广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂05行终87号 上诉人（原审原告）黄马祥睿，男，1978年4月20日出生，汉族，住所地广西合浦县。 委托代理人王金龙，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合浦县自然资源局，住所地合浦县廉州镇金鸡路160号。 法定代表人吴震起，该局局长。 委托代理人陈润安，该局干部。 委托代理人罗林，该局工作人员。 上诉人黄马祥睿诉被上诉人合浦县自然资源局土地行政管理一案，不服合浦县人民法院（2019）桂0521行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明:原告黄马祥睿于2009年2月28日向合浦县廉州镇廉东社区龙一居民小组吴辉秀、陈广昌、陈富生，龙二居民小祖蔡德辉、劳吉祥，新屋居民小组莫永绪签订《承包土地合同书》，承包总数为15.08亩，承包期限到2079年2月28日止。合浦县人民政府于2014年1月、2014年8月及2016年8月取得广西壮族自治区国土资源厅、广西壮族自治区人民政府的征收批复后，向征收范围内的合浦县廉州镇廉东社区居民委员会龙一、龙二、新屋居民小组征收该土地，原告黄马祥睿承包经营的土地也在其中，合浦县自然资源局于2014年4月22日向原告经营的土地上的青苗进行了清点，原告黄马祥睿也进行了签名确认，但原告黄马祥睿与合浦县人民政府在青苗赔偿问题上达不成青苗补偿协议，后原告向被告申请征收土地的相关信息公开，被告于2018年4月28日进行了答复并提供了相关信息。由于原告黄马祥睿拒绝领取青苗补偿款，也不交出土地，被告合浦县自然资源局于2019年5月9日向被告黄马祥睿发出了《限期清场通知》。 原审法院认为:本案经审理有两个争议焦点：本案的争议焦点1，青苗所有人黄马祥睿是不是适格原告问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条明确规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。被告合浦县自然资源局是县级人民政府土地行政主管部门，有职权对青苗所有人黄马祥睿作出《限期清场通知》，但该《限期清场通知》的内容已载明了清场期限与方式，是行政机关对被征收土地上青苗所有人进行清场处理，已为黄马祥睿设定了权利义务，是对黄马祥睿产生了实际性影响的行政行为。被告提出其向黄马祥睿发出的《限期清场通知》是一般通知，是属于程序事项的通知行为，对环节事项作出的阶段性处理的意见，不符合客观事实。被告认为本案原告黄马祥睿不适格的意见，本院不予采纳。本案的争议焦点2，被告合浦县自然资源局向黄马祥睿作出《限期清场通知》程序是否合法。本案中，基于以下几点考量因素，可以认定原告黄马祥睿构成违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地。1、涉案征收土地方案已经由权力机关依法批准；2、合浦县人民政府及相关部门自然资源局已经依照土地管理法、土地管理法实施条例规定的程序实施了征地行为；3、被征收土地上的青苗种植人黄马祥睿无正当理由拒绝接受青苗补偿，且拒不交出土地，已经严重影响到征收工作的正常进行。虽然被告合浦县自然资源局在审理过程中，没有提交给予原告陈述权和申辩权的证据，但原告在经过征收过程中长达五年多时间里，有充分的时间陈述和申辩自己的意见。因此，合浦县自然资源局作出的《限期清场通知》认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄马祥睿的诉讼请求。 上诉人黄马祥睿上诉称，一、原审法院认定事实错误，上诉人不存在违反土地管理法律法规规定、阻挠国家建设征用土地的情形。在征收补偿工作完成前，应保障被征收人对被征收土地的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。征收土地除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，征收机关开始按照安置补偿协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。被上诉人并未举证证明上诉人存在土地管理法实施条例规定的无正当理由阻挠国家征收土地的情形，上诉人之所以不签订补偿协议是因为对上诉人的补偿标准并不合理。在这种情况下，应该依法对上诉人做出补偿决定，将相应合理的补偿款支付给上诉人或依法提存，这样才能视为已经完成补偿工作，才可以要求上诉人清场并交出土地。但被上诉人并未举证证明其将补偿款支付给了上诉人或依法进行了提存，因此不能视为其已经履行了安置补偿职责，上诉人有充分且正当的理由拒绝交出土地。二、原审法院认定被上诉人的《限期清场通知》做出前被上诉人有充分的时间行使申诉权和陈述权是错误的。本案中，被上诉人始终未能举证其在做出《限期清场通知》前履行了法律规定的相应的催告义务，不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，应当承担不利的后果。上诉人享有并可以行使陈述权和申辩权并不代表法律可以免除被上诉人的提前书面催告义务。故原审法院认为上诉人在被上诉人做出案涉《限期清场通知》之前的五年里有充分的时间陈述和申辩是错误的。三、被上诉人未能举证证明征收行为的合法性，应当承担举证不能的不利后果。被上诉人提交的证据材料全部为书证，其形式理应符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，即能够提供原件的应当提供原件，提供原件确有困难的也应提供与原件核对无误的复印件等；提供由有关部门保管的书证原件的复印件等的也应当注明出处并由其核对无异后加盖印章。本案中，被上诉人在庭审中出示的证据全部为复印件，无法核实其是否与原件核对无误；且被上诉人提交的证据材料中存在大量由其他相关部门保管的书证原件的复制件，但被上诉人并未注明其出处，更未经保管部门核对无异后加盖印章。因此，上诉人对被上诉人提交的证据的真实性、合法性不予认可，上诉人认为被上诉人提交的证据材料依法不能作为认定本案事实的证据。综上，上诉人认为被上诉人做出的《限期清场通知》是违法的，依法应当予以撤销。据此，特提起上诉，请求：1．撤销一审判决；2．判决撤销被上诉人作出的《限期清场通知》。 被上诉人合浦县自然资源局辩称，一、原审法院认定事实清楚，上诉人无正当理由拒绝接受青苗补偿，且拒不交出土地，已严重影响到征收工作的正常进行，被上诉人有权对其作出《限期清场通知》。合浦县人民政府在对包含上诉人承包经营土地在内的合浦县廉州镇廉东社区居民委员会龙一、龙二、新屋居民小组土地进行征收工作中，被上诉人合浦县自然资源局早在2014年4月22日就上诉人经营土地上的青苗进行了清点，并经上诉人签名确认，由于上诉人与合浦县人民政府在青苗赔偿问题上达不成青苗补偿协议，并拒绝领取青苗补偿款，之后又要求被上诉人公开相关征收信息，被上诉人于2018年4月28曰进行了答复并提供了相关信息。上诉人还是拒不接受青苗补偿，工作人员也多次上门协商未果，遂被上诉人才于2019年5月9日根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，向上诉人发出《限期清场通知》，并于2019年5月21日在公证处的工作人员的陪同下对上诉人的青苗进行了再次清点并经上诉人签字确认。上诉人明知土地已被征收，却因补偿问题，长达5年时间都无正当理由拒绝接受青苗补偿，且拒不交出土地的行为，已严重影响到了征收工作的正常进行，据此被上诉人才向其发出《限期清场通知》。二、被上诉人向上诉人发出《限期清场通知》，并没有实际损害上诉人的权利义务。上诉人拒绝接受青苗补偿，且拒不交出土地是因为与合浦县人民政府在青苗赔偿问题上达不成合意，被上诉人在2014年4月22曰及2019年5月21日都对上诉人的青苗进行了清点并经上诉人确认签字，即使政府对土地进行了清场,也不会影响其对青苗的补偿，上诉人完全可以在不阻挠国家建设征用土地的基础上与政府对补偿问题进行协商。三、被上诉人提供的证据合法有效。被上诉人提供的证据都系被上诉人档案室保管，并经档案室核对无异后加盖了公章，上诉人的该上诉事实及理由无事实根据。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，上诉人黄马祥睿未签订青苗补偿协议，相关行政机关亦未对上诉人作出补偿决定，并将补偿款提存。2019年5月24日，黄马祥睿涉案土地上的苗木已被强制清除。 本院认为，法释[2011]20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”该条文虽然是对县级以上人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地的行政行为申请条件的要求，但也应视为县级以上人民政府土地行政主管部门在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定前所需要满足的前提条件，亦是司法对责令交出土地决定的具体行政行为合法性审查的依据。根据上述法律精神，县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地决定的前提条件是征收土地方案已经有权机关依法批准，且市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施了征地行为。本案上诉人黄马祥睿的苗木所占用的土地已经广西壮族自治区人民政府、广西壮族自治区国土资源厅依法批准征用，合浦县人民政府、合浦县自然资源局等相关部门已经依照土地管理法、土地管理法实施条例规定的程序实施了征地行为，且与涉案土地所在的居民小组签订了集体土地补偿协议书，并支付了土地补偿费、安置费。但并没有与上诉人签订了青苗补偿协议，在没有达成补偿协议的情况下，并未对上诉人作出补偿决定，核定补偿金额并张榜公示，告知上诉人，并进行专户储存。被上诉人作出的《限期清场通知》，认定事实不清，主要证据不足，本应撤销，但因涉案土地上的青苗已被强制清除，不具有可撤销的内容，应当作出确认被诉行政行为违法的判决。原审法院判决认定事实不清、适用法律不当，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（三）项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销合浦县人民法院（2018）桂0502行初33号行政判决； 二、确认被上诉人合浦县自然资源局于2019年5月9日对上诉人黄马祥睿作出的《限期清场通知》违法； 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人合浦县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  席淑燕 审 判 员  侯应蓉 二〇一九年十二月××日 法官助理  陈恩意 书 记 员  黄耀晖 附：本判决引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。