山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁06行终169号 上诉人（原审原告）白禄君，女，1957年9月2日出生，汉族，住山东省蓬莱市。 委托代理人迟荣善，男，1958年9月20日出生，汉族，住山东省蓬莱市。 被上诉人（原审被告）蓬莱市公安局，住所地：山东省蓬莱市钟楼东路69号。 法定代表人李坤，局长。 委托代理人沈香玲，蓬莱市公安局工作人员。 委托代理人盖永健，蓬莱市公安局工作人员。 上诉人白禄君因治安行政处罚一案，不服山东省蓬莱市人民法院（2018）鲁0684行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实，白禄君因对法院生效的裁判文书不满，于2016年12月14日、2017年1月18日两次到北京市天安门地区非访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队两次训诫。蓬莱市公安局发现该情况后，于2017年2月3日受理该案，对白禄君进行传唤、询问、调查取证，向白禄君告知了拟作出行政处罚的事实、理由和依据及所享有的陈述和申辩权。同日蓬莱市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出蓬公（大辛店）行罚决字[2017]10068号行政处罚决定，查明：2016年12月14日、2017年1月18日白禄君两次到北京市天安门地区非访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队两次训诫。综上，白禄君扰乱公共场所秩序的违法行为成立。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予白禄君行政拘留七日的行政处罚。该处罚已执行完毕。 一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款的规定，蓬莱市公安局具有作出本案被诉行政行为的执法主体资格和权限。白禄君认为蓬莱市公安局无权管辖，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，蓬莱市公安局作为白禄君居住地公安机关具有管辖权。 公民行使信访权利，应当依照法律法规规定的方式、方法进行；对于自己的诉求，应当通过正当的程序和途径，以理性、合法的方式表达。根据《信访条例》第十八条第一款、第二十条的规定，白禄君采用走访形式提出信访事项，应该在有关机关设立或者指定的接待部门、场所提出。北京天安门地区系北京重点地区也是敏感地区，非信访接待场所，白禄君连续两次在北京天安门地区走访滞留，并因此先后两次被北京市天安门地区分局治安大队训诫，白禄君在北京天安门地区走访滞留的行为扰乱该地区的公共场所秩序。蓬莱市公安局提供的北京市公安机关出具的两份训诫书，李玉祥、沈卫军、迟树建、张恒波对白禄君相关情况的说明等证据相互印证，足以证明白禄君存在蓬公（大辛店）行罚决字[2017]10068号行政处罚决定中认定的事实，故蓬莱市公安局作出行政处罚决定，事实清楚，证据确凿。蓬莱市公安局根据以上事实，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定对白禄君作出处以七日行政拘留的处罚决定，适用法律正确。 关于蓬莱市公安局的行政行为程序是否合法的审查，蓬莱市公安局提交的证据可以证明蓬莱市公安局在作出被诉行政处罚决定时履行了受案、传唤、通知家属、调查询问、告知权利义务、作出行政处罚决定、执行等行政程序；但蓬莱市公安局传唤白禄君时传唤证以及被传唤人家属通知书上注明传唤时间与蓬莱市公安局受案登记表上的接报时间不相吻合，存在先通知被传唤人家属再传唤违法嫌疑人后再接到报案发现白禄君违法的问题。蓬莱市公安局在作出被诉行政处罚决定时未严格按照《中华人民共和治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的规定履行行政程序，行政程序违法，但不足以影响处罚决定中对白禄君基本事实的认定及处罚，对白禄君的权利也不产生实际影响。 综上，蓬莱市公安局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，虽程序违法，但对白禄君的权利不产生实际影响。对白禄君要求撤销蓬莱市公安局作出的蓬公（大辛店）行罚决字[2017]10068号行政处罚决定的请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，一审法院判决确认蓬莱市公安局于2017年2月3日作出的蓬公（大辛店）行罚决字[2017]10068号行政处罚决定违法。 白禄君上诉请求：撤销一审判决，撤销蓬公（大辛店）行罚决字[2017]10068号行政处罚决定；诉讼费由蓬莱市公安局承担。事实与理由：一、一审判决认定程序事实错误。一审法院只对部分程序进行了审查，避重就轻。蓬莱市公安局提交的询问笔录中没有告知白禄君有陈述和申辩权的笔录,提交的光盘没有画面、声音。白禄君提交的录音材料证实蓬莱市公安局既没有当场宣读行政处罚决定书，也没有在宣读后当场交付当事人，更没有告知给予行政处罚的事实、理由和依据。蓬莱市人民法院用4页白纸作伪证制造（2008）蓬辛民初字第87号冤案，白禄君将逐级诉讼的材料放了一大片，白禄君一直在陈述和申辩，但是蓬莱市公安局对此不闻不问，剥夺了白禄君的陈述和申辩权，蓬莱市公安局提交的光盘因而没有画面、声音。行政行为程序错误，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、第四十一条的法律规定。二、一审判决认定事实错误。没有北京天安门地区任何单位、场所出具的白禄君在哪个地方实施了何种手段，造成了什么样的后果等证据证明白禄君的违法行为。北京警方也没有出具移交手续给蓬莱市公安局。没有证据证明白禄君在天安门地区滞留。《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国行政处罚法》没有规定行为人信访两次就构成扰乱公共场所秩序，也没有规定被训诫两次还得再给予行政拘留的行政处罚。按照《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款第一项“没有法定依据的行政处罚无效”的规定，蓬莱市公安局的行政处罚决定无效。行政处罚决定书中的描述也证实白禄君在天安门地区没有《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“扰乱公共场所秩序”规定的行为。蓬莱市公安局提交的传唤证、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、询问笔录、行政案件权利义务告知书等都称当事人拒绝签字，但没有证据加以证明。事实是蓬莱市公安局在对白禄君作出行政处罚决定时，没有履行法定程序。大辛店镇政府至今也不给迟荣善兄弟两家办理土地确权证，白禄君逐级信访到北京。蓬莱市人民法院（2008）蓬辛民初字第87号案系冤案。一审判决中只说对裁判文书不满，而不提及信访。法院审查程序是否合法，应当对有证据证明程序能够成立并合法的予以确认，对没有证据证明的依法不予采信。蓬莱市公安局所作行政处罚决定适用法律错误。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定与白禄君提交的《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》一致。白禄君在天安门地区的两次走访，没有触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国行政处罚法》的行为，所以北京警方给予了训诫的处罚。蓬莱市公安局对白禄君的已经被处罚的行为再次进行处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的禁止性规定。没有北京警方的移交手续，蓬莱市公安局对白禄君在北京的行为进行处罚，超越了《中华人民共和国行政处罚法》第二十条所规定的职权。一审判决适用法律错误。蓬莱市公安局对白禄君作出拘留七日的行政处罚决定事实不清，主要证据不足，适用法律错误、严重违反法定程序、超越职权、滥用职权。一审法院应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五条，第七十条第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）款规定，撤销行政处罚决定。 蓬莱市公安局辩称，此案事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当。2016年12月14日、2017年1月18日，白禄君两次到北京市天安门地区非访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队两次训诫。蓬莱市公安局大辛店派出所依法受理该案，并按照法定程序进行了调查取证。2017年2月3日，蓬莱市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出了蓬公（大辛店）行罚决字[2017]10068号行政处罚决定，对白禄君给予行政拘留七日的处罚。请求依法驳回白禄君的诉讼请求。 本院二审审理期间，白禄君提交如下证据：1、北京市公安局东城分局东公信息公开字（2019）第65号-回登记回执。2、北京市公安局天安门地区分局天公（2019）第167号-回登记回执。3、北京市公安局东城分局东公信息公开字（2019）第65号-延政府信息延长答复期告知书。4、北京市公安局天安门地区分局天公（2019）第94号-不存政府信息不存在告知书。5、北京市公安局东城分局东公信息公开字（2019）第65号-答复告政府信息答复告知书。白禄君以前述证据证明其在北京天安门地区没有扰乱公共场所秩序的行为。蓬莱市公安局对上述证据的真实性没有异议，认为不能证明白禄君没有违法行为。本院对上述证据的真实性予以确认，并认定以下事实，北京市公安局东城分局2019年6月6日收到白禄君提出的公开其2016年12月14日、2017年1月18日在北京市天安门地区非访和扰乱单位秩序信息的申请，北京市公安局天安门地区分局于2019年7月1日收到白禄君提出的公开其2016年12月14日、2017年1月18日在北京市天安门地区两次非访、扰乱公共场所秩序信息的申请。2019年7月11日，北京市公安局天安门地区分局对白禄君作出如下答复，经查，2016年12月14日、2017年1月18日，白禄君在北京天安门地区非正常上访，天安门地区公安局依据《信访条例》相关规定对白禄君进行训诫，训诫后将白禄君送往国家信访局接济服务中心，未以扰乱公共场所秩序对白禄君进行处罚。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定，白禄君申请获取的政府信息该机关未制作，该政府信息不存在。北京市公安局东城分局于2019年7月18日对白禄君作出答复，白禄君提出2016年12月14日、2017年1与18日在北京市天安门地区非访的信息公开，上述信息属于信访事项，不属于政府信息。白禄君提出的2016年12月14日、2017年1月18日在北京市天安门地区扰乱单位秩序的信息公开，该政府信息不存在，该机关未制作。 本院审理查明的其他事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于蓬莱市公安局是否具有作出案涉行政处罚决定的职权。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……居住地包括户籍所在地、经常居住地。”《山东省信访条例》第六十六条规定：“信访人……违反《中华人民共和国治安管理处罚法》……等法律、法规的，由其行为发生地公安机关依法采取现场处置措施并给予治安管理处罚，必要时也可以由其住所地或者经常居住地公安机关给予治安管理处罚；……”白禄君的居住地位于蓬莱市，其反映的问题也发生在当地，蓬莱市公安局受案处理本案，不构成超越职权。 关于案涉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确。根据《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当向有权处理的本级或者上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，在信访过程中应当自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有扰乱公共场所秩序的行为。北京天安门地区并非有关机关设立或者指定的信访接待场所，白禄君到天安门地区走访行为属于非法上访。北京市公安局天安门地区分局发现白禄君2016年12月14日到天安门地区非法上访行为后，对其予以训诫，训诫书载明：“天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”白禄君在被训诫后，但仍不听劝阻，于2017年1月18日再次到天安门地区非法上访。白禄君两次到北京天安门地区非法上访的本身即已构成扰乱公共场所秩序的违法行为，而无需再行实施其他扰乱公共场所秩序的行为。蓬莱市公安局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当。对于白禄君两次到天安门地区非法上访的行为，北京市公安局天安门地区分局虽已对白禄君进行两次训诫，但训诫并不属于行政处罚，白禄君关于重复处罚的主张不成立，本院不予支持。 关于案涉行政处罚决定的程序是否合法。作出处罚决定前，蓬莱市公安局对白禄君进行了询问，白禄君在接受询问时已申明因对民事裁判结果不满意才上访，但该理由不影响对涉访违法行为性质的认定。《公安机关办理行政案件程序规定》第七十七条第三款规定：“询问时，可以全程录音、录像，并保持录音、录像资料的完整性。”依据该规定，可见询问时全程录音、录像并非强制性规定。本案中，白禄君到北京天安门地区非法上访的事实清楚，蓬莱市公安局虽未能提供询问时完整的录音、录像，但并不影响案件事实的认定。在询问查证后，蓬莱市公安局经集体讨论、审批、告知等程序对白禄君作出行政处罚决定。行政处罚决定书作出后，蓬莱市公安局向白禄君宣读并送达，因白禄君拒绝签收，蓬莱市公安局办案人员在处罚决定书予以注明并签字确认，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条的规定。蓬莱市公安局对白禄君的违法行为进行处理的过程中存在受案登记表、传唤证中记载的时间不相吻合的问题，一审判决已经予以指出。该违法行为属行政行为程序轻微违法，不影响白禄君违法事实的认定和处理，不能导致行政处罚决定被撤销。 综上，蓬莱市公安局所作蓬公（大辛店）行罚决字[2017]10068号行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，虽程序轻微违法，但对白禄君的权利不产生实际影响，依法不予撤销。上诉人白禄君的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人白禄君负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  纪晓静 审判员  吴继辉 二〇一九年十二月二十七日 书记员  肖 晨