甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）甘01行终204号上诉人（原审原告）永登县城关镇高家湾村二社（以下简称：高家湾村二社），住所地：永登县城关镇高家湾村。负责人龙大智。委托代理人陈菊梅，甘肃凯来律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永登县人民政府（以下简称：永登县政府），住所地：甘肃省兰州市永登县城关镇人民街310号。法定代表人杨平，永登县政府县长。委托代理人张正兵，永登县自然资源局干部。委托代理人李俊燕，甘肃正天合（兰州新区）律师事务所律师。原审第三人永登县城关镇满城村民委员会（以下简称：满城村村委会），住所地：甘肃省永登县城关镇满城村。法定代表人张光明，满城村村委会主任。委托代理人申辉民，满城村村委会文书。上诉人高家湾村二社因土地行政处理一案，不服甘肃省兰州市城关区人民法院（2018）甘0102行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人高家湾村二社的负责人龙大智及委托代理人陈菊梅，被上诉人永登县政府的委托代理人张正兵、李俊燕，原审第三人满城村村委会的委托代理人申辉民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年1月14日，满城村四社村民张志和等五人向永登县城关镇人民政府就位于仁寿东侧、南街村耕地以北、新九中用地以南的承包地，提出土地权属调查处理申请，请求解决其与高家湾村二社发生的权属争议。次日，城关镇人民政府土地办工作人员就土地权属纠纷事宜，调查询问了高家湾村二社社员龙某、龙自伟，两位村民称涉案土地系满城村四社的集体土地。同年1月18日，城关镇人民政府向时任张延山发出《答辩通知书》。当日，城关镇人民政府土地办工作人员询问了满城村四社社员张爱国、何生、张爱中三人，上述三人的陈述与高家湾村二社村民龙某、龙自伟的陈述相印证，均主张涉案土地系满城村四社的集体土地，租赁给龙某、龙自伟耕种，并提交了龙某、张爱忠、张爱国、张志和、张士民、何生于2012年8月签订的三份《协议》。2016年2月5日，高家湾村二社向城关镇人民政府提交了书面答辩状。2016年3月30日，应城关镇人民政府申请，原永登县国土资源局作出《土地登记及调查资料查询结果告知单》，提出涉案纠纷土地权属属于城关镇满城村。同年7月5日，城关镇人民政府向高家湾村委会作出《告知书》。2017年3月31日，城关镇人民政府作出《土地权属争议案件初步决定书》并报原永登县国土资源局审核。同年5月9日，原永登县国土资源局作出永国土函〔2017〕51号《关于城关镇满城村四社与高家湾村二社土地权属争议案件的处理意见》。5月23日，城关镇国土资源管理所作出了《土地权属争议案件决定书》并分别向高家湾村二社、满城村村委会送达。高家湾村二社不服向兰州铁路运输法院提起行政诉讼，要求撤销城关镇国土资源管理所作出的上述决定。在案件审理过程中，因城关镇人民政府作出了永城政发〔2017〕307号《关于撤销城关镇国土资源管理所的决定》，以城关镇国土资源管理所无权作出决定为由，撤销了被诉行政行为，故高家湾村二社撤回了起诉，后兰州铁路运输法院于2017年12月7日作出（2017）甘7101行初619号行政裁定书，准许高家湾村二社撤回起诉。2018年4月2日，永登县政府作出永政发〔2018〕30号《关于城关镇满城村四社与高家湾村二社土地权属争议案件的处理决定》（以下简称：《处理决定》），认定争议地块权属属于满城村。高家湾村二社不服，遂向该院提起行政诉讼。一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案中，满城村四社社员张志和等五人因在土地征收过程中，就位于仁寿路东侧、××耕地以北、××中用地以南××土地权属与××二社产生纠纷，遂向城关镇人民政府提出土地权属调查处理申请。城关镇人民政府受理后根据调查笔录、《协议》及《土地登记及调查资料查询结果告知单》等证据，作出初步决定，认定争议土地属于城关镇满城村，并报原永登县国土资源局审核。经审核，原永登县国土资源局根据1989年一次土地详查资料及有关当事人证言，认定争议土地权属属于城关镇满城村。城关镇国土资源管理所遂作出了《土地权属争议案件决定书》并分别向高家湾村二社、满城村村委会送达。高家湾村二社不服向兰州铁路运输法院提起行政诉讼，该决定书因作出主体不适格，在诉讼过程中被依法撤销。永登县政府遂作出了涉案的《处理决定》。根据前述法律规定，单位之间的土地使用权或所有权争议，由县级以上人民政府处理，故永登县政府有权处理高家湾村二社与满城村村委会之间产生的集体土地所有权争议。对于高家湾村二社主张永登县政府认定事实不清的理由，经查，永登县政府系根据调查笔录、《协议》及《土地登记及调查资料查询结果告知单》等证据认定涉案争议土地属满城村村委会所有，虽证人龙某在该案庭审过程中推翻了其之前所做的证言，但鉴于该名证人的证言前后矛盾，故无法作为认定案件事实的唯一证据。即高家湾村二社在无其他证据佐证的情形下仅以该名证人的证言无法证明其主张。另对于高家湾村二社主张永登县政府程序违法的理由。本案因满城村四社村民张志和等五人于2016年1月14日向城关镇人民政府提出土地权属调查处理申请而起，在调查过程中，高家湾村二社亦向城关镇人民政府提出了答辩，行使了申辩权利。且高家湾村二社曾就城关镇国土资源管理所作出的《土地权属争议案件决定书》提起了行政诉讼，在诉讼过程中，因决定的作出主体不适格，城关镇人民政府遂撤销了该行政行为，至此，永登县政府在原调查基础上作出了涉案的《处理决定》并向高家湾村二社送达，程序并无不当。综上，高家湾村二社的诉讼请求无事实及法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高家湾村二社的诉讼请求。案件受理费50元，由高家湾村二社负担。上诉人高家湾村二社上诉称，第一，原判在本院认为中的部分陈述违反法律规定。原判肯定了本案属于集体土地争议，应当由永登县政府处理。但在永登县政府处理土地所有权争议时，上诉人没有见过一个县政府的工作人员，也没有收到过县政府的任何通知，更没有见过县自然资源行政部门的工作人员。原判认定“本案被告在原调查基础上作出了涉案的《处理决定》，并向原告送达，程序并无不当。”该陈述明显违反《土地权属争议调查处理办法》的规定。一审中被上诉人提交的证据完全是由城关镇人民政府工作人员调查取得，其与兰州铁路运输法院提交证据一致。被上诉人在铁路运输法院告知法律的情况下，仍然不按照法定程序处理土地权属争议，违法行为太过于明显。第二，原判程序违法。上诉人在2018年5月立案，2018年10月开庭，直到2019年10月收到法院的判决书，违反了《行政诉讼法》六个月内作出第一审判决的规定。满城村村委会不具备第三人的资格。本案永登县政府处理的是城关镇满城村四社与高家湾村二社土地权属争议，两个当事人作为村集体经济组织成员可以参加诉讼，且与案件处理结果有利害关系。第三，永登县政府在出具《处理决定》时程序严重违法。原判在审理过程中审查上诉人作为村集体经济组织成员提起诉讼，是否经过村民三分之二同意，是在审查诉讼主体是否合法。但永登县政府在出具《处理决定》时，根本没有注意到与之相关的法律规定，通过案件证据可以反映永登县政府处理的是土地所有权，但向城关镇人民政府提起土地权属调查处理申请的仅仅是城关镇满城村四社五个社员，并且是以个人名义提起申请，但个人依法不享有土地所有权，社员仅仅享有土地承包经营权。被上诉人不审查申请主体，就照搬城关镇人民政府的决定，未认真审查申请主体是否合法。在永登县政府调查处理时，上诉人作为集体经济组织从来没有村民代表或者委派村民参加过永登县政府组织的确权争议，没有向永登县政府的工作人员行使陈述申辩的权利，该处理决定程序严重违法。综上，请求依法撤销兰州市城关区人民法院(2018)甘0102行初40号行政判决书；依法撤销永登县政府永政发〔2018〕30号《关于城关镇满城村四社与高家湾村二社土地权属争议案件的处理决定》。本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人永登县政府答辩称，答辩人处理涉案土地权属争议并作出处理决定有职权依据，答辩人作出的处理决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人满城村村委会陈述称，其陈述意见与被上诉人永登县政府的答辩意见一致。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第一款规定：“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”根据上述规定，土地权利人认为乡级以上人民政府对农村集体土地权属争议作出的确权处理决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条第一款规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”本案中，高家湾村二社认为涉案土地由其社员连续耕种满二十年，已经归其所有，永登县政府作出的《处理决定》侵犯其依法享有的农村集体土地所有权，应当先申请行政复议。高家湾村二社未申请行政复议直接提起诉讼，请求撤销永登县政府作出的《处理决定》，不符合上述规定，人民法院应当裁定不予立案。一审法院受理本案后作出的（2018）甘0102行初40号行政判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项的规定，裁定如下：一、撤销甘肃省兰州市城关区人民法院（2018）甘0102行初40号行政判决；二、驳回上诉人永登县城关镇高家湾村二社的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还上诉人永登县城关镇高家湾村二社。本裁定为终审裁定。审判长 王 卫审判员 杜占才审判员 王 洋二〇一九年十二月十三日法官助理殷铭徽书记员洪镭