云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终874号上诉人（原审原告）洱源县大佛村页岩红砖厂。经营场所：云南省洱源县茈碧湖镇洱周路口。经营者赵现能，男，白族，1969年5月11日生，住云南省大理市。委托代理人翁志杰，云南海月律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（原审被告）洱源县人民政府。住所地：云南省洱源县茈碧湖镇洱周路行政办公区。法定代表人丁洪涛，县长。委托代理人字力辉，洱源县司法局局长。代理权限：一般股权。委托代理人李四涛，云南善律律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（原审被告）洱源县茈碧湖镇人民政府，住所地：云南省洱源县茈碧湖镇兴源路1号。法定代表人徐必祥，镇长。委托代理人刘艳婕，云南善律律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人洱源县大佛村页岩红砖厂（以下简称大佛村砖厂）与上诉人洱源县人民政府、上诉人洱源县茈碧湖镇人民政府（以下简称茈碧湖镇人民政府）行政强制及行政赔偿一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院（2018）云29行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月8日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月27日进行调查询问。上诉人大佛村砖厂委托代理人翁志杰，上诉人洱源县人民政府的委托代理人字力辉、李四涛，上诉人茈碧湖镇人民政府的委托代理人刘艳婕到庭参加诉讼调查。本案现已审理终结。一审法院认定事实：2006年，洱源县人民政府招商引资，在茈××立大佛村砖厂并于2007年建成投产。2014年，大佛村砖厂进行了技改更新，取得合法生产经营许可。2016年8月29日，中共大理州委办公室、大理州人民政府办公室发布《关于开展非煤矿山企业违法违规行为排查整治专项行动的通知》（大办发电〔2016〕111号），9月2日，大理州人民政府办公室作出《关于印发大理州非煤矿山企业违法违规行为排查整治专项行动实施方案的通知》（大政办电〔2016〕19号）及《关于关停整顿洱海流域采石采砂采矿等非煤矿山的通知》（大政办发〔2016〕57号），要求在全州范围内开展排查整治专项行动，一律永久关停敏感区域的采石、采砂、采矿等非煤矿山，并严厉惩处手续证照不齐全的矿企。根据上述通知要求，洱源县相关职能部门经检查，对大佛村砖厂存在的问题作出如下处理：（1）2016年9月2日，洱源县国土资源局向大佛村砖厂下达暂停一切生产经营活动、何时恢复生产以通知为准的停业通知；（2）2017年3月30日，洱源县水务局向大佛村砖厂送达《水土保持监督执法现场检查整改通知书》，要求大佛村砖厂全面落实措施，恢复地面原有植被后及时处理验收手续，于2017年8月30日之前完成整改；（3）2017年6月5日，洱源县环保局对大佛村砖厂现场进行检查后，向大佛村砖厂下发《环保现场检查整改通知书》，要求大佛村砖厂立即停止生产，完善雨污分流系统，生活废水不得外排，改良除尘系统，并确保生产期内正常运行，2017年7月5日前完成整改；（4）2017年6月18日，大佛村砖厂的采矿许可证到期，洱源县国土资源局向大佛村砖厂送达通知，要求大佛村砖厂从接到通知之日起30日内到洱源县国土资源局办理《采矿许可证》注销手续，按照《矿山地质环境保护与恢复治理和土地复垦方案》，尽快开展矿山地质环境恢复治理和土地复垦工作（大佛村砖厂采矿权证经多次延展至2017年6月17日到期，到期后洱源县国土资源局未予延续登记）；（5）2017年8月15日，洱源县环保局对大佛村砖厂进行检查时提出大佛村砖厂未经环保部门批准，不得擅自恢复生产；（6）2018年1月17日，洱源县环保局对大佛村砖厂检查后，要求大佛村砖厂：①立即对厂内的生活及生产污水进行收集，严格按照环评及相关要求处理污水；②立即对厕所后方的垃圾进行处理，设置规范的垃圾堆放点；③对厂区煤堆放点加盖防水栅及挡墙，严禁露天堆放；④立即维修旋风除尘设备，确保生产废气达标排放；⑤对打砖机的机油跑、冒、滴漏现象进行整改，严防跑、冒、滴漏现象发生；（7）2018年6月12日，洱源县国土资源局向大佛村砖厂送达《责令停止开采行为通知书》，责令大佛村砖厂立即停止一切开采活动。大佛村砖厂对行政机关作出的上述整改、注销行政许可、停业等通知进行了签收，也进行了部分整改，但未停业，一直持续生产。2018年6月14日21时40分许，洱源县国土资源局电话通知赵丕能：“为配合省、州等上级部门检查，要求砖厂从今晚熄火停产几天”；23时许，洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府组织相关人员对大佛村砖厂进行强制拆除；15日11时许，洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府将大佛村砖厂的砖窑拆除，成品砖240000余块被运走，晒场上堆放的泥丕砖约870000块、砖窑内560000块半成品砖被损坏。2018年6月27日，洱源县人民政府与公安、城管、茈碧湖镇人民政府等单位，再次到大佛村砖厂组织强拆。大佛村砖厂提出经济损失未协商、补偿未到位，不能拆。在场的县、镇领导表态“洱源县人民政府已经请好评估公司到场评估，待评估结果出来，由洱源县人民政府协调处理善后事宜”。大佛村砖厂将其资产明细交给到场的昆明正序房地产土地资产评估有限公司(以下简称正序评估公司)工作人员。当日12时许，洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府实施第二次强拆，将大佛村砖厂制砖机房、职工宿舍、卫生间、烟冲等附属设施全部拆除，并在进厂路口右侧修筑挡墙，竖了警示牌，标明：“关闭矿区、禁止开采、不准进入。洱源县人民政府，2018年6月30日”。2018年6月27日，洱源县人民政府单方委托的正序评估公司，对大佛村砖厂的固定资产（建筑物及机械设备）、存货（成品）的市场价值进行了评估；同年11月21日正序评估公司作出5980000元的评估结论。大佛村砖厂提起诉讼请求：1.确认洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府拆除、关闭大佛村砖厂的行政行为违法；2.判决洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府共同赔偿大佛村砖厂经济损失10960000元。一审法院认为，1.大佛村砖厂被强制拆除，其作为行政管理相对人，有权依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定提起行政诉讼，是本案适格原告；洱源县人民政府根据上级相关文件要求，组织参与并安排茈碧湖镇人民政府对大佛村砖厂强制拆除，是本案适格被告；茈碧湖镇人民政府在洱源县人民政府组织安排下，积极配合参与了强制拆除大佛村砖厂，也属本案适格被告。2.洱源县人民政府为了公共利益的需要拆除大佛村砖厂，应当依照法定程序进行，及时、公平合理的补偿或者予以征收后方能拆除，洱源县相关行政机关对大佛村砖厂所作出的行政处罚，针对的是大佛村砖厂存在生活污水、废弃排放、粉尘、油污以及该砖厂《采矿许可证》等到期被行政主管部门收回、注销等违法事实，作出的是责令整改、暂停矿山生产等行政处罚，并未对大佛村砖厂作出过限期拆除行政处罚决定；未经法定程序，洱源县人民政府无权强制拆除大佛村砖厂，也不能以上述行政机关的行政决定作为其行使行政强制权力的理由、依据，洱源县人民政府组织、安排、参与强制拆除大佛村砖厂的行为无事实及法律依据，具有违法性；茈碧湖镇人民政府作为无权行使行政强制权力的机关，参与洱源县人民政府强制拆除大佛村砖厂的行为，其主体、行为均具有违法性；洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府强制拆除大佛村砖厂的行为有悖于《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定，应当判决确认违法。3.大佛村砖厂虽然被洱源县人民政府确定为应当关闭的非煤矿山，但大佛村砖厂是经过相关行政机关批准成立的企业，其生产、生活设施属于投资人的合法财产，受法律保护；洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府未经法定程序，违法对大佛村砖厂的生产、生活设施强制拆除，大佛村砖厂有权依据《中华人民共和国行政强制法》第八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，提出赔偿请求；根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款、第三十六条第一款第八项的规定，大佛村砖厂的财产损失，应当由洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府共同承担赔偿责任。4.大佛村砖厂被强制拆除时，洱源县人民政府委托正序评估公司，对大佛村砖厂固定资产存货及生活性资产等进行了评估，大佛村砖厂提交了其资产明细统计资料；经评估，大佛村砖厂价值为5980000元；大佛村砖厂对洱源县人民政府单方委托评估确定其损失的方式不持异议，仅对评估确定的价值提出异议，并坚持主张财产损失为10960000元；经质询，该评估结论具有符合法律规定的合法性、客观性、公正性，应当作为本案裁判赔偿的依据；大佛村砖厂主张经济损失10960000元无事实及法律依据；洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府认为大佛村砖厂采矿许可证过期并责令关闭后继续经营、生产所获得的利益属非法所得，不受法律保护主张，与本案大佛村砖厂因违法被强拆，导致其合法财产受到侵害提起赔偿诉讼，不属于同一法律关系，大佛村砖厂是否获得非法利益及如何处理不属本案审理裁判范畴。据此，判决：一、洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府共同强制拆除大佛村砖厂的行为违法；二、由洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府于判决生效后10日内共同赔偿大佛村砖厂财产损失5980000元；三、驳回大佛村砖厂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府共同负担。上诉人大佛村砖厂上诉请求：1.改判一审判决二项，将洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府赔偿大佛村砖厂的财产损失由598万元变更为876万元；2.诉讼费由洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府承担。事实和理由：一审法院判决赔偿损失598万元的依据是洱源县国土资源局单方委托鉴定机构作出的鉴定意见，在大佛村砖厂已经指出鉴定意见存在与案件事实严重不符内容并要求法院依法组织鉴定的前提下，鉴定机构没有对鉴定意见作出任何更正，法院也不允许重新鉴定，因而一审法院判决赔偿损失的数额明显不公，请求二审法院依法重新组织司法鉴定，并依据新的鉴定意见对赔偿财产损失的数额进行改判。上诉人洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府上诉请求：1.撤销一审判决并依法改判；2.本案一、二审诉讼费用由大佛村砖厂承担。事实和理由：1.一审法院认定事实不清。（1）拆除洱源县境内砖厂是洱海保护采取的应急手段，《大理白族自治州人民政府办公室关于关停整顿洱海流域采石采砂采矿等非煤矿山的通知》要求一律永久关停敏感区域的采石、采砂、采矿等非煤矿山，明确要求严厉打击证照不全、手续不全实施开采等违法违规行为，对于手续不全的矿山企业一经发现，要立即停产整顿，洱源县人民政府关停取缔包括生发砖厂在内的11家非煤矿山，是根据通知要求开展整治工作。2016年9月2日，洱源县非煤矿山企业违法违规行为排查整改工作领导小组办公室（洱源县国土资源局代章）责令大佛村砖厂自接到通知后立即停止生产，但大佛村砖厂没有按要求关停，仍继续违法生产经营，完全置洱海保护于不顾。（2）大佛村砖厂的水土保持方案服务期于2017年3月30日到期，《采矿许可证》于2017年6月17日到期，《云南省排放污染物许可证》于2017年7月31日到期，大佛村砖厂不具备生产资质；大佛村砖厂被责令暂停一切生产经营活动后擅自恢复生产经营，属非法生产经营，其生产生活设施不应当受到法律保护，擅自生产的砖更不是合法财产，不应当得到赔偿。2.一审法院适用《中华人民共和国行政强制法》第八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定判令洱源县人民政府、三营镇人民政府赔偿大佛村砖厂的损失错误。3.评估报告中的微型昌河车、50型装载机、30型装载机各1台由大佛村砖厂投资人赵现能控制，应当从赔偿数额中扣除。针对大佛村砖厂的上诉请求和理由，洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府答辩称，大佛村砖厂请求变更一审判决，增加赔偿数额没有事实依据，请求驳回大佛村砖厂的上诉。针对洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府上诉请求和理由，大佛村砖厂答辩称，洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府上诉请求没有法律和事实依据，请求驳回洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府的上诉。一审判决认定事实清楚，各方当事人均无异议，本院予以确认。二审中，各方当事人均无新的证据提交。各方当事人对正序评估公司昆正评报字（2018）第083号《资产评估报告》中载明的评估净值为29226.67元的微型昌河车1台、评估净值为91333.33元的50型装载机1台、评估净值为36533.33元的30型装载机1台由大佛村砖厂投资人赵现能控制支配的事实均无异议，本院予以认定。本案争议焦点为洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府实施本案被诉强制拆除行为是否合法？如果不合法应当如何承担责任？本院认为，1.洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府根据《大理白族自治州人民政府办公室关于关停整顿洱海流域采石采砂采矿等非煤矿山的通知》精神，拆除洱源县境内砖厂有利于生态文明建设，有利于洱海保护，符合公共利益需要，洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府实施本案被诉强制拆除行为目的正当。但根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关才可以强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府强制拆除大佛村砖厂，没有作出强制拆除决定、强制执行决定，没有催告大佛村砖厂履行义务，没有听取大佛村砖厂的陈述、申辩，且茈碧湖镇人民政府没有提供有权强制拆除大佛村砖厂的法律依据。因此，洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府实施本案强制拆除行为违法。2.大佛村砖厂是经过相关行政机关批准成立的合法企业，其生产、生活设施属于投资人的合法财产，受法律保护；洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府违法强制拆除大佛村砖厂的生产、生活设施，应当根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款、第三十六条第一款第八项的规定，赔偿大佛村砖厂的直接损失。经正序评估公司评估，大佛村砖厂的固定资产（建筑物及机械设备）、存货（成品）及生物性资产市场价值为598万元，一审法院组织大佛村砖厂、洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府对评估报告进行质询时，评估机构也对异议部分进行了解答和说明，该评估符合法律规定，应当作为本案判决赔偿的依据，但该数额中评估净值为29226.67元的微型昌河车1台、评估净值为91333.33元的50型装载机1台、评估净值为36533.33元的30型装载机1台由大佛村砖厂投资人赵现能控制支配，应当从赔偿数额中扣除，洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府该上诉理由成立，本院予以支持，即洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府应当赔偿大佛村砖厂直接损失5822906.67元。3.大佛村砖厂水土保持方案服务期、《采矿许可证》《云南省排放污染物许可证》到期，均不能否定洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府实施本案被诉强制拆除行为违反《中华人民共和国行政强制法》相关规定的事实；本案大佛村砖厂损失的鉴定范围经洱源县人民政府的职能部门审核同意，洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府也未提供证据证明正序评估公司的评估结论中含有违法财产，故洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府认为大佛村砖厂违法生产经营财产不应当得到赔偿的上诉理由不能成立，本院不予支持；大佛村砖厂请求将其财产损失由598万元变更为876万元没有事实依据，本院亦不予支持。综上所述，大佛村砖厂的上诉请求不能成立，应予驳回；洱源县人民政府和茈碧湖镇人民政府上诉请求部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下：一、维持云南省大理白族自治州中级人民法院（2018）云29行初41号行政判决第一项，即维持“被告洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府共同强制拆除原告洱源县大佛村页岩红砖厂的拆迁行政强制行为违法”；二、撤销云南省大理白族自治州中级人民法院（2018）云29行初41号行政判决第二项、第三项，即撤销“由被告洱源县人民政府、茈碧湖镇人民政府于本判决生效后10日内共同赔偿原告洱源县大佛村页岩红砖厂各项财产损失5980000元；驳回原告大佛村砖厂的其他诉讼请求”；三、洱源县人民政府、洱源县茈碧湖镇人民政府于本判决生效后10日内共同赔偿洱源县大佛村页岩红砖厂各项财产损失5822906.67元；四、驳回洱源县大佛村页岩红砖厂的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由洱源县人民政府、洱源县茈碧湖镇人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  张庆泽审判员  苏静巍审判员  田奇慧二〇一九年十二月二十日书记员  杨 涛