山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终784号 上诉人（原审原告）青岛华康冶金机械制造公司，住所地即墨市大信镇青钢农场。 法定代表人藏维林，经理。 委托代理人金京平，山东齐岳律师事务所律师。 委托代理人孙雪，山东齐岳律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）青岛市社会保险事业中心（原青岛市社会保险事业局），住所地青岛市市南区福州南路8号。 法定代表人王韶伟，主任。 委托代理人李永红、**，青岛市社会保险事业中心工作人员。 被上诉人（原审被告）青岛市劳动能力鉴定委员会，住所地青岛市市南区福州南路8号。 法定代表人胡义瑛，青岛市劳动能力鉴定委员会主任。 出庭负责人王韶伟，副局长。 委托代理人李永红、**，青岛市社会保险事业中心工作人员。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人奥旭东，韩文超，青岛市司法局工作人员。 原审第三人吴双令，女，汉族，1971年7月15日出生，住即墨市。 上诉人青岛华康冶金机械制造公司因诉被上诉人青岛市社会保险事业中心（以下简称“市社保中心”）、被上诉人青岛市劳动能力鉴定委员会（以下简称“市劳动能力鉴定委员会”）、被上诉人青岛市人民政府（以下简称“市政府”）劳动能力鉴定申请行政受理及行政复议一案，不服山东省青岛市市南区人民法院（2019）鲁0202行初8号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年12月12日在本院第十五法庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛华康冶金机械制造公司委托代理人金京平、孙雪，被上诉人市社保中心法定代表人王韶伟及委托代理人李永红、**，被上诉人市劳动能力鉴定委员会出庭负责人王韶伟及委托代理人李永红、**，被上诉人市政府委托代理人韩文超，原审第三人吴双令，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，第三人吴双令原系原告处职工，自2003年6月至2017年1月在原告处参保并缴纳社保费,其自2018年7月起在青岛鑫正元新材料有限公司参保并缴纳社会保险，缴纳费险种包括工伤保险。2006年11月17日，第三人在原告处从事工作时左小腿受伤。2007年1月30日，原即墨市劳动和社会保障局作出[2007]第40号《工伤认定决定书》，认定第三人因工负伤。2008年6月27日，被告市劳动能力鉴定委员会作出青劳伤鉴字[2008]第3186号《劳动能力鉴定结论通知书》，确认第三人劳动功能障碍程度为伤残九级。2008年8月，第三人领取了一次性工伤伤残补助金6733.36元。2017年1月，第三人与原告解除劳动合同。2018年7月23日，经青岛市即墨区社会劳动保险事业处核准，第三人领取了一次性工伤医疗补助金34370元。2018年7月18日，原告认定第三人伤情发生变化，分别向被告市社保局、被告市劳动能力鉴定委员会提出复查鉴定申请。被告市社保局拒绝接收原告的复查鉴定申请，被告市劳动能力鉴定委员会于2018年7月24日作出涉案《劳动能力鉴定申请不予受理告知书》并送达原告。原告不服，向被告市政府申请复议，被告市政府于2018年12月3日作出涉案《行政复议决定书》并向各方当事人送达。原告不服上述不予受理告知书及行政复议决定，且不服被告市社保局拒绝接受复查鉴定申请的行为，遂提起行政诉讼。 原审法院认为，该案的争议焦点有三，第一个争议焦点为：被告市社保局对原告的复查鉴定申请不予回复的行为是否可诉。《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第三条规定：“省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会和设区的市级（含直辖市的市辖区、县）劳动能力鉴定委员会分别由省、自治区、直辖市和设区的市级人力资源社会保障行政部门、卫生计生行政部门、工会组织、用人单位代表以及社会保险经办机构代表组成。”第五条规定：“设区的市级劳动能力鉴定委员会负责本辖区的劳动能力初次鉴定、复查鉴定。”从上述规定可知，劳动能力复查鉴定由被告市劳动能力鉴定委员会负责，并非被告市社保局的法定职责，被告市社保局和被告市劳动能力鉴定委员会系不同的主体，被告市社保局对于原告的劳动能力鉴定申请是否做出回复对原告的权利义务均不产生实际影响，故原告要求被告市社保局履行受理其劳动能力复查鉴定申请职责的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。 第二个争议焦点为：被告市劳动能力鉴定委员会对原告的复查鉴定申请不予受理的行为是否可诉。根据《工伤保险条例》和《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》的相关规定，劳动能力鉴定委员会虽然不是国家行政机关，但具有法定劳动能力鉴定职能。劳动能力鉴定委员会依据行政法规的授权，对行政相对人申请的劳动能力鉴定或者复查鉴定是否受理，是对行政相对人的申请是否符合法定受理条件的审查和处理行为，应并不同于技术性结论。《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》对申请劳动能力鉴定应当提交的材料以及劳动能力鉴定委员会对申请人提交的材料进行审核的职责作出了明确规定，劳动能力鉴定委员会应当依法进行审核并决定是否受理。劳动能力鉴定委员会对行政相对人的申请作出的不予受理行为，是依据行政法规的授权履行法定职责的行为，对行政相对人的权利义务产生实际影响，行政相对人不服的，理应纳入行政复议和行政诉讼的范围，否则不符合立法目的和权利救济原则。因此，原告对被告市劳动能力鉴定委员会不予受理告知提起的行政诉讼，属于行政诉讼的范围。 第三个争议焦点为：被告市劳动能力鉴定委员会作出的涉案不予受理告知是否合法。《山东省工伤职工劳动能力鉴定工作规程》（鲁人社规[2017]4号）第十一条规定：“劳动能力鉴定材料收讫后，劳动能力鉴定委员会应当对申请材料进行审核，有下列情形之一的，不予受理劳动能力鉴定申请：……（四）工伤职工与用人单位终止、解除劳动（聘用）合同并按规定领取一次性工伤待遇终止工伤保险关系的；……”本案中，被告市劳动能力鉴定委员会于2018年7月20日收到原告的复查鉴定申请，经核实，第三人吴双令已于2017年1月与原告解除劳动合同，于2008年8月领取了一次性伤残补助金，于2018年7月23日经青岛市即墨区社会劳动保险事业处核准领取了一次性工伤医疗补助金，且于2018年7月在新单位青岛鑫正元新材料有限公司参保并缴纳工伤保险，终止了与原告的工伤保险关系，故原告向被告市劳动能力鉴定委员会提出涉案复查鉴定申请，并不符合法定劳动能力鉴定申请的受理条件。对此，原告提出两点异议：一是认为原告申请劳动能力鉴定的时间系2018年7月20日，而一次性工伤医疗补助金核准表的日期为2018年7月23日，故认为该时间系被告市劳动能力鉴定委员会为掩盖行政违法行为而特别确定的时间，应出示医疗补助金实际到位的证据，对此，法院认为，出具一次性工伤医疗补助金核准表的单位系青岛市即墨区社会劳动保险事业处而非被告市劳动能力鉴定委员会，且该社会保险经办机构意见栏处已列明：同意发放一次性工伤医疗补助金34370元，被告市劳动能力鉴定委员会虽于一次性工伤医疗补助金发放前收到原告的复查鉴定申请，但系经核实相关工伤待遇领取情况后于2018年7月24日出具不予受理告知书，认定事实清楚，程序合法，原告的该项异议缺乏事实依据，法院不予采纳；二是认为鲁人社规[2017]4号文第十一条第四项规定了劳动合同解除或终止、按规定领取一次性工伤待遇、终止工伤保险关系三个不予受理劳动能力鉴定申请的条件，具体到本案第三人仅仅与原告终止了劳动合同关系，其余两个不予受理的条件并未成就，且一次性工伤医疗补助金核准表中亦注明职工本人领取一次性伤残就业补助金和一次性医疗补助金后工伤保险关系终止，而本案中职工仅领取工伤医疗补助金即视为保险关系终止，不符合鲁人社规[2017]4号文规定的不予受理必须同时满足的三个条件，对此，法院认为，首先，根据前述查明的事实，第三人吴双令在原告处缴纳保险至2017年1月，且已于2018年7月份在新单位参保并缴纳工伤保险，其与原告的工伤保险关系已经终止；其次，根据《工伤保险条例》的相关规定，职工或用人单位申请劳动能力鉴定的目的是为了确定职工应享受的相关工伤保险待遇，因此须以相关工伤保险关系的存在为前提，若工伤保险关系终止，提起劳动能力鉴定申请即失去意义，而鲁人社规[2017]4号文第十一条第四项所述的“按规定领取一次性工伤待遇终止工伤保险关系”，其重点系强调终止工伤保险关系，其立法精神应与其上位法《工伤保险条例》相一致，而根据前述分析，第三人吴双令与原告的工伤保险关系已经终止，无论原告是否已向第三人支付一次性伤残就业补助金，其亦无法再提起涉案劳动能力复查鉴定申请；再次，本案中，第三人虽未领取一次性伤残就业补助金，但并非第三人原因导致，第三人于2008年即发生工伤并评定伤残等级，原告一直未对此提出异议，而直至第三人离职需领取一次性伤残就业补助金时，才以该项费用未支付故相关保险关系未终止为由提起涉案复查鉴定申请，而根据《工伤保险条例》的相关规定，工伤职工与用人单位解除劳动合同后，向工伤职工支付一次性伤残就业补助金系用人单位的法定义务，原告在第三人离职时未支付一次性伤残就业补助金不能构成阻却相关工伤保险关系终止的正当事由，原告以此所主张的诉求不能成立，法院不予支持。综上，被告市劳动能力鉴定委员会作出的涉案《劳动能力鉴定申请不予受理告知书》，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，被告市政府作出涉案《行政复议决定书》予以维持并无不当。原告的诉讼请求，无事实及法律依据，依法应不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告青岛华康冶金机械制造公司负担。 上诉人青岛华康冶金机械制造公司不服原审判决，上诉称，一、根据青岛市政务网公布的“行政权利清单”显示，青岛市人力资源和社会保障局是职工劳动能力鉴定的法定权力机关，被上诉人市社保中心是其下设单位，承担劳动能力鉴定申请的接受、受理职能，并由被上诉人市劳动能力鉴定委员会负责申请材料的接受与受理，因此，原审认定被上诉人市社保中心不承担劳动能力鉴定职责，不具有劳动能力鉴定申请的事务管辖权，是否回复对申请人不产生实际影响，显然与青岛市政务网公示的行政机关权力清单相矛盾。被上诉人市社保中心只是简单的拒收了事，是严重的不作为，原审法院认定不予回复的行为不可诉缺乏事实与法律依据。二、鲁人社规［2017］4号第十一条第四项规定不予受理劳动能力鉴定申请必须同时符合三个条件：1、解除或终止劳动合同关系；2、按规定领取一次性工伤待遇；3终止工伤保险关系。这三个条件并存缺一不可，被上诉人市社保中心、被上诉人市劳动能力鉴定委员会提交的证据“一次性工伤医疗补助核准表”中也明确显示只有“领取一次性工伤伤残就业补助金和一次性医疗补助金后工伤保险关系终止”。但事实上上诉人提出劳动能力复查鉴定申请时仅仅满足劳动合同解除这个条件，申请时原审第三人的工伤保险关系并未终止，原审第三人仅领取了一次性伤残补助金，一次性伤残就业补助金未领取且领取数额与伤残登记具有直接关系。原审法院的认定与《工伤保险条例》相悖，直接导致上诉人权利救济的缺失。综上，请二审法院依法撤销原判，撤销被上诉人青岛市人民政府的复议决定，撤销被上诉人市劳动能力鉴定委员会作出的不予受理决定，判令被上诉人市社保中心、被上诉人市劳动能力鉴定委员会依法履行法定职责，受理上诉人的申请，并组织实施鉴定。 被上诉人市社保中心辩称，一、《工伤保险条例》国务院第375号令、第586号令第二十四条、《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》人社部、国家卫计委21号令第三条规定：省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会和设区的市级（含直辖市的市辖区、县，下同）劳动能力鉴定委员会分别由省、自治区、直辖市和设区的市级人力资源社会保障行政部门、卫生计生行政部门、工会组织、用人单位代表以及社会保险经办机构代表组成。青岛市劳动能力鉴定委员会与青岛市社会保险事业中心是两个主体。二、根据《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》人社部、国家卫计委21号令第四条：劳动能力鉴定委员会履行下列职责：（1）、选聘医疗卫生专家，组建医疗卫生专家库，对专家进行培训和管理；（2）、组织劳动能力鉴定；（3）、根据专家组的意见做出劳动能力鉴定结论等。第五条规定：设区的市级劳动能力鉴定委员会负责本辖区的劳动能力初次鉴定、复查鉴定。三、根据《关于印发山东省工伤职工劳动能力鉴定工作规程的通知》（鲁人社规【2017】4号)第六条规定：自劳动能力鉴定结论做出之日起1年后，工伤职工或者近亲属、所在单位或者社会保险经办机构认为工伤职工伤残情况发生变化的，可以向设区的市劳动能力鉴定委员会申请劳动能力复查鉴定。综上，此案与青岛市社会保险事业中心无关。请求青岛市中级人民法院依法予以维持。 被上诉人市劳动能力鉴定委员会辩称，原审第三人吴双令于2006年11月17日在车间工作时发生工伤，导致左小腿胫腓骨骨折，2008年6月经劳动能力鉴定委员会组织专家现场鉴定，根据《职工工伤与职业病致残程度鉴定》标准（GB/T16180－1996），吴双令符合伤残九级。2008年8月，吴双令领取了一次性工伤伤残补助金6733.36元，2018年7月办理领取了一次性工伤医疗补助金34370元，在上诉人处缴纳社会保险至2017年1月，于2018年7月在新单位参保，其与上诉人的工伤保险关系已经终止。根据《工伤保险条例》的相关规定，职工或用人单位申请劳动能力鉴定的目的是为了确定职工应享受的相关工伤保险待遇，因此须以相关工伤保险关系的存在为前提，若工伤保险关系终止，提起劳动能力复查鉴定申请即失去意义，而鲁人社规【2017】4号文第十一条第四项所述的“按规定领取一次性工伤待遇终止工伤保险关系”，其重点是强调终止工伤保险关系，其立法精神与其上位法《工伤保险条例》相一致，而根据前述分析，原审第三人吴双令与上诉人的工伤保险关系已经终止，无论上诉人是否已向原审第三人吴双令支付一次性伤残就业补助金，其亦无法再提起涉案劳动能力复查鉴定申请；再次，吴双令未领取一次性伤残就业补助金，并非其个人原因导致。上诉人以申请复查鉴定为由故意拖延、拒付吴双令的一次性伤残就业补助金，属违法行为，被上诉人市劳动能力鉴定委员会不能支持上诉人严重损害工伤职工的合法权益。请求青岛市中级人民法院依法予以维持。 被上诉人市政府辩称，一、劳动能力鉴定申请应当向市劳动能力鉴定委员会提出申请，被上诉人是社保中心不承担劳动能够鉴定的职责，上诉人向不具有事务管辖权的机关提出申请，被上诉人市社保中心是否进行回复，对上诉人权利义务不产生影响。二、享受工伤保险待遇，基于用人单位与职工存在劳动关系为前提，办案中原审第三人已经与上诉人解除了劳动合同关系，领取了一次性工伤待遇并终止工伤保险关系，上诉人再向市劳动能力鉴定委会提出申请不符合受理条件，经过行政复议审理，依法对被诉行为予以维持。三、原审法院判决认定事实清楚，证据充分程序合法，驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人在原审提交的证据均经原审庭审质证，并随卷宗移送本院。上诉人对原审查明的事实无异议，经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及查明的事实成立。 本院认为，一、关于被上诉人市社保中心对上诉人的复查鉴定申请不予回复的行为是否对上诉人的权利义务产生实际影响的问题。《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第五条规定：“设区的市级劳动能力鉴定委员会负责本辖区的劳动能力初次鉴定、复查鉴定。”《关于印发山东省工伤职工劳动能力鉴定工作规程的通知》（鲁人社规【2017】4号)第六条规定：“自劳动能力鉴定结论做出之日起1年后，工伤职工或者近亲属、所在单位或者社会保险经办机构认为工伤职工伤残情况发生变化的，可以向设区的市劳动能力鉴定委员会申请劳动能力复查鉴定。”可见，设区的市劳动能力鉴定委员会承担受理劳动能力复查鉴定事项。因此，在上诉人分别向被上诉人市社保中心、被上诉人市劳动能力鉴定委员会提出复查鉴定申请，且被上诉人市劳动能力鉴定委员会已经在法定期限内作出行政行为的情形下，被上诉人市社保中心就上诉人向其提起的劳动能力复查鉴定申请不予回复，并未对上诉人的权利义务产生实际的影响。上诉人对此提出的异议不能成立，本院不予支持。 二、关于被上诉人市劳动能力鉴定委员会作出的涉案不予受理告知是否合法问题。《工伤保险条例》第三十七条规定：“职工因工致残被鉴定为七级至十级伤残的，享受以下待遇：（二）劳动、聘用合同期满终止，或者职工本人提出解除劳动、聘用合同的，由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金，由用人单位支付一次性伤残就业补助金。”《山东省工伤职工劳动能力鉴定工作规程》（鲁人社规[2017]4号）第十一条规定：“劳动能力鉴定材料收讫后，劳动能力鉴定委员会应当对申请材料进行审核，有下列情形之一的，不予受理劳动能力鉴定申请：……（四）工伤职工与用人单位终止、解除劳动（聘用）合同并按规定领取一次性工伤待遇终止工伤保险关系的；……”本案中，上诉人于2017年1月与原审第三人吴双令解除劳动合同，原审第三人吴双令于2018年7月23日经青岛市即墨区社会劳动保险事业处核准领取了一次性工伤医疗补助金，且于2018年7月在新单位青岛鑫正元新材料有限公司参保并缴纳工伤保险。另外，被上诉人市劳动能力鉴定委员会于2008年6月27日作出青劳伤鉴字[2008]第3186号《劳动能力鉴定结论通知书》，确认原审第三人吴双令从事工作时左小腿骨折构成劳动功能障碍程度为伤残九级，原审第三人吴双令于2008年8月领取了一次性伤残补助金。上诉人对此知情且一直未提出异议，直至原审第三人吴双令因上诉人与其解除劳动合同后申领一次性伤残就业补助金时，上诉人以原审第三人伤情可能发生变化为由提起涉案复查鉴定申请，拒绝向原审第三人支付一次性伤残就业补助金。综上，根据上述法律规定，工伤职工与用人单位解除劳动合同后，向工伤职工支付一次性伤残就业补助金系用人单位的法定义务，因此，原审第三人吴双令未领取一次性伤残就业补助金，但并非其自身原因导致，上诉人以此所主张的诉求本院不予支持。被上诉人市劳动能力鉴定委员会作出的被诉不予受理告知书并无不当。 三、被上诉人市政府作出的复议决定是否合法。经审查，被上诉人市政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人提出的异议不能成立，本院依法不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人青岛华康冶金机械制造工伤负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年十二月二十三日 法官助理 管筱笛 书记员 王崧 书记员 刘佳