广西壮族自治区浦北县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0722行初35号 原告车成英，女，1956年2月15日出生，汉族，广西浦北县人,农民，住浦北县。 委托代理人李艳萍，广西海竞律师事务所律师。 委托代理人陈俊延，广西海竞律师事务所律师。 被告浦北县北通镇人民政府,住所地浦北县北通镇新路1号。 法定代表人陈基亮，镇长。 诉讼负责人叶刚华，浦北县北通镇人民政府副镇长。 委托代理人庞业林，浦北县北通镇人民政府综治办副主任。委托代理人何传富，浦北县司法局北通司法所所长。 被告浦北县人民政府，住所地浦北县小江街道解放路201号。 法定代表人李遥，县长。 委托代理人刘昭琪，浦北县司法局工作人员。 委托代理人龙宇，浦北县司法局工作人员。 第三人吴景贤，男，1941年1月5日出生，汉族，广西浦北县人，农民，住浦北县。 第三人吴家珍，男，1956年9月29日出生，汉族，广西浦北县人，农民，住浦北县。 第三人李新凤，女，1954年2月2日出生，汉族，广西浦北县人，住北海市海城区。 原告车成英不服被告浦北县北通镇人民政府（以下简称镇政府）作出的北政发[2019]18号《北通镇人民政府关于北山村委会七一队村民小组车成英与吴景贤等人的土地使用权纠纷的处理决定》（以下简称《处理决定》）、被告浦北县人民政府（以下简称县政府）作出的浦政复决字[2019]17号《浦北县人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），于2019年9月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年10月16日向被告镇政府、县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案。原告车成英的委托代理人李艳萍、陈俊延，被告镇政府的诉讼负责人叶刚华及委托代理人庞业林、何传富，被告县政府的委托代理人刘昭琪、龙宇到庭参加诉讼，第三人吴景贤、吴家珍、李新凤经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告镇政府于2019年5月30日作出《处理决定》。该《处理决定》认定事实、定性依据和处理结果的主要内容为：原告与第三人争议的土地1幅，坐落在浦北县北××中学后××书房村边，地名“大傻园”，面积约154.2平方米，四至为东至上书房队吴善考房屋滴水边、南至下书房队吴日贤荔枝地边、西至上书房队吴任贤地边、北至大书房村道路边。该争议地的来源，最初是生产队分给第三人的养猪地，总共是13份人的养猪地。具体份额是：第三人吴景贤5份，吴家珍6份，李新凤2份，争议地分布从东至西依次是吴家珍到李新凤再到吴景贤。后来原告的家婆张善琴征求李新凤的母亲袁月成和吴景贤的妻子赵莲英的意见，想向她们要一块地种菜，当时大家的关系很好，又是同一生产队，因此，张善琴能够在争议地种菜，大约在1984年时，张善琴向吴景贤的妻子赵莲英提出用龙角塘的土地与其进行兑换耕种，双方达成了口头协议，进行了兑换耕种。第三人吴家珍对争议的土地耕种到1981年左右，吴家珍不耕种后原告陆续在吴家珍的土地上种荔枝、龙眼等水果，2013年，原告将争议土地转让给其他村民小组村民使用时，原告与第三人因此发生土地使用权争议。被告镇政府根据上述认定的事实并依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第四条、第三十条第一款第（二）项、第三十三条第（四）、（五）、（七）项的规定作出《处理决定》，将争议土地分为13份，确定其中原分配给第三人吴景贤的5份（西边）共59.31平方米土地使用权由原告使用，东边的6份共71.17平方米土地使用权由第三人吴家珍使用，余下的2份23.72平方米土地使用权由第三人李新风使用。原告不服上述《处理决定》，向被告县政府申请行政复议。被告县政府于2019年9月17日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出《复议决定》，决定维持被告镇政府作出的上述《处理决定》。 原告车成英诉称，被告镇政府作出的《处理决定》认定事实错误。一、被告镇政府确认原告长期耕种争议土地是事实，但认为原告向第三人借用争议土地耕种不是事实。涉案土地在分田到户至发生争议均由原告经营管理,一直以来没有任何人提出异议，原告取得的土地使用权来源于分配和兑换。第三人认为原告转让土地给他人是另一法律关系，且被告对本案作出处理时涉案土地还是停留在2013年前的使用状态，与案外人无关。二、第三人认为原告变更土地使用人而提出要回土地使用权，被告镇政府认为顺理成章，这是把没有发生的事实当作裁决的依据。三、《处理决定》附件载明的确权界线图与查明的分布不一致，确权界线图载明的确权方案与原告使用的西边的土地不一致。四、被告镇政府作出的北政发[2017]45号《处理决定》按份额划分确定原告取得6份77.16平方米，北政发[2019]18号《处理决定》变更为5份59.31平方米，没有证据支持，损害原告的利益。五、第三人李新凤不是七一村民小组村民，早已农转非，现住北海市海城区，1980年分田到户时已不享受同村村民承包土地权利。被告镇政府把争议的土地2份共23.72平方米划分给李新凤没有事实根据和法律依据。综上所述，被告镇政府作出的[2019]18号处理决定以及被告县政府作出的浦政复决字[2019]17号复议决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求人民法院撤销被告镇政府作出的《处理决定》以及被告县政府作出的《复议决定》，责令被告镇政府对原告与第三人争议的土地使用权重新作出处理决定。 原告车成英向本院提供了以下证据：1、车成英居民身份证，证明原告基本情况；2、《处理决定》，证明被告镇政府作出的被诉行政行为存在；3、《复议决定》，证明被告县政府作出《复议决定》，经过复议程序；4送达回证，证明原告于2019年9月24日收到行政复议决定书。 被告镇政府辩称，一、被告镇政府作出的《处理决定》认定事实清楚,证据确凿,程序合法,适用依据正确。原告车成英与第三人吴景贤、吴家珍、李新凤因土地权属发生纠纷,原告车成英向镇政府申请处理。镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定,先后组织国土、司法、综治、村建等部门的人员,召开了专题会议研究部署,组成调查组,对该纠纷进行调查。经调查组现场勘察和取证，组织原告和第三人双方质证询问，并调查了相关知情人，已调查完毕。本次纠纷经镇政府处理查明：原告与第三人争议的土地1幅，坐落在北通镇中学后××书房村边，地名称“大傻园”，面积约154.2平方米，四至:东至上书房队吴善考房屋滴水边，南至下书房队吴日贤荔枝地边，西至上书房队吴任贤地边，北至大书房村道路边，该幅土地权属浦北县北通镇北山村民委员会七一村民小组农民集体所有。在实行联产承包责任制前将上述土地按份分配给第三人作自留地，其中第三人吴景贤6份，吴家珍5份，李新风2份。八十年代初，原告将其龙角塘的自留地与第三人吴景贤在“大傻园”的自留地使用权兑换，此后原告对分配给全部第三人在“大傻园”的上述自留地经营管理，先后种植荔枝、龙眼等，而第三人吴景贤亦于1987年左右对互换取得的龙角塘土地经营管理。2013年，原告将争议土地转让给其他村民小组村民使用时，原告与第三人为此发生土地使用权争议。案经被告镇政府调解未果后，镇政府分别于2014年1月16日、2014年8月1日、2015年12月28日、2016年8月3日、2017年10月31日作出北政发［2014］2号、北政发［2014］32号、北政发［2015］50号、北政发［2016］46号、北政发［2017］45号处理决定，前述处理决定已由被告镇政府、被告县政府依法撤销。2019年5月30日，被告镇政府根据以上查明的事实并依据《调处条例》第四条的规定，作出《处理决定》，将争议土地分为13份，其中原分配给第三人吴景贤的5份土地共59.31平方米的使用权确定由原告使用，其余土地使用权确定由第三人吴家珍、李新凤使用。被告镇政府依据《调处条例》第四条、第三十条第（一）项、第三十四条第（二）项、第三十六条第二款的规定作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。二、原告的起诉理由不成立。（一）、原告、第三人对于争议土地均未能提供相应的书面权属凭证，但众多知情人的证言充分证实了争议土地在实行联产承包责任制前已按份分配给第三人作自留地。至于原告与第三人是否兑换自留地、份额是多少的问题，根据相关的证人证言及当事人的陈述，兑换事实存在，但只是原告与第三人吴景贤互换。（二）、镇政府作出的北政发［2014］2号处理决定，确认将争议土地归七一村集体所有，由该集体确定使用权；北政发［2014］32号处理决定确认争议土地归七一村集体所有，由车成英使用；北政发［2015］50号处理决定确认争议地归七一村集体所有，在未重新发包该地前维持管理现状不变；北政发[2016]46号处理决定确认争议土地归七一村集体所有，使用权由七一村集体讨论表决确定；北政发［2017］45号作出争议地按份额划分使用，由原告车成英、第三人吴家珍、李新凤按份额划分使用，其中原告车成英使用西边的6份即77.16平方米，第三人吴家珍使用东边的5份即59.3平方米，第三人李新风使用23.72平方米。北政发［2019］18号作出争议地按份额划分使用，由原告车成英、第三人吴家珍、李新凤按份额划分使用，其中原告车成英使用西边的5份即59.31平方米，第三人吴家珍使用东边的6份即71.17平方米，第三人李新风使用23.72平方米，被告镇政府的几次行政行为均作出不同结果的处理决定，没有违反相关法律的规定。综上，被告镇政府作出的《处理决定》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确。请求人民法院依法判决驳回原告车成英的诉讼请求，维持被告镇政府作出的《处理决定》。 被告镇政府向本院提交了以下证据：1、土地确权申请书，证明原告车成英申请土地确权；2、现场勘察记录，证明确认争议的土地名称及四至；3、吴景贤与车成英兑换位于龙角塘旱地地图，证明原告车成英与第三人吴景贤兑换土地；4、原告车成英不具有对北山村委七一生产队“大傻园”土地使用权，证明原告车成英对北山村委七一生产队“大傻园”的土地不享有使用权；5、吴金贤的证明，证明吴金贤没有在“大傻园”种过香蕉；6、北山村委会的证明，证明争议的土地属七一生产队集体所有；7、原告车成英提交给被告镇政府的有许多村民签名的证明，证明原告对争议的土地管理多年的事实；8、吴家珍、吴景贤等人的调查笔录，证明案经调查；9、调解通知书回执、调解签到表、调解笔录，证明被告镇政府对原告与第三人的土地使用权纠纷进行了调解；10、综治办、司法所、国土规建环保安监站集体讨论会议记录，证明案经承办单位集体讨论确权，程序合法；11、镇领导班子集体讨论记录，证明案经集体讨论决定，程序合法；12、《处理决定》签领说明，证明原告已领到《处理决定书》。 被告县政府辩称，一、被告县政府作出的《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当。原告不服被告镇政府于2019年5月30日作出的《处理决定》，向被告县政府申请行政复议。被告县政府依法受理后，向原告送达了《复议申请受理通知书》和《征求行政调解、和解通知》，向第三人送达了《行政复议申请书副本》、《第三人参加行政复议告知书》和《征求行政调解、和解通知》。在规定时间内，被告县政府未收到原告及第三人关于调解、和解的回复。被告县政府向被告镇政府送达了《行政复议申请书副本》、《提交书面答复通知书》。在规定的时间内，被告镇政府提交了答复和当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。经复议查明，原告与第三人争议的土地1幅，坐落北通镇中学后××书房村边，地名称“大傻园”，面积约154.24平方米，四至:东至上书房队吴善考房屋滴水边，南至下书房队吴日贤荔枝地边，西至上书房队吴任贤地边，北至大书房村道路边。该幅土地权属七一村农民集体所有，在实行联产承包责任制前按份分配给第三人吴景贤、吴家珍、李新凤作自留地使用，其中吴景贤5份、吴家珍6份、李新凤2份。八十年代初，原告的家婆张善琴经征求第三人李新凤的母亲及第三人吴景贤的妻子赵连英后，原告对争议地全部进行了管理，先后种植荔枝、龙眼，原告将其龙角塘的自留地与第三人吴景贤在“大傻园”的自留地进行了兑换，第三人吴景贤也在1987年左右对龙角塘的地进行了管理。2013年，原告将争议土地转让给其他村民小组村民使用时，发生争议。案经调解未果后，被告镇政府分别于2014年1月16日、2014年8月1日、2015年12月28日、2016年8月3日、2017年10月31日分别作出北政发[2014]2号、北政发[2014]32号、北政发[2015]50号、北政发[2016]46号、北政发[2017]12号处理决定，前述处理决定已由被告镇政府、县政府及人民法院依法撤销。经重新调查和调解未果后，2019年5月30日，被告镇政府根据以上查明的事实并依据《调处条例》第四条的规定，依法作出北政发[2019]18号《处理决定》。原告不服而向被告县政府申请行政复议，被告县政府根据以上查明的事实和相应的证据，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出《复议决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的。二、原告的起诉理由不成立。（一）被告镇政府根据《调处条例》的相关规定依法对纠纷进行了调处，程序合法，被告县政府作出的复议决定各项步骤、形式、顺序和时限符合规定，程序合法。（二）原告、第三人对于争议土地均未能提供相应的书面权属凭证，但众多知情人的证言充分证实了争议土地在实行联产承包责任制前已按份分配给第三人作自留地。至于原告与第三人是否互换自留地、份额是多少的问题，根据相关的证人证言及当事人的陈述，互换事实存在，但只是原告与第三人吴景贤互换。综上，被告镇政府在依法查明争议土地的历史来源基础上，从尊重历史以及有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则出发作出北政发[2019]18号《处理决定》并无不当。被告县政府作出的《复议决定》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确、内容适当。原告起诉理由不成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书，证明原告向被告县政府申请行政复议；2、原告的授权委托书，证明原告委托代理人代理其参加行政复议；3、①《行政复议申请受理通知书》、《提交书面答复通知书》、《第三人参加行政复议告知书》、《关于征求行政调解、和解意愿的通知》，②浦政复受字[2019]18号送达回证及留置送达相片，证明被告县政府向行政复议各方当事人送达了有关法律文书，告知了相关权利义务，并将《复议决定》送达了各方当事人。 第三人吴景贤、吴家珍、李新凤不到庭参加诉讼、不提出答辩意见，也不提供证据。 当事人提供的证据经庭审质证。本院对上述证据认证如下：一、原告提供的证据。被告镇政府、县政府对原告提供的证据均无异议，本院对前述证据予以采信作为认定事实的依据。二、被告镇政府提供的证据。原告及被告县政府对被告镇政府提供的证据1、证据2、证据3、证据6、证据9、证据10、证据11、证据12均无异议，本院对当事人均没有异议的证据予以采信并作为认定事实的依据。原告对被告镇政府提供证据4有异议，认为该证据不具有真实性。本院认为，该证据许多人签名后又划掉，不具有严谨性，不符合证据的客观性，本院不予认定。原告对被告镇政府提供的证据5有异议，认为该证据不符合证据的三性。本院认为，吴金贤是否租用过原告的地种香蕉与本案没有关联性，该证据不能作为本案的定案依据，本院不予采纳。被告县政府对原告车成英提交给被告镇政府的有许多村民签名的证明有异议，认为该证据不具有真实性。本院认为，该证明是原告自己所写，不具有客观性，本院不予采纳。原告对被告镇政府提供的调查笔录部分有异议，认为争议的地是集体分配给原告及吴景贤的，原告已对争议的土地管理了三十多年，一直以来均没有人提出异议，因此，被告镇政府应把争议的土地确权给原告使用。本院认为，这些调查笔录中有多份笔录能相互佐证争议的土地分成十三份，因此，能相互佐证的笔录，本院予以采纳并作为定案的依据。原告、被告镇政府对被告县政府提供的证据均无异议，本院对当事人均没有异议的证据予以采信并作为认定事实的依据，根据其内容确认相关事实。 经审理查明，原告与第三人争议的土地1幅，坐落浦北县北通镇北山村委会上书房坡中间（北通中学后背），地名“大傻园”，四至为：东至上书房队吴善考房屋滴水边、南至下书房队吴日贤荔枝地边、西至上书房队吴任贤地边、北至大书房村道路边。该幅土地所有权属七一村农民集体所有，七一村在实行家庭联产承包责任制前将上述土地的一部份分配给第三人吴景贤作自留地。八十年代初，张善琴（原告丈夫符耀桂的母亲）将其龙角塘的自留地与第三人吴景贤在“大傻园”的自留地兑换使用，此后张善琴户对“大傻园”争议地经营管理，先后种植荔枝、龙眼等。而第三人吴景贤亦于1987年左右开始对经互换取得的张善琴在龙角塘自留地经营管理。2013年，原告将争议土地转让给其他村民小组村民使用时，原告与第三人因此发生土地使用权争议；被告镇政府对原告与第三人的土地使用权争议立案后进行了调查、调解、承办单位讨论，并经镇领导班子成员进行集体讨论。被告镇政府依据《调处条例》第四条、第三十条第一款第（二）项、第三十三条第（四）、（五）、（七）项的规定作出《处理决定》，将争议土地分为13份，确定其中5份（西边）共59.31平方米土地使用权由原告使用，东边的6份共71.17平方米土地使用权由第三人吴家珍使用，余下的23.72平方米土地使用权由第三人李新风使用。原告不服上述《处理决定》，向被告县政府申请行政复议。被告县政府于2019年9月17日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出《复议决定》，决定维持被告镇政府作出的上述《处理决定》。 另查明，第三人李新凤于十九世纪八十年代已是非农业人口，并移居北海市工作生活，李新凤的母亲袁月成已去世。《处理决定》把争议的土地确权给李新凤使用的是2份，原因是分地时李新凤和其母亲袁月成一起吃住，所以李新凤分得2份地。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，本案原告与第三人发生的土地使用权争议，被告镇政府具有作出本案被诉行政行为的行政主体资格和法定职责。本案的争议焦点是：一、关于被告镇政府作出的《处理决定》认定事实是否清楚、证据是否确实充分的问题：争议的土地是十九世纪六十年代集体已经作为自留地分配给村民使用，李新凤的母亲袁月成已去世，而自留地是不能作为遗产进行继承的，再有李新凤在九十世纪八十年代初已转为非农业人口，不再是七一村民小组成员，被告镇政府没有查清李新凤是否具有使用农村集体自留地的资格，就将争议的土地2份确权给李新凤使用，属于明显不当。二、关于被告镇政府作出《处理决定》程序是否合法的问题。《调处条例》第二十五条规定“土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定”，被告镇政府已按照上述程序进行了相关的工作，原告认为在法院判决后必须进行重新实地调查，但原、被告均承认被告镇政府第一次的实地调查没有错误，因此，实地调查没有必要重复进行。综上所述，被告镇政府作出的《处理决定》程序符合法律规定。原告及被告镇政府对被告县政府作出《复议决定》的程序没有异议，本院也认为被告县政府作出的《复议决定》程序符合法律法规，但《复议决定》所认定事实同样是错误的。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决如下： 一、撤销被告浦北县北通镇人民政府于2019年5月30日作出的北政发[2019]18号《北通镇人民政府关于北山村委会七一村民小组车成英与吴景贤等人的土地使用权纠纷的处理决定》； 二、撤销被告浦北县人民政府于2019年9月17日作出的浦政复决字[2019]17号《浦北县人民政府行政复议决定书》； 三、责令被告浦北县北通镇人民政府在本判决生效之日起六个月内对原告车成英与第三人吴景贤、吴家珍、李新凤之间的土地使用权纠纷重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告浦北县北通镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。 审 判 长  梁斯林 审 判 员  蔡大悦 人民陪审员  何善波 二〇一九年十二月十八日 书 记 员  谢 谨