浙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）浙行再38号再审申请人（一审原告、二审上诉人）衢州市柯城区鸿运畜禽专业合作社，住所地衢州市柯城区万田乡坦上村136号。负责人郑洪生，社长。委托代理人姜素梅、郑芬燕，浙江东昊律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）衢州市柯城区万田乡人民政府，住所地衢州市柯城区万田乡白渡村。法定代表人徐清林，乡长。出庭应诉负责人陈逸青，该乡人大副主席。委托代理人王向前，衢州市兴安法律服务所法律工作者。再审申请人衢州市柯城区鸿运畜禽专业合作社（以下简称鸿运合作社）因与被申请人衢州市柯城区万田乡人民政府（以下简称万田乡政府）行政赔偿一案，不服浙江省衢州市中级人民法院于2017年12月28日作出的（2017）浙08行赔终1号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院经审查后于2019年5月16日作出（2018）浙行申673号行政裁定，对本案提起再审。2019年7月3日，本院依法对该案立案再审，并依法组成合议庭，于2019年8月13日公开开庭审理本案。再审申请人鸿运合作社的委托代理人郑芬燕，被申请人万田乡政府的出庭应诉负责人陈逸青及委托代理人王向前到庭参加诉讼。再审期间，本院主持双方当事人进行调解，但双方未达成调解协议。调解期间不计入审理期限。经最高人民法院批准，本案依法延长审理期限。本案现已审理终结。一审浙江省衢州市柯城区人民法院经审理查明：鸿运合作社所建造的用于生猪养殖的猪舍用房数千平方米。2013年，根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》《衢州市“三改一拆”行动违法建筑处理办法》及衢州市柯城区《信安湖流域及汇入河流限养区内畜禽养殖污染专项整治实施方案》规定，制订了万政（2013）41号《关于信安湖流域及汇入河流禁养区内畜禽养殖污染专项整治实施细则》，规定了退养的实施时间、方式及补偿标准。2014年8月5日，万田乡政府以鸿运合作社代表人郑红生（郑洪生）为对象，作出《责令限期改正（拆除）通知书》，以未取得乡村建设规划许可证/未按乡村建设规划许可证的规定，擅自于2004年4月在万田乡农场搭建建筑物为由，责令限期改正违法行为，拆除建筑物。鸿运合作社未在期限内拆除猪舍。万田乡政府于2014年10月23日、2015年8月28日强制拆除了鸿运合作社的部分猪舍，共拆除猪舍面积1612.5平方米。鸿运合作社对万田乡政府的拆除行为不服，分别于2015年10月13日、12月14日，向法院提起行政诉讼，要求确认万田乡政府的强制拆除行为违法。法院经审理，作出（2015）衢柯行初字第53号、64号行政判决书，认为万田乡政府实施强制拆除行为未依法履行催告、公告等程序，行政强制拆除行为程序违法，判决确认万田乡政府两次拆除鸿运合作社猪舍的行为违法。2017年2月22日，鸿运合作社以快递方式向万田乡政府寄送《行政赔偿申请书》要求万田乡政府赔偿损失40536761元。快递公司于次日将该邮件送到万田乡政府。鸿运合作社因未得到万田乡政府的答复，于2017年7月21日向法院提起行政赔偿诉讼，请求责令万田乡政府依法赔偿鸿运合作社各项损失共计22426861元。一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿决定的，请求人可以自期限届满之日起三个月内起诉。鸿运合作社所提供的快递单、物流信息单可以证明，鸿运合作社已向万田乡政府提出赔偿申请，万田乡政府提出未收到鸿运合作社的申请的主张不予支持，鸿运合作社行政赔偿诉讼，未超过起诉期限。行政赔偿的前提是行政机关及其工作人员在行使行政职权时对公民、法人或者其他组织的合法财产造成损害。（2015）衢柯行初字第53、64号行政判决，认为万田乡政府在对鸿运合作社猪舍实施强制拆除决定前，未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、四十四条规定，进行书面催告；对违法建筑的强制拆除，未进行公告，强制执行程序违法。判决确认万田乡政府拆除猪舍的强制执行行为违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。对乡、村庄规划区内的违法建筑处理，《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第（二）项规定了由乡镇政府责令限期改正，逾期不改正的予以拆除。万田乡政府具有对其管辖区内违法建筑作出处置决定及强制拆除的职权，鸿运合作社未经审批所建造的猪舍系违法建筑，不属鸿运合作社的合法财产。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。鸿运合作社在本案的行政赔偿诉讼中，未能证明被拆除的猪舍建筑的合法性，故万田乡政府的强制拆除行政违法并未造成鸿运合作社财产的损害。鸿运合作社在诉讼请求中一并要求赔偿的其他生产用房、构筑物、机器设备、水泥地、其他投资、病毒带入造成的猪死亡、低价处理造成的损失及剩余19年承包期可得养猪利润、大棚蔬菜收入，与万田乡政府强制拆除猪舍的行为无关，其他生产用房、构筑物、机器设备、水泥地、其他投资等财产也并未损失。且政府对生猪退养有专门的补偿政策。故鸿运合作社的赔偿请求无事实与法律依据，不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第三款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回鸿运合作社的行政赔偿请求。案件受理费50元，由鸿运合作社负担。鸿运合作社不服，上诉至二审法院衢州市中级人民法院。二审法院经审理，对一审查明的事实予以确认。二审法院认为，本案为上诉人鸿运合作社诉请被上诉人万田乡政府对因强制拆除其猪舍行为造成的损失进行行政赔偿的案件，上诉人主张的赔偿可以分为两部分：一部分是被拆除的猪舍损失，另一部分是拆除行为造成的其他损失。首先，关于被拆除的猪舍损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定以及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，公民、法人和其他组织取得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，上诉人请求赔偿应当证明其所主张赔偿的权益为合法权益。本案中，上诉人未能提供证据证明其四栋被拆除的猪舍系经过合法审批建造，故原审法院认定上诉人被拆除的猪舍建筑系违法建筑，不属于国家赔偿的范围并无不当。上诉人关于涉案猪舍的建造符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，无需进行审批的主张，系对相关法律的误解。上诉人以被上诉人对其建造猪舍行为知情，但未要求上诉人办理审批手续，亦未对上诉人作出行政处罚为由，主张涉案被拆除猪舍合法，缺乏事实和法律依据。其次，关于拆除行为造成的其他损失，上诉人主张有构筑物及机器设备损失、平整土地及浇筑水泥地面损失、树木损失、其他投资损失、生猪死亡损失、生猪差价损失以及预计经营收入损失等，但其并未提供证据证明上述损失与被上诉人拆除猪舍行为之间存在因果关系，且根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，上诉人主张的预期经营收入损失尚未发生，不属于赔偿的范围。故对其相关主张，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。鸿运合作社不服，向本院申请再审称：一、二审法院认定事实不清，证据不足。二审法院认为鸿运合作社未能提供证据证明其所主张赔偿的猪舍为合法权益，不属于国家赔偿的范围，该认定无事实及法律依据，属认定事实不清。鸿运合作社自2004年开始建设生猪养殖场，并向万田乡政府所属的衢州市万信资产经营有限公司缴纳承包款，2008年鸿运合作社还根据政府的要求建设了养殖排泄物治理项目，环境保护部门还多次到鸿运合作社的农场进行审查。上述事实均表明万田乡政府对鸿运合作社建设养殖场的事情是知情的，但万田乡政府均没有按照法律规定要求鸿运合作社办理审批手续，也没有对鸿运合作社作出行政处罚，证明万田乡政府对鸿运合作社的行为是认可的。万田乡政府作为乡、镇人民政府依法具有法定的管理职责，但至今为止万田乡均未对涉案房屋的违法性作出认定，且未提供任何证据对此予以证明。（2015）衢柯行初字第53、64号行政判决书也只是对万田乡政府的违法行为进行认定，并未对鸿运合作社的养殖场的性质进行认定。信赖保护原则是我国行政法律的基本原则，鸿运合作社作信赖万田乡政府所作出的决定，并以此安排自己的生产经营。万田乡政府一直以来对鸿运合作社建设和经营养殖场的行为也是认可的，正是基于此鸿运合作社才追加投资，扩大养殖规模。二审法院认为只要未经审批的建筑就不受国家法律保护，系对《中华人民共和国国家赔偿法》中关于合法权益的规定理解错误。万田乡政府对于鸿运合作社的养殖场一直处于放任和默认的状态，政府机关应当对再审申请人基于信赖而投入的资金予以合法保护，否则有违行政法中的信赖保护原则。二、二审法院适用法律不正确。根据浙土发[2009]26号文件、国土资发[2007]220号文件、国土资发[2014]127号文件、浙农专发[2014]74号文件的规定，本农村集体经济组织、农民和畜牧合作经济组织按照乡、镇土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。故鸿运合作社兴办规模化畜禽养殖并未违反法律规定。涉案土地本就是规划为农用土地，万田乡政府所属的衢州市万信资产管理有限公司将涉案土地承包用于农场建设，鸿运合作社建设养殖场的行为并没有违反规划法的规定。二审法院未对鸿运合作社提出的上述规定作出解释，属适用法律错误，说理不明。三、再审申请人鸿运合作社提出的赔偿请求符合现实，二审法院未依法查明。万田乡政府违法拆除了鸿运合作社的养殖设施，未对建筑材料进行合法保护，也没有对鸿运合作社所有的养殖用房内的相关财务和附属设施进行合法保护，万田乡政府虽然仅违法拆除了鸿运合作社的猪舍，但鸿运合作社投入的与猪舍相关的生产用房、环保设施等都无法使用，实际上是对鸿运合作社合法权益的损害，这种损害与违法拆除行为具有直接因果关系，应当属于国家赔偿的范围。本案中，万田乡政府为执行生猪禁养政策才拆除了申请人的猪舍，虽只对猪舍进行了拆除，但实际上破坏了鸿运合作社对养殖场的全部投入，鸿运合作社的投资目前不能产生任何收益，上述损失应当是因万田乡政府违法拆除行为而造成的直接损失，因果关系明确。综上，二审法院认定事实不清、证据不足，适用法律错误，说理不明，请求本院：一、依法撤销衢州市中级人民法院作出的（2017）浙08行赔终1号行政赔偿判决；二、依法查明事实后改判或发回重审；三、依法改判一、二审诉讼费用由被申请人承担。被申请人万田乡政府未提交答辩意见。再审庭审中，双方当事人围绕被申请人万田乡政府强制拆除再审申请人涉案房屋的行为是否造成再审申请人鸿运合作社合法财产损失及具体损失的数额等审理重点进行了质证与辩论。经审理，本院对原一、二审查明的事实予以确认。另查明，衢州市国土资源局柯城分局柯城所于2008年1月20日出具证明证实，衢州市柯城兴旺达农牧开发场（以下简称兴旺达农牧场）的生猪养殖场符合万田乡土地利用总体规划；衢州市柯城区万田乡规划站于2008年1月20日出具证明证实，兴旺达农牧场生猪养殖扩建工程符合万田乡乡镇建设规划，并附总平面图。2008年，经衢州市柯城区发展和改革局批复同意，兴旺达农牧场在原有规模基础上再扩建猪舍。再审庭审中，再审申请人鸿运合作社主张兴旺达农牧场的上述扩建项目的相关申报材料中包含鸿运合作社的猪舍和设施等，被申请人万田乡政府表示当时兴旺达农牧场法定代表人姜云良因其申报规模不够，就将鸿运合作社的设施等划入自己的范围内予以申报。本院认为：本案的争议焦点为被申请人万田乡政府是否应当承担赔偿责任及赔偿的具体数额。一、关于被申请人万田乡政府是否应当就其违法拆除涉案猪舍行为承担赔偿责任的问题。1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”2000年7月5日实施的《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条第一款规定：“因……从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，土地使用者应当根据土地权属与县级以上人民政府土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准；临时使用土地二公顷以上，由设区的市人民政府土地行政主管部门批准；……。”2006年7月1日实施的《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定：“国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。”2010年9月30日实施，2014年9月29日停止执行的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第三条规定：“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。”2014年9月29日实施的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第二条第（一）项规定：“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。”可见，我国关于设施农业用地的管理存在一个变化发展的过程。本案中，涉案猪舍建造于2004年左右，根据当时合法有效的法律、法规规定，再审申请人应当取得相关的土地审批手续。再审申请人未依法办理土地审批手续，建造涉案猪舍，应属违法建设行为。但从现有证据来看，衢州市国土资源局柯城分局柯城所和衢州市柯城区万田乡规划站于2008年1月20日分别出具兴旺达农牧场符合土地利用总体规划的证明和符合万田乡乡镇建设规划的证明，被申请人万田乡政府亦认可兴旺达农牧场将鸿运合作社的设施等划入其牧场范围内予以申报项目扩建，且衢州市柯城区发展和改革局等当地有关部门批复认可。因此，虽然再审申请人的用地手续上确实存在一定问题，但因行政机关的后续行为和涉案猪舍拆除时国家政策的变化，再审申请人对涉案猪舍享有一定的可保护权益。被申请人直接认定再审申请人所建造的建筑属于非法建筑，不具有合理性，其未依照法定程序直接拆除涉案猪舍的行为侵害了再审申请人的可保护权益，应当承担相应的赔偿责任。二、关于赔偿数额的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第二、三款规定：“对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，因被申请人万田乡政府违反相关法定程序，直接予以强制拆除，未依法进行公证或制作证据清单等证据固定工作。再审申请人亦未积极履行举证责任，且在申请赔偿、一二审诉讼、申请再审阶段分别提出不同的赔偿数额，故人民法院难以根据现有证据就再审申请人因强制拆除行为造成的损失金额予以认定或酌情确定。在此情形下，被申请人可就涉案赔偿金额与再审申请人在合理期限内积极协商沟通。在合理期限内协商不成的，被申请人应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》等的规定，就涉案强制拆除行为造成再审申请人的相关损失进行调查的基础上，依法及时作出赔偿决定。综上，一、二审法院判决驳回再审申请人的赔偿请求和上诉，适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：一、撤销衢州市中级人民法院（2017）浙08行赔终1号行政赔偿判决；二、撤销衢州市柯城区人民法院（2017）浙0802行赔初3号行政赔偿判决；三、责令衢州市柯城区万田乡人民政府在本判决生效之日起九十日内对衢州市柯城区鸿运畜禽专业合作社依法予以行政赔偿。一、二审案件受理费共计100元，由被申请人衢州市柯城区万田乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘家库审判员  马国贤审判员  徐亮亮二〇一九年十二月二十五日法官助理穆咏梅书记员刘芳·8·