杭州市富阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0111行初58号 原告杨帆，男，1953年1月17日出生，汉族，住杭州市临安区。 委托代理人张巍竞，浙江天册律师事务所律师。 被告杭州市临安区综合行政执法局，统一社会信用代码113301856623020322，住所地杭州市临安区锦城街道畔湖路30号。 法定代表人何军梁，该局局长。 委托代理人吴有亮，该局工作人员。 委托代理人马骁，浙江厚来律师事务所律师。 被告杭州市临安区人民政府，住所地杭州市临安区锦城街道衣锦街398号。 负责人骆安全，该区区长。 委托代理人蒋琳，该区司法局复议科科长。 委托代理人孔璠，该区司法局复议科科员。 原告杨帆诉被告杭州市临安区综合行政执法局（以下简称“临安执法局”）、杭州市临安区人民政府（以下简称“临安区政府”）城建行政处罚及行政复议一案，于2019年8月5日向本院提起诉讼，本院于2019年8月12日立案受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭审理了本案，原告杨帆及委托代理人张巍竞，被告临安执法局副职负责人滕刚及委托代理人吴有亮、马骁，被告临安区政府委托代理人蒋琳、孔璠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告杨帆起诉称：原告于2019年3月28日收到被告临安执法局作出的《行政处罚决定书》（文号：临城法罚字[2019]第007号），随后在规定期限内向临安区政府提出行政复议，于2019年7月25日收到临安区政府作出的《行政复议决定书》（文号：临政复决〔2019〕20号）。原告认为该《行政处罚决定书》与《行政复议决定书》均未能查明本案的基础事实，未对案涉房屋未予办理产权证件的客观原因与历史原因进行基本的调查，并且法律适用机械，属于适用法律严重错误。具体理由如下：一、本案被告临安执法局所适用的法律显属错误，本案所涉房屋早在1991年就开始建造，故而应当适用1990年4月1日生效的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称“《城市规划法》”）第40条以及相应杭州市等相关法规办法。该《行政处罚决定书》适用2008年的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）显然违反“法不溯及既往”的基本法理，亦违反了最高人民法院行政审判实务中所倡导遵循的“从旧兼从轻”原则。临安区政府亦未对新旧法的“轻重缓急”严重程度作出回应。1、根据法律法理，本案应当遵循“从旧兼从轻”原则。先不论案涉房屋是否应受行政处罚，但由于其间法律的修改，使得新的《城乡规划法》的溯及力问题成为本案的其中一个关键点。原告认为，从法理上看，法不溯及既往是明确的，不能用后实施的法律去评判与规制先前的行为，因为行政相对人不可能在过去就能预知未来的法律规定。用事后创设出来的规定约束和惩罚事前的行为与法治精神相悖。《中华人民共和国立法法》第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”该规定确定了法不溯及既往的一般原则，因而本案应适用1990年违法建设行为发生时的《城市规划法》。依照该法规定第40条的规定，只有当违法建筑严重影响城市规划的情形才予以强制拆除，否则只能作出责令限期改正并处罚款的处罚。而临安区政府作为复议机关只是在《复议决定书》中机械援引该第40条法条，但是并未对何为“严重影响”作任何回应与解释。2、根据《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（文号：法[2004]第96号）第3条之规定,“三、关于新旧法律规范的适用规则，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的”，人民法院在审理行政诉讼时，应当坚持实体法适用旧法，除非新法更有利于相对人，该会议纪要所确立的审判精神类似于刑法的“从旧兼从轻”原则，亦与行政法“信赖利益原则”相符。故而在对未办理行政审批手续的房屋是否应该强拆的问题上，明显旧法《城市规划法》对相对人更加有利，因为旧法对于违法建筑的违法程度——“严重影响城市规划”与“影响城市规划”作了明确的区分，只有严重影响城市规划的才予以强拆。3、《杭州市市区违法建筑处置办法》和《临安市人民政府办公室文件》（文号：临政办[2014]38号）所涉规定均高度契合旧法《城市规划法》第40条之规定，也印证本案不应当适用强拆这一处罚。根据《杭州市市区违法建筑处置办法》第四条，“（二）1983年12月10日至1992年8月13日期间建成，取得建设许可证并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途进行建设的房屋或已领取土地使用权证但历史原因因审批手续不完整而未登记的房屋”不列入违法建筑认定与查处范畴。而本案当中房屋恰恰是因历史原因导致其在原告多次向有关部门申请的前提下依然未能办理，该历史原因导致了案涉房屋现依然处于无证状态。并且案涉房屋建造时间为1991年，故而再次印证该条的规定适用性。此外，根据临安区政府办38号文中关于“应当拆除的情形”只有当“不符合城镇控制性详细规划的强制性内容”和未办证两项相加方才符合强拆的情形，而本案当中目前也不符合该要求。该38号文第3条还规定“对于无建设工程审批手续的，符合规划要求，土地权属明确的，必须先给予行政处罚、补办建设、规划有关审批手续”这说明对于无建设工程审批手续的，应当先给予行政处罚并给予补办建设规划手续，而非一味简单的予以拆除，在这点上两被告处理均过于草率。4、案涉建筑不属于严重影响城市规划的建筑类型，且具有行政法意义上的合法信赖利益。首先，从案涉房屋目前的客观状态，该房屋并未侵占公共绿化道路亦未侵占公共交通、公共设施等严重情形。原告所办厂房自1993年2月16日取得工商营业执照以来，一直以本户建筑为其合法登记的企业住所，按时诚信纳税，工商部门认可本户建筑合法登记为企业住所，税务部门认可本户为纳税主体等一系列的行政行为使得原告享有合理的信赖利益；其次，近20余年的时间内，未有任何行政机关认定并勒令强拆本户建筑，原告认为现在该处罚已经严重超过了处罚时效。最后，本户先后多次前往有关部门要求办理相应审批手续及证件，但均由于相关部门的推诿原因未能办理，且相关部门在本户单独就本户建筑前往询问的情况下，仍未告知本户建筑的违法性。因此，本户基于对政府部门的信赖，有理由相信本户建筑并未影响到城市规划，依照前述《城市规划法》不应直接拆除。 二、临安执法局在调查本案房屋时未对案涉房屋未予办理房产证的客观历史原因予以清晰全面调查，而是直接以“客观状态上是否有证”与规划局的前后自相矛盾的“两纸公文”径行武断的推测出该房屋系违法建筑，违反行政处罚法的基本原则。案涉房屋之所以未办出产权证有着深沉的客观原因。案涉房屋所处的地块土地使用权系从原告妹夫胡月明处购得，当时该土地权证是齐备的，是属于同一本证项下的，但后因胡月明与银行有债务纠纷，故而导致该土地使用权权证被押在银行无法办理相关的“分证”手续，所以也就导致地上的房屋权证亦无法办出。在此20多年期间，原告曾先后向各个主管部门反映此事，申请分证补办，但是当时各政府部门所答复的都是不予办理，等以后有政策了一定给办出的答复，所以导致案涉房屋一直是处于“无证”状态，该无证状态并非因原告方过错或过失，并非“能办不去办”，而是该历史遗留因素导致“想办,办不出”。而对于上述历史遗留原因，尽管原告在听证程序中多次陈述，但是两被告却未予调查并且未予任何回应。 三、复议决定书中所述“违法状态存在继续状态”显属“因果倒置”，并且对“且无法采取改正措施消除影响的违法建设”没有做任何调查，复议调查事实不清。违法状态的持续是由于客观上无法办理相应规划许可证，这非因原告方原因所致的，原告方多次向相关政府部门申请办证却因为该地长期未办理相应许可证和政策不允许无法办出，所以原告方办证窘境就陷入了“死循环”，两被告对此未做调查，也没有对临安区规划部门所出的函中所提及的“且无法采取改正措施消除影响的违法建设”的原因以及具体详情未做任何调查与询问就径直驳回原告方的申请，实属武断。行政处罚的直接目的是打击行政相对人违反行政法规的不法行为，但是本案当中原告没有任何可归责因素，临安执法局“只看证”的机械式执法严重违法了行政处罚法“处罚公正原则”与“处罚与教育相结合原则”，更与政府一直所倡导的“以人为本、和谐执法”的理念相违背。综上，恳请法院维护原告的合法权益。请求判决：1.撤销临安执法局作出的临城法罚字[2019]第007号《行政处罚决定书》。2.撤销临安区政府作出的临政复决〔2019〕20号《行政复议决定书》。 原告为支持其主张，向本院提交了下列证据： 1.临安执法局行政处罚决定书（临城法罚字[2019]第007号）一份，证明临安执法局于2019年3月28日依据《城乡规划法》对原告杨帆位于临安区××街道水杉路××号的建筑物做出行政处罚。 2.临安镇勤俭井盖厂与临安县上甘乡周家兴村村民委员会所签署的协议书（时间：1990年9月9日）一份，证明案涉土地最先系由临安镇勤俭井盖厂从临安县上甘乡周家兴村村民委员会合法取得。井盖厂也是在案涉地块范围内，该地块上存在过多个厂，但是都是在案涉地块范围内且都是杨帆的。 3.胡月明与杨帆之间的土地使用权受让协议（日期：1992年5月11日）一份，证明胡月明将当初临安县上甘乡周家兴村村民委员会出售给临安镇勤俭井盖厂的土地使用权中300平方米以15000元的价格出售给了其亲戚本案原告杨帆。 4-1.杨帆与上甘乡周家兴村村民委员会所签署的协议（时间：1993年4月20日）一份，证明①杨帆在其原有房屋边征扩土地转让款10㎡，该10㎡是杨帆本人的；②1993年4月20日前在案涉土地上杨帆早已建造好了相关房屋。 4-2.上甘乡周家兴村村民委员会所出具的《收款收据》（NO.013311）一份，证明原告杨帆已向上甘乡周家兴村村民委员会支付了案涉土地转让款。 5.案涉土地的《中华人民共和国国有土地使用权证》、《土地使用权登记审批表》、以及附图各一份，证明案涉土地在1995年10月11日就已经办理好相关的产权证书（地号为81-11-21），核发该证的时候房屋早就造好了。 6.临安市锦南街道横岭村委会出具的证明（日期：2017年1月5日）一份，证明案涉水杉路16号的房屋是原告很早之前购得并建造的。 证据2-6主要证明即便过去三十多年，案涉房屋的基本材料都还有，基本流程也都明确。 7.杨帆致临安市土管局（日期：2001年5月10日）一份，证明原告早于2001年就向当时的临安市国土局申请办理相关分户手续以及相关的产权手续，请求将登记在当时胡月明名下的土地使用权证予以分割。 8.杨帆致临安市乡企局（日期：2001年5月11日）一份，证明原告当时再次就案涉土地向临安市乡企局申请办理相关分户手续以及相关的产权手续，请求将登记在当时胡明月名下的土地使用权证予以分割。 证据7-8证明原告多次为案涉建筑申请补办手续的事实。 9.《异议书》（日期：2019年1月28日）一份，证明就临安执法局的拟处罚通知，原告已经提出了《异议》并提交了相关证据予以证明。 10.《陈述书》（日期：2019年1月30日）一份，证明对于附房的拆除，原告完全予以配合的事实。 证据9-10证明原告在收到具有争议的具体行政行为时立即提出异议的事实。 11.《城市规划法》（1990）一份，证明对于无建设工程审批手续的，应当视情节予以行政处罚，仅在严重影响城市规划的情况下才做出拆除的，而不是所有的都强拆。 12.《浙江省城乡规划条例》（2010）一份。 13.《浙江省违法建筑处置规定》（2013）一份。 14.《杭州市城乡规划条例》（2011）一份。 证据12-14证明法律明确规定“未取得建设工程规划许可证进行建设的，尚可采取改正措施消除影响的，限期改正…”，而对于“无法采取改正措施消除影响的”定义该条采取了列举式的规定。这一方面说明不属于前述法条列举的“无法采取措施消除影响”的情形的，应当认定为“尚可采取措施消除影响”；另一方面说明对于无建设工程审批手续的建筑应当视情节处罚，而非一律拆除。 15.《杭州市市区违法建筑处置办法》（2014）一份，证明1983年12月10日至1992年8月13日期间建成，取得建设许可证并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途进行建设的房屋或已领取土地使用权证但历史原因因审批手续不完成而为登记的房屋，不列入违法建筑认定与查处范畴。 16.临安市人民政府文件临政发[2006]256号临安市人民政府批转市建设局关于建设工程补办手续有关政策的通知（日期：2006年10月19日）一份，证明对于无建设工程审批手续的，应当先给予行政处罚并给予补办建设规划手续，而非一味简单的予以拆除。 17-1.浙江临安矿务机械厂（第二名称：浙江临安不锈钢制品厂）非公司企业法人登记基本信息一份。 17-2.临安双和矿山机械有限公司登记基本情况一份。 17-3.临安双和矿山机械有限公司的税务登记证明一份。 证据17证明杨帆以及杨帆所经营的浙江临安矿务机械厂、浙江临安不锈钢制品厂、临安双和矿山机械有限公司主体合一的事实。 18.临安市工商局出具的《证明》（日期：1996年9月20日）一份，证明临安镇勤俭瓶盖厂更名为临安电信厂的事实。 19.临安区政府作出的《行政复议决定书》（文号：临政复决〔2019〕20号），证明案涉争议行政行为已经经过了行政复议程序的事实。 被告临安执法局答辩称：一、临安执法局作出行政处罚的事实清楚，证据充分。2019年1月25日，临安执法局下属锦城中队队员在监督检查中发现，原告位于杭州市临安区××街道水杉路××号的房屋涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设，本案于2019年1月25日经行政机关负责人批准立案查处。经执法队员现场勘查和查明，原告于1991年出资在锦城街道水杉路××号建造主房，框架结构，五层，占地面积为151平方米，建筑面积为697.62平方米。1992年10月主房完工后在主房北侧搭建辅房④，砖混结构，一层，建筑面积为7平方米，顶部为透明硬塑料。1995年，在主房东面建造辅房①、辅房②和辅房③。辅房①位于主房东南角，长3.5米，宽3米，面积为10.5平方米，建筑材质为铝合金结构，顶部为玻璃；辅房②位于主房东侧，长7米，宽1.8米，面积为12.6平方米，顶部为彩钢瓦；辅房③位于主房东北角，呈L型，砖混结构，面积为14.8平方米，顶部为彩钢瓦。2019年1月28日，临安执法局向杭州市规划与自然资源局临安分局（以下简称“临安规资局”）发出关于本案的《杭州市临安区城市管理综合行政执法局案件处理联系函》（临城法联字〔2019〕第024号）征询规划意见，临安规资局于2019年1月28日作出答复意见：“经查，当事人杨帆在临安区××街道水杉路××号进行的房屋建设（共5处，建筑面积约742.5平方米），其中1至4号未取得建设工程规划许可证，属违法建筑，主房规划审批层数为两层，建筑面积为250平方米，其余未取得建设工程规划许可证，属违法建筑。该些违法建筑，属无法采取改正措施消除影响。请贵局按相关法律、法规处理”。2019年2月26日，临安规资局重新作出答复意见：“经再次确认，当事人杨帆在临安区××街道水杉路××号进行的房屋建设（共5处，建筑面积约742.5平方米），均未取得建设工程规划许可证，属违法建筑，该些违法建筑，属无法采取改正措施消除影响。请贵局按相关法律、法规处理。注：原2019年1月28日回函的内容，以此件为准”。据此及查明的其他相关证据，临安执法局认为原告的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为。临安执法局于2019年3月4日向原告送达了《行政处罚事先告知书》（临城法罚告字[2019]007号），当场告知原告未取得建设工程规划许可证进行建设的违法事实，拟作出的处罚依据和处罚结果，及原告享有的陈述、申辩和听证的权利。原告在2019年3月6日向临安执法局提交了陈述书和行政处罚听证申请书，原告于2019年3月18日依法组织了听证。综合听证意见，临安执法局认为作出的《行政处罚事先告知书》（临城法罚告字[2019]007号）认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当，故维持原决定。据此，临安执法局于2019年3月28日作出《行政处罚决定书》（临城法罚字[2019]第007号），“限行政处罚决定书送达之日起三日内自行拆除位于临安区××街道水杉路××号的建筑面积为697.62平方米的建筑物（主房）及水杉路16号建筑总面积为44.9平方米的四处建筑物（辅房①、②、③、④）”。并于2019年3月29日送达原告。 对于原告提出的被告未对案涉房屋未予办理房产证的客观历史原因予以清晰全面调查，以临安规资局的回函推测房屋系违法建设，违反《中华人民共和国行政处罚法》的问题。被告认为，临安规资局系认定违法建设的主要单位，其经过查阅相关档案资料，作出上述回函内容。被告依据规划局回函和查证的违法事实对原告作出处罚决定于法有据，有理可依。同时，原告提到的无法办证的原因和多年来多方反映的陈述和相关证据，被告对其真实性和关联性存在异议，属于本案的案外原因，并不构成该案违法建设行为成立的构成要件。综上，本案认定事实清楚、证据充分。 二、被告临安执法局作出行政处罚的适用法律正确。对于原告提出的适用法律错误问题，原告认为适用2008年的《城乡规划法》并无不当。理由如下：1990年4月1日起施行的《城市规划法》第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。第四十条规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。据此，上述法律施行期间，在城市规划区内进行建设必须向城市规划行政主管部门申领规划许可证，对未经规划许可径自进行建设的，主管部门应依法作出处理。本案中，原告未就案涉建筑物取得相应的规划许可审批手续是事实，属于违法建设，且这一影响城市规划的违法行为存在继续状态，在2008年《城乡规划法》施行之后，此继续状态下的行为仍属违法。被告临安执法局就案涉违法建筑物的处理向临安规资局发函征求意见，征询是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响，得到“无法改正措施消除影响”的答复，故被告作出责令限期拆除的处罚决定；对处于继续状态且无法采取改正措施的违法建设行为，被告临安执法局适用现行有效的2008年《城乡规划法》的规定作出处罚决定，并未违反法不溯及既往和从旧兼从轻的原则，适用2008年《城乡规划法》进行处罚，适用法律正确。 对于原告提到的《杭州市市区违法建筑处置办法》（杭政函〔2014〕139号），该办法第四条中并不包括临安区。且原告的情形也不符合该办法第四条第（二）项的规定。 三、被告临安执法局作出行政处罚的程序合法。关于原告提出的该案已严重超过处罚时效问题，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定，案涉建筑物一直存在，违法行为存在继续状态，并未超出行政处罚二年的追溯期。在整个案件查处的过程中，被告严格按照《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律法规的规定，对案件履行立案审批、现场检查、调查询问、事先告知、行政处罚决定审批、送达等法定程序。本案程序合法、到位。 四、被告作出行政处罚适当。依据《城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，原告的行为属未取得建设工程规划许可证进行建设。依据《城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”之规定，被告临安执法局综合本案查处情况作出：“限行政处罚决定书送达之日起三日内自行拆除位于临安区××街道水杉路××号的建筑面积为697.62平方米的建筑物（主房）及水杉路16号建筑总面积为44.9平方米的四处建筑物（辅房①、②、③、④）”的处罚适当。 五、被告作出行政处罚的执法权依据。1、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。2、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第一款规定：市、县实施城市管理相对集中行政处罚权工作，由本级人民政府依照国家和本省的规定提出申请，报省人民政府批准。3、根据浙政函（2006）56号《浙江省人民政府关于临安市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、浙府法发（2007）14号《浙江省人民政府法制办公室关于临安市开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》予以批准同意，确定临安市城市管理综合行政执法局为临安市政府有关城市管理领域相对集中行使行政处罚权的工作部门，其主要职责包括“行使辖区内规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。据此，被告临安执法局具有查处当事人违法建筑的法定职权。 综上所述，被告临安执法局认为本案认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，作出《行政处罚决定书》（临城法罚字[2019]第007号）的行为合法、正当。 被告临安执法局向本院提交了下列证据： 1.《接受调查通知书》、《责令限期改正违法行为通知书》及送达回证各一份。 2.现场笔录两份、现场检察（勘查）照片五份、方位示意图一份、测绘图一份。 3.调查询问笔录两份。 4.居民身份证复印件两份。 5.国有土地使用证（临安电信器材厂）一份。 6.案件处理联系回函（时间：2019年1月28日、2019年2月26日）两份。 7.案件调查终结报告两份。 8.行政处罚听证申请书，听证通知书及送达回证各一份。 9.听证会笔录及原告提供的证件各一份。 10.调查期间当事人提供资料（收据、指定）各一份。 11.送达地址确认书一份。 证据1-11共同证明案涉房屋未取得《建设工程规划许可证》的事实。 12.行政处罚事先告知书的《陈述书》两份，陈述申辩复核意见书一份。 13.关于撤销《行政处罚事先告知书》的通知书及送达回证各一份。 14.行政处罚决定书及送达回证、行政处罚事先告知书各一份。 证据12-14的共同证明被告临安执法局作出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》、送达情况以及原告提出陈述申辩及被告临安执法局作出的复核情况。 15.立案审批表、行政处罚决定审批各两份，证明案件查处过程的内部审批情况。 法律依据：《城乡规划法》第四十一条、第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条——第四十三条、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、《浙江省人民横幅关于临安市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（浙政函[2006]56号）、《临安市城市管理相对集中行政处罚权实施暂行办法》。 被告临安区政府答辩称：一、临安区政府作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。原告于2019年4月23日向临安区政府提出行政复议申请。经审批，于2019年4月26日同意予以立案审查，并将《行政复议案件受理通知书》、《行政复议答复通知书》送达给原告和临安执法局。因本案案情复杂，经审批，于2019年6月21日作出延期决定，并将《行政复议决定延期通知书》送达给原告和临安执法局。根据查明的事实，临安区政府于2019年7月19日作出临政复决〔2019〕20号《行政复议决定书》，并送达给原告和临安执法局。临安区政府的行政复议审理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。 二、区政府作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。临安区政府受理原告的行政复议申请后，依法进行审理。经审查并核实，临安区政府认为，根据法律法规规定，在城市、镇规划范围内进行建设的，建设单位或者个人都应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。但是原告未能提供案涉房屋相应的规划许可审批证件，因此属于违法建设。另外，该违法行为存在继续状态，至今仍未完成相关手续办理，对处于继续状态且无法采取改正措施消除影响的违法建设行为，临安执法局适用2008年《城乡规划法》的规定作出处罚决定，并未违反法不溯及既往和从旧兼从轻原则。且临安执法局在作出案涉行政处罚时，充分保障了申请人的陈诉申辩权，履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的相关程序。因此，临安区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出案涉行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，并无不当。 综上，原告的诉讼请求不成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。 临安区政府向本院提交了下列证据： 1.临政复决〔2019〕20号《行政复议决定书》及送达材料各一份，证明被告临安区政府在法定期限内做出复议决定并送达给原告的事实。 2.行政复议申请书、杨帆提供复议证据清单及委托书各一套。 3.临政复立字〔2019〕20号受理通知书、行政复议答复通知书及其送达回证、复议决定延期通知书及送达回证各一份。 证据2-3共同证明被告临安区政府于2019年4月26日收到本案申请后依法处理的事实。 4.行政复议答复书及其证据清单一份，证明临安执法局在规定时间内提交答辩状材料的事实。 上述证据，经庭审质证，意见如下： 对原告提交的证据，被告临安执法局质证认为，对证据1的三性无异议，该处罚决定书程序、法律适用正确。对证据2的真实性有异议，该协议中所涉土地是集体土地，根据当时法律规定，该土地是无法转让。证据3并非是土地受让协议，是胡月明单方出具的指定。应属于胡月明的证人证言，不符合证据的构成要件，而且从后来查明的事实来看，该土地原来系集体土地，后来是划拨用地，均不允许转让。对证据4的真实性无异议，对合法性有异议，杨帆不能进行土地征用。对证据5的真实性无异议，但登记中写着属于临安完美塑胶厂，土地是划拨用地，不能转让。对证据6的真实性无异议，但证据的具体陈述存在矛盾，证明陈述购买主体是杨帆，但原告陈述其是向胡月明购买，而不是直接向村里购买。对证据7、8的真实性无异议，但是该证据是原告自己书写，不能证明其已经向当时相关部门申请，文字内容也不能体现出原告要求办理的申请，恰证明原告要求办理土地使用权证是非法的，因为原告要求相关部门严格把关，防止国有资产流失。对证据9的真实性无异议，但原告提出的异议不成立。对证据10的真实性无异议。对证据11-16的法律法规无异议，但原告提交的《杭州市市区违法建筑处置办法》不适用于临安区。对证据17的真实性无异议，但是不能达到原告的证明目的。浙江临安矿务机械厂是集体所有，且其住所地在2001年8月6日从临天桥变更到临安镇临天路9号，与本案无关，被告认为不能看出主体合一。对证据18的真实性有异议。对证据19的三性无异议，临安区政府的复议程序合法，复议结果正确。 对于原告提交的证据，临安区政府质证意见与被告临安执法局质证意见一致。 对于被告临安执法局提交的证据，经庭审，原告质证意见如下：对证据1的真实性、关联性没有异议，合法性有异议，本案未取得建设工程规划许可证，有其特殊的历史原因。证据2的真实性没有异议，合法性和关联性有异议。因为仅从现场房屋的方位地址照片来看，无法认定本案的建筑物是否属于强拆对象。对于证据3的真实性没有异议，但对其的合法性和关联性有异议，首先这些调查询问笔录当中第一页最后部分、第二页上面部分，有一处记载不当，案涉的地块是拥有土地权属证明的，并且双方目前所能印证的是，主房是1991年底就已经开始建造完成。胡月明的笔录里面也清楚地说明了，早在1991年开始案涉的地块水杉路16号就已经由原告杨帆进行了建造，并且是在当时申请过住房的，但是国土局、建设局当时咨询的答复是，只要在自己的土地用地范围内就好。从建造到结顶没有任何相关部门前来阻止，这说明，当时的政策条件下，对于类似在土地权属范围内又不突破控制性详细规划的相关内容的房屋是默许的，是没有达到强拆的程度，而且这两份笔录详细地还原了案涉水杉路16号之所以没有取得相应的规划建设工程规划许可证，原因是当时的政策不允许，也就是说目前未取得建设工程规划许可证的原因并非由原告方导致的，因此本案不应当适用新法中关于强拆的相关规定。对于证据4证据三性都没有异议。对于证据5的真实性，合法性没有异议。关联性有异议的，该证据中清楚地展现了当时国有土地权证在核发时，案涉水杉路16号的房屋就已经建成完毕的事实。案涉房屋当时是得到国土部门的相关确认与知晓的。之所以没有取得相应后续规划许可证，主要原因是前面所述的历史原因。对证据6的真实性没有异议，合法性和关联性有异议，两份回函自相矛盾，应该对矛盾的回函进行了调查，而不是只适用后一份回函就去强拆房屋。两份函是被告方向复议机关进行答辩举证的时候原告才知道的，在复议的时候原告还没有看到过这两份函。一个月不到的时间，做出了两份截然相反的函，没有做调查。该份证据是本案当中，最为关键也是争议最大的一份证据，从这两份回函可以看到对于案涉的房屋规划状况出现过两次截然相反的回函，这说明水杉路16号的房屋实际上本身存在着诸多模糊不清楚的地方，而且当我方收到两被告的应诉材料之后，发现临安执法局做出强拆决定的主要依据就是临安规资局所做出的2019年第24号函的答复，该份回函仅仅用一句“该些违法建筑属于无法采取改正措施消除影响”就草草带过，而该句话成为了临安执法局作出最终强拆决定的主要依据，从本案以及两被告的后续答辩及所有的举证来看，两被告最终认定的主要依据就是属于无法采取改正措施消除影响，但是为何处于无法改正措施消除影响以及是否是其他原因导致，并且该原因是由何等原因造成的，均没有进行披露，而该函对于原告方的行政处罚起到了至关重要的决定，所以原告认为该行为存在着重大的违法性，作为一个行政处罚的核心依据，是处于一个程序上、实体上均重大违法的情况。对于证据7的真实性没有异议，对它的合法性和关联性有异议，正是临安规资局的两份回函导致了临安执法局做出了有实质性差别的案件调查终结报告，就本案而言，临安规资局的内部回函已经行达到了行政处罚的外部化的结果。对于证据8的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，本案不应当进行强拆的行政处罚。对于证据9的真实性、合法性和关联性均无异议，但对听证笔录当中，临安执法局所做出的陈辩意见的合法性有异议。对于证据10的三性均没有异议。对于证据11的真实性没有异议，对合法性和关联性持有异议，因为在申请听证之后，代理人就作为了原告方的听证代理人参与了相关的诉讼，因此送达地址应当以代理人之后提供的送达地址为准。综上，案涉的房屋没有取得权证这点原告方没有异议，但是原告认为案涉房屋没有达到必须强拆的地步。对证据12中的《陈述书》的三性无异议，但复核意见书的真实性无法判断，对其合法性和关联性有异议。对于证据13的真实性没有异议，但对其合法性、关联性有异议，意见同对原告证据6的质证意见一致。对于证据14的真实性、关联性不持有异议，但对合法性有异议，认为本案的行政处罚决定错误。证据15的真实性无法判断，对其合法性和关联性持有异议，因为通过该份证据可以看到，临安执法局内部也意识到了本案非常的复杂，涉及历史遗留问题。 被告临安区政府对被告临安执法局提交的证据质证认为无异议。 对被告临安区政府提交的证据，原告质证认为：对证据1的真实性、关联性没有异议，对于合法性有异议，复议决定适用法律错误，并且未能对本案复杂的客观历史情况予以调查，应当予以撤销。对证据2、3的三性都没有异议。对证据4的真实性没有异议，对于合法性、关联性持有异议。该答复书再一次非常清晰地陈述了临安执法局所作出的强拆决定是依据临安规资局的回函所作出的。但是对于多年来所反映的陈述和相关证据以及是否需要强拆并没有深入调查，只是以属于本案的案外原因草草带过。临安执法局对被告临安区政府提交的证据的三性均无异议。 上述证据经本院庭审质证，本院认证意见如下： 对原告提交的证据1-19的真实性均予以认定。对被告临安执法局提交的证据1-15的真实性均予以认定，并且与本案有关，能达到被告要证明的目的。对被告临安区政府提交的证据1-4的真实性予以认定。 本院根据原、被告的陈述及提交的有效证据认定事实如下：1988年-1990年期间，胡月明因承办企业需要获得位于临安市锦城镇畔河桥水杉路8号和16号地块，胡月明在水杉路8号地块审批建房。胡月明将水杉路16号地块以15000元转让给原告杨帆使用，于1992年5月11日签订土地使用权受让协议一份。1991年开始，原告杨帆在锦城镇水杉路16号建造主房一处，辅房四处，其中，主房框架结构，五层，占地面积为151平方米，建筑面积为697.62平方米，1992年10月主房完工后在主房北侧搭建辅房④，砖混结构，一层建筑面积为7平方米，顶部为透明硬塑料。1995年，在主房东面建造辅房①、②和③。辅房①位于主房东南角，长3.5米，宽3米，面积为10.5平方米，建筑材质为铝合金结构，顶部为玻璃；辅房②位于主房东侧，长7米，宽1.8米，面积为12.6平方米，顶部为彩钢瓦；辅房③位于主房东北角，呈L型，砖混结构，面积为14.8平方米，顶部为彩钢瓦。上述主房与辅房均未取得建设工程规划许可证。临安规资局认定上述案涉建筑为违法建筑，均属无法采取改正措施消除影响的建筑。被告临安执法局根据查明的事实，并经行政处罚事先告知、听证等程序，于2019年3月28日作出临城法罚字[2019]第007号行政处罚决定，限原告从收到决定书之日起三日内自行拆除位于临安区××街道水杉路××号的建筑面积为697.62平方米的建筑物（主房）及水杉路16号建筑面积为44.9平方米的四处建筑物（辅房①、②、③、④）。原告收到处罚决定后于2019年4月23日向临安区政府提起行政复议。2019年7月19日，被告临安区政府作出临政复决〔2019〕20号《行政复议决定书》，维持被告临安执法局作出的临城法罚字[2019]第007号《行政处罚决定书》。并将决定书送达给原告和临安执法局。 另查明，案涉土地包括水杉路8号于1995年办理了国有土地使用权证，土地使用者为临安电信器材厂，用途为工业，面积为673.9平方米，其中建筑占地为337.7平方米。2000年上述土地使用权变更为临安完美塑胶厂，建筑占地面积变更为290平方米。 本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第二条第二款规定，本条例所称城市管理相对集中行政处罚权，是指依照行政处罚法和国务院有关规定，由市、县（市、区）城市管理行政执法部门依法集中行使相关行政管理部门在城市管理领域的全部或者部分行政处罚权。第六条第（二）项规定，执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚。根据上述规定，临安执法局具有对违反规划管理规定的行为作出处罚决定的法定职权。 1990年4月1日起施行的《城市规划法》第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。第四十条规定“城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”。2008年1月1日起施行的《城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程百分之十以下的罚款”。据此，原告杨帆从1991年起，在未办理相应的建设工程规划许可证，擅自陆续建造案涉房屋及构筑物，违反当时的《城市规划法》，案涉房屋及构筑物属于违法建设，且违法建设行为存在继续状态，在2008年《城乡规划法》施行之后，此继续状态下的建设行为仍属违法，被告临安执法局就案涉建筑物的规划许可情况向临安规资局发出联系函，征询案涉建筑物的建设行为是否取得建设工程规划许可证，以及能否补办审批手续。临安规资局答复称“当事人杨帆在临安区××街道水杉路××号进行的房屋建设（共5处，建筑面积742.5平方米）均未得建设工程规划许可证，属违法建筑。该违法建筑，属无法采取改正措施消除影响”。故被告临安执法局认定原告杨帆的建设行为违法，作出责令拆除的处罚决定并无不当。对于继续状态且无法采取改正措施的违法建设行为，被告临安执法局适用现行有效的《城乡规划法》的规定作出处罚决定，并未违反法不溯及既往的原则和有利于行政相对人的原则，适用法律并无不当。被告临安执法局在作出处罚前，向原告杨帆发送《行政处罚事先告知书》，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人有权陈述和申辩，其作出处罚决定前充分保障当事人的陈述申辩权，履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的相应程序。综上，本院认为，被告临安执法局作出该处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，并无不当。 临安区政府作出的临政复决〔2019〕20号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，复议结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨帆的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨帆负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  张国其 审 判 员  刘珍玲 人民陪审员  何 伟 二〇一九年十二月三十一日 书 记 员  张晓青