安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖18行终162号 上诉人（一审被告）泾县财政局，住所地安徽省泾县泾川镇桃花潭西路296号，统一社会信用代码11341729003251114。 法定代表人丁荣中，该局局长。 出庭应诉负责人王富明，该局副局长。 委托代理人胡国华，安徽胡国华律师事务所律师。 被上诉人（一审公益诉讼起诉人）泾县人民检察院，住所地安徽省泾县泾川镇桃花潭东路,统一社会信用代码11341729003258138U。 法定代表人杜爱鹏，该院检察长。 委托代理人王丽森，该院检察员。 一审第三人泾县农业农村局（原泾县农业委员会），住所地安徽省泾县泾川镇交通路124号，统一社会信用代码11341719003258373U。 法定代表人杨小俭，该局局长。 出庭应诉负责人胡威，该局 委托代理人刘平，该局农业技术推广中心主任。 委托代理人曹静，安徽泾川律师事务所律师。 一审第三人泾县琴溪镇绿野植保服务专业合作社，住所地安徽省宣城市泾县琴溪镇新元村，统一社会信用代码93341823583022147B（1-1）。 法定代表人钱小红,该合作社理事长。 委托代理人赵林林，安徽泾川律师事务所律师。 上诉人泾县财政局因与被上诉人泾县人民检察院（以下简称“泾县检察院”）、一审第三人泾县农业农村局、泾县琴溪镇绿野植保服务专业合作社（以下简称“绿野合作社”）不履行财政管理法定职责一案，不服安徽省泾县人民法院（2018）皖1823行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月11日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭进行了审理。上诉人泾县财政局副局长王富明及委托代理人胡国华，被上诉人泾县检察院检察员王丽森，一审第三人泾县农业农村局主任科员胡威及委托代理人刘平、曹静，绿野合作社负责人钱小红及委托代理人赵林林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，为加快全省水稻生产机械化步伐，解决水稻机插秧和千家万户育秧难的瓶颈问题，促进水稻产业健康快速发展，2012年12月14日，安徽省农委、安徽省财政厅联合下发了《2013年全省水稻标准化育秧工厂建设试点工作实施方案》（以下简称“省实施方案”）。该方案规定，每座标准化育秧工厂的建设内容为：建设钢架大棚总面积10000平方米以上，建设简易轻钢板房结构播种车间1座，面积200平方米，水泥场地200平方米，配置播种流水线设备2套，破土机1台，配置其它机械设备、用具等；补助标准为：每座标准化育秧工厂，省级财政经费补助30万元左右；补助方式为：先建后补、以奖代补。各试点县农业农村局会同财政部门负责组织申报，择优确定扶持建设单位，制定具体建设操作方案，组织检查验收；对未按规定虚报规模骗取财政补贴或擅自转卖（让）财政补贴购置设备的组织和个人，经查实后要追究有关责任人的责任，取消财政补贴。2013年1月28日，原泾县农业委员会（以下简称“原泾县农委”）制定了《2013年泾县水稻标准化育秧工厂建设实施方案》（以下简称“泾县实施方案”），确定种粮大户绿野合作社等为项目示范基地，建设水稻标准化育秧工厂，并明确项目建设标准包括温室大棚30栋，育秧盘3万个等要求。同年3月16日，原泾县农委与绿野合作社负责人钱小红签订合同书，确定绿野合作社建设一个水稻标准化育秧工厂，亦对上述建设标准予以明确。同年3月至6月，绿野合作社建设水稻标准化育秧工厂，实际建成的水稻标准化育秧工厂配置钢架大棚12栋（总面积5000多平方米），购置育秧盘1万个。绿野合作社为通过验收，在原泾县农委工作人员李金生、黄希全（两人因犯滥用职权罪，已于2015年12月4日被泾县人民法院判处免于刑事处罚）的指点帮助下，签订虚假的《产品销售专用合同》，约定购买3万个育秧盘，实际购买1万个，制作了不符合实际情况的实施方案、竣工总结材料。同年六七月份，绿野合作社建设的水稻标准化育秧工厂通过原泾县农委、泾县财政局、泾县农技推广中心共同组织的县级验收和宣城市种植业局组织的市级验收。绿野合作社育秧工厂项目通过验收后，泾县财政局于2013年1月5日通过泾县农技推广中心向绿野合作社拨付项目补助资金30万元。其中，泾县农技推广中心直接向绿野合作社拨付补助资金187300元，代绿野合作社向安徽红大广告有限公司、马鞍山市鼎盛汽车销售有限公司支付标牌制作费6300元及支付育秧播种机、碎土机、育秧盘货款合计106400元。 2018年1月24日，泾县检察院向泾县财政局发出泾检民（行）行政违监[2018]34182300001-2号《检察建议书》，建议该局：1.切实加强对各类项目财政专项补助资金的监督管理，确保专款专用，财政资金不被骗取、截留、挪用。2.根据《财政违法行为处罚处分条例》等相关规定，采取有效措施，依法追回被骗取的泾县育秧工厂项目财政专项补助资金。同年2月22日，泾县财政局复函，认为资金拨付手续完善，使用没有违规。 一审法院审理认为，安徽省农委、安徽省财政厅为进一步推动水稻产业提升行动，加快水稻机插秧技术应用步伐，促进水稻生产全程机械化和持续稳定发展，联合制发省实施方案。原泾县农委根据省实施方案，制定了县实施方案，明确了水稻标准化育秧工厂建设项目内容和标准。原泾县农委为落实省、县实施方案，实现行政管理目标，与绿野合作社签订《水稻标准化育秧工厂建设合同书》，系行政合同，合法有效。依法成立的合同，自成立时生效，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定全面履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。绿野合作社在完成行政合同约定的全部建设项目、经验收合格后，方可取得项目补助资金30万元。在合同履行过程中，钱小红认为建大棚30栋（每栋400平方米）、购育秧盘3万个，不符合当地实际，要求因地制宜，减少数量。虽然钱小红提出的要求得到李金生、黄希全同意（默许），但由于当事人没有按行政程序进行申报，原泾县农委及其上级主管机关也没有下文明确意见，所约定的事项并没有按照行政程序进行变更，故李金生、黄希全的意见不能作为减少大棚建设面积及购置育秧盘数量的依据。在项目验收过程中，为了让绿野合作社验收通过，李金生、黄希全又擅自做主，帮助绿野合作社填报虚假数据，将绿野合作社所建大棚面积5000多平方米及购置育秧盘1万个，填写为符合省、县实施方案要求的建大棚面积12000平方米及购置育秧盘3万个数据。因此，绿野合作社才取得项目补助资金30万元。显然，这种不切合实际地填报数据、通过验收以及取得该项目补助资金的行为，即是弄虚作假、骗取项目款，严重违反了双方签订的行政合同。根据国务院制定的《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款第一项规定，泾县财政局负有对财政违法行为依法进行处理，并追回财政资金的法定职责。泾县检察院经诉前程序督促后，泾县财政局至今未采取任何有效措施，追回被绿野合作社骗取的项目补助资金，国家利益仍处于受侵害状态。泾县检察院提起公益诉讼，符合法律规定。泾县财政局、原泾县农委以及绿野合作社主张项目资金拨付手续完善，资金使用合规，已履行法定职责的意见，以及项目资金确实用于农业项目，不应也无法追回的意见，均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：泾县财政局依法履行职责，采取有效措施，追回泾县琴溪镇绿野植保服务专业合作社水稻标准化育秧工厂项目财政补助资金30万元。案件受理费50元，由泾县财政局负担。 泾县财政局不服上述行政判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认为绿野合作社只有在完成建设合同书约定的全部建设项目且经验收合格后,才可取得项目补助资金,错误。1.案涉《水稻标准化育秧工厂建设合同书》虽然约定了项目的建设规模和建设内容,但并未约定必须待所约定的全部建设项目完成后才可取得补助资金；相反,该建设合同书中对项目补贴的方式和标准明确约定为“先建后补或以奖代补”,即育秧工厂待验收合格后就可给予补助。2.省、县《实施方案》以及安徽省财政厅《关于下达水稻标准化育秧工厂建设补助资金(结算)的通知》规定的补助资金的给付原则是“社会资本为主、财政奖补为辅”、“先建后补”、“择优奖补”，即没有规定育秧工厂的建设规模和标准必须完全符合该实施方案才能给付补助资金。3.绿野合作社已完成育秧工厂建设,且已通过市、县二级验收，并经原泾县农委申报之后才取得补助资金，即该补助资金的取得既未违反省、县《实施方案》的规定,也未违反双方签订的建设合同书的约定。二、一审判决认为绿野合作社系弄虚作假、骗取案涉补助资金，错误。1.省、县《实施方案》和建设合同书规定的建设标准只是育秧工厂建设的指导性标准,不是验收标准,更不是补助资金的给付标准，且两实施方案中并未规定必须达到方案所规定的全部建设标准后才能享受补助资金。虽然绿野合作社实际建设的钢架大棚的面积以及配置的育秧盘数量低于省、县《实施方案》和建设合同书规定的标准，但是,该合作社确为育秧工厂项目的建设单位,也自筹资金实际建设了育秧工厂，且所建育秧工厂已通过市、县二级验收,符合项目补助资金“先建后补”、“择优奖补”的条件,故绿野合作社取得项目补助资金的行为不属于“弄虚作假、骗取项目款”之情形。2.案涉育秧工厂项目的建设标准、申报奖补条件、补助额度、奖补程序、兑付时间等均系政府相关部门制定,补助资金的申报主体也是政府相关部门,其系基于项目主管部门（原泾县农委）的申报才向绿野合作社拨付的资金，由此，绿野合作社没有能力,也不具备“骗取财政资金”的主体资格。一审法院依据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定认为其负有追回补助资金的法定职责,系适用法律不当。三、其收到《检察建议书》后,已对案涉补助资金的申报、拨付等材料进行了核查,并与项目主管部门进行了对接。经核查认为，绿野合作社系自筹资金完成的育秧工厂建设，且通过了市、县二级验收,案涉补助资金系基于项目主管部门的申报而拨付，符合资金给付条件,在无生效法律文书确定原项目验收材料无效的情况下,其无法采取措施追回已发放的补助资金,并非不采取有效措施追回资金。请求：撤销一审判决,改判驳回泾县检察院的诉讼请求。 泾县检察院辩称：一、绿野合作社存在骗取财政补助资金的违法行为。关于育秧工厂的建设标准，省、县《实施方案》均有明确规定，此建设标准即验收标准，而且，绿野合作社与原泾县农委签订的建设合同书中也明确约定了相应的建设标准，即绿野合作社对育秧工厂的建设标准是明知的。泾县财政局认为省、县《实施方案》和建设合同书确定的项目建设标准只是指导性标准，不是验收标准及补助资金的给付标准，既不符合文件精神，也与事实不符。二、绿野合作社实际建成的育秧工厂并不符合前述标准，且在验收过程中，系通过虚报数据而骗取通过验收。“以奖代补，先建后补，择优奖补”的资金补助原则系以验收合格为前提。三、因绿野合作社取得案涉补助资金的行为违法，依法应由财政资金的监管部门即泾县财政局追回相应的资金，但该局未履行此项职责，违反法律规定。请求：驳回上诉，维持原判。 泾县农业农村局述称：同意泾县财政局的上诉意见，另补充：1.2012年-2013年我省育秧工厂项目尚处于试点、摸索阶段，省《实施方案》规定的育秧工厂的建设标准不科学、不合理，因其当时在制定县《实施方案》时也无法考虑到具体的量化标准，故确定了与省《实施方案》基本相同的建设标准。但是，此项目在实施了几年之后，其才意识到原方案规定的建设标准存在不合理之处，故于2015年时对建设标准予以下调。2.绿野合作社在育秧工厂项目上实际确有投入。3.其和泾县财政局在履行职责过程中均无滥用职权的行为。李金生、黄希全降低建设标准，主观上也是为了该项目能够落地，提高广大农民的生产积极性，况且，所拨付的补助资金亦确实用于育秧工厂的建设。请求：依法裁判。 绿野合作社述称：同意泾县财政局的上诉意见和泾县农业农村局的述称意见，另补充：1.2012年-2013年期间，我省育秧工厂项目尚处于试点、探索阶段，故省《实施方案》确定的建设标准不属于强制性规定。省《实施方案》同时也明确了育秧工厂项目的建设目标要满足机械插秧2000亩以上，即建设育秧工厂只是手段不是最终目的。2.省《实施方案》并未规定达到此方案确定的建设标准后才能享受补助资金。省检查组也对2012-2013年泾县育秧工厂项目相关工作给予了肯定，并明确对育秧大棚的建设面积不作硬性规定，故2014年时此项目就未作明确的数量要求。安徽省财政厅文件规定每新建一座育秧工厂可按照40%进行补贴，即育秧大棚和育秧盘不是给付补助资金的前提条件，县《实施方案》关于此方面的内容表述也不明确，建设合同书中亦未明确建设面积。3.建设合同书明确了只要完成目标任务就能获得补助资金，即育秧大棚的面积和育秧盘的数量不是补助资金的给付前提，况且，其所建设的育秧工厂已经满足了机插秧覆盖面积的要求，即育秧工厂的建设目的已经实现。4.在此项目的实施过程中，各合作社均向泾县农委提出了实施方案中所确定的建设标准的不合理之处，泾县农委相关负责人也表示理解。5.案涉补助资金给付于行政公益诉讼制度实行之前，且案涉建设合同书签订于2013年亦于当年履行完毕，故本案不属于行政公益诉讼案件的受理范围，法院应不予受理。6.泾县检察院于2018年1月24日发出检察建议书，泾县财政局于2018年2月22日复函，并不违规。根据行政诉讼起诉期限的相关规定，泾县检察院应在收到复函后的六个月内（即2018年8月22日之前）提起诉讼，但泾县检察院却于2018年9月29日才提起本案诉讼，已经超过了法定起诉期限。请求：驳回泾县检察院的起诉。 二审中，泾县财政局、泾县农业农村局未向本院提举证据。 泾县检察院二审中向本院补充提举了3份会议记录（复印于李金生、黄希全滥用职权罪刑事案件的卷宗），拟证明绿野合作社在项目实施过程中有伪造材料的行为。泾县财政局质证称：对该会议记录的真实性不清楚。泾县农业农村局质证称：对真实性无异议，但是不同意泾县检察院的证明目的，该证据主要是关于育秧盘数量的记载，不仅不能证明合作社弄虚作假，反而可以证明在项目实施前对相关建设标准进行了细化，没有弄虚作假。绿野合作社质证称：1.同意泾县农业农村局的质证意见；2.该会议记录客观地反映出此后主管部门根据本地实际情况对省、县《实施方案》确定的建设标准进行了下调，即其没有骗取补助资金的主观故意，1万张育秧盘足以满足一个育秧工厂的需要。 绿野合作社向本院补充提举了以下证据（均为复印件）： 1.《关于芜湖、宣城市及广德县水稻标准化育秧工厂建设工作落实检查情况的汇报材料》一份； 2.《水稻标准化育秧工厂建设试点工作中期检查小结》及《泾县水稻标准化育秧工厂建设项目考评表》各一份；证据1、2拟证明：省《实施方案》在实际实施过程中，需要结合各地实际情况，因地制宜，合理建设，该实施方案中有关钢架大棚1.2万平方米等建设内容并非强制性标准，而是试点过程中的指导性标准，而且在实际工作中，省农委已经否定了省《实施方案》规定的建设标准。 3.省农委、省财政厅、省农业机械管理局联合制发的《关于印发加快水稻工厂化育秧和机插秧技术推广应用实施方案的通知》（皖农农〔2014〕199号)及《加快水稻工厂化育秧和机插秧技术推广应用实施方案》各一份，拟证明：(1)2014年度文件已明确指出各地市要结合当地实际，细化实施方案；(2)实施方案就育秧工厂的建设，明确了重点建设室内播种操作间、浸种催芽室和晒场、要配置自动化播种流水线、浸种催芽设备、碎土机、育秧盘等设备以及建设绿化育秧钢架大棚，即对包括钢架大棚在内的设施的面积、数量等均未再做具体要求。 4.安徽省财政厅《关于下达水稻标准化育秧工厂建设补助资金（结算)的通知》（财建〔2012〕2164号），拟证明：钢架大棚的建设面积及育秧盘的数量不是财政补助资金的给付条件。 对绿野合作社所举上述证据，泾县财政局无异议。泾县检察院质证称：证据1、2，对真实性无异议，但此两份材料仅系一般性工作汇报材料，不具有法律效力，不能代表省农委的意思，不能推翻省《实施方案》规定的建设标准；证据3，对真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，不是合法文件；证据4，不属于新证据，一审中已经提举，育秧大棚的面积和育秧盘的数量如达不到相应的标准，则供秧能力也不可能达到相应的要求，且建设资金应该以社会投资为主、财政奖补为辅。泾县农业农村局质证称：无异议。 本院经审查认为，泾县检察院和绿野合作社二审所举证据均系其在一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款之规定，本院不予接纳。 经审查，本院认为一审判决证据认定意见正确，本院予以确认。经对本案有效证据的审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。 另查明：泾县检察院于2018年7月12日作出泾检发民字〔2018〕6号《关于拟就泾县财政局不作为案提起行政公益诉讼的请示》，向宣城市人民检察院请示本案可否提起行政公益诉讼。宣城市人民检察院经审查后认为符合提起行政公益诉讼的条件，并上报安徽省人民检察院审批。2018年8月9日，安徽省人民检察院作出皖检民（行）请示审受[2018]34000000092号《关于泾县财政局怠于履行职责行政公益诉讼案的批复》，同意泾县检察院就该案提起行政公益诉讼，并将批复发送宣城市人民检察院。宣城市人民检察院收到该批复后另发送泾县检察院。泾县检察院收到前述批复后于2018年8月27日制作了起诉书，并于2018年8月28日连同相关证据材料一并提交泾县人民法院。 再查明：泾县检察院向泾县人民法院一共提起了包括本案在内的七件行政公益诉讼案件，均为同类案件，案号分别为（2018）皖1823行初23号、24号、25号、26号、27号、28号、29号，第三人分别为泾县华丰粮食种植专业合作社、泾县邦富水稻种植专业合作社、泾县琴溪镇绿野植保服务专业合作社、泾县天祥水稻种植专业合作社、泾县良洪水稻种植专业合作社、泾县天源水稻种植专业合作社、泾县青青水稻种植专业合作社。泾县人民法院经审理，分别作出（2018）皖1823行初23号、24号、26号、28号行政判决，判令泾县财政局继续履行采取有效措施，依法追回相应合作社水稻标准化育秧工厂项目财政补助资金的职责；另分别作出（2018）皖1823行初25号、27号、29号行政判决，判令泾县财政局依法履行职责，采取有效措施，追回相应合作社水稻标准化育秧工厂项目财政补助资金30万元。 本院认为：本案二审的争议焦点为：1.绿野合作社取得案涉财政补助资金的行为在性质上是否属于违法取得，是否属于应予追回的情形；2、本案是否属于行政公益诉讼的受案范围；3.本案是否超过法定起诉期限。 关于争议焦点1，即绿野合作社取得案涉财政补助资金的行为在性质上是否属于违法取得，应否予以追回的问题。本案中，安徽省农业委员会、安徽省财政厅作为相应的行政主管部门，具有制定我省育秧工厂项目的建设标准及设定财政补助资金取得条件的行政职权，即省《实施方案》所规定的建设标准当然系判定所建育秧工厂是否合格的标准，即验收标准，非经合法的变更，此标准不能突破。绿野合作社与原泾县农委签订的《水稻标准化育秧工厂建设合同书》中有关育秧工厂的建设标准与省、县《实施方案》规定的建设标准一致，由此可以说明绿野合作社在申报该项目时对相应的建设要求是明知的。虽然绿野合作社降低建设标准系得到了工作人员李金生、黄希全的同意，但此系其二人擅自作出的表示，系滥用职权的体现，应属无效，其二人所作表示不能成为育秧工厂项目合格与否的认定标准。绿野合作社在明知其实际建设不能达到验收标准的情况下，通过虚报数据、与案外人签订虚假合同的方式骗取通过验收，套取项目补助资金，此行为系违反财政资金管理秩序的行为。案涉财政补助资金的给付应以项目验收合格为前提条件，且应按照实际投资的相应比例给付，此“验收合格”当然的指向于经依法验收且为合格，而非本案所涉违法的“验收合格”。绿野合作社实际建设的育秧工厂不符合验收条件，即案涉“验收合格”之结论不具有法律效力，绿野合作社不具备取得案涉项目补助资金的条件。李金生、黄希全滥用职权案发后，育秧工厂项目中的相关情况已经人民法院审查并在刑事判决中作出了相应的认定，泾县财政局作为财政资金行政主管部门，在知晓这些情况后，应当积极履行行政职责，追回被套取的资金。一审法院判决泾县财政局履行此项法定职责，并无不当。泾县财政局和绿野合作社关于绿野合作社并非违法取得案涉资金，泾县财政局对已拨付的补助资金没有追回之职责的理由均不能成立。 关于争议焦点2，即本案是否为行政公益诉讼受案范围的问题。虽然案涉补助资金的发放行为发生于2013年，行政公益诉讼制度于2017年7月1日正式建立，但是本案被诉行政行为非泾县财政局向绿野合作社发放补助资金的行为，而是泾县财政局未履行追回财政资金职责之不作为行为，此不作为行为在行政公益诉讼制度实施后仍处于持续的不作为状态，且属国有财产保护领域中的不作为而使国家利益受到侵害的情形，故本案属于检察机关提起行政公益诉讼的范围。绿野合作社关于本案不属于行政公益诉讼范围的理由不能成立。 关于争议焦点3，即本案是否超过法定起诉期限的问题。根据本院查明的事实，泾县检察院因拟对本案提起行政公益诉讼，于2018年7月12日逐级层报直至安徽省人民检察院，安徽省人民检察院于2018年8月9日作出批复，同意泾县检察院提起本案公益诉讼，并将批复逐级下发，自泾县检察院作出请示至其收到安徽省人民检察院批复之期间属检察机关逐级层报审批期间。此逐级层报制度系基于行政公益诉讼制度的建立需要，由最高人民检察院规定，故前述逐级层报审批期间有别于公民、法人或其他组织可自由行使诉权的期间，不应计入起诉期限。扣除泾县检察院向上层报审批之期间，本案并未超过六个月的法定起诉期限。绿野合作社关于本案已超过法定起诉期限的理由不能成立。 综上所述，泾县财政局的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。但基于一审判决主文的表述与其他同类案件不相一致，为统一同类案件的裁判表达方式，本院对一审裁判主文的文字表述予以变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 变更泾县人民法院(2018)皖1823行初25号行政判决主文“被告泾县财政局依法履行职责，采取有限措施，追回泾县琴溪镇绿野植保服务专业合作社水稻标准化育秧工厂项目财政补助资金30万元”为“被告泾县财政局继续履行采取有效措施，依法追回泾县琴溪镇绿野植保服务专业合作社水稻标准化育秧工厂项目财政补助资金的职责”。 二审案件受理费50元，由上诉人泾县财政局负担。 本判决为终审判决。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇一九年十二月十九日 书记员  程 佩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……