贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初523号 原告都匀市匀东镇新坪村第22村民小组。 代表人王开安，该组组长。 委托代理人龙武，贵州瀛黔律师事务所律师。 被告贵州省黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路14号。 法定代表人吴胜华，该州政府州长。 委托代理人龙兵、勾文灿，黔南州司法局工作人员。 被告都匀市人民政府，住所地都匀市文明路63号。 法定代表人邓忠学，该市政府市长。 委托代理人胡昌文，都匀市信访局工作人员。 委托代理人兰航，贵州契正律师事务所律师。 第三人都匀市匀东镇新坪村第20村民小组。 代表人王登吉，该组组长。 第三人都匀市匀东镇新坪村第21村民小组。 代表人罗家明，该组组长。 原告都匀市匀东镇新坪村第22村民小组（以下简称22组）诉被告贵州省黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）、被告都匀市人民政府及第三人都匀市匀东镇新坪村第20村民小组（以下简称20组）土地行政裁决及行政复议一案，于2019年8月6日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书，并依法通知都匀市匀东镇新坪村第21村民小组（以下简称21组）作为第三人参加本案诉讼，之后依法组成合议庭于2019年10月29日公开开庭进行了审理。原告22组代表人王开安及其委托代理人龙武，被告黔南州政府委托代理人龙兵、勾文灿，被告都匀市人民政府委托代理人胡昌文、兰航，第三人20组组代表人王登吉到庭参加诉讼。经本院传票传唤，第三人21组未到庭。本案现已审理终结。 因本案争议地权属发生纠纷，21组、22组于2018年6月4日向都匀市政府申请确权。都匀市政府于2019年2月18日作出匀府发〔2019〕1号《都匀市人民政府关于对匀东镇新坪村21组、22组与20组“何家坡”山林土地权属争议的处理决定》（以下简称1号处理决定）。22组不服向被告黔南州政府申请行政复议，被告黔南州政府于2019年7月16日作出黔南府行复决字〔2019〕77号行政复议决定，维持都匀市政府的上述处理决定书。原告不服，提起本案诉讼。 原告22组诉称，一、现有证据反映没有任何一级政府批准或同意将争议地何家坡归何昌坪组即20组所有或管理。1986年4月21日王司区公所决议、1996年5月4日王司镇政府的调解协议书、都匀市政府1998年33号文件及都匀市政府1999年24号文件四份文件的真实性没有问题，结合第三人提供的1966年《营盘大队河昌坪生产队山林登记簿》说明何家坡与老王冲是因河昌坪从营盘大队划归石坪大队管理后一并转为石坪村管理，但无任何文件明确何家坡归第三人所有。二、都匀市政府将第三人提供的1966年4月20日《营盘大队河昌坪生产队山林登记簿》作为确权依据属于采信证据错误。因村组行政区划调整，该登记簿登记内容不再具有物权登记效力；其登记的是河家山而不是何家坡，且四至不明确并存在矛盾；王司区公所决议第一条反映争议地何家坡未划分给任何小组，该决议第一段正好说明客观上有两个何家坡即上何家坡和下何家坡，本案争议地即是下何家坡；王司区公所决议虽无原告参加，但有当时的新平乡政府、石坪村代表参加，且可以反映原告管理何家坡的事实，都匀市政府未予采信错误。三、原告提供的11户土地承包证、沙场土地合同可以佐证争议地归属于22组的事实。如争议地不归原告管理，其11户村民就不会持有该处土地的承包证或土地使用证，该11户村民中有王仪、王继华户1998年承包证三处提到何家坡，而第三人方1户也没有；原告在1995年将土地出租给王昌坪作为沙场使用，反映其行使管理权。综上所述，被告认定事实错误，特提起诉讼，请求撤销被告都匀市政府作出的匀府发〔2019〕1号处理决定及被告黔南州政府作出的黔南府行复决字〔2019〕77号行政复议决定书，并判决被告都匀市政府对本案争议地何家坡权属重新作出具体行政行为。 为支持其诉讼主张，原告在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 第一组证据：1.权属界线协议书；2.何家坡等高图；3.何家坡地形照片，拟共同证明：1.何家坡四至范围为北抵老王冲、西抵三角塘、南抵坡脚，东抵半坡小路，面积127.7亩；2.何家坡与20组没有任何地界相交，相反位于原告的地界范围内。 第二组证据：4.匀府发〔2019〕1号处理决定书；5.行政复议申请书及黔南府行复决字〔2019〕77号行政复议决定书；拟共同证明：都匀市政府就“何家坡”山林权归属问题作出的处理决定认定事实不清导致确权错误；2.22组不服行政行为提起复议，黔南州政府未经详细核实即直接作出维持1号处理决定的复议决定；3.二被告的行政行为均超过法定处理期限，违反法定程序，依法应予撤销并责令重新作出。 第三组证据：《营盘大队河昌坪生产队山林权登记薄》复印件；拟证明：二被告作出行政行为的依据错误，原告认为该山林权登记薄是对整个营盘大队山林权登记而不是只对河昌坪生产队山林权登记，河昌坪生产队山林登记在该登记薄的第8页且登记的河家山与本案争议地何家坡的名称及面积均不相同，所登记的河家山不是本案争议地何家坡，并认为登记簿第10页登记的老王冲山林属于营盘大队而不属于何昌坪生产队，且老王冲与河家山是相互独立的山林，二者并不是包含与被包含的关系。 第四组证据：王价等人土地使用证及承包证、《沙场承包合同》；拟证明：1.其村民从1984年开始就在何家坡开荒种地并进行管理，前述土地使用证及承包证均登记有何家坡地名，说明22组对何家坡进行实际管理的事实；2.原告在何家坡进行开荒种地并将何家坡沙场承包给他人。 第五组证据：1986年王司区公所《关于对营盘村原有的农场、老王冲两大幅山界纠纷处理的决议》，拟证明：老王冲及何家坡周边一直是荒坡，作为放牧区域，并不属于第三人；上何家坡在该份决议中已经明确体现归原告所管理，应当作为上河家坡归原告所有的依据。 第六组证据：1996年《石坪村一、二组（何昌坪）与四组（湾寨）关于何家坡土地纠纷调解协议书》、1996年王司镇人民政府做出的《关于河家坡土地纠纷的调查报告》；拟证明：1.何家坡在1984年以前一直是荒坡，归当时的营盘大队所有，从未分给任何小组，1996年王司镇人民政府也确认上何家坡即（砂场）属于石头寨即现在原告所管理；2.原告村民自1984年开始就在该荒地上开荒种地并将沙场承包给他人。 第七组证据：都匀市政府1998年《都匀市人民政府对王司镇石坪村一、二组与四组土地权属争议的处理决定》及都匀市政府1999年《关于撤销的决定》；拟证明：1.即使是都匀市政府1998年的处理决定也只是确认何家坡是第三人放牧区，从未承认何家坡归属于第三人，但1999年都匀市政府撤销了该决定，说明何家坡并不属于第三人；2.该份决定书证明自1984年开始原告村民就在何家坡开荒种地并实际管理至今，应当认定归原告所有。 针对上述证据，被告都匀市政府质证意见为：认为第一组1号证据是复印件，没有原件核实，与本案权属争议没有关联性；2、3号证据只能反映争议地现场地理情况，不能作为权属依据；对第二组证据三性无异议，证明目的不予认可，认为其程序合法且在处理过程中原告仅提供了土地使用证及承包证，没有提供林权证，对开荒地及承包地，其予以维持现状；对第三组证据三性无异议，证明目的不予认可；对第四组11份土地使用证及承包合同的真实性无异议，关联性不予认可，原告确权时未提交两份承包证，其经调查只有**土地在争议地范围以内，其余土地不在范围内；对承包证真实性、合法性无异议，认为在处理决定书中已经对承包地与开荒地作了维持现状处理；对第五组证据的三性无异议，证明目的不予认可，该决议是王司区公所组织营盘大队、石坪大队达成的处理第三人与新路组争议的决议，与原告无关，该决议中没有上下何家坡的说法，原告该种说法属于曲解；对第六组证据三性无异议，证明目的不予认可，认为仅是调查报告，不具有法律效力；对第七组证据三性无异议、证明目的不予认可，该决定是撤销决定而不能作为确权依据。 针对上述证据，被告州政府、第三人20组质证意见均与被告都匀市政府质证意见相同。 针对上述证据，第三人21组未发表质证意见。 被告都匀市政府辩称，1.1966年下半年“四清”末期因地缘关系，将原马寨公社（乡）营盘村河昌坪生产队（现在的新坪村20组）划归新平公社（乡）石坪村（现在的新坪村）管辖，争议地“何家坡”是第三人登记、管理的山林范围，是“老王冲”范围的一部分，连同“老王冲”的山林土地同时划给石坪村。后因河昌坪组与营盘村新路组山林土地边界界线不清引发纠纷，1986年4月21日在王司区公所、马寨乡政府、新平乡政府和在群众代表共同参与下达成的《关于营盘村原有农场老王冲两幅山界纠纷处理的决议》，主要目的是明确新路组与何昌坪组两村（组）之间的土地权属界线，并未涉及石坪村内组与组之间的权属界线划分，且没有石头寨组（原告）人员参加，与原告没有关联性。2.1996年5月4日《王司镇政府对石坪村一、二组（何昌评）与四组（湾寨）关于何家坡土地的调解协议书》是原王司镇人民政府在调处双方“何家坡”山林土地权属争议案件时代拟的调解协议书，双方在签收时均已注明“不同意”字样，该协议书并未生效执行，不能作为处理本案的确权依据。3.1998年7月24日匀政〔1998〕33号《都匀市人民政府对王司镇石坪村一、二组与四组土地权属争议的处理决定》并没有将争议地“何家坡”确权给原告所有，且其于1999年4月23日将该决定予以撤销。4.根据国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部作出的国土资发〔2011〕178号《关于农村集体土地确权登记发证工作的若干意见》规定涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，所有权仍然确权给原农民集体，第三人持有的1966年4月20日《营盘大队何昌坪生产队山林登记簿》登记有第三人山林“河家山”（又名何家坡），自第三人划归石坪大队管理后，石坪大队（村）并未将何昌坪生产队（新坪村20组）原有土地、山林重分，该山林仍归第三人继续管理使用，第三人虽经村组变更调整，但其农民集体经济组织主体并未发生改变，该《登记簿》原登记的何昌坪生产队的河家山山林所有。5.根据原告和第三人共同签字确认的《匀东镇新坪村21、22组与20“何家坡”山林土地权属争议示意图》，其相关职能部门的技术人员进行书证比对：（1）《营盘大队何昌坪生产队山林登记簿》登记的何昌坪生产队的“河家山”山林的位置、四至与现争议地“何家坡”的位置和四至基本吻合，并包含现“何家坡”全部区域。（2）《关于营盘村原有农场老王冲两幅山界纠纷处理的决议》中“……从三角塘顺何家坡，上抵第一丫口是石头寨（现原告即22组）所管的草坡交界处；……”文字表述，该界线是指原石坪村（石头寨）与营盘村（何昌坪）的分界线；界线以南的草坡界为界，该界线北面的“老王冲”范围是第三人整组划转至管辖的范围之一，也是本案双方山林土地权属争议地“何家坡”范围之一；界线草坡南面的范围是原告（石头寨）的管理范围，不在本案双方山林土地权属争议地“何家坡”的范围内；同时，该《决议》原文并没有“上何家坡”或“下何家坡”的文字表述，原告所谓上、下何家坡属于曲解原文。6.经审查原告方出示的1984年10月**等11户的《都匀市土地使用证（存根）》，其核实仅有**户土地使用证（存根）登记的土地位于争议地“何家坡”范围内，可以作为确权依据。同时，在黔南地区，很多山林内均存在插花耕地，双方在争议地范围内均有承包地和连续耕种多年的开荒地；耕地是耕地，不能用耕地承包证书来争要山林。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，其在处理决定中已经明确争议范围内的承包耕地权属依法维持不变，由承包人持证继续承包经营，符合法律规定。7.1995年2月25日新平村王永昌与石坪村第四组签订的《合同》是原告单方面将本村农民集体的山林（现双方争议地“何家坡”范围的一部分）发包给王永昌开采砂石，不涉及土地权属，更不是土地权属证书，该证据不能作为本案权属争议的确权依据。综上，其调查认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 为证明被诉行政行为合法性，被告都匀市政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.匀府发〔2019〕1《都匀市人民政府关于匀东镇新坪村21组、22组与20组“何家坡”山林土地权属争议的处理决定》，拟证明：其已依法作出处理决定。 第二组证据：2.《匀东镇新坪村21组、22组与20组“何家坡”山林土地权属争议示意图》，拟证明：权属争议双方已签字确认争议地范围与面积。 第三组证据：3.送达回证，拟证明：其已将匀府发〔2019〕1号处理决定依法送达各方当事人。 第四组证据：6.新坪乡石坪村第七生产的王国尧、王周、**、王继平、**、王永、王元、王平、王阶、王议、罗育超11户的《都匀市土地使用证》（存根）；拟证明：其经审查认为仅有**户土地在本案权属争议范围内，可以作为本案权属争议的确权依据。 第五组证据：7.1986年4月21日《关于原有的农场、老王冲两大幅山界纠纷处理的决议》复印件及复制整理件。拟证明：1.该《决议》参加人员及约定内容均与原告无关联，且该《决议》不涉及原石坪村内组与组之间的权属界线划分，其未将该证据作为处理本案权属争议的依据；2.该《决议》是因第三人划归石坪大队（村）管理后与原营盘大队（村）新路组因山林土地界线不清引发争议，经王司区公所组织调处于1986年达成的协议，该《决议》印证了第三人于1966年下半年“四清”运动末期从马寨公社营盘大队划归新坪公社石坪大队管理，同时也印证“老王冲”山林（包括何家山）原属营盘大队（河昌坪生产队）及《营盘大队河昌坪生产队山林登记薄》的真实性，该《决议》与营盘大队河昌坪生产队山林登记薄》并无冲突之处。 第六组证据：8.新坪村王永昌与石坪村第四组签订的沙场合同，拟证明：1995年2月25日新坪村王永昌与石坪村第四组签订沙场《合同》是原告（新坪村22组）单方面将本村农民集体的山林发包给王永昌开采砂石，不是土地权属证书，其经审查未将该证据作为本案权属争议的确权依据。 第七组证据：9.《石坪村一、二组（何昌坪）与四组（湾寨）关于何家坡土地纠纷调解协议书》，拟证明：该《协议书》是原王司镇人民政府在调处双方“何家坡”山林土地权属争议案件时拟写的调解协议书并经争议双方签收，但双方在签收时均已注明“不同意”字样即该协议书并未生效执行，其审查认为该证据不能作为本案权属争议的确权依据。 第八组证据：10.《都匀市人民政府对王司镇石坪村一、二组与四组土地权属争议的处理决定》，11.《都匀市人民政府关于撤销的决定》，12.《贵州省都匀市人民法院行政裁定书》；拟证明：1.都匀市政府于1998年7月24日对双方“何家坡”土地权属争议案件作出过处理决定；2.都匀市政府于1999年4月30日以该《处理决定》认定的事实主要证据不足将该决定撤销；3.1999年4月30日原告（石坪村四组）申请撤诉，都匀市人民法院作出准予撤销的行政裁定书，即都匀市政府于1998年7月24日的处理决定并未执行生效，该组证据不能作为本案权属争议的确权依据。 第九组证据：13.贵南高铁征地勘测平面图，拟证明：该图纸系贵南高铁项目征地测绘现状图，不是土地权属争议协议书及土地权属证书，其审查认为该证据不能作为本案权属争议的确权依据。 第十组证据：14.《匀东镇人民政府关于新坪村20组、21组、22组“何家坡”山林土地争议的调解意见》，拟证明：匀东镇人民政府处理双方权属争议时做出的调解意见不是人民政府做出的处理决定，且双方并未执行，没有法律效力，其审查认为该证据不能作为本案权属争议的确权依据。 第十一组证据：15.《营盘大队河昌坪生产队山林登记簿》，拟证明：1.1966年前“河家山”山林（荒坡）原属营盘大队何昌坪生产队（现第三人）；2.“老王冲”（包括何家山）原属营盘大队；3.经现场比对“河家山”四至与“何家坡”四至基本吻合，其审查后将该证据作为处理本案权属争议的依据。 第十二组证据：16.《营盘（村）G-40-72-(34)号地形图》复印件，拟证明：该地图是原营盘村行政区域地形图，不是土地权属证书，其审查后未将该证据作为本案权属争议的确权依据。 第十三组证据：17.陈良斌《证实》；18.柳文斌《关于何昌坪何家坡的交界问题》；19.朱开华《关于湾寨与何昌坪争执何家坡地盘的问题》；20.蒙光全《证实》；21.张有明《证实》；22.蒙贞英《关于何家坡土地的权属问题》23.蒙全昌的《证实》；24.罗明英《证实》，拟共同证明：其经审查认为上述证明材料系20组单方面收集的证人证言，不是争议双方达成的土地协议书，也不是调处机关的调查笔录及土地权属证书，其未将该组证据作为本案权属争议的确权依据。 第十四组证据：25.《都匀市国土局关于王司镇石坪村一、二组与四组土地权属争议的调查及处理建议的报告》；26.《都匀市人民政府对王司镇石坪村一、二组与四组土地权属争议的处理决定》，拟证明：1.1998年7月24日都匀市人民政府作出匀政〔1998〕33号《都匀市人民政府对王司镇石坪村一、二组与四组土地权属争议的处理决定》，但该决定已于1999年4月23日由都匀市政府自行撤销，是并未生效执行的处理决定，其审查认为该组证据不能作为本案权属争议的确权依据。 第十五组证据：《匀东镇人民政府关于新坪村20、21、22组“何家坡”山林土地争议的调解意见》，拟证明：匀东镇人民政府在调处双方山林土地权属争议时作出的调解意见没有法律效力，其审查后未将该证据作为本案权属争议的确权依据。 第十六组证据：《都匀经济开发区匀东镇人民政府关于新坪村20、22组“何家坡”山林土地争议的调解建议》，拟证明：匀东镇人民政府在调处双方“何家坡”山林土地权属争议时作出的调解建议没有法律效力，其审查后未将该证据作为本案权属争议的确权依据。 第十七证据：29.《质证调解通知书》；30.《会议签到册》、《会议记录》，拟证明：其已依照法定程序通知、组织双方进行质证调解。 第十八组证据：31.《关于对匀东镇新坪村21、22组与20组“何家坡”山林土地权属争议作出处理决定的请示》；32.《都匀市人民政府关于匀东镇新坪村21、22组与20组“何家坡”山林土地权属争议的处理（代拟稿）》及顾问律师审核意见；33.《都匀市人民政府关于匀东镇新坪村21、22组与20组“何家坡”山林土地权属争议的调查报告及处理建议》，拟证明：其行政确权行为符合法定程序。 第十九组证据：34.《行政裁决申请书》；35.《受理通知书》；36.《答辩通知书》；37.《答辩申请书》，拟共同证明：其行政确权行为符合法定程序。 针对上述证据，原告质证意见为：对第一到第三组证据的真实性、关联性无异议，合法性不予认可，认为都匀市政府做出1号处理决定时间长达8个月14天，超过处理土地权属争议规定的6个月期限，程序违法；对第四组证据三性无异议，证明目的不予认可，认为该组所有土地使用证及土地承包证都登记有何家坡土地均应作为确权的依据；对第五组证据三性无异议，证明目的不予认可，认为根据该决议第2页第2段倒数第3行记载内容可以证明在何家坡第一个垭口以上即为当时的石头寨就是现在的原告所管理的草坡，并认为该协议所确定的老王冲原属于营盘大队，并不属于何昌坪生产大队，且老王冲与何家坡是两个完全不同的山林；对第六组证据三性无异议，证明目的不予认可，认为该证据可以证明原告对上何家坡直接管理，可与其他证据相互佐证；对第七组证据三性无异议，认为该证据在陈述事实时已明确从1984年开始原告即在该土地上开荒种地进行实际管理，并认为从协议书调查内容来看该土地从未划归第三人；对第八、九、十组证据三性无异议；对第十一组证据三性无异议，证明目的不予认可，认为该登记簿系营盘大队整个大队所有山林权的登记，并非只是何昌坪生产队，何昌坪生产队仅登记在第8页，而该页登记的河家山山林面积4亩及地名，与本争议地何家坡面积127.7亩及地名均不一致，第8页登记的第三人山林林权总面积只有10亩，该登记簿第十页登记老王冲山林归属大队而非第三人，说明老王冲与何家山系两个不同的山林，认为被告未说明如何得出二者四至相互吻合的理由；对第十二、十三、十四、十五、十六组证据无异议；对第十七组证据三性无异议，认为被告都匀市政府已经超期；对第十八组证据关联性及真实性无异议，合法性不予认可，认为处理程序超期；对第十九组证据真实性、关联性无异议，合法性不予认可。 针对上述证据，被告州政府及第三人20组质证意见为：对第一组至第十九组证据三性及证明目的均无异议。 针对上述证据，第三人21组未发表质证意见。 被告黔南州政府辩称，一、依据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》等相关规定，其依法受理了原告提起的行政复议申请，经过审查、核实各方提交的证据材料后，依据法律规定，其作出的黔南府行复决字〔2019〕77号行政复议决定，程序合法。二、其作出的行政复议决定事实清楚。1.都匀市政府提交的《何家坡山林土地权属争议示意图》，有本案争议双方村民代表签字捺印认可，可以证明本案争议地位置明确，四至范围清楚，其依法予以采纳。2.都匀市政府提交的《营盘大队河昌坪生产队山林登记薄》具有真实性、合法性、关联性，其依法予以采纳。其经审查认为都匀市政府提交的《营盘大队河昌坪生产队山林登记薄》记载的何家山及其四至，经其与本案争议地何家山进行核实对比，该登记薄所载河家山林地及四至在本案争议范围之内，可以证明原营盘大队何昌坪生产队，现今本案第三人对争议地享有权属的事实。同时，经审查原告并未提供有效权属凭证证明其对争议地享有权属，对其复议申请依法不予支持。在本案争议区域范围内，双方都有承包地、荒地，都匀市政府在确权的同时作出了维持现有管理使用现状的处理，已经充分保障了实际管理使用人的权益，公平合理，并无不妥。综上所述，其作出的黔南府行复决字〔2019〕77号复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，符合法律法规的规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告黔南州政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下：行政复议决定书、行政复议案件送达回证、第三人参加行政复议通知书、受理通知书、答复通知书，拟证明：州政府依法受理了原告申请，并将向各方当事人送达了复议决定书，州政府复议程序合法。 针对上述证据，原告22组质证意见为：对该组证据三性无异议，但认为黔南州政府作出的复议决定认定事实及依据错误。 针对上述证据，被告都匀市政府及第三人20组质证意见为：对该组证据三性及证明目的均无异议。 针对上述证据，第三人21组未发表质证意见。 第三人20组述称，何家坡是老王冲大幅山林的一部分。1966年“四清运动”后期，该组从马寨乡营盘大队连人带地划归新坪乡石平大队，该组带过的山林土地（包括何家坡）仍归其管理使用，该组四固定财产登记薄《营盘大队河昌坪生产队山林登记薄》记载的土地四至清楚。1986年王司区公所《关于原有的农场、老王冲两大幅山界纠纷处理的决议》只是划分该组与新路组的界线，与原告无关。二被告认定事实清楚，请求驳回原告诉讼请求。 第三人20组当庭表示其在举证期限内向本院提交的证据不再出示。 原、被告及第三人提交的证据，经庭审举证、质证，本院审查，上述证据均客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明：本案争议地名“何家坡”，四至范围为：东抵半坡小路（农土），南抵坡脚，西抵三角塘埂小路，北抵老王冲地上埂三角塘方向路（原排水沟），争议面积约127.7亩。 第三人20组持有并保管的落款时间为1966年4月20日的《营盘大队河昌坪生产队山林登记薄》封面为营盘大队河昌坪生产队山林登记薄，第8页营盘大队何昌坪生产队山林登记表其中载明：河家山，性质：荒山；林权：生产队；经营：生产队；幅数：1幅；面积：4亩；四至：上抵坡脚、下抵沟、左抵冲、右抵冲。同时该登记薄第10页载明：冷水沟、老李坡、新路农场坡、老王冲四处山林，其中老王冲四至范围为：上抵十字路、下抵田、左抵三角塘、右抵马路。 1984年10月5日，都匀市政府向原告村民王国尧等11户村民颁发《都匀市土地使用证》。因营盘村新路组和石坪村河昌坪组对农场坡和老王冲等地荒山发生争议，1986年4月21日原都匀市王司区公所、都匀市马寨乡政府、都匀市新平乡政府作出《关于对营盘村原有的农场、老王冲两大幅山界纠纷处理的决议》。1995年2月25日新坪村王永昌与石坪村第四组签订沙场合同。1996年5月4日，原都匀市王司镇人民政府曾对本案土地权属进行过调解并作出《石坪村一、二组（何昌坪）与四组（湾寨）关于何家坡土地纠纷调解协议书》，但由于争议双方对调解协议不认可，王司镇人民政府的协议未发生效力。1998年7月24日都匀市政府作出了《对王司镇石坪村一、二组与四组土地权属争议的处理决定》，之后都匀市政府于1999年4月23日作出《关于撤销的决定》，撤销了其于1998年7月24日作出的处理决定。2018年4月21日都匀市匀东镇人民政府对该争议进行调解未果。 2018年6月4日原告向都匀市政府申请对本案争议地进行确权。2018年6月8日都匀市政府受理了该申请。在确权程序中，原告20组、第三人21组及第三人22组分别向被告都匀市政府提交了各自主张权属的证据。2018年12月26日都匀市政府组织争议双方进行现场踏勘，并绘制争议地范围示意图，争议各方代表均在该争议示意图上签字捺印，都匀市政府还于同日组织争议双方质证、调解未果。2019年2月18日都匀市政府作出匀府发〔2019〕1号《都匀市人民政府关于对匀东镇新坪村21组、22组与20组“何家坡”山林土地权属争议的处理决定》，在该决定中被告都匀市政府对争议双方提交的证据进行了审查核实，并认定经其比对四至后确认第三人20组提交的《营盘大队河昌坪生产队山林登记薄》第8页登记的“河家山”山林就是本案争议地“何家坡”且全部包含该争议地，同时认为该登记薄第10页登记的老王冲山林在1966年原属营盘大队所有，其四至（上抵上抵十字路、下抵田、左抵三角塘、右抵马路）全部覆盖本案争议地，并认定原告提交的其村民**等11人持有的1984年《都匀市土地使用证》登记的土地中只有**户土地（河家坡0.6亩土）位于争议地范围内，并将前述两份证据作为确权依据，同时该处理决定认为双方提交的其余证据均不属于有效证据并不予采信，遂决定：1.争议地“何家坡”林地（荒山）权属归第三人所有；2.争议区域内的承包地、开荒地权属不变，承包地仍归原承包户承包经营，多年开荒地由现实际经营管理人继续管理使用和收益。后原告不服，向州政府申请行政复议。州政府于2019年7月16日作出黔南府行复决字〔2019〕77《行政复议决定书》，决定维持都匀市政府作出的1号处理决定，并先后送达各方当事人。原告收悉后不服，遂提起本案诉讼，诉讼请求如前所述。 另查明：为便于管理，1966年将马寨公社营盘大队何昌坪生产队（现新坪村20组）划归新平公社石坪大队（现新坪村）管辖。第一轮农村土地承包后，争议各方群众陆续在“何家坡”开荒种地引发争议并经各级政府多次调处未果。此后原告、第三人村民都在本案争议地范围之内开垦有荒地。 本院认为：本案争议焦点为被告都匀市政府及被告州政府各自作出的行政行为是否合法。 本案中，关于争议地范围的确定，被告都匀市政府已在行政确权程序中组织各方对争议地进行现场勘验、制作勘验图并签字确认，庭审中各方当事人对此均无异议，本院予以确认。根据《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，单位之间的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级以上人民政府依法处理。从该规定可知道，林木、林地权属争议包括所有权和使用权争议，因此，人民政府作出的处理决定亦应当对争议林木、林地的所有权或使用权予以具体明确。本案中，都匀市政府作出的1号处理决定确认争议地“何家坡”林地（荒山）权属归第三人所有，但未具体明确其确认的权属是所有权还是使用权；同时，都匀市政府作出的1号处理决定认为经其比对四至范围确认第三人20组提交的《营盘大队河昌坪生产队山林登记薄》第8页登记的“河家山”山林就是本案争议地“何家坡”且全部包含该争议地，但从该登记薄上“河家山”四至范围为上抵坡脚、下抵沟、左抵冲、右抵冲的文字表述来看，该四至并不具体，需要进一步核实，但都匀市政府在1号处理及本案诉讼中均未提供充分证据证明其如何得出二者四至范围比对相一致的结论，而该证据系被告作出1号处理决定的重要甚至唯一证据；此外，本案中第三人20组系于1966年从原营盘大队划入原石坪大队，但案涉山林是否一并划入及其权利归属、此后第三人20组在各个时期是否参与石坪大队山林土地分配、土地承包等情况，被告都匀市政府在1号处理决定中既未查明，亦未提供相应证据予以证明。因此，被告都匀市政府作出的1号处理决定存在认定事实的主要证据不足，依法应予撤销。基于前述分析，被告州政府作出的维持1号处理决定的行政复议行为亦属于认定事实的主要证据不足，亦应予以撤销。故，原告诉请撤销本案二被告行政行为的理由部分成立，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告都匀市人民政府于2019年2月18日作出的匀府发〔2019〕1号《都匀市人民政府关于对匀东镇新坪村21组、22组与20组“何家坡”山林土地权属争议的处理决定》； 二、撤销被告黔南布依族苗族自治州人民政府于2019年7月16日作出黔南府行复决字〔2019〕77《行政复议决定书》； 三、由被告都匀市人民政府于本判决生效后法定期限内对本案争议重新作出行政行为。 一审案件受理费50元，由被告都匀市人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，则本判决即发生法律效力。 审 判 长  刘玉冰 审 判 员  马 丹 人民陪审员  罗普顺 二〇一九年十二月四日 法官助理冉玲 书记员黄忠莉