湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1853号上诉人（原审原告）：姚奋勇，男，1968年7月19日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。委托代理人：李益友，湖南经卫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市武陵区人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区皂果路978号。法定代表人：康少中，区长。委托代理人：黄智麟，武陵区司法局工作人员。委托代理人：吕志强，北京天平（长沙）律师事务所律师。上诉人姚奋勇与被上诉人常德市武陵区人民政府（以下简称武陵区政府）确认补正行为违法一案，姚奋勇不服常德市中级人民法院（2019）湘07行初120号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。常德市中级人民法院审理查明，2004年12月16日，姚奋勇取得位于常德市武陵区××沙××社区××一块土地的《国有土地使用证》，土地证号为常国用（2004）字第495号，土地用途为住宅，使用权类型为划拨，土地等级三级，土地使用权面积118.78平方米。后姚奋勇在该地块建房，但一直未办理房屋所有权证。2009年7月14日，常德市发展和改革委员会作出常发改投（2009）336号《关于常德市江北城区荷花南路等8条道路工程可行性研究报告的批复》，同意对紫缘路以西、芙蓉路以东范围内的8条道路实施建设。沙港路是获批8条道路的其中之一。2014年3月6日，常德市武陵区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室（以下简称武陵区征补办）发布《关于拟征收房屋范围的通告》，拟对沙港路项目内姚奋勇的房屋实施征收，用于修建沙港路。2017年4月15日，武陵区政府作出常武征补决（2017）10号《房屋征收补偿决定》（以下简称10号补偿决定）。姚奋勇不服该补偿决定，诉至常德市中级人民法院，请求撤销该补偿决定。该院经审理，于2018年1月10日作出（2017）湘07行初98号行政判决，驳回姚奋勇的诉讼请求。姚奋勇不服（2017）湘07行初98号行政判决，上诉至本院，本院在二审期间，武陵区政府向姚奋勇送达了《关于告知安置房源的通知》，该通知的主要内容为:供产权调换的房屋位于武陵区××街道金家坪安置小区，具体房源为：1＃-2-102（150㎡户型），实际面积151.52㎡，评估单价为3826元／㎡，评估总价为579716元;1＃-2-103（90㎡户型），实际面积88.38㎡，评估单价为3826元／㎡，评估总价为338142元；1＃-3-104（90㎡户型），实际面积88.38㎡，评估单价为3826元／㎡，评估总价为338142元；共计328.28㎡，评估价格共计1256000元。如你接受上述产权调换的房源，请你在收到本通知之日起七日内，主动同房屋征收部门就房屋产权调换的差价找补进行结算。本院经审理认为，武陵区政府作出的10号补偿决定未能充分保障上诉人对补偿方式的选择权，程序违法。但涉案沙港路（芙蓉路—朝阳路）征收项目是常德市重要的交通设施建设项目，目前该路段的施工已经完成，而姚奋勇的房屋占据沙港路路幅的近一半，严重阻碍了道路的通行。如果撤销该补偿决定，会给社会公共利益造成重大损害。在诉讼中，因武陵区政府已经采取了相应的补救措施，姚奋勇亦明确表示拒绝接受武陵区政府提供的产权调换房屋，故10号补偿决定依据评估报告作出给予姚奋勇货币补偿的结论，实体上并无不当。因此，责令武陵区政府采取补救措施已无必要。据此，本院于2018年7月5日作出（2018）湘行终220号行政判决，撤销常德中院（2017）湘07行初98号行政判决，确认武陵区政府作出的10号补偿决定程序违法。姚奋勇不服(2018)湘行终220号行政判决，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年6月27日作出(2019)最高法行申4243号行政裁定（以下简称最高院4243号裁定），驳回姚奋勇的再审申请。2019年8月28日，姚奋勇以最高院4243号裁定认定武陵区政府作出的涉案安置房源通知系一个新的行政行为为由，提起本案诉讼。请求：1.确认武陵区政府在原房屋征收补偿案二审期间作出的新的行政行为违法，并责令其重新作出行政行为；2.诉讼费用由武陵区政府负担。常德市中级人民法院认为，首先，最高院4243号裁定在“本院认为”部分写明“本案二审期间，武陵区征补办已向姚奋勇明确用于产权调换的安置房房源信息，充分保障其产权调换的权利，撤销10号补偿决定的违法情形已得到纠正，撤销该决定没有实际意义，二审判决确认10号补偿决定违法，结果并无不当”。由此可见，最高人民法院行政裁定已认定安置房源通知充分保障了姚奋勇的权利，而非损害其利益。其次，姚奋勇不服10号补偿决定已经常德市中级人民法院、本院、最高人民法院审理，对10号补偿决定的合法性已进行了全面审查并作出结论。武陵区政府告知当事人相关产权调换的选择权仅仅是10号补偿决定的一部分，姚奋勇单独起诉有关产权调换房屋的告知行为，缺乏事实与法律依据。综上所述，武陵区政府作出的安置房源通知对姚奋勇的权利义务不产生实际影响。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第八项、第三款的规定，裁定驳回姚奋勇的起诉。姚奋勇不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.安置房源通知实质上是被上诉人武陵区政府作出的新行政行为。最高院4243号裁定认为“武陵区政府的原行政行为违法，被上诉人采取的补救措施实质是武陵区政府改变了原行政行为，纠正被诉10号补偿决定的违法问题。”2.常德中院变更了上诉人的原审诉求。上诉人原审诉求第一项“确认被告在原房屋征收补偿案二审期间作出的新的行政行为违法”，实际上是请求确认产权调换行为无效，依法重新进行产权调换。也就是说请求确认新行政行为违法。而常德中院将上诉人该诉求变成了“有关产权调换房屋的告知行为”。3.常德中院对最高院4243号裁定书中“向姚奋勇明确用于产权调换的安置房房源信息，充分保障其产权调换的权利，撤销10号补偿决定的违法情形已得到纠正”理解错误，该裁定表述的本意应当是“姚奋勇的权利从形式上已经得到纠正”，但该裁定并没有说产权调换从实体上是合法的。4.原审适用法律错误。本案既不能适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，也不能适用该条第二款第二项。因为该条第二款第二项是解决“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”问题，本案需要解决的并不是“原行政行为违法”，而是被上诉人作出的新的行政行为。而新的行政行为在实体上是否合法，法院不能在诉讼前就对该行为的合法性作出评判。5.常德中院审判程序违法。被上诉人的答辩状没有送达给上诉人；被上诉人没有提交相应的证据；常德中院没有开庭直接作出了裁定，剥夺了上诉人的辩论权；被上诉人原审的代理人及负责人是否参加诉讼，上诉人不知情。武陵区政府答辩称：最高院4243号裁定已经认定涉案告知安置房源通知充分保障了上诉人的权利，而非损害其利益，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。在本院（2018）湘行终220号案和本案二审期间，姚奋勇明确表示不选择武陵区政府提供的产权调换房源。二审中，姚奋勇向本院提交了《请求帮助解决补偿问题的报告》，要求按462平米进行产权调换，并另行补偿装修、地下室、搬迁费用、房租、强拆损失等费用160万元。武陵区政府明确表示不接受上述调解条件。本院认为，本案审理焦点是武陵区政府作出的《关于告知安置房源的通知》是否可诉的问题。第一、关于对补偿方式选择权的理解问题。《国有土地上房屋征收与补偿工作条例》第二十一第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。为充分保障被征收人对补偿方式的选择权，《国有土地上房屋征收与补偿工作条例》第二十一条第二款、第三款，第二十五条、第二十六条以及《国有土地上房屋征收评估办法》第八条第二款规定，如果被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人如果选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。因此，法律赋予被征收人的选择权是指对被征收房屋采取货币补偿还是房屋产权调换的补偿方式的选择权，而非对具体产权调换房屋的朝向、类型、面积等满足被征收人个人意愿的房屋选择权，征收部门只要提供了符合法律规定的产权调换房源供被征收人选择，就可以视为征收部门已经充分保障了被征收人的产权调换权利。第二、关于告知安置房源的行为是否可诉的问题。产权调换房屋的情况应当包含在补偿方案、补偿协议或补偿决定中，未包含产权调换内容的补偿决定，被征收人有异议的，可以视为该补偿决定未充分保障被征收人对补偿方式的选择权，该补偿决定违法。对于违法或不当的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责，其可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。本案中，武陵区政府在原诉讼中提供调换房源的行为虽然形式上独立于原补偿决定，但仍可视为是对原补偿决定违法情形采取的补救措施，是对原补偿决定的一种补正。在该补正行为符合法律规定的情况下，宜认定该补正行为是对原补偿决定违法问题的纠正或治愈，可以确认原行政行为违法。若补正行为不符合法律规定，则原行政行为的违法情形未得到纠正，原行政行为仍可以被撤销。因此，不论上述哪种情形，均不宜将该补正行为作为独立的对外可以发生法律效力的行政行为对待。本案中，武陵区政府提供的产权调换房屋位于武陵区××街道金家坪安置小区，在改建地段附近，房屋面积分别为151.52㎡、88.38㎡、88.38㎡，共328.28㎡，评估单价为3826元／㎡，共计1256000元，与姚奋勇的被征收房屋325.1㎡面积相当，评估单价和总价均低于姚奋勇的被征收房屋评估价格，故该补正行为符合法律规定，已经治愈了原行政行为的违法性。最高院4243号裁定亦认定，武陵区征补办在二审期间向姚奋勇明确用于产权调换的安置房源信息，充分保障了其产权调换的权利，原10号补偿决定的违法情形已经得到了纠正，原二审确认10号补偿决定违法的结论并无不当。故姚奋勇认为武陵区政府作出的涉案告知安置房源信息行为违法，要求重新进行产权调换，明显没有法律依据。一审法院裁定驳回起诉，并无不当。上诉人还提出，原审未开庭审理违法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款、第三款的规定，人民法院经过问卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。武陵区政府虽未提交答辩状，未提交证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、第三十四条第二款的规定，被告不提交答辩状的，不影响人民法院审理；被告不提交证据的，视为没有相应证据。上诉人认为原审审判程序违法的主张没有法律依据。综上所述，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案一、二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年十二月十八日书记员  刘 威附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。3.国有土地上房屋征收与补偿工作条例第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。4.国有土地上房屋征收评估办法第八条被征收房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值”。用于产权调换房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价提供依据，评估用于产权调换房屋的价值”。