江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初764号原告倪XX，男，1947年6月6日生，××族，住启东市。委托代理人朱XX，启东市久隆法律服务所法律工作者。被告启东市东海镇人民政府，住所地启东市东海镇新安镇新丰街108号。法定代表人陈XX，职务镇长。应诉负责人王XX，职务副镇长。委托代理人周XX，江苏江海明珠律师事务所律师。原告倪XX诉被告启东市东海镇人民政府（以下简称东海镇政府）撤销行政行为一案，本院于2019年6月21日立案受理，于6月24日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。被告于2019年7月10日向本院提供了答辩材料。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告倪XX及其委托代理人朱XX，被告东海镇政府副镇长王XX及委托代理人周XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东海镇政府于2018年6月29日作出《公告》，主要内容为：为切实加强畜禽养殖管理,合法利用土地,有效保护和改善生态环境,按照市政府对养殖污染治理专项行动会议精神,决定对位于东海镇兴旺村4家养殖场所进行集中整治:倪XX,砖混结构,违建面积989㎡……我镇制定下述时间节点进行拆除,7月15日之前拆除总面积三分之一的建构筑物,8月15日之前拆除总面积三分之一的建构筑物,9月15日前完成全部违建的拆除,请各养殖场按照上述时间节点,及时清棚停养,否则将采取停水停电等措施,造成的一切经济损失自行负责。原告倪XX诉称，2004年2月经原“林带”负责人陈启兵同意,原告在位于启东市东海镇兴旺村建造939㎡养殖场,经营生猪养殖。2015年11月16日,被告以甲方的名义与原告补签了《土地承包合同》。2018年6月29日,被告以“污染治理”为由,向原告发出《公告》,将原告939㎡养殖场认定为违章建筑并限原告在2018年9月15日之前全部拆除,否则将采取停水停电等措施。2018年11月16日被告派遣有关人员将原告939㎡养殖场强行拆除，但未对原告进行补偿。原告认为，虽然案涉939㎡养殖场当初未有相关批建手续,但2015年11月16日原告与被告补签了《用地承包合同》,属合理占用土地,故不属违章建筑。被告在作出《公告》和实施强行拆除之前,也未向原告发送《事先告知书》,告知当事人认定其违建的事实、依据及理由,也未告知当事人应当享有的陈述、申辩权利及救济途径和期限，违反了行政处罚的前置法定程序,具有违法性。故原告提起诉讼,请求依法撤销被告于2018年6月29日作出的《公告》。原告倪XX向本院提供了以下证据：1.2018年6月29日《公告》，证明其名为公告，实为处罚决定，限原告于2018年9月15日之前全部拆除；2.2015年11月26日《土地承包合同》，证明原、被告双方在2015年11月26日补签用地承包合同，案涉养殖场不属于“违法占地和违章建筑”的事实；3.收据、结算凭据15张，证明原告每年交付土地占用费，并不属于非法占地。被告东海镇政府辩称，首先，案涉《公告》认定原告搭建的养殖场属于违章建筑,具有事实和法律依据,不应当被撤销。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。第四十四条规定，建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定，在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建(构)筑物,涉及农用地转用的依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。第三十九条规定，养殖场、养殖小区兴办者应当将养殖场、养殖小区的名称、养殖地址、畜禽品种和养殖规模,向养殖场、养殖小区所在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案,取得畜禽标识代码。根据被告现场勘查,原告倪XX占用农用地搭建的939平方米养殖场建筑物,均没有任何审批和备案手续,均不具有合法性。被告据此向原告倪XX发出《公告》,认定其搭建的养殖场属于违章建筑,具有事实和法律依据,该《公告》不应当被撤销。其次，在《公告》发出前,原告倪XX承诺在2018年8月15日前自行拆除养猪场,逾期未能拆除的,同意由被告强制拆除,所造成的一切经济损失由原告本人负责。最后，2015年11月16日被告并未与原告签订土地承包合同，原告诉称2018年11月16日被告派遣相关人员将原告939平方米养猪场强制拆除不符合事实，截至目前为止，经被告测量仍然有146平方米的建筑物没有拆除。综上,被告发出该《公告》并未侵害原告的合法权益，请求驳回原告的诉讼请求。被告东海镇政府向本院提供承诺书及签署承诺书的视频，证明原告于2018年6月14日出具《承诺书》，承诺在2018年8月15日前自行拆除猪棚，如到时间未完成拆除，由被告强制拆除，所造成的一切经济损失由原告负责。经庭审质证，对被告东海镇政府提供的证据，原告认为，承诺书是在起诉之后被告向原告收集的证据材料，对其合法性不予认可，且承诺书并非原告亲自书写签名也不是原告真实意思表示，对其真实性不予认可，亦不具有关联性；视频中的承诺书原告没有签字，不知道是谁签的，该视频也是起诉以后被告自行制作和收集的，故对视频真实性有异议。对原告提供的证据，被告质证后认为，对证据1，被告向原告发出公告前原告配偶王瑞香已出具了承诺书，该承诺书的内容与公告中拆除时间节点相吻合，因此该公告具有事实依据；对证据2，合同甲方处并非被告盖章，且在合同期限届满后原告没有与其他部门续签土地承包合同，另外，该承包合同仅仅是允许原告使用土地进行养殖，但养殖过程中如果需要新建建筑物，同样需要经过政府部门的审批；对证据3的真实性无异议，但无法否定原告搭建的养猪场属于违章建筑的事实。本院认为，原、被告提供的证据与待证事实相关，可作为证据使用，证明力结合全案酌定。经审理查明，自2004年开始倪XX租赁原东海乡林业队土地（收取相关费用单位先后分别为启东市国防林东海乡林业队、启东市东海镇财政所、启东市城建监察大队东海镇中队、启东市城市管理行政执法局东海镇中队）并在该土地上建设猪舍从事养殖工作。2018年6月14日，原告倪XX的妻子以“承诺人倪XX”的名义向被告东海镇政府出具承诺一份，载明“本人承诺在2018年8月15日前自行拆除猪棚，如到时间未完成拆除，东海镇人民政府将强制拆除，所造成的一切经济损失由本人负责”。2018年6月29日被告东海镇政府作出案涉公告，决定对位于东海镇兴旺村4家养殖场进行集中整治，其中认定原告倪XX砖混结构违建面积939平方米，并要求按照时间节点及时清棚停养，否则将采取停水停电等措施，造成的一切经济损失自行负责。后于2018年11月16日被告东海镇政府将其中793平方米猪棚等建筑予以拆除。原告认为，该公告认定原告建筑为违章建筑，侵犯其合法权益，故诉至本院。本院认为，本案争议焦点为案涉《公告》的作出是否合法有据。一个合法的行政行为需具备职权法定、认定事实清楚、适用法律准确、程序正当等条件。也就是说，对一个行政行为的合法与否的审查，在于对其主体要件、内容要件和程序要件是否合法的审查。同时根据《行政诉讼法》第三十四条规定，在行政诉讼中被告对作出行政行为的合法性负有举证责任，其应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供的，视为没有相应证据。故被告应对其作出行政行为的主体要件、内容要件和程序要件的合法性向法院提供证据。本案中，被告作出案涉《公告》，将原告939㎡建筑物认定违建并责令原告限期拆除，而直至拆除时被告未另行作出相应的处罚决定，故案涉《公告》实为拆除决定。而对案涉行为的主体要件、内容要件和程序要件，被告未向本院提供相应的证据予以证明，故其均不具有合法性，具体分析如下。首先，关于主体要件的问题，在于主体资格和主体权限的问题。本案中，被告东海镇政府作为乡镇人民政府作出《公告》，主体资格上体现了行政的主体特性且从事的是行政的活动，主体资格无需置疑。对于主体权限的问题，一个合法的行政行为不仅需其主体合格，而且必须具有相应的权限。按照《城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，在城市、镇规划区和乡、村庄规划区的违法建设行为的查处主体是不同的，本案中对于案涉区域属于什么规划区，被告未能提供证据材料予以证明，进而主体要件中的权限合法性无法得到印证。在行政诉讼程序中被告未提供相应的证据，应视为没有相应证据。故在未查证相应规划区等相关情况下，被告径直作出《公告》，无法认定被告具有职权依据。其次，关于内容要件的问题。行政机关必须在有事实根据、法律依据的情形下方可行使权力作出行政行为。亦如《江苏省行政程序规定》第五十一条规定，行政执法程序启动后，行政机关应当核实材料，收集证据，查明事实。行政行为是一个决定，决定作出的前提是有法律规定的情形出现，即要件事实，同时也是法律适用的过程。适用法律的前提条件就是要有符合法律规定的事实情形出现，即通常所说的“以事实为根据，以法律为准绳”。这里的事实，不是哲学意义上真实的事实，而是法律上证据能够证明的事实。具体到本案中，被告东海镇政府认定原告猪舍为违建，但并没有提供相应的证据予以支撑，故其认定案涉事实的主要证据不足。再次，关于程序要件的问题。行政行为要按照一定的步骤、方式、形式、时限作出，这些步骤、方式、形式、时限就是程序要求。《江苏省行政程序规定》第五十一条规定，行政执法程序启动后，行政机关应当核实材料，收集证据，查明事实；第五十二条规定，当事人应当配合行政机关调查，提供与调查有关的真实材料和信息；第五十三条规定，行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩，对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应当予以记录并归入案卷。本案中，案涉《公告》的作出，缺乏必要的步骤和方式，未满足行政行为的内在程序要求，被告未提供证据证明其履行了相应的调查程序、告知当事人享有的权利、听取了有关人员的意见等。案涉行为的作出，显然不符合行政行为的程序正当的基本原则。综上，被告东海镇政府作出的案涉《公告》涉及原告倪XX的部分未有相应证据证明作出的主体、内容、程序具有合法性。因此，被告东海镇政府作出的案涉《公告》涉及原告倪XX的部分于法无据，依法应当予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：对被告启东市东海镇人民政府于2018年6月29日作出的《公告》中涉及原告倪XX的部分予以撤销。案件受理费人民币50元，由被告启东市东海镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  陈金平人民陪审员  唐海兵人民陪审员  顾春宇二〇一九年十二月十日书 记 员  唐贞贞附：相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；