甘肃省张掖市甘州区人民法院行政判决书（2019）甘0702行初21号原告：高台县天鹅湖绿色有机水稻农民专业合作社。住所：高台县罗城乡花墙子村。统一社会信用代码93620724099952764U。法定代表人：许建生，该合作社理事长。委托诉讼代理人：韩小燕，甘肃昭武律师事务所律师。委托诉讼代理人：蒋晓元，甘肃昭武律师事务所律师。被告：高台县罗城镇人民政府。住所：高台县罗城镇罗城村。统一社会信用代码：11622225MB0W38219D。负责人：丁尚义，该镇镇长。诉讼代表人：丁尚义，该镇镇长。委托诉讼代理人：陈仁乾，该镇副镇长。委托诉讼代理人：侯学军，该镇法律顾问。第三人：高台县黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产项目建设管理处。住所：高台县湿地新区林业局办公楼。法定代表人：王立山，该湿地保护建管处主任。委托诉讼代理人：龚荣田，该湿地保护建管处副主任。委托诉讼代理人：侯学军，甘肃誉西律师事务所律师。原告高台县天鹅湖绿色有机水稻农民专业合作社（以下简称“天鹅湖合作社”）诉被告高台县罗城镇人民政府（以下简称“罗城镇政府”）湿地保护行政协议一案，于2019年9月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告天鹅湖合作社法定代表人许建生及其委托诉讼代理人韩小燕，被告罗城镇政府诉讼代表人丁尚义及其委托诉讼代理人侯学军均到庭参加诉讼。因高台县黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产项目建设管理处（以下简称“湿地保护建管处”）系案涉拆迁安置补偿协议的一方缔约人，与案件有利害关系，本院依原告的申请追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日再次公开开庭审理了本案。原告天鹅湖合作社法定代表人许建生及其委托诉讼代理人韩小燕，被告罗城镇政府诉讼代表人丁尚义及其委托诉讼代理人侯学军，第三人湿地保护建管处委托诉讼代理人龚荣田作为行政机关负责人出庭应诉、委托诉讼代理人侯学军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告天鹅湖合作社诉称：1.请求确认被告不依法履行、未按照约定履行高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产退渔还湿协议的事实；2.请求判令被告偿付原告转移转产安置补偿款380000元；3.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原告是高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产退渔还湿项目的当事人，被告系该项目在罗城镇的牵头负责人。2018年6月，被告作为退渔还湿项目牵头负责人之一，就原告经营的位于罗城镇花墙子村面积共计216.56亩退渔还湿事宜以原告的名义和湿地保护建管处签订了一份《高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产退渔还湿协议》，约定：乙方（即本案原告）自愿将位于罗城镇花墙子村的面积共计216.56亩用于退渔还湿，全部为人工开挖，按照标准，给予乙方退渔还湿居民转移转产安置补偿费1732500元。当年检查验收，公示无异议合格后一次性付清。同年6月28日，湿地保护建管处与原、被告三方共同签订《高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产安置协议》一份，同日，原、被告双方还签订《高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产退渔还湿协议》一份，该协议约定:按照标准，给予乙方退渔还湿居民转移转产安置补偿费1352500元。当年检查验收，公示无异议合格后一次性付清。上述几份协议签订后，原告严格按照政府退渔还湿政策履行了自己的义务，但被告却将政府补偿给原告的安置补偿款1732500元中的380000元私自截留。现原告认为被告私自截留原告的补偿款，与民争利的行为违反了政府依法行政的基本原则，故提起诉讼。原告天鹅湖合作社围绕其诉讼请求向本院提交以下证据：1.《高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产项目资金支付凭证》复印件一份，拟证明安置补偿款的支付对象为农户，即原告，被告无权截留；2.（2019）甘0724民初1959号民事裁定书复印件一份，拟证明原告提起民事诉讼后，被高台县人民法院以基础法律关系为行政协议为由，裁定驳回起诉的事实。经庭审质证，被告对原告提供的以上证据的质证意见是：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该凭证不能证明原告的拟证明目的；对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，在该民事裁定书中已经认定属于补偿协议纠纷，且裁定书是根据原告的单方描述进行的形式上的审查，并未进行实体上的审查，由此引发的后果应由原告自行负担，本案是民事纠纷，不属于行政诉讼的受案范围。第三人湿地保护建管处对原告提供的以上证据的质证意见是：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该凭证证明第三人已按照规定将补偿款打到了罗城镇农经站的账户上；2.对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，第三人是真正的行政关系主体，但第三人已经将所有的补偿款全部履行完毕。被告罗城镇政府提交书面答辩状一份，并在庭审中辩称：1.本案中，被告罗城镇政府的身份原系乡镇开办鱼池的所有者，并不是高台县黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产项目的实施单位，原、被告之间就退渔还湿不存在行政管理关系，双方之间的协议也不是行政协议，而是安置补偿款的分配协议，属于平等主体之间的民事纠纷，故本案不属于行政诉讼的受案范围，被告也不是行政诉讼的适格主体，原告主张被告不履行行政职责或不履行行政合同义务的请求不成立；2.对于原告要求被告偿付安置补偿款380000元的诉讼请求没有事实和法律依据，安置补偿款的分成协议是原、被告双方的真实意思表示，是合法的民事行为，协议已经就补偿款的分配问题作出了处分，且不具有撤销或者确认无效的事实，因具有法律效力，应当是本案原被告双方分配安置补偿款的唯一合法依据，故请求依法驳回原告的起诉。被告罗城镇政府围绕其答辩意见向本院提交了以下证据：1.《高台县黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产项目建设管理处关于依法高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产项目退耕（渔）还湿实施细则的通知》（以下简称“《退渔还湿实施细则》”）一份、原告递交的退渔还湿申请书复印件一份、被告与第三人签订的《高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产退渔还湿协议》（以下简称“《退渔还湿协议1》”）复印件一份、被告作为见证人，第三人与原告签订的《高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产安置协议》（以下简称“《安置协议》”）复印件一份、原告与案外人甘肃绿基农商农业发展有限公司签订的《农村土地承包经营权流转合同》复印件一份、实体照片复印件两张，拟证明本案中退渔还湿项目的实施主体是第三人，而非被告，本案不属于行政诉讼的受案范围，被告也不是适格的主体，应裁定驳回原告的诉讼；2.原、被告签订的鱼池《承包协议书》复印件一份、原、被告签订的《高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产退渔还湿协议》（以下简称“《退渔还湿协议2》”）复印件一份、付款凭证及领条三份、原告法定代表人许建生成立合作社的说明及营业执照复印件一份、罗城镇领导会议记录两份、补偿款说明一份，拟证明被告是涉案鱼池的所有者，原告是涉案鱼池的经营者，双方已经就补偿款的分配达成了协议，作出了处分，且补偿款已全额付清，原告主张被告支付补偿款380000元的诉讼请求不能成立，同时也证明本案属于补偿款的分配纠纷，不属于行政诉讼的受案范围。经庭审质证，原告对被告提供的以上证据的质证意见是：对证据1中的《退渔还湿实施细则》的真实性、合法性及关联性均无异议，但认为该实施细则的第七条规定与第三人签订协议的主体只能是经营户而不是所有者，且根据该实施细则，应先由原告与第三人达成协议，再由原告与被告达成分配协议，所以补偿款应先支付给原告。对被告与第三人签订的《退渔还湿协议1》的真实性无异议，对合法性及关联性有异议，并称原告是起诉时才见到了该份协议，根据退渔还湿的实施细则，补偿对象应当是经营者，故该份协议的乙方应当是原告，而非被告，故该份协议不合法、也不合规。对《安置协议》的真实性、合法性及关联性均无异议，认为安置协议中的安置对象应该是经营者，即原告，被告不能因此截留原告的补偿款。对证据1中的其他证据的真实性、合法性均无异议，并认为被告是本案适格的主体。对证据2中的《鱼池承包协议书》的真实性、合法性及关联性无异议，鱼池之前的面积是116亩，现在是216亩。对原、被告签订的《退渔还湿协议2》的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，认为在第一份协议的基础上，被告将每亩的赔偿标准进行变更后与原告签订了该份协议，该份协议不能作为被告截留原告补偿款的合法依据。对付款凭证及领条的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，认为根据《退渔还湿协议》，原告是补偿对象，补偿款应全部由原告接收，该份证据证明了被告在履行行政职能时截留了原告的补偿款380000元的事实，被告的行为不合法亦不合规。同时，即便被告有权主张补偿款，也应是先将补偿款全额打入原告账户，再由原、被告协商，而不是由被告直接截留。对证据2中许建生成立合作社的说明及营业执照的合法性、关联性及真实性均无异议，认为该证据更加证实了原告是适格的、唯一的、合法合规的补偿款接收方。对罗城镇领导会议记录及补偿说明的真实性无异议，对合法性及关联性有异议，认为被告要求补偿款按照五五或四六分成没有依据，该会议记录不是被告截留补偿款的合法合规文件。第三人湿地保护建管处对被告提供的以上证据的质证意见是：对证据1、2的真实性、合法性及关联性均无异议，认为第三人作为真正的行政关系主体，已经将全部义务履行完毕，且退渔还湿针对的就是所有人，被告是鱼池的所有人，所以《退渔还湿协议1》是第三人与被告签订的，转移转产补偿的不仅是经营者，还有所有者。第三人湿地保护建管处提交书面答辩状一份，并在庭审中述称：2018年6月28日，第三人与被告签订退渔还湿协议的当天，被告作为鱼池所有人，与承包人原告的法定代表人签订了安置补偿款的分配协议，约定补偿款1732500元由原告按照每亩6245.38元的标准享有1352500元安置补偿款，下剩380000元（平均每亩1754.62元）由罗城镇政府所有，双方法定代表人在协议上签字并加盖了公章，同时原、被告于2007年签订的鱼池承包合同即告终止。现第三人与原告之间的退渔还湿协议，原、被告之间的补偿款分成协议均已履行完毕，原告要求被告偿付安置补偿款380000元的诉讼请求，违背了分成协议的约定，属无理要求，请求依法予以驳回。第三人湿地保护建管处围绕其陈述意见向本院提交了以下证据：《高台县人民政府办公室关于启用高台县黑河水系石炭沟综合治理工程建设管理处等三枚印章的通知》复印件一份、《高台县人民政府办公室关于成立黑河水系石炭沟下段综合治理工程等项目建设管理处的通知》复印件一份、《高台县黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产项目建设管理处关于依法高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产项目退耕（渔）还湿实施细则的通知》（以下简称“《退渔还湿实施细则》”）原件一份，拟证明第三人与被告签订《退渔还湿协议》主体适格，该行政协议合法有效，应受法律保护，现第三人已将退渔还湿协议的义务全部履行完毕，在本案中不承担任何责任，同时原被告也已就鱼池的补偿款分配问题达成了协议，且款项已经付清，原告主张被告支付补偿款380000元的诉讼请求，不应支持。原告天鹅湖合作社对第三人提供的以上证据的质证意见是：对上述证据的真实性、合法性及关联性均无异议，认为根据《退渔还湿实施细则》的第七条规定，第三人签订协议的主体只能是经营户而不是所有者，且根据该实施细则，应先由原告与第三人达成协议，再由原告与被告达成分配协议，所以补偿款应先支付给原告。被告罗城镇政府对第三人提供的以上证据的质证意见是：对上述证据的真实性、合法性及关联性均无异议，《退渔还湿实施细则》对补偿款的分配要求是形成一致意见后再签订《退渔还湿协议2》，原、被告形成分配协议后，同日与第三人签订了《退渔还湿协议1》，且根据实施细则，被告也是相关权益的受补偿者，对于原告拓展的100亩，已经在补偿协议中一并进行了了结。本院对当事人提交的证据认证如下：被告提交的证据1中原告、第三人认可的《退渔还湿实施细则》、《安置协议》、退出经营的申请书、土地承包合同及实体照片、证据2中原告、第三人认可的《鱼池承包协议书》、合作社成立说明及营业执照、第三人提交的证据，经三方质证均无异议，本院依法予以确认。对原告提交的支付凭证、（2019）甘0724民初1959号民事裁定书、被告提交的证据1中被告与第三人签订的《退渔还湿协议1》、原、被告签订的《退渔还湿协议2》、付款凭证及领条、罗城镇领导会议记录及补偿费说明的真实性本院予以认定，对证明事项结合本案实际情况综合认定。本院经审理查明：罗城镇花墙子鱼池又名甘肃高台天鹅湖水产养殖场，由罗城乡经济联合委员会所有。2007年，原告法定代表人许建生与罗城乡经济联合委员会签订承包协议书，承包经营了该养殖场的116亩鱼池，承包期限自2007年9月至2030年9月。2008年，许建生成立天鹅湖养殖场，并在经营过程中将鱼池的面积扩建为216.56亩，后于2014年5月19日成立高台县天鹅湖绿色有机水稻农民专业合作社。2017年因高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产项目需要，原告经营的合作社被列为该项目所涉及的转移范围之内，2018年6月26日，被告罗城镇政府召开领导会议，就案涉原告承包经营鱼池的退渔还湿补偿款分配方案进行讨论，并达成按照400000元谈，争取四六开的分配方案。同月28日，被告再次召开领导会议，讨论通过了原告承包经营鱼池的退渔还湿补偿款中，被告分得380000元。同日，被告作为甲方、原告作为乙方，双方签订《退渔还湿协议2》一份，约定对位于罗城镇花墙子村的面积共216.56亩鱼池进行转移转产安置，安置费标准为：每亩补偿金额6245.38元，按照该标准，给予原告转移转产鱼池退出经营安置补偿费1352500元，居民转产安置实体在××县流转土地312亩，原告自收到补偿款后，自动废除原鱼池承包协议，并将承包协议原件交还被告。协议落款处由原、被告法定代表人签字并加盖公章。同时，第三人湿地保护建管处作为甲方，罗城镇花墙子鱼池（高台县天鹅湖绿色有机水稻农民专业合作社经营法人代表：许建生）作为乙方，双方签订《退渔还湿协议1》一份，约定对位于罗城镇花墙子村的面积共216.56亩鱼池进行转移转产安置，安置费标准为：每亩补偿金额8000元，按照该标准，给予乙方转移转产鱼池退出经营安置补偿费1732500元，居民转产安置实体在××县流转土地312亩，协议落款处由第三人及被告法定代表人签字并加盖公章。另，第三人湿地保护建管处作为甲方，原告作为乙方，被告作为见证方，三方还签订《安置协议》一份。原告亦于同日向第三人出具了退出经营申请书，退出了鱼池的经营。同年7月2日，原告收到了第三人支付的鱼池退出经营安置补偿款1352500元，被告收到了安置补偿款380000元。另查明：2017年6月14日，高台县人民政府经研究决定就高台黑河湿地保护与治理工程、黑河湿地自然保护区居民转移转产项目成立建设管理处，湿地保护建管处为项目法人代表，行使项目建设管理职能，与此同时，高台县人民政府办公室发布了高政办发（2017）90号文件。2017年9月12日，高台县人民政府办公室发布关于启用三枚印章的通知，其中启用了“高台黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产工程建设管理处”印章。同年10月20日，被告依照相关规定发布了《高台县黑河湿地自然保区居民转移转产项目退耕（渔）还湿实施细则》（以下简称“《退渔还湿实施细则》”），该细则第七条规定，（一）退渔还湿工作由相关镇牵头负责，高台黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产项目建设管理处具体实施；（二）由镇政府负责，组织村委会与经营户协商退渔还湿补偿资金的分配工作。初步设计退出经营的鱼池均属村委会集体所有，农户承包经营。根据村民委员会组织法的规定，农村集体土地征收补偿款的分配应由村民会议或村民代表会讨论决定，在村民会议的决议符合法定程序的基础上，退渔还湿工作在镇政府监督下，由村委会组织召开两委会或村民代表大会确定资金分成标准，经村委会与经营者双方达成补偿款分成意见后，由高台黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产项目建设管理处根据镇政府、村委会出具的意见和经营户签订《退渔还湿协议》，做好退渔还湿工作。（三）退渔还湿居民转移转产安置费用包括以下四部分：1.鱼池土地补偿；2.经营户退出鱼池经营补偿；3.承包合同未到期终止补偿；4.退出鱼池内的渠、路、林、井、电、桥涵等地面附属设施补偿。本院认为，一、关于被告罗城镇政府主体是否适格问题，根据《退渔还湿实施细则》第七条的规定，高台县罗城镇的退渔还湿工作由被告罗城镇政府牵头负责，由第三人湿地保护建管处具体实施，同时，被告罗城镇政府又系案涉鱼池的所有人，属于案涉行政协议的缔约方，故被告罗城镇政府既为案涉鱼池退渔还湿的被补偿方，同时又系退渔还湿工作的牵头单位，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定，被告罗城镇政府是本案适格的主体。第三人湿地保护建管处作为退渔还湿工作的具体实施人，系退渔还湿协议的另一缔约方，与本案存在利害关系，依法因追加为第三人参加诉讼。关于原告要求被告偿付安置补偿款380000元能否成立的问题，本院认为，行政协议是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。这种协议的实质是受行政权监督的契约关系，具有双重属性，即一方面具有民事合同的基本属性（采用民事合同的形式，遵循合同的相对性原则），另一方面又具备行政属性，行政相对人的私法权利受到行政机关公法权力的限制，因此，行政协议虽然采用的是民事合同的形式，但协议中的当事人双方并不具有完全平等的法律地位，行政主体可以根据国家行政管理需要，单方面依法变更或者解除合同，而作为相对方却不享有此种权利。现本案中存在两份《退渔还湿协议》，对被告与第三人湿地保护建管处签订的《退渔还湿协议1》，原告以被告以其名义与第三人签订退渔还湿协议为由，主张该份协议不合法，并认为根据实施细则，退渔还湿的补偿主体仅为经营者，第三人应将补偿款先行支付给其，对此，本院认为，第一，根据被告与第三人签订的《退渔还湿协议1》，协议抬头处的乙方是“罗城镇花墙子鱼池”，是原告的前身，而非原告本身，且明确注明原告是经营者，故对原告主张被告以其名义签订协议的理由，本院依法不予支持；第二，根据本院审理查明的事实，原告系案涉鱼池的承包经营者，被告系鱼池的所有权人，根据《退渔还湿实施细则》第七条第三项的规定，退渔还湿居民转移转产安置费用中除了经营户退出鱼池经营补偿、承包合同未到期终止补偿及退出鱼池内的渠、路、林、井、电、桥涵等地面附属设施的补偿外，还包括鱼池的土地补偿，现原告天鹅湖合作社经营的鱼池所依附的土地是其承包经营的被告罗城镇政府集体所有的土地，因此，补偿款中对土地的补偿款及其其他相关补偿款应当归被告罗城镇政府所有。同时，《退渔还湿实施细则》第七条第二项也明确规定：由镇政府负责组织村委会与经营户协商退渔还湿补偿资金的分配工作，……由村委会组织召开两委会或村民代表大会确定资金分成标准……，从该规定中也可以看出，集体所有的土地所补偿的对象除了经营户还包括土地所有权人，故对原告主张补偿对象仅为经营者的理由，本院依法亦不予支持，且原告主张补偿款应先行全部支付给其的理由，没有相关依据，本院依法不予支持。被告罗城镇政府作为罗城镇花墙子鱼池的所有人，与第三人就其所有的鱼池转移转产退出经营所给与的相应经济补偿签订《退渔还湿协议1》并无不当。现被告罗城镇政府作为鱼池的所有权人，就补偿款的分配与作为经营者的原告签订《退渔还湿协议2》，符合《退渔还湿实施细则》的规定，且协议中鱼池的补偿面积未变，原告按照补偿标准获得的补偿款数额与被告获得的补偿款数额相加后与案涉鱼池应给予的补偿款总额相一致，而协议的落款处亦由原、被告的法定代表人签字盖章予以确认。据此，上述两份协议的内容均不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条及第五十四条规定的合同无效或可撤销的情形，且协议的权利义务已经原、被告及第三人全部履行完毕，因此，原、被告及第三人签订的两份《退渔还湿协议》在形式上均符合民事合同的相关规定，应属合法有效的协议。被告按照双方签订的《退渔还湿协议2》的约定，取得安置补偿款380000元，符合法律法规及相关政策的规定，原告要求被告支付安置补偿费380000元的诉讼请求，本院依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告高台县天鹅湖绿色有机水稻农民专业合作社的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告高台县天鹅湖绿色有机水稻农民专业合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。审 判 长 曾俊国人民陪审员 周 萍人民陪审员 黄钰财 二〇一九年十二月二十四日法官 助理 杨 凯书 记 员 夏 雪 附：【本案所适用法律、法规、司法解释】《中华人民共和国行政诉讼法》