山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终783号 上诉人（原审被告）青岛市即墨区自然资源局，住所地青岛市即墨区创智新区长广路943号。 法定代表人李根远，局长。 出庭负责人周铭德，该局不动产登记中心主任。 委托代理人于俊俊，青岛市即墨区自然资源局工作人员。 委托代理人姜雷鸣，山东文鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）徐辉霞，女，1976年1月31日出生，汉族，住青岛市市北区。 委托代理人王守福、王松，山东海政律师事务所律师。 上诉人青岛市即墨区自然资源局（以下简称即墨自然资源局）因被上诉人徐辉霞诉其不履行土地行政登记法定职责一案，不服山东省即墨区人民法院（2019）鲁0282行初52号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月12日在本院第十五法庭公开开庭审理了本案。上诉人即墨自然资源局的出庭负责人周铭德和委托代理人于俊俊、姜雷鸣，被上诉人徐辉霞的委托代理人王守福，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，涉案土地位于青岛市××区××街道办事处××村规划路以西，面积981平方米。2005年8月2日，山东省人民政府作出鲁政土字（2005）690号《关于即墨市完善城镇建设用地审批手续的批复》，批准即墨市于2000年至2003年因工业等建设违法占用土地13宗，目前已依据有关法律法规进行了处理。为完善用地手续，同意将即墨市北安街道办事处等6个街道办事处（镇）106972平方米农用地（全部为耕地）转为建设用地。上述农用地转用后，同意征收；……。2011年4月28日，原即墨市人民政府作出即政地字（2011）146号《关于市国土资源局挂牌出让国有建设用地使用权出让方案的批复》，同意原即墨市国土资源局拟定的即土用让字（2011）第66号《国有建设用地使用权出让方案》，将已经鲁政土字（2005）690号文件批准农用地转用及征收手续的位于即墨市××街道办事处××村规划路以西，面积为1213平方米中的981平方米（合1.47亩）国有建设用地使用权以挂牌方式出让，土地用途为工业，出让期限为50年。余232平方米国有土地为绿化用地。2011年6月8日，原告徐辉霞竞得涉案土地并与原即墨市国土资源局签订即土资工交字（2011）88号《成交确认书》。同月10日，原告徐辉霞与原即墨市国土资源局签订即墨-01-2011-0113号《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：第一章总则第一条，根据相关法律、行政法规及土地供应政策规定，双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则，订立本合同。第二条，出让土地的所有权属中华人民共和国，出让人根据法律的授权出让国有建设用地使用权，……。第二章出让土地的交付与出让价款的缴纳第四条，本合同项下出让宗地编号为J3-33-350，宗地面积1213平方米，其中出让宗地面积981平方米。本合同项下的出让宗地坐落于北安街道办事处××、规划路以西。第五条，本合同项下出让宗地的用途为工业用地。第六条，出让人同意在2011年6月28日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件（现状土地条件）。第七条，本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为50年，按本合同第六条约定的交付土地之日起算。第八条，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币190000元，每平方米人民币193.67元。第九条，本合同项下宗地的定金为人民币30000元，定金抵作土地出让价款。第十条，本合同签订之日起60日内，付清土地出让价款。第十一条，受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。第三章土地开发建设与利用……。第四章国有建设用地使用权转让、出租、抵押……。第五章期限届满……。第六章不可抗力……。第七章违约责任……。第八章适用法律及争议解决……第四十条，因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，依法向人民法院起诉。第九章附则第四十一条，本合同项下宗地出让方案业经即墨市人民政府即政地字（2011）146号文件批准，本合同自双方签订之日起生效。……。合同签订后，原告徐辉霞分别于2011年7月1日、8月8日分两次缴清土地出让价款，后又陆续缴清税费、征地管理费、土地登记费、耕地开垦费等费用。原即墨市国土资源局没有按约为原告徐辉霞办理国有建设用地使用权登记。 2014年6月，原告徐辉霞向原即墨市领导信访反映原即墨市国土资源局没有及时办理土地使用证问题。原即墨市国土资源局反馈办理意见，一、基本情况：徐辉霞反映的地块位于即墨市××街道办事处××村规划路以西，面积981平方米（合1,47亩）。该宗地于2011年4月8日经即墨市人民政府即政地字（2011）146号文件批准挂牌出让，并于同年6月10日签订出让合同，由徐辉霞个人取得该宗土地使用权，作为工业用地使用，目前各种税费已全部缴齐。徐辉霞日前向当地国土所提出土地登记申请，要求领取国有土地使用证，我局在依据土地登记规则要求进行前期地籍调查时，发现存在以下问题1.部分土地涉嫌改变工业用途用于开办饭店；2.部分地上建筑物权属存在争议。二、办理意见：根据地籍调查发现的问题，特提出如下办理意见，因涉嫌改变土地用途，我局已进行调查取证，用地单位尚未整改到位，同时因部分地上建筑物权属存在争议，双方未达成一致意见，因此暂缓办理登记发证。三、反馈情况：经与当事人对接，地上建筑物争议属个人问题，与国土局无关，一切以证据为准。（当事人已签字） 2014年8月，案外人王维礼到市信访局信访，反映案外人刘悦颂租用村庄土地1.81亩。2000年10月份，其从案外人刘悦颂处转租土地0.54亩，双方约定各自办理出让手续，后案外人刘悦颂办理了全部土地出让手续。2011年6月，案外人王维礼在租用土地上建设了10间房屋，由于案外人刘悦颂办理土地出让时同时出让了案外人王维礼转租的0.54亩土地及房屋，案外人王维礼要求市政府调查处理。原即墨市国土资源局反馈，经调查，发现该宗土地存在以下问题1.部分土地涉嫌改变工业用途用于开办饭店；2.部分地上建筑物权属存在争议。对于部分土地涉嫌改变土地用途的情况，我局已调查取证，用地单位尚未整改到位，建议由北安街道办事处督促徐辉霞尽快进行整改，按照批准的用途使用土地。因部分地上建筑物权属存在争议，双方尚未达成一致意见，我局将暂缓给予办理土地登记手续。 2018年12月5日，原告徐辉霞再次向被告即墨自然资源局邮寄了土地登记申请书。被告即墨自然资源局没有为原告徐辉霞办理涉案土地登记。 原审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案《国有建设用地使用权出让合同》是被告即墨自然资源局为实现公共利益和行政管理目标依据法律授权代表国家与原告徐辉霞签订的协议，属于行政协议。行政协议强调合法、平等、自愿、有偿、诚实信用原则,一经签订,非因法定无效事由，各方当事人必须严格遵守。 关于本案行政协议是否有效问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。该条规定行政行为无效的两种情形一是行政行为实施主体不具有行政主体资格；二是行政行为没有法律依据。本案被告即墨自然资源局系县级以上地方人民政府土地行政主管部门，具有代表国家出让国有土地的主体资格，出让土地的行为具有法律依据。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。经审查，法院认为，本案协议不具有《合同法》前述条款所规定的无效情形。因此，原告徐辉霞与被告即墨自然资源局签订的本案行政协议合法有效。 关于被告即墨自然资源局抗辩暂缓登记的理由1.部分涉案土地涉嫌改变工业用途用于开办饭店；2.部分地上建筑物权属存在争议。第一、部分涉案土地涉嫌改变工业用途用于开办饭店系土地出让前违法占地问题，已作出相应处罚，省政府批文也明确指出，因违法占用土地，已依据有关法律法规进行了处理，为完善用地手续，批准转用、征收；土地出让后，被告即墨自然资源局应根据土地使用用途予以监管。第二、关于部分地上建筑物权属存在争议是否影响土地登记问题，《土地登记办法》第十八条规定，有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。《土地权属争议调查处理办法》规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。从前述规定看，因土地权属争议不予登记的是指土地所有权或者土地使用权存在争议，而不是指土地上的建筑物存在争议。本案涉案土地所有权系国家所有，被告即墨自然资源局挂牌出让的是土地使用权，原告徐辉霞竞得该地块的使用权。因此，被告即墨自然资源局的抗辩理由不成立。 综上所述，本案原告徐辉霞与被告即墨自然资源局在合同签订后依约履行了相关缴纳出让土地价款、税费的义务，被告即墨自然资源局应当依约为原告徐辉霞办理土地使用权登记。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决被告青岛市即墨区自然资源局为2011年6月10日与原告徐辉霞签订的即墨-01-2011-0113号《国有建设用地使用权出让合同》出让的宗地编号为J3-33-350、宗地面积981平方米的国有建设用地办理土地使用权登记。案件受理费50元由被告负担。 上诉人即墨自然资源局不服原审判决，上诉称，涉案地块于2011年4于8日经原即墨市政府挂牌出让，并于同年与被上诉人徐辉霞签订出让合同。在登记过程中，因案外人王维礼对涉案土地主张权利而未登记。依据《山东省土地登记条例》第26条规定，土地权属有争议的，作出暂缓登记的决定。2018年8月，案外人王维礼再次信访称，涉案土地有其转租的0.54亩土地及地上房屋是其建设，上级也转来了信访函。上诉人依据《不动产登记暂行条例》第22条的规定，不予登记是正确的。综上，请二审法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人的诉请。 被上诉人徐辉霞辩称，被上诉人与上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，并依据该合同履行了相关缴纳出让土地价款税费的义务，上诉人应当依法给被上诉人土地使用权登记，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求法院维持原判。 各方当事人在原审提交的证据均经原审法院庭审质证，并随卷宗移送本院。经审查，本院确认原审法院查明的事实成立，审判程序合法。 本院认为，涉案土地使用权是经上诉人即墨自然资源局挂牌出让的国有土地，被上诉人徐辉霞通过竞拍的方式取得了涉案土地的使用权，签订了《国有建设用地使用权出让合同》并依法缴纳了各项费用。因此，被上诉人徐辉霞申请涉案土地登记，实际上是要求上诉人即墨自然资源局履行行政协议，在被上诉人徐辉霞按上述行政协议的约定，依照相关法律规定，向上诉人即墨自然资源局提交登记办证的材料后，上诉人即墨自然资源局有协助完成涉案土地使用权的登记办证的义务。被上诉人徐辉霞于2018年12月4日通过特快专递的方式向上诉人邮寄的土地登记申请书及相关材料，上诉人即墨区自然资源局于次日接收了该特快专递。但上诉人即墨区自然资源局至被上诉人徐辉霞于2019年4月29日向原审法院提起诉讼时，针对被上诉人徐辉霞申请未作出任何行政处理，上诉人即墨区自然资源局存在不履行法定职责的情形。但鉴于办理土地使用权登记尚需审查相关要件，该项职能属于上诉人行政管理职责范围，司法权不宜代替行政权作出决定，故原审法院直接判决上诉人即墨区自然资源局为被上诉人徐辉霞办理涉案土地使用权登记不妥，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第二项、第七十二条之规定，判决如下： 一、撤销山东省即墨区人民法院（2019）鲁0282行初52号行政判决； 二、上诉人青岛市即墨区自然资源局在法定期限内就被上诉人徐辉霞于2018年12月4日邮寄提交的涉案土地登记申请履行法定职责。 二审案件受理费50元，由上诉人青岛市即墨区自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年十二月二十三日 法官助理管筱笛 书记员 王崧 书记员 刘佳