。广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终279号上诉人（原审原告）：杜树坚，男，1985年10月17日出生，汉族。身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：黎伟明、谭雨，均系东莞市司法局工作人员。原审第三人：东莞市自然资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号。法定代表人：叶绍焜，副局长。委托代理人：吕松，东莞市自然资源局工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。上诉人杜树坚因诉被上诉人东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）及原审第三人东莞市自然资源局（原东莞市国土资源局）行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2018）粤19行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年10月20日，原东莞市国土资源局发出东土地交易（预告）[2017]6号《东莞市建设用地使用权公开出让预告》（以下简称案涉《预告》），预告将于近期公开出让包括案涉宗地在内的16块建设用地，但同时注明了“上述指标如有调整，以各具体地块的出让公告为准”。2017年11月21日，杜树坚向原东莞市国土资源局举报反映其违法作出前述预告，并要求原东莞市国土资源局禁止挂牌出让位于望牛墩镇XX村面积为66666.39㎡地块的建设用地使用权。2017年12月26日，原东莞市国土资源局作出东国土资函〔2017〕4097号《关于杜树坚反映有关问题的答复》（以下简称案涉《答复》），称杜树坚反映宗地位于望牛墩镇XX村，属望牛墩镇2012年度第二批次建设用地，已完善征地手续，且目前尚未推出市场公开出让。杜树坚不服，于2018年2月24日向东莞市政府提起行政复议申请。东莞市政府接收材料后，于2018年3月2日受理了杜树坚的行政复议申请，并在当天向原东莞市国土资源局发出《行政复议答复通知书》。2018年4月23日，东莞市政府作出东府行复〔2018〕93号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称93号《驳回行政复议申请决定书》），以原东莞市国土资源局作出的案涉《答复》对杜树坚的权利义务无产生实质影响为由，驳回了其行政复议申请。2018年4月26日，东莞市政府向杜树坚送达了该决定书。杜树坚仍不服，于2018年5月2日向原审法院提起行政诉讼，请求法院判决：1.撤销东莞市政府作出的93号《驳回行政复议申请决定书》；2.东莞市政府恢复对杜树坚申请的行政复议案件的审理；3.本案诉讼费用由东莞市政府承担。原审另查明，原广东省国土资源厅于2013年3月25日作出粤国土资（建）字[2013]196号《关于东莞市望牛墩镇2012年度第二批次城镇建设用地的批复》（以下简称196号《批复》），同意将案涉宗地征为国有建设用地。随后，东莞市政府、原东莞市国土资源局相继发布了《征收土地方案公告》、《征收土地补偿安置方案公告》。2013年12月27日，东莞市政府又向东莞市望牛墩镇人民政府作出东国土资（建）字[2013]91号《关于东莞市望牛墩镇2012年度第二批次建设用地的复函》，要求该镇按已公布的征收土地补偿安置方案依法落实征地手续，采取措施切实保障被征地村群众的生活出路。原审法院认为，本案为行政复议纠纷。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，东莞市政府作为原东莞市国土资源局的本级人民政府，其有权对原东莞市国土资源局作出的具体行政行为进行复议的法定职权。杜树坚因不服原东莞市国土资源局作出的案涉《答复》于2018年2月24日提起复议申请，东莞市政府受理后，经审查于2018年4月23日作出涉案行政复议决定并送达给杜树坚与原东莞市国土资源局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，其主体适格，程序合法，依法予以确认。结合各方当事人诉辩意见，本案争议焦点可归纳为：杜树坚与案涉《答复》有无利害关系，进而是否为适格的行政复议申请人。首先，杜树坚向原东莞市国土资源局举报反映其违法作出案涉《预告》，并要求原东莞市国土资源局禁止挂牌出让位于望牛墩镇XX村面积为66666.39㎡地块的建设用地使用权，但从该预告内容来看，原东莞市国土资源局仅是针对拟公开出让地块的有关事项予以预告，且已注明“上述指标如有调整，以各具体地块的出让公告为准。”原东莞市国土资源局没有据此直接公开出让案涉宗地的意思表示，该预告亦不会对案涉宗地的权属产生任何影响。其次，虽然案涉《预告》包括了案涉宗地，且该宗地的位置座落于东莞市望牛墩镇XX村，杜树坚又系该村村民，但案涉宗地已被征为国有建设用地，不再归集体所有，故杜树坚与该预告没有利害关系。最后，在案涉《答复》中，原东莞市国土资源局只是向杜树坚简述了案涉宗地的客观情况，并重申该宗地尚未推出市场公开出让的事实，对其权利义务关系并未进行任何调整。由此可见，杜树坚与案涉《预告》没有利害关系，原东莞市国土资源局基于杜树坚举报反映该《预告》违法而作出的案涉《答复》当然更不会对其权利义务造成任何影响。东莞市政府以杜树坚的复议申请不符合“申请人与具体行政行为有利害关系”的法定受理条件，并非适格的行政复议申请人为由，进而驳回其行政复议申请，理据充分，并无不当。综上所述，杜树坚诉请撤销93号《驳回行政复议申请决定书》缺乏事实与法律依据，不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告杜树坚的全部诉讼请求。杜树坚不服原审判决，向本院提起上诉称：1.上诉人在申请行政复议时曾向东莞市政府提交过一份由东莞市望牛墩镇XX村村民委员会出具的《XX村2015年度“芙蓉故里”项目未签名的村民支付往年征地补偿款（支2015年度）》和东莞市中级人民法院作出的(2017)粤19行初27号《行政判决书》。《XX村2015年度“芙蓉故里”项目末签名的村民支付往年征地补偿款（支2015年度）》载明……“八队杜德辉新围1.08亩、牛洲0.73亩、共1.81亩，每亩3000元计，共5430元。”(2017)粤19行初27号《行政判决书》第7页第二段载明：“再查，2017年11月2日，本院依职权前往XX村进行实地调查发现，目前原告在其所主张的案涉地块上确有种植农作物，相邻地块亦是如此，且均未被清理或围蔽。XX村委会确认原告所主张的案涉地块位于《通知》要求清理范围之内。”第三段载明：“本院认为：本案为行政复议纠纷。围绕双方当事人的诉辩意见，争议焦点可归纳为原告与《通知》是否存在利害关系，进而有无资格申请行政复议。根据〈中华人民共和国行政复议法〉第二十二条：‘行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。’的规定，行政复议并非仅限于书面审查，同时亦被授予了实质调查权。诉讼过程中本院依职权调查发现原告仍在案涉地块上有种植农作物，且XX村委会亦予以确认该地块位于《通知》之内，那么《通知》的具体实施势必影响到原告就所涉地块的实际使用权益。本案中，被告以原告仅能提供6张打印照片，该照片无法证实原告与《通知》存在利害关系为由，决定不予受理原告所提出的行政复议申请，显然有违上述客观事实，依法应予撤销。原告诉请撤销被告作出的案涉不予受理决定，理据充分，本院予以支持。”《通知》地块就是东土地交易（预告）[2017]6号《东莞市建设用地使用权出让预告》地块。因此，《XX村2015年度“芙蓉故里”项目未签名的村民支付往年征地补偿款（支2015年度）》和(2017)粤19行初27号《行政判决书》可以证明上诉人与案涉宗地有利害关系，即与案涉《答复》有利害关系。2.原审判决称案涉宗地已被征为国有建设用地，不再归集体所有，故杜树坚与案涉《预告》没有利害关系，该事实认定明显存在错误。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“……（十九）严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，……”从原东莞市国土资源局答辩提交的196号《批复》征地行政行为，但是截至2017年11月21日上诉人向原东莞市国土资源局举报反映其违法作出案涉《预告》，东莞市政府未用地，上诉人到现在为止还未收到征地补偿款。根据《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》要求，各地不能强行实施征地，对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决。对于程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制订应急预案的，一律不得实施强制拆迁。原东莞市国土资源局未对上诉人及被征地农民作出补偿和安置程序，发出案涉《预告》的行政行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。实践中，整个征收补偿过程可划分为征收行为、补偿行为及强制或非强制的实施行为，征收行为、补偿行为及实施行为之间有关联但是相互独立的行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以在法定期限内向行政机关提出行政复议申请。由于征收行为、补偿行为与实施行为的分离，被征收人既可能认为上述三阶段的行政行为均不合法，也可能仅认为征收过程中的某一行政行为不合法，因而提起行政复议。即使被征收人的已有批文或征收土地已交出，但如果其坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为因被征收人丧失对原土地的合法权益，从而与征收行为没有法律上的利害关系，除非被征收人明确表示放弃相关权利。原审判决认为“案涉出让预告包括的案涉宗地已被征为国有建设用地，不再归集体所有，杜树坚与该预告没有利害关系”的观点有误。因此，原东莞市国土资源局基于上诉人举报反映案涉《预告》违法而作出的案涉《答复》对上诉人的权利义务造成影响。原审判决认定事实和适用法律错误，应当撤销。综上，原审判决、被上诉人认定事实和适用法律错误，应予纠正。请求二审法院查明案件事实，依法裁判，支持上诉人的上诉请求：1.撤销一审判决和93号《驳回行政复议申请决定书》。2.判令东莞市政府在法定的期限内对上诉人的行政复议申请重新作出处理。3.本案诉讼费由东莞市政府承担。被上诉人东莞市政府二审答辩称：1.我府作出93号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确。原东莞市国土资源局于2017年12月26日作出案涉《答复》，告知上诉人“反映的宗地位于望牛墩镇XX村，属望牛墩镇2012年度第二批次建设用地，已完善征地手续，目前该宗地尚未推出市场公开出让”。案涉地块已经广东省人民政府同意，原广东省国土资源厅作出196号《批复》批准依法征收为国有土地，案涉地块已不属于东莞市望牛墩镇XX村集体土地，上诉人是望牛墩镇XX村村民，其与原东莞市国土资源局作出的案涉《预告》不具有利害关系。另外，原东莞市国土资源局作出的案涉《答复》，仅将案涉地块的情况告知上诉人，并未对上诉人的权利义务产生实质影响。因此，上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项关于“上诉人与具体行政行为有利害关系”的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项关于“行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请”的规定，依法应予驳回。2.我府作出93号《驳回行政复议申请决定书》的程序合法。2018年2月24日，我府收到上诉人的《行政复议申请书》以及有关材料，经审查，我府于2018年3月2日作出《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》，于2018年3月6日将《行政复议受理通知书》送达给上诉人，并于当日将《行政复议答复通知书》送达给原东莞市国土资源局。我府受理上诉人的复议申请后，于7日内将相关材料送达给原东莞市国土资源局，原东莞市国土资源局于2018年3月14日提交答复书及相关证据材料，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条以及第四十条第二款的规定。2018年4月23日，我府作出93号《驳回行政复议申请决定书》，并分别于2018年4月24日邮寄给上诉人，于2018年4月25日送达给原东莞市国土资源局。综上，我府作出93号《驳回行政复议申请决定书》，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人请求撤销93号《驳回行政复议申请决定书》的理据不足，请法院依法予以驳回。原审第三人东莞市自然资源局陈述意见称：1.上诉人与案涉《答复》不具有利害关系，上诉人提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件。东莞市政府所作93号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益，与具体行政行为存在利害关系才符合行政复议的受理条件。案涉宗地已经依法批准征收为国有土地，上诉人对案涉国有土地不享有所有权或使用权，与案涉《答复》不具有利害关系，上诉人不服我局作出的案涉《答复》而申请行政复议，不具有行政复议申请人资格。对此，东莞市政府所作93号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。2.我局对上诉人反映事宜已依法履行职责，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。2017年11月21日，上诉人杜树坚向我局反映我局违法作出案涉《预告》，要求我局禁止挂牌出让位于望牛墩镇XX村面积为66666.39㎡地块建设用地使用权。我局受理后，依法进行调查。案涉土地已经196号《批复》批准征收为国有土地，已完善征地手续。2017年10月20日，我局发布案涉《预告》，预告案涉土地使用权公开出让事宜，尚未正式进入公开出让程序。据此，我局于2017年12月26日依法向上诉人作出案涉《答复》，告知上诉人对其反映问题的调查结果，并无不当。综上，上诉人与案涉《答复》不具有利害关系，上诉人提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件。东莞市政府作出的93号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。我局对上诉人反映事宜已依法履行职责，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。上诉人的上诉没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。经审查，本院对原审法院审理查明的事实依法予以确认。本院认为，本案是行政复议纠纷，二审争议焦点为：东莞市政府作出的93号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，从案涉《预告》的内容来看，原东莞市国土资源局只是针对拟公开出让地块的有关事项进行预告，并注明“上述指标如有调整，以各具体地块的出让公告为准。”原东莞市国土资源局没有据此直接公开出让案涉宗地的意思表示，该《预告》不会对案涉宗地的权属产生任何影响。同时，虽然案涉《预告》中拟公开出让的地块包括了案涉宗地，且该宗地坐落于东莞市望牛墩镇XX村，杜树坚又系该村村民，但案涉宗地已经被征为国有建设用地，不再属于XX村集体土地，故杜树坚与案涉《预告》没有利害关系。另外，原东莞市国土资源局在案涉《答复》中仅向杜树坚陈述了案涉宗地的客观情况，重申该宗地尚未推出市场公开出让的事实，对杜树坚的权利义务关系并未进行任何调整。由此可见，杜树坚与案涉《预告》没有利害关系，原东莞市国土资源局基于杜树坚举报反映该《预告》违法而作出的案涉《答复》，对杜树坚的权利义务不产生任何影响。杜树坚不服该《答复》而向东莞市政府提起的行政复议申请，不符合上述法规规定的受理条件。基于上述事实与理由，东莞市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款关于“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”的规定，作出93号《驳回行政复议申请决定书》，驳回杜树坚的行政复议申请，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法规正确，处理适当。杜树坚诉请撤销该《驳回行政复议申请决定书》，缺乏事实根据和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人杜树坚的上诉主张，理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杜树坚负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  王彩妃审判员  罗 燕二〇一九年十二月二十四日书记员  温 瑜