山东省单县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1722行初23号原告：何茂银，男，1940年7月18日出生，汉族，住新疆昌吉市。委托代理人：许守娟，山东法运律师事务所律师。被告：单县住房和城乡建设局，住所地山东省单县开发区仟山大厦。统一社会信用代码113717220044892535。法定代表人：刘军，局长。出庭负责人：齐广勇，该局副局长。委托代理人：张东山，该局工作人员。委托代理人：张新强，山东盛雅律师事务所律师。第三人：何爱苹，女，1968年5月30日出生，汉族，住山东省单县。委托代理人：谢怀庆，山东荣清律师事务所律师。原告何茂银要求确认被告单县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）与第三人何爱苹2018年11月7日签订的NO.144-5号城东一片区（樊楼片区）《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》（以下简称安置协议）无效，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告何茂银的委托代理人许守娟，被告单县住房和城乡建设局副职负责人齐广勇及委托代理人张新强、张东山，第三人委托代理人谢怀庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告县住建局委托单县园艺办事处于2018年11月7日与刘洪旗、万继春、何苏保、何芳玲、何爱苹签订安置协议；于2018年11月8日与王爱英、何芳玲签订安置协议，上述人员均选择以产权调换的方式就单县樊楼片区棚户区改造过程中被征收的争议房屋及附属物进行补偿安置。原告诉称，原告原系单县园艺办事处凡楼村村民，在凡楼村有老宅基和房产一处。2018年被告对凡楼村进行棚户区改造，委托单县园艺办事处实施征收。2018年11月7日，被告在未征得原告同意的情况下与第三人签订了《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》，被告与没有处分权利的第三人签订协议系无效合同，侵犯了原告的合法权益。原告为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求：1.依法确认被告与第三人签订的《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》无效；2.诉讼费由被告承担。被告县住建局辩称，1.原告不具备本案主体资格，原告没有证据证明其所主张的房屋及土地归其所有，且原告也不是凡楼村村民，原告与涉案安置协议无利害关系，无权提起诉讼；2.该片区的房屋征收工作由被告委托给单县园艺办事处具体实施，园艺办事处向广大群众宣传了征收文件、方案，并将上述文件、方案进行了张贴，对宅基、房屋和附属物的征收完全按照文件要求执行和落实，涉案安置协议是在被征收人自愿、平等的基础上与征收实施单位签订的，是合法有效的。综上，请求裁定驳回原告起诉。第三人述称，1.原告不具备起诉资格，原告户籍已从凡楼村迁走多年，其老宅基连同房屋、树木一起卖给了何芳玲，何芳玲进行了房屋重建并在此居住多年；2.原告所诉事实不清，涉案协议当中不仅包括何芳玲购买的原告宅基，还包括何芳玲自有宅基，原告要求确认所有协议无效没有依据。综上，请求裁定驳回原告起诉。各方当事人围绕诉讼请求分别提交的证据，其中原告提交的证据有：1.涉案安置补偿协议，证明被告将原属于原告的宅基以及地上房屋予以处分，与连同本案第三人在内的六人签订安置补偿协议，将原告的老宅基分为三块，丈量号分别是A-50、A-52、A-80；2.2018年11月9日何芳坤、何芳玲签订的协议书一份，证明：在拆迁过程中，对于原告的宅基地补偿款以及涉及的何茂福(何芳玲、何芳坤之父)房屋款和其他附着物款分配问题，何芳玲、何芳坤达成了书面协议，因原告不在单县，弟兄两人遂约定，何茂银宅基地补偿款由何芳玲保管。该协议书能够证明案涉被拆迁房屋及征收土地系何茂银的宅基地。何芳玲在明知宅基地使用权不属于自己前提下，仍以自己和其妻子、儿子还有其他亲属名义与被告签订补偿协议，侵犯了原告的合法权益。该证据同时还能证明，何茂银系案涉宅基地合法使用权人，与本案具有利害关系，系适格主体。3.原告从园艺办事处司法所调取的樊楼村拆迁平面图一份。证明：案涉A-50、A-52、A-80丈量号下的补偿协议与第三人所说的其自己的老宅基和房屋无关，这三组丈量号下的宅基使用权及部分房屋系原告所有。该平面图上显示的A-48就是何芳玲原来的老宅基，A-78系何芳坤原来的老宅基，这两个丈量号下的土地系何芳玲、何芳坤的父亲何茂福的宅基，由两人分别继承。4.原告方根据何芳坤的陈述绘制的平面图一份。证明：A-50、A-52、A-80丈量号下的宅基及部分房屋、四邻情况，同时证明该宅基属于原告所有，原告与本案有利害关系，属于适格主体。案涉争议宅基及房屋与何芳玲的老宅基无重合。被告县住建局于举证期限内提交的证据有：1.涉案安置补偿协议；2.房地产估价报告；3.房屋实地勘查记录表；4.复核评估修正单。上述证据证明被拆迁的房屋进行了现场勘验并依法进行评估，在被征收人达成一致的情况下签的安置协议，协议合法有效。第三人提交的证据有：1.1994年1月17日原告写给其兄长何茂福的书信，1994年3月23日、11月21日原告写给何芳玲夫妇的书信，2000年12月8日书信；2.2002年12月9日何芳玲汇款200元邮政汇款收据；上述证据证明原告何茂银将其宅基房屋转让给何芳玲的事实；3.2018年11月29号证明一份，证实在2007年时何茂银回家来对书信内容以及将宅基及房屋卖给何芳玲这一事实进行确认；4.行政事业收据及施工许可证，证明何芳玲在取得案涉宅基地以后将老房扒掉，并重建的事实；5.经邻居、村委会认可平面图一份，证明A-50、A-52、A-80不仅包括原何茂银老宅基，还包括何芳玲部分老宅基，说明原告要求确认所有安置协议无效无事实依据。何芳玲于举证期限内向本院提交调取证据申请，本院于单县自然资源和规划局调取了何芳玲的地籍档案。本院组织当事人进行了证据交换，结合当事人发表的质证意见，本院对上述证据的效力认定如下：被告县住建局提交的证据，客观反映了与第三人签订安置协议的过程，真实性及关联性本院予以确认；原告及第三人提交的证据，部分证据虽形式上存在瑕疵，但与本案具备关联性，能侧面反映出争议宅基、房屋及附属物的历史演变状况，本案中予以采信；本院调取的证据，证据效力予以确认。综合当事人陈述、举证质证及本院认证情况，本院认定事实如下：原告原系单县园艺办事处凡楼村村民，于该村拥有宅基一处，上有房屋、树木若干，该宅基与其兄长何茂福的宅基东西相邻。上世纪八九十年代，原告前往新疆生活，并将户口迁离本村。原告离开后，对于空闲宅基及房屋等的处分情况，原告与何芳玲产生争议，何芳玲提交了与原告的书信，用于证明原告于1994年将其原有的宅基及房屋等作价一千元转让于何芳玲，何芳玲将部分款项汇给原告后，原告又于书信中称不要钱了。在此情形下，何芳玲将宅基上原有老房屋扒掉后进行了重新建设，并提交了2001年孙六镇农民建设用地施工许可证为证。但是原告对此提出异议，对书信真实性及记载的内容均不予认可。2018年，单县城东一片区（樊楼片区）棚户区改造工作启动。被告县住建××为樊楼片区棚户区改造项目的征收部门，单县园艺办事处作为征收实施单位受被告县住建局委托，具体负责实施该片区的房屋征收工作，并抽调人员成立樊楼片区棚改指挥部。本案争议房屋及院落位于该棚户区改造范围内，在征收时分三个丈量号进行丈量，由南向北分别为A-80、A-52、A-50。丈量完成后，刘洪旗、万继春、何苏保、何芳玲、何爱苹、王爱英分别以自己的名义与棚改指挥部签订安置补偿协议，补偿方式均为产权调换。原告认为被告与上述人员签订的安置补偿协议侵犯了其合法权益，于2019年5月5日向本院提起行政诉讼，要求确认安置补偿协议无效。另查明，原告与何芳玲系叔侄关系，何芳玲与王爱英系夫妻关系，何苏保系何芳玲之子，与万继春系夫妻关系，何爱苹与何芳玲系兄妹关系，刘洪旗系何芳玲表弟。何爱苹户籍位于单县××镇××行政村，刘洪旗户籍位于单县龙王庙镇××城行政村，二人并非凡楼村集体经济组织成员。本院认为，本案系行政协议纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于人民法院行政诉讼受案范围。所谓行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。对于有效的行政协议，协议双方需要依约履行；反之，相对人或利害关系人认为行政协议侵犯其合法权益的，可以诉请人民法院要求撤销或宣告无效。行政协议具有两面性，一方面具有行政管理的特征，另一方面又兼有民事合同的色彩，故在其效力认定上，除要求按行政诉讼法的相关规定审查行政行为的合法性以外，还要参照民事合同的有关法律规范对合同的效力进行判断。具体到棚户区改造工作中，虽然我国现行法律、法规对于棚改工作的实施步骤、要求等并无专门性规定，但按照征收土地性质为集体土地或国有土地的标准可分别适用《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）的相关规定。对于土地性质为国有土地，或者土地性质虽然是集体土地但是事实上已纳入城市规划范围并已完成城市化改造的棚户区，应参照征补条例的规定进行棚户区改造各项工作。征补条例第十五条规定“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记……”，《中华人民共和国物权法》第十六条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。参照上述法律规定，通常情况下，房屋征收部门应当以登记于不动产登记簿上的权利人为被征收人进行征收补偿活动。但是，受历史原因及档案管理水平的限制，农村宅基证的发放工作及相关地籍档案的管理工作在一定历史时期内并不十分规范，在涉及农村土地及房屋的征收工作过程中要求被征收户提供宅基证等权属证明不具备现实可操作性。同时考虑到棚户区改造工作时间的紧迫性与任务的繁重性，单县园艺办事处在具体实施房屋征收工作时，采用广泛宣传、权利申报与入户调查相结合的方式确定被征收人为何芳玲并以此为基础签订安置协议符合依法行政及高效行政原则。何芳玲有权对自己的民事权益进行处分，但是，棚户区改造毕竟不同于国有土地上的房屋征收，其根本目的是为了改善棚户区居民的居住环境、提高居住质量，具有与征收部门签订安置协议资格的也只限于本集体经济组织成员。根据我国物权法、土地管理法等的相关规定，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。根据本案查明的事实，何爱苹户籍位于单县园艺办事处××行政村，其并非凡楼村村民，也没有取得凡楼村宅基的合法民事依据，无权与征收部门签订案涉安置协议。被告县住建局未调查核实第三人户籍信息，双方签订的安置协议违反了国家强制性法律规范，应属无效。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：确认被告单县住房和城乡建设局与第三人何爱苹于2018年11月7日签订的NO.144-5号城东一片区（樊楼片区）《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》无效。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。审 判 长  冯 志审 判 员  牛延进人民陪审员  姜璐玮二〇一九年十二月十日书 记 员  饶洪光