山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁06行终359号 上诉人（一审原告）:栾本钢，男，汉族，1980年7月6日出生，住招远市。 被上诉人（一审被告）:烟台市生态环境局招远分局。 法定代表人:李明，局长。 委托代理人:杨东山，山东通昌律师事务所主任。 委托代理人:欧莉莉，招远分局法制科科长。 被上诉人（一审被告）:招远市人民政府。 法定代表人:吴有进，市长。 上诉人栾本钢因环保行政处罚、行政复议一案，不服招远市人民法院（2019）鲁0685行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明：原告栾本钢系原招远市鸿鹏机械厂经营者，招远市鸿鹏机械厂注册日期为2011年3月4日,类型为个体工商户,组织形式为个人经营,经营范围为齿轮加工。原告于2011年3月开工建设,于2011年5月正式投产，于2018年8月15日停产。2018年9月2日,被告原招远市环境保护局对原告所经营的招远市鸿鹏机械厂进行检查,当场向其下达招环责改字[2018]276号责令改正违法行为决定书,责令其未经批准不得恢复生产。2018年9月29日,被告原招远市环境保护局作出招环罚字〔2018〕150号行政处罚决定书,以原告经营的招远市鸿鹏机械厂齿轮加工项目未依法报批环境影响评价文件擅自于2011年3月开工建设，配套的环保设施未经验收擅自于2011年5月投入生产至2018年8月的行为，违反了《建设项目环境保护条例》（1998年版）第九条第一款、第二十三条之规定,依法应当予以处罚为由，依据《建设项目环境保护条例》（1998年版）第二十八条之规定，决定处以罚款贰万元。该行政处罚决定书于2018年9月30日送达原告。原告于2018年10月23日缴纳了招环罚字〔2018〕150号行政处罚决定书的罚款贰万元。 另查明，原告于2018年11月初再次投入生产。2018年11月15日,被告原招远市环境保护局根据中央环保督察“回头看”信访举报交办件所反映的情况,再次对原告经营的招远市鸿鹏机械厂进行了检查,发现其齿轮加工项目未报批环境影响评价报告、配套建设的环境保护设施未经验收擅自建成并投入生产,当场向其下达招环责改字[2018]2103号责令改正违法行为决定书。2018年12月7日被告原招远市环境保护局根据《建设项目环境保护条例》（2017）第二十三条第一款的规定，作出招环罚字〔2018〕193号行政处罚决定书,决定对原告罚款贰拾万元，被告于2018年12月12日将该行政处罚决定书送达给原告。原告于2019年1月7日将招远市鸿鹏机械厂予以注销。原告不服招环罚字〔2018〕193号行政处罚决定书，于2019年1月22日向招远市人民政府申请复议，招远市人民政府于2019年4月13日作出招政复决字〔2019〕第7号行政复议决定书。原告不服，提起行政诉讼，请求撤销被告烟台市生态环境局招远分局作出的招环罚字〔2018〕193号行政处罚决定书和招远市人民政府作出的招政复决字〔2019〕第7号行政复议决定书。 又查明，按照2019年招远市机构改革的实施意见，原招远市环境保护局的职责整合到新组建的烟台市生态环境护局招远分局。 根据行政诉讼法对行政行为是否合法进行审查的原则，原审法院主要从本案的事实证据、适用法律、行政程序等方面，对二被告所作行政处罚决定和行政复议决定的合法性等进行了审查。 原审法院认为：关于对被告烟台市生态环境局招远分局作出行政行为事实证据的审查。被告烟台市生态环境局招远分局提交的证据能够证明原告经营的招远市鸿鹏机械厂齿轮加工项目配套的环境保护设施未经验收于2018年11月再次投入生产的事实清楚、证据充分。 关于对被告烟台市生态环境局招远分局作出行政行为适用法律的审查。《建设项目环境保护管理条例》（2017年10月1日施行）第九条第一款规定：“依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”该条例第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用;未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。前款规定的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。”该条例第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”该条例修订实施后，原告在经营的招远市鸿鹏机械厂齿轮加工项目配套的环境保护设施未经验收的情况下于2018年11月再次投入生产，被告烟台市生态环境局招远分局依据上述规定对原告作出罚款二十万元的处罚决定，适用法律正确。 关于对被告招远市人民政府作出行政行为事实证据和法律依据的审查。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“……（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”被告招远市人民政府提交的证据、依据能够证明其调查事实清楚，适用法律正确。 关于对二被告作出行政行为行政程序的审查，被告烟台市生态环境局招远分局提交的证据能够证明其作出的处罚决定履行了受案登记、调查取证、告知、处罚审批、作出决定、送达等法定程序，办案程序合法；被告招远市人民政府提交的证据能够证明其复议程序合法。 综上，被告烟台市生态环境局招远分局作出的招环罚字〔2018〕193号行政处罚决定书及招远市人民政府作出的招政复决字〔2019〕第7号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。原告请求撤销被告烟台市生态环境局招远分局作出的行政处罚决定和被告招远市人民政府作出的行政复议决定的诉讼请求于法无据，一审法院依法不予支持。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告栾本钢请求撤销被告烟台市生态环境局招远分局作出的招环罚字〔2018〕193号行政处罚决定书和招远市人民政府作出的招政复决字〔2019〕第7号行政复议决定书的诉讼请求。 上诉人栾本钢不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）一审法院认定事实错误。上诉人系个体工商户，经营的机械厂规模很小，厂内虽有滚齿机等废旧设备，但从未使用，被上诉人环保局的现场勘察记录可以证明现场没有带齿的产品。2018年11月虽有两名工人在操作，但未达到恢复生产的程度，且未造成环境污染。（二）一审法院适用法律与被上诉人烟台市生态环境局招远分局处罚决定依据的法律完全一致，系适用法律错误。1、按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年4月28日启用)第22大项67小项规定:有电镀或喷漆工艺且年用油漆量(含稀释剂)10吨及以上的其环境文件是报告书，其他(仅切割组装外)的，应当是报告表类，仅切割组装是登记表，上诉人的机械厂没有喷漆，没有制齿制造加工等，应属于登记表类。同时，《建设项目环境保护条例》第七条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理:(三)建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”2、本案，上诉人的机械厂只进行机械车割，本身就不产生废水，废气等，对环境基本上不会产生影响，即便有，也很小，依据以上规定应不需要进行环境影响评价，只进行填报环境影响登记表。3、正是由于上诉人的机械厂不需要进行配套建设环境保护设施，因而，被上诉人烟台市生态环境局招远分局一直没有告知上诉人要进行建设环保设施，因而也就不存在环境保护设施的验收问题，更不能适用(建设项目环境保护管理条例)第二十三条第一款“需要配套建设的环境保护设施未建成，未验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或使用”的规定对上诉人作出20万元的处罚。（三）原审法院认为被上诉人作出的处罚决定程序合法是错误的。被上诉人烟台市生态环境局招远分局的工作人员在送达《行政处罚听证告知书》时，明确告诉上诉人，只要按照要求拆除设备，注销营业执照，就不会罚款。上诉人认为，烟台市生态环境局招远分局工作人员代表的是行政机关，上诉人相信只要按照被上诉人的要求，拆除设备，注销营业执照，就不会再被处罚，因而，上诉人没有要求举行听证会。但，令人想不到的是，在上诉人拆除设备、注销营业执照后，被上诉人烟台市生态环境局招远分局又做出20万的罚款，属于重复处罚，程序违法。（四）原审法院维持了被上诉人烟台市生态环境局招远分局作出的处罚决定，违背了法律面前人人平等的原则：单在招远市张星镇，类似于上诉人经营的鸿鹏机械厂的机械加工厂近百家，基本上都没有配套的环保设施或者设施未验收，但一直在生产，其中也有被网上举报，还有12××9电话举报的，也都没有被处罚，即便有个别被处罚的，一般也不会超过两万。五、《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》中关于“裁量规则和基准的适用”（十三）规定：3.有下列情形之一的，可以免予处罚。（1)违法行为未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的；（2)违法行为持续时间短、污染小；（3)其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。上诉人认为，上诉人的行为即便存在违法，也完全符合以上规定，应免除处罚：1、上诉人的行为未造成环境污染后果，且上诉人在书面的处罚决定作出之前，已经拆除设备、注销企业；2、上诉人的违法时间极短，没有造成污染；3、违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果。综上，上诉人认为，原审法院的判决无论是从事实上，还是从适用法律上，均是错误的。请求贵院查清事实，依法判如所请。 被上诉人烟台市生态环境局招远分局答辩称：上诉人栾本钢经营的招远市鸿鹏机械厂齿轮加工项目未依法报批项目环境影响评价文件擅自于2011年3月开工建设，其配套的环境保护设施未经验收擅自于2011年5月投入生产至2018年8月，我局于2018年9月2日责令该项目未经批准不得恢复生产，于2018年9月29日对其需要配套建设的环境保护设施未经验收擅自投入生产的违法行为进行罚款，上诉人停止了违法生产行为，并自觉履行了行政处罚决定。2018年11月15日，根据中央环保督察“回头看”信访举报交办件所反映的情况，我局环境监察大队执法人员依法于2018年11月15日再次对上诉人栾本钢经营的招远市鸿鹏机械厂进行了检查，发现其齿轮加工项目配套建设的环境保护设施未经验收于2018年11月再次投入生产，有现场勘验笔录、调查询问笔录等证据为凭。上诉人的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，依据该条例第二十三条第一款之规定，应当处20-100万元的罚款，我局作出招环罚字[2018]193号处罚决定书，对其违法行为罚款20万元。该处罚是针对上诉人重新实施的环境违法行为所作出的，该违法行为是在《建设项目环境保护管理条例》于2017年10月1日实施以后发生的，法律适用上不存在从旧兼从轻。针对上诉人理由一：该项目“主要产品为各种型号齿轮,年产量约6万件，主要原材料为毛坯，生产工艺为外购毛坯-粗切-精切-钻孔-滚齿-插齿-包装-成品”，有2018年11月15日的调查询问笔录为证，“在被处罚以前基本处于停产状态，上诉人虽在2018年11月份，基于以前的订单,安排两名工人操作，但根本达不到恢复生产的程度，且没有造成任何环境污染”，上诉人的表述，也认可了2018年11月再次违法生产的行为是客观存在的。针对上诉人理由二：上诉人认为其经营的项目按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年4月28日启用）是第22大项67小项是不正确的。上诉人所从事的齿轮加工项目，属于《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017)中的34大类“通用设备制造业”中的3452小类“齿轮及齿轮减、变速箱制造业”，对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年4月28日启用）第二十三类“通用设备制造业”中的69小项“通用设备制造各维修”中，有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的，应编制环境影响报告书；其他（仅组装的除外）的应编制环境影响报告表；仅组装的应填报环境影响登记表。上诉人从事的齿轮加工项目，有机械加工工艺，不适用分类名录中规定的仅有组装工艺的登记表类，应当是“其他(仅组装的除外)类”，也就是报告表类别。上诉人认为其所从事的项目不能产生废水、废气，对环境基本上不会产生影响，认为不需要进行配套建设环境保护设施的验收。其实环境污染物的种类有很多，除了废水、废气，还包括噪声、危险废物、一般固体废物等等，是否需要配套建设相应的环境保护设施并经过验收，不能仅凭个人理解，应当依法执行。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。该条例第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。上诉人列举的《建设项目环境保护管理条例》第七条的内容，恰恰说明建设项目编制环境影响评价文件的类型应当依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，而不是仅凭个人主观认定。针对上诉人理由三：我局向其送达的《行政处罚听证告知书》，该告知书明确告知拟对其作出20万元罚款的行政处罚，告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。拆除设备不再继续生产是积极改正违法行为的一种表现，至于釆取注销营业执照想规避缴纳罚款的义务，我局未予釆纳，所以上诉人才提起了行政诉讼。针对上诉人理由四：该理由与招环罚字[2018]193号处罚决定无关。近几年来，我局不断加大环境违法行为的查处力度，仅2017-2018两年的时间内，查处各类违法行为400余起，针对不同的违法行为，处罚数额也各不相同，从几千到几百万，并不是上诉人所说的单单处罚上诉人，更不存在违背法律面前人人平等原则。针对上诉人理由五：上诉人所举的《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，是在招环罚字[2018]193号处罚决定书之后发布的。即使该指导意见在处罚决定之前发布，该齿轮加工项目未经验收于2018年11月再次投入生产并造成扰民投诉的事实，并不符合“未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的”，也不符合“其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”等免于处罚的情形。综上，我局所作出的招环罚字[2018]193号处罚决定，事实清楚，证据确凿，调查取证符合法定程序，适用依据准确适当，依法应予维持，一审法院也依法做出了公正判决，请求贵法院维护一审判决，依法驳回上诉人诉讼请求。 被上诉人招远市人民政府向本院提交书面答辩意见称：招政复决字〔2019〕第7号行政复议决定书认定事实清楚。答辩人于2019年1月22日受理了上诉人的复议申请后，经审理查明：一、招远市鸿鹏机械厂注册日期为2011年3月4日，类型为个体工商户，组织形式为个人经营，上诉人系经营者。2018年9月2日，原招远市环境保护局（以下简称环保局）依法对上诉人所经营的招远市鸿鹏机械厂进行了检查，发现该厂配套建设的环境保护设施未经验收擅自于2011年5月进行投产至2018年8月，环保局当场向其下达招环责改字〔2018〕276号责令改正违法行为决定书，责令其未经批准不得恢复生产。9月29日，环保局根据《建设项目环境保护条例》第二十八条的规定，作出了招环罚字〔2018〕150号行政处罚决定书，决定给予罚款贰万元的行政处罚。上诉人于12月23日缴纳了该罚款。2018年11月15日，环保局根据中央环保督查回头看信访举报案件所反映的问题，依法对上诉人所经营的招远市鸿鹏机械厂进行了现场检查，发现该厂配套的环境保护设施未经验收再次的投入生产，当场向其下达招环责改字〔2018〕2103号责令改正违法行为决定书。11月23日，环保局依照法定程序对该案进行了集体研究，认为上诉人的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款和第十九条第一款的规定，并依据该条例第二十三条第一款的有关规定，于2018年12月7日作出了招环罚字〔2018〕193号行政处罚决定书，决定给予罚款贰拾万元，12月12日，环保局将该处罚决定书送达给了上诉人。上述事实有环保局提供的卷宗材料、行政复议答复书及上诉人提供的有关材料可以证实。基于上述事实，答辩人作出了维持原招远市环境保护局作出的招环罚字〔2018〕193号行政处罚决定书的复议决定。复议决定认定事实清楚。上诉人辩称不需要进行环境影响评价、不需要进行配套环境保护设施建设的主张不能成立。二、招政复决字〔2019〕第7号行政复议决定书适用法律正确。基于上述事实，答辩人认为，上诉人辩称的不需要进行环境影响评价、不需要进行配套环境保护设施建设的主张并不能成立且无事实依据，据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持原招远市环境保护局所作出的招环罚字〔2018〕193号行政处罚决定书。因此，招政复决字〔2019〕第7号行政复议决定书适用法律正确。三、招政复决字〔2019〕第7号行政复议决定书的程序合法。原招远市环境保护局按照法定程序对该案件进行调查处理并最终做出处罚决定的行政行为并无不当，上诉人的主张没有事实和法律依据。据此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了该处罚决定，并依法送达上诉人且告知了上诉人相关的权利，故招政复决字〔2019〕第7号行政复议决定书作出的程序合法。请求二审法院依法查明事实，驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。 本院审理中，上诉人向本院提交其妻子同被上诉人烟台市生态环境局招远分局执法队长曹文军的通话录音，称2018年12月16号曹文军在通话中让拆除设备就不用罚款了，上诉人称：2018年11月19日晚上的8点08分曹文军打电话给我，把我叫到张星镇政府，当时还有环保局的大队长栾松明、曹文军，还有一个我不认识的，政府有一个领导在那，我也不认识，栾松明和政府的那个人对我说让我把设备拆除，我当时不同意，我那个手续快下来了。栾松明对我说如果不拆除罚我20万，拆了就不罚了，2018年11月20日9点01分曹文军给我打电话让我给栾松明回电话，9点03分栾松明对我说让我把设备拆了，他马上派人来监督，我把设备拆了，他们也没过来。我这个录音是在被上诉人处罚我一次了（让我把设备拆除了），法制科又对我罚款20万，因为当时没有录音证据，所以我对象才打电话给曹文军录的这个音。 经质证，被上诉人烟台市生态环境局招远分局认可该录音是在其对上诉人作出处罚决定之后录制的，在录音当中曹文军并没有承诺拆除设备以后不再对其进行罚款，而是强调拆了就对了，不拆也不行，并且也告知其有不明白的地方可以去咨询律师，并表明如果不服处罚的话可以到法院提起诉讼，由法院来进行裁决，因此该份录音证据达不到上诉人的证明目的。 本院认证认为，上诉人提交的证据不能证明其主张，且一审应当提交而没有提交，本院对该证据不予采纳。 经审理，本院同意原审判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院二审审理查明的事实与原审审理查明的事实一致。 本院认为，根据国务院《建设项目环境保护管理条例》第六条规定，国家实行建设项目环境影响评价制度。建设项目编制环境影响评价文件的类型应当依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，上诉人经营的招远市鸿鹏机械厂应配套建设环境保护设施并经验收方可投入生产。上诉人配套建设的环境保护设施未经验收即于2011年5月进行投产至2018年8月，被被上诉人烟台市生态环境局招远分局下达招环责改字〔2018〕276号责令改正违法行为决定书，责令其未经批准不得恢复生产，并于9月29日被招环罚字〔2018〕150号行政处罚决定，决定处罚款贰万元的事实清楚。上诉人被处罚款后，本应积极纠正错误，尽快完善配套建设环境保护设施并上报验收，但其却无视被上诉人烟台市生态环境局招远分局招环责改字〔2018〕276号责令改正违法行为决定的要求，在2018年11月15日被发现再次进行生产，被上诉人烟台市生态环境局招远分局当场向其下达招环责改字〔2018〕2103号责令改正违法行为决定，上诉人的行为违反了《建设项目环境保护条例》第九条第一款和第十九条第一款的规定，被上诉人烟台市生态环境局招远分局依据该条例第二十三条第一款的相关规定，给予上诉人罚款贰拾万元，事实清楚，适用法律正确。上诉人在2018年9月因经营的招远市鸿鹏机械厂齿轮加工项目配套的环境保护设施未经验收即投产被处罚后的情况下，不纠正违法行为，又于2018年11月再次投入生产，系又一次违法行为，该行为发生在2018年《建设项目环境保护管理条例》修订后，被上诉人烟台市生态环境局招远分局适用修订后的《建设项目环境保护管理条例》对其进行处罚并无不当。被上诉人烟台市生态环境局招远分局作出的行政处罚决定履行了受案登记、调查取证、告知、处罚审批、作出决定、送达等法定程序，办案程序合法；被上诉人招远市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人栾本钢负担。 本判决为终审判决。 审判长  王加松 审判员  杨金勇 审判员  吴继辉 二〇一九年十二月十九日 书记员  付 帅