广西壮族自治区那坡县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1026行初9号 原告简永杰，男，1966年9月5日出生，壮族，住广西那坡县。 原告曾丽霞，女，1955年8月30日出生，壮族，住广西那坡县。 原告黄秀红，女，1956年5月6日出生，壮族，住广西那坡县。 委托诉讼代理人韦高东，广西中名（靖西）律师事务所律师。 被告那坡县自然资源局，住所地那坡县睦边大道301号。 法定代表人黄国锋，该局局长。 委托诉讼代理人廖秀华，该局执法监察大队负责人。 委托诉讼代理人吕文东，广西镇边律师事务所律师。 原告简永杰、曾丽霞、黄秀红诉被告那坡县自然资源局不服行政处罚决定纠纷一案，本院于2019年6月28日受理后，依法由审判员崔学雷担任审判长，与审判员农国杰、人民陪审员黄孝经组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭进行了审理。原告简永杰、曾丽霞、黄秀红及其委托诉讼代理人韦高东，被告那坡县自然资源局出庭代表廖秀华及其委托诉讼代理人吕文东均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月17日，广西那坡县自然资源局以原告简永杰、曾丽霞、黄秀红3人在未办理任何用地审批手续情况下，擅自在那坡县旧电业往三中公路边约200米处边坡占用城厢镇南街三组集体土地210平方米，非法削坡平整宅基地为由，作出那自然资罚决字（2019）3号行政处罚决定书：一、责令立即停止非法占地、非法削坡的违法行为；二、责令退还非法占用210平方米土地给南街三组集体；三、责令简永杰等3人按照广西第一地质工程公司出具的《那坡县城厢镇简永杰等3人非法开挖边坡崩塌地质灾害治理工程施工图设计》自行治理其非法占地、非法削坡引起的地灾隐患点，实施工期为120天（期间：1、逾期不治理或者治理不符合要求的，由责令限期治理的自然资源主管部门组织治理，所需费用由责任单位承担；2、逾期不治理的，本机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行，代履行的全部费用由简永杰、曾丽霞、黄秀红3人承担）。四、对简永杰、曾丽霞、黄秀红3人非法削坡违法行为处以人民币三万元整的处罚（¥30000元）。五、责令简永杰等3人支付施工图设计费人民币壹拾肆万伍仟元整（¥145000元）。三原告人为该行政处罚决定没有事实和法律依据且程序错误，遂诉请本院判决撤销。 原告简永杰、曾丽霞、黄秀红诉称： 一、三原告未经审批在该地实施削坡行为，起初的目的的确是为了平整出一块宅基地作为建房使用，但三原告在刚实施削坡行为时即被被告工作人员及时制止，未能达到平整宅基地并最终非法占用的目的。故该削坡行为属于为实施非法占地行为创造条件的预备阶段，被告据以认定三原告已实施非法占地的违法行为属认定法律事实错误。 二、根据《地质灾害防治条例》第十九条的规定：“对出现地质灾害前兆，可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县人民政府应及时划定地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志。”那坡县人民政府未对该地段及区域进行地质灾害评估，也未将区域和地段划定为地质灾害区，更未设任何地质灾害危险区的明显警示标志。故，三原告在非人民政府划定的地质灾害危险区内实施削坡行为不违法。被告回避了县人民政府未划定区域为地质灾害危险区和设立警示的事实，仅从该地极易发生坍塌且确已发生坍塌的情形即认定三原告削坡行为是非法削坡亦属使用法律错误。 三、处罚决定书作出行政处罚决定第四项责令三原告支付施工设计图设计费145000元无法律依据。根据相关法律规定，行政机关对自己作出的行政处罚有举证责任，被告作为自然资源行政主管部门，将为其作出行政处罚依据的证据《那坡县城厢镇简永杰等3人非法开挖边坡崩塌地质灾害治理工程勘查报告》及《那坡县城厢镇简永杰等3人非法开挖边坡崩塌地质灾害治理工程施工设计图》所产生的委托费用摊派、转嫁到三原告头上无法律依据。这无异与被告制作询问笔录后或履行其他取证工作后要求行政相对人支付相应纸张费、油费等。另外，被告在委托广西第一地质工程公司进行勘查和施工设计图时，未经作为行政处罚相对人的三原告确认和同意，即使三原告的行为违法，责令其进行地质灾害治理施工，亦应由三原告自行委托有资质的法律主体进行。 四、处罚决定书对三原告非法削坡的行为处罚30000元失当。 原告提交的证据有：现场照片3张，第一张照片证明：该路段上均存在地质灾害的危险，在原告削坡点100米以内已存在坍塌滑坡的事实，并非只有三原告的开挖点发生地质灾害危险。第二张照片证实：县政府把原告削坡地点划为地质灾害易发区的公示时间为2018年5月10日，是在原告开挖削坡之后，并不是原告明知已公示为地质灾害易发区仍进行开挖削坡。第三张照片证明：在开挖隐患点的周围边坡即使没有人为开挖因素也会有土质松落现象，故并非是只有原告削坡行为导致开挖点发生地质灾害危险。 被告那坡县自然资源局辩称： 一、原告简永杰、曾丽霞、黄秀红3人在未办理合法用地审批手续的情况下，擅自在那坡县旧电业往旧三中公路边约200米处边坡占用城厢镇南街三组集体土地，并多次雇请挖掘机在该地非法削坡造成地质灾害隐患进行勘查认定（为三级地质灾害），经对违法案件会审、呈批，认定本案原告简永杰、曾丽霞、黄秀红存在违法占地事实，并有相关证据予以佐证。被告认为，三原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三条、第三十六条、第四十三条、第五十九条和《地质灾害防治条例》第十九条的规定，构成非法占地、非法削坡的违法行为。为此，于2019年4月19日依法向原告简永杰、曾丽霞、黄秀红作出（2019）3号《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，三原告于2019年4月20日提出陈述、申辩及举行听证申请，2019年5月15日又自愿撤回听证申请。被告认为三原告申辩理由不成立，于2019年5月17日向三原告作出作出那自然资罚决字（2019）3号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十一条、第五十二条、第五十三条及《地质灾害防治条例》第五条、第四十二条、第四十三条的规定，对三原告违法行为作出行政处罚如下：（一）责令立即停止非法占地、非法削坡的违法行为；（二）责令退还非法占用210平方米土地给南街三组集体；（三）责令简永杰等3人按照广西第一地质工程公司出具的《那坡县城厢镇简永杰等3人非法开挖边坡崩塌地质灾害治理工程施工图设计》自行治理其非法占地、非法削坡引起的地灾隐患点，实施工期为120天（期间：1、逾期不治理或者治理不符合要求的，由责令限期治理的自然资源主管部门组织治理，所需费用由责任单位承担；2、逾期不治理的，本机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行，代履行的全部费用由简永杰、曾丽霞、黄秀红3人承担）。（四）对简永杰、曾丽霞、黄秀红3人非法削坡违法行为处以人民币三万元整（¥30000元）。（五）责令简永杰等3人支付施工图设计费人民币壹拾肆万伍仟元整（¥145000元）。 二、本案地质灾害的发生是三原告的人为活动导致，故三原告主张理由引用《地质灾害防治条例》第十九条不当，该条款适用于自然灾害情形。而对于145000元地质灾害治理工程施工图设计费的问题，根据《地质灾害防治条例》第三十五条“因工程建设等人为活动引发的地质灾害由责任单位承担治理责任”及“责任单位由地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门组织专家对地质灾害的成因分析进行分析论证后认定”的规定，本案应由原告简永杰、曾丽霞、黄秀红三人承担治理责任及治理费用，本案的地质灾害治理工程施工图设计费属于治理费用的组成部分，应由三原告支付。 三、根据《地质灾害防治条例》第四十三条“违反本条例规定，在地质灾害危险区内爆破、削坡、进行工程建设以及从事其他可能引发地质灾害活动的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责任停止违法行为，对单位处5万元以上20万元以下的罚款，对于个人处1万元以上5万元以下罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任”的规定，故被告对三原告处以罚款3万元有法律依据。 综述，被告作出的被诉行政行为有事实依据和法律依据，程序合法，遂请本院判决驳回原告诉讼请求。 被告提交的证据有：1、违法线索登记表；2、国土资源违法案件受理登记表；3、国土资源土地案件立案呈批表；4、国土资源违法案件调查报告；5、违法案件会审记录；6、自然资源违法案件及集体会审人员签到表；7、自然资源法律文书呈批表（告知）；8、自然资源行政处罚告知书；9、自然资源行政处罚听证告知书；10、那坡县自然资源局法律文书送达回证（告知）；11、自然资源行政处罚决定书审批表；12、自然资源行政处罚决定书；13、那坡县自然资源局法律文书送达回证（决定书）；14、履行行政处罚决定催告书；15、那坡县自然资源局法律文书送达回证（催告书）；16、询问笔录、身份证、保证书、现场图片；17、现场勘测笔录；18、宗地图；19、地质灾害治理工程勘察设计项目合同书；20、询价函；21、报价函、地质灾害防治单位资质证书；22、报价函、勘察单位资质等级证书；23、听证报告书；24、三原告关于要求撤销听证会的申请；25、广西增值税普通发票。26、对3原告作出行政处罚的相关法律依据，27、《授权委托书》及广西第一地质工程公司作出的《简永杰等3人地质灾害工程勘查报告》、《简永杰等3人地质灾害治理工程施工图设计》、《简永杰等3人地质灾害治理工程预算书》。 经庭审质证，原告对被告那坡县房管所举出的证据的质证意见是：对证据1-3无异议，但证实被告没有接到报案后立即通知原告，存在消极不作为行为；对证据4对三性没有异议，对证明力有异议，不足以证明三原告的违法事实；对证据5-6，没有异议。对证据7-9有异议，该呈批表和告知书中没有告知责令原告支付145000元的勘测费的事实属于程序违法。对证据10-11没有异议；对证据12有异议，处罚决定认定事实不清、证据不足、程序违法；对证据13没有异议；对证据14、15有异议，与本案没有关联性；对证据16-18的证明力有异议，不能证明原告行为存在违法性，三原告所作询问笔录均是国土工作人员写好后找到三原告要求签字三原告便在未确认笔录内容的情况下就签了字；对证据19-24有异议，被告没有在作出处罚前先组织原告治理，而委托第三方勘查和设计是在履行举证和治理法定义务，即使需要委托设计治理方案也应该由原告自己选择委托，现被告委托后要求原告承担委托费用无依据；对证据26法律规定没有异议，但对法律的理解存在不同；对证据27有异议，一是从广西第一地质公司的评审会签到表可以看出在评审会时有那坡县国土资源局的工作人员参加，被告方参与了评审会的工作，该报告不具有自主性、独立性和公正性，二是是否造成地质危险应以地质灾害评估报告为准，三是委托费用属于被告履行职责范围，不应由原告负担，四是认定原告造成地质灾害3级危险的结论只是一种预测，没有伤亡和经济损失等基础数据资料支持。 本院对证据认证如下：被告所举出的证据真实、合法与本案有关联，本院予以确认，原告提出其三人各自所作多次询问笔录均未经确认内容即签字不合常理，且三原告所作的笔录均另提供了身份证复印件并签字确认，亦能与受雇请人员等证人笔录、及本案其他证据相互印证，足以认定三原告非法开挖占地事实。此外，被告单位作为行政执法机关依法有组织专家对开挖点崩塌因素及灾害危险级别进行分析论证的职权，故本院对于三原告的质证意见不予采纳。另，原告所举证据真实但并不能证明其主张，亦与本案违法事实行为无关联。 经审理查明：2017年12月始，原告简永杰、曾丽霞、黄秀红三人在未办理任何用地审批手续的情况下，擅自雇请他人在那坡县旧电业往三中公路边约200米处边坡，占用城厢镇南街三组集体土地210平方米进行非法削坡平整宅基地。期间，县国土资源执法监察大队多次到现场制止，下达《责令停止土地违法行为通知书》。2018年9月，被告委托广西第一地质工程公司对三原告非法开挖边坡点进行崩塌地质灾害治理工程勘查及治理工程施工图设计和崩塌因素技术鉴定，总费用145000元。2018年12月，广西第一地质工程公司向被告出具了《那坡县城厢镇简永杰等3人非法开挖边坡崩塌地质灾害治理工程勘查报告》和《那坡县城厢镇简永杰等3人非法开挖边坡崩塌地质灾害治理工程施工图设计》，经勘查认定三原告非法开挖边坡所形成的不稳定斜坡整体未发生滑移，但局部陡坡出现崩塌等变形破坏迹象，在暴雨或是连续强度大的降雨条件下，有进一步发生变形的趋势。若再次发生变形破坏将严重威胁到该隐患点周边共50人的生命财产安全，潜在经济损失约200万元，地质危害等级为三级。 被告认为，简永杰等3人的行为违反了《中华人民共和国土地管理办法》第三条、第三十六条、第四十三条、第五十九条和《地质灾害防治条例》第十九条的规定，构成非法占地、非法削坡的违法事实，属非法占地、非法削坡的违法行为，于2019年4月19日向三原告简永杰、曾丽霞、黄秀红作出了那自然资罚告字（2019）3号《行政处罚告知书》和那自然资罚听告字（2019）3号《行政处罚听证告知书》。后三原告于2019年4月20日提出陈述、申辩及要求举行听证，又于2019年5月15日自愿撤回听证申请。被告于2019年5月17日作出那自然资罚决字（2019）3号《行政处罚决定书》，决定对三原告行政处罚：一、责令立即停止非法占地、非法削坡的违法行为；二、责令退还非法占用210平方米土地给南街三组集体；三、责令简永杰等3人按照广西第一地质工程公司出具的《那坡县城厢镇简永杰等3人非法开挖边坡崩塌地质灾害治理工程施工图设计》自行治理其非法占地、非法削坡引起的地灾隐患点，实施工期为120天（期间：1、逾期不治理或者治理不符合要求的，由责令限期治理的自然资源主管部门组织治理，所需费用由责任单位承担；2、逾期不治理的，本机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行，代履行的全部费用由简永杰、曾丽霞、黄秀红3人承担）。四、对简永杰、曾丽霞、黄秀红3人非法削坡违法行为处以人民币三万元整的罚款（¥30000元）。五、责令简永杰等3人支付施工图设计费人民币壹拾肆万伍仟元整（¥145000元）。另于2019年6月18日向三原告送达《履行行政处罚决定催告书》。三原告因不服该行政处罚决定，遂于2019年6月28日向本院提起行政诉讼。 诉讼各方争议焦点如下：1、三原告是否存在非法占地削坡违法行为引发开挖点形成地质灾害危险的问题；2、被告作出的行政处罚决定书的第三条处罚决定是否合法的问题；3、被告作出的行政处罚决定书的第五项处罚决定是否合法的问题。 本院对各方争议焦点问题分析评判如下： 1、关于三原告是否存在非法占地削坡违法行为引发开挖点形成地质灾害危险的问题。 经查，本案被告认定原告简永杰、曾丽霞、黄秀红三人于2017年12月始，在未办理任何用地审批手续的情况下擅自雇请他人在那坡县旧电业往三中公路边约200米处边坡，占用城厢镇南街三组集体土地210平方米进行非法削坡平整宅基地行为属非法占地行为，并依照相关法律规定程序对三原告违法行为制止，送达及告知预处罚权利等，后经委托广西第一地质工程公司勘查认定三原告非法开挖边坡行为形成的不稳定斜坡整体构成地质危害等级为三级。在应诉过程中亦能向本院提交了违法线索登记表、调查报告、询问笔录、保证书、送达回证、现场勘查笔录及照片、治理工程勘查报告等证据予以证实，经审查证据确实充分，足以认定，故三原告称被告认定三原告违法占地削坡的违法事实不清、证据不足、法律适用错误的主张不能成立。 2、被告作出的行政处罚决定书的第三条处罚决定是否合法的问题。 本院认为，相关法律法规对于责令责任人限期治理地质灾害的，没有明确规定是否应按照责令部门的要求和标准进行治理，但本案被告作为国土资源行政主管部门，系依法履行对涉土地违法活动行政管理职责，在依法行使职权查处和整治土地违法活动时，具有根据案件实际情况作出相应执法和处罚的行政权力，责令三原告按照被告已委托具备相应资质机构经勘查现场后作出的治理方案要求限期进行治理，属行政执法权范围。且本案三原告违法占地削坡的行为已引发了开挖点形成三级地质灾害危险，而该路段亦确属本县重要公共交通道路，若未及时治理或治理不达防灾要求，当再次发生变形崩塌时对过往车辆、人员及周边生活群众的生命财产有造成巨大伤害的危险，故被告作出该行政处罚决定项责令三原告进行及时并符合被告要求的治理具有现实紧迫性、必要性及合理性。因此，对于三原告及委托代理人提出的相关意见不予采纳。 3、关于行政处罚决定书的第五条处罚决定是否合法的问题。 被告认为，根据《地质灾害防治条例》第五条规定：“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。”该条例第四十二条：“违反本条例规定，对工程建设等人为活动引发的地质灾害不予治理的，由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期治理；逾期不治理或者治理不符合要求的，由责令限期治理的国土资源主管部门组织治理，所需费用由责任单位承担，处10万元以上50万元以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。”该条例第四十三条：“在地质灾害危险区内爆破、削坡、进行工程建设以及从事其他可能引发地质灾害活动的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令停止违法行为，对单位处5万元以上20万元以下罚款，对个人处1万元以上5万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。”以及《中华人民共和国行政强制法》第五十条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”而本案行政处罚决定第五项的施工图设计费145000元属于由三原告治理费用中的一部分，故应由原告负担。 原告认为，行政处罚决定第五条的施工图设计费145000元是在行政机关履行行政职责过程中产生，是为了证明本案地质灾害危险的发生是三原告人为活动导致而进行的，举证责任依法在行政机关，故不应把委托鉴定产生的费用转嫁到行政相对人身上，且就算是需要三原告对所开挖造成的灾害隐患点进行治理，也应由三原告自行委托有资质的部门设计方案治理，被告的行为侵犯了原告的自主选择权，再者，该处罚项没有在处罚告知书及听证权利告知中列明，侵犯了原告对该项提出申辩、申请听证等救济权利，程序违法。故应判决撤销。 本院认为，首先，本案被告委托广西第一地质工程公司对三原告非法开挖边坡点进行崩塌地质灾害治理工程勘查及治理工程施工图设计和崩塌因素技术鉴定，总费用145000元，该费用包括勘查崩塌因素技术鉴定和治理工程施工图设计方案两个部分。根据《地质灾害防治条例》第三十五条规定“因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。责任单位由地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证后认定。”可知，本案三原告为了平整宅基地非法占地削坡的违法行为虽有在案证据予以证实认定，但是否系因三原告的非法占地削坡行为引发被开挖点形成地质灾害危险及危险等级评估，依法应由土地行政主管部门负责组织专家进行分析论证或委托有资质的机构进行现场勘查、测算后得出确定结论，亦属被告履行行政职责通过执法调查活动证明确定该因果关系后对三原告依法作出限期治理的依据，因此，被告将该崩塌因素技术鉴定产生的委托费用作为行政处罚项无法律依据。其次，根据《地质灾害防治条例》第四十二条规定的“因工程建设等人为活动引发地质灾害不予治理的，由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期治理；逾期不治理或者治理不符合要求的，由责令限期治理的国土资源主管部门组织治理，所需费用由责任单位承担。”及《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”由此可知，在确定责任人非法占地削坡行为引发地质灾害责任后，有行政管理职权的机关依法应先责令责任人限期治理，逾期不治理或虽经治理但不符合要求的，方由责令机关组织治理，所需费用由责任人承担。本案被告提交的证据材料显示是于2019年5月17日通过作出行政处罚决定的形式责令三原告按照广西第一地质工程公司出具的治理工程施工设计方案自行治理，时限120日，但在该限期自行治理时限内，未有原告明确表示不治理或虽自行治理但不符合治理要求的情况下便又同时以上述同一行政处罚决定的形式直接责令三原告负担被告委托第三方机构经测算治理工程产生的设计费，该处罚决定不符合相关规定，于法无据。再者，被告将该委托费145000元责令由三原告负担以行政处罚决定形式作出，但未在处罚告知书及处罚听证告知书中列明，仅在最终作出的处罚决定书中加入列为末项，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”，属程序违法。因此，被告作出行政处罚决定书的第五条无事实根据和法律依据且程序违法，本院不予支持。 综上所述，本案经本院审判委员会讨论决定，被告那坡县自然资源局作出的那自然资罚决字（2019）3号《自然资源行政处罚决定书》第一、二、三、四条有事实根据和法律依据且程序合法，应予支持；第五条无事实根据和法律依据且程序违法，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告那坡县自然资源局作出的那自然资罚决字（2019）3号《自然资源行政处罚决定书》第五条（即责令简永杰等3人支付施工图设计费人民币壹拾肆万伍仟元整）； 二、驳回原告简永杰、曾丽霞、黄秀红的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由原告简永杰、曾丽霞、黄秀红负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或直接向百色市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元。（户名：待结算财政款项---法院诉讼费专户，账号：60×××97，开户行：农行百色分行营业部），逾期不交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  崔学雷 审 判 员  农国杰 人民陪审员  黄孝经 二〇一九年十二月十八日 书 记 员  李晓燕