广西壮族自治区来宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂13行终103号 上诉人（一审原告）来宾市太成贸易有限公司，住所地来宾市北二路155号兴宾区第一建筑公司院内5栋7层。 法定代表人朱俊其，该公司执行董事。 委托代理人梁霄，广西桂三力律师事务所律师。 委托代理人曾凡宏，广西桂三力律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市自然资源局，住所地来宾市盘古大道中121号。 法定代表人罗贤，该局主持全面工作的副局长。 委托代理人蔡树参，该局利用科科长。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区自然资源厅，住所地南宁市中新路2号。 法定代表人陈建军，该厅厅长。 委托代理人黄雪莲，该厅主任科员。 委托代理人廖平军，北京大成（南宁）律师事务所律师。 一审第三人韦建，男，1978年9月30日出生，汉族，住柳州市鱼峰区。 上诉人来宾市太成贸易有限公司（以下简称太成公司）与被上诉人来宾市自然资源局、广西壮族自治区自然资源厅（以下简称广西自然资源厅）、一审第三人韦建出让国有建设用地使用权纠纷一案，来宾市兴宾区人民法院于2019年10月9日作出（2019）桂1302行初24号行政判决，太成公司不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月14日立案受理，并依法组成合议庭，于同年12月2日依法公开开庭审理了本案。上诉人太成公司的委托代理人梁霄，被上诉人来宾市自然资源局的委托代理人蔡树参、谭康平，被上诉人广西自然资源厅的委托代理人黄雪莲、廖平军，一审第三人韦建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，来宾市自然资源局（原来宾市国土资源局）于2018年8月27日发布《来宾市2018年第九期国有建设用地使用权挂牌出让公告》，挂牌出让来宾市良江镇G（2018）20号地块的国有建设用地使用权，该公告对申请竞买人范围和要求为：中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织均可申请竞买。经资格审核，广西通宏石化有限公司、中国石化销售有限公司广西来宾石油分公司、中国石化销售有限公司广西柳州石油分公司的股东因存在闲置土地行为被取消竞买资格，最后通过资格认证的有4个，分别为黄少平、覃金碟、韦建、来宾市太成贸易有限公司。2018年9月28日16时，经现场竞价，韦建最终以98万元/亩的报价成交。同日，来宾市公共资源交易中心与韦建签订《成交确认书》。2018年9月29日，来宾市国土资源局发布《来宾市国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》。2018年10月9日，来宾市国土资源局与韦建签订《国有建设用地使用权出让合同》，将来宾市良江镇G（2018）20号地块的国有建设用地使用权出让给韦建。原告来宾市太成贸易有限公司不服，向被告（复议机关）广西壮族自治区自然资源厅申请行政复议，被告（复议机关）广西壮族自治区自然资源厅于2019年4月19日作出桂自然资复〔2019〕5号行政复议决定书，维持原来宾市国土资源局挂牌出让来宾市2018年第九期国有建设用地使用权（来宾市良江镇G（2018）20号地块）的行政行为。来宾市太成贸易有限公司遂向一审法院提起行政诉讼，请求依法判决。 一审法院经审理认为，《中华人民共和国国土资源部令》（第39号）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条规定：“中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。……”以及2005年8月25日，国土资源部办公厅给予宁夏自治区国土资源厅《关于加油站用地招标拍卖挂牌政策复函》（国土资厅﹝2005﹞485号）的答复明确写明：“根据现行政策规定，加油站用地属于经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式公开供应，对投标申请人和竞买申请人没有条件限制。中标人和竞得人通过招标拍卖挂牌方式取得土地使用权后，应办理有关部门规定的建设和经营手续。”而本案中，原来宾市国土资源局挂牌出让来宾市2018年第九期国有建设用地使用权[来宾市良江镇G（2018）20号地块]，对申请竞买人范围和要求为：中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织均可申请竞买。该挂牌设置条件符合上述规定。《成品油市场管理办法》第二十二条规定：“采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目，招标方、拍卖委托人等单位应取得所在地省级人民政府商务主管部门关于招标、拍卖标的物的规划确认文件，方可组织招标、拍卖活动；招标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买。”《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》以及《成品油市场管理办法》均为国务院的部门规章，但《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》适用于在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的行为；《成品油市场管理办法》规范的是成品油批发、零售、仓储的经营行为。二者适用的范围不同。原来宾市国土资源局挂牌出让来宾市2018年第九期国有建设用地使用权[来宾市良江镇G（2018）20号地块]应适用《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。综上所述，原来宾市国土资源局挂牌出让来宾市2018年第九期国有建设用地使用权[来宾市良江镇G（2018）20号地块]的行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，予以维持。原告的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，应予驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告来宾市太成贸易有限公司的诉讼请求。 上诉人太成公司不服一审判决，提出上诉称：一、被上诉人来宾市自然资源局于2019年5月15日挂牌出让的G（2018）10号、G（2018）21号新建加油站项目建设用地，规定竞买人必须取得预核准文件方可参加竞买，南宁市、来宾市象州县等挂牌出让新建加油站项目建设用地也做了相关规定，一审判决应当认定事实而没有认定，是错误的。二、一审判决适用法律错误。（一）根据我国特别法优于一般法的司法原则，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条虽然规定了出让人在招标拍卖挂牌出让的公告中，不得设定影响公平、公正竞争的限制条件，但这只是国有建设用地使用权招标拍卖挂牌的一般规定；《成品油市场管理办法》第二十二条规定采取国有土地使用权招标拍卖挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目的，竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后方可竞买，是特别的规定，只是针对新建加油站项目用地招标拍卖挂牌，而涉案地块是新建加油站项目用地，应当适用《成品油市场管理办法》第二十二条规定。（二）2015年《商务部关于修改部分规章和规范性文件的决定》中，并没有取消《成品油市场管理办法》第二十二条的规定，在本案中，被上诉人来宾市自然资源局在出让G（2018）20号新建加油站项目建设用地使用权时，违反该条规定。（三）《成品油市场管理办法》规范的是成品油批发、零售、仓储的经营行为，第三章的表述为“成品油经营许可审查的程序与期限”，第二十二条的规定是对竞买人参与新建加油站项目用地的行政许可，是一种准入的行为，而不是影响公平、公正竞争的限制条件。（四）国土资厅函〔2005〕485号《关于加油站用地招标拍卖挂牌政策的复函》并没有提到新建加油站项目用地需要预核准文件是一种限制条件。根据我国新法优于旧法的司法原则，如果485号《复函》所表述的需要预核准文件是一种限制条件，《成品油市场管理办法》于2015年经过国土资源部同意修改并公布，其应当适用新的规定，即在新建加油站项目建设用地的竞买过程中，竞买人必须先取得预核准文件，才能参与竞买。（五）2019年5月15日，被上诉人来宾市自然资源局挂牌出让G（2018）10号、G（2018）21号新建加油站项目建设用地，规定竞买人必须取得预核准文件方可参加竞买。同样是被上诉人作出的具体行政行为，同一批规划的新建加油站项目建设用地，有不同的规定，证明涉案地块竞买中，被上诉人来宾市自然资源局违反程序，作出出让的行政行为违法。三、被上诉人来宾市自然资源局出让的行政行为违法，被上诉人广西自然资源厅作出维持的复议决定，影响来宾市招商环境。被上诉人来宾市自然资源局对同一批新建加油站项目建设用地出让，作出不同的具体行政行为。综上，一审判决认定事实、适用法律错误。请求二审法院：1.依法撤销来宾市兴宾区人民法院作出的一审判决；2.依法改判，支持上诉人的上诉请求；3.被上诉人承担本案一、二审案件受理费。 被上诉人来宾市自然资源局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，请二审法院予以维持。二、上诉人上诉无理，请予驳回。（一）涉案宗地出让行为事实清楚，一审第三人竞买成交合法有效。上诉人报名竞买来宾市良江镇宗地G（2018）20号，为来宾市2018年第九期国有建设用地使用权挂牌出让的1宗地。截止2018年9月26日16时，共有7人报名参加竞买，最后通过资格认证的有4个，分别为黄少平、覃金碟、韦建、来宾市太成贸易有限公司。2018年9月25日16时，经现场竞价，一审第三人最终以98万元/亩的报价成交。（二）来宾市自然资源局对涉案宗地使用权挂牌出让行为实体、程序都符合法律规定。根据国土资源部第39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条的规定以及2005年国土资源部办公厅给予宁夏自治区国土资源厅关于加油站用地招标拍卖挂牌政策复函中“对投标申请人和竞买申请人没有条件限制”的答复，来宾市自然资源局在该宗地挂牌出让时未设置其它限制性条件，凡符合条件的人都可以参加竞买，这是完全符合上述行政规章规定的。2018年10月，来宾市自然资源局针对涉案宗地出让设定条件向自治区国土资源厅作了专题请示，自治区国土资源厅批复（桂国土资函〔2018〕2599号），认为来宾市自然资源局挂牌G（2018）20号宗地时，不存在设定影响公平、公正竞争的限制条件，符合上述39号令规定。同时，来宾市人民政府于2018年11月21日召开涉案土地出让专题协调会，会议议定来宾市自然资源局出让G（2018）20号宗地的程序符合来政办阅〔2018〕147号文件规定。（三）本案不存在部门规章冲突问题，不适用冲突规范。商务部颁发的《成品油市场管理办法》和国土部颁发的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》都属于部门规章，具有同等的法律效力。《成品油市场管理办法》第二十二条的规定对国土部门具有法律约束力，而本案涉及的新建加油站项目用地都经过了自治区、来宾市商务部门核准批复，并有相关文件予以确认，市国土局对涉案土地招标、拍卖时都遵守了上述规定，不存在违法行政行为；《成品油市场管理办法》第二十二条规定约束的对象是商务部门管理的新建加油站项目的经营人（自然人、法人），而不是国土部门，该规定对国土部门没有约束力。该规定的引申含义是：投标申请人若违反该规定，取得土地使用权后存在无法取得预核准文件的风险。因此，商务部颁发的《成品油市场管理办法》第二十二条与国土部颁发的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条规定内容不存在冲突问题，不适用《立法法》第九十五条之规定。 被上诉人广西自然资源厅答辩称：一、一审行政判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。（一）被上诉人作出5号复议决定主体适格，程序合法。上诉人对原来宾市国土资源局挂牌出让来宾市2018年第九期国有建设用地使用权（以下简称20号地块）的行政行为不服，广西自然资源厅作为原来宾市国土资源局的上级主管部门，依据《中华人民共和国行政复议法》作出5号复议决定并依法送达上诉人，主体适格，程序合法。（二）广西自然资源厅作出5号复议决定认定事实清楚、适用法律正确。《来宾市2018年第九期国有建设用地使用权挂牌出让公告》（以下简称9号出让公告）明确出让的20号地块用途为批发零售用地。根据《土地利用现状分类》（GB/T2010-2007）对批发零售用地的定义，说明20号地块用途有可能为加油站用地，也可能是商场、商店、超市、各类批发（零售）等经营性用地。因此，9号出让公告未对竞买申请人进行条件限制，符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条及《关于加油站用地招标拍卖挂牌政策的复函》等规定。（三）9号出让公告中未将经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件作为竞买20号地块的资格条件，未对竞买申请人进行条件限制，符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条等有关规定。一审法院根据上述查明事实，作出的判决认定事实清楚，适用法律依据正确。二、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。（一）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《成品油市场管理办法》均为国务院的部门规章，但二者适用范围不同。上诉人提出应当按照《成品油市场管理办法》第二十二条的规定，经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后才能取得20号地块的竞买人资格的理由不成立。原来宾市国土资源局挂牌出让20号地块应适用《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。（二）原来宾市国土资源局挂牌出让20号地块后其他出让行为、南宁市的其他土地出让行为与本案不具有关联性，不是原来宾市国土资源局挂牌出让20号地块的参考依据或评判标准，不能以其他后续的土地出让行为来否定原行政行为的合法性。（三）《立法法》第九十五条规定，关于新旧法的适用规则需建立在规章是在同一机关制定的基础之上。本案中，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》是原国土资源部制定的，《成品油市场管理办法》是由商务部制定的，因此不适用新旧法的规则。（四）广西自然资源厅维持原来宾市国土资源局挂牌出让20号地块的行为，符合法律法规规定，不存在影响来宾市营商环境的问题。原来宾市国土资源局依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，对参加20号地块挂牌出让活动的竞买人资格未作出限制性规定，符合《最高人民法院关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》的精神。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人韦建陈述称：请求法院驳回上诉人的上诉请求。 经审理，二审确认的证据与一审确认的证据相一致，证据合法有效，可作为本案二审认定事实的依据。 根据以上确认的证据，二审查明本案的事实与一审判决认定的事实相一致。 本院认为，被上诉人来宾市自然资源局、广西自然资源厅具有本案被诉行政行为的主体资格。本案中，经来宾市人民政府同意，被上诉人来宾市自然资源局委托来宾市公共资源交易中心于2018年8月27日发布《来宾市2018年第九期国有建设用地使用权挂牌出让公告》（来宾公共土出告〔2018〕9号），以挂牌方式出让来宾市良江镇G（2018）20号地块的国有建设用地使用权，出让土地用途为批发零售用地，申请竞买人范围及要求为中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织，公告并未对竞买申请人设定限制条件，符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》及国土资源部办公厅《关于加油站用地招标拍卖挂牌政策的复函》等相关规定。被上诉人来宾市自然资源局作出出让来宾市良江镇G（2018）20号地块的行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，处理程序符合法律规定；被上诉人广西自然厅依职责作出桂自然资复〔2019〕5号行政复议决定，适用法律法规正确，程序合法。 综上所述，上诉人太成公司提出的上诉意见，没有事实、法律依据，理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人来宾市太成贸易有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  罗 旭 审 判 员  韦柳林 审 判 员  闭振鹏 二〇一九年十二月六日 法官助理  梁 良 书 记 员  黄 莉 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。