四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1533号 上诉人（原审原告）四川新华纺织有限公司，住所地：四川省营山县城三星工业经济区北干道南侧。 法定代表人苏华东，总经理。 委托代理人苏华珍，该公司副总经理。 委托代理人王金龙，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）营山县人民政府，住所地：四川省营山县朗池镇正西街48号。 法定代表人罗明远，县长。 委托代理人李冠军，营山县司法局工作人员。 委托代理人熊红明，四川红彤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市人民政府，住所地：四川省南充市顺庆区万年西路2号。 法定代表人吴群刚，市长。 委托代理人李生明，南充市司法局工作人员。 委托代理人蒋飞，南充市司法局工作人员。 上诉人四川新华纺织有限公司（以下简称新华公司）因与被上诉人营山县人民政府（以下简称营山县政府）、南充市人民政府（以下简称南充市政府）房屋行政征收一案，不服四川省南充市中级人民法院（2018）川13行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2010年12月15日，四川省人民政府同意营山县政府征收营山县朗池镇新生村8、9组的集体农用地和农村集体原有的建设用地。营山县政府在与村民签订安置补偿协议时承诺依据县城总体规划、按照就近的原则修建安置还房。经营山县土地统征储备中心统计，需安置村民20户，还门市24个，面积983.26㎡；还住房36套，面积为3201.77㎡。2013年6月4日，营山县规划委员会通过新生村拆迁安置房建设项目修建性详细规划。规划总平面图载明，规划用地3464㎡，住宅建筑面积7170㎡，商业建筑面积1412㎡，住宅户数70户。2014年3月24日，营山县政府作出营府征〔2014〕1号房屋征收决定，以建设80米南北干道之需为由，决定征收新华公司老厂区房屋。新华公司不服，向南充市政府提出行政复议。南充市政府认为营山县政府征收目的不成立、征收范围不明确和征收程序严重违法，遂作出南府复决字〔2014〕5号行政复议决定，撤销营山县政府作出的房屋征收决定，责令其依照法定程序重新作出征收决定。 2015年2月3日，营山县政府国有土地上房屋征收与补偿工作领导小组办公室（以下简称“营山县征收办”）发布《关于公布营山县城80米南北干道工程拆迁安置房建设项目房屋征收范围的公告》。同年3月2日，营山县征收办拟定《关于征收新华公司（原营山县新华织布厂）位于营山中学东侧国有土地上房屋的补偿方案》并报营山县政府。同年12月14日，营山县政府发布该补偿方案并征求公众意见，明确征收部门为营山县征收办，征收实施单位为营山县棚户区改造建设工作领导小组办公室（以下简称“营山县棚改办”）。新华公司提出异议，称该征收目的不符合公共利益需要且其厂区不属于南北干道总体规划和建设用地范围，建议以协议方式收购并要求不得按企业生产用房标准补偿。2016年1月15日，营山县征收办发布社会稳定风险评估报告。同年5月20日，营山县棚改办称营山县财政局足额拨付新华公司补偿款211.33万元到其专项资金管理账户。同年5月30日，营山县政府作出征决字〔2016〕第2号《国有土地上房屋征收决定书》，称因县城白塔公园至芙蓉山景区80米南北干道工程拆迁安置房建设项目建设需要，决定对县城白塔公园至芙蓉山景区80米南北干道工程拆迁安置房用地规划红线内，新华公司（原营山县新华织布厂）位于营山中学东侧国有土地上的房屋、附属物及建（构）筑物进行征收。房屋合法面积认定为1837.56㎡。 2016年7月16日，新华公司因对该征收决定不服，向南充市政府申请行政复议。南充市政府告知其需补正材料。同年7月24日，新华公司将补正材料邮寄给南充市政府。次日，南充市政府受理该复议申请，经审查后于同年9月23日作出南府复决字〔2016〕13号《行政复议决定书》，认为营山县80米南北干道是营山县重要的交通基础设施工程。为安置被征地村民，方便群众生活，根据群众要求，按照就近安置原则，修建还房小区符合被拆迁群众的利益和要求，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（六）项“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”的规定。同时，案涉土地登记为工业用地，故营山县政府按照工业用地进行征收补偿合法。征决字〔2016〕第2号《国有土地上房屋征收决定书》是营山县政府基于与营府征〔2014〕1号不同的事实和理由作出的新的行政行为，与南府复决字〔2014〕5号行政复议决定内容并无冲突。该征收行为程序正当、内容合法。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定对营山县政府作出的征决字〔2016〕第2号《国有土地上房屋征收决定书》予以维持。2016年9月23日，南充市政府向新华公司送达复议决定。 另查明，营山县城市总体规划（2011－2030）、城区远期土地利用规划图（2030）载明，案涉土地规划为公用设施用地。2013年12月18日，营山县国土资源局作出《关于对营山县营中片区棚户区改造（南绫绸厂地段）保障房项目用地预审的意见》，称项目选址于营山县营山中学东侧。2014年1月22日，营山县住房和城乡规划建设局核发建设项目选址意见书；同年2月10日颁发建设工程规划许可证。同年4月9日，营山县政府把营中片区纳入棚户区改造目标任务。同年5月28日，营山县发展和改革局对该建设项目可行性研究报告作出批复。同年8月，营山县国土资源局勘测室出具新生村1、8、9社安置房拟用地宗地图，载明为“营山片区棚户区改造（南绫绸厂地段）保障性住房建设三期拟用地”，坐落营中校东侧（新生村8、9社）。2016年9月19日，营山县发展和改革局出具情况说明，称安置80米南北干道拆迁新生村1、8、9社房屋的棚户区改造及保障性住房建设项目属于营山县营中片区（南绫丝绸厂地段）棚户区改造及保障性住房建设项目第三期。另外，新华公司位于营山中学东侧国有土地上的房屋、附属物及建（构）筑物现已被拆除。 一审法院认为，原被告双方诉讼主体资格均符合法律的规定，双方也均无异议，该院予以确认。本案争议焦点为营山县政府的征收决定及南充市政府的复议决定是否合法的问题。 一、关于营山县政府的征收决定是否合法的问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，应当满足为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要的目的。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，营山县修建80米南北干道交通基础设施工程，为安置被拆迁村民修建安置房项目，需符合相关城乡规划。在营山县城市总体规划中，安置房拟用地为“公用设施用地”。虽然，营山县规划委员会已通过新生村安置还房建设项目的修建性详细规划，但详细规划应当以总体规划为前提，故该建设项目不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的相关规定。因此，现有证据不足以证实新生村安置房项目符合营山县城市总体规划，营山县政府的该征收决定不具有合法性。 二、关于南充市政府的复议决定是否合法的问题。 南充市政府依据新华公司申请，受理、审查、办理营山县政府征收决定的复议的程序符合法律规定。南充市政府认为，新华公司提起的行政诉讼已过起诉期限。经查，2016年9月23日，新华公司收到南充市政府作出的南府复决字〔2016〕13号《行政复议决定书》后，于2016年10月7日向四川省高级人民法院提起行政诉讼，后又向该院提起诉讼，虽已超过15天，但此为完整过程。从保护诉权的角度出发，应认定新华公司提起的诉讼未超过起诉期限。南充市政府在行政复议中未予认定营山县政府确需征收房屋的建设活动不符合城乡总体规划，未予确认营山县政府征收决定违法。同时，本案行政复议的对象为营山县政府的行政征收决定，新华公司未就征收补偿行为申请复议，但南充市政府在复议决定中认定营山县政府按照工业用地进行补偿符合法律的规定，属于复议决定超越范围。因此，南充市政府的行政复议决定不具有合法性。 关于新华公司请求确认营山县政府征收决定违法并予以撤销的主张，经查，新生村安置还房项目虽不符合城乡总体规划，但该项目已经制定修建性详细规划。为有效利用有限的土地资源，防止造成自然资源的浪费，切实改善城市风貌，实现城市整体功能，若撤销营山县政府征收决定，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。同时，新华公司亦可通过另行主张，实现其权利救济。因此，可确认营山县政府征收行为违法，但不撤销该行政行为。关于新华公司请求确认南充市政府复议决定违法并予以撤销的主张，经查，南充市政府未认定营山县政府征收决定违法且行政复议超越范围，主要证据不足且违反法定程序，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项，即“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；”、第七十四条第一款第一项，即“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定，判决确认营山县政府作出的征决字〔2016〕第2号《国有土地上房屋征收决定书》违法；撤销南充市政府作出的南府复决字〔2016〕13号《行政复议决定书》；驳回新华公司的其他诉讼请求。 新华公司上诉称，1.一审法院（重审）就“必然联系”和“全部用途”仍然事实不清、证据不足；2.重审判决确认征收决定违法而不予撤销，严重损害了社会公共利益和上诉人的利益；3.征收决定违反了《城市规划强制性内容暂行规定》的有关规定，应当予以撤销。请求：1.撤销（2018）川13行初80号行政判决书中的第一项；2.判决撤销营山县政府作出的征决字〔2016〕第2号《国有土地上房屋征收决定书》。 营山县政府答辩称，答辩人作出的征收决定合法，上诉人对公共利益的解读错误，要求撤销行政行为的诉讼主张于法无据。请求：驳回上诉。 南充市政府答辩称，答辩人在行政复议中经审理认定的事实清楚，办理行政复议案件合法。请求：驳回上诉。 新华公司向一审法院提交并移送本院的主要证据材料有： 1.国有土地使用权证书；2.营山县发展和改革局情况说明（2017年5月30日）；3.政府信息公开申请答复书（2017年3月24日）；4.营山县城市总体规划（2010-2030）和营山县住房和城乡规划建设局关于县城80米南北干道工程项目及新生村安置房规划情况的说明（营住建〔2014〕317号）；5.建设用地规划许可证（地字第511322201400044号）；6.营山县发展和改革局关于营山县朗池镇农民集中住房建设项目可行性研究报告（代项目建议书）的批复（营发改发〔2012〕120号）和营山县发展和改革局关于营山县城80米南北干道工程项目可行性研究报告（代项目建议书）的批复（营发改发〔2014〕157号）；7.向四川省高级人民法院提起诉讼的快递单和签收凭证；8.营山县政府2006年9月14日第十期备忘录。 营山县政府向一审法院提交并移送本院的主要证据材料有： 第一组：1.营山县住房和城乡规划建设局关于征收新华公司营中东侧老厂区国有土地上房屋的请示（营住建〔2014〕316号）；2.营山县发展和改革局关于营山县城80米南北干道工程项目可行研究报告（代项目意见书）的批复（营发改发〔2014〕157号）；3.营山县住房和城乡规划建设局关于县城80米南北干道工程项目及新生村安置房规划情况的说明（营住建〔2014〕317号），附件中包括营规议〔2013〕4号会议纪要；4.营山县国土资源局关于营山县城80米南北干道工程项目建设用地预审的意见（营国土资函〔2014〕123号）。 第二组：1.关于公布关于营山县城80米南北干道工程拆迁安置房建设项目房屋征收范围的公告（2015年2月3日）；2.房屋征收暂停办理相关手续的通知（房征暂停（2015）01号）；3.营山县城白塔公园至芙蓉景区80米南北干道工程拆迁安置房建设项目房屋征收范围内国有土地上房屋基本情况调查结果公示（2015年2月11日）；4.营山县政府关于对新华公司原营山县新华织布厂未登记建筑认定和处理结果的公示（2015年5月6日）；5.新华公司关于对《建筑认定和处理结果的公示》的异议（2015年5月11日）；6.营山县政府关于《新华公司关于对的异议》的处理决定（2015年9月10日）；7.新华织布厂国有土地上房屋征收工作研究会议记录（2015年3月4日）；8.营山县政府关于征收新华公司（原营山县新华织布厂）位于营山中学东侧国有土地上房屋的补偿方案（2015年12月14日）；9.新华公司关于对国有土地上房屋征收补偿方案的异议（2016年1月5日）；10.关于征收新华公司营中东侧房屋社会稳定风险评估会议记录（2015年12月16日）；11.营山县征收办关于征收四川新华织布有限公司营中东侧（原营山县新华织布厂）房屋社会稳定风险评估报告（营征收办〔2016〕2号）；12.关于拨付新华公司（原营山县新华织布厂）征收补偿款到位的资金证明（2016年5月20日）；13.营山县国有土地上房屋征收决定书（征决字〔2016〕第2号）；14.营山县政府关于县城白塔公园至芙蓉山景区80米南北干道工程拆迁安置房建设项目国有土地上房屋征收的公告（2016年5月30日）；15.通知（内容为“告知新华公司选择房地产价格评估机构”，2016年6月3日）；16.新华公司（原营山县新华织布厂）位于营山中学东侧房屋房地产价值初步评估结果公示（2016年7月12日）；17.评估机构对初步评估结果到现场进行解释说明的记录（2016年7月15日）；18.房地产估价报告书（营房估价（2016）字第0463号）；19.营山县政府关于调整新华公司营中东侧（原营山县新华织布厂）国有土地上房屋征收签约期限的公告（2016年7月28日）。 第三组：1.四川省人民政府关于营山县2010年第三批乡镇建设用地的批复（川府土〔2010〕789号）；2.营山县政府关于征收朗池镇新生村八社全部土地的公告（2011年3月16日）；3.营山县政府关于朗池镇新生村八社征收土地安置补偿方案的公告（2011年4月6日）；4.营山县政府关于征收朗池镇新生村九社全部土地的公告（2011年4月15日）。5.营山县政府关于征收朗池镇新生村九社土地安置补偿方案的公告（2011年5月20日）；6.营山县政府关于做好2014年危旧棚户区改造工作的通知（营府发〔2014〕14号）；7.营山县发展和改革局关于营山县营中片区（南绫丝绸厂地段）棚户区改造及保障性住房建设项目可行性研究报告的批复（营发改发〔2014〕421号）；8.营山县国土资源局关于对营山县营中片区棚户区改造（南绫绸厂地段）保障房项目用地预审的意见（营国土资函〔2013〕213号）；9.建设项目选址意见书（选字第511322201400042号）；10.建设用地规划许可证（地字第511322201400044号）；11.建设工程规划许可证（建字第5113222014000238号）；12.新生村一、八、九社安置房拟用地宗地图；13.营山县城80米南北干道工程可行性研究报告（2014年4月）；14.县城80米南北干道新生村一、八、九社安置区（营中校大门左侧）还房情况统计表（2015年12月20日）；15.征收土地房屋拆迁安置补偿协议书（安置在营中校大门左侧）。 第四组证据：1.行政复议申请书（2016年7月16日）；2.行政复议答复书（2016年8月5日）；3.行政复议决定书（南府复决字〔2016〕13号）。 南充市政府向一审法院提交并移送本院的主要证据材料有： 1.办理行政复议案件登记簿；2.行政复议申请书（2016年7月16日）；3.补正行政复议申请通知书及邮寄单据（南府复补〔2016〕1号，2016年7月21日）；4.申请人补正邮寄单据（2016年7月24日）；5.行政复议审批表（2016年7月25日）；6.行政复议答复通知书及送达回证（2016年7月25日）；7.被申请人答复书（2016年8月5日）；8.行政复议决定审批表（2016年9月21日）；9.行政复议决定书及送达回证（南府复决字〔2016〕13号，2016年9月23日）；10.被申请人提交的证据。 各方当事人向原审法院提交的证据已经原审质证，并随案移送。二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是营山县政府作出的征收决定及南充市政府作出的维持该征收决定的复议决定是否合法。 一、关于案涉征收决定是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。由此可见，符合相关规划要求是房屋征收决定具有合法性的前提条件。本案中，营山县城市总体规划（2011－2030）、城区远期土地利用规划图（2030）载明，案涉土地为公用设施用地。在不符合总体规划的前提下，营山县政府作出案涉征收决定不具有合法性。但是，新生村拆迁安置房建设项目修建性详细规划已经制定，营山县政府也承诺按照就近原则修建安置还房，并与被征地村民签订安置补偿协议。该建设项目已经进入实施阶段，新华公司所有的房屋已经被拆除。基于案涉土地有效利用的综合考虑，若撤销案涉征收决定，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。同时，新华公司亦可通过另行主张，实现其权利救济。因此，一审法院认定案涉征收决定不具有合法性，但不予撤销并无不当。 二、关于案涉复议决定是否合法的问题。南充市政府对新华公司的复议申请，依法进行了受理、审查，在法定期限内作出案涉复议决定并依法进行了送达，程序合法。但案涉复议决定并未根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，对营山县政府确需征收房屋的建设活动是否符合相关规划作出认定，进而认定营山县政府作出的征收决定合法，适用法律错误。同时，新华公司系对该征收决定不服申请行政复议，案涉复议决定对营山县政府按照工业用地进行征收补偿是否合法作出认定，超越审查范围。因此，一审法院认定案涉行政复议决定不具有合法性并无不当。 综上所述，一审判决确认案涉征收决定违法，撤销案涉行政复议决定，驳回新华公司的其他诉讼请求并无不当，上诉人新华公司要求撤销一审判决的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人四川新华纺织有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  金 晶 审 判 员  魏庆锋 审 判 员  梁 晨 二〇一九年十二月二十七日 法官助理  蔡茂华 书 记 员  罗 虹