长沙铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）湘8601行初807号 公益诉讼起诉人长沙市芙蓉区人民检察院，住所地湖南省长沙市芙蓉区恒达路87号。 被告长沙市自然资源和规划局，住所地湖南省长沙市岳麓大道218号市政府第二办公楼9楼。 法定代表人冯意刚，该局局长。 委托代理人黄颖，男，该局工作人员。 委托代理人姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师。 公益诉讼起诉人长沙市芙蓉区人民检察院因认为被告长沙市自然资源和规划局不履行追缴国有土地使用权出让金的法定职责，以长芙检行公[2019]43010200038号行政公益诉讼起诉书向本院提起诉讼，本院于2019年11月27日受理后，依法组成合议庭于2019年12月26日对本案进行了公开开庭审理。长沙市芙蓉区人民检察院检察员王均全、李永勇、助理检察员曹正龙，被告长沙市自然资源和规划局的委托代理人黄颖、姜守瑞到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2018年10月22日，公益诉讼起诉人长沙市芙蓉区人民检察院（以下简称芙蓉区检察院）向被告长沙市自然资源和规划局（以下简称长沙市资规局）发出长芙检行公建﹝2018﹞10号《检察建议书》，建议被告全面履行法定职责，依法核算湖南省建筑工程房地产开发公司（以下简称省建筑工程房地产公司）因天心城市广场项目容积率的土地使用条件变更而应补缴的国有土地使用权出让金、利息及违约金，并采取有效措施依法追缴，于收到该检察建议书后两个月内依法办理。长沙市资规局收到检察建议书后，在公益诉讼起诉人起诉之前，未采取有效措施履行法定职责。 公益诉讼起诉人芙蓉区检察院诉称，该院在履行职责过程中发现，1993年3月6日，原长沙市国土资源局（以下简称市国土局）与省建筑工程房地产公司签订长土合（93）003号《长沙市国有土地使用权出让合同》，省建筑工程房地产公司以协议出让方式获得位于长沙市芙蓉区的地块，用于开发“天心城市广场”（原名“天心城市花园”）项目。1994年2月2日，原市国土局与省建筑工程房地产公司签订了长土合（94）016号《国有土地使用权出让合同》，省建筑工程房地产公司以协议出让方式获得位于长沙市的地块，用于建设“天心城市广场”住宅综合楼项目。合同签订后，省建筑工程房地产公司均按合同约定付清了上述两块土地的国有土地使用权出让金。2002年下半年，天心城市广场项目建成后，省建筑工程房地产公司员工张敏找到原市国土局土地信息中心原工作人员苏智统，请求办理该项目的国土分户证。苏智统在明知该项目的实际建筑面积增加，导致宗地的容积率提高，需补缴土地出让金的情况下，仍将该宗地的用地档案借出给张敏，张敏将档案中的容积率由﹤6篡改为﹥6，导致该项目在未补缴国有土地使用权出让金的情况下办理了分户登记。 2015年8月，长沙市人民检察院（以下简称市检察院）向原市国土局发出[2015]6号《预防职务犯罪工作告知卡》，原市国土局于2015年10月20日出具了《关于对39个房地产项目容积率调整及补缴土地价款问题核查情况的说明》的回复，认定天心城市广场项目宗地容积率应为﹤6.0，已于2005年9月19日分户，实际容积率为13.97，根据分户时的《长沙市国有土地有偿使用规定》（长政发[2003]16号）办理修改出让条件手续，经测算应补缴土地价款4923877元。2017年8月，市检察院再次向原市国土局发出《需核实补缴国土出让金的公司及项目清单》，该局于2017年8月15日向市检察院出具《关于25个房地产项目土地价款缴纳情况说明》的回复，认定“天心城市广场”项目暂未进窗办理修改出让合同手续。2018年9月3日，该局再次向市检察院出具一份《国有出让领域系列案情况汇总》的回复，确认省建筑工程房地产公司开发的天心城市广场项目，合同约定的容积率为﹤6，国土分户容积率为13.97，应补缴土地价款4923877元。 2018年10月22日，芙蓉区检察院向原市国土局发出长芙检行公建﹝2018﹞10号《检察建议书》，建议其全面依法履行法定职责，依法核算省建筑工程房地产公司天心城市广场项目因容积率提高的土地使用条件变更而应补缴的国有土地使用权出让金、利息及违约金，并采取有效措施依法追缴。2018年11月21日，原市国土局对检察建议作出回复：确认天心城市广场项目实际容积率为13.97，实际建成指标超出合同约定，且该局于2018年11月20日向省建筑工程房地产公司送达了《补缴土地价款催办通知书》，要求该公司于7个工作日内申请办理修改出让合同手续，逾期不来的，市国土局将依法作出追缴土地价款决定，并启动司法追缴程序。芙蓉区检察院进行调查核实，截止2019年8月6日，原市国土局除发出过《补缴土地价款催办通知书》外，并未依法全面履行职责，未进一步采取有效措施对省建筑工程房地产公司应补缴的国有土地使用权出让金进行追缴。截至目前，省建筑工程房地产公司仍未补缴应缴的国有土地使用权出让金及支付相应的违约金，国家利益处于受侵害状态。故向法院提起诉讼，请求确认长沙市自然资源和规划局少征收湖南省建筑工程房地产开发公司开发涉案土地的国有土地使用权出让金及违约金等费用的行为违法，并判令长沙市自然资源和规划局依法全面履行征收涉案土地的国有土地使用权出让金4923877元及违约金的法定职责。 公益诉讼起诉人芙蓉区检察院向本院提交以下证据： 第一组证据：证据1.统一社会信用代码证书，证据2.《长沙市人民政府办公厅关于印发的通知》（长政办发﹝2011﹞25号），证据3.《长沙市机构编制委员会办公室关于长沙市国土资源局有关职责和机构编制调整的通知》（长编办发﹝2015﹞161号），证据4.《中共长沙市委办公厅、长沙市人民政府办公厅关于印发的通知》（长办﹝2019﹞75号），证据5.对黄颖的问话笔录，该组证据拟证明：长沙市自然资源和规划局是由长沙市国土资源局和长沙市城乡规划局合并，具备履行收缴国有土地使用权出让金的行政管理职责的主体身份。 第二组证据：证据1.省建筑工程房地产公司相关工商登记信息资料，拟证明：该公司工商注册登记情况；证据2.《国有土地使用权出让合同》2份，拟证明：1993年3月6日，出让方市国土局和受让方省建筑工程房地产公司签订了长土合（93）003号《长沙市国有土地使用权出让合同》，合同约定如需要改变合同规定的土地用途，应当取得出让人和受让人批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地使用权登记手续；《国有土地使用权出让（附件）土地使用条件》中建筑容积率﹤6；1994年2月2日，出让方市国土局和受让方省建筑工程房地产公司签订长土合（94）016号《国有土地使用权出让合同》，天心城市广场项目用地系由两块地合并而建；证据3.《地籍调查表》《土地登记审批表》，拟证明：2005年8月31日，市国土局制作了地籍调查表，长沙市人民政府经审核，制发《土地登记审批表》，于2005年9月19日同意将原二宗地合并为一宗地，准予土地变更登记，将出让地6008.23㎡按385户产权面积分摊，颁发分户证书；证据4.市国土局提供的省建筑工程房地产公司天心城市花园项目资料，拟证明：该项目的来龙去脉、项目协议转让、项目评估、市政府审批、缴纳土地出让金、签订国土出让合同、约定容积率等情况；证据5.长沙市天心区人民检察院对原市国土局土地信息中心工作人员苏智统、省建筑工程房地产公司张敏的询问笔录及案件材料、长沙市中级人民法院（2012）长中刑二终字第0058号刑事判决书，拟证明：苏智统利用负责办理国土分户证的职务便利，接受张敏的请托安排，采取借出档案，修改土地协议容积率的方式，让房产开发商不补缴土地出让金的情况下办理分户手续；证据6.天心城市广场项目现场照片，拟证明：检察人员现场去该项目查看拍下该项目的外貌及记录小区的情况；证据7.对黄颖的询问笔录，拟证明：天心城市广场项目的基本情况，容积率超标情况、欠缴国有土地价款等情况；证据8.对乔秋林的询问笔录，拟证明：省建筑工程房地产公司和天心城市广场项目的基本情况。 第三组证据：证据1.《关于对39个房地产项目容积率调整及补缴土地价款问题核查情况的说明》，拟证明：2015年10月20日，原市国土局对省建筑工程房地产公司天心城市广场项目有专题说明，容积率＞6.0（该数据系违规修改后数据），实际上，该宗地容积率﹤6.0，经测算，省建筑工程房地产公司应补缴出让金4923877元；证据2.市检察院《需核实补缴国土出让金的公司及项目清单》，拟证明：2017年8月，市检察院要求原市国土局对省建筑工程房地产公司天心城市花园项目进行核实；证据3.市国土局《关于25个房地产项目土地价款缴纳情况说明》，拟证明：省建筑工程房地产公司天心城市花园项目暂未进窗办理修改出让合同手续；证据4.《国有出让领域系列案情况汇总》，拟证明：2018年9月3日，原市国土局向市检察院出具一份《国有出让领域系列案情况汇总》，确认省建筑工程房地产公司开发的天心城市花园项目约定容积率为﹤6.0，国土分户容积率为13.97，应补缴土地价款4923877元；证据5.省建筑工程房地产公司天心城市广场项目土地出让、缴款、分户等资料、政策文件（《长沙市国有土地使用权土地纯出让金测算规程》《长沙市城镇国有土地有偿使用规定》），拟证明：省建筑工程房地产公司开发天心城市广场项目按长政发（2003）16号文件《长沙市城镇国有土地有偿使用规定》来计算国土出让金的缴纳金额；证据6.对黄颖的询问笔录，拟证明：未能收缴天心城市广场项目的国有土地价款将会给市财政造成4923877元资金不到位的损失；证据7.对乔秋林的询问笔录，拟证明：省建筑工程房地产公司没有缴纳天心城市广场容积率改变而应补缴的土地价款。该组证据拟证明长沙市资规局收到检察建议之前，行政不作为致使国家利益受到侵害。 第四组证据：证据1.案件线索交办通知书、检察建议书、送达回证；证据2.《长沙市国土资源局关于“天心城市广场”住宅小区土地价款追缴的复函》；证据3.对黄颖的询问笔录；证据4.对乔秋林的询问笔录。该组证据拟证明：检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍未全面履行职责将欠缴的国土出让金有效追缴到位。 被告长沙市资规局辩称：被告正在履行追缴涉案国有土地价款4923877元及违约金的法定职责。2018年10月22日，原市国土局收到芙蓉区检察院发出的长芙检行公建﹝2018﹞10号《检察建议书》，该建议书建议原市国土局采取有效措施依法追缴省建筑工程房地产公司天心城市广场项目因容积率提高而应补缴的国有土地使用权出让金、利息及违约金。同年11月20日，原市国土局向省建筑工程房地产公司作出《关于“天心城市广场”项目完善国土手续补缴土地价款催办通知书》，要求该公司于7个工作日内申请办理修改出让合同手续，逾期不来的，原市国土局将依法作出追缴土地价款决定，并启动司法追缴程序。因无法查到该公司办公地址，导致无法有效送达。2019年1月，长沙市启动机构改革。2019年3月31日，中共长沙市委办公厅、长沙市人民政府办公厅发布《关于印发的通知》，正式组建长沙市自然资源和规划局。机构改革后，由于存在职能交接、搬迁以及内部职能调整等事宜导致时间有所迟延。同时，非诉执行案件的申请、审查、执行，法院审查非常严格，具有非常强的专业性，且每个案件都存在特殊性，为了日后能顺利开展追缴活动，2019年9月12日，长沙市资规局委托招标代理机构在网上发布公告，委托专业律师团队开展对包括涉案项目在内的部分案件土地价款追缴的法律服务。2019年10月23日，长沙市资规局与湖南中楚律师事务所签订《法律事务所顾问合同》，涉案土地价款追缴工作在律师的参与下正在进行中。另据了解，省建筑工程房地产公司已出现不能清偿到期债务，濒临破产的情形，土地价款追缴程序的进行将面临事实上的困难。故长沙市资规局一直在依法全面履行征收涉案国有土地使用权出让金及违约金的法定职责，请求驳回芙蓉区检察院的诉讼请求。 被告长沙市资规局在举证期限内向本院提交以下证据：证据1.《补缴土地价款催办通知书》邮寄凭证；证据2.《专项法律事务顾问合同》及追缴项目清单。拟证明被告长沙市资规局一直在全面履行追缴涉案土地价款的职责。 公益诉讼起诉人芙蓉区检察院对被告长沙市资规局提交的证据质证意见为：对证据1的真实性、客观性无异议，关联性有异议，不能达到其证明目的，检察机关可以联系到该公司并做笔录，但被告无法寄送到，证明被告未履职，被告没有依法进行送达；对证据2的真实性、客观性无异议，对关联性有异议，被告聘请律师不是法定标准及程序，不能达到其证明目的。 被告长沙市资规局对公益诉讼起诉人芙蓉区检察院提交的证据质证意见为：对第一组证据无异议，对第二组证据无异议，对第三组证据三性无异议，对证明目的有异议，对第四组证据三性无异议，对证明目的有异议，该组证据中证据3催办通知书，因被告不是具有强制力执法权的机构，对于文书的送达只能通过邮寄或电话方式，有时候存在不能送达或者相关企业不配合的情况，被告不能强制，只有程序合法，认定事实清楚，适用依据准确的情况下，非诉执行才能得到法院的支持，因此，并非被告直接作出追缴决定就能解决问题，被告一直在积极履行法定职责。 经庭审质证，公益诉讼起诉人芙蓉区检察院和被告长沙市资规局提交的全部证据均符合行政诉讼证据规则的规定，本院予以采信，作为认定本案事实的依据。 经审理查明：1993年3月6日，原市国土局与省建筑工程房地产公司签订长土合（93）003号《长沙市国有土地使用权出让合同》，省建筑工程房地产公司以协议出让方式获得位于长沙市芙蓉区、面积6100平方米的地块。合同约定该地块土地使用权出让金为每平方米75.25元，总额为459000元人民币。1994年2月2日，原市国土局与省建筑工程房地产公司签订了长土合（94）016号《长沙市国有土地使用权出让合同》，省建筑工程房地产公司以协议出让方式获得位于长沙市.823平方米（0.519亩）的地块，用于建设天心城市广场住宅综合楼项目，合同约定土地使用权出让金为每平方米75.3元，总额为人民币26041元。合同签订后，省建筑工程房地产公司均按合同约定付清了上述两块土地的国有土地使用权出让金。2002年下半年，省建筑工程房地产公司在上述两地块开发建设的天心城市广场项目建成后，实际建筑面积增加，宗地的容积率提高，但该项目在未补缴国有土地使用权出让金的情况下办理了分户登记。 根据市检察院《预防职务犯罪工作告知卡》的要求，2015年10月，原市国土局对39个房地产项目容积率调整及补缴土地价款问题进行了核查，其中关于天心城市广场项目核查情况为：“宗地容积率应为﹤6.0，已于2005年9月19日分户，实际容积率为13.97，经测算应补缴土地价款4923877元。”2017年8月，原市国土局根据市检察院《需核实补缴国土出让金的公司及项目清单》要求进行相关核查，认定天心城市广场等19个项目暂未进窗办理修改出让合同手续。2018年9月3日，原市国土局再次向市检察院出具一份《国有出让领域系列案情况汇总》，确认省建筑工程房地产公司开发的天心城市广场项目因容积率增加需补缴土地价款4923877元。 2018年10月22日，芙蓉区检察院向原市国土局发出长芙检行公建﹝2018﹞10号《检察建议书》，建议其全面依法履行法定职责，依法核算省建筑工程房地产公司天心城市广场项目因容积率提高的土地使用条件变更而应补缴的国有土地使用权出让金、利息及违约金，并采取有效措施依法追缴。同年11月21日，市国土局对检察建议作出回复：确认该项目实际容积率为13.97，实际建成指标超出合同约定，且该局于2018年11月20日向省建筑工程房地产公司送达了《补缴土地价款催办通知书》，要求该公司于7个工作日内申请办理修改出让合同手续，逾期不来的，市国土局将依法作出追缴土地价款决定，并启动司法追缴程序。原市国土局2018年11月20日向省建筑工程房地产公司邮寄送达的《补缴土地价款催办通知书》未妥投至该公司。 芙蓉区检察院认为原市国土局除发出过《补缴土地价款催办通知书》外，并未进一步采取有效措施对省建筑工程房地产公司应补缴的国有土地使用权出让金进行追缴，国家利益处于受侵害状态。故向法院提起诉讼，请求确认长沙市自然资源和规划局少征收湖南省建筑工程房地产开发公司开发涉案土地的国有土地使用权出让金及违约金等费用的行为违法，并判令长沙市自然资源和规划局依法全面履行征收涉案土地的国有土地使用权出让金4923877元及违约金的法定职责。 另查明，2019年10月23日，长沙市资规局与湖南中楚律师事务所签订一份《专项法律事务顾问合同》，将包括涉案天心城市广场项目在内的18个欠缴土地价款追缴工作委托该律师事务所办理。2019年12月24日，长沙市资规局向省建筑工程房地产公司送达《关于“天心城市广场”项目应补缴土地价款的告知书》，告知省建筑工程房地产公司需补缴土地价款4923877元及逾期产生的违约金，该公司如对核算依据和数额有异议的，应于七个工作日内提出陈述和申辩，逾期提出或者提出陈述和申辩不能成立的，将依法做出收缴土地价款决定。该通知已送达至省建筑工程房地产公司。 再查明，根据长沙市机构改革方案的要求，2019年1月，长沙市人民政府组建长沙市自然资源和规划局，承受原长沙市国土资源局和长沙市城乡规划局的工作职责。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《湖南省实施实施办法》第三条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门按照职责权限，统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”财政部、国土资源部、中国人民银行（财综[2006]68号）《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”第九条规定：“市、县国土资源管理部门和财政部门应当督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同，确保应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”综上，原市国土局和机构改革后组建的被告长沙市资规局对辖区内的国有土地出让负有管理和监督的职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”本案中，原市国土局与省建筑工程房地产公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同对建筑容积率、土地出让金、土地用途、土地使用条件和违约责任均有约定。省建筑工程房地产公司在建设开发天心城市广场项目中，未按照土地使用权出让合同的约定和城市规划的要求开发、利用、经营土地，被告长沙市资规局应当依法积极采取有效措施与省建筑工程房地产公司重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，确保应缴的土地出让收入及时足额缴入国库。然而，自2015年检察机关督促其履行追缴职责开始至芙蓉区检察院发出检察建议的四年多时间里，原市国土局仅对天心城市广场项目需补缴土地价款的情况进行了核查，在收到芙蓉区检察院的检察建议书后，也仅在2018年11月20日向省建筑工程房地产公司邮寄送达《补缴土地价款催办通知书》，该催办通知书被退回后，原市国土局未再采取其他方式催告省建筑工程房地产公司履行，在芙蓉区检察院向本院提起诉讼前，省建筑工程房地产公司欠缴土地出让金的事实一直存续。故公益诉讼起诉人芙蓉区检察院请求确认被告长沙市资规局没有依法履行向省建筑工程房地产公司追缴土地出让金的法定职责违法的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。 关于芙蓉区检察院要求被告长沙市资规局履行追缴违约金的法定职责的请求，本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”本案中，作为出让方的被告长沙市资规局，有针对出让合同的实际履行情况及时行使解除合同的权利和对所出让的国有土地进行监督和管理等职责，在省建筑工程房地产公司因增加容积率改变土地使用条件时，应按照《暂行条例》第十七条的规定，履行纠正或对违法行为予以处罚的法定职责。另依据国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第七条中“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金”的规定和《暂行条例》第十四条的规定，国有土地使用权出让中的违约金系土地使用者违反土地使用权出让合同约定，逾期未足额支付土地出让金应承担的违约责任。本案中，原市国土局与省建筑工程房地产公司签订的土地使用权出让合同约定的土地出让金已缴清，无逾期未支付情况，长沙市资规局也未就增加容积率与省建筑工程房地产公司重新签订合同约定违约金条件，本案追缴违约金的条件尚未成就，故对芙蓉区检察院的该项公益诉讼请求本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告长沙市自然资源和规划局未依法对湖南省建筑工程房地产开发公司履行法定职责的行为违法。 二、被告长沙市自然资源和规划局在本判决生效后依法履行法定职责。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  曹 庆 审 判 员  陈 刚 审 判 员  方院平 人民陪审员  姚焕玲 人民陪审员  张兰英 人民陪审员  魏建莲 人民陪审员  何显莲 二〇一九年十二月三十日 法官助理温海敏 书记员邓波 附：本判决适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ……