四川省成都市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川01行终1425号 上诉人（原审原告）李先碧，女，1955年9月2日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区。 委托代理人李思维，四川东森律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市双流区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市双流区东升棠湖西路一段163号。 法定代表人纪昌发，局长。 委托代理人何燕，四川公生明律师事务所律师。 委托代理人侯海明，四川公生明律师事务所律师。 上诉人李先碧因与被上诉人成都市双流区规划和自然资源局（原成都市双流县国土资源局，以下简称原双流县国土局）其他行政行为一案，不服四川省成都市龙泉驿区人民法院（2019）川0112行初100号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2008年5月27日，原双流县国土局与四川超磊实业股份有限公司（以下简称超磊公司）签订（2008）026号《双流县国土资源局国有建设用地使用权挂牌成交确认书》（以下简称《确认书》），确认超磊公司竞得宗地编号ＳＬＧ-××8）、面积272.57亩，土地用途为工业的国有建设用地使用权。2008年6月4日，原双流县国土局发布《双流县挂牌出让国有建设用地使用权成交结果公告》，公告前述宗地由超磊公司以11.8万元／亩的价格取得国有建设用地使用权，成交总金额为3216.3260万元。2010年8月，原双流县国土局向超磊公司发出《催缴土地价款通知书》，要求超磊公司在2010年9月20日前缴清欠缴的第二期、第三期土地价款1916.2347万元。因超磊公司两年多经催收未按《确认书》的约定缴纳竞买土地价款和签订国有土地使用权出让合同，原双流县国土局于2011年3月29日对超磊公司作出《双流县国土资源局关于解除四川超磊实业股份有限公司〈挂牌成交确认书〉的意见书》，解除《确认书》并收缴竞买保证金。2013年7月，四川省双流县人民法院（以下简称双流县法院）在执行四川桦林硅晶能源股份有限公司（原超磊公司，以下简称桦林公司）为被执行人的系列案件中，经商请双流县人民政府（以下简称双流县政府）同意，将桦林公司在前述案涉土地上的在建工程与案涉土地进行了捆绑拍卖，地面上的建筑物变现款4614.1395万元由双流县法院制作了分配方案，分配给了相关申请执行人，土地出让价款转入了双流县政府财政专户。根据双流县法院执行裁定书和协助执行通知书，前述案涉宗地于2014年4月登记到买受人双流县现代服务业发展投资有限公司名下。 另查明，桦林公司竞得前述国有建设用地使用权后，于2010年6月20日与重庆市辰河建筑工程有限公司（以下简称辰河公司）签订一份《建设工程施工合同》，将案涉土地上的工程施工发包给辰河公司。本案李先碧之夫龚某德（已去世）与辰河公司签订了《建筑工程项目施工管理责任书》，是该工程的实际施工人。该工程项目于2010年6月开始施工，其间因桦林公司不按约定进度支付工程款，致使该工程于2010年12月全面停工，各种纠纷爆发。双流县法院于2013年2月判决桦林公司向李先碧支付工程款26382378元。 原审法院认为，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件，存在一个被诉的行政行为且该行政行为属于人民法院的受案范围是法定起诉条件之一。本案李先碧的诉讼请求是确认原双流县国土局实施收回位于双流区××社，面积为272.57亩国有土地使用权（宗地编号ＳＬＧ-××801）的行政行为违法。根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第九条、第一百三十九条的规定，不动产物权的取得以登记为要件，未经登记不发生效力。桦林公司虽然竞得了案涉国有土地使用权，但其并未与原双流县国土局签订国有土地使用权出让合同，也未按成交确认书的约定缴清土地出让价款，导致案涉国有土地使用权未登记到公司名下。故桦林公司并未实际取得案涉国有土地使用权，本案中也就不存在李先碧所称的原双流县国土局收回国有土地使用权的行政行为。结合李先碧起诉的事实和理由，可以看出李先碧实质上是对原双流县国土局解除《确认书》的行为不服。根据［2010］行他字第191号《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》的规定，签署、解除成交确认书的行为是行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，解除成交确认书行政行为针对的相对人是桦林公司，李先碧显然不是该行政行为的相对人，其不能以行政行为相对人的身份取得原告资格。那么，李先碧是否是被诉行政行为的利害关系人呢？《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第十二条对“与行政行为有利害关系”作了一些具体规定，第十三条还对债权人提起行政诉讼的原告资格作了进一步的明确规定。显然，上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。这里的利害关系仍应限于法律上的利害关系，同时，行政诉讼是公法上的诉讼，前述法律上的利害关系一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定外，一般不包括私法上的利害关系。本案李先碧仅对桦林公司享有相应债权，与被诉的解除《确认书》行政行为不具有法律上的利害关系。《行政诉讼法解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案中，也无法律、法规或规章规定原双流县国土局在作出解除成交确认书时，需考虑或保护李先碧的债权。综上，李先碧不具有提起本案行政诉讼的原告资格。原审法院依照《行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《行政诉讼法解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回李先碧的起诉。 宣判后，李先碧不服，向本院提起上诉称，原审裁定认为李先碧不具有提起本案行政诉讼的原告资格是完全错误的，认定事实错误。请求撤销原审裁定，确认原双流县国土局收回或解除《确认书》所涉宗地国有土地使用权的行政行为违法，支持李先碧的上诉请求。 被上诉人原双流县国土局答辩称，原审裁定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求驳回李先碧的上诉请求。 本院查明的案件事实与原审裁定一致。以上事实有已随原审卷宗移送本院的本案各方当事人提供的证据材料等在案佐证。 本院认为，李先碧的诉讼请求是确认原双流县国土局收回案涉国有土地使用权的行政行为违法。根据《物权法》第一百三十九条规定，不动产物权的取得以登记为要件，未经登记不发生效力。本案中，桦林公司并未与原双流县国土局签订国有土地使用权出让合同，也未按确认书的约定缴清土地出让款，导致案涉国有土地使用权未登记到桦林公司名下，因此桦林公司并未取得该国有土地使用权。 提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件，存在一个被诉的行政行为且该行政行为属于人民法院的受案范围是法定起诉条件之一。根据[2010]行他字第191号《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》的规定，签署、解除成交确认书的行为是行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《行政诉讼法解释》第十二条对“与行政行为有利害关系”作了具体规定。《行政诉讼法解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。由于行政诉讼是公法上的诉讼，因此这里的利害关系应限于公法上的利害关系。本案中，因桦林公司未取得案涉国有土地使用权，因此不存在李先碧所称原双流县国土局收回案涉土地国有土地使用权的行政行为。结合原审查明的事实以及李先碧起诉的事实及理由，可以看出李先碧实际上是对原双流县国土局解除《确认书》的行为不服。解除《确认书》的行政行为所针对的相对人是桦林公司，且现有法律法规并未规定原双流县国土局解除《确认书》时需依法保护或应予考虑李先碧的债权，李先碧仅对桦林公司享有相应债权，与被诉的解除《确认书》行政行为不具有法律上的利害关系。综上，李先碧不具有提起本案行政诉讼的原告资格。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人李先碧的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 一、二审案件受理费依法不予收取。 本裁定为终审裁定。 审判长  李伟东 审判员  雍卫红 审判员  王 蛟 二〇一九年十二月二十日 书记员  邓 超 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。