广东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）粤行赔终26号上诉人（原审原告）:帅铭传，男，汉族，1940年5月6日出生，住广州市海珠区。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区人民政府。住所地：广州大道南999号。法定代表人：李海洲，区长。委托代理人：郑勤华，该府工作人员。委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。上诉人帅铭传因诉广州市海珠区人民政府（以下简称海珠区政府）行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年10月9日，原告向被告提起行政赔偿，认为广州市海珠区新滘镇人民政府（以下简称：新滘镇政府）分别于1999年3月2日、2000年4月11日、2000年9月18日先后三次作出注销联星村工业大道中353之一房屋宅基地使用证的决定，但三次均被撤销，由此造成原告损失应当由被告承担。请求：“1、返还房产，恢复原状或已被非法强拆居民房屋为中心西到西门口、北至江南大道中地段范围、相同面积、可作商业用途的房产实物赔偿或按现时市场价格8099.37万元进行货币赔偿；2、赔偿房产租值租金2979.6690万元；3、赔偿租值租金利息1519.6312万元；4、赔偿店面装修费及广告招牌损失31万元；5、赔偿因不能继续营业的中药材电工器材造成的损失30.3606万元；5、赔偿因无法继续营业的药品过期损失2.5417万元。”2017年12月6日，被告作出《不予行政赔偿决定书》认为：一、新滘镇政府作出的行政行为是注销联星村工业大道中353号之一房屋宅基地使用证，并非拆除宅基地房屋。本案原告提出的赔偿请求，均基于宅基地房屋被拆除导致的合法权益损失，显然与新滘镇政府的行政行为没有直接的因果关系。二、新滘镇政府于2000年9月18日作出的新府字[2000]28号《关于注销联星村工业大道中353号之一房屋宅基地使用证的决定》，已于2001年7月31日被广州市中级人民法院终审判决撤销。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定，原告于2017年10月9日提起行政赔偿，超过法律规定的时效。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十九条的规定，被告决定对原告提起的行政赔偿申请不予赔偿。另查明：新滘镇政府曾于1999年3月2日、2000年4月11日、2000年9月18日，三次作出《关于注销联星村工业大道中353号之一房屋宅基地使用证的决定》，注销原告的宅基地使用证。在（1999）海房初字第241号民事诉讼过程中，原告对新滘镇政府1999年3月2日第一次作出的注销决定提起行政诉讼，一审判决维持涉案注销决定后，广州市星球轮胎厂、广州市南方建设开发有限公司于1999年10月12日向海珠区法院申请先予执行，要求将其征拆范围内现由原告使用的广州市工业大道中353号之一房屋先予拆除，并提供了相关担保。海珠区法院于1999年10月25日作出（1999）海房初字第241号之二民事裁定书，认为：广州市星球轮胎厂、广州市南方建设开发公司为使其拆迁工作顺利进行，以减少其企业所受损失，现要求将严重影响拆迁工作正常进行的在其征拆范围内现由原告使用的广州市工业大道中353号之一房屋先予拆除，为使该地段的拆迁工作得以顺利进行和减少当事人的损失，对广州市星球轮胎厂、广州市南方建设开发公司的申请依法予以准许。裁定：原告将广州市工业大道中353号之一房屋交给广州市星球轮胎厂、广州市南方建设开发公司拆除，同时搬往广州市工业大道中333-1号A段2楼东面房屋。1999年11月9日先予执行完毕。原告对海珠区法院维持新滘镇政府1999年3月2日作出注销决定的行政判决不服，提起上诉，广州市中级人民法院作出（1999）穗中法行终字第130号行政判决，撤销原审判决和新滘镇政府的注销决定。2000年4月11日，新滘镇政府第二次作出注销原告宅基地使用证的决定，原告不服，向海珠区政府申请行政复议，该政府经复议决定，撤销新滘镇政府作出的注销决定，责令新滘镇政府在两个月内重新作出行政处理。2000年9月18日，新滘镇政府第三次作出注销原告宅基地使用证的决定，原告不服，申请行政复议，复议维持原行政行为，原告向海珠区法院提起行政诉讼，海珠区法院作出（2001）海行初字第2号行政判决，判决维持新滘镇政府于2000年9月18日作出的注销决定。原告不服，提起上诉，广州市中级人民法院于2001年10月作出（2001）穗中法行终字第82号行政判决，撤销一审判决和新滘镇政府的注销决定。原告在庭审中认为新滘镇政府撤销其宅基地证导致其房屋被拆除。另查明：广州市人民政府于2002年4月22日作出穗府函2002[27]号《关于撤销海珠区新滘镇设置官洲华洲两个街道办事处的批复》：经研究，并报省人民政府批准，省民政厅批复（粤民区[2002]31号），同意撤销新滘镇，设置官洲华洲两个街道办事处作为海珠区人民政府的派出机构。2017年4月18日，广州市海珠区人民法院作出（2015）穗海法民三重字第5号民事判决，驳回广州以上事实有《行政赔偿请求书》、《不予行政赔偿决定书》、（1999）海房初字第241号之二民事裁定书、（2015）穗海法民三重字第5号民事判决书、《关于撤销海珠区新滘镇设置官洲华洲两个街道办事处的批复》、当事人的庭审陈述予以证实。原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第五款规定“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”本案中，原告认为新滘镇政府违法撤销其宅基地证导致其宅基地上房屋被拆除而向被告提出赔偿申请，因新滘镇政府已于2002年被撤销，并设置官洲华洲两个街道办事处作为海珠区政府的派出机构，在海珠区政府无其他证据证明继续行使新滘镇政府行政职权为其他行政机关的情形下，海珠区政府为本案适格被告。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”经审查，另案诉讼中，广州市星球轮胎厂、广州市南方建设开发公司申请先予执行，经海珠区法院民事裁定：原告将广州市工业大道中353号之一房屋交给广州市星球轮胎厂、广州市南方建设开发公司拆除。涉案宅基地上的房屋已于1999年11月9日被强制拆除。因此，虽然新滘镇政府分别于1999年3月2日、2000年4月11日、2000年9月18日，三次注销原告宅基地证的行政行为均经过行政复议或行政诉讼后被撤销。但原告在涉案宅基地上的房屋被拆除并非因新滘镇政府的注销违法行为导致，原告亦无证据证明其宅基地上房屋被拆除与新滘镇政府的上述行为存在因果关系。因此，对于原告要求被告赔偿其涉案宅基地上房屋被拆除而导致的损失，原审法院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”本案中，原告涉案宅基地上的房屋拆除时间是1999年，对于新滘镇政府的第三次注销行为，广州市中级人民法院于2001年10月作出（2001）穗中法行终字第82号行政判决，撤销一审判决和新滘镇政府的注销决定，原告于2017年10月9日向被告提出行政赔偿，已超过了法律规定的赔偿时效。原告认为因（2015）穗海法民三重字第5号民事判决，其才知晓新滘镇政府的职权行为与其房屋被拆除的因果关系，故提起赔偿未超过时效的主张缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。被告作出不予赔偿决定并无不当，原审法院予以支持。综上所述，原告要求被告行政赔偿的请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决:驳回原告帅铭传的赔偿请求。上诉人帅铭传不服原审判决，上诉请求撤销原判，依法改判。主要理由如下：1、一审法院认定“但原告在涉案宅基地上的房屋被拆除并非因新滘镇政府注销违法行为导致，原告亦无证据证明其宅基地上房屋被拆除与新滘镇政府的上述行为存在因果关系”是错误的。1999年3月新滘镇政府作出注销宅基地证的决定，同年9月海珠区法院作出了(1999)海法行初字第27号行政判决支持新滘镇政府的注销决定后，原告涉案宅基地上房屋丧失了法律依据成为无证，变成违法建筑。于是广州市星球轮胎厂、广州市南方建设开发公司，于1999年10月向海珠区法院申请先予执行拆除违法建筑，海珠区法院同月作出(1999)海房初字第241号之二民事裁定准许申请先予执行，并于1999年11月9日将涉案房屋强制拆除完毕。可见涉案房屋因为被上诉人的撤证行为实施后，涉案房屋有证成为无证，无证变成违法建筑拆除，宅基地而被侵占，这就是因果关系。2、一审法院对《国家赔偿法》第三十九条关于赔偿请求时效的起点如何计算理解错误，赔偿请求人知道的内容一般来说包括以下三个方面：职权行为，损害，职权行为与损害之间的因果关系。时效期间的起算点是赔偿请求人全部知道这三方面内容之时。赔偿请求人只知道职权行为，不知道损害的因果关系，还不能说赔偿请求人己经知道，因此不能开始计算时效期间。新滘镇政府在我诉讼中而跳出来撤销宅基地证之前的民事案久久不作出判决到2017年4月18日才作出判决即(2015)穗海法民三重字第5号民事判决书。该判决书称“两原告要求被告迁出涉案房屋的诉讼，缺乏法律依据，本院不予支持，判决驳回两原告的全部诉讼请求”。上诉人的房屋被其申请作违法建筑拆除，宅基地被侵占，却得不到一分钱的补偿和安置。上诉人才知道新滘镇撤证行为这职权行为与损害之间的因果关系的。因此，知道之日应当在2017年4月18日。一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，明显偏袒与不公。被上诉人海珠区政府答辩称：答辩人作出《不予行政赔偿决定书》的事实和理由。（一）申请人的财产损失与新滘镇政府注销其宅基地使用证无因果关系。新滘镇政府作出的行政行为是注销联星村工业大道中353号之一房屋宅基地使用证，并非拆除宅基地房屋。本案申请人提出的赔偿请求，均基于宅基地房屋被拆除导致的合法权益损失，显然与新滘镇政府的行政行为没有直接的因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定，申请行政赔偿的前提是申诉人因行政机关的行政行为受到财产损害，原告在非因答辩人行政行为致使财产权受到损害的情况下，要求答辩人进行行政赔偿，没有事实和法律依据。从原告起诉的资料可见，原告的房屋由广州市星球轮胎厂及广州市南方建设开发有限公司拆除，显然原告应当向该两单位主张房屋拆除及相关损失。（二）行政赔偿申请已超过法律时效。新滘镇政府于2000年9月18日作出的新府字[2000]28号《关于注销联星村工业大道中353号之一房屋宅基地使用证的决定》，已于2001年7月31日被广州市中级人民法院终审判决撤销。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算……”申请人于2017年10月9日提起行政赔偿，超过上述法律规定的时效。综上所述，答辩人决定对原告的行政赔偿申请不予赔偿，事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，因新滘镇政府已于2002年被撤销，由海珠区政府承继新滘镇政府权利义务，作为本案适格被告，争议双方均无异议，本院予以确认。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”经审查，上诉人涉案宅基地上的房屋已于1999年11月9日被强制拆除，该拆除是海珠区法院民事裁定：“广州市星球轮胎厂、广州市南方建设开发公司申请先予执行，原告将广州市工业大道中353号之一房屋交给广州市星球轮胎厂、广州市南方建设开发公司拆除。”虽然新滘镇政府分别于1999年3月2日、2000年4月11日、2000年9月18日，三次注销上诉人宅基地证的行政行为均经过行政复议或行政诉讼后被撤销，但上诉人在涉案宅基地上的房屋被拆除并非因新滘镇政府的注销宅基地证行为所直接导致，上诉人提供的证据不足以证明其宅基地上房屋被拆除与新滘镇政府的上述注销行为存在因果关系。因此，上诉人起诉要求海珠区政府赔偿其涉案宅基地上房屋被拆除而导致的损失，缺乏事实依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”上诉人被强制拆除房屋的时间是1999年，对于新滘镇政府的第三次注销行为，广州市中级人民法院于2001年10月作出（2001）穗中法行终字第82号行政判决，撤销一审判决和新滘镇政府的注销决定。但上诉人于2017年10月9日才向被上诉人申请行政赔偿，已超过了上述法律规定的赔偿时效。上诉人认为因（2015）穗海法民三重字第5号民事判决，其才知晓新滘镇政府的职权行为与其房屋被拆除的因果关系，以此为由主张其未超过赔偿请求时效，理据不足。原审法院经审理判决驳回上诉人的赔偿请求，并无不当，本院予以维持。上诉人帅铭传上诉主张，原审判决认定事实错误，其房屋被拆除与被上诉人有因果关系，其要求赔偿未超过赔偿请求时效等，上诉请求撤销原审判决，改判支持其诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审免收案件受理费。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇一九年十二月二十四日书记员  刘桂宜