北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0113行初506号原告徐志强，男，1973年12月11日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。委托代理人黄长浩，北京百朗律师事务所律师。被告北京市顺义区南彩镇人民政府，住所地北京市顺义区府前东街延长线47号，统一社会信用代码111101100000933158。法定代表人刘海丰，镇长。委托代理人田东升，北京市顺义区南彩镇人民政府查违办公室科员。委托代理人李岩，北京朗空律师事务所律师。原告徐志强不服被告北京市顺义区南彩镇人民政府强制拆除其房屋的行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月14日立案后，于2019年8月15日向被告北京市顺义区南彩镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。原告徐志强及委托代理人黄长浩，被告北京市顺义区南彩镇人民政府的委托代理人田东升、李岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月21日，被告将原告所有的位于北京市顺义区×镇×养殖小区内的全部建筑物予以强制拆除。原告诉称：2009年11月1日，原告自案外人王福生处承租位于顺义区×镇×村的土地。该土地系王福生自顺义区×镇×村村民委员会（以下简称×村委会）处承租，王福生的转租行为经过×村村民委员会的认可。2019年1月23日，被告向王福生送达《拆除违法建设公告书》，要求王福生限期拆除原告承租土地范围内建设的房屋，依据的是《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款。2019年1月27日，被告向王福生送达《催告书》，要求王福生限期拆除原告承租土地范围内建设的房屋，依据是《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款和第六十五条。2019年2月15日，被告向王福生送达《拆除通知书》，根据该《拆除通知书》，被告定于2019年2月17日拆除原告承租土地范围内建设的房屋，依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条。原告认为：首先，本案被被告认定为“违法建设”的房屋建设于2004年，彼时《中华人民共和国城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》尚未颁布实施。根据法不溯及既往原则，法律对它生效之后的行为有权适用，法律对它生效之前的行为无权适用。被告以在后颁布的法律法规约束在前实施的建设行为，缺乏法律依据。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，本案被告的行政程序违法，但房屋已经拆除，不具有可撤销内容，故应认定被告拆除房屋的行政行为违法。此外，王福生并非被被告认定为“违法建设”的房屋的所有人。故起诉，请求：1．确认被告于2019年2月21日强制拆除原告房屋的行政行为违法；2．本案诉讼费用由被告承担。原告在举证期限内向本院提交的证据是：1．顺义区养殖业承包合同，证明王福生自×村委会承租土地。2．×村委会出具的证明，证明王福生自×村委会承租土地。3．土地租赁合同，证明原告与王福生签订土地租赁合同。4．催告书，证明被告向王福生送达《催告书》，要求王福生限期拆除原告承租土地范围内建设的房屋。5．拆除通知书，证明被告向王福生送达《拆除通知书》，被告定于2019年2月17日拆除原告承租土地范围内建设的房屋。6．视频光盘说明，证明被拆除房屋的实际面积、结构以及强拆时的情况。被告辩称：一、被告主体资格合法，具有法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村规划进行建设，且逾期不改正的行为，具有拆除的法定职权。二、被告适用法律正确。依据《北京市城乡规划条例》第二条规定，本市行政区域全部为规划区。第二十九条规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。本案中，涉案建筑物位于北京市乡村规划区内，未取得规划部门的许可即进行建设，且所建建筑的违法状态一直持续，《中华人民共和国城乡规划法》实施后，亦未按规定补办乡村建设规划许可手续，属违法建设。故被告作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设且逾期不改正的行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定强制拆除违法建设适用法律正确。三、被告执法程序合法。涉案建筑物未取得乡村建设规划许可证，属违法建设。被告在拆除前作出并送达了《限期拆除通知书》《催告书》《拆除通知书》等文件，并张贴了《拆除违法建设公告书》。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，于2019年2月21日对该违法建设予以拆除，符合法定程序。综上，被告对涉案违法建设实施拆除行为符合法律规定，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交了以下证据和法律依据，证据是：1．京规顺执函〔2014〕090号《关于×西侧养殖小区建设的建筑规划审批情况的函》，证明涉案建筑物未取得乡村建设规划许可证。2．〔2019〕第76号《限期拆除通知书》、〔2019〕第71号《催告书》、〔2019〕第82号《拆除通知书》《拆除违法建设公告书》及送达照片，证明被告按照法律规定履行程序的情况。3．视频光盘及光盘说明，证明拆除现场情况。法律依据是（全部为节选）:1．《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）。2．《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原、被告提交所有证据均客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉诉建筑物所占用土地的来源、被告针对涉诉建筑物核实规划审批情况、作出相关文书以及实施强制拆除行为的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院均予以采纳。经审理查明：2000年4月1日，案外人王福生与×村委会签订《顺义区养殖业承包合同》，约定王福生承租×村委会养鱼占地16亩，四至为东至道，西至道，南至维发树林，北至道。承包期限为2000年4月1日起至2030年4月1日止，承包期为30年。2007年10月8日，×村委会出具证明，内容为：“我村王福生所承包鱼池在租赁期限内，允许转租，特此证明。”2009年11月1日，王福生与原告签订《土地租赁合同》，约定王福生将其原租赁的位于顺义区×镇×村16亩土地范围内的部分土地转租给原告使用，四至范围是：东至道，西至王福生，南至甲方树，北至道。土地总面积为4408平方米（东西长76米，南北长58米，约6．6亩），用地性质为工业产品研发生产。租赁期限自2009年11月1日至2030年4月1日止。经本院与王福生调查核实，王福生称上述《土地租赁合同》在2019年2月20日已经终止。本案庭审中，原告称涉诉土地最初是由王福生租赁给了一个唐山人，唐山人在2003、2004年左右在涉诉土地上建设了1011平方米的钢结构库房、200多平方米的彩钢顶砖混结构宿舍以及300多平方米的砖混结构办公室，上述建筑均为一层。2009年11月1日，原告从唐山人处转租了涉诉土地，买断了上述房屋，并与王福生签订了上述《土地租赁合同》。合同签订后，原告在未取得规划许可手续的情况下，在原有建筑的基础上加盖了400平方米左右的砖混结构二层办公室，并铺设了几百平方米的硬化地面。上述房屋部分用作出租，部分用于原告自己作为库房和厂房使用。2019年1月23日，被告向王福生作出〔2019〕第76号《限期拆除通知书》，主要内容是：“王福生：经规划部门确认，你（单位）于×养殖小区所建的砖结构，建筑面积为1000平方米建筑物、构筑物在乡、村庄规划区内未取得北京市规划行政主管部门的许可手续进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令你（单位）于2019年1月26日之前自行拆除，逾期未整改，将依法组织拆除。一切拆除费用及造成的损失将由你本人承担。”同日，被告向王福生作出《拆除违法建设公告书》，主要内容是：“王福生：你（单位）未经规划部门批准，在×养殖小区建设的房屋，违反了《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款的规定，限你在7天内自行拆除该处违法建设。逾期不改的将进行强制拆除。如不服本决议，可以在收到本决定书之日起六十日内，向顺义区人民法院提起行政诉讼或者行政复议，此期间不停止本决定的执行。拆除后当事人应尽快清理残值，否则政府将依法处理，如果当事人需要违建残值的，应在行政机关强制拆除前向行政机关声明，并确保在强拆后规定期限内处理，未声明或未在合理规定期限内及时处置完毕的，当事人提出的相应赔偿请求不予支持。”2019年1月27日，被告向王福生作出〔2019〕第71号《催告书》，主要内容是：“王福生：因你（单位）在×养殖小区建房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，属违法建设行为。本镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，于2019年1月23日对你（单位）作出《限期拆除通知书》（2019年76号），要求你（单位）于2019年1月26日前自行拆除你单位所建违法建设，而你（单位）至今未履行。现告知你（单位）如下事项：1．请于本催告书送达之日起3日（限拆到期后，根据实际情况决定3-5天）内履行上述义务；如对履行任务有陈述、申辩意见，请在前述期限内向本机关提出。2．无正当理由，逾期仍不履行任务，本机关将依法决定行政强制执行。3．联系人：北京市顺义区南彩镇人民政府查违办，联系电话：89472134。”经被告查询，北京市规划和自然资源委员会于2019年1月31日向被告出具京规顺执函〔2019〕第090号《关于×西侧养殖小区建设的建筑规划审批情况的函》，主要内容是：“经查，位于×镇×村北侧集体土地上的由×西侧养殖小区所建7栋建筑，总建筑面积40000平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”原告承租土地范围内的所有建筑物均在上述函件所述的40000平方米范围内。2019年2月15日，被告向王福生作出〔2019〕第82号《拆除通知书》，主要内容是：“王福生：2019年1月23日，南彩镇已向你（单位）送达《限期拆除通知书》，要求你（单位）在2019年1月26日之前自行拆除位于×养殖小区所建的砖结构，建筑面积为1000平方米建筑物、构筑物。经复查，你（单位）逾期未拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，将于2019年2月17日后，依法组织拆除。”在本案庭审中，被告称因王福生为涉诉土地的实际承包人，故其将《限期拆除通知书》《拆除违法建设公告书》《催告书》《拆除通知书》张贴在了王福生家的门上，并未送达给原告。原告亦表示其仅看到被告对王福生作出的《拆除通知书》被张贴在了自家的大门上，且未看到上述其他三份文书。2019年2月21日，被告将原告所有的位于北京市顺义区南彩镇×养殖小区内的全部建筑物予以强制拆除。针对强制拆除的涉诉建筑物的具体面积，原、被告说法不一，被告称被拆除的涉诉建筑物的面积为1000平方米，原告对此不予认可，称被拆除的涉诉建筑物面积为2000多平方米。强拆时，原告在现场，被告未制作强拆笔录，未制作物品清单。被告在庭审中称其未制作物品清单系因强制拆除前原告已经自行清理了物品，涉诉建筑物内已经没有物品，但原告对此不予认可，称其只将涉诉建筑物内的部分物品搬了出来，大部分的物品尚未搬出，被告即实施了强制拆除行为。关于强拆后的建筑废料处理问题，原告称强拆后，没有人告知其可以自行清理建筑废料，也不允许其清理，在实施强制拆除后的一两天左右，拆除公司就将建筑废料拉走了。被告则称建筑残值是由原告自行处理的，但建筑废料是在堆放了一周左右，由被告委托第三方清理的。因不服被告拆除涉诉房屋的行为，原告直接向本院提起涉案之诉。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村规划进行建设且逾期不改正的行为，依据上述规定，具有拆除违法建设的法定职权。《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条第二款规定：本条例适用范围是本市行政区域。第二十六条规定：城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、地下铁道、道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。重要大街、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区的现有建筑物改造和外部装修，视同建设工程。第三十二条第一款规定：新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。修改前的《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。修改后的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第二条第一款、第二十九条第一、三款亦规定了与2009年颁布实施的《北京市城乡规划条例》中上述条款相同的内容。本案中，涉诉建筑物位于本市的乡村规划区内，部分建筑物建设于2003、2004年左右，原建设人未按照规定办理规划许可手续，在原告取得上述建筑物的所有权后，其亦未依法补办相关手续，且原告新建的建筑物亦未按照上述规定办理或补办乡村建设规划许可证，即涉诉建筑物未取得规划部门的许可，且其违法状态一直持续至被强制拆除前，故被告认定原告所有的涉诉建筑物属违法建设并无不当。但是，被告称其强制拆除的涉诉建筑物的面积为1000平方米，原告对此予以否认，被告亦未提交证据予以证明，故被告认定被强制拆除的涉诉建筑物的面积为1000平方米，属于认定事实不清。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十七条第一款规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条规定：强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，被告实施的强制拆除行为存在以下问题：第一，虽然被告在实施强制拆除涉诉建筑物之前，作出了《限期拆除通知书》《拆除违法建设公告书》《催告书》《拆除通知书》，但上述法律文书均系针对王福生作出，而并非原告，即被告不能证明其在实施强制拆除行为之前，已经向原告告知了相关权利、义务，限期原告自行拆除涉诉建筑物，不能证明向原告履行了催告的义务，亦不能证明告知了原告强制拆除涉诉建筑物的时间以及事先通知原告清理室内物品。第二，被告未针对原告制作《强制拆除决定》，亦未提前5日在现场发布强制拆除决定的公告。第三，被告未提交证据证明其强制拆除涉诉建筑物之前，室内的物品已被原告清理干净，即被告不能证明其未制作物品清单的合法性。第四，在实施强制拆除行为时，被告未依法制作笔录。因此，被告的强制拆除行为违反了上述法律及规章的规定。综上所述，被告对原告涉诉建筑物的强制拆除行为认定事实不清、违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市顺义区南彩镇人民政府强制拆除原告徐志强所有的位于北京市顺义区×镇×养殖小区内的建筑物的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区南彩镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  宋 颖人民陪审员  杨艳荣人民陪审员  冯建华二〇一九年十二月十八日法官 助理  黄 荣书 记 员  高建淘