贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔06行初199号原告陈来生，男，住铜仁市万山区。委托代理人杨叁，男，住铜仁市万山区，系原告女婿，特别授权。委托代理人杨胜典，贵州黔东律师事务所律师，一般代理。被告铜仁市万山区人民政府。法定代表人张吉刚，该区区长。出庭负责人王云，该区副区长。委托代理人林晨霞，该区司法局干部，特别授权。委托代理人祝永飞，贵州永飞律师事务所律师，一般代理。第三人饶勋兵，男，住铜仁市万山区。原告陈来生因与被告铜仁市万山区人民政府土地行政管理一案，于2019年11月12日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，于2019年11月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告陈来生的委托代理人杨胜典、杨叁，被告万山区政府出庭负责人王云、委托代理人林晨霞、祝永飞，第三人饶勋兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月10日，被告万山区政府向第三人饶勋兵颁发黔（2017)万山区农村土地承包经营权第002395号《农村土地承包经营权证》该证中记载有承包地名为“水厂”两块承包地的内容。原告陈来生诉称，原告与第三人饶勋兵同属于万山区茶店街道办事处茶店村茶店街上组村民。第一轮土地承包时，以原告陈来生为户主的农户一家7人承包了本集体经济组织的部分土地，其中包括地名为“木湾”（又名“水厂”或“水厂对面”）的林地。原告承包的“木湾”林地四至抵界为：东抵唐家山山界，南抵唐家山路，西抵黑岩平田，北抵饶授光山界。1998年第二轮土地承包时，陈来生为户主继续承包了“木湾”林地。2017年，因政府拟修建玉铜松快速干道需征用原告承包的“木湾”部分林地，第三人饶勋兵之母王兰香将被征收的地块号F-108林地丈量登记在其自己名下并欲领取征地及青苗补偿费3928元。为此，原告与第三人饶勋兵发生争议。争议发生后，经基层组织多次主持调解无果。且在调解过程中，饶勋兵始终没有出示过任何证据。2019年1月10日，饶勋兵作为原告，将陈来生作为被告，向万山区人民法院提起民事诉讼，请求法院确认土地补偿款人民币3928元归饶勋兵所有。庭审中，饶勋兵向法庭出示了由被告万山区政府于2017年12月10日颁发给他的黔(2017)万山区农村土地承包经营权第002395号《农村土地承包经营权证》，该证书中载明了饶勋兵承包了“水厂”的两块土地即本案争议地。万山区人民法院于2019年4月3日作出（2019)黔0603民初173号民事裁定驳回了饶勋兵的起诉。原告认为，被告万山区政府将本案争议地填入第三人饶勋兵土地承包经营权证中既无事实和法律依据，又损害了原告的合法权益。请求：1、依法撤销被告万山区政府于2017年12月10日颁发给第三人饶勋兵的黔（2017)万山区农村土地承包经营权第002395号《农村土地承包经营权证》中地名为“水厂”的地块登记内容。2、本案诉讼费用由被告承担。原告陈来生在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据有：1、原告土地承包证、土地承包清册。证明记载的“木湾”林地是原告承包的客观事实。2、第三人的土地承包证002395号。证明“木湾”的林地在原告的承包经营权证上，不是土。3、第三人土地承包清册。证明第三人没有承包争议地“木湾”的林地或土地。4、玉铜松快速干道征地统计表。证明涉案土地的具体面积与统计金额。被告万山区政府辩称，一、本案不宜对案涉土地承包证的颁证行为进行实体审查。（一）原告在本案中的诉求为撤销承包证中的相关内容,作为人民法院而言，一般审查颁证机关的颁证行为的合法性，即对颁证行为进行实体审查。但本案的具体情况却决定了不宜进行实体审查，因为本案的第三人已经对案涉土地向万山区人民政府提出了确权申请，且万山区人民政府已指派区自然资源局受理了本案。陈来生提起本案在形式上是对颁证行为的合法性进行审查,但争议实质是其与第三人关于争议地的使用权归属问题之争议，此时，若本案进入实体审查，人民法院对颁发案涉土地的承包证行为进行实体判决，则可能产生不应有的法律障碍，不管对案涉土地承包证的颁证行为予以合法性还是违法性评价，都会对行政机关在对案涉土地进行确权时产生不必要的影响，而行政机关在进行确权时或多或少都会考虑人民法院此次的实体判决。(二）已生效的人民法院裁定书已认定涉案土地存在权属纠纷。在本案第三人诉本案原告的民事诉讼中，万山区人民法院认为涉案土地存在权属纠纷，需由人民政府先行确权，故裁定驳回了第三人的起诉。本府认为，本案最妥善的处理方式应由万山区人民政府在法定期限内依法对案涉土地予以确权，若陈来生与第三人对确权不服自可提起行政复议、行政诉讼，在行政诉讼阶段人民法院再对确权行为的合法性进行评价。因此，此时本纠纷不宜进入人民法院的实体审查范围，建议直接裁定驳回原告的起诉。二、土地承包经营权来源于土地承包合同，在土地承包合同的法律效力未被否定之前，土地承包经营权证合法有效。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条和第七条的规定，土地承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，县级地方人民政府依据承包合同向土地承包经营权人颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。据此规定，颁发土地承包经营权证是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁证的前提是已生效的土地承包经营合同。本案中，第三人与村委会签订了《土地承包合同书》，该合同自成立生效之日起，第三人即取得土地承包权，被告颁发土地承包经营权证，是对第三人已经取得的土地承包权的登记确认。而该土地承包合同是否合法有效，不属行政诉讼的审查范畴。原告并未提起土地承包经营合同效力确认之诉，在该承包经营合同未经法定程序确认无效或撤销的前提下，原告提起本诉，要求撤销土地承包经营权证，理由不能成立，依法应当驳回。请求驳回原告的诉讼请求。被告万山区政府在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据有：1、第三人土地承包证。证明2017年12月10日被告向第三人颁发了土地承包经营权证。2、第三人土地承包经营权确权登记办证档案（承包合同等十一类信息）。证明被告颁证行为合法有效。第三人没有提交书面陈述意见，在庭审中述称，原告拿不出证据证明争议地是他的。第三人在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据有：1、第三人2017年的土地承包证。证明争议地是第三人的。2、证明（茶店街上组村委会出具的证明、三个老队长的证明、饶利军的证明、98年村里面漏填证明、茶店街上组户主出具的证明，老屋场村出具的证明等）。证明争议地是第三人所有。3、2000年“木湾”玉铜公路征地补偿款。证明土地是第三人所享有。经庭审质证，（一）对被告提交的1号证据，原告对客观真实性没有意见，但认为达不到证明目的，因是本案审查的对象，不能作为证据使用。第三人没有异议。2号证据，原告认为被告颁证实体和程序上违法。第三人没有异议。（二）对原告提交的1号证据，被告对三性没有意见，但认为达不到其证明目的，只说原告一家承包争议地，权属上存在争议。第三人认为原告的土地承包证的抵界与现场事实不符，他的抵界还包含了其他村的土地，四至界限填写错误。2号证据，被告对三性没有意见，但认为达不到其证明目的，其承包证上体现不出包含了争议地。第三人同意被告的意见。3号证据，被告对三性没有意见，但认为达不到其证明目的，没有案涉土地的记载，后面村里面补充了一份材料说漏填了。第三人同意被告的意见。4号证据，被告对真实性没有意见，但认为与本案无关。第三人认为不符合事实，同意被告质证意见。（三）对第三人提交的1号证据，原告对客观真实没有异议，证明目的有异议。被告没有异议。2号证据，原告认为与本案无关，达不到其证明目的。被告没有异议。3号证据，原告认为征地补偿款不能说是第三人的，与本案无关。被告没有异议。本院对上述证据认证如下：（一）对被告提交的1号证据，系被诉行政行为对象，不作为证据采信。2号证据中，对颁证程序合法部分予以采信，实体部分不予采信。（二）对原告提交的1号证据，符合证据三性，予以采信。2号证据，系被诉行政行为对象，不作为证据采信。3号证据，能够证明第三人的承包证没有记载争议地，予以采信。4号证据，与本案无关，不予采信。（三）对第三人提交的1号证据，系被诉行政行为对象，不作为证据采信。2号证据，不具有真实性，不予采信。3号证据，与本案无关，不予采信。经审理查明，原告与第三人饶勋兵同属于铜仁市万山区茶店街道办事处茶店村街上组村民。1998年第二轮土地承包时，被告万山区政府向原告陈来生颁发了《农村土地承包经营权证》为户主的家庭继续承包了“木湾”林地，四至抵界为：东抵唐家山山界，南抵唐家山路，西抵黑岩平田，北抵饶授光山界。2017年，因政府修建“玉铜松快速干道”需征用原告承包的“木湾”部分林地，原告与第三人饶勋兵因征地补偿款发生争议。2017年12月10日，被告颁发给第三人饶勋兵的黔(2017)万山区农村土地承包经营权第002395号《农村土地承包经营权证》，该证书中载明了饶勋兵承包“水厂”的一块土地。争议发生后，经基层组织多次主持调解无果。2019年1月10日，饶勋兵作为原告，将陈来生作为被告，向万山区人民法院提起民事诉讼，请求法院确认“水厂”土地补偿款人民币3928元归饶勋兵所有。庭审中，饶勋兵提供了其承包“水厂”F-108地块的第002395号《农村土地承包经营权证》。万山区人民法院以该案不属于民事诉讼受案范围为由，于2019年4月3日作出（2019)黔0603民初173号民事裁定书驳回了饶勋兵的起诉。原告认为，被告万山区政府将本案争议地填入第三人饶勋兵土地承包经营权证中既无事实和法律依据，又损害了原告的合法权益。遂向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”的规定，被告具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法土地管理法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案；……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。……”、第二十八条“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”制定土地承包方案、签订土地承包合同属于涉及村民利益的重大事项，依法应当村民小组会议讨论决定。本案中，被告向第三人颁发案涉《农村土地承包经营权证》没有发包方提供的土地承包方案或者本组村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，并经到会人员的过半数同意的土地承包经营方案讨论决定。第三人的第二轮《农村土地承包经营权证》并没有记载争议地。第三人提出在第一、二轮土地承包及延包过程中，对争议地遗漏登记，既没有证据证明，也缺乏说服力。因此，被告在颁证过程中没有尽到注意审查的义务，其颁发案涉《农村土地承包经营权证》主要证据不足，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：撤销被告铜仁市万山区人民政府于2017年12月10日颁发给第三人饶勋兵的黔（2017）万山区农村土地承包经营权第002395号《农村土地承包经营权证》中登记的“水厂”承包地块的内容。案件受理费50元，由被告铜仁市万山区人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘贵波审判员 王电赏二〇一九年十二月二十四日书记员 周 祥