江西省萍乡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣03行初40号原告秦斌武，男，1966年10月10日出生，汉族，住江西省上栗县。委托代理人李建辉，江西建辉律师事务所律师。委托代理人张冰洁，江西建辉律师事务所律师。被告上栗县人民政府，住所地江西省上栗县平安北路65号，统一社会信用代码11360322MB0547049P。法定代表人利军，该县人民政府县长。法定代表人委托出庭人刘自根，上栗县司法局局长。委托代理人李红英，上栗县司法局工作人员。被告上栗县自然资源和规划局，住所地江西省上栗县上栗镇李畋大道中段，统一社会信用代码11360322MB18516595。法定代表人黎敏，该局局长。委托代理人李晓军，该局党组成员。委托代理人钟鹏程，江西公平律师事务所律师。被告上栗县赤山镇人民政府，住所地萍乡市上栗县赤山镇黄田村，统一社会信用代码113603220145730611。法定代表人廖延广，该镇镇长。委托代理人叶作炳，该镇司法所所长。委托代理人钟鹏程，江西公平律师事务所律师。原告秦斌武诉被告上栗县人民政府（以下简称上栗县政府）、上栗县自然资源和规划局（以下简称上栗县资源规划局）、上栗县赤山镇人民政府（以下简称上栗县赤山镇政府）行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告秦斌武起诉称，2009年8月31日至2009年9月10日，原告在上栗县土地发展交易大厅举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，依法取得编号TL-0916地块的国有建设用地使用权，成交价为每平方米人民币392元，总价为人民币270万元，签订了《成交确认书》，同时与被告上栗县资源规划局（原上栗县国土资源局，以下简称上栗县资源规划局）下属部门上栗县土地发展交易中心签订了《国有建设用地使用权出让合同》（该合同经原上栗县国土资源局申请办理了（2009）赣栗证字第373号《公证书》)，原告依约缴纳了土地使用权出让金。2011年8月2日，原告秦斌武与被告上栗县赤山镇政府、上栗县资源规划局授权的上栗县土地交易中心，根据被告上栗县政府第58次县长办公会的意见，签订了《TL-0916号地块土地出让终止交易协议书》，原告同意通过补偿的方式终止所涉宗地的交易行为。该协议第五条明确约定“如一同拍卖的TL-0915地块（钟师萍等人）未收回，则上栗县人民政府须在同等条件和周边环境相差不大的地段划同等面积的土地给乙方；或如TL-0915地块补偿标准比该合同补偿标准高，则乙方可享受同等待遇。”现被告上栗县政府并没有征收TL-O915地块，即将由该地块原受让人自行开发，仅有部分土地因建设环城路予以征收，征收部分的补偿单价为96万元／亩，远远高于对原告所属地块的征收价，差额为52.9万元／亩。另外，被告上栗县政府一直以来并未对相关地块重新整合，第58次县长办公会议的意见精神也没有得到贯彻执行，原告秦斌武涉案地块仅有1103.61平方米被用于建设环城路。获悉此等情况后，原告秦斌武曾多次向被告赤山镇政府、上栗县政府提出并递交了《关于请求兑现协议的报告》，2018年11月1日，被告上栗县政府相关领导作出“请赤山镇商土地交易中心提出意见”的批示，但迄今为止被告以及政府相关部门并未作出明确的答复，原告的合法权益受到了侵犯。原告故提起本案诉讼，请求依法判令被告履行《TL-0916号地块土地出让终止交易协议书》，立即将TL-0916号地块未征收使用的部分计5786.5平方米交付给原告，并且按TL-0915号地块的征收补偿标准，向原告支付已征用部分计1103.61平方米（1.66亩）的补偿款87.81万元。被告上栗县政府答辩称:一、上栗县政府不是本案适格的被告。1.上栗县政府与原告之间没有合同关系，本案涉案上地TL-0916号地块出让人为原上栗县国土资源局，原告竞拍成功后，2009年9月10日由上栗县土地发展交易中心签署成交确认书，2009年10月26日签订的《国有建设用地使用权出让合同》的签署方为原告及原上栗县国土资源局。2011年5月2日原告与上栗县赤山镇政府、上栗县土地发展交易中心与原告签订的《TL-0916号地块出让终止交易协议书》，上栗县政府也不是该协议的签约主体。2.上栗县政府于2011年7月1日召开的县长办公会会议记录摘要中关于TL-0916的相关内容，属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取汇报、执法检查、督促履职等行为，不具有可诉性。本案也不能因有上述会议记录摘要的存在，让上栗县政府成为上述协议的主体，进而成为本案行政协议争议的主体。3.TL-0916号地块出让终止交易协议第五条有关于上栗县政府的相关内容，该协议上栗县政府未签字并盖章，事后也未经上栗县政府追认，而合同的甲方、丙方系上栗县政府的下属单位，甲丙两方没有权利代替上栗县政府与原告作出上述约定，因此，该约定对上栗县政府不产生法律效力。二、原告起诉已超过法定的起诉期限。2009年10月26日签订的《国有建设用地使用权出让合同》的签署方为原告及原上栗县国土资源局。2011年8月2日原告与上栗县赤山镇政府、上栗县土地发展交易中心与原告签订的《TL-0916号地块出让终止交易协议书》，上述协议签订后，特别是《TL-0916号地块出让终止交易协议书》签订后，原上栗县土地管理局、赤山镇人民政府向原告支付了补偿款，至原告起诉前（上栗县政府收到原告起诉书签署的日期为2019年9月19日），早已起过法定的起诉期限。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告上栗县资源规划局和被告上栗县赤山镇政府共同答辩称，1.两被告已履行完毕《TL-0916号地块出让终止交易协议书》中应由其履行的义务。2.《TL-0916号地块出让终止交易协议书》第五条前半部分因未取得上栗县政府的同意，该部分合同条款无效。3.原告起诉已超过法定的起诉期限。综上，请求依法驳回原告的起诉。经审理查明，2009年10月26日，原告秦斌武与原上栗县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告受让取得宗地编号TL-0916地块的国有建设用地使用权，宗地面积6888平方米，出让价款2700000元。2011年6月28日，被告上栗县政府召开第58次常务会议，形成上栗县政府常务会议县长办公会议记录摘要，摘要载明“对2009年出让的两宗地（TL-0915和TL-0916），由赤山镇负责，县国土局、县住建局配合，在一个星期内依法依规按土地评估价收回，收回方式原则上采取协商的形式”。2011年8月2日，原告秦斌武与被告上栗县赤山镇政府、上栗县土地发展交易中心签订了《TL-0916号地块土地出让终止交易协议书》。涉案终止交易协议载明，因萍乡市总体规划和上栗县规划的调整，秦斌武参与交易的位于上栗县赤山镇丰泉村的编号为TL-0916地块已重新整合，根据第58次县长办公会的意见，上栗县政府已终止该宗地的交易行为，为此上栗县赤山镇政府、秦斌武、上栗县土地发展交易中心三方达成协议。涉案终止交易协议约定，秦斌武放弃TL-0916号地块的竞买资格，上栗县土地发展交易中心退回秦斌武已缴纳的2160000元购地款，上栗县赤山镇政府按现TL-0916号地块的评估价补偿秦斌武1752200元。协议第五款约定“如一同拍卖的TL-0915地块（钟师萍等人）未收回，则上栗县政府须在同等条件和周边环境相差不大的地段划同等面积的土地给乙方；或如TL-0915地块补偿标准比该合同补偿标准高，则乙方可享受同等待遇。”2011年8月，上栗县土地发展交易中心、上栗县赤山镇政府按协议约定，向秦斌武给付了购地款2160000元、补偿款1752200元。2018年6月，秦斌武向上栗县政府提出《关于请求兑现协议的报告》，请求上栗县政府履行涉案终止交易协议第五款之约定。2019年9月，秦斌武向本院提起本案诉讼，请求依法判令三被告履行《TL-0916号地块土地出让终止交易协议书》，立即将TL-0916号地块未征收使用的部分计5786.5平方米交付给原告，并且按TL-0915号地块的征收补偿标准，向原告支付已征用部分计1103.61平方米（1.66亩）的补偿款87.81万元。本院认为，原告秦斌武以上栗县政府、上栗县资源规划局、上栗县赤山镇政府未按照约定履行行政协议为由提起诉讼，本案应审查上栗县政府是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中上栗县政府第58次常务会议纪要关于TL-0916号地块的内容，系上栗县政府对相关职能部门和下级政府的工作安排，并未设定行政相对人的权利义务。本案证据也不能表明上栗县政府委托上栗县资源规划局、上栗县赤山镇政府签订涉案终止交易协议。因上栗县政府不是涉案终止交易协议的协议主体，该协议第五款的约定不能表明系上栗县政府的意思表示，对上栗县政府并无约束力。因此，对于秦斌武提起的本案履行协议之诉，上栗县政府不是适格被告，应当裁定驳回起诉。秦斌武对上栗县资源规划局、上栗县赤山镇政府提起的起诉，因依法不属本院管辖的第一审行政案件，本院将另行裁定移送到有管辖权的基层法院审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回秦斌武对上栗县人民政府的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年十二月十三日法官助理卢佳妮书记员刘诗怡