中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申3922号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）王秀群，女，1969年1月22日出生，汉族，住中华人民共和国湖北省武汉市洪山区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）武汉天九工贸发展有限公司。住所地：中华人民共和国湖北省武汉市洪山区青菱乡张家湾特1号。 法定代表人陶欣，该公司董事长。 以上二再审申请人共同委托诉讼代理人邹伙发，北京市振邦律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）中华人民共和国商务部。住所地：中华人民共和国北京市东城区东长安街2号。 法定代表人钟山，该部部长。 一审第三人、二审被上诉人中国农产品交易有限公司（ChinaAgri-ProductsExchangeLimited)。住所地：百慕大汉密尔顿丽11区教堂街2号克莱伦登（ClarendonHouse,2ChurchStreet,Hami1tonHMll,Bermuda)。 法定代表人陈振康（CHANChunHong，Thomas)，该公司董事会主席兼行政总裁。 一审第三人、二审被上诉人武汉创泰科技有限公司。住所地：中华人民共和国湖北省武汉市武汉白沙洲农副产品大市场粮油大楼二栋二单元205室。 法定代表人于惠军，该公司执行董事兼总经理。 一审第三人、二审被上诉人武汉白沙洲农副产品大市场有限公司。住所地：中华人民共和国湖北省武汉市洪山区青菱乡长征村张家湾特一号。 法定代表人张志伟，该公司董事长。 王秀群、武汉天九工贸发展有限公司（以下简称天九公司）因诉中华人民共和国商务部（以下简称商务部）行政许可决定一案，不服中华人民共和国北京市高级人民法院(2017)京行终3459号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 原审法院查明，2007年7月，中国高速有限公司（后更名为农产品公司）、武汉白沙洲农副产品大市场有限公司（以下简称白沙洲公司）通过湖北省商务厅向商务部提交关于外资并购白沙洲公司的申报材料，其中一份申报材料为农产品公司与天九公司、王秀群签订的《0.89亿股权转让协议》。 2007年11月26日，商务部作出商资批〔2007〕1978号《商务部关于同意外资并购武汉白沙洲农副产品大市场有限公司的批复》(以下简称《批复》）,同意王秀群以人民币6985.839万元的价格将其所持白沙洲公司70%的股权、天九公司以人民币1995.954万元的价格将其所持白沙洲公司20%的股权转让给农产品公司，转让价款合计为人民币8981.793万元，农产品公司应在营业执照换发之日起60日内支付全部对价；2007年11月27日，白沙洲公司获得商外资审字〔2007〕0445号《中华人民共和国外商投资企业批准证书》（以下简称《批准证书》)。 2012年12月，王秀群、天九公司以为规避商务部审查和纳税责任，白沙洲公司相关人员模仿王秀群签字伪造《0.89亿股权转让协议》向商务部报批，实际转让价款应为港币11.56亿元为由，将农产品公司、白沙洲公司诉至湖北省高级人民法院，请求确认《0.89亿股权转让协议》无效。湖北省高级人民法院作出（2011)鄂民四初字第00001号民事判决，判决驳回王秀群、天九公司的诉讼请求。王秀群、天九公司不服湖北省高级人民法院所作上述一审民事判决，上诉至中华人民共和国最高人民法院，请求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。最高人民法院于2014年12月31日作出（2014)民四终字第33号民事判决（以下简称第33号民事判决)，判决撤销湖北省高级人民法院所作一审民事判决；确认《0.89亿股权转让协议》无效。 2015年5月5日，王秀群、天九公司以其于2015年1月18日向商务部提出“因《0.89亿股权转让协议》已被终审民事判决确认无效，故要求撤销《批复》、撤销《批准证书》”的申请，但商务部未作出处理决定，构成不履行法定职责为由，将商务部诉至法院，请求判令商务部履行法定职责，撤销《批复》，撤销《批准证书》。北京市第二中级人民法院于2015年12月31日分别作出（2015）二中行初字第786号行政判决、（2015）二中行初字第815号行政判决，判决商务部对王秀群、天九公司要求撤销《批复》《批准证书》的申请重新作出处理。 商务部针对王秀群、天九公司所提申请，于2016年2月15日召开了由王秀群、天九公司、农产品公司、白沙洲公司、湖北省商务厅、武汉市人民政府参加的听证会。在对王秀群、天九公司的申请予以审查后，商务部认为如撤销《批复》《批准证书》有可能对公共利益造成重大损害，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，于2016年5月19日作出《处理决定》，维持《批复》和《批准证书》的效力，不予撤销，并于2016年5月20日向王秀群、天九公司送达。王秀群、天九公司不服被诉决定，遂向中华人民共和国北京市第二中级人民法院提起本案诉讼，请求：撤销商务部于2016年5月19日作出的《处理决定》；判令商务部重新作出决定，撤销《批复》和《批准证书》。 北京市第二中级人民法院（2016)京02行初380号行政判决认为，本案争议焦点主要集中在第33号民事判决对本案影响及法律后果；商务部作出“不予撤销”决定的事实根据、法律适用及相关程序。 一、关于第33号民事判决对本案的影响及法律后果。依照法律规定，民事审判调整的是平等主体之间的民事纠纷，与行政审判调整对象和范围不同，与行政机关的行政管理行为更有质的区别。本案涉及的第33号《民事判决书》，解决的是王秀群、天九公司与农产品公司因履行白沙洲公司股权转让协议而发生的纠纷；审理结果是对协议双方订立的《0.89亿股权转让协议》的效力作出判定。所以，该民事判决不涉及对涉案《批复》和《批准证书》的行政效力的判定和约束，这一点十分清楚。从另一个角度分析，第33号民事判决确认《0.89亿股权转让协议》无效，只是为涉案行政许可的当事人或原审批行政机关确立了一个新的法律事实，而这一新出现的法律事实，只是商务部决定是否撤销《批复》和《批准证书》的事实根据和法定条件之一，而非唯一。所以，王秀群、天九公司认为《0.89亿股权转让协议》被民事判决确认无效，即应导致《批复》和《批准证书》被撤销的诉讼意见，不能全面反映出行政许可法等法律规范相关规定的完整内容和含义，不予采信。 二、关于商务部作出“不予撤销”决定的事实根据。“撤销《批复》和《批准证书》有可能对公共利益造成重大损害”系商务部作出“不予撤销”决定的事实根据。因此，证明并确认是否具有“可能对公共利益造成重大损害”，既是认定本案争议的事实内容，也是具体适用法律的事实根据。对此一审法院明确两点：一是本案涉及“可能对公共利益造成重大损害”的问题。一审法院认为：1.鉴于白沙洲公司的行业属性、经营规模、范围及社会服务对象，其经营活动及其变化与社会公共利益有密切关联；2.非常规程序下的股权变更及争议双方的尖锐矛盾、利益纷争，必然对公司管理、市场经营产生影响，并可能波及并造成对社会公共利益的损害；3.只要具有“造成重大损害”的可能性，即应采取法定方式和预防措施，防止损害结果的发生。商务部依据行政许可法，结合相关证据作出合理预判，维持涉案《批复》和《批准证书》效力，体现了法律对“公共利益”的特殊保护，符合立法本意。王秀群、天九公司强调公司股权变更并不必然导致企业停业且不涉及公共利益；《处理决定》认定“可能对公共利益造成重大损害”无事实根据，是主观臆断等意见，缺乏法律依据和证据支持,不予采信。二是《关于报送武汉白沙洲农副产品大市场有限公司股权纠纷案处理的风险评估报告的函》（以下简称《风险评估报告函》）在各项证据中的特殊属性和效力。本案中，各方当事人站在己方立场发表了大相径庭的诉辩意见，列举了不同层面和范围的证据，以证明《批复》和《批准证书》的撤销，是否存在“可能对公共利益造成重大损害”的事实。区分并认定涉案证据的效力及效力大小，决定证据的取舍，成为认定事实的关键。在众多证据中，武汉市人民政府的《风险评估报告函》具有特殊意义:1.武汉市人民政府具有武汉市行政区划内的行政管理职权，维护社会公共利益和社会稳定是其法定职责，所以，其作出的认定或意见，具有法定效力；2.武汉市人民政府管理的范围和对象，既包括行政地域，如白沙洲大市场，也包括社会政治、经济、民生等各个领域和行业，其作出的涉及社会公共利益及稳定的认定、判断，具有全面性和权威性；3.武汉市人民政府非本案当事方，且与本案争议不具有直接的利害关系，故意见函在形式和内容上更为客观、公正；4.《风险评估报告函》系“风险”评估，与本案“对公共利益造成重大损害”是否“可能”的证明目的和焦点一致。鉴于上述分析和认定，商务部提交的《风险评估报告函》，符合证据规则形式要求，内容客观、全面，证明目的明确且证明效力高，可以作为认定“可能对公共利益造成重大损害”的直接证据。 三、关于商务部作出“不予撤销”决定的法律适用。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款的规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可……；第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销；第三款规定，依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。显然，上述法律条款的规定十分明确，不会产生歧义，即如果出现了第一款、第二款可以或应当予以撤销的法定情形，但“可能对公共利益造成重大损害的”，仍可不予撤销。显然，行政机关在确认法律事实后，应适用与此相关的法律条款，并作出相应的处理决定。本案中，商务部在是否撤销涉案行政许可的行政审查中，根据第33号民事判决确认《0.89亿股权转让协议》无效这一法律事实，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款，认定王秀群、天九公司和农产品公司通过签订虚假的《0.89亿股权转让协议》向商务部报批，构成以欺骗手段取得行政许可；同时根据听证程序中获取的证据，在确认“撤销《批复》和《批准证书》有可能对公共利益造成重大损害”的事实后，适用《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款，作出不予撤销的《处理决定》。该决定适用法律及相关规范全面、准确，符合法律规定，应认定适用法律正确。 四、商务部涉案行政行为的相关程序问题。本案中，涉案《处理决定》的作出，符合行政许可法的相关内容规定和程序要求，应认定其程序合法。王秀群、天九公司所提商务部未在法定期限内作出《处理决定》，违反法定程序的诉讼意见，系对一审法院（2015)二中行初字第786、第815号行政判决内容理解有误。上述两判决是针对商务部就王秀群、天九公司“请求撤销《批复》和《批准证书》的申请”“不理睬”、“不答复”、“不受理”的行政不作为，判令其在一定期间内重新作出积极的行政行为，即受理申请，而非作出是否撤销的决定。王秀群、天九公司该项诉讼意见无事实根据，不予支持。 综上，王秀群、天九公司所提诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，不予支持；商务部所作《处理决定》，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序；农产品公司、白沙洲公司、创泰公司的部分诉讼意见亦符合法律规定，其诉讼请求亦予以支持。依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第四、五项、第二款、第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款、第六十三条第一款、第三款、第六十九条、第一百零一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百二十四条、第二百二十五条的规定，判决驳回王秀群、天九公司共同提出的全部诉讼请求。 王秀群、天九公司不服一审判决，提起上诉。北京市高级人民法院作出(2017)京行终3459号行政判决，以同一理由判决驳回上诉，维持一审判决。 王秀群、天九公司不服原审判决，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决的同时，撤销《处理决定》，并判令商务部重新作出撤销《批复》和《批准证书》的行政处理决定。主要理由如下：（一）原审认定事实的主要证据不足，违法采信证据。1.一审认定“第33号民事判决不涉及对涉案《批复》和《批准证书》的行政效力的判定和约束”，属认定事实主要证据不足；二审认定“第33号民事判决只是被申请人决定是否撤销《批复》和《批准证书》的事实根据和法定条件之一，而非唯一”，系认定事实的主要证据不足。2.武汉市人民政府办公厅出具的《风险评估报告函》系在商务部作出行政行为后收集的，不符合行政诉讼证据的法定要件，且武汉市人民政府办公厅不具备法定的评估资格，亦无权作出该《风险评估报告函》。故原审采信该证据违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》有关规定。（二）原审认定本案平等主体之间的私权利民事纠纷为“公共利益”，没有事实根据和法律依据。1.白沙洲大市场不足以影响当地菜篮子工程和相关社会公共利益，武汉市洪山区人民政府已有迁移白沙洲大市场的意向，且已经有了实质上的推进。2.“公共利益”的范围，必须有法律、行政法规的明确规定，市场规律并不属于公共利益，原审在没有法律、行政法规明确规定的情况下，认定撤销《批复》和《批准证书》可能损害社会公共利益，属主观臆断，滥用自由裁量权，且该认定违反最高人民法院第33号民事判决中认定的案涉民事行为无效的裁判内容。 本院经审查认为，本案争议焦点在于《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二、三款在本案中如何适用，包括第33号民事判决确认《0.89亿股权转让协议》无效对本案行政许可的影响，以及公共利益如何认定，撤销案涉行政许可是否会损害公共利益。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款、第三款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。根据上述规定，被许可人通过不正当手段取得行政许可的，原则上依法应当予以撤销，但是最终是否撤销，还要考虑撤销行政许可是否可能对公共利益造成重大损害。 （一）第33号民事判决确认《0.89亿股权转让协议》无效是否影响本案行政许可的问题。本案中，根据生效第33号民事判决查明的事实以及《关于外国投资者并购境内企业的规定》相关规定，王秀群、天九公司与农产品公司签订虚假的《0.89亿股权转让协议》以规避严格的行政审批要求和逃避国家税收并获得许可，系恶意串通，该行为违反法律规定，亦损害了国家利益和公共利益，而另外签订的《11.56亿股权转让协议》用于真实交易，在各方股权发生纠纷之后，王秀群、天九公司又以签订的《0.89亿股权转让协议》虚假为由要求撤销案涉行政许可，明显有违诚实信用原则，第33号民事判决虽然确认《0.89亿股权转让协议》无效，但该判决明确了该案当事人的诉讼请求是宣告《0.89亿股权转让协议》无效，而非诉请否定整个股权转让交易的效力，故该判决据此也仅是明确了《0.89亿股权转让协议》无效。农产品公司提交虚假的《0.89亿股权转让协议》申请行政许可，但股权转让系王秀群、天九公司与农产品公司的真实意思表示，股权转让的交易真实存在,不能以《0.89亿股权转让协议》无效为由否认股权转让交易的真实存在。故一审认定“第33号民事判决不涉及对涉案《批复》和《批准证书》的行政效力的判定和约束”和二审认定“第33号民事判决只是被申请人决定是否撤销《批复》和《批准证书》的事实根据和法定条件之一，而非唯一”，并无不当。 （二）撤销案涉行政许可是否会损害重大公共利益的问题。1.原审采信《风险评估报告函》，作为撤销涉案行政许可可能影响社会公共利益的重要依据，王秀群、天九公司认为该证据采信错误的问题。首先，从《风险评估报告函》的效力看，王秀群、天九公司主张《风险评估报告函》是听证会后提交的，未经质证，不具有证据效力，但根据原审查明的事实，该函的内容与武汉市人民政府在听证会上发表的意见一致，故原审采信该证据相关内容，并无不当。其次，从《风险评估报告函》的内容看，商务部经审查后认可该报告分析的内容，就撤销《批复》和《批准证书》风险以及可能造成公共利益的损害进行的分析亦不违反法律规定，在没有其他有效相反证据予以推翻的情况下，应当尊重商务部对该证据的认定。故原审法院采信该证据并将其作为公共利益认定的依据，亦无不当。2.公共利益属于不确定法律概念，并非一概通过法律列举的方式来明确界定，有法律、行政法规明确规定的，依据其规定办理，没有规定的，应根据实际情况个案进行综合判断。王秀群、天九公司与农产品公司之间的股权协议争议涉及的虽然是私人利益，但撤销建立在该股权协议之上的行政许可与确认该协议效力并非同一法律概念，撤销行政许可有可能危害公共利益，而非仅仅涉及股权协议争议，故王秀群、天九公司该项申请再审理由，本院不予支持。 综上，王秀群、天九公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回王秀群、武汉天九工贸发展有限公司的再审申请。 审判长  杨科雄 审判员  李智明 审判员  孙 江 二〇一九年十二月三十一日 法官助理牛延佳 书记员申泽斌