海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行终380号上诉人（原审被告）海口市交通港航综合执法支队，住所地海口市龙华区南沙路55号交通大厦五楼。法定代表人张庆，支队长。委托代理人黄珽钧，海口市交通港航综合执法支队执法科科长。委托代理人卞雪斌，海南唐海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）许书伟，男，1978年1月1日出生，汉族，住海南省澄迈县。上诉人海口市交通港航综合执法支队（以下简称执法支队）与被上诉人许书伟交通管理行政处罚一案，不服海口市秀英区人民法院作出的（2019）琼0105行初222号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年11月27日立案后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：执法支队于2019年2月3日作出琼交运：海口罚（2019）460100020号《行政处罚决定书》（以下简称020号决定书），以许书伟驾驶车辆×××无许可从事道路客运经营活动为由，认定其违反《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第十条的规定，依据该条例第六十三条的规定，决定给予许书伟停止经营活动并处罚款10万元。原审法院经审理查明，2019年1月29日，许书伟驾驶×××号涉案车辆无许可从事道路客运经营活动，从海口市秀英港载乘客至文昌市冯坡镇，乘客称与许书伟互不认识，许书伟主动招揽乘客后议价到达目的地收取运费200元，被执法支队执法人员查获。经过调查了解，查明许书伟的上述违法事实。由于许书伟无法提供有效营运证件，其行为违反《道路运输条例》有关规定。执法支队经过立案调查及重大案件集体讨论，于2019年2月2日作出《违法行为通知书》，告知许书伟涉嫌违法行为的事实以及执法支队拟作出行政处罚决定的具体内容和法律依据，并告知许书伟享有陈述申辩、申请听证的权利和期限，于当日直接送达许书伟。2019年2月3日，执法支队对许书伟作出本案被诉的020号决定书及《责令改正通知书》，以许书伟于2019年1月29日驾驶×××号涉案车辆无许可从事道路客运经营活动，从海口市秀英港载乘客到文昌市冯坡镇，乘客称与许书伟互不认识，许书伟主动招揽乘客并议价到达目的地收取运费200元，许书伟的行为违反我国道路运输条例第十条的规定为由，依据该条例第六十三条的规定，决定给予许书伟停止经营活动并处罚款10万元的处罚。该决定书同时告知许书伟提起行政诉讼和行政复议的权利和期限，于当日直接送达许书伟。许书伟不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案当事人争议的焦点是执法支队对许书伟作出行政处罚的行为是否合法；该处罚结果是否适当。经庭审质证后确认，许书伟在没有从事道路客运资质的情况下，擅自从事道路客运经营活动，其行为违反我国道路运输条例第十条的规定，属于非法营运，违法行为事实清楚。执法支队作为辖区道路交通行政主管部门，有权对非法运输的行为进行查处。执法支队发现许书伟的违法行为并立案查处，在查明许书伟违法事实的基础上，经处罚事先告知后，对许书伟作出本案被诉的行政处罚，其行为并无不当，不应予撤销。但执法支队在处罚过程中，没有对许书伟是初次违法，没有造成严重后果的情节加以考量，而是罚款的最高额处罚10万元作出处理，其处罚结果明显不当，依法应予纠正。综合本案，酌定罚款3万元较为适当，综上，许书伟对处罚过重的起诉理由成立，一审法院予以支持；执法支队对此的辩解理由与事实不符，且于法无据，一审法院不予采信；其作出的处罚结果明显不当，依法应予变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条之规定判决：将海口市交通港航综合执法支队于2019年2月3日作出的琼交运：海口罚（2019）460100020号《行政处罚决定书》中对许书伟处罚款10万元变更为罚款3万元。案件受理费50元，由海口市交通港航综合执法支队负担。上诉人执法支队上诉称，一审判决未对被上诉人从事违法行为严重情节进行认定，进而认定上诉人实施的行政处罚过当并予以变更，存在事实认定错误和法律法规适用错误，具体理由如下：被上诉人实施非法营运行为的地点在我市重点交通枢纽区域海口市秀英港，其在该交通枢纽区域私自拉客载客的行为严重扰乱了正常交通运输经济秩序且对我市形象有巨大负面影响，违法载客行为也给旅客人身安全造成较大风险，根据《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第七条“有下列情形之一的，应当给予从重行政处罚：（四）涉及人身安全、财产安全、公共安全、社会稳定、环境保护、经济秩序等造成危害后果，违法情节恶劣的；”之规定，被上诉人的行为符合该规定情形，应从重处罚。为了维持正常的交通运输经济秩序，维护海口良好的城市形象，保障客运安全，根据上述规定及上诉人主管部门的要求对于在交通枢纽区域从事非法营运的情形须从重处罚，上诉人依照相关规定作出020号决定书并无不当。综上，一审判决认定上诉人对被上诉人行政处罚过当，属于事实认定不清和法律法规适用错误，恳请二审法院：1.撤销（2019）琼0105行初222号行政判决；2.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人许书伟答辩称，一、原审判决认定事实正确。原审法院查明“2019年1月29日，原告（答辩人）驾驶×××号车辆无许可从事道路客运经营活动，从海口市秀英港载乘客至文昌市冯坡镇，乘客称与原告互不认识，原告主动招揽乘客后议价到达目的地收取运费200元，被被告（上诉人）执法人员查获。经过调查了解，查明原告的上述违法事实，由于原告无法提供有效营运证件，其行为违反《道路运输条例》有关规定，被告经过立案调查及重大案件集体讨论，于2019年2月2日作出《违法行为通知书》，告知原告涉嫌违法行为的事实以及被告拟作出行政处罚决定的具体内容和法律依据，并告知原告享有陈述申辩、申请听证的权利和期限，并于当日直接送达原告，原告签收并自愿放弃上述权利。2019年2月3日，被告对原告作出本案被诉的020号决定书和《责令改正通知书》，以原告于2019年1月29日驾驶×××号车辆无许可从事道路客运经营活动，从海口市秀英港载系客到文昌市冯坡镇，乘客称与原告互不认识，原告主动招揽乘客并议价到达目的地收取运费200元，原告的行为违反我国道路运输条例第十条的规定为由，依据该条例第六十三条的规定，决定给予原告停止经营活动并处罚款10万元的处罚。该决定书同时告知原告提起行政诉讼和行政复议的权利和期限，于当日直接送达原告，”。并认为，“本案原告在没有从事道路客运资质的情况下，擅自从事道路客运经营活动，其行为违反我国道路运输条例第十条的规定，属于非法营运，违法行为事实清楚，被告作为辖区道路交通行政主管部门，有权对非法运输的行为进行查处，被告在执法过的基础上，经处罚事先告知后，对原告作出本案被诉的行政处罚，其行为并无不当，但被告在处罚过程中，没有对原告是初次违法且积极配合被告执法，没有造成严重后果的情节加以考量，而是按最高额处罚款10万元作出处理，其处罚结果明显过当，依法应予纠正，综合本案，鉴于原告是初次违法且已认识到自身的错误，违法行为没有造成严重后果，酌定罚款3万元较为适当。”的事实认定正确（答辩人在原审《民事起诉状》中的陈述，也确认上述事实）。二、原审判决合法有据，适用法律正确。原审判决依据“被告在处罚过程中，没有对原告是初次违法且积极配合被告执法，没有造成严重后果的情节加以考量，而是按最高额处罚款10万元作出处理，其处罚结果明显过当，依法应予纠正，综合本案，鉴于原告是初次违法且已认识到自身的错误，违法行为没有造成严重后果，酌定罚款3万元较为适当，综上，原告对处罚过重的起诉理由成立，本院予以支持；被告对此的辩解理由与事实不符，且于法无据，本院不予采信；其作出的处罚结果明显不当，依法应予变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条之规定，”作出“将被告海口市交通港航综合执法支队于2019年2月3日作出的020号决定书中对原告许书伟处罚款10万元变更为罚款3万元。”的判决，合法有据，适用法律正确。三、上诉人上诉请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。上诉人上诉称答辩人“实施非法营运行为的地点在我市重点交通枢纽区域海口秀英港，其在该交通枢纽区域私自拉客的行为严重拢乱了正常交通运输经济秩序且对我市形象有巨大负面影响，违法载客行为也给旅客人身安全造成较大风险”。答辩人不可否认非法营运违法行为存在过错，但是否存在“严重拢乱了正常交通运输经济秩序且对我市形象有巨大负面影响”和“给旅客人身安全造成较大风险”，应由事实和法律依据进行规范。本案事实表明：答辩人属于初次违法，涉案金额仅200元，非法营运违法行为发生在与旅客议价后，上车时就被上诉人的执法人员查获，违法行为已及时纠正，没有造成危害后果。答辩人的非法营运违法行为符合《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》“第八条有下列情形之一的，应当给予从轻或者减轻行政处罚：(三)涉案财物或者违法所得较少的;”和“第九条当事人有下列情形之一的，依法不予行政处罚：(三)违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的;”规定。因此，上诉人上诉请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。综上所述，答辩人是初次违法且已认识到自身的错误，涉案金额仅200元，非法营运违法行为已被及时纠正，没有造成严重后果的事实。原审判决认定事实清楚，判决合法有椐，适用法律正确。因此，恳请法庭依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。二审期间，上诉人及被上诉人均未提交新证据。二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，本案的争议焦点为：1.上诉人执法支队对被上诉人许书伟作出020号决定书是否合法；2.一审法院将执法支队的罚款由10万元变更为3万元是否符合法律规定。一、关于执法支队对许书伟作出020号决定书是否合法的问题。根据《道路运输条例》第十条规定，从事客运经营的车辆和人员，需经相关部门许可，在取得道路运输经营许可证和车辆营运证后，方可从事客运经营。该条例第六十三条规定，违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，许书伟在未取得道路运输经营许可的情况下，以营利为目的进行道路运输经营，已构成了非法营运，违法事实清楚，应当予以处罚。二、关于一审判决变更执法支队的行政处罚罚款金额是否符合法律规定的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。即行政执法机关在作出行政处罚时，应当遵循“过罚相当原则”，综合考虑处罚相对人违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权。本案中，许书伟在违法行为被查处时配合执法，执法支队按照非法营运的处罚上限对许书伟作出10万元罚款时，未提供许书伟的违法行为对社会造成严重危害后果的事实证据，无法证明按照处罚上限对许书伟进行处罚与其违法行为之间的必要性，该行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不符合比例原则。因此，执法支队对许书伟作出行政处罚10万元的行为违背过罚相当原则，属于行政处罚明显不当。一审判决结合许书伟违法行为的性质、情节、后果和依照过罚相当的原则，将执法支队罚款由10万元变更为3万元，认定事实清楚，适用法律正确，变更结果适当，本院予以支持。由于许书伟无违法情节恶劣或造成危害后果的事实，执法支队认为应当从重处罚为由提出上诉的理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予采纳。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，变更处罚恰当，应予维持。执法支队的上诉理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海口市交通港航综合执法支队负担。本判决为终审判决。审 判 长 温 方审 判 员 吴 茜审 判 员 孙 晓 二○一九年十二月十八日法官助理 张伟伟书 记 员 林 夕附相关法律法规条文：中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（1原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。