江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏0691行初934号 原告吕XX，男，1950年3月5日生，××族，住海安市。 委托代理人张XX，江苏瀛联律师事务所律师（法律援助）。 被告（原行政机关）海安市自然资源局，住所地海安市江海东路22号。 法定代表人茆XX，职务局长。 应诉负责人丁XX，职务总工程师。 委托代理人荀XX，系该局政策法规科科长。 委托代理人周XX，江苏紫石律师事务所律师。 被告（复议机关）南通市自然资源和规划局，住所地南通市工农南路101号。 法定代表人魏XX，职务局长。 委托代理人蔡XX，系该局工作人员。 委托代理人张XX，北京大成（南通）律师事务所律师。 原告吕XX诉被告海安市自然资源局（以下简称海安资源局）不履行法定职责、南通市自然资源和规划局（以下简称南通资规局）行政复议一案，原告于2019年8月2日向本院提起行政诉讼。本院于8月9日立案后，于8月12日两向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理，并于2019年12月4日组织听证。原告吕XX及委托代理人张XX，被告海安资源局应诉负责人丁XX及委托代理人荀XX、周XX，被告南通资规局的委托代理人蔡XX、张XX到庭参加听证。本案现已审理终结。 原告吕XX诉称，被告海安资源局作出国土资行告字（2019）第10号《依法履职情况告知书》（以下简称10号告知书）属于未查明事实、未依法履职。1.两被告认为原告申请书所涉三宗土地不存在非法出让、出租农田耕地用于非农业建设错误。村委会将16户村民种植的零散地2.36亩与XXX织毯厂（以下简称织毯厂）宿舍区土地1.89亩调换，由镇政府鉴证盖章，但无有权部门批准，违法将集体耕地转为建设用地，违反程序；2.镇政府、村委会以《征地协议》替代法定的征用土地批准文件，海安资源局应当严格执法、进行查处，但其无视现场土地已经被围墙圈用的事实，纵容违法用地事实。复议机关未经认真审核，予以维持，复议决定不公正；3.原告作为原双楼镇新河村16组集体经济组织成员，与本组集体土地存在利害关系。织毯厂调换获得的2.36亩土地源于16户村民种植的零散地，原告系其中之一，虽无承包证，但为集体土地实际使用人。原告原老宅被迫拆迁，被安排使用新的宅基地，但新宅基地系原告用自家承包地与他人调换得来，原宅基地应归原告复耕。综上，被告海安资源局的告知书违法，被告南通资规局的复议决定显失公正，请求：1.撤销海安资源局作出的10号告知书，撤销南通资规局作出的通自然资行复[2019]17号《行政复议决定书》（以下简称17号复议决定书）；2.判令被告海安资源局履行查处曲塘镇政府和中桥村土地违法案件的职责。 被告海安资源局辩称，1.原告不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。根据曲塘镇中桥村村委会出具的情况说明以及海安县人民法院（以下简称海安法院）（2017）苏0621民初334号《民事判决书》等证据，原告在案涉三宗土地内无宅基地、承包地、自留地等权利存在，原告要求查处的三宗土地的违法行为无专属于其自身的合法权益，故原告与被告海安资源局是否作为不存在法律上的利害关系；2.南通资规局作出的《行政复议决定书》已经认定被告海安资源局向原告告知调查核实情况的行为合法，且对原告的合法权益不产生影响；3.案涉10号告知书事实清楚、证据充分、程序合法。海安资源局对于原告申请查处的三宗土地的土地调换、征用、租赁问题进行核查，并已有相应的处理结果。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告南通市资规局辩称，17号复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。南通资规局于4月26日收到原告的复议申请，经审查予以受理，并通知海安资源局答复。经审查后认为海安资源局已经履行了查处职责，并就履职情况向原告进行告知，其行为并无不当。故在法定期限内依据《行政复议法》、《行政复议法实施条例》之相关规定作出复议决定，并依法邮寄送达双方当事人。请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告吕XX户原老宅位于原海安县××（后因乡镇××为××）××路北侧。1992年，老联荣路北扩影响原告老宅基地的使用。同年4月2日，原告吕XX户以房屋年久失修、需要翻建为由，申请居民建房用地获批准后建成现住房，现住房位于新联荣公路北侧10米左右。针对该次异地建房，吕XX曾于2015年4月27日以海安县曲塘镇人民政府为被告诉至海安法院，要求曲塘镇人民政府支付其房屋拆迁补偿款。生效法律文书认定吕XX于1992年房屋的搬迁系其自身新址翻建住房的需要和相关部门按照规划安排宅基地结合的产物，并非现今法律意义上的房屋拆迁安置，亦不存在所谓补偿。 吕XX户搬迁前的原宅基地现由南通XX棉织有限公司（以下简称棉织公司）实际使用。因吕XX认为其原宅基地及周边自留地仍应属其所有，并对棉织公司使用土地的合法性持有异议，故于2016年间将稻草等杂物堆放于棉织公司的场地上。2017年1月11日，棉织公司向海安法院起诉要求吕XX排除妨碍，海安法院（2017）苏0621民初334号民事判决书以及南通市中级人民法院（2017）苏06民终1641号二审民事判决书认定以下事实：棉织公司系由织毯厂改制而成。1996年9月4日，织毯厂与原双楼镇新河村村民委员会签订土地权属变更协议书，约定织毯厂原东宿舍区面积为1.89亩的土地与新河村十六组位于织毯厂厂区北侧东片2.36亩的土地进行调换，并由织毯厂就多获得的土地一次性补偿新河村十六组（按征用标准）征地费用。织毯厂和新河村村民委员会在协议上签字盖章，原海安县双楼镇人民政府在协议上见证盖章。1997年11月2日，海安县建筑材料厂（甲方），织毯厂（乙方），新河村十一组、十六组（丙方）签订三方征地协议书,就甲乙双方向丙方征用土地事宜作了约定，原双楼镇人民政府镇长在协议见证单位处签字。1997年，棉织公司与原双楼镇人民政府签订集体土地使用权租赁合同，约定由棉织公司租赁东至双楼供销社、交通路，南至交通路、新通扬运河，西至双楼联荣集团，北至新河16组农田交通路，土地面积8971.10平方米。2000年6月29日，棉织公司领取了苏海集建（2000）字第402070号集体土地建设用地使用证。2004年8月原双楼镇与曲塘镇合并。吕XX在该案中主张棉织公司使用的土地中包含有其宅基地和承包的十边隙地，但未能向法院提供相应的证据证明，两级法院对其主张均未采信，故判令吕XX限期排除妨碍。 2019年1月5日，原海安市国土资源局（以下简称海安国土局）收到吕XX邮寄的《履职查处土地违法案申请书》，要求查处“曲塘镇人民政府、中桥村村民委员会非法出让出租农田耕地给棉织公司”的问题。1月10日，原南通市国土资源局（以下简称南通国土局）收到原告的申请书，内容与上述申请书一致。2019年1月18日，海安国土局向原告发出《行政程序告知书》，告知原告已将其申请交由海安市国土资源监察大队具体承办，办理期限为2019年3月6日前答复。1月21日，南通国土局收到江苏省自然资源厅转交的原告提交的《履职查处土地违法案申请书》，海安国土局于1月24日向原告发出《不予受理告知书》，告知原告以同一形式、同样内容的诉求先后向海安国土局、南通国土局反映过，且已经作出《行政程序告知书》，属于正在依法处理的事项，不予重复受理。海安国土局经调查后，于3月4日向棉织公司、中桥村村民委员会分别发出《责令依法办理土地变更登记通知书》，认为中桥村与织毯厂签订的《土地权属变更协议书》约定调换土地，涉及土地权属的改变，但未依法办理土地变更登记手续，依据《土地管理法》第八十二条之规定，责令棉织公司、中桥村村民委员会于接到通知之日起60日内依法办理土地权属变更登记手续。3月5日，海安国土局向原告作出10号告知书，主要告知内容为：1.申请书提出的土地条换问题，已经责令调换双方限期办理土地变更登记手续；2.土地征用问题，1997年11月2日，海安县XX材料厂、织毯厂、新河村11组16组签订的《征地协议书》涉及土地面积3.6亩，该地原为村民花承宝、崔龙英两户宅基地和吕XX房屋搬迁后交还集体的土地，均为集体建设用地，现状除37平方米的门房外，其余均为农用地，生长了农作物，仍为农民集体所有；3.土地租赁问题，棉织公司改制时租赁土地系按海安县委人民政府海委发[1998]01号《关于全面推进企业产权制度改革有关问题的处理意见》办理，符合政策规定。综上，上述三宗土地不存在非法出让、出租农田耕地用于非农建设的问题，且原告在上述三宗土地内无宅基地、承包地、自留地等权利存在，与海安国土局是否履职无法律上的利害关系。 原告不服海安国土局的10号告知书，于4月26日向南通资规局邮寄复议申请书。南通资规局于4月29日向原告发出《行政复议受理通知书》、向海安资源局发出《行政复议答复通知书》。海安资源局与5月13日答复并提交证据材料。南通资规局经审查后于6月27日作出17号复议决定书，决定维持原海安国土局作出的10号告知书。 另查明，2016年12月26日，吕XX户与曲塘镇新桥村经济合作社（第四组）（原双楼镇新河村十六组）补签《农村土地承包合同（家庭承包方式）》，合同约定吕XX户承包的土地地块有六块，面积实测5.13亩，承包期限为1997年9月1日至2027年8月31日。原告认可该承包合同约定的六个地块均不在棉织公司现实际使用的土地范围之内。 再查明，原海安国土局的职能现由海安资源局行使。 本院认为，当事人提起行政诉讼需以具有原告主体资格为条件。当事人申请行政机关履行法定职责，申请人针对行政机关是否履职、履职是否不当有权提起诉讼的前提在于申请人与申请事项之间具有法律上的利害关系。本案中，原告吕XX要求被告海安资源局查处“曲塘镇人民政府、中桥村村民委员会非法出让出租农田耕地给棉织公司”的问题，但原告并无宅基地、承包地等土地在棉织公司现实际使用的土地范围之内。1992年，原告户审批新建住房之前，其户的老宅基地确在现棉织公司使用的土地范围之内，但依据“一户一宅”之基本原则，原告户被批准使用新宅基地建房后，其对原宅基地即丧失了使用权，原告主张原宅基地仍应由其复耕，缺乏事实依据。事实上，根据原告户与集体经济组织签订的土地承包合同，原告户承包的六块土地均非位于棉织公司使用的土地范围之内。至于原告主张承包合同约定实际承包地面积5.13亩，但其户实际承包地仅4亩不到的问题，应由其与土地发包方协商处理，并非本案应予审查的范围。即便原告户实际承包地少于承包合同约定的面积，也不能因此推定原告户仍有土地被棉织公司占用。因此，吕XX与其向海安资源局提出的履职事项之间并不存在法律上的利害关系，海安资源局向吕XX告知履职情况的行为并不对吕XX的权利义务产生影响。 关于吕XX主张其作为村集体成员，棉织公司违法使用集体土地与其有利害关系的主张。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。根据上述规定，涉及农村集体土地行政行为不服而提起行政诉讼的，应当首先由村民委员会或者集体经济组织作为原告提起诉讼，在上述主体怠于使诉讼权利时，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。因此，即便棉织公司使用吕XX所在集体组织的土地存在违法情形，吕XX个人亦不能独立提起本案行政诉讼。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回吕XX的起诉。 案件受理费人民币50元，退还吕XX。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。 审 判 长  张 燕 人民陪审员  徐红娟 人民陪审员  何美娟 二〇一九年十二月十日 书 记 员  陆星奕 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起行政诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。