浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终963号上诉人（原审原告）吴惠芬，女，1962年10月16日出生，汉族，住浙江省。委托代理人施周，浙江波宁律师事务所律师。委托代理人黄景，浙江波宁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市镇海区人民政府，住所地浙江省宁波市镇海区骆驼街道民和路569号。法定代表人何黎斌，区长。出庭应诉负责人秦迅阳，副区长。委托代理人范柯，宁波市镇海区人民政府工作人员。委托代理人范奇祺，北京大成（宁波）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）宁波市镇海区征地拆迁管理所，住所地浙江省宁波市镇海区南大街281号。法定代表人林晓杉，所长。委托代理人邓瑶，宁波市镇海区征地拆迁管理所工作人员。委托代理人吴静芳，浙江合创律师事务所律师。吴惠芬诉宁波市镇海区人民政府（以下简称镇海区政府）、宁波市镇海区征地拆迁管理所拆迁行政裁决一案，浙江省宁波市中级人民法院于2019年4月22日作出（2019）浙02行初3号行政判决，驳回诉讼请求。吴惠芬不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月3日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年7月10日进行了调查。上诉人吴惠芬及其委托代理人施周，被上诉人镇海区政府的委托代理人范柯、范奇祺，被上诉人宁波市镇海区征地拆迁管理所的委托代理人邓瑶、吴静芳参加调查。后因镇海区政府提供新的证据材料，又于2019年9月23日公开开庭审理，上诉人吴惠芬及其委托代理人施周，被上诉人镇海区政府出庭负责人秦迅阳及委托代理人范柯、范奇祺，被上诉人宁波市镇海区征地拆迁管理所的委托代理人邓瑶、吴静芳参加调查。本案经最高人民法院批准延长了审理期限，经征询双方当事人同意的协调期间从法定审理期限中扣除。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，原告系宁波市镇海区蛟川街道水××王村汤杨张自然村村民，与儿子华清哲户口一直在该村。2001年4月18日，原宁波市镇海区土地管理局核准镇土拆证〔2001〕03号房屋拆迁许可证。其中，建设项目为镇海招宝投资有限公司拆建汤杨张自然村项目，拆迁依据为原镇海区计划与经济委员会镇计经〔2001〕75号项目批复，拆迁房屋建筑面积17757平方米，拆迁范围为原城关镇渡贺桥、水××王村汤杨张自然村1号-135号，镇宁东路1050号，拆迁期限：一期从2001年4月19日到5月15日止，二期从2001年5月15日到10月15日止。原告父亲吴三介有两子一女，分别为吴国祥（强）、吴国华及本案原告。吴三介位于水××王村汤杨张的原农村住房门牌号为××”，列入上述建设项目拆迁范围内，且已于2001年8月11日签订《房屋拆迁协议书》。2018年10月24日，被告依原告的申请作出被诉不予受理决定。原审法院认为，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称《拆迁条例》）《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（以下简称《拆迁管理办法》）的相关规定及本院的生效行政判决，被告具有作出被诉行政行为的法定职权。原告诉称，汤杨张145号的房屋归吴三介与吴国祥合户所有，一户两宅，两宅并非同时拆迁，该房屋属于2004年拆迁范围，并非镇土拆证〔2001〕03号房屋拆迁许可证许可的拆迁范围，直至今日，汤扬张房屋尚未拆迁完毕，应当按照《关于镇海区征用集体所有土地住宅用房拆迁安置的实施办法（暂行）》《宁波市镇海区征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》（以下简称《镇海拆迁实施意见》）《拆迁条例》《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》《关于〈宁波市镇海区征收集体所有土地房屋拆迁实施意见〉的解释说明》《关于〈镇海区农村村民建房用地管理若干规定〉的补充规定》《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》等新政策，认定原告可单独分户，享受低限安置待遇。被告抗辩称，2001年原告父亲吴三介宅基地房屋拆迁时，虽然被拆迁房屋产权登记人为吴三介，但补偿安置对象是吴三介一户。2001年吴三介另外两个儿子吴国祥、吴国华均登记有合法的宅基地房屋，已经是具有独立的宅基地审批户，而且于2004年分别拆迁安置。被告2014年批准镇海经济开发区B区B-01-28地块（拆迁范围为水××王村双池倪家）与涉案地块不是同一个拆迁事项，不能视为原拆迁事项的延续。在《拆迁条例》施行前，涉案地块已完成拆迁补偿，不能适用新政策，而应当适用当时有效的拆迁政策和农村宅基地管理办法。原告既不符合拆迁时有效的《镇海区农村村民建房用地管理若干规定》规定的分户条件，也不符合现行农村宅基地管理办法规定的分户条件。原告在宅基地户的权利上，仍然在吴三介户内。对此，该院认为，《拆迁条例》第五十一条规定，本条例自2006年10月1日起施行。2000年2月1日起施行的《拆迁管理办法》同时废止。本条例施行前已发布拆迁公告并开始实施拆迁的项目，按照原办法处理；但拆迁范围内所有被拆迁人均未签订拆迁补偿安置协议的，适用本条例。本案中，原告父亲吴三介位于水××王村汤杨张的原农村住房门牌号为××”的房屋，于2001年被列入镇土拆证〔2001〕03号房屋拆迁许可证核准的涉案建设项目拆迁范围内；拆迁期限一期从2001年4月19日到5月15日止，二期从2001年5月15日到10月15日止；吴三介于2001年8月11日签订《房屋拆迁协议书》；该项目拆迁已于《拆迁条例》施行前实施完毕。故本案拆迁政策及分户应适用2001年有效的《拆迁管理办法》及镇土拆证〔2001〕03号房屋拆迁许可证核准的拆迁期限内能够有效适用的规范性文件，即《镇海区贯彻〈宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法〉的若干规定》及《镇海区农村村民建房用地管理若干规定》。被告的抗辩意见成立，该院予以采纳。原告以不同拆迁项目仍在拆迁和“一户两宅”等为由，主张适用《拆迁条例》等新政策的观点，与事实和法律不符，该院不予采纳。《拆迁管理办法》《镇海区贯彻〈宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法〉的若干规定》并没有对分户和宅基地审批条件等作出规定，而《镇海区农村村民建房用地管理若干规定》第六条第二款规定，有的农户有2个以上儿子，其中一个儿子已满法定婚龄的，允许享受小户用地面积；入赘女婿以户口迁入为准，也可享受小户用地面积，原有住房合并计算。即只有达到法定婚龄的儿子或入赘女婿才可分户。原告是吴三介户内唯一的女儿，且无入赘女婿情形，不符合分户条件，也不能单独申请宅基地。原告认为其应当单独分户，符合宅基地审批条件的主张不能成立，该院不予支持。综上，本案应当认定原告作为吴三介的户内成员已经由吴三介为户主于2001年8月11日签订了《房屋拆迁协议书》，在已经签订协议的情况下，原告再行申请房屋拆迁裁决，不符合受理条件。被告据此作出被诉不予受理决定，并无不当。原告要求撤销被诉不予受理决定，理由不足，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吴惠芬的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴惠芬负担。吴惠芬上诉称：其在一审中提交的证据《农村私人建房用地呈报表》和《分户协议书》各1份、水琚王股份经济合作社证明2份，证明目的为吴三介与长子吴国祥合户，一户两宅，分别为汤杨张102号的平房、汤杨张145号的楼房。原审判决对该证据证明的客观事实予以确认。但原审法院在“本院认为部分”又认为“本案中，原告父亲吴三介位于水××王村汤杨张的原农村住房门牌号为××”的房屋，于2001年被列入镇土拆证[2001]03号房屋拆迁许可证核准的涉案建设项目拆迁范围内；拆迁期限一期从2001年4月19日到5月15日止，二期从2001年5月15日到10月15日止；吴三介于2001年8月11日签订《房屋拆迁协议书》;该项目拆迁已于《拆迁条例》施行前实施完毕。故本案拆迁政策及分户应适用2001年有效的《拆迁管理办法》及镇土拆证[2001]03号房屋拆迁许可证核准的拆迁期限内能够有效适用的规范性文件，即《镇海区贯彻宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法〉的若干规定》及《镇海区农村村民建房用地管理若干规定》。”“综上，本案应当认定原告作为吴三介的户内成员已经由吴三介作为户主于2001年8月11日签订了《房屋拆迁协议书》，在已经签订拆迁协议的情况下，原告再行申请房屋拆迁裁决，不符合受理条件”。这明显是自相矛盾，一方面原审法院认定，吴三介与长子吴国祥合户，一户两宅，分别为汤杨张102号的平房、汤杨张145号的楼房，另外方面原审法院又仅以汤杨张102号的平房的拆迁作为拆迁政策及分户的适用依据，是完全不正确的。1.吴三介与其长子吴国祥合户，一户两宅，两宅并非同时拆迁，汤杨张102号系2001年拆迁，汤杨张145号系2004年拆迁，2004年拆迁并非适用2001年4月的拆迁许可证。农村宅基地是以户为单位，故认定吴三介、吴国样户拆迁的时间节点不能仅以汤杨张102号作为拆迁政策及分户的时间节点，而应该以该户全部房屋拆迁终了时作为时间节点，也即应以汤杨张145号2004年拆迁时的时间节点作为拆迁政策及分户的时间节点。在这里特别强调的是“吴三介与其长子吴国祥合户”的概念就是吴三介吴国祥户的概念，并非吴三介户，并不存在吴三介户的概念，法院在“本院认为”部分以“原告作为吴三介的户内成员已经由吴三介作为户主”为由驳回诉讼请求不正确。2.关于拆迁政策适用。2006年10月1日，《拆迁条例》开始实施，规定了低限安置标准，这是宁波市市一级层面第一次规定了低限安置标准，但实际上在此之前，镇海区2003年12月12日已开始实施自己的拆迁政策即《关于镇海区征用集体所有土地住宅用房拆迁安置的实施办法(暂行)》(镇政办[2003]1143号)，该文件第四点规定“被拆迁的合法建筑面积，不足下列户型建筑面积标准的，按下列标准计算，其未达到的建筑面积部分另外给予安置补贴及相应的安置补贴金。”“可享受未建建筑面积安置补贴对象的确定，必须同时符合下列三个条件:本村在册农业人口、长期居住且生活基础在××、符合农村宅基地建房审批条件的”。《拆迁条例》公布后，为配合条例的实施，镇海区2007年7月27日颁布的《镇海拆迁实施意见》第十条规定了区底限安置标准，原文照抄了《关于镇海区征用集体所有土地住宅用房拆迁安置的实施办法(暂行)》(镇政办[2003]143号)第四点规定的户型建筑面积标准。由此也可以体现镇海区的低限政策实际上从2003年12月12日开始实施了。为了新旧政策衔接，宁波市国土资源局镇海分局颁发了《关于的解释说明》(镇土资发[2007]25号)，在第七条特别明确“2006年10月1日《条例》施行前后未间断的拆迁项目，即《条例》施行前有已签订拆迁协议的，《条例》施行后仍有签订拆迁协议的，对该批被拆迁人也应按新政策补差”，也即2006年10月1日未间断的拆迁项目也应适用新政策。鉴于镇海区2003年12月12日开始实施低限安置政策，与《拆迁条例》、《镇海拆迁实施意见》存在政策上承继。更鉴于与汤杨张145号同一地块的汤杨张156号尚未拆迁，汤扬张自然村的拆迁跨越《拆迁条例》实施前后，汤杨张自然村尚未完全拆迁完毕的现状，故上诉人应适用《拆迁条例》《镇海拆迁实施意见》的规定，按《镇海拆迁实施意见》第十条规定的低限安置标准，上诉人及其子为2人户，可以享受120平方米的镇海区低限安置政策。原审法院认定应该适用2001年有效的《拆迁管理办法》及镇土拆证(2001)03号房屋拆迁许可证核准的拆迁期限内能够有效适用的规范性文件，是不正确的。3.关于分户的问题。2001年11月15日《关于的补充规定》(镇政【2001】78号)第三条规定:有二个以上子女的农户，其已成家但户粮关系尚在本村的女方(配偶没有住房)，可享受小户用地面积，原有住房合并计算，故上诉人可以分户。2004年10月12日起施行的《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》(镇政发[2004]66号)第十条规定:“农嫁非”结婚后长期(3年以上)并持续居住在本村的农村村民，居民方未享受住房政策，农民方未享受过宅基地政策的，其在册农业人口建房用地面积按每人24平方米内审批，上诉人仍然可以分户。原审法院认定上诉人不能分户是不正确的。综上，请求撤销原判，依法改判。镇海区政府答辩称：1.原判决认定事实清楚。（1）拆迁补偿时对“户”的认定标准。吴三介为原宁波市镇海区水××王村汤杨张自然村村民，育有二子一女分别为吴国祥、吴国华、上诉人吴惠芬。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准”。吴三介及子女实际已取得宅基地情况如下:父亲吴三介1993年登记有宅基地面积57.4㎡汤杨张自然村102号(2间平房)。兄弟吴国祥1993年登记有宅基地面积37.5㎡汤杨张自然村145号(一间楼房)。兄弟吴国华1993年登记有宅基地面积37.5㎡汤杨张自然村146号(一间楼房)，2000年12月5日经批准的宅基地面积35㎡(一间平房)。吴三介、吴国祥、吴国华各自拥有一处经有批准权机关依法登记及批准的宅基地，各自成户符合法律规定，上诉人没有宅基地。不论申请宅基地建房还是获得集体土地拆迁安置资格，批准和登记宅基地权利，都是“一户一宅”与“一宅户”的对应关系，都是以户为单位。上诉人吴惠芬既不符合拆迁时有效的《镇海区农村村民建房用地管理若干规定》(镇政(2000)40号)规定的分户条件，也不符合现行农村宅基地管理办法规定的分户条件。因此，吴惠芬在宅基地户的权利上，仍然在父亲吴三介户内。（2）吴三介、吴国样、吴国华分别按户拆迁安置(不同拆迁项目)。案涉吴三介户原老房位于水××号，列入镇土拆证(2001)03号房屋拆迁许可证拆迁范围内，于2001年8月11日签定拆迁协议。吴国祥、吴国华原老房分别位于水××、××号，并未在镇土拆证(2000)3号房屋拆迁许可证范围内，之后分别于2004年11月26日和27日因其他拆迁项目签定拆迁协议与本案无关。吴三介、吴国祥、吴国华分别按照其登记的土地证书计户，按3户拆迁安置，父子均单独成户并不存在上诉人称“吴三介、吴国祥父子合户”情况。案涉吴三介户原老房位于水××王××”，拆迁时根据当时有效的《拆迁管理办法》、《镇海区贯彻宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法的若干规定》(镇政(2000)56号)，吴三介户按“拆一赔一”补偿安置(并无低限安置政策规定)。2.原判决适用法律正确。（1）拆迁安置政策的适用应以该地块镇土拆证(2001)03号房屋拆迁许可证发布的时间为节点。吴三介于2001年8月11日签定拆迁协议并补偿安置，上诉人吴惠芬是否符合分户安置条件，是否有低限安置保障，应以当时生效的法律法规、规章制度为适用依据。2001年拆迁时有效的与本案有关的法律法规为原2000年2月1且起施行的《拆迁管理办法》、原2000年12月25日印发的《镇海区贯彻宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法的若干规定》(镇政(2000)56号)、《镇海区农村村民建房用地管理若干规定》(镇政(2000)40号)。对同一村不同区域实施征地拆迁的时点和范围，取决于项目规划、征地的时点和范围红线，水××王村历经多项目多次拆迁，即使是客观距离较近的房屋但因拆迁项目不同所以与案涉地块不是同一个拆迁事项，不能视为原拆迁事项的延续。《拆迁条例》第五十一条明确规定，“本条例自2006年10月1日起施行。2000年2月1日起施行的《拆迁管理办法》同时废止。本条例施行前已发布拆迁公告并开始实施拆迁的项目，按照原办法处理；但拆迁范围内所有被拆迁人均未签订拆迁补偿安置协议的，适用本条例”。在该条例施行前，案涉地块镇土拆证(2001)03号已完成拆迁补偿，因此上诉人吴惠芬主张要适用拆迁完成后新的规章制度并无依据。（2）不予受理的法律依据正确。据上述分析，被上诉人虽因职权继受作为裁决机关，但裁决的具体依据仍适用原2000年2月1日起施行的《拆迁管理办法》。根据第十五条规定，吴三介一户已经就搬迁期限、安置地点、安置方式与面积、补偿办法及金额内与拆迁人达成合意签订了房屋拆迁协议书，且上诉人吴惠芬不符合单独分户补偿的条件，与吴三介作为一户补偿安置，因此上诉人吴惠芬申请裁决不符合规定。被上诉人于2018年10月24日作出的拆迁行政裁决不予受理正确。综上，请求驳回上诉、维持原判。宁波市镇海区征地拆迁管理所未提交书面答辩意见。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，镇海区政府向本院提交了吴三介证号为镇（集建）93字第01-18-1-37号的地籍档案一份，用以证明吴三介作为一户已经获得拆迁补偿安置。吴惠芬及宁波市镇海区征地拆迁管理所对该证据的三性均无异议，予以确认。经审查，该地籍档案中的土地登记审批表记载，涉案土地坐落于水××王村汤杨周，申请登记人为吴三介，土地所有权性质为集体，土地权属来源为划拨，用地面积为57.4平方米，土地实际用途为住宅，家庭人口为2人。该地籍档案载明的家庭人口应为吴三介及其妻子陈兰花，不包括吴惠芬及其儿子。该证据可以证明1993年初始登记时上述宅基地的使用权人为吴三介和陈兰花2人的事实。经审理，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是，针对吴惠芬提出的裁决申请，镇海区政府作出的不予受理决定是否正确。本案中，镇海区政府以“吴惠芬的拆迁安置补偿权益已经包含在其父亲吴三介于2001年8月11日签订的房屋拆迁协议内”为由，根据《拆迁管理办法》第十五条的规定，决定对吴惠芬的裁决申请应不予受理。但从查明的事实看，吴三介被拆迁房屋的所有权人不包含吴惠芬；吴三介作为被拆迁人于2001年8月11日与拆迁人镇海区城关镇人民政府拆迁办公室签订的《房屋拆迁协议书》，其内容不能反映涉及吴惠芬的权益；吴三介签订上述拆迁协议前，吴惠芬及其儿子的户口已经从吴三介户内迁出。因此，镇海区政府认定吴惠芬作为吴三介的户内成员已经由吴三介为户主于2001年8月11日签订了《房屋拆迁协议书》的事实，证据不足，予以指正。对于拆迁裁决的受理问题，原《拆迁管理办法》第七条规定：本办法所称的拆迁人，是指取得土地行政主管部门核发的征地拆迁许可证的建设单位或个人。本办法所称的被拆迁人，是指被拆迁房屋及其附属物的合法所有人。本办法所称的拆迁单位，是指受拆迁人委托从事征地拆迁工作的单位。第十五条第一款规定：拆迁人与被拆迁人对搬迁期限、安置地点、安置方式与面积、补偿办法及金额等内容经协商达不成协议的，由批准拆迁的土地行政主管部门裁决。《拆迁条例》第四条规定：本条例所称的拆迁人是指各县（市）、区人民政府设立或者指定的实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构。本条例所称的被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属设施的所有权人。第十六条第一款规定：拆迁人和被拆迁人在拆迁公告确定的搬迁期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县（市）、区人民政府申请裁决。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第十二条规定：县（市）、区人民政府应当自收到裁决申请书之日起5个工作日内对申请书和有关证据、资料进行审查，作出是否受理的决定。有下列情形之一的，不予受理：（一）对经批准的集体所有土地房屋拆迁实施方案提出异议的；（二）申请人或者被申请人不是拆迁当事人的；（三）拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，或者拆迁裁决做出后，当事人就同一事由再次申请裁决的；（四）房屋已经灭失的；（五）被拆迁房屋属于违法建筑的；（六）裁决机关认为依法不予受理的其他情形。本案中，吴惠芬系无房户，不属于被拆迁人，不具有申请拆迁裁决的申请人资格，因此镇海区政府作出不予受理决定结论正确。吴惠芬主张整村拆迁而应享有的安置补偿权益，可与安置补偿主体协商或申请履行法定职责。综上，镇海区政府作出的不予受理决定理由虽然不当，但结论正确，原审判决驳回吴惠芬的诉讼请求，理由不当，但结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴惠芬负担。本判决为终审判决。审判长  楼缙东审判员  王玉岳审判员  周进海二〇一九年十二月二十日书记员  张 莹