安徽省宣城市宣州区人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1802行初75号原告董学标，男，1949年6月18日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。委托代理人董亮（系原告董学标之子），男，1978年10月6日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被告宣城市宣州区黄渡乡人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区。法定代表人刘俊，乡长。委托代理人陈文健，党委副书记。委托代理人程学平，安徽师阳安顺律师事务所律师。原告董学标诉被告宣城市宣州区黄渡乡人民政府（以下简称“黄渡乡政府”）行政强制拆除一案，于2019年2月22日向本院提起诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月7日公开开庭进行了审理。2019年7月12日，本院作出（2019）皖1802行初11号行政裁定书，裁定驳回原告董学标的起诉。原告董学标不服，提起上诉。2019年10月28日，安徽省宣城市中级人民法院以（2019）皖18行终138号行政裁定书裁定：撤销本院（2019）皖1802行初11号行政裁定；指令本院继续审理。本院于2019年11月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告董学标委托代理人董亮、周宁泽，被告黄渡乡政府委托代理人刘俊、程学平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告董学标诉称，2003年12月17日，案外人范某某与宣州区某某乡某某村民委员会签订《资产转让协议》，约定宣州区某某乡某某村民委员会将其乡镇企业某某新型建材厂的全部财产产权转让给范某某，此外，范某某获得厂区范围内土地30年的使用权。2005年5月17日，原告董学标与案外人范某某签订《宣城市某某新型建材厂及一分厂转让协议书》，约定范某某将某某新型建材厂的所有产权转让给董学标，并将范某某与宣州区某某乡某某村民委员会之间的《资产转让协议》中范某某的权利、义务全部转让给董学标。该协议书经过宣州区某某乡经济委员会、某某乡某某村民委员会的鉴证。2005年7月18日，董学标依据法律、法规规定办理宣城市某某新型建材厂的《个人独资企业营业执照》开始经营。原告受让的某某新型建材厂原为某某乡的村办企业，厂房建于20世纪80年代，为合法建筑，原告受让厂房后一直在原有范围和规划内使用。某某新型建材厂厂区内土地属于集体土地中的建设用地，且至今没有任何征用手续致使厂区内土地性质和用途发生变化。原告与范某某之间的转让协议经过宣州区某某乡经济委员会、某某乡某某村民委员会的鉴证，宣州区某某乡经济委员会、某某乡某某村民委员会已然认可转让协议的合法性和有效性，原告对宣州区某某乡经济委员会、某某乡某某村民委员会享有信赖利益。原告享有某某新型建材厂内房屋及其它财产的所有权以及厂区内土地的使用权。2018年11月4日、5日，被告黄渡乡政府在事先未曾告知原告的情况下，用挖掘机强制拆除原某某新型建材厂厂区内一层7间、占地面积为210平方米的砖混结构房屋以及厂区坯场。原告认为，被告2018年11月4日、5日强制拆除原告房屋的行为违反法律，故特依据《行政诉讼法》和《行政强制法》的规定提起诉讼，请求：1、依法确认被告于2018年11月4、5日强制拆除原告房屋和坯场的行政行为违法；2、依法判决被告将原告厂区内被拆除的一层7间、占地面积为210平方米的砖混结构房屋恢复原状；3、依法判决被告赔偿原告被拆除房屋内财产损失、建筑材料损失及坯场损失，共713720元；4、本案的诉讼费用由被告承担。原告董学标向本院提交了以下证据：1、照片，证明房屋和坯场被拆除之前的情形；2、照片，证明被告于2018年11月4日、5日强制拆除原告房屋和坯场，造成原告巨大财产损失；3、光盘，证明房屋和坯场被拆除之后的情形；4、《资产转让协议》，证明宣州区某某乡某某村民委员会将某某新型建材厂的全部财产产权转让给范某某，此外，范某某获得厂区内的土地使用权；5、《宣城市某某新型建材厂及一分厂转让协议》，证明董学标获得某某新型建材厂内所有财物的所有权以及厂区内土地的使用权；6、宣城市公安局宣州区分局《受案回执》及《不予立案通知书》；7、光盘及对话记录；证据6、7共同证明宣州区公安局接到报案后的处理情况；8-10、照片，证明涉案房屋及坯场被拆前的情形；11、宣城市宣州区某某乡2018年6号地勘测定界图，证明1）涉案房屋和土地上存在政府征用行为；2）至房屋和土地被征收时，征收主体依然认可原告对房屋和土地享有的权利。被告黄渡乡政府辩称，一、该政府没有行政强拆行为。因位于某某窑厂范围内的房屋为年久失修的危房，无人居住、无人看管，存在重大安全隐患，某某村委会自2015年起多次向该政府反应情况，该政府对相关情况知悉，现某某村委会自行消除安全隐患的行为并无不当，无行政强拆行为。二、某某窑厂进行政策性关停时，已经支付原告足额的补偿，根据《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》的规定，该补偿足以弥补原告在某某窑厂享有财产的全部损失，当然也包括被拆除的房屋，其无权再主张任何权利。三、自2015年关停后，原告即对某某窑厂放弃管理，致使土地闲置，造成土地资源浪费。几间房屋因年久失修、无人维护处于危房状态，且已形成公共安全隐患。本次经省政府批复后，对闲置土地资源进行重新利用，完全合法。该宗地被政府征收后，出让给宣城市某某商品混凝土有限公司使用后，新联公司在该宗地要新建生产实施，原告在某某窑村及黄渡乡多次通知后，拒不给予配合，因此在场地使用者施工过程中，拆除了部分房屋及予以赔偿，对该企业建设过程中所实施的这些行为，被告作为一级政府，也多次与原告就合理的补偿与某某村一起同原告进行过协商，但因原告的要价过高，双方未能达成协议。四、原告的起诉，缺乏基本的证据支持，更无法律依据，请求人民法院依法驳回。被告黄渡乡政府向本院提交了以下证据、法律依据：1、财产租赁协议、补充协议、资产转让协议，证明某某村委会与范某某之间关于某某窑厂的资产租赁及资产转让关系（某某新型建材厂即某某窑厂）；2、宣城市某某新型建材厂及一分厂转让协议书，证明范某某将相关财产转让给董学标及双方的权利、义务约定，该协议效力有待司法审查；3、宣州区人民政府宣区政[2010]29号文件及附件一组，证明宣州区政府关于宣州区粘土砖生产企业清理整顿工作的相关规定；4、宣州区经济和信息化委员会宣区经投[2011]***号文件，证明某某新型建材厂（某某窑厂）在关停企业范围内；5、安徽省财政厅财企[2012]****号文件，证明某某窑厂享受相关关停政策补偿；6、承诺书、委托书、安全生产承诺书，证明董学标委托董亮处理某某窑厂相关事宜，董亮向政府出具承诺书；7、会议纪要、2015年12月30日报告、2018年11月5日报告、回复，证明在某某窑厂关闭初步验收会上，会议明确要求某某窑厂消除安全隐患，董亮参加会议并签字，会后某某村委会多次向黄渡乡政府报告某某窑厂危旧房屋存在安全隐患，2018年11月5日安全隐患消除，黄渡乡政府知悉；8、记账凭证、收款收据各两份、委托书、进财单各一份，证明董学标已经领取某某窑厂关停补偿100万余元；9、安徽省政府《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》（皖政地[2018]***号），证明某某窑厂所占闲置土地用地指标已获批复；10、某某村委会解除合同书及快递单，证明省政府用地批复后，某某村委会通知董学标解除其与范某某签订的协议，要求收回某某窑厂土地；11、现场照片四张，证明某某窑厂现状，未拆除的房屋与已拆除的房屋建造年代基本相同，均为危房。法律依据：《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》，证明部门规章对关闭小企业补助资金的具本规定。经庭审质证，原告董学标对被告黄渡乡政府提交的上述证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，需要说明的是根据土地管理法及实施条例的相关规定，案涉厂区的原租赁人范某某享有集体建设使用权，根据财产租赁协议第十六条、补充协议第六条第二款、资产转让协议第七条之规定，范某某有权获得赔偿款，且在租赁期内有权进行转让，正因如此，原告才与范某某签订了财产转让协议书，故原告享有集体土地建设用地使用权，且享有相关生产设施的所有权；对证据2的真实性有异议，与原告提交的证据不一致，实际该份协议经过了某某乡经济委员会的鉴证，且附有转让财产清单；对证据3-5真实性无异议，但认为与本案无关联,虽然某某新型建材厂已被清理整顿，但原告依然享有厂区范围内的土地使用权及生产经营设备、厂房的所有权，已领取的补偿款用于遣散职工，与案涉被拆除的厂房和坯场无关；对证据6真实性无异议，但原告是针对企业的整顿予以承诺，并非是放弃企业厂房、设备和土地使用权等；对证据7真实性无异议，但需要说明的是某主任在会议记录中明确要求拆除淘汰窑体，与原告案涉厂房无关，且根据会议记录第二页的“会议要求”，在整改通过以后，乡政府及时按照程序组织验收合格以后，发放补助资金，也就是原告厂房已经过乡政府验收合格，不然不可能会发放补助金；对2015年的报告，认为既然已经通过验收，却又认为原告厂房存在安全隐患，前后矛盾；对2018年的报告，认为村委会没有安全生产的属地责任，应该是乡政府委托实施的，因为只有政府才有前述职责和责任，属于行政委托，通过黄渡乡政府的回复也足以确认，同时，危房需要专业机构进行鉴定，村委会无权认定；对证据8真实性无异议，但与本案无关，是用于职工安置的专项资金及淘汰落后产能的补助，若据此认定原告与案涉厂房、土地、生产设备无关联，就是以整顿代替征收；对证据9，根据该批复第二项内容，征地补偿的费用不到位，社会保障资金和措施不落实，不得强行使用被征土地，根据宣州区2018年第19批次集镇建设用地情况一览表可以看出，黄渡乡被征收的土地为2.0306公顷，全部是建设用地，没有农用地，很显然所征收的就是原告建材厂所涉及的集体土地使用权，但是却没有找原告协商过补偿事宜，同时认为省政府的批复由宣州区政府实施涉嫌违法；对证据10，原告确实已收到该通知，但认为某某村委会无权解除原告与范某某签订的协议，且是在省政府的征地批复下来后通知解除协议，目的显然是为了征地补偿款；对证据11，拍摄日期是2019年3月14日，很明显是事后拍的，通过照片可以看出石棉瓦消失了，明显是被人为破坏的，且厂房的主体结构仍在，不可能成为危房；对法律依据真实性无异议，但根据该办法第五条可以看出，关闭小企业补助资金主要是用于关闭企业职工安置等支出。被告黄渡乡政府对原告董学标所举证据的质证意见为：对证据1真实性有异议，不是房屋被拆前的现状；对证据2真实性无异议，但达不到其证明目的，不能证明有强制违法行为和有损失，因为案涉厂房存在的使用价值仅是粘土砖的生产价值，因坯场用于堆放砖块，粘土砖生产企业被关停后坯场自然无利价值；对证据3中的第一段视频（拆除后的现场视频）的真实性无异议，对第二段视频（与公安及政府工作人员的对话）的真实性、合法性有异议，因合法性是对证据审查的前置性条件，董亮的拍摄是否得到公安机关的许可无法判断，对其合法性请法庭核查；对证据4无异议，其后附的清单不代表是现在还存在的东西；对证据5的真实性无异议，但要强调的是根据合同相对性，董学标的权利义务依赖于范某某，而范某某的权利来源于某某村委会，故这之间存在关联，所有权为村委会，所以才要求村委会来进行鉴证；对证据6真实性无异议；对证据7“三性”及证明目的有异议；对证据8-10，均不是现在的照片，无法判断拍摄时间，不认可其真实性及证明目的，常人均能断定照片中的房屋不再具备使用价值，对挖机照片，如果这个坯场是现在拍摄的，可以反映出现场毁坏比较严重；对证据11真实性无法判断，只能证明政府对该块闲置用地进行了合法征收，被征收主体为某某村委会，而不是原告，基于原告的使用权，应当向土地所有权人主张。本院对上述证据认定如下：被告提交的证据符合证据“三性”本院予以认定；原告提交的证据1-3，经与原始存储介质核对无误，本院予以认定；证据4、5，被告对真实性无异议，亦予以确认；证据6-11，虽然未在举证期限内提交，但被告发表了质证意见，本院经审查认为，证据6，被告对真实性无异议，予以认定；对证据7，经与原始存储介质核对无误，予以认定；对证据8，原告自认拍摄于2012年，与本案不具有关联性，不予认定；证据9-10，能够反映案涉厂房被拆除时及拆除后的状态，予以认定；对证据11无法核实其真实性，本院不予认定。前述被认定证据的证明目的以本院查明的事实予以综合判定。经审理查明，2002年4月19日，案外人范某某作为乙方与宣城市宣州区某某乡某某村委会（以下简称“某某村委会”）作为甲方签订《财产租赁协议》，约定某某村委会将原某某乡某某二厂出租给范某某经营，约定租期二十年（自2002年6月1日至2022年5月31日止），在本合同租赁期内，乙方有权进行转租，转租不影响甲、乙双方就本合同的履行，但乙方必须通知甲方方可转租。因龙卷风的影响，某某村委会与宣城市某某新型建材厂（以下简称“革某建材厂”）于同年7月24日签订《补充协议》，对租金等事项作出变更，并约定若主管部门勒令停产而使租赁合同中（终）止，所赔偿的赔偿金归某某建材厂所有。2003年12月17日，某某村委会作为甲方与范某某作为乙方签订《资产转让协议》，约定某某村委会将前述财产租赁协议中的财产转让给范某某，第三条约定：某某建材厂范围内的土地使用权归属乙方，乙方取得上述地块三十年的土地使用权，自本协议生效之日起至三十年届满对应日；第七条约定：本协议生效后的任何时间，因政府征用、环保政策等原因，依法征用、要求企业停产、转产等，政府依法给予的补偿、赔偿等款项均由乙方享有；第十条约定：乙方受让上述资产后，可自行决定以资产转让、企业转让等任何形式将受让资产进行再转让或处分，无须征得甲方同意，乙方再行转让后，土地使用权同时转由受让第三人，甲方不得干涉；第十四条约定：鉴于某某建材厂系乙方投资开办的个人独资企业，故在本合同签订、履行过程中，某某建材厂与乙方被视作同一权利主体，可互换使用。2005年5月17日，范某某作为甲方与董学标作为乙方签订《某某建材厂及一分厂转让协议书》，约定将某某建材厂及某某乡某某村建材一分厂的所有产权一次性转让给董学标，本协议一经成立，甲方将原与转让方的协议交于乙方，从此甲方与原转让方签订的协议中规定的权利与义务由乙方履行，本协议经双方签字并经当地村委、乡政府鉴证后生效，某某乡经济委员会和某某村委会在鉴证单位处盖章。2010年3月19日，为响应上级政府号召，宣州区人民政府印发《关于印发宣州区粘土砖生产企业清理整顿工作方案的通知》的文件(宣区政[2010]29号)，拟对本区内粘土砖生产企业进行清理整顿、予以关停。2012年12月17日，安徽省财政厅印发《关于拨付2012年关闭小企业中央财政补助资金（指标）的通知》（财企[2012]2629号），拨付宣城市、区关闭小企业中央财政补助资金，要求及时将资金分配落实到相关企业，专项用于关闭企业职工安置等支出，严禁挤占、挪用，某某建材厂在符合条件的关闭小企业名单内。2014年4月14日，董学标委托代理人董亮出具承诺书，承诺某某建材厂所有证照全部清户销户，企业关闭到现阶段，生产机械设备已安全拆卸处理，窑体已拆除，取土场平整，边坡做好护栏，并设立明显警示标志，如发生安全事故，责任由本人承担，企业车间人员和办公人员已全部妥善安置解决。2015年3月1日，董学标再次委托董亮办理某某建材厂关于中央财政关闭小企业补助资金的手续和领取补助资金的工作。2015年4月1日，相关部门在某某村委会会议室召开某某建材厂关闭初步验收会，董亮代表董学标参会，会议要求某某建材厂按照文件要求尽快完成窑体、设备等设施的拆除工作，待拆除完成、职工妥善安置后，及时按规定程序组织验收；督促企业作出承诺，严格按照规定使用中央财政关闭小企业补助资金，按照初步整改意见予以整改，通过后，乡政府及时按照程序组织验收，合格后，立即将补助资金如数拨付某某建材厂。2015年4月17日，董亮代表董学标出具安全生产承诺书，承诺“确保取土场地平整、治理好取土场边坡、设置好各种安全警示标志，若发生一切安全生产事故均由本人承担，与政府无关”。2015年4月30日，黄渡乡政府支付某某建材厂关闭小企业补助资金91万元。2016年5月31日，黄渡乡政府支付某某建材厂关闭小企业补助资金10万元。董学标委托董亮、董某某领取上述补助资金。2015年12月30日，某某村委会向黄渡乡政府递交《关于某某村窑厂存在安全隐患的报告》，称某某村窑厂至今闲置多日，因无人管理，存在安全隐患：原窑厂的取土场地取土形成7-8米高坡，原有的简易护栏生锈损坏，失去作用，对小学生上学和老人采茶都有安全隐患。2018年11月4日、5日，某某建材厂厂区内一层7间、占地面积为210平方米的砖混结构房屋以及厂区坯场被拆除。2018年11月5日，某某村委会向黄渡乡政府递交《关于消除某某村窑厂安全隐患的报告》，称已将某某村窑厂关停后剩余危房的安全隐患清除。2018年11月7日，因窑厂厂房被拆除，原告方报案，宣城市公安局某某派出所受理某某乡某某老轮窑厂厂房被拆案，在调查中关于某某老轮窑厂厂房是谁拆除问题，黄渡乡政府负责人称，“房子是企业施工拆的，但是得到政府的首肯”。宣城市公安局宣州分局因认为没有犯罪事实，作出不予立案通知书。2018年11月8日，黄渡乡政府作出《关于收到某某村消除安全隐患报告的回复》，称已收悉某某村委会的前述报告，要求该村认真落实安全生产属地责任，全面开展安全生产大检查，举一反三，彻底消除可能存在的安全隐患。2018年12月13日，某某村委会作出《解除（终止）“宣城市某某乡新型建材厂及一分厂协议书”的通知》，邮寄给董学标,称：“你未履行任何合理利用该宗土地的义务，已经闲置多年，造成土地资源浪费。现因该地块已被政府启动征收程序，依据‘2003年12月17日协议’第七条之约定，我村委会依据《合同法》第九十一条、第九十四条之规定，通知解除（终止）你与范某某于2005年5月7日签订的协议书，收回属于协议中我村集体所有的土地。”董学标不服，于2018年11月26日，向本院递交行政起诉状。诉讼中，董学标将该案第二、三项诉讼请求另行提起行政赔偿之诉。另查明，某某建材厂即是某某村窑厂。再查明，2018年11月23日，安徽省政府作出《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》（皖政地[2018]***号），黄渡乡某某村在被征收集体建设用地范围内，某某村被征收集镇建设用地2.0306公顷。后，案涉土地出让给宣城市某某商品混凝土有限公司开发利用。又查明，2019年9月3日，董学标向本院提起民事诉讼，请求确认某某村委会解除其与范某某之间的《宣城市某某新型建材厂及一分厂转让协议书》的行为无效。2019年11月5日，本院作出(2019)皖1802民初5572号民事判决，确认某某村委会于2018年12月13日作出的《解除（终止）“宣城市某某乡新型建材厂及一分厂协议书”的通知》的行为无效。本院认为，本案的争议焦点：1、案涉某某建材厂内房屋及坯场拆除主体是否为黄渡乡政府暨黄渡乡政府是否为本案适格被告；2、案涉强制拆除行为是否合法。关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款规定：“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”本案中，根据某某村委会向黄渡乡政府递交的《关于消除某某村窑厂安全隐患的报告》和黄渡乡政府《关于收到某某村消除安全隐患报告的回复》，结合在拆除某某村窑厂的案涉房屋时，黄渡乡政府负责人及工作人员在拆除现场，黄渡乡政府负责人认可拆除房屋的行为得到政府首肯的事实,足以认定某某村委会是根据黄渡乡政府的工作部署落实安全生产属地责任，于2018年11月4日、5日对某某村窑厂的房屋及坯场进行了拆除。黄渡乡政府虽未实际参与实施案涉强制拆除行为，但某某村委会实施的案涉拆除行为应视为系黄渡乡政府的委托，其所产生的法律后果理应由黄渡乡政府负担。现董学标以黄渡乡政府为被告提起本案诉讼，具有事实及法律依据。黄渡乡政府以其未作出积极、明示的行政行为委托某某村委会实施或直接参与实施案涉强制拆除行为的辩解显然不能成立，本院不予采信。关于争议焦点2，根据宣区政[2010]29号文件要求，某某建材厂于2012年被关闭停止生产，按要求应拆卸生产机械设备、拆除窑体、平整取土场、做好边坡护拦等工作，妥善安置好职工，经黄渡乡政府组织验收合格后，可在黄渡乡政府领取中央关闭小企业补助金。根据安徽省财政厅财企[2012]****号文件精神，该补助金系专用于关闭企业职工安置等支出，并未包含董学标在某某建材厂内当时尚未处置的房屋及坯场的补偿，该部分财产仍由董学标依法享有。案涉房屋和坯场所占的土地虽属某某村委会集体所有，但在被拆除和清理时，安徽省人民政府关于案涉房屋和坯场所在地的征地批复尚未作出。黄渡乡政府在与董学标未就案涉房屋和坯场的补偿问题达成协议，未对案涉房屋是否为危房作出鉴定，并由相关职能部门对案涉土地是否构成闲置土地作出认定的情况下，便以该房屋系危房需消除安全隐患及案涉土地系闲置土地需对土地资源重新利用为由径行组织实施强制拆除行为，程序显属违法。因案涉房屋和坯场已被强制拆除，该强制行为已不具有可撤销内容，故应确认被告强制拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告宣城市宣州区黄渡乡人民政府于2018年11月4日、5日强制拆除原告董学标所有的原宣城市某某新型建材厂内一层7间、占地面积210平方米的砖混结构房屋和坯场的行政行为违法。案件受理费50元，由被告宣城市宣州区黄渡乡人民政府负担。如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  丁太玲人民陪审员  王明瑛人民陪审员  张娟丽二〇一九年十二月十三日法官助理冯晶蕊书记员罗燕华附相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。