贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1780号 上诉人（一审原告）肖玉连，女，布依族。 被上诉人（一审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区中华北路242号。 法定代表人谌贻琴，省长。 委托代理人王鹏程，贵州省司法厅工作人员。 上诉人肖玉连因与被上诉人贵州省人民政府土地行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初260号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明：肖玉连不服都匀市人民政府作出的匀府房征〔2018〕1号《都匀市匀东棚户区东湖区二期项目土地及房屋征收决定》，于2018年6月向黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）申请行政复议，请求黔南州政府将都匀市人民政府实施征收肖玉连承包地、宅基地的行政征收行为确认违法。黔南州政府于2019年1月9日作出黔南府行复终字〔2019〕7号《黔南布依族苗族自治州人民政府终止行政复议案件决定书》，以“都匀市人民政府重新批复匀府函〔2018〕455号，其内容附件已完全覆盖了肖玉连所申请复议的实体内容和权益，所申请撤销的决定已无存在的事实依据”为由，决定终止对肖玉连行政复议案件的审查。肖玉连不服上述终止决定，于2019年1月21日向贵州省人民政府提交《确认终止决定违法的申请书》请求省政府对黔南州政府作出的黔南府行复终字〔2019〕7号《终止行政复议案件决定书》依法确认为违法。贵州省人民政府收到上述申请后，于2019年2月2日作出《关于肖玉连提出“确认终止决定违法的申请书”的告知》，告知肖玉连若不服黔南府行复终字〔2019〕7号《终止行政复议案件决定书》，可依法向人民法院提起诉讼。肖玉连收到上述告知书后于2019年2月20日通过EMS邮寄行政复议申请书的方式向贵州省人民政府提出案涉行政复议申请，请求贵州省人民政府撤销其作出的《关于肖玉连提出“确认终止决定违法的申请书”的告知》，并重新作出具体的行政行为。贵州省人民政府经审查后于2019年2月26日作出黔府行复不字〔2019〕16号《贵州省人民政府行政复议不予受理决定书》，以“省政府作出的告知行为不是具体行政行为，不属于行政复议受理范围”为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条的规定，决定：对肖玉连所提行政复议决定申请不予受理。肖玉连不服，遂向一审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销贵州省人民政府作出的黔府行复不字〔2019〕16号《行政复议不予受理决定书》，判令贵州省人民政府重新作出具体行政行为；二、对黔府函〔2011〕278号《省人民政府关于都匀经济开发区调整区位和扩区的批复》及黔府函〔2018〕99号《省人民政府关于第四届中国绿化博览会绿博园总体规划的批复》进行规范性文件的合法性审查。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关违法行政行为侵害时，可通过行政复议程序寻求法律救济，但该复议权利的行使必须符合法律、法规的相关规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第五条“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”之规定，行政相对人不服行政复议决定的法定救济方式是在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，而非要求上一级人民政府进行行政监督、查处。本案中，肖玉连就行政复议机关黔南州政府作出的黔南府行复终字〔2019〕7号《黔南布依族苗族自治州人民政府终止行政复议案件决定书》不服，依法应向人民法院提起行政诉讼。肖玉连就上述终止复议行为的决定向贵州省人民政府提出行政监督申请，要求确认终止复议行为违法于法无据。贵州省人民政府就肖玉连无任何法律依据的确认违法申请，作出《关于肖玉连提出“确认终止决定违法的申请书”的告知》，告知肖玉连依法向法院提起行政诉讼并无不当。因肖玉连所提上述监督申请明显不属于贵州省人民政府的法定职责，故贵州省人民政府作出的告知行为系对肖玉连无理履职申请的善意告知，并不对肖玉连的任何实体权益造成影响，明显不属于行政复议的受理范围。贵州省人民政府就肖玉连撤销告知行为的行政复议申请作出黔府行复不字〔2019〕16号《贵州省人民政府行政复议不予受理决定书》认定事实清楚、适用法律正确，程序并无不当。而肖玉连不以依法解决争议作为化解行政矛盾的基础，而肆意扩大法律解读，滥用行政监督、复议申请权，不断拔高行政处理级别，实乃哗众取宠之举，而对行政争议核心问题的解决毫无实际意义，且严重地浪费了我国有限的复议、诉讼资源，在此予以批评。 本案庭审中，肖玉连要求就黔府函〔2011〕278号《省人民政府关于都匀经济开发区调整区位和扩区的批复》及黔府函〔2018〕99号《省人民政府关于第四届中国绿化博览会绿博园总体规划的批复》进行规范性文件的合法性审查。对此一审法院认为根据《中华人民共和国行政复议法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”之规定，启动规范性文件合法性审查的前提有二：一、要求审查的文件属于规范性文件；二、要求审查的规范性文件是作出案涉行政行为的依据。而本案中，肖玉连要求合法性审查的两个批复均系贵州省人民政府作出的具体行政行为，并非能广泛、重复使用的规范性文件，且上述两批复与案涉不予受理决定的审理毫无行政法上的联系，故不属于可进行规范性文件合法性审查的范围。一审法院在庭审中已当庭告知肖玉连其所提规范性文件的合法性审查不符合法律规定。肖玉连始终坚持该项审查请求，故一审法院在此再次对其所提上述审查申请不予准许。 综上，贵州省人民政府作出案涉行政复议不予受理决定适用法律正确，并无不当，肖玉连诉请撤销上述不予受理决定并无法律及事实依据，其诉请依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回肖玉连的诉讼请求。案件受理费50元，由肖玉连负担。 一审宣判后，肖玉连不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，将本案发回重审。其上诉理由：一审判决认定事实错误，适用法律错误。一、《都匀市匀东棚户区东湖区二期项目土地及房屋征收决定》征收的是集体土地，未经法定的征地审批机关批准，且不属于城市房屋征收棚户区改造范围，属于非法征地。二、《关于第四届中国绿化博览园建设项目征收补偿方案的批复》(匀府函〔2018〕455号)属于未经有权机关批准征地而违法作出的批复。三、黔南州政府作出的黔南府行复终字〔2019〕7号《黔南布依族苗族自治州人民政府终止行政复议案件决定书》未纠正都匀市人民政府的违法征地行为错误，应依法确认违法。四、被上诉人作出的《关于肖玉连提出“确认终止决定违法的申请书”的告知》，告知依法向人民法院提起行政诉讼于法无据，上诉人有权向被上诉人申请对非法征地行为实施行政监督，被上诉人作出的告知行为，显失公正，侵犯了上诉人申请行政监督的合法权利。五、被上诉人作出黔府行复不字〔2019〕16号《贵州省人民政府行政复议不予受理决定书》是行政违法行为侵害的再次加害，违反《中华人民共和国行政复议法》第四条、第六条第（十一）项、第十七条的规定。 被上诉人贵州省人民政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为：第一，根据《中华人民共和国行政复议法》第五条“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”的规定，当事人如对行政复议决定不服，其法定救济途径为向人民法院提起行政诉讼。本案中，肖玉连对黔南州政府作出的黔南府行复终字〔2019〕7号《黔南布依族苗族自治州人民政府终止行政复议案件决定书》不服，未依法向人民法院提起行政诉讼，而是向贵州省人民政府申请确认该决定违法。贵州省人民政府依据上述法律的规定作出《关于肖玉连提出“确认终止决定违法的申请书”的告知》，告知肖玉连等人通过法定救济途径解决纠纷，该告知行为不对其权利义务产生影响，未侵犯其合法权益，不属于行政复议受理范围，贵州省人民政府据此作出被诉不予受理决定，并无不当。 第二，肖玉连一审提出的第二项诉讼请求，针对的是批复行为而非规范性文件，其请求并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”之规定，一审法院据此对该审查申请不予准许，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人肖玉连负担。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 田一铭 审判员 肖 瑶 二〇一九年十二月二十四日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛