云南省曲靖市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）云03行初51号原告陈发宽，男，生于1973年11月23日，汉族，云南省罗平县人，住罗平县。委托代理人樊刚杰、周雅婷(实习），北京创为律师事务所律师。被告云南省罗平县人民政府。住所地：罗平县罗雄街道振兴街35号。法定代表人海建才，县长。委托代理人王彦林，县政府办工作人员。委托代理人陈德武，云南天志律师事务所律师。被告云南省曲靖市人民政府。住所地：曲靖市麒麟区文昌街78号。法定代表人李石松，曲靖市人民政府市长。委托代理人朱磊，市司法局行政复议与应诉科科长。委托代理人黄涛，云南黄涛律师事务所律师。原告陈发宽诉被告罗平县人民政府强制执行及曲靖市人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，组成合议庭，于同年12月17日公开开庭审理。上列除未到庭的诉讼参与人外，其余诉讼参与人到庭参加诉讼。本案经合议庭合议作出决定。本案现已审理终结。原告陈发宽诉讼请求：一、依法撤销曲靖市人民政府作出的云曲政行复决字（2019）第24号行政复议决定。二、确认罗平县人民政府强制拆除原告房屋的行政行为违法。事实与理由：原告在本村小石街拥有合法房屋，房屋依法办理了相关审批手续。2018年10月，罗平县人民政府以土地确权的名义，将本村村民的土地使用权证全部收回，至今未下发新权证。2019年4月9日，在未见相关的执法文书、强制执行决定书及催告书，也未听取原告陈述和申辩的情况下，县人民政府组织城市管理结合行政执法局、居委会等部门将原告房屋非法强制拆除。同年6月3日，原告向曲靖市人民政府提出行政复议，请求依法确认罗平县人民政府强制拆除原告房屋的行政行为违法。同年9月17日，市人民政府作出（2019）第24号《行政复议决定》，作出确认原告房屋属于违法建筑，属于“大棚房”。同时，确认罗平县人民政府拆除原告房屋的程序违法的行政复议决定。根据最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释第二十二条第三款的规定，应予撤销行政复议决定。两被告将原告的土地上建筑物不做区分，定性为“大棚房”的行为既不合理也不合法。原告从村集体里合法获地宅基地，用于自建房屋，居住十年，既没有损害农民利益，也没有借助农业名义进行商业开发，不符合中央整治大棚房的本意所在。未办理相关手续是客观事实，不是农村居民能够克服和解决的，原告不存在过错。相反这种管理现状在很程度上是行政机关造成的。综上所述，罗平县人民政府强拆房屋的行政行强制缺少事实和法律依据，实体和程序均违法。请求人民法院支持原告的诉讼请求。罗平县人民政府答辩如下：为贯彻***总书记重要指示精神，按照党中央的决策部署，自2018年9月开始在全国开展“大棚房”问题专项清理整治行动。陈发宽户在位于罗平县腊山街道办事处青草塘居民委员会第十一组的基本农田保护区内建房，属于违法占有基本农田进行非农建设的行为。地上建筑物及构筑物属于“大棚房”的范畴。为贯彻“两部”关于在全国开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知和大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案等省、市文件通知的要求，在陈发宽不予恢复原种植条件的情况下，罗平县人民政府对该“大棚房”予以拆除。综上所述，被告罗平县人民政府对该“大棚房”予以拆除，虽然存在程序违法情形，但撤销会给社会公共利益造成重大损害。为此，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。曲靖市人民政府答辩如下：一、市人民政府于2019年6月5收到申请人陈发宽邮寄的《行政复议申请书》，6月11日向申请人发出《行政复议申请补正通知书》。6月22日，市人民政府收到补正后的《行政复议申请书》，予以受理，依法作出并向申请人送达《行政复议申请受理通知书》。依法向被申请人罗平县人民政府送达了《行政复议被申请人答复通知书》。7月5日，罗平县人民政府向市人民政府递交了《申请书》，申请延期答复及举证。7月15日罗平县人民政府递交了《行政复议答复书》和证据。市人民政府通知申请人查阅被申请人提供的相关材料。因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，决定延期至9月18日前作出。同时向申请人和被申请人送达延期决定。经过集体讨论并经行政复议机关负责人审批，作出（2019）第24号《行政复议决定书》，作出确认被申请人罗平县人民政府拆除申请人陈发宽房屋程序违法。于9月19日送达陈发宽。市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十条、第十七条等规定，市人民政府受理行政复议程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条、第二十八条第一款第（三）项第三目等规定，市人民政府作出的《行政复议决定书》合法。二、陈发宽被拆除的房屋属违法建筑，且属于“大棚房”清理整治范围。陈发宽建房土地属于青草塘居委会第十一居民小组所有，从1999年1月起划定基本农田时确定为基本农田保护区。2009年该居民小组修建“机耕路”时调整土地，将该地调整给陈发宽管理使用。陈发宽户于2010年左右在该地进行建设，相继共建有简易房屋十一间、铁皮钢架棚一个等设施，用于养牛，后又出租给工业园污水处理厂务工人员居住。上述简易房和棚没有办理用地审批手续，也没有办理设施农用地备案登记等。经实地勘测，建筑物占地为270.33平米。经核实，《罗平县腊山街道土地利用总体规划（2010——2015）》、《罗平县腊山街道土地利用总体规划（2015——2020）》规划地类为水田，分别属于基本农田、永久基本农田保护区。根据农业农村部、自然资源部关于开展“大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化》和省、市相关指导意见和通知，对违法违规占用农用地进行非农建设，必须坚决拆除，进行复耕。三、罗平县人民政府拆除陈发宽房屋未经法定程序、未履行任何法律手续，拆除行为违反有关法律、法规，程序违法。综上，陈发宽的诉讼请求依法应当驳回。经审理查明，罗平县人民政府向法庭提供如下证据证明其对原告房屋采取行政强制执行合法：第一组证据材料：法定代表人证明、罗平县人民政府办公室的统一社会信用代码证书，用以证明罗平县人民政府行政主体资格。第二组：农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知附“大棚房问题专项清理整治排查情况总表；云南省大棚房问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室关于清理整治行动整改工作的指导意见；曲靖市大棚房问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室关于转发”大棚房”问题第二次部门联合督导通报的通知；“两部”关于大棚房问题第二次部门联合督导有关情况的通报；大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组关于开展大棚房问题专项清理整治行动核查工作的通知；大棚房问题分类整治整改情况统计表；云南省大棚房问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室关于转发大棚房问题第二次部门联合督导通报的通知；关于大棚房问题第二次部门联合督导有关情况的通报；关于开展大棚房问题专项清理整治行动部门联合督导的通知；关于按时保质完成大棚房问题整治整改工作任务的通知；云南省大棚房问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室关于清理整治行动整改工作的指导意见；关于严格落实大棚房问题拆除整改逐宗销号制度的通知；曲靖市农业局、国土资源局关于印发《曲靖市开展大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知；曲靖市开展大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案；曲靖市大棚房问题清理整治排查情况汇总表；曲靖市大棚房问题专项清理整治违规项目情况表；曲靖市农业大棚设施情况调查台账表；云南省农业厅、国土资源厅关于印发《云南省开展大棚房问题专项清理整治坚决遏制农地非农化的方案》的通知附大棚房问题专项清理整治排查情况汇总表和大棚房问题专项清理整治违规项目情况表；曲靖市国土资源局、市农业局关于在全市开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知；曲靖市设施农业项目用地专项清理整治专项行动工作方案附调查表、汇总表；云南省农业厅、自然资源厅关于进一步深化大棚房问题清理排查推进整改整治工作的函；中共罗平县委办罗平县人民政府办关于县组领导挂钩包保乡镇（街道）大棚房问题专项清理整治工作的通知；罗平县委办和罗平县政府办关于成立罗平县大棚房问题专项清理整治行动领导小组的通知等规范性文件，用以证明罗平县人民政府具备行政强制的主体资格和采取行政强制有政策依据。第三组：罗平县金尺测绘评估有限公司出具的罗平县土地利用总体规划图（局部）腊山街道青草塘居民委员会陈发宽户用地位置图及照片，用以证明陈发宽房用位置用地占地面积为919.91平米。原告陈发宽及委托代理人认为县政府提交证据时间超过举证期限。原告房屋于2009年村委会调整分给原告。认可土地利用规划图的真实性，不认可关联性和合法性。该图示标时间。原告不知道为基本农田。县政府在作出行政行为前，未告知为基本农田。证明目的也不予认可。被告曲靖市人民政府提交如下证据，用以证明行政复议决定，事实清楚，证据确实，适用法律、法规正确，程序合法：法定代表人身份证明，用以证明行政复议机关法定代表人的身份和诉讼主体资格；行政复议申请书、行政复议申请收件回执、行政案件受理审批表、罗平县人民政府行政复议答复、准予延期答复通知书、行政复议文书送达回证、行政复议申请人答复通知书、中国邮政标快复印件、相关材料查阅登记表、行政复议决定延期通知书等，用以证明被告行政复议的程序合法。“两部”印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，用以证明开展“大棚房”问题专项清理整治行动遏制农地非农化方案的依据。原告方对上列证据材料质证意见是，市政府证明行政复议程序合法的证据材料不持异议。但市政府证明县政府依法拆除及认定原告房屋为违法建筑的相关内容不予认可。没有县政府提交的、认定原告房屋为违法建筑的决定和调查材料。行政复议决定作出实体合法的认定，事实不清。市政府提供的证据不能证明原告房屋是违法建筑。原告陈发宽向法庭提交如下证据材料：居民身份证复印证、营业执照、关于2009年讨论重新划分宅基地问题的村民会议记录、关于2012年居委会集体土地所有权确权登记指界的会议记录、居委会证明文件、养殖场审批表，用以证明原告对涉案的房屋拥有合法权益，原告是适格的诉讼主体。房屋被强拆的现场照片，用以证明原告房屋被罗平县人民政府强拆。罗平县“大棚房”问题专项清理整治核查统计表，用以证明，经过初步排查，原告房屋疑是大棚房。在未作出任何书面认定情况下，实施了强拆，实体、程序均违法。《行政复议申请书》、云曲政行复决字（2019）第24号《行政复议决定书》，用以证明复议机关曲靖市人民政府作出维持的行政复议决定。被告罗平县人民政府和曲靖市人民政府对上列证据的质证意见是，对证据1、7、8、9、10没有异议，证据2与本案无关。对证据3，认为真实性不能确定。对证据4、5和7，认为不能作为认定事实的依据。被告曲靖市人民政府的补充质证意见是，对证据1、8、9、10没有意见。对证据2至7的质证意见同罗平县人政府的质证意见，认为证据2与本案无关。认为证据2-6不具证据的关联性、合法性和真实性。本院对上述双方举证、质证的证据材料作如下认证：一、原告认可曲靖市人民政府行政复议程序合法，对证明行政复议程序方面的证据，予以采信。曲靖市人民政府行政复议决定认定罗平县人民政府行政强制执行的程序违法，罗平县人民政府也认可。本案主要就涉案土地是不是基本农田保护区内的基本农田和陈发宽所建房屋及设施是否属违法违章建筑物及设施的相关证据作如下认证：罗平县人民政府提交的罗平县金尺测绘评估有限公司出具的罗平县土地利用总体规划图（局部）腊山街道青草塘居民委员会陈发宽户用地位置图及照片，用以证明陈发宽房用位置用地占地面积为919.91平米。经本院核实，该组证据材料确实在法定举证期限内最后一天向本院提交，应予采纳。经当庭质证，原告对该证据的真实性无意见。该证据材料来源于合法，与本案待证事实有关联性，本院予以采纳。原告提交的村委会于2018年10月10日出具证明材料，证明陈发宽在十一组处有自建房屋一套，属于合法建筑，房屋建筑面积和建筑占地面积均为1000平米。本院认为，该份证明材料与原告提供了从事房屋防水、防漏工程的营业执照和养殖营业执照和原告当庭陈述涉案土地是村集体调整分给他作宅基地，他先在该土地上种地、作养牛场和房屋防水防漏用，建盖了十一间简易房和一个钢架棚。他从事房屋防水防漏，房屋作堆放防水材料和员工住宿和自己住。该土地是村委会调整给他的宅基地，去了土管所，用地手续没有办成。以上证据之间相互矛盾。该村委会出具的该证明不具有真实性，不予采信。原告提供了罗平县“大棚房”问题专项清理整治核查统计表证明陈发宽于2009年在青草塘村小石阶处投资50万建养牛场，占地1.1亩，疑似大棚房。被告罗平县人民政府对此证据无异议，提出经相关部门最后核实，是大棚房。本院认为，该证据具备关联性、合法性和真实性，予以采信。根据上列当事人举证和质证和查证属实的证据，本院认定本案基本事实是：2019年4月9日，罗平县人民政府根据初查的罗平县“大棚房”专项清理整治核查统计表，对疑似“大棚房”的原告陈发宽的位于罗平县青草塘村小石阶处占地919.91平米的十一间简易房和一个钢架大棚等附属设施进行强制拆除。罗平县人民政府未提供证据证明拆除前，依法履行对陈发宽的地上建筑物和附属设施作出强制执行决定，对陈发宽发出履行催告等职责。原告陈发宽于2009年取得涉案土地的承包经营权。之后，陈发宽未经土地管理行政等相关部门的批准，在该土地上建盖简易房十一间和钢架棚一个等附属设施，先后用作从事养殖和防水防漏工作之用，简易房提供给员工住和自住。陈发宽未在该承包土地上合法建盖住宅。被告曲靖市人民政府于2019年6月21日受理了陈发宽的行政复议申请，依照行政复议程序，于同年9月17日作出云曲政行复决定（2019）第24号行政复议决定，认定陈发宽的房屋系占有基本农田建设非农设施，此建筑改变了土地性质和用途，且未办理过任何审批手续，属于违法违规建设行为，将其定性为“大棚房”符合国务院、云南省、曲靖市关于“大棚房”清理整治的相关文件精神。罗平县人民政府实施拆除申请人房屋的行为时，未经法定程序、未履行法律手续。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第三目规定，确认被申请人罗平县人民政府拆除申请人陈发宽房屋程序违法。于2019年9月19日通过邮政标快向陈发宽送达行政复议决书。本院认为，陈发宽对行政复议程序合法性和行政复议确认罗平县人民政府采取行政强制拆除程序违法未提出异议。本案争议的焦点问题是，罗平县人民政府对陈发宽的建筑物及附属设施实施行政强制拆除事实是否清楚，证据是否确凿，实体处理适用法律、法规是否合法？经查实陈发宽承包经营涉案土地属于《罗平县腊山街道土地利用总体规划》内的水田和基本农田，且该田地在永久基本农田保护区内。陈发宽先后在该田地上从事养殖和防水防漏，违法违规建设养殖和防水防漏简易房屋和相关附属设施，完全改变了原基本农田的性质和用途，违反了土地利用规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第三条、第四条、第三十一条规定，陈发宽违反十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策和土地用途管制制度，将耕地转为非耕地，属于违法占有土地。依照《土地管理法》第七十六条规定，罗平县人民政府对陈发宽未经未经批准，非法占有土地，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，拆除陈发宽在非法占用的土地上建造建筑物和其他设施，实体处理适用法律正确。行政机关采取行政强制执行，对行政相对人权益有重大影响，依法应当严格遵守行政程序，充分地保障行政相对人的程序权利，并审慎地采取和选择适当行政强制执行方法，使损害减少到最低程度，从而减少不必要讼累。虽然罗平县人民政府对违法建筑和设施强制拆除符合实体法规定，但未严格遵守《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至三十八条、第四十四条规定的书面催告、听取当事人的陈述和申辩、作出行政强制决定书、送达相关强制执行文书、公告等相关程序规定，程序严重违法。上级行政复议机关曲靖市人民政府严格依照行政复议程序，查清陈发宽违法占有农田，违法建筑和设施的事实，作出复议决定，实体处理适用法律正确。同时，依法认真履行行政复议监督职责，确认罗平县人民政府行政强制执行的程序违法，切实保障行政相对人陈发宽的行政复议救济权。陈发宽诉请撤销曲靖市人民政府作出行政复议决定无事实和法律依据。陈发宽及其委托代理人提出被强制拆除房屋办理了相关审批手续，是合法房屋，不属于清理整治的“大棚房”，经查不实。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告陈发宽的诉讼请求。案件受理费人民币五十元由原告陈发宽承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  孟剑锋审判员  唐 志审判员  唐文兵二〇一九年十二月二十三日书记员  保志兴