广西壮族自治区灌阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0327行初18号 原告文衍元，男，1984年11月11日出生，汉族，农民，住灌阳县。 原告文发明，男，1954年3月10日出生，汉族，农民，住灌阳县。 监护人龙某，女，1957年1月15日出生，汉族，农民，住灌阳县。系原告文发明之妻。 原告龙某，女，1957年1月15日出生，汉族，农民，住灌阳县。 委托诉讼代理人文奇，男，1956年7月24日出生，汉族，农民，住灌阳县。 被告灌阳县自然资源局，住所地灌阳县灌阳镇兴建路11号。 法定代表人：蒋代忠，局长。 委托诉讼代理人蒋世军，灌阳县自然资源局政策法规股副主任。 原告文衍元、文发明、龙某不服被告灌阳县自然资源局2019年10月14日作出的灌自然资监（2019）文市12号《行政处罚决定书》，于2019年11月27日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于同年11月28日向被告灌阳县自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭审理了本案。原告文衍元、龙某及三原告的委托诉讼代理人文奇，被告灌阳县自然资源局的委托诉讼代理人蒋世军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告在灌阳县××西就村石化加油站斜对面,地名为大背塘的地方修建了住房、门面及厂棚。被告灌阳县自然资源局认为系非法占地行为，于2019年10月14日对原告文衍元作出灌自然资监（2019）文市12号《行政处罚决定书》。 被告向本院提交了下列证据：1、桂政土批函[2002]169号《关于百里至永安关公路灌阳段建设用地的批复》，证明涉案土地有合法依据；2、灌政公（2005）2号《灌阳县人民政府征用土地方案公告》，证明被告依法履行职责；3、灌国土公（2005）5号《灌阳县国土资源局征地补偿安置方案公告》，证明被告依法履行职责；4《灌阳县百里至永安关公路灌阳段建设用地（场站）勘测定界图》，证明涉案土地在征地范围内；5、《关于征收土地的协议》，证明原告在协议上签了名；6、《土地租赁合同》，证明原告在被征收的土地上搭建厂棚及将被征收的土地出租；7、2005年4月16日《征求公路养护站征地事宜》，证明文发明委托文德明代领征地补偿款；8、2019年7月30日《申请报告》，证明租户承诺一个月内拆除厂棚；9、2019年7月3日《证明》，证明文发明委托文德明领取征地补偿款。 原告文衍元、文发明、龙某诉称：一、原告文发明一户承包的水田粗测估算面积与两种精准和相对准确的测量面积之差异。上世纪1980年代落实家庭联产承包责任制时，三原告作为一个承包户，由所属村民小组将位于地名大背塘的两块水田发包给原告一家，户主为文发明。1999年3月灌阳县人民政府为落实中办发[1997]16号和桂办发[1997]53号文件精神，就本县农村土地承包统一安排签订合同并制发证书。为此，发包方西就村第八村民小组与承包方即原告文发明于1999年3月20日,签订了0030409号《土地承包经营合同书》，合同书载明发包给原告一户的水田1.10亩，旱地0.35亩，承包期为30年，自1999年1月1日至2028年12月31日止。因此，原告文发明一户承包的水田1.45亩，这是农民拿竹竿扯绳子、对形状不规则之土地割补，用这样方式粗测估算的面积，是不准确的。经过被告鉴定，被告对原告文发明一户承包的水田实际面积进行了精准测量。原告承认被告提交的《鉴定意见书》，《鉴定意见书》证明文衍元一户耕地面积为0.1065公顷。二、被告实际征收原告文发明一户的水田面积与精准测量面积之差别。1、征收土地协议无效。原灌阳县国土资源局以“征用土地作灌阳县文市养护站建设用地”为名与灌阳县××西就村第8、9村民小组即原告文发明、文土保等十户村民签订了2007年7月18日《关于征收土地的协议》，共征收水田6.126亩，该协议上“文发明”是由文德明代签的，文德明代理权限仅是代领文发明一户的补偿费，没有代签征收土地协议的代理权，文德明超越代理权限签名，故该征收协议无效。2、被告实际征收原告文发明一户的土地面积。根据2005年2月13日《白永二级公路文市道班征用土地付款凭证》、2005年7月20日领款单证实，被告实际征收原告一家水田1.262亩，旱地0.038亩，被告实际补偿给原告一家38425元。3、被告未征收而实际侵占原告一家水田面积为0.336亩。三、多年之后，原灌阳县国土资源局与文土保一户对非法征收土地的处理，已按双方互相退款、退地方式处理。因此，原告也愿意按照对文土保一户征收土地的处理方式，由双方互相退款、退地解决问题。原告文发明、龙某早在2017年12月26日即向原灌阳县国土资源局呈递书面报告，请求按互相退款退地方式处理，但至今未得到该局答复。在此，原告声明自愿退款38425元给被告（上交财政)，请求被告将征用而闲置多年的土地1.636亩归还给原告。退一万步讲，被告也应当将未征收而侵占原告一家的水田退还给原告。四、原告文发明因患××，经多年花费巨款治疗未愈，已丧失劳动能力，于2013年1月25日取得《残疾人证》。因原告文发明遭遇久治不愈的病患，导致原告一家处于困境。由于被告对征用原告等村民的和侵占原告一户的土地，多年来没有使用，导致水田、园地荒废成空闲地。原告为解决生活困难，维护自己合法权益，充分利用土地资源，而于多年前在自己一户被侵占、被征收的空闲土地上，分别修建了：1、住房58.87平方米，由原告文发明、龙某居住使用；2、由原告文衍元对外签订合同出租，由承租人建设4个门面房129.60平方米、钢架结构的厂棚453.80平方米，上述建筑合计642.26平方米。4个门面房及厂棚租金收入归原告文发明、龙某用于维持生活。原告文发明、龙某早在2017年12月26日即向原灌阳县国土资源局呈递书面报告，请求按互相退地退款方式处理，但至今未得到该局答复。五、被告与文市镇人民政府针对原告文发明夫妻上述建房而先后作出多个具体行政行为。六、被告在诉讼过程中又针对原告文发明、龙某夫妻上述建房而先后作出多个具体行政行为。 原告认为，被告在本案中征收水田，违反了法定程序，所签订的《关于征收土地的协议》无效，即使《关于征收土地的协议》有效，也存在侵权；被告作出的《行政处罚决定书》，违反法律规定程序；因被告作出的具体行政行为（行政处罚决定书）涉及侵犯原告文发明、龙某夫妻的共有财产和实体权利，因此，原告文发明、龙某具有诉权。 综上，三原告愿意将所领补偿款38425元退给县财政，也请求被告确定将非法征收三原告的土地退给三原告。三原告为维护自己的合法权益，诉至法院。 原告文衍元向本院提交了下列证据：1、1999年3月20日《土地承包经营合同书》，证明原告家承包村民小组的水田、旱地的面积及期限；2、2005年4月16日《征求公路养护站征地事宜》，证明文发明只是委托文德明代领补偿费，没有委托代签征地协议；3、2005年7月18日《关于征收土地的协议》，证明无三原告签名，协议书无效；4、2005年2月13日及2005年8月1日《白永二级公路文市道班征用土地付款凭证》、2005年7月20日《领款单》、2005年5月24日《灌阳县文市镇养护征用西就村土地面积表》，证明原告实际被征用两块相邻水田0.602亩、0.66亩，旱地0.038亩；5、《鉴定意见书》，证明被告侵占原告未征收的土地0.336亩；6、《灌阳县百里至永安关公路灌阳段建设用地（场站）勘测定界图》，证明原告家承包的两块相邻水田，不包括旱地；7、文和明《证明》，证明被征收户文土保已与政府互相退款退地；8、2013年1月25日《残疾人证》，证明文发明患××，花巨款治疗未愈，已丧失劳动能力；9、现场照片两张，证明涉案建（构）筑物的概貌及用途；10、2002年1月20日《灌阳县城至文市永安关二级公路扩建工程房屋拆迁协议书》，证明原告家因公路扩建被征收房屋、厂房等情况；11、被告2017年12月18日向文衍元发出的《限期拆除通知书》、灌阳县文市镇人民政府2018年10月18日分别向文衍元及文发明发出的《拆除通知书》、2018年10月21日文衍元、文发明、龙某的《复议申请书》，证明被告及文市镇政府违法行政，要求县政府退款退地未予答复。 被告灌阳县自然资源局辩称：一、被诉行政行为认定事实清楚，程序合法。三原告侵占位于文市镇××就村的土地属国有土地，该土地原为文市镇××就村第8、9村民小组耕地，2002年9月4日经广西壮族自治区人民政府以《关于百里至永安关公路灌阳段建设用地的批复》（桂政土批函（2002）169号）批复通过，2005年3月31日县政府进行了《征用土地方案公告》（灌政公（2002）2号），原灌阳县国土资源局进行了《征地补偿安置方案公告》（灌国土公（2002）5号）。随后县人民政府组织工作组对上述土地依法进行了征用，被征地农户在征地协议上签了名按了指模，原告文发明委托其在灌阳高中任教的弟弟文德明同志代理补偿安置手续，有原告文发明的字据和其弟的证明可以证实，原告是同意其土地被国家征用的，且已经被征用。其在侵占的土地上建铁皮棚、停车场等建筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”的规定，从而作出了《行政处罚决定书》，事实清楚，程序合法。二、原告要求将已被国家征收的土地返回，不仅没有事实和法律依据，而且原告没有经过上级政府部门的复议就直接起诉，在程序上也是行不通的。 综上，被告行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请法院依法驳回原告的起诉。 经庭审质证和审查核实，本院对被告提交的证据作如下认定：被告提交的证据，在证明征地、补偿、原告在涉案土地上修建住房、门面并将涉案土地出租等事实予以确认。 本院对原告提交的证据作如下认定：原告提交的证据，在证明征地、补偿、涉案建（构）筑物概貌等事实予以确认。证明的其它事项与被诉行政行为是否合法缺乏关联性不予理睬。 经审理查明，2005年，灌阳县人民政府根据广西区人民政府桂政土批函[2002]169号《关于百里至永安关公路灌阳段建设用地的批复》，决定将文市镇××就村第8、9村民小组位于石化加油站斜对面地名为大背塘的6.126亩集体土地征收为国有，用于百里至永安关公路灌阳段附属设施公路养护站的建设。其中三原告家被征收水田两块，一块0.602亩，一块0.038亩，共计0.64亩。 后来被征收的土地一直闲置。原告便在一部分涉案土地上用水泥砖修建了门面和简易住房，门面用于经商，住房由原告文发明夫妇居住。原告文衍元还将涉案土地的另一部分出租给他人，由他人搭建钢架厂棚用于经商。 被告灌阳县自然资源局认为涉案建（构）筑物位于2005年征收的土地范围内，属于非法占地建设。但被告一没有对涉案建（构）筑物所占土地的地理位置进行测绘，以确定涉案土地是否位于征收土地范围内，二没有查明涉案建（构）筑物系原告文衍元一个人所为，还是三原告共同所为，三在没有履行必要的法律程序的情况下，于2019年10月14日，对原告文衍元作出灌自然资监（2019）文市12号《行政处罚决定书》，决定：一、责令退出非法占用的土地；二、限期七日内拆除在非法占用的土地上修建的建筑物或其他设施，恢复土地原状。 原告文衍元不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销灌自然资监（2019）文市12号《行政处罚决定书》。 本院认为，行政机关应当依法行政。本案中，被告灌阳县自然资源局作出的灌自然资监（2019）文市12号《行政处罚决定书》具有重大瑕疵：1、没有确凿证据证实涉案的建（构）筑物全部或部分位于2005年征收的土地范围内；2、被告在没有查明涉案的建（构）筑物是原告文衍元个人所为，还是原告文发明夫妻所为，还是三原告所为的情况下，便以文衍元作为唯一行政相对人，显失妥当；3、行政程序不完整。故，被告的行政行为事实不清、证据不足、程序违法。原告请求撤销，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下： 撤销被告灌阳县自然资源局2019年10月14日作出的灌自然资监（2019）文市12号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元[收款单位：桂林市中级人民法院，账号：20×××16，开户行：农行桂林高新支行]，上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。 审 判 长  蒋亚玲 审 判 员  熊珍生 人民陪审员  陆由元 二〇一九年十二月三十一日 代书 记员  郑黎黎