山西省长治市中级人民法院行政判决书（2019）晋04行终162号上诉人（原审被告）长治市上党区不动产登记中心，住所地长治市上党区韩店镇民生大厦。法定代表人刘彦东，职务主任。委托代理人孟俊杰，山西恒烨律师事务所律师。上诉人（原审第三人）长治技师学院，住所地长治市太行西街。法定代表人王跃林，职务院长。委托代理人刘云飞，长治技师学院院办主任。委托代理人崔化琴，山西化晴律师事务所律师。被上诉人（原审原告）唐书鹤，男，1964年11月27日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人侯帅帅，山西黎蜀律师事务所律师。委托代理人史宇航，山西黎蜀律师事务所律师。上诉人长治市上党区不动产登记中心、长治技师学院因土地行政管理一案，不服长子县人民法院（2019）晋0428行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人长治市上党区不动产登记中心主任刘彦东、代理人孟俊杰，上诉人长治技师学院代理人刘云飞、代理人崔化晴，被上诉人唐书鹤代理人侯帅帅、代理人史宇航到庭参加了诉讼。本案经山西省高级人民法院批准，延长了审理期限。本案现已审理终结。原审认定：第三人长治技师学院与长治市高级技工学校是一个单位两个牌子。2008年6月4日,原告唐书鹤通过拍卖竞得山西海棠电器集团股份有限公司（以下简称海棠电器公司）破产财产，包括国有工业用地使用权、房产、设备以及海棠电器商标使用权。2008年7月10日，长治技师学院（甲方）、唐书鹤（乙方）和李勇（丙方）签订协议书，三方就海棠电器公司破产财产出让后，建设长治市高级技工学校土地事宜达成协议，约定原海棠电器公司三宗土地变更在长治市高级技工学校名下，一宗土地变更在唐书鹤名下。2008年7月14日，长治技师学院（甲方）与唐书鹤（乙方）、李勇（丙方）达成《合股投资办学协议书》，约定三方共同出资建立“长治市高级技工学校（长治技师学院）海棠校区”，乙丙双方以共同拥有的原海棠电器公司三宗土地、房产及部分机械设备作为出资基数，甲方以其现有的师资及合股校区的后期投资作为出资。2008年11月17日，海棠电器公司破产案件管理人向长治县法院合议庭提出《关于原海棠电器集团股份有限公司破产资产出让后买受人为长治市高级技工学校的请示》，同年11月19日长治县人民法院作出（2008）长破字第05-01-56号《关于同意将原山西海棠电器股份有限公司土地使用权变更在长治高级技工学校名下的批复》，要求海棠电器公司破产管理人按照有关法律规定协助办理土地过户手续。2009年5月20日，长治县财政局给原告唐书鹤开具了1044.4万元土地出让金票据。2009年11月9日，原长治县人民政府给第三人作出了长县政征土字（2009）第26号《关于长治市高级技工学校使用土地的批复》，同意第三人享有原海棠电器公司三块破产土地的使用权。2009年11月10日，原长治县国土资源局与第三人签订了合同编号为1404212009007的国有土地使用权出让合同，将原海棠电器公司编号为2009-17，面积为11380平方米的破产土地出让第三人使用。2009年11月18日，原长治县人民政府为第三人颁发了长县国用（2009）第121003号国有土地使用证。另查明，2015年12月14日，原告唐书鹤诉讼要求撤销原长治县人民政府给第三人作出的长县政征土字（2009）第26号《关于长治市高级技工学校使用土地的批复》。2016年10月24日，长治市中院作出（2015）长行初字第55号行政判决书，判决撤销了该批复。原长治县人民政府、第三人长治技师学院不服提起上诉，2017年6月22日，山西省高院作出（2017）晋行终109号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2017年7月31日，原告唐书鹤向原长治县国土资源局邮寄了申请书，要求解除原长治县国土资源局与第三人于2009年11月10日签订的国有土地使用权出让合同。原长治县国土资源局未予答复。后唐书鹤起诉要求原长治县国土资源局按照其申请作出答复，长子县法院于2017年12月4日作出了（2017）晋0428行初55号行政判决书，责令原长治县国土资源局向唐书鹤作出答复。判后原长治县国土资源局不服提起上诉，2018年4月9日，长治市中院作出（2018）晋04行终83号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2018年6月12日，原长治县国土资源局作出了（2018）长县国土通字003号《解除合同通知书》，解除了原长治县国土资源局与第三人签订的合同编号为1404212009007的国有土地使用权出让合同，并送达了第三人。第三人不服，向长子县法院提起诉讼，长子县法院于2019年1月10日作出（2018）晋0428行初94号行政判决书，驳回了第三人的诉讼请求。第三人不服提出上诉，2019年3月29日，长治市中院作出（2019）晋04行终49号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。综上，原告以第三人所取得国有土地使用证的土地出让合同已经被解除，国有土地使用证已丧失合法基础，请求撤销原长治县人民政府于2009年11月18日颁发的长县国用（2009）第121003号国有土地使用证，诉讼在案。原审认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，国有土地使用权证书，由县级以上人民政府登记造册，确认使用权。《不动产登记暂行条例》实施后，县级以上人民政府具有的土地登记职权，由其确定的不动产登记机构继续行使。因此，原告起诉的颁证行为虽不是本案被告作出，但由于职能整合，本案被告现在继续行使该职权，故本案被告主体适格。根据最高人民法院行政审判庭（2005）行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》的规定：“有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”，本案中，原长治县人民政府为第三人颁发土地使用权证，属于权利的初始登记，不是行政机关对争议的自然资源所有权或者使用权所作的确权决定，不适用行政复议前置程序的规定。从2015年开始，原告已经就与取得本案讼争的国有土地使用证相关的用地批复、国有土地出让合同提起诉讼，原告最早提起的关于用地批复的诉讼经山西省高院（2017）晋行终109号行政判决书确认不超过起诉期限，故本案起诉也不超起诉期限。经长治市中院2019年3月29日作出（2019）晋04行终49号行政判决书确认，第三人取得国有土地使用证的土地出让合同已被解除，该土地使用证已失去合法基础。故原告请求撤销该国有土地使用证的主张，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款、第七十条第（一）项之规定，判决撤销原长治县人民政府为第三人长治技师学院颁发的长县国用（2009）第121003号国有土地使用证。长治市上党区不动产登记中心上诉称,原审法院认为本案不适用行政复议前置程序系适用法律错误，被上诉人在未向上诉人提出撤销原审第三人国有土地使用证申请的情况下直接诉至法院，违反法律规定；涉案土地上有大量建筑物存在，涉及重大公共利益，按照相应规定，原审第三人的国有土地使用证不应撤销。请求撤销一审判决，查明事实后依法驳回被上诉人诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。长治技师学院上诉称,唐书鹤与长治县人民政府核发土地证的行政行为没有利害关系，唐书鹤起诉不符合法定条件；长治县人民政府向长治技师学院核发土地证是根据长治县人民法院生效法律文书实施的执行行为，是长治县人民法院破产财产拍卖司法行为的组成部分，不属于行政诉讼受案范围；唐书鹤起诉已超过法定起诉期限；唐书鹤起诉构成重复起诉；土地出让合同解除不影响核发土地证的合法性；撤销土地证对国家利益、社会公共利益造成重大损害。请求撤销一审判决，裁定驳回唐书鹤起诉，或者判决驳回唐书鹤诉讼请求，本案诉讼费由唐书鹤负担。唐书鹤辩称,其与本案行政行为存在利害关系，起诉符合法定条件；本案是基于土地登记行为引起的行政争议，依法属于行政诉讼的受案范围；本案起诉不超过法律规定的起诉期限；本案不构成重复起诉；被上诉人请求撤销国有土地使用证有事实及法律依据；本案不适用复议前置程序；撤销土地证并不会造成国家利益、社会公共利益重大损害，即使造成损害，主要过错也在长治技师学院。请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，山西省高级人民法院作出的（2017）晋行终109号行政判决本院认为部分载明：至于被上诉人（唐书鹤）与长治技校签订的协议、出具的书面证明以及长治县人民法院给海棠电器破产管理人的批复，均明确记载将讼争土地变更或者过户给长治技校，足以印证唐书鹤只是同意将土地变更登记给长治技校，并没有同意初始登记给长治技校。本院认为，1.根据最高人民法院行政审判庭（2005）行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》，本案争议不属于复议前置的情形。唐书鹤未先向长治市上党区不动产登记中心提出撤销申请而直接向人民法院提起诉讼，并不违反相关法律规定；2.本案中，唐书鹤通过拍卖取得土地，初始登记使用权人应为唐书鹤，而长治县人民政府初始登记使用权人为长治技师学院（长治市高级技工学校），侵犯了唐书鹤的合法权益，其有权提起行政诉讼，起诉符合法定条件；3.长治技师学院称长治县人民政府向其核发长县国用（2009）第121003号国有土地使用证，系根据长治县人民法院生效法律文书实施的执行行为，是长治县人民法院破产财产拍卖司法行为的组成部分，不属于行政诉讼受案范围。经查，此主张与山西省高级人民法院作出的（2017）晋行终109号生效行政判决所载内容不符，本院不予采纳。4.唐书鹤在2015年就撤销本案所涉国有土地使用证提起诉讼，后又撤诉，但本次起诉的事实和理由发生了变化，故并不构成重复诉讼；5.与本案相关联的解除国有土地使用权出让合同的诉讼经本院审理于2019年3月29日作出终审判决，唐书鹤在此后提起本案诉讼，并未超出法定起诉期限。同时，因该合同已经解除，长治县人民政府向长治技师学院颁发的长县国用（2009）第121003号国有土地使用证失去合法存在的基础，故应予撤销。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人长治市上党区不动产登记中心、上诉人长治技师学院各承担50元。本判决为终审判决。审判长 陈 斌审判员 杨淑华审判员 杨利兵 二〇一九年十二月二日书记员 杨锦城