北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0112行初564号原告郭雪萍，女，1985年4月17日出生，汉族。委托代理人曹宇广，北京天驰君泰律师事务所律师。被告北京市公安局公安交通管理局通州交通支队潞河大队，住所地北京市通州区梨园北街193号。法定代表人王近欣，大队长。负责人赵向明，副大队长。委托代理人肖凤磊，北京市公安局公安交通管理局通州交通支队干部。委托代理人毛东波，北京市公安局公安交通管理局通州交通支队干部。被告北京市公安局公安交通管理局通州交通支队，住所地北京市通州区运河西大街240号。法定代表人吴学军，支队长。负责人何长成，副支队长。委托代理人臧志成，北京市公安局公安交通管理局通州交通支队干部。原告郭雪萍诉被告北京市公安局公安交通管理局通州交通支队潞河大队（以下简称潞河大队）、被告北京市公安局公安交通管理局通州交通支队（以下简称交通支队）交通行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向潞河大队和交通支队送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告郭雪萍的委托代理人曹宇广，潞河大队的负责人赵向明及其委托代理人毛东波，交通支队的负责人何长成及其委托诉讼代理人臧志成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月14日，潞河大队作出京公交决字[2019]第111203-2800337170号《北京市公安局公安交通管理局通州交通支队潞河大队公安交通管理行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），主要内容为：现查明原告郭雪萍于2019年7月11日19时43分，在北苑办事处其他道路起点至终点段实施上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌的，机动车违反停车规定的违法行为（代码1717,10393）。以上事实有交通违法行为人郭雪萍的陈述和申辩等证据证明。根据对郭雪萍上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌的违法行为，现依据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《交通安全法》）第九十五条第一款、第九十条、《北京市实施中华人民共和国道路交通安全法办法》第九十七条第一项的规定，决定给予罚款200元的处罚；对郭雪萍机动车违反停车规定的违法行为，现依据《交通安全法》第九十条、第九十三条第二款的规定，决定给予罚款200元的处罚；以上两项违法行为，分别裁决、合并执行，决定给予：罚款400元。郭雪萍不服，向交通支队提起行政复议，2019年9月6日，交通支队作出京公复决字【2019】05号《北京市公安局公安交通管理局通州交通支队行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持了潞河大队作出的《处罚决定书》，郭雪萍不服，提起本案行政诉讼。原告郭雪萍诉称，2019年7月，郭雪萍家庭购置车辆，并依法申请办理了临时机动车号牌（有效期为2019年7月1日至2019年7月8日），由于居住小区为老旧社区，内无车位，郭雪萍将车辆停放在通州区北苑街道西营房胡同。车辆停驶后，郭雪萍出差外地，回京后发现车辆不见，经向潞河大队所属执法站询问，2019年7月11日晚19时43分，潞河大队以“临时号牌过期”视为“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌”为由拖走。2019年7月14日，郭雪萍至潞河大队接受行政处罚，潞河大队作出了《处罚决定书》，同日，郭雪萍续办临时号牌并接受处罚后，将涉案车辆取走。郭雪萍不服《处罚决定书》，向交通支队提起了行政复议，交通支队维持了潞河大队作出的行政处罚，郭雪萍不服，提起本案行政诉讼。郭雪萍认为：第一，《交通安全法》第八条和第九十五条规范的是上道路“行驶”的机动车，将熄火停放于路边未“行驶”的机动车扩大解释为属于上道路“行驶”的机动车，这种扩大解释没有法律依据，颠覆了普通机动车驾驶员和社会公众的通常认知。立法机关是我国有权对法律作出扩大解释的唯一机关，自《交通安全法》实施以来，立法机关从未对其做出过扩大解释，法律不能由行政机关随意作出扩大解释。任何法律规范，都应在其基本文义下解释，应符合人们的通常认知和最起码的“期待可能性”，一旦需要在文义和通常认知之外对法律作出解释并以此作为执法依据时，必须由立法机关解释并明确授权行政机关。潞河大队、交通支队认为停驶车辆也属于上道路行驶的机动车，这种解释有悖于常理，颠覆了社会公众的通常认知，不符合《交通安全法》第八条和第九十五条的规定。第二，举重明轻、类案可比，如果停驶车辆也属于上道路行驶车辆，将破坏《交通安全法》的统一执法标准。若“查处酒驾”和“将限行车辆熄火全天停放于路边”等行为，均以“上道路行驶”作为执法标准，那在上述情形下都应受到处罚，但实际中并非如此。本案中，潞河大队认定涉案车辆停放后在被民警查获时临时车牌过期也属于上道路行驶的观点在逻辑上行不通，涉案车辆在停放前确实上道路行驶了，但是行驶期间临时车牌没有过期，并不违法，而民警查获时临时车牌确实过期了，但过期前早已停火行驶了，并未违反《交通安全法》第八条、第九十五条关于禁止上道路行驶的规定，此时的停驶车辆并不符合处罚条件。第三，郭雪萍“涉牌违法”并非故意，潞河大队“一罚了之”，不符合《交通安全法》对涉牌违法行为的故意要件，郭雪萍已经提供充分证据说明，在潞河大队执法当日，郭雪萍及其家人一直在外地出差，并非故意不办理临时车牌延续手续，实属客观不能，作为通州区的老旧社区，该地段停车，多年以来一直是附近居民不得已的选择，潞河大队清楚该情况，《交通安全法》第九十五条及其索引条款规定的“涉牌违法”是故意污损、遮挡或者故意不悬挂、不按规定悬挂号牌的行为，并不处罚过失涉牌行为。第四，虽然郭雪萍对违停处罚不持异议，但是潞河大队选择性执法，也违背了公平执法原则。郭雪萍认可执法现场的地段不得停车，也认可应当接受处罚，但执法现场即西营房胡同从东至西近半公里的路段，每日停放近百辆机动车，潞河大队在执法时确实未对其他占道违停车辆作出处理，客观上违背了公平执法原则。故郭雪萍诉至法院，请求撤销潞河大队于2019年7月14日作出的《处罚决定书》和交通支队于2019年9月6日作出《复议决定书》中关于《处罚决定书》的认定部分，本案诉讼费用由潞河大队和交通支队共同负担。原告郭雪萍在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料:1.《处罚决定书》，证明潞河大队对原告郭雪萍的“涉牌违法行为”给予200元罚款，记12分的行政处罚，其执法依据为《交通安全法》第九十五条第一款、第九十条；2.《复议决定书》，证明交通支队维持了潞河大队的行政处罚和行政强制措施；3.航空运输电子客票行程单；4.火车票；证据3、4共同证明原告郭雪萍2019年7月6日至2019年7月12日期间不在北京，郭雪萍并非故意不续办机动车临时号牌。被告潞河大队辩称，第一，根据《交通安全法》第五条的规定，潞河大队对辖区内的道路交通安全工作具有法定的管理职责；第二，根据《交通安全法》第十一条的规定，原告郭雪萍的机动车临时号牌已过期，不再具有法律效力，潞河大队民警在查处其道路交通违法行为系依法履行法定职责；第三，根据《交通安全法》第五十六条和《北京市实施办法》第四十九条的规定，郭雪萍驾驶的机动车违反停车规定停放的违法事实清楚，潞河大队依据作出的被诉行政处罚适用法律正确；第四，根据《交通安全法》第九十条和《北京市实施办法》第九十七条的规定，潞河大队对郭雪萍作出被诉行政处罚认定事实清楚，处罚适当。故潞河大队作出的《处罚决定书》认定事实清楚，依法有据，程序合法，处罚正确，请求法院依法驳回郭雪萍的诉讼请求。被告潞河大队在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料和法律依据，其中证据材料为：1.民警执法记录仪音视频资料，证明原告郭雪萍交通违法的事实；2.第1112033100485770号《北京市公安局公安交通管理局通州交通支队公安交通管理行政强制措施凭证》（以下简称《5770号强制措施凭证》）和编号111203310048577《北京市公安局公安交通管理局通州交通支队潞河大队公安交通管理行政强制措施凭证》，证明潞河大队依法履行法定职责；3.临时行驶车号牌（视频截图），证明原告郭雪萍所取得临时号牌不再具有法律效力，即未悬挂机动车号牌的事实；4.《询问笔录》，证明潞河大队民警对原告郭雪萍交通违法行为依法开展调查、询问工作；5.《公安交通管理行政处罚告知笔录》（以下简称《告知笔录》），证明潞河大队民警在行政执法过程中依法履行告知义务；6.《处罚决定书》，证明潞河大队依法对原告郭雪萍作出行政处罚；7.《处罚决定书》的送达回执，证明潞河大队民警在行政执法过程中依法履行送达程序；8.111203380003811《北京市公安局公安交通管理局通州交通支队潞河大队公安交通管理行政强制措施凭证》（以下简称《3811强制措施凭证》），证明潞河大队民警依法对原告郭雪萍机动车驾驶证采取强制措施。其中法律依据为：1.《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《交通安全法实施条例》）第五条，证明潞河大队对辖区道路交通安全工作具有管辖权；2.《交通安全法》第十一条，证明驾驶机动车上道路行驶需要遵守的法律规定；3.《交通安全法》第五十六条；4.《北京市实施办法》第四十九条；法律依据3、4共同证明法律对停放机动车的要求；5.《交通安全法》第九十条；6.《北京市实施办法》第九十七条；7.《机动车驾驶证申领和使用规定》附件2第一条；法律依据5至7共同证明潞河大队对原告郭雪萍作出行政处罚的法律依据；8.《交通安全法》第二十四条；9.《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十八条；法律依据8、9共同证明潞河大队扣留原告郭雪萍的机动车驾驶证的法律依据。被告交通支队辩称，第一，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条的规定，交通支队作为潞河大队的上级机关，具有依法受理行政复议申请，作出行政复议决定的法定职责；第二，根据《行政复议法》第三条的规定，交通支队在受理该案件后，向潞河大队送达了《提交行政复议答复通知书》，并认真审理了潞河大队提交的《行政复议答复书》、潞河大队民警拖移机动车的现场视频和处罚案卷，故交通支队系依法履行法定职责；第三，审理潞河大队对郭雪萍违法事实认定的问题，郭雪萍认为处理涉牌违法的前提条件是车辆处于行驶状态方认可，对于本案中违反规定停放在道路上的机动车属于静止状态，不属于“上道路行驶”，处罚无明确的法律依据。交通支队认为依据《交通安全法》第八条之规定，涉案车辆已经取得了临时车牌，且被发现停放在道路上，意味着涉案车辆在被查获前已经被准许上道路行驶，且实际已经上道路行驶，理应遵守道路交通安全法律法规，应当认定为未悬挂机动车号牌，潞河大队认定郭雪萍实施了上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌的违法行为并不不当。综上，交通支队认为潞河大队作出的行政处罚在违法事实认定、执法程序、法律适用等方面并无不当，并依据《行政复议法》第二十八条第一款之规定作出了《复议决定书》，故请求法院依法驳回郭雪萍的诉讼请求。被告交通支队在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料和法律依据，其中证据材料为：1.民警执法记录仪音视频资料，证明原告郭雪萍交通违法的事实；2.《5770号强制措施凭证》，证明潞河大队依法履行法定职责；3.临时行驶车号牌（视频截图），证明原告郭雪萍所取得临时号牌不再具有法律效力，即未悬挂机动车号牌的事实；4.《询问笔录》，证明潞河大队民警对原告郭雪萍交通违法行为依法开展调查、询问工作；5.《告知笔录》，证明潞河大队民警在行政执法过程中依法履行告知义务；6.《处罚决定书》，证明潞河大队依法对原告郭雪萍作出行政处罚；7.《处罚决定书》的送达回执，证明潞河大队民警在行政执法过程中依法履行送达程序；8.《3811强制措施凭证》，证明潞河大队民警依法对原告郭雪萍机动车驾驶证采取强制措施；9.《复议决定书》，证明交通支队履行法定职责，依法作出复议决定书；10.《复议决定书》的送达回证，证明交通支队履行了送达程序。其中法律依据为：1.《行政复议法》第二条；2.《行政复议法》第三条；3.《行政复议法》第二十八条；法律依据1至3共同证明交通支队的职权依据。经庭审质证，各方当事人发表质辩意见如下：针对原告郭雪萍提交的证据，潞河大队对证据1、2认可；对证据3、4关联性不认可，认为与本案无关。交通支队对证据1、2认可；对证据3、4的真实性认可，认为能够证明郭雪萍在主观上存在不续办机动车临时号牌的故意。针对潞河大队提交的证据，原告郭雪萍对证据1认可；对证据2、8的关联性不认可；对证据3至5认可；对证据6的真实性及关联性认可，对证明目的不认可，认为潞河大队对《交通安全法》第八条和第九十五条作出了扩大解释，将路边停驶的机动车纳入上道路行驶的机动车范围，此扩大解释没有法律依据，且不符合普通公众的认知，此外，潞河大队举重明轻，存在逻辑错误，涉诉车辆的临时号牌在过期前已经停火行驶，不符合《交通安全法》的处罚条件，并且涉诉车辆的临时车牌过期并非郭雪萍故意不续办，属于客观不能；对证据7认可；对所有法律依据的真实性均认可，但是认为潞河大队应当提交《交通安全法》第九十五条作为法律依据。交通支队对潞河大队提交的所有证据及法律依据均认可。对于交通支队提交的证据，原告郭雪萍对证据1至8的质证意见同对潞河大队提交的证据1至8的质证意见；对于证据9的真实性认可，证明目的不认可，对交通支队的事实认定存在异议；对证据10认可；对所有法律依据均认可。潞河大队对交通支队提交的所有的证据和法律依据均认可。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对上述证据认证如下：原告郭雪萍提交的证据1和证据2、潞河大队提交的证据6以及交通支队提交的证据6、证据9系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，本院不予认证。原告郭雪萍提交的其他证据客观真实，能够证明郭雪萍于2019年7月6日至7月12日期间不在北京，但无法证明郭雪萍并非故意不续办机动车临时号牌，本院对其证明目的不予采信。潞河大队提交的证据2、8与本案无关，本院不予认证；潞河大队提交的其他证据及法律依据内容真实，来源合法，能够证明潞河大队作出《处罚决定书》的过程和依据，本院予以采信。交通支队提交的证据2、8与本案无关，本院不予认证，交通支队提交的其他证据和法律依据，能够证明其做出了《复议决定书》的事实和法律依据以及送达情况，本院予以采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2019年7月11日，潞河大队民警在北京市通州区北苑街道西营房胡同发现原告郭雪萍所有的临时牌号为×××的小型轿车停放在非机动车车道内，车上黏贴的临时车号牌也已经过期，潞河大队民警遂在车辆原停放位置留下了联系电话，同时做出《5770号强制措施凭证》，对涉案车辆进行拖移。2019年7月14日，郭雪萍到潞河大队接受调查，潞河大队制作了《询问笔录》和《告知笔录》，《询问笔录》载明了郭雪萍认可其于2019年7月11日19时43分驾车在北苑办事处其他道路起点至终点段被交警查到，《告知笔录》载明了对郭雪萍拟做出行政处罚决定的事实、理由、依据以及郭雪萍享有的陈述和申辩权利，《询问笔录》和《告知笔录》上均有郭雪萍的签字确认。同日，潞河大队做出《处罚决定书》。郭雪萍不服，于2019年8月12日向交通支队提起行政复议，2019年9月6日，交通支队作出《复议决定书》，维持了潞河大队作出的《处罚决定书》。郭雪萍不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《交通安全法》第五条第一款和《北京市实施办法》第六条第一款之规定，潞河大队作为公安机关交通管理部门，负责其辖区内的道路交通安全管理工作，具有对违反道路安全违法行为进行处罚的法定职权。根据《行政复议法》第十二条之规定，交通支队作为潞河大队的上一级行政机关，具有受理原告郭雪萍的复议申请，并进行审查的法定职权。本案被诉《处罚决定书》的处罚内容涉及两部分，即原告郭雪萍违反停车规定被罚款200元和郭雪萍上道路行使机动车未悬挂机动车号牌被罚款200元。对于上述处罚内容，各方当事人对于原告郭雪萍违反停车规定被给予罚款200元的行政处罚部分，不存在争议，经审查，本院对该部分处罚的合法性亦予以认可。本案的争议焦点为：（一）涉诉车辆被检查时是否属于未悬挂车牌的车辆；（二）涉诉车辆被检查时是否属于“上道路行驶”的车辆；（三）潞河大队作出《处罚决定书》和交通支队作出涉诉《复议决定书》中关于《处罚决定书》的认定部分履行程序是否合法。关于争议焦点（一），本院认为，机动车车牌的管理应该从《交通安全法》的立法目的进行分析，临时车牌的悬挂属于正式车牌悬挂前的过渡时期。临时车牌到期前，机动车所有人应当依法办理正式车牌，临时车牌过期即意味着该车牌不再具有车牌的效力，不具有车牌的效力则等同于没有悬挂车牌，不能进行行驶等交通行为，因涉案车辆被检查时临时车牌已过期，故应属于未悬挂车牌的车辆。关于争议焦点（二），根据《交通安全法》第八条的规定，国家对机动车实行登记制度，机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行牌证。据此可知，我国法律对于机动车的上道路行驶进行了条件限制，机动车须进行登记或者取得临时车牌号，满足上述条件其中之一，相应的机动车就处于被许可上道行驶的状态，机动车在道路上的停止与移动属于连贯的整体过程，一旦机动车被允许上道路行驶，无论机动车实际上处于行驶还是停驶状态，都应被纳入机动车上道路行驶的范畴，不应简单机械地将机动车的停驶与行驶状态进行割裂，本案中，原告郭雪萍的车辆已经取得了临时行驶车牌号，且被发现时停放在在北苑办事处其他道路起点至终点路段，该路段属于城市道路，这意味着涉案车辆已经被允许上道路行驶，且已经在道路上实际进行了行驶，即使涉案车辆被查获时处于停驶状态，也属于《交通安全法》规定的上道路行驶的机动车，因此，潞河大队依据《交通安全法》第九十五条第一款认定郭雪萍实施了上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌的违法行为，并进行处罚并无不当，本院予以支持。关于争议焦点（三），本院认为，对于《处罚决定书》的程序问题，因潞河大队提交的证据足以证明其依法履行了调查、询问、决定、送达等法定程序，因此，潞河大队作出《处罚决定书》的程序合法，并无不当。对于《复议决定书》的程序问题，根据《行政复议法》第二十三条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案中，交通支队在法定举证期限内仅向本院提交了《处罚决定书》的事实证据及《复议决定书》的送达材料，但是，其未提交作出《复议决定书》所履行的受理、答复通知等其他程序性证据，违反了《行政复议法》第二十三条的规定，属于程序违法的情形，鉴于交通支队作出的《复议决定书》对于被诉《处罚决定书》的认定结果并无不当，交通支队未提交全面的程序证据的行为并未对郭雪萍的权益产生实际影响，故本院认为应当确认交通支队作出的《复议决定书》维持《处罚决定书》的决定违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、确认北京市公安局公安交通管理局通州交通支队于2019年9月6日作出的京公复决字【2019】05号《北京市公安局公安交通管理局通州交通支队行政复议决定书》维持京公交决字[2019]第111203-2800337170号《北京市公安局公安交通管理局通州交通支队潞河大队公安交通管理行政处罚决定书》的决定违法；二、驳回原告郭雪萍的其他诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由被告北京市公安局公安交通管理局通州交通支队负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 璐人民陪审员  韩学启人民陪审员  王四生二〇一九年十二月二十六日法官 助理  刘云鹏书 记 员  甄 硕