湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘0703行初18号 原告湖南兆基电力建设有限公司，住所地湖南省常德市桃源县三阳港镇沙坡堉村谢家湾组。 法定代表人谢业富，该公司经理。 委托代理人商中华，桃源县宏远法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。 被告桃源县水利局，住所地湖南省常德市桃源县漳江镇黄花西路6号。 法定代表人伍立元，该局局长。 委托代理人肖丕清，湖南凌风律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人赵敏，男，该局工作人员，代理权限为一般授权代理。 第三人湖南久盛建筑有限公司，住所地长沙市经济技术开发区泉塘街道办事处东六线与漓湘路交汇处东北角华天LOHO小镇酒店综合楼1901房。 法定代表人柳忠仁，该公司总经理。 原告湖南兆基电力建设有限公司（以下简称兆基公司）诉被告桃源县水利局、第三人湖南久盛建筑有限公司（以下简称久盛公司）水利行政许可和行政赔偿一案，本院于2019年5月15日立案受理后，于2019年5月20日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉（参加诉讼）通知书。因原告申请对公司财务账目进行鉴定，以确定损失金额，本院于2019年6月19日组织鉴定，鉴定结果于2019年8月15日送达给各方当事人。本院依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭审理了本案。原告兆基公司法定代表人谢业富及其委托代理人商中华，被告桃源县水利局法定代表人伍立元、委托代理人肖丕清、赵敏到庭参加诉讼。第三人久盛公司经法院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 原告兆基公司诉称，2016年4月，原告投资“湖南桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目”（以下简称“三阳光伏电站项目”）建设，至今共实际出资600万元左右。按照职能行政机关的要求，拟定了该项目投资建设方案，依法进行了防洪、岩土工程地质、环保等项目预可行性评估研究报告，先后向被告等相关单位申办项目系列行政许可审批，向国网湖南省电力公司申请了该光伏电站接入系统方案的准入许可。2016年10月24日，被告桃源县水利局就该项目批示许可：“经现场勘察，拟利用水域为当地村组堰塘，离陬溪大堤200米以外，无防洪任务，同意开发利用”，并于2017年1月6日作出同意性行政许可报告，并由其进行内部水利行政部门呈报审批。后原告将上述行政许可、建设方案、评估报告等资料，呈报到桃源县发展和改革局，2016年7月20日，被告桃源县发展和改革局作出了桃发改许【2016】273号《关于湖南兆基电力建设有限公司桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目备案的通知》（以下简称《备案通知》）、桃发改招【2016】400号《关于核准湖南兆基电力建设有限公司桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目招标事项的批复》等建设施工的准予备案与同意性行政许可。后原告对项目相关基础设施工程的承建施工进行招标，中标单位是久盛公司，该公司中标后前期建设施工投资了300万元左右。2016年9月25日，经桃源县相关主管部门领导到场，举行了项目工程开工奠基仪式。2017年2、3月，因部分群众阻止施工，桃源县水利局口头通知原告暂停施工。后原告申请复工，三阳港镇政府于2018年8月22日对原告作出三阳复字（2018）040号《信访事项处理意见书》，称：“经调查，该项目是由水利部门要求停工，因该项目在河道上建设，水利部门未予批复允许施工，故予停工，三阳港镇政府无权批复复工”。2018年9月28日，常德市水利局给原告提供了常水发[2016]114号《关于依法处理延溪河违法修建光伏电站的通知》，同时，原告从三阳港镇当地群众处获得一份常德市水利局对燕为云作出的《关于桃源县三阳港镇村民信访事件的回复》，原告才知被告桃源县水利局违法作出行政许可，导致原告工程施工投资严重受损。原告为维护自身合法权益，依法向被告申请国家赔偿，被告收到国家赔偿申请书后在法定期限内未予答复。故原告起诉至法院，请求法院判决：一、确认被告对“三阳光伏电站项目”作出的行政许可行为违法；二、被告赔偿原告“三阳光伏电站项目”的投资损失3573909.48元；三、被告赔偿第三人“三阳光伏电站项目”的投资损失1500000元；四、本案诉讼费用由被告承担。 被告桃源县水利局辩称，一、被告不是“三阳光伏电站项目”涉水行政许可的法定实施主体。由于延溪河是沅水一级支流，属市管河道，被告无权对原告投资项目作出审查批复和行政许可。被告虽于2017年1月6日对“三阳光伏电站项目”防洪影响评价报告进行了初步讨论并出具了初审意见，并将意见交由桃源县人民政府和原告，但该意见只是作为县政府去函常德市水利局申请行政许可的意见依据，不是一种行政许可。二、原告不是被告的行政行为相对人，原告起诉属于错列被诉主体。原告从项目动工建设至今都没有向被告提出过行政许可申请，被告对原告不可能作出行政许可的行政行为。三、原告及第三人申请国家赔偿无事实和法律依据。原告及第三人遭受投资损失的原因是违反法律规定擅自开工建设造成的。四、原告的起诉已超过法定的起诉期限。涉案项目从2017年3月就停止施工，原告从此时起就应当知道自己的权利受损，其于2019年向法院起诉，已经超过了6个月的起诉期限。 第三人久盛公司未向本院提交书面的陈述材料。 经审理查明：2016年4月，原告投资“三阳光伏电站项目”建设，2016年7月20日，桃源县发展和改革局作出桃发改许【2016】273号《备案通知》。2016年9月，“三阳光伏电站项目”举行开工奠基仪式。2017年1月6日，被告桃源县水利局组织专家对该项目防洪影响评价报告进行了初步讨论并出具了《关于初审意见》，内容为：1、湖南桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站工程位于延溪中游三阳镇官家州至林场河段……。2、项目建设与河道整治规划不相矛盾。3、该渔光互补光伏电站建设项目属于创新型项目，可以开展探索。4、建设单位要确保防洪安全，与当地乡村两级签订好赔偿承诺。如因行洪导致群众财产损失，负责全部赔偿。”2017年2、3月，因当地群众阻碍施工，涉案项目暂停施工至今。2017年3月10日，常德市水利局对三阳港镇村民燕为云反映的桃源县三阳港镇修建光伏发电站的问题作出《关于桃源县三阳港镇村民信访事件的回复》，回复称常德市水利局未对“三阳光伏电站项目”予以审批，并已要求桃源县水利局依法处理。2017年4月18日，桃源县人民政府向常德市水利局出具《关于对我县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目进行防洪评估的函》，请求常德市水利局对“三阳光伏电站项目”进行防洪评估。2017年4月26日，常德市水利局对桃源县人民政府作出常水函（2017）17号《关于对桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目进行防洪评估的函的复函》，内容为：“……一、你县在延溪河三阳港镇河段河道内建设20MWp渔光互补光伏电站项目，违反了《中华人民共和国水法》第二十七条第二款和《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款的规定，我局决定不同意对该项目办理相关审批手续。二、延溪河是沅水一级支流，属市管河道。该项目在未取得我局相关批准文件的前提下即开工建设，违反了河道管理范围内建设项目管理的有关规定，请贵县对该建设项目进行妥善处理。”2017年5月27日，湖南省水利厅对常德市水利局出具湘水函（2017）113号《湖南省水利厅关于桃源县三阳港镇河道渔光互补光伏发电项目请求事项的复函》，内容为：“……本项目位于沅水一级支流延溪河，根据《湖南省实施办法》，该河道由你市实施管理。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条、第二十七条有关规定，本项目不属于涉河工程项目许可类型范畴。”2018年12月16日，原告向被告邮寄《行政赔偿申请书》，请求被告赔偿原告涉案项目直接投资损失人民币400—600万元以及原告应履行合同支付的基础设施建设中标承建施工单位久盛公司的损失100-300万元。被告至今未给予原告任何书面答复，故原告起诉至法院，请求法院判决：一、确认被告对“三阳光伏电站项目”作出的行政许可行为违法；二、被告赔偿原告“三阳光伏电站项目”的投资损失600万元；三、被告赔偿第三人“三阳光伏电站项目”的投资损失300万元；四、本案诉讼费用由被告承担。在庭审中，原告变更第二项诉讼请求为：判决被告赔偿原告“三阳光伏电站项目”的投资损失人民3573909.48元。变更第三项诉讼请求为：被告赔偿第三人“三阳光伏电站项目”的投资损失人民币1500000元。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。行政行为具有可诉性，起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围，系提起行政诉讼的法定起诉条件。可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性，行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为不具备最终、对外的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。本案中，涉案“三阳光伏电站项目”位于沅水一级支流延溪河，根据《湖南省实施办法》以及常水发（2017）169号《常德市水利局关于规范水行政审批工作的通知》的规定，沅、澧水一级支流（含撇洪河）及其他跨县级行政区域的沅、澧水非干流河段兴建的建设项目的行政许可应由常德市水利局审批，故“三阳光伏电站项目”的行政许可应当由常德市水利局审批。被告桃源县水利局虽于2017年1月6日出具了《关于初审意见》，但该初审意见不是对涉案项目的行政许可，且该初审意见作出后，桃源县人民政府亦向常德市水利局递交防洪评估函，请求常德市水利局对“三阳光伏电站项目”予以审批，故桃源县水利局作出的初审意见仅是一种过程性行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告湖南兆基电力建设有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  田晓晖 审 判 员  周元梅 人民陪审员  胡 娟 二〇一九年十二月四日 法官 助理  陈阿妍 书 记 员  金圆媛 附相关法条： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。