吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉24行终96号 上诉人（原审原告）延边天帝高球餐饮有限公司，住所地吉林省延吉市西山街366号。 法定代表人崔龙，该公司董事长。 委托诉讼代理人朴永岩，男，1965年3月26日出生，朝鲜族，天帝高球餐饮有限公司股东，住吉林省延吉市四山街366号。 上诉人（原审被告）延吉市林业局,住所地吉林省延吉市朝阳街1222号。 法定代表人王琦,该局局长。 出庭的行政机关负责人刘军，该局副局长。 委托诉讼代理人方勇男，北京市京师（延吉）律师事务所律师。 上诉人延边天帝高球餐饮有限公司（以下简称天帝高球公司）与上诉人延吉市林业局行政强制措施一案，不服延吉市人民法院（2019）吉2401行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 经本院审理查明：2008年4月，天帝高球公司股东朴永岩为了建设高尔夫练习场，租赁延吉市林业局在延吉市公园内的土地。2009年7月，朴永岩经延吉市林业局的同意在租贷土地范围内建设延吉公园滑雪场管理用房，同时把原本公园西侧围墙改造为延吉公园滑雪场管理用房的大门（以下简称管理用房大门），用于行人及车辆出入高尔夫球场。朴永岩建完延吉公园滑雪场管理用房后将该房屋用于经营室内高尔夫球场及室外高尔夫球场的管理用房。该高尔夫练习场投入使用后，经营者几经更迭。天帝高球公司于2016年4月12日依法成立，经营场所为延吉公园滑雪场管理用房，崔龙担任该公司法定代表人，朴永岩为该公司股东，经营范围为室内高尔夫球场服务、高尔夫球培训、滑雪场服务、建设服务、体育器材和化妆品的销售、法律法规允许的进出口贸易、文化艺术交流策划、企业策划管理、企业信息咨询、商务信息咨询等。天帝高球公司成立后，一直以来把管理用房的大门当做天帝高球公司大门来使用，便于出入天帝高球公司顾客的车辆通行。2018年7月9日，延吉市林业局向天帝高球公司发出《高尔夫练习场停止营业通知》，内容为“按照吉林省发改委〈关于做好高尔夫球场清理整治（回头看）工作的通知〉（吉发改电｛2017｝2号）要求，通知高尔夫练习场停止营业”。同年11月7日晚，延吉市林业局指示人民公园管理办公室将天帝高球公司大门进行封堵，只留大门框内的小门供行人通行。11月15日，天帝高球公司不服，向延吉市林业局提出书面告知函，要求对封堵行为进行答复并赔偿经济损失。同年11月20日，延吉市林业局在案涉大门粘贴《通知》，内容为“一、延吉林业局人民公园管理办公室从人民公园整体管理和安全角度考虑，禁止一切车辆进入园内，现将公园西侧大门（高尔夫练习场大门）进行焊接封堵，禁止任何人私自打开。二、针对此事，公园管理办公室于11月8日晚已向公园派出所报案，任何人私自将焊接封堵的大门打开，一切法律责任自负﹗咨询电话2712577延吉市人民公园”，并在该《通知》上加盖延吉市人民公园办公室印章。延吉市林业局于2019年1月7日以延市林字〔2018〕295号文件作出《关于朴永岩信访事项的处理意见书》认为，因朴永岩违反合同规定，利用管理用房从事经营活动，经林业局党组研究决定，对该企业下达责令停业违规经营通知书；为给游客创造整洁有序的环境，依据公园统一整体管理规定，延吉市林业局人民公园于11月7日将公园西侧大门进行焊接封堵，待施工条件允许，对该地段整体封堵。 另查明，2008年4月28日，朴永岩关于在延吉市公园内建设室外高尔夫练习场的事宜签订了一份合同书，合同书上甲方为延吉市林业局，乙方为朴永岩，签订合同时盖章的甲方为延吉市园林局，并有负责人代表签字，乙方为朴永岩签字。延吉市园林局是延吉市林业局隶属的二级局，在行政管理上受延吉市林业局的直接管理。合同书约定：朴永岩因建设高尔夫练习场，承租该单位的土地使用权，租赁期限自2008年5月1日至2038年12月30日，每年租赁费为2万元。2019年4月23日，本院作出（2018）吉24民终1823号民事判决，判决朴永岩将位于延吉市延吉公园内的延吉公园滑雪场管理用房（面积为3996.41平方米）返还给延吉公园滑雪场。 认定上述事实的证据有：《通知》、《高尔夫练习场停止营业通知》、《合同书》、（2018）吉24民终1823号民事判决书、公园西南大门和西侧大门照片及各方当事人的陈述等。 原审法院认为，案涉公园西侧大门焊接封堵行为虽由人民公园管理办公室实施，《通知》也以延吉市人民公园的名义发出，但在本案审理过程中延吉市林业局自认该行为由其作出，故封堵案涉大门的行为应为延吉市林业局作出的行政强制措施。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序”。本案中，延吉市林业局仅以下属单位延吉市人民公园的名义在大门口粘贴《通知》，实施封堵过程中没有遵守上述行政强制法的规定，故延吉市林业局的行政行为违反法定程序。 原审判决：确认被告延吉市林业局封堵原告延边天帝高球餐饮有限公司经营场所大门的行政行为程序违法。 天帝高球公司不服，向本院上诉称：请求撤销一审判决，依法确认延吉市林业局强行封堵天帝高球公司营业场所大门的行政行为违法。事实与理由：天帝高球公司使用租用地，经营室内外高尔夫练习场均合法，延吉市林业局没有正当理由，强行封堵天帝高球公司经营场所大门，给天帝高球公司带来极大的经济损失。天帝高球公司在一审中主张确认延吉市林业局强行封堵天帝高球经营场所大门的行为违法，但一审判决未予认定。 延吉市林业局不服，向本院上诉称：请求依法撤销一审判决，改判驳回天帝高球公司的诉讼请求。事实与理由：一、法院已经判决将管理用房返还给延吉滑雪场，其相应的权利也应由延吉公园滑雪场行使，故天帝高球公司诉讼主体不适格。二、根据《吉林省住房和城乡建设厅转发＜城市公园配套服务项目经营管理暂行办法＞的通知》第六条、第八条的规定，公园管理用房不得用于餐饮、服务等项目经营，根据此规定天帝高球公司把公园管理用房用于经营餐饮、服务等行为是违法的，违法行为不应受法律保护。三、本案中，诉争大门是朴永岩私自违法建设的大门，因此，无需按行政强制法的规定办理封堵此门。四、诉争大门本身属于延吉市公园围墙的一部分，不是天帝高球公司所有的，天帝高球公司也没有任何证据证明对诉争大门享有所有权，该大门原本是延吉市公园所属围墙的一部分，封堵行为也是针对他人对自己权利实施侵权的一种制止行为。五、本案不属于行政纠纷，延吉市林业局的行为不属于行使其职权的行政行为，因天帝高球公司违反公园管理办法和2008年4月28日延吉市林业局与朴永岩签订的合同书的内容，是对天帝高球公司的违约行为而做出的管理行为。 本院认为，中华人民共和国住房和城乡建设部发布的《城市公园配套服务项目经营管理暂行办法》第三条规定：“本办法所称城市公园，是指政府投资建设和管理在城市行政区内具有良好园林景观和较完善设施，具备改善生态、美化环境、游览休憩和科普宣传等功能，向公众开放的场所。”第五条第三款规定：“城市人民政府（含直辖市区县人民政府）园林绿化行政主管部门负责本行政区域内城市公园配套服务项目经营活动的监督管理工作。”第十四条第三款规定：“城市公园配套服务项目经营者不得出现下列行为……（三）危及公共利益、公众安全。” 本案中，延吉市林业局系延吉市公园的行政管理部门，延吉市林业局自认封堵天帝高球公司大门的决定由其作出，并由延吉市人民公园办公室具体实施，并自认2018年11月20日贴在管理用房的大门《通知》也是其作出的。因此，延吉市林业局系本案适格被告。 《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序。” 延吉市林业局作为延吉市公园的管理部门，为整治公园，给公园内游客提供安全、安静、有序的园内环境，为制止车辆进入公园内所采取的行政强制措施并无不当。但延吉市林业局作出封锁高尔夫练习场大门的决定后，未告知天帝高球公司，即由延吉市公园管理办直接焊接高尔夫练习场大门，违反法定程序。原审据此确认被诉行政行为违法正确。 上诉人的上诉理由及请求均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人延边天帝高球餐饮有限公司和上诉人延吉市林业局各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  李红广 审判员  李丽英 审判员  李彩莲 二〇一九年十二月三十日 书记员  金慧敏 附：相关法律规定 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条:人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 中华人民共和国行政强制法 第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定： (一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准 (二)由两名以上行政执法人员实施; (三)出示执法身份证件; (四)通知当事人到场; (五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径; (六)听取当事人的陈述和申辩; (七)制作现场笔录; (八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明; (九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章; (十)法律、法规规定的其他程序。 城市公园配套服务项目经营管理暂行办法 第三条：本办法所称城市公园，是指政府投资建设和管理在城市行政区内具有良好园林景观和较完善设施，具备改善生态、美化环境、游览休憩和科普宣传等功能，向公众开放的场所。 第五条：国务院住房和城乡建设主管部门负责指导全国城市公园配套服务项目经营活动。 省、自治区、直辖市人民政府住房和城乡建设（园林绿化）主管部门负责指导行政区域内城市公园配套服务项目经营活动。 城市人民政府（含直辖市区县人民政府）园林绿化行政主管部门负责本行政区域内城市公园配套服务项目经营活动的监督管理工作。 第十四条：城市公园配套服务项目经营者不得出现下列行为： (一)擅自转让、分包经营项目； (二)擅自将所经营的财产井下处置或者抵押; (三)危及公共利益、公众安全； (四)因经营者自身原因不能提供经营服务; (五)超出经营范围，从事合同约定以外的经营项目; (六)擅自将经营所用的配套服务设施改作其它用途; (七)擅自扩大经营面积，私自搭建经营设施; (八)擅自对配套服务设施进行改造装修; (九)经营行为不文明，服务态度恶劣且造成严重后果; (十)法律、法规及城市公园管理制度禁止的其他行为。