广东省深圳市盐田区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0308行初1643号原告孟宪东，男，1969年5月3日出生，汉族，住址山东省菏泽市牡丹区，被告深圳市福田区人力资源局，住所地深圳市福田区福保街道福民路123号21楼，统一社会信用代码114403045747534156。法定代表人黄海林，该局局长。出庭负责人钟思宏，该局调研员。委托代理人沈洲，广东华商律师事务所律师。原告孟宪东（以下简称原告）以深圳市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）不予受理其人才引进申请为由，于2019年4月25日向本院邮寄起诉状起诉市人社局。本院于2019年5月5日立案后，向市人社局送达起诉状副本，市人社局答辩称其没有受理原告的申请、不是本案适格被告。后原告变更被告为深圳市福田区人力资源局（以下简称被告）。本院依法向被告送达新的起诉状副本，并组成合议庭，于2019年8月20日公开开庭审理了本案。原告孟宪东，被告出庭负责人钟思宏、委托代理人沈洲到庭参加了诉讼。经广东省高级人民法院批准，本案审理期限延长6个月。本案现已审理终结。原告诉称，2018年12月，原告得知深圳市委、市政府鼓励人才引进的有关政策，随即查阅了《深圳市人民政府关于印发深圳市户籍迁入若干规定的通知》（深府2016第59号，以下简称《深圳市户籍迁入若干规定》）等文件，发现自己有幸符合第八条“符合下列条件之一即可办理人才引进迁户”，即第四款“具有高级专业技术资格,且年龄在50周岁以下的人员，同时具备中专以上学历”的要求，向当地人社部门电话咨询有关事宜，但被告知另需具备缴纳深圳市社会保险等条件，否则不予受理。后原告又通过深圳市政务服务网远程向市人社局受理平台提出申请，均以无深圳市社会保险缴纳记录被拒。2019年4月25日，原告到福田区政务大厅被告的窗口办理，仍以无福田区社会保险缴纳记录被拒。事后原告查阅了被告拒绝受理的依据是《深圳市人力资源和社会保障局关于印发深圳市人才引进实施办法的通知》（深人社规2016第22号，以下简称《深圳市人才引进实施办法》），发现该办法存在以下问题：1.超出上位法范围，人为增设行政许可。《深圳市户籍迁入若干规定》第八条规定，只要符合下列六款条件之一的人员即可办理人才引进迁户，并由市人力资源和社会保障部门制定具体实施办法和办理程序，做好资格核验和实测考核等工作。但市人社局出台的配套规范性文件《深圳市人才引进实施办法》第五条又前置增设了四款申请人才引进的基本条件，对在域外交纳社会保险或没有参加社会保险等人士予以限制，超出《深圳市户籍迁入若干规定》的范围，违反《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第十六条的规定和国务院《规章制定程序条例》第三条规定的精神。同时，也直接违反了深圳市人民政府令第305号《深圳市行政机关规范性文件管理规定》第五条第二款“制定规范性文件应符合法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的规定”和第七条“规范性文件不得设定下列事项：一、行政许可”和“没有法律、法规依据，规范性文件不得作出减损公民、法人和其他社会组织合法权益或增加其义务的规定”的规定。2.不符合深圳市委、市政府的人才优先发展战略。深圳市委、市政府对于人才工作高度重视，近年来全面升级优化人才政策体系，出台颁布了一系列不拘一格、延揽人才的政策举措，目的是增强人力资源储备，继续保持城市群竞争中的领先优势。《深圳市户籍迁入若干规定》明确指出是规范扩大户籍迁入，优化人口结构，提高人口整体素质，从而推动城市综合协调发展，但在落实执行中却被设置了不必要的障碍，被诉规范性文件要求在户口迁移前参加深圳市社会保险，既不合规，也不合情。请求法院依法判令：1.确认被告不受理原告的人才引进申请违法，责令被告受理原告的人才引进申请。2.请求一并对《深圳市人才引进实施办法》第五条第（一）、（二）、（四）项及第七条、第九条进行合法性审查。被告辩称，一、本案是原告与人才引进代理机构发生的民事争议事项，不属于行政诉讼受案范围。依据《深圳市人才引进实施办法》第九条第一款的规定，“申请人通过个人申办方式办理人才引进的，可自主选择人才引进代理机构”。原告拟委托人才引进代理机构办理人才引进事项过程中发生的争议，人才引进代理机构在本案中从事的是受托民事行为。人才引进代理机构有权自主决定其是否与委托人签订《代理协议》，当然也可以依托其服务范围、业务优势自主决定提供代理服务的范围。原告就代理条件无法与人才引进代理机构达成一致的，既可以另行委托其他人才引进代理机构，当然也可以自行向行政部门递交人才引进的申请。二、原告提供的录音资料显示，原告除了未在深圳缴纳社保，还存在未在网上通过测评、未提交评审表等其他重要文件的情形，存在申报材料不齐全的情况。依据《深圳市人才引进实施办法》第十一条第一款第二项的规定，即使原告向被告提出申请，被告依法仍有权退回申报材料。三、原告请求审查《深圳市人才引进实施办法》合法性的理由不能成立。（一）本案不当应对《深圳市人才引进实施办法》进行合法性审查。依据行政诉讼法第五十三条的规定，只有相关规范性文件与被诉行政行为具有关联性时，人民法院才可以对规范性文件的合法性进行审查。而本案中，原告所争议的事项实质上是民事争议事项，因而本案不存在对规范性文件进行审查的法律基础。（二）《深圳市人才引进实施办法》并未违反《深圳市户籍迁入若干规定》等法律法规的相关规定。《深圳市人才引进实施办法》第一条规定“为控制人口总量……，根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》第二部分（七）严格控制特大城市人口规模。……根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。”《深圳市户籍迁入若干规定》第十六条第一款规定：“按本规定迁入但尚未达到法定退休年龄的就业人员，应当参加深圳市职工社会养老保险。”因此，《深圳市人才引进实施办法》第五条并未增设人才引进的基本条件，该办法内容符合法律法规规定，也符合深圳市、广东省及国家户籍制度改革和人才战略的精神，为本市人才引进管理服务工作起到积极作用。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回原告的起诉。原告向本院提交如下证据、依据：1.中国人民银行专业技术职务任职资格证书、硕士研究生毕业证书、硕士学位证书、身份证，证明原告符合深圳市政府文件规定的人才迁户的基本条件；2.网络平台截图，证明原告通过网上办理申请人才迁户，但在广东省政务网不予受理原告提交的申请，因原告没有办理深圳社保，无法在人才引进系统上测评及提交信息；3.福田政务服务中心排队受理单2页（均为2019年4月25日）、综合服务窗口的照片2张、办理人才引进温馨提示，证明原告亲自到政务中心排队提交申请，但被告拒绝受理；4.录音光盘，证明原告在窗口被拒绝受理后进行交涉的情况；5.文件依据：《深圳市户籍迁入若干规定》、《深圳市人才引进实施办法》。被告未向本院提交证据、依据。经审理查明，2019年4月25日，原告到福田区政务服务中心申请办理在职人才引进业务，其取得的“排队受理单”上列明“受理单位：人力资源局”。原告到受理单位窗口询问，工作人员告知原告因其未在深圳缴纳社保，不符合申报条件。原告认为被告不予受理其申请违法，遂向本院起诉。庭审中，原告称其户籍在山东菏泽，目前在南京工作及缴纳社保，其曾在2019年初登录广东省政务网申请办理深圳市人才引进手续，但因没有在深圳市缴纳社保被拒绝。被告提出在2019年7月25号之前，根据《深圳市人才引进实施办法》第七条的规定，个人申报必须通过代理机构来申报。又查，《深圳市户籍迁入若干规定》（深府〔2016〕59号）是深圳市人民政府发布的自2016年9月1日起实施的规范性文件，该规定第十六条第一款规定：“按本规定迁入但尚未达到法定退休年龄的就业人员，应当参加深圳市职工社会养老保险。”《深圳市人才引进实施办法》是市人社局根据深圳市人民政府《关于促进人才优先发展若干措施》（深发〔2016〕9号）、《深圳市户籍迁入若干规定》等有关规定制定和发布、自2017年1月1日实施的规范性文件。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》第二部分规定：“……（七）严格控制特大城市人口规模。……根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。”原告要求一并审查《深圳市人才引进实施办法》的第五条规定：“申请人才引进应符合以下基本条件：（一）身体健康。（二）已在本市依法缴纳社会保险〔符合本办法第六条第一款第（一）（二）项的除外〕。（三）符合本市计划生育相关规定。（四）未参加国家禁止的组织及活动，无刑事犯罪记录。”第七条规定：“符合第六条规定的市外人才，可通过单位申办的方式，由用人单位申请办理人才引进，或由用人单位委托人才引进代理机构办理人才引进；也可以通过个人申办的方式，以个人身份委托人才引进代理机构办理人才引进。”第九条规定：“申请人通过个人申办方式办理人才引进的，可自主选择人才引进代理机构。委托市属人才引进代理机构代理人才引进业务的，由市人力资源保障部门办理；委托区人才引进代理机构代理人才引进业务的，由区人力资源部门办理。”本院认为，根据《深圳市户籍迁入若干规定》第八条第二款的规定，被告作为福田区人力资源部门有权对申请本辖区人才引进的人员资格进行审核。本案的争议焦点是：1.被告是否作出不予受理原告人才引进申请的行政行为；2.本案是否符合一并审查规范性文件的条件；如是，被诉规范性文件的相关规定是否合法；3.被诉不予受理行政行为是否合法。一、关于被告是否不予受理原告人才引进申请的问题。被告主张本案属于原告与人才引进代理机构的民事争议，不属于行政诉讼受案范围。庭审中被告又称引进下属事业单位福田区人力资源服务中心在政务服务大厅以服务中心的名义负责人才引进的相关事宜，原告系到窗口咨询，并非提出人才引进申请。本院认为，首先，原告提交的排队受理单、服务窗口照片、录音光盘等证据已经形成证据链，可以证明原告在2019年4月25日到福田政务服务中心持其专业技术职务任职资格证书、学历学位证书等材料申请办理人才引进事项。从日常生活经验判断，原告作为一名户籍和工作均在外地的人员持相关证书等申请资料不远千里来到深圳、来到福田区政府的政务服务大厅，其行为目的显然是申办人才引进，并非仅仅为了咨询，况且，若是咨询只需要到咨询台即可，无需领取排号单排队办理，故本院对被告关于咨询的主张不予采信。其次，被告主张服务窗口的工作人员是代理机构的工作人员，但没有提交证据证明。本案中，原告在2019年4月25日到福田政务服务中心申请办理在职人才引进业务时，其取得的排队受理单上列明的受理单位为“人力资源局”。按照老百姓的普遍认知，政务服务大厅特指政府为民众提供行政公共服务的场所，并非其他社会机构可随意从事经营活动的场所。被告在该服务大厅设有提供服务的窗口，无论被告以何种形式安排哪些工作人员在该窗口接待民众，都是以“人力资源局”的名义对外服务。即使如被告所称窗口服务人员是人才引进代理机构亦或是福田区人力资源服务中心的工作人员，都属于被告授权或者委托在该服务大厅为民众提供服务的工作人员，故工作人员实施的行为相应的法律后果应当由被告承担。再次，原告向被告申请人才引进，窗口工作人员认为原告不符合申请条件、没有接收原告的申请材料，该行为属于不予受理申请的行政行为，属于行政诉讼法规定的受案范围，故本院对被告提出的本案属于民事争议范畴的主张不予采纳。二、关于被诉规范性文件相关规定是否合法的问题。原告主张被告以其没有在深圳市缴纳社会保险为由不予受理其申请，不符合《深圳市户籍迁入若干规定》的规定。被告主张，窗口工作人员口头形式告知原告不符合条件，没有明确以被诉规范性文件作为不予受理的依据。本院认为，（一）关于诉请一并审查的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”可见，行政机关作出被诉行政行为依据了相关的规范性文件，才能作为原告诉请一并审查该规范性文件合法性的基础条件。从原告提交的证据看，原告的申请不被受理的理由是原告未在深圳缴纳社保，因此，被诉规范性文件《深圳市人才引进实施办法》第五条第（二）项的规定实际作为被告不予受理原告人才引进申请的依据，符合诉请人民法院一并进行合法性审查的条件。至于原告所诉该办法第五条第（一）、（四）项的规定并非被告作出不予受理决定的依据，不符合诉请一并审查的条件，本院不予审查。原告要求审查该办法第七条、第九条的合法性，该两条规定均为用人单位和个人委托人才引进代理机构办理相关人才引进手续的规定，被告并没有以原告未委托人才引进代理机构提交申请为由不予受理原告的申请，因此，原告要求一并审查该办法第七条、第九条的合法性，也不符合一并审查合法性的条件。综上，本案需审查的是《深圳市人才引进实施办法》第五条第（二）项的合法性。（二）关于制定权限。《深圳市户籍迁入若干规定》第八条第二款规定：“符合本条规定条件的人员，由市（区）人力资源部门按有关规定审核后办理相关手续，具体实施办法和办理程序由市人力资源保障部门另行制定。”据此，市人社局有权制定《深圳市人才引进实施办法》。（三）关于上位法依据。原告主张被告作出的不予受理行为违反行政许可法的规定。1.根据行政许可法第二条的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。本案仅涉及到原告的户籍能否迁入深圳的资格审查问题，并非对原告能否从事某项特定活动的审批行为，该行为不具备行政许可的性质特征，不属于行政许可的范围，故行政许可法不作为本案审查被诉规范性文件的依据。2.《规章制定程序条例》是针对部门规章和地方政府规章所作的规定，本案仅涉及规范性文件，故该条例也不作为本案审查被诉规范性文件的上位法依据。3.《深圳市户籍迁入若干规定》是深圳市政府发布实施的规范性文件，是《深圳市人才引进实施办法》制定的依据之一，故《深圳市户籍迁入若干规定》应当作为本案审查《深圳市人才引进实施办法》合法性的依据之一。4.由于本案还涉及市外人才落户深圳的问题，目前深圳为我国四大一线城市之一，从人口规模上属于特大城市，因此，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》有关特大城市人口控制政策的规定亦可作为审查被诉规范性文件的依据。5.原告提出《深圳市行政机关规范性文件管理规定》第五条第二款、第七条为本案的上位法依据。该管理规定第五条第二款规定：“制定规范性文件应符合法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的规定”。这是一条原则性规定，并非本案被诉规范性文件的直接制定依据。前述已将《深圳市户籍迁入若干规定》确定为本案被诉规范性文件的上位法依据，故《深圳市行政机关规范性文件管理规定》第五条第二款并非本案审查的参照依据。《深圳市行政机关规范性文件管理规定》第七条第一款、第二款规定：“规范性文件不得设定下列事项：（一）行政许可；……没有法律、法规依据，规范性文件不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定”。该条规定也属于原则性规定，亦应当对照法律、法规、规章或者规范性文件的具体规定来确定被诉规范性文件是否存在对相对人减损利益或者增加义务的规定。如前所述，本案被诉行政行为并非行政许可行为，且本案需要比照《深圳市户籍迁入若干规定》《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》两份规范性文件来确定被诉规范性文件是否存在减损相对人利益或者增加其义务的规定，从而确定被诉规范性文件是否合法的问题，故《深圳市行政机关规范性文件管理规定》第七条第一款第一项的规定也不是本案的直接上位法依据。（四）关于被诉条款的合法性。原告要求审查的是《深圳市人才引进实施办法》第五条第（一）、（二）、（四）项及第七条、第九条规定的合法性。本院认为，首先，本案《深圳市户籍迁入若干规定》第十六条第一款规定：“按本规定迁入但尚未达到法定退休年龄的就业人员，应当参加深圳市职工社会养老保险。”因此，在深圳参加社会养老保险为户籍迁入的条件之一，故《深圳市人才引进实施办法》在第五条第二项规定“已在本市依法缴纳社会保险”作为申请人才引进的基本条件之一符合《深圳市户籍迁入若干规定》第十六条第一款的规定。其次，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》第二部分（七）规定：“严格控制特大城市人口规模。……根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。”故《深圳市人才引进实施办法》将参加本市社会保险年限作为人才入户深圳的条件之一并不违反国务院的上述规定，因此对原告提出该规定违法的主张本院不予采纳。三、关于被告不予受理原告的人才引进申请行政行为的合法性问题。《深圳市人才引进实施办法》第十一条规定：“市、区人力资源部门收到书面申报材料后，根据不同情形分别作出以下处理：（一）申报材料齐全、符合规定要求的，予以受理。（二）申报材料不齐全或不符合规定要求且无法当场补正的，退回申报材料，并告知需补正的内容。（三）不符合受理条件或不属于受理范围的，不予受理，并告知不予办理的理由。”如前所述，被告认为原告没有在深圳缴纳社保、不符合申请人才引进的条件，没有接收原告的申请材料，其理由已口头告知原告，故被告不予受理原告申请的行为符合《深圳市人才引进实施办法》第十一条的规定。原告要求确认被告不予受理其申请的行政行为违法的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。综上，原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第一款的规定，判决如下：驳回原告孟宪东的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告孟宪东负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 封 文 智人民陪审员 蒋 建 华人民陪审员 董 黎 敏二〇一九年十二月二十日书 记 员 丑洁（兼）附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第一款人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。