贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)黔27行终236号 上诉人（一审第三人）杜德先，男，1957年7月29日生，汉族，住贵州省长顺县。 委托代理人刘凯、杨金，贵州九紫星律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）陈正祥，男，1967年8月8日生，汉族，住贵州省长顺县。 委托代理人陈正刚，男，1976年8月10日生，汉族，住贵州省长顺县，系被上诉人陈正祥之弟。 一审被告长顺县人民政府，住所地长顺县城关镇。 法定代表人李友军，该县政府县长。 委托代理人甘立君，长顺县司法局工作员。 一审被告长顺县自然资源局，住所地长顺县长寨镇长发中路。 法定代表人余德恩，系该局局长。 委托代理人杨永红，长顺县林业局工作员。 上诉人杜德先与被上诉人陈正祥，一审被告长顺县人民政府、长顺县自然资源局林业行政登记一案，杜德先不服贵州省龙里县人民法院作出的（2019）黔2730行初19号行政判决，向本院提出上诉。本案现已审理终结。 一审法院查明：农村家庭承包责任制落实时，杜怀峰（已故）户、杜德能（已故）户、杜德先户、陈永明（已故，陈正祥之父）户、杜德金户共计五户经由集体组织共同分包贵州省长顺县××村××组“幺冲”部分山林，五户又对该处山林进行了管护范围分割。2008年1月1日，根据杜德先户的申请，长顺县人民政府、长顺县林业局（现林权登记职能已划转长顺县自然资源局）向杜德先户颁发了长府林证字（2008）第00999-1/1号林权证，将位于贵州省长顺县××村××组“幺冲”（四至为东至杜克勇山林，南至陈正祥等2户联户山林，西磨盘至陈家院路，北至磨盘至陈家院路林地使用权、森林或林木所有权及使用权登记给杜德先户。2017年因都香高速建设须占用争议林地，陈正祥与杜德先产生纠纷，申请长顺县人民政府长寨街道办处理未果。2019年3月3日，陈正祥通过查阅上述林权登记情况的档案，遂于2019年4月22日向龙里县人民法院提出行政诉讼，请求撤销长府林证字（2008）第××号林权证中关于贵州省长顺县××村××组“幺冲”（四至为东至杜克勇山林，南至陈正祥等2户联户山林，西磨盘至陈家院路，北至磨盘至陈家院路的林权登记。 一审法院认为：根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条、《不动产登记暂行条例》第六条第二款、第七条第一款、《贵州省林地管理条例》第八条之规定，长顺县人民政府享有对辖区内林地林权登记颁证的法定职权，且在涉案林权证盖章；长顺县自然资源局作为长顺县人民政府的确定的不动产登记管理部门现实际负责涉案林权登记颁证工作，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，二被告是本案适格被告。 根据审理查明的事实，陈正祥户与杜德先户共同从集体组织包山林的“幺冲”部分山林，双方对权属界线存在争议，陈正祥是本案利害关系人，即享有本案诉权。 依照《贵州省林地管理条例》第十一条并参照《林木和林地权属登记管理办法》第五条之规定，申请林权登记的必须提供林地权属登记申请表、身份证明或者资格证明、申请登记的林地权属证明材料及依法应当提交的其他材料，并依照法定程序申请登记。本案中，二被告不能提供的上述相关证据，杜德先也未能争议林权提供有力的权属证据。据此被告作出林权登记的主要证据不足，依法应当予以撤销。 本案仅就被告作出的林权行政登记予以处理，不涉及争议林权的实质权利归属。陈正祥与杜德先之间存在林木、林地所有权和使用权争议的，应依照《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，在尊重历史事实的基础上持权利来源相关证据向当地人民政府申请确权。林木、林地所有权和使用权争议解决后，权利人可依据争议处理结果重新申请林权登记；涉及林地已被征收的，按照争议处理结果依法领取补偿款。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销长府林证字（2008）第××号林权证中关于贵州省长顺县××村××组“幺冲”（四至为东至杜克勇山林，南至陈正祥等2户联户山林，西磨盘至陈家院路，北至磨盘至陈家院路的林权行政登记颁证行为。本案诉讼费50元，由长顺县人民政府、长顺县自然资源局负担。 一审宣判后，杜德先不服，向本院提起上诉。 上诉人杜德先上诉称：1.一审判决认定事实不清，证据不足。一审法院以上诉人未提供争议林地的权属依据，长顺县政府、长顺县自然资源局作出的登记颁证行为证据不足判决撤销了案涉颁证行为系认定事实不清。本案争议的山林地从上世纪八十年代由上诉人、被上诉人、杜怀峰、杜克勇以及杜德金共同承包。当时因山林上的林木数量有差别，故依据林木多的所占面积少、林木少的面积多为原则而予以分割。当时“幺冲”山林地，四抵为：东至杜克勇山林，南抵陈正祥等联户山林，西抵磨盘至陈家院路，北抵磨盘至陈家院路，该范围土地分给上诉人户承包。2008年开始全国范围的登记、换证工作。经过召开群众会议、上山指界、勾图、接界人签字、三榜公示后。长顺县政府向上诉人颁发了案涉《林权证》。该证是长顺县政府、长顺县自然资源局对上诉人承包“幺冲”林地的确权。你是死人在一审期间未提交任何证明案涉《林权证》登记错误的证据。一审法院认定事实不清、证据不足。2.一审判决适用法律错误。一审判决认定“本案仅就被告作出的林权行政登记予以处理，不涉及争议林权的实质权利归属。原告与第三人之间存在林木、林地所有权和使用权争议的，……按照争议处理结果依法领取补偿款”。本案中，2017年因修建都香高速公路，“幺冲”山被征收。上诉人持有的案涉《林权证》所登记的林地也被征收。本案争议地自2008年颁发《林权证》以来，一直由上诉人管理、适用、收益，被上诉人从未有异议，直至因都香高速公路建设被征收。综上，一审判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误。上诉人请求撤销龙里县人民法院作出的（2019）黔2730行初19号行政判决书，并依法改判或者发回重审；上诉费由被上诉人负担。 被上诉人陈正祥辩称：2008年集体林权制度改革时，其正在外务工。换发新的证书时被上诉人的父亲将新证领回后，原告也未顾及过此事。上世纪八十年代，被上诉人所在村民小组将案涉“幺冲”划分承包，以各五户共分一面坡，面积基本相等，并非以林木多少划分。当时上诉人分的山是在坡中间，上诉人以其他几家的林木相对要茂盛一点，自己家的林木少而主张多分林地是在强词夺理。争议发生后，长顺县政府和长顺县自然资源局的工作人员到现场查看，发现被上诉人和杜德金户共证的林地为4.04亩，而上诉人户的林地却有9亩之多。通过逐一找本组村民上山指认，发现当年勾图时误将被上诉人的林地勾进了上诉人的图上。长顺县政府和长顺县自然资源局在做了大量工作后才得出的结论。上诉人认为一审判决认定事实不清、证据不足与事实不符。被上诉人请求驳回上诉人的上诉请求。 在审理期间，上诉人向本院提交一份《林权登记申请表（内标）》，证明颁证程序合法。 一审被告长顺县政府对上述证据的质证意见：这是林权登记的申请表。申请表与颁证行为是否错误无直接关系。当时指界是错误的，该证据不能达到上诉人的证明目的。 一审被告长顺县自然资源局对上述证据的质证意见：该证据达不到上诉人的证明目的。 被上诉人的质证意见与二一审被告一致。 被上诉人、一审被告长顺县政府、长顺县自然资源局未向本院提交新的证据。 上诉人提交的证据客观真实、来源合法，能证明本案的基本事实，本院予以确认。 本院审理查明的事实与一审查明的基本事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系被上诉人对长顺县政府向上诉人颁发林权证的行为不服而提起的撤销颁证行为之诉。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有的和国家所有的由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，农村集体经济组织作为发包方，承包方为本集体经济组织的农户。该法第二十二条、二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。”因此，农户对林地的承包经营权自承包经营合同生效时取得并设立。《林权证》作为一种林地林木权利证书，是相关行政主管机关对林地林木权利经行政登记后颁发给权利人的凭证。尽管林地行政登记具有一定的公权力属性，但根本上是行政主管机关在当事人林地林木权利意思表示即土地承包经营合同的推动下对林地林木权利的确认，其本身并不创设权利。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”一般情况下，当事人直接向人民法院提起诉讼的，应自知道或者应当知道行政行为之日起六个月内提起诉讼；因现实中存在行政机关作出行政行为时当事人确实不知道行政行为内容的情况，因此该法条第二款规定了二十年和五年最长起诉期限。因不动产提起诉讼的最长起诉期限为二十年，其他案件的最长起诉期限为五年，且在最长起诉期限内当事人知道行政行为的，应当自知道或者应当知道之日起六个月内起诉，但不得超过最长起诉期限。最长起诉期限属于客观期间，无论什么原因均不发生扣除、延长。最长起诉期限不以当事人知道或者应当知道行政行为的时间起算，而是以行政行为作出之日起算。 最高人民法院《关于适用的解释》第九条第一款规定：“对行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’，是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”所谓“因行政行为导致不动产物权变动”，是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。《适用解释》第九条第一款虽然是对《行政诉讼法》第二十条的解释，但也同样适用于第四十六条第二款。亦即，适用二十年最长保护期限的案件，仅限于因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。《林权证》仅是对林地林木权利人享有的基于承包经营合同取得的权利的确认，因此颁证行为本身并不会直接对权利人的承包经营权产生设立、变更、转让、消灭等法律效果。所以被上诉人提起的撤销颁证之诉并非系因不动产提起的诉讼，结合《行政诉讼法》第四十六条的规定，本案最长起诉期限应适用五年而非二十年。案涉《林权证》的颁发时间为2008年1月1日。按照上述法律规定，被上诉人自2008年1月1日起五年内应向人民法院就颁证行为提起诉讼。而被上诉人于2019年4月22日才向一审法院提起撤销颁证行为的诉讼，已经明显超过了法律规定的最长起诉期限。虽然被上诉人主张其于2019年3月3日通过查询案涉林权登记档案才提起诉讼，但是其知晓案涉颁证行为的时间已经在最长起诉期限之外了。 综上，被上诉人陈正祥无正当理由超过法定起诉期限提起本案诉讼，根据最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的应当裁定驳回起诉。对被上诉人陈正祥的起诉，依法应当予以驳回。一审判决认定事实不清、适用法律错误，应予以撤销。上诉人与被上诉人如对案涉林地有权属争议，可以通过申请行政裁决的方式予以解决；林业行政主管机关发现颁证程序违法，也可通过自查依职权自行撤销案涉《林权证》。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销龙里县人民法院（2019）黔2730行初19号行政判决； 二、驳回陈正祥的起诉。 一审案件受理费50元，退还陈正祥；二审案件受理费50元，退还杜德先。 本裁定为终审裁定。 审判长  郑天成 审判员  游昌新 审判员  夏 永 二〇一九年十二月十九日 法官助理石吉清 书记员张迪佳