上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪01行终913号上诉人（原审原告）黄秀南，女，汉族，1935年1月11日生，住上海市松江区。上诉人（原审原告）陆鹏飞，男，汉族，1956年8月9日生，住上海市松江区。上诉人（原审原告）王桂秀，女，汉族，1956年11月6日生，住上海市松江区。上诉人（原审原告）陆一鼎，男，汉族，1981年8月15日生，住上海市松江区。四上诉人之共同委托代理人曹锋，上海市光大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市松江区城市管理行政执法局，住所地上海市松江区文翔路3579号。法定代表人朱慧敏，局长。行政负责人凌文元，副局长。委托代理人钱子渊，上海市松江区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人程斐然，上海磊天律师事务所律师。上诉人黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎因与被上诉人上海市松江区城市管理行政执法局（以下简称松江城管局）责令停止建设、限期拆除决定一案，不服上海市闵行区人民法院（2019）沪0112行初251号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月1日立案后，依法组成合议庭于2019年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人黄秀南、陆鹏飞、陆一鼎及四位上诉人的共同委托代理人曹锋，被上诉人松江城管局副局长凌文元及委托代理人钱子渊、程斐然到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，黄秀南与陆某系夫妻，陆鹏飞系二人之子。陆鹏飞与王桂秀系夫妻,陆一鼎系陆鹏飞与王桂秀之子。黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎均系非农家庭户口。坐落于上海市松江区XX街道XX村XX号的宅基地房屋原登记在黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎及陆某名下。2011年11月27日，陆某去世。经人民法院调解，上述宅基地房屋中属陆某的遗产份额99%由陆鹏飞继承,剩余1%由陆一鼎继承。2017年12月12日，陆鹏飞以宅基地房屋严重老化及存在安全隐患为由向“XX街道XX家村村民委员会”提出《宅基地自建房翻建申请》。2018年8月24日，松江城管局发现在上海市松江区XX街道XX村XX号正在搭建建筑物、构筑物（以下简称涉案建筑），已搭建了壹间砖瓦结构，遂制作《现场检查笔录》。此后，陆鹏飞未停止涉案建筑建设。同月28日，松江城管局向陆鹏飞作出(松)责停决字(2018)第171041号责令停止建设、限期拆除决定书（以下简称被诉决定）并留置送达。被诉决定的主要内容为：陆鹏飞于2018年8月24日在上海市松江区XX街道XX村XX号擅自搭建建筑物、构筑物的建设行为,违反了《上海市城乡规划条例》（以下简称《规划条例》）第三十四条第一款第(一)项的规定。现依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条的规定,松江城管局责令陆鹏飞立即停止建设并在收到被诉决定起24小时内自行拆除上述正在搭建的涉案建筑。逾期不拆除的,松江城管局将依据《城乡规划法》报请松江区人民政府强制拆除。黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎不服被诉决定，共同起诉至原审法院，请求撤销被诉决定。原审另查明，涉案建筑位于上海市松江区方松街道类集聚区控制性详细规划的规划范围线内。2015年7月，上海市人民政府批复同意设立上海市松江区XX街道并确定行政区划范围为东至通波塘，西至油墩港，南至文翔路，北至辰花公路，同时对方松街道区划作相应调整。涉案建筑现位于上海市松江区XX街道行政区划范围内。原审还查明，诉讼中，黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎称宅基地房屋未做危房检测，关于翻建申请也未采取诉讼等救济途径；双方当事人均确认涉案建筑未取得乡村建设规划许可证或建设工程规划许可证，并于2018年9月18日被上海市松江区人民政府组织拆除。原审认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》（以下简称《城管执法条例》）第二条、第十一条第一款第（八）项及《上海市城市管理行政执法条例实施办法》（以下简称《实施办法》）第三条第二款、第四条第二款第（三）项、第六条第一款之规定，涉案建筑搭建行为发生在街道辖区内，松江城管局具有作出本案被诉决定的法定职权。对于黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎提出有权查处涉案建筑的部门应是规划部门而非城管执法部门的意见，原审法院不予采纳。《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，松江城管局经调查取证，认为涉案建筑在城市规划区域内，但未办理过相关规划审批手续为违法建筑，并依据上述规定作出被诉决定并送达，事实清楚，适用法律正确，执法程序合法。黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎称，宅基地房屋存在安全隐患，但在修缮过程中整体坍塌,故在原址搭建涉案建筑。原审法院认为，公民应遵守相关法律法规，依法维护自身合法权利。本案中宅基地房屋未进行危房检测，黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎在建房申请未经有关部门处理亦未采取诉讼等救济途径的情形下径行搭建涉案建筑于法无据。黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎称，其在宅基地房屋原址上共同建设涉案建筑，与被诉决定均有利害关系，松江城管局仅向陆鹏飞作出被诉决定不当。对此，松江城管局考虑陆鹏飞为一家之主，享有宅基地房屋99%份额、社区工作人员也指认其搭建涉案建筑且松江城管局查处的对象是违法建筑，故被诉决定向陆鹏飞作出并无不当。结合家庭建房的实际情况及违法建筑的特殊性，原审法院认为松江城管局认定陆鹏飞属于农村地区典型的一家之主，可以代表全家的意见可予采纳。黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎又称，涉案建筑属于可采取改正措施消除影响的情形而不应拆除。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称《指导意见》）第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能移符合审查文件要求的。”涉案建筑未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证，不符合《指导意见》中尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎在被行政执法机关发现后应停工却仍然坚持施工，故对其上述意见，原审法院不予采纳。松江城管局还称松江城管局未对其进行询问、未进行事先告知、被诉决定文书样式不符合规定，故程序违法的意见，与相关视频证据等不一致，亦缺乏相关依据，原审法院不予采纳。原审法院于2019年9月5日判决驳回黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎的诉讼请求。判决后，黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎不服，上诉至本院称：被上诉人松江城管局不具有作出被诉决定的法定职权，根据《上海市城市规划条例》第三十五条、第三十六条的规定，以土地性质作为划分标准，涉案建筑位于农村宅基地上，被上诉人没有相应的职权；被诉决定认定事实和适用法律均错误，四上诉人均为涉案建筑宅基地原址房屋的共同所有人，且各自占有的份额也并非原审法院认定的比例，应当都是被诉决定的相对人，被诉决定仅对陆鹏飞作出，阻碍了其他三位上诉人的陈述、申辩和提起行政复议的权利；《现场检查笔录》系被上诉人事后回单位制作的，且存在50%的误差；被上诉人未履行制作《询问笔录》的相关程序，属于程序严重违法。原审判决适用法律错误，故请求二审法院撤销原判，改判支持其原审诉讼请求。被上诉人松江城管局辩称：本案的涉案建筑位于上海市松江区XX街道的规划区域内，属于被上诉人的职权范围；根据生效的民事调解书，陆鹏飞占了99%份额，且原来的宅基地房屋已经灭失，新建违法建筑的行为人是陆鹏飞，陆鹏飞属于农村地区典型的一家之主，被诉决定向陆鹏飞作出并无不妥；《现场检查笔录》是在现场车内制作，制作完成后回到现场时，陆鹏飞已经离开，所以没有让陆鹏飞签字，关于误差问题，因被上诉人工作人员第一次到现场时，是施工前期，无法勾勒出四至；《询问笔录》并非必要的证据，被上诉人工作人员执法过程中全程录音录像，已经详实反映客观状况。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，根据《城管执法条例》第二条、第十一条第一款第（八）项及《实施办法》第三条第二款、第四条第二款第（三）项、第六条第一款之规定，涉案建筑的搭建行为发生在街道辖区内，被上诉人松江城管局具有作出本案被诉决定的法定职权。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。涉案建筑位于上海市松江区类集聚区控制性详细规划范围内，上诉人黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎认为其行为违反了《城乡规划法》第六十五条的规定，而非该法第六十四条的规定的主张，缺乏事实和法律依据。涉案建筑宅基地原址房屋已经灭失，原审法院根据本案四位上诉人的家庭情况及相互关系，认可被上诉人松江城管局将陆鹏飞作为一家之主，并对陆鹏飞一人作出被诉决定，并无不当。上诉人原审提交的宅基地自建房翻建申请上也仅有陆鹏飞一人签名，能够佐证陆鹏飞作为一家之主并代表全家的身份。上诉人认为其四人均为涉案建筑宅基地原址房屋的共同所有人，被上诉人仅对陆鹏飞一人作出被诉决定阻碍了其余三人陈述申辩及提起行政复议权利的主张，本院不予采纳。被上诉人提交了《现场检查笔录》，并对《现场检查笔录》的制作过程进行了合理解释，上诉人坚持认为该《现场检查笔录》的系被上诉人的工作人员事后回单位制作，缺乏事实和法律依据。《询问笔录》并非被诉决定作出的必要证据，上诉人根据本案的相关证据足以认定涉案建筑未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证属于违法建筑。被上诉人在发现涉案建筑后，进行调查取证，听取相对人的陈述申辩，作出被诉决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。综上，上诉人黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎的上诉请求缺乏事实根据与法律依据，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。对于原审判决，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人黄秀南、陆鹏飞、王桂秀、陆一鼎负担。本判决为终审判决。审判长  董礼洁审判员  孙 歆审判员  陈根强二〇一九年十二月二十日书记员  张 昊附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……