江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏行终1430号 上诉人（原审被告）徐州市泉山区人民政府,住所地徐州市解放南路延长段26号。 法定代表人李勇，该区区长。 出庭应诉负责人刘明，该区副区长。 委托代理人孙涧、崔平，该区司法局工作人员。 被上诉人（原审原告）刘来园,男，汉族，住徐州市泉山区。 被上诉人（原审原告）凡庆云,女，汉族，住址同上。 两被上诉人的委托代理人刘伯华，徐州市鼓楼区求是法律服务所法律工作者。 上诉人徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）因刘来园、凡庆云诉泉山区政府行政给付一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行初252号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人泉山区政府负责人刘明及委托代理人孙涧、崔平，被上诉人刘来园及委托代理人刘伯华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，因徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）建设项目的需要，泉山区政府于2014年12月19日作出了徐泉征字【2014】第10号房屋征收决定，决定对该项目范围内国有土地上房屋实施征收。涉案房屋即拆迁编号为9-67的房屋在征收范围内。徐州市泉山区房屋征收办公室作出的徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）项目房屋调查公示表上载明拆迁编号为9-67房屋的被征收人为樊王氏、刘来园，该公示表未注明日期。凡庆兰向征收部门提交了凡王氏于2006年6月11日作出的遗嘱及见证人的身份证复印件。2014年12月2日，徐州市泉山区火花街道史庄社区居民委员会（以下简称史庄居民委员会）出具徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）项目确权认定单，确认凡庆兰为该社区集体组织成员，并长期、稳定居住于该社区，因历史遗留问题，无法提供房产证件，但其在该社区范围内仅有此一处宅基地，且该征收编号房屋为其所有。徐州市国土资源局泉山分局于同日出具了火花棚户区改造土地信息调查表，姓名为凡王氏。2014年12月20日，凡庆兰与徐州市泉山区房屋征收办公室就涉案房屋签订了房屋征收补偿协议。同日徐州市泉山区火花街道办事处在房屋征收补偿变现表上盖章并有负责人签字，被征收人凡庆兰亦在补偿变现表上签字并按指模。2015年5月11日，史庄居民委员会出具两份证明，其中一份证明凡庆兰与樊庆兰是同一个人，另一份证明征收编号9-67的房屋摸底登记为樊王氏刘来园，经其确认实际为凡庆兰所有。2015年9月7日，凡庆兰领取了全部补偿款。 刘来园持有的涉案房屋徐土集用（2003）字第00972号《集体土地建设用地使用证》，已经江苏省铜山县人民法院（2007）铜行初字第11号行政判决书确认违法，一审法院作出的（2007）徐行终字第61号行政判决书维持了原判。刘来园于1996年5月自原九里区房管处领取徐九房村镇字03549号《房屋所有权证》，原九里区人民政府于2006年5月下发通知注销该《房屋所有权证》，后涉案房屋未再办理房屋产权登记。 一审法院另查明，徐州市泉山区人民法院于2015年4月1日立案受理了刘来园、凡庆云诉凡庆兰所有权确认纠纷一案，并于2015年10月22日作出判决，确认原坐落于史庄村王庄6巷2号、拆迁编号9-67的房屋拆迁补偿费用的二分之一即235948元属于刘来园、凡庆云所有。一审审理期间，承办法官向徐州市泉山区房屋征收办公室调取了编号为9-67《房屋征收补偿协议》。徐州市中级人民法院于2016年4月25日作出终审判决，驳回上诉人凡庆兰的上诉，维持原判。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，泉山区政府在征收过程中与凡庆兰签订了补偿协议并将补偿款发放给凡庆兰，但涉案房屋已经法院生效判决确认应属于刘来园、凡庆云和凡王氏共同共有，拆迁补偿费用的二分之一属于刘来园、凡庆云。因此，刘来园、凡庆云与泉山区政府的上述行为存在利害关系，有权提起本诉。 关于泉山区政府应否与刘来园、凡庆云签订补偿协议支付补偿款的问题。刘来园原持有涉案房屋的土地证，后经法院判决确认铜山县人民政府于1992年12月给刘来园颁发集体土地建设用地使用证的具体行政行为违法；刘来园原持有涉案房屋的房屋所有权证，原九里区人民政府于2006年5月注销了该《房屋所有权证》，涉案房屋未再办理房屋产权登记。在泉山区政府征收的过程中，徐州市泉山区房屋征收办公室作出的项目房屋调查公示表上载明征收编号9-67的涉案房屋的被征收人为樊王氏、刘来园，徐州市国土资源局泉山分局作出的土地信息调查表的姓名为凡王氏。但泉山区政府仅依据史庄居民委员会于2014年12月2日作出的该征收编号9-67的房屋为凡庆兰所有的证明及凡庆兰提交的遗嘱、见证人的身份证复印件即将凡庆兰作为被征收人与其签订房屋征收补偿协议证据不足。泉山区政府在庭审中辩称其是根据史庄居民委员会出具的项目确权认定单及证明确认凡庆兰的被征收人的身份与其签订补偿协议的，但补偿协议的签订时间为2014年12月20日，史庄居民委员会出具的两份证明的时间为2015年5月11日，在签订房屋征收补偿协议之后，因此，史庄居民委员会出具的证明不能作为泉山区政府将凡庆兰作为被征收人与其签订房屋征收补偿协议的依据。泉山区政府辩称在征收期间已将相关情况予以公示，并未有人提出异议。但刘来园因拆迁办将涉案房屋登记为凡庆兰所有，侵犯其合法权益为由向徐州市泉山区人民法院提起诉讼，徐州市泉山区人民法院于2015年4月1日立案受理，且一审法院承办法官在审理期间向泉山区房屋征收办公室调取了编号为9-67的《房屋征收补偿协议》，但泉山区政府却在2015年9月7日将全部补偿款发放给了凡庆兰，因此泉山区政府称无人向其提出异议，不知道涉案房屋存在产权争议与事实不符。综上，泉山区政府征收部门在明知涉案房屋存在争议的情况下，仅依据史庄居民委员会的项目确认书和凡庆兰提交的遗嘱就将凡庆兰作为被征收人与其签订征收补偿协议并发放补偿款明显存在过错，应对刘来园、凡庆云的损失承担支付责任。但行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，行政协议的订立须建立在行政主体与相对人协商一致的基础上。本案中，刘来园、凡庆云要求泉山区政府与其签订征收补偿协议，但签订房屋征收补偿协议的基础是双方协商一致，人民法院无权强制双方签订房屋征收补偿协议，刘来园、凡庆云的该项主张不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、责令泉山区政府向刘来园、凡庆云支付拆迁补偿费用的二分之一即235948元。二、驳回刘来园、凡庆云的其他诉讼请求。 泉山区政府上诉称：1、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）的相关规定，上诉人与凡庆兰签订征收补偿协议的行政程序合法。2、一审法院审判程序错误，漏列应参加诉讼的第三人凡庆兰。3、依据征补条例的规定，房屋征收部门与被征收人首先应当进行协商，如果达不成补偿协议，政府将依照征收补偿方案作出补偿决定，如被征收人不服，方可进行行政诉讼。一审法院判决上诉人直接向被上诉人支付款项违背法定程序，无法律依据。4、本案的争议实为刘来园、凡庆云与凡庆兰的民事纠纷。鉴于上诉人对被征收房屋进行补偿的行为合法且征收补偿款已被凡庆兰领取，刘来园、凡庆云应向凡庆兰主张权利。请求本院撤销一审判决，改判驳回刘来园、凡庆云的诉讼请求。 刘来园、凡庆云答辩称,征收部门在明知涉案被征收房屋存在争议的情况下，仍与对案涉房屋不享有所有权的凡庆兰签订征收补偿协议并发放补偿款，侵害了当事人的合法权利。因涉案房屋已进行评估，故被上诉人同意接受原协议的评估价值。一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持一审判决。 上诉人泉山区政府上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。 本院经审查，在卷的铜山县人民法院（2007）铜行初字第11号行政判决书、徐州市中级人民法院（2007）徐行终字第61号行政判决书显示，上述判决确认违法的是原铜山县人民政府于1992年12月给刘来园颁发集体土地建设用地使用证的具体行政行为。一审法院认定上述判决确认违法的是刘来园持有的涉案房屋徐土集用（2003）字第00972号《集体土地建设用地使用证》有误，应予以纠正。本院经审理查明的其他案件事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院庭审中，双方当事人围绕泉山区政府是否应当向刘来园、凡庆云支付相应的征收补偿费用，一审判决是否正确，特别是泉山区政府将凡庆兰作为涉案房屋的被征收人以及向其支付涉案房屋的全部补偿款是否符合法律规定;一审法院判决责令泉山区政府向刘来园、凡庆云支付征收补偿费用的二分之一即235948元是否正确；一审法院是否存在漏列第三人等问题进行了辩论。上诉人泉山区政府和被上诉人刘来园、凡庆云均坚持原来的上诉主张和答辩意见。 本院认为，征补条例第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。该条例第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，泉山区政府于2014年12月19日作出了房屋征收决定，决定对徐商公路卧牛片区（新淮海西路西延）棚改项目范围内国有土地上房屋实施征收。涉案房屋在被征收范围内，但未办理产权登记。徐州市泉山区房屋征收办公室作出的《徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）项目房屋调查公示表》显示，樊王氏（即凡王氏）、刘来园为案涉房屋的被征收人。后凡王氏的女儿凡庆兰向征收部门提交了凡王氏的遗嘱等材料，泉山区政府在案涉房屋权属存在争议的情况下，于征收决定作出的第二日仅凭凡王氏的遗嘱复印件、遗嘱见证人身份证复印件、史庄居民委员会出具的证明，即确认凡庆兰为案涉房屋的被征收人，明显依据不足。且泉山区政府与凡庆兰签订补偿协议后，刘来园已就案涉房屋的所有权纠纷向法院提起民事诉讼，在民事案件审理期间，案件承办法官曾向房屋征收部门调取了案涉补偿协议，泉山区政府明知案涉房屋因产权争议正在诉讼之中，仍将全部补偿款发放给了凡庆兰，实属不当。因此，应当认定，泉山区政府在房屋征收过程中对案涉房屋的权属调查未尽到审慎审查义务，应承担相应的法律后果。生效的一审法院（2016）苏03民终627号民事判决已确认案涉房屋属于凡王氏与凡庆云、刘来园共同所有，拆迁补偿费用的二分之一属于凡庆云、刘来园。泉山区政府应对刘来园、凡庆云所有的被征收房屋进行相应的补偿。一审法院参照生效的民事判决，判决责令泉山区政府向刘来园、凡庆云支付拆迁补偿费235948元正确。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。本案中，凡庆兰并未申请参加诉讼，一审法院的判决结果也未侵犯凡庆兰的合法权益，故上诉人提出的一审法院漏列第三人凡庆兰主张不予支持。 综上，上诉人泉山区政府的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐州市泉山区人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长 史 笔 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇一九年十二月三十日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；