陕 西 省 高 级 人 民 法 院 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终1152号 上诉人（原审原告）：田康美等45人（名单附后）。诉讼代表人：田康美，男，汉族，1952年XX月XX日出生，住陕西省华阴市。诉讼代表人：方建勇，男，汉族，1954年XX月XX日出生，住陕西省华阴市。诉讼代表人：苏春红，女，汉族，1950年XX月XX日出生，住陕西省华阴市。被上诉人（原审被告）：华阴市人民政府。住所地：陕西省华阴市。法定代表人：李晓曦，该市政府代市长。委托代理人：成忠林，华阴市自然资源局工作人员。委托代理人：展永，陕西华岳律师事务所律师。上诉人田康美等45人因诉被上诉人华阴市人民政府（以下简称华阴市政府）强制清表占地行为违法一案，不服渭南市中级人民法院（2019）陕05行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人田康美、方建勇，被上诉人华阴市政府的委托代理人成忠林、展永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明：2017年，华阴市政府下发阴政发[2017]45号《关于华阴市西XX庙XX户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案征求意见的通告》，拟决定对西岳庙周边纳入棚户区改造规划范围内的所有房屋、土地、建筑物、附属物进行征收。同日，华阴市政府办公室下发阴政办发[2017]55号《关于成立岳庙办棚户区改造项目指挥部的通知》，成立华阴市XX庙XX户区改造项目指挥部，下设6个工作小组，具体负责项目的建设的组织、协调、实施工作。岳庙街道办是该指挥部成员单位之一。2018年10月27日，被告成立的指挥部组织对原告耕地进行清表围挡（田康美0.24亩土地、苏春红0.24亩土地、贾翠亚0.4亩土地、王刘平0.36亩土地、严翠侠0.4亩土地、张英芳0.36亩土地），并在原告承包地上堆放建筑材料及建筑垃圾，占用了45名原告承包地。另查明，被告未提供证据证明占用原告承包地的土地审批手续。原审判决认为：原告田康美等45人是涉案土地的承包人，是被诉行政行为的相对人，有权提起本案诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”被告华阴市政府成立了华阴市XX庙XX户区改造项目指挥部，负责项目的拆迁安置工作，依照上述法律规定，华阴市政府是本案的适格被告。根据被告华阴市政府下发的相关文件，涉案的土地已被纳入被告规划的棚户区改造项目范围之内，并确定对改造范围内的房屋、土地进行征收。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”但本案中被告并未向法庭提交对涉案土地进行征收的批准文件，也未依法作出土地房屋征收决定，没有证据证明其已对涉案的土地履行了合法的征收手续。在此情况下，被告成立的指挥部直接组织人员对原告的土地进行清表占用，违反法律规定。综上，被告华阴市政府对原告承包的土地进行强制清表占用的行为没有事实和法律依据，违反法定程序。该行为本应予以撤销，但撤销该行为会给国家和社会公共利益造成损害，可不予以撤销，但应确认其行为违法。原告请求确认被告华阴市政府的清表占用行为违法的理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定，判决确认被告华阴市政府对原告田康美等45人的承包土地进行清表占用的行为违法。案件受理费50元，由被告华阴市政府负担。上诉人田康美等45人上诉称：原审法院认为撤销被诉行为会给国家和社会公共利益造成损害，仅确认违法，违背事实。被诉行政行为并未给国家和社会公共利益造成损失，反而给上诉人造成了巨大损失，应当予以撤销。根据行政诉讼法的相关规定，给原告造成损失的，应当判决被告承担赔偿责任。请求：1.撤销原审判决；2.撤销华阴市政府非法征地行为并赔偿原告各种损失，至赔偿之日止，暂计算为土地经营损失200000元（2000元/亩×40亩×2.5年）、其他损失180969.59元，合计380969.59元；3.诉讼费由被上诉人承担。被上诉人华阴市政府答辩称：（一）本案土地清表是在实施华阴市XX庙XX户区改造项目安置方案，并非政府征地。2016年4月，陕西省住房和城乡建设厅作出审批文件，通过了XX庙XX户区改造项目。2016年5月，渭南市住房和城乡建设局、渭南市财政局下发渭建发[2016]99号《关于下达2016年城市棚户区改造（第一批）项目计划的通知》。2016年6月，华阴市经济发展局下发阴政经发函[2016]115号《关于华阴市XX庙XX户区改造项目可行性研究报告的批复》，批准项目规划分工农村、亭子村两个片区实施。2017年，华阴市政府下发阴政发[2017]45号《关于华阴市西XX庙XX户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案征求意见的通告》。华阴市政府办公室下发阴政办发[2017]55号《关于成立岳庙办棚户区改造项目指挥部的通告》，成立了华阴市XX庙XX户区改造项目指挥部，负责拆迁安置工作。由于涉及实物安置，XX村XX村XX组的安置小区土地清表工作，完全是前期棚户区改造工作的正常活动，并非政府实施的土地征收行为。（二）XX庙XX户区改造项目的实施，所涉及的亭子村片区村民居住安置工作刻不容缓。由于机构改革，XX村XX村，棚户区改造中，亭子村的村民安置小区建设工作，势必在集体内部范围进行调剂。棚户区改造工作历时近两年，任务艰巨。一方面由于全省秦岭北麓治理工作的紧迫性，另一方面涉及2000余人的安置居住问题，也刻不容缓。因此，在棚户区改造工作正常进行的同时，对安置小区拟建土地进行清表，亦属符合情理。请求：驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致,予以确认。本院认为：本案系田康美等45人对强制清除地上附着物及占地行为不服提起的确认违法之诉，争议焦点是华阴市政府组织实施该行为是否违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述规定，拒不交出被征收农村集体土地的，县级人民政府及其土地管理部门不得擅自组织人员实施强制交付或强制清除地上房屋及附着物。本案中，被上诉人华阴市政府作出《关于华阴市西XX庙XX户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案征求意见的通告》，拟决定对西岳庙周边纳入棚户区改造规划范围内的所有房屋、土地、建筑物、附属物进行征收。上诉人田康美等45人的土地在此次征收范围内。被上诉人华阴市政府既未事先书面责令田康美等45人交付土地，也未依法向人民法院申请强制执行，而是迳行组织相关人员实施强制清除地上附着物及占地行为，违反了上述法律规定，应属违法行为。原审法院判决确认该行为违法正确。关于上诉人田康美等45人上诉称应撤销被诉行为的理由。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”本案被诉行政行为系事实行为，且已实施完毕，不具有可撤销内容。故根据上述法律规定，上诉人田康美等45人的该项主张，依法不能成立，本院不予支持。关于上诉人田康美等45人要求赔偿损失的上诉请求。经查，上诉人田康美等45人以华阴市政府、华阴市国土资源局、岳庙街道办为共同被告，向一审法院提起本案之诉，其诉讼请求为：1.确认三被告的强行征收土地行为违法；2.判令三被告赔偿违法征收行为对原告造成的损失三十万元；3.诉讼费由三被告承担。一审法院释明后，上诉人田康美等45人以华阴市政府、岳庙街道办为共同被告，将诉讼请求变更为：1.判令华阴市政府、岳庙街道办土地征收清表违法；2.诉讼费由二被告承担。由于上诉人田康美等45人在一审时变更后的诉讼请求已无赔偿损失一项，且上诉人的人数众多，每个人地面附着物的种类、数量均不相同，不能在同一个案件中审理、裁判。故对该项诉讼请求，上诉人田康美等45人可以另行起诉。综上，上诉人田康美等45人的上诉请求及理由不能成立，依法不予支持。原审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人田康美等45人承担。本判决为终审判决。   审  判  长    肖宏果审  判  员    徐  炯审  判  员    杨成会   二〇一九年十二月二十日 法官助理    仵  媛书  记  员    张家明    附：上诉人名单上诉人（原审原告）：田康美，男，汉族，1952年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：方建勇，男，汉族，1954年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：苏春红，女，汉族，1950年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：贾建民，男，汉族，1955年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：侯爱云，女，汉族，1952年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：贾文恒，男，汉族，1984年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：李民选，男，汉族，1965年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：贾翠亚，女，汉族，1960年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：李爱选，男，汉族，1968年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：刘小宝，男，汉族，1976年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：李虎生，男，汉族，1946年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：迪秋风，女，汉族，1951年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：杨清芳，女，汉族，1964年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：赵雪样，女，汉族，1962年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：王民芳，女，汉族，1947年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：张召芳，女，汉族，1961年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：王刘平，男，汉族，1977年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：赵建军，男，汉族，1965年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：严亚利，女，汉族，1965年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：李育春，男，汉族，1965年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：杨洁，女，汉族，1984年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX路XX村XX组。上诉人（原审原告）：张绪芳，女，汉族，1953年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：许美英，女，汉族，1963年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：严翠侠，女，汉族，1950年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：贾武恒，男，汉族，1986年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：贾小苛，男，汉族，1981年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：周小平，男，汉族，1973年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：许海明，男，汉族，1966年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：贾学民，男，汉族，1964年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：王增朝，男，汉族，1954年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：张英芳，女，汉族，1945年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：许新友，男，汉族，1972年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：柴天舍，男，汉族，1946年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：张军胜，男，汉族，1978年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：王翠兰，女，汉族，1939年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：李朝阳，男，汉族，1957年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：张武选，男，汉族，1967年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：党根省，男，汉族，1945年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：李文选，男，汉族，1962年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：许成，男，汉族，1959年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：张胜利，男，汉族，1963年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：李小辉，男，汉族，1986年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX村XX组XX号。上诉人（原审原告）：贾文利，男，汉族，1970年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：赵海军，男，汉族，1972年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。上诉人（原审原告）：王二巧，女，汉族，1947年XX月XX日出生，住陕西省华阴市XX庙XX村XX组。 1