广东省江门市江海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0704行初462号 原告：黄松达，男，汉族，1956年4月19日出生，住广东省江门市蓬江区， 被告：江门市蓬江区自然资源局，住所地：江门市蓬江区港口二路62号一、二层。 法定代表人：莫锡灿，局长。 出庭负责人：何芳，副局长。 委托代理人：谢少波、林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。 原告黄松达诉被告江门市蓬江区自然资源局（以下简称“蓬江区自然资源局”）土地行政处罚纠纷一案，于2019年9月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月15日公开开庭进行了审理。原告黄松达，被告江门市蓬江区自然资源局的出庭负责人何芳、委托代理人林达荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月28日，蓬江区自然资源局认为黄松达未经自然资源部门依法批准，擅自动工建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，遂作出蓬江自然资决定字〔2019〕44号《行政处罚决定书》。 黄松达诉称：黄松达于2017年开始承包龙眠村第六村小组的土地，用于种殖农作物。2019年3月18日，黄松达收到涉案处罚告知和听证告知书后就自行拆除了自行建设的铁棚，但蓬江区自然资源局仍于同年3月28日作出涉案处罚决定。根据国土资源部、农业部2010年作出的国土资发〔2010〕155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》及《土地利用现状分类》的规定，黄松达涉案建设的铁棚是用于农业生产，属于设施农用地，无须办理许可证照。此外，涉案铁棚只有200多平方米，蓬江区自然资源局认定为400平方米，与事实不符。据此，为了维护黄松达的合法权益，特向法院提起行政诉讼，请求判令：一、撤销蓬江区自然资源局作出的蓬江自然资决定字〔2019〕44号《行政处罚决定书》；二、案件受理费由蓬江区自然资源局承担。 黄松达向本院提供的证据有：1、黄松达公民身份证复印件；2、蓬江自然资决字〔2019〕44号《行政处罚决定书》；3、蓬江自然资处告字〔2019〕44号《行政处罚告知书》；4、蓬江自然资听告字〔2019〕44号《行政处罚听证告知书》。以上证据共同证明黄松达的主张属实。 蓬江区自然资源局辩称：一、涉案行政处罚决定实施主体适格，蓬江区自然资源局依法具有对本行政区域内土地资源利用监督管理并作出行政处罚的法定职权。依据《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”及第四条：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”的规定,结合中共江门市蓬江区委、江门市蓬江区人民政府2019年2月22日印发的《江门市蓬江区机构改革方案》，将蓬江区住房和城乡建设局（区国土资源局）的国土资源管理等职责整合，组建蓬江区自然资源局的事实。可见，蓬江区自然资源局对江门市蓬江区辖区范围内的非法占用土地的违法行为具有监督管理的职责，故蓬江区自然资源局具有作出涉案行政处罚决定的法定职权。 二、黄松达提起本案诉讼已超过法定的起诉期限，请法院依法驳回其起诉。1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第八十三条：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”的规定，对于涉案《行政处罚决定书》中的第1项（即“责令限期3天内拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”）行政处罚，黄松达应当在收到该《行政处罚决定书》之日起十五日内提起诉讼。2、蓬江区自然资源局在2019年3月28日向黄松达作出涉案《行政处罚决定书》并已告知黄松达如不服处罚决定中“责令限期3天内拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的内容，应在收到处罚决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。根据前述规定，黄松达在2019年3月29日收到涉案《行政处罚决定书》后应在15日内（即应在2019年4月13日前）起诉，但黄松达不服涉案的上述处罚内容，直至2019年9月才提起诉讼，显然已超过15日的法定起诉期限。 三、蓬江区自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》对黄松达的违法事实认定清楚。蓬江区自然资源局经卫片检查发现，黄松达未经自然资源行政主管部门依法批准，擅自使用了江门市××龙眠村鸡鸪坑（土名）地段进行动工建设，经依法核实，其动工建设的土地面积约400平方米（折合0.6亩），土地用途全部为耕地。证明上述违法事实有下列证据：1、卫星影像图；2、土地利用总体规划图；3、土地利用现状图；4、现场图片；5、询问笔录；6、勘测笔录；7、《广东省农村土地经营权流转承包合同》；7、其他资料。 四、蓬江区自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》的程序合法。1、蓬江区自然资源局发现上述违法行为后，于2019年2月25日向黄松达作出《责令停止违法行为通知书》（蓬江自然资责停字〔2019〕7号）以及《责令改正违法行为通知书》（蓬江自然资责改字〔2019〕7号），并于2019年2月25日送达黄松达，责令黄松达立即停止上述违行为，并限期自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2、黄松达收到上述两份通知书后并未按上述两份通知书的要求改正违法行为，经过依法调查核实后，蓬江区自然资源局在2019年3月18日向黄松达下达了《行政处罚告知书》（蓬江自然资处告字〔2019〕44号）和《行政处罚听证告知书》（蓬江自然资听告字〔2019〕44号），并于2019年3月21日送达黄松达，明确告知黄松达给予行政处罚的事实、处罚依据、拟处罚内容和享有陈述和申辩、听证的权利，黄松达收到上述告知书后在法定的期限内没有进行申辩或申请听证，蓬江区自然资源局遂于2019年3月28日向黄松达作出涉案《行政处罚决定书》，载明黄松达的违法事实和证据、行政处罚的依据、种类、履行方式、期限以及申请复议或提起诉讼的途径和期限，并于2019年3月29日送达黄松达，后因该决定书存在笔误，蓬江区自然资源局于2019年4月11日作出《文书更正通知书》对黄松达的身份信息进行了更正，并于2019年4月14日送达黄松达。由此可见，蓬江区自然资源局在作出涉案行政处罚决定书前，已经告知黄松达作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，充分保障了黄松达陈述、申辩的权利，故，蓬江区自然资源局作出的处罚决定程序合法。 五、蓬江区自然资源局作出的行政处罚决定适用法律、法规正确，处罚适当。因黄松达未经自然资源行政主管部门依法批准，擅自使用江门市××龙眠村鸡鸪坑（土名）地段中面积约为400平方米的土地进行动工建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”、四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六：“建设占用土地，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划……”的规定。经核查蓬江区杜阮镇土地利用总体规划（2010-2020年），涉案土地的规划用途为耕地，由于黄松达非法占用土地并擅自动工建设的行为不符合土地利用总体规划，故蓬江区自然资源局根据《土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”《土地管理法实施条例》第三十六条：“对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。”第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”以及《江门市国土资源行政处罚自由裁量权标准（2013年修改）》第5点中“违法占用耕地，造成不良后果的，处每平方米25元的处罚”的规定，对黄松达作出：1.责令限期三天内拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.非法占用耕地动工建设约400平方米，按每平方米25元进行罚款，罚款金额为人民币壹万元整（¥10000元）的行政处罚决定适用法律、法规正确，处罚适当。 综上，蓬江区自然资源局作出的行政处罚，认定事实清楚、证据充分，程序正当、适用法律正确，应予维持。黄松达提起本案诉讼已超过诉讼时效，并且没有任何依据，请法院依法驳回黄松达的诉讼请求。 蓬江区自然资源局向本院提供的证据有：1、（1）《责令停止违法行为通知书》（蓬江自然资责停字〔2019〕7号）、（2）《责令改正违法行为通知书》（蓬江自然资责改字〔2019〕7号）、（3）送达回证；2、（1）经巡查机GPS定位的拍摄的现场照片、（2）卫星影像图（2018年度333号图斑）、（3）2017年杜阮镇土地利用现状图（2018年度333号图斑）、《土地利用现状分类》国家标准、（4）2010—2020年杜阮镇土地利用总体规划图（2018年度333号图斑）、（5）调查询问笔录、（6）土地违法案件现场勘测笔录、（7）《广东省农村土地经营权流转承包合同》；3、（1）《行政处罚告知书》（蓬江自然资处字〔2019〕44号）、（2）《行政处罚听证告知书》（蓬江自然资听告字〔2019〕44号）、（3）送达回证；4、（1）《行政处罚决定书》（蓬江自然资决字〔2019〕44号）、（2）罚款通知单；（3）送达回证；5、（1）《文书更正通知书》、（2）送达回证；6、（1）《中华人民共和国土地管理法》、（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》、（3）《广东省实施办法》、（4）江门市国土资源行政处罚自由裁量权标准（2013年修改）。以上证据共同证明被诉行政行为合法。 经审理查明：黄松达自2017年开始承包龙眠村第六村小组的土地用于种殖农作物。2019年3月，蓬江区自然资源局经卫片检查发现，黄松达在江门市××龙眠村鸡鸪坑（土名）地段进行动工建设，涉嫌土地违法，遂展开调查。蓬江区自然资源局经过询问、勘测，黄松达动工建设的土地面积约400平方米（折合0.6亩），土地用途全部为耕地。并附上了卫星影像图、土地利用总体规划图、土地利用现状图、现场图片、《广东省农村土地经营权流转承包合同》等资料予以证明。2019年2月25日，蓬江区自然资源局作出《责令停止违法行为通知书》（蓬江自然资责停字〔2019〕7号）以及《责令改正违法行为通知书》（蓬江自然资责改字〔2019〕7号），并于2019年2月25日送达黄松达，责令黄松达立即停止上述违法行为，并限期自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。蓬江区自然资源局认为黄松达收到上述两份通知书后并未按上述两份通知书的要求改正违法行为，其于2019年3月18日向黄松达下达了《行政处罚告知书》（蓬江自然资处告字〔2019〕44号）和《行政处罚听证告知书》（蓬江自然资听告字〔2019〕44号），并于2019年3月21日送达黄松达，明确告知黄松达给予行政处罚的事实、处罚依据、拟处罚内容和享有陈述和申辩、听证的权利，黄松达收到上述告知书后在法定的期限内没有进行申辩或申请听证，蓬江区自然资源局遂于2019年3月28日向黄松达作出涉案《行政处罚决定书》，载明黄松达的违法事实和证据、行政处罚的依据、种类、履行方式、期限以及申请复议或提起诉讼的途径和期限，并于2019年3月29日送达黄松达，后因该决定书存在笔误，蓬江区自然资源局于2019年4月11日作出《文书更正通知书》对黄松达的身份信息进行了更正，并于2019年4月14日送达黄松达。黄松达不服上述行政处罚决定，于2019年9月25日网上提交起诉材料，向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，本案系土地行政处罚纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作……”蓬江区自然资源局作为该区人民政府土地行政主管部门，负责本行政区域内土地的管理和监督工作，其对于黄松达的涉案建设行为，有权依法作出处理。 根据各方的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、黄松达的起诉是否超过起诉期限；二、蓬江区自然资源局作出的涉案行政处罚决定是否合法。 一、关于黄松达的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。……”由此可见，只要行政相对人知道行政行为之日起六个月内向人民法院起诉的，即符合法律规定。黄松达于2019年3月29日收到蓬江区自然资源局作出的涉案处罚决定，其于2019年9月25日在网上向本院提交起诉材料，没有超过法定起诉期限。至于蓬江区自然资源局抗辩应适用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，黄松达应收到处罚决定之日起15日内起诉的意见。该条法律针对的是不服责令改正行为的期限，责令改正行为与行政处罚行为是不同的法律行为，不能相互混淆，对蓬江区自然资源局的该意见，本院不予采纳。 二、关于蓬江区自然资源局作出的涉案行政处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条规定：“建设占用土地，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内为实施城市规划占用土地的，市、县人民政府应当实行统一征用，统一按项目供地，涉及农用地转为建设用地的，统一办理农用地转用报批手续。农用地转用和征地报批时，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征用土地方案，经同级人民政府审核同意后，按《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序和要求，分批次向上一级人民政府土地行政主管部门提出申请。由上一级人民政府土地行政主管部门审查后，按批准权限逐级上报有批准权的人民政府批准。”由此可见，需要使用土地进行建设的，应当符合上述法律规定，并依法进行审批。本案中，黄松达占地建设的行为没有经过行政机关依法审批，构成违法占地建设，应当依法查处。蓬江区自然资源局对黄松达的违法行为，经过责令其停止违法建设行为，在作出行政处罚前又进行了询问、勘测等调查，在作出涉案行政处罚决定前依法告知了黄松达相应的陈述、申辩权及听证权。蓬江区自然资源局在查明事实及赋予黄松达充分知情及救济权的情况下，作出的行政处罚决定，合法有据。黄松达主张其建设行为无需审批，无事实和法律依据。据此，黄松达请求撤销涉案行政处罚决定，事实和法律依据不足，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄松达的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告黄松达负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。 审 判 长  肖庆文 人民陪审员  陈嘉和 人民陪审员  刘晓慧 二〇一九年十二月九日 书 记 员  胡惠敏