山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁15行终309号 上诉人（原审原告）：山东临清国家粮食储备库。住所地：山东省临清市（财政局院内）。 法定代表人：王伟，主任。 委托代理人：滕永亮，山东荣润律师事务所律师。 委托代理人：李春玲，山东荣润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：临清市自然资源和规划局。住所地：临清市青年路东段。 法定代表人：王培峰，局长。 委托代理人：刘英鹏，该单位工作人员。 委托代理人：王广民，该单位法律顾问。 原审第三人：山东世粮粮油有限公司。住所地：临清市临博路西首胡里庄往东1500米。 法定代表人：康以越，总经理。 委托代理人：王一涵，该公司员工 上诉人山东临清国家粮食储备库（以下简称临清粮库）因诉被上诉人临清市自然资源和规划局（以下简称临清自然规划局）土地、房屋行政登记一案，不服临清市人民法院(2019)鲁1581行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：2018年11月20日，第三人山东世粮粮油有限公司（以下简称山东世粮公司）因使用涉案土地，向土地主管部门提交了临清市人民政府批复、国有建设用地使用权出让合同及成交确认书、交纳出让金手续、建设用地规划许可证等材料一宗，经临清市人民政府批准，涉案宗地依法公开出让给第三人，第三人取得了该宗地的使用权。2018年12月26日，第三人向被告提出涉案土地和房屋登记申请，并提交了上述材料，经审批，被告向第三人颁发了鲁（2018）临清市不动产权第6425号不动产权证书，并收回了鲁（2018）临清市不动产权第4576号不动产权证书。经释明后，原告当庭撤回了请求撤销鲁（2018）临清市不动产权第4576号不动产权证书的起诉，法院予以准许。 另查明，已生效的（2017）鲁1581民初2081号民事判决书认定，临清京派粮油集团中兴面粉有限公司（以下简称中兴面粉公司）在转让厂房时未告知原告山东临清粮库，但该抵押协议未进行任何形式的登记，原告山东临清粮库向第三人山东世粮公司主张对厂房享有抵押权，于法无据，法院不予支持，但可以要求中兴面粉公司承担赔偿责任。原告与中兴面粉公司买卖协议中约定的抵押物布勒面粉生产线设备，因中兴面粉公司是以融资租赁的方式取得，中兴面粉公司对生产线不享有所有权，其与原告签订的以生产线作为抵押的协议内容，违反了担保法的规定，应当是无效的……，原告主张以布勒面粉生产设备实现抵押权，没有事实和法律依据。 已生效的（2017）鲁1581民初4071号民事判决书认定，中兴面粉公司作为申请人，北京世粮公司作为被申请人，由北京多元调解发展促进会调解中心调解，两单位达成调解协议。该调解协议认定：2013年，北京世粮公司委托中兴面粉公司在山东临清建设面粉厂，中兴面粉公司垫付前期建设资金。后由于资金问题中兴面粉公司停止建设，双方协商签署了《临清新面粉厂代建项目协议书》，终止了代建合同，清算了代建相关事项，确认了面粉厂代建的建筑造价为17257576.65元，中兴面粉公司垫付了14579050.65元，北京世粮公司已向中兴面粉公司予以支付。剩余2678526元，根据《临清新面粉厂代建项目协议书》约定由北京世粮公司直接向工程施工方支付。《临清新面粉厂代建项目协议书》的其他事项双方均无争议，且履行完毕。之后，因中兴面粉公司认为双方在《临清新面粉厂代建项目协议书》确定的面粉厂造价与实际支出不符，委托第三方山东舜天兆信工程项目管理有限公司对代建工程造价进行了审计，确认工程造价为27125648.63元。为此，中兴面粉公司向北京世粮公司主张支付工程差价9868071.98元及财务成本450000元未果，双方产生纠纷。调解中，北京世粮公司分十三次支付工程差价300万元，上述剩余款项总计为7318071.98元。经调解，双方达成如下协议，1、北京世粮公司于2017年12月30日前向中兴面粉公司支付2318071.98元；2、北京世粮公司于2018年12月30日前向中兴面粉公司支付2500000元；3、北京世粮公司于2019年12月30日前向中兴面粉公司支付2500000元；北京多元调解发展促进会调解中心制作了（2017）京促诉中调字第30269B号调解协议书。中兴面粉公司和北京世粮公司共同向北京市朝阳区人民法院申请确认上述协议书，2017年7月17日，北京市朝阳区人民法院作出（2017）京0105民特267号民事裁定书，对上述协议进行了司法确认。同时认定，原告山东临清粮库主张撤销的中兴面粉公司与北京世粮公司之间的代建协议，已经北京多元调解发展促进会调解中心调解和北京市朝阳区人民法院司法确认，已解决完毕。 已生效的临国土资罚字（2016）354号行政处罚决定书决定处罚如下：1、责令中兴面粉公司依法退还非法占用的土地14631.38平方米（折合21.95亩），自接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施共计14335.2平方米（其中建筑物占地面积9535.2平方米、硬化地面面积4800平方米），恢复土地原状；没收中兴面粉公司在非法占用13140.62平方米（折合19.71亩）土地上新建的建筑物及其他设施共计5085平方米（其中建筑物占地面积2085平方米、硬化地面占地面积3000平方米）。2、依法对中兴面粉公司所占14631.38平方米园地处以20元/平方米的罚款和13140.62平方米耕地处以25元/平方米的罚款，共计人民币621143元整。对此行政处罚决定书，临清市人民法院（2017）鲁1581行审35号行政裁定书裁定准予强制执行。 原审法院认为：根据被告作出的案涉临国土资罚字（2016）354号行政处罚决定书和（2017）鲁1581行审35号行政裁定书载明的内容可知，中兴面粉公司未办理用地审批手续，系非法占地建设。第三人对涉案宗地享有国有土地使用权。原告主张中兴面粉公司对案涉土地享有合法使用权，依据原告提供的证据不足以证明此主张成立。已生效的本院（2017）鲁1581民初2081号民事判决书认定，原告山东临清粮库向第三人山东世粮公司主张对厂房享有抵押权，于法无据，不予支持。因此，对案涉第三人享有的国有土地使用权和第三人所有的厂房等不动产，中兴面粉公司不享有涉案国有土地使用权和不动产的所有权。综上，原告对案涉第三人的国有土地使用权和第三人的厂房等不动产不享有合法权益，与本案被诉不动产登记颁证行为不具有法律上的利害关系，本案被诉行政行为对原告的实体权利义务不产生实际影响，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条规定的条件，原告不具有诉讼主体资格。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第十项之规定，裁定驳回原告山东临清国家粮食储备库的起诉。 上诉人山东临清粮库不服原审判决，上诉称： 一、原审法院认定上诉人不具有诉讼主体资格是错误的。1.原审以“本案中，根据被告作出的案涉临国土资罚字（2016）354号行政裁定书和本院（2017）鲁1581行审35号行政裁定书载明的内容可知，中兴面粉公司未办理用地审批手续，系非法占地建设”为由，认为“第三人对涉案宗地享有国有土地使用权”，是在用偷换概念的方法混淆是非。中兴面粉公司非法占地，不能成为山东世粮公司享有国有土地使用权的理由和根据。案涉临国土资罚字（2016）354号行政裁定书和聊城市中级人民法院作出的（2017）鲁15行审复2号行政裁定书、临清市人民法院（2017）鲁1581行审35号行政裁定书认定和明确的事实是案涉不动产的占地主体是中兴面粉有限公司，建设主体是中兴面粉公司，地上厂房这一不动产是中兴面粉公司的财产。2.原审以“已生效的本院（2017）鲁1581民初2081号民事判决书，原告山东临清粮库向第三人山东世粮公司主张对厂房享有抵押权，于法无据”为由，认为中兴面粉公司不享有“不动产的所有权”，同样是用偷换概念的方法得出，因上诉人不享有厂房抵押权同样不能成为中兴面粉公司不享有厂房所有权的理由和根据。原审还对（2017）鲁1581民初2081号民事判决书断章取义，该判决书没有支持上诉人抵押权的理由是未进行登记，但认为上诉人与中兴面粉公司“签订的以新建厂房作为欠款的抵押协议，未发现有违反法律法规的情形，应当是合法有效的”，这一认定恰恰明确了中兴面粉公司对案涉厂房享有所有权。而中兴面粉公司与北京世粮贸易有限公司签订的代建协议是为逃避债务，转移财产，资金空转的虚假协议。 二、上诉人与被诉行政行为有利害关系，具有诉讼主体资格。1.上诉人提交的人民法院依职权在临清市公安局调取的中兴面粉公司控告康寿福、康以越虚假诉讼、合同诈骗案的卷宗材料，证明为逃避履行中兴面粉公司的债务，康寿福、康以越采用与中兴面粉公司签订虚假代建协议，一分钱不差的空转2776.245265万元资金，实施虚假诉讼，设立本案山东世粮公司的事实。2.被上诉人自己作出的案涉临国土资罚字（2016）354号行政处罚决定书和聊城市中级人民法院作出的（2017）鲁15行审复2号行政裁定书、临清市人民法院作出的（2017）鲁1581行审35号行政裁定书清楚证明被上诉人明知案涉不动产是中兴面粉公司的财产，而不是原审第三人山东世粮公司的财产。3.被上诉人在明知案涉厂房等大量不动产客观存在的情况下，为原审第三人山东世粮公司颁发了一份与客观事实严重不符，不包含任何地上物的不动产权证书【鲁（2018）临清市不动产权第4567号】，让山东世粮公司在住建部门取得规划许可证，然后再收回该不动产权证书，为山东世粮公司重新颁发包含地上物的不动产权证书【鲁（2018）临清市不动产权第6425号】，帮债务人完成财产转移。上述滥用职权行为，证明被上诉人与债务人恶意串通损害债权人利益。4.被上诉人错误的颁证行为，导致临清市人民法院停止对案涉不动产的执行，上诉人千万元的货款本息无法收回，巨额国有资产流失，严重影响了上诉人的实体权利义务。 综上，上诉人与被诉行政行为有利害关系，具有诉讼主体资格。请求二审法院裁定撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人临清市自然规划局未提交书面答辩意见。 原审第三人山东世粮公司未提交书面陈述意见。 二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为： 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。 本案中，被上诉人临清市自然规划局为原审第三人山东世粮公司颁发的被诉鲁（2018）临清市不动产权第6425号不动登记证书上载明的土地使用权和房屋所有权，上诉人山东临清粮库认为属于债务人中兴面粉公司所有，被上诉人与债务人恶意串通损害债权人的利益，而将该土地、房屋登记在原审第三人名下。但上诉人并未提供足够的证据证明被上诉人与债务人存在恶意串通的情形，对此本院不予支持。 对于案涉登记土地使用权，是原审第三人经临清市人民政府批复，临清市自然规划局与原审第三人签订国有建设用地使用权出让合同及成交确认书、原审第三人交纳土地出让金手续而取得，被上诉人临清自然规划局据此为原审第三人登记颁证，该登记颁证行为未侵害上诉人的合法权益，上诉人与该登记颁证行为没有法律上的利害关系，依法不具有原告的主体资格。 对于案涉登记房屋所有权，上诉人称该房屋所有权属于中兴面粉公司，上诉人对中兴公司享有债权且已将该房屋进行了抵押。根据已生效的（2017）鲁1581民初2081号民事判决的认定，上诉人与中兴面粉公司虽然签订了新建厂房的抵押协议，但并未依法办理抵押登记，因此上诉人主张的抵押权并未依法设立。上诉人作为中兴面粉公司的一般债权人，其债权的实现并非被上诉人在为原审第三人办理房产登记时依法应予保护或者考虑的范围。故上诉人与该房屋登记行为同样不具有法律上的利害关系，依法亦不具有原告的主体资格。 关于上诉人主张的相关当事人签订案涉虚假的代建协议，恶意转移资产、逃避债务等问题，其可依法通过民事诉讼途径寻求救济。 综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙金昌 审判员  孟庆杰 审判员  李 扬 二〇一九年十二月十六日 法官助理高世宁 书记员吴晨茜