甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）甘01行初64号原告崔某某，女，1971年7月8日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人马丽雅，北京楹庭律师事务所律师。被告甘肃省人民政府，住所地：甘肃省兰州市城关区中央广场l号。法定代表人唐仁健，甘肃省省长。委托代理人冯永帆，甘肃省司法厅公职律师。委托代理人蒙艳，甘肃省司法厅公职律师。原告崔某某不服被告甘肃省人民政府（以下简称:省政府）作出的甘政复字[2019]82号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称:《驳回复议决定》）一案，于2019年8月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告崔某某及其委托代理人汪庆丰，被告省政府的委托代理人冯永帆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告崔某某诉称，其于2019年6月19日向省政府提出行政复议申请，2019年8月16日收到省政府作出的《驳回复议决定》。省政府称国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于行政复议范围，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回了崔某某的行政复议申请。崔某某认为，首先，《中华人民共和国土地管理法》对征收集体土地的审批权限作了规定，分为两级，不是所有的征地批准文件都需要到国务院进行审批，崔某某此次申请撤销的批复是由省政府自己权限内审批的，与国务院没有关系;其次，该批复的内容是省政府同意兰州市七里河区××街道崔家崖社区、大滩社区集体农用地51.9801公顷转为建设用地，连同集体建设用地42.8763公顷和集体未利用地0.4058公顷一并征收为国有。省政府将审批行为与实施行为相混淆，崔某某申请复议的省政府作出的征地批复本身就是审批行为。综上，省政府作出的《驳回复议决定》违法，故向贵院提起诉讼，请求撤销省政府作出的《驳回复议决定》的行政行为，并请求省政府依法受理崔某某的行政复议申请。被告省政府辩称，崔某某不服甘肃省人民政府《关于兰州市2010年度第2批城市建设实施方案七里河区综合用地的批复》（甘政国土发［2011］553号）（以下简称：《实施方案批复》）,向省政府申请行政复议。经复议审理查明:2010年10月22日,原国土资源部下发《关于兰州市2010年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函［2010］857号）。2010年11月16日，原甘肃省国土资源厅作出《转发国土资源部关于兰州市2010年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》（甘国土资建发［2010］166号）。2010年12月21日，兰州市人民政府上报《关于报批七里河区2010年第一批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》（兰政建［2010］177号），一并上报建设用地审查报告、农用地转用和土地征收实施方案表、征收土地方案、补充耕地方案，拟将位于七里河区××街道崔家崖社区、大滩社区的集体农用地51.9801公顷（其中耕地39.6598公顷，园地1.0168公顷）、集体未利用地0.4058公顷转为建设用地，连同集体建设用地42.8763公顷一并征收为国有。以上共计申请建没用地95.2622公顷，作为兰州市2010年度城市建设实施方案七里河区第2批次建设用地。2011年12月19日，省政府作出《实施方案批复》同意上述用地申请，该批次用地作为兰州市2010年城市建设用地实施方案中七里河区城镇住宅、商服、街巷、公共管理与公共服务用地。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，省级人民政府所在地的市的土地利用总体规划由国务院批准。为实施土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收土地的，自然资源部对各省级人民政府上报的请示进行审查，报国务院审批。省级人民政府在国务院批准土地征收后，根据国务院的批准文件再批准市级人民政府上报的土地征收实施方案。国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于行政复议范围。省政府据此依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回行政复议申请的决定。2019年6月20日，省政府收到崔某某行政复议申请，2019年6月25日，省政府依法向甘肃省自然资源厅制发了《行政复议答复通知书》，要求其作出答复并提交证据依据。2019年8月13日，省政府依法作出《决定书》并邮寄送达崔某某。综上，省政府作出的《决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。请法院依法判决驳回崔某某诉讼请求。经审理查明，2010年10月22日，原国土资源部依据业经国务院批准的甘政发［2010］68号《关于兰州市2010年度城市建设用地的请示》，作出国土资函［2010］857号《国土资源部关于兰州市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》，批复“原则同意你省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案。经审查，核减申报用地75.5188公顷，其中新增建设用地57.6656公顷，农用地46.6656公顷（含耕地15公顷）；同意将农用地348.9309公顷（含耕地180.3675公顷）转为建设用地，同时办理874.6885公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准兰州市城市建设用地900公顷，其中新增建设用地418公顷……”。2010年11月18日，原甘肃省国土资源厅向兰州市人民政府下发甘国土资发［2010］166号《甘肃省国土资源厅转发国土资源部关于兰州市2010年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》，“你市《关于报批兰州市2010年度城市建设用地的请示》（兰政建［2010］83号），已由省政府报经国务院批准，根据国土资源部《关于兰州市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函［2010］857号），现通知如下：一、核减你市申报用地75.5188公顷，其中新增建设用地57.6656公顷，农用地46.6656公顷（含耕地15公顷）；同意将农用地348.9309公顷（含耕地180.3675公顷）转为建设用地，同时办理874.6885公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地900公顷，其中新增建设用地418公顷……”。2010年12月21日，兰州市人民政府向省政府报请兰政建［2010］177号《关于报批七里河区2010年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》：“根据省国土资源厅转发《国土资源部关于兰州市2010年度城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》（甘国土资发［2010］166号），同意上报我市七里河区城市总体规划范围内的农用地转用和土地征收实施方案（编号ＬＳ1003）。本次上报集体农用地51.9801公顷（其中：耕地39.6598公顷、园地1.0168公顷、交通用地3.177公顷、水利及水利设施用地7.6010、其他农用地0.5255公顷），集体建设用地42.8763公顷、集体未利用地0.4058公顷，共计95.2622公顷集体土地。新增建设用地面积52.3859公顷。”2011年12月22日，省政府就上述请示作出《实施方案批复》，批复“同意将你市七里河区××街道崔家崖社区、大滩社区集体农用地51.9801公顷（其中：耕地39.6598公顷、园地1.0168公顷）转为建设用地，连同集体建设用地42.8763公顷和集体未利用地0.4058公顷一并征收为国有。以上共计批准建设用地95.2622公顷，作为兰州市2010年度城市建设实施方案中七里河区城镇住宅、商服、街巷、公共管理与公共服务用地。”崔某某获知《实施方案批复》后，于2019年6月19日向省政府提出行政复议申请，请求撤销《实施方案批复》。省政府受理了崔某某的行政复议申请后，2019年6月25日向原甘肃省国土资源厅发出甘政复字［2019］82号《行政复议答复通知书》，2019年8月13日作出《驳回复议决定》。崔某某不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点为经国务院批准农用地转用和土地征收后省政府作出的《实施方案批复》是否属于行政复议范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第三款的规定，“省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。”为了实施上述土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收农用地的，国土资源部对省级人民政府上报的请示进行审查，报国务院审批。本案中，省政府向原国土资源部上报的甘政发[2010]68号《关于兰州市2010年城市建设用地的请示》经国务院批准后，原国土资源部作出国土资函[2010]857号《国土资源部关于兰州市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》：“原则同意你省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案”。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定以及第四十五条第三款“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”的规定，省政府作出《实施方案批复》，是根据国务院的批准文件负责组织实施的行为，并非行使法定批准权限，不应视为履行土地转用和征收审批权，也不能视为新产生的独立审批行为。所以，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”之规定，原国土资源部依据国务院批准而作出国土资函[2010]857号《国土资源部关于兰州市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》的行为属最终裁决行为，故省政府依据该批复作出的《实施方案批复》不属于行政复议范围。因此，崔某某针对《实施方案批复》申请行政复议后，省政府以“国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于行政复议范围”为由，作出“驳回申请人的行政复议申请”的《驳回复议决定》并无不当。综上，省政府作出的《驳回复议决定》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告崔某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告崔某某承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 王 卫审判员 王海燕审判员 王 洋二〇一九年十二月二十三日法官助理张瑾书记员米晶