广东省江门市江海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0704行初235号 原告：陈富豪，男，1984年9月25日出生，汉族，住广东省江门市新会区。 原告：聂玉莲，女，1961年11月1日出生，汉族，住广东省江门市新会区。 被告：江门市新会区罗坑镇人民政府。住所地：广东省江门市新会区罗坑镇镇前路2号。 负责人：苏朝荣，该镇镇长。 委托代理人：陈仲然、曾晓莹，江门市新会区罗坑镇法律服务所工作人员。 第三人：江门市新会区罗坑镇天湖村东升村民小组。住所地：广东省江门市新会区罗坑镇天湖东升村。 负责人：陈荣叙，该村民小组组长。 原告陈富豪、聂玉莲诉被告江门市新会区罗坑镇人民政府（以下简称“罗坑镇政府”）、第三人江门市新会区罗坑镇天湖村东升村民小组（以下简称“东升村民小组”）镇政府其他行政行为纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭进行了审理。原告陈富豪及聂玉莲、被告罗坑镇政府的委托代理人陈仲然及曾晓莹到庭参加诉讼，第三人东升村民小组经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 陈富豪、聂玉莲诉称：一、陈富豪、聂玉莲依法享有东升村民小组的集体经济组织成员资格身份。聂玉莲于1984年9月11日与陈沃强登记结婚，户口随丈夫迁入东升村民小组，获得东升村民小组集体经济组织成员资格。聂玉莲与陈沃强于1984年9月25日在东升村民小组生育陈富豪，陈富豪也因出生而获得东升村民小组集体经济组织成员资格。后陈富豪、聂玉莲二人因陈富豪的学业需要将户口迁出东升村民小组，但已于2018年2月11日再次迁回东升村民小组，获得东升村民小组的集体经济组织成员资格。陈富豪、聂玉莲此次重新迁入东升村民小组是经过东升村民小组的同意，且每人向江门市新会区罗坑镇天湖村民委员会（以下简称“天湖村委会”）缴纳了户口管理费3000元。江门市新会区罗坑镇天湖经济联合社（以下简称“天湖经联社”）也于2018年11月9日和2018年11月23日张贴公示，确认陈富豪、聂玉莲享有集体经济组织的成员资格。2019年6月5日，天湖村委会出具了一份《证明》，进一步证明陈富豪、聂玉莲属于天湖经联社集体经济组织成员。 二、罗坑镇政府根据2018年12月3日的《东升村中开高速征地款分红方案》村民表决，认定陈富豪、聂玉莲不具有集体经济组织成员身份，这明显与事实、法律相违背。《东升村中开高速征地款分红方案》仅仅针对东升村中开高速的征地款如何分配作出方案，方案中没有提及包括陈富豪、聂玉莲在内的人员是否具有本村集体经济组织成员的内容。根据前面第一点的论述，天湖经联社早已认可陈富豪、聂玉莲具备集体经济组织成员资格。因此，《东升村中开高速征地款分红方案》不能作为确认陈富豪、聂玉莲是否具有集体经济组织成员资格的依据。 三、罗坑镇政府以陈富豪、聂玉莲未能提供证据材料证明具有相应生产资料为由认定其二人属于空挂户，这与事实不符，且举证责任不在陈富豪、聂玉莲，罗坑镇政府加重了陈富豪、聂玉莲的举证责任。虽然陈富豪、聂玉莲曾将户口迁出东升村民小组，但在此期间，陈富豪、聂玉莲多次参与村容村貌建设，参与东升里新农村建设重修崑山学校、陈圣庙捐款芳名榜、陈氏（新会罗坑天湖里东昇里）简明族谱等，积极履行了村民的责任和义务。聂玉莲的丈夫即陈富豪的父亲陈沃强作为户主，一直都是东升村民小组的集体经济组织成员，也积极投身于本村集体的自身建设，依法履行成员义务，为东升村民小组的建设做出了应有的贡献，包括选举义务、投票决议、多次捐资给本村集体基建建设、公共设施等民生项目。可见，陈富豪、聂玉莲一家均以自己的实际行动履行了村民的责任和义务。 四、《东升村中开高速征地款分红方案》违反了法律的规定，应认定为无效。1、《东升村中开高速征地款分红方案》作出的程序违法，未经村民会议一致同意通过。东升村民小组在2018年11月2日公示第一次集体讨论方案，由于极少部分村民认为不合理，后由罗坑镇政府三资办组织村长、几个村委代表于2018年11月27日在天湖村委会召开会议决定分配内容，定出新的分配对象，并将人口基准时间定为2018年11月30日，在此人口基准时间2018年11月30日内凡是持有东升村户口的村民均享有分配权，但后来不知因何没有采纳该方案。之后罗坑镇政府三资办在没有通过东升村民小组领导成员的情况下，征求了几个村民的意见就草草出台了《东升村中开高速征地款分红方案一》和《东升村中开高速征地款分红方案二》，并将以上两套方案在临时举行的会议上交由村民表决。由于上述《东升村中开高速征地款分红方案二》明显不合理(把人口基准时间定到2019年6月30日)，所以大部分的村民无奈之下唯有选择了方案一即本案中的《东升村中开高速征地款分红方案》。《东升村中开高速征地款分红方案一》制定后公告时间过短，且跨越一个周末，村民根本没有时间进行思考。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，凡是涉及到重大利益分配的事项，必须由村民会议充分讨论，共同表决，但《东升村中开高速征地款分红方案一》并没有经东升村全体村民共同表决。由此可见，《东升村中开高速征地款分红方案》虽然看似经过村民表决，但没有经过民主讨论，本次分红过程，完全是个别人讨论，仓促表决，从本质上剥夺了广大村民的参与权和表决权，程序严重违法。原定方案中规定的人口基准时间“2018年11月30日”是非常合理的，但不知何种原因，少数人竟然推翻了这一合理的分配方案，把该人口基准时间变更为2017年1月4日。2、《东升村中开高速征地款分红方案》的内容违法。该方案将“2017年1月4日”定为户口拦截日期，没有事实和法律依据，东升村民小组从来没有张贴该此时间为户口拦截日期，且法律无明确规定可以此时间作为基准进行拦截，村民会议决议无权剥夺集体成员的收益分配权益。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条第一款第(二)项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款的规定，土地补偿款是国家征用土地而对土地所有人的损失给予的补偿，受益主体应当是丧失集体土地所有权的该集体全体成员。陈富豪、聂玉莲入户在前，《东升村中开高速征地款分红方案》制定在后，陈富豪、聂玉莲在已经具有集体组织经济成员资格的情况下却被强制剥夺参与分配权，该方案严重侵犯了具有与其他集体成员同等权益的陈富豪、聂玉莲的分配权益，应为无效。 五、东升村民小组在实际分配中开高速征地款时没有按照《东升村中开高速征地款分红方案》执行。据了解，有部分村民在2017年1月4日之后将户口迁入东升村，也有部分村民早已迁出东升村民小组，但都出现在此次分红分配的名单中，东升村民小组随意分配中开高速分红，《东升村中开高速征地款分红方案》已成为一纸空文，不能作为东升村民小组此次分配中开高速征地款的依据。综上所述，罗坑镇政府作出的涉案《行政处理决定书》明显错误，请求法院依法判决：1、撤销罗坑镇政府作出的（2019）罗坑镇行处字第05号《行政处理决定书》；2、罗坑镇政府重新作出责令东升村民小组向陈富豪、聂玉莲支付中开高速征地首次分红款75804.38元（37902.19元/人×2人）及该次征地的后续分红；3、本案诉讼费用由罗坑镇政府承担。 陈富豪、聂玉莲向本院提交了如下证据：1、（2019）罗坑镇行处字第05号《行政处理决定书》；2、户口簿；3结婚证；4、《新会区罗坑镇农村集体经济组织统一收据》；5、天湖村委会出具的《证明》；6、东升经合社成员名单公示表；7、《东升村中开高速征地款分红方案(一)》；8、《东升村中开高速征地款分红方案(二)》；9、《东升村中开高速征地款补偿方案》；10、陈富豪、聂玉莲参与东升村民小组建设的证据材料(捐款证明、天湖东昇里简明族谱)；11、《关于天湖村东升小组“中开”高速征地款分红人员调查结果》；12、《东升村征地款分红名单及账号公示2018年12月10日(初稿)》；13、《2018年12月28日村民大会后有村民反映部分人员不符合分配情况》；14、天湖村委会发出的三份《公告》；15、《证人证言》及身份证；16、陈沃强分红款的存折记录；17、信访书、申请诉求书、群众来访事项表、调解纠纷登记、投诉与请愿书、关于重新表决分配内容（包括确定人口基准时和拦截时间）的签名表。 罗坑镇政府辩称：一、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，罗坑镇政府对陈富豪、聂玉莲的诉求具有依法作出处理的法定职权。二、罗坑镇政府于2019年1月21日收到涉案申请书，于2019年2月14日以向陈富豪、聂玉莲送达《受理通知书》，于2019年2月18日向东升村民小组送达《受理通知书》和《答辩告知书》，于2019年4月15日分别对双方当事人进行了调查。2019年4月16日，罗坑镇政府向双方当事人送达涉案《行政处理决定书》，该行政处理决定作出的程序合法。三、罗坑镇政府接到涉案申请后，对涉案事实进行了调查，查明陈富豪、聂玉莲户籍所在地为江门市××区××天××号，户主为陈沃强。陈富豪、聂玉莲户口曾于1996年8月12日将户口从东升村民小组迁出至江门市区，又于2018年2月11日迁回东升村民小组。2018年12月3日，东升村民小组召开村民代表大会，制定了征地补偿分红方案，以2017年1月4日为征地补偿分配人口基准日，基准时间之后户籍进入本村的人员不参与本次征地补偿的分配。陈富豪、聂玉莲不在东升村民小组提供给天湖村委会的分红名单内，即不享有有关东升高速征地分红。陈富豪、聂玉莲属于回迁人员，对其农村集体经济组织成员资格的取得和认定，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及新农确权〔2015〕1号《关于印发的通知》的规定，必须由本农村集体经济组织成员会议表决确定。东升村民小组于2018年12月3日通过的《东升村中开高速征地款分红方案》，确定陈富豪、聂玉莲不具有第三人集体经济组织成员身份。根据新农产改办函〔2018〕27号新会区农村集体产权制度改革工作领导小组办公室文件“非因生活需要，而是出于其他原因，仅将户口挂在农村集体经济组织所在地，但不具有生产资料(林地、耕地、自留地)的，此类空挂户人员不具备集体经济组织成员身份。”的规定，陈富豪、聂玉莲未能提供证据材料证明其具有相应生产资料，也无证据证明上述村民表决方案违反法律法规规定，该村民表决方案应予采纳。罗坑镇政府依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，作出涉案《行政处理决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，恳请法院依法驳回陈富豪、聂玉莲的诉讼请求。 罗坑镇政府向本院提交了如下证据、依据：1、《申请书》、《受理通知书》及送达回证、《申请人送达地址确认书》、《答辩告知书》及送达回证、《接收申请人提交申请资料凭证》；2、陈富豪、聂玉莲提供的证据：身份证、户口本、《同意入户证明》、户口管理费收据、结婚证、计划生育证、成员名单公示表、捐款证明、陈氏新会罗坑天湖东昇里简明族谱、沃强土地使用证；3、东升村中开高速征地补偿方案、东升村中开高速征地款分红方案；4、调查笔录；5、（2019）罗坑镇行处字第05号《行政处理决定书》及送达回证；6、《天湖村东升小组征地款分红情况明细、享受分配人员确认表》；7、新农确权〔2015〕1号《关于印发的通知》；8、新农产改〔2018〕4号《关于印发的通知》。 东升村民小组述称，罗坑镇政府具有依法作出处理的法定职权，其于2019年2月18日向东升村民小组送达《受理通知书》及《答辩告知书》，于2019年4月15日分别对双方进行调查，之后作出并向双方送达涉案《行政处理决定书》，程序合法。陈富豪、聂玉莲户籍所在地为江门市××区××天××号，户主为陈沃强。陈富豪、聂玉莲户口曾于1996年8月12日迁出东升村民小组，又于2018年2月11日再迁回东升村民小组。2018年12月3日，东升村民小组召开村民代表大会，制定了征地补偿分红方案，以2017年1月4日为征地补偿分配人口基准日，基准时间之后户籍进入本村的人员不参与本次征地补偿的分配。根据东升村民小组提供给天湖村委会的分红名单，陈富豪、聂玉莲不在分红名单内，即不享有高速征地分红。陈富豪、聂玉莲属于回迁人员，对其农村集体经济组织成员资格的取得和认定，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》和新农确权〔2015〕1号《关于印发的通知》的规定，必须由本农村集体经济组织成员会议表决确定。东升村民小组于2018年12月3日通过的《东升村中开高速征地款分红方案》，确定陈富豪、聂玉莲不具有第三人集体经济组织成员身份。根据新农产改办函〔2018〕27号新会区农村集体产权制度改革工作领导小组办公室文件“非因生活需要，而是出于其他原因，仅将户口挂在农村集体经济组织所在地，但不具有生产资料（林地、耕地、自留地)的，此类空挂户人员不具备集体经济组织成员身份。”的规定，罗坑镇政府依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，驳回陈富豪、聂玉莲的申请请求是正确的。因此，请法院依法驳回陈富豪、聂玉莲的诉讼请求。 东升村民小组向本院提交了如下证据：1、《答辩告知书》；2、东升村中开高速征地补偿方案、东升村中开高速征地款分红方案。 经审理查明，聂玉莲于1961年11月1日出生，于1984年9月11日与东升村民小组村民陈沃强登记结婚，婚后将户口迁入东升村民小组，二人于1984年9月25日生育儿子陈富豪，陈富豪出生后亦随父母落户东升村民小组。陈富豪、聂玉莲曾将户口从东升村民小组迁出至江门市蓬江区平安里23号之三501，后又于2018年2月11日迁回东升村民小组。 2018年12月3日，东升村民小组召开户代表大会对《东升村中开高速征地款分红方案》进行表决，104户中有94户签名同意，确定以2017年1月4日前（不包含当日）镇政府发布征地通告之日起为征地补偿分配人口基准时。由于有个别村民对前述方案提出异议，认为在2017年1月4日后迁入东升村民小组的村民也可享受分配一定的分红款，东升村民小组又于2018年12月28日再次召开户代表大会，对是否同意“2017年1月4日后至2018年12月28日24时止户籍在东升的村民在征用款中给予户籍在2017年1月4日前的村民的分红款一半，在下次关于中开高速征地款分红中也仍按户籍在2017年1月4日前的村民的分红款一半为依据进行分红”进行表决，因仅有27名户代表签名同意而未能通过。之后，东升村民小组按照前述方案核定了享受分红人员名单及分红款明细，平均每人可分配金额为37902.19元，但陈富豪、聂玉莲不在分红名单内。 陈富豪、聂玉莲认为其应当享受与东升村民小组村民同等的福利待遇，遂于2019年1月21日向罗坑镇政府提出申请，要求东升经合社向其每人支付分红款37902.19元。除申请书外，陈富豪、聂玉莲还提交了身份证、户口本、《同意入户证明》、户口管理费收据、结婚证、计划生育证、成员名单公示表、捐款证明、陈氏新会罗坑天湖东昇里简明族谱、沃强土地使用证。其中，成员名单公示表显示，陈富豪、聂玉莲二人均在东升经合社公示的成员名单内。罗坑镇政府经审查于2019年2月14日决定受理，于同日向陈富豪、聂玉莲发出《受理通知书》，于2019年2月18日向东升村民小组发出《受理通知书》及《答辩告知书》，并于2019年4月15日分别向陈富豪及聂玉莲、东升村民小组组长陈荣叙进行调查询问。2019年4月16日，罗坑镇政府作出（2019）罗坑镇行处字第05号《行政处理决定书》，认为：根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及新农确权〔2015〕1号《关于印发的通知》的规定，陈富豪、聂玉莲属于回迁人员，是否属于本村集体经济组织成员，必须由农村集体经济组织成员会议表决确定。根据2018年12月3日的《东升村中开高速征地款分红方案》村民表决不能认定陈富豪、聂玉莲具有集体经济组织成员身份。根据新农产改办函〔2018〕27号新会区农村集体产权制度改革工作领导小组办公室文件“非因生活需要，而是出于其他原因，仅将户口挂在农村集体经济组织所在地，但不具有生产资料（林地、耕地、自留地)的，此类空挂户人员不具备集体经济组织成员身份。”的规定，陈富豪、聂玉莲未能提供证据材料证明其具有相应生产资料，上述村民表决方案没有违反上述法律法规规定，应予采纳。依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，驳回陈富豪、聂玉莲的申请请求。陈富豪、聂玉莲不服，提起本案行政诉讼。 另查明，天湖村委会于2019年6月5日出具《证明》，证明陈富豪、聂玉莲属于天湖经联社集体经济组织成员资格认定方法成员。 本院认为，本案系镇政府（街道办）其他行政行为纠纷。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”可见，前述法律规定赋予了罗坑镇政府于辖区范围内保护公民私人所有的合法财产、保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的职权，对辖区范围内的公民、村民或农村集体经济组织成员认为自己合法权益受到村民委员会或农村集体经济组织的侵犯而提出的申请，具有依法作出处理的法定职权，其在本案中的执法主体适格，本院予以确认。 根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：罗坑镇政府作出的（2019）罗坑镇行处字第05号《行政处理决定书》是否合法。 在程序方面。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，陈富豪、聂玉莲于2019年1月21日向罗坑镇政府提出涉案申请，而罗坑镇政府在收到该申请后直至2019年4月16日才作出涉案《行政处理决定书》，已明显超出前述法律规定的履职期限，属于程序轻微违法。 在实体方面。本案中，罗坑镇政府以现有证据不能确认陈富豪、聂玉莲具备东升村民小组集体经济组织成员资格为由，驳回陈富豪、聂玉莲关于要求东升经合社向其每人支付分红款37902.19元的申请请求。首先，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”新农确权〔2015〕1号《关于印发的通知》规定：“……3.表决成员。对法律、法规、规章和县级以上人民政府没有明确规定的各种人员，是否属于本农村集体经济组织成员，必须由本农村集体经济组织成员会议表决确定：（1）实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁出农村集体经济组织所在地之后再迁入的人员属于表决成员……”陈富豪、聂玉莲原为东升村民小组的村民，其二人在将户口迁出东升村民小组后，又于2018年2月11日迁回东升村民小组。因此，陈富豪、聂玉莲属于前述规定的表决成员，其是否属于东升村民小组集体经济组织成员，应当由集体经济组织成员大会表决确定。罗坑镇政府认为东升村民小组于2018年12月3日表决通过的《东升村中开高速征地款分红方案》不能认定陈富豪、聂玉莲具有集体经济组织成员身份。但本次表决的内容仅为东升村中开高速征地款分红方案，并未对陈富豪、聂玉莲是否具有集体经济组织成员资格进行表决，本案也无其他证据证明东升村民小组或东升经合社曾召开村民（成员）大会对此进行表决。相反，现有证据材料显示，东升经合社曾发布过成员名单公示表，陈富豪、聂玉莲均在前述公示的成员名单内，天湖村委会还于2019年6月5日出具《证明》，证明陈富豪、聂玉莲属于天湖经联社集体经济组织成员资格认定方法成员。罗坑镇政府未对此做进一步调查，仅以《东升村中开高速征地款分红方案》（2018年12月3日）及陈富豪、聂玉莲未提供证据证明其具有相应生产资料为由，认定现有证据不能确认陈富豪、聂玉莲具备东升村民小组集体经济组织成员资格，继而驳回陈富豪、聂玉莲关于支付分红款的申请请求，主要证据不足。其次，东升村民小组于2018年12月3日通过的《东升村中开高速征地款分红方案》确定以“2017年1月4日”前（不包含当日）为征地补偿分配人口基准时，而陈富豪、聂玉莲系于2018年2月11日将户口重新迁回东升村民小组，因而未能享受到该征地分红款。陈富豪、聂玉莲认为其合法权益被侵犯，遂向罗坑镇政府提出涉案申请，实质上是对前述方案中所确定的分配人口基准时有异议。罗坑镇政府应对该方案中分配人口基准时的确定是否合法进行审查，并在相应审查结果的基础上作出处理。而本案中，罗坑镇政府仅以陈富豪、聂玉莲不具备东升村民小组集体经济组织成员资格为由，驳回陈富豪、聂玉莲关于支付分红款的申请请求，未从涉案分红方案的内容是否合法以及陈富豪、聂玉莲是否符合该方案所确定的人员范围进行分析，实体处理亦有不当。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告江门市新会区罗坑镇人民政府于2019年4月16日作出的（2019）罗坑镇行处字第05号《行政处理决定书》； 二、被告江门市新会区罗坑镇人民政府应于本判决发生法律效力之日起两个月内对原告陈富豪、聂玉莲的涉案申请重新作出处理。 本案案件受理费50元（已由原告陈富豪、聂玉莲预交），由被告江门市新会区罗坑镇人民政府负担。原告陈富豪、聂玉莲预交的案件受理费50元，由本院予以退回；被告江门市新会区罗坑镇人民政府应向本院补缴一审案件受理费50元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。 审 判 长  李周旭 人民陪审员  陈门立 人民陪审员  黄燕洁 二〇一九年十二月二日 书 记 员  甄润瑜