北京市密云区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0118行初85号原告孙福武，男，1964年8月12日出生，汉族，住北京市密云区。被告北京市公安局密云分局城关派出所，住所地北京市密云区新南路72号。负责人林涛，所长。参加诉讼行政机关负责人马怀东，副所长。委托代理人王啸宇，男，北京市公安局密云分局城关派出所警长。被告北京市公安局密云分局，住所地北京市密云区西大桥路12号。法定代表人刘滨，局长。参加诉讼行政机关负责人王锦，副局长。委托代理人郭伟，男，北京市公安局密云分局法制支队副中队长。原告孙福武不服被告北京市公安局密云分局城关派出所（以下简称城关派出所）作出的京公密（城）行终止决字[2019]000002号终止案件调查决定书（以下简称终止调查决定）和被告北京市公安局密云分局（以下简称密云公安分局）作出的京公密复决字[2019]000004号行政复议决定书（以下简称复议决定）一案，于2019年7月18日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2019年7月23日向被告城关派出所和被告密云公安分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月28日公开开庭审理了本案。原告孙福武，被告城关派出所参加诉讼行政机关负责人马怀东及委托代理人王啸宇，被告密云公安分局参加诉讼行政机关负责人王锦及委托代理人郭伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告城关派出所于2019年4月22日作出终止调查决定，认定：因华远市场强迫交易一案没有违法事实，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定，现决定终止调查。原告孙福武不服，向被告密云公安分局申请复议。被告密云公安分局于2019年7月15日作出复议决定，确认被告城关派出所作出的终止调查决定程序违法。原告孙福武诉称：北京华远农副产品综合批发市场有限公司（以下简称华远市场）利用猪肉“场厂挂钩”规定，偷换法律概念，违反法律规定，限制商户进货交易权，对商户的进货渠道进行垄断和限制，强迫商户到其指定的中间商处进货，造成市场猪肉价格居高不下，如商户自己到挂钩厂家直接进货，就要被处罚。在原告交与被告的材料中已明确说明了华远市场的违法行为和事实依据，但被告没有认真调查取证，未认真查处，有失其职。如不立案，有损经营者和消费者利益，同时也剥夺了经营者和消费者的权益，助长了违法者的行为，有损社会利益。被告应按照国家法律法规履行自身职责，对华远市场的违法行为进行查处。请求：1.撤销终止调查决定；2.撤销复议决定；3.判令被告城关派出所、密云公安分局履行职责，对华远市场的违法行为进行查处。原告孙福武向本院提供并当庭出示了如下证据：1.照片1张，用以证明原告销售的肉是从华远市场购进的；2.开庭笔录，用以证明华远市场起诉原告，没有相关证据后撤诉。被告城关派出所辩称：此案现有证据可以证实，华远市场内猪肉大厅的经商户进货渠道只能是从市场签订“场厂挂钩”协议的肉联加工厂进货。为了保障商户经销的食品安全，同时保障商户可以进行多种进货渠道，市场与三家北京市的肉联加工厂签订了“场厂挂钩”协议。且报案人孙福武与华远市场签订的物业管理合同书中明确约定，乙方孙福武销售鲜肉、畜禽产品等要严格遵守已签订的“场厂挂钩”协议有关规定，不得销售未签订协议的商品进入市场。不遵守规定的，市场有权暂扣其货物，收回经营场所。经过调查取证工作，华远市场强买强卖没有违法事实。请求判决驳回原告的诉讼请求。被告城关派出所在法定期限内向本院提供并当庭出示了如下证据：1．被询问人为孙福武的询问笔录、被询问人为梁X的询问笔录，用以证明华远市场内猪肉大厅的经商户进货渠道只能从市场签订的肉联加工厂进货，原告销售自行进购的猪肉；2.接受证据清单及所接受证据材料10页，用以证明原告举报情况及原告提交的材料；3.接受证据清单及所接受证据材料65页、《北京市畜禽产品食品安全监督管理暂行办法》、工作说明2份，用以证明原告与华远市场签订的合同有法律依据；4.接受证据清单及所接受证据材料1页，用以证明原告销售的猪肉不是北京宇航肉联加工有限公司发往华远市场的鲜猪肉；5.受案登记表、终止调查决定，用以证明查处该案程序合法；6.孙福武、梁X的身份信息材料。被告密云公安分局辩称：我局作出的复议决定认定事实清楚，理由充分，程序合法，适用法律依据正确，决定内容正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告密云公安分局在法定期限内向本院提供并当庭出示了如下证据：1.接受复议申请材料清单及所接受的申请材料3页，用以证明原告申请行政复议并提交相关材料；2.行政复议提交答复通知书、行政复议答复书、送达回执，用以证明密云公安分局向城关派出所送达了答复通知书以及收到城关派出所答复的情况；3.复议决定及送达回执2份，用以证明密云公安分局作出复议决定以及送达情况。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告城关派出所及密云公安分局在法定期限内提供并当庭出示的证据除复议决定为被诉行政行为，不能作为证据使用外，其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关证据形式的规定，与本案待证事实具有关联性，本院予以采纳。原告孙福武提供并当庭出示的证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。经审理查明：2019年2月25日，原告孙福武向被告城关派出所提交了题目为“举报密云华远批发市场强迫交易罪行为”的举报材料，其在材料中反映华远市场垄断市场猪肉、牛羊肉进货渠道，强迫商户到指定的市场地点、指定的中间商处购肉销售，任由中间商抬高肉类价格，谋取差价等暴利。被告城关派出所当日对孙福武进行了调查询问，制作了询问笔录。该询问笔录反映，原告孙福武表示因举报华远市场有涉嫌强迫交易行为报警，具体指：2018年6月11日上午5时左右，其在华远市场鲜肉大厅001号摊位卖肉时，华远市场管理人员以其从市场外自行购肉销售为由，将其摊位上的三块猪前脚肉扣留，并要求其缴纳2000元罚款及停业整顿。2019年2月26日，被告城关派出所对原告孙福武的上述报警事项予以立案。2019年3月13日，被告城关派出所向华远市场副经理梁X进行了调查询问，制作了询问笔录。同时，接受了梁X提供的《物业管理合同书》《2018年经商户食品安全责任书》《鲜肉批发市场“场厂挂钩”协议书》、北京市密云区人民法院民事判决书、北京市第三中级人民法院民事判决书、证明等相关材料。其中，甲方为华远市场，乙方分别为北京千喜鹤食品有限公司、北京宇航肉联加工有限公司、北京中瑞食品有限公司的《鲜肉批发市场“场厂挂钩”协议书》约定：“一、甲方同意乙方在华远市场内销售生猪肉。二、甲方必须做到进场验证，只允许指定屠宰厂进场销售，……。三、甲方提供每厂家电子结算秤一台，乙方提供专职过磅员1-2名，甲方负责使用培训，……。七、乙方向甲方提供的猪肉必须使用冷藏车悬挂冷藏运输，在第一、四季度保证4点之前到货，第二、三季度保证3点之前到货。按甲方指定的地点现场称重，依次排队发货。并保证准斤足两。禁止甲方经营户私自到乙方屠宰厂购进猪肉，必须由乙方统一将鲜肉运送到甲方市场指定地点。十五、乙方必须自觉使用电子交易系统，以保障正常交易行为。发现未使用电子交易系统，单独与销售猪肉的商户进行私自交易或市场外交易的行为给予5000元以上的罚款，再次发现未使用电子交易系统交易或市场外交易的行为，甲方有权终止本协议并不退还保证金。十六、场厂挂钩是甲乙双方直接签订的协议，不能有中间商代理提取好处费或同形式的行为，如有发现，甲方有权终止本协议。……”甲方（管理单位）华远市场与乙方（经商户）孙福武于2018年4月26日签订的《物业管理合同书》附件2《经商户管理规定》中，第三点“食品卫生规定”第（九）项载明：“销售鲜肉、畜禽产品、冷荤食品、豆制品、面食制品、散装食品商户要严格遵守已签订的‘场厂挂钩’协议有关规定，一律不准店外设摊经营，不得销售未签订协议的商品进入市场流通”；第（十）项第（2）目载明：“对于违反‘场厂挂钩’协议私自进货的商户……，市场将给予每次1000元处罚，并暂扣其货物，造成食品安全事故的，事故责任全部由商户负责，市场将停止该商户经营资格，收回经营场所，其所交租赁费、综合管理费及综合管理保证金不予退还”。此后，被告城关派出所先后到北京市工商行政管理局密云分局城关工商所及北京市密云区食品药品监督管理局核实农贸市场对销售肉类的商户统一进货渠道是否合理的问题。北京市密云区食品药品监督管理局工作人员答复称，根据《北京市畜禽产品食品安全监督管理暂行办法》第十三条的规定，有冷鲜猪肉、牛肉、羊肉批发交易的市场开办者，应当直接与具备相应合法资质的畜禽屠宰加工企业签订定向供货渠道协议，并明确要求场内从事冷鲜猪肉、牛肉、羊肉批发的企业或个体工商户，从与市场签订定向供货渠道协议的畜禽屠宰加工企业进货。被告城关派出所经查询上述规定，结合其调查核实的情况，认为原告孙福武举报的华远市场强迫交易一案没有违法事实，于2019年4月22日作出终止调查决定，并向原告孙福武予以了送达。原告孙福武不服终止调查决定，于2019年5月17日向被告密云公安分局申请行政复议。被告密云公安分局当日受理后，于2019年5月20日向被告城关派出所作出行政复议提交答复通知书，要求城关派出所自收到该通知书之日起十日内，向密云公安分局提出书面答复，并提交作出终止调查决定的证据、依据和其他有关材料。被告城关派出所于2019年5月26日向被告密云公安分局作出了行政复议答复书。被告密云公安分局经审查认为，被告城关派出所受理案件后，依法履行职责，经过调查取证工作，认定华远市场强迫交易一案没有违法事实，依据我国《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第（一）项之规定，对华远市场强迫交易一案作出终止调查决定并无不当之处。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条之规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。城关派出所于2019年2月26日受理此案，经过调查取证工作，于2019年4月22日作出终止调查决定，自受理之日到作出决定超过三十日的一般办案期限，且未报请上一级公安机关批准延长办案期限至六十日，故城关派出所办理此案超过法定办案期限，属程序违法。据此，被告密云公安分局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，决定：确认城关派出所于2019年4月22日作出的终止调查决定程序违法。在本案审理过程中，原告孙福武增加诉讼请求：对被告城关派出所依据的猪肉“场厂挂钩”文件是否合法进行审查。庭审过程中，原告孙福武将上述请求明确为对《北京市畜禽产品食品安全监督管理暂行办法》第十三条及《北京市肉菜放心工程实施方案》中第三点“主要措施”第（二）项“进入北京市场的猪肉实行‘场厂挂钩’制度”是否合法进行审查。另查，《北京市畜禽产品食品安全监督管理暂行办法》于2018年9月3日经北京市食品药品监督管理局公告201896号《北京市食品药品监督管理局关于发布第四批规范性文件清理结果的公告》废止。《北京市肉菜放心工程实施方案》于2017年3月20日经京政发[2017]13号《北京市人民政府关于宣布失效一批市政府文件的决定》宣布失效。本院认为：依照《中华人民共和国人民警察法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，被告城关派出所在管辖范围内对报案、举报等具有及时受理、调查并作出处理决定的法定职责。依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告密云公安分局具有接收、审查行政复议申请和作出行政复议决定的法定职责。根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条、《公安机关办理行政案件程序规定》第三条之规定，公安机关对公民的报警案件，应当及时查处；办理行政案件应当以事实为根据，以法律为准绳。同时，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条、《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第（一）项规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查，认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由；经过调查，发现没有违法事实的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查。本案中，被告城关派出所对原告孙福武的报案及时受理，并进行了调查。本案的争议焦点在于华远市场要求商户在与其签订“场厂挂钩”协议的厂家进肉是否构成强迫交易行为。参考《中华人民共和国刑法》中有关强迫交易罪的规定，强迫交易行为可以定义为以暴力、威胁手段强买强卖商品、强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务之行为。本案中，华远市场与场内商户之间通过签订合同的形式约定了双方的权利与义务，合同附件中已经明确场内商户应当遵守“场厂挂钩”协议之内容，故不属于以暴力、胁迫手段强迫交易的情况。因在案证据不足以证明存在原告孙福武指控的华远市场强迫交易之违法事实，被告城关派出所作出终止调查决定，并向原告孙福武予以了送达。被告密云公安分局收到原告孙福武的复议申请后，履行了调查、送达等程序并作出复议决定，以上均符合办案及复议的程序规定，并无不当。关于原告孙福武提出的规范性文件审查之请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，被告城关派出所在办理案件过程中，虽参考了原《北京市畜禽产品食品安全监督管理暂行办法》第十三条之规定，但该规定以及《北京市肉菜放心工程实施方案》均非其作出终止调查决定的依据。原告孙福武提出对上述规范性文件一并审查的请求，不符合法律规定，本院不予审查。综上，原告孙福武的起诉理由缺乏事实根据和法律依据，对其请求撤销终止调查决定及复议决定的诉讼请求，本院不予支持；对于原告孙福武请求判令被告城关派出所、密云公安分局履行职责，对华远市场的违法行为进行查处的诉讼请求，鉴于被告密云公安分局、城关派出所均已履行法定职责，本院亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告孙福武的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告孙福武负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  周铁军审 判 员  李慧杰人民陪审员  王海生二〇一九年十二月二十四日法官 助理  刘海香书 记 员  李琳琳