成都市龙泉驿区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川0112行初172号 原告成都市海鑫鞋业有限公司，住所地成都市武侯区武青南路33号。 法定代表人陈小东，总经理。 委托代理人韦海军，北京安博（成都）律师事务所律师。 委托代理人宋雨函，北京安博（成都）律师事务所律师。 被告成都市双流区规划和自然资源局，住所地成都市双流区东升棠湖西路一段163号。 法定代表人纪昌发，局长。 委托代理人杨奉明，北京观韬（成都）律师事务所律师。 委托代理人胡俊，储备中心主任。 被告成都市双流区人民政府，住所地成都市双流区顺城街1号。 法定代表人鲜荣生，区长。 委托代理人赵晓林，北京观韬（成都）律师事务所律师。 委托代理人杨旭辉，北京观韬（成都）律师事务所律师。 原告成都市海鑫鞋业有限公司(以下简称“海鑫鞋业公司”)不服被告成都市双流区规划和自然资源局(以下简称“双流区规自局”)作出的双国土资罚决(2018)27号行政处罚决定及被告成都市双流区人民政府(以下简称“双流区政府”)作出的（2019）第17号行政复议决定，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月7日立案后，于2019年8月20日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告海鑫鞋业公司的委托代理人韦海军、宋雨函，被告双流区规自局的委托代理人胡俊、杨奉明，被告双流区政府的负责人**泽、委托代理人赵晓林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 成都市双流区国土资源局于2019年1月29日作出双国土资罚决(2018)27号行政处罚决定，认定原告海鑫鞋业公司未经批准,擅自在彭镇燃灯社区1组26.31亩土地上修建房屋及其他建(构)筑物的行为,已违反了《中华入民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《四川省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》(土地部分)第6号第5款的规定，决定对海鑫鞋业公司做出如下行政处罚：1.责令当事人海鑫鞋业公司退还非法占用的26.31亩土地给原集体经济组织(彭镇燃灯社区)；2.限期十五日内拆除不符合我区土地利用总体规划的25.21亩土地上新建的建构筑物和其他设施，并恢复土地耕作条件；3.没收该宗地内符合我区土地利用总体规划1.10亩内的建(构)筑物,并按每平方米20元的标准对当事人海鑫鞋业公司进行罚款，共计人民币14666.6元。原告海鑫鞋业公司不服，向被告双流区政府申请行政复议，被告双流区政府于2019年6月21作出（2019）第17号行政复议决定，维持了双国土资罚决(2018)27号行政处罚决定。 原告海鑫鞋业公司诉称，一、处罚决定书里涉及的25.21亩土地是原告通过合法方式取得的建设用地，不存在非法占地情形，处罚决定认定事实错误。1、双流县彭镇人民政府于2009年7月18日和成都双流琳珑鞋业有限公司(以下简称“琳珑公司”)签订了《协议书》，约定将工业港C区29.31亩征用土地出让给琳珑公司使用。2010年我公司与琳珑公司达成协议，将《协议书》中琳珑公司的全部权利义务转让给我公司，彭镇政府对此转让行为也予以认可。而处罚决定书里涉及的25.21亩土地包括在29.31亩土地里。琳珑公司和原告已按约定支付了该29.31亩土地的各项土地款项，包括征地补偿费用、安置补偿费用、拆迁补偿费、土地出让金和被征地农民的社保费等,支付的费用中也包括25.21亩土地的相关费用。2、双流区国土资源局未作通盘考虑,单一片面的认为原告存在未经批准擅自用地行为，带有歧视性。原告曾多次向双流区国土资源局去函阐述合法取得土地的事实，且出示并提交了与彭镇人民政府签订的《投资协议》《协议书》及履行协议的相关文书资料,但是双流区国土资源局对此不置可否，进行了选择性回避。经了解，彭镇工业园内A、B、C三个区2000多亩土地里面上百家企业与原告一样通过与彭镇人民政府签订投资协议取得建设用地并投资建厂生产经营，但双流区国土资源局就只针对原告进行处罚,显然违反公平原则。二、依据处罚决定书记载,涉及的25.21亩土地系有条件建设区，即为建设用地，并非双流区国土局之前诉讼中所称非建设用地或者市政道路防护绿地,案涉土地属于有条件建设区，双流国土局并未证明海鑫鞋业用地不符合双流区土地利用总体规划。1、该处罚决定书依据《双流区土地利用总体规划(2006-2020年)》，认定“该宗地属于有条件建设区,其用地不符合我区土地利用总体规划。”但依据国土资源部2014年10月1日实施的《国土资源违法行为查处工作规程》附录A“主要的土地违法行为、法律依据与法律责任”中第(六)条第4项的规定：“用地位于有条件建设区、不突破城乡用地总规模的，判定为符合土地利用总体规划”，双流区国土资源局未提供证据证明该宗土地突破了城乡用地总规模，所以其判定该土地不符合双流区土地利用总体规划的认定错误。2、根据起诉书第一点论述,该25.21亩土地已出让给原告使用，若该土地为市政道路防护绿地，必须经过相应的征收程序。原告作为该土地的使用权人，至今从未收到有关征收土地的公告，双流区国土资源局将原告合法取得的土地纳入市政道路防护绿地规划，没有法律依据。因此，双流区国土资源局以不符合《双流区土地利用总体规划(2006-2020年)》为由，要求原告退还土地、限期拆除建(构)筑物和其他设施的处罚决定书认定事实不清，适用法律错误。三、处罚决定书适用法律错误。1、处罚决定书中提到的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定是针对“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”该条文与实际情况不符，实际情况为：争议所涉及的25.21亩土地本身是集体建设用地，并不属于违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，故双国土资罚决(2018)27号《成都市双流区国土资源局行政处罚决定书》适用法律错误。2、成都市双流区人民政府于2018年7月25日作出(2018)第8号行政复议决定，撤销了双流区国土资源局作出的双国土资罚决(2018)02号行政处罚决定。依据《行政复议法》第二十八条的规定，行政复议机关责令被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。本案中，双流区国土局基于同一事实和理由重新作出的具体行政行为在实质上和被撤销的具体行政行为是相同的，严重违反了行政复议法的规定。双流区人民政府在未查清事实的基础上作出的(2019)第17号行政复议决定也是不符合法律规定的。综上，请求人民法院依法撤销双国土资罚决(2018)27号行政处罚决定和（2019）第17号行政复议决定。 被告双流区规自局和双流区政府辩称，一、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，双流区国土资源局作为成都市双流区人民政府土地行政主管部门，有权对原告实施非法占用土地的行为作出被诉行政处罚决定。二、双流区国土资源局作出的双国土资罚决(2018)27号行政处罚决定证据确凿，适用法律正确。(一)《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第七十六条规定，使用集体经济组织农民集体所有的土地需经依法批准，对于非法占用土地的，应当责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。经双流区国土资源局调查，2005年12月3日，成都双流琳珑鞋业有限公司(以下简称“琳珑公司”)与双流县彭镇人民政府签订了《投资协议书》，约定将位于彭镇燃灯社区1组(彭镇工业港C区)集体土地51.07亩交由琳珑公司使用。2010年6月20日琳珑公司与原告共同向彭镇人民政府报告，由琳珑公司将位于彭镇燃灯社区1组(彭镇工业港C区)51.07亩土地中的29.31亩用地转让给原告。2010年11月26日，原告与琳珑公司签订《转让协议》，约定琳珑公司将其于2009年7月18日与彭镇人民政府所签《投资协议书》中的权利、义务和风险一并转让给原告。2015年3月,原告在《投资协议书》所涉宗地内修建房屋及其他建(构)筑物，现已建成。目前，该宗地未按土地管理相关法律法规取得合法用地手续。2018年10月25日，双流区国土资源局委托四川陌洋测绘有限公司对原告在案涉土地上修建的房屋及其他建(构)筑物进行现场勘测，实测占地面积为26.31亩，依据《双流区土地利用总体规划(2006-2020年)》，其中25.21亩属有条件建设区，其用地不符合双流区土地利用总体规划，另1.10亩属建设用地，其用地符合双流区土地利用总体规划。上述违法事实有询问笔录、违法用地现状照片、土地利用总体规划截图等证据证实。原告未经批准，擅自在彭镇燃灯社区1组26.31亩土地上修建房屋及其他建(构)筑物的行为，已违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地行为。(二)原告起诉提出的主张不符合事实和法律规定。1、原告未取得合法用地手续，客观上存在非法占地行为。原告主张其通过琳珑公司与彭镇人民政府出让取得案涉土地使用权，其不存在非法占地情形。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十一条、第十六条之规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同,并应由市、县人民政府土地管理部门(出让方)与土地使用者签订。土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，方可取得土地使用权。就本案案涉土地，琳珑公司与原告既未与市、县人民政府土地管理部门(出让方)签订出让合同，亦未领取土地使用证，其当然未取得本案案涉土地的土地使用权，客观存在非法占地行为。双流区国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定对原告非法占地行为作出行政处罚决定并无不当。2、本案所涉25.21亩用地位于有条件建设区并已突破城乡建设用地总规模，不符合土地利用总体规划。双流区国土资源局在本案调查过程中严格依照《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等相关规定进行了内部核查，查明本案所涉25.21亩用地位于有条件建设区，且已突破双流区城乡建设用地总规模，原告占用的25.21亩位于有条件建设区的土地不符合土地利用总体规划。3、双流区国土资源局作出的双国土资罚决(2018)27号行政处罚决定书不属于以“同一事实和理由”作出与原行政行为相同或基本相同的行政行为。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》九十七条的规定，因违反法定程序而撤销行政处罚决定后，行政机关可以基于同一事实理由作出同一行政处罚决定。[2018]第8号行政复议决定撤销双流区国土资源局之前作出的双国土资罚决[2018]02号行政处罚决定的理由为该行政处罚的作出事实不清、违反法定程序。现双流区国土资源局已查明案件事实，且程序合法，证据确凿，在此基础上作出双国土资罚决(2018)27号行政处罚决定并不违反行政复议法第二十八条的规定。三、双流区国土资源局作出双国土资罚决(2018)27行政处罚决定符合法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、《国土资源违法行为查处工作规程》第12.3条款、以及《成都市规范行政执法自由裁量权实施办法》第二十条第三项之规定，行政机关应在立案之日起60日内作出行政处罚决定，依法需听证的，听证时间不计入办案期限。行政机关在作出行政处罚前应告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及当事人享有的权利，拟作出没收违法用地上的新建建筑物和其他设施，及限期拆除违法用地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状行政处罚的，处罚前还应告知当事人享有申请听证的权利。双流区国土资源局于2018年11月6日立案，并于2019年1月29日作出并向原告送达了《行政处罚决定书》(编号:双国土资罚决(2018)27号)。在此期间,双流区国土资源局于2018年12月14日向原告作出并送达了《行政处罚告知书》(编号:双国土资罚告(2018)27号)及《行政处罚听证告知书》(双国土资罚听(2018)27号)，告知其享有陈述申辩及申请听证的权利。之后，原告向双流区国土资源局提交了《听证申请书》，双流区国土资源局根据其申请依法于2019年1月8日就本案组织了听证并制作了《行政处罚案件听证会记录》，扣除听证时间，双流区国土资源局作出行政处罚决定未超出60日办案期限。双流区国土资源局根据已查明的事实在法定期限内作出并送达了《行政处罚决定书》(编号：双国土资罚决(2018)27号)，程序合法。四、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以向该部门的本级人民政府申请行政复议。本案中，双流区人民政府作为成都市双流区国土资源局(现为成都市双流区规划和自然资源局)的本级人民政府，依法有权作出被诉行政复议决定。五、双流区政府作出的行政复议决定符合法定程序。2019年3月27日，双流区政府受理了原告的行政复议申请。2019年4月4日，双流区政府将行政复议申请材料副本交由双流区国土资源局并通知其答复。之后，双流区国土资源局于2019年4月10日向双流区政府提交了书面答复意见及相关证据材料。2019年5月22日，双流区政府作出并向各方送达《行政复议决定延期通知书》((2019)第17号)，决定延期30日作出行政复议决定。由于原告未提供明确的文件接收地址，双流区政府又于2019年5月29日作出并向各方送达《行政复议决定延期通知书》((2019)第17-2号)，告知原告决定延期30日作出行政复议决定。2019年6月21日，双流区政府作出《行政复议决定书》[(2019)第17号]，并通过邮寄方式于2019年6月24日向原告进行了送达。整个复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条第一款等相关规定。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2005年12月3日，成都双流琳珑鞋业有限公司(以下简称“琳珑公司”)与双流县彭镇人民政府签订了《投资协议书》，约定琳珑公司征用彭镇工业港C区（彭镇燃灯社区1组）集体土地51.07亩，琳珑公司向双流县彭镇人民政府支付相应的征地费用。2010年6月20日琳珑公司与原告海鑫鞋业公司共同向彭镇人民政府报告，由琳珑公司将位于彭镇工业港C区51.07亩土地中的29.31亩用地转让给原告。2010年11月26日，海鑫鞋业公司与琳珑公司签订《转让协议》，约定琳珑公司将其于2009年7月18日与彭镇人民政府所签《投资协议书》中的权利、义务和风险一并转让给原告。之后，原告在转让取得的土地上修建了办公楼、钢架大棚等其他建(构)筑物。目前，该宗地未按土地管理相关法律法规取得合法用地手续。2018年9月28日，成都市双流区国土资源局向原告海鑫鞋业公司送达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》和《接受调查通知书》，要求海鑫鞋业公司停止、改正擅自占用双流区彭镇燃灯一组土地进行建设的行为，恢复土地原貌并到双流区国土资源局接受调查。同日，双流区国土资源局对海鑫鞋业公司委托的工作人员潘玉成进行了调查询问。之后，双流区国土资源局委托第三方对原告在案涉土地上修建的房屋及其他建(构)筑物进行现场勘测，实测占地面积为26.31亩。依据《双流区土地利用总体规划(2006-2020年)》，其中25.21亩属有条件建设区，其用地不符合双流区土地利用总体规划，另1.10亩属建设用地，其用地符合双流区土地利用总体规划。双流区国土资源局于2018年11月6日立案查处原告公司非法占地行为。2018年12月14日，双流区国土资源局向原告海鑫鞋业公司送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及享有陈述申辩、申请听证的权利。之后，原告向双流区国土资源局提交了《听证申请书》，双流区国土资源局根据其申请于2019年1月8日组织了听证。2019年1月29日，双流区国土资源局作出并向原告送达了双国土资罚决(2018)27号《行政处罚决定书》。原告不服，向成都市双流区人民政府申请复议，双流区政府于2019年3月27日收到并受理了原告的行政复议申请。复议期间成都市双流区规划和自然资源局向双流区政府提交了书面答复意见及相关证据材料。因案情复杂，双流区政府决定延期30日作出行政复议决定。2019年6月21日，双流区政府作出(2019)第17号行政复议决定并通过邮寄方式于2019年6月24日向原告送达了行政复议决定书。 另查明，中共成都市委办公厅成都市人民政府办公厅于2019年2月印发《双流区机构改革方案》，方案明确将区国土资源局的职责，以及区规划建设局的城乡规划管理职责，区水务局的水资源调查和确权登记管理职责，相关机构的森林资源调查和确权登记管理相关职责，自然保护区、风景名胜区、自然遗产管理职责整合，组建区规划和自然资源局。不再保留区国土资源局、区规划建设局。 上述事实，有原被告提交的《中共成都市委办公厅成都市人民政府办公厅关于印发〈双流区机构改革方案〉的通知》，责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、接受调查通知书及文书送达回证，对潘玉成的调查笔录、委托书、营业执照、身份证、投资协议书、报告、转让协议、现场勘测笔录、原告公司用地现场照片、成都市双流区土地利用现状图、成都市双流区土地总体规划图，违法案件立案呈批表、行政处罚告知书、听证申请书、行政处罚听证通知书及相关送达回证，行政处罚听证公告、公告张贴现场照片、行政处罚案件听证会记录及附属材料，双国土资罚决(2018)27号行政处罚决定书及送达回证，行政复议申请书及邮寄单，被申请人答复通知书及送达回证、行政复议决定延期通知书及邮寄凭证、行政复议答复书及相关证据材料、（2019）第17号行政复议决定书及送达回证等证据证实，足以认定。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定和《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，成都市双流区国土资源局和成都市双流区人民政府具有作出本案行政处罚决定和行政复议决定的职权。成都市双流区国土资源局已被撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，继续行使其职权的成都市双流区规划和自然资源局是本案的适格被告。 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案原告海鑫鞋业公司未经批准占用农村集体经济组织所有的土地修建建（构）筑物，违反了前述法律规定，双流区国土资源局认定其属于非法占用土地并无不当。原告海鑫鞋业公司通过签订协议的方式占用土地的事实并不影响其未经有权机关批准非法占用土地行为的认定，海鑫鞋业公司关于其不属于非法占地的辩解意见不能成立。原告占用的土地中25.21亩属有条件建设区，其用地不符合双流区土地利用总体规划，另1.10亩属建设用地，其用地符合双流区土地利用总体规划。双流区国土资源局加以区分予以不同处罚符合土地管理法的规定。未经规划调整和土地管理部门批准，在有条件建设区内进行建设，必然突破城乡用地总规模，因此，双流区国土资源局认定原告占用有条件建设区25.21亩土地不符合双流区土地利用总体规划，事实清楚，证据充分，原告的相关辩称意见不能成立。双流区国土资源局在作出行政处罚的过程中，依法进行了调查，告知了原告拟作出处罚的事实、理由和依据并依法进行了听证，保障了原告陈述、申辩的权利，处罚决定书也依法送达给了原告，行政处罚程序合法。双流区政府在行政复议过程中，遵守了行政复议法规定的程序，复议决定合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告成都市海鑫鞋业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告成都市海鑫鞋业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  李明军 人民陪审员  张朝中 人民陪审员  曾国霞 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员  王若桐 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国土地管理法》 第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。