福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽02行终318号 上诉人（原审被告）厦门市公安局湖里分局，住所地厦门市湖里区梧桐路666号。 诉讼代表人戚乐健，负责人。 委托代理人张洋，厦门市公安局湖里分局工作人员。 上诉人（原审第三人）厦门盛健医疗器械有限公司，住所地厦门市湖里区安岭路998、1000号203室。 法定代表人冯志勇，总经理。 委托代理人林练、刘秋妹，上海协力（厦门）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）潘敏，男，汉族，1980年11月26日出生，住厦门市思明区。 委托代理人晏礼新，福建重宇合众律师事务所律师。 委托代理人刘永革，福建通久律师事务所律师。 上诉人厦门市公安局湖里分局（以下简称湖里公安分局）、上诉人厦门盛健医疗器械有限公司（以下简称盛健公司）因被上诉人潘敏诉湖里公安分局公章刻制备案行为一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，2017年9月4日，冯志勇报警称公章和法人公章被股东潘敏带走，经民警调解后，潘敏拒绝归还。2017年9月20日，盛健医疗器械公司召开临时股东会，冯志勇作出一份《临时股东会决议》，主要内容为：免去饶某某总经理职务及公司法人资格，聘任冯志勇为总经理并担任公司法人。潘敏于同日到会并在该《临时股东会决议》上签署“不同意本决议”的意见。关于潘敏与冯志勇、袁某某、盛健公司与公司有关的纠纷案，厦门市湖里区人民法院于2017年12月29日作出（2017）闽0206民初9768号民事判决书，厦门市中级人民法院于2018年5月22日作出（2018）闽02民终1736号民事判决书并于2018年5月31日发生法律效力。该一审、二审民事判决均认可案涉的《临时股东会决议》的效力，并确认潘敏要求撤销案涉《临时股东会决议》的诉讼请求不能成立。 2018年6月12日，盛健公司向湖里公安分局提交《申请报告》、申请序号为600689的《厦门市公章刻制申请表》（含刊登于《海峡导报》的遗失声明）、盛健公司营业执照（副本）复印件、冯志勇身份证复印件、厦门市中级人民法院（2018）闽02民终1736号民事判决书及其生效证明书，向湖里公安分局申请对名称为“冯志勇印”和“厦门盛健医疗器械有限公司”的印章刻制进行备案。前述《申请报告》载明：盛健公司因股东潘敏于2017年8月29日晚未经公司及大股东同意私自将公司公章带走并占为己有，经公司多次催讨均拒绝归还。公司于2017年9月4日向湖里区禾山派出所报警，虽经民警调解但潘敏拒绝归还，故公司于2017年9月20日召开临时股东大会。会议决定：一、免去饶某某经理职务，同时免去饶某某公司法人资格。二、聘任冯志勇为总经理，冯志勇同时担任公司法人。股东潘敏不服股东大会决议向厦门市湖里区人民法院请求撤销上述《临时股东会决定》，后经厦门市中级人民法院终审判决，潘敏诉请要求撤销《临时股东会决议》的理由不能成立，法院不予支持潘敏的诉讼请求（终审判决生效日期：2018年5月31日）。前述终审判决生效后，因股东潘敏仍拒绝归还公章，盛健公司于2018年6月9日在《海峡导报》刊登公章遗失声明。现申请补办盛健公章。该《申请报告》下方落款的公司名称为：“厦门盛健医疗器械有限公司”，“法人（签字盖手印）”处签名为“冯志勇”。前述《厦门市公章刻制申请表》贴有刊登于2018年6月9日《海峡导报》上的《遗失声明》：盛健公司遗失公章一枚，声明作废。该表的“申请理由”栏载明的是“印章遗失，营业执照上的法人未变更”，该栏下方的“法定代表人签名”处签名为“冯志勇”。 湖里公安分局于2018年6月12日对盛健公司申请序号为600689的《厦门市公章刻制申请表》中名称为“冯志勇印”和“厦门盛健医疗器械有限公司”的印章刻制进行备案登记，并在该《厦门市公章刻制申请表》上签盖“遗失补刻”和“2018年6月12日已刻印”字样。案涉印章刻制备案时，冯志勇和潘敏均系盛健公司的股东，分别持有公司51%、49%的股权，潘敏系盛健医疗器械公司的监事。 原审另查明，盛健公司申请案涉公章刻制备案时，盛健公司的原公章在潘敏处。在本案审理过程中，潘敏确认盛健公司的原公章仍在其处。2018年6月20日，盛健公司法定代表人由饶某某变更登记为冯志勇。 原审法院认为，关于案涉公章备案登记行为是否可诉及潘敏的主体资格问题。首先，公章备案登记行为具有对外或公示功能，对备案申请人及利害关系人的合法权益存在影响，该公章备案登记行为应为可诉的行政行为。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，盛健公司的法定代表人冯志勇以印章遗失为由，申请重新刻制盛健公司的公章，并由湖里公安分局进行备案登记。潘敏系盛健公司的股东、监事，持有该公司原公章，并主张其系由于公司股东之间产生纠纷而持有原公章，故潘敏与案涉公章备案登记行为具有利害关系，其提起本案诉讼具备原告主体资格。 关于湖里公安分局作出案涉公章刻制备案登记行为的合法性问题。根据行政法治原则，行政机关实施行政管理，作出具体行政行为，应当具有相应的事实和法律依据，并按照法定程序进行。本案中，盛健公司于2018年6月12日以印章遗失为由向湖里公安分局申请公章刻制备案登记，其所提交的《厦门市公章刻制申请表》中载明的理由是印章遗失，并附有刊登于《海峡导报》上的公章遗失声明，但其申请备案时一并提交的《申请报告》已明确载明公章在股东潘敏处，且载明盛健公司已于2017年9月4日向厦门市公安局禾山派出所报警，虽经民警调解但潘敏仍拒绝归还之情况，即盛健公司的原公章并未实际遗失，而是因股东之间产生纠纷等原因而被潘敏实际控制持有。因此，盛健公司在本案中以印章遗失为由申请补刻公司公章与客观事实不符，湖里公安分局未认真审查盛健公司提出的公章补刻事由是否与实际情况相符即作出案涉公章刻制备案登记的行政行为，缺乏事实依据。需要指出的是，本案中所涉及的盛健公司原公章的争议，实属盛健公司股东之间对公司的公章控制权和经营管理权争议，应属于民事纠纷范畴，应由争议的各方当事人通过民事争议解决渠道进行主张处理。从实际情况看，盛健公司亦已于2017年10月9日向厦门市湖里区人民法院提起民事诉讼[案号为（2017）闽0206民初8556号]，诉请判令潘敏、饶某某返还公章，停止侵权、消除影响并赔偿相关损失，故湖里公安分局在相关人民法院未作出实体处理之前，作出案涉公章刻制备案登记的行政行为，亦明显不当。 综上，湖里公安分局对盛健公司作出案涉公章刻制备案登记的行政行为缺乏事实依据，主要证据不足，不具有合法性，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销湖里公安分局于2018年6月12日对盛健公司申请序号为600689的《厦门市公章刻制申请表》中名称为“厦门盛健医疗器械有限公司”的公章刻制作出备案登记的行政行为。 上诉人湖里公安分局上诉请求撤销原审判决，改判维持湖里公安分局于2018年6月12日作出的案涉公章刻制备案行为。理由：1.《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》中取消了公章刻制审批，同时规定，取消审批后，实行公章刻制备案管理，继续保留公安机关对公章刻制企业的审批。要修订《印铸刻字业暂行管理规则》，明确监管标准、要求和处罚措施，要求公章刻制企业在刻制公章后，将用章单位、公章刻制申请人、印模等基本信息报公安机关备案。但《印铸刻字业暂行管理规则》至今仍未修改。因此，目前无法律法规及其他文件对公安机关的公章备案行为进行规定。2.印章刻制公司对盛健公司提出申请的公章进行了刻制，湖里公安分局对已刻制公章进行了备案，目前无法律法规或其他文件对公安机关不予备案或退回备案行为作出相关规定，湖里公安分局对盛健公司的公章不予备案或退回并无法律依据，原审判决没有法律依据。3.湖里公安分局与盛健公司没有直接对接，湖里公安分局仅需对印章刻制公司已刻制好的公章进行备案，原审调查认定的情况与事实不符。 上诉人盛健公司上诉请求，撤销原审判决，改判驳回潘敏的原审诉讼请求。理由：1.公章刻制备案已不作为印章刻制的先行条件，不对实体权利义务产生任何影响。案涉的公章刻制备案行为规范的仅是公司行为，并未对公司股东、监事个人的合法权益产生影响，潘敏不具备原告主体资格，原审法院认定错误。2.公安部2018年2月14日发文的《印章业治安管理条例（征求意见稿）》第二十七条“因印章被抢、被盗、丢失等原因需要重新制作的，单位或者机构应当在所在地设区的市级以上公开发行的报刊上声明原印章作废”的规定，法律并未禁止企业因印章“被盗、被抢等原因”重新制作印章的行为。本案中潘敏擅自盗走公司原公章且拒不归还的行为导致公司实际失去了对原公章的控制，严重损害公司利益，致使公司日常业务无法开展，申请补刻公章前，盛健公司处于一种公章遗失状态或者类遗失状态，符合公安部前述规定的申请重新刻制的范围。原审法院仅从“印章遗失”的字面意思进行狭隘、机械解读，认为盛健公司的公章并未实际遗失是错误的。盛健公司在申请公章刻制备案时，已如实履行告知义务，并依照程序向相关工作人员提供所需的全部材料，湖里公安分局据此作出公章刻制备案行为具有事实和法律依据，程序合法。3.潘敏擅自盗走原公章，并利用其持有公章的便利，实施了各项损害公司权益的行为，盛健公司申请补刻公章具有现实性和必要性。正是由于公章补刻备案通过，盛健公司才能够继续对外开展业务，保障了公司的权益。 被上诉人潘敏答辩称，1.湖里公安分局作出案涉公章刻制备案事实客观存在，刻印公司对是否应该给予刻制备案没有审查判断权力，应由公安机关作出决定。公章备案时，盛健公司当时的法定代表人冯志勇提供的说明可以证明原公章没有遗失，因股东之间存在争议，由被上诉人持有。2.公司章程并未对公章持有作出规定，被上诉人作为公司监事持有公章有理有据。3.被上诉人作为公司股东不存在不配合加盖公章，只要是合理的经营行为，被上诉人均会配合盖章。由被上诉人持有公章，并不会导致公司损失。请求驳回湖里公安分局及盛健公司的上诉，维持原审判决。 二审中，各方当事人向原审法院提交的证据均随案移送本院。盛健公司向本院补充提交以下证据：1.医疗器械购销合同，2.和解协议，拟证明公章补刻完成后，盛健公司对外签订购销合同，就合同纠纷达成和解协议，保障了公司权益。湖里公安分局对该两份证据真实性、合法性及关联性无异议。潘敏质证认为，其从未收到公司在相关协议上盖章的要求，不能证明盛健公司补刻公章的合理性。本院认证认为，本院审理对象是案涉公章刻制备案行为，该两份协议与案涉公章刻制备案行为并无直接关联，不予采纳。 湖里公安分局主张原审法院查明盛健公司向湖里公安分局提交《申请报告》、《厦门市公章刻制申请表》等材料与事实不符，盛健公司是向刻章公司提供上述材料，湖里公安分局并未直接接收上述材料，且湖里公安分局并未在《厦门市公章刻制申请表》中签盖“遗失补刻”及“2018年6月12日已刻制”字样，该两处字样系刻章公司签盖。湖里公安分局二审庭审亦中确认刻章公司接收盛健公司提供的《申请报告》、《厦门市公章刻制申请表》等公章刻制材料后，向湖里公安分局移交上述材料，湖里公安分局据此办理了本案被诉公章刻制备案行为，即对“厦门盛健医疗器械有限公司”公章的遗失补刻备案。除此外，本院对原审法院查明的其他事实予以确认。二审另查明：1.2017年10月，盛健公司向厦门市湖里区人民法院起诉潘敏、饶某某返还公司公章等。厦门市湖里区人民法院于2017年10月9日予以立案受理[案号：（2017）闽0206民初8556号]，目前该案尚在审理过程中。2.潘敏于2018年8月17日提起本案诉讼，请求判令撤销湖里公安分局于2018年6月12日作出的申请序号为600689《厦门市公章刻制申请表》中对名称为“厦门盛健医疗器械有限公司”的公章刻制备案许可行为。厦门市集美区人民法院作出（2018）闽0211行初162号行政裁定，以潘敏不具备原告主体资格为由，裁定驳回潘敏的起诉。潘敏不服，提起上诉。厦门市中级人民法院作出（2019）闽02行终64号行政裁定，认为潘敏与该备案行为具有利害关系，具备原告主体资格，裁定撤销原审裁定，指令厦门市集美区人民法院继续审理本案。 本院认为，关于潘敏是否具有原告主体资格的问题，已有本院生效裁定予以认定，不再赘述。 关于案涉公章刻制备案行为是否合法的问题。《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》取消公章刻制审批，实行公章刻制备案管理，由公章刻制企业在刻制公章后，将用章单位、公章刻制申请人、印模等基本信息报公安机关备案，并要求公安机关加强事中事后监管。公安机关据此作出公章刻制备案行为，应当事实清楚，证据确实充分。本案中，盛健公司原公章因公司股东内部纠纷由潘敏持有，盛健公司为此于2017年10月提起民事诉讼，请求潘敏等人返还公司原公章，厦门市湖里区人民法院亦已予以受理。该民事案件审理期间，盛健公司于2018年6月12日以公司公章遗失为由，补刻公章，并申请湖里公安分局予以备案。从湖里公安分局向原审法院提交的盛健公司办理备案材料的《申请报告》看，盛健公司已说明公司原公章系由股东潘敏持有之事实，在此情况下，盛健公司在《厦门市公章刻制申请表》中又以“印章遗失”为由补刻公章，申请办理补刻公章的备案登记，显然缺乏相应事实根据。湖里公安分局接到前述申请材料后，未尽到形式审查职责，予以办理备案登记，缺乏相应的事实和法律依据，依法应予撤销。湖里公安分局关于原审判决缺乏法律依据、公安机关不予备案或退回备案没有法律依据的上诉意见，不能成立，本院不予采纳。盛健公司提出的《印章业治安管理条例（征求意见稿）》尚未生效施行，且本案显然不属于印章遗失、被盗抢的情况，盛健公司的上诉理由亦不能成立。 综上，上诉人湖里公安分局及盛健公司的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉人厦门市公安局湖里分局及厦门盛健医疗器械有限公司的上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人厦门市公安局湖里分局、厦门盛健医疗器械有限公司各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 林琼弘 审 判 员 龙 辉 审 判 员 宋希凡 二〇一九年十二月十日 代书记员 王美云 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……