贵州省六盘水市钟山区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0201行初83号原告：王成举，男，1963年6月1日出生，汉族，住六盘水市水域县。特别授权委托诉讼代理人：赵学磊，系贵州济元（水城）律师事务所律师，执业证号：15202201810054153。特别授权委托诉讼代理人：杨永，系贵州济元（水城）律师事务所律师，执业证号：15202201710719055。被告：水城县城市管理综合行政执法局，住所地：贵州省六盘水市水城县双水新区兴县路，统一社会信用代码：115202213220318035。负责人：杨廷尧，系该局局长。特别授权委托诉讼代理人：叶荣达，系该局职工。一般授权委托诉讼代理人：马卫东，系贵州金鸟律师事务所律师，执业证号：15202201310646340。原告王成举不服被告水城县城市管理综合行政执法局于2019年7月3日作出的《水城县城市管理综合行政执法局责令限期内自行拆除通知书》，向本院提起行政诉讼。于2019年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月5日立案后，向被告水城县城市管理综合行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。原告王成举及其委托诉讼代理人杨永，被告水城县城市管理综合行政执法局的委托诉讼代理人叶荣达、马卫东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告水城县城市管理综合行政执法局于2019年7月3日作出的水综拆字（2019）第013号《水城县城市管理综合行政执法局责令限期内自行拆除通知书》，认为原告王成举未经城乡规划行政主管部门批准和未取得《建设工程规划许可证》，在水城县，修建的砖混结构，占地面积4100平方米，建筑面积32800平方米的建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令被王成举在2019年7月10日前自行拆除违法建筑。原告王成举向本院提出诉讼请求：1、判令撤销被告2019年7月3日作出的《水城县城市管理综合行政执法局责令限期自行拆除通知书》；2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：一、原告已经积极履行办理规划手续义务，原告修建的房屋无规划手续系相关政府部门不作为所导致。原告所修建房屋的土地是2007年4月28日向水城县废旧物资公司所购买，该土地使用权类型为出让，使用权面积4108.7平方米，购买价款为1047710元。原告合法购买土地后，多次向市、县住建规划部门申请办理相关修建手续，各部门之间相互推诿，原告从2008年到2018年10年间跑遍了市规划局、水城县规划局、六盘水市城乡规划局钟山经济开发区分局等部门，众多部门均没有为原告办理修建规划手续，土地闲置10年。原告经过合法途径购买土地，购买该土地目的是修建房屋；土地使用权类型为出让，出让土地可以修建永久性房屋建筑；原告用10年时间积极到相关部门申请办理规划手续未果。既然相关规划部门认为原告所购置的土地不能办理规划手续，为何政府还要出让该块土地在社会流通？政府为何不与原告协商回购该块土地？所以，现在原告修建的房屋无规划手续并非原告的原因，不是原告所导致。二、被告2019年7月3日作出的《水城县城市管理综合行政执法局责令限期自行拆除通知书》违反法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”、第三十九条：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”及第四十一条：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”之规定。具体到本案，被告向原告出具的《水城县城市管理综合行政执法局责令限期自行拆除通知书》（以下简称“通知书”）属于行政处罚，被告在向原告出具通知书，并未告知作出行政处罚原告依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。故，被告作该通知书程序违法，行文内容亦违反法律强制性规定，法院应当予以撤销。三、被告2019年7月3日作出的《水城县城市管理综合行政执法局责令限期自行拆除通知书》实体处理不当。根据《城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”具体到本案，原告享有对案涉地块的合法使用权，退一万步讲，即使原告建筑未依法取得相关规划许可证，相关政府部门依法应当给予原告采取改正措施，知会原告补办相关证件，补齐相关手续，只有在无法采取改正措施的情况下，方可责令限期拆除。显然被告的相关行政行为违反了法律的规定，是不合法亦是不合理的，法院应当依法予以撤销。四、被告2019年7月3日作出的《水城县城市管理综合行政执法局责令限期自行拆除通知书》适用法律错误。被告引用《城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”原告从2008年至2018年用10年时间向相关部门申请办理规划手续，原告不是不主动办理规划手续，而是相关部门不予办理。被告冒然认定原告修建房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，属于适用法律错误，并向原告出具《水城县城市管理综合行政执法局责令限期自行拆除通知书》，责令原告于2019年7月10日前自行拆除违法建筑，逾期不拆除，将组织相关部门进行拆除。被告的上述行为明显缺乏事实依据、法律依据，属于行政不作为、行政乱作为，法院应当予以撤销。五、被告2019年7月3日作出的《水城县城市管理综合行政执法局责令限期自行拆除通知书》明显存在选择性执法，违背平等原则。根据水城县双水片区历史原因及现状，双水片区的房屋建造大多都未取得相关许可证，未履行相关报建手续。如政府严格按照法律对未取得规划手续房屋等构筑物进行规范，应当向大众普及国家的相关法律法规政策，号召大众积极补办及完善相关手续并给予合理期限。如未普法推广并给予合理期限完善相关手续，广大双水片区构筑物均属于违章建筑而应依法予以拆除。本案中，与原告性质一样修建的房屋在双水片区不胜枚举，和原告同时修建的房屋在双水有几十栋，原告房屋所在地双水汽贸城和平巷同性质的房屋也有几十栋，被告为何只确认原告一户的房屋为违法建筑？为何只拆除原告一户的建筑？故被告的行政行为明显存在选择性执法，违背平等原则，法院应当予以撤销。六、被告存在严重行政不作为行为。原告房屋自2017年12月起开始修建房屋，2019年6月所有房屋已经全部封顶，在长达1年多的时间里，被告作为行政主管部门并未向原告下达任何停建通知，违反对原告的告知义务，剥夺原告知情权，是严重的行政不作为。本案中原告的房屋得以修建是被告行政不作为所导致。综上，为维护原告的合法权益，特依法向贵院提起诉讼，恳请人民法院依法支持原告的诉求。原告王成举向本院提交以下证据：1、原告身份证复印件1份，用于证明原告主体资格；2、国有土地使用权证、土地转让协议、水府发（2002）17号文件、水供联字（2007）03号、水城县废旧物资公司会议纪要复印件各1份，用于证明原告通过合法途径取得购置本案修建房屋土地，取得土地的使用权；3、信访事项程序性受理告知书复印件8份，用于证明原告已积极履行申请办理报建规划手续的义务，补充说明原告也是信访事项中的一人，但是信访时提交材料是以其他人提交，所以部分材料没有直接反映出原告要求办理规划和施工许可的事实；4、责令限期自行拆除通知书复印件1份，用于证明被告作出的行政处罚违法，其一被告没有强制拆除原告房屋的权利，其二原告的房屋尚可采取改正措施消除影响，没有必要拆除，其三被告在行政处罚告知书中并未按行政强制法规定告诉原告有申辩权利，以及申请行政复议诉讼时间及期限，该通知书无程序及实体，均违法。被告水城县城市管理综合行政执法局辩称，1、原告诉称其修建的房屋无规划手续系相关政府部门不作为导致，不是我方过错，原告所购买土地，未办理土地权属的变更登记，导致有关部门因其提供的土地使用证信息与其本人无关联性而不予受理，原告所称原告修建的房屋无规划手续系相关部门不作为所导致无事实依据；2、我方2019年7月3日做出的《水城县城市管理综合行政执法局责令期限自行拆除通知书》（水综拆字（2019）第13号）程序合法；3、我方在履行职责中，无选择性执法和行政不作为行为。被告水城县城市管理综合行政执法局向本院提交以下证据：1、统一社会信用代码、法定代表人身份证明书、执法证复印件1份，用于证明被告主体资格以及被告具有行政执法的主体资格；2、巡查记录复印件15份、现场工作照片复印件1组，用于证明其一原告自2018年1月即开始违法建设行为，其二被告多次进行制止，但原告拒不停止违法建设行为；3、责令停止违法建设行为通知书、勘察笔录、自行拆除通知书、催告书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、违法建设行政处罚决定书及送达回证、责令停止违法建筑行为通知书、责令限期自行拆除通知书复印件各1份，用于证明其一多次要求原告停止违法建设行为并责令原告自行拆除，但原告至今未履行，其二已告知原告享有陈述、申辩、申请听证等合法权利；4、承诺书复印件2份，用于证明原告的合伙建房人严万军承诺自行拆除违法建筑，但至今并未履行；5、调查笔录复印件4份，用于证明其一案涉建设工程未取得规划许可，其二案涉建设工程是由王成举提供土地，严万军、代德林负责出资；6、工程承包合同复印件1份，用于证明王成举与严万军就修建房屋所达成的协议；7、国有土地使用证、土地转让协议复印件各1份，用于证明涉案宗地使用权人为水城县废旧物资公司，王成举未合法取得该宗地的合法所有权或使用权。经庭审质证，当事人对证据质证意见如下：原告王成举对被告水城县城市管理综合行政执法局提交的证据1三性无异议，对证明目的有异议，根据城乡规划法的规定，原告没有取得建设施工许可以及规划许可，应当是由城乡规划主管部门管理，被告不具有执法资格；证据2有异议，理由为巡查记录没有当事人签字认可，无法确认是否真实到达执法现场，在巡查记录和现场工作照片中也可以看出被告与工作人员在没有进行任何书面告知的情况下，对现场施工机械进行破坏，被告既没有执法主体的资格，在执法过程中没有履行任何法定程序就对现场施工机械进行损坏，其行为明显违法；证据3中责令停止违法建设行为通知书及责令停止违法建筑行为通知书真实性及关联性无异议，对合法性有异议，本组其余证据合法性及关联性有异议，理由为其一被告向原告送达的两份通知书中均没有告知原告有陈述申辩的权利，其二原告所修建的房屋是在原告多次向住建部门申请规划许可及施工许可无果后才自行修建，原告修建的房屋周围的房屋都是以拆迁安置地形式所修建，其他房屋在实际过程中同样没有取得规划许可和施工许可，原告所修建的房屋与相同地段的房屋也没有任何区别，实际上不会造成严重影响，没有拆除的必要，其三从被告提供的证据来看，被告都是将相应的文书送达给严万军和代德林，严万军和代德林仅仅是承建人，房屋的真正所有人为王成举，2019年7月3日之前，被告并没有向原告送达过任何通知，也没有告诉原告停止建设，被告向严万军和代德林送达的相应法律文书与本案无任何关联；证据4有异议，真实性无法核实，严万军作为承建人无权作出自行拆除原告房屋的决定，被告的行政行为是向原告作出，严万军所作出的承诺与本案无任何关联；证据5、6三性无异议；对证据7三性无异议，但达不到被告的证明目的，原告在多次申请规划许可的过程中，已经提交了土地转让协议及土地使用权证、水城县废旧物资回收公司会议纪要，足以证明原告合法取得案涉土地使用权的事实。被告水城县城市管理综合行政执法局对原告王成举提交的证据1三性无异议；证据2中国有土地使用权证真实性及合法性无异议，对关联性有异议，达不到原告证明目的，该证中明确记载的土地使用权人为水城县废旧物资公司，原告并未取得涉案宗地的合法所有权及使用权，土地转让协议系原告与案外人水城县废旧物资公司签订，该协议违反土地管理法相关规定，应为无效协议，根据土地管理法的规定，合法取得国有土地使用权应经过土地行政部门进行变更登记以及缴纳土地出让金，但原告没有证据证实合法取得涉案宗地，该证据中水府发（2002）17号文件与本案无关联性，该文件所针对的是水城县废旧物资公司，与原告无任何关系，水城县废旧物资公司会议纪要系其内部行为不具有合法性；证据3真实性无异议，对合法性及关联性有异议，达不到原告证明目的，理由为该组证据中无原告任何签订，不能证实原告是否就申请办理规划许可证进行信访，其二该证据不符合行政诉讼法证据的相关规定，该证据不能直接证实原告向相关部门申请办理相关行政审批等事项，其三在不予受理告知书中，相关行政机关行政部门对原告的相关诉求因其不是合法相对人，因此不予受理；证据4三性无异议，被告作出的该份通知书程序合法并事实清楚，应合法有效。本院对上述证据的认定如下：双方无异议的证据：原告提交的证据1；被告提交的证据5、6，本院予以确认并在卷佐证。双方有异议的证据，认定如下：原告提交的证据2，能证因涉案土地使用权证未办理过户登记，未完成物权变动登记，因此上述证据达不到其证明目的，本院不予认定；原告提交的证据3，因与本案无直接关联性，故不予认定；对原告提交的证据4，因系被诉行政行为,故不能作为证据使用。被告提交的2、3、4,能相互证明经过现场勘查及调查,涉案房屋从2018年1月6日起开始挖孔庄建房的事实，故对该事实予以认定；被告提交的证据7，能涉案土地未完成物权变动登记的事实，故予以认定。经审理查明，2017年12月9日，发包方王成举（甲方）与承包方贵州玉鼎腾辉建筑工程有限责任公司签订工程承包合同，约定甲方将位于水城县块，土地原名称：水城县废旧物资公司，证号：水国用（籍）第0070001号，面积为6.163亩上的房屋建设工程承包给乙方，工程期限为2017年12月9日至2019年12月9日。此后，涉案房屋在未取得《建设工程规划许可证》情况下施工建设房屋。被告水城县城市管理综合行政执法局于2019年7月3日向原告王成举下发《水城县城市管理综合行政执法局责令限期内自行拆除通知书》，责令其于2019年7月10日前自行拆除违法建筑。原告王成举不服，提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”之规定，被告水城县城市管理综合行政执法局具有对水城县辖区内未经批准擅自修建临时建筑物、构筑物和其他设施的行为进行行政处罚的法定职权。本案中，被告水城县城市管理综合行政执法局作出责令原告王成举拆除所建房屋的《水城县城市管理综合行政执法局责令限期内自行拆除通知书》前，未依法告知其给予行政处罚的事实、理由和依据，亦未告知其享有陈述、申辩的权利，违反行政正当程序的要求，故被告水城县城市管理综合行政执法局所作具体行政行为程序违法，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政处罚法》三十一条、第三十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第（三）项，判决如下：撤销被告水城县城市管理综合行政执法局于2019年7月3日作出的水综拆字（2019）第013号《水城县城市管理综合行政执法局责令限期内自行拆除通知书》，由被告水城县城市管理综合行政执法局对原告王成举违法建设行为重新作出处理。案件受理费50元，由被告水城县城市管理综合行政执法局负担（原告已自愿预交，被告于本判决生效后十日内返还给原告）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省六盘水市中级人民法院。审 判 长  罗孝昱人民陪审员  肖艾群人民陪审员  刘绍元二〇一九年十二月五日法官助理罗越书记员苟明钰