江苏省淮安市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）苏08行终234号上诉人（一审原告）盱眙和诚汽车服务有限公司,住所地盱眙县经济开发区东方大道南侧。法定代表人杨木春，该公司执行董事。委托代理人金为发，该公司工作人员。被上诉人（一审被告）盱眙县行政审批局，住所地盱眙县迎春大道企业服务大厦。法定代表人郑鸿儒，该局局长。委托代理人刘洋，该局副局长。委托代理人李全柱，该局总工程师。被上诉人（一审被告）盱眙县人民政府，住所地盱眙县十里营大道88号。法定代表人朱海波，该县县长。上诉人盱眙和诚汽车服务有限公司与被上诉人盱眙县行政审批局、盱眙县人民政府撤销不予行政许可一案，不服江苏省盱眙县人民法院（2018）苏0830行初49号行政判决，于2019年10月28日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。一审经审理查明：盱眙县普通机动车驾驶员培训许可的行政许可事项是被告盱眙县行政审批局的职权范围。原告盱眙和诚汽车服务有限公司经营范围：汽车驾驶员培训、陪驾服务；汽车报废拆解；汽车配件销售服务。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。被告盱眙县行政审批局于2017年12月29日受理原告盱眙和诚汽车服务有限公司普通机动车驾驶员培训经营许可事项，被告盱眙县行政审批局于2018年1月2日作出盱综审批[2018]03001号不予许可决定书，理由：场地性质不符合《土地管理法》规定，办公场所不符合要求，训练道路、训练设施、场所和教室等建设工程未执行基本建设程序。原告不服被告盱眙县行政审批局作出的盱综审批[2018]03001号不予许可决定，向盱眙县人民政府申请行政复议，盱眙县人民政府于2018年4月26日作出盱行复字第[2018]06号行政复议决定书，因被告盱眙县行政审批局适用依据错误，超越职权，撤销被告盱眙县行政审批局于2018年1月2日作出盱综审批[2018]03001号不予许可决定书，责令被告盱眙县行政审批局在收到复议决定书三十日内重新作出行政行为。被告盱眙县行政审批局于2018年5月25日作出盱综审批[2018]03002号不予许可决定书，被告以培训教练场地不符合要求，办公场所和教室不符合要求为由决定不予许可该项申请。原告不服该决定向被告盱眙县人民政府申请行政复议，经调查于2018年8月6日作出盱行复字第[2018]12号行政复议决定书，以被告盱眙县行政审批局于2018年5月25日作出盱综审批[2018]03002号不予许可决定书程序正当、理由充分、结果合法为由，维持该决定。2016年10月18日，原告与盱眙县方圆医疗器械有限公司签订《场地租赁协议》，从2016年11月20日至2026年11月20日，原告租用约12000平方米场地及一层约120平方米的房屋。2017年12月13日，原盱眙县国土资源局复函盱眙县行政审批局“驾校培训场地与工业用地的用地性质不同，当用地性质发生改变时，需要先经县规划部门同意，我局报县政府批准后再办理相关手续。”2018年5月24日，盱眙县经济开发区管理委员会出具说明，盱眙县方圆医疗器械有限公司所有的土地使用权，土地利用总体规划是工业用地，不是交通设施用地，如用作驾驶员教练场地，不符合规划用途。经现场勘查，报名大厅及办公室的地点为房产证附属2号建筑，进行了所有权登记；作为教学用的教室为无产权证的活动板房。一审法院认为：该案的争议焦点一，普通机动车驾驶员培训经营许可培训教练场地是否符合要求；二、原告申请普通机动车驾驶员培训经营许可所使用的办公场所和教室是否符合相关许可要求。三、两被告承担因其行政行为给原告造成的赔偿损失17.6万元是否应得到支持。争议焦点一，普通机动车驾驶员培训经营许可培训教训场地是否符合要求。《机动车驾驶员培训管理规定》第十三条第一款第（三）项“经营场所使用权证明或产权证明及复印件”，第十五条规定对申请人的关于教练场地、教学车辆以及各种设施、设备的实质内容进行核实。结合本案，原告租用盱眙县方圆医疗器械有限公司场地的性质是工业用地，不是交通设施用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。涉案土地如用作普通机动车驾驶员培训教练场地，则改变了土地使用用途。故申请人的培训教训场地不符合要求。争议焦点二、原告申请普通机动车驾驶员培训经营许可所使用的办公场所和教室是否符合相关许可要求。《机动车驾驶员培训管理规定》第十三条第一款第（四）项规定“教练场地使用权证明或产权证明及复印件”。本案经现场勘查，原告申请经营培训场地的教室为无产权证的活动板房，与《机动车驾驶员培训管理规定》第十三条第一款第（三）项“经营场所使用权证明或产权证明及复印件”不相符。故其机动车驾驶员培训经营许可所使用的教室不符合相关要求。争议焦点三、要求两被告承担因其行政行为给原告造成的赔偿损失17.6万元是否应得到支持。《机动车驾驶员培训管理规定》第二十六条规定：“在未取得机动车驾驶员培训许可证件前，任何单位或者个人不得开展机动车驾培训经营活动。”其为申请普通机动车驾驶员培训经营许可而作的前期投入与被告不予许可无直接关系，且原告未向一审法院提交证据证明其损失的存在，故本院对该诉请不予支持。综上，被告盱眙县行政审批局于2018年5月25日作出的盱综审批[2018]03002号不予许可决定书、被告盱眙县人民政府于2018年8月6日作出的盱行复字第[2018]12号行政复议决定书，事实清楚、证据充分，程序法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判定驳回原告盱眙和诚汽车服务有限公司的诉讼请求。上诉人盱眙和诚汽车服务有限公司上诉称：一、上诉人的培训场地符合行政许可的要求，不存在不符合要求的情形。《机动车驾驶员管理培训规定》未有对土地性质规定的要求，土地使用性质不是该行政许可的审批条件，一审判决把非行政许可审批的条件适用于本案，违反了行政许可的基本程序要求，存在事实认定错误。二、对于驾校用地的土地性质，一审法院直接认定为交通设施用地存在错误。根据《城乡用地分类与规划建设用地标准》的规定，除了经批准用于培训的公共道路是属于交通设施用地外，其他两项目目前没有明确的法律法规对土地使用性质进行定性，一审判决直接认定驾校使用的土地就是交通设施用地，没有任何法律依据，明显认定错误。三、临时性建筑并非不符合要求的教室，一审判决任意扩大解释没有法律依据。本案中，上诉人租赁合同已经证明了上诉人有经营场地的使用权，不能认定临时建筑就不属于适合驾校的培训场所。行政许可条件中做的是有限列举，该列举中并没有涵盖办公室及教室的要求，故不能将该要求直接视为行政许可的条件。将活动板房认为不符合规定的教室，从而认定不属于符合经营场所产权或者是产权证明是扩大了法律的解释。三、关于是否违反土地用途管理使用的规定不属于被上诉人的行政许可的审查范围，被上诉人的行为属于增设行政许可条件，违反依法审批原则。江苏省交通运输厅也明确发文，要求地方各级机关严格遵守行政许可的条件，不得将土地性质作为驾校经营许可的条件，两被上诉人以违反土地规划、土地性质为理由将上诉人的行政许可申请驳回，明显属于增设行政许可条件，违反法律规定。四、17.6万元损失系两被上诉人增设性质许可后，造成上诉人的业务无法正常开展的损失，两者具有因果关系，应由两被上诉人承担。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。被上诉人盱眙县行政审批局、盱眙县人民政府未提交书面答辩意见。各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。本案的争议焦点为，被上诉人盱眙县行政审批局作出的不予许可决定是否合法。本院认为，《机动车驾驶员培训管理规定》第五条规定：“……县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域内的机动车驾驶员培训管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施本行政区域内的机动车驾驶员培训管理工作。”根据江苏省委、省政府办公厅《关于盱眙县相对集中行政许可权改革试点方案的批复》（苏办〔2015〕22号）以及盱眙县委《关于盱眙县相关部门行政许可事项（第一批）划转至县行政审批局的通知》（盱委〔2015〕76号））要求，盱眙县交通局承担的机动车驾驶员培训经营许可事项划转至盱眙县行政审批局。故被上诉人盱眙县行政审批局应按照上述法律规定，对上诉人的申请进行处理，被上诉人是本案适格的主体。《机动车驾驶员培训管理规定》第十三条一款规定：“申请从事机动车驾驶员培训经营的，应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并提交以下材料：……（三）经营场所使用权证明或产权证明及复印件；（四）教练场地使用权证明或产权证明及复印件；（五）教练场地技术条件说明；……第十五条规定：“道路运输管理机构应当对申请材料中关于教练场地、教学车辆以及各种设施、设备的实质内容进行核实。”《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条第二款规定：“依照前款规定提出申请的，应当提交下列材料：……（三）经营场所使用权证明；（四）教练场地不动产权属证书或者不动产登记证明；租用教练场地的，应当提交书面租赁合同和出租方的不动产权属证书或者不动产登记证明，出租期限不少于3年；（五）教练场地技术条件说明；……”首先，本案中上诉人租用盱眙县方圆医疗器械有限公司场地作为培训场地，该场地的性质是工业用地，不是交通设施用地，不符合《中华人民共和国土地管理法》的关于土地用途规定，上诉人的培训场地不符合该法律要求，被上诉人盱眙县行政审批局就土地性质进行必要的审查并无不当。其次，上诉人的办公场所和教室为活动板房，无相应产权，也存在一定的安全隐患，上诉人经营场所无产权证明不符合《机动车驾驶员培训管理规定》第十三条一款规定第（三）项的规定。第三，行政行为违法是行政赔偿的前提。本案中，被诉行政行为并未被确认违法，上诉人要求行政赔偿的诉讼请求本院不予支持。第四，被上诉人盱眙县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议程序，依法受理上诉人的复议申请并在法定期限内作出复议决定，该复议决定认定事实清楚，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法本院依法应予维持。上诉人盱眙和诚汽车服务有限公司上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人盱眙和诚汽车服务有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵 文审 判 员  石亚东审 判 员  孙聂娟二〇一九年十二月二十三日法官助理  陈 路书 记 员  谢 洁