浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1003号 上诉人（原审原告）费建英，女，1964年8月1日出生，汉族，住杭州市萧山区。 上诉人（原审原告）费茶英，女，1967年2月1日出生，汉族，住杭州市萧山区。 上诉人费建英、费茶英共同委托代理人周再松，浙江君安世纪（金华）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府新街街道办事处，住所地杭州市萧山区新街街道花城社区。 法定代表人袁勇刚，主任。 委托代理人徐建刚，该街道办事处工作人员。 委托代理人王蓥，浙江王建军律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）费玉仙，女，1956年11月28日出生，汉族，住杭州市萧山区。 委托代理人吴春燕，浙江威亚律师事务所律师。 原审第三人费菊瑛，女，1962年9月27日出生，汉族，住杭州市西湖区。 原审第三人费荷花，女，1954年7月28日出生，汉族，住杭州市萧山区。 委托代理人徐永祥（系费荷花丈夫），男，1955年6月27日出生，汉族，住杭州市滨江区。 上诉人费建英、费茶英、费玉仙、杭州市萧山区人民政府新街街道办事处因房屋行政协议一案，不服杭州市萧山区人民法院（2019）浙0109行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2019年3月15日，费建英、费茶英提起诉讼，请求确认杭州市萧山区人民政府新街街道办事处（以下简称“新街街道办”）与费玉仙于2018年12月4日签订的《房屋补偿安置协议》无效。 原审法院经审理查明，费水根与徐阿凤系夫妻，两人共生育五个女儿，分别为大女儿费荷花、二女儿费玉仙、三女儿费菊瑛、四女儿费建英、小女儿费茶英。1987年6月25日，费水根户（在册人口为费水根、徐阿凤、费荷花、费玉仙、费菊瑛、费建英等六人）经政府相关部门批准，在杭州市萧山区新街街道长山头村富家塔126号建造二间二层半楼房一幢。1987年6月20日，原萧山市土地管理局向费水根户颁发了《集体土地建设用地使用证》，该证载明的土地使用者为费水根。费水根于1998年1月11日去世。2007年徐阿凤作为户主（在册人口为徐阿凤、费菊瑛、费建英等三人）申请翻建房屋，经审批获准在原宅基拆建主房，后徐阿凤户将原房屋上半层拆除后又加盖了二层半，最终翻建成二间四层半房屋，即案涉房屋。2014年3月10日，徐阿凤与费建英、费茶英、费玉仙、费菊瑛和费荷花签订和解协议书一份，协议约定案涉房屋第三层归费玉仙、费菊瑛所有，第一层、第二层、第四层、第四层半归费建英、费茶英、费荷花所有，其余部分房屋（楼梯、附房、道地上的房屋）归其五人共有，徐阿凤放弃房屋的全部权益等内容。徐阿凤于2017年8月10日去世。2018年12月4日，费荷花、费建英和费茶英对上述和解协议书提起民事诉讼。2019年2月22日，原审法院作出（2018）浙0109民初22966号民事判决，确认和解协议书中对案涉房屋经合法审批部分进行分割的约定有效。 原审另查明：新街街道办因长山头村城中村改造项目建设，需要对新街街道长山头村（含长山社区）的集体土地及房屋进行征收，案涉房屋位于本次征迁范围内。2018年11月18日，经新街街道办委托，宁海县博信房地产资产评估有限公司对案涉房屋出具了《房屋补偿价格评估分户报告》，认定案涉房屋在估价时点（2018年10月8日）的补偿价格为人民币1338357元。同年11月29日，长山头村委会拟将案涉房屋作为费玉仙户世居房进行补偿安置的事项进行了公示。同年12月4日，新街街道办下属征迁工作指挥部（甲方）与费玉仙户（乙方）签订《房屋补偿安置协议》一份，协议约定案涉房屋交由甲方征收拆除，甲方支付乙方各类补偿奖励款项共计2959625.69元（其中房屋补偿款1975358.15元、前两年过渡费和一次性补助96000元、搬家费、电话等迁移及拆装费12132元、各类奖励688700元、其他187435.54元），该款扣除购房预留款后实际支付2911625.69元，其中本协议签订之日起半个月内支付50%计1455812.845元，在腾房验收完成之日起半个月内支付50%计1455812.845元；乙方户签约时安置人口暂定为4人（费玉仙、丁德发、丁敏、丁菲洋），甲方提供乙方安置面积预计为高层住宅119平方米；协议同时对安置房地点、安置房价格、腾房事项、过渡费用及争议解决方式等进行了明确约定。协议签订后，新街街道办已向费玉仙户支付补偿款1455812.845元。 原审再查明：费建英、费茶英、费玉仙、费菊瑛和费荷花等五人均已结婚成家，其中费建英户籍位于杭州市××区××街道××公寓××单元××室，费茶英户籍杭州市萧山区北干街道中誉现代城2幢3单元101室，费玉仙户籍位于杭州市××区××街道××山社区××号，费菊瑛户籍位于杭州市××区秋水××单元××室，费荷花户籍位于杭州市××区××街道城区××号。该五人中仅有费玉仙一人长期居住在案涉房屋内，其户内成员包括丁德发、丁敏和丁菲洋。另新街街道办在与费玉仙签订案涉《房屋补偿安置协议》前已多次召集费建英等五人进行协商。 原审法院认为，案涉《房屋补偿安置协议》系由新街街道办与费玉仙签订，协议内容包括了对案涉房屋的补偿及安置两个部分。首先关于安置问题，案涉房屋先后以费水根户和徐阿凤户名义申请建造和翻建，费水根和徐阿凤在本次拆迁前均已去世，在费水根夫妇五个女儿中唯有费玉仙一人一直长期居住在案涉房屋内，其户籍亦位于新街街道××山社区××号，而其他费建英、费茶英、费菊瑛和费荷花等四人无论是户籍还是实际居住地址均不在案涉房屋内，结合萧山现行有效的安置政策（萧政办发〔2017〕51号文件），费玉仙及户内成员属于案涉房屋的世居户，应以世居户的政策进行安置，而费建英、费茶英、费菊瑛及费荷花等四人并不符合安置条件，不能作为案涉房屋内的安置人口，故新街街道办将费玉仙户内四人作为安置人口，并在协议中约定安置高层住宅119平方米及安置房选址及购买价格的内容不违反法律、法规的禁止性规定，也未侵犯他人的合法权益，该部分约定内容应属合法有效。同时协议约定的前两年过渡费、一次性补助96000元（包括两年后过渡费发放标准的内容）及按时抽房和结算奖48000元，该两部分费用与案涉房屋实际居住人及安置人口的特定身份相关，且符合政策的规定，该约定亦合法有效。其次关于房屋补偿问题，根据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，案涉房屋系费建英、费茶英、费玉仙、费菊瑛和费荷花五人共有，当事人签订的和解协议书对其各人享有该房屋的份额亦进行了分割确认，现新街街道办就案涉房屋的拆迁补偿仅与费玉仙一人签订协议，协议中并无费建英、费茶英、费菊瑛、费荷花签字，且事后也未得到费建英、费茶英和费荷花追认，案涉协议无权处分费建英、费茶英和费荷花部分的财产，故该协议中涉及房屋补偿奖励部分的内容（前两年过渡费、一次性补助96000元及按时抽房和结算奖48000元除外）应属无效。鉴于案涉协议涉及房屋的补偿奖励与拆迁安置部分的内容可作明确区分，仅认定协议涉及房屋补偿奖励部分内容（前两年过渡费、一次性补助96000元及按时抽房和结算奖48000元除外）无效，而并不影响协议其余部分的效力。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十六条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决：一、确认杭州市萧山区人民政府新街街道办事处与费玉仙于2018年12月4日签订的《新街街道征收集体土地房屋补偿安置协议书》中涉及房屋补偿奖励金额及款项支付部分的内容（前两年过渡费、一次性补助96000元及按时抽房和结算奖48000元除外）无效；二、驳回费建英、费茶英的其余诉讼请求。本案受理费50元，由杭州市萧山区人民政府新街街道办事处负担。 宣判后，费建英、费茶英不服，向本院上诉称：1.案涉房屋为费建英、费茶英、费玉仙、费菊瑛、费荷花共有，本案《房屋补偿安置协议》应当由房屋全体所有权人共同签订或共同委托代表签订，新街街道办在未取得房屋全体所有权人一致认可的情形下与费玉仙单独签约的行为属于违法行为，原审法院作出符合政策规定的认定，属于适用法律错误。2.实施征地房屋补偿应当先补偿、后搬迁，在补偿事项未决前，单独处理安置问题，违反《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定。原审法院认定协议补偿部分内容无效而安置部分内容有效，将补偿和安置割裂处理，实质上属于先安置后补偿，属于适用法律错误。3.被安置权属于房屋所有权的从权利，是依赖于房屋所有权而存在的，不能脱离主权利单独行使。费玉仙独自处分从权利的行为，属于无权处分行为。全体所有权人至今未对其该无权处分行为予以追认，依照《合同法》第五十一条的规定，该合同应当全部无效。4.被上诉人费玉仙非法占有案涉房屋，虽一直长期居住在该房屋内，但并不符合世居户的认定政策。原审法院认定其及户内成员为世居户，进而认定《房屋补偿安置协议》中关于安置约定内容部分合法有效，属于事实认定和适用法律错误。5.根据2014年3月10日签订的《和解协议书》，费玉仙也仅对案涉房屋第3层与费菊瑛享有共同所有权，而案涉房屋的第1层、第2层、第4层和第4层半由费建英、费茶英、费荷花所有。据此，费玉仙也仅对案涉房屋第3层拥有居住权，其对其他楼层不具有合法居住权。为此，上诉人多次要求费玉仙搬离涉案房屋，并就其非法占有的违法事实向公安机关报案处理，但其一直拒绝搬离，直至签订案涉《房屋补偿安置协议》。6.费玉仙2013年10月19日起即已丧失合法居住权，其所谓的“一直居住”属于违法行为。其因非法占有他人房屋，而获得世居户的认定，且获得安置权利，显然违背法律基本原则。原审法院作出案涉《房屋补偿安置协议》中有关安置的内容约定有效，显然属于适用法律错误。7.新街街道办明知案涉房屋原始所有权人为费水根和徐阿凤，其子女为费建英、费茶英、费玉仙、费菊瑛、费荷花等5人，在未取得费玉仙具有独立处置案涉房屋的相关凭证前提下，却径直与其签订案涉《房屋补偿安置协议》，该违法行为纯属故意而为之。新街街道办刻意隐瞒世居户认定结果的公示内容，且与费玉仙非法签订案涉《房屋补偿安置协议》，导致上诉人和其他权利人彻底丧失了世居户认定资格，侵害其被安置的合法权益。综上，请求:1.撤销一审判决，并依法改判确认新街街道办与费玉仙于2018年12月4日签订的《新街街道征收集体土地房屋补偿安置协议书》无效；2.原审及本案诉讼费由被上诉人承担。 上诉人新街街道办上诉称，费玉仙户作为该房屋内唯一符合条件的世居户对象作为签约主体以及安置人口并无不当，上诉人对此并无意见。但是在费玉仙户已成为该户唯一符合条件的安置人口的前提下，上诉人与费玉仙户签订相应行政协议应予以确认，不应再做部分撤销处理。根据《土地管理法》一户一宅的相关规定，以及《杭州市萧山区人民政府办公室关于征收集体土地房屋实施多高层安置意见》萧政办发(2017)51号对于安置人口确认的规定实际就是对签约主体的规定，在费玉仙户作为唯一符合条件的世居户的前提下，上诉人对该处房屋的签约对象只能是费玉仙户，其余财产共有人不能成为签约主体。对于财产部分。在明确签订主体仅为费玉仙户的前提下，虽然房屋部分存在共有的前提，但是上诉人对全部房屋均进行了评估补偿，费玉仙户对外签订相关协议对其他财产共有人的合法权益并未造成损失。在庭审中，被上诉人对评估报告也无异议，并非必须撤销行政协议财产部分的条款。在生效判决已确认和解协议条款生效的前提下，对应财产在法院判决时已经变成了部分安置利益，被上诉人完全可以通过协商、司法救济途径取得自己的财产份额，对被上诉人的权利义务没有实际影响。实践中，对于内部财产析产存在争议的，也有通过先评估确认再公证提存，待争议解决后再进行分配的实际操作，不是必须撤销相关协议。如果只要存在内部析产争议就必须撤销行政协议，那么行政协议被撤销的可能性就会被无限放大。本判决之后，以各种析产为理由，要求重新签订相关行政协议必然会有所增加，不仅降低行政机关的效率也会降低行政行为的稳定性与公信力。综上，请求：1.撤销一审判决，改判驳回原审原告的全部诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人费玉仙上诉称：1.案涉《房屋拆迁安置补偿协议》应认定为行政协议，原审法院根据调整民事主体关系的《合同法》而非相应行政法律规范作为认定协议无效之依据，实属不当。而且参照《物权法》第一百零六条之规定，作为善意相对人的新街街道办信赖利益亦应保护。更何况，案涉协议关于房屋的补偿部分，系基于评估报告确定的，两被上诉人也不可能另行与新街街道办达成有别于案涉协议的新约定，即便基于维护交易安全、节省交易成本的原则，原审法院亦应维护案涉协议之效力。2.上诉人系基于《杭州市萧山区人民政府办公室关于征收集体土地房屋实施多层安置意见》【萧政办发(2017)51号】之规定，取得被拆迁安置人身份与新街街道办签订案涉协议，并享受拆迁安置补偿政策的。3.综合全案事实，案涉协议并不存在行政诉讼法及司法解释规定之无效情形，故而原审法院认定案涉协议无效缺乏法律依据。4.被上诉人未在公示期内提出异议，应视为放弃其权利。新街街道办在与费玉仙签订案涉《房屋补偿安置协议》前已多次召集费建英等五人进行协商。2018年11月29日，长山头村委会对费玉仙户房屋拟以世居户政策进行征迁补偿并予以公示，公示期内未收到任何异议。综上，请求：1.撤销一审判决，改判驳回原审原告的全部原审诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人费建英、费茶英针对新街街道办上诉部分，答辩称：1.《房屋补偿安置协议》的签约主体系被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有人，并非上诉人所谓的世居户，本案案涉房屋所有人与世居户对象并不一致，上诉人仅以世居户为签约对象，违反《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定，属于违法，据此签订的《房屋补偿安置协议》无效。2.费玉仙婚后至取得安居房前一直居住在其丈夫位于江南丝织厂集体宿舍内，该事实有其2003年申领安居房时的证明材料为证，取得安居房后其一直居住在该安居房内，上诉人在明知费玉仙已申领过安居房的前提下，至今未调取相关申领材料，未查明长山社区居民委员会出具的关于费玉仙长期居住在案涉房屋内的证明的真实性，明显属于行政不作为且涉嫌渎职，据此认定费玉仙户为案涉房屋世居户显属错误。3.费玉仙在2013年10月23日至2017年8月10日期间不具有在案涉房屋内的居住权，即使其在该期间内在案涉房屋内居住过，其居住行为也不具有合法性，上诉人在未查明费玉仙是否具有合法居住权的前提下，仅凭长山社区居民委员会出具的虚假证明径直认定费玉仙户为世居户，明显属于行政不作为且涉嫌渎职，据此认定费玉仙户为案涉房屋世居户显属错误。4.本案案涉房屋所有权已于2014年3月10日各方签订《和解协议》时明确，并不存在内部析产争议问题。本案纠纷系上诉人错误认定签约主体所导致，而非案涉房屋析产争议问题所致。 被上诉人费建英、费茶英针对费玉仙上诉部分，答辩称：1.原审法院系将安置与补偿割裂处置认定，仅就补偿内容而言适用《合同法》的相关规定并无不当，上诉人将案涉《房屋补偿安置协议》一并认为行政协议与客观事实不符，其主张本案协议不得适用《合同法》的上诉理由不符合法律规定，不能成立。2.案涉房屋所有权已于2014年3月10日各方签订《和解协议》时明确，在案涉《房屋补偿安置协议》签订前，新街街道办已就案涉房屋的产权情况作了调查，对涉案房屋所有权系由费建英、费茶英、费玉仙、费菊瑛、费荷花五人共同继承的事实或并非由费玉仙个人单独所有的事实已明知。因此，其仅与费玉仙一人签订《房屋补偿安置协议》的行为不具有善意，不存在上诉人所谓的信赖利益保护问题。3.本案涉案房屋的被安置人与《房屋补偿安置协议》的签约对象并不一致，因杭州市萧山区人民政府新街街道办事处错误认定签约对象，导致《房屋补偿安置协议》全部无效。4.所谓的公示，公示期仅为3天，但新街街道办至今未举证证明该公示行为具备合法性，即使该公示不违法，也不具有合理性。且该公示行为不能否认《房屋补偿安置协议》的签约对象为案涉房屋全体所有权人的事实，即不能据此认定案涉《房屋补偿安置协议》具备合法性要件。 被上诉人新街街道办未提供书面答辩意见。 原审第三人费菊瑛述称：1.原审被告新街街道办根据事实确定签约对象并执行安置赔偿事宜，操作并无不当，只有费玉仙及其家人长期居住在祖宅内，其他财产共有人并不具备安置条件。2.街道、拆迁办在签约及公示流程上并无不当之处，公示三天的时间合法合理，工作执行公开透明。原审原告没有在规定时间内以规定的方式提出异议，应视作自己放弃了权力。3.祖宅的产权人为母亲徐阿凤、费荷花、费玉仙、费菊瑛、费建英五人，五人均有居住在此宅内的权利，不存在相互干涉或驱逐的权利。费玉仙居住、落户于长山并取得安置权利是合法的行为。综上所述，请求二审法院判决驳回原审原告费茶英、费建英的全部诉讼请求。 原审第三人费荷花未提交书面意见。 经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，涉案房屋补偿安置协议系新街街道办为实施城中村改造而签订，属于行政协议。原审原告费建英、费茶英要求确认协议无效而提起本案诉讼，因行政协议具有行政和契约的双重属性，故对其效力的判断，既适用合同法相关规定，亦适用行政法相关规定。本案中，基于2014年3月10日相关各方在民事诉讼中签订的和解协议，涉案房屋已经进行了分割，而且该协议已经民事判决确认其中经合法审批部分进行分割的约定有效。据此，应认定费玉仙只拥有其中部分房屋的所有权，而且新街街道办对涉案房屋的权属分割情况亦是明知的，但费玉仙仍就涉案房屋整体的补偿问题在涉案协议中予以处分，构成了无权处分，事后又未得到其他权利人的追认，故涉案协议中涉及房屋补偿相关内容应属无效。但是，因费玉仙户相关人员符合当地关于世居户的认定标准，故其与新街街道办就安置问题达成的协议，具有独立性，其效力应予保留。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人费建英、费茶英、费玉仙、杭州市萧山区人民政府新街街道办事处各负担四分之一。 本判决为终审判决。 审判长 林 沛 审判员 吴宇龙 审判员 廖珍珠 二〇一九年十二月二十日 书记员 汪金枝 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；