贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1667号 上诉人（一审原告）罗元照，男，汉族。 被上诉人（一审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区中华北路242号。 法定代表人谌贻琴，省长。 一审第三人贵阳市人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区林城东路7号。 法定代表人陈晏，市长。 一审第三人贵阳市花溪区人民政府，住所地贵州省贵阳市花溪区洛平新区行政办公楼B区3楼。 法定代表人梅俊，区长。 委托代理人杨正典，贵州法治时代律师事务所律师。 一审第三人贵阳三联乳业有限公司，住所地贵州省贵阳市乌当区奶牛场。 法定代表人王黔生，董事长。 上诉人罗元照因与被上诉人贵州省人民政府（以下简称贵州省政府）及一审第三人贵阳市人民政府（以下简称贵阳市政府）、贵阳市花溪区人民政府（以下简称花溪区政府）、贵阳三联乳业有限公司（以下简称三联乳业公司）土地行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年12月19日，罗元照等27人向贵州省政府邮寄《复议申请书》，该复议申请以贵阳市政府为被申请人，花溪区政府、三联乳业公司为第三人，请求贵州省政府维持贵阳市政府作出的筑府函〔2016〕66号《市人民政府关于对贵阳三联乳业有限公司花溪奶牛场国有农用地使用权收回补偿安置方案的批复》（以下简称66号批复）第二条、撤销第一条，变更花溪区政府作出的《贵阳三联乳业有限公司花溪奶牛场国有农用地使用权收回补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）中第三条对“外来户”承包三联乳业公司的土地的安置补偿依法依规参照农村征地的补偿标准进行补偿。2018年12月25日,贵州省政府收到罗元照等人的《复议申请书》后，于同日作出黔府行复补字〔2018〕158号《行政复议补正通知书》要求罗元照等人提交补正材料。贵州省政府于2018年12月27日向罗元照等人送达该补正通知书。2019年1月4日，贵州省政府收到罗元照等人的行政复议补正材料后，经审查，于2019年1月9日作出黔府行复不字〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》（以下简称1号不予受理决定），以行政复议申请人罗元照等25人已于2016年10月26日知晓贵阳市政府和花溪区政府作出的行政行为，其于2018年12月24日提出行政复议申请已超过法定申请期限，且人民法院已受理申请人就同一事实提起的行政诉讼。申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项、第（七）项的规定为由，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定对刘占发等25人所提行政复议申请不予受理。2019年1月22日，贵州省政府向罗元照等25人送达该不予受理决定。罗元照等人不服遂诉至一审法院，诉请：一、撤销贵州省政府作出的1号不予受理决定；二、判令贵州省政府受理罗元照的行政复议申请。 一审法院另查明，2016年3月，花溪区政府作出《补偿安置方案》，该安置方案共有补偿安置的原则和依据、补偿安置范围、补偿安置标准、青苗补偿、统筹就业的具体措施五项内容。2016年5月3日，贵阳市政府对花溪区政府作出66号批复，该批复载明“一、原则同意你们拟定的《贵阳三联乳业有限公司花溪奶牛场国有农用地使用权收回补偿安置方案》。二、请你们严格执行国家相关法律法规，充分考虑企业及职工的合法权益，妥善解决补偿安置工作，确保社会稳定。”罗元照于2016年10月26日向一审法院提起行政诉讼，诉请：一、撤销贵阳市政府于2016年5月3日作出的66号批复中的第一项；二、撤销花溪区政府于2016年3月作出的《补偿安置方案》中第三项对“补偿安置标准（见附表）”中“外来户”补偿标准的部分；三、判令花溪区政府对“外来户”补偿安置标准依法重新作出。一审法院于2016年11月2日作出（2016）黔01行初835号行政裁定，裁定对罗元照的起诉不予立案。罗元照不服上诉至本院，本院于2016年12月29日作出（2016）黔行终1089号行政裁定，裁定撤销一审法院（2016）黔01行初835号行政裁定，指令一审法院予以立案。一审法院立案后经审理于2017年6月20日作出（2017）黔01行初355号行政裁定，以罗元照的第一项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其二、三项请求未经裁决直接起诉，不符合起诉条件为由，裁定驳回罗元照的起诉。罗元照不服上诉至本院，本院于2017年11月3日作出（2017）黔行终1028号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。罗元照等25人于2017年7月8日向花溪区政府邮寄协调申请书，申请花溪区政府组织其与三联乳业公司进行协调，对罗元照承包三联乳业公司土地的安置补偿费依法、依规参照农村征地的补偿标准进行补偿。2018年10月24日上午，贵阳市花溪区群众工作中心组织罗元照等人与三联乳业公司召开协调会，并形成会议备忘录。该备忘录载明由于双方均一直坚持自身意见，难以达成一致意见，会议最后建议罗元照等人根据相关法律法规，依法依规维护自身权益，双方均同意会议意见。 一审法院认为，本案中，罗元照等人于2018年12月24日以邮寄方式向贵州省政府提交行政复议申请，其复议申请以贵阳市政府为被申请人，有三项复议请求。罗元照等人的第一、二项复议请求系针对贵阳市政府所作66号批复提出，贵阳市政府为适格的被申请人。贵州省政府亦为适格的复议机关。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”之规定，结合贵州省政府查明罗元照已于2016年10月26日知晓贵阳市政府所作66号批复的事实，罗元照等人于2018年12月24日向贵州省政府申请行政复议，已超过了前述法律规定的行政复议申请期限。且罗元照等人的第一、二项复议请求，一审法院已受理罗元照就同一事实提起的行政诉讼。故针对罗元照等人的第一、二项复议请求，贵州省政府认为罗元照等人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”之规定，并依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，决定对罗元照等25人所提行政复议申请不予受理并无不当。因罗元照等人的第三项复议请求为变更花溪区政府所作《补偿安置方案》的第三条，而罗元照等人向贵州省政府所提行政复议申请的被申请人为贵阳市政府，且罗元照等人对花溪区政府所作《补偿安置方案》的补偿标准不服，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款及国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》之规定，对安置方案确定的补偿标准不服的，应当申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议。故罗元照等人在申请花溪区政府协调不成的情况下，应以花溪区政府为被申请人向贵阳市政府申请行政复议。故贵州省政府对罗元照等人的该项复议请求不予受理，并无不当。但不予受理的理由有误，一审法院予以指正。综上，贵州省政府所作1号不予受理决定具有事实和法律依据,并无不当。罗元照诉请撤销贵州省政府所作不予受理决定的理由不能成立，对其诉请依法予以驳回。另，贵阳市政府关于其非本案适格第三人的述称理由成立，罗元照将贵阳市政府列为本案第三人不当，予以指正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回罗元照的诉讼请求。案件受理费50元，由罗元照承担。 上诉人罗元照不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销贵州省政府作出的1号不予受理决定，判决贵州省政府受理其行政复议申请。其主要理由为：1.一审判决认定被上诉人不是行政复议的主体错误。一审判决认定其对花溪区政府作出的《补偿安置方案》不服和协调不成应向贵阳市政府申请行政复议错误，因为其还对贵阳市政府的批复不服，要纠正贵阳市政府的错误，还是要贵州省政府，且贵州省政府是将涉案农用地转为建设用地的审批单位，又是贵阳市政府和花溪区政府的共同上级。2.一审判决认定贵阳市政府不是适格的第三人是错误的。因为一方面贵阳市政府是《补偿安置方案》的审批单位，另一方面贵州省政府对其复议申请不予受理，并未进入实体复议，除贵州省政府是适格被告之外，其余有关联的单位都应列为第三人。3.一审判决适用法律错误。其复议申请没有超期，贵州省政府不予受理错误，应依法撤销不予受理决定，判决贵州省政府受理其复议申请。 被上诉人贵州省政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。 一审第三人贵阳市政府、花溪区政府、三联乳业公司二审法定期限内均未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是1号不予受理决定的合法性问题。 《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款、第十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定,下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案中，罗元照不服花溪区政府作出的《补偿安置方案》，依法应以花溪区政府为被申请人，向贵阳市人民政府申请行政复议。花溪区政府作出的《补偿安置方案》虽经过贵阳市政府批准，但贵阳市政府批准该方案并不是依照法律、法规、规章的规定所作的批准，故不能依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条之规定以批准机关为被申请人。且贵阳市政府对花溪区政府制定的《补偿安置方案》所作出的批复，属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并不直接对外发生法律效力，对罗元照的权利义务不产生实际影响，实际对罗元照的权利义务产生影响的，是花溪区政府的《补偿安置方案》。因此，贵阳市政府并非适格的被申请人，贵州省政府亦非适格的复议机关。一审判决认为罗元照的部分复议请求贵阳市政府是适格的被申请人、贵州省政府是适格的复议机关不当，本院予以指正。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（六）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：有符合规定的被申请人，属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，罗元照不服花溪区政府作出的《补偿安置方案》，却以贵阳市政府为被申请人，向贵州省政府申请行政复议，不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，贵州省政府不予受理罗元照提出的行政复议申请，结果并无不当，一审据此驳回罗元照的诉讼请求亦无不当。罗元照主张一审判决认定贵州省政府不是行政复议主体错误的理由不能成立，本院不予采纳。 需要指出的是，《贵州省行政复议条例》第十一条规定，因行政机关作出具体行政行为时未告知申请行政复议权、申请期限，或者法律、法规有行政复议前置规定，公民、法人或者其他组织直接提起行政诉讼后被人民法院驳回或者不予受理，耽误了法定申请行政复议期限的，应当视为具有正当理由，其申请期限可以自障碍消除之日起继续计算。由于案涉《补偿安置方案》未告知申请行政复议权，罗元照亦不知晓对补偿标准有争议需经行政机关先行复议，其直接提起行政诉讼被人民法院驳回耽误的申请复议期限，应视为具有正当理由，贵州省政府以罗元照超过法定申请期限为由作出不予受理决定，一审法院亦以相同理由作为裁判理由，明显不当，本院予以指正。罗元照主张一审判决适用法律错误，其复议申请未超期的上诉理由成立，本院予以采纳。 另需指出，一审法院虽曾受理过罗元照就同一事实提起的诉讼，但并未进入实体审理，而是以不符合法定起诉条件为由裁定驳回罗元照的起诉，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定的“人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”主要是指同时提起行政复议和行政诉讼或已经过法院实体处理的情形，而本案不符合上述情形，贵州省政府以此为由作出不予受理决定、一审法院以此作为裁判理由明显不当，本院予以指正。 综上，上诉人罗元照的上诉请求不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗元照负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 黄 瑶 审判员 陈显杰 二〇一九年十二月三十一日 法官助理叶署铭 书记员严洪杰