广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终731号上诉人（原审原告）黄就荣，男，1969年7月25日出生，汉族，住佛山市顺德区。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区容桂街道办事处，住所地佛山市顺德区。法定代表人龙仲英，该街道办事处主任。委托代理人杨颖筠，该街道办事处工作人员。委托代理人刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人刘宇乐，该府工作人员。委托代理人何银，该府工作人员。上诉人黄就荣因诉被上诉人佛山市顺德区容桂街道办事处（以下简称“容桂街道办”）土地行政批准以及佛山市顺德区人民政府（以下简称“顺德区政府”）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初500号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年12月4日，黄就荣到容桂街道办申请办理坐落于容桂大福基居委会祈福路二街一巷横一巷1号的个人住宅用地（固化用地），并提交了以下材料：个人住宅用地申请表、申请书、地址证明、证明、身份证明材料、缴费收据、四邻行水协议、宗地图、位置图、农用地转用红线图、宅基地分配名单公告、关于大福基小区调整规划的批复、集体土地建设用地使用证、房屋所有权证等。容桂街道办经初步审核，认为符合受理条件予以受理。容桂街道办认为，2002年12月31日宅基地固化时，黄就荣该户已使用两宗宅基地，分别为：1.容桂街道办事处大福基社区居民委员会中基路二巷4号，权属人：黄柱荣、黄球标；2.容桂街道办事处大福基社区居民委员会福源村285号，权属人：黄柱荣。为此，2018年12月18日，容桂街道办作出《用地申请告知书》，对黄就荣的申请不予审核通过。该通知书于2018年12月24日送达给黄就荣。黄就荣不服容桂街道办作出的《用地申请告知书》，于2019年1月8日向顺德区政府提出行政复议申请，经审查，顺德区政府于2019年1月8日作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，并于2019年1月11日送达黄就荣、于2019年1月14日送达容桂街道办。容桂街道办于2019年1月21日提交《行政复议答复书》及证据材料。顺德区政府于2019年3月7日决定对该案行政复议审查期限延长30日，并作出《延长行政复议审查期限通知书》，该通知书分别于2019年3月8日送达黄就荣、于2019年3月7日送达容桂街道办。2019年4月3日，顺德区政府作出《行政复议决定书》，决定维持容桂街道办作出的《用地申请告知书》，该复议决定分别于2019年4月4日送达容桂街道办、于2019年4月5日送达黄就荣。另查，黄就荣户籍登记地址为顺德区容桂街道中基路二巷4号，黄就荣已单独成一户。其中，黄就荣父亲黄球标(1989年8月2日死亡)，母亲邝欢容(1985年8月15日死亡)，黄就荣还有姐姐黄少屏，户籍已于1987年迁入容桂红旗社区；哥哥黄柱荣属城镇户口。2013年11月18日，黄就荣向大福基居委会申请办理固化宅基地审批手续，2013年11月25日，容桂街道大福基居民委员会同意黄就荣办理118.2平方米固化宅基地手续。2014年8月11日，顺德区容桂街道大福基社区居民委员会对大福基居委会宅基地分配名单进行公告，公告载明认为符合用地条件村民名单共23人（含黄就荣），公告期满后，无人提出异议，故大福基居委会同意公告的村民办理固化用地手续。此外，黄就荣为此支付了相应的购地款，大福基社区股份合作社出具收款收据予以确认。再查，根据顺府办发〔2001〕85号《印发〈关于调整农村集体土地管理制度的实施细则〉的通知》第一点“大良区和容桂镇内的村（包括改居委会设置的村），凡未实行村民宅基地固化工作的必须在2001年12月31日前完成。在此之后，不再下达个人建房用地指标。具体固化方案由大良区和容桂镇结合本区、镇实际情况制定，报市规划国土局批准后实施”。根据上述规定，2002年11月24日经原顺德市规划国土局批准同意容桂镇固化村民住宅用地方案。该固化方案确定的固化模式包括：“村确定截止日期后将截止日期前年满18周岁、与村规民约无冲突且符合申请用地条件的用地名单报我办审查……”。此外，根据1999年6月23日大福基村民委员会第一届二次村民代表会议通过《大福基村民委员会村规民约》第二章住宅用地、城建管理：第3点，村民正常兄弟分居，年满20周岁符合条件可申请安排宅基地，其宅基地面积按市规定标准每户80平方。第5点，个别外嫁女因特殊情况，户口不能迁出，夫妻又确实没有住房的或35岁以上尚未结婚的女青年没有住房的，可安排宅基地，每平方米集体收回“三通一平”补偿费450元。根据2000年10月26日《大福基村委会、股份合作社〈关于农民申请用地名单固化的决定〉会议记录》，按照《村规民约》的规定，村民正常兄弟分居，年满20周岁符合条件申请用地的男性村民及个别外嫁女因特殊情况，户口不能迁出，夫妻又确实没有住房的或35岁以上尚未结婚的女青年又没有住房的，均符合本次固化的条件，可在本村申请建房用地80平方米，按照上级有关文件要求，我村固化名单截止日为2000年12月31日，而市规划国土局有关文件规定，我镇的固化截止日期应为2002年12月31日，固此我村将2002年12月31日前年满20周岁的村民都计算在内，经初步统计审核符合条件的人员名单共101个……经过本次投票通过名单共101个，名单在我村各村民小组分别进行张榜公布，接受村民监督，经核准后分两次上送到镇规划建设办，第一批共48人，第二批共53人，经镇有关部门审批后，上送到市规划国土局备案。黄就荣属该会议记录中载明的第二批名单范围内。另，佛山市顺德区国土城建和水利局于2016年4月22日发布顺建函〔2016〕553号《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》，该通知规定，严格“一户一宅”审查，农村村民一户只能拥有一处宅基地，新审批的宅基地面积不得超过80平方米；严格执行顺府办发〔2001〕85号《关于调整农村集体土地管理制度的实施细则》，未纳入固化名单或户口不在本村的村民，不得申请使用宅基地；各镇街在审批宅基地前要对固化名单依据户籍管理部门或村居留存的能反映固化政策实施时户内全部家庭成员信息的户籍资料进行实质性审查，对原固化名单有遗漏或不符合固化条件的，予以补充或剔除，并按规定进行公示、审核和备案。2016年6月30日，佛山市顺德区国土城建和水利局发布顺建函〔2016〕1005号《关于贯彻〈关于进一步规范农村宅基地管理的通知〉有关问题的意见》，该意见中“关于户的认定。户是指公安部门核发的《居民户口簿》；夫妻分属不同户口簿的仍应认定为一户；符合分户条件是指有兄弟姐妹的，其中一人应与其父母为一户，其余兄弟姐妹年满18周岁可申请分户。”一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。同时，根据国土资发〔2004〕234号《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六项规定，规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批，经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。根据国土资发〔2010〕28号《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第二条第六项规定，宅基地审批应坚持实施“三到场”，接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。根据《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》（1990年1月3日）第二条第三项规定，凡是要求建房的，事先必须向所在的乡（镇）政府或县（市）土地管理部门提出用地申请。根据上述规定，容桂街道办作为乡镇一级人民政府，有权对黄就荣宅基地用地申请作出审核决定。顺德区政府作为容桂街道办的上一级人民政府，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定有权对黄就荣因不服容桂街道办作出的案涉告知书提起的行政复议申请进行处理。关于程序问题。容桂街道办收到黄就荣申请后，在合理期限内作出案涉告知书，并将该告知书送达给黄就荣，符合程序正当的原则。顺德区政府受理黄就荣的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，法院予以确认。本案争议焦点为容桂街道办作出的案涉告知书是否合法。经过庭审可知，黄就荣名下确实没有登记宅基地，但黄就荣父亲黄球标名下有一处宅基地即位于容桂街道办事处大福基社区居民委员会中基路二巷4号，该宅基地与黄就荣哥哥黄柱荣共有。根据《中华人民共和国继承法》第二条的规定，继承从被继承人死亡时开始。黄就荣父亲黄球标于1989年8月2日死亡，那么从黄就荣父亲黄球标死亡时其名下的宅基地使用权应作为遗产进行继承。再根据最高人民法院印发《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》的通知第177条的规定：“继承的诉讼时效按继承法的规定执行。但继承开始后，继承人未明确表示放弃继承的，视为接受继承，遗产未分割的，即为共同共有。”黄就荣对父亲死亡后遗留下的宅基地并未表示放弃继承，且该宅基地目前仍登记在黄就荣父亲及哥哥黄柱荣名下，换言之容桂街道办事处大福基社区居民委员会中基路二巷4号宅基地现处在未分割的状态下，根据上述法律规定应为继承人共同共有，黄就荣作为继承人之一，依法共同共有该宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”黄就荣再次申请宅基地违反一户一宅的法律规定，因此容桂街道办作出案涉行政行为所认定的事实及适用法律并无不当。黄就荣还认为，大福基居委会及大福基股份社对分配黄就荣宅基地并无异议，且经过村民公告，因此应当分配宅基地给黄就荣。法院认为根据国土资发〔2010〕28号《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第二条第六项规定，宅基地审批应坚持实施“三到场”，接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。由此可见容桂街道办作为审核单位有义务对集体经济组织或村民小组张榜公布无异议的人员再次依法进行核准。根据上文论述，黄就荣已有一处宅基地，不符合一户一宅的分配标准，故容桂街道办认定黄就荣不符合宅基地分配的条件，对黄就荣申请宅基地不予审核通过具有事实和法律依据，故对黄就荣的上述意见法院不予采纳。综上，容桂街道办作出的《用地申请告知书》、顺德区政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序，法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄就荣的诉讼请求。案件受理费50元，由黄就荣负担。上诉人黄就荣上诉称，一审法院认定事实不清。首先，对于容桂街道办事处大福基社区居民委员会祈福路二街一巷横一巷1号的固化宅基地，黄就荣已依法申请办理审批手续，大福基居委会也同意黄就荣的申请手续。一审法院认为，黄就荣已有宅基地（容桂街道办事处大福基社区居民委员会中基路二巷4号），但事实上，该宅基地是登记在黄就荣父亲和哥哥名下，黄就荣名下并没有宅基地。黄就荣并不是法律专业人士，认为房产证上具名的就是房屋所有权人，且黄就荣并没有继承上述房产的想法，因此，黄就荣积极向大福基社区申请办理固化宅基地，希望得到祈福路二街一巷横一巷1号的固化宅基地，办理确权登记，而不是生活在父亲与哥哥名下的房产。大福基社区的固化宅基地属于历史遗留问题，应该具体问题具体解决，而不是单纯武断地否认黄就荣的宅基地资格，侵犯黄就荣作为村民的合法权益。其次，若根据一审法院所述，黄就荣作为继承人未明确表示放弃继承，视为接受继承，是否黄就荣明确放弃继承，办理放弃继承的手续，即可以申请祈福路二街一巷横一巷1号的固化宅基地，因此，恳请二审法院查清事实，让大福基社区的历史遗留问题得到妥善解决。综上，请求二审法院：1.撤销（2019）粤0606行初500号行政判决；2.撤销容桂街道办作出的《用地申请告知书》及顺德区政府作出的《行政复议决定书》；3.一、二审诉讼费由容桂街道办、顺德区政府承担。被上诉人容桂街道办辩称，一、容桂街道办依法具有办理案涉用地审核的法定职权。二、容桂街道办作出案涉《用地申请告知书》事实清楚、程序合法、法律依据充分，一审判决驳回黄就荣的诉讼请求正确无误。三、黄就荣认为大福基居委会在《个人住宅用地申请表》上盖章同意黄就荣申请办理个人住宅用地，容桂街道办应该审核通过其用地申请，系对宅基地审批政策错误理解。居委会的盖章只是协助黄就荣履行申请的手续，因该盖章同意的内容与村民代表大会表决通过的宅基地分配方案相违背，与村规民约相冲突，更是违反了顺建函〔2016〕553号《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》第八条的规定，容桂街道办在做实质审查时，仍需根据实际情况审核，容桂街道办作出的《用地申请告知书》合法有据。四、黄就荣错误理解关于宅基地用地审批等各项法律法规及政策的规定，其上诉请求不应得到支持。根据黄就荣本人提交的户内人员名单显示，其户内全部家庭人员包括有配偶巢少群、父亲黄球标、母亲邝允容、姐姐黄少屏（丈夫文国雄）、哥哥黄柱荣（妻子彭艳芳），因父母去世，姐姐外嫁，哥哥属非农业户口，因此户内有资格分配宅基地的只有他本人，但因其父亲黄球标名下已有一处宅基地，故其本人提出的申请不符合条件，容桂街道办据此审核不予通过合法有据，黄就荣主张享有宅基地分配的资格，与上述规定不符。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，黄就荣的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人顺德区政府辩称，容桂街道办作出的《用地申请告知书》具有事实和法律依据。顺德区政府作出《行政复议决定书》维持该《用地申请告知书》正确。黄就荣的上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对容桂街道办及顺德区政府作出被诉行政行为的职权依据及程序的合法性均无异议，本院予以确认。本案争议焦点在于黄就荣是否符合申请固化宅基地的实质条件、容桂街道办作出的《用地申请告知书》是否合法。对于农村村民申请宅基地的条件，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《中华人民共和国继承法》第二十五条规定：“继承开始后，继承人放弃继承的，应当在遗产处理前，作出放弃继承的表示。没有表示的，视为接受继承。”本案中，黄就荣单独成一户，黄就荣名下没有宅基地，但黄就荣的父亲黄球标与黄就荣的哥哥黄柱荣共有一处位于容桂街道办事处大福基社区居民委员会中基路二巷4号的宅基地。黄就荣父亲黄球标已于1989年死亡，且黄就荣对上述作为父亲遗产的宅基地未明确表示放弃继承，根据上述法律规定，在遗产分割前该宅基地应为所有继承人共同共有，黄就荣作为继承人之一，依法共有该宅基地。因此，在黄就荣已共同共有一处宅基地的情况下，其再另外申请一处宅基地显然不符合上述法律规定的“一户一宅”原则，故黄就荣不符合申请固化宅基地的实质条件。容桂街道办经对黄就荣的情形进行实质审查后作出被诉《用地申请告知书》，决定对其申请不予审核通过，认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。顺德区政府作出被诉《行政复议决定书》维持该《用地申请告知书》，结论正确。黄就荣上诉主张，大福基社区股份合作社收取了其购地款且大福基社区居民委员会对包括其在内的宅基地分配名单进行公告，公告期满无人提出异议，已符合申请固化宅基地的程序条件。经查，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”国土资发〔2004〕234号《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六项规定：“规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批，经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”佛山市顺德区国土城建和水利局发布的顺建函〔2016〕553号《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》亦明确各镇街要对宅基地固化名单进行实质性审查，对不符合固化条件的予以剔除。因此，申请人名单经股份合作社或居民委员会同意并不等同于申请人必然符合申请宅基地的实质条件并完成宅基地的申请报批程序。如前所述，容桂街道办仍应当对申请人作实质性审查，不符合条件的应当不予审核通过。黄就荣的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上，被诉《用地申请告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当；被诉《行政复议决定书》维持该《用地申请告知书》，程序合法，结论正确。黄就荣的主张理据不足，一审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄就荣负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十二月二十六日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖