山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行初188号 原告姜玲，女，1954年9月25日生，汉族，住青岛市市北区。 委托代理人张凯，北京凯道律师事务所律师。 委托代理人于哲，北京凯道律师事务所律师。 被告青岛市崂山区人民政府，住所地青岛市崂山区仙霞岭路18号。 法定代表人赵燕，区长。 出庭负责人张洪坤，该政府副区长。 委托代理人朱崇波，北京大成（青岛）律师事务所律师。 委托代理人吴巍，青岛市崂山区综合行政执法局工作人员。 被告青岛市崂山区综合行政执法局，住所地青岛市崂山区银川东路27号。 法定代表人魏福强，局长。 委托代理人吴巍，该局工作人员。 委托代理人于文鑫，山东泰成律师事务所律师。 原告姜玲诉被告青岛市崂山区人民政府（以下简称崂山区政府）房屋行政强拆及行政赔偿一案，于2019年8月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告崂山区政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭审理了本案。原告姜玲及委托代理人张凯、于哲，被告崂山区政府行政机关负责人副区长张洪坤及委托代理人朱崇波、吴巍到庭参加诉讼。因其后原告申请追加青岛市崂山区综合行政执法局等15个单位为本案共同被告，为确定本案适格被告和管辖问题，本院分别通知原告和被告青岛市崂山区综合行政执法局到庭进行法庭调查和询问，原告代理人张凯、于哲到庭参加调查询问；被告青岛市崂山区综合行政执法局委托代理人吴巍到庭参加调查询问。本案现已审理终结。 原告姜玲诉称，为了发展当地经济，招商引资的需要，2004年8月8日，崂山区沙子口镇流清河村委会和原告姜玲签订《土地承包租赁合同》，约定：村委会将3亩四荒地一宗（四至河沟中心线内）交给原告姜玲来承包，使用权是50年。为了满足种植的需要，在原告姜玲取得该土地使用权后，原告姜玲花费巨资将坑坑洼洼的3亩地一宗四荒地填平，并在上面种植不老草等名贵药材。后青岛市安全局需要建设高档休闲中心，要求征用原告姜玲承包的部分土地。原告姜玲不同意。但村、镇、区的各级领导干部多次和原告姜玲协商，要求征用原告姜玲的部分土地，用于青岛市安全局腾地盖高档休闲中心。面对这种情况，原告姜玲很无奈，既舍不得自己刚刚培育的不老草，但又害怕不给政府让地，会引起各级领导的不满，从而导致更为严重的后果。虽然百般不情愿，原告姜玲还是同意给市安全局让出部分土地。作为给原告姜玲的补偿，三级领导同意把崂山区政府批给流清河村的选址意见书给原告姜玲，以作为原告姜玲依法取得了上述土地进行乡村旅游建设的证明，并且姜玲和流清河社区居委会签了补充协议，作为原告姜玲修缮、改建、扩建房屋的依据。之后，原告姜玲依约在剩余的土地上改建、修建、扩建了涉案房屋，在投资建设时没有任何人员或行政机关要求姜玲停止建设，在长达近十年时间，也没有任何人或者行政机关告知姜玲依约所建房屋系违建。允许原告姜玲改建、修建、扩建涉案房屋，是区镇村三级领导对原告姜玲的承诺，是三级政府对原告姜玲给青岛市安全局让地的补偿。这一点作为亲历者的原流清河村村支部书记曲宝生出具了情况说明，足以说明姜玲让地的前后经过及补偿的约定。但是，2018年12月25日晚上，原告返回涉案房屋时，被不明身份人员阻拦，导致无法回家，原告当日及次日多次拨打110报警，但仍旧被不明身份人员阻拦。原告反复询问他们是哪个部门的，他们也躲躲闪闪，不予回答，只是阻拦原告返回涉案房屋。后在新闻及报纸中，原告才得知自己的房屋于2018年12月26日被非法拆除，是由崂山区政府组织相关职能部门所进行的联合执法，其中包括但不限于：崂山区综合执法局、崂山区国土资源局、崂山区公安机、旅游发展委员会、沙子口街道等部门，将包括原告姜玲所有的合法建筑在内的5000余平方米的建筑物拆除。正是由于崂山区政府组织领导，才导致原告的建筑未经法定程序，迅速被拆除，使原告遭受了巨大的损失，其中包括：一、修整土地以达到种植标准所支出的费用合计人民币210余万元；二、乱插石护坡费用120余万元；三、建设涉案建筑成本12750000元；四、室内装修费用1275.25余万元；五、室外装修费用合计350余万元；六、因被告强拆产生垃圾需要清理所产生的费用共计人民币24余万元；七、恢复土地所需的费用24余万元；八、强拆过程中丢失、损毁的物品623.5225余万元。涉案建筑系原告依法建设的，未违反当时的建设规划，并非违法建筑，被告拆除原告所有的涉案房屋不仅没有事实根据，也没有法律依据。原告建设的涉案房屋是依据《补充协议》，并且涉案房屋的建设行为也完成于2008年《城乡规划法》颁布实施之前。根据法不溯及既往这一基本法律原则，不能以2008年之后生效的法律来认定2008年之前原告就已建设完成涉案房屋的行为违法。因此，被告拆除原告房屋的行为严重违法。被告拆除涉案房屋不具备法定职责，未经法定程序，严重违背了我国《行政强制法》的规定，非法剥夺了原告姜玲依法享有的合法权利。被告全然不顾党的十八大以来，习近平总书记强调的依法治国执政理念，对原告所有的涉案房屋进行野蛮违法拆除，其行为充分证明了被告政治站位不高，四个意识不强，毫无依法行政理念。2018年11月27日，中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。《产权意见》明确要求：“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同”。该《产权意见》还强调，“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”这一平等保护原则。而被告违法强拆原告姜玲涉案房屋的行为，不仅违背了招商引资时的承诺，失信于行政相对人，还严重违背了我国的法律规定。由于本案强拆行为是由被告组织实施的，且本案案情重大复杂，依法不宜再由崂山区人民法院管辖审理，为使本案能够得到公正的审理，原告的合法权益依法得到保护，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六条之规定提起诉讼，请求法院尊重历史、尊重事实，依法审理本案。综上，请求：1、依法确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、判令被告依法赔偿因被告违法拆除原告房屋行为所给原告造成的损失共计人民币39017725余万元。庭审中，原告明确其诉状中所列赔偿数额系笔误，应为39017725元。 被告崂山区政府辩称，被告并非本案适格被告，本案中原告就强制拆除行为起诉被告没有事实和法律依据，原告提起本案诉讼是故意滥用诉权，恶意提高案件审级，应当依法驳回原告的起诉。首先，本案原告起诉的行政强制拆除行为并非由被告实施的，本案涉案违法建筑从立案调查、现场检查（勘验）、作出限期拆除决定、催告当事人期限拆除、作出强制拆除决定、到最后对涉案违法建筑实施强制拆除，均是由崂山区综合行政执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等法律法规依法实施的。并且，崂山区综合行政执法局向原告下达的《强制拆除催告书》《强制拆除决定书》中均明确载明“否则本机关将依法强制拆除”、“本机关决定自2018年12月24日起依法对你所建违法房屋予以强制拆除”，《强制拆除催告书》《强制拆除决定书》中的“本机关”即是指崂山区综合行政执法局而非被告。因此，被告既未作出行政处罚决定和强制拆除决定，也未实施拆除行为，现原告以被告为被告提起本案行政强制拆除行为及行政赔偿之诉属于混淆被告主体资格，滥用诉权。其次，本案涉案违法建筑查处过程中，原告也一直认定是崂山区综合行政执法局作为执法部门在履行查处职责。2018年5月30日，在崂山区综合行政执法局向原告下达《限期拆除决定书》后，原告先以崂山区综合行政执法局为被申请人提起了行政复议，后原告对行政复议决定不服，又以行政处罚纠纷为由分别向青岛市崂山区人民法院、青岛市中级人民法院提起一二审行政诉讼。由此可见，无论是从原告提起行政复议、行政诉讼的对象还是案由来看，原告已经明确知晓查处其涉案违法建筑的行为均是由崂山区综合行政执法局实施的，而不是由被告实施的。再次，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，更是把生态文明建设放在治国理政的重要战略位置，形成并积极推进“五位一体”总体布局，生态文明及其建设思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。2016年9月21日，山东省委办公厅省政府办公厅印发了《的通知》，《通知》中更加明确了违法建设治理的重点包括风景名胜区、文物保护单位等区域内的违法建设。本案中，涉案违法建筑位于崂山核心景区范围之内，崂山区国土资源分局、青岛市规划局崂山分局已经分别确认原告涉案房屋未办理土地使用批准手续及规划许可手续，原告违法建设的事实也已在青岛市崂山区人民法院（2018）鲁0212行初72号行政判决书、青岛市中级人民法院（2018）鲁02行终737号行政判决书中进行了明确认定。该违法建筑物的存在已经严重破坏了生态环境和自然风貌，群众反映强烈，社会关注度高，同时中央、省、市、区各级政府对此事件也高度重视，崂山区综合行政执法局依法对涉案违法建筑进行拆除的行为是认真落实中央、省、市有关保护生态环境要求的实际行动，更是认真贯彻落实习近平总书记提出的“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”这一要求的重要体现。崂山区综合行政执法局在涉案违法建筑所在区域实施的拆除违法建筑以保护生态的工作先后得到山东省委、国家自然资源部主要领导的充分肯定。按照原告提起本次诉讼的逻辑，如果知晓该事件的政府或部门就应该成为本案被告的话，那原告是不是也可以起诉国家自然资源部、省、市等各级政府及部门，由此可见，原告的逻辑显然没有法律依据。综上所述，被告并非本案的适格被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。 根据双方诉辩意见，由于被告答辩认为崂山区政府并非本案适格被告，并进而认为本案应移送有管辖权的基层法院管辖。在此情况下，本院将被告崂山区政府是否是本案适格被告这个问题作为需首先确定解决的问题进行了调查审理。经审查，现查明以下事实： 青岛市综合行政执法局经立案调查于2018年5月30日针对原告涉案建筑作出青崂综法拆决字[2018]第F0001号《限期拆除决定书》，认定原告未经规划部门批准，擅自在崂山区沙子口街道流清河社区大平岚港务局水产北侧违法建设房屋一处，责令原告自收到决定书之日起七日内自行拆除所建违法房屋。原告姜玲不服该决定书，于2018年6月25日向被告崂山区政府提出复议。崂山区政府于2018年8月8日作出崂政复决字[2018]73号《行政复议决定书》,维持了该限期拆除决定。原告对此不服提起行政诉讼，青岛市崂山区人民法院于2018年10月22日作出（2018）鲁0212行初72号行政判决，判决驳回原告姜玲的诉讼请求。原告不服提起上诉，本院于2018年12月15日作出（2018）鲁02行终737号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 2018年12月17日，青岛市综合行政执法局对原告作出《强制拆除催告书》，主要载明：现再次催告你于2018年12月20日前自行拆除违法房屋，否则本机关将依法强制拆除。原告认可收到该催告书。 2018年12月21日，崂山区综合行政执法局对原告作出《强制拆除决定书》，主要载明：本机关于2018年12月17日再次催告你于2018年12月20日前自行拆除所建违法房屋，你仍未履行拆除义务。……本机关决定自2018年12月24日起依法对你所建违法房屋予以强制拆除。 2018年12月26日原告涉案房屋被拆除。 在查明上述事实基础上，庭审中法庭释明并询问原告对本案适格被告的意见，原告当庭表示将至迟于2019年9月17日之前提交书面意见，但其未按期提交书面材料，后本院致电原告沟通，其称请法院依法裁判，不再提交书面材料。2019年10月22日，原告向本院邮寄提交一份《追加被告申请书》，原告称为查清本案事实，更好的维护原告合法权益，申请追加15个共同被告，分别是：青岛市崂山区综合行政执法局、崂山区自然资源局、青岛市自然保护区办公室、青岛市生态环境崂山分局、青岛市规划局崂山分局、崂山区住房和城乡建设局、崂山区市场监督管理局、崂山区司法局、青岛市公安局崂山分局、崂山区沙子口街道办事处、青岛供电公司（崂山供电部）、崂山区文化和旅游发展委员会、崂山区人民法院、崂山区人民检察院、青岛市监察委员会。 针对原告上述追加被告申请，本院就本案适格被告的确定再次通知原告2019年12月20日到庭进行释明并征询原告意见。原告称其申请追加15个被告依据的是《关于对崂山风景区大平岚和梨庵子范围内违法建设进行集中整治的通告》、《关于开展崂山区“崂山省级自然保护区”违法建设的专项治理的通告》，但其无法提供第一份通告的原件，对于第二份通告的真实性被告在正式庭审中予以认可。经审查，本院向原告明确释明：崂山区政府不是本案适格被告，本院不是一审管辖法院，本案适格被告为青岛市综合行政执法局，本案应移送有管辖权的青岛市崂山区人民法院管辖，原告也可以选择跨区域管辖到青岛运输法院去另行起诉。原告当庭表示坚持自己的意见，但同时表示尊重法庭的决定，请本院自行决定是否由本院审理或者指定其他基层法院管辖，不同意由青岛市崂山区人民法院管辖，也不选择到青岛运输法院起诉。 本院认为： 一、关于本案适格被告的确认问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告诉讼请求明确为要求确认被告崂山区政府强制拆除原告房屋的行为违法并要求赔偿损失。即原告诉求指向实施强制拆除房屋的行为。根据上述规定，本案适格被告应是实际实施拆除涉案房屋的行政机关。本案中，围绕崂山区政府是否是本案适格被告的问题，原被告双方分别提供了有关证据，从本案现已查明事实来看，从对涉案房屋进行立案调查、下达限期拆除决定，到下达强制拆除催告、强制拆除决定，均系青岛市综合行政执法局作出，并无证据指向崂山区政府实施拆除涉案房屋的行为。 对于原告主张崂山区政府系本案适格被告提供的以下证据，原告主张：1、2018年12月27日青岛日报第二版刊载《崂山昨启动拆除一处5000余平方米违建区域》报道文章，证明该违法强拆行为是崂山区政府组织领导的；2、崂山区多部门联合下发的《关于开展崂山区“崂山省级自然保护区”违法建设专项治理的通告》，该通知的主要内容为（崂山区各职能部门）决定集中开展崂山区“崂山省级自然保护区”违法建设专项治理行动，该通知证明崂山区政府系本案适格被告，也只有被告才有能力组织、安排、协调16个重要职能部门；3、含10段视频的光盘一张，系2018年12月25日、2018年12月26日被告工作人员阻拦原告回家的视频和青岛崂山电视台每天晚上21点循环播放“拆违”亮剑视频，证明原告与被告工作人员交涉及原告报警，及崂山区政府自认强拆众多建筑物的视频，其中包括原告合法所有的涉案房屋。 从上述证据分析，青岛日报的新闻报道中记载的被采访对象是“据崂山区综合执法局相关工作人员介绍”，且该报道通篇也并无被告崂山区政府实施涉案房屋拆除的记载。《关于开展崂山区“崂山省级自然保护区”违法建设专项治理的通告》系崂山区16个有关单位联合下发的违法建设专项治理通告文件，不能以此证明涉案房屋系被告崂山区政府实施拆除。原告所提供的视频也无法得出崂山区政府实施拆除涉案房屋行为的结论。因此，目前原告并未提供证据证实崂山区政府实施原告所诉强拆行为，而且即便按照原告主张，崂山区政府对整个崂山区范围内的违法建设进行过专项治理的组织领导行为，但政府组织强制拆除工作行为的法律效果系通过有关职权部门针对特定相对人作出相应行政行为来实现的，政府的组织行为属于不可诉的行政机关内部工作安排。因此，崂山区政府不是本案适格被告，对于原告申请追加的15个共同被告，除青岛市综合行政执法局之外，亦均非本案适格被告，本案中原告提供的通告中联合发布通告的有关部门并非直接针对本案原告作出处理意见，不能以此作为认定适格被告的依据。 二、关于本案管辖法院的确定 《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定：人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院认为受移送案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。第二十三条第一款规定：有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。根据上述规定，本案中，本院已经向原告依法释明并协助其确定本案适格被告为青岛市综合行政执法局，原告起诉的崂山区政府及其后申请追加的14个被告均非本案适格被告，本院不是本案一审管辖法院，本案依法本应移送有管辖权的青岛市崂山区人民法院管辖，原告虽坚持己见但同时表示尊重法庭意见。鉴于本案的实际情况，本院依法指定青岛市市南区人民法院管辖。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、第二十三条第一款之规定，裁定如下： 本案指定青岛市市南区人民法院管辖。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年十二月二十五日 法官助理 王云逸 书记员 王崧 书记员 刘佳