浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1769号上诉人（原审原告）朱忠义等78人（名单附后）。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王安嘉，男，1966年3月6日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人江岳兴，男，1966年4月16日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人杨海燕，女，1977年10月3日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人朱忠义，男，1944年2月28日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人董建波，男，1973年2月15日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区。上述五位诉讼代表人的委托代理人刘晓刚，北京圣运律师事务所律师。上述五位诉讼代表人的委托代理人王兰，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市奉化区人民政府，住所地浙江省宁波市奉化区锦屏南路1号。法定代表人张文斌，区长。出庭应诉负责人傅岳炳，副区长。委托代理人朱志宏，浙江求是行律师事务所律师。委托代理人糜琴丽，宁波市奉化区人民政府工作人员。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市宁穿路2001号。法定代表人裘东耀，市长。委托代理人胡兴汇，宁波市司法局工作人员。原审原告潘亚娥，女，1968年3月13日出生，汉族，住宁波市奉化区。原审原告范秀姬，女，1968年8月1日出生，汉族，住宁波市奉化区。原审原告董仕幼，女，1985年11月20日出生，汉族，住宁波市奉化区。任永利等112人诉宁波市奉化区人民政府（以下简称奉化区政府）房屋征收决定、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）房屋征收行政复议一案，宁波市中级人民法院于2019年10月11日作出（2018）浙02行初147号行政判决，朱忠义等78人不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月6日立案受理后，依法组成合议庭于2019年12月17日公开开庭审理了本案。上诉人朱忠义等78人的诉讼代表人王安嘉、江岳兴、杨海燕、朱忠义、董建波及其委托代理人刘晓刚、王兰；奉化区政府的出庭应诉负责人傅岳炳，委托代理人朱志宏、糜琴丽，宁波市政府的委托代理人胡兴汇到庭参加诉讼。原审原告潘亚娥、范秀姬、董仕幼经法庭合法传唤未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。本案现已审理终结。2018年5月29日，奉化区政府作出《关于南山路中段危旧房改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上房屋征收决定》（以下简称被诉征收决定）的公告，该公告载明：因宁波市奉化区南山路中段危旧房改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）旧城区改建公共利益的需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《省条例》）、《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《办法》）、《宁波市奉化区国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》（以下简称《规定》）等的相关规定，决定对宁波市奉化区南山路中段危旧房改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）征收范围内国有土地上房屋实施征收，现将该项目房屋征收有关事项决定如下：一、征收范围：1.塔水区块：东至南山路，南至惠政西路，西至茗山路及锦屏北路，北至塔水路（以上范围除交通银行、奉化剧院外）。2.惠政区块：东至广平路，南至公园路，西至南山路，北至惠一路（以上范围除南苑e家及裙楼外）。3.人民医院周边区块：东至南山路，南至公园路，西至锦屏北路，北至惠政西路（以上范围除金第银座、工商银行、人民医院外）以及锦屏北路31-3号、31-5号、31-6号、31-1幢4间平屋。如有遗漏或错误的，以规划红线图为准。该项目涉及被征收户数2228户，其中住宅1919户，非住宅309户。被征收房屋产权登记建筑面积约270285平方米，其中住宅约160666平方米，非住宅约109619平方米。上述征收范围内的国有土地使用权同时收回。二、房屋征收部门为宁波市奉化区房屋征收办公室（以下简称奉化区征收办），房屋征收实施单位为宁波市奉化区房屋征收拆迁事务所（以下简称奉化区拆迁所）。三、该项目签约期限为120日，搬迁截止期限为签约期限届满后的第120日。具体签约、搬迁期限起止日期由奉化区征收办另行公告。在规定的签约期限内签约率达到80%以上（含80%），补偿协议生效；否则补偿协议不生效，房屋征收决定效力终止。被征收人不服被诉征收决定的，可以自该决定公告生效之日起60日内向宁波市人民政府申请行政复议，也可自该决定生效之日起6个月内向宁波市中级人民法院提起行政诉讼。原审经审理查明，2017年7月11日、7月13日、2018年2月7日，奉化区发改局分别出具奉化区南山路中段危旧房改造塔水区块、惠政区块、人民医院周边区块项目符合国民经济和社会发展计划的证明。加快推进南山区块危旧房、惠政新村房屋、老城区房屋（具体以区政府批准的征收拆迁年度计划为准）改造征收项目分别被纳入奉化区2016年度、2017年度、2018年度国民经济和社会发展计划。惠政新村、塔水区块、人民医院周边地块的征收拆迁分别被列入奉化区2016年度、2017年度、2018年度房屋征收拆迁计划。2018年1月19日，宁波市规划局奉化分局出具奉化区南山路中段危旧房屋改造项目惠政区块、人民医院周边区块、塔水区块符合城乡规划的证明，《奉化市县江以西旧城区控制性详细规划》载明涉案征收项目所在地块需都市更新等内容。同年1月23日，宁波市国土资源局奉化分局出具奉化区南山路中段危旧房屋改造征收项目惠政区块、塔水区块、人民医院周边区块拟使用的房屋征收范围内的国有土地使用权符合土地利用总体规划。国家开发银行股份有限公司2017年10月31日的客户合并对账签证单显示，宁波市奉化区锦山河建设投资有限公司（以下简称锦山河建设公司）奉化危旧房四期棚改专户（奉化区政府陈述，该专户内款项用于涉案征收项目安置补偿资金）余额为322871926.99元，2018年1月2日，上述专户账面余额为598423669.68元。同年1月22日，奉化区政府锦屏街道办事处出具说明，内容为该街道旅游集散中心以北地块及西河小区一期、二期合计255亩土地作为城厢里南山路中段征收拆迁安置房地块，奉化区城市建设投资有限公司在上述说明上签署由该公司实施建设并盖章确认。2018年1月23日，锦山河建设公司向奉化征收办提出申请，要求对奉化区南山路中段（塔水、惠政、人民医院周边区块）危旧房屋改造项目实施征收，并提交了涉案项目符合国民经济和社会发展规划、符合城乡规划和专项规划、符合土地利用总体规划的证据及资金、安置用房落实证明等申请材料。上述申请载明，涉案征收项目预算费用40亿元。上述申请书中的房屋征收部门意见栏中加盖有奉化征收办的印章。2018年4月13日，奉化区政府作出并在惠政新村张贴发布关于奉化区南山路中段危旧房屋改造征收项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）房屋征收范围的公告。同日，奉化区征收办作出关于在征收范围内暂停办理房屋新建、扩建、改建及改变房屋用途等通知。奉化区征收办与锦溪估价公司签订征收预评估委托合同，由该公司对涉案项目征收范围内住宅、商铺等预评估比准价进行评估，预评估时点为2018年4月14日。4月15日，锦溪估价公司出具宁奉锦征估[2018]字第004号房地产估价报告，评定被征收房屋预评估比准价住宅每平方米9611元、商服办公用房每平方米7006元、街商业用房每平方米13578元、街车库用房每平方米7011元等。奉化区征收办经调查于2018年4月15日作出并在惠政路步行街张贴“奉化区南山路中段危旧房改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）房屋征收改建意愿征询结果公告”，该公告载明拟征收房屋总户数2228户，共发放《房屋征收意愿征询意见表》2228份，收到2228份，选择同意的2174份，不同意的16份，弃权38份，同意率97.57%。2018年4月15日，奉化区征收办经调查作出并在惠政路步行街张贴“奉化区南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）调查结果公告”，公布了涉案项目拟征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况。2018年4月16日，奉化区政府组织相关部门对涉案征收补偿方案进行论证，论证结论为涉案征收项目符合《条例》第八条规定的公共利益情形，符合国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划及城乡规划，提供的货币补偿方案和产权调换方案两种补偿方式符合《条例》、《省条例》、《办法》等的相关规定。同日，奉化区政府在惠政路步行街张贴公布论证后的涉案补偿方案，征求意见（期间为2018年4月16日至2018年5月15日）。征求意见期间，部分被征收人对涉案征收补偿方案提出原拆原建、提高安置补偿标准、合理补偿、明确未经登记建筑的补偿标准等意见。2018年5月23日，奉化区政府出具涉案征收项目社会稳定风险评估报告，该报告载明经组织该区政委法、法制办、征收办、信访局等有关部门并邀请社区干部对涉案征收项目进行了社会稳定风险评估，评估结论为低风险，可以作出征收决定。2018年5月24日，奉化区政府召开常务会议，同意征收南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上房屋。2018年5月29日，奉化区政府作出被诉征收决定，并在惠政路步行街张贴及《奉化日报》刊登予以公告。王安嘉等68人不服被诉征收决定，先后向宁波市政府申请行政复议。宁波市政府于收到王安嘉等68人各自的行政复议申请当日作出行政复议案件受理通知，寄送给各申请人。同日作出行政复议答复通知，寄送奉化区政府。奉化区政府收到上述答复通知后，向宁波市政府提交了行政复议答复意见及作出被诉征收决定的证据。2018年8月14日，宁波市政府对王安嘉等68人的行政复议申请合并审理后作出被诉复议决定，并于同年8月16日寄送给王安嘉等68人。原审经审理认为，《条例》第四条规定，市、县级人民政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作；第八条规定，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，奉化区政府具有作出被诉征收决定的法定职权。根据《行政复议法》第十三条的规定，市政府作为奉化区政府的上一级地方人民政府，具有依王安嘉等68人的申请作出被诉复议决定的法定职权。被诉征收决定范围内房屋始建于上世纪90年代，环境、物业管理较差，对上述房屋实施危旧房改造已被列入奉化区国民经济和社会发展年度计划，且根据《奉化市县江以西旧城区控制性详细规划》等规划内容，被征收房屋所在地块需要进行都市更新，因此，被诉征收决定的作出符合《条例》第八条第五项规定的“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”“确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”的情形。故任永利等112人关于被诉征收决定的作出不是基于危旧房改造需要，不属于公共利益需要的诉讼理由，不能成立。奉化区发改局出具的“关于宁波市奉化区南山路中段危旧房屋改造（人民医院周边区块）（惠政区块）（塔水区块）项目符合国民经济和社会发展计划的证明”、奉化区2016年度、2017年度、2018年度的国民经济和社会发展计划的内容以及房屋征收拆迁的内容等证明，被诉征收决定的作出符合奉化区国民经济和社会发展计划以及年度计划。根据宁波市规划局奉化分局出具的“关于奉化区南山路中段危旧房屋改造项目（人民医院周边区块）（惠政区块）（塔水区块一）符合城乡规划的证明”《奉化市县江以西旧城区控制性详细规划》，被诉征收决定的作出符合城乡规划。被诉征收决定符合土地利用总体规划，亦有宁波市国土资源局奉化分局出具的“关于奉化区南山路中段危旧房屋改造征收项目（人民医院周边区块）（惠政区块）（塔水区块）符合土地利用总体规划的证明”《奉化市土地利用总体规划（2016-2020年）》《奉化区锦屏街道2017年土地利用总体规划局部图（2006-2020年）》等证据予以证实。故任永利等112人认为被诉征收决定不符合国民经济和社会发展计划、城乡规划、土地利用总体规划的诉讼理由，本院不予采纳。《条例》第十二条规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用。被诉征收决定确定的被征收人2228户，锦山河建设公司申请征收时预算费用40亿元，被诉征收决定作出前涉案项目专户储存的资金约为6亿元，且奉化区政府陈述，被诉征收决定作出时用于建造产权调换房屋的部分土地仍是农用地，并未获得浙江省人民政府批准转化为国有建设用地，因此，被诉征收决定作出不符合《条例》的上述规定。任永利等112人就此提出的诉讼理由，本院予以采纳。根据《国家开发银行股份有限公司人民币资金借款合同》、已经签订的安置补偿协议费用发放情况以及被诉征收决定作出后，用以建造产权调换房屋的土地获得浙江省人民政府批准征收等事实，涉案征收补偿费用以及产权调换房屋有相应的保障。《条例》第二十一条第三款规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。据此，对因旧城区改建征收的，房屋征收部门应当提供改建地段或就近地段的房屋进行调产安置。但就近地段的范围，一般应考虑城市规模、交通状况、安置房源的数量和户型面积要求等实际因素，房屋征收部门可以结合房屋征收补偿法律规定，被征收房屋的套型、面积和价值，被征收房屋与安置房源的匹配程度，以及当地对居住困难户的优先保障安置方案等因素，选择更有利于保障被征收人居住权的房屋进行安置，以保障被征收人的生活水平和居住条件不因征收而降低。本案中，奉化区政府基于原地安置周期长、奉化区城区规模、改建地段后续规划、产权调换房屋周边学校、交通配套等情况，提供位于西河路××、××以南、××路××、印象奉化以北（原西河小区区块）的产权调换房屋，并不违反《条例》的上述规定。《省条例》第七条规定，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围。锦山河建设公司作为建设活动组织实施单位，有权向奉化区征收办提出涉案项目征收申请。奉化区征收办收到锦山河建设公司的征收申请并经审查后，拟定涉案房屋征收补偿方案，上报奉化区政府。奉化区政府经组织发展和改革、国土、规划等相关部门论证涉案房屋征收补偿方案，公布征求公众意见及征求意见情况，经社会稳定风险评估及常务会议讨论决定后，作出被诉征收决定，并将其内容在《奉化日报》和征收范围内予以公告，被诉征收决定作出的程序基本合法。被诉征收决定涉及三个地块，奉化区征收办、奉化区政府仅在其中一个地块张贴有关公告，存在瑕疵。对此，本院予以指正。任永利等112人认为，被诉征收决定作出前没有征询被征收人的改建意愿，这一主张与奉化区政府提供的《宁波市奉化区南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）房屋征收改建意愿征询结果公告》、《南山路中段意愿汇总表》、《征收意愿征询意见表》证明的事实不符，本院不予支持。不同意改建与不同意被诉征收决定的补偿方案，虽有一定联系，但系不同事项，任永利等112人以有一定数量的被征收人不同意补偿方案否定同意涉案项目改建的人数符合法定要求的理由，本院不予采纳。根据《条例》第十九条、《省条例》第十八条、《办法》第二十五条等的规定，房屋征收项目评估机构的选定发生在房屋征收决定公告之后，因此，房屋征收项目评估机构的选定是否合法、评估机构评定的被征收房屋评估比准价是否公平、以及被征收房屋价值、产权调换房屋价值是否公平合理不是被诉征收决定合法性的审查内容，任永利等人可依法另行救济。至于预评估机构评定的预评估比准价，目的在于预估补偿费用，被征收房屋的评估比准价及价值需由依法选定的评估机构依法独立作出评定。因此，任永利等112人认为预评估机构选定违法、影响被征收房屋评估比准价的主张，不能成立，本院不予支持。综上，被诉征收决定作出前征收补偿费用没有足额到位，用以建造产权调换房屋的土地尚未被批准转化为国有建设用地，但鉴于被诉征收决定系基于公共利益需要的作出，诉争征收项目补偿费用有保障，用于建造产权调换房屋的土地在被诉征收决定作出后已获批准转化为国有建设用地，且绝大多数被征收人签订了安置补偿协议，如撤销被诉征收决定，将给公共利益造成重大损害，故依法确认被诉征收决定违法，保留其效力。市政府维持被诉征收决定的被诉复议决定，认定事实不清，撤销后亦不会损害公共利益，故予以撤销。另毛伟忠等31人在案件审理过程中，自愿撤回起诉，符合法律规定，本院予以准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十条第一项、第七十四条第一款第一项、第七十九条的规定，判决如下：裁定准许原告毛伟忠等31人撤回起诉；确认被告宁波市奉化区人民政府于2018年5月29日作出的奉政房征决[2018]第8号《关于南山路中段危旧房改造（项目）（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上房屋征收决定》的行政行为违法；撤销被告宁波市人民政府于2018年8月14日对王安嘉等68人作出的行政复议决定。朱忠义等78人上诉称：1.原审判决存在多处认定事实不清，采信证据错误的情形。（1）被上诉人奉化区政府进行本次征收不符合公共利益的要求，原审判决认定奉化区政府基于公共利益需要作出被诉征收决定不当。对于征收补偿条例第八条规定的公共利益，奉化区政府并未提供充足证据表明其因公共利益需要进行征收。根据奉化区政府提交的风险评估报告中明确记载拆迁区块周边附属的配套设施属于良好，房屋位于黄金地段，步行街、中山公园、区政府、人民医院都在旁边，房屋大多建设于80、90年代，没有一个是危房。旧的概念是相对的，对住宅的使用期限是70年，而上诉人被征收的房屋不属于法律规定的危房集中地段。依据循环经济促进法的规定，作为人民政府应当采取措施延长建筑物的使用寿命。本案的房子达不到棚户区改造的地步，奉化区政府硬性的把上诉人从最核心地段迁移到边缘的地块，而且安置小区土地还尚未把良田改为国有。而且既然是危旧房改造，原地回迁是基本原则。本案通过相关证据来看，原地址仍然是建设住宅和商用设施，奉化区政府认为有高龄老人认为建设回迁房周期较长，故将2000多户产权人迁移到郊区，这不符合法律的公平公正补偿精神。经过庭审质证，关于是否可以原地回迁，时间长短的问题，如果一方面上诉人同意拆迁，签订协议，推平房屋马上进行建设；另一方面是如果从其他土地上建设安置用房，时间上的浪费和不确定性。这两者相比，肯定是原地回迁更加能维护被征收人的利益又能加快项目进程。因此，奉化区政府作出上述征收决定并不是出于公共利益的需要。（2）结合本案奉化区政府提供的相关证据，征收补偿款未进行专户存储、专款专用及补偿资金未足额到位，进行征收行为没有任何资金保障，这与原审判决认定的仅是未足额存储，进行征收有相关的资金保障的情况不符。专户存储是指经当地中国人民银行分支行审核通过的银行账户，该笔补偿款不能够存入市、县人民政府的基本账户或者其他账户，且应当是办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。根据奉化区政府提供的国家开发银行的银行存款对账单中显示，征收决定上列明的项目使用与该账户的对账单、棚改专户没有一项是对应的。国家对于棚改资金有明确的使用规定和审计，根据相关规定，房屋征收补偿是政府本级财政补偿，征收补偿资金应该专户存储。因此，奉化区政府在作出征收决定时并未对补偿资金进行专户存储，就更谈不上足额存储了。奉化区政府在没有任何资金保障的情况下，第三者公司账号的资金显然不能作为奉化区政府进行征收行为的资金保障。（3）原审判决对奉化区政府违法作出的征收决定过程中提供的证据，几乎全部予以采信，却在判决结果中又确认其作出的征收决定行为违法，说明原审判决在证据认定上存在严重问题。对于《奉化市人民政府关于同意2016年度房屋征收拆迁计划的批复》、《宁波市奉化区人民政府关于同意2017年度房屋征收拆迁计划的批复》、《宁波市奉化区人民政府关于同意2018年度房屋征收拆迁计划的批复》（以下简称“三个批复”），该“三个批复”是违法作出征收决定的请示行为，既然征收决定的合法性已在后续判决中被原审判决确认违法，其却认定“三个批复”符合法律规定，存在前后矛盾。对于征收申请表，原审判决认定其合法性与事实不符。征收申请表中显示，申请人为锦山河投资公司，该投资公司从其法律主体上可以认定系一家有限责任独立公司法人，其不具备包括上诉人在内的房屋产权人，也不具备与本案有其他任何法律利害关系，不管其是否是国有全资，其都仅仅是公司法人，并不具有作为申请主体的资格，原审判决认定其具有相关资格不符合法律规定，属于认定事实错误。2.原审判决超越法定审理期限，属于程序违法。涉诉案件于2019年1月21日进行开庭审理，原审法院直至2019年10月11日才作出上述判决，已经严重超过法定审理期限。3.原审判决适用法律错误，其判令确认奉化区政府作出征收决定行为违法，而没有依法将上述被诉征收决定撤销，属于适用法律错误。综上，请求依法撤销确认被诉征收决定违法的原审判决,依法改判撤销被诉征收决定。奉化区政府在法定期限内未提交书面答辩意见，其在庭审时称：1.关于上诉人提出的原审法院判决存在多处认定事实不清、采纳证据错误的情形，答辩人提出以下意见：（1）本次征收是否符合公共利益的需要。众所周知，2014年4月，锦屏街道居敬小区29幢发生倒楼事件，这一事件再次敲响危房的警钟，答辩人本着对群众生命财产安全负责，在全区范围内对危房进行全面的排危调查摸底，而南山路中段区块的房屋绝大多数建造于上世纪80、90年代，房屋陈旧、建筑质量未过关，基础设施较差，对该区块以抽调形式对8幢房屋进行了排危调查鉴定，结果6幢为D级危房，2幢为C级危房。同时宁波市奉化区房屋安全鉴定办公室对南山路周边区块其它危旧房进行定期的巡检、防止安全事故发生（已当庭提供8幢房屋的鉴定结论和南山路周边区块危旧房巡检清单一份为证）。因此为人民群众安全着想，必须对该区块进行危旧房改造，而且该区块在《宁波市奉化区总体规划》、《奉化市县江以西旧城区控制性详细规划》、《奉化市土地利用总体规划(2016-2020年)》，奉化区锦屏街道2017年土地利用总体规划局部图都体现了该区块进行城市更新、功能调整的规划部署。为此在2016、2017、2018年人大批准的国民经济和社会发展计划的报告中都被列入了危旧房征收改造的城市发展计划，该地块分别经答辩人批复同意列入征收拆迁计划，同时宁波市规划局奉化分局出具了奉化区南山路中段危旧房屋改造项目符合城乡规划的证明，宁波市国土资源局奉化分局出具了奉化区南山路中段危旧房屋改造项目征收范围内的国有土地使用权符合土地利用总体规划的证明（上述的证据在一审时已提供并质证）。上述事实和证据完全可以证明该区块征收项目符合《条例》第八条第五项规定的公共利益需要而实施征收的情形，且必须予以征收的事实。（2）本次征收补偿款是否足额到位。虽然征收决定作出前涉案征收项目专户储存的资金约为6亿元，但征收决定作出前征收申请人锦山河建设公司提供了《国家开发银行服务有限公司人民币奖金借款合同》两份（编号3321207701100000188、3321201701100000200），证明涉案项目为征收项目、涉案征收项目资金有国家开发银行保障，同时提供的《国家开发银行股份有限公司专户合并对账签证章》，资金及发放的《情况说明》和签约后实际已经发放的资金情况，足以说明征收项目补偿安置资金有相应的保障和已经落实的事实。（3）是否必须进行就地安置。本区块征收拆迁范围大，户数多，征收拆迁情况复杂，不确定因素多。因此，对就地建设安置房带来很大不确定因素，建设安置房期限无法确定，影响群众安置居住，造成社会不稳定。而本征收区块的安置房地块位于西河路××、××、××以西、印象奉化以北，同属锦屏街道行政区域范围内，两者与街道办事处地点间距相差无间，同处奉化城区中心地段，且周边有学校、医院、商业综合体、农贸市场、公交客运中心等城市配套设施，更是未来打造的奉化城西生态文化城。因此安置房源完全符合《条例》第二十一条规定的因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应提供改建地段或者就近地段的房屋的法律规定。（4）评估机构选定是否合法，被征收房屋、产权调换房屋评估基准价是否合理。评估机构的选定根据《省条例》第十八条规定，评估机构由被征收人协商选定；房屋征收决定公告后十日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等方式确定。因此，涉案项目的评估机构采用的是投票方式确定，并未违背《省条例》的规定，完全合法。涉案项目的正式估价机构应在被诉征收决定作出后予以确定，而本次诉讼的征收决定并不涉及评估公司的选定问题。被征收房屋、产权调换房屋的评估比准价在征收决定作出时只是预评估价格，被征收房屋、产权调换房屋的评估比准价最终由依法确定的评估机构以征收决定公告之日为评估时点予以评定，因此征收决定作出时的预评估机构选定和比准价评定合理合法。2.原审法院作出的判决，是否超越法定审理期限，是否程序违法。答辩人认为原审法院的审理并未超越法律规定的期限，其相关审理期限在依据相关规定和上级人民法院批准的期限内审理完毕，并未超过法定的审理期限，因此并不存在程序违法的情形。3.原审法院适用法律是否存在错误，征收决定是否需要撤销。答辩人认为原审法院的判决完全符合《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，即行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。因此，原审法院判决被诉征收决定违法但保留其效力，不予撤销，完全合理合法。综上，答辩人请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉，维持原审判决。宁波市人民政府答辩称：1.原审判决事实认定清楚。（1）原审判决定性准确。《条例》第八条规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于公共利益的情形之一。本案中，被诉征收决定范围内的房屋始建于上世纪90年代，存在环境质量差、配套设施不足、建筑功能不完善、建筑设备老旧破损等问题，对上述房屋实施危旧房改造已被列入奉化区国民经济和社会发展年度计划。且根据《宁波市奉化区总体规划》、《奉化市县江以西旧城区控制性详细规划》等规划内容，被征收房屋所在地块需要予以有机更新改造。原审判决认定被诉征收决定符合《条例》第八条第五项规定，定性准确。（2）征收补偿费用保障有力。国家开发银行与锦山河建设公司分别于2017年2月17日、2017年7月21日签订借款合同，为奉化区危旧房改造四期工程、六期工程(Ⅱ标段)借款人民币32.5亿元，其中约21.6亿用于保障涉案项目。同时，被诉征收决定作出后，建造产权调换房屋所需的土地已获得省政府批准征收。因此，原审判决认定诉争征收项目补偿费用有保障，符合客观实际情况。（3）原审判决证据采信合法合理。被上诉人在原审过程中，依法向原审法院提交了各项证据材料，与待证事实存在关联性，证据来源、取证程序合法，真实可信，充分证明了被诉征收决定作出的程序过程和事实依据。因此，原审判决予以采信，符合法律规定。2.原审判决程序合法。行政诉讼法第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。原审法院于2018年12月3日立案，经扣除调解期间及经浙江省高级人民法院批准，审限延长至2020年3月20日，于2019年10月11日作出一审判决，程序合法。上诉人所称的超越法定审限、程序违法，与实际情况不符。3.原审判决适用依据正确。被诉征收决定涉及人员众多，且系为了保障公共利益而为，原审判决据此保留其效力，认定事实清楚，适用依据正确，利益平衡得当。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。二审期间，各方当事人均未依法提交新的证据。在庭审中，法庭围绕被诉征收决定是否符合公共利益的需要，被诉征收决定确定的补偿方案是否合法、合理，被诉征收决定关于安置补偿资金的安排能否得到有效保障，原审判决适用法律是否正确、审理程序是否合法、判决方式的选择是否符合法律规定等审理重点进行审理，各方均发表了质证、辩论意见。本院经审理对原审认定的事实予以确认并认定如下：被诉征收决定范围内房屋始建于上世纪90年代，环境、物业管理较差，对上述房屋实施危旧房改造已被列入奉化区国民经济和社会发展年度计划，且根据《奉化市县江以西旧城区控制性详细规划》等规划内容，被征收房屋所在地块需要进行都市更新，据此被诉征收决定的作出符合《条例》第八条第五项规定的“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，“确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”的情形。上诉人朱忠义等78人关于被诉征收决定的作出不是基于危旧房改造需要，不属于公共利益需要的上诉理由，不能成立。奉化区发改局出具的“关于宁波市奉化区南山路中段危旧房屋改造（人民医院周边区块）（惠政区块）（塔水区块）项目符合国民经济和社会发展计划的证明”、奉化区2016年度、2017年度、2018年度的国民经济和社会发展计划的内容以及房屋征收拆迁的内容等证明，被诉征收决定的作出符合奉化区国民经济和社会发展计划以及年度计划。根据宁波市规划局奉化分局出具的“关于奉化区南山路中段危旧房屋改造项目（人民医院周边区块）（惠政区块）（塔水区块一）符合城乡规划的证明”《奉化市县江以西旧城区控制性详细规划》，被诉征收决定的作出符合城乡规划。被诉征收决定符合土地利用总体规划，亦有宁波市国土资源局奉化分局出具的“关于奉化区南山路中段危旧房屋改造征收项目（人民医院周边区块）（惠政区块）（塔水区块）符合土地利用总体规划的证明”《奉化市土地利用总体规划（2016-2020年）》《奉化区锦屏街道2017年土地利用总体规划局部图（2006-2020年）》等证据予以证实。故上诉人朱忠义等78人认为被诉征收决定不符合国民经济和社会发展计划、城乡规划、土地利用总体规划的上诉理由，本院不予采纳。《条例》第十二条规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用。被诉征收决定确定的被征收人2228户，锦山河建设公司申请征收时预算费用40亿元，被诉征收决定作出前涉案项目专户储存的资金约为6亿元，且被上诉人奉化区政府陈述，被诉征收决定作出时用于建造产权调换房屋的部分土地仍是农用地，并未获得浙江省人民政府批准转化为国有建设用地，因此，被诉征收决定作出不符合《条例》的上述规定。但根据《国家开发银行股份有限公司人民币资金借款合同》、已经签订的安置补偿协议费用发放情况以及被诉征收决定作出后，用以建造产权调换房屋的土地获得浙江省人民政府批准征收等事实，涉案征收补偿费用以及产权调换房屋有相应的保障。《条例》第二十一条第三款规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。据此，对因旧城区改建征收的，房屋征收部门应当提供改建地段或就近地段的房屋进行调产安置。但就近地段的范围，一般应考虑城市规模、交通状况、安置房源的数量和户型面积要求等实际因素，房屋征收部门可以结合房屋征收补偿法律规定，被征收房屋的套型、面积和价值，被征收房屋与安置房源的匹配程度，以及当地对居住困难户的优先保障安置方案等因素，选择更有利于保障被征收人居住权的房屋进行安置，以保障被征收人的生活水平和居住条件不因征收而降低。本案中，奉化区政府基于原地安置周期长、奉化区城区规模、改建地段后续规划、产权调换房屋周边学校、交通配套等情况，提供位于西河路××、××以南、××路××、印象奉化以北（原西河小区区块）的产权调换房屋，并不违反《条例》的上述规定。《省条例》第七条规定，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围。锦山河建设公司作为建设活动组织实施单位，有权向奉化区征收办提出涉案项目征收申请。奉化区征收办收到锦山河建设公司的征收申请并经审查后，拟定涉案房屋征收补偿方案，上报奉化区政府。奉化区政府经组织发展和改革、国土、规划等相关部门论证涉案房屋征收补偿方案，公布征求公众意见及征求意见情况，经社会稳定风险评估及常务会议讨论决定后，作出被诉征收决定，并将其内容在《奉化日报》和征收范围内予以公告，被诉征收决定作出的程序基本合法。被诉征收决定涉及三个地块，奉化区征收办、奉化区政府仅在其中一个地块张贴有关公告，存在瑕疵。对此，原审法院已予以指正。根据《条例》第十九条、《省条例》第十八条、《办法》第二十五条等的规定，房屋征收项目评估机构的选定发生在房屋征收决定公告之后，因此，房屋征收项目评估机构的选定是否合法、评估机构评定的被征收房屋评估比准价是否公平、以及被征收房屋价值、产权调换房屋价值是否公平合理不是本案审查范围。至于预评估机构评定的预评估比准价，目的在于预估补偿费用，被征收房屋的评估比准价及价值需由依法选定的评估机构依法独立作出评定。本院认为，被诉征收决定作出前征收补偿费用没有足额到位，用以建造产权调换房屋的土地尚未被批准转化为国有建设用地，该被诉征收决定存在不当。但鉴于被诉征收决定系基于公共利益需要的作出，讼争征收项目补偿费用已有保障，用于建造产权调换房屋的土地在被诉征收决定作出后已获批准转化为国有建设用地，且绝大多数被征收人已签订了安置补偿协议，如撤销被诉征收决定，将给公共利益造成重大损害，故原审法院依法确认被诉征收决定违法，符合法律规定。被上诉人宁波市政府维持被诉征收决定的被诉复议决定，认定事实不清，撤销后亦不会损害公共利益，故原审法院予以撤销正确。上诉人提出的上诉请求和理由尚缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱忠义等78人负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  徐亮亮二〇一九年十二月二十五日书记员  刘 芳附：上诉人（原审原告）朱忠义等78人名单1.上诉人司徒国芳，男，1955年10月14日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道广平路52号301室。2.上诉人沈静峰，男，1972年2月1日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道塔水路33号303室。3.上诉人吕亚波，女，1975年11月11日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道塔水路33号303室。4.上诉人徐伟，男，1978年5月14日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道公园路13-1幢503室。5.上诉人王旭娜，女，1980年4月13日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道锦屏北路2号401室。6.上诉人张耀忠，男，1956年1月11日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道南山路63号西501室。7.上诉人袁海定，男，1970年5月30日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道塔水路15号501室。8.上诉人毛亚权，男，1965年10月19日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道惠政新村6幢308室。9.上诉人缪江慧，女，1970年6月12日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道茗山路40号101室。10.上诉人姜黎明，男，1956年1月5日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道庄山路7号206室。11.上诉人汪洋，男，1977年2月8日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道广平路26号503室。12.上诉人胡茹波，女，1979年7月8日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道广平路26号503室。13.上诉人施华国，男，1953年7月17日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道茗山路4幢403室。14.上诉人赖玲萍，女，1983年11月10日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道公园路13-4幢104室。15.上诉人吕亚夫，男，1979年3月26日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道惠政新村6幢307室。16.上诉人沈益达，男，1976年9月19日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道锦屏北路3幢506室。17.上诉人陈剑芬，女，1958年6月7日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道茗山路12号202室。18.上诉人赵嗣训，男，1930年11月7日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道公园路22号305室。19.上诉人王盈，女，1986年11月12日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道南山路64号103室。20.上诉人杨海燕，女，1977年10月3日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道锦屏北路2号303室。21.上诉人王伏林，男，1971年12月11日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道庄山路5号502室。22.上诉人毛建平，男，1966年2月12日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道广平路52号405室。23.上诉人陈翠萍，女，1966年1月28日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道广平路26号203室。24.上诉人汪亚儿，女，1952年11月2日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道茗山路4幢202室。25.上诉人王锡佩，男，1971年1月28日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道锦屏北路49号2幢506室。26.上诉人钱松，男，1983年1月17日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道公园路24号404室。27.上诉人江岳兴，男，1966年4月16日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道惠政西路116号201室。28.上诉人杨仕良，男，1972年4月6日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道茗山路54号502室。29.上诉人洪满员，女，1963年3月26日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道南山路63号西503室。30.上诉人徐艳，女，1976年3月23日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道庄山路7号404室。31.上诉人汪洁，女，1987年2月13日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道惠政西路46-4号408室。32.上诉人林河，男，1975年1月21日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道庄山路32号603室。33.上诉人林丽杰，男，1976年1月8日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道惠政西路116号506室。34.上诉人方江旭，男，1992年12月22日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道公园路13号1幢401室。35.上诉人袁辉业，男，1971年7月24日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道惠政西路116号507室。36.上诉人朱忠义，男，1944年2月28日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道庄山路5号205室。37.上诉人周信能，男，1970年3月8日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道庄山路5号505室。38.上诉人翟红敏，女，1962年3月17日出生，汉族，住宁波市奉化区大桥镇公园路27号203室。39.上诉人汪孟方，男，1966年2月26日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道茗山路2-1号2幢303室。40.上诉人雷小容，女，1967年2月15日出生，汉族，住宁波市奉化化区公园路24号204室。41.上诉人卓漪佩，女，1968年12月26日出生，汉族，住宁波市奉化区南山路63号202室。42.上诉人袁小良，男，1964年9月8日出生，汉族，住宁波市奉化区广平路46-1幢102室。43.上诉人江安云，男，1957年9月22日出生，汉族，住宁波市奉化区广平路22号304室。44.上诉人毛罕琼，男，1984年11月17日出生，汉族，住宁波市奉化区惠政新村6幢207室。45.上诉人周裕英，女，1954年2月16日出生，汉族，住宁波市奉化区惠政西路71号东首第10-11间。46.上诉人王安嘉，男，1966年3月6日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道溪岙村三溪74号。47.上诉人孙义定，男，1951年11月6日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道茗山路12号302室。48.上诉人朱海飞，女，1962年8月9日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道锦屏北路10号401室。49.上诉人洪海达，男，1958年9月4日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道庄山路16号101室。50.上诉人杜美儿，女，1968年3月16日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道锦屏北路10号505室。51.上诉人谭红英，女，1972年6月15日出生，汉族，住宁波市奉化区大堰镇畈里村10组2号。52.上诉人邬良民，男，1963年7月12日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道锦屏北路10号402室。53.上诉人张全彪，男，1974年7月22日出生，汉族，住宁波市奉化区江口街道上下张村下张后门堂30号。54.上诉人吴海军，男，1963年6月1日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道南山路63号402室。55.上诉人戴愈军，男，1973年9月27日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道锦屏北路4号403室。56.上诉人陶必琼，女，1970年7月9日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道庄山路10号401室。57.上诉人余平君，男，1968年7月24日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道南山路74号504室。58.上诉人汪强仁，男，1953年9月14日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道公园路27号505室。59.上诉人印品妹，女，1967年1月29日出生，汉族，住宁波市奉化区尚田镇冷西村14组11号。60.上诉人丁爱华，女，1976年9月16日出生，汉族，住宁波市奉化区尚田镇冷西村14组14号。61.上诉人沈益武，男，1960年12月9日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道庄山新村二弄1幢207室。62.上诉人范维亚，女，1959年9月12日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道庄山新村二弄1幢207室。63.上诉人姚震，男，1969年12月20日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道广平小区34幢15号203室。64.上诉人许培培，女，1970年3月24日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道广平路22号505室。65.上诉人陈善君，男，1963年12月6日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道南大路22号。66.上诉人胡静，女，1972年11月26日出生，汉族，住宁波市奉化区莼湖镇马夹岙村8组41号。67.上诉人邬惠芳，男，1951年1月10日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道光明居委会一村95号。68.上诉人蒋前彩，女，1970年2月27日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道公园路24号406室。69.上诉人邬林芳，男，1962年6月21日出生，汉族，住宁波市奉化区西坞街道西坞村桑园1组18号。70.上诉人任永利，男，1941年9月21日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道南山路64号102室。71.上诉人王国金，男，1965年10月25日出生，汉族，住宁波市奉化区大桥镇惠政西路71号东9。72.上诉人王秀清，女，1972年11月10日出生，汉族，住宁波市奉化区惠政新村10幢24号201室。73.上诉人余素娟，女，1979年1月4日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏北路2-1号4幢406室。74.上诉人林航辉，男，1978年6月22日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏北路2-1号4幢406室。75.上诉人何跃建，男，1960年1月30日出生，汉族，住宁波市奉化区锦屏街道公园路28号404室。76.上诉人戴叶飞，女，1964年1月3日出生，汉族，住宁波市奉化区庄山路7号401室。77.上诉人董建波，男，1973年2月15日出生，汉族，住宁波市奉化区大桥镇南山路64号604室。78.上诉人王幼额，女，1969年10月5日出生，汉族，住宁波市奉化区南山路82号1-62室。