四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川04行终80号 上诉人（原审原告）邓武涛，男，1989年12月29日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审被告）攀枝花市卫生健康委员会，住所地四川省攀枝花市东区人民街78号。统一社会信用代码：11510300MB1665397E。 负责人徐翠，主任。 委托诉讼代理人邹华煜，男，攀枝花市卫生健康委员会医政医管科副科长。 委托诉讼代理人邱琼，四川民慷律师事务所律师。执业证号：15104201511325898。 上诉人邓武涛因与被上诉人攀枝花市卫生健康委员会未履行法定职责一案，不服四川省攀枝花市东区人民法院（2019）川0402行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：2017年3月13日，赵华铃因“摔伤致右肘肿痛、活动受限1＋天”收入攀枝花市医结合医院肩肘外科住院治疗，入院诊断：肱骨髁间骨折（右肱骨髁间粉碎性骨折）。2017年3月22日，在全麻下行“右肱骨骨折切开复位钢板内固定术”，2017年4月5日，伤口拆线见右肘伤口发黑，5＊4ＣＭ部分皮肤坏死，伤口分泌物培养提示感染。2017年4月11日，在全麻下行“右肱骨骨折髁间粉碎性骨折术后感染伴肘后皮肤坏死清创，ＶＳＤ放置术”。术后转入攀枝花市医结合医院手显微外科进一步治疗，于2017年5月10日办理出院，出院诊断：1.肱骨髁间骨折（右肱骨髁间粉碎性骨折）；2.手术后切口感染（右肘伤口感染伴皮肤坏死）。 2018年12月27日，邓武涛就其家属赵华铃在攀枝花市医结合医院住院期间（2017年3月13日至2017年5月10日）存在的问题向攀枝花市卫生和计划生育委员会提交《关于查处周永文医师病例伪造申请书》，申请攀枝花市卫生和计划生育委员会对其反映的问题进行调查处理，并给予回复。2019年1月9日，攀枝花市卫生和计划生育委员会作出《受理告知书》，告知邓武涛对其提出的信访事项决定予以受理，并于2019年1月22日向邓武涛送达《受理告知书》。2019年1月9日，攀枝花市卫生和计划生育委员会向攀枝花市医结合医院发出《攀枝花市卫生和计划生育委员会人民来信来访转办单》，将邓武涛提交的《关于查处周永文医师病例伪造申请书》转该单位，要求对信访件中“张帆主任未按照查房制度，（3月23日-4月5日）认真履行对病历审查、指导职责”进行调查，并于2019年2月15日前将调查结果书面正式报攀枝花市卫生和计划生育委员会。攀枝花市卫生和计划生育委员会于同日向其所属行政执法类事业单位攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队发出《攀枝花市卫生和计划生育委员会人民来信来访转办单》，将邓武涛提交的《关于查处周永文医师病例伪造申请书》转该单位，要求对信访件中“周永文医师在书写病历过程中未能真实、准确、及时完整规范书写病历，存在病历伪造”进行调查，并于2019年2月15日前将调查结果书面正式报攀枝花市卫生和计划生育委员会。2019年2月11日，攀枝花市医结合医院向攀枝花市卫生健康委员会出具《攀枝花市医结合医院关于赵华铃信访问题的回复》，就患者基本情况及患方在《关于查处周永文医师病例伪造申请书》中提出的疑问作出相应回复，医院意见为：外科手术后的伤口感染属于手术并发症，并非诊疗过错所致，目前在临床手术科室及现有医疗技术条件下还不能完全避免，只能尽力做好每步工作流程尽量避免感染的发生。事实上，发现了患者伤口感染一直在按照临床规范积极处理和治疗。医院病历书写是遵守病历书写基本规范的，且现有病历能够客观反映患者诊疗情况。对于患方提出的意见，医院表示理解，并对此进行了充分的解释和说明，如患方仍有异议，建议患方可以依法处理，包括：申请医调委调解、申请鉴定、诉讼等方式依法维权，医院将全力配合患方采取的合法维权行为。2019年1月25日，攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队向攀枝花市卫生和计划生育委员会出具《攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队关于“周永文医师伪造病历”的调查报告》（攀卫监﹝2019﹞13号），调查结论为：（一）赵华铃住院病案资料，病历书写存在不够全面、准确、及时、完整、规范的问题。主要如下：1.3月23日医嘱换药处理，病程记录中无内容。病程记录中对术后伤口的检查情况描述不够充分，右肘后皮肤坏死的病程体现不足。2.疾病诊断名称在多处表述不一致。3.病案中4月11日麻醉相关病历记录不一致。4.护理记录为体现术后伤口感染、皮肤坏死等患者住院期间重要病情变化、告知医生情况的内容。（二）赵华铃住院病案资料存在的问题，不足以构成“病历伪造”的行政违法事实。分析如下：1.邓武涛信访件中主张的病历伪造，一是以自身经历所见所闻为标准的直观判断，潜在的以“对诊疗行为及病情变化过程的全程影像式还原”为标准来要求医生的病历书写和记录，并以此作为病历是否伪造的判断标准，显然不妥；二是以自身医学和疾病知识为基础的经验推论病历记录的内容不真实，其结论是否正确有待于通过相关领域临床专家认定。2.赵华铃3月13日至5月10日住院治疗，3月22日手术，术后切口感染、皮肤坏死及之后两次手术等重要诊疗行为、结果，在赵华铃住院病案资料中均有记录，尽管病历中多处存在不够准确、全面的问题，但总体上能够体现赵华铃骨折入院后的诊疗活动情况。3.邓武涛信访件中所称的病程记录问题，大多指向医务人员责任心不足、病程记录书写不符合规范要求，不足以形成病历伪造的论断。工作建议为：（一）赵华铃住院期间手术后切口感染、肘后皮肤坏死的事实客观存在。告知患方，可依据《医疗事故处理条例》申请医疗事故鉴定，通过医疗事故鉴定的方式明确事件性质、医院及相关医务人员的责任。我支队将根据鉴定结果对责任医院、责任医务人员依法依规处罚。（二）对于邓武涛依据自身掌握的医学和疾病知识所作经验推论是否正确，建议抽取临床专家形成专家意见后给以解释和答复。（三）检查市中西医结合医院赵华铃住院病案资料，病历书写存在不够全面、准确、及时、完整、规范的问题，属于《医疗纠纷预防和处理条例》中规定的行政违法行为，鉴于该行为发生在《医疗纠纷预防和处理条例》颁布实施之前，不予行政处罚。病历管理制度是医疗质量核心制度之一，建议责令市中西医结合医院进一步加强病历质量检查管理，落实责任，进一步规范医护人员病历书写行为。 2019年2月27日，攀枝花市卫生健康委员会向攀枝花市医结合医院出具《关于周永文医师相关问题的督办函》，载明：“近日，我委收到攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队《关于“周永文医师伪造病历”的调查报告》，报告反映“赵华铃住院病案资料，病历书写存在不够全面、准确、及时、完整、规范的问题”。请你单位按照相关规定对涉事医务人员进行处理，并举一反三，在院内开展病历书写专题培训，提高病历书写能力，避免类似情况再次发生”。2019年3月4日，攀枝花市卫生健康委员会作出被诉回复，并以电子邮件的方式向邓武涛送达。邓武涛于2019年3月8日收到被诉回复后，于2019年6月20日提起本诉。 2015年10月30日，中共攀枝花市委机构编制委员会作出《关于攀枝花市卫生监督局更名的通知》攀编发〔2015〕68号，其中明确：“将攀枝花市卫生监督局更名为‘攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队’，为攀枝花市卫计委所属行政执法类事业单位。承担职能：受主管部门委托，依照法律、法规和国务院、省政府有关规定，组织开展权限氛围内的卫生和计划生育监督执法工作”。2019年1月17日，中共攀枝花市委攀枝花市人民政府作出《关于印发的通知》攀委发〔2019〕2号，其中明确：将攀枝花市卫生和计划生育委员会的职责，以及攀枝花市安全生产监督管理局的职业安全健康监督管理职责、相关机构的老龄工作职责等整合，组建攀枝花市卫生健康委员会，作为攀枝花市政府工作部门，挂攀枝花市中医药管理局牌子。攀枝花市老龄工作委员会日常工作由攀枝花市卫生健康委员会承担，不再保留攀枝花市卫生和计划生育委员会。 一审法院认为，根据国务院《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”和《医疗事故处理条例》第五十八条第（二）项的规定，卫生行政部门对医疗机构涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的行为，有查处的职责，被告作为县级以上地方人民政府的卫生行政部门，对患者家属申请查处的辖区内医疗机构医务人员在执业活动中是否伪造、篡改、隐匿病历资料等行为具有监管职责，故攀枝花市卫生健康委员会是本案适格被告。结合本案当事人的诉辩意见及一审庭审调查情况，本案的焦点问题在于：攀枝花市卫生健康委员会作出的被诉回复是否合法，其是否构成不履行医疗机构的监督法定职责。对此，评判如下：首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当与行政行为有利害关系，且为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于“与行政行为有利害关系”。邓武涛主张其向攀枝花市卫生健康委员会提出申请属于举报而非投诉。对于“投诉”和“举报”的区别，一审法院认为，判断申请人的申请事项属于“投诉”还是“举报”的关键点不在于申请人所提交申请书的名称，而在于申请人是否是“为维护自身合法权益”而提出的申请。本案中邓武涛系患者赵华铃的家属，即便其向攀枝花市卫生健康委员会提交的是“举报书”，但由于邓武涛是要求攀枝花市卫生健康委员会就医疗机构对其家属赵华铃的诊疗行为进行查处，因此其申请明显属于“为维护自身合法权益向行政机关投诉”的情形，邓武涛与被诉行政行为有利害关系，故邓武涛向攀枝花市卫生健康委员会提出的申请应属投诉。根据《信访条例》第二条、第十四条之规定，攀枝花市卫生健康委员会按信访件受理邓武涛提出的申请并无不当。其次，攀枝花市卫生健康委员会受理邓武涛的投诉申请后，向相关医疗机构攀枝花市医结合医院以及攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队发文要求对邓武涛提出申请的内容进行调查，卫生执法监督人员到攀枝花市医结合医院医务科进行询问调查，并调取了患者赵华铃的住院病历检查，通过调查核实，攀枝花市卫生健康委员会认定从现有的证据情况来看，只能证实医疗机构医务人员在病历书写中存在不规范的情况，但现有证据不足以认定医疗机构相关医务人员存在伪造、篡改病历的事实。同时，攀枝花市卫生健康委员会向攀枝花市医结合医院发文责令其对查出的病历书写不规范问题及涉事医务人员进行处理。其后，攀枝花市卫生健康委员会针对邓武涛的申请内容逐项答复并送达给邓武涛。综上所述，攀枝花市卫生健康委员会接到邓武涛提出的投诉申请后，履行了立案、调查等程序，依据现有证据对攀枝花市医结合医院相关医务人员的相关行为进行确认，已经按照法定程序对邓武涛申请的事项进行调查并作出答复。关于邓武涛主张确认攀枝花市卫生健康委员会将其提出的申请处理成信访违法，并责令攀枝花市卫生健康委员会履行法定职责查处相关医师伪造篡改病历的诉讼请求，事实和法律依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回邓武涛的诉讼请求。 邓武涛不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审判决；二、确认被上诉人把“举报病例造假”其主动履行法定职责处理成信访违法；三、责令被上诉人限期依法履行其查出医生伪造篡改病例的法定职责，对周永文医师、张帆主任医师伪造、篡改病例（医学文书）的事实给予认定，并给予行政处罚；四、本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决依据“《信访条例》第二条、第十四条之规定，攀枝花市卫生健康委员会按信访件受理邓武涛提出的申请并无不当”与事实不符，法律依据适用错误，判决信访合法毫无道理和法律依据。二、行政机关形式上的答复行为不等同于履行法定职责的行为。行政机关形式上对行政相对人要求保护人身权、财产权等合法权益的请求作出了答复，但对被投诉的事项未予查明并作实质认定，对行政相对人的请求未作实体调查处理，人民法院应认定该被诉行政机关未履行法定职责。三、攀枝花市卫生健康委员会作为依法查处医师伪造、篡改病例法定职责行政主管部门，未依法对其举报违法行为进行调查，而直接将举报投诉内容直接移交给投诉举报单位，违反了调查取证回避制度，调查程序违法。四、一审法院对上诉人提交的证据不予认定，无法定依据。综上，一审判决认定事实错误、适用法律错误，请求二审法院查清事实，支持上诉人的上诉请求。 攀枝花市卫生健康委员会辩称，一审判决事实认定清楚，适用法律正确，程序正当，被上诉人依法履行了法定职责，已通过一审法院查明，请求驳回上诉。 二审期间，上诉人邓武涛向法庭提交了如下证据：证据1.患者赵华铃体温记录单一张，复印于攀枝花市医结合医院，内容完整记录患者大便异常的情况。拟证明：医院病历伪造事实，被上诉人未正确履行其调查职责，客观包庇违法行为。证据2.患者赵华铃因攀枝花市医疗过错，后续到其他医院手术就诊住院出院记录和出院证。分别是2018年3月26日至2018年4月3日新乡卢氏骨科医院出院记录、2018年7月3日至2018年7月14日上海市第六人民医院东院出院小结、2018年8月20日至2018年8月21日上海市第六人民医院东院出院小结。拟证明：三次同一部位再次手术治疗并未出现感染症状，也未出现皮肤坏死事实；医院以感染为闭合性骨折无法避免的并发症无事实依据；被上诉人以医学专业性而回避疾病发展过程并未做详细调查事实无依据。 被上诉人攀枝花市卫生健康委员会的质证意见为：证据1.患者赵华铃体温记录单，我方从医院的病程记录和护理记录单上，没有看到有大小便异常的描述，没有大小便不能代表不正常。因为患者也是才做完手术，没有大小便是很正常的。因此医院病历上的记录是真实的。证据2与本案没有关联性，病历只能证明赵华铃医治情况的反映，与上诉人举报的病历造假没有履行法定职责没有关联性，该证据达不到上诉人的证明目的。 本院对上诉人二审中提供的证据认证如下：证据1和证据2均不能达到上诉人的证明目的，证据2与本案无关联性，均不予采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。 本院认为，依据国务院《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”《医疗事故处理条例》第五十八条第（二）项的规定，卫生行政部门对医疗机构涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的行为，有查处的职责，被上诉人作为县级以上地方人民政府的卫生行政部门，对患者家属申请查处的辖区内医疗机构医务人员在执业活动中是否伪造、篡改、隐匿病历资料等行为具有监管职责。上诉人邓武涛系患者赵华铃的家属，其向攀枝花市卫生健康委员会提交“举报书”，要求攀枝花市卫生健康委员会就医疗机构对其家属赵华铃的诊疗行为进行查处，属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉的情形。请求行政机关依法查处的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益的才属举报。邓武涛与被诉行政行为有利害关系，是维护自身合法权益向行政机关投诉，故邓武涛向攀枝花市卫生健康委员会提出的举报申请应属投诉。根据《信访条例》第二条、第十四条规定，攀枝花市卫生健康委员会按信访件受理邓武涛提出的申请并无不当。攀枝花市卫生健康委员会受理邓武涛的投诉申请后，向相关医疗机构攀枝花市医结合医院以及攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队发文要求对邓武涛提出申请的内容进行调查，卫生执法监督人员到攀枝花市医结合医院医务科进行询问调查，并调取了患者赵华铃的住院病历检查，通过调查核实，攀枝花市卫生健康委员会认定从现有的证据情况来看，只能证实医疗机构医务人员在病历书写中存在不规范的情况，现有证据不足以认定医疗机构相关医务人员存在伪造、篡改病历的事实。同时，攀枝花市卫生健康委员会向攀枝花市医结合医院发文责令其对查出的病历书写不规范问题及涉事医务人员进行处理。其后，攀枝花市卫生健康委员会针对邓武涛的申请内容逐项答复并送达给邓武涛。本案被上诉人攀枝花市卫生健康委员会接到邓武涛提出的投诉申请后，履行了立案、调查等程序，依据现有证据对攀枝花市医结合医院相关医务人员的相关行为进行确认，已经按照法定程序对邓武涛申请的事项进行调查并作出答复，对上诉人的投诉申请依法履行了法定职责。邓武涛提出被上诉人未依法对其举报违法行为进行调查，违反了调查取证回避制度，调查程序违法的上诉理由不能成立，其请求确认被上诉人把“举报病例造假”的法定职责处理成信访违法，责令被上诉人限期依法履行其查出医生伪造篡改病例的法定职责的上诉请求不予支持。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由邓武涛负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇一九年十二月十八日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永