甘肃省张掖市甘州区人民法院行政判决书（2019）甘0702行初24号原告：赵某，男，1967年2月4日出生，汉族，甘肃省山丹县人，住山丹县。委托诉讼代理人：钱某，甘肃焉支律师事务所律师。委托诉讼代理人：王某1，甘肃焉支律师事务所律师。被告：山丹县自然资源局，住所山丹县北大路统办2号楼，统一社会信用代码11620725MB1558559X。法定代表人：王某2，该局局长。委托诉讼代理人：龚某，该局副局长。诉讼代表人:王某3，山丹县国土资源局执法监察大队副大队长。委托诉讼代理人：陈某，甘肃瑞雪律师事务所律师。原告赵某不服被告山丹县自然资源局作出的山自然资源罚字[2019]30号行政处罚决定书，于2019年11月12日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。现依法适用简易程序，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告赵某及其委托诉讼代理人钱某、王某1，被告山丹县自然资源局诉讼代表人王某3、委托诉讼代理人陈某均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告山丹县自然资源局2019年4月17日作出山自然资源罚字[2019]30号行政处罚决定书，认定：赵某于2011年7月擅自占用清泉镇西街村农用地2284.63平方米修建库房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条之规定，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《甘肃省国土资源管理部门规范行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，给予赵某如下处罚：1.责令赵某在2019年5月17日前自行拆除在清泉镇西街村非法占用土地上修建的库房以及其他设施，恢复土地原状；2.对非法占用的2284.63平方米农用地，处以每平方米5元的罚款，计人民币11423.15元。原告赵某诉称：请求依法撤销山丹县自然资源局山自然资源罚字[2019]30号行政处罚决定书。事实与理由：2013年3月10日，经原告与山丹县清泉镇西街村委会协商一致，双方签订《场地租赁协议》一份，约定西街村委会将其所有的位于山丹县西街造纸厂东北方向闲置土地租赁给原告建设化肥农资配送站，原告负责清除租赁土地上的所有建筑垃圾。协议签订之前，西街村委会已于2010年向山丹县林业局申请，并经林业局批准，将山马公路旁原告使用土地北侧枯死的杨树全部砍伐，因此原告租赁时，该土地已不再是林地，故原告至今占用的土地都是西街村集体所有的荒滩，而非农用地。2011年7月5日，山丹县城乡规划管理局向山丹县清泉镇西街村委会颁发了山乡字第62222620110705（01）-1号乡村建设规划许可证，载明用地范围为东至西街七社水渠，南至西街七社水渠，西至山马公路14米，北至西街村林场。同年，西街村委会向各部门申请在该土地修建化肥销售储备部，经山丹县清泉镇西街村委会、山丹县国土资源局清泉中心所、山丹县清泉镇人民政府同意上报后，向原山丹县国土资源局（现更名为山丹县自然资源局）提交了申请，但时至今日，被告未出具任何文书。综上，原告认为，被告出具行政处罚决定书的主要依据为占用农业用地和农业用地转为建设用地没有进行报批手续，但原告占用的土地并非农业用地，且西街村委会亦进行了相关的报批手续，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”之规定，原告租赁涉诉土地属合理、合法，被告出具行政处罚决定书缺乏事实及法律依据。现为维护原告合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，提起诉讼。原告赵某围绕其诉讼请求向本院提交以下证据：1.砍伐枯死杨树的申请书复印件、西街村两委扩大会议记录复印件各一份，拟证明2010年4月5日，经山丹县清泉镇西街村召开两委扩大会议，决定在西街村滩林场枯死的林地上兴建化肥销售储备站，西街村委会于2010年4月8日向山丹县林业局递交砍伐枯死杨树的申请书。2.山丹县林业和草原局出具的证明一份，拟证明经山丹县林业和草原局查询，涉案用地不属于林地。3.山丹县林业局便函复印件、山丹县乡村建设规划许可申请表、乡村建设规划许可证各一份，拟证明山丹县林业局于2010年6月10日向西街村出具便函，批准了西街村委会的采伐申请，且经山丹县清泉镇西街村委会申请，山丹县城乡规划管理局于2011年7月5日颁发了乡村建设规划许可证。4.关于西街村建设项目用地预审申请报告、山丹县个人建房用地审批表、山丹县清泉镇人民政府便函各一份，拟证明2011年6月9日，经西街村村委会、清泉镇政府、山丹县国土资源局清泉中心所同意，向被告提交了用地申请报告，但被告至今未向西街村委会给予任何答复，故原告并未擅自用地。5.西街村两委会会议记录复印件、场地租赁协议复印件各一份，拟证明经山丹县清泉镇西街村委会召开两委会，同意将涉案土地租赁给原告长期使用的事实。经庭审质证，被告对原告提供的以上证据的质证意见为：对证据1无异议，但认为杨树被砍伐后并未导致该土地性质发生变更。对证据2有异议，认为土地的认定部门系国土资源部门，林草局并无认定土地性质的资质。对证据3、4、5均有异议，认为土地审批须经过发改委的立项，属林地的须经过林业部门办理采伐手续，一般农用地转为建设用地必须经省级人民政府进行审批，国土部门仅为审核，而林业局只能认定土地上有林无林，不能确定土地性质是否为林地。另外，西街村委会有权租赁土地，但土地性质为农用地的，租赁后只能进行农业生产，土地性质为建设用地的，租赁后只能进行建设，不能改变土地用途。被告山丹县自然资源局提交书面答辩状一份，并在庭审中辩称：被告山丹县自然资源局于2019年4月17日对赵某作出的山自然资源罚字（2019）30号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分，且程序合法，是正确有效的。一、被告山丹县自然资源局对赵某作出行政处罚，所依据的事实清楚明确。2019年3月，被告山丹县自然资源局接到群众举报，发现原告赵某未经县级以上人民政府批准，擅自占用清泉镇西街村土地修建库房及配套设施，涉嫌非法占用土地。经核查，被告认为原告的行为符合自然资源非法案件立案条件，并于2019年3月25日立案查处。立案后，被告对原告进行了调查询问，对非法占用土地现场进行了勘验测量，并收集了相关案件资料。根据调查核实的证据，已充分证实：2011年7月份，原告赵某在未取得用地审批手续的情况下，擅自占用清泉镇西街村农用地2284.63平方米修建库房及配套设施，其占用土地权属为集体（清泉镇西街村），四至为东至其他草地、西至有林地、南至其他草地、北至农用地，该宗地地类为有林地，原告未经批准在该地块修建库房及配套设施，不符合山丹县土地利用总体规划。原告赵某未经批准占用该农用地并将该农用地改变为建设用地的违法事实成立，属于“未批先建”。二、被告山丹县自然资源局对原告赵某实施行政处罚，适用法律法规正确。被告山丹县自然资源局对原告赵某作出行政处罚是因为原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条的规定，被告根据《中华人民共和国上地管理法》第七十六条第二款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任”规定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”规定以及《甘肃省国土资源管理部门规范行政处罚自由裁量权实施标准》中关于非法占地违法行为自由裁量权实施标准“非法占用一般耕地和其它农用地的，处以每平方米5元至10元的罚款”的标准对原告进行处罚，且并未超出合理的处罚范围和幅度，适用法律正确。三、被告山丹县自然资源局对原告赵某实施行政处罚，程序合法。被告山丹县自然资源局在本案办理过程中，严格按照《行政处罚法》等程序法规定的原则，程序合法。在调查原告涉嫌非法占用土地案件时，其执法人员向原告赵某以及山丹县清泉镇西街村村委会主任进行调查询问，并制作了询问笔录，对现场进行勘测、拍照，并制作了现场勘验笔录、非法案件审理记录等材料。被告山丹县自然资源局在对原告赵某下达山自然资源罚字（2019）30号行政处罚决定书之前，便告知了原告拟对其进行行政处罚的相关事实、理由和依据，且及时告知了其具有陈述申辩的权利以及申请听证的权利，向其送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。被告及时告知了原告享有的所有权利，亦及时向原告送达了相关文书，原告知悉后，未向被告要求陈述申辩，亦未要求申请听证，充分说明原告对其违法事实是认可的，被告作出的行政处罚是正确合法的，因此被告山丹县自然资源局的具体行政行为没有违反法律、法规、规章。综上所述，被告山丹县自然资源局对原告赵某进行行政处罚的事实清楚，证据确实充分，符合法律程序，适用法律正确，原告的诉请无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告赵某的诉讼请求。被告山丹县自然资源局围绕其答辩意见向本院提交了以下证据：1.甘肃省行政执法主体资格证、国土资源执法监察证复印件各一份，拟证明被告具有行政执法主体资格，本案执法人员具有执法资格。2.信访举报材料复印件、山丹县自然资源局文件处理单（收文编号20190637）复印件、中共山丹县纪律检查委员会山丹监察委员会（2019）08号信访举报材料转办单复印件、山丹县监察委员会文件山监建字（2019）30号文件复印件、山丹县自然资源局文件处理单（收文编号20192502）复印件、发文签发单复印件、山丹县自然资源局文件山自然资源（2019）387号文件复印件各一份，以上证据拟证明西街村村民举报赵某违法占地后，纪委监察委将违法占地案转给被告办理，被告就办理情况向监察委出具山自然资源局（2019）387号关于清泉镇西街村村民赵某违法占地案的报告。3.违法线索登记表复印件、赵某非法占用土地案核查报告复印件、立案呈批表复印件、山自然资源执调通（2019）30号《接受调查通知书》复印件、《接受调查通知书》送达回证复印件、周瑜生询问笔录复印件、周瑜生身份证复印件、清泉镇西街村委会2010年6月20日会议记录复印件、赵某询问笔录复印件、现场勘测笔录复印件、照片、勘测图复印件、赵某非法占用土地案调查报告复印件、非法案件审理记录复印件、山丹县自然资源局会议纪要（2019）3号复印件、山自然资源（2019）66号山丹县自然资源局文件复印件、公文送达回证复印件、山丹县林业和草原局山林草字（2019）53号文件复印件、山丹县自然资源局文件处理单（收文编号20190976）复印件、非法案件处理决定呈批表复印件、重大执法决定法制审核意见书复印件、行政处罚告知书及送达回证复印件、行政处罚听证告知书及送达回证复印件、行政处罚决定书及送达回证复印件各一份，以上证据拟证明经被告山丹县自然资源局审查认为原告的行为符合自然资源非法案件立案条件，经询问、调查、勘测、讨论和会审等程序，认定原告赵某未经批准占用该农用地并将该农用地改变为建设用地的违法事实成立，并先后作出行政处罚告知书、行政处罚决定书，并向原告送达了相关文书，告知了原告相关权利。经庭审质证，原告对被告提供的以上证据的质证意见是：对上述1、2、3组证据的证明目的均有异议，上述证据不能证明本案原告存在违法修建以及未经报批而进行修建的事实，被告作出行政处罚时并未查清行政处罚的对象，所有的证据材料显示涉案土地的上报审批申请主体均是山丹县清泉镇西街村村委会。同时，原告修建库房经过了西街村委会和清泉镇人民政府的同意，不存在侵占的事实。另外，按照行政许可法相关规定，村委会向被告提出行政许可的申请后，被告应在法定期限内作出同意或者不同意的决定，但被告至今未作答复。本院对当事人提交的证据认证如下：对原告提交的1、2、3、4、5组证据的真实性，本院依法予以确认，但该证据不能证明被告作出的行政处罚决定认定事实错误，适用法律不正确。被告提交的1、2、3组证据，证实被告针对原告在涉案土地上修建库房的行为，立案后经过调查、现场勘测、收集证据等行政处罚调查程序，本院对以上证据予以确认。经审理查明：原告赵某系山丹县清泉镇西街村村民。2010年4月5日，清泉镇西街村召开两委扩大会议，经会议讨论决定在西街村滩林场枯死的林地上兴建化肥销售储备站。2010年4月8日，西街村委会报请山丹县林业局将枯死的树木砍伐后兴办企业。2010年6月10日，山丹县林业局向西街村出具便函，批准砍伐枯死杨树。经山丹县国土资源局清泉中心所、山丹县清泉镇人民政府同意，西街村委会于2011年6月10日向原山丹县国土资源局递交个人建房用地审批表及关于西街村建设项目用地预审申请报告。2011年6月30日，山丹县公路管理段出具了同意规划使用便函。2011年7月5日，山丹县城乡规划管理局颁发了乡村建设规划许可证。2013年3月10日，清泉镇西街村委会作为甲方，原告赵某作为乙方，双方签订《场地租赁协议》一份，约定清泉镇西街村委会将集体所有的位于西街造纸厂东北方向的闲置土地长期租赁于原告赵某办理西街村化肥农资配送站；租赁费用为每亩2万元，原告赵某应在厂房建成后按办理土地使用证的实际面积一次性交付；原告的修建、办证费用由自己承担。合同签订之前即2011年7月，原告赵某在未取得用地手续情况下擅自占用清泉镇西街村农用地2284.63平方米修建库房。截至目前，原告赵某未向清泉镇西街村委会交纳租赁费。2019年3月14日，西街村村民向山丹县纪委举报赵某违法占地一案。2019年3月20日，县纪委信访室将该违法占地案转给被告山丹县自然资源局办理。经调查，原告赵某涉嫌非法占用土地行为，符合国土资源违法案件立案条件，被告山丹县自然资源局于2019年3月25日决定立案查处，并于当日向原告赵某送达了接受调查通知书。次日，被告会同山丹县地质矿产管理与地理信息中心工作人员进行现场勘测，经勘测认定原告赵某修建的库房及其他设施占用土地权属为集体（清泉镇西街村），地类为有林地，占地面积为2284.63平方米，四至为东至其他草地、西至有林地、南至有其他草地、北至农用地，该宗地不符合山丹县土地利用总体规划。2019年3月27日，山丹县国土资源局执法监察大队作出赵某非法占用土地调查报告。2019年3月28日，山丹县自然资源局就赵某非法占用土地案召开会审会，审理意见为：赵某占用清泉镇西街村农用地修建库房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条规定，属非法占用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定和《甘肃省国土资源管理部门规范行政处罚自由裁量权实施标准》中关于非法占地违法行为自由裁量权实施标准，作出以下行政处罚：1.责令赵某限期拆除在清泉镇西街村非法占用土地上修建的库房以及其他设施，恢复土地原状；2.对非法占用的2284.63平方米农用地，处以每平方米5元的罚款，计11423.15元。2019年4月2日，赵某非法占用土地一案通过重大行政执法决定法制审核。2019年4月8日，经呈批，被告山丹县自然资源局负责人同意上述处理意见。2019年4月9日，被告山丹县自然资源局作出山自然资源罚字[2019]30号行政处罚告知书，并于当日向原告送达，告知其有权在接到告知书之日起三个工作日内提出书面陈述或申辩意见。同月12日，被告向原告送达了山自然资源罚字[2019]30号行政处罚听证告知书，告知其有权在接到告知书之日起三个工作日内申请举行听证。2019年4月17日，被告作出山自然资源罚字[2019]30号行政处罚决定书，并于当日向原告送达，行政处罚决定与会审意见一致。另查明：山丹县国土资源局具备行政执法主体资格，执法职权包括行政处罚、行政许可、行政强制等其他具体行政行为。2019年3月，山丹县国土资源局更名为山丹县自然资源局。本院认为，根据本案证据及原、被告诉辩陈述，本案争议焦点为：1.关于被告山丹县自然资源局的主体资格问题；2.被告作出的行政处罚决定书认定事实是否清楚？行政处罚决定作出的程序是否合法？适用法律是否正确？一、关于被告山丹县自然资源局主体是否适格问题；根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”之规定以及张掖市人民政府向被告颁发的甘肃省行政执法主体资格证，被告山丹县自然资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对本行政区域内的违反土地管理法律、法规的行为负有监督检查的职责，故被告在本案中具有合法的行政执法主体资格及权限。二、关于山丹县自然资源局作出的山自然资源罚字[2019]30号行政处罚决定书是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条之规定，我国实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用土地。第十一条二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册核发证书确认建设用地使用权。第四十四条第一款规定:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”根据上述规定，土地使用权作为一项特殊物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理并制定了严格的审批手续，任何单位和个人使用土地必须经有权审批的土地主管机关审批。本案中，原告赵某向清泉镇西街村委会租赁涉案场地，并在涉案土地修建库房，但其并未取得用地手续，未经有权机关批准将涉案农用地转为建设用地，故原告赵某在租用的集体土地上修建库房及其配套设施的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条的规定。其次，关于涉案土地性质的争议，原告认为山丹县林业局于2010年6月10日出具便函，批准西街村委会砍伐枯死的树木，故原告租赁时，涉案土地性质已不再是林地，并提交山丹县林业和草原局出具的证明一份，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款、及第四款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”故山丹县林业局批准西街村委砍伐涉案土地上附着的树木的行为并不能改变涉案土地的用途。同时，虽山丹县林业和草原局出具的书面证明上载明原告赵某所建库房的用地在国家林地落界库中不属于林地，但林草局并无认定土地性质的资质。且经被告与山丹县地质矿产管理与地理信息中心工作人员现场勘测，认定原告赵某修建的库房及其他设施占用土地权属为集体（清泉镇西街村），地类为有林地，该宗地不符合山丹县土地利用总体规划。最后，关于行政处罚对象的争议，原告认为本案报请审批的主体为清泉镇西街村委会，但行政处罚对象为原告，故处罚对象不合法。本院认为，根据《土地管理法实施条例》第四条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证，确认建设用地使用权。原告作为土地的使用者，未经被告审批占用清泉镇西街村委会集体的土地擅自修建库房及相关设施，属于未批先建。违反了我国土地管理用地审批的相关规定及所在辖区的土地利用总体规划，原告的行为具有违法性。原告擅自修建库房及相关设施系依原告自主意思作出的行为，故原告系行政违法行为人。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定以及《甘肃省国土资源管理部门规范行政处罚自由裁量权实施标准》中关于非法占地违法行为自由裁量权实施标准，对原告实施的行政处罚并无不当。被告山丹县自然资源局在作出行政处罚的过程中,履行了告知、调查、听证、送达等程序,程序合法，被告对原告作出的行政处罚适用法律正确，是合法的行政行为，原告的诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵某负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。审 判 员 曾俊国 二〇一九年十二月十八日法官助理 丁 瑛书 记 员 夏 雪