海南省儋州市人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)琼9003行初119号 原告儋州市白马井镇松鸣村委会松鸣村民小组，住所地儋州市白马镇松鸣村委会松鸣村。 法定代表人谢达强，该村民小组组长。 委托诉讼代理人吴状纳，海南商汇律师事务所律师。 被告儋州市自然资源和规划局，住所地儋州市那大镇中兴大街24号街区。 法定代表人王俊刚，该局局长。 委托诉讼代理人吴俊杰，该局法规科办事员。 委托诉讼代理人郭维，海南唐海律师事务所律师。 第三人李七女，女，1958年10月13日出生，海南省儋州市人，住海南省儋州市，公民身份号码×××。 原告儋州市白马井镇松鸣村委会松鸣村民小组（下称松鸣村民小组）不服儋州市人民政府（下称儋州市政府）向第三人李七女颁发儋国用（2007）第657号《国有土地使用证》的行政行为（土地登记颁证职权由儋州市自然资源和规划局下辖儋州市不动产登记中心行使），于2019年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2019年11月29日分别向被告儋州市自然资源和规划局（下称儋州市资规局）和第三人李七女送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭审理了本案。原告松鸣村民小组法定代表人谢达强及委托诉讼代理人吴状纳，被告儋州市资规局委托诉讼代理人吴俊杰、郭维，第三人李七女等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 儋州市政府于2007年5月31日向第三人李七女颁发儋国用（2007）第657号《国有土地使用证》(下称第657号《国有土地使用证》），记载：土地使用权人为李七女；土地坐落为儋州市白马井镇松鸣乡松鸣墟；地类（用途）为住宅；使用权类型为出让；使用权面积为7529.3平方米；取得价格为29.3万元；终止日期为2077年5月14日。 原告松鸣村民小组诉称，1995年5月25日，儋州市政府向儋州市粮食局松鸣粮食管理所（下称松鸣粮管所）核发儋国用（松鸣）字第8940号《国有土地使用证》（下称第8940号《国有土地使用证》），该所由此取得位于原松鸣乡（现为白马井镇）松鸣墟15425.2平方米国有土地使用权。2007年期间，松鸣粮管所报经市政府批准，将第8940号《国有土地使用证》项下其中7529.3平方米土地转让给第三人李七女，第三人于2007年5月31日取得第657号《国有土地使用证》）。 2018年11月，李七女以原告及本村村民谢瑞伦、谢瑞标等四人在其土地上侵权为由，诉至儋州市人民法院（[2018]琼9003民初11497号）。原告向被告进行查询，发现被告在核发第657号《国有土地使用证》过程中，存在违反法定程序、滥用职权及行政行为明显不当等情形，依法应予撤销该发证行为。 一、被告向第三人核发第657号《国有土地使用证》的调查确认程序，严重违法，认定事实不清，该土地权属界线错误。 《土地登记规则》第十四条第一款规定：土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。第十五条规定：经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。《海南省确定土地权属若干规定》第十五条规定：土地行政主管部门在调查土地权属界线时，必须在7日前通知各方当事人按时到指定地点指界，当事人因故不能到场的，由其委托代理人到场指界，并出具授权委托书。 被告在调查核定第三人土地证权属界线时，未依法通知原告或其他相邻人到场指界，任由第三人自行指界，且松鸣粮管所第8940号《国有土地使用证》附图仅标记原宗地总体四至，但对向第三人转让宗地既无新的四至范围，又无平面坐标系，未经法定程序勘测定界，致使原告所有部分集体土地面积错误纳入第三人土地证范围，程序违法。 被告在核定第三人土地权属界线后，未依法将核定结果书面通知原告或其他相邻人，剥夺原告行使异议权利，程序违法。 二、被告作出第657号《国有土地使用证》的过程中，认定事实不清，存在滥用职权情形。 1、第三人起诉时向法院提交的证据《儋州市松鸣乡粮食管理所职工住宿用地勘测定界图》，与《李七女用地勘测定界图》中被告认定657号宗地界线不一致，两份图纸均标明于2006年制图，但针对同一宗地，两份定界图存在多处不符：（1）两份图纸名称不一；（2）两图中宗地坐标系完全不一致；（3）两图中出让单位法定代表人签章非同一人所签。根据《土地登记规则》第十四条第一款“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表”及第十五条“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”等规定，被告作出变更以上不动产登记信息行政行为时，未经法定程序予以公示，重新对第三人宗地定界时亦未依法通知原告及其他相邻人参加指界，严重侵害原告合法权益，属于滥用职权。 2、第三人在起诉后申请被告于2019年6月6日向其出具“证明”中，被告确认其当时就责令657号宗地测绘服务机构更正宗地附图坐标数据，更正的657号宗地附图及坐标数据即为第三人现持有的土地证附图。这一情形可知被告责令测绘机构重新施测的时间应为2006年12月即《李七女用地勘测定界图》中所标明的制图时间，且该图经第三人签名确认，但被告既未在测绘机构重新施测时通知原告到场指界，也未依法公示相关修改宗地坐标的原因及适用法律依据，程序违法。被告未依职权、程序对第三人申请宗地权属、面积等权源情况进行全面审核，该宗土地登记所依据的土地来源，证据不足，认定事实不清，前后产生两份勘界图，四至和坐标系均不一致，导致面积不符，第三人持有第657号《国有土地使用证》，权源不清，依法应予撤销。 三、被告作出第657号《国有土地使用证》的过程中，存在行政行为明显失当情形。 《不动产登记暂行条例实施细则》第七条第二款规定：任何单位和个人不得擅自复制或者篡改不动产登记簿信息。原告查阅657号宗地档案，发现《儋州市松鸣乡粮食管理所职工住宿用地勘测定界图》已不存在，即第三人提供的《李七女用地勘测定界图》已无原勘界图进行比对，则被告对657号宗地以坐标数据有误而重新委托施测的行为没有事实依据，且因地籍调查材料缺失，违法认定该宗地的权属面积而向第三人颁证的行政行为同样缺乏法律依据。第三人在已持有657号宗地附图（更正坐标系后形成的图纸）的情形下，又申请被告出具“证明”，其行为不合常理。再者，657号宗地档案中土地使用权人一页记载“王荣代07.9.19”字样，而第三人提供该页证据中并无以上字样。被告所保管该宗地档案涉嫌在第三人提起民事诉讼之后，对于认定657号宗地面积关键地籍资料遭到篡改，被告行政行为明显失当。 综上，请求法院判决： 1、撤销被告于2007年5月31日向第三人颁发的第657号《国有土地使用证》； 2、被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提供的证据有：1、《关于儋州市粮食局转让白马井镇松鸣粮所国有划拨土地使用权的批复》（儋府函[2007]60号）；2、《关于儋州市粮食局白马井镇松鸣粮所土地使用权变更登记的批复》（儋土环资[2007]206号）；3、第8940号《国有土地使用证》;4、第657号《国有土地使用证》，共同证明第三人取得第657号《国有土地使用证》权属来源情况，经被告违法勘定的657号宗地权属面积侵占原告所有土地，侵害原告合法权益。5、《民事起诉状》和《合议庭通知书》，证明第三人起诉原告及其他村民在657号宗地上存在侵权行为，原告由此知悉被告向第三人颁发第657号《国有土地使用证》认定的权属面积及界线存在争议。6、《儋州市松鸣乡粮食管理所职工住宿用地勘测定界图》；7、《李七女用地勘测定界图》；8、“证明”，共同证明（1）第三人在民事诉讼中先后提交的657号宗地权属定界图所标示的坐标数据不一致，且与松鸣粮管所原8940号土地证所标记的四至界址不符，其中证据6在657号宗地地籍档案中已灭失，被告认定657号土地证权属界线事实不清，程序违法，证据不足；（2）被告责令测绘机构变更657号宗地坐标数据的行政行为，程序违法；（3）证据6在原告于2019年10月期间向被告申请查阅的657号档案中已灭失，被告责令更正657号宗地坐标数据的行政行为没有事实和法律依据。9、第657号《国有土地使用证》存档信息页，证明被告保管的657号宗地档案关于第三人土地证信息，与第三人在民事诉讼中向法院提交的该页记载信息不一致，档案资料涉嫌篡改。10、关于要求依法注销李七女持有的存在重大错误的儋国用（2007）第657号《国有土地使用证》的报告，证明原告已就案涉土地权属存在争议等事项报告被告，被告未自行纠正违法行政行为。 被告儋州市资规局辩称： 一、原告不是行政诉讼法规定的适格主体，不具备原告主体资格，无权提起本案行政诉讼。 涉案土地在变更登记给第三人前已经征收为国有，并安排给松鸣粮管所用于仓储用地，并于1999年5月核发国有土地使用证。根据《物权法》第九条规定，该物权已依法登记并发生效力，该土地已非集体土地。原告作为集体经济组织，无权主张涉案土地的所有权和使用权。同时，原告也非《行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定“与行政行为有利害关系”的情形，与被告给第三人颁发第657号《国有土地使用证》的行政行为没有任何关联性，故不具备原告主体资格。据此，原告无权提起本案行政诉讼，应驳回起诉。 二、被告给第三人颁发第657号《国有土地使用证》的行政行为，认定事实清楚，程序合法，符合法律规定。 涉案土地位于儋州市白马井镇松鸣墟，地类用途为住宅，取得价格为29.3万元，四至范围：东至松鸣居民住宅；南至李文森；西至松鸣路班；北至集体林地，面积7529.3平方米。该宗地早于1977年7月23日从松鸣大队处征收取得，并安排给松鸣粮管所用于仓储用地，又于1999年5月核发国有土地使用证。2007年5月14日，根据《关于儋州市粮食局转让白马井镇松鸣粮所国有划拨土地使用权的批复》（儋府函[2007]60号）、《关于儋州市粮食局白马井镇松鸣粮所土地使用权变更登记的批复》（儋土环资[2007]206号）及儋土环资用字[2007]32号《用地通知》、第8940号《国有土地使用证》，经被告初审及儋州市政府审核后，同意为第三人办理变更登记发证。根据《土地登记规则》第32-34条规定，变更登记无需再重复按初始登记程序进行勘测定界、地籍调查等工作。被告依法制作《土地登记审批表》后，经儋州市政府批准同意，于2007年5月31日为第三人颁发第657号《国有土地使用证》。 综上，恳请法院驳回原告的起诉。 被告向本院提供的证据有：1、“证明”与《关于国家建设征用土地协议书》，证明1977年7月23日，松鸣粮管所征用原松鸣大队34.05亩土地兴建仓库。2、《土地使用权登记发证申请书》;3、法定代表证明，证据2-3证明松鸣粮管所就其位于原儋州市松鸣乡松鸣墟15425.2平方米国有土地使用权申请办理土地登记。4、《地籍调查表》，证明儋州市松鸣乡土地管理所就15425.2平方米国有土地开展地籍调查情况。5、《土地登记审批表》，证明松鸣粮管所用地权属性质准确、用地来源合法、四至界限无争议，经儋州市土地调查登记发证办公室初审，儋州市政府审核后，同意准予登记。6、第8940号《国有土地使用证》，证明1999年5月25日，松鸣粮管所取得15425.2平方米土地《国有土地使用证》，该土地因转让于2007年5月25日作废。7、《关于儋州市粮食局转让白马井镇松鸣粮所国有划拨土地使用权的批复》（儋府函[2007]60号）与《关于李七女国有划拨土地使用权出让手续补办的用地通知》（儋土环资用字[2007]32号），证明2007年5月24日，儋州市政府及被告批复同意松鸣粮管所将其15425.2平方米土地分割出7529.3平方米转让给李七女使用。8、《海南省城镇土地变更登记申请审批表》，证明经被告初审及儋州市政府审核后，同意为第三人办理变更登记发证。9、第657号《国有土地使用证》及勘测定界图，证明第三人通过转让方式取得涉案土地《国有土地使用证》。10、海南省非税收入一般缴款书及发票，证明第三人依法缴纳相关税费情况。 第三人李七女未提交书面答辩状，在庭审中表示答辩意见与被告答辩意见相一致，认为自己取得土地是合法的。 第三人未向本院提供证据。 经审理查明，涉案土地位于儋州市白马井镇松鸣墟。1977年期间，原儋县粮食局征用原儋县松鸣人民公社松鸣大队一、二生产队坡地14.55亩及荒地19.5亩，补偿款为1691.85元。上述土地被征用为国有土地后，划拨给松鸣粮管所用于建设仓储和职工住宿，该粮管所对土地行使使用权。至此，该地块已征收为国有，非原告松鸣村民小组集体土地。1994年9月10日，松鸣粮管所申请土地登记。经原儋州市土地调查登记发证办公室审核，报儋州市政府审批同意，于1999年5月25日向松鸣粮管所颁发第8940号《国有土地使用证》，记载：土地使用者为松鸣乡粮所，地址为松鸣乡松鸣墟，用途为仓储、职工住宿，四至：东至松鸣墟刘天仕等居民住宅；南至乡府大道；西至松鸣路班和黎北齐宅；北至松鸣墟集体林地，用地面积为15425.2平方米。因国有粮食企业改制，儋州市粮食局申报处置松鸣粮管所土地资产，第三人李七女受让涉案土地，双方交易价款人民币29.3万元。2007年5月14日，儋州市政府作出《关于儋州市粮食局转让白马井镇松鸣粮所国有划拨土地使用权的批复》（儋府函[2007]60号），主要内容：（1）同意市粮食局将松鸣粮所位于白马井镇的11.294亩国有土地划拨土地使用权（具体位置及四至范围按宗地图），按每亩出让价为2.594万元，总价款为29.3万元进行处置，筹集资金安置职工；（2）该宗国有土地划拨土地使用权免缴40%土地出让金，作为市政府支持粮食企业改革资金；（3）该宗地用途为住宅用地，土地使用权期限为70年，建设期限为2年，要按照白马井镇总体规划进行开发建设，未经批准不得擅自改变土地用途；（4）土地转受让双方按照规定缴纳完善有关税费后，给予办理土地使用权变更登记手续。2007年5月17日，被告作出《关于李七女国有划拨土地使用权出让手续补办的用地通知》（儋土环资用字[2007]32号），通知李七女：（1）该宗用地位于儋州市白马井镇松鸣墟，用地面积11.294亩（7529.3平方米），四至范围见勘测定界图；（2）该宗地出让价每亩2.594万元，总额为人民币29.3万元，此款已向市国资局缴付清；（3）土地用途为住宅用地，使用权年限为70年，建设期限为2年；（4）按儋府函[2007]60号文件和本通知及相关材料到土地交易所核准办理土地转让交易手续；（5）土地确权费每平方米0.2元共1505.86元，到我局财务室缴纳；（6）缴纳完税费后，到我局办理《国有土地使用证》。2007年5月24日，被告作出《关于儋州市粮食局白马井镇松鸣粮所土地使用权变更登记的批复》（儋土环资[2007]206号），主要内容：（1）同意儋州市粮食局白马井镇松鸣粮所位于儋州市白马井镇松鸣墟地块（儋国用[松鸣]字第8940号）面积15425.2平方米，分割出7529.3平方米住宅用地，价款29.3万元，转让给李七女使用，土地使用年限为70年（从2007年5月14日至2077年7月14日止）；（2）该宗地建设期限为2年，2年内未使用土地将依法无偿收回土地使用权；（3）买受方要完善用地“三通一平”，经验收合格后给予分户办理国有土地使用证，未经批准不得擅自改变土地用途；（4）转让方持本宗地的土地使用证和所有用地资料原件到本局办理注销登记；（5）转让方、受让方应按有关规定缴纳税费。之后,李七女申请涉案土地变更登记。经被告审核及儋州市政府审批，于2007年5月31日向李七女颁发第657号《国有土地使用证》，记载：土地使用权人为李七女；土地坐落为儋州市白马井镇松鸣乡松鸣墟；地类（用途）为住宅；使用权类型为出让；使用权面积为7529.3平方米；取得价格为29.3万元；终止日期为2077年5月14日。李七女缴交交易服务费等共计2257.86元。 原告松鸣村民小组认为被告颁发第657号《国有土地使用证》的行政行为事实不清，违反法定程序，应当予以撤销，特向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案涉及原告松鸣村民小组是否具备诉讼主体资格程序性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法条明确规定了可以提起行政诉讼的主体资格条件，即提起行政诉讼的主体为行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。就本案而言，原告松鸣村民小组不是涉案颁证行政行为相对人，也不是与涉案颁证行政行为有利害关系的其他组织。经查，涉案土地所处地块已征收为国有，由松鸣粮管所占有、使用，已经不属于松鸣村民小组集体土地。为了落实国有粮食企业改制政策，经儋州市政府批准，儋州市粮食局对松鸣粮管所土地资产进行处置，李七女受让涉案土地。根据李七女变更登记申请，被告颁发第657号《国有土地使用证》，该颁证行政行为与松鸣村民小组没有利害关系。因此，松鸣村民小组不具备本案诉讼主体资格，其提起本案诉讼，不符合行政诉讼受理条件，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，第一百零一条第一款第（二）之规定，裁定如下： 驳回原告儋州市白马井镇松鸣村委会松鸣村民小组的起诉。 案件受理费人民币50元，退回原告儋州市白马井镇松鸣村委会松鸣村民小组。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。 审 判 长  周国芝 人民陪审员  陈炳猷 人民陪审员  李启利 二〇一九年十二月三十一日 法官 助理  杨堰婷 书 记 员  林曼毅 附：本案适用相关法律、法规及司法解释条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖权异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准予撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。