宁夏回族自治区高级人民法院行政裁定书（2019）宁行终149号上诉人（一审被告）中宁县人民政府。法定代表人何某，县长。委托代理人白某，中宁县司法局副局长（特别授权）。委托代理人梅某，宁夏兴业律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（一审原告）宁某（有限公司）。法定代表人王某1，董事长。委托代理人王某2，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。委托代理人张某1，北京天驰君泰（杭州）律师事务所律师（特别授权）。原审被告中宁县自然资源局。法定代表人杨某，局长。原审被告中宁县新堡镇人民政府。法定代表人张某2，镇长。委托代理人王某3，宁夏丰安律师事务所律师（特别授权）。委托代理人吴某，宁夏丰安律师事务所律师（特别授权）。上诉人中宁县人民政府（以下简称中宁县政府）因与被上诉人宁某（有限公司）（以下简称兴宁驾校），原审被告中宁县自然资源局、中宁县新堡镇人民政府（以下简称新堡镇政府）不履行行政协议一案，宁夏回族自治区中卫市中级人民法院作出（2017）宁05行初22号行政判决，中宁县政府不服，向本院提出上诉。本院作出（2018）宁行终219号行政裁定，裁定撤销原判、发回重审。中卫市中级人民法院作出（2019）宁05行初3号行政判决，中宁县政府仍不服，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2009年7月1日,原告与新堡镇政府签订《租赁土地合同书》一份，约定租用新堡镇政府96.1亩土地，租赁期限20年，用途为种植、驾驶员考场用地。原告利用租赁土地开办了兴宁驾校。2015年12月25日，宁夏回族自治区人民政府办公厅作出《关于加强银川至西安高速铁路和吴忠至中卫城际铁路征地拆迁工作的通知》（宁政办发〔2015〕179号）文件，该文件第四（六）条规定“铁路建设项目沿线各市县（区）人民政府是项目征地拆迁的工作主体、责任主体和实施主体，对本地区征地拆迁工作负总责”。2016年4月28日，中宁县政府作出中宁政办发〔2016〕49号文件，决定成立吴忠至中卫城际铁路建设项目（中宁段）土地和房屋征收补偿安置工作领导小组和工作办公室，办公室设在原中宁县国土资源局（以下简称国土局），办公室主任由原国土局局长兼任，主要负责吴忠至中卫城际铁路建设项目的土地及房屋征收协调、组织等工作。领导小组办公室各成员单位具体职责为：原国土局负责项目用地报批，土地及地上附着物征收等相关工作；沿线各乡镇负责辖区内征地拆迁及补偿费用兑付等工作。2016年7月4日,中宁县政府根据《中华人民共和国土地管理法》《宁夏回族自治区土地管理条例》等法律法规及中华人民共和国国土资源部文件（国土资函〔2016〕348号），对宁夏吴忠至中卫城际铁路（中宁段）工程建设用地作出征收公告，公告征收的土地范围包括原告占用的土地。2016年8月22日，中宁县政府作出《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收与补偿安置方案》，确定原国土局、新堡镇政府等部门为房屋征收实施单位。在涉案土地征收拆迁过程中，新堡镇政府与原告于2017年4月6日签订了《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）兴宁驾校房产搬迁补偿协议》，约定：此次补偿协议只针对资产评估咨询公司对兴宁驾校房产的评估进行补偿；新堡镇政府共计向原告支付补偿费18787968元；对其他补偿问题，经评估公司进行评估，双方达成一致后再另行签订协议。协议签订后，由新堡镇政府申请原国土局于2017年4月25日将约定的补偿款18787968元向原告履行完毕。2017年5月22日，原国土局作出会议纪要，决定：“原则同意兴宁驾校经营损失评估聘请有资产资质的第三方中介机构进行评估，评估费用由原国土局从城际铁路补偿费用中支付”。2017年7月2日，原国土局作为委托方（甲方）与受托方（乙方）北方亚事评估事务所签订资产评估业务约定书，约定：评估咨询对象是“为宁某（有限公司）涉及搬迁造成经营性损失补偿价值”；评估咨询范围是“宁某（有限公司）搬迁涉及的过渡期损失和因搬迁造成经营期损失等”；评估咨询目的是“为宁夏吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收与补偿的需要，对所涉及宁某（有限公司）涉及搬迁造成经营损失进行评估咨询，为搬迁补偿经济行为提供价值参考”；评估基准日为2016年12月31日；评估咨询拟采用“市场价值”作为评估咨询项目的价值类型；由甲方按约定的日期提供与评估咨询相关的文件、资料，并对提供的文件、资料的真实性，准确性和合法性负责等内容。拆迁工作领导小组采取议标方式确定评估机构，于2017年7月3日填写了《中宁县建设工程议标登记表》，经中宁县政府主管领导签字审核，经议标后确定由北方亚事评估事务所进行评估。中宁县建设工程招投标办公室于2017年8月8日向北方亚事评估事务所发出中标通知书，北方亚事评估事务所于2017年7月5日作出《宁某（有限公司）涉及搬迁造成经营损失补偿价值项目资产评估咨询报告》（北方亚事咨评字〔2017〕第01-116号），载明评估咨询基准日为2016年12月31日，评估咨询结论为：兴宁驾校涉及搬迁造成经营损失补偿价值为3789万元，其中利润损失为2343万元，额外支出损失为1446万元。2017年7月10日，新堡镇政府（甲方）与原告（乙方）签订《经营性损失补偿协议》，约定“甲方对乙方经营性损失进行货币化补偿，补偿金额以评估报告评估价款为准，鉴于甲方新校区建设资金缺口，甲方先期支付乙方经营性损失（大写）陆百万元整。甲方支付乙方经营性损失款项600万元在总评估价款内，下剩评估价款待资金到位后予以拨付”。2017年10月13日，新堡镇政府（甲方）又与兴宁驾校（乙方）签订一份《经营性损失补偿协议》，约定“甲方对乙方经营性损失进行货币化补偿，补偿金额以评估报告评估价款为准，鉴于乙方新校区建设资金缺口，甲方先期支付兴宁驾校经营性损失（大写）肆百万元整。甲方先期支付乙方经营性损失款项400万元在总评估价款内，下剩评估价款待资金到位后予以拨付”。后经新堡镇政府向原国土局申请共向原告拨付1000万元补偿款，新堡镇政府对下剩补偿款2789万元未予拨付，原告遂提出前述诉讼请求。目前，吴忠至中卫城际铁路所经原告校区内的主体基础建设工程已完工。本案在原审诉讼过程中，中宁县政府认为新堡镇政府对兴宁驾校经营性损失进行补偿没有法律依据，于2018年3月7日作出《关于解除吴忠至中卫城际铁路（中宁段）兴宁驾驶员培训学校经营性损失货币补偿协议的决定》，要求新堡镇政府依法做好相关工作。新堡镇政府于2018年3月7日作出《关于解除的通知》，在中宁县公证处的见证下向原告留置送达。在审理中，中宁县政府申请追加宁夏城际铁路有限责任公司为本案第三人。经法院审查认为，宁夏城际铁路有限责任公司并非涉案补偿协议的签订方，对中宁县政府的追加申请不予准许。原告增加要求撤销新堡镇政府作出的《关于解除的通知》的诉讼请求，后又撤回该项诉讼请求。另查明,2019年年初，因政府机构改革，原国土局与其他机构并入中宁县自然资源局。一审法院认为，关于本案协议的性质及中宁县政府是否属本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，及宁夏回族自治区人民政府办公厅《关于加强银川至西安高速铁路和吴忠至中卫城际铁路占地拆迁工作的通知》（宁政府办发〔2015〕179号）要求，中宁县政府是本案征地拆迁项目的工作主体、责任主体和组织实施主体，是征地拆迁工作的总负责。中宁县政府为了保障吴忠至中卫城际铁路工程项目的顺利实施，依据《中华人民共和国土地管理法》、《宁夏回族自治区土地管理条例》等规定，组织实施本次征地拆迁工作，对吴忠至中卫城际铁路工程占地征收工作向社会发布公告，制定补偿安置方案，并成立领导工作小组办公室，发布文件确定原国土局负责征地拆迁项目用地报批、土地及地上附着物征收等相关工作，沿线各乡镇负责辖区内征地拆迁及补偿费用兑付等工作，故原国土局和新堡镇政府实施本次征地拆迁工作，其行为的法律后果应由中宁县政府承担，中宁县政府应履行新堡镇政府与原告签订的行政补偿协议，故中宁县政府属于本案适格被告。在本次征地拆迁工作中，新堡镇政府与原告签订的两份《经营性损失补偿协议》，属于行政协议，依法具有可诉性。关于涉案《经营性损失补偿协议》的效力及是否应当继续履行的问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改造，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给于适当补偿”；及第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给于适当补偿”的规定，涉案征地修建的吴忠至中卫城际铁路工程项目系公共利益建设，不论征收或收回的土地性质是国有土地还是农村集体土地，均应对土地使用权人给予适当补偿。本案中，原告与新堡镇政府签订土地租赁合同，约定以租赁的农村集体土地开办驾驶员考场，说明新堡镇政府同意原告改变土地性质。原告在租赁的土地期限尚未届满被征用时其处于正在经营期间，其积极配合社会公共利益建设而停业搬迁，减少了经营收益，确实存在停业损失，原告主张的经营性损失实际就是停业损失，因涉案社会公共利益事业建设需要对原告使用的土地被征收时，给原告造成的经营损失应予以补偿。对于原告经营性损失问题，经中宁县政府同意及原国土局与原告协商一致，并经相关部门议标确定后，由原国土局与北方亚事评估事务所签订委托评估业务约定书对原告经营性损失进行评估。北方亚事评估事务所经评估作出评估报告，确定原告经营性损失为3789万元。故该委托评估程序合法，且北方亚事评估事务所具有相关业务资质，其作出的评估报告合法有效。新堡镇政府与原告经协商一致，依据评估报告签订的两份《经营性损失补偿协议》，依据合法，内容不违反法律规定，具有公信力和既定力。新堡镇政府和中宁县政府未提供证据证实双方签订的协议存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的重大误解或者违背一方真实意思表示等可撤销的情形、以及第五十二条规定的损害国家、社会公共利益等可构成合同无效的情形和第九十四条规定的可解除的情形，故该两份协议系双方真实意思表示，属有效协议，受法律保护，双方均应按约定全面履行各自义务。综上，新堡镇政府提出协议内容违反法律规定的意见不能成立。原国土局在2017年5月22日的会议纪要中已对原告经营性损失进行了明确，决定聘请有相应资质的评估机构进行评估，原国土局与评估机构签订资产评估业务约定书，约定的评估对象是为原告涉及搬迁造成的经营损失补偿价值，评估范围是为原告搬迁涉及的过渡期损失和因搬迁造成经营期损失等，目的是为宁夏吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收与补偿的需要，对涉及原告搬迁造成经营损失进行评估咨询，为搬迁补偿经营行为提供价值参考，故对原告因征地搬迁造成的经营损失进行补偿是本次征收拆迁者的真实意思，且委托评估程序合法，新堡镇政府依据评估报告与原告签订的行政补偿协议的内容并不存在重大误解的情形，故新堡镇政府认为对协议内容存在重大误解的辩解理由不能成立，不予采纳。原国土局认为签订协议依据的评估报告的程序不合法的理由亦不能成立。人民法院对行政机关的行政行为的合法性进行审查的同时，应该对其行为的合约性进行审查，以及对其单方变更解除协议是否合法等进行审查；在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。新堡镇政府与原告签订的两份《经营性损失补偿协议》是一种双向行为，包括协议的签订、履行、变更以及解除等一系列行政行为，中宁县政府应当信守诺言，按照允诺履行，而不能在国家本次征地拆迁的政策没有发生变化以及未与协议相对方协商一致的情形下，在诉讼期间无正当合理理由单方解除。由于本案协议没有约定解除的条件，亦不存在《中华人民共和国合同法》第九十四条规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”的解除情形，双方签订的《经营性损失补偿协议》应继续履行。两份协议均约定补偿金额以评估报告评估价款为准，已先期共计支付1000万元，下剩部分只约定待资金到位后拨付，未约定具体支付期限，依据《中华人民共和国合同法》第六十二条“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间”的规定，结合本案的实际情况，中宁县政府对剩余款项2789万元应于判决生效后30日内履行完毕。故对原告要求履行《经营性损失补偿协议》，支付经营性损失人民币2789万元的诉讼请求予以支持，中宁县政府应当履行向原告支付补偿款2789万元的合同义务。综上，中宁县政府提出其不是适格被告、原告要求履行的行政协议已被解除及主张的经营性损失补偿项目于法无据的意见不能成立。新堡镇政府抗辩其与原告签订协议的主体不合法等意见，中宁县政府以中宁政办发〔2016〕49号文件成立涉案征收拆迁项目工作领导小组，以文件授权新堡镇政府负责辖区内征地拆迁及补偿费用的兑付工作，其系在中宁县政府的授权下进行征地拆迁工作与原告签订补偿协议。在本次征地拆迁工作中，新堡镇政府与原告签订的《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）兴宁驾校房产搬迁补偿协议》已履行完毕，其就该协议的签订主体并未提出异议，而对同一征收行为的不同工作环节签订的涉案两份《经营性损失补偿协议》的签订主体提出异议，缺乏诚信。故新堡镇政府该抗辩意见均不能成立。关于中宁县自然资源局提出其不是本案适格被告的问题。原国土局作为中宁县政府职能部门，在本次征地拆迁工作中履行土地管理职责，协调处理在土地征收中涉及到的相关问题，其不是涉案协议相对方，也不是涉案征收的主体。根据合同相对性原理，其不应承担涉案协议的合同责任。故原国土局与其他部门合并后的中宁县自然资源局不是本案适格被告，原告将中宁县自然资源局列为被告起诉错误，其要求中宁县自然资源局履行涉案补偿协议的诉讼请求于法无据，不予支持。并已将该问题向原告释明，原告明确表示不撤回对中宁县自然资源局的起诉。综上，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条第一款、第六十条、第六十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款、第七十八条第一款之规定，判决：一、被告中宁县政府继续履行被告新堡镇政府与原告兴宁驾校分别于2017年7月10日、10月13日签订的《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）兴宁驾驶员培训学校经营性损失货币补偿协议》；二、被告中宁县政府于本判决生效后三十日内向原告兴宁驾校支付经营性损失人民币2789万元；三、驳回原告兴宁驾校其他诉讼请求。案件受理费181250元，由被告中宁县政府负担。中宁县政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2019）宁05行初3号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由：1.一审判决程序违反法律规定；2.一审判决认定事实严重错误；3.一审判决适用法律严重错误。被上诉人兴宁驾校的委托律师提交书面代理意见，1.一审判决认定事实清楚，证据充分，法律适用正确，程序合法，上诉人应当继续履行涉案补偿协议；2.上诉人提出应将宁夏城际铁路有限公司追加为第三人，被上诉人认为宁夏城际铁路有限公司与本案诉争的行政协议纠纷没有利害关系不具有第三人主体资格；3.涉案补偿协议是基于双方真实意思表示、合法有效的行政协议，不违反法律、行政法规的强制性规定；4.《宁夏回族自治区实施办法》不能作为确定补偿协议效力的依据；5.一审法院依法支持被上诉人诉讼请求于法有据，彰显法律公平正义。请二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告中宁县自然资源局、新堡镇政府在二审时未提交书面答辩意见。上诉人中宁县政府向一审法院提交以下证据：第一组：《中宁县人民政府公告》、《中宁县人民政府关于征收土地的公告》、中宁县政府关于印发《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收与补偿安置方案》的通知各一份。第二组：《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）领导小组办公室会议纪要》一份。第三组：《中宁县政府关于撤销的决定》一份。第四组:《新堡镇人民政府关于解除的通知》、中宁县公证处〔2018〕宁证字第119号公证书各一份。第五组：兴宁驾驶培训学员数量统计表一份。第六组：中宁县国税局《关于查询宁某（有限公司）纳税情况的复函》（中宁国税函〔2018〕112号）一份。第七组：《租赁土地合同书》、租赁费收据各一份。原审被告中宁县自然资源局向一审法院提交了以下证据：第一组：《中宁县人民政府公告》、《中宁县人民政府关于征收土地的公告》、《中宁县人民政府关于印发的通知》各一份。第二组：《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）兴宁驾校房产搬迁补偿协议》一份及《宁夏回族自治区行政事业单位资金往来结算票据》。第三组：《经营性损失补偿协议》二份，《中宁县人民政府关于撤销的决定》及《中宁县新堡镇人民政府关于解除通知》各一份。原审被告新堡镇政府向一审法院提交了以下证据：新堡镇政府提供《租赁土地合同书》一份（包括租赁合同平面图一张）。被上诉人兴宁驾校向一审法院提交以下证据：第一组：2016年7月4日中宁县政府发布的《中宁县人民政府关于征收土地的公告》。第二组：关于印发《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收与补偿安置方案的通知》。第三组：3-1关于《兴宁驾校整体搬迁重建存在并继续解决的问题的情况汇报》（宁兴驾发〔2016〕13号）；3-2关于《兴宁驾校整体搬迁重建存在并继续解决的问题的情况汇报》（宁兴驾发〔2017〕01号）》。第四组：4-1《中宁县国土资源局会议纪要》；4-2中标通知书；4-3中宁县建设工程议标登记表；4-4《吴忠至中卫城际铁路拆迁兴宁驾校经营损失评估项目议标审定表》。第五组：5-1资产评估业务约定书；5-2《宁某（有限公司）涉及搬迁造成经营损失补偿价值项目资产评估咨询报告》；5-3北京市增值税普通发票；5-4收据；5-5城际铁路建设项目、企业拆迁资产评估说明。第六组：6-1吴忠至中卫城际铁路（中宁段）领导小组办公室《关于宁某征地搬迁损失评估反馈情况的函》和《关于兴宁驾校征地搬迁损失评估情况的汇报》；6-2《关于评估报告意见回复》；6-3《关于对兴宁驾校经营性损失评估提出问题的回复》。第七组：7-1《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）兴宁驾校房产搬迁补偿协议》；7-2账户交易明细回单两份（2017年4月17日和2017年4月25日）；7-3双方于2017年7月10日签订的《经营性损失补偿协议》；7-4账户交易明细回单两份（2017年7月10日）；7-5双方于2017年10月13日签订的《经营性损失补偿协议》；7-6账户交易明细回单一份（2017年10月13日）；7-7《关于拨付吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目征拆兴宁驾校经营性损失补偿费用的报告》。第八组：《关于尽快解决兴宁驾校整体搬迁重建安置补偿问题的汇报》。第九组：9-1《关于禁止建设施工的通知》新政发〔2015〕73号一份；9-2《关于城际铁路占校搬迁重建新校选址征用地的报告》一份；9-3关于对《关于禁止建设施工的通知的回复请示》二份。一审法院依职权调取了宁夏回族自治区人民政府办公厅《关于加强银川至西安高速铁路和吴忠至中卫城际铁路征地拆迁工作的通知》（宁政办发﹝2015﹞179号）一份证据。上述证据均已随案移送本院，二审中双方当事人没有向法院提交新证据。二审法院查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。本院认为，本案争议的焦点问题是涉诉的两份《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）兴宁驾驶员培训学校经营性损失货币补偿协议》是否应继续履行。经查，行政协议作为行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，行政主体因公共利益需要，依法享有行政优益权，可以根据国家行政管理的需要，单方面变更或解除合同。但行政相对人在行政机关解除合同时有权得到补偿。在本案中，2009年7月1日，兴宁驾校（乙方）与新堡镇政府（甲方）签订《租赁土地合同书》，约定租赁期限20年，用途为种植、驾驶员考场用地。2016年7月4日,中宁县政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《宁夏回族自治区土地管理条例》等法律法规及中华人民共和国国土资源部文件（国土资函〔2016〕348号），对宁夏吴忠至中卫城际铁路（中宁段）工程建设用地作出征收公告，公告征收的土地范围包括兴宁驾校租赁的案涉集体土地。2016年8月22日，中宁县政府作出《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收与补偿安置方案》，该方案载明：“自治区人民政府已下达《关于新建吴忠至中卫铁路工程建设用地的批复》（宁政土批字〔2016〕124号），根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，现对吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目范围内的土地、房屋、构筑物实施征收。”在征收过程中，新堡镇政府与兴宁驾校分别于2017年7月10日和10月13日签订两份《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）兴宁驾驶员培训学校经营性损失货币补偿协议》，协议签订后，新堡镇政府向原国土局申请给兴宁驾校拨付1000万元补偿款已领取。后因新堡镇政府对下剩补偿款未予拨付，2017年12月6日兴宁驾校向法院提起行政诉讼，请求继续履行上述协议。中宁县政府在一审法院第一次庭审结束后，以新堡镇政府与兴宁驾校签订的上述协议中约定的“经营性损失没有法律依据”为由，于2018年3月6日作出《关于撤销吴忠至中卫城际铁路（中宁段）兴宁驾驶员培训学校经营性损失货币补偿协议的决定》，并要求新堡镇政府依法做好相关工作。新堡镇政府于2018年3月7日作出《关于解除的通知》，该通知在向被上诉人兴宁驾校送达时，被上诉人兴宁驾校未签收，新堡镇政府在中宁县公证处的见证下留置送达。因上述涉案协议在诉讼过程中已被中宁县政府和新堡镇政府作出的另一行政行为予以解除，履行上述协议的基础已不存在，双方当事人之间的合同关系已经终止，彼此不再享有上述协议规定的权利和义务，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；…”的规定，兴宁驾校要求上诉人继续履行协议约定义务的前提已不存在。综上，一审法院适用法律错误、判决结果不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第（二）项、第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条之规定，裁定如下：一、撤销宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2019）宁05行初3号行政判决；二、驳回被上诉人宁某（有限公司）的起诉。一审案件受理费181250元，退还原审原告宁某（有限公司）；二审案件受理费181250元，退还上诉人中宁县人民政府。本裁定为终审裁定。审判长 吴 峰审判员 王鸣亮审判员 胡文红 二○一九年十二月十一日书记员 温 文附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；