辽宁省鞍山市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）辽03民初43号原审原告：中节能资产经营有限公司。住所地：北京市海淀区西直门北大街42号节能大厦15层。法定代表人：李增福，该公司董事长。委托代理人：许建军，北京许氏律师事务所律师。原审被告：鞍山机电环保集团有限公司。住所地：鞍千公路0-1公里处。法定代表人：高国纯，该公司董事长。委托代理人：孟庆华，该公司员工。委托代理人：邵兴全，该公司员工。原审原告中节能资产经营有限公司（以下简称中节能公司）与原审被告鞍山机电环保集团有限公司（以下简称机电环保公司）出资纠纷一案，本院于2011年12月5日作出（2011）鞍民三初字第22号民事判决。发生法律效力后，本院院长提交审判委员会于2017年9月26日作出（2016）辽03民监4号民事裁定，裁定本案由本院再审，本院于2018年8月27日作出（2017）辽03民再46号民事判决。中节能公司不服该判决，向辽宁省高级人民法院提出上诉，辽宁省高级人民法院于2019年4月29日作出（2018）辽民再427号民事裁定，裁定撤销本院（2017）辽03民再46号民事判决，将本案发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，开庭进行了审理。原审原告中节能资产经营有限公司委托代理人许建军、原审被告鞍山机电环保集团有限公司委托代理人邵兴全、孟庆华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审原告中节能资产经营有限公司的诉讼请求：2000年2月18日，原审原告与原审被告根据《国家计委关于下达2000年第二批环保设备国产化中央财政预算内专项资金投资计划的通知》〔计投资【2000】111号〕及《关于下达2000年基建支出预算（拨款）的通知》〔财基字【2000】62号〕文件的规定,签订了《协议书》。协议约定,原审原告作为国家资本金出资人,将国债资金1000万元拨付给原审被告，由原审被告用于承建L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目（以下简称除尘项目）。协议签订后，原审原告分四次向原审被告拨付了总计1000万元国债资金。2002年8月23日，原审原告将除尘项目占用的国债资金1000万元转增为中国环境保护公司（以下简称中环公司）资本金，由中环公司行使出资人职责。2003年8月20日，原审被告承建的除尘项目经竣工验收合格,投入使用。2010年,中环公司与原审原告签订《产权转让协议书》，协议约定中环公司将除尘项目资产转让给原审原告，由原审原告行使出资人职责。2011年1月11日，原审原告与原审被告签订《国债资金还款协议书》，约定将原审被告占用的国债资金作债务处理，原审被告应于协议签订后15日内向原审原告偿还1000万元国债资金及资金占用费500万元，如原审被告未依约支付上述款项，则应以全部未偿还额为基数，按照逾期天数以每日万分之三计收违约金。上述协议签订后，原审原告多次要求原审被告还款，但原审被告至今未依约履行还款义务。为此，依据相关法律法规及政策文件规定，原审原告为确保国债资金安全，维护国家出资人权益，保证国有资产不流失，故诉至法院，请求法院判令原审被告偿还原审原告国债资金与占用费1500万元人民币，同时支付上述款项自应付款日起至实际还款日止的违约金，暂计至2011年5月31日共计60.75万元并承担诉讼费用。原审被告鞍山机电环保集团有限公司辩称：原审原告诉求所依据的《国债资金还款协议书》不具有法律效力。理由如下：（一）《国债资金还款协议书》的内容违反行政法规的强制性规定。本案涉及的1000万元国债资金是国家用于投资L-DCB沥青烟电除尘净化系统工程的资本金，该工程的项目法人为原审被告，出资人代表为中国节能投资公司。对于资本金，国务院于1996年8月23日以国发【1996】35号文件形式发布的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》中有着详尽的规定。在《通知》的第二条规定中，首先释明了“资本金”的概念，即是“在投资项目总投资中，由投资人认缴的投资额”。其次明确了资本金的“非债务性资金”的性质，指出“项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务”。第三，对资本金的流动方式做出了强制性的规定，即“不得以任何方式抽回”。由原审原告转给原审被告的财政部2002年9月27日发布的《基本建设财务管理规定》中，也作了类似的规定,即：“经营性项目筹集的资本金，在项目建设期间和生产经营期间，投资者除依法转让外，不得以任何方式抽走。”（第八条第二款）本案中原审原告与原审被告签订的《国债资金还款协议书》明显违反了上述规定。首先，《还款协议书》中列及的500万元资金“占用费”违反了资本金“是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务”规定；其次，《还款协议书》中将项目资本金作为债权债务处理及15日内归还等条款公然违反了《通知》中对资本金“不得以任何方式抽回”的强制性规定。根据《合同法》第五十二条第（五）项之规定，该协议无效。（二）该协议是原审原告乘人之危以欺诈的手段所订立，且严重损害了国家利益。根据合同法第五十二条第（一）项之规定，该协议无效。《国债资金还款协议》并不是答辩人真实意思表示，而是原审原告乘原审被告需要流动资金组织生产之机，以另外投资1000万元重新设立合资公司生产L-DCB产品为诱饵，用“需要签订一份《国债资金还款协议书》，以使1000万元国债资金有一个形式上的归属”为欺诈手段签订的合同。《还款协议书》签订后，原审原告虽然于今年1月18日投资设立了合资公司，但始终未生产运营，到今年4月份，原审原告单方面撤走全部管理人员，并将注册资金几乎抽逃殆尽（帐面所剩仅有二十余万元）。至此，合资公司已名存实亡。显然，原审原告设立合资公司的目的就是为了骗取《国债资金还款协议书》，然后通过法律手段实现债权，从而达到其抽回资本金的最终目的，如果其预谋实现，不仅原审被告将因此倒闭，至全厂职工无法安置，更重要的是L-DCB沥青烟电除尘净化系统工程亦将因此而不复存在，必将严重损害国家利益。综上，原审被告认为双方签订的《国债资金还款协议书》是无效合同，无效合同自始没有法律约束力，故请求法院依法驳回原审原告的诉讼请求。本院原审判决认定事实：2000年2月1日，国家发展计划委员会发布《关于下达2000年第二批环保设备国产化中央财政预算内专项资金投资计划的通知》﹝计投资【2000】111号﹞。通知确定了2000年第二批环保装备国产化中央财政预算内专项资金投资计划（占1999年预安排规模，详见附件二），同时确定包括中国节能投资公司在内的数家单位作为有关项目国家资本金出资人代表，对于出资人代表的有关要求，参照国家计委、财政部计高技【1999】2252号文件的规定执行。该通知的附件二为2000年财政预算内专项资金投资计划表，表中包括鞍山机电环保集团公司用于承建L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目，该项目的中央预算内专项资金投资额为1000万元，国债出资人代表为中国节能投资公司。2000年2月18日，鞍山机电环保集团公司（甲方）与中国节能投资公司（乙方）签订协议书一份。主要约定：乙方作为国家出资人投资承建L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目，将国债资金1000万元作为股本金参股甲方，本协议签订后，经协商，委托双方认可的有资质的资产评估机构，对甲方现有资产进行评估后，根据评估结果，确认各方的出资比例，并办理有关工商注册手续。甲方保证此笔资金的安全性并专款专用于上述项目，不能挪作他用，否则将承担一切责任。协议签订后，中国节能投资公司分别于2000年4月7日付款300万元，同年11月15日付款300万元，2001年4月25日付款200万元，2002年8月12日付款200万元，共计1000万元支付给鞍山机电环保集团公司。2002年8月23日，中国节能投资公司下发《关于将上海市离心机械研究所等49个国债项目资金划转为中国环境保护公司资本金的通知》﹝节投（2002）64号﹞文件。主要内容为：经研究决定，将中国节能投资公司国债项目国家资本金45320万元转增为中国环境保护公司法人资本金，由中国环境保护公司与建设单位共同组建公司。该通知所附的划转国债项目明细表中，亦包括鞍山机电环保集团公司的L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目。2003年8月20日，鞍山机电环保集团公司承建的除尘项目经相关部门验收合格。2003年9月25日，鞍山机电环保集团公司给中国环境保护公司出具国债项目资金划转确认书一份。主要内容为：同意鞍山机电环保集团公司与中国节能投资公司签订的国债资金监管协议书中中国节能投资公司的所有权利和义务均由中国环境保护公司承担，鞍山机电环保集团公司保证按照原协议的内容履行相关义务,做到国债资金专款专用,落实各项配套资金和自筹资金，严格按照工程进度完成建设任务。2010年，中国环境保护公司作为转让方（甲方）与作为受让方中节投资产经营有限公司（乙方）签订产权转让协议书一份。主要约定：甲方持有转让标的广州锅炉等39个国债项目的产权权益（其中包括鞍山机电环保集团公司L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目），乙方同意受让甲方持有的全部上述产权权益。产权转让后，由乙方依法享有或承担相应的权利义务。2011年1月1日，中节投资产经营有限公司（甲方）与原审被告（乙方）签订《国债资金还款协议书》一份。主要约定：甲乙双方同意将乙方使用的国债资金作为债权债务处理，甲方为债权人，乙方为债务人，债务金额为1500万元，本金1000万元，自2000年4月起至2010年8月期间资金占用费500万元。乙方将上述债务于本协议签订后15日内归还甲方，还款期限届满后，乙方未按时或如数向甲方支付上述款项，则甲方以全部未还金额、逾期天数为基数向乙方按每日万分之三收取违约金。2011年5月5日，中节投资产经营有限公司经工商行政机关核准变更为中节能资产经营有限公司。2001年1月16日，鞍山机电环保集团公司改制组建为鞍山机电环保集团有限公司，原企业的人员安置、设备设施、物质、债权、债务均由组建后的企业承担。上述事实，原审原告提供的证据有：国家发展计划委员会﹝计投资【2000】111号﹞文件，财政部﹝财基字【2000】62号﹞文件，协议书，电汇凭证四张，工程竣工验收证书，中国节能投资公司﹝节投【2002】64号﹞文件，国债项目资金划转确认书，产权转让协议书，国债资金还款协议书，企业国有资产产权登记证，企业国有资产变动产权登记表。原审被告提供的证据有：企业改制工商档案，中国节能投资公司﹝节投【2002】75号﹞文件，会议纪要。以上证据，经庭审质证及本院审查，所证事实足资认定，本院原审予以采信。本院原审认为，中国节能投资公司依据国务院相关部委的通知文件与原审被告签订的协议书，是双方当事人的真实意思表示，不违反法律法规的禁止性规定，合法有效。依据该协议书的内容，中国节能投资公司作为国家出资人投资L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目，将国债资金1000万元拨付到原审被告国债专项资金专用账户上，履行了协议中的义务。但原审被告未能履行协议书约定的义务，至今未办理相关的参股手续。中国节能投资公司将此国债项目资金转增给中国环境保护公司，中国环境保护公司又将此国债项目资金产权权益转让给原审原告的行为不违反国家相关法律法规的规定，且得到原审被告的认可，并经国务院国有资产监督管理委员会审核批准，办理了产权变更登记手续，属有效行为。原审原告作为此项国债资金的继受人可以向原审被告行使国家出资人的职责。股东投资于公司，依法享有将其记载于股东名册、依法登记、资产收益及参与公司重大决策和选择公司管理者等权益。根据国家相关部委的文件规定和协议约定，原审原告作为国债资金出资人，将1000万元作为参股资金投入原审被告，其应当成为原审被告的股东，在原审被告公司持有相应的股份。但因为原审被告未履行协议约定的义务，至今未办理原审原告的参股手续，原审原告不是原审被告的股东，也没有取得投资者在公司的权益。在原审被告未履行协议、原审原告不是原审被告股东的情况下，原审原告有权要求原审被告返还国债资金1000万元，故对原审原告诉讼请求中的该部分主张，本院予以支持。关于原审原告依据其与原审被告签订的国债资金还款协议书中约定，要求原审被告支付国债资金1000万元占用期间的款项500万元一节。因该约定系原审原被告双方真实意识表示，并不违反国家法律法规的强制性规定，该约定合法有效。故对原审原告要求原审被告支付国债资金1000万元占用期间的款项500万元的请求予以支持。对原审原告依据《国债资金还款协议书》的约定，要求原审被告给付自应付款日起至实际还款日止的违约金的主张。本案系因原审原告投入的资金未实际转为企业的资本金，原审原告未实际取得股东身份，要求返还投入资金而产生的纠纷。因《国债资金还款协议书》对原审被告占用1000万元国债资金已有明确的补偿约定，对于该协议书作出的原审原告以全部未还金额、逾期天数为基数向原审被告按每日万分之三收取违约金的约定明显过高，原审被告应比照中国人民银行同期活期存款利率向原审原告支付利息损失为宜。故对原审原告要求原审被告自应付款日起至实际还款日止按每日万分之三计取违约金的请求，本院不予支持。关于原审被告称《国债资金还款协议书》的内容违反行政法规的强制性规定，国务院于1996年8月23日以国发【1996】35号文件形式发布的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》中对资本金的流动方式做出了强制性的规定，即“不得以任何方式抽回”一节。原审被告在收到国债资金至项目竣工后，一直未履行义务，未办理原审原告入股公司的工商注册手续，因此原审原告从未成为出资的投资人或股权的所有者，也因此本案的原审原告也从未成为国发【1996】35号文件所规定的主体。故对原审被告的此项辩称，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护”、第六十条第一款“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”、第六十二条“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间”、第八十条第一款“债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力”、第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”、第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，据此判决：一、原审被告鞍山机电环保集团有限公司于本判决生效后十日内返还原审原告中节能资产经营有限公司国债资金1000万元、赔偿占用期间的损失500万元及利息（以1000万元为计算基数，自2011年1月16日起至本判决确定的给付之日止按中国人民银行同期活期存款利率计算）；二、驳回原审原告中节能资产经营有限公司的其他诉讼请求。本院再审中，双方当事人没有提交新的证据。本院再审查明事实与原审查明的事实基本一致。本院再审认为，原审被告机电环保集团的再审请求符合事实及法律规定，应予支持。理由为，我国《宪法》第八十九条规定：“国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令”。1987年《行政法规制定程序暂行条例》第十五条规定：“经国务院常务会议审议通过或者经国务院总理审定的行政法规，由国务院发布，或者由国务院批准、国务院主管部门发布”。本案中涉及的国务院1996年8月23日国发〔1996〕35号文件《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，是国务院作为全国最高行政机关，依据国家宏观经济政策，针对当时社会经济发展的新情况和新问题，在法律未具体规范的前提下采取的必要管理措施。从文件形式上看，是经国务院批准并体现国务院意志的具有普遍性约束力的规范性文件，其法律效力在2000年《立法法》颁布前，应按照各级行政机关需遵照执行的行政法规对待。该《通知》中明确规定了资本金的“非债务性资金”性质，“项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务”，“投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回”等相关规定。国家计委计预测〔1999〕1419号批复立项和计投资〔2000〕111号下达投资计划的本案机电环保集团国债项目，在投资和运行中各方应严格遵照国发〔1996〕35号文件规定执行。而国家计委、财政部特急计高技〔1999〕2252号文件《国家计委、财政部关于1999年高技术产业化项目中央财政预算内专项资金国家资本金出资人代表有关问题的通知》和财政部2002年9月27日发布的《基本建设财务管理规定》，虽为国务院所属部门依具体管理事项发布的规范性文件，但是基于保障法律、行政法规及中央宏观政策的统一性，其法律效力高于地方性法规和规章，所涉及的各级行政机关和企业亦应遵照执行。上述国家计委、财政部《通知》中规定：“国家资本金不允许抽回和产生利息”，“所有出资人代表不得擅自改变中央财政预算内专项资金的使用性质，不得将中央财政预算内专项资金转为借款或其它有偿使用资金”。财政部《规定》中亦明确：“经营性项目筹集的资本金，在项目建设期间和生产经营期间，投资者除依法转让外，不得以任何方式抽走”。该《通知》、《规定》是规范国务院相关部委授权中央企业做为投资主体行使国家出资人的职能，对国债资金的投入使用实行监督管理。但同时明确了被授权的企业无权未经审批改变国债资金的属性和用途，更不能将国家出资人的职能等同于债权人权利，对国债资金作出处置。本案中中节能公司按照上级批复和投资计划的要求，将国债资金投入机电环保集团项目建设中，作为国家出资人对国债资金安全和使用进行监管。在项目建成投产后，其应敦促受资企业共同推动落实国债资金转股事宜，但其未经上级部门核准，与受资企业签订《国债资金还款协议》将国债资金转变成有偿使用的债权，违反了相关行政法规的强制性规定和文件的规范性要求。本院原审认定原审被告未履行协议约定义务，原审原告有权要求原审被告返还国债资金。未考虑到本案双方在国债资金项目建成后历经企业重组、改制、产权权益转让等事项，涉及相关审批环节和程序，原审被告数年间针对落实股东权益事宜几次向原审原告一方出具文件确认，双方签订的《国债资金还款协议》中亦明确记载“因多方原因，甲方仍无法落实国债资金出资人权益”的客观事实；忽视了中央财政预算内专项资金投资项目属国家实现宏观经济政策的重要措施，双方权利、义务的行使和履行，除应遵守相关法律、法规及行政规章外，还需贯彻和保障国家经济发展计划的连续性和统一性。原审原告所享有国家出资人的权益，应依法依规在主管部门授权范围内，按照一定程序加以实现。故本院原审认定原审被告应依据《国债资金还款协议》返还国债资金并支付占用费及利息，属事实认定不清，适用法律错误，应予纠正。原审原告基于《国债资金还款协议》所主张债权，本院亦不予支持。关于原审原告所提，根据《合同法》第九十四条的规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：。（4）当事人一方延迟履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；。”原审被告经其多次催告始终未履行《协议书》约定的义务，不为原审原告办理参股手续，导致无法落实其国债资金出资人权益，在此情形下，原审原告有权解除《协议书》并有权请求原审被告返还资本金，因此，《国债资金还款协议书》约定原审被告返还资金有法律依据，是合法有效的，机电环保集团应当予以履行的主张。经查，其既未提供充分证据证明原审被告经多次催告始终不履行约定义务，亦不能证明原审被告明确表示拒绝为其办理参股手续，且股权确认事项与本案并非同一法律关系，其主张的该事项应依照相关行政规定办理。本案中，双方签订的《国债资金还款协议》改变了国债资金性质及使用，既未报经上级主管部门批准，又违背了行政法规强制性规定。对其上述主张，本院不予支持。关于原审原告主张，《国债资金还款协议书》是双方协商一致达成的具有和解性质的协议，不违反法律、行政法规的强制性规定，符合政策规定；《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》国发[1996]35号及《财政部关于印发的通知》财建[2002]394号，两个通知不是法律和行政法规，不能作为认定《国债资金还款协议书》无效的理由。经查，按照《中华人民共和国宪法》的授权，国务院是制定和修改行政法规的主体，国务院通知是用来发布法规、规章，转发、批转各级机关公文，要求下级机关办理某项事务等的知照性公文，在我国《立法法》实施前属于行政法规范畴，一经下达既具有法律效力。而作为国务院主管部门的财政部财建[2002]394号通知虽不属行政法规，但其转发的《规定》是对具体管理事项所作出的强制性规定，该《规定》对于涉及的部门、单位具有普遍约束力。双方签订的《国债资金还款协议》虽经双方协商一致达成，但既不符合国家宏观经济政策，又违反行政法规的强制性规定。故对原审原告的上述主张，本院不予支持。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、《最高人民法院关于适用的解释》第四百零七条第二款、《合同法》第五十二条第五项之规定判决：一、撤销本院（2011）鞍民三初字第22号民事判决；二、驳回原审原告中节能资产经营有限公司的诉讼请求。原审案件受理费115445元，由原审原告中节能资产经营有限公司负担。中节能公司不服该判决，向辽宁省高级人民法院提出上诉，辽宁省高级人民法院认为，国家发展计划委员会下发的计投资【2000】111号“国家计委关于下达2000年第二批环保设备国产化中央财政预算内专项资金投资计划的通知”文件中，确定由中国节能投资公司等企业作为有关项目国家资本金出资人代表，对于出资人代表的有关要求，参照国家计委、财政部特急计高技【1999】2252号文件的规定执行。国家计委、财政部特急计高技【1999】2252号文件的规定，“所有出资人代表不得擅自改变中央财政预算内专项资金的使用性质，不得将中央财政预算内专项资金转为借款或其他有偿使用资金”。中国节能投资公司作为国家资本金出资人代表投资机电环保集团沥青烟电除尘净化系统建设项目，双方签订协议约定，中国节能投资公司将国债资金1000万元作为股本金参股机电环保集团。现中节能公司未参股机电环保集团，中节能公司称其多次要求机电环保集团确认其出资人身份，机电环保集团不予确认；机电环保集团称其多次要求中节能公司参股，并未拒绝中节能公司作为国家出资人代表行使其确权的权利，故对该节事实应予查清。机电环保集团称《国债资金还款协议》是中节能公司乘其需要流动资金组织生产之际，以另外投资1000万元重新设立合资公司生产沥青烟电除尘净化产品为由，以欺诈手段签订，其所述是否属实。本院重审过程中双方均未提交新的证据。本院重审查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。另查：2007年12月10日，国有企业监事会工作办公室向鞍山机电环保集团公司发出《国债资金使用情况征询函》,内容：鞍山机电环保集团公司:中国节能投资公司作为国家授权的出资人代表,曾与你单位签订《协议书》,并已拨付你单位预算内专项资金（国债资金）用于“L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目”建设。截至2007年11月30日,1000万元资金已经全部拨付到位。经上级批准,中国节能投资公司已将你单位“L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目”划转至中国环境保护公司管理。国务院派驻中国节能投资公司监事会根据监督检查工作要求，请你单位核对上述账款余额是否与你单位上述会计记录相符，对尚未落实国家出资人代表权益的情况予以确认,并说明其原因。另外,请说明国债项目的验收情况。为确保国务院派驻中央企业监事会完成工作所需资料,请你单位按照要求如实填写回函,并于2007年12月30日前寄至北京市东城区监事会第41办事处收。邮编100011，联系人王晔，联系电话010644××××1。鞍山机电环保集团有限公司于2007年12月28日向国有企业监事会办公室回复《国债资金使用情况回复函》、《关于鞍山机电环保集团有限公司“L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目”尚未确认国家出资人权益的原因说明》。《国债资金使用情况回复函》内容如下：监事会：《国债资金使用情况征询函》收悉，函中关于截至到2007年11月拨付我单位国债资金金额1000万元的记录，与我单位会计相符，目前我单位财务账目记载在实收资本科目下。我单位尚未确认国家出资人代表的权益。原因详见附件。我单位承担的“L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目”国债项目（已或未）验收。验收日期2003年8月25日，验收材料附后。附件：1、尚未确认国家出资人权益的原因说明；2、验收材料（已验收的项目）；3、未验收原因（未验收项目）。《关于鞍山机电环保集团有限“L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目”尚未确认国家出资人权益的原因说明》内容如下：国有企业监事会办公室：鞍山机电环保集团有限公司是以专门研制治理大气污染设备为主的机电实体公司，公司研制开发“L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目”被批准列入国家高新技术产业环保装备国产化财政债券初选项目。拨付的国债资金1000万元已全部到位，项目已经验收。现将“L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目”尚未确认国家出资人权益的原因说明如下：我公司认为：“L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目”应由中国环境保护公司控股，成立由中国环境保护公司属新公司，双方未达成合解协议。上述事实，原审原告中节能公司提供的证据有：《国债资金使用情况回复函》、《关于鞍山机电环保集团有限“L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目”尚未确认国家出资人权益的原因说明》、原审被告鞍山机电环保公司提供的证据有：《国债资金使用情况征询函》、《国债资金使用情况回复函》、《关于鞍山机电环保集团有限公司“L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目”尚未确认国家出资人权益的原因说明》。本院重审认为：本案中涉及的国务院1996年8月23日国发〔1996〕35号文件《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，是国务院依据国家宏观经济政策，针对当时社会经济发展的新情况和新问题采取的国家政策措施。从文件形式上看，是经国务院批准并体现国务院意志的具有普遍性约束力的规范性文件。该《通知》中明确规定了资本金的“非债务性资金”性质，“项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务”，“投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回”等相关规定。国家计委计预测〔1999〕1419号批复立项和计投资〔2000〕111号下达投资计划的本案机电环保集团国债项目，在投资和运行中各方应严格遵照国发〔1996〕35号文件规定执行。而国家计委、财政部特急计高技〔1999〕2252号文件《国家计委、财政部关于1999年高技术产业化项目中央财政预算内专项资金国家资本金出资人代表有关问题的通知》和财政部2002年9月27日发布的《基本建设财务管理规定》，虽为国务院所属部门依具体管理事项发布的规范性文件，但是基于保障法律、行政法规及中央宏观政策的统一性，所涉及的各级行政机关和企业亦应遵照执行。上述国家计委、财政部《通知》中规定：“国家资本金不允许抽回和产生利息”，“所有出资人代表不得擅自改变中央财政预算内专项资金的使用性质，不得将中央财政预算内专项资金转为借款或其它有偿使用资金”。财政部《规定》中亦明确：“经营性项目筹集的资本金，在项目建设期间和生产经营期间，投资者除依法转让外，不得以任何方式抽走”。该《通知》、《规定》是规范国务院相关部委授权中央企业做为投资主体行使国家出资人的职能，对国债资金的投入使用实行监督管理。但同时明确了被授权的企业无权未经审批改变国债资金的属性和用途，更不能将国家出资人的职能等同于债权人权利，对国债资金作出处置。本案中中节能公司按照上级批复和投资计划的要求，将国债资金投入机电环保集团项目建设中，作为国家出资人对国债资金安全和使用进行监管。在项目建成投产后，其应敦促受资企业共同推动落实国债资金转股事宜，但其未经上级部门核准，与受资企业签订《国债资金还款协议》将国债资金转变成有偿使用的债权，违反了相关行政法规的强制性规定和文件的规范性要求。本院原审认定原审被告未履行协议约定义务，原审原告有权要求原审被告返还国债资金。未考虑到本案双方在国债资金项目建成后历经企业重组、改制、产权权益转让等事项，涉及相关审批环节和程序，原审被告数年间针对落实股东权益事宜几次向原审原告一方出具文件确认，双方签订的《国债资金还款协议》中亦明确记载“因多方原因，甲方仍无法落实国债资金出资人权益”的客观事实；忽视了中央财政预算内专项资金投资项目属国家实现宏观经济政策的重要措施，双方权利、义务的行使和履行，除应遵守相关法律、法规及行政规章外，还需贯彻和保障国家经济发展计划的连续性和统一性。原审原告所享有国家出资人的权益，应依法依规在主管部门授权范围内，按照一定程序加以实现。故本院原审认定原审被告应依据《国债资金还款协议》返还国债资金并支付占用费及利息，属事实认定不清，适用法律错误，应予纠正。原审原告基于《国债资金还款协议》所主张债权，亦不予支持。关于原审原告所提，根据《合同法》第九十四条的规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：。（4）当事人一方延迟履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；。”原审被告经其多次催告始终未履行《协议书》约定的义务，不为原审原告办理参股手续，导致无法落实其国债资金出资人权益，在此情形下，原审原告有权解除《协议书》并有权请求原审被告返还资本金，因此，《国债资金还款协议书》约定原审被告返还资金有法律依据，是合法有效的，机电环保集团应当予以履行的主张。经查，原告既未提供充分证据证明原审被告经多次催告始终不履行约定义务，亦不能证明原审被告明确表示拒绝为其办理参股手续，且股权确认事项与本案并非同一法律关系，其主张的该事项应依照相关法律和政策规定办理。本案中，双方签订的《国债资金还款协议》改变了国债资金性质及使用，既未报经上级主管部门批准，又违背了国家政策规定。对其上述主张，不予支持。关于原审原告主张，《国债资金还款协议书》是双方协商一致达成的具有和解性质的协议，不违反法律、行政法规的强制性规定，符合政策规定；《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》国发[1996]35号及《财政部关于印发的通知》财建[2002]394号，两个通知不是法律和行政法规，不能作为认定《国债资金还款协议书》无效的理由。经查，《国债资金还款协议书》是根据双方2010年12月22日的《会议纪要》签订的，并不是独立形成的。《会议纪要》对双方如何使用1000万资金及相关事项作出了整体安排，其具体内容和真实目的并不是要求被告还款，原告仅凭《国债资金还款协议书》要求被告还款有违双方真实意思内容，不符合诚实信用原则，本院不予支持。关于《国债资金还款协议书》主张，现中节能公司未参股机电环保集团，机电环保集团多次要求中节能公司参股，并未拒绝中节能公司作为国家出资人代表行使其确权的权利。经查：中节能公司未能提供证据证明其多次要求机电环保集团确认其出资人身份，机电环保集团对此节不予确认。机电环保集团提供若干份证据证明其多次要求中节能公司参股，但中节能公司称其无法确认收到该文件。双方均无异议的事实是双方仅有一次就案涉国家资本金进行股权确认进行沟通，即双方在2007年12月份进行的一次信函往来，2007年12月10日，国有企业监事会工作办公室向鞍山机电环保集团公司发出《国债资金使用情况征询函》，鞍山机电环保集团有限公司于2007年12月28日向国有企业监事会办公室回复《国债资金使用情况回复函》、《关于鞍山机电环保集团有限公司“L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目”尚未确认国家出资人权益的原因说明》。鞍山机电环保集团有限公司认为：“L-DCB沥青烟电除尘净化系统建设项目”应由中国环境保护公司控股，成立由中国环境保护公司属新公司，双方未达成合议。此节说明原审被告并未拒绝原审原告确认其出资人身份事项，双方一直处于商业协商谈判过程中，且原审原告完全可以以诉讼方式实现其目的要求。综上,本案经本院审判委员会再次讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、《最高人民法院关于适用的解释》第四百零七条第二款、《合同法》第五十二条第五项之规定，判决如下：一、撤销本院（2011）鞍民三初字第22号民事判决；二、驳回原审原告中节能资产经营有限公司的诉讼请求。原审案件受理费115445元，由原审原告中节能资产经营有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李继军审判员  孟丽鸿审判员  李红兵二〇一九年十二月二十六日法官助理程继国书记员单国圆