江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏13行终124号 上诉人（原审原告）宁波高登控股有限公司，住所地浙江省宁波市江东区福明路858号。 法定代表人王杰，该公司总经理。 委托代理人龚海峰，浙江共业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泗阳县自然资源局，住所地泗阳县众兴镇北京中路16号（双子楼东楼）。 法定代表人张连马，该局局长。 委托代理人李涛，该局工作人员。 委托代理人刘亮，江苏义缘律师事务所律师。 上诉人宁波高登控股有限公司（以下称高登控股公司）因与被上诉人泗阳县自然资源局收回国有土地使用权决定一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2019）苏1302行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月29日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。2019年9月5日，本院对本案组织公开听证，上诉人高登控股公司的委托代理人龚海峰，被上诉人泗阳县自然资源局的委托代理人李涛、刘亮到庭参加了听证。因案件审理需要，本案扣除了相应审限。本案现已审理终结。 原审查明，2010年4月26日，泗阳县国土资源局与江苏舍得房地产开发有限公司（下称舍得公司）法定代表人陈思宇签订《国有建设用地使用权出让合同》，其中约定：“第四条本合同项下出让宗地编号为2010B3，宗地总面积大写伍万肆仟壹佰柒拾平方米（小写54170平方米）；第六条出让人同意在2011年6月30日前将出让宗地交付受让人；第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写贰仟零叁拾壹万叁仟柒佰伍拾元整（小写20313750元）；第九条本合同项下宗地的定金为人民币大写肆佰零陆万元整（小写4060000元），定金抵作土地出让价款；第十条受让人同意按照本条第一款第（二）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币大写壹仟贰佰万元整（小写12000000），付款时间：2010年5月22日之前。第二期人民币大写捌佰叁拾壹万叁仟柒佰伍拾元整（小写8313750元），付款时间：2011年4月20日之前。第三十一条受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权”。2010年10月22日，泗阳县住房和城乡建设局向舍得公司颁发《建设用地规划许可证》。2010年10月25日，泗阳县发展和改革局作出《县发改局关于江苏舍得房地产开发有限公司北京路北侧、洪泽湖大道东侧地块开发项目核准的批复》，同意涉案地块房地产项目开发立项。2010年10月28日，舍得公司取得上述国有土地使用权证。2013年7月1日，舍得公司向泗阳县人民政府提交《申请书》，内容为：“因我公司资金不足无力继续投资该项目建设，现申请终止履行3213232010CR0025号《国有建设用地使用权出让合同》，退还81.255亩国有土地使用权，并请求你县退还我公司缴纳的土地出让金2031.375万元，同时恳请你县免于扣除合同定金406万元和免于征收土地闲置费406.275万元。如涉及相关债权债务由本公司及本人承担。”2013年7月3日，泗阳县国土资源局作出《关于收回江苏舍得房地产开发有限公司土地使用权的请示》，内容为：“建议如下：1.解除《国有建设用地使用权出让合同》（编号为3213232010CR0025），收回位于北京路北侧、××大道东侧××81.255亩国有土地使用权；撤销泗地供字[2010]36号批准文件，收回该公司81.255亩国有土地使用权；注销该公司国有土地使用权证（土地证号为泗国用（2010）第1016027号）和土地登记。2.根据县领导在县经济开发区和县金融办《关于处置江苏舍得房地产开发有限公司土地使用权的请示》的批示意见，免予扣除舍得公司的合同定金406万元和免予征收土地闲置费406.275万元。由我局与江苏舍得房地产开发有限公司签订协议书，并由县财政退还土地出让金2031.375万元。当否，请批示。”2013年7月3日，泗阳县国土局和泗阳县政府分别在《收回土地使用权呈报表》上盖章同意收回涉案地块土地使用权。2013年7月4日，泗阳县国土局（甲方）和舍得公司（乙方）签订协议书，约定：“1.甲乙双方自愿于本协议签订之日起解除《国有建设用地使用权出让合同》；2.甲方依法收回乙方81.255亩国有土地使用权；3.根据县政府批示，甲方退还乙方土地出让金2031.375万元；4.乙方取得的土地使用权所有相关手续交还甲方；5.乙方在此地块上发生的所有债权由乙方自行承担（包括泗他项（2013）第049号土地他项权利证明书所记载抵押给江苏吴江农村商业银行股份有限公司泗阳支行的伍仟万元贷款）。” 原审另查明，泗国用（2010）第1016027号国有土地使用权证载明，舍得公司名下国有土地使用权面积54170平方米，该宗地2013年3月27日已经办理了抵押权注销登记。2013年11月14日，浙江省宁波市中级人民法院作出（2013）浙甬商外初字第82号《民事判决书》，判决：一、宁波电机公司于判决生效之日起七日内偿还高登公司垫付款及其他费用17291794.90元人民币，支付违约金3458359元人民币，合计20750153.90元人民币；二、明宇公司、舍得公司、盾立电机公司、陈晓明对宁波电机公司上述应履行的付款义务承担连带责任，其在承担保证责任后，有权向宁波电机公司追偿。2014年3月20日，浙江宁波市中级人民法院向泗阳县国土资源局发出《协助执行通知书》要求协助查封舍得公司涉案国有土地使用权，同年3月24日，泗阳县国土资源局将涉案国有土地使用权已收回的相关材料邮寄给浙江宁波市中级人民法院。2014年4月21日，高登控股公司向泗阳县政府提交《关于请求立即撤销泗阳县国土局（泗国土收处发[2013]09号），切实维护债权人利益的函》。2015年10月，高登控股公司诉泗阳县人民政府批准收回国有土地使用权一案，经过一审、二审、申请再审，最高人民法院于2018年12月19日作出（2017）最高法行申8467号行政裁定书。后高登控股公司认为泗阳自然资源局收回涉案国有土地使用权的行为违反法律规定，侵犯了其合法权益，向原审法院提起诉讼，请求予以撤销。 原审再查明，根据中共泗阳县委机构编制委员会办公室2019年2月11日印发的《关于县自然资源局职责机构编制转隶方案的通知》（泗编办发[2019]18号），县国土资源局所属的所有事业单位整建制划转至县自然资源局。 原审认为，关于高登控股公司作为普通债权人是否具备提起本案行政诉讼的原告资格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”因浙江省宁波市中级人民法院生效民事判决确认舍得公司作为保证人为案外人宁波电机公司对高登控股公司的付款义务承担连带清偿责任，即高登控股公司为舍得公司债权人，且债权形成于涉案地块国有土地使用权被收回之前，而该收回行为可能会对高登控股公司权益造成实质影响，泗阳县自然资源局在作出收回涉案地块国有土地使用权时，应当考虑不损害舍得公司债权人的债权。故高登控股公司具有提起本案行政诉讼的资格。 关于高登控股公司的起诉是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”泗阳县自然资源局于2014年3月24日向浙江省宁波市中级人民法院执行局送达收回土地使用权决定书等材料，据此推断高登控股公司最迟于2014年4月已知涉案土地使用权被收回。后于2015年以泗阳县人民政府为被告，针对收回国有土地使用权的行为提起行政诉讼，经过一审、二审、申请再审，于2019年1月24日收到（2017）最高法行申8467号行政裁定书。该裁定书中认定：“如高登公司认为舍得公司国有土地使用权被收回损害其债权，仍可以泗阳县国土局为被告，向有管辖权人民法院提起行政诉讼，且其因本次诉讼所耽误的时间不应计入起诉期限。”故高登控股公司起诉期限从2014年4月起算，扣除前述诉讼一审、二审、申请再审的时间，并未超过法定起诉期限。 关于泗阳县自然资源局收回舍得公司国有土地使用权的行为是否属于行政行为的问题。从案件查明事实看，泗阳县国土资源局是根据法律规定履行行政职责，与舍得公司签订的《国有土地使用权出让合同》具有行政协议属性；收回国有土地使用权的行为是基于双方前期合同约定在协商一致的基础上完成的，属于协议收回，并形成了《收回国有土地使用权决定书》，总体上讲属于行政行为。（2017）最高法行申8467号行政裁定书也明确高登控股公司认为其债权受损仍可以提起“行政诉讼”。故高登控股公司就泗阳县自然资源局收回舍得公司国有土地使用权的行为提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。 关于泗阳县自然资源局收回国有土地使用权的行为是否合法的问题。前文已述及，此次国有土地使用权收回行为属于协议收回，因此不涉及行为本身程序合法性问题，仅需对是否实质性违法进行审查。结合查明事实，舍得公司于2013年7月以资金不足无力继续投资项目建设为由向泗阳县政府申请终止履行合同，泗阳县国土资源局向泗阳县人民政府请示并与舍得公司签订协议，同意收回涉案地块土地使用权的一系列行为均符合双方签订的《国有土地使用权出让合同》第三十一条规定。此外，2010至2014年度涉案地块卫星遥感影像显示无明显变化，且收回土地使用权的协议书中也未对地面附着物进行约定，说明舍得公司取得国有土地使用权后尚未实际开工，根据《国有土地使用权出让合同》第三十二条的规定，此种情况下舍得公司应依法缴纳土地闲置费，而泗阳县国土资源局根据舍得公司请求，在收回土地使用权时将出让金全额退还且未扣除定金、土地闲置费用等，已最大程度保障了舍得公司权益。此外，在国有土地使用权收回决定作出前，涉案土地上所设立的抵押权已于2013年3月27日撤销。故泗阳县国土资源局收回舍得公司国有土地使用权的行为不违反相关法律规定。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了高登控股公司的诉讼请求；案件受理费50元，由高登控股公司负担。 上诉人高登控股公司上诉称，原审判决事实认定不清，适用法律错误。根据宁波市人民政府金融工作办公室2013年1月15日《关于宁波电机制造公司风险事件的专报》内容可知，泗阳县自然资源局明知舍得公司存在债权，仍在舍得公司重组期间将涉案土地使用权收回，并将收回款支付给泗阳县国有资产经营有限公司，而不是用于企业破产重整事宜；《协议书》将涉案国有土地使用权收回，该行为是一个新的不动产转让行为，并非《土地使用权出让合同》的终止行为。原审判决未查明《协议书》签订时土地使用权价格是否明显低于市均价值以及泗他项[2013]第049号抵押权是否成立、是否实现等事实，且将涉案收回国有土地使用权行为认定为《土地使用权出让合同》的终止行为。属于适用法律错误。请求二审查明案件事实，依法判决。 被上诉人泗阳县自然资源局辩称，上诉人的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 当事人原审中提交的证据均已随案移送本院，原审对证据的分析认定基本正确。 二审中，被上诉人泗阳县自然资源局向本院补充提交了：1.土地证抵押签收簿；2.泗他项（2013）第49号抵押权证；3.江苏吴江农村商业银行有限公司泗阳支行出具的《证明》。证明涉案宗地设立的泗他项（2013）第49号土地抵押权于2013年7月3日已被注销，被上诉人注销涉案土地使用权证符合法律规定。 本院依上诉人申请调取的证据有： 1.江苏吴江农村商业银行有限公司泗阳支行（现更名为江苏苏州农村商业银行股份有限公司泗阳支行）的综合业务交易信息凭证一份。该凭证载明“交易日期：20130703交易类型：抵质押物品注销权证编号：泗他项（2013）第49号抵押人名称：江苏舍得房地产开发有限公司”等内容； 2.与江苏苏州农村商业银行股份有限公司泗阳支行工作人员尹凌飞的谈话。其主要证明江苏苏州农村商业银行股份有限公司泗阳支行向泗阳县自然资源局出具过两份贷款结清证明，但是贷款本金是在2013年7月3日还清的，且该笔贷款的抵押权也在当天注销。 上诉人对被上诉人提交的证据质证认为：对证据1的真实性、合法性、关联性均不予认可，被上诉人审后补充的材料可能存在时间补签、倒签的情形。抵押权注销需要办理审批程序，签收簿并非不动产登记簿，不具有证明土地抵押权设立、注销等事实的效力，且该签收簿上关于评估价格、抵押金额等也证明涉案土地的市场价值在评估后为7638万元，被上诉人以2031万元价格收回涉案土地，属于明显低于市场价的行为；对证据2予以认可。该证据可以证明涉案土地上存在抵押登记，但抵押权证不能证明抵押权注销的时间，抵押权注销的时间应以土地登记簿为准，包括设立、注销时间；对证据3的真实性不予认可，该《证明》载明的内容与被上诉人原审提交的2019年4月19日江苏吴江农村商业银行有限公司泗阳支行出具的证明中关于贷款结清时间不一致。舍得公司与被上诉人签订的涉案《协议书》中还对该笔贷款做了约定，说明该笔贷款在协议签订时尚未还清，且该证据系被上诉人二审中提交的证据，超过举证期限。 上诉人对本院调取的证据质证认为，对谈话笔录及综合业务交易信息凭证的形式上的真实性、合法性无异议，但对内容真实性、合法性、关联性有异议。泗他项（2013）第49号他项权的注销原审未予查明即作出判决，属于事实认定不清；该证据属于间接证据，仅能证明抵押权所对应债权的清偿，而不动产登记属于物权行为，应单独办理注销登记手续。故该组证据不能证明泗他项（2013）第49号土地抵押权登记已经注销的事实，即便该笔债务在2013年7月3日清偿，被上诉人在同一天即向泗阳县人民政府提出请示报告，在《协议书》中对债务进行约定，明显不合理。被上诉人始终未提交原始的《不动产登记簿》，无法证明其在办理收回涉案土地使用权时已经不存在抵押登记的事实。 被上诉人对本院调取的证据无异议。 本院认为，被上诉人补充提交的证据以及本院调取的证据能够相互印证，可以作为本案证据使用，本院予以采信。 本院查明的案件事实与原审一致。 本院另查明，舍得公司于2013年3月27日以涉案土地使用权证为泗阳县民康农村经济发展有限公司做担保，与江苏吴江农村商业银行有限公司泗阳支行签订了最高额抵押合同，抵押期限自2013年3月27日起至2016年3月27日止，抵押金额最高为伍仟万元整，并于当天办理了泗他项（2013）第49号他项权证。2013年7月3日，泗阳县民康农村经济发展有限公司还清了上述借款本金，并于当日在银行办理了泗他项（2013）第49号他项权证注销手续。 本案争议焦点：被上诉人泗阳县自然资源局收回涉案土地使用权证的行为是否符合法律规定。 本院认为，舍得公司与被上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同》是具有法律效力的合同，受法律保护，双方均应遵守。从合同约定内容看，双方享有一定的权利，亦承担相应的义务，舍得公司除按合同约定缴纳相关费用外，还承担对该宗地开发投资建设的义务。该合同对舍得公司因自身原因终止项目投资建设时对涉案土地及缴纳的费用如何处理作出了约定，该约定是双方自愿行为，未违反法律禁止性规定，亦未侵犯他人合法权益。在该合同履行过程中，舍得公司因资金不足无力继续投资项目，而于2013年7月1日向泗阳县人民政府申请收回涉案土地使用权，被上诉人履行了相关手续后于2013年7月4日与舍得公司就收回涉案土地使用权签订了《协议书》，该协议实为对《国有建设用地使用权出让合同》第三十一条约定内容的具体落实。在协议收回国有土地使用权行为中，被上诉人告知了舍得公司享有陈述、申辩和听证的权利。被上诉人作出收回国有土地使用权的行为既未违反双方的合同约定亦未违反程序正当原则；泗他项（2013）第49号他项权于2013年7月3日注销，被上诉人于2013年7月12日决定收回涉案国有土地使用权，浙江宁波市中级人民法院于2014年3月20日才向被上诉人发出《协助执行通知书》。故，被上诉人收回涉案国有土地使用权的行为既未侵犯他项权人的合法权益，亦未侵犯上诉人的合法利益，该收回行为事实清楚，程序合法，符合法律规定。关于上诉人提出收回国有土地使用权的价格明显低于市场合理价格的问题。本院认为，本案中被上诉人收回国有土地使用权并非系依职权强制收回，而是根据舍得公司与其于2010年4月签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十一条的约定签订《协议书》收回，无需对涉案土地进行市场价值评估。根据（2014）浙甬商外初字第4号《民事判决》可知，上诉人与舍得公司之间产生民事法律关系的时间为2012年，该法律关系与上述《国有建设用地使用权出让合同》约定的关于土地使用权收回的约定无任何关联性。且被上诉人按照合同约定收回国有土地使用权时，不但全额退还了舍得公司土地出让金2031.375万元，且未按合同约定扣除定金、土地闲置等费用，并未减损舍得公司的利益，亦不会间接影响上诉人的利益。故，上诉人的主张无事实和法律依据，该主张依法不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宁波高登控股有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘志群 审 判 员 周丽丽 审 判 员 于元祝 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 周 莹 书 记 员 闫 茹