贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔行终1738号 上诉人（一审原告）张丽，女，汉族。 委托代理人韩剑波，贵州桓文律师事务所律师，执业证号15203199510519583。 被上诉人（一审被告）遵义市播州区人民政府，地址播州区西大街。 法定代表人肖光强，区长。 上诉人张丽因与被上诉人播州区人民政府土地行政补偿一案，由遵义县盛兴苗圃场于2017年2月24日向贵州省遵义市中级人民法院提起行政诉讼。贵州省遵义市中级人民法院法院于2017年6月7日作出（2017）黔03行初156号行政判决，遵义县盛兴苗圃场不服，向本院提起上诉。本院于2018年8月20日作出（2017）黔行终1136号行政裁定，撤销（2017）黔03行初156号行政判决并发回重审。贵州省遵义市中级人民法院经重审后作出（2018）黔03行初587号行政裁定，驳回张丽的起诉。张丽不服该裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 张丽一审诉称：原告系合法的苗圃生产经营者，因国家建设需要征收原告位于播州区使用的红线范围内的34.215亩土地。2015年11月23日，原告、被告共同对原告使用土地的亩分及土地上的苗木品种、规格、数量进行丈量、测算，并予以确认。2015年12月24日，原告收到被告的《通知》，通知原告在5日内将红线范围内的34亩土地上120多万株各种果树、苗木全部搬迁，并作出补偿1598522元的补偿决定，原告不服，向遵义市人民政府申请复议。在复议过程中，被告于2016年1月8日自行撤销了上述《通知》，市人民政府于2016年1月13日终止了行政复议决定。其后，原告多次要求被告作出补偿决定未果，于是向法院起诉请求判令被告在一定期限内进行补偿，后法院判令被告在三个月内对原告履行补偿的法定职责。在既未达成补偿协议，也未作出补偿决定的情况下，被告于2016年4月1日强行将原告的苗圃苗木铲除，该行为经法院确认违法。2016年8月15日，原告收到被告《征收补偿决定书》（区遵贵指办（2016）01号）。原告对该补偿决定不服提起诉讼，在诉讼过程中，被告又将该补偿决定撤回，因无可诉行为，原告撤回起诉。2017年1月16日，原告收到被告《关于对遵义县盛兴苗圃场征收补偿决定》（播府行处［2017］2号）。原告认为，被告的该《征收补偿决定书》适用依据错误，《征收补偿决定书》适用的规范性文件是《市人民政府办公室关于印发兰海高速公路遵贵扩容工程（遵义境）建设项目征地补偿方案的通知》（遵府办发［2015］2号）（下称2号文件）和《市人民政府办公室关于兰海高速遵贵扩容工程（遵义境）超密植苗圃苗木补偿实行最高控价的通知》（遵府办函［2016］144号）（下称144号通知）。原告对《征收补偿决定》适用2号文件无异议，适用144号通知有异议，理由为：首先，144号通知与2号文件冲突，2号文件对苗圃征收没有进行限额、限价，144号通知对苗木补偿不分种类、规格进行最高控制价补偿；其次，144号通知违反了上位法优于下位法的规定，从《贵州省征收征用林地补偿费用管理办法》第八条第二款的规定来看，对征收的苗圃苗木没有密植范围的规定，没有超密植范围的说法，也没有最高控价补偿的规定，144号通知违反了上位法的规定，是不合法的行政行为。第三，144号通知的产生，没有按规范性文件制定的程序要求对其必要性、可行性、合理性进行调查研究，没有公开征求意见，没有送法制机构进行合法性审查，违反了规范性文件制定的有关规定。第四，144号通知对原告不适用，被告征收原告的苗木、苗圃的时间为2015年5月，人民法院于2016年6月28日判决被告履行补偿法定职责时，该通知也未作出，因此该通知对原告不适用。原告和被告双方对被补偿苗木的品种、数量、规格均无异议，仅就补偿决定是适用2号文件还是144号通知存在争议，按2号文件的规定来看，被告应补偿原告6066890.90元。综上，为维护原告的合法权益，特诉至法院，请求：一、撤销遵义市播州区人民政府《关于对遵义县盛兴苗圃场征收补偿决定》（播府行处［2017］2号）；二、审查遵义市人民政府办公室《关于对兰海高速遵贵扩容工程（遵义境）超密植苗圃苗木补偿实行最高控制价的通知》（遵府办函［2016］144号）行政行为的合法性；三、判决由被告按“遵府办发（2015）2号”文件补偿标准重新作出征收补偿决定，补偿原告征收补偿款6066890.90元。 一审法院认为：原告要求判决播州区人民政府按“遵府办发（2015）2号”文件的补偿标准重新作出征收补偿决定，补偿其6066890.9元，其实质是对集体土地征收补偿安置标准持有争议。同时，涉案土地系集体土地，《中华人民共和国土地管理法》并没有关于集体土地征收过程中，双方因补偿问题未能达成协议，由行政机关作出征收补偿决定的明确规定，故案涉征收补偿决定实际上是播州区人民政府针对集体土地作出的补偿安置行为。因此，原告诉请撤销案涉补偿决定实质是对播州区人民政府作出的集体土地补偿安置行为有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”的规定，原告未经行政机关协调、裁决程序直接向本院提起本案诉讼，不符合上述规定，依法应不予受理，已经受理的应当裁定驳回其起诉。本院向原告释明后，原告坚持本案诉讼，故对其起诉依法应予驳回。此外需要指出的是，本院作出的（2016）黔03行初195号行政判决已确认被告播州区人民政府铲除盛兴苗圃场栽种的34.215苗圃苗木的行政强制行为违法，公民、法人或者其他组织依法享有取得行政赔偿或者行政补偿的权利。行政赔偿以违法行政行为为前提，系对侵权行政行为所造成的损害进行赔偿；行政补偿则是由合法行政行为引起，系对合法行政行为所造成的损失进行弥补。在一个行政行为已经被依法确认为违法的情况下，行政相对人应当通过行政赔偿程序寻求损害赔偿，而不能通过行政补偿程序寻求对损失的弥补。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”之规定，裁定：驳回原告张丽的起诉。案件受理费50元，退还原告张丽。 张丽上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。主要事实和理由：一、一审裁定审判程序不合法。本案被发回重审后一审未开庭，更无举证、质证、认证的程序，显然属于程序违法。二、一审裁定认定事实错误。本案提起的诉讼的基础事实是对被上诉人造成的《关于遵义县盛兴苗圃场征收补偿的决定》不服，而上诉人向遵义市中级人民法院提起的另一诉讼是对上诉人的强制铲除行为被依法确认为违法后，提起的赔偿诉讼，其提出的诉讼请求与本案的诉讼请求是不一致的，其基础事实也不是同一事实。一审法院认定为一个事实显然与客观事实不符。三、一审裁定适用法律错误。上诉人要求播州区人民政府按照“遵府办发【2015】2号”文件的补偿标准重新作出征收补偿决定，其实质就是在几个补偿标准中该适用哪一个或几个标准的问题，而非对补偿标准本身有异议。这是两个不同性质的问题，而一审法院将其混为一谈，导致其适用法律错误。综上，请二审支持上诉人的上诉请求。 播州区人民政府二审未提交书面答辩意见。 本院认为：本案遵义县盛兴苗圃场于2017年2月24日向贵州省遵义市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销遵义市播州区人民政府《关于对遵义县盛兴苗圃场征收补偿的决定》；2.审查遵义市人民政府办公室遵府办函【2016】144号《关于对兰海高速遵贵扩容工程（遵义境）超密植苗圃苗木补偿实行最高控制价的通知》行政行为的合法性；3.判决播州区人民政府按“遵府办发【2015】2号”文件补偿标准重新作出征收补偿决定，补偿原告征收补偿款6066890.90元。对于本案被诉征收补偿决定是否可诉的问题，《中华人民共和国土地管理法》并没有关于集体土地征收过程中，双方因补偿问题未能达成协议，由行政机关作出征收补偿决定的明确规定。本案被诉征收补偿决定实际上是播州区人民政府对集体土地征收作出的补偿安置行为。张丽诉请撤销该征收补偿决定实质是对播州区人民政府作出的集体土地征收补偿安置行为有异议。事实上，上诉人张丽对播州区人民政府遵府办发【2015】2号文件制定的补偿标准无异议，仅对遵府办函【2016】144号文件对超密植苗圃苗木补偿实行最高控制价的规定有异议。而播州区人民政府则认为遵府办函【2016】144号文件是对遵府办发【2015】2号文件作出的补充，其所作的征收补偿是合法的。本案的实质争议在于遵府办函【2016】144号文件对超密植苗圃苗木补偿实行最高控制价的标准是否合法的问题，应否适用的问题，应属于补偿标准争议。即使不存在补偿标准争议，但张丽明显对土地补偿有异议。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”本案补偿问题也应先由张丽向行政机关申请裁决，一审根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，裁定驳回张丽的起诉并无不当。 另外，上诉人张丽已另案提起确认播州区人民政府强制铲除苗圃苗木的行政强制行为违法之诉，并提起行政赔偿诉讼，其权利可以在该诉讼中解决。 综上，原裁定认定事实较为清楚，适用法律正确。上诉人张丽的上诉请求无事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 柏 松 审判员 田一铭 审判员 肖 瑶 二〇一九年十二月十一日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛