湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘06行初353号原告：平江县山水人间酒家，住所地平江县南江镇幕阜山森林公园。经营者：欧阳梅，女，汉族，1978年5月10日出生，住平江县。委托诉讼代理人：彭仁峰，男，汉族，1976年6月15日出生，住平江县，系欧阳梅的丈夫。委托诉讼代理人：罗立志，上海天尚（长沙）律师事务所律师。被告：平江县人民政府，住所地平江县城关镇南街38号。法定代表人：黄伟雄，县长。委托诉讼代理人：刘拥军，平江县人民政府工作人员。委托诉讼代理人：李律己，湖南湘杰律师事务所律师。原告平江县山水人间酒家与被告平江县人民政府（下称平江县政府）确认强拆行为违法及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告平江县山水人间酒家的经营者欧阳梅及其委托诉讼代理人彭仁峰、罗立志，被告平江县政府的委托诉讼代理人刘拥军、李律己到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告平江县山水人间酒家诉称，其于2003年经过幕阜山林场的批准，建设房屋、开设酒店、发展旅游事业，至今已16年，经营用房共795平方米。2019年4月26日，幕阜山林场给原告发布通知，要求原告腾出房屋，否则平江县政府会于当月29日组织强拆。原告不同意搬出，要求继续经营。4月29日，平江县政府组织200余人，由副县长田浩带队，将原告房屋强拆。原告依法经营酒店，有正规的营业执照，属于合法经营。被告没有给予原告任何补偿，将房屋强拆，给原告造成了极大的损失。为维护自己的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，诉至法院，请求：1、请求判决确认2019年4月29日平江县政府强拆原告房屋行政行为违法；2、请求判决被告赔偿原告损失600万元。被告平江县政府辩称，一、平江县政府不是本案适格被告。根据《平江县禁违拆违治违工作职责规定》（下称规定），平江县山水人间酒家位于南江镇辖区范围内，由南江镇人民政府负责发现、查处和强制拆除。事实上，2019年4月29日，对平江县山水人间酒家的强制拆除也是由南江镇人民政府组织、实施，平江县政府没有决定或实施该行政行为，不是本案适格被告；二、平江县山水人间酒家属于违法建设，应予拆除。2004年3月起，原幕阜林场职工寻建国（平江县山水人间酒家经营者欧阳梅的前夫，现已去世）向幕阜林场出具报告，要求解决经营场地，在时任该场场长同意后，寻建国夫妻在没有办理建设用地审批手续的情况下在云腾寺建设平江县山水人间酒家，截止至2018年8月27日，共计占地795平方米。寻建国夫妻未经批准占用国有土地进行建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定，属于非法占地行为，所建设的平江县山水人间酒家属于违法建设。平江县国土资源局（现平江县自然资源和规划局）于2019年4月12日作出平国资罚决字[2018]215号行政处罚决定：1、没收你在非法占用的土地上新建的252平方米建筑物和其他设施；2、责令你将非法占用的795平方米土地退还给平江县幕阜山国家森林公园；三、原告与拆除行为没有利害关系，原告的赔偿请求没有事实和法律依据，应予驳回。《中华人民共和国国家赔偿法》（2012修正）第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务”，如前所述，原告的建筑物系违法建设，涉案房产已被平江县国土资源局决定没收，原告与拆除行为没有利害关系，原告并无合法权益受到损害，原告的请求没有事实和法律依据，应予驳回。经审理查明，平江县山水人间酒家经营者欧阳梅的前夫寻建国（已故）于2003年12月18日向平江县幕阜林场出具报告，请求解决经营场地，2004年2月10日平江县幕阜林场同意原告进行建设后，原告在未办理任何建设用地审批手续的情况下，在幕阜山林场建房及其他构筑物等，开设了平江县山水人间酒家并进行了工商登记，办理了营业执照，占地面积795㎡。2018年8月28日，平江县自然资源和规划局（原平江县国土资源局）向平江县山水人间酒家的经营者欧阳梅下达了平国土资停字[2018]299号责令停止违法行为通知书。次月25日平江县自然资源和规划局对平江县江南镇人民政府、平江县幕阜林场同时送达了[2018]60号抄告单，主要内容为“经查，平江县山水人间酒家(经营者：欧阳梅)在未取得合法用地审批手续的情况下，擅自于2004年3月份起在平江县幕阜山森林公园云腾寺范围占用土地建平江县山水人间酒家，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定。2018年8月28日，我局依法向当事人下达了《责令停止违法行为通知书》平国土资停字[2018]299号，但当事人拒不停止违法行为。根据国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》国办发[2007]71号文件和《湖南省土地监督条例》的规定，现将有关情况抄告你单位，请贵单位采取相应措施，共同制止违法行为”。2018年9月27日，平江县自然资源和规划局向平江县山水人间酒家的经营者欧阳梅下达了平国土资罚告字[2018]215号行政处罚告知书，拟对其作出如下行政处罚：“1、责令你将非法占用的795平方米土地退还至平江县幕阜山森林公园；2、没收你在非法占用的土地上新建的252平方米土地建筑物和其他设施；3、对你非法占地的违法行为处以非耕地（795平方米*17元=13515元）的罚款，共计人民币壹万叁仟伍佰壹拾伍元整。”2019年4月12日，平江县自然资源和规划局对平江县山水人间酒家的建筑物、构筑物作出平国土资罚决字[2018]215号行政处罚决定书，2019年4月15日将[2018]215号行政处罚决定书送达给了平江县山水人间酒店及经营者欧阳梅。行政处罚决定书的第4页载明“根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第（一）款的规定，本机关决定对你作出如下行政处罚：1、没收你在非法占用的土地上新建的252㎡建筑物和其他设施；2、责令你将非法占用的795㎡土地退还至平江县幕阜山森林公园。本决定书送达你，即发生法律效力。你如不服本行政处罚决定，可在接到本行政处罚决定书之日起六十日内，依法向平江县人民政府或岳阳市自然资源和规划局（原岳阳市国土资源局）申请复议，复议期间不停止对本行政处罚决定的执行，或在六个月内直接向平江县人民法院提起行政诉讼。逾期不履行本行政处罚决定，又不申请行政复议或提起行政诉讼的，我局将依法申请人民法院强制执行”。2019年4月18日，湖南三权价格评估有限公司对平江县山水人间酒家建筑、构筑及房内物品进行评估：房屋主体总价112167元；装修构筑物总价：83192元；财物清点：421514元；评估合计：616872元。2019年4月26日，平江县幕阜国有林场对欧阳梅作出关于限期腾退财物的通知，内容为：“山水人家(欧阳梅)：根据《平江县人民政府关于天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目房屋征收决定公告》[平政告(2018)14]号和《平江县人民政府关于强制拆除幕阜山景区内违章建筑物的实施方案》，请您在4月28日前将财物搬离山水人家，4月29日，县政府将依法组织对山水人间违法建筑进行拆除。特此通知”。2019年4月27日，平江县山水人间酒家向岳阳市自然资源和规划局申请复议。2019年4月29日，参与拆除人员对平江县山水人间酒家内的财物逐一清点、登记造册、公证、拍摄完成后，对平江县山水人间酒家进行拆除。2019年6月14日，岳阳市自然资源和规划局向平江县山水人间酒家（经营者欧阳梅）送达了岳资规复字〔2019〕第2―1号中止行政复议通知书。本案审理过程中，本院认为适格的被告应是平江县自然资源和规划局而非平江县政府，原告将平江县政府列为本案被告，系错列被告。经本院释明后原告明确表示不同意变更被告。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条第一款规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，2018年8月28日平江县自然资源和规划局向平江县山水人间酒家及经营者欧阳梅下达了平国土资停字[2018]299号责令停止违法行为通知书，要求其停止违法行为，但当事人拒不停止违法行为。2019年4月12日平江县自然资源和规划局对平江县山水人间酒家及经营者欧阳梅的建筑物、构筑物作出平国土资罚决字[2018]215号行政处罚决定书，对平江县山水人间酒家作出了没收地上建筑物和其他设施的行政处罚。2019年4月29日，原告房屋在清点财物、登记造册后被予以拆除。根据上述查明的事实，作出政处罚决定并实施强拆行为的主体应当是平江县自然资源和规划局而非平江县政府，平江县自然资源和规划局作为作出行政行为的机关，是本案的适格被告。原告平江县山水人间酒家主**江县人民政府是本案适格被告，但并未提供充分证据证实平江县政府组织、责成或者参与被诉强拆行为。平江县委办公室作出的平办〔2018〕64号关于印发《2018年平江县禁违拆违治违工作考评办法》的通知，虽然该通知客观上造成了原告的损害，但从主观上讲，该通知行为并不直接以对原告的权利义务施加影响为目的，而是对某一项工作的安排，不能以此证明平江县政府与被诉强拆行为有关联。因此，平江县政府既未作出强拆决定，又未实施具体强拆行为，不是本案的适格被告。经本院释明后原告明确表示不同意变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：驳回原告平江县山水人间酒家的起诉。案件受理费50元本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇一九年十二月三十日书记员  许子恒