江西省吉安市青原区人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0803行初161号原告杨开伟，男。被告吉安市吉州区市场监督管理局。法定代表人张锦云，局长。出庭负责人罗荔萌，副局长。委托诉讼代理人钟巧明，该局法制科科长。委托诉讼代理人周荣，该局消管科科长。原告杨开伟不服被告吉安市吉州区市场监督管理局（以下简称吉州区市监局）市场管理行政行为，于2019年10月11日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月18日立案后，向被告吉州区市监局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月2日公开开庭审理了本案。原告杨开伟、被告吉州区市监局副局长罗荔萌及委托诉讼代理人钟巧明、周荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月28日，原告杨开伟以在江西国光商业连锁股份有限公司吉安步行街分店（以下简称国光步行街分店）购买的”家乡红枸杞”标签未标明配料、质量等级、执行标准作废，不符合食品安全国家标准为由，通过邮件进行举报，被告吉州区市监局受理后，对案涉举报进行了办理，并于2019年9月18日对杨开伟作出《函告》。原告杨开伟诉称，2019年5月28日，其以在国光步行街分店购买的”家乡红枸杞”标签未标明配料、质量等级、执行标准作废，不符合食品安全国家标准为由，通过邮件向被告进行举报，请求被告依法调查并书面反馈处理结果及给予最高奖励，要求被举报人提供相应检测报告，并提交了购物票据和产品实物图片等。2019年9月18日，吉州区市监局作出《函告》。其不服该《函告》，认为：一、案涉食品违法。其购买的案涉食品的标签，1.未标明配料违反了《食品安全法》第六十七条第一款第二项规定；2.标明“GB/T18672-2002枸杞（枸杞子）”，该标准已被“GB/T18672-2014枸杞”所代替，并实施，违反了《食品安全法》第七十一条和《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.10条的规定；3.未标明产品的质量等级，违反了《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.11.4条和规定“质量（品质）等级，食品所执行的相应产品标准已明确规定质量（品质）等级的，应标示质量（品质）等级”和《食品安全法》第六十七条第一款第九项之规定。被告应依照《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项之规定作出行政处罚。二、被告适用法律依据错误。被举报人在履行了《食品安全法》第四条、第三十三条、第四十四条、第五十三条和《中华人民共和国产品质量法》第三十三条、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条的基本义务后，理应知悉案涉食品违反了《食品安全法》第六十七条、第七十一条的规定。被举报人作为食品经营企业，配备了专业的食品安全管理人员，应当知道案涉食品不符合食品安全标准，被举报人未向被告提供充分证据证明其不知道案涉食品不符合食品安全标准的证据，故被告适用《食品安全法》第一百三十六条之规定作出免予处罚的决定系事实认定不清，适用法律错误。三、被告未对原告举报奖励诉求作出答复违法。依《食品药品监管总局财政部关于印发食品药品违法行为举报奖励办法的通知》（食药监稽〔2017〕67号）第二条规定：本办法适用于各级食品药品监督管理部门对社会公众举报属于其监管职责范围内的食品（含食品添加剂）、药品、医疗器械、化妆品违法犯罪行为或者违法犯罪线索，经查证属实并立案查处后，予以相应物质奖励的行为。第十条第一款第（二）项规定：违法行为不涉及货值金额或者罚没金额的，但举报内容属实，可视情形给予200-2000元奖励。故其提起行政诉讼，请求：1.撤销吉州区市监局于2019年9月18日所作出的《函告》；2.判决被告吉州区市监局不予原告举报奖励决定。杨开伟向本院提交了以下证据材料：1.投诉举报书，2.购物产品及小票照片,3.2019年9月18日的《函告》;以上证据材料证明其投诉举报属实，被告作出回复适用法律依据错误。被告吉州区市监局辩称，一、我局依法履行职责，及时向杨开伟反馈了处理结果，认定事实清楚，适用法律正确。我局于2019年5月28日收到原告投诉举报邮件。原告投诉举报称其于2019年5月21日在国光步行街分店购买的由江西圣食园食品有限公司生产的”家乡红枸杞”，包装未标注配料、质量等级，执行标准作废，违反了《食品安全法》和《预包装食品标签通则》(GB7718Y一2011）规定，要求我局立案查处，并反馈处理结果和给予其举报奖励。2019年5月31日答辨人派执法人员前往该公司现场调查发现：被投诉食品”家乡红枸杞”为预包装食品，由江西圣食园食品有限公司生产，生产日期为2019年5月1日，产品执行标准为GB/T18672-2002，包装上没有标示配料标准、质量等级等。为此，我局于2019年5月31日决定立案调查。经查明：2019年5月10日，国光步行街分店通过公司总部货物配送渠道，收到案涉食品10包，进行上架销售，2019年5月21日销售1包，售价33元。我局接到原告投诉，派出执法人员现场调查后，被投诉方才发现案涉食品存在包装上没有标示配料标准、质量等级等问题，在积极配合我局调查取证的情况下，继续校验进货途径、查验进货台账，当日，我局向该公司下达（吉州）市监食字[2019]37号《责令整改通知书》，该公司主动在2019年6月3日将其余9包案涉食品全部下架封存，积极消除社会影响。我局认为案涉国光步行街分店销售的案涉食品违反了《食品安全法》第六十七条第二款、第七十一条第一款、第三款规定，构成了销售标签不符合食品安全标准预包装食品的行为。鉴于国光步行街分店积极履行进货查验，及时封存下架且积极消除违法行为社会影响，案发后又能积极配合调查取证和认真落实整改。为此，我局依照《食品安全法》第一百三十六条和《行政处罚法》第二十三条规定之精神，决定对国光步行街分店给予免于处罚。案件审理期间即2019年9月4日，杨开伟以我局未履行法定职责为由向吉安市吉州区人民政府申请行政复议，要求我局履行法定职责，2019年9月18日我局通过手机平台和邮件方式向杨开伟作处理结果反馈后，杨开伟申请撤回行政复议申请，行政复议终止。二、本案中被答辩人举报行为不适用《食品药品违法行为举报奖励办法》。本案的主要争议焦点为答辩人对当事人江国光商业连锁股份有限公司吉安步行街分店的涉案行为免予行政处罚是否符合法律规定。在案件调查中，答辩人重点调查了当事人江国光商业连锁股份有限公司吉安步行街分店作为经营者，是否履行了《中华人民共和国食品安全法》规定的需要履行的相关义务。根据《中华人民共和国食品安全法》第五十三条的规定：“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明；食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证”。经查，当事人江国光商业连锁股份有限公司吉安步行街分店经营的超市有专人对食品购进进行验收，查验了食品的外包装、供货者江西圣食园食品有限公司营业执照、食品生产许可证和企业出厂检验报告单，并在入库记录中对供货者查验等级，履行了食品初步查验制度，并有账记录，进货单、入库单有超市质控员签名，行为本质上属于《食品药品违法行为举报奖励办法》第八条第三款规定对标签、说明书存在不影响产品质量安全且不会对公众造成误导的瑕疵的举报。同时，当事人江国光商业连锁股份有限公司吉安步行街分店在案发后已采取了下架退货处理并且认真落实整改。上述证据能够证明当事人江国光商业连锁股份有限公司吉安步行街分店履行了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定的查验合格证明文件和食品进货查验义务，无主观故意购进不合格食品行为，在销售后未发生对顾客造成人身危害的情况，并及时作出整改和下架处理。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定，食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚。答辩人就此对当事人江国光商业连锁股份有限公司吉安步行街分店作出免予处罚的决定并书面向申请人作了回复，答辩人履职符合法律规定。据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条及《食品药品投诉举报管理办法》的相关规定，答辩人具有食品安全监督的行政管理职责，负责对本行政区域内食品药品投诉举报的查处工作。本案中，在收到原告举报转办件后，答辩人予以立案调查，根据调查处理的结果作出了具体《回复》。从答辩人提交的证据及查证的事实来看，当事人江国光商业连锁股份有限公司吉安步行街分店已经如实提供涉案产品的进货来源，履行了进货查验等义务，主观上并无购进不合格食品的故意。同时，涉案产品在消费环节中已经下架处理并且整改到位。在综合考虑上述情况后，作出对当事人江国光商业连锁股份有限公司吉安步行街分店免予行政处罚，及时将涉嫌存在违法行为的线索移送食品生产企业所在市场监督管理部门处理。所以对当事人江国光商业连锁股份有限公司吉安步行街分店免予处罚并不给予原告行政奖励确定的回复行为并无不当，符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第八条第三款规定情形，其行为不属于举报奖励范畴。综上所述，答辩人对被答辩人举报事项，在法定权限进行了立案查处，并且及时将处理结果进行了反馈，履职行为符合法律法规规定。为此，敬请法院确认答辩人履职合法，依法驳回其诉讼请求。吉州区市监局在法定举证期限内向本院提交以下证据材料：1.投诉举报书，证明原告直接向被告邮件举报；2.立案审批表，证明被告及时立案，履行职责；3.现场笔录、询问笔录，证明被投诉食品“家乡红枸杞”存有食品包装标识的轻微违法；4.索证索票复印件，证明真实性无异议，其来源于江西国光商业连锁股份有限公司吉安步行街分店，不能确定是原告自购行为，关联性存疑；5.《营业执照》、《食品经营许可证》，证明被投诉方市场主体合法性；6.《营业执照》，《食品生产许可证》，证明被投诉方队被投诉食品履行行了进货查验；7.《进货台帐》；证明被投诉方建立了严格的食品等进货查验管理制度；8.检测报告，证明被投诉食品供货出厂检测结果为合格食品，不影响视频安全和消费安全；9.（吉州）市监（食）责改（2019-37）《责令整改通知书》及《整改反馈情况报告》，证明答辩人认定被投诉的“家乡红枸杞”轻微违法，责令整改，证明被投诉方认真落实整改并且整改到位；10.（吉州市监免罚字2019）20号）免予行政处罚决定书，证明被告对被投诉方作出具体行政行为；11.短信截屏，证明被告及时向申请人反馈了处理结果；12.书面函告，证明被告通过邮件渠道向原告反馈处理结果及诉求事项回复；13.案件移送函，证明被告将涉案线索移交由管辖权的市监部门处理；14.行政复议答复通知书及吉州区人民政府《行政复议终止决定书》，证明原告就本案诉求，提起行政复议要求被告履职，证明复议机关确认原告诉求得到解决，申请撤诉，复议终止。经庭审质证，当事人发表质证意见如下：对杨开伟提交的证据材料，吉州区市监局经质证，对证据的真实性、关联性、合法性均无异议，对购物小票认为仅可以证明来源是国光步行街分店，是否是杨开伟自购行为无法确定。对吉州区市监局提交的证据材料，杨开伟经质证对证据材料3真实性无异议，合法性关联性有异议；对证据材料8三性均有异议，出厂检测报告与其举报的产品不一致，出厂检验报告真实性不认可；对证据材料10认为不符合免于处罚的规定；函告依据错误；其它证据材料无异议。本院对上述证据认证如下：当事人对对方提交的证据材料经质证认为无异议或真实性无异议的，本院经审查均予以确认并在卷佐证。被告提交的证据材料8，系生产商对案涉食品的出厂检测报告，与本案有关联性，本院对该证据予以采信。经审理查明，2019年5月21日，杨开伟在国光步行街分店购买”家乡红枸杞”一份。2019年5月28日，杨开伟以在国光步行街分店购买的”家乡红枸杞”（品名：枸杞，生产日期：2019/5/1，产品执行标准：GB/T18672-2002，食品生产许可证：SC11636072110033，条形码：6970087900361，生产商：江西圣食园食品有限公司)标签未标明配料、质量等级、执行标准作废，被举报人未建立食品出厂检验记录制度，查验出厂食品的检验合格证和安全状况，违反《食品安全法》第六十七条第二项和第六项和GB7718规定的标明产品质量等级的要求，不符合食品安全国家标准为由，通过邮件进行举报，请求依法调查并书面反馈处理结果及给予最高奖励，要求被举报人提供相应检测报告，并提交了购物票据和产品实物图片等。吉州区市监局于2019年5月31日对上述举报进行立案。当日，被告对国光步行街分店进行了现场检查并制作了现场笔录，查明案涉食品未标注配料及质量等级，标注的产品执行标准已过期；被告向国光步行街分店的店长孔艳进行了询问调查（孔艳陈述案涉食品标签未标明产品质量等级，仅销售一包案涉食品，且该公司实行统一配送经营，案涉食品已由公司总部统一查验供货者的许可证和食品合格证明文件，如实记录了案涉食品的名称、规格、数量等并保存相关凭证，也合理审查了案涉食品的标签标识，但以公司的知识和目测等手段不可能能审查处案涉食品的标识未标明配料、质量等级、执行标准作废。），查验了国光步行街分店的《营业执照》《食品经营许可证》等证照及其《进销存台账》和案涉食品的《出厂检验报告》（等级为一级品，质量合格）及生产商的《营业执照》《食品生产许可证》。当日，吉州区市监局对国光步行街分店下达了（吉州）市监食字〔2019〕37号责令改正通知书，载明：“经查，你单位销售的”家乡红枸杞”外包装上未标注配料、质量等级、执行标准作废的行为，违反了《食品安全法》第六十七条第二款和第七十一条第一款、第三款的有关规定，依据《行政处罚法》第二十三条的规定，现责令你单位在2019年6月15日前予以改正。”等内容。2019年6月5日，国光步行街分店向吉州区市监局发送《关于整改情况的汇报》，载明该公司已将案涉食品全部下架，并将一如既往严格依照国家相关法律法规，履行索票索证义务，严把食品安全关和产品质量关等内容。2019年9月9日，吉州区市监局对国光步行街分店作出（吉州）市监免罚字〔2019〕20号《免予行政处罚决定书》，载明：“当事人：国光步行街分店……经查：当事人于2019年5月10日由总部配送收货10包‘家乡红枸杞’，外包装上未标注配料、质量等级、执行标准作废，违反了《食品安全法》第六十七条第二项规定、不符合GB/T18672-2014和GB7718-2011第4.1.10条的理化指标。2019年5月21日销售一份，2019年6月3日其余已下架退回厂家。当事人履行了《食品安全法》规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源。……当事人经营食品行为，违反了《食品安全法》第七十一条第一款和第三款规定，依据《行政处罚法》第二十三条和《食品安全法》第一百三十六条规定，对你责令整改、免予行政处罚”。2019年9月18日，吉州区市监局向杨开伟作出《函告》，载明：“杨开伟，2019年5月28日收到你举报邮件，你自称2019年5月21日在国光步行街分店购买了一包由江西圣食园食品有限公司生产的”家乡红枸杞”，包装未标注配料、质量等级，执行标准作废，……我局对当事人国光步行街分店作出了免于处罚的决定并书面向你作了手机信息回复。……你投诉行为不属于举报奖励范畴。……”等内容。后吉州区市监局向杨开伟送达了该《函告》并通过手机信息的方式告知了杨开伟相关内容。本院认为，依照《食品药品投诉举报管理办法》第五条“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作……”、《食品药品违法行为举报奖励办法》第三条第一款“负责举报调查处理的食品药品监督管理部门为举报奖励实施部门，负责奖励决定告知、奖励标准审定和奖励发放等工作。”和政府机构改革相关规定，吉州区市监局作为县级以上地方人民政府食品安全监督管理行政部门，具有对吉安市吉州区范围内的食品生产经营活动和食品领域违法行为举报奖励进行监督管理的行政职权。一、关于案涉《函告》是否需要撤销。杨开伟认为其在国光步行街分店购买的”家乡红枸杞”涉嫌标签违法，通过信访进行举报，根据其举报邮件载明的内容可知，杨开伟该行为系举报，并非投诉。杨开伟向吉州区市监局举报亦符合《食品药品投诉举报管理办法》第八条“各级食品药品监督管理部门应当畅通‘12331’电话、网络、信件、走访等投诉举报渠道，建立健全一体化投诉举报信息管理系统，实现全国食品药品投诉举报信息互联互通”之规定。现已查明案涉食品标签未标明配料、产品质量等级和执行标准作废，即违反了《食品安全法》第六十七条第一款第二项、第五项和第九项之规定。本案中，被告收集了国光步行街分店履行了进货查验等义务的证据，也收集了国光步行街分店店长孔艳的《调查笔录》（该笔录中孔艳陈述公司无法审查出案涉食品的标识未标明产品质量等级）用以证明该店不知道案涉食品不符合食品安全标准，但被告收集的国光步行街分店店长孔艳的《调查笔录》并不能充分证明国光步行街分店不知道案涉食品不符合食品安全标准。另外，《食品安全法》第三十三条第一款第三项规定食品生产经营者应当有专职或者兼职的食品安全专业技术人员、食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度，《中华人民共和国产品质量法》第二十七条规定：“产品或者其包装上的标识必须真实，并符合下列要求：……（三）根据产品的特点和使用要求，需要标明产品规格、等级、所含主要成份的名称和含量的，……”、第三十三条规定：“销售者应当建立并执行进货检查验收制度，验明产品合格证明和其他标识”。依照上述法律规定，作为食品生产经营者应当配备食品安全专业技术人员，应当验明产品标识等，应当能发现案涉食品标签未标明配料、产品质量等级和执行标准作废的事实。故被告依据《食品安全法》第一百三十六条的规定决定对国光步行街分店免予处罚，属主要证据不足，认定事实不清，故案涉《函告》依法应予以撤销。同时，对案涉食品的处理结果，关系到杨开伟的举报是否属于举报奖励范围及是否应当给予杨开伟奖励，故吉州区市监局对杨开伟作出的不予奖励的决定亦应予以撤销，吉州区市监局应当对案涉食品重新作出处理，再根据处理情况对杨开伟予以回复包括对是否给予杨开伟奖励重新作出决定。二、关于杨开伟是否享有本案诉权。吉州区市监局辩解杨开伟对《函告》不享有诉权。但一方面，《食品药品投诉举报管理办法》第九条规定，各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求。吉州区市监局对杨开伟案涉举报具有回复的法定职责，杨开伟因举报获得了对举报处理结果的知情权。另一方面，《食品药品违法行为举报奖励办法》第十二条规定，负责举报调查、作出最终处理决定的食品药品监督管理部门对举报立案查处完毕后，对于符合本办法规定奖励条件的，应当在15个工作日内向举报人反馈办理结果，并根据举报人奖励意愿启动奖励程序。案涉举报的处理结果直接关系到举报等级的认定和举报人是否能够获得举报奖励。因此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”的规定，杨开伟与案涉《函告》具有利害关系，其具备针对《函告》提起行政诉讼的原告主体资格。另外需要指出的是：投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。同时，为推动食品药品安全社会共治，加大对食品药品违法行为的惩治力度，保障公众身体健康和生命安全，制定了《食品药品投诉举报管理办法》，对涉及食品药品的举报管理工作进行了规定，而《中华人民共和国食品安全法》第十二条规定，任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为……。该规定对举报的主体不作资格限制，即体现了食品安全监管实质上保障不特定公众利益的秩序性监管。再者，《食品药品违法行为举报奖励办法》或其他法律法规也并未对“职业打假人”进行明确界定并予以排除，不可否认，依法“打假”具有正当性，有利于社会健康发展，应予支持，生产经营者不造假、售假，“职业打假人”自然失去生存基础。因此，不能因为杨开伟或者其他举报人大量的投诉举报，就认为举报人系以“打假”为由牟利、挤占或浪费行政及司法资源，甚至拒不履行法定职责。需要指出的是，在法律允许的范围内进行“打假”对规范食品药品安全行为具有积极意义，但是以“打假”的名义对食品药品生产经营者等进行威胁、敲诈勒索的行为扰乱了营商秩序，不具有正当性，不应予以法律的积极评价，如果食品药品监管部门确有证据证明举报人或“职业打假人”在投诉举报过程中存在上述违法行为，其可另行依法予以查处，而食品药品生产经营者亦可依法向有关机关举报，维护自身合法权益。本案中，生产经营者称其不知道案涉食品标签应该标明配料、质量等级和执行标准作废，那么普通消费者更无法得知食品标签应该标明配料、质量等级和执行标准作废，如果不是杨开伟进行投诉举报，那么案涉不符合食品安全标准的食品恐怕还在继续生产销售，显然会对我国的食品安全制度的施行造成不利影响。这也从侧面印证在法律允许的范围内进行“打假”对规范食品安全行为具有积极意义。古语有云“勿以善小而不为”。虽然本案中食品标签未标明配料、质量等级、执行标准作废和贮存条件可能不会对公众健康和生命安全造成威胁，但不能以此为由轻易对违法者免于行政处罚，那样可能会让违法者对其违法行为熟视无睹。市场监督管理部门的职责本就是规范生产经营者的生产经营行为，市场监督管理部门只有坚持不懈地依法行政，才能防范类似案涉违法行为的频繁发生，做到防患于未然，才会让我国的食品安全制度得以彻底地落实到位，进而保障公众的身体健康和生命安全。综上所述，吉州区市监局对杨开伟作出的案涉《函告》适用认定事实不清，依法予以撤销，并责令吉州区市监局依法重新处理并予以回复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：一、撤销被告吉安市吉州区市场监督管理局于2019年9月18日对杨开伟作出的《函告》；二、责令被告吉安市吉州区市场监督管理局依法对原告杨开伟于2019年5月28日举报江西国光商业连锁股份有限公司吉安步行街分店销售的”家乡红枸杞”涉嫌不符合食品安全标准的事项重新作出处理，并向原告杨开伟反馈处理结果（含奖励决定）；案件受理费50元，由被告吉安市吉州区市场监督管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。审 判 长  刘小安人民陪审员  孙小兰人民陪审员  方怀志二〇一九年十二月五日书 记 员  汤兰玉