广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1581号 上诉人（原审原告）桂平市石龙镇铜山村第13村民小组。 诉讼代表人严海龙，组长。 上诉人（原审原告）桂平市石龙镇铜山村第14村民小组。 诉讼代表人严佐齐，组长。 以上两上诉人共同委托代理人曹旭成，广西旭成律师事务所律师。 以上两上诉人共同委托代理人严兆颖，男，1944年9月19日出生，桂平市村民。 被上诉人（原审被告）桂平市人民政府，住所地：桂平市县府街118号。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人张生贵，桂平市自然资源局干部。 委托代理人王永安，广西桂力律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）贵港市人民政府，住所地：贵港市港北区荷城路888号。 法定代表人农融，市长。 委托代理人林锦华，贵港市司法局干部。 委托代理人杨有毅，贵港市司法局干部。 原审第三人桂平市石龙镇石山村第1村民小组。 诉讼代表人黄进德，组长。 原审第三人桂平市石龙镇石山村第2村民小组。 诉讼代表人黄海奎，组长。 原审第三人桂平市石龙镇石山村第3村民小组。 诉讼代表人黄守造，组长。 原审第三人桂平市石龙镇石山村第4村民小组。 诉讼代表人黄成初，组长。 原审第三人桂平市石龙镇石山村第5村民小组。 诉讼代表人黄绍池，组长。 原审第三人桂平市石龙镇石山村第16村民小组。 诉讼代表人黄新明，组长。 上述原审第三人共同委托代理人黄永阳，广西方圆律师事务所律师。 桂平市石龙镇铜山村第13、14村民小组因土地所有权行政裁决纠纷一案，不服贵港市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）桂08行初71号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。上诉人13组的诉讼代表人严海龙、14组的诉讼代表人严佐齐及两上诉人共同委托的代理人曹旭成、严兆颖，被上诉人桂平市人民政府的委托代理人张生贵和王永安，被上诉人贵港市人民政府的委托代理人林锦华、杨有毅，原审第三人石山村2-5组的诉讼代表人黄海奎、黄守造、黄成初、黄绍池及其共同委托的代理人黄永阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月9日，桂平市人民政府作出的浔政决字[2018]17号行政处理决定（以下简称17号处理决定），认为本案争议地在土改、合作化、三包四固定、林业三定时期都没权属定论，虽然本案争议地座落在石龙镇××村行政区划内，南面以河流自然分隔，但是现实中被申请人（原审第三人）确有山岭土地插花在铜山行政区域内。同时从申请人（上诉人）提供的1974年《田坵登记薄》中登记的西面即不是水田，也不是旱地，而是与金冠岭脚相连接的荒岭地，只是在西南角有一处属申请人集体用来挖泥制瓦的瓦泥塘，并且争议地是位于茅垌水坑口与石龙小江（又叫石排河）交汇点，没有任何人耕种，地上无任何农作物或其他附着物，是不适宜耕种的河边闲置土地。鉴于以上事实，从尊重历史，有利于生产，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定的原则出发，应确认争议地在国家征收之前属于争议双方共同所有为宜。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、国发[1980]135号文批转执行的广西壮族自治区人民政府《关于我区处理土地水利纠纷的情况报告》第三点第（四）项的有关规定，决定本案争议的2.23亩岭地所有权在国家征收前属于申请人桂平市铜山第13、14村民小组和被申请人桂平市石山村第1-5、16村民小组农民集体共同所有，双方各占50%。原告不服向被告贵港市人民政府申请行政复议，贵港市人民政府于2019年4月17日作出的贵政复决[2019]7号行政复议决定（以下简称7号复议决定），维持17号处理决定。原告仍不服，向原审法院提请了行政诉讼。 原审法院经审理查明，本案争议地原告称为“碑头儿”，第三人称为“金冠岭”，所叫名称不同却是同一地块、同一范围，现已被国家征收为贵梧高速公路用地。争议的土地坐落于桂平市茅垌冲水坑口与石龙江（又称石排河）交汇处，属于铜山委会行政村辖区范围内，争议地四至为东至沟渠（冲）与铜山十三、十四队耕作区相邻，南至石排河，西至铜山十四队刘国林水田边，北至铜山十三、十四队集体土地为界，面积2.23亩，地类为不适宜耕种的河边闲置草石地，纠纷发生时没有任何人耕种，也没有任何农作物和地上附着物。原告及第三人均未能提供争议地在土改、合作化、四固定、林业三定各个时期的权属凭证。2010年3月，因国家建设贵梧高速公路需要征收争议地，原告方会同铜山委会干部、石龙镇有关领导亲临现场对争议地进行丈量，第三人获知后提出异议引发本案争议。原告于2010年9月18日向桂平市人民政府提出调处申请。经桂平市人民政府依法调处无法达成协议，于2011年7月21日作出石政调字（2011）02号处理意见书，认为争议地已被贵梧高速公路征收，所得补偿款由原告和第三人各占一半的处理意见，呈报被告桂平市人民政府作出处理决定。桂平市人民政府作出浔政决字[2012]15号行政处理决定，确认争议地属第三人所有。原告不服向被告贵港市人民政府申请行政复议，贵港市人民政府于2013年1月16日作出贵政复决[2012]52号行政复议决定，撤销了浔政决字[2012]15号行政处理决定。桂平市人民政府重新立案调处该案后，于2015年12月11日作出浔政决字[2015]12号行政处理决定，确认争议地在被国家征收以前属于原告与第三人共同所有。原告与第三人均不服该处理决定，向贵港市人民政府申请行政复议。被告贵港市人民政府于2016年4月14日作出贵政复决[2016]5/11号行政复议决定，维持了浔政决字[2015]12号行政处理决定。原告不服，向该院提起诉讼。该院于2016年11月9日作出（2016）桂08行初37号行政判决，撤销贵港市人民政府作出的贵政复决字[2016]5/11号行政复议决定；撤销被告桂平市人民政府作出的浔政决字[2015]12号行政处理决定，责令被告桂平市人民政府在法定期限内对本案争议重新作出行政处理决定。被告桂平市人民政府重新立案调处该案后，作出17号处理决定。原告不服，向被告贵港市人民政府提起行政复议。被告贵港市人民政府作出7号复议决定后，原告仍不服，遂提起行政诉讼。 原审法院判决认为，对于原告提出本案争议地是土地，不是林地，被告安排林业部门工作人员调处本案，属超越职权，程序违法的意见。在该院已生效的（2016）桂08行初37号行政判决书中已认定，本案属于单位与单位之间土地所有权争议，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款的规定，桂平市人民政府有法定的职权依据作出行政处理决定。对于被告安排哪个职能部门具体处理属内部分工问题，最终还是由被告行使裁决职权，对职权的合法性已予以确认。因此，原告仍主张本案由桂平林业部门进行调处属程序违法的意见，依法不予采纳。另由于各方当事人对被告贵港市人民政府政府作出7号复议决定的程序合法性没有异议，经审查复议程序合法，予以确认。 本案审理的争议焦点是17号处理决定认定的事实是否清楚，所作决定是否存在“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形。 对于17号处理决定认定的事实是否清楚的问题。首先，从被告依职权调取的证据及原告、第三人提供的证据来看，均无书面凭据证实争议地在土改、合作化、四固定以及林业三定等各个时期权属归属，被告据此认定争议地在各时期都没有权属定论依据的理由充分；其次，从原告提供的《田丘登记簿证》来看，据原告在庭上指认，所指认争议地位置并不在《田丘登记簿证》中已划分的耕地范围内，是无人耕种的荒草地，因此，无法证明原告主张争议地历来由其管理使用的事实；再有，行政区域界线的划分只是土地确权的参考依据，而在现实中第三人确有山岭插花在铜山行政区域内，因此，在原告和第三人均没有争议地书面权属凭证，又无法证实管理使用事实的情况下，被告认定争议地在国家征收之前属于争议双方共同所有的事实是清楚的，应予确认。原告主张争议地权属的证据不足，不予支持。 对于17号处理决定是否存在“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形。经查，被告在重作期间，在查实争议双方均未能提供争议地权属凭证，争议地是不适宜耕种的河边闲置土地，第三人确有山岭插花在铜山范围内的情况下，作出的17号处理决定所依据的事实和理由与被撤销的浔政决字[2015]12号处理决定书不尽相同，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的“被告以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形，原告以此诉称17号处理决定程序违法的意见无法律依据，不予采信。 综上，被告桂平市人民政府在争议双方均无法提供争议地书面权属凭证，又无法证实管理使用事实的情况下，从尊重历史，有利于生产，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定的原则出发，确认争议地在国家征收之前属争议双方共同所有，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，所作结论并无不当。被告贵港市人民政府7号复议决定维持17号处理决定正确。原告诉请无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告桂平市铜山第13、14村民小组的诉讼请求。 上诉人桂平市铜山第13、14村民小组上诉称：17号决定及一审判决认定事实不清，证据不足。17号决定及一审判决对引发双方争议的事实认定不清，认定不准确。17号决定及一审判决没有依法查明争议地的管理使用情况。17号决定适用“三个有利于”原则为法律依据，而将争议地裁定在征收前属双方共有，各占50%，属和稀泥式的庸俗裁定，裁决明显不当。17号决定程序违法，适用法律错误。请求事项：1、撤销一审判决；2、撤销17号决定，责令桂平市政府重新作出处理决定；3、撤销7号复议决定；4、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人桂平市人民政府答辩称：17号决定认定事实清楚，证据确凿充分。17号决定程序合法。17号决定适用法律正确。贵港市人民政府作出维持17号决定的7号复议决定正确。上诉人提出的上诉请求无任何事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人贵港市人民政府答辩称：贵政复决[2019]7号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确。事实和理由与一审答辩意见一致。一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人桂平市石龙镇石山村第1-5、16村民小组答辩称：因为第三人在桂平市政府行政裁决时已经提交了证据，但桂平市政府没有向一审法院提交。桂平市政府推荐的律师与政府的代理律师属同一律师事务所，第三人没有向一审法院提交证据，故在二审提交。请求事项：撤销一审判决和桂平市政府行政处理决定以及贵港市政府复议决定，由桂平市政府重新对争议地确权给第三人。 二审中原审第三人提交山权林权证、山权林权证附金冠岭平面图、山权林权证（存根）、土地争议现场勘验区域图、金冠岭即争议地现场照片两张、关于石山大队石排片与铜山大队第七生产队山林纠纷协议书、桂平市人民政府处理决定书（浔政决字[2005]10号）、1987年8月8日、12日桂平县人民法院的《调查笔录》、石山村原支书黎天柱、文书白金较，铜山彭凤奇、彭善球证词，石山村1-5队、16队通过石排河进入争议地的小桥、第三人金冠岭山地与上诉人的耕地穿插现场照片两张。经二审庭审质证，本院认为以上证据都不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，故不予采纳。 经查明，原审判决书认定“桂平市人民政府作出浔政决字[2012]15号行政处理决定，确认争议地属第三人所有。”系笔误，本院更正为“桂平市人民政府作出浔政决字[2012]15号行政处理决定，确认争议地属原告所有。” 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议地在土改、合作化、四固定、林业三定时期，上诉人和原审第三人均未能提供有效证据证明属其所有。虽然争议地的东、西、北面均为上诉人耕作区，南面是河流自然分隔，但是争议地位于茅垌冲水坑口与石龙小江（又称石排河）交汇点，纠纷发生前是不适宜耕种的河边闲置土地，原审第三人管理的山岭与上诉人耕作区存在插花事实。在争议各方都没有充分证据证明争议地属其所有，争议地长期以来未耕作，且已被国家征收作为高速公路用地的情况下，被上诉人桂平市人民政府依法定职权，按照有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则，将争议地所有权确定归上诉人和原审第三人集体共有，各占50%，并无不当。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求和原审第三人的请求，其理由均不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人桂平市石龙镇铜山村第13、14村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇一九年十二月十二日 法官助理 曾 露 书 记 员 韦泉丞