山东省威海市文登区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1003行初46号原告威海浩源生态农业科技有限公司，住所地威海市文登区文登营镇牟家庄村21号。法定代表人孙浩，总经理。委托代理人郭文军，山东昆嵛先锋律师事务所律师。被告威海市文登区综合行政执法局，住所地威海市文登区文山路105号。法定代表人于春柏，局长。出庭负责人徐福军，党组成员。委托代理人邢洁，该局法制宣传科科员。委托代理人王寿丽，山东联志律师事务所律师。原告威海浩源生态农业科技有限公司不服被告威海市文登区综合行政执法局土地行政处罚，于2019年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年8月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。原告委托代理人郭文军，被告负责人徐福军及委托代理人邢洁、王寿丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告威海市文登区综合行政执法局于2019年8月19日作出文综执罚字[2019]第0048号行政处罚决定书，认定原告威海浩源生态农业科技有限公司未经批准，于2019年3月起占用文登营镇××村土地15497平方米取土的行为，经文登区自然资源局套合文登区土地利用总体规划图和土地利用现状图，所占土地地类为其他林地10537平方米、耕地3702平方米（全部为基本农田）、其他草地1258平方米，不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条的规定，属于非法占用土地。经现场踏勘，原告已停止取土行为，并对破坏的土地进行了整治复耕，基本达到耕种条件，所以仅对原告占用的基本农田部分进行处罚。依据《基本农田保护条例》第三十三条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》、《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十六条第一款第（一）项和《山东省人民政府办公厅关于调整征地年产值和补偿标准的通知》（鲁政办发[2004]51号）的规定，对原告占用3702平方米基本农田按照每平方30元的标准,决定作出罚款111060元行政处罚。原告威海浩源生态农业科技有限公司诉称，原告没有在基本农田取土，被告滥用职权作出行政处罚决定，无事实和法律依据，程序违法，请求撤销被告作出的文综执罚字[2019]第0048号行政处罚决定。被告威海市文登区综合行政执法局辩称，1.原告未经批准占用土地取土的行为，已构成非法占用土地的违法行为。经调查核实，原告未经批准，于2019年3月起在文登营镇××村耕地15497平方米取土，经区自然资源局套合文登区土地利用总体规划图和土地利用现状图，所占土地地类为其他林地、耕地（全部为基本农田）、其他草地，不符合土地利用总体规划。原告在询问笔录中也明确认可上述事实，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。2.被告作出的行政处罚决定书程序合法，依据充分。2019年5月31日，被告依法对原告涉嫌非法占地进行立案，执法人员进行了询问调查，下达责令限期改正违法行为通知书。原告收到后进行了整改，经区自然资源局认定，原告已停止取土并对破坏的土地进行整治复耕，基本达到耕种条件。被告根据整改情况，决定仅对其占用的基本农田部分进行处罚，依法下达行政处罚权利告知书后，于8月19日依法作出行政处罚决定书。3.被告作出的行政处罚决定书，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原告未经批准，占用基本农田取土，被告依法对其作出行政处罚，适用法律正确。罚款的裁量标准符合《山东省国土资源行政处罚裁量基准》、《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十六条第一款第（一）项和《山东省人民政府办公厅关于调整征地年产值和补偿标准的通知》的规定。综上所述，被告作出的行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告威海市文登区综合行政执法局向本院提交了以下证据、依据：1.威海市文登区机构编制委员会威文编[2017]26号《关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》；2.威海市文登区人民政府办公室威文政办发[2018]4号《关于印发威海市文登区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；3.中华人民共和国组织机构代码证复印件一份，证明被告具有机关法人资格；以上证据证明，被告具有行政处罚的职权。4.文登区国土资源局对原告法定代表人孙浩的询问笔录一份；5.被告对原告法定代表人孙浩的询问（调查）笔录、原告的营业执照及孙浩的身份证复印件各一份；6.现场勘测笔录、违法占地勘测定界图、界址点坐标表、土地利用现状图、土地利用总体规划图（局部）、影像位置示意图、威海正信不动产测绘有限公司测绘资质证书各一份；7.土地承包合同复印件一份；8.现场勘验照片六张；9.威海市文登区自然资源局抄告单、威海浩源生态农业科技有限公司证据清单、责令停止违法行为通知书及送达回证各一份；10.威海市文登区自然资源局关于威海浩源生态农业科技有限公司在文登营镇××村占用土地认定书一份；11.威海市文登区自然资源局关于威海浩源生态农业科技有限公司恢复土地用途认定书一份；以上证据证明，被告作出的行政处罚决定事实根据充足。12.立案审批表一份；13.责令限期改正违法行为通知书及送达回证各一份；14.案件延期处理审批表一份；15.案件调查终结报告一份；16.重大行政执法决定法制审核审批表一份；17.案件会审记录一份；18.案件处理审批表一份；19.行政处罚权利告知书及送达回证各一份；20.行政处罚决定书及送达回证各一份；21.《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》、《山东省实施办法》第十六条第一款第（一）项、《山东省人民政府办公厅关于调整征地年产值和补偿标准的通知》。以上证据证明，被告作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确。经庭审质证，原告对被告提交的以下证据提出异议：1.证据4、证据5中的询问（调查）笔录中，孙浩并未承认在土地上取土，且该土地属于什么类型其不知情；2.证据6不能证明土地的现状，也不能证明原告具有破坏土地的行为；3.证据8是土地事后的现状，不能证明土地原来的现状；4.证据10、11没有原告对占用土地和恢复土地的签字确认，对证明效力不认可。原告对被告适用的处罚幅度有异议，对其他证据均无异议。被告辩驳称，1.对原告法定代表人孙浩依法所作的笔录中，其认可取土的事实，对取土所占用地类及面积有证据6、8、9、10证实；2.原告对证据6的异议不能成立，勘测笔录有原告法定代表人的签字确认，笔录附件勘测定界图对非法占地的位置、面积、地类均有记载，可以证实非法占地的基本情况，占地后的土地现状在证据8中有明确体现；3.证据10、11是自然资源局出具的，不需要原告方签字；4.基本农田属于严重情形，且涉案违法占地面积很大，如果未按期整改已达到刑事立案标准，因限期整改了所以处2倍罚款。本院对上述证据认证如下：被告提交证据6中违法占地勘测定界图无测量员等内容的记载，土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）均为局部图，影像位置示意图及土地利用现状图无年度、土地利用总体规划图无规划期限等内容，无现场勘测人的资质证明，不能证实被告的主张，对证据6中相关证据及证据10的效力不予确认；被告提交的其他证据与本案待证事实有关联，能够相互印证，原告无异议，应认定为有效证据。经审理查明，2019年1月，原告威海浩源生态农业科技有限公司与文登区××村村民委员会签订土地承包合同，承包土地用于大樱桃种植和农业技术推广。3月起，原告因投资规模樱桃大棚，在文登区××村取土。2019年5月20日，吕平、祝大军对现场进行勘测，威海正信不动产测绘有限公司出具违法占地勘测定界图。5月24日，威海市文登区自然资源局作出关于威海浩源生态农业科技有限公司在文登营镇××村占用土地认定书，将涉嫌非法占用土地的有关情况抄告被告，并附威海正信不动产测绘有限公司出具的土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）及影像位置示意图等证据。被告于5月31日立案、调查，于7月10日作出责令限期改正违法行为通知书。8月5日，威海市文登区自然资源局作出关于威海浩源生态农业科技有限公司恢复土地用途认定书。经延期审批后，被告于8月7日作出行政处罚权利告知书，当日送达原告，于8月19日作出文综执罚字[2019]第0048号行政处罚决定书，认定原告威海浩源生态农业科技有限公司未经批准，于2019年3月起占用文登营镇××村土地15497平方米取土的行为，经文登区自然资源局套合文登区土地利用总体规划图和土地利用现状图，所占土地地类为其他林地10537平方米、耕地3702平方米（全部为基本农田）、其他草地1258平方米，不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条的规定，属于非法占用土地。经现场踏勘，原告已停止取土行为，并对破坏的土地进行了整治复耕，基本达到耕种条件，对原告占用的基本农田部分进行处罚。依据《基本农田保护条例》第三十三条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》、《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十六条第一款第（一）项和《山东省人民政府办公厅关于调整征地年产值和补偿标准的通知》的规定，对原告占用基本农田按照每平方米30元的标准,决定罚款111060元。当日，被告将行政处罚决定书依法送达给原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为,根据威海市文登区机构编制委员会威文编[2017]26号《关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》、威海市文登区人民政府办公室威文政办发[2018]4号《关于印发威海市文登区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，被告威海市文登区综合行政执法局具有作出涉案行政处罚决定的职权。《基本农田保护条例》第二条规定：“国家实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。”根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2条的规定，判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。根据该规程第9.2.3条的规定，判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。该规程第9.2.4条规定了占用基本农田的认定，即判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围的，应当判定为占用基本农田。但已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用基本农田。根据上述规定，基本农田是依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。对违法占用基本农田的，要根据相应年度的土地利用现状和总体规划，将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定，对已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用基本农田。本案中，被告提交的有效证据不能证明原告威海浩源生态农业科技有限公司取土时占用土地的现状、规划分类及所占用土地位于镇土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围内。被告认定原告占用耕地3702平方米取土，全部为基本农田，不符合土地利用总体规划，对其作出的行政处罚决定主要证据不足，依法应予撤销。被告未作出责令限期拆除的行政处罚，但告知原告对责令限期拆除的行政处罚决定不服，应当自收到处罚决定书之日起15日内起诉，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告威海市文登区综合行政执法局于2019年8月19日作出的文综执罚字[2019]第0048号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告威海市文登区综合行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  于 青审 判 员  张 敏人民陪审员  杨晓胜二〇一九年十二月三十日书 记 员  刘珺璐