贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终990号 上诉人（一审原告）龙里县谷脚镇王关村五组，住所地龙里县谷脚镇王关村。 负责人曹绪勇，组长。 被上诉人（一审被告）龙里县人民政府，所住地龙里县冠山街道太平寺。 法定代表人陈曦，县长。 被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路14号。 法定代表人吴胜华，州长。 一审第三人龙里县谷脚镇王关村一组，住所地龙里县谷脚镇王关村。 负责人周昌国，组长。 上诉人龙里县谷脚镇王关村五组（以下简称王关村五组）因与被上诉人龙里县人民政府（以下简称龙里县政府）、黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府），一审第三人龙里县谷脚镇王关村一组（以下简称王关村一组）林业行政处理及行政复议一案，不服黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初634号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，本案争议林地位于龙里县公路旁，包括黄家冲、栗木关、闷龙坡、冷水冲、挖煤冲（亦称黑家冲）、井门口等连片林地。其四至范围为东抵冷水冲至观音村新田组土地界（东经：106°52′33.8″北纬：26°28′58.2″）、南抵栗木冲至新田小路界（东经：106°52′22.5″北纬：26°28′47.1″），西抵大树脚经五岔路至栗木冲小路界（东经：106°52′5.2″北纬：26°28′54.5″），北抵五岔路至冷水冲小路界东经：（106°52′14.1″北纬：26°29′13.9″）。整幅争议林地植被以松林为主，间杂灌木。 1982年1月9日，龙里县谷脚人民公社管理委员会向原谷脚公社王关大队长冲生产队（王关村一组）村民禹学珍、刘志祥、王朝云等人分别颁发了龙里县林管字第0006005号、第0006006号、第0006009号集体山林管理证。其中第0006005号《集体山林管理证》黄家冲林地四至为东至路、南至牛圈、西至田、北至路；第0006006号《集体山林管理证》栗木关林地四至为东至路、南至路、西至路、北至路；第0006009号《集体山林管理证》井门口林地四至为东至田、南至坡脚、西至背后、北至脚梁。 1984年5月7日，王关村一组与其村民签订了《谷脚乡山林承包合同书》，将黄家冲、栗木关、闷龙坡、挖煤冲、冷水冲、云关坡、化搞山、煤水田、云关坡等地山林分别发包给王发成、王朝金、曹先江、王树琴、李守兴、陈启发、王云华、王志华等19户村民。同年8月，龙里县政府将黄家冲、栗木关、闷龙坡、挖煤冲、冷水冲、云关坡等林地分别登记在王关村一组村民王发成、王朝金、陈启义、陈启发、李守兴、王树琴、曹先江、王云华、王志华等户的《承包山林登记表》内。 1988年底，王关村一组与案外人龙里县木材公司筹划贷款植树造林事宜，并编制了谷脚乡长冲更新造林基地技术设计说明书及谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林平面图。同年12月13日，王关村一组村民王朝银、王朝祥、陈启发等11户与龙里县木材公司签订了《商品材基地造林贷款合同书》，并于同年12月22日，在龙里县公证处办理了合同公证。 贵龙大道公路建设需要征收该幅争议林地，王关村五组和王关村一组发生林地权属争议，王关村一组通过信访途径请求龙里县政府对争议林地进行确权。2013年5月14日，龙里县政府组织王关村五组及王关村一组村民代表进行指界，并采集了对应位置的GPS坐标定位数据，制作了《龙里县谷脚镇王关村一组与五组林地争议调查图》。2013年6月2日，龙里县政府组织龙里县木材公司参与1988年贷款造林事宜的张启恒等人采用复位调查(实地走访)方式采集了对应位置的GPS坐标定位数据，并制作了龙里县谷脚镇王关村长冲村村民组更新贷款造林罗盘仪测量面积转至地形平面图。2014年3月18日，龙里县政府作出龙府行决字(2014)1号《行政决定书》，将争议林地整体确权归王关村一组集体管理使用。王关村五组不服该决定，向黔南州政府申请行政复议，黔南州政府受理其申请后，于2014年6月18日，王关村五组及王关村一组村民代表进行指界，制作了龙里县谷脚镇王关村一组与五组林地争议现场勘验图，将龙里县政府制作的争议现场勘图上标注的栗木关位置予以变更。2014年7月13日，黔南州政府作出黔南府行复决字（2014）15号行政复议决定书，维持龙里县政府作出的确权决定。王关村五组不服，诉至法院，黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出（2015）黔南行初字第34号行政判决书撤销了1号决定和15号复议决定。经上诉，贵州省高级人民法院作出（2016）黔行终499号行政判决书，驳回上诉，维持原判。 龙里县政府于2017年9月15日，组织王关村五组、王关村一组、县林权争议处理机构依法开展调查取证，对争议林地进行现场指认勘验、勾图，并于2018年5月17日组织双方进行质证辩论，听取双方的意见，对相关人员进行调查。龙里县政府于2018年6月5日作出《行政决定书》（龙府行决字〔2018〕第11号，以下简称11号决定），将案涉争议地范围内除有权机关依法颁发给王关村五组《农村土地承包经营权证》确认归王关村五组享有承包经营权的责任地及其村民曹绪荣位于栗木关的1.4亩退耕还林地之外的林木林地权属归王关村一组。王关村五组不服，向黔南州政府申请行政复议。经复议，黔南州政府维持了龙里县政府的11号决定。王关村五组不服，向法院提起诉讼，请求：1.撤销黔南州政府于2018年10月12日作出《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2018〕244号，以下简称244号复议决定）；2.撤销龙里县政府于2018年6月5日作出的11号决定；3.将争议林地确认给王关村五组所有；4.案件受理费由龙里县政府、黔南州政府负担。 一审另查明：王关村五组和王关村一组均为原龙里县谷脚公社王关大队的下属生产队。1998年9月1日，龙里县政府分别就王关村五组部分村民位于争议林地内的责任地颁发了农村土地承包经营权证。2003年10月25日，龙里县政府向王关村五组村民曹绪荣位于栗木关的退耕种还林地（面积：1.4亩，主要树种：刺梨，林种：生态林）填发了林地状况登记表。 一审法院认为，本案争议焦点为案涉11号决定和244号复议决定是否合法。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活原则。该办法第八条第（三）项规定，土地改革后至林权争议发生时，能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证可以作为处理林权争议的参考依据。该办法第十二条规定，土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其归属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。《贵州省林地管理条例》第十九条第（一）项、第（六）项规定，县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件以及其他证明林地权属的材料，在尚未取得林权证或者对林权证有争议的，可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料。该条例第二十条第（一）项规定，争议各方只有一方持有有效证据的，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方；证据中面积与四至不相符的，以四至为准。 一审庭审中，王关村五组称其持有的《谷脚乡山林承包合同书》中地名为栗木关，四至为东至栗木关、南至南山、西至石洞、北至闷龙坡，已经涵盖了案涉争议地。2014年6月18日，黔南州政府组织王关村五组及一组指界后绘制的《龙里县谷脚镇王关村一组与五组林地权属争议现场勘验图》将《龙里县谷脚镇王关村一组与五组林地争议调查图》上栗木关的位置进行了变动，由原来的西南部明确在了案涉争议地的东部位置，其余地块位置未变更。调查图是由龙里县林业局、谷脚镇政府、贵龙指挥部制作，图中说明：“本争议山调查图根据谷脚镇王关村一组与五组实地指认对坡勾绘绘制，完全位于1988年王关村长冲组（一组）与龙里县木材公司贷款实施更新造林的基地内……”并且通过经纬度对案涉林地进行了科学的圈定、划界，争议地的位置是固定的。同时，虽然勘验图上栗木关的位置调整到了东侧，但是在（2015）黔南行初字第34号判决书中，龙里县政府对王关村五组证据质证时表示，栗木关是争议地的总称。双方当事人对栗木关的大小及具体位置未达成共识。如果栗木关为大地名，那么在争议地范围内任何位置标注栗木关都是没有问题的；如果栗木关为小地名，那么双方亦未能证明此问题。经一审对比，调查图与勘验图的轮廓、走势相近，无明显差距。因此，勘验图和调查图中栗木关位置的变更，不影响案涉争议地的确定。前述王关村五组持有的《谷脚乡山林承包合同书》的四至与勘验图的四至相比较，并未完全一致，其中勘验图的北为五岔路，闷龙洞在勘验图的西部；而合同书的北为闷龙洞。因此，王关村五组不能有效的证明案涉争议地在其享有权属的承包地内。而龙里县政府提交的龙里县林管字第0006005号、第0006006号、第0006009号集体山林管理证以及《承包山林登记表》《谷脚乡山林承包合同书》《商品材基地造林贷款合同书》《1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林罗盘仪测量面积转至地形平面图》等证据，可以证实案涉争议地一直由王关村一组村民进行管护、承包，且案涉争议地在当年王关村一组村民更新贷款造林范围内。王关村五组及一组应当本着安定团结的原则，尊重历史和现实情况，平息纷争。 综上，王关村五组对起诉请未能充分举证证实，依法不予支持。龙里县政府、黔南州政府分别作出的案涉11号决定和244号复议决定证据充分、认定事实清楚、程序合法，尊重历史和现实情况，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王关村五组的诉讼请求。案件受理费50元，由王关村五组负担。 上诉人王关村五组不服一审判决，向本院提起上诉称：1.（2015）黔南行初字第34号行政判决及（2016）黔行终499号行政判决已经将1号行政决定书、15行政复议决定确认违法后撤销，并判决重新作出行政行为，然而被上诉人作出于原行政行为基本相同的行政行为，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。2.王关村五组持有的《谷脚乡山林承包合同书》的四至范围与2014年黔南州政府现场勘验时作的勘验图相比，该合同书的四至包括在案涉争议地内。3.一审漏审了上诉人提出的第三项诉请，即“将争议地确认给原告”。请求：一、撤销一审判决，依法改判并支持上诉人一审请求或发回重审；二、被上诉人承担本案全部诉讼费用。 被上诉人龙里县政府、黔南州政府在二审法定限期内未提交书面答辩意见。 一审第三人王关村一组在二审法定期限内述称：1.龙里县政府依据法院生效判决，重新作出案涉第11号行政决定书，将王关村五组持有土地承包经营权证的土地及其村民曹绪荣位于栗木关的1.4亩退耕还林地确认归其所有，该11号决定与龙府行决字（2014）第1号行政决定书的确权结果截然不同。2.2014年6月18日，黔南州政府组织王官村一组、五组现场指界后绘制的《龙里县谷脚镇王官村一组与五组林地争议现场勘验图》清楚表明，案涉争议山完全位于1988年王关村长冲组（一组）与龙里县木材公司贷款事实更新造林的基地内，且王关村一组持有的《商品材基地造林贷款合同书》《谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林平面图》《承包山林登记表》等证据也充分证实案涉争议林地20多年来一直是王关村一组经营管理。3.王关村五组对案涉争议地并不享有权利，一审驳回其全部诉请正确，不存在遗漏诉讼请求。请求：驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：本案中，王关村一组和五组就案涉争议地均分别提交了相应证据予以证明。其中，王关村五组提交的部分村民持有的农村土地承包经营权证和林权证，可证明其在案涉争议地内对上述权属证书载明的相应地块享有权属。而王关村一组提交的龙里县林管字第0006005号、第0006006号、第0006009号《集体山林管理证》及《谷脚乡山林承包合同书》《承包山林登记表》《商品材基地造林贷款合同书》《1988年龙里县谷脚乡王关村长冲更新贷款造林罗盘仪测量面积图转地形平面图》等系列证据，可证明其对案涉争议地中除王关村五组享有权属土地外的其他土地具有长期的管护事实。故，龙里县政府依据《林木林地权属争议处理办法》第八条第（三）项、第十二条及《贵州省林地管理条例》第十九条第（一）项、第（六）项、第二十条第（一）项的规定，结合历次现场勘查情况及王关村五组、一组提交的相关证据材料，作出11号决定并无不当。黔南州政府受理王关村五组的行政复议申请后，作出案涉244号复议决定实体正确。但其于2018年7月19日受理复议申请，于同年10月12日作出案涉行政复议决定超过了60日的法定期限，且其并未举证证明已依法办理延期手续，存在程序违法，但考虑到其超期复议并未影响案涉争议地的实体处理，故对黔南州政府的上述错误，本院予以指正。 此外，11号决定将王关村五组持有权属证明的土地予以排除，与龙府行决字（2014）第1号行政处理决定的确权结果不同，故王关村五组关于龙里县政府以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定的理由不成立，本院不予采纳。 王关村五组诉称其持有的《谷脚乡山林承包合同书》的四至范围包含案涉争议地，但综合龙里县政府、黔南州政府历次现场踏勘及实地走访结果，其上诉主张并不成立，本院不予采纳。 王关村五组上诉称一审漏审其关于“将争议地确认给原告”的诉请，因对争议地的确权系相关行政机关的法定职责，且案涉11号决定已将案涉争议地除王关村五组持有相关权属证明的土地外全部确权给王关村一组，一审已判决“驳回原告龙里县谷脚镇王关村五组的诉讼请求”，故就此项诉请并不存在漏审。 综上，王关村五组的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人龙里县谷脚镇王关村五组承担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 敏 审判员 谢璐凯 审判员 孟 婷 二〇一九年十二月二十四日 法官助理王文婷 书记员汪杨