重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝02行初105号 原告杜正国农村土地家庭承包经营户。 诉讼代表人杜正国，男，汉族，1957年8月26日出生，住重庆市巫溪县。 委托代理人张德东、胡光辉，均为重庆市巫溪县城厢法律服务所法律工作者。 被告重庆市巫溪县人民政府，住所地重庆市巫溪县柏杨街道广场东路8号，统一社会信用代码11500238750071502K。 法定代表人龚均，县长。 委托代理人余德生，重庆市巫溪县农业农村委员会工作人员。 委托代理人田成双，重庆浩志律师事务所律师。 第三人重庆市巫溪县农村农业委员会，统一社会信用代码1150023MB1674453w，住所地重庆市巫溪县马镇坝柏杨街道丰益路259号。 法定代表人詹亚军，主任。 委托代理人周德维，重庆市巫溪县农经站站长。 委托代理人董兴浩，重庆浩志律师事务所律师。 第三人重庆市巫溪县天元乡宝坪村1社，住所地重庆市巫溪县天元乡宝坪村1社。 负责人杜正飞，社长。 第三人重庆市巫溪县天元乡宝坪村村民委员会，住所地重庆市巫溪县天元乡宝坪村3社。 负责人张永才，村主任。 委托代理人何泽贵，重庆市巫溪县西宁法律服务所法律工作者。 第三人张永芝农村土地家庭承包经营户。 诉讼代表人张永芝，女，汉族，1953年2月28日出生，住重庆市巫溪县。 原告杜正国农村土地家庭承包经营户（简称杜正国户）因农村土地承包经营权行政登记一案，于2019年10月21日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月17日在本院第四审判庭公开开庭审理了本案。原告杜正国户诉讼代表人杜正国及其委托代理人张德东、胡光辉、被告巫溪县人民政府（简称县政府）法定代表人龚均的委托代理人余德生、田成双、第三人巫溪县农村农业委员会（简称县农委）法定代表人詹亚军的委托代理人周德维、董兴浩、第三人巫溪县天元乡宝坪村村民委员会（简称宝坪村委会）负责人张永才的委托代理人何泽贵到庭参加诉讼。第三人巫溪县天元乡宝坪村1社（简称宝坪1社）、张永芝农村土地家庭承包经营户（简称张永芝户）未到庭参加诉讼。现已审理终结。 2010年，巫溪县人民政府（简称县政府）向张永芝户颁发了农村土地承包经营权证（简称第X号经营权证），证上载明：承包地确认面积为40.8亩；承包地块总数为7块；原承包证总面积为24亩。 原告杜正国户起诉称，原告全家人系重庆市巫溪县天元乡原团宝村村民，承包了原团宝村龙宝社发包的计税面积为20.4亩的土地，承包地块名为“槽里”，四至为东至杜正国本人山林；西至杜正堂大汉井上沿过；南至杜正明麻柳树内口直上；北至杜正国本人山林。2009年初，宝坪1社按宝坪村委会要求，以换证为由，收取原告的《农村土地承包经营权证》和《林权证》。后，原告多次索要新证无果，于2019年1月发现本应属于原告的20.4亩土地被登记在了张永芝户的名下。县政府及县农委在原告不知情的情况下，未经法定程序，将“槽里”地块违法登记在张永芝户名下，侵犯原告合法权益，遂起诉至法院，请求人民法院依法撤销县政府颁发给张永芝户的第X号经营权证中关于“槽里”的20.4亩土地的登记，并将该地块依法登记在杜正国户名下。 被告县政府答辩称，本府依据张永芝户的颁证申请表、颁证调查表、承包经营合同等材料，向张永芝户颁发的第X号经营权证的程序合法，依据充分。杜正国户认为该颁证行为侵犯其合法权益缺乏法律依据，应首先解决承包经营合同纠纷而非提起本案诉讼。综上，请求依法驳回原告杜正国户的诉讼请求。 第三人县农委答辩称，该委根据乡政府上报的材料予以了审核，材料齐全，依据充分。审核后及时上报了县政府予以颁证，不存在违法情形，请求依法驳回原告诉讼请求。 第三人宝坪村委会答辩称，张永芝与杜奎轩（系杜正国之父）系巫溪县天元乡原团宝村村民，均在原团宝村承包了相应土地和林地。1998年农村土地二轮土地承包时，两户均取得了相应土地的承包经营权。后因村社合并调整，原团宝村变为宝坪1社。2000年，杜正国为改变居住环境，购买了宝坪村4社陈明福的老房子，同时将宝坪1社的房屋作价2500元，司棉树折价500元，共3000元卖给了张永芝之子杜发玖，未有书面协议。杜正国离开宝坪1社后，其在该社的承包地和林地由张永芝使用和管护，2001年至2004年相应税费均由张永芝上缴。且杜正国户通过买房在宝坪村4社受让了陈明福9亩承包地，并于2010年9月19日与宝坪村4社签订了承包合同，并申请颁发了土地承包经营权证。原告在新居住地取得了承包地，为使土地不撂荒，农业税费不空挂，宝坪1社将原告原承包地发包给实际使用人张永芝户并无不当。发包方呈报了张永芝户的颁证资料，宝坪村委会进行了上报，后经县农委和县政府审批后颁证，程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人宝坪1社未提交答辩意见。 第三人张永芝户未提交答辩意见。 县政府举证期限内提交，并在庭审中举示如下证据：1.张永芝户土地承包经营权申请资料（包括申请表、调查表、承包合同、勘察表）；2.杜正国户土地承包经营权颁证申请资料（包括申请表、调查表、承包合同、勘察表）；3.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（简称《经营权证管理办法》）第7条。以此证明，2010年杜正国户与张永芝户各自分别提交了申请颁证相关资料，县政府就资料进行审核后，分别颁发了农村土地承包经营权证；以及颁证程序合法。 杜正国户对上述证据质证认为，对1号证据内容真实性有异议，不能达到证明目的；对2号证据无异议；3号证据与本案无关联性。 县农委、宝坪村委会对上述证据的真实性、合法性和关联性均无异议。 杜正国户庭审中举示如下证据：1.杜正国的身份信息；2.县政府的信息；3.县农委的信息；4.宝坪1社的信息；5.宝坪村委会的信息；6.张永芝的身份信息；7.宝坪1社社长及社员代表出具的证明；8.第X号经营权证；9.（92）X号农业承包合同书；10.农业承包合同书；11.1982-2001年农业税费发票；12.农负监督卡；13.农业税测算落实分户名册；14.2016年3月3日申请书；15.2016年12月25日申请书；16.天元乡人民政府2016年4月12日、2017年6月30日的告知书；17.行政复议申请书；18.县政府不予受理决定书；19.仲裁申请收据；20.仲裁委员会不予受理案件通知书。以此证明：原、被告及第三人主体适格；争议地块界限、面积；争议地块已登记到张永芝户；原团宝村龙宝社和原告签订了承包合同，原告依法取得了涉诉地块农村土地承包经营的事实；原告1982年起一直缴纳农业税；原告2016年3月开始先后多次向当地政府书面申请土地确权，归还土地的申请，均遭到驳回的事实；原告通过行政复议、申请仲裁维权未果的事实。 县政府、县农委对上述证据质证认为，对1-6、8号证据无异议；对7号证据真实性、合法性有异议；对9-13号证据关联性有异议；对14-20号证据真实性无异议，但不能证明颁发给张永芝户的经营权证不合法，与本案无关联性。 宝坪村委会对上述证据质证认为，对1-6、8号证据无异议；对7号证据真实性、关联性有异议；其他证据不能达到证明目的，与本案无关。 县农委庭审中未举示证据。 宝坪村委会庭审中举示如下证据：1.张永芝户确权颁证申请表；2.杜正国户确权颁证申请表。以此证明：签订的承包合同合法，颁证程序合法，杜正国户已在新的居住地取得承包地。 杜正国户、县政府、县农委对上述证据的真实性、合法性、关联性无异议。 本院对上述经质证的证据认证认为，杜正国户举示7号证据不符合《最高人民法院关于》第十三条规定，不具备证人证言形式要件，不予采信；县政府、宝坪村委会举示的证据、杜正国户举示的其他证据本身具有真实性、来源合法，与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。 经审理查明，张永芝与杜正国系重庆市巫溪县天元乡原团宝村村民，第一轮土地承包时均在集体经济组织承包了土地和林地。后村社合并调整，原团宝村变为宝坪1社。2000年，杜正国购买了宝坪村4社陈明福的老房子，同时将宝坪1社的房屋卖给张永芝之子杜发玖。2010年9月，张永芝作为户主申请对承包土地颁证。宝坪村委会于同月18日进行颁证调查，该调查表载明：承包代表人姓名为张永芝；承包人住址为宝坪1社；承包共有人为张永芝、女、61岁；杜发青、男、40岁；杜发玖、男、38岁、死亡；地块名称为槽里；承包确认面积为20.4亩；四至为东与自己耕地相邻，以田坎为界；南与杜正明山林相邻，以林边为界；西与自己耕地相邻，以人行路为界；北与自己山林相邻，以林边为界。同月19日，张永芝户与宝坪1社签订土地承包合同，合同约定承包确认面积为40.8亩，承包共有人为张永芝、杜发青、杜发玖。后，县政府向张永芝户颁发了第X号营权证，证上载明：承包地确认面积为40.8亩；承包地块总数为7块；原承包证总面积为24亩；共有人为张永芝、女、61岁、杜发青、男、40岁、杜发松、男、38岁；承包地块“槽里”确认面积为20.4亩，东至本户地相邻至土坎，南至杜正明山林林边，西至本户地至人行路，北至本户山林林边。 2010年9月，杜正国作为户主申请颁证。宝坪村委会同月19日进行颁证调查，该调查表载明：承包代表人为杜正国；承包人住址为宝坪村4社；承包地块为3块；承包地确认面积为15.3亩；二轮延包面积为9亩；承包共有人为杜正国、男、53岁、刘仁翠、女、51岁、杜发松、男、32岁、杜葵轩、男、91岁、杜发蓉、女、22岁。同年10月3日，杜正国户与宝坪村4社签订土地承包合同，合同约定承包确认面积为15.3亩，承包共有人为杜正国、刘仁翠、杜发松、杜葵轩、杜发蓉。 2016年3月3日，杜正国向巫溪县天元乡人民政府（简称乡政府）提出申请，请求对张永芝所侵占其20余亩计税土地依法确权给其耕种，以及对张永芝所侵占其90余亩山林依法确权给其管护享有。同年4月12日，乡政府对杜正国作出告知书，称你所申请的林地、耕地在确权登记颁证时，发包方宝坪1社和宝坪村委会已发包给了张永芝，且县政府根据生效的承包合同颁发了林权证和土地承包经营权证，故对已经确权颁证的林地或耕地不得重复确权。还称，如你认为发包方或者张永芝侵犯你农村土地承包经营权利，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（简称《土地承包法》）第五十一条、第五十二条之规定，在双方达不成协商调解意见的情况下，可以依法向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，请求裁决（或判决）发包方和宝坪村委会与张永芝的承包合同无效，然后再主张你自己的承包经营权利。杜正国不服，于同年6月2日向县政府申请行政复议，请求撤销告知书，并追回乡政府以收旧证换新证为由毁灭的其土地承包经营权证和林权证以及相关原始材料。同月30日，县政府以乡政府告知书系对案件事实及救济途径的告知，不是具体行政行为，杜正国其他请求亦不属复议案件受理范围为由，作出巫溪府复不受字〔2016〕2号不予受理行政复议申请决定书。 2016年12月25日，杜正国再次提出请求，要求乡政府立即归还2009年初以换新证为由收去的农村土地承包经营权证和林权证，以及立即将违法调整给他人的全部土地、山林面积收回归还给其延包。2017年6月1日，乡政府对杜正国再次作出告知书，称你所请求立即归还“两证”一事，经向宝坪村委会调查核实，2009年确权颁证时并没有收取你的“两证”，所以没有“两证”可以归还；对于你申请的第二个事项，2016年4月12日的告知书已经说明。 2018年6月19日，杜正国向巫溪县农村土地承包仲裁委员会提交申请，请求仲裁裁决乡政府归还2009年初以换新证为由收去的农村土地承包经营权证和林权证；并将乡政府调整给他人的全部土地、山林面积收回归还给其经营。同月22日，该委以上述请求不属于受案范围为由，作出溪农仲字〔2018〕04号不予受理案件通知，决定不予受理。 后，杜正国起诉至法院，请求法院依法撤销县政府颁发给张永芝户的第X号经营权证中关于“槽里”的20.4亩土地的登记，并将该地块依法登记在杜正国户名下。 本院认为，《土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。《经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。因此，县政府具有为巫溪县辖区内农村土地承包户颁发农村土地承包经营权证的法定职责。系本案适格被告。杜正国户认为张永芝户取得的第X号经营权证证载地块为“槽里”的20.4亩土地系其第一轮承包地，侵犯其合法权益，提起本案诉讼，具有原告主体资格。 《经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，宝坪1社2010年9月与张永芝户签订土地承包合同后，连同确权颁证申请表、颁证调查表、二轮延包分户调查表等资料予以上报，经县农委审核后，县政府向张永芝户颁发了第X号经营权证，证载地块及面积同土地承包合同、调查表载明内容一致，颁证程序合法。 原告杜正国户主张，张永芝户第X号经营权证登记的共有人中有其儿子杜发松，县政府未尽到审查职责，且足以证明“槽里”地块属杜正国户所有。对此认为，就张永芝土地承包经营合同、颁证调查表及杜正国承包经营合同及颁证调查表关于杜发松、杜发玖的登记内容可以看出，张永芝的儿子杜发玖与杜正国儿子杜发松并不同岁，2010年时杜发松32岁，杜发玖38岁。而张永芝户的第X号经营权证中共有人情况虽然载明为“杜发松”，但年龄一栏却载明38岁，县农委庭审中亦表明填写证件时将“杜发玖”登记为“杜发松”系笔误。故，县政府给张永芝户颁发的第X号经营权证存在瑕疵，但该瑕疵对杜正国户关于“槽里”地块承包经营权的主张不产生实质影响，未达到依法予以撤销的程度，故原告上述理由不成立，本院不予支持。 事实上，杜正国户本案中的实质诉求是取得涉案土地的承包经营权。《经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。基于上述规定，县政府颁发土地承包经营权证的依据是土地承包关系，土地承包经营权证仅是对土地承包经营权的确认，县政府在颁证过程中仅对申请材料进行形式审查，因此，在农村土地承包经营户之间、农村土地承包经营户与农村集体经济组织之间存在土地承包经营权纠纷的情形下，行政相对人对县政府的颁证行为进行起诉往往并不能满足行政相对人直接取得承包经营权这一实质诉求。故杜正国户若要取得涉案土地承包经营权，应首先解决发包方与其户、张永芝户之间的土地承包纠纷这一基础民事法律关系，再依法申请颁证机关变更土地承包经营权属登记进行确认。换言之，杜正国户若要实现自己的主张，应首先通过仲裁或者民事诉讼解决宝坪1社将涉案土地发包给张永芝户并与该户签订土地承包合同是否侵犯其合法权益这一核心问题。 综上，原告杜正国户起诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杜正国承包经营权户的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杜正国承包经营权户负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  陈克梅 审 判 员  程鸿声 人民陪审员  李忠明 二〇一九年十二月三十日 法官 助理  陈 辉 书 记 员  谭淋月