云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终816号上诉人赵佑（一审原告大理市凤仪镇丰乐砖厂的经营者），男，白族，1966年1月17日生，个体工商户，住云南省大理经济开发区。委托代理人杨立高，云南海月律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人王婕，云南海月律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审被告）大理市凤仪镇人民政府。住所地：云南省大理市凤仪镇凤鸣兴凤路6号。法定代表人杨益智，镇长。出庭负责人李银江，副镇长。委托代理人杜秀君，云南欣晨光（大理）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）大理市人民政府。住所地：云南省大理市海东新区独秀路。法定代表人杜淑敢，市长。委托代理人喻觅，云南谦恒律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。上诉人赵佑因与上诉人大理市凤仪镇人民政府（以下简称凤仪镇政府）、被上诉人大理市人民政府行政强制拆除及行政赔偿一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院（2018）云29行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月26日受理后，依法组成合议庭，于2019年12月11日对本案进行了调查，上诉人赵佑及其委托代理人杨立高，上诉人凤仪镇政府的出庭负责人李银江及委托代理人杜秀君，被上诉人大理市政府的委托代理人喻觅到庭参加了调查。本案现已审理终结。赵佑上诉请求:1.撤销一审判决第二项，改判大理市人民政府、凤仪镇政府赔偿因违法强制拆除行为给丰乐砖厂造成的经济损失12190586元；2.一、二审案件受理费由大理市人民政府、凤仪镇政府承担。事实及理由：1.一审判决对证据认定错误，导致事实认定错误。（1）凤仪镇政府提交的第一组证据只能证明丰乐砖厂曾经存在越界开采行为，但该案已处理完毕，不应当再次对上诉人进行处罚。且丰乐砖厂没有收到过大理市国土资源局作出的《限期清除生产生活设施的通知》，一审判决认定此份证据有效错误。《关于57个非煤矿山处置工作意见》下发时间是2016年6月13日，在丰乐砖厂越界开采处理完毕以后，且该份意见并非凤仪镇政府所称的应当依法关停、拆除的依据。（2）一审判决认定丰乐砖厂提交的第四、五、八、九、十二、十三、十四、十五组证据不能作为认定案件事实和裁判依据错误。上述证据能够证实丰乐砖厂在停产停业期间没有出现非法生产经营和违法开采的行为，并未出现阻碍、不配合相关部门展开工作等永久关停的违规情况，且证实了丰乐砖厂的价值。2.一审认定事实错误。因上述证据采信错误，导致一审判决认定因丰乐砖厂在18个越界开采的矿山名单中并认定根据矿产资源相关法律予以吊销采矿许可证、关闭矿山，且一审认定“拆除后的机器设备由原告处理”不全面，拆除后的机器已被损毁，无法重新投入使用。3.一审判决适用法律错误。（1）丰乐砖厂在停产停业期间，未出现任何的违法、违规行为，凤仪镇政府、大理市人民政府拆除丰乐砖厂无任何事实及法律依据。即使采矿证到期，也不能强制拆除。该行政行为违法，并导致丰乐砖厂的生产生活设施设备灭失，丰乐砖厂的合法权益受到严重侵害，一审判决认为丰乐砖厂的合法权益未受到损害，且不能举证证明合法权益受损的事实错误。（2）《关于限期拆除非煤矿山（砖厂）生产及生活设施的通知》2018年6月25日才下发就要求丰乐砖厂当天将砖厂的生产生活设施搬离现场并拆除所有建筑物。被诉行政行为已经造成丰乐砖厂无法就砖厂损失履行举证责任，对丰乐砖厂的损失凤仪镇政府和大理市人民政府应承担举证责任。（3）丰乐砖厂因凤仪镇政府和大理市人民政府违法强拆行为遭受财产损失，凤仪镇政府和大理市人民政府应当赔偿丰乐砖厂的损失。凤仪镇政府上诉请求：1.撤销一审判决第一项，改判驳回赵佑“确认凤仪镇政府、大理市人民政府责令强制拆除凤仪丰乐砖厂行政行为违法”之诉讼请求；2.二审案件受理费由丰乐砖厂承担。事实与理由：1.凤仪镇政府向丰乐砖厂发出《关于限期拆除非煤矿山（砖厂）生产及生活设施的通知》的行政行为是合法的；2.一审法院认定凤仪镇政府将丰乐砖厂强制拆除错误，凤仪镇政府从未对丰乐砖厂采取任何强制行为。2018年6月25日丰乐砖厂接到拆除通知后开始自行拆除砖厂设施，但由于机械设备有限不能及时拆除，其负责人联系了凤仪镇政府，请求调拨拆迁机械设备帮助其拆除砖窑及其设备。2018年12月31日，凤仪镇政府在丰乐砖厂同意的情况下完成了对其办公室、餐厅、宿舍的拆除。故丰乐砖厂请求确认大理市人民政府、凤仪镇政府强制拆除丰乐砖厂的行政行为违法是不成立的，其请求赔偿经济损失亦不能成立。3.丰乐砖厂的采矿权证面积仅为34.83亩，而丰乐砖厂实际利用土地面积为98.23亩，其行为已涉嫌侵占农用地的违法犯罪事实。大理市人民政府答辩称：1.行政指导行为、内部行政行为、内部层级监督行为不受司法审查，赵佑无权提起诉讼，应当撤销“确认大理市人民政府行政行为违法”的一审判决；2.大理市人民政府没有对丰乐砖厂实施过通知停产和强制拆除等行政行为，不应当将大理市人民政府列为被告，一审判决诉讼主体错误；3.凤仪镇政府的行政强制执行行为以及消除违法犯罪行为的行政措施正当合法，不应承担法律责任；4.丰乐砖厂有关强制拆除、赔偿损失的请求无事实和法律依据。请求驳回赵佑的上诉请求，支持凤仪镇政府的上诉请求。一审法院认定，2017年4月3日，风仪丰乐砖厂《采矿许可证》《安全生产许可证》的有效期限均届满，2016年12月29日大理市非煤矿山整治领导组办公室《关于对57个非煤矿山处置工作意见》明确“经2016年实地核查18个矿山出现不同程度的越界开采行为，根据矿产资源相关法律规定予以吊销采矿许可证、关闭矿山”，凤仪丰乐砗厂在该18个矿山名录范围。2017年6月3日，大理市国土资源局作出大市国土资矿决字〔2017〕第22号《注销采矿许可证决定书》，决定对丰乐砖厂的采矿许可证依法予以注销，同时作出《关于限期清除凤仪丰乐砖厂页岩矿矿区生产生活设施的通知》，载明“现凤仪丰乐砖厂采矿许可期限已满，且延续登记条件已不具备，根据矿产资源法相关规定，依法注销风仪丰乐砖厂持有的采矿许可证，同时对矿区予以关闭，根据大理市政府对凤仪丰乐砖厂页岩矿矿区开展环境恢复治理的工作部署，将对矿山环境恢复治理工作，现通知凤仪丰乐砖厂于2017年7月23日前自行将矿区内所有生产生活设施清（移）除矿区外，逾期不清除的将依法予以强制清场移除，由此造成的所有后果和责任由风仪丰乐砖厂承担。2018年6月24日，大理市人民政府办公室对大理经济技术开发区管委会、大理旅游度假区管委会、大理海东开发管委会、各乡镇人民政府、市级各有关单位作出大市政办发【2018】84号《大理市人民政府办公室关于开展非煤矿山排查整治专项行动的通知》，要求针对中央环境保护督察中发现的洱海流域非煤矿山存在的问题，根据大政办电【2018】26号《大理白族自治州人民政府办公室关于开展大理州非煤矿山排查整治专项行动的通知》的安排部署，于2018年6月24日至30日在全市洱海流域范围内开展非煤矿山排查整治专项行动，同时市人民政府成立大理市非煤矿山排查整治工作领导小组，2018年6月25日，凤仪镇政府对丰乐砖厂发出《关于限期拆除非煤矿山（砖厂）生产及生活设施的通知》，要求丰乐砖厂于2018年6月25日前将矿山（砖厂）的生产生活设施及时拆除并搬离现场，同时自行撤除所有的建（构）筑物，未按要求进行自行拆除或拆除不彻底的，凤仪镇人民政府将按照上级相关精神，于2018年6月26日开始牵头组织相关部门依法进行强制拆除。2018年6月27日至30日凤仪镇政府组织对丰乐砖厂的砖窑、机器设备进行强制拆除。2018年12月31日，根据大理市非煤矿山整治工作领导组办公室《大理市非煤矿山整治工作领导组办公室关于再次彻底干净拆除洱海流域已关闭非煤矿山生产生活设施工作的紧急通知》要求，凤仪镇政府再次将丰乐砖厂的办公室、餐厅、宿舍拆除，仅有大门、围墙未拆。凤仪镇政府在两次强拆过程中，丰乐砖厂均在现场配合凤仪镇政府拆除工作，拆除后的机器设备由丰乐砖厂处理。后丰乐砖厂向凤仪镇政府提出赔偿损失的请求，凤仪镇政府于2018年7月18日作出凤政信告字【2018】18号《关于对赵佑同志信访事项的告知书》，决定对丰乐砖厂的申请不予受理，丰乐砖厂遂提起行政诉讼。一审法院认为，丰乐砖厂有权向人民法院提起行政诉讼。大理市非煤矿山排查整治工作领导小组系大理市政府成立的组织机构，凤仪镇政府根据大理市非煤矿山整治工作领导组办公室下发的文件对丰乐砖厂页岩矿矿区开展环境恢复治理工作，因此大理市政府是适格的被告。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”，丰乐砖厂的《采矿许可证》《安全生产许可证》的许可期限均于2017年4月3日到期，且《采矿许可证》已被大理市国土资源局注销，同时对矿区予以关闭。凤仪镇政府基于公共利益需要，先后两次对丰乐砖厂进行强制执行，具有事实、政策及法律依据，但未严格按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序执行，其强制拆除丰乐砖厂的程序违法，但违反法定程序并未导致丰乐砖厂的合法权益受到损害。在拆除过程中，丰乐砖厂均在现场配合凤仪镇政府拆除，拆除后的机器设备等已由丰乐砖厂处理，丰乐砖厂称被拆除的材料及设备未归还等理由无事实依据，丰乐砖厂未举证证明其合法权益受损的具体事实，因此应承担举证不能的法律后果。丰乐砖厂所主张的向农民租赁农地的租金与凤仪镇政府的强制执行的行政行为不存在法律上的因果关系，其租赁农地的风险、责任，应由丰乐砖厂自行承担。故，丰乐砖厂主张12779966元的行政赔偿请求无事实和法律依据不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第六十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认大理市人民政府、凤仪镇政府强制拆除丰乐砖厂的行政行为违法；驳回丰乐砖厂行政赔偿的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由丰乐砖厂负担。在二审中，各方当事人均无新证据提交。对一审法院认定事实，丰乐砖厂认为《关于对57个非煤矿山处置工作意见》对越界开采行为是责令限期改正，而不是一审判决认定的吊销采矿许可证和关闭矿山。丰乐砖厂没有收到过《关于限期清理凤仪丰乐砖厂页岩矿矿区生产生活设施的通知》。拆除后的机器设备已不是完好的。一审遗漏认定2018年6月13日凤仪镇政府下发的《关于对凤仪辖区非煤矿山及来料加工企业进行全面停业整顿的通知》。凤仪镇政府则认为一审认定其强制执行错误，其没有牵头强制拆除的行为。大理市人民政府认为《大理市人民政府办公室关于开展非煤矿山排查整治专项行动的通知》没有经过举证质证，没有成立过非煤矿山排查整治工作领导小组。拆除行动其没有参加。对一审认定的当事人无异议的事实，本院予以确认。另查明，丰乐砖厂于2019年2月18日被注销，其组成形式为为个人经营。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，丰乐砖厂称未收到大理市国土资源局作出的《关于限期清除凤仪丰乐砖厂页岩矿矿区生产生活设施的通知》，凤仪镇政府和大理市人民政府也不能举证证明向丰乐砖厂送达过该通知。而2018年6月25日凤仪镇政府对丰乐砖厂发出《关于限期拆除非煤矿山（砖厂）生产及生活设施的通知》并未给丰乐砖厂合理的拆除时间（要求当天就拆除），没有听取丰乐砖厂的陈述、申辩，凤仪镇政府称系丰乐砖厂主动要求协助拆除并无证据证实。故此，大理市人民政府、凤仪镇政府未依照法律规定对丰乐砖厂进行强制拆除，一审确认大理市人民政府、凤仪镇政府强制拆除丰乐砖厂的行为违法并无不当。至于是否应当赔偿丰乐砖厂的损失。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法，但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，大理市人民政府、凤仪镇政府的拆除行为虽然违反了法定程序，但大理市人民政府、凤仪镇政府的拆除行为是依照凤仪镇政府的《关于限期拆除非煤矿山（砖厂）生产及生活设施的通知》实施的，丰乐砖厂并未提交证据证明大理市人民政府、凤仪镇政府在实施本案被诉拆除行为中存在方法、措施等不当，对其合法权益造成了不应有的损害，故其主张11860586元的损失无事实依据，本院不予支持。对于丰乐砖厂提出的赔偿其变压器、地磅秤等机器设备的主张，因丰乐砖厂仅提供了机器被拆除后的现场照片，并未提供变压器、地磅秤等机器设备被损坏的证据，故丰乐砖厂的该项诉讼请求因无证据证实不予支持。至于租赁农地的租金，因凤仪镇政府的强制拆除不是丰乐砖厂关停的原因，丰乐砖厂是由于采矿许可证被注销而不能生产，故此，其租赁农地的租金与凤仪镇政府的拆除行为没有法律上的因果关系，凤仪镇政府对此不负赔偿责任。至于丰乐砖厂是否构成犯罪，不属本案审理范围。综上，丰乐砖厂赵佑与凤仪镇政府的上诉理由均不能成立，上诉请求均应不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人大理市凤仪镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  田奇慧审判员  张庆泽审判员  苏静巍二〇一九年十二月二十四日书记员  江 娜