浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1671号上诉人（原审原告）华竹林，男，1978年10月1日出生，汉族，户籍地浙江省衢州市柯城区，现住浙江省杭州市西湖区。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。法定代表人蒋国强，代区长。委托代理人吴芯羽，衢州市柯城区司法局工作人员。委托代理人秦东明，浙江天赞律师事务所律师。原审第三人华小丰，男，1973年8月8日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。上诉人华竹林因诉被上诉人衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）土地行政登记一案，不服衢州市中级人民法院（2019）浙08行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷、调查，现已审理终结。原审法院经审理查明，石梁镇原直属原衢县（现衢州市衢江区），2001年12月划入衢州市柯城区。华竹林原系柯城区石梁镇黄茶村第二生产队的集体经济组织成员。其所在户以其继父华某3为户主，在该村有承包土地。1995年8月31日，因华竹林考取大中专院校，其户口从黄茶村迁出。1999年8月19日，华竹林以非农户口迁回黄茶村。1997年8月27日，中共中央办公厅国务院办公厅发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号），开展第二轮农村土地承包完善工作，1997年11月14日，中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅发布《关于搞好第二轮土地承包工作稳定完善家庭联产承包责任制的若干意见》（省委办〔1997〕70号），1998年9月30日，中共衢县县委办公室作出《关于认真做好延长大田承包期完善二轮承包责任制工作的意见》（县委办发[1998]65号），1998年11月1日，中共衢县石梁镇委员会作出《关于认真做好延长大田承包期完善二轮承包责任制工作的意见》（石镇委[1998]40号），石梁镇陆续开展第二轮农村土地承包完善工作。由于华某3户华竹林户口迁出，发生人口减少，而同生产队华金塘（堂、唐）户新增人口华世敏等原因，根据文件精神及该村实际，黄茶村将上溪路后田畈原华某3户承包的0.6亩土地划入华金塘户承包范围，并于2004年7月10日由柯城区政府向华金塘户颁发了柯农地承包权第29942号农村土地承包经营权证。因华某3户对该调整持有异议，故未办理承包经营权证，并继续管理涉案争议土地。2018年8月25日，华金塘户领取了浙（2018）柯城区农村土地承包经营权第031157号《农村土地承包经营权证》，前述争议土地仍在华金塘户承包经营范围内。2017年9月28日，因涉案土地涉及流转，华竹林得知相关争议，经向行政机关反映情况无果后，于2019年1月3日以衢州市柯城区农业局为被告向柯城区法院提起行政诉讼，因被告不适格，柯城区法院于2019年3月11日作出（2019）浙0802行初8号行政裁定，驳回起诉。同年4月16日，华竹林向本院提起诉讼，请求撤销柯城区政府于2004年7月10日颁发给华金塘户上溪路0.6亩的土地承包经营权证，归还该土地的土地承包经营权给华竹林。原审法院认为，本案的争议焦点有三：一、华竹林主体是否适格。华竹林原系石梁镇黄茶村集体经济组织成员，其主张自身农村土地承包经营权受到侵害，提起行政诉讼主张权益，具有原告主体资格。柯城区政府主张因华竹林户未与集体经济组织签订承包经营合同，亦未提起调解、仲裁或诉讼，涉案农村土地承包经营权既已自动重新收回村集体所有，法律依据不足。二、本案起诉是否超过起诉期限。柯城区政府主张第二轮土地承包完善工作是关系农民切身利益的一件大事，涉案第二轮农村土地承包经营权完善工作发生于1999年期间，相关农村土地承包经营权证则发放于2004年。结合证人华某1、华某2、华某3的证言，可以认定华某3作为户主知晓相关情况并参与了当时的第二轮承包完善工作，由于华某3对从其户划出承包土地持有异议，其还与村干部发生过冲突，特别是自2004年发放承包经营权证，华某3户更应当知晓相关情况。至迟，其自2004年底应当知道其户承包土地被划出的事实。但由于黄茶村开展第二轮土地承包相关工作的资料遗失，现柯城区政府无法举证证明在完善承包过程中告知过华竹林户相关权利救济途径及期限，考虑到自2004年发放承包权证至今尚未超过法定最长二十年起诉期限，本着保护相对人合法权益的目的，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条的规定，从宽认定本案起诉没有超过起诉期限。第三、关于华竹林主张未发生过户口迁移，被诉权证登记是否缺乏依据的问题。华竹林起诉主张其户口从未迁出过黄茶村，其系该村集体经济组织成员，但从庭审查明的事实看，华竹林因考取大中专院校，其户口自1995年8月从黄茶村迁出，1999年8月以非农户口迁回，事实清楚，证据确凿。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，其自1995年8月起既已非黄茶村集体经济组织的成员，无权承包农村集体土地。石梁镇黄茶村在1999年完善农村第二轮土地承包工作中，将华竹林原承包的土地依据本村的情况进行调整，符合法律、政策规定。至于华竹林主张，根据相关文件，第二轮土地承包完善工作应当于1998年11月底前完成，而华世敏出生于1999年底，不应当将其列入在册人口予以分配承包土地的主张，在案证据已经证明该情况系由于黄茶村开展工作时间较晚，未能在文件规定的时间内开展及根据该村实际情况，将华世敏列入在册人口符合村情民意。综上，柯城区政府根据黄茶村调整承包权的情况，将争议土地承包权登记于原华金塘户内，具有事实和法律依据，华竹林与此相悖的诉讼主张无事实依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回华竹林的诉讼请求。案件受理费50元，由华竹林负担。华竹林不服一审判决，向本院提起上诉称，原审存在以下错误：1.根据柯城区政府提供的相关法律法规、政府文件政策，大中专生名下的承包田原则上不作调整，相关政府因未按约定给华竹林安排工作，户口也是随即迁回原籍，等同于服兵役的情形，况且政策文件还明确了蓝印户口（蓝印户口是因招工需要迁出的户口）土地不作调整，因此调整华竹林承包土地没有依据。2.华小丰女儿华世敏于1999年12月28日出生，相关土地调整工作于1998年开始，依据政策，土地调整是在1999年3月31日止的在册人员中调整，五年为一个调整周期，相关权力机关认定1999年12月28日出生的人获得1999年1月1日生效的土地承包经营权证，没有依据。3.柯城区政府仅依据《衢州市柯城区农村土地承包经营权证申请表》颁发涉案土地承包权证的行政行为，属于程序和依据错误，违反相关政策文件规定，其应依据《农村土地(耕地)承包合同》等相关材料颁发。其也未按程序对相关材料进行审核，实际案涉面积为0.95亩土地，第一轮土地承包经营权人是华某3户的土地，颁证给了华小丰户。柯城区政府在庭审中表述，颁发《土地经营权证》是其法定权力，并无不当违法之处，却未按相关《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第三款中规定进行材料审查，未按法律法规政策行使权利和义务，未发现案涉土地并非第一轮土地承包时分配给华竹林的（华竹林户口于2015年迁入华某3户，二人系继父子关系），致使华某3户实际0.95亩土地被以0.6亩土地经营权证的形式划给华金塘户，明显违法。4.华竹林在一审时即申请了关于一审原告、第三人的户籍、土地等变更资料等证据的调查申请，法院经办人员回复查档查不到，但在案件审理中却不断地提供华竹林的相关户籍信息用于诉讼，但对华竹林提出的柯城区政府提交的证据文件中缺失整页内容及提供不符合法律效力的且可能存在虚假证据的情形予以训诫及处理，明显有失公平。特提起上诉，请求撤销一审判决，支持华竹林一审的诉讼请求。柯城区政府答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确。一、柯城区政府向华金塘户颁发农村土地承包经营权证认定事实清楚，适用法律法规正确。全国开展第二轮农村土地承包工作时并无相关法律出台，农村土地承包工作均以政府政策性文件为依据。1997年8月27日，中共中央办公厅国务院办公厅发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997]16号)，开展第二轮农村土地承包完善工作，1997年11月14日，中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅发布《关于搞好第二轮土地承包工作稳定完善家庭联产承包责任制的若干意见》(省委办[1997]70号)，1998年9月30日，中共衢县县委办公室作出《关于认真做好延长大田承包期完善二轮承包责任制工作的意见》(县委办发[1998]65号)，1998年11月1日，中共衢县石梁镇委员会作出《关于认真做好延长大田承包期完善二轮承包责任制工作的意见》(石镇委[1998]40号)，石梁镇陆续开展第二轮农村土地承包完善工作。由于华某3户中华竹林户口迁出，发生人口减少，而同生产队华金塘户新增人口华世敏等原因，根据文件精神及该村实际，黄茶村将上溪路后田畈原华某3户承包的0.6亩土地划入华金塘户承包范围。2003年和2004年《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》先后颁布施行，2004年6月由发包方石梁镇黄茶村经济合作社依法将涉案农村土地承包经营权证相关申请材料报送石梁镇人民政府农村经营管理部门，后经初审、审核程序，认定申请材料符合规定，同年7月10日由柯城区政府向华金塘户颁发农村土地承包经营权证，所依据的事实和证据符合法律法规规定，有法可依。二、华竹林提起的诉讼请求已过起诉期限。根据我国行政法律规范“新法优于旧法”的适用规则和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条，华竹林一审中已自认于2017年9月28日明确知道柯城区政府作出涉案行政行为，后于2019年4月10日提起诉讼，明显超过起诉期限。三、针对华竹林上诉状中提出的意见。（一）柯城区政府向华金塘户颁发农村土地承包经营权证的行政行为程序合法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款、第三款“县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款、第三款规定“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”和第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：(一)。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。”2004年6月，发包方石梁镇黄茶村经济合作社将涉案农村土地承包经营权证相关申请材料报送石梁镇人民政府农村经营管理部门，由该部门进行初审后向柯城区政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，后柯城区农业局对申报材料进行审核认定材料符合规定，予以备案、登记，并由柯城区政府向华金塘户颁发农村土地承包经营权证，程序合法。（二）华竹林非村集体经济组织成员身份事实清楚，证据确凿。华竹林原系柯城区石梁镇黄茶村第二生产队的集体经济组织成员，其所在户以其继父华某3为户主，在该村有承包土地。1995年8月31日，华竹林考取大中专院校，其户口从黄茶村迁出；1999年8月19日，华竹林以非农户口迁回黄茶村。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，华竹林自1995年8月起既已非黄茶村集体经济组织的成员，无权承包农村集体土地。同时，对于华竹林提出根据相关文件，第二轮土地承包完善工作应当于1998年11月底前完成，而华世敏出生于1999年底，不应当将其列入在册人口予以分配承包土地的主张，一审在案证据已经证明，该情况系由于黄茶村开展工作时间较晚，未能在文件规定的时间内开展及根据该村实际情况，将华世敏列入在册人口符合村情民意，故石梁镇黄茶村在1999年完善农村第二轮土地承包工作中，将华竹林原承包的土地依据本村情况进行调整，符合法律、政策规定，且柯城区政府根据黄茶村调整承包权的情况，将争议土地承包权登记于华金塘户内，具有事实和法律依据。（三）本案争议实质系属民事法律关系范畴。农村家庭土地承包经营权证在性质上是对农村土地承包经营法律关系的确认和公示，承包关系确定的权利义务是人民政府颁发承包经营权证的基础，而乡(镇)人民政府报送的相关材料应成为县级以上人民政府颁发土地承包经营权证的基本依据。评判人民政府颁证行为是否合法的主要标准之一是县级以上人民政府是否按照乡(镇)人民政府报送的材料所载明的事实予以登记确认。涉案土地承包经营权证颁发是基于衢县（衢江区）石梁镇黄茶村已调整确定的土地承包经营关系。同时，本案争议的实质是华竹林与村集体之间对涉案土地承包发包的争议，此类争议属于民事法律关系范畴，并非行政诉讼环节可直接解决的争议事项。华竹林对此如有异议，宜通过其他法定渠道寻求救济。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于被诉行政行为合法性问题。华竹林提起本案诉讼请求撤销柯城区政府于2004年7月10日颁发给华金塘户的案涉土地承包经营权证，并归还案涉土地承包经营权。经查，2018年10月22日，华竹林向柯城区信访局反映家里“大三夹”地方一亩左右土地被划转给华金塘户的有关问题，希望得到妥善处理。柯城区农业局答复称：经调查核实，“在1996年之前，华竹林与父亲华某3户口登记在一起，由于1996年考上中专，华竹林把户口迁出。1999年，石梁镇黄茶村在二轮承包土地调整期，根据你考上中专并把户口迁出的理由，收回华某3户大约0.6亩土地，并把土地分配给华金塘户。在1999-2003年颁发承包土地权证时，该块承包地已登记在华金塘户上，但当时华某3未同意签字。”“因柯城区二轮承包期间是在《中华人民共和国农村土地承包法》实施之前，当年也有相关政策文件规定，因户口迁出的村民无法享受二轮农村土地承包经营权条件，故此黄茶村集体在1999年收回了华竹林的承包地。”华竹林依据该答复提起本案诉讼，认为柯城区政府以其考取中专院校为由将案涉0.6亩土地承包经营权划给华金塘户，并办理相应的土地承包经营权证错误，应予撤销。本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。由此可见，土地承包经营权作为一种用益物权，是依据土地承包合同而创设的，也就是说，依法登记的承包合同一经成立，立即产生法律效力，承包方随即取得土地承包经营权，不需要办理其他批准、登记手续而生效。土地承包经营权证书仅仅是证明土地承包经营权的凭证，并非设立土地承包经营权的依据。本案中，案涉0.6亩土地承包经营权是由黄茶村集体在二轮承包时调整给了华金塘户，柯城区政府依据黄茶村集体与华金塘户签订的承包合同向华金塘户颁发了案涉土地承包经营权证，故华竹林主张的违法调整行为并非系柯城区政府作出，而是发包人黄茶村集体，华竹林对该行为有异议，可另寻救济。因承包合同关系确定的权利义务是人民政府颁发承包经营权的基础，在申请登记材料的真实有效性未经法定程序予以否定前，柯城区政府作出案涉土地登记行为，并无不当。本案中，柯城区政府因案涉登记材料遗失未能提交有关土地承包合同等证据，但黄茶村村委会出具证明确认黄茶村第二生产队第二轮土地承包工作相关材料确已遗失，且柯城区政府一审提交的证据可以证明案涉承包地调整经过了黄茶村党员集体会议讨论通过，并由2004年由村集体统一申请办理土地承包经营权证，柯城区政府所颁证内容也与申请一致，故可确认柯城区政府案涉颁证行为的实体合法性，但对其遗失案涉颁证材料的行为，应予以严肃批评指正。故此，华竹林以二轮调整违法为由要求确认案涉颁证行为违法，缺乏依据，不能予以支持。至于华竹林上诉提出，原审中政策性文件缺页问题，二审已经给予补正，且该证据亦不影响本案的处理。综上，华竹林的上诉缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决驳回其诉讼请求，正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人华竹林负担。本判决为终审判决。审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇一九年十二月十二日书记员 朱胤佐