安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖02行终171号上诉人(原审被告)无为市自然资源和规划局，住所地无为市。法定代表人汪道松，该局局长。委托代理人莫宏明，安徽铭盛律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张玉宝，男，汉族，住安徽省无为市。委托代理人俞保和，安徽润深律师事务所律师。委托代理人俞璐，安徽润深律师事务所实习律师。上诉人无为市自然资源和规划局因土地行政管理其他行政行为一案，不服安徽省无为市人民法院（2019）皖0225行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，1997年4月12日，张定文获得位于无为县石涧镇原福路行政村（现为福路社区）划拨的用地面积为925㎡的国有土地使用权，土地用途为商业。2002年4月16日原告张玉宝与张定文协议，将位于上述土地上的加油站及八间平顶房、厨房、水井、院墙、供电线路等出售给张玉宝所有。2002年4月27日，张玉宝申请变更登记，经原无为县土地管理局审批，同意其变更登记。2004年10月11日，原、被告双方签订了《国有土地使用权出让合同》，由划拨国有土地改为出让，合同约定土地出让金100元/㎡，总金额为92500元。合同第七章约定了违约责任，其中第三十一条确定，受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的3%向出让人缴纳滞纳金。第三十二条确定，受让人按合同的约定支付出让金的，出让人未按约提供出让土地，应按受让人已经支付的土地使用权出让金数额的3‰向受让人支付违约金。同年11月15日原告向被告的下属机构无为县石涧镇国土所缴纳土地出让金15000元，11月23日原告向被告交纳土地权属用途变更登记费3230元（经批准实交2230元），2004年12月12日，原告取得无国用［2004］字第877号《国有土地使用权证》。2018年7月，原告加油站整体出售于中国石化安徽分公司。2019年5月7日原告向无为县自然资源和规划局申请国有土地使用权转让变更登记，2019年5月29日，无为县自然资源和规划局予以被告作出了答复函，以原告未足额缴纳土地出让金为由不予办理国有土地使用权转让变更登记，并于同日向原告发出《出让金催缴通知单》，要求原告在接到通知之日起十五日内将尚欠的土地出让金92500元及滞纳金（截至2019年5月22日）1477965元，缴至无为县非税收入管理局账户。2019年6月10日原告委托他人将7.75万元汇至被告指定账号。2019年6月24日，被告无为县自然资源和规划局向原告张玉宝作出《出让金催缴决定书》，认定张玉宝未缴纳土地出让金92500元，每日按迟延支付款的3%缴纳滞纳金。截至2019年5月22日，应缴纳土地出让金92500元及滞纳金人民币147.7965万元。原审认为，滞纳金具有法定性、强制性和惩罚性。原、被告双方于2004年10月11日签订的《国有土地使用权出让合同》系在修正后新的《行政诉讼法》实施前，依据当时的相关法律、法规及司法解释的规定，该出让合同系平等主体之间签订的民事合同，合同中约定延期支付出让金按每日迟延支付款项的3‰缴纳滞纳金没有法律依据，该出让合同中有关滞纳金条款的约定，其实质是约定违约金条款。该条款也违反了国务院办公厅［2006］100号通知第七条“不按时足额交纳，按日收取千分之一违约金”的规定。行政机关在适用加处罚款或者滞纳金时必须遵循一定的条件，一是当事人逾期不履行金钱给付义务的行政决定。金钱给付义务包括税收、行政事业性收费、罚款等以给付金钱作为义务内容的义务，逾期主要包括两种情况：一是欠税、欠费，欠税从滞纳税款之日就算逾期，欠费从超过应缴费之日就算逾期；另一种是罚款，罚款的逾期指超过行政处罚决定的期限。二是行政机关的告知义务。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人，告知是行政机关在行使行政职权过程中将该行政行为通过法定程序向当事人公开展示，以使当事人知悉该行政行为的行为，告知是行政机关一项法定义务。即在行政相对人逾期不履行金钱给付义务时，行政机关在催告仍无果后，应当作出行政决定，方可依法加收滞纳金，而且滞纳金的加收不应当超过应给付金钱义务的本数。无为县自然资源和规划局在张玉宝申请土地使用权变更时发现其原未足额缴纳土地出让收入，即向张玉宝发出《出让金催缴通知单》符合法律规定，张玉宝在收悉出让金催缴通知后即缴清尚欠的土地出让金，无为县自然资源和规划局作出的《出让金催缴决定书》已无事实依据。原审认为，无为县自然资源和规划局在张玉宝未足额缴纳土地出让金情况下即给予其办理了无国用［2004］字第877号《国有土地使用权证》，该行为既不符合双方合同的约定，也违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，与国务院办公厅〔2006〕100号通知第一条中“对未按合同约定足额缴纳土地出让收入，并提供有效缴款凭证的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证”的规定相悖。综上所述，无为县自然资源和规划局作出的《出让土地催缴决定书》既没有法律依据，也没有事实依据。原告张玉宝请求依法撤销被告无为县自然资源和规划局2019年6月24日作出的《出让土地催缴决定书》的诉讼请求依法予以支持。为保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销被告无为县自然资源和规划局2019年6月24日作出的《出让土地催缴决定书》。上诉人无为县自然资源和规划局上诉称，一、一审判决认定《出让催缴决定书》无事实根据,不符合《国有土地使用权出让合同》约定和法律规定。涉案的《国有土地使用权出让合同》第三十一条明确约定了“如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的,自滞纳之日起,每日按迟延支付款项的3%向出让人缴纳滞纳金,第九条就出让金支付时间,也作了明确约定，即第(一)本合同自签订之日起10日内，第(二)条(2004年10月21日)。因此被上诉人有义务按合同约定时间支付出让金,而不是上诉人催告或告知后才缴纳的。一审判决认为上诉人有告知义务,催告后方可依法加收滞纳金的观点无法律依据,加重上诉人一方的合同义务。二、一审判决认定《出让金催缴决定书》没有法律依据不正确。首先国有土地使用权出让行为是上诉人依据《行政许可法》第十二条第(二)项规定对自然资源许可的行政行为,被上诉人违反《国有土地使用权出让合同》约定,未按期缴纳土地出让金,作为作出了行政许可的机关,上诉人有权依据双方达成的行政协议,《国有土地使用权出让合同》约定决定让被上诉人承担约定的违约责任,上诉人的决定,符合《行政许可法》第六十一条、六十六条规定。其次,涉案的《国有土地使用权出让合同》是2004年10月11日签订的,是2000年国家工商总局和国土资源部联合发出的示范书(G5–2000-2601)，第三十一条规定的是“滞纳金”。不能以此后的法律法规来否定其合法性，即《行政强制法》第45条(2012年1月1日施行)不适用对本案《国有土地使用权出让合同》合法性审查。因此,上诉人依据双方的出让合同约定,决定被上诉人缴纳“滞纳金”不违反法律规定。三、即使依照国务院2006年100号文的规定,将“滞纳金”理解为“违约金”,按每日收取千分之一的违约金,自2004年10月21日至发出《出让金催缴决定书》之日(2019年6月24日)计5359日*1%*92500=495707元,一审判决对此未予以认定,不妥。综上,为防止国有土地资产收益不流失,现依法提起上诉,望二审依法公正判决，请求二审法院：一、依法撤销一审判决；二、依法驳回被上诉人一审诉请。被上诉人张玉宝二审未提交书面答辩意见。经审理查明，本院二审查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院对原审认证意见予以认可。二审另查明，《国有土地使用权出让合同》签署落款日期为2004年12月1日，该合同第九条约定，（一）本合同签订之日起40日内，一次性付清上述土地出让金。第三十一条约定，受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的3‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。第三十九条约定，因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的按本条第二款规定的方式解决：（二）依法向人民法院起诉。再查明，原无为县人民政府已经于2019年12月26日更名为无为市人民政府，原无为县各级机构整体更名为无为市工作机构。本院认为，一、本案当事双方于2004年10月11日签订的《国有土地使用权出让合同》系在2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《协议出让国有土地使用权规定》及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、行政法规、规章及司法解释的相关规定，该出让合同系平等主体之间签订的民事合同，由此产生的国有土地使用权合同纠纷应通过民事诉讼方式予以解决，且案涉合同也已明确约定争议解决的方式是依法向人民法院起诉，无为市自然资源和规划局如认为张玉宝未及时足额缴纳土地出让金及应加收土地滞纳金，依法依约均是应通过向人民法院起诉的方式主张权利。无为市自然资源和规划局作出的《土地出让金催缴决定书》于法无据，依法应予撤销，一审法院判决撤销的结果并无不当。二、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”。根据本案原审证据及二审谈话表明：《国有土地使用权出让合同》于2004年签订，张玉宝于2019年6月10日才缴足土地出让金本金，显属延期付款，且超过6个月，按照出让合同第三十一条约定，延期付款的，受让人应缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，并可请求受让人赔偿其他损失。基于张玉宝延期支付土地出让金的事实，在案涉决定书被撤销后，为防止国有土地资产收益流失，对于是否应缴纳滞纳金、滞纳金金额的确定、是否解除合同、是否收回土地及是否有其他损失追偿等问题，无为市自然资源和规划局应依法依约重新作出处理。一审法院仅判决撤销《土地出让金催缴决定书》，未责令原审被告重新作出行政行为属法律适用不当，本院予以纠正。综上，上诉人无为市自然资源和规划局的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决适用法律部分错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省无为市人民法院（2019）皖0225行初80号行政判决；二、撤销无为市自然资源和规划局2019年6月24日作出的《出让土地催缴决定书》；三、责令无为市自然资源和规划局对原审原告张玉宝延迟支付土地使用权出让金行为依法重新作出处理。二审案件受理费人民币50元，由上诉人无为市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  查 鹏二〇一九年十二月三十日法官助理陈勇书记员王慧附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。