四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川04行终82号 上诉人（原审原告）罗军，男，1967年11月23日出生，汉族，住四川省攀枝花市仁和区。 被上诉人（原审被告）攀枝花市交通运输综合行政执法支队。住所地：四川省攀枝花市东区弄弄坪东路24号。统一社会信用代码：12510300G51949423D。 法定代表人李广枝，队长。 委托诉讼代理人周俊逸，男，攀枝花市交通运输局公职律师。 上诉人罗军因与被上诉人攀枝花市交通运输综合行政执法支队（以下简称市交通执法支队）道路交通管理行政处罚一案，不服四川省攀枝花市东区人民法院（2019）川0402行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：攀枝花市运亨出租汽车有限责任公司（以下简称运亨公司）因与罗军合同纠纷一案于2018年6月12日诉至一审法院，经审理后，于2018年12月17日作出（2018）川0402民初2166号《民事判决书》，判决如下：“一、罗军于判决生效之日起十日内支付拖欠运亨公司的管理费、税费、保洁费用3140元及资金占用费817.85元，并支付运亨公司违约金20000元，以上合计23957.85元；二、罗军于判决生效之日起十日内将川Ｄ×××××号车辆车顶灯撤除并将顶灯及《道路运输证》交回运亨公司同时十日内清除出租车营运标志（车身颜色、门徽、计价器）；三、罗军于判决生效之日起十日内将川Ｄ×××××号车辆所有权变更到罗军名下并将车辆使用性质变更为自用；四、驳回运亨公司其它诉讼请求。”罗军不服该判决向攀枝花市中级人民法院提起上诉，攀枝花市中级人民法院于2019年3月29日作出（2019）川04民终166号《民事判决书》，判决：驳回上诉，维持原判。2019年4月26日，罗军依照生效判决内容，将川Ｄ×××××号车辆车顶灯撤除，并清除出租车营运标志（门徽、计价器）。罗军一审庭审中自认其于当日重新装回川Ｄ×××××号车的车顶灯和计价器，该计价器显示2019年6月23日至2019年7月3日期间有479次计费信息；同时自认因未找到《道路运输证》未按照生效判决将《道路运输证》交回运亨公司，在找到《道路运输证》后也未交回运亨公司。 2019年5月28日，运亨公司向攀枝花市交通运输管理处提交《道路运输证件注销申请表》，申请注销原因系罗军以《道路运输证》遗失为由未基于生效判决内容将《道路运输证》交回运亨公司且运亨公司在登报声明后提出注销申请，攀枝花市交通运输管理处经审查后注销川Ｄ×××××号车辆的《道路运输证》。其后，12328服务监督中心多次接到举报川Ｄ×××××号车涉嫌非法营运的投诉。2019年5月31日，攀枝花市交通运输管理处向市交通执法支队发出《关于川Ｄ×××××巡游出租汽车退出营运的函》（攀运便〔2019〕24号），告知市交通执法支队：川Ｄ×××××机动车已依据生效判决撤除车辆的顶灯、计价器，同时清除出租车营运标志，攀枝花市中级人民法院执行局正在办理川Ｄ×××××机动车过户手续，该车辆的《道路运输证》已注销。据悉，该车仍在从事出租汽车营运，已涉嫌违法违规，行业反映极为强烈，为确保安全和维护行业稳定，建议市交通执法支队依法予以打击。 2019年7月3日11时32分，市交通执法支队执法人员蒋子健、彭建国在攀枝花市中心医院路段依法实施道路运输检查时，发现川Ｄ×××××号车安装有出租车顶灯，但车身未喷涂所属出租车公司标示与12328监督电话，在对该车进行现场检查时，发现驾驶人罗军所出示的川Ｄ×××××号车《道路运输证》的有效期至2019年1月31日止，为失效《道路运输证》。因罗军驾驶川Ｄ×××××号车，使用失效《道路运输证》涉嫌从事巡游出租汽车经营服务活动，市交通执法支队依法决定暂扣罗军驾驶的川Ｄ×××××号车和其出示的《道路运输证》待进一步调查处理，并现场作出编号为暂扣（2019）1-43号的《车辆暂扣凭证》和《证据登记保存清单》送达给罗军。罗军不服该处理结果，在法定期限内向攀枝花市东区人民法院提起诉讼。 2019年7月9日，市交通执法支队向罗军出具《调查取证通知书》，告知罗军定于2019年7月12日9时，对停放在攀枝花市正佳汽车修理厂内的车牌号为川Ｄ×××××大众汽车使用出租车计价器有关情况进行调查，书面通知其届时到场。 2019年8月13日，市交通执法支队向罗军出具《违法行为通知书》（攀交综执违通﹝2019﹞1-58号），告知罗军：经调查，认为罗军使用被注销《道路运输证》的车辆从事巡游出租汽车经营活动的行为涉嫌违反了交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2016年第63号）第四十五条第四项的规定，依据交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2016年第63号）第四十五条的规定，经研究，拟对罗军使用被注销《道路运输证》的车辆从事巡游出租汽车经营活动的行为给予10000元罚款的行政处罚，同时告知罗军根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，其享有陈述、申辩以及要求举行听证的权利。 2017年8月8日，中共攀枝花市委机构编制委员会作出《关于调整攀枝花市交通运输综合行政执法体制改革有关机构编制事项的通知》攀编发〔2017〕50号，其中明确：“将市本级、西区两级公路路政机构承担的行政处罚、行政强制、监督检查职能职责及东区交通和农业水务局承担的公路路政行政处罚、行政强制、监督检查职能职责，以及市本级、东区、西区两级道路运输管理机构承担的路面执法及货运源头治超职能职责整合，交由攀枝花市交通运输综合行政执法支队承担”。 一审法院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《四川省道路运输条例》第六条规定：“县级以上地方人民政府交通运输行政主管部门主管本行政区域内的道路运输管理工作；县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责分工，共同做好道路运输管理工作。”由此可见，市交通执法支队有对其辖区内交通运输实施监督检查，对非法运营的车辆进行暂扣并作出行政处罚的法定职责。本案的争议焦点是市交通执法支队在未向罗军出具《违法行为通知书》的情况下即作出《车辆暂扣凭证》和《证据登记保存清单》程序是否违法。对此，评判如下：《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”2019年7月3日，罗军驾驶川Ｄ×××××号车涉嫌使用被注销的《道路运输证》从事巡游出租汽车经营服务活动被市交通执法支队查获后，市交通执法支队进行了调查取证。市交通执法支队对罗军出示的《道路运输证》进行先行登记保存，其原因是罗军以遗失为由未依据生效判决将《道路运输证》交回运亨公司且在该《道路运输证》注销后仍然使用该证件从事巡游出租汽车经营活动，如不先行登记保存则可能灭失或以后难以取得，依据一审庭审查明事实认为，市交通执法支队对罗军出示的《道路运输证》进行先行登记保存符合相关法律规定。先行登记保存的目的是为了保存案件的证据，是行政执法过程中的一种取证手段，具体行政行为中的一个环节，罗军不能就证据登记保存行为提起行政诉讼。因此，对罗军主张确认市交通执法支队作出的《证据登记保存清单》违法，进而要求市交通执法支队归还《道路运输证》的诉讼请求，于法无据，不予支持。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款“行政强制措施，是指行政机关在行政行为管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”的规定，只要行政机关认为存在违法嫌疑，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等，就有权对相对人采取相关行政强制措施。本案中，罗军驾驶川Ｄ×××××号车从事巡游出租汽车经营服务，在接受市交通执法支队执法检查时提供已注销的《道路运输证》，其行为严重违反道路运输市场秩序。因此，市交通执法支队为制止违法行为，进一步查明违法事实，对车辆采取暂扣的行政强制措施，符合上述法律规定。根据《交通运输行政执法程序规定》第七十条“执法部门负责人批准案件调查报告后，拟对当事人予以行政处罚的，执法人员应当制作《违法行为通知书》，告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权或者要求举行听证的权利。”的规定，行政机关拟对当事人予以行政处罚应当制作《违法行为通知书》，市交通执法支队于2019年7月3日查获罗军涉嫌使用被注销的《道路运输证》从事巡游出租汽车经营活动并采取暂扣涉案车辆的行为时，仍处于案件调查阶段，不属于应当制作《违法行为通知书》情形。市交通执法支队在对涉案车辆实施行政强制措施后，当场制作《车辆暂扣凭证》，告知采取行政强制措施的理由、依据以及罗军依法享有的权利、救济途径，同时，因情况紧急，市交通执法支队执法人员根据《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定对涉案车辆实施行政强制措施后，于24小时内向市交通执法支队负责人报告获得批准并补办相关手续，程序合法。故此罗军以市交通执法支队未作出《违法行为通知书》为由请求确认市交通执法支队暂扣涉案车辆的行为违法理由不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗军的诉讼请求。 罗军不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审行政判决，改判或发回重审；上诉费由被上诉人承担。事实和理由：一、被上诉人作出暂扣上诉人川Ｄ×××××号出租汽车和证据登记保存清单的行政行为，均是行政处罚法、行政强制法规定的结果。2019年7月3日，该结果发生之前，上诉人尊重法律，配合被上诉人进行了执法检查，被上诉人对上诉人采取行政强制措施是客观的。本案是交通运输行政管理机关具体的行政管理行为，应当优先适用交通运输行政管理机关的法规、规章。《交通运输行政执法程序规定》是2019年4月12日交通运输部签署公布的，2019年6月1日起实行。上诉人在一审提交的证据足以证明被上诉人违反《交通运输行政执法程序规定》的有关规定，违反程序、滥用职权，错误的行使了行政强制措施。二、被上诉人作为地方具体负责交通运输行政执法的单位，对上述《交通运输行政执法程序规定》的执法主体，对程序正义的理解强于上诉人，为了弥补执法过程中的程序瑕疵，三番五次的向上诉人搜集证据，此时，上诉人已经向人民法院提起了行政诉讼。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，应优先适用特别法，再适用普通法。请求二审法院依法改判或者发回重审。 市交通执法支队辩称，一、上诉人所持有使用的川Ｄ×××××号车辆《道路运输证》，为被注销的无效《道路运输证》，川Ｄ×××××号车辆为非营运车辆。二、上诉人涉嫌使用被注销的无效《道路运输证》的车辆从事巡游出租汽车经营活动。三、市交通执法支队在2019年7月3日未向罗军出具《违法行为通知书》，符合相关规定。四、市交通执法支队对川Ｄ×××××号车辆实施暂扣，对罗军所持有、使用的川Ｄ×××××号车辆已被注销的无效《道路运输证》进行证据登记保存的行政行为，符合相关法律法规规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，当事人争议的主要焦点为被上诉人市交通执法支队2019年7月3日作出的暂扣（2019）1-43号《车辆暂扣凭证》和《证据登记保存清单》是否合法。根据《中华人民共和国道路运输条例》等相关法律、法规和规章规定，市交通执法支队作为攀枝花市交通运输局所属行政执法单位，有对辖区内交通运输实施监督检查，对非法运营的车辆进行暂扣并作出行政处罚的法定职责。市交通执法支队于2019年7月3日查获罗军涉嫌使用被注销的《道路运输证》从事巡游出租汽车经营活动，对其采取暂扣涉案车辆的行为。市交通执法支队在对涉案车辆实施行政强制措施后，当场制作《车辆暂扣凭证》，告知采取行政强制措施的理由、依据以及罗军依法享有的权利、救济途径。因情况紧急，市交通执法支队执法人员根据《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定，对涉案车辆实施行政强制措施后，于24小时内向市交通执法支队负责人报告获得批准并补办相关手续，故被上诉人作出的《车辆暂扣凭证》符合相关法律规定。同时，市交通执法支队对罗军出示的《道路运输证》进行先行登记保存，其原因是罗军以遗失为由未依据生效判决将《道路运输证》交回运亨公司，且在该《道路运输证》注销后仍然使用该证件从事巡游出租汽车经营活动，如不先行登记保存则可能灭失或以后难以取得，故市交通执法支队对罗军出示的《道路运输证》进行先行登记保存符合《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款等法律规定。先行登记保存的目的是为了保存案件的证据，是行政执法过程中的取证行为，罗军不能就针对证据登记保存行为提起行政诉讼。因此，对罗军主张确认市交通执法支队作出的《证据登记保存清单》违法，进而要求市交通执法支队归还《道路运输证》的诉讼请求于法无据，不应予以支持。罗军主张被上诉人违反《交通运输行政执法程序规定》的有关规定，违反程序、滥用职权，错误行使行政强制行为的上诉理由不成立。罗军请求确认被上诉人市交通执法支队作出的《车辆暂扣凭证》和《证据登记保存清单》的行政行为违法的诉讼请求不成立，其要求撤销一审行政判决，改判或发回重审的上诉主张本院不予支持。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由罗军负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇一九年十二月十二日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永