云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云33行初54号 原告泸水市上江镇付坝村民委员会百花岭一组。 负责人：茶跃新，男。 委托代理人：俞翼，云南滇昆律师事务所律师。 被告怒江傈僳族自治州人民政府。 法定代表人：李文辉，怒江傈僳族自治州人民政府州长。 委托代理人：郝建新。 委托代理人：黄建华。 被告泸水市人民政府。 法定代表人：和桂莲，泸水市人民政府市长。 委托代理人：雷荣。 委托代理人：杨华，北京大成（昆明）律师事务所律师。 第三人马荣高，男。 第三人普三妞，女。 第三人李茶份，女。 第三人孙加妹，女。 第三人：李荣英，女。 原告泸水市上江镇付坝村民委员会百花岭一组（以下简称百花岭一组）因不服泸水市人民政府（以下简称市政府）、怒江傈僳族自治州人民政府（以下简称州政府）与第三人马荣高、普三妞、李茶份、孙加妹、李荣英土地行政确权一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2019年12月20日公开开庭进行了审理，原告负责人茶跃新及其委托代理人俞翼，被告市政府负责人杨宗霖、委托代理人雷荣、杨华，被告州政府委托代理人郝建新、黄建华，第三人马荣高、普三妞、李茶份到庭参加诉讼，第三人孙加妹、李荣英经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年2月13日，被告市政府应原告百花岭一组的申请，作出泸政行处【2019】第1号《关于上江镇付坝村百花岭一组与马荣高土地权属争议案件处理决定书》，对原告百花岭一组自称位于上江镇大墩子金六二级公路以西，四至界限为：东至金六二级公路，南至大花田沟，西至李记华扒田界，北至二社沟的集体土地作出了属于国有土地的认定。市政府认定该案的基本事实是：经组织案件当事各方到争议地块重新进行现场指界，争议地坐落于泸××江镇大墩子，实际争议面积为13.28亩，四至界限为：东至金六公路，西至保泸高速水沟、百花岭水田脚，南至大花田沟，北至密瑞华家。经调查，1982年开始实施家庭联产承包责任制时，争议土地并未作为集体土地向任何集体或个人发包，至今政府部门也未将争议土地划分给任何集体或个人。百花岭一组持有的1995年12月31日签发的《农村家庭联产承包合同书》（编号为：95-6732023205）第5页承包项目综合表内记载了水田2块共2.7亩，旱地2块共2.7亩，可以对应《泸水县承包土地测量登记薄》第6-7页中的1-4行田地，多出的最后两行4.1亩和0.9亩的大墩子机动地与《泸水县承包土地测量登记薄》第五页综合表内的计数统计不相符。《泸水县承包土地测量登记薄》中明确载明共6页，但被改动增加了第7页，改动（增加）内容为上述4.1亩和0.9亩的土地，该登记薄记载的机动地的数据和数量与《泸水县延长农业承包期登记薄》中记载的2块机动田、2块机动地的数量和亩数不相符。1998年被申请人（第三人马荣高）与马新华注册成立了泸水县保洛建筑装饰有限责任公司，2011年11月保洛建筑装饰有限责任公司申请在上江乡征用土地建设上江力刚王保健品系列厂，根据泸水县人民政府办公室作出的泸政办复【2001】215号批复和泸水县土地管理局作出的泸土建复【2001】058号批复，该公司获得批准使用上江乡大墩子7.5亩土地作为建厂用地，获批的土地位于上××线××处××各路两侧，其中1.5亩集体土地位于公路西侧，该部分在争议地范围内。该公司在取得用地批复后，未用于力刚王保健品系列厂的建设，而是建盖了12间临时简易房用于出租，后拆除了5间，并在2014年左右建设了两栋永久性建筑物。被申请人通过与上江镇单位职工置换土地或支付开荒费的方式，取得了原先由上江镇单位职工耕种的土地，逐步形成了现有的建设和耕种规模。经实地勘测，争议地内被申请人占用进行建设的用地规模，大于原先获批的公路西侧的1.5亩土地。1992年12月15日经泸水县土地管理局（92）泸土建复字第141号批复，同意被申请人使用的200㎡在争议地范围内。 市政府认为，1982年开始实施家庭联产承包责任制时，争议土地并未作为集体土地向任何集体或个人发包，至今政府部门也未将争议土地划分给任何集体或个人。申请人持有的编号为：95-6732023205《农村家庭联产承包合同书》，其记载的4.1亩集体机动地的填写与《泸水县承包土地测量登记薄》和《泸水县延长农业承包期登记薄》不能形成一致对应，存在多处矛盾，申请人也不能对其中的差异进行合理的说明，在案证据及相关调查材料也不能对该事实予以证实，因此，综合在案证据，可以认定该4.1亩机动地不是由承包地续签工作组填写，存在相关记录系在承包地续签工作结束后增加的可能，不符合法律规定的程序，并且根据原在案证据，经申请人指界，该4.1亩集体机动地的四至界线实际为申请人与百花岭二组、下派赖组和碾子房组的地理分界线，即西至下派赖组，南至碾子房组，北至百花岭二组，远远大于申请人主张的争议土地的四至界线，从范围来看，既把本案争议土地包含在内，也把申请人的已发包给村民的集体土地包含在内，该4.1亩集体机动地的四至界线明显存在错误，不能认定该地块与争议土地是同一地块。同时，上江镇部分职工从上世纪70年代开始对争议地有开荒耕种的事实，《农村家庭联产承包合同书》不能作为证明涉案土地使用权归申请人。依照《中华人民共和国物权法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条、《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，市政府作出泸政行处【2019】第1号行政处理决定，确定争议的13.28亩土地（四至界限：东至金六公路，西至保泸高速水沟、百花岭水田脚，南至大花田沟，北至密瑞华家）属于国有土地，对申请人请求被申请人返还土地的请求不予支持。原告百花岭一组不服，向州政府申请行政复议，州政府于2019年10月21日作出维持泸政行处【2019】第1号决定的云怒行政复决字【2019】第3号《云南省怒江傈僳族自治州人民政府行政复议决定书》。 原告诉称，现争议土地自1956年三大改造完成进入社会主义社会之后便属于付坝村、丙贡村的集体土地，1979年，百花岭由一个社分为两个社，社与社之间划分土地时，将坐落于大墩子水田和该水田边脚的旱地4.1亩（实际远大于这个数字，约15亩余）划分给百花岭一社即原告，四至界限为：东至公路，西至大花田沟（己被“保泸高速公路”征用，此地己变成水沟），南至大花田沟，北至二社沟。1981年包产到户时因路程较远，农户耕种管理不便。所以，没有分到各家各户，作为组里的集体机动地。1981年至1984年期间组里承包给了本组村民李记华扒，但因收益低后来退还给了集体，之后没有人承包耕种。1995年土地第二轮承包时，原告将所有机动田地都办理了泸水县农村家庭联产承包合同书，合同编号为：95-6732023205,坐落于大墩子的土地后来被第三人马荣高占用建房，申请人出面阻止过，但是第三人马荣高声称这块地是丙贡村碾子房组的土地，是政府划拨给他的，有政府批复为由，拒不归还土地。第三人普三妞持有的上江镇付坝村百花岭一组发包的《泸水县农村家庭联产承包合同书》（承包旱地坐落：公路边，面积1.5亩，四至界限：东至公路排水沟，西至孙加妹地为界，南至胡医生地为界，北至茶跃明田、麻德付地。）承包地发包程序不合法，因为百花岭一组承包给本组以外的第三人普三妞时，没有经过百花岭一组的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。基于以上情况，原告请求市政府注销第三人马荣高和普三妞所持有的农村家庭联产承包合同书和农村土地承包经营权证，并要求第三人马荣高和第三人普三妞将占用的土地归还给原告。2015年，上江镇人民政府上江镇（2015）13号文件请求泸水县人民政府注销马荣高和普三妞持有的农村家庭联产承包合同书和农村土地承包经营权证。2015年4月8日，泸水县人民政府作出了泸政行处（2015）第5号行政处理决定书，注销了被申请人马荣高持有的于2000年7月10日填写，1996年1月1日签发的无合同编号《泸水县农村家庭联产承包合同书》。同日，还作出了泸政行处（2015）第6号行政处理决定书，注销了被申请人普三妞所持有的《泸水县农村家庭联产承包合同书》，但土地却一直被第三人马荣高侵占。两被告所作的“决定书”认定在争议土地的座落、面积、四至界限、争议土地使用现状方面存在严重错误。一是认定争议土地实测面积15.89亩有误，争议土地里含有怒占庭占用的1.42亩土地，实际上怒占庭占用的1.42亩土地与争议地块之间还隔着茶跃明的2.2亩承包地。二是第三人马荣高实际占有土地面积没有经过相关部门的实际测量，被告是依据第三人马荣高主张的其占用面积为13.28亩来认定马荣高实际占用面积就为13.28亩（15.89亩-密瑞华的1.19亩-怒占庭的1.42亩）。三是被告市政府在争议土地界限内只测量了密瑞华占用的土地面积，应占用集体土地150平方米，实际测量面积为796.26平方米，密瑞华多占的646.26平方米土地是国有土地还是集体土地。四是对编号为95-6732023205的《农村家庭联产承包合同书》和《泸水县承包土地测量登记薄》第6-7页中所裁明的4.1亩机动地不是1995年由承包地续签工作组填写的，不能作为申请人对该地块享有权利的有效证据，认定错误。《农村家庭联产承包合同书》（编号为95-6732023205）是经上江镇人民政府、泸水县人民政府、泸水县农业承包合同管理委员会三个部门签章认可的，其中的数据与《泸水县承包土地测量登记薄》一致，是政府部门的法律文书，没有被政府职能部门依特定的程序修正、撤销之前都是合法有效的。被告州政府只是做了书面审查，不做调查，就草率维持了决定，复议决定是错误的。特向人民法院提起诉讼，请求：1.撤销怒江州人民政府云怒行政复决字【2019】第3号行政复议决定书及泸水市人民政府泸政行处【2019】第1号关于上江镇付坝村百花岭一组与马荣高土地权属争议案件处理决定书；2.确认本案争议的约13.28亩土地（具体面积重新测定，四至界限：东至公路，西至保泸高速水沟，南至大花田沟，北至密瑞华家、二社沟，具体面积请人民法院落实）属于原告的集体土地。3.判令第三人马荣高将其所侵占的原告上述约13.28亩土地归还给原告。 被告市政府辩称，一是市政府作出本案被诉土地确权处理决定的主体适格，土地确权处理决定符合法定程序。二是作出的被诉土地确权处理认定事实清楚。关于争议土地的四至界限和面积，根据原告重新提交的《土地确权申请书》，原告请求确认土地所有权的范围是被马荣高占用位于大墩子的16亩土地（四至界限为：东至金陆二级公路，西至李记华扒田界，南至大花田沟，北至二社沟，面积16亩）。2018年11月8日，泸水市国土资源局组织各方当事人对争议土地进行现场踏勘指界及测绘，测绘机构根据原告和马荣高对争议地块的现场指界，出具了《马荣高宗地图》。根据指界及测绘情况，马荣高自认的实际占用的面积为13.28亩，四至界限为东至金六公路、西至保泸高速水沟、百花岭水田脚、南至大花田沟、北至密瑞华家，与原告主张的土地占用面积和四至界限在东部和北部存在一定差异。经调查核实，原告方指界的差异面积，其中一部分系已由密瑞华取得《集体土地使用权证》并实际占用的土地1.19亩，另一部分系分别位于地块东部及北部的共计1.42亩耕地，但差异部分均未实际被马荣高占用。除该两部分外，原告与马荣高的指界面积及四至界址均一致。按照原告的主张，其请求确权的土地为“被马荣高占用的大墩子的土地”，因此，本次权属争议的范围应该为原告与马荣高双方指界的重合部分，即13.28亩，四至界限为东至金六公路、西至保泸高速水沟、百花岭水田脚、南至大花田沟、北至密瑞华家。关于争议土地的所有权归属，依据《物权法》第四十八条规定：森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条：土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。因此，从本案调查的情况看，涉案地块在原告百花岭一组形成之前系荒山、荒地，依照相关法律规定，其权属应属国有。原告认为其具有涉案土地的所有权是因为在其成立后，获得了相应土地的所有权。原告认为争议土地的权属来源系《泸水县农村家庭联产承包合同书》（编号为95-6732023205）中记载的4.1亩集体机动地，而之所以实际测量面积为约16亩，系当年为了少交提留而少报。经调查，1982年开始施行家庭联产承包责任制时该争议土地并未作为集体土地向任何集体或个人发包，至今政府部门也未将争议土地划分给任何集体或个人，也就是说涉案地块属于国有的事实在原告成立后也一直未改变。1995年延长土地承包经营期限时，《泸水县农村家庭联产承包合同书》（编号为95-6732023205）中记载的4.1亩集体机动地的填写与《泸水县承包土地测量登记薄》和《泸水县延长农业承包期登记薄》不能形成一致对应，存在多处矛盾，原告也不能对其中的差异进行合理的说明，原告提交的证据及相关调查材料也不能对该事实予以证实。因此，综合在案证据，可以认定该4.1亩机动地不是由承包地续签工作组填写，存在相关记录系在承包地续签工作结束后增加的可能，不符合法律规定的程序。并且根据原在案证据，经原告指界，其主张的该4.1亩集体机动地的四至界限，实际为百花岭一组与百花岭二组、下派赖组和碾子房组的地理分界线，即西至下派赖组，南至碾子房组，北至百花岭二组，也远远大于本案调查过程中各方指认的争议土地的四至界限，从范围来看，既把本案争议土地包含在内，也把原告已发包给本村村民的集体土地包含在内，该4.1亩集体机动地的四至界限明显存在错误，不能认定该地块与争议土地是同一地块。同时，经调查上江镇部分单位职工从上世纪70年代开始对争议土地有开荒耕种的事实，因此《泸水县农村家庭联产承包合同书》不能作为证明涉案土地所有权归原告所有的证据。基于以上认定，根据《物权法》第四十七条、第四十八条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第四条和《确认土地所有权和使用权的若干规定》第十八条的规定，作为本案被诉土地确权决定，认定“1.本案争议的13.28亩土地（四至界限：东至金六公路、西至保沪高速水沟、百花岭水田脚、南至大花田沟、北至密瑞华家）属于国有土地。2.因本案争议土地系国有土地，对申请人请求被申请人返还土地的请求不予支持。”被诉土地确权处理决定所依据的证据确实充分。三是州政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，适用法律正确。综上所述被诉土地确权处理决定和州政府作出的被诉行政复议决定主体适格、认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告州政府辩称，州政府作为行政复议机关有行政复议权，复议程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应依法维持复议决定，诉讼费由原告承担。 第三人马荣高述称，原告持有的《泸水县农村家庭联产承包合同书》中4.1亩的四至界限包括周边群众的承包田在内，大大超过争议地，与实际界限不符。这些地块我是通过置换和支付开荒费取得的，市政府和州政府的处理决定是正确的，应驳回原告的诉讼请求。 第三人普三妞述称，这块地是我1979年就开挖了，但是这块地是百花岭的土地。旁边的地都是集体土地，为什么我的土地又变成国有土地。 第三人李茶份述称，这块地是我1972和1973年间开始挖的，公路东边和西边零碎的开着点，一直都是我耕种的，现在这些地都被马荣高占用了，希望法庭公平公正审判。 第三人孙加妹未陈述意见。 第三人李荣英未陈述意见。 原告为证实自己的诉讼主张提交了以下证据材料： 第一组：上江镇付坝村百花岭一组村民召开群众大会联名捺印。证明目的：因第三人马荣高非法侵占百花岭一组位于大墩子的集体机动土地，百花岭一组村民联名要求收回被侵占的集体土地。 第二组：百花岭一组编号为95-6732023205的农村家庭联产承包合同书，证明目的：争议地属原告百花岭一组集体机动地。 第三组：马荣高农村家庭联产承包合同书。证明目的：第三人马荣高持有由上江乡丙贡村碾子房组发包，2007年7月10日填写，1996年1月1日签发的无合同编号的《泸水县农村家庭联产承包合同书》系非法取得；该土地在原告百花岭一组的集体机动土地的四至范围内。 第四组：泸水县人民政府办公室（批复）泸政办复（2001）215号；泸水县土地管理局批复泸土建复（2001）058号。证明目的：1.2001年11月15日，泸水县土地管理局根据泸水县人民政府办公室于2001年11月14日的批复非法将百花岭一组的集体土地批复给马荣高申办的泸水县保洛建筑装饰有限责任公司使用上江镇大墩子7.5亩（旱地）作建厂房用地，其中集体土地1.5亩，国有土地6亩。 第五组：证明及李记华妈身份证复印件。证明目的：现马荣高占用的大墩子宅基地是百花岭一组的集体机动地，在1981年至1984年期间承包给了本组村民李记华扒，但由于路途远、收益低而于1984年退还给了集体。 第六组：张正邦、胡光才、胡玉付、波三才、茶跃清、李二才、杨光华、汪金梅的证明及身份证复印件；对张正邦、李赵仙、刘向英的调查笔录。证明目的：证明争议地属于百花岭一组的集体土地。 第七组：付坝村委会、杨文林的证明。证明目的：争议地是百花岭一组集体机动地不是国有土地。 第八组：丙贡三组与百花岭一组界线平面图。证明目的：证明丙贡三组与百花岭一组的地界以岭岗水沟划分。 第九组：对乔金华的调查笔录。证明目的：马荣高持有的农业承包合同书及经营权证书没有到付坝村委会申请办理过，建盖房屋时也没有申请，并且改变了土地农业用途。 第十组：土地转让合同书、敖凤兰的身份证复印件。证明目的：证明4.1亩争议地属于百花岭一组集体所有，《家庭联产承包合同书》中第6页至7页记载的机动地第5至第6两行的两块地（4.1亩和0.9亩）是客观真实的。其中0.9亩机动地已于2012年由百花岭一组转让给敖凤兰。 第十一组：对尤思波的询问笔录。证明目的：证明百花岭一组及上江镇的土地档案是由上江镇政府移交给档案局的，不存在私自填写或篡改情况。 第十二组：对刀金科的询问笔录。证明目的：证明争议地4.1亩和0.9亩两块地是由上江镇农经站补登并移交给档案局的，土地在进行登记时没有经过测量。 第十三组：上江镇付坝村公所土地测量、延长农业承包期登记薄；上江镇付坝村百花岭一组农业承包、经营权证变更登记薄；2017年度补贴资金分配明细表。证明目的：证实登记时存在瞒报、少报土地的客观情况。 第十四组：2017年8月24日对李发妞、李跃新母子询问的录音录像；李发妞于2017年6月7日出具的证明；何占李等于2015年9月8日对李发妞所作的调查询问笔录；百花岭一队原队长李汉春的记录本。证明目的：1.证明李发妞向百花岭一组承包过争议地，每年交10元；2.证明何占李、侯新兰、段世珍在2015年9月8日9时23分至12时0分对李发妞所做的调查询问笔录欺骗李发妞不识字，存在虚假记录的情况。 第十五组：泸土建【1998】复字第30号批复。证明目的：1.密瑞华在大墩子149.6平方米的宅基地系集体土地；2.该集体土地系百花岭一组的集体土地，但在申请宅基地时没有经过集体批准；3.泸水县土管局没有将此块集体土地批成国有土地。 第十六组：百花岭一组村民查跃明在大墩子承包地的四至界限。证明目的：1.百花岭一组村民查跃明位于大墩子的湾桥田东至阿刚田，南至普三妞田，西至何英妈田，北至凹子；2.证明本案第三人普三妞开垦的荒田（现已被本案第三人马荣高侵占）是与百花岭一组的水田紧连在一起的边角荒地，理应属于百花岭一组的集体土地。 第十七组：丙贡二组村民余文清在大墩子承包地的四至界限。证明目的：1.丙贡二组村民余文清在大墩子的承包地东至公路，南至自家田边，西至老水池，北至马荣高地边；2.说明马荣高所占地块的南边也是集体土地；3.证明马荣高所占有的土地南、西、北三面都是集体土地东面紧靠公路。这是集体土地的边角地，理应属于集体荒地，不应认定为国有土地。 第十八组：施工协议书。证明目的：发包人张银芝与承包人杨树孝签订了在本案争议地块内给张银芝建盖两层楼房的《建房施工协议》的事实。 被告市政府为证明其行政行为合法性向本院提交了以下证据材料： 第一组：1.（2017）云行终269号《行政判决书》。2.土地权属争议案件重新处理通知书。3.文书送达回证（送达文件：《土地权属争议案件重新处理通知书》）。4.送达《土地权属争议案件重新处理通知书》的现场照片。5.当事人送达地址确认书。证明目的：市政府根据云南省高级人民法院生效判决的内容，依据法律规定安排泸水市国土局对本案土地确权纠纷重新进行调查处理。 第二组：6.百花岭一组授权委托书及受托人身份证复印件。7.证明及茶跃新身份证复印件。8.土地确认申请书。9.泸水市国土资源局土地权属争议案件受理审批表。10.土地权属争议案件受理通知书。11.文书送达回证，送达文件为《土地权属争议案件受理通知书》、申请书副本。12.送达《土地权属争议案件受理通知书》的现场照片。13.泸水市国土资源局土地权属争议案件答辩通知书。14.文书送达回证，送达文件为《泸水市国土资源局土地权属争议案件答辩通知书》。15.送达《泸水市国土资源局土地权属争议案件答辩通知书》的现场照片。16.百花岭一组提交的证据材料。17.马荣高提交的答辩状。18马荣高提交的证据材料。19.询问笔录及现场照片。20.马荣高宗地图及界址点成果表。21.密瑞华《集体土地使用证》。22.《关于对百花岭一组与马荣高土地确权纠纷案的意见征询函》及公文系统送达情况。23.原在案证据材料。24.《关于丙贡村马荣高申请建房用地的批复》（92）泸土建复字第141号。25.《泸水县人民政府行政处理决定书》（泸政行处【2015】第6号）。26.（2015）怒中行初字第19号《行政判决书》。27.土地权属争议案件延期审批表。28.《关于泸××江镇付坝村百花岭一组与马荣高土地权属争议的调查报告及处理建议》。29.《关于上江镇付坝村百花岭一组与马荣高土地权属争议案件处理决定书》（泸政行处【2019】第1号）。30.文书送达回证，送达文件为《关于上江镇付坝村百花岭一组与马荣高土地权属争议案件处理决定书》。证明目的：市政府作出的泸政行处【2019】第1号《关于上江镇付坝村百花岭一组与马荣高土地权属争议案件处理决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 被告州政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据： 第一组：行政复议申请书。证明州政府收到原告提出的书面申请的客观事实。 第二组：《复议决定书》、送达回证。证明目的：州政府经过复议作出云怒行政复议决定【2019】第3号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确，决定正确。 第三人马荣高、普三妞、李茶份、孙加妹、李荣英没有提交证据材料。 经庭审质证，被告市政府对原告的证据质证意见是，第一组：真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可。因该证据材料是原告方单方制作。第二组：关联性认可，真实性、合法性部分认可，证明目的不予认可。第三组：真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可。因该合同书已被依法注销。第四组：三性都认可，证明目的不予认可。因马荣高持有的该承包合同已被依法注销。第五组：真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可。因与李记华妈在工作组所作询问笔录中的陈述不一致。第六组：三性部分认可，证明目的不予认可。因为不认可波三才、茶跃清、李二才、杨光华、汪金梅的证明。第七组：三性部分认可，证明目的不予认可。不认可付坝村委会的证明，不认可杨文林证明中所称“案涉土地是百花岭一组的土地，不是政府的土地，政府的土地是政府周围的土地”。第八组：真实性认可，合法性、关联性部分认可，证明目的不予认可。不认可该平面图内记述的4.1亩面积。第九组：证据三性都认可，证明目的认可。第十、十一、十二、十三、十八组：证据三性及证明目的不予认可。第十四组：证据三性部分认可，证明目的不予认可。第十五组：证据三性都认可，证明目的不予认可。第十六、十七组：真实性、合法性认可，关联性、证明目的不予认可。 被告州政府对原告的证据质证意见是，第一组：三性不认可，证明目的不认可。125人的村民，其实只有30多人签名。第二组：三性不认可，因为是原告自己发包给自己的。第三、九组：三性认可，证明目的不认可。第四组：真实性认可，合法性和关联性不认可，证明目的不认可。第五、六、八组：和市政府的质证意见一致。第七组：三性部分不认可，证明目的不认可。第十、十一、十二、十四组：三性不认可，证明目的不认可。第十三组：真实性认可，合法性部分认可，关联性不认可，证明目的不认可。第十五组：三性认可，证明目的不认可。第十六、十七组：真实性、合法性认可，关联性、证明目的不予认可。 第三人马荣高对原告的证据的质证意见与市政府的意见一致。 第三人普三妞对原告证据的三性认可，证明目的认可。 第三人李茶份对原告证据的三性认可，证明目的认可。 原告对被告市政府证据的质证意见是，第一组：证据的真实性、合法性、关联性认可，证明目的认可。第二组：1.序号为6-15证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可。2.序号为16的证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可。因为该证据证明泸行政处【2019】第1号决定书是错误的。恰恰证明本案所争议的土地属于原告集体所有。3.序号17-18的证据的真实性、关联性认可，对其合法性不认可，对证明目的不认可。4.序号19的证据真实性、合法性、关联性部分认可，部分不认可。5.序号20的证据的真实性、关联性认可，合法性证明目的不认可。6.序号21证据的真实性、关联性认可，合法性不认可。这是非法批得的宅基地，没有经过集体同意，而且只批150平方米，但密瑞华却扩张土地796.26平方米。7.序号22的证据的三性均认可。8.序号23的证据的三性均不认可，这些证据存在严重违法性、虚假性。9.序号24证据的真实性认可，合法性不予认可，被告凭什么把原告集体土地200平方米批给第三人马荣高建住宅。10.序号25、26的证据的三性均予认可。11.序号27的证据的真实性、关联性认可，合法性不予认可。被告于2019年2月份作出的，迟了7个月。12.序号28的证据的真实性、关联性认可，合法性不予认可。这是一个违背客观事实，违背法律的调查报告及处理建议。13.序号29证据的真实性、关联性认可，合法性不予认可。这是一个违背客观事实，违背法律的决定书，应当撤销。14.序号30证据的真实性、关联性认可，合法性不予认可，迟送达了7个月。 被告州政府对被告市政府的证据的三性认可，证明目的认可。 第三人马荣高对被告市政府的证据的三性认可，证明目的认可。 第三人普三妞对被告市政府证据的质证意见与原告意见一致。 第三人李茶份对被告市政府证据的质证意见与原告意见一致。 原告对被告州政府证据的质证意见是，第一组：证据的三性完全认可，因为是由我方提交的。第二组：不尊重客观事实，维持了下级的错误决定，把集体土地划分为国有土地。真实性认可，合法性不予认可。 被告市政府对被告州政府证据的质证意见是，证据三性认可证明目的认可。 第三人马荣高对被告州政府证据的质证意见与被告市政府的意见一致。 第三人普三妞对被告州政府证据的质证意见与原告意见一致。 第三人李茶份对被告州政府证据的质证意见与原告意见一致。 本院对原告百花岭一组的证据作如下认证：第一组百花岭一组村民联名捺印的证据三性认可，证明目的认可。第二组编号为95-6732023205的《泸水县农村家庭联产承包合同书》，对证据的关联性认可，对其合法性、真实性不予认可，证明目的不认可。第三组马荣高的《农村家庭联产承包合同书》，因为该合同书已被泸水市政府依法撤销，对其真实性认可，证明目的不认可。第四组泸水县人民政府办公室（批复）泸政办复（2001）215号，泸水县土地管理局批复泸土建复（2001）058号，对证据三性认可，证明目的认可。第五组证明及李记华妈身份证复印件，对证据真实性、关联性认可，合法性不认可，证明目的不认可。第六组张正邦、胡光才、胡玉付、波三才、茶跃清、李二才、杨光华、汪金梅的证明及身份证复印件，对张正邦、李赵仙、刘向英的调查笔录，对证据真实性、关联性认可，合法性不认可，证明目的不认可。第七组付坝村委会、杨文林的证明，对证据真实性、关联性认可，合法性不认可，证明目的不认可。第八组丙贡三组与百花岭一组界线平面图，对证据三性不认可，证明目的不认可。第九组对乔金华的调查笔录，对证据的三性认可，证明目的认可。第十组土地转让合同书、敖凤兰的身份证复印件，对证据的真实性、关联性认可，合法性不认可，证明目的不认可。第十一组对尤思波的询问笔录，对证据三性认可，证明目的认可。第十二组对刀金科的询问笔录，对证据三性认可，证明目的认可。第十三组上江镇付坝村公所土地测量、延长农业承包期登记薄、上江镇付坝村百花岭一组农业承包、经营权证变更登记薄，对证据三性认可，证明目的认可。第十四组2017年8月24日对李发妞、李跃新母子询问的录音录像，李发妞于2017年6月7日出具的证明，何占李等于2015年9月8日对李发妞所作的调查询问笔录，百花岭一队原队长李汉春的记录本，对证据的三性不认可，证明目的不认可。第十五组泸土建【1998】复字第30号批复，对证据三性认可，证明目的认可。第十六组百花岭一组村民查跃明在大墩子承包地（水田的四至界限），对证据的三性不认可，证明目的不认可。第十七组丙贡二组村民余文清在大墩子承包地的四至界限，对证据的三性不认可，证明目的不认可。第十八组施工协议书，对证据的真实性认可，合法性、关联性不认可，证明目的不认可。 对被告市政府提供的证据作如下认证：第一组（1-5号）证据，三性认可，证明目的认可。第二组：1.序号为6-15证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可。2.序号为16的证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可。3.序号17-18的证据的真实性、关联性认可，对其合法性不认可，对证明目的不认可。4.序号19的证据真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可。5.序号20的证据的真实性、关联性认可，合法性证明目的不认可，因为该证据证明的争议地包含了泸土建复（2001）058号批复的1.5亩集体土地和1992年12月15日经泸水县土地管理局（92）泸土建复字第141号批复同意被申请人使用的200㎡宅基地。6.序号21证据的真实性、关联性、合法性认可，证明目的不认可。7.序号22的证据的三性均认可，证明目的不认可。8.序号23的证据，属于泸水市政府作出的泸政行处【2016】第2号行政处理决定所适用的证据，泸政行处【2016】第2号行政处理决定已被云南省高级人民法院生效裁判文书撤销，在本案中不作为证据评判。9.序号24证据的真实性、关联性、合法性认可，证明目的不认可，该200平方米宅基地被包含在争议地范围内，处理决定与宅基地批复相矛盾。10.序号25、26的证据的三性均予认可。11.序号27的证据的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可。12.序号28的证据的真实性、关联性认可，合法性不予认可。13.序号29证据的真实性、关联性认可，合法性不认可。14.序号30证据的真实性、关联性认可，合法性不予认可。 对于被告州政府提交的证据作如下认定，第一组：证据的三性认可，证明目的不认可。第二组：对证据的真实性、关联性认可，对合法性本院将结合本案的事实进行认定。 经审理查明，争议地坐落于泸××江镇大墩子，实际争议面积为13.28亩，四至界限为：东至金六公路，西至保泸高速水沟、百花岭水田脚，南至大花田沟，北至密瑞华家。从20世纪70年代开始，上江镇职工先后在争议地上进行开荒种植农作物。百花岭生产队是1958年大跃进时期，政府从大兴地自基等地调集劳动力到上江大墩子参加农场大跃进大集体劳动，1963年农场下放后，从自基调集来的人被安置到百花岭当时部队的生产基地，从而形成百花岭生产队。百花岭生产队的集体土地以大跃进时百花岭人开垦的田地为主，其它湾桥队开垦的土地也划给了百花岭队一部分，所以两个队的集体土地有一部分形成岔花地，百花岭生产队开挖的水田是现在争议地以上的水田部分，对现争议地百花岭生产队没有开垦过。百花岭生产队1972年分为百花岭一队和百花岭二队。1980年，百花岭一队分为百花岭一组和百花岭二组，百花岭二队分为百花岭三组和百花岭四组，自此才划分百花岭一组和百花岭二组的土地四至界限。在百花岭一组和百花岭二组划分土地四至界限前，原上江公社职工就开始在争议地上开荒种植农作物，此后一直由原上江公社以及后来的上江区、乡、镇政府职工耕种和管理。1992年12月15日经泸水县土地管理局（92）泸土建复字第141号批复，同意第三人马荣高使用200㎡的宅基地，该批复的200㎡宅基地在争议地范围内，但没有证据证明宅基地的具体四至界限。1995年泸水县开展延长农业承包期登记续签工作，百花岭一组获得了合同编号为95—6732023205的《泸水县农村家庭联产承包合同书》，该合同书的发包方（甲方）上江乡付坝村百花岭一社，甲方代理人克二华，承包方（乙方）集体机动田地，登记有6块机动田地，其中第6页至第7页机动地最后两行为4.1亩、0.9亩机动地，其中坐落大墩子折亩4.1亩的地块的四至界限包含了案涉争议地。1998年第三人马荣高与马新华注册成立了泸水县保洛建筑装饰有限责任公司，2011年11月13日泸水县保洛建筑装饰有限责任公司向泸水县人民政府申请在上江乡征用土地建设上江力刚王保健品系列厂，同月14日泸水县人民政府办公室作出泸政办复【2001】215号《泸水县人民政府办公室关于县保洛建筑装饰有限责任公司要求征用土地的申请的批复》给县土地管理局，同意征用建厂土地，请给予办理相关手续。15日泸水县土地管理局作出泸土建复【2001】058号《关于泸水县保洛装饰有限责任公司申请征用土地的的批复》，同意该公司使用上江乡大墩子7.5亩（旱地）作为建厂房用地。获批的土地位于上江乡六东线K23+600M处的公路两侧，其中位于公路西侧的1.5亩集体土地在争议地范围内。 另查明，第三人马荣高持有的由上江乡丙贡村碾子房组发包，2007年7月10日填写，1996年1月1日签发的无合同编号的《泸水县农村家庭联产承包合同书》，经查属于假证已被注销。第三人普三妞属于非农业人口，当时是上江区机关职工，而非百花岭一组村民，她主张曾在争议地上与其它职工前后开挖并种植农作物的情况属实，但普三妞持有的百花岭一组与普三妞签订的《农村家庭联产承包合同书》因程序不合法，已于2015年4月8日被泸水县人民政府注销。第三人李茶份、孙加妹、李荣英在自己主张有使用权的土地四至内曾经有开荒耕种的情况属实，但均没有合法的土地使用权证书。 还查明，第三人马荣高对1.5亩建厂土地，支付了部分上江镇职工开荒种植人员的开垦费和支付给上江乡政府土地审批费外，未履行完相关土地使用税费等合法手续，至今也未建厂，而是建筑了楼房和商铺，改变了土地用途。在该争议地内第三人马荣高除自己原来的200平方米宅基地和1.5亩建厂土地外，通过各种方式实际占用13.28亩，其实际使用的其它所有土地未办理过任何土地使用权手续，未取得合法土地使用权。 再查明，原告百花岭一组以第三人马荣高占用的土地为百花岭一组的集体机动地为由，向被告市政府提出《土地确权申请书》，申请请求：1.请求依法确认位于上江镇付坝村被马荣高占用的大墩子土地所有权属于百花岭一组集体所有；2.要求马荣高立即将土地归还给百花岭一组。被告市政府依照《中华人民共和国物权法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条、《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，于2019年2月13日作出泸政行处【2019】第1号行政处理决定，确定本案争议的13.28亩土地（四至界限：东至金六公路，西至保泸高速水沟、百花岭水田脚，南至大花田沟，北至密瑞华家）属于国有土地，对申请人请求被申请人返还土地的请求不予支持。原告百花岭一组不服，向州政府申请行政复议，州政府于2019年10月21日作出云怒行政复决字【2019】第3号《云南省怒江傈僳族自治州人民政府行政复议决定书》，维持泸政行处【2019】第1号行政处理决定。原告仍然不服，遂于2019年11月13日向本院提起行政诉讼，请求：1.撤销州政府云怒行政复决字【2019】第3号行政复议决定书及市政府泸政行处【2019】第1号关于上江镇付坝村百花岭一组与马荣高土地权属争议案件处理决定书；2.确认本案争议的约13.28亩土地（具体面积重新测定，四至界限：东至公路，西至保泸高速水沟，南至大花田沟，北至密瑞华家二社沟）属于原告的集体土地。3、判令第三人马荣高将其所侵占的原告上述约13.28亩土地归还给原告。审理过程中第三人孙加妹放弃诉讼，李荣英经合法传唤未到庭。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，县级以上人民政府系土地权属争议确认的法定主体，被告市政府有权应本案原告的请求，就原告持有的编号为95—6732023205的《泸水县农村家庭联产承包合同书》中所涉及的土地权属争议作出处理，执法主体适格，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中州政府作出维持市政府作出的泸政行处【2019】第1号行政处理决定的复议决定，依法应作为被告参加诉讼。被告市政府作出的泸政行处【2019】第1号行政处理决定确定本案争议的13.28亩土地属于国有土地，对申请人请求被申请人返还土地的请求不予支持。在庭审中查明，争议地13.28亩既包含了泸水县土地管理局作出的泸土建复【2001】058号《关于泸水县保洛装饰有限责任公司申请征用土地的批复》中的1.5亩集体土地，也包含了泸水县土地管理局（92）泸土建复字第141号批复同意第三人马荣高使用的200㎡宅基地，同时被告市政府在未对百花岭一组持有的合同编号为95—6732023205的《泸水县农村家庭联产承包合同书》依法定程序作出处理之前就作出确定争议地为国有土地的决定，被告市政府各行政行为之间相互矛盾，所作出的泸政行处【2019】第1号行政处理决定事实不清，主要证据不足，且程序违法，应予以撤销。州政府作出的云怒行政复决字【2019】第3号行政复议决定维持市政府作出的泸政行处【2019】第1号行政处理决定属适用法律错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款之规定，判决如下： 一、撤销泸水市人民政府作出的泸政行处【2019】第1号行政处理决定； 二、撤销怒江州人民政府作出的云怒行政复决字【2019】第3号行政复议决定。 案件受理费50元由泸水市人民政府、怒江州人民政府共同承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长  尹相禹 审判员  周银泉 审判员  和志萍 二〇一九年十二月三十日 书记员  李 茹 杨洛竹晨