吉林省白山市江源区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0605行初47号 公益诉讼起诉人白山市江源区人民检察院，住所地：白山市江源区江源大街。 法定代表人孙振杰，检察长。 委派出庭人李金宝，主任检察官。 委派出庭人王学良，检察辅助人员。 被告白山市江源区自然资源局，住所地：白山市江源区江源大街30号。 负责人曹殿军，系该局局长。 参加诉讼行政机关负责人于树海，系白山市江源区自然资源局自然资源督察。 委托代理人付强，系白山市江源区自然资源局政策法规科科长。 委托代理人王胜，系吉林乾羽律师事务所律师。 公益诉讼起诉人白山市江源区人民检察院诉被告白山市江源区自然资源局不履行法定职责一案，本院于2019年12月9日受理后，依法组成七人合议庭，于2019年12月26日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人白山市江源区人民检察院主任检察官李金宝、检察辅助人员王学良，被告白山市江源区自然资源局自然资源督察于树海，委托代理人付强、王胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人白山市江源区人民检察院诉称，请求判令被告依法履行法定职责，对吉林省合庆生物有限公司非法占用的4118.61平方米耕地的行为依法作出处理。事实与理由:本院接到群众举报，反映吉林省合庆生物有限公司非法占用农用地，白山市江源区自然资源局不依法履行职责，损害国家和社会公共利益。经本院调查，查明:吉林省合庆生物有限公司于2012年4月18日成立，其前身为江源春柏生物有限公司。2005年，该公司拟建敬老院申请建设项目用地，共占用土地5533.61(8.3亩）平方米，经土地行政部门批准1415(2.12亩)平方米，超占耕地面积4118.61(6.18亩)平方米。被超占耕地为江源区石人镇后堡子村耕地。1980年5月1日，江源区石人镇后堡子村村民委员会将位于本村七社的5533.61（8.3亩）平方米的耕地发包给村民李艾耕种。1984年1月1日至1989年12月31日，双方续签了一份有效期六年的承包合同。合同到期后，因李艾患病不能进行田间劳作，后堡子村委会遵循耕地不能荒芜的原则，将该承包地交给村民姜玉成耕种。江源区石人农村经济管理服务中心保存的《农村集体土地承包经营权证书发放登记表》载明，姜玉成耕种的5533.61平方米耕地有2666.8（4亩）平方米办理了土地承包经营权证。2003年，吉林省合庆生物有限公司（当时名为江源春柏生物有限公司）与姜玉成签订协议，姜玉成将其耕种的5.7亩地以3万元的价格租赁给该公司，期限自2003年起至2027年止。2005年，该公司建敬老院占用石人镇后堡子村七社耕地5533.61平方米,该地块当时均由姜玉成在耕种，其中2666.8平方米有土地承包经营权证，其余未办理土地承包经营权证。经查,经土地行政部门批准合庆生物有限公司使用的地块为1415(2.12亩)平方米，该公司超占耕地面积4118.61(6.18亩)平方米。本院认为，吉林省合庆生物有限公司超占、改变耕地用途，应当依法办理土地变更登记手续。未经土地行政主管部门批准，非法占用并擅自改变土地用途的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十二条:“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”、第七十六条第一款:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”、第二款:“超过批准面积的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，白山市江源区自然资源局对吉林省合庆生物有限公司非法占用耕地行为负有监管职责。本院于2019年5月6日，向江源区自然资源局发出江检公建字（2019)3号诉前检察建议，建议对吉林省合庆生物有限公司非法占用耕地4118.61平方米的行为，依法作出处理。江源区自然资源局于2019年7月9日回函称:“经我局地籍科按照吉林利发测绘地理信息有限公司提供的现场勘测平面位置图，结合全国第二次土地利用调查数据库，认定吉林省合庆生物有限公司超占地处占用的地类为集体林地和国有建设用地，不是耕地，且吉林省合庆生物有限公司超占地处没有建设占地行为，故我局对吉林省合庆生物有限公司无法按照非法占用耕地进行监管和处理。”2019年9月10日，本院又向江源区自然资源局发出白江检行函（2019）7号《关于商请白山市江源区自然资源局出具吉林省合庆生物有限公司超占土地办理国有建设用地相关手续的函》，但函至今日已近80天，本院也未见书面回复。仍没有对吉林省合庆生物有限公司非法占用耕地行为履行监管职责，致使国家和社会公共利益一直处于受侵害状态。综上，为维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款之规定，向你院提起行政公益诉讼，请依法裁判。 白山市江源区人民检察院向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：1、白山市江源区人民检察院调查笔录一份（被调查人：姜玉成）证实：1996年姜玉成通过生产队长穆洪起承包了八亩地（地名）的8.3亩耕地，办土地承包证时只办了4亩。2005年，吉林省合庆生物有限公司找我租赁8.3亩中的4亩耕地，四亩六地方的1.7耕亩计5.7亩，以3万元的价格租赁至2027年1月，李振贵给写的合同。2005年吉林省合庆生物有限公司开始施工建设建养老院，姜玉成和李艾挡着不让盖，李艾的面包车挡在路上，四亩六地方的1.7耕亩已经盖上大楼了，8.3亩耕地上的黑土被吉林省合庆生物有限公司取走，现地面上沙子堆、石头堆、塔吊座、建筑铁架子、水泡子（建筑基础坑）就是姜玉成以前种地的耕地。 2、白山市江源区人民检察院调查笔录一份（被调查人：穆洪起）证实：1995年穆洪起任生产队长，1996年李艾对穆洪起说李艾承包的八亩地（地名）的8.3亩耕地，因病不能继续承包了，让穆洪起交给别人承包，穆洪起就把八亩地（地名）的8.3亩耕地承包给姜玉成了，办土地承包证时只给4亩地办了证。 3、白山市江源区人民检察院调查笔录一份（被调查人：孙华山）证实：姜玉成共承包了6.7亩地，八亩地（地名）这个地方有4亩，四点六亩这个地方有1.7亩，大柳树底这个地方有1亩，共计6.7亩地。 4、白山市江源区人民检察院调查笔录一份（被调查人：刘家峰）证实：姜玉成共承包了6.7亩地，村里提供情况姜玉成土地证上改成只有1亩了，为便于记忆我记载春柏药业占地5.7亩。 5、白山市江源区人民检察院调查笔录一份（被调查人：李振贵）证实：吉林省合庆生物有限公司承包姜玉成承包的八亩地（地名）这个地方的地，承包期限至姜玉成承包期满2027年，我给写的协议。 6、白山市江源区人民检察院现场勘查笔录及照片一组，证实：八亩地（地名）这个地方的地面积约10.7亩。 7、由白山市江源区自然资源局盖章的穆洪起、姜玉成书写的证明，证实：李艾承包的八亩地（地名）的8.3亩耕地，因病让穆洪起交给姜玉成承包。 8、由白山市江源区自然资源局盖章的李艾土地承包合同书，证明李艾承包的八亩地（地名）的8.3亩耕地。 9、姜玉成的农村土地承包经营权证，该证登记姜玉成的农村土地为1亩。 10、江源政请[2008]41号文件和吉国土资耕函[2010]106号文件，证实：江源区人民政府申请吉林省国土资源厅批准八亩地（地名）的8.3亩耕地中的1415（2.12亩）平方米征用，用于生物制品研究生产基地。 第二组法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第五十三条、第五十四条第一款、第五十五条第一款。 白山市江源区自然资源局辩称，首先，其在接到公益诉讼人发出的检察建议后，进行了全面细致的调查处理。其委托吉林利发测绘地理信息有限公司对吉林省合庆生物有限公司超占地处进行了现场勘查，并提供了现场勘测平面位置图。我局地籍科按照平面位置图，结合全国第二次土地利用调查数据库，认定吉林省合庆生物有限公司超占地处占用的地类为集体林地和国有建设用地，不是耕地。且吉林省合庆生物有限公司超占地处没有建设行为，故对企业沙石堆、木头棚子、塔吊座、铁架子进行了监督清理拆除。其次，该公司并未存在非法占用耕地的情况，被告不能滥用职权对其合法行为进行处罚。综上，被告已经履行了法定全部监管职责，公益诉讼人请求法院判令被告依法履行监管职责没有实际意义。请求法院依法驳回公益诉讼人的诉讼请求。 白山市江源区自然资源局向本院提交了以下证据、依据： 1、农村集体土地承包经营权证书发放登记表，证明姜玉成在八亩地（地块名称）是四亩地。 2、原石人镇后堡子村村书记孙长福和现任石人镇后堡子村村书记姜海艳、村长刘兆民《关于后堡子村七社村民姜玉成承包地转包给春柏药业的土地一事的说明》，证明姜玉成在八亩地（地块名称）是四亩。2005年姜玉成与春柏药业达成转租协议，一次性给予姜成玉补偿费。 3、照片一组（5张），证明该地块无建筑物。 经庭审举证、质证，白山市江源区人民检察院和白山市江源区自然资源局均对对方提供的证据的真实性无异议。本院认为，以上证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院对双方提交的证据予以采信。 本院根据采信的证据综合审查认定如下事实：吉林省合庆生物有限公司于2012年4月18日成立，其前身为江源春柏生物有限公司。2003年，该公司与江源区后堡子村村民姜玉成签订租赁协议一份，姜玉成将其承包的5.7亩耕地以3万元的价格租赁给该公司，期限自2003年起至2027年止。其中4亩地位于八亩地（地名）位置。姜玉成持有的该地块承包经营权证登记面积是4亩，而实际耕种面积为8.3亩。2005年，该公司拟建敬老院申请建设项目用地，经土地行政部门批准1415(2.12亩)平方米。吉林省合庆生物有限公司超占地4118.61平方米。2019年5月6日，公益诉讼起诉人白山市江源区人民检察院向被告白山市江源区自然资源局发出检察建议书，建议对吉林省合庆生物有限公司非法占用耕地4,118.61（6.18亩）平方米的行为，依法作出处理。2019年7月9日，白山市江源区自然资源局复函称，吉林省合庆生物有限公司超占地处占用的地类为集体林地和国有建设用地，不是耕地。且吉林省合庆生物有限公司超占地处没有建设占地行为，其无法按照非法占用耕地进行监管和处理。 另查明，吉林省合庆生物有限公司虽未在争议地块进行基础性建设，但从公益诉讼起诉人提供的照片看，现场确实有沙石堆、木头棚子、塔吊座、铁架子等。 本院认为，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”、第二十二条规定“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：（一）行政公益诉讼起诉书，并按照被告人数提出副本；（二）被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料；（三）检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料”。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”、第五十三条规定“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批复权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”。本案中，吉林省合庆生物有限公司虽然没有在案涉地块进行建设，但确实存在超占、改变土地用途情况。虽然被告称其已监督该企业对沙石堆、木头棚子、塔吊座等进行了清理拆除，下一步还将继续监督该企业对该宗土地进行复垦。但吉林省合庆生物有限公司的违法占地行为毕竟持续多年，且至今未能从根本上得到解决。白山市江源区自然资源局作为土地行政主管部门，对该公司的违法占地行为负有监督、管理职责。综上，为保护土地资源和生态环境，维护国家和社会公共利益，依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条及《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款的规定，判决如下： 责令被告白山市江源区自然资源局对吉林省合庆生物有限公司非法占地行为依法履行监督、管理职责。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白山市中级人民法院。 审判长 徐红审判员隋晶审判员邵长慧人民陪审员王云秋人民陪审员李云人民陪审员于林人民陪审员朱先磊 二〇一九年十二月二十六日 书记员 陈                    一                    丹