重庆市酉阳土家族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0242行初101号原告：余振华，男，1953年06月05日出生，重庆市酉阳土家族苗族自治县人，住本县。被告：酉阳土家族苗族自治县规划和自然资源局，住所地：重庆市酉阳县桃花源镇新民街9号。统一社会信用代码：11500242733961036D。法定代表人：石化军，局长。出庭负责人：吴轩洪，分管局长。委托诉讼代理人：何林，男，系该局工作人员。委托诉讼代理人：蔡胜道，重庆渝鑫律师事务所律师。被告：重庆市规划和自然资源局，住所地：重庆市渝北区龙山街道龙山大道339号。统一社会信用代码：11500000MB1598075U。法定代表人：董建国，局长。委托诉讼代理人：刘桢根，男，系该局工作人员。委托诉讼代理人：叶兴明，重庆百君律师事务所律师。原告余振华诉被告酉阳土家族苗族自治县规划和自然资源局(以下简称酉阳县规资局)、重庆市规划和自然资源局(以下简称重庆市规资局)行政处理及行政复议纠纷一案，于2019年10月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月28日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理了本案。原告余振华，被告酉阳县规资局的负责人吴轩洪及其委托诉讼代理人何林、蔡胜道，被告重庆市规资局的委托诉讼代理人刘桢根、叶兴明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。酉阳县规资局于2019年5月8日作出《关于余振华申请信息公开的复函》载明：你申请公开“2011年3月1日《十二届酉阳自治县委95次常委扩大会议纪要》”，不属于我单位制作发文，亦不由我单位保存，我局无法向你公开，你可以向该文件制作单位申请公开。余振华不服该回复向重庆市规资局申请复议。2019年10月8日，重庆市规资局作出渝规资复[2019]080-5号《行政复议决定书》决定：维持酉阳县规资局作出的《关于余振华申请信息公开的复函》。原告余振华诉称，原告酉阳土家族苗族自治县（以下简称酉阳县）2010年碧津商贸广场房地产开发建设项目的被拆迁户，因而与碧津商贸广场建设工程具有法律上的利害关系。2019年4月17日，原告余振华依法向被告酉阳县规资局分别提出六份政府信息公开申请，其中的《信息公开申请表》（编号6）要求酉阳县规资局向余振华公开“2011年3月1日《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》信息。2019年5月8日，被告酉阳县规资局作出六份《关于余振华申请信息公开的复函》，针对《信息公开申请表》（编号6）的复函载明：你所申请公开的2011年3月1日《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》不属我单位制作发文，亦不由我单位保存，我局无法向你公开，你可向该文件制作单位申请公开。2019年6月27日，原告不服被告的复函，向重庆市规资局依法提起行政复议，并于2019年7月9日，原告余振华在渝规资复[2019]080号《行政复议分份申请书》（编号5）中，向重庆市规资局提出复议请求，要求撤销被告酉阳县规资局于2019年5月8日针对申请人《信息公开申请表》（编号6）作出的《关于余振华申请信息公开的复函》。2019年10月8日，重庆市规资局作出渝规资复[2019]080-5号《行政复议决定书》，维持被申请人酉阳县规资局作出的《关于余振华申请信息公开的复函》。原告余振华认为，2014年3月14日，原酉阳县规资局作出酉阳规划便字[2014]26号《关于碧津商贸广场拆迁安置户维护合法权益诉求书的回复》中载明：2011年3月1日，十二届县委第95次常委会对调增申请进行了审议。会议原则同意《碧津商贸广场调增楼层方案》中调整容积率申请。2017年11月20日，酉阳县人民法院作出的（2017）渝0242民初3084号民事判决书中亦载明:酉阳县规资局提交了《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》作为证据。因该纪要系酉阳县规资局批准调整容积率的依据并由其保存，故酉阳县规资局称该会议纪要不由其保存的理由，不能成立。为维护原告的合法权益，诉至法院，请求：1.撤销2019年10月8日被告重庆市规资局作出的渝规资复[2019]080-5号《行政复议决定书》和被告酉阳县规资局2019年5月8日针对《信息公开申请表》（编号6）作出的《关于余振华中请信息公开的复函》；2.依法判决被告酉阳县规资局在一定期限内向原告余振华提供《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》，并同时责令被告出具规范、完整的政府信息公开凭证及文号以及公开的日期并加盖专用章予以确新作出行出复议；3.本案诉讼费用由二被告共同承担。被告酉阳县规资局辩称，一、答辫人2019年5月8日作出的《关于余振华申请信息公开的复函》正确。2019年4月17日,被答辩人向答辩人提出申请,请求公开2011年3月1日《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》,答辩人收到被答辩人申请后,于2019年5月8日以答辩人请求公开2011年3月1日《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》不属于答辩人单位制作保存,无法公开为由,向被答辩人作出了无法向其公开,并释明向该文制作单位申请公开的复函。该复函事实清楚,结论正确。二、渝规资复[2019]080-5号《行政复议决定书》正确。被答辩人收到答辩人的复函后,向重庆市规资局提起行政复议,经重庆市规资局复议认为被答辩人作出的复函正确,于2019年10月8日作出渝规资复[2019]080-5号《行政复议决定书》，决定维持被答辩人的《关于余振华申请信息公开的复函》。该复议决定认定事实清楚,处理结果正确。三、被答辩人的起诉理由不成立。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第十七条规定“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开。”《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》不是答辩人制作,也不由答辩人保存,答辩人无法向被答辩人公开,因此,被答辩人要求答辩人公开没有事实依据和法律依据,其理由不成立。综上,会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型,因此会议纪要属于行政机关内部公文,具有过程性和决策性的特点。《信息公开条例》第十四条第四款中规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”,但并不意味着不予公开的范围仅限于“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。从更广的范围看,内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形,请求人民法院判决驳回被答辩人的诉讼请求,维持渝规资复[2019]080-5号《行政复议决定书》,维持《关于余振华申请信息公开的复函》。被告重庆市规资局辩称，一、我局是本案行政行为法定的行政复议机关,具有作出行政复议决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第二十条之规定,我局作为酉阳县规资局的上级主管部门,是其具体行政行为的法定复议机关之一,并有权依法作出行政复议决定。二、我局作出的渝规资复[2019]080-5号《行政复议决定书》程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。（一）程序合法。2019年6月28日,我局收悉原告余振华不服酉阳县规资局作出的《关于余振华申请信息公开申请的复函》向我局邮寄的行政复议申请材料,经审查后,因申请人提出申请不符合“一事一申请”原则,我局于2019年7月3日向申请人余振华邮寄渝规资复[2019]080号《行政复议补正通知书》,要求其重新提交行政复议申请书。2019年7月10日,我局收悉原告邮寄的相关材料,并于2019年7月16日受理该复议申请,同日向申请人余振华邮寄了渝规资复[2019]080号-5《行政复议受理通知书》、向酉阳县规资局邮寄送达了渝规资复[2019]080-5号《行政复议答复通知书》。经审查后,2019年9月7日,我局作出《行政复议延期审理通知书》,并于2019年9月14日向申请人余振华以及被申请人分别邮寄。对于该行政复议案件,我局于2019年10月8日作出渝规资复[2019]080-5号《行政复议决定书》,并分别向复议双方进行了送达。我局在收到原告的行政复议申请材料后,依法按照规定的程序和时限进行了审查并作出复议的决定,符合《行政复议法》的相关规定。（二)案件事实清楚,适用法律依据得当。原告余振华申请公开内容为:“2011年3月1日《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》”酉阳县规资局对前述申请公开内容答复:“你申请的2011年3月1日《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》,不属于我单位制作发文,亦不属于我单位保存,我局无法向你公开,你可向该文件制作单位申请公开。”我局经审理查明,《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》不是由被申请人制作,被申请人也没有保存的法定职责,我局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定。”决定维持酉阳县规资局作出的《关于余振华申请信息公开的复函》,前述事实认定清楚,适用法律正确。综上,我局在收到原告提出的行政复议申请后,依法进行审查,并按照法定程序依法作出了行政复议决定,事实清楚程序合法,恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内被告酉阳县规资局提交如下证据供庭审质证：1.申请书，证明余振华向酉阳县规资局提出申请的事实。2.复函、快递单，证明酉阳县规资局在法定时间内向余振华作出复函并予送达的事实。3.渝规资复[2019]080-5号《行政复议决定书》，证明重庆市规资局复议维持酉阳县规资局复函的事实。原告质证后认为，证据1.无异议。证据2.复函有异议，会议纪要是对碧津商贸广场容积率调增的终极性决定也是酉阳县规资局调增碧津商贸广场容积率的依据，故被告应当保存该证据，也应当向我公开。证据3.三性无异议，由于酉阳县规资局的错误决定，导致上级机关作出的决定认定事实不清。被告重庆市规资局质证后认为，三性均予以认可。被告重庆市规资局在法定举证期限提交如下证据供庭审质证：1.《行政复议申请》、《行政复议补正通知书》、《行政复议分份申请书》、《行政复议延期审理通知书》、《行政复议决定书》及邮寄单2份、《行政复议延期审理通知书》及送达回证2份、邮寄单2份、《行政复议决定书》，共同证明重庆市规资局在收到复议申请后，依法进行审查，并按照法定程序依法作出了行政复议决定，事实清楚，程序合法。2.《政府信息公开申请表》、《关于余振华申请信息公开的复函》，共同证明余振华向酉阳县规资局申请政府信息公开；酉阳县规资局向余振华进行了答复，该答复符合法律规定。原告质证后认为，均无异议，复议决定书的认定事实不清。被告酉阳县规资局质证后认为，三性无异议。庭审中原告提交以下证据供庭审质证：1.申请人余振华的身份证原件复印件；证明余振华是适格的诉讼主体。2.原告余振华2019年4月17日的《信息公开申请表》（编号6）；证明原告向酉阳县规资局申请的信息名称。3.被告酉阳县规资局2019年5月8日针对《信息公开申请表》（编号6）作出的《关于余振华申请信息公开的复函》，证明该复函具有欺骗性，该信息是被告作出条规的重要依据。4.原告余振华2019年7月9日的编号5渝规资复[2019]080号《行政复议分份申请书》；证明原告依法申请复议。5.重庆市规资局2019年10月8日作出的渝规资复[2019]080-5号《行政复议决定书》，证明重庆市规资局认定事实不清。6.2014年3月14日，原酉阳县规资局作出《关于碧津商贸广场拆迁安置户维护合法权益诉求书的回复》（酉阳规划便字[2014]26号）。证明《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》是调增碧津商贸广场建筑容积率的终极性决定。酉阳县规资局是以该纪要实施调整容积率的行政许可行为，对碧津商贸广场业主权利义务产生实际影响。且该纪要不属于国办发[2010]5号文件中规定的处于讨论或者审查中的过程性内部信息，而应当属于政府信息。7.中国裁判文书网上下载的，2017年11月5日酉阳县人民法院作出的[2017]渝0242民初3084号《民事判决书》。证明酉阳县规资局保存有《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》。被告酉阳县规资局质证后认为，对证据1-5，三性无异议。对证据6，与本案无关联性。对证据7，真实性予以认可，但不能达到证明目的。被告重庆市规资局质证后认为，对证据1-2，无异议。对证据3，三性无异议，不能达到原告的证明目的，该复函符合法律规定。对证据4，三性予以认可。对证据5，三性予以认可，不能达到原告的证明目的，被告作出的行政复议决定程序合法，事实认定清楚，适用法律正确。对证据6，认可真实性合法性，但与本案无关联性。对证据7，真实性予以认可，但该证据原告认为被告提交的会议纪要系其保存，但该判决书并不能反映出该会议纪要由被告保存，该会议纪要系通过证据形式举示，被告如何获取系其通过相关行为获取，从而做出证据举示，该行为不能表示被告具有保存该会议纪要的职责，也不能证明被告系制作该会议纪要的制作机关。经庭审双方当事人举质证，本院对上述证据作如下认定：被告酉阳县规资局与被告重庆市规资局所提交的证据，客观真实与本案待证事实相关联本院予以确认。原告提交的证据与本案相关联本院予以确认。经本院审理查明，2019年4月17日，余振华向酉阳县规资局分别提出六份政府信息公开申请，其中的《信息公开申请表》（编号6）要求公开“2011年3月1日，《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》的信息。2019年5月8日，酉阳县规资局作出《关于余振华申请信息公开的复函》，该复函载明：你所申请公开的“2011年3月1日，《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》”不属我单位制作发文，亦不由我单位保存，我局无法向你公开，你可向该文件制作单位申请公开具体内容附件。余振华不服于2019年6月27日向重庆市规资局申请复议。2019年7月16日，重庆市规资局予以受理，并于2019年10月8日作出渝规资复[2019]080-5号《行政复议决定书》决定：维持2019年5月8日，酉阳县规资局作出《关于余振华申请信息公开的复函》。余振华不服诉至本院，判如所请。另查明，2014年3月14日，原酉阳县规划局作出酉阳规划便字[2014]26号《关于碧津商贸广场拆迁安置户维护合法权益诉求书的回复》。该回复载明：2011年3月11日，十二届县委第95次常委会对调增诉求进行了审议。会议原则同意《碧津商贸广场调增楼层方案》中调整容积率的申请。再查明，酉阳县人民法院审理的（2017)渝0242民初3084号案件中，原酉阳县规划局将《十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要》作为证据向法庭提交。又查明，因2019年机构改革，原酉阳县规划局撤并入酉阳县规资局，其职能由酉阳县规资局行使。本院认为，本案中余振华申请公开的信息为“十二届酉阳自治县委第95次常委扩大会议纪要”。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。《政府信息公开条例》虽然对内部信息、过程信息、决策信息没有作出明确规定，但国办发[2010]5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条中规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”根据《政府信息公开条例》第三条第二款规定“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”，上述意见在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，且该解释符合有利于兼顾公开与效率的平衡。本案中，因余振华申请公开的“会议纪要”具有内部性、过程性等特点，且该“会议纪要”不属于酉阳县规资局制作并保存，故酉阳县规资局以不属于其制作保存为由对余振华作出不予公开的复函并无不当。重庆市规资局以酉阳县规资局作出的复函事实清楚、回复正确的行政复议决定程序合法、事实清楚、结论正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，判决如下：驳回原告余振华的全部诉讼请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。审 判 长  高 勇人民陪审员  冉隆忠人民陪审员  周翠香二〇一九年十二月十二日法官 助理  王 锐书 记 员  王玮琪