贵州省贵阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）黔01行初1058号之一原告吴继纲，男，1964年4月17日出生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。执业证号：13302199410963428委托代理人冯英飞，浙江之星律师事务所律师。执业证号：13302201610963953被告贵阳市云岩区人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区新添大道南段299号。法定代表人王黔，区长。委托代理人丁小宏，贵州驰宇律师事务所律师。执业证号：15201200710676225委托代理人魏永春，贵州辰泰律师事务所律师。执业证号：15201200510963595原告吴继纲诉被告贵阳市云岩区人民政府（以下简称“云岩区政府”）确认“收储”行为无效一案，原告于2017年5月10日向本院提起诉讼，本院于2017年12月13日作出（2017）黔01行初746号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，向贵州省高级人民法院提起上诉。贵州省高级人民法院于2018年6月19日作出（2018）黔行终1173号行政裁定指令本院继续审理本案。本院依法组成合议庭对本案进行审理。本案于2019年1月4日裁定中止诉讼，2019年12月26日恢复审理。本案现已审理终结。原告吴继纲诉称，原告是贵阳市云岩区市西路商铺所有权人。2015年3月16日，被告云岩区政府下发云府发[2015]156号文件，设立“云岩区市西路业态转移工作指挥部”（以下简称“指挥部”）。指挥部下设“收储工作组”负责市西商业街收储范围内的商场摸底、协商谈判、签约租赁等工作。指挥部指令其成员单位贵阳云尚城市资产运营有限公司具体负责市西路商业街各商场商铺的收储、改造、招商、运营等工作。2015年4月22日，指挥部发布《市西路商场收储基本条件》，对原告商铺进行所谓的“收储”。收储事实行为的内容是：一方面统一制定、公布所谓“收储条件”，由案外人实施“签订收储合同”工作；另一方面，未经原告同意强制关停商场，强制建设围墙，禁止原告进入自有商铺并将商铺强行改造、占用。该“收储”行为是被告云岩区政府通过其下设行政机构以专项工作组的形式，利用政府发布公文的行政职权，在市西路业态转移工作中作出的具体事实行为。性质上是利用行政权力对原告商铺所有权进行强制处分的单方行为，具有行政行为的单方性、强制性特点。由于原告从未与任何单位或个人签订合同，也未允许任何人对商铺进行处分，该“收储”行为不是平等民事主体之间的民事行为。符合行政诉讼的受案范围。原告认为，指挥部是被告设立的行政机构，以指挥部名义作出的行政行为应由被告承担法律责任，被告的“收储”行为已经严重侵害原告的商铺所有权。为促进政府依法行政，维护公民合法权益，特提起诉讼，请求：1、确认被告进行“收储”的行为无效；2、判令被告采取补救措施，允许原告进入市西路商铺、商场正常经营，恢复商铺原状；3、由被告承担本案诉讼费。被告云岩区政府辩称：1、原告所述不是事实，所谓收储实际上是租赁，都是案外人实施的；2、租赁合同签订与运营等都是案外人实施，与被告无关；3、指挥部起到的是协调、服务作用，不是强制力的行为。故请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2015年1月5日，贵阳星力百货集团有限公司与贵阳云尚元腾资产管理有限公司组建成立贵阳市西滨河商业街管理有限公司（以下简称“市西滨河公司”），共同投资开发并运营市西路商业街项目。2015年3月16日，被告云岩区政府发文（云府发[2015]156号）成立“云岩区市西路业态转移工作指挥部”，指挥部下设“收储工作组”，负责市西商业街收储范围内的商场摸底、协商谈判、签约租赁等工作。2015年4月9日，指挥部应市西滨河公司申请，对存有安全隐患的市西路商业街三合元商场和澳马商场分别张贴封条。2015年4月22日，指挥部公布《市西路商场收储基本条件》。市西滨河公司与市西商业街各商场部分商铺业主签订《商铺租赁合同》，合同约定签约商户将其商铺出租给市西滨河公司用于统一招商经营……商业运营管理，签约商户按照合同相关约定收取租金。至2017年7月，以上述形式签订租赁合同的商铺签约率达91%。2015年7月13日，贵阳云尚元腾资产管理有限公司与中铁八局集团第四工程有限公司签订《建筑工程设计施工总承包合同》，将市西滨河商业街收储商铺综合改造工程发包给中铁八局集团第四工程有限公司。原告的商铺在该工程的施工中被改建。2017年1月，市西商业街各商场经过改建后重新开业。原告不服，遂诉至法院，诉请如前所述。另查明，原告吴继纲未与市西滨河公司签订租赁合同。在本院中止诉讼期间，提起诉讼请求确认“收储”行为无效的129案有87案当事人与市西滨河公司签订《商铺租赁合同》后撤回起诉。本院认为，“收储”是指《土地储备管理办法》中所规定的县、市地方政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，其对象仅限于符合法定条件的土地。本案中，被告云岩区政府在市西商业街业态升级转移工作中下发文件时虽使用了“收储”的文字，但其实际上并未实施法律意义上的收储行为。本案争议焦点为被诉行为是否属于行政行为。首先，在具体实施业态转移升级的工作中，商铺运营是由市西滨河公司与市西路的商铺业主签订《商铺租赁合同》。从实际签约情况看，商铺业主签约率达91%，签约后市西滨河公司依合同约定收回商铺并进行了改造，本案被诉行为与市西滨河公司上述依约收回、改建商铺的行为具有高度的一致性。其次，商业街商铺综合改造工程系由市西滨河公司的股东贵阳云尚元腾资产管理有限公司发包给中铁八局集团第四工程有限公司进行施工，贵阳云尚元腾资产管理有限公司的发包行为可以进一步印证被诉行为实为民事主体实施的市场经营行为。再次，原告主张系指挥部实施了强制改建、占用其商铺的行为，应由被告云岩区政府承担法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，原告应就其提起的行政诉讼承担证明存在被诉行政行为且该行为系被告所实施的初步举证责任。但从本院审查查明的事实并结合原告提交的证据来看，现有证据尚不足以证明被诉行为系被告实施或委托实施的行政行为。且本案所涉市西商业街业态升级转移工作是为贯彻省市“疏老城、建新城”方针，推动城市加快发展、转型发展、跨越发展的重要举措，有效缓解中心城区交通堵塞，消除消防隐患，是城市治理的公共需要。云岩区政府作为市西路所在辖区的县级人民政府，成立指挥部以进行统筹、落实责任，切实推进业态转移升级工作。该指挥部虽下设“收储工作组”，但其所负责的是市西商业街范围内商场的摸底、协商签约等行政指导工作，该行政指导行为不具强制性。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”之规定，因行政诉讼审查的对象系行政行为，而本案被诉行为系市场主体实施的民事行为，并非行政诉讼的审查范畴，故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”规定的法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”之规定，原告的起诉依法应予驳回。另，原告若认为市场主体的民事行为侵害其合法享有的物权，可依法另行主张救济权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”之规定，本案经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：驳回原告吴继纲的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  俞蕾审判员  颜云审判员  喻兰二〇一九年十二月二十七日法官助理吴冬梅书记员潘盛机