浙江省岱山县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0921行初15号 原告任国民，男，1934年6月15日出生，汉族，住舟山市定海区。 委托代理人（特别授权）徐盛军，浙江震舟律师事务所律师。 被告岱山县自然资源和规划局，住所地舟山市岱山县高亭镇衢山大道609号。 法定代表人金安业，局长。 出庭应诉负责人洪涛，该局副局长。 委托代理人（一般授权）林汉身，该局法规科科长。 委托代理人（一般授权）王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。 第三人虞慧贞，女，1938年3月27日出生，汉族，住舟山市岱山县。 第三人毛剑峰，男，1958年11月20日出生，汉族，住舟山市岱山县。 上述两名第三人共同委托代理人（特别授权）毛琼怡，亦系本案第三人。 第三人毛琼怡，女，1970年9月26日出生，汉族，住舟山市岱山县。 委托代理人（特别授权）於国方，男，1970年10月10日出生，汉族，住址同上，系毛琼怡丈夫。 原告任国民诉被告岱山县自然资源和规划局（以下简称“县自规局”）不履行法定职责一案，于2019年3月26日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因虞慧贞、毛剑峰、毛琼怡同案件处理结果有利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于同年9月9日公开开庭审理了本案，原告委托代理人徐盛军、被告出庭应诉负责人洪涛及委托代理人林汉身、第三人（即另两名第三人委托代理人）毛琼怡及委托代理人於国方到庭参加诉讼。本案在审理期间进行了调解，但调解未成，调解期限为三个月。本案现已审理终结。 原岱山县国土资源局（以下简称“原县国土局”）于2018年7月10日对原告任国民作出《关于任国民的来信答复》，主要内容为：该局对原告反映的原毛土祥（已故）户非法占用共有通道情况进行了违法线索调查，经调查发现，原告与该户之间的共有通道及通道宽度尚存在争议，无法确认具体面积,属《国土资源违法行为查处工作规程》规定的中止调查情形之一：“需要公安、检察机关、其他行政机关、组织的决定或者结论作为前提，但尚无定论的”，即本案尚需土地权属争议消除后的确权结论作为前提，待中止情形消除后恢复案件调查。依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条第一款、第二款之规定，两户之间的土地权属争议应先协商解决，协商不成申请乡级人民政府或县级人民政府处理。 原告任国民诉称，位于岱山县××××号的房屋系原告所有，相邻的黄家弄6号的房屋系毛土祥（已故）所有，两房屋之间有一公用通道。1992年5月，被告在土地使用权登记时将该公用通道登记在毛土祥名下，并被其占有。后原告提起诉讼，要求撤销该土地使用权登记，案经舟山市定海区人民法院、舟山市中级人民法院审理，被告承诺纠正错误行政行为，原告撤回了上诉。2016年7月，被告在其网站发布公告，注销了毛土祥的岱国用（1992）字第201号《国有土地使用权证》，但对其违法占地行为至今未予处理。2018年6月，原告向被告提出《要求履行法定职责的申请》，后被告作出答复。原告认为，被告作为土地管理部门，具有查处违法占地行为的法定职权，现被告拒绝履行职责，侵犯了原告的合法权益，故请求法院撤销被告于2018年7月10日作出的《关于任国民的来信答复》，并判令被告对黄家弄6号第三人户的违法占地行为予以查处。 原告任国民向本院提交了以下证据： 1、原告的房屋所有权证及房屋平面图，证明第三人房屋在原告房屋的北面，两房之间有空地存在； 2、土地注销登记公告、土地证书废止公告，证明第三人的土地证书已经注销且废止，被告已进行纠正； 3、原告及第三人的《土地登记申请表》，证明原告申请图 纸上标有修房公用通道，第三人申请图纸上标明南北13米、东 西11米，用地面积为143平方米，两房之间确实存在公用通道； 4、房屋安全鉴定报告，证明原告房屋系危房，现因第三人原因无法进行修房。 被告县自规局辩称，原告与毛土祥房屋之间的建筑物系其在持有土地证期间所建，如未经审批应属违法建筑，不属于违法占地。对违法建筑的查处是综合行政执法部门的职权，不是被告的职责。被告依职权撤销了毛土祥的原土地使用权证后，该土地使用权权属尚不明确，如原告认为两户之间的土地属公共使用，根据《土地管理法》第十六条之规定，必须先由人民政府处理。综上，原告起诉无事实和法律依据，请求法院驳回原告的起诉。 被告县自规局向本院提供了以下证据（均未在举证期限内提供，系当庭提供）： 1、浙江省测绘局外业测绘大队于1983年4月制作的高亭渔业大队测绘图，证明当时原告和第三人房屋之间已没有通道； 2、违法线索登记表、违法线索初步核查报告，证明被告在收到原告来信后履行了调查程序。 被告县自规局向本院提供的依据有：《土地管理法》第十六条、《查处土地违法行为立案标准》、《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》（浙政发[2015]4号）、《关于建立市县国土资源部门与综合行政执法部门协作配合机制的指导意见》（浙编办发[2015]64号）。 第三人虞慧贞、毛剑峰、毛琼怡陈述意见，岱山县高亭镇 黄家弄6号的土地权属是依法登记、依法取得，受法律保护的。1974年，该处土地经原岱山县高亭镇革命委员会同意、原岱山县革命委员会农林水利局批准建造。1988年在高亭镇城镇土地管理办公室进行登记，1992年依法取得岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》，2000年取得《房屋所有权证》。原告诉状中所称的有一条通道的事实根本不存在，黄家弄6号的土地登记四至界限清楚，地籍调查时有明确的指界人，双方的《土地登记审批表》均无公用通道记载，故两房之间并无公用通道。被告于2016年在其网站公告注销了该土地证，该行为被法院确认违法，被告应当立即对黄家弄6号的土地进行补证登记。本案中被告作出的答复属于信访事项，不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求法院驳回原告的诉请。 第三人虞慧贞、毛剑峰、毛琼怡向本院提供了以下证据： 1、1974年毛土祥户的土地批准证明； 2、毛土祥的《土地登记审批表》； 3、毛土祥的《国有土地使用证》 4、毛土祥的《房屋所有权证》； 5、毛土祥的地籍调查表； 6、原告的地籍调查表； 7、高亭镇幼儿园的地籍调查表； 8、地籍调查法人代表授权委托书； 9、原告的《土地登记审批表》； 10、原告的《国有土地使用证》； 1-10证明第三人的土地是依法登记、依法取得的，原告与第三人土地之间不存在通道； 11、任国民、毛土祥房屋四址现状图，证明原告与第三人土地之间不存在通道。 经质证，各方当事人对证据质证意见如下： 原告提供的证据：被告对该些证据的真实性均无异议，但对证据1、2、3证明内容及证据4关联性有异议，证据1被告认为房屋之间有围墙线，说明该空地在第三人房屋内，证据3被告认为虽然毛土祥的申请表载明其房屋南北是13米，但13米之外第三人土地是与原告房屋直接相邻的，原告的申请表上虽显示与第三人土地之间有公用通道，但亦显示其与高亭镇幼儿园土地之间有公用通道，但实际两者之间也没有通道，因该图纸系在申请环节制作，故不是非常精确；第三人质证意见与被告一致。 被告提供的证据：原告对该些证据的三性均有异议，证据1原告认为该测绘图应该是当时渔业局测绘渔港用的，不是土地使用权测量的目的，且两房屋间是否有共有通道也不明确，看起来是有空地在的，证据2原告认为两土地原始登记材料中可看出两房的情况，被告不需要再对公共通道是否存在进行调查；第三人对该些证据均无异议。 第三人提供的证据：原告对证据3真实性无异议，但认为该证书已经注销，不具有证明力，对证据5、6、7有异议，认为土地登记应该看申请表，地籍调查是后来才调查的，与原来申请不相符，对证据11有异议，认为该图纸系房屋现在的状况，不能证明原来原告和第三人土地之间是否有通道，原告对其他证据均无异议；被告对该些证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3及第三人提供的证据，各方对真实性均无异议，故本院对该些证据的真实性均予以采信，原告提供的证据4与本案不具关联性，不予采信。被告提供的证据均未在法定举证期限内提供，且未向本院说明正当理由，按照行政诉讼法规定视为没有相应证据，故不予采信。 经审理查明，原告任国民系岱山县××××号的土地及房屋所有权人，毛土祥原系黄家弄6号的土地及房屋所有权人，两户系相邻关系。毛土祥已于2018年去世，第三人虞慧贞、毛剑峰、毛琼怡分别系其妻子、儿子、女儿。1988年11月，毛土祥申请土地登记，《土地登记申请表》中载明用地面积为143平方米，四至为东至黄家弄路，南至任国民住宅，西至高亭镇幼儿园，北至朱家，附图显示该土地南北13米，东西11米，该土地南面连接原告土地。同年12月，原告申请土地登记，《土地登记申请表》中载明用地面积为106.56平方米，四至为东至小路，南至小路，西至高亭镇幼儿园，北至毛土祥家，附图显示该土地北面及西面均标注“修房公用1.2米”。1992年5月，毛土祥取得了岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》，用地面积为166.40平方米，四至为东至黄家弄，南至任国民屋山墙，西至自围墙外幼儿园屋，北至朱养颂、朱养宽屋，宗地图显示该土地南北14.5米，东西11.2米，该土地南面连接原告土地。当月，原告亦取得了岱国用（1992）字第205号《国有土地使用证》，用地面积为129.20平方米，四至东至黄 家弄，南至黄家弄，西至自墙外高亭镇幼儿园，北至自墙外毛 土祥屋道地，宗地图显示该土地北面连接毛土祥土地。 2002年3月，毛土祥及其女毛琼怡、其子毛剑峰就岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》申请变更登记，该土地使用权一分为三，三人分别取得了岱国用（2002）字第012-00169号、012-00170号、012-00171号《国有土地使用证》。同时，原县国土局收回了岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》，并在该证“变更记事”上记载“宗地部分分户给毛琼怡、毛剑峰，此证注销。2002.3.26”。事后该局因故注销了变更登记后的三本证书，但三本证书原件据该局所述被承办人员遗失，被告又重新颁发了一本内容完全一致的岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》给毛土祥,并在已收回的原证书“变更记事”上又记载“暂不分户，发放原证（分户后证书王永苗遗失，此证注销）。2008.12.30”。 2014年12月，原告以岱山县人民政府错将两户之间一条公 用通道的土地使用权登记在毛土祥名下为由，诉至法院要求撤销岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》。该案一审以土地登记行为超过二十年人民法院不予受理为由，驳回了原告的起诉。二审期间，原县国土局向舟山市中级人民法院作出书面承诺，主要内容为该局发现该土地使用权证登记面积存在误差，将启动纠错程序。原告遂于2015年12月撤回上诉。 2016年6月15日，原县国土局以2002年为岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》办理变更登记时未办理原证书的注销登记手续为由，对毛土祥作出《办理土地注销登记通知书》,但未有相关送达证据。同年7月11日，该局对该土地证注销登记情况予以公告。后毛土祥向该局提出行政复查申请，该局收到后于当月29日作出复查告知，认为该注销登记行为系发现登记错误后启动的自我纠错程序。同年11月3日，岱山县人民政府批复同意注销该土地使用权证。当月15日，该局办理了注销登记手续，并于当月21日在门户网站上发布了该土地证废止公告。 2017年9月，毛土祥不服原县国土局注销岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》的行为，向本院提起行政诉讼，本院于同年12月29日作出(2017)浙0921行初27号行政判决，认为2002年在涉案土地已办理变更登记、原土地证书已被注销的情况下，该局重新颁发毛土祥一本与原证书内容完全一致的证书的行为缺乏法律依据，该局依法可对错误的登记行为予以纠正，该注销登记行为系对先前行政行为的自纠行为，但该案执法程序轻微违法，因对当事人权利不产生实际影响，该案不作撤销处理，判决确认该注销登记行为违法。一审判决后，双方均未上诉。 2018年6月，原告向原县国土局、岱山县综合行政执法局提出《要求履行法定职责的申请》，要求两单位对毛土祥户非法占用共有通道及建有非法建筑的行为依法履行职责，原县国土局于次月10日作出《关于任国民的来信答复》。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求法院判令被告对黄家弄6号第三人户的违法占地行为予以查处。本案受理后，经本院释明，原告诉讼请求变更为撤销被告于2018年7月10日作出的《关于任国民的来信答复》，并判令被告对黄家弄6号第三人户的违法占地行为予以查处。 另查明，因机构改革，2019年1月15日，原县国土局的职责由新组建的县自规局承继。 本院认为，被告县自规局作为县级以上地方人民政府土地行政主管部门，依法负责本行政区域内土地的管理和监督工作，故其系本案适格被告。关于被告作出的答复可诉性问题，该答复系被告针对原告的要求履行职责申请所作出的处理回应，对原告的权利义务产生实际影响，故属于可诉的行政行为。本案中，原告认为第三人户非法占用公用通道要求被告履行法定职责，被告答复认为两户之间的公用通道及通道宽度尚存争议，属土地权属争议，按照《土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，当事人应先行协商，协商不成由人民政府处理。对此本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。该规定所指的所有权和使用权理解上应当是指具有排他性的所有权和使用权，公用土地使用权的争议不属于土地权属争议处理的范畴。且根据查明的事实，原告及第三人户的土地使用权均已在1992年进行了初始登记，并取得了土地使用权证书，涉案争议部分当时登记在毛土祥的《国有土地使用证》下。当事人在取得土地权利证书后，仍就登记范围内的土地发生争议,实质上是对登记行为存在异议，不能按照《土地管理法》第十六条的规定作为土地权属争议请求相关人民政府进行处理，被告的该主张不成立。故本案被诉答复系事实认定不清，法律适用不当，应予纠正。 原告及第三人户因两户间的公用通道纠纷一事已经多次行政诉讼，至今仍未解决，本院认为根本原因系原县国土局已于2016年11月注销了岱国用（1992）字第201号《国有土地使用证》，而目前第三人户的土地使用权处于未确权状态,导致涉案争议部分的土地使用权权属不明。被告认为系第三人未重新申请登记导致无法进行确权，而第三人认为被告应当主动履行职责对其土地使用权予以补证登记。对此本院认为，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；……”之规定，在当事人逾期不办理更正登记的情况下，不动产登记机构具有依法更正的职权。本案中，原县国土局于2016年11月对该土地使用权证作出的注销登记行为，系对先前行政行为的自纠行为，对此本院(2017)浙0921行初27号行政判决中已予以认定,故被告作为不动产登记机构可依法予以更正。而被告在注销了第三人户的原土地证书后迟迟未有后续行为，系未依法履行更正登记法定职责。故被告作为职能部门，应当尽快对第三人户的土地使用权重新予以确权，使得涉案争议部分的土地使用权权属得以明晰，亦使得第三人户是否存在违法占地一说有定论。 综上，原县国土局作出的《关于任国民的来信答复》事实认定不清，主要证据不足,法律适用不当，依法应予以撤销。对原告的要求履行法定职责申请，被告应重新作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销原岱山县国土资源局于2018年7月10日作出的《关于任国民的来信答复》； 二、责令被告岱山县自然资源和规划局自本判决生效之日起两个月内对原告的要求履行法定职责申请重新作出行政行为。 本案受理费50元，由被告岱山县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省舟山市中级人民法院。 审 判 长  郑力奋 审 判 员  余金津 人民陪审员  虞惠儿 二〇一九年十二月二十六日 代书 记员  周盈琪