四川省三台县人民法院 民 事 判 决 书 (2019)川0722民初3155号 原告：三台县自然资源局，住所地：四川省三台县潼川镇西顺城街121号。 负责人：丁昌明，该局局长。 委托诉讼代理人：何涛，该局开发利用股股长，特别授权。 委托诉讼代理人：杨英杰，四川科大律师事务所律师。一般代理。 被告：四川省三台县志强房地产开发有限公司，住所地：四川省三台县北坝镇北泉路19号。 法定代表人：王强，该公司总经理。 委托诉讼代理人：罗代富，四川规则律师事务所律师。系特别授权。 委托诉讼代理人：王晓强，四川联衡律师事务所律师。一般代理。 原告三台县自然资源局（以下简称自然资源局）与被告四川省三台县志强房地产开发有限公司（以下简称志强公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2018年9月20日立案受理，并于2019年2月21日作出的（2018）川0722民初3692号民事判决，因被告志强公司不服提起上诉。2019年6月18日绵阳市中级人民法院作出（2019）川07民终825号民事裁定书。认为原判决认定事实不清，裁定撤销原判决，并将该案发回我院重审。2019年8月12日我院立案受理后，于2019年11月8日另行组成合议庭公开开庭审理了本案，原告自然资源局的委托诉讼代理人何涛、杨英杰，被告志强公司的委托诉讼代理人罗代富、王晓强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告自然资源局向本院提出诉讼请求：1.判决被告立即向原告补缴土地出让金11530682.15元，并以中国人民银行同期贷款利率支付该款自2015年7月1日起至付清之日止的资金占用利息（截止诉请之日利息为2190830.00元）；2.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原、被告于2009年12月31日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，被告以16833071.00元竞拍取得位于北坝镇樟树路面积为20034.65平方米案涉宗地的使用权，合同约定该宗地块建筑容积率不高于2。后被告在该宗地上开发建设了“志强彩虹城”。三台县人民政府于2011年5月23日以《三台县人民政府关于同意米兰阳光等10项目调整容积率的批复》同意“志强彩虹城”的容积率由2调整至3.31，并要求补足土地出让金。被告于2013年9月2日因该项目土地使用权证办证事宜向原告作出《承诺函》，明确“由于我公司目前周转资金紧缺，无能力缴纳此项金额，需暂缓缴纳，并承诺在9号楼办证前完成相关手续”，后被告未依约缴纳。2017年5月2日，三台县城乡规划建设和住房保障局复函原告，“志强彩虹城”项目经实测容积率为3.37，计容建筑面积为20034.65平方米。后原告数次向被告催收诉争宗地因增容后需补缴的土地出让金，并分别三次向被告送达《催办通知单》，并于2018年4月再次向被告送达《补缴土地出让金通知书》，被告至今仍未履行补缴义务。国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）第二条“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准……，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”此规范性文件中关于出让土地因容积率增加需补缴土地出让金的规定，系针对国有土地交易市场作出的政策性规定，体现在原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》中，必然受到相关规范性文件的约束。本案中被告所建项目容积率超过原合同约定，其未补缴因容积率增加后的土地出让金已构成违约。《三台县人民政府关于加强改变土地用途及建设用地容积率调整审批管理的通知》（三府发【2009】44号）第二条规定：“增加容积率土地出让金核收标准，即土地出让金=（增加后容积率-原容积率）×原楼面地价×土地总面积”，据此被告应补缴土地出让金为11530682.15元。此外，原告于2015年6月19日向被告送达的《催办通知单》要求被告需于6月30日前向原告履行补缴土地出让金的义务，但被告未按土地管理法律规范的强制性规定依法缴纳，应承担次日开始的资金占用利息。现原告为履行法定职责，维护国家利益不受损失，特起诉来院，请依法判决。 被告志强公司辩称，1、程序方面，原告诉状所持事由基本依据行政规范性文件，这是履行行政职权的依据，不是民事诉讼所能依据的法律规范，因此，我们认为如果原告坚持以此为依据提起诉讼，本案应当归属于行政诉讼范畴，不应作为民事案件进行审判。2、程序方面，原告已经根据出让合同提起过民事诉讼，三台法院已经做出（2017）川0722民初2123号民事判决，该判决已经生效，并且该判决并未确认原告可以另案诉讼，现在原告基于相同事由、相同诉求、相同的当事人提起本案，违背了民事诉讼法124条的规定；3、实体方面，原告没有任何证据证明双方就增加容积率所需补交出让金事项达成一致意见，且被告至今不认可原告的权利主张，因此，恳请驳回原告诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。经本院审理认定事实如下： 2009年8月10日，原三台县国土资源局（以下简称县国土局）与志强公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将坐落于北坝镇樟树路编号为2008-b-07号的宗地出让，宗地面积为20034.65平方米，出让价款为人民币16833071元，容积率不高于2，宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权。 2009年12月16日，三台县城市规划管理委员会出具会议纪要（规委纪要〔2009〕3号），载明：……凡经县城市规划管理委员会审议通过的建设项目设计方案，其容积率等经济指标高于该宗土地出让时规划设计条件书所确定的建设经济指标时，必须由土地使用权人报经县城市规划行政主管部门审查核实，并向国土行政主管部门补缴土地出让金后方可办理项目相关建设手续再开工建设。……同意实施“彩虹城”、“金域蓝湾”、“百乐新春”、“滨江丽舍”、“金城帝都”5个房地产开发项目（详见附表3）【附表3载明：建设单位：志强公司，建设地点：北坝镇樟树路，工程名称：彩虹城，土地面积：20304.74m2（实际面积为20034.65）,建筑面积62887.88m2】。根据以上数据计算，此时案涉项目的容积率为3.14。 2009年12月31日县国土局与被告双方重新签订《国有建设用地使用权出让合同》。该份合同与2009年8月10日签订的合同仅落款日期存在差别，其他内容均一致。 2010年11月24日，志强公司联合四川省绵阳鑫心园实业发展有限公司、绵阳浩源房地产开发有限公司向三台县规划和建设局提交《项目关于调整容积率的申请》，请求批准容积率调整并在增收土地出让金的相关事宜上予以减免。 2010年12月14日，志强公司又单独向三台县规划和建设局提交《项目关于调整容积率的申请》，再次请求批准容积率调整并在增收土地出让金的相关事宜上予以减免。 2011年5月23日，三台县人民政府出具《关于同意米兰阳光等10项目调整容积率的批复》（三府函〔2011〕110号），载明：……一、同意对“米兰阳光”等10项目容积率进行调整。二、四川省绵阳鑫心园实业发展有限公司等10项目所属企业要按照相关规定补足土地出让金。该批复附件《米兰阳光等10项目容积率调整审批表》载明：……建设单位：志强公司，建设地点：樟树路，工程名称：彩虹城，规划容积率：2.0，规委会通过方案容积率：3.31，申请调整的容积率：3.31，审批意见：同意。 2013年9月2日，志强公司向三台县政府、县国土局出具承诺函，承诺暂缓补缴案涉宗地容积率调整的土地出让金。时任副县长汤克斌及县国土局局长陈子明在该承诺函上签名并批注同意。 2015年6月15日，县国土局向志强公司发出催办通知单（存根三国土资2015-1），要求被告补缴土地出让金，2015年6月19日，志强公司在收件人处签字表示异议并加盖单位公章，并于同日针对上述催办函向县国土局作出书面回复，表示其不应补缴土地出让金，即便要缴纳也应当按照《绵府办【2010】63号》文件执行，即“彩虹城”项目补缴的土地出让金不应超过50%，且土地价格应按照拍卖取得土地时的市场价格进行补缴。 2015年9月17日，三台县城乡规划建设和住房保障局出具《关于志强公司开发的“志强·彩虹城”情况说明》，载明：……容积率2.0……项目建筑设计方案经2009年第三次规委会审议通过其容积率为3.1。 2015年11月2日，县国土局向三台县城乡规划建设和住房保障局出发《关于征询北坝镇樟树路“彩虹城”项目区域控制性详细规划实施时间的函》（三国土资〔2015〕256号），函请县住建局征询“彩虹城”项目区域控制性详细规划实施具体时间。2015年11月10日，三台县城乡规划建设和住房保障局复函（三住建局〔2015〕106号）：“彩虹城”项目位于《三台县北坝片区控制性详细规划》的规划范围内，系根据2007年10月22日三台县人民政府关于《三台县城市规划区各片区控制性详细规划的批复》（三府函〔2007〕162号）文件，同意批准《三台城市规划区各片区控制性详细规划》组织实施。 2016年1月18日，县国土局再次向志强公司发出催办通知单（存根三国土资2016-2），要求志强公司2016年1月31日前到县国土局申请办理调整容积率相关手续并按照规定补缴土地出让金1128.6574万元，志强公司的法定代表人王强于2016年1月19日签字“通知收悉，对补缴增容款有异议”并加盖公司公章。 2017年4月5日，县国土局向志强公司发出出让金催缴通知单（存根三国土资2017-10），要求被告在5个工作日内到原告单位完善增容用地手续并补缴增加容积率的土地出让金，被告在收件人签章处签字并加盖公司公章。 2017年4月28日，县国土局向三台县城乡规划建设和住房保障局去函，请该局重新核定“志强·彩虹城”项目容积率。2017年5月2日，三台县城乡规划建设和住房保障局向县国土局复函：经核算“志强·彩虹城”项目实际容积率为3.37。 2017年7月24日，绵阳市中级人民法院作出的（2017）川07行终53号生效行政判决书判决：驳回上诉，维持原判，即，一、撤销三台县不动产登记中心于2017年3月31日作出的001号《不动产登记不予受理告知书》；二、由县国土局受理张娟和志强公司不动产登记申请并在《不动产登记暂行条例》规定的期限内办结不动产登记手续。 2017年5月，三台县国土资源局向本院提起诉讼，要求志强公司支付违约金11530645元。2018年3月21日，本院作出的（2017）川0722民初2123号生效民事判决书认定：志强公司与县国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》有效，合同约定政府保留对合同项下宗地的规划调制权，且三台县人民政府作出同意将被告彩虹城项目容积率调整为3.31的决定合法有效，而“志强·彩虹城”项目实际建筑容积率为3.37，超过政府批准后的建筑容积率3.31，构成实际违约，志强公司应当向县国土局支付违约金。判决志强公司给付三台县自然资源局违约金305131元。 2018年4月，三台县人民检察院向县国土局发出检查建议书（三检行公建[2018]1号），建议县国土局采取有效措施向志强公司催缴拖欠的容积率增加的出让金或者按照法律规定，向人民法院提起诉讼，以保障国家利益不受侵害。 2018年4月17日，县国土局向志强公司已邮寄方式送达补缴土地出让金通知书（三国土资〔2018〕87号），要求志强公司在收到该通知书之日起五日内补缴容积率增加的土地出让金。志强公司至今未补缴土地出让金。 另查明，志强公司开发的“志强·彩虹城”项目，在2009年11月上报三台县城市规划管理委员会过程中，县委和县府提出了要提升三台县城市整体形象，打造城市亮点，树立品牌楼盘，要集约利用土地，使土地合理化的要求，并进一步明确要求房产企业开发建设高层建筑。后志强公司为了响应县委县府上述号召，对案涉项目方案进行了重新布局和调整，按照规划条件设计要求，在不增加建筑密度、不减少绿地率的前提下，由原多层调整为以多层为主局部高层的设计方案，进行了容积率的调整，项目建设设计方案经2009年第三次规委会审议通过其容积率为3.14，2010年动工建设，2012年全面完工，并于2014年经三台县城乡规划建设和住房保障局为项目办理规划竣工后投入使用。而与“志强·彩虹城”项目同批次、因响应政府号召而进行容积率调整的九个项目（米兰阳光、金域蓝湾、一城天下、东川世家、滨江半岛二期D区、梓锦祥和苑、金地豪庭、梓州国际公寓二期、滨江汇龙港）均已补缴由于容积率调整而增加的土地出让金。 再查明，庭审中县国土局与志强公司分别提供了两份内容一致但是落款时间不同的合同，根据双方陈述，县国土局与志强公司先后于2009年8月10日及2009年12月31日签订了两份出让合同。2009年12月31日合同的签订是由于规委会对案涉项目的容积率进行了调整，根据相关规定，容积率调整需要补充签订合同，故双方签订了此份合同。但由于合同签订时，容积率调整的方案还未通过政府的批准，因此合同内载明的容积率仍然为2.0，但双方均清楚也认可此时的容积率已经调整为3.31。 三台县委、三台县人民政府于2019年2月22日印发《三台县机构改革方案》，根据该方案，三台县国土资源局不再保留，新组建的部门为三台县自然资源局，为此，三台县国土资源局名称变更为三台县自然资源局。本案重审过程中，三台县自然资源局向本院申请了财产保全，本案收取了财产保全费5000元。 上述事实，有原告统一信用代码证书及法定代表人身份证明书、被告营业执照及法定代表人身份证明、国有建设用地使用权出让合同、规委纪要、三台县人民政府关于同意米兰阳光等10项目调整容积率的批复、国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房预售许可证、建设工程竣工验收备案证书、三台县城乡规划建设和住房保障局关于彩虹城情况说明2份、三台县人民法院（2017）川0722民初2123号民事判决书、绵阳市中级人民法院（2017）川07行终53号行政判决书、国发〔2001〕15号通知、绵府发〔2009〕28号通知、三府发〔2009〕44号通知、绵府办发〔2010〕63号通知、县国土局关于重新核定志强彩虹城项目容积率的函、三台县城乡规划建设和住房保障局关于重新核定志强彩虹城项目容积率的复函、承诺函、催办通知单2份、志强公司关于县国土局催办通知单的回复、出让金催缴通知单、三台县人民检察院检察建议书、县国土局补缴土地出让金通知书、邮政EMS单、县国土局关于征询彩虹城区域控制性详细规划实施时间的函、三台县城乡规划建设和住房保障局关于彩虹城区域控制性详细规划实施时间的复函、当事人陈述等证据证实。 本院认为，原告自然资源局即县国土局与被告志强公司签订的《国有土地使用权出让合同》，系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方应依约履行。 原、被告双方签订的合同约定宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，县政府号召企业为提升城市形象而调整容积率并不违反合同的约定。 原、被告双方签订合同后，被告于2010年11月及12月先后两次向县政府提出申请要求调整容积率并减免增收土地出让金。该申请虽系基于响应县政府号召而提出，但该行为的作出不存在任何不自由的情形，志强公司的意思表示是自由而真实的，而非政府的强制而为。志强公司作为合同的相对人，基于其真实的意思表示申请县政府调整项目容积率的行为属对原合同部分条款进行变更的请求。2011年5月23日，三台县人民政府出具三府函〔2011〕110号文件同意志强公司“彩虹城”项目在内的10个项目的容积率调整，将“彩虹城”项目的容积率由2.0调整到3.31。因为容积率调整后双方并没有重新签订合同，故对土地出让金差价如何收取是否达成合意的情况只能从合同后续履行过程进行判断。2012年5月17日，案涉“彩虹城”项目根据调整的容积率完成了开发建设并竣工验收，上述行为应属原告同意被告提出的调整容积率的请求，并通过规定程序将被告用地的容积率调整为3.31，被告对原告对容积率的调整行为亦已接受，至此，原、被告虽未就调整容积率、补缴土地出让金问题补签合同，但依上述事实足以认定双方就建设用地调整容积率、补缴土地出让金的问题事实上已对原合同的相关条款作了有效变更，且已实际履行容积率的调整。国务院《关于加强国有土地资源管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价；四川省人民政府发出《贯彻落实的实施意见》（川府发〔2005〕15号），第二项第（六）款载明：以出让方式获得土地增加容积率或改变其他使用条件的，必须按原楼面地价补缴土地出让金。据此被告应当依法补缴增加容积率后的土地出让金。而被告在其申请中要求政府减免增收土地出让金的请求亦说明志强公司对增容后应当补交相应的土地出让金的义务应属明知，故被告应按照变更后的容积率向原告补缴相应的土地出让金。此外，与被告“志强·彩虹城”项目同批次的九个项目均已及时按调整后的容积率足额补交了增容后土地出让金，基于公平原则，志强公司也应当依法补交土地出让金。 三台县人民政府在2011年5月23日以三府函〔2011〕110号批复正式批准案涉项目的容积率调整为3.31，因此增容部分应当补缴的土地出让金应当按照绵府办发〔2010〕63号文件计算。而2017年4月28日经三台县城乡规划建设和住房保障局确认，“志强·彩虹城”项目实际容积率为3.37，即被告应补缴土地出让金增加的容积率应当按实际容积率3.37计算。故志强公司应当补缴的土地出让金为11530653.6元=（3.37-2.00）×16833071.00元÷（20034.65m2×2.00）×20034.65m2【补缴的土地出让金=（增加后的容积率-原容积率）×原楼面地价×土地总面积】。 被告辩称根据绵府办发〔2010〕63号即便要补交土地出让金也应当按照50%计算，但根据该文件，按50%补交增加容积率的土地出让金的项目应满足在控制性详细规划实施前，已经以招拍挂方式取得土地使用权的条件，“志强·彩虹城”项目系根据2007年10月22日三台县人民政府关于《三台县城市规划区各片区控制性详细规划的批复》（三府函〔2007〕162号）文件，同意批准《三台城市规划区各片区控制性详细规划》组织实施，即该项目系在控制性详细规划实施后取得的使用权，不满足上述条件，故对该辩称本院不予采纳。 对自然资源局要求志强公司支付自2015年7月1日至款付清之日止的资金占用利息的诉讼请求，本院认为，出让土地变更容积率，出让人与受让人本应签订补充合同，但本案中，县国土局与志强公司并未签订补充合同，双方也未就相应利息的计算方式及起算时间达成一致意见。故本院酌定志强公司应当向自然资源局支付从起诉之日起（2018年9月20日）至款付清之日止，以应当补缴的增容土地出让金为本金，按照中国人民银行同期同档贷款利率计算的资金占用利息。 根据《民法通则》关于确认诉讼时效中断的情况和事由之规定“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。”虽然双方第二次签订合同是在2009年12月31日，且项目已经于2012年5月17日竣工验收，但2013年9月2日志强公司向县国土局出具的承诺函明确表示暂缓补交土地出让金。此后县国土局又分别于2015年6月15日、2016年1月18日、2017年4月5日以及2018年4月17日向志强公司发出相应的催缴通知，并明确告知了缴费金额与时间，志强公司虽对缴纳费用有异议，但均收悉。原告每次主张权利的行为均在诉讼时效期内，符合时效中断要件，产生了诉讼时效中断的法律效果，故对被告主张诉讼时效已经经过的辩称，本院不予采信。 本案中，原、被告就建设用地使用权出让签订了合同，合同双方系平等民事主体，被告作为独立的民事主体，即便为响应政府号召进行调容，其对是否同意调容有自主权，现原告起诉是要求被告补缴增容后的土地出让金，是主张合同债权，属民事法律调整之范畴而非原告单方的行政行为。 志强公司于2013年9月2日向县国土局出具了承诺函，其虽辩称该承诺函系原告违法要求其作出的叙述，因违法而无效，但未提供任何证据证明其出具承诺函时原告存在违法行为，且绵阳市中级人民法院（2017）川07行终53号行政判决书仅是对县国土局不予受理房屋买受人办理不动产登记行政行为违法的认定，与此承诺函并无关联，该承诺函应属志强公司对其补交土地出让金义务的明确认可。对被告认为承诺函系违法而无效对其没有约束力的辩称本院不予采纳。 本院作出的（2017）川0722民初2123号生效民事判决书系对志强公司“志强·彩虹城”项目超容积率建设违约行为的引起纠纷的处理（实际建筑容积率3.37，批准的建筑容积率3.31），而非对补交增容土地出让金纠纷的处理，本案不是重复起诉，被告的该项辩称不成立。该判决支持了容积率超过批准容积率的0.06部分（3.37-3.31）的违约金305131元，应当在本案认定的志强公司应当向自然资源局补交容积率增加的土地出让金11530653.6元中扣减。 综上，志强公司应当向自然资源局补交容积率增加的土地出让金11225522.6元以及此款从起诉之日（2018年9月20日）起至款付清之日止按照中国人民银行同期同档贷款利率计算的利息。 综上所述，案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第十条、第十三条、第十四条、第二十一条、第二十二条、第二十五条、第三十六条、第四十四条、第六十条、第一百零七条、第一百零九条，《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百四十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下： 一、被告四川省三台县志强房地产开发有限公司于本判决生效之日起三十日内向原告三台县自然资源局支付调整容积率后应补交的土地出让价款本金11225522.6元及此款从2018年9月20日起至款付清之日止按照中国人民银行同期同档贷款利率计算的资金占用利息； 二、驳回原告三台县自然资源局的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。 案件受理费104129.00元，保全费5000元，合计109129元，由被告四川省三台县志强房地产开发有限公司负担83344.00元，由原告三台县自然资源局负担25785元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。 审判长  廖前锋 审判员  刘兆博 审判员  江久林 二〇一九年十二月二十八日 书记员  朱国敏