云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终870号上诉人（原审原告）洱源县三营镇生发机制红砖厂。经营场所：云南省洱源县三营镇三营村民委员会东火山组。经营者苏季泰，男，汉族，1967年9月6日生，云南省弥渡县人，住云南省弥渡县。委托代理人汤喆峰，云南祥宇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人王正福，云南祥宇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（原审被告）洱源县人民政府。住所地：云南省洱源县三营镇洱周路行政办公区。法定代表人丁洪涛，县长。委托代理人字力辉，洱源县司法局局长。代理权限：一般授权代理。委托代理人李四涛，云南善律律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（原审被告）洱源县三营镇人民政府。住所地：云南省洱源县三营镇三营街1号。法定代表人王前跃，镇长。委托代理人张智，洱源县三营镇党委副书记。代理权限：一般授权代理。上诉人洱源县三营镇生发机制红砖厂（以下简称生发砖厂）与上诉人洱源县人民政府、上诉人洱源县三营镇人民政府（以下简称三营镇人民政府）行政强制及行政赔偿一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院（2018）云29行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月8日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月27日进行调查询问。上诉人生发砖厂经营者苏季泰及委托代理人汤喆峰、王正福，上诉人洱源县人民政府的委托代理人字力辉、李四涛，上诉人三营镇人民政府的委托代理人张智到庭参加诉讼调查。本案现已审理终结。一审法院认定事实：2016年8月29日，中共大理州委办公室、大理州人民政府办公室发布《关于开展非煤矿山企业违法违规行为排查整治专项行动的通知》（大办发电〔2016〕111号），2016年9月2日，大理州人民政府办公室发布《关于印发大理州非煤矿山企业违法违规行为排查整治专项行动实施方案的通知》（大政办电〔2016〕19号）。2016年7月22日、8月18日、10月12日，洱源县环保局对生发砖厂向三营河排放生活污水、丢垃圾以及向厂外排放废气、粉尘等环境违法行为作出过罚款、责令整改等行政处罚。2016年9月1日，洱源县国土资源局对生发砖厂作出暂停其东火山普通建筑材料用页岩矿矿山一切生产经营活动的通知。2018年6月14日22时30分许，三营镇人民政府副镇长和其他工作人员到生发砖厂，告诉苏季泰因生发砖厂处于洱海保护区，要求停止生产。2018年6月15日凌晨2时30分许，由洱源县人民政府副县长牵头，组织县、镇、村的工作人员，使用工程机械和运输车辆将生发砖厂的砖窑挖倒、成品砖运走、晒场上的泥丕砖（半成品）推平，实施强制拆除、关闭生发砖厂的行政行为。从2018年6月14日至2018年6月25日期间，洱源县人民政府和三营镇人民政府组织人员，将生发砖厂的其他设施、设备全部拆除，零星生产配件、耗材等物品由三营镇人民政府工作人员和生发砖厂工作人员清点记录，拆除的机器设备已被洱源县人民政府、三营镇人民政府运走。2018年6月27日，苏季泰按照三营镇人民政府领导的安排，将生发砖厂的资产明细统计表及相关资料交给洱源县人民政府委托的昆明正序房地产土地资产评估有限公司（以下简称正序评估公司）工作人员。此后，洱源县人民政府在生发砖厂桥头西侧筑了一道挡墙，标有“关闭矿山禁止开采”，挡墙后面竖着一块牌子写有“关闭矿区、禁止开采、不准进入。洱源县人民政府，2018年6月30日”。生发砖厂因洱源县人民政府、三营镇人民政府对强制拆除行为的善后工作未作处理，起诉至一审法院。在审理过程中，洱源县人民政府委托正序评估公司评估，生发砖厂被强制拆除时的固定资产（建构物及机械设备）和存货的市场价值为473.20万元。洱源县人民政府、三营镇人民政府在诉讼中又拆除了生发砖厂生活区的房屋和设施。一审法院认为，1.洱源县人民政府牵头，组织相关行政管理部门、三营镇人民政府以及村委工作人员实施拆除生发砖厂的行政行为属拆迁行政强制，生发砖厂认为洱源县人民政府、三营镇人民政府实施的拆迁行政强制行为侵犯其合法权益提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项的规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.洱源县人民政府、三营镇人民政府强制拆除生发砖厂，生发砖厂作为行政相对人，是适格原告；洱源县人民政府组织指挥相关行政部门、三营镇人民政府以及村委工作人员强制拆除生发砖厂，是行政行为的执行主体，是适格被告；三营镇人民政府在洱源县人民政府的组织指挥下，具体实施了拆除生发砖厂的行为，亦是适格被告。3.洱源县环保局在依法治理洱海流域非煤矿山违法违规排查整治行动中，虽然对生发砖厂向三营河排放生活污水、丢垃圾以及向厂外排放废气、粉尘等环境违法行为，作出过罚款、责令整改、暂停矿山一切生产经营活动等行政处罚，但并非是对生发砖厂作出限期拆除的行政处罚决定，故洱源县人民政府、三营镇人民政府未经法定程序，无权强制拆除生发砖厂；生发砖厂的《水土保持方案》虽到期未获得行政主管部门批准延期，《安全生产许可证》到期已被行政主管部门收回、注销，但不能成为行政机关强制拆除生发砖厂的合法依据；洱源县人民政府、三营镇人民政府强制拆除生发砖厂的行为有悖于《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条的规定，应当确认该行政强制行为违法；4.生发砖厂虽被洱源县人民政府确定为应关闭的非煤矿山，但生发砖厂是经过相关行政主管部门批准设立的企业，企业的生产、生活设施属于投资人的合法财产；洱源县人民政府、三营镇人民政府强制拆除生发砖厂的行政强制行为违法，应当赔偿生发砖厂的损失；生发砖厂在被拆除前，已和洱源县人民政府、三营镇人民政府对生发砖厂的资产进行清点、登记，经洱源县人民政府委托正序评估公司进行评估，生发砖厂被强制拆除时的固定资产（建构物及机械设备）和存货的市场价值为473.20万元。生发砖厂对由洱源县人民政府委托评估来确定其资产损失的方式无异议，仅对评估报告确定的金额持有异议，因生发砖厂未能提交证据证明评估公司在评估程序、评估方法及评估结论等方面存在违法，该评估报告应作为洱源县人民政府、三营镇人民政府赔偿生发砖厂损失的依据。据此，判决：一、洱源县人民政府、三营镇人民政府共同强制拆除生发砖厂的行政行为违法；二、洱源县人民政府、三营镇人民政府于判决生效后十日内赔偿生发砖厂损失473.20万元；三、驳回生发砖厂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由洱源县人民政府、三营镇人民政府共同负担。上诉人生发砖厂上诉请求：1.依法改判支持生发砖厂一审的全部诉讼请求；2.诉讼费由洱源县人民政府、三营镇人民政府承担。事实和理由：1.一审法院接收生发砖厂对财产进行鉴定书面申请后，未同意生发砖厂鉴定申请，未说明理由，对生发砖厂提交的相关证据材料未组织质证、未采纳、未说明理由，剥夺了生发砖厂举证的权利；一审法院未向生发砖厂提供证据副本，且拒绝生发砖厂复印证据材料请求，程序严重违法；2.生发砖厂没有和洱源县人民政府、三营镇人民政府对资产进行过清点、登记，未同意过由洱源县人民政府委托正序评估公司进行评估，一审法院认定上述事实错误，认定生发砖厂仅对评估报告确定的金额有异议与事实不符；3.一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款严重错误。上诉人洱源县人民政府上诉请求：1.撤销一审判决并依法改判；2.本案一、二审诉讼费用由生发砖厂承担。事实和理由：1.一审法院认定事实不清。（1）拆除洱源县境内砖厂是洱海保护采取的应急手段，《大理白族自治州人民政府办公室关于关停整顿洱海流域采石采砂采矿等非煤矿山的通知》要求一律永久关停敏感区域的采石、采砂、采矿等非煤矿山，明确要求严厉打击证照、手续不全实施开采等违法违规行为，对于手续不全的矿山企业一经发现，要立即停产整顿，洱源县人民政府关停取缔包括生发砖厂在内的11家非煤矿山，是根据通知要求开展整治工作。2016年9月1日，洱源县非煤矿山企业违法违规行为排查整改工作领导小组办公室（洱源县国土资源局代章）责令生发砖厂自接到通知后立即停止生产，但生发砖厂没有按要求关停，仍继续违法生产经营，完全置洱海保护于不顾。（2）生发砖厂的水土保持方案服务期于2016年6月到期，《安全许可证》于2017年5月22日到期，生发砖厂已不具备生产资质；生发砖厂被责令暂停一切生产经营活动后擅自恢复生产经营，属非法生产经营，其生产生活设施不应当受到法律保护，擅自生产的砖更不是合法财产，不应当得到赔偿。2.一审法院适用《中华人民共和国行政强制法》第八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定判令洱源县人民政府、三营镇人民政府赔偿生发砖厂的损失错误。上诉人三营镇人民政府上诉请求：撤销一审判决并依法改判。事实和理由：生发砖厂2011年成立后，未按照《中华人民共和国土地管理法》相关规定办理土地使用权审批手续，以租代批、长期非法占用农地18.2亩进行生产经营，私自改变土地用途，已涉嫌非法占用农地罪。生发砖厂在生产经营中未办理相关消防手续，私自排放污水、违反环保法规，两次被洱源县环保局处罚。2017年5月22日，洱源县安全生产监督管理局报州安全生产监督管理局批准后，已将其《安全生产许可证》正本和副本收回注销；水土保持方案服务期至2016年6月。2016年9月1日，洱源县国土资源局按照上级文件要求向生发砖厂发送《洱源县非煤矿山企业违法违规行为排查整改工作领导小组办公室关于在开展非煤矿山企业违法违规行为排查整改工作期间暂停矿山生产活动的通知》，要求生发砖厂自接到通知之日起暂停东火山普通建筑材料用页岩矿矿山的一切生产经营活动。2016年11月4日对非煤矿山整治联审联批时，相关部门均不同意生发砖厂继续生产经营。按此要求，生发砖厂应停止一切生产经营活动，但生发砖厂拒不停止营业，继续顶风违法生产，情节恶劣、影响极坏，三营镇人民政府按上级要求拆除生发砖厂、制止其非法生产破坏洱海治理的行为没有过错，更不属非法行政行为，不应当承担赔偿责任。针对生发砖厂的上诉请求和理由，洱源县人民政府和三营镇人民政府答辩称，在诉讼前和一审诉讼中，生发砖厂都认可由洱源县人民政府的职能部门委托评估，评估资料都是生发砖厂提交的，评估程序是生发砖厂认可的，只是对评估金额有异议。生发砖厂上诉请求没有依据，请求二审法院驳回。针对洱源县人民政府和三营镇人民政府的上诉请求和理由，生发砖厂答辩称，一审法院判决确认洱源县人民政府、三营镇人民政府实施本案被诉强制拆除行为违法，认定事实清楚，符合法律规定，但判决赔偿的数额不足以弥补生发砖厂的损失。洱源县人民政府、三营镇人民政府的上诉请求没有法律依据，请求二审法院驳回。一审判决认定事实清楚，本院予以确认。二审中，生发砖厂提交了该厂强制拆除前、强制拆除后及实施强制拆除的照片复印件117幅，欲证明生发砖厂因强制拆除造成的损失。洱源县人民政府和三营镇人民政府认为不是新证据，不予质证。本院认为，上述证据不是新证据，不予采纳。本案争议焦点为洱源县人民政府和三营镇人民政府实施本案被诉强制拆除行为是否合法？如果不合法应当如何承担责任？本院认为，1.洱源县人民政府和三营镇人民政府根据《大理白族自治州人民政府办公室关于关停整顿洱海流域采石采砂采矿等非煤矿山的通知》精神，关停、拆除洱源县境内洱海流域敏感区域的非煤矿山，有利于生态文明建设，有利于洱海保护，符合公共利益需要，洱源县人民政府和三营镇人民政府实施本案被诉强制拆除行为目的正当。但根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关才可以强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。洱源县人民政府和三营镇人民政府强制拆除生发砖厂，没有作出强制拆除决定、强制执行决定，没有催告生发砖厂履行义务，没有听取生发砖厂的陈述、申辩，且三营镇人民政府没有提供有权强制拆除生发砖厂的法律依据。因此，洱源县人民政府和三营镇人民政府实施本案被诉强制拆除行为违法。2.生发砖厂是经过相关行政机关批准成立的合法企业，其生产、生活设施属于投资人的合法财产，受法律保护；洱源县人民政府和三营镇人民政府违法强制拆除生发砖厂的生产、生活设施，应当根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款、第三十六条第一款第八项的规定，赔偿生发砖厂的直接损失。经正序评估公司评估，生发砖厂的固定资产（建筑物及机械设备）、存货（成品）市场价值为473.20万元，一审法院组织生发砖厂、洱源县人民政府、三营镇人民政府对评估报告进行质询时，评估机构也对异议部分进行了解答和说明，该评估符合法律规定，应当作为本案判决赔偿的依据。3.生发砖厂向正序评估公司提交了其固定资产、存货明细和《关于资产情况的报告》，在一审法院对资产评估报告组织质询时，生发砖厂也仅就是否单价计算错误和是否有遗漏提出异议，未对正序评估公司的资质、评估程序、评估依据、评估方法等提出异议，生发砖厂认为其未同意过由洱源县人民政府委托正序评估公司进行评估，与上述事实不符；虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”，但根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定，赔偿义务机关应当依法及时履行赔偿义务，洱源县人民政府、三营镇人民政府为确定因其强制拆除行为给生发砖厂造成的损失，由生发砖厂提供资产明细，委托正序评估公司进行评估，程序正当。正序评估公司的资产评估报告符合法律规定，应当作为本案确定赔偿的依据，故一审法院不同意生发砖厂重新鉴定申请，不接纳生发砖厂提交的鉴定意见并无不当，生发砖厂未提供证据证明一审法院程序违法。因此，生发砖厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。4.生发砖厂水土保持方案服务期过期、《安全许可证》到期被收回，以租代批非法占用农地、未办理相关消防手续、私自排放污水等，均不能否定洱源县人民政府、三营镇人民政府实施本案被诉强制拆除行为违反《中华人民共和国行政强制法》相关规定的事实；本案生发砖厂损失的鉴定范围经洱源县人民政府的职能部门审核同意，洱源县人民政府、三营镇人民政府也未提供证据证明正序评估公司的评估结论中含有违法财产。因此，洱源县人民政府、三营镇人民政府的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。综上所述，生发砖厂、洱源县人民政府、三营镇人民政府的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由洱源县人民政府、三营镇人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  张庆泽审判员  苏静巍审判员  田奇慧二〇一九年十二月二十日书记员  杨 涛