贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初509号 原告杨启先，女，布依族，1967年9月22日生，住贵州省都匀市， 委托代理人罗宝英，北京冠领律师事务所律师。代理权限：一般授权。 委托代理人魏紫涛，北京冠领律师事务所实习律师。代理权限：一般授权。 被告都匀市人民政府，住贵州省都匀市xxx。 法定代表人邓忠学，该市政府市长。 委托代理人廖湘伟，都匀市人民政府工作人员。代理权限：一般授权。 委托代理人郭昌海，贵州贵达（都匀）律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告都匀市公安局，住贵州省都匀市xxx。 法定代表人叶斌，该局局长。 委托代理人黄明华、向军，都匀市公安局法制大队民警。代理权限：一般授权。 被告都匀市综合行政执法局，住都匀市剑江中路79号。 法定代表人段炳国，该局局长。 委托代理人岑威会、蒙睿柏，都匀市综合行政执法局工作人员。代理权限：一般授权。 被告都匀市人民政府沙包堡办事处，住贵州省都匀市斗篷山路267号。 法定代表人罗勇，该办事处主任。 委托代理人刘文胜，都匀市人民政府沙包堡办事处工作人员。代理权限：一般授权。 委托代理人胡楠，贵州贵达（都匀）律师事务所律师。代理权限：特别授权。 原告杨启先诉被告都匀市人民政府（以下简称“都匀市政府”）、都匀市公安局、都匀市人民政府沙包堡办事处（以下简称“沙包堡办事处”）确认行政强制行为违法一案，于2018年9月17日向本院提起诉讼，本院受理后，因都匀市综合行政执法局（以下简称“都匀市执法局”）与本案具有利害关系，本院依法将其作为共同被告参加诉讼，并于同年12月18日作出（2018）黔27行初445号行政判决。原告杨启先不服，向贵州省高级人民法院提起上诉，贵州省高级人民法院于2019年6月27日作出（2019）黔行终337号行政裁定，撤销本院（2018）黔27行初445号行政判决，将本案发回我院重审。本院依法另行组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭进行了审理，原告杨启先及委托代理人罗宝英、魏紫涛，被告都匀市政府委托代理人廖湘伟、郭昌海，被告都匀市公安局委托代理人黄明华、向军，被告都匀市执法局委托代理人岑威会、蒙睿柏，被告沙包堡办事处委托代理人刘文胜、胡楠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告杨启先诉称，其房屋位于贵州省××市沙包××办事处××广场对面xxx国道旁。因“都匀杨柳街（匀杨）大道建设项目”需要，该房屋被划入征收范围内，但因征收补偿安置严重不合法、不合理，原告一直未能与相关单位达成一致补偿意见。2018年8月31日，被告在既没有合法手续，也没有和原告签署任何安置补偿协议的情况下，将原告的房屋非法拆除，房屋内全部物品被埋入废墟。原告认为被告拆除其房屋无实体性依据和法律依据，且程序违法，其无权拆除原告房屋，被告拆除原告房屋的行为违法，严重侵犯了原告的合法权益。为此，特依法提起诉讼，请求：1.依法确认被告于2018年8月31日强拆原告房屋的行为违法；2.诉讼费用由被告承担。 为证明其主张，原告杨启先向本院提交了如下证据： 1.原告房屋原貌图片1张、强拆房屋图片13张； 拟证明：原告合法拥有的房屋被强行拆除，其强拆行为违法。 2.报警电话录音、强拆视频光盘； 拟证明：原告房屋系本案四被告强行拆除，其强拆行为违法。 3.原告杨启先诉请撤销《限期拆除决定书》一案的庭审笔录； 拟证明：原告的房屋系合法建筑，被告在未与原告达成房屋征收协议的情况下实施的拆除行为违法。 4.（2017）黔27行初787号《行政判决书》。 拟证明：被告都匀市政府于2017年对原告作出的《征收补偿决定》已被法院依法撤销，被告拆除原告房屋没有任何法律依据。 针对原告举示的上述证据，被告都匀市政府的质证意见为：对1号证据的真实性、合法性及关联性不予认可，认为该证据来源不合法，不能体现拍摄时间、地点及制作人，该证据的真实性无法确认，也不能达到原告房屋合法性的证明目的；2号证据的真实性、合法性及关联性均不予认可；3号证据的真实性认可，但达不到原告的证明目的，该证据证明了被告实施行为的合法性；4号证据的真实性、合法性认可，认为该证据与本案不具关联性，对其证明目的不予认可。 被告都匀市公安局、都匀市执法局、沙包堡办事处对原告所举示证据的质证意见与被告都匀市政府的质证意见一致。沙包堡办事处补充质证认为，原告提交的1号证据仅能证实原告房屋原貌情况，不能证明该房屋的合法性；2号证据不能证明在场的被告均是行为实施主体参与了拆除原告的行为。 被告都匀市政府辩称，一、都匀执法局具有对辖区范围内的违法建筑进行处罚的职权。依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《省人民政府办公厅关于做好跨部门集中行政执法权工作有关事项的通知》及都匀执法局主要内设机构和人员编制规程规定，都匀执法局有权对都匀辖区范围内的违法建筑实施处罚。又依据《行政处罚法》第十六条、《行政强制法》第十七条第二款的规定，都匀执法局系都匀城市规划范围内行使处罚权法定授权机关，依法对涉案房屋采取行政强制措施并无不当。二、涉案房屋系违法建筑，都匀市政府有权责成都匀执法局依法对原告房屋实施拆除。都匀执法局通过对案涉房屋勘察取证，询问，致函都匀国土及规划部门后，确认原告房屋属违法建筑，依据《城乡规划法》第四十条、六十四条规定，原告房屋应予拆除。故都匀市政府责成都匀执法局依法对原告房屋实施拆除亦无不当。三、都匀执法局的执法程序合法。2017年11月22日、12月7日，先后经国土部门、规划部门确认原告存在违法新建房屋；2018年1月5日，都匀执法局对涉案房屋进行现场勘察，对相关人员进行调查了解后，于同日依据《城乡规划法》第四十条、六十四条的规定对原告作出匀综执局限拆字（2018）第1号《责令限期拆除违法建设决定书》并进行留置送达；2018年1月9日，都匀综合行政执法局依据《城乡规划法》第三十五条规定对原告作出匀综执局催字（2018）第1号《拆除违法建设催告书》；在法院驳回对原告要求撤销匀综执局限拆字（2018）第1号《责令限期拆除违法建设决定书》的诉讼请求后，都匀市政府作出《限期拆除违法建设公告》并于当日对涉案房屋实施拆除。故都匀综合行政执法局的执法程序完全符合《行政强制法》的规定。综上，请求依法驳回原告的全部诉请。 为证明其主张，被告都匀市政府在举证期限内向本院提交如下证据材料： 第一组证据：1.国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》； 2.黔府办发〔2017〕53号《省人民政府办公厅关于做好跨部门跨领域调整集中行政执法权工作有关事项的通知》； 3.《都匀综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》； 拟证明：都匀执法局具备对违反城市管理规划领域的违法建筑的执法职权。 第二组证据：4.分户登记表； 拟证明：原告的房屋存在抢建住房的违法情形。 第三组证据：5.调查笔录； 6.现场勘验记录； 7.图片； 拟证明：原告存在未经许可违法修建房屋的情形。 第四组证据：8.情况说明； 9.确认书、结构图； 拟证明：经国土及规划部门确认，涉案房屋存在违法新建情形，系未经许可修建的违法建筑。 第五组证据：10.《责令限期拆除违法建设决定书》及送达回执； 11.《拆除违法建设决定催告书》及送达回执、送达图片； 12.《责令限期拆除违法建设公告》及公示图片； 拟证明：都匀市综合行政执法局及都匀市政府实施的行政强制行为程序合法。 第六组证据：13.（2018）黔2726行初7号《行政判决书》； 14.（2018）黔27行终162号《行政判决书》； 拟证明：案涉房屋已被法院确认为违法建筑，都匀执法局拆除案涉房屋的行为合法。 被告都匀市政府当庭提交《强制拆除决定书》。拟证明：其向原告作出强制拆除决定。 被告都匀市执法局、都匀市公安局、沙包堡办事处对都匀市政府当庭提交的《强制拆除决定书》无异议，同意其证明目的。 针对被告都匀市政府提交的上述证据，原告的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，关联性、证明目的有异议，该证据证明执法局仅有行政处罚权，但不具有强制拆除原告房屋的权限；第二组至第四组证据中，针对分户登记表，真实性、合法性、证明目的均不认可，分户登记表没有原告签字，其测量面积与房屋实际面积不一致；对调查笔录的形式表示认可，内容不认可；现场勘验笔录，形式认可，内容不认可；对图片的真实性不认可；对情况说明、确认书、结构图，其形式真实性认可，内容真实性不认可，合法性不认可；对第五组证据中的送达回证和图片三性不认可，决定书和催告书等证据，原告收到是受送达人为“杨启仙”的决定书和催告书，且决定书和催告书并非本案任一被告作出；对第六组证据的真实性认可，但法院的判决仅认定都匀执法局具有行政处罚权，判决对其是否具有行政强制权未进行确认，达不到被告的证明目的；原告杨启先对都匀市政府当庭提交的《强制拆除决定书》的真实性、合法性及关联性均不予认可，认为该证据系原告超过举证期限提交，不应采纳，且否认被告将该证据送达原告。 被告都匀市执法局、都匀市公安局、沙包堡办事处对都匀市政府提交的上述证据均无异议，同意其证明目的。 被告都匀市公安局辩称，原告诉称其参与案涉房屋强拆行为，控制原告人身自由不属实。事实是：都匀中建四局五公司承租的挖机于2018年1月2日在“匀杨大道”进行工程作业时将原告家房屋墙体损坏，原告要求赔偿其损失，施工方多次与原告协商赔偿事宜未能达成赔偿协议，原告以赔偿协议未达成挖机就不能离开现场为由召集亲友对挖机进行围堵。被告都匀市公安局接到案外人的报警后便立即出警赶往现场，并将原告传唤至小围寨派出所进行进一步调查。被告都匀市政府并未参与政府的强拆行为，而是对警情依法进行调查处理。原告起诉被告都匀市政府无事实依据，请求法院依法驳回其起诉。 被告都匀市公安局在举证期限内向本院提交了如下证据： 1.受案登记表； 拟证明：其在强拆现场是因为其接到群众报警后，按照程序依法受理。 2.询问张元利笔录； 3.张元利辨认材料； 4.询问杨云森笔录； 5.询问陈正茂笔录； 6.询问杨启辉笔录； 7.询问秦超笔录； 8.秦超辨认材料； 9.询问**刚笔录； 10.**刚辨认材料； 11.询问刘东笔录； 12.刘东辨认材料； 13.询问史岩笔录； 14.史岩辨认材料； 15.判决书； 16.户籍证明； 17.情况说明。 拟证明：其对群众报警的堵工事件依法行使职权，对相关嫌疑人、相关证人等开展调查取证工作，并无行政违法行为。 针对被告公安局提交的上述证据，原告的质证意见为：对1-14、17号证据不予认可，对15、16号证据的真实性认可，关联性、证明目的不予认可；都匀市公安局提交的上述证据的形成后于强拆行为时间，且均是围绕“围堵事件”的调查材料，与本案审理的行政强制行为不具有关联性，无法达到都匀市公安局未参与强拆案涉房屋的证明目的。 被告都匀市政府、都匀市执法局、沙包堡办事处对都匀市公安局提供的上述证据无异议。 被告都匀执法局辩称，一、其对违法建筑具备执法主体资格。二、涉案房屋系违法建筑，都匀市政府有权责成都匀执法局依法对其实施拆除。三、都匀执法局对案涉房屋实施的行政行为程序合法。请求依法驳回原告的全部诉请。 被告都匀执法局在举证期内未向本院提交证据， 被告沙包堡办事处辩称，一、其不是本案适格的被告，依法应当驳回原告对其起诉。依据《行政诉讼法》第二十六条的规定，行政诉讼中的被告应是作出行政行为的行政机关。本案中，其未参与对涉案房屋拆除的行为，仅作为都匀市政府的派出机构，配合都匀执法局开展执法工作，其不是具体行政行为的实施机关，不是本案适格被告。二、涉案房屋系违法建筑，依法应予拆除，被告都匀执法局对其拆除系履行法定职责，并无不当。三、被告都匀执法局的执法程序合法。请求驳回原告对其的起诉。 被告沙包堡办事处以其未向原告作出行政行为为由，未向本院提交证据。 对于原、被告所举示的证据，经庭审质证并评议，本院认证如下：对被告都匀市政府当庭提交的《强制拆除决定书》，该证据系其在举证期届满后提交，本院不予确认；对原、被告所举示的其他证据，客观真实、来源合法、能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，被告都匀执法局于2018年1月5日对原告作出匀综执局〔2018〕第001号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定原告于2013年至2016年，在未取得城乡建设规划部门的行政许可情况下，在位于都匀市沙包××办事处××村××组原主体房屋2层的基础上加建砖混结构第3层28平方米的房屋、在原主体房屋前建设简易棚1层97.5平方米的房屋、在原主体房屋后建设砖混结构房屋2.5层180平方米的房屋，属违法建筑，责令其于2018年1月7日前自行拆除。于2018年1月9日向原告送达匀综执局催字（2018）第001号《拆除违法建设催告书》，催告原告自收到本催告书之日起七日内自行拆除违法建设，并告知其具有陈述和申辩的权利。原告不服匀综执局〔2018〕第001号《责令限期拆除违法建设决定书》，向贵州省独山县人民法院提起诉讼，该院于2018年5月4日作出（2018）黔2726行初7号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向本院提出上诉，本院于2018年8月10日作出（2018）黔27行终162号行政判决，驳回上诉，维持原判。之后，原告未履行《责令限期拆除违法建设决定书》确定的拆除违法建筑的义务。被告都匀市政府于2018年8月30日作出《责令限期拆除违法建设公告》，责令原告于2018年8月31日前自行予以拆除，逾期未自行拆除的，被告将依法强制执行，并将该公告张贴于原告房屋墙上。2018年8月31日，被告都匀市政府以拆除违法建筑为由责成都匀执法局对原告的上述房屋全部予以强制拆除。原告不服，诉至本院，提出如前诉请。 另查明，2015年，被告都匀市政府因实施都匀市××（××）大道建设项目，需征收原告的案涉房屋。因征收补偿未能协商一致，原告未与征收部门签订补偿协议，且征收部门至今也未对原告的案涉房屋予以补偿，目前案涉房屋所占土地已被用于都匀市××（××）大道建设项目。 再查明，2018年8月31日18时10分许，都匀市公安局接到报警人张元利报警称，在都匀灵智广场“匀杨大道”施工路段发生一起堵工事件。该局接到报案后赶到现场。经了解：都匀中建四局五公司承租的挖机于2018年1月2日在“匀杨大道”进行施工作业时将原告家房屋墙体损坏，原告要求赔偿其房屋损失，施工方多次与原告协商赔偿事宜未能达成赔偿协议，原告以赔偿协议未达成挖机就不能离开现场为由召集亲友对施工队承租的挖机进行围堵。该局于同日受理该案后，并于当日19时许，将原告口头传唤至小围寨派出所进一步调查，于2018年9月1日2时50分传唤结束。 再查明，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《省人民政府办公厅关于做好跨部门跨领域调整集中行政执法权工作有关事项的通知》及都匀执法局主要职责内设机构和人员编制规程，都匀执行局对违反城乡规划法的行为拥有行政处罚权。 本院认为，本案争议的焦点为：一、四被告主体资格是否适格；二、拆除涉案房屋的行为是否合法。 关于四被告是否是适格被告的问题。本案中，被告都匀执法局辩称对拆除案涉房屋是基于对违法建筑采取的强制措施。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”之规定，都匀执行局依法拥有都匀辖区内违反城乡规划法的行为的行政处罚权，都匀市政府有权决定由都匀执法局对违法建筑采取强制拆除措施，都匀执法局对强制拆除行为承担法律责任，系本案适格被告。但本案中对原告房屋采取强制措施时，被告都匀执法局将其原主体2层房屋也一并进行了拆除，该房屋位于都匀市××（××）大道建设项目征收范围内。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”的规定，案涉房屋所在土地已用于杨柳街（匀杨）大道建设项目，都匀市人民政府是该项目的推进者、实施者、用地者，也是该项目建设所需土地的法定征收主体。征收过程中相关征收部门或受委托单位实施的被诉房屋强制拆除行为的法律后果，应由作为案涉项目所涉集体土地及地上附着物的法定征收主体和用地主体的都匀市人民政府承担，故都匀市政府是本案的适格被告。沙包堡办事处不具有拆除违法建筑的执法权，其配合参与强制拆除的行为应视为受都匀市政府的委托行为，由此产生的法律后果，依法应由都匀市政府承担，故沙包堡办事处不是本案适格被告。经审理查明，都匀市公安局接到报警后到达强制拆除案涉房屋现场，并对原告进行口头传唤至小围寨派出所进行调查。都匀市公安局的该行为属于履行处警职责，且原告所提供的证据不能证实都匀市公安局实施了对案涉房屋的强制行为。因此，都匀市公安局不是本案适格被告。 关于被告都匀执法局强制拆除原告涉案房屋的行为是否合法问题。一、对被告辩称拆除违法建筑的行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”的规定，行政机关在强制执行之前，应当履行催告义务，并告知当事人复议和诉讼的权利，当事人依法享有陈述和申辩的权利，并且在复议和诉讼期限届满之日后方可执行。本案中，都匀执法局强制拆除原告违法建筑之前未按照上述法律规定向原告作出强制执行决定，也未保障原告复议和诉讼的权利。故，都匀执法局强制拆除原告违法建筑的行为程序严重违法，依法应当确认违法。 二、对于原告原主体房屋2层被一并强制拆除的问题。该部分房屋未经相关部门认定为违法建筑，应视为合法建筑，且该部分房屋被强拆时位于都匀市××（××）大道建设项目征收范围内，目前案涉房屋所占土地已被用于该项目，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……。”的规定，都匀市政府及都匀执法局对原告的该部分房屋进行强制拆除均没有法律依据，依法确认为违法。 综上所述，沙包堡办事处、都匀市公安局不是本案适格的被告，依法应驳回原告对沙包堡办事处、都匀市公安局的起诉。被告都匀市政府及都匀执法局对原告房屋实施的强制拆除行为违反法定程序，鉴于强制拆除行为已执行完毕，不具有可撤销内容，应确认为违法。据此。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告杨启先对被告都匀市人民政府沙包堡办事处、都匀市公安局的起诉。 二、确认被告都匀市人民政府、都匀市综合行政执法局于2018年8月31日对原告杨启先所有的位于都匀市沙包堡办事处龙江村一组的房屋实施的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告都匀市人民政府、都匀市综合行政执法局共同承担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期未上诉，本判决则发生法律效力。 审判长 夏 永 审判员 金长虹 审判员 马 丹 二〇一九年十二月十八日 法官助理张约 书记员肖年歆 附：本裁判文书适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。