济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁7101行初36号 原告任晓君，女，1956年9月10日生，汉族，住济南市市中区。 委托代理人王洪建，山东北方永丰律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地山东省济南市历城区柳埠街道办事处柳埠3区309号。 法定代表人文东河，主任。 委托代理人王金星，男，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局工作人员。 委托代理人刘振振，山东金洲律师事务所律师。 被告济南市历城区西营镇人民政府，住所地山东省济南市历城区西营镇西营村五区41号。 法定代表人张学慧，镇长。 委托代理人刘良玉，山东嘉孚律师事务所律师。 委托代理人吕鹏，山东嘉孚律师事务所律师。 原告任晓君诉被告济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）、济南市南部山区管理委员会西营街道办事处（以下简称西营街道办）确认行政强制拆除行为违法及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月22日立案后，依法向被告南山管委会、被告西营街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。被告南山管委会在答辩期内，以涉案的集体土地使用证系济南市历城区人民政府所颁发，与本案的审理结果有利害关系为由申请追加济南市历城区人民政府为第三人，因颁发集体土地使用证合法与否，属于另一行政行为，须另案提起诉讼，其申请不符合“一行为一诉”行政诉讼原则，本院未予准许；庭审前，因西营街道办尚未办理统一社会信用代码证和公章，无法出庭应诉，原告申请变更第二被告为济南市历城区西营镇人民政府（以下简称西营镇政府），本院予以准许，并于12月19日向其送达了起诉状副本、变更被告申请书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告任晓君及委托代理人王洪建，被告南山管委会的委托代理人王金星、刘振振，被告西营镇政府的出庭负责人龚志国及委托代理人刘良玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南山管委会于2019年8月16日，对原告发出通知，主要内容为：经查，你不是济南市南部山区西营街道办事处李家庄村村集体组织成员，没有在李家庄村使用集体土地进行房屋建设的资格，你在该村集体土地上建设的房屋未取得土地、规划、建设审批手续，属于违法建设，应予拆除。该房屋已于2019年8月23日被强制拆除。原告任晓君诉请：1.确认被告强拆原告房屋的行为违法，判决恢复被拆房屋原状或者赔偿损失（赔偿数额待司法鉴定之后再行确定）；2.诉讼费用由被告承担。事实与理由：2002年3月，原告响应人民政府“四荒开发”的号召，在办理了《集体土地使用证》等批准手续后，在西营街道办李家庄村修建了自用房屋。2019年8月16日，被告向原告发出《通知书》，认为原告房屋系违建并将组织拆除；8月19日，原告就此在长清区人民法院提起诉讼；8月23日，被告将原告的房屋强行拆除。原告认为，被告的强拆行为严重违反了法律规定，侵害了原告的合法权益。 原告任晓君向本院提交了如下证据、依据： 1.《集体土地使用证书》； 2.《四荒使用权证书》。 证据1-2证明原告建房办理了相应的审批手续，具有合同依据，被告在作出相关行政行为时，没有调查核实，属于违法行政。 被告南山管委会辩称，原告提出的第一项诉讼请求同时包含了确认行政行为违法及行政赔偿两类不同性质的诉讼请求，请求判决恢复被拆房屋原状或者赔偿损失，系选择性的诉讼请求且损失数额不确定，明显构成诉讼请求不具体，其起诉不符合法定起诉条件；原告不具备申请李家庄村宅基地建设住宅的法定资格，没有合法、有效的建设手续及房屋权属证书，涉案土地的使用权系违法取得，南山管委会作出的涉案行政行为认定事实清楚、证据充分，涉案房屋系违法建设，依法应予以拆除；南山管委会作出的涉案行政行为程序合法，适用法律正确，拆除涉案房屋的行为系依法履行职责，于法有据，未侵害原告任何合法权益，原告主张损失赔偿无事实及法律依据，请求法院驳回原告的起诉。 被告南山管委会向本院提交了如下证据、依据： 1.《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》[国办发（1999）39号]、《国土资源部印发的通知》[国土资发（2004）234号]，证明原告不具备在农村申请宅基地建设住宅的法定资格； 2.《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》，证明所有建设必须依法办理相关审批手续后方可实施，违法建设必须承担相应法律后果且不予任何经济补偿,也证明被告系南部山区范围内查处违法建设的责任主体，故被告有权作出涉案的行政行为。 3.原告身份证复印件及户口簿常住人口登记卡、李家村村民委员会出具的《证明》一份，证明原告系城镇户口，非该村村集体经济组织成员，不具有在该村申请宅基地建设住宅的法定资格； 4.被告南山管委会于2019年8月8日对原告的合伙人制作的询问笔录一份，证明合伙人自认其承租的系李家庄村集体四荒土地，用途为观光农业旅游，但其在涉案土地上建设了永久性住宅，进行非农业建设，被告在做出涉案行政行为前进行了相关调查，并制作询问笔录，要求原告提供了相关材料； 5.被告于2019年8月16日、8月20日向原告送达的通知书两份，由原告向被告提供的集体土地使用证四荒使用权证、济南市农村四荒资源开发合同、收据等材料一宗，证明被告于8月16日、8月20日依法向原告送达了规劝搬离、限期自行拆除的通知，被告作出涉案行政行为程序合法； 6.原告位于西营街道李家庄村建筑物占地地类规划图一份，证明原告所建房屋不符合土地利用总体规划； 7.山东省人民政府《关于加强农村宅基地管理的通知》，证明法律性规范文件严禁村民或者集体组织以任何名义向本村以外的村民转让宅基地。 被告西营镇政府补充答辩如下：一、原告的诉讼请求包含要求确认行政行为违法和国家赔偿，其在国家赔偿部分请求要求恢复原状或者赔偿损失，该项诉讼请求不明确且存在冲突。二、涉案房屋建于村集体土地上，但原告为城镇户籍，并不属于李家庄村集体经济组织成员，无权取得宅基地，所以涉案房屋缺乏必要的合法手续，原告要求被告承担其违法建筑的损失没有依据，亦不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的国家赔偿范围。 被告西营镇政府未提交相关证据、依据。 经庭审质证，双方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对南山管委会提交的证据，原告对证据1有异议，认为该证据不是事实方面的证据材料，且均有特定的适用前提；对证据2有异议，认为该证据并非法律文件而是行政指导意见，其中对“违法建设”的定义违法了相关法律规定，不能以此作为作出行政行为的合法依据，且在适用上有地域限制，文件发布时间为2017年，涉案房屋建设于2002年前后，该文件的适用不具有追溯力；对证据3真实性无异议，但不能达到被告证明的目的；对证据4的真实性无异议，但该笔录的调查人及记录人均未签名，形式上不合法；对证据5的真实性无异议；对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该截图并非原告建房时期的乡村规划，被告据此认为原告在建房之时违反当时的规划没有依据；对证据7的关联性有异议，该证据系宅基地方面的管理规定，而本案系承包建设用地而引发，两者没有关系，不能作为执法依据。 对原告提供的证据，被告南山管委会对证据1的真实性、合法性有异议，认为该证书发证时与当时法律规定不符，且无任何档案记载；对证据2的真实性无异议，但对其关联性及证明目的有异议，原告的建设行为违反了该合同的约定内容及四荒资源开发的相应法律规定，该证据的相对方均为济南市大永胜贸易有限公司，与本案的原告无关。 对原告提供的证据，被告西营镇政府认为证据1的样本、印花税票并非当年使用的统一标准，该证书记事栏明确备注该宗土地于1982年前使用，原告没有举证证实该证书是否针对本案的涉案土地；证据2的相对方均为济南市大永胜贸易有限公司，与本案的原告无关，原告未提交村委会同意其承包土地的相关会议记录，该份证据缺乏法律依据。 本院对上述证据认证如下：原告及被告南山管委会提交的证据，均具有真实性，与本案有关联性，本院予以认定。 经审理查明，2002年3月25日，济南市历城区西营镇李家庄村村民委员会（四荒使用权出让方）与济南市大永胜贸易有限公司（原告任晓君为该公司合伙人之一）签订《济南市农村四荒资源开发合同》，合同对四荒种类、面积、四至、用途、开发内容、双方的权利义务等做出了约定。其中第七条规定，受让方“有权对使用权范围内的荒山进行合理规划、建设改造，可以修建部分住宅和房舍，用于自己居住、种植、养殖和旅游业”，该合同加盖了合同双方及西营镇政府、济南市历城区农村工作办公室的公章。原告于2006年9月办理了《集体土地使用证》后，在西营街道办事处李家庄村修建了自用房屋。 2019年8月16日，被告南山管委会对原告发出一份《通知书》，主要内容为：“任晓君：经查，你不是济南市南部山区西营街道办事处李家庄村村集体组织成员，没有在李家庄村使用集体土地进行房屋建设的资格，根据法律规定，你如果需要在该村进行房屋建设，应当申请使用国有土地，你在该村集体土地上建设的房屋未取得土地、规划、建设审批手续，属于违法建设，根据中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》规定，应予拆除，请你在3天内将上述违建内物品自行搬出，西营街道办事处将组织拆除，逾期未搬，一切损失由你自行承担。” 8月20日被告南山管委会再次作出《通知书》，除上述通知内容外，又载明：“请你在2天内将上述违建进行自行拆除，逾期不自行拆除，西营街道办事处将帮助你依法进行拆除。” 另查明，原告非济南市历城区西营镇李家庄村村集体经济组织成员。涉案房屋已于2019年8月23日由被告西营镇政府（西营街道办）组织人员强制拆除。 本院认为，根据《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》第五条的规定，被告作为南部山区范围内拆除违法建设的责任主体，具有该区域内违法建设拆除的职权，其为本案被告，主体适格。根据《中华人民共和国行政强制法》第四章的规定，行政机关实施行政强制拆除行为应当遵循法定程序。根据《山东省行政程序规定》第九条的规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式、期限。本案中，两被告在强制拆除原告涉案房屋前，未完备履行法定程序，未告知原告享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、方式、期限，应确认程序违法。 关于原告在庭审中请求对《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》进行规范性文件审查的意见，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条的规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。原告在开庭审理前未提出对上述规范性文件进行审查，在法庭调查中提出，但未能提供正当理由，故对该请求本院不予支持。 关于原告请求判决恢复原状或者赔偿损失，《国家赔偿法》第三十二条规定，恢复原状、支付赔偿金都是国家赔偿的方式，对于原告恢复被拆房屋原状的诉讼请求，原告未提交房屋的建设符合建设规划的证据，被告南山管委会提交的证据指向涉案房屋所在地块为限制建设区，故对原告恢复原状的诉讼请求，本院不予支持；同时合议庭当庭已向原告释明，鉴于本案原告赔偿损失的诉讼请求没有明确的、具体的赔偿数额，故对原告行政赔偿的诉讼请求本院不再审理，待原告确定具体的赔偿事项、数额后，可另行向人民法院提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十九条、第七十四条第二款第一项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告济南市南部山区管理委员会、济南市历城区西营镇人民政府行政强制拆除行为违法； 二、驳回原告任晓君的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告济南市南部山区管理委员会、济南市历城区西营镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  于 梅 审 判 员  蒋彦增 人民陪审员  宋 雁 二〇一九年十二月二十八日 法官 助理  赵 曈 书 记 员  黄岩涛