关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终1164号 上诉人（一审原告）：宝鸡市福铭水电开发有限公司。住所地：陕西省宝鸡市陇县。法定代表人：刘煌，该公司董事长兼总经理。委托诉讼代理人：吴克谈，该公司副总经理。委托诉讼代理人：罗荣华，北京大成（西安）律师事务所律师被上诉人（一审被告）：陇县人民政府。住所地：陕西省陇县。法定代表人：赵甲宏，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：翟丹，该县司法局工作人员。委托诉讼代理人：刘永新，该县司法局公职律师。被上诉人（一审第三人）：陕西陇县秦岭细鳞鲑国家级自然保护区管理处。住所地：陕西省陇县。法定代表人：王晔，该管理处主任。出庭负责闫建新，人：，该管理处副主任。委托诉讼代理人：吴晓彤，陕西衡真律师事务所律师。上诉人宝鸡市福铭水电开发有限公司（以下简称福铭水电公司）因诉被上诉人陇县人民政府、被上诉人陕西陇县秦岭细鳞鲑国家级自然保护区管理处（以下简称细鳞鲑管理处）行政复议一案，不服宝鸡市中级人民法院 (2019)陕03行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。上诉人福铭水电公司法定代表人刘煌及委托诉讼代理人吴克谈、罗荣华，被上诉人陇县人民政府的委托诉讼代理人翟丹、刘永新，被上诉人细鳞鲑管理处副主任闫建新及委托诉讼代理人吴晓彤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2019年1月25日，细鳞鲑管理处作出陕陇保行决字[2019]第1号《行政处罚决定书》（以下简称1号行政处罚），责令福铭水电公司于收到1号行政处罚之日起二十日内自行拆除陇县范家台水电站大坝，恢复河道原状。1号行政处罚末尾告知“当事人对本处罚决定不服的，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内向陇县人民政府或宝鸡市水利局申请行政复议……”。福铭水电公司法定代表人于2019年1月28日收到1号行政处罚。2019年3月26日，福铭水电公司向宝鸡市水利局申请行政复议。2019年4月2日，宝鸡市水利局作出行政复议告知，认为福铭水电公司的复议申请不属于宝鸡市水利局的管辖范围，告知福铭水电公司向陇县水利局申请行政复议。2019年4月5日，福铭水电公司收到宝鸡市水利局行政复议告知。2019年5月28日，福铭水电公司向陇县人民政府办公室邮寄行政复议申请书，陇县人民政府办公室于2019年5月30日收到。2019年6月6日，陇县人民政府作出陇府复不受字[2019]2号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称2号不予受理决定），并于2019年6月9日向福铭水电公司送达。2019年6月14日，福铭水电公司法定代表人向宝鸡市中级人民法院邮寄本案行政起诉状，请求撤销陇县人民政府作出的2号不予受理决定，责令陇县人民政府受理行政复议申请并依法进行审查处理。另查，细鳞鲑管理处为陇县水利局下属副处级全额拨款事业单位，其人事、财物由陇县人民政府管理。一审法院认为：本案被诉的是陇县人民政府针对福铭水电公司的行政复议申请作出的2号不予受理决定，审查的是2号不予受理决定的合法性。福铭水电公司起诉状中提到的1号行政处罚的合法性不在本案审查范围之内。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。” 2号不予受理决定中未告知福铭水电公司起诉期限，2号不予受理决定于2019年6月9日送达福铭水电公司，福铭水电公司于2019年6月14日即向宝鸡市中级人民法院邮寄行政起诉状，其起诉没有超过起诉期限。关于本案的事实，各方均无异议。双方争议有两点：一是陇县人民政府是否适格复议机关，二是2号不予受理决定适用法律是否正确。关于争议一，福铭水电公司主张，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条之规定，细鳞鲑管理处由省级自然保护区行政主管部门管理，细鳞鲑管理处为其派出机构，按照《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第二项规定，本案适格行政复议机关为省级自然保护区行政主管部门，陇县人民政府作为县级人民政府，接到福铭水电公司的复议申请后，应当依照《中华人民共和国行政复议法》第十八条之规定，转送适格复议机关。陇县人民政府主张，其是适格的复议机关。一审法院认为，首先，陇县机构编制委员会办公室《关于陕西陇县秦岭细鳞鲑国家级自然保护区管理处机构设置有关问题的批复》中明确，细鳞鲑管理处为陇县水利局下属的事业单位，因此，细鳞鲑管理处并非省级自然保护区行政主管部门设立的派出机构；其次，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条第一款规定：“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。……”该款规定的是“自然保护区”由省级有关部门管理，而非自然保护区管理机构由省级有关部门管理。而细鳞鲑管理处作为自然保护区管理机构，其人事、财物由陇县人民政府管理，因此陇县人民政府为直接管理细鳞鲑管理处的地方人民政府。依据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第三项之规定，陇县人民政府为适格复议机关，有权作出2号不予受理决定。关于争议二，福铭水电公司主张，由于1号行政处罚告知错误，其向陇县人民政府申请行政复议的期限应从2019年4月5日收到宝鸡市水利局行政复议告知的次日起算，福铭水电公司于2019年5月28日申请复议，未超期限。陇县人民政府则主张，福铭水电公司的复议申请期限应从2019年1月28日收到1号行政处罚时起算，扣除因告知错误福铭水电公司向宝鸡市水利局申请复议的期间，福铭水电公司向陇县人民政府申请复议超过六十日的期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”该条规定复议申请期限的起算点为“知道该具体行政行为之日”，福铭水电公司于2019年1月28日收到1号行政处罚，应从当日计算复议申请期限。法律、法规对于细鳞鲑管理处作出的1号行政处罚的复议申请期限没有特别规定，本案福铭水电公司申请复议的期限为六十日。福铭水电公司向宝鸡市水利局申请行政复议的期间（2019年3月26日至2019年4月5日）可以视为有正当理由耽误了申请期限，自该障碍消除后申请期限继续计算。福铭水电公司于2019年5月28日向陇县人民政府申请复议，超过了法定的申请期限。陇县人民政府作出2号不予受理决定适用法律正确。陇县人民政府2019年5月30日收到福铭水电公司的行政复议申请，经审查于2019年6月6日作出2号不予受理决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第四十条第二款规定的程序。综上，福铭水电公司提起本案诉讼未超过起诉期限。陇县人民政府具有作出2号不予受理决定的职权，且作出2号不予受理决定证据确凿、适用法律正确、程序合法。因此，对于福铭水电公司的诉讼请求不予支持。但是，福铭水电公司仍然可以就细鳞鲑管理处作出的1号行政处罚向人民法院提起行政诉讼。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决 驳回福铭水电公司的诉讼请求。案件受理费50元，由福铭水电公司承担。上诉人福铭水电公司上诉称：1.宝鸡市水利局行政复议告知的性质属于补充更正告知，应当按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第五项的规定，重新起算复议期限。2.按照《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，细鳞鲑管理处错误告知的不利后果不应当由其承担，应当将其2019年1月28日收到1号行政处罚之日至2019年4月5日收到宝鸡市水利局行政复议告知的期间予以扣除，其于2019年5月28日申请复议，未超过申请复议期限。请求：1.依法撤销一审判决；2.依法改判撤销2号不予受理决定，并责令陇县人民政府对其复议申请予以受理并作出行政复议决定；3.诉讼费由陇县人民政府承担。被上诉人陇县人民政府答辩称：1.申请复议期限应当从知道“该行政行为之日”起计算，福铭水电公司主张从“应当知道”复议机关之日起算无事实基础和法律依据。2. 1号行政处罚的告知瑕疵属于“其他正当理由耽误法定申请期限”的情形，2号不予受理决定适用《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款认定复议期限是正确的。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人细鳞鲑管理处答辩称：其同意陇县人民政府的答辩意见。另认为，其作出的1号行政处罚是严格按照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定进行释明的，其上级行政主管部门就是宝鸡市水利局。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案被诉行政行为是陇县人民政府作出的2号不予受理决定。结合福铭水电公司的上诉理由和一审判决主要内容，本案应审查的焦点问题是福铭水电公司提出行政复议申请是否超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”行政复议法关于提出行政复议申请期限的设定，旨在促使与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，在认为自己的合法权益受到行政行为侵害时，及时行使申请复议权利，以维护行政法律关系的稳定。具体到本案，判断福铭水电公司提出行政复议申请是否超过法定期限，关键是判断福铭水电公司超过申请期限是否具备正当理由，应当充分考虑福铭水电公司是否已经积极行使申请复议权利，申请期限是否因不属于其自身原因而耽误。福铭水电公司于2019年1月28日收到1号行政处罚，并被告知其不服1号行政处罚可在六十日内向陇县人民政府或宝鸡市水利局申请行政复议。福铭水电公司于2019年3月26日向宝鸡市水利局申请行政复议，并未超过六十日法定申请期限，即福铭水电公司在法定申请期限内积极行使了申请复议权利。宝鸡市水利局认为福铭水电公司的复议申请不属于其管辖范围，作出行政复议告知，福铭水电公司于2019年4月5日收到行政复议告知后，于2019年5月28日向陇县人民政府申请行政复议，亦不存在怠于行使权利的情形。1号处罚决定告知福铭水电公司可向宝鸡市水利局申请行政复议，导致福铭水电公司向陇县人民政府提出复议申请时超过六十日申请期限，该期限耽误不属于其自身原因，属于因正当理由耽误法定申请期限的情形。因此，应当认定 1号行政处罚的告知行为造成福铭水电公司申请复议的障碍，至福铭水电公司收到宝鸡市水利局行政复议告知时该障碍才得以消除。即，自2019年1月28日福铭水电公司收到1号行政处罚至2019年4月5日福铭水电公司收到宝鸡市水利局行政复议告知的期间均应予以扣除，复议申请期限应当自2019年4月5日障碍消除之日起继续计算。故福铭水电公司于2019年5月28日向陇县人民政府申请行政复议，未超过法定申请期限。陇县人民政府作出的2号不予受理决定，以福铭水电公司提出行政复议申请超过六十日的法定期限为由，决定不予受理，明显不当，适用法律错误。综上，一审判决、被上诉人陇县人民政府作出的2号不予受理决定，均应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第二项之规定，判决如下：一、撤销宝鸡市中级人民法院 (2019)陕03行初64号行政判决；二、撤销被上诉人陇县人民政府陇府复不受字[2019]2号《不予受理行政复议申请决定书》；三、责令被上诉人陇县人民政府在法定期限内依法重新作出行政行为。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人陇县人民政府负担。本判决为终审判决。  审  判  长    刘  雁审  判  员    马小莉审  判  员    杨成会   二〇一九年十二月二十日 法官助理    张慧颖书  记  员    贺  鑫1