否适当履行合同，林木的所有权是否已经转移问题发生了争议。这种争议是林木转让合同履行过程中发生的权属争议，是法律意义上的权属争议，答辩人暂停核发林木采伐许可证的行政行为因此也合法、适当。（三）答辩人已依法履行了法定职责。答辩人作为林业行政主管部门，承担依法审查、核发林业采伐许可证的法定职责。对申请人请求恢复林木采伐受理登记不符合规定的，答辩人有责任和义务作出解释和答复；不符合发放条件的，有权不予核发。答辩人就申请人的申请作出《停止林木采伐受理告知函》就是正常履行其法定职责。请求驳回甘妮的再审申请。 本院经审查认为：第一，涉案林木原属于张德胜等四人所有，甘妮申请砍伐的依据是其通过与张德胜等四人签订合同而取得林木所有权。现双方对合同的效力及履行情况发生争议，张德胜等四人明确主张甘妮仅支付19万元，林木还属张德胜等四人所有，并据此要求林业局不予办理林木采伐证，足以证实双方对林木所有权存在争议。《中华人民共和国森林法》等法律法规或规范性文件对林木林地权属争议的规定只是为了界定由林业行政机关调处的林木林地权属争议范围，明确职责权限。《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第七条、《广西壮族自治区林木采伐管理办法》第二十四条规定的争议解决之前不改变原状的原则，是为了防止对真正的权利人合法权益造成侵害，因而并未对争议的性质作出限制性规定。因此，无论甘妮与张德胜等四人之间的纠纷性质如何，应通过何种途径解决，双方对涉案林木权属存在争议都是客观事实，林业局根据前述法律法规的规定暂停办理甘妮的林木采伐登记受理，并无不当。 第二，林业局对甘妮的申请经审核后，根据涉案林木存在权属争议的事实作出暂停受理的决定，并书面告知甘妮，继而针对甘妮要求恢复发放采伐证的请求作出书面答复，均为履职行为。甘妮认为林业局未依法履职，故提起本案诉讼。虽然其诉讼请求表述为判令林业局依法履职，但本案纠纷的实质就是甘妮不服林业局上述履职行为。人民法院审理行政案件，审理对象是行政行为，而不拘泥于原告对诉讼请求的文字表述。甘妮关于原审审查对象错误的主张本院不予支持。 综上，甘妮申请再审的事由不成立，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应提起再审的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回甘妮的再审申请。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十二月十九日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴