广西壮族自治区龙州县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1423行初4号 原告邓崇友，男，1944年2月25日出生，汉族，退休人员，住所地广西龙州县。 委托代理人黄业钦，广西昌益律师事务所律师。 被告龙州县征地拆迁工作办公室。住所地广西龙州县龙州镇独山路153号。 法定代表人农雄鹰，主任。 委托代理人赵平生，龙州县征地拆迁工作办公室常务副主任。 委托代理人农立民，广西睦南律师事务所律师。 第三人农恒仕，男，1960年3月3日出生，壮族，住所地广西龙州县。 委托代理人莫远海，广西万益律师事务所律师。 原告邓崇友因不服被告龙州县征地拆迁工作办公室（以下简称龙州县征地办）土地房屋征收一案，于2019年7月1日向本院提起诉讼，本院于同日受理后,于2019年7月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年8月8日公开开庭审理了本案。原告委托代理人黄业钦，被告委托代理人赵平生、农立民，第三人农恒仕委托代理人莫远海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 龙州征地办于2018年8月21日与农恒仕签订《棚户区改造项目农恒仕户房屋征收补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），征收农恒仕座落于独山路淀粉厂原广西智力实业开发公司龙州支公司（以下简称智力公司）的房屋，房屋现状为砖瓦结构，建筑面积为1136.69平方米，土地面积为2918.68平方米，其中宅基地面积为270平方米，补偿及安置方式为：一、安置方式宅基地面积以1:1比例置换，应置换面积270平方米。二、征收补偿（一）房屋及地上附着物补偿费:1.征收住房建筑面积866.69平方米，评估价490962元（按1：1.2补偿），补偿费共589154.4元。2.征收青苗补偿费共16500元。（二）土地补偿征收土地3.994亩按工业建设用地11万元/亩基本价进行货币补偿，即439340元。三、临时安置费共20320元。四、奖励49096.2元。以上房屋及地上附着物补偿费、临时安置费和奖励三项共1114410.6元。协议还对搬迁期限及付款方式、违约责任作了约定。 原告邓崇友诉称，1985年7月7日，智力公司与霞秀乡岜那村下旺三组签订《转让协议书》，下旺三组将3.03亩荒地转让给智力公司作畜禽企业场，并经政府批准获得了该荒地的使用权，但智力公司没有实际支付转让款。1985年7月29日，原告与第三人签订《合股投资协议书》，双方合伙投资开发该荒地办畜禽企业场，各占50%股份。此后，原告出资300元，第三人出资250元用于支付荒地转让款及对该荒地进行三通一平建设。1991年原告出资3000元与第三人（第三人以原告与其共同出资购买该荒地的使用权入股）及其他人一起投资在该地建造玻璃纤维厂（占地0.3亩），但因客观原因亏损倒闭。此后，这些厂房和部分土地出租给他人搭建简易棚，其余部分土地种植农作物。因第三人是负责人，所得租金均由其收取使用，二十多年来均没有将收取的租金进行分配。2018年，龙州县人民政府征收该地块，获得各项补偿款共计1114410.6元，安置宅基地6宗，但被告在签订补偿协议时没有将智力公司作为乙方，而是把第三人列为乙方。在协议签订之前，原告曾口头向被告提出异议，要求把原告列为乙方之一，但被拒绝。如果把第三人列为乙方是合法的，那么原告也应该是乙方之一，否则，应该把智力公司列为乙方。《补偿协议书》错误地把土地使用权、地上附着物都归为第三人，违法获得了补偿，侵害了原告及他人的权益，原告于2018年10月29日向法院提起共同共有纠纷诉讼，要求分割补偿款。2018年12月21日，法院以原告与对涉案的土地使用权和建筑物、构建物没有形成合法的共有关系为由，驳回原告的诉讼请求。2019年1月4日，原告向被告书面提出申请，要求变更《补偿协议书》，将原告列为乙方之一，2019年3月14日，原告要求被告追回补偿款分给原告，但被告均未作任何答复。特提起诉讼，请求撤销被告与第三人签订的《补偿协议书》。 原告提供的证据有：1.身份证复印件，证明原告主体资格；2.转让协议书，证明被征收地块使用权；3.合股投资协议书，证明合伙投资涉案地块；4.补偿协议书，证明土地被征收获得补偿；5.收款收据，证明原告出资事实；6.判决书，证明判决认定的事实；7.变更申请书，证明原告变更补偿主体；8.补偿申请书，证明原告要求补偿；9.证据清单，证明被告接受原告申请提交的材料。 被告龙州县征地办辩称：一、龙州县征地办是龙州县人民政府2015年6月5日成立的履行龙州土地房屋征收具体工作的临时机构，不是法律、行政法规、规章授权设立的行政机关，龙州征地办不是本案适格被告。二、《补偿协议书》是龙州征地办和农恒仕协商达成，邓崇友不是《补偿协议书》任何一方，不具有原告资格。三、邓崇友为了从农恒仕签订《补偿协议书》后取得的补偿中分取利益，于2018年10月提起诉讼，法院判决驳回其诉讼请求，认定农恒仕与邓崇友采取非法手段骗取批准征用土地共同出资买下涉案的3.03亩土地并建设建筑物的行为违反法律法规规定，属于无效民事法律行为，双方对涉案土地使用权和地上建筑物、构筑物没有形成合法的共有关系，基于《补偿协议书》确定的权利或者利益目前存疑，邓崇友目前不享有诉权。四、《补偿协议书》是龙州征地办与农恒仕协商一致达成的协议，不是征收补偿决定。对于征收补偿协议的诉权和诉讼主体，行政诉讼法规定为行政机关不履行、未按照约定履行或者违法变更、解除征收补偿协议的三种情形下，协议一方可以提起行政诉讼，而本案不存在该三种情形。假设原告享有诉权，对此类行政机关履职中与相对人达成协议的合法性不是行政审判范围。五、（2018）桂1423民初1109号民事判决认定农恒仕、邓崇友征地、建筑行为违法无效，假设本案原告、被告适格，原告的诉求事项属于行政审判范围，原告的诉求也受已生效的民事判决羁束，依法应驳回原告起诉。六、被告的征收行为履行了法定程序，《补偿协议书》达成后被告履行了全部义务，原告的诉讼请求不应得到支持。 被告提供的证据有：1.龙政办函[2015]15号，证明龙州拆迁办为临时机构；2.《龙州县人民政府办公室关于印发龙州城东片区征地补偿方案的通知》，证明征收龙州城东片区土地补偿方案；3.龙州县人民政府征收土地预公告，证明征地范围（含涉案土地），催告权利人申报登记；4.龙政复（1985）133号、转让协议书、户口簿、企业信用信息公示报告，证明涉案土地权利人、现状来源等；5.调查笔录，证明调查核实涉案土地、范围补偿意见等；6.《房屋征收决定书》，证明龙州县人民政府决定征收涉案土地、房屋；7.龙州县人民政府办公室请示、报告处理笺，证明补偿方案报批；8.《补偿协议书》（含补偿表），证明达成征收补偿协议；9.龙征地办报{2018}112号、龙政函[2018]146号、棚户区改造项目淀粉厂附近农恒仕房屋拆迁补偿表，证明全面履行补偿协议。 第三人农恒仕述称：一、本案被告依法与第三人签订了《补偿协议书》，是被告在与第三人协商一致达成的合同文件，不是征收决定。原告不是《补偿协议书》的当事人，《补偿协议书》与原告没有利害关系。被告在征收涉案的土地、房屋时没有对原告作出行政行为，原告不具备对《补偿协议书》提起行政诉讼的主体资格，应驳回其起诉。 二、龙州县人民政府2016年11月作出《龙州县人民政府征收土地预公告》，催促权利人在公告5日内主张权利，公告期满，只有第三人提供材料登记，龙州征地办征收涉案房屋、土地的行为符合有关法律法规的规定。《补偿协议书》签订后，被告和第三人履行了各自的义务。原告要求撤销《补偿协议书》，没有事实和法律依据。 三、第三人是被征收的土地及地上建筑物、附着物的合法所有人。第三人于1985年7月以智力公司的名义，向政府申请3.03亩土地作企业经营用地，经龙州县人民政府批复，智力公司获得涉案土地的使用权后，第三人支付了土地补偿款给被征地对象。1986年开始，第三人陆续在该地上自建住房（270平方米左右）、杂物房、禽舍。1992年6月，第三人以涉案土地中的0.8亩土地使用权作为对龙州玻璃纤维厂（以下简称玻璃纤维厂）的出资（作价2000元），第三人担任股东、法定代表人。原告作为股东之一，对第三人以上述0.8亩土地使用权作价入股没有异议，说明原告对第三人是涉案土地的实际使用权人是认可的。1994年左右，玻璃纤维厂倒闭，第三人根据出资协议，收回上述0.8亩土地使用权。1993年10月，第三人与包括原告在内的玻璃纤维厂股东签订股东大会纪要，约定第三人以个人名义贷款80000元扩建玻璃纤维厂织布车间，并由第三人独自承担80000元贷款偿还义务。股东大会纪要签订后，第三人贷款在涉案土地上建设了织布车间。之后，织布厂也在1994年左右倒闭，车间厂房由第三人自用，并进行常年维修。 综上所述，被告与第三人签订的《补偿协议书》合法有效，原告不是《补偿协议书》的当事人，其要求撤销《补偿协议书》没有事实和法律依据。恳请法院驳回原告的起诉。 第三人提供的证明有：1.智力公司征用土地平面示意图，证明第三人以智力公司的名义取得涉案土地使用权；2.玻璃纤维厂占有土地使用协议书，证明第三人以0.8亩土地使用权入股玻璃纤维厂，该厂倒闭后第三人有权收回土地；3.税务登记证，证明第三人是玻璃纤维厂的法定代表人、实际经营者；4.玻璃纤维厂股东大会纪要，证明第三人除了以土地入股之外，还贷款80000元建设织布车间，并由其承担织布车间的债权债务。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提供的证据（1）原告身份证复印件，证据（3）《合股投资协议书》，证据（5）收款收据，证据（6）《民事判决书》，证据（7）变更申请书，证据（8）补偿申请书，证据（9）证据清单，真实合法，依法予以确认。证据（2）《转让协议书》，可以证明智力公司与霞秀乡岜那村下旺屯三组签订土地转让，但不能证明原告和第三人合法享有该土地使用权。证据（4）《补偿协议书》（附补偿表），缺乏合法性，本院不予确认。 被告提供的证据：证据（1）龙政办函[2015]15号，真实合法，但不能证明龙州征地办不具备被告主体资格。证据（2）《龙州县人民政府办公室关于印发龙州城东片区征地补偿方案的通知》，证据（3）龙州县人民政府征收土地预公告，真实合法，依法予以确认。证据（4）龙政复（1985）133号、转让协议书、户口簿、企业信用信息公示报告，可以证明涉案土地转让、审批经过，但不能证明土地使用权为农恒仕所有。证据（5）调查笔录，可以证明调查核实征收涉案土地经过，但不能证明土地使用权为农恒仕所有。证据（6）《房屋征收决定书》，缺乏合法性，本院不予确认。证据（7）龙州县人民政府办公室请示、报告处理笺，证据（8）《补偿协议书》（含补偿表），证据（9）龙征地办报{2018}112号、龙政函[2018]146号、棚户区改造项目淀粉厂附近农恒仕房屋拆迁补偿表，缺乏合法性，本院不予确认。 第三人提供的证据：证据（1）智力公司征用土地平面示意图，可以证明涉案土地的四至范围，但不能证明土地使用权为第三人所有。证据（2）《玻璃纤维厂占用土地使用协议书》，证据（3）税务登记证，证据（4）玻璃纤维厂股东大会纪要，可以证明第三人以0.8亩土地使用权入股玻璃纤维厂，贷款扩建织布车间，担任该厂负责人的事实，但不能证明土地使用权为第三人所有。 经审理查明，1985年7月7日，原告邓崇友与第三人农恒仕以智力公司的名义与龙州霞秀乡岜那村下旺屯三组签订《转让协议书》，协议约定：1、下旺三组将其3.03亩土地转让给智力公司用于畜禽企业场。2、畜禽企业场付给下旺三组每亩青苗费130元，共393.90元，双方签字并经上级有关单位审批后即付款。3、以上土地经上级有关单位审批并办清付款手续后即归畜禽企业场所有，由畜禽企业场支配使用。该协议经岜那村委、当时的霞秀乡人民政府同意，并由农恒仕在智力公司加盖公章下方的经办人处签名。同日，由邓崇友操作，农恒仕以智力公司要办畜禽企业场的名义向龙州农业局申报用地申请。经龙州县人民政府作出《关于龙州智力实业开发公司征用土地的批复》，同意智力公司征用霞秀乡岜那村委会下旺村民第三小组荒地三亩零三厘，作为智力公司基建用地。在经报政府批准智力公司获得了该荒地的使用权后，邓崇友与农恒仕口头约定共同出资买下涉案土地，由邓崇友出资300元。此后涉案土地并未由智力公司开发使用，也没有开办畜禽企业场。1992年，具有集体企业性质的龙州玻璃纤维厂（以下简称玻璃纤维厂）在涉案土地上成立，由农恒仕以涉案土地中的0.8亩作为出资，邓崇友以其子名义出资三千元和其他人出资组建，由农恒仕出任厂长，该厂于1993年停止生产经营活动。玻璃纤维厂所建厂房及其他房屋没有办理任何准建手续，一直以来由农恒仕管理、出租并收取租金。未作为出资的土地也由农恒仕经营管理。上世纪九十年代，土地管理部门曾要求农恒仕办理土地所有权变更和农用土地变更为建设用地手续，手续费用大约60000元左右，但因无钱办理，涉案土地使用权、所有权相关手续均未办理。因棚户区改造项目建设需要，龙州县人民政府决定征收涉案土地。2018年8月21日，以龙州征地办为甲方，以农恒仕为乙方，达成《补偿协议书》，协议书主要内容为：1、因棚户区改造项目建设需要，龙州县人民政府决定征收乙方座落在独山路淀粉厂旁边原智力公司的房屋，房屋现状为砖瓦结构，建筑面积1136.69平方米，土地面积为2918.69平方米，其中宅基地面积270平方米。2、征收宅基地面积270平方米，双方同意以1：1的比例进行置换，应置换面积270平方米，宅基地6宗，每宗面积45平方米（10米×4.5米），土地性质为国有划拨土地，安置宅基地由甲方负责办理有关证件、设计报建手续。3、征收补偿，一、征收住房面积866.69平方米，评估价490962元，按1：1.2补偿，补偿费589154.4元；二、土地补偿，征收土地3.994亩，按龙州工业建设用地11万元/亩基本价进行货币补偿439340元。4、奖励。按照补偿标准，奖励乙方主体房屋市场评估价值的10%即490962×10%＝49096.2元。此外，甲乙双方就临时安置费、青苗补偿费达成协议。邓崇友对该《补偿协议书》有异议，向龙州征地办申请作为补偿协议的乙方享有安置补偿未果，遂向本院提起诉讼。 另查明，邓崇友1980年开始在龙州经济委员会工作，1991年到乡镇企业委员会工作，长期分管乡镇企业工作直至退休。智力公司由五名退居二线或退休干部报龙州县人民政府同意成立并由龙州经济委员会主管的集体企业，于1984年11月3日领取营业执照。智力公司经营范围为：培训人才、接受基建工程设计、承包技术、技术和实业开发，为各行业提供产销服务。智力公司成立后并未实际开展经营活动，至今未办理注销登记手续。 本院认为：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”规定，本案被告龙州县征地办是龙州县人民政府确定的房屋征收部门，具有明确的法律授权，被告主体适格。二、本案是原告对被告与第三人签订《补偿协议书》征收涉案土地、房屋的行政行为不服而提起的诉讼，并非是协议一方当事人不履行补偿协议约定的义务引起的诉讼。原告与第三人假借智力公司的名义申请建设用地，并出资购买涉案的土地，现该土地被征收，与原告有利害关系，原告主体适格。三、根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更手续”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第一款“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”之规定，原告与第三人假借智力公司的名义申请建设用地，并共同出资购买涉案的土地，建设建筑物、构筑物，但均没有依法办理相关手续，没有取得合法的土地使用权和房屋的所有权,被告以农恒仕为被征收人并与其签订《补偿协议书》，将补偿款和安置地块给农恒仕，因缺乏事实根据和法律依据，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，判决如下： 撤销被告龙州县征地拆迁工作办公室2018年8月21日与第三人农恒仕签订的《棚户区改造项目农恒仕户房屋征收补偿协议书》。 案件受理费50元，由被告龙州县征地拆迁工作办公室负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院或崇左市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于崇左市中级人民法院。 审 判 长  刘汉权 人民陪审员  黄先球 人民陪审员  苏绍忠 二〇一九年十二月二十九日 法官 助理  谢春红 书 记 员  廖艳玲 附：相关法律条文及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。