贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1797号 上诉人（一审原告）瓮安县人民政府，住所地瓮安县行政新区。 法定代表人黄桂林，县长。 委托代理人王国胜、袁亮超，瓮安县司法局行政复议科工作员。 被上诉人（一审被告）王大红，女，汉族。 一审第三人王开林，男，汉族。 一审第三人瓮安县雍阳街道办事处仙桥社区居民委员会，住所地瓮安县雍阳街道办事处仙桥社区雄南槽组，统一社会信用代码5552272557711837X2。 法定代表人赵定伦，居委会主任。 上诉人瓮安县人民政府因与被上诉人王大红土地行政处理一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初342号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 王大红一审诉称：原告与第三人王开林因位于位于瓮安县小地名“张家湾”“放牛坡”“狮子口”三块土地产生排除妨害纠纷。瓮安县人民法院判决王开林赔偿原告损失。王开林上诉后，黔南州中级人民法院二审裁定认为上述三块地的使用权的归属应由人民政府处理，不属于人民法院的受案范围，裁定驳回原告的起诉。原告申请再审，黔南州中级人民法院裁定驳回原告的再审申请。原告遂向被告瓮安县人民政府递交《土地确权申请书》，被告作出《不予受理决定书》（瓮府确不受字〔2019〕2号），决定不予受理原告的确权申请。被告作出的上述决定认定事实不清、适用法律错误。原告遂向法院起诉，请求判决：1.撤销《不予受理决定书》（瓮府确不受字〔2019〕2号）；2.判决被告对原告的土地确权申请作出处理决定；3.案件受理费由被告负担。 一审经审理查明：原告之祖母熊后芬（已故）生前一直管理、使用“放牛坡”“沙田湾”“张家湾”三块地。1993年7月15日，原告之父王开砚（后改名为王开权，2012年6月19日死亡）与其兄弟姐妹签订协议约定，熊后芬死亡后王开砚出资5000元购买熊后芬的房子，其中2500元用于安葬熊后芬，2500元用于支付王开国、王开艳；房屋宅基地、自留地、责任地按原熊后芬管理边界为准，任何兄弟均不得提出异议。1993年7月19日，王开砚与邓惠志签订《调地协议》，将“沙田湾”与邓惠志的“狮子口”互换，用于安葬熊后芬。自此，原告父亲一直管理使用“放牛坡”“张家湾”“狮子口”，直至去世。2017年7月左右，原告所在村委会进行土地确权，第三人王开林提出“放牛坡”“张家湾”“狮子口”系其母熊后芬的。原告为宣示管理权于2017年11月左右在上述地块栽种苗木，后被王开林拔除。原告诉至瓮安县人民法院，瓮安县人民法院作出（2018）黔2725行初1875号民事判决，判决王开林赔偿原告相关损失。王开林不服上诉至本院。本院作出（2018）黔27民终2522号民事裁定书，以本案系土地权属纠纷，不属于人民法院的受案范围为由驳回了原告的起诉。原告不服，向本院申请再审，本院作出（2019）黔27民申25号民事裁定书，以相同理由驳回了原告的再审申请。原告遂向被告瓮安县人民政府递交《土地确权申请书》。被告作出《不予受理决定书》（瓮府确不受字〔2019〕2号），决定不予受理原告的确权申请。原告遂诉至法院，诉请如前所述。 一审法院认为：本案的审理焦点是1.案涉三地块的性质；2.案涉《不予受理决定书》是否合法。1.关于案涉三地块的性质问题。本案中，原告、第三人并未提交案涉三地块的土地承包合同或者土地承包经营权证书、土地确权证书等相关权属凭证。仙桥社区进民委员会至今未将案涉地块确权给任何人。目前立法对承包经营权的保护是以承包合同为基础，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，即承包合同生效是土地承包经营权取得的标志。案涉地块并无土地承包合同或者土地承包经营权证、土地确权证书等予以支持。2.关于《不予受理决定》的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，个人之间、个人与单位之间的土地所有权或者使用权的争议由乡级以上人民政府或者县级以上人民政府处理。原告王大红因与第三人王开林针对案涉三块土地的权属纠纷向瓮安县人民政府申请裁决，符合法律规定。瓮安县政府系案涉争议纠纷的适格裁决主体。因此，瓮安县政府向原告作出的案涉《不予受理决定书》认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十二条之规定，判决：一、撤销被告瓮安县人民政府2019年3月21日作出的《不予受理决定书》（瓮府确不受字〔2019〕2号）；二、责令被告瓮安县人民政府对原告王大红的确权申请在法定期限内作出行政行为。 瓮安县人民政府上诉请求：撤销一审判决。主要事实和理由：一、本案被上诉人和当事人王开林对涉案土地的承包经营权是基于熊后芬对涉案土地享有承包经营权确立的，被上诉人与第三人王开林谁享有涉案土地承包经营权，应基于熊后芬死亡后家庭协议和相关家庭历史因素来确定谁享有承包经营权，才是本案争议问题所在。一审法院以被上诉人、王开林未提交涉案土地承包合同和承包经营权证书为由认为涉案土地争议属于确权纠纷存在基本的逻辑错误。二、一审判决适用法律错误。一审判决依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，认为被上诉人与第三人之间系土地权属纠纷，确认上诉人系案涉争议纠纷适格裁决主体，其所适用法律错误。本案审理过程中，第三人仙桥社区居民委员会一直认可熊后芬对涉案土地的承包经营权，到目前为止也未收回涉案土地的承包经营权。被上诉人与第三人王开林产生纠纷，实际是家庭内部对熊后芬死亡后如何继承涉案土地承包经营权，其纠纷为承包经营权确立之后产生的合同、侵权、继承等纠纷。所以，应当属于《农村土地承包法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规范的范畴。综上，请二审查明事实，依法作出上诉人的上诉请求。 王大红二审辩称：一、一审法院没有认定案涉土地未发包，只是说涉案土地并没有书面合同或土地承包经营权证、土地确权证书等证据予以证实，但和政府一样并没有否认涉案土地使用权事实上应该属于答辩人所有。对于第二轮承包后新开垦的土地和自留地应该都予以确认并颁证，这是政府的职责，应政府相关部门对涉案土地不予确权，才导致答辩人合法权益受到侵害。二、答辩人依法请求上诉人对涉案土地进行确权，并未请求其处理与第三人王开林的纠纷。土地确权的权利主体为乡级或县级以上人民政府，土地确权是政府的职责，一审法院适用法律正确。综上，请二审驳回上诉，维持原判。 一审第三人王开林二审述称：一、一审判决结果正确，请二审予以维持。从王大红与王开林的举证情况来看，对本案争议的土地均没有相应的土地承包合同、土地承包经营权证、土地确权证书等权属凭证，因此应属于土地权属不明确，依法应当由行政机关进行行政确权。二、一审判决认定部分事实有误，请二审予以纠正。原判在查明事实中认定，“原告父亲一直管理使用放牛坡、沙田湾、张家湾直至去世”这一事实没有充分的证据。涉及上述土地在熊后芬去世后，该争议地属“饲料地”一直处于闲置状态，并非一审判决认定的一直处于王大红父亲王开砚管理使用。一审判决对该关键事实认定错误，请二审予以纠正。三、本案争议地属于熊后芬子女共同享有。在熊后芬的安葬协议中，并没有明确本案争议的饲料地归王开砚经营管理，王大红父亲王开砚并没有履行安葬协议，王开砚并没有取得该饲料地的承包经营权。综上，请二审维持一审判决结果，并对一审判决认定有误的事实进行纠正。 被上诉人王大红二审辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，请二审予以维持。 一审第三人瓮安县雍阳街道办事处仙桥社区居民委员会二审未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。 本院认为：本案的争议焦点是，被上诉人王大红、王开林之间就案涉“放牛坡”、“沙田湾”、“张家湾”三块地之间的纠纷是否属于土地使用权争议，是否属于人民政府处理范围。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案案涉“放牛坡”、“沙田湾”、“张家湾”三块地系熊后芬生前一直管理使用，近来，王大红、王开林因土地权属问题产生争议。其中，王开林主张争议地属饲料地，不在熊后芬的安葬协议涉及，在熊后芬去世后该争议地就处于闲置状态，属于熊后芬的子女共同享有。王大红则主张涉案土地属于自留地，因历史原因没有签订书面承包合同和颁发土地承包经营权证书，但涉案三块土地在确权登记之初就经村委会调查登记在王大红名下，因王开林提出争议，才将涉案土地定为争议土地。本案当事人王大红与王开林之间对涉案土地属于谁享有存在争议，同时，仙桥社区居民委员会证明证实：王开林户涉及张家湾、放牛坡、狮子口三处土地确权，确权时因该土地有争议，社区未将该三处土地确权给任何人。该证据证实了涉案土地存在争议，未确权给任何人的事实。同时，已生效的贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27民终2522号民事裁定已将王开林、王大红之间的争议认定为土地使用权争议，确定应由人民政府处理。王大红不服该生效判决，提起再审申请。贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出（2019）黔27民申25号行政裁定，驳回了王大红的再审申请。虽然本案有土地承包经营权纠纷的性质，但仍然存在土地使用权争议问题，仍然属于人民政府处理的范围。人民政府应根据相应的土地管理法律法规规定，以及相关政策确定争议土地的使用权。上诉人瓮安县人民政府认为不应由其处理的上诉主张，本院不予采纳。 对于涉案土地的经营管理问题，可能涉及涉案土地权属的确定，应由人民政府查清该事实后根据土地法律法规及相关政策处理，一审予以认定不当，本院予以纠正。但该认定不影响本案的处理。 综上，上诉人瓮安县人民政府的上诉主张理由不充分，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人瓮安县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 田一铭 审判员 肖 瑶 二〇一九年十二月十九日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛