贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔04行初193号原告杨琴，女，1963年3月19日生，苗族，住贵州省安顺市西秀区。委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。委托代理人马丽芬，北京在明律师事务所律师。被告安顺市西秀区人民政府，地址：贵州省安顺市西秀区行政综合办公大楼。法定代表人陈天一，区长。委托代理人谭刚，安顺市西秀区。委托代理人肖仕刚，贵州上运潇荣律师事务所律师。原告杨琴不服被告安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）作出的西府房征决〔2017〕19号《关于西秀区头铺村麒麟城市棚户区改造项目红线范围内房屋征收决定书》（以下简称征收决定），于2018年3月13日向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月29日作出（2018）黔04行初145号行政裁定：驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。贵州省高级人民法院于2019年4月16日作出（2018）黔行终2243号行政裁定：撤销本院作出的（2018）黔04行初145号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，分别于2019年10月14日、12月16日公开开庭进行审理。原告杨琴的委托代理人刘博韬、马丽芬，被告西秀区政府副区长张伟及其委托代理人谭刚、肖仕刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西秀区政府于2017年8月8日作出西府房征决﹝2017﹞19号《关于西秀区头铺麒麟城市棚户区改造红线范围内房屋征收决定书》，决定对西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目房屋征收红线范围内涉及的土地、建（构）筑物及附属设施进行征收。原告杨琴诉称：原告系西秀区XX街道办事处XX村村民，在该村拥有合法的宅基地使用权和房屋所有权。2017年8月8日，被告作出西府房征决〔2017〕19号征收决定，原告房屋在征收范围内，原告认为被告作出的西府房征决〔2017〕19号征收决定在实体和程序上存在违法之处，侵害了原告的合法权益，故提起行政诉讼，请求依法撤销被告于2017年8月8日作出的西府房征决〔2017〕19号征收决定。原告在举证期限内向本院提交以下证据：1.身份证及户口本复印件，证明原告对涉案房屋拥有合法使用权，具有提起诉讼的主体资格；2.房屋编号照片，证明原告房屋纳入征收范围内；3.征收决定，证明被告作出被诉行政行为，原告房屋在该征收决定的征收范围内，是适格的诉讼主体；4.黔府行复驳字﹝2019﹞14号《驳回行政复议申请决定书》，证明原告的土地不在省政府的土地批复范围内，被告作出的征收决定违法。被告西秀区政府辩称：一、黔府用地函〔2007〕56号《关于西秀区2006年度第三批次城镇建设用地的批复》及黔府用地函〔2007〕470号《关于西秀区2006年度第二批次城镇建设用地的批复》批准西秀区2006年度及2007年度包括XX村麒麟村在内的集体农用地转为建设用地，共计39.3569公顷及27.0128公顷土地征收为国有，分别作为西秀区第三批次、第二批次城镇建设用地。经贵州省住房和城乡建设厅批准，西秀区头铺麒麟村棚户区改造项目纳入2014全国城市棚户区改造计划。故征收决定所征收的土地来源系经贵州省人民政府批准征收为国有，作为城镇建设用地，程序合法。二、征收决定是在依法进行房屋调查登记通告、《西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）征求意见的通告、摸底调查、听证、社会风险评估，并在征求公众意见的基础上作出的，程序合法，实体公正。综上，被告作出的征收决定应得到合法确认，不应当撤销，原告的诉讼请求应当依法予以驳回。被告西秀区政府在举证期限内向本院提交作出被诉行政行为的以下证据：第一组证据：1.法定代表人身份证明书，证明被告法定代表人身份情况真实合法；第二组证据：2.黔府用地函〔2007〕56号《关于西秀区2006年度第三批次城镇建设用地的批复》、3.定界图，证明2007年1月26日，贵州省人民政府批准西秀区2006年度包括麒麟村在内的集体农用地转为建设用地，共计39.3569公顷土地征为国有，作为西秀区第三批次城镇建设用地；第三组证据：4.黔建保函〔2014〕75号《关于安顺市城投南出口棚户区改造等六个城市棚户区改造项目情况说明的函》，证明头铺麒麟村棚户区改造项目（一期）纳入2014全国城市棚户区改造计划，改造面积为23.6万平方米；第四组证据：5.西府函〔2015〕115号《关于同意西秀区棚户区改造项目2015年度计划的批复》、6.红线图，证明头铺麒麟一期棚户区改造项目，列入2015年棚改项目计划，其中临街用地面积为76456平方米，头铺麒麟棚户区改造项目土地征收依据为黔府用地函〔2007〕56号；第五组证据：7.委托书、8.听证签到册、9.麒麟片区棚改项目房屋征收听证照片、10.听证情况说明、11.听证记录、12.风险评估报告，证明西秀区东关办事处接受征收部门委托，组织实施头铺、麒麟片区棚改项目房屋征收工作，西秀区东关办事处组织召开听证会，进行项目社会风险评估；第六组证据：13.房屋调查登记通告及图片、14.补偿安置方案征求意见的通告及图片，证明2017年4月28日，就麒麟村棚户区改造项目作出房屋调查登记通告及补偿安置方案征求意见通告，在XX村麒麟社区居民委员会张贴予以公示；第七组证据：15.麒麟棚改项目面积统计表、16.汇报情况、17.安顺协和拆迁有限责任公司（以下简称协和拆迁公司）证照资料，证明协和拆迁公司对麒麟棚改项目摸底调查，已入户摸底91户，剩余114户未能入户测量；第八组证据：18.征收决定、19.补偿安置方案，证明2017年8月8日，作出征收决定及补偿安置方案，并予以张贴公示、公告；第九组证据：20.推选通知及名录张贴公示照片、21.公告推选签到册、22.现场推选图片、23.公证书、24.贵州伟元房地产资产评估事务所有限公司资料，证明2017年8月24日，经法定程序，推选贵州伟元房地产资产评估事务所有限公司为西秀区XX村麒麟城市棚户区改造项目评估机构，证实评估机构对评估价格作出并进行张贴公告的事实；第十组证据：25.安顺市西秀区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、26.安顺市“十三五”棚户区改造专项规划（2016-2020）、27.头铺、麒麟城中村（棚户区）改造规划方案设计、28.西秀区土地利用总体规划图、29.安顺市城市总体规划（2016-2030），证明被告作出的征收决定符合四规划一计划；第十一组证据：30.西秀区头铺麒麟棚户区改造项目支付明细表，证明被告作出的征收决定符合资金到位，专款专用、专户存储。本院责令被告西秀区政府补充提交以下证据：关于麒麟村董天勇、王二国38人房屋位置调查的情况说明、头铺村39户房屋坐落位置图，证明原告房屋不在贵州省人民政府批复范围内，但在涉案征收决定征收范围内。本院依职权调取以下证据：安顺市西秀区人民政府关于董天勇等38人的土地位置不在西秀区2006年第三批次批准范围内的情况，证明被告西秀区政府作出的西府房征决〔2017〕19号征收决定的征收范围超出贵州省人民政府作出的黔府用地函〔2007〕56号《关于西秀区2006年度第三批次城镇建设用地的批复》的范围。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、13、14无异议；对证据2、3的真实性无异议，合法性、关联性及证明目的均不认可，认为农用地转用获批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件及定界图已自动失效；对证据4的真实性、合法性无异议，关联性、证明目的不认可，认为该证据尾部明确仅用于融资贷款，且并非经人大批准的国民经济和社会发展规划；对证据5、6的真实性、合法性无异议，关联性、证明目的不认可，认为证据5系棚户区改造计划并非经人大批准的国民经济和社会发展规划，证据6系拟改造红线图并非征收决定所载征收红线图或规划红线图；对证据7-12的真实性无异议，合法性、关联性及证明目的均不认可，认为证据7委托项目未涉及麒麟片区，且委托事项违反法律规定，证据8-11召开听证会是针对房屋征收而非补偿安置方案，组织召开主体不合法，未提前公告或送达召开通知;对证据12的作出主体违法，内容违反规定及未经政府常务会议讨论批准；对证据15、16的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为组织调查登记的主体违反规定，调查登记不完整、内容错误、无制作时间及被征收人签字确认；对证据17的真实性无异议，合法性、关联性及证明目的均不认可，认为协和拆迁公司无法定职权也无合法的委托手续；对证据18、19的真实性、关联性无异议，合法性及证明目的均不认可，认为证据18未附征收红线图或规划红线图，且作出征收决定及张贴公告均未载明被征收人协商选定评估机构的期限;对证据19无其他证据证明经依法召开听证会及征求意见期间是否收到被征收人的意见并进行修改；对证据20-24的真实性无异议，合法性、关联性及证明目的均不认可，认为该组证据不能证明房屋征收决定是否合法，与本案无关联性；对证据25-30的真实性、关联性不认可，认为达不到证明目的且超过举证期限。被告对原告提交的证据1-3的真实性无异议，但认为不能证明原告主体适格，不能达到证明目的；对证据4的真实性无异议，认为不能达到证明目的。原告对本院依职权调取的证据以及本院责令被告补充提交的证据的真实性无异议，但认为前后矛盾，且不是具有专业资质的机构出具，不客观；被告对本院依职权调取的证据真实性无异议，但认为内容不客观，应以其之后勘验确定的为准。本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据4，因该证据中写明此函仅用于融资贷款，不作为其他事项的证明材料，故该份函不能作为西秀区政府立项的证明，不能达到其证明目的，对该份证据本院不予采信；对被告提交的证据30，因仅是支付明细表，并非专款专户存储以及涉案项目现有资金的证明，不能证明涉案项目专户存储、资金到位，不予采信；对原告提交的证据4以及本院依职权调取的证据，因被告提交的其他证据能够证明涉案原告房屋是否在征收范围内，该组证据反映的涉案项目的征收范围与贵州省人民政府批复范围的情况不客观，不予采信。对原、被告提交的其他证据，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。经审理查明：2007年1月26日，贵州省人民政府以黔府用地函〔2007〕56号《关于西秀区2006年度第三批次城镇建设用地的批复》，批复同意将西秀区东关办事处麒麟村、头铺村的集体农用地转为建设用地，同时批准将该集体农用地、两村的集体建设用地及集体未利用地征收为国有，作为西秀区2006年度第三批次城镇建设用地。2015年5月20日，西秀区政府作出《关于同意西秀区棚户区改造项目2015年度计划的批复》，原则上同意将包括头铺麒麟一期棚户区改造项目在内的22个城市棚户区作为西秀区2015年度棚户区改造项目计划。2017年4月28日，西秀区政府发布《关于对征求意见的通告》（第14号），对《西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行公示并征求意见，公示期为30日，即2017年4月28日至2017年5月27日。同年7月30日，西秀区住房和城乡建设局作出《西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。同年8月8日，西秀区政府作出西府房征决〔2017〕19号征收决定予以公示，一并公布征收安置补偿方案，明确被告西秀区政府为房屋征收主体，西秀区住房和城乡建设局为房屋征收部门，西秀区东关办事处为房屋征收实施单位。原告的房屋在征收红线范围内，但未在黔府用地函〔2007〕56号《关于西秀区2006年度第三批次城镇建设用地的批复》范围内。原告认为被告作出的征收决定在实体和程序上违法，损害原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求判决撤销该征收决定。本院认为，本案的争议焦点是：一、涉案土地征收应当适用何种程序；二、西秀区政府作出的征收决定是否合法。一、关于涉案土地征收应当适用何种程序问题。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。本案中，西秀区政府在2017年发布征收决定时，该区域已经纳入城市规划，所属村民已经转为居民，且西秀区政府在征收时适用的补偿标准不仅依照前述规定参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对被征收居民进行安置补偿，其适用的征收程序也是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，因此，综合考虑本案的实际情形，适用国有土地上房屋征收程序进行审查，不损害公共利益和当事人的利益,可以依照国有土地上房屋征收程序审查涉案征收决定。二、关于西秀区政府作出的征收决定是否合法的问题。首先，2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案中，被告西秀区政府征收涉案土地，应由贵州省人民政府作出征地审批手续。虽然贵州省人民政府于2007年1月26日作出黔府用地函〔2007〕56号《关于西秀区2006年度第三批次城镇建设用地的批复》，但是经本院审理查明，西秀区政府作出涉案征收决定确定的征收范围超出该批复范围，属于少批多用。其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，涉案项目是棚户区改造项目，属于保障性安居工程，被告西秀区政府虽然提交了《安顺市西秀区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《安顺市城市总体规划（2016-2030）》《安顺市“十三五”棚户区改造专项规划》《西秀区土地利用总体规划》，但未提交市、县级人民代表大会常务委员会批准的市、县级国民经济和社会发展年度计划，不能证明其作出的征收决定已经纳入国民经济和社会发展年度计划。第三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用。本案中，被告西秀区政府提交的安顺市西秀区城镇投资发展有限公司出具的《西秀区头铺麒麟棚户区改造项目支付明细表》不能证明涉案征收补偿费用已实现了足额到位、专户专储。综上，涉案征收决定的作出违反法定程序，应当予以撤销。但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案涉案征收项目为安顺市西秀区棚户改造项目，是政府重要的安居保障性工程，公益属性明显，一旦撤销将会损害更大的公共利益，因此，在综合考虑涉案征收项目的性质、实施进度、被征收区域属性等情形后，本院认为涉案征收决定应当确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告安顺市西秀区人民政府于2017年8月8日作出的西府房征决〔2017〕19号《关于西秀区头铺村麒麟城市棚户区改造项目红线范围内房屋征收决定书》违法。案件受理费五十元，由被告安顺市西秀区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 洪 云人民陪审员 叶 萍人民陪审员 林贤珍二〇一九年十二月十六日法官助理朱艳楠书记员卢晓熳