吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终443号 上诉人（原审原告）姜元植，男，1961年2月16日出生，朝鲜族，住吉林省延边朝鲜族自治州珲春市。 委托代理人历建林，辽宁政德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）珲春市人民政府。住所：吉林省延边朝鲜族自治州珲春市新安路1991号。 法定代表人张吉锋，该市市长。 委托代表人杨宇峰，珲春市法律援助中心主任。 委托代理人梁灏，吉林何晓明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）珲春市林业局。住所：吉林省延边朝鲜族自治州珲春市行政服务中心19层。 法定代表人王凤翔，该局局长。 出庭应诉的行政机关负责人孙威，该局副局长。 委托代理人金强烈，该局职员。 委托代理人胡秀平，吉林何晓明律师事务所律师。 上诉人姜元植因诉被上诉人珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）、珲春市林业局履行法定职责及行政赔偿一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明：珲春市政府于2004年12月28日向崔昌焕颁发发照第0906004号《林权执照》，林班号为19林班4、7、25、27、28小班，总面积为60公顷。2007年1月15日，崔昌焕（甲方）与崔光协（乙方）签订了《林权变更协议书》，崔昌焕将位于珲春市马川子乡红星村（以下简称红星村）林地19林班4、7、25、27、28小班，面积60公顷的林木所有权有偿转让给崔光协。珲春市政府于2007年1月25日为崔光协办理了《林权执照》。 2017年11月9日，珲春市马川子乡政府向珲春市林业局作出《注销、撤销函》，内容有：红星村村委会与珲春市河南街矿泉委居民崔昌焕签订了《自留山转让合同书》，将马川子乡19林班、面积60公顷的自留山转让给崔昌焕，崔昌焕于2004年12月28日取得林权执照。崔昌焕于2007年1月25日又将上述林地变更给崔光协，已颁发了林权执照。经调查核实，崔昌焕林地中部分面积与80年代作为自留山划分给珲春市马川子乡依力村（以下简称依力村）村民姜元植等人的林地面积存在重叠，现姜元植等人已提出注销相关林权登记、撤销林权执照，返还上述林地内其个人自留山，并为其登记确权的申请。红星村也确认将姜元植等人所有的自留山流转给崔昌焕，后又将上述林地变更给崔光协，并提出注销林权登记、撤销林权执照的申请。马川子乡政府建议注销相关林权登记、撤销相关林权执照，重新进行确权、发证。 珲春市林业局于2018年1月16日向珲春市政府作出珲市林报[2018]6号《撤销林权登记及其林权执照的请示》，内容有：依据《林木和林地权属登记管理办法》第十七条“发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办”的规定，申请撤销上述为崔光协办理的林权登记及林权执照，重新进行确权登记发证。 珲春市林业局于2018年7月13日作出珲市林信字[2018]002号《信访事项处理意见书》，内容有：姜元植等人已提出注销相关林权登记、撤销林权执照，返还上述林地内其个人自留山，并未其登记确权的申请。红星村也确认将姜元植等人所有的自留山流转给崔昌焕，后又将上述林地变更给崔光协，并提出注销林权登记、撤销林权执照的申请。我局也向珲春市政府提出了撤销崔光协林权执照的申请，但考虑到该林地还有两位当事人在韩国务工不在本地，无法完整清楚地划分确权，因此市政府没有批准撤销崔光协林权执照的申请，要求几方当事人全部到场后再行确权发证。目前鉴于上述情况，姜元植表示将走司法程序来维护本人的合法权益。 姜元植不服向延边朝鲜族自治州林业管理局、长白山森工集团信访工作联系会议办公室提出复查申请，上述机关于2018年8月9日向珲春市林业局作出《撤销通知》，称经调查，你局作出的意见结论不明确，根据《吉林省信访事项复查复核办法》第二十一条之规定，决定撤销你局作出的《信访事项处理意见书》，请按照规定办理。 珲春市林业局于2019年4月24日作出《反馈》，内容有：依据《林木和林地权属登记管理办法》第十七条“发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办”以及《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》中“各地要对已办理的林权证进行复查，发现问题及时纠正，对违反法律规定和法定程序登记并发放林权证的，要依法予以撤销”之规定，珲春市林业局已向珲春市政府申请撤销上述为崔光协办理的林权登记及林权执照，重新进行确权登记发证。珲春市政府于2018年8月3日召开信访积案化解工作的专题会议，会议决定，由珲春市林业局与姜元植沟通，引导其通过法律途径解决。 原审法院认为，珲春市政府根据崔昌焕与红星村村委会签订的自留山转让合同，向崔昌焕颁发了《林权执照》；又根据崔光协与崔昌焕签订的《林权变更协议书》，向崔光协办理《林权执照》。本案中，崔昌焕与红星村村委会签订的自留山转让合同和崔光协与崔昌焕签订的《林权变更协议书》已经实际履行且未经法定程序解除和撤销。因此，案涉林地存在事实上的权属争议。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”根据以上规定，珲春市政府在案涉林地存在权属争议的情况下不予撤销崔光协的林权执照，没有向姜元植办理林权证，不属于不履行法定职责的行为。原审判决：驳回姜元植的诉讼请求。 姜元植上诉称：原审法院认定事实和适用法律错误。姜元植2004年1月16日从丛德兹等七人手中通过签订《林权（林木、林地）流转合同》获得山林、林地三百亩。该合同所涉林地山林证（珲林字第09821、09822号）合法有效，其面积包含本案案涉土地。该事实有两份《山林证》、《林权（林木、林地）流转合同》和《姜元植林地现场勘察图》（珲春市林业局工作人员及马川子乡依力村村长一同踏查及签名）为证。故姜元植与崔光协之间的争议属于林地权属争议。上诉人姜元植对该争议依法向珲春市林业局书面申请，后经红星村村委会、马川子乡人民政府、珲春市林业局查明确认，但珲春市政府始终不作出书面处理决定书，属于不履行法定职责的行为。请求二审法院撤销原审判决并依法改判。 珲春市政府二审辩称：本案中由于姜元植主张撤销第三人的林权证，但是由于双方有争议，按照《林木和林地权属登记管理办法》的规定，不符合发证条件。姜元植不能仅仅因为涉案林权证存在与自己有争议的林地，则要求珲春市政府将林权证整个撤销。姜元植涉案争议林地的权利来源于林地合同，争议的林地第三人也有林地合同。姜元植应根据合同的相关法律关系主张自己的权利。 珲春市林业局二审辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。针对姜元植多次的申请和请求，珲春市林业局每次都依职责并及时地向其作出各种答复，不存在行政不作为行为。姜元植主张的补偿请求没有事实和法律依据。 本院经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款的规定，确认林地的所有权或者使用权依照森林法的有关规定办理。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。《林木林地权属争议处理办法》第二条第一款规定，本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。本案中，珲春市政府和珲春市林业局对上诉人姜元植所提供的两份《山林证》、《林权（林木、林地）流转合同》和《姜元植林地现场勘察图》的真实性均无异议，姜元植对案涉林木、林地所有权及使用权归属产生的争议应受《林木林地权属争议处理办法》调整。 根据《林木林地权属争议处理办法》第十三条至第二十二条的规定，林权争议发生后，有些林权争议，最有效的解决办法是由当事人双方，本着主动、互谅、互让的精神自行协商解决。经协商未达成协议或当事人有一方不愿协商解决的，按照该办法的规定，向有处理权的林权争议处理机构申请处理。处理程序主要是：第一，递交有关林木、林地权属争议处理的书面申请。第二，当事人对其提出的主张应当出具证据，如提供林权证、土地证等权属证明，不能出具证据，不影响林权争议处理机构依据有关规定和证据认定争议事实。第三，首先可以由林权争议处理机构进行调解解决争议，经调解成协议的，当事人应当在协议上签字或盖章，并由调解人员署名，加盖林权争议处理机构的印章，并报同级人民政府备案；经调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，由人民政府作出决定。当事人对有关人民政府作出的处理决定不服的，可以向人民法院起诉，由法院作出最终的裁决。该办法关于林权争议的处理，规定了由有关各级政府处理，即各级政府是处理林权争议的法定机关，由各级人民政府对林权争议作出处理决定是解决林权争议的法定的、必经程序。只有当事人对人民政府作出的处理决定不服，当事人才可向有关人民法院提出诉讼。本案中，姜元植自2009年向珲春市林业局提交《林地林权确权申请书》，珲春市林业局与珲春市政府并未对该争议作出处理决定，属于行政机关不履行对公民财产权进行保护的法定职责的情形。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、撤销吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初64号行政判决； 二、责令珲春市林业局、珲春市人民政府在本判决生效后2个月内对姜元植的林地确权请求作出决定。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元，由珲春市人民政府、珲春市林业局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 阎道清 审 判 员 杨 迪 审 判 员 孙慧源 二〇一九年十二月十六日 法官助理 关亦桥 书 记 员 于婷婷