浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终852号上诉人（原审原告）汪建生，男，1955年6月3日出生，汉族，住浙江省龙游县。委托代理人饶水莲，女，1959年2月11日出生，住浙江省龙游县。委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙游县人民政府，住所地浙江省龙游县龙洲街道太平西路28号。法定代表人张晓峰，县长。出庭应诉负责人毛勇军，副县长。委托代理人汪钢、徐琦，浙江达正律师事务所律师。汪建生诉龙游县人民政府（以下简称龙游县政府）房屋行政征收一案，衢州市中级人民法院2019年3月28日作出（2018）浙08行初107号行政判决。汪建生不服，向本院提出上诉。本院于2019年5月8日立案受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2019年7月19日公开开庭审理本案，上诉人汪建生的委托代理人饶水莲、周涛，被上诉人龙游县政府的出庭应诉负责人毛勇军及委托代理人汪钢、徐琦到庭参加诉讼。二审期间，本院主持双方当事人进行调解，但双方未达成调解协议。调解期间不计入审理期限。经最高人民法院批准，本案依法延长审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年9月18日，龙游县发展和改革局作出《关于大南门历史文化街区保护（一期）项目合规审查的函》，确认大南门历史文化街区保护项目已经纳入《龙游县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2017年9月7日，龙游县国土资源局出具证明，确认龙游大南门历史文化街区保护利用房屋征收项目符合龙游县中心城区土地利用总体规划。2018年4月13日，龙游县规划局出具证明，确认大南门项目符合《龙游县域总体规划（2006-2020）》和《龙游大南门历史文化街区修建性详细规划》。2018年8月2日，龙游县城市发展投资有限公司向龙游县住房和城乡建设局提出大南门项目房屋征收申请，根据大南门项目建设规划，需对大南门项目房屋征收范围内除保留房屋外的国有土地上房屋实施征收，征收用途利用开发，征收户数6户，征收建筑面积约750㎡，预算费用约1119万元。征收资金到账约4036.3万元，提供产权调换房源10套。现已取得符合相关规划、计划的证明。同日，龙游县住房和城乡建设局作出同意的批复意见。2018年8月2日，龙游县政府发布《龙游县人民政府关于公布大南门历史文化街区保护开发项目（一期）国有土地上房屋征收范围公告》，公告了大南门项目征收范围图、禁止实施的行为及法律后果、入户调查登记时间等内容。该公告发布在龙游县政府网站与今日龙游报8月3日第3版中，并在征收房屋外墙上进行张贴。2018年8月2日，龙游县住房和城乡建设局发布《关于大南门历史文化街区保护开发项目（一期）国有土地上房屋征收入户调查登记公告》，公告房屋征收入户调查登记时间、调查事项等内容。并在征收房屋外墙上进行张贴。龙游县政府组织相关部门对大南门项目国有土地上房屋征收补偿方案进行论证，于2018年9月26日出具论证结论书。2018年8月18日，龙游县旧城改造征收指挥部办公室作出《龙游县关于大南门历史文化街区保护开发项目(一期)国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》。2018年9月26日，龙游县政府制定了《龙游县关于大南门历史文化街区保护开发项目(一期)国有土地上房屋征收与补偿项目工作应急处理预案》。2018年9月27日，龙游县政府公布《关于〈龙游县××南门历史文化街区保护开发项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉公开征求意见的公告》，就涉案征收补偿方案公开征求意见。该公告发布在龙游县政府网站并粘贴在龙××县××号西侧店面卷闸门上。该征求意见稿公示后，截至2018年10月26日，共收到被征收人实名来信3封、实名电子邮件5封，现场接待来访1人次、电话咨询1次，龙游县政府于2018年11月2日将上述征求意见稿的征求意见及修改情况在龙游县政府网站上进行了公示。2018年11月5日，龙游县政府作出龙政房征字〔2018〕1号《龙游县人民政府房屋征收决定书》，决定征收大南门项目范围内的6户房屋，其中住宅3户，建筑面积约592.79㎡，非住宅商业房屋3户，建筑面积约97.29㎡，具体门牌号分别为：龙游县胜利路52号，龙××县××号，龙游县胜利路联建综合楼，龙游县龙游镇清廉印心亭14号（2户）、龙游县龙游镇环城东路30号。上述房屋的国有土地使用权同时收回。房屋征收部门为龙游县住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为龙游县旧城改造征收指挥部办公室，项目签约期限30天，搬迁腾空期限45天，具体起止时间另行公告。征收决定自2018年11月5日起实施。该决定还载明对该征收决定不服的，可以行使申请行政复议及提起行政诉讼的权利。该征收决定的附件《龙游县××南门历史文化街区保护开发项目(一期)国有土地上房屋征收补偿方案》确定了征收目的、征收范围、签约腾空期限、征收部门和实施单位、调查基本情况、征收补偿依据、房屋用途和建筑面积的确定、评估办法和评估机构选定和房屋价值评估、征收补偿政策、产权户的认定、签约搬迁期限、房屋腾空、补偿决定、强制执行、其他事项等共十三个方面内容。同日，龙游县政府发布《关于公布大南门历史文化街区保护开发项目(一期)国有土地上房屋征收决定的公告》，将上述房屋征收决定书全部内容进行公告，该公告发布在龙游县政府网站并在征收房屋外墙上进行张贴。汪建生所有的位于龙游县龙洲街道胜利路52号房屋与汪慧芳所有的位于龙游县××街道××号房屋相邻，均在上述征收决定的征收范围内，其不服上述征收决定，遂提起行政诉讼，请求撤销龙游县政府作出的龙政房征字〔2018〕1号《龙游县人民政府房屋征收决定书》；案件诉讼费由龙游县政府承担。原审法院另认定，大南门房屋收购项目涉及房屋1320户，截至2016年12月9日，其中个人住宅及店面885户，收购签约841户，完成签约率95.03%，单位直管自管公房435户全部完成签约。2017年5月22日，汪建生向该院起诉，请求确认龙游县政府以收购代替征收的行为违法，并判令龙游县政府依法进行征收。该院于2017年6月28日作出（2017）浙08行初15号行政判决，驳回第一项诉讼请求的起诉，驳回第二项诉讼请求。汪建生不服，提起上诉，本院于2017年10月18日作出（2017）浙行终828号行政判决，驳回上诉，维持原判。最高人民法院于2018年12月6日就与汪建生案件案情相似的汪慧芳诉龙游县政府案作出（2018）最高法行申2624号行政裁定，认为案件系龙游县政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司“收购”来代替应当依法进行的“征收”而引发。这种收购属于政府征收职能的委托，服务和服从于旧城改造这一公共利益需要。龙游县政府在与汪慧芳未能就收购问题签署收购协议的情况下，应当及时启动征收程序，其不及时依法进行征收反而使用不适当拆除方式破坏汪慧芳房屋的居住与经营环境，造成该房屋正常使用功能严重贬损，构成行政侵权，应当承担相应的行政责任。汪慧芳依法具有选择征收补偿程序或者侵权赔偿程序的权利。鉴于汪慧芳选择征收补偿程序且龙游县政府也已经启动征收补偿程序，汪慧芳有关征收诉求已经得到支持，一、二审判决存在的问题无进一步纠正必要，故驳回汪慧芳的再审申请。另认为，无论是收购程序、征收程序还是赔偿程序，对房屋产权的保障，原则上均应以当时当地同区位同类房屋的市场评估价作为基准。如汪慧芳房屋2018年度市场评估价因周边环境的巨大变化而受到影响，则龙游县政府应当以2016年启动收购以来的市场评估价就高确定标准。同时对于因不恰当拆除本身造成的损失赔偿问题，龙游县政府在作出补偿决定时，应当一并予以考虑。原审法院认为，本案系不服国有土地上房屋征收决定而提起的行政诉讼，该院依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，结合汪建生在庭审质证和辩论环节提出的具体理由及龙游县政府的相关意见等综合评判如下：一、涉案房屋征收是否基于公共利益需要。龙游县城市发展投资有限公司出具的征收申请表中记载的涉案房屋征收用途是利用开发，没有明确阐明符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条所列的情形。涉案征收决定书首句记载“因龙游县××南门历史文化街区保护开发项目（一期）文化事业的公共需要”，大南门项目国有土地上房屋收购实施方案的首段记载“大南门区域大部分房屋年久失修，基础设施落后，安全隐患和治安问题突出……以期达到改善人居环境、提升文化内涵的总目标”。而龙游县政府在诉讼中主张涉案征收决定是基于文物保护的公共利益需要。汪建生则主张征收并非基于公共利益需要，而是用于商业旅游开发。该院认为，从涉案开发项目的名称看，这是一个历史文化街区保护开发项目。从项目建设的规模和内容看，既有修缮历史文物建筑，也有整治改造旧建筑、新建建筑与地下空间建筑、景观及市政配套工程。不仅包含历史文物建筑保护，文化街区保护开发，也涉及旧城区的改建及市政公用设施建设。而且，最高人民法院在（2018）最高法行申2624号行政裁定中也认为该项目基于旧城改造的公共利益需要。故应当认定涉案征收决定是基于文物保护与旧城改造的双重公共利益需要。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第一款规定，符合国务院房屋征收补偿条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形。本案中，建设活动组织实施单位在提出征收申请时未明确说明符合公共利益的具体情形，该院予以指正。二、关于征收决定是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。龙游县政府已经提交相应的证据证明符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。汪建生主张相关规划中表述的是“打造龙游大南门”、“大南门国有土地房屋收购”等，没有提及房屋征收决定。该院认为，龙游县政府于2015年12月实施涉案项目房屋收购工作，与项目区块内的绝大多数住户签订了收购协议，基于汪建生等户不同意签订收购协议，龙游县政府故而启动征收程序，这是房屋收购工作的延续和房屋拆除改造所造成的侵权补救措施，属于大南门历史文化街区保护开发项目（一期）实施工作的一部分。而且，龙游县政府作出涉案征收决定与最高人民法院在审理（2018）最高法行申2624号案件过程中为实质性化解行政争议所作的释明和引导密不可分，故在此之前形成的相关规划也不可能制定明确的房屋征收决定计划。三、关于征收补偿费用是否专户存储、专款专用。汪建生主张，征收补偿到位四千余万元资金远远超过征收补偿预算一千余万元费用，不符合专户存储、专款专用。龙游县政府辩称，账户中四千余万元资金系大南门房屋收购项目资金的剩余款项，有部分签约的被拆迁人还未领取补偿款。该账户专用于龙游县国有土地房屋征收补偿资金的拨入和支出属于专用存款账户，在会计记账处理时，按房屋征收项目分别核算记账。且依照《衢州市市级预算单位银行账户管理暂行办法》的规定，龙游县旧城改造征收指挥部办公室只能开设一个专用存款账户。该院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案征收补偿账户的四千余万元资金存在征收与收购混用，若存在多个征收项目，则多个征收项目共用一个账户情形。但该账户对于多个建设项目采取分账核算的办法，在内部控制上基本能做到专款专用。至于龙游县政府主张依据相关规定只能开设一个专用存款账户，而《衢州市市级预算单位银行账户管理暂行办法》第八条第（五）项规定，“……有多个基本建设项目或基本建设项目其他资金来源多渠道的，原则上只开立一个基本建设项目资金专用存款账户，分账核算。”该规定并未排除开立两个以上账户的可能。故涉案征收项目违反了专户存储、专款专用的要求，考虑到案涉征收决定涉及的征收房屋仅有六户，龙游县政府还提供了产权调换房源，能够基本保证被征收人的补偿权益，故该院对该问题予以指正。四、关于未组织召开征收补偿方案听证会是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。涉案房屋征收与之前实施的龙游大南门房屋收购都是大南门历史文化街区保护开发项目的组成部分，（2018）最高法行申2624号行政裁定认为争议因房屋收购代替依法征收而引发，换而言之，无论是征收还是收购，都是服务和服从于旧城改造和文物保护的公共利益需要，应当将房屋收购和房屋征收作为一个整体进行综合考虑。在大南门房屋收购项目中已有90%以上的住户签订协议，而涉案征收决定仅涉及六户，可以说明涉案项目已经得到绝大多数人的同意。龙游县政府未组织听证会，不违反上述规定。而且，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，因旧城区改建需要征收房屋的，应事先征得百分之九十以上被征收人同意。该项目中已有百分之九十以上的住户签订房屋收购协议，可以视为已征得百分之九十以上被征收人同意。五、关于征收决定的其他程序是否合法。汪建生在质证环节提出涉案房屋征收社会稳定风险评估报告落款时间早于论证会会议签订单时间的异议，龙游县政府提交了补充证据予以补正，可以证明龙游县政府于2018年8月18日组织召开论证会的事实，以此印证社会稳定风险评估报告的真实性。龙游县政府按照有关规定进行社会稳定风险评估的程序并无不当。另外，龙游县政府组织相关部门拟定了征收补偿方案，并公开征求意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况进行公示。龙游县政府在作出征收决定的同日进行公告，履行了被征收范围内房屋的调查公示等职责。汪建生主张社会稳定风险评估报告伪造等违法的理由，不能成立。另外，该院注意到，最高人民法院于2018年12月6日作出的（2018）最高法行申2624号行政裁定中对涉案征收补偿事宜作出了明确要求，而涉案房屋征收补偿方案已在2018年11月5日作出，故龙游县政府在实施涉案房屋征收补偿方案时，应当严格遵循上述行政裁定的具体要求，以当时当地同区位同类房屋的市场评估价作为基准，若房屋价格有大幅变动的，就高确定征收房屋的评估价格，一并考虑因不恰当拆除本身造成的损失赔偿问题，充分保障被征收人的合法权益。综上，汪建生主张涉案征收决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，侵犯了其合法权益等理由不能成立，其诉请撤销涉案征收决定，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回汪建生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告汪建生负担。汪建生上诉称：一、被上诉人在一审中无正当理由未在法定举证期限内提交的相关证据材料不能作为认定案件事实的依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、第二条之规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。只有在原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告才可以在第一审程序中补充相应的证据。原审中，被上诉人所谓补充的证据实际上是无正当理由逾期提交的证据，应视为涉案征收决定没有相应的证据，不能作为认定案件事实的依据。一审法院对被上诉人逾期提交的证据予以采纳，违反法律规定。二、被上诉人作出涉案房屋征收决定并非基于公共利益需要，而是为了商业旅游开发，征收目的违法。龙游县城市发展投资有限公司出具的征收申请表中记载的涉案房屋征收用途是利用开发，没有明确阐明符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条所列的情形。被上诉人在一审庭审中主张涉案征收决定是基于文物保护的公共利益需要，亦未提供任何证据证明。一审法院认定涉案征收决定是基于文物保护与旧城改造的双重公共利益需要，缺乏证据和事实依据。三、涉案房屋征收决定违反法律的实体性和程序性规定。（一）被上诉人并未提供有效证据证明涉案征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。龙游县城市发展投资有限公司出具的征收申请表中记载的涉案房屋征收用途是利用开发，没有明确阐明符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条所列的情形。被上诉人在一审庭审中主张涉案征收决定是基于文物保护的公共利益需要，但未提供任何证据证明。（二）涉案房屋征收决定作出前，征收补偿费用并未专户存储、专款专用。（三）被上诉人并未就征收补偿方案组织包括上诉人在内的被征收人参加的听证会。（四）涉案房屋征收决定并未依法取得90%以上被征收人的同意。涉案房屋征收决定一共涉及六户被征收人，除了上诉人之外还有汪慧芳、张旭两户因认为涉案房屋征收决定违法应予以撤销诉至人民法院。故涉案房屋征收决定并未依法取得90%以上被征收人的同意。（五）被上诉人在作出涉案房屋征收决定前，并未依法进行社会稳定风险评估。被上诉人提交的涉案房屋征收社会稳定风险评估报告上的落款时间早于征收补偿方案论证会会议签到单上的时间。被上诉人提交的用以印证社会稳定风险评估报告的真实性的证据系无正当理由逾期提交，不能作为认定社会稳定风险评估报告真实存在的依据。四、房屋收购和房屋征收是独立分开，不能将二者作为一个整体进行合考虑。被上诉人于2015年12月9日发布收购公告，对龙游县××南门历史文化街区保护项目(一期)的房屋进行收购，上诉人的房屋位于龙游县××南门历史文化街区保护项目收购范围内。上诉人就被上诉人以收购代征收的行为诉至人民法院，经过一审、二审、再审程序，最高人民法院作出的（2018）最高法行申2624号行政裁定，认为被上诉人与上诉人未能就收购问题签署收购协议的情况下，应当及时启动征收程序。2018年11月5日，被上诉人作出本案房屋征收决定。房屋收购是与达成收购意向的被收购人签订收购协议的方式进行。房屋征收是严格依据《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的程序进行的。房屋收购和房屋征收是独立分开的，不能将二者作为一个整体进行综合考虑。一审法院在整个审理中以房屋收购和房屋征收均服务和服从于旧城改造和文物保护的公共利益需要为由，将房屋收购和房屋征收作为一个整体进行综合考虑，该认定严重错误。综上，请求二审法院：1.撤销浙江省衢州市中级人民法院作出的（2018）浙08行初107号行政判决；2.依法改判撤销被上诉人作出的龙政房征字〔2018〕1号《龙游县人民政府房屋征收决定》；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。龙游县政府答辩称：一、补充证据材料符合法律规定。上诉人在一审起诉时，未在起诉状中列明被上诉人作出涉案征收决定存在哪些违法情形。一审庭审时，法院一再释明，要求上诉人明确具体违法行为。但上诉人代理人均当庭予以拒绝，要求被上诉人先行举证，待答辩人举证结束后再将被上诉人存在具体违法情形向法庭陈述。此外，上诉人代理人还有意在开庭当日的开庭前提交相关证据，搞证据突袭。被上诉人补充证据系因上诉人的诉讼理由不明确，且庭前提交相关证据，导致被上诉人不能按照上诉人当庭提出的问题进行全面举证。而被上诉人补充的证据系按照一审法院的要求提供，补充证据符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定。二、房屋征收系文化事业和旧城改造双重公共利益需要。虽然建设活动实施单位在提出征收申请时未明确说明符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条哪一项公共利益的情形，但就项目名称本身就十分明确该项目征收目的，即“历史文化街区保护”，属文化事业的公共利益需要，同时也涉及旧城区的改建及市政公用设施建设。一审法院认定征收决定是基于文物保护与旧城改建的双重公共利益需要，与案件客观事实相符，且不违反已经生效法院判决对事实的认定。三、作出征收决定符合法律规定。（一）征收决定是否符合规划问题。被上诉人已经按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，向一审法院提交了符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明材料。（二）关于补偿费用专户存储、专款专用问题。《国有土地上房星征收与补偿条例》关于专户存储、专款专用相关条款的立法本意为了保障被征收人的安置补偿权益，确保有足额资金支持征收。涉案征收项目涉及被征收户6户，征收预算费用1119万元，被上诉人开设在龙游县旧城改造征收指挥部办公室的账户余额为4000多万元，虽然其中部分资金列支于原先启动房屋收购项目，但涉案征收项目系原先房屋收购项目工作的延续，两者密不可分。资金数额远超出涉案征收项目预算资金，可以提供足额的资金保障，加上被上诉人还提供了产权调换房源，能够足额保障被征收人的补偿权益的兑现。一审法院对于该问题也进行了指正。（三）是否需要召开听证会问题。被上诉人认为上诉人存在两个方面的错误认识。一是对法律条文理解错误，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定明确只有在多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，才启动听证程序。二是对房屋收购合法性认识错误，根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，“百分之九十以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建”，本案包括前期启动的收购项目，已经有超出90%以上住户签订协议，且已生效的最高院裁定亦认可征收系收购工作的延续，足以体现涉案项目在内的房屋收购和房屋征收符合绝大多数人的意愿，不违反法律的立法本意和立法初衷。四、关于社会稳定风险评估问题。上诉人在上诉状中提出，被上诉人提交的证据涉案房屋征收社会稳定风险评估报告上的落款时间早于征收补偿方案论证会签到单上的时间。对此，被上诉人在一审时向法院提交了补充证据证明对涉案征收项目两次召开风险评估论证会的事实，印证了社会稳定风险评估报告的真实性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”。被上诉人作出涉案稳定风险评估的时间早于房屋征收决定作出的时间，符合法律规定。五、关于房屋收购与房屋征收关系问题。最高院的(2018)最高法行申2624号行政裁定书中给予了正面的评价，没有否定“收购”模式的合法性，房屋征收行为可以视为是对原房屋收购工作的延续。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，汪建生不服本院于2017年10月18日作出（2017）浙行终828号行政判决，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年2月28日作出（2019）最高法行申923号行政裁定，以与汪慧芳诉龙游县政府案的（2018）最高法行申2624号行政裁定相同的理由，驳回汪建生的再审申请。本院认为，本案争议的主要问题为被诉征收决定是否合法，结合汪建生的上诉理由及龙游县政府的答辩意见等综合分析如下：一、涉案房屋征收是否符合公共利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；……”。本案中，上诉人汪建生主张，涉案项目并非基于公共利益需要而是用于商业旅游开发。经查，涉案征收决定书首句记载“因龙游县××南门历史文化街区保护开发项目（一期）文化事业的公共需要”，大南门项目国有土地上房屋收购实施方案的首段记载“大南门区域大部分房屋年久失修，基础设施落后，安全隐患和治安问题突出……以期达到改善人居环境、提升文化内涵的总目标”。根据涉案地块前期收购及后续征收的相关材料等来看，涉案项目系一个历史文化街区保护开发项目，系基于文化公共事业的需要，原审法院认为系基于文物保护的需要存在不当，本院予以指正。从涉案项目的具体建设内容等来看，该项目也有整治改造旧建筑及市政配套工程等的内容，含有旧城改造的内容，最高人民法院（2018）最高法行申2624号和（2019）最高法行申923号行政裁定中亦认为涉案项目基于旧城改造的公共利益需要。基于上述情况，可以认定涉案征收决定是基于文化事业和旧城改造的双重公共利益需要。但涉案建设活动组织实施单位在提出征收申请时未按照《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第一款的相关规定明确说明符合公共利益的具体情形存在不当，原审法院对此已予以指正。二、关于涉案征收决定是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”本案中，被上诉人龙游县政府已经在原审审理期间提交龙游县发展和改革局《关于大南门历史文化街区保护（一期）项目合规审查的函》、龙游县国土资源局《关于龙游大南门历史文化街区保护利用房屋征收项目符合土地利用总体规划的证明》、龙游县规划局《证明》等证据材料，原审法院经审核后认定被诉征收决定所需各项建设活动，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划并无不妥。且原审法院已经查明，龙游县政府于2015年12月实施涉案项目房屋收购工作，与项目区块内的绝大多数住户签订了收购协议，基于汪建生、汪慧芳等户不同意签订收购协议，龙游县政府故而启动征收程序，且龙游县政府作出涉案征收决定与最高人民法院在审理（2018）最高法行申2624号案件过程中为实质性化解行政争议所作的释明和引导密不可分，故在此之前形成的相关规划也不可能制定明确的房屋征收决定计划。三、关于征收补偿费用是否专户存储、专款专用的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”汪建生主张，涉案房屋征收决定作出前，征收补偿费用并未专户存储、专款专用。根据原审已查明的事实，涉案征收补偿账户的四千余万元资金存在征收与收购混用，若存在多个征收项目，则多个征收项目共用一个账户情形。但该账户对于多个建设项目采取分账核算的办法，在内部控制上基本能做到专款专用。龙游县政府原审中主张依据相关规定只能开设一个专用存款账户，但《衢州市市级预算单位银行账户管理暂行办法》第八条第（五）项规定并未排除开立两个以上账户的可能。据此，原审法院已经认定涉案征收项目违反了专户存储、专款专用的要求。但考虑到案涉征收决定涉及的征收房屋仅有六户，龙游县政府同时提供产权调换房源，能够基本保证被征收人的补偿权益，故原审法院对该问题予以指正，并无不当。四、关于未组织召开征收补偿方案听证会是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，涉案征收的开展系因汪建生等户不同意签订收购协议，故而启动征收程序。因收购项目中已有90%以上的住户签订协议，而涉案征收决定仅涉及六户，故涉案项目已经得到绝大多数人的同意。故原审法院认定无论是征收还是收购，都是服务和服从公共利益需要，应当将房屋收购和房屋征收作为一个整体进行综合考虑，具有相应的依据。五、关于涉案征收决定的其他程序是否合法。上诉人汪建生主张涉案房屋征收社会稳定风险评估报告落款时间早于论证会会议签到单时间。龙游县政府在原审中提交了补充证据予以补正，原审法院据此认为该提交证据可以证明龙游县政府于2018年8月18日组织召开论证会的事实，并可以印证社会稳定风险评估报告的真实性，具有相应依据。此外，龙游县政府组织相关部门拟定了征收补偿方案，公开征求意见，并将征求意见和修改等情况进行公示，在作出征收决定的同日进行公告，履行了被征收范围内房屋的调查公示等职责。六、关于被上诉人原审提交的补充证据是否违反规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”本案中，上诉人汪建生主张被上诉人在原审中无正当理由未在法定举证期限内提交的相关证据材料不能作为认定案件事实依据。经查，被上诉人龙游县政府庭审后补充提交的证据系原审法院在上诉人汪建生于本案原审开庭当日开庭前提交相关证据，并在庭审质证环节提出涉案征收决定违法的具体情形的情况下，要求被上诉人提交，并不违反相关规定。本院特别指出的是，被上诉人龙游县政府在实施涉案房屋征收补偿方案时，应当严格遵循（2018）最高法行申2624号和（2019）最高法行申923号行政裁定的具体要求，积极与被征收人沟通协商，全面、合法补偿被征收人的各项损失。关于被征收房屋的价格，应以当时当地同区位同类房屋的市场评估价作为基准，若房屋价格有大幅变动的，应就高确定征收房屋的评估价格，且应当一并考虑因不恰当拆除本身造成的相关损失赔偿问题，充分保障被征收人的各项合法权益。综上，原审判决驳回汪建生要求判令撤销龙游县政府作出的龙政房征字〔2018〕1号《龙游县人民政府房屋征收决定书》之诉讼请求并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人汪建生负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  危辉星审判员  刘家库审判员  徐亮亮二〇一九年十二月九日法官助理穆咏梅书记员刘芳