北京市顺义区人民法院行 政 裁 定 书（2019）京0113行初539号原告林信成，男，1952年5月30日出生，汉族，北京市西城区居民，住北京市顺义区。被告北京市公安局顺义分局，住所地北京市顺义区顺平西路8号，统一社会信用代码11110000000029014L。法定代表人赵为民，局长。委托代理人何伟成，北京市公安局顺义分局法制支队副中队长。委托代理人李博伦，北京市公安局顺义分局法制支队民警。被告北京市公安局，住所地北京市东城区前门东大街9号，统一社会信用代码1111000000002888XF。法定代表人王小洪，局长。委托代理人姜昆，北京市公安局干部。原告林信成不服被告北京市公安局顺义分局（以下简称顺义公安分局）作出的顺公（2019）第005号-非政《非政府信息告知书》、被告北京市公安局（以下简称市公安局）作出的京公复决字[2019]第270号《行政复议决定书》一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告林信成诉称：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。原告依据上述规定依法申请信息公开。原告申请公开信息为：包括但不限于：1.顺义区X园3号5号6号房屋围栏损毁物品价格评估清单，评估价为2380元；2.评估单位营业执照；3.评估资质证书；4.评估单位合法审批手续；5.评估人合法手续；6.该份评估时间；7.该份评估报告依据；8.评估报告文本；9.顺义公安分局承办案件人；10.评估报告领导同意批示。原告为该案件的受害人，所申请的信息是顺义公安分局在履行法定职责过程中制作和获取的，以一定形式记录、保存的信息，且该信息牵涉原告合法权益的依法保障，与顺义公安分局所谓的《中华人民共和国刑事诉讼法》授权的职责没有任何关系，符合信息公开的法律规定。原告于2019年4月28日依法向顺义公安分局申请信息公开，顺义公安分局于5月21日发出顺公（2019）第002号-延《政府信息延长答复期告知书》，6月12日寄出顺公（2019）第005号-非政《非政府信息告知书》，载明本机关认为：“公安机关在行使刑事办案职能中所产生的有关信息，不属于政府信息。该类信息应当严格执行《中华人民共和国刑事诉讼法》的相关规定，一是公安机关只承担法律规定的告知、送达等法定义务；二是公安机关可以通过立案公开途径，及时将有关办案进展情况向有关当事人公开。本机关不再按照《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定作出答复。”顺义公安分局的行为侵犯了原告合法权益，理由如下：1.原告认为，政府信息不公开是例外，例外情形应由法律法规明确规定。凡属于政府信息，如不存在法定不予公开的事由，均应予以公开。新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》自2019年5月15日起施行，第五条规定：行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公平、公正、合法、便民的原则。该条亦强调了例外法定原则，规定了行政机关以“公开为常态，不公开为例外”的原则，并未有任何禁止性的例外规定，故顺义公安分局不履行信息公开法定职责的行为违法是不争的事实。2.公安机关既履行行政管理职能，亦履行刑事执法职能。而顺义公安分局以刑事执法职能误读《中华人民共和国政府信息公开条例》。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。所述内容清晰明确，均为公开之列。以公开为原则，不公开为例外。本着法无明文，不为禁止的基本原则，顺义公安分局以误读、误解来推责，实在缺乏法律依据与事实依据。第二条的关键词为“在履行行政管理职能过程中制作或者获取的”，包括所有，而未豁免公安机关刑事执法信息公开义务。之前且有朱明新案例及北京市人民政府撤销北京市公安局《不予政府信息公开告知书》的先例。故，顺义公安分局的答复毫无疑问是错误且毫无道理的，且司法解释与权威文件中亦均无相反规定。原告所申请的信息是有关受害人本人的刑事立案信息，并非《中华人民共和国刑事诉讼法》授权公安机关的刑事执法职权义务。刑事立案与《中华人民共和国刑事诉讼法》中启动刑事审判的立案完全是两回事。刑事立案属于审判前的初步调查阶段而非审判立案程序的正式启动，故顺义公安分局的答复无事实依据与法律依据。3.顺义公安分局既无事实依据亦无法律依据，并未引用《中华人民共和国政府信息公开条例》具体条款说明法律依据所在，转而以“公安机关只承担法律规定的告知和送达义务”为由除却了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条明确规定的其应履行的法定义务，违反了该条例的宗旨和立法本意，侵犯了原告的权益。正是因为原告作为受害人多次要求顺义公安分局依法公开立案相关信息无果，才转而申请政府信息公开。顺义公安分局在刑事立案公开途径中违法封锁信息途径的行为已经构成行政不作为，而在政府信息公开中又不公开信息，显然是无法推卸责任的。4.公安机关的行政执法权与刑事执法权有着明显的区别，但其依法履职的界限是非常明确的，原告有法律规定的知情权，公安机关应依法履行法定职责，对原告尽到法定的告知义务。最高检刑事申诉检察厅副厅长罗庆东认为，现有衡量这类信息能否公开的唯一标准就是《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条的规定，该条才是法律的禁止性规定，只要没有违背法律的禁止性规定，政府信息包括一般性犯罪信息，原则上都应当公开（罗庆东著有《犯罪信息公开制度研究》）。5.《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能会对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。原告除了是信息公开的申请人，还是案件的当事人与受害人，依法有权得到申请信息。6.顺义公安分局是法律授权的行政机关，《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（公通字〔2015〕32号）规定：深化执法公开。充分利用公安机关政务网站、微信公众号、手机APP等各种互联网平台和移动终端，为案件当事人提供互联网查询接报案、受案立案及案件办理情况服务，依法及时向案件控告人、被害人及其家属公开案件相关信息。在公安机关及派出所提供电脑信息终端，方便群众自助查询案件信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》除了明确不予公开的例外，并未对公安机关的刑事立案信息进行禁止性的规定。法无明文，不为禁止。以公开为常态，不公开为例外。7.修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第六条第一款规定：行政机关应当及时、准确地公开政府信息。该条法规未设置任何禁止性的例外规定，故顺义公安分局不履行信息公开的法定职责，属行政违法行为。8.顺义公安分局不依法公开政府信息，违反相关法律规定，顺义公安分局身为公安机关，是专业从事刑事司法与行政管理的双重履职且专门从事与法律有关的有权机关，对法律理解与适用应最具权威性。然而，事实是顺义公安分局不能正确认知，或不想正确认知和履行《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所规定的法定义务，从而以错误认知直接对抗《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，使法律失去了权威性与严肃性，严重侵犯了当事人的权益。9.《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条对行政机关应该公开的信息范围作了明确规定。该条规定的信息是必须依法公开的信息。顺义公安分局以该条作为不予公开的法律依据，是对法律的恶意曲解与恶意误读。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条恰恰规定了政府信息公开的外延，亦未设定禁止公开的条款，作为一个具有专业刑事司法与行政机关双重法定职责的机关，不应该对该条法律适用认识的肤浅大于一般百姓的认知。10.原告申请的“信息公开”，法律依据应为《中华人民共和国政府信息公开条例》而非《中华人民共和国刑事诉讼法》，况且《中华人民共和国政府信息公开条例》所列明的信息公开范围是“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，并未排除公安机关依法公开信息的法定义务。顺义公安分局故意曲解蓄意排除，是行政不作为。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。顺义公安分局对应该依法公开的信息持错误认知，显然是原告所无法理解的。11.原告申请公开的信息是顺义公安分局代理人曾提议并同意公开的信息。该行为证明顺义公安分局明知原告申请公开的信息是法律规定必须公开和可以公开的。虽然在原告申请信息公开的过程中因顺义公安分局另有隐情而出尔反尔，未能兑现其承诺。该承诺属于“协议”，符合要约承诺的合同要件，自承诺起就应依法履行法定职责。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第十一条规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。顺义公安分局违反承诺等于毁约，违反了该条规定。顺义公安分局的行为不但有规定，而且有具体措施。第十四条规定：人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。第十五条规定：原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容。该行为的始末本身足以说明信息公开的合法性与可以公开性，并不存在不可以公开的任何借口与理由。顺义公安分局以自身原因故意误读法律适用，恶意曲解法律内涵的行为是违法行为，完全没有事实根据与法律依据。12.《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定：公民、法人和其他组织有权对行政机关的政府信息公开工作进行监督，并提出批评和建议。原告以积极负责的法定监督权，行使法定监督义务。信息公开的依法有效执行是行政机关履行法定职责的必由之路，亦是维护国家法律、依法行政的前提。13.《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定：各级人民政府应当加强依托政府门户网站公开政府信息的工作，利用统一的政府信息公开平台集中发布主动公开的政府信息。政府信息公开平台应当具备信息检索、查阅、下载等功能。该条中的下载即复制功能。故，顺义公安分局应该依法公开原告申请的信息，并保障其可复制功能，方为依法履职，否则是不作为、不履责，应依法追究其法律责任。14.顺义公安分局、市公安局出示的证据全部为程序证据，没有任何证据可以支持其答辩理由，更不能证明其依法履行法定职责的内容和法定义务。其以形式代替内容，以敷衍代替监管，以职权代替法律，而使案件趋于更加复杂的错上加错，案不结，事未了。15.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条规定：被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。顺义公安分局并未举证说明理由亦未有证据支持。16.顺义公安分局的答复及市公安局的复议决定违反立法本意，依法公开原告申请公开的信息是法定职责。本着行政为民、依法行政的职责，顺义公安分局、市公安局应该为原告提供法律规定范围内的优质服务，而非以各种理由推责。17.顺义公安分局不仅要保护公民、法人和其他组织的人身权和财产权，也要顺应权利保障的需要，依法保护法律、法规规定可以提起诉讼的与人身权、财产权密切相关的其他经济、社会权利。综上，原告所申请的信息未违反任何法律禁止性规定，故起诉，请求：1.依法撤销顺义公安分局作出的顺公（2019）第005号-非政《非政府信息告知书》以及市公安局作出的京公复决字[2019]第270号《行政复议决定书》；2.确认顺义公安分局不予公开信息的行为违法并侵犯原告的合法权益；3.责令顺义公安分局依法履责，依原告的申请公开信息；4.本案诉讼费由顺义公安分局、市公安局负担。被告顺义公安分局辩称：本案不属于行政诉讼受案范围。2019年4月28日，原告向顺义公安分局申请信息公开，内容为：1.顺义区X园3号5号6号房屋围栏损毁物品价格评估清单，评估价为2380元；2.评估单位营业执照；3.评估资质证书；4.评估单位合法审批手续；5.评估人合法手续；6.该份评估时间；7.该份评估报告依据；8.评估报告文本；9.顺义公安分局承办案件人；10.评估报告领导同意批示。顺义公安分局依法受理该申请，2019年5月21日出具顺公（2019）第002号-延《政府信息延长答复期告知书》，2019年6月12日作出顺公（2019）第005号-非政《非政府信息告知书》。原告申请获取的上述信息属于涉及刑法、刑事诉讼法、公安机关办理刑事案件程序规定相关法律规定及公安机关履行刑事司法职能时产生的信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息范畴。因此，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。顺义公安分局作出的顺公（2019）第005号-非政《非政府信息告知书》内容正确，程序合法。请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市公安局辩称：2019年7月19日，市公安局收到原告邮寄提交的行政复议申请，请求撤销顺义公安分局作出的顺公（2019）第005号-非政《非政府信息告知书》。市公安局依法受理并向顺义公安分局送达《行政复议提交答复通知书》及行政复议申请书副本，要求顺义公安分局在法定期限内提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，顺义公安分局在法定期限内向市公安局提交了所要求的相关材料。市公安局经审查认为：顺义公安分局作出的顺公（2019）第005号-非政《非政府信息告知书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。据此，市公安局于2019年9月12日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出京公复决字[2019]第270号《行政复议决定书》，维持了顺义公安分局作出的顺公（2019）第005号-非政《非政府信息告知书》，并向原告邮寄送达。市公安局认为，市公安局作出的京公复决字[2019]第270号《行政复议决定书》内容正确，理由充分，程序合法，适用法律依据正确。请法院依法驳回原告的诉讼请求。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年5月15日施行）第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，原告所申请公开的信息为“1.顺义区X园3号5号6号房屋围栏损毁物品价格评估清单，评估价为2380元；2.评估单位营业执照；3.评估资质证书；4.评估单位合法审批手续；5.评估人合法手续；6.该份评估时间；7.该份评估报告依据；8.评估报告文本；9.顺义公安分局承办案件人；10.评估报告领导同意批示。”原告申请获取的上述信息属于涉及刑法、刑事诉讼法、公安机关办理刑事案件程序规定等相关法律规定及公安机关履行刑事司法职能时产生的信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息范畴。因此，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故，对原告的起诉应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告林信成的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审判长  刘琳琳审判员  宋 颖审判员  杨 鑫二〇一九年十二月二十四日书记员  付艳侠