中华人民共和国最高人民法院 民 事 判 决 书 （2019）最高法民终711号 上诉人（原审被告）：淮南市自然资源和规划局（原淮南市国土资源局），住所地安徽省淮南市朝阳东路229号。 法定代表人：孙跃山，该局局长。 委托诉讼代理人：潘宇，该局法规科科长。 委托诉讼代理人：王永香，安徽志同律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：淮南志高实业有限公司，住所地安徽省淮南市淮河大道1号。 法定代表人：吕志敏，该公司董事长。 委托诉讼代理人：张晓静，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孟妍，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 原审第三人：淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区政务中心A座。 法定代表人：张孝成，该市市长。 委托诉讼代理人：何云朝，淮南市市法局党组成员。 委托诉讼代理人：董仲良，安徽韶美律师事务所律师。 上诉人淮南市自然资源和规划局与被上诉人淮南志高实业有限公司（以下简称志高实业公司）、第三人淮南市人民政府（以下简称淮南市政府）因建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服安徽省高级人民法院（2018）皖民初39号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月29日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人淮南市自然资源和规划局的委托诉讼代理人潘宇、王永香、被上诉人志高实业公司的委托诉讼代理人张晓静、孟妍、第三人淮南市政府的委托诉讼代理人何云朝、董仲良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 淮南市自然资源和规划局上诉请求：1.请求依法撤销安徽省高级人民法院（2018）皖民初39号民事判决，改判驳回被上诉人志高实业公司的诉讼请求；2.本案的一、二审诉讼费用由被上诉人志高实业公司承担。事实和理由：（一）原审法院不予准许淮南市自然资源和规划局的合法调查取证申请，程序违法。1.本案中，诸多证据涉及国家秘密、商业秘密，或者是由行政部门、司法机关保存，存在客观的障碍导致淮南市自然资源和规划局无法收集。在此情况下，淮南市自然资源和规划局为维护自身合法权益并协助查明案件事实可以依法向原审法院提出调取收集申请，原审法院应当调查收集相应的证据。2.在符合《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第二款和《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定的情况下，原审法院应当依淮南市自然资源和规划局的申请依法调取证据。但原审法院仅是机械地从表面情况做出判断，认定淮南市自然资源和规划局的申请不符合法院调查取证的标准，无视查明案件事实的需求，拒绝了淮南市自然资源和规划局的申请，径行作出判决，显然违背了以事实为依据，以法律为准绳的审判宗旨，实质上是违反了法定程序，损害了淮南市自然资源和规划局的诉讼和实体权利。最高人民法院（2018）最高法民再28号民事判决书对这一点有着明确的阐述。3.在本案的一审审理过程中，淮南市自然资源和规划局向原审法院提出申请，请求调查收集以下证据：(1)安徽省滁州市中级人民法院作出的涉及原淮南市市长曹勇刑事犯罪的刑事判决书及刑事证据；(2)国家土地督察南京局作出的《例行督察意见书》（宁[2013]2号总150号）及相关案涉材料。上述需要调取的证据材料均是淮南市自然资源和规划局客观上难以自行收集。且在淮南市自然资源和规划局已经将该证据线索提交给原审法院，并说明不能自行收集证据的原因的情况下，上述证据已成为人民法院认定本案基本事实、基本法律关系、法律责任等需要调查收集的证据。因此，原审法院不予准许淮南市自然资源和规划局调查取证申请，不仅在实质上违反了法定程序，也导致本案基本事实、基本法律关系、法律责任认定错误，严重影响了司法裁判的公正公平，显系程序违法。(二)一审判决认为：“在志高实业公司将土地出让金缴纳到淮南市财政局账户之时，即失去了该笔资金的支配权，也完成了土地出让金的支付义务。”上述事实认定与实际事实不符，也违反法律规定。在本案的一审诉讼期间，淮南市自然资源和规划局提供了淮南市田家庵区人民法院和淮南市中级人民法院作出的两份生效判决，该两份判决依照《中华人民共和国刑法》第二百二十八条的规定，认定泰安志高实业集团有限责任公司（以下简称泰安志高集团）及江东廷犯非法转让、倒卖土地使用权罪。而案涉672．452亩土地是山东泰安志高集团及江东廷非法转让、倒卖土地的犯罪构成。与该条对应的《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。而志高实业公司缴纳的土地出让金及请求交付的案涉土地等均与该等犯罪行为紧密联系，且已经成为上述犯罪构成中犯罪客体的一部分，不存在志高实业公司已完成交付土地出让金义务的事实。故一审判决认定事实错误。（三）一审判决淮南市自然资源和规划局向志高实业公司交付案涉土地无任何依据，应依法予以驳回。1.2013年12月12日，淮南市政府第25次常务会议曾作出决定，要求以违规返还淮南志高动漫文化科技发展有限责任公司（以下简称志高动漫公司）出让金，且追缴无果为理由，要求淮南市自然资源和规划局收回志高实业公司违法取得的土地，完成国家土地督察例行整改。2.淮南市政府、淮南市城市建设投资有限公司（以下简称淮南城投公司）诉泰安志高集团、志高动漫公司、志高实业公司、淮南神州欢乐园置业有限公司返还土地出让金及利息等案已于2019年1月21日由一审法院立案审理。而志高实业公司缴纳的案涉土地出让金也包括在该案的诉讼请求中，可以证明志高实业公司系零地价取得案涉土地。3.志高实业公司的诉讼请求均包含在国家土地督察南京局、淮南市政府以及相关司法机关解决处理志高项目遗留问题整体范围内，本着维护国有资产保值增值原则，必须依照我国相关法律、法规和证据材料依照法定程序予以裁判明确。4.安徽省淮南市田家庵区人民法院（2015）田刑初字第01065号刑事判决和安徽省淮南市中级人民法院（2017）皖04刑终13号刑事裁定中，关于泰安志高集团及江东廷非法转让倒卖土地使用权，所认定的事实是志高实业公司于2010年11月18日取得75.612亩土地和198.26亩土地，两块土地合计273.872亩。2012年3月26日志高实业公司分别取得的67.57亩、58.65亩、183.26亩、89.1亩土地，四块土地合计398.58亩。上述六块土地合计672.452亩，志高实业公司均以零地价的方式取得土地使用权，其行为违反土地管理法律法规规定。现一审判决志高实业公司在未支付任何土地出让金的情况下，要求淮南市自然资源和规划局交付案涉土地，不但无任何依据，而且也与法律规定相悖。5.包括案涉土地在内的志高项目用地被江东廷及泰安志高集团分别以土地使用权抵押、担保、公司股权质押、转让、变更等方式，牟取巨额利益。涉及资金被个人占用、转移，志高项目土地使用权、股权被司法机关查封、冻结，导致国有土地资产流失17亿多元，一审判决要求淮南市自然资源和规划局交付案涉土地将导致国有资产流失，严重损害国家利益。(四)安徽省人民政府皖行复[2014]57号、59号《行政复议决定书》，不能作为认定本案基本事实的依据。1.安徽省人民政府皖行复[2014]57号、59号《行政复议决定书》认为：“按照国家土地督察南京局的要求，对违规批准返还土地出让金的，要撤销违反国家法律法规的涉地协议、合同和政府会议纪要，限期破缴已返还的土地出让金”。而人民法院生效的刑事裁判文书所确定的事实是，案涉的672.452亩土地，志高实业公司均以零地价的方式取得土地使用权，也就是说，志高实业公司取得案涉的672.452亩土地，没有支付任何对价，依据权利义务相一致原则，其不应享有案涉土地的任何权利。2.根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条的规定，依据人民法院生效法律文书所确认的事实，志高实业公司在未支付案涉土地出让金的情况下，无权要求淮南市自然资源和规划局交付案涉土地。3.在司法实践中，司法机关是解决社会矛盾的最后一道防线，行政权力不能大于司法权力，尤其是司法机关生效裁判所认定的事实，当两者发生矛盾时，应以司法机关认定的事实为准，否则就不存在行政诉讼。本案中，从安徽省人民政府皖行复[2014]57号、59号《行政复议决定书》可以看出，其认定事实与刑事生效判决认定的事实相矛盾，依法应以人民法院查明的事实为准，因此，安徽省人民政府皖行复[2014]57号、59号《行政复议决定书》不能作为认定本案事实的依据。(五)一审判决部分事实认定错误。一审判决认定：“志高实业公司与志高动漫公司系两个独立的法人主体，分别与淮南市国土局签订了土地出让合同，淮南市政府在收取志高实业公司缴纳的土地出让金后，又通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17.225247亿元是自主决策的单方行为，目的是对价占有志高动漫公司15%的股权，不能认定为是向志高实业公司返还土地出让金的行为。”上述事实认定错误。如按上述认定的事实，意味着转款行为是类似投资入股行为，与安徽省滁州市中级人民法院（2016）皖11刑初1号刑事判决中关于向志高动漫公司转账行为已认定是变相返还土地出让金行为的事实相冲突，故一审判决不符合民事诉讼法关于事实认定的法律规定，显然是错误的。志高实业公司显然是零地价取得案涉土地。 志高实业公司辩称，淮南市自然资源和规划局的上诉请求无事实依据，请求依法予以驳回，并维持原判。主要事实与理由：(一)一审法院不存在违法程序的问题。一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十五条规定，对于淮南市自然资源和规划局提出的调查取证申请不予准许，不存在违反法定程序的情形。(二)志高实业公司依法取得了案涉土地使用权。根据原审已查明的事实，志高实业公司通过招拍挂的方式取得案涉土地，与原淮南市国土资源局签订了《土地使用权转让合同》，在足额缴纳了土地出让金后取得了案涉土地的土地使用权证，志高实业公司已经履行了土地使用权出让的所有手续，案涉土地系志高实业公司合法取得。1.本案中不存在《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的可以收回国有土地使用权的情形，在国家土地督查局南京局出具的整改材料中，也提到如果确有违规返还出让金的情形，应当限期追缴已返还的土地出让金，而非收回合法取得的土地使用权。淮南市自然资源和规划局以《例行督察意见书》为依据，要求收回案涉土地使用权，并无法律依据，也不符合土地督察局的整改精神。2.案涉土地非志高实业公司零地价取得。根据一审已查明的事实，志高实业公司已全额支付了土地出让金7.3917亿元。淮南市政府在收到志高实业公司的土地出让金后按照收支两条线的规定，先缴市财政，再由市财政通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心陆续向志高动漫公司转账17.225247亿元。淮南市政府的转账行为是其自主决策的投资行为，目的是占有志高动漫公司的15%的股权，不能认定为是向志高实业公司返还土地出让金的行为。3.淮南城投公司对志高动漫公司并无货币出资也无实物出资，但其公司占有志高动漫公司15%的股权，故淮南市政府通过淮南城投公司、淮南土地储备开发中心向志高动漫公司转账的行为，其目的就是为了完成占有目标公司15%的股权的实际出资。4.根据工商登记资料，志高实业公司、志高动漫公司、泰安志高集团系三个完全独立的法人主体，三者的股权结构、股东构成、办公地址、经营范围均有明显的区别。淮南市自然资源和规划局主张其向志高动漫公司转账的行为是即完成了返还志高实业公司已支付的土地出让金行为，并无任何事实和法律依据。根据已查明的事实，志高实业公司发生股权变更的时间是在2011年3月22日，变更后的股权结构与泰安志高集团、志高动漫公司不存在任何关联性，而所谓的返还土地出让金的行为是发生在2011年至2012年年底，转账行为发生在股权变更之后。(三)股权转让行为不能认定为土地使用权转让。2011年3月22日，志高实业公司完成股权转让，股权转让前取得的土地，和股权转让后取得的土地使用权人均为志高实业公司，股权转让并不等同于土地使用权的转让。另，本案中虽已有生效判决书认为案涉股权转让行为实为土地使用权转让，但审理刑事案件和审理民事案件对证据的要求、认定标准有差异。具体到本案，应从案件的客观事实出发，应从民事法律规定来认定股权转让行为的效力，在并无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形下，股权转让行为应为有效。(四)安徽省人民政府所作出的《行政复议决定书》应作为本案认定事实依据。本案中，安徽省人民政府所作出的皖行复〔2014〕57号、59号《行政复议决定书》认定志高实业公司取得土地使用权程序合法，非《中华人民共和国行政复议法》所规定的行政复议为最终裁决的情形。若淮南市政府认为上述复议决定书认定的事实不清，应当向人民法院提起行政诉讼。但其并未在期限内提起任何行政诉讼。故上述复议决定书可以作为认定本案事实的依据。（五）相关刑事案件与本案无直接联系，本案中涉及的股权转让协议及补充协议合法有效。泰安志高集团、江东廷非法转让、倒卖土地使用权罪案件，反映了泰安志高集团、江东延利用与淮南市政府签订项目开发合同的机会，擅自操纵项目土地与资金，触犯刑法并承担刑事责任，泰安志高及江东廷的犯罪行为与本案审理的土地出让合同没有事实和法律上的关联性，也无法证明志高实业公司以零地价取得土地使用权的客观事实。关于协议的效力，泰安志高集团作为志高实业公司的大股东，同意将其持有的志高实业公司的99％股权转让给浙江恒友机电有限公司等四家新股东，淮南城投公司代表政府在股东会决议上签字盖章予以确认，双方签订了股权转让协议并已实际履行，且办理了公司股权变更登记手续。本案股权转让协议及补充协议的内容和形式并不违反法律法规的效力性强制性规定。股权与建设用地使用权是完全不同的权利，股权转让与建设用地使用权转让的法律依据不同，两者不可混淆。当公司股权发生转让时，该公司的资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利由转让方转移到受让方，而作为公司资产的建设用地使用权仍登记在该公司名下，土地使用权的公司法人财产性质未发生改变，案涉土地使用权主体并未变动。志高实业公司在转让股权时，该公司已拥有273.872亩土地，该土地价值是决定股权转让价格的重要因素，所以本案中每亩不超过100万元的约定主要是为了确认股权的价值。股权变更后，志高实业公司的实际控制人由江东廷变更为四个新股东，但土地的权属仍然在志高公司名下并未发生变化，不能依此认定是土地使用权的转让。新股东通过购买股权的方式来控制目标公司从而进行房地产开发，本就属于商业活动中的正常行为，没有违反任何法律法规的规定，不能依此认定股权转让合同无效。(六)淮南市自然资源和规划局应当向志高实业公司交付土地。淮南市政府作出的收回志高实业公司国有土地使用权的具体行政行为已被撤销，且已经发生法律效力。安徽省人民政府作为淮南市人民政府的上级行政机关，其对土地使用权作出的行政复议决定为最终裁决，作为下级机关的淮南市政府应当服从，故淮南市自然资源和规划局应当向志高实业公司交付土地。(七)在本案的二审审理过程中，淮南市政府、淮南城投公司已向安徽省高院提起诉讼，要求泰安志高集团、志高动漫公司、志高实业公司等公司向其退还出让金17.22亿元。淮南市自然资源和规划局提出的的上述诉讼请求，与其本案的上诉请求相互矛盾。综上所述，志高实业公司请求依法驳回淮南市自然资源和规划局的上诉请求，维持原判。 原审第三人淮南市政府述称，一、淮南市政府不是本案的适格诉讼主体。本案系建设用地使用权出让合同纠纷，根据合同的相对性原理，本案的合同相对方为上诉人淮南市自然资源和规划局与被上诉人志高实业公司，与淮南市政府并无直接的法律关系。二、一审判决的部分认定与已生效判决相互矛盾，不符合事实和法律规定。（一）一审判决认定股权转让是正常的经营行为与事实不符，也不符合法律的规定。（2015）田刑初字第01065号刑事判决书系生效判决，该判决已认定本案中的《股权转让协议》及补充协议是采取欺骗的手段所取得的，依法应不产生法律效力，一审判决与已生效判决的认定相互矛盾。（二）一审判决认定淮南市自然资源和规划局、淮南市政府未对志高实业公司就案涉土地进行民事活动的合法性提出异议，也没有提供证据证明本案中的转让协议、合同违反国家法律法规，认定错误。淮南市政府并不知道志高实业公司非法倒卖土地，故无法提出异议。且在本案的一审过程中，本案的淮南市自然资源和规划局也已将能证明存在非法倒卖土地事实的两份刑事判决书作为证据向一审法院提供。 志高实业公司向一审法院起诉请求：一、判令淮南市国土局及淮南市政府向该公司交付淮国用〔2011〕第03××34号、淮国用〔2013〕第030058-030064号共8份《国有土地使用证》项下土地，并支付逾期交付土地违约金（以土地出让金542543200元为基数，自2013年4月23日起至土地实际交付日止，按人民银行一年期贷款基准利率为标准计算，截止诉请之日，暂计为1.34亿元）（注：诉讼期间，志高实业公司申请将请求支付逾期交付土地违约金的诉讼请求撤回）；二、确认自淮国用〔2011〕第03××34号、淮国用〔2013〕第030058-030064号《国有土地使用证》项下土地自实际交付之日起计征土地使用税；三、由淮南市国土局承担本案全部诉讼费用。 关于志高实业公司主张的自土地实际交付之日起计征土地使用税的诉讼请求，因该请求涉及税收征缴问题，依法不属于人民法院受理民事诉讼的范围，对该项诉讼请求一审法院另行作出（2018）皖民初39号之一民事裁定书裁定驳回起诉。 一审法院认定事实：2010年2月21日，淮南市政府（甲方）与泰安志高集团（乙方）签订一份《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》，招商引资泰安志高集团到淮南发展并落户于山南新区，兴建“淮南市志高文化科技动漫产业园”，以推进淮南市文化旅游、科技事业大发展，并约定淮南市政府转让3,200亩土地给泰安志高集团用于开发动漫产业园，其中主题公园1,000亩，动漫科技研发基地及交易园200亩，配套商住用地2,000亩。项目总投资100亿元，其中主题公园投资不少于30亿元（不含土地成本）。组建一个专门对主题公园项目进行经营管理的独立法人公司，负责主题公园的日常经营管理（淮南市政府享有该公司15％的股权），淮南市政府不参与主题公园的经营管理和享受项目的损益，主题公园以外的项目规划及投资由乙方公司独立完成，政府及相关职能部门全力支持乙方代表公司全部基础上的开发建设和经营，该项目由淮南城投公司为主体实施。双方另就权利与义务、政府优惠政策及市政配套支持等其他合同事项进行了约定。 志高实业公司于2010年3月18日成立，法定代表人江焕溢（系江东廷之子），注册资本1亿元。2010年11月10日，志高实业公司通过竞拍方式取得淮南市国土局挂牌出让的ＨＧＴＰ10044号、ＨＧＴＰ10045号两宗地块（合计273.872亩）的国有建设用地使用权，并于当日与淮南市国土局签订成交确认书。2018年（应为2010年）11月18日志高实业公司与淮南市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号:340403出让［2010］101）。2010年12月15日、2011年3月4日，志高实业公司分别向淮南市财政局转账8600万元、13904万元，付清了该两宗土地的土地出让金。2011年4月1日，淮南市国土局向志高实业公司颁发了淮国用〔2011〕第××、03××34号国有土地使用证。后淮国用〔2013〕第030035号土地使用证项下198.26亩土地实际交付志高实业公司开发使用。淮国用〔2011〕第03××34号土地使用证项下75.612亩土地未实际交付。 2010年3月24日，志高动漫公司成立，法定代表人江焕溢，注册资本8,000万元。 2010年9月15日，淮南市政府和志高实业公司签订补充协议约定，志高实业公司给淮南市政府代表淮南城投公司1%股权，等2,000亩配套商住用地使用权手续齐全后，淮南城投公司占有的志高实业公司1%股权与志高动漫公司1%股权相互置换，置换后，淮南市政府持有志高动漫公司16%股权，淮南城投公司不再持有志高实业公司股份。另约定，淮南市政府及其代表淮南城投公司不参与志高实业公司经营管理，也不享受经营亏损。 2010年12月31日，淮南市政府作出《志高文化科技动漫产业园涉及土地出让收入用于该项目建设专题会议纪要》，决定：对淮南市志高文化科技动漫产业园1,200亩土地和2,000亩商住用地土地出让金按照收支两条线规定，先缴市财政，再由市财政将土地出让收入全额投入淮南城投公司，由淮南城投公司用于淮南市志高文化科技动漫产业园建设。2011年1月19日至2012年12月26日，淮南市政府通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心陆续向志高动漫公司转账17.225247亿元。 2011年3月5日，志高实业公司召开第四次股东大会，经与会股东所代表的100%股份表决，一致达成以下决议：1.同意泰安志高集团所持志高实业公司全部股权6,100万元中的2,560万元的股权以1∶1的价格转让给海南合瑞制药股份有限公司；同意泰安志高集团所持志高实业公司全部股权6,100万元中的1,600万元的股权以1∶1的价格转让给合肥坤发建设工程投资有限公司；同意泰安志高集团所持志高实业公司全部股权6,100万元中的40万元的股权以1∶1的价格转让给浙江恒友机电有限公司；其他股东放弃优先购买权。转让后的出资情况为：泰安志高集团出资1,900万元，淮南城投公司出资100万元，浙江恒友机电有限公司出资3,840万元、海南合瑞制药股份有限公司出资2,560万元，合肥坤发建设工程投资有限公司出资1,600万元。2.同意重新修订公司章程。该股东会书面决议落款时间为2011年3月20日，股东泰安志高集团、合肥坤发建设工程投资有限公司、浙江恒友机电有限公司、海南合瑞制药股份有限公司与淮南城投公司在决议上盖章确认。 2011年3月22日，泰安志高集团与合肥坤发建设工程投资有限公司、浙江恒友机电有限公司、海南合瑞制药股份有限公司签订《股权转让协议书》及补充协议，约定泰安志高集团将其持有的志高实业公司全部股权整体转让给上述三家企业，其中80％股权经工商登记变更，另有20％股份由泰安志高集团代持19％、淮南城投公司代持1％。 2011年3月24日，志高实业公司的法定代表人由江溢焕变更为吕志敏。 2012年1月20日，志高实业公司又通过竞拍方式取得淮南市国土局挂牌出让的淮国土l1074号、11075号、11076号、11077号四宗地块（合计398.58亩）的国有建设用地使用权。2012年3月26日，志高实业公司与淮南市国土局签订了四份《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号:340402出让[2011]086、087、088、089），并按约足额支付土地出让金后，淮南市国土局为志高实业公司颁发了淮国用(2013)第030058-030064号共7份国有土地使用证。 2013年7月15日，国家土地督察南京局向安徽省人民政府出具宁〔2013〕2号（总150号）《国家土地督察例行督察意见书》，针对在土地例行督查中发现的淮南市存在的问题，提出了督察意见，其中包括“淮南市土地出让市场混乱”“淮南市给‘志高’等旅游娱乐项目配套几千亩商业、住宅用地，出让价款全额返还，造成国有资产流失数十亿元”，并提出“对违规批准返还土地出让金的，要撤销违反国家法律法规的涉地协议、合同和政府会议纪要，限期追缴已返还的土地出让金”。 2013年12月11日，淮南市政府召开常务会议，决定按照国家土地督察南京局的要求，收回志高实业公司名下的淮国用〔2011〕第03××34号国有土地使用证项下75.612亩土地以及淮国用〔2013〕第030058-030064号国有土地使用证项下共398.58亩土地。2014年2月17日，淮南市国土局向志高实业公司送达《关于收回志高实业公司部分国有土地使用权的通知》（淮国土资函〔2014〕19号、20号），称依照淮南市政府作出的批复，决定收回上述国有建设用地使用权，并要求志高实业公司办理相关手续。 志高实业公司对淮南市政府收回国有建设用地使用权行为不服，于2014年4月14日向安徽省人民政府申请行政复议。2015年7月29日，安徽省人民政府作出皖行复〔2014〕57号、59号《行政复议决定书》，认为淮南市政府自2011年起至2012年通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17亿余元，并未向志高实业公司返还任何土地出让金，淮南市政府主张已将志高实业公司缴纳的土地出让金返还给志高实业公司缺乏事实根据。淮南市政府以落实国家土地督察南京局的有关要求和已将土地出让金返还给志高实业公司为由收回志高实业公司的土地使用权，不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定：撤销淮南市政府作出的收回志高实业公司国有土地使用权（淮国用〔2011〕第03××34号、淮国用〔2013〕第030058-030064号）的具体行政行为。 安徽省人民政府行政复议决定书生效后，志高实业公司多次向淮南市政府及淮南市国土局书面报告请求交付案涉土地。2018年5月2日，淮南市国土局向志高实业公司出具《关于申请报告的答复函》，认为“贵单位申请办理事项涉及志高项目自然人及企业法人违法犯罪、相关合同协议是否符合相关法律规定、项目地块法律关系众多、土地出让金违规返还等事项，且志高项目社会关注度高，该等事项须依照中华人民共和国合同法、土地管理法、行政诉讼法、行政复议法等法律法规和相关证据材料予以裁判明确，建议通过司法途径解决。志高实业公司遂于2018年5月15日具状提起本案诉讼。 另查明，2015年10月22日、2016年10月31日，安徽省淮南市田家庵区人民检察院以田检刑诉（2015）854号起诉书、田检刑追诉（2016）3号追加起诉决定书指控被告单位泰安志高集团、被告人江东廷犯非法转让、倒卖土地使用权罪，向安徽省淮南市田家庵区人民法院提起公诉。2016年11月24日，该院作出（2015）田刑初字第01065号刑事判决书，依照《中华人民共和国刑法》第二百二十八条、第二百三十一条、第三十条、第三十一条、第六十四条，《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百三十四条之规定，判决：一、被告单位泰安志高集团犯非法转让、倒卖土地使用权罪，判处罚金人民币一亿一千万元（于判决生效后三十日缴纳）。二、被告人江东廷犯非法转让、倒卖土地使用权罪，判处有期徒刑六年，并处罚金人民币六千五百万元（于判决生效后三十日缴纳）。三、对被告单位泰安志高集团、被告人江东廷的违法所得人民币六亿五千一百五十二万元予以追缴，案涉查封、扣押的财物由查封、扣押机关依法处置。宣判后，被告单位泰安志高集团、被告人江东廷均不服，向安徽省淮南市中级人民法院提出上诉。2017年4月7日，该院作出（2017）皖04刑终13号刑事裁定书，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回上诉，维持原判。 一审法院认为，（一）关于淮南市政府作为本案第三人主体是否适格问题。因淮南市国土局是淮南市政府负责落实土地利用规划的职能部门，在淮南市政府直接领导下开展工作，2010年2月21日《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》系淮南市政府与泰安志高集团签订，故淮南市政府与本案原、被告争议的诉讼标的以及本案处理结果有法律上的利害关系，其作为本案第三人主体适格。（二）关于案涉土地应否交付问题。依法成立的合同受法律保护。志高实业公司是依法进行工商登记注册成立的有限责任公司，具有独立的法人资格，依法独立承担民事责任，享有民事权利。志高实业公司于2010年11月10日、2012年1月20日通过招拍挂方式竞得案涉宗地，并与淮南市国土局签订成交确认书、签订《国有建设用地使用权出让合同》，在按合同约定足额支付土地出让金及相关契税后，取得了淮南市国土局颁发的淮国用〔2011〕第03××34号、第030035号，淮国用〔2013〕第030058-030064号国有土地使用证。淮南市国土局、淮南市政府亦未对上述一系列民事活动的合法性提出异议，也没有提供证据证明涉地协议、合同违反国家法律法规，志高实业公司与淮南市国土局签订的案涉数份《国有建设用地使用权出让合同》的效力应受法律保护。平等主体之间签订的民事合同，其约定内容对双方均具有约束力。淮南市国土局、淮南市政府拒绝向志高实业公司交付土地的主要理由是淮南市政府自2011年1月起至2012年12月期间通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17.225247亿元，以此认为所收取的土地出让金已全部返还，志高实业公司系以“零地价”取得土地使用权，并认为已为生效的刑事判决所认定。一审法院认为，是否属于“零地价”取得土地使用权，应综合本案的具体案情来认定。本案有证据支持的法律事实为志高实业公司依合法程序取得案涉土地国有土地使用证，即为法定的土地使用权人，非经法定程序其权益不能被任意剥夺。在志高实业公司将土地出让金缴纳到淮南市财政局账户之时，即失去了该笔资金的支配权，也完成了土地出让金的支付义务。志高实业公司与志高动漫公司系两个独立的法人主体，分别与淮南市国土局签订了土地出让合同，淮南市政府在收取志高实业公司缴纳的土地出让金后，又通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17.225247亿元是自主决策的单方行为，目的是对价占有志高动漫公司15%的股权，不能认定为是向志高实业公司返还土地出让金的行为。另外，同样性质的淮国用〔2011〕第030035号198.26亩土地已交付志高实业公司使用，佐证了志高实业公司取得土地使用权的程序合法且已缴纳了对应的土地出让金的事实。淮南市政府以落实国家土地督察南京局的要求和已将志高实业公司交纳的土地出让金返还为由收回志高实业公司其他案涉土地国有土地使用权的具体行政行为已经行政复议程序被安徽省人民政府撤销。安徽省人民政府行政复议决定书中认定，淮南市政府并未向志高实业公司返还任何土地出让金，淮南市政府主张已将志高实业公司缴纳的土地出让金返还给志高实业公司缺乏事实根据。至于泰安志高集团、江东廷非法转让、倒卖土地使用权罪案件，只是反映了泰安志高集团、江东廷利用与淮南市政府签订项目开发合同的机会，擅自操纵项目土地与资金，触犯刑法并承担刑事责任，并不能充分证明志高实业公司以“零地价”取得土地使用权的客观事实。对例行土地督察中发现的问题，淮南市政府应当按照国家土地督察南京局提出的整改要求“对违规批准返还土地出让金的，要撤销违反国家法律法规的案涉协议、合同和政府会议纪要，限期追缴已返还的土地出让金”进行全面纠正。在涉地协议、合同未被依法撤销前，在不具备符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定的可以收回国有土地使用权的情形下，淮南市国土局应当依据与志高实业公司签订的案涉《国有建设用地使用权出让合同》的约定，向志高实业公司交付案涉土地。 综上所述，志高实业公司请求淮南市国土局交付志高实业公司名下的淮国用〔2011〕第03××34号，淮国用〔2013〕第030058-030064号国有土地使用证载明的土地依据充分，一审法院予以支持。淮南市国土局、淮南市政府认为志高实业公司系以零地价取得案涉土地使用权的抗辩意见不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条、第九十五条之规定，判决：淮南市国土资源局于本判决生效之日起三十日内向原告淮南志高实业有限公司交付淮国用〔2011〕第03××34号《中华人民共和国国有土地使用证》以及淮国用〔2013〕第030058、030059、030060、030061、030062、030063、030064号《中华人民共和国国有土地使用证》项下土地。一审案件受理费3364516元，由淮南市国土资源局负担2754516元；淮南志高实业有限公司负担其撤回第一项诉请中关于逾期交付土地违约金部分诉讼请求对应的案件受理费670000元，减半收取计335000元。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：对于淮南市自然资源和规划局提交的安徽省滁州市中级人民法院（2016）皖11刑初1号刑事判决、皖安平达专审字（2015）第2033号《淮南志高动漫文化科技发展有限责任公司2013年度财务报表专项审计》、皖安平达专审字（2015）第2034号《淮南志高实业有限公司2013年度财务报表专项审计》，志高实业公司对其真实性没有异议，对其关联性有异议，本院认为上述证据真实，但对其证明目的不予采信。对于志高公司提交的《民事起诉状》复印件，本院认为该证据能够证明淮南市政府、淮南城投公司以泰安志高集团、志高动漫公司、志高实业公司、淮南神州欢乐园置业有限公司为被告，向安徽省高级人民法院提起诉讼，提出要求确认淮南市政府通过淮南城投公司向志高动漫公司转款变相返还土地出让金172,252.47万元的行为无效，上述公司共同向淮南市政府、淮南城投公司返还172,252.47万元并支付利息62,152.4666万元等诉讼请求的事实，故本院予以采信。 本院二审对原审查明的事实予以确认。 本案二审期间，淮南市自然资源和规划局向本院提交《调取证据申请书》，申请调取原淮南市市长曹勇刑事判决书及刑事证据和国家土地督察南京局《例行督察意见书》（宁［2013］2号总150号）及相关案涉材料。 二审另查明，上诉人机构名称于2019年3月21日由淮南市国土资源局变更为淮南市自然资源和规划局。在本案的审理过程中，淮南市政府、淮南城投公司以泰安志高集团、志高动漫公司、志高实业公司、淮南神州欢乐园置业有限公司为被告，向安徽省高级人民法院提起诉讼，提出要求确认淮南市政府通过淮南城投公司向志高动漫公司转款变相返还土地出让金172,252.47万元的行为无效，上述公司共同向淮南市政府、淮南城投公司返还172,252.47万元并支付利息62,152.4666万元等诉讼请求。 2010年11月18日，志高实业公司与淮南市自然资源和规划局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：340403出让[2010]101），约定淮南市自然资源和规划局于2010年11月11日前将出让土地交付给志高实业公司。2012年3月26日，志高实业公司与淮南市自然资源和规划局签订了四份《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：340402出让[2011]086、087、088、089），约定淮南市自然资源和规划局于2012年8月31日前将出让土地交付给志高实业公司。 本院认为，根据当事人上诉及答辩意见，归纳本案的争议焦点为：淮南市自然资源和规划局是否应当向志高实业公司交付案涉土地。 《中华人民共和合同法》第八条规定，“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同”。本案中，志高实业公司通过招牌挂方式竞得案涉土地，与淮南市自然资源和规划局签订了成交确认书和《国有建设用地使用权出让合同》，明确约定了出让土地的交付和出让交款的缴纳等内容，该合同系双方当事人真实的意思表示，且不违反法律、法规禁止性规定，应为有效。双方均应按照合同的约定履行义务。志高实业公司于合同签订后依约将全部土地出让金缴纳至淮南市财政局账户，淮南市财政局也向其开具了《土地出让金专用票据》和完税证明，至于淮南市政府此后向志高实业公司或其他公司返还已支付的土地出让金，与本案的主体不同，不属于同一法律关系，且淮南市政府已另案起诉志高实业公司等公司要求其返还，不能因此否认志高实业公司已经支付了案涉土地出让金的事实。一审法院认定向志高动漫公司转账17.225247亿元不是返还土地出让金行为，这与相关生效刑事裁判文书认定不一致，结合2010年12月淮南市政府《志高文化科技动漫产业园涉及土地出让收入用于该项目建设专题会议纪要》《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》《补充协议》等，本院认为上述转账款可以认定为返回的土地出让金。淮南市自然资源和规划局依约为案涉土地办理了《国有土地使用权证》，并交付了部分土地，但未将案涉土地交付志高实业公司，显系不当。国家土地督察南京局作出的《例行督察意见书》（宁[2013]2号总150号）要求对向限制类项目供地、毛地出让、违反法定供地方式供地等问题，要分类整改，并针对不同情况提出了追缴欠缴土地出让收入、收回土地使用权、追缴已返还的土地出让金等不同要求，根据《例行督察意见书》整改意见内容，涉案土地不属于应当收回的情形，且本案中亦无《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的有关人民政府自然资源主管部门可以收回国有土地使用权的情形，故淮南市自然资源和规划局应当按照合同的约定向志高实业公司交付案涉土地。虽然，泰安志高集团、江东廷非法转让、倒卖案涉土地使用权构成刑事犯罪，但并不能因此否认本案《国有建设用地使用权出让合同》效力或志高实业公司已支付了案涉土地出让金的事实，淮南市自然资源和规划局据此拒绝交付土地的上诉理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款规定，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。本案中，安徽省人民政府作出作出皖行复〔2014〕57号、59号《行政复议决定书》已发生法律效力，结合本案的其他证据，该决定书可以作为认定本案事实的依据，淮南市自然资源和规划局主张上述行政复议决定书不能作为认定本案事实的依据的上诉理由不能成立，本院不予支持。 另，淮南市自然资源和规划局申请调取的原淮南市市长曹勇刑事判决书及部分刑事证据，其已在庭审中提交。国家土地督察南京局《例行督察意见书》及相关案涉材料，本案庭审已经查明相关事实，再行调取亦无必要，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十五条“当事人申请调查收集的证据，与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许”的规定，本院对其调取收集证据不予准许，一审法院未准许其调取收集证据亦并无不当。 综上所述，淮南市自然资源和规划局的上诉请求不能成立，应予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费2,754,516元，由淮南市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  万会峰 审判员  方 芳 审判员  宁 晟 二〇一九年十二月二十四日 书记员  贺 权