青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）青28行再1号 再审申请人(一审被告、二审上诉人）都兰县住房和城乡建设局。住所地：青海省都兰县察汗乌苏镇，统一社会信用代码：11632822MB0Q18917W。 法定代表人：卓玛杰，该局局长。 委托诉讼代理人：杨金浩，男，藏族，1990年11月21日生，都兰县住房和城乡建设局副局长，住青海省格尔木市。 委托诉讼代理人：张立沙（女），青海立詹律师事务所律师。 再审申请人(-审原告、二审被上诉人）都兰县香日德镇人民政府。住所地：青海省都兰县，统一社会信用代码：11632822015086409B。 法定代表人：章继鸣，该镇镇长。 委托诉讼代理人：唐斌，男，汉族，1982年3月17日生，都兰县香日德镇人民政府副镇长，住青海省都兰县。 委托诉讼代理人：张立沙（女），青海立詹律师事务所律师。 再审申请人(原审第三人）韩西芳，女，回族，1960年10月15日生，现住青海省化隆县。 委托诉讼代理人：王努海，男，回族，1950年1月10日生，农民，现住青海省化隆县。 再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）韩西明，男，回族，1962年11月7日生，现住青海省都兰县。 委托诉讼代理人：苏合群，青海彰杨律师事务所律师。 再审申请人都兰县住房和城乡建设局、都兰县香日德镇人民政府、韩西芳与再审被申请人韩西明房屋行政强制一案，原由韩西明起诉都兰县住建局、香日德镇政府、第三人韩西芳，请求依法确认都兰县住建局、香日德镇政府强制拆除原告加油站房屋设施、变卖设备物品的具体行政行为违法。德令哈市人民法院于2018年4月17日作出（2017）青2802行初字17号行政判决：驳回原告韩西明的诉讼请求。判决后，韩西明不服一审判决，提出上诉。海西州中级人民法院二审后作出（2018）青28行终字13号行政判决：1、撤销青海省德令哈市人民法院（2017）青2802行初17号行政判决；2、被上诉人都兰县住房和城乡建设局就案涉房屋作出的具体行政行为违法；3、被上诉人都兰县香日德镇人民政府就案涉房屋作出的具体行政行为违法。上述判决发生法律效力后，都兰县住建局、香日德镇政府、第三人韩西芳向青海省高级人民法院申请再审，青海省高级人民法院于2019年6月20日作出行政裁定：指令海西州中级人民法院再审本案。本院于2019年7月30日再审立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。再审申请人都兰县住房和城乡建设局委托诉讼代理人杨金浩、都兰县香日德镇人民政府委托诉讼代理人唐斌、都兰县住房和城乡建设局及都兰县香日德镇人民政府的委托诉讼代理人张立沙、再审申请人韩西芳及其委托诉讼代理人王努海，被申请人韩西明委托诉讼代理人苏合群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原一审法院审理查明，1994年5月16日，都兰县上柴开村村民乔守录（甲方）与中庄村村民本案第三人韩西芳（乙方）签订合通（合同），合同约定：“由甲方河东种子站上方土地两亩地买给韩西芳（乙方），双方协商决定：1、甲方每亩地作价2600元，两亩地：计5200元，伍仟贰佰元整；2、双方商议决定，国家手续一切由乙方承办，甲方何无关系；3、如以后国家统一土地或政策所变者，到三年变了，由甲方退还乙方5200元，分文不少。如八年变了，由甲方分文不退，乙方拿东西归家，土地归甲方所有；4、订此合通（合同）后，甲、乙双方决无条件和理由提出退还。”甲乙、双方分别签字捺印。 同日都兰县上柴开村村民梁培义（甲方）与中庄村村民本案第三人韩西芳（乙方）签订两份合通（合同），一份合同约定：“由甲方河东种子站上方土地叁亩地买给韩西芳（乙方），双方协商决定：1、甲方每亩地作价2600元，叁亩地：计7800元，柒仟捌佰元整；2、双方商议决定，国家手续一切由乙方承办，甲方何无关系；3、如以后国家统一土地或政策所变者，到三年变了，由甲方退还乙方柒仟捌佰元，分文不少。如八年变了，由甲方分文不退，乙方拿东西归家，土地归甲方所有”。另一份合通（合同）约定：“由甲（梁培义）、乙（韩西芳）双方约定：甲方河东种子站上方土地对还给乙方，双方商议决定如下：1、甲方每亩土地还乙方两亩，甲方叁地还乙方六亩。地点中庄村西沙窝地。”甲、乙双方分别在两份合同上签字捺印。 2011年7月7日，都兰县建设和交通局与原告韩西明就案涉房屋的补偿达成补偿安置协议，并签订了都香征补字（2011）079号都兰县国有土地上房屋征收补偿安置协议（私有住宅类）。协议签订后，上述案涉房屋未进行拆迁。 2017年6月1日，都兰县住建局与第三人韩西芳就案涉房屋的补偿达成补偿安置协议，并签订了都香征补字（2017）073号都兰县国有土地上房屋征收补偿安置协议（货币补偿）。协议签订后，2017年6月3日，第三人韩启芳委托香日德镇政府将上述房屋拆迁。 原一审法院认为，拆迁补偿安置协议是取得房屋拆迁许可证的拆迁人与房屋所有人、承租人之间签订的有关房屋拆迁补偿安置的协议。依据拆迁管理办法，拆迁补偿的对象是房屋所有权人。《中华人民共和国物权法》第九条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”之规定，本案中，从各方的主张及现有的证据，案涉被拆迁房屋的权属存在争议。因此原告韩西明请求依法确认二被告强制拆除原告加油站房屋设施、变卖设备物品的具体行政行为违法的诉求，缺乏事实和法律依据，各方当事人应通过协商或其他法定程序解决。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告韩西明的诉讼请求。 原告韩西明不服一审判决，向海西州中级人民法院提起上诉。 上诉请求：1．撤销原判，依法改判；2．依法确认二被上诉人强制拆除上诉人加油站房屋设施、变卖设备物品的具体行政行为违法；3．由二被上诉人承担本案一审、二审的全部诉讼费用。 原二审法院查明的事实与原一审法院判决认定事实相同，原二审法院对此予以确认。 原二审法院认为，被上诉人都兰县住建局就案涉房屋先后与上诉人韩西明、原审第三人韩西芳签订补偿安置协议时，应依法明确案涉房屋所有权归属。在案涉所有权归属不明确时，应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定的程序进行处理，但被上诉人都兰县住建局违反相应的法定程序，先后与韩西明、韩西芳签订补偿安置协议，该具体行政行为违法。 被上诉人香日德镇政府作为行政机关，应遵循依法行政的原则。但其在房屋所有权人不明确的情形下，接受第三人韩西芳的委托，运用公权力，拆除案涉房屋、变卖设备物品，损害了行政机关在人民群众中的公信力，该具体行政行为违法。 综上，上诉人韩西明的上诉请求成立，予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。判决：一、撤销青海省德令哈市人民法院（2017）青2802行初17号行政判决；二、被上诉人都兰县住房和城乡建设局就案涉房屋作出的具体行政行为违法；三、被上诉人都兰县香日德镇人民政府就案涉房屋作出的具体行政行为违法。 原二审判决生效后，都兰县住建局、香日德镇政府、韩西芳不服向青海省高级人民法院申请再审。青海省高级人民法院于2019年6月20日作出（2019）青行申3号行政裁定，认为原二审法院认定事实不清，且判决结果超出诉讼请求。裁定：本案指令海西州中级人民法院再审。 都兰县住房和城乡建设局、都兰县香日德镇人民政府再审称，1、二审法院背离韩西明的上诉请求作出判决。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”。韩西明向二审法院提出的上诉请求是“撤销原判，依法改判，确认二被上诉人强制拆除上诉人加油站房屋设施、变卖设备物品的具体行政行为违法”。韩西明的起诉和上诉请求既没有请求确认都兰县住建局先后与韩西明、韩西芳签订补偿安置协议的具体行政行为违法，也没有请求确认香日德镇政府接受韩西芳的委托拆除涉案房屋的具体行政行为违法。因此，二审判决不在韩西明的请求事项之内，与韩西明的请求事项毫不相干。2、本案没有证据证明韩西明是案涉房屋的所有权人，二审判决支持韩西明在他人房屋上的请求事项没有法律、法理依据。本案案由是认为行政机关侵犯房产权。韩西明以行政机关对其房屋违法拆除侵权为由起诉、上诉。二审法院若要支持韩西明的上诉请求，按照法理首先得确认韩西明是案涉房屋的所有权人；如果韩西明不是本案案涉房屋所有权人，韩西明就没有提起诉讼的权利。本案中，韩西明并未提交确凿的证据证实案涉房屋为其所有。因此，一审判决驳回韩西明的诉讼请求完全正确。事实上，二审法院也没有认为案涉房屋的所有权属于韩西明，在不能确认房屋权属的情况下，应当驳回上诉,维持原判。3、本案不存在案涉房屋权属不明的情况。都兰县住建局在调查了解后，认为案涉房屋属于韩西芳。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，在达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的情况下，才可以作出征收补偿决定，而本案案涉房屋权属是明确的，并且和房屋所有权人达成了征收补偿协议，无需作出征收补偿决定。因此二审法院适用该条例第二十六条的规定属适用法律错误。4、香日德镇政府受韩西芳委托拆除了案涉房屋，帮助拆除行为属于民事行为，该行为并未损害行政机关的公信力。 再审请求：1、依法撤销青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院(2018)青28行终13号行政判决；2、驳回韩西明的上诉；3、依法维持青海省德令哈市人民法院（2017)青2802行初17号行政判决。 韩西芳再审称，二审判决违背事实和法律，并侵犯了再审申请人韩西芳的合法权益。1、二审判决背离本案案由和法律关系。本案案由是认为行政机关侵犯房产及房屋内不动产所有权，对此一审、二审法院及双方当事人均无异议，作为原审原告的韩西明应当提交房屋所有权的证据，而行政机关调查后认为真正的权利人是韩西芳，并与其签订了拆迁补偿协议，可是二审法院对于房屋的真正所有权人、是否侵犯了韩西明的房屋产权以及原告的举证责任问题没有分析认定。2、涉案土地并非严格意义上的城市国有土地，房屋也属于无房产证农村房屋，因此，二审法院适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条错误，对真正的房屋权利人产权进行粗暴干涉，也对已经完成的征地拆迁工作制造不稳定因素。3、韩西明并没有提交有效证据证明该房屋为其所有。涉案房屋所在的土地是韩西芳通过与上柴开村村民乔守录、中庄村村民梁培义签订协议流转取得的，协议的一方当事人为韩西芳。 再审请求：1.撤销海西蒙古族藏族自治州中级人民法院作出的（2018)青28行终13号行政判决；2.驳回韩西明的诉讼请求。 再审被申请人韩西明辩称，再审申请人的再审申请及事实和理由没有法律依据。一、二审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，审判程序合法，请求驳回再审人的再审申请。1、根据省高院裁定书，本案涉及都兰县住建局的行政行为是否存在违法，而不是全案错误。2、我们一审起诉的请求是确认都兰县住建局和香日德镇政府的拆房行为是违法的，都兰县住建局和香日德镇政府的拆房行为是依据都兰县住建局和韩西芳签订的第二份拆迁补偿协议，而这份协议是在与韩西明签订协议后才签的，所以第二份协议是违法的。3、韩西芳主张房屋所有权并没有证据能够证明，只是她自己主张的。 本院再审查明，1994年5月16日，都兰县上柴开村村民乔守录（甲方）与中庄村村民本案再审申请人韩西芳（乙方）签订合同，合同约定：“由甲方河东种子站上方土地两亩地买给韩西芳（乙方），双方协商决定：1、甲方每亩地作价2600元，两亩地：计5200元，伍仟贰佰元整；2、双方商议决定，国家手续一切由乙方承办，甲方何无关系；3、如以后国家统一土地或政策所变者，到三年变了，由甲方退还乙方5200元，分文不少。如八年变了，由甲方分文不退，乙方拿东西归家，土地归甲方所有；4、订此合通（合同）后，甲、乙双方决无条件和理由提出退还。”甲乙、双方分别签字捺印。 同日都兰县上柴开村村民梁培义（甲方）与中庄村村民本案再审申请人韩西芳（乙方）签订两份合同，一份合同约定：“由甲方河东种子站上方土地叁亩地买给韩西芳（乙方），双方协商决定：1、甲方每亩地作价2600元，叁亩地：计7800元，柒仟捌佰元整；2、双方商议决定，国家手续一切由乙方承办，甲方何无关系；3、如以后国家统一土地或政策所变者，到三年变了，由甲方退还乙方柒仟捌佰元，分文不少。如八年变了，由甲方分文不退，乙方拿东西归家，土地归甲方所有”。另一份合同约定：“由甲（梁培义）、乙（韩西芳）双方约定：甲方河东种子站上方土地对还给乙方，双方商议决定如下：1、甲方每亩土地还乙方两亩，甲方叁地还乙方六亩。地点中庄村西沙窝地。”甲、乙双方分别在两份合同上签字捺印。2011年7月7日，都兰县建设和交通局与被申请人韩西明就案涉房屋的补偿达成补偿安置协议，并签订了都香征补字（2011）079号都兰县国有土地上房屋征收补偿安置协议（私有住宅类）。协议签订后，上述案涉房屋未进行拆迁。2017年6月1日，都兰县住房和城乡建设局与再审申请人韩西芳就案涉房屋的补偿达成补偿安置协议，并签订了都香征补字（2017）073号都兰县国有土地上房屋征收补偿安置协议（货币补偿）。协议签订后，2017年6月3日，再审申请人韩西芳委托都兰县香日德镇人民政府将上述房屋拆迁。 以上事实与原一、二审法院判决认定相同。 另查明，都兰县香日德镇人民政府具体实施拆除行为系受韩西芳委托进行。通过庭审查证不能证明都兰县住房和城乡建设局委托都兰县香日德镇人民政府或共同实施了拆除本案案涉房屋行为。 再审中，各方当事人均未提交新证据。 本院再审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，“作出行政行为的行政机关为被告”是行政诉讼确定被告的一般原则，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。如果相关行政机关作出行政行为是基于委托关系，则委托的行政机关是被告。本案中，已查明都兰县香日德镇人民政府实施拆除涉案房屋系受韩西芳委托，都兰县住房和城乡建设局既未委托都兰县香日德镇人民政府实施拆除行为，亦未共同实施拆除行为。原二审法院在未查清都兰县住房和城乡建设局委托都兰县香日德镇人民政府或共同实施拆除涉案房屋，是否存在具体行政行为的情况下，认定“被上诉人都兰县住房和城乡建设局、都兰县香日德镇人民政府就案涉房屋作出的具体行政行为违法”及认定“都兰县住房和城乡建设局先后与韩西明、韩西芳签订的补偿安置协议的具体行政行为违法”，属认定事实不清，其“具体行政行为”指向不明，并超出了韩西明在原一审中诉讼请求。本院原二审判决认定事实不清，证据不足，适用法律及判决不当，应予纠正。本案中从各方的主张及现有的证据而言，案涉被拆迁房屋的权属存在争议，未能明确。因此被申请人韩西明请求依法确认都兰县住房和城乡建设局、都兰县香日德镇人民政府强制拆除加油站房屋设施、变卖设备物品的具体行政行为违法的诉讼请求及理由，缺乏证据事实和法律依据。原一审判决适用法律正确，判决并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销青海省海西州中级人民法院(2018)青28行终13号行政判决； 二、维持青海省德令哈市人民法院（2017)青2802行初17号行政判决（即驳回原告韩西明的诉讼请求）。 二审案件受理费100元，由被申请人韩西明承担。 本判决为终审判决。 审 判 员 杨 俊 秀 审 判 员 韩 文 新 审 判 员 吕 福 成 二〇一九年十二月二十五日 法官助理 旦智卓玛 书 记 员 李 志 巍