贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行再10号 上诉人（原审原告）伍连坤，男，1974年9月4日生，苗族，贵州省麻江县人，现住麻江县。 委托诉讼代理人吴春亚，贵黔律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）都匀市综合行政执法局，地址：都匀市剑江中路79号（原市公安局大楼十楼）。 法定代表人段炳国，该局局长。 上诉人伍连坤与被上诉人都匀市综合行政执法局行政强拆行为一案，独山县人民法院于2018年5月9日作出（2018）黔2726行初8号行政判决，伍连坤不服向本院提出上诉。本院作出（2018）黔27行终172号行政判决，发生法律效力。伍连坤不服，向贵州省高级人民法院提起申诉，贵州省高级人民法院作出（2018）黔行申413号行政裁定，指令本院再审本案。本院再审后，作出（2019）黔27行再1号行政裁定，将本案发回独山县人民法院重审。独山县人民法院重审中向伍连坤进行释明，伍连坤对诉讼请求进行变更，独山县人民法院作出（2019）黔2726行初85号行政判决。伍连坤不服，提起上诉，本院依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 一审认定，2015年9月15日，因都匀市杨柳街（匀杨）大道工程建设需要，都匀市沙包堡办事处与原告签订了《房屋拆迁安置合同》，对原告房屋进行了征收。2016年5月，原告利用已被征收而未被道路建设占用的部分土地，紧邻匀杨大道修建了六层、建筑面积约2620㎡的框架结构房屋。2016年12月，黔南州水利水电勘测设计研究院对伍连坤户使用土地进行勘测定界，认定伍连坤户土地坐落于都匀市。2017年3月27日、29日，都匀市住房和城乡建设局对茶园村四组组长钱世荣和原告进行调查询问。同年4月1日都匀市国土资源局执法人员对原告进行调查询问并向原告留置送达匀国土资责停通（土）〔2017〕30号《责令停止违法行为通知书》，认为原告未经有关机关批准擅自占用集体土地建房，责令立即停止违法行为。2017年4月24日，都匀市国土资源局出具《违法用地确认证明》，证实伍连坤户建房未办理相关用地手续，属违法用地户。2017年3月25日，都匀市城市管理行政执法局对原告在都匀市四组擅自修建六层房屋进行了立案，同年4月1日向原告留置送达了城管字［2017］001号《行政处罚告知书》，告知原告因其未经规划部门批准擅自修建房屋，拟作出行政处罚，原告可在收到告知书之日起三日内进行陈述和申辩，三日内有权要求举行听证。4月6日，都匀市城市管理行政执法局向原告留置送达了城管（2017）罚字第008号《行政处罚决定书》，认定原告未经规划许可修建房屋，自接到决定书之日起三日内自行拆除所修建的房屋，清理干净，恢复原样，逾期将依法强制拆除。同月13日，都匀市城市管理行政执法局向原告留置送达了匀城管催〔2017〕第008号《拆除违法建设催告书》，要求原告接到催告书7日内自行拆除都匀市“翁通车站”旁违法建设并恢复原貌，逾期未自行拆除，将依法强制执行，如对催告有异议，7日内向都匀市城市管理行政执法局进行陈述和申辩。同年5月3日，都匀市城市管理行政执法局向原告留置送达了匀城管强拆〔2017〕第008号《强制拆除违法建设决定书》，决定2017年5月4日依法对原告在都匀市“翁通车站”旁违法建设实施强制拆除。2017年5月5日，都匀市城市管理行政执法局对原告修建的六层、建筑面积约2620㎡的框架结构房屋进行了强制拆除。原告认为被告强拆行为违法，遂向本院提起行政诉讼。 另，根据综合行政执法体制改革精神，都匀市城市管理行政执法局已被撤销，组建成为都匀市综合行政执法局，其职能由都匀市综合行政执法局承担。 综合双方诉辩意见，本案争议焦点是：1、原告所建房屋是否违建；2、被告执法主体是否合法；3、原告起诉是否超过起诉期限；4、被告强拆行为是否合法。 一审认为：首先，关于原告所建的六层房屋是否属违法建筑的问题。作为中华人民共和国公民，在集体土地或国有土上修建房屋，应当遵守《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，在依法取得相关审批手续后，方可施工建设。本案中，无论该地属麻江县或都匀市，行使建设前的审批是必须程序，原告均应在取得合法手续的前提下才能修建房屋。但本案在强拆前、强拆时、诉讼后、直至重审，原告未能向本院提供足以证明其修建被拆的六层房屋完善的审批手续，其未经过职能部门审批、许可修建房屋，属违法建筑。对违法建筑的处理，我国相关法律法规早就作了设定，无论是麻江县还是都匀市相关部门的执法，原告的违建行为将面临处理在所难免，作为完全民事行为能力人，原告对此违法成本应当有所预见。 其次，关于被告执法主体是否合法的问题。这一焦点是本案合法性审查的前提。行政主体的执法一般遵循属地管理原则，为了防止怠于履职，提高行政管理效能，相关职能部门亦会明确责任划分界线。本案中，对于麻江县与都匀市关于土地地貌变化责任调查划分就属于这一类，根据责任图例划分界线，足以明确原告修建的六层房屋属于都匀市土地调查管辖范围。该责任区划的坐标划分，主要考虑某些行政区域边界，由于历史原因，现实生活中形成“插花地”不便管理而设定。因此，尽管原告主张该地段属麻江县区域，并不妨碍两县市关于土地调查责任的管辖划分，因此，被告对该违法建筑有执法管辖权。 再次，关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关在作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。由此可以看出，法律对于起诉期限的规定，新法与旧法有着1年的区别。本案被告的强拆行为发生在2017年5月5日，此时，新的司法解释未出台，从有利于保护行政管理相对人合法权益原则出发，起诉期限应当适用旧法关于2年的规定。由于被告在留置送达相关法律手续时未穷尽现代科技，对原告拒收的解释未能提供同步录音录像，可以认定该送达环节存在瑕疵，强拆后又无证据证实被告向原告告知了起诉等救济途径，故原告的起诉期限应当从2017年5月5日起计算2年，因此，原告于2018年1月15日向本院提起诉讼未超过法定期限。 最后，关于被告强拆行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。可见，对被告行政行为的合法性审查是本案的关键所在。《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，本法所称的行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。根据该法关于行政机关强制执行程序的规定，被告于2017年4月1日向原告作出城管字［2017］01号处罚告之书；2017年4月6日，被告对原告作出城管字［2017］罚字第008号处罚决定书，要求原告三日内自行拆除房屋；2017年4月13日，被告对原告作出匀城管催［2017］字第008号催告书；2017年5月3日，被告对原告作出城管字强拆［2017］第008号决定书，决定对涉案房屋进行拆除；2017年5月5日，被告对涉案房屋实施拆除。上述行政行为符合行政强制法关于行政强制执行的规定，故被告的上述行政程序合法。 纵观本案，原告在未取得相关建房手续自建房屋，本身是对法律法规的藐视，被依法强拆后，确实对原告家庭经济产生了很大影响，但在依法治国、依法行政的大环境下，任何违法行为都将付出相应的代价。综上，原告关于确认被告强拆行为违法的诉讼请求，本院实难支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告伍连坤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告伍连坤负担。 一审宣判后，上诉人伍连坤不服，向本院提起上诉。请求：依法确认被上诉人2017年5月5日强制拆除上诉人六层房屋及部分附属部的行政行为违法。主要事实和理由：1、上诉人养殖场使用的土地属于麻江县人民政府行政区域管辖范围，被上诉人超越职权对上诉人进行行政处罚。2、法院依职权调查取证，严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》第40条的法律规定，属程序违法。3、原判将国土部门内部土地详查和地貌发生变化的调查统计工作的划分作为跨地域行政执法依据错误。土地详查和地貌变化调查是国土部门每年对土地使用情况和地貌变化所作的调查统计，不是跨行政区域行使行政管理和行政执法的分工。根据《行政区划管理条例》第4条“国务院民政部门负责全国行政区划的具体管理工作。国务院其他有关部门按照各自职责做好全国行政区划的具体管理工作。”行政主体的执法是按照属地管理的原则。如被上诉人行使管辖权，必须由都匀市人民政府或麻江县人民政府按照《行政区划管理条例》第8条规定报贵州省人民政府审批。被上诉人对上诉人作出行政强拆行为时，依据《中华人民共和国城乡规划法》是错误的。4、根据《中华人民共和国行政强制法》第44条的规定，被上诉人实施强制拆除前要进行公告，上诉人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，被上诉人才可以实施强制拆除。法律规定的行政复议期限为60日，起诉期限为6个月，而被上诉人从受理到强制拆除只有40天。且根据《中华人民共和国民事诉讼法》第86条的规定，被上诉人的留置送达不符合规定，应视为没有送达。 被上诉人都匀市综合行政执法局辩称，1、原审法院依法调取的证据及我方证据显示涉案房屋位置处于都匀市行政区划内，被上诉人有权对都匀市辖区范围内的违法建筑采取行政强制措施的职权。（一）都匀市综合行政执法局有权对违法建筑实施行政强制措施。依据国务院发布的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第二条第一款、贵州省政府办公厅发布的《贵州省人民政府办公厅关于做好跨部门跨领域调整集中行政执法权工作有关事项的通知》以及《都匀市综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》第一条第三项的规定，结合《行政强制法》第十七条规定，都匀市综合行政执法局具备住房城乡规划建设领域内的一系列法律、法规、规章授权的行政执法权，都匀市综合行政执法局有权对都匀市辖区范围内的违法建设采取行政强制措施。（二）独山县法院依法调取的证据及我方证据足以证明涉案房屋位置处于都匀市行政区划内，涉案房屋属于违法建筑，应予拆除。关于涉案房屋所处位置问题，一审庭审中，被答辩人代理人提出应当由都匀和麻江县共同对涉案房屋位置进行确认，为谨慎起见，一审法官亲自到现场勘查，并依法向麻江县国土局调取证据，经麻江县国土局及其工作人员确认，涉案房屋与都匀市国土局出具的结论一致，即涉案房屋处于都匀市行政管辖范围内，据此，可以确认，涉案房屋处于都匀市行政区划内，都匀市综合执法局有权对其采取行政强制措施。又依据我方提交的都匀市国土局于2017年4月1日的《说明》及附带的《勘察报告》，2017年3月，经都匀市国土局委托，黔南州水泥水电勘测设计研究院进行现场勘测后，将其位置坐标与都匀市行政区划图进行叠加比对，得出了伍连坤、李法忠房屋用地处于都匀市行政区划，王廷荣房屋处于麻江县行政区划的结论。可见，涉案土地处于都匀市行政区划的这一事实在没有其他证据推翻前，真实性已不容置疑。基于以上几点，可以证实涉案土地处于都匀市行政区划范围内，答辩人有权在该范围出现的违法行为进行查处。（三）上诉人提交的证据不能证明涉案房屋处于麻江县境内，也无法证明其对涉案房屋拥有合法的产权。1、关于2014年1月27日《申请》存在的问题。第一，该申请内容中，用地范围是翁通车站旁边的荒坡，面积为680平米，但依据答辩人提交的养殖场图片，上诉人养殖场占用的是废弃铁路及周边土地，并非荒坡。且从都匀市沙包堡政府与上诉人签订的44号《房屋拆迁安置合同》第一条的内容看，其占地面积就达920.62平米，加之伍连江、伍连云户的养殖场，征收总面积达2760平米（被答辩人提交的第三组证据中的5-2图片显示养殖场包括伍连坤、伍连江、伍连元三户，伍连江、伍连元与沙包堡办事处签订的征收协议面积也是920平米），显然与申请书中确认的面积不符，故申请所确认的“荒坡”显然与养殖场的地块不符；第二，麻江县贤昌镇政府没有审批用地职权，其审批不具备任何法律效力。依据《土地管理法》四十条的规定，开发未确定所有权的荒山，应由县级以上人民政府批准，故贤昌镇政府无审批职权，其审批无效。2、关于2014年3月3日《用地申请》的相关问题。第一，上诉人虽向人民法院提交了该证据，但庭审质证时无法提交证据原件进行质证，该证据仅能看清“土地管理所”，具体是哪个行政部门的批复无法确认，故该证据真实性无法认定。第二，该《用地申请》用途系宅基地及养殖场，“土地管理所”亦无审批职权。第三、该批复行为发生在2014年3月3日，沙包堡办事处的征收行为发生于2015年11月30日。上诉人已获得补偿，不能再次在已征收的养殖场上修建违法建筑。3、关于麻土国用（籍）字第1号国有土地使用证的问题。该国土证只能证明麻江县政府将位于其境内的土地使用权批复给贵阳铁路分局使用，无法证明上诉人对涉案土地享有合法的使用权，也无法证明涉案土地处于麻江县境内。第一、该土地使用证无具体的位置及四至界限，而涉案土地处于麻将县与都匀市的交界，地理位置复杂，无法确认其属于都匀市还是麻江县的行政区划内，只能借助专业仪器进行测量方能知晓。第二、黔桂铁路不仅仅途经麻江县，其跨越广西贵州等省份的多个县市，包括都匀、独山、麻江等，上诉人的证据无法证明涉案土地处于麻江县境内。二、上诉人的起诉时效已经过了，依法应驳回其诉请。三、涉案房屋性质上属于违法建设，依法应予拆除。关于涉案房屋性质，贵阳铁路国土分局都匀土地管理所于2017年8月18日出具的《关于麻将县佳儿村村民占用原黔桂铁路翁通站铁路土地情况》已说明，被答辩人系未办理任何手续的情况下擅自建设，该所曾于2016年5月12日对其作出《停工通知书》，要求其停止建设，自行拆除。针对被答辩人的违法占地行为，都匀市国土局于2017年4月1日对其作出《责令停止违法行为通知书》，并于当日送达被答辩人。2017年4月24日，都匀市国土局再次向答辩人确认，被答辩人擅自修建的房屋未办理用地手续，属于违法占地。为进一步查实涉案房屋的违法情况，都匀市住建局分别于2017年3月27日、2017年3月29日对茶园村四组组长及被答辩人本人进行询问两人皆表示无任何规划手续，结合贵院对（2018）黔2726行初8号案件审理时，被答辩人向合议庭承认其未办理任何用地及规划手续的情况，涉案房屋系未经许可擅自修建的违法建筑。依据《土地管理法》七十六条、第八十三条，以及《城乡规划法》六十四条的规定，依法应予拆除。四、答辩人行政程序合法。1、2017年3月25日，群众举报被答辩人未经许可擅自进行房屋建设，经答辩人工作人员现场调查后，决定立案调查。2、通过向国土部门调查涉案房屋情况时，发现被答辩人建房因未办理相关手续于2016年5月12日被处罚，因其未停止违法行为，国土部门又于2017年4月1日对其作出《责令停止违法行为通知书》要求其停止违法行为，听候处置。3、2017年4月24日，国土部门再次答辩人确认了被答辩人的违法行为，并出具《违法用地证明》。4、2017年3月29日，规划部门调查，涉案房屋未办理规划手续。5、2017年4月1日，答辩人对被答辩人作出城管字（2017）01号处罚告之书，于当日送达被答辩人。6、2017年4月6日，答辩人对被答辩人作出城管字（2017）罚字第8号处罚决定书，要求被答辩人三日内自行拆除房屋，于当日送达被答辩人。7、2017年4月13日，答辩人对被答辩人作出匀城管催（2017）字第8号催告书，于当日送达被答辩人，履行催告程序。8、2017年5月3日，答辩人对被答辩人作出城管字强拆（2017）第8号决定书，决定对涉案房屋进行拆除。9、2017年5月5日，答辩人对涉案房屋实施拆除。答辩人的行政程序，符合《行政强制法》的规定。 经审理，二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，关于被上诉人都匀市综合行政执法局的行政强拆行为是否违法的问题。因上诉人伍连坤在翁通车站旁未经行政主管部门批准，未取得《规划建设工程许可证》，2017年4月6日被上诉人都匀市综合行政执法局向上诉人伍连坤下达了《行政处罚决定书》，要求伍连坤三日内自行拆除所修建房屋，逾期不拆除将依法强制拆除。该《行政处罚决定书》同时告知伍连坤有60天的申请行政复议期限，也可直接向人民法院提起行政诉讼。2017年5月3日被上诉人都匀市综合行政执法局向上诉人伍连坤下达了《强制拆除违法建设决定书》，该决定书也告知伍连坤“若不服本决定，可在收到本决定书之日起六十日内向都匀市人民政府申请行政复议，也可在三个月内直接向人民法院提起行政诉讼。”2017年5月5日被上诉人都匀市综合行政执法局在伍连坤的申请行政复议期、提起行政诉讼期未届满，未对强拆行为进行强拆前公告的情况下，即对上诉人伍连坤的违法建筑实施强制拆除，该行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定。被上诉人都匀市综合行政执法局强拆的行为违法。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，向人民法院提起行政诉讼的期限为六个月。被上诉人都匀市综合行政执法局告知伍连坤向人民法院主张权利的时间为三个月的期限错误。 综上，原判适用法律错误，本院应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销独山县人民法院（2019）黔2726行初85号行政判决； 二、确认被上诉人都匀市综合行政执法局2017年5月5日对上诉人伍连坤房屋强制拆除的行政行为违法。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人都匀市综合行政执法局承担。 本判决为终审判决。 审判长  曾令志 审判员  袁 慧 审判员  林 玲 二〇一九年十二月三十一日 法官助理裴梧先 书记员安宗剑