甘肃省嘉峪关市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘02行初16号 原告张掖市润星生物科技有限公司，住所地甘肃省张掖市甘州区张掖经济开发区生态科技产业园科技南路。 法定代表人刘某，该公司总经理。 委托代理人闫某，男，汉族，该公司副经理。 委托代理人姜炳权，甘肃祁峰律师事务所律师。 被告张掖市甘州区人民政府，住所地甘肃省张掖市甘州区滨河新区中央商务区政府办公楼。 法定代表人王某，该区区长。 委托代理人陶光泽，甘肃金都律师事务所律师。 原告张掖市润星生物科技有限公司(以下简称润星公司)诉被告张掖市甘州区人民政府（以下简称甘州区政府）撤销林业行政批复一案，于2019年7月30日向我院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭进行了审理。原告润星公司委托代理人闫某、姜炳权，被告甘州区政府委托代理人陶光泽，到庭参加了诉讼。现已审理终结。 被告甘州区政府于2018年10月16日向甘州区林业局作出甘区政发﹝2018﹞XXX号《关于撤销张掖市润星生物科技有限公司林权证的批复》（以下简称《批复》），主要内容为：你局《关于撤销张掖市润星生物科技有限公司林权证的请示》（以下简称《请示》）收悉，为认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅《关于深入推进军队全面停止有偿服务工作的指导意见》有关精神，全力配合驻地部队全面停止有偿服务工作，经区政府研究，同意撤销张掖市润星生物科技有限公司持有的甘区林证字（2010）第XXX号林权证，请你局与区不动产登记管理局严格按照有关程序要求办理相关手续。 原告润星公司诉称，原告系一家依托沙棘产业生存的企业。2004年10月21日，甘州区林业局向原告颁发甘林权证字（2010）第XXX号林权证，确认位于张大公路十二公里处2248.7亩沙棘林的所有权归原告所有。自2004年至2018年10月，原告一直经营、管理、占有、使用上述沙棘林。2018年10月22日，甘州区林业局、张掖市国土局甘州区分局作出《告知函》一份，决定收回甘林权证字（2010）第XXX号林权证并予以注销。原告遂向高台县人民法院提起诉讼，在庭审中才得知甘州区林业区、张掖市国土局甘州区分局收回林权证并注销的依据为被告作出的甘区政发﹝2018﹞XXX号《批复》。被告作出上述《批复》的行为侵犯了原告的合法权益，故，请求：撤销被告甘州区政府作出的甘区政发﹝2018﹞XXX号《批复》，诉讼费由被告承担。庭审中，提交了以下证据：林权证、甘区政发﹝2018﹞XXX号《批复》、高台县人民法院（2019）甘0724行初X号行政裁定书、《土地承包合同》与补充合同、加盖部队印章的对润星公司申请办理林权证的书面意见与报纸公告、《告知函》、林权抵押登记证。 被告甘州区政府辩称，被告作出的《批复》是基于2018年10月16日区政府专题会议研究作出的，此专题会议主要基于以下两点作出的撤销决定：一是2003年3月29日，润星公司与中国人民解放军68204部队签订《土地承包合同》，先后将张掖农场约3490亩可耕土地（土地性质为耕地）承包于润星公司，合同约定不得改变农场土地的基本用途。后润星公司未经部队及相关部门批准，擅自将土地变更为林地，并隐瞒相关内容，办理了林权证。润星公司擅自更改土地性质，违反《中国人民解放军土地使用管理规定》的相关内容，其行为系违法行为。而办理的林权证，正是润星公司隐瞒上述事实，提交虚假材料，诱导林业局颁发相关证书。甘州区林业局发现此情况后，依法报请甘州区政府研究决定此事项。二是涉案土地系军事储备用地，根据中央军委新发布的规定，停止军队有偿服务，部队向张掖市甘州区人民法院提起诉讼要求与润星公司解除《土地承包合同》，已经一、二审，判决解除了双方签订的《土地承包合同》。涉及本案的相关土地已属于部队，润星公司不具备申请资格，颁发给润星公司的林权证的基础条件已不复存在。因此，甘州区林业局依法报请甘州区政府研究决定此事项,被告基于上述事实作出《批复》是履行行政职能行为,程序合法,事实清楚。原告的诉请无事实和法律依据，应予驳回。在举证期限内，提交了以下证据证明其行政行为的合法性：区政府专题会议纪要；甘区政发﹝2018﹞XXX号《批复》；张掖市中级人民法院(2017）甘07民终862号民事判决书；部队《关于申请撤销十二公里农场林权证的函》。 经庭审质证，原、被告双方对彼此提交的证据的真实性均无异议，但对彼此证据的证明目的均不认可。 本院对上述证据认证如下：根据庭审质证意见，原、被告提交的证据与本案具有一定的关联性，本院予以确认。 经审理查明，2003年3月29日，中国人民解放军68003部队（原68204部队）与润星公司（原兰州润星生物科技有限责任公司）签订《土地承包合同》一份，约定将部队的位于张掖市××区农场土地3100亩及营房、建筑、果园等附属设施承包给润星公司经营使用，承包期限自2003年3月29日至2028年3月28日，承包费每年为20万元。双方分别于2003年5月8日、2004年3月2日就土地承包事项签订了补充合同。之后，部队按约定将土地交付给润星公司使用。2004年10月21日，甘州区政府向润星公司颁发甘区林证字（2004）第XXX号林权证，后又变更为甘区林证字（2010）第XXX号林权证。2015年1月17日，中国人民解放总政治部、中国人民解放军总后勤部、中央军委纪律检查委员会联合下发《关于进一步从严规范空余房地产租赁管理有关问题的通知》，该通知规定，严禁出租军以下作战部队的房地产，未按照规定批准的项目，2015年底前全部停止。2016年，中国共产党中央军事委员会下发《关于军队和武警部队全面停止有偿服务活动的通知》，通知要求全面要求停止军队有偿服务活动，内容包括原政策允许的空余房地产租赁等10个行业，以及农副业生产等机构利用军队资源开展的一切对外有偿服务活动。因国家军队政策发生重大调整变化，该部队起诉解除与润星公司之间的《土地承包合同》并要求交付项下土地。甘州区人民法院作出（2017）甘0702民初4955号民事判决书，判决撤销解除双方之间签订的《土地承包合同》和补充合同，限润星公司在判决生效之日起三十日内向部队返还位于张掖市××区土地3490亩及附属设施。2017年10月26日，张掖市中级人民法院作出（2017）甘07民终862号民事判决书，对上述判决予以维持。 2018年7月12日，中国人民解放军68003部队向甘州区林业局提交《关于申请撤销十二公里农场林权证的函》。2018年10月16日，甘州区政府召开关于研究撤销润星公司林权证的专题会议。同日，甘州区政府向甘州区林业局作出甘区政发﹝2018﹞XXX号《批复》。 另查明，2018年10月16日甘州区林业局、张掖市国土资源局甘州区分局联合向原告出具《告知函》，内容为：根据区政府2018年10月16日专题会议纪要、区政府《批复》（甘区政发﹝2018﹞XXX号文件），决定收回甘区林证字（2010）第373号林权证并予以注销，特此告知。润星公司不服该《告知函》向甘州区政府申请行政复议。2019年1月3日，甘州区政府作出甘区政复决字（2019)1号行政复议决定，维持了甘州区林业局、张掖市国土资源局甘州区分局作出的甘区林证字（2010）第373号林权证并予以注销的行政行为。对于收回并注销原告持有林权证决定的《告知函》的行为及甘州区政府对该行为作出的行政复议决定，原告不服，以甘州区林业局、张掖市国土资源局甘州区分局、甘州区政府为被告另案向高台县人民法院提起诉讼，高台县人民法院作出裁决后，原告不服提起上诉，截止本案庭审结束，此案尚在二审审理中。 以上事实由上述确认的证据、当事人庭审陈述等予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条的规定，甘州区政府依法履行对涉案林木、林地登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权的职责。根据《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定，甘州区林业局依法履行林权登记职责。根据《甘肃省高级人民法院关于行政案件异地管辖的暂行办法》的规定，本院对甘州区政府为被告的第一审行政案件具有管辖权。 关于《批复》的可诉性问题。被告的《批复》是对甘州区林业局《请示》作出的批示，属内部公文，对行政相对人不直接发生法律效力。但经甘州区林业局、张掖市国土资源局甘州区分局明确依据该《批复》，联合出具内容为“决定收回甘区林证字（2010）第373号林权证并予以注销”的《告知函》，并将该《告知函》向原告送达。原告不服该《告知函》作出的决定，提起行政复议。甘州区政府作出维持甘州区林业局和张掖市国土资源局甘州区分局作出的收回原告持有的林权证并予以注销的行政行为的复议决定。在对收回并注销原告持有林权证决定的《告知函》及行政复议决定不服，润星公司以甘州区林业局、张掖市国土资源局甘州区分局、甘州区政府为被告向高台县人民法院提起的诉讼中，被告将《批复》作为证据提交，润星公司充分获悉该《批复》内容，致使该《批复》外化，且该批复内容直接就是撤销润星公司持有的林权证。原告认为该《批复》侵犯其合法权益，对此提起行政诉讼，符合法律规定。 关于《批复》的合法性问题。按照《林木和林地权属登记管理办法》第十一条的规定，林权证明材料合法有效是林权登记核准的必备条件。原告与部队之间签订的《土地承包合同》是原告通过林权登记的林权证明材料，原告的林权证是依据该合同发放的。人民法院生效判决已经解除《土地承包合同》致使原登记权利消灭，部队向甘州区林业局提出撤销林权证申请，针对甘州区林业局的请示，根据国家政策，作为原核准登记发证的甘州区政府作出内容为“同意撤销润星公司持有的林权证并要求甘州区林业局与区不动产登记管理局严格按照有关程序要求办理相关手续”的批复，结论并无不当。但是，按照相关规定，部队作为涉案土地权利人有权单方向甘州区林业局申请注销原告持有的林权证，但应当提交林权登记申请表等文件材料。甘州区林业局作为履行林权登记职能部门应当依法审查是否受理及受理后应将相关材料和审查意见一同向甘州区政府报告请示，甘州区政府应在核查甘州区林业局受理材料的基础上作出批复。被告提交的证据不能证实依法核查了上述内容，作出《批复》程序违法，依法应予撤销，但撤销会给国家利益造成重大损害。同时，原告与部队签订的《土地承包合同》明确约定：对承包期内发生国家军队政策变动，双方应服从大局，乙方（润星公司）的投资及增值部分按国家军队有关政策处理。对于涉案林木的处理，原告应当按照《土地承包合同》的约定，另行主张。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告甘州区人民政府作出的甘区政发﹝2018﹞XXX号《关于撤销张掖市润星生物科技有限公司林权证的批复》违法。 案件受理费50元，由被告甘州区人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审 判 长  步全梅 人民陪审员  张长青 人民陪审员  谢艳峰 二〇一九年十二月二日 书 记 员  陈钰婷