山东省济宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁08行终321号 上诉人（原审原告）冯遵玉，男，汉族，1966年12月12日出生，住邹城市。 委托诉讼代理人张国辉，北京京哲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）被告邹城市太平镇人民政府，住所地邹城市太平镇政府驻地，统一社会信仰代码11370883004326403Q。 法定代表人徐相斌，镇长。 委托诉讼代理人王湘萍，山东国曜（济宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人蔡先仲，山东国曜（济宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住所地邹城市平阳东路2699号。 法定代表人杜庆节，市长。 委托诉讼代理人张田，邹城市人民政府工作人员。 上诉人冯遵玉因与被上诉人邹城市太平镇人民政府（以下简称太平镇政府）、邹城市人民政府责令改正违法行为通知及行政复议一案，不服邹城市人民法院(2019)鲁0883行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告冯遵玉系太平镇冯楼村村民，在该村村委会正北侧2亩的集体土地上建设了养殖场一处。2018年7月份，被告太平镇政府经调查核查，认为原告冯遵玉在集体所有的土地上建设的养殖场违反了《城乡规划法》第六十五条的规定，于2018年7月31日作出太政发2018007号《责令改正违法行为通知书》，责令冯遵玉自收到通知书之日起3日内改正。逾期不改正的，将依法拆除。原告冯遵玉不服，向被告邹城市人民政府申请行政复议，被告邹城市人民政府于2018年11月15日作出邹政复决字[2018]第115号《行政复议决定书》，维持了被告太平镇政府于2018年7月31日对冯遵玉作出的《责令改正违法行为通知书》。原告冯遵玉不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，本案争议焦点为被告太平镇政府作出的《责令改正违法行为通知书》是否属于行政诉讼受案范围？根据《城乡规划法》第六十五条之规定，被告太平镇政府有权对其所管辖的乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为予以责令限期改正的职权；对逾期不改正的，有权依法予以拆除。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款、第十九条、第三十七条等规定，原告冯遵玉即使于2001年建设案涉养殖场也需要按规划经过批准，而非原告冯遵玉主张的不需要办理手续。即便是为了适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展,原告冯遵玉所建设的养殖场后来属于设施农用地，按照国土资源部农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号,已停止执行），《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续;但从国土资源部农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）：“三、规范设施农用地使用：从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议…（二）用地协议备案…”的规定可知，原告冯遵玉建设的案涉养殖场在国土资发[2014]127号通知于2014年9月29日下发后，亦应按照该规范性文件的要求，与太平镇政府、冯楼村集体经济组织签订用地协议，并报相关部门备案。庭审中各方当事人所争论的法不溯及既往，一般情况下是指法律仅适用于将来，没有溯及力；但新法颁布后，人们仍应依照新法来实施自己的行为。也就是说，原告冯遵玉建养殖场时的行为，应适用当时实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》、《山东省实施办法》等法律进行规范；《城乡规划法》等新法颁布后，原告冯遵玉所建的养殖场则应受新颁布法律的约束和指引，而非原告存续至今的养殖场不受当前法律的规范和调整。本案在案证据尚不能证实原告冯遵玉所建设并存续至今的养殖场符合上述法律、法规和规范性文件的要求，故被告太平镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定作出的《责令改正违法行为通知书》并未违反法律规定。从该通知的内容看，是被告太平镇政府根据相关法律法规和规范性文件的要求履行督促纠正的职责，督促原告冯遵玉按照相关法律、法规和规范性文件要求对其建设行为予以改正，该通知具有催告书的性质，对原告冯遵玉并未设定新的权利义务。被告太平镇政府向原告冯遵玉送达案涉通知书后，该养殖场除原告自行拆除的一部分外，被告太平镇政府并没有进行拆除。从原告冯遵玉诉被告邹城市自然资源和规划局信息公开案（（2019）鲁0883行初17号）庭审调查及本院现场调查证实，原告冯遵玉是在签订保证书后自行拆除的部分案涉养殖场，且该养殖场至本案裁判时仍处于原告自行拆除部分后的状态，故该通知对原告冯遵玉的权利义务并未产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项之规定，被告太平镇政府对原告冯遵玉作出的《责令改正违法行为通知书》，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告冯遵玉的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件。原告冯遵玉主张被告邹城市人民政府对其复议申请直接受理并进入实体复议决定也是认可原行政行为的可诉性并无法律依据。虽然被告邹城市人民政府对原告冯遵玉的复议申请予以受理并作出了维持的复议决定，但由于被告太平镇政府作出的《责令改正违法行为通知书》并不符合诉讼受案范围的受理条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款之规定，应裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告冯遵玉的起诉。 上诉人冯遵玉不服，向本院提起上诉称，根据《行政处罚法》第二十三条，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《国土资源行政处罚办法》第三十条，法律法规规定的责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。涉案被诉《责令改正违法行为通知书》从阶段上，系被上诉人作出行政处罚前单独作出的责令改正行为，是被上诉人在行政执法过程中的一种独立的行政行为；从内容上，该通知责令限期3日内改正，属于要求上诉人按照《城乡规划法》第六十五条规定进行改正，已对上诉人的权利义务产生实际影响。故一审裁定认定涉案通知书不符合行政诉讼受案范围，属于认定事实不清，邹城市人民政府作出的复议决定亦认定事实不清、适用法律不当，均依法应予撤销。综上，请求法院依法撤销一审裁定，并判令一审法院继续审理本案；本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人太平镇人民政府答辩称，答辩人于2018年7月31日作出的《责令改正违法行为通知书》系行政处罚前的催告程序，系独立的行政程序性行为。责令改正违法行为是针对行政相对人涉嫌违法行为的程序性告知，是一种教育、警示，目的是敦促相对人自觉遵守法律、纠正违法行为，依法不具有可诉性。涉案通知书载明上诉人行为违反相关法律规定，限其三日内改正。且答辩人向上诉人送达涉案《责令改正违法行为通知书》后，案涉养殖场除被上诉人已自行拆除的一部分外，答辩人并未对其拆除，涉案通知书系答辩人对上诉人违法建设的房屋给予的通知纠正程序，并未对上诉人的权利义务产生实质影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，上诉人的起诉不符合受理条件，故一审法院认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 被上诉人邹城市人民政府在二审期间未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院，上述证据在原一审庭审中已经质证。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案双方争议的焦点问题是被上诉人太平镇政府作出的《责令改正违法行为通知书》是否对上诉人冯遵玉的权利义务产生实际影响，是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，被上诉人太平镇政府作为本辖区行政主管部门，具有查处辖区内违法建设的行政职权。被上诉人太平镇政府作出被诉《责令改正违法行为通知书》的主要内容为：告知上诉人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令上诉人自收到通知之日起3日内改正，逾期不改正的，将依法拆除。该责令改正通知书仅是作出最终行政处理前的过程性行为，并未对上诉人创设强制性义务，系督促上诉人自行改正违法行为的催告程序行为，只有依附于最终的行政处理行为方能对上诉人的权利义务产生实际影响。另外，根据一审查明的事实，上诉人的养殖场系上诉人自行拆除，被上诉人太平镇政府亦未对该违法建筑实施拆除。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。涉案《责令改正违法行为通知书》并未对上诉人权利义务产生实质影响，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇一九年十二月二十日 法官助理张爽 书记员颜素音