贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔05行初234号原告陶家艳，女，汉族，1964年6月7日出生，贵州省织金县人，住织金县。委托代理人（特别授权）李质彬，贵州省织金县农场法律服务所法律服务工作者。被告毕节市人民政府。住所地：毕节市行政办公中心。法定代表人张集智，市长。委托代理人杨静，毕节市人民政府工作人员。委托代理人邓成举，贵州贵达（毕节）律师事务所专职律师。第三人织金县人民政府。住所地：织金县城关镇新华北路5号。法定代表人潘发勇，县长。委托代理人何应国，织金县农业农村局工作人员。委托代理人张明权，贵州茂辰律师事务所专职律师。第三人杨友群，女，苗族，1977年7月20日出生，贵州省织金县人，住织金县。委托代理人（特别授权）黄进宏，贵州施仁律师事务所专职律师。原告陶家艳因不服被告毕节市人民政府行政复议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，依职权追加织金县人民政府作为本案第三人参加诉讼，并于2019年12月26日公开开庭审理了本案。原告陶家艳及其委托代理人李质彬，被告毕节市人民政府委托代理人杨静、邓成举，第三人织金县人民政府委托代理人何应国、张明权，第三人杨友群之委托代理人黄进宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：织金县人民政府于2018年6月10日向原告颁发黔（2018）织金县农村土地承包经营权第001726号证中代码为5205240012010001617的地块在第二轮土地承包时系原告丈夫之兄杨科学为户主，张明秀、杨友福、杨友群共同承包。张明秀于1979年外出至今下落不明，杨友群出嫁后从未返家，未对承包的土地进行耕种管理，亦未对杨科学尽到赡养义务，杨友福在杨科学去世前的几个月外出务工，不知去向。2002年杨科学因病去世，其女杨友群不管不问。当时村领导杨某与原告协商，由原告承担杨科学住院护理及丧葬费用，指令杨科学承包的土地由原告耕种管理。此后涉案土地一直由原告耕种管理至今。杨友群针对涉案土地登记颁证行为向被告申请行政复议，被告于2019年11月12日作出毕府行复决字［2019］91号《行政复议决定书》，撤销（2018）织金县农村土地承包经营权第001726号证中地块代码为：5205240012010001617的土地登记行政行为，原告于2019年11月19日收到该决定书。原告认为，首先，杨友群已出嫁至三甲街道，长期依靠夫家承包地生产、生活，成为夫家集体经济组织成员，其已非娘家户家庭成员，非娘家集体经济组织成员。第二，杨友群之父杨科学生病及死亡杨友群均不管不问，对其父未尽赡养义务。第三，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当中止承包合同，收回发包的耕地”之规定，杨友群外嫁后从未耕管过土地，织金县人民政府根据村委会的意见将涉案土地确权给原告管理耕种符合法律规定。综上，杨友群已无权对涉案土地主张土地承包经营权，织金县人民政府确权行为应当得到支持。请求人民法院判决撤销被告作出的毕府行复决字［2019］91号《行政复议决定书》，本案诉讼费用由被告承担。被告毕节市人民政府辩称：1.根据《中华人民共和国农村土地承包法》及《贵州省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》之规定，涉案土地在第二轮承包时属杨科学户内承包地。织金县人民政府未提供证据证实杨友群等人已自愿向发包交回承包土地，也无证据证明杨友群外嫁后在夫家取得承包地。且织金县人民政府在行政复议程序中未提交承包方及承包土地的详细情况、农村土地承包合同、农村土地确权颁证公示材料等证据证实其颁证行为合法，故织金县人民政府颁证行为认定事实不清、主要证据不足，程序违法。毕节市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定作出行政复议决定认定事实清楚，符合法律规定。2.毕节市人民政府在收到杨友群的行政复议申请后，于2019年9月23日立案受理，2019年11月12日作出行政复议决定，并依法送达各方当事人，故毕节市人民政府作出的行政复议决定程序合法。综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，请求人民法院判决驳回其诉讼请求。第三人织金县人民政府述称：请求人民法院根据本案事实依法裁判。第三人杨友群述称：原告主张第三人杨友群弃耕抛荒无事实依据，第三人虽已外嫁，但与原告口头约定由原告代为耕种管理涉案土地。第三人现仍为村民，仍属该村集体经济组织成员，且第三人在嫁入地并未分得新的承包地，因此，第三人在的土地承包经营权受法律保护。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告毕节市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：1.行政复议申请书（补正前）、行政复议申请书（补正后）；2.身份证、户口簿复印件及授权委托手续；3.毕府行复补字（2019）91号毕节市人民政府行政复议申请补正通知书及送达回证；3.毕府行复受字（2019）91号行政复议受理通知书；4.提出行政复议答复通知书；5.第三人参加行政复议通知书；6.送达回证2张。证明目的：被告行政复议程序合法。原告质证：证据三性和证明目的无异议。织金县人民政府质证：证据三性和证明目的无异议。杨友群质证：证据三性和证明目的无异议。第二组证据：1.行政复议答辩书；2.行政复议陈述状；3.陶家艳身份证复印件；4.情况说明；5.证人杨某的证明；6.黔（2018）织金县农村土地承包经营权第001726号证书；7.录音文本（光盘1张）。证明目的：在第二轮土地承包时以杨科学为户主、张明秀、杨友群、杨友福共同承包案涉争议地块的事实。原告质证：对该组证据无异议，更进一步证明了原告是案涉土地的管理人，且织金县人民政府的颁证行政行为合法，理应得到支持。织金县人民政府质证：证据三性和证明目的无异议。杨友群质证：证据三性和证明目的无异议。第三组证据：1.织金县农村土地承包经营权确权登记颁证项目合同（2016年7月）；2.织农委办（2019）3号中共织金县委农村工作委员会办公室文件关于印发《织金县农村承包地确权登记颁证“回头看”工作整改方案》的通知及附件；3.双街办发（2016）93号织金县双堰街道办事处文件关于印发《织金县双堰街道办事处土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》的通知；4.双街办发（2016）88号织金县双堰街道办事处文件双堰街道办事处关于成立土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的通知。证明目的：织金县人民政府在行政复议程序中提交的证据不足以证明案涉颁证行为合法，即织金县人民政府的涉案颁证行为认定事实不清、证据不足，程序违法。原告质证：对1、3、4号证据三性无异议，对2号证据三性无异议，能够更进一步说明织金县人民政府在颁证过程中尊重事实，维护真正耕种人的合法权益，完善了在颁证过程中的不足，明确了原告维护自己的合法权益有事实及法律依据，从而证明了织金县人民政府的颁证行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对该组证据证明目的不予认可。织金县人民政府质证：证据三性和证明目的无异议。杨友群质证：证据三性和证明目的无异议。原告陶家艳向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：原告的身份证复印件。证明目的：原告主体适格。被告质证：证据三性和证明目的无异议。织金县人民政府质证：证据三性和证明目的无异议。杨友群质证：证据三性和证明目的无异议。第二组证据：邮政快递单及查询单。证明目的：原告收到行政复议决定书后在法定期限内起诉的事实。被告质证：证据三性和证明目的无异议。织金县人民政府质证：证据三性和证明目的无异议。杨友群质证：证据三性和证明目的无异议。第三组证据：情况说明2份。证明目的：证明杨友群对杨科学未尽到赡养义务，杨科学的住院及丧葬均由陶家艳负责，村委会指定陶家艳管理耕种涉案土地至今。被告质证：证据三性和证明目的无异议。织金县人民政府质证：证据三性和证明目的无异议。杨友群质证：对真实性无异议，能够更加说明土地的归属属于第三人杨友群。第四组证据：1.黔（2018）织金县农村土地承包经营权第001726号证书；2.毕节市人民政府行政复议决定书。证明目的：被告撤销织金县人民政府对案涉土地确权登记的事实。被告质证：对1号证据合法性有异议，真实性、关联性无异议，对2号证据三性无异议，对该组证据证明目的无异议。织金县人民政府质证：证据三性和证明目的无异议。杨友群质证：对1号证据合法性有异议，真实性、关联性无异议，对2号证据三性无异议，对该组证据证明目的无异议。第三人织金县人民政府向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：法定代表人身份证明书。证明目的：证明织金县人民政府的主体资格。原告质证：三性无异议证明目的无异议。被告质证：三性无异议证明目的无异议。杨友群质证：三性无异议证明目的无异议。第二组证据：1.织金县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案；2.织金县双堰街道办事处土地承包经营权确权登记颁证实施方案；3.织金县农村土地承包经营权登记颁证项目合同；4.双堰街道办事处土地承包经营权公示图片；5.陶家艳土地承包经营权确权登记颁证档案；6.情况说明2份。证明目的：1.织金县人民政府确权登记颁证的实施依据及颁证行为合法性；2.案涉土地被弃耕抛荒的情况。原告质证：三性无异议，能够更进一步证明了织金县人民政府根据中华人民共和国土地管理法第三十七条第三款的规定，颁证行为程序合法，有法律及事实依据，原告的诉求理应得到支持。被告毕节市人民政府依据农村土地承包法作出的行政复议决定书侵害了原告的合法权益。被告质证：对1、2、3号证据真实性无异议，但达不到第三人的证明目的，对4号证据公示图片关联性有异议，该公示中并未体现对案涉地块进行公示；对5号证据真实性有异议，该登记档案存在涂改痕迹，另外，4、5号证据在行政复议中第三人织金县人民政府并未提供，故不能作为认定行政复议程序是否合法的依据。对确权登记颁证申请书的真实性无异议，但从该份证据可以看出原告申请颁证的土地是其第二轮土地承包的土地，但案涉地块在第二轮土地承包时并未发包给原告陶家艳，故织金县人民政府的颁证行为违法。对6号证据真实性无异议，但达不到织金县人民政府的证明目的。因涉案土地在杨科学过世后一直由原告耕种管理，故不存在抛荒弃耕的事实。杨友群质证：质证意见与毕节市人民政府一致。同时，新一轮土地确权是建立在第二轮承包的基础上，而织金县人民政府未提交证据证明原告系案涉地块的合法承包人，杨友群虽外嫁，但其居住在并不远，且杨友群与原告口头达成协议，由原告代为耕种管理案涉地块，因此原告主张案涉地块长年抛荒弃耕的陈述与事实不符。第三人杨友群向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：杨友群身份证及户口本复印件。证明目的：杨友群诉讼主体适格，且杨友群确实是北门村集体经济组织成员。原告质证：真实性无异议，但杨友群已经外嫁，不属于北门村集体经济组织成员，不能证明其主体适格，达不到第三人证明目的。被告质证：证据三性及证明目的无异议。织金县人民政府质证：对真实性无异议，对合法性、关联性请法庭依法核实。本院认证：第三人织金县人民政府提交的第二组证据中4、5号证据，因织金县人民政府在行政复议程序中并未提交，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条之规定，本院不予采纳。各方当事人提交的其他证据均与本案具有关联性，本院依法予以确认。经审理查明，原告陶家艳及第三人杨友群均系织金县村民。陶家艳与杨友群系婶侄关系。第二轮土地承包时，杨友群家庭户以杨友群之父杨科学为户主、张明秀、杨友福、杨友群为家庭成员承包了织金县土地。杨友群之母张明秀于1979年离家出走，其父杨科学于2002年因病去世，其兄杨友福在杨科学去世前几个月外出打工未归，杨友群于1996年出嫁到三甲街道乡（现三甲街道办事处）。杨科学生前其子女未尽赡养义务，其住院治疗、安葬等事项均由其弟媳陶家艳负责。自杨科学去世之后，杨科学户内承包地均由原告陶家艳一直耕种管理至今。2018年6月10日，织金县人民政府向原告陶家艳颁发黔（2018）织金县农村土地承包经营权第001726号《农村土地承包经营权证》，该证书中代码为5205240012010001617号的地块原属杨科学户的承包地。2019年9月10日，第三人杨友群向被告提交《行政复议申请书》，请求撤销织金县人民政府向陶家艳颁发的黔（2018）织金县农村土地承包经营权第001726号《农村土地承包经营权证》中地块代码为5205240012010001617号的土地权属登记。2019年9月12日，毕节市人民政府作出《行政复议申请补正通知书》，告知第三人杨友群在限期内提交补正材料。2019年9月23日，毕节市人民政府收到第三人杨友群提交的补正《行政复议申请书》，毕节市人民政府于同日立案受理，并依法作出《提出行政复议答复通知书》及《第三人参加行政复议通知书》，分别送达织金县人民政府及陶家艳。毕节市人民政府经调查后于2019年11月12日作出毕府行复决字［2019］91号《行政复议决定书》，以织金县人民政府颁证行为认定事实不清、主要证据不足、程序违法为由，决定撤销织金县人民政府颁发给陶家艳的黔（2018）织金县农村土地承包经营权第001726号证中地块代码为5205240012010001617号的土地登记行政行为。该《行政复议决定书》已依法送达各方当事人。原告陶家艳认为毕节市人民政府作出的《行政复议决定书》错误，遂诉至本院，请求判如所诉。本案的争议焦点是：毕节市人民政府作出的毕府行复决字[2019]91号《行政复议决定书》是否合法。本院认为，首先，毕节市人民政府于2019年9月10日收到第三人杨友群提交的《行政复议申请书》并经审查后，于2019年9月12日作出《行政复议申请补正通知书》，告知第三人杨友群在限期内提交补正材料。2019年9月23日，毕节市人民政府收到第三人杨友群提交的补正《行政复议申请书》后，依法立案受理，并分别向织金县人民政府及陶家艳送达《提出行政复议答复通知书》及《第三人参加行政复议通知书》。毕节市人民政府经调查后于2019年11月12日作出毕府行复决字[2019]91号《行政复议决定书》并依法送达各方当事人。因此，毕节市人民政府作出的毕府行复决字[2019]91号《行政复议决定书》程序合法。其次，根据中共贵州省委办公厅黔委厅字[2015]31号《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅印发的通知》规定，开展土地承包经营权确权登记颁证是在二轮延包基础上，在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下进行。要做好发包方、承包方和承包地块调查，如实准确填写发包方调查表、承包方调查表、制作调查结果公示表和权属归户表，调查成果经审核公示确认，才能作为土地承包经营权确权的依据。涉案《农村土地承包经营权证》中5205240012010001617号地块原为第三人杨友群家庭户承包地，织金县人民政府在进行土地承包经营权确权登记颁证时，应当查清土地权属，按照法定程序依法进行。在行政复议过程中，织金县人民政府未提交证据证实杨友群家庭户所有成员已向发包方自愿交回承包土地，也未提交证据证实发包方将涉案土地依法收回后发包给原告陶家艳耕种管理，故织金县人民政府的确权登记颁证行为认定事实不清，主要证据不足。此外，织金县人民政府未向复议机关提交其对承包地块进行调查、制作调查表、调查成果经审核公示确认等相关证据，故织金县人民政府的确权登记颁证行为违反法定程序。因此，毕节市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定作出《行政复议决定书》，以织金县人民政府的确权登记颁证行为认定事实不清、主要证据不足、程序违法为由决定撤销织金县人民政府颁发给陶家艳的黔（2018）织金县农村土地承包经营权第001726号证中地块代码为5205240012010001617号的土地登记行政行为，该《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。综上，毕节市人民政府作出的毕府行复决字[2019]91号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。原告的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陶家艳的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告陶家艳负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 张远忠审 判 员 张多周审 判 员 吴 岚二〇一九年十二月二十六日法官助理 洪运佳书 记 员 蒋 琼