安徽省芜湖市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖02行终181号上诉人（原审原告）吴风华，女，汉族，住安徽省芜湖市镜湖区。被上诉人（原审被告）芜湖市公共资源交易中心。法定代表人张慥，该中心主任。委托代理人李龙飞，安徽江声律师事务所律师。上诉人吴风华与被上诉人芜湖市公共资源交易中心（以下简称交易中心）政府信息公开一案，不服安徽省芜湖市鸠江区人民法院（2019）皖0207行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，被告交易中心系芜湖市公共资源交易管理局举办事业法人，其工作职责由《芜湖市公共资源交易管理办法》规定。2019年5月26日，原告吴风华向被告交易中心邮寄信息公开申请，申请公开芜湖市政府采购代理处2008年前后有关棠梅安置地块所有项目的开标和中标公告，同年6月14日，原告吴风华向被告交易中心作出情况说明，明确申请公开芜湖市政府采购代理处2006-2010年有关棠梅安置地块工程施工项目所有的中标公告。后被告交易中心向原告吴风华作出信息公开告知书，向其提供了17个相关中标通知书，但在信息公开告知书中写明“因您所提交信息指向不明确，我中心只能根据关键词检索档案目录，结果不一定满足查询的符合性和全面性，仅供参考”。原告吴风华认为其作出情况说明是在被告交易中心法律顾问指导下作出，指向不明是被告交易中心不作为所致，不应由其承担不利后果，遂诉至法院。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。可知，能够成为行政诉讼适格被告的必须是行政机关或者是经法律、法规、规章授权的组织。根据法学常识，法律指全国人民代表大会及其常委会制定的社会规范，如《中华人民共和国行政诉讼法》；法规指国务院制定的行政法规和省级、市级人民代表大会及其常委会制定的地方性法规，如《中华人民共和国政府信息公开条例》和《安徽省物业管理条例》；规章指国务院组成部门及直属机构，省级人民政府及省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，在其职权范围内制定的本行政区域具体行政管理事项的规范性文件，如《安徽省税收保障办法》。本案中，被告交易中心作为事业单位其所具有的管理公共事务职能系由《芜湖市公共资源交易管理办法》授权，其既不属于行政机关，也不属于法律、法规、规章授权的组织，对被告交易中心提起的诉讼并非人民法院行政诉讼受案范围，应不予立案，鉴于已经立案，应依法驳回原告吴风华的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回吴风华的起诉。上诉人吴风华上诉称，一审裁定程序是违法的,且适用法律错误。芜湖市政府是没有立法权的,不能够凭空创造行政权力,它只能将法律赋予的已经规定的行政权力,安排由事业单位来行使。这种安排是一种委托和被委托的关系。根据行政诉讼法,当存在这种委托关系时,委托的行政机关是被告。因此,如果一审法院的说法成立,信息公开主体应当是公管局或者是芜湖市政府或者是芜湖市政府依法有公开职责的行政单位,该项责任由该行政单位委托中心履行。当法院发现原告错列被告,根据2018年2月8日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十六条规定:“原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。”法院应当查明正确的被告,而不能直接驳回起诉。鸠江区法院没有查明被告并告知原告变更被告就直接驳回起诉,构成程序违法。被告芜湖市公共资源交易中心作为事业单位所具有的管理公共事务的职能不仅仅是《芜湖市公共资源交易管理办法》授权,还有《公共资源交易平台管理暂行办法》(国家发展改革委等14部委令第39号)、《安徽省公共资源交易平台服务管理细则》(皖政办(2016)65号)等文件赋予,因此它是行政诉讼的适格被告。《公共资源交易平台管理暂行办法》(国家发展改革委等14部委令第39号)第十六条规定:“公共资源交易平台应当将公共资源交易公告、资格审查结果、交易过程信息、成交信息、履约信息等,通过公共资源交易电子服务系统依法及时向社会公开。涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及其他依法应当保密的信息除外。公共资源交易平台应当无偿提供依法必须公开的信息。”《公共资源交易平台管理暂行办法》(国家发展改革委等14部委令第39号)第四十六条规定:“公共资源交易平台运行服务机构是指由政府推动设立或政府通过购买服务等方式确定的,通过资源整合共享方式,为公共资源交易相关市场主体、社会公众、行政监督管理部门等提供公共服务的单位。”根据《立法法》,以部令发布的规范性文件是规章。芜湖市公共资源交易中心是根据上述规章设立的,是规章所规定承担信息公开责任的单位,因此是可以成为本案行政诉讼被告的。综上,一审法院程序违法、适用法律错误。请求二审法院：1.请求撤销安徽省芜湖市鸠江区人民法院(2019)皖0207行初49号行政裁定书。2.判令被上诉人芜湖市公共资源交易中心重新公开信息。3.判令被上诉人承担诉讼费用。被上诉人交易中心二审未提交书面答辩意见。经审理查明，本院二审查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人交易中心是否具有开标、中标相关政府信息公开的法定职责。交易中心是芜湖市政府举办的社会公益类事业单位，并非行政机关，其职责由《芜湖市公共资源交易管理办法》设定，隶属芜湖市公共资源交易管理局管理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”2018年6月25日芜湖市人民政府办公室发布《芜湖市推进公共资源配置领域政府信息公开实施方案》并附《芜湖市公共资源交易领域政府信息公开事项目录》，该方案作为指导性文件对本市公共资源配置领域政府信息公开工作做了具体任务分工，可以作为确定公共资源配置领域政府信息公开责任主体的依据。该方案所附目录中明确载明“招标公告、中标候选人以及中标结果”的公开属性是主动公开，公开主体是“市公管局、项目的实施主体”。具体到本案，上诉人所申请“2006-2010年有关棠梅安置地块工程施工项目所有的中标公告”的公开主体应是芜湖市公共资源管理局，而非交易中心。上诉人吴风华认为一审法院并未依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条进行裁判的上诉理由并不成立。综上，一审法院裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吴昭武审判员  汪万荣审判员  徐 琳二〇一九年十二月二十日法官助理陈勇书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。