内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终441号上诉人（原审原告）内蒙古义龙热力股份有限公司。法定代表人刘晓伟，董事长。委托代理人吴艳，内蒙古常柏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区新巴尔虎左旗人民政府。法定代表人海青，旗长。委托代理人贝尔，1982年1月19日出生，蒙古族，内蒙古自治区新巴尔虎左旗人民政府办公室副主任，住内蒙古自治区。委托代理人孔志伟，内蒙古博园律师事务所律师。原审第三人内蒙古自治区新巴尔虎左旗住房和城乡建设规划局。出庭行政负责人马风华，局长。上诉人内蒙古义龙热力股份有限公司（以下简称义龙热力公司）因诉内蒙古自治区新巴尔虎左旗人民政府（以下简称新巴尔虎左旗政府）供热应急接管行为违法一案，不服内蒙古自治区内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院（2018）内07行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人义龙热力公司的委托代理人吴艳，被上诉人新巴尔虎左旗政府的委托代理人贝尔、孔志伟，原审第三人新巴尔虎左旗住房和城乡建设规划局的行政负责人马风华出庭参加了诉讼，本案现已审理终结。内蒙古自治区内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院经审理查明，2017年9月22日，新巴尔虎左旗住建局代表新巴尔虎左旗旗政府（甲方）与义龙热力公司（乙方）签订《预付取暖费和供热补贴协议》，内容为：一、甲方在取暖期之前，向乙方预付4000万元，用于支付2017年冬季的政府办公建筑的取暖费和供热补贴，剩余部分为政府先垫付私接小区用热单位所欠入网费和取暖费。二、乙方将此款全部用于今年供暖支出，不得挪作他用，确保2017年至2018年的供热安全和供热质量，如挪用此款，经审计查明，甲方将收回出借款。协议签订后，新巴尔虎左旗政府分别于2017年9月22日和2017年9月29日，向义龙热力公司预付4000万元。2017年11月21日，新巴尔虎左旗信访局作出《信访专报》（第10期），内容为：11月20日上午，我旗百余名群众因集中供暖问题到旗政府上访，主要反映室内温度长时间不达标，严重影响老百姓的生产生活。2017年11月23日，新巴尔虎左旗政府召开第十次政府常务会议，研究解决义龙热力公司不能保障正常供热相关事宜，会议决定，根据旗住建部门的申请，依据《内蒙古自治区城镇供热条例》，经与会人员研究一致同意，决定对义龙热力公司集中供热设施进行应急接管。2017年11月23日，新巴尔虎左旗政府作出《关于对义龙热力公司应急接管的告知书》，对义龙热力公司的供热设施进行了应急接管。2017年11月24日，新巴尔虎左旗住建局对义龙热力的取暖户发布公告，内容为：因义龙热力公司无法保障正常供热，经旗政府研究决定，对该供热企业实施应急接管，现公告给广大的义龙热力取暖户。2017年11月24日，新巴尔虎左旗住建局（甲方）与呼伦贝尔科简热力设备工程有限公司（乙方）签订了《阿木古郎镇城镇集中供暖委托运营管理承包合同》，内容为：一、乙方承包范围是原有义龙热力公司所有的集中供热热源厂及供热管网系统的生产运营管理服务……三、委托期限是2017年11月24日至2018年5月15日……。2018年6月6日，新巴尔虎左旗住建局（甲方）与义龙热力公司（乙方）签订了《移交协议书》，具体内容为：根据《内蒙古自治区供热管理条例》的规定，经旗政府决定，甲方终止对义龙热力公司的应急接管，将原义龙热力公司所有的集中供热热源厂及供热管网系统移交回乙方。另查明，新巴尔虎左旗的供暖期是当年9月20日至次年5月15日。新巴尔虎左旗政府称新巴尔虎左旗2017年的实际供暖开始时间是2017年10月15日。内蒙古自治区内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院经审理认为，关于义龙热力公司是否具备原告资格及是否超过起诉期限的问题。新巴尔虎左旗政府对义龙热力公司的供热设施实施了应急接管，该行为对义龙热力公司的生产经营产生了实际影响，义龙热力公司具备独立法人资格，其对新巴尔虎左旗政府实施应急接管的行为，有权提起诉讼。新巴尔虎左旗政府于2017年11月23日向义龙热力公司作出了《关于对义龙热力公司应急接管的告知书》，对义龙热力公司的供热设施进行了应急接管，但未告知义龙热力公司诉权和起诉期限，本案的起诉期限应适用修改前的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，即未告知诉权的起诉期限是2年，义龙热力公司于2018年9月11日提起诉讼，未超过起诉期限。关于新巴尔虎左旗政府对义龙热力公司实施应急接管是否有事实依据的问题。新巴尔虎左旗政府为了保证全旗的正常供热，与义龙热力公司签订了《预付取暖费和供热补贴协议》，新巴尔虎左旗政府按照协议约定将4000万元预付款支付给了义龙热力公司，义龙热力公司却违反协议约定，未能确保供热质量，致使百余名群众因室内温度长时间不达标到政府反映问题。供暖问题是关系到老百姓切身利益的重大民生问题，既关系到百姓的生活，又涉及到社会稳定，新巴尔虎左旗的冬季漫长而寒冷，供暖期长达8个月之久，11月份已进入深冬，不让百姓冬天受冻是供暖季不能再低的底线，为此，新巴尔虎左旗政府依据《内蒙古自治区城镇供热条例》对义龙热力公司的供热设施进行了应急接管。另义龙热力公司主张其在确保热力正常运行的会议中向新巴尔虎左旗政府承诺，其争取在2017年11月24日达到注水点火供热，但未能提供相关的证据予以佐证。故新巴尔虎左旗政府对义龙热力公司的供热设施实施应急接管，事实依据充分。关于新巴尔虎左旗政府对义龙热力公司实施应急接管是否有法律依据的问题。一、涉案的应急接管不在《中华人民共和国行政强制法》第九条规定的行政强制措施种类中，不适用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。二、《内蒙古自治区城镇供热条例》是根据国家有关法律、法规，结合自治区的具体情况，解决本行政区域的实际问题，制定的地方性法规，新巴尔虎左旗是隶属内蒙古自治区内蒙古自治区呼伦贝尔市的一个旗，《内蒙古自治区城镇供热条例》对新巴尔虎左旗的供用热管理具有约束力。三、新巴尔虎左旗政府依据《内蒙古自治区城镇供热条例》第三十条规定，对义龙热力公司的供热设施进行了应急接管，虽然在供热范围内予以公告，但未听取义龙热力公司的陈诉申辩。综上，义龙热力公司在新巴尔虎左旗供暖期到来之际，无法保障正常供热，新巴尔虎左旗政府则与义龙热力公司签订《预付取暖费和供热补贴协议》，并将协议约定的4000万元预付款拨付给了义龙热力公司，义龙热力公司仍无法保障正常供热，严重影响了社会公共利益，新巴尔虎左旗政府对义龙热力公司的供热设施实施了应急接管，但在实施应急接管的程序中，未听取义龙热力公司的陈诉申辩，违反了《内蒙古自治区城镇供热条例》的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：确认被告新巴尔虎左旗人民政府于2017年11月23日对内蒙古义龙热力股份有限公司的供热设施进行应急接管的程序中未听取内蒙古义龙热力股份有限公司的陈述申辩，违反了《内蒙古自治区城镇供热条例》的规定。上诉人义龙热力公司上诉称，一审判决适用法律错误。一、被上诉人新巴尔虎左旗政府与第三人新巴尔虎左旗住建局实施的应急接管行为是行政强制措施，对义龙热力公司生产经营权和财产权实施了269天的暂时性控制，符合《中华人民共和国行政强制法》第九条第（二）、第（三）项规定的行政强制措施种类。二、被上诉人做出的应急接管行为，除了一审判决认定的未听取上诉人的陈述申辩外，还在程序上存在诸多违反《行政强制法》的情形，一审判决未予确认。三、被上诉人对上诉人采取应急接管无事实依据。应急接管前，上诉人供热温度不达标，主要原因是在上诉人协议供热面积外，偷接、强接了38万余平方米的供热面积，造成供暖质量下降，因此，温度不达标并非上诉人的过错。四、按照《内蒙古自治区城镇供热条例》第三十条的规定，旗县级以上人民政府供热行政主管部门实施应急接管后，应委托符合条件的供热单位实施正常供热。本案中，被上诉人应急接管后，原审第三人与呼伦贝尔科简热力设备工程有限公司签订了供暖委托运营管理承包合同，而该公司在签订协议时，不具有供热服务资质，该委托不具有合法性。综上，请求撤销一审判决，确认被上诉人实施的应急接管行为所有内容及程序均违法。被上诉人新巴尔虎左旗政府答辩称，原审判决适用法律正确，上诉人提出的上诉理由不能成立。一、《行政强制法》第九条规定的行政强制措施中，并不包含本案所涉及的“应急接管措施”，该行为并不能视为行政强制措施，而应该视为一种行政管理的应急措施。根据《行政强制法》第三条第二款：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”之规定，行政机关采取的是应急措施或者临时措施，并不适用《行政强制法》的规定。二、上诉人提出的“新左旗政府作出的应急接管行为不具有合法性”的主张不能成立。根据2017年9月22日上诉人与第三人签订的《预付取暖费和供热补贴协议》及付款凭证可以证明，双方对2017-2018年度供热问题达成一致意见，上诉人以此主张不能正常供热系由政府原因造成的理由不能成立。三、根据《内蒙古自治区城镇供热条例》第三十条之规定，委托企业供热并不是认定应急接管行为是否合法的条件和依据。四、在本次应急接管过程中，被上诉人从未对上诉人采取查封、扣押等行政强制措施。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。原审第三人新巴尔虎左旗住建局的答辩意见同被上诉人新巴尔虎左旗政府答辩意见一致。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于新巴尔虎左旗政府做出的应急接管行为是否是行政强制措施的问题。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”本案中，新巴尔虎左旗政府做出的应急接管以及后续委托第三方公司进行管理行为，从性质上并非对上诉人义龙公司的财物实施暂时性控制，其情形并不符合行政强制措施的定义。在接管过程中，亦未作出查封、扣押等符合《行政强制法》第九条规定的行政强制措施行为，对上诉人认为被诉行为适用《中华人民共和国行政强制法》并确认被诉行政行为违反了《行政强制法》规定程序的主张，本院不予支持。通过上诉人与原审第三人签订的《预付取暖费和供热补贴协议》内容以及综合全案查明的事实，上诉人义龙热力公司不能证明应急接管前供热不达标是由于偷接、强接供热管网造成，其认为被上诉人新巴尔虎左旗政府作出的应急接管无事实依据的主张，本院不予支持。依据原审第三人同呼伦贝尔科简热力设备工程有限公司在应急接管后签订的《阿木古郎镇城镇集中供暖委托运营管理承包合同》载明的内容，可以看出城镇供热运营仍由原审第三人新巴尔虎左旗住房和城乡建设规划局负责，科简公司提供劳务服务。原审第三人的委托行为并不违反《内蒙古自治区城镇供热条例》的规定。同时，原审第三人的委托行为对上诉人义龙热力公司的权利义务无实际影响，对上诉人的该项主张，本院亦不予支持。综上，综合全案查明的事实，被上诉人新巴尔虎左旗政府在上诉人义龙热力公司在供暖期开始两个月的时间内无法保障正常供热，对社会公共利益和人民群众取暖产生明显影响的情况下，经过协调、督促无果后，按照《内蒙古自治区城镇供热条例》第三十条之规定，采取应急接管措施并无不当。但被上诉人无证据证明在应急接管前充分听取了上诉人义龙热力公司的陈述和申辩，程序上违反了上述规定。一审法院判决其程序违法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古义龙热力股份有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  任慧卿审判员  李 庆审判员  杨文辉二〇一九年十二月三十一日书记员  张梦宇