陕 西 省 高 级 人 民 法 院     行 政 判 决 书     （2019）陕行终1157号     上诉人（一审原告）：乔峥荣，男，1971年7月19日出生，汉族，住陕西省西安市户县。   被上诉人（一审被告）：西安市鄠邑区人民政府。住所地：陕西省西安市鄠邑区。   法定代表人：裴靖瑜，该区人民政府区长。   委托诉讼代理人：杜玮祎，西安沣京工业园管理委员会工作人员。   委托诉讼代理人：杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。   上诉人乔峥荣因诉被上诉人西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）确认拆迁安置协议无效一案，不服西安铁路运输中级法院 (2019)陕71行初405号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人乔峥荣，被上诉人鄠邑区政府的委托诉讼代理人杜玮祎、杨东峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审法院查明：2018年12月28日，西安沣京工业园管理委员会（以下简称沣京管委会）与乔峥荣签订编号为0000774的搬迁安置协议（以下简称被诉拆迁安置协议）。乔峥荣系西安市鄠邑区XX镇XX村村民，在本村拥有宅基地一处。为XX大道及XX号路拓宽项目，沣京管委会于2018年12月1日发出通告，XX道XX线范围内涉及的村民宅基地上房屋实施拆迁。乔峥荣受其家庭成员的委托，于2018年12月13日向西安沣京棚户区改造项目拆迁指挥部递交申请，对搬迁安置方案表示同意并自愿签订搬迁安置协议。2018年12月28日，乔峥荣与沣京管委会结算了搬迁安置费用，沣京管委会应付乔峥荣搬迁安置补偿费共计1075863.55元，同日，乔峥荣与沣京管委会签订被诉拆迁安置协议，安置140㎡住宅1套。2019年1月2日，乔峥荣向沣京管委会交回整院房屋，并领取了房屋安置卡及上述搬迁安置补偿费用。现宅基地上的房屋已由西安沣京棚户区改造项目拆迁指挥部予以拆除。2019年5月16日，乔峥荣诉至法院，请求：1.依法确认鄠邑区政府派出机构沣京管委会与其签订的被诉拆迁安置协议无效；2.判处鄠邑区政府承担诉讼费。另查明，沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构。   一审法院认为：行政协议是为达成行政管理目标，行政机关和相对人协商一致达成的有关双方权利义务的协议，行政协议本身具有较为浓重的民事合同性质，但是因合同的一方是享有优益权的行政机关，又与一般意义上的民事合同有所差别。基于行政协议的性质，对行政协议的司法审查应当首先适用行政法上的强制性规定，如果没有特别规定的，还要适用《中华人民共和国合同法》等民事法律规范的规定。本案中，乔峥荣认为补偿标准不合理，鄠邑区政府的搬迁补偿标准极低且没有遵循合法的拆迁必备程序，签订协议时受到胁迫，要求确认被诉拆迁安置协议无效，应适用《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。对于下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案现有证据显示，乔峥荣签订被诉拆迁安置协议时，委托书、申请书上的签名均系其本人亲笔所写，包括费用结算表、交房登记表、房屋安置卡上的签名也是乔峥荣亲笔所写，同时乔峥荣是完全民事行为能力人，具有对自己行为的辨认和控制能力，因此乔峥荣认为自己是受胁迫签署涉案协议的理由不能成立，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回乔峥荣的诉讼请求。案件受理费50元，由乔峥荣负担。   上诉人乔峥荣上诉称：1.沣京管委会在没有鄠邑区政府授权委托的情况下实施行政行为属于行政越权；2.其系受到胁迫才签订了被诉拆迁安置协议；3.沣京管委会发布的《通告》已经被人民法院判决确认违法，故签订协议没有法律效力。请求：1.撤销一审判决，确认拆迁安置协议无效；2.一、二审诉讼费由鄠邑区政府承担。    被上诉人鄠邑区政府答辩称：1.其没有和乔峥荣签订拆迁安置协议，拆迁安置协议系乔峥荣与沣京管委会自愿签订，乔峥荣起诉要求确认拆迁安置协议无效，没有事实和法律依据；2.搬迁是为了公共利益，陕西省人民政府的土地征收批复已经作出，房屋搬迁没有征收批复的瑕疵已经得到修补。请求驳回上诉，维持原判。   本院经审理查明，2019年9月23日，陕西省人民政府作出陕政土批[2019]826号《关于西安市鄠邑区2018年度第三十五批统一征收集体建设用地的批复》，同意将西安市鄠邑区乡级土地利用总体规划确定的XX镇XX村XX组16.2273公顷集体建设用地依法征收为国有。另查明，沣京管委会系鄠邑区政府举办的事业单位。再查明，乔峥荣是该户户主，被诉拆迁安置协议系乔峥荣本人签订。   其余事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，结合一审判决和上诉人的上诉请求及理由，本案应当审查的焦点问题是：1.鄠邑区政府是否是本案适格被告；2.被诉拆迁安置协议是否存在法定无效情形。   关于鄠邑区政府是否是本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。第二十一条规定，当事人对于国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服，提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案中，与乔峥荣签订被诉拆迁安置协议的是沣京管委会，沣京管委会系鄠邑区政府举办的事业单位。按照上述法律规定，鄠邑区政府是本案适格被告。   关于被诉拆迁安置协议是否存在法定无效情形的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，鄠邑区政府是涉案征地项目的征收主体，乔峥荣于2018年12月28日自愿与沣京管委会签订被诉拆迁安置协议，协议签订系双方真实意思表示，没有证据证明乔峥荣在签订协议时存在受欺诈、胁迫等情形。被诉拆迁安置协议对被征收房屋补偿、安置、过渡费及腾交房屋等内容进行了约定，且协议已经实际履行。被诉拆迁安置协议不具有上述法律规定的重大且明显违法的情形，亦不属于无效的情形。对于乔峥荣主张沣京管委会在没有鄠邑区政府授权委托的情况下实施行政行为属于行政越权的理由。本院认为，鄠邑区政府系涉案项目的征收主体，被诉拆迁安置协议虽然是沣京管委会以自己的名义与乔峥荣签订，但沣京管委会系鄠邑区政府举办的事业单位，故鄠邑区政府与沣京管委会构成委托关系，鄠邑区政府应当承担相应法律责任。乔峥荣还主张沣京管委会发布的通告已经被人民法院判决确认违法，故签订协议没有法律效力。经查，沣京管委会发布的通告系因涉案土地未依法征收而被人民法院判决确认通告违法，但通告被确认违法不必然导致被诉拆迁安置协议无效。本案确实存在鄠邑区政府在涉案土地依法取得征地批复前，即与乔峥荣签订被诉拆迁安置协议的情形，但该情形亦不属于法律规定的重大且明显违法的情形。且2019年9月23日，陕西省人民政府作出陕政土批[2019]826号《关于西安市鄠邑区2018年度第三十五批统一征收集体建设用地的批复》，已经将涉案集体土地征收为国有。乔峥荣主张补偿标准过低，不构成行政协议无效的理由。故乔峥荣此项上诉主张亦不能成立，本院不予支持。   综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人乔峥荣负担。   本判决为终审判决。       审判长  刘雁   审判员  肖宏果   审判员  徐炯         二〇一九年十二月二十六日     法官助理  张慧颖   书记员  贺鑫      1