青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）青行终133号 上诉人（原审原告）蒋玉兰，公民身份号码×××，住青海省西宁市。 委托代理人马绍军，男，公民身份号码×××，回族，住甘肃省兰州市。系上诉人蒋玉兰之子。 委托代理人张晓霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西宁市城西区人民政府。住所：青海省西宁市五四大街21号。 法定代表人贾栋，区长。 出庭负责人南政廷，副区长。 委托代理人李政霖，青海泰宏律师事务所律师。 上诉人蒋玉兰因与被上诉人西宁市城西区人民政府（以下简称城西区政府）房屋行政征收一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蒋玉兰的委托代理人马绍军、张晓霞，被上诉人城西区政府的负责人南政廷及其委托代理人李政霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年8月25日，西宁市人民政府办公厅作出宁政办〔2015〕126号《关于转发的通知》，将湟岸巷片区棚户区改造项目列入房屋征收（拆迁）范围。2015年8月27日，西宁市城西区发展和改革局作出西区发改字〔2015〕125号《关于湟岸巷棚户区改造项目代可研的批复》，批复同意湟岸巷棚户区改造项目。2015年9月22日，城西区建设局作出并公布《湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收告知书》。2015年10月9日，西宁市城西区建设局作出并公布《关于暂停办理湟岸巷片区棚户区改造项目房屋征收范围内相关审批手续的通知》。2015年9月22日，城西区政府作出《关于征求意见的通知》，征求公众对拟定补偿方案的意见。2016年1月6日，城西区建设局作出《湟岸巷片区棚户区改造项目房屋征收突发事件应急预案》。2016年1月12日，城西区社会稳定风险评估领导小组办公室作出《湟岸巷片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。2016年1月14日，城西区政府公布《湟岸巷片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》征求意见和修改情况。2016年8月2日，城西区政府作出西政征字〔2016〕2号《关于湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》并在征收范围内进行了公告。征收范围：东至省一建家属院，西至滴翠园，南至能源小区，北至秀水路；房屋征收部门为城西区建设局；房屋征收实施单位为城西区征补中心；征收搬迁期限为2016年8月2日至2016年11月2日；征收补偿标准按《征补方案》的规定执行。同时还告知了被征收人如被征收人对本征收决定不服，可在本征收决定公告之日起60日内依法申请行政复议，或在6个月内向人民法院提起行政诉讼。原告的房屋坐落于西宁市城西区湟岸巷50-40号，位于征收范围内。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.原告的起诉是否超过法定的起诉期限；2.被告作出的2号《征收决定》是否存在“重大且明显违法”情形。 1.原告的起诉是否超过法定的起诉期限。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，本案原告针对2号《征收决定》提起确认无效的诉讼不受起诉期限的限制。被告关于原告起诉超过法定起诉期限的答辩理由不能成立。 2.被告作出的2号《征收决定》是否存在“重大且明显违法”情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。根据上述规定，行政行为无效应以行政行为存在“重大且明显违法”情形为构成要件。本院对涉案行政行为评析如下： 关于涉案房屋征收主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，被告具有本辖区内房屋征收与补偿的法定职权，是作出房屋征收决定的适格主体。 关于涉案房屋征收目的。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：“……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”本案中，涉案项目区域内存在房屋使用年限久、质量差及基础设施配套不齐全、治安和消防隐患大等问题，被告对该基础设施落后地段进行旧城区改建，对该区域内国有土地上的房屋进行征收并对该区域的居民进行安置补偿，有利于提升配套设施建设，改善群众的生活条件以及居住条件，提高该区域内居民的生活质量，一定程度上还能带动该区域经济发展，进一步完善城市功能，符合公共利益的需要。 关于涉案房屋征收规划要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“……确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，为全力确保“缓堵保畅”三年攻坚计划城市道路“外环内网”、棚户区改造等重点项目落地实施，案涉湟岸巷片区棚户区改造项目被列入西宁市2015－2016年房屋征收（拆迁）工作范围，但被告未提交该项目符合“四规划、一计划”的相关文件。 关于涉案房屋征收补偿方案。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，2015年9月22日，被告作出并公布《关于征求意见的通知》，征求公众意见并载明征求意见期限为30天。2016年1月14日，被告公布对补偿方案的征求意见和修改情况。根据被征收人提出的意见修改补偿方案后予以公布，方案包括房屋征收范围、补偿方式、补偿标准和安置方法等事项，内容完整。但被告对于补偿方案公布前是否组织有关部门对补偿方案进行论证未提交证据材料。 关于涉案房屋征收风险评估。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，城西区社会稳定风险评估领导小组办公室通过对该项目拆迁安置概况、项目合理性与合法性、可能产生影响社会治安的风险、解决矛盾的具体措施等方面进行综合分析，于2016年1月12日作出《湟岸巷片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，认为湟岸巷片区棚户区改造项目可控性风险程度较低，为绿色可实施项目。同时，城西区建设局于2016年1月6日制定了《湟岸巷片区棚户区改造项目房屋征收突发事件应急预案》。 关于涉案房屋征收补偿费。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，《国家开发银行信汇凭证》、《青海省行政事业单位资金往来结算票据》显示西宁市建设开发有限责任公司向西宁市城西区建设局的账户打入资金1.64亿元，并备注“湟岸巷片区项目的拆迁及货币化安置”，证实补偿费用专户存储、专款专用。 关于暂停办理涉案房屋相关手续。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。本案中，被告于2015年10月9日向相关单位发出《关于暂停办理湟岸巷片区棚户区改造项目房屋征收范围内相关审批手续的通知》，告知暂停审批范围、暂停审批事项及暂停审批时限。 综上，被告提交的证据不足以证实其征收行为已全部履行了相应的法定程序，征收程序中确有违法情形，但尚未达到“重大且明显违法”，不属于无效情形，对该行为依法应予撤销或确认违法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，本院向原告释明“经审查2号《征收决定》不存在无效情形”后，原告仍坚持其原来的无效确认之诉，明确表示不变更诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告蒋玉兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蒋玉兰负担。 蒋玉兰上诉称：一、案涉房屋行政征收决定存在“重大且明显违法”情形，应当确认无效。理由如下：（一）被上诉人进行本次行政征收不符合公共利益的要求。根据西宁市发展和改革委员会2018年11月14日作出的信息公开答复“该片区房屋拆迁及土地征收是按照西宁市人民政府土地储备计划实施的房屋拆迁安置及土地征收储备工作”以及西宁市人民政府作出的2018第04号《信息公开告知书》附件（西宁市人民政府关于2017年西宁市土地储备计划）可知，上诉人之房屋名为因“湟岸巷片区棚户区改造项目”被征收，实际上是因西宁市人民政府2017年土地储备计划被征收。结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，土地储备计划并不是房屋征收即作出房屋征收决定的合法前提，故以此为由进行房屋行政征收明显违法。一审判决没有对房屋征收的目的和用途进行准确审查，认定本次征收符合“公共利益”错误。（二）被上诉人作出本案行政征收决定不符合“四规划”和“一计划”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设和旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。被上诉人没有提交本案行政征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的相关证据。故案涉行政征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的符合“四规划”和“一计划”的规定。（三）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当依照有关规定进行社会稳定风险评估，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。被上诉人虽然提交了对案涉行政征收项目作出征收决定前进行了社会稳定风险评估，并形成社会稳定风险评估报告的证据，但其所提交的证据不具有客观真实性，不能作为定案的依据。且本案涉及被征收人数量较多，应当依法经政府常务会议讨论决定。但被上诉人未提交相关的证据证实在作出房屋行政征收决定前已经过政府常务会议讨论决定的事实。（四）被上诉人制定的《房屋征收补偿安置方案》不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布并征求公众意见。第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。被上诉人在制定征收补偿方案前，没有组织有关部门对征收补偿方案进行科学论证并予以公布。也未组织召开由被征收人和公众代表参加的听证会。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿、也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人及时结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]15号）规定，棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，优先考虑就近安置；异地安置的，要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等都需要合理规划选址，尽可能安排在交通便利、配套设施齐全地段。要贯彻节能、节地、环保的原则，严格控制套型面积，落实节约集约用地和节能减排各项措施。从被上诉人提交的证据来看，本次征收实行货币安置和异地安置相结合之方式，首先没有提供就近地段或者原地安置的安置补偿方式；其次，异地安置房屋不符合相关规定，其地理位置及周边设施等与上诉人现居住之地相差甚远，变相的限制了上诉人的选择权利，违反了《国有土地上房屋与征收补偿条例》的规定。（五）征收补偿款不符合专户存储、专款专用及足额到位的规定。专户存储是指经当地中国人民银行分支行审核通过的银行账户，该笔补偿款不能存入市、县级人民政府的基本账户或者其他账户，且应当有办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明，而非政府部门的证明材料。被上诉人提交的两份关于征收补偿款的证据材料均是西宁市城西区房屋征收与补偿中心出具的证据，既不是专业金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明，也不是中国人民银行分支行审核通过的银行账户；专款专用是指对于指定用途的资金，应按照规定的用途使用，相应报表应单独反映其取得使用情况。仅凭被上诉人提交的现有证据，在没有提交使用情况等其他证据材料的前提下，不能证明被上诉人对该笔征收补偿款进行了专款专用；关于补偿款足额到位的问题，被上诉人只提交了其职能部门出具的资金记账凭证，没有提交相关证据证明该笔补偿款已足额到位。一审判决没有对征收补偿款是否足额到位依法进行审查。（六）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被上诉人应当将案涉房屋《征收补偿方案的征求意见稿》、《房屋征收补偿方案征求意见及修改情况通知》、《房屋征收补偿安置方案》、《国有土地上房屋征收决定》予以公示或者在案涉周边地区公开张贴。但被上诉人未提交有效的证据证实其对以上行政征收文书予以了公示，其征收程序违法。二、一审判决适用法律错误。结合本案实际情况，被上诉人作出案涉房屋行政征收决定存在“重大且明显违法”之情形。故一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，显属适用法律错误。综上，请求本院撤销一审判决并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或者发回重审。 城西区政府答辩称：1.被上诉人于2016年8月2日作出案涉2号《征收决定》，并于当日在征收范围内广泛张贴《城西区政府关于湟岸巷棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定通告》，上诉人在被征收房屋内长期居住，征收决定发布之日就知道或应当知道决定的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，上诉人于2019年3月21日提起诉讼已经超过法定的起诉期限。2.为确保“缓堵保畅”三年攻坚计划城市道路“外环内网”改造等重点项目落地实施，根据西宁市人民政府办公厅2015年8月20日印发的《关于转发西宁市2015-2016房屋征收（拆迁）工作方案的通知》，被上诉人决定对湟岸巷片区进行征收。由西宁市城西区建设局（以下简称城西区建设局）、城西区征收与补偿中心具体负责实施，该项目严格依照《征收与补偿条例》及省市相关规定进行。项目启动后，城西区政府作出《湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地告知书》、《关于公布湟岸巷棚户区改造项目被征收范围内调查登记结果的通知》、《住房调查情况汇总表》并进行公布。被上诉人征收部门依法公布评估机构名单，对拟征收范围内房屋进行调查登记，并依法公布了评估机构选定情况。对征收项目进行了风险评估，制定应急预案等程序。拟定湟岸巷片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见，及时根据意见修改补偿方案进行修改并公布。被上诉人出于“公共利益”的需要，对湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上的房屋进行行政征收。虽然案涉西政征字〔2016〕2号《关于湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》确有违法之处，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条关于确认行政行为无效的规定来看，上诉人提交的证据不能证实案涉行政征收决定存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，即案涉行政征收决定尚未达到“重大且明显违法”，故不属于无效行政行为。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是：一、上诉人蒋玉兰的起诉是否在法定期限内，即其请求确认本案案涉征收决定无效的行政诉讼是否超过法定的起诉期限？二、上诉人蒋玉兰请求确认西政征字〔2016〕2号《关于湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》无效的上诉请求是否成立？ 一、关于上诉人蒋玉兰针对征收决定提起的行政诉讼是否超过法定的起诉期限的问题。“重大且明显违法”的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼，随时请求人民法院宣布该行为无效，以使行政相对人的权益得到最大限度保护。因此，当事人针对新《行政诉讼法》颁布实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。本案中，城西区政府于2016年8月2日作出西政征字〔2016〕2号《关于湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》，上诉人蒋玉兰提起行政诉讼，请求确认该行政征收决定无效，不受起诉期限限制。一审法院认定其起诉并未超过法定的起诉期限正确。 二、关于上诉人蒋玉兰请求确认西政征字〔2016〕2号《关于湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》无效的上诉请求是否成立的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，案涉行政征收项目在城西区政府辖区范围，故其具有对本辖区内房屋征收与补偿的法定职权，具有行政主体资格；关于本案被诉西政征字〔2016〕2号《关于湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》是否存在“重大且明显违法”情形的问题。本院评析如下：1、关于本案征收项目是否符合公共利益的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。本案中，2015年8月25日，西宁市人民政府办公厅作出宁政办〔2015〕126号《关于转发的通知》，将湟岸巷片区棚户区改造项目列入房屋征收（拆迁）范围。2015年8月27日，西宁市城西区发展和改革局作出西区发改字〔2015〕125号《关于湟岸巷棚户区改造项目代可研的批复》，批复同意湟岸巷棚户区改造项目，从该批复的内容看，本案属于棚户区改造项目。从查明的事实来看，该区域内破产企业老、旧、散家属院较多，建筑密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施不齐全、治安和消防隐患大，环境卫生较差。对历史原因形成的危房集中、基础设施落后等地段进行改建，有利于提升配套设施建设，改善城西区城市景观和群众的生活条件以及居住条件，提高该区域内居民的生活质量，一定程度上还能带动该区域经济发展，进一步完善城市功能，符合包括原居民在内的全体居民公共利益。城西区政府作出的西政征字〔2016〕2号《关于湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，征收行为出于公共利益的需要，本院予以支持。上诉人提出本案是因土地储备计划而实施行政征收，并非出于公共利益的需要，故不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于“公共利益需要确需征收房屋”规定的上诉理由不能成立。2、关于本案征收项目是否符合“四规划、一计划”，即征收项目“合规划性”问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条规定的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划称为“四规划”。保障性安居工程建设旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划称为“一计划”。本案中，为全力确保“缓堵保畅”三年攻坚计划城市道路“外环内网”、棚户区改造等重点项目落地实施，案涉湟岸巷片区棚户区改造项目被列入西宁市2015－2016年房屋征收（拆迁）工作范围。但该项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，城西区政府未提交相应证据予以证实。3、关于本案征收项目是否就拟定房屋征收补偿方案进行论证并公布和征求意见的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。本案中，2015年11月23日，城西区政府作出并公布《关于征求意见的通知》，并附湟岸巷棚户区改造房屋征收补偿方案征求意见稿。公告载明的征求意见的期限为2015年11月23日至2015年的12月23日。征求公众意见并载明征求意见期限为30天。2016年1月14日，城西区政府公布对补偿方案的征求意见和修改情况，对共征求到意见建议七条进行了公示。根据被征收人提出的意见修改补偿方案后予以公布，方案包括房屋征收范围、补偿方式、补偿标准和安置方法等事项，内容完整。但城西区政府未提交证据证实对征收补偿方案公布前已组织有关部门对征收补偿方案进行了论证。4、关于对征收补偿方案是否举行听证会及是否修改方案的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，城西区政府对《湟岸巷棚户区改造房屋征收补偿安置方案》意见征求情况进行公示，对共征求到意见建议七条进行了公示。因本案不存在多数被征收人认为征收补偿方案不符合上述条例规定的情况，故城西区政府未召开听证会并不违反相关规定。综上，可以认定案涉《征收补偿安置方案》的制定程序符合法律法规规定。另外，根据上述规定，制定的房屋征收补偿安置方案系行政法规赋予征收行政机关的法定职权，征收部门有权在不违背上位法规定的征收补偿原则的前提下，在制定征收补偿方案的内容时具有一定的裁量权，可以根据本地经济发展实际、项目规划设计、被征收房屋的具体情况等，并结合多数被征收人的意见，对征收补偿安置方案作出具体规定。本案中，城西区政府在不违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的前提下，结合当地经济发展、项目规划设计、被征收房屋的具体情况并结合多数被征收人的意见，制定《征收补偿安置方案》并无不当。5、关于制定的社会稳定风险评估报告是否合法及是否经过政府常务会议讨论决定的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。西宁市人民政府关于贯彻《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施意见第二条第（九）项规定：“国有土地上征收房屋涉及被征收户数超过1000户以上的，须经市人民政府常务会议讨论决定，按属地管理原则由各区、县人民政府负责实施。各区、县被征收房屋户数超过100户以上的，须经区、县人民政府常务会议讨论决定。”本案中，城西区政府提交了湟岸巷棚户区改造项目社会稳定风险评估会议签到表，显示会议时间为2015年1月11日下午15时，由城西区建设局、环保局、区委办、政府办、监察局等单位相关工作人员参会，召开该项目社会稳定风险评估会议。之后，城西区社会稳定风险评估领导小组办公室通过对该项目拆迁安置概况、项目合理性与合法性、可能产生影响社会治安的风险、解决矛盾的具体措施等方面进行综合分析，于2016年1月12日作出《湟岸巷片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，认为湟岸巷片区棚户区改造项目可控性风险程度较低，为绿色可实施项目。同时，城西区建设局于2016年1月6日制定了《湟岸巷片区棚户区改造项目房屋征收突发事件应急预案》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条及西宁市人民政府关于贯彻《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施意见第二条第（九）项规定，本案案涉项目涉及被征收房屋户数已超过100户，故应当提交区政府常务会议讨论决定。但对本案案涉项目作出行政征收决定是否提交政府常务会议讨论，城西区政府没有提供相关证据证实。6、案涉征收决定是否给予被征收人补偿方式选择权的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，城西区政府制定《湟岸巷棚户区改造房屋征收补偿安置方案》，公布《关于征求意见的通知》，并附湟岸巷棚户区改造房屋征收补偿方案征求意见稿，对《湟岸巷棚户区改造房屋征收补偿安置方案》意见征求情况进行公示，对共征求到意见建议七条进行了公示。《湟岸巷棚户区改造房屋征收补偿安置方案》包括房屋征收范围、补偿安置原则、实施期限、征收补偿内容、补偿安置方式、安置办法和补偿标准、选房办法、其他补偿、奖励等内容。其中载明：“本次征收采用货币补偿与异地安置相结合的办法。安置办法和补偿标准：（一）货币补偿，委托有资质的评估机构对房屋进行评估，按市场评估价给予货币补偿；（二）异地安置，1、政府代建。按照原房屋套内面积1:1比例在西川南路93号天迈钰惠小区进行安置。2、政府采购安置房源按原房屋套内面积1:1比例进行安置，安置房源为：金座雅园、格林兰郡、鼎安名城、山水阳光家园、景悦湟水湾、紫御兰亭。征收补偿安置方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，给予了被征收人货币补偿或者房屋产权调换的选择权，不存在变相剥夺被征收人货币补偿或者房屋产权调换选择权利的情形。上诉人提出案涉征收补偿安置方案变相限制了其选择权利的上诉理由与查证的事实不符，不能成立。7、关于存储补偿安置资金是否到位的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，作出房屋征收决定前征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。应由金融机构出具证明。本案中，《国家开发银行信汇凭证》、《青海省行政事业单位资金往来结算票据》显示西宁市建设开发有限责任公司向西宁市城西区建设局的账户打入资金1.64亿元，并备注“湟岸巷片区项目的拆迁及货币化安置”，已经完成征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。上诉人提出本案案涉征收项目总投资资金需10亿余元，被上诉人到账的资金达不到项目资金规模需要的理由，上诉人没有提供相关的证据证实，该主张不能成立。8、关于案涉房屋《征收补偿方案的征求意见稿》、《房屋征收补偿方案征求意见及修改情况通知》、《房屋征收补偿安置方案》、《国有土地上房屋征收决定》是否予以公示或者在案涉周边地区公开张贴的问题。经查，城西区政府提交的拍摄照片复印件能够证实，城西区政府作出《关于征求意见的通知》，并附湟岸巷棚户区改造房屋征收补偿方案征求意见稿并公告。2016年1月14日，城西区政府公布对补偿方案的征求意见和修改情况，对共征求到意见建议七条进行了公示。2016年8月2日，城西区政府作出2号《征收决定》并在征收范围内进行了公告张贴。上诉人提出本案相关征收文件及决定未公开张贴的上诉理由亦不能成立。通过以上问题的分析，城西区政府作出的西政征字〔2016〕2号《关于湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》虽然符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收行为符合公共利益等相关规定。但存在以下违法情形：一是城西区政府未提交该项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划将本案征收项目纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的证据；本案征收项目是否符合“四规划、一计划”，即征收项目“合规划性”存在违法；二是对本案案涉项目作出行政征收决定没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定及西宁市人民政府关于贯彻《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施意见第二条第（九）项规定，由城西区政府常务会议讨论决定；三是城西区政府未提交证据证实在公布征收补偿方案前组织有关部门对征收补偿方案进行了论证。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。城西区政府作出的国有土地上房屋征收决定的行政行为，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收行为符合公共利益等相关规定，撤销该征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。城西区政府在作出西政征字〔2016〕2号《关于湟岸巷片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》的过程中，具有行政主体资格，且有相关法律法规依据，不存在《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”情形；上诉人蒋玉兰请求确认该行政行为无效的上诉理由与查证的事实不符，且于法无据，其上诉理由不能成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”一审法院在审理过程中，经审查认为行政行为不属于无效情形，经向上诉人蒋玉兰释明，让其变更诉讼请求，但其明确表示对其诉求不予变更，仍坚持确认行政行为无效。故一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回上诉人蒋玉兰的诉讼请求并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。蒋玉兰的上诉理由均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  韩英俊 审判员  吴晓良 审判员  孔 菲 二〇一九年十二月二十日 书记员  范献育