吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）吉行终541号 上诉人（原审原告）张树华，男，农民，现住汪清县汪清镇。 上诉人（原审原告）于淑霞，女，汉族，农民，现住汪清县汪清镇。 上诉人（原审原告）杨春英，女，汉族，农民，现住汪清县罗子沟镇。 上诉人（原审原告）罗福成，男，汉族，农民，现住汪清县罗子沟镇。 其他上诉人文军龙等23人(具体名单附后)。 诉讼代表人文军龙，男，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇。 诉讼代表人具振男，男，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇。 被上诉人（原审被告）汪清县人民政府，住所地吉林省汪清县汪清镇汪清街392号。 法定代表人廉京燮，县长。 委托代理人董兴民，汪清县房屋征收和土地收购储备中心副局长。 委托代理人邹吉春，该政府法律顾问。 原审原告具大林，男，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇。 原审原告贺福，男，汉族，农民，现住汪清县汪清镇。 原审原告李莲姬，女，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇。 原审原告朴风春，男，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇。 原审原告金仁淑，女，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇。 原审原告徐文钢，男，满族，农民，现住汪清县汪清。 原审原告朴昌国，男，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇。 原审原告尹福子，女，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇。 原审原告金龙吉，男，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇。 原审原告沈娜，女，汉族，农民，现住汪清县汪清镇。 原审原告杨秀芹，女，汉族，农民，现住汪清县汪清镇。 原审原告季德明，男，满族，现住汪清县大兴沟镇。 上诉人文军龙、具振男等二十七人因诉被上诉人汪清县人民政府（以下简称汪清县政府）房屋征收决定一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初37号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人的诉讼代表人文军龙、具振男，被上诉人汪清县政府的委托代理人董兴民、邹吉春到庭参加了诉讼。现已审理终结。 原审查明：2018年，柳树河村村民委员会（以下简称柳树河村委会）与汪清镇政府达成《汪清县易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目权属调整和地类调整方案》，主要内容为：“……二、调整措施。项目实施前地类为集体建设用地，土地所有权为柳树河村村委会，使用权为本村村民个人。项目区实施后，通过整理复垦调整为农用地，土地权属不变，土地所有权仍未柳树河村委会，使用权为本村村民个人”。柳树河村委会及汪清镇政府共同出具《汪清镇柳树河村关于开展农村建设用地整理复垦的意见》，说明镇政府、柳树河村委会和全体村民一致认为，汪清县易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目既能改善该村的居住环境和生产、生活条件，增加村内可耕作面积，提高耕地质量和耕作便利度，又能缓解建设用地指标紧张局面；一致同意开展该项目，并希望项目早日实施。2018年5月7日，汪清县国土资源局作出汪国土资发[2018]76号《关于汪清县易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目符合县、乡两级土地利用总体规划的意见》，说明该项目设计的拆旧、建新（安置）地块均符合县、乡两级利用总体规划用途分区管制规则：地块边界与国土资源部备案的土地利用总体规划图图斑边界一致。2018年5月8日，汪清县规划局作出汪规发[2018]3号《关于汪清县易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目符合城乡建设规划的意见》，说明该项目符合该县城乡建设规划。2018年5月14日，延边朝鲜族自治州（以下简称延边州）国土资源局作出延州国土资报〔2018〕6号《关于汪清县易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目实施规划的审查意见》，同意将该项目上报吉林省国土资源厅审批。同日，延边州人民政府作出延州政函〔2018〕69号《关于汪清县易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目报批的函》，认为该项目符合城乡建设用地增减挂钩整体报批的各项要求，向吉林省国土资源厅上报。2018年6月21日，吉林省国土资源厅作出吉国土资函〔2018〕54号《吉林省国土资源厅关于汪清县汪清镇柳树河村易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩试点项目实施规划的复函》，原则上同意该试点项目实施。2018年9月12日，汪清县政府作出汪政房征【2018】6号《征收决定》，主要内容为“为了加快汪清县项目建设发展步伐，促进全县脱贫攻坚易地搬迁工作进程，减少城市闲置房屋存量，开展城乡建设用地增减挂钩工作，根据《中华人民共和国土地管理法》《吉林省土地管理条例》等相关法律、法规，参照《征收条例》，县政府相关部门研究论证出台了《汪清县汪清镇柳树河村房屋征收与补偿安置方案》（以下简称《补偿方案》），为保障被征收户合法权益，本着双方自愿的原则，做到合理补偿、妥善安置。据此，县政府作出决定对汪清县汪清镇柳树河村房屋实施征收，现将征收事宜公告如下：一、征收范围：汪清镇柳树河村、柳兴屯及周边房屋……”，并于同日作出公告并公布了《补偿方案》。2018年12月6日，汪清县政府又作出了《关于补充条款》。 2019年8月20日，汪清县自然资源局作出《证明》，证明张文和、罗福成、杨春英的房屋土地权属为国有土地，其他原告名下没有国有土地使用权证。张文和为原告张树华的父亲，于2009年7月13日去世，张树华继承了张文和名下的房屋；原告于淑霞与张树华为夫妻，于1988年8月6日登记。其他原告未提供充分证据证明其在被征收范围内享有国有土地上房屋产权。 另查明，2018年4月6日，汪清县政府曾作出《汪清县政府征收通知》，通知主要内容为：“经县政府研究决定，对汪清镇柳树河村和柳树河村柳兴屯房屋和地上附属物进行征收，现将征收情况通知如下：自本通知发布之日起，在红线范围内的土地进行抢栽、抢种任何农作物及抢建任何建筑物和构筑物一律不予补偿，如有违反上述通知后果自负。” 原审认为，本案被诉行政行为系汪清县政府于2018年9月12日作出的汪政房征【2018】6号《征收决定》。 第一，关于原告主体资格问题。被诉《征收决定》征收的对象为被征收范围内的国有土地上房屋。本案中，在39名原告中，原告罗福成、杨春英、张树华及于淑霞在被征收范围内享有国有土地上房屋的产权，是《征收决定》涉及的被征收人，是本案的适格原告；其他原告均未提供充分证据证明自己在被征收范围内拥有国有土地上房屋，即没有证据证明自己为被征收人、被诉《征收决定》与其有法律上的利害关系，故这些原告的主体资格不适格。 第二，关于《征收决定》合法性问题。《征收条例》第八条第（三）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要……”本案中，案涉征收项目系“为了加快汪清县项目建设发展步伐，促进全县脱贫攻坚易地搬迁工作进程，减少城市闲置房屋存量，开展城乡建设用地增减挂钩工作”。《吉林省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条规定：“城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积有增加、耕地质量有提高、建设用地总量不扩大，优化城乡用地布局的土地整治措施。”根据上述规定，案涉“城乡建设用地增减挂钩”项目系人民政府为了脱贫致富、优化城乡用地布局而进行的土地整治措施，征收案涉地块上的国有土地上房屋系人民政府为开展公益事业需要而进行。同时，该项目符合土地利用总体规划、城乡建设规划，获得了吉林省国土资源厅的批准，柳树河村委员会亦出具说明表示支持项目开展。虽然汪清县政府在项目审批前曾于2018年4月6日作出《汪清县政府征收通知》的行为不当，但随后该政府又依法补正了申报程序，在依法上报得到审批后，于2018年9月12日正式作出了汪政房征【2018】6号《征收决定》，即本案被诉《征收决定》，并将该《征收决定》及《补偿方案》在被征收范围内进行公示。综上，被诉《征收决定》系人民政府为开展公共事业需要而实施，符合法定程序，故对原告提出被诉《征收决定》违法的主张，因事实及法律依据不足，不予支持；原告提出的其他与《征收决定》合法性无关的主张，不属本案审理范围。 综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，裁判如下：一、驳回原告文军龙、具振男、具大林、俞吉虎、魏德明、冯佩祥、赵镇洙、申春根、李海植、郭维信、贺福、李根祚、李莲姬、李顺善、李明玉、金东业、具相哲、赵松月、金兴燮、金玉今、朴风春、金仁淑、金仁淑、魏玉芳、朴昌国、尹福子、金龙吉、沈娜、具美兰、杨秀芹、文太奎、尹桂顺、季德明、金今哲、韩桂英等35人的起诉；二、驳回原告罗福成、杨春英、张树华、于淑霞等4人的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告罗福成、杨春英、张树华、于淑霞负担。 文军龙、具振男等二十七人上诉称：请求撤销吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019)吉24行初37号行政判决，依法支持上诉人的诉讼请求。事实和理由：1.关于文军龙等三十五人的原告资格问题。文军龙等三十五人是否具有原告资格，关键在于《汪清县人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称征收决定)的征收范围。如果《征收决定》征收范围包括文军龙等三十五人的房屋，那么文军龙等三十五人是对《征收决定》有直接的利害关系人。《征收决定》虽然写的标题是国有土地上的房屋，但该《征收决定》的征收范围是汪清镇柳树河村、柳兴屯及周边房屋,《汪清县汪清镇柳树河村房屋征收与补偿方案》的征收范围也是汪清镇柳树河村、柳兴屯及周边房屋。柳树河村范围内国有土地上的房屋只有两套，一是罗福成和杨春英家的房屋，二是张树华和于淑霞家的房屋，如果《征收决定》征收对象是柳树河村、柳兴屯及周边的国有土地上的房屋，那么没有必要召开全体村民大会动员村民搬迁。另外，汪清县政府为了实施征收决定，已拆除了新建的村委会办公室和村委会原来使用过的办公室、老年协会办公室和门球场、路灯杆，破坏了3600平方米的水泥路面。原审判决认定《征收决定》征收对象为被征收范围内的国有土地上房屋，没有事实根据。2.关于《征收决定》的合法性问题。汪清县政府作出《征收决定》的法律依据是《国有土地上房屋征收和补偿条例》，该条例只能适用于征收国有土地上的房屋，不能适用于征收集体土地上的房屋，而且汪清县政府作出《征收决定》前后,没有充分了解柳树河村全体村民的要求和期待,以具有强制性质的征收形式让村民搬迁，违背民意，有损村民的根本利益。因此,《征收决定》不具有合法性。3.关于汪清县政府作出《征收决定》的真正目的。汪清县人民政府作出的《征收决定》写到,为了加快我县项目建设发展步伐，促进全县脱贫攻坚异地搬迁工作进程，减少城市闲置房屋存量，开展城乡建设用地增减挂钩工作。其实这些并不是真正的目的，真正的目的是在柳树河村范围内大力发展养牛基地，为吉天然农牧科技公司的经营需要，让全体村民让路，作出牺牲。吉天然农牧科技公司于2018年5月进驻柳树河村，该公司的经营地点就在柳树河村边上，已经发展为几千头牛,严重影响了村民的生活。 汪清县政府辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，应维持原判。1.汪清县政府（2018）6号国有土地房屋征收决定（以下简称6号决定）符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第三、四、五、六项规定，于法有据。2.6号决定是针对该区域国有土地上房屋征收与补偿而作出的，不涉及该区域内集体土地上房屋的被征收人。3.被征收区域有269户村民，本案上诉人代表不了全体村民。汪清县政府未与柳树河村和吉天然农牧科技开发有限公司签订《设施农用地协议书》，该协议与6号决定无关。 本院审理中，上诉人提交一组照片，证明汪清县政府已对集体土地上的房屋、道路进行了拆迁，持有集体土地使用证的上诉人具有原告资格。汪清县政府质证认为，不属于新证据，照片中显示的拆除行为不是汪清县政府组织的，是村委会自行决定的，这些设施的拆除与上诉人没有任何关系，与本案无关。本院认为，本案被诉行政行为是《征收决定》，而不是拆除行为，现有证据也不能证明该拆除行为系依据《征收决定》而作出，故该照片与本案被诉行政行为不具有关联性，本院不予接纳。 本院查明事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，国有土地上的房屋征收和集体土地上的房屋征收所依据的法律、法规不同，具体的征收程序也不相同。本案中，上诉人在原审明确的被诉行政行为是汪清县政府作出的汪政房征【2018】6号国有土地房屋征收决定，而汪清县政府明确表示该征收决定是针对征收范围内的国有土地上房屋作出的，对征收范围内的集体土地上房屋不产生效力。鉴于案涉征收范围内确有国有土地上的房屋，汪清县政府又明确案涉征收决定只针对国有土地上的房屋，对征收范围内的集体土地房屋不产生效力，故该征收决定对本案持有集体土地上房屋所有权证的上诉人并不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第十项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，原审裁定驳回持有集体土地上房屋所有权证的35名原告的起诉并无不当。关于《征收决定》合法性问题，原审查明的事实清楚，论理充分，适用法律、法规正确，本院不再赘述。 综上所述，汪清县政府作出的《征收决定》具有合法性，原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人文军龙等二十七人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 光 审 判 员  孔德岩 审 判 员  卢增鹏 二〇一九年十二月二十五日 法官助理  于 浩 书 记 员  周凯璇 附上诉人名单： 上诉人1文军龙，男，1983年12月14日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村十四组。 上诉人2具振男，男，1988年2月8日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村六组。 上诉人3俞吉虎，男，1966年1月24日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村二组。 上诉人4魏德明，男，1946年1月2日出生，汉族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村十三组。 上诉人5赵镇洙，男，19541月28日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村五组。 上诉人6申春根，男，1960年2月24日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村十二组。 上诉人7李根祚，男，1939年11月15日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村四组。 上诉人8张树华，男，1966年8月5日出生，汉族，农民，现住汪清县汪清镇东振街道五委十一组。 上诉人9于淑霞，女，1967年4月25日出生，汉族，农民，现住汪清县汪清镇东振街道五委十一组。 上诉人10李顺善，女，1955年2月18日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村五组。 上诉人11李明玉，女，1953年4月24日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村六组。 上诉人12金东业，男，1950年11月25日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村六组。 上诉人13具相哲，男，1961年5月9日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村六组。 上诉人14金兴燮，男，1955年10月25日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳兴村一组。 上诉人15金玉今，女，1957年3月24日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳兴村一组。 上诉人16具美兰，女，1963年7月20日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村六组。 上诉人17杨春英，女，1962年11月3日出生，汉族，农民，现住汪清县罗子沟镇前进村一组。 上诉人18罗福成，男，1958年3月21日出生，汉族，农民，现住汪清县罗子沟镇前进村一组。 上诉人19文太奎，男，1953年3月8日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇汪清街道三委六组。 上诉人20尹桂顺，女，1955年8月29日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇汪清街道三委六组。 上诉人21金今哲，男，1983年1月25日出生，朝鲜族，现住汪清县汪清镇柳兴村一组。 上诉人22韩桂英，女，1984年5月5日出生，朝鲜族，现住汪清县汪清镇柳树河村六组。 上诉人23冯佩祥，男，1971年3月3日出生，汉族，农民，现住汪清县大兴沟镇上村一组。 上诉人24李海植，男，1949年1月12日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村十组。 上诉人25郭维信，男，1945年4月13日出生，汉族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村九组。 上诉人26赵松月，女，1981年5月25日出生，朝鲜族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村五组。 上诉人27魏玉芳，女，1972年5月12日出生，汉族，农民，现住汪清县汪清镇柳树河村六组。