云南省大理白族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云29行初20号原告苏正新，男，1970年9月6日生，汉族，务农，云南省宾川县人，住宾川县。原告李桂瑾（系苏正新之妻），1971年10月10日生，汉族，务农，云南省宾川县人，住宾川县。原告苏文兵（系苏正新之父），1948年10月6日生，汉族，务农，云南省宾川县人，住宾川县。原告李航（系苏正新、李桂瑾之子），1991年12月6日生，汉族，务农，云南省宾川县人，住宾川县。原告刘杰（系苏正新、李桂瑾之女），1997年9月6日生，汉族，务农，云南省宾川县人，住宾川县。五原告共同委托代理人陈德金，云南展腾律师事务所律师。特别授权代理。五原告共同委托代理人王正华，云南展腾律师事务所（实习）律师。被告宾川县人民政府。住所地：宾川县金牛镇金叶路行政综合办公区。法定代表人杨泽亮，县长。出庭负责人杨武，副县长。委托代理人陶燕清，云南星震（宾川）律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人环海钊，云南星震（宾川）律师事务所律师。特别授权代理。原告苏正新、李桂瑾、苏文兵、李航、刘杰诉被告宾川县人民政府土地行政征收一案，于2019年3月13日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案，并于当日向宾川县人民政府送达起诉状副本及应诉通知书；因被告宾川县人民政府于2019年4月30日申请协调处理本案，本院依法扣除审限，并于2019年8月20日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告苏正新、李桂瑾、苏文兵、李航、刘杰及其共同委托代理人陈德金、王正华，被告宾川县人民政府负责人杨武、委托代理人陶燕清、环海钊均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年7月3日，宾川县人民政府作出宾政复[2014]165号《宾川县人民政府关于宾川县龙井路片区建设征占用土地房屋拆迁补偿方案的批复》，批准宾川县金牛镇人民政府实施《宾川县龙井路片区建设征占用土地房屋拆迁补偿方案》，原告苏正新、李桂瑾、苏文兵、李航、刘杰认为其土地和房屋被征收后，被告宾川县人民政府至起诉前未对其进行安置补偿。原告苏正新、李桂瑾、苏文兵、李航、刘杰诉称，请求：1．请求确认被告征收原告享有使用权的位于总府庄村祥宁公路下的1.729亩集体土地（包括宅基地154平方米及其上面的房屋）的安置补偿行政行为违法；2.责令被告采取给原告另行划定相等面积并且条件相当的宗地补偿的补救措施；3．本案诉讼费用由被告承担。主要事实及理由：（1）原告苏正新等5人系宾川县金牛镇李相社区居委会总府庄村村民，是总府庄村祥宁公路下1.729亩集体土地的合法使用权人（包括宅基地154平方米及其上面的房屋）。2018年8月10日，宾川县金牛镇人民政府向原告作出《限期办理征地手续通知书》，告知原告的1.729亩土地已被被告纳入征地范围，并责令原告户于2018年8月17日前办理完征地手续、全面拆除该地块上的建筑物并将土地交被告使用。2018年9月19日，宾川县人民政府在没通知原告、且原告不在场的情况下，强制拆除原告家宅基地上的房屋及其附属设施、强制挖除土地上的附着物（石榴树）。在土地征收的整个流程中，原告仅仅收到《限期办理征地手续通知书》。同时，该土地的征用目的并非是征地审批中所称的公共管理、公共服务，而是把土地卖给开发商，建设金城印象2期。在行政行为过程中也未保障行政相对人的权利，也并非是征地审批中所称无人申请听证，而是政府直接剥夺了行政相对人的知悉权、监督权、听证权。政府竟然在没有任何相关非规范性文书的情况下，强制拆除原告的石榴树、住宅及其附属物，并且实际征收了该土地。（2）行政征收、行政强制执行，应当依照相关法律规定的程序依法进行，对行政相对人的权利予以考虑和保障。宾川县人民政府仅凭借一张内容存在瑕疵的《限期办理征地手续通知书》，忽视行政征收、行政强制执行的法定程序，擅自扩大、增加自己的行政强制执行权；直接不顾行政相对人的土地承包经营权、宅基地批复、房屋的所有权、石榴树的所有权；限制、减少行政相对人的知悉权、监督权、听证权。政府部门应当依照政府权力清单以及法定的办事流程依法行政，为了公共利益是有权对土地进行征收，但行政相对人应当得到合理补偿。原告苏正新、李桂瑾、苏文兵、李航、刘杰向本院提交以下证据：第一组证据：原告苏正新、李桂瑾、苏文兵、李航、刘杰的《居民身份证》复印件各一份，拟证明原告的身份情况。第二组证据：《宾川县国土资源局关于宾川县金牛镇李相社区总府庄村苏正新反映位于总府庄村祥宁路下宅基地及土地被征收等问题信访的答复》复印件一份，拟证明苏正新户在龙井路片区享有合法经营的土地1.729亩，宾川县国土资源局已对苏正新户2002年12月16日宅基地批复的四至界限征收土地范围进行核实。第三组证据：《限期办理征地手续通知书》复印件一份，拟证明苏正新户在龙井路××1.729亩土地属于征地范围，并且金牛镇人民政府要求苏正新户办理相关征地手续。第四组证据：《宾川县村镇宅基地使用证》复印件一份，拟证明苏正新户在2002年12月26日合法取得154平方米的宅基地。第五组证据：《农村社员建房用地申请》复印件一份，拟证明苏正新户经申请在祥宁公路下批得0.23亩的地宅基地。第六组证据：《证明》复印件一份，拟证明苏正新户仅有在村委会龙井路的土地已被征用，其余不再有土地。第七组证据：农地承包权证（2007）第F54353号《农村土地承包经营权证》复印件一份，拟证明苏正新、李桂瑾、李航、刘杰四承包土地1.52亩的情况。第八组证据：宾川县金牛镇李相社区居民委员会的《证明》复印件一份，拟证明苏文兵与苏正新共同生活，由苏正新供养。第九组证据：苏文兵户口册复印件一份，拟证明苏文兵户口册名下只有其一个人。被告宾川县人民政府辩称，（1）被告在2014年7月3日已出具宾政复[2014]165号文件批复，同意批准实施宾川县金牛镇人民政府草拟的《宾川县龙井路片区建设征占用土地房屋拆迁补偿方案》，并于2014年9月5日张榜公布了《宾川县人民政府关于县城龙井路征地拆迁相关事项的通告》，明确补偿标准按照（宾政复[2014]165号批复）执行。本案中，原告诉请确认被告安置补偿行政行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告就被告的安置补偿行为直接提起诉讼，应在《宾川县人民政府关于县城龙井路征地拆迁相关事项的通告》公布后六个月内提出，而原告直到2019年3月13日才提起诉讼，已超过起诉期限，应依法驳回起诉。（2）《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十条的规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。《土地管理法实施条例》（国务院令第653号）第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。依据以上法律规定，对集体土地征收补偿安置方案不服，裁决（复议）前置，是此类案件救济的法定途径。本案中原告对安置补偿行为、方案有争议，应当先提起行政机关裁决或复议，直接向法院起诉不符合法定程序，应依法驳回原告的起诉。（3）宾川县金牛镇人民政府拟定《宾川县龙井路片区建设征占用土地房屋拆迁补偿方案》后，依法向被告进行请示，被告研究后依法作出了《宾川县人民政府关于宾川县龙井路片区建设征占用土地房屋拆迁补偿方案的批复》，并依法将征地事项进行了通告，征地部门还对原告进行了调查，补偿方案的制定程序符合法律规定。《宾川县龙井路片区建设征占用土地房屋拆迁补偿方案》确定的补偿标准符合《土地管理法》和《云南省土地管理条例》的有关规定，对原告的征地补偿也严格按照“补偿方案”执行且同意支付，本案征收原告土地的安置补偿行为合法，由于原告一直未同意该方案而拒绝领取。（4）《土地管理法实施条例》（国务院令第653号）第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县土地行政主管部门组织实施。按照上述法律规定，县人民政府只负责征地补偿、安置方案的批准，征地工作具体由行政主管部门组织实施。本案中，宾川县人民政府在征地中也仅仅是作出宾政复[2014]165号批复，同意批准实施《宾川县龙井路片区建设征占用土地房屋拆迁补偿方案》，并未参与征地方案的实施和征地安置补偿。而宾川县人民政府的批复是行政机关内部的行政审批行为，批复内容对行政相对人不直接发生法律效力，对相对人权利义务产生直接影响的是下级机关的具体行政行为，而非该批复行为。因此，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，本案原告提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。被告宾川县人民政府向本院提交以下证据：第一组证据：《统一社会信用代码证书》复印件一份、《法定代表人身份证明》原件一份、《居民身份证》复印件一份，拟证明宾川县人民政府的主体资格。第二组证据：宾政复[2014]165号《宾川县人民政府关于宾川县龙井路片区建设征占用土地房屋拆迁补偿方案的批复》及附件《宾川县龙井路片区建设征占用土地房屋拆迁补偿方案》复印件一份，拟证明宾川县人民政府制定了宾川县龙井路片区建设征用土地房屋拆迁补偿方案，并同意批准实施。第三组证据：《调查记录》复印件一份，拟证明2014年8月16日，李相社区陈仕兵主任、张素云就征地事宜向苏正新进行调查。第四组证据：宾政通[2014]10号《宾川县人民政府关于县城龙井路征地拆迁相关事项的通告》复印件一份，拟证明2014年9月5日，宾川县人民政府已经将拟征地范围、位置、拆迁补偿标准等进行通告。第五组证据：《宾川县县城龙井路建设征收土地面积公示表》，拟证明2014年10月15日，相关部门已经对征地面积进行调查并进行公示。第六组证据：《宾川县2014年度第一批城镇建设用地权属情况汇总表》复印件一份，拟证明2014年10月，宾川县国土资源局对拟征用土地权属进行了调查并汇总。第七组证据：宾国土资专[2014]86号《宾川县国土资源局关于对宾川县2014年度第一批城镇建设用地的规划审查意见》复印件一份，拟证明宾川县国土资源局于2014年10月21日出具审查意见，同意规划通过初审。第八组证据：大国土资规预[2014]64号《大理州国土资源局关于对宾川县2014年度第一批城镇建设用地的规划审查意见》复印件一份，拟证明大理州国土资源局经审查，于2014年10月31日出具审查意见，原则性同意通过规划审查。第九组证据：宾国土资听告字[2014]第10号《听证告知书》、《送达回证》、《不需听证的证明》复印件各一份，拟证明2014年11月7日，宾川县国土资源局已经将拟征用李相社区居民委员会总府庄村民小组土地的情况和村民小组有听证的权利告知该村民小组，该村民小组表示不需听证。第十组证据：编号（2014-11）宾川县2014年度第一批城镇建设项目用地《征收集体土地协议书》复印件一份，拟证明2014年11月11日，宾川县国土资源局与宾川县金牛镇太和社区居民委员会第二村民小组签订了征地协议。第十一组证据：《宾川县人民政府关于宾川县2014年度第一批城镇建设用地征地补偿标准合法性、安置途径及履行征地程序的说明》复印件一份，拟证明2014年11月13日，宾川县人民政府说明2014年度第一批城镇建设用地征地补偿标准合法、安置途径为货币安置、征地履行程序为：征地调查、召开群众座谈会、组织听证、现场踏勘、勘测定界、拟定征地补偿方案和安置方案、签订土地征收补偿协议书。第十二组证据：《宾川县人民政府关于宾川县2014年度第一批城镇建设用地征地缴纳坝区耕地质量补偿费的承诺》复印件一份，拟证明2014年11月13日，宾川县人民政府承诺按规定足额缴清坝区耕地质量补偿费。第十三组证据：《宾川县人民政府关于宾川县2014年度第一批城镇建设用地有偿使用费情况的说明》复印件一份，拟证明2014年11月13日，宾川县人民政府出具说明，向省、州国土资源部门报告应上缴的费用已准备就绪。第十四组证据：《建设项目用地呈报材料“一书四方案”》复印件一份，拟证明宾川县国土资源局依照程序编制了建设用地项目呈报材料“一书四方案”。第十五组证据：《宾川县2014年度第一批城镇建设用地土地分类面积表》复印件一份，拟证明宾川县国土资源局聘请云南同元土地事物有限责任公司制作了土地分类面积表。第十六组证据：《宾川县国土资源局关于宾川县2014年度第一批次城镇建设项目用地征地补偿标准符合现行规定标准的说明》复印件一份，拟证明宾川县2014年度第一批城镇建设项目用地补偿标准符合现行规定标准。第十七组证据：宾国土资专[2014]91号《宾川国土资源局关于宾川县2014年度第一批城镇建设项目用地农用地转用及土地征收的请示》复印件一份，拟证明2014午11月17日，宾川县国土资源局就农用地转用、土地征收方案向大理州国土资源局请示。第十八组证据：宾国土资[2014]57号《宾川县国土资源局关于宾川县2014年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的审查报告》复印件一份，拟证明宾川县2014年度第一批城镇农用地转用及土地征收符合土地管理法律法规的有关规定。第十九组证据：大国土资征[2014]87号《大理州国土资源局关于宾川县2014年度第一批城镇建设用地农用地转用及土地征收的请示》复印件一份，拟证明2014年12月11日，大理州国土资源局就农用地转用、土地征收方案向云南省国土资源厅请示。第二十组证据：大国土资征[2014]88号《大理州国土资源局关于宾川县2014年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的审查报告》复印件一份，拟证明宾川县2014年度第一批城镇农用地转用及土地征收符合土地管理法律法规的有关规定。第二十一证据：大理白族自治州人力资源和社会保障局《关于宾川县2014年度第一批城镇建设项目用地被征地农民社会保障措施的审核意见》复印件一份，拟证明大理白族自治州人力资源和社会保障局经审查，同意宾川县2014年度第一批城镇建设用地被征地农民保障措施。第二十二证据：云国土资复[2014]486号《云南省国土资源厅关于宾川县2014年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》复印件一份，拟证明云南省国土资源厅经审查，同意宾川县国土资源局上报的农用地转用方案。第二十三组证据：宾政通[2015]5号《宾川县人民政府关于宾川县2014年度城镇批次用地土地征收及转用方案通告》复印件一份，拟证明宾川县人民政府就征地项目名称、土地位置、设计村组及面积、土地补偿安置标准进行了通告。第二十四组证据：《现场照片》9张，拟证明苏正新户房屋拆出之前的状况。第二十五组证据：宾政复[2014]291号《宾川县人民政府关于龙井路土地征收安置方式的批复》复印件一份，拟证明宾川县政府同意龙井路片区征占用土地不再进行土地返还安置，以货币化补偿。第二十六组证据：宾川县城市管理综合行政执法局《关于罗燕、苏志萍、苏正新等5户违法建筑进行认定的函》彩印件一份，拟证明苏正新等五户坐落于金牛镇阳光小区西南侧的房屋建设因未办理建设工程规划许可证属于违法建筑。第二十七组证据：《宾川县城市管理综合行政执法局限期拆除通知书》彩印件一份，拟证明苏正新户在金牛镇阳光小区西南侧的房屋建设违反《中华人民共和国城乡规划法》限期强制拆除。第二十八组证据：《关于宾川县金牛镇李相社区总府庄村苏正新户在龙井路片区范围内被征用土地问题的情况说明》原件一份，拟证明对该片区拆迁的政策依据和对苏正新户不予认定为拆迁户的理由依据进行说明。第二十九组证据：《土地承包情况摸底调查表》复印件各一份，拟证明苏正新户土地承包情况。第三十组证据：《宾川县产权登记申请表》，《宾川县房屋所有权登记审批表》、《产权房屋或宅基地位置图》、《证明》、宾政办复（2004）138号《宾川县人民政府办公室对祥宾公路指挥部关于祥宾公路宾川段建设全拆迁重新安置户减免税费的批复》复印件各一份，拟证明苏正新父亲将房子过户到苏正新名下时办理房屋产权证过户时提供的资料。经庭审质证，宾川县人民政府对原告苏正新、李桂瑾、苏文兵、李航、刘杰提交的证据发表如下质证意见：对第一、二、三、四、五、七、八、九组的证据三性无异议，但第二组证据证实征地实施单位是宾川县国土资源局，而不是本案被告；第三组证据证实征地工作的实施主体是金牛镇人民政府，县政府并未参与；对第六组证据的三性不予认可。原告苏正新、李桂瑾、苏文兵、李航、刘杰对被告宾川县人民政府提交的证据发表如下质证意见：对被告提交的第一、五、六组证据的证据三性予以认可；第二、三、四组证据不符合证据三性，不予认可；第七、八、九、十组证据仅能证明征地行为合法性，不能证明原告方诉讼请求安置补偿行政行为的合法性，且与本案不具有关联性；第十一组合法有效，但仅证明了县政府勘察的内部实施措施，被告方并未履行，与本案有关联性的部分予以认可；第十二至第二十二组证据来源合法，内容真实，但与本案待证事实无关联性；第二十三组证据是县政府内部行为，与本案诉请无关联性；第二十四组证据符合证据三性；第二十五组证据来源合法，内容客观真实，但与本案待证事实不具有关联性；第二十六组证据来源合法、内容不客观真实，原告是2011年建房，当时只要有宅基地批复就可以建盖，不需要办理准建许可证；第二十七组证据来源合法，内容不符合法律规定，同时程序不合法，不能作为本案有效证据。第二十八组证据是在开庭后是2019年8月28日作出的，不符合证据三性；对第二十九组证据的内容真实性无异议，但对合法性不予认可；第三十组证据产权变更的相关情况表属实，批复与本案不具有关联性，不符合证据三性。本院对上述证据认证如下：原告苏正新、李桂瑾、苏文兵、李航、刘杰提交的第一、二、四、五、七、九组证据、被告宾川县人民政府提交的第一至二十九组证据具有合法性、客观性，且与本案待证事实、情节存在关联，属有效证据，应作为认定案件事实的依据；原告苏正新、李桂瑾、苏文兵、李航、刘杰提交的第八组证据、被告宾川县人民政府提交的第三十组证据与本案无关联，不能作为认定案件事实和裁判的依据。经审理查明，原告苏正新户经申请建房用地，2002年12月26日宾川县国土资源局向原告苏正新户颁发了宾国土资复字（2002）第84号《宾川县村镇宅基地使用证》，苏正新户获得批准建房用地154平方米。后原告户未办理《建设工程规划许可证》，在该土地上建盖彩钢瓦房屋等建筑物。宾川县人民政府于2007年7月30日向原告苏正新、李桂瑾、李航、刘杰颁发了“农地承包权证（2007）F54353号”《农村土地承包经营权证》，承包证载明：承包地总面积为1.52亩。2014年3月25日宾川县城市管理综合行政执法局以苏正新户在阳光小区西南侧加盖的房屋（建筑物）违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定为由，向苏正新户下发《限期拆除通知书》，限期自行拆除违法建筑。宾川县人民政府于2014年启动涉及原告苏正新户在内的土地及房屋征占用工作，于2014年7月3日批准实施《宾川县龙井路片区建设征占用土地房屋拆迁补偿方案》，但一直未与苏正新户达成补偿协议。2014年9月5日宾川县人民政府发布了宾政通[2014]10号《宾川县人民政府关于县城龙井路征地拆迁相关事项的通告》，宾川县金牛镇人民政府于2018年8月10日向苏正新户发出《限期办理征地手续通知书》，告知其户位于龙井路××土地××县城龙井路片区征地范围，其户一直未签订征地协议，现责令其户于2018年8月17日前办理完征地手续、全面拆除该地块上的建筑物及构筑物并将土地移交县人民政府使用，逾期不办理的，县人民政府将依法收回土地，所产生的一切后果由其户自行承担。原告户的彩钢瓦房屋等建筑物及附着物已被强制拆除，其户涉案的1.729亩土地及附着物已实际被征占用。本院认为，一、被告宾川县人民政府的诉讼主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。在案证据宾政通[2014]10号《宾川县人民政府关于县城龙井路征地拆迁相关事项的通告》，是以宾川县人民政府的名义发布，因此宾川县人民政府是本案适格的被告。二、原告的起诉是否超过法定起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案被告宾川县人民政府自征收原告户的土地及地上附着物后一直未原告户签订补偿协议，未履行安置补偿职责，原告户土地及地上附着物已被拆除，已实际征占用了原告户的土地，原告于2019年3月13日提起行政诉讼，其起诉未超过法定起诉期限。三、被告征收原告的土地及地上附着物的行政行为是否合法及被告应否对原告安置补偿问题。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”、第七十六条规定“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”被告宾川县人民政府在征收原告户的土地及地上附着物后，没有对原告户进行安置补偿，政府已实际征占用原告户的土地及附着物，被告宾川县人民政府对征用原告户的154平方米宅基地及附着物等未予安置补偿违法，被告宾川县人民政府应采取相应补救措施，给予原告户妥善安置补偿。四、本案关于征用集体土地的土地补偿费兑付给集体合法。综上，原告的诉讼请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十六条第二款、第七十二条、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告宾川县人民政府对征收原告苏正新、李桂瑾、苏文兵、李航、刘杰的土地后未履行安置补偿职责的行为违法；二、责令被告宾川县人民政府在法定期限内采取补救措施，对原告苏正新、李桂瑾、苏文兵、李航、刘杰户被征收的土地及地上附着物依法予以安置补偿。案件受理费人民币50元，由宾川县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  王梓静审判员  潘文举审判员  段阿云二〇一九年十二月二十三日书记员  张琪慧