广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂05行终67号 上诉人（原审原告）林东，男，1969年6月6日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。 被上诉人（原审被告）北海市铁山港区农业农村和水利局，住所地广西北海市铁山港区南康镇三塘中学大院内。 法定代表人黄家琳，局长。 委托代理人刘大庆，北海市铁山港区农业农村和水利局副局长。 委托代理人朱明锋，广西汇百川律师事务所律师。 上诉人林东因诉被上诉人北海市铁山港区农业农村和水利局不履行确定农村土地承包地块四至范围及坐标的法定职责一案，不服北海市铁山港区人民法院（2019）桂0512行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案，上诉人林东、被上诉人北海市铁山港区农业农村和水利局的委托代理人刘大庆、朱明锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年11月原告同时向被告及北海市铁山港区人民政府提出《林东关于对本人家庭承包的土地明确土地四至坐标及四至范围等的申请》。被告收到林东的申请后，没有在法定期限内答复原告，原告林东认为被告不履行法定职责，于2019年1月16日向北海市农业农村局申请行政复议，北海市农业农村局作出行政复议决定书（北农行复字[2019]第1号），决定被告应于复议决定生效后十五日内依法履行职责，针对原告的申请作出全面、明确的答复或相应的行政行为。根据行政复议决定书的决定，被告于2019年5月21日作出了北铁农水函[2019]26号《铁山港区农业农村和水利局关于林东申请明确承包土地四至及坐标的答复》（以下简称北铁农水函[2019]26号《答复》），对原告的申请作出相关答复意见，并于当日送达给了原告。 原审法院认为，被告根据行政复议决定书的决定，向原告作出了北铁农水函[2019]26号《答复》，履行了相关法定职责，因此，原告提起诉讼，认为被告没有根据行政复议决定作出答复，请求判令被告不履行法定职责的行为违法，缺乏事实根据，本院予以驳回。原告对答复的内容有异议可提行政复议或另行起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条之规定，判决驳回原告诉讼请求。案件受理费50元，由原告林东负担。 上诉人林东上诉称，一、原审法院认定事实错误。原审法院错误地把被上诉人作出的北铁农水函[2019]26号《答复》认定为被上诉人已全面履行明确上诉人家庭承包土地四至坐标及四至范围的法定职责。而事实上被上诉人作出的上述答复仅对上诉人家庭承包的部分土地的四至坐标及四至范围作出调查核实和明确，而且所附上的部分承包土地四至坐标和四至范围的数据表格上并未加盖被上诉人的印章明显不当，不具有法定效力，不能作为确定上诉人家庭承包的部分土地的承包经营权法律依据和证据；更为严重的是被上诉人作出的答复中，并未对上诉人家庭承包在禾塘岭的4.1亩土地的四至坐标和四至范围进行测量调查核实和明确，而且也未提供对应的土地承包合同原件给上诉人。因此，被上诉人作出的北铁农水函[2019]26号《答复》无履行法定职责的实质内容与法律意义，应当确认被上诉人并未依法履行明确承包方所承包土地四至范围的法定职责。上诉人于2018年11月12日就已向被上诉人邮寄送达了《林东关于对本人家庭承包的土地明确土地四至坐标及四至范围等的申请》，但被上诉人至今也未依法履行明确上诉人所承包土地四至范围的法定职责，其行为属于对上诉人申请履行法定职责的不作为和不履行上级机关行政复议决定的严重违法行为。正因为被上诉人不依法履行明确上诉人所承包土地四至坐标和四至范围的法定职责，导致上诉人从1999年1月1日承包经营的十块土地的土地承包经营权无法得到法律上的确认和法律上的保护；其中，上诉人承包经营在禾塘岭的4.1亩土地被北海供电局从2005年10月起违法侵占建设变电站至今，上诉人正是因为缺少了被上诉人应当依法定职责明确该承包土地的四至坐标及四至范围的书证文件，导致上诉人无法通过诉讼请求人民法院依法判令非法占用上诉人承包土地的侵权人排除妨碍、恢复原状及赔偿上诉人的损失。因此，被上诉人依法应当赔偿上诉人从2015年10月至2019年期间无法耕种禾塘岭的4.1亩承包土地的经济损失140220元（该承包土地因被非法占用已经连续4年无法耕种，按以往每年耕种可获得35055元/年的收益计算，至今已经造成经济损失140220元）。二、原审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款、第六条第四项、第十条第一款、第十一条、第十二条等规定，被上诉人依法承担有调查核实明确承包方家庭承包土地四至坐标及四至范围的法定职责，即被上诉人具有调查和确定上诉人家庭承包土地四至坐标和四至范围的法定职责；再结合上述事实，被上诉人根本没有依法定职责对上诉人家庭承包在禾塘岭的4.1亩土地的四至坐标和四至范围进行测量调查核实和明确，对附件上已调查核实四至坐标及四至范围的部分承包土地也未加盖被上诉人的印章给予确定，依法应当认定被上诉人未履行调查核实明确上诉人家庭承包土地四至坐标及四至范围的法定职责。综上所述，原审法院认定事实错误和适用法律错误，故上诉人提起上诉，请求：1．撤销一审判决，依法改判支持上诉人原审的诉讼请求；2．判令被上诉人赔偿上诉人经济损失人民币140220元（暂时计算2015年至2019年未能耕种土地造成的经济损失）；3．判令被上诉人承担本案一审、二审诉讼费。 被上诉人北海市铁山港区农业农村和水利局辩称，一、原审法院认定被上诉人按照行政复议决定作出答复已依法履行了职责，认定依据及程序符合法律规定，二审法院依法应予以维持。2018年11月上诉人林东同时向被上诉人及北海市铁山港区人民政府提出《林东关于对本人家庭承包的土地明确土地四至坐标及四至范围等的申请》。被上诉人收到林东的申请后，通知北海市铁山港区兴港镇人民政府（以下简称兴港镇政府）落实。兴港镇政府安排工作人员、测绘公司工作人员和富屋村委东岸场第三村民小组长林昌富、林东夫妻两人共同指界测定，由于富屋村委东岸场第三村民小组长林昌富和林东夫妻两人均不能指定禾塘岭承包地的具体界址，所以不能对该承包土地的四至进行测量。林东认为被上诉人不履行职责，向北海市农业农村局行政复议，北海市农业农村局作出行政复议决定，决定由被上诉人在复议决定生效后十五日内依法履行职责，针对上诉人的申请作出全面、明确的答复或相应的行政行为。按行政复议决定书的决定，被上诉人作出了北铁农水函[2019]26号《答复》，告知林东：1999年1月1日，林东与富屋村委东岸场第三村民小组签订《土地承包合同书》（编号：NO.030617026）中承包地的面积和四至，但由于当时没有进行坐标测量，所以未有相应的坐标；2018年9月30日北海市铁山港区人民政府颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（桂（2018）铁山港农村土地承包经营权第023716号）按林东与富屋村委东岸场第三村民小组签订《农村土地（耕地）承包合同书》和申请书内容进行登记，相应流转地00001地块的坐标在附件一《界址点成果表》中。原审法院认为被上诉人已按行政复议决定履行了相关法定职责，事实清楚，程序合法，依法应当维持。二、上诉人请求被上诉人提供承包合同原件无事实和法律依据。农村土地承包登记申请材料，包括土地承包合同都由兴港镇政府收取，被上诉人根本无相应的合同原件向上诉人提供，而且土地承包合同原件为土地承包登记发证的材料，也不应向上诉人提供。三、上诉人请求被上诉人赔偿其损失证据不足，没有事实和法律依据。上诉人向富屋村委东岸场第三村民小组承包的土地位置和面积，由富屋村委第三村民小组根据村民代表大会或村民大会决定发包给上诉人。即上诉人承包地的位置及面积只能由上诉人或村民小组才能确定，承包地登记部门只能根据登记申请材料、土地发包人和承包人确定的承包地位置后，才能测量得到相应坐标进行登记。是否能够指定承包地的具体位置不属于被上诉人的职责。而且上诉人是否取得土地的使用权或使用权是否被侵占损害均与被上诉人无因果关系，上诉人请求支付的损失140220元没有任何证据。原审认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉。 二审期间，被上诉人提交了以下证据和依据：1．《220千伏咸田（南康）变电站周边影像图（局部图）》（2019年5月17日制作的2015年影像图），证明在颁发土地承包经营证之前村集体土地已经遭到破坏，承包户承包的土地四至无法确定，所以才会用确权确亩不确地的承包方案；2．《关于富屋村委会土地确权的说明》，证明上诉人所在村小组作出确权确亩不确地土地经营权登记方案的原因，也证明了被上诉人是依照职权，按照事实作出的答复；3．《自治区农村工作领导小组办公室关于印发自治区2015年农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案的通知》（桂农办发[2015]3号），为二审补充提交的依据。上诉人提交了广西电网有限公司北海供电局与北海市铁山港区兴港镇富屋村委东岸场村签订的《用地补偿协议书》，证明北海供电局的这部分用地不合法，违反了土地管理法，涉案土地没有依法征收。 经庭审质证，上诉人林东对被上诉人北海市铁山港区农业农村和水利局提交的证据1的三性无异议，对证明目的有异议，确权确亩不确地的方案不单单是上诉人所在的村小组，其他村小组如山芦村也是确权确亩不确地这种情况，但其他村委的承包地有定坐标的；对证据2的三性及证明目的均有异议，该说明不是真实的，实际上不是确权工作中难度大，而是被上诉人应该去做实地丈量这个工作，我不知道确权确亩不确地这个方案；对被上诉人提交的依据桂农办发[2015]3号文无异议。被上诉人对上诉人提交的《用地补偿协议书》的三性无异议，对证明目的有异议，说明上诉人所在地的村民小组同意把土地使用权给北海供电局使用。 庭后，上诉人针对被上诉人提交的《关于富屋村委会土地确权的说明》，提交了以下三份证据：1．电话录音；2．手机微信截图；3．《证明》一份，证明富屋村委没有出具过《关于富屋村委会土地确权的说明》，被上诉人提交的该确权说明不是真实的。 经质证，被上诉人对上述证据1-3的关联性、合法性、真实性和证明目的均有异议，电话录音是否真实不清楚，无法证实通话的对象是谢宗和本人，录音是否经过谢宗和的同意没有证据证实，且取得录音的手段是不合法的，录音内容与本案无关；谢宗和手写的《证明》，不应该用证明来证实谢宗和不会打字，也不代表村委没有出具过《关于富屋村委会土地确权的说明》；微信截图看不出来是否与本案有关，内容是否真实也不清楚。 对上述证据认证如下：被上诉人提交的证据1、证据2是对上诉人的农村土地承包合同载明的“确权确亩不确地”在二审阶段的补充举证，证据1够反映出颁发土地承包经营证时村集体土地的状况，即土地已经遭到破坏，地貌已发生改变，具备证据的关联性、合法性、真实性，证据效力予以确认；证据2说明上诉人所在的村委采用按“确权确亩不确地”土地经营权登记方案的经过和原因，并盖有村委的公章，具备证据的关联性、合法性、真实性，证据效力予以确认。上诉人提交的证据《用地补偿协议书》，能够证实北海供电局实际使用了上诉人所在村小组的土地，具备证据的关联性、合法性、真实性，证据效力予以确认；上诉人庭后提交的证据1-3不能证实富屋村委会没有出具过《关于富屋村委会土地确权的说明》，不具备证据的关联性、合法性、真实性，证据效力不予确认。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实基本一致，对此本院予以确认。 本院另查明，1999年1月1日，上诉人林东与北海市铁山港区兴港镇富屋村委东岸场第三村民小组签订《土地承包合同书》（编号：NO.030617026），承包土地十块，共4.25亩。根据桂农办发[2015]3号《自治区农村工作领导小组办公室关于印发自治区2015年农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案的通知》，北海市铁山港区兴港镇对该镇农村承包土地进行试点确权登记。2016年3月8日，上诉人向北海市铁山港区人民政府提交《农村土地承包经营权证登记申请书》和《农村土地（耕地）承包合同》（编码：450512102204210058J；地块编码：4505121022042100001；土地坐落：东至未承包地，南至未承包地，西至未承包地，北至未承包地；备注：确权确亩不确地），申请对面积为4.25亩的承包土地进行登记。2018年9月30日，北海市铁山港区人民政府向上诉人颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（桂（2018）铁山港农村土地承包经营权第023716号）。 本院再查明，2015年10月，广西电网公司北海供电局与北海市铁山港区兴港镇富屋村民委员会东岸场村第三村民小组签订《用地补偿协议书》，广西电网公司北海供电局因220千伏盐田（南康）变电站建设需要，使用北海市铁山港区兴港镇富屋村民委员会东岸场村第三村民小组集体土地0.8631公顷（12.947亩），并支付了相应的补偿款。 本院认为，根据《中华人民共和国土地承包法》第十二条第二款“县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”之规定，被上诉人北海市铁山港区农业农村和水利局具有农村土地承包经营及承包经营合同管理的法定职责。被上诉人对上诉人林东明确土地四至坐标及四至范围的申请，经过实地调查，作出了北铁农水函[2019]26号《答复》，该答复对上诉人承包土地的10地块中的8块地已明确四至，上诉人亦予以认可。其他在禾塘岭的两块地因土地用途改变，上诉人虽称自己能指出该两块地的具体位置，但不能指出明确的四至，且上诉人所在村民小组的小组长对上诉人所指认的位置不予认可。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条“发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任”之规定，承包土地的名称、坐落、面积等，应由发包方和承包方在承包合同中载明，被上诉人在农村土地承包经营及承包经营合同管理的过程中，并没有指认承包土地具体地块位置的职能，现上诉人及其所在村的村民小组长均不能指认其余两块承包地的准确的四至范围，上诉人以此认为被上诉人没有履行测量出其承包地块四至坐标的法定职责，没有事实根据和法律依据。另外，上诉人所持有的《农村土地（耕地）承包合同》备注有“确权确亩不确地”，上诉人所在的村委证实村集体土地因为项目征地导致地形地貌严重改变，农户的田地界至无法确认，土地确权难度大，决定采用确权确股不确地的方案进行确权，属于村民自治范围且符合相关土地承包政策。在签订土地承包合同的过程中，上诉人也签名确认该方案。虽然土地承包合同上备注的“确权确亩不确地”与村委证实采用“确权确股不确地”的承包方案存在一字之差，但都是将土地量化、确权到户，即使因地貌改变不能明确上诉人的两块承包地的四至及坐标，并不影响上诉人对承包土地享有的权利。上诉人对土地享有的承包经营权、使用权是建立在土地的所有权之上的，而土地的所有权归属于上诉人所在的村集体，被上诉人能否履行上诉人申请明确土地四至坐标及四至范围的职责，需建立在土地承包人及发包人双方认可土地四至范围的基础上，被上诉人作出的答复客观真实，并不影响上诉人对承包土地享有的相关权利，上诉人据此主张赔偿，没有事实根据和法律依据，应不予支持。综上，原审法院判决认为被上诉人对上诉人的申请作出北铁农水函[2019]26号《答复》，履行了相关法定职责，证据确凿、程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条的规定，判决驳回上诉人林东的诉讼请求，并无不当，依法应予以维持。上诉理由不成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人林东负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  席淑燕 审 判 员  侯应蓉 二〇一九年十二月二十五日 法官助理  袁彬芳 书 记 员  黄耀晖 附：本判决书引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。