安徽省淮北市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖06行初96号 原告淮北市炎黄房地产开发有限公司，住所地安徽省淮北市龙山路181号。 法定代表人华美石，该公司董事长。 委托代理人李爱华，该公司工作人员。 委托代理人付薇薇，安徽镜远律师事务所律师。 被告淮北市人民政府，住所地安徽省淮北市人民路208号。统一社会信用代码11340600003083286U。 法定代表人戴启远，市长。 出庭负责人程祖银，淮北市自然资源和规划局党组成员、总规划师。 委托代理人张鹏，淮北市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人赵玉宏，安徽北方之光律师事务所律师。 原告淮北市炎黄房地产开发有限公司（简称炎黄公司）要求淮北市人民政府（简称市政府）履行行政允诺一案，于2018年3月22日向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月25日作出（2018）皖06行初46号行政判决。炎黄公司不服上诉于安徽省高级人民法院。安徽省高级人民法院于2019年5月23日作出（2019）皖行终324号行政裁定,撤销本院（2018）皖06行初46号行政判决，发回重审。本院于2019年8月19日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告炎黄公司的委托代理人李爱华、付薇薇，被告市政府所属自然资源和规划局党组成员、总规划师程祖银及其委托代理人张鹏、赵玉宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告炎黄公司诉称：2005年8月25日，市政府通过会议纪要的形式决定征收炎黄公司（原淮北市炎黄新型建材有限公司）正在使用的位于淮北市××北侧××49.13亩土地，同时决定以“将龙山路东、市一中新校区对面的炎黄建材厂132亩土地由工业用地调整为生态和住宅用地，土地出让金先征后返，批准的建筑面积免收城市配套费”的方式予以其他补偿外的差额补偿。炎黄公司履行了该会议纪要确定的义务，市政府至2009年9月将炎黄公司的132亩土地按会议纪要的决定调整为生态和住宅用地，后炎黄公司按规定缴纳了土地出让金1541.7692万元、城市基础设施配套费416.5850万元，按照会议纪要确定的征收补偿方案，该两笔款项应当返还给炎黄公司。炎黄公司多次要求，2013年8月9日，相山区人民政府以相政（2013）85号文件呈请市政府履行职责，返还炎黄公司缴纳的款项以兑现征收补偿承诺，2016年5月25日，市政府召集相关职能部门召开专题会议，参会部门一致建议市政府返还炎黄公司已缴纳的上述费用。但时至今日，市政府仍拖延履行，该行为侵犯了炎黄公司的合法权益， 请求判令市政府履行征收补偿职责，支付征收补偿款1958.3542万元，赔偿损失968.9969万元（自2010年1月1日起按中国人民银行公布的同期同类贷款利率计算至2018年2月28日），自2018年3月1日起的损失按相同方法计算至付款日止。本次诉讼明确请求为判令市政府履行行政允诺，返还原告缴纳的土地出让金1541.7692万元及城市基础设施配套费416.5850万元计1958.3542万元；赔偿损失968.9969万元（自2010年1月1日起按中国人民银行公布的同期同类贷款利率计算至2018年2月28日），损失赔偿金计算至实际支付之日止。 原告炎黄公司为支持其主张向本院提交了以下证据： 1、淮北市人民政府专题会议纪要（第68期），证明淮北市政府行政允诺； 2、2006年8月15日国有土地使用权出让合同，证明行政允诺的执行部门，市国土资源局与原告签订了国有土地使用权出让合同，合同约定土地性质为绿地，与被告之前作出的行政允诺变更为生态和住宅内容不符。2006年被告并未完全履行之前作出的行政允诺； 3、2009年淮北市城市规划局《关于淮北市炎黄新型建材有限公司生态绿地地块规划条件变更的请示》、淮北市政府《关于淮北市炎黄新型建材有限公司生态绿地地块规划条件变更的批复》，证明①.为解决历史遗留问题，市规委会第三十二次会议审议通过，为补偿原告的损失，按照2005年8月市政府协调会要求，将工业用地调整为生态和住宅，并作出具体的生态和住宅用地的划分，市规划局报市政府请示，经市政府批示同意。②.本次土地性质变更应按照被告2005年作出的行政允诺内容继续履行，即土地出让金先征后返，且对建筑范围内的项目免收城市配套费； 4、2009年9月29日、2011年7月13日国有土地使用权出让合同两份，证明被告为履行行政允诺，其执行部门淮北市国土资源局分别与原告签署土地出让合同，将规划的60699平方米土地性质变更为住宅用地，原告两次缴纳出让金1541.7692万元； 5、相山区人民政府文件（2007）65号《关于要求变更炎黄新型建材有限公司粉煤灰厂新厂址建设用途和容积率的请示》，证明相山区政府认可原告经济损失3000多万元。截止到本案审理，原告仅仅收到土地及附属物补偿金900万元； 6、相山区政府《关于返还淮北市炎黄房地产开发有限公司土地出让金的请示》，证明2013年6月6日，相山区政府按照市政府的要求，召开了市国土、市城乡规划局、炎黄公司参加的炎黄公司建设项目土地出让金及基础设施配套费返还情况专题会议。经参会单位认为，应当按照2005年第68期会议纪要精神，给企业兑现政策，返还土地出让金1541.7692万元； 7、淮北市国土资源局《关于淮北市炎黄房地产开发有限公司所反映问题的汇报》，证明2013年11月3日，市财政局、规划局、国土局提出处置建议，该宗地因城市规划原因分两次从工业用地变为绿地和住宅用地，符合2005年市政府第68期专题会议精神，二次补交均属双方约定内容，土地出让金先征后返，建议扣除相关费用后返回； 8、资产评估咨询报告，皖华亚评资字（2019）031号、032号，证明原告委托，针对132亩土地按照2006年的工业用地基准地价及住宅用地基准地价进行评估确认，工业用地价格为1158.29万元，住宅用地价格为2529万元，土地增值1371万元。原告并未因此而获取额外的利益； 9、安徽淮信会计师事务所2000年1月17日的资产评估报告，证明原告49.13亩地块，在1999年时土地及地上附属物、机器设备评估为是9699387.60元，到2005年签订土地转让协议和会议纪要的时候，经核算原告损失已达到3000万以上。 被告市政府辩称：一、《专题会议纪要》中市政府的义务已全部履行完毕。二、在履行完议定事项后，因国家政策调整，炎黄公司无法办理建设工程规划许可证，不能进行开发建设。2009年8月11日，淮北市规划局下发规划设计条件通知书，将涉案土地中91.05亩土地调整为居住用地，容积率小于1.0，并办理了土地变更手续，炎黄公司补缴了1541.7692万元土地出让金及346.568万元城市基础设施配套费。该基础设施配套费系将部分生态绿地变更为居住用地，并将建筑容积率调整后，实际建设规模增加了近5万平方米后依法应当缴纳的。炎黄公司主张返还的费用与会议纪要设定的“返还土地出让金和免收城市配套费”是不同概念，涉案争议事项与会议纪要无关。三、涉案争议事项超过起诉期限。涉案会议纪要议定事项2006年已履行完毕，调整容积率及补缴土地出让金为2009年和2011年，城市基础设施配套费于2012年6月缴纳，至炎黄公司提起本案诉讼已达6年，故炎黄公司起诉已超过起诉期限。四、相山区人民政府不了解被告于2006年已经实际返还了原告1790.4832万元土地出让金的事实，其无法代表市政府作出承诺；被告返还了原告1790.4832万元土地出让金，加上被告支付原告转让49亩地补偿款900万元，原告已大体上获得了等价补偿。综上，市政府已依法履行涉案会议纪要的义务，炎黄公司的诉讼请求无事实和法律依据，请求驳回炎黄公司的起诉。 被告市政府向本院提交以下证据： 1、2005年8月25日市政府《专题会议纪要》，证明2005年8月19日，市政府召开专题会议，对炎黄公司两宗土地使用权形成一致意见； 2、《土地转让协议》，证明2005年9月3日，炎黄公司与市公安局、相山区人民政府签订了《土地转让协议》，约定了49.13亩土地使用权转让事宜，转让费900万元； 3、2006年8月15日《国有建设用地使用权出让合同》，证明2006年8月15日，淮北市国土资源局与原告办理了132.4亩（实际为85944.50平方米）生态绿地使用权出让手续，涉案《专题会议纪要》已经落实； 4、土地出让金专用票据，证明2006年12月27日至2007年1月9日，原告向淮北市国土资源局交付了1827.0236万元生态用地的土地出让金； 5、银行交易凭据，证明原告交付的1827.0236万元工业用地变更为生态用地的土地出让金，在扣除2%业务费36.540472万元后已全部返还。上述证据证明涉案《专题会议纪要》涉及原告的土地权属及用途变更事项已经全部落实。 6、2009年淮北市规划局《关于淮北市炎黄新型建材有限公司生态绿地地块规划条件变更的请示》、淮北市人民政府《关于淮北市炎黄新型建材有限公司生态绿地地块规划条件变更的批复》、《淮北市建设项目规划条件通知书》，证明①.2009年7月9日，基于原告要求和相山区政府的请示，淮北市规划局同意将原告132.4亩生态绿地调整为生态绿地和居住用地，建筑容积率由0.2调整为1.0；②.2009年8月11日，淮北市规划局向市国土资源局提交淮规条字(2009-016)号《淮北市建设项目规划条件通知书》，将60699.5746平方米生态绿地调整为居住用地，另20644.1942平方米仍为生态绿地。建筑容积率相应地由＜0.2调整为＜1.0； 7、2009年9月29日、2011年7月13日《国有建设用地使用权出让合同》，证明用地规划调整后，炎黄公司补交了1541.7692万元土地出让金，该款项与工业用地变更为生态绿地无关； 8、土地出让金专用票据，证明原告向淮北市国土资源局交付了1541.7692万元土地出让金； 9、《关于淮北市炎黄房地产开发有限公司缴纳城市基础设施配套费有关情况的函》，证明原告开发建设东湖公馆，交纳了地下车库、会所等项目的基础设施配套费416.5850万元，该费用不是涉案《专题会议纪要》用于生态建设建筑面积缴纳的城市基础设施配套费，不属于《专题会议纪要》同意免收城市基础设施配套费的范围。以上证据证明原告主张的1541.7692万元土地出让金与涉案《专题会议纪要》无关，原告的起诉超过起诉期限。 10、土地登记申请审批表，证明原告转让给市公安局应急指挥中心建设用地的49.13亩是国有划拨土地； 11、土地估价报告（皖淮信土评咨字【2019】04号），证明原告转让给市公安局应急指挥中心的建设用地的49.13亩国有划拨土地，2005年9月3日为基准日的单位地价为53.87元每平方米，总地价176.81万元； 12、淮北市国土局估价结果备案表(淮地评【2005】142号、143号），证明原告132.4亩工业用地2005年12月19日基准日的单位地价为170元每平方米，总地价1500.4542万元。同一基准日调整为生态绿地的单位地价为377元每平方米，总地价3327.4778万元。土地用途调整净增土地价值1827.0236万元；上述评估土地面积是88262.01平方米，土地使用年限为70年； 13、国有土地使用证，证明2003年1月3日，原告取得了案涉E0228号宗地工业用地的使用权； 14、国有土地使用证，证明2007年1月8日，原告取得了案涉E0228号宗地绿地的使用权，被告已经履行了变更该宗地土地用途的行政允诺义务； 15、淮北市国土资源局地价结果表，（淮地价管【2009】006号），证明淮北市国土资源局为案涉土地调整规划、补缴土地出让金，提供国有土地使用权价格依据，于2009年9月2日委托淮北地价管理所对炎黄公司85944.5平方米工业土地，设定容积率调整为0.2时的地价进行评估为3644.0468万元。上述土地设定使用年限为47年。 16、淮北市国土资源局地价结果表，（淮地价管【2009】007号），证明淮北市国土资源局为案涉土地调整规划、补缴土地出让金，提供国有土地使用权价格依据，于2009年9月2日委托淮北地价管理所对炎黄公司85944.5平方米土地（其中规划住宅用地面积60699.5746平方米，规划生态绿地面积20644.1942平方米），设定容积率调整为1.0时的地价进行评估为5070.7255万元。上述土地设定使用年限为47年。 经庭审质证，市政府对炎黄公司提供的证据质证认为：证据1-4的真实性、合法性、关联性无异议，证据5-9不具有证据效力。炎黄公司对市政府提供的证据质证认为：证据1-9、13、14、16的真实性、合法性、关联性无异议，对证据11、12、15的真实性、合法性、关联性有异议，证据10无关联性。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据8系原告单方委托，且是2019年评估2006年土地价格，与被告提供证据12即原告于2006年委托淮北市土地估价事务所的评估结论不一致，不具有客观性，不予认定；证据9是原告为贷款所作的评估，与本案无关联，不予认定。原告提交的其他证据及被告提交的证据能够反映案件的真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的依据，本院予以认定。 经审理查明，被告市政府于2005年8月19日召开市公安局应急指挥中心建设协调会议。淮北市公安局、淮北市财政局、淮北市国土资源局、相山区政府等单位参加会议，会议议定：一、鉴于规划用途的调整，淮北市国土资源局要依法收回炎黄公司建材厂用地，用于市公安局应急指挥中心建设，淮北市财政局负责筹集900万元用于炎黄公司土地和地面附属物的补偿...。二、按照城市规划要求，将龙山路东、市一中新校区对面的炎黄建材厂132亩土地由工业用地调整为生态和住宅用地，由淮北市规划局、淮北市国土资源局分别负责办理相关手续。土地出让金先征后返，用于生态建设。其批准的建筑面积免收城市配套费。同年8月25日，市政府就上述会议作出《市公安局应急指挥中心建设协调会议纪要》,即淮北市人民政府第68期专题会议纪要（以下简称第68期《会议纪要》）。 原告炎黄公司（原淮北市炎黄新型建材有限公司）于淮北市人民路东端北侧拥有49.13亩土地使用权。为落实第68期《会议纪要》第一项内容，2005年9月3日，淮北市公安局、炎黄公司与相山区政府根据上述会议纪要签订了《土地转让协议》，约定了49.13亩土地使用权转让事宜，转让费900万元。 为落实第68期《会议纪要》第二项中“将龙山路东、市一中新校区对面的炎黄建材厂132亩土地由工业用地调整为生态和住宅用地，由淮北市规划局、淮北市国土资源局分别负责办理相关手续”内容。2005年9月淮北市规委会决定：炎黄建材厂工业用地调整为生态绿地，容积率为0.2，建筑高度小于6米。淮北市规划局于2006年7月27日核发了建设项目选址意见书：用地性质为绿地，容积率＜0.2，建筑密度＜10%，绿化覆盖率≥75%，建筑层数以低层为主且高度不得高于6米。淮北市国土资源局根据案涉土地地价评估结果差价18270236元（设定绿地价格33274778元-设定工业用地价格15004542元），于2006年8月15日，与炎黄公司签订了编号为淮国出〔2006〕-03的《国有土地使用权出让合同》，约定了以下等内容：出让宗地位于相××××东、高岳塌陷区南，土地面积85944.50平方米，宗地用途为绿地，土地使用权出让年限为50年，土地出让金18270236元。建筑容积率小于0.2，建筑密度小于10%，绿地比例不小于75%，其中集中绿地面积不小于总面积的40%，其他土地利用以建设项目选址意见书为准。 为落实第68期《会议纪要》第二项中“土地出让金先征后返”内容，淮北市国土资源局将炎黄公司交纳的1827.0236万元土地出让金，于2006年12月27日至2007年1月9日，在扣除36.540472万元（2%的业务费）后，返还炎黄公司1790.4832万元。 另查明，因国家政策调整等原因，规划部门未给炎黄公司办理建设工程规划许可，炎黄公司向相山区政府、淮北市规划局反映要求调整容积率等规划条件。2009年7月2日，市政府批复同意炎黄公司生态绿地地块（81343.7688平方米）南侧宗地界线以北320米约60699.5746平方米土地用地性质调整为居住用地，320米线以北20644.1942平方米用地仍作为生态绿地，可以在其中建设少量多层会所。调整后该地块容积率控制在1.0以下，建筑密度小于28%，绿地大于40%，并要求淮北市规划局重新核发该地块规划条件。 淮北市国土资源局根据市政府上述批复意见，委托淮北市地价管理所对案涉土地调整规划后，应当补缴的土地出让金进行评估，评估结论是：案涉土地为绿地时地价是3644.0468万元，为容积率1.0以下居住土地时地价是5070.7255万元（其中住宅用地60699.5746平方米，绿地20644.1942平方米）。淮北市国土资源局根据评估结论与炎黄公司分别于2009年9月29日、2011年7月13日又重新签订二份《国有建设用地使用权出让合同》。炎黄公司又分别补交土地出让金1007.6129万元和534.1536万元，共计1541.7692万元土地出让金。炎黄公司在进行房地产开发建设过程中分别于2011年3月缴纳东湖公馆8#-12#楼及地下车库、会所项目基础设施配套费70.017万元，于2012年6月缴纳东湖公馆1#-3#、9#-23#、24#-28#及地下车库基础设施配套费346.568万元，原告炎黄公司的规划建设项目尚未结束。 再查明，2013年8月9日，相山区政府向市政府报送相政〔2013〕85号《关于返还淮北市炎黄房地产开发公司土地出让金的请示》，建议市政府返还炎黄公司二次缴纳的土地出让金1541.7692万元。此后，炎黄公司多次向省、市有关部门反映，要求市政府按照第68期《会议纪要》的意见返还其2009年、2011年缴纳土地出让金未果，炎黄公司遂提起本案诉讼。 本院认为，行政机关的法定职责来源除了法律、法规、规章、其他规范性文件的明确规定外，还应当包括其以不同形式在职权范围内作出的行政允诺等。本案中，被告市政府于2005年8月25日作出案涉会议纪要，该会议纪要的内容属于市政府为实现政府职能和公共利益为目的向行政相对人作出的承诺。该允诺内容与当时的法律、法规及政策并不相违背。本案争议的焦点为市政府行政允诺“土地出让金先征后返”中的土地出让金指向内容是容积率是0.2还是1.0的规划条件？原告炎黄公司2009年缴纳的土地出让金、城市基础设施配套费是否属于行政允诺内容，应否返还？ 首先，市政府第68期《会议纪要》并未明确约定案涉土地的规划条件是什么？2005年9月淮北市规委会根据市政府第68期《会议纪要》作出“将原告炎黄建材厂工业用地调整为生态绿地，容积率为0.2，建筑高度小于6米。”的决定。该决定诠释了“市政府将炎黄建材厂132亩土地由工业用地调整为生态和住宅用地”行政允诺，实质上是含有容积率0.2的住宅规划条件。淮北市规划局核发的建设项目选址意见书、淮北市国土资源局与原告签订国有土地使用权出让合同均含有容积率0.2的住宅规划内容，由此可见，市政府行政允诺“土地出让金先征后返”中的土地出让金指向内容是容积率0.2的规划条件，故被告市政府已经履行了将原告炎黄建材厂132亩土地由工业用地调整为生态和住宅用地的行政允诺。原告认为2006年与淮北国土资源局签订国有土地使用权出让合同约定的土地性质为绿地，被告并未把原告的工业用地调整为生态和住宅用地的意见不能成立，本院不予支持。 其次，炎黄公司案涉132亩土地在2005年未改变土地用途时原价值是1500.4542万元，市政府确定0.2容积率生态绿地时价值是3227.4778万元，淮北市国土局收取炎黄公司的土地出让金是1827.0236万元（3327.4778万元-1500.4542万元）。2009年案涉土地为绿地（0.2容积率）时评估价值为3644.0468万元，调整为容积率1.0时评估价值是5070.7255万元（含住宅用地60699.5746平方米，绿地20644.1942平方米），淮北市国土资源局2009年收取炎黄公司的土地出让金1007.6129万元。因2009年评估的是案涉土地47年的价格，淮北市国土资源局与炎黄公司签订土地出让合同约定土地使用年限是68年，2011年淮北市国土资源局又补收炎黄公司20年土地出让金534.1563万元，淮北市国土资源局实际收取了炎黄公司的土地出让金1541.7692万元。由此可见，1541.7692万元是扣除被告市政府承诺的0.2容积率规划条件之外应补缴的土地出让金，该补缴的土地出让金与案涉会议纪要所指向的土地出让金并非同一内容。因原告炎黄公司就补缴的土地出让金是否应当返还，并未与市政府在第68期《会议纪要》中予以明确约定。故炎黄公司认为市政府应当按照第68期《会议纪要》承诺，返还补缴的1541.7692万元土地出让金的理由不能成立，本院不予支持。 再次，关于原告炎黄公司要求返还城市基础设施配套费416.5850万元的问题。正如上文所分析，市政府承诺所免收的城市基础设施配套费，显然指向的是案涉建设项目在规划条件容积率小于0.2时的城市基础设施配套费。2006年因国家政策调整等原因，规划部门未给炎黄公司办理建设工程规划许可，炎黄公司取得上述国有建设用地使用权后未进行建设，亦未产生相应的城市配套费用，不存在免收问题。鉴于原告炎黄公司的规划建设项目还没有完全结束，市政府承诺所免收的在规划条件容积率小于0.2时的城市基础设施配套费具体数额暂无法确定，本院不予处理。 原告炎黄公司在2009年调整容积率后，2011年补缴最后一笔土地出让金，2012年6月首次缴纳城市基础设施配套费后，自2013年起多次向省、市有关部门反映，故原告起诉并未超过起诉期限。 综上，被告淮北市政府已经履行了2005年8月25日第68期《会议纪要》第二项行政允诺的全部内容。炎黄公司要求市政府履行第68期《会议纪要》行政允诺，返还补缴的土地出让金1541.7692万元和相关城市基础设施配套费416.5850万元的理由不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告淮北市炎黄房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告淮北市炎黄房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  杨春杰 审判员  朱炳武 审判员  张 杨 二〇一九年十二月三十日 书记员  马嵘璟 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。