贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔26行终81号上诉人（原审原告）：黔东南州文英生态园艺研究所，住所地：凯里市新生路七里冲。法定代表人：杨文英，主任。委托代理人：杨秀元，男，苗族，1942年1月5日出生，住凯里市，系该所员工。被上诉人（原审被告）：凯里市综合行政执法局，所在地：凯里市博南路2号1单元6楼603附号。法定代表人：龙进海，局长。委托代理人：吴永龙，贵州万木春律师事务所律师。委托代理人：谭森林，凯里市综合行政执法局城建环保科负责人。上诉人黔东南州文英生态园艺研究所因城市规划管理一案，不服三穗县人民法院（2019）黔2624行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭进行了庭询，上诉人黔东南州文英生态园艺研究所的委托代理人杨秀元，被上诉人凯里市综合行政执法局的委托代理人吴永龙、谭森林到庭参加了庭询。本案现已审理终结。原审判决查明：2001年，原告的法定代表人杨文英承包位于凯里市××马河街道××里冲的集体荒山用于种植果树，2002年在该承包地内修建了两处建筑面积为340.36平方米的砖混结构房屋和看守果园的简易工棚（即现在的凯里市新生路635号）。2014年，贵州合众爆破工程有限公司、钦州市西南建筑安装工程有限责任公司等单位在相邻的土地上进行爆破、建设施工过程中，导致原告承包地内的房屋和简易工棚等建筑物受损，2016年10月9日，原告将施工单位诉至法院请求赔偿损失。诉讼期间，原告于2017年以维修加固为由，开始对简易工棚的前部分实施重建行为。2017年12月，被告接到举报后经调查，于同月26日作出凯城执违通﹝2017﹞194号《责令停止违法建设行为通知书》（以下简称凯城执违通﹝2017﹞194号《停建通知书》），认定原告改建的业务用房属违法建设，责令立即停工，限三日内到被告处接受处理，如不停工，被告将依法强制拆除，并于当日送达给原告，但原告继续施工。2018年11月15日，被告再次对原告作出凯城执违通﹝2018﹞126号《责令停止违法建设行为通知书》（以下简称凯城执违通﹝2018﹞126号《停建通知书》），责令原告立即停工，原告仍继续施工。2019年1月16日，原告提起行政诉讼，请求确认被告于2017年12月26日作出的凯城执违通﹝2017﹞194号《停建通知书》违法，案件受理费由被告负担。原审同时查明，2018年9月本院二审判决贵州合众爆破工程有限公司、钦州市西南建筑安装工程有限责任公司等承建、施工单位赔偿原告的房屋和简易工棚等建筑物因爆炸、挖掘造成的损失人民币5万元。原审另查明，诉讼期间，因机构调整，原凯里市城市管理行政执法局与凯里市城市管理局整合为凯里市综合行政执法局，原凯里市城市管理行政执法局的行政职权由凯里市综合行政执法局行使。原审还查明，案涉建筑位于凯里——麻江城市总体规划区范围，原告于2017年开始对简易工棚进行重建，至今未获得《建设工程规划许可证》。一审诉讼期间，原告已施工完毕。原审判决认为：原凯里市城市管理行政执法局系贵州省人民政府同意设立的集中行使行政处罚权的机关，有权对管辖范围内建设行为进行监督管辖。凯里市综合行政执法局是该职权的新行使行政机关，故其被告主体资格适格。本案的焦点是：一是原告对凯里市新生路635号简易工棚的前部分的重建是维修加固建设行为还是改建、扩建的重新建设行为，被告作出的凯城执违通﹝2017﹞194号《停建通知书》事实是否清楚；二是原告文英园艺研究所的重建行为是否有法律依据；三是被告所作具体行政行为程序是否合法。原判认为，房屋的维修加固是指房屋建筑荷载、结构承载力、耐久性等建筑主体指标因某些外力造成如结构裂缝、断裂或者自身设计建造缺陷等达不到安全使用标准，影响结构安全，需要进行的不改变原有建筑物结构、性质、功能的建设行为。而改、扩建是指在原有建筑物的基础上进行的改变建筑物外形、特点、性质等使建筑物结构、功能较之前发生较大变化的建设行为，与维修加固相比，改扩建在程度上更深、范围上更广，建筑物本质已经发生了改变。本案中，通过对原、被告双方提交的简易工棚（建筑物）重建前后的证据（照片）分析，原告从2017年开始实施至一审诉讼期间完成的建设行为已经完全改变了原有简易工棚（建筑物）的外貌、性质及使用功能，原有的简易工棚已经被改造成一排整齐的平房，结构、功能发生了巨大变化，不再属于维修加固的范围，原告对凯里市新生路635号简易工棚的前部分的重建应属于改建行为。案涉房屋在凯里市城市规划范围内，原告未取得《建设工程规划许可证》，即施工建设，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，被告认定属于违法建设行为事实清楚，适用法律正确。其次，原告提出其重建建设行为的依据是人民法院二审判决的诉讼意见。二审法院判决侵权人对原告受损房屋承担损害赔偿责任是对原告财物损失应获得的赔偿金额，并非对实施建设行为的确认。就本案而言原告对该建筑物进行重新建设行为仍需要依照《城乡规划法》的有关规定，获得相应的建设规划许可后方可实施建设行为，否则违法。第三、被告所作具体行政行为程序是否合法。原告在凯里市新生路635号修建的建筑物位于凯里市城乡规划范围之内，系被告行使城市规划管理行政处罚的职权范围。被告接到举报线索，按照法定程序进行了调查后，依法作出凯城执违通﹝2017﹞194号《停建通知书》并送达当事人，其行政行为程序合法。因凯城执违通﹝2017﹞194号《停建通知书》系前置性的行政行为，是否应告知当事人的陈述和申辩权利，法律没有明确规定，但凯城执违通﹝2017﹞194号《停建通知书》已明确告知当事人在接到通知书后三日内到被告处接受处理，该行为实质上已告知原告享有陈述和申辩的权利，故原告以此提出被告程序违法的诉讼理由不能成立，不予采纳。综上所述，被告凯里市行政执法局作出的行政行为实体和程序合法，请求驳回原告的诉讼请求，理由充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黔东南州文英生态园艺研究所请求确认被告于2017年12月26日作出的凯城执违通﹝2017﹞194号《停建通知书》违法的诉讼请求，案件受理费人民币50元由原告负担。上诉人黔东南州文英生态园艺研究所上诉称：原审判决认定上诉人的修缮行为是改、扩建，完全改变了简易工棚的原貌属认定事实不清、证据不足，被上诉人作出的具体行政行为没有进行立案、调查、决定等，属程序违法，被上诉人适用废止的《城乡规划法》第三十一条、第三十二条的规定对上诉人的建设行为进行定性，属适用法律不当。此外，上诉人还向凯里市人民政府市长和执法局局长邮寄投诉申辩书，应追加市政府和执法局为当事人参加诉讼，一审法院遗漏上述两当事人是错误的。因此，请求依法撤销（2019）黔2624行初16号行政判决，确认凯城执违通﹝2017﹞194号《停建通知书》的具体行政行为违法，诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人凯里市综合行政执法局答辩称：被上诉人对上诉人作出的凯城执违通﹝2017﹞194号《停建通知书》认定事实清楚、程序合法，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经审查，原审法院对当事人提供的证据认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与原审判决相同。本院认为：本案的争议焦点是被上诉人凯里市综合行政执法局于2017年12月26日作出的凯城执违通﹝2017﹞194号《停建通知书》是否合法。被上诉人凯里市综合行政执法局作为依法设立的集中行使行政处罚权的机关，在其规划辖区内有权对有关建设行为进行监督和管理。根据查明的案件事实，上诉人在凯里市新生路635路修建的建筑物在城乡规划范围内，系被上诉人管辖范围，故被上诉人所作的凯城执违通﹝2017﹞194号《停建通知书》没有超越职权。被上诉人接到举报线索后，经现场调查核实，发现上诉人正在施工建设，于2017年12月26日作出凯城执违通﹝2017﹞194号《停建通知书》，且于当日已送达上诉人签收，程序合法。根据前述查明的事实，上诉人并非对简易工棚进行部分修缮和加固，而是改、扩建，因上诉人未取得《建设工程规划许可证》，其建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，对正在进行的建设行为，有权机关可以及时通知当事人，责令其停止施工，防止违法行为进一步扩大，因此，被上诉人对上诉人作出的凯城执违通﹝2017﹞194号《停建通知书》并无不当。原判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人黔东南州文英生态园艺研究所负担。本判决为终审判决。审判长  杨通烈审判员  张秋菊审判员  罗安武二〇一九年十二月十七日法官助理**书记员刘安靖