吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）吉24行终90号上诉人（原审原告）：伏某，男，1967年3月21日出生，汉族，无职业，住吉林省敦化市。委托代理人：胡某，吉林冠宁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：敦化市黄泥河镇人民政府，住所地吉林省敦化市黄泥河镇。法定代表人：王某1，镇长。出庭行政机关负责人：李海波，副镇长。委托代理人：贾某，吉林衡佳律师事务所律师。委托代理人：王某2，敦化市法律援助中心律师。被上诉人（原审被告）：敦化市人民政府，住所地吉林省敦化市新华西路1号。法定代表人：冯某，市长。委托代理人：唐某，敦化市司法局副局长。委托代理人：安某，吉林容善律师事务所律师。原审第三人：王某3，男，1944年3月6日出生，汉族，无职业，住吉林省敦化市。上诉人伏某因与被上诉人敦化市黄泥河镇人民政府（以下简称黄泥河镇政府）、敦化市人民政府、原审第三人王某3林权行政裁决一案，不服敦化市人民法院（2019）吉2403行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人伏某及其委托代理人胡某，被上诉人黄泥河镇政府的出庭行政机关负责人李海波及委托代理人贾某、王某2，敦化市人民政府的委托代理人唐某、安某，原审第三人王某3到庭参加诉讼。本案现已审理终结。伏某向一审法院起诉请求：1.撤销黄泥河镇政府作出的黄政发（2018)第134号《不予受理处理的决定书》以及敦化市政府作出的敦政行复决字[2019]3号《行政复议决定书》；2.责令黄泥河镇政府对原告与王某3之间的林权争议作出处理决定。事实和理由：争议林地原是伏胜跃的自留山,伏胜跃去世后，原告与伏胜跃的妻子冯桂洁于2004年签订自留山转让协议，经村委会加盖了公章，并于2018年重新确认。原告继受取得争议自留山上的林木所有权、林地使用权。争议林地位于黄泥河镇黄泥河村南山，属于黄泥河村21林班13小班。2006年4月修建高速公路时被占用一部分。争议的被占用的林地面积是0.3354公顷。四至为:东至伏胜存人工林,西至伏某的自留山（双方争议的边界),北到高速公路。案涉林地争议经黄泥河镇政府多次处理及诉讼程序多次裁决，未能解决。2017年12月20日，其向黄泥河镇政府提出申请，要求确认其位于黄泥河村21林班13小班与王某3相邻的自留山以沟塘子中心线为界。2018年12月28日，黄泥河镇政府作出黄政发（2018）第134号《不予受理处理的决定书》，不予受理原告的申请。原告认为黄泥河镇政府不予受理原告的申请错误。理由为:1.程序上的错误。此纠纷由人民政府处理是延边州法院终审已生效裁决确认的。黄泥河镇政府不予受理是故意不履行人民法院生效的判决、裁定。2.实体上的错误。自留山证发证记录本上的记录,不能作为村民是否已取得自留山的唯一依据。黄泥河镇政府不予受理的根源在于不认可原告与冯桂洁签订的《自留山转让协议》效力，并认为自留山是村委会无偿分配农民的，不得转让。对于自留山的转让，法律没有强制性、禁止性规定。敦化市政府维持黄政发（2018）第134号《不予受理处理的决定书》是错误的。原审审理查明：1983年，黄泥河镇黄泥河村将自留山分包给村民，记载于该村林权执照发放登记簿的村民共有63户，其中原告伏某的哥哥伏胜跃分得一处自留山。伏胜跃于1999年去世。2004年8月17日，伏某与伏胜跃妻子冯桂洁因林地问题产生纠纷，双方签订一份协议书。协议书主要内容为:“甲方冯桂洁，乙方伏某，甲乙双方因林地之争发生纠纷，经村调解，双方言和于好，特定如下条款，望共同遵守。一、乙方给甲方1000元作为补偿，一次性付清。二、双方言和重归于好，今后没有任何怨言，有事互相帮助，望共同信守。”2005年3月30日,伏某与黄泥河镇政府签订一份《黄泥河镇二oO五年宜林荒山荒地有林地红松配套工程协议书》，配套地点黄泥河村21林班、13-2小班，面积0.5公顷。2006年起，伏某与第三人王某3因位于××镇林班13小班、面积0.3354公顷的案涉争议林地（自留山）权属问题产生纠纷，黄泥河镇政府作出多次处理决定,后又多次撤销处理决定,未有定论。2017年12月20日，伏某向黄泥河镇政府提出申请，认为其通过伏胜跃的妻子冯桂洁以有偿转让的方式继受取得了黄泥河村原分包给伏胜跃的自留山，请求确认其位于黄泥河村21林班13小班与王某3相邻的自留山以沟塘子中心线为界。黄泥河镇政府受理后于2018年3月5日作出黄政发(2018)第38号《关于伏某信访事项处理意见书》，认为诉求林地的权属不属于伏某，对伏某的诉求不予受理。2018年7月10日，伏某与冯桂洁签订一份《林地流转协议》，协议约定冯桂洁将位于西旬子的自留山三公顷流转给伏某，流转价格5000元，伏某一次性付清，流转后伏某具有森林、林木及林地使用权,林地使用期限按照国家法律、法规、政策执行。该流转协议的林地四至信息为空缺状态。2018年7月27日,伏某因不服黄政发(2018）第38号《关于伏某信访事项处理意见书》向本院提起行政诉讼,诉请撤销该处理意见书,并判令黄泥河镇政府对其与王某3之间的林权争议作出处理。在诉讼过程中，黄泥河镇政府于2018年11月9日主持召开听证会，伏某、王某3及相关工作人员参加了听证会，并提交了相关证据。2018年11月19日，黄泥河镇政府作出（2018）第109号《黄泥河镇人民政府撤销黄政发[2018]第38号文件的决定》，将黄泥河镇政府于2018年3月5日作出的黄政发（2018）第38号《关于伏某信访事项处理意见书》予以撤销。2018年11月30日,本院作出（2018）吉2403行初64号行政判决，判决确认黄泥河镇政府于2018年3月5日作出的黄政发（2018）第38号《关于伏某信访事项处理意见书》违法,并责令黄泥河镇政府于判决生效后一个月内对伏某的申请重新作出行政处理决定。2018年12月28日，黄泥河镇政府作出黄政发(2018）第134号《不予受理处理的决定书》,对伏某要求调查处理与王某3林地权属争议的申请不予受理。伏某不服该不予受理处理决定,向敦化市政府申请行政复议。敦化市政府于2019年1月20日受理复议申请后，于2019年4月19日作出敦政行复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》，决定维持黄泥河镇政府作出的黄政发(2018)第134号《不予受理处理的决定书》。伏某不服，提起本诉。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第五条均规定,个人之间、个人与单位之间的土地（林地)权属争议，乡级人民政府具有管理职权。伏某向黄泥河镇政府申请对其与王某3之间的林地权属争议作出处理,黄泥河镇政府具有法定职权。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定:“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件:（一）申请人与争议的土地有直接利害关系;(二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”本案中，争议林地系自留山,自留山所有权归集体，个人可按相关规定享有使用权。伏某在申请黄泥河镇政府调查处理林地权属争议时未能提供对争议林地具有使用权的有效凭证，且《吉林省森林管理条例》第三十五条规定“农村集体经济组织要根据群众的意愿和经营能力，把集体所有的荒山、荒坡、荒沟、沙丘、沙滩、洼地等尚未利用的宜林地，全部或部分划作自留山，由农民进行植树造林。自留山划定后,其使用者必须在当地政府规定的期限内完成植树造林任务。自留山禁止种地、出租、买卖或从事其他违反法律规定的用地活动”，故伏某主张其通过有偿转让方式继受取得争议自留山使用权因不符合上述规定亦无法得到支持。即伏某未能提供充分有效证据证明其与争议林地存在直接利害关系,故黄泥河镇政府作出被诉《不予受理处理的决定书》并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂,不能在规定的期限内作出行政复议决定的,经复议机关的负责人批准,可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日”。本案中,敦化市政府于2019年1月20日受理伏某的行政复议申请，于2019年4月19日作出被诉行政复议决定，超过了“六十日”的法定办理期限，且无证据证明其按照法定程序作出延长决定并告知申请人和被申请人，属超法定期限作出行政复议决定,但对原告权利不产生实际影响，属程序轻微违法。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项之规定，判决:一、驳回原告伏某要求撤销被告敦化市黄泥河镇人民政府作出的黄政发（2018）第134号《不予受理处理的决定书》及要求敦化市黄泥河镇人民政府对伏某与王某3之间的林权争议作出处理决定的诉讼请求。二、确认被告敦化市人民政府作出的敦政行复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》违法。伏某不服一审判决，上诉称：1.请求撤销一审判决第一项；2.确认上诉人在本案中具有诉讼主体资格；3.撤销黄泥河镇政府作出的黄政发(2018）第134号《不予受理处理的决定书》以及敦化市人民政府作出的敦政行复决字[2019]3号《行政复议决定书》，责令黄泥河镇政府对上诉人伏某与第三人王某3之间的林权争议作出处理决定；4.判令被上诉人承担诉讼费用。事实和理由：1.自留山内的林木所有权及土地使用权归使用者个人所有。冯桂洁作为权利人，有法定的处分权，作为自留山的权利人将争议的自留山的林木所有权有偿转让与上诉人是合法的；村委会作为土地所有权人，在转让协议书上盖章，可以证明村委会同意冯桂洁将土地的经营权转让与上诉人，冯桂洁转让自留山的土地使用权合法。所以，自留山包括的两项权利，即林木所有权和土地使用权，当事人之间的转让行为均是合法行为。2.冯桂洁转让自留山的行为，不违反法律的强制性、效力性规定，转让行为合法有效。根据《物权法》第一百二十六条规定，中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发(2008）10号，2008年6月8日）第三条规定:“留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整”等规定，上诉人认为，自留山属于林地,村委会与村民之间是无偿分配关系，使用者对林木具有所有权，对土地具有经营权。上诉人是财产所有权人，有权依法流转自已的林木财产及土地经营权。最高人民法院《关于适用合同法若干问题的解释（二)》第14条规定:“合同法第五十二条第(五)项规定的强制性规定,是指效力性强制性规定。”物权法和农村土地承包法分章规定了家庭承包和其他方式的承包，并对两类土地在物权设立要件、流转方式等方式作了不同的规定，可见，立法对于耕地、林地、草地均作一体化的特殊政策保护,限定于采取由本集体经济组织的成员家庭承包方式。上诉人与冯桂洁是同村的村民且是亲属关系,对于他们之间转让自留山的行为，没有违反法律的强制性、效力性的禁止转让规定。法律没有规定自留山转让协议无效。上诉人与原自留山所有人伏胜跃的妻子冯桂洁于2004年签订的。《自留山转让协议》经村委会加盖了公章并于。2018年重新确认，该协议合法有效。3.一审判决论证自留山转让协议效力，程序不合法。最高人民法院司法解释有规定，确认协议收的法律效力必须用判决书，赋予当事人上诉权。原审法院在行政诉讼案件中，以论述的方式，论证上诉人与冯桂杰签订的自留山流转协议效力，审判程序不合法且超出行政审判范围。黄泥河镇政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应驳回上诉。事实和理由：1.黄泥河镇政府有权处理该林地全书争议，且程序合法。受理后，经过调查，伏某与王某3均没有分得自留山，也没有取得自留山使用权，二人与争议地不具有利害关系，不具备申请资格，因此作出不予受理的决定；2.经调查，案涉自留山时在1983年划分的，黄泥河存将自留山分给63户，63户林权执照登记簿中并没有伏某和王某3，通过调查及当事人提交的证据，无法查明伏某和王某3享有自留山的使用权，也无法查清地块、四至和面积，现有证据无法认定伏某的使用权。3.伏某称其与冯桂洁有自留山转让协议，根据法律的规定，协议的效力可由人民法院或仲裁机构确认，该自留山系黄泥河存所有，是否通过有偿转让取得，镇政府无权确认合同的效力，更不能认定因签订协议就具备了承包经营权。伏某并没有进行自留山使用权登记，也不具备登记的主权人主体资格，与案件和诉争土地适用不具有利害关系。敦化市政府辩称：伏某未能举证证明其与争议林地具有合法的直接利害关系，一审判决驳回其诉讼请求正确。事实和理由：1.伏某与冯桂洁签订的合同未生效。伏某去世后，其自留山由其妻子和子女共同继承和处分。伏某与冯桂洁签订的林地流转合同，未经伏某子女追认，根据《合同法》第五十一条的规定，合同未生效。2.伏某与本案没有法律上的利害关系。《吉林省森林管理条例》第三十五条规定，自留山禁止种地、出租、买卖或从事其他违反法律规定的用地活动，伏某提出其从伏胜跃的继承人处取得自留山使用权的主张违法，其与争议自留山没有合法的利害关系。依据《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，因伏某对争议土地不具有直接利害关系，依法不应受理，不应作出行政处理决定。3.针对原审判决第8页中间部分，对伏某权属的评判内容合法。伏某主张本案土地权属来源于其与冯桂洁签订的自留山转让合同，其主张的权属来源是民事行为，也包含民事法律规定。本案审理伏某是否具有诉权的前提和基础，必须对民事权利进行调查并据此进行评判。如果能够得出伏某具有相应权利，应予以支持，反之则应不予支持，这是符合法律规定的。没有法律规定行政案件不能对民事关系进行调查和评判、引用民事法律规定。如果本案单纯审理行政关系，不调查民事基础事实，将是无根据的。原审判决在充分调查民事基础事实的基础上，引用森林法律法规作出评判，得出伏某不具有利害关系的结论是正确的。王某3述称：我和伏某之前都没有林地使用权，伏某是从其嫂子冯桂洁手中转让来的，是他和冯桂洁之间的纠纷，与我没有任何关系。2018年伏某拿出了其与冯桂洁的林地转让协议时，距离争议发生已经十余年，我认为该协议是无效的。二审期间，王某3提交照片两张以证明伏某自留山的位置，伏某、黄泥河镇政府、敦化市政府质证称该照片与本案无关。因王某3提交的该证据与本案被诉行政行为无关联性，本院对该证据不予采信。二审期间，其他当事人均未提交新的证据。本院对一审认定的事实予以确认。本院认为，……（写明本院判决的理由）。对于合同效力，一审判决并未直接作出评判，仅根据《吉林省森林管理条例》第三十五条规定认为伏某主张通过有偿转让方式继受取得争议自留山使用权不符合上述规定而无法得到支持。无登记，无证，流转合同的效力及履行情况未经民事现任，现有证据确不足以认定其取得了自留山使用权，与其所申请的内容具备利害关系。依照……（写明判决依据的法律以及相关司法解释的条、款、项、目）的规定，判决如下：……（写明判决结果）。……（写明诉讼费用的负担）。本判决为终审判决。（审判人员）二〇一九年十二月十八日书记员  朴美英