昆明铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）云7101行初34号 原告赵云德，男，汉族，1967年8月21日生，住昆明市晋宁县。 委托代理人王强、徐美，云南天外天律师事务所律师。 被告安宁市人民政府禄脿街道办事处。 住所地：安宁市人民政府禄脿街道办事处新驿路5号。 法定代表人查春来，主任。 出庭行政机关负责人陈祝锋，副主任。 委托代理人钱宇，云南瞭望律师事务所律师。 原告赵云德诉被告安宁市人民政府禄脿街道办事处（以下简称禄脿街道办）其他行政强制及行政赔偿一案，本院于2019年3月28日立案后，依法组成合议庭，于2019年5月22日、2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告赵云德及其委托代理人王强、徐美、被告禄脿街道办行政机关负责人陈祝锋及委托代理人钱宇到庭参加诉讼。本案经云南省高级人民法院批准延长审理期限六个月，现已审理终结。 原告赵云德起诉称：2019年1月16日，被告未履行法定程序，对原告所有的安宁承信养殖有限公司（以下简称承信公司）位于安宁市××办事处海湾××秧田××村上海孜水库周边土地上的鸭棚等农业养殖设施进行强制拆除、毁损，并在强制拆除后不依法进行补偿，给原告造成了巨大经济损失。原告认为被告实施的强制拆除行为没有法律的授权与规定，属于超越法律权限；强拆行为违反程序规定，没有进行相应决定、公告、催示等，属于程序违法。被告在《责令限期拆除通知书》中所述的原告的违法行为并不存在。首先，原告所建鸭棚不是建设行为，是为农业养殖搭建的设施，且原告的鸭棚在多年前就己经搭建完毕，建设时没有政府机构认为该建筑系违法建筑需拆除，已经超过行政处罚两年的时效规定；其次，被告没有相应证据证明存在污染问题；最后，被告己经对原告的行为作出过处罚，没有撤销原行政处罚的情况下再次作出本次处罚，违反了“一事不再罚”原则。2008年至今，政府一直大力扶持规模化畜禽养殖，2016年原告获得政府奖励，实际上就是政府对原告合法养殖的认可，原告获得奖励后依照政府支持政策扩大养殖规模，截止拆除前养殖有30000多只种蛋鸭，鸭棚面积4273.15㎡。被告的违法强拆行为给原告造成较大损失，原告请求判令：1.确认被告禄脿街道办对原告所有的位于安宁市××办事处海湾××秧田××村上海孜水库周边农业养殖设施（面积4273.15㎡）实施的强制拆除的行政强制执行行为违法；2.依法判令被告赔偿原告经济损失2876276元；3.本案诉讼费用由被告承担。 被告禄脿街道办答辩称：被告依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）和《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的规定，具有对本案原告养鸭场的违法临时建筑及其养鸭场上对上海孜水库的污染行为下发限期整改通知书并进行强制拆除的合法主体资格。被告实施该拆除行为的依据为昆明市人民政府昆政发〔2008〕60号《昆明市人民政府关于昆明地区“一湖两江”流域禁养范围规模畜禽养殖迁建扶持的指导意见》。原告的养鸭场确实已对当地的水体、环境造成了严重污染，养鸭场上存在诸多非法占用农用地的临时违法建筑物，被告依法需要对其进行治理。同时被告依法履行法定程序对原告养鸭场的违法行为提出了整改措施、进行了行政处罚。原告诉请被告承担赔偿责任无任何事实和法律依据。开庭时，被告答辩称原告主体不适格，应由承信公司作为本案诉讼主体。综上，被告请求依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告禄脿街道办在举证期限内提交下列证据材料： 第一组：《昆明市人民政府关于昆明地区“一湖两江”流域禁养范围规模畜禽养殖迁建扶持的指导意见》（昆政发〔2018〕60号），欲证明禄脿街道具有合法的主体资格及执法权限。 第二组：1.《中共海湾村总支部委员会工作简讯》（第一期）；2.《解除合同告知书》；3.《关于上海孜水库违规行为的整改通知》；4.《关于赵云德〈补偿请求〉的回复》；5.安宁市环境保护局现场检查（勘验）笔录；6.安宁市环境保护局调查询问笔录；7.《检测报告》；8.《关于上海孜水库养鸭场水务处理情况说明》及附件《关于上海孜水库养鸭场及其他行为的整改通知》；9.《责令限期拆除通知书》及送达回证；10.照片5张及光碟1盘，上述证据欲证明原告赵云德养鸭场污染及违建的违法行为一直持续，被告也持续地在要求原告整改并进行查处。 第三组：1.《安宁市禄脿街道海湾村民委员秧田村小组农村土地承包经营权调查信息公示表》，欲证明本案原告租用的所涉土地的性质均为农用地，原告的建设行为影响了土地性质，存在违法行为；2.证明两份，欲证明当时进行拍摄的证人李某的身份及职位；3.《情况说明》，欲证明拆迁时当地村民见证情况。 被告提交行政行为的依据：《行政强制法》《城乡规划法》。 经法庭质证，原告对第一组证据的真实性、合法性、关联性认可，但不认可其证明目的：该文件没有赋予被告行政强制执行权。对第二组证据中的1－7项证据的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可：证据1是村委员会会议简讯，不是行政行为，证据2、3、4没有公章，且整改通知发送的对象是“上海孜水库承包业主赵云德”，与被告辩称的本案原告主体不适格不符，安宁市环保局的现场笔录和询问笔录复印件不符合证据形式，检测报告没有原告参与且不能证明是在原告养鸭场附近取样，不能证明原告污染了水体；证据8是被告强拆完后才作出的情况说明，取证程序违法，附件中的整改通知是2017年发出的，通知明确只是整改而不是拆除，且原告已按要求进行了整改；对证据9真实性予以认可，但被告没有强拆的主体资格，超越权限执法，且没有履行催告义务；对证据10的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可。对第三组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可：土地性质应该由自然资源局认定，证明文件是拆除后才作出的，情况说明没有签名的日期，不能证明被告主张。对于被告提交的行政行为依据，原告认为《行政强制法》和《城乡规划法》都没有赋予被告行政强制权。 原告为证明其主张，提交下列证据材料： 第一组：原告身份证复印件，欲证明原告诉讼主体身份。 第二组：《营业执照》，欲证明承信公司是原告个人于2015年7月9日成立的家禽养殖销售企业。 第三组：《坝塘承包合同》《土地租赁协议》，欲证明原告承包土地用于从事养殖、销售家禽，所有建设于2005年完成。 第四组：《承诺书》两份，欲证明原告因积极响应国家政策养殖获得政府奖励及扶持，获得奖励扩大养殖规模。 第五组：安禄限期拆字（2017）第35号《限期整改通知书》《关于上海孜水库违规行为的整改通知》，欲证明2017年11月23日，被告下发的两份通知没有法律的授权，属于超越法律权限的行为，原告收到通知后，已按要求进行整改。 第六组：安宁市环境保护局《关于赵云德养鸭户在禄脿街道海湾××秧田××村小组上海孜水库养殖行为限期改正的通知书》，欲证明2018年5月29日，安宁市环境保护局对于原告养鸭行为已经进行了处罚。 第七组：《安宁市人民政府禄脿街道办事处对海湾养鸭场关闭迁移告知书》，欲证明2018年12月27日，被告下发的告知书没有法律的授权，属于超越法律权限的行为。 第八组：《责令限期拆除通知书》，欲证明2019年1月9日，被告下发的通知书没有法律授权，没有进行相应的决定、公告、催示等程序，程序违法，且违反“一事不再罚”原则。 第九组：拆除照片、现场视频，欲证明2019年1月16日，被告强拆原告鸭棚的行为造成原告巨大经济损失。 第十组：损失清单，欲证明被告强拆给原告造成直接损失，包括鸭棚损失4005㎡×280元/㎡＝1121400元，饲料房损失613㎡×600元/㎡＝367800元，种蛋鸭损失32000只×36元/只＝1152000元，小鸭6000只×10元/只＝60000元，孵化箱内未出壳小鸭8000只×5元/只＝40000元，喂鱼投料机4台×130元/台＝5200元，磨面机1台3000元，抽水机1台2800元，塑料蛋箱60个×10元/个＝600元，竹筐100个×20元/个＝2000元，喂鸭料盘100个×15元/个＝1500元，装大鸭塑料箱20个×100元/个＝2000元，鸭粪6000包×15元/包＝90000元，饲料1吨3000元，稻草5吨×1000元/吨＝5000元，鸭水壶100个×10元/个＝1000元，油布1张1000元，汽车架1个600元，电线开关及电表约8000元，土地承包损失9376元，以上损失共计2876276元，被告没有给予任何赔偿或补偿。 第十一组：收据五份、科技示范户牌照的照片，欲证明原告积极参与禄脿各项建设，支付过搭建费、赞助款等；原告发展养殖获得科技示范户的称号。 第十二组：照片15张，欲证明被告的强拆行为造成原告的鸭棚毁损，鸭子死亡。 第十三组：《证明》及证人毕某1、毕某2出庭作证的陈述、《养殖成本证明》，欲证明原告2003年开展承包经营，2004年开始养殖鸭子，2005年鸭棚已经建造完毕，经同行证实，鸭棚及养鸭成本为：鸭棚280元/㎡、砖木饲料房600元/㎡、种蛋鸭成本60元/只。 第十四组：银行汇款收据两份，欲证明原告按承包经营合同，按时给村民小组支付承包款。 第十五组：安宁市水库公示牌照片，欲证明涉案的水库主要用于灌溉用水，而不是居民饮用水。 第十六组：养殖场拆迁前现状视频，欲证明原告4273.15㎡鸭棚及上万只鸭子在本次强拆中遭受损失。 第十七组：通威股份有限公司客户对账单，欲证明原告有部分饲料从通威公司采购，饲料采购价在3000元/吨以上。 第十八组：录音，欲证明被告在收到法院通知后违法取证，被告的不正当行为给原告诉讼产生障碍。 经法庭质证，被告对第一组证据的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可：赵云德不具有本案提起诉讼的原告主体资格；对第二组证据予以认可；对第三组证据的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可：土地不是承信公司租赁的，且无法确定承包合同所涉地块是否是本案拆除建筑物所在地块；对第四组证据的真实性、合法性、关联性不予认可；对第五组证据中的期限拆除通知的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可：禄脿街道办作为市政府的派出机构依法享有出具限期拆除通知书的职责，对整改通知的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可；对第六组证据的真实性、合法性予以认可，对证明目的不予认可：限期整改并非行政处罚的要件；对第七组证据的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目不予认可；对第八组证据的真实性、合法性予以认可，对证明目的不予认可：因为原告方的违法行为一直存在，被告不存在“一事二罚”；对第九组证据的中的照片的真实性、合法性、关联性不予认可：不能认定照片上就是拆迁时死亡的鸭子，对拆迁视频的真实性、合法性予以认可，对其证明目的不予认可：被告在拆迁前已把小鸭搬出来，是原告阻止拆迁才把小鸭放进去，另外，视频中可看出拆迁后大部分鸭子仍存活，与原告所称造成巨大损失不符；对第十组证据的真实性、合法性、关联性不予认可，无法证明原告的损失；对第十一组证据，被告认为与本案无关联性；对第十二、十三组证据真实性、合法性、关联性不予认可：村民没有参与经营，不能证明原告的损失；对第十四组证据的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可：不能证明是本次诉讼中的承包款；第十五组证据真实性、合法性、关联性不予认可：灌溉用水也不能污染；对第十六组证据的真实性、合法性予以认可，对其证明目的不予认可：可以看出鸭棚是非法搭建的；对第十七组、十八组证据的真实性、合法性、关联性不予认可。 本院对上述证据认证如下：被告提交的第一组证据、第二组证据中的证据5、6、7、9、10、第三组证据中的证据1与本案相关联，具备真实性、合法性，符合行政诉讼证据规则，本院予以采纳，并结合其他证据对其证明内容进行综合评判；被告提交的第二组证据中的证据1、2、3、4、8及第三组证据中的证据2、3因不符合行政诉讼证据规则，本院不予采纳。原告提交的第四组、第十一组中的收据、第十五组、第十七组证据因与本案无关，本院不予采纳；原告提交的第十三组证据中的《养殖成本证明》、十八组证据因不符合行政诉讼证据规则，本院不予采纳；原告提交的第十组证据系原告在赔偿请求中对赔偿数额的计算清单，不是证据，本院将该清单作为原告损失项目的参考；原告提交其余证据与本案相关联，具备真实性、合法性，符合行政诉讼证据规则，本院予以采纳，并结合其他证据对其证明内容进行综合评判。 经审理查明：2003年1月30日，原告赵云德与安宁市禄脿镇海湾村委会秧田冲村小组签订《坝塘承包合同》，承包该村小组坝塘和周围空地约70亩从事家禽养殖，承包期为20年；2005年1月6日，赵云德与上述村小组九户村民签订《土地租赁协议》，租赁土地4.48亩用于扩建家禽养殖设施，承包期为18年。赵云德在所承包的土地上搭建养殖设施进行鸭子养殖。2015年7月9日，承信公司成立，系自然人独资有限责任公司，位于禄脿街道办秧田冲，法定代表人为赵云德。 2017年11月23日，被告禄脿街道办向赵云德下发《限期拆除通知书》，以赵云德搭建的4273.15㎡空心砖石棉瓦鸭舍简易房未取得相关行政审批手续，违反《城乡规划法》第四十一条的规定为由，限其在2017年12月22日前自行拆除该养殖设施；同日，禄脿街道办向赵云德下发《关于上海孜水库违规行为的整改通知》，以赵云德在水源保护区范围内进行养殖、向水库回填废土的行为违反《中华人民共和国水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关法律法规的规定为由，通知赵云德立即关闭养殖场，停止污染水体的养鸭、肥水养鱼等行为，并在30内将现场清理完毕，同时将回填入水库的废土清理干净，恢复原有库容。2018年5月29日，安宁市环境保护局以赵云德的养鸭行为对上海孜水库水质造成影响、对下游石龙坝水库产生环境安全隐患为由向赵云德作出限期整改通知，责令赵云德限期于2018年12月31日前停止在禄脿街道××秧田××村小组上海孜水库的养鸭行为。2018年12月27日，禄脿街道办对承信养殖公司（赵云德）下发《安宁市人民政府禄脿街道办事处对海湾养鸭场关闭迁移告知书》，认为赵云德的养鸭场未向禄脿街道办提出建设申请、未取得环境影响评价，在禁养区从事养殖，责令赵云德于2018年12月31日前关闭并迁移。2019年1月9日，安宁市环保局现场检查时确定承信养殖公司在禄脿街道办秧田冲建设了一个养鸭场，搭建鸭棚4005㎡、孵化房310㎡、住宿房613㎡，养殖鸭子约28000只；养鸭场未办理环保审批手续，未备案建设项目环境影响登记表。同日，被告禄脿街道办向赵云德下发《责令限期拆除通知书》，认为赵云德在禄脿街道××海湾××秧田村上海孜水库周边建设4273.15㎡临时建筑进行养殖的行为违反《城乡规划法》第四十一条的规定，属违法建设，且该行为存在安全隐患并造成周边水体污染，根据《城乡规划法》第六十五条及《云南省违法建筑处置办法》第十九条规定，责令赵云德于2019年1月16日前搬离并拆除违法建设，逾期不拆除的禄脿街道办将按照法律规定进行拆除。因赵云德未自行搬离，也未自行拆除，被告禄脿街道办于2019年1月16日组织人员用机械拆除了赵云德在禄脿街道××海湾××秧田村上海孜水库周边建设的4005㎡鸭棚（系空心砖石棉瓦简易房），未拆除孵化房和住宿房，拆除前被告工作人员对筐里的部分小鸭进行了搬离，未对鸭棚内的其他物品进行清点和搬离；拆除时被告未对原告养殖的种蛋鸭采取保护措施；拆除后，现场有部分鸭子死亡、部分鸭蛋散落、部分养殖设备损坏。赵云德对禄脿街道办强制拆除鸭棚且未予赔偿的行为不服，于2019年3月28日向本院提起诉讼。 本院认为，被告作为安宁市人民政府的派出机关，有权根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定对辖区事务行使行政管理权。本案中，禄脿街道办作为属地行政管理机关，对辖区养鸭场进行管理并具体实施了强制拆除行为，是本案的适格被告。被告以赵云德为相对人下发《责令限期拆除通知书》，后对赵云德的鸭棚实施了强制拆除，赵云德有权提出权利主张，是本案的适格原告。 根据《中华人民共和国水污染防治法》第十七条和《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条的规定，新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目应当依法进行环境影响评价；《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。本案中，原告在上海孜水库进行养殖未取得环保审批手续，对上海孜水库水质状态造成影响，应停止违法行为，拒不停止违法行为的，有权机关可依法责令拆除。 根据《行政强制法》第三十四条至第三十七条、第四十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法实施强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后，有权进行陈述和申辩，行政机关应充分听取当事人的意见，事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可作出强制执行决定，予以强制执行；对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告在强制拆除原告养殖设施前向原告下发了《安宁市人民政府禄脿街道办事处对海湾养鸭场关闭迁移告知书》和《责令限期拆除通知书》，未在《中华人民共和国水污染防治法》和《畜禽规模养殖污染防治条例》规定的有权机关的责令下实施强制拆除，且没有履行《行政强制法》规定的催告、公告等强制拆除程序，被告强制拆除原告鸭棚的行为违法。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，行政机关及其工作人员行使职权时的违法行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，造成损失的，受害人有依法获得行政赔偿的权利。本案中，原告建盖鸭棚养殖的行为对周边环境造成影响，应当依法进行疏导整治，但因被告强制拆除前没有有权机关制作的合法行政决定，拆除过程中未提供相应证据证实其已对原告的正当、合法财产进行了必要保护，根据原告陈述并综合在案证据，被告强制拆除行为造成了原告的财产损失，被告应承担相应赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，应当由被告承担举证责任。本案中，原告提交的证据并不能证实其损失达到2876276元。被告强制拆除前未对相关物品进行清点和登记造册，被告亦未能提供证据对损失数额予以证明。本院认为，确定行政赔偿数额需有基本的事实依据，在双方对损失情况均不能举证证明的情况下，应当根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，遵循法官职业道德，动用逻辑推理和生活经验，酌定损失数额。本案中，原告提出的损失主要包括鸭棚、饲料房、鸭子和鸭蛋、养殖设备及土地承包费五部分。本院认为，对于鸭棚部分，原被告双方确认拆除面积是4005㎡，根据原告建盖的鸭棚是空心砖石棉瓦鸭舍简易房的实际情况，酌定被告按100元／㎡的标准予以赔偿，共计4005㎡×100元／㎡＝400500元。关于原告提出赔偿饲料房613㎡损失的赔偿请求，根据安宁市环境保护局的调查询问笔录，原告确认613㎡建筑属于住宿房，而该613㎡住宿房并未被拆除，故本院对该赔偿请求不予支持。关于鸭子鸭蛋的损失，小鸭在拆除前被搬离，而原告主张低价处理种蛋鸭造成损失但未提交出售鸭子的相关证据材料，故本院对其主张的每只种蛋鸭按60元成本计算、低价卖出金额为24元／只、差价为36元／只的意见不予支持，结合本案原告养殖约28000只鸭子及有部分鸭子死亡、鸭蛋破损及拆除后鸭子需要变卖或搬离等实际损失情况，酌定被告按每只鸭子3元的损失进行赔偿，即28000只×3元／只＝84000元，并酌定赔偿鸭蛋（包括在孵化中的鸭蛋）损失60000元，上述鸭子及鸭蛋损失共计144000元。关于养殖设备损失的问题，原告提出损失包括喂鱼投料机4台、磨面机1台、抽水机1台、塑料蛋箱60个、竹筐100个、喂鸭料盘100个、装大鸭塑料箱20个、鸭粪6000包、饲料1吨、稻草5吨、鸭水壶100个、油布1张、汽车架1个、电线开关及电表，本院结合拆除现场有部分设备被损坏的实际情况酌定被告赔偿原告80000元。关于原告提出的土地承包损失，因不属于《中华人民共和国国家赔偿法》中规定的直接损失，本院不予支持。综上，原告提出的赔偿请求部分成立，赔偿款项共计624500元。被告禄脿街道办关于其有强制拆除原告鸭棚的主体资格、拆除行为合法、原告主体不适格、不应予赔偿的意见，与本案查明的事实及相关法律规定不符，本院不予支持。 综上，经审判委员会讨论，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告安宁市人民政府禄脿街道办事处于2019年1月16日强制拆除原告赵云德位于安宁市禄脿街道办事处海湾村委会秧田村上海孜水库周边4005㎡鸭棚的行为违法。 二、被告安宁市人民政府禄脿街道办事处于本判决生效起三十日内赔偿原告赵云德鸭棚损失400500元、鸭子鸭蛋损失144000元、鸭棚内物品损失80000元，共计赔偿624500元。 三、驳回原告赵云德的其他赔偿请求。 本案诉讼费五十元，由被告安宁市人民政府禄脿街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。 审判长  贺春辉 审判员  邱 林 审判员  龚 袭 二〇一九年十二月十二日 书记员  苏 洪