宁夏回族自治区高级人民法院   行政判决书   （2019）宁行终139号   上诉人（原审被告）银川市人民政府。   法定代表人杨某，市长。   委托代理人李某，银川市司法局工作人员（特别授权）。   委托代理人丁某，宁夏新中元律师事务所律师（一般授权）。   被上诉人（原审原告）张某1，住宁夏回族自治区平罗县。   被上诉人（原审原告）张某2。   被上诉人（原审原告）张某3，住陕西省宝鸡市。   被上诉人（原审原告）张某4，住宁夏回族自治区平罗县。   被上诉人（原审原告）张某5，住宁夏回族自治区平罗县。   被上诉人（原审原告）张某6，住宁夏回族自治区平罗县。   被上诉人（原审原告）张某7，住宁夏回族自治区平罗县。   共同委托代理人张某8，北京大成（银川）律师事务所律师（特别授权）。   共同委托代理人张某9，北京大成（银川）律师事务所律师（特别授权）。   上诉人银川市人民政府因与被上诉人张某1、张某2、张某3、张某4、张某5、张某6、张某7履行法定职责一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初959号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   一审法院查明，原告张某1、张某2等因与案外人祁某和就原陶乐县六顷地乡红墩子草原水洞沟北（现银川市兴庆区红墩子草原水洞沟北）8000亩草原承包经营权确认纠纷，于2010年诉至银川市兴庆区人民法院，请求依法确认其就以案外人祁某和名义承包的银川市兴庆区红墩子草原水洞沟北的8000亩草原享有共同承包经营权，其有权分得草原征收补偿费300000元。该院经审理后，于2010年12月30日作出（2010）兴民初字第2805号民事判决，判决原告对银川市兴庆区红墩子草原水洞沟北的8000亩草原享有联户承包经营权，原告有权分得银川市兴庆区草原站给祁某和发放的草原征收补偿款中的300000元。祁某和不服该判决上诉至法院，本院于2011年8月10日作出（2011）银民终字第338号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。后祁某和向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审，该院以（2012）宁民申字第36号民事裁定书指令本院再审该案。经再审后，于2012年10月18日作出（2012）银民再终字第25号民事裁定书，裁定撤销本院（2011）银民终字第338号民事判决和银川市兴庆区人民法院（2010）兴民初字第2805号民事判决，发回银川市兴庆区人民法院重审。该院依法另行组成合议庭，经审理后认为，该案涉及到草原使用权的争议和因草原被征收而发生的补偿费分配纠纷，应适用《中华人民共和国草原法》的相关规定，先由有关人民政府处理，对人民政府处理决定不服的，才能向法院提起诉讼，原告的起诉不符合人民法院民事案件的起诉条件，依照《中华人民共和国草原法》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，作出（2013）兴民初字第30号民事裁定，裁定驳回原告的起诉。原告不服该裁定上诉至本院，本院以（2013）银立终字第55号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告不服，向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审，该院以（2014）宁民申字第37号民事裁定书驳回了原告的再审申请。后宁夏回族自治区人民检察院就该案向宁夏回族自治区高级人民法院提起抗诉，该院以（2016）宁民再第12号民事裁定书维持本院（2013）银立终字第55号民事裁定。后原告向银川滨河新区管理委员会申请要求其对涉案草原承包权进行核实认定，银川滨河新区管理委员会于2015年2月11日作出《关于余爱明等人要求滨河新区确认草原承包权的答复》，称根据《中华人民共和国草原法》第十一条的规定，县级以上人民政府确认草原使用权。其属于市政府派出机构，不是县级人民政府，没有行政管辖权和行政确认权限。原告等人反映草原承包确权事宜，不属于滨河新区管委会的职责和权限，建议原告等人向有关人民政府申请确权。原告不服该答复，向被告申请复议，请求撤销该答复。被告于2015年5月28日作出银政复决字[2015]6号《行政复议决定书》，决定维持银川滨河新区管理委员会2015年2月11日作出的《关于余爱明等人要求滨河新区确认草原承包权的答复》。原告于2016年8月22日向银川市兴庆区人民政府提出申请，要求确认其与祁某和联户承包银川市兴庆区红墩子草原水洞沟北的8000亩草原，其享有共同承包经营权，有权分得草原征收补偿款的二分之一。银川市兴庆区信访督办局于2016年9月21日作出《信访事项不予受理告知书》，告知原告等人提出的信访事项属人民法院职权范围，根据《信访条例》规定，请原告向有关人民法院提出。后原告向被告提交申请，要求确认其与祁某和联户承包银川市兴庆区红墩子草原水洞沟北的8000亩草原，其享有共同承包经营权，有权分得草原征收补偿款的二分之一。被告于2018年8月9日作出银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》，认为原告与祁某和土地权属争议案件中草原承包经营权没有争议，依照原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条等相关规定，原告提出的案件不属于土地权属争议案件，决定不予受理。原告不服，诉至法院，请求判如所请。   另查明，2004年因行政区划调整，陶乐县被撤并，其草原管理站连同涉案草原同时划归银川市兴庆区管辖，并更名为银川市兴庆区草原管理站。2013年7月，银川滨河新区管理委员会成立，并代管银川市兴庆区草原管理站。   一审法院认为，根据《中华人民共和国草原法》第十六条第一、二款：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，原告张某1、张某2等人与案外人祁某和之间针对涉案草原承包使用权的争议，应由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。涉案草原已划归银川滨河新区管理委员会管理，银川滨河新区管理委员向原告作出的《关于余爱明等人要求滨河新区确认草原承包权的答复》中称其属于被告银川市人民政府派出机构，没有行政管辖权和行政确认权限。被告对该答复亦予以维持，故被告具有对涉案草原承包使用权争议进行处理的法定职责，系本案适格被告。被告称依照原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项的规定，原告提出的案件不属于土地权属争议，但原告申请被告解决的系其与案外人祁某和之间针对涉案草原承包使用权的争议，该争议并不属该处理办法第十四条第（四）项规定的“农村土地承包经营权争议案件”，故被告的该项答辩意见不能成立，本院不予采纳。被告作出的银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》适用法律错误，应予撤销，并应由被告对原告的确权申请重新作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决：一、撤销被告银川市人民政府于2018年8月9日作出的银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》；二、被告银川市人民政府于本判决生效之日起三十日内对原告张某1、张某2、张某3、张某4、张某5、张某6、张某7的草原承包使用权确权申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告银川市人民政府负担。   上诉人银川市人民政府上诉称，1.一审法院对本案被上诉人与案外人之间所争议事项的法律性质认知错误，导致法律适用明显与司法解释和行政规章之规定不符，酿成错案。2.若由上诉人作出处理决定，行政行为当属违法和无效，是越俎代庖。请求：1.撤销银川市中级人民法院（2018）宁01行初959号行政判决并驳回各被上诉人的一审诉讼请求；2.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。   被上诉人张某1等人答辩称，1.一审判决撤销《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》认定事实清楚，适用法律正确。2.银川市人民政府应当处理答辩人与案外人的争议事项，不存在其所述行政行为违法与无效。   上诉人银川市人民政府向一审法院提交的证据有，银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》一份。   被上诉人张某1等人向一审法院提交的证据有，证据一、银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》一份。证据二、2-1.银川市兴庆区人民法院（2010）兴民初字第2805号民事判决书一份；2-2.银川市中级人民法院（2011）银民终字第338号民事判决书一份；2-3.宁夏回族自治区高级人民法院（2012）宁民申字第36号民事裁定书一份；2-4.银川市中级人民法院（2012）银民再终字第25号民事裁定书一份；2-5.银川市兴庆区人民法院（2013）兴民初字第30号民事裁定书一份；2-6.银川市中级人民法院（2013）银立终字第55号民事裁定书一份；2-7.宁夏回族自治区高级人民法院（2014）宁民申字第37号民事裁定书一份；2-8.宁夏回族自治区高级人民法院（2016）宁民再第12号民事裁定书一份。证据三、3-1.银川滨河新区管理委员会《关于余爱明等人要求滨河新区确认草原承包权的答复》一份；3-2.银川市人民政府银政复决字[2015]6号《行政复议决定书》一份；3-3.原告向银川市兴庆区人民政府申请确认土地承包经营权的申请书一份；3-4.银川市兴庆区信访督办局《信访事项不予受理告知书》一份。   上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。   二审查明的事实与一审主要事实一致外。另查明，为推动银川高质量发展，宁夏回族自治区党委决定在滨河新区的基础上规划建设苏银产业园，并推进园区优化整合，将滨河新区并入高新技术产业开发区。2019年7月4日、6日银川市人民政府召开专题会议，会议决定：“将滨河新区除苏银产业园53平方公里范围外的区域事务，按照现行政区划移交由永宁、灵武、兴庆管理，并于即日起启动区域事务移交工作”。本案中涉案草原的管理职权已移交给银川市兴庆区人民政府。   本院认为，本案争议焦点为上诉人作出的《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》是否合法。经查，上诉人的一审诉讼请求是依法撤销银川市人民政府于2018年8月9日作出的银政函（2018）165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》，并责令银川市人民政府履行法定职责，处理张某1等人的草原承包经营权确认争议。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”。本案中，被上诉人向上诉人提出申请，请求确认解决的是其与案外人祁某和之间针对涉案草原承包使用权的争议，而上诉人却依照原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条等相关规定，认定该案不属于土地权属争议案件作出不予受理的决定，属适用法律错误。故，一审法院判决撤销该不予受理决定书并无不当。   另，在本案中案涉草原最早由原陶乐县管辖和审批，当时由原陶乐县草原管理站进行管理。2004年因行政区划调整陶乐县被撤并，其草原管理站连同上述草原同时划归银川市兴庆区管辖，并更名为银川市兴庆区草原管理站。2013年7月银川市委、市政府批准成立滨河新区管委会（系派出机构），并同意将兴庆区草原管理站交由滨河新区代管。二审中，案涉草原的管理职权于2019年7月8日起按照现行政区划又移交给银川市兴庆区人民政府负责。根据《中华人民共和国草原法》第十六条第一、二款“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，一审法院判决由上诉人银川市人民政府对各被上诉人草原承包使用权申请重新作出处理已无职权依据，应予以撤销。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：   一、维持宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初959号行政判决第一项；即、撤销被告银川市人民政府于2018年8月9日作出的银政函[2018]165号《银川市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的决定书》；   二、撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初959号行政判决第二项；即、被告银川市人民政府于本判决生效之日起三十日内对原告张某1、张某2、张某3、张某4、张某5、张某6、张某7的草原承包使用权确权申请重新作出处理。   二审案件受理费50元，由上诉人银川市人民政府承担。   本判决为终审判决。   审 判 长 吴 峰   审 判 员 马 龙   审 判 员 胡文红     二○一九年九月六日   法官助理 金 芳   书 记 员 温 文   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。   第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审；   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。