山东省新泰市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0982行初110号 原告王居东，男，1973年8月23日生，汉族，住新泰市。 委托代理人刘修华，山东昌琪律师事务所律师。 被告新泰市综合行政执法局。 住所地：新泰市榆山路209号。 统一社会信用代码：11370982MB281952XB。 法定代表人：薛云斋，局长。 出庭负责人：郑士柱，该局党委委员、主任科员。 委托代理人赵军，该局工作人员。 委托代理人何秀刚，山东清鉴律师事务所律师。 被告新泰市人民政府。 住所地：新泰市府前街2号。 法定代表人：赵书刚，市长。 委托代理人董晓翡，新泰市司法局副局长。 委托代理人娄锐，新泰市司法局工作人员。 第三人泰安市琦含餐饮有限公司。 住所地：新泰市青龙路20号。 统一社会信用代码：91370982587193023R。 法定代表人：王秀霞，总经理。 委托代理人吴林明，该公司工会主席。 原告王居东诉被告新泰市综合行政执法局（以下简称“执法局”）、被告新泰市人民政府（以下简称“市政府”）、第三人泰安市琦含餐饮有限公司（以下简称“琦含餐饮”）行政强制执行决定纠纷一案，于2019年9月23日向本院提起行政诉讼，本院于2019年9月27日立案受理，依法向二被告及第三人送达了起诉状副本及应诉（参加诉讼）通知书。本院依法组成合议庭于2019年11月7日公开开庭审理了本案，原告王居东的委托代理人刘修华，被告执法局的负责人郑士柱及其委托代理人赵军、何秀刚，被告市政府的委托代理人董晓翡、娄锐，第三人琦含餐饮的委托代理人吴林明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告执法局于2019年7月6日向原告作出《强制执行决定书》认定：王居东未经规划许可，未取得建设工程规划许可证，自2012年起擅自在新泰市××××中段原新泰市生产资料公司办公楼南侧，建设各类房屋工程及附属设施，建筑面积共计2275.6平方米，属于违法建设行为。我局已分别于2018年12月19日、2019年7月3日依法定程序对原告送达了行政处罚决定书和履行行政处罚决定书，在法定期限内被告未履行处罚决定。经市政府批准，决定于2019年7月10日对该违法建设实施强制拆除。原告不服上述《强制执行决定书》，于2019年7月9日向被告市政府提起行政复议申请，被告市政府于2019年9月6日作出新政复决字（2019）第41号《行政复议决定书》，决定维持被告执法局作出的《强制执行决定书》。 原告诉称，本案行政处罚机关及行政处罚对象均是不当主体，第一被告不是法定处理违章建筑的行政机关，无权对原告作出行政处罚及强制执行决定书，涉案建筑的建设者和所有人均是第三人而不是原告，因此第一被告对原告作出强制执行决定书属于执行对象违法，错列了行政相对人。涉案建筑实际建筑面积1700平方米而不是第一被告认定的2398.4米，属于认定事实错误。本案处罚程序违法：1、第一被告催告书要求原告于2019年7月10日前自动履行处罚决定，却在未到期的2019年7月6日给原告下达了强制执行决定书。在第一被告下达的公告中并没有限定拆除期限，就直接给原告下达强制执行决定书，明显违反了《行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定。2、第一被告于2017年12月14日对该案进行立案，2018年12月19日作出新执处字（2018）220901号行政处罚决定书，时间长达一年多，违反了法定的办案期限，按照行政处罚法第三条第二款规定，应为无效行政处罚，依据该行政处罚决定书作出的强制执行决定书也应属于无效的法律文书。3、涉案建筑是2012年底建设完成，建设规划许可有效期至2014年9月2日，第一被告于2018年作出行政处罚，期间长达四年之久，按照行政处罚法第二十九条规定违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，第一被告违反该条规定作出的行政处罚是无效的，其后作出的强制执行决定书没有合法依据。4、涉案建筑是第三人依据合法取得的临时建设规划许可证后建设的，并不是严格意义上的违章建筑，该建筑处在一偏僻之处，土地属于建设用地，并没有对新泰市公共设施建设和城市规划造成影响，不属于城乡规划法第64条和山东省城乡规划条例第72条规定的必须拆除的范围，完全可以通过补办手续处理，第一被告作出强制执行决定书没有事实依据。5、涉案建筑物与他人的楼房连为一体，第三人有两份鉴定结论证实拆除涉案建筑必然对案外合法楼房造成损坏并影响安全性和耐久性，按照《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条、第九条和山东省《关于深入开展全省城市违法建设治理行政的实施方案》第三条第（二）、（三）款，属于不能拆除的情形，应当通过补办手续、行政罚款措施进行处罚，强制拆除没有法律依据。6、第一被告的部分拆除行为已经给第三人的案外楼房造成了严重损害。原告依据上述理由提起行政复议，第二被告作出复议决定维持第一被告的强制执行决定是错误的。综上，第一被告作出的行政处罚决定书和强制执行决定书及第二被告的行政复议决定书行政主体和相对人不当、事实不清、适用法律错误、程序违法，应当予以撤销。为维护原告的合法权益，现提起行政诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求。诉讼请求：1、撤销第一被告于2019年7月6日作出的《新泰市综合行政执法局强制执行决定书》和第二被告2019年9月6日作出的《新泰市人民政府行政复议决定书》（新政复决字第41号）；2、诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交以下证据：1、第一被告作出的《行政处罚决定书》新执行处字（2018）220901号；2、第一被告作出的《履行行政处罚决定催告书》新执催字（2019）220901号；3、第一被告作出的《公告》；4、第一被告作出的《强制执行决定书》，作出时间是7月6日，决定于7月10日强制拆除；5、第二被告作出的《行政复议决定书》；6、送达证明；7、《山东省临时建设工程规划许可证》；8、鉴定报告两份；9、《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第六十四条；10、《行政处罚法》相关规定；11、《行政强制法》第三十七条、第四十四条规定；12、《城乡规划法》第六十四条、第六十六、第六十八条规定；《山东省城乡规划条例》第七十二条规定；13、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第8条、第9条；《山东省关于深入开展全省城市违法建设治理行动的实施意见》第三条第（二）、（三）项，证实第三人的建筑物不属于强制拆除的范围，对原告作出行政处罚没有事实和法律依据。 被告执法局辩称，一、我局于2019年7月6日作出的《强制执行决定书》证据充分、合法有效。我局于2018年12月作出了新执行处字（2018）220901号《行政处罚决定书》，原告不服向新泰市人民政府申请行政复议。2019年4月4日，新泰市人民政府作出了新政复决字（2019）第6号《行政复议决定书》，并于2019年4月8日送达给了答辩人与原告。新政复决字（2019）第6号《行政复议决定书》维持了我局作出的新执行处字（2018）220901号《行政处罚决定书》。在法定期限内，原告王居东没有向人民法院提起行政诉讼。新执行处字（2018）220901号《行政处罚决定书》和新政复决字（2019）第6号《行政复议决定书》均已产生法律效力。新执行处字（2018）220901号《行政处罚决定书》责令原告：自接到行政处罚决定书之日起，15日内自行拆除违法建筑物。原告于2019年4月6日向我局出具《承诺书》：拆除时间争取3个月内完成。但原告没有如期完成拆除。我局依法于2019年7月3日向原告送达了《履行行政处罚决定书催告书》，催告原告自动履行处罚决定。催告期满后，原告仍没有积极履行的迹象。为了维护法律的严肃性，经新泰市人民政府批准，答辩人于2019年7月6日作出《强制执行决定书》：决定于2019年7月10日对该处违法建筑实施强制拆除，并张贴了公告。答辩人已经依法给了原告充足的自动履行时间，但原告置若罔闻，严重侵害了公共利益和社会秩序，触犯了法律的底线，答辩人作出的强制拆除决定依据确凿，合法有效。二、原告的其他起诉理由既不成立，也不是本案诉讼审查的范围。关于执行对象和不能拆除的理由，原告及案外人在处罚及复议期间从没有提出过，现已进入了强制执行阶段，原告这些理由均不能再对抗生效的处罚决定书。原告的这些主张本身也自相矛盾：“既然违法建筑物是第三人的，那么就是与原告无关了，而提出行政诉讼的却又是原告，这岂不是此地无银三百两吗？既然违法建筑物不能拆除，又怎么说自行拆违小心谨慎”。综上所述，我局作出的强制执行决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、内容适当、程序合法，新泰市人民政府予以维持合法正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。原告将琦含餐饮列为第三人于法无据。 被告执法局在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：1、新执行处字（2018）220901号行政处罚决定书及2018年12月19日的送达回证；2、新政复决字（2019）第6号行政复议决定书及送达回证；3、王居东出具的承诺书；4、新执催字（2019）220901号履行行政处罚决定催告书及送达回证、照片；5、新执强申字（2019）220901号强制拆除违法建筑申请书；6、行政执法案件审批表；7、新泰市人民政府强制拆除违法建筑批复决定；8、强制执行决定书及送达回证、照片；9、强制拆除公告及照片；10、相关法律依据规定：行政强制法、城乡规划法及新泰市人民政府令第36号、新政发（2017）31号等，其中行政强制法、城乡规划法部分条文证明我局作出行政强制决定的法律依据充分，正确，特别是城乡规划法第68条的规定。综上，我局作出的强制执行决定事实清楚，程序适当，法律依据充分，请求予以维持，驳回原告的诉讼请求。 被告市政府辩称，答辩人作出的新政复决字[2019]第41号行政复议决定书，主体适格，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：1、复议申请书及证据材料，证明申请人提交材料齐全，符合受理条件。2、复议案件受理审签表，证明案件受理程序审批，程序合法。3、受理通知书及送达回证，证明案件受理并书面通知申请人。4、提出答复通知书及送达回证，证明向被申请人送达相关材料，并要求其按期答复，举证。5、复议答复书及送达回证，证明被申请人按期提交答复书及材料。6、行政复议决定审签表，证明复议决定符合法定程序。7、复议决定书及送达回证，证明复议决定合法正确并依法送达。8、《行政复议法》第3条、第9条、第12条、第17条、第22条、第23条、第28条、第31条，《行政复议法实施条例》第28条、第48条，《山东省行政复议条例》第3条、第17条，《新泰市行政复议案件办理程序》第16条、第19条、第21条。证明复议决定法律依据正确，处理适当。 第三人琦含餐饮述称，第三人支持原告的诉讼请求，原告的陈述是正确的。 第三人向本院提交以下证据：1、山东省临时建设工程许可证，证明建筑物是第三人所有，由第三人建设，不是原告的财产，且此建筑物是在取得合法证件后建设的；2、鉴定报告两份，证明此建筑物在客观上不能拆除，如果强制拆除的话，会造成其他房屋的严重危害和危险，有可能危及生命。 经庭审质证，对原告提交的1-13号证据，二被告及第三人的质证意见如下：被告执法局的质证意见为：对1-5号证据本身无异议，但对其证明目的有异议，原告的证明观点不能成立；6号证据并不是送达证明，是原告自己写的，被告认可原告本次起诉合法，没有超过起诉期限；对7号证据有异议，该证据与涉案的违法建筑没有任何关系，涉案违法建筑是王居东个人进行建设，用于海鲜舫的经营，海鲜舫酒店的地方及原来的生资办公楼都是王居东个人租赁使用，况且行政处罚决定书已经生效，原告再提主体资格问题显然不属于本案审查的范围，因此该证据与本案没有关联性，处罚的建筑不包括这个证之内，这个临时建设许可证也没有实施；对8号证据有异议，是原告单方委托所作，不具有合法性、科学性，是无效的鉴定；9-13号证据均是法律法规文件，对本身真实性没有异议，但原告的证明目的和观点、内容不能成立，原告曲解了法律规定，所作的主张是错误的。被告市政府的质证意见为：首先同意执法局质证意见；8号证据鉴定报告中批准审核主鉴人员的身份是否具有相应资格不清楚，不能作为有效证据使用；9-13号证据，原告是选择性使用，对其证明目的有异议。第三人对原告的证据无异议。 对被告执法局提交的1-10号证据，原告的质证意见为：对1号证据本身无异议，送达回证是复印件，应提交原件予以证实是否送达原告，但对其证明内容有异议，原告认为被告不具有处罚权，处罚对象错误，内容事实不清，证据不足，适用法律错误；对2号证据维持了第一被告的行政强制决定书，没有事实依据，也属于程序违法；3号证据承诺书因涉案建筑物属第三人所有，原告作为案外人无权承诺对他人所有的建筑物进行拆除，第一被告无权要求原告对第三人所有的建筑物给予强制拆除；4号催告书证据留置送达方式错误，未依法送达，属于程序违法，且强制执行决定书与该催告书的期限和处置方式相互矛盾；5号证据中与催告期限相互矛盾，该申请书内容上也事实不清，证据不足，在催告期限尚未到期，申请强制执行，属于程序违法；对6号证据本身持有异议，审批日期与催告书和公告指定的期限矛盾，且处罚方式相互矛盾，且未加盖公章，不具有法律效力；7号证据程序不适当；对8号证据的质证意见同1号证据，对送达回证本身无异议，原告确实收到了；对9号证据的质证意见同4号证据；10号证据中的相关法律文书，新泰市人民政府令第36号及新政发（2017）31号等，均是法律以下的法规规章，不应当在本案中作为执法依据。第三人对该组证据的质证意见为，被告上述送达的文书都没有送达到琦含餐饮公司，第三人称其不知情。被告市政府对执法局提交的证据无异议。 对被告市政府提交的1-8号证据，原告的质证意见为：对复议申请书及证据材料本身无异议，申请书明确提出行政处罚的对象是错误的，如果第二被告按照法定程序审核的话，应该能够审查出来的；对强制执行决定书本身无异议，对内容有异议，处罚主体、对象及内容没有事实和客观依据，且程序违法；对公告本身无异议，但被告送达程序违法；鉴定报告真实性没有异议，证实涉案建筑物属于第三人所有；临时准建证质证意见同我们提交上述证据的证明内容。被告作出维持决定不符合法定程序；对2-7号证据无异议。但被告在作出行政复议之前没有对行政强制决定书如何进行审查及调查核实的相关内容。第三人的质证意见为被告所送达的法律文书都是下达给王居东，第三人不知情。被告执法局对市政府提交的证据无异议。 二被告对第三人证据的质证意见为，对第三人提交的1-2号证据有异议，不能支持第三人的观点，其他质证意见同对原告证据的质证意见。原告对该组证据无异议。 本院对原被告及第三人提交的无异议的证据予以认定，对其有异议的证据综合分析予以认定。 经审理查明，2018年12月19日，被告执法局以原告王居东自2012年下半年以来，在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在新泰市××中段原生资公司办公楼位置南侧进行建设，建筑面积共计2398.4平方米，用于海鲜舫经营，对其作出新执行处字（2018）220901号行政处罚决定书，责令原告自接到行政处罚决定书之日起15日内自行拆除违法建筑物。原告不服该处罚决定，于2019年2月12日向被告市政府提起行政复议，被告市政府于2019年4月4日作出新政复决字（2019）第6号行政复议决定书，维持了执法局的处罚决定。原告王居东于2019年4月6日作出承诺书，承诺三个月内完成拆除。2019年7月3日，被告执法局向原告作出履行行政处罚决定催告书，催告原告应于2019年7月10日前自动履行上述处罚决定。经市政府批复，执法局于2019年7月6日向原告作出被诉强制执行决定书。原告不服上述强制执行决定书，于2019年7月9日向被告市政府提起行政复议申请，被告市政府于2019年9月6日作出新政复决字（2019）第41号行政复议决定书，决定维持被告执法局作出的强制执行决定。原告不服向本院提起行政诉讼。 本院认为，一、被告执法局作出的《行政强制执行决定书》职权合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”及《山东省人民政府法制办公室关于在新泰市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、《新泰市实施城市管理相对集中行政处罚权规定》的相关内容，执法局作为新泰市政府实施城市管理相对集中行政处罚权工作的主管部门，有权对原告的违建行为予以处罚，并作出强制执行决定书。 二、被告执法局作出《行政强制执行决定书》程序存有轻微违法之处。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中根据原被告提交的有效证据，可以证实被告作出《行政强制执行决定书》前，依法向原告作出了催告书，告知其享有陈述、申辩权，并向原告送达。该《行政强制执行决定书》是在催告期间内，向原告进行的送达，该行为违反了上述法律规定。但就本案而言，被告对原告作出处罚决定后，原告已行使了复议权并向被告作出三个月内将违建拆除完毕的承诺，被告作出的《行政强制执行决定书》在程序上存有轻微违法行为，未对原告权利产生实际影响。 三、被告执法局作出《行政强制执行决定书》证据充分、认定事实清楚、适用法律正确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案根据被告执法局前期对原告作出的处罚决定，被告市政府对原告作出的已生效的复议决定和原告的承诺书，能证实原告拒不履行生效处罚决定的事实存在，被告执法局根据原告的上述违法事实适用上述法律规定，作出被诉强制执行决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。 综上，被告新泰市综合执法局作出的《行政强制执行决定书》职权合法，认定事实清楚，适用法律正确。但被告执法局在作出《行政强制执行决定书》时，在程序上存有轻微违法行为，依法应确认被告执法局作出的《行政强制执行决定书》违法。被告市政府在作出被诉《行政复议决定书》时，未对被告执法局的轻微违法行为给予指正，属程序违法，依法应撤销被诉《行政复议决定书》。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、确认被告执法局于2019年7月6日对原告作出的《强制执行决定书》违法； 二、撤销被告市政府于2019年9月6日对原告作出的新政复决字（2019）第41号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告执法局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。 审 判 长  李天民 人民陪审员  安树彪 人民陪审员  李所德 二〇一九年十二月二十三日 书 记 员  陈 燕