河北省张家口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀07行终135号上诉人（原审原告）李建升，男，1973年4月19日出生，汉族，住涿鹿县。被上诉人（原审被告）涿鹿县自然资源和规划局（原涿鹿县国土资源局），住所地涿鹿县涿鹿镇人民北街79号。法定代表人张国全，系该局局长。委托代理人张煜，涿鹿县自然资源和规划局法监察大队队长。委托代理人张继，河北华祥律师事务所律师。上诉人李建升因诉涿鹿县自然资源和规划局土地行政处罚一案，不服涿鹿县人民法院作出的（2019）冀0731行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李建升，被上诉人委托代理人张煜、张继到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，原告李建升系涿鹿县涿鹿镇周堡村村民。2013年，原告在周堡村占用集体建设用地0.52亩（345.8平方米）建设房屋，未取得用地批准手续。原涿鹿县国土资源局经立案、调查、询问、勘测、审理，于2018年8月31日作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并将该两份文书张贴于原告家大门上，后原告在送达回证上签字确认。原告于2018年9月3日提出听证申请。原涿鹿县国土资源局于2018年9月20日举行听证会并制作听证笔录和听证纪要，于2018年9月27日作出行政处罚决定书，于2018年10月23日向原告弟弟卢怡文送达了《涿鹿县国土资源局行政处罚听证纪要》和涿国土资罚字（2018）32号《行政处罚决定书》，后原告在送达回证上签字确认。上述《行政处罚决定书》认为，原告李建升未经批准于2013年5月擅自占用涿鹿县涿鹿镇周堡村集体建设用地0.52亩建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《河北省土地管理条例》第六十五条的规定，决定对李建升处罚如下：1．责令退还非法占用的土地；2．并处以每平方米10元，共计3,458元的罚款。2019年3月20日，原告收到了原涿鹿县国土资源局送达的《履行行政处罚决定催告书》。一审法院认为，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请有权部门批准。本案中，原告李建升在未经相关部门依法批准取得用地许可的情况下，擅自占用周堡村集体建设用地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。原涿鹿县国土资源局系县级人民政府土地行政主管部门，查处土地违法案件并给予行政相对人行政处罚是其法定职责。该局经过调查认定原告违法占地，事实清楚，证据充分。其在调查、处罚过程中，保证了原告的陈述、申辩、听证权利，符合法定程序。但该局对部分法律文书的送达违反了《中华人民共和国民事诉讼法》的规定的方式和《中华人民共和国行政处罚法》规定的期限。鉴于原告已签字确认收到相关法律文书，且原告的程序、实体权益未因此受到损害，故一审法院确认本案行政行为主要程序合法，部分程序违法。原告李建升主张被告不予办理用地审批手续属行政不作为，对此，原告可另行主张，但原告因此认为其占地建房行为合法及相关处罚行为应予撤销的抗辩不能成立。原告主张其曾在法定期限内申请行政复议无证据证实，一审法院不予采信。综上，涿国土资罚字（2018）32号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，主要程序合法，处罚措施适当，符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《河北省土地管理条例》第六十五条及《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，但其部分行政程序轻微违法，故一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定，判决：一、原涿鹿县国土资源局对原告李建升违法占地行为进行查处中送达相关法律文书的程序轻微违法；二、驳回原告李建升要求撤销原涿鹿县国土资源局于2018年9月27日作出的涿国土资罚字（2018）32号《行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李建升负担。上诉人李建升上诉称，上诉人作为周堡村的村民，有依法取得宅基地兴建住宅的权利，而且本人在村内无住宅，符合《土地管理法》关于农村居民一户一宅规定。2013年，经周堡村委会研究同意，将村内0.52亩集体建设用地划给上诉人作为宅基地用于建房使用，上诉人交纳了占地费用之后，经村委会同意进行开工建设，上诉人依法申请宅基地，被上诉人却一直拖延不予办理，并且由于工作人员失职，将上诉人已交的申请审批资料丢失，被上诉人存在严重过错。2018年8月31日，上诉人突然收到被上诉人送达的《行政处罚告知书》，该告知书认为上诉人涉嫌违法占地建房，并拟对上诉人进行行政处罚，上诉人申请了听证，并如实将上述事实进行了陈述和申辩，然而被上诉人无视本案事实及上诉人的申辩，依然对上诉人实施处罚。2018年10月23日，上诉人收到了被上诉人于2018年9月27日作出的涿国土资罚字2018第32号《行政处罚决定书》。上诉人于2018年11月20日向被上诉人提交了行政复议申请书，2019年3月份，上诉人收到《履行行政处罚催告书》。2017年12月3日，涿鹿县人民政府就针对涿鹿县“双违”和“一区四边”违法建设进行专项整治工作，召开了县长办公会。会议议定：各乡镇以及村委会认定符合宅基地审批标准的不再拆除，由乡镇组织办理宅基地前期公示、村民代表会议、村两委会议等程序，涉及土地调规、转用的，由国土局负责组卷上报。被上诉人无视县政府的会议决议，怠政懒政，规避责任。一审法院的判决没有体现行政处罚应当公平公正的原则。被上诉人选择性执法，11户同地建房户中，有3户村民被上诉人给补办了审批手续，并颁发了宅基地证，而剩余的包括上诉人在内的8户却以非法占地给予行政处罚，被上诉人存在违规操作，执法不公的行为。另外，一审法院认定被上诉人的处罚程序轻微违法，显然偏袒了被上诉人，在这种违法违规行为下所做的行政处罚必然应当予以撤销。请二审法院依法撤销一审判决，改判撤销被上诉人（原涿鹿县国土局）作出的行政处罚决定书。上诉人在二审期间向本院提交了以下证据：1.涿鹿县人民政府县长办公会议纪要〔2017〕54号；2.周堡村的图纸；3.涿鹿国土资源所的证明。以上证据拟证明上诉人建设房屋所占用土地的土地证一直在办理，但没有办下来。被上诉人涿鹿县自然资源和规划局答辩称，答辩人作出的行政处罚决定书〔涿国土资罚字（2018）32号〕证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。答辩人经立案调查，询问行为人（上诉人），并经现场勘查、卫片检查确定：上诉人于2013年5月未经批准擅自占用涿鹿镇周堡村集体建设用地0.52亩建房，违法事实清楚，证据确实充分。对上诉人实施行政处罚法律适用正确，相关法律文书送达合法有效，对行为人（上诉人）的陈述、申辩及申请听证等权利依法予以了保障。综上，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定第一款第一项之规定，请二审法院驳回上诉人的上诉。经庭审质证，被上诉人对上诉人提交的证据提出如下意见：对证据1的真实性认可，对关联性不认可；对证据2的证明目的不认可，不能证明上诉人的房屋用地是否合法；对证据3的关联性不认可。本院对证据认证如下：上诉人提交的证据不能证明其建设房屋所占用土地的集体建设用地使用证正在办理中，不能证明上诉人的房屋用地是否合法。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，应当经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……，对于符合土地利用总体规划的，没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。依据上述规定，被上诉人作为县级人民政府土地行政主管部门，享有对非法占地进行处罚的职权。上诉人在未经相关部门依法批准取得用地许可的情况下，擅自占用周堡村集体建设用地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。被上诉人经过调查认定上诉人违法占地的事实清楚，被上诉人在调查、处罚过程中，保证了上诉人的陈述、申辩及听证权利。被上诉人对部分法律文书的送达存在瑕疵，但未对上诉人的实体权益造成实际影响，对此，一审法院已经作出确认判决。故，对上诉人要求撤销被上诉人作出的行政处罚决定的主张，本院不予支持。一审法院判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人李建升负担。本判决为终审判决。审判长  李立新审判员  焦志华审判员  岳丽媛二〇一九年十二月二十七日书记员  赵媛媛附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。