吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终408号 上诉人（原审原告）吉林省富民集团有限公司，住所地长春市二道区广德街2222号。 法定代理人陈金富，总经理。 委托代理人胡明锁，该公司工作人员。 委托代理人袁黎，吉林信责律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）珲春市人民政府，住所地珲春市新安路1991号。 法定代表人张吉锋，市长。 委托代理人杨宇峰，珲春市司法局法律援助中心主任。 委托代理人梁灏，吉林何晓明律师事务所律师。 上诉人吉林省富民集团有限公司（以下简称富民公司）因诉珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）土地行政协议一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审认定：2012年8月1日，珲春市政府与富民公司签订《协议书》，约定：吉林省珲春市土地整理项目（以下简称本协议项目）。2．项目内容：①整理范围内的集体土地征收补偿（含集体土地的征用及其地上建筑物和附属设施的征收）②整理范围内的国有土地上房屋征收补偿（含国有土地的征收及其地上建筑物和附属设施的征收）③整理范围内地上设施的拆除（拆除如发生费用，可由乙方自行拆除）④本协议项目不涵盖整理范围内土方平整及“七通一平”。3.项目区域和范围：依据珲春市城市整体规划范围内，一期征收北至龙源支路、南至滨河北路、西至东关路、东至经四路、区域范围内面积约为56.85公顷土地。二期征收北至规划河流、南至滨河北路、西至经四路、东至向阳路、区域范围内面积约为47.36公顷土地。三期征收北至珲春街、南至规划河流、西至双新路、东至向阳路、区域范围内面积约为28.85公顷土地。三期共征收土地133.06公顷。土地具体以实际测量为准。（后附本协议项目整理范围内规划现状图及规划平面图）4．规划用途：本项目区域内土地的规划按后附规划平面图执行（平面图内黄色部分为住宅用地，具体详规按规划行政管理部门统一的规则，但该详规不限除别墅类其它类房地产项目。）用途为住宅用地的经营性用地，通过“招、拍、挂”方式出让土地，拍卖起始价应当在评估基础上确定，但不低于每平方米835元。5．项目土地征收标准：①本协议项目双方约定集体土地征收标准按［珲政发2012］12号文件规定，即旱田征收标准按每平方米200元计算，水田征收标准按每平方米209元计算，菜地征收标准按每平方米353元计算。（上述征收地价涵盖集体土地所有人社保及其它一切补偿）超出上述征收地价5％以上的由政府承担。②本协议项目双方约定国有土地征收及地上物补偿按照国有土地上企业异地安置的原则，地上物按照《珲春市人民政府国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》执行。超出评估确价5％以上的部分由政府承担。第二条合作方式。1．甲方负责本项目的规划审批手续、测绘、土地征收、拆迁安置用地指标落实、公开出让前储备工作，直至本项目区域范围内项目用地以“招、拍、挂”出让结束为止。2．乙方负责按约定的投资额（即投资额为人民币1.3亿元整）不计利息，且如期支付。且按甲方要求的时间打入甲乙双方共管账户。3．资金管理：资金管理由甲、乙双方共同设立共管账户。共管账户以甲方指定银行账户为准，该共管账户预留乙方书面指定的负责人的有效印鉴，所投资资金不得挪作他用，全部用于本项目，专款专用，甲乙双方共同监管审查。第三条合作进度。1．本协议项目乙方按时拨付约定投资额后，甲方应立即启动该项目的征收工作，征收的土地优先列入年度供地计划。本协议项目应采取分片征收的办法，即先片征收的土地应立即以“招、拍、挂”的方式出让。出让所得资金先用于偿还乙方投入的资金额。乙方投入的资金额全部偿还后，剩余资金用于征收本协议项目范围内其它未征收土地。2．本协议项目范围内所有土地征收补偿工作日为90日，本协议征收范围内50％经营性用地达到收储条件的时间为180天，剩余50％经营性用地达到收储条件的时间为360天。甲方严格履行此时间进度，如甲方未按时达到该进度，乙方有权撤出全部资金。甲方承诺按照乙方投资额15％支付乙方的投资回报。第四条合作期限。甲、乙双方合作期限从2012年8月1日起至本协议项目范围内所有土地全部已“招、拍、挂”出让结束。第五条权利与义务。1．甲方权利与义务。①甲方应发挥政府及各部门的职能，并为本协议项目成立专职的征收领导小组，加强协调、通力合作，使本协议项目又好又快按时的进行。②甲方负责审核本协议项目的土地整理成本。③甲方负责土地整理形成的建设用地纳入2012年度供地计划。2．乙方的权利与义务。①乙方对本协议项目享有知情权、参与权、决策权。②乙方负责按本协议项目约定的投资额投资。乙方有权与甲方共同审核本协议项目的土地整理成本。④乙方有权按本协议约定回收投资与回报。⑤乙方承诺依法在本市注册成立项目公司，具体实施本协议项目的相关工作，在本协议项目所在地依法纳税，乙方应与成立的项目公司一并承担本协议项目的义务。⑥乙方及乙方组建的项目公司有权在本协议项目范围内土地，依法通过“招、拍、挂”方式取得国有土地使用权并进行房地产开发。甲方承诺在乙方房地产开发中免除珲春市政府规定开发权费用（即每平方米土地开发权费用为人民币200元）。其规划容积率应按规划部门出具的规划意见书执行。第六条投资及回报。（一）投资及约定乙方在签订本协议书后十五日内向甲乙双方共管账户打入人民币1.3亿元，每逾期一天应按未付款部分向甲方承担万分之五的违约金。甲方承诺在乙方打入投资额180日内全部返还乙方投资额人民币一亿三千万元整（无论是以土地出让收入还是财政拨款）。（二）乙方投资回报。1．甲方承诺将本协议区域范围内已经完成土地整理的经营性土地依法出让。2．整理范围内的土地依法出让时，乙方有权参与竞买。若仅有乙方应价，甲方可按土地收储成本价出让给乙方土地。3．投资回报本协议项目净利润组成方式：①扣除上缴土地出让金每平方米149元，②扣除用于支付国有土地地上物补偿全部价款，③扣除集体土地征收及地上物补偿全部价款，④扣除集体土地变为国有建设用地上缴每平方米60元，⑤扣除土地及规划测绘费每平方米23元，⑥扣除本协议项目发生的各种税费。本协议项目发生的各种税费，按甲乙双方分红比例，各自承担相应比例税费后为本协议项目的净利润（注：上述1＋2＋3＋4＋5＋6=土地收储成本）。双方约定本协议项目净利润按甲方40％、乙方60％的分红方式进行分配。（注：土地出让收入即“招、拍、挂、”成交的全部土地价款。本协议项目净利润=土地出让收入-土地收储成本）第七条违约责任。1．甲、乙双方均应严格履行本协议书，任何一方违反本协议书致使本协议书无法履行或者给守约方造成重大经济损失的，违约方应向守约方承担赔偿责任。2．本协议书生效后，乙方未按本协议书约定的时间和金额履行其投资义务的，应向甲方承担本协议书总额15％的违约金。第八条其他约定。1．本协议的签订、履行及解释适用于中华人民共和国法律、法规、规章及各级政府和其职能部门的政策。2．甲方授权相关单位与乙方或乙方在本市设立的项目公司就具体实施本协议项目签订的各项协议，甲方均认可。3．本项目范围内征收的代征用地费用（包括道路用地、绿化用地、水域、地下管线用地等公共性用地）由甲方承担，在甲方利润中抵扣。（代征费用按国有土地及集体土地征收补偿全部价款÷总征收范围土地面积×代征土地面积=代征用地费用）。4．甲方承诺征收范围内国有企业于2013年10月30日前异地建设竣工投产，原企业拆迁、拆除。5．甲方承诺在乙方打入资金后一周内发布拆迁公告。6．如甲方将乙方应得利润挪作他用，甲方应按本协议范围内土地收储成本价出让给乙方规划为住宅用地的国有土地净地，用于偿还乙方应得利润。7．本协议不因任何政策调整而发生变化。 2015年2月3日，珲春市政府和富民公司珲春分公司（以下简称珲春分公司）签订《补充协议书》，约定：“甲、乙双方根据2012年8月1日签订的《土地整理项目协议书》，共同在位于珲春市东关路以东、珲春河以北英安镇东关村部分区域实施了1013969平方米土地整理项目，现就终止投资、分配收益等事项共同进行了事实协商，并达成如下协议。一、甲、乙双方协议按整理土地50万平方米（详见新城办整理范围图）的标准算收益，且利益分配必须在扣除地上物拆迁、征地费用等净地出让前土地整理成本的基础上执行。二、依据《土地整理项目协议书》确定每平方米835元的出让价格，50万平方米的出让总价款为417500000元，扣除总成本216000000元（每平方米458.3076元），纯收益为188346200元，土地收益抵顶征收成本面积410960平方米。三、依据《土地整理项目协议书》确定的甲、乙双方各按4：6标准获得收益，甲方应得出让土地164384平方米，乙方应得出让土地246576平方米。土地出让金由甲方承担。四、甲方负责将整理项目区246576平方米土地出让到乙方名下，或在乙方同意的前提下，在项目区以外区域重新选址。（见规划图）五、出让乙方的土地规划应为房地产用地（容积率按规划行政管理部门意见执行），乙方无须交纳开发权费。六、截止2014年12月19日，项目区50万平方米范围内未实施地上物拆迁的成本从乙方投入资金内支出，并按多退少补原则执行。七、本协议签订后，2012年8月1日双方签订的《土地整理项目协议书》同时停止执行。” 《补充协议书》附《土地成本运作利润明细》，内容为：“一、每平方米土地征收概算成本①集体土地补偿款每平方米200元；②集体土地变为国有建设用地款每平方米60元；③政府土地出让金收益每平方米149元；④土地及规划测绘费每平方米23元；⑤地上物拆迁每平方米26.3076元；⑥土地征收成本合计=①＋②＋③＋④＋⑤=每平方米458.3076元。（地上物拆迁支出1315.38万元，含未支付633.48万元，见新城办证明）二、土地收储概算总收益⑦征地总面积50万平方米（根据新城办提供标示图）；⑧‘协议’出让价格每平方米835元；⑨土地收储总投入：⑥×⑦=229153800元；⑩土地出让总价款⑦×⑧=417500000元；土地收储总资金收益⑩-⑨=188346200元；土地收储总资金收益抵顶收储土地面积÷⑥=410960平方米。三、甲乙双方应得土地面积甲方利润分红土地面积×40％=164384平方米；乙方利润分红土地面积×60％=246576平方米。” 富民公司向珲春市政府投资了8552万元，珲春市政府已全部返还富民公司的投资款，并另外支付给富民公司81097959元。 珲春分公司于2014年7月30日向珲春市政府作出《关于富民集团土地整理项目资金的请示》，载明：“我公司2012年8月1日与珲春市政府签订土地整理协议项目，现该项目已进入项目决算期，珲春市政府约欠我公司人民币壹亿贰仟万元整。因我公司资金紧张，申请市政府给予拨款人民币叁仟万元整。”时任市长于2014年8月3日作出批示“同意”。 珲春分公司于2015年9月6日向珲春市政府作出《关于富民集团土地整理项目资金的请示》，载明：“我公司2012年8月1日与珲春市政府签订土地整理协议项目，现该项目结算工作已完成，按照合同约定以土地抵项目利润。现我公司富民壹庄园三期1号用地、富民壹庄园四期用地需要进行土地挂牌，按照合同约定，申请市政府给予拨款人民币叁仟玖佰万元整，用于土地挂牌缴纳土地出让金。”时任市长于2015年9月8日作出批示“同意”。 另查明，珲春市政府于2012年9月12日作出［2012］4号《2012年市政府第四次常务会议纪要》，其中一项内容为：“会议审议并原则通过了新城办提交的《土地整理投资协议书》。会议指出，此次引入民间资本实施土地整理，有效解决我市在筹集土地开发整理资金紧张难题，是我市和吉林省富民集团有限公司的双赢行为，是我市土地开发整理工作的新尝试，对经济社会可持续发展意义深远。会议责成相关责任部门进一步完善利益分配、资金偿还方式等《协议》细节，确保项目稳步推进。” 珲春市政府于2014年6月5日作出的［2014］25号《关于研究富民壹庄园项目享受珲春市招商引资重点项目优惠政策的专题会议纪要》，决定富民壹庄园项目享受珲春市招商引资重点项目优惠政策，即涉及的国土、建设、规划、环境、消防、水利、气象、人防、城管等收取的行政性收费项目予以免收，经营性收费减半收取。 珲春市政府于2015年5月12日作出的珲政函［2015］66号《关于处置和征收部分资产的批复》规定，依据市政府与富民公司补充协议书确定的事项，扣除企业投入成本和利润后，政府收益面积的土地纳入国有资产管理范畴，严格按照国有资产管理相关规定处置。 再查明，2014年8月28日，珲春市国土资源局和富民公司签订合同编号为珲2014-52号《国土建设用地使用权出让合同》，富民公司已缴付该宗地出让金26214410元。 2016年10月20日，珲春市国土资源局与吉林省壹庄园置业有限公司签订合同编号为2016-142号《国有建设用地使用权出让合同》，吉林省壹庄园置业有限公司已缴付该宗地出让金18567321元。 2016年10月20日，珲春市国土资源局和吉林省壹庄园置业有限公司签订合同编号为2016-143号《国有建设用地使用权出让合同》，吉林省壹庄园置业有限公司已缴付该宗地出让金18050638元。 原审法院认为：第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”本案中，行政协议的一方是行使公权力的行政机关，即珲春市政府，签订行政协议的目的是实现行政管理目标及社会公共利益。故双方签订的《协议书》及《补充协议书》属于行政协议，富民公司的诉讼请求亦是判令珲春市政府履行上述两份协议书。因此，本案属于行政诉讼受案范围，珲春市政府主张本案不属行政诉讼受案范围，其主张不成立，一审法院不予支持。第二，本案系行政协议履行之诉，珲春市政府主张富民公司起诉已超过法定起诉期限，证据不足，一审法院不予支持。第三，关于被诉行政协议的合法性问题。一审法院认为，行政机关作出的行政协议行为必须建立在依法行政的前提下，且不违反法律的强制性规定。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》规定：“二、严格实行国有土地有偿使用制度。要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地、随意减免地价、挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。…土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付各项业务，确保土地出让收支数据准确无误。…任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’‘旧城改造’‘国有企业改制’等名义减免土地出让收入，实行‘零地价’甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”《国有土地使用权出让收支管理办法》第四条规定：“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理。在地方国库中设立专账（即登记簿），专门核算土地出让收入和支出情况。”根据以上规定，土地储备完毕后的土地收益属于专款管理，并应当列入预算由财政统一支配，不能直接将利润分配给民营企业。本案《协议书》中约定的主要内容违反了上述规定，协议内容违法，且严重损害了国家和社会公共利益。第四，关于被诉行政协议的履行问题。本案中，富民公司与珲春市政府签订行政协议并根据协议支付投资款后，珲春市政府已返还富民公司全部投资款8552万元，并另外支付给富民公司81097959元。在此情形下，富民公司请求珲春市政府根据该行政协议另行支付其收益款及利息的主张不成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吉林省富民集团有限公司的诉讼请求。 富民公司上诉称：原审法院违法偏袒被上诉人，认定事实、采信证据、适用法律、判定结果严重错误。原审法院认定案涉协议属于行政协议，本案属于行政诉讼受案范围，且本案未过法律时效认定正确。原审法院在本案行政协议合法性问题认定错误。案涉协议是珲春市政府为发展地方经济，解决资金困难，给予上诉人招商投资政策上的优惠，案涉行政协议并未违反法律，合法有效。原审法院认定行政协议违法，那就等于是肯定和支持珲春市政府、人大、国土、发改、监察、督查等部门共同以“招商引资”给予优惠政策为幌子，设计“陷阱”骗取企业投资后，再以违法为名剥削、搞垮投资企业，这种行为严重失信，严重伤害投资企业情感，严重抹黑政府和各机关单位形象，严重破坏软环境建设。原审法院对上诉人与被上诉人就案涉行政协议已经履行给付的款项166617959元认定为合法，仅就本案未给付的31909761元不予支持，在认定与判决上不能自圆其说，自相矛盾。原审将国家政策文件管理规定作为认定案涉协议违法和无效的法律依据严重不当。事实上本案案涉协议并没有违悖国家政策规定。相反，原审判决严重违悖习总书记关于民营经济发展的重要讲话精神，严重违悖吉林省委、省政府《关于全面优化营商环境深入推进民营经济大发展的意见》，严重违悖《吉林省政法机关依法保障促进民营企业健康发展的三十条意见》。上诉人要求被上诉人恪守诚信，履行案涉行政协议义务，给付土地整理项目收益款31909761元及利息事实清楚，证据充分，应予保护。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，由被上诉人承担诉讼费。 珲春市政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人在珲春获得低价土地并进行房地产开发，已经获得巨额利润，上诉人的上诉无事实及法律依据，应予驳回。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：（一）关于珲春市政府与富民公司签订《土地整理项目协议书》及《补充协议书》的性质问题。 行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，珲春市政府为了收储土地缺少资金，与富民公司签订了《土地整理项目协议书》及《补充协议书》，双方就出资土地整理项目、合作方式、合作进度、合作期限、权利与义务、投资及回报、违约责任及其他事项作了明确约定。从合同主体上看，合同一方为行政机关。从合同内容上看，政府为了完成土地收储的行政管理职责，双方围绕土地征地整理及返还投资等相关事宜进行约定，具有行政法上的权利义务内容，属于行政协议，并非民事协议。 （二）关于行政协议是否合法的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”行政协议被纳入到行政诉讼中，亦应对协议的合法性予以审查。行政机关在签订协议时应当依法行政，履行协议时不得违反法律、法规等强制性规定，且不能损害国家利益、社会公共利益。本案中，珲春市政府与富民公司签订《土地整理项目协议书》及《补充协议书》，主要内容为珲春市政府在位于珲春市东关路以东、珲春河以北英安镇东关村部分区域内土地进行收储，富民公司负责投资，在收储土地后，珲春市政府返还富民公司投资款项，并由珲春市政府和富民公司按照4:6的比例分割获得的土地收益。双方已实际履行了一部分，富民公司向珲春市政府投资了8552万元，珲春市政府已全部返还富民公司的投资款，并另外支付给富民公司81097959元。珲春市政府与富民公司签订并履行的《土地整理项目协议书》及《补充协议书》违反了《国有土地使用权出让收支管理办法》第四条关于土地储备完毕后的土地收益应当列入预算由财政统一支配的规定。该行政协议致使土地收益分配给富民公司，并没有全部列入财政预算，损害了国家利益和社会公共利益。因此珲春市政府与富民公司签订并履行的《土地整理项目协议书》及《补充协议书》违反了上述规定，且损害国家利益和社会公共利益，应属无效。 （三）关于富民公司要求继续履行协议，给付土地整理项目收益款31909761元及利息的请求，原审认为协议无效的情况下，富民公司主张不成立，并无不当，本院予以支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吉林省富民集团有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杜 鹃 审 判 员  吴先明 审 判 员  许家娟 二〇一九年十二月三十日 法官助理  佀庆涛 书 记 员  杨双璐