河南省济源中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫96行终22号上诉人：宋资江，男，1965年11月10日出生，汉族，住河南省孟州市。委托诉讼代理人：李生光，男，孟州市众诚法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：欧胜宏，男，河南剑光律师事务所律师。被上诉人：孟州市自然资源和规划局。住所地：河南省孟州市河雍大道西段北侧0255号。法定代表人：刘小勇，局长。委托诉讼代理人：陈艳波，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：刘鹏博，男，河南承通律师事务所律师。上诉人宋资江因不服环境管理罚款处罚一案，不服河南省济源市人民法院（2019）豫9001行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宋资江及其委托诉讼代理人李生光，被上诉人孟州市自然资源和规划局的法定代表人刘小勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。（未开庭的，写“本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。”）。原审审理查明：2012年7月25日，孟州市会昌街道办事处南关村第六居民组与宋资江在孟州市会昌街道办事处南关村村民委员会监督见证下签订了承包合同，约定由南关村六组将位于南关村南，东至大定路，西至西坡路，南至大堤，北至孟州市鞭炮公司，南北长175米，东西宽69米，共计面积18.1亩的土地承包给宋资江，由宋资江开办企业使用，承包期为30年，自2012年10月20日至2042年10月20日，双方还约定了其他事项。之后，宋资江在未经县级以上人民政府审批的情况下在该承包土地上进行建设，并于2014年7月8日经孟州市工商行政管理局注册登记成立了孟州市秦清种植专业合作社。2016年，孟州市因修建联盟路而占用了宋资江所承包南关村六组的一部分土地，从而将宋资江所承包南关村六组并修建有建筑物的土地一分为二。2019年6月10日，孟州自规局对宋资江未经批准占用土地进行建设之事立案查处。孟州自规局经调查取证和现场勘测，经套合土地利用总体规划数据库，认定宋资江建筑占用为8958.60平方米（折合13.44亩），其中，24.10平方米土地位于允许建设区，符合土地利用总体规划，2618.70平方米土地位于有条件建设区，6315.80平方米土地位于限制建设区，不符合土地利用总体规划。孟州自规局经集体讨论后，于2019年7月1日制作了孟自然资罚先告字（2019）115号行政处罚事先告知书和孟自然资罚听告字（2019）115号行政处罚听证告知书，并于2019年7月2日向宋资江进行了留置送达，告知宋资江将对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及依法享有的陈述和申辩、要求举行听证的权利。而宋资江在限定的期限内未进行陈述和申辩，也未要求举行听证。之后，孟州自规局于2019年7月8日作出孟自然资罚字（2019）115号行政处罚决定书，认定宋资江在未取得合法用地手续的情况下于2012年底占用大定路西、大堤北侧土地进行建设，并于2016年新建部分建筑，因2016年建联盟路占用宋资江部分土地，现实际占用土地8958.60平方米（折合13.44亩），其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，属非法占地行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条之规定，参照《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》之规定，决定给予宋资江如下行政处罚：1．责令15日内退还非法占用的8958.60平方米土地；2．没收在非法占用的24.10平方米允许建设区上的建筑物和其他设施；3．限15日拆除在非法占用的2618.70平方米有条件建设区及6315.80平方米限制建设区上的建筑物和其他设施，恢复土地原状；4．对非法占用的7773.01平方米耕地每平方米处以20元罚款，对非法占用的1185.59平方米其他土地每平方米处以3元罚款，共计罚款159016.97元。该行政处罚决定于2019年7月8日送达宋资江。宋资江称其收到该行政处罚决定后，已自行将2016年以来新建的建筑物进行了拆除。另经查明：1．原孟州国土局于2012年12月18日作出孟国土资罚决字（2012）第97号行政处罚决定书，认定宋资江未经县级以上人民政府批准，擅自占用大定路南段大堤北邻林地9440.00平方米（折合14.16亩）建钢构厂，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第三十六条之规定，属未经批准非法占地行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》和《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条之规定，作出如下处罚：1．责令宋资江退还非法占用的9440.00平方米林地；2．没收宋资江非法占用的9440.00平方米林地上新建的建筑物和其他设施；3．对非法占用9440.00平方米林地每平方米处以10元罚款，计罚款94400.00元。2．原孟州国土局于2016年9月28日作出执强申（2016）178号强制执行申请书，向孟州市人民法院申请强制执行其作出的孟国土资罚决字（2012）第97号行政处罚决定，孟州市人民法院经审查于2012年12月6日作出（2016）孟行审字第00025号行政裁定书，认为孟州国土局作出的孟国土资罚决字（2012）第97号行政处罚决定书事实不清、证据不足，裁定不予强制执行。3．孟州自规局于2019年6月10日作出孟自然资撤字（2019）2号撤销行政处罚决定书，决定撤销2018年12月18日对宋资江作出的孟国土资罚决字（2017）第97号行政处罚决定书。诉讼中，孟州自规局称虽然其局将所撤销的行政处罚决定书的字号写成了（2017）97号，但这是笔误，实际上并没有（2017）97号行政处罚决定，除了本案处罚决定之外，其局对宋资江的处罚仅仅是2012年的（2012）97号行政处罚决定。原审法院认为：宋资江承包南关村六组土地兴办企业是可以的，但是，将农用地转为建设用地应当经县级以上人民政府批准，未经批准即搞建设属非法行为。孟州自规局认定宋资江占用土地进行建设的行为违法，事实清楚，证据确实充分。孟州自规局是因为宋资江在承包土地上未经批准搞建设而对宋资江进行行政处罚的，与宋资江所承包的土地在承包时是什么样的状况无关。因此，对于宋资江诉说的所承包的土地在承包时的状况，本案中不作认定。孟州自规局并没有认定宋资江承包的土地为基本农田，宋资江认为孟州自规局将其建筑用地认定为基本农田错误，没有事实依据。孟州自规局作为土地管理部门，有权对宋资江建筑占用土地的类型作出认定，因此宋资江认为孟州自规局对其建筑占用土地的类型所作的认定不当，并不能成立。孟州自规局在经现场勘测并认定宋资江非法建设的占地类型后，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条之规定，参照《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》之规定，对宋资江处以没收建筑物、限期拆除建筑物、罚款的行政处罚，适用法律、法规正确。《中华人民共和国农民专业合作社法》第六十八条规定：“农民专业合作社从事农产品初加工用电执行农业生产用电价格，农民专业合作社生产性配套辅助设施用地按农用地管理，具体办法由国务院有关部门规定。”国土资源部和农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发（2014）127号文）规定：“根据现代农业生产特点，从有利于支持设施农业和规模化粮食生产发展、规范用地管理出发，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地”；“生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地”；“附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地”；“配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地”；“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”；“非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续”。从上述规定可以看出，只有直接用于或服务于农业生产的设施用地按农用地管理，可以不办理农用地转用手续；用于农产品加工和仓储的设施用地不属按农用地管理的范畴，应依法办理农用地转用审批手续。本案中，宋资江虽在所承包的土地上建设成立了“孟州市秦清种植专业合作社”，但所建的设施是用于对地黄、菊花、山药等农产品的晾晒、烘炕、阴干等初加工和仓储，并非直接用于或者服务于农业生产，故其设施用地不属按农用地管理的范畴。宋资江认为其建的设施是直接用于或服务于农业生产的，与事实不符，其以此为由认为孟州自规局对其处罚系滥用职权，且适用法律错误，理由不能成立，一审法院不予采纳。孟州自规局在对宋资江作出处罚前告知了宋资江将对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及享有陈述和申辩、要求举证听证的权利，保障了宋资江依法享有的重要程序性权利，处罚程序并无不当。宋资江诉称孟州自规局没有书面告知其听证程序，与事实不符，其该项诉讼理由不能成立，一审法院不予采纳。孟州自规局在2019年6月10日作出的孟自然资撤字（2019）2号撤销行政处罚决定书所撤销的是2012年12月18日对宋资江所作出的行政处罚决定书，虽然文号写为孟国土资罚决字（2017）第97号，但在本案孟州自规局对宋资江作出行政处罚决定之前，只有原孟州国土局在2012年12月18日对宋资江作出的孟国土资罚决字（2012）第97号行政处罚决定，并不存在对宋资江作出过孟国土资罚决字（2017）第97号行政处罚决定书，因此，孟州自规局在2019年6月10日所作出的孟自然资撤字（2019）2号撤销行政处罚决定书中存在笔误，所撤销的行政处罚决定书应当是孟国土资罚决字（2017）第97号行政处罚决定书。由于孟州自规局在对宋资江作出本案行政处罚决定之前已将原孟州国土局对宋资江作出的孟国土资罚决字（2012）第97号行政处罚决定予以撤销，故不属于重复处罚。宋资江的该项诉讼理由不能成立，一审法院不予采纳。行政行为是否告知相对人起诉期限，不属于行政行为本身的程序问题，不属于行政程序违法的情形，因此，宋资江认为孟州自规局在行政处罚决定书中所告知的起诉期限有错误而认为行政行为程序违法，理由不能成立，一审法院不予采纳。孟州自规局对宋资江所作出的行政处罚决定，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告宋资江的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋资江负担。上诉人宋资江不服，上诉称：（上诉请求）（上诉理由）。……（简述被上诉人的主要答辩的内容及原审第三人的陈述意见）。……（当事人二审期间提出新证据的，写明二审是否采纳以及质证情况，并说明理由。如无新证据，本段不写）。经审理查明，……（写明二审认定的事实和证据）。本院认为，……（写明本院判决的理由）。依照……（写明判决依据的法律以及相关司法解释的条、款、项、目）的规定，判决如下：……（写明判决结果）。……（写明诉讼费用的负担）。本判决为终审判决。审判员 任秀娥审判员王艳玲审判员谢高锋二〇一九年十二月四日法官助理刘生亮书记员李明昊