广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终234号上诉人（原审原告)：广州市瑞丰实业发展有限公司，住所地广州市越秀区东环路2号大院16号。法定代表人：连某某，总经理。委托代理人：许某平，广东颐和律师事务所律师。委托代理人：许某盛，北京大成（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局(原广州市国土资源和规划委员会)，住所地广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭某某，局长。委托代理人：倪某某，该局工作人员。委托代理人：唐某，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。法定代表人：温某某，市长。委托代理人：董某，该府工作人员。上诉人广州市瑞丰实业发展有限公司（以下简称瑞丰公司）因诉被上诉人广州市规划和自然资源局、广州市人民政府（以下简称市政府）闲置土地认定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院(2018)粤7101行初3567号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案，上诉人瑞丰公司委托代理人许某平、许某盛，被上诉人广州市规划和自然资源局的委托代理人倪某某、唐某，市政府委托代理人董某到庭参加诉讼，现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年9月2日，原广州市国土资源和房屋管理局广州开发区分局发布广州开发区科学城KXC-F8-1-3地块国有建设用地使用权挂牌出让公告、竞买须知，公告主要内容为：土地位置为科学城力康路以西，地块编号为KXC-F8-1-3，土地面积为6641平方米，用途为商业金融业用地（C2），土地移交方式为按现状向受让人移交。建设期限：自《国有建设用地使用权出让合同》签订之日起计，3个月内须向规划部门报送本地块符合规划设计条件和相关规范的用地规划方案，6个月内动工（打桩）建设，24个月内必须竣工并投入使用。公告期为2011年9月2日至2011年9月21日。2011年10月8日，瑞丰公司在广州开发区土地储备交易中心举办的KXC-F8-1-3地块国有建设用地使用权挂牌出让活动中，以2847万元竞得涉案地块的建设用地使用权，并于同日与广州开发区土地储备交易中心签订《成交确认书》。2011年10月14日，原广州市国土资源和房屋管理局作为出让人与瑞丰公司作为受让人签订合同编号为穗国地出合440116-2011-000051《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同），约定出让人将广州开发区科学城力康路以西，地块编号为KXC-F8-1-3（以下简称涉案地块），面积为6641平方米的土地使用权出让给受让人，用途为商务金融用地，出让金为2847万元。第六条约定，出让人同意在2011年10月14日前将出让宗地交付给受让人，并同意在交付土地时该宗地应达到按现状移交的土地条件。第十六条约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年4月14日之前开工，在2013年10月14日之前竣工。如受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第三十二条约定，受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权……。2012年11月28日，原广州市国土资源和房屋管理局就涉案地块向瑞丰公司颁发了穗府国用（2012）第05000133号《国有土地使用证》。2015年5月6日，原广州市国土资源和房屋管理局与瑞丰公司签订合同编号为穗国地出合440116-2011-000051《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》（以下简称补充合同一），因区域规划调整需要，约定涉案地块总用地面积和出让面积由6641平方米调整为6603平方米，出让价款由2847万元调整为2830.7094万元……。2015年6月2日，原广州市国土资源和房屋管理局就调整后的涉案地块为瑞丰公司颁发了穗府国用（2015）第05000030号《国有土地使用证》。2016年9月7日，原广州市国土资源和规划委员会(以下简称原市国规委)与瑞丰公司签订合同编号为穗国地出合440116-2011-000051《国有建设用地使用权出让合同补偿合同（二）》（以下简称补充合同二），为妥善解决瑞丰公司逾期开发事宜，约定瑞丰公司建设涉案地块应按区规划部门批准的用地规划方案，于2016年12月31日前动工，于2018年6月30日前竣工，并向原市国规委报告竣工情况，由原市国规委审定；若因原市国规委原因或不可抗力因素造成瑞丰公司工程延误的，竣工期限相应顺延；补充合同作为对原合同的补充，与原合同有同等法律效力，经双方法定代表签字盖章后生效……。该合同附件一《工程筹建计划表》列明工程筹建的每一个内容的时间节点，其中第1项至第4项“规划和初步设计报审”、“测量工程放线、地形实测”、“地质勘察”、“桩基础设计图”筹建内容显示“已经完成”；第5项至第14项明确了具体的实施时间，其中第5项“选定施工单位、监理单位”的实施时间为2016年7月31日，第6项“提前打桩申请、办理施工许可”的实施时间为2016年8月31日，第11项“申请施工许可证”的实施时间为2016年9月1日，第12项“土建工程施工”的实施时间为2016年12月20日至2017年12月31日。因瑞丰公司未按主合同和补充合同的约定动工建设，原市国规委的下属机构广州开发区国土资源和规划局（以下简称开发区规划局）先后于2017年6月1日、7月18日、12月18日，三次发函催告瑞丰公司对涉案地块进行开发建设，但瑞丰公司均未予以回应。为核实有关情况，开发区国规局、广州市黄埔区国土资源和规划局（以下简称黄埔区国规局）联合于2017年12月19日向广州开发区企业建设和服务局、广州开发区财政投资建设项目管理中心发出穗开国规函〔2017〕1842号《协助调查函》，请两单位协助核实调查涉案地块的界址是否清晰、是否达到约定的土地交付条件、交付土地时是否完成土地平整工作，何时完成土地交付以及是否存在非企业因素导致无法按期动工的其他因素等。2017年12月22日，广州开发区企业建设和服务局向开发区国规局及黄埔区国规局作出穗开企建函〔2018〕56号《对协助调查瑞丰实业地块有关工作的意见》复函称，瑞丰公司是商业用地项目，属于现状交地，请按土地合同办理。2017年12月28日，广州开发区财政投资建设项目管理中心作出穗开建管函〔2017〕1257号《关于协助调查的复函》复函称，一、该中心2013年后未收到开发区国规局及广东浩和建筑股份有限公司、瑞丰公司对涉案地块提出平整要求等相关文件，因此不存在平整及交付工作。二、涉案地块不存在因市政公益、基础设施需要而占用或暂停的情况，不存在周边市政配套设施建设等动工开发必需且非由用地单位承担的前期工作未完成而无法动工开发的问题。三、该中心未造成企业土地闲置的其它因素。2017年12月25日，开发区国规局和黄埔区国规局工作人员对瑞丰公司的委托代理人吴鉴烈进行调查并制作调查笔录，吴鉴烈在调查笔录中签名确认涉案地块目前暂未动工，延期后约定动工时间为2016年12月31日，竣工日期为2018年6月30日。并称交地四至不明确，面积调整，之前材料全部推翻，配套设施不完善无法进场，影响时段为2011年至2015年；2015年根据新的面积重新办理规划报建前期材料，直到2016年下半年完成资料变更，建设工程规划许可证在2016年下半年已经申请，但2017年8月才获得，影响时段为2015年下半年至2017年8月；2017年10月底曾进场挖土方，因无施工许可证被叫停，2017年12月12日获得建筑工程施工许可证，正在办理淤泥排放证，领取后马上可以开工。2018年1月2日，原市国规委作出穗国土规划闲调〔2018〕2号《闲置土地调查通知书》通知瑞丰公司，因涉案地块截止至2018年1月2日尚未动工，涉嫌为闲置用地，原市国规委向瑞丰公司进行调查，要求国瑞丰公司自通知书送达之日起30日内向原市国规委提供土地权利证明文件（含转让情况）和用地审批情况、地块未动工开发原因说明及辅证材料、土地查封和抵押情况、工商注册登记和名称变更情况等材料。并于1月7日送达瑞丰公司。2018年1月22日，瑞丰公司向原市国规委提交《关于开发区科学城力康路以西KXC-F8-1-3地块未动工开发原因说明》称，瑞丰公司在取得“关于广州市瑞丰实业发展有限公司延期开发事宜的复函”后，在报建项目规划中发现涉案地块被占38平方米，需补签国有建设用地使用权出让补充合同和重新核发土地权使用证，在2015年6月取得相关协议和使用证。后因市场环境的改变，根据瑞丰公司自身发展需要，对规划方案有了新的想法和调整，于2016年5月将最终确定的调整方案重新申报给开发区国规局，取得“关于瑞丰上茶研发中心修规方案咨询审查意见的函”，并于2016年9月与原市国规委签订补充合同，确定延期动工时间。2017年2月取得“关于同意瑞丰上茶研发中心项目总平面规划方案的批复”，但在报建工程规划许可证手续过程中，因遇到市政府330调控新政，瑞丰公司面临设计方案须重新修改及许可证重新报建等情况。瑞丰公司在2017年7月初举行了开工仪式，同年8月初取得建设工程规划许可证，12月29日收到开发区建设工程质安站颁发的《建筑工程施工许可证》，现正积极办理淤泥渣土排放证，取得该证后即开工。并提供了国有土地使用证、建设用地规划许可证、关于同意瑞丰上茶研发中心项目总平面规划方案的批复、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等材料。据2017年涉案地块的卫星图像显示，截止至2018年1月24日，瑞丰公司对涉案地块仍未动工建设。2018年1月29日，原市国规委向瑞丰公司作出穗国土规划闲认〔2018〕9号《闲置土地认定书》（以下简称涉案认定书），主要内容为：根据《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：穗国地出合440116-2011-000051）和补充合同一、补充合同二的约定，瑞丰公司对涉案地块动工的日期为2016年12月31日，竣工日期为2018年6月30日，经查，涉案地块至2018年1月24日尚未动工，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条、第十四条的规定，认定涉案地块为闲置土地，因企业因素影响闲置时间为2016年12月31日至今，累计12个月，超过动工开发期已满1年，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。并于2月7日送达瑞丰公司。因涉案认定书处置主体有笔误，2018年3月10日，原市国规委向瑞丰公司作出穗国土规划闲认〔2018〕9号《补正通知书》，附补正后的穗国土规划闲认〔2018〕9号－1《闲置土地认定书》。并于3月15日送达给瑞丰公司。据位置示意图、航拍图片及现场照片显示，截止至2018年4月13日，瑞丰公司对涉案地块仍未动工建设。瑞丰公司不服原市国规委作出的涉案认定书，于2018年4月4日向市政府申请行政复议，市政府受理后于2018年4月8日向原市国规委发出《提出行政复议答复通知书》。2018年5月25日，市政府作出穗府行复〔2018〕539号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长本案审查期限30天，并于5月29日送达瑞丰公司和原市国规委。2018年6月29日，市政府经审查作出穗府行复〔2018〕539号《行政复议决定书》，维持了原市国规委作出的涉案认定书，并于7月3日送达原市国规委，7月4日送达瑞丰公司。瑞丰公司仍不服，诉至原审法院。2016年，因广州市政府机构改革，原广州市国土资源和房屋管理局组织实施土地使用权征收、划拨、出让、回收等工作的职权由广州市国土资源和规划委员会承接。原审法院认为，《闲置土地处置办法》第四条第一款规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”据此，原市国规委作为广州市国土资源行政主管部门，具有负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的行政职权。本案的争议焦点是《闲置土地认定书》是否合法问题，即该认定书认定事实是否清楚、适用法律是否正确，程序是否合法。一、关于《闲置土地认定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；……（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”第十二条第一款、第二款规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；……除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。”第十条规定：“《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认定结论；（五）其他需要说明的事项。”本案中，瑞丰公司与原市国规委签订《国有建设用地使用权出让合同》后，因区域规划调整需要签订了补充合同一和补充合同二，并重新约定于2016年12月31日动工。在区域规划调整后，瑞丰公司于2015年6月2日取得涉案地块的《国有土地使用证》，其对取得涉案地块使用权证后未动工的事实予以认可，《闲置土地认定书》认定土地闲置正确。原市国规委在发现瑞丰公司涉嫌土地闲置的情况后，向相关部门进行调查，据广州开发区企业建设和服务局作出的《对协助调查瑞丰实业地块有关工作的意见》、广州开发区财政投资建设项目管理中心作出的《关于协助调查的复函》，可以证明涉案地块基本具备开发建设条件。瑞丰公司认为造成土地闲置并非自身的原因，主要原因有三：一、涉案地块为山坡地，未经平整；二、未为动工时间预留合理时间；三、《广州市人民政府办公厅关于进一步加强房地产市场调控的通知》（穗府办函〔2017〕65号）的发布造成涉案地块的项目需要调整设计重新申报，属于《闲置土地处置办法》第八条第（三）项和第（六）项规定的情形。（一）关于涉案地块为山坡地，未经平整的问题。在广州开发区土地储备交易中心举行的涉案招拍挂公告中，明确涉案地块为按现状交付，瑞丰公司竞得涉案地块后与原市国规委签订确认书及《国有建设用地使用权出让合同》，明确约定按现状交付土地，表明瑞丰公司从招拍挂到签订合同的过程中对按现状交付土地明知且无异议。且根据广州开发区财政投资建设项目管理中心作出的穗开建管函〔2017〕1257号《关于协助调查的复函》，瑞丰公司从未提出过对涉案地块进行平整的要求。因此，瑞丰公司提出涉案地块为山坡地，未经平整的主张理由不成立。（二）关于未为动工时间预留合理时间的问题。根据《闲置土地处置办法》第二十二条“国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准”的规定，国有建设用地使用权出让合同的动工时间由双方当事人约定，只有在没有约定或者不明确的情况下，动工时间一般在实际交付土地之日起一年内。本案中，原市国规委与瑞丰公司协商一致签订《国有建设用地使用权出让合同》以及补充合同一、补充合同二，并没有违反上述规定。且瑞丰公司在涉案招拍挂公告中就已经知悉建设期限为自《国有建设用地使用权出让合同》签订之日起计6个月内动工（打桩）建设，并积极参与竞拍，在所签订的补偿合同二附件《工程筹建计划表》中亦清楚列明工程筹建每项内容的具体实施时间节点，表明瑞丰公司对涉案地块需要做好的全部前期准备工作所需的时间是清楚的，并认可所约定动工时间的合理性。退一步讲，即使瑞丰公司在履行合同的过程中遇到不能如约动工的情形，根据涉案主合同第十六条的约定，瑞丰公司可以向原市国规委提出延建申请，延建时间不得超过一年。但是，瑞丰公司对开发区国规局所发出的三次《开工催告函》均没有回应；在开发区国规局、黄埔区国规局工作人员对瑞丰公司进行调查的过程中，以及瑞丰公司在向原市国规委作出的《关于开发区科学城力康路以西KXC-F8-1-3地块未动工开发原因说明》中，均没有提出过延建申请。可见，瑞丰公司对动工时间预留合理性在提起本案诉讼前一直是不持异议的，现在以此作为未按时动工的抗辩，依据不充分，原审法院不予采纳。（三）关于穗府办函〔2017〕65号文的发布属于《闲置土地处置办法》第八条第（三）项和第（六）项规定的情形的问题。瑞丰公司与原市国规委在补充合同二中重新约定的动工时间为2016年12月31日，该合同的附件《工程筹建计划表》第11项明确约定“申请施工许可证”的实施时间为2016年9月1日，而申报规划许可证的时间应当在申报施工许可证之前，但是瑞丰公司并未提供证据证实其在2016年9月1日向原市国规委申请过规划许可证，现以2017年3月份发布的65号文作为其需要调整规划的理由，理据不足。且原告亦未提供充分的证据证实被告因为穗府办函〔2017〕65号文的发布拒绝为其办理规划许可证。因此，瑞丰公司该项主张缺乏事实依据，原审法院不予采纳。综上，原市国规委作出的涉案认定书认定事实清楚、适用法律正确。二、关于《闲置土地认定书》程序是否合法的问题。《闲置土地处置办法》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”第九条规定：“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”本案中，原市国规委发现涉案地块涉嫌构成闲置土地，通过向瑞丰公司委托代理人进行询问、发出调查通知书，以及向相关部门调查核实涉案地块使用情况的方式进行调查，根据查实的情况，作出涉案认定书，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市政府在受理瑞丰公司的复议申请后，依法对原市国规委作出的涉案认定书进行了审查，在查清事实的基础上于法定期限内作出行政复议决定，并依法送达，已履行行政复议职责，其作出的穗府行复〔2018〕539号《行政复议决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、程序正当。综上所述，瑞丰公司以未为动工开发预留合理时间和政府因素导致土地闲置，诉请撤销原市国规委作出的穗国土规划闲认〔2018〕9号（穗国土规划闲认〔2018〕9号-1）《闲置土地认定书》及市政府作出的穗府行复〔2018〕539号《行政复议决定书》，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告广州市瑞丰实业发展有限公司的诉讼请求。上诉人瑞丰公司不服原审判决，上诉称：一、《闲置土地处置办法》所规定的“动工开发日期”指依法按“净地”交付后所确定的动工开发日，原市国规委按“毛地”交付土地，导致约定的动工开发日期不具有执行意义，逾期满一年未动工建设的认定没有证据支持。二、原市国规委并未依约向瑞丰公司交付土地，也没进行土地移交确认，导致补充合同(二)所约定动工开发日不具有执行意义，不能作为执法基础。三、原市国规委要求补充合同(二)约定动工开发期日，未对原出让合同的延建权予以明确，在之后的执法过程中，又未能尽到提醒义务，实际上剥夺上诉人的延建申请权，违背了土地出让合同的约定。四、补充合同(二)的签署日与约定动工开发日间隔仅为83天，期间过短，未预留合理时间，违反《闲置土地处置办法》的规定，不能作为原市国规委认定闲置土地的执法依据。五、原市国规委要求上诉人按照市政府作出的穗府办函［2017］65号《广州市人民政府办公厅关于进一步加强房地产市场调控的通知》(以下简称穗府［2017］65号《房地产市场调控的通知》)的要求，对建筑设计方案进行修改，是造成涉案土地没有按期开工的主要原因之一。六、原市国规委在与瑞丰公司签订涉案地块使用权出让合同后将近四年期间从未涉及土地闲置，在土地出让后的第五年突然通过补充合同(二)约定不合法、不合理的开工期限，启动土地调查、认定程序，违反了合法预期保护及执法目的正当原则。涉案土地出让行为发生在2011年10月14日，修订后的《闲置土地处置办法》自2012年7月1日才施行，原市国规委直接援引修订后的规定认定涉案土地构成闲置土地，存在适用法律错误。七、上诉人从未停止办理各项审批、前期准备、建设施工等工作，不存在闲置土地主观故意，上诉人在2018年1月18日办理《广州市建筑废弃物处置证(排放)》，因相关地段力康路货车限行导致工地土方外运全面停工，直到2018年11月经上诉人多方协议才予以解决，涉案地块进行工程施工，2019年6月29日完成基础施工，用时共计222天。如排除政府有关部门影响，上诉人实际可在闲置土地认定所需一年期限内达到动工开发条件。综上，原市国规委作出涉案《闲置土地认定书》主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。市政府复议决定予以维持，亦应予撤销。原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予以纠正。请求撤销原审判决，撤销原市国规委作出涉案《闲置土地认定书》和市政府作出行政复议决定，本案受理费由两被上诉人负担。被上诉人广州市规划和自然资源局辩称:一、涉案地块招拍挂公告明确了该地块交付方式为“按现状交付”，根据《国有建设用地使用权出让合同》及《协助调查瑞丰实业地块有关工作的意见》，该局于出让合同签订之时即向上诉人实际交付涉案地块，并为其办理了权属登记。该局已依照双方经协商一致签订的合同约定的时间和方式向上诉人交付涉案地块，未违反法律的强制性禁止性规定。上诉人对合同内容始终知悉，从未提出任何异议或者平整土地的要求。现上诉人主张该局交付涉案地块的方式违法、时间超期，理由不能成立。二、补充合同二是对出让合同的内容补充，出让合同第十六条已明确约定了上诉人申请延建的相关权利，且该局针对上诉人未按期开工曾发出三次《开工催告函》，均未收到回复，上诉人怠于行使延建申请的权利，导致涉案地块被认定为闲置土地，应由其自行承担相应法律后果。三、补充合同二约定的涉案地块动工时间及申请施工许可证时间均在穗府［2017］65号《房地产市场调控的通知》出台之前，该政策并不影响上诉人依约定进行动工以及申领施工许可证，且上诉人亦承认其是因自身发展需要对规划方案作出调整，并非是原市国规委以上述通知文件精神为由拒绝为其办理规划许可证。综上，原审国规委作出的涉案《闲置土地认定书》认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府答辩称，上诉人不服原市国规委作出的涉案《闲置土地认定书》，于2018年4月4日向该府申请行政复议，该府依法受理后审查认为，因涉案地块未按合同约定按期开工建设，原市国规委曾先后三次向瑞丰公司发出《开工催告函》，经多方调查核实，认定涉案土地系因企业因素影响而闲置，累计已达12个月，符合闲置土地认定标准，遂依规作出涉案《闲置土地认定书》，事实清楚，证据确凿，市政府依法复议予以维持，行政复议的受理、审查及送达程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证明，本院予以确认。另查明，瑞丰公司与原市国规委在涉案地块使用权出让合同约定，涉案地块新建建筑物性质是以茶艺文化行业为主，结合部分展示、餐饮等相关服务配套功能。2017年1月25日，开发区规划局向瑞丰公司核发穗开国规批［2017］4号《关于同意瑞丰上茶研发中心项目总平面规划方案的批复》，原则同意该公司编制的涉案地块总平面规划方案。随后，瑞丰公司开展涉案地块上建筑方案设计，并在2017年3月前将相关建筑设计方案报送原市国规委规划部门进行审核，该方案设计为两个独立塔楼，楼内包含分割单元房间面积为150平方米。2017年3月30日，广州市人民政府办公厅作出［2017］65号文第三条第(二)款规定：“房地产开发企业新报建商服类房地产项目，最小分割单元不得低于300平方米，不符合该要求的，规划部门不予批准。房地产开发企业违反规划将商服类房地产项目改为居住用途的，一经查实，按有关规定严肃处理。”瑞丰公司在审核期间对建筑设计方案进行修改，在两个塔楼间增加连廊，单元房面积合计为600平方米，2017年7月6日瑞丰公司将修改后的建筑设计方案连同其他报批材料向原市国规委办理报建手续，同年7月19日，领取建设工程规划许可证。2017年12月12日领取建筑工程施工许可证，2018年1月18日办理建筑废弃物处置证(排放)，瑞丰公司自认因相关路段实行货车限行，无法开展土方外运，迟至2018年11月20日开始工程施工，2019年6月29日完成基础施工。2019年1月9日，因广州市政府机构改革调整，原市国规委的职能由新组建的广州市规划和自然资源局(以下简称广州市规划资源局)承继。以上事实有《国有建设用地使用权出让合同》、穗开国规批［2017］4号《关于同意瑞丰上茶研发中心项目总平面规划方案的批复》、建设工程设计图说明、穗府办函［2017］65号文、瑞丰公司职工微信群信息、建筑工程施工许可证、建筑废弃物处置证(排放)及各方当事人当庭陈述等证据证明。本院认为，《闲置土地处置办法闲置土地处置办法》第四条第一款规定“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”被上诉人广州市规划资源局作为广州市国土资源政府管理部门，具有负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置职权。开发区国规局和黄埔区国规局作为原市国规委派出机构，在法定授权范围内实施的行政行为效力归属于被上诉人广州市规划和自然资源局。本案争议焦点为造成涉案地块闲置原因及闲置时间的确定。一、涉案地块使用权出让合同及补充合同明确约定瑞丰公司负有限期开工建设、竣工的义务。根据《闲置土地处置办法》第二十二条第一、二款规定，国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。因特殊情况，约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。本案中，原市国规委在2011年9月2日挂牌拟拍卖出让涉案地块时，就该地块的移交方式、6个月内动工建设和24个月内竣工投入使用等事项持出明确要求并公示。同年10月8日，瑞丰公司于通过竞拍有偿获得涉案地块的使用权，双方在签定的涉案出让合同中将上述条件、延建期限申请及土地闲置处理后果等事项均予以明确约定，需在2012年4月14日之前开工，2013年10月14日之前竣工。涉案地块交付瑞丰公司后，因所在区域土地利用规划发生调整，原出让面积需作相应变化，双方在原涉案出让合同基础上，于2015年5月6日签订涉案补充合同一，明确调整后出让土地的面积和四至范围，重新颁发涉案《国有土地使用权证》，但对项目动工未重新作出约定。由于涉案出让合同原约定的动工建设及竣工时间实际上已不能适用，为妥善解决瑞丰公司逾期开发事宜，原市国规委与该公司签订涉案补充合同二，双方约定该公司应在2016年12月31日动工建设，2018年6月30日前竣工，作为该合同附件《工程筹建计划表》详细列明瑞丰公司在办理涉案地块相关工程筹建报批各项手续的时间节点，现没有证据证明该合同的签订违反法律强制性规定，该合同合法有效。虽然从涉案补充合同二签定时间2016年9月7日至约定的动工日期2016年12月31日仅有83天准备期，但瑞丰公司作为合同相对人在确定参与竞拍和签订出让合同时，已清楚知晓合同的内容及违约风险，在重新明确出让涉案地块四至范围后，已具备动工开发所必需的基本条件，在原签订的出让合同约定限期开发依然有效情况下，瑞丰公司理应抓紧时间进行开工建设。因签订补充合同二时距瑞丰公司实际取得涉案地块已远超出一年时间，该公司应了解自身办理相关审批报建手续的进度及需求，所作出的《工程筹建计划表》系该公司为保障在涉案补充合同二约定时间内如期开工，列明对办理报建手续进度时间表的单方承诺，是其对自身权利义务的处分，不违反法律禁止性规定，且瑞丰公司从未就涉案地块交付、重新约定的开工准备期限过于仓促提出异议或申请延期。现瑞丰公司主张涉案地块按现状交付不符法律规定、涉案补充合同二约定的工程筹建准备期过短没有可操作性等理由，否定涉案合同约定的竣工日期合法性，事实依据不足，本院不予支持。二、涉案土地基于上诉人自身原因闲置的时间确已超过一年，根据相关规定可以认定为闲置土地。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。第二十一条规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：(一)土地权利清晰；(二)安置补偿落实到位；(三)没有法律经济纠纷；(四)地位位置、使用性质、容积率等规划条件明确；(五)具备动工开发所必需的其他基本条件。本案中，涉案地块应按合同约定在2016年12月31日前开工建设，瑞丰公司亦自认涉案地块在2018年11月才进行工程施工。瑞丰公司主张其在2017年3月曾递交申请办理建设工程规划许可证，由于必须按穗府办函［2017］65号文要求须对原建筑设计方案进行修改，迟至同年7月16日才获得许可，系政府原因耽误涉案土地未能如期开工的理由。经查，按涉案补充合同二约定，瑞丰公司本应在2016年9月1日申请办理建设工程施工许可证，由于自身原因推迟至2017年3月递交报建资料，由于瑞丰公司在涉案地块新建建筑属于商业服务类房地产开发项目，首次报送的建筑设计方案时间点恰好在［2017］65号文出台前，对比最初报送建筑设计方案与最终确定的方案，有关最小分割单元面积由原150平方米调整至600平方米，符合［2017］65号文要求，可以推断出该文实际上对上诉人正常办理建筑工程规划许可证产生影响，所耽误的4个月期间属于非瑞丰公司自身原因造成，从公平合理、有利于当事人考虑，应从涉案地块闲置期间作相应的剔除。至于瑞丰公司主张相关路段因货车限行导致无法施工，该原因瑞丰公司在原市国规委调查、行政复议及原审过程亦均未提及，本院不予采信。瑞丰公司主观上不存在囤积土地意图，但其对原市国规委先后三次发出的开工催告均没有予以重视，在原市国规委进行涉案调查阶段未曾提出异议，亦没有按合同约定办理延期建设申请，漠视自身权利行使，由此产生不利的法律后果应自行承担。鉴于即使将受［2017］65号文影响进行修改建筑设计方案所需的4个月期间予以剔除后，因瑞丰公司自身原因造成涉案地块从补充合同二约定动工开发日至实际动工开发建设的时间已累计超过一年，符合闲置用地认定条件。从实质解决行政争议，减少诉累，提高行政效率出发，原市国规委作出的涉案《闲置土地认定书》和市政府作出被诉行政复议决定的实际处理结果正确，本院均予以支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人瑞丰公司的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市瑞丰实业发展有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  杨立志审判员  杨 芳审判员  石晓利二〇一九年十二月二十五日法官助理张天晟书记员陈土飞