中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申11525号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈守联，男，1948年10月11日出生，汉族，住重庆市忠县。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：重庆市忠县人民政府。住所地：重庆市忠县忠州镇中博大道2号。 法定代表人：江夏，该县县长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人：唐良智，该市市长。 陈守联因诉重庆市忠县人民政府（以下简称忠县政府）农业农村其他行政行为及重庆市人民政府（以下简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市高级人民法院（2018）渝行终783号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 陈守联向重庆市第二中级人民法院诉称，陈守联向忠县政府提交《行政处理申请》，申请忠县政府执行《农村集体经济组织财务公开规定》的相关规定，落实民主理财小组审核、监督权。针对该申请，忠县政府作出违反《中华人民共和国村民委员会组织法》《农村集体经济组织财务公开规定》的《关于陈守联申请公开忠县金声乡白岩村村级财务的回复》（以下简称《回复》），被重庆市政府渝府复〔2018〕179号《行政复议决定书》维持。请求：撤销忠县政府的《回复》和重庆市政府渝府复〔2018〕179号《行政复议决定书》。 重庆市第二中级人民法院一审查明，陈守联系重庆市忠县金声乡白岩村（以下简称白岩村）11组村民。忠县白岩村村民委员会（以下简称白岩村委会）在2016年换届之前，曾成立民主理财小组，负责村民民主理财，监督村务公开，陈守联任该理财小组组长。2016年底，白岩村按照新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，成立白岩村村务监督委员会，履行原白岩村民主理财小组的职责，陈守联不再担任民主理财小组组长的职务，亦未担任白岩村村务监督委员会相应职务。 2016年10月10日，陈守联向忠县政府邮寄《行政处理申请》，请求该府责令白岩村委会将2008年--2016年的财务账目、原始会计凭证（有关联性）移交该村现任民主理财小组（第九届）审核后，定期向村民公开，依法追究该村委会违法的主体责任，对重庆市忠县金声乡人民政府（以下简称乡政府）领导拒不履行其法定职责的事实依法问责。同月12日，忠县政府签收该邮件。次日，忠县政府批转该邮件至重庆市忠县农业委员会（以下简称县农委）办理。10月15日，乡政府以金声府函〔2016〕55号《关于陈守联〈行政处理申请〉督办的函》，督促白岩村委会将2008年至2016年所有财务账目，交予理财小组进行审核签字，予以公示，并将执行情况书面回复乡政府。10月20日，白岩村委会向乡政府提交《关于陈守联〈行政处理申请〉督办事项办理情况的报告》称：一、2008年1月至2016年10月期间的财务账目已定期交予理财小组进行审核签字，并按期公示。二、因我村村委会办公地点不固定，且干部更换频繁，2008年1月至2012年1月期间的账本未查清在哪里。三、2012年1月至2015年11月期间的所有账目交理财小组进行审核签字即公示，并于2015年12月交重庆市忠县审计局（以下简称忠县审计局）进行审计，在审计过程中需公示的内容交第九届村委监督委员会部分成员审核并签字确认后，已经再次公示。四、自2015年11月以来的“四务公开”整改情况如下：1.每个星期对“四务公开”内容进行整理、更新、存档、记录；2.每月初对所有财务账目定期公示，将每个季度所公示内容进行整理归档，并上报乡政府存档；3.如遇重大事项或临时急需公示事件，我村委予以及时公示。 2016年11月11日，县农委向乡政府发出忠农委函〔2016〕52号《关于陈守联要求公开村级财务的函》，请该府认真调查，督促白岩村委会按照相关规定对有关账目进行公开，认真落实村民主理财小组对财务原始凭证的审核监督权，并函复处理结果。2016年12月23日，乡政府以金声府函〔2016〕71号《关于陈守联要求公开村级财务的回复》向县农委回函称：一、本乡各村对村里一般事务是每个季度初在村务公开栏内进行公示；如集体财务往来较多时是每月公示；涉及村民利益的重大事项是随时公示；对涉及“四务公开”内容的，还在群工系统中进行公示。公示的相关情况须整理成资料送乡纪委审核。二、在陈守联2015年4月21日诉本府行政不作为的案件中，人民法院已确认白岩村委会公示了涉及“金九”、“白义”公路集资筹款事项等事实，且对白岩村2016年以前的所有财政项目，本府正请求审计部门审计，相关审计报告暂未作出。综上，陈守联要求将白岩村2008--2016年的财务账目公开已无意义。 陈守联认为，忠县政府在法定期限内，对其申请未作出任何回复或处理，已构成行政不作为，遂于2017年4月6日起诉至重庆市第二中级人民法院，请求判决忠县政府责令白岩村委会将2008--2016年有关联性的财务账目、原始会计凭证移交该村第九届民主理财小组审核后，定期向村民公开。该院于2017年9月29日作出渝02行初14号行政判决，责令忠县政府60日内依法就陈守联于2016年10月10日提交的申请作出书面答复或处理。忠县政府收到该判决书后，于2017年11月29日作出《回复》称：陈守联在2016年10月10日向忠县政府提交了行政处理申请，忠县政府于同年10月13日交县农委，由县农委会同乡政府对白岩村村级财务公开事宜进行指导和督促。目前，忠县审计局正对白岩村2016年以前的所有财政项目进行审计，暂未出具审计报告。待审计报告出来后，由乡政府监督白岩村委会公示村级财务状况。 陈守联不服忠县政府《回复》，于2018年1月23日向重庆市政府申请行政复议，因其复议申请书的请求不明确，重庆市政府要求其予以补正。经陈守联补正后，重庆市政府于同年2月18日受理其复议申请，并于同年2月22日向忠县政府发送了《行政复议答复通知书》。2018年4月4日，重庆市政府作出《行政复议决定书》，认为忠县政府作出的《回复》未超过判决规定的法定期限，对申请人申请事项处理情况进行答复并无不当，维持忠县政府的《回复》，并于同年4月9日向陈守联和忠县政府邮寄送达该复议决定书，陈守联于4月11日签收。2018年4月23日，陈守联邮寄起诉状，提起本案诉讼。 一审法院另查明，2015年8月25日，乡政府向忠县审计局发出金声府函〔2015〕55号《关于申请对白岩村村级财务进行审计的函》，请求对白岩村2011年--2014年村级财务进行审计。2016年12月26日，忠县审计局向县农委出具《关于金声乡白岩村村级财务审计的情况说明》称：2015年8月25日，乡政府来函，申请对金声乡白岩村2011年--2014年的村级财务进行清理。该局依据国家审计相关规定，商由乡政府委托忠县百易财务咨询有限公司负责该工作，该局对该具体工作进行指导和监督。忠县百易财务咨询有限公司于2015年12月开始对白岩村2011年--2015年9月（未提供2011年的财务资料）的财务进行清理。 重庆市第二中级人民法院认为，本案争议焦点在于忠县政府作出的《回复》是否合法。根据农业部、监察部《农村集体经济组织财务公开规定》（农经发〔2011〕13号）第九条“村集体经济组织财务公开内容必须真实可靠。财务公开前，应当由民主理财小组对公开内容的真实性、完整性进行审核，提出审查意见。财务公开资料经村集体经济组织负责人、民主理财小组负责人和主管会计签字后公开，并报乡（镇）农村经营管理部门备案”的规定，村级财务公开前，应由民主理财小组进行审核、提出审查意见、相关人员签字并报有关部门备案。而民主理财小组对村级财务进行审核的前提是村委会应事先移交相应的财务凭证。本案中，陈守联《行政处理申请》的请求事项是：请求忠县政府责令白岩村委会将2008年--2016年的财务账目、原始会计凭证（有关联性）移交该村现任民主理财小组（第九届）审核后，定期向村民公开，依法追究村委会主体责任，对乡政府领导拒不履行其法定职责的事实依法问责。而忠县政府《回复》的内容为：忠县审计局正对白岩村2016年以前的所有财政项目进行审计，暂未出具审计报告。待审计报告出来后，由乡政府监督白岩村委会公示村级财务状况。从上述内容来看，忠县政府对陈守联申请移交财务资料的请求只字未提，即回避了是否应移交财务资料的程序而直接阐述未予公开财务的理由，属于答非所问。且忠县政府对陈守联申请追责的请求亦未作出相应的回复。另外，忠县政府《回复》称忠县审计局正对白岩村2016年以前的所有财政项目进行审计，但从忠县政府举示的证据来看，白岩村委会申请审计的财务涉及2011年--2014年，但实际提供的是2012年--2015年9月期间的财务资料。即使2012年--2015年9月期间的财务正在审计过程中，无法移交，但2008年--2011年、2015年10月--2016年10月期间的财务资料并无证据证明也在审计过程中。因此，忠县政府《回复》未针对陈守联的申请事项且遗漏了陈守联申请追责的诉求，《回复》称2016年以前的所有账目正在进行审计的证据不足，陈守联请求撤销忠县政府《回复》的理由成立，予以支持。 重庆市政府复议程序合法，但认为“忠县政府作出《回复》，就申请人所申请事项处理情况进行答复，并无不当”缺乏充分的证据支持，属于认定事实错误，理应撤销。该院遂判决撤销忠县政府《回复》和重庆市政府《行政复议决定书》，限忠县政府60日内对陈守联2016年1月10日的《行政处理申请》重新作出处理或回复。 陈守联不服上述一审行政判决，向重庆市高级人民法院上诉称，一审判决对证据认证错误，对忠县政府所作《回复》的真实性、合法性未予审理。请求撤销一审行政判决或者发回重审。 重庆市高级人民法院二审对一审法院认定的事实予以确认。 重庆市高级人民法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。被诉行政行为是否合法，判断的标准主要是看该行政行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。本案中，忠县政府针对陈守联所提申请作出的《回复》是否合法是本案应当审查的内容。一审法院经审查认定陈守联申请处理的内容是将相关财务资料移交给民主理财小组审核后公开，而忠县政府《回复》的内容是白岩村委会未公开村级财务的理由，属答非所问，且忠县政府对陈守联申请追责的请求亦未作出相应的回复，忠县政府作出的《回复》证据不足，该《回复》不具有合法性，遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撒销忠县政府《回复》及重庆市政府渝府复〔2018〕179号行政复议决定。故一审判决是在对忠县政府作出的《回复》进行合法性审查后作出，陈守联上诉认为一审法院对忠县政府所作《回复》的真实性、合法性未予审理的理由明显不成立。至于一审法院对陈守联提交的部分证据未予采信的问题，系因其举示的证据10，未提交原件予以核对，也无证据来源的说明，忠县政府对证据的真实性提出异议，证据20与本案不具有关联性，一审法院对该两份证据不予采信符合法律规定；陈守联上诉认为忠县政府提交的部分证据系伪造，但并未提出符合逻辑的理由和提供相关证据予以证明。据此，该院遂判决驳回上诉，维持原判。 陈守联向本院申请再审称，二审法院对证据认证错误，二审法院未询问当事人，未组织当事人对有争议的证据开庭质证，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条的规定，陈守联书面申请二审主审法官吴永铭回避，法院未驳回，证明吴永铭应当回避未回避的事实成立，程序违法。请求：1.撤销二审行政判决；2.发回重审，查清事实，确认忠县政府《回复》违法。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条、第七十四条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查；对于主要证据不足的行政行为，人民法院应当判决撤销，并可判决被告重新作出行政行为。对于违法的行政行为，除存在法律规定的特殊情形需要判决确认行政行为违法外，依法应当予以撤销。换言之，行政行为被人民法院判决撤销时，其违法性已经得到确认。本案中，陈守联向一审法院提起本案诉讼时的请求为：判决撤销忠县政府的《回复》和重庆市政府渝府复〔2018〕179号《行政复议决定书》。一审法院审理认为，被诉《回复》主要证据不足，不具有合法性，据此作出撤销判决并责令忠县政府重新作出处理或回复，符合前述法律规定，二审维持该判决并无不当。陈守联一审时请求撤销被诉行为，申请再审时又请求应当作出确认被诉行为违法的判决。这一请求既没有法律依据，又无实际意义。相比撤销判决，确认违法的判决不利于保护陈守联合法权益，故对其该主张不予支持。 关于陈守联提出二审程序违法的问题。一是未开庭审理的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，人民法院对于上诉案件根据案件情况，可以开庭审理，也可以不开庭审理。本案中，陈守联上诉时未提出新的事实、证据或理由，二审法院决定不开庭审理，迳行裁判，程序并不违法。二是审判人员回避的问题，陈守联申请审判人员回避的理由，明显不属于法定需要回避的事由，其回避申请应予驳回，二审法院未明示处理不当，本院予以指出，但该情形不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（五）项规定的“可能影响公正审判的”程序违法情形，不能据此启动再审。 关于证据认证的问题，二审法院已经充分论述，不再赘述。 综上，陈守联的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回陈守联的再审申请。 审判长  王海峰 审判员  张昊权 审判员  乐 敏 二〇一九年十二月十四日 法官助理刘厚勇 书记员古函毓