湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂01行初521号原告武汉市华凤纸品包装有限公司，住所地湖北省武汉市洪山区和平乡和平村28号。法定代表人周华，总经理。委托诉讼代理人叶方荣，北京京平律师事务所律师。委托诉讼代理人肖广影，北京京平律师事务所律师。原告周华，男，1960年1月3日出生，汉族，身份证住址湖北省大冶市，现住湖北省武汉市洪山区。被告武汉市洪山区人民政府，住所地湖北省武汉市洪山区珞狮路300号。法定代表人林文书，区长。委托诉讼代理人阿卜杜麦麦提.阿力木，武汉市洪山区人民政府工作人员。委托诉讼代理人丁晴，北京中伦（武汉）律师事务所律师。第三人武汉市洪山区和平街和平社区居民委员会，住所地武汉市洪山区仁和路216号沙湖港湾物业大楼二楼。法定代表人李勇，主任。委托诉讼代理人王泳波，武汉市洪山区和平街和平社区居民委员会副主任。原告武汉市华凤纸品包装有限公司（以下简称华凤公司）要求确认被告武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）拆除行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月29日立案受理。因武汉市洪山区和平街和平社区居民委员会（以下简称和平居委会）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于同年9月18日公开开庭审理了本案。原告华凤公司法定代表人周华向本院申请作为必要共同诉讼人参加诉讼，本院经合议后同意其作为共同原告参加诉讼。原告华凤公司法定代表人周华及其委托诉讼代理人叶方荣，被告洪山区政府委托诉讼代理人阿卜杜麦麦提.阿力木、丁晴，第三人和平居委会委托诉讼代理人王泳波到庭参加诉讼。本案审理过程中，双方当事人申请调解，本案暂停诉讼审理期限。现因双方当事人未达成一致意见，本案恢复审理期限后审理终结。2017年12月19日，位于武汉市洪山区和平街和平村六组的房屋被实施拆除。原告华凤公司、周华诉称：原告在武汉市洪山区和平街和平村林家棚28号拥有合法房屋进行商业经营，该房屋系与和平村村委会签订了《售房协议书》、《售房协议补充合同》。后原告遵循协议的约定在此处生产生活经营多年。2017年12月5日，在没有接到任何政府部门的合法手续，更无事先通知或催告的情况下，原告发现案涉房屋一部分被拆除。2017年12月19日，案涉房屋被全部拆除。原告认为其作为合法经营的企业，依法享有财产权，该权利受法律保护并神圣不受侵犯。原告因房屋被拆向武汉市洪山区人民法院起诉武汉市公安局洪山分局申请其履行查处职责一案中，该洪山分局提交的证据中查明了被告实施了拆除案涉房屋。原告认为该拆除行为违法，严重侵犯了原告的合法权益。综上，请求人民法院确认被告拆除原告位于湖北省武汉市洪山区和平街和平村林家棚28号房屋的行为违法，本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据材料：1.营业执照复印件。2.法定代表人身份证复印件。3.法定代表人身份证明书复印件。4.《售房协议书》。5.《售房协议补充合同》。6.《武汉市农民负担资金收款收据》。7.《申请报告》。8.《关于华凤公司名称及法人变更情况说明》复印件。9.法定代表人周华《结婚证》复印件。10.（2007）NO.J2697286《湖北省单位资金往来收据》。11.大冶市金牛镇高河村民委员会作出的《证明》复印件。12.原告房屋原状照片1套4张。13.原告房屋2017年12月5日被拆除后的照片1套3张。14.原告房屋2017年12月19日被拆除后的照片1套3张。15.原告向武汉市公安局洪山分局邮寄的《查处申请书》复印件。16.武汉市公安局洪山分局作出的《证据目录》复印件。17.《呈请不予立案报告书》复印件。18.鄂土资函（2010）538号《省国土厅关于批准武汉市2010年度城中村第一批次建设用地的函》复印件。19.鄂政复决字〔2018〕148号湖北省人民政府《行政复议决定书》复印件。18-19证明原告的房屋被纳入征收范围。20.华凤公司章程及武汉宏达会计师事务有限责任公司出具的报告书。被告洪山区政府辩称：一、华凤公司不具有提起行政诉讼的主体资格。1.华凤公司没有提供证据证明系被拆除房屋的合法权属人，不具备提起行政诉讼的主体资格。2.华凤公司提交的《售房协议书》等证明不能证明其系被拆除房屋的合法所有人。二、洪山区政府并不是和平村“城中村”改造项目拆迁主体单位。案涉房屋所处的和平村“城中村”改造拆迁主体单位为摘牌单位武汉福星惠誉欢乐谷有限公司（以下简称福星惠誉公司）。2005年12月15日洪山区政府作出洪政〔2005〕55号《关于同意在柴林头村等3个行政村进行城中村综合改造的批复》，同意和平村进行“城中村”综合改造。2008年10月22日，武汉市城市规划管理局作出武规函〔2008〕498号《市规划局关于批复洪山区和平村综合改造规划的函》。2010年9月20日，武汉市人民政府发布[2010]第94号《征收土地公告》，对案涉房屋所处的和平村“城中村”改造项目土地进行征收。三、洪山区政府没有实施强制拆除案涉房屋的行政行为。案涉房屋系由福星惠誉公司委托的武汉市俊杰置业有限公司（以下简称俊杰公司）予以拆除。四、周华申请以原告参加本案诉讼不符合法律规定。周华申请以原告身份参加诉讼的理由不能成立，且其起诉超过诉讼时效，不应得到支持。综上所述，华凤公司不具备提起行政诉讼的主体资格，周华起诉超过诉讼时效，洪山区政府没有实施强制拆除房屋的行政行为，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告洪山区政府向本院提交以下证据材料及法律依据：第一组证据：1.《关于同意在柴林头村等3个行政村进行城中村综合改造的批复》（洪政〔2005〕55号）。2.《市规划局关于批复洪山区和平村综合改造规划的函》（武规函〔2008〕498号）。3.武汉市人民政府《征收土地公告》（[2010]第94号）。证明目的：洪山区政府并不是和平村集体土地房屋拆迁的主体单位。和平村在未完成拆迁现行挂牌，启动了城中村改造工作，实行的是“毛地挂牌”方式。用地单位福星惠誉公司竞得和平村国有建设用地使用权，是和平村项目的拆迁主体单位，负责改造项目范围内房屋拆迁、安置工作。第二组证据：4.《和平村“城中村”综合改造建设项目拆迁补偿合作协议书》（节选）。证明目的：洪山区政府并不是拆迁主体单位，没有实施强制拆除案涉房屋的行政行为。法律依据：1.《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》。2.《武汉市征用集体土地房屋拆迁补偿历史遗留问题处理意见（试行）》。3.《武汉市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政〔2009〕）37号。4.洪山区城中村改造办公室《关于进一步加强和规范城中村旧村湾改造工作的通知》。第三人和平居委会述称：一、根据洪政〔2007〕40号和办发[2012]26号文件，原和平街和平村村委会已被撤销，并成立和平居委会。因此和平居委会作为第三人参加诉讼。二、原和平村于2009年启动城中村改造，福星惠誉公司是和平村“城中村”改造项目公司，该项目房屋拆迁是由福星惠誉公司和其委托的俊杰公司具体实施。三、华凤公司的证据不足以证明其系房屋合法所有人。经第三人向原和平村村委会相关工作人员了解，华凤公司提交的《售房协议书》及《售房协议补充合同》上加盖的和平村村委会的公章属实。但上述两份协议上乙方签字的为周华，而非华凤公司。同时案涉房屋确实没有办理过户及产权手续，华凤公司不能证明其系房屋合法所有人或者被拆迁人，不具备行政诉讼原告主体资格。四、华凤公司与周华是不同的主体，周华不能申请以原告参加本案诉讼。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的起诉。第三人和平居委会未向本院提交证据材料。经庭审质证，原告对被告洪山区政府提交的证据发表以下质证意见：第一组证据：证据1真实性、合法性不认可，关联性认可。原告房屋2017年被拆除，故无法证实原告房屋所在地块是否被纳入城中村改造的范围内。若确认为城中村改造，也能从另一方面证实是被告洪山区政府批准同意了对原告房屋的拆除，两者之间有必然联系。2005年批准实施城中村改造，但原告房屋却未被批准合法征收，即使该文件真实存在，也不具有合法性；证据2真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。该文件是2008年作出的，无法证明该地块是否按要求实施改造及两者之间具有关联性，原告房屋所在地块启动开发和建设发生在2016年之后。其次即使市规划局批准城中村改造真实存在，但是否按要求实施用地、征地也存在疑问；证据3征地公告真实性、关联性认可，对合法性不认可。首先可以确定原告房屋被纳入省政府征地范围，其次征地公告也能证实相关部门未能依法实施征收。这也导致原告房屋在未依法征收的情况被违法强制拆除。从被告提供的文件形式看，也不能证实该公告是否依法公示；第二组证据：证据4拆迁补偿合作协议书的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。对于被告无法提供原件是因为涉及商业秘密的理由，原告不能予以认可。若涉及商业秘密，应出具相关证明。从文件内容看，福星惠誉公司是项目改造主体，并委托俊杰公司具体实施，这种委托关系与原告提起的诉讼并无关联。根据土地管理法的规定，征地补偿安置主体与项目实施征收主体是两个不同的概念。案涉房屋被拆除，也说明了被告实施行政强制行为违法。对法律依据的真实性无异议，对证明目的有异议，本案是行政强制拆除案件，应按照行政强制法规来适用本案。经庭审质证，第三人对被告洪山区政府提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的认可。经庭审质证，被告洪山区政府对原告提交的证据发表以下质证意见：证据1-3属于系原告主体资格资料，不应属于证据，不发表质证意见；证据4-6售房协议书、售房协议补充合同及收款收据一并发表质证意见。关于证据真实性问题，请法庭当庭核实原件。对于其真实性以第三人的意见为准。关于证据的关联性、合法性、证明目的发表如下意见：该证据不具有关联性。从协议主体和时间分析，均与本案无关联。从主体看，本案原告为华凤公司，但乙方是自然人周华。《补充合同》乙方抬头部分载明为武汉市华风纸品纸张有限公司，但签字是自然人周华。从形成时间来看无关联性。合同及协议是1997-1998年形成，而原告华凤公司注册时间为2001年，协议该证据从内容上无合法性。合同内容性质是农民集体土地房屋买卖，协议内容违反了土地管理法第63条的相关规定。从证明目的上看该证据不能证明案涉房屋是华凤公司所有，该公司不具有本案的原告主体资格；证据7申请报告的真实性以第三人意见为准。该证据与本案无关联性。该报告载明的公司与本案原告非同一主体，无关联性。从内容上看仅为申请报告，不能证明办理了房屋产权证及国有土地使用权证。进一步证明原告华凤公司不具备提起行政诉讼的主体资格；证据8情况说明为原告单方制作，且与本案无关联；证据9结婚证与本案无关联；证据10收据的意见同证据4-6的质证意见；证据11真实性及关联性有异议。不清楚该份证据是高河村向哪个部门出具，用于办理什么手续；证据12-14的房屋原状及拆除后的照片真实性以第三人意见为准。从照片显示内容看，可以看出该房屋有违法加层扩建临时建筑，原售房协议书涉及的房屋面积为建筑面积为810平方米，但照片中强拆面积2900平方米；证据15-17真实性无异议，证明目的有异议，不能证明洪山区政府实施行政强制行为。该不予立案报告书，是洪山公安分局履行的内部程序性文件，且从证据内容均显示刑事报案的拆除主体是俊杰公司。即原告明知为俊杰公司实施的房屋拆除行为，进一步证实洪山区政府未实施拆除行为；证据18-19真实性无异议，对证明目的有异议。证据18的批复只能证明和平村属于公布的“城中村”改造村，不能证明洪山区政府未依法实施征收行为，且洪山区政府是否存在涉及行政行为违法的事实是本案的审理范围；证据19行政复议决定书从该证据的内容上看与本案无关联性，另原告在复议决定书第三页加划横线，另查明的表述中补充合同、协议内容的复述并不是对法律关系的认定，涉及华凤公司是否是案涉房屋的合法权利人，是否具有本案原告行政诉讼主体资格，属于涉及法律关系方面的认定。该表述及协议合同的内容不能达到证明法律关系存在的证明目的；证据20与本案不具有关联性，不能证明华凤公司具备本案行政诉讼主体资格，不能证明华凤公司对案涉房屋享有所有权益。经庭审质证，第三人对原告提交的证据10资金往来收据的真实性有异议。对于加盖过村委会公章的协议真实性没有异议。其他证据的质证意见同被告一致。综合原告、被告的质证意见及当庭陈述，本院对上述证据认证如下：1.原告提交的证据可以证明其与被诉行为具有利害关系，本院予以采信。2.被告洪山区政府提交的证据能够证明案涉房屋因城中村改造被实施了拆除，拆除的实施主体并非被告，本院予以采信。被告提交的法律依据真实有效。本院经审理查明，2005年12月15日，洪山区政府作出洪政〔2005〕55号《关于同意在柴林头村等3个行政村进行城中村综合改造的批复》，同意和平村进行城中村综合改造。2008年10月22日，武汉市城市规划管理局作出武规函〔2008〕498号《市规划局关于批复洪山区和平村综合改造规划的函》，原则同意《洪山区和平村综合改造规划》。2010年4月7日，经湖北省人民政府批准，湖北省国土资源厅作出鄂土资函〔2010〕538号《关于批准武汉市2010年度城中村第1批次建设用地的函》，同意征收包括武汉市洪山区和平乡和平村在内的集体土地67.3235公顷。同年9月20日，武汉市人民政府发布了〔2010〕第94号《征收土地公告》，对洪山区和平乡和平村城中村综合改造。2016年7月14日，武汉市国土资源和规划局洪山分局发布了武土征补洪公告〔2016〕第38号《征地补偿安置方案公告》。同年8月31日，武汉市人民政府作出了武征案洪审〔2016〕第38号《征地补偿安置方案》。同时，福星惠誉房地产有限公司、福星惠誉公司、俊杰公司于2012年4月23日签订了《和平村“城中村”综合改造建设项目拆迁补偿合作协议书》，约定俊杰公司具体实施拆迁安置还建补偿工作。案涉房屋位于武汉市洪山区和平街和平村六组，属于和平村城中村综合改造范围内，至今未签订房屋拆迁安置补偿协议。案涉房屋已于2017年12月19日被拆除。华凤公司对该拆除房屋的行为不服，于2018年12月3日具状以武汉市洪山区和平街道办事处为被告向武汉市洪山区人民法院提起诉讼，并于2018年12月11日缴纳了诉讼费用。武汉市洪山区人民法院于2019年1月10日立案受理后，经审理认为武汉市洪山区和平街道办事处不是本案适格被告，华凤公司经释明后同意将被告变更为洪山区政府。故武汉市洪山区人民法院于2019年5月23日作出（2019）鄂0111行初9号《案件移送函》，将该案移送本院审理。另查明，1997年8月26日，洪山区和平乡和平村委会与周华签订了《售房协议书》，约定将坐落于和平村六组原耐火材料厂的房屋出售给周华。1998年6月4日，洪山区和平乡和平村委会与武汉市华风纸品纸张有限公司签订了《售房协议补充合同》并载明了因原耐火材料厂占地属四干道规划红线之内，购买的厂房及添置的建筑物不能办理过户及产权证照手续，故该村委会法定代表人晋天发与武汉市华风纸品纸张有限公司法定代表人周华就原售房协议书的内容达成补充协议。原告称其在案涉地块生产生活多年，后在筹备华凤公司之前，该公司初步定名为武汉市华风纸品纸张有限公司，后办理工商登记时确定该公司名称为华凤公司。华凤公司于2001年7月11日在案涉地块注册登记成立并经营，该注册登记住所为洪山区和平乡和平村28号。本院认为，本案争议焦点为：1.华凤公司与周华是否具有本案原告主体资格。2.洪山区政府是否为本案适格被告，被诉拆除行为是否应当确认违法。一、华凤公司与周华是否具有本案原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被诉行为是拆除案涉房屋的事实行为。根据原告提交的营业执照复印件、《售房协议书》、《售房协议补充合同》等证据证明了周华购买案涉房屋后，于2001年7月成立了华凤公司，且该公司一直使用案涉房屋用于实体经营。故华凤公司、周华与拆除案涉房屋行为存在利害关系，具有原告主体资格。二、洪山区政府是否为本案适格被告，被诉拆除行为是否应当确认违法。对于案涉城中村改造中房屋拆除的责任主体问题。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均为行政权行使的过程。洪山区政府认为案涉房屋是由俊杰公司实施拆除的，洪山区政府不是本案适格的被告，不应承担案涉城中村改造中房屋拆除的法律责任。但根据武政办〔2009〕36号《市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》明确“城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体，……”武政〔2009〕37号《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》明确“……区人民政府组织开展拆迁、招商等工作;……区人民政府依据改造规划或改造实施方案组织开展拆迁、招商等工作;……各区人民政府是城中村和旧城改造工作的责任主体……”由此可见，武汉市人民政府对城中村改造的责任主体有特殊规定的情况下，洪山区政府是本案所涉和平村城中村综合改造的责任主体，洪山区政府是本案适格的被告；案涉房屋位于武汉市洪山区和平村六组，该房屋所在土地属于和平村城中村改造范围。且被告承认案涉房屋系由拆迁代办公司拆除。故案涉房屋在未经合法程序且因征收被拆除的情况下，即使被告洪山区政府没有具体实施拆除行为，但拆除房屋实施者实施拆除行为的行政法律责任仍应由被告洪山区政府承担。所以，洪山区政府拆除案涉房屋的行为应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告武汉市洪山区人民政府拆除位于武汉市洪山区和平街和平村六组房屋的行为违法。本案案件受理费50元，由被告武汉市洪山区人民政府负担。如不服，可在本文书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时按照《诉讼费用交纳办法》的规定预交上诉案件受理费，在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审判长  朱金梅审判员  李 丽审判员  程 艳二〇一九年十二月十六日法官助理李玲莉书记员李玲莉