福建省南平市建阳区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0703行初73号 原告马寿良，男，1953年8月17日出生，汉族，住武夷山市。 被告武夷山市洋庄乡人民政府，住所地武夷山市洋庄乡洋庄街139号。统一社会信用代码11350782003963208K。 法定代表人张杰，乡长。 出庭负责人周忠钦，武夷山市洋庄乡人民政府副乡长。 委托代理人彭俊仁，福建弘袍律师事务所律师。 原告马寿良诉被告福建省武夷山市洋庄乡人民政府行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告马寿良诉称，1974年原告经朋友介绍到被告主办的崇安县洋庄公社伐木场坑口伐竹队伐竹，为了完成公社下达的生产任务，伐木场领导动员肯吃苦耐劳的工人把户口迁来，有户口每月可购买45斤议价大米，是洋庄公社从粮站购进转手卖给工人的。1977年原告接受了动员同意将户口迁来，由洋庄公社出具接收证，由洋庄派出所出具迁移证，直接邮寄到浙江省××公社××大队，将原告的农村户口迁到洋庄伐木场（集体户）。1978年伐木场创办了洋庄胶合板厂，随后所有伐木工人的户口转入胶合板厂。1979年改革开放初期，伐木场租用坑口村的山场被坑口村委会逐步收回，当时的胶合板厂规模小用人少，造成大量伐木工人没事做，领导决定户口没有迁来的工人，由伐木场买火车票送回户口原籍地，户口己经迁来的工人没有地方送，由伐木场出具介绍信自己外出找工作。1980年5月原告带妻携女无奈离开洋庄伐木场，到了举目无亲的崇安县城关。1982年分田到户时，原告到洋庄公社交涉要求落户到生产队，领导说你是胶合板厂的工人。因为原告没有农村土地经营权（口粮田、蔬菜地）有时没有钱买米，有时有钱买不到米，经常吃了上顿没有下顿，1986年妻子与原告在武夷山市人民法院办理了离婚手续。2014年原告差几个月60周岁，被告通知原告写低保申请报告，原告坚决不写，被告请武夷山市信访局局长到乡政府，局长说你要求领退休工资不现实，因为你没有社保，也不能再补交了，低保可以按最高标准给你，每月也有大几百元，原告还是没有写申请报告，几个月后原告生病，又要无米下锅了，万般无奈将身份证、户口薄复印件交给乡政府。原告认为，洋庄伐木场、洋庄胶合板厂都是乡镇企业，洋庄公社出面为这些企业收集外省的农村户口，为乡镇企业（集体户）＂是行政违法”，不给这些农民工农村土地承包经营权，不给农村土地经营权，不给宅基地使用权，＂是违法侵权＂。被告为了长期利用原告的劳动力才开接收证迁原告的农村户口，理应保障原告的合法权利。1982年第一次分田到户，1984年土地承包期延长为15年不变，1993年土地承包期再延长30年不变，原告的户口是1977年迁出，在浙江老家没有一草一木一土一砂的使用权。1982年之前农民只有土地使用权，土地承包管理权在乡，镇人民政府，洋庄伐木场，洋庄胶合板厂在1980年就己经按排不了原告的工作，被告理应将原告的户口落户到被告管辖区内的农村组织，可被告＂行政不作为＂。1982年1月1日《合国农村工作会议纪要》正式出台，政府不断稳固和完善家庭联产承包责任制，鼓励农民发展多种经营，使广大农村地区迅速摘掉贫困落后的帽子，逐步走了富裕的道路，1982年提出包产到户，1984年土地承包期延长为15年不变，1993年土地承包期再延长30年不变，国家政策这么好，有农村土地承包经营权的农民可以承包荒山开荒种茶，早己经过上小康生活，原告没有文化、没有手艺、最拿手的就是下地种田，上山种树，由于没有农村土地承包经营权，只能靠三天打鱼四天晒网地打临工，造成了原告不可估量的经济损失。进入二十一世纪物价低、工价低，有宅基地的农民都盖起自己的新房，原告没有宅基地，只能靠租房居住，现在物价上涨，工价上涨，原告己是66岁的老人，造成原告一辈子没有自己的房屋。原告请求：1、判令被告行政赔偿原告三项共计1950000元（其中农村土地承包经营权1200000元，农村土地经营权250000元，宅基地使用权500000元。2、由被告承担本次诉讼的所有费用。 被告武夷山市杨庄乡人民政府辩称，1、原告诉请非行政诉讼范围。土地经营权、宅基地使用权是集体经济组织成员在本集体经济组织内享有的权利，是平等主体之间的民事权利。原告主张未获得“土地经营权承包、宅基地使用权”的赔偿是平等民事主体之间的民事争议，属于民事纠纷而非行政管理纠纷。2、原告的户口登记是公安机关的职权范围，并非答辩人的行政职责范围。《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定“户口登记工作由各级公安机关主管”。而根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第六十一条之规定“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；(六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项”。故答辩人依法不能为原告进行户口登记。3、答辩人无权就原告主张的农村土地承包经营权及宅基地使用权进行干预。《中国人民共和国村民委员会组织法》第五条规定乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。根据我国《农村土地承包法》第五条之规定“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十四条规定“村民个人申请住宅建设的，应当持下列材料向村委会提出申请：（一）《村民住宅建设和用地申请表》一式五份；（二)户口簿及家庭成年成员的身份证影印件；（三）申请人同意退出原使用的住宅用地并交由村民委员会或村民小组重新安排使用的承诺书(没有旧住宅的除外）;(四)属危房改建的，应提供原住宅权属证明以及危房鉴定部门或村镇建设管理机构出具的危房鉴定书；（五)拟建房屋与相邻建筑毗连或者涉及到公用、共用、借墙等关系的，应或者依法公证;(六)具有相应资质的建筑设计单位、具备注册执业资格的设计人员绘制的设计图，或者选用标准通用图。村委会应当根据村庄修建性详细规划和整治规划要求，与建房户充分沟通，合理安排建房宅基地，并在接到申请之日起7个工作日内，或者每一个月集中申请材料，依法召开村委会议或者村民代表会议，对申请材料和村民建房宅基地安排情况进行审议，在本村张榜公布征询本村村民的意见;在张榜公布之日起15个工作日内本村村民未提出异议或者异议不成立的，应当在《村民住宅建设和用地申请表》中签署意见，证明申请人的原住宅情况和家庭成员现居住情况和确认宅基地情况，并报镇乡人民政府”。该办法第十五条规定“镇乡人民政府应当自收到村委会上报的村民建房申请材料之日起5个工作日内，组织镇乡规划建设、国土资源管理机构一同到实地勘测，并对是否符合住宅建设和用地申请条件，是否符合镇乡、村庄规划和镇乡土地利用总体规划，是否符合房屋建设技术标准，是否存在地质灾害隐患等事项进行审核。经审核符合条件的，镇乡规划建设、国土资源管理机构现场确定规划用地范围，在5个工作日内绘制建设用地规划红线图，并分新建、扩建和改建两种情形报批”。 因此，无论是集体土地承包或宅基地的取得，均是以原告需取得集体经济组织成员为前提，并根据集体经济组织民主议定的方案实施。答辩人无权确定原告的集体经济组织成员资格，更无权发包土地、确认宅基地。原告的诉讼主张没有事实和法律依据，望法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告马寿良原籍在浙江省××公社××大队。1974年，原告经人介绍到崇安县××公社（现武夷山市××）××伐木××坑××队务工，从事砍伐竹木。1977年间，由于当时洋庄公社伐木场能从国家粮站购进议价粮，可以让户口迁入伐木场的职工享受每月购买45斤大米的待遇,原告接受了时任伐木场领导的动员，同意将自己的户口迁来，遂由洋庄公社出具接收证明，洋庄派出所出具迁移证，原告将原籍的农村户口迁移到洋庄公社伐木场坑口伐竹队。1979年间，洋庄公社因伐木场无木材可供采伐，就以该伐木场的资产、人员组建洋庄胶合板厂（乡镇办的集体企业），当时杨庄乡下属主管洋庄胶合板厂等乡镇企业的机构为“洋庄乡经济联合委员会、洋庄乡企业管理站”，该机构的办公地点坐落在洋庄乡××号，该乡的乡办企业工人的户籍都由该机构管理，有部分外来工人的户籍无处落户，就登记挂靠在该出的集体户落户，原告的户籍亦落户在该处。1980年间，因洋庄胶合板厂没有原告的工作岗位，原告经原胶合板厂领导允许后，携带妻女离开企业外出到崇安县城自谋职业，但户籍仍挂在洋庄乡××洋庄乡胶合板厂集体户内。2006年2月，原告因犯敲诈勒索罪，被南平市中级人民法院判处有期徒刑4年，其在洋庄乡××号的户籍被注销。原告于2009年5月刑满释放，因其与妻子已在1986年离婚，其在武夷山市没有其他亲戚可以投靠，武夷山市公安局洋庄派出所根据其所持的监狱释放证明，将其户籍仍登记在洋庄乡胶合板厂集体户所在的洋庄乡××号。原告户籍簿的常住人口登记卡载明服务处所为武夷山市洋庄乡胶合板厂，职业为工人。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第九条第二款规定“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定，“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”，根据上述规定，行政赔偿的前提是被诉行政行为已被确认违法。由于被告武夷山市洋庄乡人民政府在其辖区所承担的土地行政管理职能是“执行国家的土地管理法令，保护和合理利用土地资源，对辖区内土地资源及其利用过程以及由此产生的权属、利益关系进行规划、组织、协调和控制”，其没有将原告的户口落户到其辖区内的农村集体组织的权力，也没有法定的为原告处理有关农村土地承包和宅基地使用权的义务，原告提出行政赔偿无事实根据，不符合行政赔偿诉讼的法定起诉条件，应当驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告马寿良的行政赔偿起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南平市中级人民法院。 审 判 长  黄芳隆 人民陪审员  徐桂花 人民陪审员  熊寿清 二〇一九年十二月十一日 书 记 员  龚 悦 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件 （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖； 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。