贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔05行初210号原告查才林，女，汉族，1944年6月26日出生，住贵州省毕节市。委托代理人（特别授权）韩庆猛，北京京师律师事务所专职律师。被告毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区人民政府）。住所地：毕节市七星关区开行路1号。法定代表人胡敬斌，区长。出庭负责人王大庆，副区长。委托代理人（特别授权）杨霞，七星关区人民政府德溪街道办事处政法委书记。委托代理人侯克勤，七星关区人民政府法律顾问室工作人员。第三人毕节市天厦房地产开发有限公司（以下简称天厦公司）。住所地：贵州省毕节市七星关区麻园街道办事处滨河东路。法定代表人丁昌泽，该公司执行董事。委托代理人（特别授权）刘成涛，贵州本芳（黔西）律师事务所专职律师。委托代理人周丹，贵州本芳（黔西）律师事务所专职律师。原告查才林因不服被告毕节市七星关区人民政府土地行政强制一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告查才林及其委托代理人韩庆猛，被告七星关区人民政府出庭负责人王大庆、委托代理人杨霞、侯克勤，第三人天厦公司委托代理人周丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告查才林诉称：原告系毕节市流仓桥办事处后河村上院组村民，1994年合法承包本村耕地，现该宗土地承包经营权属原告享有。2018年12月，原告在未见过征收土地公告、征收土地补偿安置方案、征地红线图等相关文件的情况下，被告知其承包经营的耕地因“天厦德溪铭城场平项目”被纳入征收范围。原告于2018年12月19日向有关部门调查此次征收行为的合法文件，经七星关区国土资源局信息公开回复得知，涉案地块已于2016年被征收，征收主体为被告。2019年1月8日，被告对原告下发《通知》，告知原告土地丈量结束，并通知原告领取补偿款，因补偿标准过低，原告至今未领取补偿款。但在此之前，第三人天厦公司于2018年12月13日对原告土地进行强挖，2018年12月23日又进行第二次挖掘。原告认为，被告作为征收土地，应当对第三人强挖土地的行为承担法律责任。因此，原告特诉至人民法院，请求判决确认被告强制使用原告土地的行为违法。被告七星关区人民政府在庭审中口头辩称：1.原告的起诉已经超过法定起诉期限。2.涉案土地已经必要审批程序，被征收为国有建设用地后，七星关区人民政府依法进行收储。七星关区人民政府不是本案适格被告。3.原告所述强挖行为并非行政法异议上的具体行政行为，依法不可诉。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。第三人天厦公司述称：1.天厦公司在德溪铭城场平项目建设过程中，并不存在强挖原告土地及附着物的行为，原告的诉讼请求无事实及法律依据，依法应予驳回。2.天厦公司基于对被告依法向环宇公司出让土地及被告向天下公司颁发不动产权证书的充分信赖，对案涉土地进行开发建设，本身亦无不当。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告七星关区人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：1.黔府用地函[2016]346号《贵州省人民政府关于毕节市七星关区2016年度第一批次城镇建设项目使用土地的批复》；2.七星府告[2016]43号《毕节市七星关区人民政府征收土地方案公告》；3.七星府复[2017]37号《毕节市七星关区人民政府关于毕节市七星关区2016年度第一批次城镇建设征收土地补偿标准及安置方案的批复》。证明目的：涉案土地已经过省人民政府的用地批复，被告依法进行征前公告，并制定征收补偿安置方案。原告质证：真实性予以认可。合法性、关联性不予认可。贵州省人民政府已于2016年作出涉案地块上的土地征收批复，但从现实情况以及被告提交的2号证据中却于2019年开始实施补偿，依据相关法律规定，原告不予认可被告的证明目的。第三人质证：对该组证据三性无异议，该组证据充分证明被告对涉案土地征收程序合法。第二组证据：1.德溪街道办事处后河社区土地征收补偿款发放清册；2.德溪街道办事处后和社区土地地上附着物清点补偿表。证明目的：鉴于原告对补偿标准存在异议，不领取补偿款，被告将征地补偿款发放至后河社区居委会账户。原告质证：对该组证据真实性予以认可，合法性、关联性不予认可。补偿发放清册是2019年2月28日针对涉案地块开始进行补偿，但经办人及承办人身份不明，是否是政府工作人员及是否有资格发放补偿款不得而知。该笔补偿款是否已经实际到位也只是后河社区的一个证人证言的作用。没有提供相应的银行转账明细。根据土地管理法规定，在征地报批前，相应的征地补偿款就应当已经到位。被告于2016年开始征收土地，于2019年对被征收土地所有权人、使用权人进行补偿，已明显违反了法律、法规的规定。发放清册封面和清点补偿表封面中，现场丈量人及记录人均为村委工作人员，不是国土资源部门或被告下属相应部门依照法定程序对涉案土地进行丈量、调查，并未经三原告确认。封面中并没有三原告签字。丈量时间是2019年2月27日，但从被告提交的证据来看，当时国有土地使用权早已出让了，故被告的行为严重违法。两个封面中，德溪街道办事实上参与了相应的征收补偿工作，该补偿行为发生在2019年2月27日，故后续的补偿行为及国有土地使用权的出让行为明显违反法律规定，达不到被告的证明目的。第三人质证：对该组证据三性无异议。第三组证据：1.成交确认书；2.国有建设用地使用权出让合同；3.不动产权证书；4.国有建设用地使用权转让合同；5.毕节市七星关区国土资源局使用权转让的批复。证明目的：涉案土地被征收收储以后，通过招拍挂程序出让给贵州环宇基础设施建设有限公司。2018年9月4日，经毕节市七星关区国土资源局批复同意将该地块转让给本案第三人毕节市天厦房地产开发有限公司，并办理不动产权属证书。原告质证：对该组证据真实性无意见。合法性、关联性不予认可。根据土地管理法43条规定，任何单位和个人进行建设必须依法申请使用国有土地，纵观被告虽然通过协议的方式将原告的土地进行出让，但是该项土地存在权属争议。原告有集体土地使用权证，被告依据不合法的征收行为将涉案土地未经合法征收的前提下进行出让并办理了相应的手续。根据物权法的规定，一物一权，涉案土地使用权有原告的集体土地使用权和被告的国有土地使用权，并且被告在征收出让过程中未对原告进行合理、合法的补偿，也未将原告集体土地使用权证注销的前提下将涉案土地出让违反法律规定。国有土地使用权进行出让要达到净地出让的标准，被告在未对原告进行补偿的前提下将涉案地块出让并非净土，存有争议。故该组证据违反法律规定，达不到被告的证明目的。第三人质证：对该组证据三性无异议，该组证据充分证明第三人依法取得涉案土地建设土地使用权，并按照法律规定进行投资建设，故第三人不存在强挖涉案土地的行为。第四组证据：1.建筑工程施工许可证；2.《建设工程施工合同》。证明目的：第三人依法取得土地使用权后，申请建筑工程施工许可并进行开发符合法律规定，并非强挖原告土地，原告诉求于法无据。原告质证：对该组证据真实性无异议，合法性、关联性不予认可。涉案地块并非净地，被告以出让方式将地块出让给第三人违反法律规定。显然，出让涉案地块之后，于2019年对原告进行补偿，却又依据2016年的补偿标准。其补偿依据、方式、法律依据均不合法。而第三人又根据有瑕疵的方式取得国有土地使用权，办理使用权证并委托案外人通过签订施工合同方式对涉案土地进行开发、建设，也是严重违反法律规定的。即使其取得国有土地使用权、办理使用权证、开发、建设均是有瑕疵的。被告在未对原告等集体土地上使用权人进行合法、合理补偿的情况下，擅自将涉案地块进行出让，出让后第三人通过签订施工合同方式对涉案土地进行开发，第三人开发行为缺乏法律依据，应认定是被告实施的行为。达不到被告的证明目的。第三人质证：对该组证据三性无异议。该组证据恰好证明第三人基于对被告及环宇公司的信赖，依法取得土地建设使用权证后进行开发建设的行为符合法律规定。第三人不存在强挖涉案土地的行为。原告向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：1.土地承包经营权证4张；2.户口本复印件。原告依法享有土地承包经营权，为本案适格原告。被告质证：对该组证据三性无异议，不认可原告的证明目的。自被告土地征收决定下发以后，案涉土地所有权已经变为被告，原告不再享有土地承包经营权。第三人质证：质证意见与被告一致。第二组证据：1.《毕节市七星关区人民政府征收土地方案公告》（七星府告[2016]43号）；2.《毕节市七星关区国土资源局征地补偿安置方案公告》（七星国土资告[2016]27号）；3.《毕节市七星关区国土资源局关于邵贵发等人申请政府信息公开情况回复》；4.《贵州省人民政府关于毕节市七星关区2016年度第一批次城镇建设项目使用土地的批复》黔府用地函[2016]346号；5.《毕节市七星关区发展和改革局关于同意天厦德溪铭城建设项目开展前期工作的通知》七星发改投资[2017]318号；6.工程开工令；7.毕节市七星关区人民政府《通知》（邵贵发）。证明目的：1.涉案地块已实际存在征收行为，与本案有利害关系；2.被告征收主体，为本案适格被告。被告质证：对该组证据真实性、合法性、关联性认可。不认可第二项证明目的。被告为案涉地块的征收主体，但不是本案适格被告。第三人质证：对该组证据三性无异议，但达不到原告的证明目的。该组证据充分证明被告对涉案土地的征收程序合法，并无违法征收的情形存在。第三组证据：1.强挖现场照片5张；2.强挖现场视频光碟1张。证明目的：原告耕地及地上附着物被被告及第三人强挖、强占。视频中有政府工作人员在现场指挥强挖、强占的内容。被告质证：对该组证据的真实性、合法性无异议，关联性及证明目的不认可。该照片和视频无法显示是被告实施的强挖行为，也无法证明强挖的土地属于原告所有。第三人质证：1.对该组证据的三性均不认可，且达不到原告的证明目的。2.第三人在涉案土地上的任何建设行为，系基于涉案土地已经被告依法出让给环宇公司的合理信赖，以及第三人合法受让该土地获得物权后，依法行使物权之占有、使用、收益等权能，完全正当合法，不容质疑。第三人天厦公司向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：1.国有建设土地使用权出让合同；2.国有建设使用权转让合同；3.毕节市七星关区国有土地资源局关于七星2017-CR-019号出让地块使用权转让批复；4.国有土地建设使用权证；5.建设工程施工许可证及建设工程施工合同。证明目的：第三人在取得涉案土地建设土地使用权后，其作为使用权人，依法在土地上开展德溪铭城项目的建设工作，系行使无权权能。其行为并不违反法律、法规，故原告主张第三人强挖涉案土地及地上附着物无事实及法律依据。原告质证：真实性认可，被告没有依照法定程序征收土地，没有对涉案地块被征收人进行合法、合理补偿。该地块并非净地，不符合国有土地使用权出让条件。故第三人取得土地使用权出让合同、转让合同及批复进而取得的建设用地使用权证是有瑕疵的。原告有集体土地使用权，第三人有国有土地使用权，并存于同一地块。原告集体土地使用权并未被注销，被告出让土地的行为是违法的。达不到被告的证明目的。被告质证：对该组证据三性无异议。本院认证：各方当事人提交的证据均与本案具有关联性，符合证据法定形式，本院依法予以确认。经审理查明：原告系毕节市流仓桥办事处后河村上院组村民。1998年，原告家庭户以原告之夫邵祥修为户主承包了后河村上院组土地。2016年7月6日，贵州省人民政府作出黔府用地函［2016］346号《省人民政府关于毕节市七星关区2016年度第一批次城镇建设项目使用土地的批复》，批复同意毕节市人民政府所报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，批准将七星关区观音桥街道红堰村、桥头村、迎宾村，德溪街道后河村，碧海街道尚家寨村的集体农用地22.0986公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地、未利用地共计34.4415公顷土地征为国有，连同国有建设用地0.1831公顷，总计34.6246公顷土地作为七星关区2016年度第一批次城镇建设使用土地。原告承包的土地在被征收范围内。2016年8月9日，毕节市七星关区人民政府作出七星府告［2016］43号《毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告》，将上述批复所批准的城镇建设用地项目名称、征收土地的批准用途、征收土地位置及面积、征地补偿费用标准、被征收土地所涉及的农业人员安置办法予以通告。2017年4月1日，毕节市七星关区人民政府作出七星府复［2017］37号《毕节市七星关区人民政府关于毕节市七星关区2016年度第一批次城镇建设征收土地补偿标准及安置方案的批复》，同意毕节市七星关区国土资源局所报的七星国土资呈［2017］53号《关于毕节市七星关区2016年度第一批次城镇建设征收土地补偿标准及安置方案的请示》。2017年6月23日，毕节市七星关区国土资源局与贵州环宇基础设施建设有限公司（以下简称环宇公司）签订《成交确权书》，确认环宇公司在毕节市公共资源交易中心组织的国有建设用地使用权网上挂牌出让活动中通过竞价获得七星关区地块（包含原告承包地范围）国有建设用地使用权。2017年6月28日，毕节市七星关区国土资源局与环宇公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同签订后，环宇公司就上述土地办理了黔（2018）七星关区不动产权第××号不动产权证。2018年5月10日，贵州环宇基础设施建设有限公司经毕节市七星关区国土资源局批准，与毕节市天厦房地产开发有限公司签订《国有建设使用权转让合同》，将前述国有土地建设使用权转让给毕节市天厦房地产开发有限公司，毕节市天厦房地产开发有限公司就上述土地办理了黔（2018）七星关区不动产权第××号不动产权证，并办理了建设工程施工许可证（编号522401201810220501）。2018年9月3日，毕节市天厦房地产开发有限公司为了在涉案土地上开发天厦·德溪铭城项目，与贵州毕节建筑工程集团有限责任公司签订《建设工程施工合同》，将项目土石方平场工程发包给贵州毕节建筑工程集团有限责任公司。2018年12月13日，第三人对涉案土地进行土石方平场，原告认为，第三人强挖原告土地及地上附着物的行为损害了其合法权益，而被告作为征收主体，应当对第三人的强挖行为负责，遂诉至本院，请求确认被告强制使用原告土地的行为违法。本案的争议焦点为：一、原告的起诉是否符合起诉条件；二、被告强制使用原告土地的行为是否合法。本院认为，针对焦点一，首先，根据《土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，结合本案中被告提交的用地批复、征收土地方案通告等证据能够证实，七星关区人民政府是涉案项目的征收主体。七星关区人民政府未与原告达成征收补偿安置协议、未支付征收补偿费用，强制使用原告承包土地并将该土地通过挂牌出让的方式，将该土地国有建设用地使用权出让给环宇公司。故七星关区人民政府是行政强制行为的实施主体，是本案的适格被告。其次，直至2018年12月13日之前第三人入场施工时，原告才知道其土地将面临被第三人强制使用的事实，且根据本案有效证据显示，直至本案诉讼之前，原告仍不知道其土地已于2017年6月23日就被被告强制使用并出让给环宇公司的事实。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，原告于2019年10月15日向本院提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。针对焦点二，根据《贵州省土地管理条例》（2015修正）第四十二条“依法征收、占用集体土地和使用国有土地，且对当事人补偿、安置后，当事人拒不交出土地的，由县级以上人民政府国土资源行政部门责令限期交出土地；逾期不交出的，由国土资源行政部门申请人民法院强制执行”之规定，被告作为涉案土地的征收主体，未经对当事人进行补偿、安置，强制使用原告土地的行为违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”之规定，依法应予撤销。但由于涉案土地已经贵州省人民政府批复同意征为国有，且国有土地建设用地使用权已出让给环宇公司，环宇公司经批准后将土地国有建设用地使用权转让给天厦公司，天厦公司办理了黔（2018）七星关区不动产权第××号不动产权证并在土地上进行项目开发，故被告强制使用原告土地的行为已不具备可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，应当判决确认被告强制使用原告土地的行为违法。被告主张原告起诉已超过起诉期限、被告主体不适格及被诉行政行为不可诉的答辩理由无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告毕节市七星关区人民政府强制使用原告查才林土地的行政行为违法。案件受理费50.00元，由被告毕节市七星关区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 张远忠审 判 员 张多周审 判 员 吴 岚二〇一九年十二月十八日法官助理 洪运佳书 记 员 蒋 琼