浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终2152号上诉人（原审原告）陈连平，男，1965年10月19日出生，汉族，住温州市鹿城区。上诉人（原审原告）洪卫珠，女，1969年11月26日出生，汉族，住温州市鹿城区。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府。住所地：温州市鹿城区广场路188号。法定代表人白洪楞，区长。委托代理人金曼曼，温州市鹿城区人民政府办公室工作人员。委托代理人蒲晶琰，浙江震瓯律师事务所律师。陈连平、洪卫珠诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）房屋征收政府信息公开一案，温州市中级人民法院于2019年10月16日作出（2019）浙03行初392号行政判决。陈连平、洪卫珠不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月10日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审审理查明：2019年1月19日，陈连平、洪卫珠以邮寄的形式向鹿城区政府提出政府信息公开申请，要求公开“温州市鹿城区人民政府对温州市黄龙商贸城改造项目范围国有土地上房屋实施征收是什么公共利益，请区政府提供，并公开相关批准文件”。鹿城区政府于2019年1月21日收到陈连平、洪卫珠的申请，因认为申请内容不明确，鹿城区政府的工作人员于2019年2月3日联系陈连平，并于2019年2月11日再次联系陈连平和洪卫珠，要求其明确申请公开的内容。陈连平、洪卫珠称要求公开“公共利益的相关批准文件”。2019年2月12日，鹿城区政府作出《政府信息公开答复函》认为，“温州市鹿城区人民政府对温州市黄龙商贸城改造项目范围国有土地上房屋实施征收是什么公共利益”信息的申请属于咨询行为，不在政府信息公开涵盖的范围；陈连平、洪卫珠申请公开“相关批准文件资料”，其申请的信息内容不明确，无法查询到相关文件。2019年2月13日，鹿城区政府以邮政快递方式向陈连平、洪卫珠送达被诉答复函。陈连平、洪卫珠不服，于2019年3月28日提起本案诉讼。原审法院认为，根据陈连平、洪卫珠向鹿城区政府提交的依申请公开政府信息申请表，其申请公开的信息内容包含两项，以下分别述评。一、陈连平、洪卫珠申请公开“温州市鹿城区人民政府对温州市黄龙商贸城改造项目范围国有土地上房屋实施征收是什么公共利益”的信息，结合其在本案审理期间主张的黄龙商贸城改造项目并非基于公共利益，而是用于商业开发，陈连平、洪卫珠的申请目的是要求鹿城区政府解释说明黄龙商贸城改造项目符合公共利益的理由，性质上属于咨询行为，鹿城区政府据此认为不属于政府信息公开的范围，并无不当。二、陈连平、洪卫珠申请公开“公共利益的相关批准文件资料”，其实质是要求鹿城区政府提供可证明黄龙商贸城改造项目符合公共利益的文件资料。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。根据上述规定，征收项目是否符合公共利益，应当结合征收的目的、用途等因素，综合判断认定，并没有可直接证明征收项目符合公共利益的文件资料。鹿城区政府需要对相关文件资料进行梳理、汇总，方能提供符合陈连平、洪卫珠申请内容的政府信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称国务院办公厅意见）规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”根据前述规定，鹿城区政府未向陈连平、洪卫珠提供“公共利益的相关批准文件资料”的信息，并无不当。但鹿城区政府以陈连平、洪卫珠申请内容不明确为由不予公开，答复理由不当，予以指正。陈连平、洪卫珠要求责令鹿城区政府公开“公共利益的相关批准文件资料”，与前述国务院办公厅意见的规定不符，不予支持。另，鹿城区政府于2019年1月21日收到陈连平、洪卫珠的政府信息公开申请，于2019年2月12日作出被诉答复，扣除春节等节假日，系在法定期限内作出答复，符合法律规定。综上，被诉答复认定事实清楚，适用法律正确，程序亦合法，予以支持。陈连平、洪卫珠的诉讼理由缺乏事实和法律依据，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告陈连平、洪卫珠的诉讼请求。陈连平、洪卫珠上诉称：一、2019年1月21日上诉人申请政府信息公开，被上诉人于2019年2月12日作出《政府信息公开答复函》是违法的。温州黄龙商贸城改造项目实施征收的决定不是公共利益，而是商业利益，被上诉人作出征收决定严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，也违反2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称原政府信息公开条例）第九条规定。二、被上诉人以公共利益需要为由对温州黄龙商贸城改造项目实施征收，就不应该把黄龙商贸城350亩土地实施挂牌出让。行政机关进行行政管理活动所制作和获取的信息，属于政府信息。行政机关单纯履行内部管理职责时所产生的信息属于内部管理信息。所以，申请人申请的信息内容对外产生约束力，亦对相对人的权利义务产生实际影响，属于原政府信息公开条例第二条规定的应予公开的政府信息。三、一审既然认为鹿城区政府答复理由不当，就应当判令公开上诉人所需政府信息。请求撤销一审判决，判令被上诉人公开上诉人申请的政府信息。鹿城区政府答辩称：一、答辩人涉案《政府信息公开答复函》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。答辩人于2019年1月21日收到上诉人提出的政府信息公开申请。答辩人认为，其中的“温州市鹿城区人民政府对温州市黄龙商贸城改造项目范围国有土地上房屋实施征收是什么公共利益”申请，实质是要求答辩人解释说明黄龙商贸城改造项目是否符合公共利益，性质上属于咨询行为，不属于政府信息公开范围。其中的“公共利益的所有相关批准文件资料”申请，实质是要求答辩人提供可证明黄龙商贸城改造项目符合公共利益的文件资料。征收项目是否符合公共利益，应当结合征收的目的、用途等因素，综合判断认定，并没有可直接证明征收项目符合公共利益的文件资料。答辩人据此于2019年2月13日将同年2月12日作出的《政府信息公开答复函》邮寄上诉人，该实体处理及其行政程序符合法律规定。二、原审除对上诉人信息公开申请事项的性质进行分析外，还对答辩人的答复理由进行指正，具备事实和法律依据，依法应予维持。三、上诉人的相关观点不能成立。1.上诉人认为“温州黄龙商贸城改造项目实施征收的决定不是公共利益，而是商业利益”，系其对征收行为合法性的质疑，并不属于信息公开诉讼的审查范围。2.上诉人认为既然一审认定答辩人的答复理由不当，就应判决支持其信息公开申请亦属上诉人的错误认识。原审判决虽然指出答辩人的答复理由不当，但鉴于该申请事项确不属于答辩人的信息公开职责，亦未因此损害上诉人的知情权，故对此仅作指正，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人陈连平、洪卫珠不服被上诉人鹿城区政府所作《政府信息公开答复函》提起的诉讼。上诉人将其信息公开事项描述为：要求公开鹿城区政府对温州市黄龙商贸城改造项目范围国有土地上房屋实施征收是什么公共利益，并公开相关批准文件资料。因此，上诉人的信息公开事项是否属于原政府信息公开条例规定的政府信息、被上诉人是否具有公开的职责，应当作为本案争议焦点。原政府信息公开条例第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”国务院办公厅意见规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”由于上诉人申请的政府信息，实系要求鹿城区政府解释温州市黄龙商贸城改造项目为何符合公共利益的咨询，以及相应的批准文件亦需要被上诉人通过汇总、整理的方式予以收集，故被上诉人据此所作《政府信息公开答复函》，并无不当。事实上，上诉人已经针对温州市黄龙商贸城改造项目的房屋征收决定提起行政诉讼，在该案审理过程中必将会涉及上诉人所关心的“是什么公共利益”问题。原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人陈连平、洪卫珠共同负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇一九年十二月二十七日书记员 张 维