广东省江门市江海区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)粤0704行初329号 公益诉讼起诉人：恩平市人民检察院。住所地：广东省恩平市恩城小岛东华街2号。 法定代表人：彭高宴，系该检察院检察长。 出庭人员：郑健添，系该检察院副检察长。 出庭人员：冯淑瑜，系该检察院检察官。 被告：恩平市自然资源局。住所地：广东省恩平市恩城西门路18号。 法定代表人暨出庭负责人：吴庭富，系该局局长。 委托代理人：冯贵华，系恩平市不动产登记局局长。 委托代理人：郑润强，系广东润晟律师事务所律师。 公益诉讼起诉人恩平市人民检察院（以下简称“恩平市检察院”）诉被告恩平市自然资源局的土地行政管理不履行法定职责纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月19日组织庭前证据交换，恩平市检察院指派出庭人员副检察长彭高宴、其他出庭人员冯淑瑜，恩平市自然资源局的出庭负责人该局局长吴庭富、委托代理人冯贵华、郑润强，均到庭参加庭前证据交换，后本院于同日公开开庭进行了审理，前述人员均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 恩平市检察院诉称，恩平市国土资源局于2017年1月5日发现该市大田镇北合村委会梨仔水（土名）地块被非法开挖破坏耕地，并于2017年8月15日立案查处，但一直未追查到违法行为人。经江门市耕地破坏程度鉴定小组鉴定，恩平市大田镇北合村委会梨仔水（土名）性质全属基本农田，受破坏程度为严重。整合后的恩平市自然资源局未采取有效监管措施，使毁损土地恢复可供利用状态，国家和社会公共利益处于受侵害状态。恩平市检察院于2018年9月14日履行检察建议程序后，恩平市自然资源局仍未依法履行职责，国家和社会公共利益持续处于受侵害的状态，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款等规定，提起本诉讼，请求依法判决：恩平市自然资源局依法履行职责，采取有效措施，使恩平市大田镇北合村委会梨仔水（土名）被破坏的基本农田恢复种植条件。 恩平市检察院向本院提交的证据材料有：1、《立案决定书》；2、《涉嫌犯罪案件移送书》《关于大田镇北合村委会梨仔水（土名）非法挖塘破坏耕地案的情况说明》《关于大田镇北合村委会梨仔水（土名）非法挖塘点的权属说明》《大田镇北合村委会梨仔水（土名）非法挖塘破坏耕地案的调查报告》；3、《大田镇北合村委会梨仔水（土名）非法挖塘破坏耕地点2015年度卫星影像图》《大田镇北合村委会梨仔水（土名）非法挖塘破坏耕地点2016年度卫星影像图》、大田镇北合村委会梨仔水（土名）现场照片；4、吴健林的《调查笔录》、龙景存的《调查笔录》；5、《关于大田镇北合村委会梨仔水（土名）非法挖塘破坏耕地的用地说明》；6、《关于委托鉴定恩平市大田镇北合村委会一幅耕地破坏程度的函》；7、《关于恩平市大田镇北合村委会“梨仔水”地段一幅耕地破坏程度鉴定意见的复函》；8、《检察建议书》《送达回证》；9、《关于对恩平市大田镇北合村委会两幅受损基本农田有关检察建议的工作回复》；10、现场照片；证据11、《恩平市机构改革方案》《恩平市人大常委会任免名单》《恩平市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》；以上所列全部证据材料拟共同证明恩平市检察院已依法履行检察建议程序，恩平市自然资源局至今仍未依法履行法定职责，大田镇北合村委会梨仔水（土名）地块仍未得到有效复垦，国家利益和社会公共利益仍持续受到侵害。 恩平市自然资源局辩称，涉案土地不适合发展农业种植，立案查处后，恩平市自然资源局已将本案移送公安机关追查，涉案耕地未遭进一步破坏。2018年9月恩平市检察院向恩平市自然资源局发出《检察建议书》后，恩平市自然资源局高度重视并已认真执行。但为协助公安机关追查犯罪行为，保存现场基本农田损毁证据，暂缓执行复垦方案，由始至终一直采取各种必要手段履行自身职责。恩平市检察院指控恩平市自然资源局未依法履行法定职责，未使毁损土地恢复种植条件的说法与客观事实有偏差。在抓获犯罪嫌疑人后，恩平市自然资源局准备向其作出相关行政处罚并追讨复垦工程费用，且涉案耕地实际破坏程度严重，难以恢复原种植条件，恩平市自然资源局拟对涉案耕地剔除出永久基本农田并另行补划，涉案耕地作为周边土地的灌溉水源储蓄地，恩平市自然资源局履职到位，切实维护国家利益和社会公共利益。 恩平市自然资源局向本院提交的证据材料有：1、现场照片；2、时任村委书记吴健林的笔录；3、时任村长龙景存的笔录；4、《立案决定书》；5、《关于委托鉴定恩平市大田镇北合村委会一幅耕地破坏程度的函》；6、《关于恩平市大田镇北合村委会“梨仔水”地段一幅耕地破坏程度鉴定意见的复函》；7、《涉嫌犯罪案件移送书》；8、《检察建议书》；9、《恩平市大田镇北合村梨仔水、黑石损毁地块土地复垦方案》；10、《关于对恩平市大田镇北合村委会两幅受损基本农田有关检察建议的工作回复》；11、《立案告知书》；12、《破案告知书》；13、《广东省自然资源厅广东省农业农村厅转发自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》；恩平市自然资源局于2019年11月19日的交换证据之日补充提交以下证据材料：14、《关于大田镇北合村委会两宗破坏基本农田案件的侦办情况咨询函》；15、《关于涉案土地现状及案件进展情况的复函》；16、恩平市大田镇北合村委会黑石（土名）基本农田破坏点现场照片；17、恩平市大田镇北合村委会梨仔水（土名）基本农田破坏点现场照片；18、刻录恩平市大田镇北合村委会黑石（土名）、梨仔水（土名）基本农田破坏点现场录像及照片的光盘。以上所列全部证据材料拟共同证明恩平市自然资源局（原恩平市国土资源局）已依法履行法定职责，发现恩平市大田镇北合村委会梨仔水（土名）破坏耕地行为后，即立案查处、移送公安，并按检察建议制定了复垦方案，计划组织实施。但为协助公安机关追查犯罪行为，保存现场基本农田损毁证据，暂缓执行复垦方案，由始至终一直采取各种必要手段履行自身职责。 经审理查明，2017年8月17日,原恩平市国土资源局对恩平市大田镇北合村委会梨仔水（土名）非法挖塘破坏耕地案进行立案查处。经原恩平市国土资源局委托江门市耕地破坏程度鉴定领导小组鉴定，其于同年11月13日作出江国土资（监察）函字〔2017〕926号《关于恩平市大田镇北合村委会“梨仔水”地段一幅耕地破坏程度鉴定意见的复函》，载明恩平市大田镇北合村委会土名“梨仔水”地段一幅耕地，鉴定该地块面积为6.02亩，性质全属基本农田，耕地受破坏程度为严重。原恩平市国土资源局认为前述违法破坏基本农田的行为已涉嫌触犯刑法，遂于同年12月25日将案件及有关材料送恩平市公安局处理。恩平市公安局于2018年12月1日对“恩平市大田镇北合村委会梨仔水（土名）被非法占用农用地”一案进行立案侦查。恩平市检察院于2018年9月14日向原恩平市国土资源局发出恩检行公〔2018〕44078500013号《检察建议书》，建议原恩平市国土资源局依法履行职责，采取有效措施，使损毁土地恢复种植条件，达到可供利用状态。原恩平市国土资源局于2018年10月制定《恩平市大田镇北合村梨仔水、梨仔水损毁地块土地复垦方案》载明，恩平市大田镇北合村委会梨仔水（土名）和黑石（土名）部分基本农田被开挖成塘，耕地遭受破坏，恩平市国土资源局经巡查未发现挖塘破坏耕地行为人。恩平市国土资源局应当对无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用的状态，切实保护耕地。复垦目标是本次复垦责任范围为0.8534公顷，全部为耕地。复垦责任范围内土地全部按要求实施复垦，土地复垦率为100%，复垦后耕地面积为0.8534公顷。该建设项目于2019年1月全面动工，2019年4月底竣工。原恩平市国土资源局于2018年11月13日向恩平市检察院回复称将设法尽快开展项目的招投标工作，确保能按照《检察建议书》要求按时保质完成两幅受损基本农田的修复，依法履行职责，待公安机关抓获犯罪嫌疑人后，将依法向其追缴相关费用。2019年7月，恩平市检察院认为，恩平市检察院于2018年9月14日履行检察建议程序后，恩平市自然资源局仍未依法履行职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，遂向本院提起本案行政公益诉讼。直至本案庭审时，各方当事人对涉案地块仍保持破坏现状没有提出异议。 另查明，中共恩平市委、恩平市人民政府印发《恩平市机构改革方案》，显示将市国土资源局的职责等整合，组建市自然资源局，不再保留市国土资源局。 院认为，本案系土地行政管理不履行法定职责纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《广东省实施 根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：原恩平市国土资源局在收到涉案检察建议书后的合理时间内是否已经对涉案基本农田被破坏的行为依法充分履行法定职责或未履行该职责是否具有正当理由。 人民检察院在履行职责过程中发现对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害,可以向人民法院提起行政公益诉讼。公益诉讼的主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益,督促适格主体依法行使公益诉权,促进依法行政、严格执法。目前，我国人口多耕地少，耕地后备资源不足，维护国家粮食安全，保持社会稳定，始终是我国的一个重大问题，为了落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，国家对基本农田实行特殊保护，任何单位和个人都有保护基本农田的义务，并有权检举、控告侵占、破坏基本农田等行为，以满足我国未来人口和国民经济发展对农产品的需求，为农业生产乃至国民经济的持续、稳定、快速发展起到保障作用。对生产建设活动损毁的基本农田，土地行政主管部门应尽快依法组织采取整治措施，使其达到可供利用状态。本案中，原恩平市国土资源局于2017年8月17日对恩平市大田镇北合村委会梨仔水（土名）非法挖塘破坏耕地案进行立案查处，经原恩平市国土资源局委托江门市耕地破坏程度鉴定领导小组进行鉴定，被鉴定该地块性质全属基本农田，耕地受破坏程度为严重。如前所述，原恩平市国土资源局作为辖区范围内对土地以及土地复垦工作负有法定监管职权、对违反规定破坏基本农田的行为有权进行相应处理的行政主管机关，应依法履行监督管理等法定职责，尽快采取有效措施依法组织复垦，以恢复其原种植条件、提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，使国家、社会公共利益免受持续的不法侵害。虽然原恩平市国土资源局在案发后，已经采取调查取证、及时将案件移送公安机关、制定涉案损毁地块土地复垦方案等一定的监管措施，但经恩平市检察院发出涉案检察建议后直至在本案庭审时，各方当事人对涉案地块仍保持破坏现状没有提出异议，涉案损毁基本农田仍未恢复至符合法律规定的可供利用状态。本案现有证据显示原恩平市国土资源局收到检察建议后超过1年,仍未对涉案损毁基本农田采取具有实质性、有效性的进一步治理或组织复垦等措施，国家、社会公共利益持续处于受侵害的状态，即原恩平市国土资源局对涉案损毁土地在案发2年多的时间内未能全面、恰当地履行其法定职责，超出合理处理期限，构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定的“不履行法定职责”。虽然恩平市自然资源局提出恩平市公安局立案侦查需要搜集证据故仍保持现状、对涉案耕地剔除出永久基本农田并另行补划等进行抗辩。但《基本农田保护条例》以及《土地复垦条例》等相关规定，均是基于土地尤其是基本农田复垦工作具有及时性和紧迫性的现实需要考虑，在土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格，又或由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁土地的情况下，即可由有关职能部门代为组织复垦，其未有限定“刑事处罚”等前置性条件。国土部门责令改正或者治理、组织复垦等法定职责与涉嫌非法占用农用地的刑事犯罪案件亦属于不同的法律关系，该处理不需以该刑事案件的审理结果为依据，且无论涉案土地现状用途是否有改变或实际违法占用土地面积是否有扩大，都不对涉案基本农田被开挖成塘、涉案鉴定小组认为被鉴定地块的破坏程度为严重等事实构成实质上的影响。故恩平市自然资源局以涉案案件移送公安机关作为对涉案土地未有及时作出相应复垦处理等正当理由不成立。恩平市自然资源局应当依照前述规定先行启动相关复垦工作的行政处理程序，依法及时代为组织复垦，维护国家利益和社会公共利益。但直到本案起诉时，恩平市自然资源局对涉案基本农田仍未采取任何实质性的整治措施或组织复垦，使其达到可供利用状态，亦未有证据证明恩平市自然资源局已依法将涉案耕地剔除出永久基本农田并另行补划。综上，恩平市自然资源局对被破坏的涉案基本农田在收到检察建议书后的合理期限内未能全面、恰当地履行其法定职责，恩平市自然资源局亦未能提供充分证据足以证明其未能及时履行法定职责具有其他正当理由,故恩平市自然资源局的抗辩理据不足，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 被告恩平市自然资源局继续对恩平市大田镇北合村委会梨仔水（土名）涉案耕地的土地复垦等相关工作依法履行法定职责。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。 审 判 长  廖杰华 审 判 员  李国盛 审 判 员  谢颖翔 人民陪审员  陈国富 人民陪审员  区小岳 人民陪审员  刘晓慧 人民陪审员  陈晓青 二〇一九年十二月十六日 书 记 员  林惠敏