江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏03行终187号 上诉人（原审原告）朱友梅，女，1979年10月27日生，汉族，住江苏省睢宁县。 委托代理人王辉才，北京市勤道律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）睢宁县睢河街道办事处，住所地江苏省睢宁县宁江工业园区环宇大道88号。 法定代表人李慧，该办事处主任。 委托代理人赵从秀，江苏仁台律师事务所律师。 上诉人朱友梅因与被上诉人睢宁县睢河街道办事处（以下简称睢河街道办事处）行政协议一案，不服徐州铁路运输法院(2018)苏8601行初443号行政判决,向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷后对案件进行了书面审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年5月11日，江苏省人民政府作出苏政地[2018]505号《江苏省人民政府关于睢宁县2018年度第1批次村镇建设用地的批复》，批准了睢宁县呈报的（睢）地呈字[2018]1号《建设用地项目呈报说明书》及相关征收土地方案，批复同意将睢河邱洼社区等部分集体土地征收为国有。2018年8月8日，睢宁县人民政府发布睢政通〔2018〕15号《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》，对前述经江苏省人民政府批准征收土地有关事项进行了通告（项目名称为睢宁县2018年度第1批次村镇建设用地）。同日，睢宁县国土资源局发布《睢宁县国土资源局征地补偿安置方案公告》，发布了前述征收项目的《征地补偿安置方案》。朱友梅的涉案房屋坐落于睢河邱洼社区，位于前述征收项目范围内。对于涉案房屋，朱友梅未提供证据证明其已经取得相关规划及批准建设手续。2017年3月，睢宁县规划局作出《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》，认定朱友梅的部分涉案房屋系违建。2017年10月16日，徐州市规划局经复议后作出徐规复决字【2017】第011号《行政复议决定书》，决定撤销前述违建认定表。2017年10月30日，睢宁县规划局向睢河办出具睢规函[2017]56号《函》及《邱洼社区北环路北侧兴旺组、朱庄组2008年1月后房屋未取得建设工程规划许可证房屋面积统计表》，对朱友梅的部分涉案房屋未取得建设工程规划许可证面积进行了统计。2017年7月20日，朱友梅作为被拆迁人（乙方）与拆迁实施单位即睢河办（甲方）签订睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书。该协议对朱友梅涉案房屋面积、补偿方式、安置房相关情况及双方相关权利义务进行了约定。朱友梅在乙方处签字，睢宁县睢河办事处房屋征收办公室在协议甲方处签章。协议签订后，朱友梅将涉案房屋交付睢河办事处拆除。后朱友梅领取了拆迁补偿费并在拆迁补偿费付款凭证的领款人处签字捺印。2018年4月17日，朱友梅向原审法院提起行政诉讼，请求确认涉案拆迁补偿安置协议无效，判令睢河办事处返还被占用的宅基地，按照每平方米4400元赔偿房屋被拆除的损失并承担本案诉讼费用。 另查明，2010年5月19日，睢宁县人民政府发布睢政发〔2010〕54号《县政府关于印发的通知》，该文件规定被拆迁房屋所在地的镇人民政府、园区管委会（属地单位）做好集体土地上房屋拆迁补偿安置的相关工作……房屋拆迁补偿安置方案经批准后，由属地单位具体实施。 原审法院认为：首先，根据睢政发〔2010〕54号《县政府关于印发的通知》的相关规定，睢河街道办作为睢宁县人民政府确定的集体土地上房屋拆迁补偿安置的具体实施单位，可以与朱友梅签订涉案房屋拆迁补偿安置协议。 其次，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，包括房屋拆迁补偿安置协议。行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。一方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，双方当事人的主要争议系涉案房屋的性质。朱友梅虽然主张涉案违建面积认定已被有关部门撤销，但对涉案建设，其未能提供证据证明其涉案房屋已经取得相关规划建设审批手续，且规划部门后续作出了《邱洼社区北环路北侧兴旺组、朱庄组2008年1月后房屋未取得建设工程规划许可证房屋面积统计表》，认定面积与之前的认定并无差距。睢河街道办根据睢政发〔2010〕54号文件、睢宁县人民政府的征地方案以及睢宁县国土资源局的补偿安置方案等文件规定，结合涉案房屋的评估结果等，经与朱友梅协商签订了涉案房屋拆迁补偿安置协议，并无不当。且涉案地块的征收已经江苏省人民政府的相关征地批文批准。朱友梅关于睢河办事处依据已被撤销的违建认定材料与朱友梅签订被诉协议，睢河办事处应按每平方米4400元计算房屋补偿或赔偿等诉讼观点缺乏相应依据，不予支持。另一方面，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，根据现有证据及已查明的事实，被诉协议系双方当事人自愿签订，并不存在前述法律规定的无效情形。 因此，涉案房屋拆迁补偿协议不存在行政诉讼法规定的无效情形，且该协议系双方真实意思表示，签订过程中亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的相关情形。朱友梅要求确认该协议无效的诉请缺乏事实和法律依据，不予支持。 最后，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，申请人要求行政机关进行行政赔偿必须有法定的损害事实发生。本案中，涉案协议并无明显不当，并不存在无效情形，同时，案涉地块已经进行相应征收补偿工作，被诉协议签订双方已经按照协议约定内容履行了相应义务，朱友梅交付土地及房屋被拆除均系履行涉案房屋拆迁补偿协议的行为，并不存在损害事实。故，朱友梅关于返还土地、赔偿损失的诉讼请求亦缺乏相应依据，亦不予支持。遂判决：驳回原告朱友梅的诉讼请求。 上诉人朱友梅不服原审判决，提起上诉称：1、行政行为合法性的判断时点为行为发生时，而被上诉人于2018年才取得征地批准文件，故其与上诉人2017年签订的协议不合法。涉案房屋不属于征地拆迁范围，被上诉人无权与上诉人签订补偿安置协议。2、违建认定表已被撤销，相应的评估、补偿等均错误。睢宁县规划局后来出具的文件未向上诉人送达，且晚于补偿协议，故该文件不是认定违建的依据。3、因2008年之前的规划、政策等原因，致使房屋不能办理合法建设手续。未经行政机关认定，涉案房屋不应被认定为违法建筑。未取得规划建设手续，也不等于是违法建筑。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人睢河办事处辩称：1、涉案房屋未取得规划建设手续，规划部门先后两次对未登记面积的认定并无差异。2、被上诉人根据睢政发（2010）54号文件、征地方案及补偿安置方案等，结合评估结果，与上诉人协商一致签订了涉案房屋的拆迁补偿安置协议，符合相关规定。涉案协议是地方政府基于公共利益的需要积极推进相关项目所形成，协议签订后江苏省人民政府作出了涉案土地的征地批准文件。涉案协议不存在法律规定的无效情形，上诉人主张的赔偿请求没有事实依据。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实同一审查明的事实一致。 本案的争议焦点为：涉案补偿安置协议是否具备无效情形。 本院认为，行政协议是指行政机关为实现行政管理或公共服务目标，与公民等经协商订立的、设定行政法上权利义务内容的协议。行政协议是行政机关进行行政管理的一种行为方式，具有行政行为的特点。同时，行政协议又是双方协商一致的产物，具备契约合同的特点。因此，对于行政协议无效的判断，既要适用无效行政行为的相关规定，也要适用民事法律规范中关于民事法律行为无效的相关规定。并且，基于法律秩序稳定性的考虑，对于行政行为或者民事法律行为的无效情形，必须由实定法予以明确规定。涉案补偿安置协议系被上诉人因土地征收而对上诉人的房屋进行补偿安置所形成，属于行政协议。对于该协议的效力，应从行政行为与民事法律行为两方面判定。 首先，从行政行为角度来看。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，只有实施主体不具有行政主体资格、减损权利或增加义务的行政行为没有法律依据等重大且明显违法情形的，才能认定行政行为无效。本案中，根据被上诉人提交的征地批复、勘测定界图等证据来看，涉案房屋处于征收范围内。被上诉人具备行政主体资格，且根据睢政发〔2010〕54号《县政府关于印发的通知》的相关规定，其签订涉案协议未超越职权。被征收房屋的合法补偿面积是双方协商一致后确定。对于上诉人上诉涉及的房屋面积，被上诉人并未一概未予补偿，而是结合面积大小，按照不低于百分之五十的比例认定为合法面积予以补偿，已经充分保护了上诉人的权益。并且，本案虽然客观上存在“先征后批”的程序不当问题，但该情形不属于判定行政行为无效的“重大且明显违法”情形。因此，涉案行政协议不属于无效的行政行为。 其次，从民事法律行为的角度来看。《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条、第一百五十四条，及《中华人民共和国合同法》第五十二条对民事法律行为（合同）的无效情形作出了明确规定。涉案协议系围绕集体土地上的房屋（地上附着物）补偿所形成，相应的合法面积认定、补偿标准等已在协议签订前公示。双方经协商一致，签订涉案拆迁补偿安置协议，后上诉人交付房屋并领取相应的补偿款项。涉案补偿协议系双方的真实意思表示，不具备认定民事法律行为无效的法定情形。上诉人以“先征后批”、合法面积认定错误等为由主张协议无效，意图从根本上否定协议的效力，回到协议签订前的法律关系状态，明显违背诚实信用原则，也无事实和法律依据。 综上，涉案协议不具备法定无效情形，上诉人的上诉主张不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱友梅承担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 红 审判员 陈 颖 审判员 黄传宝 二〇一九年十二月三十一日 书记员 何伯村