济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁7101行初18号 原告王琳，女，1963年8月23日出生，汉族，住山东省济南市市中区。 委托代理人王洪建，山东北方永丰律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地山东省济南市柳埠镇柳埠三区309号。 负责人文东河，主任。 委托代理人王金星，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局工作人员。 委托代理人仲春雷,山东金洲律师事务所律师。 原告王琳要求确认被告济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）于2019年10月9日作出的《通知》违法，向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月16日立案，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。原告王琳的委托代理人王洪建，被告南山管委会委托代理人王金星、仲春雷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告南山管委会于2019年10月9日作出《通知》，《通知》载明，原告王琳在上罗伽村集体土地上建设的房屋未取得规划、建设审批手续，属于违法建设，应予拆除，责令王琳于2019年10月12日前自行搬离，腾空并将违法建筑及设施拆除，逾期拒不执行的，依法强行拆除。 原告王琳诉称，1.确认南山管委会于2019年10月9日以《通知》的形式认定王琳房屋系违建并决定拆除违法，撤销该《通知》；2.判令由南山管委会承担诉讼费。事实与理由：2002年，王琳的朋友响应政府号召在上罗伽村开发四荒。2005年10月6日，王琳与崔虹签订《荒山承包权变更协议书》，根据该协议，王琳使用崔虹的《村镇规划选址意见书》等批准手续，在上罗伽村修建了房屋。2019年10月9日，南山管委会以王琳非农村集体经济组织成员、拆违为由，向王琳发出《通知》，认为案涉房屋系违法建设，责令王琳限期搬离、腾空、拆除，否则予以强行拆除。 原告王琳向本院提交下列证据: 1.南山管委会于2019年10月9日作出的《通知》，证明被诉行政行为存在，且与王琳有法律上的利害关系，王琳的起诉符合法律规定； 2.《村镇规划选址意见书》； 3.《集体土地使用证》； 证据2-3证明，案涉房屋的建设符合当时的村镇规划，取得了政府主管部门的批准，具有法律依据。 4.《荒山承包权变更协议书》，证明案涉房屋建设是在王琳依法受让崔虹的建设审批手续及荒山承包权后进行的，不违反法律的强制性规定。 被告南山管委会辩称，一、王琳的第一项诉讼请求既请求确认行政行为违法，又请求撤销《通知》，明显构成诉讼请求不具体，不符合法定起诉条件。二、南山管委会作出的案涉《通知》认定事实清楚，证据确实充分，案涉房屋系违法建设，依法应当予以拆除。1.王琳作为城镇居民，并非上罗伽村村民，其不具备申请上罗伽村宅基地建设住宅的法定资格，其系违法取得案涉土地之使用权。2.王琳并未取得任何合法、有效的建设手续及房屋权属证书。 被告南山管委会向本院提交下列证据、依据： 1.《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知（国办发[1999]39号）》、《国土资源部印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知（国土资发[2004]234号）》，证明王琳不具备在农村申请宅基地建设住宅的法定资格。 2.《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》，证明所有建设必须依法办理相关审批手续后方可实施，违法建设必须承担相应法律后果且不予任何经济补偿； 3.西营镇上罗伽村村民委员会出具的《证明》、王琳的身份证及户口簿复印件，证明王琳非该村的村集体经济组织成员，不具有在该村申请宅基地建设住宅的法定资格； 4.南山管委会于2019年8月6日向王琳送达的《接受调查通知书》，证明南山管委会在作出案涉行政行为前向王琳送达了该文书，要求其接受调查询问并提供相应的材料； 5.南山管委会于2019年8月26日作出的《通知书》、于2019年10月9日作出的《通知》，证明南山管委会已履行了相应的法定程序。 经庭审质证，双方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对南山管委会提交的证据，王琳对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的不予认可，认为案涉房屋修建期间依据当时的土地管理规定及济南市的相关规定，城镇居民在办理相关审批手续后是可以在农村修建住宅。对证据2的真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的不予认可，认为证据2自2017年施行，其制作依据《中华人民共和国城乡规划法》自2008年施行，均早于案涉房屋的建设，不能作为南山管委会执法的依据。对证据3的真实性无异议，但西营镇上罗伽村村民委员会出具的《证明》形式上不合法。对证据4的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为南山管委会从未向王琳送达过该通知书。对证据5的真实性无异议，对合法性不予认可，认为该证据内容违法，亦无相关证据予以证实。 对王琳提交的证据，南山管委会对证据1的真实性、合法性予以认可，对证明目的不予认可，证据1系行政机关制订发布的具有普遍约束力的决定或者命令，不属于行政诉讼的受案范围。对证据2、3的证明目的不予认可，认为意见书及土地证的权利人为崔虹，王琳并未对相关手续进行变更，不能证实王琳取得了合法的建设用地手续。对证据4的真实性无异议，对证明目的不予认可，认为王琳不具备村集体成员身份，其受让承包权后进行住宅建设违反国家关于农村住宅建设的相关规定。 经审查，对南山管委会提交的证据4《接受调查通知书》，该通知书上并未载明接受调查的相对人，亦无其他证据佐证南山管委会曾在法定期间内向王琳送达，故本院对该证据不予采信。王琳及南山管委会提交的其他证据，均具有真实性，本院予以认定。 经审理查明，2019年8月26日，南山管委会对王琳作出《通知书》，主要内容为：“王琳：经查，你不是济南市南部山区西营街道办事处上罗伽村村集体组织成员，没有在上罗伽村使用集体土地进行房屋建设的资格，根据法律规定，你如果需要在该村进行房屋建设，应当申请使用国有土地，你在该村集体土地上建设的房屋未取得土地、规划、建设审批手续，属于违法建设，根据中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》规定，应予拆除，请你在3天内将上述违建内物品自行搬出，西营街道办事处将组织拆除，逾期未搬，一切损失由你自行承担。” 2019年10月9日，南山管委会对王琳作出《通知》，除2019年8月26日通知书所载的内容外，另载明：“现请你户于2019年10月12日前自行搬离，腾空并将违法建筑及设施拆除，也可申请政府助拆，逾期拒不执行的按照《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》，依法强行拆除，对阻碍依法强行拆除的，或因拆除后无理取闹、缠访滋事的，交由公安机关依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 另查明，案涉建筑物现已被南山管委会强制拆除。 本院认为，本案系因王琳对南山管委会于2019年10月9日作出的《通知》不服引起的纠纷。本案争议焦点如下：1.案涉《通知》是否属于行政诉讼受案范围；2.案涉《通知》是否应予撤销。 对于案涉《通知》是否属于行政诉讼受案范围。2019年10月9日的《通知》虽然以通知的形式作出，但从内容上看，该通知认为王琳所建房屋系违法建设，要求其在某一时间节点前将建筑物内物品自行搬出，逾期将组织拆除，具有特定的具体内容，为王琳设定了权利义务，对王琳的合法权益产生了实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，王琳有权对此提起行政诉讼，故案涉《通知》属于行政诉讼受案范围。南山管委会认为该《通知》系行政机关制订发布的具有普遍约束力的决定或者命令，不属于行政诉讼受案范围的辩解意见，本院不予支持。 对于案涉《通知》是否应予撤销的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为的合法性负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，南山管委会在《通知》中陈述案涉房屋属于违法建设，但并未提交案涉房屋被认定为违法建设的证据，应视为没有相应证据。故《通知》认定事实证据不足，应予撤销。 综上，南山管委会作出的案涉《通知》认定事实不清，证据不足，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第七十条第一项的规定，判决如下： 撤销被告济南市南部山区管理委员会于2019年10月9日对原告王琳作出的《通知》。 案件受理费50元，由被告济南市南部山区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  方 云 人民陪审员  陈保华 人民陪审员  柳 明 二〇一九年十二月二十日 法官 助理  李文卿 书 记 员  郑 键