广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂05行赔初20号 原告广西欣合物流有限公司，住所地北海市工业园区高德庙山北海市经济贸易发展有限公司大院南面商铺左起8-9间。 法定代表人翟建，经理。 委托代理人梁武诚，广西众言律师事务所律师。 委托代理人吴文华，广西南珠律师事务所律师。 被告合浦县人民政府，住所地合浦县廉州镇公园路81号。 法定代表人李安洪，县长。 委托代理人刘忠诚，合浦县司法局工作人员。 被告合浦县水利局，合浦县廉州镇南乐街69号。 法定代表人朱琳，局长。 委托代理人庞春，合浦县水利局水政水资源管理站副站长。 委托代理人苏庆，广西中龙律师事务所律师。 原告广西欣合物流有限公司（以下简称欣合物流公司）因诉被告合浦县人民政府（以下简称合浦县政府）、合浦县水利局（以下简称县水利局）行政赔偿一案，于2019年4月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 原告欣合物流公司诉称，2016年1月27日，原告参与被告县水利局举办的“合浦县南流江流域河砂开采权”招标拍卖会，竞拍取得清水采区的河砂开采权，当日签订《成交确认书》，同年2月29日签订《合浦县河道采砂开采权出让合同》。2016年3月8日，原告取得合采砂[2016]第16号采砂许可证，许可范围为“南流江兵岳渡槽下游500米-下游6600米河段和高速公路桥下游2000米至米）”，控制可采量为99.5万立方米，开采期限为二年。原告已根据合同约定支付了拍卖款和河道恢复保证金，并购买了采砂船舶及配套设备，租用场地和建造堆场及相关配套设施，投资金额共人民币16115.64万元。但两被告在2016年7月初开始拒绝履行合同，并为阻止原告的经营活动，两被告违反法律规定及法定程序，滥用职权，非法实施如下系列违法行政行为：一是2016年7月6日，被告县水利局送达《关于近期拆除采砂设施的通知》，强制拆除原告的采砂设施；二是2016年7月20日，被告县水利局送达《关于停业整顿的通知》在没有设定整顿期限和告知原告复议、诉讼、申诉权利的情况下，非法对原告进行长期停产停业的行政处罚；三是2016年11月29日，被告县水利局送达《关于停业整顿的通知》，在没有设定整顿期限和告知原告复议、诉讼、申诉权利义务的情况下，非法对原告进行长期停业的行政处罚；四是2017年8月22日，被告合浦县政府公布《合浦县人民政府关于设立南流江河道采砂临时禁采期的公告》，非法设定“2017年8月23日至2017年12月23日为临时禁采期”，长期禁止原告开采经营活动；五是2017年12月29日，被告县水利局送达合水撤字[2017]122901号《合浦县水利局撤回行政许可决定书》（以下简称《撤回许可决定书》），非法撤回合采砂[2016]第16号采砂许可证，该《撤回许可决定书》已经北海市中级人民法院（2018）桂05行终65号行政判决确认违法；六是在（2018）桂05行终65号案诉讼期间，两被告非法强制推毁原告所有的采砂设备、设施。两被告实施上述违法行政行为，长期限制、阻止、妨碍原告生产经营活动和非法推毁原告的采砂设备、设施，已造成了原告的经济损失35129.983万元。原告于2018年11月28日向被告县水利局递交行政赔偿申请书，于2019年1月2日变更追加被告合浦县政府为共同赔偿义务机关，并递交行政赔偿申请书，但被告合浦县政府在法定期限内没有依法作出决定，被告县水利局于2019年1月11日、2019年2月28日分别作出合水决字[2019]011101号《不予行政赔偿决定书》、合水决字[2019]022801号《不予行政赔偿决定书》，拒绝予以赔偿。由于两被告为阻止原告实施许可经营活动，连续性对原告实施上述一系列的违法行政行为，对原告十个砂场非法停产停业，以及非法毁灭砂场全部设施，造成原告巨额的经济损失，案情重大疑难复杂并造成严重的社会影响，因此，特向法院提起诉讼，请求依法判令两被告共同赔偿原告经济损失人民币35129.983万元，其中：1.开采权拍卖成交价款损失498.443万元；2.河道恢复保证金损失71.64万元损失；3.沙场资源费损失4940万元；4.场地建设及场地租金1642.8万元；5.工棚及附属建筑损失185.1万元；6.建设道路及修路费用损失432万元；7.抽沙船舶毁损损失3342万元；8.直抽船舶毁损损失664万元；9.铲车毁损损失1185.2万元；10.沙架毁损损失207.5万元；11.支付工人工资损失2760万元；12.砂石分离设备损失90万元；13.水电设施损失117.3万元；14.停业损失19000万元。 被告合浦县政府答辩称：一、原告诉称被告通过非法设定2017年8月23日至2017年12月23日为临时禁采期，长期禁止其开采经营活动，没有事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国宪法》第一百零七条和《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第五十九条的规定，被告作为县级人民政府，领导所属各工作部门和下级人民政府工作，有权在本行政区域内规定行政措施，发布决定和命令。被告为进一步规范本行政区域内南流江河道采砂管理，防止河道采挖等行为可能造成的河势改变，危及防汛，行洪安全，进一步加强本县水资源和水生态环境的保护，于2017年8月22日依职权依法发布合政通[2017]55号《合浦县人民政府关于设立南流江河道采砂临时禁采期的公告》，属依照权限履行职责中作出的行政命令，并无不妥。原告在本行政范围内从事相应的经营活动，有责任和义务执行被告作出的决定和命令，原告未能提供合法有效证据证明被告发布公告的行为属于违法，因此原告的赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的赔偿范围，故原告提出的赔偿请求没有事实根据和法律依据，不应支持。二、县水利局作为被告的工作部门，系本行政区域内的水行政主管部门，负责河道采砂的统一管理和监督检查工作，系具有独立法人的行政管理和行政执法单位，其依法对河道采砂行为进行管理是宪法和法律赋予的权限和职能，故原告诉请被告承担共同赔偿责任，没有法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告县水利局未提交书面答辩状。但在诉讼中辩称：1、原告没有对被告于2016年7月6日作出的《关于近期拆除采砂设施通知》、于同年7月20日、11月29日作出的《关于停业整顿通知》违法性进行确认，并且被告分别作出的三个通知是合法有效的，不存在《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（4）项规定应当赔偿的情形；2、（2018）桂05行终65号行政判决确认被告作出的《撤回行政许可决定书》违法，但保留该决定书的效力，被告在向原告送达《撤回行政许可决定书》的同时已告知原告可以就撤回行政许可向被告提起行政补偿请求，原告依据（2018）桂05行终65号行政判决请求被告承担行政赔偿责任没有法律依据；3、原告主张合浦县政府于2017年8月22日作出的《关于设立南流江河道采砂临时禁采期的公告》违法、限制其合法的经营活动，请求合浦县政府承担行政赔偿，没有法律、事实依据。理由：根据《宪法》和《地方各级人民政府组织法》的规定，合浦县政府有权作出禁采公告；4、原告诉称被告摧毁原告采砂设备、设施没有事实依据，被告在执法过程中从来没有摧毁过原告欣合物流任何的采砂设备和设施；5、本案原告将合浦县政府作为共同被告没有法律依据，因为合浦县政府和被告作出的行为都是独立，如果原告请求合浦县政府赔偿应另行单独提起。总之，本案只有（2018）桂05行终65号行政判决确认《撤回行政许可决定书》违法，原告可以据此向被告请求补偿。原告主张的其他行为均未被确认违法，不能以其他未被确认违法的行政行为主张行政赔偿，因为单独提起的行政赔偿案件需以确认违法为前提。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认违法”的规定，行政行为被确认违法，是单独提起行政赔偿诉讼的前提条件。本案原告认为两被告实施了下列违法行为：一是2016年7月6日，被告县水利局送达《关于近期拆除采砂设施的通知》；二是2016年7月20日，被告县水利局送达《关于停业整顿的通知》；三是2016年11月29日，被告县水利局送达《关于停业整顿的通知》；四是2017年8月22日，被告合浦县政府公布《合浦县人民政府关于设立南流江河道采砂临时禁采期的公告》；五是2017年12月29日，被告县水利局送达《撤回许可决定书》；六是在（2018）桂05行终65号案诉讼期间，两被告非法强制推毁原告所有的采砂设备、设施。原告以两被告上述行为侵犯其合法权益为由，以合浦县政府、县水利局为共同被告向本院单独提起行政赔偿诉讼。但上述行政行为中，只有县水利局作出的《撤回许可决定书》已经本院生效判决确认违法，其余行政行为均未被相关行政机关自行确认违法或被人民法院判决确认违法。对未被确认违法的行政行为，不具备单独提起行政赔偿诉讼的前提。本案原告仅可对已被生效判决确认违法的撤回许可行为单独提起行政赔偿诉讼。而《撤回许可决定书》是由县水利局单独作出的，合浦县政府并非该行政行为的作出机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，对该撤销行政许可违法单独提起的行政赔偿诉讼的适格被告是县水利局，合浦县政府不是适格被告。原告坚持以合浦县政府、县水利局为共同被告起诉不当。虽然县水利局作为本案被告是适格的，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件”、第十五条第（一）项“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”的规定，本案应由合浦县人民法院管辖。经本院释明后，原告仍坚持以合浦县政府、县水利局作为共同被告，拒绝变更被告。为确保当事人的合法权益依法获得救济，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送”的规定，依法将原告对县水利局的起诉移送有管辖权的法院管辖。原告对合浦县政府所提行政赔偿诉讼，因不具备行政行为已被确认违法的前提，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项规定的受理条件，应当依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款“人民法院接到行政赔偿起诉状后，在七日内不能确定可否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉”的规定，裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项、第三款、第一百零一条第一款第（六）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款之规定，裁定如下： 一、驳回原告广西欣合物流有限公司对被告合浦县人民政府的起诉； 二、原告广西欣合物流有限公司对被告合浦县水利局的起诉，移送合浦县人民法院管辖。 预收的案件受理费人民币50元，由本院退还原告广西欣合物流有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  席淑燕 审 判 员  曾志科 二〇一九年十二月十二日 法官助理  范柳婷 书 记 员  黄耀晖 附：本裁定适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十二条人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。 3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第二十七条人民法院接到原告单独提起的行政赔偿起诉状，应当进行审查，并在七日内立案或者作出不予受理的裁定。 人民法院接到行政赔偿起诉状后，在七日内不能确定可否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉。 当事人对不予受理或者驳回起诉的裁定不服的，可以在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。