云南省普洱市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云08行终45号 上诉人王影，女，1951年2月16日出生，汉族，云南省宁洱哈尼族彝族自治县人，住云南省普洱市宁洱哈尼族彝族自治县。 委托代理人普波三，云南华度律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被上诉人宁洱哈尼住所地云南省普洱市宁洱哈尼族彝族自治县宁洱镇天壁路81号。 法定代表人孙武，局长。 委托代理人黄云峰，宁洱哈尼族彝族自治县公安局法制大队大队长。代理权限：一般授权。 被上诉人宁洱哈尼族彝族自治县人民政府。住所地云南省普洱市宁洱哈尼族彝族自治县行政中心。 法定代表人罗东保，县长。 委托代理人黄俊，宁洱哈尼族彝族自治县司法局副局长。代理权限：一般授权。 委托代理人潘振华，宁洱哈尼族彝族自治县司法局工作人员。代理权限：一般授权。 上诉人王影因诉被上诉人宁洱哈尼族彝族自治县（以下简称宁洱县）公安局、宁洱县人民政府治安管理行政处罚、行政复议争议一案，不服普洱市思茅区人民法院作出的（2019）云0802行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，王新萍因超生被开除公职一事多次信访，该信访事项已经终结，之后仍多次信访。2019年1月14日上午、下午，王影陪同王新萍到普洱市信访局（以下简称市信访局）上访，2019年1月15日上午，王影和王新萍再次到市信访局上访，1月15日下午，王影、王新萍在办公区域滞留、吵闹。期间，普洱市公安局思茅分局城北派出所民警依法对二人进行了告诫，市信访局工作人员、市政府保卫科工作人员、宁洱县相关部门工作人员多次劝说王新萍和王影，二人仍拒不离开，当日22时30分宁洱县信访局陈艳向宁洱县公安局报案，经向普洱市公安局汇报情况后，普洱市公安局于2019年1月16日作出普公（行）指管字[2019]1号《指定管辖决定书》，对王新萍、王影扰乱单位秩序案件，决定由宁洱县公安局管辖。2019年1月16日宁洱县公安局立案受理本案，2019年1月16日凌晨2时许，王影、王新萍被宁洱县公安局民警从市信访局带至宁洱县公安局宁洱派出所，并制作了《询问笔录》、《行政处罚告知笔录》，告知王影拟对其进行处罚，及陈述、申辩权，王影拒绝在以上笔录上签字，同日经审批后，宁洱县公安局对王影作出《行政处罚决定书》，给予王影行政拘留八日的处罚。该处罚决定同日送达王影，其拒绝签字。王影不服宁洱县公安局作出的行政处罚决定，于2019年1月17日向宁洱县人民政府申请行政复议，2019年1月22日宁洱县人民政府受理，2019年3月16日作出《行政复议决定书》维持宁洱县公安局的行政处罚决定并予以送达。王影不服提起行政诉讼，请求：1.确认宁洱县公安局作出的《行政处罚决定书》、宁洱县人民政府作出的《行政复议决定书》违法；2.宁洱县公安局、宁洱县人民政府承担本案诉讼费。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款第（一）项、第二十五条第一款、第二十六条第二款和《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第五条规定，王新萍作为宁洱县公安局作出行政处罚的被处罚人和宁洱县人民政府作出行政复议决定的复议申请人,有权对宁洱县公安局作出的处罚决定和宁洱县人民政府作出的行政复议决定提起行政诉讼。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第十条、第十五条规定，对王影、王新萍两人扰乱单位办公秩序案，王影、王新萍为共同违法行为人，王影住所地在普洱市宁洱县，王新萍住所地在普洱××××区，普洱市公安局作出《指定管辖决定书》，指定宁洱县公安局管辖本案，符合以上规定。宁洱县公安局依照普洱市公安局作出的指定管辖决定对本案作出行政处罚，主体适格。根据《行政复议法》第十二条规定，宁洱县人民政府根据申请对本案作出行政复议决定，主体适格。宁洱县公安局立案后调取了相关材料，向王影进行调查询问，制作了询问笔录，进行了行政处罚告知，送达行政处罚决定，执法程序合法。王影提出宁洱县公安局对其制作的《行政案件权利义务告知书》、《询问笔录》、《行政处罚告知笔录》，本人未签字的意见，因以上材料已由办案民警签字注明王影拒绝签字的事实，且以上材料内容能与其他证据相印证，故对王影提出的该意见，不予采纳。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”王新萍、王影反映王新萍因超生被开除公职一事，已经三级信访终结。2019年1月14日、1月15日、1月16日王新萍、王影还多次到市信访局信访，并在2019年1月15日滞留市信访局三楼，下班期间仍滞留在办公场所，经工作人员多次劝说无果，直至2019年1月16日凌晨2时许被宁洱县公安局民警带离，王影的行为已构成扰乱单位秩序，宁洱县公安局依据以上法律规定对王影作出行政拘留八日的行政处罚认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。宁洱县人民政府作出的行政复议决定程序合法。王影要求撤销宁洱县公安局作出的行政处罚决定和宁洱县人民政府作出的行政复议决定的诉讼请求，应予驳回。综上所述，根据《行政诉讼法》第三十一条第一款第（一）项、第六十九条、第七十九条、第一百零二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决驳回王影的诉讼请求。案件受理费50元，由王影承担。 上诉人王影的上诉请求：依法撤销云南省普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初15号行政判决书，并确认宁公（宁）行罚决字[2019]10号行政处罚决定书、宁政行复决字[2019]第2号行政复议决定书违法；由被上诉人承担本案一审、二审案件受理费。事实和理由：一、宁洱县公安局对本案没有管辖权。1.执法主体不适格。2.指定管辖决定书不符合法定程序。其一、思茅分局与宁洱县公安局无争议管辖的材料；其二、没有呈报管辖争议要求指定管辖的文件材料；其三、指定管辖决定书只注明2019年1月16日，未注明具体的时间，到底是先指定管辖再执行公务，履行行政处罚，还是先违法执行处理行政处罚，再指定管辖，从被上诉人提交的证据无法证实。3.本案案件发生时间为2019年1月14日、15日，而指定管辖时间为1月16日，时间颠倒。4.根据被上诉人提交的证据，本案案件的来源是由宁洱县人民政府信访局局长陈艳打电话报案后受理，但是在本案中宁洱派出所不具有管辖权，在《受理案件》受案意见为属本单位管辖的行政案件，受案程序违法。5.《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。该款规定的移送管辖必须是违法行为地公安机关和适宜管辖地公安机关之间的执法移送，不是其他任何单位和公安机关的移送。被上诉人要行使发生在普洱××××区的违法行为的案件的管辖权，也是思茅分局公安机关移送而来的管辖权，也应该首先由思茅分局的公安机关先行处理为前置条件，然后再由思茅的公安机关移送被上诉人宁洱县公安机关。没有思茅的公安机关先行处理，被上诉人直接受理本案当然程序错误。所以，普洱市公安局指定宁洱县公安局管辖系主体、程序错误，本案应当由普洱市公安局思茅分局管辖。二、王新萍生育被开除公职一事，无证据证明上访事项已经终结，一审法院认定信访事项己经终结系认定错误。被上诉人提交的证据云报字[2011]133号文件《关于云南省普洱市宁洱县王新萍反映超生不履行处分信访事项的终结审核报告》不能作为认定事实的证据，该报告系复印件不符合证据形式要件。三、一审法院认定上诉人2019年1月14日上午到市信访局上访系事实认定错误。被上诉人提交的证据，无法证实上诉人于2019年1月14日上访。四、认定上诉人2019年1月15日下午在办公区域滞留、吵闹认定事实错误。一审法院认定上诉人在办公区域滞留、吵闹的主要证据为被上诉人提交的《情况说明》，而出具《情况说明》的人与本案被上诉人有直接利害关系，《情况说明》之间内容严重矛盾。《情况说明》属于证人证言，而根据法律规定，证人应当出庭作证并接受法官和当事人的直接询问，是证人的义务。经人民法院通知，证人应当出庭作证。本案不具有《民事诉讼法》第七十三条和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《民诉证据规定》）第五十六条规定的不能出庭的特殊情形。因此，证人仅在具有正当理由并经法院许可时，才能免予出庭作证。对于无正当理由未出庭作证的证人证言，《民诉证据规定》明确规定其不能作为单独认定案件事实的依据，必须要有其他相关证据佐证才能证明案件的事实。五、一审法院认定，普洱市公安局思茅分局城北派出所民警依法对二人进行了告诫，属认定事实错误。《告诫书》未告知本案上诉人，没有任何承办人签字，执法主体、程序不符合法律规定。六、一审法院认定被上诉人作出行政处罚程序合法系认定错误。1.被上诉人出行政处罚决定前未履行事先告知义务。也没有告知上诉人有陈述和申辩的权利。违法根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十三条的规定。2.被上诉人作出行政处罚决定后根本未履行告知义务，一审法院认定错误。（1）本案中，上诉人是被送到拘留所以后才将《行政处罚决定书》送达给上诉人。3.被上诉人举证处罚决定书已宣告并送达上诉人本人，上诉人拒绝签字与事实严重不符。2019年1月16日在未向上诉人王影交待权利的情况下，对上诉人执行了拘留，属于程序违法。七、本案中，被上诉人直接跨区域到市信访局对上诉人进行口头传唤，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第一百一十八条的规定，严重违反法律程序。八、上诉人属于正常的上访活动，未扰乱办公秩序，未达到严重扰乱公共秩序的程序。九、被上诉人公安机关将上诉人行政拘留时，未按法律规定进行体检。综上所述，一审法院认定事实错误、适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，并作出公正的判决。 被上诉人宁洱县公安局答辩称：第一、王影扰乱单位秩序事实清楚。王新萍因超生被开除公职一事多次信访，该信访事项已经终结，之后仍多次向宁洱县有关部门反映，并多次就同一信访事项到市信访局上访。2019年1月I5日上午、下午，王新萍和王影再次到市信访局上访，市信访局工作人员对两人进行了劝阻以及思想疏导，但王新萍和王影均不听劝导。1月15日下午，王新萍和王影在市信访局办公区域滞留、吵闹。期间，普洱市公安局思茅分局城北派出所民警依法对两人进行了告诫，市信访局工作人员、市政府保卫科工作人员、宁洱县相关部门工作人员多次劝说王新萍和王影，两人仍拒不离开，滞留至1月16日凌晨2时许被宁洱县公安局民警带离。第二、宁洱县公安局给予王影行政处罚，有法可依，适用法律正确。1.执法主体合法；2.行政相对人认定准确。王影和王新萍到市信访局吵闹，并在市信访局三楼滞留，经信访工作人员和执法人员劝阻拒不离开，王影是违法行为的实施人之一。3.调查处罚程序合法。该案由普洱市公安局指定宁洱县公安局管辖，宁洱县公安局依法办理此案符合法律规定。宁洱县公安局受理案件后依法口头传唤相关人员进行调查询问，案件调查由两名以上人民警察参与，案件调查结束后，在作出行政处罚决定之前，依法向当事人告知了给予行政处罚的事实、理由和依据，听取了当事人的陈述、申辩，行政处罚决定书已在宣告后当场交付当事人。4.处罚适当。在市信访局吵闹并滞留，滞留期间经信访工作人员和执法人员劝阻拒不离开。依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定给予王影行政拘留八日，处罚适当。综上所述，王影在市信访局吵闹并滞留，滞留期间经信访工作人员和执法人员劝阻拒不离开。其行为依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，应当给予处罚。宁洱县公安机关依法给予王影行政拘留八日的处罚，据以处罚的事实清楚、证据确凿、行政程序合法、处罚适当。请求人民法院依法给予维持。 被上诉人宁洱县人民政府答辩称：第一、宁洱县公安局作出的宁公（宁）行罚决字[2019]10号行政处罚决定，主体适格，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据正确，内容适当。王新萍因超生被开除公职一事多次信访，2019年1月14日和15日上午、下午王新萍和王影就同一信访事项再次到市信访局上访，期间普洱市公安局思茅分局城北派出所民警进行了劝阻，之后依法对2人进行告诫，市信访局工作人员、市政府保卫科工作人员、宁洱县相关部门工作人员多次劝说王新萍和王影，二人仍不听劝导、拒不离开，并在办公区域吵闹，在市信访局办公区滞留至1月16日凌晨2时许。上述行为扰乱了市信访局的工作秩序。普洱市公安局于2019年1月16日作出普公（行）指管字[2019]1号《指定管辖决定书》指定宁洱县公安局管辖“王新萍、王影扰乱单位秩序”案件，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十五条第二款“对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或指定管辖”之规定，宁洱县公安局因市公安局的指定，对“王新萍、王影扰乱单位秩序”案件取得管辖权，于1月16日凌晨2时许将二人带离。2019年1月16日，宁洱县公安局受理王新萍、王影扰乱单位秩序案后，口头传唤王新萍、王影接受调查，并作了询问笔录，向王新萍、王影宣读了《行政案件权利义务告知书》，进行了行政处罚前告知，之后宁洱县公安局作出了宁公（宁）行罚决字[2019]10号行政处罚决定，给予王影扰乱单位秩序的行为行政拘留八日的处罚，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项以及《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第二部分的规定，适用法律正确，内容适当。第二、宁洱县人民政府作出的行政复议决定，程序合法。首先，行政复议决定主体适格。根据《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，宁洱县人民政府作为本案的行政复议机关，主体适格。宁洱县人民政府受理复议申请后，依法向王新萍、宁洱县公安局分别送达了《行政复议申请受理通知书》、《行政复议被申请人答复通知书》、《行政复议证据交换通知书》、《行政复议答复书》，依法审查了相关证据材料。复议认为，2019年1月16日，宁洱县公安局受理“王新萍、王影扰乱单位秩序”案后，口头传唤王新萍、王影接受调查，并作了询问笔录，向王新萍、王影宣读了《行政案件权利义务告知书》，进行了行政处罚前告知，之后宁洱县公安局作出了宁公（宁）行罚决字[2019]10号行政处罚决定，给予王影扰乱单位秩序的行为行政拘留八日的行政处罚，主体适格，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。复议机关依法于2019年3月16日作出宁政行复决字[2019]第2号复议决定，维持宁公（宁）行罚决字[2019]10号行政处罚决定，并送达各方行政复议参与人员，行政复议决定程序合法。请求人民法院依法判决驳回上诉，维持原判。 一审法院已随案将各方当事人在一审中提交的全部证据材料移送本院。本院对一审的认证意见、审理程序和认定事实依法予以确认。二审中各方当事人未提交符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定“新的证据”。 本院认为，根据国务院《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条第（四）项规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的的行为。王新萍因超计划生育政策，1984年1月11日被普洱县人民政府（现宁洱县人民政府）开除公职一事长期向有关部门信访。信访应当遵守国务院《信访条例》的规定，按照信访条例规定的信访渠道，依法依规进行信访。但王影在陪同王新萍上访期间却在信访局上班期间，在办公区域吵闹、滞留，不听从信访局工作人员、市政府保卫科工作人员、宁洱县相关部门工作人员劝导、拒不离开，公安民警到场劝阻并进行告诫无效被强制带离。宁洱县公安局依照普洱市公安局作出的指定管辖决定对本案进行受理并作出行政处罚，主体适格，并无不当。宁洱县公安局根据王影在普洱市人民政府上访时滞留办公区域吵闹、不听劝导、拒不离开，影响了政府机关办公秩序的事实和情节，依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定作出宁公（宁）行罚决字[2019]9号行政处罚决定，具有法律依据、处罚适当，本院予以支持。宁洱县公安局按照普洱市公安局作出的管辖决定，对本案进行受理管辖，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第十五条的规定，并未违反公安机关根据案件情况进行指定管辖的一般原则，本院予以支持。上诉人王影关于宁洱县公安局违反公安机关办理行政案件管辖规定的上诉意见，本院不予支持。上诉人王影主张云报字[2011]133号文件系复印件不能作为认定事实的证据，与《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十条第一款第（二）项的规定不符，本院不予采纳。本案属行政诉讼案件，上诉人王影以民事诉讼法的相关规定主张本案审理程序违法的理由，于法无据。 关于上诉人王影主张宁洱县公安局调查询问笔录没有其本人签字、未履行事先告知义务、相关法律文书送达没有其本人签字、相关材料属于事后补做的上诉意见。本院依法审查认为，宁洱县公安局属于治安行政案件办理专门机关，工作性质要求其工作人员在办理案件过程中必须遵循办案程序、严格程序意识。因此，宁洱县公安局民警询问王影两次笔录、行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书均已注明了行政相对人王影拒绝签名，也拒绝提供家属联系方式的情况。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十五条第（五）项规定，实施限制公民人身自由的行政强制措施的，应当当场告知当事人家属实施强制措施的公安机关、理由、地点和期限；无法当场告知的，应当在实施强制措施后立即通过电话、短信、传真等方式通知；身份不明、拒不提供家属联系方式或者因自然灾害等不可抗力导致无法通知的，可以不予通知。告知、通知家属情况或者无法通知家属的原因应当在询问笔录中注明。第七十七条第一款规定，询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。第一百七十六条第一款、第三款规定，作出行政拘留处罚决定的，应当及时将处罚情况和执行场所或者依法不执行的情况通知被处罚人家属。被处理人拒不提供家属联系方式或者不讲真实姓名、住址、身份不明的，可以不予通知，但应当在附卷的决定书中注明。根据上述规定，王影拒绝在上述案件材料中签名，并不影响宁洱县公安局在本案中已对行政相对人王影履行了法律救济权利的告知义务。据此，上诉人王影主张其本人没有在相关材料上签字、宁洱县公安局未履行事先告知义务，相关材料属于事后补做，行政程序违法的上诉意见，没有证据予以证实，且与案件事实不符，本院不予支持。 综上所述，宁洱县公安局宁公（宁）行罚决字[2019]9号行政处罚决定事实清楚、证据充分、行政程序合法，适用法律依据正确、处罚适当；宁洱县人民政府宁政行复决字[2019]第2号行政复议决定行政程序合法；普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初15号行政判决事实清楚、程序合法、适用法律正确，本院予以支持。上诉人王影的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条、第一百零二条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王影承担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 刘 德 审判员 张椿苑 审判员 李正松 二〇一九年十二月三十日 书记员 杨 欢 附：本判决参照和依据法律法规及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。