河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行再158号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）刘长云，男，汉族，1958年8月14日出生，住河南省镇平县。委托代理人李德祥，河南宛平律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）镇平县房产服务中心（原镇平县房产管理局），住所地河南省镇平县健康路中段。法定代表人李景北，该中心主任。委托代理人任瑞江，该中心工作人员。委托代理人张文旭，河南荣祥律师事务所律师。被申请人（一审第三人）刘中克，男，汉族，1987年12月10日出生，住河南省镇平县。被申请人（一审第三人）曾双，女，汉族，1987年5月17日出生，住河南省镇平县。再审申请人刘长云因与被申请人镇平县房产服务中心（以下简称镇平县房产中心）、刘中克、曾双房屋行政登记纠纷一案，不服河南省南阳市中级人民法院（2018）豫13行终321号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2019）豫行申489号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。本案被诉行政行为：2016年7月19日，镇平县房产管理局（以下简称镇平县房管局）为刘中克、曾双颁发第××号房屋所有权证。2018年8月17日，刘长云向淅川县人民法院提起诉讼，请求：撤销镇平县房管局为刘中克、曾双颁发的16010305661－1号房屋所有权证。淅川县人民法院一审查明事实：1997年刘长云将位于河南省镇平县杨营镇刘洼村的老房扒旧建新，建成八间两层楼房（四上四下），但未向房产管理部门办理任何手续。2016年7月19日，刘长云之子刘中克在刘长云、曾双不知情的情况下在镇平县房管局将房屋办理在自己名下，房权证号为1601030866-1，共有人为曾双。2018年6月11日，镇平县人民法院作出（2018）豫1324民初2068号民事裁定，将该房产查封。刘长云认为镇平县房管局在房屋权属不清，未进行实地勘查和现场测量的情况下，为刘中克、曾双颁发房屋所有权证，严重侵害了其合法权益。一审法院认为：根据庭审查明事实，刘长云即是该房产的合法所有人，又对该房产出资建设，且长期对房屋占有使用，因此刘长云对该房产享有合法的权益，具有诉讼主体资格。镇平县房管局作为依法行使颁发房屋所有权证的法定行政机关，对申请人的申请应当进行实质性审查，产权不清的暂缓登记或者不予登记。镇平县房管局在未对所登记房屋进行实质性审查，仅依据刘中克、曾双单方提交的相关材料，将刘长云所有的房屋登记在刘中克、曾双名下属于事实不清，根据《房屋登记办法》第十九条规定，办理房屋所有权初始登记，房屋登记机构应当实地查看。镇平县房管局在颁证过程中没有到实地查看。因此镇平县房管局所作出行政行为严重违反法定程序。综上所述，镇平县房产管理局在未对争议房屋权属调查核实清楚的前提下为刘中克、曾双颁发房屋所有权证的行为，严重侵害了刘长云的合法权益，应当依法予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，一审法院作出（2018）豫1326行初41号行政判决：撤销镇平县房产管理局为刘中克、曾双颁发的房屋所有权证（房权证第××号）。案件受理费50元，由镇平县房管局负担。镇平县房管局不服，向河南省南阳市中级人民法院提起上诉，请求：依法撤销（2018）豫1326行初41号行政判决，改判驳回刘长云的起诉。南阳市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。二审法院认为：（一）刘长云提起本案撤销诉讼证据不足。作为被诉房屋登记的依据，本案刘中克、曾双持有涉案土地的“国有土地所有权证”和“村镇建筑许可证”，刘长云没有提交有效证据对抗和否定上述两个证件的法律效力。刘长云提交的镇平县杨营镇刘洼村村委会证明不能产生证明房产权属的证明力。（二）考虑到涉案房屋已经被人民法院的相关裁定查封，有关民事案件已经进入执行程序，刘长云认为涉案房屋的所有权受到刘中克、曾双的侵犯，可以向刘中克、曾双依法主张。综上，镇平县房管局的上诉理由成立，予以支持；一审判决认定事实不清，适用法律不当，予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条规定，二审法院作出（2018）豫13行终321号行政判决：一、撤销淅川县人民法院（2018）豫1326行初41号行政判决；二、驳回刘长云的诉讼请求。一、二审诉讼费共计100元，由刘长云负担。刘长云申请再审称：（一）涉案土地是集体土地，不可能办理国有土地使用证。镇平县国土局于2018年11月19日出具的证明，证实涉案土地未在该局办理过土地登记。涉案的“国有土地使用证”系房管局工作人员违规为刘中克办理房权证时，为了房权证档案资料的齐全而办理的假证。（二）涉案“村镇建筑许可证”经向杨营镇政府查证无任何办证档案资料，该证也系房管局工作人员余珏违规为刘中克办理房权证时，为了房权证档案资料的齐全而办理的假证。综上，涉案“国有土地使用证”和“村镇建筑许可证”均系假证，镇平县房管局将属于刘长云的房产办理在刘中克、曾双名下，严重侵害了刘长云的合法权益，涉案房产证应当撤销。请求：撤销二审判决，维持一审判决。镇平房产中心辩称：镇平县房管局为刘中克、曾双颁发第××号房屋所有权证的行政行为合法，请求驳回刘长云的再审请求，维持原判。本院再审查明的事实与原审查明的事实一致。二审期间，刘长云向法庭提交以下证据：1、2018年6月4日镇平县不动产管理局出具的《无登记记录证明》和2018年11月19日镇平县国土资源局出具的《查询证明》各一份，两份证据主要内容：涉案房屋所占用的土地在上述职能单门未办理登记。2、公安机关对刘中克、王京、王磊的调查笔录各一份。刘中克陈述：其向房管所工作人员行贿后，房管所工作人员给其办理了涉案房屋所有权证，同时给其一份涉案土地“国有土地使用证”；王京称：刘中克经其介绍认识了房管所工作人员，工作人员同意帮刘中克办理房权证；王磊称：其知道刘中克给房管所工作人员送钱及房管所工作人员给刘中克办理房权证的事。刘长云据此认为：涉案“国有土地使用证”和“村镇建筑许可证”均系房管局工作人员违规为刘中克办理房权证时，为了房权证档案资料的齐全而办理的假证。镇平县房产中心认为：“国有土地使用证”和“村镇建筑许可证”是真实的，房管局工作人员是否受贿与本案无关。涉案土地系农村集体土地，未经法定征收程序不能办理国有土地使用证；《无登记记录证明》和《查询证明》均是国家相关职能部门出具，系公文书证，且《无登记记录证明》系公安机关在办理刑事案件时所调取，两份证据证明效力高；结合公安机关对刘中克、王京、王磊的调查笔录等，本院认为刘长云的陈述更符合本案的实际情况，对其合理陈述部分应当予以采信，镇平县房产中心的陈述与本案查明的事实不符，对其陈述不应当采信。基于上述分析，本院再审另确认如下事实：涉案土地“国有土地使用证”等不真实，系房管局工作人员为给刘中克办理房权证，为了房权证档案资料的齐全而制作。本院再审认为：无效行政行为是指已经成立的行政行为因重大且明显违法而不具有公定力，从而自始、当然、确定不发生法律效力的行政行为。无效行政行为具有外在的“明显违法性”和内在的“重大违法性”，前者指依普通人的理性和经验就能判断行政行为的违法性；后者指行政行为严重地违反了法律法规规定。刘中克出生于1987年。涉案房屋由刘中克父亲刘长云和刘中克夫妻共同占有使用，该房屋系刘长云出资，1997年拆旧建新而来，当年刘中克仅10岁左右，出资建房不客观。2016年，在刘中克没有提供书面证据证明涉案房屋为其夫妻财产且仅为其夫妻二人财产的情况下，镇平县房产局工作人员利用不真实的“国有土地所有证”等，为刘中克完善办理房权证登记申请材料，进而将涉案房产登记到刘中克夫妻名下。涉案办理房屋所有权证的行政行为，严重违反了房地产登记管理法律法规，属于普通人凭理性和经验就能判断的违法行政行为，且侵犯了涉案房屋出资人、共同占有使用人刘长云的合法权益，应属无效行政行为。人民法院审理行政案件，为保护国家利益、公共利益和他人的合法权益，应对行政行为的合法性进行全面审查。当事人起诉请求撤销行政行为，人民法院经审理认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决，不受当事人诉讼请求的限制。因此，对本案办理房屋所有权证的无效行政行为，应依法判决确认无效。无效的行政行为，自始、当然、确定不发生法律效力，人民法院无需撤销。综上，刘长云关于涉案办证行政行为违法的主张成立，本院予以支持。一审判决撤销涉案办证行政行为，二审判决驳回刘长云的诉讼请求均有不妥，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第九十四条第一款规定，判决如下：一、撤销河南省南阳市中级人民法院（2018）豫13行终321号行政判决和河南省淅川县人民法院（2018）豫1326行初41号行政判决；二、确认镇平县房产管理局为刘中克、曾双颁发房屋所有权证（房权证第××号）的行政行为无效。一、二审诉讼费各50元，共计100元，由镇平县房产服务中心负担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇一九年十二月二十六日书记员  李文慧