广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂10行终102号 上诉人（原审原告）广西荣航投资有限公司,住所地南宁市白沙大道39号锦绣江南南区6号楼4单元6-4-1102号三层楼中楼。 法定代表人李建中,执行董事。 委托代理人石育峰，北京市华贸硅谷（邯郸）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖西市国土资源局（现更名为：靖西市自然资源局）,住所地靖西市新靖镇幸福大道78号。 法定代表人王伟,该局局长。 行政负责人林格,该局副局长。 委托代理人黄玉森,广西凌盛(凌云)律师事务所律师。 原审第三人靖西市天盛建材有限公司，住所地靖西市新靖镇城东路592号。 法定代表人蔡海基。 原审第三人百色市公共资源交易中心,住所地百色市右江区园博路政务服务中心三楼。 负责人何建华，该中心主任。 上诉人广西荣航投资有限公司（以下简称荣航公司）因与被上诉人靖西市国土资源局（以下简称靖西市国土局），第三人靖西市天盛建材有限公司、百色市公共资源交易中心矿业权交易终止行为一案，不服靖西市人民法院（2019）桂1081行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，上诉人广西荣航投资有限公司的委托代理人石育峰，被上诉人靖西市自然资源局的委托代理人黄玉森到庭参加诉讼，被上诉人靖西市自然资源局副局长林格作为行政机关负责人出庭，第三人靖西市天盛建材有限公司、百色市公共资源交易中心未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2018年4月13日,靖西市国土局决定对靖西新靖三联综合石灰岩矿和靖西市武平果良石灰岩矿公开挂牌出让,并与百色市公共资源交易中心（以下简称百色交易中心）联合发布《靖西市国土资源局采矿权挂牌出让公告》（靖国土资矿〔2018〕01号、03号）。2018年5月28日,荣航公司按照公告要求向靖西市国土局提交了报名资料,并交纳挂牌出让保证金650万元,靖西市国土局向荣航公司出具了《竞买资格确认书》。2018年5月30日荣航公司按时参加公开挂牌竞价,并分别以1010万元与780万元的成交价竞得靖西新靖三联综合石灰岩矿和靖西市武平果良石灰岩矿采矿权,但当荣航公司要求与靖西市国土局签订《采矿权挂牌出让成交确认书》时,靖西市国土局以未携带公章为由,未按照《靖西市国土局采矿权挂牌出让公告》及《矿业权交易规则》的要求当场与荣航公司签订《采矿权挂牌出让成交确认书》。2018年6月1日，靖西市天盛建材有限公司（以下简称天盛公司）向靖西市国土局和百色交易中心提出荣航公司本次竞拍没有《采矿权竞买资格确认书》，属无资格竞买人，其参与本次的新靖三联和武平果良石灰岩矿挂牌出让活动挂牌竞价环节的报价及现场所有报价无效，应取消其矿业权竞得资格。靖西市国土局据此于2018年8月7日向百色交易中心发出靖国土资函[2018]241号“关于提出终止矿业权交易意见的函”，告知：根据《矿业权交易规则》第二十八条、第二十九条之规定，决定向该中心提出终止该两石灰岩矿采矿权挂牌出让的矿业权交易。请该中心按规定办理相关终止手续。百色交易中心没有按照靖西市国土局的要求发布终止该两石灰岩矿矿业权交易公告。靖西市国土局遂于2018年12月29日以其他竞买人质疑荣航公司的竞买人资格为由,认为荣航公司违反了《靖西市新靖三联综合石灰岩矿采矿权挂牌出让文件》、《靖西市武平果良石灰岩矿采矿权挂牌出让文件》有关规定,随后靖西市国土局通过百色交易中心平台发出《采矿权交易终止公告》，并向荣航公司和天盛公司等发出《关于终止靖西新靖三联综合石灰岩矿和靖西市武平果良石灰岩矿矿业权交易的通知》（以下简称“《终止矿业权交易通知》”）。随后百色交易中心于2019年1月9日通过交易平台发布终止上述两石灰岩矿采矿权交易，并将荣航公司缴纳的保证金原路退还。荣航公司遂提起诉讼,请求法院依法确认靖西市国土局的行为违法,并依法判令靖西市国土局确认荣航公司竞得人资格,并与荣航公司签订《采矿权出让合同》。 另查明，2018年5月28日，百色交易中心经审查，认为荣航公司提交的竞买申请资料符合《靖西市武平果良石灰岩矿采矿权挂牌出让文件》要求，符合竞买资格，拟发放竞买资格确认书。同日及次日，百色交易中心及靖西市国土局分别在该矿业权出让竞买申请资格审核表上签字同意。2018年5月29日，靖西市国土局给荣航公司颁发了靖西市新靖三联综合石灰岩矿、靖西市武平果良石灰岩矿采矿权挂牌出让《竞买资格确认书》。靖西市国土局与百色交易中心于2018年4月13日联合发布的新靖三联和武平果良石灰岩矿公开挂牌时间分别为2018年5月17日上午8时至2018年5月30日下午15时30分和2018年5月17日上午8时至2018年5月30日下午16时30分，均未满10个工作日。2019年3月，根据政府机构改革，靖西市国土局变更为靖西市自然资源局，王伟担任该局局长，为该局法定代表人。 一审法院认为，靖西市国土局作为矿产资源管理部门，有权依法委托百色交易中心对辖区内的新靖三联和武平果良石灰岩矿矿业权进行挂牌公开竞价出让。根据《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》(试行)第四十条第二款及《矿业权交易规则》第二十一条第四款均规定“挂牌时间不得少于10个工作日”的规定,百色交易中心在靖西市国土局及其发布的公开竞价出让的采矿权挂牌时间未满10个工作日的情况下就主持对该两石灰岩矿的挂牌竞价活动，属于程序违法，该行为违反了挂牌竞价的公开、公平、公正性。靖西市国土局作为出让方对于受托方百色交易中心在对新靖三联和武平果良石灰岩矿矿业权挂牌竞价活动中的违法行为具有监督和制止的职权。故靖西市国土局对百色交易中心在采矿权挂牌时间未满10个工作日的情况下就主持对该两石灰岩矿的挂牌竞价活动，作出的靖国土资函[2018]379、380号关于终止靖西市新靖三联综合石灰岩矿和靖西市武平果良石灰岩矿矿业权交易的通知”行政行为，适用法律、法规正确，主体适格，符合法定程序，依法应确认为合法。所以，荣航公司的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法应予以驳回。对于靖西市国土局提出的本案行为属于民事行为,而不是行政行为,由此引起的纠纷不属于行政诉讼的受案范围,依法应当驳回荣航公司起诉的抗辩主张问题。一审法院认为，靖西市国土局作为涉案矿业权公开挂牌竞价拍卖的出让方兼矿产资源管理方，其与荣航公司不是平等的民事主体，其对百色交易中心在挂牌竞价出让活动中的违法行为而作出的《终止矿业权交易的通知》属于单方的行政行为。故靖西市国土局的该抗辩主张，理由不成立，不予采纳。百色交易中心经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，一审法院依法缺席判决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条的规定，判决： 驳回广西荣航投资有限公司的诉讼请求。 上诉人荣航公司不服，提出上诉称，一、关于靖西市新靖三联综合石灰岩矿和靖西市武平果良石灰岩矿两矿招拍挂文件中规定的挂牌时间少于十个工作日的问题，实际并不影响招标文件的效力，也不能成为被上诉人终止矿权交易的理由。新靖三联石灰岩矿的挂牌出让文件确定的挂牌时间是：“2018年5月17日上午8时至2018年5月30日下午15时30分”。武平果良挂牌出让文件确定的挂牌时间是：“2018年5月17日上午8时至2018年5月30日下午16时30分”。另外，与以上两矿同时挂牌的还有靖亮水泥用灰岩矿(见原一审证据13)，该矿挂牌出让文件中的《靖西市国土资源局采矿权挂牌出让公告》部分第三条明确规定挂牌时间为“2018年5月17日上午8时至2018年5月30日下午16时”（见证据13），该挂牌时间与新靖三联和武平果良的两矿挂牌出让文件中规定的挂牌时间一致，但该出让公告所挂牌的靖亮水泥用灰岩矿已经依据该挂牌时间竞拍给了他人，现有证据证明被上诉人也已经与竞买人签订了该矿《成交确认书》和《采矿权出让合同》。同时，《招标投标法》第50条、笫52条、第53条、第54条、第55条、第57条规定，违反强制性规定导致招投标无效的只有六种情形。违反《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》、《矿业权交易规则》有关公示期限的并不在无效情形之中。因此，挂牌时间少于十个工作日不能成为被上诉人终止矿权交易的理由。二、新靖三联和武平果良的两个招拍挂文件中规定的挂牌时间系由被上诉人在挂牌出让文件中自行确定，出现问题的法律后果理应由被上诉人自行承担，不能因此侵害上诉人的合法权利，更不能终止本案上诉人竞买取得两矿的矿业权交易。三、被上诉人向上诉人送达的《终止矿业权交易的通知》应确认违法并撤销。该通知终止矿业权交易的理由是上诉人违反两矿的挂牌交易文件，但庭审中被上诉人并未提供合法依据且无任何证据证实，也自认上诉人不存在违反该两个挂牌出让文件的行为，显然被上诉人终止两矿矿业权交易的行为违法。被上诉人作出的关于新靖三联和武平果良石灰岩矿矿业权终止交易的决定没有事实和法律依据。综上，请求：1.撤销靖西市人民法院作出的（2019）桂1018行初3号行政判决，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案的上诉费由被上诉人承担。 被上诉人靖西市自然资源局辩称，一、一审判决认定涉案矿权挂牌出让文件规定的时间未达到法定10个工作日的事实清楚，依据充分。二、一审判决适用法律正确。根据《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》（试行）第四十一条第二款“挂牌时间不得少于10个工作日”，《矿业权交易规则》第二十一条第四款“挂牌时间不得少于10个工作日”之规定，本案的两宗矿权交易挂牌文件规定的挂牌时间违反了上述矿权交易的程序性规定，程序违法，也直接违反了矿权交易应遵循的公开、公平、公正的原则。为此，在接到竞买人提出的异议后，答辩人作为出让人，经审查发布的挂牌文件后，发现了上述问题，及时进行了纠正，并根据《矿业权交易规则》第二十八条“有下列情形之一的，矿业权交易行为终止：（一）出让人提出终止交易；……”，第二十九条第一款“出让人需要中止、终止或者恢复矿业权交易的，应当向矿业权交易平台出具书面意见”的规定，作出了终止本次交易的决定，并发送给百色市公共资源交易中心。但由于百色市公共资源交易中心没有依法根据《矿业权交易规则》第二十九条第三款“矿业权交易平台应当及时发布中止、终止或者恢复交易的公告”的规定处理，答辩人才又向上诉人等竞拍人发送了本案的终止交易决定的通知。因此，答辩人作出的本案行为符合上述矿权交易的程序性规定，适用法律、法规正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，一审判决予以维持符合法律规定。三、上诉人的本案诉求没有依据。矿权交易在被终止后，只能重新挂牌、重新交易。对已经被终止的矿权交易不能再恢复后继续交易。本案交易活动在答辩人作出终止的决定后，交易中心已经随之于2019年1月9日在交易平台上发布公告，终止了两宗矿权的交易活动。故，上诉人要求对已经终止交易的两宗矿权继续进行交易的诉求根本无法实现，其诉求亦自然没有依据。综上，请二审驳回上诉人的上诉请求。 二审审理期间，双方当事人均无新的证据向人民法院提供。本院查明的案件事实与一审查明的事实一致。 本院认为，综合诉辩双方的陈述，本案争议的焦点为：一、被上诉人发出的《关于终止靖西新靖三联综合石灰岩矿和靖西市武平果良石灰岩矿矿业权交易的通知》有无事实和法律依据。二、上诉人诉请判决被上诉人签订采矿权出让挂牌成交确认书以及采矿权出让合同，有无法律依据。 关于焦点一，首先，案涉的新靖三联和武平果良的两个招拍挂文件由被上诉人拟定，挂牌时间亦在挂牌出让文件中确定。经查，上诉人无违反前述两文件的情形，被上诉人在一、二审审理期间亦认可，故被上诉人靖西市国土资源局作出的《终止矿业权交易的通知》，认定上诉人违反两矿的挂牌交易文件规定，无事实依据。其次，关于案涉两矿招拍挂文件中规定的挂牌时间问题，本案中，靖西市国土局委托百色交易中心对新靖三联和武平果良石灰岩矿矿业权进行挂牌公开竞价出让，百色交易中心根据委托授权实施的挂牌拍卖行为产生的法律后果，由靖西市国土资源局承担，百色市交易中心未按照两文件的规定，不满十天即挂牌拍卖，产生的过错责任应由靖西市国土资源局承担，不能归责于上诉人。再次，国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第四十一条规定“探矿权采矿权挂牌的，主管部门应当在挂牌起始日，将起始价、增价规则、增价幅度、挂牌时间等，在挂牌公告指定的场所挂牌公布。挂牌时间不得少于10个工作日。”但被上诉人作出的《终止矿业权交易的通知》，理由为上诉人违反两矿的挂牌交易文件，并非挂牌时间少于10个工作日未依据该规定。一审审查该通知的合法性时，认定百色交易中心不满十个工作日即挂牌拍卖，据此认定《终止矿业权交易的通知》合法，超出《终止矿业权交易的通知》的内容，即本案的审查范畴。此外，《中华人民共和国招标投标法》规定的导致招投标无效的情形中，并无不满十个工作日进行挂牌拍卖无效的规定。而《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》并未规定挂牌时间少于十个工作日拍卖行为必然无效。综上，靖西市国土资源局作出的《终止矿业权交易的通知》依据的事实错误，适用法律不当。 关于焦点二，采矿权出让挂牌成交确认书以及采矿权出让合同，系行政机关为实现行政管理目标而签订的协议，属行政协议，该协议的订立，遵守《合同法》的规定，订立协议的意思自治，不能以司法权进行干预。故上诉人诉请判决被上诉人签订采矿权出让挂牌成交确认书以及采矿权出让合同，无法律依据，本院不予支持。 综上所述，广西荣航投资有限公司上诉的理由部分成立，本院予以相应支持。一审判决适用法律和判决不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销靖西市人民法院（2019）桂1081行初3号行政判决； 二、确认靖西市国土资源局作出的靖国土资函[2018]379号《关于终止靖西新靖三联综合石灰岩矿和靖西市武平果良石灰岩矿矿业权交易的通知》违法； 三、撤销靖西市国土资源局作出的靖国土资函[2018]379号《关于终止靖西新靖三联综合石灰岩矿和靖西市武平果良石灰岩矿矿业权交易的通知》； 四、驳回上诉人的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由被上诉人靖西市国土资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 盘宏权 审 判 员 罗 敏 审 判 员 许彩乐 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 周发平 书 记 员 陆仲恒