重庆市万州区人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)渝0101行初120号 原告林彬，男，1973年6月25日出生，汉族，住重庆市开州区。 被告重庆市开州区生态环境局，地址重庆市开州区文峰街道中原社区南山东路1号，统一社会信用代码11500234733944535A。 法定代表人姜勇,局长。 委托诉讼代理人柳前杰，执法支队支队长，一般授权。 委托诉讼代理人雷志江，重庆四方律师事务所律师，一般授权。 被告重庆市开州区林业局，地址重庆市开州区汉丰街道安康街77号，统一社会信用代码11500234008646391Q。 法定代表人肖仁海，局长。 委托诉讼代理人张文术，副局长，一般授权。 委托诉讼代理人谭羽，重庆唐颂律师事务所律师，特别授权。 被告重庆市开州区水利局，地址重庆市开州区开州大道中段157号，统一社会信用代码1150023473980885X8。 法定代表人杨异泉，局长。 委托诉讼代理人邓少雄，政策法规科科长，一般授权。 委托诉讼代理人李幼霖，重庆唐颂律师事务所律师，特别授权。 被告重庆市开州区规划和自然资源局，地址重庆市开州区开州大道189号，统一社会信用代码11500234MB18610055。 法定代表人郑清术，局长。 委托代理人黄浩，该局职工，特别授权。 委托诉讼代理人颜修高，重庆言明律师事务所律师，一般授权。 被告重庆市开州区农业农村委员会，地址重庆市开州大道中段163号，统一社会信用代码115002345540924535。 法定代表人扈月文，主任。 委托诉讼代理人谭英明，法规科科长，一般授权。 委托诉讼代理人唐宋，重庆唐颂律师事务所律师，特别授权。 被告重庆市开州区金峰镇人民政府，地址重庆市开州区金峰镇金玉社区4组，统一社会信用代码115002340086475113。 法定代表人陈显彬，镇长。 委托诉讼代理人梁军，副镇长，一般授权。 委托诉讼代理人程英，重庆言民律师事务所律师，特别授权。 第三人蒋德国，男，1966年2月7日出生，汉族，住重庆市开州区。 原告林彬诉被告重庆市开州区生态环境局、重庆市开州区林业局、重庆市开州区水利局、重庆市开州区规划和自然资源局、重庆市开州区农业农村委员会、重庆市开州区金峰镇人民政府行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告林彬向本院提出诉讼请求：确认被告重庆市开州区生态环境局、重庆市开州区林业局、重庆市开州区水利局、重庆市开州区规划和自然资源局、重庆市开州区农业农村委员会、重庆市开州区金峰镇人民政府2019年5月9日共同作出的《关于限期完成违法违规建设破坏生态环境问题整改的通知》行政行为违法。事实及理由：1.该通知将原告作为行政相对人系主体错误。原告与第三人签订土地流转合同，涉案水库系原告建设，第三人无权拆除；2.该通知剥夺了行政相对人陈述、申诉权利，未告知权利救济途径，违反法定程序；3.无具体法律适用，实体公正无从保证。 被告重庆市开州区生态环境局、重庆市开州区林业局、重庆市开州区水利局、重庆市开州区规划和自然资源局、重庆市开州区农业农村委员会、重庆市开州区金峰镇人民政府综合辩称，1.相关职能部门发现违法违规建设事实后，经过查询得知土地承包经营权人系第三人蒋德国，遂向第三人发出通知，由于原告和第三人的土地流转行为没有及时备案登记，造成相关的法律责任应由原告自行承担，而原告不是通知的行政相对人，不具有原告主体资格；2.原告所诉讼的通知，不是行政处罚行为，是过程性、阶段性的行政行为，不产生实际影响，而且通知是整改方法，不具有强制力，该通知不具有可诉性。 第三人蒋德国述称，2008年同原告商量合伙经营，由第三人出土地，原告出资金修建水库，后来双方协商，将第三人的土地流转给原告，并签订流转协议，所以有合伙协议，也有土地流转协议。实际上就是土地流转，原告尚欠第三人工资和土地租金30余万元。水库建筑物不是第三人拆除的。 被告重庆市开州区生态环境局、重庆市开州区林业局、重庆市开州区水利局、重庆市开州区规划和自然资源局、重庆市开州区农业农村委员会、重庆市开州区金峰镇人民政府共同向本院提交了以下证据、依据：1.2018年8月8日、8月17日分别调查询问林彬、蒋德国笔录两份。证明相关部门对违法建设进行调查；2.农村土地承包经营权证及合伙协议。证明涉案鱼塘位于第三人的承包土地之内；3.重庆市开州区金峰镇人民政府责令立即停止违法行为告知书及送达照片。证明被告履行告知义务；4.重庆市开州区金峰镇人民政府责令立即消除对生态环境的影响恢复原状再次告知书及送达回证、照片。证明被告向第三人及原告委托的案外人柯贤勇送达告知书，履行告知义务；5.处理违法违规问题业主法制谈话会议记录、签到册及照片。证明2019年5月10日被告对原告委托的案外人柯贤勇及第三人蒋德国进行法制谈话，听取了原告及第三人的意见，并对其进行法制教育；6.拆除现场构筑物后的照片。证明拆除了违法构筑物后的现状；7.《重庆市开州区人民政府办公室关于进一步推进自然保护地违法违规问题整改工作的通知》（开州府办发【2019】41号）及附件。证明被告作出本案通知的依据。 原告林彬向本院提交了以下证据、依据:1.农村土地承包经营权流转合同；2.2018年8月17日调查询问原告笔录一份；3.重庆市开州区金峰镇人民政府责令立即消除对生态环境的影响恢复原状再次告知书；4、原告与第三人合伙协议。 经庭审质证，对被告提交的证据，原告认为调查笔录能够证明争议水库与自己有关联，2019年5月10日的谈话不是法制谈话，是与政府确认主体行为，建筑物是政组织府拆除，第三人并未到现场；对原告提交的证据，六被告综合质证认为，对农村土地承包经营权流转合同真实性不予认可，未按照土地流转的法定程序进行备案，不对外产生公示效力和法律效力，合同既不真实也不合法。原告与第三人合伙协议真实性予以认可，可以认定林彬和蒋德国不是流转，而是合伙关系，而政府部门按照登记权利人进行通知是合法的。 本院对上述证据认证如下，对于原、被告双方均无异议的证据予以确认在卷。对争议证据认证如下：1.农村土地承包经营权流转合同。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条，“承包方依法采取转包、出租、互换、或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持”。由此可见，备案不是土地流转合同是否有效的前置要件，在庭审过程中，原告及第三人均认可土地流转是其真实意思表示，并不违反法律禁止性规定，所以应当认定原告和第三人签订的农村土地承包经营权流转合同合法有效；2.拆除现场照片。照片仅能证明有拆除建筑物的事实，不足以证明与本案争议的关联性。 经审理查明，2008年1月16日，原告与第三人蒋德国签订《合伙协议》，约定，第三人蒋德国提供耕地约30亩作为修水库合股资本，原告负责水库筑坝、清理泥土、直至水库蓄水使用的资金，建成后所有权和使用权双方所有，收益共同所有。2010年6月7日，原告与第三人蒋德国签订《农村土地承包经营权流转合同》，约定将第三人蒋德国的承包经营土地以租赁的方式流转给原告经营，经营期限从2010年7月1日至2025年7月1日止。流转土地合计62亩，每年租金245元/亩。2018年8月8日、17日，重庆市开州区环境行政执法支队对原告及第三人蒋德国进行调查询问，查证水库经营情况及违法行为。2019年3月29日，重庆市开州区金峰镇人民政府向蒋德国送达了责令立即停止违法行为告知书，告知所筑坝养鱼场位于澎溪河湿地保护区内，责令立即停止蓄水、养鱼等违法行为。2019年4月26日，重庆市开州区金峰镇人民政府向蒋德国、林彬送达了责令立即消除对生态环境的影响恢复原状再次告知书，再次告知所筑坝养鱼场位于澎溪河湿地保护区内，责令在5月10日前限制人为蓄水、停止人工养鱼，并将养殖附属设施设备拆除，消除对生态环境的影响，恢复原状。2019年5月9日，本案被告依据《中华人民共和国自然保护区条例》、国家林业局《湿地保护管理规定》、《中共重庆市开州区委办公室重庆市开州区人民政府办公室关于印发的通知》（开州委办发【2016】33号）、《重庆市开州区人民政府办公室关于进一步推进自然保护地违法违规问题整改工作的通知》（开州府办发【2019】41号）精神，共同作出关于限期完成违法违规建设破坏生态环境问题整改的通知：“一、整改时限，2019年5月15日前；二、整改标准，1.拆除坝体；2.拆除所有养殖的附属设施设备；3.建（构）筑物拆除后，涉及林地的必须复绿，涉及耕地的必须覆土，且覆土深度60厘米以上；4.现场所有垃圾和设备、设施全部清除至保护区外。请你在规定时间内按要求自行整改到位，否则，政府将强制消除，由此引起的法律责任和一切费用由你自行承担”。送达该通知时，相关行政部门组织了金峰镇处理自然保护地违法违规问题业主法制谈话，原告受托人柯贤勇、第三人蒋德国参加了会议。 本案庭审结束后，原告于2019年10月28日向本院寄送了一份追加诉讼请求：确认被告强制拆除行为违法。 本院认为，对原告的追加诉讼请求，系闭庭后提出，本案争议的庭审程序已结束，原告该诉讼请求可另行主张，本案不予调整。根据本案原、被告陈述、答辩意见，归纳焦点并评析如下： 《关于限期完成违法违规建设破坏生态环境问题整改的通知》与原告主体关联性。 本案中，行政机关认定违法违规建设事实后，在行政调查中原告、第三人蒋德国均认可其合伙行为，且有合伙协议佐证，行政机关应向原告、第三人蒋德国均履行行政管理职责；行政机关依据土地承包经营权登记者系蒋德国，养殖场在蒋德国承包地之上而向蒋德国发出通知，对蒋德国履行行政管理并无不当，但放纵了对原告的行政履职，该通知对原告不发生行政管理效果，与原告无行政法上的关联性，本案原告主体不适格。 《关于限期完成违法违规建设破坏生态环境问题整改的通知》是否具有可诉性。该通知的主要依据为相关条例、文件精神，通知内容的具体整改时间、整改标准，是一种工作要求，具有建议、劝告性性质，是促进行政相对人自行整改达到整改标准目的的助成指导行为；通知中“请你在规定时间内自行整改到位，否则，政府将强制消除，由此引起的法律责任和一切费用由你自行承担”，“自行整改到位”是前置要求，“否则，政府将强制消除”是在行政相对人未按要求进行整改到位情形下的拟定措施，作出通知时尚未实施，行政相对人只要按通知自觉履行即可形成被告期待的行政秩序；行政相对人不履行整改时，将承担“政府将强制消除”行政责任负担，该“政府将强制消除”在作出通知时未发生、更无从具体明确，不能确定对行政相对人权利将生产何种性质、何种程度的直接实际影响。据此，该通知不具有强制性，不是对行政相对人苛负行政责任的行政行为，该通知是属于行政机关履行行政管理职责的阶段性行为，不具有可诉性。 综上，原告林彬不是本案《关于限期完成违法违规建设破坏生态环境问题整改的通知》的相对人，其原告主体不适格；《关于限期完成违法违规建设破坏生态环境问题整改的通知》系行政机关履行行政管理职责的阶段性行为，不具有可诉性，不属于人民法院受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）款、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）、（十）项、第六十九条第一款第（八）、（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告林彬的起诉。 案件受理费50元，由原告林彬承担。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。 审 判 长  王 翔 人民陪审员  魏常锣 人民陪审员  刘纯科 二〇一九年十二月二十六日 法官 助理  杨翼龙 书 记 员  谭艾琳