贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔03行终433号上诉人（一审原告）：余庆县通木坪水电站，住所地：贵州省遵义市余庆县大乌江镇马龙村通木坪组,统一社会信用代码91520329MA6DMLGP3N。法定代表人：周正奎，该公司负责人。委托诉讼代理人：胡廷兴，贵州名城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：余庆县文体旅游局。住所地：余庆县子营街道广场路25号。统一社会信用代码：11520329009854766N。法定代表人：袁星忠，该局局长。被上诉人（一审被告）：余庆县住房和城乡建设局。住所地：余庆县子营街道河滨北路。统一社会信用代码11520329009854467Q。法定代表人：张远光，该局局长。上诉人余庆县通木坪水电站（以下简称通木坪水电站）与被上诉人余庆县文体旅游局、余庆县住房和城乡建设局（以下简称余庆县住建局）确认行政行为违法纠纷一案，不服凤冈县人民法院（2019）黔0327行初61号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明：2016年3月1日，余庆县人民政府作出《关于余庆县河流及水能水资源（2010-2020年）规划之水车河水能资源调整的批复》（余府复[2016]9号），载明将通木坪水电站纳入水车河水能开发规划。2016年1月27日被告余庆县文体旅游局出具证明，载明“兹有通木坪电站位于大××风景名胜区外”。2017年7月10日被告余庆县住建局亦出具证明，载明“兹有通木坪电站位于大××风景名胜区规划范围外”。2017年8月24日，余庆县发展和改革局向市发改委作出《关于报送余庆县通木坪水电站建设项目申请报告的请示》，载明余庆县通木坪水电站项目基本情况如下：一、项目名称：余庆县通木坪水电站。二、项目业主：余庆县通木坪水电站。三、建设地点：余庆县大××镇马龙村…。2017年11月9日，遵义市发展改革委员会向余庆县发展改革局作出《市发展改革委关于余庆县通木坪水电站项目核准的批复》，载明：同意建设余庆县通木坪水电站，项目单位为余庆县通木坪水电站，项目建设地点余庆县大××镇马龙村。2018年7月18日，被告余庆县住建局作出《关于通木坪电站的规划选址的回复》，认为余庆县通木坪电站项目的选址在余庆县××风景名胜区二级保护区内，需重新进行项目选址。现原告认为二被告出具错误的证明，导致通木坪水电站项目选址不能，给原告造成损失，故提起行政诉讼，请求法院支持其诉请。另查明：2014年4月21日，申请人周正奎、张学良向余庆县水利局提出申请，申请载明“经我们二人充分协商，达成共识，共同在大××镇马龙村境内，地名通木坪，新建一座水电站，经初步勘测，意欲装机两台，各160KW，均为自筹资金，占地及群工部分已协商解决妥当，现特此书面申请，望主管部门实地察看批复为谢”。2016年8月18日，余庆县通木坪水电站注册成立，类型系个人独资企业，投资人为周正奎。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款、第二款第（五）项、第（十）项“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定。公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，应当不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定的十种情形，否则便不具有可诉性。本案中，被告出具证明的行为，内容与行使职权有关，亦是针对特定事项所作出，即符合行政行为的一般特征。但本案中，原告起诉的行政行为为被告出具的证明，行政证明行为是行政机关为证实行政相对人权利或确认某种事实存在的行政行为。一般而言，行政证明行为既不赋予行政相对人权利，也不为相对人创设义务，只是对某种已存在的事实以证件、说明的形式证明其客观存在。因此，要认定行政证明行为具有可诉性，需确定该证明行为对外产生法律效力、对相对人的权利义务产生实际影响。根据庭审查明的事实，综合整个案件情况看，原告申请被告出具证明的目的是为了办理通木坪水电站建设行政审批事项，具有审批权的其他机关均为行政机关，即出具证明的目的是针对其他行政机关，而非直接针对原告，该证明本身不是被告依职权对原告作出的行政审批或者行政许可。证明的内容虽然客观上导致了原告错误获得相应行政审批，但只能说明证明内容影响了相关行政审批机关在作出审批时的正确判断。本案涉及水电站建设，对水电站建设项目需审批事项作出审批或者行政许可的职责机关，在作出审批或者行政许可时，有责任直接会同有关部门调查了解影响审批或者许可的相关事项。水电站建设选址是否符合水资源规划，属于行政审批或行政许可机关应当调查核实的重大事项，不属于只对涉案证明进行形式审查便能认定的情形。因此，被告出具的证明虽对其他行政机关的审批产生影响，但不属于必然应当产生外部法律效力的行为。综上，被告出具的证明未直接赋予原告权利或对原告创设义务，亦不属于产生外部法律效力的行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回原告起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款、第二款第（五）项、第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第（十）项、第一百零一条之规定，裁定驳回余庆县通木坪水电站的起诉。一审宣判后，通木坪水电站不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续审理。事实和理由：一审法院适用法律错误，导致裁定错误。本案中，两上诉人出具了错误证明，是客观存在的。一审法院对两被上诉人出具证明的行为，已认定符合行政行为的一般特征。但一审法院适用最高法院关于适用行政诉讼法司法解释的规定作出裁定，属适用法律错误，因为两被上诉人错误审查，出具错误证明，造成了上诉人的极大损失。被上诉人的行为与上诉人有利害关系。根据《行政诉讼法》第25条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。为此，一审法院适用法律错误，导致作出错误裁定。请二审法院撤销一审错误裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人余庆县住建局答辩称：一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请二审法院予以维持。答辩人出具的证明是一种行政证明行为，属于内部法律行为，且对上诉人没有权利和义务限制。根据最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，答辩人根据上诉人的要求出具的证明是用于上诉人办理余庆县通木坪水电站建设行政审批事项，而非针对的是上诉人，且证明本身不是答辩人依职权对上诉人所作出的行政审批或行政许可。因此，该证明不具有可诉性。因此，上诉人的上诉理由完全不能成立。请二审法院驳回上诉，维持一裁定。被上诉人余庆县文体旅游局在法定期限内未提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，本案中，上诉人起诉的是二被上诉人出具证明的行为。行政机关的证明行为是行政机关为证实行政相对人权利或确认某种事实是否存在的行政行为。一般情况下，行政机关的证明行为既不赋予行政相对人权利，也不为相对人创设义务，只是通过证件、说明等方式对某种已存在或不存在的事实予以描述。因此，要评判行政机关的证明行为是否具有可诉性，需确定证明行为是否对外产生法律效力、是否对相对人的权利义务产生了实际影响。第一，虽然案涉《证明》载明的内容为上诉人所选地址是否位于大××风景名胜区及规划范围外，但该《证明》本身未给上诉人设定行政法上新的权利义务关系。第二，二被上诉人出具证明的目的，是为了上诉人办理通木坪水电站建设的行政审批事项，其作用在于办理水电站的相关审批手续。第三，二被上诉人出具证明是向其他行政机关说明上诉人所选地址符合要求，而非直接针对上诉人。第四，证明的内容虽然客观上导致了上诉人错误获得相应行政审批，但只能说明证明内容影响了相关行政审批机关在作出审批时的正确判断。二被上诉人出具的证明虽对其他行政机关的审批产生影响，但不属于产生外部法律效力的行为。综合以上几点表明二被上诉人出具的证明未直接导致上诉人的权利义务增加或减少，亦不属于产生外部法律效力的行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款、第二款第（五）、第（十）项关于“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，上诉人提起的本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。对上诉人认为二被上诉人出具被诉证明行为对其造成损失，并要求撤销一审裁定的理由，本院不予采纳。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  赖丽莉审判员  冯再军审判员  方 兵二〇一九年十二月九日法官助理王喻庆书记员陈顺