青海省高级人民法院行政裁定书（2019）青行申133号再审申请人（一审原告、二审上诉人)付爱军，公民身份号码×××，住甘肃省秦安县。委托代理人王育民，甘肃昭熙律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人)玛沁县住房和城乡建设局。住所：青海省果洛藏族自治州玛沁县人民政府二楼。法定代表人尕桑扎西，该局局长。委托代理人张新，该局副局长。委托代理人张世亮，青海阿尼玛卿律师事务所律师。再审申请人付爱军因诉玛沁县住房和城乡建设局（以下简称玛沁县住建局）商品房预售行政许可一案，不服青海省果洛藏族自治州中级人民法院（2019）青26行终2号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。付爱军申请再审称，二审法院认定事实不清，适用法律错误。理由如下：最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”司法解释释义认为，“与具体行政行为有法律上利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务己经或将会产生实际影响。最高法院副院长江必新指出，新的司法解释“取消了对原告资格的不当限制”，“只要个人或者组织受到行政行为实际的不利影响”，通过民事诉讼得不到救济，就应该考虑通过行政诉讼来解决。因此，“法律上的利害关系”可以作以下理解:个人或者组织是否具有原告资格，关键在于其权利义务是否受到某一具体行政行为的实际影响。“与具体行政行为有法律上利害关系”，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响，起诉人请求法院保护的利益已经或者必将受到行政机关具体行政行为的影响。行政行为的效力并不只是对直接相对人产生影响，还可能包括相关人。相关人不是行政行为的直接受领者，但它的合法利益在客观上受到行政行为的影响。本案中，2017年，申请人付爱军与行政行为相对方广东伟图投资有限公司因《房屋买卖预约合同》产生纠纷，在诉讼过程中经阅看证据，发现玛沁县住建局于2012年12月20日颁发了《商品房预售许可证》。2018年11月20日，申请人去玛沁县国土资源局不动产登记处调取广东伟图投资有限公司是否取得土地使用权证时，发现沁政（2014)84号玛沁县人民政府文件“关于同意玛沁县民族贸易有限责任公司中心市场商铺、住宅区商品房办理国有土地使用证的批复”，该地2014年才由玛沁县民族贸易有限责任公司申请国有建设用地申请。《中华人民共和国房地产管理法》第四十四条规定：“商品房预售，应当符合下列条件：取得土地使用权证、建设规划许可证等……”《城市商品房预售管理办法》第五条规定：“商品房预售应当符合下列条件：（一）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；（二）持有建设工程规划许可证和施工许可证；（三）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上，并己经确定施工进度和竣工交付日期。”第七条规定：“开发企业申请预售许可，应当提交下列证件（复印件）及资料：（一）商品房预售许可申请表；（二)开发企业的《营业执照》和资质证书；（三）土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证；（四）投入开发建设的资金占工程建设总投资的比例符合规定条件的证明；（五）工程施工合同及关于施工进度的说明；（六）商品房预售方案。预售方案应当说明预售商品房的位置、面积、竣工交付日期等内容，并应当附预售商品房分层平面图。”所以广东伟图投资有限公司当时办证时并无取得任何建设土地使用手续，玛沁县住建局颁发预售房屋许可证的行为明显违反《中华人民共和国房地产管理法》等相关法律、法规，与广东伟图投资有限公司诉王友亮房屋买卖合同纠纷案中玛沁县住建局向玛沁县人民法院出具的《证明》及《情况说明》内容不一致。根据《城市商品房预售管理办法》第六条、《商品房销售管理办法》第二十二条、《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条，当事人签订商品房预售合同时如果没有办理商品房预售许可，合同即无效。颁发预售许可证是一项行政许可行为，是政府对于开发商销售行为的前期审核，被申请人作出行政许可时未尽到审查义务，导致申请人错误购买了不合法的商品房，进而损害了申请人的合法权益。因此玛沁县住建局作出的行政许可行为与申请人有法律上的利害关系。请求本院依法再审，撤销青海省果洛藏族自治州中级人民法院（2019）青26行终2号行政裁定，指令青海省果洛藏族自治州中级人民法院继续审理本案。被申请人玛沁县住建局答辩称，我局受理广东伟图投资有限公司商品房预售许可的申请后，对其提交的相关资料进行审核，认为其申请办理商品房预售许可符合相关法律、法规规定，遂于2012年12月20日颁发了《商品房预售许可证》。申请人付爱军并不是该行政行为的相对人，且申请人提出的其相关权益受到损害并非被申请人给广东伟图投资有限公司颁发商品房预售许可行政行为导致，而属于其与广东伟图投资有限公司之间的民事合同纠纷。故申请人与本案被诉行政行为没有法律上的利害关系，也就不具有原告主体资格。一、二审法院以不具有原告主体资格为由驳回其起诉正确。综上，一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回付爱军的再审申请。经再审审查查明的事实与二审法院认定的事实基本一致，依法应予确认。另查明，2012年7月6日，申请人付爱军从广东伟图投资有限公司处购买玛沁县民族贸易市场2号楼18号商铺时，双方并未签订商品房预售合同，对所购买的商铺的方位、楼层、面积、层高只是进行了口头约定后，由付爱军向广东伟图投资有限公司预付了部分购房款，广东伟图投资有限公司向付爱军出具了一份收据。该工程竣工后，广东伟图投资有限公司向付爱军交付了所约定的商铺，付爱军也使用该商铺至今，但付爱军认为广东伟图投资有限公司未按双方约定履约，所交付商铺的面积、层高均不够，与双方之前的约定不符，故对剩余购房款未向广东伟图投资有限公司予以支付。2017年6月，广东伟图投资有限公司以付爱军未按双方约定足额支付剩余购房款为由，向青海省玛沁县人民法院提起民事诉讼，请求人民法院判令付爱军向其支付剩余购房款28万元。在审理过程中，付爱军向玛沁县人民法院提出申请，认为被申请人给广东伟图投资有限公司颁发的《商品房预售许可证》违法，侵犯了其合法权益，对此行政许可行为提起行政诉讼，要求中止该案诉讼。玛沁县人民法院于2018年11月28日作出（2017）青2621民初118号民事裁定，裁定中止该案诉讼。之后，玛沁县人民法院恢复本案诉讼，并于2019年6月3日作出（2017）青2621民初118号民事判决，判令付爱军向广东伟图投资有限公司支付剩余的购房款28万元并支付利息。付爱军不服提出上诉，青海省果洛藏族自治州中级人民法院经二审审理，于2019年8月15日作出（2019）青26民终34号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。上述事实有书证收据、民事起诉状、民事裁定书、民事判决书及申请人付爱军的陈述等证据佐证证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”显然上述法条规定的有利害关系的公民、法人或者其他组织。与行政行为具有法律上的“利害关系”，不仅是指行政相对人，即直接利害关系人，还应包括行政行为对其合法权益造成影响或者损害的其他人，即间接利害关系人。一、二审法院是以再审申请人付爱军与被诉行政行为没有利害关系，从而不具备原告主体资格为由驳回其起诉。因此付爱军是否具有原告主体资格问题就成为本案的核心问题。行政诉讼的原告主体资格关系到什么样的人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查，因而原告主体资格问题事实上也是诉权问题。通常认为诉权概念的产生有其历史背景，当时是为了拒绝这样一个观点：行政诉讼是一种客观合法性审查，客观合法性审查事实上会导致个人可以主张他人的权利乃至民众的权利，会把行政诉讼变成一种民众诉讼。但行政诉讼制度之发端，终究是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护。《行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”就体现了这样一种更加侧重权利救济的主观诉讼性质。对于原告资格，《行政诉讼法》第二十五条第一款又进一步作出具体规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该条虽然看似将适格原告区分为两大类，但事实上是用了一个相同的标准，这就是“利害关系”。通常情况下，行政行为的相对人总是有诉权，因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见，因此有人把行政相对人称为“明显的当事人”，但是可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使“失控”，法律才限定了一个“利害关系”的标准。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。判断法律上利害关系的要素主要有二：一是当事人的权益受到损害或者有受到损害的现实可能性；二是该权益损害与被诉行政行为具有因果关系，即行政行为是因，权益损害是果。本案中，再审申请人付爱军所起诉的是玛沁县住建局给广东伟图投资有限公司颁发《商品房预售许可证》的行政行为，显然，付爱军不是该行政许可行为的相对人，其提起本案行政诉讼，就要具备法律上的“利害关系”。参照建设部《城市商品房预售管理办法》的相关规定，商品房预售是指房地产开发企业将正在建设中的房屋预先出售给承购人，由承购人支付定金或房价款的行为。开发企业进行商品房预售，应当向房地产管理部门申请预售许可，取得商品房预售许可证，未取得商品房预售许可证的，不得进行商品房预售。国家对商品房预售加强管理，系为维护商品房交易双方的合法权益，商品房预售方案需要一房一价备案，但商品房预售许可证不对商品房的价格、面积、层高等进行干预。本案中，付爱军与广东伟图投资有限公司对案涉商铺预售进行口头约定后，由付爱军向广东伟图投资有限公司支付部分购房款，之后双方一直未签订商品房预售合同和商品房买卖合同并向房地产管理部门登记备案。广东伟图投资有限公司向付爱军交付案涉商铺后，付爱军认为广东伟图投资有限公司未按双方约定履约，所交付商铺的面积、层高均不够，与双方之前的约定不符，故未向广东伟图投资有限公司支付剩余购房款。其所主张的因广东伟图投资有限公司未按双方约定履约，所交付的商铺的面积、层高与之前的约定不符导致的权益损害并非由商品房预售许可行为引发，而系其与广东伟图投资有限公司之间的民事权益纠纷，即付爱军所主张的权益损害与被诉行政行为之间不具有因果关系，因此，付爱军与本案被诉预售许可行政行为不存在法律上的利害关系。一、二审法院以付爱军不具有原告主体资格驳回其起诉并无不当；付爱军提出其与被诉预售许可行政行为存在利害关系，具有原告主体资格的再审申请理由与查证的事实不符，且于法无据，不能成立。综上，付爱军的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回付爱军的再审申请。审判长 韩英俊审判员 吴晓良审判员 孔 菲 二O一九年十二月四日书记员 黄梦琦