安徽省芜湖市鸠江区人民法院行 政 判 决 书（2019）皖0207行初59号原告刘玉平，男，1963年12月20日出生，汉族，住芜湖市鸠江区。委托代理人**，上海必和（芜湖）律师事务所律师。委托代理人童静，上海必和（芜湖）律师事务所律师。被告芜湖市鸠江区白茆镇人民政府，统一社会信用代码11340207003274250B，住所地芜湖市鸠江区白茆镇新街。法定代表人曹高峰，该镇政府镇长。出庭负责人赵先锋，该镇政府副镇长。委托代理人戴林，安徽瀛国伦律师事务所律师。委托代理人孙润尧，安徽瀛国伦律师事务所律师原告刘玉平认为被告芜湖市鸠江区白茆镇人民政府（以下简称白茆镇政府）未按照约定履行房屋拆迁安置协议，于2019年11月11日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2019年11月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告刘玉平及其委托代理人**，被告白茆镇政府的出庭负责人赵先锋、委托代理人孙润尧，证人季某来到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘玉平诉称，2000年6月26日，被告与原告及原告父亲刘善开、原告兄弟刘玉宝三人签订协议书一份，该协议书约定为繁荣白茆镇新街，开辟第二通道，被告需拆除刘家三户平房。2001年6月19日，被告又与刘家三人签订补充协议一份，该协议第一条约定，被告在第二通道为刘家三户安排宅基地，宅基地宽为14米，深为16米。该协议第六条约定，刘家必须在第二通道建成之时确定房屋位置，否则，视刘家自动放弃处理，今后刘家不再享有门面地皮。该协议及补充协议生效后，原告及家人依约拆除了自家平房，双方结清了相关补偿费用。2002年第二通道未建成时，原告兄弟刘玉宝就在被告划定的宅基地建成住宅，被告为刘玉宝办理了宅基地使用及建房相关手续。刘家剩余宅基地宽7米，深16米，刘家内部商定由原告使用，其具体位置由原告自由选定。由于原告家庭变故，经济条件一直不好，故上述宅基地一直闲置，没有盖房。直至今年4月，原告因家庭经济条件改善，以及子女成年需要增加住房。为此，原告多次向被告申请办理宅基地使用及建房手续，但被告却以原告未在第二通道建成时确定具体宅基地位置为由拒绝办理。原告认为被告行为违背诚实信用原则，严重损害原告合法利益。故请求法院：一、判令被告继续履行双方签订“拆迁协议书”及“补充协议书”，为原告办理宅基地使用批准手续；二、本案诉讼费用全部由被告承担。原告刘玉平为证明其主张向本院提交了以下证据：第一组：原告身份证复印件，证明原告主体适格。第二组：协议书、补充协议书，证明本案相关事实，补充协议中主要是第一条、第六条约定关于宅基地的情况。第三组：原告邻居出具的证明两份，证明本协议签订后原告已经选定宅基地位置，2008年原告将闲置宅基地给其他人种植庄稼，原告选定宅基地后由于原告家庭困难未建房。第四组：通知书以及照片，证明原告已自由选定宅基地，宅基地一直闲置后来给别人种植庄稼的事实。第五组证据：证人季某来证言，证明原告在第二通道还没建成以前就已经选定宅基地位置的客观事实。被告白茆镇政府辩称，一、诉讼主体应为刘玉平与刘善开、刘玉宝，刘玉平单独提起诉讼不适格。被告分别于2006年6月、2001年6月与刘善开、刘玉平、刘玉宝三人签订协议及补充协议，从合同相对性原则来说，起诉主体应为该三人。即便刘善开去世后，诉讼主体也应为刘玉平、刘玉宝及刘善开合法继承人，而非刘玉平一人。二、宅基地的使用批准手续非被告所能办理。根据《土地管理法》及《农村宅基地管理办法》相关规定，宅基地需要由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审核，提出审核意见后报县级人民政府批准，被告并非宅基地使用批准的决定机关。三、原告未按照约定时间选定宅基地。双方补充协议第六条明确约定原告需在第二通道建成之时确定房屋位置，否则视为乙方自动放弃处理。白茆镇第二通道已于2003年左右建成通车，建成前原告未选定宅基地，并非原告所述已选定宅基地，且原告主张其已选定宅基地位置应提供相关证据证明，否则应承担举证不能的不利后果。综上，请法院依法裁判。被告白茆镇政府向本院提交了以下证据：江坝社区出具的说明，证明案涉白茆镇第二通道已于2003年左右建成通车。经庭审质证，被告对原告提出的第一组证据的三性均无异议；对第二组证据的真实性无异议，但是认为不能达到原告证明目的；对第三、四组证据的三性有异议，且认为不能达到原告证明目的；对证人证言三性有异议，认为从证人证言看其并未亲身参与原告所谓选定宅基地过程，只是听说，其真实性、关联性都有异议。原告对被告提出的证据本身真实性无异议，但是认为证据出具主体江坝社区与被告是上下级关系，存在利害关系，且据原告了解第二通道到现在都没有完成，应该提交工程竣工验收报告才是合法证据，具有证明力。本院对上述证据认证如下：原告提交的第二组证据系本案是否履行行政行为的依据，本院不予认证；原告提交的第一组证据及第四组证据中的通知书符合证据三性，本院予以采信；原告提交的第三组证据及第四组中的其他证据因系单方面证据且并未说明证明人如何得知照片反映地块为原告所选定地块的前因后果，故对该证据本院不予采信；对证人证言因对原告选定现地块的情况系听说，属传闻证据，本院不予采信。对被告提交的证据符合证据三性，本院予以采信，但对证明目的结合庭审情况综合认定。经审理查明，2000年6月26日，原告刘玉平及刘玉宝、刘善开与被告白茆镇政府达成协议书，其中第一条约定“甲方（白茆镇政府）拆除乙方（刘玉平、刘玉宝、刘善开）房屋，本着拆一还一原则。甲方照顾乙方在第二条通道安排叁间门面房，乙方以现金付给甲方人民币三千元整”。2001年6月19日，双方在协议书基础上达成补充协议书，其中第一条约定“甲方照顾乙方在第二条通道安排叁间门面宅基，宽为壹拾肆米，深壹拾陆米”；第六条约定“乙方必须在第二条通道建成之时确定房屋位置，否则，视乙方作自动放弃处理，今后乙方不再享有门面地皮”；第八条约定“甲、乙双方二000年六月二十六日签订的协议书，如有与本协议不符的内容，以本补充协议执行”。2019年4月，原告刘玉平多次向被告白茆镇政府申请办理宅基地使用及建房手续，被告白茆镇政府以原告未在第二通道建成之时确定具体宅基地位置为由拒绝办理。原告刘玉平不服，遂成讼。另查明，刘善开系原告刘玉平之父，刘玉宝系原告刘玉平之弟，刘善开已于2010年因病去世。刘善开妻子钱央兰、女儿刘翠霞、儿子刘玉宝、刘玉山、刘玉祥均表示不参加本案诉讼。本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民等协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，行政机关在订立行政协议时应当具有法定职权。本案中，根据协议书和补充协议书的内容，被告白茆镇政府与原告刘玉平间签订最终协议是为繁荣白茆镇、建设第二通道，对原告刘玉平房屋进行拆除并为其另行安排宅基地的协议，系行政协议。然而，《中华人民共和国土地管理法》（1998年）第六十二条第三款规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，可知镇政府在为农村村民安排宅基地时只有审核权而无批准权，是否批准则由县政府决定。被告白茆镇政府所签订为原告刘玉平安排宅基地的补充协议属超越职权行为，依法应予撤销。同时，被告白茆镇政府确已占用原告刘玉平原有宅基地，被告白茆镇政府应对此采取补救措施。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十八条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告芜湖市鸠江区白茆镇人民政府同原告刘玉平于2001年6月19日签订的《补充协议书》中关于被告芜湖市鸠江区白茆镇人民政府为原告刘玉平安排门面宅基地的相关内容；二、责令被告芜湖市鸠江区白茆镇人民政府对原告刘玉平原有宅基地被占用采取补救措施。案件受理费50元，由被告芜湖市鸠江区白茆镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。审 判 长  张立新人民陪审员  杨智嘉人民陪审员  刘业芳二〇一九年十二月二十日法官助理欧阳巍林书记员承燕华附：本判决适用法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。