湖南省湘潭市雨湖区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0302行初520号原告：贺金文，男，1976年11月19日出生，汉族，住湖南省韶山市。委托诉讼代理人：孙曦，湖南见田律师事务所律师。委托诉讼代理人：宋振欣，湖南见田律师事务所律师。被告：韶山市住房和城乡建设局，住所地韶山市厦门路。统一社会信用代码：11430382006238255N。负责人：张军民，系局长。委托诉讼代理人：郭钲，该局工作人员。委托诉讼代理人：陈志军，湖南典明律师事务所律师。被告：韶山市自然资源局（原韶山市国土资源局），住所地韶山市枣园路14号。统一社会信用代码：11430382MB193530X4。负责人彭国光，系局长。委托诉讼代理人：贺博，韶山市自然资源局公职律师。委托诉讼代理人：苏迎美，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。原告贺金文与被告韶山市住房和城乡建设局、韶山市自然资源局确认强拆行为违法及行政赔偿一案，本院于2019年9月17日立案受理，于2019年9月18日以邮寄方式向被告韶山市住房和城乡建设局、韶山市自然资源局送达了应诉通知书、起诉状副本等。2019年10月23日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告贺金文及委托诉讼代理人孙曦、宋振欣，被告韶山市住房和城乡建设局的委托诉讼代理人郭钲、陈志军，被告韶山市自然资源局的委托诉讼代理人贺博、苏迎美到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告贺金文诉称：原告系韶山市清溪镇狮山村金家组村民，家中9口人一直居住在由其父亲建于上世纪60年代的土木结构房屋中。因房屋年久失修，已不适宜居住，原告于2011年和2014年先后向韶山市有关部门递交建房申请报告。原告在2018年7月在经村委会及镇政府同意后，对日房进行拆除重建。2019年3月3日该房屋建成。2019年3月6日，被告韶山市自然资源局向原告作出《责令停止违法行为通知书》及《国土资源违法案件行政处罚决定书》。2019年4月25日，被告韶山市住房和城乡建设局向原告作出《责令停止建设通知书》及《限期拆除通知书》，要求原告停止施工并自行拆除新建建筑物。2019年5月7日，被告韶山市住房和城乡建设局向原告送达《处罚告知书》，拟对原告做出限期自行拆除违法建筑行政处罚。2019年7月12日，两被告组织人员强制拆除原告部分房屋。二被告未事先向原告作出书面催告、未依法制作和送达相关的强制执行决定等程序、未履行执行前的公告程序。其的强制拆除行为违反了相应的法定程序，依法应当予以撤销。由于原告的部分房屋已被拆除，该行政行为已不具有可撤销内容，因此，应依法确认该行政行为违法并赔偿原告损失。同时根据《行政强制法》第53条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”被告拆除原告的房屋是一种行政强制行为，被告韶山市自然资源局行政处罚决定书[韶国土资执罚(2018)56号]也表明其将依法申请法院强制执行。在没有申请的情况下强行拆除原告房屋系严重违法。综上，原告因保障基本居住需要数次向二被告等相关行政部门申请盖房屋，包括二被告在内的行政机关息于行使相关职权，导致原告居住状况越来越恶化。原告在2018年房屋建设过程中，即使存在手续不全的情况，也是不可归咎于原告自身的原因造成，二被告应当从保障村民居住的角度出发，要求原告完善相关手续，而不是一味地强制拆除。退一步说，即使强制拆除，也应当履行合法合规手续。强拆行为原告经济上造成了巨大的损失，请求：1、请求确认二被告2019年7月12日行政强拆原告房屋行为违法；2、请求责令二被告对原告进行附带行政赔偿，赔偿数额暂计581000元(具体以评估结果确定)及利息(利息自被告强制拆除行政行为之日起至赔偿款实际支付之日止，按照同期银行贷款利率计算)；3、依法判令被告承担本案诉讼费用。被告韶山市住房和城乡建设局辩称：一、原告所建房屋系违法建筑。原告于2018年7月未经批准擅自占用清溪镇狮山村金家组集体土地建房，在原告建房期间，国土、住建、城管、乡镇等部门多次制止，但原告不听劝告和制止，仍然继续施工。至2019年初，房屋主体已竣工，占地401.14平方米，已建成四层。因原告建房未办理审批手续，依据《土地管理法》第六十二条、七十七条和《城乡规划法》第四十条规定，属于违法建筑。二、原告所建房屋应依法拆除，但强拆行为程序有瑕疵。因原告所建房屋属于违法建筑，不受法律保护，应当依法予以拆除。但此次强制拆除未严格依据《行政强制法》的相关规定，程序上有瑕疵。三、原告要求赔偿损失缺乏依据。原告要求赔偿其损失58.1万元缺乏依据，其赔偿清单与事实不符，也没有相应证据予以支持。另外，强拆了其部分墙体，但主体结构仍保持完好。如果强拆行为违法，可以赔偿其可回收利用的建设材料残值。被告韶山市自然资源局辩称：一、被答辩人未经批准擅自占用集体土地建房（占地面积401.14㎡）的违法事实清楚，答辩人所作出的行政处罚决定均履行了通知及催告义务，处罚决定的程序和内容均符合法律规定。被答辩人在2018年12月13日谈话笔录内容中明确陈述：“我于2018年6月27日对清溪镇政府，打了关于请求对破旧房屋修缮的报告，于2018年7月6日并未按批准的要求，而是拆除重建”，“2014年申请农民建房报告，没有批准，于2018-6-27对清溪镇政府，打了关于请求对破旧房屋修缮的报告，并批准，其他手续，没办理”。显然，被答辩人亦自认其未经批准擅自建房的事实。2018年7月26日，答辩人向被答辩人发出韶国土资执停[2018]123号《责令停止违法行为通知书》，告知被答辩人未批先建的行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，责令停止上述违法行为，听候处理，被答辩人未予理会。2018年11月13日，答辩人再次向被答辩人发出韶国资执告[2018]55号《国土资源违法案件行政处罚告知书》，告知被答辩人“于2018年7月10日开始未经批准擅自占用清溪镇狮山村金家组的集体土地上建房，占地面积564.18平方米，地类为建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，我局拟对你非法占地建房行为作出如下行政处罚：责令你退还非法占用的土地给清溪镇狮山村金家组，限期十日内拆除在非法占用的564.18平方米土地上新建的房屋。”2019年1月3日，答辩人依法作出韶国土资执罚[2018]《国土资源违法案件行政处罚决定书》，责令被答辩人退还非法占用的土地给清溪镇狮山村金家组，限期十日内拆除在非法占用的564.18平方米土地上新建的房屋。在被答辩人既未履行上述处罚决定的情况下，答辩人又于2019年1月25日向被答辩人发出韶国土资执催[2019]《履行行政处罚决定催告书》，催告被答辩人自觉履行退还非法占用的土地给清溪镇狮山村金家组、限期十日内拆除在非法占用的564.18平方米土地上新建的房屋的义务。被答辩人依然置之不理。2019年3月6日，答辩人再次作出韶国土资执罚[2018]56号《国土资源违法案件行政处罚决定书》责令被答辩人责令你退还非法占用的土地给清溪镇狮山村金家组，限期十日内拆除在非法占用的401.14平方米土地上新建的房屋。并于同日向答辩人发出韶国土资执停[2019]22号《责令停止违法行为通知书》，通知被答辩人立即停止违法行为，限期三日内拆除在非法占用的土地上新建的建（构）筑物。二、被答辩人行政赔偿主张没有事实和法律依据。被答辩人未经批准擅自占用集体土地建房（占地面积401.14m2）的违法事实清楚，证明该事实的证据不仅有被答辩人作为证据提交的未经批准的《2011年宅基地申请表》、《2014年建房申请表》等，还有答辩人提供的谈话笔录中被答辩人对违法事实的自认。因此，被答辩人未批先建的事实清楚、证据确凿，答辩人依法作出的处罚决定具有事实基础和法律依据，案涉房屋依法应当拆除。即使实施拆除行为的行政机关在执行程序上存在瑕疵，但该程序瑕疵并不会对被答辩人的权利产生实际影响，被答辩人的行政赔偿主张依法不应当得到支持。三、被答辩人提交的建房申请书仅说明其向村民小组、村委会以及镇政府提交过建房申请，并不能证明其诉称的答辩人等相关行政机关息于行使职权、导致其居住状况恶化的事实。建房申请未经批准存在诸多可能性：未送批、不符合申请条件被退回等均是可能性之一，被答辩人认为行政机关存在怠于履行职责的行为，应当承担相应的举证责任，否则应当承担不利的法律后果。更何况，根据本案的实际情况，若真是答辩人怠于履行审批职责，建房申请表的原件应尘封于答辩人处，不可能由被答辩人管理控制。因此，被答辩人的该项诉讼理由不具有事实基础。四、被答辩人明知自己的行为违反法律规定，未批先建且面积超过规定的标准，更何况答辩人在被答辩人建房之初即书面通知其停止违法行为，退还土地，限期自行拆除新建的房屋，但被答辩人依旧公然与法律以及行政机关对抗，擅自强建。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《湖南省实施く中华人民共和国域多规划法＞办法》四十七条的相关规定，法事实清楚，被答辩人诉的“即使存在手续不全的情况，也是不可归于自身的原因造成的，二被告应当从保障村民居住的角度出发，要求原告完善相关手续，而不是一味地强制拆除”的说法完全没有法律依据，也与事实不符。答辩人系依法履行土地管理职责、维护土地的社会主义公有制，在发现被答人古用集体土地违法超面积建房的行为时，已经依法通知停止违法行为、作出行政处决定并催告履行，被答辩人此时应当履行相关义务并积极完善手续，待审批通过后再行建设，但被答辩人却不管不顾、强行建房。因此，本案房屋被折除的结果完全系被答辩人自身原因造成的，因此产生的法律后果也应当由被答辩人自行承担。综上所述，答辩人既未实施本案被诉行政行为，对被答辩人作出的行政处罚决定的内容和程序也符合法律规定，并且充分履行了通知、催告义务，不存在被答辩人诉称的违法情形。请求人民法院依法驳回被答辩人的全部诉讼请求。被告韶山市住房和城乡建设局向本院提交了以下证据：1、总体规划，拟证明原告所建房屋位于韶山市中心城区规划范围；原告未办理规划许可证。2、行政处罚决定书，拟证明原告所建房屋为违法建筑。3、询问笔录，拟证明原告所建未办理审批手续；国土、乡镇、城管等部门多次制止，但原告不听劝阻擅自施工。4、拆除清单，拟证明2019年7月12日拆除原告部门房屋。法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》。原告贺金文对被告韶山市住房和城乡建设局提交的上述证据质证认为：对证据1的真实性和合法性有异议，该规划没有相关行政部门盖章确认，无法证实其真实性，且该规划系评审稿，不能达到被告的证明目的；对证据2的证据三性均有异议，也不能达到被告的证明目的，该决定书系韶山市自然资源局制作，是土地管理部门对土地管理的行政行为，被告为规划管理部门。履行的是违反规划行为的查处职能，该证据不能达到被告的证明目的；对证据3的合法性有异议，不能达到被告的证明目的，该证没有附带执法人员工作证件，不能证明其执法的主体资格；对证据4的真实性合法性有异议，也无法达到被告的证明目的，该证据是仅有清溪镇狮山村村民委员会加盖的公章，第一被告并未在上面加盖公章，无法证明该拆除清单来源的真实性。同时该清单可反映部分拆除情况，二被告在实施强拆过程中，违反法定程序，采取的手段方法不适当，导致建筑材料及建筑内物品受到不合理的损毁。该清单只能证明部分损失情况，部分拆除项目没有体现，见证人不符合法定要求，且该证据恰好能证明韶山市自然资源局参与了2019年7月12日对原告房屋的强制拆除行为，该拆除清单中执法人员贺博和郑伟系韶山市自然资源局工作人员，在该局提供的证据清单中也能体现二人系自然资源局工作人员的事实；对于法律法规的证据三性无异议，但是该证恰好能证明根据《城乡规划法》原告的情形属于尚可采取改正措施消除影响的情形。被告韶山市自然资源局对被告韶山市住房和城乡建设局提交的上述证据质证无异议。对原告贺金文的质证意见，被告韶山市住房和城乡建设局补充说明：证据1，总体规划我们提供了原件，且该规划按照规定，已经在官网发布，且第六页中心城区的规划范围包含了原告所在住房。证据2，决定书已经生效，已经确认原告的房屋是违法建筑。在今年5月1日以后实行集中管辖，韶山市的行政案件已经是集中到雨湖区人民法院审理。证据3，询问笔录的工作人员已经提供了执法证件，且原告本人认可我方证据的证明内容。证据4，第一个见证人是清溪镇政府的工作人员，第二个见证人员是村上的村支书。我们的执法人员在清单上都签了字。清单的形式符合法律要求，且也反映当时的客观情况，是真实可信的。被告韶山市自然资源局向本院提交了以下证据：1、询问笔录、询问时照片、事实申请报告、撤销通知、送达回证，拟证明原告未经批准擅自占用集体土地（401.14㎡）建房的事实。2、韶国土资执停〔2018〕123号《责令停止违法行为通知书》、送达回证、2018年7月26日、2018年11月13日拍摄的建房现场照片。3、韶国土资执告〔2018〕55号《国土资源违法案件行政处罚告知书》、送达回证、送达时照片。4、韶国土资执催〔2019〕1号《履行行政处罚决定告知书》、送达回证、送达时照片。5、韶国土资执停〔2019〕22号《国土资源责令停止违法行为通知书》、送达回证。6、韶国土资执罚〔2018〕56号《国土资源违法案件行政处罚决定书》、送达回证。证据2-6拟证明被告对作出的行政处罚决定向原告进行了书面的通知及催告的事实。原告贺金文对被告韶山市自然资源局向本院提交的上述证据质证认为：对证据1真实性和合法性有异议，该笔录显示询问时间为2018年1月23日10时—40时，但实际上没有4时时这个说法；对撤销通知的证据三性无异议，但是能反证被告前期所做的行政行为被撤销的事实。对证据2的证据三性均有异议，且不能达到被告的证明目的，该通知书上注明依据的法律法规为《中华人民共和国国土法》，中国尚无此法律，且该通知书上注明的联系人为“贺金文”，也就是本案的原告，此外该份通知书存在多处修改，无法证明其真实性；对照片证据三性均有异议，且不能达到被告的证明目的。对证据3的告知书和送达回证的证据三性均有异议，回证不符合留置送达的要求，且送达人员有涂改，拒收事由处仅有一名送达人员签字，第二被告在送达程序上严重违法。对证据4告知书和送达回证合法性和关联性有异议，且该文书已经被撤销。对证据5的证据三性均有异议，且不能达到被告的证明目的。对证据6的证据三性均有异议，且不能达到被告的证明目的，该处罚书和违法行为通知书系同一天送达，程序违法，该处罚决定书没有立案调查材料予以对应，没有对原告制作送达听证告知。被告韶山市住房和城乡建设局对被告韶山市自然资源局提交的上述证据质证无异议。对原告贺金文的质证意见，被告韶山市自然资源局补充说明：针对证据3送达回证，第二被告在受送达人拒收的时候，已经根据法律规定邀请基层工作人员到场说明事实并签收日期，见证人和送达人员均有签名，且将文书留在受送达人的住所，送达程序合法。撤销通知，55号处罚告知书被撤销的原因是因为原告违法建筑复测占地面积为401.14平方米，该撤销行为恰好说明行政机关负责人的工作态度。证据6，仅在55号的处罚告知书的基础上变更了占地面积的数据，不是就新的行为作出处罚决定，因此询问笔录照片实测图均可正式原告违法的建房事实。第二被告无须另行提供新的证据。对证据2，通知书载明了原告的违法事实是未批先建，虽然手写的法律名称系我们口头所称的《中华人民共和国土地管理法》的简称，但是书写瑕疵不能改变原告违法建房的事实，通知书的正文内容并无修改且已送达原告，该通知行为应该视为有效。原告贺金文向本院提供了如下证据：1、原告身份证、二被告组织机构代码统一社会信用代码公示查询单，拟证明原、被告诉讼主体资格。2、原告原房屋图片，拟证明原告原房屋已不适宜居住。3、2011年农村宅基地申请表、2014年建房申请表、房屋重建报告，拟证明原告一直积极履行报建手续、被告怠于履行职责。4、第一被告作出的《限期拆除通知书》、处罚告知书；5、第二被告作出的《责令停止违法行为通知书》、《国土资源违法案件行政处罚决定书》。4-5拟证明两被告对原告作出相关处罚措施。6、强拆现场图片，拟证明两被告实施违法强拆的事实。7、原告损失清单，拟证明原告因违法强拆而遭受的损失。被告韶山市住房和城乡建设局对原告贺金文提交的上述证据质证认为：对证据1无异议；对证据2的证据三性和证明目的均有异议，原告提供的照片不是原告房屋的全图；对证据3的真实性无异议，合法性和证明目的有异议，只能证明原告办理了申请，但是这个申请没有通过审批；对证据4、5的证据三性和证明目的无异议；对证据6的真实性无异议；对证据7证据三性和证明目的有异议，损失的清单和基本事实不符，也缺乏其他证据予以支持，且计算的方法没有依据，这是他自己加上去的，该证据不能得到采信。被告韶山市自然资源局对原告贺金文提交的上述证据质证认为：同意被告韶山市住房和城乡建设局的质证意见。对证据的2补充一点，即使照片反映的内容真实，也不能实现原告的房屋不能居住的举证目的；对证据3补充一点，该组证据可以反证原告未批先建的法律事实。对证据6补充一点，原告的房屋系未批先建的违法建筑，依法应该予以拆除，即使拆除行为的程序上有瑕疵，但是也没有对原告的实际权利产生影响。对两被告的质证意见，原告贺金文补充说明：证据1无法实现证明目的这一点，原告一家九口均居住在四面漏风、破败不堪的土砖房中，家中尚有老小，图片已经显示出原房屋不适宜居住，应当重建，若该图片无法达到证明目的，是否要等到房屋倒塌才能证明。对于该房未批先建的事情，原告已经积极履行了建房申请，但被告怠于行使职权，多次将原告的申请无理由退还，故原告现在自己持有该两份申请。被告不履职行为是导致原告在全家居住状况越来越恶化的情况下为保障基本的居住权而不得不做出的行为。关于损失清单，庭前原告已经向法庭提交损失评估鉴定申请书。被告的强拆行为严重程序违法，造成了原告财产损失也使得原告的居住权无法得到保障，理应得到赔偿。经庭审质证，本院对当事人的证据作如下认定：对原告提交的证据1、2、3、6，均符合行政诉讼证据规则，本院予以采信；对证据4、5，系本案所应审查的具体行政行为，证据4系被告韶山市住房和城乡建设局所作出，但韶山市住房和城乡建设局没有向本院作为证据提交；证据7系原告个人所书写的清单，没有其他证据佐证，两被告不予认可，本院不予采信。对被告韶山市住房和城乡建设局提交的证据1、3符合行政诉讼证据规则，本院予以采信。对证据2，系被告韶山市自然资源局作出的韶国土资执罚〔2018〕56号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，不是韶山市住房和城乡建设局作出的强拆依据，不能达到被告的证明目的。对证据4，有执法人员及相关人员和基层组织的证实，本院予以采信。对被告韶山市自然资源局提交的证据1、2、3、4、5、6符合行政诉讼证据规则，证据1笔录显示询问时间为10时—40时明显系笔误，不影响笔录内容，本院对证据1-6予以采信。根据以上确认的有效证据，并结合当事人的当庭陈述，本院认定以下事实：2011年，韶山市人民政府修改《韶山市城市总体规划（2002-2020）》，韶山市清溪镇狮山村（原韶山乡石忠村）列入韶山市中心城区规划区范围。原告贺金文系韶山市清溪镇狮山村（原韶山乡石忠村）金家组村民，1990年建有土木一层平房一栋，农村集体土地建设用地使用证为韶集建（1990）字第01.070047-01.070038号（建筑面积95㎡+168㎡）。原告认为房屋年久老化，想拆除重建，于2011年12月3日提出韶山市农村宅基地申请，韶山乡石忠村村委会、金家组予以同意，但乡镇、国土部门予以同意。2013年4月28日，原告又提出《申请建房报告》，石忠村村委会、金家组予以同意。2014年3月29日，韶山市清溪镇人民政府在2011年12月3日提出的《韶山市农村宅基地申请表》上审核“同意重建”。2014年9月29日，原告贺金文再次提交《韶山市城市规划、景区私房建设申请表》，要求对老屋拆除重建，申请建房面积398㎡。2014年9月30日，石忠村村委会、金家组讨论同意，韶山市清溪镇人民政府审核“同意该户建房”，但国土、规划、旅游执法部门未予审核同意。2018年7月6日，原告贺金文开始拆除老屋，2018年7月10日开始建设新屋。2018年7月26日，原告贺金文新建房屋建于正负零位置，原韶山市国土资源局派工作人员上门执法并拍照取证，同时向原告贺金文发出《责令停止违法行为通知书》（韶国土资执停[2018]123号），责令停止未批先建的违建行为。贺金文于当日签收了该通知。2018年8月7日，原告贺金文，出具《关于请求对破旧房屋重建的报告》，清溪镇狮山村村民委员会在该报告上签署“请有关部门予以勘查认定给予解决”的意见。此后，原告贺金文继续开始新房屋建设。2018年11月23日，韶山市国土资源局工作人员再次派工作人员上门制止原告的违建行为并调查取证。2018年12月13日，韶山市国土资源局向原告贺金文作出《国土资源违法案件行政处罚告知书》(韶国土资执告[2018]55号)，责令贺金文退还非法占用的土地给清溪镇狮山村金家组，限期十日内拆除在非法占用的564.18㎡土地上新建的房屋。该告知书告知了原告贺金文听证等权利，2018年12月18日韶山市国土资源局将该告知书交由贺金文的母亲转交送达。2019年1月17日，贺金文提出《事实申请被告》，认为“拆违控违办测量原建筑占地面积为392㎡，我贺金文才进行房屋修缮，到7月26日国土资源局到我家实地察看，不认定为修缮，实为拆除重建，并聘请湖南省有色地质勘查局二总队到现场测绘到面积为564.18㎡，使用1985年国家高程基准制图，因测量队理解误差，将2008年修建120㎡的猪栏划入新建房屋，复建沼气池气柜(未建完)划入新建房面积，所以测量面积与实际面积不符”，特申请各级领导予以实地测绘查看。2019年1月25日，韶山市国土资源局向原告贺金文作出《履行行政处罚决定催告书》(韶国土资执催[2019]1号)，催告贺金文自觉履行，贺金文在2019年1月28日予以签收。此后，韶山市国土资源局又向原告贺金文作出《责令停止违法行为通知书》（韶国土资执停[2019]21号），责令贺金文停止违建行为。但贺金文一直未停止建设。2019年3月6日，韶山市国土资源局向原告贺金文发出《撤销通知》，该通知载明“贺金文：根据对你户建房占地面积重新的测量结果，你户现占地面积:401.14㎡。我局决定撤销《国土资源违法案件行政处罚决定书》(韶国土资执判[2018]155号)，同时《国土资源责令停止违法行为通知书》(韶国土资执停[2019]21号)也一并撤销。特此告知”。同时，韶山市国土资源局作出了《责令停止违法行为通知书》（韶国土资执停[2019]22号），通知书载明“贺金文：你于2018年7月6日未经批准擅自占用清溪镇狮山村金家组的集体土地建房，占地面积401.14㎡(地类:建设用地)的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条第三款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、第七十七条、第八十三条的规定，现责令你立即停止上述违法行为，限期三日内拆除在非法占用的土地上新建的建(构)筑物。对责令限期拆除不服的，可以接到本通知之日起十五日内向韶山市人民法院起诉，期满不起诉又不自行拆除的，我局将依法申请人民法院强制执行。你(单位)主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。”同日，韶山市国土资源局向贺金文作出韶国土资执罚〔2018〕56号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，决定载明“根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定决定处罚如下：责令你退还非法占用的土地给清溪镇狮山村金家组，限期十日内拆除在非法占用的401.14㎡土地上新建的房屋。本决定送达当事人，即发生法律效力你如不服本处罚决定，可以在自收到本处罚决定书之日起六十日内依法向湘潭市自然资源和规划局或韶山市人民政府申请行政复议，或者六个月内直接向韶山市人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”上述《撤销通知》、22号《责令停止违法行为通知书》及56号《国土资源违法案件行政处罚决定书》贺金文于2019年3月6日予以了签收。2019年4月25日，被告韶山市住房和城乡建设局上门执法，向原告贺金文、贺建文作出了调查笔录，并向贺金文、贺建文作出了《限期拆除通知书》（韶住建限拆字［2019］第02号），该通知书载明“你于2018年7月至2019年4月，未取得《建设工程规划许可证》在老屋地基上进行违法建设，违法建筑面积398.6㎡，层数四层，结构框架，此建筑位于《韶山市总体规划》／《韶山市风景名胜区总体规划》区域内，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施办法》第四十七条之规定。现责令你与2019年5月3日0时0分前自行拆除其违法建筑。”2019年5月7日，被告韶山市住房和城乡建设局向贺金文、贺建文作出韶住罚告字［2019］01号《违法建设行政处罚告知书》，载明“拟对你作出:限期自行拆除违法建筑的行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第31条、第32条、第42条的规定，现告知你有陈述、申辩、要求听证的权利，你可以在收到本告知书之日起3日内行使权力，逾期视为放弃陈述、申辩和听证的权利。”贺金文收到上述文书后，未进行陈述、申辩和申请听证。2019年7月12日，被告韶山市住房和城乡建设局与被告韶山市自然资源局联合执法，对原告贺金文所建新屋予以部分强制拆除，强制拆除范围包括：二、三、四楼内墙墙体及墙体中供排水管道和强电弱电线路、接线盒；屋顶坡屋面内墙；屋顶石棉瓦全部拆除；二楼不锈钢门两张及其他物品。原告认为被告韶山市住房和城乡建设局与被告韶山市自然资源局的违法强拆行为给原告经济上造成了巨大的损失，严重侵害了原告的合法权益，遂诉至本院。本院认为，本案原告起诉要求确认韶山市住房和城乡建设局与被告韶山市自然资源局2019年7月12日行政强制拆除原告房屋的行为违法，本院根据原告的诉求对两被告强制拆除原告房屋的行政行为进行合法性审查。根据《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”、第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处”及《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《湖南省实施办法》第四十七条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入”之规定，原告贺金文于2018年7月6日占用清溪镇狮山村金家组的集体土地401.14㎡建房的行为，因涉案土地在2011年已被列入韶山市中心城区规划区范围，原告贺金文未经规划部门及国土部门依法审批，擅自建设，违反了上述法律规定，被告韶山市住房和城乡建设局与被告韶山市自然资源局通过调查取证、多次上门制止、依法作出《限期拆除通知书》、《违法建设行政处罚告知书》、《责令停止违法行为通知书》、《国土资源违法案件行政处罚决定书》，程序合法、处理得当。原告依法应予改正，无法采取改正措施消除影响的，依法应予拆除。2019年7月12日，被告韶山市住房和城乡建设局与被告韶山市自然资源局联合执法，对原告贺金文所建新屋予以部分强制拆除，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定之前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出”、第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”、第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。”之规定，被告韶山市住房和城乡建设局虽然发出了《限期拆除通知书》、《违法建设行政处罚告知书》，但没有依法作出《限期拆除决定书》，也没有作出《履行行政处罚决定催告书》，直接对原告部分房屋进行强制拆除，程序违法；被告韶山市自然资源局虽然向原告发出了《责令停止违法行为通知书》、《国土资源违法案件行政处罚决定书》、《履行行政处罚决定催告书》，但没有依据韶国土资执罚〔2018〕56号《国土资源违法案件行政处罚决定书》给予原告相应的复议或诉讼的救济时间，也没有向人民法院申请强制执行，而是自行直接对原告部分房屋进行强制拆除，程序违法。故对原告请求确认两被告2019年7月12日行政强拆原告房屋行为违法的诉讼请求，本院予以支持。对于原告要求两被告因违法强制拆除原告房屋应赔偿原告损失581000元的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因该部分房屋确未办理建设规划审批手续，已被确认为违法建筑，具有非法性，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，非法利益依法不受法律保护，但两被告赔偿应其可回收利用的建设材料残值。对该部分损失，考虑到涉拆除房屋部分系毛坯等实际情况，且原告在被告多次上门仍不停止施工，对导致损失的扩大有很大的责任，本院根据强制拆除范围“二、三、四楼内墙墙体及墙体中供排水管道和强电弱电线路、接线盒；屋顶坡屋面内墙；屋顶石棉瓦全部拆除；二楼不锈钢门两张及其他物品”，并参照韶山市实施《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的补充规定“房屋违章建筑自行拆除奖励240元/㎡、棚子违章自行拆除奖励80元/㎡”标准，酌情由两被告给予原告赔偿内墙损失44000元+屋顶石棉瓦损失1600元+不锈钢门损失2000元+供排水管道和强电弱电线路、接线盒损失2000元+其他物品损失2000元，共计51600元。综上，依据《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第六十二条、第七十七条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《湖南省实施办法》（2015年版）第四十七条，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条、第五十三条、第五十四条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十条第（三）项、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条之规定，判决如下：一、确认被告韶山市住房和城乡建设局与被告韶山市自然资源局于2019年7月12日对原告贺金文在老屋地基上新建房屋部分强制拆除的行为违法；二、由被告韶山市住房和城乡建设局与被告韶山市自然资源局共同赔偿原告贺金文损失51600元；三、驳回原告贺金文的其他诉讼请求；案件受理费50元，由被告韶山市住房和城乡建设局与被告韶山市自然资源局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。审 判 长  陈放明人民陪审员  张孟利人民陪审员  陈赛平二〇一九年十二月二十七日法官助理彭旭妍书记员唐璧附法律条文如下：《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《湖南省实施办法》第四十七条违反本办法规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设，当事人应当自接到停止建设通知书之日起立即停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。有下列情形之一的，属于前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：(一)未依法取得建设工程规划许可证，且不符合控制性详细规划的强制性内容或者超过建设用地规划条件确定的容积率、建筑高度、建筑密度的;(二)超过建议工程规划许可证确定的建筑面积(计算容积率部分)或者建筑高度，且超出合理误差范围的;(三)在已竣工验收的建设项目用地范围内擅自新(改、扩)建，或者利用建设项目擅自新(改、扩)建的;(四)存在建筑安全隐患、影响相邻建筑安全，或者导致相邻建筑的通风、采光、日照无法满足国家和省有关强制性标准的;(五)侵占现状以及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的;(六)其他应当认定为无法采取改正措施消除影响的。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第五十三条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。第五十四条行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。