北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0113行初584号原告董艳春，女，1960年9月11日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市通州区，公民身份号码×××。原告何建国，男，1956年9月18日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市通州区，公民身份号码×××。二原告共同的委托代理人兰世峰，北京市中润律师事务所律师。被告北京市顺义区李桥镇人民政府，住所地北京市顺义区李桥镇头二营村。法定代表人乔龙，镇长。委托代理人宋国龙，北京市顺义区李桥镇人民政府工作人员。委托代理人尹莲双，北京扬轩律师事务所律师。原告董艳春、何建国不服被告北京市顺义区李桥镇人民政府（以下简称李桥镇政府）2019年6月14日实施的强制拆除行为，于2019年10月30日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，在法定期限内向被告李桥镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告董艳春、何建国共同的委托代理人兰世峰及原告董艳春，被告李桥镇政府的委托代理人宋国龙、尹莲双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月14日，李桥镇政府将董艳春、何建国位于北京市顺义区李桥镇×村西侧的建筑物、构筑物、附属物予以强制拆除。董艳春、何建国诉称：北京市顺义区李桥镇×村村民委员会（以下简称×村委会）于2002年1月1日与何建国签订土地租赁协议，将位于顺通路西侧的一处土地租给何建国使用。之后建设经营场所，董艳春办理了工商营业执照，开始经营北京艳春林江酒家，并按期缴纳租金、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、教育费附加、地方教育费附加等相关税费。2019年6月14日，该酒家被李桥镇政府强行拆除。李桥镇政府强行拆除涉案建筑物的行为违法。一、法律不溯及既往。根据《立法法》第九十三条的规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但是为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。李桥镇政府强拆行为所依据的《北京市城乡规划条例》于2019年4月28日实施，《北京市禁止违法建设若干规定》于2011年4月1日实施，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日实施，×村委会与何建国签订土地租赁协议的时间是2002年1月1日，因此限期拆除决定书错误的引用了行政法规、规章。董艳春、何建国通过合同方式在不违法的情况下取得土地使用权，建设相关经营设施，办理相关经营证照，并合法、合理使用。只因新法规出台，李桥镇政府以未补办规划许可证为由，就认定涉案建筑为违法建设，违反了上述《立法法》的规定。李桥镇政府以新法的要求标准处理，违反了《立法法》关于不溯及既往的规定。涉案建筑属于历史建筑，新法规的规定属于给相对人增设义务，规划类的法律、法规也没有明确历史性建筑因新法的出台就成为违建，也没有明确历史性建筑应如何补办相关手续，更没有明确历史性建设没有“补办”就是违建。在没有落实解决及补偿方案的前提下，李桥镇政府贸然将涉案建设认定为违法建设并予以拆除，已经是溯及既往，是在片面的、有选择的引用新法规。不符合行政合法性、合理性原则。第二，程序违法。李桥镇政府没有依法出具书面强制执行决定书。并且催告的相对人错误，土地是何建国租赁并使用，北京艳春林江酒家营业执照经营人是董艳春，李桥镇政府没有向何建国出具任何催告决定及书面强制执行决定书，就对涉案建设实施了拆除，李桥镇政府的行为存在严重违法。综上，李桥镇政府违法强行拆除董艳春、何建国的建筑物的行为，严重侵害了二人的合法权益，给二人造成了巨大的经济损失。故起诉，请求：1．确认李桥镇政府拆除董艳春、何建国所有的建筑物、构筑物及附属物的行为违法；2．判令诉讼费用由李桥镇政府承担。董艳春、何建国在举证期限内向本院提交了以下证据：1．营业执照2份，证明董艳春、何建国利用涉案建筑物进行经营，登记的是个体工商户，二人为实际权利人。个体工商户的成立日期晚于土地合同的签订日期，晚于建筑物的建成时间，因此个体工商户并非实际权利人。两份营业执照中的地址虽然表示不一致，但实际指向的是同一地方。2．《土地租赁协议书》，证明何建国是通过合同的方式取得的土地使用权并建设使用。3．税收完税证明、税收缴款书，证明涉案建设是合法建设，违法建设不可能征税。4．统一银钱收据，证明何建国足额缴纳了土地承包费。5．（2019年）第23号《限期拆除决定书》，证明李桥镇政府催告的是北京艳春林江酒家，并不是董艳春、何建国，证明李桥镇政府拆除涉案建筑的事实。6．光盘1张，证明涉案建筑拆除前、拆除后的情况。7．结婚证，证明董艳春与何建国是夫妻关系。李桥镇政府辩称：一、董艳春、何建国不具有行政诉讼主体资格，其诉请依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中的拆除行为系针对北京艳春林江酒家作出，而非董艳春、何建国，二人不是涉案行政行为的相对人，与涉案行为不具有行政法上的利害关系，其不具备提起本案诉讼的原告主体资格。应当依法驳回二人起诉。二、李桥镇政府有权实施强拆行为，强拆行为符合法律规定。（一）李桥镇政府具有查处乡村违法建设的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第四条的规定，乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。涉案违法建设位于李桥镇×村，在李桥镇辖区乡村规划区内，且未依法取得乡村建设规划许可证，因此李桥镇政府作为属地政府，对涉案违法建设具有查处职权。（二）李桥镇政府实施强拆行为，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法正当。涉案建筑位于×村，权属主体系北京艳春林江酒家，因此李桥镇政府在取得规划部门关于涉案建筑未取得规划许可证的认定，并履行现场勘验等程序后，依法实施强制拆除，认定的违法事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当。综上，请求依法驳回董艳春、何建国的诉讼请求。李桥镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1．京规顺执函〔2019〕第564号《关于北京艳春林江酒家有限公司建设规划审批情况的函》；2．现场勘验绘图。证据1、2证明涉案建筑位于乡、村庄规划区内，李桥镇政府具有查处的法定职权；涉案建设系北京艳春林江酒家所建，未取得规划许可证；李桥镇政府依法履职，对涉案建设现场进行勘验。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：董艳春、何建国提交的证据3与本案被诉行为没有直接的关联性，本院不予接纳。董艳春、何建国和李桥镇政府提交的其他证据内容真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明董艳春与何建国的身份关系，涉案建筑物占用土地的来源、用途，李桥镇政府针对涉案建筑物的规划审批情况向规划部门进行调查核实，李桥镇政府所作《限期拆除决定书》的内容，涉案建筑拆除前、拆除后的情况等，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。经审理查明：董艳春、何建国为北京市顺义区李桥镇×村人，二人系夫妻关系。2002年1月1日，何建国（乙方）与×村委会（甲方）签订《土地租赁协议书》，约定：经上级有关部门批准，并经甲乙双方协商，特制定本协议。个人建房时，必须做到门前整齐一致。门面房前脸不许超前或错后，使之东西方向地基高度均成为直线，房屋跨度不够用的可向后延伸。承包期限为30年，从2002年1月1日起至2032年12月31日止。坐落地点顺通路西侧，东至顺通路，西至七分干，南至七分干，北至郭万国，计1113．25平方米，折合1．67亩，应上交甲方土地承包费41750元。后何建国按协议约定金额缴纳了承包费。本案庭审中，董艳春、何建国称：1．2000年时涉案建筑物的主体结构已经建设完成，此后，主体结构未明显变动，2017年根据政府要求将原来的泡沫板改为了彩钢板；2．李桥镇政府拆除时，涉案建筑共两层，一层为砖混结构（1100平方米），二层为钢架、彩钢板结构（550平方米）；3．涉案建筑物的建设人和所有人为董艳春、何建国，涉案建筑未取得规划许可手续。2004年4月20日，何建国注册成立个体工商户“北京市顺兴林江酒家”，登记的经营场所为北京市顺义区李桥镇×村委会南300米，经营者何建国。2015年12月2日，董艳春注册成立个体工商户“北京艳春林江酒家”，登记的经营场所为北京市顺义区李桥镇×村南（顺通路沿河路口西侧10米），经营者董艳春。董艳春、何建国称该两个营业执照中登记的地址虽然表述不一致，但实际指向的均是涉案建筑物。2019年5月21日，北京市规划和自然资源委员会向李桥镇政府出具京规顺执函〔2019〕第564号《关于北京艳春林江酒家有限公司建设规划审批情况的函》，确认位于李桥镇×村西侧集体土地的由北京艳春林江酒家有限公司所建一层砖混结构房屋2栋，建筑面积1100平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。庭审中，李桥镇政府称该函中所载“北京艳春林江酒家有限公司”即“北京艳春林江酒家”。2019年5月24日，董艳春、何建国收到李桥镇政府对北京艳春林江酒家作出的（2019年）第23号《限期拆除决定书》。主要内容为：经查，北京艳春林江酒家在李桥镇×村建设一层砖混结构建筑物，经测量，建筑面积共1100平方米。北京艳春林江酒家的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令北京艳春林江酒家于2019年5月26日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。2019年6月14日，李桥镇政府将董艳春、何建国的建筑物、构筑物、附属物予以强制拆除。强拆开始时，董艳春、何建国均未在场，董艳春在强拆接近尾声时到达现场。李桥镇政府强拆时未制作笔录，亦未提交录像。现有证据不能证明李桥镇政府强拆前通知当事人到场以及清理、处置物品的情况。庭审中，董艳春、何建国称：强拆前，涉案建筑物内只剩下所有暖气片、两个大水罐、一个大暖气炉子及破旧的桌椅板凳。李桥镇政府称强拆前其已将建筑物内破旧的桌椅板凳清理出来还给了董艳春。董艳春认可破旧的桌椅板凳强拆前被清理至马路边，但无人向其返还，董艳春和侄媳说谁爱拿谁拿，后来桌椅板凳被邻居们抢了。强拆后，李桥镇政府对拆除后的建筑材料进行了清理。董艳春、何建国称在二人未来得及清理，且未明确表示放弃对建筑材料的处置时李桥镇政府就将建筑材料进行了清理。董艳春、何建国不服，提起本案之诉。本院认为：根据各方当事人的诉辩意见以及庭审过程中当事人的陈述，本案的焦点问题有二：一、董艳春、何建国是否是本案的适格原告；二、被诉拆除行为是否合法。一、关于董艳春、何建国的原告主体资格问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，虽然董艳春、何建国并非李桥镇政府所作（2019年）第23号《限期拆除决定书》的相对人，但董艳春系北京艳春林江酒家的经营者，何建国系涉案地块的承租人，且涉案建筑物由二人实际经营管理，因此，董艳春、何建国与被诉强制拆除行为具有利害关系，为本案适格原告。二、关于被诉拆除行为的合法性问题《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，董艳春、何建国未取得涉案建筑物的规划许可手续，根据上述规定，李桥镇政府具有拆除的职权。本案中，董艳春、何建国提出涉案建筑物建于《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，李桥镇政府依据现行法律法规认定涉案建筑物为违法建设违反法不溯及既往原则。对此，本院认为，根据我国规划的相关法律规定，结合北京市相关规划条例的规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。因此，即便涉案建筑物建于2000年之前，根据建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》《北京市城市规划条例》的相关规定，建设者建设前应经过规划主管部门批准，否则即属违法行为。《中华人民共和国城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施后，涉诉建筑物持续存在，董艳春、何建国亦未按现行法律规定补办乡村建设规划许可证，因此，涉案建筑物的违法状态一直持续，李桥镇政府适用现行法律法规对涉案建筑物进行定性并查处并无不当。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。此外，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条以及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条等亦对行政机关实施强制拆除前应当履行的程序作出了明确的规定。本案中，虽然李桥镇政府实施强制拆除行为前，以北京艳春林江酒家为相对人作出了限期拆除决定书，对涉案违法建设进行认定，并要求相对人自行拆除，但李桥镇政府对涉案建筑物实施强制拆除行为时其所作（2019年）第23号《限期拆除决定书》的复议、诉讼期限尚未届满，且李桥镇政府未能举证证明其实施被诉强制拆除行为前，依照前述规定履行了公告、催告、作出强制拆除决定、通知当事人到场、制作笔录、录像等程序，故被诉行为程序违法。因被诉行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市顺义区李桥镇人民政府于二〇一九年六月十四日将原告董艳春、何建国位于北京市顺义区李桥镇×村西侧的建筑物、构筑物、附属物予以强制拆除的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区李桥镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  刘琳琳人民陪审员  李金凤人民陪审员  裴艳彬二〇一九年十二月二十六日书 记 员  郑方圆书 记 员  张 汀