山东省济宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁08行终413号 上诉人（原审原告）朱某，女，住邹城市。 被上诉人（原审被告）邹城市北宿镇人民政府，住所地邹城市北宿镇北宿大街1268号。 法定代表人徐振龙，镇长。 委托代理人李巍，山东匡衡律师事务所律师。 委托代理人张念锐，山东匡衡律师事务所律师。 上诉人朱某因与被上诉人邹城市北宿镇人民政府（以下简称北宿镇政府）停职通知一案，不服邹城市人民法院（2018）鲁0883行初87号之二行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告朱某系邹城市北宿镇西故下村村民，于2018年1月22日在北宿镇第十二届村民委员会换届选举中当选为该村村委会主任。2018年3月10日，被告北宿镇政府向原告朱某制发了《当选证书》。2018年2月2日、2月9日，原告朱某与山东港基建设集团有限公司邹城市北宿西故下村项目部、邹城市刚领公司分别签订了《债权债务转移支付协议书》。2018年5月14日，邹城市刚领新型建材有限公司向本院提起民事诉讼，请求山东鸿硕建筑工程有限公司、邹城市北宿镇西故下村村民委员会连带支付欠付材料款1752580元及利息。2018年7月7日，被告北宿镇政府对群众举报反映的朱某与有关公司签订债权债务转移支付合同事项对原告朱某作出《停职通知》，认为原告朱某涉嫌未正确履行职责，经党委政府研究决定，暂时停止原告朱某西故下村村主任职务，接受调查，停职时间从2018年7月7日起，并从即日起停止发放工资。2018年8月25日，某网站以《山东邹城：北宿镇政府撤销村主任职务被指违法》为篇名对案涉《停职通知》的相关情况进行了详细刊载。2019年2月18日，原告朱某向山东省信访局提出其“无故被停村主任职务及现任村支部书记违规”的信访事项。2019年3月1日，被告北宿镇政府对原告朱某提出的该信访事项予以受理。2019年4月26日，被告北宿镇政府对原告朱某作出北访复字[2019]32号《信访事项处理意见书》，对其反映的“违规停止其职务”等问题予以回复，并告知原告朱某不服该处理意见的救济途径。2019年5月13日，原告朱某对北访复字[2019]32号《信访事项处理意见书》向上级人民政府提出了复查申请。2019年5月16日，邹城市信访局、北宿镇政府相关同志对原告朱某反映的相关信访问题进行了联合约谈。原告朱某仍不服被告北宿镇政府作出的停职通知，向法院提起行政诉讼。另查明，2011年7月28日，原告朱某因故意伤害嫌疑被刑事拘留；2012年1月16日，邹城市人民检察院以邹检刑诉[2012]21号起诉书指控朱某犯故意伤害罪提起公诉。2012年3月30日，法院作出（2012）邹刑初字第54号《刑事附带民事判决书》，判决朱某犯故意伤害罪，判处管制二年。2012年4月16日，邹城市人民检察院认为法院的判决对朱某量刑畸轻，向济宁市中级人民法院提出抗诉（邹检刑抗[2012]2号）；附带民事诉讼原告人亦提起上诉。2012年12月10日，济宁市中级人民法院作出（2012）济刑终字第283号刑事附带民事裁定，驳回抗、上诉，维持原判。 原审法院认为，本案争议焦点为：被告北宿镇政府对原告朱某作出的《停职通知》是否属于行政诉讼受案范围？根据《行政诉讼法》（2017修正）第四十九条第四项的规定，属于人民法院受案范围，是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定起诉条件之一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。本案中，被告北宿镇政府之所以对原告朱某作出停职通知，缘于原告朱某于2018年2月2日、2月9日以北宿镇西故下村村主任的名义分别与山东港基建设集团有限公司邹城市北宿西故下村项目部及邹城市刚领公司签订了《债权债务转移支付协议书》，且被起诉至法院。根据《村民委员会组织法》(2018修正)第五条：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”、第六条第一款：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。”、第三十六条第二款：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”，《山东省村民委员会选举办法》(2011修订)第三十一条第一款：“村民委员会成员应当接受村民监督。村民对违法乱纪或者严重失职的村民委员会成员，有权检举或者提出罢免要求。”之规定，本案原告朱某于2018年1月22日在北宿镇政府第十二届村民委员会换届选举中当选为北宿镇西故下村村民委员会主任，是该村村委会成员之一。被告北宿镇政府对北宿镇西故下村村委会开展的工作有权给予指导、支持和帮助，该村村民委员会亦应协助被告北宿镇政府开展工作。村委会成员严重失职的，村民有检举的权利，被告北宿镇政府对村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，亦有权责令改正。故本案被告北宿镇政府接到群众举报后，认为原告朱某作为村主任，擅自与相关公司签订相关合同，涉嫌未能依照法律、法规正确履行职责，对其作出暂停职务，接受调查的处理并不违反相关法律、法规的规定。被告北宿镇政府对原告朱某作出的《停职通知》系被告北宿镇政府基于内部层级监督关系所作出的督促履责行为，该行为依法不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。对于原告主张的《村民委员会组织法》第十一条第一款规定的系任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员情形；该法第十六条规定的是可以提出罢免村民委员会成员的情形，与被告北宿镇政府对原告朱某作出的暂停职务行为非同一种情形，因此，原告朱某主张被告作出的停职通知违反了《村民委员会组织法》第十一条、第十六条的规定依据不足，不予支持。综上，原告朱某提起的本案诉讼并不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回原告朱某的起诉。 朱某上诉称，被上诉人对上诉人工作的不当干预和诬陷，构成行政行为违法，一审法院的裁定没有法律依据。一、村委会是自治组织，有权依照《村民委员会组织法》第八条、第九条的规定开展工作，村委会主任有权代表村委会在法律允许的范围内与其他组织或个人签订合同或协议，这完全属于村民自治的范畴，被上诉人无权干预。二、村委会不属于行政机关的内部单位，不能强制领导、命令和干预。根据《村民委员会组织法》第五条的规定，镇政府与村委会是指导、支持、帮助与协助的工作关系。一审法院认为双方是“内部层次”关系与法律的规定相悖，从而作出了错误的裁定。三、被上诉人的停职决定是具体行政行为，其直接结果剥夺了上诉人由村民依法委托上诉人的合法权利、依法履行职责的权利。根据《行政诉讼法》第十二条、第十三条的规定，应属于人民法院行政案件受理的范围。四、被上诉人对上诉人的停职决定的时间是2018年7月7日，《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》是2019年1月3日公布。被上诉人以此文件为自己错误的行政行为辩解，其观点是不成立的。 被上诉人北宿镇政府答辩称，一、上诉人提起行政诉讼请求撤销停职通知，不是行政诉讼的受案范围，一审法院驳回其起诉事实清楚，适用法律正确。二、一审裁定已经查明了答辩人作出停职通知的缘由，村委会主任的权利并非不受限制、不受监督的，村民自治范围内的事项也应要符合法律法规的规定，答辩人对上诉人时任村主任期间未依法履职行为有权监督并责令改正。上诉人仍然未能正确认识停职通知的性质，停职是要求其暂停履行职务，接受调查或者审查，仍处于检查阶段，并不是处分决定，更不是任免决定，不具有强制性。停职通知是指导意见，不是罢免决定，不是具体行政行为。上诉人认为停职通知剥夺了其依法履行职责的权利，属于行政诉讼受案范围没有法律依据。三、对村主任的停职通知可视为基于内部层级监督关系所作出的督促履责行为。综上所述，答辩人作出的停职通知只是监督意见，不是罢免决定，不具有强制性，不是具体行政行为，应依法驳回上诉人的上诉。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。本院同意原审认定的案件事实。 本院认为，本案的审理重点为上诉人的起诉是否属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件:……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案被诉《停职通知》系北宿镇党委及被上诉人根据上诉人的履职情况,基于层级监督的需要所作的处理决定。另，北宿镇党委是党的组织，其与被上诉人对上诉人作出的停职决定不属于行政行为。综上所述，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院裁定驳回上诉人起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李传平 审判员  张 玲 审判员  惠 慧 二〇一九年十二月二十五日 法官助理刘娟 书记员徐冰