贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔04行终211号上诉人（原审被告）安顺市平坝区十字回族苗族乡人民政府。住所地：贵州省安顺市平坝区十字乡十字村。法定代表人李兴国，乡长。被上诉人（原审原告）刘培忠，男，1966年6月16日生，汉族，住贵州省安顺市平坝区。上诉人安顺市平坝区十字回族苗族乡人民政府（以下简称十字乡政府）因房屋行政强制一案，不服安顺市西秀区人民法院（2019）黔0402行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：原告刘培忠系安顺市平坝区城关镇居民，在未取得乡村建设规划许可的情况下，于2018年10月擅自在十字乡青山村青菜坡组修建房屋。由于十字乡青山村已于2018年进行村庄规划，被告十字乡政府认定原告在十字乡青山村青菜坡建造房屋的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，于2019年5月8日对原告刘培忠作出《行政处罚告知书》和《责令限期自行拆除违法建筑公告》，告知拟对原告作出拆除违章建筑的行政处罚及享有陈述、申辩的权利，并责令原告刘培忠于2019年5月15日之前自行予以拆除。同日，被告作出十住罚字（2019）第2号《违法建设行政处罚决定书》，决定给予原告拆除违章建筑的行政处罚，处罚决定的履行期限为2019年5月15日之前，并告知原告复议和诉讼的权利。2019年5月15日，被告十字乡政府作出十拆催（2019）第1号《拆除违法建筑催告书》载明：根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，现依法予以催告，请刘培忠自收到催告书之日起3日内自行拆除位于十字乡青山村青菜坡组的违法建筑；逾期仍未自行拆除违法建筑的，本机关将依法强制执行；同时告知原告陈述、申辩的权利。由于原告未自行拆除，被告十字乡政府于2019年5月29日将刘培忠位于十字乡青山村青菜坡组修建的案涉房屋予以强制拆除，原告不服，遂向法院提起诉讼。原判认为：本案的争议焦点为被诉强制拆除房屋行为是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，被告十字乡政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。被告十字乡政府对于原告刘培忠违法建设房屋组织实施的拆除行为，属于行政强制执行行为，故在程序上应适用《中华人民共和国行政强制法》中关于行政机关强制执行程序的规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，原告刘培忠未经批准，建造房屋，对该违法建筑物依法应予拆除，但被告在实施强拆行为前，未作出强制执行决定，也未发布公告，不符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，存在程序违法。由于案涉建筑物已经拆除，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，确认被诉行政行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决:确认被告十字乡政府强制拆除原告刘培忠位于十字乡青山村青菜坡组房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告十字乡政府负担。判决书送达后，上诉人十字乡政府不服，上诉称：一、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，案涉违法建筑建设地点位于上诉人的行政管理区域内，上诉人依法行使行政职能，履行行政职责于法有据。二、上诉人实施的行政强制行为程序合法。原安顺市平坝区国土资源局于2017年4月24日向被上诉人下达《责令停止违法行为通知书》，上诉人于2019年1月2日向违法行为人下达《违法建设停建通知书》《违法建设拆除通知书》，安顺市平坝区自然资源局于2019年5月8日向被上诉人下达《责令停止土地违法行为通知书》，上诉人于同日下达《平坝区十字乡人民政府行政处罚告知书》，签发《责令限期自行拆除违法建筑公告》，并于2019年5月15日再次向被上诉人下达《拆除违法建筑催告书》，并做了询问笔录，听取了被上诉人的意见和陈述。整个行政行为执行中，上诉人已经履行了催告义务，充分保障了被上诉人的陈述和申辩权。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。且本案不存在《中华人民共和国行政强制法》第三十九条、第四十条终止执行和中止执行的情形，故上诉人作出的强制拆除行为合法。对于被上诉人提及的《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，上诉人已经限期被上诉人在2019年5月15日自行拆除，但期限届满后，其未履行拆除义务。被上诉人于2019年5月15日明确表明：“我本人认识到了我的违法行为，但我本人及家人希望政府各级部门根据我户实际情况，通过处罚罚金的方式进行处罚，让我户在拆迁后有一定稳定的居所。”被上诉人在期限内选择申请缴纳罚金方式，放弃行政复议和行政诉讼权利；但是其所提出的申请没有法律依据，上诉人进行强制拆除程序合法。三、被上诉人虽主张其通过土地经营权的转让获得修建房屋的资格，但被上诉人系安顺市平坝区城关镇人，并非青山村的组织成员。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》《宅基地管理办法》的规定，被上诉人不具备在该地域修建房屋的资格。四、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十五条的规定，案涉违法建筑违法事实清楚，依法应当拆除。综上，请求二审法院驳回被上诉人一审的诉讼请求。被上诉人刘培忠二审辩称：一、十字乡政府混淆了行政决定与行政强制执行的概念。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，仅赋予行政主体作出行政处罚决定的权力，但是行政强制执行应遵守相应的法律程序，上诉人仅依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，就拆除被上诉人的房屋，程序违法。二、一审庭审已查明，部分通知书系下达给案外人，并非被上诉人。被上诉人从未收到上诉人下达的《强制执行决定书》，也未放弃过行政复议和行政诉讼权利。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，上诉人在作出行政决定后，若需强制执行，经对行政相对人书面形式催告后，应当向执行相对人下发书面形式的强制执行决定书。行政处罚决定书与行政强制执行决定书性质并不相同，且有时间顺序的要求。2019年5月8日，下达的十住告字（2019）第2号《行政处罚告知书》及十住罚字（2019）第2号《违法建设行政处罚决定书》中虽看似包含行政强制执行的内容，但明显违反了行政强制执行的程序性要求，不应当视为强制执行决定书。三、被上诉人于2019年5月l5日陈述希望政府各级部门根据其实际情况，通过处罚罚金的方式进行处罚，让被上诉人在拆迁后有一定稳定的居所，仅是希望争取更合理的处理结果，同时避免浪费行政资源。上诉人据此认定被上诉人放弃行政复议或行政诉讼的权利毫无法律依据。四、被上诉人第一次收到上诉人的处罚决定和拆除公告系在2019年5月8日，处罚决定清晰地载明，若被上诉人不服本决定，可自收到本行政处罚决定书之日起60日内，向十字乡政府或地方人民法院申请行政复议，也可在3个月内直接向人民法院起诉。逾期不申请行政复议，也不向人民法院起诉，又不履行本决定的，本机关将依法强制执行或申请人民法院强制执行。上诉人在被上诉人的救济期内自行作出行政强制执行行为，直接拆除了被上诉人建造的房屋，导致被上诉人无法获得救济，违反了相关法律的规定。同时，上诉人提前强制拆除被上诉人房屋的行为损害了被上诉人建筑房屋内的设施，应当承当赔偿责任。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是十字乡政府实施的强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告十字乡政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被上诉人刘培忠未经批准违法建设房屋，依法应对该违法建筑物予以拆除。2019年5月8日，上诉人向被上诉人下达十住告字（2019）第2号《行政处罚告知书》、十住罚字（2019）第2号《违法建设行政处罚决定书》决定拆除被上诉人修建的违章建筑。同日，上诉人向被上诉人下达《责令限期自行拆除违法建筑公告》，责令被上诉人于2019年9月15日之前自行拆除。2019年5月15日，上诉人向被上诉人作出十拆催（2019）第1号《拆除违法建设催告书》，要求被上诉人收到催告书之日起三日内自行拆除违章建筑。2019年5月29日，上诉人将被上诉人的违章建筑予以拆除。上诉人在实施强制拆除行为之前，未按照法律规定的程序进行，即未按照“1.催告；2.作出强制执行决定；3.公告限期拆除；4.当事人不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关依法拆除。”的顺序和要求实施行政强制拆除行为，在法定期限内进行拆除，违反法定程序。由于案涉建筑物已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认被诉行政行为违法并无不当。至于上诉人提及的《责令停止违法行为通知书》《违法建设停建通知书》《违法建设拆除通知书》，并非是向被上诉人下达的；平自然资责停字（2019）第86号《责令停止土地违法行为通知书》系安顺市平坝区自然资源局作出的，不是上诉人作出的。因此，上述证据不能证明上诉人实施的强制拆除行为合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安顺市平坝区十字回族苗族乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  洪 云审判员  阮素芬二〇一九年十二月二十日法官助理齐艳书记员汤晓燕