海南省海口市中级人民法院行政裁定书（2019）琼01行审复10号复议申请人(原申请执行人)海口市美兰区综合行政执法局，住所地海口市美兰区海甸二西路海南广播电视大学6号楼。法定代表人林浩，局长。委托代理人郑桂禄，该局工作人员。委托代理人吴宇青，海南法立信律师事务所律师。被申请人（原被申请执行人）海南正盛房地产开发有限公司，住所地海口市海府路140号嘉安园公寓C6栋别墅。法定代表人张福林。委托代理人蒋景华，该司副总经理。复议申请人海口市美兰区综合行政执法局（以下简称执法局）不服海口市龙华区人民法院（以下简称龙华法院）作出（2019）琼0106行审15号行政裁定（以下简称原审裁定），向本院提出复议申请。本案现已审查终结。2018年6月21日，执法局作出的海管法罚决字M2（2018）第09015号《行政处罚决定书》（以下简称09015号处罚决定），对海南正盛房地产开发有限公司（以下简称正盛公司）处以人民币1275125元的罚款，并责令其自收到处罚决定书之日起15日内到指定银行缴纳罚款，同时告知正盛公司如逾期不缴纳罚款，执法局可按日罚款数额百分之三加处罚款。行政处罚决定作出后，正盛公司在法定期间内既不提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼，又不自动履行行政处罚。执法局于2018年10月8日作出《履行行政处罚决定催告书》，经催告后正盛公司仍不履行。执法局于2019年3月21日向龙华法院申请强制执行。原审裁定认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”及第五十四条：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；……。”的规定可知，没有强制执行权的行政机关，只有在符合当事人在法定期间内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定内容时才能向法院申请强制执行。但在行政机关申请法院强制执行前，应当催告被处罚对象自行履行行政决定的内容。也就是说，行政机关申请法院强制执行前的催告程序启动时间应当在法定申请行政复议或者提起行政诉讼期限届满后，即以符合行政机关向法院申请强制执行条件为前提。本案中，执法局于2018年6月21日向被执行人作出并送达09015号处罚决定，执法局于2018年12月21日以后才符合向法院申请强制执行的条件。但执法局的催告作出于2018年10月8日，在符合向法院申请强制执行条件后，并未催告被执行人履行行政决定的内容便向法院申请强制执行，明显缺乏法律、法规依据。故执法局的该强制执行申请，原审法院不予准许。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第二款、第三款的规定，裁定不准予执行执法局于2018年6月21日对正盛公司作出的09015号处罚决定。复议申请人执法局申请复议称，一、执法局催告正盛公司履行义务符合法定程序；原审裁定以执法局未在申请强制执行期限内催告即申请执行缺乏法律依据为由，裁定不予执行，适用法律错误、没有法律依据。正盛公司在建设万海大厦商住楼续建项目过程中，存在未取得建设工程规划许可证擅自建设的违法行为。为此，执法局依法调查取证并经过责令整改、事先告知、集体会审等法定程序后，于2018年6月21日向正盛公司作出09015号处罚决定，决定：对正盛公司处以罚款人民币1275125元；逾期不缴纳罚款的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，本机关可每日按罚款数额的百分之三加处罚款。正盛公司收到上述处罚决定书后，未缴纳罚款。执法局2018年10月8日向正盛公司下达《履行行政处罚决定催告书》，催告该公司履行处罚决定，该公司仍不履行。并且正盛公司未在法定期限内对上述处罚决定申请复议和提起诉讼。为此，执法局于2019年3月21日向龙华法院申请强制执行。执法局催告履行和申请强制执行的程序完全符合《中华人民共和国行政强制法》第五十三、五十四条的规定，依法予以强制执行。原审裁定认为：执法局申请法院强制执行前的催告程序启动时间应当在法定申请行政复议或者提起行政诉讼期限届满后，执法局在诉讼期届满前，即2018年10月8日催告当事人履行，在诉讼期届满后未催告履行即申请强制执行，缺乏法律、法规依据，并以此为由裁定不予执行。上述认定错误，理由如下：其一、《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”该法条只是规定行政机关申请强制执行前催告当事人履行义务，但并未规定该催告必须发生在诉讼期届满后的申请强制执行期限内。认为行政机关在诉讼期限届满后进行催告，才能申请法院执行，显然没有法律依据。其二、《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定催告程序的立法本意，是通过增设行政机关的及时催告义务来充分保障相对人的合法权益，避免浪费司法资源。而《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条、《中华人民共和国行政复议法》第二十一条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，复议和诉讼期间行政处罚不停止执行。因此，在法定申请行政复议或提起行政诉讼期限内，行政处罚不停止执行，为了保护当事人的权益，行政机关应当在该期限内催告履行，否则《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定毫无意义。可见执法局2018年10月8日催告正盛公司履行，是严格遵守《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定，原审裁定的上述理解违背立法宗旨和本意。其三,此前类似执行案件中，人民法院已经作出生效裁定准予执行行政机关的强制执行申请。原审裁定与此前的生效裁定相矛盾，应予纠正。2原审裁定不准予执行处罚决定，违背《中华人民共和国行政强制法》及《最高人民法院关于适用的解释》的规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条的规定，申请执行的行政行为具有明显缺乏法律法规依据的其他明显违法并损害被执行人合法权益等情形时，裁定不准予执行。但是执法局申请执行的上述处罚决定并不具有以上规定不准予执行的情形。原审裁定以执法局未在申请强制执行期限内催告履行为由裁定不准予执行，明显违背以上司法解释的规定。根据上述司法解释，人民法院审查的应当是“申请执行的行政行为”，即执法局作出的行政处罚决定，而催告履行属于处罚决定作出后法院强制执行前的一个行政前置程序，其并非行政处罚的内容，不属于上述司法解释规定的法院审查的“申请执行的行政行为”范围。因此原审裁定认为催告程序不合法，并适用上述司法解释第一百六十一条裁定不准予执行，明显违背该法释的规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十五条的规定，催告情况是属于受理强制执行的审查要件，而非审查是否准予执行的要件。如果执法局催告不符合《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定，龙华法院应当责令执法局补充催告资料后受理或裁定不予受理本案。然而龙华法院并未责令执法局补充催告资料即受理本案，其认可执法局催告程序合法，符合申请强制执行条件。随后却作出原审裁定不准予执行，其程序自行矛盾，亦违背《中华人民共和国行政强制法》的上述规定。3原审裁定不准予执行处罚决定，将会纵容正盛公司的违法行为，浪费司法资源，并造成巨额国有资产流失。正盛公司未取得建设工程规划许可证上擅自施工，是性质严重的违法行为，且涉及面广，在失去主管部门规划、施工两个环节监督管理的情况下，一旦出现风险，后果不堪设想，甚至会引发巨大的安全生产事故，造成伤亡惨重的人身财产损害，对这样性质恶劣的违法，更应当依法处罚以示惩戒。作出处罚后，正盛公司并未对处罚决定提出异议或复议、诉讼，经催告后至今仍不履行，对此有必要对其强制执行，兑现处罚效果，震慑违法行为。而原审裁定却以一个没有法律依据的理由作出不准予执行的裁定，使得正盛公司可以逃避缴纳罚款，由此将会纵容正盛公司的违法行为。而且，执法局在申请强制执行前已经进行催告，正盛公司知悉其享有的救济权利和未主动履行会被强制执行后果，催告并未加重对正盛公司的处罚，也并未损害正盛公司的合法权益。因此假设执法局在诉讼期内催告构成违法，也只是及其轻微的程序违法。龙华法院裁定不准予执行，实际是让申请人反复申请执行复议，浪费司法资源。值得强调的是，在原审裁定作出的时候已经超过了《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定的申请人民法院强制执行的三个月期限。换言之，龙华法院作出原审裁定之后，执法局已经无法再次申请强制执行，由此将导致对正盛公司处理的1275125元罚款及其逾期将被加处的罚款，正晟公司不予缴纳造成巨额国有资产损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定，对于程序轻微违法的行政行为，人民法院都不应当判令撤销，而只是确认违法，让行政行为继续实施。基于以上立法精神，龙华法院也不应当作出原审裁定不予执行，彻底堵塞强制执行处罚决定的途径。四、龙华法院作出原审裁定违反法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第五十八条规定，人民法院应当自受理之日起30日内作出是否执行的裁定。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十条规定，人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在7日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否执行的裁定。人民法院在作出裁定前，发现行政行为明显违法并损害被执行人和应当听取被执行人和行政机关的意见，并自受理之日起30日内作出是否准予执行的裁定。而龙华法院于2019年3月27日立案受理执法局的执行申请，于2019年4月25日才向执法局作出原审裁定，明显程序违法。龙华法院受理执行申请后，经审查后并没有认为申请执行的处罚决定明显违法并损害正盛公司合法权益。据此，其应当在受理后7日内作出准予执行的裁定，而其却作出不准予执行的裁定，显然违反以上司法解释。假设龙华法院经审查后认为申请执行的处罚决定明显违法，并损害正盛公司合法权益，其应当在听取执法局、正盛公司的意见后作出是否准予执行的裁定。但是龙华法院并未听取执行双方当事人的意见，直接作出原审裁定，违反法定程序。综上所述，龙华法院作出的原审裁定违反法律和司法解释规定，程序违法，纵容正盛公司的违法行为造成巨额国有资产流失，恳请贵院予以撤销并准予执行执法局对正盛公司作出09015号处罚决定。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十四条：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；……。”可见，没有强制执行权的行政机关，只有在符合当事人在法定期间内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定内容时才能向法院申请强制执行。但在行政机关申请法院强制执行前，应当催告被处罚对象自行履行行政决定的内容。也就是说，行政机关在申请法院强制执行前，可以在行政复议或者行政诉讼期限届满之日的前十日向当事人发出催告书，也可以在当事人申请行政救济的期限届满后向当事人发出催告书。本案中，执法局于2018年6月21日向正盛公司作出并送达09015号处罚决定，执法局于2018年12月21日以后才符合向法院申请强制执行的条件，执法局最早可在2018年12月11日催告，但本案执法局的催告却于2018年10月8日作出。原审对催告程序的启动时间存在认识上的错误，但处理结果并无不当。综上，执法局的复议请求，缺乏法律、法规依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第三款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审 判 长 张莲凤审 判 员 张珂瑜审 判 员 吴 茜 二〇一九年十二月二十日法官助理 安建萍书 记 员 麦海燕附相关法律条文中华人民共和国行政强制法第五十八条人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律、法规依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百六十一条被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。