云南省楚雄市人民法院行 政 判 决 书（2019）云2301行初75号原告罗海波，男，1979年7月12日生，汉族，湖南省邵东县人，务农，住楚雄市。被告楚雄市林业和草原局，住所地楚雄市云泉街58号，注册号：532300000001726。负责人普有华，局长。出庭负责人李胜周，副局长。委托代理人李付华，男，楚雄市林业和草原局法规科科长（特别授权）。被告楚雄市人民政府，住所地楚雄市鹿城南路148号。法定代表人杨俐昆，市长。委托代理人莫水强，男，楚雄市司法局依法治理与依法行政科科长（特别授权）。原告罗海波不服楚雄市林业和草原局作出的楚林行处决字[2019]第379号行政处罚决定书，向楚雄市人民政府申请行政复议,不服楚雄市人民政府作出的楚市政行复决字[2019]第2号行政复议决定书，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月11日立案后，依法组成合议庭于2019年12月16日公开开庭进行了审理。原告罗海波，被告楚雄市林业和草原局（以下简称楚雄市林草局）出庭负责人李胜周及委托代理人李付华，被告楚雄市人民政府（以下简称楚雄市政府）委托诉讼代理人莫水强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告楚雄市林草局于2019年7月5日作出楚林行处决字[2019]第379号行政处罚决定书，以罗海波擅自在湿地保护范围内规模化畜禽养殖面积220亩，建盖建筑物面积1248.65平方米的行为，违反了《云南省湿地保护条例》第二十六条第一款、第六款之规定，构成了擅自在湿地范围内规模化畜禽养殖和建盖建筑物的事实。依照《云南省湿地保护条例》第三十九条第一款、第四款之规定，作出如下处罚决定，1.责令停止违法行为；2.限期拆除建筑物；3.擅自在湿地范围内规模化畜禽养殖和建盖建筑物的违法行为处2000元罚款。原告罗海波不服申请复议被告楚雄市政府于2019年10月13日作出楚市政行复决字[2019]第2号行政复议决定书，决定：维持被申请人楚雄市林草局2019年7月5日作出的楚林行处决字[2019]第379号行政处罚决定书。原告罗海波诉称，2009年1月20日楚雄市东华镇东华村委会夸苴五队、六队、七对、八队，四个村民小组为了更好的利用开发夸苴大坝的水面资源，发展水产品养殖，四个村民小组将大坝的使用权承包给东华镇本东村委会大白宰村村民张琼英，承包权限为十年从2009年7月1日至2019年7月1日止，双方在合同中第一条、第六条约定“张琼英在承包大坝期间可以发展养殖业，并且其享有使用权和管理权；承包期内张琼英有权在大坝埂以内发展各种养殖业，建造一定范围的临时饲养设施进行人工饲养”。同年7月28日由于大坝工程资金不足，村小组决定对大坝养殖承包期延长六年（从2019年7月1日至2025年6月30日止）以弥补工程资金不足部分，双方前后所签订的两份合同也经楚雄市东华法律服务所进行了见证，所签订的合同双方权利、义务明确，内容真实合法，符合法律规定。2015年2月24日张琼英经夸苴五、六、七、八四个小组书面同意将自己所承包的大坝承包权再次转包给原告及唐州友经营，双方也签订了转让协议，转让了承包权及所有财产性设施。原告承包后和唐州友共同合伙经营，2015年5月4日经双方协商，由原告个人向楚雄市工商行政管理局领取了营业执照，承包经营至今已有四年之久，也按照合同的约定在大坝上养殖并没有污染水源、也没有妨碍几个村小组的用水及改变大坝的坝容。2019年7月5日被告楚雄市林草局在不告知原告的情况下作出了楚林行处决字[2019]第379号行政处罚决定书，被告确认原告从事养殖的区域属于湿地，责令原告在规定的期限内:“停止违法行为、限期拆除建筑物并处以2000元的罚款”。被告楚雄市林草局作出行政处罚决定后，原告不服向楚雄市政府提出了行政复议，楚雄市政府作出楚市政行复决字[2019]第2号行政复议决定书，维持了楚雄市林草局的处罚决定。基于上述事实，原告认为被告作出的行政处罚决定和复议决定应当撤销，理由如下：一、原告认为楚雄市林草局在作出楚林行处决字[2019]第379号行政处罚决定书时，认定事实不清、适用法律不当，作出错误处罚决定。1.原告承包经营大坝的事实在前，其行为也得到相关部门的行政许可，准许原告在该地块从事养殖业，并颁发了营业执照，属于合法行为。2.楚雄市林草局作出行政处罚决定书时是根据《云南省湿地保护条例》第二十六条第一款、第六款之规定，认定原告擅自在湿地范围内规模化养殖及建盖建筑物的事实，并且根据该条例第三十九条第一款、第四款之规定做出的处罚决定，当时原告所承包的大坝并不属于湿地范围，根据该条例第三条、第十五条之规定，楚雄市林草局并没有在原告所承包的大坝上设立任何的湿地界标，在承包期间也没有任何的主管单位告知其属于湿地。3.根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，原告已经在自己所承包的大坝经营了四年多，已经过了行政处罚的诉讼时效，应不再给予处罚。二、被告楚雄市政府作出楚市政行复决字[2019]第2号行政复议决定书，复议维持了被告楚雄市林草局作出的处罚决定书。原告认为楚雄市人民政府维持行政复议决定书错误，理由如下：1.楚雄市政府于2018年11月30日做出的《楚雄市人民政府关于同意建立龙川江流域、礼杜江主干流域湿地保护小区建设方案》，既然原告从事养殖的区域属于湿地，从被告楚雄市政府做出的方案至原告收到行政处罚决定书时止已有半年多的时间，期间没有任何的政府部门口头或者书面告知该区域属于湿地范围，也没有设立任何的标牌及界桩。从而导致申请人投入了大量的人力、物力、财力，在原告承包期间也没有相关行政部门下达过处罚通知书，告知其行为违法，被告楚雄市政府做出的上述方案在后，根据法不溯及既往的原则，原告承包事实在前，被告作出处罚在后，政府部门不作为行政行为严重损害了原告的合法权益。2.因当时原告所承包的大坝并不属于湿地范围，根据《云南省湿地保护条例》第三条、第十五条之规定，楚雄市林草局并没有在原告所承包的大坝上设立任何的湿地界标，在承包期间也没有任何的主管单位告知其属于湿地。被告楚雄市政府在作出复议维持时，却没有在查清事实的基础上，作出了错误的复议决定书。综上所述，原告认为二被告的具体行政行为认定事实不清、证据不足，适用法律错误。原告为维护自己的合法权益，向法院提出如下诉讼请求：一、请求撤销被告楚雄市林草局作出的楚林行处决字[2019]第379号行政处罚决定书；二、请求撤销被告楚雄市政府作出的楚市政行复决字[2019]第2号行政复议决定书；三、本案的诉讼费由被告承担。原告罗海波向本院提交了以下证据：1.见证书及转让协议，欲证明原告属于合法承包该地块的事实；2.营业执照，欲证明原告经行政机关许可在该地块从事养殖行业的事实，不存在违法行为；3.行政处罚决定书，欲证明被告楚雄市林草局于2019年7月5日作出行政处罚决定书的事实；4.行政复议决定书，欲证明被告楚雄市人民政府于2019年10月13日作出行政复议维持的决定书；5.送达回证、复议决定延期通知书，欲证明原告领取复议决定书的时间是2019年11月1日。被告楚雄市林草局辩称，本案案件事实清楚，程序合法，违法状态持续至今，法律适用得当，处罚正确，请求驳回原告全部诉请。被告楚雄市林草局向本院提交了以下证据：1.楚雄市人民政府“楚市政办函[2018]18号”文件，楚雄市人民政府“楚市政复[2018]43号”文件，楚雄市林业局“楚林请[2018]131号”文件，楚雄市龙川江流域、礼社江主干流湿地保护小区建设方案，欲证明为贯彻落实中央、省政府、市政府的政策要求，2018年11月20日楚雄市林业局报请楚雄市政府，同年11月30日经市政府同意，建立了龙川江礼社江湿地保护小区，东华镇东华村委会夸苴小组大坝属于湿地保护范围；2.送达回证、责令整改通知书，证明2019年5月13日东华镇人民政府向罗海波送达《通知书》，责令2019年5月20日前停止在湿地保护区内的违法行为并拆除违法建筑物；3.立案呈批表、询问笔录、调查报告，欲证明2019年6月14日楚雄市林业综合行政执法大队东华中队将本案立为林业行政案件查处，询问了罗海波并进行了现场勘查；4.行政违法当事人权利义务告知书、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书送达回证，证明2019年7月1日楚雄市林草局依法按程序向罗海波送达权利义务告知书、听证告知书等文书，罗海波在收到告知书后三日内未申请听证，故于2019年7月5日作出“楚林行处决字[2019]第379号”行政处罚决定书并送达。被告楚雄市政府辩称，一、楚雄市政府主体适格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告……”之规定，楚雄市政府是本案适格被告。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，楚雄市政府针对本案争议事项有权进行复议；二、楚雄市政府依照《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律法规依法作出行政复议决定，程序合法，2019年7月15日原告不服楚雄市林草局于2019年7月5日作出的楚林行处决字[2019]第379号行政处罚决定书向楚雄市政府申请复议，楚雄市政府于2019年7月15日受理行政复议案，并依法立案，对楚雄市林草局作出上述决定的事实、证据以及处理程序进行了审查，依法组织双方进行了证据交换并听取了意见，经行政机关负责人批准之后，依法作出楚市政行复决字[2019]第2号行政复议决定书并送达双方，复议程序合法；三、本案维持楚林行处决字[2019]第379号行政处罚决定书结果正确，原告2015年承包东华镇夸苴大坝后未经相关部门批准加盖了蛋鸭养殖大棚房，并在湿地范围内进行规模化养殖，楚雄市林草局根据调查确认的违法事实，依据《云南省湿地保护条例》第二十六条第一款、第六款，第三十九条第一款、第四款之规定，作出楚林行处决字[2019]第379号行政处罚决定，责令原告停止违法养殖行为，限期拆除建筑物，处罚款2000元。该决定与法律政策规定相符，楚雄市政府予以维持事实清楚、证据充分、法律适用正确。综上所述，请求人民法院依法维持楚雄市政府复议决定。被告楚雄市政府向本院提交以下证据：1.行政复议申请书、当事人身份证明、复议提交证据，欲证明市人民政府行政复议办公室依据行政复议法对原告复议申请依法审核；2.行政复议受理通知书，欲证明市人民政府政府行政复议办公室依据行政复议法依法受理；3.行政复议答复通知书，欲证明市人民政府政府行政复议办公室依据行政复议法依法通知被申请人对申请人作出的行政处罚提交相关证据并答辩；4.行政复议被申请人答复书，欲证明被申请人按照行政复议法的程序依法答辩；5.行政复议证据交换通知书及查阅登记表，欲证明市人民政府行政复议办公室依据行政复议法规定组织当事人交换证据；6.申请人证据交换意见，欲证明申请人对证据交换后提出的意见；7.行政复议延期审批表及通知书，欲证明依法延期作出行政复议决定；8.行政复议决定书，欲证明依法作出行政复议决定；9.行政复议送达回证，欲证明依法送达相关复议法律文书；10.被申请人复议提交作出行政处罚的相关证据材料，欲证明被申请人按照行政复议法规定提交行政处罚相关证据。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：对被告楚雄市林草局提交的证据，原告罗海波、被告楚雄市政府均无异议。对被告楚雄市政府提交的证据，原告罗海波、被告楚雄市林草局均无异议。对原告罗海波提交的证据，被告楚雄市林草局、楚雄市政府对1-2组证据不予质证，认为与本案无关；对3-5组证据无异议。本院对上述证据认证如下：被告楚雄市林草局提交的证据能证明被告对原告的违法行为经过调查作出楚林行处决字[2019]第379号行政处罚决定书的行政程序，本院予以采信。被告楚雄市政府提交的证据能证明原告不服楚雄市林草局作出的行政处罚决定，向楚雄市政府申请行政复议，楚雄市政府作出楚市政行复决字[2019]第2号的行政程序，本院予以采信。原告罗海波提交的证据能证明原告承包涉案土地经营养殖蛋鸭的事实，本院予以采信。本院确认本案如下法律事实：2009年7月28日，案外人张琼英与楚雄市东华镇东华村委会签订《东华村委会夸苴大坝养殖承包延期合同》，承包期限为2007年7月1日至2025年6月30日。2015年2月，经东华镇东华村委会夸苴村四个村民小组同意，原夸苴大坝承包人张琼英将大坝承包权及部分养殖设施转包给原告罗海波，同年5月，原告办理了工商营业执照。之后，原告开始在承包的大坝内经营蛋鸭养殖，并在此期间加盖了蛋鸭养殖大棚房。2018年11月《楚雄市龙川江流域、礼社江主干流域湿地保护小区建设方案》通过实施，原告承包的东华村委会夸苴大坝属于该方案龙川江湿地保护范围。2019年5月13日，东华镇人民政府对原告发出责令整改通知书，责令原告停止在湿地范围内规模化养殖的行为，并自行拆除养殖设施。2019年6月14日，楚雄市林草局对原告在湿地保护范围的规模化养殖行为立案调查，经调查核实原告在夸苴大坝规模化畜禽养殖面积220亩，建盖临时建筑物面积1150.53平方米。2019年6月28日，楚雄市林草局向原告发出行政处罚事先告知书，告知拟作处罚决定的内容，并告知原告享有的相关权利。2019年7月5日，楚雄市林草局依据《云南省湿地保护条例》作出楚林行处决字[2019]第379号行政处罚决定，责令原告停止违法养殖行为，限期拆除建筑物，处罚款2000元。同日，被告楚雄市林草局作出楚林罚责通字[2019]第378号责令限期拆除恢复原状通知书。原告不服该行政处罚决定，向被告楚雄市政府申请复议，楚雄市政府经过审查，作出楚市政行复决字[2019]第2号行政复议决定书，维持被告楚雄市林草局作出的楚林行处决字[2019]第379号行政处罚决定书。本院认为，依照《云南省湿地保护条例》第五条、第六条之规定，被告楚雄市林草局具有负责本行政区域内湿地保护及管理的行政职责，有权对违反湿地保护的行为作出行政处罚。根据庭审查明的事实，被告楚雄市林草局依据《云南省湿地保护条例》第二十六条第一款、第六款之规定，对原告在东华村委会夸苴大坝养殖畜禽并新建建筑物的行为依据《云南省湿地保护条例》第三十九条第一款、第四款作出了责令原告停止违法养殖行为，限期拆除建筑物，处罚款2000元的行政处罚决定。但因原告在2018年11月《楚雄市龙川江流域、礼社江主干流域湿地保护小区建设方案》通过实施之前在其所承包的大坝范围内新建房屋，未经过相关部门审批，属违法建筑，原告的该行为应由相关部门依据相关法律依法处罚，被告楚雄市林草局无权对此进行处理，故其对原告所作的行政处罚属于超越职权，应予以撤销。同样，本院对被告楚雄市政府维持楚雄市林草局作出的行政处罚决定的复议决定，应一并予以撤销。综上，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第四项之规定，判决如下：一、撤销被告楚雄市林业和草原局作出的楚林行处决字[2019]第379号行政处罚决定书；二、撤销被告楚雄市人民政府作出的楚市政行复决字[2019]第2号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告楚雄市林业和草原局、楚雄市人民政府负担（未交，限于本判决生效之日起十日内交纳，款交本院）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  杨文君人民陪审员  杨 萍人民陪审员  李华美二〇一九年十二月二十九日书 记 员  韩 洋