广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂02行终54号 上诉人（一审原告）罗志江，男，1973年7月13日生，汉族，住柳州市柳南区。 被上诉人（一审被告）柳州市柳南区城市管理行政执法局（以下简称柳南区执法局），住所地柳州市柳太路13号。 上诉人罗志江因诉柳南区执法局规划行政强制执行纠纷一案，不服柳州市柳南区人民法院2018年11月5日作出的（2018）桂0204行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决查明，柳南区执法局因发现在柳南区xx路x区xx栋有涉嫌违法建设的建筑总面积为2889.25平方米的房屋，于2016年7月28日对上述房屋的建设者（所有人或管理人）作出柳城管柳南规划类行决字（2016）第0972号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（以下简称0972号责令限期拆除决定），责令限期自行拆除违法建设的2889.25平方米建（构）筑物。该0972号责令限期拆除决定于2016年7月28日公告送达。2017年10月24日，柳南区执法局作出并公告送达柳城管柳南规划类行催字【2017】第4972号《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》（以下简称4972号催告书）和柳城管柳南规划类公字【2017】第4972号《关于限期自行拆除违法建设的公告》（以下简称4972号限期拆除公告）。2017年10月25日，柳南区执法局作出并公告送达柳城管柳南执决字【2017】00030号《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》（以下简称30号强制执行决定），认定涉案房屋的建设者（所有人或管理人）未能履行自拆义务，决定从2017年10月25日9时后对涉案建（构）筑物组织强制拆除，并告知可在收到本决定书之日起六十日内申请复议或六个月内直接向法院起诉。同日，柳南区执法局组织人员对涉案房屋实施了强制拆除。另查明，罗志江系位于xx路××区××号房屋的所有权人，罗志江所有的房屋为涉案房屋的其中一户。2001年10月18日，柳州市铁路局房地产管理所向罗志江颁发了柳铁房权字××号房产证，该证载明房屋的建筑面积为57.34平方米。2018年5月4日，罗志江向法院递交起诉状，请求判决确认柳南区执法局强拆行为违法。庭审中，柳南区执法局认可位于柳南区xx路x区xx栋的涉案建筑物为铁路局的房改房，主张该栋房屋未取得建设工程规划许可证，在柳南区执法局工作人员对该栋房屋进行调查时，无人主张系该房屋的建设者（所有人或管理人），故作为无主物进行处罚。 一审判决认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据国发【2002】17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（以下简称17号决定）及桂政函【2005】220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（以下简称220号批复），柳南区执法局根据授权取得行政处罚权符合法律规定，其有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。关于柳南区执法局作出的拆除行为是否合法一节。柳南区执法局以涉案房屋未取得建设工程规划许可证为由认定该房屋系违法建设的房屋，根据本案现有证据，罗志江所有的位于xx路××区××号房屋为铁路局房改房，未取得建设工程规划许可证建设系历史遗留问题，不能简单以未取得建设工程规划许可证而将该房屋认定为无证违法建设,故柳南区执法局认定罗志江房屋系违法建设，事实不清，证据不足。柳南区执法局对罗志江所有的房屋进行了强制拆除，该强制拆除的行政行为缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”，因柳南区执法局的强拆行为不具有可撤销内容，故依法确认柳南区执法局强制拆除的行为违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十四条第二款第（一）项的规定，并经审判委员会讨论决定，一审判决：确认柳南区执法局于2017年10月25日对罗志江位于柳南区xx路××区××号房屋实施强制拆除的行为违法。 上诉人罗志江上诉称，一、一审程序有误。（一）一审遗漏了共同诉讼人柳州市柳南区人民政府（以下简称柳南区政府）和柳州市规划局。柳南区政府在征收罗志江房屋时，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，对房屋权属进行了登记调查。柳南区政府2017年10月15日发布的《柳州市柳南区人民政府关于〈房屋征收补偿决定书〉的公告》再次证实了罗志江的房屋属于应当合法征收并给予补偿的合法建筑。而在本案中，柳南区政府批复柳南区执法局，同意其对罗志江的房屋以违法建筑名义实施强制拆除，明显违法，一审法院理应按《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定追加柳南区政府为共同诉讼人参加诉讼。同时，因为柳南区执法局作出的行政处罚依据是柳州市规划局的认定意见，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）规定，具备认定违章建筑主体资格的是县级以上政府城乡规划主管部门，故也应追加柳州市规划局为共同诉讼人。（二）一审法院不接收罗志江提交的重要证据。2018年7月31日一审开庭前，书记员询问是否还有证据提交，罗志江当场表示要提交一份柳南区执法局副局长答复上诉人时的录音证据，证据是要证明柳南区执法局开始对一审原告房屋启动违法建设调查是在2017年8月10日签约期限结束后，即因为柳南区政府与罗志江达不成征收协议才开始的违法建设调查。而柳南区执法局出示的落款日期为2016年7月28日的0972号责令限期拆除决定等法律文书，涉嫌向法庭提供伪证。可见，该份证据之重要。因为录音证据需要通过手机当庭进行播放质证，一审原告就与书记员说好之后交付。而一审原告孤身一人且初次参加诉讼，经验值为零。在法官宣布要结束庭审时，罗志江才立即想起还没提交证据并争取进行举证，但最终仍不被允许举证质证，有庭审视频为证。二、一审判决认定事实有误。（一）一审判决认可柳南区执法局具有违法建设行为的认定权，违反了《城乡规划法》的规定。在《柳州市规划局主要职责内设机构和人员编制规定》中对法规科的职责规定描述为“认定违法建设行为性质，提出行政处罚建议”。可见规划部门意见不是柳南区执法局行使行政管理职权的结果，柳南区执法局不具备认定违章建筑的主体资格。（二）一审判决认可柳南区执法局涉嫌作假的行政处罚等材料，违背事实。种种迹象证明，柳南区执法局涉嫌向法庭提供伪证。但一审法院对一审原告提出的质疑无任何说明，而且还审查确认柳南区执法局于2016年7月28日制作的0972号责令限期拆除决定等法律文书，有违常理。1、柳南区执法局在行政强制执行前一天，于2017年10月24日张贴了4972号催告书，照片背景显示上诉人所在楼房是三个单元，而上诉人提供的证据显示早在当月10日前，楼栋已经被柳南区政府破拆了一个单元,10月24日当天的照片不可能显示有三个单元。可见柳南区执法局向法庭提供伪证。2、同年12月28日，被上诉人柳南区执法局的副局长答复上诉人时称上诉人房屋被征收，因与上诉人谈不拢补偿事宜，所以上级政府就安排柳南区执法局进行违法建筑的调查。可见，柳南区执法局对上诉人房屋进行违法建设调查是在2018年8月10日征收签约结束之后，而不是2016年。3、2016年7月28日，上诉人所在的26栋楼房，正处在柳南区政府征收的入户调查期间，整栋楼全部42住户均在此正常生活。因为正要启动征收，42户均在柳南区政府、柳南区征收办、社区等留存有联系方式。而当日柳南区执法局作出的0972号责令限期拆除决定等法律文书，却以找不到建设者、使用者、管理者的名义对整栋楼及42户作出了限期自行拆除的行政处罚决定，明显是错误的。（三）一审对上诉人的诉求有所曲解。自从上诉人房屋被偷偷强拆以来，上诉人持续不断地到柳州市柳南区人民法院、柳南区政府、柳南区执法局等部门索取行政处罚和强制程序等系列法律文书，直至起诉前均未获得。造成上诉人起诉时，不能确认起诉对象，上诉人于2018年5月提交起诉状是在完全不能确定被告和诉讼请求的基础上，虽然诉求是写着确认被告强拆的具体行政行为违法，但是上诉人已经在起诉状、陈述词、庭审陈述和庭审辩论中，清楚表明要对因征收不成而致房子被强拆致灭失的这一结果进行全面审查和判明，包括对调查、违法建设认定、行政处罚、强制执行等等程序都应进行审查，而不仅仅只是对行政强制执行进行审查。但是，一审法院曲解原告的诉求，只对柳南区执法局2017年10月25日当日实施强制拆除的行为确认违法。三、一审判决适用法律有误。在房屋被偷偷强拆的情况下，屋内物品及财产均不知去向，造成上诉人财产重大损失。对被上诉人故意向法庭提供伪证行为，一审法院应督促采取补救措施，被上诉人必须承担赔偿责任。虽然上诉人一审胜诉，但是上诉人希望二审对一审判决部分事实认定不清,适用法律不全，判决不全面的情形给予纠正。综上，特提起上诉，请求二审在继续维持一审判决确认柳南区执法局行政行为违法的基础上，对审查认定的部分错误事实、适用法律存在的问题、0972号责令限期拆除决定等进行更正。 被上诉人柳南区执法局于本案二审期间未向本院提交答辩意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，根据《行政处罚法》第十六条、17号决定、220号批复的规定，被上诉人柳南区执法局具有城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批建设建筑物、构筑物或者其他设施以及不按批准的规划许可建设建筑物、构筑物的行为实施行政处罚的职权。柳南区政府于2017年10月24日作出批复同意由柳南区执法局采取强制拆除措施，据此，柳南区执法局具有实施被诉行政行为的主体资格和法定职权。 本案中，上诉人所有的位于xx路××区××号的房屋为铁路局房改房，虽未取得相关城市建设规划许可，但是根据当时属地管辖的原则，上诉人已于2001年10月18日取得了柳州市铁路局房地产管理处核发的柳铁房权字××号房产证，在当时的历史情况及政策条件下，具有一定的合法性，不宜以违法建设一概论之，因此，柳南区执法局以该房屋未取得建设工程规划许可，属于违法建设为由作出0972号责令限期拆除决定，认定事实不清，证据不足。继而柳南区执法局依据0972号责令限期拆除决定对涉案房屋作出强制执行决定并实施强制拆除，亦缺乏合法的执行依据和事实根据，一审对此认定正确。鉴于涉案建筑已被强制拆除，不具有可撤销的内容，一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定确认被诉强制拆除行为违法，适用法律正确，判决结果正确。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案中对涉案房屋作出强制执行决定和实施强制拆除行为的行政机关均为柳南区执法局，其作为本案被告适格。柳南区政府同意柳南区执法局实施强制拆除的批复是柳南区政府依据《城乡规划法》第六十八条规定对柳南区执法局作出的责成行为，属于内部行政行为，并不直接对外产生法律效力，上诉人亦无证据证明柳南区政府该责成行为已然外化并对其权利义务产生直接影响，上诉人认为柳南区政府在本案中应为共同被告于法无据，本院不予支持。柳州市规划局根据柳南区执法局的征询，向柳南区执法局作出关于涉案房屋是否办理过规划手续以及处理建议的认定意见，是柳南区执法局作出涉案责令限期拆除决定所认定违法事实的证据之一，该规划认定意见并未直接向上诉人作出，未对上诉人权利义务产生直接影响，而直接对上诉人权利义务产生效力的是柳南区执法局根据规划认定意见查明事实后所作出的责令限期拆除决定以及强制执行行为，因此，柳州市规划局亦非本案被诉强制拆除行为的实施主体，不应作为本案共同被告。故对上诉人关于一审遗漏共同被告的上诉意见，本院不予支持。 关于上诉人认为其于一审法庭调查程序中因疏忽未能提交证据，在庭审结束时才要求提交，经说明理由后，一审未予准许错误的上诉意见。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。”的规定，一审对上诉人逾期提供的证据，认为上诉人说明的理由不成立的，不予准许，处理符合规定，程序亦无不当。 关于上诉人认为柳南区执法局提交虚假执法文书，一审认定事实错误的上诉意见。根据柳南区执法局一审提交的证据，柳南区执法局在作出涉案0972号责令限期拆除决定以及强制执行催告书等执法文书后，以在涉案建筑物现场张贴的方式进行公告送达，并于送达回证上记录了送达过程，由社区工作人员现场见证并签字确认，文书送达的形式符合法律规定，一审判决对该事实认定清楚。至于上诉人所称柳南区执法局一审提交送达现场照片证据中存在的瑕疵以及该局工作人员在与上诉人交谈过程中的讲话内容，并不足以否定上述事实，本院不予支持。但本案中涉案房屋系在住的居民楼，柳南区执法局未能提供证据证实涉案房屋经过调查仍无法确定建设单位、所有人、管理人或者建设单位、所有人、管理人拒不接受处理的情形，其直接进行公告后以房屋建设者（所有人或管理人）为相对人作出行政决定及实施强制执行，亦属认定事实不清，本院应予指出。 上诉人起诉请求确认柳南区执法局作出的强制拆除行为违法，并未一并提出赔偿请求，一审法院经审理后作出确认被诉行政行为违法的判决并无不当，对于上诉人上诉意见中因违法强制拆除行为导致财产损失应予赔偿的主张，上诉人仍可提起行政赔偿诉讼进行救济。 综上所述，上诉人的上诉理由不充分，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律依据正确，审判程序合法，判决正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗志江负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  覃 政 审 判 员  赖政权 审 判 员  黄筱贝 二〇一九年十二月三十日 法官助理  此 兴 书 记 员  张 楠