吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终463号 上诉人（原审原告）杜秀英，女，汉族，现住长春市。 委托代理人田亚红，北京创为律师事务所律师。 委托代理人高亮，北京创为律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）长春市绿园区人民政府，住所地长春市绿园区和平大街2288号。 法定代表人薛文革，区长。 委托代理人李鹏，该区征收办工作人员。 委托代理人黄志红，吉林创一律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所地长春市人民大街10111号。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人钱朋斌，长春市司法局行政复议备案审核处处长。 上诉人杜秀英因诉被上诉人长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）、长春市人民政府（以下简称市政府）土地行政征收一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2018）吉01行初342号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审审理查明：2016年11月15日，长春市保障性安居工程领导小组下发《棚户区改造专题工作会议纪要》（长安组[2016]3号）文件，确定绿园区“正阳街西地块”为棚户区改造地块。该地块东起正阳街、西至延寿街、南起延年路、北至西安大路，占地面积约16万平方米。正阳街西棚户区改造项目共分两期，原告的房屋属于第二期项目征收范围内。2016年12月12日，绿园区征收部门作出《关于正阳街西棚户区改造项目确定征收范围的公告》对有关事宜进行了公告，并在现场进行了公示张贴。2017年12月21日，绿园区将该地块棚户区改造列入2018年度国民经济与社会发展计划。2018年3月1日至4月1日，绿园区征收部门对该地块征收范围内房屋的权属、区位、用途建筑面积等情况进行了调查登记，并将调查结果在征收范围内现场张贴，在网站、微信公众号上进行了公示。2018年4月20日，征收部门发布《正阳街西棚户区改造项目征询意见结果公示》征收范围内被征收人同意征收率为91%。2018年5月30日，绿园区政府召开第9次常务会议，会议同意发绿园区征收办拟定的正阳街西地块（二期）项目征收补偿方案（征求意见稿）。2018年6月5日绿园区政府发布了《关于对正阳街西地块（二期）项目征收补偿方案（征求意见稿）》，征求意见期限为30日。2018年7月5日，绿园区政府作出《关于正阳街西地块（二期）项目征收补偿方案》，并同时作出本案的《房屋征收决定》，对该决定在现场及吉林日报进行了公示。2018年7月6日，绿园区政府作出该地块棚户区改造的《社会稳定风险评估报告》并组织实施。同日，征收部门进行《被征收人选定评估机构权利义务告知书》，由被征收人推选代表抽签选择评估机构。2018年7月18日，评估机构对原告房屋作出评估报告。2018年7月24日，市规划局出具《关于确认正阳街西地块规划性质的复函》（长规函[2018]131号），确认该地块符合城乡规划和专项规划条件。2018年10月22日，市国土局出具《关于正阳街西地块棚户区改造项目用地符合土地利用总体规划的复函》（长国土函[2018]576号），确认该地块符合《长春市土地利用总体规划（2006-2020年）》。 另查明，为进一步保障征收补偿费用足额到位、专户存储、转款专用的要求，征收部门及征收实施单位已与长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司、中国建设银行股份有限公司长春大经路支行签订了《中国建设银行长春市伊通河流域棚户区改造及土地综合整治项目资金封闭管理协议补充协议》，明确了正阳街西地块全流程资金实施封闭监管。被告庭后提交了长春市绿园区房屋征收经办中心与长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司出具的《正阳街西二期棚改项目征收资金情况说明》，内容为：正阳街西二期棚户区改造项目由我中心具体实施，征收资金由长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司拨付。我中心签订征收补偿安置协议书后提出申请，由长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司将征收资金拨付至我中心指定账户，我中心以存单的形式发放到被征收人名下。目前已签订征收补偿安置协议书的被征收人均已领取了补偿款。同时，长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司提供了其2019年6月1日至6月30日的银行流水。 原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。因此，被告绿园区政府具有作出征收决定的行政职权。《征补条例》第八条至第十三条，对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制。据此，本案应重点审查下列内容：房屋征收决定是否基于公共利益；建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合征补条例规定，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；是否经过社会稳定风险评估；征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；房屋征收决定是否依法公告。 第一，房屋征收决定是否基于公共利益。本案中，4号《征收决定》征收目的系为进行棚户区改造，改善居民生活条件，该项目属于政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，征收目的符合《征补条例》第八条第五项规定的基于公共利益需要进行征收的情形。 第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。2018年12月21日，绿园区将该地块棚户区改造列入2018年国民经济和社会发展计划，符合年度计划。长春市规划局出具回函明确，案涉征收项目符合城市规划要求。长春市国土局出具回函亦明确，该项目符合相关土地利用总体规划的要求。因此，案涉征收项目符合上述要求。 第三，是否经过社会稳定风险评估。在案证据证明，案涉项目进行了社会稳定风险评估，确认案涉项目属于低风险，风险在可控范围内，同意项目实施。虽落款时间为2018年7月6日，即在4号《征收决定》（2018年7月5日）之后，但不影响行政行为的合法性。 第四，是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并根据征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，对征收补偿方案应否进行听证。本案中，绿园区政府组织相关部门召开常委会议，就拟定的征收补偿方案进行了论证，并在征收片区予以公示，公示期达30日。在征询意见期间未接到相关部门及被征收人的意见。因此，征收补偿方案的制定、修改及公示程序均符合法律规定。 第五，征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用。征收部门及征收实施单位已与长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司、中国建设银行股份有限公司长春大经路支行签订了《中国建设银行长春市伊通河流域棚户区改造及土地综合整治项目资金封闭管理协议补充协议》，明确了正阳街西地块全流程资金实施封闭监管。且长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司与长春市绿园区房屋征收经办中心在庭后提交《正阳街西二期棚改项目征收资金情况说明》及银行账户明细，进一步佐证了征收补偿费用足额到位，被征收人的权利能够得到保障。 第六，4号《征收决定》是否依法公告。在案证据证明，绿园区政府作出4号《征收决定》后进行了公告。 第七、原告的其他异议。根据《征补条例》第十二条规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会讨论决定。本案中，绿园区政府与2018年5月30日召开第9次常务会议，区政府主要领导及有关部门负责人均参加了会议对涉案项目进行了讨论。 综上，绿园区政府作出的4号《征收决定》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。市政府复议决定正确，程序合法。对原告要求撤销4号《征收决定》的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杜秀英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人杜秀英上诉称：请求撤销吉林省长春市中级人民法院作出的(2018)吉01行初342号行政判决,依法改判;本案的上诉讼费由两被上诉人承担。事实和理由：一、从征收目的上看,本次征收不符合公共利益目的。本次征收过程中,征收区域内建筑多为楼房，楼龄较新,房屋质量、配套设施均优良,并非危房集中、基础设施落后区域。被上诉人大拆大建行为,虽有“棚户区改造”名义却在行“商业开发”之实,其不符合征收目的之社会公共利益的合法性。二、从项目审批手续看,本次征收建设项目不符合相应的规划和年度计划,未依法进行社会稳定性风险评估等程序,其前置审批手续不合乎《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定。涉案征收决定文件系于2018年7月5日作出,而被上诉人提供的规划局复函(落款时间2018年7月24日)、国土局复函(落款时间2018年10月22日),以及相关的社会稳定性风险评估报告(落款时间2018年7月6日),一应文件均晚于涉案征收决定的作出时间，征收在前,论证在后,涉案征收决定缺乏事实法律根据,更违背“完善行政决策风险评估机制”的工作要求,也背离了《征补条例》第12条第1款的立法原意。被上诉人作出的房屋征收决定,在审批程序上不符合规划和年度计划,征收过程未进行科学论证，未征求群众意见，违反决策民主、程序正当基本原则。三、从安置补偿程序看,安置补偿方案的作出未切实征求公众意见,且补偿标准过低,致使上诉人的房屋以极不合理的过低价格被征收,有违民主公开、公平合理原则。四、原审法院证据认定采用双重标准,显失中立、公平、公正原则,其无故采纳被上诉人庭后提交的其他证据材料,有违行政诉讼举证责任倒置之证据规则。原审法院对后续被上诉人庭后提交的《正阳街西二期棚改项目征收资金情况说明》及相关长春城投伊通河改造房地产开发建设有限公司2019年6月1日至6月30日的银行流水证据,未经庭审质证、直接予以认可,并最终认定其佐证征收补偿费用已经足额到位、被征收人权利得以保障,毫无事实法律依据。五、原审法院适用法律错误,片面的适用解释法律,断章取义,其论断毫无法律依据。被上诉人市政府作出的《行政复议决定》未尽合法性审查义务,其维持涉案行政行为毫无事实法律依据,严重侵害了上诉人的合法权益,同样应当予以撤销。 被上诉人绿园区政府辩称，案涉征收项目履行了相关程序、手续齐全，为长春市重点棚户区改造项目，符合公共利益的需要。上诉人基于自身利益，对本项目的性质与征收程序存在认识错误，对征收决定不予配合，已影响了征收工作的推进，该项目已有超过80%的被征收人同意征收及补偿方案。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府的意见与绿园区政府的意见相一致。 本院查明事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于案涉征收是否符合公共利益问题 案涉项目已于2016年列入长春市棚户区改造项目计划，于2018年列入绿园区国民经济和社会发展计划。经市国土部门审查案涉用地符合土地利用总体规划，经市规划部门审查案涉项目符合城乡规划和专项规划。虽然国土和规划部门的复函时间晚于征收决定发布时间，存在一定的瑕疵，但这并不影响案涉项目符合土地利用总体规划和城乡规划、专项规划的事实。案涉项目涉及被征收户有970户，并且已有80%被征收户与征收经办部门签订了安置补偿协议，足以证明涉案建设项目征收代表了被征收范围内绝大多数被征收人的意愿。该征收项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条和第九条的规定。建保〔2012〕190号《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》第二条规定，城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域；城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。根据该通知的精神，结合征收范围内房屋绝大部分是上个世纪八九十年代建成楼房，房屋老旧，并且本征收范围内还含有部分平房。绿园区政府经市政府审批将案涉区域确定为棚户区改造项目并无不当，符合公共利益需要。 二、关于征收程序是否合法问题 绿园区政府征收部门发布了案涉棚户区改造项目确定征收范围的公告，召开了征收征询意见大会，在征收范围内公布了征收补偿方案征求意见稿，并对征求意见及修改情况进行了公示，开展了社会稳定风险评估，并且房屋征收决定经过了绿园区政府常务会议讨论决定。上述程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条至十三条的规定，故案涉项目征收程序合法。 三、关于原审证据采信及征收补偿费用是否已足额到位、专户专储、专款专用的问题 原审法院采纳绿园区政府庭后提拱的《正阳街西二期棚改项目征收资金情况说明》及银行账户明细违反法定程序，因上述证据未经开庭出示和质证，本院予以指正。但是，原审法院认定征收补偿费用已足额到位、专户专储、专款专用事实已有经庭审质证的《中国建设银行长春市伊通河流域棚户区改造及土地综合整治项目资金封闭管理协议补充协议》予以证明，而上述未经过开庭出示和质证的两份证据只起到佐证作用。故原审法院采纳未经庭审出示和质证的证据违反法定程序，但并不属于严重违反法定程序的情形。经庭审质证的《中国建设银行长春市伊通河流域棚户区改造及土地综合整治项目资金封闭管理协议补充协议》足以证明案涉项目征收补偿费用已足额到位、专户专储、专款专用。 综上所述，绿园区政府作出案涉《征收决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。市政府复议决定正确，程序合法。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。杜秀英的上诉理由缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杜秀英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 光 审 判 员  孔德岩 审 判 员  卢增鹏 二〇一九年十二月二十日 法官助理  于 浩 书 记 员  周凯璇