浙江省兰溪市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0781行初16号 原告傅群芳，女，1949年1月1日出生，汉族，住浙江省浦江县。 委托代理人王新亮、高翠平，北京京平律师事务所律师。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处(以下简称浦南街道)，住所地浦江县浦南街道平白路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区），住所地浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 第三人楼文有，男，1974年11月5日出生，汉族，住浦江县。系傅群芳儿子。 原告傅群芳与被告浦江县人民政府浦南街道办事处、第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、楼文有房屋拆迁管理（拆迁）其他行政行为一案，原告于2019年1月2日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日、11月20日公开开庭审理了本案。原告傅群芳及委托代理人王新亮、高翠平、被告浦南街道法定代表人王军勇及委托代理人黄玄耀、第三人文溪社区的委托代理人黄英、第三人楼文有到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告傅群芳诉称，原告系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有合法的房屋。2017年经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中改造，为完成县政府的城中村改造拆迁任务，被告及第三人专门成立了浦南街道文溪社区城中村改造指挥部（下称指挥部）以共同实施文溪村的城中村改造工作。因原告认为本村的城中村改造违反民主议定程序，补偿安置标准不合法、不合理，所以不同意签订涉及本人房屋的《城中村改造补偿安置协议》，但原告获知2017年12月13日，被告与第三人楼文有签订了涉及到原告房屋的安置协议，协议编号为9-56。后来在2018年6月5日，被告又与第三人楼文有签订了9-56号协议的补充协议，原告认为，第三人楼文有无权代理本人与被告签订该协议，故请求确认这二份协议无效。在诉讼过程中，原告经再三确认，认可第一份协议是本人按手印，故诉讼请求变更为确认第二份补充协议无效。 原告傅群芳依法向本院提交了以下证据： 1、集体土地使用证、原告身份证，以证明原告的主体资格。 2、中共浦江县委浦南街道工作委员会文件浦南委（2017）142号《中共浦江县委浦南街道工作委员会浦江县人民政府浦南街道办事处关于文溪城中村改造分组情况的通知》，证明文溪城中村改造人员的组成，认可相应的法律责任应当由浦南街道办事处承担。 3、2018年4月3日，被告浦江县浦南街道文溪村城中村改造公告违法一案中向法院提供的《答辩状》，根据其答辩内容可知，涉及到原告房屋的《城中村改造补偿安置协议》的存在。 4、文溪城中村改造公告、授权委托书，证明文溪城中村改造完全是政府行为，文溪村村民与文溪社区居委会签订的协议无效。因为签约日期早于公告发布日期，程序不合法。 5、民意调查宣传资料，证明被告威胁恐吓村民，企图改变村民意愿逼迫村民违心表态，其威胁恐吓村民贯穿文溪城中村改造全过程。 6、第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表五份，证明92%以上的村民由于拆迁补偿价格太低反对拆迁；村民代表大会无权代表村民意见。 7、原浦南街道办事处主任张杰给6位村民的四份拆迁结算单子和6位村民的情况说明，证明村民签约是上当受骗而签的；被告在召开村民代表会议时，全体村民代表也是被欺骗的。 8、证人证言八份，证明证据3、4、5完全属实。 被告浦南街道辩称，1、城中村改造事实的陈述。2016年8月10日，浦江县人民政府印发了浦政发（2016）19号《浦江县人民政府文件》文件明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四章实施程序，文溪社区组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》并于2017年1月9日经村民（社区）代表大会通过，同日被告将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，同日得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，同意《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，可以组织实施。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造领导小组并设指挥部，被告协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。2017年12月2日，经村民代表大会讨论通过了《浦江县浦南街道文溪村(社区)城中村改造实施方案（修正案）》，之后依据该修正案，第三人与部分村民签订了补充协议。至2017年12月19日文溪社区《城村中改造补偿安置协议》签约率达到99.89%。2、补偿安置协议合法有效。（1）、被告认为原告与文溪社区签订的《城村中改造补偿安置协议》程序上符合法律、法规、规范性文件之规定，实体上权利义务完全遵循《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的规定进行约束，签订协议是双方真实意思的表示，文溪社区不存在采取欺诈、胁迫、停水、停电、殴打、连坐等手段迫使原告签订《城村中改造补偿安置协议》的情形，该协议应当合法有效。（2）、原告与第三人系母子关系，安置来源为楼金江名下的集体土地，协议可安置给女儿楼婉英可安置140平方米一套，有傅群芳签名；补充协议可安置2套共210平方米，有楼文有一人签名。宅基地使用以户为使用单位，作为该户代表签约法律并不禁止，同时法理上构成表见代理，对原告诉称楼文有无权代理签订协议不能认同，请求驳回原告的诉讼请求。 被告浦南街道依法向本院提交了以下证据： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，证明浦江县城中村改造规范性文件生效试行，有普遍约束力；浦城改办（2016）2号文件《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请求》、浦江县人民政府常务会议纪要（2016）5号，证明浦江县城中村改造一期工程（包含文溪社区在内）已经浦江县人民政府常务会议同意通过；《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》、村民代表签到表、会议记录，证明浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案通过程序履行到位；关于《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》请示及批复，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》县城改办已同意； 2、文溪城中村改造指挥部成立文件，证明该指挥部为文溪社区城中村改造实施主体；委托书及文溪社区公告，证明已履行发布公告义务； 3、《金华市婺城区城中村改造实施细则》，证明金华市管辖范围内有类似城中村改造行为； 4、浙政办发（2016）154号文件《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行动方案》，证明城中村改造是执行落实省委、省府决策部署的行为。 第三人文溪社区述称，一、浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案(修正案)》于2017年12月2日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。二、第三人系原告儿子，集体土地证记载的权利人虽为原告，但宅基地使用是以户为单位审批的，楼文有应为共同使用人，第三人作为该户代表签约法律是认可的，同时构成表见代理，第三人有理由相信楼文有可以代表原告签订协议，应属有效协议。综上，原告与第三人之间签订的《城村中改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效，请求依法驳回原告的诉请。 第三人文溪社区依法向本院提交了以下证据： 1、《城中村改造补偿安置协议》、照片，证明原告与被告自愿签订了《城中村改造补偿安置协议》合法有效； 2、腾空清单，证明原告明知《城中村改造补偿安置协议》约定的权利义务，自愿腾空并签订腾空单。 3、领取存单的名单，证明钱款领取情况。 4、《浦江县浦南街道文溪村(社区)城中村改造实施方案（修正案）》、村民代表签到表、村民大会记录、浦江县城中村改造工作领导小组关于同意浦江县浦南街道文溪村城中村改造实施方案（修正案）备案的通知，证明修正案通过村民代表大会表决通过，并经过县城改办批准的事实。 第三人楼文有辩称，补充协议无效。第三人未向本院提供证据。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对原告提交的证据1、2、3、4，被告和第三人文溪社区、楼文有均表示对证据的真实性无异议，对证据4的证明目的有异议，本院对证据1-4的真实性予以认定；对原告提交的证据5、6，被告和第三人对证据三性均提出异议，本院认为，证据5-6均为复印件，没有原件，对其真实性无法认定，故本院对证据5-6不予认定；对原告提交的证据7、8，被告和第三人对证据三性均提出异议，认为证据7、8属证人证言，证人必须出庭作证，否则不予质证，其中证据7形式不合法，与本案诉请协议无效无关联，后面几页是阿拉伯数字，没有显示是张杰写的，指向性予以否认。本院认可被告和第三人的观点，对证据7、8不予认定。 二、对被告提交的证据1-4，第三人文溪社区表示均无异议，原告和第三人楼文有除认可证据实施办法、指挥部成立及社区公告的真实性外，对其余证据的真实性均不认可或存疑，本院认为在原告未提供反证的情况下，结合本案案情，对被告提交的证据1-4的真实性均予以认定。 三、对第三人文溪社区提交的证据，被告表示均无异议，原告和第三人楼文有对证据1、2的合法性均不认可。对证据3无异议，未领到过钱。对证据4的合法性不认可。结合本案案情，本院对第三人文溪社区提交的证据的真实性均予以认定。 经审理查明，傅群芳系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有合法土地使用权面积94.23平方米的房屋，浦集用（2002）字第0105-355号，土地使用者为楼金江，系傅群芳丈夫。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办[2017]3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办[2017]4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。2017年12月2日，经村民代表大会讨论通过了《浦江县浦南街道文溪村(社区)城中村改造实施方案（修正案）》，之后依据该修正案，第三人文溪社区与部分村民签订了补充协议。原告傅群芳以住房改造户名义于2017年12月13日签订《城中村改造安置协议》，编号为浦南街道文溪村9-56号，协议认定的合法建筑占地面积为97.96平方米，合法建筑面积为281.81平方米，安置面积计算为342.86平方米；核定可计算人口为1人，符合人口计算中特殊情况处理为1人，继承人女儿楼婉英增计1人，安置人口共2人；核定原告可安置高层住宅建筑面积210平方米，可安置住宅套数2套。货币安置可安置建筑面积132.86平方米，单价2600元，总额345436元。协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。该协议书上的傅群芳三个字由其女儿楼婉英书写，傅群芳本人捺手印。2018年1月23日被告浦南街道委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》，公告载明：签约截止日期为2018年1月10日，腾空期限为2018年3月7日至2018年3月27日。涉案房屋的腾空验收单系原告傅群芳孙女楼则天于2018年6月3日所签，房屋在腾空之后，已被拆除。2018年6月5日，双方签订了9-56号补充协议。协约约定：协议认定的合法建筑占地面积为60平方米，合法建筑面积为281.81平方米，安置面积计算为210平方米；核定可计算人口为1人，继承人女儿楼婉英增计1套，本户留足60平方米，其余地37.96平方米，分给儿子楼文有，安置人口共1人；核定原告可安置高层住宅建筑面积210平方米，可安置住宅套数2套。货币安置可安置建筑面积/平方米，单价/元，总额/元。该协议由原告之子第三人楼文有在协议上签名。 本院认为，本案的争议焦点为原告与被告之间签订的城中村改造补偿安置协议是否确认无效。被诉《城中村改造补偿安置协议》系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案等相关规定，由原告傅群芳以住房改造户名义与改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。此外，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，故浦南街道办事处为本案被告，文溪社区为本案第三人。根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。本案中根据原告提供的浦集用（2002）字第0105-355号土地使用权证，土地使用者登记为楼金江，系原告丈夫，现已去世，该处房屋现由原告傅群芳居住、管理、使用；第三人楼文有系其儿子，在文溪村另有土地及房屋，故认定原告为案涉房屋补偿安置的主体。针对案涉房屋所签订的案涉补充协议系由第三人楼文有在未获得原告授权委托的情形下与第三人文溪社区等签订，腾空验收单也非原告本人签名或授权他人签名，事后原告对该补充协议的效力一直未予追认，故案涉补充协议对原告不产生法律效力，因此原告诉请确认案涉补充协议无效，没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应予裁定驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项、第二款之规定，裁定如下： 驳回原告傅群芳的起诉。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长 施俊慧审判员陈孝忠人民陪审员冯美琴 二〇一九年十二月三十一日 代书记员 黄       雪       君