浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1708号上诉人（原审原告）杨福荣，男，1952年10月6日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人单天浩，温州市行政复议局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区永中街道永宁西路506号。法定代表人周一富，区长。委托代理人高强，温州市龙湾区人民政府工作人员。委托代理人胡晓虹，浙江海昌律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区综合行政执法局，住所地浙江省温州市龙湾区府后路77号龙湾便民服务中心大楼5-6楼。法定代表人陈升，局长。出庭应诉负责人林丽，温州市龙湾区综合行政执法局副局长。委托代理人张友谊，温州市龙湾区综合行政执法局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处，住所地浙江省温州市龙湾区浦江北路67号。法定代表人张玲燕，主任。出庭应诉负责人张建达，温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处副主任。委托代理人叶楚白，浙江六和（温州）律师事务所律师。杨福荣诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）、温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）、温州市龙湾区综合行政执法局（以下简称龙湾区执法局）、温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处（以下简称蒲州街道办事处）城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2019年9月6日作出（2019）浙03行初297号行政裁定。杨福荣不服，向本院提起上诉。本院于2019年10月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年11月15日组织各方当事人进行调查、询问。本案现已审理终结。上诉人杨福荣在原审中起诉称：原告是龙湾区蒲州街道屿田村贺兴西路15弄9号房屋的合法产权人。上述房屋因蒲州街道城中村改造工程项目被征收，但该工程项目没有办理合法的土地、规划和环保等审批手续，四被告“以拆违之名行拆迁之实”，于2018年9月22日违法强制拆除原告房屋（以下简称被诉强拆行为），严重侵害原告合法权益。综上，请求判决确认被诉强拆行为违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，原告以温州市政府、龙湾区政府、龙湾区执法局和蒲州街道办事处为共同被告，起诉请求确认被诉强拆行为违法，但温州市政府和龙湾区政府均否认实施了被诉强拆行为。原告虽提交了强拆现场的视频和照片，但经原审法院释明，原告仍不能指认温州市政府和龙湾区政府的工作人员参与实施被诉强拆行为，其以上述证据主张温州市政府和龙湾区政府系本案被告，不予支持。同时，温州市政府和龙湾区政府制定相关文件，将涉案房屋所在地块纳入征收工作计划，上述行为系履行征收工作职责，其性质和内容显然有别于强制拆除行为，原告以温州市政府和龙湾区政府作为征收主体，系被诉强拆行为的受益者为由，即推定温州市政府和龙湾区政府实施了被诉强拆行为，缺乏事实和法律依据，不予支持。原告提交的新闻报道仅能证明温州市委、市政府召开会议部署推进全市“大拆大整”等重点工作，无法证明温州市政府具体参与了屿田村涉案房屋的拆除工作。鉴于原告提供的证据均不能证明被告温州市政府和龙湾区政府实施了被诉强拆行为，温州市政府和龙湾区政府不是本案适格被告。经原审法院释明，原告仍坚持以温州市政府和龙湾区政府为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以温州市政府和龙湾区政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于原审法院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，本案驳回原告对被告温州市政府和龙湾区政府的起诉后，被告龙湾区执法局和蒲州街道办事处即为原告起诉时的其余被告。蒲州街道办事处承认实施了被诉强拆行为，符合本案被告主体资格。龙湾区执法局主张其工作人员恰巧路过强拆现场，该局未参与强拆，但凭现有证据尚不足以排除龙湾区执法局实施被诉强拆行为的可能。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院管辖。结合温州市中级人民法院温中法〔2018〕42号《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，该市基层人民法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖，原告可选择龙湾区、洞头区、瑞安市人民法院管辖。经征询原告意见，其坚持不选择，鉴于本案的实际情况，本案依法移送温州市洞头区人民法院审理，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。至于龙湾区执法局有无实施被诉强拆行为，以及被诉强拆行为是否合法等等，均不影响本案处理结果，该部分事实待移送温州市洞头区人民法院审理后再作认定。综上，原告主张温州市政府和龙湾区政府为本案适格被告，本案应由原审法院管辖，理由不能成立，不予采纳。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定：一、驳回原告杨福荣对被告温州市政府的起诉；二、驳回原告杨福荣对被告龙湾区政府的起诉；三、本案移送温州市洞头区人民法院审理。杨福荣上诉称：上诉人提交的证据足以证明温州市政府和龙湾区政府是实施强拆的主体，其为被告的主体适格。上诉人提交的温州市委、市政府召开会议部署推进全市“大拆大整”等重点工作的新闻报道，足以证明温州市政府是推进拆迁和征收的决策者和组织者；城中村改造需要征收土地，征收土地行为首先推定为政府行为。温州市政府和龙湾区政府为征收主体，是被诉强拆行为的受益者，足以推定温州市政府和龙湾区政府是实施强拆的主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。因此，应由市、县级人民政府负责。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。温州市政府答辩称：1.答辩人未作出被诉强制拆除行为，不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款亦规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，答辩人未作出被诉强制拆除行为，且从上诉人提供的材料中也没有证据证明答辩人组织并参与实施涉案建筑物强制拆除行为，故上诉人称答辩人实施强拆行为缺乏事实依据。因此，答辩人不是本案适格被告；2.原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。原审裁定认为上诉人提供的证据不足以证实答辩人拆除涉案房屋或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果。上诉人以答辩人负责本行政区域内的房屋征收和补偿工作为由，将答辩人列为共同被告，缺乏事实和法律依据。经释明，上诉人拒绝变更共同被告，属于错列被告且拒绝变更的情形。原审裁定依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，驳回上诉人对答辩人和龙湾区政府的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，将案件移送有管辖权的基层人民法院管辖。原审裁定认定事实清楚，适用法律依据正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。龙湾区政府答辩称：答辩人未参与实施被诉强拆行为。上诉人提供的拆迁现场的视频照片、新闻报道也无法证明答辩人参与实施了被诉强拆行为。现上诉人以答辩人和温州市政府制定了相关文件将涉案房屋所在地块纳入征收工作计划，系法定的房屋征收和补偿主体，即推定答辩人实施了被诉强制拆除行为，缺乏事实和法律依据。因龙湾区执法局和蒲州街道办事处为上诉人起诉时的其余被告，故原审裁定在驳回上诉人对答辩人和温州市政府的起诉后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定裁定将本案移送至有管辖权的法院审理并无不当。请求驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。龙湾区执法局在法定期限内未提交书面答辩意见，在本院调查询问期间答辩称：1.涉案建筑确实存在违法建设行为；2.被诉行政行为非答辩人所实施；3.本案不应由原审法院一审管辖。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。蒲州街道办事处在法定期限内未提交书面答辩意见，在本院调查询问期间答辩称：1.温州市政府不是本案适格被告。涉案建筑物的拆除行为系答辩人所为，与温州市政府无关。本案被诉的行政行为性质是拆违，温州市政府并未共同参与涉案建筑物的拆违工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，温州市政府不是本案适格被告；2.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人一审提供的证据不足以证实温州市政府有参与涉案建筑物的拆除工作或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果，故上诉人主张温州市政府作为本案的共同被告，于法无据。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。上诉人在原审中起诉称，四被上诉人在尚未与其达成协议的情况下强拆案涉房屋，要求人民法院判决确认强拆行为违法。但其在原审期间提交的《征地告知书》《2017年龙湾区（高新区）城中村改造攻坚专项行动方案》以及《温州市人民政府办公室关于印发2017年温州市城中村改造工作计划的通知》等证据材料，均不能证明被上诉人温州市政府和龙湾区政府实施了被诉的强拆行为。据此，原审法院认定温州市政府和龙湾区政府不是本案适格被告并裁定驳回上诉人对温州市政府和龙湾区政府的起诉，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，原审法院驳回上诉人对温州市政府和龙湾区政府的起诉后，龙湾区执法局和蒲州街道办事处即为上诉人起诉时的其余被告。蒲州街道办事处承认实施了被诉强拆行为，符合本案被告主体资格。龙湾区执法局主张其未参与强拆，但凭现有证据尚不足以排除龙湾区执法局实施被诉强拆行为的可能。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院管辖。原审法院根据《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，向上诉人征询意见，但上诉人坚持不选择。在此情形下，原审法院依法将本案移送温州市洞头区人民法院审理亦无不当。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  车勇进审判员  吕柏超审判员  马良骥二〇一九年十二月四日书记员  韦若莎