江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏1202行初215号 原告泰州常春高氮合金研发中心有限公司，住所地泰州市姜堰区经济开发区天目西路996号。 法定代表人沈文富，董事长。 委托代理人田志华（特别授权），上海市千方律师事务所律师。 被告江苏省姜堰经济开发区管理委员会，住所地泰州市姜堰区三水街道科技路199号。 法定代表人申兵，主任。 出庭负责人唐军，副主任。 委托代理人单照榴（特别授权），泰州市姜堰区张甸法律服务所法律工作者。 原告泰州常春高氮合金研发中心有限公司诉江苏省姜堰经济开发区管理委员会要求履行法定职责一案，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月10日立案受理后，于2019年10月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告泰州常春高氮合金研发中心有限公司的法定代表人沈文富及诉讼代理人田志华、被告江苏省姜堰经济开发区管理委员会的出庭负责人唐军及诉讼代理人单照榴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告泰州常春高氮合金研发中心有限公司诉称，被告以国家政策限制的理由要求原告终止《投资协议书》，2019年3月18日原被告双方通过协商签署执行《委托评估确认书》，达成共同委托评估公司对原告项目投资的实际损失进行评估，并约定无充分证据和理由，均不得对本次评估结果提出异议，否则无理由造成的逾期一方，应按评估金额的日万分之五支付滞纳违约金。2019年4月22日至7月4日江苏苏地行土地房产评估有限公司完成对原告项目投资的实际损失评估后，7月22日、8月20日原告通过EMS直邮被告提醒被告执行《委托评估确认书》约定的函。直至今日被告无任何书面和口头意见向原告反馈，显然，被告在取得原告终止《投资协议书》谅解后，违背《委托评估确认书》的约定，现原告诉至法院，请求判令被告执行2019年7月4日的资产评估报告，给付原告61785933.12元；判令被告执行2019年3月18日委托评估确认书双方约定的违约金，从2019年7月22日起至被告实际给付之日止的违约金4633944元（以61785933.12元为本金，按照双方约定的每日万分之五滞纳违约金支付，暂计算至2019年12月21日）。 被告江苏省姜堰经济开发区管理委员会辩称，2019年3月18日双方签署委托评估确认书目的在于妥善处理双方投资协议终止后的结算和清理事宜，而委托具备相应资质的评估机构对原告在项目投资中的损失进行评估。如果将投资协议作为行政协议对待，则处理该协议终止后的清算事宜即为行政行为。故委托评估的行为属于为作出该行政行为而实施的准备等过程性行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）项的规定，该委托评估行为不具有可诉性，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围。涉案委托评估确认书明确约定双方对设备本身的估价可否作为损失等问题尚有争议，待评估报告作出后再行协商确认。可见即使评估报告作出，双方仍需继续协商，即执行委托评估确认书的结果只是继续协商，而非照评估结果执行。况且评估机构出具的估价报告存在重大错误，被告有充足理由提出异议。评估机构对被告提出的异议不仅没有如实纠错，反而告知报告载明的评估结论不得作为收储等其他行为价值确定的依据。然而，原告却要求判令被告执行评估结果。故原告的起诉缺乏具体的诉讼请求和事实依据。综上，请求依法驳回原告的起诉。 经审理查明，2013年2月1日，上海常春高氮合金新材料有限公司（乙方）与被告江苏省姜堰经济开发区管理委员会（甲方）签订投资协议书，就乙方在姜堰经济开发区投资建设高氮合金材料项目订立协议，约定由乙方出资在姜堰经济开发区设立新的企业法人，负责项目的实施和运营。2013年2月19日，上海常春高氮合金新材料有限公司与上海常春新材料科技有限公司作为股东，成立泰州常春高氮合金研发中心有限公司，即本案原告。2019年3月18日，原、被告签订委托评估确认书，称鉴于2013年2月1日订立的投资协议书因国家政策限制等原因不宜继续履行，双方已形成终止该协议的合意，为进一步通过友好协商方式，公平、公正地处理投资协议的结算和清算事宜，双方同意共同委托具备相应资质的评估机构，对项目投资中原告公司的实际损失进行评估，故签署本确认书。该委托评估确认书包括评估机构及评估内容、具体办法及要求、评估费的负担及争议的解决方法等内容，其中评估内容部分载明双方设备本身的估价可否作为损失等问题尚存争议，待评估报告作出后再行协商解决。2019年4月22日，原、被告作为委托估价方与受托估价方江苏苏地行土地房产评估有限公司签订估价协议。其中其他事项部分载明江苏苏地行土地房产评估有限公司对委估土地使用权与土地成本、设备资产与停产损失均应分别估价；如何处理由原、被告双方协商确定。2019年5月14日，江苏苏地行土地房产评估有限公司作出（苏）苏地行咨报字（2019）第9号资产价值咨询报告。2019年7月4日，江苏苏地行土地房产评估有限公司作出（苏）苏地行咨报字（2019）第9-1号资产评估报告。2019年7月15日，被告向江苏苏地行土地房产评估有限公司作出“对资产评估报告的异议函”。2019年7月17日江苏苏地行土地房产评估有限公司作出“关于异议函的回复函”，并在函中强调评估结论不应当被认为是对评估对象可实现价格的保证，也不得用于征收、收储等其他行为价值确定的依据。2019年9月6日，被告向江苏苏地行土地房产评估有限公司作出“告知函”，要求该公司作出明确答复。2019年9月18日该公司作出“关于告知函的回复函”，建议被告与原告对相关内容进行确认，三方签订补充协议进一步细化评估范围，如果评估范围发生变化，将按双方协商一致的范围重新评估或做相应调整。2019年10月24日，被告向江苏苏地行土地房产评估有限公司作出“关于解除合同的通知书”，通知解除于2019年4月22日签订的估价协议，并立即终止该协议的履行。现原告诉至法院，请求判令被告执行2019年7月4日的资产评估报告，给付原告61785933.12元；判令被告执行2019年3月18日委托评估确认书双方约定的违约金，从2019年7月22日起至被告实际给付之日止的违约金4633944元（以61785933.12元为本金，按照双方约定的每日万分之五滞纳违约金支付，暂计算至2019年12月21日）。 另查，原告于2019年8月20日向被告邮寄函件，要求被告履行委托确认书的评估结果。后于2019年10月9日向本院提起诉讼。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。根据行政诉讼法理论中的行政行为成熟原则，对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性。本案系原告要求被告履行评估结果的履职之诉。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉，其须对所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。即要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。本案中，原告要求被告执行的评估结果，系基于2019年3月18日的委托评估确认书、2019年4月22日的估价协议，由江苏苏地行土地房产评估有限公司作出的资产评估报告。但根据本案查明的事实，目前各方当事对该评估结果尚未协商达成一致，被告是否应当按照该评估结果履职，尚处于不确定阶段。在行政主体的行政管理范围内，应当由行政主体先行处理，司法权不能代替行政权进行先期裁量。因此，原告在未予被告协商一致或者被告未作出行政决定的情况下，直接要求法院判令给付或者补偿的诉求没有事实和法律依据。 另外，按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查。起诉行政机关不履行法定职责就是如此。行政机关履行法定职责通常需要一个过程，因此有些法律、法规对行政机关履行职责的期限作了专门规定。法律、法规对行政机关履行职责的期限未作专门规定的，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条统一设置了两个月的期限。如果行政机关超过法定期限未履行职责，公民、法人或者其他组织即可以提起诉讼。反之，如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼，就属于起诉时机不成熟，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。本案中，原告向被告申请履职发生在2019年8月20日，提起诉讼时间为2019年10月9日，显然不符合上述规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定如下： 驳回原告泰州常春高氮合金研发中心有限公司的起诉。 本案不需要交纳案件受理费，已预收50元，待本裁定生效后，退还给原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  王 玮 人民陪审员  王凤林 人民陪审员  梁文有 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  窦秀梅