广东省江门市江海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0704行初473号 原告：陈伟，男，汉族，1973年11月9日出生，住福建省福州市鼓楼区， 委托代理人：徐仁杰，广东红棉律师事务所律师。 被告：江门市新会区大泽镇人民政府，住所地：广东省江门市新会区大泽镇新龙北1号。 法定代表人：宁路庚，镇长。 出庭负责人：冯景豪，副镇长。 委托代理人：李北海，镇政府工作人员 委托代理人：李超源，广东领华律师事务所律师。 原告陈伟诉被告江门市新会区大泽镇人民政府（以下简称“大泽镇政府”）镇政府行政强制执行纠纷一案，于2019年10月17日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭于2019年11月22日公开开庭进行了审理。原告陈伟及其委托代理人徐仁杰,被告大泽镇政府的出庭负责人冯景豪，委托代理人李超源到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月23日，大泽镇政府对陈伟建设的涉案建筑物强制拆除。陈伟认为大泽镇政府作出的强制拆除行为违法，遂向本院提起行政诉讼。 陈伟诉称：2016年2月23日，陈伟与大泽镇第六经合社签订租赁合同，约定陈伟承包大泽镇第六经合社的涉案土地，用于种植果树。陈伟在承包土地期间，投资了90万元，在涉案土地上搭建了生产经营所需要的临时仓库。2019年4月23日，大泽镇政府在没有开展调查、没有通知，也没有行政处罚的情况下，组织人员对陈伟的涉案建设进行拆除。拆除期间没有将建筑物内的摩托车、化肥等用于生产、生活的财物转移。为了固定证据，陈伟通过公证部门对强拆的现场进行证据保全。大泽镇政府未依法定程序对陈伟的建筑物进行强制拆除，侵犯了陈伟的合法权益。为维护陈伟的合法权益不受侵犯，现特诉至法院，请法院判令：一、确认大泽镇政府于2019年4月23日拆除陈伟的涉案建筑物的行为违法；二、本案诉讼费用由大泽镇政府承担。 陈伟向本院提供的证据有：1、大泽镇第六经济合作社冲美田（农田）租赁合同；2、（第七经济合作社）冲美田土地出租合同；3、投诉信、群众来访事项表；4、答复书；5、对微信公众号《最美大泽》刊发文章证据保全公证书；6、对强拆现场进行证据保全公证书；7、广东省增值税普通发票两张（分别为NO:46212478以及NO：46384661）。以上证据共同证明陈伟主张的事实属实。 大泽镇政府辩称:1、江门市新会区水利局于2019年4月1日，委托大泽镇政府水行政执法的职权，因此，大泽镇政府具有拆除陈伟建筑物的职权。2、陈伟于2016年1月起在大泽镇种植花木，在堤防管理范围内擅自搭建约200多平方米的建筑。2018年9月27日，大泽镇政府向陈伟作出《水事违法行为现场改正通知书》。2018年10月陈伟自行将该堤段的堤防恢复原状，但未拆除建筑物。2019年3月29日，大泽镇政府再次发出《水事违法行为现场改正通知书》，责令其自行拆除。2019年4月23日，大泽镇政府开展清违整治行动，对陈伟的涉案建筑物进行拆除。大泽镇政府在拆除前通过村委会的工作人员电话告知陈伟到场，但陈伟拒绝到场。综上，大泽镇政府的涉案行政行为合法有效。 大泽镇政府向本院提供以下证据：1、2019年4月1日江门市新会区水利局对大泽镇政府的《水行政执法委托书》；2、江门市新会区水利局《转发广东省水利厅关于加快实施河湖“四乱”问题分类清理整治的通知》（新水〔2019〕54号）；3、江门市新会区河长制办公室《转发的通知》（新河长办〔2019〕33号）；4、关于原告违建范围的照片；5、原告违建位置地形图；6、2018年9月19日被告作出的《大泽镇“山竹”防御工作情况汇报》；7、江门市水利局《转发关于切实做好2019年汛期防御救援工作的通知》（江水〔2019〕14号）；8、新会区三方指挥部《转发市三防指挥部关于切实做好2019年汛期防御救援工作的通知》（新三防电〔2019〕1号）；9、江门市新会区三防指挥部《转发广东省防汛防旱防风总指挥部关于结束2019年汛期的通知》（新三防〔2019〕26号）；10、2018年9月27日作出的《水事违法行为现场改正通知书》；11、2019年3月29日作出的《水事违法行为现场改正通知书》；12、台风期间的淹水照片；13、2019年9月17日大泽镇农业综合服务中心就台风受灾情况作出《大泽镇受超强台风“山竹”影响情况汇报》；14、大泽镇北洋村北合经济合作社、大泽镇北洋村上东经济合作社、大泽镇北洋西经济合作社及大泽镇北洋村民委员会就陈伟的违建行为在台风期间对村民造成的严重损失，而向大泽镇政府提出《关于台风“山竹入水损失请求赔偿的申请》；15、关于通知张贴及违建现场的照片；16、强制拆除录像；17、群众来访资料；18、2019年10月9日作出的《陈伟违法搭建田金河牛勒沙咀堤段简易房的情况》。以上证据共同证明大泽镇政府被诉行政行为合法。 经审理查明：2016年2月23日，陈伟与大泽镇第六经合社签订租赁合同，约定陈伟承包大泽镇第六经合社的涉案土地，用于种植果树。2016年1月起，陈伟在大泽镇种植花木，在堤防管理范围内擅自搭建约200多平方米的建筑。2018年9月27日，大泽镇政府向陈伟作出《水事违法行为现场改正通知书》。2018年10月陈伟自行将该堤段的堤防恢复原状，但未拆除建筑物。2019年3月29日，大泽镇政府作出《水事违法行为现场改正通知书》，责令陈伟自行拆涉案建筑物，通知书中载明：“经现场检查发现，你（单位）存在以下违反水行政管理秩序的行为：你（单位）未经水行政主管部门批准，擅自在田金所右岸牛勒沙咀堤段搭建简易房。根据水行政相关法律法规规定，现要求你（单位）作出以下改正：限你（单位）收到本通知10天民，自行清拆搭建在田金河右岸牛勒沙咀堤段搭建的简易房。若拒不履行改正，水行政主管部门将严格依法处理。”2019年4月23日，大泽镇政府开展清违整治行动，对陈伟的涉案建筑物进行拆除。大泽镇政府抗辩其在在拆除前通过村委会的工作人员电话告知陈伟到场，但陈伟拒绝到场，但未向本院提供证据证实。陈伟认为上述强制拆除决定违法，遂提起本案行政诉讼。 另查明，2019年4月1日，大泽镇政府与江门市新会区水利局签订《水行政执法委托书》。上述委托书载明江门市新会区水利局委托大泽镇政府行使的职责包括：“三、依法对水事活动进行监督检查，配合区水监察机构对违反水法规的行为需立案查处的进行调查、取证，并提出处理意见和建议。五、口头或书面责令有违反水法规行为的单位或个人停止违法行为，必要时，可上报上级水行政主管部门查处。” 本院认为，本案是镇政府行政强制执行纠纷。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：大泽镇政府作出的涉案行政强制执行行为是否合法。 一、关于执法主体的问题。首先，《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”由此可见，未经审批在河道管理范围内建设建筑物的，由县级以上人民政府水行政主管部门决定是否责令停止违法行为、限期拆除违法建筑物恢复原状、强行拆除。本案中，江门市新会区水利局委托大泽镇政府的权限包含了立案查处、提出处理意见和建议、口头或书面责令停止违法行为，但没有包含限期拆除违法建筑物、恢复原状、强行拆除。 其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”由此可见，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，镇级人民政府可以责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。综上，大泽镇政府对陈伟的涉案建筑物有权以其违反城乡规划的规定为由决定是否折除；但是江门市新会区水利局没有把违反《中华人民共和国水法》的行为决定是否限期拆除违法建筑物、恢复原状、强行拆除的权限委托给大泽镇政府，而本案中大泽镇政府恰恰以陈伟违反了水行政管理秩序为由，决定拆除涉案建筑物。据此，大泽镇政府拆除陈伟的涉案建筑物属于超越职权。 二、关于执法程序问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：”行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”由此可见，具有行政强制执行权的行政机关强制执行的前提是，对涉嫌违法的建筑作出了相应的行政决定，依法进行催告、公告，告知并听取相对人的陈述、申辩权。同时，为了保障拆除公平、合法性，行政机关在拆除前还应告知相对人具体的拆除时间、方式，并通知其到场，并在拆除过程中清点建筑物内的财物，以清单、笔录等方式保存。本案中，大泽镇政府进行强制执行的依据是2019年3月29日作出《水事违法行为现场改正通知书》，没有证据可以显示大泽镇政府依法进行了催告、公告程序，告知并听取相对人的陈述、申辩权，也没有证据显示其有通知当事人到场、清点建筑物内财物。据此，大泽镇政府拆除程序违反了《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制程序的规定，构成程序违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告江门市新会区大泽镇人民政府于2019年4月23日对原告陈伟的涉案建筑物进行拆除的行政行为违法。 一审案件受理费50元（已由原告陈伟预交），由被告江门市新会区大泽镇人民政府负担50元。原告陈伟预交的一审案件受理费50元，由本院予以退回；被告江门市新会区大泽镇人民政府应向本院补缴一审案件受理费50元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。 审 判 长  肖庆文 人民陪审员  黎健斌 人民陪审员  吴 瀛 二〇一九年十二月十三日 书 记 员  胡惠敏