浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1674号上诉人（原审原告）姚金凤，女，1941年11月14日，汉族，住浙江省宁波市海曙区。委托代理人陈炯，男，1968年9月29日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区，系上诉人之子。被上诉人（原审被告）浙江省通信管理局，住所地浙江省杭州市上城区解放路178号12楼。法定代表人徐建华，局长。被上诉人（原审被告）中华人民共和国工业和信息化部，住所地北京市西长安街13号。法定代表人苗圩，部长。委托代理人武瑶瑶，北京市华城律师事务所律师。姚金凤诉浙江省通信管理局（以下简称省通管局）通信行政管理、中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）通信行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年9月3日作出（2019）浙01行初346号行政裁定，驳回原告姚金凤的起诉。姚金凤不服，向本院提出上诉。本院于2019年10月14日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查，现已审理终结。原审法院认为：根据该院在（2018）浙01行初425号案件中查明的事实，结合原告姚金凤自己在行政起诉状中陈述的事实，原告与宁波联通之间于2017年7月31日因办理“畅爽全国冰激凌套餐”产生纠纷，后原告之子暨本案委托代理人陈炯于2018年2月22日向被告省通管局进行投诉，省通管局于同年3月26日作出《浙江省通信管理局关于答复陈炯举报事项的函》（〔2018〕53号，以下简称案涉答复）答复陈炯，对陈炯就前述纠纷发起的诉求（要求对宁波联通变相收取选号费违反电信服务标准的行为进行查处）不予支持。陈炯不服，连同其他纠纷事项一起诉至该院，被该院以其与案涉答复的该部分内容不具有利害关系为由排除出该案审理范围。原告遂以自己名义于2019年1月28日向省通管局提交《举报宁波联通违法欺诈经营和不履行电信服务标准给用户造成损失要求赔偿》的信函再次发起投诉，省通管局认为“您（指姚金凤）反映的问题，您的委托代理人陈炯已于2018年2月22日向我局反映，我局已于2018年3月26日在《浙江省通信管理局关于答复陈炯举报事项的函》（〔2018〕53号）文中答复。……（对于原告的本次‘投诉’）我局不予受理。”原告不服复议，被告工信部于2019年5月20日作出《驳回行政复议申请决定书》（工信复驳字[2019]第49号，以下简称被诉复议决定），根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（一）、第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。在行政程序中，当事人认为第三方实施违法行为时可以向有关行政主管部门反映情况要求查处，前述反映情况的行为究其本质可以区分为为维护自身合法权益的投诉和非为维护自身合法权益的举报。因此，当陈炯认为宁波联通侵犯其自身合法权益时，可以向省通管局进行投诉；认为宁波联通侵犯其母亲合法权益时，可以向省通管局进行举报。而对于行政主管部门而言，无论是投诉还是举报，均应对其中反映的涉嫌违法行为予以查处。原告对其子陈炯就案涉纠纷事项向省通管局进行举报是同意的，对举报的诉求及事实和理由是认可的，对省通管局的处理意见是清楚的。在此情况下，省通管局基于陈炯的举报作出的案涉答复，可以认为已经包含对原告投诉事项的处理。然而，与行政主管部门受理规则不同的是，对于复议机关和人民法院而言，如果当事人对行政主管部门的处理行为不服申请复议或者提起诉讼的，应当根据利害关系区分为有原告主体资格的投诉人和没有原告主体资格的举报人，并据此作出相应处理。该院在作出（2018）浙01行初425号行政判决书时将该案原告陈炯“要求对宁波联通变相收取选号费违反电信服务标准的行为进行查处”的请求事项排除出该案审理范围，就是认为陈炯作为该请求事项的举报人不具有原告主体资格，换言之，该请求事项应由其母亲作为适格原告主张权利。原告应当直接针对省通管局案涉答复处理其请求事项的那部分答复内容提起诉讼，而不是再次发起投诉。现原告再次发起投诉，省通管局认为系重复投诉，进而作出《不予受理通知书》（〔2019〕57号，以下简称不予受理决定），决定不予受理（原告的投诉请求），符合法律规定。可见，案涉不予受理决定对原告的合法权益明显不产生实际影响，依法不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。原告就该《不予受理通知书》提起的诉讼，依法应当裁定驳回。在原告针对原行政行为提起的诉讼被依法裁定驳回的情况下，原告针对复议决定提起的诉讼应当一并予以驳回，相应的行政赔偿请求明显缺乏事实根据，无需再行审查处理。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项，第一百三十六条第一款、第七款之规定，裁定驳回原告姚金凤的起诉。姚金凤上诉称：1.根据已生效的（2018）浙01行初425号判决，认定陈炯不是利害关系人，故没有审查行政复议中对上诉人与中国联合网络通信有限公司宁波市分公司（以下简称宁波联通）入网协议纠纷投诉的行政处理部分。后上诉人重新向被上诉人省通管局举报和向被上诉人工信部行政复议，两被上诉人在明知已生效的判决认定和自己弄错行政相对人的情况下，为包庇宁波联通违法行为而将陈炯作为相对人，使上诉人合法权益受到损害无法救济。而一审裁定认为案涉答复是对陈炯信访的回复，但其没有注意到该回复最后部分表述为，若不服可向被上诉人工信部复议。该裁定同时认为上诉人通信合法权益受损应提起诉讼，而不是重新投诉。在第一次陈炯向省通管局投诉后，宁波联通于2018年3月15日作出《关于省通信管理局转来陈炯用户信访调查报告》（宁波联通函（2018）1号），该报告称上诉人等与营业员在套餐预存2000元和靓号预存2000元是否独立或嵌套收取意见不一，未签订入网协议，上诉人等自行留下2000元现金也未正式办理缴费手续，合同关系不成立。之后省通管局作出案涉答复时，并没有向上诉人调查收集证据和对宁波联通的反馈情况进行质证。陈炯收悉该回复函后向工信部提出复议，并附白纸打印上有营业员机打签字和上诉人签字的入网协议和2000元在宁波联通POS机上的刷单，认为营业员当时解释是为了促销嵌套收取，营业员刷卡收取2000元，双方合同成立；宁波联通反馈省通管局的报告是虚假的。2018年5月18日，省通管局对宁波联通副总裘昂磊作的了询问笔录，其称入网协议是营业员给上诉人查看的文本，并非真实入网协议。2018年5月21日，宁波联通提交的《中国联通宁波市分公司关于反馈浙江省通信管理局约谈意见落实情况的报告》（下称[2018]26号报告）认为上诉人不能证明双方合同成立，因入网协议是在白纸上打印并没有在盖有宁波联通章的纸上打印。工信部偏信省通管局的询问笔录和宁波联通的（2018）26号报告，没有对该报告提及的“该用户多次向12315、当地工商局等渠道反映上述问题”进行全面调查，就贸然片面采信。即使此入网协议未盖章也应属于效力待定的合同，后上诉人将银行卡交营业员刷卡，且营业员也同意刷2000元情况下付费并签字，表示双方已对此效力待定的合同予以追认。而且陈炯分别于2017年10月24日和2018年1月2日，向宁波12315投诉，上面均有宁波联通投诉处理经办人何盈的回复“营业员告知入网此号码办理冰激凌套餐只需预存2000元即可享受月费对折两年优惠。但此号为靓号还需另外预存2000元话费，用户共需预付4000元。营业员确解释错误”，当时双方并未涉及入网协议是否有效的问题。12315处理留档证据效力远高于有利害关系的宁波联通复函和副总裘晶磊的笔录，可见两被上诉人调查不全面，履职不到位。宁波联通的行为明显违反《电信服务质量监督管理暂行办法》第二十一条“对电信业务经营者违反电信服务标准，并损害用户合法权益的行为，由电信管理机构发出限期整改书，对逾期不改者、视情节轻重给予警告或处以500元以上10000元以下罚款”的规定。且根据《中华人民共和国电信条例》第七十四条“违反本条例第四十条规定，由省、自治区、直辖市电信管理机构责令改正，并向电信用户赔礼道歉，赔偿电信用户损失，拒不改正并赔礼道歉、赔偿损失的，处以警告，并处1万元以上10万元以下的罚款，情节严重的，责令停业整顿。”请求撤销一审裁定，撤销被诉不予受理通知及被诉复议决定，依法认定宁波联通的涉案行为违法并依法作出处罚、赔偿上诉人的损失。省通管局答辩称：1.一审法院裁定事实认定清楚，法律适用正确，裁判得当，应当维持。根据(2018)浙01行初425号案件中查明的事实，结合被答辩人在行政起诉状中称述的事实，被答辩人与宁波联通之间于2017年7月31日因办理“畅爽全国冰激凌套餐”产生纠纷，后被答辩人之子陈炯于2018年2月22日向答辩人进行投诉，答辩人于同年3月26日答复陈炯，对陈炯就前述纠纷发起的诉求（要求对宁波联通变相收取选号费违反电信服务标准的行为进行查处）不予支持。陈炯不服，连同其他纠纷事项起诉至杭州市中级人民法院，该院以被诉答复的该部分内容与其不具有利害关系为由排除出该案审查范围。2019年1月28日，被答辩人又以自己名义向答辩人提交《举报宁波联通违法经营和不履行电信服务标准给用户造成损失要求赔偿》的来信再次发起投诉同一事项，答辩人认为，被答辩人反映的问题，在此前已通过其委托人陈炯于2018年2月22日向答辩人反映，答辩人已经做出案涉答复，本次投诉不予受理。被答辩人对此不服申请复议，工信部于2019年5月20日做出复议决定驳回被答辩人的行政复议申请。在行政程序中，当事人认为第三方实施违法行为时可以向有关行政主管部门反映情况要求查处，反映情况的行为可以区分为为维护自身合法权益的投诉和非为维护自身合法权益的举报。因此，当陈炯认为宁波联通侵犯其自身合法权益时，可以向答辩人进行投诉；认为宁波联通侵犯其母亲合法权益时，可以向答辩人进行举报。而对于行政主管部门而言，无论投诉还是举报，均应对其中反映的涉嫌违法行为予以查处。被答辩人对其子陈炯就案涉纠纷事项向答辩人进行举报是同意的，对举报的诉求及事实和理由是认可的，对答辩人的处理意见是清楚的。在此情况下，答辩人基于陈炯的举报作出的案涉答复，应当是已经包含对被答辩人投诉事项的处理。对于复议机关和人民法院而言，如果当事人对行政主管部门的处理行为不服申请复议或者提起诉讼的，应当根据利害关系区分有原告主体资格的投诉人和没有原告主体资格的举报人，并作出相应处理。在（2018）浙01行初425号行政判决书中，将陈炯的请求事项排除出该案审理范围，就是因为陈炯作为该请求事项的举报人不具有原告主体资格，该请求事项应当由被答辩人作为适格原告主张权利。被答辩人应当直接针对案涉答复处理其请求事项的那部分答复内容提起诉讼，而不是再次发起投诉。现被答辩人再次发起投诉，答辩人认为系重复投诉，进而做出不予受理决定，符合法律规定。该不予受理决定对被答辩人的合法权益明显不产生实际影响，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，被答辩人就该不予受理决定提起的诉讼，依法应当裁定驳回。一审法院作出的裁定，事实清楚，应当予以维持。2.被答辩人的上诉事由缺乏事实和法律依据。被答辩人认为一审法院认定事实不清，程序违法，答辩人存在违法行为，作出答复应当予以撤销等问题，没有事实和法律依据，一审裁定合法适当。请求依法驳回上诉人的上诉。工信部答辩称：1.答辩人作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。答辩人的政策法规司于2019年2月25日依法受理上诉人的行政复议申请，后因案件情况复杂决定延期30日作出决定，于2019年4月24日作出《延期审理通知书》（工信复延字[2019]第49号）并送达上诉人。2019年5月20日，答辩人作出被诉复议决定，并送达上诉人，符合《行政复议法》第三十一条第一款之规定，程序合法。同时，答辩人在受理上诉人的行政复议申请后5日内作出《行政复议答复通知书》，向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料，了解案件事实。之后，被申请人省通管局提交《行政复议答复书》及相关证据材料。经查，上诉人的代理人陈炯已就同一事实向被申请人举报，被申请人已调查处理完毕，陈炯不服该处理向被上诉人提起行政复议，被上诉人已进行全面审查并作出行政复议决定。陈炯再次以上诉人代理人的身份向被申请人举报，在被申请人作出不予受理决定后，向答辩人再次提起行政复议，属于重复提起行政复议，不符合行政复议受理条件。另外，上诉人再次以陈炯为委托代理人向被申请人重新投诉，被申请人对此作出不予受理决定对上诉人的权利义务并不产生实际影响，其所作答复内容并无不当，故被上诉人根据《行政复议法实施条例》第四十八第一款第（一）项、第（二）项规定，驳回上诉人的行政复议申请。2.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一审法院在审理程序中，充分审查了原、被告双方提交的证据材料。本案中，上诉人对其子陈炯曾就案涉纠纷事项向被申请人进行举报是同意的，对于举报的诉求及事实和理由是认可的，对于被申请人作出的处理意见是清楚的。在此情况下，被申请人基于陈炯的举报作出的答复函，可以认为已经包含上诉人投诉事项的处理。法院作出的已生效判决书中将陈炯要求查处第三人违法行为的请求事项排除在该案审理范围，就是认为陈炯作为该请求事项的举报人不具有原告主体资格。换言之，该请求事项应由上诉人作为适格原告主张权利，故上诉人应当直接针对被申请人作出的答复函中处理其请求事项的部分答复提起诉讼，而不是再次发起投诉。现上诉人再次投诉，被申请人认为系重复投诉，决定不予受理，符合法律规定。一审法院已查明全部的案件情况，并无遗漏或认定事实错误的情形，故依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项，第一百三十六条第一款、第七款之规定，裁定驳回上诉人的起诉，该裁判行为适用法律正确，并无不当。综上所述，一审法院事实认定清楚，使用法律正确，故请求依法驳回上诉人的上诉、维持一审裁定。本院经审理对原审认定的事实予以确认并认定如下，根据已生效的（2018）浙01行初425号判决查明的事实，结合上诉人姚金凤自己在行政起诉状中陈述的事实，上诉人与宁波联通之间于2017年7月31日因办理“畅爽全国冰激凌套餐”产生纠纷后，上诉人之子及本案委托代理人陈炯于2018年2月22日向被上诉人省通管局进行投诉，该局于同年3月26日作出案涉答复，对陈炯要求对宁波联通变相收取选号费违反电信服务标准的行为进行查处的请求不予支持。陈炯不服该案涉答复，向法院提起行政诉讼，被法院以其与案涉答复不具有利害关系为由驳回起诉。上诉人姚金凤遂以自己名义于2019年1月28日向省通管局提交《举报宁波联通违法欺诈经营和不履行电信服务标准给用户造成损失要求赔偿》的信函，再次进行投诉。省通管局认为上诉人反映的问题，其委托代理人陈炯已于2018年2月22日向该局反映，该局亦已于2018年3月26日作出案涉答复，故对于上诉人此次投诉作出不予受理决定。上诉人不服该不予受理决定申请复议，被上诉人工信部于2019年5月20日根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（一）、第（二）项的规定，决定驳回上诉人的行政复议申请。本院认为，在行政程序中，当事人认为第三方实施违法行为时可以向有关行政主管部门反映情况要求查处，前述反映情况的行为究其本质可以区分为为维护自身合法权益的投诉和非为维护自身合法权益的举报。因此，当陈炯认为宁波联通侵犯其自身合法权益时，可以向省通管局进行投诉；认为宁波联通侵犯其母亲合法权益时，可以向省通管局进行举报。而对于行政主管部门而言，无论是投诉还是举报，均应对其反映的涉嫌违法行为予以查处并作出答复。上诉人姚金凤对其子陈炯就案涉纠纷事项向省通管局进行举报是同意的，对举报的诉求及事实和理由是认可的，对省通管局的处理意见是清楚的。在此情况下，省通管局基于陈炯的举报作出的案涉答复，可以认为已经包含对上诉人投诉事项的处理。然而，与行政主管部门受理规则不同的是，对于行政复议和行政诉讼而言，如果当事人对行政主管部门的处理行为不服申请复议或者提起诉讼的，应当根据利害关系区分为有原告主体资格的投诉人和没有原告主体资格的举报人，并据此作出相应处理。（2018）浙01行初425号行政判决中，认为该案原告陈炯对案涉答复是没有原告主体资格的举报人，并据此驳回其起诉。上诉人姚金凤本应直接针对案涉答复提起行政诉讼，而不是再次进行投诉。现省通管局认为上诉人的再次投诉，系重复投诉，进而作出不予受理决定，符合法律规定。案涉不予受理决定对上诉人的合法权益不产生实际影响，依法不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。上诉人就该不予受理决定提起的诉讼，依法应当裁定驳回。在上诉人针对原行政行为提起的诉讼被依法裁定驳回的情况下，其针对被诉复议决定提起的诉讼应当一并予以驳回，相应的行政赔偿请求明显缺乏事实根据，无需再行审查处理。据此，原审裁定驳回其起诉并无不当。综上，原审裁定驳回上诉人姚金凤的起诉，符合法律规定。上诉人姚金凤的上诉理由和上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  徐亮亮二〇一九年十二月二十四日书记员  刘 芳