广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终259号上诉人（原审原告）广东南昆山乳业有限公司，住所地：广东省惠州市龙门县蓝田瑶族乡蓝田养蜂场。法定代表人曾纪根。委托代理人邝艳霞，广东宇伦律师事务所律师。委托代理人冯计明，广东宇伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局龙门分局（原龙门县环境保护局），住所地：广东省龙门县龙城街道办西林路60号。法定代表人钟光辉，局长。诉讼负责人陈海龙，副主任科员。委托代理人郑永南，广东法村律师事务所律师。上诉人广东南昆山乳业有限公司（以下称乳业公司）因与被上诉人惠州市生态环境局龙门分局（以下称龙门分局）行政处罚一案，不服博罗县人民法院（2019）粤1322初6号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人委托代理人邝艳霞、冯计明，被上诉人诉讼负责人陈海龙、委托代理人郑永南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2018年4月12日，被告在原告处对原告的法定代表人曾纪根进行调查询问并制作了笔录，也制作了现场检查笔录，曾纪根在笔录中认可以下事实：公司于2003年10月建成并开始奶牛养殖；现存栏有280头奶牛；公司每天产生废水废渣（牛尿牛粪）共约10立方米，废水废渣处理计划为废水废渣-收集池-固液分离-沼气池-消纳塘（沼液用于种植使用）；公司于2009年取得龙环建[2009]42号《关于南昆山乳业有限公司乳品加工厂建设项目环境影响报告表的批复》，项目建成后未经环保竣工验收，已正式投入生产；公司由于前期资金不足，加工厂燃煤锅炉更换环保生物质锅炉等部分设施设备未能落实，所以先投入生产，后期资金到位，把相关设施设备落实完成。被告于2018年5月7日对原告的环境违法行为进行立案。2018年5月31日，被告对原告作出龙环违改[2018]16号《责令改正违法行为决定书》，认定原告建设使用的乳制品生产线及奶牛饲养场存在以下违法事实：1、建设配套的环境保护设施未经验收合格，主体工程已正式投入生产使用，乳制品生产设施，饲养场养有奶牛280头；2、未依法取得广东省污染物排放许可证；决定责令原告立即停止排放污染物，并于2018年6月5日前完成环保竣工验收工作。同日，被告向原告作出龙环听告[2018]14号《行政处罚听证告知书》，告知拟对原告作出以下处罚决定：1、对你公司乳制品生产线及奶牛饲养场需要配套的环境保护设施未经验收合格，主体工程已投入生产使用的环境违法行为，拟责令你公司于2018年6月5日前改正环境违法行为，并处罚款20万元；2、对你公司未依法取得广东省污染物排放许可证的环境违法行为，拟责令你公司停止排放污染物，并处罚款20万元；告知原告可在收到告知书3日内限期内提出陈述、申辩及听证的权利。原告在限期内未提出陈述、申辩及听证的申请。上述《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚听证告知书》于2018年6月1日在原告工作人员曾小玲见证下留置在原告法定代表人曾纪根办公室。2018年6月7日，被告对原告作出龙环罚[2018]14号《行政处罚决定书》，查实原告有以下违法行为：（一）你公司饲养场养有奶牛280头，建设使用的乳制品生产线及奶牛饲养场需要配套的环境保护设施未经验收合格，主体工程已投入生产使用。（二）未依法取得广东省污染物排放许可证。认为原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条和《广东省环境保护条例》第二十一条的规定，决定对原告作出以下处罚：对第（一）种违法行为，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，决定责令你公司于2018年6月5日前改正环境违法行为，并处罚款20万元；2、对第（二）种违法行为，依据《广东省环境保护条例》第六十六条的规定，决定责令你公司停止排放污染物，并处罚款20万元。被告于2018年6月7日将上述《行政处罚决定书》送达给原告法定代表人曾纪根，曾纪根拒签，被告予以留置送达。2018年6月11日，被告再次到原告处进行现场检查，根据《现场检查笔录》显示，原告公司正常运作中，目前养殖存栏奶牛约170头，正在饲养中；公司制奶品生产线车间未进行开工作业，现场检查时锅炉车间锅炉有余热，锅炉排口有少量烟气排出，现场检查时该公司无负责人在场，有部分公司工作人员在场。另查明，原告广东南昆山乳业有限公司于2003年8月15日成立，经营范围为乳制品[液体乳（巴氏杀菌乳、灭菌乳、发酵乳）]生产、销售；饮料（蛋白质饮料类）生产；普通货运；奶牛养殖；蔬菜、水果生产。原告在不同场所分别开办了奶牛饲养场和乳制品加工厂。被告于2009年5月25日向原告作出龙环建[2009]42号《关于南昆山乳业有限公司乳品加工厂建设项目环境影响报告表的批复》，载明“根据环境影响报告表的评价分析结论，同意审批”，明确项目建设必须重点做好建沼气池、废水循环使用不外排、设置畜禽废渣的储存设施和场所等在内的七项工作，并要求依法缴纳排污费等。2009年6月30日，被告向惠州市环境保护局提出龙环函[2009]27号《关于蓝田奶牛标准化规模养殖场项目环保初步意见》，对于蓝田奶牛标准化规模养殖场建设项目环境保护申报表和可行性研究报告，经研究，现提出以下初步意见：1、该项目总投资5490万元，公司租用蓝田部队仓库、新星村井头窝、蓝田林场等工地作奶牛养殖场，项目养殖场建设规模为350亩，养殖存栏量575头，日产加工80吨鲜奶等，在龙门××县发展奶业，符合农业结构调整的需要；2、原则同意选址；3、该项目需委托有资质的环评单位编制环境影响报告书报惠州市环保局审批后方可动工建设。原告乳品加工场建设项目《环境影响报告表》结论为：总投资约1500万元，其中环保投资5万元，占地面积10000平方米，建筑面积4000平方米，绿化面积5000平方米；主要进行各类奶制品的生产，有超高温杀菌奶、酸牛乳和乳酸菌饮料等，年产量约2500t；项目运营期间将生产一定量的废水，废气、噪声和固体废物等。原告分别于2018年5月31日（流水号44130018B0036M0）及2018年6月11日(流水号为44130018B003E31)在网上办事大厅在线申请办理排污许可证。原告于2018年6月20日下午4时55分收到手机短信流水号为44130018B003E31业务已通过网上预受理，请于10个工作日内持有效身份证件和必要的办事材料到本中心办理业务；于2018年6月20日下午6时41分收到手机短信流水号为44130018B0036M0业务，未能通过预受理，原因如下：申请废水排放量1.47万吨/年与《关于南昆山乳业有限公司乳品加工厂建设项目环境影响报告表的批复》（龙环建[2009]42号）中“二、项目建设必做重点做好以下工作：废水循环使用，不外排。”不相符。庭审时，原告称上述两次申请的内容一致，只是提交了两次申请。再查明，广东省环境保护局、广东省质量技术监督局发布的《畜禽养殖业污染物排放标准》第1部分范围中规定换算比例：1头奶牛折算成10头猪。《惠州环境保护局环境行政处罚自由裁量权裁量标准（2016年版）》中：对“未依法取得排污许可证排放污染物的”，违法程度为特别严重，投资额在200万元以上的较重污染项目处罚裁量标准为责令立即停止排放污染物，处20万元罚款；较重污染项目是指重污染项目外，畜禽养殖等项目。原审法院认为，本案的争议焦点为是否应当撤销被告作出的涉案行政处罚决定。因涉案行政处罚有两项处罚内容一是“未验先投”、二是“无证排污”，故原审法院对该两项处罚内容分别予以评判。关于涉案行政处罚第一项内容。《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）中“畜禽养殖场、养殖小区”栏目中规定年出栏生猪5000头（其他畜禽种类折合猪的养殖规模）及以上；涉及环境敏感区的需编制报告书，其他情况编制登记表，本栏目环境敏感区含义为第三条（一）、（三）中的全部区域；“乳制品制造”栏目规定年加工20万吨及以上的编制报告书，其他编制报告表。《关于修改部分内容的决定》（生态环境部令第1号）中“乳制品制造”栏目规定单纯分装的编制登记表，除单纯分装外的编制报告表。本案中，原告乳品加工厂不属于单纯分装的项目，应当就涉案乳品加工厂建设项目编制环境影响报告表，原告亦在2009年5月取得了该建设项目环境影响报告表的批复。根据龙环函[2009]27号《关于蓝田奶牛标准化规模养殖场项目环保初步意见》，根据原告的申报，奶牛养殖存栏量575头，折合猪的养殖规模是需要编制建设项目环境报告书的。原告以处罚时存栏量没有超过需要编制建设项目环境报告书的要求提出抗辩，理由不充分，原审法院不予支持。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”原告的建设项目需配套建设的环境保护设施未经验收合格即投入生产使用，不符合上述条例规定。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”。被告认定原告乳制品生产线及奶牛饲养场需配套的环境保护设施未经验收合格，主体工程已投入生产，违反法律规定，依据上述规定责令原告限期改正并处罚款20万元，事实清楚，证据充分。关于涉案行政处罚第二项内容。《中华人民共和国环境保护法》第四十五条规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。”《广东省环境保护条例》第二十一条第一款规定“本省依照法律规定实行排污许可管理制度。禁止未依法取得排污许可证或者违反排污许可证的要求排放污染物。”根据上述规定，应当依法取得排污许可后方可依排污许可的要求进行污染物排放。原告的涉案建设项目有排放一定量的废水、废气、固体废物的情形，且至今未取得排污许可，原告的行为违反了上述规定。即使原告建设设备进行一定的环保处理并在被告进行涉案调查后有申请办理排污许可申报手续，亦不影响对原告具有无证排污事实的认定。《广东省环境保护条例》第六十六条第一款规定“违反本条例第二十一条第一款规定，企业事业单位和其他生产经营者未依法取得排污许可证排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令其立即停止排放污染物，并处十万元以上二十万元以下罚款；拒不停止排放污染物的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。……”被告依据上述规定并结合原告的项目类型和投资规模等因素，责令原告停止排放污染物，并处罚款20万元，事实清楚，证据充分。原告主张被告的行为违反同一个违法行为不得给予两次行政处罚的规定。本案中，原告存在“未验先投”、“无证排污”两个违法情形，分别违反了建设项目环境保护“三同时”制度、排污监管制度，构成了两个独立的违法行为，被告在一个行政处罚中分别对该两违法行为予以处罚并无不妥。对原告的该项主张，原审法院不予支持。综上所述。原告请求撤销被告作出的涉案行政处罚，没有法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告广东南昆山乳业有限公司的诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由原告广东南昆山乳业有限公司负担。上诉人乳业公司上诉称，一、一审法院以《关于蓝田奶牛标准化规模养殖场项目环保初步意见》确认上诉人的养殖存栏量达到575头，从而认定上诉人“未验先投”违法，被上诉人作出的龙环罚[2018114号《行政处罚决定书》符合法律规定，属于认定事实错误，适用法律错误。1．被上诉人查实上诉人的养殖存栏量为280头，并以280头为依据认定上诉人“未验先投”违法，做出《行政处罚决定书》，一审法院却以《关于蓝田奶牛标准化规模养殖场项目环保初步意见》认定上诉人养殖存栏量575头，并据此认定上诉人“未验先投”违法，与事实不符，与《行政处罚决定书》查实280头不符，不能以此确认被上诉人做出的龙环罚[2018]14号《行政处罚决定书》符合法律规定。根据《行政处罚法》第四条第二款的规定，设定和实施处罚必须以事实为依据。被上诉人认定上诉人养殖存栏量280头并据此作出处罚，显然未以事实为依据。而一审法院依据《关于蓝田奶牛标准化规模养殖场项目环保初步意见》十年前的数据认定为上诉人养殖奶牛数量575头，同样与事实不相符合，一审法院据此认定上诉人“未验先投”明显不合理，亦与事实不相符合。2.即使认定上诉人养殖存栏280头，被上诉人以上诉人配套建设的环境保护设施未经验收合格投入生产使用作出龙环罚[2018]14号《行政处罚决定书》，也没有法律依据，一审法院认定明显错误。3.上诉人建设项目中配套的环境保护设施未经验收合格即可投入生产使用，不属于《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定的适用范围。被上诉人依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定给与上诉人处罚、一审法院依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定认定被上诉人做出龙环罚[2018]14号《行政处罚决定书》符合法律规定，适用法律错误。上诉人建设项目配套建设的环境保护设施，严格按照相关建设标准建设完成的，且上诉人的养殖场及乳制品加工厂建设项目无需等配套建设的环境保护设施经验收合格后投入生产或者使用，不属于《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定的适用范围。在上诉人的建设项目安装了沼气池、缓冲池、消纳塘、固液分离池、生物质锅炉等配套设施情况下，被告仍以原告生产线及奶牛饲养场需要配套的环境保护设施未验收合格，主体工程已投入生产使用为由，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，作出龙环罚[2018]14号《行政处罚决定书》明显适用法律错误。二、一审法院认定上诉人存在“无证排污”违法情形，认定被上诉人作出的行政处罚决定符合法律规定，属于认定事实不清，适用法律错误。1.上诉人已举证证明没有排放污染物，被上诉人并未能提供任何证据证明上诉人存在排放污染物情形，被上诉人应当承担举证不利的后果。被上诉人仅以上诉人未取得排污许可证推断上诉人存在排污违法行为，缺乏事实与证据依据。2.一审法院直接忽略被上诉人未经调查取证，仅以没有排污许可证就一律认定排放污染物，明显是不遵循客观事实，不符合《行政处罚法》关于行政处罚作出的认定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第二十七条第二款的规定，被上诉人对违法行为应当调查取证、收集证据。然而，被上诉人并未有任何现场排污情况记录、排污检查记录、调查记录或污水检验记录等，被上诉人龙环罚[2018]14号《行政处罚决定书》根本没有任何取证，据何认定上诉人存在排污行为，又以何认定上诉人排污行为情节。三、被上诉人作出《行政处罚决定书》程序严重违法，但一审法院避重就轻，不予审查《行政处罚决定书》是否在符合法定程序下作出，直接一纸驳回上诉人全部请求，从而作出对被上诉人有利的判决。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条关于规定，被上诉人作出《行政处罚决定书》，对上诉人作出两次较大罚款的行政处罚，上诉人依法应当享有听证的权利，但被上诉人却未告知听证权利，作出的处罚决定违反法定程序。综上，一审法院认定案件的事实依据严重不足，适用法律错误。为维护上诉人的合法权益，请求二审法院查清案件事实，依法改判维护上诉人的正当权益。上诉请求：l.请求撤销(2019)粤1322行初6号行政判决，依法改判撤销被上诉人于2018年6月7日作出的龙环罚[2018]l4号《行政处罚决定书》。2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人龙门分局辩称，一、一审法院认定事实清楚。一审法院认为“《关于蓝田奶牛标准化规模养殖场项目环保初步意见》确认被答辩人的养殖存栏量达到575头”，认定被答辩人的“未验先投”行为违法，并确认答辩人于2018年6月7日作出的龙环罚[2018]14号《行政处罚决定书》符合法律规定，完全是根据本案的事实所作出的公平裁判。1.答辩人根据被答辩人的申请，在2009年6月30日作出的龙环函(2009)27号《关于蓝田奶牛标准化规模养殖场项目环保初步意见》的内容，确认被答辩人饲养的奶牛养殖场存栏数量确定为575头的规模，被答辩人在询问笔录中也确认了280头的存栏在养数量，根据国家《建设项目环境影响评价分类管理目录》(2017版)属于须编制环境影响评价报告书的规模化养殖场，被答辩人须编制报告书经环境保护主管部门审批同意后方可建设。2.答辩人对环境有影响的建设项目依法按照建设规模分类管理，企业的生产、养殖、排污都不得超出环评审批许可的范围，在许可总量内动态调整养殖数量是企业自主行为，并不能作为企业自行降低养殖规模环评级别的依据。3.被答辩人的奶牛饲养规模在办理申报手续并确认奶牛存栏规模达到575头，是需要编制环境影响评价报告书的奶牛养殖项目及其配套的锅炉污染防治设施投产前必须依照法律法规的规定验收手续。在答辩人进行调查时，其奶牛存栏数量仍达到280多头，且建设的锅炉已经实际投入使用，被答辩人的法定代表人在询问笔录中均予以确认，其在行政起诉状中称只是饲养了170多头奶牛，是其为逃避检查的自己陈述，显然与事实不相符，而该奶牛养殖项目、锅炉污染防治设施没有完善也没有通过环境保护竣工验收手续。因此，被答辩人污染防治设施未经验收合格即投入使用，并产生排污行为的违法事实非常清楚。4.答辩人在2018年4月12日对被答辩人的违法违规行为进行调查后于5月31日做出龙环违改[2018]16号《责令改正违法行为决定书》和龙环听告[2018]14号《行政处罚听证告知书》，被答辩人没有在规定时间内履行整改手续。在答辩人于2018年6月7日作出龙环罚[2018]14号《行政处罚决定书》后，被答辩人才在2018年6月l1日申报的《广东省排污许可证申请表》，说明被答辩人因实施违法行为被行政处罚，完全是知情和清楚的，只是存在侥幸和放纵的心态。5.被答辩人故意违反环保法律法规，实施违法排放污染物，在答辩人于2018年5月31日做出龙环违改[2018]16号《责令改正违法行为决定书》和龙环听告[2018]14号《行政处罚听证告知书》后，6月13日提出听证申请，说明被答辩人对其需履行环境保护竣工验收和申请领排污许可证等事实是清楚的。二、答辩人作出的行政处罚行为有充分的法律依据。1.鉴于被答辩人的上述违法事实，答辩人在查清本案事实的基础上，根据《建设项目环境保护条例》第十五条、第二十三条和《广东省环境保护条例》第二十一条第一款和第六十六条之规定，对被答辩人作出行政处罚决定，在实体上符合上述规定。2.被答辩人认为本案属于一个行为予以二次处罚，显然没有事实和法律依据。被答辩人在未取得《排污许可证》的前提下，擅自将项目投入生产，违反《建设项目环境保护条例》第十五条、第二十三条的规定，应该按照该规定予以行政处罚；而被答辩人没有依法办理项目的环境竣工验收手续，养殖奶牛规模达575头，导致养殖的奶牛排放大量排泄物和废弃物，造成周边环境污染，且存在长期的持续性，违反《广东省环境保护条例》第二十一条第一款和第六十六条之规定。这二种不同性质的违法行为，分别违反不同的法规，应该予以不同的处罚，与《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的所规定的“一事二罚”，完全属于不同的概念。3.根据被答辩人的违法行为，在经过调查取证的基础上，答辩人在作出行政处罚前，已经将拟处罚的事实、依据、处罚内容以及陈述、申辩和听证的权利告知被答辩人，在被答辩人参与听证后，才作出处罚决定，符合行政诉讼法等相关规定，程序完全合法。根据上述情况，被答辩人的上诉请求没有事实和法律依据，请二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”。本案中，从《关于蓝田奶牛标准化规模养殖场项目环保初步意见》可知，项目养殖场建设规模为350亩，乳业公司可以在其养殖场地范围内饲养奶牛达到存栏量575头的规模，乳业公司应当就涉案乳品加工厂建设项目编制环境影响报告表并建设项目配套的环境保护设施。涉案建设项目配套的环境保护设施未经验收合格即投入生产使用，龙门分局认定乳业公司“未验先投”的事实清楚，并据此责令乳业公司限期改正并处罚款20万元，并无不当。《中华人民共和国环境保护法》第四十五条规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。”《广东省环境保护条例》第二十一条第一款规定“本省依照法律规定实行排污许可管理制度。禁止未依法取得排污许可证或者违反排污许可证的要求排放污染物。”第六十六条第一款规定“违反本条例第二十一条第一款规定，企业事业单位和其他生产经营者未依法取得排污许可证排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令其立即停止排放污染物，并处十万元以上二十万元以下罚款；拒不停止排放污染物的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。……”本案中，乳业公司的涉案生产活动会产生废水、废气、固体废物等排污物，应当依法取得排污许可证，而乳业公司在未取得排污许可的情况下，进行无证排污，其行为违反了上述规定。龙门分局依据上述规定并结合项目类型和投资规模等因素，依法责令乳业公司停止排放污染物，并处罚款20万元，事实清楚，程序正当。至于乳业公司认为其并未造成环境污染，无需取得排污许可证的问题。本院认为，乳业公司即使有对其生产活动产生的排污物进行过处理以及正在申请办理排污许可证的事实，也不影响对其具有无证排污事实的认定。至于乳业公司主张龙门分局作出处罚的行政行为违反同一个违法行为不得给予两次行政处罚的规定。本案中，乳业公司存在涉案建设项目配套的环境保护设施未经验收合格即投入生产使用的违法行为和未取得排污许可而进行无证排污的违法行为，是两个独立的违法行为，龙门分局分别对该两个违法行为予以处罚并无不当。故，原审法院认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。综上所述，上诉人广东南昆山乳业有限公司上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人广东南昆山乳业有限公司负担。本判决为终审判决。审审判长  朱丽蕴审判员  覃毅华审判员  邱炜炜二〇一九年十二月二日法官助理陈少棉书记员吴嘉佩