青海省高级人民法院行政裁定书（2019）青行终128号上诉人（原审原告）杨军，住青海省海东市互助土族自治县。委托代理人闫晓丽，北京京益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）互助土族自治县人民政府。住所：青海省海东市互助土族自治县威远镇北街1号。法定代表人安永辉，该县县长。委托代理人于孟鑫，该县文化体育旅游局工作人员。委托代理人韵文娥，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。上诉人杨军诉互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）不履行政府信息公开法定职责一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。杨军及其委托代理人闫晓丽，互助县政府的委托代理人于孟鑫、韵文娥到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院认为，关于杨军是否具有原告主体资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，被诉行政行为的行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案杨军提交的土地使用权登记证上登记的权利人是杨全吉，户口本上登记的户主也是杨全吉，因此，杨全吉才是案涉行政行为的行政相对人。杨军只是户主杨全吉家庭共同成员中的一员，系行政相对人杨全吉所代表利益(权利)的共有人，而非利害关系人，作为单个家庭成员，无权以自己的名义对涉及家庭成员共有利益的行政行为提起行政诉讼，杨军关于原告主体资格的质证意见不符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条关于“与行政行为有利害关系”的规定，其在质证意见中所适用的《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》相关规定，与本案原告主体资格的确认无关，故其不具有原告主体资格；关于杨军所列诉讼请求，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，有具体的诉讼请求和事实根据是法定起诉的条件之一。本案中杨军在向原审法院提交的诉状中所列的诉讼请求既有请求确认行政行为违法之诉，又有要求履行公开政府信息法定职责之诉，诉讼请求涉及两个以上不同的案由、不同的行政行为，且相互之间没有关联性。经释明后，杨军以其所列诉讼请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定为由，不予变更、明确，坚持以其诉状为准，属诉讼请求不明确、不具体。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第一项、第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条、第六十九条第一款第一项及第三款的规定，裁定驳回原告杨军的起诉。案件受理费50元，退回杨军。杨军上诉称，原审法院认定上诉人不具有原告主体资格，属适用法律错误，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。杨军作为杨全吉的儿子，是户成员之一，也是案涉宅基地使用权人之一。故可以依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定以自己的名义提起诉讼。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。又根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《土地管理法实施条例》第二十五条第一款以及《征收土地公告办法》第四条之规定，被上诉人是案涉信息的制作主体，具有公开案涉信息的法定职责。另，根据自然资源部办公厅《关于印发农村集体土地征收基层政务公开标准指引的通知》中农村集体土地征收基层政务公开标准目录的规定，案涉信息应当在全社会进行公开。因此，杨军作为案涉征收土地所在集体经济组织成员，申请公开案涉信息于法有据。同时，因平北经济区项目建设需要，杨军自家宅基地被划入征收范围，其作为宅基地共有使用权人，必然是案涉征地行为的利害关系人，为了保障自身知情权，有权依法获取案涉信息；原审法院认定杨军诉讼请求不明确不具体，明显适用法律错误，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条的规定来看，杨军向政府申请公开信息，其在法定期限内没有任何答复，所以涉及的是杨军与政府已申请公开案涉信息而政府没有履行法定职责的法律关系，具有内在逻辑性和关联性，不属于诉讼请求不具体的情形；一审法院对于杨军的起诉予以驳回不利于社会矛盾纠纷的化解，剥夺了基本诉权，综上请求支持上诉请求。互助县政府辩称，杨军提交的土地使用权登记证权利人为杨全吉，其户口本的户主也是杨全吉，故互助县政府只对作为行政相对人的杨全吉履行公开案涉征收相关信息，而该信息内容也应当由作为家庭权益代表的杨全吉告知包括杨军在内的家庭共有人，因此杨军作为家庭利益的共有人，不应当列入行政行为的利害关系人，互助县政府也没有法定义务向其公开相关信息，杨军不具备原告主体资格；杨军请求确认互助县政府行政行为违法并要求履行公开政府信息确属两个诉讼种类，目前尚未确定互助县政府的行政行为是否违法，更遑论在法定期限内履行法定职责，故其诉讼请求不明确不具体。综上，原审法院认定事实清楚，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，杨全吉系互助土族自治县红崖子沟乡下寨村郭家庄村民，住该村34号。其子杨军与其共同生活居住。1999年8月21日，杨全吉取得互助县政府向其颁发的互集建99字第C-565号《集体土地建设用地使用证》，后该宅基地被划入海东工业园区平北经济区项目建设征收范围内。2019年4月23日，杨军通过EMS向互助县政府邮寄《政府信息公开申请表》，申请公开海东工业园区平北经济区项目中涉及互助土族自治县红崖子沟乡下寨村的征地公告，互助县政府于2019年4月26日签收该件。后杨军以互助县政府至今未对其作出任何答复，怠于履行信息公开法定职责，侵犯其知情权为由，向海东市中级人民法院提起行政诉讼。另查明，在二审开庭审理阶段，杨军明确表示放弃第一项诉讼请求，即请求依法确认被告逾期未针对案涉征收项目征地公告这一政府信息予以答复的行为违法。互助县政府对此不持异议，本院予以确认。上述事实有杨军出示的《集体土地建设用地使用证》《户口本》《信息公开申请表》、EMS邮寄单及签收查询单以及双方当事人当庭陈述为证，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：1.杨军是否具备原告主体资格，能否提起本案行政诉讼；2.杨军请求确认互助县政府对于案涉信息公开申请未予答复违法与请求判令互助县政府对于案涉信息公开申请予以答复的两项诉讼请求是否明确、具体并有关联性。关于杨军是否具备原告主体资格，能否提起本案行政诉讼的的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”就本案而言，考察杨军是否具备原告主体资格，则重点审查其与被诉的“互助县政府不履行政府信息公开法定职责”这一行政行为的关系。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，杨军于2019年4月23日以“自家宅基地拆迁，了解相关情况”为由向互助县政府申请公开案涉征收项目征地公告，并将该申请书以EMS方式邮寄给对方。故根据上述规定，无论杨军的申请是否明确，其申请信息是否属于公开范围以及该信息是否存在，互助县政府均应依法予以答复。现杨军在提出信息公开申请后以互助县政府无正当理由至今未对其作出任何答复为由向法院提起诉讼，足以可见，杨军作为向互助县政府提出信息公开申请的申请人，其认为互助县政府不履行信息公开法定职责之行为侵害其合法权益，应属互助县政府上述“不作为”行政行为的相对人。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：……（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的……”的规定，杨军向法院提起行政诉讼，于法有据，应予支持。值得注意的是，征收补偿行为与本案被诉信息公开不作为的区分决定了两个不同行政行为所指向的行政相对人也是不同的。杨军之父杨全吉作为案涉宅基地使用权证之权利人，仅系海东工业园区平北经济区项目建设征收行为的行政行为相对人，并非本案被诉行为的行政相对人。关于杨军请求确认互助县政府对于案涉信息公开申请未予答复违法与请求判令互助县政府对于案涉信息公开申请予以答复的两项诉讼请求是否明确、具体并有关联性的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”《最高人民法院关于适用的解释》第二条规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：……（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法……”根据上述规定可知，行政诉讼中涉及的行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。因此，尽管确认行政行为违法通常针对的是作为类行政行为，但对于行政机关不作为，责令其履行相应法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为违法行为的评价。回到本案中来，无论杨军请求确认该不作为行为违法亦或要求其履行公开法定职责，二者之间本就相互关联，而其所针对的行政行为始终为未履行政府信息公开这一个行政“不作为”行为，并不存在两个或两个以上行政行为之情形。综上，互助县政府认为杨军并非征收对象和案涉土地权利人，与本案没有利害关系的理由不能成立。原审法院认为杨军无权以自己的名义对涉及家庭成员共有利益的行政行为提起行政诉讼，其诉讼请求不明确、不具体，不具有原告主体资格系认定错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初25号行政裁定；二、本案指令青海省海东市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 刘富梅审判员 陈 焱审判员 孔 菲 二O一九年十二月二十日书记员 范献育