重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝02行初121号 原告谯守奎农村土地承包经营户。 诉讼代表人谯守奎，男，1971年3月19日出生，汉族，住重庆市云阳县。 委托代理人王天德，重庆市万州区高笋塘法律服务所法律工作者，特别授权。 委托代理人黄涛，重庆谦和谦律师事务所律师。 被告重庆市云阳县人民政府，住所地重庆市云阳县双江镇杏花路60号。 法定代表人覃昌德，县长。 委托代理人刘风英，重庆市云阳县司法局行政复议应诉科科长。 委托代理人甘术明，重庆市云阳县司法局行政复议应诉科工作人员。 第三人重庆市云阳县栖霞乡栖霞村村民委员会 负责人邬前森，主任。 第三人谭才均农村土地承包经营户。 诉讼代表人谭才均，男，生于1967年7月9日，汉族，住重庆市云阳县。 原告谯守奎农村土地承包经营户（简称谯守奎户）请求撤销被告重庆市云阳县人民政府（简称县政府）为第三人谭才均农村土地承包经营户（简称谭才均户）颁发的农村土地承包经营权证一案，于2019年11月11日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于同年12月27日公开开庭审理了本案。原告谯守奎户诉讼代表人谯守奎及其委托代理人王天德、黄涛，被告县政府法定代表人覃昌德的委托代理人刘风英、甘术明以及第三人谭才均户诉讼代表人谭才均到庭参加诉讼。第三人重庆市云阳县栖霞乡栖霞村村民委员会（简称栖霞村委会）经本院传票传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2010年11月30日，县政府向谭才均户颁发了农地承包权（2010）第CQ32xxxxxx53号农村土地承包经营权证。证载承包期限1998年7月1日至2028年6月30日，承包地确认面积4.2亩，承包地块总数10块，原承包地总面积2.7亩。 原告谯守奎户起诉称，原告系栖霞乡栖霞村村民，1983年农村土地承包时，其父亲承包了本案争议土地，1998年第二轮土地承包时，原告单独以户主身份对本案土地进行了承包，承包期限30年。被告将原告尚在承包期内的土地再次承包给第三人，侵害了原告的合法权益。被告2010年的颁证程序违法，颁证前没有承包合同，其颁证无事实依据。请求撤销农地承包权（2010）第CQ32xxxxxxxx53号农村土地承包经营权证。 被告县政府答辩称，第三人谭才均户原系云阳县云阳镇水库村5组人。2009年11月22日，原告与第三人签订《房屋买卖协议书》，原告将其房屋以及3个人承包地转让给第三人，其中原告在其承包地中提出坟地1块。协议签订后，第三人支付了房款并于2010年3月16日将全户户口迁移到云阳县栖霞镇栖霞村2组（简称栖霞村2组）307号，2013年2月4日取得了房屋产权证。被告颁发给第三人的证书有《农村集体土地承包合同书》《云阳县农村土地承包经营权确权颁证入户核实表》《重庆市云阳县农村土地承包经营权证登记簿》等证据证实，被告的颁证行为证据充分、程序合法。被告颁发给第三人的证书是对栖霞村2组与第三人签订的承包合同的确认，不创设新的物权。原告提起本案诉讼的关键是栖霞村2组是否应将涉案土地承包给第三人，土地承包合同纠纷属于民事纠纷，原告应通过仲裁或民事诉讼解决基础法律关系后才能确定涉案证书是否应予撤销。综上，被告的颁证行为程序合法、证据充分，请求驳回原告的诉求请求。 第三人栖霞村委会未到庭亦未提交答辩意见。 第三人谭才均户陈述称，《房屋买卖协议书》上写明了将房屋和承包土地转让给我，办理房产证、土地证的所有手续和证据都是原告提供的，房款是分期支付，手续办理完毕后我才将尾款付清。 被告县政府在举证期限内提交并经质证的证据： 1.谭才均《重庆市云阳县农村土地承包经营权证登记簿》，证实第三人承包土地的基本情况、地块、面积、种类及审批情况。 2.谭才均《农村集体土地承包合同书》，证实谭才均与栖霞村2组签订了承包合同，村委会盖章鉴证。 3.《云阳县农村土地承包经营权确权颁证入户核实表》，证实入户核实谭才均承包土地的情况。 4.谯守奎《重庆市云阳县农村土地承包经营权证登记簿》，证实原告承包土地的基本情况、地块、面积、种类及审批情况。 5.谯守奎《农村集体土地承包合同书》，证实谯守奎与栖霞村2组签订了承包合同，村委会盖章鉴证。 6.谯守奎《云阳县农村土地承包经营权确权颁证入户核实表》，证实入户核实谯守奎承包土地的情况。 7.《房屋买卖协议书》及收据3张，证实谭才均与谯守奎对房屋和土地转让在合同中进行了约定，谭才均按约定履行了义务。 8.谭才均常住人口登记卡，证实谭才均已将户口迁入栖霞村2组，是该组集体经济组织的成员。 9.谭才均房屋产权证，证实谭才均取得了房屋买卖协议中转让的房屋权属证书。 10.谭才均农村土地承包经营权证，证实谭才均取得了承包经营权证。 原告对被告提交的证据发表了以下质证意见：对证据1的真实性无异议，认为不具有合法性；证据2不具有真实性；证据3的真实性无异议，认为不具有合法性；证据4的真实性、合法性无异议；证据5不具有真实性，但对其合法性无异议；证据6真实性、合法性无异议；证据7-9的真实性、合法性、关联性均有异议；证据10真实性无异议，认为不具有合法性。 第三人对被告提交的证据无异议。 原告向本院提交并经质证的证据： 1.谯守奎身份证复印件，证明其基本信息。 2.1998年承包土地及附属物明细登记底卡，证明原告自1998年9月30日开始承包土地。 3.谭才均的农村土地承包经营权证，证明被告具体行政行为的作出时间。 4.农业税计征清册，证明原告交纳了历年的农业税，是合法承包人。 5.退耕还林补助花名册，证明原告享受了退耕还林政策，是合法承包人。 6.村委会证明及部分村民的证明，证明原告是世居村民，于1998年开始承包谭才均现在承包的土地。 7.谭才均《农村土地承包合同书》，证明被告颁证时，谭才均未与村组织签订承包合同。 8.栖霞村委会2019年8月26日证明，证明未经原告同意，被告将原告的土地再次进行颁证。 被告对原告提交的证据发表了以下质证意见：对证据的真实性无异议，认为证据2-6达不到其证明目的。第三人同意被告的质证意见。 第三人向本院提交了以下证据： 1.房产证； 2.土地证； 3.户口簿； 4.房屋买卖合同； 5.收款收据； 6.谯守奎之妻胡小玲出具的收条； 7.户口接收证明复印件。 上述证据中证据1-6为原件，经核对无异后，原件交还第三人。上述证据用于证明被告的颁证行为合法。 原告对第三人提交的证据1-6的质证意见同被告提交的证据7-10的质证意见相同，对证据7的质证意见为真实性、合法性均不认可。 被告对第三人的证据无异议。 根据当事人的质证意见，本院对上述证据的认证意见为：原、被告、第三人举示的上述证据，来源合法，证明内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，原告谯守奎户系重庆市云阳县栖霞乡栖霞村村民。1998年，谯守奎以家庭为单位承包了栖霞村2组的土地。2009年11月22日，谯守奎（甲方）与谭才均（乙方）签订《房屋买卖协议书》，协议约定：一，甲方将住房圈舍、厕所面积共157.7平方卖给乙方；二、四至边界，东齐谯守明水沟边界，南至地坝坎为界，西齐范国品水沟为界，北齐后面水沟为界；三、房屋圈舍厕所（含家具）计人民币45000.00元（大写肆万伍仟元整）；四、付款方式，乙方在签协议之日付给甲方10000.00元，其他下欠部分在乙方进桩时付32000.00元，下欠3000.00元在手续完善后付清；五、卖房税费由甲方负责，购房税由乙方负责。六、甲方现有3人的承包土地，随同房屋转让给乙方。谭才均分别于2009年11月23日、12月28日向谯守奎给付购房款10000.00元、32000.00元。2010年7月6日，谭才均向谯守奎之妻胡小玲给付购房款3100.00元。 2010年9月20日，经工作人员对谭才均户的承包土地情况入户核实，谭才均户的承包人口4人，承包地块10块，确认承包面积4.2亩。2011年4月14日，栖霞村2组（发包方）与谭才均（承包方户主）签订了《农村集体土地承包合同书》，合同约定：一、承包方自愿承包发包方提供的土地4.2亩，其中田2.9亩，土1.3亩（详情见农村土地承包经营权证登记簿）；二、承包期限从1998年7月1日起至2028年6月30日止，共30年。2010年12月30日，重庆市云阳县农业委员会编制了重庆市云阳县农村土地承包经营权证登记簿（登记簿编号：CQ32xxxxxx53），该登记簿载明，发包方全称云阳县栖霞镇栖霞村2组，承包方代表谭才均，承包方式为家庭承包方式，承包期限自1998年07月01日起至2028年06月30日止，承包土地用途为农业，承包土地确认面积4.2亩，承包地块总数10块。同年11月30日，县政府向谭才均户颁发了农地承包权（2010）第CQ32xxxxxxxxx53号农村土地承包经营权证，该证载明的发包方全称、承包方姓名、承包方式、承包期限、承包土地用途、承包土地确认面积、承包地块等内容与前述农村土地承包经营权证登记簿中所载内容一致。谯守奎户认为县政府为谭才均户颁发农地承包权（2010）第CQ32xxxxxxxxxx53号农村土地承包经营权证的行为侵犯了其合法权益，于2019年11月11日诉至本院请求判决撤销前述农村土地承包经营权证。 本院认为，谯守奎户以县政府为谭才均户颁发农地承包权（2010）第CQ32xxxxxxxxx53号农村土地承包经营权证的行为违法并侵犯了其合法权益为由，向人民法院提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定。谯守奎户是本案适格原告，县政府是本案适格被告。本案被诉行政行为与谭才均户具有利害关系，谭才均户是本案第三人。因农村土地属于集体所有，与谭才均（承包方户主）签订《农村集体土地承包合同书》的发包方）是栖霞村2组，虽然栖霞村委会在合同鉴证单位处加盖印章，但栖霞村委会不是发包方，谯守奎户将栖霞村委会列为第三人属于错列当事人，栖霞村委会不应作为本案第三人参加诉讼。 本案争议的焦点在于，一、谯守奎户提起的诉讼是否超过法定起诉期限；二、县政府为谭才均户颁发农地承包权（2010）第CQ32xxxxxxxxx53号农村土地承包经营权证的行为是否符合法定程序。 关于谯守奎户提起的诉讼是否超过法定起诉期限的问题。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任规定”的规定，县政府主张谯守奎户提起的诉讼超过法定期限，其对此负有举证责任，但县政府未能举示证据证明其主张。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。依据该规定，谯守奎户主张其在2019年上半年才知道本案被诉行政行为，在2019年11月向本院提起行政诉讼，未超过法定的起诉期限。因此，县政府主张谯守奎户提起的诉讼超过法定起诉期限的理由不成立，本院不予支持。 关于县政府颁发农地承包权（2010）第CQ32xxxxxxxx53号农村土地承包经营权证的行为是否符合法定程序的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。依据该规定，承包方与发包方签订承包合同以后，先经由乡（镇）人民政府农村经营管理部门审核并报送至县级以上地方人民政府农业行政主管部门，再经由该农业行政主管部门审核并编制农村土地承包经营权证登记簿提请县政府颁发农村土地承包经营权证，最后才应由县政府依据其农业行政主管部门编制的农村土地承包经营权证登记簿、农村土地承包合同等材料颁发农村土地承包经营权证。本案中，县政府在2010年11月30日向谭才均户颁发了农地承包权（2010）第CQ32xxxxxxx53号农村土地承包经营权证以后，重庆市云阳县农业委员会在同年12月30日才编制重庆市云阳县农村土地承包经营权证登记簿，发包方栖霞村2组与承包方谭才均户签订土地承包合同则在2011年4月14日。因此，县政府在向谭才均户颁发农村土地承包经营权证在前，农村土地承包经营权证登记簿的编制以及农村承包合同的签订则在此之后。县政府未能依据前述规定颁发农村土地承包经营权证，明显违反法定程序。因谯守奎户在2009年11月22日已与谭才均户协议约定将其承包的栖霞村2组的土地连同房屋转让给谭才均户，且谭才均户亦与栖霞村2组签订了土地承包合同，谯守奎户并非县政府颁证行为的相对人，县政府的颁证行为虽违反了法定程序，但对其权利不产生实际影响。如果谯守奎户认为其与谭才均户的土地流转存在争议，应通过仲裁或民事诉讼予以解决，再根据生效的文书向县政府申请变更登记或者重新颁证。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”的规定，县政府的颁证行为应当被确认为违法。 综上，县政府为谭才均户颁发农地承包权（2010）第CQ32xxxxxxx53号农村土地承包经营权证的行为违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告重庆市云阳县人民政府为第三人谭才均农村土地承包经营户颁发的农地承包权（2010）第CQ32xxxxxx53号农村土地承包经营权证的行为违法。 本案案件受理费50元，由被告重庆市云阳县人民政府负担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，同时缴纳上诉费用，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  刘红霞 审 判 员  程鸿声 人民陪审员  刘金琼 二〇一九年十二月三十一日 书 记 员  熊雨来