广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂14行终43号 上诉人彭乃军，男，1966年6月27日出生，汉族，住广西宁明县。 委托代理人梁志林，广西艺高律师事务所律师。 被上诉人宁明县爱店镇人民政府，住所地广西宁明县爱店镇和平大道80号。 法定代表人陆东平，镇长。 委托代理人梁晓生，宁明县法律援助中心法援律师。 上诉人彭乃军与被上诉人宁明县爱店镇人民政府（以下简称爱店镇政府）行政强制及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区宁明县人民法院作出的（2019）桂1422行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年12月4日立案受理本案，并依法组成合议庭。2019年12月25日，本院组织双方当事人进行询问。上诉人彭乃军及其委托代理人梁志林，被上诉人爱店镇政府的委托代理人梁晓生到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审法院查明，彭乃军系爱店镇爱店社区四队第一村民小组村民，于2010年1月20日取得宁明县人民政府颁发的宁林证字（2010）第0501100052号林权证，林地所有权利人为爱店村爱店街四队集体，林地使用权利人、森林或林木所有权利人为彭乃军，地点位于“猪腰岭”，面积27亩，终止日期为2079年12月16日。2013年12月7日，宁明县国土资源局与宁明县爱店镇爱店社区爱店街经济联合社（以下简称爱店街经联社）签订征收土地协议书，征收了爱店镇爱店社区爱店街经济联合社猪腰山（地名）处集体土地。2015年5月19日，广西壮族自治区国土资源厅批复同意征收。2014年4月22日，爱店镇政府向宁明县深化集体林权制度改革工作领导小组办公室（以下简称宁明县林改办）提出书面申请，以彭乃军持有的宁林证字（2009）第0501100052号林权证由于该组群众**等提出异议，镇工作组经调查，根据该小组1983年分山到户的基本情况，彭乃军所持有52号宗地的林权证不符合该小组的分山到户基本条件要求，该宗地的林权权属应为该组**等10户人共有为由，要求将该宗地林权证收回注销，重新核发林权证。2014年5月5日，宁明县林改办作出宁林改办〔2014〕2号关于收回彭乃军林权证的通知，以彭乃军持有的宁林证字（2009）第0501100052号林权证存在林地权属争议为由，要求爱店镇林改领导小组及时收回该林权证，并上交注销，待争议调解后再重新核发该宗地林权证。2014年10月27日，宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）作出关于同意收回彭乃军、黄东全等林权证的批复，同意收回彭乃军等人存在四至范围及权属争议的林权证并进行注销，待争议调解后再重新核发林权证。2015年1月，爱店街四队第一村民小组以与彭乃军经营管理的“猪腰岭”52号宗地的土地山林权属产生纠纷为由申请爱店镇政府调处。爱店镇政府于2015年12月7日作出爱政裁决字〔2015〕2号行政处理决定，确认争议的“猪腰岭”27亩土地所有权归××生产队所有；争议的“猪腰岭”27亩林木所有权归彭乃军所有。2016年12月9日，爱店镇政府作出爱政撤字（2016）1号《关于撤销（爱政裁决字〔2015〕2号）的通知》，以该决定存在主要认定事实不清、使用法规不当为由，撤销爱政裁决字〔2015〕2号行政处理决定。2017年6月26日，爱店镇政府作出爱政裁决字〔2017〕2号行政处理决定，确认争议的“猪腰岭”27亩土地所有权归爱店镇××社区××店街经济合作社××组第一村民小组集体所有；争议的“猪腰岭”27亩林木所有权归彭乃军所有。2018年6月10日，爱店镇政府作出爱政撤字（2018）1号《关于撤销（爱政裁决字〔2017〕2号）的通知》，以该决定存在主要认定事实不清、使用法规不当为由，撤销爱政裁决字〔2017〕2号行政处理决定书，待调查事实后再另作出处理决定。2018年12月15日，爱店镇政府向彭乃军作出《通知》，告知彭乃军位于爱店镇猪腰岭的地块已列入爱店口岸建设项目范围，因存在权属争议，未完成土地补偿款分配划拨，但已把征地款划到爱店街集体账户，待权属处理清楚再签订补偿协议并划拨征地款。地上附着物由彭乃军所有，自收到通知后，于7天内（即2018年I2月22日前）自行组织釆伐或清理，逾期作为无主处理，上级有关部门将于近期组织土地平整施工。截止到一审开庭时，爱店镇政府未对争议的“猪腰岭”52号宗地的林地、林木所有权、使用权重新作出处理决定。 一审法院认为，关于彭乃军的主体资格问题。彭乃军持有的宁林证字（2010）第0501100052号林权证能证明彭乃军对争议的“猪腰岭”52号宗地的土地有使用权，对山林有所有权。宁明县深化集体林权制度改革工作领导小组办公室于2014年5月5日作出宁林改办〔2014〕2号《关于收回彭乃军林权证的通知》，以彭乃军持有的宁林证字（2009)第0501100052号林权证存在林地权属争议为由，要求爱店镇林改领导小组及时收回该林权证，并上交注销，待争议调解后再重新核发该宗地林权证。2014年10月27日，宁明县人民政府作出宁政函〔2014〕206号《关于同意收回彭乃军、黄东全等林权证的批复》，同意收回彭乃军等人存在四至范围及权属争议的林权证并进行注销，待争议调解后再重新核发林权证。虽宁明县林改办的通知及宁明县政府的批复中，写的是宁林证字（2009)第0501100052号林权证，但开庭时，彭乃军承认其仅持有一本林权证，宁明林改办的通知及宁明县政府的批复显然是笔误，即彭乃军持有的宁林证字（2010）第0501100052号林权证已经被注销。爱店镇政府虽经调处后二次作出处理决定，但又以处理决定书存在主要认定事实不清，使用法规不当为由撤销了处理决定，至一审开庭时未做出新的处理决定，争议的“猪腰岭”52号宗地的土地山林权属仍不明确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，彭乃军没有证据证明其是争议的“猪腰岭”52号宗地的土地山林的使用权人和所有权人，因此彭乃军不符合原告的主体资格。 关于爱店镇政府是否组织推挖“猪腰岭”52号林地、林木，该行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，彭乃军主张爱店镇政府组织推挖了“猪腰岭”52号林地、林木，应当提供证据证明。本案爱店镇政府不认可推挖（清理）位于“猪腰岭”52号宗地的林地、林木是其所为，彭乃军提交的2018年12月15日被告爱店镇政府的通知中，只是能证明爱店镇政府通知彭乃军自行组织采伐或清理，逾期作为无主处理，上级有关部门将于近期组织土地平整施工，不能证明土地平整施工行为是爱店镇政府所为，因此，爱店镇政府的诉讼主体地位不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，一审法院裁定驳回原告彭乃军的起诉。 上诉人彭乃军上诉称，1.彭乃军持有涉案林地的宁林证字（2010）第0501100052号林权证，证实涉案林地和林木属彭乃军所有，且被上诉人爱店镇政府于2018年12月15日作出的《通知》亦确认涉案林地的地上附着物为彭乃军所有，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，彭乃军有权就涉案强制清表行为提起行政诉讼，则一审法院关于彭乃军非本案的适格诉讼主体的认定错误；2.彭乃军持有的宁林证字（2010）第0501100052号林权证合法有效；3.宁明县政府虽已作出宁政函〔2014〕206号《关于同意收回彭乃军、黄东全等林权证的批复》同意收回彭乃军持有的林权证，但爱店镇林改领导小组至今未收回该林权证及告知彭乃军权利救济途径，则宁明县政府的该批复仅为行政机关的内部审批行为并未对外发生法律效力，则一审法院关于宁林证字（2010）第0501100052号林权证已被注销的认定无事实和法律依据；4.根据彭乃军提交的证据证实，是爱店镇政府的领导及工作人员到争议林地指挥实施涉案强制清表行为，即爱店镇政府是组织实施涉案强制清表行为的主体，一审法院关于爱店镇政府非本案适格诉讼主体的认定错误；5.一审法院把爱店镇政府逾期提交的证据作为定案依据，在认定非爱店镇政府实施涉案强制清表行为下又未查明实施主体，且认定涉案地块权属不明，属适用法律错误；6.爱店镇政府和宁明县政府在其认定存在权属争议的涉案地块上实施强制清表行为，违反《中华人民共和国森林法》《林木林地权属争议处理办法》《中华人民共和国土地管理法》《广西壮族自治区山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定。彭乃军和爱店镇政府均为本案适格诉讼主体，一审判决认定事实错误、程序违法、适用法律错误，依法应予撤销。请求撤销（2019）桂1422行初18号行政裁定；判决确认被上诉人爱店镇政府推挖（清理）上诉人彭乃军位于爱店镇“猪腰岭”52号宗地林地、林木的行为违法；判令被上诉人爱店镇政府赔偿上诉人彭乃军经济损失10万元。 被上诉人爱店镇政府辩称，1.其给上诉人彭乃军作出《通知》仅是告知其自行清理“猪腰岭”52号宗地的地上附着物，并非爱店镇政府实施强制清表行为，而彭乃军提交的证据亦无法证实为爱店镇政府实施；2.其非实施强制清表行为的主体，则不是本案的适格诉讼主体，而不应有举证责任，即爱店镇政府向一审法院提交证据以供查明案件事实并不算逾期；3.彭乃军持有的宁林证字（2010）第0501100052号林权证已被宁明县政府批复同意收回注销，且该批复已于2014年10月30日送达给彭乃军，因彭乃军拒收和拒绝签收和交出该林权证，至今已超五年，则彭乃军已无法对该批复提起行政诉讼，即该林权证虽未强制收回但实际已作废。据此，一审裁定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。请求驳回上诉人彭乃军的上诉请求。 经审理查明，2010年1月20日，宁明县政府给上诉人彭乃军颁发宁林证字（2010）第0501100052号林权证，林地所有权利人为爱店村爱店街四队集体，林地使用权利人、森林或林木所有权利人为彭乃军，地点位于“猪腰岭”，面积27亩，林地使用期为70年，宗地号52，涉案林地在该林权证范围内。2013年10月29日，原宁明县国土资源局向宁明县政府提交宁国土资报〔2013〕《关于划拨爱店镇爱店安置区、爱店土地储备用地项目征收土地补偿“三费”的报告》，申请宁明县政府划拨征收宁明县爱店镇爱店社区爱店街经济联合社（以下简称爱店街经联社）位于“猪腰岭”集体土地的费用。2013年12月7日，原宁明县国土资源局就征收“猪腰岭”集体土地与所有权人爱店街经联社签订《爱店安置区、爱店土地储备用地项目征收土地协议书》，涉案林地在征收范围内。2014年4月22日，被上诉人爱店镇政府向宁明县林改办提交《关于注销爱店社区四队第一小组彭乃军林权证的申请》，要求收回注销彭乃军持有的宁林证字（2009）第0501100052号林权证。2014年5月5日，宁明县林改办作出宁林改办发〔2014〕2号《关于收回彭乃军林权证的通知》，要求爱店镇林改领导小组收回彭乃军持有的宁林证字（2009）第0501100052号林权证并上交以注销。2014年10月27日，宁明县政府作出宁政函〔2014〕206号《宁明县人民政府关于同意收回彭乃军、黄东全等林权证的批复》，同意收回彭乃军持有的宁林证字（2009）第0501100052号林权证并进行注销。2015年1月，爱店街四队第一小组与彭乃军因“猪腰岭”27亩林地发生权属纠纷，向爱店镇政府提出确权申请。2015年5月19日，原广西壮族自治区国土资源厅作出桂国土批函〔2015〕237号《广西壮族自治区国有资源厅关于宁明县2014年第二批次乡镇建设用地的批复》，同意宁明县政府征收宁明县爱店镇爱店社区居民委员会的集体土地，涉案地块在批复同意征收范围内。2015年12月7日，爱店镇政府作出爱政裁决字〔2015〕2号行政处理决定，确认争议的“猪腰岭”27亩土地所有权归××生产队所有；争议的“猪腰岭”27亩土地林木所有权归彭乃军所有。2016年12月9日，爱店镇政府作出爱政撤字（2016）1号《关于撤销（爱政裁决字〔2015〕2号）的通知》，决定撤销爱政裁决字〔2015〕2号行政处理决定。2017年6月26日，爱店镇政府作出爱政裁决字〔2017〕2号行政处理决定，确认争议的“猪腰岭”27亩土地所有权归爱店镇××社区××店街经济合作社××组第一村民小组集体所有；争议的“猪腰岭”27亩林木所有权归彭乃军所有。2018年6月10日，爱店镇政府作出爱政撤字（2018）1号《关于撤销（爱政裁决字〔2017〕2号）的通知》，决定撤销爱政裁决字〔2017〕2号行政处理决定书。2018年12月15日，爱店镇政府向彭乃军作出《通知》，告知彭乃军位于“猪腰岭”的地块已列入爱店口岸建设项目范围，因存在权属争议，未完成土地补偿款分配划拨，但征地款已划到爱店街集体账户，待权属处理清楚再签订补偿协议并划拨征地款，地上附着物由彭乃军所有等事项。至今，爱店镇政府未对争议的“猪腰岭”52号宗地的权属纠纷作出新的处理决定。 另查明，宁林证字（2009）第0501100052号林权证为被上诉人爱店镇政府等行政机关的笔误，实为上诉人彭乃军持有的宁林证字（2010）第0501100052号林权证。 再查明，宁林证字（2010）第0501100052号林权证现仍由上诉人彭乃军持有。 据此，一审法院查明的事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定，与行政行为有利害关系的公民，有权提起行政诉讼。利害关系必须是一种已经形成或者必将形成的关系，即行政行为赋予、增加、减少、消灭或毁损了公民的权利或者义务，或使公民申请或请求不能实现或者只能部分实现。本案中，被诉的行政行为是强制清表行为，强制清表行为是否对上诉人彭乃军的权利义务产生影响是判断彭乃军是否为本案适格诉讼主体的基础。经查，被上诉人爱店镇政府于2018年12月15日给彭乃军作出的《通知》中确认，涉案林地上的附着物为彭乃军所有。由此可知，彭乃军在涉案林地上享有权益，则强制清表行为显已对彭乃军的权利义务产生影响，即彭乃军为本案的适格诉讼主体。对一审法院关于彭乃军非本案适格诉讼主体的错误认定，本院予以纠正。 关于被上诉人爱店镇政府是否为本案适格诉讼主体的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据上述规定，一般情况下，相关市、县土地行政主管部门是征收主体在征收决定中明确的征收部门，负责组织实施安置补偿、清理地上物等具体征收工作。故，经依法批准的征地过程中的强制清表行为引发的行政案件，宜推定市、县土地行政主管部门为适格被告，除非有相反证据足以推翻。本案中，在案证据无法证实涉案强制清表行为系爱店镇政府实施，一审法院据以认定爱店镇政府非本案的适格诉讼主体并无不当。据此，对上诉人彭乃军提出爱店镇政府系本案适格诉讼主体的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。 应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第四款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能应诉的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。本案中，被上诉人爱店镇政府在一审的开庭和二审的询问程序中，其法定代表人既未出庭应诉，亦未委托工作人员出庭，已违反上述法律规定。对此，本院予以指出。 综上，一审判决处理结果正确，依法应予维持；上诉人彭乃军的上诉请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 农立海 审 判 员 柳成功 审 判 员 陶园园 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 谢锡幸 书 记 员 梁朝钠 附：本裁定适用的法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……