浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1622号 上诉人（原审原告）龙游宏德农场。住所地：浙江省龙游县模环乡茶厂新村。 经营者夏德良，男，1944年9月17日出生，汉族，住浙江省龙游县。 委托代理人来晓明、盛震超，浙江金道律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙游县人民政府。住所地：浙江省龙游县龙洲街道太平西路28号。 法定代表人祝建东，县长。 委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。 龙游宏德农场诉龙游县人民政府城建其他行政行为一案，衢州市中级人民法院于2019年8月30日作出（2018）浙08行初101号行政裁定。龙游宏德农场不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月24日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审裁定载明，原告龙游宏德农场起诉称：1.原告与被诉行为具有行政法上的利害关系，依法具备诉讼主体资格。原告是经依法审批建设成立的生猪养殖场，从事生猪养殖与销售活动，经依法核定的养殖场规模为9040平方米，限定生猪存栏量为3230头，多年来合法经营。曾于2009年被评为龙游县农业龙头企业。2018年7月26日，龙游县人民政府及龙游县模环乡人民政府向包括原告在内的位于试验区范围内的多家养殖场作出限期关停并拆除的决定，并以书面方式向各养殖场送达《关于士元实验区养殖场关停拆除的通知》和《龙游县人民政府抄告单》及其附件。根据上述抄告单显示，在2018年6月19日，龙游县人民政府已向有关部门和乡镇、街道作出决定，要求限期拆除大花园士元试验区范围内的生猪养殖场、鸡场和鸭场，并同时对养殖场的拆除补助标准进行了具体规定。被诉行为严重侵害原告合法经营权和合法财产权，原告依法具备诉讼主体资格。2.《抄告单》可诉且被告主体适格。限期关停、拆除大花园士元试验区范围内各养殖场的决定以及具体的补助标准是龙游县人民政府在其向各有关部门和乡镇、街道下发的抄告单中作出，该决定内容虽并未由被告亲自向原告送达，但是通过龙游县模环乡人民政府作出的《关于士元实验区养殖场关停拆除的通知》实现外化。3.被告要求原告限期关停并拆除，却未依法给予足额补偿，违反信赖利益保护原则，严重侵害原告合法权益。被告通过设置分段式和阶梯式的补助标准，变相逼迫原告接受补助方案、尽快实施关停与拆除措施。原告是经有关部门依法批准建立的养殖场，多年来持续合法经营，投入了极大生产销售成本。被诉抄告单中公布的补助标准无法弥补关停拆除巨大经济损失，该损失包括但不限于原告养殖场内的建筑设施、低价贱卖母猪与商品猪的差价、整规时期原告购买养殖量指标的费用、拆除后原告尚享有的养殖量指标的市场价值及原告未来经营过程中的预期收益。4.被诉抄告单确定的补助标准非经正当程序确定。抄告单中的关停拆除决定涉及养殖场众多，社会影响重大，被告应当对补偿标准及方案公开征求利害关系人意见或听取其诉求，综合考量合理因素，制定合理补偿标准，但其未履行相应程序。5.被告实施强制行为缺乏公共利益保护的现实需要，行政决定明显且重大违法。被告未公示与“乡村大花园核心景区建设”有关的任何立项批准文件，且发改部门已明确答复上述立项批准文件等政府信息不存在。尽管被告尚未真正实施强制关停、拆除行为，但基于行政行为确定力原理，原告针对可能或者已经发生的实体利益损失，必须提出异议并申请司法救济。综上，原告起诉时，以龙游县人民政府和龙游县模环乡人民政府为共同被告，请求判决撤销两被告共同作出的限期关停、拆除大花园士元试验区范围内的生猪养殖场、鸡场、鸭场的行政决定。一审庭审中，原告变更被告及诉讼请求，以龙游县人民政府为被告，请求确认2018年6月19日龙游县人民政府作出的抄告单行为违法，一并审查龙游县人民政府办公室龙政办发[2018]102号《关于印发龙游县超级版美丽乡村大花园士元实验区建设实施方案的通知》的合法性。被告龙游县人民政府答辩称：1.《抄告单》是行政机关内部行为，对外不直接产生法律约束力，不是行政强制行为，不可单独起诉。2.抄告单仅起到引用补助政策的作用，非限期拆除养殖场的行政决定，其对外具有类似于规范性文件效力，属于抽象行政行为。行政诉讼中，原告可以一并请求法院对抄告单进行规范性文件合法性审查，但不能将其制作单位龙游县人民政府列为被告.3.被告至今未对原告作出或实施强制关停等行政强制行为。原告企业厂房完好无损且至今仍从事生猪养殖生产活动，原告也自认被告尚未真正实施强制关停、拆除行为。4.根据《龙游县深化生猪养殖整规专项资金管理办法》第七条规定，在给予生猪养殖企业关停补助时，需根据协议人合同（承诺）履行情况，经审核验收后，由所在乡镇按政策规定结算、支付关停、拆除的补助费用。原告经营者夏德良2018年8月26日作出书面《承诺书》，承诺“原定于2018年9月底清空，由于非洲猪瘟，生猪不可进出等原因，定于2018年底前清空”。原告至今未清空生猪，腾空拆除厂房，尚不具有审核验收及领取关停补助费的条件。原告诉称未给予行政强制补偿与事实不符。5.关停生猪养殖场是实施乡村振兴战略的需要。综上，请求法院裁定驳回原告起诉。 原审法院认为，各方对原告生猪养殖场仍处于经营状态，被告等行政机关尚未对原告作出关停生猪养殖场等行政决定均无异议。有争议的是抄告单本身是否直接影响当事人权利义务。本院认为，据抄告单显示，其内容为龙游县人民政府告知“各有关单位”：‘……经县政府研究，决定限期拆除大花园士元试验区和花海片区范围内的生猪养殖场、鸡场、鸭场’及具体的‘生猪养殖场、鸡场、鸭场的补助标准’。该抄告单中虽具有“决定限期拆除大花园士元试验区和花海片区范围内的生猪养殖场、鸡场、鸭场”的内容，但该内容系针对特定范围内养殖场进行关停的笼统规定，并未涉及特定养殖场的具体关停、补助事项，其本身非直接关停原告生猪养殖场的行政行为，也不能替代相关关停决定等行政行为。抄告单虽在相关乡镇宣传关停养殖场政策时作为附件，为原告等知晓，但抄告单本身非直接影响原告权利义务的行政行为。其对原告权利义务产生实际影响需要通过行政机关关停原告生猪养殖场等具体行政行为实现。待到相关行政机关作出关停决定等行为后，原告可通过就关停等行为提起行政诉讼救济权益，在无相关行为情形下，抄告单对原告权利义务尚未构成实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项规定，属于“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于行政诉讼受案范围。原告就抄告单提起行政诉讼，缺乏《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。原告请求一并审查的规范性文件依附于抄告单之基础行为，因抄告单不属于行政诉讼受案范围，亦不符合请求一并审查条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告龙游宏德农场的起诉。 龙游宏德农场上诉称：一、原审裁定认定事实错误。原审裁定认为涉案抄告单中所载明的内容只针对特定范围内养殖场进行关停的笼统规定，并未涉及特定养殖场的具体关停、补助事项，不直接影响上诉人的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围，属于对本案关键事实的认定错误。1.抄告单所针对的对象是具体、特定的。其一是被上诉人决定限期拆除大花园士元实验区和花海片区范围内的养殖场，其二是拆除这些养殖场的分阶段补偿标准。这两部分内容所针对的对象都是具体、特定的。2.抄告单已对上诉人的权利义务产生实际重大影响，无须再通过行政机关实施其他行政行为来实现其法律效果。上诉人在收到抄告单后，基于对行政行为公定力、确定力、拘束力及强制力的信赖，认为养殖场将随时被行政机关关停、拆除，为了降低经济损失，将原有的大量种猪低价出售、贱卖，在至今长达一年多的时间里，上诉人几乎没有开展过正常的经营活动，遭受了巨大的经济损失，经营自主权受到极大的侵害。3.抄告单内容已通过合法途径由内部行政行为转化为外部行政行为。2018年7月26日，模环乡人民政府在向上诉人发出的《关于士元实验区养殖场关停拆除的通知》载明“经县、乡两级研究决定，限期关停、拆除大花园士元试验区范围内的养殖场包括生猪养殖场、鸡场、鸭场等”，同时将被上诉人作出的抄告单一并送达给上诉人。故模环乡人民政府送达《通知》及抄告单行为实质上使得被上诉人的内部行政决定产生了外部法律效果。二、原审适用法律错误。被诉抄告单内容已经对上诉人的权利义务产生直接、实际的影响，被诉抄告单作出的整个过程也符合可诉行政行为的基本构成要件，故应当适用行政诉讼法的有关规定对抄告单的合法性进行实体审查。三、被诉抄告单内容违背现行的国家政策。四、原审裁定违背《行政诉讼法》第一条规定的立法目的，应予撤销。综上，请求依法撤销一审裁定，责令一审法院继续对本案进行实体审理。 龙游县人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，依法应予维持。1.抄告单是龙游县域内关停养殖场政策。2.抄告单是抽象行政行为。3.抄告单不是行政强制行为。4.抄告单未对被答辩人权利义务产生直接影响。抄告单仅是为实施具体行政行为提供政策依据，被答辩人也一直处在正常经营状态。原审裁定认定“在无相关行为情形下，抄告单对原告权利义务尚未构成实际影响”，与原告自认、被告举证的事实相符。被答辩人所谓因抄告单的行为“一年多时间没有正常经营，遭受了巨大的经济损失”的情形，并未举证证明，答辩人也从未干预过被答辩人的经营自主权。5.抄告单行为不构成可诉要件。关停活动中，需要对养殖企业作出关停强制行为的主体是乡镇政府或相关行政部门。本案乡镇政府和相关行政部门未实施强制关停行为，答辩人在抄告单中也未设定权利义务关系，不构成法律上的利害关系。二、原审适用法律正确。原审适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项规定，并无不当。三、抄告单内容符合长远国策。是为了贯彻落实党的十九大提出的乡村振兴战略重大决策部署。四、原审裁定程序合法。行政诉讼的目的是解决行政争议，保护行政双方的合法权益，监督行政机关依法行使职权。原审是否对抄告单行为进行实体审查，首先要解决抄告单行为是否可诉。本案被诉抄告单行为未对被答辩人权利义务产生实际影响，不属于行政案件受案范围，也就失去了实体审查之前提。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 本院认为，本案系上诉人龙游宏德农场针对被上诉人龙游县人民政府2018年6月19日所作第14号《抄告单》提起的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，被诉《抄告单》行为是否属于行政诉讼受案范围是本案的争议焦点。根据2012年中共中央、国务院办公厅发布的《党政机关公文处理工作条例》第八条规定，“抄告单”不属于政府公文范畴。对“抄告单”可诉性问题，学界和实务界虽然均有不同分析标准和认识，但纵观各方分歧观点，在具体个案中判定抄告单行为是否具有可诉性，应当从其内容、法律效果和形式等方面进行考量。若认为其具有可诉性，则要求其在内容方面，必须涉及相对人的权益；在法律效果方面，要求其具有特定的对象、具有直接的法律效果；在形式要件上，要求其具有明确的行政目的性、内容明确充分、其行政职权已经外化等。结合本案，被诉《抄告单》载明，“各有关单位：为深入实施乡村振兴战略，推进乡村大花园核心景区建设，经县政府研究，决定限期拆除大花园士元试验区和花海片区范围内的生猪养殖场、鸡场、鸭场，相关政策如下：一、生猪养殖场补助标准。参照《龙游县深化生猪养殖整规专项资金管理办法》（龙财建[2016]89号）文件执行。在2018年12月31日前签约腾空的，……。2018年9月30日前回购价……；2018年10月1日-2018年12月31日回购价……；2019年1月1日-2019年3月31日回购价……。原40%减量未到位的，按实扣减（由乡镇、街道审定）；二、鸡场、鸭场补助标准。2018年12月31日前拆除的鸡场、鸭场参照《龙游县水禽养殖污染专项整治实施方案》（龙政办[2017]1号）文件执行；2019年1月1日-2019年3月31日期间拆除的……予以补偿。复垦验收并通过的，再按已拆除养殖用房面积给予20月/平方米复垦工作经费”。该抄告单被抄送至有关县领导、环保局、农业局、财政局，以及龙洲街道、詹家镇、模环乡。龙游县模环乡人民政府随后向辖区内各养殖场主发放的《关于士元实验区养殖场关停拆除的通知》载明，“为深入实施乡村振兴战略，推进乡村大花园核心景区建设，经县、乡两级研究决定，限期关停、拆除大花园士元试验区范围内的养殖场包括生猪养殖场、鸡场、鸭场等，请各养殖场主及时做好关停和拆除的准备以及配合做好治污设施评估工作，具体补助政策见发给大家的《龙游县人民政府抄告单》及附件。”从《抄告单》的上述内容及其模环乡人民政府的通知要求看，被诉《抄告单》虽然表明县政府已经形成拆除大花园士元试验区和花海片区范围内的生猪养殖场、鸡场、鸭场的意向，但其并未立即付诸实施，其向有关职能部门和乡镇人民政府表达的仅为“限期拆除”的意思表示，且所拟定的相应补助标准亦具有选择适用的不确定性。模环乡人民政府所作关停拆除通知，尽管有“经县、乡两级研究决定，限期关停、拆除大花园士元试验区范围内的生猪养殖场、鸡场、鸭场等”内容，但通知要求的仍然是“请各养殖场主及时做好关停和拆除的准备”及“配合做好治污设施评估工作”。由此可见，被诉《抄告单》虽然被模环乡人民政府作为其通知的附件向各养殖场主送达，但仅凭此并不能证明被诉《抄告单》已经对上诉人的权利义务产生实际影响，且具有强制执行效力。同时，被上诉人原审时提交的其与相关个人签订的“大花园士元实验区猪场关停腾空协议”文本复印件亦可印证，针对大花园士元实验区内猪场的关停腾空，仍然需要双方通过签订协议的方式协商处理，而非单方行政命令。鉴于此，原审以上诉人的起诉不符合起诉条件为由裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 惠 忆 审判员 许 勤 审判员 蒋旭东 二〇一九年十二月十一日 书记员 张 维