湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘31行初21号原告花垣县宏辉矿业有限责任公司，住所地湖南省花垣县龙潭镇大坪村。法定代表人吴绍辉，该公司总经理。委托代理人龙驰，男，1973年11月24日出生，苗族，住花垣县，系该公司工作人员。委托代理人吴朝兴，男，1969年2月17日出生，住吉首市，系该公司股东。被告花垣县人民政府，住所地花垣县花垣镇城南社区赶秋路99号。法定代表人隆立新，该县县长。委托代理人姚敏娜，湖南边城律师事务所律师。原告花垣县宏辉矿业有限责任公司诉被告花垣县人民政府行政管理及行政赔偿一案，于2018年9月3日向本院提起行政诉讼。本院裁定不予立案，原告不服上诉至湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院作出裁定撤销本院不予立案裁定。本院于2019年3月18日立案并向被告送达起诉状副本、应诉通知书，并依法组成合议庭。因受理后原告法定代表人下落不明，本院于2019年10月25日向原告及法定代理人公告送达了开庭传票。于2019年12月30日公开开庭审理了本案。原告花垣县宏辉矿业有限责任公司法定代表人吴绍辉，委托代理人龙驰、吴朝兴，被告花垣县人民政府的委托代理人姚敏娜，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告花垣县宏辉矿业有限责任公司于2006年10月成立，主营铅精矿浮选、加工、销售等，2018年4月20日，被告在没有行政强制执行权情况下，且未依法作出行政决定，未经原告同意，非法将原告的浮选厂强拆，给原告造成巨大经济损失。《行政强制法》第十三条：“行强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”鉴于法律并未赋予被告强制执行权，被告强拆原告浮选厂的行为违法。并且，被告严重违反《行政强制法》第18条、34条、35条、36条、37条、38条所定的法定程序。根据《行政诉讼法》第十五条之规定，贵院对本案有管辖权，为此，原告特向贵院提起诉讼，请求：1、确认被告关闭、强拆原告浮选厂的行政行为违法，并判决撤销行政行为。2、判决被告赔偿因其关闭、强拆行为给原告造成的厂房、设备设等损失628.3万元。3、判决被告赔偿原告浮选厂停产停业损失1600万元。4、由被告承担诉讼费用。原告在举证期限内向本院提交证据如下：1.营业执照，组织机构代码。2.税收通用完税证。3.税务登记证。4.建设项目环境影响报告表。上述证据拟证明原告公司系合法的。被告花垣县人民政府答辩称：1、原告起诉状中所陈述其位于花垣县花垣镇道二村的浮选厂系答辩人强制拆除与事实不符，原告的厂房和设备并非答辩人强制拆除，而是答辩人根据上级的督办要求，引导原告自行拆除和处理。2、原告诉请答辩人赔偿因强制拆除的违法行为给原告所造成的厂房、设备损失等628.3万元，停产停业损失1600万元，无事实和法律依据。综上，原告的厂房和设备系其自行拆除，答辩人并未实施强拆行为，且原告并未办理相关手续，厂房是违法建筑，系违法经营，原告诉称的损失也无合法有效的证据支撑，故原告诉请确认答辩人强拆违法，并要求赔偿，无事实和法律依据。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交证据如下：第一组：1.《湖南省人民政府办公厅关于花垣县矿山环境污染问题实施挂牌督办的通知》湘政办函[2017]123号。2.《湖南省环境保护厅办公室关于印发的函》湘环办[2018]1号。3.《中共花垣县委办公室、花垣县人民政府办公室关于印发的通知》花办发[2018]3号。4.《中共花垣县委办公室、花垣县人民政府办公室关于印发的通知》花办发[2018]6号。5.《湖南省人民政府办公厅关于花垣县矿业环境综合整治方案的复函》湘政办函[2018]32号。6.《湘西自治州人民政府关于审批的请示》州政[2018]8号。7.《湘西自治州人民政府关于花垣县矿业环境综合整治方案有关事项的批复》州政函[2018]46号。该组证据拟证明答辩人根据上级督办文件及花垣县委的整治实施办法要求实施的行政行为。第二组1.2015年航摄数字正射影像图、国土资源局、规划局等证明。2.选厂和尾矿库占用林业统计表。拟证明原告未办理建设用地审批及建设规划许可手续，违法占用农村集体土地，其浮选厂房建筑属于违法建筑的事实。第三组对账单查询。拟证明原告2010年5月26日至今无铅、锌精矿缴费记录，一直处于停产状态，不存在停产停业损失。第四组宏辉公司选厂欠薪纠纷处理方案、协议书等、调查笔录。拟证明原告自行拆除设备并处理。经庭审质证，各方当事人质证意见如下：原告对被告提交的四组证据均不予认可，认为不能达到其证明目的。（二）被告对原告提交的证据1无异议。对其余证据认为与本案无关或者达不到原告的证明目的。被告对原告当庭提交的证据，认为已超过举证期限，不予质证。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：（一）对被告提交的第一组证据，系相关通知、函、批复等文件，能够证明被告主体资格等与本案相关的案件事实，予以采信。对被告提交的第二、三、四组证据，系被告在实施被诉行政行为后、诉讼过程中所收集，违反了行政诉讼法第三十五条关于“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”的规定，不予采信。（二）对原告提交的证据1，能够证明本案的相关事实，予以采信。其余证据与本案不具有关联性，不予采信。经审理查明，2017年12月5日，花垣县矿业污染严重的问题经媒体披露后，引起相关部门高度重视。湖南省人民政府于2017年12月18日召开花垣县矿业整治整合及矿山环境综合治理现场会。湖南省人民政府办公厅于2017年12月28日发布《关于对花垣县矿山环境污染问题实施挂牌督办的通知》（湘政办函[2017]123号），要求2018年2月底前，完成矿区儿童血铅排查诊疗和矿区扬尘污染防治工作；2018年8月底前，完成尾矿库安全综合和浮选加工企业整治工作；2018年12月底前，按照非煤矿山开采新准入标准，对低品位非煤矿山实行关停并转，压缩过剩产能。湖南省环境保护厅办公室于2018年1月9日发布《关于印发的函》(湘环办[2018]1号)。同期，湖南省安全生产监督管理局发布《关于花垣县尾矿库治理及闭库标准》，湖南省国土资源厅发布《关于印发的函》（湘国土资函[2018]9号）。根据上述文件要求，花垣县人民政府制定了《花垣县矿业环境综合整治方案》，明确要求于2018年底前，下大力度关停不合格浮选企业，将浮选企业由163家减少到10家，并相应配套安全达标、环保合格的尾矿库。根据该方案，被告成立了由县委、县政府主要领导担任组长及副组长的矿业综合整治领导小组。该方案由湘西自治州人民政府于2018年1月31日以州政[2018]8号文件报湖南省人民政府审批。湖南省人民政府办公厅于2018年3月2日以湘政办函[2018]32号文件函复湘西自治州人民政府,原则同意该方案,并要求严格执行省相关职能部门制定的指导意见,并进一步补充完善整治方案。2018年2月11日，中共花垣县委办公室、花垣县人民政府办公室发布《关于印发的通知》（花办发[2018]3号）。该实施办法对于矿坪选址、新建矿山规模、新建及改造选矿企业废水循环利用率、排放标准等依据国家标准及上级指导意见做出了具体规定，同时还明确了现有铅锌浮选企业的退出及保留机制。其第十七条规定：“2016年12月31日前没有通过环境影响评价审批及‘三同时’验收的铅锌浮选厂，由所在乡镇及铅锌浮选厂业主于2018年2月底之前全部拆除。”第十八条规定:“2016年12月31日前已通过环境影响评价审批及‘三同时’验收且不参与整合的铅锌浮选厂，由业主向县矿业环境综合整治领导小组书面提出退出申请。在规定时限内，业主自行拆除机械设备、厂房及附属建筑，注销相关证照，经所在乡镇和浮选企业整治组验收通过后，进行奖补。”第十九条规定2016年12月31日前已通过环境影响评价审批及“三同时”验收的铅锌浮选厂可以予以保留，同时规定了保留企业的条件、申报程序、验收程序。上述规范性文件发布后，花垣县人民政府以“企业所在乡镇、职能部门召开会议”、“电话通知”、“乡镇书面通知”等方式，要求纳入整治范围的铅锌浮选企业自行拆除厂房、设备及附属建筑、设施。其中，部分浮选企业未收到通知。原告在庭审中自述，其浮选厂被强制拆除前，并未接到任何形式的通知，被告于2018年4月20日实施强拆行为时，原告的驻厂留守人员在场，相关留守人员于强拆行为发生后第三日将强拆事宜告知了原告法人代表吴绍辉。庭审中原告还自认，涉案的机械设备是在花垣镇政府工作人员组织协调下进行变卖，所得价款十一万元全部用于偿还原告所欠民工工资。2018年3月15日，部分被拆除铅锌企业到湘西自治州人民政府上访。经信访交办，花垣县矿业环境综合整治领导小组办公室做出统一书面答复，认为通过调查被拆除的浮选厂确实存在比较严重的污染环境和破坏生态问题，拆除浮选厂是根据其存在的违法事实依法采取的整治措施，符合上级有关政策要求。在本次整治过程中被拆除的浮选厂都属于违法建设和运营的浮选厂，依法不能给予补偿。原告遂于2018年9月3日向本院提起行政诉讼。另查明：1、原告于2006年10月18日注册成立，其浮选厂自2010年开始至强拆行为发生时止，一直处于停产状态。2、被告在与本案相关联的另案中还确认以下事实：截至本案诉讼时止，花垣县境内全部162家铅锌浮选企业已全部关停；浮选企业所在乡镇人民政府实施的拆除行为系接受其委托。3、被关停的162家浮选企业中有包括原告在内的32家企业向本院提起行政诉讼。本院认为，原、被告双方对于被告的主体资格、起诉期限均无异议，综合全案进行分析和归纳，案件的争议焦点主要是：一、被诉强制拆除行为是否合法。二、赔偿责任的认定。首先，关于被诉行为的合法性审查。原、被告双方对于被诉行为是否合法的争执主要体现在三个方面：被诉行为的事实依据是否充分；被诉行为的程序是否合法；被诉行为适用法律是否正确。对此，本院分别作如下分析和认定：关于事实依据。花垣县境内环境污染导致儿童血铅超标，遭媒体披露后引发高层关注并挂牌督办，这是被告开展矿业整治行动的主要原因和事由。对此，被告所提交的湖南省人民政府办公厅发布的《关于对花垣县矿山环境污染问题实施挂牌督办的通知》和湖南省环境保护厅发布《花垣县铅锌采选行业污染综合整治的指导意见》可以印证。被告在诉讼中还主张，原告所开设的浮选厂均没有行政审批和行政许可，且存在违法占用林地等事实。对此，被告没有提交其在作出被诉行政行为时所收集的相关证据予以证实，其所提交的相关证据均系在被诉行为作出之后、在本案诉讼过程中自行收集的国土、规划等部门出具的证明。被告的举证行为违反了行政诉讼法第三十五条关于“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”的规定。本院依照行政诉讼证据规则的规定，对此类证据均依法予以排除，不作为认定被诉行为合法的事实依据。因此，应当认定被告作出的被诉行为事实依据不足。关于行政程序。根据审理查明的案件事实，被告对包括原告在内的全县境内浮选企业采取关停、拆除行为时，均没有以自己的名义作出书面的行政决定、限期拆除通知等，其告知原告拟实施被诉行为的方式主要有三：一是由乡镇人民政府发出书面通知，二是由乡镇人民政府或被告的职能部门召开会议进行通知，三是由乡镇人民政府的工作人员进行电话通知。《湖南省行政程序规定》第七十三条规定：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。”经查，被告所采取的上述三种告知方式中，均没有证据可以证实被告在实施被诉行为时，已经充分保证了原告依法所享有的陈述、申辩权和原告要求听证的权利。因此，应当认定被告实施的被诉行为违反法定程序。关于法律适用。被告对其作出被诉行为所依据的法律主要有两点抗辩理由：一是自认没有具体的法律依据，并辩称主要是根据上级人民政府和上级行政机关的相关政策性文件作为法律依据。二是认为原告开设浮选厂违反了城乡规划法、土地管理法和森林法的规定。鉴于被告对包括原告在内的全县境内浮选企业采取关停、强拆行为时，均没有以自己的名义作出书面的行政决定、限期拆除通知，并载明其所依据的法律规范，且被告在庭审中亦自认所作的行为没有法律依据，其主张原告违反城乡规划法、土地管理法和森林法亦没有明确到具体条、款。因此，应当认定被告作出被诉行为适用法律错误。其次，关于赔偿责任的认定。原告在诉讼中提出行政赔偿的请求，赔偿内容主要包括厂房、设备和停产停业损失等。原告对其因被告的违法行为而遭受的损害后果，没有提供证据予以证实。原告在庭审中亦承认，其所主张的具体赔偿数额，主要是参照同类企业的规模和自身过往生产情况估算得出。被告对于原告的财产损失以及赔偿责任的构成均持否定态度，认为原告的生产经营行为不具有合法性，且原告的浮选厂在实施被诉行为前已长期处于停产停业状态。诉讼中，被告对于原告的财产损失以及损失后果与被诉行为之间是否具有因果关系，也不能提供证据予以证实。根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害后果提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”经查，本案被诉行为主要涉及关停、强拆原告的浮选厂，无论从被告所提交的整治行动实施方案的内容来看，还是从被诉行为的实际实施情况来看，应当认定被告所实施的被诉行为具有行政强制性和行政相对人的不可对抗性，从而客观上导致原告无法完成举证责任。故，按照上述法律的规定，本案关于行政赔偿的举证责任应当归责于被告。鉴于涉案财产已经灭失且无法通过司法鉴定、评估的方式确定损害后果，原告不能提供证据证明证实损害后果的客观存在以及具体金额，且按照本案确定的举证责任，被告也不能就行政赔偿提供不予赔偿或减轻赔偿责任的相关证据，故，不利的法律后果应当由被告承担。前述中，本院已经对被诉行为的违法性予以确认，因此被告应当对违法行为所造成的相关后果，在认真核实的基础上，采取必要的补救措施。此外，鉴于本案中被告没有作出书面的行政决定、限期拆除通知等行政法律文书，应当认定本案强拆行为属于事实行为，不具有可以撤销的内容。故，原告提出确认被诉行为违法的请求，本院予以支持。原告请求撤销被诉行为的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，被告作出的被诉行政行为事实依据不足，该行为适用法律错误且违反法定程序，依法应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告花垣县人民政府对原告花垣县宏辉矿业有限责任公司作出的强拆行为违法。二、责令花垣县人民政府在本判决生效后六个月内对违法行为而给原告合法权益造成的损失采取补救措施；三、驳回原告的其他诉讼请求。一审案件受理费五十元，由被告花垣县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  张海生审判员  陈学军审判员  李华华二〇一九年十二月三十日书记员  田 勋附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。