湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘10行初78号 原告张先桥，男，1954年8月11日出生，汉族。 委托代理人曹文山，湖南众望归律师事务所律师。 被告郴州市人民政府，住所地湖南省郴州市北湖区五岭大道9号。 法定代表人刘志仁，该市人民政府市长。 被告郴州市自然资源和规划局，住所地湖南省郴州市北湖区青年大道6号。 法定代表人王卫东，该局局长。 以上两被告的共同委托代理人张回根，男，1960年8月20日出生，汉族。 以上两被告的共同委托代理人陈德军，湖南尚友律师事务所律师。 被告郴州市发展投资集团有限公司，住所地湖南省郴州市苏仙区青年大道城投大厦二号栋11楼。 法定代表人潘郴华，该公司董事长。 委托代理人廖柏旺，湖南锐鹏律师事务所律师。 被告郴州市苏仙区王仙岭街道办事处，住所地湖南省郴州市苏仙区郴州大道17号。 法定代表人曾久发，该办事处主任。 委托代理人徐继东，该办事处司法所长。 委托代理人匡汉云，湖南民协律师事务所律师。 原告张先桥诉被告郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）、郴州市自然资源和规划局、郴州市发展投资集团有限公司（以下简称郴州发展公司）、郴州市苏仙区王仙岭街道办事处（以下简称王仙岭街道办）土地行政强制及行政赔偿一案，于2018年10月29日向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月11日作出（2018）湘10行初115号行政裁定，裁定驳回原告张先桥的起诉。原告张先桥不服，提起上诉。湖南省高级人民法院于2019年4月18日作出（2019）湘行终73号行政裁定，裁定撤销本院（2018）湘10行初115号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年5月16日立案后，于2019年8月16日公开开庭进行了审理。原告张先桥及其委托代理人曹文山，被告郴州市政府及郴州市自然资源和规划局的共同委托代理人张回根、陈德军，被告郴州发展公司的委托代理人廖柏旺，被告王仙岭街道办的委托代理人匡汉云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 郴州市人民东路延伸段工程是郴州市人民政府的重点工程，张先桥是人民东路延伸段工程建设项目被征地拆迁户。张先桥的苗木基地在施工过程中被强制拆除，苗木被损毁。 原告张先桥诉称：2016年9月，因修建郴州市人民东路延伸段，该路段从原告的苗木基地经过，被告在征收土地过程中，在未对张先桥进行任何补偿的情况下，强制拆除损毁原告的丹桂、樟树、红继木球等苗木近6000株，总价值400余万元。事后原告与被告及相关单位多次交涉，要求被告按市场价格对原告进行补偿，但被告一直拖拉推诿，并聘请没有相关资质的房地产评估公司对原告的苗木进行评估，其评估价远远低于市场价。根据相关法律规定，被告理应先补偿，后施工。被告的行为已经违法，且到目前为止，被告一直未对原告进行补偿。请求：1.确认被告征收集体土地，强制拆除原告苗木的行为违法；2.判令被告按市场价格对因修建人民东路延伸段征地过程中强制拆除、毁损原告的青苗进行补偿，并支付因延迟支付所产生的利息、赔偿损失；3.本案诉讼费由被告负担。庭审过程中，原告变更第1项诉讼请求为：确认被告强制拆除苗木的行为违法。 为支持自己的诉讼请求，原告张先桥向本院提交了下列证据： 1.《会议纪要》、《会议备忘录》，拟证明因人民东路延伸段道路施工损毁了张先桥的树木基地但未赔偿及征收的行政行为违法。 2.被损毁树木清单、部分被损毁树木的照片，拟证明被损毁部分树木的种类与规格情况。 3.郴州市建设工程造价管理站（郴建价[2016]11号）《关于印发2016第三期园林工程花卉苗木预算价格的通知》、《张先桥苗圃损失价格汇总表》，拟证明按损毁时郴州市花卉苗木价格的官方机构公布的价格进行统计，被损毁的树木价值4,132,570元。 被告郴州市政府、郴州市自然资源和规划局答辩称：一、郴州市政府、郴州市自然资源和规划局没有强制挖除张先桥青苗的违法行为；基于张先桥青苗已被施工单位挖除的事实，相关部门多次与张先桥积极协商补偿问题。二、张先桥要求计算青苗补偿价款的依据不充分。综上，请求人民法院依法驳回原告张先桥的诉讼请求。 郴州市政府、郴州市自然资源和规划局依法向本院提交了以下证据、依据： 1.湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（2004政国土字第924号、925号）； 2.土地勘测定界图； 以上证据拟证明2004年11月17日湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（2004政国土字第924号、925号）批准征收了张先桥所在白露塘镇上白水村44.1495公顷集体土地，张先桥的青苗用地就包含在该两个土地批单范围之内，但其一直拒绝协商青苗补偿，致郴州市人民东路延伸段这一民生重点工程不能按时施工；本案属民事侵权案件，而非行政诉讼案件。 3.《关于人民东路延伸段二标段张先桥青苗补偿有关问题的会议备忘录》，拟证明张先桥的青苗是施工单位所挖，不存在行政强制挖除其青苗的行政行为。 4.《张先桥位于白水社区九组集体土地苗木清单》； 5.关于张先桥柴火酒家拆迁补偿有关事宜会议纪要； 6.关于人民东路延伸段二标段张先桥青苗补偿有关问题的会议备忘录； 7.房地产评估报告； 8.不动产评估报告； 以上证据拟证明张先桥的青苗被施工单位挖除后，郴州市政府、郴州市自然资源和规划局及有关部门一直与张先桥协商补偿事宜，议定按市场评估价进行补偿，但张先桥对两次评估都不予认可，致青苗补偿无法进行。 被告郴州发展公司答辩称：郴州发展公司系国有企业，不是本案的适格被告。张先桥所有的青苗系被施工单位在没有任何指示的情况下挖除，郴州发展公司不存在违法行为。综上，请求人民法院依法驳回原告张先桥对郴州发展公司的起诉。 郴州发展公司没有向本院提交证据。 被告王仙岭街道办答辩称，王仙岭街道办没有实施行政行为，其只是辖区事务协调单位，故王仙岭街道办不承担责任。 被告王仙岭街道办依法向本院提交了以下证据、依据： 1.湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单（2004政国土字第924号、925号），拟证明张先桥的柴火酒家所属地块经过湖南省人民政府合法审批征收。 2.房屋自拆补助协议，拟证明张先桥的房屋拆迁经双方协议进行了补偿。 3.附属设施及青苗补偿协议书，拟证明张先桥的附属设施及部分青苗经双方协议进行了补偿。 4.湖南德立房地产土地评估有限公司《房地产评估报告》，拟证明张先桥所涉争议苗木已进行了价值评估。 经庭审质证，对原告张先桥提交的证据，郴州市政府、郴州市自然资源和规划局质证认为：证据1不能证明苗木损毁系郴州市政府和郴州市自然资源和规划局所为。对证据2无异议。对证据3有异议，同意按照郴州厚信联行房地产评估有限公司评估的青苗价值进行补偿。 对原告张先桥提交的证据，王仙岭街道办质证认为，对证据1-3的真实性、合法性无异议，对证明方向有异议，王仙岭街道办并未损毁张先桥的苗木，苗木是施工单位损毁。 郴州发展公司同意郴州市政府、郴州市自然资源和规划局、王仙岭街道办对原告张先桥提交证据的质证意见。 对被告郴州市政府、郴州市自然资源和规划局提交的证据，张先桥质证认为：对证据1-2的真实性无异议，对证明方向有异议，不能证明征收土地行为合法。对证据3的真实性无异，对证明方向有异议，不能证明青苗是施工单位所挖，且街道办事处备忘录中也说明是政府行为而不是施工单位的行为。对证据4的真实性无异议，但是苗木清单的第八项内容经会议备忘录认定为罗汉松桩景。证据5证明案涉拆除行为是应市区两级政府的要求拆除；证据5-6证明青苗补偿要按市场价进行补偿，就高不就低，进行鉴定评估的机构应当具有相应的资质。证据7-8评估报告是估价咨询报告，鉴定过程违法。 王仙岭街道办、郴州发展公司对郴州市政府、郴州市自然资源和规划局提交的证据均无异议。 对被告王仙岭街道办提交的证据，张先桥质证认为：证据1和证据4的质证意见与对郴州市政府相同证据的质证意见一致。证据2-3涉及张先桥被拆除的房屋及附属设施及房前屋后的零星树木，与本案苗木基地苗木被损毁无关。 郴州市政府、郴州市自然资源和规划局对王仙岭街道办提交的证据无异议。 郴州发展公司对王仙岭街道办的证据无异议，并认为自拆协议的主体是郴州市征地拆迁事务中心，郴州市政府不是本案适格被告。 根据张先桥的申请，本院依法委托中联资产评估集团湖南华信有限公司对涉案苗木资产进行评估，中联资产评估集团湖南华信有限公司于2019年7月31日作出中联湘资评报字[2019]B-73号资产评估报告，评估结论：张先桥位于郴州市苏仙区上白水社区九组集体土地上苗木在评估基准日2016年9月25日的评估价值为人民币2,110,000元。张先桥为此支付评估费21,000元。张先桥对该评估报告的真实性、合法性和关联性予以认可，但认为评估结果没有按相关会议精神取值；郴州市政府、郴州市自然资源和规划局、郴州发展公司、王仙岭街道办对中联资产评估集团湖南华信有限公司的资质无异议，但对其定价有异议。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：张先桥提交的证据1系相关部门组织协调后所出具的文件，本院予以采信；对证据2各方当事人均无异议，本院予以采信；证据3与评估意见不一致，本院不予采信。郴州市政府、郴州市自然资源和规划局提交的证据1-3的真实性予以采信，但不能证明本案系民事侵权案件，其证明目的不予采信；对证据4-6的真实性予以采信；证据7-8因评估机构无相应资产评估资质，故不予采信。王仙岭街道办提交的证据证据1-3的真实性予以采信，证据4因评估机构无相应评估资质，本院不予采信。中联资产评估集团湖南华信有限公司作出的中联湘资评报字[2019]B-73号资产评估报告，因该评估公司及评估人员均具有相应评估资质，评估程序合法，郴州市政府、郴州市自然资源和规划局、郴州发展公司、王仙岭街道办虽否认其定价，但没有提供相应反证，本院对该评估结论予以采信。 经审理查明：郴州市人民东路延伸段工程是郴州市人民政府的重点工程，原告张先桥是人民东路延伸段工程建设项目被征地拆迁户。2016年9月2日，以郴州市征地拆迁事务中心为甲方，郴州市苏仙区王仙岭街道上白水村第九村民小组为乙方，郴州市城市建设投资发展集团有限公司为丙方，三方签订了《预征土地补偿协议书》，对预征土地范围、面积及类别、预征地补偿费等进行约定，对青苗补偿费、附属设施补偿费未作约定。2016年9月12日，原郴州市国土资源局发布2016年第39号补《郴州市国土资源局征地补偿安置方案公告》，对郴州市人民东路延伸段项目的征地补偿标准、青苗补偿费和地上附着物补偿费、农业人员安置办法等内容向社会发出公告，其中青苗补偿费和地上附着物补偿费为据实补偿。2016年9月25日，张先桥苗木基地被强制拆除，损毁了苗木。由于损毁当时没有对被损毁苗木进行登记清点，2016年9月27日，原郴州市城市建设投资发展集团有限公司（2017年12月20日更名为郴州市发展投资集团有限公司）的下属二级机构郴州市城市资产开发经营管理有限公司资源开发部与张先桥就张先桥被损毁苗木制作苗木清单，确定张先桥被损毁树木、苗木为5502株。对张先桥苗木损毁赔偿问题，郴州市苏仙区人民政府、郴州市重点工程建设办公室分别于2016年12月21日、2017年12月11日召开了专题会议，均要求对青苗补偿进行市场评估，以就高不就低原则，按评估价格补偿。经张先桥和原郴州市城市建设投资发展集团有限公司共同委托，湖南德立房地产土地评估有限公司2018年1月10日出具房地产估价报告，结论为：至2017年12月12日，被损毁苗木市场价值903,172元。张先桥提出异议，又经张先桥和原郴州市城市建设投资发展集团有限公司共同委托，郴州厚信联行房地产评估有限公司于2018年7月12日出具苗木市场价值咨询报告，结论为：至2016年9月24日，被损毁苗木市场价值1,152,700元。张先桥于2018年10月29日向本院提起本案行政诉讼。诉讼过程中，张先桥以郴州厚信联行房地产评估有限公司无相应评估资质为由，申请本院委托评估公司对其损失重新评估。经委托，中联资产评估集团湖南华信有限公司于2019年7月31日作出中联湘资评报字[2019]第B-73号资产评估报告，评定张先桥所有的位于郴州市苏仙区上白水社区九组集体土地上苗木在评估基准日2016年9月25日的评估价值为人民币2,110,000元，张先桥为此垫付评估费21,000元。 另查明，1.因郴州市机构改革，原郴州市国土资源局已变更为郴州市自然资源和规划局。2.2016年12月21日，以郴州市征地拆迁中心为甲方，张先桥为乙方，郴州市苏仙区王仙岭街道办事处为丙方，郴州市城市建设投资发展集团有限公司为丁方，就拆除张先桥的房屋及附属设施签订了《房屋自拆补助协议》。2017年2月23日，上述甲、乙、丙、丁方就因人民东路延伸段项目建设工程的需要，郴州市征地拆迁事务中心损毁张先桥部分青苗和附属设施，达成《附属设施及青苗补偿协议书》，附属设施补偿555,510元。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被诉拆除苗木行为的实施行政主体如何确定；二、被诉拆除苗木行为是否违法；三、张先桥诉请的行政赔偿应否予以支持，数额如何确定。 关于争议焦点一。本案系因郴州市人民东路延伸段项目工程建设的需要，在农村集体土地征收过程中拆除被征地拆迁户房屋、附属设施及青苗等因补偿问题发生争议，应如何确定适格被告的问题。显而易见，案涉张先桥位于集体土地上的苗木无论是何主体实施的强制拆除，均系农村集体土地征收过程中对被拆迁户合法财产的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体等实施的拆除。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。不论实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担，除非该土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作，依法系其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作。具体到本案，郴州市政府作出2016年第39号补征收土地公告，说明案涉房屋、附属设施及青苗系在农村集体土地征收过程中被拆除。原郴州市国土资源局作出2016年第39号征地补偿安置方案公告，并以其内设机构郴州市征地拆迁中心名义与张先桥就房屋自拆及附属设施签订相关补偿协议，能够证明原郴州市国土资源局组织实施了具体的补偿安置工作。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。原郴州市国土资源局经机构改革后就更为郴州市自然资源和规划局，因此，本案被诉强制拆除苗木的行下为由郴州市自然资源和规划局承担相应法律责任。本案其他被告并非适格主体，依法应驳回张先桥对其他被告的起诉。鉴于郴州市政府不是本案适格被告，理应在向张先桥释明后将本案移送有管辖权的基层法院审理，但从实质解决行政争议和减少诉累等方面考量，本案亦有必要进入实体审理并作出判决。 关于争议焦点二。2016年9月拆除张先桥的苗木时，有关部门既未与张先桥签订补偿协议，也未作出补偿决定或以其他方式明确张先桥依法享有的补偿内容，明显违反了当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条有关责令交出土地的规定，即可认定郴州市自然资源和规划局作出的拆除苗木行政行为违法。 关于争议焦点三。因郴州市自然资源和规划局的违法行为造成张先桥的损失，其应承担相应的赔偿责任。案涉房屋及附属设施被拆除后，郴州市自然资源和规划局与张先桥达成了补偿协议，但就案涉苗木被拆除后，虽经多次会议，仍未能就补偿问题达成协议。因被告方委托的评估公司不具有对资产评估的资质，其出具的评估报告不具有证明效力，不能作为认定案件事实的证据。故本院经双方同意选定了中联资产评估集团湖南华信有限公司进行资产评估，评定张先桥的苗木损失为2,110,000元，张先桥为此垫付评估费21,000元，上述损失应由郴州市自然资源和规划局承担。另，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。行政机关逾期支付赔偿金所产生的利息损失，属于直接损失的范围，应当予以行政赔偿。故郴州市自然资源和规划局还应自张先桥起诉之日起即2018年10月29日起，以苗木损失2,110,000元为基数按中国人民银行同期同类存款利率计算利息赔偿给张先桥。 综上所述，张先桥的部分诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款、第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告郴州市自然资源和规划局强制拆除原告张先桥苗木的行政行为违法； 二、由被告郴州市自然资源和规划局向原告张先桥赔偿损失2,110,000元及利息（利息以2,110,000元为基数按中国人民银行同期同类存款利率计算至付清日止）； 三、驳回原告张先桥对被告郴州市人民政府、郴州市发展投资集团有限公司、郴州市苏仙区王仙岭街道办事处的起诉； 四、驳回原告张先桥的其他诉讼请求。 案件受理费50元，评估费21,000元由被告郴州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 (本页无正文) 审 判 长  张友荣 审 判 员  王 洪 人民陪审员  王宪明 二〇一九年十二月十八日 法官 助理  侯 睿 书 记 员  李 谊 附相关法律、法规条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《最高人民法院关于适用的解释》第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。