长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）湘8601行初657号原告粟桂芝，女，1949年6月26日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。委托代理人何海峰，湖南甘梦律师事务所律师。委托代理人李传水，湖南甘梦律师事务所律师。被告长沙市望城区城市管理和综合执法局，住所地湖南省长沙市望城区高塘岭街道望府路188号。法定代表人谢孟，该局局长。委托代理人李尚东，该局工作人员。委托代理人房炬，湖南首乐律师事务所律师。被告长沙市望城区高塘岭街道办事处，住所地湖南省长沙市望城区高塘岭街道郭亮北路107号。法定代表人易涛，该街道办主任。委托代理人徐铁武，该街道办副主任。委托代理人贺志伟，湖南星城律师事务所律师。原告粟桂芝不服被告长沙市望城区城市管理和综合执法局（以下简称望城城管局）行政强拆一案，于2019年11月1日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年12月4日公开开庭审理了本案。庭审中，原告粟桂芝申请追加长沙市望城区高塘岭街道办事处（以下简称高塘岭街道办）作为本案被告，本院于同日向被告高塘岭街道办送达了起诉状副本及应诉通知书，并于同年12月27日公开开庭审理了本案。原告粟桂芝及其委托代理人何海峰、李传水，被告望城城管局的委托代理人李尚东、房炬，被告高塘岭街道办的委托代理人贺志伟到庭参加诉讼，被告高塘岭街道办副主任徐铁武作为行政机关负责人出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告粟桂芝诉称，原告于2014年3月24日取得高塘岭镇郭亮中路0800974栋101房《房权证》，2014年4月18日取得该房《土地使用权证》。该房位于中南社区，其前身是航空航天工业部中南传动机械厂的家属区，是上世纪八十年代末建造的职工居民楼。自1987年至1991年陆续交职工使用，属单位自管房屋。一楼围栏及庭院，与主体一起设计、建设完成，不属于道路和绿化带。原告一楼围栏及庭院内砖混结构建筑物，系1995年经航空工业部中南传动机械厂文件批准建设，当时政策允许，工厂进行了有效管理，办理了相关批准手续，不属违法建筑。原告方享有房屋所有权及一楼围栏、庭院、所搭棚子（杂物房，即砖混结构建筑物）专有使用权达20余年之久。2019年8月28日上午9时许，被告组织数十人，粗暴将原告所有的一楼围栏、庭院、所搭棚子（杂物房，即砖混结构建筑物）夷为平地。原告认为，被拆建筑物是历史建筑，原告拥有专有使用权，属于原告合法财产。被告未经任何合法程序，违法拆除，侵害了原告法定建筑物专有部分所有权的财产权益，依法应予纠正。特提起行政诉讼，请求法院：1.确认被告未经法定程序拆除原告房屋的城建行政处罚行为违法；2.恢复被损毁的原始围栏、房屋；3.赔偿被拆房屋及房屋内的财产损失161000元。原告粟桂芝向本院提交了以下证据：证据1.《房权证》、《土地使用权证》、《产权结构图》。拟证明原告粟桂芝依法享有房屋所有权。证据2.航空工业部中南传动机械厂《关于家属宿舍一楼搭建棚子有关规定的补充通知》（厂房字[1995]47号）。拟证明原告房屋属单位自管房，中南传动机械厂进行了有效管理。一楼利用围子搭棚子的建（构）筑物有文件依据；原告享有杂物房所有权及该土地的使用权（专有使用权）；一楼所搭棚子是历史建筑。证据3.航空工业部中南传动机械厂《厂内职工住户进行室内装饰、装修的若干规定》（厂后字[1995]255号）。拟证明原告房屋属单位自管房，中南传动机械厂进行了有效管理；原告享有杂物房所有权及该土地的使用权（专有使用权）；一楼所搭棚子是历史建筑。证据4.《中南传动机械厂家属区住宅装饰装修管理制度》。拟证明原告房屋属单位自管房，中南传动机械厂进行了有效管理，明确允许一楼围栏搭棚有厂制度依据；原告享有杂物房所有权及该土地的使用权（专有使用权）；一楼所搭棚子是历史建筑。证据2-4来源均是照片打印，没有原件。证据5.《未搭棚的围栏照片》、《已搭棚的围栏照片》。拟证明一楼围栏及庭院，与主体一起设计、建设，明显不属于道路和绿化带；一楼围栏及庭院属于一楼住户专有使用；原告享有杂物房（棚）所有权及该土地的使用权（专有使用权）。证据6.《房屋被拆前室内外照片》、《违法拆房人员和拆房照片》、《房屋被拆后及财产损毁照片》。拟证明一楼围栏及庭院，与主体一起设计、建设，明显不属于道路和绿化带；一楼围栏及庭院属于一楼住户专有使用；原告享有杂物房（棚）所有权及该土地的使用权（专有使用权）；违法拆房人员系被告人员，被告拆房行为违法，导致原告围栏、房屋及房屋内的财产损失。证据7.《室内被拆后照片》。拟证明被告违法强拆及导致原告损失的状况。被告望城城管局辩称：一、涉案房屋属于未批先建，违法事实清楚，且无法采取改正措施消除影响，依法应予拆除。涉案房屋为取得《建设工程规划许可证》，经长沙市自然资源和规划局望城分局认定，涉案房屋系未批先建，至今未办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。系违法建筑，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。上述事实长沙市自然资源和规划局望城分局出具的书面复函、现场检查笔录、现场勘验笔录及询问笔录证实。二、原告房屋系被告高塘岭街道办实施拆除。原告要求确认被告望城城管局强制拆除行为违法并进行赔偿，缺乏事实和法律依据。被告望城城管局对原告的违法建房行为的查处仅进行到责令整改阶段，并未对原告房屋进行强制拆除。综上所述，原告违法建房事实清楚，证据确实充分，被告望城城管局未对原告房屋进行强制拆除，原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告望城城管局向本院提交了以下证据：证据1.《长沙市自然资源和规划局望城分局的复函》。拟证明原告建房未取得任何手续，建房违法且无法采取整改措施，消除对规划的影响。证据2.《现场检查笔录》。证据3.《现场勘验笔录》。证据4.违建房屋的现场照片。证据5.《询问调查通知书》。证据6.《询问笔录》。证据7.《责令整改通知书》。证据8.社区工作人员的身份证复印件。证据9.执法人员的执法证复印件。证据2-9拟证明被告依法对原告违法建房的事实进行了调查，停留在责令整改阶段，并未对原告房屋实施强制拆除。被告高塘岭街道办辩称，一、原告房屋系违法建筑，应当依法拆除，原告在职工宿舍楼自住房旁边搭建固定性房屋，均应当办理规划许可和用地许可手续。企业内部规定不能替代法律规定，原告搭建房屋时没有办理合法的建房手续，涉案房屋已被长沙市自然资源和规划局认定为违法建筑，据此，涉案房屋应当依法拆除。二、被告对涉案房屋进行了拆除，并妥善保管室内物品。在拆除原告违法建筑前，多次向原告宣传法律和政策，但原告不予支持配合，已引起大多数居民的不满。长期以来由于原告违法建筑的存在，小区提质改造工作不能如期完成，被告为了社会公共利益的需要，拆除违法建筑，主观愿望是正确的。综上，请求法院依法审理，维护被告的合法权益。被告高塘岭街道办向本院提交了以下证据：证据1.《长沙市自然资源和规划局望城分局的复函》。拟证明原告房屋系违法建筑。证据2.《行政判决书》2份。拟证明生效裁判文书认定类似房屋系违法建筑。证据3.公证处光盘。拟证明涉案房屋的拆除现场及房屋内物品情况。对被告望城城管局提供的证据，原告质证认为：对证据1的合法性、关联性有异议，该复函系长沙市自然资源和规划局望城分局与被告高塘岭街道办之间的工作联系函，不具有认定违法的合法性。认定违法必须要有违法建筑决定书，当事人对决定有申请复议和提起行政诉讼的权利，本案原告才是涉案房屋的所有人，其他人与本案没有关联性。对证据2的真实性、关联性存在异议，笔录上没有原告签字。对证据3的真实性、关联性存在异议，笔录上没有原告签字，且勘验内容不是原告的房屋。对证据4的真实性、关联性无异议，但对合法性、证明目的有异议，没有原告签字，该照片不能证明是违法建筑。对证据5的真实性、关联性有异议，不是对原告进行的询问调查，笔录上没有原告签字，亦载明“当事人拒绝签字，留置送达”。对证据6的三性有异议，原告没见过。对证据7的三性均有异议，被告不是对原告作出的责令整改通知，原告才是房屋所有权人。对证据8的关联性有异议。对被告高塘岭街道办提供的证据，原告质证认为：对证据1的合法性、关联性有异议，该复函系长沙市自然资源和规划局望城分局与被告高塘岭街道办之间的工作联系函，不具有认定违法的合法性，且不是对原告作出的复函。对证据2的关联性有异议，系案外人的行政判决书，不能证明被告拆除涉案房屋的程序合法，不能达到其证明目的。对证据3的三性无异议，证明目的有异议，不能证明被告拆除涉案房屋合法。对原告提供的证据，被告望城城管局质证认为：对证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议，只能证明原告对房屋享有权利，达不到其证明目的。对证据2-4的三性均有异议，没有原件。即使文件真实，只是单位对小区的管理，并不能代替法律的规定。且文件要求不能在1楼搭建厨房，只能搭棚子作为挡雨、停车等，但涉案被拆房屋不是棚子，属于建筑物，不能达到其证明目的。对证据5-6的真实性无异议，对关联性有异议，可以证明涉案建筑物属于违法建筑。对证据7的合法性、关联性有异议，是原告自行拍摄，应以被告高塘岭街道办提供的经过公证的视频资料为准。对原告提供的证据，被告高塘岭街道办质证认为：对证据1的合法性、真实性无异议，对关联性有异议，不能证明涉案被拆建筑物合法。对证据2-4的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。不能以文件通知来证明涉案建筑物合法。对证据5-7的质证意见，与被告望城城管局一致。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1和证据5-7、被告望城城管局提交的证据1-9、被告高塘岭街道办提交的证据1，与本案相关联，能证明本案的基本事实，依法可作为认定案件事实的依据。原告提交的证据2-4，其真实性、合法性、关联性本院予以认定，但其证明原告所建房屋系历史建筑、原告享有杂物房所有权及该土地专有使用权的证明目的，系本案争议焦点，本院将结合本案双方证据及当事人陈述予以综合认定。被告高塘岭街道办提交的证据2与本案具有关联性；其提交的证据3，光盘上载明“户主姓名：李江，地址：长沙市望城区，因原告当庭对该证据的证明目的提出异议，本院认为该证据所记载的户主姓名存在错误，但视频内容真实，证据形式和证据来源合法，与本案相关联。上述证据，本院予以采信，至于能否达到证明目的，本院将根据全案综合考虑认定。本院根据所采信的证据，确认以下事实:经审理查明，2014年，原告粟桂芝及其女儿吴湘骊通过二手房买卖入住长沙市望城区户。同年3月24日，原告粟桂芝为上述房屋办理《房屋所有权证》，该证载明：房屋所有权人为粟桂芝，房屋坐落高塘岭镇郭亮中路0800974栋101，建筑面积78.67平方米。同年4月18日，原告粟桂芝办理了《国有土地使用证》，该证载明：原告粟桂芝在长沙市望城区的房屋，使用权面积为20.7平方米，分摊面积为20.7平方米，使用权类型为国有划拨。2017年，原告粟桂芝及其女儿吴湘骊在101户南面搭建了一处一层砖混结构房屋。2019年7月，被告望城城管局对上述建筑物进行现场调查，制作了现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录、询问调查通知书、责令整改通知书，并拍照取证。同年8月1日，长沙市自然资源和规划局望城分局向被告高塘岭街道办作出《关于对吴湘骊搭建房屋进行专业咨询意见的复函》，该函载明，“吴湘骊户于2017年搭建涉案砖混结构建筑物，占地面积约42.3平方米，未办理规划审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，系违法建设，存续至今未取得规划审批手续，也未采取其他措施对违法建设进行改正，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，属无法采取改正措施消除影响的情形。”同年8月28日，被告高塘岭街道办组织人员强制拆除了涉案建筑物，湖南省长沙市湘江公证处对涉案建筑物的现场原貌及室内财产进行证据保全。原告不服，于同年11月1日提起行政诉讼。第一次庭审中，原告变更诉讼请求为：1.确认被告未经法定程序拆除原告房屋的城建行政处罚行为违法；2.恢复被损毁的原始围栏、房屋；3.赔偿被拆房屋及房屋内的财产损失241000元（不包括精神和人格赔偿200000元）。经释明，原告要求：1.确认被告未经法定程序拆除原告房屋的城建行政处罚行为违法；2.恢复被损毁的原始围栏、房屋。另查明，湖南省长沙市望城区人民法院于2019年6月19日作出（2019）湘0112行初35、36号行政判决，上述生效判决已查明“为规范家属宿舍的建设施工，中南传动机械厂于1995年发布《关于颁发的通知》、《关于家属宿舍一楼搭建棚子有关规定的补充通知》等文件，允许一楼住户围栏搭棚并规定了相应建设施工标准，同时规定不得将一楼所搭棚子当厨房等”。本院认为：一、关于强制拆除涉案建筑物的实施主体。在本案审理过程中，因被告望城城管局辩称其未组织或参与涉案建筑物的强制拆除行为，原告申请追加被告高塘岭街道办为本案被告。经庭审调查，被告高塘岭街道办认可其实施了涉案建筑物的强制拆除行为。因此，望城城管局不是本案适格被告。原告对涉案强制拆除行为不服，应当以被告高塘岭街道办为被告，但原告坚持认为望城城管局有连带责任，以望城城管局为被告提起本案诉讼，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的起诉条件，本院依法予以驳回。二、关于被诉行政行为的合法性。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、四十四条亦规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，行政机关作出强制执行决定前，应当履行催告、听取陈述申辩、送达和公告等程序。本案中，被告高塘岭街道办未经法律和地方性法规授权，亦未提供区级以上地方人民政府的责成依据，其不具有实施强制拆除原告涉案房屋的主体资格，其拆除行为于法无据，属超越职权；且被告高塘岭街道办亦未提供充分证据证明在强制拆除前严格履行了上述催告、送达及公告等法定程序，其强拆行为存在程序违法。被告高塘岭街道办实施的涉案强制拆除行为，依法应予撤销，但因强制拆除行为不具有可撤销的内容，故应当确认其被诉行政行为违法。原告要求确认被告高塘岭街道办行政行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持。三、关于涉案建筑物是否为违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路管线和其他工程建设的建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，原告提出其房屋属单位自管房，一楼围栏及庭院内的涉案建筑物系1995年经中南传动机械厂文件批准建设，政策允许且办理了相关批准手续，不应认定涉案建筑物为违法建筑的主张。本院认为，单位自管房系公有房产，产权归属为全民所有制单位，其建设行为同样受相关法律法规规章调整。本案中，原告于2014年从他人处购得房屋，房屋登记产别为私有房产，涉案建筑物系原告于2017年在房屋南侧搭建，未办理产权登记，明显不属于单位自管房。《中华人民共和国城乡规划法》（2008年施行，至今）及此前颁布的《中华人民共和国城市规划法》（1990年施行，2008年废止）均规定在城市规划区内进行建筑物、构筑物建设，应当办理规划许可手续。涉案XX社区位于城市规划区，原告于2017年将该房屋南侧建设砖混结构建筑物，系在城市、镇规划区内进行建筑物建设，应当办理建设工程规划许可证。原告在共有分摊土地上未取得建设工程规划许可证进行建筑物建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。中南传动机械厂于1995年及其后出台的相关管理规定，是规定一楼住户可在原围栏的基础上加盖棚子，并对棚子高度作出规定，允许搭建棚子的目的主要是防止高空坠物。上述管理规定系单位内部文件，不能作为法律依据适用。况且在本案中，原告所建砖混结构建筑物系封闭合围状态，其使用功能已超出棚子使用功能范围，并不符合该厂文件规定。原告未能提供证据证明其建设涉案建筑物时向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，且长沙市自然资源和规划局望城分局已作出认定涉案建筑物系违法建设，故原告主张涉案建筑物系合法建筑，理据不足，本院不予支持。四、关于涉案建筑物恢复原状的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……(四)造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条规定“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。因涉案建筑物系原告未取得相关建设许可擅自建设的非法建筑，原告不享有合法权益，其要求恢复原状的诉讼请求，缺乏法律依据，且不具备可行性，本院依法不予支持。经本院释明，原告坚持要求恢复原状，其具体赔偿事项及数额并不明确，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第二款的规定，本案无法作出认定，原告就被告高塘岭街道办的上述行政行为给其合法财产造成的直接经济损失，可另案提起诉讼。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告粟桂芝对被告长沙市望城区城市管理和综合执法局的起诉；二、确认被告长沙市望城区高塘岭街道办事处于2019年8月28日强制拆除原告粟桂芝位于长沙市望城区的建筑物的行为违法；三、驳回原告粟桂芝的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告长沙市望城区高塘岭街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  王 进人民陪审员  杨纪美人民陪审员  张兰英二〇一九年十二月三十日法官助理贺文仪书记员伍悦附：本案适用的法律条文第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。