海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼96行初167号 原告郑敏，男，1972年10月6日出生，汉族，住海南省文昌市。 委托代理人刘伟，海南外经律师事务所律师。 委托代理人周源，海南外经律师事务所律师。 被告文昌市生态环境局，住所地海南省文昌市清澜开发区政府大院内。 法定代表人云大诗，该局局长。 委托代理人李川，该局工作人员。 委托代理人王和辉，海南凯志律师事务所律师。 原告郑敏不服被告文昌市生态环境局于2019年4月4日作出的文环罚决字[2019]21号《行政处罚决定书》（以下简称21号决定书），向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月23日立案后依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理本案。原告的委托诉讼代理人刘伟，被告的委托诉讼代理人李川、王和辉到庭参加诉讼，被告主要负责人云大诗因工作安排原因未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月4日，被告作出21号决定书，主要内容为：文昌龙楼强生繁殖场：经营者：郑敏统一社会信用代码：92469005MA5RKN707X经营场所：海南省文昌市××镇一、调查情况及发现的环境违法事实、证据和陈述申辩及采纳情况。2018年12月10日，原文昌市生态环境保护局（以下简称原环保局）对你单位位于文昌市××镇内的海水养殖场项目进行现场检查。发现你单位的海水养殖场项目未经批准，已擅自建设养殖设施。以上事实有《询问笔录》、《现场相片》等均说明了文昌龙楼强生繁殖场存在违反“生态保护”的违法事实。上述行为违反了《海南省自然保护区管理条例》（1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过）的十六条“未经批准，不得在自然保护区内修建设施。在自然保护区内，未经许可，不得进行砍伐、放牧、猎捕、采药、开垦、挖土、采石、开矿等活动”的规定。原环保局于2019年3月1日向文昌龙楼强生繁殖场送达了《行政处罚事先（听证）告知书》（文环保罚告字[2019]48号）（以下简称《听证告知书》），告知文昌龙楼强生繁殖场的违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并明确告知文昌龙楼强生繁殖场有提出陈述、申辩和听证的权利。文昌龙楼强生繁殖场在规定期限内没有向我局提交陈述申辩书和提出听证，现我局已经审查终结。行政处罚的依据、种类及其履行方式、期限根据《海南省自然保护区管理条例》（1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过）的二十六条第二项“违反本条例第十六第一款规定的，限期拆除设施或予以没收，并处以500元以上10000元以下罚款”的规定，我局决定对文昌龙楼强生繁殖场作出如下行政处罚：责令限期文昌龙楼强生繁殖场在3个月内拆除养殖场的养殖设施，处500元罚款。限于接到本处罚决定之日起15日内缴至指定银行和账号。文昌龙楼强生繁殖场缴纳罚款后，应将缴款凭据复印件报送我局备案。逾期不缴纳罚款的，我局可以根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项规定每日按罚款数额的3%加处罚款。收款银行：文昌工行营业部户名：文昌市财政局财政性资金账号：×××。三、申请复议或者提起诉讼途径和期限。文昌龙楼强生繁殖场如不服本处罚决定，可在收到本处罚决定书之日起60日内向文昌市人民政府或者海南省生态环境厅申请行政复议，也可以在6个月内向文昌市人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本处罚决定的，被告将依法申请人民法院强制执行。 原告郑敏诉称：原告于2006年开始在文昌市××镇开办“强生繁殖场”经营海产品养殖，2019年4月4日，被告向原告作出21号决定书，以原告的海水养殖场项目未经批准，擅自建设养殖设施，违反《海南省自然保护区管理条例》（1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过）为由，决定对原告作出“责令3个月内拆除养殖场的养殖设施，处500元罚款”的行政处罚。首先，被告作出该行政处罚事实认定不清。《海南省自然保护区管理条例》第二十一条规定：“省级和市县级自然保护区的范围和界线由省人民政府确定，予以公告。”而铜鼓岭自然保护区至今未划定明确的范围和界线，原告的养殖场是否在铜鼓岭自然保护区内事实不清。其次，被告作出该行政处罚适用法律错误。《海南省自然保护区管理条例》已于2018年12月1日由海南省第六届人民代表大会常务委员会第七次会议修订通过，而被告依据已被修改的1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过的《海南省自然保护区管理条例》作出该行政处罚明显适用法律错误。再次，被告作出该行政处罚程序违法。被告向原告所作的《听证告知书》、21号决定书并未送达原告，导致原告未能及时行使提出陈述、申辩和听证的权利。最后，铜鼓岭自然保护区由海南省国土环境资源厅下属事业单位海南铜鼓岭国家级自然保护区管理处进行管理，被告作出该行政处罚已超越其职权范围。综上所述，被告作出的21号决定书认定事实不清，适用法律错误、程序违法、超越其职权范围，应予以撤销。故原告请求法院判令：一、撤销被告于2019年4月4日作出的21号决定书；二、本案诉讼费由被告承担。 原告在法定期限内向本院提交如下证据：1.《海南省文昌市农村集体经济专业承包合同书》，证明原告海水养殖地点在文昌市××镇。2.21号决定书，证明被告对原告作出的行政处罚所依据的事实及适用的法律。3.《海南省自然保护区条例》证明被告对原告作出的行政处罚适用法律错误。 被告文昌市生态环境局辩称：一、被告作出的21号决定书认定事实清楚、程序合法。2018年7月25日，海南省生态环境保护厅批复由原文昌市生态环境保护局（以下简称原环保局）对铜鼓岭自然保护区内的违法建筑进行查处。2018年9月10日，原环保局依法对郑敏进行询问调查，证实郑敏投资建设位于文昌市××镇的养殖场，从2004年6月份开始建设，2004年10月投入养殖至今。此外，郑敏确认涉案养殖场没有办理环评及验收手续。2019年1月9日，原环保局依法对郑敏建设的养殖场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查处。2019年1月12日，原环保局对郑敏的违法行为作出调查报告。2019年1月13日，原环保局对调查情况进行会审讨论。2019年2月25日，原环保局作出《听证告知书》，并送达给郑敏，告知郑敏拟处罚事项及其相应陈述、申辩、申请听证的权利。郑敏在规定期限内未提出申辩也未申请听证，2019年4月4日，被告作出21号决定书，并送达给郑敏。二、原告郑敏主张撤销21号决定书缺乏事实根据及法律依据。（一）郑敏违法建设养殖场系客观事实。根据《询问笔录》、《现场相片》及海南恒泰天地测绘科技有限公司（以下简称恒泰公司）出具的《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》，能够充分证实郑敏建设的养殖场位于铜鼓岭自然保护区中的实验区范围内。因此，郑敏违法建设养殖场系客观事实。（二）21号决定书适用法律正确。郑敏从建设养殖场至今未办理任何审批手续，并占用自然保护区。被告依据《海南省自然保护区管理条例》第十六条、第二十六条的规定，对郑敏作出21号决定书，适用法律正确。综上所述，21号决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。郑敏主张撤销21号决定书，缺乏事实根据及法律依据，请人民法院查清事实，驳回原告的诉讼请求。 被告文昌市生态环境局在法定举证期限内向本院提供了以下证据：1.国务院办公厅关于发布内蒙古额济纳胡杨林等9处新建国家级自然保护区的通知，证明海南省××区；2.关于依法查处铜鼓岭保护区内违法修建设施有关问题的批复，证明经原环保局向海南省生态环境保护厅请示，省厅批复由原环保局对铜鼓岭自然保护区内的违法建筑进行查处；3.《关于印发〈文昌机构改革实施方案〉的通知》（文党办[2019]10号），证明2019年2月2日，经海南省委省政府批准，原环保局重新组建为被告文昌市生态环境局；4.询问笔录及现场照片，5.行政执法证，证据4-5证明原告知晓并确认其投资建设的养殖场位于文昌市××镇的范围内，原告的养殖场从2004年6月份开始建设，2004年10月投入养殖至今，原告确认涉案养殖场没有办理环评及验收手续；6.测绘图，证明恒泰公司根据调查工作需求做出测绘图，证实郑敏所建的养殖场位于铜鼓岭保护区的范围；7.《测绘协议书》，8.营业执照及资质证书，9.《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》（节选），证据7-9共同证明被告委托恒泰公司对文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场进行测绘，恒泰公司具有专业测绘资质，原告的养殖场位于铜鼓岭自然保护区内；10.立案审批表，证明2019年1月9日，原环保局依法对原告建设的养殖场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查处；11.原环保局行政处罚案件调查报告，证明2019年1月12日，原环保局依法作出调查报告；12.违法案件会审记录，证明2019年1月13日，原环保局经会审讨论决定，拟对原告作出责令养殖场限期3个月拆除养殖设施，处500元罚款的决定；13.《听证告知书》及送达回证、现场照片，证明2019年3月1日，被告依法向郑敏送达《听证告知书》，并告知其拟处罚事项及其相应陈述、申辩、申请听证的权利；14.21号决定书及送达回证、现场照片，证明2019年4月4日，被告依法作出21号决定书，并于2019年4月10日送达给原告。被告当庭补充提交证据15恒泰公司出具的证明，证明恒泰公司对涉案养殖场的测绘结果是套用铜鼓岭自然保护区范围界线图得出；铜鼓岭自然保护区的范围界限图在文昌市自然资源规划局存档备案，因涉密问题，无法提供完整的界限图给法院，故由测绘公司出具相应的说明。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原、被告提交的证据符合法定形式，内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信。 根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实： 2003年1月24日，国务院办公厅发布《关于发布内蒙古额济纳胡杨林等9处新建国家级自然保护区的通知》，该文件将海南省××区。 2004年6月，原告在文昌市××镇建设文昌龙楼强生繁殖场，并于2004年10月经营养殖至今。 2018年7月25日，海南省生态环境保护厅向原环保局作出《关于依法查处铜鼓岭保护区内违法修建设施有关问题的批复》，批复原环保局应将铜鼓岭保护区内的违法修筑、设施纳入“两违”打击名单，尽快依法处理。 2018年9月11日，原环保局对原告位于文昌市××镇的文昌龙楼强生繁殖场项目进行现场检查。 2019年1月9日，原环保局认为原告建设的文昌龙楼强生繁殖场涉嫌违反“生态保护”制度，遂予立案。 2019年1月12日，原环保局作出《行政处罚案件调查报告》，认定：文昌龙楼强生繁殖场经营者是郑敏，于2004年6月未经批准擅自在文昌市××镇投入建设养殖场，2004年10月投入养殖。 2019年1月13日，原环保局对文昌龙楼强生养殖场涉嫌违反“生态保护”制度一案进行会审。 2019年2月25日，原环保局作出《听证告知书》，内容为：位于文昌市××镇内的文昌龙楼强生繁殖场未经批准，已擅自建设养殖设施，违反了《海南省自然保护区条例》（1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过）的第十六条规定，根据该条例第二十六条规定，拟作出行政处罚，即责令限期在3个月内拆除养殖场的养殖设施，处500元罚款。如有异议，可在接到本告知书之日起3日内以书面形式向该局提出陈述和申辩意见及举行听证的要求。逾期未提出陈述申辩意见及举行听证要求的，视为放弃陈述和申辩权利及听证权利。 2019年3月1日，原环保局在文昌龙楼强生繁殖场留置送达《听证告知书》。 2019年4月4日，被告作出21号决定书，并于2019年4月10日在文昌龙楼强生繁殖场留置送达21号决定书。 2019年6月12日，被告与恒泰公司签订《测绘协议书》。恒泰公司于2019年7月16日出具《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》，该总结载明：根据被告的委托及其提供的测区范围（地理位置大地坐标约为北纬019°38′，东经110°00′），对位于文昌市龙楼镇东部、楼前港周边区域的49宗养殖场进行范围面积测量，其中，原告养殖场在文昌市××区内的面积为4.11亩。 另查明，2019年2月13日，中共文昌市委办公室、文昌市人民政府办公室联合下发《文昌市机构改革实施方案》，根据该方案，原环保局重新组建为文昌市生态环境局即被告。 本院认为，本案争议的焦点是：1、被告对原告作出21号决定书是否超越其职权；2、21号决定书认定事实是否清楚；3、21号决定书适用法律是否正确；4、被告作出21号决定书程序是否合法。 1关于被告对原告作出21号决定书是否超越其职权的问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条规定：“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。”铜鼓岭自然保护区作为国家级自然保护区，应由海南省省级人民政府的环境保护主管部门管理。根据现行《海南省自然保护区条例》第三十二条及第四十七条的规定，在自然保护区的实验区开展符合规定的科学实验、生产建设等活动确需建设设施的，应当向有关自然保护区主管部门提出申请，报省人民政府批准；在自然保护区违法建设设施的，由有关自然保护区主管部门限期拆除及罚款。由此可见，在铜鼓岭自然保护区违法建设设施的，应由海南省省级人民政府的环境保护主管部门作出相应处罚。被告作为县级生态环境行政主管部门，无权对在铜鼓岭自然保护区违法建设设施的行为作出相应处罚，其作出21号决定书，已超越其职权，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”的规定。 2关于21号决定书认定事实是否清楚的问题。本案中，被告认定“原告的海水养殖场项目位于铜鼓岭国家级自然保护区内”的主要证据为《测绘协议书》、《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》等，根据上述证据显示，恒泰公司是根据被告的委托及其提供的测区范围（地理位置大地坐标约为北纬019°38′，东经110°00′）进行测量的，而被告未能提供充分证据证明其提供的测区范围即铜鼓岭自然保护区实验区范围。故，被告认定“原告的海水养殖场项目位于铜鼓岭国家级自然保护区内”的主要证据不足，事实不清。 3关于21号决定书适用法律是否正确的问题。现行有效的《海南省自然保护区条例》于1991年9月20日经海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过，2014年9月26日经海南省第五届人民代表常务委员会第十次会议修订通过，自2014年12月1日起施行。本案中，原告于2004年在文昌市××镇建设文昌龙楼强生繁殖场，该行为发生在2014年12月1日之前，故被告以原告未经批准擅自在保护区内建设养殖设施为由，适用1991年10月16日施行的《海南省自然保护区条例》对原告作出本案行政处罚，符合《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中“关于新旧法律规范的适用规则，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的”的精神，符合“法不溯及既往、从旧兼从轻”的原则，本案中被告适用法律、法规并无不当。 4关于被告作出21号决定书程序是否合法的问题。原告主张被告未向其送达《听证告知书》及21号决定书，但根据被告提供的证据显示，被告已通过留置送达的方式送达了上述文书，故原告该主张无相应事实根据，本院不予支持。被告于2019年4月4日作出21号决定书，而恒泰公司于2019年6月12日出具《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》，违反了“先取证、后裁决”的行政法治规则，程序违法。 综上，被告作出21号决定书超越职权，认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、(三)、（四）项的规定，判决如下： 撤销被告文昌市生态环境局于2019年4月4日作出的文环罚决字[2019]21号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告文昌市生态环境局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长 卢艳萍 审 判 员 陈小燕 审 判 员 林 敏 二〇一九年十二月二十六日 法官助理 孙宛宛 书 记 员 王 超 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的；