安徽省铜陵市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖07行初13号 原告吴泽敏，男，1970年1月11日出生，汉族，住安徽省铜陵市枞阳县。 委托诉讼代理人***，安徽宪达律师事务所律师。 被告枞阳县人民政府，住所地安徽省铜陵市枞阳县枞阳镇浮山路。 法定代表人杨如松，该县县长。 出庭负责人张马寅，该县副县长。 委托诉讼代理人张林，该县司法局公职律师、行政复议与应诉股股长。 委托诉讼代理人邱春生，安徽枞城律师事务所律师。 被告铜陵市人民政府，住所地安徽省铜陵市湖东路666号。 法定代表人胡启生，该市政府市长。 委托诉讼代理人汪凌风，该市司法局工作人员。 委托诉讼代理人项多章，安徽众佳律师事务所律师。 第三人枞阳县项铺镇人民政府，住所地安徽省铜陵市枞阳县项铺镇项金村。 法定代表人许德中，该镇镇长。 出庭负责人王伦明，该镇副镇长。 委托诉讼代理人鲍文进，安徽枞杨律师事务所律师。 第三人枞阳县项铺镇项金村民委员会。 法定代表人汪曙光，该村主任。 原告吴泽敏诉被告枞阳县人民政府（以下简称县政府）、铜陵市人民政府（以下简称市政府）、第三人枞阳县项铺镇人民政府（以下简称项铺镇政府）、枞阳县项铺镇项金村民委员会（以下简称项金村委会）土地权属争议裁决行政撤销一案，本院于2019年8月14日一审立案后，依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理，原告吴泽敏及其委托诉讼代理人***，被告县政府的出庭负责人副县长张马寅、委托诉讼代理人张林、邱春生，被告市政府的委托诉讼代理人汪凌风、项多章，第三人项铺镇政府的出庭负责人副镇长王伦明、委托诉讼代理人鲍文进，第三人项金村委会的法定代表人汪曙光到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 吴泽敏提出诉讼请求，撤销枞政裁字［2019］2号裁决书和铜行复［2019］8号行政复议决定书，确认吴泽敏享有位于项铺镇项××村官××公路旁的土地使用权。事实与理由，2007年2月15日，项铺镇政府以招商引资用地名义，批准给吴泽敏使用土地（官塘近王庄公路旁），吴泽敏缴纳人民币84000元。2007年5月28日，吴泽敏投资的根雕花木项目得到枞阳县发改委批复，批准项目占地4亩（约0.2667公顷）。2010年，项金村委会建设村部办公大楼。该办公大楼擅自改变规划坐标，移址到原属于吴泽敏的门面房所使用的土地上。吴泽敏表示异议后，当时项铺镇政府镇长鲍宏宾答应将村委会办公大楼后面政府已经征收的土地（除去吴泽敏已经栽植大树的面积），全部给吴泽敏使用。后吴泽敏陆续在该地块上种植了各种苗木。2018年10月29日，县政府同意项铺镇政府建设项金村老年活动中心，占地0.0872公顷（计872平方米）。该地块位于项金村村部办公大楼后面，与吴泽敏的苗木用地相重合。 吴泽敏后提出土地权属争议申请，县政府以枞政裁字[2019]2号裁决书驳回了其请求。吴泽敏不服，提起行政复议。市政府行政复议决定维持了县政府裁决。项金村老年活动中心在吴泽敏信访期间批复，说明此宗土地权属有明显争议。吴泽敏不服，特提请诉讼。 县政府答辩称，1.吴泽敏提出的起诉理由与客观事实不符。项铺镇政府2007年2月15日收取吴泽敏84000元是事实，但项铺镇政府依法无权批准吴泽敏使用土地。枞阳县发计委2007年5月28日作出《关于项铺镇新建旷野根雕花木项目核准的批复》（枞计项[2007]90号）与争议事项、争议土地都没有关联性，所涉主体是枞阳县旷野根艺文化有限责任公司（以下简称旷野根艺公司），并非吴泽敏，且发计委不是土地审批法定机关。枞国用（2009）第0292号国有土地使用证，登记确认项金村办公大楼地块属于国有划拨机关团体用地，项金村村部办公大楼建设未超出审批的用地范围，项金村村部办公大楼后侧土地系集体建设土地，没有证据证实项铺镇政府曾批准或“答应”交给吴泽敏使用。2.案涉《土地权属争议案件裁决书》合法、正确，请求依法予以维持。案件调查处理期间，吴泽敏、项铺镇政府、项金村委会分别向承办机关枞阳县自然资源和规划局提交了证据材料，充分行使了陈述权、答辩权、辩论权及质证权等各项权利。2007年3月20日，项铺镇政府召开党政联席会议，会议记录记载“吴泽敏两个门面，每个4.2万元”。（2009）第0292号国有土地使用证，登记使用权面积480平方米。2009年3月至2010年9月，项金村委会在登记国有划拨用地范围内，建成三层村部办公大楼一栋。吴泽敏对该项建设行为未提出异议。经项铺镇政府、原枞阳县国土资源局审查，县政府审批同意项金村老年活动中心项目占用集体建设用地0.0872公顷（872平方米），土地用途“公共设施”。该项目用地块部分由吴泽敏栽植了树木，部分处于闲置状态，未动工建设。综上，吴泽敏起诉所依据的事实与理由不能成立，县政府作出的枞政裁字[2019]2号《土地权属争议案件裁决书》，认定事实清楚，证据确实充分，处理程序合法，裁决结果正确，请求法院依法予以维持。 市政府答辩称，市政府2019年5月29日收到吴泽敏的行政复议申请，经审查符合条件后依法予以受理，并于6月3日将行政复议答复通知书及复议申请书副本送达给县政府，县政府6月10日提交了书面答复及相关证据、依据等材料。市政府2019年7月25日依法作出行政复议决定。在行政复议申请受理、审查期限、答复通知、复议决定及文书送达等程序方面，均符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的相关规定。行政复议决定适用依据正确、内容适当。案涉争议的临白金公路地块系国有建设用地，已于2009年经依法划拨给项金村委会用于建设村部办公大楼。吴泽敏称其向枞阳县项铺镇政府支付了“官塘近（王庄公路边）招商引资用地”款项，但未明确拟用地的具体范围，也无合法用地手续。项金村村部办公大楼北侧地块系集体建设用地，吴泽敏称其实际在该地块上部分种植了苗木，但无合法用地手续，也未与集体土地所有权人签订租赁协议或取得所有权人的书面同意。该地块已于2018年经县政府依法批准给项铺镇政府用于建设项金村老年活动中心项目。吴泽敏主张享有项金村老年活动中心项目所占集体土地的使用权缺乏事实和法律依据，不予支持。故吴泽敏起诉所依据的事实与理由不能成立，请求法院依法驳回。 第三人项铺镇政府答辩称，同意县政府及市政府的答辩意见，吴泽敏以其在争议的土地上种植树木为由来证明其对该争议土地享有使用权没有法律依据。吴泽敏至今没有履行土地使用权申报手续，更未取得争议宗地的土地使用权。 第三人项金村委会答辩称同意市政府和县政府的答辩意见，服从其处理意见。 县政府提交证据有： 1.统一社会信用代码证； 2.土地权属争议调查处理案件卷宗； 3.《土地权属争议案件裁决书》及送达回执。 吴泽敏质证意见为，证据1--3，关联性、合法性、真实性均无异议。但对县政府证据2的证明目的不认可，1.土地权属争议案件调解会议笔录第13页，“当时吴泽敏购买的土地是我镇提交示意图上的地块①”，证明了我方的观点；2.镇政府盖章的指界示意图备注二，2007年3月20日党政联席会议决定吴泽敏8.4万元购买两个门面（图上地块①）。 其他各方当事人同意县政府所举证据。 市政府提供证据如下： 1.行政复议案件受理立案呈批表； 2.行政复议答复通知书及送达回证； 3.行政复议答复书； 4.行政复议决定书及送达回证； 5.枞政裁字（2019）2号《土地权属争议案件裁决书》； 6.铜行复（2019）8号《行政复议决定书》。 吴泽敏质证意见为，对证据1、2、3、4的关联性、合法性、真实性、证明对象及内容，均不持异议；对证据5、6的关联性、合法性、真实性不持异议，但不认可其证明内容，县政府存在土地审批程序瑕疵，侵犯吴泽敏的知情权、土地使用权的情况下，市政府未查明事实、依法纠正。 其他各方当事人均同意市政府所举证据。 吴泽敏提供证据有： 1.吴泽敏身份证、旷野根艺公司营业执照； 2.2008年10月20日项铺镇政府《关于请求办理枞阳县旷野根艺有限责任公司项目用地预审的报告》； 3.2007年5月28日枞阳县发计委《关于项铺镇新建旷野根雕花木项目核准的批复》； 4.土地权属争议范围示意图； 5.2007年旷野根艺公司项目建设申请报告； 6.2007年2月15日镇政府行政事业单位收款收据； 7.2018年9-10月项铺镇政府《枞阳县建设项目用地申报表》； 8.照片3张、信访受理告知书1份、村民征地协议2份、补偿费花名册1份； 9.土地权属争议案件裁决书1份、行政复议决定书1份。 县政府质证意见为，对证据1--3、6、7，证据8中的信访受理告知书，证据9的真实性没有异议。其中，证据1.旷野根艺公司营业执照和本案无关；证据2.其内容并未明确项目用地的具体位置及四至界限，也不具有关联性，系对案外人旷野根艺公司的项目用地作出的预审报告；证据6.项铺镇政府依法不具有出让国有建设用地使用权、收取土地出让金的主体资格；证据内容没有明确地块的具体位置、四至界限和土地面积。 另对真实性不认可的证据，证据4.归属当事人陈述的范畴，没有证据加以证明；证据5.不具有关联性，是旷野根艺公司单方编制的申请资料，无其他证据证明；证据8中其他证据真实性无法确认。 其他各方当事人，同意县政府质证意见。 两第三人均无证据提交。 根据各方质证意见，本院认证意见如下，对于县政府证据1--3，真实性予以认定；对于市政府证据1--6，真实性予以认定；对于吴泽敏证据1--3、证据6--7、证据8中的信访受理告知书、证据9，真实性予以认定。其他证据的真实性，本院不予认定。 经审理查明，2007年2月15日，吴泽敏向项铺镇政府交款84000元，镇政府出具“安徽省行政事业单位收款收据”一张（NO：8062529），上记收款项目为“官塘近（王庄公路边）招商引资用地”。2007年3月20日，项铺镇政府召开党政联席会议，会议记录“吴泽敏两个门面，每个4.2万元”。 2007年5月28日，枞阳县发计委向项铺镇政府发出枞计项[2007]90号《关于项铺镇新建旷野根雕花木项目核准的批复》。内容为，经研究核准，同意你镇引进资金在项金村新建根雕花木项目，项目占地4亩等内容。 吴泽敏于2008年5月27日注册成立旷野根艺公司，该公司住所地为枞阳县项铺镇。2008年10月20日，项铺镇政府向县国土局提交枞项政[2008]120号《关于请求办理枞阳县旷野根艺有限责任公司项目用地预审的报告》，报告称，旷野根艺公司位于项金村境内，占地3.47亩，并请求县国土局对该项目用地给予预审。 2009年10月，县政府向项金村委会核发枞国用（2009）第0292号国有土地使用证，登记项金村委会取得国有划拨用地一宗，用途为机关团体用地。后项金村委会在登记国有划拨用地范围内建设了村部大楼。 2018年10月29日，经项铺镇政府、县国土局审查，县政府审批同意项金村老年活动中心项目占用集体建设用地0.0872公顷（872平方米），土地用途“公共设施”，建设用地申请单位项铺镇政府，建设地点项铺镇项金村。 2018年12月20日，吴泽敏向县政府提交土地使用权确权申请，要求确认其享有位于项铺镇项××村官××公路旁的土地使用权。在该案调查过程中，项铺镇政府提交《项金村老年活动中心权属纠纷镇政府指界示意图》，其地块①标注有白金公路北侧竖向门面房地块（该地块北边一半为现项金村部用地），村部地西侧紧邻为地块②，地块③在地块①、②又北侧。该图备注一、项铺镇门面房是指皖政地［2004］509号文件批准征收的土地，位于白金公路两侧各35米，退让15米，后20米建设；二、2007年3月20日镇党政联席会议决定，吴泽敏8.4万元购买2个门面（图上地块①），后因群众矛盾导致无法建设，由项金村于2009年建设了村部，并在西边预留地块②拟调整给吴泽敏；三、2013年4月，村部西侧两个门面（地块②）公开挂牌，吴泽敏未参与竞拍，由项金村民汪和民竞得；四、地块③为项金村老年活动中心选址处，在白金路35米以外，为集体建设用地而非国有土地。 2019年，县政府作出枞政裁字〔2019〕2号《土地权属争议案件裁决书》，裁决驳回吴泽敏关于确认其享有位于项铺镇项××村官××公路旁的土地使用权的申请，并确认项金村村部办公大楼所占国有土地的使用权归属于项金村委会；项金村老年活动中心项目所占集体土地的使用权归属于项铺镇政府。吴泽敏对该裁决不服，向市政府申请行政复议。2019年7月25日，市政府作出〔2019〕8号《行政复议决定书》，维持了县政府枞政裁字〔2019〕2号《土地权属争议案件裁决书》。 又查明：项金村老年活动中心项目用地，位于项金村委会村部办公大楼北侧（后侧），东侧为水泥道路，北侧与吴泽敏地块部分毗邻，该地块上部分由吴泽敏栽植了树木。 本院认为，本案被诉行政行为系县政府2019年作出的枞政裁字〔2019〕2号《土地权属争议案件裁决书》及市政府2019年7月25日作出的〔2019〕8号《行政复议决定书》，争议焦点系该两行政行为的合法性问题。 根据我国法律规定，确定土地权属应当以土地登记证件为依据；未进行土地登记的，以土地利用现状调查、农村“四固定”和合法的用地批准文件等权属资料为依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。 现吴泽敏要求确认，其享有位于项铺镇项××村官××公路旁的土地使用权，并在庭审中明确其主张的具体范围以项铺镇政府提交《项金村老年活动中心权属纠纷镇政府指界示意图》地块①为准。结合2007年3月20日项铺镇召开党政联席会议，会议记录记载“吴泽敏两个门面，每个4.2万元”内容，应当认为，吴泽敏曾拟购买地块①范围门面土地，并实际向项铺镇政府交纳了用地款84000元。 因项铺镇政府并非国有土地使用权的出让机关，吴泽敏后续亦未完成相关土地权证的办理。而案涉该村部用地，也已于2009年10月取得国有土地使用证。故吴泽敏要求确认项铺镇政府《指界示意图》地块①归其所有的主张，依法不能成立。吴泽敏交纳的84000元用地款，并不能直接成立其对主张土地的物权法律关系，只能成立债的法律关系，吴泽敏可通过其他途径主张其权利或损失。 至于吴泽敏其他土地异议主张，并不在项铺镇政府提交《指界示意图》地块①范围内，同时，吴泽敏庭审中称，门面房地块，应当包括前、后空地在内等意见，也并无任何事实和法律依据予以支持。 即使有2007年5月枞阳县发计委[2007]90号《关于项铺镇新建旷野根雕花木项目核准的批复》、2008年10月项铺镇政府[2008]120号《关于请求办理枞阳县旷野根艺有限责任公司项目用地预审的报告》等文件，也只能说明吴泽敏设立企业立项过程中，曾打算使用项金村境内约3亩或4亩的土地，并不能证明其已经依法取得了相关集体或国有的土地使用权。 吴泽敏提出异议的项金村老年活动中心项目用地，为集体建设用地，其土地使用权，已经通过法定审批手续，归属于项铺镇政府。且根据吴泽敏提供2007年旷野根艺公司项目建设申请报告，其建设拟用地为“该宗土地在项铺镇集镇建设总体规划区内，业经省政府《关于枞阳县2003第八批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2004]509号）批准建设用地”，其拟用地性质与现项金村老年活动中心项目用集体地块并不一致。 综上，吴泽敏主张之土地使用权，没有证据支持，不能成立。县政府枞政裁字〔2019〕2号《土地权属争议案件裁决书》，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应当予以维持；市政府在履行了相应的复议程序后,作出被诉行政复议决定,符合法律、法规的相关规定。吴泽敏要求撤销该行政裁决及复议决定的主张,缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下: 驳回吴泽敏的诉讼请求。 案件受理费50元,由吴泽敏负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  张庄女 审 判 员  姚爱玉 人民陪审员  朱玉红 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员  李海燕 附本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。