湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2164号上诉人（原审原告）：蒋志军，男，汉族，1963年3月8日出生，住湖南省凤凰县。委托代理人：郑时军，湖南金垣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：麻阳苗族自治县人民政府。住所地：怀化市麻阳苗族自治县五一东路。法定代表人：李仕忠，县长。应诉负责人：郑明艾。委托代理人：滕云，麻阳苗族自治县自然资源局行政审批和法规股股长。委托代理人：洪志强，湖南秦希燕联合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：麻阳苗族自治县自然资源局。住所地：怀化市麻阳苗族自治县高村镇富洲南路128号。法定代表人：向初林，局长。委托代理人：邹先斌，麻阳苗族自治县自然资源局办公室主任。委托代理人：**平，湖南锦江律师事务所律师。原审第三人：杨通和，男，汉族，1963年10月1日出生，住湖南省凤凰县。原审第三人：姚新凤，女，土家族，1965年7月1日出生，住湖南省凤凰县。上诉人蒋志军与被上诉人麻阳苗族自治县人民政府（以下简称麻阳县政府）、麻阳苗族自治县自然资源局（以下简称麻阳县自然资源局）及第三人杨通和、姚新凤确认行政行为违法一案，蒋志军不服湖南省怀化市中级人民法院（2018）湘12行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省怀化市中级人民法院审理查明：2016年3月10日，中共麻阳苗族自治县委以麻发［2016］3号关于议事协调机构清理调整的通知，设立了指挥部。为了保障渝怀铁路二线建设，指挥部会同锦和镇政府及新市村支两委研究，对恒通和顺商贸物流中心的项目用地的用途进行调整，用作渝怀铁路二线项目的安置用地。经协商，麻阳恒通和顺商贸物流中心的实际开发商杨通和、姚新凤、蒋志军同意放弃物流项目，由县铁路建设协调指挥部对其土地前期投入进行补偿。2017年2月14日，杨通和、姚新凤和蒋志军共同授予杨昌海全权办理麻阳县锦和镇物流园土地补偿款结算及土地权属变更、转让登记手续等相关事宜。县铁路建设协调指挥部与麻阳恒通和顺商贸物流中心的实际开发商杨通和、姚新凤、蒋志军达成《土地前期投入补偿协议》，该协议由杨通和、姚新凤、蒋志军的共同委托的代理人杨昌海代为签订。该协议约定恒通和顺商贸物流中心项目实际补偿金额为671.43万元，由县铁路建设协调指挥部分三次支付，第一期付款时间为协议签订后，付款300万元；第二期付款时间为确保安置地无纠纷在第一次付款后20日再付款200万元；第三次付款时间为第二次付款后10日内余款171.43万元一次性付清。在指挥部完成第一期、第二期付款后，蒋志军因未分得补偿款，故于2018年2月6日以邮政快递的方式，向指挥部副指挥长郑明艾及麻阳县自然资源局工作人员向光文提交撤销授权委托书，表明撤销其与杨昌海之间的委托代理关系，杨昌海不得代为领取补偿款及相关文书，请求县铁路建设协调指挥部暂停支付剩余的补偿款。该撤销授权合同于当日送达。2018年2月2日，杨昌海开具增值税发票要求县铁路建设协调指挥部支付第三期补偿款171.43万元，县铁路建设协调指挥部副指挥长郑明艾签字同意支付。2018年3月16日，铁路建设协调指挥部将第三期征收补偿款171.43万元交杨昌海领取。蒋志军认为两被上诉人将第三期征地补偿款交由杨昌海领取，其行为违法，提起本案诉讼，请求：1.依法确认两被上诉人于2018年3月16日将《土地前期投入补偿协议》第三期征收补偿款交由杨昌海领取的具体行政行为违法；2.本案的诉讼费由两被上诉人承担。怀化市中级人民法院另查明，2018年3月27日，蒋志军起诉杨通和，要求分割麻阳恒通和顺商贸物流中心征收补偿款671.43万元。2018年10月23日，麻阳苗族自治县人民法院作出（2018）湘1226民初321号民事调解书，蒋志军与杨通和就该案达成一致。该调解书已经生效，进入了执行程序，但现未执行到位。杨通和与姚新凤原系夫妻关系，2017年12月解除婚姻关系。怀化市中级人民法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”，铁路建设协调指挥部是由麻阳县政府设立的，其与麻阳恒通物流和顺商贸物流中心签订的土地前期投入补偿协议，依法应视为麻阳县政府的行为，故麻阳县政府为适格被告。对蒋志军将麻阳县自然资源局列为被告的行为应予驳回起诉。本案争议的焦点在于蒋志军是否有权撤销其与杨通和、姚新凤共同委托杨昌海办理麻阳县恒通和顺商贸物流中心土地补偿款相关事宜的委托书，从而麻阳县政府将第三期补偿款交由杨昌海领取的行为是否合法。《中华人民共和国合同法》第四百一十条规定：“委托人或者受托人可以随时解除委托合同。因解除委托合同给对方造成损失的，除不可归责于该当事人的事由外，应当赔偿损失。”该法律条文规定了委托合同的任意解除权，但在本案中，授予杨昌海全权办理恒通和顺商贸物流中心土地补偿款结算及土地权属变更、转让登记手续等相关事宜的是第三人杨通和、姚新凤和蒋志军三人，蒋志军个人无权撤销三人共同对杨昌海的授权。麻阳县政府依照2017年2月14日杨通和、姚新凤和蒋志军三人与杨昌海签订的委托书，将第三期补偿款交由杨昌海领取并无不当，且蒋志军已通过民事诉讼的途径获得权益救济。判决驳回蒋志军的诉讼请求。案件受理费50元，由蒋志军负担。蒋志军不服上述判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人在收到上诉人邮寄的《撤销授权委托书》后，蒋志军通过撤销自己对杨昌海的授权委托，已经对共同委托的意思表示作出了否定，故三个人共同委托的基础就不存在了。即使杨通和、姚新凤仍然委托杨昌海，但蒋志军已经撤销了委托授权，被上诉人应当在杨通和、姚新凤、蒋志军分割份额之后再行支付。被上诉人明知杨昌海已经严重损害了上诉人的合法权益，并且上诉人已经行使了合同法第410条规定的任意解除权的情况下，仍然将征地补偿款支付给杨昌海，其行为严重违反了依法行政的原则和要求，严重损害了上诉人的合法权益。二、一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.根据民法通则第六十三条第二款的规定，代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。杨昌海是以杨通和、姚新凤、蒋志军的受托人身份来办理涉案征地补偿款的结算手续，而在涉案款项支付中，代理人杨昌海超出其代理权限，以其自己的名字开具增值税发票，并将相关款项支付至其个人名下的银行账户或其指定的银行账户，属于无权代理。被上诉人在代理人杨昌海超出代理权限的情况下，滥用职权支付征地补偿款，其行政行为应当确认违法。2.行政诉讼法第二十六条第三款规定，两个以上的行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，支付涉案土地征收补偿款的行政行为由麻阳县自然资源局和麻阳县铁路建设协调指挥部共同审批后作出，麻阳县自然资源局在本案的征地补偿款中行使了审批的权力,应当承担赔偿责任。一审判决驳回上诉人对麻阳县自然资源局的起诉,没有法律依据。麻阳县政府答辩称:1.一审判决认定事实清楚，证据充分。2018年10月23日，经麻阳县人民法院调解，上诉人与杨通和达成调解协议，双方已经就本案所涉补偿款671.43万元分割达成一致意见。上诉人实际认可指挥部已将全部补偿款671.43万元予以支付的事实，只是其与合伙人杨通和就补偿款的分配存在争议。2.本案诉讼标的已经被生效民事调解书所羁束，应当予以驳回。请求驳回上诉，维持原判。麻阳县自然资源局答辩称：一审判决驳回上诉人对自然资源局的起诉适用法律正确。自然资源局并不是《土地前期补偿协议》的当事人，不应承担合同的任何义务。本案付款主体是麻阳县铁路建设协调指挥部，自然资源局并未参与该具体行政行为的实施。因此，自然资源局不是本案适格被告。涉案协议已经履行完毕，上诉人已通过民事诉讼途径获得权益救济，上诉人再提起本案要求确认付款行为违法没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人杨通和、姚新凤未陈述意见。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点在于麻阳县政府将第三期补偿款交由杨昌海领取的行为是否合法。根据土地管理法的相关规定，负责组织实施的征收部门应当将补偿款及时支付给补偿对象。根据《土地前期投入补偿协议》，麻阳县铁路建设协调指挥部应当向杨通和、姚新凤和蒋志军支付麻阳县锦和镇物流园土地补偿款671.43万元。杨通和、姚新凤和蒋志军共同签署的《委托书》及《公证书》表明，杨通和、姚新凤和蒋志军共同委托杨昌海全权办理土地补偿款结算事宜，且蒋志军对杨昌海已经代为领取的前两期补偿款的事实并无异议。故麻阳县政府将第三期补偿款交由杨昌海领取有事实依据。上诉人提出其已向两被上诉人邮寄了《撤销授权委托书》，两被上诉人应当停止向杨昌海支付第三期补偿款。经审查，杨通和、姚新凤和蒋志军共同签署的《委托书》明确委托杨昌海全权办理土地补偿款结算及土地权属变更、转让登记手续等相关事宜，其中并未区分杨通和、姚新凤和蒋志军三人各自的具体委托事项，且杨通和、姚新凤并未要求撤销杨昌海的委托代理权。而《土地前期投入补偿协议》的被补偿人虽为杨通和、姚新凤和蒋志军三人，但对于三人应得的具体分配数额并未明确，该补偿协议属于对杨通和、姚新凤和蒋志军三人的整体补偿，具体款项的分配应由三人自行协商确定。在此情形下，蒋志军一人提出撤销由其与杨通和、姚新凤三人共同委托事项，要求两被上诉人停止向杨昌海支付第三期补偿款，没有事实和法律依据。麻阳县政府将第三期补偿款按照《委托书》支付给杨昌海，应当视为已经依法支付。至于蒋志军与杨昌海或者杨通和之间因补偿款领取、分配而产生的纠纷可以通过民事途径解决。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蒋志军负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年十二月二十四日书记员  刘 威