贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终453号上诉人（一审第三人）：付万强，男，汉族，1968年6月28日生，遵义市播州区人，住贵州省遵义市播州区。被上诉人（一审被告）：遵义市播州区人民政府。法定代表人：张恺，区长。委托代理人：娄方仁，遵义市播州区司法局公职律师。委托代理人：熊良书，贵州藏拙律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：付万康，男，汉族，1979年5月8日生，遵义市播州区人，住贵州省遵义市播州区。委托代理人：赵廷友，贵州大智律师事务所律师。上诉人付万强因与被上诉人遵义市播州区人民政府（以下简称播州区政府）、付万康撤销土地承包经营权登记一案，不服习水县人民法院（2019）黔0330行初229号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2017年8月，播州区鸭溪镇堰坎村村民委员会与付万强签订《农村土地（耕地）承包合同》，编码：520321118007180026J。2017年8月1日付万强向播州区政府申请农村土地经营权确权登记颁证。播州区政府遂向付万强颁发了黔（2017）播州区农村土地承包经营权第145379号《农村土地承包经营权证》。一审法院查明：原告付万康与第三人付万强系亲兄弟。在第一轮土地承包时，原告及第三人之父付学伍（武）获得承包土地。1993年，因第三人付万强结婚另居，付学伍（武）将承包地中的“黄泥田”、“林堡”（又名“反背”）土地交由第三人耕管。其余6幅承包地继续由付学伍（武）户进行耕管。在第二轮土地承包时，原遵义县鸭溪镇人民政府对上述土地分别与第三人、付学伍进行确权登记。在此期间，原告付万康一直作为付学伍（武）户的成员。2005年2月付学伍（武）去世，其户户主变为原告之兄付万祥，由付万祥户进行耕管6幅承包地。2013年原告母亲宋帮容去世，2015年4月1日，原告付万康迁出付万祥户，2016年5月原告之兄付万祥去世。2017年7月19日，经播州区鸭溪镇堰坎村村委会调查，于2017年8月10日与第三人签订编码为520321118007180026J的《农村土地（耕地）承包合同》，合同约定：遵义市鸭溪镇堰坎村村民委员会将立春等15块土地（耕地）承包给第三人付万强，承包期限为1994年10月1日至2044年9月30日，共50年。其中承包地部分包含了其父付学伍（武）的承包地。同时原告承包了3块土地（耕地）。因原告付万康认为第三人所承包的土地中地名“扎水沟”（又名“煤洞湾”）、“窝窝田”（又名“仰天窝”）、“黄水沟”、“石灰窑子”（又名“王家湾”）、“韩家窑子”、“江家湾”（又名“蒋家湾”）、及自留地“桃子树”、“立春”、“黄泥田”、“反背”、“明坡”承包地应该属于原告，而不是属于第三人承包。另查明，被告在确权登记过程中对信息表未进行农户审核签字，也没有审核责任人签字，调查表调查员也没有签字确认，承包地块示意图上的载明名字与实际登记不一致，被告未提供在确权过程中按政策要求进行上榜公示方面的证据。一审法院认为，行政登记是登记机构依法对权利归属或其他法定事项加以审查、记载和确认，并向社会宣告和公示的一种行政行为。土地确权的登记应当按照法定程序进行登记，但被告在确权登记过程中对信息表未进行农户审核签字，也没有审核责任人签字，调查表调查员也没有签字确认，承包地块示意图上的载明名字与实际登记也不一致，且被告没有在确权过程中按政策进行“四榜定案”的要求上榜公示，故被告颁证发给第三人的颁证行为缺乏主要证据，程序违法，依法应予撤销。综上，为维护各方当事人的合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销被告遵义市播州区人民政府颁发给第三人付万强的黔（2017）播州区农村土地承包经营权第145379号《农村土地承包经营权证》。一审宣判后，第三人付万强不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，并对本案改判。事实和理由：一、一审认定事实不清。由于上诉人结婚另居，1994年，上诉人及其父母、付万祥、付万康经在张朝银、陈世群、周生明、付学刚、付兴文、付万刚等在场见证，对上诉人户土地进行分割。本次分割是经过抽签分割的，最终将承包地小地名“黄泥田”田一幅、小地名“林堡”（又名反背，现地块编号00334）土一幅、自留地小地名“坡坡”（现地块编号00304）土一幅分割给上诉人付万强承包经营，其余家庭承包地小地名“扎水沟”（又名“煤洞湾”），现地块编号00179由付万康承包、现地块编号00180由付万祥承包，“窝窝田”田（又名“仰天窝”）分别为付万祥5斗及父母1担5斗，现地块编号00109，“黄水沟”土为付万康承包，“石灰窑子”（又名“王家湾”，现地块编号00079）土、“韩家窑子”土由付万祥承包、“江家湾”（又名“蒋家湾”，现地块编号：00327、00328、00329）为父母提留，自留地小地名“桃子树”土为付万祥承包，没有“立春”这一宗土地，“黄泥田”（现地块编号：00231）为父母提留，“反背”（现土地编号：00333）由付万祥承包，“明坡”（现土地编号：10329）由付万康和付万强一人一半。当时土地分割，有多名在场人可以作证。自2007年起上诉人一直对上述所有土地进行耕种管理至2016年，由于付万康要求上诉人交租，所以上诉人将属于他的土地返还给他。故被上诉人称部分土地属于付万康不是事实。因此，一审法院认定事实不清。二、关于确权的问题。由于当时父母已经过世，付万祥也于2016年去世，上诉人一直对父母及付万祥的承包地进行耕种管理，故作为承包册的户主付学武去世后，承包册上的名字没有进行改变。2017年土地确权时，本户的承包册才变更为上诉人付万强。被上诉人根据中共遵义市委办遵党办字（2015）41号文件，经相关职能部门确认，结合上诉人提交的相关材料，为上诉人颁发土地承包权证。被上诉人的颁证行为符合法律规定，且通过了召开村民讨论会决定、制定方案、现场勘界、张榜公示等程序，颁证程序合法，不存在撤销颁证的事由。综上，一审法院认定事实不清，适用法律不当，侵害了上诉人的合法权益。请二审法院撤销一审判决，对本案改判。被上诉人播州区政府答辩称：一、被上诉人为上诉人付万强颁发的土地承包经营权证事实清楚。根据本案的客观事实和证据，证明付万强和付万康争议的位于播州区鸭溪镇××村××组的“煤洞湾”“仰天窝”“王家湾”“蒋家湾”土地，被上诉人为上诉人颁发的土地承包经营权证有事实依据和充分证据，符合法律规定，程序合法。二、上诉人对其父母及付万祥生前承包的土地有承包经营的权利，因被上诉人对上诉人付万强与付万康承包的土地分别颁发土地承包经营权证。争议土地的发包权在村委会，2017年土地确权过程中，发包方同意将土地发给上诉人，且颁证时争议地由上诉人管理使用，付万康无任何异议。根据《农村土地承包法》的规定，被上诉人根据相关职能部门确认，结合土地登记材料和权利人提供的证据，经过一定程序颁发土地承包经营权证。被上诉人的颁证行为，实体和程序上均合法。综上，一审判决事实和理由错误，请二审法院撤销一审判决，对本案改判。被上诉人付万康答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。一、播州区政府向付万强颁发的黔（2017）播州区农村土地承包经营权第145379号《农村土地承包经营权证》缺乏主要依据，一审判决认定正确。1993年，因上诉人结婚成家另居，大家庭对家庭承包地、自留地进行了分割，将承包地“黄泥田”、“林堡”及自留地“坡坡”分割给上诉人承包经营，其余家庭承包地及自留地由答辩人、父亲付学伍、母亲宋帮容、二哥付万祥为一户继续承包经营，户主为付学伍。第二轮土地延包时，原遵义县鸭溪镇人民政府将上述土地分别与付万强、付学伍进行确权登记。在此期间，答辩人一直作为付学伍户的家庭成员。除此之外，答辩人、上诉人大家庭未再重新分割土地，上诉人所称分割土地不实。本次开展土地承包经营权确权登记是在第二轮土地延包基础上，在保持现有农村土地承包经营关系稳定的前提下进行，是对现有承包经营权的规范和完善。但播州区政府向上诉人颁发的土地承包经营权中包含了伍学户（即答辩人户）的承包地，其颁证行为缺乏主要证据。二、播州区政府的颁证行为程序违法，一审认定正确。按相关政策规定，本次确权需对农户的承包土地地块四至、面积、权属进行调查，并按“四榜定案”的要求上榜公示。但播州区政府在确权登记中，相关信息表未经农户审核签字，也没有审核责任人签字，调查表也没有签字确认，承包地块示意图载明的名字与实际登记不一致，且未提交“四榜”公示的相关证据，其颁证行为程序违法。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请二审法院驳回上诉，维持原判。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经二审查明的事实与一审基本一致。本院认为，结合各方的意见，本案的争议焦点是被上诉人播州区政府向上诉人付万强颁发的黔（2017）播州区农村土地承包经营权第145379号《农村土地承包经营权证》事实是否清楚，程序是否合法。首先，行政机关对土地作出登记行为，应当事实清楚、证据充分、准确无误。根据贵州省农业经营体制机制改革专题组2014年9月30日下发的《关于印发的通知》（黔农改专[2014]2号）中“三、主要内容……（一）全面组织清理土地承包档案。以村、组为单位，以现有的土地承包合同、权属证书等为依据，清理农户二轮承包时的土地承包合同、经营权证以及乡村土地承包登记薄、重点解决……。（二）查清承包地块面积和空间位置。在对土地承包资质进行清理的基础上，以第二次全国土地调查成果为基础，以已经签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，因地制宜开展土地承包经营权权属调查勘测……”的规定，本案中，播州区政府于2017年向上诉人颁发土地证书的依据主要是2017年土地承包合同和既有土地权利证书。经审查，1998年上诉人土地承包经营权证中载明的地块为2幅，但2017年土地承包合同及被诉土地承包经营权中载明的土地为15幅，上诉人多出的土地是如何取得的，播州区政府未提供相应的证据予以证明。加之当地村委会于2017年8月10日与上诉人签订了土地承包合同，该承包合同中载明的承包地块均有具体的名称和四至，而被诉土地承包经营权登记示意图中部分登记土地并无相应的四至，部分登记土地的四至并不全面。故播州区政府向上诉人颁发的土地承包经营权事实不清。其次，根据2015年4月16日中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅《印发的通知》（黔委厅字[2015]31号）中“三、重点任务（九）开展土地承包经营权调查。对农村集体耕地开展土地承包经营权调查，查清承包地权利归属。重点是做好发包方、承包方和承包地块调查，如实准确填写发包方调查表、承包方调查表，制作调查结果公示表和权属归户表。以农村集体土地所有权确权登记结果为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，充分利用现有的图件、影像等数据，绘制工作底图、调查草图，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法，查清农户承包地块面积、四至、空间位置，制作承包地块分布图。调查成果经审核公示确认，作为土地承包经营权确权的现实依据，对公示内容有异议的，进行补测核实”的规定，土地确权登记应当按照规定程序进行登记。经查，播州区政府在向上诉人作出土地登记前，对信息表未进行农户审核签字，也未经审核责任人签字，调查表调查员也无人签字确认，且未提供证据证明已按政策要求进行“四榜定案”公示。播州区政府的颁证行为程序违法。播州区政府向上诉人颁发的土地承包经营权证，事实不清、程序违法，依法应予撤销。一审法院判决撤销播州区政府向上诉人颁发的（2017）播州区农村土地承包经营权第145379号《农村土地承包经营权证》，并无不当。对上诉人要求撤销一审判决的理由，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人付万强负担。本判决为终审判决。审判长  赖丽莉审判员  冯再军审判员  方 兵二〇一九年十二月九日法官助理王喻庆书记员陈顺