江苏省盐城市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）苏09行终499号上诉人（原审被告）：射阳县兴桥镇人民政府，住所地射阳县兴桥镇幸福大道1号。法定代表人：戴玉清，该镇政府镇长。出庭负责人：侍君成，该镇政府副镇长。委托诉讼代理人：邹建桥，射阳县兴桥镇农经中心主任。委托诉讼代理人：刘红霞，北京市盈科（南京）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：沈树元。原审被告：射阳县人民政府，住所地射阳县海晏路。法定代表人：吴冈玉，该县政府县长。委托诉讼代理人：茆胜群，射阳县司法局副局长。委托诉讼代理人：张斌，江苏崇本律师事务所律师。原审第三人：唐标，性别××年××月××日出生，××族，居民。委托诉讼代理人：唐洪纯（系唐标之父），居民，住射阳县。上诉人射阳县兴桥镇人民政府（以下简称新桥镇政府）因与被上诉人沈树元、原审被告射阳县人民政府（以下简称射阳县政府）、原审第三人唐标土地行政处理决定一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2019年9月30日作出的（2018）苏0981行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月5日立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定事实：原告沈树元、第三人唐标原系射阳县兴桥镇日新居委会一组居民。1998年农村土地二轮承包时，第三人唐标与原射阳县兴桥镇日新村村民委员会签订了编号为10140039的《农村土地承包合同书》，承包了位于日新村一组的7.77亩土地（含本案诉争土地），四至为东至小沟、西至唐德左承包田、南至沈加坤承包田、北至中心沟。原日新村委会亦将该地块登记在第三人唐标的土地承包归户清册上。2010年12月底，原告沈树元持有第三人唐标签名、内容为“日新村民唐标同意将7中沟北3#4.22田转让给沈树元此”、落款日期为2010年12月29日的《协议书》，至日新居委会要求将第三人唐标承包的前述4.22亩土地承包经营权变更登记至其名下。日新居委会遂在射阳县人民政府颁发给原告沈树元的《土地承包经营权证》中“土地承包经营权变更登记表”上记载，转入方：沈树元；转出方：唐标；面积（亩）：7中沟北3#、4.22，并在主管部门签章一栏加盖了章印。2012年5月25日，因唐德昌实际种植案涉土地与原告沈树元发生纠纷，日新居委会作出调解意见：根据国家土地二轮承包政策，村里认真执行国家政策，这块地承包经营权证书是唐标的不属唐德昌的。因唐德昌不予采纳村调解意见，日新居委会提请射阳县兴桥镇农经中心予以调解。同月28日，射阳县兴桥镇农经中心作出批复：唐德昌户与唐标户之间的土地矛盾，经核对原始根册并无矛盾，同意居委会对唐德昌户的处理矛盾结果。此后，原告沈树元种植了案涉土地。第三人唐标认为原告沈树元持有的协议书系其私自添加了有关转让内容，且变更登记时其并未到场，日新居委会据此将4.22亩土地承包经营权进行变更登记不合法，多次到射阳县、兴桥镇党政部门信访反映情况。2014年11月9日，射阳县兴桥镇农经中心作出《答复“信访件结论”更正函》，认为案涉日新居委会一组七中沟北零星田块的土地权属应是唐标所有，而沈树元种植此田是土地流转行为，不能认定其权属关系；至于唐标要求沈树元将案涉土地收回种植完全是唐标的合理诉求。2015年1月8日，射阳县兴桥镇农经中心在唐标提供的土地承包归户清册复印件上签署意见：“复印无讹。此争议土地权属应为唐标所有”，并加盖该中心章印。同月18日，兴桥镇政府亦在该归户清册复印件上签注“同意农经中心意见”并加盖单位章印。2015年3月6日，沈树元向射阳县人民法院提起民事诉讼，要求唐标排除妨害；唐标提出反诉，要求确认案涉土地承包经营权，并停止侵害、返还收益。同年9月28日，射阳县人民法院作出（2015）射兴民初字第00174号民事裁定书，以案涉土地存在权属争议，应由相关行政部门予以确认为由，裁定：一、驳回沈树元的起诉；二、驳回唐标的反诉。唐标不服该民事裁定，提起上诉。后唐标申请撤回上诉，盐城市中级人民法院于2015年12月2日作出（2015）盐民终字第03452号民事裁定，准予唐标撤回上诉。2015年12月21日，唐标向盐城市中级人民法院申请再审。该院审查作出（2016）苏09民申36号民事裁定，驳回唐标的再审申请。2016年3月3日，唐标的父亲唐洪纯向兴桥镇政府反映唐标与沈树元的土地所有权和使用权争议，要求兴桥镇政府作出处理。兴桥镇政府于同月10日作出兴信答复[2016]10《信访事项处理意见书》，认定七中沟北丈量的案涉剩余零星田块的土地权属应为唐标所有，但矛盾的另一方沈树元持唐标的转让协议到居委会办理了变更登记，无法认定变更登记的有效性。根据《江苏省农村土地承包经营权流转办法》第十八条，此田块在土地流转矛盾未解决前，不予确权。建议双方通过仲裁机构或法律诉讼途径解决。待争议解决后再确权颁证。2016年7月，唐标向射阳县人民政府及其法制办公室申请撤销沈树元的《农村土地承包经营权证书》。同年9月26日，射阳县人民政府法制办作出《关于对唐标人民来信的答复》，认为沈树元对案涉土地的变更程序存在瑕疵，变更无效，但该户《农村土地承包经营权证书》中其他的登记是真实有效的，建议就该案土地权属向射阳县兴桥镇日新居委会提出，按照《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定执行。同年12月28日，日新居委会人民调解委员会组织唐标的父亲唐洪纯与沈树元进行调解，但双方未达成一致意见。2017年1月，唐标以原射阳县国土资源局为被告，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销沈树元的《农村土地承包经营权证》。一审法院于2017年5月26日作出（2017）苏0981行初8号行政裁定，以原射阳县国土资源局不是适格被告为由驳回了唐标的起诉。2017年5月5日，唐标以射阳县政府为被告，向盐城市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销射阳县政府颁发给沈树元的《农村土地承包经营权证》中对七中沟北3号田土地进行变更登记的内容。盐城市中级人民法院于2017年8月29日作出（2017）苏09行初66号行政裁定，以七中沟北3号田变更登记事项是由日新居委会作出，并非射阳县政府作出的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回了唐标的起诉。2017年9月29日，唐标向兴桥镇政府出具《报告》，请求就唐标与沈树元案涉土地权属纷争作处理决定。2017年11月16日，兴桥镇政府与沈树元制作谈话笔录，告知就案涉土地承包经营权纠纷，兴桥镇政府将依据《土地管理法》第十六条规定作出处理，沈树元表示无异议。2017年11月20日，兴桥镇政府作出涉案《处理决定》。2018年4月11日，沈树元不服涉案《处理决定》向射阳县政府申请行政复议，射阳县政府于2018年4月16日作出《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》，并分别向沈树元、兴桥镇政府进行了送达。2018年6月5日，射阳县政府作出《行政复议决定书》，认为由兴桥镇政府依据唐标及沈树元的共同申请根据事实先行确权处理，作出处理决定，符合法律规定，维持兴桥镇政府作出的案涉《处理决定》。沈树元仍不服，向一审法院提起本案行政诉讼，请求法院判决撤销被告兴桥镇政府作出的《处理决定》和被告射阳县人民政府作出的《行政复议决定书》。一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。实践中，由土地承包经营权引发的纠纷大体上可以分为两类：一类是因未实际取得土地承包经营权引发的纠纷，一类是虽取得土地承包经营权，但因土地承包合同或土地承包经营权的流转等发生的纠纷。而对农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权的，乡镇人民政府具有监督管理的法定职责。本案中，第三人唐标认为原告沈树元侵害了自己享有的日新居委会七中沟北3号田相应土地承包经营权的合法权益。一审法院认为，第三人唐标已实际取得土地承包经营权（1998年农村土地二轮承包时，第三人唐标与射阳县兴桥镇原日新村村民委员会签订了编号为10140039的《农村土地承包合同书》，承包了位于射阳县××桥××组的土地）,土地承包关系已经建立。第三人唐标与原告沈树元之间的纠纷应为土地承包过程中发生的承包经营权争议，不属于第三人唐标因未实际取得土地承包经营权而发生的争议。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，原告因实际已取得土地承包经营权发生的纠纷可以通过协商、调解的方式解决，也可以申请仲裁或者直接提起诉讼。《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十三条，《江苏省农村土地承包经营权流转办法》第十九条对此也均作出了类似规定。原国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理……（四）农村土地承包经营权争议案件……。据此，农村土地承包经营权争议不属于实质意义上的土地权属争议，乡镇人民政府无权对此类争议作出处理决定。本案被告兴桥镇政府就案涉农村土地承包经营权纠纷仅有在当事人提出申请的条件下进行调解的法定职权，并不具有对涉案的土地承包经营权纠纷作出处理决定的法定职责，其作出的案涉《处理决定》属于无权限的超越职权作出的行政行为，依法应予撤销。综上，我国现行法律、法规并未赋予被告兴桥镇政府对案涉土地承包经营权争议作出处理决定的职权。被告兴桥镇政府作出的《处理决定》，被告射阳县政府作出的《行政复议决定书》依法均应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第七十九条规定，一审法院经审判委员会讨论决定，判决：一、撤销被告射阳县兴桥镇人民政府作出的《关于对日新居唐标、沈树元纷争土地使用权的处理决定》；二、撤销被告射阳县人民政府作出的射行复〔2018〕第14号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告射阳县兴桥镇人民政府、射阳县人民政府共同负担。兴桥镇政府上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1.一审判决认定上诉人超越职权错误。《江苏省高级人民法院关于执行和若干问题的意见》第一条第二项规定，案涉土地的争议本质是土地使用权争议，对土地所有权、使用权权属存在争议的，应当由当事人向有关行政机关申请解决，不能提起民事诉讼。上诉人作出的《处理决定》符合法律规定，并未超越职权。而且，生效法律文书清楚认定被上诉人与第三人之间存在土地使用权争议，应当由人民政府处理，上诉人只是履行生效法律文书确定的职责。一审法院判决以法律、法规的规定认定上诉人超越职权，适用法律错误。2.一审判决程序不合法。上诉人作出的《处理决定》是依据射阳县人民法院（2017）苏0924民初6346号生效民事裁定，应当先行由（2017）苏0924民初6346号案件依法启动再审程序作出最终认定，再行本案的判决认定，所以原审判决对本案的判决认定程序违法。沈树元辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人与唐标之间的纠纷属于土地承包过程中发生的土地承包经营权争议，该争议不属于实质意义上的土地权属争议，乡镇人民政府无权对此类争议作出处理决定，依法应予撤销。2.被上诉人与唐标之间签订的土地转让合同合法有效，并且该合同已经射阳县兴桥镇日新居委会同意，被上诉人已实际合法取得涉案土地的承包经营权。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。射阳县政府述称，1.一审判决适用法律错误。沈树元与唐标因同时主张对同一块土地享有承包经营权而发生土地承包经营权争议，其本质上属于土地使用权争议。2.沈树元与唐标曾就涉案土地承包经营权争议向人民法院提起过民事诉讼，并经人民法院生效裁判文书确认为土地使用权争议，应依照土地管理法相关土地使用权争议程序处理。3.根据土地管理法相关规定，个人之间土地使用权发生争议可以由乡镇人民政府负责处理，因此兴桥镇政府对涉案土地使用权争议具有处理决定的行政职权。综上，请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。唐标述称，1.因我与被上诉人之间土地权属存在争议向人民法院提起过民事诉讼和行政诉讼，经人民法院释明后，我向兴桥镇政府和射阳县政府申请处理，射阳县政府曾答应向我发放涉案土地的承包经营权证书，但因本案诉讼而搁置。2.因涉案土地当年被他人抢种，被上诉人答应帮我家收回该土地，就让我在空白纸上签名，其他内容都是被上诉人后来自行添加的，我当时并不知情。3.沈树元将涉案土地转到其名下并进行了变更登记，但该变更登记行为程序不合法。被上诉人如果要取得涉案土地的承包经营权，必须先解除我与村委会之间订立的农村家庭承包合同关系。综上，请求人民法院将涉案土地权属确认给我。本案二审期间，当事人未提出新的事实、证据。本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点归纳为：一、兴桥镇政府是否有权对涉案土地纠纷作出处理决定；二、一审判决程序是否合法。现分述如下：一、关于兴桥镇政府是否有权对涉案土地纠纷作出处理决定的问题2009年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，1998年农村土地二轮承包时，唐标与原射阳县兴桥镇日新村委会签订了编号为10140039的《农村土地承包合同书》，由唐标承包包含涉案土地在内的7.77亩土地，故唐标实际已取得涉案土地承包经营权，后其与沈树元之间发生的土地承包经营权流转争议，当事人可以通过协商、调解的方式解决，协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院起诉。兴桥镇政府仅有在当事人提出申请时进行调解的法定职权，而无权直接对涉案土地承包经营权争议作出处理决定。因此，一审法院判决撤销兴桥镇政府作出的《关于对日新居唐标、沈树元纷争土地使用权的处理决定》以及射阳县政府作出的射行复〔2018〕第14号《行政复议决定书》，有事实和法律依据，并无不当。上诉人提出，新桥镇政府是依据人民法院生效民事判决作出的处理决定。本院认为，行政机关履行法定职责的依据应当是法律、行政法规、地方性法规和规章。新桥镇政府在处理沈树元与唐标的土地纠纷时应当依法行政，人民法院的生效民事裁定并非行政机关履职的法定依据。上诉人该上诉理由缺乏法律依据，依法不能成立。二、关于一审判决程序是否合法问题《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十条第四项规定，行政行为超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，被上诉人沈树元起诉要求撤销被告新桥镇政府于2017年11月20日作出的《处理决定》及射阳县政府的复议决定，一审法院对该《处理决定》进行合法性审查后，认定新桥镇政府不具有作出涉案《处理决定》的法定职权，进而判决撤销被诉行政行为及复议维持决定，符合上述《中华人民共和国行政诉讼法》规定的程序。上诉人认为一审法院应当在本案中审查生效民事裁定效力的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。综上，上诉人兴桥镇政府的上诉理由不成立，依法不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人射阳县兴桥镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 虞忠和审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇一九年十二月三十一日法官助理 周光营书 记 员 陶 颖附：本案相关法律条文1.《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年8月27日通过）第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。