四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川04行终79号 上诉人（原审原告）攀枝花市东区罗军出租车服务经营部。住所地：四川省攀枝花市东区隆庆路298号2栋2单元10号左侧。统一社会信用代码：92510402MA688X0B9B。 经营者罗军，男，1967年11月23日出生，汉族，住四川省攀枝花市仁和区。 被上诉人（原审被告）攀枝花市交通运输管理处。住所地：四川省攀枝花市东区炳草岗文青巷。统一社会信用代码12510300450960690N。 法定代表人叶海明，处长。 委托诉讼代理人张鉴，四川广聚律师事务所律师。执业证号：15104200920787862。 委托诉讼代理人蒲文峰，四川广聚律师事务所律师。执业证号：15104201210299648。 上诉人攀枝花市东区罗军出租车服务经营部（以下简称罗军经营部）因与被上诉人攀枝花市交通运输管理处（以下简称市运管处）交通运输行政管理行政许可一案，不服四川省攀枝花市东区人民法院（2019）川0402行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：2019年4月10日，罗军向市运管处提交罗军经营部申请变更车辆经营权的相关材料，市运管处于同日向罗军经营部出具《交通行政许可申请补正通知书》（编号：攀交运管许补〔2019〕1号），要求其补正攀枝花市运亨出租汽车有限责任公司（以下简称运亨公司）巡游出租汽车车辆经营权证明。2019年4月22日，罗军经营部向市运管处提交相关补正材料后，市运管处于当日作出《交通行政许可申请受理通知书》（编号：攀交运管许受〔2019〕89号），并于2019年4月23日向罗军经营部的经营者罗军送达该受理通知书。2019年4月29日，市运管处作出攀交运管许决〔2019〕89号《不予交通行政许可决定书》，于同日向罗军经营部的经营者罗军送达。罗军经营部不服《不予交通行政许可决定书》，于2019年6月20日提起本案行政诉讼。 2016年7月，市运管处与包括运亨公司在内的十家出租汽车企业签订《攀枝花市客运出租汽车特许经营合同》，将攀枝花市市区1417个出租汽车经营权授予该十家出租汽车企业。运亨公司通过2016年7月26日与市运管处签订《攀枝花市客运出租汽车特许经营合同》依法获取攀枝花市市区单车特许经营权总数为100辆，该合同约定，每个单车特许经营权与一台车辆配套使用，经营期限6年，具体经营期限以相应的道路运输证为准。2017年12月28日，运亨公司与罗军签订《攀枝花市出租汽车经营管理合同》，约定:合同有限期内，运亨公司依法取得的出租汽车经营权属于运亨公司（道路运输经营许可证号为：510400000208），由罗军出资购买川Ｄ×××××号客运小汽车，罗军自负盈亏，需按月向运亨公司交纳管理服务费、税费、保洁费等相关费用，合同有效期为六年。2018年8月24日，罗军以确认运亨公司发出的解除合同通知书无效并继续履行双方签订的《攀枝花市出租汽车经营管理合同》为由，向攀枝花市东区人民法院提起诉讼，经审理后，于2018年10月11日作出（2018）川0402民初3261号民事判决书，判决：驳回罗军的诉讼请求。该案已于2018年11月1日发生法律效力。运亨公司因与罗军合同纠纷一案于2018年6月12日诉至攀枝花市东区人民法院，经审理后，于2018年12月17日作出（2018）川0402民初2166号民事判决书，判决如下：“一、罗军于判决生效之日起十日内支付拖欠运亨公司的管理费、税费、保洁费用3140元及资金占用费817.85元，并支付运亨公司违约金20000元，以上合计23957.85元；二、罗军于判决生效之日起十日内将川Ｄ×××××号车辆车顶灯撤除并将顶灯及《道路运输证》交回运亨公司同时十日内清除出租车营运标志（车身颜色、门徽、计价器）；三、罗军于判决生效之日起十日内将川Ｄ×××××号车辆所有权变更到罗军名下并将车辆使用性质变更为自用；四、驳回运亨公司其它诉讼请求。”罗军不服该判决向攀枝花市中级人民法院提起上诉，攀枝花市中级人民法院于2019年3月29日作出（2019）川04民终166号民事判决书，判决：驳回上诉，维持原判。2019年4月26日，罗军依照生效判决内容，将川Ｄ×××××号车辆车顶灯撤除，并清除出租车营运标志（门徽、计价器）。罗军一审庭审中自认其重新装回川Ｄ×××××号车的车顶灯和计价器。 另查明，川Ｄ×××××号出租汽车取得的《道路运输证》载明的业户名称为运亨公司。川Ｄ×××××号小型轿车《机动车行驶证》载明的所有人为运亨公司。运亨公司于2009年6月17日经工商登记成立，经营范围为：出租汽车客运（按许可证许可项目和期限从事经营）。 一审法院认为，出租汽车作为城市综合交通运输体系不可或缺的重要组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。建设部2004年5月1日起施行的《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定，城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。国务院2004年7月1日起实施的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第一百一十二项规定，出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门依法实施行政许可。《四川省道路运输条例》第八条规定，客运经营者应当依法取得工商营业执照和道路运输经营许可证，并在许可的经营范围内从事经营活动。从上述行政法规、部门规章可以看出，特许经营是出租汽车行业的根本制度，出租汽车经营者必须依法经许可方可从事出租车客运服务，政府通过出租汽车特许经营保障客运服务市场的稳定和公民低价高效的出行需求，实现宏观调控目的。本案即是因罗军经营部申请出租汽车特许经营权变更引发的公路交通行政争议，结合本案双方的诉辩意见及查明的事实，本案的争议焦点如下：一、关于罗军经营部能否申请变更巡游出租汽车车辆经营权的问题。罗军经营部申请变更川Ｄ×××××号车辆的巡游出租汽车车辆经营权，即是要求变更车辆经营权的经营主体，是对既有行政许可事项的变更。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续”之规定，变更巡游出租汽车车辆经营权许可应当由被许可人向作出行政许可决定的行政机关提出申请。本案中，运亨公司与市运管处签订的《攀枝花市客运出租汽车特许经营合同》、（2018）川0402民初2166号民事判决书、（2019）川04民终166号民事判决书表明，运亨公司通过签订特许经营权合同获得了巡游出租汽车经营权和道路运输经营许可证，市运管处为川Ｄ×××××号巡游出租汽车核发了道路运输证。因此，运亨公司是川Ｄ×××××号巡游出租汽车车辆经营权的被许可人，罗军经营部不具备申请变更川Ｄ×××××号巡游出租汽车车辆经营权许可的主体资格。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（五）项，《巡游出租汽车经营服务管理规定》第八条、第十七条规定，市运管处作出的《不予交通行政许可决定书》适用法律法规正确。二、关于巡游出租汽车所有权与经营权分离的问题。2001年11月14日，攀枝花市人民政府发布《攀枝花市客运出租汽车管理办法》，该办法第六条规定“客运出租汽车行业实行统一管理，合法经营，公平竞争。”第九条规定“客运出租汽车的经营权将逐步实行有偿使用制度。”2014年12月30日，四川省人民政府办公厅印发《四川省人民政府办公厅关于进一步规范出租汽车经营权管理工作的通知》（川办发〔2014〕103号），要求改进经营权管理，积极推进出租汽车经营方式公司化改造，新增出租汽车运力要配置给企业，实行公司化经营，对现有出租汽车要按照积极稳妥的原则推进公司化经营改造。2016年5月31日，攀枝花市人民政府办公室印发了《攀枝花市市区新一轮出租汽车运力投放方案》（攀办函〔2016〕74号），明确新一轮出租汽车经营权以行政审批方式特许给符合交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》的攀枝花市市区出租汽车企业，实行无偿使用；经营模式为：新一轮出租汽车经营期限内，实行公司化管理，鼓励推行公司化经营。原出租汽车出资人可优先取得出租汽车运营资格，并与所属企业协商确定经营管理方式，签订经营管理合同。2016年7月，市运管处与包括运亨公司在内的十家出租汽车企业签订《攀枝花市客运出租汽车特许经营合同》，将攀枝花市市区1417个出租汽车经营权授予该十家出租汽车企业。由此可见，攀枝花出租行业实行企业化经营管理模式，出租汽车出资人与所属出租汽车企业签订经营管理合同后取得出租汽车运营资格。本案中，罗军与运亨公司通过签订《攀枝花市出租汽车经营管理合同》，运亨公司将市运管处代表攀枝花市人民政府依法授予的道路运输经营许可证号为510400000208的出租汽车经营权与罗军出资购买的川Ｄ×××××号客运小汽车合作，参与城市出租汽车市场营运。在此合作经营模式下，出租车所有权与经营权本质上发生分离。从形式上看，道路运输证上登记的业户为运亨公司，机动车行驶证登记的车辆所有人也为运亨公司，出租车所有权与经营权统一属于公司。但从实质上看，根据《中华人民共和国物权法》第二十三条“动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外。”第二十四条“船舶、航空器和机动车等物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。”机动车作为特殊动产，登记只是对抗效力，不具备物权效力。根据公安部公交管〔2000〕98号《公安部关于确定机动车所有权人问题的复函》规定“根据现行机动车登记法规和有关规定，公安机关办理的机动车登记，是准予或者不准予上道路行驶的登记，不是机动车所有权登记。为了交通管理工作的需要，公安机关车辆管理所在办理车辆牌证时，凭购车发票或者人民法院判决、裁定、调解的法律文书等机动车来历凭证确认机动车的车主。因此，公安机关登记的车主，不宜作为判别机动车所有权的依据。”本案中，罗军实际出资购买车辆并一直占有和使用，是出租车真正的所有权人，而运亨公司只是巡游出租汽车经营权的被许可人，其作为行政登记形式上的权利人仅是车辆所有人为了满足国家政策规定的出租车经营条件所作的临时权利让渡，即实质上出租车所有权与经营权处于分离状态。本案中，罗军混淆了出租车“所有权”与“经营权”的概念。所有权是指出租汽车车辆所有权，是对出租汽车本身享有的占有、使用、收益、处分的权利，是一种实质权利。经营权是特指道路运输经营权，不是普通意义上的“经营”，而是出租车所有者经主管部门许可有期限从事出租车行业经营活动的权利，是一种形式权利。在市场经济条件下，国家鼓励巡游出租汽车实行规模化、集约化、公司化经营，为优化资源配置、细化分工合作、强化管理效率，合作经营模式下出租车所有权与经营权发生分离符合市场经济规律，拥有出租车所有权并不必然具有出租车经营权。因此，罗军认为其拥有车辆所有权必然具有巡游出租车经营权的诉讼主张不能成立，不予支持。综上所述，市运管处以申请人不符合申请主体资格为由作出《不予交通行政许可决定书》，有事实根据和法律根据，符合法定程序，罗军经营部诉请撤销的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回罗军经营部的诉讼请求。 罗军经营部不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审行政判决书，改判或发回重审；上诉费由被上诉人承担。事实和理由：一、本案是依申请的行政许可诉讼。《中华人民共和国行政许可法》规定，审查申请人提出的申请是否达到法定条件，且该法定条件是根据《中华人民共和国行政许可法》第三十条规定公示的法定条件。上诉人在申请时，符合被上诉人公示的法定条件。《中华人民共和国行政许可法》及相关的法规、政府规章均未授权行政机关对申请资格进行审查。二、被上诉人在一审未提交攀枝花市人民政府攀枝花市客运出租汽车管理办法（已废止）和原国家建设部公用事业特许经营管理办法（建设部令第126号）作为证据，未经法庭质证。即便原国家建设部公用事业特许经营管理办法继续有效，被上诉人应当举证证明被上诉人的行政行为符合该办法第三条的规定。一审法院确认援引原国家建设部公用事业特许经营管理办法，就应当审查被上诉人是否按该办法第七条的规定履行职责。一审法院错误的将物权与特许经营权分离，以合作的方式经营于法无据。一审法院确认上诉人与企业是合作经营，即上诉人经营出租汽车的权利、法律地位与企业平等，都是被上诉人行政管理的调整对象。被上诉人就应当平等的对待上诉人和企业，企业可以无偿取得人民政府的特许经营权，其经营的生产资料全部由上诉人出资负担，为何权利都是企业，义务都是上诉人，这样的合作是否平等。三、被上诉人与企业签订的《攀枝花市客运出租汽车特许经营合同》明确约定，企业取得特许经营权，企业配套车辆，企业自身不配套车辆，反而转嫁给个人，企业的该行为，被上诉人如何作为，企业的该行为，是否符合现代企业制度，一审法院未查明。补充意见：1.一审法院没有对被上诉人是否具有行政许可的权利作出审查；2.根据《中华人民共和国行政许可法》第二十九条、第三十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人负有举证责任，而不是向第三人取证来进行举证，因此被上诉人没有按照上述的法律规定进行举证。综上，一审认定事实不清、程序错误、适用法律错误，请求二审法院依法改判或发回重审。 市运管处辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，本案当事人争议的主要焦点为被上诉人作出的攀交运管许决〔2019〕89号《不予交通行政许可决定书》是否合法。依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第一百一十二项规定，出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门依法实施行政许可。市运管处作为攀枝花市出租汽车行政主管部门，具有作出出租汽车经营行政许可的职责。攀枝花出租行业实行企业化经营管理模式，出租汽车出资人与所属出租汽车企业签订经营管理合同后取得出租汽车运营资格。2016年7月，市运管处与包括运亨公司在内的十家出租汽车企业签订《攀枝花市客运出租汽车特许经营合同》，将攀枝花市市区1417个出租汽车经营权授予该十家出租汽车企业。本案中，罗军与运亨公司通过签订《攀枝花市出租汽车经营管理合同》，运亨公司将市运管处代表攀枝花市人民政府依法授予的道路运输经营许可证号为510400000208的出租汽车经营权与罗军出资购买的川Ｄ×××××号客运小汽车合作，参与城市出租汽车市场营运。在此合作经营模式下，出租车所有权与经营权本质上发生分离。从形式上看，道路运输证上登记的业户为运亨公司，机动车行驶证登记的车辆所有人也为运亨公司，出租车的经营权统一属于公司。运亨公司与市运管处签订的《攀枝花市客运出租汽车特许经营合同》、（2018）川0402民初2166号民事判决书、（2019）川04民终166号民事判决书表明，运亨公司通过签订特许经营权合同获得了巡游出租汽车经营权和道路运输经营许可证，市运管处为川Ｄ×××××号巡游出租汽车核发了道路运输证。因此，运亨公司是川Ｄ×××××号巡游出租汽车车辆经营权的被许可人，罗军经营部不具备申请变更川Ｄ×××××号巡游出租汽车车辆经营权许可的主体资格。另依据本院生效判决，因罗军违约已判决将川Ｄ×××××号车辆车顶灯撤除并将顶灯及《道路运输证》交回运亨公司，同时十日内清除出租车营运标志（车身颜色、门徽、计价器）；将川Ｄ×××××号车辆所有权变更到罗军名下并将车辆使用性质变更为自用。罗军认为其拥有车辆所有权必然具有巡游出租车经营权的诉讼主张不能成立，不予支持。因此，市运管处以申请人不符合申请主体资格为由作出的攀交运管许决〔2019〕89号《不予交通行政许可决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。罗军经营部请求撤销被上诉人作出的攀交运管许决〔2019〕89号《不予交通行政许可决定书》的上诉理由不能成立，请求撤销一审判决的上诉主张本院不予支持。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由攀枝花罗军出租汽车经营服务部负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇一九年十二月十三日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永