云南省普洱市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云08行终37号 上诉人（原审原告）墨江通关友谊砂场。统一社会信用代码92530822MA6KAF3435。经营场所云南省普洱市墨江哈尼族自治县通关镇那竜村民小组（中大路7公里）。 经营者王德武，男，1974年7月28日出生，汉族，住云南省普洱市墨江哈尼族自治县。 委托代理人王兴，男，系墨江通关友谊砂场员工。代理权限：特别授权。 被上诉人（原审被告）墨江哈尼族自治县自然资源局。住所地云南省普洱市墨江哈尼族自治县联珠镇回归大道13号。 法定代表人刘文宏，局长。 委托代理人王瑞，墨江哈尼族自治县自然资源局副局长。代理权限：特别授权。 被上诉人（原审被告）墨江哈尼族自治县人民政府。住所地墨江哈尼族自治县联珠镇南正街59号。 法定代表人杨建忠，县长。 委托代理人丁成宏，墨江哈尼族自治县司法局副局长。代理权限：特别授权。 上诉人墨江通关友谊砂场（以下简称友谊砂场）因诉被上诉人墨江哈尼族自治县自然资源局（以下简称墨江县自然资源局）、墨江哈尼族自治县人民政府（以下简称墨江县政府）行政处罚、行政复议争议一案，不服普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人友谊砂场委托代理人王兴，被上诉人墨江县自然资源局委托代理人王瑞，被上诉人墨江县政府委托代理人丁成宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，墨江县自然资源局经走访调查、现场勘查，发现友谊砂场未经批准，擅自于2017年1月起在通关××那竜村搭建砂场，2018年8月8日原墨江县国土资源局向友谊砂场的经营者王德武送达《国土资源行政处罚案件权利义务告知书》、《国土资源责令停止违法行为通知书》，内容为：王德武户的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第二款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第四项的规定，责令王德武立即停止违法行为，听候处理；主动纠正违法行为，消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。因友谊砂场未整改，2018年11月22日对友谊砂场违法用地立案查处，2018年12月1日委托云南环复地质矿业有限公司思茅分公司对友谊砂场采砂点进行实地调查测量作出《勘测综合报告》，该报告载明：友谊砂场用地占基本农田8.3亩（水田2.89亩、旱地5.41亩）；墨江县自然资源局的友谊砂场地类分布套合图，友谊砂场占基本农田保护区5532.116平方米（即8.298亩）；2018年12月29日向友谊砂场送达《行政处罚听证告知书》、《国土资源行政处罚告知书》，告知友谊砂场拟对其作出如下行政处罚：1.二十日内自行拆除在非法占用的基本农田上搭建的采砂、制砂设备；2.二十日内及时清运堆放在基本农田上的砂石料并恢复土地种植条件；3.对占用的8.298亩基本农田处以1.5倍的耕地开垦费罚款（耕地开垦费1.2万元/亩），合计149364元。友谊砂场可在收到告知书之日3个工作日内提出书面陈述、申辩意见，或申请听证。2019年2月26日，作出墨国土资执罚字[2019]45号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），处罚内容与《国土资源行政处罚告知书》拟处罚内容一致。友谊砂场不服该处罚决定，于2019年4月8日向墨江县政府申请行政复议，墨江县政府于2019年4月10日受理行政复议申请，2019年6月10日作出墨政行复决字[2019]第3号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持墨江县自然资源局作出的行政处罚决定。友谊砂场不服，于2019年7月11日提起行政诉讼。请求：1、撤销墨江县自然资源局作出的《行政处罚决定书》；2、撤销墨江县政府作出的《行政复议决定书》。 另，庭审中墨江县自然资源局自认其原单位名称为墨江哈尼族自治县国土资源局，于2019年3月15日更名。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（一）项、第二十五条第一款、第二十五条第二款及《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，墨江县自然资源局和墨江县政府有权作出行政处罚决定和行政复议决定，友谊砂场作为行政相对人，原告主体适格。墨江县自然资源局作出《行政处罚决定书》主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。墨江县政府对墨江县自然资源局作出的《行政处罚决定书》予以维持的《行政复议决定书》，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。友谊砂场请求撤销《行政处罚决定书》和《行政复议决定》的理由不成立，予以驳回。 上诉人友谊砂场上诉请求：1.依法撤销普洱市思茅区人民法院作出的（2019）云0802行初24号行政判决；2.依法撤销墨江县自然资源局于2019年2月26日作出的墨国土资执罚字[2019]45号《国土资源行政处罚决定书》以及墨江县政府于2019年6月10日作出的墨政行复决字[2019]第3号《行政复议决定书》；本案诉讼费由两被上诉人承担。事实及理由：1.一审判决认定事实错误、适用法律错误，请依法撤销。（1）被上诉人墨江县自然资源局作出的行政处罚决定书告知的申请复议期限60日、起诉期限15日，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”剥夺了法律赋予行政相对人的合法权益。（2）行政处罚决定书将未公布的内部文书作为行政执法依据，可视为无依据执法。行政处罚决定书适用的《普洱市国土资源行政处罚自由裁量权基准（试行）》（以下简称《裁量权基准》），这份法律文件未向社会公布，墨江县自然资源局的执法人员也未告知行政相对人，用一个行政机关的内部工作规范作出对行政相对人的行政处罚，是缺乏法律依据的。（3）上诉人向他人转让砂场生产经营期间，从未有任何人告知过该地点是基本农田，也未见过基本农田的任何标志。因此认定上诉人占用基本农田缺乏事实依据。2.被上诉人墨江县政府维持了墨江县自然资源局作出的错误的处罚决定，同样认定事实错误，适用法律错误。 被上诉人墨江县自然资源局答辩称，友谊沙场未经批准，擅自于2017年1月起在通关××那竜村搭建砂场，占用农田为8.398亩，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定。墨江县自然资源局于2018年11月22日进行了立案查处，在认定事实清楚的基础上，于2019年2月26日作出《行政处罚决定书》，是依法履职行政行为。以上事实有以下证据材料佐证：1.[2019]第45号《国土资源行政处罚决定书》及送达回证；2.《立案呈批表》、《责令停止违法行为通知书》、《国土资源行政处罚案件权利义务告知书》、《行政处罚听证告知书》、《国土资源行政处罚告知书》、《调查报告》、《呈批表》、《会审表》、《送达回证》等；3.现场照片1张；4.被处罚人营业执照及经营者王德武身份证复印件；5.《砂石供销协议书》；6.增值税发票；7.土地承包合同书；8.王德武、普明等人询问笔录；9.通关友谊沙场地类分布套合图；10.墨江哈尼族自治县2018年违法用地勘测综合报告书。综上事实和理由，墨江县自然资源局的行政处罚行为主体适格，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律依据正确，程序合法、内容适当。请求依法维持墨江县自然资源局作出的《行政处罚决定书》。 被上诉人墨江县政府认可墨江县自然资源局的答辩意见。 原审法院已随案将各方当事人在一审中提交的全部证据材料移送本院。本院对原审证据认证意见、审理程序和认定事实依法确认。二审中，诉讼各方当事人未提交符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定“新的证据”。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”行政机关作出的行政处罚决定书，应当依照前述法律规定将相关内容载明于行政处罚决定书。本案中，墨江县自然资源局作出行政处罚决定适用法律依据不准确，告知起诉期限15日与案件处罚所依据的法律不相符，与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限规定也不相符。据此，墨江县自然资源局作出的《行政处罚决定书》事实不清，法律适用错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）的规定，墨江县政府应当对《行政处罚决定书》予以撤销，责令墨江县自然资源局在一定期限内重新作出具体行政行为，但墨江县政府却作出予以维持的《行政复议决定书》。 综上所述，被上诉人墨江县自然资源局作出的墨国土资执罚字[2019]第45号《行政处罚决定书》程序违法，应当予以撤销；被上诉人墨江县政府作出的墨政行复决字[2019]第3号《行政复议决定书》认定事实不清，法律适用错误，应当予以撤销；原审法院认定事实不清，裁判结果错误，应当予以撤销。上诉人友谊砂场的上诉请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销云南省普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初24号行政判决； 二、撤销墨江哈尼族自治县自然资源局作出的墨国土资执罚字[2019]45号《国土资源行政处罚决定书》； 三、撤销墨江哈尼族自治县人民政府作出墨政行复决字[2019]第3号《行政复议决定书》； 四、责令墨江哈尼族自治县自然资源局重新对上诉人墨江通关友谊砂场作出行政行为； 一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人墨江哈尼族自治县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 德 审判员 张椿苑 审判员 吴荣康 二〇一九年十二月三十日 书记员 杨 欢 附：本判决参照和依据法律法规及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。 《中华人民共和国行政处罚法》（2017修正） 第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项: （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）违反法律、法规或者规章的事实和证据； （三）行政处罚的种类和依据； （四）行政处罚的履行方式和期限； （五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。 行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。 《中华人民共和国行政复议法》（2017修正） 第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； （二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行； （三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为： 1.主要事实不清、证据不足的； 2.适用依据错误的； 3.违反法定程序的； 4.超越或者滥用职权的； 5.具体行政行为明显不当的。 （四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。 行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。