云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终866号上诉人（一审原告）镇雄县乌峰四利采石场。住所地：云南省镇雄县乌峰镇五谷村石梯子村民组。负责人：李刚强。委托代理人李发嘉，北京市盈科（广州）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人李辉，北京市盈科（广州）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）镇雄县人民政府。住所地：云南省镇雄县中山路127号。法定代表人张洪坤，代理县长。委托代理人付业果，云南滇东北（镇雄）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人镇雄县乌峰四利采石场（以下简称采石场）因与镇雄县人民政府（以下简称县政府）确认违法和行政赔偿诉讼一案，不服云南省昭通市中级人民法院（2019）云06行初76、77号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月7日受理后，依法组成合议庭，于2019年12月9日对本案进行了调查询问。上诉人采石场的委托代理人李发嘉、李辉，被上诉人县政府的委托代理人付业果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实：采石场于2008年12月24日依法登记成立为个体工商户，经营者为杨弟平，经营地址在原镇××××五谷办事处石梯社。2011年5月17日，原个体工商户注销，转型登记为个人独资企业，投资人为李刚强。期间于2010年9月、10月分别取得采矿许可证和安全生产许可证，其中采矿许可证有效期至2015年9月14日，安全生产许可证有效期至2016年10月30日。2015年12月30日，采石场取得安全标准化三级企业证书，有效期至2018年12月29日。2013年6月28日、2014年8月26日、2015年6月1日，镇雄县国土资源局三次以越界开采为由，对采石场作出镇国土资矿罚字（2013）4号、(2014）4号、(2015）3号行政处罚决定书，处罚内容包括没收非法所得、罚款合计6000元，以及退回合法矿区范围开采。采石场对三次行政处罚决定均未提出行政诉讼，并履行了缴纳罚款的义务。2019年4月11日，采石场以县政府为被告提起行政诉讼，认为副县长成旭于2014年12月2日带领相关部门工作人员到采石场现场，以影响镇牛二级公路建设为由，口头责令采石场立即停止开采生产经营，该行为违反行政处罚法的规定，故诉请判决确认县政府责令停产停业的行政行为违法，并赔偿其经济损失40458138.75元。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，起诉必须有事实根据。本案中，采石场诉称县政府于2014年12月2日以影响镇牛二级公路建设为由对其作出责令停产停业的行政行为，要求确认县政府行政行为违法并对其造成的损失进行赔偿，但采石场并未提交合法有效证据证明县政府对其作出过责令停产停业的行政处罚行为，也未举证证明镇牛二级公路的修建对其矿区造成影响。采石场以县政府副县长成旭是责令停产停业行为的具体实施人为由，要求其出庭作证，一审法院结合工作实际，依法调取了成旭副县长的书面情况说明，根据该情况说明，成旭副县长确实在2014年12月初带领相关职能部门的工作人员到达采石场，但并未代表县政府对采石场作出停产停业的处罚，而是要求镇雄县国土资源局对采石场是否存在越界开采进行调查处理，此内容与镇雄县国资源局2015年6月1日对采石场作出的镇国土资矿罚字（2015）3号行政处罚决定能够相互印证，予以确认。综上，对采石场作出行政处罚的机关是原镇雄县国土资源局，而非县政府，其起诉县政府对其作出责令停产停业行政处罚无事实依据，不符合法定起诉条件，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回采石场的起诉。采石场上诉请求:撤销一审行政裁定，指令一审法院继续审理。事实及理由：1.县政府对采石场责令停产停业行为的事实客观存在。一审裁定认为采石场没有提交合法有效的证据证明县政府对其作出过责令停产停业的行政处罚行为系事实认定错误。以上事实有下列证据予以证明：第一，采石场负责人李刚强的陈述，证明副县长成旭在2014年12月2日带领相关部门人员到采石场，告知其因镇雄至牛场二级公路建设需要，责令采石场立即停止一切开采生产活动，并称对造成的损失政府一定会给解决。采石场当天停止生产，至今赔偿仍未予解决。第二，2015年县政府督导室以镇政督（2015）6号文件要求对采石场矿山进行拆迁，并责令镇雄县住房与城乡建设局、镇雄县国土资源局于2015年6月30日前督办完成拆迁，尽管事后并未进行拆迁，但显然县政府不仅责令采石场停止开采，还想对采石场进行拆迁。第三，采石场的经营者与时任县委书记、县长的短信沟通记录。县长并未否定该行政行为的存在，而是回复会转交镇雄县国土资源局依法依规处理。但镇雄县国土资源局后来对是否存在该行政行为予以回避。第四，采石场在2015年4月至2017年6月期间多次书面请求县政府处理因停产停业给其造成的经济损失，县政府对其责令采石场停止开采的行政行为同样一直未予否认。第五，2018年7月开始，就县政府责令采石场停产停业违法行为的问题，采石场在多次要求县政府解决无果后，不得已向中纪委等各级纪委反映其违法行为。镇雄县委、县政府领导得知该情况后对责令停止开采行为是明知的亦未否认。第六，证人证言与李刚强陈述、成旭书面情况说明等证据相印证，证明县政府责令采石场停产停业行为的存在，同时证明采石场自2014年12月初被叫停后至今未开采。第七，镇雄县副县长成旭出具的情况说明承认，镇牛公路施工单位认为若采石场继续开采，将对公路、路基造成破坏，应施工单位要求，其确实于2014年12月初带领相关部门人员到矿山现场责令采石场停止开采生产，尽管其辩称“发现可能存在越界开采的行为，当时在现场就要求暂停开采”，显然，县政府确实向采石场作出了停止开采的行政行为，至于该行政行为是否合法，需要县政府举证证明，且其辩称与其证明的施工单位要求逻辑上不相符，故可能存在越界开采而当场就要求暂停开采，明显不符合事实。2.一审裁定适用法律错误。第一，采石场是针对县政府作出的责令停止开采行政行为提起诉讼，而并非针对镇雄县国土资源局的行政处罚行为起诉，至于县政府作出的责令停止开采行政行为的法律性质需实体审理后进行法律判断，一审法院进行驳回明显不公。第二，镇雄县副县长成旭于2014年12月2日带领相关部门领导人员到矿山现场向采石场作出责令停止开采的行政行为属于履职行为，依法属于代表县政府作出的行政行为，因此一审裁定认为其并未代表县政府作出停产停业的处罚，显然适用法律错误。第三，一审裁定适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款驳回起诉，属于适用法律错误。县政府答辩称：第一，县政府不是本案适格的被诉主体。根据《中华人民共和国国土资源行政处罚办法》第二条规定，对采石场越界开采行为有权实施行政处罚，且依法对采石场作出行政处罚决定的机关系镇雄县自然资源局（原镇雄县国土资源局），县政府未对采石场越界开发开采违法行为作出过相关行政处罚。镇牛二级路的修建对采石场矿产资源也不存在压覆，县政府也未对采石场作出过任何拆迁处理决定。第二，采石场许可证批准的矿区范围与采石场实际进行开采的范围不符，其开采行为属于越界开采的违法行为，经镇雄县自然资源局于2013年5月27日向采石场下达镇国土通字（2013）第14号责令停止矿产违法行为通知书，并于2013年6月5日依法对采石场法定代表人进行了询问，其法定代表人李刚强已确认了采石场越界开采这一违法事实，镇雄县自然资源局于2013年6月28日对采石场下达镇国土资矿罚字（2013）4号行政处罚书。后因采石场持续越界开采，镇雄县自然资源局分别于2014年8月26日下达镇国土资矿罚字（2014）4号行政处罚书，于2015年6月1日下达镇国土资矿罚字（2015）3号行政处罚书，且采石场对部分行政处罚进行了履行。镇雄县自然资源局所作出的行政处罚决定程序合法，认定事实清楚。第三，采石场诉讼已经超过起诉期限。镇雄县自然资源局最后一次作出行政处罚决定为2015年6月1日，签收为2015年6月5日，故根据行政诉讼法第四十六条第一款，本案已经超过起诉期限。本院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合“有具体的诉讼请求和事实依据”的规定。本案采石场诉请要求确认县政府对其作出口头停产停业的行政行为违法，并要求赔偿其经济损失40458138.75元，但其举证的李刚强陈述、镇政督（2015）6号等文件及短信沟通记录和多次反映情况，并不能证明县政府曾作出口头责令采石场停产停业行政行为的事实。而镇国土资矿罚字（2015）3号行政处罚决定能够印证成旭的《情况说明》中要求镇雄县国土资源局调查采石场是否存在越界开采并进行处理的事实情况，故采石场认为县政府存在口头责令其停产停业并无事实依据，对采石场的上诉理由本院不予支持。需要指出的是，一审法院在本案中以（2019）云06行初76、77号对确认违法诉讼和行政赔偿诉讼分别立案，将两案在一个裁定中予以评判不当。但基于上述分析，一审驳回采石场起诉并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  苏静巍审判员  张庆泽审判员  田奇慧二〇一九年十二月二十六日书记员  杨 涛