贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔05行初174号原告赫章县鸿鑫门窗加工有限公司。法定代表人：晋元，该公司法人。住址：贵州省毕节市赫章县。原告晋元，男，汉族，1967年3月24日出生，住贵州省赫章县。两原告诉讼代理人（特别授权）刘博韬，北京在明律师事务所律师。被告赫章县人民政府。法定代表人：胡海，该县县长。诉讼代理人（特别授权）柯鹏，赫章县房屋征收与补偿办公室工作人员。诉讼代理人（特别授权）郑维炜，贵州牧心律师事务所律师。被告赫章县公安局。住址：赫章县城关镇小山村。法定代表人杨洪武，该局局长。被告赫章县产业园区管理委员会。住址：赫章县城关镇福田路。法定代表人周志刚，该园区管理委员会主任。原告晋元、赫章县鸿鑫门窗加工有限公司因不服被告赫章县人民政府、赫章县公安局、赫章县产业园区管理委员会行政强制一案，向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年12月3日公开开庭审理了本案。在庭审中原告晋元、原告赫章县鸿鑫门窗加工有限公司法定代表人晋元及其委托代理人刘博韬、被告赫章县人民政府诉讼代理人柯鹏、郑维炜均出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告赫章县鸿鑫门窗加工有限公司、晋元诉称：原告晋元在赫章县西南侧拥有22107平方米国有工业用地使用权（公开拍卖竞得），后以赫章县鸿鑫门窗加工有限公司名义办理了《建设用地规划许可证》。2019年8月25、28日，被告赫章县产业园区管理委员会、赫章县人民政府分别对原告下达告知函，通过该函的内容得知，原告的厂房位于高速公路建设项目之内，2019年8月底高速公路建设项目拟进场施工。2019年8月30日上午9时许，原告的部分建筑物及部分围墙被强拆，原告随即报警。接警中心民警在电话中告知原告，本次强拆行为系政府行为，且被告赫章县公安局的民警也在强拆现场。原告认为，三被告对原告房屋实施强拆的行为违法，侵害了原告的合法权益，请求法院：1.确认三被告于2019年8月30日至2019年9月2日强拆原告位于赫章县野马川工业园区内月1900平方米建筑物及约80米长3.8米高的仿古墙的行为违法。2.本案诉讼费由三被告承担。原告赫章县鸿鑫门窗加工有限公司、晋元为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：《不动产权证书》、《建设用地规划许可证》。用以证明：被拆除的建筑物系其合法所有，拥有合法土地使用权，有提起本案诉讼的主体资格。赫章县人民政府质证意见：真实性无异议，证明目的有异议，只能证明原告对土地有合法使用权，不能证明对土地上的构建筑物有合法使用权。第二组证据：1.强拆过程视频1段（光盘）；2.强拆过程现场图片3张。用以证明：拆除行为存在。赫章县人民政府质证意见：三性均无异议。第三组证据：贵州省赫章县人民政府通知书。用以证明：赫章县人民政府系本案适格被告。赫章县人民政府质证意见：三性均无异议。第四组证据：赫章县产业园区管理委员会告知函。用以证明：赫章县产业园区管理委员会系本案适格被告。赫章县人民政府质证意见：真实性、合法性无异议，达不到证明目的，该组证据与赫章县人民政府无关。第五组证据：1.晋元报警手机截图；2.报警通话录音1段（光盘）、以及录音文字整理稿；3.民警在拆除现场视频1段（光盘）。用以证明：赫章县公安局系本案适格被告。赫章县人民政府质证意见：真实性、合法性无异议，达不到证明目的，该组证据与赫章县人民政府无关。被告赫章县人民政府辩称：1.答辩人征收被答辩人土地程序合法。有毕节市人民政府关于宜宾至六盘水高速公路赫章至六盘水社会稳定风险评估分析报告的批复（毕府复【2016】61号）、毕节市交通运输局和六盘水市交通运输局关于赫章至六盘水高速公路可行性研究报告预审查的意见（毕节市交发【2016】17号）；贵州省住房和城乡建设厅颁发的建设项目选址意见书（选字第520000201700011号）、省发展改革委员会关于赫章至六盘水高速公路项目核准的批复（【2017】1705号、毕节市人民政府关于宜宾至六盘水高速公路镇雄段至赫章县（毕节境）、赫章至六盘水（毕节境）项目建设拆迁补偿安置方案的批复（毕府复【2017】61号）、毕节市高速公路建设指挥部关于宜宾至六盘水高速公路镇雄段至赫章县（毕节境）、赫章至六盘水（毕节境）项目建设拆迁补偿安置方案的通知（毕高铁指通【2017】20号）、赫章县人民政府关于宜宾至六盘水建设项目通告拟征地土地公告（2017年第51号）、赫章县人民政府关于对赫六、赫镇高速公路工程建设项目红线范围房屋、建构筑物、附属物征收及坟墓搬迁的公告（2018年第28号）等文件为证。2.答辩人拆除被答辩人房屋行为合法。赫章至六盘水高速公路永利河大桥需占用野马川园区赫章县鸿鑫门窗加工厂有限公司部分建筑物及土地，该厂总占地面积33木，红线范围内8亩，其地上附着物均为砖混临时用房和一段围墙，且临时用房未完工。2018年7月至2019年7月一年内，答辩人均要求对该厂进行整体征收补偿，但由于被答辩人要求过高，多次协商无果。答辩人于2019年8月26日和8月28日向被答辩人送达《赫章县产业园区管理委员会告知函》、《赫章县人民政府函告通知书》，且再次与被答辩人协商，但由于被答辩人一直要求对整厂评估征收补偿，致使征地协商工作无法进行，后在永利河大桥打桩施工中发现，被答辩人的临时构建筑物存在严重安全隐患，为保障被答辩人的人身及财产安全，答辩人组建工作组于8月30日对鸿鑫门窗加工有限公司部分建构筑物进行保护性施工，施工前已对涉及其临时建筑物和围墙、土地进行了测量，经公证处进行现场认证。综上，答辩人征用项目建设用地范围内的土地及地上附着物，被征收人提供确切土地权属资料的，均依法案毕高铁指通（2017）20号文件规定标准进行补偿。答辩人征收土地合法，拆除房屋行为合法，请求驳回被答辩人的诉请。被告赫章县人民政府为了证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1.毕节市人民政府关于宜宾至六盘水高速公路赫章至六盘水社会稳定风险评估分析报告的批复（毕府复【2016】61号）；2.毕节市交通运输局、六盘水市交通运输局关于赫章至六盘水高速公路可行性研究报告预审查的意见（毕节市交发【2016】17号）；3.中华人民共和国建设项目选址意见书（选字第520000201700011号）；4.省发展改革委员会关于赫章至六盘水高速公路项目核准的批复（【2017】1705号；5.毕节市人民政府关于宜宾至六盘水高速公路镇雄段至赫章县（毕节境）、赫章至六盘水（毕节境）项目建设拆迁补偿安置方案的批复（毕府复【2017】61号）、毕节市高速公路建设指挥部关于宜宾至六盘水高速公路镇雄段至赫章县（毕节境）、赫章至六盘水（毕节境）项目建设拆迁补偿安置方案的通知（毕高铁指通【2017】20号）；6.赫章县人民政府关于宜宾至六盘水建设项目通告拟征地土地公告（2017年第51号）、赫章县人民政府关于对赫六、赫镇高速公路工程建设项目红线范围房屋、建构筑物、附属物征收及坟墓搬迁的公告（2018年第28号）。用以证明：赫章县人民政府征收被答辩人土地程序合法。两原告质证意见：对1-4号证据真实性无无异议，合法性、关联性、证明目的不认可；合法性方面，该组证据系房屋征收决定作出之前的前置文件，原告将在之后就房屋征收决定提起的行政诉讼中发表意见，本案中不详述；关联性方面，本案系因高速建设项目由被告作出房屋征收决定而作出，1-4号证据并非直接产生房屋征收以及土地使用权收回的效力的文件，与本案无关联性。对5号证据的真实性、关联性无异议，根据590号令第十条规定，应由房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市县级人民政府批准，而该证据系由高速公路铁路建设指挥部拟定，亦未经赫章县政府组织论证及征求公众意见，不具备合法性，且此次强制拆除行为并未直接涉及补偿安置，不能证明被告拆除行为是否合法。对6号证据真实性、关联性无异议，合法性、证明目的不认可，此次高速公路建设项目涉及集体土地及房屋征收的情况，被告无法定职权作出，也不能证明被告实施强制拆除行为是否合法。第二组证据：1.赫章县产业园区管理委员会告知函；2.赫章县人民政府函告通知书。用以证明：答辩人行政行为合法。两原告质证：真实性、关联性无异议，合法性、证明目的不认可。1.赫章县产业园区管理委员会无征收房屋的法定职权；2.该产业园区管理委员会以其自己名义作作出该告知函，原告以该管委会作为被告提起本案诉讼符合行政诉讼法的规定，至于其是否系由赫章县人民政府组织下实施拆除行为，应以其向法庭出具书面说明或者以庭审过程调查的事实为依据来作出判断；3.赫章县人民政府函告通知书系其告知行为，并未记载行政强制法第三十五条、三十七条所规定的内容，不属催告行为或强制执行决定，亦无590号令规定的房屋征收补偿决定作为依据，不具备合法性，不能证明其实施强制拆除行为合法。第三组证据：1.赫六高速公路赫章段建设房屋拆迁勘丈登记表；2.赫章县公证处证据保全物品清单；3.拆除现场现场录音录像光盘（赫章县公证处录制，由于设备原因，未调至正确时间，分两天拍摄，第一天是小组测量，第二天是拆除）。用以证明：答辩人行政行为合法。两原告质证：真实性无异议，合法性不认可。设在赫章县司法局内的公证处于2019年8月29日、30日对涉案属于原告的房屋、围墙、设备设施进行丈量、清点的事实存在；但无事实依据且未经法定程序，公证机关无权主动实施丈量、清点行为，被告也无权申请公证，且被告只提供了堪丈登记表和物品清单，并无公证书正文，不能证明拆除行为合法。本院对上述证据认证如下：对两原告提交的五组证据真实性予以采信，能够体现拆除涉案构建筑物的相关事实。对被告提供的三组证据的真实性、关联性予以认可，但不能证明其行政行为的合法性。经审理查明，2016年5月3日赫章县鸿鑫门窗加工有限公司成立，类型为有限责任公司（自然人独资），住所在贵州省毕节市赫章县，法定代表人晋元，成立日期为2016年5月3日，营业期限为2016年5月3日至长期。2016年6月16日毕节市人民政府向赫章县人民政府作出《关于宜宾至六盘水高速公路赫章至六盘水社会稳定风险评估分析报告的批复》（毕府复【2016】61号），载明原则同意该县认定的《宜宾至六盘水高速公路赫章至六盘水社会稳定风险分析报告》，项目社会稳定风险等级为低风险。2016年9月6日毕节市交通运输局、六盘水市交通运输局作出《关于赫章至六盘水高速公路可行性研究报告预审查的意见》（毕市交发【2016】17号），载明同意建设赫章至六盘水高速公路项目，路线项目起于赫章县野马川镇，与毕威高速（Ｋ88＋900）十字交叉（预留往镇雄方向匝道），途径威奢、大韭菜坪、兴发、雉街，在呼拉寨附近进入六盘水市，后经木果、汪家寨、落飞戛，终点以水淹坝枢纽接六威高速（Ｋ30＋120）及六盘水西联络线。路线全长约71公里，其中毕节市境内42.3公里，六盘水市境内28.7公里。2016年9月8日赫章县国土资源局向晋元颁发《不动产权证书》（黔【2016】赫章县不动产权第××号），载明权利人晋元，共有情况为单独所有，坐落于西南侧，权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为国有土地／出让，用途为工业用地，面积22107.00平方米，使用权限为2016年7月12日至2066年7月12日。附记载明该宗地为赫章县国土资源局2016年6月23日挂牌出让的2016-ＣＲ-05地块，竞得者为晋元，于2016年申请不动产首次登记。2016年12月7日赫章县城乡规划局向赫章县鸿鑫门窗加工有限公司颁发《建设用地规划许可证》（地字第520000201619136号），载明有效期贰年，用地单位为赫章县鸿鑫门窗加工有限公司，用地项目名称为成品玻璃加工成钢化玻璃建设项目，用地位置在西南侧，用地性质为新建，用地面积22107.00平方米。2017年9月28日贵州省住房和城乡建设厅作出《建设项目选址意见书》（选字第520000201700011号），载明项目名称为赫章至六盘水高速公路建设项目，项目拟选位置毕节市赫章县、六盘水市水城县、钟山区。2017年10月24日毕节市人民政府向毕节市高速公路铁路建设指挥部作出《关于宜宾至六盘水高速公路镇雄至赫章段（毕节境）、赫章至六盘水（毕节境）项目建设拆迁补偿安置方案的批复》（（毕府复【2017】61号），载明原则同意宜宾至六盘水高速公路镇雄至赫章段（毕节境）、赫章至六盘水（毕节境）项目建设拆迁补偿安置方案，以市高速公路铁路建设指挥部名义行文印发并认真组织实施。2017年10月30日毕节市高速公路铁路建设指挥部向赫章县人民政府作出《关于印发宜宾至六盘水高速公路镇雄至赫章段（毕节境）、赫章至六盘水（毕节境）项目建设拆迁补偿安置方案的通知》（毕高铁指通【2017】20号），载明结合项目建设实际认真组织实施。2017年11月13日贵州省发展和改革委员会作出《关于赫章至六盘水高速公路项目核准的批复》（黔发改交通【2017】1705号），载明同意建设赫章至六盘水高速公路。2017年11月16日赫章县人民政府作出《关于宜宾至六盘水建设项目用地拟征收土地公告》（2017年第51号），载明拟征收野马川镇等部分集体土地用作宜宾至六盘水（赫章段）高速公路建设项目用地，征收土地面积以实地测绘为准。2018年6月赫章县人民政府作出《关于对赫六、赫镇高速公路工程建设项目红线范围内房屋、建构筑物、附属物征收及坟墓搬迁的公告》（2018第28号），载明决定对赫六、赫镇高速公路工程建设项目赫章境内红线范围内的房屋、建构筑物、附属物征收及坟墓搬迁，征收及搬迁单位为赫章县人民政府，实施部门为赫章县高速公路铁路建设指挥部、赫章县房屋征收与补偿安置办公室、赫六、赫镇高速公路建设沿线各乡（镇）人民政府。征收及搬迁范围为赫六、赫镇高速公路工程项目建设红线范围的房屋、建构筑物、附属物及坟墓。2019年8月25日赫章县产业园区管理委员会向赫章县鸿鑫门窗加工有限公司和晋元下达《赫章县产业园区管理委员会函告通知书》，该通知书于8月26日送达晋元。2019年8月28日赫章县人民政府向赫章县鸿鑫门窗加工有限公司和晋元下达《赫章县人民政府函告通知书》，该通知书当日送达晋元。两份通知书均载明赫六高速公路建设经过赫章县鸿鑫门窗加工有限公司，需征用该公司部分土地和拆除部分建筑物、构筑物，从2019年7月份以来有关工作人员多次协商征拆补偿有关事宜，但未达成一致意见。基于赫六高速公路工期紧迫，2019年8月底前必须对此段进场施工。关于高速公路经过该厂的土地征用及建筑物（构筑物）拆除补偿事宜，经与高速办沟通，鉴于该厂土地是通过国土部门出让获得，对公路建设占用该厂的土地可按拍卖价格略作上浮协商补偿，对建筑物（构筑物）部分则按高速公路征拆标准予以补偿。2019年8月29日赫章县人民政府组织工作人员对涉案房屋进行勘丈登记，作出《赫六高速公路赫章段建设房屋拆迁勘丈登记表》、《赫六高速房屋征收附属物登记表》。2019年8月30日赫章县公证处就涉案房屋制作《证据保全物品清单》和《拆除现场录音录像光盘》。同日，赫章县人民政府组织人员拆除原告的建筑物。另查明，涉案土地已用于宜宾至六盘水（赫章段）高速公路建设项目。本案争议的焦点是：1.赫章县公安局、赫章县产业园区管理委员会是否为本案适格被告；2.赫章县人民政府在2019年8月30日拆除原告的建筑物是否违法。本院认为，关于焦点1，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，《关于印发宜宾至六盘水高速公路镇雄至赫章段（毕节境）、赫章至六盘水（毕节境）项目建设拆迁补偿安置方案的通知》（毕高铁指通【2017】20号）载明由赫章县人民政府按照国家相关法律规定，结合项目建设实际认真组织实施。《关于对赫六、赫镇高速公路工程建设项目红线范围内房屋、建构筑物、附属物征收及坟墓搬迁的公告》（2018第28号）载明决定对赫六、赫镇高速公路工程建设项目赫章境内红线范围内的房屋、建构筑物、附属物征收及坟墓搬迁，征收及搬迁单位为赫章县人民政府，赫章县高速公路铁路建设指挥部、赫章县房屋征收与补偿安置办公室、赫六、赫镇高速公路建设沿线各乡（镇）人民政府等仅为实施部门，《赫章县产业园区管理委员会告知函》和《赫章县人民政府函告通知书》均载明由赫章县人民政府安排协商征拆补偿有关事宜。根据上述证据的内容，就赫六高速公路建设项目征拆补偿有关事宜，因赫章县产业园区管理委员会系赫章县人民政府设立的派出机构，赫章县产业园区委员会系受赫章县人民政府的安排具体实施相应的行为，应视为委托，其行为后果依法由赫章县人民政府承担。赫章县公安局系赫章县人民政府的职能部门，其受赫章县人民政府安排参与的强制拆除原告房屋的行为，其行为后果依法也应由赫章县人民政府承担。因此，本案行政强制行为的适格被告应当是赫章县人民政府，赫章县产业园区管理委员会、赫章县公安局并非本案适格被告。关于焦点2，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”、第二十七条第一款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”、第二十八条第一款“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”之规定，国有土地上房屋征收应遵循先补偿后搬迁的原则，房屋征收部门与被征收人应在征收补偿方案确定的期限内协商补偿事宜，未达成一致协议的，由房屋征收部门向市县人民政府报请作出征收补偿决定并公告，被征收人在法定期限未申请行政复议或提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，作出房屋征收决定的市县人民政府只能依法申请人民法院执行，无权直接对被征收土地地上房屋强制拆除并对所属土地强制征收使用。本案中，被告赫章县人民政府在未对原告进行补偿或作出补偿决定并公告，未经作出责令交出土地决定，并申请人民法院强制执行的情况下即强制拆除原告涉案土地上建筑物并强制征收原告土地，其行为侵害了原告的合法权益，没有事实、法律依据，且违背了行政行为的正当程序要求，鉴于涉案建筑物已被拆除且涉案建筑物所属土地已实际用于宜宾至六盘水（赫章段）高速公路，该行为不具有可撤销的内容，依法应确认被告的强制拆除行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的；”之规定，判决如下：一、确认被告赫章县人民政府强制拆除原告晋元、赫章县鸿鑫门窗加工有限公司建筑物的行为违法。二、驳回原告晋元、赫章县鸿鑫门窗加工有限公司对赫章县产业园区管理委员会、赫章县公安局的起诉。一审案件受理费50.00元，由被告赫章县人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 杨静梅审 判 员 黄塑希审 判 员 吴 岚二〇一九年十二月二十四日法官助理 黄 珊书 记 员 吴传圆