甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）甘01行终214号上诉人（原审被告）兰州市自然资源局城关分局。住所地：甘肃省兰州市城关区中街子81号。法定代表人石小蓉，该局局长。委托代理人王忠，该局工作人员。委托代理人刘亚岚，甘肃得舍律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘正玉，男，1954年11月23日出生，汉族，住甘肃省兰州市城关区。委托代理人刘慧娟（被上诉人刘正玉之女），1986年1月14日出生，汉族，住甘肃省兰州市城关区。委托代理人刘超，北京圣运律师事务所律师。原审第三人兰州市城关区人民政府雁北街道办事处。住所地：甘肃省兰州市城关区雁滩路3122号。负责人费芳洲，该街道办事处主任。委托代理人高兰婷，该街道办事处工作人员。委托代理人杜玉强，甘肃金城律师事务所律师。原审第三人兰州市城关区雁北街道刘家滩村民委员会。住所地：甘肃省兰州市城关区刘家滩村347号。法定代表人苏寿利，该村民委员会主任。委托代理人赵吉梅，兰州市城关区雁南法律服务所法律工作者。上诉人兰州市自然资源局城关分局（原兰州市国土资源局城关分局，以下简称：原城关区国土局）因拆迁行政强制一案，不服兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人原城关区国土局的委托代理人王忠、刘亚岚，被上诉人刘正玉及委托代理人刘慧娟、刘超，原审第三人兰州市城关区人民政府雁北街道办事处（以下简称：雁北街道办）的委托代理人高兰婷、杜玉强，原审第三人兰州市城关区雁北街道刘家滩村民委员会（以下简称：刘家滩村委会）的法定代表人苏寿利、委托代理人赵吉梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2005年11月23日兰州高新技术产业开发区管理委员会拆迁办、刘家滩村委会与刘正玉签订《牛场搬迁协议书》约定:“一、经高新区拆迁办、刘家滩村委会共同协商，同意将608＃道路北段空地0.5亩租赁给刘正玉作为牛场临时用地，在租赁期间，如国家征用修路，租赁人应积极配合征地工作，牛场地面建筑物设施可参照原补偿标准由征地拆迁单位予以适当补偿。”2017年3月27日甲方原城关区国土局与乙方刘家滩村委会及雁北街道办签订了兰国土资城征协（2017）02号《兰州市608号规划路项目集体土地征地征收协议书》，其中第一条载明:“征地、拆迁地点及范围:608号规划路项目涉及征收乙方集体土地70.4665亩。”第三条第3项载明：“乙方及雁北街道办事处责任:负责完成动迁补偿安置任务，将征收范围内的所有建筑物拆除，建筑垃圾清运完毕并达到场地平整后，根据政府要求时间完成征地征收任务，并将具备施工条件的净地交建设单位使用。”雁北街道办法定代表人在该协议书上签名并加盖了公章。2017年11月13日刘家滩村委会对刘正玉作出《拆迁通知》，内容为:“T608＃规划路拓建工程是兰州市城市基础设施建设重点项目，根据省、市、区有关文件规定，雁北街道及刘家滩村民委员会按照上级要求对608道路开展拆迁工作，按照道路拆迁规划要求，你户奶牛养殖场在拆迁范围之内，现经多次和你户协商解决拆迁补偿事宜均无果，为了保障拆迁工作的顺利推进，特限你户在接到通知后20日内搬离。若逾期，一切责任后果自负。”2017年11月28日刘家滩村委会又对刘正玉作出《刘家滩村608＃道路拆迁通知书》，内容为:“T608规划道路拓建项目是市委市政府2017年确定的重点道路建设项目，为了保证拓建工程的顺利实施，根据《中华人民共和国土地管理法》、甘肃省《实施土地管理法》和省、市人民政府相关规定，雁北街道及刘家滩村民委员会按照上级要求对608＃道路开展拆迁工作，按照道路拆迁规划要求，你户房屋在拆迁范围之内，经多次入户协商拆迁补偿事宜未达成协议，为了保障拆迁工作的顺利推进，特限期你户在接到通知在2017年12月15日之前搬离。若逾期不搬离，造成的损失及其它后果自负。”2017年12月15日刘家滩村委会与刘正玉签订的《刘正玉牛场搬迁协议书》中载明:刘正玉同意于2017年12月30日将被拆除房屋腾空，交由刘家滩村委会拆除作为道路施工使用。2018年5月29日涉案房屋被拆除。一审法院认为，2017年3月27日原城关区国土局、刘家滩村委会及雁北街道办签订的兰国土资城征协（2017）02号《兰州市608号规划路项目集体土地征地征收协议书》第三条第3项约定刘家滩村委会及雁北街道办负责完成动迁补偿安置任务，将征收范围内的所有建筑物拆除，建筑垃圾清运完毕并达到场地平整后，根据政府要求时间完成征地征收任务，并将具备施工条件的净地交建设单位使用。刘家滩村委会于2017年11月13日、2017年11月28日对刘正玉分别作出的《拆迁通知》《刘家滩村608＃道路拆迁通知书》均载明雁北街道办及刘家滩村委会按照上级要求对608＃道路开展拆迁工作。基于此可以认定雁北街道办、刘家滩村委会受原城关区国土局的委托负责608号规划路项目刘家滩村集体土地征地征收工作，而对涉案房屋的拆除是在608号规划路项目集体土地征地征收过程中为实现兰国土资城征协（2017）02号《兰州市608号规划路项目集体土地征地征收协议书》第三条第3项约定的内容及行政管理目的而实施的具体行政行为，因此刘正玉对该拆除行为不服提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的机关是被告。”原城关区国土局作为委托机关，关于其作为被告主体不适格的抗辩于法无据，该院不予支持。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律程序，经由省级以上人民政府审批，然后由县级以上人民政府公告并组织实施，安置对象对拆迁安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。原城关区国土局未能提供证据证明其已对刘正玉所主张权利房屋作出征收补偿决定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”本案第三人刘家滩村委会于2017年11月13日、2017年11月28日对刘正玉分别作出的《拆迁通知》《刘家滩村608＃道路拆迁通知书》中未载明原告刘正玉所享有的陈述权和申辩权，亦未载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，而后直接对涉案房屋进行拆除，该具体行政行为违反了《中华人民共和国行政强制法》对于具有行政强制执行权的行政机关强制执行程序的规定。鉴于涉案房屋已被拆除，该被诉行政行为不具有可撤销性，故依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款、第三十四条、第三十五条第（四）项、第三十六条、第三十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十六条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认原城关区国土局于2018年5月29日拆除刘正玉位于甘肃省兰州市城关区刘家滩村的房屋的具体行政行为违法。案件受理费50元，由原城关区国土局承担。原城关区国土局上诉称，一、一审判决认定的事实错误导致审判结果错误。一审判决对涉案的刘正玉的地上房屋是被谁拆除未查明，但却判决确认上诉人拆除刘正玉的房屋违法，这一结论显然与客观事实不符。上诉人从未授权任何单位和个人在2018年5月29日对刘正玉的房屋进行强制拆除，在一审庭审时，第三人刘家滩村委会当庭答辩是其依据和刘正玉自愿签订的租赁协议实施的拆除行为，可以证明涉案房屋的拆除实施主体是第三人刘家滩村委会，而且该拆除行为的依据是和刘正玉自愿签订的租赁协议，既不是依据《兰州市608号规划路项目集体土地征地征收协议书》，也不是根据上诉人的授权或者委托实施的，因此，刘正玉的房屋被拆除与上诉人签订的《兰州市608号规划路项目集体土地征地征收协议书》无关，该协议书不是上诉人委托第三人刘家滩村委会实施拆除行为的根据，一审判决以该协议书第三条第3项的内容认定拆除行为来源于上诉人的委托，明显与客观事实不符，也与第三人自认的事实不符，刘正玉要求确认上诉人强制拆除房屋的具体行政行为违法，主体不适格，其诉讼请求无任何事实和法律依据。二、涉案土地被批准征收后，具体的拆迁工作不是由上诉人实施，而是由兰州市城关区人民政府组织实施。涉案土地在征收前，上诉人向上级人民政府申报了拟征收土地的相关手续，上诉人在申报相关文件时，严格按照《土地管理法》及实施条例规定的程序作出，不存在任何违法行为。在涉案土地正式被批准征收后，具体的安置补偿、地上附着物的拆迁等工作，不是由上诉人实施，其中兰州市城关区人民政府在涉案土地被批准征收后发布了土地征收公告，第三人刘家滩村委会也公布了安置补偿方案，这也可以证明征收的具体实施由兰州市城关区人民政府组织有关部门实施，其中包括第三人雁北街道办、刘家滩村委会，截止目前涉案土地的征收工作已经完成。综上所述，涉案土地上房屋的强制拆除并不是上诉人实施的，上诉人也未授权第三人实施过强制拆除行为，刘正玉起诉上诉人主体不适格，其诉讼请求无任何事实和法律依据。请求：1.撤销兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初137号行政判决书，依法驳回被上诉人的一审诉讼请求。2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人刘正玉辩称，一、从一审法院审理查明的事实可知，被上诉人牛场拆除是由国家征收土地修建608#道路所致，并非上诉人所称因刘家滩村委会履行租赁协议拆除。刘家滩村委会在一审中的答辩没有证据支持。另外，从《牛场搬迁协议书》的约定来看，被上诉人租赁期直到国家用地修路才终止，因此，刘家滩村委会不可能作为民事主体以履行租赁协议为由拆除被上诉人牛场。退一步讲，即使刘家滩村委会称其为履行与被上诉人签订的《刘正玉牛场搬迁协议书》对被上诉人牛场进行了强制拆除，也可从该协议书所称的“因608#项目施工，需拆除甲方牛棚作为乙方道路施工使用”，得知涉案拆除行为并非民事主体间的侵权行为，而是为实现征收这一行政管理目的而实施的行政行为。二、从上诉人签订的兰国土资城征协（2017）02号协议书可知，其为推进征收工作与刘家滩村委会和雁北街道办约定了征收范围内的拆除工作，《征收土地公告办法》第四条也规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。说明上诉人是征收实施主体之一，结合上述协议书的签订主体和具体内容，上诉人应对被上诉人牛场被强制拆除的行为承担法律责任。原审第三人雁北街道办述称，一、雁北街道办没有决定和实施强制拆除的法定职责。根据中共兰州市城关区委办公室、兰州市城关区人民政府办公室《关于规范城关区相关部门（单位）与街道社区工作职责任务的通知》（城办发〔2014〕89号）的规定，雁北街道办不具有在所辖区域内决定和实施强制拆除的法定职责。二、雁北街道办没有实施拆除行为。在整个案件审理过程中提交的证据，仅能够证明被上诉人是涉案房屋的权利人，但不能证明涉案房屋系由雁北街道办实施拆除；一审已查明，涉案房屋系由刘家滩村委会根据与被上诉人签订的《搬迁协议书》而实施的拆除，因此，雁北街道办没有实施拆除房屋的行为。综上，雁北街道办与本案诉请的拆除行为无关，请求依法驳回对雁北街道办的起诉。原审第三人刘家滩村委会口头陈述称，依据2017年12月15日签订的协议，我们对涉案牛棚实施了拆除行为，请求法院依法审理。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”的规定，市、县人民政府土地行政主管部门负有组织实施经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案的法定职责。本案中，原城关区国土局具有组织实施涉案土地征地补偿、安置方案的法定职责。2017年3月27日，在涉案土地征收过程中，原城关区国土局作为土地征收单位与被征收单位刘家滩村委会以及第三方雁北街道办签订了兰国土资城征协（2017）02号《兰州市608号规划路项目集体土地征地征收协议书》，协议约定刘家滩村委会及雁北街道办负责完成动迁补偿安置任务，将征收范围内的所有建筑物拆除，建筑垃圾清运完毕并达到场地平整后，根据政府要求时间完成征地征收任务，并将具备施工条件的净地交建设单位使用。刘家滩村委会于2017年11月13日、2017年11月28日对刘正玉分别作出的《拆迁通知》《刘家滩村608#道路拆迁通知书》均载明雁北街道办及刘家滩村委会按照上级要求对608#道路开展拆迁工作。基于上述事实，因雁北街道办、刘家滩村委会均不具有征地征收的法定职责，应当认定其受原城关区国土局的委托而负责608号规划路项目刘家滩村集体土地征地征收工作，无论实施拆除行为的是雁北街道办还是刘家滩村委会，其均是为完成原城关区国土局委托的征地征收工作而实施的拆除行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，原城关区国土局作为本案被告适格。拆除单位未按法律规定程序组织实施，没有保障刘正玉的陈述、申辩等权利，迳行对涉案房屋实施了拆除，其行为应予撤销，但因涉案房屋已被拆除，不具有可撤销的内容，一审法院判决确认原城关区国土局于2018年5月29日拆除刘正玉位于甘肃省兰州市城关区刘家滩村的房屋的具体行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州市自然资源局城关分局负担。本判决为终审判决。审判长 王 卫审判员 杜占才审判员 王 洋二〇一九年十二月二十六日法官助理安**书记员洪镭