云南省曲靖市麒麟区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0302行初44号原告陈宝生，男，汉族，1952年11月20日生曲靖市沾益区人，农民，住曲靖市沾益区。委托代理人陈发所，男，汉族，1971年6月12日生曲靖市沾益区人，住曲靖市沾益区，系原告堂弟，一般授权代理。被告曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心。地址：曲靖市沾益区德泽乡德泽村委会德泽北村38号。组织机构代码：12530328431320997U。负责人赵勇，主任。行政机关出庭应诉负责人梅永坤，系该中心副主任。委托代理人赵军、方紫娟，云南精茂律师事务所律师，特别授权代理。原告陈宝生不服被告曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心其他（城建）行政强制一案，于2019年7月29日向本院提起诉讼。本院于2019年7月29日受理后，于2019年8月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月19日公开开庭审理了本案。原告陈宝生及其委托代理人陈发所，被告曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心出庭应诉负责人梅永坤及其委托代理人赵军、方紫娟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心以原告陈宝生未经乡村建设规划部门批准，擅自搭建违章建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定为由，于2019年6月6日作出《拆除违章建筑通知书》，限原告陈宝生15日内自行拆除恢复原状，逾期不改将依法拆除。原告陈宝生诉称，被告作出的行政行为违法，侵害了原告的合法权益。1996年，在德泽乡人民政府请求并支持下，原告成立了德泽乡农副产品综合开发公司。依照原来的政策，德泽乡人民政府无偿支持了原告土地，无偿划拨该土地给原告（注:该土地由于山洪导致成为沙滩、无法耕种），原告倾尽所有资金，投资成立了德泽乡农副产品综合开发公司，并建盖了73间约5000平米的厂房。现在被告以该房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定通知原告拆除该房屋。原告认为，《中华人民共和国城乡规划法》第65条不能溯及到1996年建盖的房屋，该法不具有溯及力。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起实施，而涉案地上的建筑物及附属物是1996年建造的，所以无法按照2008年才实施的《中华人民共和国城乡规划法》第65条办理规划许可证。因此《中华人民共和国城乡规划法》不适用于原告1996年建盖的房屋，被告作出的行政行为严重侵害了原告的合法权益。被告作出的《拆除违章建筑通知书》行政行为已经过了诉讼时效期，依法不能被支持，依法应当撒销。原告建设的房屋是在1996年就在被告德泽乡人民政府精心规划申报并获曲靖市企业管理部门批准成立该乡镇企业，是德泽乡政府支持下建设的乡镇企业，也是当时本乡唯一的乡镇企业。如果原告的厂房违法，那么依照《行政诉讼法》的规定早应当拆除。被告时隔23年才告知原告1996年建盖的厂房违法，被告的行政行为早已过了诉讼时效期。因此被告作出的《拆除违章建筑通知书》的行政行为依法不能被支持，依法应当撤销。被告作出的强制拆除的法律依据也是错误的。被告做出强制拆除决定的依据《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日起实施的，而涉案土地上的建筑物及地上附着物是1996年建设的，无法按照2008年才实施的《中华人民共和国城乡规划法》办理规划许可证。因此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》对原告作出的强制拆除决定适用法律错误，请求法院确认曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心2019年6月6日发出的《拆除违章建筑通知书》的行为违法，并依法撤销曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心2019年6月6日做出的《拆除违章建筑通知书》；本案诉讼费由被告承担。审理中，原告变更诉讼请求，放弃要求确认被告作出的《拆除违章建筑通知书》的行为违法的诉请。被告曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心于2019年8月16日向本院递交了答辩状及作出具体行政行为的证据、依据，并在庭审中辩称，本案涉案建筑物的违法事实一直持续，系违法建筑。本案涉案建筑物建于1996年，根据1993年国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第二条、第十九条、第三十七条等规定，被答辩人在1996年建设企业时，应经相关部门审查同意并出具选址意见书后由被答辩人向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。被答辩人在建设房屋时，没有按规定向相关部门申请相关建房手续，建筑物在建设时就属违法建筑。本案违法建筑的事实持续存在，根据《住房城乡建设部关于进一步加强违法建设治理工作的通知》第二条、《云南省违法建筑处置规定》第三条、第十一条及《曲靖市沾益区违法违规治理实施方案》的规定，本案建筑物属于违法建筑的继续状态，根据《曲靖市沾益区违法违规建筑治理实施方案》的规定，违法建筑依法应拆除。被告曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心对其作出的行政行为向本院提交证据材料如下：一、提交事业单位法人证书一份，证明被告主体信息。二、提交曲靖市沾益区德泽乡人民政府文件德政发（2019）36号文件一份、现场照片五张、拆除违法建筑通知书复印件一份，证明本案涉案建筑物未经过规划审批，系违法建筑以及违法建筑现状。经质证，原告陈宝生对被告提交的上述证据均无意见。被告曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心对其作出的行政行为适用的法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条的规定。经质证，原告对被告适用的法律无意见。被告曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心未向本院提交其办案程序的任何证据。原告陈宝生为证明其诉讼主张向本院提交证据如下：一、提交原县级曲靖市乡镇企业管理局文件曲市乡企（1996）928号关于德泽乡新建农副产品综合开发公司的批复文件复印件一份，证明是合法企业不是违章建筑。二、提交原县级曲靖市沾益区德泽乡人民政府《关于曲靖市德泽乡新建农副产品综合开发公司的行政可行性报告》复印件一份，证明当时是德泽乡申报的项目，委托由原告担任法人，原告自己投资。三、提交云南乡镇企业登记证书、劳动执法年度审查合格证、安全资格证书及纳税手册复印件各一份，证明当时是政府行为不是原告个人行为。经质证，被告对原告提交的第一、二组证据真实性、合法性无异议，对关联性不认可，文件中第七条也说明了请与市土地局、市建委联系办理土地使用、规划等手续，但原告并没有办理手续，对原告的证明目的不认可，原告提交的证据看不出来有合法手续。上述证据证明是乡属乡办企业，没有任何证据证实土地是无偿划拨给原告使用的。对第三组证据的真实性、合法性无异议，对关联性不认可，乡镇企业登记证只是一个办理企业的登记手续，登记证上的经济性质是私营。纳税手册上报停的记录是2003年，证明原告2003年就停止经营了。原告没有证据证实其厂房经过相关部门批准建设。经庭审质证，本院认为，原、被告提交的证据来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明案件事实，本院予以采信。本院根据上述有效证据认定以下事实：1996年4月，原县级曲靖市德泽乡人民政府欲成立曲靖市德泽乡新建农副产品综合开发公司，并形成公司成立的可行性报告，将公司选址在德泽乡热水花山沟上端的沙滩上，占地面积约4亩，厂房建设面积1300平方米，属乡办企业。同年4月5日原县级曲靖市乡镇企业局批复同意德泽乡新建农副产品综合开发有限公司，使用土地1668平方米。1998年6月30日，沾益县乡镇企业管理局向原告颁发乡镇企业登记证，载明：企业名称德泽乡农副产品综合开发公司，法人代表陈宝生，经济性质私营。2019年6月6日，被告曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心以原告陈宝生未经乡村建设规划部门批准，擅自搭建违章建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定为由，作出《拆除违章建筑通知书》，限原告陈宝生15日内自行拆除恢复原状，逾期不改的将依法拆除。该拆除违章建筑通知书于当日送达给原告，至今原告未自行拆除其所建厂房，被告也未进行强制拆除。审理中，原、被告均确认德泽乡农副产品综合开发公司系原告自己投资经营，土地系德泽乡政府提供。德泽乡农副产品综合开发公司所占的土地自原告经营至今一直由原告使用，未办理过土地使用权证，所建设的厂房系原告投资建盖，厂房建盖前未办理过建设施工许可证，至今也未领取过房屋所有权证和土地使用权证。本院认为，行政机关在履行行政管理职权过程中作出行政行为应当遵循相应的行政程序。被告曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心对原告陈宝生作出的《拆除违章建筑通知书》虽然是以通知书的形式作出，但在该《拆除违章建筑通知书》上写明了原告姓名、违法事实、法律依据、作出行为的内容、作出该行为的机关名称及时间，并加盖公章，除未告知申请复议及起诉期限外，应视为是一份完整的行政处罚决定书，对外产生法律效力，该《拆除违章建筑通知书》对原告的合法权益产生了实际影响，且原告也是该行政行为的相对人，因此原告有权提起诉讼，属于行政案件的受案范围。最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……。”但该项规定的过程性行为应理解为尚不具备最终的、对外的法律效力，而本案被告作出的《拆除违章建筑通知书》显然不属于该情形，因此被告提出其对原告陈宝生下发《拆除违章建筑通知书》是为作出行政行为而实施的准备，不符合行政诉讼受案范围的辩解理由与法律规定不符，本院不予采纳。依照法律规定，行政机关在作出行政行为前应当严格按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定的程序进行执法，在作出行政处罚决定前应当向当事人告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有陈述申辩和听证等权利。但本案被告曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心在对原告陈宝生作出《拆除违章建筑通知书》前并未履行告知义务，也未听取原告的陈述申辩，属程序违法，应当依法予以撤销。原告主张要求撤销被告曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心于2019年6月6日作出的《拆除违章建筑通知书》行政行为的请求合法，本院予以支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）之规定，判决如下：撤销被告曲靖市沾益区德泽乡国土和村镇规划建设服务中心于2019年6月6日作出的《拆除违章建筑通知书》行政行为。案件受理费50元（原告已预交），由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。审 判 长  孙玉昆人民陪审员  罗琼芳人民陪审员  武昔花二〇一九年十二月三十日书 记 员  熊燕花