浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1599号上诉人（原审原告）郑军，男，1975年2月28日出生，汉族，住浙江省舟山市普陀区。委托代理人高承才，北京市中创（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江舟山群岛新区六横管理委员会，住所地浙江省舟山市普陀区六横镇三八路222号。法定代表人徐炜波，主任。委托代理人张龙，该管理委员会社会发展局副局长。委托代理人俞宏波，浙江星舟律师事务所律师。郑军诉浙江舟山群岛新区六横管理委员会不履行行政补偿法定职责（上诉）一案，宁波海事法院于2019年8月22日作出（2019）浙72行初7号行政裁定。郑军不服，向本院提起上诉。本院于2019年9月23日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告郑军系“浙普渔01651”船所有人，该船取得了（浙普）船捕（2015）HY-100084号渔业捕捞许可证，船籍港普陀，作业场所本县A类渔区。因国电舟山普陀6号海上风电场2区工程建设及运行，国电电力浙江舟山海上风电开发有限公司（甲方，以下简称风电公司）与六横管委会（乙方）于2016年11月4日签订了《国电舟山普陀6号海上风电场2区工程涉海海域渔业政策补偿费用协议书》，约定由甲方向乙方支付包括涉海海域渔船、渔民损失和乙方工作经费在内共计1500万元，由乙方负责落实各项政策补偿。随后，六横镇人民政府对小型渔船生产情况进行了调查，于2016年12月8日召开由各渔船管理服务站站长、涉渔村（社）主要负责人等参加的会议，对补偿方案进行了研究，后确定了补偿办法及具体每船的补偿金额。原告郑军的补偿款确定为20.16万元，已汇入小岙渔业股份经济合作社账户由其具体发放，原告未领取。2019年4月17日，原告向被告提出履职申请，要求被告就因海上风电项目对渔业捕捞权造成的影响与原告签订补偿安置协议，履行补偿安置义务。原告于2019年5月22日提起行政诉讼，要求判令被告履行行政补偿义务，向原告支付各项补偿费用128.92万元。原审法院认为，本案的争议焦点为原告郑军的损失是否由被告六横管委会所造成，以及被告对此是否负有法定的行政补偿义务。原告郑军主张，因海上风电项目的建设和运行，其捕捞权受到侵害，遭受了128.92万元的损失，被告六横管委会应对此予以充分补偿。原告对被告所提出的要求系行政法上的行政补偿请求，判断其请求权是否成立，应比照行政补偿的要件来确定。行政补偿，是指行政机关及其公务人员在合法地行使行政权力或履行行政管理职能的过程中，侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，由国家给予补偿的法律制度。本案中，虽然（2018）浙行终204号行政裁定肯定了原告的渔业捕捞权受到风电公司实施海上风电场工程建设项目的影响，依法享有获得补偿的权利，但是，并不能因此认定被告对此负有行政补偿职责。第一，从现行的行政法律法规来看，并未规定新区管理委员会一级管理机构对其行政区域范围内风力发电项目造成的渔业捕捞权损害负有补偿责任。本案被告之所以向各渔船所有人发放补偿款，系因其与风电公司的协议约定，并非来源于法律规定的职权或义务，被告亦不可能通过与风电公司这一市场主体签订的一纸协议而创设一项行政管理职权。故被告向渔船所有人发放补偿款的行为，并不是行使某项行政权力、履行行政管理职责的行为。第二，在行政补偿制度中，公民、法人或者其他组织所遭受的损害由合法的行政行为所引起，补偿责任由作出该行政行为的行政机关所承担。然而本案中，生效裁判业已认定，原告的渔业捕捞权系受风电公司实施海上风电场工程建设项目的影响，并无任何证据显示由被告实施的任何行政行为所引起；补偿费用亦由风电公司承担，而非由被告承担，故并不满足行政补偿的基本条件。被告分配补偿款的行为并不是造成原告损失的行政行为。第三，风电公司与六横管委会签订有关协议，由六横管委会对补偿款进行分配。基于此，被告确实有恰当地分配从风电公司处获得的补偿款的义务。但是，该行为并非行政行为，六横管委会在分配过程中确定原告的补偿款数额为20.16万元，并不设立行政法上的法律关系，对原告并不具有直接约束力和强制力。原告可以如其他渔民一样签订有关协议和承诺书并领取补偿款，但原告对此并无法定义务，也并不妨碍原告进一步证明己方损失而向补偿义务人进行主张。因此，被告六横管委会并不具有对因海上风电项目引起的损失进行行政补偿的法定职责，原告要求被告履行行政补偿义务，显然缺乏基本依据，不予支持。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。据此，本案原告要求被告履行行政补偿的法定职责，明显不属于被告的权限范围，故应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第十项、第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告郑军的起诉。郑军上诉称：一、2016年12月，上诉人在其住所地发现舟山市普陀区六横镇人民政府的《通告》，其内容是：普陀区六横东南海域（大尖苍岛东南）海上风电场即国电电力海上风电场项目于2016年12月15日已施工，要求各作业渔船不要在此项目涉及海域从事渔业生产。上诉人的渔船已经在此项目涉及海域从事生产作业多年并依法取得了政府许可，“国电舟山普陀6号海上风电场2区工程项目”严重影响了原告的渔业捕捞权，致使原告失去了基本的生活保障，给原告造成了128.92万元的直接损失。六横管委会作为涉及海域的行政机关已与风电项目就补偿事宜签订了协议，且风电项目补偿款项已支付到位，上诉人依法享有获得相应补偿的权利。可是，六横管委会无视上诉人的合法权益，迟迟不与原告签订补偿协议履行补偿义务。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十一条、第一百二十二条和《浙江省海域使用管理条例》之相关规定，被告侵犯了原告的自主生产经营权。二、一审裁定混淆法律事实、适用法律错误。浙江省高级人民法院生效行政裁定已认定，上诉人因渔业捕捞权受到风电公司实施涉案海上风电场工程建设项目的影响，依法享有获得相应补偿的权利，且风电公司在被诉海域使用权作出前，就相关补偿事宜与六横管理委员会签订了相关补偿费用协议书，由该管理委员会负责配合落实相关工作。所以，被上诉人是适格的行政主体，向渔民发放补偿款是其法定职责。《中华人民共和国物权法》第一百二十一条、一百二十二条规定，海域使用权征收的双方主体是风电公司与六横管理委员会，上诉人作为海域使用权的用益物权人，在被上诉人已与风电公司签订协议侵犯其用益物权的情况下，就享有依法向被上诉人要求履行补偿职责的权利。一审裁定抛弃上诉人的诉讼请求和被上诉人的答辩理由，凭空作出被上诉人无履行法定职责的义务实属荒唐，其违法性极为明显。另外，一审裁定没有对本案诉讼费用作出裁判。综上，请求依法撤销一审裁定，依法裁判发回原审人民法院重审。被上诉人浙江舟山群岛新区六横管理委员会未向本院提交书面答辩意见。本院经审理，对原审法院查明的事实予以确认。本院另查明：一、2016年11月30日，舟山市普陀区六横镇人民政府向各近海作业渔船发出《通告》：“……风电场于2016年12月15日起进入施工阶段。镇政府对影响渔民生产的海域开始调查、摸底等政策性处理补偿工作。请各作业渔船从2016年12月10日起，不要继续在项目涉及海域从事生产作业活动，以减小安全隐患，避免经济损失。”二、2016年12月10日，舟山市普陀区六横镇人民政府公示《关于风电场海域涉及渔船补偿方案》，其中注明“镇政府召集有关部门及涉渔村（社）负责人多次讨论研究，现特就风电场建设海域区域内及区域外海上风电场海域涉及渔船补偿方式及渔船生产区域向社会进行公示。公示时间为2016年12月10日至12月20日。如有群众对公示结果存疑，可致电6081558进行反馈”；同时公示《六横海上风电场渔船补偿金额公示表（区域内）》，以及《六横海上风电场渔船补偿金额公示表（区域外）》。《六横海上风电场渔船补偿金额公示表（区域内）》中有上诉人涉案渔船，包括“渔具迁移及损失补偿120000元，以及作业海域退让及其他相关损失补偿81600元”，补偿金额合计“201600元”，2019年6月19日，上诉人所在六横镇苍洞中心社区村小岙渔业股份经济合作社出具《证明》称，“2017年1月5日收到郑军补偿款201600元，并于当日通知其来本村签订相应协议后领取，但至今未来领取”。2018年4月20日，上诉人所在六横镇小湖渔船管理服务站出具《证明》称，上诉人涉案渔船“目前正常从事张网作业”。三、上诉人提起本案行政诉讼请求判令被上诉人补偿其128.92万元，包括“船60万元、船上设备及工具30500元、鳗鱼苗桩及涨网桩共计400个合计30万元、大小涨网18万元、浮子网衣绳索35000元”等。上诉人提供的证据包括“1.渔业许可证；2.六横镇人民政府《通告》；3.浙江省高级人民法院行政裁定书；4.原告的直接损失清单；5.《国电舟山普陀6号海上风电场2区工程涉海海域渔业政策补偿费用协议书》。6.履职申请书”等共6份证据。本院认为，《中华人民共和国渔业法》第二十三条第一款规定，国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。第二十五条规定，从事捕捞作业的单位和个人，必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额的规定进行作业，并遵守国家有关保护渔业资源的规定，大中型渔船应当填写渔捞日志。原《渔业捕捞许可管理规定》第十六条、第四十条第一款等规定，在中华人民共和国管辖水域和公海从事渔业捕捞活动，应当经主管机关批准并领取渔业捕捞许可证，根据规定的作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额作业；渔业捕捞活动，“系捕捞或准备捕捞水生生物资源的行为，以及为这种行为提供支持和服务的各种活动。娱乐性游钓或在尚未养殖、管理的滩涂手工采集水产品的除外。”上诉人获得涉案《渔业捕捞许可证》，能够证明其依法享有在“本县A类渔区”以“张网”“单桩”类型、方式从事“除毛虾、鳗苗外的”水生生物资源捕捞活动。但依据《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条、第二十条等规定，该《渔业捕捞许可证》并非海域使用权证书，上诉人并不能据此享有对原捕捞场所的海域使用权。《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定，“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”上诉人取得《渔业捕捞许可证》，应依法受到保护。本案因六横岛东南海域建设风电场的建设项目，压缩了六横小型捕捞作业渔船的生产场所，上诉人所在的舟山市普陀区六横镇人民政府召集当地渔船管理服务站、涉渔村（社）负责人等专门召开会议，讨论并确定补偿方案，最终出台的《渔船补偿办法》中，对涉及渔船主要采取“涨网桩头等涉及渔具的迁移及损失、渔船作业海域退让及其他相关性损失补偿”；对上诉人等常年在区域内从事捕捞作业的渔民专门规定，“常年在该区域涨网作业兼涨鳗丝的渔船每船增补4万元”。依据经公示的《补偿办法》而最终确定的201600元补偿金，也已发放到上诉人所在集体经济组织可供上诉人领取。本案系上诉人提起的请求被上诉人履行法定补偿义务的行政诉讼案件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。上诉人以浙江舟山群岛新区六横管理委员会与国电电力浙江舟山海上风电开发有限公司签订过《涉海海域渔业政策补偿费用协议书》为由，即主张被上诉人对其负有法定补偿义务，法律依据不足。上诉人在起诉中称，风电项目“严重影响了原告渔业捕捞权，致使原告丧失了基本的生活保障，造成了128.92万元的直接损失”并附“船60万元、船上设备及工具30500元、鳗鱼苗桩及涨网桩共计400个合计30万元、大小涨网18万元、浮子网衣绳索35000元”等在内的128.92万元损失清单；但其所提供在案证据，既无法印证上诉人确有其主张的桩及网数量，亦无法印证涉案渔船及船上设备工具因风电项目被毁损或无法使用，同样不能印证其因风电开发项目而不能继续从事捕捞作业。综合现行法律规定、各方举证以及上诉人可领取补偿金额等因素，原审法院作出了驳回上诉人起诉的裁定，结论并无不当。依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项及第二十七条的规定，对裁定驳回起诉的案件不交纳案件受理费；当事人对第一审人民法院驳回起诉的裁定提起上诉，第二审人民法院维持第一审人民法院作出的裁定的，第一审人民法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。上诉人提出“原审裁定没有对本案诉讼费用作出裁判”的上诉理由，不能成立。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚、程序合法、结论正确；上诉人提出“撤销原审裁定”“发回原审人民法院重审”的上诉请求，无相应事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 管 征审判员 刘家库审判员 徐亮亮二〇一九年十二月二十日书记员 刘 芳