四川省广安市前锋区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1603行初351号 原告王彬，男，汉族，1972年4月1日出生，住四川省大竹县。 委托代理人陈建国，四川鑫泰律师事务所律师。 被告岳池县自然资源和规划局，住所地四川省岳池县九龙大街244号。统一社会信用代码11511321MB155083X4。 法定代表人李辉，局长。 出庭负责人郑涛，副局长。 委托代理人徐诚，四川丘山律师事务所律师。 原告王彬诉被告岳池县自然资源和规划局土地其他行政行为一案，本院于2019年11月5日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2019年12月2日公开开庭审理了本案。原告王彬的委托代理人陈建国，被告岳池县自然资源和规划局出庭负责人郑涛及委托代理人徐诚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月13日，岳池县自然资源和规划局作出通知，要求王彬东城假日绿洲项目用地改变土地使用条件超容积率应补缴土地出让金共计847.39万元。 原告诉称，请求法院判决撤销被告2019年5月13日作出的《通知》决定。事实和理由：2006年，原告申请将从岳池县凤山丝绸有限公司转让给他的土地变更为商住用地，按国土局的规定缴纳了土地出让金，办理了《国有土地使用权证》。王彬与四川万鑫房地产公司联合开发，2007年报规，会议纪要确定了该土地容积率为3.94，并办理了规划许可证。2011年该工程竣工验收合格，原告已经房屋交与购房业主并办理了产权手续。从2007年至今，从未收到国土局要求其补缴847.39万元土地出让金，项目竣工快10年了，已经过了征收时效；《通知》上认定的事实，完全没有事实依据；该工程修建严格按照规委会审定的规划进行修剪，并没有超出容积率，被告方将F栋的地下层计算入了容积率，应当扣除，扣除后就不超容积率；建设局对该项目所超的面积已经进行了处罚；原告王彬不是开发企业，违规修建应由开发公司承担，原告不是适格主体。被告作出的通知，没有事实依据，也没有法律依据，同时超过起诉期限。 原告未向本院提交书面证据。 被告辩称，王彬开发位于岳池县的“东城假日绿洲”项目中，超建筑面积35563.81平方米。2013年9月，经岳池县人民政府批准，该项目用地改变土地使用条件补缴土地出让金847.39万元。根据该批复，被告于2013年9月26日作出《通知》，要求原告补缴，同日送达该通知（通知上备注王彬拒不领取的字样）。2017年11月23日，被告作出《履行行政决定催告书》，11月27日，东城假日绿洲工作人员胡青兰代收。王彬称其不知道以及过了征收时效等事实和理由不能成立。王彬开发的项目用地改变土地使用条件，超土地面积和容积率建设是事实，被告发出的补缴土地出让金的通知，有出让合同、地价评估报告以及政府批复等证据证实，事实清楚，证据确凿。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供了如下证据和依据： 证据：1、岳池县自然资源和规划局组织机构代码证；2、岳委发（2019）6号及法定代表人身份证明书；3、原告身份证复印件；4、企业资产转让协议书、国有土地使用权转让合同；5、凤山茧丝绸公司国有土地使用权权证；6、地价评估（鉴定）报告书；7、土地使用证转让申请书、岳池县国有土地使用证转让申请审批表；8、岳建地（2006）11号建设用地规划许可证、附建设工程规划平面图、（2006）1863号国有土地使用权证及土地登记资料公开查询结果证明；9、房地产联合开发协议、协助协议；10、建设工程规划许可证5份；11、建筑工程施工许可证7份；12、四川省建设工程竣工验收备案书4份；13、房屋所有权证；14、土地评估报告；15、土地资产处置会审表；16、县城市规划委员会第18次会议纪要；17、岳国土资（2013）245号文件；18、岳府复（2013）84号文件；19、岳国土资（2014）288号文件；20、补缴土地出让金移交公安经侦追收清单；21、通知及送达回证、现场送达照片及王彬所有的房产登记信息打印件；22、（2018）川1603行审6号行政裁定书；23、（2018）16行审复8号行政裁定书； 依据：《合同法》、《土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》、国发（2001）15号《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、《广安市城市建设用地容积率管理暂行办法》、《广安市人民政府关于加强国有土地资产管理的意见》、《国务院办公厅关于规范土地使用权出让收支管理的通知》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为，证据1-4证明原被告主体的证据没有异议，证据4-5没有异议；证据6合法性、真实性、关联性有异议，该评报告是被告单方由内部评估的，评估师签名人只有一人，不具有两名评估师签名的法律要件，该评估报告不合法，该评估报告的事实依据不合法，个别因素的分析，区域地容积率2.1不合法，应以该宗地的容积率为标准；证据7-13真实性没有异议，进一步证明本案原告将该种土地用于房地产开发得到相关部门的许可，符合国土使用权证记载的使用用途，被告也参与了竣工验收，原告使用该土地符合建设用地规划、工程规划，不存在超容积率的存在，也办理了相关权属证明；证据14与本案无关；证据15是被告的内部管理行为，在本案中不能作为证据使用；证据16客观真实性没有异议，当时是确认原告的建设用地的容积率为3.94；证据17-19是被告内部请示行为，不是具体行政行为，不能作为本案的证据使用；证据20真实性有异议，不清楚，没有公安向原告主张过，也没有经侦向原告催收过，是被告内部的行为，与本案无关联；证据21张贴过没有异议，这也是原告收到的唯一的通知；证据22-23真实性合法性没有异议，本案被告从未通知过原告催缴土地出让金，本案原告开发2006年至2019年期间，从未有过针对原告征收补缴土地出让金的告知行为；在辩论中再对法律法规进行阐述，在通知中没有阐述引用了什么法规法条。生效法律文书已经否定了被告的一系列送达行为，被告的答辩理由不能成立；除了会议纪要，没有任何的协议确定该宗土地的容积率是多少。 本院对上述证据作如下确认：被告提供的证据，真实、来源合法与本案具有关联性，本院依法予以认定。 经审理查明，2006年5月26日，原告王彬与岳池县凤山茧丝绸有限公司达成《企业资产转让协议》，协议约定岳池县凤山茧丝绸有限公司将位于岳池县.90平方米的土地使用权整体转让给王彬，转让价款为300万元。同日，双方签订了《国有土地使用权转让合同》。岳池县凤山茧丝绸有限公司向岳池县国土资源局提交《土地使用权转让申请书》，称将以出让方式取得的17063.90平方米的国有土地转让给王彬使用。 2006年6月13日，岳池县规划和建设局颁发编号岳建地（2006）11号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位王彬、用地位置花园路（原丝厂）、用地面积17064.81㎡。附件有“企业资产转让协议、岳国土用（2003）第03000532号、建设工程用地平面图”。其中建设工程用地平面图中载明，净面积17064.81㎡，规划设计指标记载性质：商住，建筑密度≤30%，容积率≤2.1，绿地率≥30%，层高六层（18米）。 2006年6月14日，岳池县国土资源局变更登记《转让申请审批表》，载明：转让者岳池县凤山茧丝绸有限公司，受让者王彬；土地座落岳池县九龙镇；使用权类型出让；转前用途工业用地，转后用途城镇混合住宅用地；权属性质国有土地；房屋建筑面积35834㎡；土地使用权面积（其中独用面积）17063.90㎡；转让面积17063.90㎡；土地权属来源《国有土地使用权证》岳国用（2003）第03000532号。同日，岳池县人民政府加盖土地登记专用章向王彬颁发岳国用（2006）第1863号《国有土地使用权证》，该证记载，土地使用权人王彬，地类（用途）城镇混合住宅用地，使用权类型出让，使用权面积17063.90㎡（该证已于2013年7月31日分割完毕）。 2006年7月16日，王彬与四川万鑫房地产开发有限公司就上述国有土地上修建“东城●假日绿洲”签订《房地产联合开发协议》，2006年7月19日，双方又签订了《协作协议》。 2007年4月26日，岳委纪[2007]9号《县城市规划管理委员会第18次会议纪要》第八项记载，审定东城●假日绿洲建设工程规划设计方案，容积率3.94。 2007年9月27日，岳池县规划和建设局向四川万鑫房地产开发有限公司颁发编号为岳规建工（2007）038号《建设工程规划许可证》，东城●假日绿洲（第一期），建设规模23169.73㎡（A、B、C、D四栋）。 2009年，岳池县规划和建设局向四川万鑫房地产开发有限公司分别颁发编号为岳规建字（2009）018号《建设工程规划许可证》，东城●假日绿洲（第二期），建设规模25006.23㎡（6+1F—17+1F）；编号为岳规建字（2009）058号《建设工程规划许可证》，东城●假日绿洲（第三期），建设规模19055.81㎡（H幢17+1F）。 2010年12月15日，岳池县规划和建设局向四川万鑫房地产开发有限公司颁发编号为岳规建字（2010）64号《建设工程规划许可证》，对东城●假日绿洲C、D、E、F、G栋超面积补办（3547.91㎡）；2012年9月6日，岳池县规划和建设局向四川万鑫房地产开发有限公司颁发编号为岳规建字（2012）32号《建设工程规划许可证》，对东城●假日绿洲H栋超面积补办（525.74㎡）。 2010年8月20日，东城●假日绿洲（第一期）A、B栋竣工验收备案，备案面积为10396㎡；10月20日，A、B栋登记建筑面积10566.67㎡。 2011年6月22日，东城●假日绿洲C、D、E、G栋竣工验收备案，备案面积为21615.54㎡；9月21日C栋1-7层商住登记建筑面积1791.02㎡，D栋1-7层商住9535.03㎡，E栋1-7层住宅6671.84㎡，G1-7层住宅3510.85㎡. 2012年1月13日，东城●假日绿洲F栋竣工验收备案，备案面积为19550.82㎡；F栋-1~19层商住楼登记建筑面积19682.15㎡（含-1层746.13㎡）。 2012年11月5日，东城●假日绿洲H栋竣工验收备案，备案面积为19581.55㎡；H栋1~19层商住楼登记建筑面积19640.44㎡。 2013年3月20日，四川恒大国源房地产土地评估咨询有限公司对王彬位于岳池县的国有建设用地使用权因超容需补交出让金地价评估，2007年3月28日估价基准日，容积率2.1的总地价为1042.6万元，容积率3.94为1614.24万元；2010年12月27日估价基准日，容积率3.94的总地价为6494.52万元，容积率4.1842为6760.72万元。 2013年4月11日，岳池县国土资源局集体会审，认为案涉项目容积率2.1调整至3.94，增加建筑面积31397.58㎡，按楼面低价202.06元/㎡，计算补缴土地出让金共634.42万元；容积率3.94到4.1842，超建筑面积4166.23㎡，按评估价下浮20%，补缴土地出让金212.97万元。供应补缴847.39万元。2013年9月3日，岳池县国土资源局向岳池县人民政府就案涉土地超容积率补缴土地出让金进行请示，2013年9月9日，岳池县人民政府批复岳池县国土资源局同意该项目用地改变土地使用条件补缴土地出让金847.39万元。随后，岳池县国土资源局报请移送公安对案涉土地在内的多起补缴土地出让金进行追收。 2019年5月13日，岳池县自然资源和规划局，作出通知，要求王彬东城假日绿洲项目用地改变土地使用条件超容积率应补缴土地出让金共计847.39万元。原告不服，遂起诉至本院，要求判如所请。 另查明，岳池县国土资源局曾于2018年1月2日向本院申请强制执行王彬补缴土地出让金，本院审查后认为岳池县国土资源局未依法送达，裁定不予受理。 本院认为，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，土地出让收入可由国土资源部门负责具体征收。被告岳池县自然资源和规划局有对本辖区内的土地出让收入进行征收的职责。王彬作为案涉地块的土地使用权人，岳池县自然资源和规划局对其作出了补缴土地出让金的通知，岳池县自然资源和规划局系本案适格被告；王彬系本案适格原告。 被告岳池县自然资源和规划局依职权作出的补缴土地出让金的行为，非与原告王彬进行协商内容，而是被告单方作出的行为，属于不平等主体之间形成的管理与被管理关系。原告对被告作出的补缴土地出让金行为有权提起行政诉讼。 被告作出的通知行为事实是否清楚、证据是否确实充分。被告认定的两次增容所应补缴土地出让金，从被告所称的容积率2.1增至3.94所计算出的634.42万元，与其自行委托的的地价评估价差不符，其按楼面地价202.06元/㎡计算补缴，也未提供相应依据，因此，该部分的补缴土地出让金计算事实不清、证据不足；被告所称容积率3.94增至4.1842，其系根据地价评估价差×80%得到应补缴212.97万元，其下浮20%有利于行政相对人，本院认为并无不妥，但是其计算容积率4.1842时，将F栋-1层纳入计算，并未说明该楼层纳入计算的依据，因此，该部分补缴土地出让金事实不清、证据不足。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，改变土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，在城市规划区内改变用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）指出，土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经、县人民政府批准……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。土地使用者改变土地用途及容积率的，应依法依规补缴相应的土地出让金。原告改变土地用途及容积率应当补缴相应的土地出让金。补缴土地出让金证据应当充分，本案中，被告仅提供一份四川恒大国源房地产土地评估咨询有限公司作出的土地估价报告，被告提供的证据不能反映评估是依照《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》（国土资厅发〔2013〕20号）规定的评估程序作出，被告作出的补缴通知，所依据的土地估价报告不能作为认定被诉催缴通知的合法性依据。因此，被告作出的补缴通知，证据不充分。 被告作出的通知行为程序是否合法。行政机关作出行政行为，应当遵循法定程序，虽然法律法规对改变土地用途及改变容积率如何补缴土地出让金应当遵循什么法定程序未作具体规定，但是对于补缴数额达几百万元数额巨大的土地出让金，对原告作出的明显属于损益性行政行为，应当遵循正当程序原则。《国务院关于依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）第20条规定，严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，被告对王彬作出的补缴土地出让金通知之前，未听取王彬的陈述和申辩，未告知王彬其享有的权利义务，也未举行听证，明显违反了正当法律程序原则，属于违反法定程序的情形。 综上，被告岳池县自然资源和规划局对王彬作出的补缴通知依据不足，违反正当法律程序，应当依法予以撤销。原告的诉请，本院依法予以支持。原告王彬作为使用权人的土地建设项目，因改变土地用途性质及容积率需补缴土地出让金，被告岳池县自然资源和规划局还应当在查明案件事实的基础上，遵循正当程序原则，在作出补缴决定前应当充分听取行政相对人的意见，告知享有的权利和义务，必要时还应举行听证。如何作出具体的补缴决定，系被告岳池县自然资源和规划局自由裁量范围。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；”之规定，判决如下： 撤销被告岳池县自然资源和规划局于2019年5月3日对王彬作出的补缴土地出让金847.39万元的行政行为。 案件受理费50元，由被告岳池县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。 审 判 长  代君万 人民陪审员  朱春恩 人民陪审员  刘柏平 二〇一九年十二月二十日 书 记 员  沈丽华