北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0112行初691号原告陈勇，男，汉族，1969年7月4日出生，无职业，住北京市丰台区。委托代理人***，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告北京市通州区张家湾镇人民政府，住所地北京市通州区张家湾镇。负责人张硕，镇长。委托代理人韩玉铜，北京市通州区张家湾镇人民政府工作人员。委托代理人张松，北京市德通律师事务所律师。第三人周伯宏，男，汉族，1963年12月18日出生，新月联合出租汽车有限公司司机，住北京市通州区。原告陈勇因要求确认被告北京市通州区张家湾镇人民政府（以下简称张家湾镇政府）实施的强制拆除行为违法，向本院提起行政诉讼，本院于2019年11月19日立案后，依法向张家湾镇政府、周伯宏送达起诉状副本及诉讼通知书。因周伯宏与本案被诉行政行为具有利害关系，故本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年12月9日公开开庭审理了本案。陈勇及其委托代理人***，张家湾镇政府的委托代理人韩玉铜、张松，第三人周伯宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年4月18日，张家湾镇政府将陈勇租赁土地上（从周伯宏处租赁）的建筑物拆除。陈勇诉称：陈勇于2005年4月1日从周伯宏处租赁承包地一块，位于北京市通州区张家湾镇XX村工业大院内，其后陈勇在土地上建设厂房用于经营。2017年11月8日，张家湾镇政府启动XX村土地腾退补偿工作，上述厂房在腾退范围内，在前期调查时，张家湾镇政府承诺陈勇系被腾退人，故陈勇签署清退确认书，但张家湾镇政府在强制拆除厂房后，将周伯宏认定为被腾退人，拒绝和陈勇签订腾退补偿协议，张家湾镇政府在未给予任何补偿的情况下强制拆除厂房违反了其在先承诺及公平原则，请求法院判决确认张家湾镇政府的强制拆除行为违法。陈勇向本院提交了以下证据：1．（2013）通民初字第14514号民事调解书（以下简称14514号调解书）及开庭笔录、张家湾镇XX村民委员会（以下简称XX村委会）证明、《土地租赁合同》以及《通州区张家湾镇集体土地上非住宅地上物搬迁（腾退）补偿实施方案》（以下简称《腾退补偿方案》），证明陈勇系厂房的建设者，属于适格的被腾退人；2．房屋拆除照片，证明陈勇的厂房被强制拆除；3．测绘成果表、清退确认书，证明张家湾镇政府以欺骗方式实施强制拆除行为。张家湾镇政府辩称，本案不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围，张家湾镇政府通过平等协商与被腾退人签订腾退补偿协议，应属于民事争议，本案陈勇签署了清退确认书，张家湾镇政府依据陈勇的主动交房行为拆除了涉案厂房，并不存在行政强制性，请求法院依法驳回陈勇的诉讼请求。张家湾镇政府向本院提交了《腾退补偿方案》及（2019）京0112民初14618号民事判决书（以下简称14618号民事判决），证明涉案腾退补偿属于平等主体间的协商行为，不属于行政诉讼案件的受案范围。周伯宏述称：周伯宏从XX村委会承租涉案土地，经张家湾镇集体土地上非住宅地上物搬迁腾退项目五方工作小组认定为被腾退人，陈勇无权提起本案诉讼，其厂房并非由张家湾镇政府强制拆除，周伯宏一直积极配合张家湾镇政府开展腾退补偿工作。周伯宏向本院提交如下证据：1．土地租赁合同及补充协议、农村土地租赁经营合同书，证明周伯宏直接从XX村委会承租土地，后转租给陈勇，陈勇并非直接承租人；在合同到期后，地上物归属周伯宏所有，其对地上物享有部分权利；2．14514号调解书，证明周伯宏与陈勇的租赁合同到期后，周伯宏还有10年的使用期限；3．《通州区张家湾镇集体土地上非住宅地上物搬迁（腾退）所涉相关问题五方小组认定结果》，证明周伯宏是被腾退人，应享有合法权益。经庭审质证，针对陈勇提交的证据，张家湾镇政府对证据真实性均认可，但不认可证明目的，认为经五方工作小组认定被腾退人系周伯宏，张家湾镇政府根据陈勇的清退确认书拆除涉案厂房，并非强制拆除。周伯宏对证据真实性认可，但不认可证明目的，认为其才是被腾退人，陈勇无资格签署任何材料。针对张家湾镇政府提交的证据，周伯宏无异议，陈勇对证据1真实性认可，但不认可证明目的，涉案腾退项目并非民事行为，而是征收的另一种表现形式，属于行政行为；对证据2真实性认可，关联性不认可。针对周伯宏提交的证据，陈勇对证据1的真实性认可，但不认可周伯宏与XX村委会承租关系与本案的关联性，地上物系陈勇所建，与周伯宏无关，XX村委会无权将地上物约定归周伯宏所有；对证据2真实性无异议，但证明目的不认可且认为与本案无关；对证据3真实性和关联性认可，不认可合法性，认为陈勇作为地上物的建设者，其应当是适格的被腾退人。经过庭审质证，本院对上述证据认证如下：各方提交的证据客观真实，能够反映涉案土地的来源及建设、拆除、腾退的相关事实，本院对其真实性予以认可，对于其中证明是否属于强制拆除的目的，系本院的审查重点，以本院最终认定为准。经审理查明：2003年1月1日，XX村委会（甲方、出租方）与周伯宏（乙方、承租方）签订《土地租赁合同》，约定甲方将XX村南工业大院10亩土地出租给周伯宏用于工业用地，租赁期限至2032年12月31日止。2005年4月1日，周伯宏（甲方、发包方）和案外人梁纯、陈勇（承包方、乙方）、村委会（土地所有方、丙方）签订《土地租赁合同》，约定甲方将承租丙方的10亩土地出租给乙方做为工业用地使用。租赁期限至2032年12月31日止。甲方在租赁土地内现有房屋院落一所（其中南屋四间及厢房四间）和院墙60CM及机井一眼、电线杆两根、五十车沙土、果树180棵，经双方协商，甲方将以上物品及房屋作价四万元人民币由乙方购买取得。2013年，本院作出14514号调解书，周伯宏与梁纯、陈勇的土地租赁关系于2025年3月31日终止。2005年4月20日，陈勇和梁纯签订《土地分配协议》，约定陈勇、梁纯两人将该10亩土地分割成南、北两块土地，双方各占5亩地。土地的大小、方向，以附图为准。涉诉土地上的建筑物为陈勇所建。2017年，张家湾镇政府启动集体土地上非住宅地上物搬迁（腾退）工作，涉案土地在腾退范围内。2018年4月16日，陈勇与XX村委会签署清退确认书，4月18日，张家湾镇政府委托拆除公司将地上物拆除。2019年3月11日，张家湾镇政府发布五方工作小组认定结果公示，周伯宏为涉案土地的被腾退人。截至目前，张家湾镇政府未与周伯宏、陈勇签订任何腾退补偿协议。本院认为，行政机关作出行政行为应当具有法律法规依据，欠缺职权依据的，应当承担不利后果。本案中,张家湾镇政府认可其并非基于违法建设查处职责实施的强制拆除行为，而系依据陈勇单方与XX村委会签署的清退确认书对涉案建筑物进行的拆除，符合张家湾镇集体土地上非住宅地上物搬迁腾退的要求，但张家湾镇政府自行制定的《腾退补偿方案》不能成为其行政行为的职权依据，张家湾镇政府无权依照《腾退补偿方案》在未给予任何补偿的情况下径行拆除房屋，尽管陈勇和XX村委会签署了清退确认书，存在主动交付建筑物的授意，但其授意前提在于能够和腾退人达成一致意见并获得腾退补偿利益，现授意前提并不存在且结合现有证据可知，经五方工作小组认定并进行公示的被腾退人并非陈勇，而系周伯宏，陈勇无法获取签订腾退补偿协议之资格，且周伯宏亦未签订腾退补偿协议，故张家湾镇政府的拆除行为既欠缺行政职权依据又欠缺与合法权利人达成一致意见的合意，应当依法撤销，但鉴于拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应当被确认违法。本院注意到，涉案搬迁腾退补偿采用先行交付建筑物后签订协议并给予补偿的模式，一般情况下交付建筑物权利人和后续签订协议的被腾退人一致，各方之间不会产生纠纷，但这种模式存在一定风险，即如本案被腾退人和交付建筑物权利人不一致且二者无法自行达成协议的情况，于陈勇一方，建筑物已被拆除但无法签订协议获取补偿款，于周伯宏一方存在配合签署协议解除与XX村委会的租赁关系但最终无法获取腾退补偿利益的风险，于张家湾镇政府一方，亦面临拆除行为欠缺法定职权依据以及周伯宏与XX村委会的租赁关系仍然存在、土地腾退目的无法实现的困境，以上问题的产生固然还有其他因素的影响，但无论如何，不能将不利后果转嫁给当事人承担，张家湾镇政府作为一级政府，应当采用多种举措消除不利影响或者减少纠纷的产生。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市通州区张家湾镇人民政府拆除原告陈勇从第三人周伯宏处转租的土地上建筑物（位于北京市通州区XX村南工业大院内）的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市通州区张家湾镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  佟艳艳人民陪审员  李宏斌人民陪审员  李淑玲二〇一九年十二月十九日法官 助理  郭伟娜书 记 员  管 骄