广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1499号 上诉人（一审原告）甘志玲，女，1952年11月16日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 上诉人（一审原告）黄秀兰，女，1963年5月7日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 被上诉人（一审被告）灵川县人民政府，住所地：灵川县灵川大道中路162号。 法定代表人胡焕忠，县长。 委托代理人粟承忠，灵川县自然资源局干部。 委托代理人阳远志，广西鑫顺律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 一审第三人灵川县金星房地产开发有限公司，住所地：灵川县龙头岭开发区“梧桐·墅”小区附属楼。 法定代表人阳仁旺，总经理。 委托代理人李军华，广西鑫顺律师事务所律师。 上诉人甘志玲、黄秀兰因其诉被上诉人灵川县人民政府(以下简称灵川县政府）土地用途变更登记、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：2000年2月21日，灵川县广华房地产有限责任公司（以下简称广华公司）取得了位于灵川县××街开发区××＃地块的《国有土地使用证》，总面积111062.0㎡，土地用途为商业。2006年1月18日，广华公司与第三人签订了《国有土地使用权转让合同》，约定由广华公司将36#地块内4583.68㎡的国有土地使用权转让给第三人。次日，灵川县政府召开了八里街农副产品批发市场有限责任公司破产拍卖工作有关问题的会议，形成《关于桂林八里街农副产品批发市场有限责任公司破产拍卖工作有关问题的会议纪要》（以下简称《会议纪要》），其中第五点记载“同意县广华房产公司按评估价150万元（包干价）依法转让市场公司西北角冷库及西面配套机房预留地，……，但在土地转让合同中必须约定土地受让者在依法取得土地使用权后，必须在规定时间内建设3000以上平方米的冷库及冷库配套设施，满足此条件后，同意土地受让者在建设好的冷库上进行房产开发”。同月23日，第三人取得了灵014国用（2006）第014036-4号《国有土地使用证》（以下简称2006年《国有土地使用证》），证中记载地块用途为商业，使用权类型为出让，使用权面积为4583.68㎡，记事页记载“该宗地须保证一层建设3000多平方米冷库，待项目竣工后换发新证”。同年10月16日，灵川县发展和改革局对第三人拟建设的“富民居”商住楼项目作出《基本建设投资项目登记备案证》。同年12月7日、12日，灵川县建设规划局先后颁发“富民居”商住楼项目的《建设用地规划许可证》、《关于灵川县金星房地产开发有限公司兴建“富民居”项目申请规划定点报告的批复》给第三人，2007年2月5日，灵川县建设规划局颁发“富民居”商住楼项目的《建设工程规划许可证》给第三人。2007年3月15日，第三人补交土地出让金后，与灵川县国土资源局签订《灵川县金星房地产有限公司变更土地用途的协议书》（以下简称《变更土地用途协议书》），同意第三人将2006年《国有土地使用证》中3533.17㎡商业用地变更登记为住宅用地。同月28日，灵川县政府对第三人取得的2006年《国有土地使用证》的土地用途进行变更登记，将2006年《国有土地使用证》中4583.68㎡商业用地变更登记为商业用地1050.51㎡、住宅用地3533.17㎡，其余内容未作变更登记，同时颁发了灵014国用（2007）第014036-4号《国有土地使用证》（以下简称2007年《国有土地使用证》）给第三人。2007年4月28日，第三人取得灵川县建设规划局颁发的《建筑工程施工许可证》，获准对“富民居”商住楼项目施工建设。2008年9月1日，灵川县建设规划局对第三人建设好的“富民居”商住楼验收合格。 2009年，第三人将“富民居”商住楼项目一层已建好的冷库用房出售给了杨广志、阳卫华，杨广志、阳卫华取得了所购房屋的《房屋所有权证》和《国有土地使用证》。“富民居”项目中已出售的住宅，购房人也取得了所购房屋的《房屋所有权证》和《国有土地使用证》。现桂林八里街农副产品批发市场的商铺基本经营的是瓷砖加工和销售、仓储。 二原告系桂林八里街农副产品批发市场中36#地块上二间商铺的业主，“富民居”商住楼项目用地仅是36#地块中的一部分，二原告购买的商铺不在“富民居”商住楼地块内。2015年11月23日，二原告因不服灵川县政府为第三人土地用途变更登记的行为，向桂林市政府申请复议，要求撤销第三人的2006年《国有土地使用证》。2016年3月2日，桂林市政府作出市政复决字（2016）48号行政复议决定（以下简称48号复议决定），维持了2006年的《国有土地使用证》及灵川县政府变更登记的具体行政行为。二原告不服，于2016年3月10日向本院提起诉讼，本院认为二原告未对对其产生实际影响的广华公司首次转移登记取得的《国有土地使用证》提起诉讼，只对第三人后续土地转移登记取得的2006年《国有土地使用证》提起诉讼，不符合起诉条件，遂于2016年7月5日作出（2016）桂03行初78号行政裁定，驳回了二原告的起诉。二原告不服，提起上诉。2017年6月29日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2016）桂行终823号行政裁定，撤销了本院（2016）桂03行初78号裁定，并指令本院继续审理。本院继续审理后，认为广华公司初始登记取得的《国有土地使用证》登记的土地为商业用途，第三人从广华公司受让取得土地后转移登记的2006年《国有土地使用证》登记的土地用途仍为商业用地，土地用途、土地范围没有发生改变，只是将权利人广华公司变更登记为第三人的主体变更登记，2006年《国有土地使用证》对原告的权益不产生实际影响，经法院释明后，二原告仍坚持起诉2006年《国有土地使用证》，遂于2018年5月10日作出（2017）桂03行初316号行政裁定，驳回了二原告的起诉。二原告仍不服，提起上诉。2018年10月26日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2018）桂行终719号行政裁定，以二原告的诉请中包含了撤销2007年《国有土地使用证》中变更土地用途的行政行为为由，撤销了本院（2017）桂03行初316号裁定，并指令本院继续审理。本院在继续审理过程中，经本院释明，二原告将其原要求撤销2006年《国有土地使用证》的诉讼请求变更为撤销2007年《国有土地使用证》。 桂林市中级人民法院一审认为，按照我国《土地管理法》第四条第二款的规定，土地用途总体规划是指将土地规划为农用地或建设用地或未利用地的规划，在已规划好的建设用地上是建商业用房还是建住宅，规划权在规划管理部门而非县人民政府。本案所涉的“富民居”商住楼地块，已由灵川县建设规划局于2006年12月通过颁发用地、工程规划许可证给第三人而准许第三人建设“富民居”项目的住宅，原灵川县土地管理局与广华公司签订的《国有土地使用权出让合同》中约定的“兴建农副产品批发市场”的36#地块情况已发生了变化，所以，灵川县政府根据第三人的申请才为第三人办理2006年《国有土地使用证》的土地用途变更登记。灵川县政府这一行为仅是一个登记行为，不是改变“富民居”项目土地用途规划的行为。因此二原告认为灵川县政府改变了2006年《国有土地使用证》登记土地的用途，不是事实。 《会议纪要》载明土地受让者在依法取得土地使用权后，要在规定时间内建设3000以上平方米的冷库及冷库配套设施，在建好的冷库上才能进行房产开发，第三人受让了36#地块中4583.68㎡商业用地，并取得了2006年的《国有土地使用证》，后又取得了变更登记的2007年《国有土地使用证》，就应该按《会议纪要》和《国有土地使用证》的要求建好冷库。《会议纪要》中“建设3000以上平方米的冷库及冷库配套设施”中“冷库配套设施”内容，可以认为建好的冷库必须要有冷库配套设施，必须是一个具有冷藏功能的真正的冷库，第三人所称的冷库实际仅是一个冷库用房，没有冷库的配套设施，不是《会议纪要》和《国有土地使用证》上要求建好的冷库。但是，第三人没有按《会议纪要》和《国有土地使用证》的要求建好冷库就进行房产开发，仅是第三人没有执行《会议纪要》和《国有土地使用证》的规定，灵川县政府也没有履行好监管职责，而不能因第三人不执行《会议纪要》和《国有土地使用证》先建冷库后开发房产的要求，就反推第三人已先行变更登记了土地用途的2007年《国有土地使用证》违法，并据此要求撤销2007年《国有土地使用证》。况且“富民居”商住楼的住宅和商铺基本已出售，购房者已从2007年《国有土地使用证》这本大土地证中分办出了百余本小《国有土地使用证》，并根据小《国有土地使用证》办理了所购房屋的《房屋所有权证》，因此，在事实上，2007年《国有土地使用证》已不可能被撤销。 第三人未执行灵川县人民政府的《会议纪要》和2007年的《国有土地使用证》的要求建设好冷库，二原告认为因缺少农副产品批发市场不可或缺的冷库以致其不能在所购商铺内经营农副产品批发业务，造成损失，二原告可寻求其他救济途径解决。 综上，二原告要求撤销2007年《国有土地使用证》的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回甘志玲、黄秀兰的诉讼请求。 上诉人甘志玲、黄秀兰上诉称：（一）被诉变更登记行为严重侵犯了包括上诉人在内的农副市场全体业主享有的使用冷库配套设施的合法权益。该行政行为违法，应予以撤销。1、《规划法》规定第五十条“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见”。《土地管理法》第二十六条规定“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。”《行政许可法》第三十六条规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关乎他人的重大利益的，应当告知该利害关系人”。被上诉人未经上述法定程序，未经请示上级主管部门批准，即擅自改变了原规划中冷库用地的使用性质、土地用途，导致农副市场标配的冷库设施缺失，以“金星富民居”商住房建设项目取而代之,严重侵犯了包括上诉人在内的全体业主，在经营中享有使用农副市场标配冷库设施的权益。该行政行为明显属违法行政行为，依法应予以撤销。2、灵川县政府《会议纪要》明显违反了GB50072-2010冷库设计规范之4.1.1规定的冷库的建址“与其下风侧居住区的防护距离不宜小于300m,与其上风侧居住区的防护距离不宜小于150m”。且根据《富民居商住楼工程验收表》,通过验收的是“一层门面”，不是冷库。（二）灵川县政府无法提供做出行政行为的合法证据和规范性文件，其所依据的“县委县政府《会议纪要》”连“红头文件”都不是，不应该也不可能用来对抗《规划法》等国家大法。桂林市政府既没有要求灵川县政府提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件,履行举证责任，亦没有查明涉诉建设项目冷库未建的事实，所作《行政复议决定书》维持该行政行为于法无据，认定事实和适用法律错误，依法应予撤消。（三）行政行为导致该地块上的“冷库”配置已成泡影，致使上诉人无法按设定的市场功能开展经营活动，严重侵犯了二上诉人的合法权益。一审判决故意模糊涉诉行政行为的责任主体，认定2006年《国有土地使用证》对上诉人的权益不产生实际影响属故意违背事实枉法裁判。（四）一审判决认为，“‘富民居’商住楼的住宅和商铺基本已出售，……,2007年《国有土地使用证》已不可能被撤销”。“第三人未执行灵川县人民政府的《会议纪要》和2007年《国有土地使用证》的要求建设好冷库，…,造成损失，二原告可寻求其他救济途径解决。”是强词夺理。请求：撤销一审判决；撤销48号复议决定；撤销灵川县政府对2006年《国有土地使用证》变更登记及颁证的具体行政行为。 被上诉人灵川县政府答辩称：（一）被诉土地登记行为合法。1、根据《广西壮族自治区土地登记办法》第四条规定，答辩人为广华公司办理土地使用权变更过户手续并颁发2006年土地使用权证的具体行政行为符合法律规定，主体合法。2、办理相关土地使用权变更登记的程序合法，资料齐全。广华公司与金星公司签订《灵川县国有土地使用权转让合同》符合法律规定，并经过灵川县委政府联席会议同意。广华公司、第三人金星公司分别提出了变更国有土地使用权的申请书，并同时提交了原国有土地使用权证、法定代表人证明书、双方的转让合同、县委政府的批复等资料，符合《土地登记规则》第三十七条，《广西壮族自治区土地登记办法》第三十二条第一项、第三十三条等规定。3、答辩人在所颁发的2006年《国有土地使用证》中，明确规定“该宗地须保证一层建设3000平方米冷库”,符合县委县政府《会议纪要》的要求。（二）被答辩人在诉状说“至今没有要建设冷库的迹象”与事实不符，冷库不仅早已开工建设，且已于2008年9月1日经综合竣工验收，随时可投入使用。（三）被答辩人请求撤销的2007年《国有土地使用证》事实上其登记状态已被注销，其证载的土地使用权已由第三人转移到全体业主名下，答辩人请求撤销的是一本不存在的证。请求二审驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：2007年有效的国家土地管理局《土地登记规则》第五十条规定：“国有土地的用途发生变更的，土地使用者应当在批准变更之日起三十日内，持有关部门批准文件和原《国有土地使用证》申请土地用途变更登记。以出让方式取得国有土地使用权的用途发生变更的，土地使用者还应当提交签订的土地使用权出让合同变更协议或者重新签订的土地使用权出让合同。”本案中，2006年12月7日、12日，灵川县建设规划局先后颁发“富民居”商住楼项目的《建设用地规划许可证》、《关于灵川县金星房地产开发有限公司兴建“富民居”项目申请规划定点报告的批复》给第三人；2007年2月5日，灵川县建设规划局颁发“富民居”商住楼项目的《建设工程规划许可证》给第三人。2007年3月15日，第三人补交土地出让金后，与灵川县国土资源局签订《变更土地用途的协议书》，同意第三人将2006年《国有土地使用证》中3533.17㎡商业用地变更登记为住宅用地。灵川县政府根据上述批准文件及《变更土地用途的协议书》作出将原登记的商业用地变更登记为商业、住宅用地，并颁发2007年《国有土地使用证》符合上述法律规定，实体、程序合法。被诉行政行为是依据规划部门相关许可作出的登记确认行为，而不是规划行为，上诉人认为该登记行为变更了原规划，并据此主张该登记行为违法，应予撤销，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人甘志玲、黄秀兰共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十二月二十三日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴