安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖10行初18号 原告黄山市春宜米业有限公司，住所地安徽省歙县桂林镇吴川村。 法定代表人程立春（程云土曾用名），男，1963年3月6日出生，住安徽省歙县。 被告歙县人民政府，住所地安徽省歙县徽城镇紫阳路18号。 法定代表人吴旭光，县长。 委托代理人凌振华，歙县司法局工作人员。 委托代理人吴玉娟，歙县司法局工作人员。 被告歙县自然资源和规划局，住所地安徽省歙县徽城镇新安路16号，统一社会信用代码113410217430733152。 法定代表人吴华明，局长。 出庭负责人方珉，副局长。 委托代理人柯鑫，歙县自然资源和规划局工作人员。 被告歙县徽城镇人民政府，住所地安徽省歙县黄山东路徽城镇政府新大楼，统一社会信用代码11341021003149660P。 法定代表人石磊，镇长。 出庭负责人王仲根，党委委员。 委托代理人吴跃庭，安徽望庭律师事务所律师。 第三人歙县交通运输局，住所地安徽省歙县徽城镇旸村，统一社会信用代码11341021003150346X。 法定代表人吴会乐，局长。 第三人中交第四公路工程局有限公司，住所地北京市东城区交道口南大街114号，统一社会信用代码9111000010123202XN。 法定代表人赵云，董事长。 以上两位第三人共同委托的代理人王亦文，安徽久安律师事务所律师。 原告黄山市春宜米业有限公司（以下简称春宜米业公司）因要求确认被告歙县人民政府、歙县自然资源和规划局、歙县徽城镇人民政府（以下简称徽城镇政府）行政强制行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月7日立案后，于2019年8月9日向被告歙县人民政府、歙县自然资源和规划局、徽城镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人歙县交通运输局、中交第四公路工程局有限公司（以下简称中交第四公司）送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。原告春宜米业公司的法定代表人程云土（程立春的现用名），被告歙县人民政府的委托代理人凌振华、吴玉娟，被告歙县自然资源和规划局的副职负责人方珉及委托代理人柯鑫，被告徽城镇政府的副职负责人王仲根及委托代理人吴跃庭，第三人歙县交通运输局、中交第四公司共同的委托代理人王亦文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告春宜米业公司诉称，一、案涉水井、水沟系当年征地时配套安置，春宜米业公司享有水井、水沟构筑物之所有权，系其所占土地的实际使用人。2006年，春宜米业公司老厂区被征收后，被安置到现在的新厂区。当年征收老厂区的实施单位歙县经济开发区和当地桂林镇政府作出置换安排时，保证新厂区配套的取水和排水措施。但新厂区直至现在都未通自来水，为解决此问题，只能打井取水。因新厂区红线范围内地势均较高，无法打井取水，歙县经济开发区和桂林镇政府便协调当地村民组，安排春宜米业公司在新厂区不远的地势较低处打井取水，以及对位于新厂区不远的水沟，由春宜米业公司采购水泥、石材等材料进行拓宽、加固等建设后，水井、水沟都归春宜米业公司所有和使用。当年，春宜米业公司即要求对水井、水沟颁发土地证等权属凭证，但歙县经济开发区和桂林镇政府却认为此举浪费土地指标，没有必要报批，并一再表态即使没有土地证等权属凭证，其所有权和使用权都属于春宜米业公司。实际上水井、水沟自建成后一直到现在，其所有权和使用权都是春宜米业公司所有。显然，春宜米业公司系水井、水沟构筑物所占土地的实际使用人。二、歙县人民政府、歙县自然资源和规划局、徽城镇政府在没有对春宜米业公司作出交出土地决定，更没有申请法院强制执行之情形下，用挖掘机强行挖掘并填埋掉春宜米业公司的水井、水沟，明显违反土地管理法实施条例第四十五条等规定。至安徽省人民政府于2018年5月11日批准征收时，案涉土地已基本征收结束，仅个别土地使用权人未被实施征收。2018年6月19日6时30分许，春宜米业公司的水井、水沟被挖掘机强行挖掘并填埋，导致春宜米业公司不能生产。距离歙县人民政府于2018年8月3日发布歙政征字〔2018〕3号《征收土地公告》，提前了整整四十五日。歙县自然资源和规划局和徽城镇政府，在既未作出责令交出土地决定，更不存在申请人民法院强制执行的情形下，强行将春宜米业公司的水井、水沟全部挖掉并填埋，明显违反土地管理法实施条例第四十五条等规定。综上，请求：1.确认被告歙县人民政府、歙县自然资源和规划局、徽城镇政府用挖掘机强行挖掘并填埋春宜米业公司水井、水沟之行为违法；2.本案的诉讼费用由被告歙县人民政府、歙县自然资源和规划局、徽城镇政府承担。 春宜米业公司为支持其主张提交了以下证据： 证据一、国土资源信息公开答复书。证明：1.歙县自然资源和规划局自认“未制作强制征收春宜米业公司有限公司土地和附着物决定书”；2.不存在歙县资源和规划局申请人民法院执行并作出责令交出土地的决定之情形；3.歙县人民政府、歙县自然资源和规划局、徽城镇政府强行挖掘并填埋掉春宜米业公司的水井、水沟之行为违法。 证据二、调解协议书。证明案涉水井、水沟于2018年6月19日之前已被挖掉。 证据三、《水沟水井问题谈话的事实经过》； 证据四、《水井工程预算价》，证明对水井的估价； 证据五、会议记录； 证据六、水沟有偿转让使用协议。 证据三至证据六证明：1.在未向春宜米业公司支付征地补偿款的情形下，歙县人民政府、歙县自然资源和规划局、徽城镇政府用挖掘机强行挖掘并填埋掉春宜米业公司的水井、水沟；2.春宜米业公司享有水井、水沟构筑物之所有权，系其所占土地的实际使用人。 被告歙县人民政府辩称，一、春宜米业公司诉称的“水井、水沟”，已经法定程序批准征收，歙县人民政府已发布了征收土地公告。歙县金山至县城公路改建工程建设用地（春宜米业公司诉称的“水井、水沟”在该用地范围内）已经安徽省人民政府皖政地〔2018〕365号文件批准，歙县人民政府在收到征收土地批复文件后发布了《歙县人民政府征收土地公告》（歙政征字〔2018〕3号）。二、歙县人民政府不属于本案适格被告。歙县人民政府根据省政府征地批复作出的征收土地公告行为，仅是对征地批复内容的告知，是一个对当事人权利义务不产生实际影响的程序性行为，不属于行政诉讼的受案范围。且由春宜米业公司的诉讼请求“确认被告用挖掘机强行挖掘并填埋掉原告的水井、水沟之行为违法”可知，作为县级人民政府的歙县人民政府，不会去实施此种行为。显然，歙县人民政府不属于本案的适格被告。综上，请求法院要求春宜米业公司变更被告（即删除歙县人民政府作为本案的被告）。如春宜米业公司拒绝变更，则依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(三）项之规定，裁定驳回其对歙县人民政府的起诉。 歙县人民政府在举证期限内提交了以下证据： 证据一、安徽省人民政府皖政地〔2018〕365号建设用地批复，证明春宜米业公司诉称的“水井、水沟”已经法定程序批准征收。 证据二、歙县人民政府歙政征字〔2018〕3号征收土地公告，证明歙县人民政府已经依法发布征收土地公告。 被告歙县自然资源和规划局辩称，一、歙县自然资源和规划局的被告主体不适格。春宜米业公司诉讼请求是确认歙县自然资源和规划局用挖掘机强行挖掘并填埋掉春宜米业公司的水井、水沟之行为违法，春宜米业公司并没有证据证明动用挖掘机挖掉其水沟、水井施工方是由歙县自然资源和规划局安排或指使的，春宜米业公司在现场阻止施工时，与施工方发生摩擦，亦未发现有歙县自然资源和规划局的工作人员在场，所以施工方动用挖掘机行为不是歙县自然资源和规划局的行政行为，歙县自然资源和规划局与本案没有任何关系，不属适格的被告。二、确认歙县自然资源和规划局违法，没有依据。春宜米业公司要求确认歙县自然资源和规划局违法，但在事实与理由叙述中，并未指出歙县自然资源和规划局有违法事实。集体土地的征收主体是县人民政府，土地行政主管部门是具体实施单位，春宜米业公司涉案地块于2018年5月11日经省政府批准征收，同年8月3日，歙县人民政府发布征地公告，8月22日歙县自然资源和规划局发布《征地安置方案公告》，10月21日歙县人民政府批复同意征地补偿安置方案的实施，11月5日，歙县自然资源和规划局委托徽城镇政府组织实施征收工作。从上述几个节点看，歙县自然资源和规划局是从8月22日才真正介入启动涉案地块的征收程序。春宜米业公司涉案水沟和水井是在快速通道项目范围内，确实也是要被征收的，春宜米业公司的水沟和水井等至今未给予补偿，但已被强挖并使用，而被挖的时间点是2018年6月19日，此时春宜米业公司利益被侵害。在此事件中，歙县自然资源和规划局并未作出《限期交出被征收土地决定》，所以歙县自然资源和规划局在启动征收程序中，并没有侵害春宜米业公司利益的具体行政行为。所以春宜米业公司要求确认歙县自然资源和规划局行政行为违法，没有依据。鉴于以上事实，请求法院依法驳回春宜米业公司的诉讼请求。 歙县自然资源和规划局在举证期限内提交了以下证据： 证据一、《关于歙县金山至县城公路改建工程建设用地的批复》，证明2018年5月11号经省政府批准征收； 证据二、歙县人民政府歙政征字〔2018〕3号征收土地公告，证明2018年8月3日歙县人民政府发布公告，将该地块进行土地征收； 证据三、歙国土征告字〔2018〕2号《Ｓ324歙县金山至县城公路××工程项目××、就田村征地补偿安置方案公告》，证明2018年8月22日，对该地块的征收范围、面积、地类、征地补偿标准进行公告； 证据四、歙国土资〔2018〕182号《关于S324歙县金山至县城公路改建工程项目征地补偿安置方案的请示》，证明于2018年9月15日对征地补偿安置方案向歙县人民政府进行了请示； 证据五、歙县人民政府《关于S324线歙县金山至县城公路改建工程项目征地补偿安置方案的批复》，证明2018年11月21日歙县人民政府对补偿方案的批复； 证据六、《委托书》，证明原歙县国土资源局委托徽城镇政府进行征收； 证据七、S324歙县金山至县城改建工程项目用地批准红线图。 以上证据均证明歙县金山至县城改建工程项目用地经依法批准，歙县自然资源和规划局启动征收程序的各个时间点。 被告徽城镇政府辩称，一、春宜米业公司水井、水沟被填埋与徽城镇政府无关。（一）根据春宜米业公司诉称，其水井、水沟是2018年6月19日就被填埋。徽城镇政府于2018年11月5日才接受歙县自然资源和规划局委托，组织实施包括春宜米业公司水井、水沟在内的就田村集体土地7.574公顷征收工作。（二）根据春宜米业公司提供的证据，填埋其水井、水沟的实际施工人员是中交第四公司，而中交第四公司与徽城镇政府没有任何关系，徽城镇政府也没有指示中交第四公司填埋春宜米业公司水井、水沟。因此春宜米业公司的水井、水沟被填埋，与徽城镇政府无关。二、徽城镇政府不是适格被告。徽城镇政府实施征收就田村集体土地工作，是接受歙县自然资源和规划局的委托而实施的行政行为，根据行政诉讼法第二十六条第五款规定，徽城镇政府不是本案适格被告。综上，请求法院裁定驳回春宜米业公司对徽城镇政府的起诉，或判决驳回春宜米业公司对徽城镇政府的诉讼请求。 徽城镇政府在举证期限内提交了以下证据： 《委托书》一份，证明接受歙县自然资源和规划局委托时，春宜米业公司的水井、水沟已经被填埋。 第三人歙县交通运输局述称，歙县交通运输局作为交通运输行政主管部门，承担交通运输建设市场监督责任，即组织协调交通运输有关重点工程建设和工程质量、安全生产管理工作，组织交通运输基础设施的维护、管理。Ｓ324歙县金山至县城公路××工程项目××公路“十三五”歙县发展规划重点项目。本项目业主单位为歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司；施工单位为中交第四公司；涉案范围内征地拆迁工作主体单位为徽城镇政府。在项目征地、施工过程中出现问题与纠纷，歙县交通运输局作为行政主管部门，积极参与协调工作，是履行行政监管职责，但并不代表歙县交通运输局是纠纷当事人。纠纷处理结果与歙县交通运输局没有任何直接利害关系。由此可见，歙县交通运输局在本案中，并不是适格的主体。综上，请求法院查明事实，依法作出公正处理。 歙县交通运输局提交了以下证据： 证据一、歙县交通运输局机构代码证、法定代表人身份证明，证明歙县交通运输局主体资格的事实； 证据二、歙县人民政府网公示交通运输局主要职责，证明歙县交通运输局行政职责之一为承担交通运输建设市场监督责任，而并非交通运输市场直接参与者； 证据三、《S324歙县金山至县城公路改建工程施工项目招标公告》，证明案涉项目工程业主系歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司，与歙县交通运输局没有直接关系； 证据四、《协议书》、《S324歙县金山至县城公路改建工程清表协议书》，证明工程土地征收和工程清表工作与歙县交通运输局没有关系，歙县交通运输局不是本案适格主体。 第三人中交第四公司述称，一、中交第四公司施工行为合法。中交第四公司于2017年9月6日通过公开招标，取得S324歙县金山至县城公路改建项目工程施工承包权，并于2017年10月27日与歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司签订《合同协议书》，合同约定承包人应按照监理人批示开工。2018年4月21日，监理人开出工程开工令，确定开工日期为2018年4月28日。中交第四公司依据合同约定及开工令要求进场施工，施工行为合法。二、春宜米业公司水井、水沟被填埋，与中交第四公司没有任何关系。中交第四公司与业主歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司两单位发生关系，施工行为对上述二业主单位负责。业主与徽城镇政府达成了S324歙县金山至县城公路改建项目土地征收补偿《协议书》与《S324歙县金山至县城公路改建工程清表协议书》，土地征收补偿与清表工作均由徽城镇政府负责。可见，春宜米业公司水沟、水井被填埋，与中交第四公司没有任何关系。春宜米业公司在中交第四公司施工时强行阻挠施工，并砸坏施工设备，依法应当承担赔偿责任。中交第四公司保留向春宜米业公司索赔的权利。综上，请求法院查明事实，作出公正裁决。 中交第四公司提交了以下证据： 证据一、建设工程中标书、合同协议书、图纸，证明中交第四公司依法取得工程施工承包权的事实； 证据二、安徽省高等级公路工程监理有限公司出具的《关于下达S324歙县金山至县城公路改建工程总体工程开工令的通知》、《工程开工令》，证明中交第四公司于2018年4月28日依法进场施工的事实； 证据三、《协议书》、《S324歙县金山至县城公路改建工程清表协议书》，证明工程土地征收与工程清表工作不是中交第四公司的施工内容，春宜米业公司水沟、水井被填埋与中交第四公司没有任何关联。 经庭审质证，各方当事人质证意见如下： 一、对春宜米业公司提交的证据的质证意见 歙县人民政府质证意见为：六组证据，真实性无异议，除了证据四之外，关联性无异议。 歙县自然资源和规划局质证意见为：六组证据三性无异议。 徽城镇政府质证意见为：证据一，客观性无异议，关联性请法院审查；证据二，客观性无异议，无法达到证明目的；证据三，三性无异议；证据四，委托方没有，不是完整的鉴定报告，对造价金额有异议；证据五、六，三性无异议。 歙县交通运输局、中交第四公司共同的质证意见为：证据一，真实性无异议，关联性有异议；证据二，真实性无异议，与案件诉求无关联性，反映不出是哪一个部门有违法行为；证据三，真实性无异议，与歙县交通运输局、中交第四公司无关联性；证据四，真实性无异议，本案不是赔偿案件，与本案无关联性；证据五，三性无异议；证据六，真实性无异议，合法性请法院认定。 二、对歙县人民政府提交的证据的质证意见 春宜米业公司的质证意见为：证据一，征收在前而批复在后；证据二，未在法定期限内进行征收土地公告。 歙县自然资源和规划局、徽城镇政府、歙县交通运输局、中交第四公司对证据三性均无异议。 三、对歙县自然资源和规划局提交的证据的质证意见 春宜米业公司的质证意见为：证据一，征收在前而批复在后；证据二，未在法定期限内进行征收土地公告；证据三、四、五，说明补偿安置方案没有征求意见、没有在法定期限内支付补偿费用、歙县自然资源和规划局未对春宜米业公司作出责令交出土地决定、不存在歙县自然资源和规划局申请法院强制执行，从而在实体和程序上，证明歙县人民政府、歙县自然资源和规划局、徽城镇政府用挖掘机强行挖掘并填埋掉春宜米业公司的水井、水沟之行为违法；证据六，1.委托书系事后补办，且委托书的落款时间比实际征地时间后六个月以上；2.由于歙县自然资源和规划局委托徽城镇政府组织实施案涉土地征收工作，故依法委托方歙县自然资源和规划局为当然被告；证据七，无异议。 歙县人民政府、歙县交通运输局、中交第四公司的质证意见为：七份证据真实性无异议，征收程序确实与法律法规相抵触。 徽城镇政府的质证意见为：七份证据三性无异议，证据二、三说明征收单位是歙县自然资源和规划局。 四、对徽城镇政府提交的证据的质证意见 春宜米业公司的质证意见为：1.委托书系事后补办，且委托书的落款时间比实际征地时间后六个月以上；2.徽城镇政府系征收土地的具体实施单位，应当是适格被告。退一步说，即使不是被告，也应是第三人。 歙县人民政府的质证意见为：真实性无异议，证明目的有异议。 歙县自然资源和规划局的质证意见为：真实性无异议，在本案中与歙县自然资源和规划局没有关联性。 歙县交通运输局、中交第四公司的质证意见为：三性无异议。 五、对歙县交通运输局提交的证据的质证意见 春宜米业公司的质证意见为：证据一、二，无异议；证据三，歙县交通运输局系歙县交通投资开发有限公司的主管部门，加之其又是负责全县交通运输的行政主管部门，因而其作为第三人恰当；证据四，该组证据中明确载明“徽城镇政府具体实施该项目征地工作”，进一步证明徽城镇政府是本案适格被告。 歙县人民政府、歙县自然资源和规划局的质证意见为：四组证据真实性、合法性无异议，能够证明与歙县交通运输局无关联性，应当是与歙县交通投资开发有限公司有关联。 徽城镇政府的质证意见为：四组证据真实性、合法性无异议。证据四，第一份协议说明徽城镇政府主要责任就是负责地上附属物的种类、补偿价格的确认。清表协议，与本案没有关联。 中交第四公司对证据三性均无异议。 六、对中交第四公司提交的证据的质证意见 春宜米业公司的质证意见为：证据一，三性无异议，能够证明用挖掘机强行挖掘并填埋掉春宜米业公司的水井、水沟的具体操作实施者是中交第四公司。证据二，三性无异议，能够印证征收在前而批准在后、未在法定期限内进行征收土地公告、歙县自然资源和规划局未对春宜米业公司作出责令交出土地决定、不存在歙县自然资源和规划局申请法院强制执行。从而进一步证明了，在实体和程序上，歙县人民政府、歙县自然资源和规划局、徽城镇政府用挖掘机强行挖掘并填埋掉春宜米业公司的水井、水沟之行为违法。证据三，三性无异议。进一步证明徽城镇政府是本案适格被告。 歙县人民政府、歙县自然资源和规划局的质证意见为：三组证据真实性、合法性没有异议。证明目的有异议，春宜米业公司诉称是中交第四公司用挖掘机挖掉案涉水井、水沟，中交第四公司与本案有关。 徽城镇政府的质证意见为：三组证据真实性、合法性没有异议。证明目的有异议，春宜米业公司诉称是中交第四公司用挖掘机挖掉案涉水井、水沟，中交第四公司与本案有关。根据该证据，能够确认业主为歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司。 歙县交通运输局对证据三性均无异议。 本院对各方当事人提交的证据认证如下：一、春宜米业公司提交的六组证据，可以证明其系案涉水井、水沟构筑物的使用权人，在未获补偿的情况下，其使用的水井、水沟于2018年6月被填埋的事实；因歙县人民政府、歙县自然资源和规划局、徽城镇政府、歙县交通运输局、中交第四公司对其提交的六组证据的真实性均无异议，本院对该六组证据的真实性予以确认。二、歙县人民政府提交的二组证据，可以证明歙县人民政府于2018年8月3日发布征收土地公告，案涉水井、水沟属于被征收范围的事实，本院对该二组证据的真实性、关联性予以确认。三、歙县自然资源和规划局提交的七组证据，可以证明Ｓ324歙县金山至县城公路改建工程建设用地经安徽省人民政府批准，歙县自然资源和规划局于2018年8月22日发布《Ｓ324歙县金山至县城公路××工程项目××、就田村征地补偿安置方案公告》，并于2018年11月5日出具《委托书》，委托徽城镇政府组织实施Ｓ324歙县金山至县城公路改建工程项目就田村土地征收工作的事实。本院对该七组证据的真实性、关联性予以确认。四、本院对徽城镇政府提交的一份《委托书》，认定其证据的真实性和关联性，可以证明其接受歙县自然资源和规划局的委托进行就田村的征地补偿安置工作。五、歙县交通运输局提交的四组证据可以证明Ｓ324歙县金山至县城公路改建工程施工项目的业主单位为歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司，本院对该四组证据的真实性予以确认。六、中交第四公司提交的四组证据，可以证明其为Ｓ324歙县金山至县城公路改建工程（Ｋ0＋000～Ｋ5＋890）的施工单位，并于2018年4月28日进场施工的事实，本院对该四组证据的真实性予以确认。 经审理查明：春宜米业公司为大米加工企业，配套的供水和排水设施必不可少。2006年，为配合歙县人民政府征收工作，春宜米业公司的厂房从原来的歙县桂林镇吴川村迁移安置到歙县徽城镇××村、××村。为解决春宜米业公司新厂区的供水和排水设施问题，2007年5月26日，春宜米业公司作为甲方，徽城镇就田村民委员会、徽城镇琅源村民委员会作为乙方，双方签订了《水沟有偿转让使用协议》，约定，将就田村、琅源村农田排灌水沟有偿转给座落在附近的春宜米业公司取排水；取排水范围：就田村、琅源村共有灌溉水沟（东：南桂公路西侧；南：就田村村民承包地、田塝外；北：琅源村农田、田塝外），两村共同的取排水沟均属于春宜米业公司使用范围；转让给春宜米业公司使用50年；并约定“在转让时限内如乙方的以外的其他集体需征用甲方依协议取得水沟，征用的费用均由甲方所有，且由甲方单独领取补偿费用”。协议签订后，春宜米业公司向徽城镇就田村民委员会、徽城镇琅源村民委员会各支付了1000元，并在上述协议土地范围内修筑了生产所需的水井、水沟。 2017年8月15日，歙县交通运输局在歙县人民政府网站上发布《S324歙县金山至县城公路改建工程（K0+000～K5+890）施工项目招标公告》，载明，项目业主为歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司，招标人为歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司。中交第四公司在2017年9月6日的S324歙县金山至县城公路改建工程（K0+000～K5+890）施工招标中中标，并收到落款日期为2017年9月27日的《建设工程（K0+000～K5+890）中标通知书》（编号：HZGC2017Z153A）。2017年10月26日，歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司作为发包人，中交第四公司作为承包人，签订了《合同协议书》，歙县交通运输局在上述协议书上盖章确认。协议约定由中交第四公司负责S324歙县金山至县城公路改建工程（K0+000～K5+890）的实施、完成及缺陷修复；中交第四公司应按照监理人指示开工。 2017年9月26日，歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司、徽城镇政府三方签订《协议书》，载明：对位于S324线歙县金山至县城公路改建工程项目徽城镇所属农民集体土地实行征收，征收土地位于徽城镇金山、就田，总占地面积约400亩，其中金山村80亩，就田村320亩，地类为农用地；征地补偿标准根据省政府皖政[2015]24号文规定执行，地上青苗、附属物根据黄山市人民政府黄政秘[2015]39号文件标准执行。并约定协议签订后，补偿费由歙县城市建设投资开发有限公司按照项目实施进度支付给徽城镇政府，由徽城镇政府转付被征地集体和农民。协议还约定了徽城镇政府的责任：“1.组织实施本次征地工作，……；2.认真细致做好补偿费的发放工作，……；3.确保地块四至无纠纷、权属无争议，及时交地用于项目建设。……；4.对已征收的土地实施有效保护，防止被侵占，避免地上附属物再次补偿情况发生”。2017年11月6日，歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司与徽城镇政府签订《S324歙县金山至县城公路改建工程清表协议书》，约定由徽城镇政府对S324歙县金山至县城公路改建工程规划地块进行清表。 2018年4月21日，安徽高等级公路工程监理有限公司S324歙县金山至县城公路改建项目总监办向中交第四公司S324歙县（K0+000～K5+890）段项目部发出《关于下达S324歙县金山至县城公路改建工程（K0+000～K5+890）总体工程开工令的通知》，并附有《S324歙县金山至县城公路改建工程（K0+000～K5+890）工程开工令》，该通知及开工令确定起算工期日为2018年4月28日。 2018年5月11日，安徽省人民政府作出皖政地〔2018〕365号《关于歙县金山至县城公路改建工程建设用地的批复》，同意在歙县徽城镇、桂林镇、北岸镇用地范围内，将集体农用地30.8683公顷（其中耕地8.6937公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地2.4418公顷、未利用地0.8329公顷，合计批准建设用地34.143公顷，连同使用原国有建设用地4.7799公顷、未利用地0.053公顷。划拨给歙县交通运输局用于歙县金山至县城公路改建工程建设。 2018年6月19日，春宜米业公司法定代表人程云土发现其公司案涉水井、水沟被挖掘机填埋，便到施工现场进行阻止，并与中交第四公司工作人员发生冲突，在歙县公安局徽城派出所的调解下，程云土与中交第四公司工作人员达成《调解协议书》。 2018年8月3日，歙县人民政府发布歙政征地〔2018〕3号《歙县人民政府征收土地公告》，被征收土地所有权人为徽城镇金山、就田村集体经济组织，桂林镇吴川村集体经济组织，北岸镇瞻淇村集体经济组织；批准征收面积34.143公顷。案涉春宜米业公司水井、水沟在征收土地范围内。 2018年8月22日，原歙县国土资源局发布歙国土征告字〔2018〕6号《Ｓ324歙县金山至县城公路××工程项目××、就田村征地补偿安置方案公告》，载明，Ｓ324歙县金山至县城公路改建工程的实施主体是歙县人民政府，实施单位是原歙县国土资源局，征地补偿安置等具体工作由徽城镇政府负责实施。 2018年11月5日，原歙县国土资源局出具《委托书》，委托徽城镇政府组织实施S324歙县金山至县城公路改建工程项目征收徽城镇就田村集体土地7.574公顷。 2018年12月27日，春宜米业公司向本院提交起诉状，请求确认被告歙县人民政府、歙县自然资源和规划局、徽城镇政府用挖掘机强行挖掘并填埋其公司水井、水沟之行为违法并判令三被告承担案件的诉讼费用。本院告知其不符合立案受理条件，春宜米业公司补充材料后坚持起诉，本院作出（2019）皖10行初6号行政裁定书，裁定不予立案。春宜米业公司不服提起上诉，安徽省高级人民法院于2019年6月21日作出（2019）皖行终637号行政裁定书，指令本院予以立案。本院在审理及庭审中，向春宜米业公司释明，本案涉及对集体土地的强制清表行为，歙县人民政府不应当是适格被告，其应当以歙县自然资源和规划局、徽城镇政府为被告，向歙县人民法院提起本案诉求，春宜米业公司拒绝变更被告，坚持其主张。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案主要争议焦点为：一、春宜米业公司是否具备原告主体资格；二、如何正确认定本案适格被告，即如何认定实施填埋案涉水井、水沟的责任主体；三、填埋案涉水井、水沟的行为是否合法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，春宜米业公司于2007年5月26日与徽城镇就田村民委员会、琅源村民委员会签订《水沟有偿转让使用协议》，取得案涉水沟的集体土地使用权，修筑了公司生产所需的水井、水沟，并实际使用多年，歙县人民政府、歙县自然资源和规划局、徽城镇政府对此亦无异议。根据上述规定，春宜米业公司作为涉案土地的实际使用人和水井、水沟的修筑者，认为案涉强制填埋其水井、水沟的行为侵犯了其合法权益，具有提起本案诉讼的主体资格，即春宜米业公司具有原告主体资格的主张成立。 关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此，集体土地征收的整个过程均系行政权行使的过程，在集体土地征收过程中，国家是征收土地的唯一主体并交由县级以上地方人民政府具体行使征收集体土地的权力，县级以上人民政府土地行政主管部门为具体实施单位。本案中，安徽省人民政府于2018年5月11日作出皖政地〔2018〕365号《关于歙县金山至县城公路改建工程建设用地的批复》，歙县人民政府于2018年8月3日发布歙政征地〔2018〕3号《歙县人民政府征收土地公告》，歙县自然资源和规划局（原歙县国土资源局）于2018年8月22日发布歙国土征告字〔2018〕6号《Ｓ324歙县金山至县城公路××工程项目××、就田村征地补偿安置方案公告》，由此可以认定，为实施Ｓ324歙县金山至县城公路改建工程，歙县人民政府对歙县徽城镇、桂林镇、北岸镇用地范围内的集体土地进行征收，案涉春宜米业公司的水井、水沟在征收范围内；同时，实施征收的主体是歙县人民政府，实施单位是歙县自然资源和规划局，征地补偿安置等具体工作由歙县自然资源和规划局委托徽城镇政府负责实施。但是，根据歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司与徽城镇政府于2017年9月26日签订的《协议书》，可以认定，徽城镇政府早于2018年征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告前就已经开始实施征地补偿安置工作；且根据歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司与徽城镇政府于2017年11月6日签订的《Ｓ324歙县金山至县城公路改建工程清表协议书》，亦可以明确，徽城镇政府系Ｓ324歙县金山至县城公路改建工程规划地块负责清表的责任主体。因案涉的水井、水沟在清表范围内，并于2018年6月19日前被填埋，依据上述歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司与徽城镇政府的协议，可以认定案涉的水井、水沟被填埋的责任主体为徽城镇政府。此时，征地决定、征地补偿安置方案均未公告，徽城镇政府亦未接受歙县人民政府、歙县自然资源和规划局的委托，即实施了对案涉地块强制清表行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，应认定徽城镇政府为本案适格被告。歙县人民政府、歙县自然资源和规划局没有实施、亦未委托徽城镇政府实施征收土地的强制清表工作，故，其不是本案适格的被告。 本院在审理过程中，已经向春宜米业公司释明应变更被告向歙县人民法院提起本案诉讼，但春宜米业公司拒绝变更，坚持向本院提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，原告错列被告且拒绝变更的，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。据此，本院理应依法裁定驳回春宜米业公司对歙县人民政府的起诉，将本案移送有管辖权的歙县人民法院审理。鉴于本院已经对本案进行了审理，为减少诉累，节约司法资源，提高效率，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，本院不再移送管辖，径直作出裁判。 关于争议焦点三。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。据此，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。同时，根据徽城镇政府与歙县交通投资开发有限公司、歙县城市建设投资开发有限公司于2017年9月26日签订的《协议书》约定，案涉地块的征收补偿工作由徽城镇政府具体实施；征地补偿标准根据省政府皖政[2015]24号文规定执行，地上青苗、附属物根据黄山市人民政府黄政秘[2015]39号文件标准执行；补偿费由歙县城市建设投资开发有限公司按照项目实施进度支付给徽城镇政府，由徽城镇政府转付被征地集体和农民。春宜米业公司的水井、水沟位于案涉被征收地块，理应获得相应的征收补偿费用。徽城镇政府未对春宜米业公司的水井、水沟进行调查登记，进行协商补偿或作出补偿决定，亦未依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定履行强制执行程序，径行填埋了案涉水井、水沟，其行为违法。 综上，春宜米业公司请求确认强制填埋其水井、水沟行为违法的主张成立，本院予以支持；歙县人民政府、歙县自然资源和规划局认为其不是实施强制行为的主体，不是本案适格被告的主张成立，本院予以支持；徽城镇政府关于其系接受歙县自然资源和规划局的委托而实施征收就田村集体土地工作，与春宜米业公司水井、水沟被填埋无关，不是适格被告的主张，与事实不符，于法相悖，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、确认被告歙县徽城镇人民政府实施填埋原告黄山市春宜米业有限公司的水井、水沟行为违法； 二、驳回原告黄山市春宜米业有限公司对歙县人民政府、歙县自然资源和规划局的起诉。 案件受理费50元，由被告歙县徽城镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  邹有春 审判员  方惠灵 审判员  蒋 薇 二〇一九年十二月二十五日 法官助理汪权峰 书记员王阳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。