山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁08行终323号 上诉人（原审原告）冯遵玉，男，汉族，1966年12月12日出生，住邹城市。 委托诉讼代理人张国辉，北京京哲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邹城市自然资源和规划局（原邹城市国土资源局），住所地邹城市金山大道与平阳东路交汇处。 法定代表人王永文，局长。 被上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住所地邹城市平阳东路2699号。 法定代表人杜庆节，市长。 委托诉讼代理人张田，邹城市人民政府工作人员。 上诉人冯遵玉因与被上诉人邹城市自然资源和规划局(以下简称邹城市资源规划局)、邹城市人民政府（以下简称邹城市政府）责令改正违法行为通知及行政复议一案，不服邹城市人民法院(2019)鲁0883行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告冯遵玉系太平镇××村村民，在该村村委会正北侧2亩的集体土地上建设了养殖场一处。2018年7月16日，被告邹城市资源规划局对群众举报的原告冯遵玉违法占用集体土地建设养殖场的线索予以登记。被告邹城市资源规划局经调查取证，认为原告冯遵玉未经政府依法批准，擅自占用太平镇××村集体土地进行养殖场建设的行为，违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，根据《行政处罚法》第二十三条之规定，于2018年7月26日作出了邹国土资改字[2018]第487号《通知书》，责令冯遵玉自收到本通知书之日起3日内改正，自行拆除违法占地上的建筑物，并恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。原告冯遵玉不服，向被告邹城市政府申请行政复议，被告邹城市政府于2018年11月15日作出了邹政复决字[2018]第118号《决定书》，维持了被告邹城市资源规划局于2018年7月26日作出的《通知书》。原告冯遵玉不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，原告冯遵玉作为被诉责令改正违法行为通知及行政复议决定的直接相对人，具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第二十六条第一款、第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第一款的规定，邹城市资源规划局是本案适格被告；邹城市政府作出的行政复议决定维持了邹城市资源规划局作出的《通知书》，是本案适格的共同被告。原告冯遵玉于2018年11月16日收到被告邹城市政府作出的行政复议决定，于2018年11月20日向法院提起行政诉讼，其起诉未超过《行政诉讼法》第四十五条规定的十五日的起诉期限。本案争议焦点：1、被告邹城市资源规划局作出的《通知书》是否属于行政诉讼受案范围？2、被告邹城市资源规划局作出的《通知书》是否合法？3、被告邹城市政府作出的《行政复议决定书》是否合法？关于被告邹城市资源规划局作出的《通知书》是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《行政处罚法》第二十三条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”之规定，参照《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第三十条：“法律法规规定的责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出”之规定，本案被诉《通知书》从阶段上，系被告邹城市资源规划局作出行政处罚之前单独作出的责令改正行为，是被告邹城市资源规划局在行政执法过程中的一种独立的行政行为；从内容上，该通知中“责令冯遵玉自收到本通知书之日起3日内改正”虽未对原告冯遵玉设定新的权利义务，但该通知中“责令原告冯遵玉自行拆除违法占地上的建筑物，并恢复土地原状”，已对原告冯遵玉的权利义务产生了实际影响。被告邹城市资源规划局依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项之规定，主张其作出的《通知书》是被告实施行政处罚过程中作出的阶段性行政行为，是一个制止措施的理由依据不充分。因此，被告邹城市资源规划局作出的《通知书》属于行政诉讼受案范围。关于被告邹城市资源规划局作出的《通知书》是否合法的问题。本案在案证据证实，原告冯遵玉在邹城市××××村集体土地上所建设的案涉养殖场未办理相关用地审批手续，根据《土地管理法》（2004修正）第五条第二款：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”，第七十六条第一款：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”及《山东省实施办法》(2004修正)第三条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作；乡（镇）人民政府依法负责本行政区域内土地管理的有关工作”之规定，参照《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”之规定，被告邹城市资源规划局有权对本行政区域内的土地进行管理和监督，对原告冯遵玉未经批准建设养殖场的行为有权予以责令改正、限期拆除和恢复土地原状。根据《土地管理法》(1998修订)第四十三条、第四十四条、第五十九条及《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款、第十九条、第三十七条等规定，原告冯遵玉即使于2001年在太平镇××村集体土地上建设养殖场也需要按规划经过批准，并非原告冯遵玉主张的不需要办理审批手续。即便原告冯遵玉所建设的养殖场属于设施农用地，按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号,已停止执行）、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续;但从国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）：“三、规范设施农用地使用：从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议…（二）用地协议备案…”的规定可知，原告冯遵玉在国土资发[2014]127号通知于2014年9月29日下发后，其养殖场用地亦应按照上述规范性文件的要求，与太平镇人民政府、太平镇××村集体经济组织签订用地协议，并报相关部门备案。虽然法不溯及既往，但新的法律颁布后，原告冯遵玉建设后存续的养殖场则应受新颁布法律、法规、规章的约束和指引，而非原告建设并存续至今的养殖场不受当前法律的规范和调整。而且，被告邹城市资源规划局于2018年7月16日接到群众举报后，及时进行了登记并及时组织调查人员调查取证，核实原告冯遵玉建设的案涉养殖场未办理相关用地审批手续。故被告邹城市资源规划局于2018年7月26日依据《行政处罚法》第二十三条之规定作出的《通知书》，事实上清楚，证据上确凿，程序上符合《国土资源行政处罚办法》的相关规定，适用法律正确。另，从原告冯遵玉诉被告邹城市资源规划局的（2019）鲁0883行初17号信息公开案庭审调查及现场调查证实，被告邹城市资源规划局向原告冯遵玉送达案涉通知书后，原告对该养殖场只是自行拆除了一部分，且是原告于2018年8月13日签订保证书后自行拆除的部分案涉养殖场，至本案裁判时该养殖场仍处于原告自行拆除部分后的状态，并未恢复土地原状，被告邹城市资源规划局对原告逾期未改正的行为亦未依法追究相关法律责任。故原告主张被告邹城市资源规划局对其作出的《通知书》从主体资格、程序、实体上均存在严重违法无事实根据和法律依据，不予支持。关于被告邹城市政府作出的《决定书》是否合法的问题。被告邹城市政府于2018年9月26日受理原告冯遵玉提起的行政复议申请后，于当日分别作出邹政复办受字[2018]118号《行政复议申请受理通知书》、邹政复办答字[2018]118号《行政复议提出答复通知书》并依法进行了送达；经过审查，认为被告邹城市资源规划局作出的《通知书》符合法律规定，依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2018年11月15日作出邹政复决字[2018]118号《行政复议决定书》，维持了被告邹城市资源规划局于2018年7月26日作出的《通知书》，并于2018年11月15日向原告冯遵玉邮寄送达，于2018年11月16日向被告邹城市资源规划局直接送达，且原告冯遵玉亦于2018年11月16日收到了该复议决定书。因此，被告邹城市政府作出的行政复议决定符合《行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》等相关规定，并无不当。原告冯遵玉主张被告邹城市政府作出的复议决定事实不清，适用法律不当的证据不充分，法律依据不足。综上所述，被告邹城市资源规划局于2018年7月26日作出的邹国土资改字[2018]第487号《通知书》事实证据确凿，程序符合相关法律规定，适用法律正确。被告邹城市政府于2018年10月8日作出了邹政复决字[2018]第118号《决定书》事实证据确凿，程序合法，适用法律正确。原告冯遵玉请求撤销邹城市资源规划局作出的《通知书》及邹城市政府作出的《决定书》事实根据和法律依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决驳回原告冯遵玉请求撤销被告邹城市自然资源和规划局于2018年7月26日作出的邹国土资改字[2018]第487号《责令改正违法行为通知书》的诉讼请求；驳回原告冯遵玉请求撤销被告邹城市人民政府于2018年11月15日作出的邹政复决字[2018]第118号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告冯遵玉负担。 上诉人冯遵玉不服，向本院提起上诉称，一、修建养殖场既不需要使用国有土地，也不需要将土地性质转为建设用地，所以《责令改正违法行为通知书》的法律适用错误。一审判决并未指出上述错误，反而主动引用《土地管理法》第五十九条和《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款、第十九条、第三十七条等规定，认定上诉人养殖场需要办理审批手续。上诉人认为即使在适用以上法律法规的情况下，涉案养殖场存在违法情形也与本案审查涉案《责令改正违法行为通知书》的合法性无关。本案应依据被上诉人提供的事实和法律依据，审查其作出的《责令改正违法行为通知书》是否合法的问题。另外，《土地管理法》第五十九条和第四十三条的违法情形不同，上诉人认为一审法院擅自变更了原行政行为的事实和法律基础。《村庄和集镇规划建设管理条例》规定和约束的是社会的规划建设秩序，与本案被上诉人的职能不属于一个职责范畴。二、根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2012]155号）和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）在“进一步界定设施农用地范围”部分，对养殖场用地属于设施农用地有明确规定，故上诉人建设的养殖场不违反前面引用的法律法规，也不需要办理审批规划手续。综上，《责令改正违法行为通知书》依法应予撤销，被上诉人邹城市人民政府作出的复议决定亦认定事实不清，适用法律不当，亦应撤销。请求法院依法撤销一审判决；支持上诉人的一审诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人邹城市资源规划局和邹城市政府在二审期间未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院，上述证据在原一审庭审中已经质证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《山东省实施办法》第三条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作；乡（镇）人民政府依法负责本行政区域内土地管理的有关工作。被上诉人邹城市资源规划局作为辖区内土地行政主管部门对辖区内违反土地管理的行为有法定的查处职权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《国土资源部国土资源行政处罚办法》第三十条规定，法律法规规定的责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。故被上诉人邹城市资源规划局有权作出本案《责令改正违法行为通知书》。对于本案责令改正通知书是否属于行政诉讼的受案范围问题。责令改正通知书虽然通常为作出行政处罚前的过程性行为，但本案责令改正通知书的内容为责令限期拆除。责令限期拆除是行政机关做出的强制性决定，命令当事人在规定的期限内无条件拆除违法建筑，纠正其违法行为，消除违法状态，恢复合法状态，具有行政管理的属性，属于行政强制措施，对上诉人的权利义务具有实质影响，应当属于行政诉讼的受案范围。对于上诉人冯遵玉是否存在土地违法行为的问题。上诉人于2001年在责任田上建设房屋等设施用于养殖并未取得相关审批手续，被上诉人邹城市资源规划局认定其未经批准非法占用土地并无不当。上诉人主张按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号,已停止执行）、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，其所占用的土地应为设施农用地，应按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。但上述文件实施时间在后，且文件中规定了农业设施的建设和用地应由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意;从事设施农业建设，应签订用地协议、进行备案等审批和管理规定，上诉人并未提供证据证明其通过了审批或符合管理规定。因此，上诉人关于其不存在土地违法行为的主张应不予采信。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人冯遵玉负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇一九年十二月二十日 法官助理张爽 书记员颜素音