广东省广州市白云区人民法院民 事 判 决 书（2019）粤0111民初23599号原告（反诉被告）：广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室，住所：广东省广州市白云区江高镇金沙路9号，统一社会信用代码12440111732961325Q。法定代表人：叶华东。委托诉讼代理人：霍小媚，广东启源律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱江，广东启源律师事务所律师。被告（反诉原告）：广州市柏雅塑料包装有限公司，住所：广东省广州市白云区龙归南岭村四社圳眼，统一社会信用代码91440111716346664F。法定代表人：陈仰华。委托诉讼代理人：颜旭棠，广东君直律师事务所律师。原告（反诉被告）广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室（以下简称管委会办公室）与被告（反诉原告）广州市柏雅塑料包装有限公司（以下简称柏雅公司）建设用地使用权纠纷一案，本院于2019年6月25日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。管委会办公室委托诉讼代理人霍小媚、朱江,柏雅公司委托诉讼代理人颜旭棠，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。管委会办公室向本院提出诉讼请求：1、确认管委会办公室与柏雅公司于2006年9月5日签订的《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》（以下简称涉案合同）无效；2、判令柏雅公司立即将坐落于广州市个体私营经济试验区内的SQQ-2101号地块返还给管委会办公室（庭审中因地块已收回撤回该项请求）；3、判令柏雅公司承担本案全部诉讼费用。事实和理由：2001年，根据广州市白云区人民政府关于将试验区交给江高镇开发和管理的决定，白云区江高镇委员会、江高镇政府决定成立广州市个体私营经济试验区管理委员会（下简称管委会），管委会下设管委会办公室，并在白云区事业单位登记管理局办理事业单位法人登记手续。管委会未办理法人登记，不具备法人主体资格，且根据《关于设立广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室的批复》【穂云编[2001]93号】规定，管委会具体决策的落实与执行由管委会办公室负责，故管委会的有关民事行为和法律责任也应由具备法人资格的管委会办公室承担。因此，管委会办公室有权以自身名义提起本案诉讼。2006年9月5日，管委会办公室与柏雅公司签订《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》，同意柏雅公司使用位于广州市个体私营经济试验区内的SQQ-2101号地块作为工业项目用地，使用期限为50年，地块面积为23.726亩，土地使用权出让金为人民币16万元/亩，共人民币379.616万元。合同签订后，管委会办公室依约向柏雅公司交付了涉案地块。但是，由于《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》【国发（2006）31号】第五条规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”，从而导致上述转让合同无法继续履行。另外，涉案地块属于农村集体土地，且一直未能按原计划办妥土地征用手续和农用地转为建设用地的转用审批手续，而我国土地管理法明确规定禁止直接出让、转让农用地作为建设用地。因此，上述转让合同已违反了我国法律、法规的强制性规定，属于无效合同。综上，根据我国民事诉讼法相关规定，管委会办公室特向贵院提起本案诉讼。柏雅公司向本院提出反诉请求：1、确认管委会办公室与柏雅公司签订的涉案合同无效；2、判令管委会办公室返还收取柏雅公司的土地出让金本金人民币3796160元并支付按中国人民银行同期贷款利率标准四倍计算的利息人民币13044288.35元（以柏雅公司付款之日起计算利息，暂计至2019年8月9日）；3、判令管委会办公室赔偿柏雅公司的填土费人民币180000元、变压器申请与建设费150000元、土地测量费14158元；4、本案的全部本诉、反诉诉讼费用（包括但不限于柏雅公司土地评估费）均由管委会办公室承担。事实和理由：因管委会办公室向柏雅公司承诺可出让涉案地块的土地使用权给柏雅公司并保证柏雅公司能取得涉案地块的国有土地使用权证及其他相关证照，基于对管委会办公室的信任，柏雅公司同意以每亩16万元的价格受让涉案地块。在2006年9月5日，柏雅公司已付迄涉案地块土地出让金人民币3796160元（付款情况如下：1、2004年3月10日，广州栋崎精细化工有限公司代柏雅公司向管委会办公室支付土地出让金320000元；2、2004年5月11日，广州栋崎精细化工有限公司代柏雅公司向管委会办公室支付土地出让金960000元；3、2004年9月9日，广州栋崎精细化工有限公司代柏雅公司向管委会办公室支付土地出让金960000元；4、2006年9月5日，柏雅公司向管委会办公室支付土地出让金1556160元）。在柏雅公司付讫土地出让金后，2006年9月5日柏雅公司与管委会办公室补签了涉案合同，其中管委会办公室在合同书中再次对柏雅公司进行蓄意欺诈，包括谎称该地块的土地性质为所有权属于中华人民共和国的国有土地（见涉案合同第二条）、在柏雅公司付清土地使用权出让金后可办理建设用地批准书、可办土地证等证照（见涉案合同第三条、第五条甲方责任第2款）、保证有偿转让给柏雅公司的地块在广州市规划局合法控制之内并获得广州市国土局批准（见涉案合同第五条甲方责任第1款）。涉案合同签订后，柏雅公司对涉案地块进行填土（付出填土费180000元）、报装变压器（付出变压器申请和建设费150000元），虽柏雅公司多次敦促管委会办公室依约协办国有土地使用证、建设用地批准书等证照，但管委会办公室却一直以各种理由搪塞，拒不依约办理，导致柏雅公司无法使用涉案地块进行建设、也无法进行变压器建设。2019年年初，管委会办公室还未经柏雅公司许可，单方面毁约将涉案地块收回用于项目建设。后柏雅公司接到广州市白云区人民法院送达的管委会办公室起诉柏雅公司的材料，才知悉涉案地块的土地使用权原来根本不属于管委会办公室，管委会办公室根本无权向柏雅公司出让涉案地块，更加无权收取并占用柏雅公司提供的土地出让金。柏雅公司认为，管委会办公室明知自己没有涉案地块的土地使用权的情况下，却通过隐瞒未办理征地手续的真相、虚构自己拥有涉案地块的土地使用权的民事欺瞒手段，致使柏雅公司签署无效的涉案合同并在2006年9月5日骗取柏雅公司支付的涉案地块土地出让金共计人民币3796160元，外加今年年初管委会办公室违法毁约、单方强行收回涉案地块用于项目建设，已严重侵害了柏雅公司的合法权益。再者，涉案地块的地价与2006年相比早已翻倍，管委会办公室及其上级主管部门江高镇人民政府为规避正规的土地征收补偿程序与承担征收补偿费，居然让欺诈在先的、违法单方强行收回涉案土地的管委会办公室以合同无效为由诉请柏雅公司返还涉案地块，彻底置诚实信用于无物！管委会办公室作为负有全部过错责任一方，应返还柏雅公司土地出让金并支付按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算的利息，以补偿柏雅公司遭受的直接、间接损失，还应赔偿柏雅公司的填土费、变压器申请与建设费。经审理查明：广州市个体私营经济试验区管理委员会未办理法人登记，不具备法人主体资格，广州市个体私营经济试验区管理委员会具体决策的落实和执行由管委会办公室负责。2006年9月5日，管委会（甲方、出让方）与柏雅公司（乙方、受让方）签订《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》（以下简称涉案合同），约定主要内容如下：1、甲方同意乙方使用位于试验区内的SQQ-2101地块作为工业项目用地，使用期限为50年。2、地块面积23.726亩，土地使用权出让金按16万元/亩计算，合计土地使用权出让金379.616万元，实际结算金额按权威机构测量面积为准。3、付款期限：在合同签字时一次性支付土地使用权出让金。4、甲方责任：有偿转让给乙方使用的地块，保证在广州规划局规划合法控制之内，及广州市国土局批准，确保该地使用的合法性；协助乙方办理立项、报建国有土地使用证、工商、税务、劳动登记和厂区建筑报建、环保、消防等有关手续，相关费用由乙方自付；协助乙方拉设临水、临电及永久用电、用水，所需一切费用由乙方负责；合同签订后，从办妥报建手续之日起两年内，乙方建筑主体工程全部完成并经过国家建设部门验收合格后，协助乙方办领《房地产证》，相关费用由乙方自付；负责农民征地补偿费。合同第二条约定：“该土地的所有权属中华人民共和国，其地下资源、埋藏物和市政公用设施均不在土地使用权的转让范围”；第三条约定：“在乙方付清土地使用权出让金后可办理建设用地批准书，相关费用由乙方负责”。柏雅公司为履行涉案合同向管委会办公室支付共3796160元，其中2004年3月10日、5月11日、9月9日，广州栋崎精细化工有限公司分别代柏雅公司向管委会办公室支付土地出让金320000元、960000元、960000元，2006年9月5日，柏雅公司向管委会办公室支付土地出让金1556160元。柏雅公司为证明履行合同支出相关费用提供如下证据：广州市城市规划勘测设计研究院出具的广州市柏雅塑包装有限公司征地地形图及发票，拟证明支出测量费14158元。管委会办公室对该证据真实性、合法性无异议，但认为不能证明是对涉案地块的测量，也没有实际支付款项的凭证，对关联性不予确认。柏雅公司还主张为项目支出填土费180000元、变压器申请与建设费150000元，但未能提供证据。另查，2019年8月14日，柏雅公司单方委托广东佰泰资产评估土地房地产估价有限公司对涉案地块进行评估，2019年8月15日,广东佰泰资产评估土地房地产估价有限公司出具《房地产咨询报告》，涉案地块总价值为1945.54万元。管委会办公室对该证据的真实性没有异议，对关联性有异议，认为不能作为柏雅公司损失的依据。以上事实有关于设立广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室的批复、收款票据、征地地形图及发票、房地产咨询报告及更正说明、当事人陈述等证据予以证实。本院认为，管委会与柏雅公司签订《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》，约定管委会将涉案土地使用权出让给柏雅公司，故该合同实为土地使用权出让合同。关于该合同的效力问题。首先，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条的规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的行为，该行为由市、县人民政府土地管理部门实施并订立书面出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条亦规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。由此可见，土地使用权出让合同的出让人主体是特定的，具有法定性，即必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份具体实施出让行为，不具备出让行为法定主体资格的民事主体所从事的民事法律行为应当认定为无效。其次，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，因建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有建设用地的，不得出让。综上，因管委会不具备签订涉案合同的主体资格，且在未办理申请使用国有土地及农用地转用审批手续的情况下与柏雅公司签订土地出让合同，违反法律、行政法规的强制性规定，因此，合同应当无效，双方对此亦无异议，本院予以确认。关于合同无效的责任分配问题。根据合同法的相关规定，合同无效的，因该合同取得的财产应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方所受到的损失，双方都有过错应当各自承担相应的责任。管委会作为试验区的行政管理机关，在明知自己不具备土地使用权出让资格及未办理相关用地审批手续的情况下，仍以土地出让人的身份与他人签订土地使用权出让合同并收取土地出让金，且事后没有获得土地管理部门的追认，故管委会对该合同无效应承担主要责任。而柏雅公司知道或应当知道管委会并不具备土地出让资格，故其对合同无效应承担次要责任。综合本案事实及双方行为，酌情认定由管委会承担70%的过错责任，柏雅公司承担30%的过错责任，因管委会未办理法人登记，并不具备法人资格，亦不具诉讼主体资格，其具体决策的落实和执行由管委会办公室负责，故管委会有关民事行为的法律责任应由具备诉讼主体资格的管委会办公室承担。关于损失赔偿范围的问题。合同无效，柏雅公司依据涉案合同支付了土地出让金3796160元，管委会办公室应当予以退还。柏雅公司依据涉案合同支付了土地出让金，结合近年来土地增值迅猛导致原告重置成本增加、柏雅公司作为商事主体身份及在此期间中小企业民间融资成本等因素，柏雅公司主张按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算，较为合理，本院予以支持。对该损失由管委会办公室承担70%，柏雅公司自行承担30%。对于土地测量费14158元，柏雅公司提供了发票及地形图，管委会办公室否认但未提供相反证据，本院对柏雅公司主张的土地测量费予以确认，对该损失由管委会办公室承担70%即9910.6元（14158元×70%），柏雅公司自行承担30%。柏雅公司主张填土费、变压器申请与建设费，因未提供证据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条的规定,判决如下:一、确认广州市个体私营经济试验区管理委员会与广州市柏雅塑料包装有限公司于2006年9月5日签订的《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》无效；二、在本判决书生效之日起十日内，广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室向广州市柏雅塑料包装有限公司返还土地出让金人民币3796160元及支付利息（以320000元为基数从2004年3月10日起，以960000元为基数从2004年5月11日起，以960000元为基数从2004年9月9日起，以155616元为基数从2006年9月5日起，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算利息的70％至2019年8月19日，从2019年8月20日起，以3796160元为基数按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算利息的70%至清偿之日止）；三、在本判决书生效之日起十日内，广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室向广州市柏雅塑料包装有限公司支付土地测量费9910.6元；四、驳回广州市柏雅塑料包装有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费100元，由广州市柏雅塑料包装有限公司负担。反诉案件受理费62453.8元，由广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室负担43717.66元，广州市柏雅塑料包装有限公司负担18736.14元。双方预交的诉讼费经抵扣后广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室于本判决生效之日起十日内向广州市柏雅塑料包装有限公司给付诉讼费43617.66元，广州市个体私营经济试验区管理委员会多交的诉讼费37069元本院予以退回。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于广州市中级人民法院。审 判 长  张里活人民陪审员  冯桂颜人民陪审员  张 涛二〇一九年十二月二十日书 记 员  陈珊珊