浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终717号 上诉人（原审原告）钟宏彬，男，1975年1月20日出生，畲族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）楼华，男，1977年6月26日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审第三人）金华市婺城区金发石料场，住所地浙江省金华市婺城区汤溪镇贞姑山村。 业主盛金芳，男，1963年7月21日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 委托代理人李美凤，女，1964年11月7日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，系盛金芳之妻。 被上诉人（原审被告）金华市自然资源和规划局，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街818号。 法定代表人韦国潭，局长。 行政负责人毛智勇，党委委员、副局长。 委托代理人章小岚，浙江金奥律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省自然资源厅，住所地浙江省杭州市西溪路118号。 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人廖琦，该厅工作人员。 钟宏彬、楼华诉金华市自然资源和规划局、浙江省自然资源厅、金华市婺城区金发石料场（以下简称金发石料场）国土行政处罚及行政复议一案，金华市婺城区人民法院于2019年8月8日作出（2018）浙0702行初395号行政判决。钟宏彬、楼华、金发石料场不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗、询问当事人等方式对本案进行了审理。上诉人钟宏彬、楼华，上诉人金发石料场的业主盛金芳及其委托代理人李美凤，被上诉人金华市自然资源和规划局的出庭负责人毛智勇及其委托代理人章小岚，被上诉人浙江省自然资源厅的委托代理人廖琦到庭接受询问。本案现已审理终结。 原审法院认定，2008年8月，盛金芳从汤溪镇贞姑山村民委员会承包了该村贞姑山山地沙石场，承包期限15年。此后，盛金芳投资设立金华市婺城区金芳采石场（个体工商户，盛金芳为业主），经被告审批，该采石场取得采矿许可证，出让期截止至2010年6月。同年8月19日，盛金芳与原告钟宏彬、楼华签订金芳采石场开采经营权承包合同1份，约定将金华市××××山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿承包给钟宏彬、楼华经营管理；开采经营权承包期限为5年，以国土资源管理部门颁发的采矿许可证许可的起始日期为准。双方对其他事项作了具体约定。2011年5月23日，原金华市工商行政管理局婺城分局同意预先核准盛金芳申请登记的金发石料场（即现第三人）名称。同月31日，金发石料场通过拍卖取得涉案矿产采矿权。同年8月9日，第三人金发石料场取得采矿许可证（证号C3307022011087130116679），有效期自2011年8月9日至2016年8月9日；经济类型：个体经营；开采矿种：建筑用石料（凝灰岩）；开采方式：露天开采；生产规模：8万立方米/年；矿区面积：0.0664平方公里；开采深度：由222米至170米标高，共有7个拐点圈定，附矿区范围拐点坐标（1980西安坐标系统）：T1，X：3209601.00，Y：40444172.00；T2，X：3209657.00，Y：40444260.00；T3，X：3209610.00，Y：40444544.00；T4，X：3209493.00，Y：40444544.00；T5，X：3209455.00，Y：40444339.00；T6，X：3209355.00，Y：40444353.00；T7，X：3209342.00，Y：40444288.00及出让储量范围拐点坐标：拐点号A，X3209605，Y40444204；B，X3209605，Y40444526；C，X3209498，Y40444526；D，X3209498，Y40444290，开采标高222米至170米。同月18日，第三人金发石料场取得个体工商户营业执照（该个体工商户字号系由金华市婺城区金芳采石场变更而来），经营者为盛金芳，经营场所位于金华市××××山村，经营范围为建筑用石料（凝灰岩）露天开采（采矿许可证有效期至2016年8月9日止）。2011年10月，涉案矿山投入生产，由两原告负责金发石料场的日常开采经营，登记业主盛金芳参与相关管理。后因两原告与盛金芳就该矿山生产经营纠纷，该矿山于2012年7月停止开采。 2013年，盛金芳及其妻子李美凤向原浙江省国土资源厅信访，要求查处金发石料场未通过验收进行违法生产、销售及越界开采行为。同年4月，原金华市国土资源局接转信访事项，并委托金华市复原地质矿山有限公司对金发石料场所涉金华市××××山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿进行矿山储量审查。同年4月8日，该公司出具审查报告，经核定：2012年度矿山基本按批准的开发利用方案自上而下分台阶开采，但局部地段已超储量出让范围，其中资源储量汇总：2012年矿山总共消耗基础储量为111.30千立方米（27.82万吨）：其中储量出让范围内消耗资源储量87.88千立方米（21.97万吨）；道路修复（超深）开采消耗资源储量13.93千立方米（3.48万吨）；储量出让范围外矿区范围内开采消耗资源储量9.49千立方米（2.37万吨）。同年8月13日，原金华市国土资源局婺城分局通知金发石料场已对其越界开采及涉嫌非法转让采矿权行为立案查处。2014年2月18日，因行政区划调整，原金华市国土资源局婺城分局发函建议金华市国土资源局金华经济技术开发区分局对金发石料场越界开采行为进行查处。 2015年8月1日，金华市复原地质矿山有限公司对金华市××××山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿违法开采储量重新估算，结论为：截止至2015年7月10日，矿山违法开采即道路修复（超深）开采与储量出让范围外矿区范围内开采消耗探明的经济可采储量29.22千立方米（7.30万吨），道路修复（超深）开采消耗储量19.73千立方米（4.93万吨），储量出让范围外矿区范围内开采消耗储量9.49千立方米（2.37万吨）。 2016年8月1日，金华市价格认证中心受被告委托，对涉案贞姑山地段普通建筑用石料（凝灰岩）原矿2012年度市场零售价格进行认定，出具金价认定〔2016〕22号价格认定结论，认定涉案矿山原矿价格为每吨9.5元（人民币，下同）。2013年至2015年7月为每吨10.60元。 2017年2月10日，金华市复原地质矿山有限公司向原金华市国土资源局金华经济技术开发区分局出具金华市××××山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿违法开采储量估算报告补充说明，补充内容为：道路修复（超深）开采消耗储量（111）19.73千立方米（4.93万吨）是在最低开采标高+170米以下，即矿区范围外开采，其中2012年底开采消耗资源储量13.93千立方米（3.48吨）；2013年初到2015年7月10日开采消耗资源储量5.8千立方米（1.45万吨）；储量出让范围外矿区范围内开采消耗储量（111）9.49千立方米（2.37万吨）是在开采标高+222米至+170米之间，该资源在2012年底开采。同年5月16日，被告组织两原告及盛金芳对违法开采资源量进行复核，复核结论为：2012年度，矿区范围外开采3.48万吨；矿区范围内储量出让范围外开采2.37万吨。 同年7月5日，被告（原金华国土局）作出金土资开罚〔2017〕29号行政处罚决定，认定采矿权人金发石料场及承包人钟宏彬、楼华未按照矿产资源开发利用方案开采经营，属超越批准的矿区范围采矿和破坏性采矿行为。依照《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第（二）、（六）项等规定，决定处以：1.没收金发石料场、钟宏彬、楼华超越批准的矿区范围采矿3.48万吨（2012年度最低开采标高+170米以下开采消耗资源储量部分）普通建筑用凝灰岩的违法所得33.06万元（人民币，下同）；2.对金发石料场、钟宏彬、楼华超越批准的矿区范围采矿行为处以违法所得33.06万元的百分之二十罚款，计6.612万元；3.对金发石料场、钟宏彬、楼华破坏性采矿行为（储量出让范围外矿区范围内开采消耗资源储量2.37万吨部分）处以相当于矿产资源损失价值22.515万元的百分之四十的罚款，计9.006万元。盛金芳不服，向原浙江省国土资源厅申请行政复议，该厅审理后，于同年12月21日作出浙集复12〔2017〕80号行政复议决定，认定原金华国土资源局作出上述处罚决定超出办案期限，程序违法。同时以该处罚决定未载明具体明确并具有可执行性的履行方式和期限，致使该处罚决定不具有可执行性，决定撤销该行政处罚决定，并责令原金华市国土资源局按照《国土资源行政处罚办法》的规定期限对涉案违法行为作出处理。 同年12月26日，被告（原金华市国土资源局）决定对金发石料场2012年度未按批准的开发利用方案组织开采、造成矿量损失，涉嫌超越批准的矿区范围采矿和破坏性采矿行为重新立案查处。2018年4月13日，原金华市国土资源局向第三人金发石料场履行行政处罚事先告知程序，并组织听证后，作出金土资开罚〔2018〕1行政处罚决定，认定金发石料场在开采经营过程中，未按批准的矿产资源开发利用方案开采，存在矿区范围外开采和矿区范围内储量出让范围外开采的行为，其中在矿区范围外开采矿量3.48万吨，计价为33.06万元；矿区范围内储量出让范围外开采矿量2.37万吨，计价为22.515万元，属超越批准的矿区范围采矿和破坏性采矿（朱按照批准的开发利用方案开采）行为，依据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第（二）、（六）项、《浙江省矿产资源管理条例》第三十九条的规定，给予如下行政处罚：1.没收金发石料场超越批准的矿区范围采矿3.48万吨（2012年度最低开采标高+170米以下开采消耗资源储量部分）普通建筑用凝灰岩的违法所得33.06万元（人民币，下同）；2.对金发石料场超越批准的矿区范围采矿行为处以违法所得33.06万元的百分之二十罚款，计6.612万元；3.对金发石料场破坏性采矿行为（储量出让范围外矿区范围内开采消耗资源储量2.37万吨部分），处以相当于矿产资源损失价值22.515万元的百分之四十的罚款，计9.006万元。并于同日依法送达第三人。第三人不服，向原浙江省国土资源厅申请行政复议。同年9月14日，原浙江省国土资源厅作出浙集复12〔2018〕70号行政复议决定，维持原金华市国土资源局作出的上述行政处罚决定。两原告不服，提起诉讼。 另查明：两原告与金发采石场业主盛金芳因涉案矿山承包经营产生纠纷并提起民事诉讼。本院审理后，分别作出（2014）金婺民初字第1864号、（2015）金婺民初字第870号民事判决，均确认两原告与盛金芳签订的金芳采石场开采经营权承包合同合法，有效。上述判决均已发生法律效力。 2010年5月，金华市复原地质矿山有限公司受被告委托，作出金华市××××山村普通建筑石料矿普查地质报告（以下简称2010年5月普查地质报告）。该报告认定：资源储量估算范围拐点坐标：拐点号A，X3209605.86，Y40444204.73：B，X3209605.86，Y40444526.79；C，X3209498.00，Y40444526.79；D，X3209498.00，Y40444290.87，开采标高+222米至+170米。资源储量估算，该矿区的经济基础储量41.29万立方米（合103.23万吨）。同年9月29日，金华市新创矿产资源储量评省咨询有限公司就上述报告出具金新资评〔2010〕108号矿产资源储量评审意见书，同月30日，被告审核通过予以备案。上述矿山范围拐点座标及资源储量估算与第三人拍卖成交合同及第三人申请许可书及编制的开发利用方案确认的矿山范围拐点座标及矿产储量基本一致。 原审法院认为：《中华人民共和国矿产资源法》规定，依法取得采矿许可的企业或个人为采矿权人。根据现有证据，第三人金发石料场系依法登记成立的个体工商户，具有独立民事主体资格。同时，第三人金发石料场经审批依法取得采矿许可，为涉案采矿许可权人。在第三人未取得涉案采矿权许可前，第三人的业主即与两原告签订矿产承包合同，约定金发石料场由两原告负责经营，经营期间起始于第三人取得采矿许可权期间。此后，以第三人名义通过招投标取得采矿权，依法完成开发利用方案，办理采矿许可登记，第三人的主要生产经营活动虽由两原告负责，但根据法律规定，除采矿权人外，其他主体不得从事采矿活动，因此，涉案采矿活动仅能由采矿权人采取。正是基于此，两原告在对第三人进行经营管理期间，相关采矿作业系业主监督管理下对外均以第三人为主体进行。因此，两原告与业主就第三人的生产经营管理规定，属双方内部民事法律关系。第三人基于采矿权人身份而进行相关采矿活动，依法应对外承担相应责任。故被告以第三人为被处罚主体对其违反采矿管理规定行为作出处罚符合法律规定。 根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，违法行为超过二年内未发现的，不再给予行政处罚。本案违法行为发生于2011年至2012年期间，被告于2013年根据举报，对涉案违法行为进行调查，故涉案违法行为未超过处罚期限。 根据《中华人民共和国矿产资源法》规定，采矿权人申请人应当在办理采矿登记前，持经批准的地质勘查储量报告，向有审批权的地质矿产主管部门申请划定矿区范围。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十条规定，采矿权人应当按照许可证规定的开采范围和期限从事开采活动。本案中，第三人经招投标取得涉案矿区采矿权、与国土资源部门签订采矿权有偿出让合同，依据矿产资源法及其实施细则等相关法律法规规定，其享有按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动的权利，同时，其也应承担在批准的期限内进行矿山建设及开采、有效保护、合理开采、综合利用矿产资源等义务。《矿产资源开采登记管理办法》第三十二条规定，矿区范围，是指经登记管理机关依法划定的可供开采矿产资源的范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域。因此，采矿权人应当依据采矿许可证载明的矿区范围（含平面范围和开采深度）从事开采活动。根据现有证据，第三人取得的采矿许可证载明开采深度由222米至170米标高，但经委托鉴定，第三人于2012年度因道路修复（超深）开采——在最低开采标高170米以下开采矿石3.48万吨。上述开采范围已超出采矿许可证所标识的立体空间范围，构成超批准矿区采矿（越界采矿）的违法行为。《中华人民共和国矿产资源法》第二十九条规定，开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交矿产资源开发利用方案等资料。《浙江省矿产资源管理条例》第二十三条规定，露天开采石矿、石灰石矿等矿产资源，必须严格按照批准的开发利用方案和采矿设计建立开采台阶，采剥作业必须遵守由上而下、分水平台阶开采的原则。第二十七条规定，采矿权人应当按照批准的开发利用方案进行施工，开采回采率、采矿贫化率和选矿回收就绪应当达到地质矿产主管部门核准的指标。禁止采富弃贫、滥采乱挖等破坏性开采方式开采矿产资源。综合上述法律规定，所谓破坏性采矿，是指采矿权人违反矿产资源开发利用方案，采取不合理的开采方法、开采顺序等破坏性的开采方法开采矿产资源、造成矿产资源破坏的行为。法律之所要求采矿权人需委托专业机构编制开发利用方案并经审核通过，并严格按开发利用方案采矿，其原因在于开发利用方案系专业机构根据矿产资源的范围、储量、现状及采矿后的环境修复等因素而制定的科学开采矿产资源途径，可有效防止滥采、乱挖等不合理开采的行为发生，避免矿产资源浪费、采矿环境恶化。因此，未严格按开发利用方案进行采矿行为本身即属于滥采、乱挖等破坏性开采范畴。采矿权人必须严格按照批准的开发利用方案采矿，不仅应按照批准的开发利用方案进行自上而下分台阶开采，还必须按利用方案及采矿设计的台阶高度和坡面角大小进行开采。具体到本案，经鉴定，涉案矿区批准的开采方式为露天开采，采矿方法为分台阶开采，第三人基本按开发利用方案自上而下分台阶开采，但局部地段已超储量出让范围，存在储量出让范围外矿区范围内开采消耗资源储量2.37万吨。上述事实表明第三人上述采矿不完全符合开发利用方案，存在未严格按照开发利用方案和采矿设计的台阶高度和坡面角大小进行开采等不合理开采的情形。故被告认定第三人上述超储量范围采矿属于破坏性开采符合法律规定。被告根据第三人上述违法行为，对其根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、第四十四条及《实施细则》第四十二条规定分别予以处罚，具有事实法律依据。 对于涉案鉴定结论认定第三人超批准矿区采矿数额为3.48吨与采取破坏性的开采方法采矿数额为2.37吨是否符合客观事实。根据现有证据，该鉴定结论以该矿山2010年5月普查报告和2012年度矿山储量年报矿产储量数值为依据，并结合现场勘验情况作出。第三人系原金芳采石场变更登记而来，其前身金芳采石场曾依法取得涉案矿山采矿权，采矿权期限至2010年6月届满。2010年5月底，被告对该矿山储量情况作出普查报告。此后，金芳采石场业主与两原告就金芳采石场经营签订承包合同。2011年5月，金芳采石场以预登记审核通过名称金发石料场即第三人通过拍卖取得涉案采矿许可。该矿山拍卖载明的矿山储量范围座标点及相关数据与2010年5月的普查地质报告相一致。第三人通过拍卖取得采矿权后，委托专业机构按2010年5月的普查地质报告相关储量数值编制开发利用方案，并申领采矿许可证。此外，第三人系由原金芳采石场变更登记而来，从涉案矿山采矿权承接情况来看，如2010年5月普查地质报告出具后矿山状态有发生变化，第三人应当事先知晓，但其在参与涉案采矿权拍卖及编制开发利用方案直至申领采矿许可证后，均未对2010年5月普查地质报告相关数据作为矿山开采前矿石储量提出异议。上述事实表明，第三人认可涉案采矿许可时的矿山状态与2010年5月普查报告时现状相一致，同时认可该普查地质报告确认相关矿区范围的坐标点及矿石储量。据此，2010年5月普查地质报告载明矿山范围坐标点及矿石储量等可作为第三人开采前的矿山状态依据。因此，涉案鉴定结论以2010年5月普查报告作为矿山开采前状态及2012年度矿山储量年报作为开采后状态，结合现场勘验情况，测算得出第三人超批准矿区采矿数额为3.48吨与采取破坏性的开采方法采矿数额为2.37吨，符合客观真实。原告仅以金芳采石场采矿尚有1个月继续开采期限为由，认为2010年5月普查报告不能作为矿山存量基础依据，理由不足。两原告提出，2010年5月矿山普查报告作出时，现场尚有已开采的部分砂石，可一并计入储量值，但未提供充分证据佐证，不予采信。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第四项第二款规定，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。根据现有证据，涉案行政处罚作出前，被告就本案违法事实曾以两原告及第三人为被处罚人作出行政处罚，该处罚被复议机关原浙江省国土资源厅以处罚期限超期，程序违法及处罚决定内容未载明具体明确并具有可执行性的履行方式和期限，致使该处罚决定不具有执行性为由予以撤销。虽然，涉案处罚决定所认定违法采矿数额一致，但被处罚主体不同，前一处罚是两原告与第三人共同为被处罚主体作出处罚，而涉案处罚主体仅为第三人，可见，被告作出的前后两处罚决定对违法行为主体及违法行为后果等相关事实作出了不同的认定。因此，涉案处罚决定不属于以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为范畴。被告浙江省自然资源厅依法受理行政复议申请，并进行审查，依法追加第三人、延期、作出行政复议决定，符合行政复议法的相关规定，程序合法，依法应予维持。综上，本案原告诉讼请求及第三人陈述无充分依据，难以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告钟宏彬、楼华的诉讼请求。本案受理费人民币50元（原告已预交），由两原告负担。 上诉人钟宏彬、楼华上诉称：一、一审法院认为上诉人未提供证据证明2010年至2011年6月期间矿山有进行开采或期间因其他原因储量数据发生变化，显然是错误的。(2014)金婺民初字第1864号和（2015)金婺民初字第870号判决书均已确认两上诉人与盛金芳签订的金芳采石场开采经营权承包合同合法，既然该承包合同合法，那就明确了承包合同中盛金芳将金芳采石场剩余的石料以35万元转让给两上诉人的事实，据以证明了2010年至2011年6月期间矿山是有进行开采储量发生变化的事实，否则不存在剩余石料的客观事实。二、一审法院认为取得涉案矿山开采许可前已经确认矿山储量及相关坐标，该坐标与2010年5月普查地质报告一致，故评估机构依据2010年普查地质报告得出结论符合客观实际，缺乏事实根据，属于基本事实认定不清。涉案矿山开采许可证取得前，石料场在155米装载平台上紧靠山体宕面的位置存在大量未移除的剩余石料，被上诉人金华市自然资源和规划局在一审中陈述：出让时没有把开采之前155米平台处的剩余石料计入出让的储量范围，没有移除这部分石料，是测不出真实的储量数据，是无法真实地确认矿山储量的，根据照片和如此庞大的数量，唯一的结果就是原始数据来源没有实事求是，属于数据造假行为，且一审法院没有在一审中就此问题进行实事求是、详细的调查和质证，原始数据造假，确认矿山储量的方法没有调查和质证，得出的结论就不符合客观实际，根本就不能作为判决的依据。三、被上诉人金华市自然资源和规划局在一审中己经认为2012年的储量报告是以2011年度矿山储量年报的储量出让范围资料数据作为基准的，与2010年5月的普查报告数据无关，与一审法院确认的评估机构依据2010年普查地质报告得出结论符合客观实际之说，是自相矛盾的，不能作为判决依据。四、两上诉人在一审中强烈要求被上诉人金华市自然资源和规划局出具2011年矿山储量年报，上诉人金华市自规局始终未向两上诉人出具，亦未向一审法院出具，且一审法院未就此主要证据的缺失情况，要求被上诉人金华市自规局出具，在主要证据缺失的情形下，一审法院作出的判决显然是错误的，应当予以撤销。五、根据金华市复原地质矿山有限公司的储量报告，储量出让范围外矿区范围内开采消耗资源储量2.37万吨部分认定为破坏性采矿行为是错误的，依据不足，事实不清，适用法律法规错误。首先，出让范围外矿区范围内2.37万吨分为南北二部分，北侧部分在2017年5月12日违法开采资源储量现场复核时，两上诉人要求复原公司专业人员指出具体位置，专业人员以没有带GPS无法确定具体位置为由拒绝，上述事实有违法开采资源量现场复核签到单及现场照片为证，可以调取金华市自然资源和规划局违法开采资源量现场复核全程录像证实。同时，石料场自停工后，经历冰冻、雨水冲刷、岩石风化造成的局部塌方（塌方地点位于石料场的北侧，与复原公司勘测部位相同，现塌方物还在山上）。关于南侧部位，在复议听证会现场国土部门提供的现场照片打印件与绿色矿山建设实施方案原始照片对比，除植被和部分塌方以外轮廓基本一致。再则，根据《市级绿色矿山建设实施方案》开采方式要求“（P30页）严格实施矿山生态环境保护和治理方案，边开采边治理”、“（P20页）…但开采区南侧永久性边坡目前还没有进行治理”、“（P27页）矿山开采区南侧老开采宕面需进行治理复绿”、“（P30页）根据矿山宕面永久性边坡的岩性及业主要求，将开采区的南侧边坡修正称台阶高度为15米，台阶坡面角为65度,安全平台为6米,清扫平台宽6米,最终边坡角为53?54度”和“（P31页）边坡修整方量为5808.5立方米”，石料场消耗上述储量属于合法的绿色矿山建设行为；同时，从2015年8月金华市复原地质矿山有限公司的储量估算报告中也可以证明。另外，依据原浙江省国土资源厅和浙江省安全生产监督管理局联合下发的（浙土资发【2014】32号文件）文件第三项第二条“终了边坡角的确定除了考虑安全因素外，还应考虑有利于复绿”和“三同时”要求，边建设边复绿，消耗了上述储量，完全符合文件和国土部门的要求和规定。同时，通过《绿色矿山建设实施方案》P19页“3、开采方式科学化（1):金发石料场提交的《开采方案与安全技术措施》符合国家各项法律及规章制度的要求，设计操作性强；并且要求石料场严格按《开采方案与安全技术措施》实施《绿色矿山建设实施方案》”，以及2011年12月16日，由原金华市国土资源局组织在金华市申华商务酒店召开《绿色矿山建设实施方案》评审会（参加会议的有原金华市国土资源局、原金华市国土资源局婺城分局、建设单位,编制单位及3人专家评审小组，结论是评审予以通过），己经表明被上诉人金华市自然资源和规划局认可安监部门的《开采方案与安全技术措施》，而石料场一直是按照相关部门的规定与要求进行建设。六、根据金华市复原地质矿山有限公司的储量报告，矿区范围外开采3.48万吨，是不存在的，明显属于事实认定不清，适用法律法规错误。根据2012年度金华市复原地质矿山有限公司的储量报告，矿区范围外开采3.48万吨是由于道路修复超深造成的，复议听证会现场国土部门提供的《开发利用方案》图纸和安监部门的图纸是一致的，通过156.82米和168.62米采空区填方修建道路。首先，通过《绿色矿山建设实施方案》P7页1-3矿山开采全景照片、P20页2-4永久边坡现状照片与《开采方案与安全技术措施》中的开采现状照片，并结合《开采方案与安全技术措施》中的地形地质及总平面布置图和基建终了图，己经非常明确标明采空区、破口位置及相应距离，现实情况中的上山道路（到170米平台）也是通过156.82米和168.62米采空区填方修建，因此上山道路是石料场用剩余石料经过长时间铺垫而成的，既然道路是用剩余石料铺垫而成的，何来道路修复超深之说？其次，从《开采方案与安全技术措施》P5页1.3“矿山现状、特点及存在的主要问题：该矿前期经过数年开采，已形成相对高差55米，边坡角60度，现+155米水平处保留有宽约50米，长度约70米的转载平台。其中破碎机位于矿区西侧距离开采工作面约50米”，结合上述所指照片的真实状况，可以得知155米装载平台上原先是不存在上山道路的，同时结合石料场目前的现状照片，己然表明在破碎机与开采面之间多了一条上山道路，而且破碎机距离道路侧面仅约16.5米，这与道路修复超深之说存在矛盾之处！七、被上诉人金华市自然资源和规划局和浙江省自然资源厅根本没有贯彻和执行原浙江省国土资源厅和浙江省安全生产监督管理局联合下发的浙土资发【2014】32号文件，处罚的依据属于适用法律法规错误。国土部门立案呈批表显示，立案时间是2015年6月10日，且在文件下发之后，且道路修复超深之说的客观原因是石料场按照金华市安全生产监督管理局婺城分局的《婺城区矿山安全检查意见表》的安全道路建设要求、金华市公安局婺城分局的《检查登记》要求和婺城安监局、婺城公安分局治安大队、汤溪派出所、评估单位、三矿公司的联合《现场复查情况说明》要求，进行安全道路建设；同时，当时石料场的开采标高未设置明显标志，依据目测根本无法把握是否属于超深，此时石料场根本不可能知道按照安监等部门要求建设安全道路会涉及超深问题，客观上也不可能事先知道会造成超深。其次，按照原浙江省国土资源厅和浙江省安全生产监督管理局联合下发的（浙土资发【2014】32号文件）“文件第四项第三条，确因矿山生产、安全需要……连接道路施工开采的石料，按照《矿产资源开发利用与矿山安全设施设计方案》计算的土石方量一并出让给采矿权人，根据招拍挂时的最终成交价格计算采矿权出让金。国土资源部门要与采矿权人签订采矿权有偿出让补充合同，收缴采矿权出让金和矿产资源补偿费。”和（浙土资厅函〔2014〕648号文件）文件第四项第二条“因矿山安全生产需调整或变更的，其程序及要求按安全生产监督管理部门的有关规定执行”之规定，石料场按照安监等部门要求和规定建设安全道路的行为，符合上述文件规定，且需根据招拍挂时的最终成交价格计算采矿权出让金，国土部门要主动与石料场签订采矿权有偿出让补充合同，而不能认定为超越批准的矿区范围的开采行为；上述两份件己经非常明确了因道路修复造成的方量的处理原则，并将此情形排除于违法开采行为范畴之外。依据石料场《矿产资源开发利用方案》（4.2矿山开拓矿量、4.4(2)公路布置、4.6.1矿山基建和首采工作面、13.2建议（6)、评审意见）载明内容可以清楚得知，石料场开采宕面+154.5米至+170米平台道路属于矿山开拓公路范畴，且方案己明确在矿区范围以外，同时规定需要将宕面的危岩及浮石清理，要求利用碎石铺筑开拓公路，矿山开拓矿量在允许误差范围内。上述内容充分表明+154.5米至+170米的道路是按照《矿产资源开发利用方案》规定修建的，且经国土部门、安监部门和上诉人，以及相关单位审查通过。综上，上诉人认为原审法院判决认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误，恳请撤销原判，依法改判。 上诉人金发石料场上诉称：一、1、浙江省自然资源厅（浙集复12(2018)70号行政复议决定书），金华市自然资源和规划局（金土资开罚（2018)1号行政处罚决定书）该两份决定以及金华市婺城区人民法院（2018)浙0702行初395号判决书并未要求一审两原告钟宏彬、楼华两人承担行政处罚的义务，处罚结果也未减损一审原告的利益，依据行政诉讼法司法解释第一条规定：一审两原告不享有相应的诉权，不属于人民法院行政诉讼的受理范围。一审法院从2018年10月8日立案到2019年8月8日作出一审判决，已有十个月时间，依据行政诉讼法第八十一条规定：人民法院在立案之日起6个月内作出第一审判决，有特殊情况需要延长的由高级人民法院批准，程序违法。2、本次违法开采行为，是在2012年违法开采，到2015年6月10日才予以立案，到2017年7月5日作出金土资开罚（2017)29号行政处罚决定书，依据行政处罚办法第三十二条：行政处罚机关应在立案后60日内做出行政处罚决定;第二十九条:违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。该行政处罚决定已经超过行政处罚二年的时效。二、被上诉人将上诉人金发石料场列为处罚对象与事实不符，适用法律错误，处罚明显不当。三、储量出让范围外矿区范围内开采消耗的资源量2.37万吨，被上诉人将它认定为破坏性采矿行为是错误的，适用法律、法规错误。首先涉案矿区合法出让、依法划定、登记可供开采的矿区范围是由A、B、C、D四个拐点坐标（界桩）圈定。开采标高+222米至+170米的立体空间区域，矿区面积0.030093平方公里，开采储量41.29万立方米（合103.23万吨），该开采矿区范围是金发石料场合法有偿出让的矿区范围。其次根据《查处工作规程》附录B“《主要矿产资源违法行为，法律依据与法律责任》”中，对违法开采类的越界采矿行为和破坏性采矿行为的定义以及相关法律依据、法律责任有明确的说明。矿区范围是指登记管理机关依法划定的可供开采矿产资源的范围，超越批准可供开采的矿区范围采矿的，属越界开采。因此，根据上述规定，超出可供开采矿区范围A、B、C、D四个拐点坐标圈定的面积0.030093平方公里之外的开采行为属于越界开采行为无疑，而非破坏性开采行为。被上诉人认定金发石料场矿区面积为0.0664平方公里，该范围系建议登记范围，并非是可供开采范围，认定事实错误，适用法律错误。四、1、承包人钟宏彬、楼华在实际开采过程中未按照批准的《矿产资源开发利用方案》自上而下，分台阶开采，故意将已建设形成的190米平台，170米平台及以下(超深)违法开采，已造成矿产资源破坏，属破坏性开采行为。上述承包人采取破坏性采矿行为造成的矿产资源破坏，被上诉人没有将该破坏性开采违法行为作出数量、价值鉴定并进行相应的处罚。依据矿产资源法第四十四条：违反本法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证，造成矿产资源严重破坏的，依照刑法第三百四十三条的规定对直接责任人员追究刑事责任。应当依照法律、法规进行处罚。2、被上诉人将承包人越界开采的1.45万吨以证据不足不进行处罚，掩盖了两承包人越界开采和破坏性采矿违法行为的事实，违背立法的宗旨，明显包庇违法行为人的违法利益。五、被上诉人作出的行政处罚决定，对违法开采矿产品的价值认定以原矿价格为人民币9.50元/吨，系事实认定错误，适用法律错误。1、根据矿产资源法第四十条：超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款…。2、根据（国土资源违法行为查处工作规程）第9.2.5条：违法开采矿产品的价值认定，可以根据违法当事人违法开采的矿产品数量，结合违法行为发生时当地的矿产品价格计算，也可以通过查阅违法当事人销售矿产品的相关台账计算。3、依据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（2016)25号，第十三条：开采的矿产品价值，根据销脏数额认定；无销赃数额，销赃数额难以查证，或者根据销赃数额认定明显不合理的，根据矿产品和数量认定。4、依据浙江省国土资源厅关于矿产资源价值鉴定单位有关问题的答复意见（浙土资厅函[2014]335号）第二条：对于无证开采、越界开采处以没收违法所得行政处罚的，其违法所得数额应当按照销售凭据确定，没有销售凭据的，按照决定行政处罚当时当地的市场价格计算，不得扣除开采购成本。矿产品的市场价格应由具有相应资质的价格认证中介机构出具。被上诉人对违法开采行为仅以原矿价格进行处罚，明显不当，事实认定错误、适用法律错误。六、盛金芳已经履行了监督义务，而且多次制止两承包人的违法行为。2012年3月27日、2012年10月24日，73051部队分别向金发石料场发通知及函不得越界开采，2012年2月，两承包人越界开采吴土金、吴土元自留山，该农户制止无果后，上盛村书记通知盛金芳妥善处理。2012年7月，两承包人再次越界开采，为避免人身、财产遭受损失，盛金芳均及时制止两承包人越界开采行为，还因此被两承包人报警称盛金芳阻扰开采、生产、违反合同约定，公安机关接警后认为越界开采不属于他们管，承包人以盛金芳阻扰其二人开采、生产为由，向法院起诉要求盛金芳承担违约责任，法院审理认为超深、超红线越界开采属相关主管部门行政职能范畴。盛金芳阻止越界违法开采行为构成违约，判决盛金芳承担350万元的巨额违约赔偿。盛金芳认为，上述判决对盛金芳阻止承包人越界开采的事实是予以认定的，由此可以说明盛金芳已经履行了监督义务，而且还为履行监督义务的行为付出了巨大代价。综上，请求查明事实，依据事实和法律撤销原行政处罚决定、复议决定及一审判决。 被上诉人金华市自然资源和规划局答辩称：一、一审判决合法有据。1、楼华、钟宏彬与盛金芳就金发石料场采矿权的取得、设立签订了《金芳采石场开采经营权承包合同》，与金发石料场存在利害关系，与最终的行政处罚也存在着利害关系，故楼华、钟宏彬作为原告起诉符合《行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的原告主体资格。2、一审判决中因追加第三人需要，并未超出审理期限。3、本案行政处罚系根据浙江省国土资源厅于2017年12月21日作出的《浙江省国土资源厅行政复议决定书》（浙集复12[2017]80号）“责令答辩人自收到该行政复议决定书之日起按照《国土资源行政处罚办法》的规定期限对涉案涉嫌矿产资源违法行为作出处理”的内容，重新作出的，且金发石料场违法行为，在2013年即已发现，并未超过行政处罚期限。二、涉案石料场的采矿许可证取得、开采、经营均以金发石料场名义开展，故本案属于有合法采矿权人违法采矿的情形，并不属于无合法采矿权的主体违法采矿情形，处罚的边界依据、方案依据都是根据金发石料场取得的采矿许可证、编制并评审通过的开发利用方案等，所以将金发石料场列为被处罚人并无不当。三、违法开采的2.37万吨的范围是在采矿许可证上载明的矿区范围内，不属于越界开采。该矿区范围是T1-T7七个拐点圈成的平面范围，222米到170米的立体范围。金发石料场违法开采的2.37万吨在该矿区范围内，但违反了开发利用方案开采，属于破坏性采矿行为。四、破坏性采矿已经处罚。按照《行政处罚法》规定行政处罚要查明案件事实，而1.45万吨因当时石料场事实上已经处于停工状态，现场缺乏管理而无法查清是否是金发石料场开采，由于证据不足，故暂不予处理。五、金发石料场在170米平台以下开采的行为属于越界开采，按照《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.6.2对越界开采的，违法所得数额应当按照销售凭据确定；没有销售凭据的，按照违法行为发生时当地原矿的市场价格计算，不扣除开采成本。因本案中查到的销售票据仅能证明占比很小的一部分的数量价格，并无法证明全部违法所得金额，所以被上诉人金华市自然资源和规划局委托价格认定中心以原矿价格计算违法所得数额，该种方式确定违法所得数额仍然是依据充分。六、盛金芳作为金发石料场的经营者，对该矿依法开采具有不可推卸的责任，其责任不仅仅在于发现矿区内违法行为以后予以制止，还应在违法行为发生之前就予以预防和制止。而目前来说，违法行为已经客观存在，对于责任的承担并不以是否存在制止行为而消除。七、金芳采石场在经营完毕时的剩余石料并未在本次采矿权许可证出让的储量范围内。故不存在楼华、钟宏彬认为的底部数据被计入处罚数据的情况。八、金发石料场破坏性采矿的北侧部分有4453吨，单凭楼华、钟宏彬所称的自然因素，根本不可能达到这么大的方量。南侧部分，楼华、钟宏彬认为是绿色矿山建设需要导致的开挖，被上诉人金华市自然资源和规划局对金发石料场进行处罚的理由就是金发石料场违反绿色矿山建设实施方案开采。九、金发石料场超越批准的矿区范围开采的3.48万吨所处的位置，与楼华、钟宏彬所称的156.82m、168.62m道路根本不是同一个位置。通过对比《金华市××××山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿二0一二年度矿山储量年报》的附图和开发利用方案当中道路建设相关的图纸设计就明显可以看出，原来开发利用方案设计的是横U形蜿蜒而上的道路（这样的道路坡度角更小，比较安全）需要铺垫石料，而实际金发石料场建设的道路是斜直线形上升（这样的道路坡度较大，比较危险），这样的道路建设导致一部分在最低标高以下开采，产生了超越批准矿区范围开采的情况出现。十、开发利用方案是金发石料场委托专业的机构编制，并经过国土、安监等部门评审通过的，在评审过程中，安监部门已经对该方案中道路如何设计建设进行了评审通过，所以金华市婺城区金发石料场如果严格按照开发利用方案实施就不会产生超深开采的情况出现。至于楼华、钟宏彬所称的浙土资发【2014】32号文件针对的是在编制、评审开发利用方案过程中如确因矿山生产、安全需要连接道路施工开采的石料以出让补充合同、补交出让金的形式来处理，而事实上，金发石料场并不是在编制、评审开发利用方案过程中发生因矿山生产、安全需要连接道路施工开采的需求，而是在评审方案通过后，实际实施方案过程中，擅自违反开发利用方案超深开采。虽然《关于做好露天开采矿山矿产资源开发利用与安全设施设计方案编制审查工作的通知》（浙土资厅函〔2014〕648号）第四项第(一）款规定，在《方案》实施过程中，因矿产资源开发利用或矿山安全生产等因素需作调整或变更的，在作调整或变更之前，应征得负责组织审查的国土资源部门和安全生产监督管理部门同意。但金发石料场在超深开挖之前，既未提出申请，也未经过相关部门同意。综上，被上诉人金华市自然资源和规划局认为一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法予以维持。 被上诉人浙江省自然资源厅答辩称：第一，同意被上诉人金华市自然资源和规划局的答辩意见。第二，原省国土资源厅作出的行政复议决定书受理审查追加第三人延期作出复议决定的行政府复议行为，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》相关条款的规定。一审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。 二审期间，上诉人金发石料场向本院提供了下列证据：1、送料结算单10张。证明2012年12月到2013年1月份钟宏彬、楼华还在违法开采的事实。2、协议书及函一份。证明2012年12月到2013年1月份钟宏彬、楼华还在违法开采的事实。经庭审质证，上诉人钟宏彬、楼华认为证据1在之前的庭审中及民事等判决中都已经不被认定。证据2协议书和函与本案无关，同时函只是向矿山说明不准向军事保护区范围开采。被上诉人金华市自然资源和规划局认为证据1的三性均有疑义，对其证明目的也有异议。而且送料结算并不能证明还在开采。对证据2部队的协议书和函与本案无关，也对三性有异议。浙江省自然资源厅对2份证据三性均有异议。本院认为，上诉人钟宏彬、楼华，被上诉人金华市自然资源和规划局、浙江省自然资源厅的异议成立，本院对上述证据的证明力不予确认。 经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为,被上诉人金华市自然资源和规划局系于2013年根据上诉人金发石料场的业主盛金芳及其妻子李美凤的举报，立案查处发生于2011年至2012年期间本案所涉的违法行为。被上诉人金华市自然资源和规划局根据浙江省国土资源厅于2017年12月21日作出的浙集复12〔2017〕80号行政复议决定重新作出的本案行政处罚，并未超过行政处罚期限。上诉人金发石料场系个体工商户，具有独立民事主体资格。本案所涉采矿许可证系以金发石料场名义通过投标经审批依法取得，其为涉案采矿许可权人。且在上诉人金发石料场取得本案采矿权许可前，其业主已与钟宏彬、楼华签订矿产承包合同，约定金发石料场由钟宏彬、楼华负责经营，经营期间起始于金发石料场取得采矿许可权期间。在上诉人金发石料场依法完成开发利用方案，办理采矿许可登记后，其主要生产经营活动虽由钟宏彬、楼华负责，但相关采矿作业均应视为金发石料场为主体进行，由金发石料场对外承担相应责任。钟宏彬、楼华与业主盛金芳就金发石料场的承包经营约定，属双方之间的民事法律关系。被上诉人金华市自然资源和规划局作出的处罚系认为本案违法行为属于有合法采矿权人违法采矿的情形，处罚的边界依据、方案依据都是根据金发石料场取得的采矿许可证、开发利用方案。因此，被上诉人金华市自然资源和规划局以金发石料场为被处罚主体作出处罚并无不当。至于被上诉人金华市自然资源和规划局认定金发石料场超批准矿区采矿3.48吨及采取破坏性的开采方法采矿2.37吨是否符合客观事实的问题。本案违法采矿的数额系经金华市复原地质矿山有限公司鉴定、补充说明及复核，批准的矿区范围是T1-T7七个拐点圈成的平面范围，222米到170米的立体范围。金华市复原地质矿山有限公司鉴定认为道路修复（超深）开采消耗储量（111）19.73千立方米（4.93万吨）是在最低开采标高+170米以下，即矿区范围外开采，其中2012年底开采消耗资源储量13.93千立方米（3.48吨），2013年初到2015年7月10日开采消耗资源储量5.8千立方米（1.45万吨），亦即该部分矿石数量是在批准的矿区范围外开采的。对比《金华市××××山村普通建筑用石料（凝灰岩）矿二0一二年度矿山储量年报》的附图和开发利用方案当中道路建设相关的图纸设计，鉴定机构认定的超批准矿区采矿3.48吨的位置与上诉人楼华、钟宏彬所称的156.82m、168.62m道路不在同一位置。且上诉人楼华、钟宏彬亦未提供证据证明金发石料场曾提出因矿山生产、安全需要连接道路施工开采的石料签订出让补充合同、补交出让金的申请。金发石料场在采矿作业时应当严格执行开发利用方案。在金发石料场未经申请，也未经有关部门批准的情况下，金华市自然资源和规划局根据鉴定结论认定金发石料场超批准矿区采矿3.48吨并无不当。本案处罚决定认定的采取破坏性开采方法开采的2.37万吨是在采矿许可证上载明的矿区范围内，不属于越界开采。涉案矿区批准的开采方式为露天开采，采矿方法为分台阶开采。金发石料场违法开采的2.37万吨虽在该矿区范围内，但违反了开发利用方案开采，属于破坏性采矿行为。金华市复原地质矿山有限公司出具的鉴定结论是以该矿山2010年5月普查报告和2012年度矿山储量年报矿产储量数值为依据，并结合现场勘验情况作出。金发石料场系原金芳采石场变更登记而来，其前身金芳采石场曾依法取得涉案矿山采矿权，采矿权期限至2010年6月届满。2010年5月底，金华市自然资源和规划局对该矿山储量情况作出普查报告。如前所述，在取得本案所涉采矿许可权之前金发石料场业主已与上诉人楼华、钟宏彬签订承包合同。而矿山拍卖载明的矿山储量范围座标点及相关数据与2010年5月的普查地质报告相一致。通过拍卖取得采矿权后，金发石料场也是按2010年5月的普查地质报告相关储量数值委托专业机构编制开发利用方案，并申领采矿许可证。从涉案矿山采矿权承接情况来看，若2010年5月普查地质报告出具后矿山状态有变化，金发石料场应当事先知晓，但其在参与涉案采矿权拍卖及编制开发利用方案直至申领采矿许可证，均未对2010年5月普查地质报告相关数据作为矿山开采前矿石储量提出异议。因此，可以认定金发石料场认可涉案采矿许可时的矿山状态与2010年5月普查报告时现状相一致，同时认可该普查地质报告确认相关矿区范围的坐标点及矿石储量。故2010年5月普查地质报告载明矿山范围坐标点及矿石储量等可作为金发石料场开采前的矿山状态依据。涉案鉴定结论以2010年5月普查报告作为矿山开采前状态及2012年度矿山储量年报作为开采后状态，结合现场勘验情况，测算得出金发石料场超批准矿区采矿数额为3.48吨及采取破坏性的开采方法采矿数额为2.37吨并无不当。上诉人楼华、钟宏彬称2010年5月矿山普查报告作出时，现场尚有已开采的部分砂石，可一并计入储量值，但其并未提供证据证明，且上述石料并未在案涉采矿许可证出让的储量方位内，也未计入处罚数据，故本院不予支持。综上，金华市自然资源和规划局作出的金土资开罚〔2018〕1号行政处罚决定及浙江省自然资源厅作出的浙集复12〔2018〕70号行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人楼华、钟宏彬、金发石料场的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人楼华、钟宏彬和金发石料场各半负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇一九年十二月二十五日 代书记员 杜 娟