海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行终233号上诉人（原审被告）海口市住房和城乡建设局，住所地海口市滨海大道长滨路海口市第二办公区。法定代表人冯本彦，局长。委托代理人吴姝，该局工作人员。委托代理人吴媛，海南法立信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）海南绿山河旅游发展有限公司，住所地海口市龙华区玉沙路23号海岸金城商住楼A座8层8G房。法定代表人张峰，总经理。委托代理人徐立，海南昌博律师事务所律师。委托代理人符晏聆，海南昌博律师事务所律师。上诉人海口市住房和城乡建设局（简称市住建局）因与被上诉人海南绿山河旅游发展有限公司（简称绿山河公司）房屋登记行政受理纠纷一案，不服海口市琼山区人民法院作出的（2019）琼0107行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案被诉行政行为：市住建局于2019年2月3日作出海住建管[2019]88号《关于花满溪项目申请办理预售许可延期的复函》（简称88号复函）：绿山河公司开发建设的花满溪项目预售许可证（证号：2014海房预字0122号）有效日期为2016年12月31日。经查，该项目债权人海口银融典当有限责任公司（简称银融公司）与绿山河公司存在借贷关系，绿山河公司以该项目土地使用权作为抵押物向债权人借款。之后，因绿山河公司与银融公司存在经济纠纷，2017年9月，银融公司向湛江仲裁委提请仲裁，目前，相关裁决书已生效，银融公司申请对花满溪项目部分房产查封。现绿山河公司来函向市住建局申请办理该项目商品房预售许可延期，债权人知悉绿山河公司申请后，已专此向市住建局发函不同意绿山河公司申请办理该项目预售许可延期手续，根据《物权法》第一百九十一条的相关规定：抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。鉴此，绿山河公司的申请不符合物权法的相关规定，市住建局不予受理。原审法院查明：2014年12月23日，海口市人民政府给绿山河公司颁发海口市国用（2014）第009761号国有土地使用证，记载：座落于海口市××区面积为10776.11平方米土地使用权人为绿山河公司；附记：1.该宗地原土地证号为海口市国用（2009）第004622号；2.海南正兴产业投资有限公司将海口市国用（2009）第004622号土地证项下10776.11平方米土地使用权抵押给银融公司，存续时间至2010年1月24日止，他项权利证书为海口市他项（2009）第0168号；2.根据市工商局《核准变更登记通知书》及银融公司《同意更名证明书》，海南正兴产业投资有限公司已更名为绿山河公司。2014年12月31日，经绿山河公司申请，市住建局向绿山河公司颁发〔2014〕海房预字0122号《海口市商品房预售许可证》“预售方（发展商）绿山河公司房屋座落海口市滨涯村花满溪3#、4#楼及地下室批准预售面积16382.13平方米，房屋结构钢砼层数22-24/1。经审查，该房产符合有关预售条件。特发此证。备注：1.本证有效期至2015年12月30日止，预售人应在有效期届满三十日前申请延期，逾本证自动失效；……3.本项目土地使用权已抵押给银融公司；……”。2016年4月12日，经绿山河公司申请，市住建局向绿山河公司颁发〔2014〕海房预字0122号《海口市商品房预售许可证》“……花满溪1#、2#、3#、4#楼及地下室批准预售面积37415.97平方米，房屋结构钢砼层数19-24/1。经审查，该房产符合有关预售条件。特发此证。备注：1.原发证日期：2014年12月31日；2.本证有效期延长至2016年12月30日止，预售人应在有效期届满三十日前申请延期，逾本证自动失效；……4.本项目土地使用权已抵押给银融公司；……”。上述两次市住建局行政许可，均备有银融公司同意绿山河公司办理预售许可证的函件。2019年1月29日，绿山河公司向市住建局递交《关于再次申请办理花满溪项目预售许可证的函》主要提出：2016年12月30日预售许可证到期前，绿山河公司向市住建局申请办理海口市商品房预售许可证延期，市住建局以没有土地抵押权人银融公司同意函为由拒绝。现由于抵押人已经出具同意办理的文书，且至今，抵押人并未向绿山河公司、法院、市住建局等相关部门书面明示撤销该同意函，所以，市住建局不应臆定银融公司放弃已经同意绿山河公司办理预售许可证的意思表示，该同意函至今仍具有法律效力，市住建局拒绝办理，已使绿山河公司蒙受该项目在建设过程中的资金压力和错过市场价格高扬的良好销售机会，绿山河公司要求市住建局再次研究，并在三日内办理花满溪项目预售许可证和开通网备案系统。2019年2月3日，市住建局根据《关于不同意海南绿山河旅游发展有限公司办理花满溪项目预售许可延期的函》（复印件）“载明：2019年1月30日银融公司以上述抵押的债权已经湛江仲裁委员会作出生效裁决书进入执行阶段，涉案项目已被查封不同意绿山河公司办理预售许可延期”及（2016）湛江仲字第497号《裁决书》“其中裁决的第三项明确：银融公司对绿山河公司名下的海口市国用〔2014〕第009761号土地使用权的拍卖、变卖价款在上述第一项裁决的债务范围内享有优先受偿权”，对绿山河公司作出88号复函，不予受理绿山河公司的申请。原审法院认为：绿山河公司的商品房预售许可证到期后，于2019年1月29日再次向市住建局提出办理商品房预售许可证，其申请属于行政许可事项申请范围。市住建局作为海口市房地产管理部门，有职责对绿山河公司的申请进行处理。本案中，市住建局作出88号复函，不予受理绿山河公司的申请。根据《城市商品房预售管理办法》第七条“开发企业申请预售许可，应当提交下列证件（复印件）及资料：（一）商品房预售许可申请表；（二）开发企业的《营业执照》和资质证书；（三）土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证；（四）投入开发建设的资金占工程建设总投资的比例符合规定条件的证明；（五）工程施工合同及关于施工进度的说明；（六）商品房预售方案。预售方案应当说明预售商品房的位置、面积、竣工交付日期等内容，并应当附预售商品房分层平面图。”、第八条“商品房预售许可依下列程序办理：（一）受理。开发企业按本办法第七条的规定提交有关材料，材料齐全的，房地产管理部门应当当场出具受理通知书；材料不齐的，应当当场或者5日内一次性书面告知需要补充的材料。（二）审核。房地产管理部门对开发企业提供的有关材料是否符合法定条件进行审核。开发企业对所提交材料实质内容的真实性负责。（三）许可。经审查，开发企业的申请符合法定条件的，房地产管理部门应当在受理之日起10日内，依法作出准予预售的行政许可书面决定，发送开发企业，并自作出决定之日起10日内向开发企业颁发、送达《商品房预售许可证》。”的规定，对于绿山河公司的申请，提交《城市商品房预售管理办法》第七条规定的证件（复印件）及资料，即应当当场出具受理通知书，如材料不齐的，应当当场或者5日内一次性书面告知需要补充的材料。但市住建局未依上述规定，而是依据物权法第一百九十一条的相关规定“抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外”作出不予受理，显然适用法律、法规错误。市住建局作出的88号复函，依法应当予以撤销。另外，绿山河公司提出判令市住建局受理并为绿山河公司办理“花满溪”项目商品房预售许可延期的请求。依上所述，88号复函撤销后，市住建局应当依法重新作出行政行为，绿山河公司此请求在市住建局重新作出行政行为中处理，原审法院在本案中不予处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，判决：撤销市住建局于2019年2月3日对绿山河公司作出88号复函，并限市住建局于原审判决生效后的法定期限内对绿山河公司的申请重新作出处理。上诉人市住建局上诉称：一、一审判决中认为“原告的商品房预售许可证到期后，于2019年1月29日再次向被告提出办理商品房预售许可证，其申请属于行政许可事项申请范围”，是错误的。首先，被上诉人的预售许可证已经失效，其需要重新申请办理预售许可证，而非申请延期。其次，被上诉人仅是于2019年1月29日向上诉人发来《关于再次申请办理花满溪项目预售许可证的函》，而不是按申请商品房预售许可证的程序向上诉人提交申请。因此，被上诉人的申请并不符合法定申请程序。二、一审判决认为上诉人作出的《关于不同意海南绿山河旅游发展有限公司办理花满溪项目预售许可延期的函》适用法律、法规错误，是错误的。被上诉人未能提供涉案国有土地使用权抵押权人银融公司同意销售的证明材料。且银融公司向市住建局发《关于不同意海南绿山河旅游发展有限公司办理花满溪项目预售许可延期的函》，明确表示不同意被上诉人办理花满溪项目预售许可证。上诉人根据《中华人民共和国物权法》第一百九十一条第二款对被上诉人的来函作出回复，并无不妥。上诉人在作出行政行为时，也应当遵守其他法律的规定。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院：1、依法撤销一审判决；2、依法驳回被上诉人的全部诉讼请求；3、本案一、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人绿山河公司辩称：一、本案绿山河公司商品房预售许可延期，属于行政许可事项申请范围。首先，绿山河公司一审提交的审批表是2016年12月30日预售许可证到期前，在市住建局官网下载打印，随附了审批表备注栏的收件材料。但市住建局以绿山河公司没有提交土地抵押权人同意函为由，拒收申请材料。绿山河公司再次发函申请预售许可延期。88号复函的函件标题以及函件内容的用词也均为预售许可延期，而非办理预售许可证。其次，绿山河公司的发函行为，是行政许可事项申请范围，市住建局应当受理。根据《行政许可法》第二十九条规定，通过信函申请许可延期，符合法律规定的申请方式。市住建局认为绿山河公司并未提交申请表，根据《行政许可法》第三十二条第（四）款规定，88号复函没有告知绿山河公司需要补正的全部内容，而是依据《物权法》第一百九十一条规定不予受理，适用法律错误。市住建局逾期不告知，应当自收到绿山河公司发函之日起即为受理。二、银融公司的土地抵押权已过期，市住建局不予受理，没有法律依据。首先，根据该土地抵押权权属证书他项权证，登记的抵押权设立时间为2009年7月29日，存续期限至2010年1月24日。根据《物权法》第十七条规定，银融公司享有的土地抵押权应以登记簿登记的不动产存续时间为准，抵押权已到期失效。市住建局适用法律错误。其次，绿山河公司此次申请的是商品房预售许可期限延期，绿山河公司已经在2014年申请并且成功办理了该项目预售许可证，当时已经提交银融公司同意销售的函，表明其对抵押土地使用权放弃了优先受偿权。从保护购房者角度，如果在抵押权人同意预售后，又允许抵押权人仍对土地使用权享有优先受偿的权利，将严重影响购房者的利益。故市住建局在银融公司已经同意办理预售许可证的前提下，在延期申请时，重复要求提交银融公司同意函，没有法律依据。综上，请求二审法院依法驳回。二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是：市住建局对绿山河公司“花满溪”项目申请办理预售许可延期作出不予受理的88号复函是否合法。本案中，绿山河公司首次向市住建局申请“花满溪”项目的商品房预售许可证，以及绿山河公司第一次申请预售许可证延期时，其申请预售许可证所涉土地使用权已被抵押，绿山河公司提交的材料均附有抵押权人银融公司出具的同意其办理预售许可证的函。市住建局经审查，认为上述两次申请符合有关预售条件，准予发放商品房预售许可证，准予许可延期。2019年1月29日，绿山河公司提出《关于再次申请办理花满溪项目预售许可证的函》时，其抵押权人银融公司致函至市住建局，明确表示不同意绿山水公司办理预售许可证延期。且因绿山河公司不主动履行债务，双方债权债务纠纷经过仲裁，进入执行阶段，“花满溪”项目部分房产已被人民法院查封。绿山河公司对涉案土地使用权的行使及商品房处分已受到限制，一旦准予其预售许可，商品房承购人将随时面临抵押权人为实现抵押权，其买受的房屋受到处分的风险，承购人的合法权益将会受到损害，这违反了《城市商品房预售管理办法》第一条规定“为加强商品房预售管理，维护商品房交易双方的合法权益”的立法目的。综上，绿山河公司申请预售许可延期的商品房所占土地使用权已被抵押，且部分房产处于司法查封的状态，市住建局作出不予受理的88号复函，理由充分，且有利于维护社会公共利益，符合《城市商品房预售管理办法》的立案目的。一审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：1撤销海口市琼山区人民法院（2019）琼0107行初63号行政判决；二、驳回海南绿山河旅游发展有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费100元，由被上诉人海南绿山河旅游发展有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 郭朝阳审 判 员 张珂瑜审 判 员 吴 茜 二〇一九年十二月二十七日法官助理 杨 聪速 录 员 刘 璐附相关法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。