山东省商河县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）鲁0126民再3号 抗诉机关：山东省济南市人民检察院。 原审原告：商河县自然资源局，住所地商河县。 法定代表人：梁甲猛，局长。 委托诉讼代理人：张清军，职务，副局长。 委托诉讼代理人：赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 原审被告：山东铭晖置业有限公司，住所地商河县。 法定代表人：张告庆，董事长。 委托诉讼代理人：翟剑波，泰和泰（济南）律师事务所律师。 原审原告商河县自然资源局（以下简称商河自然局）与原审被告山东铭晖置业有限公司（以下简称铭晖公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2019年9月23日作出（2018）鲁0126民初2983号民事判决书，山东省济南市人民检察院作出鲁济检民（行）监[2019]3*********号民事抗诉书，向山东省济南市中级人民法院提出抗诉。山东省济南市中级人民法院作出（2019）鲁01民抗25号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。山东省济南市人民检察院指派检察员陈晨、李翠红出庭。原审原告商河自然局委托诉讼代理人张清军、赵开勇，原审被告铭晖公司委托诉讼代理人翟剑波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 山东省济南市人民检察院提出抗诉意见，商河县人民法院(2018)鲁0126民初2983号民事判决认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律确有错误。理由如下： 首先，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“……违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。”由此可见，国有土地出让金和基于国有土地出让合同产生的违约金属于国有资产的范围。根据土地管理法等法律法规规定，土地使用权出让需通过招拍挂程序且须订立书面合同，合同条款及部分内容要按照国土资源部和国家工商总局制定的《国有土地使用权出让合同范本》签订，合同中对土地受让方的违约行为，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》及其他规范性行政文件作了具体的承担责任的方式，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“……对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)和《金融违法行为处罚办法》(国务院令第260号)等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；……”该规定表明，任何国家机关及其工作人员不得违反国有资产管理的规定，擅自占有、使用、处置国有资产，上述规定目的是为确保出让土地得到合理开发利用、防止国有资产流失。2018年4月4日商河县全县闲置土地利用工作推进会《会议纪要》的内容违反上述相关规定，侵犯了国家利益，不能作为有效证据使用。本案中，案涉《国有建设用地使用权出让合同》使用的国土资源部和国家工商总局制定的格式合同，合同内容不属于双方能够任意协商达成的条款，没有违反法律强制性规定的情形，合同合法有效。铭晖公司在签订出让合同取得国有土地使用权时应当知道违约责任后果，亦不存在其不能预见的情形。两份出让合同第三十三条均约定“受让人未能按照本合同约定的日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让款总额千分之一的违约金，出让人有权要求受让人继续履行约定。”铭晖公司未按照合同约定的日期开工建设构成违约，应当承担违约责任。本案系建设用地使用权出让合同纠纷，不同于普通的民事合同纠纷，双方对违约金的约定具有督促守约和惩罚违约的功能，同时体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序、规范土地市场行为的意志，且违约金属于国有财产，非依法定职权未经法定程序不得擅自处置。 其次，一审法院认为商河县政府会议纪要“确定不再追究铭晖公司的责任应理解为对铭晖公司全部责任的免除，包括延期开工的违约责任”，从而认定“商河自然局的真实意思表示为不再追究铭晖公司的责任”系认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律确有错误。政府会议纪要是行政机关用于记载和传达有关会议情况和决议事项的内部公文，属于行政机关集体讨论中形成的内部意见或工作安排，本身不具有公开性，不直接对外产生法律效力。政府会议纪要决议事项需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为来贯彻执行方才显示出对外部的法律效力。政府会议纪要不直接影响公民、法人、其他组织的权利义务。本案中，商河县政府会议纪要涉及到了铭晖公司闲置土地问题的研究讨论意见，纪要也载明“由商河自然局与铭晖公司签订补充协议，重新约定竣工时间和违约责任”，但会后商河自然局并没有与铭晖公司订立新的补充协议，因此该会议纪要并没有外化为对铭晖公司权利义务关系产生影响的行政行为或协议，实际上该纪要并没有执行，没有直接对铭晖公司权利义务产生实际影响。判断广义上的会议纪要是否会产生约束力的关键在于会议纪要是否具有设定当事人权利义务关系的内容，各方当事人是否对会议纪要的内容达成一致，如会议纪要具有设定当事人权利义务关系的内容并且各方当事人签收或者当事人在会议记录上签字认可达成一致意见，则会议纪要具有法律约束力。即会议纪要已完全具备有效民事协议所具备的要件，在此情况下，方可认定会议纪要对双方当事人具有法律约束力。否则，其对当事人不具有约束力。本案中，作为双方当事人的商河自然局和铭晖公司，仅有商河自然局参加会议，铭晖公司并没有参与会议，双方并未对案涉地块处理达成确定、可执行的意思表示，更没有双方当事人签收或签字认可，即本案所涉政府会议纪要并不具有民法意义上的民事协议所具备的要件，一审法院依据违反相关行政规范规定的政府纪要来推定不再追究铭晖公司责任系认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律确有错误。 第三，按照合同相对性原理，合同关系约束的是合同双方当事人，合同的变更、违约责任的免除等属于合同双方当事人之间达成一致意思表示，商河县政府与商河自然局均为独立的民事法律关系上的法人主体，在行使各自的民事权利时，应当以自己的意思表示进行。本案涉案政府会议纪要是商河县政府单方作出的，没有经过商河自然局与铭晖公司以重新签订协议的形式变更《国有建设用地使用权出让合同》，《中华人民共和国合同法》第七十七条规定的合同变更条件为“当事人协商一致，可以变更合同。法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定”。本案并没有证据证明涉案《国有建设用地使用权出让合同》规定的条款被双方当事人协商变更，商河自然局督促铭晖公司开工系铭晖公司已经出现合同违约情形下履行其行政职责，并不能否认铭晖公司违约的事实，也不能推定为系商河自然局变更原合同的意思表示。一审法院以商河自然局“督促企业限期开发要求铭晖公司于2017年年底前开工，铭晖公司确于2017年12月18日取得建设工程施工许可证，即可开工建设，相当于商河自然局根据上级文件精神给予铭晖公司的宽展期”，从而推定“应视为双方对合同履行期限的变更”系认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律确有错误。 综上所述，商河县人民法院(2018)鲁0126民初2983号民事判决认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律确有错误。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项、第二百零八条第一款及《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第四十一条第(一)项的规定，提出抗诉。 商河自然局向本院提出再审诉讼请求：1.判令铭晖公司支付违约金27425880元并继续履行土地出让合同；2.涉案费用由铭晖公司承担。事实与理由：2014年1月9日，商河自然局与铭晖公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（商河01-****-**01号、商河01-****-**02号），按照合同约定铭晖公司受让国有土地2宗，面积分别为15369平方米、5799平方米，土地出让金分别为1844万元、783万元。该2宗土地均应于2015年2月8日前开工建设，但直到2017年12月18日铭晖公司才达到开工标准，铭晖公司已构成严重违约。依据土地出让合同第三十三条的约定，受让人未能按照本合同约定的日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。铭晖公司应当承担的违约金共计为27425880元，并继续履行土地出让合同。经催告未果，今依法提起诉讼，恳望贵院明察公断。 铭晖公司再审辩称,商河自然局诉铭晖公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，在原审答辩的基础上，补充答辩意见如下：一、关于商河县政府作出的《会议纪要》的效力。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》所载明的违约金，与本案的违约金并非系同一概念，本案案涉的《会议纪要》系县政府正常的行使其社会管理职能而作出的，并未违反相关规定，各方应当按照《会议纪要》载明的内容执行。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中针对违约金的完整表述是：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。”依据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中前后针对违约金的表述，可以认定该通知中载明的违约金仅为土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违约行为而产生的违约金，与本案中延期开工的违约金并非同一概念，上述通知也未提及延期开工的违约金。商河县政府组织召开专项会议并形成《会议纪要》是履行政府的社会管理职能，也并未侵犯国家利益，因此《会议纪要》载明的内容应当具有指导意义，各方应当严格执行。 另外，结合《国土资源部、国家工商行政管理总局关于发布示范文本的通知》（国土资发[2008]86号）载明的内容来看，进一步印证了铭晖公司的上述主张。商河县政府会同有关部门，在结合实际并且经过充分讨论的基础上形成案涉的《会议纪要》，系政府等相关部门行使社会管理职责，应当认定《会议纪要》具有一定的效力。另外，虽然商河自然局在《会议纪要》中放弃了部分权利，但是是基于综合考虑全县招商引资大环境下且经过充分讨论研究作出的决定，通盘考虑，并不必然的导致国有资产流失。 二、关于案涉的两份《国有建设用地使用权出让合同》约定的违约金是否过高的问题。案涉的两份《国有建设用地使用权出让合同》系民事合同，履行过程中出现的纠纷应当按照民事法律规则予以解决，具体理由如下：第一，案涉的两份《国有建设用地使用权出让合同》第一条载明：“……双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则，订立本合同。”第四十条规定：“因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第____项约定的方式解决：（一）提交____仲裁委员会仲裁；……”而《中华人民共和国仲裁法》第二条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”第三条规定：“下列纠纷不能仲裁：……(二)依法应当由行政机关处理的行政争议。”很显然，从合同范本制定者的立场出发，国有建设用地使用权出让合同就是一般平等主体之间签订的民事合同，因此产生纠纷也应当适用民事法律规则处理。第二，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号）第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”上述表述也应当认定案涉的两份《国有建设用地使用权出让合同》系民事合同。第三，《中华人民共和国物权法》第一百三十八条规定：“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。建设用地使用权出让合同一般包括下列条款：……（七）解决争议的方法。”该条既然把解决争议的方法作为其中必备条款，那表明双方处于一种平等地位。因此，案涉两份《国有建设用地使用权出让合同》系民事合同，铭晖公司引用《中华人民共和国合同法》的相关规定抗辩案涉的两份《国有建设用地使用权出让合同》约定的违约金过高有事实及法律依据，应予支持。 另，案涉的两份《国有建设用地使用权出让合同》并非系不可更改的制式合同，其中约定的逾期开工建设的违约金可以依据民事法律规则进行调整和自由约定。《国土资源部、国家工商行政管理总局关于发布示范文本的通知》（国土资发〔2008〕86号）载明的《国有建设用地使用权出让合同》范本中第三十三条针对违约金的具体比例并未作出具体规定。结合通知的表述，可以认定《国有建设用地使用权出让合同》并非系不可更改的制式合同，如商河自然局坚持认为《国有建设用地使用权出让合同》系不可更改的制式合同，按照《中华人民共和国合同法》的相关规定，提供合同一方应当对非提供合同一方不利的条款进行提示，在商河自然局没有证据证实其已经尽到了相应的提示义务的前提下，其主张不应得到支持。济南市自然和规划局发布的《关于进一步加强国有建设用地供后监管的通知》（济自然规划[2019]1号）明确载明：“……开竣工违约金标准，每日按出让价0.1‰收取……”由此表述可以表明，案涉的两份《国有建设用地使用权出让合同》中约定的逾期开工违约金约定过高且可以调整。综上，在案涉的两份《国有建设用地使用权出让合同》约定的违约金比例过高且违约方提出的情况下，法院应当予以审查并调整。 三、关于《会议纪要》是否对铭晖公司产生约束的问题。首先，案涉《会议纪要》已经载明了召开的背景以及参会人员，商河自然局参与了针对案涉土地处理意见的讨论研究，亦未对会议纪要的内容提出异议，且商河自然局向法院提交了案涉《会议纪要》，对其效力商河自然局是认可的，综合考虑，商河自然局的意思是不再追究铭晖公司的责任。其次，《会议纪要》系政府各职能部门行使社会管理权而形成的文件，而不应当简单的适用合同的相关规定，且《会议纪要》针对多个权利义务进行了处分，也未造成国有资产流失，应当认定其一经作出便对各方具备约束力。综上，商河自然局的诉讼请求无事实及法律依据，请求贵院依法驳回其诉讼请求。 商河自然局原审提交如下证据：证据1，合同编号分别为商河-01-****-**1、商河-01-****-**2的两份《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明：原被告双方于2014年1月9日签订《国有建设用地使用出让权合同》，合同主要内容为铭晖公司受让商中路以西、花园路以南的国有建设用地两宗，一宗为住宅用地，一宗为商业用地，两份合同第三十三条均约定“受让人未能按照本合同约定的日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让款总额千分之一的违约金，出让人有权要求受让人继续履行约定”。铭晖公司对该合同的真实性、关联性、合法性均无异议。证据2，2016年11月3日商河自然局制作的《支付违约金并继续履行合同催告书》两份、2016年11月4日法律文书送达回证两张、2018年9月4日的《支付违约金并继续履行合同催告书》两份、2018年9月6日法律文书送达回证两张，拟证明：在2016年11月份，当时已经发现铭晖公司可能存在逾期开工的情况，曾经于2016年11月3日向铭晖公司送达催告书，当时，铭晖公司的股权未发生变更，公司股东是原来的股东，公司当时现场的负责人是一位姓苏的经理，苏经理当时以向领导汇报为由拒收该催告书，对此有2016年11月4日的法律文书送达情况的文书一份，对该情况有商河县产业园的干部寇飞现场见证。也就是说对于涉案土地逾期开工情况存在两个调查阶段，在股东变更之前，铭晖公司对国土局的调查不予理会，在股东变更之后，我们也充分理解铭晖公司的决策层变动，又重新对土地闲置问题进行新的调查，所以说，无论是铭晖公司股权是否变更，我们对其主张权利都没有超过诉讼时效。铭晖公司对此发表质证意见：对证据的真实性不予认可,2016年的两份继续履行合同催告书及相关的送达回证系国土局单方制作，且无铭晖公司任何的签署证明，故对其证明目的也不予认可。 铭晖公司原审提交如下证据：证据1，商河县规划局于2017年10月24日作出的《关于山东铭晖·新天地一期规划设计方案的预审查意见》复印件一份，载明“…为加快项目推进速度，办理相关前期手续，经我局审查，原则同意该方案各项经济数据和布局要求…”。证据2，商河县发改委于2017年10月23日作出的《商河县发展和改革委员会关于同意山东铭晖·新天地一期普通商品住房项目建设内容和投资额调整的批复》（商发改投资[2017]50号），载明“经研究，同意山东铭晖.新天地一期普通商品住房项目建设内容和投资额调整方案，其他事项请严格遵照原批复文件执行”。证据3，2017年11月25日铭晖公司作出的《关于铭晖·新天地项目有关情况的汇报》，载明“前期因规划一直未确定，我公司也一直与规划部门进行着对接汇报，不可能存在规划尚未确定的情况下开工建设，规划部门也不允许在这种情况下开工。鉴于上述原因，我公司认为铭晖·新天地项目未按期开工的主要原因是响应县里号召，为更好的满足为民服务中心片区整体规划要求而进行规划设计调整导致，属于政府要求规划调整的原因而非企业自身原因”。以上三份证据拟证明：铭晖公司未按合同约定进行开工建设，是因为项目所在地块城市，并非其自身过错原因所致。商河自然局对上述三份证据发表质证意见：证据1为复印件，对其真实性有异议。对证据2真实性无异议。证据3是铭晖公司自己制作的，不能作为证据使用。另外，在2018年4月4日，在商河县政府二楼会议室召开闲置土地清理工作会议时，当时就有发改委和住建委的负责人参加会议，但是在会议上并未提到投资项目调整和规划调整的问题，原告对此并不清楚。铭晖公司原审提交证据4，《济南市人民政府办公厅关于印发济南市开展批而未供和闲置土地处置专项行动方案的通知》（济政办字[2018]82号），附件3《关于闲置土地认定及处置有关问题的意见》第九条规定：“对以往闲置土地处置专项行动已经确定处置方案、正在推进实施的项目，涉及企业原因闲置的，不执行本意见…”。拟证明：结合商河自然局提交的证据可以证实，铭晖·新天地项目已经在以往的专项整改过程中整改完毕并开工建设，按照济政办字[2018]82号文件规定，属于文件规定的例外情况，不应当追究铭晖公司的违约责任。商河自然局对该证据发表质证意见：首先，对铭晖公司提交的《济南市人民政府办公厅关于印发济南市开展批而未供和闲置土地处置专项行动方案的通知》，真实性无异议，但是该文件的形成时间2018年11月10日，是在本案起诉之后，不适用于本案；第二，该文件对本案的土地使用权合同违约情形并未作出明确规定。 本院原审对双方当事人提交的证据认定如下：本院原审对商河自然局提交的两份《国有建设用地使用权出让合同》予以认定。对商河自然局提交的2016年11月3日的《支付违约金并继续履行合同催告书》及11月4日的法律文书送达回证，因国土局申请证人寇飞和牛何宪出庭作证，铭晖公司对证人证言无异议，本院原审对2016年11月3日的《支付违约金并继续履行合同催告书》及11月4日的法律文书送达回证真实性予以认定。铭晖公司提交的证据1系复印件，本院原审对其真实性不予认定；对证据2真实性予以认定；证据3系铭晖公司单方制作，本院原审对其不予确认；对证据4真实性予以认定。 本院原审认定事实：2014年1月9日，商河自然局与铭晖公司签订合同编号分别为：商河01-****-**01号，商河01-****-**02号的《国有建设用地使用权出让合同》两份，根据合同约定铭晖公司受让商东路以西、花园街以南的国有土地2宗，面积分别为15369平方米、5799平方米，土地出让金分别为1844万元、783万元。两份合同的第十六条均约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年2月8日之前开工，在2018年2月8日之前竣工。”第三十三条约定“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。”另查明，商河自然局于2016年11月3日向铭晖公司送达《支付违约金并继续履行合同催告书》，另于2017年9月25日，商河自然局对铭晖公司作出《闲置土地调查通知书》，并于同年9月28日对铭晖公司工作人员谭新生进行询问，督促早日开工。铭晖公司直到2017年12月18日取得建设工程施工许可证，至该日，铭晖公司逾期开工期间为1043日。 另查明，2018年4月4日，商河县政府召开全县闲置土地利用工作推进会议，经过充分讨论和认真研究，明确了包括涉案2宗土地在内的8宗土地的闲置原因和处置意见。该次会议的会议纪要对涉案两宗土地的闲置原因和处置意见记载：“根据县经济开发区管委会关于铭晖公司土地闲置的原因、相关材料和实地调查情况，认定铭晖公司2宗土地未按期开工是由于企业自身问题造成的，闲置原因为企业原因。商河自然局在实地调查履职过程中，发现该公司已办理施工许可证即将开工建设。鉴于铭晖公司2宗土地已在省国土资源厅规定的整改时限内完成整改并开工建设，按照‘以用为先’的处置原则，不再追究铭晖公司的责任，并延长铭晖公司的竣工期限，由商河自然局与铭晖公司签订补充协议，重新约定竣工时间和违约责任。” 另查明，山东省政府办公厅于2017年3月29日下发《关于印发山东省全域土地督察通报问题整改工作方案和山东省闲置低效用地盘活利用专项行动方案的通知》（鲁政办字[2017]55号），通知记载“各市人民政府、各县（市、区）人民政府、省政府有关部门：《山东省全域土地督察通报问题整改工作方案》和《山东省闲置低效用地盘活利用专项行动方案》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。”其中《山东省闲置低效用地盘活利用专项行动方案》第一部分目标任务记载“到2017年底前，各市处置完成上述闲置土地总量的80%以上；2018年6月30日前，除司法查封的闲置土地外，要全部处置到位。”第二部分组织实施记载“对企业自身原因造成闲置的，通过采取行政、经济、法律等综合措施，督促企业限期开发。” 另查明，原商河县国土资源局于2019年4月份更名为商河县自然资源局。 本院原审认为，双方当事人的争议焦点是：一、商河自然局提起的诉讼是否已过诉讼时效的问题；二、铭晖公司是否应承担违约金问题。 关于争议焦点一，商河自然局申请证人寇飞、牛何宪出庭作证，欲证实商河自然局于2016年11月份曾向铭晖公司催告违约金并要求继续履行合同，铭晖公司庭审中对证人证言无异议，本院原审对商河自然局于2016年11月份进行催告的事实予以认定，双方在出让合同中约定开工日期为2015年2月8日，铭晖公司未按期开工，商河自然局于2016年11月份进行催告，商河自然局提出的诉讼未超出诉讼时效。 关于争议焦点二，铭晖公司是否应承担违约金的问题。本院原审分析如下：第一，2018年4月4日商河县副县长张才林主持召开全县闲置土地利用工作推进会议，经过充分讨论和认真研究，对涉案宗地处置意见为“鉴于铭晖公司2宗土地已在省国土资源厅规定的整改时限内完成整改并开工建设，按照‘以用为先’的处置原则，不再追究铭晖公司的责任，并延长铭晖公司的竣工期限，由商河自然局与铭晖公司签订补充协议，重新约定竣工时间和违约责任。”商河自然局作为县政府的职能部门之一，时任局长李增禄、副局长张清军均参加，该会议确定的按照“以用为先”的处理原则，确定不再追究铭晖公司的责任，此处应理解为对铭晖公司全部责任的免除，包括延期开工的违约责任。该次全县闲置土地利用工作推进会议，系经县政府诸多职能部门充分讨论、认真研究而得出的处置意见，商河自然局时任局长李增禄、副局长张清军均参加，亦参与讨论、研究，商河自然局对该会议纪要内容未提出异议，而且商河自然局向本院提交的证据材料（即宗地卷宗）中附有上述会议纪要的文件，综合考虑，商河自然局的真实意思表示为不再追究铭晖公司的责任。 第二，山东省政府办公厅于2017年3月29日下发了《关于印发山东省全域土地督察通报问题整改工作方案和山东省闲置低效用地盘活利用专项行动方案的通知》（鲁政办字[2017]55号），其中《山东省闲置低效用地盘活利用专项行动方案》第一部分目标任务规定“到2017年底前，各市处置完成上述闲置土地总量的80%以上”，第二部分组织实施规定“对企业自身原因造成闲置的，通过采取行政、经济、法律等综合措施，督促企业限期开发。”商河自然局根据专项行动实施方案规定的时限，依法履职积极督促企业限期开发，要求铭晖公司于2017年年底前开工，铭晖公司确于2017年12月18日取得建设工程施工许可证，即可开工建设，相当于商河自然局根据上级文件精神给予铭晖公司的宽展期，铭晖公司亦在宽展期内开工建设，应视为双方对合同履行期限的变更，铭晖公司在宽展期内具备开工条件，商河自然局不宜再追究延期开工违约责任。而且，县府会议纪要亦基于“铭晖公司2宗土地已在省国土资源厅规定的整改时限内完成整改并开工建设”，确定不再追究铭晖公司责任的，综上，本院原审认为，山东省政府实施的本次专项整治闲置土地的行动的内在精神应为盘活低效用土地，提高土地利用效率，而非加大处罚力度、追究责任，在山东全省创造优良营商环境的形势下，在铭晖公司在专项行动规定时限开工建设情况下，商河自然局不宜再反过头来诉至法院主张违约金，如果那样有违民法上诚实信用原则，亦有损政府权威。 关于商河自然局提出继续履行合同的诉求，铭晖公司竞得涉案宗地后，其与出让方商河自然局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同的签订是双方的真实意思表示，且不违反法律规定，应为有效合同。铭晖公司依约定支付了出让金，商河自然局依约定交付土地，现商河自然局请求继续履行合同，铭晖公司同意继续履行合同，本院予以确认。因铭晖公司已在涉案宗地上开工建设继续履行合同，再判决继续履行已无实际执行意义，故本院在判项中不再另行表述。本院原审判决：驳回原告商河自然局的诉讼请求。案件受理费178929.40元，由原告商河自然局负担。 商河自然局再审提交证据1.《关于2018年4月4日商河县人民政府的释明意见》原件1份；证据2.《关于妥善处理国有国有建设用地供后监管遗留问题的通知》（济自然规划发[2019]42号）打印件1份。 铭晖公司再审提交证据1.《国土资源部国家工商行政管理总局关于发布示范文本的通知》（国土资发[2008]86号）打印件1份；证据2.《关于进一步加强国有建设用地供后监管的通知》（济自然规划[2019]1号）打印件1份。 商河自然局与铭晖公司对双方再审提交的上述证据的真实性均无异议，本院再审予以确认。本院再审认定的事实与原审基本一致，本院再审另查明，商河自然局未向铭晖公司下达《闲置土地认定书》。2018年4月4日，商河县政府召开全县闲置土地利用工作推进会议并形成会议纪要之后，商河自然局与铭晖公司未再签订补充协议。2019年11月26日商河县人民政府召开全县闲置土地处置工作会议，并作出《关于2018年4月4日商河县人民政府的释明意见》，该意见内容：“会议对2018年4月4日商河县人民政府《会议纪要》第五项关于山东铭晖置业有限公司闲置土地的处置意见进行了讨论和研究，现释明如下：2018年4月4日商河县人民政府《会议纪要》第五项关于山东铭晖置业有限公司闲置土地的处置意见中：‘不再追究该公司责任，并延长该公司竣工期限，由县国土局与该公司签订补充协议，重新约定竣工时间和违约责任’，这里的‘不再追究该公司责任’应为不再根据国土资源部《闲置土地处置办法》的规定追究其土地闲置等方面的行政责任，开工、竣工违约金等民事责任由国土资源主管部门依法依约处理。”济南市自然资源和规划局于2019年5月24日下发《关于妥善处理国有建设用地供后监管遗留问题的通知》（济自然规划发[2019]42号），通知载明：“一、对82号文件出台前已供地，截止本通知印发时未开工也未处置过的项目，对用地单位原因未按时开工的项目，进行分类处置：（一）已经构成闲置的，按照闲置土地政策处置：闲置满1年的，按土地出让或划拨价款的20%收取闲置费；闲置满2年的，无偿收回土地。按照闲置土地政策处置后，不再另行按违约处置。（二）尚未构成闲置、已经构成开工违约的项目，追究其违约责任，违约金标准统一调整为每日按出让价款的0.1‰收取”。 本院再审认为，本案的争议焦点为一、铭晖公司是否应承担违约责任；二、铭晖公司主张违约金过高应否予以调整。 关于焦点问题一，本院再审认为，商河自然局与铭晖公司签订的两份国有建设用地使用权出让合同，是双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定有效。铭晖公司没有依约在2015年2月8日之前开工建设，违反该出让合同第十六条规定，已构成违约。原审依据商河县人民政府《会议纪要》确定不再追究铭晖公司的责任，理解为对铭晖公司全部责任的免除，包括延期开工的违约责任，认定商河自然局的真实意思表示为不再追究铭晖公司的责任。本院再审期间，商河县人民政府召开全县闲置土地处置工作会议，并作出《关于2018年4月4日商河县人民政府的释明意见》，对《会议纪要》“不再追究该公司责任，并延长该公司竣工期限，由县国土局与该公司签订补充协议，重新约定竣工时间和违约责任”释明为“不再根据国土资源部《闲置土地处置办法》的规定追究其土地闲置等方面的行政责任，开工、竣工违约金等民事责任由国土资源主管部门依法依约处理。”根据该释明意见，铭晖公司的逾期开工违约金并未免除，故商河自然局要求铭晖公司支付逾期开工违约金，本院再审予以支持。 关于焦点问题二，铭晖公司主张违约金过高应否予以调整。本院再审认为，第一，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中对“违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库”的完整表述为：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。”该条款规定的违约金系不按时足额缴纳土地出让收入而产生的违约金，而本案中的违约金系铭晖公司逾期开工产生的违约金，该逾期开工违约金的收取并不完全适用《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的规定。第二，根据《国土资源部、国家工商行政管理总局关于发布示范文本的通知》（国土资发[2008]86号）载明的《国有建设用地使用权出让合同》范本中第三十三条针对逾期开工违约金的比例并未作出具体规定，仅在《国有建设用地使用权出让合同使用说明》第十四条规定受让人不能按合同约定及时支付国有建设用地使用权出让价款，出让人不能按合同约定及时提供出让土地的，应当根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的有关规定和双方当事人权利义务对等原则，违约金比例按1‰填写。因此，《国有建设用地使用权出让合同》虽为格式合同，但就逾期开工违约金的比例并未作出具体规定，本案商河自然局与铭晖公司签订的两份《国有建设用地使用权出让合同》第三十三条关于逾期开工违约金的比例，应为双方当事人自行约定。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款规定，约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院予以适当减少。鉴于商河自然局并无证据证实因逾期开工所造成的实际损失，根据公平原则和诚实信用原则综合衡量，应当认定出让合同中约定的违约金过分高于造成的实际损失。 根据《闲置土地处置办法》第九条规定：“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”本案中，商河自然局未向铭晖公司下达《闲置土地认定书》，仅在《会议纪要》中载明：“根据县经济开发区管委会关于铭晖公司土地闲置的原因、相关材料和实地调查情况，认定铭晖公司2宗土地未按期开工是由于企业自身问题造成的，闲置原因为企业原因。商河自然局在实地调查履职过程中，发现该公司已办理施工许可证即将开工建设。鉴于铭晖公司2宗土地已在省国土资源厅规定的整改时限内完成整改并开工建设，按照‘以用为先’的处置原则，不再追究铭晖公司的责任，并延长铭晖公司的竣工期限，由商河自然局与铭晖公司签订补充协议，重新约定竣工时间和违约责任。”再结合《关于2018年4月4日商河县人民政府的释明意见》明确“不再根据国土资源部《闲置土地处置办法》的规定追究其土地闲置等方面的行政责任，开工、竣工违约金等民事责任由国土资源主管部门依法依约处理。”应理解为商河自然局未对铭晖公司2宗土地作出闲置土地认定，而是“鉴于铭晖公司2宗土地已在省国土资源厅规定的整改时限内完成整改并开工建设，按照‘以用为先’的处置原则”不再追究其土地闲置等方面的行政责任，开工、竣工违约金等民事责任由国土资源主管部门依法依约处理。参照《关于妥善处理国有建设用地供后监管遗留问题的通知》（济自然规划发[2019]42号）第一条第（二）项规定：“尚未构成闲置、已经构成开工违约的项目，追究其违约责任，违约金标准统一调整为每日按出让价款的0.1‰收取。”据此，铭晖公司应交纳的违约金数额为2739961元[（1844万元+783万元）×1043天×0.1‰]。现铭晖公司提出按上述标准交纳违约金，商河自然局主张虽然原审诉讼是在济自然规划规[2019]1号文件和济自然规划发[2019]42号文件出台前提起，但其违约金标准可以作为参考，并请求法院依法作出处理。本院再审认为，商河自然局及铭晖公司均同意参照该标准计算违约金数额，本院对此予以支持。关于商河自然局提出继续履行合同的诉求，原审以合同尚未解除，应当继续履行，未在判决主文中另行表述，并无不当，本院再审予以确认。 依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百一十四条、第一百七十四条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第四百零七条第二款规定，判决如下： 一、撤销本院作出的（2018）鲁0126民初2983号民事判决书； 二、原审被告山东铭晖置业有限公司于判决生效之日起十日内向原审原告商河县自然资源局支付违约金2739961元； 三、驳回原审原告商河县自然资源局的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期限履行给付金钱义务的，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，应当加倍支付迟延期间的债务利息。 原审案件受理费178929.40元，由原审原告商河县自然资源局负担161053.60元，由原审被告山东铭晖置业有限公司负担17875.80元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 强丽红 审 判 员 石玉珍 审 判 员 李 鑫 二〇一九年十二月二十六日 法官助理 王登旺 书 记 员 张立洁