四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1136号 上诉人（原审原告）张兴志，男，1957年5月11日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 委托代理人冯家全（系张兴志之妻），女，1958年8月30日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 被上诉人（原审被告）南充市顺庆区人民政府，住所地：四川省南充市顺庆区果城路13号。 法定代表人蒲鹏程，区长。 委托代理人马晓林，南充市顺庆区人民政府和平路街道办事处工作人员。 委托代理人强春艳，四川川乾律师事务所律师。 上诉人张兴志因诉南充市顺庆区人民政府（以下简称顺庆区政府）不履行房屋征收补偿协议一案，不服四川省南充市中级人民法院（2018）川13行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2009年9月15日，南充市发展和改革委员会作出批复，同意四川南充经济开发区管委会呈批的南充市经济开发区伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程项目。2009年12月6日，根据南充市人民政府的授权，顺庆区政府发布《关于伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建有关问题的公告》，公告明确还房拆除重建工作由南充经济开发区管委会负责，具体实施办法由南充经济开发区管委会制定并报市政府审议同意后执行。2010年5月14日，中共南充市顺庆区委办公室及顺庆区政府办公室作出《关于成立伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程工作领导小组的通知》（南顺委办〔2010〕63号），载明“根据市政府四届第42次常务会议精神，南充市经济技术开发区管委会顺庆建成区公共管理事务将部分移交我区。为加强对原由经济技术开发区负责实施的伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程工作的领导，经区委、区政府研究，决定成立伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程工作领导小组（以下简称拆建领导小组）。” 2010年7月15日，顺庆区政府办公室发布《关于印发原伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建实施方案的通知》（南顺府办发〔2010〕105号），其中规定“……2.搬迁、装饰等补偿标准（一）住房：1.临时过渡补助费：按产权建筑面积每月每平方米3.5元计算，低于300元/户/月，按300元/户/月计发；2.一次性租房补贴：产权建筑面积在100平方米以下的每户补助1200元，产权建筑面积在100平方米以上的每户补助1500元，一年后，增加500元；……8.此次拆除重建搬迁的住房和营业用房按实际搬迁交房和交钥匙的时间起计发临时过渡补助费，重建还房为多层建筑的过渡期限为18个月，重建还房为高层建筑的过渡期为30个月，临时过渡费以实际过渡期限结算。……六、因拆建办的原因延长过渡期限的，从逾期之日起。除当事人另有约定的外，拆建办应当按照以下标准增加支付给被拆除重建房屋所有人该次铁路还房原地拆除重建临时过渡补助费：自行过渡，逾期在一年以内的，从逾期之日起按月增加1倍临时过渡补助费；逾期在一年以上的，从逾期之日起按月增加两倍临时过渡补助费。”该通知同时明确拆建领导小组负责伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工作的组织领导、监督、管理；伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程工作领导小组办公室（以下简称拆建办）负责具体实施。 2010年8月3日，拆建办（甲方）与张兴志（乙方）签订《原伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程还房安置协议书》，约定对张兴志还房为多层，明确其已在2010年8月3日搬迁交房。2010年11月4日，拆建办（甲方）与张兴志（乙方）在原合同的基础上补充签订协议，即《原伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程高层（电梯）还房安置协议书》，该协议约定“6.高层（电梯）还房安置过渡期为30个月，甲方已按多层还房安置支付乙方过渡费18个月，期满甲方支付乙方另外12个月过渡费。30个月过渡期满时，如甲方不能交房，将按南顺府办〔2010〕105号文件执行。7.乙方签订协议后向甲方交付伍仟元整（5000元）人民币的定金，甲方交房时定金作为乙方超面积房款，多退少补。8.本协议自签订之日起生效。希甲、乙双方共同遵守，如甲方违约，赔偿对方违约金伍仟元（5000元）并负相关责任，若乙方违约，已交的还房（电梯公寓）定金不退，并由甲方在适当的时候调剂安排异地等形式还房。” 2018年1月18日，和平路街道办事处，拆建领导小组，南充鸿安房屋拆迁事务所有限公司分别在南充日报和南充晚报上发布回迁安置公告，公告载明结算安排时间为2018年2月5日至2018年2月9日。 另查明，至今张兴志共领取从2010年8月3日至2017年7月2日的过渡费共计42400.93元（不含租房补贴和困难补助），剩余过渡费双方尚未结算。顺庆区政府按每年度1700元和600元的标准向张兴志支付租房补贴和困难补助，亦支付至2017年7月2日。过渡费及租房补贴和困难补助按政策应停止发放的时间点为公告还房结算期满后两个月。 再查明，顺庆区政府《关于加快伍家坡皮革厂铁路还房重建工程建设进度会议纪要》（南顺府议〔2013〕32号）载明：“一、关于调整实施主体问题。将伍家坡皮革厂铁路重建工程指挥部职能职责全部移交给和平路街道办事处。从9月6日起，和平路街道办事处为该工程的组织实施、责任考核主体，具体负责建设、回迁、维稳等工作。” 一审法院认为，本案的争议焦点在于，一、顺庆区政府是否是本案适格被告；二、顺庆区政府是否按安置协议及相关政策履行了向张兴志支付过渡费等费用的义务，若未履行应如何履行。 关于第一个争议焦点，根据该院查明的事实，顺庆区政府因承继南充市经济技术开发区管委会顺庆建成区公共管理部分事务，加强对原由经济技术开发区管委会负责实施的伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程的领导，成立了拆建领导小组，其下设办公室负责具体工作的实施。之后，拆建办与张兴志就安置还房签订了协议书。因此，由于拆建领导小组系顺庆区政府设立的临时机构，本案中应由顺庆区政府作为被告。关于顺庆区政府提出2013年9月22日以《关于加快伍家坡皮革厂铁路还房重建工程建设进度会议纪要》的形式，将安置还房的责任移交给和平路街道办事处的问题，由于本案涉及安置还房协议订立的时间在2010年，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，因此前述文件只能视为顺庆区政府将安置还房部分工作委托和平路街道办事处具体落实。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，应以委托机关为被告，故顺庆区政府是本案适格的被告。 关于第二个争议焦点，首先是逾期过渡费计算问题，张兴志与顺庆区政府的分歧在过渡费翻倍是以3.5元/月/平方米为基数还是以300元/户/月为基数，以及对逾期一年以内和一年以上是分段计算还是均按逾期一年以上的标准计算。 该院认为，《关于印发原伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建实施方案的通知》（南顺府办发（2010）105号）规定，临时过渡补助费的计算按3.5元/月/平方米，若按房屋面积计算不足300元/户/月的，按300元/户/月计算。按该规定，过渡费计算的一般原则是按面积乘以单价（3.5元/平方米）计算，只有在过渡费不能达到300元/户/月的特殊情况下，才按300元/户/月的标准执行。因而在计算逾期还房期间过渡费同样应适用该原则。 关于逾期过渡费是否分段计算的问题，前述文件对过渡费的计算按逾期一年以内和一年以上作出了区分，分段计算过渡费更为符合该文件的本意，若按张兴志的理解不分段计算，则会出现矛盾，即在已逾期但不足一年的时候，顺庆区政府是按增加一倍的标准还是增加两倍的标准计算，无法确定。 综上，张兴志在逾期过渡费计算方法上提出的主张均不成立，对逾期过渡费的计算应当以面积乘以单价为基数，按逾期一年以内和一年以上分段计算。结合张兴志搬迁的时间、过渡期限，截止2017年7月2日，其应当享有的过渡费总额为37057.232元{300元/月/平方米（按原告房屋54.533平方米计算不足300元）×30个月（2010年8月3日至2013年2月2日）+54.533平方米×7元×12个月（2013年2月3日至2014年2月2日）+54.533平方米×10.5元×41个月（2014年2月3日至2017年7月2日）}，而原告截止2017年7月2日实际领取的过渡费为42400.93元，被告按合同和政策已经超付。 其次，关于张兴志提出的15000元违约金的问题，虽然双方在还房安置协议书中约定了5000元的违约金，但从该违约金条款“若乙方违约，已交的还房（电梯公寓）定金不退，并由甲方在适当的时候调剂安排异地等形式还房”的约定看，该违约金主要针对在是否还高层房屋问题上的约定，而非针对逾期还房的约定。另外，双方已经就逾期还房过渡期的过渡费用作出了约定，再将该5000元违约金理解为逾期还房的违约金并不符合协议本意。因而对张兴志的该项违约金请求不予支持。 第三，关于2017年7月2日后的过渡费如何计算支付的问题。2018年1月18日被告发布还房公告，明确结算时间为2018年2月5日至2月9日，安置结算期满2个月后终止发放临时过渡补助费。据此，停止发放过渡费的时间为2018年4月10日，还应向原告支付9个月零10天的过渡费用。因此，下余应发放的过渡费金额为5343.37元（54.533平方米×10.5元×9个月零10天）。虽然顺庆区政府在答辩中称其2017年7月2日之前的过渡费用已经付超，应予以冲抵，但过渡费的发放系由其负责，在诉讼前顺庆区政府并未提出异议，应视为其认可之前的发放行为，同时为维护安置还房政策的统一性，亦不应对之前已经发放的费用在本案再进行品迭。 综上，张兴志的诉讼请求部分成立，顺庆区政府应当依据还房协议和相关政策履行支付下余费用的义务，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决顺庆区政府于本判决生效后一个月内向张兴志支付下余过渡费用5343.37元，驳回张兴志的其他诉讼请求。 张兴志上诉称，一审法院认定事实和适用法律错误，逾期过渡费的计算标准应以300元/户/月为基数计算；违约金15000元的主张应当得到支持。请求：撤销一审判决，改判被上诉人支付上诉人安置过渡费67123.54元，违约金15000元。 顺庆区政府答辩称，上诉人错误解读了涉案项目过渡费发放统一执行的规定计发标准；上诉人请求改判答辩人支付1.5万元违约金的理由不能成立。请求：维持一审判决。 张兴志向一审法院提交的主要证据材料有： 1.张兴志身份信息、和平路街道办事处统一社会信用代码证书； 2.2010年8月3日和2010年11月4日两份还房安置协议书、收款收据； 3.《关于印发原伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建实施方案的通知》（南顺府办发〔2010〕105号）。 顺庆区政府向一审法院提交的主要证据材料有： 1.统一社会信用代码证书、《关于加快伍家坡皮革厂铁路还房重建工程建设进度会议纪要》（南顺府议〔2013〕32号）； 2.《关于南充市经济开发区伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程项目建议书的批复》（南发改综〔2009〕370号），《关于下达顺庆区伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程投资计划和核准招标事项通知》（南顺发改行审〔2011〕31号），《关于下达顺庆区伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程投资计划和核准招标事项通知》（南顺发改行审〔2014〕200号），《关于伍家坡、皮革厂铁路还房重建有关问题的公告》（2009年12月6日），《关于成立伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程领导小组的通知》（南顺委办〔2010〕63号），《关于印发原伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建实施方案的通知》（南顺府办发〔2010〕105号），《关于伍家坡铁路还房回迁安置方案的请示》（南顺和办〔2018〕2号），《伍家坡、皮革厂铁路还房重建工程还房回迁安置公告》（2018年1月18日），南充晚报和南充日报刊登公告页面，情况说明； 3.《原伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程还房安置协议书》（2010年8月3日），《原伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程高层（电梯）还房安置协议书》（2010年11月4日），安置卡、过渡费发放详表、2010-2017年过渡费发放表。 各方当事人向一审法院提交的证据已经原审质证，并随案移送。二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，顺庆区政府从2012年起按每年度1700元和600元的标准向张兴志支付租房补贴和困难补助，2012年前支付的租房补贴为1200元，无困难补助。 本院认为，本案的争议焦点是：1.顺庆区政府是否是本案适格被告；2.顺庆区政府是否按照约定履行了涉案还房安置协议，是否应当承担违约责任。 关于第一个争议焦点，与张兴志签订涉案还房安置协议的主体是拆建办，其系顺庆区政府成立的拆建领导小组的下设机构，带有临时性质，不具有独立承担法律责任的能力，本案应当以顺庆区政府为被告。虽然顺庆区政府辩称，已于2013年9月22日以会议纪要的形式调整涉案工程的实施主体，将职能职责移交给和平路街道办事处，但根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第三款的规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。故顺庆区政府是本案适格被告。 关于第二个争议焦点，主要涉及以下问题： 一是临时过渡补助费的计算问题。关于临时过渡补助费的计算标准，根据南顺府办〔2010〕105号文件规定，临时过渡补助费按产权建筑面积乘以3.5元/月/㎡计算，低于300元/户/月，按300元/户/月计发。对于逾期还房的情形，逾期在一年以内的，从逾期之日起按月增加1倍临时过渡补助费；逾期在一年以上的，从逾期之日起按月增加两倍临时过渡补助费。重建为高层建筑的过渡期为30个月。张兴志原房屋的产权面积为54.533㎡，按照面积乘以单价的计算标准，低于300元/户/月，在约定的过渡期内，应当按照300元/户/月计算。虽然临时过渡补助费的计算标准以面积乘以单价为一般原则，但对于低于300元/户/月的特殊情况，已经明确直接以300元/户/月为基数，逾期还房临时过渡补助费的计算也应当适用该标准。故临时过渡补助费应按照300元/户/月（30个月的过渡期内）、600元/户/月（逾期一年以内）、900元/户/月（逾期一年以上）的标准计算。关于临时过渡补助费的计算期间，涉案还房安置协议中明确，张兴志于2010年8月3日搬迁交房。南顺和办〔2018〕2号文件及还房回迁安置公告中明确，结算时间为2018年2月5日至2月9日，结算期满2个月后终止发放临时过渡补助费。故临时过渡补助费应从2010年8月3日起，计算至2018年4月10日止。 综上，张兴志应当享有的临时过渡补助费为：300元/月×30个月（2010年8月3日至2013年2月2日）+600元/月×12个月（2013年2月3日至2014年2月2日）+900元/月×50个月零8天（2014年2月3日至2018年4月10日），共计61440元，扣除其截止2017年7月2日已经领取的42400.93元，尚余19039.07元。 二是违约金的支付问题。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。本案中，虽然双方在涉案还房安置协议中约定了5000元的违约金，但该协议同时明确，30个月过渡期满时，如甲方不能交房，将按南顺府办〔2010〕105号文件执行。如甲方违约，赔偿对方违约金伍仟元（5000元）并负相关责任，若乙方违约，已交的还房（电梯公寓）定金不退，并由甲方在适当的时候调剂安排异地等形式还房。由此可见，该违约金是对能否实现高层（电梯）还房安置的约定，逾期还房的，应按照南顺府办〔2010〕105号文件计算损失。顺庆区政府已经对张兴志进行了高层（电梯）还房安置，并承担了因逾期还房增加支付临时过渡补助费的违约责任。故对张兴志的该项违约金请求不予支持。 综上所述，张兴志的部分上诉请求成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但对临时过渡补助费的计算不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持四川省南充市中级人民法院（2018）川13行初46号行政判决第二项，即“驳回张兴志的其他诉讼请求”； 二、变更四川省南充市中级人民法院（2018）川13行初46号行政判决第一项“南充市顺庆区人民政府于本判决生效后一个内向张兴志支付下余过渡费用5343.37元”为“南充市顺庆区人民政府于本判决生效后一个月内向张兴志支付尚余临时过渡补助费19039.07元”； 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人南充市顺庆区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  金 晶 审 判 员  魏庆锋 审 判 员  梁 晨 二〇一九年十二月二十日 法官助理  蔡茂华 书 记 员  罗 虹