河南省武陟县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0823行初13号原告：武陟县陟诚混凝土有限公司，住所地：河南省焦作市武陟县谢旗营镇薛小段村村西口路南2号。统一社会信用代码：91410823054732418H。法定代表人：吴二胖，经理。委托诉讼代理人：吴卫红，河南国昌律师事务所律师。被告：武陟县自然资源局，住所地：河南省武陟县黄河大道089号。统一社会信用代码：11410823005707128J。法定代表人：原拥政，局长。委托诉讼代理人：亢双全，武陟县自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：史广恒，河南达成律师事务所律师。原告武陟县陟诚混凝土有限公司不服被告武陟县自然资源局（原武陟县国土资源局）土地行政处罚，于2019年9月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月30日立案后，于2019年10月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告武陟县陟诚混凝土有限公司的委托诉讼代理人吴卫红，被告武陟县自然资源局的委托诉讼代理人亢双全、史广恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告武陟县自然资源局（原武陟县国土资源局）于2019年3月11日作出武国土罚决字〔2019〕第321号行政处罚决定，经查，武陟县陟诚混凝土有限公司未经批准于2012年10月，擅自在西水寨村村西，占用西水寨耕地36720.10平方米（其中建筑占地面积580平方米）建商砼站行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属违法占地行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定，决定处罚：1.责令武陟县陟诚混凝土有限公司退还非法占用的土地给西水寨村集体；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3.按其他耕地面积36720.10平方米，每平方米处以18元罚款，共计660961.8元。原告武陟县陟诚混凝土有限公司诉称，请求：1.依法撤销原武陟县国土资源局对原告作出的武国土罚决字〔2019〕第321号行政处罚决定书；2.本案的诉讼费用由被告承担。事实与理由：一、本案真实情况：2012年9月份，中铁七局项目部的涂德全将位于西水寨村的一处搅拌站转让给武陟县陟诚混凝土有限公司（前法人签署有闲置设备转让合同）。即现在武陟县陟诚混凝土有限公司所占土地，前边厂区32.735亩土地是涂德全方占用改建搅拌站后转让给原告的。原告在接受时，已是一块建设用地，土地上方是现成的厂区，不存在非法占地的违法行为。二、2013年3月份原告分别与西水寨村民个人签订了《土地租赁合同》征用21亩土地准备扩建。但签订合同付款后，由于在土地局批手续未批下，该土地一直闲置，只使用了其中3亩地，其他未改变土地性质，未破坏或者严重毁坏或者严重污染土地。三、本案的行政处罚已超过法定的处罚时效二年期限，从原武陟县国土资源局认定的从2012年10月非法占用农用地的行为发生，到2018年7月20日武陟县国土资源局立案调查，已超过行政机关处罚的时效二年时间，视为行政机关已放弃处罚的权利。四、原告公司厂区后面所占用21亩土地中，其中1.5亩是中国石化集团管道储运公司新乡管理处已从武陟县人民政府征用的土地，并办理有国有土地使用证，已不属于耕地，不应列入非法占地的亩数。21亩土地中大面积并未搞建设或改变土地性质。五、对武陟县国土资源局委托焦作市基础地理信息中心做的鉴定有异议。焦作市基础地理信息中心是市政府同意成立的公益性地理信息服务机构，业务主管部门为市国土资源局，根据委托诉讼代理人在土地局听证会查阅的证据证明，该信息中心并不具备对土地是否被毁坏、是否已丧失种植条件进行鉴定的主体资格。并且该单位是焦作市国土资源局的下属单位，不能既当行政处罚机关的执法主体，又作为一个鉴定主体。另外，焦作市基础地理信息中心提供的现场照片证明，少部分土地被使用，大部分土地还是未改变土地使用性质，该宗土地并未出现土地板结、沙化、盐渍化、水土严重流失、土壤肥力消失等导致土地被严重毁坏、无法种植农作物的现象。综上，武陟县国土资源局对武陟县陟诚混凝土有限公司的处罚事实不清，证据不足，该具体行政行为应予以撤销。武陟县陟诚混凝土有限公司提供的证据有：1.武陟县国土资源局作出的武国土罚决字〔2019〕第321号行政处罚决定书；2.2012年10月9日，王小宝、孙晓丽与原告公司签订的场地及附属物租赁转让协议书；3.2012年9月10日武陟县陟诚混凝土有限公司前法人吴五成与涂德全签订的闲置设备转让合同；4.武陟县人民政府颁发的武国用〔2000〕字222号国有土地使用证复印件及武陟县人民政府与中国石化集团管道新乡管理处签订的征用土地协议书复印件。5.案例一个及法律依据。被告武陟县自然资源局辩称，一、武陟县自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚，依法应予以维持。2018年7月9日，根据不实耕地监测图发现，木栾街道办事处西水寨村村西有人占用土地，违法建设。武陟县自然资源局立即组织巡查，发现武陟县陟诚混凝土有限公司涉嫌非法占地，遂于2018年7月10日向该公司下达《责令改正违法行为通知书》。2018年7月20日，该公司在规定期限内既未拆除非法占用土地上的建筑物，又未恢复土地原状。且该公司的行为已经构成非法占地，武陟县自然资源局对其进行立案调查。根据询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、现场照片、违法占地类型认定书、土地违法案件查处规定认定书等材料，武陟县陟诚混凝土有限公司未经批准擅自于2012年10月占用木栾街道办事处西水寨村集体土地36720.1平方米（合55.08亩）建商砼站。经对照2011年土地利用现状图、《武陟县中心城区土地利用总体规划（2010-2020）调整完善》地类性质属耕地。涉案土地符合土地利用总体规划。二、武陟县自然资源局作出的行政处罚程序合法。武陟县自然资源局根据《国土资源行政处罚办法》相关规定，履行相关处罚程序，经过立案呈批、调查询问、现场勘测，以及向相关部门报送、抄送，并送达。2018年10月18日，武陟县自然资源局向武陟县陟诚混凝土有限公司依法送达了《行政处罚听证告知书》（武国土资罚听告字〔2018〕363号）和《行政处罚事先告知书》（武国土资罚事告字〔2018〕363号）。武陟县陟诚混凝土有限公司在接到《行政处罚听证告知书》后，申请听证，并在2018年11月12日、2019年1月11日举行了听证会，2019年3月11日武陟县自然资源局根据查证的事实及法律依据作出了《行政处罚决定书》并送达给武陟县陟诚混凝土有限公司。三、武陟县国土资源局作出的行政行为适用法律正确。武陟县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《河南省实施办法》第六十六条，《河南省（中华人民共和国土地管理法）及其配套法规行政处罚裁量标准》等相关法律法规进行处罚并送达了行政处罚决定书。综上，武陟县自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。被告武陟县自然资源局提供的证据、依据有：第一组证据（作出行政处罚的事实性依据及现实情况）：1.接受调查通知书、武陟县陟诚混凝土有限公司营业执照复印件、法人代表证明、法定代表人身份证复印件、贾某授权委托书、贾某的询问笔录、白得付、荆永林、白盘根、白福利、白德明、白海两、赵玉平与吴五成土地租赁合同各一份；2.白小二、孙肖丽、王小宝、赵玉平、荆保林、白福利、刘国亮询问笔录；3.现场勘测笔录及勘验图各一份；4.现场照片一份；5.违法占地类型认定书及土地违法案件查处规划认定书各一份；6.亢双全、刘宏涛执法证复印件各一份。证实原告实施了非法占地行为，被告认定事实清楚、处罚主体适格。第二组证据（作出行政处罚的程序性依据）：1.违法线索登记表一份；2.立案呈批表一份；3.责令改正违法行为通知书一份；4.行政处罚延期审批表一份；5.国土资源违法案件调查报告一份；6.违法案件审理记录一份；7.重大复杂案件集体讨论笔录一份；8.违法案件处理决定呈批表一份；9.法律文书呈批表、行政处罚事先告知书（武国土资罚事告字〔2018〕363号）及送达回证各一份；10.法律文书呈批表、行政处罚听证告知书（武国土资罚听告字〔2018〕363号）、送达回证各一份；11.行政处罚决定审批表、行政处罚决定书（武国土罚决字〔2019〕321号）及送达回证各一份。证实被告作出的行政处罚决定书严格按照相应程序进行、程序正当、合法，应予以维持。第三组依据:1.《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条；2.《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条；3.《河南省（中华人民共和国土地管理法）及其配套法规行政处罚裁量标准》第五款；4.《国土资源行政处罚办法》相关规定；5.《国土资源违法行为查处工作规程》相关规定。第四组证据：2018年9月21日，焦作市基础地理信息中心作出的鉴定报告。本院依职权调查的证据有：第一组证据，向伊川县人民检察院调取的证据：1.武陟县公安局武公（刑）立字〔2018〕11828号《立案决定书》；2.武陟县公安局武公（刑）移字〔2019〕10009号《移送案件通知书》；3.原武陟县国土资源局《涉嫌犯罪移送书》；4.焦作市国土资源局焦国土资土鉴〔2018〕9号《关于武陟县陟诚混凝土有限公司非法占地对耕地破坏程度进行鉴定请示的批复》；5.原武陟县国土资源局向武陟县公安局移送案件材料接收清单；6.2012年10月9日武陟县嘉应观乡西水寨村村民委员会与中铁七局集团有限公司郑州至焦作城际铁路二分部项目经理部签订的土地临时租用协议；7.中铁七局集团有限公司郑州至焦作城际铁路二分部与武陟县嘉应观乡西水寨村民委员会签订的场地转让协议书；8.2009年11月1日刘国亮、白福利与白小国、白国利、白发祥、白俊青、白有、白金元、白光明、白福利签订的租地协议；9.2012年10月9日王小宝、孙肖利与武陟县陟诚混凝土有限公司、武陟县嘉应观乡西水寨村民委员会签订的场地及附属物租赁转让协议书；10.2018年12月10日原武陟县国土资源局关于武陟县陟诚混凝土有限公司非法占用农用地复耕情况的说明；11.2019年1月11日，原武陟县国土资源局关于武陟县陟诚混凝土有限公司所占农用地现状情况的说明。第二组证据：向中国石化集团管道储运公司新乡管理处核实2000年9月武陟县人民政府作出的武国用（2000）字第222号国有土地使用证原件的照片。经庭审质证，武陟县自然资源局对武陟县陟诚混凝土有限公司提供的证据1无异议；证据2、3真实性无异议，对证明指向有异议，应证明原告非法占地，接受行政处罚的事实；证据4系复印件，真实性不予认可，不应当作为证据使用，证明指向也有异议；证据5系网页截图，真实性合法性均持异议。武陟县陟诚混凝土有限公司对武陟县自然资源局提供的第一组证据均有异议，认为证人贾某的陈述不真实，原告厂区前面的土地是中铁七局项目部改为建设用地并非原告非法占用土地；第二组证据真实性无异议，但认为处罚程序超过三个月，程序违法；第三组证据处罚依据存在错误，原告厂区前方的土地，应属非法转让土地，应当适用《土地管理法》第四十四条，厂区后方的土地，原告并未进行农用地改为建设用地的违法行为，被告适用《土地管理法》第七十六条规定，要求限期拆除和并处罚款是错误的；第四组证据鉴定不合法。双方对本院依职权调取的证据真实性均无异议。本院对上述证据认定如下，原告提供的证据1、2、3，被告对其真实性无异议，本院予以认可；原告提供的证据4系复印件，但经本院到土地所有权人处核对，该证据确实存在，经原被告双方质证，均无异议，本院予以采信；证据5系网页截图，与本案没有关联性，本院不予采信。被告提供的证据，原告对其真实性无异议，本院予以采信。本院调取的证据，双方对真实性均无异议，本院予以采信。本院查明事实如下：2018年7月9日，原武陟县国土资源局根据不实耕地监测图斑发现，木栾街道办事处西水寨村村西疑似存在违法占用土地46.2亩，经核查，于2018年7月10日向原告下达《责令改正违法行为通知书》，责令原告自收到通知之日起七日内予以改正，拆除非法占地上的建筑物。2018年7月20日，原武陟县国土资源局立案查处，进行了调查、现场勘测。2018年8月2日，原武陟县国土资源局对照2011年土地利用现状图，认定原告占用该宗土地为耕地，并经在《武陟县中心城区土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善》图上套核，认定原告所占土地符合土地利用总体规划。2018年9月19日，因案情复杂、取证困难，经领导审批，行政处罚延期一个月。同日，原武陟县国土资源局作出武国土资字〔2018〕141号《关于武陟县陟诚混凝土有限公司非法占地对耕地破坏程度进行鉴定的请示》，申请焦作市国土资源局对该宗耕地破坏程度进行鉴定。经焦作市国土资源局委托，2018年9月21日，焦作市基础地理信息中心作出鉴定报告，认定原告建设商砼站占用土地总面积为36550平方米（合54.83亩），因进行建设厂房、硬化路面、对方建筑材料及工程施工等占用耕地面积79899平方米（合29.85亩），造成所占耕地的种植条件被严重毁坏。2018年9月25日，焦作市国土资源局作出焦国土资土鉴〔2018〕9号《关于武陟县陟诚混凝土有限公司非法占地对耕地破坏程度进行鉴定请示的批复》，此案应移送司法机关。2018年10月12日，原武陟县国土资源局作出武国土资罚事告字〔2018〕第363号《行政处罚事先告知书》和武国土资罚听告字〔2018〕363号《行政处罚听证告知书》，并于2018年10月18日向原告进行了送达。2018年10月18日，原武陟县国土资源局作出2018-08号《涉嫌犯罪移送书》，案件移送武陟县公安局。同日，武陟县公安局接收了该案。2018年10月30日，武陟县公安局作出武公（刑）立字〔2018〕11828号《立案决定书》，决定对武陟县陟诚混凝土有限公司非法占用农用地案立案侦查。根据原告的申请，原武陟县国土资源局于2018年11月12日、2019年1月11日举行听证会进行了听证。2019年3月11日，原武陟县国土资源局作出了本案被诉的武国土资罚决字〔2019〕321号《行政处罚决定书》。2019年4月1日，原武陟县国土资源局通过中国邮政速递物流向原告邮寄送达了行政处罚决定书。原告不服，遂向法院起诉。另查明：1.2019年5月24日，武陟县公安局作出武公（刑）移字〔2019〕10009号《移送案件通知书》，将该案移送伊川县公安局。目前伊川县公安局已移送伊川县人民检察院正在审查起诉。2.1984年12月12日，武陟县人民政府与石油管道局新乡输油公司签订征用土地协议书，征用土地共195亩7分建设濮阳至河南炼油厂输油管线工程，该管线需经武陟县境内通过46232米，其中需征用武陟县土地长45901.4米，宽2.35米，折合161亩8分。2000年9月，武陟县人民政府为中国石化集团管道储运公司新乡管理处办法了武国用（2000）字第222号国有土地使用证，土地用途为工业用地。中国石化集团管道储运公司新乡管理处征用的管线占地东西横跨武陟县陟诚混凝土有限公司厂区。3.由于武陟县政府机构改革，2019年3月，原武陟县国土资源局、武陟县规划局、武陟县林业局合并组建武陟县自然资源局。2019年3月18日，武陟县人民政府办公室下发武政办〔2019〕3号《关于启用武陟县人民政府新组建机构印章的通知》，武陟县自然资源局印章启用。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案原武陟县国土资源局被撤销合并组建武陟县自然资源局，武陟县自然资源局作为继续行使原武陟县国土资源局土地管理职责的行政机关，属于本案的适格被告。行政机关作出行政处罚应事实清楚，程序合法，适用法律正确。依据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十一条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）第三条规定，“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实……，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”第十条规定，“行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件，应当依法作出处理；其中，依照有关法律、法规或者规章的规定应当给予行政处罚的，应当依法实施行政处罚。”第十一条规定，“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。”第十二条规定，“行政执法机关对公安机关决定立案的案件，应当自接到立案通知书之日起３日内将涉案物品以及与案件有关的其他材料移交公安机关，并办结交接手续；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”第十三条规定，“公安机关对发现的违法行为，经审查，没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送同级行政执法机关，有关行政执法机关应当依法作出处理。”《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发〔2011〕8号文件）第三条规定，“行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免于刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”原武陟县国土资源局在作出行政处罚决定书前已经以该案涉嫌犯罪为由移送武陟县公安局，武陟县公安局已经作出立案决定，后将该案移送伊川县公安局，该案目前处于审查起诉阶段。本院认为原武陟县国土资源局发现原告土地违法行为涉嫌犯罪并移送有关机关追究刑事责任，在未确定原告占地行为是否构成犯罪的情况下，作出武国土罚决字〔2019〕321号行政处罚决定，违反法定程序。按照2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，非法占用土地是指未经批准或者采取欺骗手段骗取批准而非法占用土地的行为，故原告关于中铁七局项目部将搅拌站转让给原告时土地上方是现成的厂区，原告不存在非法占地的违法行为，以及原告因扩建租赁村民的土地，只使用了其中3亩地，其他未改变土地性质，未破坏或者严重毁坏或者严重污染土地等理由，本院不予采纳。本案原告占地行为处于持续状态，故原告称行政处罚已超过法定的处罚时效二年期限，不予支持。原告称其占地中，有部分土地已经由中国石化集团管道储运公司新乡管理处从武陟县人民政府征用的主张，本院予以确认。原告申请对耕地的破坏程度重新鉴定，与本案原告是否经过审批占用土地进而是否进行行政处罚没有关系，所以，对其鉴定申请不予准许。综上所述，原武陟县国土资源局作出的武国土罚决字〔2019〕321号行政处罚决定程序违法，依法应予以撤销。原告诉请撤销，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：撤销被告武陟县自然资源局于2019年3月11日作出的武国土罚决字〔2019〕321号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告武陟县自然资源局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  王有安审 判 员  孙保忠人民陪审员  慕惠芝二〇一九年十二月二十五日书 记 员  柴 玮