贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终594号 上诉人（一审原告）凯里市机动车驾驶员培训行业协会，住所地贵州省凯里市友庄路4号。 法定代表人邓小波，会长。 委托代理人文政海，贵州苗都律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贵州省市场监督管理局，住所地贵州省贵阳市中华南路66号。 负责人阳向东，局长。 委托代理人黄伟，北京市天元律师事务所律师。 委托代理人周松，贵州君跃律师事务所律师。 上诉人凯里市机动车驾驶员培训行业协会（以下简称凯里驾培协会）因与贵州省市场监督管理局（以下简称省市场监管局）物价行政处罚一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初807号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案审理中，因反垄断行政执法职权行使主体由贵州省发展和改革委员会（以下简称省发改委）变更为省市场监管局，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，本院依法变更被上诉人为省市场监管局。本案现已审理终结。 一审经审理查明，2016年12月20日，省发改委接到国家发改委转来的案件线索，认为“黔东南驾校行业采取共同联营模式，统一承包车辆管理费用收费标准的行为”涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）第十三条的规定。省发改委遂于2016年12月21日启动调查工作。2016年12月27日，省发改委对凯里驾培协会进行调查，对该公司相关人员进行询问，从黔东南驾考协会、凯里驾培协会、凯里经开区运输协会调取相关文件材料。2017年7月19日，省发改委做出黔发改价检〔2017〕1097号《行政处罚事先告知书》载明：“本机关认为，你单位参与达成统一价格协议的行为，违反了《反垄断法》第十三条第一款第（一）项规定，属于与具有竞争关系的经营者达成‘固定或者变更商品价格’垄断协议的违法行为……你单位参与达成的价格垄断协议排除、限制了黔东南州机动车驾驶培训行业的市场竞争，但达成的协议尚未实施。遂依据《反垄断法》第四十六条第一款、第四十九条规定，告知凯里驾培协会拟对其做出以下处理：（一）责令立即停止违法行为；（二）处150，000.00元罚款。”该告知书于2017年7月27日送达凯里驾培协会。凯里驾培协会向省发改委提交书面申辩，提出不存在涉嫌违法的事实且告知书中适用法律错误。省发改委经集体讨论后，于2017年8月25日依据《反垄断法》第四十六条、第四十九条规定，做出黔发改价检〔2017〕1280号行政处罚决定：（一）责令停止违法行为；（二）处150000元罚款。2017年8月27日将该行政处罚决定送达凯里驾培协会。凯里驾培协会不服上述行政处罚，请求撤销省发改委作出的黔发改价检〔2017〕1280号行政处罚决定书。 一审另查明，2016年5月30日，包括凯里驾培协会在内的黔东南当地15家驾驶培训学校签订《联合经营（自律公约）协议书》（以下简称《协议书》）的目的是“对教练员实行统一规范管理”“对承包车承包费（挂靠车挂靠费）收取实行统一标准”“对最低成本培训费进行保护”“核定C1、C2驾照培训最低成本，在最低成本价的基础上，适当上浮确定本校的各种培训类型、班型的报名价格并向社会公布”“承包车承包费（挂靠费）的收取必须在2280元/人以上”“低于向外公布价格招收学员罚款五万元”。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、省发改委有无作出本案被诉行政处罚决定的法定职责；二、黔东南州驾考协会参与签订的《协议书》的内容是否属于横向价格垄断，其行为是否构成价格垄断行为；三、该《协议书》是否已经达成。 首先，根据《反垄断法》第十条第二款：“国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作”。根据该条规定，进行反垄断执法的主体有两种：一种是国务院反垄断执法机构，即国家发改委；另一种是国家发改委授权的省、自治区、直辖市人民政府相应的机构。国家发改委为制止因价格垄断而限制竞争的行为，根据《反垄断法》制定的《国家发改委关于反价格垄断执法授权的决定》（发改价检〔2008〕3509号）第一条规定：“省级价格主管部门应当按照反垄断法、国务院反垄断委员会工作规则和我委的有关规定，负责对本行政区域内涉嫌价格垄断行为进行调查和检查的各项职责。构成价格垄断行为的，依法作出行政处罚，并承担法律责任。”省发改委作为贵州省级价格行政主管部门，属于前述规定中所称之国家发改委授权的省、自治区、直辖市人民政府相应的机构。因此，省发改委具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职责。 其次，价格垄断通常指经营者通过滥用其市场支配地位或市场优势地位，或两个以上的经营者通过合谋、串通等形式，操纵、控制市场价格，排挤价格竞争，侵害其他经营者和消费者合法权益的市场经营行为。在市场经营者提供同质化商品或服务的前提下，提供价格低廉的商品或服务的经营者，往往是消费者选择缔约的对象，这样的经营主体在激烈的市场竞争中具有相对的竞争优势。因此，价格竞争作为市场竞争的主要手段，也是调整市场交易最有效的手段。消费者在市场中有权选择与其认为“价廉物美”的经营者进行交易。但是，若经营者之间通过固定商品或服务的成本乃至价格的行为来保证所在行业内商品或服务的价格处于固定状态，则直接或间接地剥夺了消费者的自主选择权、提高消费成本。价格垄断不仅严重损害消费者利益，还扭曲价格信号、弱化价格对市场的调节作用，导致市场进入壁垒的产生，产生排除限制竞争的效果，扰乱市场竞争秩序。 本案中，凯里驾培协会是一家从事机动车驾驶培训服务的经营者，与黔东南州当地其他驾驶培训学校在市场经营中存在同质竞争关系。在黔东南驾考协会、凯里驾培协会以及凯里经开区运输协会的组织下，包括凯里驾培协会在内的黔东南15家驾驶培训学校，召开会议，以避免恶性竞争为由，对参与签订协议的驾驶培训学校在C1、C2执照联合经营模式、培训能力、车辆管理、管理费用、最低成本标准价格、违反最低成本标准价格的处罚方式及金额等关涉商品或服务价格构成的要素进行协商，约定了最低成本标准价格，确定参与的驾驶培训学校只能在该最低成本标准价格之基础上，上浮驾驶培训费用。并以上述三协会为信息发布主体，以或公告，或简报的形式将涉案《协议书》的相关内容向社会公告。凯里驾培协会与同业竞争者的行为名为“避免恶性竞争”“规范行业行为”，实为通过固定驾驶培训服务成本和价格使当地机动车驾驶培训服务行业的培训价格处于固定状态。该行为排除、限制当地驾驶培训行业的市场竞争，剥夺了消费者的自主选择权，与国家开放机动车驾驶培训服务物价管制，以市场自主调控价格的导向相违背，属于《反垄断法》第十三条“禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：（一）固定或者变更商品价格……”中禁止的横向价格垄断行为，故凯里驾培协会参与签订的《协议书》应认定为横向价格垄断协议。 再次，根据民法基本原理，合同是双方或多方意思自治的结果。只要协议的双方或多方具有意思自治能力，对合同的主要内容达成合意，并在合同上签字或盖章，即视为合同成立。本案中，凯里驾培协会是具有独立法人资格的驾驶培训学校，其作为涉案《协议书》协商订立的一方当事人，在该《协议书》上加盖了公章，即视为其认可该协议的相关内容，该协议内容对参与签章的各方主体具有约束力。即使有9家参与协商的驾驶培训学校最后未予签章，也不影响已签章的15家驾驶培训学校之间认可该协议。故涉案《协议书》已经达成。 最后，凯里驾培协会参与协商签订了该《协议书》，但因其在实际经营中，并未履行该协议内容，依据《反垄断法》第四十六条：“经营者违反本法规定，达成实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万以下的罚款”之规定，省发改委对凯里驾培协会做出的涉案行政处罚决定，程序合法、证据确凿充分、适用法律正确。 综上，凯里驾培协会诉请撤销省发改委做出的黔发改价检〔2017〕1280号行政处罚决定无事实和法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回凯里驾培协会的诉讼请求；案件受理费50元，由凯里驾培协会负担。 上诉人凯里驾培协会不服一审判决，向本院提起上诉称：一审认定基本事实不清。1.凯里驾培协会是行业协会、不是经营者，一审认定协会身份为经营者错误，且凯里驾培协会未在协议书上盖章，未参与签订协议。2.一审认定上诉人签订的《协议书》是横向价格垄断协议错误。1）从名称看是行业内部的管理协议。2）从目的看是规范驾校的管理，降低成本。不是针对市场和消费者，不具备垄断协议的性质和特征。3）从内容看也不是垄断协议，协议对培训费各驾校是根据自己的规模、培训能力自行定价，没有统一收费标准，没有固定或者变更商品价格，没有排除、限制竞争，不符合垄断协议的特征。4）一审法院认定上诉人“固定或者变更商品价格”，但在判决书中根本没有说明是如何固定或者变更的。3.涉案《协议书》只有15家签章，仍有9家驾校未签章，协议尚未达成，亦未正式实施，省发改委作出被诉行政处罚决定错误，应依法予以撤销。请求：一、撤销一审判决；二、撤销黔发改价检〔2017〕1280号行政处罚决定，对本案依法改判。 被上诉人省市场监管局答辩请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 二审另查明：贵州省委办公厅、贵州省政府办公厅于2018年12月21日印发《贵州省市场监督管理局（贵州省知识产权局）职能配置、内设机构和人员编制规定》（黔委厅字〔2018〕93号），将“按权限负责反垄断统一执法”列入省市场监管局职能范围。 省发改委在对凯里驾培协会等组织开展反价格垄断初步调查的基础上，于2017年3月15日正式立案，2017年7月19日作出黔发改价检〔2017〕1097号《行政处罚事先告知书》，认定凯里驾培协会涉嫌违法事实主要是：近年来，凯里驾培协会与黔东南州驾考协会、凯里经开区运输协会一起，多次组织召开会议，以防止恶性竞争、推动驾培行业开展联合经营模式为由，组织具有直接竞争关系的驾校一起讨论本应该由市场供求关系决定的经营事项，于2016年5月30日出台《协议书》，并最终促使15家驾校签署该协议，协议内容涉嫌达成价格垄断协议；相关事项告知内容是：告知凯里驾培协会有行使陈述、申辩和要求组织听证的权利，要求进行陈述、申辩或者组织听证的，应在收到本告知书后3日内提出，逾期未申请的视为放弃此权利，凯里驾培协会签收该《行政处罚事先告知书》。 省发改委经集体讨论后，于2017年8月25日作出黔发改价检〔2017〕1280号行政处罚决定，认定凯里驾培协会违法事实为：与黔东南州驾考协会、凯里经开区运输协会一起，多次组织召开会议，以防止恶性竞争、推动驾培行业开展联合经营模式为由，组织具有直接竞争关系的驾校一起讨论本应该由市场供求关系决定的经营事项，在2016年5月30日出台《协议书》，并最终促使15家驾校签署该协议。协议中约定收取培训费不得低于各驾校对外公布的培训价格、统一挂靠车辆承包费收取标准、违反协议的处罚办法等事宜，协议内容限制、排除机动车驾驶培训的市场竞争，在此过程中凯里驾培协会很早就参与，并积极配合有关工作。 本院认为，本案争议焦点为：一、省发改委是否具有作出本案被诉行政处罚决定法定职权；二、本案行政处罚违法事实是否清楚、证据是否充分；三、《协议书》是否成立；四、被诉行政处罚决定程序是否合法；五、被诉行政处罚决定的处罚幅度是否合法。 一、关于省发改委是否具有作出本案被诉行政处罚决定法定职权的问题。根据《反垄断法》和国务院办公厅关于印发《国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕102号），国家发改委是国务院规定的原承担反价格垄断职责的行政执法机构。国家发改委依据《反垄断法》第十条第二款：“国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作”之规定作出《国家发展改革委关于反价格垄断执法授权的决定》（发改价检〔2008〕3509号，2019年9月1日废止），规定“省级价格主管部门应当按照反垄断法、国务院反垄断委员会工作规则和我委的有关规定，负责对本行政区域内涉嫌价格垄断行为进行调查和检查的各项职责。构成价格垄断行为的，依法作出行政处罚，并承担法律责任”。据此，省发改委作为原贵州省级价格行政主管部门，属于国家发改委授权的省、自治区、直辖市人民政府的相应机构，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。 二、关于本案行政处罚认定的违法事实是否清楚、证据是否充分的问题。第一，涉案协议书系具有竞争关系的驾校达成的垄断协议。《反垄断法》第十三条第二款规定，垄断协议是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。第十三条第一款对横向垄断协议的表现方式作出了列举规定，禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：（一）固定或者变更商品价格；（二）限制商品的生产数量或者销售数量；（三）分割销售市场或者原材料采购市场；（四）限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品；（五）联合抵制交易；（六）国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。又在第十五条规定了可以不认定为垄断协议的例外情形。反垄断执法机构在执法活动中对是否构成横向垄断协议必须结合《反垄断法》的立法目的和当前我国保护市场公平竞争所面临的形势，围绕上述条文进行综合考量和判断。在反垄断执法过程中，对经营者之间的协议行为，是否构成《反垄断法》所禁止的垄断协议，应当以该协议是否排除、限制竞争为标准。除了“其他垄断协议”需要由反垄断执法机构认定以外，第十三条第一款列举的固定或变更商品价格等五种情形的协议，明显具有有害公平竞争的效果，在反垄断执法过程中，在查清存在相关行为的情况下，反垄断执法机构可以直接认定协议为垄断协议。当然，这种认定是可以由经营者通过提交证据进行抗辩予以推翻的。本案中，当地15家驾驶培训学校签订《协议书》，目的是“对教练员实行统一规范管理”“对承包车承包费（挂靠车挂靠费）收取实行统一标准”“对最低成本培训费进行保护”“核定C1、C2驾照培训最低成本，在最低成本价的基础上，适当上浮确定本校的各种培训类型、班型的报名价格并向社会公布。”该协议约定不得低于核定的成本价的行为，系具有竞争关系的经营者对驾照培训最低价格进行固定，属于《反垄断法》第十三条第一款规定的具有竞争关系的经营者达成固定或变更商品价格的垄断协议之情形。第二，凯里驾培协会在涉案协议书达成的过程中，系组织者之一、起组织、促进作用。该事实有杨仁锦2016年12月27日证言、袁明华2016年12月27日证言等证人证言，以及涉案协议书对联合经营的组织促成、2015年9月9日凯里驾培协会等联合下发的公告等书证佐证，故，本案行政处罚认定违法事实清楚、证据充分。 三、关于凯里驾培协会提出《协议书》不成立的问题。涉案协议书列明的协议单位有24家，尚有部分协议单位因管理公章人员不在等原因实际签章，因涉案协议书约定协议方签章盖章后立即生效，并未约定全部协议方签章后成立或生效。部分协议单位未签章，并不影响已签章的驾校之间认可该协议，涉案协议已经达成。同时，《反垄断法》规定了对达成垄断协议的行为进行处罚，并未对协议的效力及是否实际实施作出相应要求。故凯里驾培协会该上诉理由缺乏法律依据，本院不予采纳。 四、关于本案被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。本案中，省发改委接到案件线索后，依法进行立案调查，于2017年7月19日作出黔发改价检〔2017〕1097号《行政处罚事先告知书》，告知凯里驾培协会有陈述、申辩和要求组织听证的权利，以及前述权利行使的期限、逾期行使的法律后果等相关事宜。省发改委其后听取了凯里驾培协会的陈述、申辩，并经集体讨论后于8月25日作出《行政处罚决定书》，8月27日送达凯里驾培协会，并无程序违法情形。 五、关于本案被诉处罚决定适用法律及处罚幅度是否合法的问题。凯里驾培协会系行业协会，省发改委基于其违法行为的性质、程度等因素，对其处罚款15万元并责令立即停止违法行为，符合《反垄断法》第四十六条第三款、第四十九条之规定，适用法律以及处罚幅度并无明显不当。对凯里驾培协会提出，其非经营者不适用责令立即停止违法行为的问题。本院认为，省发改委作出处罚决定时，还有部分驾校未盖章，鉴于凯里驾培协会在涉案协议书达成的过程中所起的促进作用，对其作出责令立即停止违法行为的处罚，与违法行为的事实、情节以及社会危害程度相当，并无明显不当。凯里驾培协会对此上诉，理由不充分，本院不予采纳。 一审判决关于凯里驾培协会是经营者、并在涉案《协议书》上盖章，涉案《行政处罚决定书》适用《反垄断法》第四十六条第二款等认定，与在案证据不符，本院予以指正。 综上所述，省发改委作出被诉《行政处罚决定书》，证据充分，程序合法，处罚得当。上诉人凯里驾培协会所提上诉请求，缺乏法律依据与事实根据，本院不予支持。一审判决结果并无明显不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人凯里市机动车驾驶员培训行业协会负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 敏 审判员 孟 婷 审判员 谢璐凯 二〇一九年十二月五日 法官助理王文婷 书记员汪杨