北京市大兴区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0115行初355号原告北京菌益农种植有限公司，住所地北京市大兴区黄村镇李村村委会西北1000米。法定代表人沈为才，总经理。委托代理人江家喜，北京市时代九和律师事务所律师。委托代理人赵俊俊，北京市时代九和律师事务所律师。被告北京市大兴区黄村镇人民政府，住所地北京市大兴区黄村镇清源路9号。法定代表人莎红高，镇长。行政机关负责人张福申，男，北京市大兴区黄村镇人民政府副镇长。委托代理人赵宁，女，北京市大兴区黄村镇人民政府工作人员。委托代理人林美锋，北京广丁律师事务所律师。原告北京菌益农种植有限公司（以下简称：菌益农公司）不服被告北京市大兴区黄村镇人民政府（以下简称：黄村镇政府）作出的《责令限期改正通知书》一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月9日受理此案。本院受理后，于2019年8月12日向被告黄村镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告菌益农公司法定代表人沈为才及委托代理人江家喜、赵俊俊，被告黄村镇政府机关负责人张福申及委托代理人赵宁、林美锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月10日，被告黄村镇政府向原告菌益农公司作出《责令限期改正通知书》，载明：你（单位）在北京市大兴区黄村镇李村村北菌益农公司院内地上建筑物的行为，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定，依据《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款的规定，本行政机关依法责令你（单位）于2018年10月15日8时分前予以改正上述违法行为。原告菌益农公司诉称，2018年l0月16日原告收到了被告于2018年10月17日签发的《限期拆除决定书》和《限期拆除公告通知书》。该《限期拆除决定书》和《限期拆除公告通知书》认定原告位于北京市大兴区黄村镇李村村西北的25754.51平方米种植园属于违法建设，并责令原告于2018年10月23日前自行拆除前述违法建设。2019年1月22日原告就前述《限期拆除决定书》和《限期拆除公告通知书》向北京市大兴区人民法院提起了行政诉讼，但北京市大兴区人民法院认为《限期拆除决定书》没有可诉性，仅受理了对《限期拆除公告通知书》的起诉。2019年5月29日北京市大兴区人民法院作出（2019）京0115行初72号行政裁定，认定被告于2018年10月17日作出的《限期拆除公告通知书》与被告于2018年10月10日作出的《责令限期改正通知书》认定的违法事实相同，未对原告创设新的权利义务，对《限期拆除公告通知书》提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，原告的权利可通过起诉《责令限期改正通知书》的途径获得保障，故驳回原告起诉。2019年7月29日北京市第二中级人民法院作出（2019）京02行终1049号行政裁定，裁定一审法院认定正确，驳回上诉，维持一审行政裁定。被告于2018年10月10日作出的《责令限期改正通知书》，是被告于前述一审诉讼答辩时提交法院的，并据称是以留置送达方式留置于原告处。原告此前并不知晓该《责令限期改正通知书》的存在，原告是于2019年2月18日签收法院寄来的被告答辩材料后知悉。原告认为被告于2018年10月10日作出的《责令限期改正通知书》可能是事后伪造的。如前所述，该所谓“《责令限期改正通知书》”是被告在前述诉讼答辩时提交的，并据称是以留置送达方式留置于原告处。根据被告提供的留置送达照片，该留置通知是贴于某方格砖瓦墙上的。而原告公司的所有建筑墙面，均为光滑涂层墙面（详见证据一），并没有方格砖瓦墙。故此，可合理推定，被告的所谓留置送达，并非留置在原告处，也未曾以其他方式送达原告。再者，被告于2018年10月17日作出并送达原告的《限期拆除公告通知书》是根据同日作出并送达原告的《限期拆除决定书》作出的，并没有提到被告在前述诉讼答辩中提交的该所谓“《责令限期改正通知书》”。如该“《责令限期改正通知书》”原先真实存在，则被告作出的《限期拆除公告通知书》没有理由不引证该较早日期的所谓“《责令限期改正通知书》”，以进一步说明其强制拆除行政决定的合法性。也就是说，在被告作出《限期拆除决定书》和《限期拆除公告通知书》时，所谓的“《责令限期改正通知书》”应该并不存在。因此，原告有充分理由合理怀疑该“《责令限期改正通知书》”可能是事后伪造的。即便该“《责令限期改正通知书》”是真实的，被告作出的该决定亦存在主要事实不清、证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、明显不当、超越或滥用职权等情形，应当予以撤销。具体理由如下：1、原告于2017年10月已向被告申报建设位于北京市大兴区黄村镇李村村西北的25754.51平方米种植园，并已经获得相关批准（详见证据二和证据三）。该种植园为种植农业项目，且未改变农用地性质，不属于违法建设用地。被告认定事实不清，证据不足，因此，其所作决定应予以撤销。2、被告的《责令限期改正通知书》引证《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定，认定原告违法建设事实成立，并根据《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款规定进行处理，被告存在严重适用法律法规错误的情形。经查《北京市城乡规划条例》第二十三条规定，其规定适用的为各项建设用地和建设工程，而原告的种植园非建设用地或建设工程，其为种植农业项目，完全不存在违反该条的问题。因此，根据该条对原告进行认定，从而进行处理，完全属于适用法律法规错误。3、被告对原告的处理亦违反法定程序，并明显不当。如前所述，原告的种植园为合法种植农业项目，并非违法建设（详见证据四）。假使该种植园为违法建设，被告也应该根据实际情况依据法定程序做出适当处理。虽然《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定未对公告期及拆除期限作出明确规定，但为体现公平、公正、合理以及维护行政相对人的合法权益，行政机关的公告亦应有合理的期限，并根据实际操作情况（如结构、面积、拆除作业难度等）给予行政相对人一个合理的期限拆除违建。而被告罔顾事实，不仅作出错误决定，还要求原告在5日内对25754.51平方米的种植园进行拆除，没有给予合理的公告期限，不仅违反法定程序，处理也明显不当。4、如前所述，被告忽视其已批准原告建设种植园及该种植园为合法种植农业项目而非违法建设的事实，引证错误的法律依据，非法认定原告的种植园为违法建设，从而强令原告拆除该种植园，企图达到“腾退”的目的（详见证据五）。被告的该行为属于超越或滥用职权行为，因此其作出的决定应予以撤销。综上所述，被告作出的《责令限期改正通知书》可能是事后伪造的。即便是真实的，该决定亦存在主要事实不清、证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、明显不当、超越或滥用职权等情形，应当立即予以撤销。故此，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定，依法提起行政诉讼，请求贵院本着有错必纠的原则，依法支持原告的诉讼请求，以维护原告的合法权益。请求依法撤销被告于2018年10月10日作出的《责令限期改正通知书》。在举证期限内，原告菌益农公司向本院提交以下证据材料：1、原告公司墙面照片，证明原告公司处所有建筑墙面均为光滑涂层墙面，并无砖瓦墙，证明对方就责令限期改正通知书并非是送达或是贴在原告的墙上。无法证明其已经留置送达给原告。2、北京市大兴区黄村镇农村集体土地使用合同书，证明原告合法租用位于黄村镇李村村西北的土地，用于种植草菇等作物，土地使用期自2016年6月1日至2035年5月31日，共计19年。3、2017年大兴区小型设施蔬菜标准园建设项目材料，证明原告根据相关设施农用地管理要求于2017年6月向被告申报创建大兴区小型设施蔬菜标准园，该项目已获被告及其镇农业主管部门批准。4、北京市大兴区设施农业保护标志牌、北京市农业标准化生产示范基地、原告相关资质证书照片以及被告支持原告建设种植园的相关补贴凭证，证明原告种植园为合法设施农业地，依规而建，获被告及其镇农业主管部门批准，亦被多部门及其领导认可，并非违法建设。5、大兴黄村镇孙村地区农村集体经营性建设用地入市试点项目补偿实施方案，证明被告引入合法性存疑的所谓“腾退”项目。6、建设土地为武琼的设施农用地标志牌照片，证明被告提交的指出原告种植园对应图斑为dx0119号的卫片是错误的，其标示的dx0119图斑中还包括建筑主体为武琼的设施农用地。7、询问笔录现场录像资料，证明被告提交的询问笔录首页被替换，并非原告相关人员在做询问笔录时所确认的。8、国土资发（2014）127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，证明设施农用地是按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施的用地直接用于或服务于生产。其性质是属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。9、《普通测量成果报告书》和北京市大兴区人民法院（2018）京0115民初7718号民事判决书，证明2018年4月被告曾针对原告种植园内存在的所谓违法建设问题进行了认定及强拆，且原告在2018年4月以后既没有增加任何设施，也没有进行改建。被告黄村镇政府辩称，一、案件基本情况。在全国启动清理大棚房专项活动的背景下，北京市大兴区人民政府（以下简称：大兴区政府）2018年7月下发关于印发《大兴区落实各类“大棚房”项目严查严处工作方案》的通知，启动全区农业大棚的严查严处清理工作。北京市规划和国土资源管理委员会大兴分局下发给黄村镇政府的《黄村镇大棚类设施排查清理情况统计表》及国土部卫片中，包括菌益农公司位于黄村镇李村的大棚，其卫片对应图斑为dx0119号，属于挂账且必须清理整改的大棚。上级机关及领导到菌益农公司查看其大棚后，认为不符合规定，应当予以清理整改。镇政府工作人员到现场查看时，发现除大棚外还有一些房屋，如两层楼的办公用房、工人住房等。2018年10月10日，镇政府下发《责令限期改正通知书》，因菌益农公司的负责人不在，予以留置送达。2018年10月17日，镇政府工作人员再次来到菌益农公司，询问了解情况并进行了现场勘验，下达了《限期拆除决定书》《限期拆除公告通知书》等手续。2018年10月23日，菌益农公司对《限期拆除决定书》提起行政复议，之后撤回了复议，大兴区政府作出（2018）129号《行政复议终止通知书》。二、镇政府的行为事实清楚，符合法律规定。1、镇政府具有针对乡村农用地上的违法建设查处的法定职权。公民、法人或其他组织未经批准在乡村农用地上建设建筑物、构筑物或其他设施的，既属非法占地行为，亦属违反城乡规划行为，乡镇政府依据《城乡规划法》有关规划违法的规定进行查处的，人民法院应予支持。因此，镇政府不存在超越或滥用职权行为。2、镇政府经过调查，在事实清楚的基础上依据《北京市城乡规划条例》和《北京市禁止违法建设若干规定》作出《责令限期改正通知书》，符合法律规定。三、被诉通知书不具有可诉性。《责令限期改正通知书》是行政机关查处违建中的一个过程性行为，并不必然产生拆除的法律后果，对原告的权利义务不产生实际影响，且镇政府目前尚未将原告的违建拆除，原告没有受到任何实际损失。综上。请法院驳回原告的诉讼请求。在举证期限内，被告黄村镇政府向本院提交以下证据材料：1、北京市规划和国土资源管理委员会执法总队《“大棚房”清理整治有关法规文件》，北京市规划和国土资源管理委员会、北京市农村工作委员会《关于巩固“大棚房”排查清理整治工作成果进一步规范设施农业用地管理的通知》、《大兴区落实各类“大棚房”项目严查严处工作方案》及其附件《大棚类设施农业项目违法违规用地整改标准》，大兴区大棚类设施排查清理情况统计表，卫片对应图斑（dx0119号）。证明（1）黄村镇政府按照北京市规划和国土资源管理委员会大兴分局及大兴区政府的要求，开展辖区内大棚房清理整改工作。（2）大兴区大棚类设施排查清理情况统计表及国土部卫片中均显示菌益农公司的大棚属于应当清理的范围，被挂账。2、初步核查时现场照片；3、《责令限期改正通知书》及送达回证；证据2-3证明经初步调查核实后，对菌益农公司下达相关文书手续。4、询问笔录、现场照片、《现场勘验笔录》及附图；5、《限期拆除决定书》及送达回证；证据4-5证明现场勘验、询问当事人及调查核实后，对菌益农公司下达相关文书手续。6、黄村镇政府《关于协助做好黄村镇李村泛博路4号北京菌益农种植有限公司规划认定的函》，北京市规划和国土资源管理委员会大兴分局《关于黄村镇李村泛博路4号北京菌益农种植有限公司规划有关情况的复函》。证明菌益农公司的建设没有取得规划许可等合法手续。经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告菌益农公司提交的证据材料，经质证，被告黄村镇政府对证据1真实性、合法性、关联性不认可，因为原告地的面积比较大，不仅仅是门口，东西南北都有墙，不能证明原告所要证明的目的；证据2证明目的有异议，在集体土地合同书中的第五条第（五）项中明确规定了乙方不得改变土地用途，不准荒芜，不搞破坏性、掠夺性经营，不得违反有关土地管理的其他规定，但是本案原告已经违反了合同的约定，所以对原告的证明目的不予认可，同时，该合同不能证明其有权进行违法建设；证据3真实性、合法性、关联性均不予认可。认为这个证据显然仅仅是原告申请建立种植园的一个行政审批事项，并不是其获得进行建房，包括办公用房、人员建房审批手续，该审批并不是其所谓的进行违法建设的审批；证据4是原告获得了一些补贴，认为显然与本案没有任何的关联性，对其三性均不予认可，不能因为原告获得了农业补贴而证明其是合法的建筑建设，相反既然得到了相关部门的农业补贴，就更不应该进行违法建设；证据5认为显然与本案没有任何的关联性，三性均不予认可；证据6认为原告的理解是有问题的，被告提交的卫片是规土部门给的一个客观的卫片，卫片是要求被告进行调查核实的一个线索，即使说包括其他人的，也并不影响被告进行查处的来源和依据，所以对它的三性不予认可；证据7被告调查时的调查笔录与被告证据里公司法人还有经办人的签字、照片，原告是认可的，在工作人员去进行调查的同时进行了相关拍摄，所以这些被告所提交的照片并非原告所谓的腾退时的照片，就是现场调查时的照片，既然原告认可是原告工作人员的签字，被告提交的这些照片和笔录都是当时真实情况的记录，只不过是原告提到日期的问题，这个时间是10月17日没错，只不过是原告的工作人员写成了10月16日，而被告的工作人员当时没有发现，没有让他改正而已，所以对原告的证据7不予认可；证据8就是国土部的127号通知里第一条第一大项中的第四小项，127号文第一大条其实显示的非常清楚，并不包括原告所建的房子，在这个规定里只有4种情况，一种情况是工厂化作物栽培用的钢结构玻璃或者PC版连栋温室用地，第二类是规模化养殖中畜禽舍、畜禽有机物处理等生产设施及绿化隔离带用地，第三类是水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地，第四类是与育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等，根据国土部、农业部的127号通知所谓的看护用房、农业设施的看护用房最多是单层的，必须小于15平米。而结合本案原告所建的这些，被告所查处的内容显然不是单层的，现场既有两层的办公用房，还有工人住房，并不是单层的，哪个面积都远远大于15平米。所以，原告的证据8恰恰证明其是违反国土部、农业部的规定的；证据9三性均不予认可，与本案没有任何关联性，首先对普通测量成果报告书，认为显然并不是所谓的被告对他进行了认定，这个测绘表是一个普通的智环城公司对原告的测绘，也就是原告公司自己找的一个测绘公司进行了测量，是一个普通的民事行为，跟行政机关被告没有任何的关联性。同时相反，被告认为原告的这份证据恰恰证明了其所租赁的土地内存在大量的违建，被告也提示把原告的这一份证据作为本案事实的一个认定的基础。从原告提交的测绘材料里，从原告的图来看有大量的砖混结构，显然不是普通的农用地，也不是普通的设施农用地，显然原告在此进行了大量的建设。最后对民事判决书，被告认为也恰恰证明本案的原告在院内所进行的相关建设并不是像原告所说的简单的一个大棚房，而是有大量的办公用房、人员宿舍，而且原告还曾经出租，民事案件显然正是由于原告建了大量的房、办公楼还有员工宿舍，然后用于出租引起的相关纠纷，已经被相关部门进行过查处，现在本案结合原告所提交的证据材料明显看得出来，本案涉及到地上物、地上房屋有大量的违法建设，所以，对于原告证据9真实性认可，证明目的不予认可。经审查，原告菌益农公司提交的证据2能够证明其租用土地的事实；证据3、5与本案无关联性；其他证据不足以证明其要证明的内容。对被告黄村镇政府提交的证据材料，经质证，原告菌益农公司对证据1中的前三个文件真实性认可，证明目的不认可，因为原告的种植园是农用设施地，不需要农用地转批手续，对证据1中的统计表和卫片对应的图斑，真实性不认可，统计表出具单位不明，图斑看不清楚，真实性不认可，认为dx0119不光是原告的，还包括别人的，不能证明需要整改的区域；证据2真实性认可，是公司所在区域的照片，但证明目的不认可，认为这是所谓腾退土地现场测绘的照片，而非是核查违法建设的照片；证据3真实性不认可，称是通过留置送达原告，但被告提供留置送达照片显示墙面是砖瓦的墙面，而原告公司墙面均是光滑的涂层墙面，所以并不是贴在原告的墙面上，没有给原告送达；证据4真实性不认可，存在修改、篡改的地方，不能显示当时现场询问记载的内容，涉嫌伪造情况。询问笔录第一页有篡改，第二页是工作人员签字的，询问笔录上写的时间是10月17日，但是10月16日做的笔录。所有的照片都是为了腾退土地做的现场照片，不是做笔录时的现场照片；证据5真实性不认可，因为是10月16日作出了10月17日的决定，公司的工作人员是10月16日签收的；证据6真实性认可，证明目的不认可，原告所在种植园属于设施农用地，根据国土（2014）127号文的通知，设施农用地按农用地管理，生产设施和配套设施及用地直接用于或服务于农业生产属于农用地，按农用地管理，不需要办理农用地转用手续，自然就没有建设用地的规划许可。经审查，被告黄村镇政府提交的证据系真实的，但不足以证明其作出的行政行为合法。经审理查明，2016年6月1日，原告菌益农公司与北京市大兴区黄村镇李村股份经济合作社签订《集体土地使用合同书》一份，约定其使用该村西北的土地用于农业种植。2018年7月大兴区政府印发《大兴区落实各类“大棚房”项目严查严处工作方案》的通知，启动全区农业大棚的严查严处清理工作。北京市规划和国土资源管理委员会大兴分局下发给镇政府的《大兴区大棚类设施排查清理情况统计表》及国土部卫片中均包含了原告菌益农公司位于黄村镇李村的大棚，卫片对应图斑为dx0119号，属于挂账且必须清理整改的大棚。2018年10月10日，被告向原告作出《责令限期改正通知书》，认为其公司院内地上建筑物违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定，依据《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款的规定，责令原告于2018年10月15日8时前予以改正，并称以张贴的方式留置送达原告。原告不认可被告对其合法送达。原告对此不服，诉至本院。另查明，2018年10月17日，被告向原告送达《限期拆除决定书》和《限期拆除公告通知书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院受理了原告对《限期拆除公告通知书》的起诉，并于2019年5月29日作出（2019）京0115行初72号行政裁定书，认为被告作出的《限期拆除公告通知书》与其之前作出的《责令限期改正通知书》认定的违法事实相同，未对原告设立新的权利义务，故原告之诉不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回了原告的起诉。原告不服，提起上诉，北京市第二中级人民法院于2019年7月29日作出（2019）京02行终1049号行政裁定书，驳回上诉，维持了一审裁定。再查明，被告于2018年12月17日向北京市规划和国土资源管理委员会大兴分局作出《大兴区黄村镇人民政府关于协助做好黄村镇李村泛博路4号北京菌益农种植有限公司规划认定的函》，请求协助认定原告涉案建筑物房屋是否取得规划许可。北京市规划和国土资源管理委员会大兴分局于2019年1月8日复函称位于黄村镇李村泛博路4号的房屋未核发相关规划手续。本院认为，依据自2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。参照《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款的规定，区县人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，组织、协调有关行政机关制止和查处违法建设。乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。街道办事处负责本行政区域内禁止违法建设相关工作。本案中，被告黄村镇政府具有负责其辖区内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设的法定职责。依据自2009年10月1日起施行的《北京市城乡规划条例》第六十八条的规定，按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。参照《北京市禁止违法建设若干规定》第三条的规定，违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。本案中，原告所兴建的建筑物未依法取得建设工程规划许可证，应属违法建设。但被告在未进行充分调查核实，也未取得北京市规划和国土资源管理委员会大兴分局作出的认定函的情况下即作出《责令限期改正通知书》，属认定事实不清，证据不足，应予撤销。综上，原告要求撤销被告作出的《责令限期改正通知书》的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告北京市大兴区黄村镇人民政府于二〇一八年十月十日作出的《责令限期改正通知书》。案件受理费五十元，由被告北京市大兴区黄村镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长  王玉红人民陪审员  张景华人民陪审员  王继华二〇一九年十二月九日法官 助理  陈雨曦书 记 员  毕 静