山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁11行终105号 上诉人（原审原告）卢召霞，女，1970年4月3日出生，汉族，居民，住莒县。 委托诉讼代理人彭金光，北京市盈科(青岛)律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莒县住房和城乡建设局，住所地莒县银杏大道121号，统一社会信用代码11371122004369649C。 法定代表人陈维国，局长。 委托代理人管西社，该局法规科科长。 委托诉讼代理人孙立成，山东旷世律师事务所律师。 原审第三人莒县经济开发区锦泰家园社区居民委员会，住所地莒县经济开发区魏家村，统一社会信用代码55371122MEA1325044。 法定代表人姜光强，主任。 上诉人卢召霞因诉被上诉人莒县住房和城乡建设局（以下简称莒县住建局）、原审第三人莒县经济开发区锦泰家园社区居民委员会（以下简称锦泰家园居委会）政府信息公开一案，不服山东省莒县人民法院（2019）鲁1122行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，莒集用（2008）第0100140号集体土地使用权人为卢召霞，座落于莒县××（街道）刘家村。卢召霞通过莒县政府门户网站申请公开获取《莒县经济开发区锦泰家园社区刘家村棚户区改造搬迁安置方案》（以下简称《安置方案》），莒县发展和改革局于2018年5月25日作出（2018）第1号非本机关政府信息告知书，告知卢召霞申请获取的政府信息不属于本机关的掌握范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条的规定，建议向莒县住建局或者××经济开发区咨询，联系方式分别为6222892、626×××2。卢召霞于2018年10月5日向莒县住建局提出信息公开申请，申请提供《安置方案》，莒县住建局于2018年10月10日出具《政府信息公开答复书》并向卢召霞送达，答复卢召霞其所申请的信息在莒县住建局处未查到，并告知其享有提出行政复议或行政诉讼的权利。 原审认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”第二十四条规定:“行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”由此可见，行政机关对政府信息的公开是对以一定形式记录、保存的政府信息的公开，行政机关依法公开政府信息的基本前提之一是其已经制作或者保存了政府信息。若行政机关没有制作或者保存政府信息，则就不具备公开的基础，需要履行法定告知或者说明理由的义务；对于能确定该政府信息的公开机关的，应告知申请人向确定的行政机关申请。本案中莒县住建局经查询未查找到卢召霞所申请公开的信息，向卢召霞作出书面答复，履行了法定告知义务，符合规定。综上所述，卢召霞提出的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，原审判决驳回卢召霞的诉讼请求。案件受理费50元，由卢召霞负担。 上诉人卢召霞上诉称，一审判决认定事实不清，证据不足。被上诉人查询《安置方案》的证据，一审中被上诉人未能提供上述与查询相关的证据，应当承担举证不能的责任，被上诉人所称“经查询未查到原告所申请的公开信息”不成立。本案中的搬迁安置涉及刘家村的土地征收，根据《政府信息公开条例》第二十一条之规定，明显属于应当公开的内容。被上诉人主张没有相关的土地征收和对应的搬迁安置信息，而原审第三人认可存在刘家村搬迁的客观事实但不确定具体补偿标准，原审法院应当审查但没有审查被上诉人的权责清单，也没有依据职权追加莒县人民政府为第三人。上诉人提供的《锦泰家园社区刘家村棚户区改造搬迁安置方案（明白纸）》是原审第三人下发到刘家村每一户中的文件，但在本案的一审中不认可其真实性，刘家村搬迁事宜中存在可能“扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息”，被上诉人应当根据2019年修订《政府信息公开条例》第六条之规定，应当发布准确的政府信息予公开刘家村搬迁安置相关的完整方案和信息。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审，本案上诉费、律师费由被上诉人承担。 被上诉人莒县住建局辩称,2018年10月9日，经被上诉人法规科科长到房管科查询，上诉人诉称的《安置方案》并非被上诉人制作、保存，客观上无法公开。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。被上诉人对上诉人的要求进行了相应的释明、答复，并无不当。上诉人要求判令被上诉人提供《安置方案》、承担律师费、鉴定费、交通费、诉讼费的诉讼请求于法无据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 案经送达，原审第三人莒县经济开发区锦泰家园社区居民委员会未向本院提交书面陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。 二审审理过程中，上诉人卢召霞向本院提交证据如下：证据1-1.《莒县政府信息主动公开基本目录》，证明该证据第3页“公共资源配置--住房保障”部分，由莒县住建局主动公开，证据1-2《财政部关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》，证明棚户区改造拆迁、安置属于住建局职权范围事项，拆迁安置工作，有义务予以公开。该证据第1页5行“各级财政部门要积极配合住房城乡建设等部门……，做好房屋征收、拆迁以及补偿安置等工作。”证据来源于莒县人民政府网站，真实性强，与莒县住建局负责房屋征收拆迁安置工作具有直接关联性，结合“谁制作，谁公开”的政府信息公开原则，充分证明被上诉人具有主动公开的义务，与信息公开具有关联性，具有较强的证明力。证据2.《莒县经济开发区片区2018年锦泰家园社区城中村棚户区改造项目单一来源公示》，来源于莒县人民政府网站，具有真实性、合法性和关联性，证明锦泰家园社区城中村棚户区改造在客观上已经实施，按照安置方案在先，改造工程在后的逻辑，莒县住建局应当存有“房屋征收、拆迁以及补偿安置方案”。证据3.《城乡居民基本医疗保险缴费证明》，结合上诉人一审提交的户口本证明上诉人为刘家村村民，享受村民待遇，享有获取公开信息的权利。 被上诉人莒县住建局对上诉人卢召霞的证据质证如下：证据1上诉人的证明目的不具有唯一性，因住房保障在网站上所体现的是整体性还有具体的实施办法，同时亦非仅有上诉人，涉案安置方案也不是被上诉人制作保存，莒县人民政府网站显示的来源公示并未包括刘家村。证据2发布的时间是2015年，该证据是否有效尚不确定，即使该证据依然有效，也只是框架性的指导意见。对证据3关联性有异议，对上述三份证据的证明目的均有异议。 本院对上诉人提交的证据认证如下：对上述三份证据的真实性本院予以确认，根据原审查明的事实以及所依据的主要证据，对证据1－2对于关联性和证明目的本院不予确认。 二审另查明，2019年1月18日，中共莒县县委、莒县人民政府印发莒发[2019]1号《关于莒县县级机构改革的实施意见》被上诉人莒县住房和城乡规划建设局更名为莒县住建局，承继原莒县住房和城乡规划建设局关于住房、城乡建设、城市管理等相关职责。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的其他事实一致，本院予以确认。 本院认为，《政府信息公开条例》第二条、第十七条、第二十一条、第二十四条，对行政机关进行政府信息公开的范围、信息公开的机关及答复方式、时间作出了相应的规定。原审法院根据查明的事实认定行政机关对政府信息公开是对以一定形式记录保存的政府信息的公开，行政机关依法公开政府信息的基本前提之一是该机关已经制作或保存了的政府信息，因此原审法院认定若行政机关没有制作或保存政府信息，就不具备公开的基础，需要履行法定的告知或者说明理由的义务。对于能确定该政府信息公开机关的，应当告知申请人向确定的行政机关申请。原审法院的上述认定符合《政府信息公开条例》的相关规定，上诉人在二审当中所提交的三份证据均不能证明所申请公开的信息是由被上诉人制作或者保存的政府信息，且被上诉人的行政职能系在棚户区改造拆迁安置中涉及住房保障的相关职责，与上诉人提出的公开改造区域内搬迁安置方案的政府信息没有制作与保存的职责，并且根据涉案上诉人原审中所提交的《锦泰家园社区刘家村棚户区改造搬迁安置方案（明白纸）》所载明的内容，能够证明该实施方案应报莒县经济开发区棚改领导小组审查批复，提交上诉人所在的村党员和村民代表会议讨论通过，原审判决认定被上诉人经查询，未查找到上诉人所申请公开的政府信息，已向上诉人作出书面答复，履行了法定的告知义务，认定事实清楚，证据充分，并无不当。综上，上诉人卢召霞的上诉请求均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卢召霞负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 高月玉 审判员 王 田 二〇一九年十二月十二日 法官助理管珈琪 书记员丁丽