安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖18行终156号 上诉人（一审被告）泾县财政局，住所地安徽省泾县泾川镇桃花潭西路296号，统一社会信用代码11341729003251114。 法定代表人丁荣中，该局局长。 委托代理人王富明，该局副局长。 委托代理人胡国华，安徽胡国华律师事务所律师。 被上诉人（一审公益诉讼起诉人）泾县人民检察院，住所地安徽省泾县泾川镇桃花潭东路,统一社会信用代码11341729003258138U。 法定代表人杜爱鹏，该院检察长。 委托代理人王丽森，该院检察员。 一审第三人泾县农业农村局（原泾县农业委员会），住所地安徽省泾县泾川镇交通路124号，统一社会信用代码11341719003258373U。 法定代表人杨小俭，该局局长。 一审第三人泾县天祥水稻种植专业合作社，住所地安徽省泾县丁家桥镇官庄村，统一社会信用代码9334182356750711XJ。 负责人张夏林,该合作社理事长。 上诉人泾县财政局因与被上诉人泾县人民检察院（以下简称“泾县检察院”）、一审第三人泾县农业农村局、泾县天祥水稻种植专业合作社（以下简称“天祥合作社”）不履行财政管理法定职责一案，不服安徽省泾县人民法院（2018）皖1823行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月4日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2012年11月15日，安徽省财政厅下达财建[2012]2164号《关于下达水稻标准化育秧工厂建设补助资金（结算）的通知》，要求按照社会资本为主、财政奖补为辅，先建后补的原则，补助资金要重点支持种粮大户、农机大户和农民专业合作社，每新建一座水稻标准化育秧工厂（以下简称“育秧工厂”），按建设投资的40%进行补贴，最高标准不超过30万元；同时要求安排补助资金的育秧工厂的供秧规模应保证2000亩以上大田机插秧需求。2012年12月14日，安徽省农业委员会、安徽省财政厅联合下发了《2013年全省水稻标准化育秧工厂建设试点工作实施方案》（皖农农〔2012〕400号，以下简称“省《实施方案》”），该实施方案规定每座育秧工厂需按集中育供秧能力保证2000亩以上大田栽插的规模进行标准配置，要求：一是建设育秧厂房，包括建设室内流水线播种操作间面积200平方米以上，晒场200平方米以上；二是建设育秧大棚，钢架大棚总面积10000平方米以上；配备相关喷（灌）设施，用于流水线播种后绿化育秧；三是配备相关设备和材料，包括购置集中育秧播种流水线2套以上,以及配套的碎土机械、自动化播种育秧盘、运输和插秧机械等；补助标准为每座育秧工厂不超过30万元；各试点县农委负责项目申报、检查及择优兑现奖励。2012年12月12日，原泾县农业委员会（以下简称“原泾县农委”）的二级机构泾县农业技术推广中心（以下简称“泾县农技中心”）印发了泾农技字（2012）24号《关于申报2013年水稻标准化育秧工厂建设项目的通知》，规定每座育秧工厂应覆盖大田机插面积2000亩以上，建设钢架大棚总面积12000平方米，建设简易轻钢板房结构播种车间1座，面积200平方米，水泥场地200平方米，并配备播种流水线2套，配套碎土机1台，购置其他机械设备、用具等；同时对督促检查等方面的具体工作作出要求。2012年12月13日，天祥合作社申请作为2013年水稻工厂化育秧示范点，同年12月24日，经泾县专家组论证，同意天祥合作社为2013年水稻工厂化育秧示范点。2013年1月20日，原泾县农委与天祥合作社签订了《水稻标准化育秧工厂建设合同书》，约定育秧工厂应辐射带动单季稻机插秧2000亩以上，设备配置如下：床土粉碎机、筛选机1台（套）、育秧播种流水线2台、加湿加热催芽机1台、温室大棚30栋、育秧硬盘3万张、洒水喷灌设备2台、轻钢板房结构厂房200平方米、水泥场地200平方米、加湿加热催芽器1台以及其他用于育秧的设备等；同时约定验收合格后按建设资金的40%给予补助，但总金额不超过30万元。2013年1月28日，原泾县农委、泾县财政局联合制定了《2013年泾县水稻标准化育秧工厂建设实施方案》并上报（泾农〔2013〕28号，以下简称“泾县《实施方案》”），该实施方案确定天祥合作社等3家合作社为项目示范基地，规定每座育秧工厂需按集中育供秧能力保证2000亩以上大田栽插规模进行标准配置，要求：一是建设育秧厂房，包括建设室内流水线播种操作间面积200平方米，晒场200平方米以上，方便开展自动化播种作业；二是建设育秧钢架大棚总面积10000平方米以上，配备相关喷（滴）灌设施，用于流水线播种后绿化育秧；三是配备相关设备和材料，包括购置集中育秧播种流水线2套以上,以及配套的碎土机械、自动化播种育秧盘、运输和插秧机械等；同时规定择优确定奖补对象，按照标准兑付资金，根据评比结果，财政奖补每座育秧工厂资金25-30万元；另对工作保障等方面作出了相应的规定。2013年2月20日，天祥合作社制作了《建设水稻标准化育秧工厂实施方案》，载明：育秧工厂覆盖大田面积2000亩以上，带动周边乡镇水稻机插秧8000亩，建设钢架大棚30栋、轻钢板房播种车间1间200平方米、水泥晒场200平方米、播种流水线设备2套、碎土筛选机1台、种子催芽器1台套等。2013年5月20日，天祥合作社制作了《建设水稻标准化育秧工厂总结材料》，载明配置了钢架育秧大棚8栋、轻钢板房播种车间1间260平方米、水泥晒场400平方米，集中育秧12亩，实现机械化插秧1100亩，带动周边乡镇水稻机插秧2000亩。2013年6月，天祥合作社实际建成的育秧工厂的配置为：钢架大棚5栋（总面积160平方米左右）、育秧盘1万张、插秧机、育秧播种机各2台、厂房300平方米以上、晒场200平方米。天祥合作社为通过验收，在原泾县农委工作人员李金生、黄希全的指点和帮助下，于2013年3月4日与马鞍山鼎盛汽车销售有限公司签订《农机买卖合同》1份，该合同约定天祥合作社向该公司购买3万张育秧盘，实际仅购买了1万张。2013年6月，宣城市种植业局、原泾县农委、泾县财政局组成市、县联合验收组对天祥合作社等3家示范基地进行验收。验收过程中，李金生向验收组成员打招呼，要求验收组成员为天祥合作社通过验收提供帮助。黄希全在验收表上填写了“钢架大棚10000平方米，轻钢板房播种车间1间260平方米，水泥晒场400平方米，播种流水线设备2套，碎土机1台，育秧硬盘3万张，示范推广机插秧2000亩”，同时填写了验收组意见“2013年6月21日县农业局会同市种植业局、县财政局等部门组成建设标准化育秧工厂验收组，对天祥育秧工厂承担的水稻标准化育秧工厂建设项目进行了检查验收，该育秧工厂组织与实施措施到位，思路准确，按要求完成了各项建设任务，其中：播种车间超额完成了计划任务的30%；水泥晒场超额完成了计划任务的100%；示范推广机插秧面积圆满完成；工厂化育秧操作程序规范，插秧机大田秧苗长势较好，各项建设工程完成质量良好，项目管理制度健全，资金使用合理，验收组一致同意天祥水稻育秧工厂建设项目竣工验收。”各验收组成员均在该表之“验收组成员签名处”签名。黄希全还向天祥合作社提供了相关材料模板并指导其填报虚假数据、整理内容虚假的工作总结等书面材料并上报，以通过上级检查和向财政部门请求拨付补助专款。2013年9月26日，泾县财政局向天祥合作社拨付项目补助资金30万元，其中，直接向天祥合作社拨付157420元，代天祥合作社分别向泾县越红广告工作室、马鞍山市鼎盛汽车销售有限公司支付标牌制作费4180元、插秧机、育秧播种机、育秧盘的购置费138400元。 一审另查明，2015年9月15日，泾县检察院指控李金生、黄希全犯滥用职权罪，向泾县人民法院提起公诉。泾县人民法院经审理认为，李金生、黄希全在负责实施泾县2012年度、2013年度育秧工厂建设项目的过程中，在未向上级项目主管部门请示且经同意的情况下，擅自同意降低育秧工厂项目的建设标准，并帮助上述基地项目通过检查验收和申报财政补贴专款，先后使8个不符合上级标准的育秧工厂项目违规套取了财政补贴专款，致使公共财产遭受重大损失，其行为构成滥用职权罪。因李金生、黄希全系自首且在庭审中自愿认罪，可减轻、从轻处罚，所涉项目之所以能够通过验收和取得财政补贴，除渎职原因外，另有多个环节和多种原因，且李金生、黄希全在项目实施过中未获取任何利益，主观上系为了争取项目资金，发挥农民的生产积极性，推动本地农业机械化水平，所涉资金也确实用于项目实施，犯罪情节轻微，判处免于刑事处罚。 一审又查明，2018年1月24日，泾县检察院向泾县财政局发出泾检民（行）行政违监[2018]34182300001-2号《检察建议书》，建议该局：1.切实加强对各类项目财政专项补助资金的监督管理，确保专款专用，财政资金不被骗取、截留、挪用；2.根据《财政违法行为处罚处分条例》等相关规定，采取有效措施，依法追回被骗取的财政专项补助资金。2018年2月22日，泾县财政局复函称：原泾县农委系因地制宜地实施了育秧工厂项目，财政资金用于该项目上，资金拨付手续完善，使用没有违规。2018年1月24日，泾县检察院向原泾县农委发出泾检民（行）行政违监[2018]34182300001-1号《检察建议书》，建议该委：1.切实加强对该委组织实施的育秧工厂项目财政专项补助资金的监督管理，确保专款专用，财政资金不被骗取、截留、挪用；2.采取有效措施，依法追回被骗取的财政专项补助资金。2018年2月23日，原泾县农委向泾县检察院作出《检察建议的答复》，表示：1.将加强对农业项目的监督管理，做到专款专用，严格对照方案实施和检查验收；2.将加强对干部职工教育，提高他们遵纪守法的意识和兢兢业业的工作作风。诉讼过程中，因政府机构改革，原泾县农业委员会更名为泾县农业农村局。泾县检察院以泾县财政局至今未对天祥合作社骗取的项目补助资金采取任何有效措施予以追回，致使国家利益仍处于受侵害状态为由，提起本案行政公益诉讼，请求：判令泾县财政局继续履行职责，采取有效措施，依法追回天祥合作社水稻标准化育秧工厂项目财政补助资金30万元。 一审法院审理认为，安徽省农业委员会、安徽省财政厅为进一步推动水稻产业提升行动，加快水稻机插秧技术应用步伐，促进水稻生产全程机械化和持续稳定发展，联合制发了省《实施方案》，原泾县农委、泾县财政局根据省《实施方案》的相关要求亦联合制定了县《实施方案》，两实施方案均明确了相应的建设内容和标准，同时，原泾县农委与天祥合作社签订了《水稻标准化育秧工厂建设合同书》，该合同书根据前述实施方案的要求对相关事项进行了约定。天祥合作社实际建设的钢架大棚的面积以及配置的育秧盘数量远低于省、县《实施方案》和《水稻标准化育秧工厂建设合同书》规定的建设标准。原泾县农委在实施2013年度育秧工厂建设项目的过程中，在未向上级项目主管部门请示及同意的情况下，即擅自降低建设标准，并帮助天祥合作社填报虚假数据、上报虚假总结等书面材料，以通过检查验收和申报财政补贴专款，使得不符合上级标准的育秧工厂项目违规套取了财政补贴专款，致使公共财产遭受重大损失，泾县财政局在未认真审核的基础上拔付了资金，致国家资金被套取。国务院制定的《财政违法行为处罚处分条例》明确规定，县级以上人民政府的财政部门在其职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定，县级财政部门在职权范围内，负有对国家专项资金进行监督检查的职责。该条例第十四条规定，企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款……。本案中，天祥合作社实际建设的钢架大棚的面积、配置的育秧盘远低于省、县《实施方案》和案涉《水稻标准育秧工厂建设合同书》规定的建设标准，且验收时，填写不符合实际的材料，该行为即属于上述条例规定的以虚报、冒领等手段取得财政资金的行为。李金生、黄希全因在负责实施泾县2012年度、2013年度育秧工厂项目的过程中，在未向上级项目主管部门请示及同意的情况下，擅自同意降低建设标准，并帮助上述基地项目通过检查验收和申报财政补贴专款，致使先后8个不符合上级标准的育秧工厂项目违规套取了财政补贴专款，致使公共财产遭受重大损失，其行为构成滥用职权罪，被免于刑事处罚。在泾县检察院发现并向泾县财政局发出诉前监督检察建议后，泾县财政局仅采取开会方式研究函复，未对被以虚报、冒领等手段取得的国家财政专项资金采取法定、有效、积极的措施予以追缴，使得国家利益仍处于受侵害状态。因此，泾县财政局未全面履行法定职责的事实客观存在，该行为违反了财政部门负有的对国家专项资金进行监督检查的法定监管职责和义务。泾县财政局关于其拨付手续完善，资金使用合规，不存在未履行法定职责的意见，以及泾县农业农村局关于案涉项目资金确实用于农业项目，不应也无法追回的意见，均不能成立。该院经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：泾县财政局继续履行采取有效措施，依法追回天祥合作社水稻标准化育秧工厂项目财政补助资金的职责。案件受理费50元，由泾县财政局负担。 泾县财政局不服上述行政判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认为天祥合作社只有在完成《水稻标准化育秧工厂建设合同书》约定的全部建设项目且经验收合格后,才可取得项目补助资金,错误。1.案涉建设合同书虽然约定了育秧工厂项目的建设规模和建设内容,但并未约定必须待所约定的全部建设项目完成后才可取得补助资金；相反,该建设合同书中对项目补贴的方式和标准明确约定为“先建后补或以奖代补”,即育秧工厂待验收合格后就可给予补助。2.省、县《实施方案》以及安徽省财政厅《关于下达水稻标准化育秧工厂建设补助资金(结算)的通知》规定的补助资金的给付原则是“社会资本为主、财政奖补为辅”、“先建后补”、“择优奖补”，即没有规定育秧工厂的建设规模和标准必须完全符合该实施方案才能给付补助资金。3.天祥合作社已完成育秧工厂建设,且已通过市、县二级验收，并经原泾县农委申报之后才取得补助资金，即该补助资金的取得既未违反省、县《实施方案》的规定,也未违反双方签订的建设合同书的约定。二、一审判决认为天祥合作社系弄虚作假、骗取案涉补助资金，错误。1.省、县《实施方案》和建设合同书规定的建设标准只是育秧工厂建设的指导性标准,不是验收标准,更不是补助资金的给付标准，且两实施方案并未规定必须达到方案所规定的全部建设标准后才能享受补助资金。虽然天祥合作社实际建设的钢架大棚的面积以及配置的育秧盘数量低于省、县《实施方案》和建设合同书规定的标准，但是,该合作社确为育秧工厂项目的建设单位,也自筹资金真实建设了育秧工厂，且所建设的育秧工厂已通过市、县二级验收,符合项目补助资金“先建后补”、“择优奖补”的条件,故天祥合作社取得项目补助资金的行为不属于“弄虚作假、骗取项目款”之情形。2.案涉育秧工厂项目的建设标准、申报奖补条件、补助额度、奖补程序、兑付时间等均系政府相关部门制定,补助资金的申报主体也是政府相关部门,其系基于项目主管部门（原泾县农委）的申报才向天祥合作社拨付的资金，由此，天祥合作社没有能力,也不具备“骗取财政资金”的主体资格。一审法院依据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定认为其负有追回补助资金的法定职责,系适用法律不当。三、其收到《检察建议书》后,已对案涉补助资金的申报、拨付等材料进行了核查,并与项目主管部门进行了对接。经核查认为，天祥合作社系自筹资金完成的育秧工厂建设，且通过了市、县二级验收,案涉补助资金系基于项目主管部门的申报而拨付，符合资金给付条件,在无生效法律文书确定原项目验收材料无效的情况下,其无法采取措施追回已发放的补助资金,并非不采取有效措施追回资金。请求：撤销一审判决,改判驳回泾县检察院的诉讼请求。 泾县检察院辩称：一、天祥合作社存在骗取财政补助资金的违法行为。关于育秧工厂的建设标准，省、县《实施方案》均有明确规定，此建设标准即验收标准，而且，天祥合作社与原泾县农委签订的建设合同书中也明确约定了相应的建设标准，即天祥合作社对育秧工厂的建设标准是明知的。泾县财政局认为省、县《实施方案》和建设合同书确定的项目建设标准只是指导性标准，不是验收标准及补助资金的给付标准，既不符合文件精神，也与事实不符。二、天祥合作社实际建成的育秧工厂并不符合前述标准，且在验收过程中，通过虚报数据而骗取通过验收。“以奖代补，先建后补，择优奖补”的资金补助原则系以验收合格为前提。三、因天祥合作社取得案涉补助资金的行为违法，依法应由财政资金的监管部门即泾县财政局追回相应的资金，但该局未履行此项职责，违反了法律规定。请求：驳回上诉，维持原判。 泾县农业农村局述称：同意泾县财政局的上诉意见，另补充：1.2012年-2013年我省育秧工厂项目尚处于试点、摸索阶段，省《实施方案》规定的育秧工厂的建设标准不科学、不合理，因其当时在制定县《实施方案》时也无法考虑到具体的量化标准，故确定了与省《实施方案》基本相同的建设标准。但是，此项目在实施了几年之后，其才意识到原方案规定的建设标准存在不合理之处，故于2015年时对建设标准予以下调。2.天祥合作社在育秧工厂项目上实际确有投入。3.其和泾县财政局在履行职责过程中均无滥用职权的行为。李金生、黄希全降低建设标准，主观上也是为了该项目能够落地，提高广大农民的生产积极性，况且，所拨付的补助资金亦确实用于育秧工厂的建设。请求：依法裁判。 天祥合作社未向本院提交书面述称意见。 经审查，本院认为一审法院证据认定意见正确，本院予以确认。经对本案有效证据的审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。 本院认为：本案二审的争议焦点为：天祥合作社取得案涉财政补助资金的行为在性质上是否属于违法取得，泾县财政局是否负有追回职责。本案中，安徽省农业委员会、安徽省财政厅作为相应的行政主管部门，具有制定我省育秧工厂项目建设标准及设定财政补助资金取得条件的行政职权，即省《实施方案》所规定的建设标准当然系判定所建育秧工厂是否合格的标准，即验收标准，非经合法的变更，此标准不能突破。天祥合作社与原泾县农委签订的《水稻标准化育秧工厂建设合同书》中有关育秧工厂的建设标准与省、县《实施方案》规定的建设标准一致，由此可以说明天祥合作社在申报该项目时对相应的建设要求是明知的。虽然天祥合作社降低建设标准系得到了工作人员李金生、黄希全的同意，但此系其二人擅自作出的表示，系滥用职权的体现，应属无效，其二人所作表示不能成为育秧工厂项目合格与否的认定标准。天祥合作社在明知其实际建设不能达到验收标准的情况下，通过虚报数据、与案外人签订虚假的《农村建筑承包合同》《农机买卖合同》的方式骗取通过验收，套取项目补助资金，此行为系违反财政资金管理秩序的行为。案涉财政补助资金的给付应以项目验收合格为前提条件，且应按照实际投资的相应比例予以给付，此“验收合格”当然的指向于经依法验收且为合格，而非本案所涉违法的“验收合格”。天祥合作社实际建设的育秧工厂不符合验收条件，即案涉“验收合格”之结论不具有法律效力，天祥合作社不具备取得案涉项目补助资金的条件。李金生、黄希全滥用职权案发后，育秧工厂项目中的相关情况已经人民法院审查并在刑事判决中作出了相应的认定，泾县财政局作为财政资金的行政主管部门，在知晓这些情况后，应当积极履行行政职责，追回被套取的补助资金。一审法院判令泾县财政局履行追回案涉补助资金之法定职责，并无不当。 综上所述，泾县财政局的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人泾县财政局负担。 本判决为终审判决。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇一九年十二月十九日 书记员  程 佩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……