吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2019）吉03行终149号上诉人(原审第三人)：矫健，女，1970年11月22日生，汉族。户籍地四平市。委托诉讼代理人：李文斌，吉林东泰律师事务所律师。委托诉讼代理人：边境，吉林东泰律师事务所律师。上诉人(原审被告)：四平市自然资源局。法定代表人：宋国君，局长。委托诉讼代理人：李洪涛。委托诉讼代理人：王丹波，吉林公捷律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：李君生，男,现住四平市。委托诉讼代理人:李桂梅,(系被上诉人李君生姐姐)。现住四平市。委托诉讼代理人:太史功科，吉林卓瑞律师事务所律师。上诉人四平市自然资源局、矫健因房屋行政登记一案，不服四平市铁西区人民法院（2019）吉0302行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人(原审被告)四平市自然资源局的委托诉讼代理人李洪涛，王丹波，上诉人(原审第三人)矫健及其委托诉讼代理人李文斌，被上诉人(原审原告)李君生的委托诉讼代理人李桂梅、太史功科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明：2003年7月15日，原告李君生与案外人矫某签订房屋买卖协议书，矫某将四平市广播电视局所有的，坐落在××区面积51.11平方米房屋以29000元卖给原告李君生。之后原告李君生一直在该房居住。本院以（2017）吉0302民初1170号民事判决书，判决确认原告李君生与案外人矫某所签订的案涉房屋买卖协议有效。2015年6月15日，四平市铁西区人民政府以四铁西政发（2015）11号房屋征收决定对四平市原有限电视台地块（01）规划范围内房屋实施征收，本案诉争房屋在被征收范围内。2015年7月13日，被告四平市自然资源局作为承继四平市住房和城乡建设局行政登记职责，依据第三人矫健提供的申请，作出案涉房屋所有权人登记为矫健的四平市房权证四字第XXXX号房屋所有权证书。2016年6月1日，四平市铁西区人民政府与第三人矫健签订产权调换协议书。协议书第九条规定“在本协议签字时，乙方（矫健）向甲方（四平市铁西区人民政府的委托征收实施单位四平市铁西区房屋征收经办中心）移交有关房屋、土地证件，由甲方统一到房管、国土部门办理注销手续”，矫健依约将诉争房屋的所有权证书交与四平市铁西区房屋征收经办中心，但至今尚未办理注销。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（六）项：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”一审法院以生效的（2017）吉0302民初1170号民事判决书，判决确认原告李君生与案外人矫某所签订的案涉房屋买卖协议有效，原告李君生于2003年7月15日起一直在案涉房屋居住，直至2015年该房屋被征收拆迁。案外人矫某作为用益物权人在一定程度上可以将案涉房屋以公房出售的形式重新设立物权，以实现双方合同目的。因此，被告四平市自然资源局作出的房屋登记行政行为，与原告李君生存在利害关系，原告李君生是本案的适格主体。原告李君生在2015年以前已经与矫某签订有效的房屋买卖协议，并已占有、使用十余年，被告四平市自然资源局机械性的合法形式审查，不符合本案的实际情况。针对案涉房屋已经灭失应当注销的具体情况，为减少当事人的诉累，实质解决行政争议，应当撤销被告四平市自然资源局作出四平市房权证四字第XXXX号房屋所有权证书。第三人矫健经一审法院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，应视为对该房屋登记行为放弃陈述和抗辩的行为。原告李君生的诉请，一审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（六）项之规定，判决如下：撤销被告四平市自然资源局于2015年7月13日作出的所有权人登记为矫健的四平市房权证四字第XXXX号房屋所有权的登记行为。案件受理费50元，由被告四平市自然资源局负担。上诉人矫健不服，上诉称：1．请求撤销四平市铁西区人民法院（2019）吉0302行初9号行政判决书。2．请求驳回李君生的诉讼请求。3．请求判令被上诉人承担全部诉讼费用。事实与理由：一、原审法院没有给上诉人送达诉状、开庭传票等法律文书，缺席开庭判决违法，原审判决书应予撤销。原审没有送达到位，送达无效。上诉人矫健在本案中根本没有签署任何文书，更没有收到地址确认书并签字。原审法院所称矫健签字，地址确认书来源不合法。矫健更没有拒接的事实。上诉人此间根本没在本地，无法接受邮寄送达的相关材料。二、原审判决主文违反不告不理的规律规定，应予撤销。被上诉人的诉讼请求是：请求撤销被告于2015年7月7日为第三人矫健发放的（2015）四房第252989号房屋产权证。而判决书主文是：撤销被告四平市自然资源局于2015年7月13日作出的所有权人登记为矫健的四平市房权证四字第XXXX号房屋所有权的登记行为。诉讼请求是撤销产权证，原审判决是撤销登记行为，明显违反了不告不理的原则，故原审判决书应予撤销。三、上诉人从1989年就居住案涉房屋，既是房屋实际使用人，又是房屋所有权人，应驳回李君生的诉讼请求。上诉人矫健1986年成为四平市电视台的员工，1989年就开始居住案涉房屋，1993年借给其弟弟使用此房屋，2015年上诉人办理完房改手续购买了此房屋，取得了房屋所有权证。表明上诉人作为四平市广播电视台职工，购买改制房屋合理合法，李君生的诉讼请求应予驳回。四、四平市自然资源局为上诉人矫健办理房屋产权证照合法有效，不应予以撤销。该局是依据产权登记的要求、条件和材料依法进行登记的上诉人依法取得房屋产权改制购买手续，该局予以核发房屋产权证合法有效。五、被上诉人李君生对案涉房屋没有所有权证明，其诉讼请求应予驳回。被上诉人李君生所依据的是铁西区人民法院（2017）吉0302民初1170号判决书，判决李君生与矫某签订的房屋买卖协议有效，而李君生提出的要求确认该房屋归原告李君生所有、要求被告矫某及第三人矫健协助办理更名过户手续等两个诉请被该判决驳回。房屋所有权与李君生无任何关系，该房屋还是归矫健所有。原审法院依据铁西区人民法院（2017）吉0302民初1170号判决书，撤销四平市自然资源局为矫健办理房屋产权证照的行为，判决完全错误，应予撤销。上诉人四平市自然资源局不服，上诉称：1、撤销四平市铁西区人民法院（2019）吉0302行初9号行政判决，驳回被上诉人起诉。2、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：一、原审判决以被上诉人李君生与案外人矫某签订的房屋买卖协议有效及矫某作为用益物权人可能取得案涉房屋物权为由，认为被上诉人与本案被诉房屋登记行为存在利害关系，进而认定被上诉人具备原告主体资格。认定事实与适用法律错误。1、被上诉人与案外人矫某之间房屋买卖合同纠纷的民事判决，不能作为认定被上诉人与本案房屋登记行为存在利害关系的依据。根据最高人民法院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条的规定，房屋买卖合同的效力与出卖人是否享有或取得该房屋的物权无关。被上诉人与案外人矫某之间房屋买卖合同纠纷的民事判决，也未认定出卖人矫某及买受人李君生对涉案房屋享有所有权。且该民事判决是在房屋登记2年之后作出的。为此，该民事判决不能作为被上诉人有权起诉第三人房屋登记的理由。2、本案不存在案外人矫某对案涉房屋享有《物权法》第三编规定的“用益物权”的事实，矫某也没有参加本案诉讼，原审判决也未对此方面事实进行审查和认定。为此，原审判决将案外人矫某系案涉房屋的“用益物权人”作为被上诉人是本案适格主体的理由之一，没有事实根据。3、原审判决以案外人矫某“在一定程度上可以将案涉房屋以公房出售的形式重新设立物权，以实现双方合同目的”作为案涉房屋登记与被上诉人李君生存在利害关系，是以假设条件、未发生的情形作为定案依据，明显违反了“以事实为根据”的基本原则;违反了《行政诉讼法》规定的与行政行为存在的利害关系是“实际存在而非主观臆想”的利害关系这一评判原则。而且“公房出售”执行的是国家房改政策，是不允许假设的。二、原审判决认为:“被上诉人李君生与案外人矫某签订有效的房屋买卖协议，并占有、使用十余年，上诉人机械性的合法形式审查，不符合本案的实际情况”为由，适用《行政诉讼法》第七十六条（六）项之规定，撤销案涉登记行为，认定事实与适用法律错误。1、原审判决还认为本案房屋登记“不符合本案的实际情况”，没有任何证据证明。本案的实际情况就是第三人通过“公房出售”取得案涉房屋所有权，对此，上诉人已提供证据证明。上诉人将案涉登记在第三人名下，完全是依据公房出售给第三人的实际情况而进行了登记，与案涉房屋权利归属的实际情况无任何偏差。2、房屋的实际使用情况不是房屋登记的审查要件。《不动产登记暂行条例》及相关不动产登记方面的法律规范也均未规定不动产登记部门办理房屋转移登记时需要对房屋的居住、使用情况进行审查。原审判决将房屋使用情况作为房屋登记的审查内容，无疑是超越法律规定为行政机关增设义务。3、原审判决认为上诉人“机械性的”合法形式审查，并将其作为撤销房屋登记的理由，没有法律依据。“法无授权即禁止”是依法行政的基本原则，不动产登记就是“不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为”,更不允许“任性”所为。4、《行政诉讼法》第七十六条（六）项规定的应撤销行政行为的情形是“主要证据不足”，但原审判决没有提出本案登记行为在哪一方面“证据不足”，更不存在“主要证据不足”的情形。原审判决是在案涉行政行为“证据确凿”的情况下，以“主要证据不足”为由作出的错判。三、“司法权监督行政权”是行政审判的基本原则，如果该案原审判决一旦生效，则存在司法权替代行政权之嫌。势必造成司法裁判加重、扩大行政机关审查职责的后果。而与其相同的公房出售受让人的房屋权利也将处于不稳定状态，在今后的工作中，登记部门又该如何依法为申请人办理各类房屋登记。综上，原审判决事实认定和适用法律均存在错误，请求二审法院查清事实，依法撤销原判，裁定驳回起诉。被上诉人李君生答辩称，一、原审法院认定事实清楚，证据充分。二、原审法院的判决适用法律正确。三、被答辩人的上诉理由不能成立，二审法院应予驳回。1、李君生的主体资格适格，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人、或者其它组织,有权提起诉讼。”已经生效的四平市铁西区人民法院(2015)吉0302民初1170号民事判决书，认定李君生与矫某的房屋买卖协议合法有效，李君生通过房屋买卖，取得了案涉房屋的占有权、使用权,也同时取得了参与公房出售的优先权。而四平市自然资源局却将该房屋的所有权证发给了第三人矫健,直接侵害了李君生的公房出售的优先购买权。相对于自然资源局发放房屋产权证给矫健的具体行政行为，与李君生有直接利害关系，依法有权提起诉讼，主体资格完全适格。2、矫某对所出卖的案涉房屋依法享有用益物权，可以通过买卖重新确立出售房屋的物权。住公房的人具有用益物权,而不是房屋的所有权，这是人所共知的事实。在住房制度改革之前的公房，其所有权属于国家或企事业单位所有，是无偿分配给职工居住的,居住者对住房没有所有权,只有占有权、使用权和收益权,也就是用益物权。《物权法》第一百一十七条:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”在公房出售中，为了维护现住户的合法权益，保护社会稳定，四平市政府决定，优先将公房出售给有购买意愿的现住户,这是公房出售中最基本的政策规定。本案所涉房屋原属于四平市广播电视局所有,是广播电视局分给矫某的爱人李亚坤居住的。由于房改政策还有一条，一户职工只能享受一次公房出售的优惠政策,所以矫某才将自己所住的多余公房卖出去。这样的买卖行为，是当时社会上的通行做法，法律也是支持的，四平市广播电视局对矫某向李君生出卖房屋的行为也是认可的。因此,不能说没有所有权就不能买卖房屋,通过买卖重新设定房子的用益物权人是完全合法的，原审法院支持李君生和矫某的房屋买卖，判定房屋买卖的行为合法有效，适用法律正确。3、被答辩人自然资源局当庭辩解与法不符。其一,作为房产登记机关对公房出售中的登记行为，依法是否应当审查。国务院(1994)43号《关于深化城镇住房制度改革的决定》第一条就规定:“凭证出售公有住房，按照房改政策出售公有住房，必须持有合法《房屋产权证》，尚未登记确权的不得出售，凡房屋所有权不清或有争议，应暂缓出售，待确权、发证后再行出售。”可见，被答辩人关于公房出售中的登记不需审查的辩解明显与法不符。根据国务院的决定，在公房出售中，必须依法审查。根据法律规定,中请公房出售的单位必须持有合法的《房屋产权证》。但本案案涉房屋的产权所有人是四平市广播电视局,而申请出售的单位却是四平市广播电视台，显然，出售房屋的产权不清或有争议，应暂缓出售。房产登记机关却未予审查,进行违法登记，是行政执法的渎职行为，这是被答辩人存在的重大过错。其二,作为市政府负责不动产登记的行政执法机关的被答辩人辩解说“是根据四平市房改办的批准结果办理的。”这明显是对其违法行政的责任推脱行为。国务院（1994）43号《关于深化城镇住房制度改革的决定》第4条规定“房改住房的权属登记发证工作，只能由房地产行政管理部门办理。”根据这一法条，被答辩人四平市自然资源局的辩解显然不能成立。市政府的房改部门有权批准公房出售，但决不能替代房地产行政管理机关登记发证。四平市自然资源局作为市政府授权的房地产登记发证机关,却对本案的房产登记行为不做审查,只管发证,不履行其专有的行政执法职能，是明显的渎职不作为。不执行四平市政府关于公房出售应当优先出售给有购买意愿的现住户的公房出售政策,和市政府关于在动迁时段内停止办理房产出售、买卖的法令对着干,属于违法乱作为。对这样的违法行政的行为以及所造成的一房出卖给两个人,严重违害当事人合法权益的行政行为，依法必须撤销。建议法院将这一违法行政的问题反映给市政府,加以追查，并采取有力措施加以解决4、应当坚持“司法权监督行政权”的基本原则。《城市房屋权属登记管理办法》第十七条规定“因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人应当自事实发生之日起90日内申请转移登记。”根据这一法律规定，只要房产权属发生转移的，就要申请转移登记,房地产登记发证部门就应当受理。这里最后一项说的“裁决”,就是专指人民法院的判决、裁定或仲裁机构的裁决。具体到本案，四平市铁西区人民法院已经做出了房屋买卖有效的民事判决且己发生法律效力。法院的判决一下，就是对行政权的干预和监督，权属转移的问题就应当按法院的判决办理。本案判决撤销自然资源局所违法发放的房屋所有权证的登记行为，排除了权属转移登记中的障碍问题，被答辩人自然资源局应当欢迎才对。否则,法院一纸协助执行通知书，不动产登记机关难道可以拒执吗矫健的房产证的问题,不也得由四平市自然资源局自己撤销吗（二）关于矫健的观点答辩人对被答辩人矫健的答辩,除了对关于送达和缺席判决是否合法的问题需请二审法院审查裁定之外,已经解决了被答辩人矫健所提到的大部分的问题，答辩人认为没有再答辩的必要。矫健说，原告诉讼请求是撤销房屋产权证,而判决书是撤销被告四平市自然资源局的登记行为，不符合不告不理的原则,对被答辩人没有任何意义。本案的行政行为和登记结果之间存在必然联系。行政登记行为被撤销，其登记行为的结果也就必然被撤销或宣告无效。原审法院是根据本案房屋已经灭失的具体情况，为减轻诉累，撤销了房屋所有权的登记行为,与其相关联的房屋所有权证自然无效。至于矫健所说的自己一直在案涉房屋中居住的辩解，在铁西区法院的判决中已经查明，并不予支持。矫健对其父亲将案涉房屋出售给李君生的事实其实非常清楚，李君生才是该房屋在公房出售前真正的现住户。矫健更应当知道，案涉房屋的真正产权所有人是四平市广播电视局,自己公房出售的相关手续和材料是怎样获得的,是由谁进行申报的，其房屋产权证是怎样得到的等事实，更是明明白白。事实就是事实，真相总会大白,法律是公平、公正的，违法行政行为一定会纠正，矫健所获得的案涉房屋产权证书也一定会被取消。这也是矫健在四平市中级人民法院的明示已经达到一年半以上却未提起另诉,而在得知本案已经开庭的通知后，却不出庭应诉，故意放弃对本案的诉讼权利的真实原因。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院维持原判，保护当事人合法权益不受侵犯。上诉人矫健二审时向本院提交了以下证据、依据：1、上诉人户口、固定工调配证、改革审批表、住户明细单、售房申请、住宅审批表各项收据8份，房照1份。证明上诉人1986年2月9日成为四平广播电视台固定工。2015年单位房改，购买案涉房屋，并取得房屋产权证。2、吉林省城市房屋征收补偿安置协议产权调换协议书。证明2016.6.1上诉人房屋被拆迁。签订了产权调换协议。3、（2017）吉0302民初1170号民事判决书。证明被上诉人诉矫某、矫健的买卖合同纠纷一案，请求确认房屋买卖合同有效，要求确认房屋归原告李君生所有。要求被告矫某及第三人矫健协助原告李君生办理更名过户手续。判决买卖合同有效。其他诉讼请求被驳回。证明李君生没有取得案涉房屋所有权。经庭审质证，对上诉人矫健提交的证据，被上诉人质证：1、公房出售的证据没有说本单位员工优先的规定。2、征收补偿协议：无异议。但与实际情况不符。在拆迁办进行调查时案涉房屋居住人是李君生不是矫健。拆迁协议应该按照实际动迁户进行补偿。侵害了李君生合法权益。3、对房产证有异议。本院对上述证据认定如下：对证据1中一审已经提交过的证据不予认定，对其中的固定工调配证、改革审批表的真实性予以认定，对其中的住户明细表，虽然其中由四平广播电视台的公章，但是该明细没有时间落款，本院不予单独认定；对证据2、证据3的真实性予以确认。本院对一审查明事实予以确认。本院认为，根据《房屋登记办法》第四条“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”上诉人四平市自然自然局作为本行政区域内的房屋登记机构负有办理房屋登记的法定职责。公有住房涉及到房屋直管（或者自管）部门、实际住户等多方利益，办理产权登记时，房屋登记部门需要更加的审慎，并且也应当参照当地公有住房相关政策调整登记时需要审查的材料及步骤。本案中，案涉房屋登记存在争议，上诉人四平市自然资源局在办理房屋登记时的审查方式存在瑕疵，与房屋的实际情况不符，应当予以撤销。上诉人矫健未提供证据证明其上诉理由，本院不予支持。综上原审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元由上诉人矫健负担。本判决为终审判决。审 判 长 于 涛审 判 员 李本直审 判 员 张智涵 二〇一九年十二月十二日法官助理 马 骏书 记 员 陈 坤