山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行初267号 原告矫立德。 委托代理人李艳龙，山东居高律师事务所律师。 被告青岛市城阳区自然资源局，住所地青岛市城阳区顺城路6号。 法定代表人王忠琦，局长。 出庭负责人梁小平，副局长。 委托代理人高显，山东海轩律师事务所律师。 委托代理人栾萌洁，山东海轩律师事务所律师。 被告青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 出庭负责人于冬泉，副秘书长。 委托代理人刘晓斌，青岛市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人丛凡力，北京大成（青岛）律师事务所律师。 原告矫立德诉被告青岛市城阳区自然资源局（以下简称城阳区自然资源局）、被告青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）要求确认在实施征地过程中未履行听证义务的行为违法一案，依法向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月20日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日在第二十七法庭公开开庭审理本案。原告矫立德及其委托代理人李艳龙，被告城阳区自然资源局的出庭负责人副局长梁小平及委托代理人高显、栾萌洁，被告青岛市政府的出庭负责人副秘书长于冬泉及委托代理人刘晓斌、丛凡力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告矫立德诉称，原告在前海西社区有合法承包地，用于果蔬种植。近期，原告被告知该土地被征收，但是原告并不知情，经过申请政府信息公开，才得知其合法拥有的土地被卖。此次征地原告并不知情且未作出公告，因此严重侵害了原告的合法权益。另外，此次征地政府部门也未公告、未组织听证，剥夺了原告的知情权和陈述申辩权，该征地行为违法。综上，被告的征地行为违反了相关的法律规定，依法应当确认违法。为此，原告特提起诉讼，请求人民法院判令：1、确认两被告实施征地过程中未履行听证义务的行为违法；2、本案诉讼费由两被告承担。庭审中，原告进一步明确其诉讼请求为：确认两被告制订征地补偿标准过程中未履行听证义务的行为违法。 原告矫立德向本院提交以下证据： 1、政府信息公开告知书（包括征地批复、一书四方案等材料，均是通过此次政府信息公开获得），证明原告于2018年1月得知涉案土地被征收，根据当时的司法解释规定，原告的起诉并未超过起诉期限； 2、证明一宗（原告称签名人员为前海西社区村民），证明两被告在实施征收过程中未履行相应的公告和听证程序； 3、签名材料一宗（原告称签名人员为前海西社区党员代表），证明两被告在征收过程中没有履行相应的公告和听证程序； 4、《证明》复印件，证明原告在涉案社区有承包土地，具有原告主体资格； 5、《证明》一宗，证明原告在2004年已经承包涉案土地。 被告城阳区自然资源局答辩称，一、本案不属于行政诉讼案件受案范围，且违反“一事不再理”原则，原告的起诉应予驳回。原告所诉听证程序，系鲁政土字【2005】1223号《山东省人民政府关于青岛市2005年第十六批次城市建设用地的批复》（以下简称鲁政土字【2005】1223号批复）项下的过程程序，不属于一个独立的行政行为，原告依法不能独立提起诉讼。原告早在2018年3月就向山东省人民政府提出撤销鲁政土字【2005】1223号批复的行政复议申请，山东省人民政府于2018年5月17日作出鲁政复决字【2018】105号行政复议决定，维持了鲁政土字【2005】1223号批复。原告不服，在济南市中级人民法院提起行政诉讼。该案于2018年7月30日作出（2018）鲁01行初623号行政裁定，根据最高人民法院《关于适用第三十条第二款有关问题的答复》[（2005）行他字第23号]，以鲁政土字【2005】1223号批复属于“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的由行政机关最终裁决的行政行为”，不属于人民法院受案范围为由，驳回了原告的起诉。因此，原告在本案中是再次针对鲁政土字【2005】1223号批复，就其中的一个过程程序提起诉讼，既不符合行政诉讼案件受案范围，也违反了“一事不再理”的原则。二、被告已依法履行鲁政土字【2005】1223号批复项下听证程序。本案所涉土地在征收前所有权人系前海西社区居民委员会（以下简称前海西社区居委会），土地征收材料报批前，被告分别于2005年8月18日、20日，向土地所有权人前海西社区居委会送达了国土资听告字【2005】第188号、191号《听证告知书》，书面告知：“青岛市城阳区人民政府依法征用77295、88046平方米。根据《国土资源听证规定》第十九条的规定，你单位对城阳区国土资源局拟定的征用土地补偿安置方案有要求举行听证的权利。接到本告知书后请按照《国土资源听证规定》第二十一条规定的听证期限，向城阳区国土资源局申请听证。逾期未提出的，视为放弃听证”。前海西社区居委会分别于2005年8月25日、27日，出具书面《证明》，“同意征收土地补偿安置方案，决定放弃听证”。因此被告已依法履行听证程序，事实清楚，程序合法，并无不当。三、原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定:“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据上述规定，原告提起针对鲁政土字【2005】1223号批复项下听证程序的行政诉讼早已超过起诉期限。1、山东省人民政府2005年11月14日作出鲁政土字【2005】1223号批复，同意将包括本案所涉土地在内的集体农用地336522平方米转为建设用地并征收。2005年11月20日，被告作出《征收土地和征地补偿、安置方案公告》，对鲁政土字【2005】1223号批复的文号、时间、内容、征收土地位置、地类和面积、征地费用、地上附着物补偿标准等进行公告。原告知道或应当知道本案所涉鲁政土字【2005】1223号批复项下的听证程序内容的时间应当为2005年11月20日，其提起行政诉讼的期限为一年，已于2006年11月21日超过起诉期限。2、退一步讲，即使从原告2018年3月向山东省人民政府提出行政复议申请（鲁政复决字【2018】105号），要求撤销鲁政土字【2005】1223号批复的时间开始计算。被告在该行政复议案件中提交的证据已包括本案所涉鲁政土字【2005】1223号批复项下的听证程序，原告对于听证程序的内容已明知，却于2019年11月15日提起本案诉讼，已超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，人民法院应当驳回原告起诉。综上，原告的起诉不属于人民法院受案范围且已超过法定起诉期限，被告已依法履行了涉案行政行为的听证程序。请求人民法院查清事实，依法驳回原告的起诉。 被告城阳区自然资源局在法定期限内向本院提交以下证据： 1、鲁政土字【2005】1223号批复； 2、鲁政复决字【2018】105号行政复议决定书； 3、济南市中级人民法院（2018）鲁01行初623号行政裁定书； 证据1-3共同证明原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，且违反“一事不再理”原则。 4、国土资听告字【2005】第188号《听证告知书》； 5、前海西社区居委会于2005年8月25日出具的《证明》； 6、国土资听告字【2005】第191号《听证告知书》； 7、前海西社区居委会于2005年8月27日出具的《证明》； 证据4-7共同证明被告依法履行鲁政土字【2005】1223号批复项下的听证程序； 8、青岛市国土资源局2005年11月20日作出的《征收土地和征地补偿、安置方案公告》； 证据1、2、8还共同证明原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限。 被告青岛市政府答辩称，一、原告对本次诉讼事由，无法律上的利害关系，无诉讼主体资格，无权提起诉讼。2005年11月14日，山东省人民政府作出鲁政土字【2005】1223号批复，同意将涉案土地转为建设用地并征收，用于城市建设，后案外人青岛海珊发展有限公司（以下简称海珊公司）通过出让取得涉案土地并办理了产权证书，使用年限自2005年12月16日起至2055年12月15日止，使用面积为77295平方米。根据海珊公司与原告之间的民事诉讼[（2019）鲁02民终280号民事判决书]查明的事实，原告转承包土地的时间为2014年，其在土地征收时，对涉案土地没有权属及使用，因此无法律上的利害关系，无权提起诉讼。二、听证程序仅为征地行为前置性程序，不属于行政行为，不具有可诉性。1、听证程序为土地征收的一项程序性工作，并非行政行为。涉案土地征收时依据的听证规定，系原国土资源部颁布的《国土资源听证规定》，该规定第五条明确写明，法律、法规和规章规定应当听证的事项，当事人放弃听证权利或者因情况紧急须即时决定的，主管部门不组织听证。因此听证程序本身不具有法定性和强制性，不是行政行为，不属于行政诉讼法规定的受案范围，也就不具有可诉性。2、本次涉案土地听证程序，系土地征收行政行为的一部分，而土地征收行为，原告已经向国务院提起行政裁决，依法无权提起诉讼。三、被告并非涉案土地征收行为以及听证程序的实施主体，不应作为本案被告。本案中，组织实施涉案土地征收行为的主体为青岛市城阳区人民政府，审批机关为山东省人民政府，均非被告。城阳区政府土地征收相关工作完成后，被告依法报请省政府并获批准。根据行政诉讼法，被告并非作出行政行为主体，依法不应作为本案被告。四、本案听证程序，系依法依规进行，并无违法行为。涉案土地征收前的听证工作，系根据原国土资源部颁布的《国土资源听证规定》开展。征收前土地所有权属于前海西社区居委会，其已经收到听证通知并书面回复放弃听证，符合听证规定，无需再行组织听证程序。且根据答辩状第一条，原告不是土地所有权人，也无权要求听证。五、原告的诉讼请求，已经超过起诉期限。涉案土地目前的所有权人海珊公司，因排除妨害纠纷，已经于2017年起诉原告。后原告于2018年5-8月分别向山东省人民政府、济南市中级人民法院、国务院提起复议、诉讼、裁决。根据该事实，原告于2017年已经知悉涉案土地出让情况，故截止至立案时，已经超过法律规定的起诉期限，原告的诉讼请求不受法律保护，丧失胜诉权。综上，原告无诉讼主体资格，对被告诉讼主体错误，诉讼请求无法律及事实依据，且超过起诉期限，不应支持，故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告青岛市政府在法定期限内向本院提交以下证据： 1、鲁政土字【2005】1223号批复，证明涉案土地已经依法批准征收且批准机关为山东省人民政府； 2、（2019）鲁02民终280号民事判决书，证明海珊公司通过出让取得涉案土地并办理产权证书，原告转包土地时间为2014年，在土地征收时，原告对涉案土地没有权属，也未使用，原告已经于2017年知悉土地出让事宜，超过起诉期限； 3、听证通知及放弃听证说明，证明征收前土地所有权人前海西社区居委会已经收到听证通知，并书面回复放弃听证； 4、鲁政复决字【2018】105号行政复议决定书、（2018）鲁01行初623号行政裁定书、国务院行政裁决受理通知，证明原告的起诉超过起诉期限。 各方当事人对对方证据发表如下质证意见： 被告城阳区自然资源局对原告证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，证明目的有异议。该宗证据取得时间是2018年1月29日，但被告有证据证明原告早在此日期之前已经获知了该宗土地征收的信息，并且还启动了行政复议等程序。土地征收批复时间是2005年11月14日，在2005年12月已经出让给海珊公司，被告证据显示原告转包该宗土地时间是2014年以后，即原告对该宗土地的承包权是设置在海珊公司享有使用权的国有土地上；对证据2、3真实性有异议，是原告预先制作的证明。其中，证据2无效，设定的前提是2005年12月30日之前从未见过被告在村里张贴《征收土地安置补偿方案和征收土地公告》，措辞并非是被告从未张贴过，被告在该社区张贴过该公告的事实是该证据无法否认的。根据证据规则，署名人员应当作为证人参加庭审，接受法庭及双方的质询，作为证人证言才能够有效，在这些人员全部未出庭的情况下，其身份无法确认。证据3系在对抗海珊公司民事诉讼中形成的，同样是原告设置前提，且利用了海珊公司因闲置该宗土地造成村民随意耕种、受益，抱团对抗海珊公司土地使用权的行为，其他质证意见同证据2；证据4形式不合法，系复印件，社区公章后没有经办人的签名，真实性无法确认。即使是真实的，也与事实不符。该证据落款时间是2016年6月24日，其中载明原告所占用的60亩土地均在海珊公司已经取得土地使用证的范围内；证据5系复印件，没有证明效力，且10位证人身份无法核实，与生效民事判决相背。 被告青岛市政府对原告证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，证明事项有异议。根据已生效的（2019）鲁02民终280号民事判决查明的事实，原告早在2017年就已经知道涉案土地的征收情况，其通过信息公开申请主张2018年1月才知晓上述事实明显不符合实际情况；对证据2、3真实性有异议，原告搜集整理该两组证据明显是为了达到其个人利益的目的，且从措辞来看无法确认公告不存在或未张贴，签名人员身份也无法证明，应由全体签名人员到庭由法院核实。即使是真实的，也无法证明原告主张；证据4系复印件，真实性无法确认，即使是真实的，证明内容也与本案无关，该证据中陈述的矫立德承包的情况，根据已经生效的民事判决是违法行为，其他质证意见同城阳区自然资源局；证据5是复印件，对真实性不予认可，且与生效民事判决查明的事实相矛盾，即使是真实的，也无法证明是涉案土地。 原告对被告城阳区自然资源局证据的质证意见为：对证据1-3真实性没有异议，证明目的不认可。行政复议决定原告已依法申请国务院终局裁决，针对征地批复的复议请求与本案所诉征地行为不同，征地批复的作出和被诉主体都是山东省人民政府，而本案所诉是两被告在取得征地批复后根据土地管理法规定组织实施的征地行为，属于两个不同行政行为，原告的起诉并不违反“一事不再理”原则；对证据4-7真实性、合法性有异议，《听证告知书》没有在涉案社区张贴公告，被征收人从未见到该告知书。听证权是赋予被征收人的，而非社区居委会，前海西社区居委会出具的证明不符合法律规定。对证据8真实性、合法性、证明目的均有异议。其中所涉及的公告没有在被征收社区进行公告，被征收人对此不知情，该证据也不能证实原告的起诉已经超过了法定起诉期限。 被告青岛市政府对被告城阳区自然资源局证据无异议。 原告对被告青岛市政府证据的质证意见为：对证据1的质证意见同对城阳区自然资源局该证据的质证意见，该证据可以证实青岛市政府是涉案土地的征收实施主体；对证据2真实性没有异议，但是不能证明被告证明事项。原告已举证证实没有超过法定起诉期限，该证据可以证明原告与涉案征地行为有法律上的利害关系。海珊公司与原告之间民事上的排除妨害纠纷与本案不具有关联性；对证据3、4的质证意见同对城阳区资源局该证据的质证意见。 被告城阳区自然资源局对被告青岛市政府证据无异议。 经审理查明： 1、原告矫立德在青岛市棘洪滩街道办事处前海西社区转包土地。2005年11月14日，山东省人民政府作出鲁政土字【2005】1223号批复，同意将青岛市棘洪滩街道办事处等3个街道办事处326522平方米农用地转为建设用地，其中包括前海西社区的土地。 2、2018年3月26日，原告向山东省人民政府提出行政复议申请，被申请人为山东省人民政府，复议请求为撤销鲁政土字【2005】1223号批复。2018年5月17日，山东省人民政府作出鲁政复决字【2018】105号行政复议决定：“一、维持山东省人民政府作出的《关于青岛市2005年第十六批次城市建设用地的批复》（鲁政土字【2005】1223号）；二、确认青岛市国土资源行政主管部门在对鲁政土字【2005】1223号批复涉及城阳区棘洪滩街道办事处前海西社区集体土地的征收过程中，未正确履行清点确认职责的行为违反法律规定。”原告不服该行政复议决定，向济南市中级人民法院提起诉讼，诉请撤销鲁政土字【2005】1223号批复和鲁政复决字【2018】105号行政复议决定。2018年7月3日，济南市中级人民法院作出（2018）鲁01行初623号行政裁定，认为原告对上述批复和复议决定提起的行政诉讼均不属于人民法院受案范围，裁定驳回原告的起诉。原告遂向国务院提出行政复议裁决申请。2018年12月12日，国务院予以受理，案号为国复【2018】1826号。 3、经庭审询问，原告称其之所以将青岛市政府列为本案共同被告，是因为鲁政土字【2005】1223号批复从行文上看是批复给青岛市政府的，故认为青岛市政府是涉案征地行为的责任主体。 4、根据《青岛市国土资源局关于认真贯彻青厅字【2006】69号文件切实做好理顺崂山区城阳区黄岛区土地管理体制有关工作的通知》，自2007年1月1日起，原由崂山黄岛城阳三区政府行使的土地审批管理权依法上收至市政府，即在涉案土地征收行为发生时的2005年，青岛市城阳区土地审批管理权仍由青岛市城阳区人民政府行使。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”据此，原告在提起行政诉讼时的适格被告应当是作出被诉行政行为的行政机关。本案中，原告的诉讼请求是“确认两被告实施征地过程中未履行听证义务的行为违法”，并在庭审中明确为“确认两被告在制订征地标准过程中未履行听证义务的行为违法”，即其诉讼标的是指向制订征地标准过程中履行听证义务的行为。《国土资源听证规定》（2004年5月1日施行）第二条规定：“县级以上人民政府国土资源行政主管部门（以下简称主管部门）依职权或者依当事人的申请组织听证的，适用本规定。”第十九条规定：“有下列情形之一的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的；……。”据此，国土资源行政主管部门是拟定征地补偿标准过程中组织听证的法定主体。具体到本案中，涉案土地征收行为发生时间为2005年，此时青岛市城阳区土地管理权限并未上收至青岛市政府，根据上述规定，在涉案土地征收中组织相关听证的职责，应由被告城阳区自然资源局行使，被告青岛市政府作为市一级人民政府并非法定责任主体。并且，原告亦自认其将青岛市政府列为共同被告的原因是鲁政土字【2005】1223号批复的被批复主体是青岛市政府，而未能提供青岛市政府是征地过程中履行听证义务主体的法律依据。综合上述分析，青岛市政府并非本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定:“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定:“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”第十八条第一款规定:“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。……”本案中，因适格被告是城阳区自然资源局，根据上述规定，本院不是一审管辖法院，本案应由青岛市城阳区人民法院一审管辖。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定:“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院认为受移送案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”第二十三条第一款规定:“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。”本案中，原告因涉案土地在青岛市城阳区人民法院另有民事及执行案件，本案不宜由青岛市城阳区人民法院行使管辖权。根据青岛市跨行政区域管辖行政案件片区划分，黄岛区与城阳区属同一片区。因此，根据上述规定并结合本案实际情况，本院依法指定青岛市黄岛区人民法院管辖。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第十八条第一款、第二十二条、第二十三条第一款之规定，裁定如下： 本案移送青岛市黄岛区人民法院管辖。 审 判 长  高沛沛 人民陪审员  刘晓蕾 人民陪审员  张莲香 二〇一九年十二月二十六日 法官助理 ***  书记员赵洪峰 书记员王倩倩