济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁7101行初77号 原告张兆路，男，1968年11月12日出生，汉族，住济南市长清区。 原告张广峰，男，1991年8月17日出生，汉族，住济南市长清区。 委托代理人金珊，北京市盈科律师事务所律师。 委托代理人付贵元，北京市盈科律师事务所实习律师。 被告济南市长清区人民政府，住所地济南市长清区清河街1617号。 法定代表人赵居安，区长。 委托代理人井峰，济南市长清区司法局工作人员。 委托代理人李传生，山东从德律师事务所律师。 被告济南市长清区人民政府平安街道办事处，住所地济南市长清区平安街道办事处平安北路707号。 法定代表人付勐，主任。 委托代理人李传生，山东从德律师事务所律师。 委托代理人宋保国，山东从德律师事务所实习律师。 原告张兆路、张广峰不服被告济南市长清区人民政府（以下简称长清区政府）、济南市长清区人民政府平安街道办事处（以下简称平安街道办）于2019年11月14日作出的《通知》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月19日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告张兆路及两原告委托代理人金珊、付贵元，被告长清区政府的委托代理人井峰、李传生，被告平安街道办的负责人褚学斌及委托代理人李传生、宋保国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告平安街道办及济南市长清区依法整治违法违章建设领导小组于2019年11月14日向原告送达《通知》，内容为“你（单位）在平安街道办事处经十西路平安村段路西建设的房屋……必须予以拆除。请你（单位）三日内进行拆除……”。 原告张兆路、张广峰诉称，原告系平安街道办经十西路西沿街商品楼的所有权人。1996年当时的长清县土地矿产管理局办理了用地批复，之后平安村两委出具证明称建设行为经审查符合村镇规划。2018年8月，济南经济开发区城中村改造项目指挥部欲征收该沿街商品楼(共批复12户)，补偿标准低于营业用沿街门面房的市场价格，原告未签订安置补偿协议。被告于2019年11月14日向原告作出《通知》，责令原告于3日内自行拆除合法的沿街商品楼，否则将强制拆除，且原告在沟通中得知其明知不具备拆除合法建筑的职权。原告认为涉案房屋系合法建筑，被告作出的《通知》认定事实不清，适用法律错误，程序倒置且违法，构成行政违法，对原告的权利义务关系产生了实际影响，严重侵害了原告的合法权益，应当依法予以撤销。请求：一、依法撤销被告于2019年11月14日作出的《通知》；二、本案的诉讼费用由被告承担。 原告张兆路、张广峰提供证据如下： 证据1.原告身份证复印件、户口本复印件； 证据2.济南市长清区平安街道办事处平安村房产面积汇总表； 证据3.平安村两委会、原长清县平安店镇房地产管理所作出的证明； 证据4.长清县土地矿产管理局《关于平安店镇部分个体户补办使用土地的批复》； 证据1-4证明原告对涉案房屋的建设，经相关行政部门批准、土地取得经过批复、建设行为符合村镇规划，原告对涉案房屋拥有合法的所有权。涉案房屋已由济南经济开发区城中村改造项目指挥部进行测量并确认面积，原告所有的涉案房屋属于合法建筑。 证据5.平安街道办及济南市长清区依法整治违法违章建设领导小组联合作出的《通知》，证明两被告是本案适格被告。该通知未经调查核实，错误认定涉案房屋为违法建筑，其行政违法行为应当被确认违法并撤销。 证据6.《长清区平安街道平安、小刘城中村改造项目经十西路沿街房屋拆迁补偿办法》，证明被告明知原告房屋属于历史原因形成，但未与原告协商一致，后欲以拆除违章建筑的方式进行违法征收。 证据7.2019年11月18日上午前往平安街道办协调录音光盘及文字说明版一份，证明被告工作人员明知原告房屋属于合法建筑，政府无权强制拆除，但为达成违法征收的目的，计划以拆违方式拆除原告房屋，其后续的被诉行为违法且目的不正当。 被告长清区政府、平安街道办辩称：一、本案所涉房屋属于违法建筑。经查证，本案所涉房屋位于济南市长清区平安街道办事处经十西路路西，原告在未取得建设工程许可等相关审批手续的情况下私自建房，其行为严重违反《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》等相关法律规定。原告建设的该涉案房屋属于违法建筑。二、本案中被告作出的行政行为合法。济南市人民政府先后发布一系列通知及行动方案，要求对未依法办理相关审批手续的违法建筑进行全面拆除。长清区政府按照方案要求依法成立依法整治违法违章建设领导小组，责成辖区内各镇、街道依法对违法违章建筑进行处理。本案中所涉原告房屋因属于违法建筑，平安街道办按照方案要求向原告所涉违法建筑下发限期拆除通知，并告知其自行拆除有困难的，可申请辖区街道、政府协助拆除。被告所作出的该行政行为并未违反法律规定。综上所述，被告认为本案所涉原告房屋系违法建筑，被告对其作出的行政行为合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告长清区政府、平安街道办向本院提交了以下证据： 证据1.平安街道办及济南市长清区依法整治违法违章建设领导小组联合作出的《通知》； 证据2.《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》、中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅发布的《济南市拆临拆违行动方案》、《济南市人民政府办公厅关于印发济南市2019年全面深化拆违拆临建绿透绿工作实施方案的通知》，证明原告建设的该涉案房屋属于违法建筑，被告作出的行政行为合法。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1真实性、关联性无异议，合法性、证明目的有异议。对证据2真实性无异议，关联性、有效性有异议。被告对原告提交的证据1-7的关联性有异议。 本院对各方提交的证据认证如下：原告提交的证据1-6具备合法性、真实性，且与本案有关联，本院予以采信。证据7与本案无关联性，本院不予采信。两被告提交的证据1具备合法性、真实性，且与本案有关联，本院予以采信，证据2是作出行政行为的规范性文件依据，不作为证据使用。 经审理查明，2019年11月14日济南市长清区依法整治违法违章建设领导小组、平安街道办联合作出《通知》，确认原告在平安街道办事处平安村段经十路路西建设的房屋属于违法建筑，要求原告三日内自行拆除。 另查明，济南市长清区依法整治违法违章建设领导小组是长清区政府成立的临时机构。涉案房屋至开庭时尚未拆除。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，济南市长清区依法整治违法违章建设领导小组是长清区政府组建的临时机构，其不具有独立承担法律责任能力，应当以组建该机构的长清区政府为被告，对该机构作出的行为承担法律责任。 根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》第五条的规定，程序正当是依法行政的基本要求。该原则要求行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。《山东省行政程序规定》第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”本案中，两被告未提供证据证明其在作出《通知》的过程中，告知原告依法享有陈述、申辩的权利及行政救济的途径、方式和期限，该行政行为不符合法定程序，应认定为程序违法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为的合法性负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，两被告未提交证据证明其在作出《通知》前，对案涉房屋是否应予拆除进行全面调查，亦未证明有权机关作出了关于案涉房屋系违法建筑的认定，依据上述法律规定，应视为被告对此行为没有相应证据，其作出《通知》的行为主要证据不足。 综上，被告长清区政府、平安街道办作出的《通知》程序违法、主要证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第七十条第一、三项之规定，判决如下： 撤销被告济南市长清区人民政府、济南市长清区人民政府平安街道办事处于2019年11月14日作出的《通知》。 案件受理费人民币50元，由被告济南市长清区人民政府、济南市长清区人民政府平安街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蒋彦增 人民陪审员  谢良伟 人民陪审员  李玉娇 二〇一九年十二月二十五日 法官 助理  赵 曈 书 记 员  黄岩涛