山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁11行终103号 上诉人（原审原告）亓振南，男，1965年10月29日出生，汉族，山东泰东汽车销售服务有限公司法定代表人，住济南市莱芜区。 委托代理人韩双丽，该公司法律顾问。 被上诉人（原审被告）日照市东港区应急管理局，住所地日照市东港区莒州路69号，统一社会信用代码11371102MB2859054T。 法定代表人杨为国，局长。 行政机关出庭负责人王晓静，副局长。 委托代理人贾云千，该局工作人员。 委托代理人许传峰，山东海洋律师事务所律师。 上诉人亓振南因诉被上诉人日照市东港区应急管理局（以下简称东港应急管理局）行政处罚一案，不服日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审查明，山东泰东汽车销售服务有限公司系有限责任公司，经营范围包括汽车销售、普通货运、汽车维修等，亓振南系该公司法定代表人。2017年5月3日，山东泰东汽车销售服务有限公司,与车辆挂靠人郭朋签订车辆挂靠协议，约定郭朋所有的鲁Ｓ×××××车辆挂靠该公司从事运输业务。驾驶员王仕平系郭朋雇佣，车辆由山东泰东汽车销售服务有限公司统一运营管理。2018年2月8日19时20分许，王仕平驾驶鲁Ｓ×××××/鲁Ｒ×××××号牌重型半挂车辆沿G204线由北向南行驶至G204线（日照）新港商砼路段时,与由东向西横过道路的行人周健相撞,致车辆受损，周健死亡。日照市公安局交通警察支队东港大队（以下简称交警东港大队）于2018年3月5日作出日公交认字（2018）第16号道路交通事故认定书，认定王仕平驾驶超载的机动车行驶中未确保安全车速、未安全避让行人，负事故的主要责任；周健横过道路未确保安全，负事故的次要责任。接交警东港大队转报后，日照市东港区人民政府（以下简称东港区政府）安全生产委员会办公室请示东港区政府，经东港区政府批复同意，成立了“2.08”道路交通安全事故调查组。经调查，形成了事故调查报告。事故调查报告认定，事故的直接原因是王仕平驾驶超载的机动车行驶中未确保安全车速、未安全避让行人，负事故的主要责任；周健横过道路未确保安全，负事故的次要责任。事故的间接原因是山东泰东汽车销售服务有限公司安全生产主体责任落实不到位（山东泰东汽车销售服务有限公司作为生产经营单位未落实安全生产主体责任，疏于对挂靠在本公司的货运车辆及驾驶人的管理,公司虽然建立了安全生产规章制度,但未严格落实。在事故车辆挂靠公司后,未对其运输安全进行实质性的管理,未发现并制止车辆存在的超载行为;未组织从业人员进行安全生产教育和培训;未落实对从业人员的考核;未教育和督促驾驶员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，导致驾驶员驾驶超载机动车,未确保安全车速,未安全避让行人,违反道路交通安全法律法规的要求）和亓振南履行安全生产责任不到位（作为山东泰东汽车销售服务有限公司的法定代表人，未组织制定并实施安全生产教育和培训计划;未有效督促、检查安全生产工作,及时消除生产安全事故隐患）。事故调查报告认定该事故是一起一般生产安全责任事故，认定山东泰东汽车销售服务有限公司及亓振南对事故的发生负有责任，建议东港应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九十二条第（一）项的规定依法对亓振南作出处罚。后东港区政府安全生产委员会办公室将该事故调查报告呈东港区政府请示批复结案，东港区政府批复同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定。按照东港区政府的批复，东港应急管理局对亓振南的违法行为依法进行了立案、调查，并告知其享有陈述、申辩和听证权利，充分听取了亓振南的陈述、申辩。2018年3月22日，东港应急管理局工作人员在鹿军（总经理助理）、李子勤（下属物流公司总经理）陪同下，对山东泰东汽车销售服务有限公司进行现场检查。经现场检查，山东泰东汽车销售服务有限公司不能提供：1.2017年度、2018年度安全教育和培训记录；2.2017年度、2018年度安全教育和培训考试试卷；3.驾驶员的安全教育和培训；4.2017年度、2018年度车辆隐患排查记录；5.2017年度、2018年度车辆管理记录；6.与驾驶员的劳务合同和安全生产责任书；7.2018年度应急救援演练计划；8.专门的安全管理机构和专职安全员的任命文件。山东泰东汽车销售服务有限公司工作人员在现场检查笔录上拒绝签字。2018年6月19日，东港应急管理局以亓振南未组织制定并实施安全生产教育和培训计划，未有效督促、检查安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患，违反了《安全生产法》第十八条第（三）项、第（五）项规定，依据《安全生产法》第九十二条第（一）项规定，决定给予亓振南罚款14400元的行政处罚。亓振南对涉案行政处罚决定不服，诉至原审法院。 另查明，涉案道路交通事故纠纷，原审法院于2018年6月12日作出（2018）鲁1102民初2348号民事判决书，认定王仕平承担事故的主要责任，周健承担事故的次要责任，结合事故发生的原因力及过错程度，由王仕平与周健按9：1的比例承担事故责任。郭朋作为王仕平的雇主，按照90%的比例承担赔偿责任。王仕平在该次事故中存在重大过失，对郭朋的赔偿义务承担连带责任。山东泰东汽车销售服务有限公司作为郭朋所有的鲁Ｓ×××××车辆登记挂靠单位，依法对郭朋的赔偿义务承担连带责任。判决：中国人民保险股份有限公司莱芜市分公司在机动车强制责任保险范围内赔偿周健亲属各项损失112636.57元、在商业三者险范围内赔偿周健亲属各项损失722314元；郭朋赔偿周健亲属各项损失80257元；王仕平对郭朋的上述赔偿义务承担连带责任；亓振南对郭朋的上述赔偿义务承担连带赔偿义务。 又查明，2019年3月13日，莱芜市泰东汽车销售服务有限公司名称变更为山东泰东汽车销售服务有限公司。因东港区区级机构改革，东港区组建东港应急管理局，整合区安全生产监督管理局的职责，不再保留东港区安全生产监督管理局。 原审认为，第一，东港应急管理局对涉案道路交通生产安全事故享有行政管理职权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《安全生产法》第九条规定：“……县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理……”《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第三条规定：“……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故……”第二十一条规定：“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查……”按照上述规定，道路运输企业所属营运车辆在生产经营活动中违反有关安全生产法律规定造成生产安全事故的，安全监管部门拥有对负有事故责任的单位和有关人员的安全生产违法行为依法给予行政处罚的行政管理职权。本案中，涉案事故造成周健一人死亡，事故发生地为日照市东港区，东港区政府批复成立的事故调查组调查认定为一般生产安全事故，东港应急管理局作为日照市东港区行政区域内负责安全生产监督管理的部门，对亓振南的违法行为有实施行政处罚的行政职权。 第二，东港应急管理局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚。本案中，根据东港应急管理局提交的事故调查报告、道路交通事故认定书、现场检查笔录及询问笔录，亓振南存在未组织制定并实施安全生产教育和培训计划，未有效督促、检查安全生产工作，未及时消除生产安全事故隐患等违法行为。驾驶员王仕平虽系郭朋雇佣人员，但根据山东泰东汽车销售服务有限公司与郭朋签订的车辆挂靠协议，山东泰东汽车销售服务有限公司对挂靠车辆统一运营管理，其应当对涉案车辆及驾驶人的运输安全进行实质性的管理，加强安全生产教育和培训，其法定代表人即亓振南应当及时督促、检查安全生产工作，消除安全隐患。亓振南的上述违法行为系涉案道路交通生产安全事故发生的原因之一，东港应急管理局据此作出涉案行政处罚决定，事实清楚。 第三，东港应急管理局作出的涉案行政处罚决定程序合法。《条例》第十九条规定：“……重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查……”第三十二条规定：“……有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚……”本案中，涉案道路交通生产安全事故经东港区政府批复，认定本案事故为一般生产安全责任事故，亓振南对事故发生负有安全管理责任，建议东港应急管理局依据《安全生产法》第九十二条第（一）项的规定依法对亓振南作出处罚。东港应急管理局按照东港区政府的批复，对亓振南的违法行为依法进行了立案、调查，告知其拟作出行政处罚的法律依据，并告知其享有陈述、申辩和听证权利，充分听取了亓振南的陈述、申辩，送达了相关法律文书，处罚决定程序合法。 第四，东港应急管理局作出涉案行政处罚决定适用法律正确，裁量适当。《安全生产法》第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：……（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；……”第九十二条第（一）项规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生安全生产事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；……”本案中，东港应急管理局提供的证据可以证实亓振南存在未有效督促、检查安全生产工作，未及时消除生产安全事故隐患等违法行为。经事故调查组调查，涉案车辆存在超载、未确保安全车速等问题，亓振南安全生产主体责任落实不到位是造成该次生产安全事故的重要原因。由于《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）未对事故单位的行政责任作出明确规定，因此，对生产经营性道路交通责任事故的事故调查及对事故单位的行政处罚应当适用《安全生产法》的相关规定。东港应急管理局认定本案亓振南的行为违反了《安全生产法》第十八条第（三）项、第（五）项规定，导致交通生产安全事故发生，东港应急管理局按照《安全生产法》第九十二条第（一）项作出涉案行政处罚决定并无不当。综上，东港应急管理局区应急管理局作出的涉案行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、裁量适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，原审判决驳回亓振南的诉讼请求。案件受理费50元，由亓振南负担。 上诉人亓振南上诉称：一、(2019)鲁1102行初2号行政判决书和(东)安监罚(2018)408-2号行政处罚决定书适用法律错误。涉案“2.08”交通事故是一起普通的交通事故，2018年3月5日交警东港大队作出了日公交认字[2018]第16号道路交通事故认定书，对事故性质已定性为道路交通事故，并依法对事故责任人进行了处罚，此交通事故的发生与上诉人无直接关系。《安全生产法》第二条明确规定：在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产及其监督管理，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。由于道路交通安全的特殊性，国家专门制定了《道路交通安全法》，“2.08”交通事故是一起普通的道路交通事故，不能因道路交通事故致一人死亡就适用《安全生产法》，将道路交通事故定性为一般生产安全事故对上诉人进行处罚，被上诉人对道路交通事故无权作出行政处罚决定，适用法律错误。2010年10月27日，最高人民法院就《湖北省高级人民法院关于安全生产监督部门是否对造成道路交通安全事故的运输企业具有行政处罚权及法律适用问题的请示》，下发了[2010]行他字第12号《最高人民法院关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（以下简称《答复》），答复内容为：根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《条例》的规定处理；运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。涉案事故应适用《道路交通安全法》。本案的驾驶员合法持有A2驾驶证，是经过专业培训持证上岗的从业人员，上诉人的管理行为不是造成事故的直接原因。被上诉人认定事实不清，适用法律错误。二、(2019)鲁1102行初2号行政判决书依据的[2018]20号东港区政府《关于“2.08”道路交通事故结案的批复》、(东)安监罚(2018)408-2号行政处罚决定书依据的《“2.08”道路交通安全事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）无法律效力。1.东港区政府2018年4月13日作出的东政字[2018]20号东港区政府《关于“2.08”道路交通事故结案的批复》无法律效力。截止上诉日，上诉人从未收到东港区政府送达的该结案批复，上诉人在2019年2月22日庭审中对该结案批复的效力已提出异议，且(东)安检[2018]408-2号行政处罚决定的证据是：事故调查报告1份、询问笔录4份，道路交通事故认定书1份，现场记录1份，未提及该结案批复，法院却将该结案批复作为了判决依据。该结案批复不生效、无法律效力，不能作为判决依据。2.东港区政府安全生产委员会2018年4月8日签发的东安委办请字[2018]6号《关于“2.08”道路交通事故批复结案的请示》及附件《事故调查报告》无法律效力。被上诉人2018年5月3日给上诉人邮寄送达了(东)安监罚告[408]-1号行政处罚告知书，但未给上诉人一并送达事故批复结案请示及附件《事故调查报告》，对处罚事实和依据等上诉人不知情。上诉人2018年5月6日收到告知书后，在2018年5月8日向被上诉人递交了申请书，申请被上诉人提供《事故调查报告》，申请知情、申辩权利并申请听证延期，但被上诉人未提供相关证据。2018年5月23日上诉人至被上诉人处再次申请知情权、申辩权的情况下，被上诉人才给上诉人了一份9页未盖任何单位公章的《事故调查报告》，并告知事故调查小组没有公章，还没确定盖哪个部门的章。同时让上诉人直接签收领取了(东)安监听通[2018]2号行政处罚听证会公告，确定2018年5月31日9点30分在被上诉人处农检中心1402会议室召开听证会。上诉人对《事故调查报告》提出异议，未加盖单位公章的文书不具有法律效力。被上诉人在2018年5月31日的整个听证期间，未向上诉人出示东港区政府2018年4月13日作出的东政字[2018]20号东港区政府《关于“2.08”道路交通事故结案的批复》，也未出示东港区人民政府安全生产委员会2018年4月8日签发的东安委办请字[2018]6号《关于“2.08”道路交通事故批复结案的请示》，两份重要文件都未在听证会上进行质证。截至上诉日，东港区政府安全生产委员会未给上诉人送达该道路交通事故批复结案请示，剥夺了上诉人的知情权和辩诉权，上述涉案结案批复及请示均无法律效力。涉案行政处罚决定书无法律效力。请求依法撤销原审判决，并撤销（东）安监罚（2018）408-2号行政处罚决定书，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人东港应急管理局答辩称：一、东港应急管理局作出的行政处罚决定适用法律、法规正确，原审判决适用法律正确。（一）《道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》均未对道路交通安全做出另外的规定，东港应急管理局有权作出（东）安监罚（2018）408-2号《行政处罚决定书》。东港应急管理局有权作出行政处罚的依据是《安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”。（二）《答复》并非司法解释，不能普遍适用。《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第六条规定：“司法解释的形式分为‘解释’、‘规定’、‘批复’和‘决定’四种。对在审判工作中如何具体应用某一法律或者对某一类案件、某一类问题如何应用法律制定的司法解释，采用‘解释’的形式。根据立法精神对审判工作中需要制定的规范、意见等司法解释，采用‘规定’的形式。对高级人民法院、解放军军事法院就审判工作中具体应用法律问题的请示制定的司法解释，采用‘批复’的形式。修改或者废止司法解释，采用‘决定’的形式。”由此可见，以上答复非司法解释，在本案不应该被适用。（三）《答复》中“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”，“交通事故”和“生产安全事故”两个法律概念的理解错误。《道路交通安全法》第一百一十九条明确规定了“交通事故”，是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件，而根据《条例》第二条“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”的规定，“生产安全事故”是指生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事件。车辆在道路上造成的人身伤亡或者财产损失的事件可能导致在法律上产生民事违法、行政违法和刑事违法，而其中的行政违法包括了违反《道路交通安全法》中规定的交通通行行政法律规范，也可能包括了违反《安全生产法》中规定的安全生产行政法律规范，也可能同时违反上面两个法律的规定，甚至还可能违反上述法律之外的其他法律中的行政法律规范。由此可见，“交通事故”和“生产安全事故”是同一事件在不同的行政法律规范中被评价而得出的外延和内涵不同的法律概念。因此，《答复》中“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”是错误的。（四）《答复》中只提到了“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”，而本案中上诉人除了未履行安全生产教育和培训义务还违反了其他行政法律规定。（五）《国家安全监督总局关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚的有关问题的复函》中规定了在生产安全事故调查中直接原因和间接原因都是造成事故的重要原因，只要生产经营单位发生生产安全事故且负有责任就可以对其处罚。二、上诉人所提到的东港区政府以东政字[2018]20号文批复及事故调查报告的问题，上诉人曾另案提起了行政诉讼，正在审理中，东港应急管理局认为批复及事故调查报告具有法律效力。综上，东港应急管理局作出的（东）安监罚（2018）408-2号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判。 原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中各方当事人均未提供新证据。本院二审认定的案件事实与原审一致。 本院认为：本案争议的焦点问题系原审认定涉案行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法是否正确。 关于原审认定涉案行政处罚认定事实清楚是否正确以及证据是否充分的问题。根据《安全生产法》第九条的规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。山东泰东汽车销售有限公司对挂靠在其名下营运车辆的生产经营活动，有履行组织安全生产教育和培训、有效督促和检查安全生产等工作的义务。公司因在生产经营活动中违反有关安全生产法律、法规造成生产安全事故的，安全生产监督管理部门有权依法给予行政处罚。本案中，涉案车辆挂靠在山东泰东汽车销售有限公司名下从事运输业务，涉案事故造成一人死亡，系《条例》中第三条规定的生产安全一般事故，东港应急管理局作为区域内负责安全生产监督管理的部门，有权对涉案单位及其法定代表人依法进行处罚。东港应急管理局根据事故调查报告、道路交通事故认定书、询问笔录等证据，认定山东泰东汽车销售有限公司的法定代表人亓振南未组织制定并实施安全生产教育和培训计划，未有效督促、检查安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患正确，原审认定涉案行政处罚认定事实清楚、证据充分并无不当，本院予以确认。 关于原审认定涉案行政处罚适用法律是否正确以及程序是否合法的问题。第一，根据《安全生产法》第二条的规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。但是，该条并不完全排除《安全生产法》对道路交通安全法律、行政法规未规定的事项的适用，追究事故发生单位的安全生产主体行政责任可以适用《安全生产法》的相关规定,对上诉人认为本案不适用《安全生产法》的上诉主张，本院不予支持。第二，最高人民法院的《答复》内容为：“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《条例》的规定处理；运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”本案中，被上诉人对上诉人作出处罚的依据系亓振南“未组织制定并实施安全生产教育和培训计划；未有效督促、检查安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患”，与上述《答复》规定的情形并不完全重合，因此，被上诉人适用《生产安全法》的相关规定对上诉人予以处罚与上述《答复》的规定并不冲突。第三，上诉人虽主张涉案行政处罚程序违法，未充分保障上诉人的知情权、申辩权、听证权等程序性权利，但其提供的现有证据不足以证实以上事实，对其该项上诉主张，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人亓振南负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 高月玉 审判员 王 田 二〇一九年十二月三十日 法官助理王建秀 书记员丁丽