甘肃省兰州市七里河区人民法院行 政 判 决 书（2019）甘0103行初168号原告：王元喜，男，汉族，1972年8月21日出生，住兰州市西固区。原告：马凤兰，女，汉族，1946年1月20日出生，住兰州市西固区。委托诉讼代理人：王元喜，马凤兰之子。两原告共同委托诉讼代理人：蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。被告：兰州市西固区城市管理行政执法局。住所地：兰州市西固区。负责人：王祖元，该局局长。委托诉讼代理人：孙志慧，甘肃城域律师事务所律师。委托诉讼代理人：张玉青，甘肃城域律师事务所律师。委托诉讼代理人：周苗苗，该单位工作人员。被告：兰州市西固区东川镇人民政府。住所地：兰州市西固区。负责人：张治中，该镇镇长。出庭负责人：齐岩斌，该镇副镇长。出庭负责人：李高其，该镇土地办主任。委托诉讼代理人：杨成锐，甘肃解开律师事务所律师。被告：兰州市西固区人民政府。住所地：兰州市西固区。法定代表人：芮文刚，该区区长。委托诉讼代理人：张耀鸿，该单位司法局干部。委托诉讼代理人：徐亚静，北京大成（兰州）律师事务所律师。原告王元喜、马凤兰要求确认被告兰州市西固区城市管理行政执法局（以下简称西固区执法局）、兰州市西固区东川镇人民政府（以下简称东川镇政府）拆除房屋的行为违法一案，本院于2018年12月18日作出（2018）甘0103行初58号行政判决书，二原告与被告东川镇政府对判决不服，上诉至兰州市中级人民法院，兰州市中级人民法院于2019年5月30日作出（2019）甘01行终34号《行政裁定书》，裁定撤销兰州市七里河区人民法院（2018）甘0103行初58号行政判决；发回兰州市七里河区人民法院重审。本院于2019年6月19日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因二原告申请，本院追加兰州市西固区人民政府（以下简称西固区政府）作为本案被告参加诉讼。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王元喜与马凤兰的共同委托诉讼代理人蔡晓仪，被告西固区执法局委托诉讼代理人孙志慧、张玉青、周苗苗，被告东川镇政府出庭负责人齐岩斌、李高其及委托诉讼代理人杨成锐，被告西固区政府委托诉讼代理人张耀鸿、徐亚静到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告王元喜、马凤兰诉称，2018年6月6日14时40分许，其二人家中大门被砸坏，门窗被拆毁、墙被破开、房顶被拆除、房梁被毁坏，房屋遭到严重破坏；房内家具、电器等全部物品被堆放于院中，因强拆过程中下雨，所有物品均被雨水淋湿，损失惨重。现依法提起诉讼，请求确认西固区执法局、东川镇政府拆除房屋的行为违法，本案诉讼费用由被告承担。因东川镇政府陈述是西固区政府组织拆迁，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第五款之规定，申请追加西固区政府为本案被告。被告西固区执法局辩称，2018年6月6日，其单位对兰州市西固区马泉村297号违法建设依法进行拆除的行动中仅负责维持秩序、外围警戒。王元喜、马凤兰的起诉并无事实根据，其单位并非适格被告。故请求人民法院依法驳回王元喜、马凤兰的诉讼请求。被告东川镇政府辩称，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的相关规定，拆除违法的建筑物、构筑物、设施的强制拆除权均属于建设工程所在地县级以上人民政府及其部门的法定职权，县级以上政府可以责成规划、土地、建设、城管等相关部门具体实施强制拆除的法定职责。王元喜、马凤兰的房屋属于违法建筑，未办理建房审批手续，也未在相关行政部门进行登记，不受法律保护，可以依法被拆除。其单位既不是拆除王元喜、马凤兰违法建筑的决定机构，也不是执行机构，从未对王元喜、马凤兰的房屋决定或实施强制拆除，仅因王元喜、马凤兰的违法建筑物位于其行政管辖辖区内，故委派工作人员协调工作。请求依法驳回王元喜、马凤兰的诉讼请求。被告西固区政府辩称，1、答辩人未曾委托或组织东川镇政府拆除涉案房屋，不是本案适格被告；2、以答辩人为被告的行政案件应由兰州铁路运输中级人民法院受理和审理，兰州市七里河区人民法院追加答辩人为本案被告违反了级别管辖。经审理查明，兰州市西固区东川镇马泉村297号土地使用者为王正明，经兰州市西固区城乡规划土地管理局颁发了集体土地建设用地使用证。使用者王正明于2011年11月18日病故后，其妻马凤兰、其子王元喜继续居住在上述房屋内。2018年6月6日二原告报警称其家房屋遭强制拆除，后二原告向兰州铁路运输人民法院起诉西固区公安局行政不作为，西固区公安局在该案答辩状中辩称“出警后经了解系西固区执法局与东川镇政府对马泉村297号王元喜家部分违章建筑进行拆除”。二原告遂以西固区执法局与东川镇政府为被告诉至我院，后因东川镇政府在庭审中陈述拆迁行为系西固区政府组织，故申请追加西固区政府为本案共同被告参加诉讼，本院予以准许。2012年12月21日，西固区政府发布《关于严禁在城市规划区内进行违法建设的通告》，其中第四条载明“凡是违反相关法律、法规擅自建设建筑物、构筑物的，不论建筑物、构筑物是否建成，都必须自行拆除；逾期不拆除的，将依法予以拆除，由此产生的费用及经济损失由违法建设者自行承担”；2013年2月25日，西固区政府发布了《关于对兰州市西固区国际物流新城建设范围内有房屋及附属物地上附着物进行前期摸底评估的通告》，其中载明“对违法建设的制止和监管由东川镇、新城镇政府负责，区政府职能部门依法处理，坚决制止各类违法建设，杜绝新的违法行为”；2013年6月3日，西固区政府发布了《关于依法拆除违法建设的通告》，第四条载明“正在施工的违法建设，必须立即停止施工并自行拆除，凡不自行拆除的，依法予以拆除”；2015年3月20日，西固区政府发布了《关于严厉打击违法建设的通告》第五条载明“凡未经城乡规划行政主管部门批准，已建成或正在进行新建、改建、扩建的建筑物、临时建筑物、构筑物，当事人必须在本通告公布之日后立即停止建设并自行拆除；逾期不拆除或继续建设的，将依法进行拆除并予以相应处罚，拆除费用以及由此造成的一切损失由违法当事人承担”；2016年5月23日，西固区政府发布了《关于兰州国际港务区山前路项目土地征收有关事宜的公告》，对征收土地的批复文件、土地范围面积、补偿标准等事项进行了公告。王元喜、马凤兰所在东川镇马泉村297号在此次征收范围内。被告东川镇政府作为此次征收项目实施单位，曾多次与二原告协商征收补偿安置事宜未果。2018年5月24日，兰州市国土资源局西固分局作出西国土决〔2018〕17号《责令交出土地决定书》，以王元喜、马凤兰拒不接受安置补偿方案所确定的标准，对补偿提出过高要求，至今拒不签补偿协议，拒不搬迁，不交出土地，严重影响兰州国际港务区项目建设实施，决定：责令王元喜、马凤兰在接到本决定之日起七日内自行搬离房屋并交出土地，到东川镇人民政府办理补偿安置事宜。同日，将《决定》送达当事人。马凤兰、王元喜在限期内未予搬离。以上事实，有二原告提交的集体土地建设用地使用证等证据、被告东川镇政府提供的相关公告等证据与庭审笔录，在卷佐证。本院认为，首先需确定本院对追加被告西固区政府参加诉讼后是否仍对本案拥有管辖权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四条规定“立案后，受诉人民法院的管辖权不受当事人住所地改变、追加被告等事实和法律状态变更的影响”。故本院对本案拥有管辖权。其次，关于本案适格被告如何确定的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。县级人民政府作为行政主体有发布公告并组织实施的法定职权，其内部各行政职能部门之间都承担着执行县级人民政府行政意志的职能，其具体行为方式是各自按照法定程序行使其行政权力。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”，该条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”在征地过程中，市、县人民政府及其职能部门根据法律、行政法规等规范性文件的规定在不同阶段分别承担和履行不同的职能，相互之间泾渭分明又紧密关联，形成井然有序行政管理体系，并非所有事务和职责均由市、县人民政府全部承担，但若各行政机关之间职责分工混乱难以分辨，相互之间则会推诿职责，必将造成被征地村民的合法权益难以保障，也不利于征地工作高效有序地推进。本案中，涉案征地项目已依法批准启动，征地安置补偿方案也已经西固区政府依法批准。征地实施过程中，二原告一直未与征地实施机构就其房屋拆迁安置补偿事宜达成一致意见，并拒绝交出已被依法征收的土地，兰州市国土资源局西固分局向二原告下达《责令交出土地决定书》，由这一行政行为可见，二原告的房屋被强制拆除发生于本案所涉征地责令交出土地的这一实施阶段。虽然西固区政府、西固区执法局均否认实施了被诉强拆行为，但东川镇政府陈述是西固区政府根据行政属地原则通知其单位实施了拆迁行为，因此，被诉强拆行为系西固区政府与东川镇政府共同实施，又因二原告在起诉公安机关不作为一案中，公安提交答辩状与接处警工作登记表显示经调查了解涉案房屋被拆除系西固区执法局与东川镇政府的政府行为，被告西固区执法局辩称其只是负责外围警戒等协助工作，但其提交的现场照片并不能完整还原整个拆迁现场过程，与其提交的两位执法人员的执法证均不能证明其未实施拆迁。最后，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应以书面形式作出”，第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳”，第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定”。本案中，三被告未提供证据证明在强制拆除前向二原告进行了法定的催告、听取陈述申辩、送达和公告，且《责令交出土地决定书》于2018年5月24日送达给二原告，涉案房屋于2018年6月6日被拆除，未满6个月的法定起诉期限，亦未经过申请人民法院强制执行，拆除行为程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十六条第四款、第五款、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：被告兰州市西固区城市管理行政执法局、兰州市西固区东川镇人民政府、兰州市西固区人民政府拆除二原告房屋的行政强制行为违法。案件受理费50元，由三被告共同负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。审 判 长  肖 荣人民陪审员  刘艳光人民陪审员  郭志霞二〇一九年十二月三十日书 记 员  李 康