江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏03行终650号 上诉人（原审原告）王友海，男，1969年4月20日生，汉族，住睢宁县。 委托代理人张刚、杨公恩，江苏无妄律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）睢宁县公安局，住所地睢宁县永盛路1号。 法定代表人乔卫东，该局局长。 委托代理人钟山，该局王集派出所所长。 委托代理人谭廷林，江苏仁台律师事务所律师。 上诉人王友海诉被上诉人睢宁县公安局行政处罚一案，不服徐州铁路运输法院(2019)苏8601行初308号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人王友海及其委托代理人张刚、杨公恩，被上诉人睢宁县公安局的委托代理人钟山、谭廷林到庭参加调查询问。本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年7月25日，睢宁县公安局王集派出所接到报警，报警称原告王友海在明知自己的信访事项被诉讼终结的情况下为满足自己的不合法诉求于2018年7月23日到北京中南海地区扰序滋事。当日，睢宁县公安局王集派出所对前述报警受理行政案件查处。睢宁县公安局王集派出所进行了传唤、询问违法嫌疑人、证人等调查，收集了询问原告等人形成的询问笔录、北京市公安局西城分局作出的训诫书等相关证据。被告睢宁县公安局向原告告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据和拟作出的处理及原告享有的陈述和申辩的权利，听取了原告陈述申辩，于2018年7月25日作出睢公（王）行罚决字〔2018〕911号行政处罚决定，依据违法行为人的陈述、证人证言、书证等证据，查明原告在明知自己的信访事项被诉讼终结的情况下为满足自己的不合法诉求于2018年7月23日17时许到北京中南海地区扰序滋事，认定原告的行为已构成寻衅滋事违法，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，决定对原告行政拘留十五日，并制作行政处罚决定书送达原告。王友海提起诉讼，请求判决确认睢宁县公安局作出的睢公（王）行罚决字〔2018〕911号行政处罚决定违法并由被告承担诉讼费用。 另查明：北京市公安局西城分局府右街派出所制作训诫书，因原告王友海2018年7月23日在中南海周边活动对原告进行训诫。 原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。根据被告睢宁县公安局作出被诉行政处罚决定时有效的《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款的规定，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。被告作为原告王友海居住地的县级人民政府公安机关，具有对被告认定的原告实施的违反治安管理行为作出行政处罚的职权。 根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定，对有寻衅滋事行为，情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。根据《信访条例》第十八条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；根据《信访条例》第四十七条的规定，违反《信访条例》第十八条规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。本案中，原告作为信访人应当到有关机关设立或者指定的接待场所以走访形式提出信访请求。北京市中南海周边不是信访接待场所，不允许信访人员走访、滞留或聚集。被告提交的证据能够证实其认定的原告在明知自己的信访事项被诉讼终结的情况下于2018年7月23日到北京市中南海周边信访等事实。原告的行为违反了《信访条例》的规定。被告适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，对原告处以行政拘留十五日的行政处罚，适用法律正确，并无明显不当。 被告提交的证据可以证明其作出行政处罚决定，履行了受案、调查、告知陈述申辩权利、听取陈述申辩、作出处罚决定、送达等程序，行政程序符合相关法律、法规规定，被诉行政处罚决定程序合法。 关于原告提出北京市公安局西城分局已就被告认定原告违反治安管理的行为作出训诫处罚故被告再次作出被诉行政处罚违反“一事不再罚”原则的主张。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条的规定，治安管理处罚的种类分为警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证；对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。训诫并非法定的治安行政处罚。北京市公安局西城分局对原告作出的训诫不是行政处罚措施，而是现场劝诫措施；被告对原告作出被诉行政处罚，未违反“一事不再罚”原则。原告的上述主张于法无据，不予支持。综上，被告睢宁县公安局作出的睢公（王）行罚决字〔2018〕911号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并无明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王友海的诉讼请求。 上诉人王友海上诉称：一、被上诉人行政行为程序严重违法。2018年7月23日5时许，上诉人路过北京市中南海周边，北京市公安局西城分局违法对上诉人作出训诫处罚。23号18时30分许，驻京办工作人员联系王集镇信访办，姚以强（任苏塘村书记）、姚明习（王集派出所工作人员）当晚便乘高铁到北京找到上诉人，一起住宾馆，24号上午共同乘高铁返回徐州，于下午2点半左右到王集派出所。被上诉人称报警人是25日报警，事实上被上诉人从24号14时30分左右便将上诉人非法强制拘禁在王集派出所，直至25号20时30分左右将上诉人非法强制拘留于睢宁县行政拘留所。被上诉人称上诉人是25号被传唤去派出所，严重背离客观事实。被上诉人非法强制拘留上诉人，属于程序严重违法。北京市公安局西城分局府右街派出所已经对上诉人予以训诫，根据《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条的规定，如认为本案由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，应当办理案件移交手续。被上诉人在上诉人已被处理完毕的情况下，滥用职权，违法对上诉人作出行政处罚决定，程序严重违法。二、一审判决认定事实不清。被上诉人称2018年7月25日接到睢宁县王集镇工作人员姚明习报警。姚明习在王集派出所任联防队队长，其根本不是王集镇政府的工作人员。被上诉人提到的其他证人孙云飞为王集镇镇长助理，姚以成为王集镇信访办工作人员。上诉人与王集镇政府有矛盾纠葛，属于法律上的利害关系，其工作人员证人证言均可能存在蓄意报复作虚假陈述，故本案证人证言不能反映客观事实。一审判决偏听偏信，明显属于事实认定不清。被上诉人所谓的前科劣迹证明属于恶意诋毁。三、一审法院适法错误。上诉人已经被予以训诫的情况下，没有新的违法行为，根据《信访条例》第四十七条的规定，被上诉人径直对上诉人作出行政处罚决定，明显违背“一事不再罚”原则，属于程序违法。请求人民法院依法撤销徐州铁路运输人民法院（2019)苏8601行初308号行政判决，并依法改判；判决被上诉人承担一、二审诉讼费。 被上诉人睢宁县公安局答辩意见为：一、答辩人作出行政行为程序合法。王友海上诉称其于2018年7月24日14时30分左右被非法拘禁在王集派出所，没有事实依据，根据上诉人在传唤证上签字确认其是在2018年7月25日0时十五分被传唤到王集派出所。关于上诉人上诉称移送管辖问题，由于本案北京市公安局西城分局对上诉人只是采取训诫，该训诫不是行政处罚，只是现场劝诫，也未进行行政立案，更不可能产生移送管辖，上诉人的上诉理由是对法律曲解。二、一审法院适用法律正确。上诉人称本案违反一事不再罚原则，没有法律依据，北京市公安局西城分局对上诉人进行训诫，该训诫不是行政处罚措施，而是现场劝诫措施，也不是治安管理处罚种类。因此一审法院适用法律完全正确。综上，被上诉人作出的睢公（王）行罚决字（2018）911号行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，一审法院判决事实清楚，适用法律完全正确，上诉人的上诉理由均不能成立，依法应驳回上诉人的上诉请求，维持一审法院判决。 双方当事人在一审期间提交的证据均已随案移送本院。双方当事人在一审期间提交的证据均已随案移送本院。双方在二审期间均未提交新证据。 本院二审查明事实与一审认定事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第九十一条的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作；治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。且根据被上诉人睢宁县公安局作出涉案被诉行政处罚决定时仍有效的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。睢宁县公安局是负责该行政区域的治安管理工作的公安机关，上诉人王友海的居住地在睢宁县公安局管辖范围内，故睢宁县公安局具有对王友海违反治安管理的行为作出行政处罚的法定职权。 对于睢宁县公安局作出的涉案睢公（王）行罚决字〔2018〕911号行政处罚决定的合法性问题。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访行使提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（四）其他寻衅滋事行为。” 本案中，上诉人如需提出信访事项，应按照上述规定到有关机关设立或者指定的接待场所提出，但根据睢宁县公安局提供的证据及原审法院查明的事实，可以证明上诉人实施了被诉行政处罚决定书中所查明的事实，即其明知自己的信访事项被诉讼终结的情况下于2018年7月23日到并非有关机关设立或者指定的接待信访的场所的北京市中南海地区进行信访活动。王友海在睢宁县公安局提供的睢宁县公安局王集派出所对其所作的询问笔录中陈述：“我以前2010年的时候到北京上访过，就知道中南海不是上访的地方，我在2014年和王集镇政府签订协议的时候，王集镇政府的工作人员也教育了我不再去上访，更不能去中南海这些地方非法上访，我那个时候就知道去中南海上访是违法的，但是这次我是为了引起领导注意，我在2018年7月23日下午5点左右，到了国家领导人办公的中南海附近进行上访了。”由此可知上诉人对到北京市中南海地区进行信访活动属于违法行为是明知的，但其仍然至该地区进行信访活动，属于情节较重的滋事行为。睢宁县公安局对上诉人作出行政拘留十五日的行政处罚，该行政拘留有事实和法律依据，本院予以确认。 睢宁县公安局在作出被诉行政拘留的处罚决定的过程中，履行了受案、传唤、询问、告知陈述和申辩权利、作出处罚决定、送达等法定程序，符合公安机关作出行政处罚的程序规定，但睢宁县公安局所制作的询问笔录确存在对报案人姚明习的询问时间记载不规范等轻微瑕疵之处，鉴于并未对上诉人的权益和作出行政拘留行为所依据的事实认定和程序的合法性造成实际影响，本院予以指出，被上诉人应在今后的工作中加以改进。上诉人主张睢宁县公安局作出行政处罚行为时存在程序及实体上的违法之处，缺乏事实和法律依据，且并未提供证据予以证实，本院不予采纳。 综上，被上诉人睢宁县公安局作出的被诉行政处罚决定符合法律规定，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人王友海负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刁国民 审 判 员 徐 冉 审 判 员 陈玉浩 二〇一九年十二月十六日 法官助理 石 雪 书 记 员 何柏村