吉林省敦化市人民法院行政判决书（2019）吉2403行初37号公益诉讼起诉人延吉市人民检察院，住所地吉林省延吉市朝阳街183号。法定代表人全鸿一，检察长。出庭检察机关负责人金龙日，副检察长。委托代理人金凤吉，检察员。委托代理人李宣毅，检察员。被告延吉市自然资源局，住所地吉林省延吉市天池路4123号。法定代表人金峰，局长。出庭行政机关负责人郑龙国，该局副局长。委托代理人李福刚，该局土地利用科科长。委托代理人王军有，北京市京师（延吉）律师事务所律师。第三人延边新天地房地产开发有限公司，住所地延吉市万嘉国际酒店四楼。法定代表人何树宏，董事长。延吉市人民检察院（以下简称延吉市检察院）诉被告延吉市自然资源局不履行法定职责一案，本院于2019年9月5日立案后依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭进行了审理。延吉市检察院副检察长金龙日、委托代理人金凤吉、李宣毅，延吉市自然资源局副局长郑龙国、委托代理人李福刚、王军有，延边新天地房地产开发有限公司（以下简称新天地房地产公司）法定代表人何树宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。延吉市检察院诉称，经审查查明，2008年4月30日，延边州国土资源局与延边源田房地产开发有限公司就宗地编号11-0331-34的地块签订了编号为州2008014号《国有土地使用权出让合同》，延边源田房地产开发有限公司已缴纳了合同约定的出让金全款。但是商服面积超出6183.52平方米，当时纯收益为488元∕平方米，住宅面积减少6183.52平方米，当时纯收益为177元∕平方米，估算得出应补缴出让金192.31万元。2010年12月2日延吉市人民法院（2010）延民初字第888号民事判决将土地使用权由原延边源田房地产开发有限公司变更为延边新天地房地产开发有限公司名下。延边新天地房地产开发有限公司于2011年3月11日取得了由国土部门颁发的土地使用权证。2018年7月24日，延吉市检察院向延吉市国土资源局发出延市检行公[2018]22240100018号检察建议书，建议延吉市国土资源局依法及时履行法定监管职责，采取有效措施向新天地房地产公司收缴其应当补交的土地出让金，以免造成国有财产流失。2018年9月11日，延吉市检察院收到延吉市国土资源局书面回复，回复称：“我局于2018年7月26日联系了公司财会人员，告知其检察机关监督情况，并下发了《土地出让金催缴告知书》，责令限期足额缴纳出让金。经过多次沟通后，该公司于2018年9月10日向我局提交承诺书，主动承诺补缴出让金，拟于2018年年底之前补缴出让金完毕。”经调查，延吉市自然资源局至今为止未采取切实有效的其他行政履职措施追缴土地出让金，没有依法全面履行监管职责，致使国有财产流失，国家利益受到损害。认定上述事实的证据如下：1.延吉市检察院延市检行公[2018]22240100018号检察建议书；2.延吉市国土资源局回复；3.2008年4月30日，延边州国土资源局与延边源田房地产公司签订的编号为州2008014号《国有土地使用权出让合同》；4.延吉市人民法院（2010）延民初字第888号民事判决书；5.土地出让金催缴告知书两份；6.承诺书；7.延吉市自然资源局的情况说明。延吉市检察院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金，未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”延吉市自然资源局是延吉市的土地行政主管部门，对违反土地管理法律法规的行为有义务进行监督检查，但延吉市自然资源局至今为止未采取切实有效的其他行政履职措施，追缴土地出让金，没有依法全面履行监管职责，致使国有财产流失，国家利益受到损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定，提起行政公益诉讼。诉请：判令延吉市自然资源局依法履行职责，对宗地编号为11-0331-34的地块土地出让金进行追缴。延吉市检察院向本院提供以下四组证据：第一组证据，延吉市检察院延市检行公[2018]22240100018号《检察建议书》、延吉市国土资源局《关于收缴延边源田房地产开发有限公司土地出让金情况的回复》。证明延吉市检察院于2018年9月11日向延吉市国土资源局发出公益诉讼诉前检察建议，延吉市国土资源局向新天地房地产公司下发了《土地出让金催缴告知书》，责令限期足额缴纳出让金。第二组证据，延州2008014号《国有土地使用权出让合同》、延吉市人民法院（2010）延民初字第888号民事判决书。证明新天地房地产公司签订了合法有效的合同，将土地使用权由延边源田房地产开发有限公司变更为新天地房地产公司名下。第三组证据，《土地出让金催缴告知书》、承诺书。证明延吉市自然资源局向新天地房地产公司下发《土地出让金催缴告知书》，要求该公司支付所欠土地出让金，新天地房地产公司承诺2018年底之前全力解决所欠的土地出让金。第四组证据，延吉市自然资源局《关于延边新天地房地产开发有限公司出让金催缴情况说明》。证明虽然延吉市自然资源局努力收缴土地出让金，但至今为止未追缴土地出让金。以上四组证据，延吉市自然资源局、新天地房地产公司均质证无异议。延吉市自然资源局辩称，延吉市自然资源局已依法履行对新天地房地产公司欠缴土地出让金的监管职责。延吉市自然资源局收到延吉市检察院的检察建议书后，立即于2018年7月26日联系新天地房地产公司相关人员，告知其检察机关监督情况，并向该公司下发《土地出让金催缴告知书》，责令限期足额缴纳出让金。上述告知书下发后，延吉市自然资源局又多次与该公司沟通，督促该公司立即解决欠缴出让金事宜。该公司于2018年9月10日出具承诺书，承诺争取在2018年年底前补交完毕欠缴出让金。2019年4月29日，延吉市自然资源局委托北京市京师（延吉）律师事务所向该公司发出律师函，再次督促其立即补缴土地出让金，否则将依法通过法律途径解决。目前该公司未按照上述承诺书履行补交出让金义务，延吉市自然资源局将进一步考虑通过加收违约金、解除合同并请求违约赔偿等方式追缴土地出让金，必要时通过提起民事诉讼方式进行追缴，故延吉市自然资源局已按法律规定履行监管职责。延吉市自然资源局向本院提供五组证据：第一组证据，延州2008014号、2008015号《国有土地使用权出让合同》。证明延边源田房地产开发有限公司签订了合法有效的合同。第二组证据，延吉市人民法院（2010）延民初字第888号民事判决书、生效证明。证明根据该生效的判决书确认案涉土地使用权由延边源田房地产开发有限公司变更为新天地房地产公司名下，新天地房地产公司合法取得案涉土地的合法使用权。延吉市自然资源局向新天地房地产公司追缴土地出让金具有法律依据。第三组证据，土地使用面积统计表、验收补交明细。证明2018年3月12日延吉市不动产登记中心出具上述材料，确认新天地房地产公司在开发本案案涉土地过程中，商服用地实际面积8087.67平方米，比出让合同约定的面积1904.15平方米增加6183.52平方米，按照商服用地单价488元∕平方米，应补交3017557.76元；实际住宅面积11525.09平方米，比出让合同约定的面积17708.61平方米减少6183.52平方米，按住宅单价177元∕平方米，出让金减少1094483.04元。最终核算按新天地房地产公司实际商服和住宅面积计算，该公司应补缴1923074.72元[（8087.67-1904.15）平方米×488元∕平方米-（17708.61-11525.09）平方米×177元∕平方米]。第四组证据，2018年7月26日催缴告知书、2018年9月10日承诺函、2019年4月29日邮寄回执。证明2018年7月26日延吉市自然资源局向新天地房地产公司发出催缴告知书，告知于2018年8月26日前支付所欠土地出让金192.31万元。2018年9月10日新天地房地产公司向延吉市自然资源局作出承诺函，对欠缴土地出让金的事实予以认可，但表示因公司涉及诉讼及生产经营困难，承诺尽快解决此笔资金，在2018年年底前完成补交。2019年4月29日由于新天地房地产公司仍未交纳，延吉市自然资源局委托北京京师律师事务所向该公司发出催缴出让金的律师函。第五组证据，2018年9月11日回复、2019年5月22日情况说明。证明延吉市自然资源局在收到延吉市检察院的检察建议书后，局领导高度重视，第一时间做出工作安排，专门成立领导小组，召开专题会议讨论解决方案，并对新天地房地产公司欠缴出让金进行核实，于2018年7月26日下发催缴告知书，此期间与该公司进行沟通。在该公司始终未缴纳出让金的情况下2019年4月29日委托律所向其发出律师函。延吉市自然资源局将上述处理情况及时向延吉市检察院予以汇报。以上五组证据，延吉市自然资源局、新天地房地产公司均质证无异议。延吉市检察院认为只能证明被告部分履行监管责任。新天地房地产公司向本院提供以下证据：第一组证据，关于韩松、关伟力非法伪造源田公司印章非法销售环保家园门市20000多万平方米、非法出售环保家园电梯楼一号楼160套住宅相关证据。证明新天地房地产公司目前没有能力给付欠缴的土地出让金。第二组证据，邮件交寄单、手机截屏。证明因为这个楼盘我们已被骗了2个多亿，涉及的这个案件中央13组已督办，州公安局已开始立案办理，应该先刑事后行政。第三组证据，光盘。证明韩松、关伟力的案件已列为中央督导组的督办案件。以上三组证据，延吉市检察院、延吉市自然资源局均认为是刑事案件的证据，与本案无关联性，不应采信。以上证据经庭审质证，本院认证如下：对于延吉市检察院提供的四组证据及延吉市自然资源局提供的五组证据，形式及来源合法，内容具有真实性、关联性，本院予以采信。对于新天地房地产公司提供的三组证据，与本案无关联性，本院不予采信。经审理查明，2008年4月30日，延边朝鲜族自治州国土资源局与延边源田房地产开发有限公司签订了两份《国有土地使用权出让合同》：一份合同编号为延州2008014号，合同约定，延边朝鲜族自治州国土资源局（出让人）出让给延边源田房地产开发有限公司（受让人）的宗地位于延吉市长白山路北侧，天池路南侧，宗地编号为11-0331-34，宗地总面积为19612.76平方米，其中出让土地面积为1904.15平方米，宗地用途为商服用地，土地使用权出让年期为40年，土地使用权出让金为每平方米488元，总额为人民币929225元。另一份合同编号为延州2008015号，合同约定，延边朝鲜族自治州国土资源局（出让人）出让给延边源田房地产开发有限公司（受让人）的宗地位于延吉市长白山路北侧，天池路南侧，宗地编号为11-0331-34，宗地总面积为19612.76平方米，其中出让土地面积为17708.61平方米，宗地用途为住宅用地，土地使用权出让年期为70年，土地使用权出让金为每平方米177元，总额为人民币3134424元。上述两份合同第十七条均写明：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议，或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记”。延边源田房地产开发有限公司已缴纳了合同约定的出让金全款。之后，上述土地用于环保嘉园小区项目建设。后经延吉市国土资源局查验，上述土地开发中，商服面积超出6183.52平方米，住宅面积减少6183.52平方米。2010年12月2日，延吉市人民法院作出（2010）延民初字第888号民事判决书，判决将环保嘉园小区的全部土地使用权（用地批准书土地面积为19612.76平方米，土地使用执照号为2008第018号，位于长白山路北侧、天池路南侧）土地使用权由原延边源田房地产开发有限公司变更为新天地房地产公司名下。同时判决将环保嘉园小区建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、售楼许可证由原延边源田房地产开发有限公司变更为新天地房地产公司名下。原告延边树宏家具实业有限公司与被告延边源田房地产开发有限公司合作开发环保嘉园小区时正常开发环保嘉园小区楼盘的税金、墙体补助金、水泥散装费、定额管理费等，应按原被告双方合同，由原告延边新天地房地产开发有限公司承担，并负责向有关部门缴纳（包括起诉前以被告延边源田房地产开发有限公司名义所欠的费用）。2018年7月20日，延吉市检察院向延吉市国土资源局发出延市检行公[2018]22240100018号检察建议书，建议延吉市国土资源局依法履行法定职责，采取有效措施向延边源田房地产开发有限公司收缴其应当补交的土地出让金，以免造成国有财产流失。2018年7月26日延吉市国土资源局向新天地房地产公司发出《土地出让金催缴告知书》，要求新天地房地产公司于2018年8月26日之前，支付所欠土地出让金192.31万元。2018年9月10日，新天地房地产公司向延吉市国土资源局作出承诺函，称目前公司资金困难，但承诺在2018年底之前尽全力解决此笔资金。2018年9月11日，延吉市国土资源局向延吉市检察院作出《关于收缴延边源田房地产开发有限公司土地出让金情况的回复》。2019年5月22日，延吉市自然资源局出具《关于延边新天地房地产开发有限公司出让金催缴情况说明》，称：“新天地房地产公司董事长何树宏主动与我局联系，并表明其因官司出庭等原因赴北京等地，无法当面解释此事。经过多次沟通后，开发企业于2018年9月10日向我局提交承诺书，主动承诺补缴出让金，拟于2018年年底之前补缴出让金完毕。2019年新天地房地产公司仍未补缴欠缴的土地出让金，我局多次联系未果后，通过法律顾问于2019年4月29日向其下达催缴出让金律师函。新天地房地产公司5月8日向我局提交请示函，表示不认同法院判决书的决定，并向我局提供了资产纠纷相关凭证。”另查明，新天地房地产公司至今未补缴欠缴的土地出让金。本院认为，延吉市检察院提起本案行政公益诉讼，在诉前依法向延吉市自然资源局发出检察建议，并以延吉市自然资源局在接到检察建议后没有依法全面履行监管职责，国家利益仍处于受侵害状态为由提起诉讼，符合法律及司法解释的规定，本院予以受理于法有据。本案的审理标的是：延吉市自然资源局在接到检察建议后，是否依法履行了针对宗地编号为11-0331-34地块应当补缴的土地出让金进行追缴的法定职责。一、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。延吉市自然资源局作为机构改革后承继延吉市国土资源局等部门职责的延吉市人民政府的土地行政主管部门及延边朝鲜族自治州国土资源局职权下放后相关职权的承继部门，依法负有本辖区内土地使用权出让金的追缴以及出让土地后续管理监督的法定职责。二、延边源田房地产开发有限公司在签订《国有土地使用权出让合同》后，已经缴纳了合同约定的出让金全款。但是在实际开发中擅自将6183.52平方米的住宅用途土地变为商服用地，当时商服用地纯收益为488元每平方米，住宅用地纯收益为177元每平方米，还应补缴出让金192.31万元。而延吉市人民法院（2010）延民初字第888号民事判决，将案涉土地的相关权利均由原延边源田房地产开发有限公司变更为延边新天地房地产开发有限公司名下，并判决以延边源田房地产开发有限公司名义所欠的费用均由新天地房地产公司承担，并负责向有关部门缴纳，因此由新天地房地产公司补缴192.31万元欠缴的土地出让金于法有据。三、案涉两份《国有土地使用权出让合同》第十七条均写明：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议，或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定，土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十四条规定，对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第（四）项规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。本案中，案涉土地使用者未按照出让合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，应当依法办理有关批准手续、变更或重新签订土地使用权出让合同、补缴土地出让金。延吉市自然资源局对不按时足额缴纳土地出让金的行为实施监督管理时亦具有要求违约赔偿、要求缴纳违约金、责令停止违法行为、解除合同等多种履行监督管理职责的方式，但延吉市自然资源局在接到检察建议后，对新天地房地产公司的未补缴土地出让金行为仅限于约谈和书面催缴，并未依法采取补办手续、变更或重新签订土地使用权出让合同等其他措施，案涉土地仍处于未按照出让合同约定用途使用的违法状态，新天地房地产公司至今未补缴欠缴的土地出让金，国家利益受到损害，构成未依法履行法定职责。因此，延吉市检察院要求延吉市自然资源局针对案涉地块继续履行土地出让金追缴法定职责的诉讼请求，有事实与法律依据，应予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项之规定，判决如下：责令延吉市自然资源局继续依法履行对宗地编号为11-0331-34地块欠缴的土地使用权出让金进行追缴的法定职责。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。审判长 任建国审判员 王 丽审判员 王翠玲 二○一九年十二月二十七日书记员 王 芳附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第九十六条行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼,依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务,但法律、司法解释另有规定的除外。第二十一条人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。第六十七条县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十四条对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。