甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）甘01行初58号原告暨诉讼代表人李有昌，男，1966年12月24日出生，汉族，住甘肃省文县。原告暨诉讼代表人李贵全，男，1976年10月27日出生，汉族，住甘肃省文县。原告暨诉讼代表人李国强，男，1972年3月27日出生，汉族，住甘肃省文县。原告暨诉讼代表人李富祥，男，1973年4月8日出生，汉族，住甘肃省文县。原告董永平，男，1988年9月19日出生，汉族，住甘肃省文县。原告李继文，男，1962年12月3日出生，汉族，住甘肃省文县。原告李兴红，男，1961年12月3日出生，汉族，住甘肃省文县。原告杨玉红，男，1974年4月9日出生，汉族，住甘肃省文县。原告李桂花，女，1970年10月10日出生，汉族，住甘肃省文县。原告何继烈，男，1956年7月3日出生，汉族，住甘肃省文县。原告共同委托代理人金亚飞，北京京润律师事务所律师。被告甘肃省人民政府。住所地：甘肃省兰州市城关区中央广场1号。法定代表人唐仁健，甘肃省人民政府省长。委托代理人李景海，甘肃省司法厅公职律师。委托代理人蒙艳，甘肃省司法厅公职律师。原告李有昌等人不服被告甘肃省人民政府作出的甘政复字〔2015〕26号《驳回行政复议申请决定书》，于2019年8月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人李有昌、李贵全、李国强、李富祥及原告的委托代理人金亚飞，被告甘肃省人民政府的委托代理人李景海、蒙艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告甘肃省人民政府于2019年7月12日作出《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2015〕26号），主要内容为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。就本案，按照司法部《关于〈关于大中型水利水电工程移民安置规划大纲和移民安置规划及审批行为是否属于行政复议范围的请示〉的批复》（司复〔2019〕10号），移民安置规划大纲和移民安置规划没有对公民、法人或者其他组织的权利义务进行直接处分，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。据此，被申请人甘肃省人民政府作出同意白龙江苗家坝水电站移民安置调整规划大纲（审定本）的批复也不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。原告李有昌等诉称，其通过政府信息公开程序获知，被告针对原告等进行移民搬迁，批准作出了甘政函〔2011〕78号《甘肃省人民政府关于白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲（审定本）的批复》（以下简称：甘政函〔2011〕78号《批复》），原告与该《批复》具有法律上的利害关系。原告以被告作出该《批复》违反法定程序及实体性规定，应当依法予以撤销为由，根据《行政复议法》的有关规定复议至被告，被告以该《批复》不属于行政复议范围为由，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，被告驳回原告的行政复议申请认定事实及适用法律均错误。甘政函〔2011〕78号《批复》对原告等的权利义务造成了直接影响，属于行政复议的受案范围。首先，该《批复》针对原告等搬迁和安置作出，明确了具体的搬迁和安置方案。对于原告等的搬迁及安置权利有直接的影响。其次，该《批复》已经外化，即对外公布和实施。地方政府亦是依据该《批复》具体实施的搬迁行为。对于原告等的实际搬迁及安置补偿权利有直接的影响。综上，该《批复》属于行政复议的受案范围，被告作出《驳回行政复议申请决定书》错误，应当依法予以撤销。诉请法院：一、依法撤销被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2015〕26号）；二、判决被告重新处理原告行政复议一案，作出行政复议决定。被告甘肃省人民政府辩称，答辩人作出的甘政复字〔2015〕26号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。司法部《关于〈关于大中型水利水电工程移民安置规划大纲和移民安置规划及审批行为是否属于行政复议范围的请示〉的批复》（司复〔2019〕10号），“移民安置规划大纲和移民安置规划没有对公民、法人或者其他组织的权利义务进行直接处分，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。”本案中，答辩人作出的甘政函〔2011〕78号《批复》内容为：根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定，同意《白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲（审定本）》。答辩人作出同意《白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲（审定本）》的审批行为，没有对被答辩人的权利义务进行直接处分，不属于行政复议范围。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回行政复议申请的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。答辩人收到被答辩人的行政复议申请后，依法向甘肃省水利厅制发《行政复议答复通知书》，因本案需有权机关作出解释和确认，依法中止审理，中止事由消除后，依法恢复审理，并在法定期限内作出行政复议决定，送达被答辩人，程序合法。请求判决驳回被答辩人的诉讼请求。经审理查明，2011年5月26日，甘肃省人民政府对甘肃省水利厅作出甘政函〔2011〕78号《批复》，内容为：“你厅《关于请求批准白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲的请示》（甘水发〔2011〕76号）收悉。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定，经研究，同意《白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲（审定本）》，请认真组织实施。”原告不服，于2015年7月5日向甘肃省人民政府提出行政复议申请，请求依法撤销甘政函〔2011〕78号《批复》。2015年7月15日，甘肃省人民政府向甘肃省水利厅发出《行政复议答复通知书》（甘政复字〔2015〕26号）及行政复议申请书副本，要求其自收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2015年7月16日，甘肃省人民政府法制办公室向国务院法制办公室上报《甘肃省人民政府法制办公室关于大中型水利水电工程移民安置规划大纲和移民安置规划及审批行为是否属于行政复议范围的请示》（甘府法发〔2015〕25号）。2015年8月4日，甘肃省人民政府对原告作出《中止行政复议通知书》（甘政复字［2015］26号），主要内容为：“本案在审理过程中，对于《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定的移民安置规划大纲和移民安置规划及审批行为是否属于行政复议范围的法律适用问题，需有权机关作出解释和确认。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（六）项的规定，现决定中止本案的审理。行政复议中止原因消除后，本机关将恢复该行政复议案件的审理。”2019年6月20日，中华人民共和国司法部对甘肃省司法厅作出《关于〈关于大中型水利水电工程移民安置规划大纲和移民安置规划及审批行为是否属于行政复议范围的请示〉的批复》（司复〔2019〕10号），主要内容为：“依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条之规定，行政机关作出的具体行政行为属于行政复议受案范围。移民安置规划大纲和移民安置规划没有对公民、法人或其他组织的权利义务进行直接处分，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。同时，为执行规划所产生的土地征收、补偿安置等行政行为是具体行政行为，属于行政复议范围。”2019年7月12日，甘肃省人民政府对原告作出《恢复审理通知书》（甘政复字〔2015〕26号），恢复行政复议案件的审理。同日，甘肃省人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2015〕26号）。原告不服，向本院提起行政诉讼。上述事实有被告甘肃省人民政府提交的甘政函〔2011〕78号《批复》《行政复议申请书》《行政复议答复通知书》《关于大中型水利水电工程移民安置规划大纲和移民安置规划及审批行为是否属于行政复议范围的请示》《中止行政复议通知书》《关于〈关于大中型水利水电工程移民安置规划大纲和移民安置规划及审批行为是否属于行政复议范围的请示〉的批复》《恢复审理通知书》等证据在案证实。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”根据上述规定，只有对当事人权利义务可能产生实际不利影响的行政行为，才属于行政复议的受案范围，不可能对当事人的权利义务产生实际影响的行政行为，不属于行政复议的受案范围。本案中，原告申请复议的行政行为是甘肃省人民政府作出的甘政函〔2011〕78号《批复》，主要内容是“同意《白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲（审定本）》”，而《白龙江苗家坝水电站工程移民安置调整规划大纲（审定本）》是一种宏观的、指导性的总体规划，没有对原告的权利义务产生实际不利影响，不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”据此规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。甘肃省人民政府认为其作出的甘政函〔2011〕78号《批复》不属于行政复议范围，决定驳回原告的行政复议申请，所作决定证据确凿，适用法律正确。甘肃省人民政府受理原告提出的行政复议申请后，向甘肃省水利厅发出《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本；行政复议案件审理期间，因案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认，依法中止审理，并在行政复议中止的原因消除后，及时恢复行政复议案件的审理，作出驳回原告行政复议申请的决定，符合法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李有昌、李贵全、李国强、李富祥、董永平、李继文、李兴红、杨玉红、李桂花、何继烈的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李有昌等10人负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 王 卫审判员 刘祥礼审判员 杜占才二〇一九年十二月二十四日法官助理安**书记员洪镭