山东省邹城市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0883行初76号 原告刘怀德，男，1954年9月13日出生，汉族，住曲阜市。 委托代理人刘保强，男，1982年4月19日出生，汉族，住曲阜市。 被告曲阜市人民政府，住所地曲阜市春秋路1号。 法定代表人彭照辉，市长。 被告曲阜市尼山镇人民政府，住所地曲阜市尼山镇南辛 村。 法定代表人宋卫锋，镇长。 二被告共同委托代理人张亚汝，山东曲圣地律师事务所律师(特别授权)。 二被告共同委托代理人孔祥彬，男,曲阜尼山圣境文化旅游项目建设指挥部主任。 第三人曲阜市尼山镇鲁源东村村民委员会，住所地曲阜市鲁源东村。 法定代表人刘树成，村主任。 原告刘怀德因要求确认被告曲阜市人民政府（以下称曲阜市政府）、曲阜市尼山镇人民政府（以下称尼山镇政府）强制拆除房屋的行为违法，于2019年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月27日立案后，于2019年6月28日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月17日与（2019）鲁0883行初74号、75号案合并、公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘保强、被告曲阜市政府及被告尼山镇政府的共同委托代理人张亚汝、孔祥彬到庭参加诉讼。第三人曲阜市尼山镇鲁源东村村民委员会经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。原告方证人赵某、刘某到庭出庭作证。本案现已审理终结。 原告刘怀德诉称，我是曲阜市尼山镇鲁源东的村民，在本村拥有一处宅基地并建有房屋。2018年9月28日，尼山镇人民政府下达《公告》，以国家级特色小镇重点项目建设名义开发曲阜尼山圣境文化旅游项目建设，要求村民在2018年9月30日至11月3日一个月左右的期限内签订补偿安置协议，完成验房交房。对于开发建设我们表示支持，但是，由于家属考虑补偿较低，感觉补偿不合理，未签订补偿安置协议。2018年11月20日，曲阜尼山圣境文化旅游项目建设指挥部（下称尼山圣境指挥部）以曲阜市的名义向我下达了《限期拆除通知书》，通知要求，限7日内签订搬迁补偿安置协议，交付在该区域内的房屋，超过期限既不签订协议也未交付地上附着物的，政府将根据有关规定依法强制拆除。一并下达的有我们十余家，下达后，我们之间协商未成，被告于2018年12月15日(星期六)组织二百余人，将我及其他人的房屋十几户用挖掘机强行拆除，有些财物被砸在地下。拆除后至今，未有任何人再与我们联系，解决强制拆除事宜。为维护我们的合法权利，特提起诉讼，请求依法确定被告的强制拆除行政行为违法，本案诉讼费由二被告承担。 原告刘怀德向本院提交了以下证据、依据：1、被告对原告刘怀德房屋的丈量面积，证明原告在鲁源东有合法的楼房及院落一处；2、鲁源村搬迁安置补偿实施方案，证明曲阜市政府具体实施了行政强拆；3、尼山镇政府于2018年9月28日下发的公告，证明尼山镇政府实施了强制拆除的行政行为；4、尼山圣境指挥部作出的限期拆除通知书，证明曲阜市政府参与了拆迁；5、照片及光盘，证明被告对原告刘怀德的房屋实施了强拆。6、判决书一份。证人赵某、刘某到庭证明原告刘怀德的房屋被二被告强制拆除。 被告曲阜市政府辩称，一、原告的房屋拆除行为系由尼山镇××、鲁源西村两个行政村具体实施，曲阜市政府没有参与实施对刘怀德房屋的拆除行为，答辩人不是本案适格被告，不应承担任何法律责任。原告涉诉的房屋，所占土地为尼山镇鲁源东集体土地。曲阜市政府为贯彻落实党中央、国务院关于推进特色小镇建设的部署，按照《住房城乡建设部关于保持和彰显特色小镇若干问题的通知》(建村[2017]144号)和《住房城乡建设部办公厅关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知》(建办村函[2017]357号)要求进行组织协调，由鲁源东、鲁源西村具体实施两个行政村的集体搬迁安置，是两个行政村的自主行为，没有进行集体土地的征收。相反，如果征收建设成本会增大，也不符合当前的乡村振兴政策!在鲁源东、鲁源西村实施的村搬迁安置中，曲阜市人民政府不是本案征收主体，也不是搬迁主体。尼山镇政府根据上级政策规定和市政府授权、市发展改革部门的批复等，组织开展所辖村搬迁补偿安置工作系依法履行职责，其发布的《通告》等系指导村民自治组织开展搬迁工作，并非具体行政行为，搬迁补偿安置的具体实施者是村民自治组织即尼山镇××、鲁源西村村委。二、答辩人曲阜市政府的组织行为依法不属于行政诉讼的受案范围。本案中，根据原告行政起诉状载明的请求、事实及理由能够确定，其提起的行政诉讼对象是政府强制拆除其房屋过程中的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第二条的规定，行政诉讼的受案范围是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的行政行为。而曲阜市政府的组织行为仅仅是通过统筹协调方式促使行政管理中相关职能部门相互配合从而确保行政目标实现的手段，该组织行为仅作用于各行政机关内部，未对申请人的权利义务产生直接影响，而对申请人的权利义务产生影响的是尼山镇××、鲁源西村两个行政村具体实施的强制拆除房屋的行政行为，故曲阜市政府的组织行为依法不属于行政诉讼的受案范围。三、特色小镇项目补偿安置政策符合国家规定，补偿安置到位;与拆迁前相比，改善居住环境，提高生活质量。特色小镇重点项目建设得到尼山镇××、鲁源西村广大村民的支持，《关于鲁源东鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》及哪些村民享有宅基地置换权利，哪些仅能取得地上附着物补偿，均有原告所在的村委通过村民议事程序决定。截至2018年11月3日第一个搬迁阶段结束，两村95％以上的村民签订补偿安置协议，领取补偿款，交出房屋搬迁完毕。综上，请驳回原告刘怀德的诉讼请求。 被告尼山镇政府辩称，答辩人尼山镇政府没有实施拆迁行为，答辩人发布《公告》，是为协助尼山镇××、鲁源西村两村委组织的搬迁，答辩人协助村委拆迁系履行职务行为，有明确的法律依据和授权依据，主体合法、程序合法。1、国家级特色小镇重点项目建设是根据“实施乡村振兴、建设美丽乡村”发展战略要求，为了进一步完善城乡基础设施，提高村民生活水平而建，特色小镇项目已经曲阜市人民政府同意立项，开展前期工作，该项目符合国家产业政策和土地供应政策，项目选址位于尼山镇××、鲁源西村，符合相关区域的土地利用总体规划。答辩人根据上级政策规定和市政府授权、市发展改革部门的批复等，组织开展所辖村搬迁补偿安置工作系依法履行职责，其发布的《公告》等系指导村民自治组织开展搬迁工作，并非具体行政行为，搬迁补偿安置的具体实施者是村民自治组织即尼山镇××、鲁源西村两村民委员会(见两村委与第三方签订的拆迁协议)。2、曲阜市政府于2018年7月5日发布《通告》，冻结尼山镇××、鲁源西村两个行政村范围内房屋、设施等的建设、冻结两个行政村的户口变更。第四项第一款规定:“尼山镇人民政府负责本通告的具体落实”，该规定明确授权由答辩人具体落实征地及安置补偿工作，即主体合法:其后答辩人进行一系列工作:如《关于鲁源东鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案草案》并公告，《关于鲁源东鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》并公告，2018年9月28日由答辩人向每户村民发放《致鲁源全体村民的一封信》及《公告》等等。二、特色小镇项目补偿安置政策符合国家规定，补偿安置到位;与拆迁前相比，改善居住环境，提高生活质量。特色小镇重点项目建设得到尼山镇××、鲁源西村广大村民的支持，《关于鲁源东鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》及哪些村民享有宅基地置换权利，哪些仅能取得地上附着物补偿，均有原告所在的村委通过村民议事程序决定。截至2018年11月3日第一个搬迁阶段结束，两村95％以上的村民签订补偿安置协议，领取补偿款，交出房屋搬迁完毕。综上，请驳回原告刘怀德的诉讼请求。 被告曲阜市政府及被告尼山镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、曲阜市政府通告；2、关于曲阜市尼山镇人民政府鲁源新村项目可行性研究报告的批复，证据1、2证明曲阜市政府的组织行为仅作用于行政机关内部，未对原告的权利义务产生直接影响，曲阜市政府组织行为不属于行政诉讼的受案范围。3、拆除施工协议书、表决登记表，证明原告房屋搬迁行为系鲁源东、西村具体组织实施搬迁。4、《鲁源村搬迁补偿安置的实施方案草案》及公告照片等；5、尼政发[2018]32号文件《关于鲁源东鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》及公告照片等；6、致鲁源全体村民的一封信、公告，证据4-6证明搬迁安置补偿标准均经尼山镇政府公告和协助村委落实。 经庭审质证，原告刘怀德提交的1-6组证据，被告曲阜市政府及尼山镇政府对证据2-4、6的真实性无异议，对证据1的真实性及证明观点有异议，对证据2、3的证明观点有异议，对证据4、6的证明观点和关联性有异议，对证据5的真实性、合法性、关联性、证明目的有异议。被告曲阜市政府及尼山镇政府提交的1-6组证据，原告刘怀德对证据1、2的真实性无异议，对证明目的有异议；认为证据3不能证明是鲁源东自己进行农村改造，仅仅是一项运输渣土及废旧料的合同，与村搬迁无关，表决登记表仅证明是每家每户是否有宅基地，不能证明每家每户对于是否拆迁以及拆迁的安置内容是否有异议，是否同意，不能够代表每家每户的意愿；认为证据4-6进一步证明被告曲阜市政府参与了具体的强制拆除，这些证据不能够证明被告拥有强制拆除的权利及合法依据。 本院对上述证据认证如下：原告刘怀德提交的1-5组证据，能够反映案件的真实情况，与待证事实相关联，两被告虽对证据1、5的真实性提出异议，但无充分证据予以推翻，本院作为认定案件事实的根据；证据6系济宁市中级人民法院生效的裁判文书，可作为本案定案的依据。被告曲阜市政府及尼山镇政府提交的1-6组证据，系案涉搬迁行为过程中产生的相关文书，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式亦不违反相关法律规定，本院作为认定案件事实的根据。 经审理查明，原告刘怀德系曲阜市尼山镇鲁源东村民，在该村有一处宅基地并建有房屋。2018年7月5日，被告曲阜市政府根据“实施乡村振兴、建设美丽乡村”发展战略要求，配合鲁源村改造项目等重点工程建设，作出《通告》，确定冻结尼山镇××、鲁源西村两个村庄范围内房屋、设施建设和户口变更等手续。2018年7月20日，由被告曲阜市政府成立的尼山圣境指挥部作出《鲁源村搬迁补偿安置实施方案（草案）》，决定对建设项目涉及的尼山镇鲁源村村民的宅基地、房屋及附属设施实施搬迁，并在村内进行了张贴公示。2018年9月18日，曲阜市发展和改革局作出了曲发改投资[2018]14号《关于曲阜市尼山镇人民政府鲁源新村项目可行性研究报告的批复》，同意被告尼山镇政府建设鲁源新村项目。2018年9月28日，尼山镇政府作出尼政发[2018]32号《关于鲁源东鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》；对鲁源东、鲁源西村村民的宅基地、房屋及附属设施实施搬迁的相关事项作出《公告》,明确了搬迁范围、搬迁实施主体、搬迁实施期限、搬迁补偿安置方式等内容；并将上述实施方案及公告在村内张贴公示。同时，作出《致鲁源全体村民的一封信》，对与村民利益相关的事项再予以明确。2018年11月20日，尼山圣境指挥部向原告刘怀德下达了《限期拆除通知书》，限其在7日内签订搬迁补偿安置协议，交付在该区域内一处房屋及地上附属物，期限内签订协议并交付地上附着物的政府将根据《搬迁补偿安置实施方案》给予补偿；超过限期既不签订协议也未交付地上附着物的，政府将根据有关规定依法强制拆除。2018年12月15日，原告的房屋被强制拆除。原告刘怀德不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《行政诉讼法》（2017修正）第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”之规定，原告刘怀德认为被告曲阜市政府、尼山镇政府强制拆除了其房屋，侵犯了其合法权益，有权提起本案诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”2018年12月15日，原告刘怀德知道其房屋被强制拆除，其起诉期限从知道之日起至2019年6月17日原告向本院提起行政诉讼，未超过上述法律规定的一年的起诉期限。本案争议焦点为：1、本案是否属于行政诉讼受案范围？2、曲阜市政府、尼山镇政府是否是本案适格被告？3、被诉房屋的强制拆除行为是否合法？ 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《行政诉讼法》第三条第一款：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”、第七条：“土地权利人认为行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等行政行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”之规定，对于曲阜市政府、尼山镇政府是否确实侵犯了原告刘怀德的合法权益，需经过法院裁判来确定，原告刘怀德在起诉时只需“认为”二被告侵犯了其合法权益即可。况且，原告刘怀德提起本案诉讼时，其宅基地上的房屋已被强制拆除，原告刘怀德认为曲阜市政府及尼山镇政府强制拆除其房屋行为侵犯了其合法权益，向本院提起诉讼，依法属于行政诉讼的受案范围，本院对原告刘怀德的起诉亦应依法予以受理。二被告辩称自己的行为仅仅是对村民自治组织整体搬迁提供了指导，并不是具体行政行为的问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第三项、第十项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，行政指导行为，是国家行政机关在职权范围内，为实现所期待的行政状态，以建议、劝告等非强制措施要求有关当事人作为或不作为的活动，是行政机关有效实现一定行政目的的主动管理行为。而，尼山圣境指挥部作出的《鲁源村搬迁补偿安置实施方案（草案）》及尼山镇政府作出的《关于鲁源东鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》，均对搬迁补偿实施单位、搬迁补偿安置方式、旧宅基地、房屋搬迁补偿标准等均作出了明确的规定；被告尼山镇政府发布的《公告》中载明：“被搬迁人应当在搬迁实施期限内签订搬迁补偿协议，并在规定期限内完成验房交房。”；尼山圣境指挥部对原告刘怀德下达的《限期拆除通知书》中亦要求，超过限期既不签订协议也未交付地上附着物的，政府将根据有关规定依法强制拆除。由此可见，二被告在涉案搬迁安置工作中的行为并不单是“建议、劝告等非强制措施的行为”；且尼山圣境指挥部对原告刘怀德下达的《限期拆除通知书》，对原告刘怀德的权利义务已产生了实际的影响。因此，二被告辩称其行为仅是指导行为，不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。 关于曲阜市政府、尼山镇政府是否是本案适格被告的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”之规定，尼山圣境指挥部作出的《鲁源村搬迁补偿安置实施方案（草案）》中明确，对鲁源东村民的宅基地、房屋及附属设施实施搬迁补偿的实施单位为尼山圣境指挥部，庭审证实该指挥部系由被告曲阜市政府组建成立，故尼山圣境指挥部以自己名义作出的行政行为应以曲阜市政府为被告。在原告刘怀德房屋被拆除前，尼山圣境指挥部向原告刘怀德下达了《限期拆除通知书》，限其七日内签订搬迁补偿安置协议，并交出地上附着物，否则政府将根据有关规定依法强制拆除。据上，尼山圣境指挥部作出的该《限期拆除通知书》亦应由曲阜市政府作为被告负责。另外，曲阜市政府于2018年7月5日作出的《通告》中明确，尼山镇政府负责该通告事项的具体落实。因此，对于原告涉案房屋的强制拆除行为，应视为由曲阜市政府组织实施。而且，在案现场视频及照片证实，原曲阜市房屋拆迁办公室的相关工作人员现场参与了案涉房屋的拆除行为。因此，曲阜市政府辩称仅是组织者，没有参与实施对原告刘怀德房屋的拆除行为，不是本案适格被告的理由不成立，不予支持。而尼山镇政府在整个搬迁安置过程中，不管是曲阜市发展和改革局向其批复的《关于曲阜市尼山镇人民政府鲁源新村项目可行性研究报告》，还是其作出的《尼山镇人民政府关于鲁源东鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》，均明确了建设鲁源新村项目和搬迁补偿实施单位为尼山镇政府；另，通过尼山镇政府发布并在村内张贴的《致鲁源全体村民的一封信》、《公告》及在案现场视频、出庭作证的证人证言证实，尼山镇政府不仅全程参与了该搬迁安置项目，而且现场参与了对原告房屋实施拆除的行为，是案涉拆迁行为的具体实施者。因此，曲阜市政府、尼山镇政府作为原告房屋强制拆除行为的组织实施者，对涉案行政强制拆除行为负有责任，是本案适格的被告。二被告辩称拆除原告的房屋系由尼山镇××、鲁源西村两村村委会具体实施，曲阜市政府仅是组织者，尼山镇政府是协助者，没有实施拆迁行为，无事实根据和相关依据，本院不予支持。 关于被诉房屋的强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”之规定，被告曲阜市政府、尼山镇政府基于“实施乡村振兴、建设美丽乡村”的发展战略要求，为加快推进国家级特色小镇重点项目建设，进一步完善城乡基础设施建设，提高村民生活水平的需要，可依照法律规定的权限和程序对原告的宅基地及其房屋予以征收。但是，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014修订)第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”之规定，征收集体土地上个人的房屋，应依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；在完成补偿安置工作或无正当理由拒绝接受安置补偿，拒不交出土地，已影响到征收工作正常进行的情况下，由相关行政机关申请人民法院强制执行。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制拆除，也必须按照法定的程序进行。本案二被告既没有依法作出责令交出土地决定，对拒不交出土地的，也没有依法申请人民法院强制执行，且二被告是在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对原告宅基地上的房屋实施强制拆除，违反了相关法律规定。因此，二被告对原告涉案房屋实施强制拆除既无法律依据，且程序违法。由于二被告强制拆除原告涉案房屋的行为不具有可撤销内容，原告请求确认二被告强制拆除其房屋的行为违法的理由成立，本院予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第七十四条第二款一项之规定，判决如下： 确认被告曲阜市人民政府及被告曲阜市尼山镇人民政府于2018年12月15日强制拆除原告刘怀德涉案房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告曲阜市人民政府及被告曲阜市尼山镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审 判 长  孔凡静 人民陪审员  崔俊来 人民陪审员  王新娥 二〇一九年十二月二十三日 书 记 员  陈逸飞