上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪03行终668号上诉人(原审被告)上海市长宁区新泾镇人民政府，住所地上海市长宁区。法定代表人金卫峰。委托代理人汪智豪，上海瀚鸿律师事务所律师。委托代理人徐欣，上海瀚鸿律师事务所律师。被上诉人(原审原告)刘伟，男，1971年1月14日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市，住上海市长宁区。委托代理人宋锡祥，上海市光明律师事务所律师。原审被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人顾景春。委托代理人陆馨伟。原审被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈。原审被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。原审被告上海市公安局长宁分局新泾派出所，住所地上海市长宁区。行政负责人陈玮，上海市公安局长宁分局新泾派出所所长。委托代理人祁文晋。原审被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市长宁区。行政负责人虞利强，上海市长宁区消防支队支队长。委托代理人祁文晋。上诉人上海市长宁区新泾镇人民政府(以下简称新泾镇政府)因行政城建其他行政强制行为一案，不服上海铁路运输法院(2018)沪7101行初324号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月8日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定，1999年7月6日，刘伟与案外人上海新长宁(集团)有限公司签订《上海市内销商品房预售合同》购买本市仙霞路1001弄(北虹公寓)20号1层102室房屋(以下简称仙霞路房屋)，每平方米建筑面积单价为人民币6,125元，土地用途为住宅。2000年2月，经原上海市长宁区房屋土地管理局审核批准，仙霞路房屋改变使用性质为非居住用房。2000年11月，刘伟取得仙霞路房屋房地产权证，土地状况用途一栏中载明“住宅”。新长宁集团建筑装饰实业有限公司对包括仙霞路房屋门面在内的北虹公寓14-20号沿仙霞路底层进行了统一装修。2002年5月17日，原上海市长宁区城市规划管理局核发编号沪长建(2002)临23号《上海市建设工程规划许可证(零星)》(以下简称23号规划许可证)，并附图。该23号规划许可证上载明建设单位为上海瑞强物业管理有限公司，建设项目名称为门面装修，建设位置为北虹公寓14-20号沿仙霞路底层，建设规模为258平方米。2004年元月，仙霞路房屋街面门牌号改为仙霞路XXX号、XXX号两个门牌号。2017年，上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市长宁区消防支队(以下简称长宁消防支队)、上海市公安局长宁分局新泾派出所(以下简称新泾派出所)发布新泾镇“五违四必”联合执法告知书(以下简称联合告知书)，称重点开展针对沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年8月28日，新泾镇办公室向北虹公寓14-20号底层商户(仙霞路XXX-XXX号)发出告知书，称该处存在违法搭建，影响市容环境面貌，根据相关要求，责成各商户于2017年9月1日前搬空违法建筑内所有物品并撤离人员。新泾镇办公室将联合相关职能部门对违法建筑进行强制拆除，并采取封墙措施；如逾期未搬空撤离，一切后果由房屋搭建人和使用人自行负责。2017年9月1日起，仙霞路房屋天井南侧沿街处被砌起围墙，围墙上半部安装了铁栅栏，在铁栅栏处仅留一空间供出入，刘伟认为新泾镇政府、长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新泾派出所的行为侵犯了其合法权益，遂起诉至原审法院，请求确认新泾镇政府、长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新泾派出所于2017年9月1日对仙霞路房屋实施的封墙行政行为(以下简称被诉行政行为)违法。原审认为，根据各方庭审陈述，本案主要争议焦点有两项：一是在各方当事人对行政行为主体陈述不一的情形下，如何依据现有证据确定实施房屋整治行为的主体，即确定适格的被告；二是对行政主体实施房屋整治行为的合法性作出判断。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为实际是针对仙霞路房屋采取的整治措施。根据《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《执法条例》)、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称《实施办法》)的规定，长宁城管局对本行政区域内违反《中华人民共和国城乡规划法》及相关规定的行为具有行政管理职权。现长宁城管局自认由其实施了被诉行政行为，刘伟也无异议，故可认定长宁城管局是本案适格被告；其次，由新泾镇办公室盖章的新泾镇告知书，其告知内容明确，既有具体针对对象，又明确认定存在违法建筑，对即将采取的封墙行为及行为实施主体等罗列清晰，已产生公示效力，推定新泾镇办公室参与了整治行为，符合一般逻辑。新泾镇办公室系由新泾镇政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任的机构，新泾镇办公室以自己名义作出的行政行为，应当以组建该机构的新泾镇政府作为被告。因此，新泾镇政府是本案适格被告；第三，刘伟提供联合告知书用以主张其他主体也是实施整治行为的主体。但从联合告知书的内容来看，只是明确在此次综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法行为的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，该联合告知书仅起宣示告知作用，单凭该告知书不能证明除长宁城管局、新泾镇政府以外的其余单位亦实施了被诉行政行为。在刘伟不能进一步举证证明其他主体实施整治行为的情况下，无法认定上述行政机关为本案适格被告。关于第二个争议焦点，行政机关在实施行政管理时，首先应当查明事实，在事实清楚的基础上方能作出对行政相对人权利义务产生影响的行政行为。依法院查明事实，仙霞路房屋虽建造及登记时房屋性质均为住宅，但房屋出售时是参照商业用房的价格进行销售，原上海市长宁区房屋土地管理局审核批准同意仙霞路房屋居改非的理由也是“开发商以商业用房价格销售”。作为有权审批决定改变房屋使用性质的原上海市长宁区房屋土地管理局，书面同意仙霞路房屋使用性质改变为非居住用房，且未设置许可期限。仙霞路房屋所在的北虹公寓底层楼房的门面装修是统一设计、统一施工、收费，也符合原上海市长宁区房屋土地管理局审核批准同意北虹公寓14-20号底层居改非时提出的“并统一，规范门面设计”的要求。在交付使用时，仙霞路房屋已是沿街围墙打开可予经营、通往小区门户封闭的状态，并且之后经相关部门、物业协调，包括刘伟在内的底层门面业主对楼上居民作出补偿，对仙霞路房屋的经营范围及内容予以明确。规划主管部门于2002年5月核发的规划许可证的建筑范围就是包括仙霞路房屋在内的北虹公寓底层天井南侧沿街外墙。基于上述情况，不能将仙霞路房屋的门面建设等同于一般违法建筑，长宁城管局、新泾镇政府在行政执法前，对仙霞路房屋购房情况、规划许可申请、规划许可破墙以及许可经营的情况均未核查清楚，对与其认定事实之间存在的矛盾及疑点亦未能充分查明。在原通向小区房门已被封闭的情况下，对于采取封墙整治后该房屋如何恢复原状亦无相应处理，故长宁城管局、新泾镇政府认定刘伟存在破坏房屋外貌，擅自改建物业共用部分，继而作出封墙的整治行为，属认定事实不清、证据尚不充分。此外，《中华人民共和国行政强制法》《执法条例》及《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订)等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关应严格依法定程序执法。本案中，长宁城管局、新泾镇政府在执法过程中，虽然向刘伟送达联合告知书及新泾镇告知书，但两份告知书均不能替代行政执法程序中的行政文书，告知的对象非个体，对违法事实的认定不具针对性，也未告知具体的法律依据，在实施前亦未依法听取刘伟的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，也未告知刘伟寻求救济的权利和途径，违反了法定程序。综上，长宁城管局、新泾镇政府对仙霞路房屋所作的封墙整治行为认定事实不清、主要证据不足、程序违法，因该行为不具有可撤销内容，故应确认为违法。因整治行为产生的后续问题建议行政机关妥善处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定，于2019年10月15日判决如下：一、确认长宁执法局、新泾镇政府对仙霞路房屋实施的整治行为违法；二、驳回刘伟的其他诉讼请求。案件受理费50元，由长宁执法局、新泾镇政府各半负担。判决后，新泾镇政府不服，向本院提起上诉。上诉人新泾镇政府上诉称，根据《上海市城市规划条例》(1997年修订)第四十六条规定，临时建筑使用期不得超过两年，确需延期的可以申请延期一次，延长期不得超过一年；使用期满后，建设单位或个人必须负责拆除。仙霞路房屋取得的零星建设工程规划许可证证明规划许可对象系临时建筑，核发日期为2002年5月17日，临时建筑两年到期后应予以恢复，但至2017年9月1日封墙行为实施时已超过法定使用期限，属于违法建筑，相关部门有权依据“五违四必”等政策恢复北虹公寓小区全体业主所有的围墙。新泾镇办公室发布的告知书主要针对涉案房屋天井中违章搭建而非外墙开门行为，且告知书并非向所有北虹公寓14-20号底层商户发布，证明新泾镇办公室的告知书并非针对封墙而发布。封墙行为系长宁执法局实施，故新泾镇政府并非本案主体，对此并无责任。原审判决认定事实错误，请求撤销原判，依法改判。被上诉人刘伟辩称，长宁区房管部门是根据《上海市零星建设工程规划管理办法》及《上海市户外广告设置规划和管理办法》核发的23号规划许可证，并未规定使用期限。23号规划许可证编号中的“临”本意是指门面装修必须在6个月内开工，与“居改非”的无期限和商铺使用年限根本不具有关联性。涉案房屋由审批部门批准同意“居改非”，门面也是统一设计，由开发商统一装修的。仙霞路房屋在交付被上诉人时沿街围墙已打开并可以经营，通往小区的门户处于封闭状态。联合告知书是2017年6月张贴的，上诉人是被诉行政行为的主要协调者和实施者，参与实施了强拆和封墙的行为，是本案适格的主体。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审被告长宁执法局辩称，其实施的对仙霞路房屋小区公共围墙的恢复是基于对被上诉人改建物业共用部分的恢复原状，且考虑到其房屋特殊性，未完全封闭。被上诉人所持有的23号规划许可证属于临时的零星建设规划许可，现已超过法定使用期限，建设单位或者个人应当拆除。原审判决认定事实错误，请求撤销原判，依法改判。原审被告长宁房管局辩称，被诉行政行为是针对仙霞路房屋的整治行为，执法主体是长宁执法局，原审判决正确。原审被告长宁市场监管局辩称，其未参与实施上诉人所诉的强制拆除和封墙行为，并非本案适格被告，故与本案纠纷无关。原审被告新泾派出所辩称，其未参与实施强制拆除和封墙行为，主体不适格，请求驳回上诉，维持原判。原审被告长宁消防局辩称，原审认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，依据《执法条例》《实施办法》的相关规定，长宁执法局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，长宁执法局作出被诉行政行为，作为原审被告各方当事人均予以确认。上诉人新泾镇政府的上诉理由为其对于仙霞路房屋整治封墙行为并无责任，并非原审的适格被告。从案件事实查明情况来看，北虹公寓在新泾镇范围内，新泾镇政府作为联合告知书的主体之一，新泾镇违法建筑治理领导小组办公室又于2017年8月28日“根据《关于本市加强违法建筑拆除工作的实施意见》和‘破墙开店’综合整治工作的相关要求”向北虹公寓14-20号底层商户(仙霞路XXX-XXX号)发出告知书，且在2017年7月19日和8月15日两份新泾镇政府“关于北虹公寓破墙开店问题的会议纪要”中，均明确由新泾镇政府约谈相关业主。因此，被上诉人刘伟对2017年9月1日起作出的被诉行政行为不服提起行政诉讼，长宁执法局和新泾镇政府作为原审被告是行政诉讼的适格主体。原审判决对本案诉讼主体资格的认定符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关部门对“破墙开店”进行整治，行政目的并无不当。但从本案对被诉行政行为合法性的审查要求来看，长宁执法局对于仙霞路房屋办理“居改非”审核手续并由被上诉人购买的事实材料未予举证，在行政执法过程中亦未对该特定事实因素加以注意，诚如原审指出“长宁执法局、新泾镇政府作为执法主体，在行政执法前对被上诉人购房时的情况、物业申请规划许可的情况、规划许可破墙的情况以及有关职能部门许可经营的情况均未核查清楚，对与其认定事实之间存在的矛盾及疑点亦未能充分查明，且在原通向小区房门已被封闭的情况下，对于采取封墙整治后该户房屋如何恢复原状亦无相应处理，故其认定被上诉人存在破坏房屋外貌，擅自改建物业共用部分，继而作出封墙的整治行为，证据尚不充分。”原审在事实查明的基础上作出的裁判理由合法，本院予以确认。且长宁执法局、新泾镇政府作出被诉行政行为前未听取被上诉人陈述申辩、未履行催告义务、亦未告知救济权利和途径，违反法定程序，原审判决确认被诉行政行为违法，并无不当。需要指出，仙霞路房屋的“居改非”审核手续发生在2000年，所取得的零星建设工程规划许可证亦未对使用期限予以记载，被上诉人又称当时以相当于附近商铺价格购买，而被上诉人取得的房地产权证又记载涉案房屋用途为住宅，上述各种因素纠结所引发的行政争议较大，亦有一定的复杂性，建议长宁执法局、新泾镇政府在后续工作中予以注意，妥善处理。综上，上诉人上诉理由和事实依法不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海市长宁区新泾镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张文忠审判员  徐 静审判员  程 黎二〇一九年十二月二十七日书记员  秦姝婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……