上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初843号原告汤宝兴，男，1957年4月24日出生，汉族，住上海市宝山区。委托代理人宋宝玲。被告上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处，住所地上海市普陀区。法定代表人张军。出庭应诉负责人赵勇，上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处副主任。委托代理人张临军，上海市祥华律师事务所律师。被告上海市普陀区城市管理行政执法局，住所地上海市普陀区。法定代表人李东风。出庭应诉负责人陆小幽，上海市普陀区城市管理行政执法局副局长。委托代理人谢兰。委托代理人周伟，上海市捷华律师事务所律师。原告汤宝兴因认为被告上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处(以下简称甘泉路街道办)实施的整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院立案后，于法定期限内向被告甘泉路街道办送达起诉状副本及应诉通知书。审理中，本院追加上海市普陀区城市管理行政执法局(以下简称普陀城管局)为共同被告。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告汤宝兴，被告甘泉路街道办副主任赵勇及委托代理人张临军，被告普陀城管局副局长陆小幽及委托代理人谢兰、周伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告汤宝兴诉称，其系本市普陀区平利路XXX号商铺(以下简称涉案房屋)的承租户，该房屋由农业部东海渔政局(以下简称东海渔政)建造，并取得了原上海市普陀区规划土地管理局(以下简称原普陀规土局)发放的编号临93-020《上海市建设工程规划许可证(执照)》(以下简称规划许可证)及规划图，平时一直由甘泉路街道办下属的上海新泉实业总公司(以下简称新泉公司)和上海飞鹰企业管理咨询有限公司(以下简称飞鹰公司)负责管理收取房租。承租期间，甘泉路街道办也多次指导和强制原告出钱改建、装修，涉案房屋在拆除前几个月刚完成装修，房屋外貌完全符合市政府规定的建筑物规范要求，不应被列入拆除范围。2018年3月21日，甘泉路街道办未经协商一致，强拆涉案房屋，致使原告经济受损，故请求法院：1.确认被告甘泉路街道办于2018年3月21日拆除平利路XXX号商铺的行为违法；2.判令被告甘泉路街道办赔偿原告房屋装修损失人民币96,111元(以下币种均为人民币)。审理中，原告明确诉讼请求为：1.确认两被告于2018年3月21日拆除平利路XXX号商铺的行为违法；2.判令两被告赔偿原告房屋装修损失96,111元。被告甘泉路街道办辩称，涉案房屋系东海渔政在上世纪90年代申请建造的临时建筑，由东海渔政委托飞鹰公司负责出租，房租先付后用。原告仅是涉案房屋的承租户，租金付至2017年年底，双方的租赁关系亦于2017年年底到期，故原告起诉主体不适格。另，涉案房屋并非甘泉路街道办拆除，其只是按照沪委办(2017)58号文要求，开展无违建居村(街镇)创建工作，通过排查发现了涉案房屋属于违建，遂与东海渔政联系，东海渔政同意拆除。拆除涉案房屋时，其仅负责组织协调，具体拆除工作由普陀城管局下属的甘泉路街道中队(以下简称甘泉路街道城管中队)负责实施。综上，请求驳回原告诉讼请求。被告普陀城管局辩称，本案不存在可诉的行政强制拆除行为。涉案房屋系东海渔政所有，经东海渔政同意后，在街道组织下，甘泉路城管执法中队受东海渔政委托，代为拆除，所以此次拆除本质是东海渔政自行拆除。而且在拆除时，原告租赁期限已到期，故其不具有原告主体资格，请求法院驳回原告起诉。经审理查明，1993年1月15日，原普陀规土局核发了临93-020号规划许可证(执照)，批准东海渔政在普陀区平利路XXX弄XXX号破墙开店，层数1层，高度4.35米，面积172平方米。后平利路XXX弄XXX号7间门面房门牌号改为平利路XXX-XXX号。原告自上世纪90年代起开始承租涉案房屋，并一直缴纳租金至2017年年底。2015年12月26日，东海渔政和飞鹰公司续签协议，东海渔政继续委托飞鹰公司管理平利路XXX号-XXX号房屋及相关设施。2018年1月24日，甘泉路街道办、普陀区无违建居村(街镇)创建工作领导小组办公室、上海市普陀区住房保障和房屋管理局甘泉路街道办事处、上海市普陀区甘泉路街道甘泉苑社区居民委员会向东海渔政联合发布《违法建筑自行整改告知书》，限令存在违法搭建、破坏房屋外貌、毁绿占绿、居改非等行为的业主(于)2018年2月24日前自行整改、恢复原貌。对限期内不能自行整改的，将敦促执法部门加大执法力度，启动代为整改措施。同年2月2日，东海渔政向飞鹰公司发送《关于平利路XXX-XXX号拆除还绿整改告知书》，称其与飞鹰公司签署的平利路XXX-XXX号房屋管理协议书已于2017年12月31日到期，之后将不再续签，同时请飞鹰通知相关租赁单位于2018年2月24日前搬离。同年2月8日，飞鹰公司复函，称协议已于2017年12月31日期满终止，其不再提供管理服务，故无权要求承租人搬离。同年3月7日，甘泉路街道办、甘泉路街道城管中队向涉案房屋商户发送整改告知书，告知即日起立即整改，于2018年3月18日前将违建点位内的物品清空，到期若不整改，街道将组织相关部门进行代为整改。同年3月12日，东海渔政向甘泉路街道办发送《关于积极配合平利路XXX-XXX号房屋拆违的函》，表示积极协调飞鹰公司做好后续相关工作，同时协调供电公司配合做好停止供电工作，同意甘泉路街道办在该房屋人员、财物清空并切断电源后，进行拆除工作。同日，东海渔政向各住户发出《关于配合平利路沿街商业房屋拆违的告知书》，主要内容为：“我局位于平利路沿街商业房屋，于2018年1月24日接到甘泉路街道办事处的《违法建筑自行整改告知书》，为顺利完成地方政府整改要求，2018年3月19日前后，街道办、城管执法等单位将开展拆除工作。……”同年3月16日，甘泉路街道办组织协调会议。同年3月21日，涉案房屋被拆除。另查明，拆除当日，涉案房屋的金属卷帘门被打开后，里面还有一层玻璃门，商铺内无其他物品。审理中，原告陈述，在飞鹰公司管理平利路XXX-XXX号房屋之前，是新泉公司负责管理。2007年，甘泉路街道办政企分开后，由飞鹰公司负责管理。2009年，新泉公司曾出具证明，证明平利路XXX-XXX号房屋是由其租赁给商户经营使用，该房屋的产权证正在办理中。2010年租期到期后，飞鹰公司虽未和原告续签租赁协议，但一直收取租金至2017年底。无论是飞鹰公司还是东海渔政均未告知原告不再出租。承租期间，原告多次出资对商铺进行门面改建装修，2002年装修系街道组织实施，2017年因为经营范围有调整所以进行了最后一次装修，拆除了之前的室内装修，室外部分除了订购新的店招外，其余保留了之前的装修。原告主张的赔偿金额是原告几次装修的总额包含卷帘门、玻璃门、墙面粉刷、地面地砖、店招和电子广告牌，仅有的票据为2002年装修门面的发票以及2017年的装修合同和2017年的收款收据；2002年的发票记载开票项目为门面装潢材料费12,000元，2017年的装修合同和收款收据的金额为46,583元。拆除前，原告已知晓涉案房屋将被拆，已将可用的物品取走，包括空调。拆除结束后，被告未将拆除的店招、电子广告牌还给原告，原告隔了几天去查看时店招和电子广告牌已不见了。被告甘泉路街道办陈述，新泉公司系原甘泉路街道办作为主管部门(出资人)的集体所有制企业，具有独立法人资格。被告普陀城管局陈述，东海渔政持有的建造涉案房屋的规划许可证的有效期为2年。上述事实，有规划许可证及附图、涉案房屋拆除前照片、原告与飞鹰公司签订的《租赁合同》、新泉公司出具的产证办理中的证明、原告持有的营业执照、上海豪程物资有限公司于2002年10月28日开具的门面装潢材料费发票、原告于2017年7月12日与他人签订的《店铺装修协议》及上海春琴五金建材部于2017年9月26日出具的收款收据、东海渔政致上海市电力公司市北供电公司《关于商请平利路XXX-XXX号电力账户销户的函》、东海渔政出具的《关于配合平利路沿街商业房屋拆违的告知书》、飞鹰公司开具给原告的2017年10月至12月的房租发票、东海渔政委托飞鹰公司管理平利路XXX号至73号房屋的《协议书》、甘泉路街道办等联合发布的《违法建筑自行整改告知书》、东海渔政发函飞鹰公司的《关于平利路XXX-XXX号拆除还绿整改告知书》、飞鹰公司的《复函》、甘泉路街道办和甘泉路街道城管中队联合发布的《整改告知书》、东海渔政出具的《关于积极配合平利路XXX-XXX号房屋拆违的函》、上海市普陀区规划和自然资源局致普陀城管局的《协助调查复函》、普陀城管局的《工作情况说明》等证据及各方当事人的陈述为证。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；二、被诉整治行为的行为主体是否为两被告；三、被诉整治行为是否具有合法性；四、原告提出的赔偿装修损失应否支持。关于争议焦点一，本案被诉整治行为是拆除涉案房屋，将房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于屋内动产以及房屋实际使用人依法享有的相关权益。原告作为实际使用人，无论在实施整治行为当时是否属于合法租赁使用涉案房屋，其，确有可能在强制拆除过程中造成其屋内财产损失或因实际使用房屋而产生的其他权益的损失，因此被诉整治行为对其可能产生实际影响，其与被诉整治行为之间具有利害关系。两被告关于原告不具有本案诉讼主体资格的辩称意见本院不予采纳。关于争议焦点二，首先，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第二款等相关规定，普陀城管局对其行政区域内违反城乡规划法的行为具有行政管理职权，故普陀城管局有权作出被诉整治行为，且其确认由其实施被诉整治行为，原告亦要求普陀城管局承担法律责任，因此普陀城管局的被告主体资格可以确定，根据上述条款，被告普陀执法局具有作出被诉整治行为的法定职权；其次，根据本案查明事实，在此次整治行为中，甘泉路街道办作为区政府的派出机关，负责本辖区的综合执法工作，维护辖区的良好秩序，虽参与了执法但所起的是组织协调作用，而非直接实施拆除行为，普陀城管局亦明确其是在甘泉路街道办的组织下实施的拆除行为；第三，原告陈述甘泉路街道办曾为招租方，在其长期的经营中，街道办事处或作为管理方或作为收租方与其发生关系，本次拆除过程中，街道办事处工作人员也屡次与其接触。对此本院认为，整治过程中的接触仅是街道办事处行使其作为本辖区派出机关的组织协调职责，无法以此证明其参与执法。至于原告认为与甘泉街道办之间可能存在的经济关系，可通过其他途径寻求救济，但不能因此推定甘泉街道办实施了被诉整治行为。所以，原告认为甘泉路街道办应承担本案的法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于争议焦点三，涉案房屋虽曾取得规划许可证，但许可证为临时建设许可，而且建成后也一直未能取得房地产权证。根据《中华人民共和国城乡规划法》《上海市城乡规划条例》等规定，临时建设的有效期不超过两年，延期不超过一年，建设单位或者个人应当在有效期届满前自行拆除。而逾期未自行拆除的临时建设因不具有合法性，属于城管部门应予查处及拆除的违法建筑。但同时2015年修订的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《上海市城乡规划条例》第五十八条对于违反上述规定的建筑的查处亦有明确规定，需由行政部门先就违法行为作出处理，如限期改正、限期拆除等。而本案中，普陀城管局称其系受东海渔政委托，在东海渔政无法自行拆除的情况下实施了整治行为，故之前未曾作任何行政决定。对此，本院认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条规定，普陀城管局作为行政机关，查处并拆除违法建筑是法律法规赋予的职权，但该职权只能来源于法律法规的规定而非任何企业的委托。《上海市拆除违法建筑若干规定》第十一条第一款虽然对拆违实施部门可以代为拆除违法建筑作出了规定，但代为拆除的条件其一是拆违实施部门已经作出了责令限期拆除决定；其二是当事人自行拆除确有困难。因此，普陀城管局未作出任何行政决定，仅凭东海渔政的委托即进行拆除缺乏法律依据。另外从东海渔政的函件及整改告知书的内容来看，涉案房屋当时仍有租户在使用，并非空置废弃，对其是否可予拆除租户仍存在争议，在此情况下，普陀城管局即应按照城乡规划方面的法律法规执行，即先作出处理决定，然后根据法律规定的程序实施拆除。普陀城管局在实施被诉整治行为前未出具任何法律文书，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，且未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实属于违法建筑，普陀城管局已经实施拆除，被诉整治行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于争议焦点四，根据行政赔偿相关法律规定，违法行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利。本案中，原告要求赔偿其几次装修租赁涉案房屋的合计费用，但就其主张的装修费96,111元，原告提供的涉案房屋的店铺装修协议没有发票等证据佐证，且和原告提供的装修材料的收款收据存在主体、金额均不相符的情形，故上述证据的真实性、关联性无法确认。因此，原告要求赔偿9万余元装修费目前缺乏相应的证据，本院难以支持，但普陀城管局未经法定程序就进行执法，未给予原告合理的救济时间，使其无法自行拆除门窗等可再重复利用的材料以减少损失，因此，本院认为综合本案具体情况被告应当酌情予以赔偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市普陀区城市管理行政执法局于2018年3月21日对上海市平利路XXX号房屋实施拆除的整治行为违法；二、被告上海市普陀区城市管理行政执法局应于本判决生效之日起十五日内赔偿原告汤宝兴人民币2,000元；三、驳回原告汤宝兴的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市普陀区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  汪霄云人民陪审员  范丽蓉人民陪审员  祁汉萍二〇一九年十二月二十三日书 记 员  **琴附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……二、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。三、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。