安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖02行终178号上诉人（原审原告）蒋其苗，男，汉族，住安徽省无为市。委托代理人朱卫国，安徽伟明律师事务所律师。委托代理人朱坤，安徽伟明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）无为市自然资源和规划局，住所地安徽省无为市。法定代表人汪道松，该局局长。委托代理人莫宏明，安徽铭盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）无为市人民政府，住所地无为市。法定代表人吴瑞新，该市市长。上诉人蒋其苗因土地行政处罚一案，不服安徽省无为市人民法院（2019）皖0225行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，原告蒋其苗系山区农民。2014年初，蒋其苗未经林业及土地管理部门批准，占用无为市严桥镇衖口行政村衖口自然村210平方米土地（含林地87.5平方米）建起了住宅。2014年9月25日，无为县林业局作出无林罚字[2014]17号《林业行政处罚决定书》，对蒋其苗作出责令限期（三个月）恢复原状并处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，罚款计人民币875元。后蒋其苗书面向所在的村及镇林业站申请宅基地建房，2014年12月5日，严桥镇人民政府批复请林业站审核后按程序办，2014年12月16日无为县国土资源局严桥国土资源所在蒋其苗“使用林地申请表”备注栏签署“同意林业局置换方案”并加盖了该所印章。2014年12月30日，无为县林业局作出了无林地审[2014]4号《使用林地审核同意书》，同意蒋其苗占用林地88平方米用于自建住房，同时请无为县严桥镇人民政府督促蒋其苗户及时去土地主管部门办理相关建房使用宅基地手续。但蒋其苗未办理相关审批手续。接群众举报后，无为县国土资源局于2015年4月1日依据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十二条的规定，作出了无国土处字［2015］02号行政处罚决定，责令蒋其苗退还非法占用的210平方米土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋131平方米，蒋其苗不服向人民法院提起行政诉讼。案经芜湖市中级人民法院审理认为，蒋其苗因需增加农村宅基地，经无为县林业局审批，获得88平方米集体林地使用权后，向县国土部门办理农村住户建房相关手续，符合法律规定。县国土局在对蒋其苗建房手续未作审批情况下即作出处罚，依据不足，且明显不当，于是判决撤销了无为县国土资源局无国土处字［2015］02号行政处罚决定，并责令其依法重新作出处理。终审判决生效后的2017年1月23日，无为县国土资源局作出无国土资［2017］17号《关于撤销严桥国土资源所错误意见及盖章行为的决定》，认定严桥国土资源所在蒋其苗提交的“使用林地申请表”备注栏签署“同意林业局置换方案”并加盖了该所印章行为违反相关规定，撤销了该行为，确认该盖章行为无效，并将该文件向原告作了送达。2017年8月16日，无为县国土资源局书面告知了蒋其苗再次申请宅基地建房不符合条件，对其在严桥镇衖口行政村衖口自然村占用林地建房申请不予受理，2017年11月1日对蒋其苗重新作了行政处罚告知。2017年11月20日无为县国土资源局作出无国土资处字［2017］75号行政处罚决定。认定原告在未办理相关用地手续的情况下，于2014年5月非法占用严桥镇衖口行政村衖口自然村土地210平方米建房。依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条第三款的规定，责令原告退还非法占用的土地，限期十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋。原告遂向无为市人民政府申请复议，无为市人民政府于2018年9月25日作出无政复决字［2018］2号行政复议决定，维持了无为市国土资源作出的无国土处字［2017］75号行政处罚决定，原告仍不服，因而成讼。原审认为，《安徽省林地保护管理条例》第三十五条规定，山区农民建住宅需要占用集体林地的，由所在地县级人民政府林业行政主管部门审核同意后，依法办理用地审批手续。原国家林业局《占用征用林地审批管理办法》第十七条规定，农村居民按照规定标准修建自用住宅需要占用林地的，应当以行政村为单位编制规划，落实地块，按照年度向县级人民政府林业主管部门提出申请，经过县级人民政府林业主管部门依法审查，在逐级报省、自治区和直辖市人民政府林业主管部门审核同意后，由行政村依照有关土地管理的法律、法规办理用地审批手续。蒋其苗申请建房需占用林地，应当遵守上述法律法规及规章的规定。原告蒋其苗虽经无为县林业局审核同意使用林地八十八平方米建住宅，但并未办理相关审批手续，属于非法占用林地建房。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定,建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。该法第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。该条第四款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。原告蒋其苗未经审批，占用农用地新建住宅，其行为明显违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。同时，原告有一处宅基地，其再次申请宅基地不符合上述法律、法规的规定。无为县国土资源局对蒋其苗告知，其再次申请宅基地不予受理，是正确的。该告知决定同时也纠正了被终审法院判决撤销的原行政处罚程序中存在的问题，否定了原告认为无为县国土资源局“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的事实。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定。农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。无为县国土资源局在调查、处理原告蒋其苗非法占用土地案件中，根据原告蒋其苗的违法占地事实，依据法律规定作出无国土资处字［2017］75号行政处罚决定，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，该院予以支持。无为市人民政府依照《中华人民共和国复议法》的程序规定，在法定期限内作出受理通知，提交答辩通知，审理查明事实后作出无政复决字［2018］2号《行政复议决定书》，维持了无为县国土资源局的处罚决定，程序合法，适用法律正确，该院予以支持。综上所述，蒋其苗认为其家庭人口多，应当给予其新批宅基地建房及无为县国土资源局以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为违反行政诉讼法规定的事实与理由不能成立。为了保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，加强土地管理，合理利用土地，制裁违法用地，维护土地的社会主义公有制，促进社会主义经济的可持续发展。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒋其苗的诉讼请求。上诉人蒋其苗上诉称，一审法院审理案件事实认定不清，认定行政处罚程序合法、适用法律正确是错误的。一是案涉行政处罚明显不当，没有考虑保护山区农民的正当权益。二是虽然无为县国土资源局撤销了国土所盖章的行为效力，但该撤销行为仅是国土局内部的行为，对外不具有效力，无为县国土局依据该决定作出的行政处罚没有法律依据，不具备合法性，同时也违反了合理行政原则；该行政行为也不符合行政行为“诚实信用”原则中的“保护公民信赖利益”原则：行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定，若需撤销，也应当按照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此受到的财产损失依法予以补偿，因此该行政处罚行为程序违法。三是被上诉人在作出案涉处罚时违背了行政诉讼法第七十一条的规定，即不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。综上，原审法院认定事实不清，被上诉人无为县国土资源局在作出处罚决定时程序违法，且违反法律规定。请求二审法院依法撤销一审判决，以及无为县国土资源局2017年11月20日作出的无国土资处字（2017）75号《行政处罚决定书》和无为市人民政府于2018年9月25日作出的无政复决字（2018）2《行政复议决定书》。被上诉人无为市自然资源和规划局辩称，案涉行政处罚依据充分，程序合法，不存在明显不当的情形。案涉行政处罚并未违反行政诉讼法第七十一条规定的限制。上诉人的上诉无事实根据，不符合法律规定，请求驳回，维持原判。被上诉人无为市人民政府二审未进行书面答辩。经审理查明，本院二审查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，被上诉人无为市自然资源和规划局提交的证据一《行政处罚决定书》是本案被诉行为标的，其合法性有待综合考量，无为市自然资源和规划局提交的证据二无国土资（2017）17号《关于撤销严桥国土资源所错误意见及盖章行为的决定》，根据行政法诚实信用原则，行政机关撤销行政决定应依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此受到的信赖利益损失依法予以补偿，但该案中，被上诉人无为市自然资源和规划局并未对蒋其苗进行补偿，故该撤销决定尚不具有合法性，本院对该份证据证明效力不予认定。再查明，原无为县人民政府已经于2019年12月26日更名为无为市人民政府，原无为县各级机构整体更名为无为市工作机构。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案行政处罚决定系在本院2016年判决撤销原处罚决定情形下，由被上诉人无为市自然资源和规划局重新作出，属情节复杂，偏远山区农民的建房资金投入大，限期拆除房屋属较重的行政处罚，故该处罚作出前依法应当经过行政机关负责人集体讨论决定，但本案中，无为市自然资源和规划局未提交证据证明处罚决定作出前经过了集体讨论决定，故案涉行政处罚决定的作出违反了法定程序，依法应予撤销。无为市人民政府复议过程中未发现该程序违法之处，作出的维持决定，亦应予撤销。综上，蒋其苗的有关上诉理由部分成立，本院予以支持。原审适用法律不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省无为市人民法院（2019）皖0225行初91号行政判决；二、撤销无为市自然资源和规划局2017年11月20日作出的无国土资处字〔2017〕75号《行政处罚决定书》；三、撤销无为市人民政府2018年9月25日作出的无政复决字〔2018〕2号《行政复议决定书》。一审、二审案件受理费各50元，共计100元；均由被上诉人自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  查 鹏二〇一九年十二月三十日法官助理陈勇书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。