安徽省天长市人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1181行初57号公益诉讼起诉人：天长市人民检察院，住所地天长市广陵中路。统一社会信用代码11341181003213386D。法定代表人：桑胜章，该院检察长。委托诉讼代理人：朱承阳，系安徽省天长市人民检察院检察员。被告：天长市自然资源和规划局，住所地天长市广场东路，统一社会信用代码11341181003211727J。法定代表人：王金友，该局局长。出庭负责人：吴天顺，该局副局长。委托诉讼代理人：李家标，系该局矿产股股长。委托诉讼代理人：郭宣彤，系该局法制股股长。公益诉讼起诉人天长市人民检察院诉被告天长市自然资源和规划局（以下简称自然资源和规划局，原天长市国土资源和房产管理局）怠于履行地质矿产监管法定职责一案，本院于2019年11月26日立案后，于2019年11月29日向被告自然资源和规划局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人天长市人民检察院的委托诉讼代理人朱承阳，被告自然资源和规划局的负责人吴天顺及委托诉讼代理人郭宣彤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称：2013年3月至12月,天长市郑集采石有限责任公司和天长市郑集镇浮山采石厂多次超越采矿许可证规定的矿区范围,擅自越界、超深开采建筑用玄武岩矿。期间,原天长市国土资源和房产管理局(现更名:天长市自然资源和规划局)对上述两家公司非法开采行为,先后多次送达《责令停止违法行为通知书》,但并未依法对该公司的非法采矿行为,采取除责令停止开采之外的赔偿损失、没收采出的矿产品和违法所得及并处罚款的行政处罚,且未能有效遏制两家公司的非法开采行为。2016年9月5日,原天长市原国土资源和房产管理局分别对天长市郑集采石有限责任公司和天长市郑集浮山采石厂非法开采案立案调查,并于2017年3月14日将该案移送公安机关。2017年9月,江苏省地质矿产局第五地质大队鉴定,天长市郑集采石有限责任公司和天长市郑集浮山采石厂界外采出量分别为688033吨和219681吨,造成矿产资源破坏的价值为11864437元。2018年8月28日,本院依法向原天长市国土资源和房产管理局提出诉前检察建议:一、天长市国土资源和房产管理局对天长市郑集采石有限责任公司和天长市郑集浮山采石厂的违法行为依法作出处理;二、天长市国土资源和房产管理局应依法履行监管职责,督促整治涉案矿区地质环境。2018年10月22日,原天长市国土资源和房产管理局作出《关于天检行建(2018)01号检察建议书办理情况的报告》(天国土资房[2018]156号),对上述检察建议作出回复:鉴于该两起案件涉嫌犯罪已移送公安机关依法处理,在相关部门未作出处理决定前,我局不需要作出行政处罚决定;天长市政府准备将两家原矿区进行整合,故对原矿区目前无法进行地质环境综合治理。2019年6月13日、10月12日,本院“回头看”先后两次对上述原矿区检查,发现非法开采形成的巨型露天采坑,已形成了水塘,涉案矿区地质环境与原天长市国土资源和房产管理局回函前无异,地形地貌未予恢复,地质环境治理至今未整改。国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。本院认为,根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第四十条、第四十五条,国土资源部《矿山地质环境保护规定》第四条,《安徽省矿山地质环境保护条例》第五条的规定,天长市自然资源和规划局作为天长市矿产主管部门,对本地区的矿山地质环境保护等具有监督管理职责,依法应当查处、监管天长市行政区域内破坏矿山地质环境等的违法行为。但因其于履行矿山地质环境保护监管职责,造成国家矿产资源和矿区地质环境遭到严重破坏,矿区周围存在巨大安全隐患。本院于2018年8月28日履行检察建议程序,被告仍未依法履行职责,致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定,向你院提起诉讼,请求判决：1.确认被告怠于履行矿山地质环境保护监管职责违法;2.判令被告依法履行监管职责,督促整治涉案矿区地质环境。公益诉讼起诉人向本院提交了如下证据：第一组：原告主体适格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款，证明天长市人民检察院作为行政公益诉讼起诉人主体合法。第二组：被告主体适格。天长市机构编制委员会出具的天长市自然资源和规划局相关信息，关于《印发天长市国土资源和房产管理局主要职责、内设机构和人员编制》的规定。证明被告主体适格。第三组，天长市法院两份刑事判决书，证明天长市郑集采石有限责任公司、天长市郑集镇浮山采石厂非法开采行为。第四组：原天长市国土资源和房产管理局对非法开采，原天长市国土资源和房产管理局对天长市郑集镇浮山采石厂发出的责令停止国土资源违法行为通知书及送达回证。原天长市国土资源和房产管理局对天长市郑集采石有限责任公司发出的责今停止国土资源违法行为通知书及送达回证。国土资源违法案件立案呈批表。第五组：天长市浮山矿区的地质环境情况三组照片，证明国家利益和社会公共利益受损。2018年8月23日现场照片一组非法开采形成的两个巨型露天采坑,形成了水塘,现仍保持非法开采的状态,尚未得到治理；2019年6月11日现场照片一组，非法开采形成的两个巨型露天采坑,形成了水塘,现仍保持非法开采的状态,尚未得到治理；2019年10月11日现场照片一组，非法开采形成的两个巨型露天采坑,形成了水塘,现仍保持非法开采的状态,尚未得到治理；第六组：2018年8月28日行政公益诉讼诉前程序情况检察建议书；检察机关建议原天长市国土资源和房产管理局对天长市郑集采石有限责任公司、天长市郑集镇浮山采石厂的非法开采行为作出处理;并督促整治涉案矿区地质环境。回函：2018年10月22日天长市国土资源和房产管理局鉴于该两起案件涉嫌犯罪已移送公安机关依法处理,在相关部门未作出处理决定前,我局不需要作出行政处罚决定;天长市政府准备将两家原矿区进行整合,故对原矿区目前无法进行地质环境综合治理。对公益诉讼起诉人提交的证据,被告自然资源和规划局当庭发表了如下质证意见:对公益诉讼起诉人提供的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对第四组证据恰好证明了被告一直在责令停止矿山破坏，履行了的职责。自然资源和规划局辩称：2013年底郑集地区原天长市浮山建筑用玄武岩矿和天长市郑集采石有限责任公司两家采矿权人，由于矿区相邻，没有达到安全管理要求，被责令停产整合。根据《安徽省国土资源厅关于开展矿业权设置方案修编工作的通知》（皖国土资〔2014〕58号）文件精神，2014年6月经天长市人民政府申报，省国土资源厅于2015年3月31日批准同意天长市郑集浮山地区玄武岩矿整合。由于期间多种原因整合工作一直未能进行。2018年6月,经天长市政府同意，启动天长市郑集浮山地区玄武岩矿整合工作。原天长市国土资源和房产管理局代表天长市政府立即开展了矿权整合区地质普查工作，经普查，整合区共有资源储量2076.8万吨。截止2018年8月，已编制完成矿权整合区地质普查报告、矿产资源开发利用方案和资源储量备案登记,完成采矿权出让收益评估，矿山环境影响评价文件也已批复，具备了前期挂牌出让条件。由于《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号）和《安徽省人民政府关于印发安徽省打赢蓝天保卫战三年行动计划实施方案的通知》（皖政〔2018〕83号）文件精神，我市郑集浮山建筑用玄武岩矿整合矿权暂缓设立。近期我市政府根据《自然资源部办公厅、生态环境部办公厅关于加快推进露天矿山综合整治工作实施意见的函》（自然资办函〔2019〕819号）相关要求，我市目前正在建设的重点工程铜城至金牛湖新区一级公路和滁州至天长的高速公路以及今年即将开工的宁淮高铁（天长段），三项重点建设工程预计需要建筑用石料约5000万吨。为了确保工程建设进度，进一步改善我市经济发展环境，现正在向省自然资源厅报告拟批准设立天长市郑集浮山建筑用玄武岩采矿权。在矿权整合期间，原矿区有专人值班，并在矿区周边树立了警示标牌，严防安全事故发生。新的矿权设立后，开采设计是在两家原矿区的基础上向外延伸和向底部开采，故两家矿山企业原矿区目前无法进行地质环境综合治理。今后新的整合企业生产中我局将严格按照矿山地质环境综合治理与土地复垦方案规定，督促企业坚持“边开采、边治理、边恢复”的原则，严格要求新的矿山企业按照地质环境保护与土地复垦方案进行矿山生态保护与修复，确保逐步解决旧账不留新账。自然资源和规划局向本院提交了如下证据：1.关于请求调整市郑集镇浮山玄武岩矿整合矿区范围的请示矿区整合出让；2.滁州市人民政府关于2015年度批二批次采矿权出让计划的批复矿区整合出让。3.有关于对拟新设天长市浮山建筑用大理岩采矿权环保工作的意见矿区整合出让。证明目的不宜全面治理；4.天长市矿产资源总体规划〈2016-2020〉矿区整合出让，不宜全面治理2018/4/1；5矿权整合区普查地质报告矿区整合出让，不宜全面治理2018/7/1；6、2018/8/1矿产资源开发利用方案矿区整合出让，不宜全面治理；7出让收益评估报告矿区整合出让，不宜全面治理；8、2018/8/8关于安徽省天长市郑集浮山建筑用玄武岩矿资源含量备案证明矿区整合出让，不宜全面治理；9、2019/10/23关于拟设立天长市郑集浮山建筑用玄武岩矿采矿权的函矿区整合出让，不宜全面治理；10国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知规范性文件；11安徽省人民政府关于印发安徽省打赢蓝天保卫战三年行动计划实施方案的通知规范性文件；12自然资源部办公厅生态环境部办公厅关于加快推进露天矿山综合整治工作实施意见的函。对被告自然资源和规划局提交的证据,公益诉讼起诉人天长市检察院当庭发表了如下质证意见:对被告自然资源和规划局以上十二组证据的真实性、合法性没有异议。但证据不能证明被告完全履行监管职责。经庭审质证,本院对公益诉讼起诉人及被告的证据作如下确认:一、公益诉讼起诉人提供的证据，符合证据的真实性、合法性、关联性原则,本院予以确认。二、被告自然资源和规划局提供的证据，符合证据的真实性、合法性、关联性原则,本院予以确认。本院根据以上有效证据及当事人的陈述和质证意见认定以下事实:2013年3月至12月,天长市郑集采石有限责任公司和天长市郑集镇浮山采石厂多次超越采矿许可证规定的矿区范围,擅自越界、超深开采建筑用玄武岩矿。期间,自然资源和规划局对上述两家公司非法开采行为,先后多次送达《责令停止违法行为通知书》,但并未依法对该公司的非法采矿行为,采取除责令停止开采之外的赔偿损失、没收采出的矿产品和违法所得及并处罚款的行政处罚,且未能有效遏制两家公司的非法开采行为。2016年9月5日,自然资源和规划局分别对天长市郑集采石有限责任公司和天长市郑集浮山采石厂非法开采案立案调查,并于2017年3月14日将该案移送公安机关。2017年9月,江苏省地质矿产局第五地质大队鉴定,天长市郑集采石有限责任公司和天长市郑集浮山采石厂界外采出量分别为688033吨和219681吨,造成矿产资源破坏的价值为11864437元。2018年8月28日,公益诉讼起诉人依法向自然资源和规划局提出诉前检察建议:一、天长市国土资源和房产管理局对天长市郑集采石有限责任公司和天长市郑集浮山采石厂的违法行为依法作出处理;二、天长市国土资源和房产管理局应依法履行监管职责,督促整治涉案矿区地质环境。2018年10月22日,自然资源和规划局作出《关于天检行建(2018)01号检察建议书办理情况的报告》(天国土资房[2018]156号),对上述检察建议作出回复:鉴于该两起案件涉嫌犯罪已移送公安机关依法处理,在相关部门未作出处理决定前,该局不需要作出行政处罚决定;天长市政府准备将两家原矿区进行整合,故对原矿区目前无法进行地质环境综合治理。2019年6月13日、10月12日,公益诉讼起诉人先后两次对上述原矿区检查,发现非法开采形成的巨型露天采坑,已形成了水塘,涉案矿区地质环境与自然资源和规划局回函前无异,地形地貌未予恢复,地质环境治理至今未整改。国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼起诉人认为,根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第四十条、第四十五条,国土资源部《矿山地质环境保护规定》第四条,《安徽省矿山地质环境保护条例》第五条的规定,天长市自然资源和规划局作为天长市矿产主管部门,对本地区的矿山地质环境保护等具有监督管理职责,依法应当查处、监管天长市行政区域内破坏矿山地质环境等的违法行为。但因其于履行矿山地质环境保护监管职责,造成国家矿产资源和矿区地质环境遭到严重破坏,矿区周围存在巨大安全隐患。公益诉讼起诉人于2018年8月28日履行检察建议程序,自然资源和规划局仍未依法履行职责,致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定,向本院提起公益诉讼,请求判决：1.确认被告怠于履行矿山地质环境保护监管职责违法;2.判令被告依法履行监管职责,督促整治涉案矿区地质环境。本院认为：根据诉辩双方的质辩意见,本案的争议焦点为:被告自然资源和规划局是否构成怠于履行地质矿产监管职责的行政行为。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第四十条、第四十五条,国土资源部《矿山地质环境保护规定》第四条,《安徽省矿山地质环境保护条例》第五条的规定,天长市自然资源和规划局作为天长市矿产主管部门,对本地区的矿山地质环境保护等具有监督管理职责。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定，在提起行政公益诉讼之前,人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后两个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。第四十一条规定，经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起行政公益诉讼。本案中,公益诉讼起诉人天长市人民检察院在发现非法开采形成的巨型露天采坑,已形成了水塘,涉案矿区地质环境与自然资源和规划局回函前无异,地形地貌未予恢复,地质环境治理至今未整改。国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。该院经诉前程序后,向本院提起行政公益诉讼。本案中，自2013年3月至12月,天长市郑集采石有限责任公司和天长市郑集镇浮山采石厂就多次超越采矿许可证规定的矿区范围,擅自越界、超深开采建筑用玄武岩矿。自然资源和规划局虽对上述两家公司非法开采行为,先后多次送达《责令停止违法行为通知书》,但并未依法对该公司的非法采矿行为,采取除责令停止开采之外的赔偿损失、没收采出的矿产品和违法所得及并处罚款的行政处罚,且未能有效遏制两家公司的非法开采行为，天长市自然资源和规划局存在未充分履行地质矿产监管职责的情形。天长市自然资源和规划局直至2016年9月5日,才分别对天长市郑集采石有限责任公司和天长市郑集浮山采石厂非法开采案立案调查,并于2017年3月14日将该案移送公安机关，存在怠于履行地质矿产监管职责的情形。天长市检察院要求确认被告天长市自然资源和规划局怠于履行地质矿产监管职责的行政行为违法的诉讼请求,有事实依据和法律依据,本院予以支持。综上,公益诉讼起诉人天长市人民检察院要求确认被告天长市自然资源和规划局怠于履行地质矿产监管职责的行政行为违法,事实清楚、适用法律、法规正确、程序合法。被告天长市自然资源和规划局要求驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求,理由不能成立,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定,判决如下:一、确认被告天长市自然资源和规划局怠于履行地质矿产监管职责的行政行为违法。二、责令被告天长市自然资源和规划局继续履行地质矿产监管法定职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。审 判 长  卢 林审 判 员  周玉祥审 判 员  王拥军人民陪审员  梁春霞人民陪审员  宗 权人民陪审员  潘永文人民陪审员  苏 梦二〇一九年十二月二十四日书 记 员  林 敏附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。