昆明铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）云7101行初233号 原告周连英，女，汉族，1946年7月19日出生，住云南省昆明嵩明县。 委托代理人胡昌林，云南友元律师事务所律师。 委托代理人林亚荣，云南上上律师事务所律师。 被告嵩明县人民政府嵩阳街道办事处。 住所地：嵩明县嵩阳街道香海路167号。 法定代表人马俊能，主任。 出庭行政机关负责人吕超，副主任。 委托代理人汪树、崔姮，北京大成（昆明）律师事务所律师。 原告周连英诉被告嵩明县人民政府嵩阳街道办事处（以下简称嵩阳街道办）其他行政行为行政强制及行政赔偿一案，本院于2019年11月14日立案并依法组成合议庭，于同年12月19日公开开庭审理了本案。原告周连英及其委托代理人胡昌林、林亚荣，被告嵩阳街道办行政机关负责人吕超及委托代理人汪树、崔姮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周连英起诉称：2003年，罗文全经营的嵩明县嵩阳镇绿艺苗园（以下简称绿艺苗园）与东北街居委会第四居民小组（以下简称四组）签订《承包合同》。2011年，在经营苗圃过程中为合理利用土地，经村小组同意，绿艺苗园自行将下游水渠疏通，将淹水地块的水排除后，在淹水低洼土地上摆放种植了园林绿化苗木，但此地块一年仍有三分之二时间处于淹水状态。自2011年底到2017年9月6日，被告的几任领导从未对原告使用该地块提出过任何异议。2017年7月，因大新桥片区盖房需要，该淹水低洼土地周边陆续被平整待建。而周边土地附近居民种植了玉米等农作物的土地，在平整前相关部门给予了各地块上种植户相应的赔偿款。2017年8月，东北街居委会书记蔡石彦和工作人员保磊、段琼珍和原告的女儿周庆业、女婿张枫等6人达成协议：给予绿艺苗园79000元搬迁款，搬走淹水低洼地上的绿化苗木的口头协议。由蔡石彦上报被告嵩阳街道办领导。2017年9月6日8时，在没有任何人通知罗文全在合理时间内搬离，更没有履行任何法定行政程序的情况下，被告组织工作人员、机械，强行将此淹水低洼地上的附着物全部清理、填埋。原告委托第三方对此次强拆所损毁的苗木价值进行了资产评估，价值2814000元。罗文全因此事受到打击和惊吓，因此而去世。后经2018年8月向法院提起诉讼并裁判，二审法院要求原告确认继承权问题再行起诉。现因罗文全子女声明放弃继承，由罗文全妻子即原告周连英继承罗文全生前的全部财产。综上，原告请求确认被告嵩阳街道办于2017年9月6日对绿艺苗园淹水地上的园林绿化苗木强制平整的行为违法并赔偿损失人民币2814000元；判令被告承担本案诉讼费、评估费、律师费等实现权利支出的必要合理费用。 被告嵩阳街道办答辩称：一、原告是否具有法律保护的权益，是判断其是否具有原告主体资格的重要标准，本案周连英不具有原告资格，应依法裁定驳回其起诉。1.本案原告诉称其权利来源于罗文全对绿艺苗园的投资经营所得财产的继承，但原告提交的证据不能证明罗文全对其诉称的苗木享有所有权。2.本案原告诉称涉案的土地2009年已被征收国有，原土地权利人嵩明县东北街十个村民小组已领取全部土地征收款和地上附着物的补偿款。绿艺苗园或罗文全均无证据证明对涉案土地享有合法的使用权，即使存在事实上的占用亦不能成为合法的土地使用权的来源，对诉称的涉案土地上种植物不享有合法的权利。二、假设原告提交的证据能够证明位于阳先公路旁的苗木属于绿艺苗园或罗文全种植，该种植行为属于非法侵占国有土地行为，对该行为或该行为产生的利益，依法不予保护。土地的所有权人和管理人嵩明县国土资源局均未与绿艺苗园或罗文全签订或向其许诺使用该土地，对绿艺苗园事实上占有使用土地的行为不能作为土地合法使用权来源，因非法占有使用涉案土地产生的收益依法不予保护。原告通过诉讼方式，拟将非法行为和非法行为的收益合法化，是对法律的立法目的和法律条文的错误理解，若获得法院确认，将非法收益合法化，将导致人民价值观标准缺失，导致社会评价体系失衡，鼓励非法行为人信心坚定。原告的诉求缺乏事实依据和法律规定，且有违法治精神和社会公序良俗。综上，被告请求驳回原告的起诉。 原告周连英提交以下证据：1.身份证、亲属关系调查函、证明、放弃继承权声明书、人事档案个体工商户营业执照、组织机构代码证，欲证明绿艺苗园系个体工商户，经营者罗文全于2018年1月11日去世，其与原告为夫妻关系，原告具有本案的诉讼主体资格。2.被损毁苗圃的区域图、《嵩阳街道信访办关于周庆业反映其苗圃未给任何搬迁补偿被强制取缔清除的信访答复》，欲证明2017年8月，东北街居委会党支部书记找到绿艺苗园，要求搬迁苗圃里的苗木，双方协商达成口头赔偿方案；同年9月6日，在未签订任何补偿协议，也未通知绿艺苗园搬移苗圃苗木的情况下，被告组织人员、机械，将苗圃里的红叶石楠球、柳树、云南樱花、云南海棠等苗木推平、填埋，后原告之女向嵩阳街道信访办反映相关情况，信访办答复建议通过司法程序处理。3.《估价报告书》，欲证明绿艺苗园委托云南银瑞祥资产评估有限公司对此次强拆所损毁的苗木价值进行资产评估，评估价值为2814000元。4.照片，欲证明苗圃被平整后的现场情况。5.《接待报警案件三联单》，欲证明2017年9月6日，被告强行将绿艺苗园的红叶石楠球、柳树、云南樱花、云南海棠等苗木违法推平、填埋；上述地块是绿艺苗园基于当时所在区域地势低洼，长年被水浸泡，在征得村民小组同意后，在旁边租赁的苗圃内挖出池塘，将上述地块里的水全部排入池塘中，并运土将其改良、平整后用于摆放袋苗，在长达七、八年的使用过程中，没有任何一级组织阻止或不允许使用。6.进货单、运输单、转款凭证，欲证明绿艺苗园花费大量的资金购买红叶石楠球、柳树、云南樱花、云南海棠等苗木，经过七、八年的培育，原有的苗木已经产生经济价值，进货单等材料与《估价报告书》的评估价值是相吻合的。7.通话记录、微信截图，欲证明东北街居民委员会蔡石彦在苗圃未被违法平整前和绿艺苗园就赔偿事宜达成了初步意见。8.被违法平整苗圃的面积图，欲证明苗圃为长174米，宽80米面积的区域，上述地块的面积完全可以种植《估价报告书》所载明的苗木数量。9.（2018）云7101行初57号《行政判决书》、（2019）云71行终20号《行政裁定书》，欲证明以绿艺苗园为原告的本案纠纷前期诉讼情况及因主体资格问题，法院要求原告确认继承权问题再行起诉。10.律师费及评估费发票，欲证明原告为维护自身合法权益，已产生律师费和评估费，该费用应由被告承担。11.淹水地块相关资料、图片，欲证明苗圃的面积、区域位置及种植苗木种类等基本情况；苗圃被平整后的现场情况；原告在嵩明县其他区域所经营苗木的自然生长情况，可以印证《估价报告书》中的苗木价值。12.出警现场视频，能够与公安机关的《接待报警案件三联单》中的内容相印证。 经法庭质证，被告嵩阳街道办提出如下质证意见：对证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的不予认可，绿艺苗园与罗文全均不具有原告主体资格，周连英的权利来源于继承，同样不具有本案原告主体资格。对证据2的“三性”及证明目的不予认可，没有制作人及证据来源出处，不符合证据形式，真实性、合法性无法查证核实，被告也没有出具过上述信访答复。对证据3的“三性”及证明目的不予认可，《估价报告书》中自述委托方绿艺苗园享有涉案土地的合法使用权，无证据能证明涉案土地上的附着物与绿艺苗园有关系，其中各类苗木数量15080株，2017年9月6日接受委托、9月8日出具报告，苗木清单、种类测量规格等工作如何完成均存在严重的合理怀疑和重大瑕疵且其中每类苗木的计价方式标准等均无合法合理的依据。对证据4的“三性”及证明目的不予认可，照片不能证明与绿艺苗园有任何关系。对证据5的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的不予认可，不能证明报警人周庆业自述的苗木与苗园或罗文全有任何关系，公安机关无权对物品的财产权进行确认。对证据6的“三性”及证明目的不予认可，2009年的《植物检疫证书》《货运协议》、收款收据等均不能证明原告与其诉称位于阳先公路旁的苗木有关，现已经无法核查真实性、合法性。对证据7“三性”及证明目的不予认可，不符合证据形式要件的要求，该记录是可以通过技术手段进行任意修改的。对证据8“三性”及证明目的不予认可，不符合证据形式要件，真实性合法性无法查实。对证据9的真实性、合法性无异议，关联性与证明目的不予认可，仅能证明绿艺苗园曾经向法院提起过诉讼，法院并未作出生效的判决确认绿艺苗园对诉称涉案的土地享有合法的使用权及对土地上的苗木享有合法的所有权，更没有有效的法律文书确定被告需要对此承担责任。对证据10的真实性、合法性无异议，关联性与证明目的不予认可，仅能证明绿艺苗园曾经需支付该费用，但费用是否实际支付仅凭发票不能证明，即使实际支付了该笔费用也不能证明原告与本案诉称的权利存在关联。对证据11的“三性”及证明目的均不予认可。对证据12，视频1中只能显示出有报警人和警察出警的情况，视频中是报警人周庆业，整个视频都是其自己的陈述，没有谁能证明苗木是谁所有的以及是谁损毁的，相反能够证明土地没有合法使用手续及相关权利证书，其陈述苗木的品种和数量情况是不清楚的，是否与苗木有关存疑，反映出土地的使用权是非法的，土地上的苗木在视频中无法证明；视频2的调查对象是挖机驾驶员，驾驶员已经明确接受的是受甲方的安排，而合同的甲方是滇中保障房公司，施工单位是云南建投，其中没有在任何地方提到土地平整的事实与被告方有任何关系；视频不能证明绿艺苗园对土地享有合法使用权，不能证明苗木是归其所有，不能证明该行为是被告或者居委会实施的，这块土地虽然是在被告辖区，但是被告对该土地并没有管理权和处置权。 被告嵩阳街道办提交以下证据：第一组证据：1.《包干征地协议书》、2.《包干征地补充协议书》（2）及附图、3.收据。欲证明以下内容：1.2008年10年19日嵩明县国土资源局作为征收主体与嵩阳镇政府签订《包干征地协议书》对嵩阳镇四个片区土地实施征收，征收土地面积约为4185.25亩；其中河滨公园二期（丹凤桥至大新桥地块面积413.9亩，本案涉案的地块包含在前述413.9亩之中）。2.2009年6月10日嵩明县国土资源局为征收主体与嵩阳镇政府签订《包干征地补充协议书》（2）涉及河滨公园二期丹凤桥至大新桥地块413.9亩中313.0397亩涉及的东北街居委会第一至十居民小组土地，本案争议涉及土地包含本次征收313.0397亩之中。3.2009年1月19日、6月10日对东北街居委会第一至十居民小组征收313.0397亩土地，以每亩8万元，共计补偿款金额2504.3176万元已支付到位。4.原告诉称的涉案土地，已经收归国有，村小组无权进行出租、出借等；若绿艺苗园使用该土地进行种植等活动，属于非法侵占行为，其非法行为及所获得的利益依法不应当的保护。第二组证据：1.《绿化安置地块（三）地上附着物青苗补偿协议》及补充协议、2.收据。欲证明以下内容：1.对位于河滨公园二期工程东北街居委会第一至十居民小组土地面积313.0397亩地上附着物已经进行补偿，补偿金额334346.32元。补偿款已经兑付到位，地上附着物的权利主体已经获得合法、合理的补偿；涉案土地的地上附着物已经一并征收，且补偿兑付完毕。2.若绿艺苗园使用对位于河滨公园二期工程东北街居委会第一至十居民小组土地面积313.0397亩中部分土地经种植的经营活动的行为属于非法侵占行为，其非法行为及因此所获得的利益依法不应当的保护。 经法庭质证，原告周连英提出如下质证意见：对第一组、第二组的“三性”均不予认可，被告不具备征收主体资格，征收行为显然不符合《中华人民共和国土地管理法》中相关的农用地转为建设用地的审批手续规定，被告作为县级政府的派出机关，无权限征收如此大规模的农用地；即使被告征收行为存在合法前提下，但从2009年征收后就一直没有使用，本案侵权发生在2017年，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，禁止任何单位和个人闲置荒芜耕地，已经办理审批手续的非农业建设用地，一年内不用而又可以耕种并收获的，可以由原耕种该幅耕地的集体或个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种。被告没有将该土地围起来，也没有任何标示表明不能使用，那就表明可以使用，被告说其对该地块没有管理和处置权，那表明其也不能处理该土地上的附着物。 本院对原告、被告提交的证据评述认证如下：原告周连英提交的证据2中的信访答复不符合证据规则要求，不予采纳；证据3《估价报告书》在“评估范围”“权属依据”“资产清查”部分中的具体内容描述、评估对象数量和价格的确定及评估用时等方面，均不符合证据规则要求，且鉴定人经本院通知并未出庭就上述鉴定事项进行陈述，故不予采纳；证据9中（2019）云71行终20号《行政裁定书》，属于法院生效裁判文书，本院对其中认定的事实依据证据规则进行确认；证据11中的“苗木自然生长拍摄照片”不具备与本案的关联性，不予采纳；证据2、证据8和证据11中的相应苗圃区域图，其中对于面积的描述与证据12出警现场视频中报警人陈述的面积明显不符，故对面积描述内容不予采纳，其中对苗圃的区位情况描述与在案的其他证据能够印证，予以采纳。原告周连英提交的其他证据、被告嵩阳街道办提交的证据均与本案相关联，符合证据规则要求，本院予以采纳并结合本案其他证据对其证明内容进行评判。 经审理查明：绿艺苗园系嵩阳街道办东北街居委会行政区划内经营花苗种植销售和园林绿化的个体工商户。2009年，因城市建设需要，嵩明县人民政府对原属于东北街居委会第一居民小组至第十居民小组的集体土地进行了征收并向相关权利人支付相应的征地补偿款。上述被征收的土地被陆续用于城镇建设修建房屋。绿艺苗园与四组签订《承包合同》租赁土地经营苗圃的过程中，占用周边的淹水低洼土地用于堆放培植苗木，其占用的土地位于上述被征收的土地范围内。因大新桥片区改造建设用地需要，该被占用土地周边的土地被陆续平整待建，其间，东北街居委会工作人员劝导协商绿艺苗园对该土地上苗木搬迁事宜未果。2017年9月6日9时许至10时许，被告嵩阳街道办组织人员对该被占用土地进行强制平整，其间委托陆某某、雷某某各驾驶一台挖掘机对地上的附着物进行了清理，机械清理作业持续约40分钟，现场呈淹积水泥泞状态，有部分袋装苗木及木本植物枝杆散落。同日16时许，绿艺苗园经营者罗文全的女儿周庆业报警称其自家位于嵩阳镇阳先公路新朋友酒家对面的苗圃被人用挖机挖了，并向接令出警的嵩阳北城派出所民警陈述该苗圃面积约5至8亩，地上有云南海棠300余株、红叶石楠球2000余株、云南樱花200余株、柳树苗5000余株，民警进行了现场调查，后将陆某某、雷某某带至派出所。绿艺苗园为个人经营，其经营者罗文全于2018年1月11日去世。2018年8月23日，罗文全家人以绿艺苗园的名义向本院提起诉讼，后经判决上诉，昆明铁路运输中级法院以绿艺苗园不再具有诉讼主体资格，待罗文全的相关继承人明确权利义务后可另行起诉为由裁定驳回起诉。2019年11月14日罗文全妻子周连英以权利义务关系明确后的继承人身份提起本案诉讼。 另查明，2015年12月，被告嵩阳街道办以征迁方的身份与绿艺苗园及嵩明县荣深生态新城投资有限公司签订三方协议，对绿艺苗园承包经营的位于圆山路的苗圃（苗木搬迁面积9.8亩）进行搬迁补偿，支付绿艺苗园协议约定款项768120元。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，绿艺苗园作为被强制平整的淹水低洼土地上所堆放苗木的权利主张人在因经营者去世不具备诉讼主体资格后，周连英以绿艺苗园经营者的继承人身份继续主张权利，符合上述法律规定的原告资格条件，有权提起本案诉讼。原告提供《接待报警案件三联单》及“出警现场视频”证实嵩阳街道办组织人员实施了本案被诉的强制平整行为，本院认为，上述“出警现场视频”系出警的民警对现场调查情况的客观记录、《接待报警案件三联单》是公安机关对挖掘机驾驶员陆某某、雷某某带走调查后依法出具，嵩阳街道办虽然否认实施了上述行为，但并未针对原告的举证提供反驳证据或者作出相应合理辩解说明。本院认为，综合本案证据和事实，可以认定被告嵩阳街道办是作出本案被诉强制平整行为的行政机关，应当承担相应法律责任和后果。根据庭审查明的事实，绿艺苗园对被强制平整土地的占用并没有向相关权利人支付对价，也不存在租赁、承包等法律关系，其对该土地并不享有合法的使用管理权，相关行政机关有权要求其腾退土地并恢复原状，但必须依法履行规定的程序步骤并保障其在该土地上堆放的苗木等相应财产性权利；绿艺苗园占用的土地位于嵩阳街道办辖区，被告嵩阳街道办作为一级政府的派出机关，对辖区内的具体事务具备相应行政管理职能，但本案中，没有证据材料显示被告嵩阳街道办在履行上述职能、作出本案被诉强制平整行为的过程中，依据相关法律的规定进行了报告、调查、告知、催告、决定等程序步骤以及强制平整行为的具体实施符合《中华人民共和国行政强制法》的有关规定要求，其应当在本案中承担相应违法责任。原告周连英提出的嵩阳街道办的强制平整行为违法的意见，有事实和法律依据，本院予以支持。被告嵩阳街道办提出的绿艺苗园并非土地的合法使用权人，周连英不具备本案原告资格的意见，本院认为，绿艺苗园虽非土地的合法使用权人，但基于其占用该土地的初衷是为了苗园苗木的培植堆放并非恶意占用以图骗取征地补偿费用，其在该土地上堆放培植的相应苗木系其合法权益并非非法利益，在强制平整土地的过程中，应当考虑并保障其上述相应财产利益，故对此意见，本院不予采纳；被告嵩阳街道办提出的强制平整土地行为并非其实施的辩解，与庭审查明的事实不符，本院不予采纳。 本案中，原告周连英以《估价报告书》为基础提出2814000元的损失赔偿主张，但该《估价报告书》并不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定的证据采信认定要求且鉴定人经本院依法通知未出庭就《估价报告书》中相关具体问题进行说明，故本院对原告周连英据以主张2814000元赔偿诉请的《估价报告书》不予采纳；但基于绿艺苗园在强制平整行为中堆放培植苗木受损的基础事实及本案纠纷前期诉讼过程的具体情形，本案不宜再以判令被告采取补救措施的方式回应原告的上述赔偿诉请。本案中，绿艺苗园没有权利依据占用土地堆放苗木进行经营，在土地已收储待建的情形下经相关基层组织劝导协商后仍未将土地上的苗木予以主动搬离，被告嵩阳街道办未履行法定程序步骤，进行了土地的强制平整，毁损了绿艺苗园的苗木，对绿艺苗园的财产利益造成了损害，本案损害后果的发生系原告自身过错和被告违法行政行为共同造成。本院基于本案查明的劝导协商苗木搬迁事宜、强制平整行为的具体实施过程情形、强制平整后的现场具体情况并综合“出警现场视频”中报警人关于土地面积和苗木种类、数量的陈述以及本案查明的其他事实，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条的规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验及双方过错程度，酌情判定被告嵩阳街道办对其强制平整行为导致绿艺苗园所堆放培植的苗木损失承担15万元的赔偿责任。被告关于假设原告提交的证据能够证明位于阳先公路旁的苗木属于苗园或罗文全种植，该种植行为属于非法侵占国有土地行为，对该行为或该行为产生的利益，依法不予保护的意见，与相关法律规定不符，本院不予支持。原告周连英关于判决被告赔偿评估费的诉请，针对《估价报告书》存在的具体问题，鉴定人并未根据本院的通知出庭作证陈述，该《估价报告书》最终未被采纳，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第七十八条的规定原告可另行主张相应权利，故对原告的上述诉请，本院不予支持；关于赔偿律师费的诉请，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的赔偿范围，不予支持。 关于被告嵩阳街道办“原告通过诉讼方式，拟将非法行为和非法行为的收益合法化，是对法律的立法目的和法律条文的错误理解，若获得法院确认，将非法收益合法化，将导致人民价值观标准缺失，导致社会评价体系失衡，鼓励非法行为人信心坚定。原告的诉求缺乏事实依据和法律规定，且有违法治精神和社会公序良俗”的意见观点。本院认为，国家推行法治政府建设，要求各级行政机关必须依法行使职权。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定了行政机关对非法占用土地行为的执法路径；《中华人民共和国行政强制法》第三章规定了行政强制措施的实施程序；嵩阳街道办若依据相关土地管理法律规定对非法占用土地行为规制提前谋划推进或遵循行政强制的法定实施程序作出相应强制行为，本可以避免行政违法后果的产生或赔偿责任的承担。本院依据查明的案件事实并依照相关法律规定作出的本案相应裁判，符合行政诉讼“保护公民、法人和其他组织的合法权益”及“监督行政机关依法行使职权”的立法目的，并非嵩阳街道办所认为的对法治精神的悖离和对社会公序良俗的违背。 综上，经审判委员会讨论，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，判决如下： 一、确认被告嵩明县人民政府嵩阳街道办事处于2017年9月6日对嵩明县嵩阳镇绿艺苗园在其经营的苗圃周边占用的位于大新桥片区的土地的强制平整行为违法。 二、被告嵩明县人民政府嵩阳街道办事处赔偿原告周连英财产损失15万元（限于本判决生效之日起三十日内一次性支付）。 三、驳回原告周连英的其他诉讼请求。 被告嵩明县人民政府嵩阳街道办事处拒绝履行本判决确定的给付义务，原告周连英可于本判决确定的支付期限届满之日起二年以内向本院申请强制执行。 本案案件受理费五十元，由被告嵩明县人民政府嵩阳街道办负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。 审判长 邱 林 审判员 龚 袭 审判员 沈 洋 二〇一九年十二月二十五日 书记员 洪小淇