建平县人民法院行 政 判 决 书（2019）辽1322行初51号原告建平县钧达牧业有限公司，住所地建平县国营八家热水畜牧农场。法定代表人刘红伟，经理。委托代理人焦永军，男，1966年1月28日出生，汉族，该公司职员，住建平县。原告马雷，男，1982年10月10日出生，汉族，农民，住建平县。被告建平县林业和草原局，住所地建平县叶柏寿街道办事处。法定代表人张士联，局长。委托代理人谢宏辉，辽宁司平律师事务所律师。委托代理人姜健，男，1980年11月17日出生，汉族，该局监察大队中队长，住建平县。被告朝阳市自然资源局，住所地朝阳市双塔区新华路一段。法定代表人邰晓明，局长。委托代理人马成松，男，1985年2月11日出生，汉族，该局科员，住所地朝阳市双塔区。第三人建平县自然资源局，住所地建平县叶柏寿街道。法定代表人牟丽杰，局长。委托代理人常青，辽宁辰阳律师事务所律师。委托代理人王晓华，男，1963年3月20日出生，汉族，该局法规股股长，住建平县。原告建平县钧达牧业有限公司、马雷要求撤销建平县林业和草原局的《行政处罚决定书》及朝阳市自然资源局的《行政复议决定书》一案，于2019年12月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案。原告建平县钧达牧业有限公司的委托代理人焦永军、原告马雷、被告建平县林业和草原局的委托代理人谢宏辉、姜健，被告朝阳市自然资源局的委托代理人马成松、第三人建平县自然资源局的委托代理人常青、王晓华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告建平县林业和草原局于2019年8月16日作出建林草罚决字（2019）第027号《行政处罚决定书》，认定马雷于2018年7月份开始，未经县级以上林业主管部门批准，擅自改变八家国营农场平房分场（平房村）机房沟组观音坡林业用地用途，用于建设养殖小区等相关房屋建设设施。经GPS实地测量并核对森林资源图，非法占用林地面积894平方米（折1.34亩），上述行为有当事人陈述、证人证言、现场勘验核查笔录、现场照片等证据为证，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，依法作出行政处罚：1、限六个月内恢复原状；2、处擅自改变林地用途每平方米20元的罚款，共计罚款人民币壹万柒仟捌佰捌拾元整。原告马雷对此处罚不服，向朝阳市自然资源局申请复议。朝阳市自然资源局于2019年11月27日作出朝自资行复决字（2019）5号《行政复议决定书》，维持了建平县林业和草原局作出的行政处罚决定书。二原告诉称：2018年7月20日原告申请建设养殖小区获得政府各部门批准，于是原告根据政府规划方案建成了养殖小区。2019年8月份，被告建平县林业和草原局先后给原告下发了行政处罚先行告知书、行政处罚决定书及责令停止违法行为通知书。原告对此不服向被告朝阳市自然资源局申请复议，结果被维持。原告认为原告所使用的土地地类、地块是经过政府各级部门批准，并且有建平县自然资源局出具的农业设施备案书，设施农业备案材料齐全，符合设施农业备案条件，允许设施农业建设，此地块为旱地不是林地，因此被告无权处罚原告。为维护原告的合法权益提起诉讼，望判如所请。原告在法定期限内向本院提交以下证据：劳动合同、辽宁省国土资源厅文件、建设项目考古调查、用地情况查询说明、建平县设施农业备案书、建平县林业和草原局行政处罚决定书、行政复议决定书、营业执照。被告建平县林业和草原局辩称：1、答辩人接案后依职权受案、立案进行查处。经调查核实、现场勘查、现场指认、测量和对照图幅号K-50-83-（23）林业班图确认，本案原告未经答辩人批准占用八家农场平房分场机房沟（小地名观音坡）国有黑水林场林地（即农场工区46林班5小班和10小班）894平方米（折合1.34亩）建设羊舍和办公房，擅自改变林地用途违法事实查证属实并确认。处罚事实清楚，证据确凿。2、原告的行为违反了《森林法》第十八条规定，答辩人查证属实后，根据《行政处罚法》规定的程序，依据《森林法实施条例》第四十三条第一款规定，依法作出建林草罚决字（2019）第027号《行政处罚决定书》，处罚程序合法，法律适用完全正确。综上答辩人作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，法律适用正确，原告的诉请没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的全部诉请。被告在举证期限内向本院提交了以下证据：1、立案登记表、延期审批表、受案登记表，证明案件来源、受案、立案情况；2、询问笔录五份，证明调查核实原告未经林业部门批准占用八家农场平房分场机房沟（小地名观音坡）林地建设养殖小区，擅自改变林地用途的违法事实情况；3、现场勘验调查笔录、现场草图、现场指认笔录、现场照片及指认照片、GPS坐标航道航点表及k-50-83-（23）林班图，证明经现场勘验、指认、测量，原告未经批准擅自非法占用农场工区46林班5小班和10小班林地894平方米（折合1.34亩）林地建设羊舍和办公房，擅自改变林地用途违法事实查证属实并确认，处罚事实清楚，证据确凿；4、建林证字（2003）第00975-00972号林权证复印件，证明案涉地块为国有建平县黑水林场所有的林地；5、责令停止违法行为通知书、林业行政处罚先行告知书及听证告知书、林业行政案件集体讨论笔录、林业行政案件处罚意见书及处罚决定书、责令限期恢复原状通知书及送达回证、结案审批表，证明被告按程序依法对原告进行行政处罚并送达了相关法律文书，处罚程序合法。被告朝阳市自然资源局辩称：我局依法受理马雷的行政复议申请后，采取书面审理的方式，对建平县林业和草原局作出行政处罚的卷宗进行了审查，并召开相关会议研究，于2019年11月27日作出了《行政复议决定书》，我局依法履行了行政复议职责，请求法院依法驳回原告的诉请。被告在法定期限内向本院提交行政复议决定书一份。第三人建平县自然资源局（原建平县国土资源局）述称：一、第三人依法对原告申请设施农业用地予以备案的行政行为事实清楚，证据确凿充分，程序合法，备案行为合法有效。1、本案原告申请设施农业用地备案时已经提交了相关申请及附件，其中土地承包合同能够证明本案争议土地使用权系国营八家农场所有、平房分场实际管理使用现已通过土地承包经营权流转、转包给原告使用；2、通过第三人委托建平经纬测绘有限公司勘测、并对比国家第二次土地调查数据库（二调数据库）确认，本案争议土地性质为旱地，并非林地，且根据国务院《土地调查条例》第二十七条及国土资源部《土地调查条例实施办法》第二十八条规定：“土地调查成果是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划管理、保护和利用的重要依据”。“建设用地报批、土地整治项目立项、以及其他需要使用土地基础数据与图件资料的活动，应当以国家确认的土地调查成果为基础依据，各级土地利用总体规划修编，应当以经国家确定的土地调查成果为依据，校核规划修编基数”。2008年土地第二次调查前的数据不能继续作为土地利用、管理、规划的依据。先前数据、结论及规划与二调结论不一致的，应当进行修正即应以二调结论为准。林业部门认定本案争议土地性质为林地并作出处罚，不符合国家二调数据库信息，其管理林地的依据不合法，不能作为处罚依据使用。二、林业部门对原告的处罚失当，缺乏事实和法律依据，也不符合法律规定和法治理念，第三人不能认同。本案实际是自然资源局和林业和草原局之间关于职权管理范围的争议，第三人根据国家二调数据库和《土地管理法》等法律规定，确认本案争议土地为旱地（耕地的一个类别）并同意对原告的设施农业用地进行备案。而林业部门以旧的林班图为依据，对原告进行处罚显然不当。前文已经叙述了国家法律对新旧土地调查数据适用的有效性规定，林业部门对原告处罚显然依据错误，又无新的合法依据，原告使用的是耕地而非林地，林业部门无处罚权和管理权。另外原告使用耕地进行设施农业经营活动，已经办理了土地备案手续，并非违法占地，也不能进行处罚。退一万步说，即使本案争议土地是林地而非耕地，第三人办理设施农业用地备案错误，那么也应由行政机关之间协商解决处理，而不能对已经进行土地备案的当事人进行处罚。原告在本案土地占用问题上并非明知涉案土地为林地，也没有规避法律上规定的备案登记义务，主观上没有违法故意，客观上没有违法占地行为，不能将行政机关的错误强加于当事人头上，这样的行为是不利于依法治国和建立公平正义、诚信的法治社会的目标。第三人对该处罚不能认同。综上，第三人对原告设施农业用地备案正确，建平县林业和草原局对原告的处罚不符合客观事实和法律规定，请法院依法查明本案事实对本案作出公正判决。第三人在法定期限内向本院提交了以下证据：1、建平县钧达牧业有限公司、马雷2018年7月8日提交的《养殖占地申请》一份、马雷身份证复印件一份，证明原告已经依法申请养殖占地。2、2018年7月3日，马雷与王才签订的《土地承包合同》一份，证明原告对备案的养殖用地拥有承包经营权。3、2018年7月22日建平县设施农业备案书（存根栏）【建国土资设备字（2018年）023号】一份、附件6份、照片4张（含《建平县设施农业用地选址意见书》一份、《建平县设施农业建设方案》一份、《建平县设施农业复垦协议书》一份、《建平县设施农业使用土地协议书》一份、《设施农业建设公告》一份及公告照片4张、《设施农业用地单位（经营者）用地承诺书》一份、《建设类项目先期考古调查表》一份）、建平县文物保护管理局2018年7月16日《建设类项目先期考古调查》表格一份，证明原告设施农业用地已经经过依法备案及提供的备案材料。4、2018年7月8日建平经纬测绘有限公司《勘测定界图》一份、建平县自然资源局《建平县钧达牧业有限公司养殖占地现状图》一份、2018年7月16日建平县国土资源局信息中心《用地情况查询说明》一份，证明根据国家土地第二次调查信息库对比本案建平县钧达牧业有限公司设施农业占地范围勘测、查询、对比结果，确认建平县钧达牧业有限公司本案设施农业占用土地性质为耕地（旱地）坐落在建平县家国营农场平房分场。5、2009年12月30日辽宁省国土资源厅《关于当前管理使用第二次土地调查成果的通知》一份，证明辽宁省国土资源厅（现辽宁省自然资源厅）2009年12月30日发出通知，根据《国土资源部关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》（国土资发【2009】10号）的要求，自2010年1月1日起，除有关数据资料待二次调查成果统一验收后使用外，土地管理各项工作必须以第二次土地调查结果及政策为依据。因此建平县自然资源局根据国家二调数据库确认本案争议土地性质为耕地并结合其他申报材料同意备案并无不当。林业机关以根据原始林班图（二调以前旧数据库）确认本案争议土地性质为林地并对原告进行处罚没有事实和法律依据。经庭审质证，原告及第三人对被告提交的证据的真实性无异议，但认为不能证明原告占用林地并改变林地用途的事实，原告占用土地性质并非林地，而且经过建平县自然资源局等相关部门的同意，符合农业设施建设的条件才实施建设，原告建设养殖小区符合相关规定；原告对第三人提交的证据无异议。被告对第三人提交的证据有异议；认为其提交的证据不能否定被告的林地和林业班图的性质。本院对上述证据认定如下，对原、被告及第三人提交证据的真实性本院予以认定。经审理查明，2018年7月3日，案外人王才与马雷签订土地承包合同，合同约定王才将依法取得的位于八家国营农场平房分场机房沟组一般耕地承包给马雷经营，合同期限从2018年7月1日起至2028年6月30日止，共计十年。四至东至管磨沟，南至林地，西至大管磨沟，北至坝沿，承包费总计3万元，国营建平县家农场平房分场在合同上签字盖章。2018年7月8日建平县钧达牧业有限公司、马雷向国营建平县家农场、三家国土所提出养殖占地申请，要求给予办理养殖备案手续。2018年7月27日建平县自然资源局（原建平县国土资源局）作出建国土资设备字（2018）023号《设施农业备案书》，认为建平县钧达牧业有限公司符合设施农业备案条件，允许设施农业建设类型为养殖，备案期限为五年。2019年7月4日，建平县林业和草原局接到领导指派称：八家国营农场平房分场机房沟组观音坡有处养殖小区占用林地，要求查处。被告对此案予以立案调查并依法作出案涉行政处罚决定书及行政复议决定书本院认为，被告建平县林业和草原局作为县级以上林业行政主管部门，具有对本辖区非法占用林地行为作出行政处罚的法定职权。建平县自然资源局依据二次调查数据库及建平县国土资源局信息中心出具的用地情况查询说明，对涉案土地进行设施农业备案，在该备案土地与建平县林业和草原局对案涉土地性质认定不一致的情况下，林业部门决定将不利责任由土地使用权人承担不当。为此对原告要求撤销被告建平县林业和草原局作出的建林草罚决字（2019）第027号《行政处罚决定书》的诉讼请求本院予以支持。被告朝阳市自然资源局有对本辖区内行政案件进行行政复议的法定职权，因朝阳市自然资源局作出了维持被告建平县林业和草原局作出的建林草罚决字（2019）第027号《行政处罚决定书》，故应一并撤销被诉复议决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告建平县林业和草原局作出的建林草罚决字（2019）第027号《行政处罚决定书》。二、撤销被告朝阳市自然资源局作出的朝自资行复决字（2019）5号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告建平县林业和草原局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状及副本11份，上诉于辽宁省朝阳市中级人民法院。审 判 长  李艳革人民陪审员  于中原人民陪审员  张建平二〇一九年十二月二十七日书 记 员  狄 禹