江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1043号 上诉人（原审原告）季利，男，汉族，住江苏省扬州市广陵区。 上诉人（原审原告）季虹，女，汉族，住江苏省扬州市广陵区。 上诉人（原审原告）季晓冬，男，汉族，住江苏省扬州市广陵区。 上诉人（原审原告）季晓燕，女，汉族，住江苏省扬州市广陵区。 被上诉人（原审被告）扬州市邗江区人民政府，住所地在江苏省扬州市邗江区邗江中路338号。 法定代表人钱峰，扬州市邗江区区长。 委托代理人洪利春，江苏唯是律师事务所律师。 原审第三人扬州市邗江区人民政府蒋王街道办事处，住所地在江苏省扬州市邗江区蒋王路何桥村1号综合楼。 法定代表人吴军，扬州市邗江区人民政府蒋王街道办事处主任。 委托代理人谭正霞，江苏谭陈律师事务所律师。 委托代理人何卫青，江苏谭陈律师事务所律师。 上诉人季利、季虹、季晓冬、季晓燕（以下简称季利等四人）因诉被上诉人扬州市邗江区人民政府（以下简称邗江区政府）强制拆除其房屋违法一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2018）苏10行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2002年11月29日，郑美茵取得邗蒋房字第××号《村镇房屋所有权证》，载明所有权人为郑美茵，房屋座落为蒋王镇志远村××××组，建筑面积为221.03平方米。2003年3月2日，郑美茵取得邗集用（2003）字第1211520号《集体土地使用证》，载明土地使用者为郑美茵，座落为蒋王镇志远村××××组，用途为住宅用地，使用权类型为批准拨用，使用权面积为127.5平方米。2009年9月，上述房屋被拆除。2015年4月30日，郑美茵以扬州市邗江区人民政府蒋王街道办事处（以下简称蒋王街道办）为被告提起行政诉讼，要求判决确认蒋王街道办未依法履行政府信息公开法定职责行为违法，并判令蒋王街道办及时公开在2009年9月对志远村丁跳、米塘等组实施房屋拆迁的补偿标准文件。2015年9月22日，扬州市江都区人民法院作出（2015）扬江行初字第00081号《行政判决书》，判决确认蒋王街道办拖延履行政府信息公开法定职责违法。2016年8月12日，蒋王街道办向郑美茵作出《关于郑美茵房屋拆迁信访事由的答复意见》，内容为：“我街道办从未有支持、组织对您上述房产进行非法偷拆行为。对于您户的拆迁工作，我街办已委托扬州市江阳房屋征收服务有限公司（以下简称江阳征收公司）来全权实施，具体适用政策、补偿标准均应严格依法、依规。”等等。2016年12月13日，原扬州市住房保障和房产管理局向郑美茵作出扬房信公（2016）第24号《政府信息不存在告知书》，内容为：“经查，我局2009年未对蒋王街办的志远村丁跳、米塘组地块发布拆迁公告，你申请获取的政府信息不存在。”等等。2016年12月13日，蒋王拆迁办向郑美茵作出《信息公开答复书》，内容为：“扬州市邗江区人民政府蒋王街道办事处于2016年12月20日收到您申请公开2009年蒋王街办对志远村丁跳、米塘等村组实施拆迁的相关政府信息：1、房屋拆迁许可证；2、建设项目批准文件；3、建设用地规划许可证；4、土地使用权批准文件；5、拆迁计划和拆迁方案；6、拆迁公告；7、你们这一户上报房屋拆迁管理部门备案的《拆迁补偿安置协议》，现答复如下：您申请的1-6项信息属于国家拆迁管理档案，该拆迁档案制作和保管的职能部门均为扬州市拆迁管理办公室，我蒋王街办不属于该档案的制作和保管部门，故建议您向扬州市拆迁管理办公室申请公开。您第7项信息请求不存在，因您未与拆迁公司达成过书面《拆迁补偿安置协议》，故该项申请公开的信息不存在。”等等。2017年1月11日，原扬州市国土资源局向郑美茵作出（2017）第01号《政府信息公开告知书》，并附苏国土资函[2009]320号通知，该通知载明“同意邗江区将蒋王街道集镇、蒋王街道何桥村、余林村、志远村、杨庙镇友谊村，瓜洲镇东石村、红苗村、明星村集体农用地32.7740公顷（其中耕地23.7823公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将蒋王街道何桥村、余林村、志远村，瓜洲镇东石村、红苗村、明星村14.4379公顷集体建设用地、5.1412公顷未利用地征为国有。”等等。2017年3月17日，蒋王拆迁办向郑美茵作出《答复书》，内容为“经查：您上述房屋于2009年9月被拆迁单位扬州市维扬区江阳拆迁有限公司（现更名为扬州市江阳房屋征收服务有限公司）进行拆迁拆除，您就房屋被拆除后的安置事宜与拆迁单位也进行了多次沟通”等等。2017年6月23日，蒋王拆迁办向郑美茵作出《答复书》，内容为：“经查：上述房屋于2009年9月被拆迁单位扬州市维扬区江阳拆迁有限公司（现更名为扬州市江阳房屋征收服务有限公司）进行拆迁拆除，你方就房屋拆除后的安置事宜与拆迁单位已进行了多次沟通”等等。2017年7月14日，蒋王街道办向郑美茵作出《关于郑美茵房屋拆迁信访事项处理意见书》，内容为：“我街道办从未有支持、组织对您上述房产进行非法偷拆行为。对于您户的拆迁工作，我街办已委托扬州市江阳房屋征收服务有限公司来全权实施，具体适用政策、补偿标准均应严格依法、依规。”等等。 另查明，季利、季虹、季晓冬、季晓燕均系郑美茵子女，上述五人户籍性质均为城镇户口。郑美茵已于2017年3月30日去世。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；……。本案中，据季利等四人诉称，其位于扬州市××区蒋王镇××丁××组的房屋于2009年被蒋王街道办强制拆除，而其在本案中的诉讼请求为判决确认邗江区政府强制拆除上述房屋的行政行为违法。对此，依照上述法律及司法解释的规定，季利等四人的上述起诉依法应当裁定驳回。理由在于： 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，依据季利等四人提交的落款时间为2016年8月12日的蒋王街道办《关于郑美茵房屋拆迁信访事由的答复意见》、落款时间为2017年3月17日的蒋王拆迁办《答复书》、落款时间为2017年6月23日的蒋王拆迁办《答复书》以及落款时间为2017年7月14日的蒋王街道办《关于郑美茵房屋拆迁信访事项处理意见书》，季利等四人诉称的其位于扬州市××区蒋王镇××丁××组房屋被拆除，与蒋王街道办委托的原扬州市维扬区江阳拆迁有限公司（现扬州市江阳房屋征收服务有限公司）有关，季利等四人亦认可上述房屋系蒋王街道办拆除。而蒋王街道办系邗江区政府派出机关，依法具有独立的行政诉讼主体资格，季利等四人若对蒋王街道办的相关行政行为不服，应以蒋王街道办为被告提起相应诉讼。因此，季利等四人以邗江区政府为被告提起本案诉讼属于错列被告，且经该院释明后其仍拒绝变更。 其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，一方面，季利等四人诉称的拆除行为发生于2009年9月，且截至本案诉讼并未针对上述拆除行为依法申请行政复议或提起行政诉讼；另一方面，据季利等四人诉称及蒋王拆迁办的相关答复，在案涉房屋被拆除后，原审原告方一直与有关单位商谈补偿安置事宜，故其对上述拆除行为的发生、实施主体等情节均已知晓。因此，季利等四人针对发生于2009年9月的拆除案涉房屋行为，于2018年1月8日提起本案诉讼，已经超过了法定起诉期限。 季利等四人认为，一方面，自案涉房屋被拆除后，郑美茵及季利等四人一直在与有关单位沟通、商谈补偿安置事宜，且一直通过信访途径反映自身诉求，故不应认为超过法定起诉期限；另一方面，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款有关因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理的规定，本案应适用上述二十年的最长起诉期限。对此，一方面，通过信访反映诉求还是通过诉讼寻求救济，是当事人对于维护自身合法权益渠道的选择。但通过信访反映诉求未果后提起行政诉讼，仍应受到行政诉讼法及其司法解释有关起诉期限的限制，因信访耽误的时间也不是法定可以延长起诉期限的正当理由。另一方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”，一般是指因行政行为直接针对不动产而引起的行政纠纷，而依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定，“因不动产提起的行政诉讼”就是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。所谓“因行政行为导致不动产物权变动”，是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。拆除不动产的行为所直接导致的后果为不动产本身的灭失，而非不动产物权的消灭。因此，该院对季利等四人的上述主张依法不予采纳。 综上所述，季利等四人提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉与受理条件，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）、（三）项之规定，裁定驳回季利等四人的起诉。 季利等四人上诉称，1.邗江区政府未提交任何行政行为证据、依据，其行政行为违法。2.季利等四人自2017年7月4日知道是邗江区政府及蒋王街道办委托江阳征收公司拆除了其房屋后，在半年内对邗江区政府提起行政诉讼，没有超过法定起诉时限。3.2009年9月邗江区政府对该地域房屋实施拆迁的时候，该地域所属土地性质已经属于国有土地，因此，对该土地上房屋的征收与补偿，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，所以邗江区政府就是适格的被告。蒋王街道办事处不是国有土地上房屋征收与补偿工作的责任主体，蒋王街道办事处属于邗江区政府的派出机构，其在国有土地上房屋征收与补偿工作中履行职务和实施拆除行为均代表邗江区政府，故蒋王街道办事处对案涉房屋拆除行为产生的法律责任，应由邗江区政府承担。蒋王街道办事处在落款时间为2018年12月6日的行政答辩状中承认“答辩人是根据上级部门的相关文件来拆除房屋的”，其所称的上级部门就是邗江区政府。4.一审裁定书对邗江区政府在一审应诉时有无提交证据材料前后认定自相矛盾。季利等四人未能在法定的时间内收到应由法院转交的答辩状。请求撤销江苏省扬州市中级人民法院（2018）苏10行初38号行政裁定，依法提起上诉。 邗江区政府、蒋王街道办事处未在法定期限内提交答辩意见。 季利等四人提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，据季利等四人一审诉称和庭审的陈述，结合其一审提交的蒋王拆迁办相关答复，可以认定案涉房屋位于扬州市××区蒋王镇××丁××组，于2009年被蒋王街道办强制拆除，且截至提起本案季利等四人并未针对上述拆除行为依法申请行政复议或提起行政诉讼。在此期间，上诉人方一直与有关单位商谈补偿安置事宜，故其对上述拆除行为的发生、实施主体等情节均已知晓。季利等四人在本案上诉中仍然认可案涉房屋系蒋王街道办实施拆除行为。蒋王街道办系邗江区政府派出机关，依法具有独立的行政诉讼主体资格，季利等四人应以蒋王街道办为被告提起本案诉讼。因此，季利等四人以邗江区政府为被告提起本案诉讼属于错列被告，且经原审院释明后其仍拒绝变更。 起诉期限是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据已经查明的事实，案涉房屋拆除行为发生在2009年9月，季利等四人于2018年1月8日提起本案诉讼，已经超过了法定起诉期限。且季利等四人对于救济途径的选择，并非属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的法定的“不属于自身原因”耽误起诉期限。季利等四人上诉称，自2017年7月4日知道是邗江区政府及蒋王街道办委托江阳征收公司拆除了其房屋后，在半年内对邗江区政府提起行政诉讼，没有超过法定起诉时限，该主张没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 张 伟 二〇一九年十二月二十日 书 记 员 任子悦