河南省三门峡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫12行初197号原告谷春城，男，1952年1月27日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区。原告李次菊（系谷春城之妻），女，1953年11月2日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区。原告谷卫华（系谷春城之子），男，1978年3月17日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区。原告谷卫红（系谷春城之女），女，1979年4月2日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区。四原告共同委托代理人刘志远，河南崤山律师事务所律师。被告河南三门峡经济开发区管理委员会，所在地三门峡市崤山路西段43号。法定代表人李瑞霞，该管委会主任。委托代理人段蓓，该管委会工作人员。被告三门峡经济开发区南关村改造建设指挥部，所在地三门峡市崤山路西段45号。负责人杨永平，该指挥部指挥长。委托代理人赵双良，河南宇萃（三门峡）律师事务所律师。第三人陕县张湾乡南关村民委员会，所在地三门峡市中心大道南关村民委员会。法定代表人杨建伟，该村委会主任。委托代理人张玉虎，男，1962年12月25日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，该村委会副主任。原告谷春城、李次菊、谷卫华、谷卫红因诉被告河南三门峡经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、三门峡经济开发区南关村改造建设指挥部（以下简称建设指挥部）、第三人陕县张湾乡南关村民委员会（以下简称南关村委会）撤销变更通知、履行行政协议及行政赔偿一案，于2019年7月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月15日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月28日公开开庭审理了本案。原告谷春城、李次菊、谷卫华及四原告共同委托代理人刘志远，被告开发区管委会的委托代理人段蓓，被告建设指挥部的委托代理人赵双良，第三人南关村委会的委托代理人张玉虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告谷春城、李次菊、谷卫华、谷卫红的诉讼请求为：一、判决被告2019年6月2日《关于变更的通知》（以下简称变更通知）违法；二、撤销被告上述变更通知；三、判决被告履行原行政协议；四、判令被告双倍支付原告拆迁过渡费至行政协议履行完毕之日止；五、判决被告赔偿由于行政行为违法给原告造成的损失；六、本案诉讼费由两被告承担。庭审中，经本院释明，原告将其上述六项诉讼请求明确为：一、撤销被告2019年6月2日《关于变更的通知》；二、判决被告履行原行政协议；三、判令被告双倍支付原告拆迁过渡费至行政协议履行完毕之日止；四、判决被告赔偿由于撤销的行政行为违法给原告造成的损失1元；五、本案诉讼费由两被告承担。由于撤销违法行政行为与行政行为违法赔偿依法应分别立案，经本院释明，原告仍然坚持其明确的上述五项诉讼请求。原告谷春城、李次菊、谷卫华、谷卫红起诉的事实和理由：开发区管委会委托建设指挥部和南关村委会在2014年8月13日签订了《开发区南关社区改造拆迁安置补偿协议》，该协议第二条（一）项约定：“甲方（被告）给乙方（原告）置换新建安置房建筑面积，谷春城、谷卫华、谷卫红各250平方米。”（五）项2、约定：本次拆迁过渡期暂定为30个月，自开始搬迁通知领取安置费钥匙之日延后三个月，过渡期内甲方给乙方每月600元的临时安置费、补助费和400元的生活补助费，超期顺延，若超期按双倍发放安置费、补助费。”由于被告不履行上述拆迁安置补偿协议，原告诉至人民法院，请求人民法院判决被告履行协议，双倍支付安置费、补偿费。在诉讼过程中，开发区管委会又委托建设指挥部、南关村委会变更了上述拆迁安置补偿协议，原告依法撤回起诉。现对被告变更上述拆迁安置补偿协议的行为提起诉讼，原告认为被告作出的变更行为违法：1、被告为实现其行政管理目标，和原告签订涉案拆迁安置补偿协议，这本身就是实行了行政合同的优益权，本案是行政机关不履行涉案行政协议而引发的行政诉讼。2、行政机关对协议内容的变更、解除只能在国家政策和协议基础发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能实施。行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，本案的行政协议，被告已经基于行政机关的优益权和原告签订了本案协议，“变更”行为损害了行政机关的公信力。3、即使符合合同法规定的法定变更、撤销情形，如合同双方无法协商一致时必须通过诉讼或者仲裁予以变更，撤销，而不允许作为一方当事人的行政机关单方变更；即使商品房面积的多少有误，签订协议被告行使行政优益权单方决定的结果，也只是行政机关给付的多少，仅以给付的多少被告行使单方变更协议权，缺乏事实根据和法律依据。综上，被告作出变更涉案拆迁安置补偿协议通知，没有事实和法律依据，且行为违法，请人民法院依法判决撤销被告变更通知行为，依法判决被告履行原行政协议、依法予以赔偿。被告开发区管委会答辩称：一、开发区管委会是三门峡市人民政府对商务中心区该项房屋征收与补偿工作宏观指导者，具体组织实施是建设指挥部和南关村委会。二、开发区管委会对原告的房屋及宅基地拆迁安置行为合法合规。三门峡市人民政府在取得河南省人民政府批准后，对三门峡市商务中心区进行规划和建设，是为了公共事业的需要，对在开发区管委会所管辖的范围内原告的房屋和宅基地，有权依据相关规定，征收原告的房屋和宅基地。被告建设指挥部答辩称：一、原告起诉程序错误。1、原告诉讼请求仅请求对变更内容进行审理，并确认变更内容违法，于法无据。人民法院审理的是变更后的行政协议，即完整的行政行为，而非仅是变更部分。2、原告要求判决被告履行原行政协议，没有事实和法律依据。答辩人与原告于2014年8月13日签定的《开发区南关社区改造拆迁安置补偿协议》，该协议是原告以阻止450户居民回迁房无法正常施工为手段，以胁迫的手段订立的协议，损害社会公共利益的无效协议。自2016年开始，南关社区部分居民多次上访，提出部分居民以不法手段侵占公共利益。为此，开发区管委会于2016年7月29日成立开发区南关改造复核审查工作小组。在南关村民委员会各方代表参与下，分别于2016年10月17日和2017年1月22日，先后两次公示全部人员的家庭成员、宅基地面积、房屋数量、安置房面积、附属物补偿和补助奖励等情况，均有谷春城应当享有的包括安置房面积在内的全部信息，以公告方式告知终止履行。2019年6月2日，答辩人以书面方式向原告送达《关于变更的通知》，变更原行政协议部分内容，自该通知到达之日，原行政协议已不存在。二、答辩人是三门峡市人民政府对商务中心规划征收决定的实施者，对被答辩人的房屋及宅基地拆迁安置补偿行为合法合规。三门峡市人民政府对商务中心区进行规划及建设，是为了公共事业的需要，对在答辩人所管理的辖区范围之内的原告的房屋及宅基地，有权依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定予以征收。三、答辩人于2019年6月2日作出的变更后行政行为合法，依法应予维持。答辩人依据法律、法规及《三门峡市人民政府关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》（三政［2011］80号）、《南关社区建设改造安置补偿方案》（三开政［2012］154号）、《关于印发三门峡市国家建设征用土地地面附着物补偿标准的通知》（三政［2010］147号）、《南关社区建设改造配套政策》（三开政［2012］55号）等文件、会议纪要，于2019年6月2日以书面通知的方式，将2014年8月13日双方签定的《开发区南关社区改造拆迁安置补偿协议》中三条内容作出变更，变更后行政行为从程序到实体均合法，依法应予维持。四、本案中，原告诉讼请求撤销被告作出的变更通知，同时，还提出判决被告赔偿由于违法变更通知行为违法给原告造成的损失1元”，依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理”，本案原告应当分别立案，而不能在同一个案件中同时提出该两项请求，其起诉不符合法定起诉条件，应依法驳回其起诉。本院认为：一、李次菊不是本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，建设指挥部、南关村委会与谷春城、谷卫华、谷卫红签订《开发区南关社区改造拆迁安置补偿协议》，《关于变更的通知》也是建设指挥部、南关村委会向谷春城、谷卫华、谷卫红作出，并向谷春城、谷卫华、谷卫红送达。李次菊虽与谷春城、谷卫华、谷卫红属于家庭成员，但四人均是完全行为能力人，属于不同的权利主体，李次菊主张《开发区南关社区改造拆迁安置补偿协议》和《关于变更的通知》的权利，没有法律依据，其不是本案适格原告。二、开发区管委会委托相应工作人员出庭应诉符合法律规定，但建设指挥部仅委托律师出庭应诉不符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十二条规定：“行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。”本案中，开发区管委会负责人不能出庭，委托其相应的工作人员出庭参加诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定，建设指挥部作为本案一方当事人，其委托律师作为诉讼代理人参加诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条的规定，但建设指挥部负责人及其相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭应诉，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十二条的规定，对建设指挥部的该违法情形，本院已记录在案并在该裁判文书中载明，待本裁定书生效后，本院将依法处理。三、原告谷春城、谷卫华、谷卫红在本案中一并主张撤销行政行为及要求赔偿因撤销的行政行为违法给其造成的损失，违反法律规定，经本院释明后，其仍坚持上述主张，其起诉依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。……”被诉行政行为是人民法院进行合法性审查的对象，也决定着人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。本案中，原告谷春城、谷卫华、谷卫红一并主张撤销行政行为及要求赔偿因撤销的行政行为违法给其造成的损失，属于两个不同法律性质的诉讼请求，不符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”本案中，经本院释明，原告谷春城、李次菊、谷卫华、谷卫红诉讼请求为：一、撤销被告2019年6月2日《关于变更的通知》；二、判决被告履行原行政协议；三、判令被告双倍支付原告拆迁过渡费至行政协议履行完毕之日止；四、判决被告由于撤销的行政行为违法赔偿给原告造成的损失1元；五、本案诉讼费由两被告承担。由于撤销违法行政行为与行政行为违法赔偿依法应分别立案，经本院再次释明，原告谷春城、谷卫华、谷卫红仍坚持在本案中一并主张撤销行政行为及要求赔偿因撤销的行政行为违法给其造成的损失，违反上述法律规定，其提起的本案起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告谷春城、李次菊、谷卫华、谷卫红的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  王 博审 判 员  崔传军人民陪审员  张新乐二〇一九年十二月三十日法官助理徐翠竹书记员韩东阳