山东省莱阳市人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0682行初61号原告张为利，男，汉族，1970年5月5日出生，住莱阳市。委托代理人董志勇，山东阳正律师事务所律师。被告莱阳市河洛镇人民政府，住所地莱阳市河洛镇驻地。法定代表人张维鹏，镇长。委托代理人迟鹏飞，河洛镇人民政府工作人员。委托代理人于华东，山东旌旗律师事务所律师。被告莱阳市综合行政执法局，住所地莱阳市五龙南路198号。法定代表人姜桂涛，局长。委托代理人徐少勇、盖林林，该局工作人员。原告张为利诉被告莱阳市河洛镇人民政府（以下简称被告一）、莱阳市综合行政执法局（以下简称被告二）行政强制一案，本院受理后，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告张为利、委托代理人董志勇，被告一委托代理人迟鹏飞、于华东，被告二委托代理人徐少勇、盖林林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2019年3月25日，二被告工作人员在未履行任何法定手续的情况下，到原告处强制拆除了原告经营多年的养殖棚，给原告造成巨大损失。被告强拆前，未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知原告行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等，严重违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，程序严重违法。另外，根据国土资源部《全国土地分类》以及《关于养殖占地如何处理的请示》规定，养殖用地属于农业用地，其上建造的养殖用房不属于改变土地用途的行为，占用基本农田以外的耕地从事养殖业不再按照建设用地或者临时用地进行审批。根据国土资发(2014)127号《农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。请求依法确定二被告强行拆除原告的养殖棚的行政行为违法。被告一辩称：一、原告应当就其诉讼请求主张的答辩人强行拆除其养殖棚之事实，造成损失之事实，提供证据证实。二、原告在基本农田上建设养殖大棚、非法炼油，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国畜牧法》、《基本农田保护条例》、《山东省畜禽养殖管理办法》的规定，是严重违法行为，其非法利益不应受到保护。《中华人民共和国土地管理法》第三十三条规定，国家实行永久基本农田保护制度，列举了五类耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护；第三十五条规定永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实准以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条，《基本农田保护条例》第十五条、第十七条，《山东省畜禽养殖管理办法》第三十六条对此均有明确规定。基本农田只能用于种植业生产而不能用于养殖业。原告在基本农田上建设养殖大棚停产后又在该地上非法炼油，严重违反了上述法律法规，是严重违法行为，非法利益不应受到保护。应当依法驳回原告的诉讼请求。被告二辩称，原告所诉事实和理由不成立，主体错误。根据中共莱阳市委办公室、市政府办公室2017年6月15日印发的莱办字[2017]12号《市委办公室市政府办公室关于印发的通知》的规定，各级党委、政府是辖区内违法建设治理工作的责任主体，并且强制拆违分工明确规定“相关镇街负责辖区具体违法建设强拆的组织协调，制定强拆方案并牵头实施”。对于上诉人养殖棚的拆除，答辩人只是应违法建设所在地治理部门的要求，按照《莱阳市城乡违法建设治理行动实施方案》明确的工作要求，对镇街违法建设处置工作子以协助维护周边秩序，而并非违法建设的处置责任主体和强拆行为的实施者。正因为答辩人非原告所有的建筑物拆除实施主体，因此不存在也不应就原告建筑物拆除履行任何法定程序。根据上述事实，原告所诉事实及主体均错误。请求驳回原告的诉讼请求。审理查明，原告张为利在莱阳市河洛镇大山后村建有养殖棚，于2019年3月25日被强制拆除。原告主张实施强制拆除的是被告一与被告二，并且是没有履行法定程序的情况下实施的。对于原告的起诉，二被告陈述了各自的理由。被告一主张原告应当就其主张的强行拆除其养殖棚之事实，造成损失之事实，提供证据证实；原告在基本农田上建设养殖大棚停产后又在该地上非法炼油，严重违反了法律法规，是严重违法行为，非法利益不应受到保护。被告二主张根据中共莱阳市委办公室，市政府办公室2017年6月15日印发的莱办字[2017]12号文件，各级党委、政府是辖区内违法建设治理工作的责任主体，其并非违法建设的处置责任主体和强拆行为的实施者。本院认为，行政机关对于公民实施行政强制行为应当依法进行，《中华人民共和国行政强制法》对行政机关强制执行程序有明确规定，设定了完整程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定”。上述规定系作出强制拆除决定的法定程序。本案中无法认定案涉强制拆除行为已依法经过催告并作出强制执行决定等必经的法定程序，故认定案涉强制拆除行为违法。关于案涉强制拆除行为的责任主体的问题。根据2017年6月15日由莱阳市委办公室、莱阳市人民政府办公室联合下发的莱办字（2017）12号《莱阳市城乡违法建设治理行动实施方案》文件中“四、职责分工：（二）属地职责：各级党委、政府是辖区内违法建设治理工作的责任主体，主要负责同志是第一责任人，负责本行政区域内违法建设的巡查处置工作……（三）各部门职责：公安局负责维护违法建设拆除现场及周边治安秩序、交通秩序，制止和查处妨碍执法人员依法执行公务的违法行为……建设局负责实施对城市、镇规划区未取得建设工程规范许可证和未按照建设工程许可证的规定进行建设行为的行政处罚……五、实施步骤：第二阶段：落实措施，全面推进：3、强制拆违：相关镇街负责辖区具体违法建设强拆的组织协调，制定强拆方案并牵头实施……”的规定，可以看出，该文件规定的对于莱阳市城乡违法建设实施强拆的责任主体是各相关辖区镇街政府，维护拆违现场秩序的是莱阳市公安部门，而对于相关违章建设或违章建筑进行处罚的是莱阳市建设部门。本案中，被告一应当是实施行政强制拆除行为的责任主体。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条二款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第三项之规定，判决如下：一、确认被告莱阳市河洛镇人民政府对于原告张为利的养殖棚，于2019年3月25日实施的强制拆除行为违法；二、驳回原告张为利的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告莱阳市河洛镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。审 判 长  文志毅人民陪审员  徐维春人民陪审员  刘国举二〇一九年十二月十八日书 记 员  于燕飞