山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁06行初66号原告慕承海，男，1968年3月29日出生，汉族，住山东省栖霞市。委托代理人孙仁禄，山东兴震律师事务所律师。委托代理人刘清轩，山东兴震律师事务所律师。被告烟台市莱山区人民政府解甲庄街道办事处，住所地：山东省烟台市莱山区解甲庄街道政府大街1号。法定代表人荆兴业，主任。委托代理人姜志峰，副主任。委托代理人郝碧峰，山东君孚律师事务所律师。被告烟台市莱山区围子山省级自然保护区管理处，住所地：山东省烟台市莱山区滨海办事处办公楼6楼。法定代表人曲卓卿，主任。委托代理人曲云楷，烟台市莱山区围子山省级自然保护区管理处工作人员。委托代理人郝碧峰，山东君孚律师事务所律师。被告烟台市莱山区人民政府，住所地：山东省烟台市莱山区芙蓉路6号。法定代表人孙玉荣，区长。委托代理人任强，烟台市莱山区司法局的工作人员。原告慕承海因要求确认被告烟台市莱山区人民政府解甲庄街道办事处（以下简称解甲庄街道办）、烟台市莱山区围子山省级自然保护区管理处（以下简称围子山管理处）、烟台市莱山区人民政府（以下简称莱山区政府）2018年12月20日强制拆除原告投资建设的房屋违法，于2019年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月23日立案后，于2019年4月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月1日公开开庭审理了本案。原告慕承海的委托代理人孙仁禄、刘清轩，被告解甲庄街道办的副职负责人姜志峰、委托代理人郝碧峰，被告围子山管理处的副职负责人李强、工作人员曲云楷、委托代理人郝碧峰，被告莱山区政府的工作人员任强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告慕承海诉称，2008年，经烟台市莱山区解甲庄街道孔辛头村村民代表大会一致通过，由烟台市莱山区解甲庄街道孔辛头村村民委员会(以下简称孔辛头村委)出地，原告被孔辛头村招商引资为养老项目的出资人，双方共同投资建设莱山区孔辛头金马山养老院房屋，双方约定建成的房屋及地上附着物的产权归投资人所有。2012年11月，其他投资人建设的房屋被拆除，但已经给予出资人全部赔偿，此时原告房屋建设尚未完成，原告一直在工地上进行房屋建设，但没有任何人向原告告知其他房屋被拆除的原因，也无人制止原告继续建设涉案房屋。直至2018年10月26日和2018年11月21日，原告收到被告围子山管理处和解甲庄街道办限期腾退房屋的催告书，才得知原告投资建设的房屋在原烟台市国土资源局烟国土资罚字〔2012〕2461号行政处罚决定中被没收，但当时该处罚决定没有通知并送达给实际占有和所有房屋的原告，也没有任何人向原告履行法律法规规定的有关没收的相关手续，导致原告六年来一直投入大量物力财力进行建设。2018年12月20日，三被告在仅向原告送达腾退通知的情况下，违法强制拆除了包括原告投资建设房屋在内的养老院的全部房屋。原告认为，三被告强制拆除的具体行政行为违法，理由如下：(一)被告围子山管理处和解甲庄街道办系政府派出机构，并没有认定违建并决定强制执行的主体资格。(二)三被告在强制拆除前，没有告知原告有进行陈述和申辩的权利，也不清楚是否作出了强制拆除的决定，即使曾作出强制执行决定，也没有依法制作及向原告送达《强制执行决定书》，告知原告强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限以及作出行政强制措施机关的名称等。同时亦没有对强制执行决定予以公告，限期原告自行拆除。上述行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条和第四十四条关于行政强制措施的程序性规定。(三)涉案房屋所在的养老院所在地是金马山，不属于围子山山系，两山间隔大约4公里左右(视觉观察)，把金马山划为围子山自然保护区实属牵强附会；原告于2008年开始建设房屋，而孔辛头村被划入围子山自然保护区的时间大约在2013年之后，即使原告投资建设的房屋因位于保护区需拆除，三被告也应依据国务院自然保护区条例第十四条及第二十七条规定对原告进行妥善安置。三被告的违法拆除行为给原告造成了巨大损失。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。烟国土资罚字〔2012〕2461号行政处罚决定中，对部分房屋处以拆除、对孔辛头村委处以罚款，对原告投资建设并所有的房屋因符合土地总体规划，作为孔辛头村的集体财产处以没收，但并未责令拆除，也无人通知当时实际占有并修建的原告需要腾退房屋。对于此类建筑，在依法补办建设手续后可由建设人依法申请回购。故在2012年已经对涉案房屋进行没收处罚之后，既然三被告从未对原告继续投资建设行为予以制止，未告知作为房屋实际所有人的原告腾退涉案房屋，也未向原告出示和办理没收手续，应视为三被告对原告投资建设行为和涉案房屋存在的认可。现三被告违法强制拆除涉案房屋，未给予原告任何救济权利，故应予以恢复原状，请求法院判决：1、确认三被告拆除原告建造的烟台市莱山区解甲庄孔辛头金马山养老院房屋的具体行政行为违法；2、三被告对原告已拆毁的房屋恢复原状；3、诉讼费由三被告承担。原告向本院提交如下证据材料：1、莱山区政府的副区长李万平、副区长兼公安局局长郭善海亲自带队现场指挥拆除房屋的照片（原告拍摄）；2、视频资料及说明一份；3、莱山区政府于2018年12月21日在官网发布的内容为“我区集中整治重点片区违法建设”的报道截图一份；4、2018年12月21日《烟台日报》“今日莱山”第一版关于我区集中整治重点片区违法建设的报道；5、2019年1月8日《烟台日报》第三版关于我区吹响违建治理冲锋号的报道；6、烟台市国土资源局莱山分局向莱山区委区政府作出的关于省国土资源厅针对莱山区孔辛头村违法占地案件的核查处理报告（复印件）；上述6份证据证明莱山区政府是案涉房屋强制拆除的组织实施者，是本案的适格被告。7、2019年5月29日，孔辛头村委主任王言辉出具的证明一份，其中王佳惠的“惠”字系笔误，应该是“慧”；8、2019年5月29日，王言辉出具的情况说明一份；9、2019年5月29日，孔辛头村委原主任张风范出具的证明材料一份；10、烟台公安微信公众号发布的《市区集中拆违重点片区统计表》打印件一份；11、载有王言辉亲笔说明的通知书一份；12、原告与孔辛头村委签订的金马山庄工程建设用地合同书；13、原告与烟台盈蕴建筑工程有限公司签订的建设工程施工合同一份；14、工商服务业统一收款收据六张；15、房屋被拆除之前拍摄的房屋现状照片三张。上述证据7-15证明涉案房屋是孔辛头村招商引资，原告作为投资人建造的房屋；2012年11月8日的行政处罚决定所没收的建筑物及附属设施属于原告的私有财产，并非村集体资产；原告是涉案房屋的实际权利人，与被诉具体行政行为具有直接的利害关系，属于本案适格原告。16、当选证书一份，证明王言辉于2018年1月3日当选为解甲庄街道办孔辛头村民委员会主任。被告解甲庄街道办和围子山管理处共同辩称，一、原告并非涉案房屋的权利人，因此不具备原告诉讼主体资格。经调查，被拆除的房屋系孔辛头村委违法占地建设。2012年11月8日，原烟台市国土资源局对孔辛庄头村委会就违法占地作出行政处罚决定，责令其拆除在不符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施予以没收，并处罚款。该行政处罚决定早已生效，因此本案所拆除的房屋已被责令拆除或被没收，原告非涉案房屋的权利人，不具备房屋拆除行政诉讼的原告主体资格。二、涉案房屋属违法建筑，应予拆除。2012年原烟台市国土资源局在对孔辛头村委作出违法建筑责令拆除及没收前，已经履行过告知、听证等程序。在实际拆除前，解甲庄街道办及围子山管理处于2018年10月26日和2018年11月21日分别作出了腾空催告通知和限期搬迁通知，要求原告对于所使用的已没收房屋搬迁及腾空，并准备拆除，否则造成损失自行承担。因此解甲庄街道办拆除违法建筑的行政行为不违法。三、违法建筑未经审批、规划等许可手续，理当拆除。拆除后更不可能通过诉讼恢复原状以维持其违法状态，否则无异于变相将违法建筑变成合法建筑。因此原告该诉请无任何法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第44条、第59条、第60条规定，建设占用农用地的，应当办理农用地转用审批手续。第63条则规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。另外，按《中华人民共和国城乡规划法》第65条，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。而本案房屋所占土地从未办理过任何审批手续，按土地管理法规定，应予没收或拆除；同时，被拆除的房屋也未取得规划许可证，按城乡规划法可以拆除。因此，原告要求将房屋恢复原状的诉求无法律依据。综上，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。被告解甲庄街道办和围子山管理处向本院提交如下证据材料：1、当时的孔辛头村委主任张风范在国土部门所作的询问调查笔录一份，其称所建的房屋是村里开发，产权属于村委会，而且建设都是违法占地，没有行政批准手续，证明原告主张开发建设涉案房屋是不能成立的；2、土地违法现场勘测笔录和宗地图，证明孔辛头村委建的房屋在村的东南部，占地面积56652.2平方米，包括旱地、基本农田、果园、林地、建筑物面积8400.4平方米，其中符合土地利用总体规划的用地面积是39924.2平方米，建筑物占地面积6056.2平方米，不符合土地利用总体规划的面积是1672.8平方米，建筑物占地面积2344.2平方米；3、烟国土资罚告字〔2012〕2461号行政处罚告知书，证明原烟台市国土资源局在作出行政处罚之前对孔辛头村委履行了告知程序；4、烟国土资需罚听告字〔2012〕2461号行政处罚听证告知书，证明国土资源局在拟作出行政处罚前对孔辛头村委履行了听证告知程序；5、烟国土资罚〔2012〕2461号行政处罚决定书，证明原烟台市国土资源局对孔辛头村委违法建房进行处罚，责令拆除不符合土地利用总体规划的土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的新建建筑物和其他设施予以没收并处以非法用地罚款1133044元；6、处罚决定书的送达回执和土地罚款的收据，证明原烟台市国土资源局将处罚决定书送达给孔辛头村委，并依法收取了孔辛头村委缴纳的土地罚款；7、催告通知书，证明被告解甲庄街道办和围子山管理处于2018年10月26日已经通过张贴公告的方式通知了各原告自行腾空涉案的房屋，并且告知其拆除所没收的房屋及附属设施；8、限期搬迁通知书，证明被告解甲庄街道办和围子山管理处于2018年11月21日再次向原告公告通知要求15日内清空房屋内的个人财产，证据2-8证明两被告所拆除的房屋是已经被罚没的财产，已经不属于原告，而且在实际拆除之前也履行了相应的通知催告的义务，因此被告拆除房屋不违法，原告的请求不能成立；9、山东省人民政府鲁政字〔2009〕326号《关于建立莱山围子山省级自然保护区的批复》《围子山省级自然保护区功能区划图》和《孔辛头违规建筑分布示意图》，证明涉案房屋所在的区域于2009年12月21日经政府批准成立了自然保护区，且位于核心区或缓冲区，依法不能使用，所以原告要求恢复原状是违反相关规定的；10、中共烟台市委办公室烟办字〔2017〕7号《关于印发的通知》，证明按照文件第四条第㈡项属地职责，相应的各县（市、区）内的镇（街）为所在行政区域违法建设处置的责任主体，负责本行政区域内违法建设的巡查处置工作，涉案房屋所在区域位于解甲庄街道办辖区，同时也在围子山管理处的管理范围，因此两被告共同实施了对违法建设的拆除行为。被告莱山区政府的答辩意见同上，另辩称，原告声称“其为孔辛头村养老项目出资人”的说法不成立。在孔辛头村委向民政部门提交的《社会福利机构筹办申请表》中载明，拟筹办的“孔辛头养老院”的投资方式是集体投资，举办资金的来源是村委。同时在2018年10月28日，孔辛头村金马山养老院全体出资人出具的《就催告通知书的回复意见》中也明确承认，“养老院房屋和项下土地的产权和使用权均归孔辛头村集体所有，系村集体资产”，故原告声称其为孔辛头村养老项目出资人的说法不属实。被告莱山区政府向本院提交如下证据材料：1、社会福利机构筹办申请表，证明孔辛头村委曾筹办孔辛头村委养老院，且出资方为村集体出资，与原告在诉状中所称其为金马山养老院出资人的说法不符；2、就催告通知书的回复意见，孔辛头村金马山养老院全体出资人在该回复中承认养老院的房屋及项下土地的产权和使用权均归村集体所有，系村集体资产，原告只有在养老院养老的权利。经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：原告对被告解甲庄街道办和围子山管理处提交的证据1的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，根据2019年5月29日张风范出具的证明可知，案涉房屋是由原告出资建造，另外根据原告提交的金马山庄建设工程用地书第5条免责条件可以看出，如果因国家政策变更或不可抗力的自然原因导致双方不能履行合同的，合同解除之后建设用地上的地上物补偿费及安置补助费等归原告所有，说明孔辛头村委认可案涉房屋是由原告个人建造，是案涉房屋的实际所有权人。另外，该询问笔录中只有一名执法人员签字，违反法律规定，不应当作为合法证据予以认定；对证据2的真实性、关联性、合法性均有异议，该份证据记载勘测人为王红砖，记录人为王惠，但后面的宗地图中载明的测量人是杨慧军，绘图是王红砖，该份证据中对图纸并没有进行说明，勘测笔录中并没有执法人员勘测人的签字，在没有原告参与的情况下，没有邀请见证人到场，不应当作为合法的证据予以采用；对证据3、4、5的合法性、关联性有异议，均未向原告即涉案房屋实际权利人送达，行政处罚决定作出之前应当进行立案、调查程序，包括调取原告作为实际权利人的基本情况，未告知原告事实理由和依据，直接剥夺了原告享有的陈述、申辩和听证的权利，以及申请行政复议和行政诉讼的权利，属于严重违反法定程序的，不应当作为认定被诉具体行政行为合法的证据采用；对证据6的合法性、关联性有异议，质证意见同上；证据7、8是被告解甲庄街道办和围子山管理处超越法律职权作出催告通知书和限期搬迁通知书，且没有告知行政强制法规定的陈述申辩权以及申请行政复议和行政诉讼的权利，不能作为认定被诉行政行为的合法证据使用；被告提供的证据9、10都是复印件，原告对其真实性无法确定，山东省人民政府建的批复是2009年12月21日印发，而原告涉案建筑物从2008年已开始建设，根据莱山区政府官网关于围子山自然保护区项目的通知显示，围子山区域将被打造成高品质的生态休闲旅游度假区，多功能的全国养老、养生综合服务示范区和4A旅游景区，即便涉案建筑物处于该自然保护区的缓冲区或核心区，政府也无权利直接强制拆除，行政强制执行权只能由法律、行政法规予以授权，中共烟台市委办公室出具的文件不属于法律、行政法规，没有权利进行行政强制执行权的授权，对于自然保护区条例关于核心区和缓冲区的规定没有异议，但不能作为政府强制拆除涉案房屋合法的依据；对于示意图、围子山省级自然保护区功能区划图的真实性没有异议，但是涉案房屋到底处于什么区域不清楚，通过莱山区政府官网和烟台日报官方传媒中对围子山省级自然保护区主任曲卓卿的采访可以体现出，政府在围子山自然保护区进行养老服务中心的规划建设和围子山旅游度假区的建设，也就是说原告涉案房屋就是以养老服务中心的项目名义来开发建设的，符合关于围子山开发建设的总体规划。被告莱山区政府对被告解甲庄街道办和围子山管理处提交的证据没有异议，均能证明涉案房屋为村集体所有，催告书和限期搬迁通知书能够说明房屋拆除主体是被告解甲庄街道办和围子山管理处，与被告莱山区政府无关。原告对被告莱山区政府提交的证据1认为是复印件，对真实性、合法性不予认可，虽然该表中载明孔辛头养老院的资金来源是孔辛头村委，其真实的意思是孔辛头村二期养老的规划，一期为招商引资，业主个人建房，涉案拆除的房屋实际上属于一期规划中招商引资、原告个人投资建设的房产，并非村集体资产；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，该份证据是电子打印件，并没有出资人的签字，原告对此不知情。被告解甲庄街道办和围子山管理处对被告莱山区政府提交的证据没有异议。被告解甲庄街道办和围子山管理处对原告提交的证据1-6认为，其两方都是独立的行政机构，实施了拆除本案案涉房屋的行为，原告提交的证据不能证实莱山区政府实施了拆除，不应作为被告；对于王言辉的证明和情况说明认为无法确定是否是王言辉本人出具，从证明内容来说是招商引资、业主自治建房，但他的说法和2012年当时的村委主任张风范的调查结果相矛盾，应以时任主任张风范的调查笔录陈述为准；对张风范在2019年5月29日的说明和署名是王言辉的证明内容是一样的，但是他还写了房屋的产权70年后是村集体，因为房屋产权不应随时间的变化发生改变，这种说法意味着该房的产权属于村委，原告只有使用权；微信公众号的文件不具有法律效力，不能证明原告是本案被拆除房屋的权利人和利害关系人；对证据11中通知书的打印内容认可，但对王言辉书写的部分质证意见同上；对证据12认为，农用地转为建设用地应当经过相关行政主管部门的审批，村委未经审批把土地交给原告建设，违反法律强制性规定，所以合同无效。被告莱山区政府对原告提交的证据1认为无法确定该两人身份，即便该两人在现场，也不能证明被告莱山区政府组织了围子山的拆除保护行动；对证据2的真实性没有异议，但是不能证明被告莱山区政府组织拆除，可以确定的是被告围子山管理处及解甲庄街道办是本次拆除的实施主体，公安等其他部门是为维护现场安全稳定工作；对证据3认为新闻报道不能作为证据使用，且该报道不能证明被告莱山区政府直接对围子山区片进行拆除，区政府只是对全区各区片的拆除工作进行了安排部署，各分管领导只是对各区片的拆除工作进行督导，同时该新闻报道显示对拒不配合违法建设由相关街区牵头，相关部门予以配合，坚决予以拆除，可以证明违建拆除的主体为各个街区及有关部门；证据4、5的两份报道只能证明莱山区相关工作的开展情况，不能证明被告莱山区政府就是围子山区片拆除的实施主体；证据6只是国土资源分局给区委区政府打的情况报告，只是反映其对孔辛头村违法占地案件情况的汇报总结；证据7、8、11属于证人证言，其本人应当出庭作证，另外王言辉是否是孔辛头村的主任应该由村委会予以证明；对证据9的内容与张风范在2012年处罚案件中的笔录内容不符，应当以处罚案件中的笔录中为准；证据10属于新闻报告，不能作为证据使用。综上，原告未提交合法的产权证书，因此原告不是本案的利害关系人；对证据12认为是违反了效力性的强制性规定，合同自始无效。对原告提交的证据13-15，三被告对证据13的真实性和签订时间有异议，且因合同无效，在该前提下所建房屋应当跟随土地所有权利人，归村委所有；对证据14认为建设施工合同关系中的承建方应当向发包方出具正规合法的建筑业的发票而不是收款收据，且部分收款收据没有印章，不能证实原告对房屋有产权；认为证据15不能证实房子是慕承海的；对证据16没有异议。本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据1-6、10、12-16、被告解甲庄街道办和围子山管理处提交的证据1-8及《围子山省级自然保护区功能区划图》和《孔辛头违规建筑分布示意图》的内容与本案事实有关联，对方当事人未对其真实性提出异议，可以作为证据予以采纳；原告提交的证据7-9、11的内容虽与本案事实有关联，但均属于案外人出具的证明材料，在证人未到庭及单位证明缺乏法定形式要件的情况下，本院无法对其真实性予以确认，故不能作为证据在本案中予以采纳。被告莱山区政府提交的证据、被告解甲庄街道办和围子山管理处提交的证据9、10均系复印件，无法对其真实性予以确认，故不能作为证据在本案中予以采纳。经审理查明，2008年6月2日，原告与孔辛头村委签订《金马山庄工程建设用地合同书》一份，约定：孔辛头村委将金马山范围内的部分荒山、荒坡划归原告，作为原告金马山庄旅游景点工程建设用地；允许管理使用性质为工程建设；用地面积为1亩；用地期限为70年，从2008年6月2日至2078年6月2日；建设用地费每亩按签订合同时协商的价格一次性向孔辛头村委付清（用地费以收款收据为准）。2011年10月22日，原告与烟台盈蕴建筑工程有限公司签订《建设工程施工合同》，约定工程名称为金马山生态旅游度假村景点房，工程地点为烟台市孔辛头村，工程内容为景点房土建、安装施工，等等。烟台盈蕴建筑工程有限公司为原告出具了收据，载明：客户名称为原告，项目为金马山庄旅游度假村景点房，并加盖烟台盈蕴建筑工程有限公司的财务专用章。原告建设房屋后，该区域被划为围子山省级自然保护区。2012年11月8日，原烟台市国土资源局作出烟国土资罚字〔2012〕2461号行政处罚决定，认定孔辛头村委未经批准于2012年春擅自在村东南的土地上建房，作出如下处罚决定：责令孔辛头村委限期拆除在不符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施予以没收；并处以非法占用土地每平方米20元的罚款。2018年10月26日，被告解甲庄街道办和围子山管理处作出催告通知书一份，并通过张贴方式予以公告，主要内容为：“该房屋使用人：你使用的房屋及附属设施已由烟台市国土资源局于2012年11月8日以涉案土地违法进行了没收。现根据相关法律规定，决定对该没收房屋之内个人财产于2018年10月30日之前自行腾空。逾期未腾空的，损失自行承担。”2018年11月21日，被告解甲庄街道办和围子山管理处作出限期搬迁通知书一份，并通过张贴方式予以公告，主要内容为：“房屋使用人：2018年10月26日已经向你下达了腾房《催告通知书》，该通知书已经告知你2018年10月30日前腾空房屋。近期将对莱山区解甲庄街道孔辛头村已没收房屋（包括你使用的房屋）进行拆除。考虑到你的实际情况，请在本通知下达之日起15日内自行清理、搬迁存放于拟拆除房屋内的个人财物并腾空，否则造成的损失自行承担。”被告解甲庄街道办和围子山管理处主张，其于2018年10月至12月对涉案房屋进行了拆除。在对涉案房屋所在区域的房屋进行拆除时，被告莱山区政府的两名副区长在现场。2018年12月至2019年1月，被告莱山区政府的网站和当地主要报纸均发布和刊登了关于莱山区政府集中整治围子山区片违法建设的相关报道。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告与孔辛头村委会签订建设用地合同书后，投资进行了房屋建设，且原告在本案中能够提供支付房屋建设费用的相关凭证，原告提交的烟台公安微信公众号发布的《市区集中拆违重点区片统计表》中“围子山保护区”区片中记载的“产权所有人”包括原告。因此，原告与被诉的涉案房屋拆除行为具有利害关系，依法有权提起本案诉讼，且所诉事项属于行政诉讼受案范围。关于被告莱山区政府是否是本案适格被告的问题。本案被诉拆除房屋行为发生时，原告作为房屋建设方没有与其他主体达成转让协议，也无证据证明有关行政机关已经作出强制拆除决定，故本案被诉拆除行为属于事实行为，实施拆除行为的行政机关为责任主体和本案的适格被告。本案诉讼中，被告解甲庄街道办和围子山管理处认可其二单位联合拆除了涉案房屋，可以认定是本案的适格被告。根据原告提交的证据材料，拆除涉案房屋时，被告莱山区政府的两位副区长和相关工作人员在场；在涉案房屋拆除后不久，被告莱山区政府的网站和当地主要报纸均发布和刊登了关于莱山区政府集中整治围子山区片违法建设的相关报道。因此，可以认定被告莱山区政府参与实施了本案被诉房屋拆除行为，亦应为本案的适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，三被告于2018年12月拆除涉案房屋，原告于2019年4月23日向本院提起本案诉讼未超过上述司法解释规定的一年起诉期限。关于本案被诉房屋拆除行为的合法性问题。被告主张拆除涉案房屋的依据包括两个：1、原烟台市国土资源局作出的处罚决定没收涉案房屋后，依法属于国有，故被告予以拆除；2、涉案房屋位于自然保护区的核心区域，不能有任何人进入，且涉案房屋没有任何用地规划等审批手续，应予拆除。对此本院认为，被告对原告房屋进行拆除的行为，其法律属性属于行政强制执行行为。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。被告在实施拆除前，虽事先作出了催告和履行通知书，但无证据证实已采取法定方式向原告送达，亦未制作行政强制执行决定书，未告知原告依法享有陈述、申辩等权利，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。现被告在法定期限内向本院提交的证据无法证明其所实施的强拆行为的合法性，违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，故三被告实施的被诉强制拆除行为严重违反法定程序，原告要求确认违法应予支持。但考虑到原告的房屋位于省级自然保护区内，按照《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条的规定，涉案房屋所在区域不能进行居住或生产生活，且该强制拆除决定已经实际执行完毕，执行结果已不可逆转，故原告要求将拆毁的房屋恢复原状的诉讼请求不成立，本院不予支持。综上，三被告实施的本案被诉拆除行为违反法定程序，因房屋已经拆除完毕，不具有可撤销的内容，本院对该行为确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第㈠项之规定，判决如下：一、确认被告烟台市莱山区人民政府解甲庄街道办事处、烟台市莱山区围子山省级自然保护区管理处、烟台市莱山区人民政府拆除原告慕承海位于围子山保护区的房屋违法；二、驳回原告慕承海要求被告烟台市莱山区人民政府解甲庄街道办事处、烟台市莱山区围子山省级自然保护区管理处、烟台市莱山区人民政府将其已拆毁房屋恢复原状的诉讼请求。案件受理费50元，由被告烟台市莱山区人民政府解甲庄街道办事处、烟台市莱山区围子山省级自然保护区管理处、烟台市莱山区人民政府共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  纪晓静审 判 员  吴继辉人民陪审员  迟荣庚二〇一九年十二月三十日书 记 员  高祎轩