贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔行终1991号 上诉人（原审原告）思南县张家寨吼水坝纸制品厂。 法定代表人许义康，该厂负责人。 被上诉人（原审被告）贵州省思南县人民政府。 法定代表人席龙海，该县县长。 上诉人思南县张家寨吼水坝纸制品厂（以下简称吼水坝纸制品厂）与被上诉人贵州省思南县人民政府（以下简称思南县政府）其他行政管理一案，贵州省铜仁市中级人民法院二〇一九年九月九日作出（2019）黔06行初48号行政判决。上诉人吼水坝纸厂不服该判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人吼水坝纸制品厂，向本院提出的上诉请求为：1、撤销（2019）黔06行初48号行政判决；2、请求二审改判支持上诉人的一审全部诉讼请求；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1、以废纸为原料生产纸制品的微型企业在2011年就明令不准兴办，上诉人作为普通老百姓并不知晓，而被上诉人作为政府机关，应当知晓并掌握国家政策及法律法规，被上诉人对上诉人申办时应说明不予批准和及时阻止，相反，被上诉人一直在给予上诉人引导、扶持、审批、许可、鼓励。可见被上诉人为了要政绩违反了国家法律法规。被上诉人不依法履职，违法审批、滥用行政权力，行政许可违法的行为严重侵犯了上诉人的合法权益；2、经过被上诉人的层层审批，上诉人已经取得了营业执照，机构代码证和税务登记证等证照，这充分说明了上诉人的企业在建设之前获得被上诉人的行政许可；3、一审法院认定的证据错误不合法。尤其是由被上诉人提交并被一审法院采用的的生效判决与本案无关致使一审法院认定事实错误，被上诉人提交的行政强制执行决定书和送达回证，均是在被上诉人拆除上诉人的企业设备之后才送达的，被上诉人的强制执行行为违法；4、一审法院适用法律错误；5、在上诉人的证照尚处合法有效的情况下，被上诉人联合镇政府强制拆除上诉人的生产设备的行为是违法的。 被上诉人思南县人民政府未作答辩。 被告思南县政府于2018年10月18日作出思府行强执字﹝2018﹞2号行政强制执行决定书（以下简称﹝2018﹞2号强制执行决定)决定：责成张家寨镇人民政府于2018年10月22日强制拆除当事人（吼水坝纸制品厂）的生产设备。 上诉人吼水坝纸制品厂向一审法院提起诉讼称，2012年初，原告的法定代表人许义康根据被告及其职能部门制定的创业政策，通过层层审批，创建了微型企业思南县张家寨吼水坝纸制品厂，办理了相关证照，于同年6月建成投产。经被告组织评审，原告作为微型企业验收合格，并获被告首期3万元扶持资金。2013年获被告扶持资金2万元。在原告合法经营过程中，被告于2017年2月22日以建设不符合国家产业政策为由作出思府行罚字﹝2017﹞4号行政处罚决定书（﹝2017﹞4号处罚决定）责令关闭思南县张家寨吼水坝纸制品厂。原告不服，申请行政复议。后经过一、二审判决，原告还是不服，向最高人民法院申请再审。该院于2018年10月9日立案受理。2018年10月11日，被告作出思府行催告字﹝2018﹞2号行政处罚决定催告书（以下简称﹝2018﹞2号催告书）要求原告履行﹝2017﹞4号处罚决定，在接到催告书后10个工作日内自行拆除生产设备。之后，被告又于2018年10月18日作出思府行强执字﹝2018﹞2号行政强制执行决定书（以下简称﹝2018﹞2号强制执行决定)，责成思南县张家寨镇人民政府于2018年10月22日强制拆除原告的生产设备。该镇人民政府于2018年10月19日对原告的生产设备进行了强制拆除，并非法将煤炭等物资运走。原告认为被告作出强制执行决定，强制拆除原告生产设备等行政行为违法，严重侵犯了原告的合法权益，理由：一、被告不依法履职，且行政行为违法，侵犯了原告的合法权益。1、关于国家发改委《产业结构调整指导目录（2011年本)》明确规定：“单条1万吨/年及以下，以废纸为原料的制浆生产线”属于淘汰类项目，原告对此并不知晓，而被告作为政府机关，理应把好控制关，对此类项目申请时，对申请人进行说明，不予批准。可原告从2012年4月申请的就是办理以废纸为原料制浆生产纸制品的微型企业，被告应当不予批准，相反，却一直给予扶持、审批、鼓励，充分说明被告严重违法。2、原告提交的《微型企业申请人创业能力审查表》、《微型企业经营场所现场照片》、《营业执照》等证照，以及被告对原告财政补助资金扶持，证明被告对原告所办企业的性质、场地、建设规模和相关情况是明知的。二、被告违法的后果由原告承担，显属不当。原告创办微型企业经营造纸，被告明知不合法，却予以鼓励、审批和扶持。被告违反《中华人民共和国水污染防治法》第八十七条、国家发改委令﹝2011﹞9号、《贵州省人民政府关于大力扶持微型企业发展的意见》（黔府发﹝2012﹞7号）的有关规定对原告的微型企业开办鼓励、审批、扶持，致使原告对自身合法、合规性深信不疑，由此导致原告的合理信赖利益受损，造成巨大损失，责任应由被告承担。三、被告依据其作出的强制执行决定强制拆除原告生产设备的行为违法。1、被告在执行决定中擅自将处罚决定中的责令关闭扩大为责令关闭与拆除生产设备，在对原告的生产设备无任何行政处理的前提下,直接实施强制拆除，没有法律依据。2、即使是对原告生产设备的行政处理，被告也无权作出。3、原告已经履行了被告作出的处罚决定，不存在不履行行政决定的情形。原告已经关闭了造纸厂，停止生产且一直没有恢复生产，只是没有拆除生产设备，不存在不履行行政决定的情形。四、被告将其行政强制执行权委托给张家寨镇人民政府实施明显违反合法行政的原则。行政强制执行应当由作出具体行政行为的行政机关实施或申请人民法院强制执行。法律并未授权行政机关可以将自身的行政强制执行权力委托其他行政机关实施，被告的委托行为违法。五、被告强制拆除原告生产设备，程序违法。1、被告于2018年10月18日作出执行决定，责成张家寨镇人民政府于2018年10月22日强制拆除原告的生产设备。可张家寨镇人民政府于2018年10月19日便强制拆除了原告的生产设备。强制执行决定确定的执行时间与实际执行时间不一致，严重违反法定程序。2、被告没有强制执行权，只能向人民法院申请强制执行。3、被告未经公告，原告亦未经过法定诉讼程序，被告便对原告生产设备强拆，明显违反法定程序。请求:1、依法判决确认被告作出的﹝2018﹞2号强制执行决定及2018年10月19日强制拆除原告生产设备的行政行为违法，并撤销﹝2018﹞2号行政强制执行决定。2、依法判决确认被告对原告的行政许可违法。3、依法判决确认被告侵犯原告的合法权益。4、依法判决确认被告滥用行政权力。5、依法判决确认被告不依法履职。本案涉及诉讼费用由被告承担。 一审法院经审理查明，2012年4月29日，许义康填报的微型企业申请人创业能力审查表中载明：拟经营项目为纸制品加工销售，拟从事项目发展简介一栏中载明为本项目以废纸为原料，通过简易加工做成火纸。该申请表由有关部门签章并载明“同意推荐”、“培训合格”、“符合微型企业条件及标准”及“通过评审首期财政补贴3万元”。2012年5月25日，吼水坝纸制品厂取得个人独资企业营业执照，营业执照载明投资人为许义康，经营范围及方式一栏载明为企业筹建。2012年6月，吼水坝纸制品厂建成投产，设有火纸生产项目一条，生产工艺为：外购废纸一打浆一造纸设备一烘干一成品，生产线设计生产能力约为1500t/年,实际生产能力约为600t/年。2012年6月18日，该厂办理了组织机构代码证和税务登记证。2016年12月21日，被告思南县政府经思南县环保局的报告，对原告吼水坝纸制品厂违规生产进行立案调查，2017年1月5日作出责令关停事先告知书。2017年2月22日，被告以淘汰严重污染水环境的落后工艺和设备，禁止新建小型造纸项目为由，作出﹝2017﹞4号行政处罚决定，责令关闭原告吼水坝纸制品厂，并在收到处罚决定之日起立即停止生产，在10日内自行拆除生产设备。原告不服，向铜仁市人民政府申请行政复议，铜仁市人民政府复议后维持被告的处罚决定。于是，原告提起行政诉讼，请求撤销上述处罚决定和复议决定。2017年11月15日，黔东南州中级人民法院作出（2017）黔26行初423号行政判决，驳回原告的诉讼请求。2018年4月9日，贵州省高级人民法院作出（2018）黔行终510号行政判决，驳回上诉人吼水坝纸制品厂的上诉，维持原判。判决生效后，原告仍不履行自行拆除生产设备。2018年10月11日，被告作出﹝2018﹞2号催告书，催告其收到催告书后10个工作日内自行拆除生产设备。因原告仍不履行催告内容，被告于2018年10月18日作出﹝2018﹞2号行政强制执行决定，责成思南县张家寨镇人民政府于2018年10月22日强制拆除原告的生产设备。2018年10月19日，思南县张家寨镇人民政府强制拆除了原告的生产设备。 另查明，2018年9月25日，原告吼水坝纸制品厂不服贵州省高级人民法院（2018）黔行终510号判决，向最高人民法院申请再审。2018年12月27日，最高人民法院作出（2018）最高法行申8818号行政裁定，驳回了吼水坝纸制品厂的再审申请。 一审法院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十八条“违反本法规定，建设不符合国家产业政策的小型造纸。以及其他严重污染水环境的生产项目的，由所在地的市、县人民政府责令关闭。”、《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发﹝1996﹞31号）第四条“在1996年9月30日以前，对现有年产5000吨以下的造纸厂、……的企业，由县级以上地方人民政府责令取缔；。”的规定，被告思南县政府具有关闭不符合国家产业政策的小型造纸及其他严重污染水环境的生产项目的职权。本案审理的焦点问题如下：一、被告作出的思府行强执字﹝2018﹞2号《行政强制执行决定书》是否合法。二、被告强制拆除原告的吼水坝纸制品厂的生产设备的行政行为是否合法及是否侵犯原告的合法权益。三、被告对原告吼水坝纸制品厂签章及财政补贴是否属于行政许可。现分述如下： 被告作出的涉案行政强制执行决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”、第三十五条规定“行政机关作出行政强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”、第三十七条第一款规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”被告作出﹝2017﹞4号行政处罚决定后，原告未在规定的期限内履行关闭原告吼水坝纸制品厂，立即停止生产，并自行拆除生产设备的义务。被告作出﹝2018﹞2号催告书，催告原告收到催告书后10个工作日内自行拆除生产设备。原告仍不履行催告内容，被告才作出本案行政强制执行决定。因此，被告作出的涉案行政强制执行决定合法。 被告强制拆除原告的吼水坝纸制品厂的生产设备的行政行为是否合法及是否侵犯原告的合法权益。原告建设淘汰落后项目不符合国家产业政策，也与当前大力加强环境保护的政策相违背。根据《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发﹝1996﹞31号）第四条的规定，对现有年产5000吨以下的造纸厂等企业，由县级以上地方人民政府责令取缔，取缔包括命令取消或者禁止某事，属于行政强制执行。故，被告具有行政强制执行权。原告的吼水坝纸制品厂属于应当关闭、取缔的对象，其作为小型纸制品厂已不受法律保护，其只对小型纸制品厂设备本身具有合法权益。被告在作出涉案强制执行决定前，已履行了催告程序。原告也进行了陈述、申辩，程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第一款“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。”被告委托其下级思南县张家寨镇人民政府具体实施拆除原告的生产设备，符合法律规定。且思南县张家寨镇人民政府在实施强制拆除原告生产设备时，对需要拆除的设备进行核实、登记、拍照、封存并将生产设备分拆后放置于原告的生产场所内。原告的生产设备未被破坏，被告不存在侵犯原告的合法权益。因此，被告强制拆除原告的吼水坝纸制品厂的生产设备的行政行为合法，不属于滥用行政权力，系依法履职，且并未侵犯原告的合法权益。 被告对原告吼水坝纸制品厂签章及财政补贴是否属于行政许可。生效的贵州省高级人民法院（2018）黔行终510号行政判决已经认定被告相关职能部门在原告填报的微型企业申请人创业能力审查表签章并非对其开办生产纸制品的行政许可。因此，被告对原告吼水坝纸制品厂签章及财政补贴不属于行政许可。 另，关于原告诉称被告强制拆除其生产设备程序违法的问题。因原告的生产设备长期未予拆除，已被列入上级环保督察组移交铜仁市整改问题清单。故被告提前拆除原告的生产设备，程序轻微违法，但对原告的权利义务不产生实际影响。 综上，被告作出涉案行政强制执行决定，强制拆除原告的吼水坝纸制品厂的生产设备的行为合法。被告系依法履职，不存在滥用行政权力，且未侵犯原告的合法权益。原告起诉的理由不能成立，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决驳回原告思南县张家寨吼水坝纸制品厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告思南县张家寨吼水坝纸制品厂承担。 二审查明的事实与一审查明的一致，予以确认。 另查明：1、被上诉人于2018年10月11日《作出行政处罚决定催告书》（思府行催告字（2018）2号）（以下简称催告书），载明：根据《关于1998年取缔关闭和停产15种污染严重企业工作意见的通知》要求，关闭造纸厂应当“断水断电，拆除设备、吊销执照、清除原料”。你只断水断电，未拆除设备。现根据行政强制法第54条的规定，催告你履行义务，请接到催告书后十个工作日内自行拆除生产设备。催告书送达10日后仍未履行义务的，逾期本府将根据行政强制法第53条的规定，依法向人民法院申请强制执行。根据行政强制法第36条之规定，你收到催告书后有权进行陈述和申辩。请你在收到本催告通知书次日起3日内提出陈述和申辩。逾期未提出的视为放弃、陈述和申辩的权利。被上诉人提交催告书的送达回证显示：被上诉人于2018年10月11日15时向上诉人送达催告书，在收件人签名处为空白，备注栏载明当事人拒绝签字，见证人熊某。上诉人向被上诉人提出《陈述申辩书》（2018年10月11日提交）、《陈述申辩书（补充材料）》（2018年10月14日提交）。 2、被上诉人于2018年10月18日《作出行政处罚决定》（思府行强执字（2018）2号）（以下简称决定书）。被上诉人提交决定书的送达回证显示：被上诉人于2018年10月19日12时向上诉人送达决定书，在收件人签名处为空白，备注栏载明许义康拒绝签字，见证人熊某。 本院认为：虽然被上诉人提交的催告书送达回证显示收件人签名处为空白，备注栏载明当事人拒绝签字，但是事后上诉人向被上诉人提交了《陈述申辩书》、《陈述申辩书（补充材料）》，说明了上诉人已经收讫了被上诉人向其送达的催告书。在催告书中，被上诉人要求上诉人按照《关于1998年取缔关闭和停产15种污染严重企业工作意见的通知》要求，在接到催告书后十个工作日内，自行拆除生产设备。因此，在上诉人的陈述申辩意见不被被上诉人采纳的情况下，上诉人应该按照催告书的要求，在指定的时间内完成生产设备的拆除工作。被上诉人催告上诉人自行拆除生产设备未果的情况下依照行政强制法第34条、第35条、第37条的规定作出决定书，对上诉人的生产设备进行强制拆除并无不妥。 关于上诉人称被上诉人在强制拆除生产设备后才向其送达决定书，程序违法的上诉理由。本院认为，根据被上诉人提交的决定书送达回证显示被上诉人于2018年10月19日12时向上诉人送达决定书。姑且不论2018年10月19日12时前被上诉人是否已经完成了对上诉人生产设备的拆除工作，因在被上诉人作出强制执行的决定书之前，被上诉人已经履行了催告义务，催告上诉人在收到催告书后10日内自行拆除生产设备，并告知如果不自行拆除，将依法申请人民法院强制执行的法律后果。可见，在上诉人陈述申辩意见不被被上诉人采纳且又不自行拆除生产设备的情况下，上诉人对被上诉人将强制拆除其生产设备这一事项是可预见的，被上诉人强制拆除上诉人生产设备并未损害上诉人的信赖利益；且被上诉人在强制执行时对需要拆除的设备进行核实、登记、拍照、封存并将生产设备分拆后放置于上诉人的生产场所内，上诉人的生产设备未被破坏，被上诉人不存在侵犯上诉人的合法权益。因此，被上诉人强制拆除上诉人生产设备程序合法，上诉人主张被上诉人强拆程序违法的上诉理由不成立，本院不予采纳。 关于上诉人以其已经取得营业执照、机构代码证和税务登记证，已经获得被上诉人的行政许可及上述证照尚在有效期内被上诉人拆除其生产设备的行为违法的上诉理由是否成立的问题。本院已经在生效的(2018)黔行终510号、(2018)黔行赔终78号两案中予以回应，在此就不再赘述。此外，上诉人开办的造纸厂属于以废纸为原料的造纸厂项目，该项目是国家明令禁止投资建设的落后淘汰产能项目，不符合国家产业结构政策，没有取得相关行政管理部门的许可，被上诉人对上诉人的纸制品厂的关闭决定已经得到法院生效判决的认可。上诉人的上述上诉理由不能成立，本院不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人思南县张家寨吼水坝纸制品厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗朝国 审判员  邹 慧 审判员  彭 强 二〇一九年十二月二十七日 书记员  常诗曼