海南省白沙黎族自治县人民法院   行政判决书   （2019）琼9025行初9号   原告符友忠，男，1963年6月1日出生，黎族，现住海南省白沙黎族自治县。   委托代理人符玉花，女，1964年4月5日出生，黎族，现住海南省白沙黎族自治县。系原告符友忠妻子。   委托代理人莫颜华，男，1954年10月15日出生，壮族，现住海南省白沙黎族自治县，由白沙黎族自治县牙叉镇坡权村委会坡权二经济社推荐。   被告白沙黎族自治县牙叉镇人民政府，住所地：海南省白沙县牙叉镇。   法定代表人韦昌发，镇长。   原告符友忠不服被告白沙黎族自治县牙叉镇人民政府于2019年1月25日作出的《关于撤销符友安、符友忠农村居民建房报建审批手续的通知》，于2019年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月20日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人到庭参加诉讼，被告未派员参加。为查清事实，经征求原告同意，本案延期至2019年10月14日开庭并向各方送达延期开庭通知。原告及其委托代理人到庭参加诉讼，被告仍未派员参加。本案现已审理终结。   2019年1月25日，被告认为原告所建房屋有土地权属争议，且原告未能提供土地权属证明，其报送的报建材料涉嫌故意隐瞒土地权属事实，遂作出《关于撤销符友安、符友忠农村居民建房报建审批手续的通知》（以下简称《撤销通知》），撤销原告的报建审批手续。   原告符友忠诉称，原告现住地原为水田，原告长期耕种，后因洪水冲刷变成沙滩，无法种植农作物，2015年，因村里建设环村公路，原告被迫让出老房及宅基地，被迫到南叉三角路在原告的废田里搭上简易房居住，2016年1月8日，原白沙县国土局向白沙法院申请强制拆除该简易房，2016年2月3日，白沙法院裁定不准予强制执行。但2016年9月，白沙县综合行政执法局仍强行拆除了原告的简易房，原告只好在原地搭棚居住。自2017年起，原告为建房多次往返被告和白沙县人民政府，直到2018年11月22日，被告才同意给予建房，原告才在原址上挖地基、下基础，但在2019年2月19日收到白沙县综合行政执法局的《行政处罚告知书》要求拆除。2019年3月27日，原告向白沙县人民政府申请行政复议，5月15日，白沙县人民政府将《撤销通知》给原告看。原告认为建房用地一直以来都是原告用地，被告没有证据证明该地已经划给白沙县武装部的情况下即作出《撤销通知》，且该通知未送达原告，被告上述行为违法。综上，请求人民法院撤销被告作出的《撤销通知》。   原告向本院提交以下证据、依据：1.证明，证明原告村里建设环村路，房子及宅基地被占用，原告被迫到三角路建房居住；2.情况说明，证明原告现在建房地址为原告承包地；3.审批表，证明被告已批准建房；4.保证书，证明原告向牙叉镇规划所保证按规划建房。5.白沙县综合行政执法局相关文书，证明该局不调查了解情况就处罚是错误的；6.撤销审批，证明被告没有把通知送达原告，只送给执法局，原告在复议时用手机拍照取得；7.裁定书，证明人民法院裁定不准予强制执行，但仍被白沙县综合执法局强制拆除；8.复议决定书，证明县政府没有了解情况维持执法局的决定是错误的；9.海南省规划委、国土厅、住建厅文件，证明原告可以补办土地、规划，建设审批手续；10.证明，证明建房用地系坡权经济社集体土地。11.建筑材料清单，证明原告建房拉运砂石、被拆除小卖部等各类花销共计164062元。   被告白沙黎族自治县牙叉镇人民政府未提交书面答辩、证据及依据。   本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、10，因原告未能提交土地权属证书予以佐证，本院不予采信；证据3、6能证明原告申请建房、被告批准建设及被告作出通知撤销建房报建审批表的事实，本院予以采信；证据4、5、8系白沙县综合行政执法局对原告违法用地行为进行查处后，原告向牙叉镇规划所保证不超规划建房、该局作出的行政文书及白沙县人民政府对原告不服该行政处罚决定申请行政复议作出的复议决定，本院予以采信；证据7系生效法律文书，本院予以采信；证据9系地方政府规章，可参照其审理本案，本院予以采信；证据11与本案无关，本院不予采信。   经审理查明，2018年10月，原告在案涉土地动工建房。2018年11月19日，原告填写《海南省农村居民建房报建审批表》，向被告申请建房，建房地点为牙叉镇三角路，建房用地四至为东至沈浪坡地，西至牙叉农场一队胶林，南至新兴水田，北至白什公路，拟建建筑占地面积120平方米，拟建总建筑面积360平方米。该表中，原告在“申请人承诺”栏签名、捺印，原告所在的白沙黎族自治县牙叉镇营盘村委会坡权一经济社符忠及白沙黎族自治县牙叉镇营盘村民委员会符国平分别在“村小组意见”、“村委会意见”栏写明“情况属实”并签字、盖章，落款日期为2018年11月19日；牙叉镇规划所工作人员在“村镇规划管理所初审意见”栏签名，落款日期为2018年11月22日；被告镇领导在“乡镇人民政府意见”栏写明“同意，不得超出规划红线外”并签名、盖章，落款日期为2018年11月22日。   2019年1月17日，白沙县综合行政执法局依上级管理部门交办，就原告涉嫌违法建设房屋一事进行现场核实，发现原告未获得建设工程规划许可证即在牙叉镇桥南路三角路口建设房屋，该房屋已搭建一层框架，占地面积249.32平方米，超过被告批准的建筑占地面积，遂作出白综执规（责停）字（2019）第9号《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止建设。在进一步核查中，因海南嘉远测绘有限公司对原告建房用地测绘的结果显示用地权属于白沙县武装部和白沙农场，为核实土地权属，2019年1月22日，该局向被告发送《关于撤销符友安、符友忠农村居民建房报建审批手续的函》，要求被告协查。原告当日向牙叉镇规划所写书面保证书，认可其第一层超规划建设，并保证在将来的房屋建设中依照规划建设。被告接到该局协查函后于2019年1月25日作出《撤销通知》并回复该局。2019年2月19日，该局依据现场检查记录、现场示意图等及《撤销通知》，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定，作出白综执规（罚告）字（2019）6号《行政处罚告知书》，拟对原告作出责令三日内自行拆除违法建筑完毕的行政处罚，文书同时告知原告享有陈述、申报和举行听证的权利。2019年2月27日，该局认定原告建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条、第七十九条规定，作出白综执规（罚决）字（2019）7号《行政处罚决定书》，责令原告自收到该决定书之日起三日内拆除违法建设建筑物，文书同时告知原告享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2019年3月7日，该局作出白综执规（催告）字（2019）10号《强制执行催告书》，要求原告于2019年3月10日前自行拆除所建违法建筑物。2019年3月22日，该局作出白综执规（强决）字（2019）8号《强制执行决定书》，告知原告将于2019年3月25日后强制拆除原告所建违法建筑物。该局制作的上述行政文书均送达原告。后该局将原告房屋搭建好的一层框架予以拆除。   原告不服白沙县综合行政执法局作出的白综执规（罚决）字（2019）7号《行政处罚决定书》、白综执规（催告）字（2019）10号《强制执行催告书》及白综执规（强决）字（2019）8号《强制执行决定书》，向白沙县人民政府申请行政复议。白沙县人民政府于2019年5月5日作出白府复决（2019）4号《行政复议决定书》，维持上述行政文书。   另查明，原白沙县国土局曾以原告妻子符玉花为被申请执行人，向本院申请强制执行白土环资罚决字[2015]10号《行政处罚决定书》，本院以该处罚决定认定事实缺乏根据为由不准予强制执行。   原告以被告《撤销通知》未送达程序违法为由遂诉至本院，请求撤销被告作出的《撤销通知》，引起本案纠纷。   本院认为，单位或个人进行建设需合法使用土地，并在合法使用土地的基础上依法获得相应的建设规划许可方可动工建设。原告主张建房用地系坡权一经济社的集体土地，但在庭审中未能提供土地权属证书予以证明，其亦未能提交其他用地证明，结合白沙县综合行政执法局行政文书认定的事实，应认定原告建房用地系国有土地且位于城市、镇规划区内，虽然本院曾裁定不准予强制执行拆除在该地建设的简易房屋，但该裁定仅是对该案处罚决定不予认可，不能据此否定行政机关就原告是否违法用地一事重新查处后所作出的认定。原告使用国有土地建设房屋，依照原告用地时尚未进行修正的《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条、《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第四十条及《海南省城乡规划条例》第三十九条规定，原告应当获得建房用地的国有土地使用权、建设用地规划许可、建设工程规划许可等方可动工建设房屋，依据上述法律法规规定，作为乡镇一级政府的被告不是适格的行政主体，其无权对原告建房报建手续进行审核、批准，且被告在原告未能提供土地权属证明的情况下，即认为系农村村民申请建设农村住宅而审批准许原告建房，故被告在该审批过程中存在超越职权、程序违法等行为，该批准手续依法应予撤销，在白沙县综合行政执法局要求其进行协查时，其作出《撤销通知》将批准手续予以撤销，系被告自行纠错，但被告未向本院提交作出《撤销通知》的证据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，视为被告没有相应证据，故应认定被告作出《撤销通知》的证据不足。   综上所述，被告作出《撤销通知》的证据不足，依法应予撤销，因其不具有可撤销内容，故应确认该《撤销通知》违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，判决如下：   确认被告白沙黎族自治县牙叉镇人民政府于2019年1月25日作出的《关于撤销符友安、符友忠农村居民建房报建审批手续的通知》违法。   案件受理费50元，由被告白沙黎族自治县牙叉镇人民政府负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。   审 判 长 蔡型才   审 判 员 梁其锐   审 判 员 丁 明     二○一九年十二月三十日   法官助理 刘亚钟   书 记 员 许凯威   附：本案适用的法律条文   《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）   第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。   前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。   《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）   第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。   申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。   城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。   《海南省城乡规划条例》   第三十九条在城市和县、自治县人民政府所在地镇、旅游度假区、产业园区开发边界内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。   在其他镇、乡开发边界内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。   申请办理建设工程规划许可证，应当提交土地有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对于符合控制性详细规划和规划条件的，由市、县、自治县人民政府规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府审定建设工程设计方案，并核发建设工程规划许可证。   市、县、自治县人民政府规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当将依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。   被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。