济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁7101行初30号 原告李全胜，男，1968年9月24日出生，汉族，住山东省济南市市中区。 委托代理人王洪建，山东北方永丰律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地山东省济南市历城区柳埠街道办事处柳埠3区309号。 负责人文东河，主任。 委托代理人王金星，男，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局工作人员。 委托代理人伍凯，山东金洲律师事务所律师。 被告济南市历城区西营镇人民政府，住所地山东省济南市历城区西营镇西营村五区41号。 负责人张学慧，镇长。 委托代理人刘良玉，山东嘉孚律师事务所律师。 委托代理人吕鹏，山东嘉孚律师事务所律师。 原告李全胜诉被告济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）、济南市南部山区管理委员会西营街道办事处（以下简称西营街道办）确认强制拆除行为违法及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月22日立案后，于10月24日依法向被告南山管委会、西营街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。被告南山管委会在答辩期内，以涉案的集体土地使用证系济南市历城区人民政府颁发，与本案的审理结果有利害关系为由申请追加济南市历城区人民政府为第三人，因颁发集体土地使用证合法与否，属于另一行政行为，须另行提起诉讼，其申请不符合“一行为一诉”行政诉讼原则，本院未予准许；庭审前，因西营街道办尚未办理统一社会信用代码证和公章，无法出庭应诉，原告申请变更第二被告为济南市历城区西营镇人民政府（以下简称西营镇政府），本院予以准许，并于12月18日向其送达了起诉状副本、变更被告申请书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案。原告李全胜及委托代理人王洪建，被告南山管委会的委托代理人王金星、伍凯，被告西营镇政府的出庭负责人龚志国及委托代理人刘良玉、吕鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南山管委会于2019年8月16日，对原告发出通知，主要内容为：经查，你不是济南市南部山区西营街道办事处李家庄村村集体组织成员，没有在李家庄村使用集体土地进行房屋建设的资格，你在该村集体土地上建设的房屋未取得土地、规划、建设审批手续，属于违法建设，应予拆除。该房屋已于2019年8月23日被强制拆除。原告李全胜诉称，1.确认被告强拆原告房屋的行为违法，判决恢复被拆房屋原状或者赔偿损失（赔偿数额待司法鉴定之后再行确定）；2.诉讼费用由被告承担。事实与理由：2002年3月，原告响应人民政府“四荒开发”的号召，在办理了《农村建房使用宅基地批准通知书》《集体土地使用证》等批准手续后，在西营街道办李家庄村修建了自用房屋。2019年8月16日，被告向原告发出《通知书》，认为原告房屋系违建并将组织拆除；8月19日，原告就此在长清区人民法院提起诉讼；8月23日，被告将原告的房屋强行拆除。原告认为，被告的强拆行为严重违反了法律规定，侵害了原告的合法权益。 原告李全胜向本院提交了如下证据： 1.《土地使用证》； 2.《农村建房使用宅基地批准通知书》； 3.《济南市农村四荒资源开发合同》； 4.《四荒使用权证书》； 证据1-4证明原告建房办理了相应的审批手续，具有合法依据，被告在作出相关行政行为时，没有调查核实，属于违法行政。 5.公证书及附件照片一宗、建房图纸一宗，证明涉案房屋实际状况、房屋建筑结构以及具体的空间，涉案房屋具有恢复原状的可能性； 6.南山管委会2019年8月16日作出的《通知书》，证明被诉行政行为存在，涉案的强拆行为系由两被告共同实施； 7.强拆现场照片两张，证明两被告对涉案的房屋实施了强拆行为，给原告造成了财产损失。 原告李全胜出示损失清单一份，说明原告所受损失，但表示不作为证据提交。 被告南山管委会辩称，原告提出的第一项诉讼请求同时包含了确认行政行为违法及行政赔偿两类不同性质的诉讼请求，请求判决恢复被拆房屋原状或者赔偿损失，系选择性的诉讼请求且损失数额不确定，明显构成诉讼请求不具体，其起诉不符合法定起诉条件；原告不具备申请李家庄村宅基地建设住宅的法定资格，没有合法、有效的建设手续及房屋权属证书，涉案土地的使用权系违法取得，南山管委会作出的涉案行政行为认定事实清楚、证据充分，涉案房屋系违法建设，依法应予以拆除；南山管委会作出的涉案行政行为程序合法，适用法律正确，拆除涉案房屋的行为系依法履行职责，于法有据，未侵害原告任何合法权益，原告主张损失赔偿无事实及法律依据，请求法院驳回原告的起诉。 被告南山管委会向本院提交了如下证据、依据： 1.国办发（1999）39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、国土资发（2004）234号《国土资源部印发的通知》，证明原告不具备在农村申请宅基地建设住宅的法定资格； 2.《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》，证明所有建设必须依法办理相关审批手续后方可实施，违法建设必须承担相应法律后果且不予任何经济补偿； 3.原告身份证复印件及户口簿常住人口登记卡、李家村村民委员会出具的《证明》一份，证明原告系城镇户口，不具有在该村申请宅基地建设住宅的法定资格； 4.被告南山管委会2019年8月8日对原告制作的询问笔录一份，证明原告自认受让四荒土地，用途为观光农业旅游，但其在土地上建设住宅，进行非农业建设； 5.被告南山管委会于2019年8月8日对原告制作的询问笔录、8月16日、8月20日向原告送达的通知书两份及由原告向被告提供的集体土地使用证、四荒使用权证、济南市农村四荒资源开发合同、收据等材料一宗，证明被告作出涉案行政行为程序合法； 6.原告位于西营街道李家庄村建筑物占地地类规划图一份，证明原告所建房屋不符合土地利用总体规划。 被告西营镇政府辩称，基于被告南山管委会的答辩意见，补充以下意见：原告的诉讼请求包含要求确认行政行为违法和国家赔偿，其在国家赔偿部分请求要求恢复原状或者赔偿损失，该项诉讼请求不明确且存在冲突；涉案房屋建于村集体土地上，原告作为非李家庄村集体经济组织成员，无权取得宅基地，涉案房屋缺乏必要的合法手续，原告要求被告赔偿其违法建筑的损失没有依据，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的国家赔偿范围。 被告西营镇政府未提交相关证据、依据。 经庭审质证，原告对被告南山管委会提交的证据1-2真实性无异议，关联性有异议；证据2，该文件对“违法建设”的定义违法了相关法律规定，不能作为被告行政的合法依据；对证据3真实性无异议，但不能达到被告证明的目的；对证据4有异议，认为笔录无调查人、记录人签名，形式上不合法，也无法证明该笔录形成的行政环节；对证据5真实性无异议，对被告证明的目的有异议；对证据6有异议，认为该截图并非是原告建房时期的乡村规划，被告据此认为原告在建房之时违反当时的规划没有依据。 被告南山管委会、西营镇政府对原告所举的证据1的真实性、合法性不予认可；对证据2有异议，认为所颁证书应为无效行政许可；对证据3真实性无异议，但不能达到原告证明目的；对证据4的关联性不予认可，土地受让方非原告；对证据5有异议，未记载涉案房屋的面积、结构、材质，且原告未申请公证机构或公证员出庭，该证书缺乏证据使用条件。照片显示房屋已建设到三层，照片中室内物品与原告损失说明不符，不能作为原告要求恢复原状的依据。对该图纸的真实性与关联性不予认可；对证据6真实性无异议，尽管通知书所载姓名存在笔误，但原告作为证据提交，视为自认；对证据7有异议，无拍摄时间、地点，不能证明与本案有关。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据5中的图纸、证据7强拆现场照片，因欠缺证据的形式要件，且无其他证据相佐证，本院不予认定；原告提交的其他证据及被告南山管委会提交的证据1-6，均具有真实性、关联性，本院予以认定。 经审理查明，2002年3月25日，济南市历城区西营镇李家庄村村民委员会（四荒使用权出让方）与济南市大永胜贸易有限公司李全胜（受让方）签订《济南市农村四荒资源开发合同》，合同对四荒种类、面积、四至、用途、开发内容、双方的权利义务等做出了约定。其中第七条规定，受让方“有权对使用权范围内的荒山进行合理规划、建设改造，可以修建部分住宅和房舍，用于自己居住、种植、养殖和旅游业”，该合同加盖了合同双方及西营镇政府、济南市历城区农村工作办公室的公章，无李全胜的签名。原告在办理了《农村建房使用宅基地批准通知书》《集体土地使用证》后，在西营街道办事处李家庄村修建了自用房屋。2019年8月8日，被告南山管委会所属工作人员对李全胜就涉案房屋有关情况进行了询问。8月16日，被告南山管委会作出《通知书》，主要内容为：“李全盛：经查，你不是济南市南部山区西营街道办事处李家庄村村集体组织成员，没有在李家庄村使用集体土地进行房屋建设的资格，根据法律规定，你如果需要在该村进行房屋建设，应当申请使用国有土地，你在该村集体土地上建设的房屋未取得土地、规划、建设审批手续，属于违法建设，根据中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》规定，应予拆除，请你在3天内将上述违建内物品自行搬出，西营街道办事处将组织拆除，逾期未搬，一切损失由你自行承担。” 8月20日被告南山管委会再次作出《通知书》，除上述《通知书》内容外，又载明：“请你在2天内将上述违建进行自行拆除，逾期不自行拆除，西营街道办事处将帮助你依法进行拆除。”二份《通知书》在涉案房屋院墙上进行了张贴。涉案房屋已于8月23日由被告西营镇政府（西营街道办）组织人员强制拆除。 另查明，原告非济南市历城区西营镇李家庄村村集体经济组织成员。《通知书》所载“李全盛”系原告姓名的笔误。 本院认为，根据《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》第五条的规定，被告南山管委会作为南部山区范围内拆除违法建设的责任主体，具有该区域内违法建设拆除的职权，其为本案被告，主体适格。根据《中华人民共和国行政强制法》第四章的规定，行政机关实施行政强制拆除行为应当遵循法定程序。根据《山东省行政程序规定》第九条的规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式、期限。本案中，两被告在强制拆除原告涉案房屋前，未完备履行法定程序，未告知原告享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、方式、期限，应确认程序违法。 关于原告请求判决恢复原状或者赔偿损失，《国家赔偿法》第三十二条规定，恢复原状、支付赔偿金都是国家赔偿的方式，对于原告恢复被拆房屋原状的诉讼请求，原告未提交房屋的建设符合建设规划的证据，被告南山管委会提交的证据指向涉案房屋所在地块为限制建设区，地类属于耕地和其他农用地，故对原告恢复原状的诉讼请求，本院不予支持；对于原告主张赔偿损失的诉讼请求，合议庭当庭已向原告释明，鉴于其诉讼请求没有明确的、具体的赔偿数额，本院对该诉讼请求不再审理，待原告确定具体的赔偿事项、数额后，可另行向人民法院提起诉讼。 关于原告请求对《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》进行规范性文件审查的意见，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条的规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。原告在开庭审理前未提出对上述规范性文件进行审查，在法庭调查中提出，但未能提供正当理由，故对该请求本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十九条、第七十四条第二款第一项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告济南市南部山区管理委员会、济南市历城区西营镇人民政府行政强制拆除行为违法； 二、驳回原告李全胜的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告济南市南部山区管理委员会、济南市历城区西营镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  王焕鑫 审 判 员  杜晓杰 人民陪审员  杨光辉 二〇一九年十二月二十八日 法官 助理  刘 笛 书 记 员  刘 洁