陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终1147号 上诉人（一审原告）：曲江永某某（别墅）小区业主委员会（未备案）。负责人：杨刚，主任。委托诉讼代理人：萧新安，陕西合恒律师事务所律师。委托诉讼代理人：张从利，陕西合恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远，市长。委托诉讼代理人：杨虹，西安曲江新区管理委员会社区服务局工作人员。  委托诉讼代理人：辛智强，陕西丰瑞律师事务所律师。    上诉人曲江永某某（别墅）小区业主委员会（以下简称永某某别墅区业委会）诉被上诉人西安市人民政府不履行备案法定职责一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人永某某别墅区业委会负责人杨刚及其委托诉讼代理人萧新安、张从利，西安市人民政府委托诉讼代理人杨虹、辛智强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明：曲江紫薇永某某小区位于西安雁塔南路以西、翠华路以东、雁南五路以北、雁展路以南地块，项目名称紫薇•永某某，该项目由西安曲江文化旅游（集团）有限公司开发建设。小区分为别墅区、高层区，于2013年下半年开始向业主交付使用，共有住户2335户，其中高层2190户，别墅145户，另有商铺110户。2017年5月7日，曲江紫薇永某某小区别墅区部分业主联名向曲江管委会社会事业局（以下简称曲江社会事业局）递交《关于申请成立紫薇永某某别墅区业委会的报告》，请求曲江社会事业局依法指定、监督成立曲江永某某（别墅）区业委会，并于2017年6月13日递交《关于申请成立紫薇永某某别墅区业委会的补充报告（一）》，说明曲江紫薇永某某小区别墅区是独立物业管理区域。2017年6月20日，曲江社会事业局向永某某小区别墅区全体业主作出《关于曲江永某某（别墅）小区申请成立业委会的回复函》，同意曲江紫薇永某某小区别墅区筹备成立业主大会，并要求准备好业主名册、建筑规划总平面图等相关资料，将指定一名工作人员担任XX组组长，XX组XX社区工作人员担任，业主筹备组代表按照《XX组中的业主代表推选办法》产生。2017年6月29日，西安曲江新区金地天境社区居民委员会向曲江紫薇永某某小区别墅区业主发出《曲江紫薇永某某（别墅）小区首次业主委员会筹备组业主代表推选办法》，称贵别墅区递交的成立业主委员会的申请已批复，根据《西安市物业管理条例》相关规定，本次XX组由1名管委会工作人员、1名地产公司代表、1名社区代表、4名业主代表组成，筹备组共计7人，并规定了业主代表的任职资格和推选程序。2017年7月20日，曲江社会事业局向西安曲江旅游投资（集团）有限公司发出《关于业委会筹备相关工作的函》，称该公司开发建设的曲江紫薇永某某小区已符合成立首次XX组的条件，要求其提供该小区的交房时间、规划户数、入住户数、小区面积等基础资料，并备齐筹备首次业主大会会议所需材料。西安曲江旅游投资（集团）有限公司对该函未予回复。2017年8月3日，曲江社会事业局作出《曲江永某某（别墅）XX组业主代表名单公示》，并在曲江紫薇永某某小区别墅区张贴公示。2017年8月10日，曲江社会事业局向曲江紫薇永某某小区高层区业主作出《关于曲江紫薇永某某（高层）小区申请成立业委会的回复函》，同意曲江紫薇永某某小区高层区筹备成立业主大会，其他内容与给曲江紫薇永某某小区别墅区申请成立业委会的回复函内容相同。2017年9月，别墅区XX组XX名业主代表以书面征求意见方式向曲江紫薇永某某小区别墅区业主发放选举业委会委员表决票，收回106份，签字通过《业主管理规约》《业主大会议事规则》《业主委员会选举办法》《业主大会活动经费及业主委员会委员补贴管理办法》《业主委员会工作规则》议案，选举刘晓华、高振峰、杨刚等7名为业委会委员，推选杨刚为业委会主任。2017年11月14日，永某某别墅区业委会向曲江管委会递交了《关于申请曲江紫薇永某某（别墅）小区业主大会会议结果备案的报告》。2017年12月13日，曲江管委会房地产管理局、曲江社会事业局向曲江紫薇永某某小区别墅区全体业主发出《关于申请曲江紫薇永某某（别墅）小区业主大会会议结果备案的报告回复》（以下简称《回复》），内容为：关于贵别墅区业主申请曲江紫薇永某某别墅小区业主大会会议结果备案的报告该委已收悉，报告中称，别墅区业主在购买该物业时建设单位告知业主，别墅区具有独立的供水、供电、供暖等系统，是一个独立封闭园区，名为和鸣阙。鉴于修订后的《西安市物业管理条例》自2017年1月1日起实施，该条例赋予开发区管委会按照本条例负责本开发区范围内物业管理活动的监督管理。今年是该委履行该职责的第一年。2017年6月20日，该委社会事业局曾对贵某某（包括别墅区及高层区在内）关于成立曲江永某某（别墅）小区首届业主大会的申请进行了回复，同意曲江紫薇永某某（别墅）小区成立业主大会。但对贵某某是否可划分为别墅区XX层区两个物业管理区域，该委社会事业局在作出该回复函时，对贵某某信息掌握的不够全面，且对《西安市物业管理条例》中关于同一物业管理区域理解尚不够精准，尚未要求贵某某提供划分物业管理区域的证明文件。为保证贵某某（别墅）区成立业主大会及业主委员会合法合规，经初步了解，目前贵某某现状为一个物业管理区域，若对现有的物业管理区域进行调整，建议贵某某在按照《物业管理条例》第九条、《西安市物业管理条例》第十条、第四十四条、第四十五条、第四十六条之规定，就贵某某是否具备独立划分物业管理区域的条件，即贵某某主要配套设施设备和相关场地能够分开并独立使用，且对调整后的道路、绿地、共用部位和共用设施设备的使用、维护等作出规定，并经贵某某专有部分占建筑面积二分之一以上的业主且占总人数二分之一以上的业主同意后，向该委提出申请。申请经该委通过后，依法依规开展贵某某（别墅）区成立业主大会、选举业主委员会的具体工作。该《回复》并附《物业管理条例》《西安市物业管理条例》关于划分物业管理区域的相关规定。永某某（别墅）区业委会对该《回复》不服，于2018年6月20日以曲江管委会为被告，向西安铁路运输法院提起行政诉讼，请求判令曲江管委会对其依法成立的业主委员会履行备案职责，依法撤销曲江管委会要求重新提出成立业主大会申请、曲江管委会重新通过、重新开展选举工作的行政行为，西安铁路运输法院以永某某（别墅）区业委会起诉的曲江管委会为西安市政府的内设机构、被告主体不适格、适格的被告是西安市政府为由，裁定驳回起诉，永某某（别墅）区业委会上诉，该院裁定驳回上诉，维持原裁定。永某某（别墅）区业委会遂以西安市政府为被告向提起本案诉讼，请求确认西安市政府要求其重新提出成立业主大会申请、重新开展选举工作的行政行为违法并判令对依法成立的业主委员会履行备案职责。另查明：2009年6月10日，西规地（2009）曲12号《西安市勘察测绘院征地成果表》显示，西安曲江文化旅游（集团）有限公司建设的曲江紫薇永某某小区的征地坐标，征地范围351.585亩，代征路63.914亩，公共绿地57.344亩，合计472.843亩，征地成果表附图是征用的一个整体地块图。2009年6月26日，西安市规划局作出的西规曲地字第015号《建设用地规划许可证》显示，用地单位：西安曲江文化旅游(集团)有限公司，用地项目名称：紫薇•永某某，用地位置：雁塔南路以西、翠华路以东、雁南五路以北、雁展路以南，用地性质：居住，用地面积：征地472.843亩（其中建设用地351.585亩，代征路63.914亩，代征防护绿地57.344亩）。2010年2月10日，西安市规划局作出的西规曲建字第004号《建设工程规划许可证》显示，建设单位：西安曲江文化旅游(集团)有限公司，建设项目名称：紫薇•永某某，建设项目位置：雁展路以南，建设规模：总建筑面积630016.27㎡，建筑层数：地下均一层，地上二至三十二层伍栋，地上二至二十八层壹栋，地上二十四层陆栋，地上十二层柒栋，地上十八层肆栋，地上三层叁拾捌栋，地上一至二至三至十五层壹栋，地上二层伍栋，地上二至三层贰栋，地上三层壹栋，地下车库三座，消防审批号：市XX号。2011年12月20日，曲江管委会作出的西规曲建字第050号《建设工程规划许可证》显示，建设单位：西安曲江文化旅游(集团)有限公司，建设项目名称：紫薇•永某某（加建），建设位置：雁展路以南，建设规模：总建筑面积52338㎡（地上：33237㎡，地下：19101㎡），建筑层数：原1-8﹟、1-10﹟地下加建一层贰栋；原1-11﹟、1-17﹟、1-19﹟、1-20﹟地下加建一层肆栋；原1-14﹟～1-16﹟地下加建一层叁栋；原1-1﹟地下一层、地上三十一层壹栋，其商业裙房地上三层；原1-2﹟地下一层、地上二十八层壹栋，其商业裙房地上二层；原1-13﹟地下一层，地上十八层壹栋；原2-6﹟（现6﹟）地上三层壹栋；原6﹟（现2-6﹟）地上二-三层壹栋；原4﹟-5﹟地下二层、地上三～十五层壹栋；原1-B7﹟、1-B8﹟、1- B10﹟、1- B11﹟地下一层、地上三层肆栋；原1﹟～3﹟地下一层车库三座，消防审批号：市XX号。西安紫薇物业管理有限公司紫薇永某某小区物业服务中心《关于紫薇永某某小区高层、别墅住户及设施设备情况说明》称，曲江紫薇永某某小区别墅配电室高压总进线设计在高层1号中心变内，总进线无法分开控制使用；小区消防水系统和喷淋水系统都在高层水泵房控制，消防泵、喷淋泵都设计在高层水泵房，消防水系统无法分开，别墅消防弱电系统与高层消防弱电系统相连接，一旦报警直接反馈高层消防监控室，无法分开，整个消防系统无法分割单独使用；小区道路、车库、高层、别墅住户出入大门都属于共用部位，无法分开独立使用；小区配建幼儿园一个，属高层、别墅共同使用；小区天然气、化粪池属于高层、别墅共同使用，均无法分开独立使用。2017年12月21日，曲江紫薇永某某小区业主代表向曲江管委会房地产管理局递交的《关于申请西安市紫薇永某某小区物业管理区域划分情况证明材料的报告》称，2017年曲江紫薇永某某（别墅）小区就成立业主大会、业主委员会事宜需要本小区物业管理区域划分情况的证明材料，请求曲江管委会房地产管理局查阅并出具曲江紫薇永某某小区是否划分物业管区域的证明材料。2018年1月11日，曲江管委会房地产管理局作出的《关于西安市紫薇永某某小区业主代表要求出具小区物业管理区域划分情况证明材料的回复》称，《西安市物业管理条例》自2017年1月1日起实施，该局开始管理区内物业管理工作，自管理以来未收到关于紫薇永某某小区物业管理区域划分的材料和申请，紫薇永某某小区现状为一个物业管理区域实施物业管理工作，如需重新划分物业管理区域，请按照《西安市物业管理条例》相关规定办理。一审认为：本案永某某别墅区业委会的诉讼请求是依法确认西安市政府要求其重新提出成立业主大会申请、重新开展选举工作的行政行为违法，判令对依法成立的业主委员会履行备案职责。该诉讼请求含有确认违法与履行职责两个诉讼请求，但实质是请求对其选举成立的永某某别墅区业委会履行备案职责，且如果判决履行职责，其本身就包含了要求重新提出成立业主大会申请、重新开展选举工作的行政行为确认违法之意，故本案实质上仍是履行职责之诉。本案争议焦点是：永某某别墅区业委会是否具备原告主体资格、西安市政府是否应当履行对永某某别墅区业委会予以备案的职责。一、关于永某某别墅区业委会是否具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。……”本案中，永某某别墅区业委会系以自己的名义要求西安市政府履行备案职责，且永某某别墅区业委会的选举与西安市政府派出机构曲江管委会内设部门曲江社会事业局前期指导中同意曲江紫薇永某某小区别墅区业主筹备成立紫薇永某某（别墅）小区首届业主大会有密切关系，故在西安市政府未予以备案的情况下，永某某别墅区业委会与其诉请要求西安市政府履行职责行为具有法律上的利害关系，且西安市政府未予备案的行为亦涉及业主共有利益，故永某某别墅区业委会具有本案原告主体资格。西安市政府关于永某某别墅区业委会不具有本案原告主体资格的意见，不予支持。二、西安市政府是否应当履行对永某某别墅区业委会予以备案的职责。《西安市物业管理条例》第四条第三款规定：“开发区管理委员会按照本条例的规定负责本开发区范围内物业管理活动的监督管理。”第二十五条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列资料向物业所在地街道办事处、镇人民政府及区、县物业管理行政主管部门备案；开发区范围内的，向开发区管理委员会备案：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会会议记录和会议决定；（三）业主委员会组成人员的基本情况。”西安市政府设立的派出机构曲江管委会负有对其辖区内的物业小区业主大会、业主委员会的成立及相关活动进行协助、指导和监督的职责，对选举产生的业主委员会具有备案职责，因曲江管委会是西安市政府的派出机构，不是适格的诉讼主体，故西安市政府作为本案适格被告对曲江管委会辖区内选举产生的业主委员会具有备案职责。关于西安市政府是否应当履行对永某某别墅区业委会予以备案的职责，应明确曲江紫薇永某某小区物业管理区域划分问题。《物业管理条例》第九条规定：“一个物业管理区域成立一个业主大会。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。……”《西安市物业管理条例》第八条规定：“物业管理区域内的业主可以成立业主大会，选举业主委员会，进行业主自治。一个物业管理区域成立一个业主大会。业主较少且经全体业主一致同意决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会和业主委员会职责。”第四十四条规定：“划分物业管理区域应当考虑共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，根据相对独立、便于管理的原则，按照下列情况进行具体划分：（一）按照物业项目建设用地规划许可证确定的红线图范围划定；（二）物业主要配套设施设备和相关场地共用的，应当划分为一个物业管理区域，但其主要配套设施设备和相关场地能够分割并独立使用的，可以划分为不同的物业管理区域；（三）已经实施物业管理的区域，其主要配套设施设备和相关场地共用的，应当划分为一个物业管理区域；其主要配套设施设备和相关场地能够分割并独立使用的，经业主大会同意后可以划分为不同的物业管理区域；（四）不同物业管理区域地理上自然相连的，业主未入住前，经各自建设单位同意，并已向物业买受人明示，或者业主入住后，经各自的业主大会同意后，可以合并为一个物业管理区域。”第四十五条规定：“物业管理区域划分后不得擅自变更。确需变更的，应当形成调整方案，并向区、县物业行政主管部门或者开发区管理委员会提出申请。调整方案应当对调整后物业管理区域的道路、绿地、共用部分和共用设施设备的使用、维护等作出规定，并经物业管理区域专有部分占建筑物总面积二分之一以上的业主且占总人数二分之一以上的业主同意。……”第四十六条规定：“影响消防、避险、燃气、电梯以及其他共用设施设备使用的，不得划分为独立的物业管理区域。对物业管理区域划分有争议的，由区、县物业管理行政主管部门会同物业所在地街道办事处、镇人民政府确定，或者由开发区管理委员会确定。”本案中，曲江管委会房地产管理局、曲江社会事业局在《回复》中已明确曲江紫薇永某某小区现状为一个物业管理区域，前期曲江管委会社会事业局同意曲江紫薇永某某小区别墅区成立业主大会，是因为对该小区信息掌握的不够全面，且对《西安市物业管理条例》中对同一物业管理区域理解不够精准所致，并告知曲江紫薇永某某小区别墅区全体业主，若对现有的物业管理区域进行调整，建议按照《物业管理条例》第九条，以及《西安市物业管理条例》第十条、第四十四条、第四十五条、第四十六条之规定，就曲江紫薇永某某小区是否具备独立划分物业管理区域的条件作出规定，并经曲江紫薇永某某小区专有部分占建筑面积二分之一以上的业主且占总人数二分之一以上的业主同意后，向曲江管委会提出申请。且后续曲江管委会房地产管理局给曲江紫薇永某某小区业主代表的回复也再次明确曲江紫薇永某某小区现状是一个物业管理区域。西安市政府提供的西规地（2009）曲12号《西安市勘察测绘院征地成果表》及附图、西规曲地字第015号《建设用地规划许可证》、西规曲建字第004号《建设工程规划许可证》、西规曲建字第050号《建设工程规划许可证》、《关于紫薇永某某小区高层、别墅住户及设施设备情况说明》等证据，能够证明曲江紫薇永某某小区别墅区XX层区是在同一建设用地规划许可证红线图范围内，别墅区XX层区也在同一建设工程规划许可证范围；小区别墅、高层整个消防系统、天然气、化粪池等设施设备无法分开独立使用，小区道路、车库、高层、别墅住户出入大门都属于共用部位，也印证了曲江紫薇永某某小区现状是一个物业管理区域。《物业管理条例》第九条、《西安市物业管理条例》第八条规定，一个物业管理区域成立一个业主大会。根据业已查明的事实，曲江紫薇永某某小区目前被确认为一个物业管理区域，应当成立一个业主大会，故西安市政府派出机构曲江管委会内设部门《回复》中告知的内容，也就是永某某（别墅）区业委会请求确认西安市政府要求其重新提出成立业主大会申请、重新开展选举工作的行政行为违法的内容，符合《物业管理条例》《西安市物业管理条例》规定，并无不当。在曲江紫薇永某某小区现状为一个物业管理区域，应当成立一个业主大会的情形下，永某某（别墅）区业委会以曲江紫薇永某某小区别墅区作为独立的物业管理区域成立业主大会，选举出“曲江永某某（别墅）小区业主委员会”，并要求予以备案的申请，不符合《物业管理条例》《西安市物业管理条例》规定。故西安市政府的行为不构成不履行法定职责，永某某（别墅）区业委会的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。同时，西安市政府派出机构曲江管委会内设部门社会事业局在前期指导工作中存在失误，因对曲江紫薇永某某小区物业管理状况和对同一物业管理区域理解的偏差，同意曲江紫薇永某某小区别墅区XX层区分别筹备成立各自独立的业主大会，进而作出《曲江永某某（别墅）XX组业主代表名单公示》予以张贴公示，而后曲江紫薇永某某小区（别墅）XX组业主代表在没有曲江管委会工作人员、社区代表、建设单位代表参与的情形下，自行以向别墅区业主书面征求意见方式选举出别墅区业主委员会，曲江社会事业局并未及时制止该行为。因曲江紫薇永某某小区现状为一个物业管理区域，别墅区业主选举出的业主委员会不符合备案条件，而引起本案诉讼，引发社会矛盾，西安市政府应责成曲江管委会对此采取补救措施，做好解释疏导工作，以避免矛盾激化。综上，因曲江紫薇永某某小区现状是一个物业管理区域，西安市政府派出机构曲江管委会内设部门要求重新提出成立业主大会申请、重新开展选举工作，并无不当。永某某小区（别墅）业委会请求西安市政府履行对其备案的职责，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回永某某（别墅）区业委会的诉讼请求。案件受理费50元，由永某某（别墅）区业委会承担。永某某（别墅）区业委会上诉称：（一）别墅区可以成为一个物业管理区域。该小区高层区与别墅区相对独立，区内道路将两区隔开，公用设施中的消防、燃气、供水、排污、停车等均不影响分别使用。曲江管委会分别于2017年6月20日、8月10日向别墅区及高层区回复表明别墅区可以成为独立的物业管理区域，该回复已经依法产生公信力和公示力，之后建议别墅区重新申请对现有物业管理区域进行调整，依法不发生行政行为效力。（二）一审判决认定事实及适用法律错误。一审判决围绕该小区现状为一个物业管理区域进行审理，回避了本案的备案问题，不能以现状作为不予备案的理由。划分物业管理区域是行政权范围，一审判决认定该小区高层区与别墅区是一个物业管理区域，是司法权对行政权的非法干预，以曲江管委会提供的规划证作为物业区域划分的依据不当，该规划仅是考虑的一个因素。一审判决以该小区为一个物业管理区域为由驳回其诉讼请求，系认定事实及适用法律错误。请求撤销一审判决，由西安市政府对其申请予以备案。西安市人民政府答辩称：（一）6月20日的回复并未最终确定别墅区为独立物业管理区域。该回复虽同意成立业主大会，但同时要求准备业主名册、建筑规划总平面图特等相关资料，而且从别墅区业主提供的6月13日的补充报告可以看出，管理部门对别墅区是否能够独立成立业委会是有质疑的，该报告明显不足以支撑该区确定为独立物业管理区域的主张，该回复不具有对该区域确认为独立物业管理区域的意思表示及效力。（二）一审判决认定管委会最终认定别墅区与高层区同属一个物业管理区域事实清楚，适用法律正确。别墅区业主在收到6月20日回复后并未提供建设规划总平面图等证明独立物业管理区域的资料。《回复》亦告知永某某小区目前为一个物业管理区域，若要调整，应当按照物业管理条例有关规定划分物业管理区域后，依法成立别墅区业委会，该《回复》即是对其永某某别墅区业委会备案申请不予备案的处理。针对同年12月21日永某某小区业主代表申请对该小区物业管理区域划分的报告，该局明确永某某的建筑规划平面图中包括别墅区XX层区，在一个红线范围内，主要配套设备设施共用，不能分割独立使用，该小区属于同一物业管理区域，非两个区域，别墅区业委会要求备案不具备条件。一审因此驳回别墅区业委会的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，一审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案争议焦点是永某某别墅区业委会是否具有本案原告资格及西安市政府是否应当履行涉案备案职责。关于永某某别墅区业委会是否具有本案原告资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政诉讼法解释第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。……”《西安市物业管理条例》第二十三条规定，业主委员会的选举产生之日为其成立日期。本案中，2017年9月，曲江永某某（别墅）区XX组选举永某某别墅区业委会，根据上述规定该业委会成立，其以自己的名义要求西安市政府履行备案职责，在西安市政府未予以备案的情况下，其是未予备案行为的行政相对人，具有本案原告主体资格。二审中，西安市政府也认可该业委会具有本案原告主体资格。关于西安市政府是否应当履行涉案备案职责问题。《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。……”该规定对备案所需提交的材料及如何处理备案申请未作出规定。《陕西省物业管理条例》第二十七条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地县（市中、区）人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应当提交以下材料：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会会议记录和会议决定；（三）业主委员会组成人员名单及其基本情况。物业管理行政主管部门应当在收到上述材料后五日内发出备案回执。……”《西安市物业管理条例》第四条第三款规定：“开发区管理委员会按照本条例的规定负责本开发区范围内物业管理活动的监督管理。”第二十五条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列资料向物业所在地街道办事处、镇人民政府及区、县物业管理行政主管部门备案；开发区范围内的，向开发区管理委员会备案：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会会议记录和会议决定；（三）业主委员会组成人员的基本情况。物业管理行政主管部门应当在收到上述材料后五日内发出备案回执。……”永某某别墅区业委会申请备案，符合上述规定。《物业管理条例》第九条规定：“一个物业管理区域成立一个业主大会。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《陕西省物业管理条例》第四十二条规定：“物业管理区域的划分应当考虑共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，按照相对独立、便于管理的原则，由县（市、区）物业行政主管部门划定。”第四十四条规定：“物业管理区域按照下列规定进行具体划分：（一）按照物业项目建设用地规划许可证确定的红线图范围划定；（二）物业主要配套设施设备和相关场地共用的，应当划分为一个物业管理区域，但其主要配套设施设备和相关场地能够分割并独立使用的，可以划分为不同的物业管理区域；（三）已经实施物业管理的区域，其主要配套设施设备和相关场地共用的，应当划分为一个物业管理区域；其主要配套设施设备和相关场地能够分割并独立使用的，经业主大会同意后可以划分为不同的物业管理区域；……”《西安市物业管理条例》第八条规定：“物业管理区域内的业主可以成立业主大会，选举业主委员会，进行业主自治。一个物业管理区域成立一个业主大会。……”第四十四条规定：“划分物业管理区域应当考虑共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，根据相对独立、便于管理的原则，按照下列情况进行具体划分：（一）按照物业项目建设用地规划许可证确定的红线图范围划定；（二）物业主要配套设施设备和相关场地共用的，应当划分为一个物业管理区域，但其主要配套设施设备和相关场地能够分割并独立使用的，可以划分为不同的物业管理区域；（三）已经实施物业管理的区域，其主要配套设施设备和相关场地共用的，应当划分为一个物业管理区域；其主要配套设施设备和相关场地能够分割并独立使用的，经业主大会同意后可以划分为不同的物业管理区域；……”第四十五条规定：“物业管理区域划分后不得擅自变更。确需变更的，应当形成调整方案，并向区、县物业行政主管部门或者开发区管理委员会提出申请。调整方案应当对调整后物业管理区域的道路、绿地、共用部分和共用设施设备的使用、维护等作出规定，并经物业管理区域专有部分占建筑物总面积二分之一以上的业主且占总人数二分之一以上的业主同意。……”第四十六条规定：“影响消防、避险、燃气、电梯以及其他共用设施设备使用的，不得划分为独立的物业管理区域。对物业管理区域划分有争议的，由区、县物业管理行政主管部门会同物业所在地街道办事处、镇人民政府确定，或者由开发区管理委员会确定。”根据上述规定，未实行物业管理区域的，按照物业项目建设用地规划许可证确定的红线图范围划定，或者根据物业主要配套设施设备和相关场地是否能够分割并独立使用进行划分；已经实施物业管理区域的，主要配套设施设备和相关场地能够分割并独立使用的，经业主大会同意后可以划分为不同的物业管理区域。申请业主委员会备案，必须符合一个物业管理区域成立一个业主大会的规定，并提供有关材料。本案中，永某某小区已经作为一个物业管理区域实施，在此情况下，要对物业管理区域进行调整，应当形成调整方案，对公共设施设备的使用、维护等作出规定，且须经符合规定人数的业主同意，并向物业行政主管部门或者开发区管理委员会提出申请。永某某别墅区业委会既未提供别墅区可以作为一个物业管理区域的证据材料，也未提供该小区符合规定人数的业主同意调整的证据材料。因此，其申请备案不符合备案规定，西安市政府未予备案，符合规定。西安市人民政府建议别墅区业委会按照物业管理条例关于划分物业管理区域的规定，对该小区是否可以划分为不同的物业管理区域向物业管理区域主管部门申请，是解决本案备案纠纷的有效途径。别墅区业委会可以按照物业管理条例的规定提出申请，待物业管理区域划分后，依法成立业委会并申请备案。综上，永某某别墅区业委会的上诉请求及理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由曲江永某某（别墅）小区业主委员会承担。本判决为终审判决。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    王  勇   二〇一九年十二月十日 书  记   员    鱼海洋1