陕 西 省 高 级 人 民 法 院     行 政 判 决 书     （2019）陕行终1167号     上诉人（一审原告）：刘选良，男，1958年6月16日出生，汉族，住陕西省西安市户县。   委托诉讼代理人：杨乐，陕西省西安市莲湖区青年路法律服务所法律工作者。   被上诉人（一审被告）：西安市鄠邑区人民政府。住所地：陕西省西安市鄠邑区。   法定代表人：裴靖瑜，该区人民政府区长。   委托诉讼代理人：杜玮祎，西安沣京工业园管理委员会工作人员。   委托诉讼代理人：杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。   上诉人刘选良因诉被上诉人西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）确认拆迁安置协议无效一案，不服西安铁路运输中级法院 (2019)陕71行初429号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人刘选良及其委托诉讼代理人杨乐，被上诉人鄠邑区政府的委托诉讼代理人杜玮祎、杨东峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审法院查明：2018年12月28日，西安沣京工业园管理委员会（以下简称沣京管委会）与刘选良签订编号为0000811的搬迁安置协议及编号为0000175的货币补偿协议书（以下简称被诉拆迁安置协议）。刘选良系西安市鄠邑区XX镇XX村村民，在本村拥有合法宅基地。为XX大道及XX号路拓宽项目，沣京管委会于2018年12月1日发出通告，XX道XX线范围内涉及的村民宅基地上房屋实施拆迁。刘选良受其家庭成员的委托，于2018年12月7日向西安沣京棚户区改造项目拆迁指挥部递交申请，对搬迁安置方案表示同意并自愿签订搬迁安置协议。2018年12月28日，刘选良与沣京管委会结算了安置费用，沣京管委会应付刘选良搬迁安置补偿费共计3235327（2875000 +360327 =3235327）元。同日，刘选良与沣京管委会签订被诉拆迁安置协议。2019年5月23日，刘选良以补偿不合理，被胁迫签订了搬迁安置协议，征收集体土地违法为由，提起行政诉讼，请求：1.依法确认鄠邑区政府派出机构沣京管委会与其签订的被诉拆迁安置协议无效；2.判处鄠邑区政府承担诉讼费。   另查明，沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构。   一审法院认为：行政协议是为达成行政管理目标，行政机关和相对人协商一致达成的有关双方权利义务的协议，行政协议本身具有较为浓重的民事合同性质，但是因合同的一方是享有优益权的行政机关，又与一般意义上的民事合同有所差别。基于行政协议的性质，对行政协议的司法审查应当首先适用行政法上的强制性规定，如果没有特别规定的，还要适用《中华人民共和国合同法》等民事法律规范的规定。本案中，刘选良认为补偿标准不合理，将派出所认可分户的家人合并为一户进行安置，鄠邑区政府的搬迁没有遵循合法的拆迁必备程序，签订协议时受到胁迫，要求确认被诉拆迁安置协议无效，应适用《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。对于下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案现有证据显示，刘选良签订被诉拆迁安置协议时，委托书、申请书上的签名均系其本人亲笔所写，费用结算表的签名也是其亲笔填写。至于刘选良关于不应将已分户的家人合并为一户安置的主张，因沣京管委会在2018年12月1日的通告第三条宅基地确认中，虽然规定一户有多处宅基地的，依法只能认定一处宅基地作为安置依据。但刘选良其中一处宅基地实际已按综合补偿方式获得货币补偿安置，对此刘选良在签订被诉拆迁安置协议时，是明知的。同时刘选良是完全民事行为能力人，具有对自己行为的辨认和控制能力，因此刘选良认为自己是受胁迫签署涉案协议的理由不能成立，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘选良的诉讼请求。案件受理费50元，由刘选良负担。   上诉人刘选良上诉称：1.沣京管委会在没有鄠邑区政府授权委托的情况下实施行政行为属于行政越权；2.其只是户籍管理意义上的户主，只能代表自己，不能代表其他房屋共有产权人；3.沣京管委会发布的《通告》已经被人民法院判决确认违法，故签订协议没有法律效力。请求：1.撤销一审判决，确认拆迁安置协议无效；2.一、二审诉讼费由鄠邑区政府承担。    被上诉人鄠邑区政府答辩称：1.其没有和刘选良签订拆迁安置协议，拆迁安置协议系刘选良与沣京管委会自愿签订，刘选良起诉要求确认拆迁安置协议无效，没有事实和法律依据；2.搬迁是为了公共利益，陕西省人民政府的土地征收批复已经作出，房屋搬迁没有征收批复的瑕疵已经得到修补。请求驳回上诉，维持原判。   本院经审理查明，2019年9月23日，陕西省人民政府作出陕政土批[2019]826号《关于西安市鄠邑区2018年度第三十五批统一征收集体建设用地的批复》，同意将西安市鄠邑区乡级土地利用总体规划确定的XX镇XX村XX组16.2273公顷集体建设用地依法征收为国有。另查明，沣京管委会系鄠邑区政府举办的事业单位。再查明，刘选良是该户户主，被诉拆迁安置协议系刘选良本人签订。   其余事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，结合一审判决和上诉人的上诉请求及理由，本案应当审查的焦点问题是：1.鄠邑区政府是否是本案适格被告；2.被诉拆迁安置协议是否存在法定无效情形。   关于鄠邑区政府是否是本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。第二十一条规定，当事人对于国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服，提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案中，与刘选良签订被诉拆迁安置协议的是沣京管委会，沣京管委会系鄠邑区政府举办的事业单位。按照上述法律规定，鄠邑区政府是本案适格被告。   关于被诉拆迁安置协议是否存在法定无效情形的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，鄠邑区政府是涉案征地项目的征收主体，刘选良于2018年12月28日自愿与沣京管委会签订被诉拆迁安置协议，协议签订系双方真实意思表示，没有证据证明刘选良在签订协议时存在受欺诈、胁迫等情形。被诉拆迁安置协议对被征收房屋补偿、安置、过渡费及腾交房屋等内容进行了约定，且协议已经实际履行。被诉拆迁安置协议不具有上述法律规定的重大且明显违法的情形，亦不属于无效的情形。对于刘选良上诉称其不能代表全部产权人签订拆迁安置协议的主张。本院认为，“一户一宅”是我国农村宅基地的基本原则，以户为单位进行土地征收补偿系农村征地的一般做法，并不违反法律规定，刘选良作为该户户主与鄠邑区政府签订被诉拆迁安置协议，应当认定刘选良的签字行为代表该户全部家庭成员。刘选良主张其与家人已经在派出所分户，不应作为一户进行安置，不构成行政协议无效的理由，且刘选良在签订被诉拆迁安置协议时对此情况是明知的。刘选良还主张沣京管委会在没有鄠邑区政府授权委托的情况下实施行政行为属于行政越权。本院认为，鄠邑区政府系涉案项目的征收主体，被诉拆迁协议虽然是沣京管委会以自己的名义与刘选良签订，但沣京管委会系鄠邑区政府举办的事业单位，故鄠邑区政府与沣京管委会构成委托关系，鄠邑区政府应当承担相应法律责任。刘选良还主张沣京管委会发布的通告已经被人民法院判决确认违法，故签订协议没有法律效力。经查，沣京管委会发布的通告系因涉案土地未依法征收而被人民法院判决确认通告违法，但通告被确认违法不必然导致被诉拆迁安置协议无效。本案确实存在鄠邑区政府在涉案土地依法取得征地批复前，即与刘选良签订被诉拆迁安置协议的情形，但该情形亦不属于法律规定的重大且明显违法的情形。且2019年9月23日，陕西省人民政府作出陕政土批[2019]826号《关于西安市鄠邑区2018年度第三十五批统一征收集体建设用地的批复》，已经将涉案集体土地征收为国有，故刘选良此项上诉主张亦不能成立，本院不予支持。   综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人刘选良负担。   本判决为终审判决。         审判长  刘雁   审判员  肖宏果   审判员  徐炯         二〇一九年十二月二十六日     法官助理  张慧颖   书记员  贺鑫        1