山东省嘉祥县人民法院 行 政 判 决 书 （2019)鲁0829行初57号 原告李冰，男，1975年12月12日出生，汉族，住山东省济宁市任城区。 委托代理人王龙，北京市盛廷律师事务所律师。 被告济宁太白湖新区管理委员会，住所地：济宁太白湖新区新城发展大厦A座。 法定代表人曹广州，该管委会主任。 出庭负责人张成俊，副主任。 委托代理人秦发华，山东金华表律师事务所律师。 被告济宁北湖省级旅游度假区管理委员会许庄街道办事处，住所地：济宁太白湖新区许庄街道办事处驻地。 法定代表人刘君妮，该办事处主任。 出庭负责人赵华富，该办事处副书记。 委托代理人金秀芬，山东文康（济宁）律师事务所律师。 被告济宁城市管理综合执法局北湖新区分局，住所地：济宁太白湖新区许庄街道办事处景区内。 法定代表人刘书勤，该局局长。 出庭负责人鲍宏雁，该局副局长。 委托代理人张绪国，山东士合律师事务所律师。 委托代理人路洋，该局局法制科科长。 原告李冰诉被告济宁太白湖新区管理委员会（以下简称太白湖新区管委会）、被告济宁北湖省级旅游度假区管理委员会许庄街道办事处（以下简称许庄街道办）、被告济宁城市管理综合执法局北湖新区分局（以下简称城管局北湖分局）房屋行政强制一案，于2019年5月28日向济宁市中级人民法院提起诉讼，后经济宁市中级人民法院裁定将该该案移送本院管辖。本院于2019年6月28日立案后，于2019年7月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月12日、28日两次公开开庭审理了本案。原告李冰及其委托代理人王龙、王坤，被告太白湖新区管委会负责人张成俊委托代理人秦发华，被告许庄街道办负责人赵华富及委托代理人金秀芬，被告城管局北湖分局鲍宏雁及委托代理人张绪国、路洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原李冰诉称，原告是许庄街道××××堆村村民，在该村合法拥有一处房屋。2011年1月12日，山东省人民政府作出鲁政土字【2011】141号《关于济宁市2010年第三十六批次城市建设用地的批复》，原告的该房屋位于该批复征地范围内。2010年12月8日，济宁市国土资源局北湖分局发布《征地补偿标准及安置方案公告》，原告的该楼房现位于《太白湖新区西北片区城中村二期改造项目》范围内。根据国务院及山东省人民政府的相关城镇棚户区改造的相关文件规定，被告太白湖新区管委会是上述城中村改造项目的责任主体。2019年4月12日，被告工作人员强制拆除了原告的该房屋，其行为超越其法定职权且违反法定程序，侵犯了原告的合法权益。请求依法判决确认被告强拆原告房屋的行为违法。 原告李冰为支持其主张提供了以下证据：1、土地使用者为周长兰的济任集用（2000）字第081108030016号集体土地使用证、《火化证明》，李继标、李小娟共同出具的《声明》、济宁市任城区农机现代化促进中心出具的《证明》，证明原告因继承取得涉案房屋权利，是适格的原告主体。2、鲁政土字[2011]141号《山东省人民政府关于济宁市2010年第三十六批次城市建设用地的批复》复印件，证明原告房屋位于征地批文范围内。3、[2011(年)]第2号《济宁北湖新区管委会征收土地方案公告》，被告太白湖新区管委会是征收集体土地的实施主体。4、2018年济宁市棚户区改造项目清单第47项，证明原告的被拆房屋位于《太白湖新区西北片区城中村二期改造项目》范围内。根据相关政策规定，被告太白湖新区管委会是该项目的改造责任主体。5、房屋拆迁现场及拆除前后照片一组和光盘，证明存原告的房屋被拆除时，被告许庄街道办副主任赵华富、纪委书记陈斌、党政办公室主任吴鹏，被告城管局北湖分局副局长蒋勇副以及相关工作人员均在场。以上述2-5号证据综合证明系三被告强拆了原告的房屋。 被告太白湖新区管委会辩称，原告的房屋位于鲁政土字[2011]141号《山东省人民政府关于济宁市2010年第三十六批次城市建设用地的批复》范围内及2010年12月8日济宁市国土资源局北湖分局发布《征地补偿标准及安置方案公告》，与原告的房屋被强制拆除没有必然的关联性。虽然各县市区政府是城镇棚户区改造工作的责任主体，但并不能当然基于此认定该被告即为涉案房屋拆除的主体。该被告并未实施强制拆除原告涉案房屋的行为，原告对该被告的起诉无事实根据和法律依据，请求依法驳回原告对该被告的起诉。 被告太白湖新区管委会未提供证据。 被告许庄街道办辩称，原告李冰不是涉案房屋的所有权人，不是本案适格的原告主体。2018年4月，张固堆村委会顺应村民意愿，根据村民自治原则决定对该村进行整村搬迁安置，并陆续开展了制定房屋搬迁安置补偿办法、与村民签订安置补偿意向书等工作，房屋搬迁安置工作得到了绝大多数搬迁户的支持。针对搬迁过程中少数村民拒不配合搬迁的情况，2019年3月30日，经该村村民会议讨论决定进行强制拆除。2019年4月12日，张固堆村委会组织人员对涉案房屋进行了拆除。实施拆除前，张固堆村委会就拆迁事项向该被告进行了汇报，该被告为了拆除现场人员的安全性，邀请相关执法部门派员对拆除活动进行了监督。综上，是张固堆村委会对涉案房屋进行了拆除，原告对该被告的起诉无事实根据和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。 被告许庄街道办向本院提交了以下证据：证据1、2018年5月3日公告及张贴照片；（张固堆委于2018年5月3日拍摄于张固堆内），证明张固堆村委会于2018年4月20日至2018年4月24日就张固堆整村搬迁问题进行了入户问卷调查，同意整村搬迁的占涉及调查总户数的96.78％，并对调查结果进行了公示。2、《张固堆房屋搬迁安置补偿办法（草案）》及张贴照片（张固堆委于2018年5月3日拍摄于张固堆内），证明2018年5月3日张固堆委根据村民委员会组织法村民自治程序及整村搬迁同意率，拟定了张固堆房屋搬迁安置补偿颁发草案，在张固堆进行了公示。3、①部分村民签订的张固堆房屋搬迁安置补偿意向书（一）②确定《张固堆房屋搬迁安置补偿办法》公告及张贴照片（张固堆委于2018年6月27日拍摄于张固堆内），证明该村委制作的办法草案经5天公示期满后该村委针对草案已签订补偿意向书的形式进行了入户调查，同意草案的占总户数92.56％，确定该村房屋搬迁安置补偿办法。该村委于2018年6月27日对上述结果进行了公告。4、①确定整村搬迁日公告及张贴照片（张固堆委于2018年6月27日拍摄于张固堆内）②张固堆会议纪要、许庄街道张堌堆村村民代表会议签到表③会议现场照片（张固堆委于2018年6月26日拍摄于张固堆内）,证明2018年6月26日该村召开村民代表会议，就确定搬迁日问题进行了讨论确定，2018年6月27日该村委将确定的整村搬迁日情况进行了公告。5、确认领取交房顺序号的公告及张贴照片（张固堆委于2018年7月7日拍摄于张固堆内）,证明2018年7月7日该村委将确定的领取交房顺序号信息在该村内进行了公告。6、确认领取交房顺序号、领取交房奖金及注意事项公告及张贴照片（张固堆委于2018年7月9日拍摄于张固堆内）,证明2018年7月9日该村委将领取交房顺序号、交房奖金以及所需要资料等信息进行了公告。7、①许庄街道××××堆村房屋搬迁安置补偿办法，②部分村民签订的《张固堆民房屋搬迁安置补偿意向书》，证明该村委根据对草案的调查处理结果确定了房屋搬迁补偿安置办法，与村民签订安置补偿意向书，确定安置补偿标准和房屋及附属物数量，以作为签订安置补偿协议书的依据。8、2019年3月30日张固堆村民代表会议纪要，证明2019年3月30日该村村民代表会议就少数几户拒不搬迁问题做出了讨论和表决，决定对未搬迁户的房屋进行拆除。9、拆除工程补充协议书，证明该村委于济宁市任城房屋拆迁有限公司就涉案房屋拆除事项签订了拆除协议，由拆除公司对涉案房屋进行拆除。10、关于正常搬迁部分剩余户进行集中拆除的汇报，证明该村委在拆除前向许庄街道就拆除事项进行了重大事项汇报。以上述1-10号证据综合证明涉案房屋是由张固堆村民委员会拆除，被告许庄街道办并未实施拆除行为。 被告城管局北湖分局辩称，该被告既没有组织也没有参与涉案房屋的拆除行为，原告对该被告的起诉无事实根据。 被告城管局北湖分局未提供证据。 经庭审质证，被告太白湖新区管委会对原告提供的1-5号证据均有异议。认为，1号证据中的土地使用证及火化证的真实性无异议，但与原告拟证明的观点无关联性。李继标、李小娟共同出具的《声明》无国家法定机关出具相关证明相佐证，该证据不具有证据能力亦不符合证据的真实性要求。对农机中心出具的证明真实性没有异议，但是任城区农机中心不具备证明个人身份关系的能力，所反映内容不能作为法庭认定事实的依据。对2-3号证据的真实性无异议，但认为，事实上征收公告确定的方案没有如期全部执行，不能以该公告来推定拆除主体，该组证据不能证明原告的观点。4号证据不符合证据的真实性要求。5号证据中的照片不符合证据的真实性要求，同时也不能证明与被告太白湖新区管委会及涉案房屋有关联性，且该组照片没有制作时间制作人员以及相关的制作说明，不符合证据的合法性要求。5号证据中的视频资料属于电子证据，该份证据不能证明其真实性，该证据中反映的内容不能证明该被告实施了具体的拆除行为，同时也不能证明原告的房屋被拆除。 被告许庄街道办对原告提供的1-5号证据除同意被告太白湖新区管委会的质证意见外，同时认为原告提供的土地使用证是先盖章后填写办证时间，不符合国家机关办理集体土地使用证的规范，且该土地使用证仅能证明土地使用情况，不能证明房屋权属情况。原告提交5号证据中的照片模糊不清，并不能证明该被告的工作人员在拆除现场。视频中的现场是张固堆，但不能证明与原告房屋拆除行为存在任何关联性。 被告城管局北湖分局对原告提供的1-5号证据除同意被告太白湖新区管委会的质证意见外，同时认为，涉案房产属于该被告的执法管辖范围，即使现场出现该局的工作人员属于正常的巡查，从照片上看该局人员只是在巡查没有执行拆迁工作。视频内容并没有显示出该局工作人员在现场参与拆除。 对此，原告李冰辩驳认为，涉案房屋是原告的母亲周长兰在其拥有集体土地使用证的土地上建设的，周长兰去世后法定继承人原告的父亲李继标、妹妹李晓娟作出声明放弃房屋继承权，因而原告通过继承取得该房屋所有权。任城区农机中心是原告的父亲李继标在退休前的工作单位，其可证明原告一家人的身份关系。因涉案集体土地使用证并未被撤销，被告许庄街道办主张的集体土地使用证的相关问题，并不能否定该证的效力。原告的房屋位于视频中显示的两处楼房的后面，与该两处楼房同时被拆除。该视频中明确显示有被告许庄街道办和被告城管局北湖分局的工作人员在拆除现场。 原告对被告许庄街道办提供的1-10号证据均有异议，认为张固堆村民委员会组织实施土地征收及强制拆除村民房屋超越村民自治的范畴。该组证据并不能证明被告的观点。 对此，被告许庄街道办辩驳认为，《中华人民共和国土地管理法》虽规定县级以上地方人民政府是土地征收的实施主体，但未明确规定县级以上地方人民政府是房屋拆除主体。涉案房屋位于土地征收范围内，仅以此就推定是被告实施拆除行为没有任何事实和法律依据。张固堆村民委员会是否具有强制拆除涉案房屋的职权问题，是其强拆行为的合法性问题，原告如认为村委会拆除涉案房屋的行为侵害了其合法权益应当向适格主体主张相关权益。 被告太白湖新区管委会、被告城管局北湖分局对被告许庄街道办提供的1-10号证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的1-5号证据对其待证事实系三被告强拆了原告的房屋具有证明力，应予以采信。 被告许庄街道办提供的1-10号证据对其待证事实涉案房屋是由张固堆村民委员会拆除，被告许庄街道办并未实施拆除行为缺乏证明力，应不予采信。 经审理查明，原告李冰共兄妹二人，其母亲周长兰在许庄街道××××堆村合法拥有一处房屋。2004年周长兰去世后，原告的父亲李继标及妹妹李小娟均放弃对该房屋的实体权利。2011年1月12日，山东省人民政府作出鲁政土字【2011】141号《关于济宁市2010年第三十六批次城市建设用地的批复》，后，被告济宁太白湖（北湖）新区管委会根据该《批复》发布了【2011（年）】第2号《征收土地方案公告》，对征收土地的位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准、被征收土地安置办法、办理征地补偿登记时间进行了公告。该房屋位于该《公告》确定的征收范围内。2019年4月12日，该房屋被强制拆除，原告认为系三被告实施了拆除行为，诉来本院。 本院认为，根据各方诉辩意见，本案的争议焦点主要包括两个方面：一是原告李冰是否具备本案原告诉讼主体资格的问题；二是三被告是否组织实施了被诉强制拆除行为的问题；三是被诉强制拆除行为的合法性问题。 一、关原告李冰是否具备本案原告诉讼主体资格的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案房屋所占原集体土地的权利人为原告李冰的母亲周长兰，2004年周长兰去世后，原告李冰基于继承取得了涉案房屋的所有权，因此，其与被诉强拆行为有利害关系，具备本案原告诉讼主体资格。 二、关于三被告是否组织实施了被诉强制拆除行为的问题 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《山东省土地征收管理办法》第五条规定，“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”根据上述规定，在集体土地征收过程中，国家是征收土地的唯一主体并交由县级以上地方人民政府代表国家具体行使征收集体土地的权力，其他任何单位和个人都无权征收土地，集体土地征收的整个过程均系行政权行使的过程。因而，除非县级以上地方人民政府能举证证明地上建筑物确系在其不知情的情况下由其他主体实施拆除或其不参与征地组织实施工作,否则应首先推定系征收实施主体组织实施或者委托实施。 本案中，在山东省人民政府作出鲁政土字【2011】141号《关于济宁市2010年第三十六批次城市建设用地的批复》后，被告太白湖新区管委会发布了【2011（年）】第2号《征收土地方案公告》，原告的房屋位于该《公告》确定的征收范围内。2019年4月12日，原告的房屋被强制拆除。首先，原告的房屋被拆除后，产生的客观结果是被告太白湖新区管委会组织实施的土地征收工作得以推进，因此，原告的房屋被拆除后的受益主体首先为被告太白湖新区管委会；其次，根据上述规定，被告太白湖新区管委会对案涉土地征收工作负有全面责任，其中的具体拆除工作是由其统一组织实施或由其所属土地管理部门实施，还是交由下级政府或其他主体实施，被告太白湖新区管委会对此负有举证责任。但在整个诉讼过程中，被告太白湖新区管委会除主张本案强制拆除行为并非其所为之外，并未提供任何证据证明对该范围内土地征收工作的具体职责分工情况，亦未举证说明拆除行为系在其不知情的情况下由其他主体实施。原告提供的现场拆除视频显示，拆除行为是由较多人员参加实施的较大规模性的活动。根据上述法律规定，亦应首先推定强制拆除行为系被告太白湖新区管委会组织实施；第三，从各方当事人的举证能力来看，在无明确法律手续的情况下，原告也只能用拍照或录像等方式保留证据，而录像资料只能反映房屋被拆除的场景或情形。基于普通民众对政府及其工作部门工作人员并不熟识的客观局限，原告尽其所能向法院除了提交现场视频资料、征收资料外，并无法证明参与拆除行为的人员是由哪一级政府或机关安排、代表哪个主体。相反，就本案房屋的拆除行为,被告太白湖新区管委会作为涉案土地征收工作的实施主体，若其本身没有组织实施强制拆除，对是否存在其他主体强制拆除原告房屋的事实，相比于原告，更具有优势举证能力。故被告太白湖新区管委会在否认其组织实施强制拆除行为的情况下，举证责任应由其承担。因此，在被告太白湖新区管委会不能证明本案拆除行为是由其他主体实施的情况下，被告太白湖新区管委会应承担举证不能的法律后果，即应认定被告太白湖新区管委会是实施本案拆除行为的主体。根据原告提供的视频资料及拆除现场照片看，原告已明确指认有被告许庄街道办的多名工作人员在拆除现场，该被告虽予以否认，但并未提供证据证明其被指认工作人员不在现场的证据，因此，应认定该被告的工作人员在拆除现场。被告城管局北湖分局已认可其工作人员在拆除现场，其虽主张只是在进行巡查工作，并未提供相应证据。该二被告的工作人员均在拆除现场，在其没有作出合理说明且未主张是受委托或授权在拆除现场的情况下，宜应认定该二被告实施了本案强制拆除行为。被告许庄街道办虽辩称其邀请了相关执法部门对拆除活动进行监督，但并未说明被邀请的相关执法部门包括被告城管局北湖分局，被告城管局北湖分局亦未主张其是受被告许庄街道办的邀请出现在拆除现场，申言之，被告许庄街道办与被告城管局北湖分局之间并不存在委托关系，被告城管局北湖分局的行为并不能代表被告许庄街道办。被告许庄街道办虽主张被诉拆除行为是由张固堆村民委员会实施，但其提供的相应证据均系间接证据，其证据效力劣于原告提供的相应证据。即使其提供的10号证据是客观真实的，从该证据看，其对涉案房屋被拆除亦是知情并同意的，退一步讲，即使是由张固堆村民委员会具体实施拆除行为，亦应认定系其委托或授权该村委会实施。因此，被告许庄街道办主张其并非拆除行为主体的观点不能成立。综上，原告主张系三被告强制拆除了其涉案房屋的观点，应予以支持。 三是关于被诉强制拆除行为的合法性问题 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，三被告在未提供任何强制拆除的合法证据下，直接组织实施强制拆除的行为并不具有合法性。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告济宁太白湖新区管理委员会、被告济宁北湖省级旅游度假区管理委员会许庄街道办事处、被告济宁城市管理综合执法局北湖新区分局组织实施强制拆除原告李冰房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告济宁太白湖新区管理委员会、被告济宁北湖省级旅游度假区管理委员会许庄街道办事处、被告济宁城市管理综合执法局北湖新区分局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审 判 长  贾顺启 审 判 员  翟东方 人民陪审员  岳焕云 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员  曾祥瑞