吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）吉行终449号 上诉人（原审被告）延吉市人民政府，住所地吉林省延吉市河南街759号。 法定代表人蔡奎龙，市长。 委托代理人李勇海，延吉市自然资源局工作人员。 委托代理人方勇男，北京市京师（延吉）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）延吉市德新矿业有限责任公司，住所地吉林省延吉市朝阳川镇德新村。 法定代表人朴松春，该公司总经理。 委托代理人崔晔，吉林平岗律师事务所律师。 上诉人延吉市人民政府（以下简称延吉市政府）因被上诉人延吉市德新矿业有限责任公司诉不履行法定职责及行政赔偿一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审查明：2013年9月10日，延吉市政府作出《延吉市人民政府关于拟征收土地有关事宜的通告》（延市政发[2013]38号文件），主要通告因高速公路建设拟进行征地，高速公路主线起点为朝阳川镇八道村，终点朝阳川镇德新村。2013年12月11日延吉市政府作出《延吉市人民政府关于延吉至大蒲柴河高速建设项目土地征收补偿工作的通知》（延市政发[2013]56号文件），对征地补偿标准作出了规定。2015年4月30日，中华人民共和国国土资源部作出《国土资源部关于延吉至大蒲柴河高速公路延吉至龙井段工程建设用地的批复》，批准案涉高速公路的土地转为建设用地。2015年5月22日，延吉市国土局在报纸上公告了《延吉市人民政府关于延吉至大蒲柴河高速建设项目土地征地补偿范围及补偿方案》，公告了被征收土地的范围及征地补偿方案。德新矿业公司的采石场不在征收范围内，该采石场所在地为集体土地。 德新矿业公司于2011年4月12日在延吉市工商局登记办理了《企业法人营业执照》并成立，营业期限为2021年4月11日为止。该公司于2012年4月13日取得《采矿许可证》，有效期至2013年5月13日为止。2013年5月，采矿许可证临近到期时，德新矿业公司到延吉市国土局申请办理延续，被口头告知因延吉市政府建设延吉至大蒲柴河高速公路，其经营的采石场在公路两侧可视范围内，因此不能延续许可。延吉市国土局于2015年12月21日作出《关于延吉市德新矿业有限责任公司采矿许可证未能延续的说明》，主要内容为：“德新矿业公司：你单位采石场的采矿许可证（证号：2224011212506，法人代表：朴松春）有效期为2013年5月13日止，我局通过交通部门了解采石场的西侧约1公里处修建延蒲高速公路计划，根据吉林省国土资源局文件（吉国土字环发[2002]20号）及延吉市政府文件（延市政发[2006]11号）第二条‘下列区域、地段内禁止开设露天采石场：……（三）铁路、高速公路、国道、省道两侧可视范围内’之规定，无法继续办理采矿权许可证延续手续。” 另查明，德新矿业公司就承包地征收补偿费用分配纠纷于2016年向延吉市人民法院（以下简称延吉市法院）起诉延吉至大蒲柴河高速公路建设办公室，于2016年12月2日提出撤诉，延吉市人民法院于当日作出（2016）吉2401民初7793号民事裁定，准予撤回起诉。随后，德新矿业公司向延吉市法院起诉延吉市国土局，主张延吉市国土局不给办理采矿许可证延续手续行为违法，请求判令立即办理采矿许可证，延吉市人民法院于2016年8月1日作出（2016）吉2401行初77号行政裁定，认为德新矿业公司已过起诉期限。2017年，德新矿业向该院起诉延吉市政府，认为因延吉市政府的征收行为，导致原告经营的采石场不得办理采石许可，因此造成停产停业，请求法院判令延吉市政府将德新矿业依法经营的采石场列为征收补偿范围。该院于2017年12月3日作出（2017）吉24行初41号行政裁定，主要认为本案被诉行政行为实际系延吉市政府作出的案涉延吉市政府的征收行为，根据本案案情，原告的起诉已过起诉期限，故裁定驳回原告起诉。 还查明，德新矿业公司于2018年1月向延吉市国土局及延吉市征收局提出申请，要求两机关补偿其因征收不能继续延续采矿许可，导致无法继续经营的损失，但是该公司未向延吉市政府正式提出过补偿申请。随后，德新矿业公司向该院起诉延吉市政府、延吉市国土局、延吉市征收局不履行法定职责并要求赔偿，2018年6月27日，该院作出（2018）吉24行初58号行政裁定，认为本案适格被告为延吉市政府，德新矿业公司并未直接向该政府提出补偿申请，本次不履责之诉缺乏必要条件，故裁定驳回德新矿业公司起诉。该公司不服，向本院上诉，本院于2018年10月10日作出（2018）吉行终321号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2018年7月25日，德新矿业公司通过德邦快递公司向延吉市政府邮寄了赔偿申请书，快递公司显示该邮件于2018年7月28日被签收。截止德新矿业公司起诉前，延吉市政府并未对其进行回复。 原审认为：第一，关于本案被告的主体资格问题。《吉林省公路条例》第十七条规定：“公路建设用地由县级以上人民政府提供，涉及的征地、补偿、安置工作，由公路沿线县级以上人民政府负责。”本案中，根据《延吉市人民政府关于延吉至大蒲柴河高速建设项目土地征地补偿范围及补偿方案》，延吉市政府为案涉高铁建设项目土地的征收主体，根据上述法律规定，涉及的征地、补偿及安置工作均应由该市政府负责。德新矿业公司主张延吉市政府应当赔偿因其项目征收土地导致该公司不能继续营业的损失，故延吉市政府应为处理本案申请的职权部门，其被告主体资格适格。 第二，关于德新矿业公司是否向延吉市政府提交履行法定职责申请的问题。《行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定，从其规定。”根据上述法律规定，不履行法定职责之诉，原告应首先向人民法院举证证明其依法向被告提出过要求履行法定职责的申请。本案中，德新矿业公司提供了快递公司的签收记录证明自己向延吉市政府邮寄了申请书。延吉市政府主张自己没有收到，但并未提供诸如收件登记簿等证据予以证明，故对延吉市政府提出的该主张，因依据不足，不予支持。该院认为，德新矿业公司向延吉市政府提交了履行法定职责的申请书。 第三，关于德新矿业公司的损失是否应予补偿的问题。《行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，根据延吉市国土局向德新矿业公司作出的说明，德新矿业公司无法继续延续采矿许可的原因为在该公司采石场的西侧约1公里处有修建延蒲高速公路计划。该院认为，虽然当时德新矿业公司的采矿许可已经到期，但采矿类工业企业相比一般商业类企业，生产投入较大，生产具有连续性，该企业确只因其在高速公路可视范围内而无法获得延续许可，故根据上述《行政许可法》规定的补偿原则，延吉市政府应该根据具体情况，对德新矿业公司的直接损失进行适当的补偿。需要说明的是，本案中，延吉市政府并未实施违法行为，故其承担的不是行政赔偿责任。鉴于延吉市政府尚未对原告的请求先行作出处理，故原告请求就其具体的损失数额直接作出裁判，该院不予支持。 综上，延吉市政府应该对德新矿业公司作出补偿决定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十二条之规定，判决如下：责令延吉市人民政府在本判决生效之日起两个月内对原告延吉市德新矿业有限责任公司作出补偿决定。 延吉市政府上诉称：请求撤销或改判延边朝鲜族自治州中级人民法院(2019)吉24行初1号行政判决，上诉费用由德新矿业公司承担。事实和理由:原判决认定事实错误或者适用法律、法规错误，应依法改判、撤销。1.延吉市政府并非本案适格被告。延吉市政府并未对德新矿业公司作出相应具体行政行为，其营业场所也未被列入诉争征收范围，德新矿业公司提起本案行政诉讼没有依据。2.对于德新矿业公司是否向延吉市政府提交履行法定职责申请问题。原判决只依据德新矿业公司提供的快递公司的签收记录认定德新矿业公司提交履行法定职责申请是错误的，仅凭签收记录无法判断是否是申请书,更不能推定申请书的内容。3.关于德新矿业公司的损失是否应予以补偿的问题。德新矿业公司的采矿许可证的期限仅为一年，原判决也认定采矿许可已经到期，因此不属于《行政许可法》第八条第二款规定的情形，该条款明确指出“行政机关可依法变更或者撤回已经生效的行政许可”是生效的行政许可，不包括过期的行政许可。按照《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定，“采矿许可证有效期,按照矿山建设规模确定:大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年;中型的,采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前,到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。”而德新矿业公司没有在期限届满的30日前申请办理延续手续，涉案许可证自行废止，是无效的。在本案中,首先要明确的是许可证是否是有效的问题，如期限届满，德新矿业公司没有延续，其应首先应通过行政复议或诉讼解决许可证有效的问题，对于该问题(2016)吉2401行初77号和(2018)吉24行申5号已经明确作出判决和裁定，不支持德新矿业公司主张的判令延吉市国土资源局给德新矿业公司办理采矿许可证的诉讼请求。因此，在本案中原审法院适用《行政许可法》第八条第二款规定是明显错误的。4.德新矿业公司的主张已经超过起诉期限。5.德新矿业公司的原审诉讼请求属于重复起诉。基于同一事实向同一主体以同一诉讼请求，多次提起诉讼并被驳回，因此本案属于重复起诉。 德新矿业公司辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。1.吉林省高级人民法院（2018）吉行终321号裁定，明确表述德新矿业公司认为行政机关组织实施的征收行为对其已经依法取得的采石场许可经营造成实际损失，应当向依法作出行政行为的行政机关提出补偿主张，作出征收行为的行政机关根据其申请应当依法作出应否给予补偿的决定，行政机关在法定期限内不作出决定或对其作出决定不服的可依法向人民法院提起行政诉讼。延吉市政府作为征收主体，在收到德新矿业公司补偿申请后，未在法定期限内作出决定，因此德新矿业公司依法向人民法院提起行政诉讼，延吉市政府为本案适格被告。2.延吉市政府已签收德新矿业公司邮寄的快递，若仅凭签收记录无法判断是否是申请书，那么应由延吉市政府举证证明德新矿业公司邮寄的是何物。3.延吉市国土局于2015年12月21日作出无法为德新矿业公司办理采矿许可证延续的说明，明确表示其原因是高速公路两侧可视范围内禁止开设露天采石场，其是无法继续办理采矿延续手续的理由并未提及延吉市政府所述的德新矿业公司未在法定期限内申请延办手续的理由。4.本案是因延吉市政府不履行法定职责提起的诉讼，根据行政诉讼法解释第六十六条，未超过起诉期限。5.之前的诉讼均被裁定驳回起诉，因此不属于重复起诉。 本院查明事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，1.关于本案被告的主体资格问题 《延吉市人民政府关于延吉至大蒲柴河高速公路建设项目土地征地补偿范围及补偿方案》证明延吉市政府为案涉高速公路建设项目土地的征收主体。德新矿业公司主张延吉市政府应当赔偿因其项目征收土地导致该公司不能继续营业的损失，故延吉市政府应为处理本案申请的责任主体，其被告主体资格适格。 2.关于德新矿业公司是否向延吉市政府提交了履行法定职责申请的问题 德新矿业公司提供了德邦快递公司运单存根和运单信息资料证明其向延吉市政府邮寄了申请书，并且显示延吉市政府工作人员已签收。如果延吉市政府主张没有收到申请书，其应提供相反证据予以证明，在其未提供足以反驳的相反证据情况下，延吉市政府应当承担举证不能的不利后果，应当认定德新矿业公司向延吉市政府提交了履行法定职责的申请书。 3.关于德新矿业公司的损失是否应予补偿的问题 《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，延吉市国土局向德新矿业公司作出的说明能够证明，德新矿业公司无法继续延续采矿许可的原因为在该公司采石场的西侧约1公里处有修建延蒲高速公路计划。故延吉市政府主张系德新矿业公司未按期申请延期而采矿许可证自行废止的理由不能成立。采矿类工业企业相比一般商业类企业，生产成本投入较大，生产具有连续性，该企业确因在高速公路可视范围内而无法获得延续许可，实际的行政许可期限也只有短短的一年零一个月，德新矿业的损失是显而易见的。根据上述法律规定的补偿原则，延吉市政府应该依法依规对德新矿业公司的损失进行适当的补偿。 4.关于本案是否超过起诉期限的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》的解释》第六十六条规定，“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，延吉市政府于2018年7月28日签收德新矿业公司邮寄的申请书，德新矿业公司于2019年1月8日提起本案之诉。德新矿业公司提起诉讼的时间在延吉市政府履行法定职责期限届满之日起六个月内，故本案并不超过起诉期限。 5.关于本案是否属于重复起诉的问题。经查，本诉与前诉的诉讼当事人、诉讼标的和诉讼请求并不完全相同，并且本诉是基于德新矿业公司向延吉市政府提出履行法定职责申请这一新的事实而提起的诉讼，故本案不属于重复起诉。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。延吉市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人延吉市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 光 审 判 员  孔德岩 审 判 员  卢增鹏 二〇一九年十二月二十五日 法官助理  于 浩 书 记 员  周凯璇