海南省东方市人民法院行政判决书（2019）琼9007行初117号原告：符珍香，女，1966年4月10日出生，黎族，海南省东方市人，农民，住海南省东方市，公民身份号码×××。委托诉讼代理人：黄渡明，海南邦威律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄豪鑫，广东广孚律师事务所律师。被告：东方市大田镇人民政府，住所地海南省东方市大田镇。法定代表人：吴清盛，该镇镇长。委托诉讼代理人：符运杰，海南鳞洲律师事务所律师。委托诉讼代理人：裴惠燕，海南鳞洲律师事务所实习律师。第三人：东方市大田镇牙炮村村民委员会，住所地海南省东方市大田镇牙炮村。法定代表人：陆才红，该村委会主任。第三人：袁平荣，男，1973年11月11日出生，汉族，海南省东方市人，自由职业，住海南省东方市，公民身份号码×××。原告符珍香不服被告东方市大田镇人民政府及第三人东方市大田镇牙炮村村民委员会（以下简称牙炮村委会）强制清理其地上农作物的行为，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月20日立案后，于2019年11月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因袁平荣与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告及其委托诉讼代理人黄渡明，被告负责人代表王凯及被告的委托诉讼代理人符运杰、裴惠燕，第三人牙炮村委会的法定代表人陆才红，第三人袁平荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年8月25日到位于海南省东方市××镇“田白头”（俗称“田甲”）地块清理原告在该地块上种植的农作物。原告诉称，原告系黎族少数民族农民，世代居住在戈枕村，长期处于贫困生活状态。上世纪九十年代，当地政府和戈枕村委会为解决脱贫问题，多次动员村民因地制宜种植芒果、甘蔗等经济作物。原告积极响应，1998年在戈枕村地名为“田白头”的土地开垦荒地38亩种植山兰、旱稻，东至符文光芒果地界、西至小路、南至符文光地界、北至符怕初地界。2000年，原告种植甘蔗；2011年7月30日至2013年7月30日，原告将该地出租给王亚权种植香蕉；租期满后，收回土地种植甘蔗；2015年4月，原告种植芒果树1400株。2019年1月24日，东方市林业局按国家林业扶持政策，对原告种植的38亩芒果树，通过被告向原告发放林业补贴款23674元（汇入原告三儿子符竹安农信卡），但被告的行为使得原告家庭这笔林业扶持补贴款化为乌有。2019年8月25日，被告组织百余人，雇用挖机挖毁原告的芒果树。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律的规定，原告种植多年的芒果树，属于私人合法财产，受法律保护，任何个人或单位，未经法定程序，不得侵占、哄抢、毁坏。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定，涉案争议地权属归戈枕村集体经济组织所有。即使戈枕村与牙炮村对涉案土地所有权归属产生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，应由东方市人民政府确权处理。被告无权毁坏原告的农作物，替牙炮村委会主张权利，无权处理两村集体经济组织之间土地所有权归属争议案件。被告违反法无授权即禁止的行政原则，滥用职权侵犯原告财产权，应赔偿原告以下合法财产损失：161元/株×1400株芒果树=225400元（以司法鉴定结果为准）。故请求：1.确认被告毁坏原告38亩芒果树行政强制行为违法。2.判令被告赔偿原告财产损失225400元（以司法评估鉴定结果为准）。原告提供的证据：1.现场图片，证明被告实施侵害原告芒果树财产权违法行政行为的事实。2.海南省最低生活保障证，证明原告系农村低保户。3.账户明细，证明东方市林业局委托被告向原告发放涉案芒果树林业补贴款的事实；东方市政府向原告发放农村低保补助款的事实。4.《戈枕村关于清除非法侵占村集体地通知》，证明原告家庭使用经营的涉案争议地系戈枕村集体土地。5.《土地转包合同书》，证明原告家庭使用经营的涉案争议地系戈枕村集体土地。6.信访答复函，证明原告等10多名受害人向上级有关部门信访控告被告违法行为的事实。7.录音光盘，8.录音译文，共同证明戈枕村委会主张涉案土地系争议地，权属应归戈枕村集体经济组织所有。9.证人符忠民的证言，证明涉案土地是东方县抱板区公所确定给戈枕村的集体土地。被告辩称，一、原告纠集农村恶势力非法侵占牙炮村农村集体土地，在牙炮村委会向被告举报和请求后，根据扫黑除恶专项斗争的要求，依法对原告违法行为进行认定并清理，事实清楚，符合法律的规定。1.涉案土地属于牙炮村委会的农村集体土地，原告长期侵占该土地属于违法行为和恶势力的具体表现，被告依法对原告的侵占行为进行清理整治是维护权利人合法权利和扫黑除恶专项斗争的工作要求。涉案土地原为老马乡政府集体土地，老马乡政府撤销后，由老马村委会和牙炮村委会享有涉案土地。为了维护村集体利益，减少矛盾纠纷，稳定社会治安，被告经专题会议研究制定专项清理方案并成立戈枕村、牙炮村、老马村整治侵占集体土地专项小组，小组成员在8月9日与戈枕村、牙炮村、老马村等村两委成员对三个村的土地界限进行划分定点。2019年8月23日，被告通知戈枕村、牙炮村、老马村等村两委及原告等人8月24日早上到现场确认核实后，依法对原告侵占的农村集体土地进行整治清理，具有事实根据。2.被告对涉案违法侵占集体土地进行清理整治证据充分。被告提交的证据均证明涉案土地属于牙炮村集体土地，现合法使用权人为袁平荣，原告对该土地没有合法使用权，属于非法侵占集体土地。二、原告的赔偿请求没有事实根据和法律依据，理由也不成立，应驳回其诉讼请求。原告不是涉案土地的权利人，被告根据权利人的请求，依法进行整治符合法律规定。原告种植农作物在侵占的集体土地上，该农作物不属于合法财产，不受法律保护。原告提供的照片仅看到几株芒果树，无法证明其因本次整治清理行为造成225400元的经济损失。被告提供的证据：1.《速生丰产林承包土地合同书》，证明1984年10月20日，老马乡政府与何少雄、罗少彬、罗长兴等人签订合同的事实；涉案土地原为老马乡政府集体土地，既不是戈枕村的土地，也不是原告合法承包的土地。2.《承包林地合同书》、村民集体表决书、东方市抱板镇老马村林场（何少雄、罗长兴、袁平荣承包地）平面坐标图，证明2005年，老马村、牙炮村、戈枕村与袁平荣签订《承包林地合同书》的事实并经村民代表同意；涉案土地为承包人袁平荣使用，其他人无权占用。3.《关于解除的协议书》，证明2014年3月10日，老马村委会、牙炮村委会与袁平荣解除原2005年签订的《承包林地合同书》并经村民代表同意；原告等人侵占袁平荣承包的土地及砍伐种植的林木，给袁平荣造成严重的经济损失。4.《土地承包合同书》、大田镇发包土地核实情况登记表，证明2014年3月20日，牙炮村委会与袁平荣签订《土地承包合同书》并经村民代表同意，约定承包的年限为30年，至2044年3月20日截止的事实；涉案地块历来属于牙炮村集体地，牙炮村具有合法的所有权和使用权，原告无权在该地上种植，原告的行为属于侵占农村集体土地和侵害合法承包权益的非法行为。5.《大田镇人民政府关于大田镇戈枕村、牙炮村、老马村整治侵占集体土地工作方案》，证明被告根据扫黑除恶专项斗争精神，对戈枕村、牙炮村、老马村开展非法侵占农村集体土地清理整治工作。6.《关于对集体土地保护性清理的请示》，证明2019年8月12日，牙炮村委会向被告请示，请求被告对其进行保护性清理，避免原告等侵占该集体土地；被告根据该村委会的请示、扫黑除恶专项斗争精神，清理被侵占的农村集体土地。7.证明，证明位于“田甲”的土地不属于戈枕村集体用地，也未承包给农户用于农业生产，原告无权在涉案土地上种植，原告的行为属于侵占农村集体土地和侵害合法承包权益的非法行为。8.会议纪要，证明2019年8月20日召开专题会议针对原告等违法抢占牙炮村集体土地的行为，决定根据扫黑除恶的要求予以保护性清理；被告对侵占农村集体土地进行整治清理，具有事实根据，符合法律的规定。9.《大田镇人民政府关于大田镇政府处理戈枕村民侵占牙炮村集体地的情况说明》，证明原告等人长期利用家族势力欺压本村百姓，长期多次霸占农户与农村集体土地，情节恶劣；被告为稳定社会治安，依法对原告侵占农村集体土地进行整治清理，具有事实根据，符合法律的规定。10.证明，证明位于“田白头”（俗称“田甲”）的土地不属于戈枕村集体用地，也未承包给原告用于农业生产的事实；该土地属于牙炮村集体土地，原告无权在涉案土地上种植，原告的行为属于侵占农村集体土地和侵害合法承包权益的非法行为。11.情况说明，证明戈枕村符史贵承认“田白头”（俗称“田甲”）的土地属于牙炮村集体土地，原告等人抢占牙炮村集体土地的行为属于非法占地、侵占农村集体土地和侵害合法承包权益的行为。第三人牙炮村委会述称，涉案土地是牙炮村的集体土地。第三人牙炮村委会申请证人唐文青出庭作证证明涉案土地为牙炮村的土地。第三人袁平荣述称，袁平荣跟牙炮村承包土地，群众来侵占属于袁平荣承包的土地。第三人袁平荣没有提供证据。经庭审质证，原告对被告提供的证据1关联性、合法性、证明对象和内容有异议，认为没有县级以上人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证来证明老马村对合同项下4000亩土地享有所有权，不能证明土地是牙炮村的及被告有权行使行政强制措施。对证据2关联性、合法性、证明对象和内容有异议，不能证明原告侵占老马村和牙炮村的土地。对证据3关联性、证明对象和内容有异议，不能证明是袁平荣的承包地。对证据4关联性、合法性、证明对象和内容有异议，认为没有东方市政府颁发的土地权属证书、宗地图等土地权属凭证，发包主体不合法。对证据5合法性有异议，认为被告不能利用扫黑除恶和行政权损毁原告种植的农作物。对证据6真实性、合法性、关联性、证明对象和内容有异议，认为是起诉后才让牙炮村委会提交。对证据7真实性、合法性、关联性、证明对象和内容有异议，认为是起诉后才制作，没有单位负责人及制作证明材料的人签名。对证据8真实性、关联性无异议，合法性、证明对象和内容有异议，认为不能通过会议来对原告行使行政强制措施。对证据9真实性、合法性、关联性、证明对象和内容有异议，认为被告是当事人，不能作为证人，被告从来没有通知过原告，牙炮村委会、袁荣平也从来没有警告过原告。对证据10真实性、合法性和关联性有异议，认为与录音材料内容不一致。对证据11有异议，认为证人没有出庭作证。第三人牙炮村委会、袁平荣对被告提供的证据均没有异议。被告对原告提供的证据1真实性、合法性和关联性有异议，认为没有拍照人的证明，不符合民诉法的规定，不能作为本案定案依据。对证据2真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据3真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，认为不能证明原告领取的是涉案土地补贴款，不是合法有效的土地权属证明，不能证明原告对涉案土地享有合法的土地承包经营权。对证据4真实性、合法性和关联性没有异议，证明内容有异议。对证据5真实性、合法性、关联性和证明内容有异议，认为不能证明原告对涉案土地享有合法承包经营权。对证据6真实性、合法性、关联性和证明内容有异议，认为不能证明被告实施违法行为和侵害其合法权益。对证据7、8真实性、合法性、关联性和证明内容均有异议。第三人牙炮村委会、袁平荣对原告提供的证据的质证意见与被告的一致。本院对上述证据认证如下：（一）对被告提供的证据的认证：对证据1、2、3、4真实性予以确认，对关联性不予确认，因为与本案争议的事实不具有关联性。对证据5真实性和关联性予以确认，证明被告对戈枕村、牙炮村、老马村开展非法侵占农村集体土地清理整治工作。对证据6真实性和关联性予以确认，证明涉案土地被清理前是戈枕村村民符成武、符才光、符军积、符连花、符小连、符珍香、符怕初、符利强、符亚七、符作理、符文光等人在该地上种植芒果、甘蔗等农作物。对证据7真实性予以确认，对合法性和关联性不予确认。对证据8、9的真实性和关联性予以确认，证明被告于2019年8月24日起对涉案约400亩土地的农作物进行清理。对证据10、11真实性和关联性予以确认，证明涉案土地被清理前是戈枕村村民符成武、符才光、符军积、符连花、符小连、符珍香、符怕初、符利强、符亚七、符作理、符文光等人在该地上种植农作物。（二）对原告提供的证据的认证：对证据1真实性、合法性关联性和证明内容予以确认，因被告在答辩中已经承认实施清理涉案地上农作物的行为。对证据2真实性和合法性予以确认，对关联性不予确认。对证据3真实性和合法性予以确认，对关联性和证明内容不予确认，无法证明发放的是涉案土地的林业补贴款。对证据4真实性予以确认，对合法性、关联性和证明内容不予确认，无法证明是关于涉案土地的通知。对证据5关联性不予确认，无法证明是关于涉案土地的承包合同。对证据6真实性和合法性予以确认，对关联性和证明内容不予确认，无法证明信访的内容是本案的行政行为。对证据7、8真实性、合法性、关联性和证明内容不予确认，土地的权属问题应由有关机关确认，个人无权确认。对证据9证人证言真实性、合法性、关联性和证明内容不予确认，证人是戈枕村人，且个人无权确定土地归其所在村所有。（三）对第三人牙炮村委会提供的证人证言真实性、合法性、关联性和证明内容不予确认，证人是牙炮村人，与涉案土地有利害关系，且作为个人无权确定土地归其所在村所有。经审理查明，2019年5月22日，被告作出《大田镇人民政府关于大田镇戈枕村、牙炮村、老马村整治侵占集体土地工作方案》，成立戈枕村、牙炮村、老马村整治侵占集体土地专项小组，负责统一领导、组织、协调推进清理整治工作；分宣传发动阶段、摸查核实阶段、责令清退阶段、集中整治阶段开展工作；2019年6月1日前，由驻村领导牵头，专项小组办公室协调，组织乡村振兴工作队及国土所、镇执法中队、派出所等相关职能部门，对在限定期限内拒绝退还的，逐宗依法强制收回被非法侵占的集体土地，对建有建筑物且短时间难以拆除或处置的，经专项小组研究处置。2019年8月12日，牙炮村委会向被告发出《关于对集体土地保护性清理的请示》，认为牙炮村一宗土地出租给袁平荣，面积818亩，历年种植桉树，现有戈枕村村民符成武、符才光、符军积、符连花、符小连、符珍香、符怕初、符利强、符亚七、符作理、符文光等人违法抢占种植芒果、甘蔗等农作物，特申请被告对其进行保护性清理。2019年8月20日上午，大田镇党委书记在××镇集体土地地上附着物保护性清理工作部署会，经会议讨论工作要求：1.该地块属于牙炮村村集体土地，现被符成武等戈枕村村民违法抢占，严重侵害牙炮村村集体利益；2.暂定于8月24日上午对符成武等戈枕村民违法抢占的牙炮村村集体土地进行地上附着物保护性清理工作；3.镇领导班子成员、镇干部、派出所、国土所、规划所、执法中队、应急分队派人参加此次清理行动。2019年8月24日早上，被告召集70多人在215国道戈枕村路口集合并部署到位于海南省东方市××镇“田白头”（俗称“田甲”）地块进行村界限确认，并定点放桩，然后组织挖掘机、铲车对该地块共约400亩土地上的芒果、甘蔗等农作物进行清理，该清理工作持续至2019年8月27日。其中，原告的农作物是在2019年8月25日被清理。被告在清理涉案地上农作物之前，未对地上农作物的占地面积、种类、数量及各农户使用土地的界线等现状开展调查登记。原告为确定其财产损失，在诉讼中申请对涉案土地实际面积和农作物的财产价值进行司法鉴定。2019年12月25日，原告申请撤回其第二项诉讼请求“判令被告赔偿原告财产损失225400元（以司法评估鉴定结果为准）”。经本院现场勘查，原告、符作理、符亚七、符利强、符连花、符才光、符小连、符文光、符怕初、符军积所指认的“田白头”地块已基本被清理干净，仅看到残留零星的芒果苗、芒果树、桉树头、香蕉、杂草等，因为每位农户种植农作物的界线无法确认，所以无法测量每位农户被清理的土地面积究竟为多少。本院认为，原告在本案审理过程中，撤回其第二项诉讼请求“判令被告赔偿原告财产损失225400元（以司法评估鉴定结果为准）”，系其真实意思表示，是对自己诉讼权利的处分，不违反法律法规的禁止性规定，本院予以确认。因原告已经撤回关于赔偿财产损失的诉讼请求，故本案无需处理其司法鉴定申请。本案系行政强制纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点为：被告清理原告种植的农作物的行为是否违法。《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”本案中，被告在实施强制清理过程中，未作出相应的行政强制执行决定；在对涉案土地地上农作物进行强制清理前，没有以书面形式告知原告强制执行的方式和时间，对即将采取强制清理的措施也未予以公告；在强制清理过程中未明确告知原告采取行政强制措施的理由、依据以及原告依法享有的权利、救济途径，未听取原告的陈述和申辩并制作现场笔录，其行为违反行政强制执行应遵循的正当程序要求。在此情形下，被告实施强制清理的行政行为，程序违反了上述法律规定。被告实施上述行政强制行为既无法定授权，亦未履行法定程序，应属违法。鉴于原告种植的农作物已经被清理，被告实施的强制行为已不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。”应当确认被告于2019年8月25日强制清理位于海南省东方市××镇“田白头”地块上原告种植的农作物的行政行为违法。故对原告请求确认被告行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十四条第二款第一项规定，判决如下：确认被告东方市大田镇人民政府于2019年8月25日强制清理位于海南省东方市××镇“田白头”地块上原告符珍香种植的农作物的行政行为违法。案件受理费50元（原告符珍香已预交），由被告东方市大田镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。审 判 长 吴丽柳审 判 员 覃卫东人民陪审员 苏尧班 二○一九年十二月三十一日书 记 员 洪榆勋附：适用本案的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。（共印15份）