贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1535号 上诉人（一审被告）惠水县人民政府，住所地贵州省惠水县涟江街道县府路130号。 法定代表人王文旭，县长。 委托代理人戴国忠、赵丹，贵州华顿律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）惠水县四季鸿发花卉苗圃。 负责人王大本，该苗圃投资人。 委托代理人陈朝柱，贵州行者律师事务所律师。 上诉人惠水县人民政府（以下简称惠水县政府）因与被上诉人惠水县四季鸿发花卉苗圃（以下简称四季鸿发苗圃）土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初46号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。四季鸿发苗圃投资人王大本及委托代理人陈朝柱、惠水县政府副县长翟建明及委托代理人戴国忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审经审理查明，2013年4月8日，王大本注册成立四季鸿发苗圃，在自己的承包地上从事花卉培植。2016年12月22日，王大本与周小勇签订《合作协议》，由周小勇提供田土，王大本出资栽种紫金花，所得收入按20%支付给周小勇。2016年12月24日，王大本与毛勇（毛文明）签订《田土租赁合同》，租用毛勇承包田栽种紫金花、桂花等树木。 2016年12月2日，国家发展和改革委员会作出发改基础〔2016〕2530号《国家发展改革委关于贵州省都匀至安顺公路可行性研究报告的批复》，同意建设贵州省都匀至安顺公路。2017年6月28日，交通运输部作出交公路函〔2017〕473号《关于贵州都匀至安顺公路初步设计的批复》，同意贵州省交通厅《关于报请审批贵州都匀至安顺公路初步设计的请示》。2017年8月13日，黔南州人民政府作出黔南府函〔2017〕131号《关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺××××南段）建设项目征收补偿安置等方案的批复》，同意都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺××××南段）征地拆迁指挥部《关于批准实施都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺××××南段）项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示》（都香黔南批呈〔2017〕5号）。2017年8月22日，惠水县政府作出〔2017〕第12号《关于都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告》，主要内容：一、项目名称：都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目；二、征收范围：岗度镇的岗度、本底、黄土、龙塘、龙泉、宁旺六个村；摆金镇的长新、立新、摆金、马道等（具体以规划红线图红线为准）；三、征收实施单位：都匀至香格里拉高速公路（惠水段）征地拆迁指挥部；四、征收时间：自征收公告发布之日起至2021年12月31日止；五、自本公告发布之日起，被征收人不得在征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、突击装修、抢栽抢种等增加补偿费用的行为。违反规定的，不予补偿。四季鸿发苗圃的承包地、租赁地在征收范围内。2018年4月28日，自然资源部办公厅作出自然资办函〔2018〕170号《自然资源部办公厅关于都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺段控制性工程先行用地的批复函》，经部会审会审议，都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺段已通过原国土资源部用地预审，国家发展改革委批准可行性研究报告，交通运输部批准初步设计。同意先行用地443.7025公顷（其中耕地219.6478公顷），其中，互通立交用地415.6263公顷，桥梁用地22.5096公顷，隧道口用地5.5666公顷。2018年7月29日，惠水县政府委托贵州金城环保科技有限公司对四季鸿发苗圃涉案土地苗木进行调查，并制作了《都香高速公路（惠水段）绿化（经济）苗木现状调查表》，其中，图班号为16号载明：林权所有者王大本（488号），树种紫金花，规格6.1cm—10cm，株行距1.2m—1.3m，面积0.6277亩。图班号为28号（1175—1号）载明：林权所有者王大本，树种紫金花，规格6.1cm—10cm，株行距1m—1m，夹杂桔树23株（苗）、梨树10株（初产期）、罗汉松19株（苗）、红豆杉8株（苗），面积0.7335亩；28号（1175—2号）载明：林权所有者王大本，树种紫金花，规格6.1cm—10cm，株行距1m—1m，树种桂花，规格1.6cm—3cm，株行距0.5m—0.5m，夹杂桔树6株（苗）、泡桐（胸径26.5cm、高10m）、泡桐（胸径24.5cm、高10m）、樱花树（胸径8cm、高7m），面积0.4241亩。图班号为115号（474号）载明：林权所有者王大本，树种紫金花，规格6.1cm—10cm，株行距1.2m—1.3m，面积0.2060亩。共计1.9913亩。2018年8月3日，原惠水县国土资源局与惠水县涟江街道长征村民委员会签订《征地协议书》，征用王大本管理的集体土地0.7564亩（其中，图班为16号，面积0.6277亩），支付王大本土地补偿费、安置补助费共计32903.40元，王大本已领取该补偿款。地上附着物未补偿。2018年10月10日，原惠水县国土资源局与惠水县涟江街道长征村民委员会签订《征地协议书》，征用王大本管理的集体土地0.3701亩（其中，图班为115号，面积0.2060亩），支付王大本土地补偿费、安置补助费共计16099.35元，王大本已领取该补偿款。地上附着物未补偿。2018年10月15日，原惠水县国土资源局与惠水县涟江街道长征村民委员会签订《征地协议书》，征用王大本管理的集体土地，图班为28号，面积1.1576亩，支付王大本土地补偿费、安置补助费共计50355.60元，王大本已领取该补偿款。地上附着物未补偿。2018年11月8日，惠水县政府组织相关部门对前述原告种植的紫金花、桂花等树木进行强制搬迁移植。四季鸿发苗圃诉至一审法院，请求判决惠水县政府强制拆除其花卉林木的行政行为违法。 一审法院认为，本案争议焦点为：1.四季鸿发苗圃是否是适格的诉讼主体；2.四季鸿发苗圃栽种的紫金花、桂花是否属于抢栽抢种；3.被诉强制移除行为是否合法。 关于四季鸿发苗圃是否是适格的诉讼主体问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”的规定，王大本提供的惠水县工商行政管理局于2013年4月8日核发的《营业执照》载明：企业名称惠水县四季鸿发花卉苗圃，类型个人独资企业，投资人王大本。故本案以四季鸿发苗圃为原告，并注明经营者王大本的基本信息提起诉讼，符合前述规定。惠水县政府关于四季鸿发苗圃不是适格的诉讼主体资格的辩称意见，理由不成立，一审法院不予采纳。 关于四季鸿发苗圃主张的涉案紫金花、桂花是否属抢栽、抢种的问题。惠水县政府认为四季鸿发苗圃栽种的紫金花、桂花属抢栽、抢种，并提供大龙社区服务中心2017年2月17日发布的《通告》及2016年1月的航拍图予以证实。对此，一审法院认为，根据《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。”的规定，当地国土资源部门作出拟征收土地公告后，被征地农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，即属抢栽、抢种、抢建。本案中，惠水县政府虽提供大龙社区服务中心发布的《通告》及航拍图，但通告及航拍系因涟江街道办事处根据省委、省政府文件精神，已将大龙社区的经济发展进行了规划而发布的通告和航拍，不能证明系因涉案项目发布的预征收公告，且发布的主体不是当地国土资源部门。而惠水县政府因都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目建设发布的《关于都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告》是2017年8月22日。四季鸿发苗圃于2013年4月8日已注册成立，从事紫金花、桂花等花卉培植，且最后一次种植紫金花、桂花是在2016年12月24日。因此，惠水县政府认为四季鸿发苗圃栽种的涉案紫金花、桂花等属抢栽、抢种，理由不成立，一审法院未予采纳。 关于被诉的强制移除行为是否合法的问题。四季鸿发苗圃栽种的涉诉紫金花、桂花所占用的土地为集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，惠水县政府在征收上述土地过程中，在未与四季鸿发苗圃就被征收土地上涉案的紫金花、桂花等达成补偿协议，未经土地行政主管部门作出责令交出土地决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行移除四季鸿发苗圃涉案紫金花、桂花的行政行为，违反法定程序，超越行政职权。 综上所述，被诉行政强制执行行为违反法定程序,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项的规定,理应判决撤销被诉行政行为。但因本案被诉行政行为已执行完毕,不具有可撤销内容,应当判决确认违法。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决:确认被告惠水县政府于2018年11月8日对四季鸿发苗圃涉案紫金花、桂花等实施强制移除的行政行为违法。一审案件受理费50元，由惠水县政府负担。 上诉人惠水县政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回四季鸿发苗圃的诉讼请求，一、二审诉讼费由四季鸿发苗圃承担。其主要理由为：1.案涉建设项目系国家发展和改革委员会、自然资源部、交通运输部批准建设的项目，黔南州人民政府批复同意建设项目征收补偿安置方案，其对该建设项目的征收土地行为合法；2.其在建设项目征收报批前进行航拍，显示建设项目征地范围内未种植林木，但征收公告发布后调查发现四季鸿发苗圃在被征土地范围内种植了多种林木，根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）的规定，四季鸿发苗圃种植的树木属于抢栽抢种树木，应不予补偿。王大本签订征地协议领取征地补偿款后一直未按协议约定交付土地，其发送《告知书》要求四季鸿发苗圃自行移除，四季鸿发苗圃不配合土地征收工作，为按时完成国家重点项目建设，其组织相关职能部门对四季鸿发苗圃抢栽抢种的林木进行移除，移除措施合法。 四季鸿发苗圃答辩称，惠水县政府的先征地后公告征地补偿安置方案的行为违法；2018年11月6日的“告知书”没有给予陈述权和申辩权；在强制移除前，也未作出书面的强制执行决定；四季鸿发苗圃的花卉树木不属于抢栽抢种，惠水县政府强制铲除的行为严重违法。一审判决认定事实清楚、适用法律得当，应予维持，请求驳回惠水县政府的上诉请求。 二审庭审中，上诉人惠水县政府提交了王大本等人的询问笔录等材料，被上诉人四季鸿发苗圃提交了长征村委会出具的证明。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”之规定，对惠水县政府无正当理由逾期提供的证据，本院不予组织质证。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，对四季鸿发苗圃无正当理由未在一审程序中提供的证明，本院不予接纳。 二审庭审中，上诉人惠水县政府除提出与其书面上诉理由相同的上诉意见之外，还提出了本案中部分树木系王大本与他人合作种植，本案遗漏必要的诉讼参加人；上诉人四季鸿发苗圃占用基本农田种树违反法律的禁止性规定，不属于合法权益的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“2016年12月22日，王大本与周小勇签订《合作协议》，由周小勇提供田土，王大本出资栽种紫金花，所得收入按20%支付给周小勇”事实不当，应认定为“2016年12月22日，周小勇、周小年、周啟志（甲方）与王大本（乙方）签订《合作协议》，约定甲方提供田土约1.3亩，乙方出资种树，三年内被征收，则田土归甲方，附着物归乙方所有，总款由乙方支付给甲方15%，如三年内不征收，则田土归甲方，附着物等归乙方，所得总款按20%支付给甲方”。 二审另查明，王大本租用周小勇、周啟志等的土地1.3634亩、租用毛勇土地0.8659亩，并在上述2.2293亩土地上栽种的紫金花、桂花等花卉树木已于2018年11月8日被惠水县政府组织相关职能部门强制移除。 本院认为,本案争议的焦点为：1.四季鸿发苗圃是否是适格的诉讼主体；2.四季鸿发苗圃被移除的紫金花、桂花等花卉树木是否属于抢栽抢种；3.被诉的强制移除行为是否合法。 关于四季鸿发苗圃是否是适格的诉讼主体的问题。首先，王大本提供的惠水县工商行政管理局于2013年4月8日核发的《营业执照》载明：企业名称惠水县四季鸿发花卉苗圃，类型个人独资企业，投资人王大本。依据《中华人民共和国民法总则》第一百零二条：“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，四季鸿发苗圃作为个人独资企业，可以作为独立的诉讼主体参与本案诉讼，而一审适用《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款关于个体工商户的规定属适用法律错误，本院在此予以纠正。其次，根据《中华人民共和国个人独资企业法》第十九条：“个人独资企业投资人可以自行管理企业事务，也可以委托或者聘用其他具有民事行为能力的人负责企业的事务管理。”的规定，王大本作为四季鸿发苗圃的投资人，有权自行管理该个人独资企业，因此，王大本作为乙方与周小勇、毛勇等签订《合作协议》、《田土租赁合同》的行为，能够代表四季鸿发苗圃，因此，四季鸿发苗圃有权对惠水县政府强制移除其种植在周小勇、毛勇等土地上紫金花、桂花等花卉树木的行政行为提起行政诉讼。另外，对于惠水县政府提出的本案遗漏必要的诉讼参加人的问题，因王大本（乙方）与周小勇、周小年、周啟志签订的《合作协议》，约定附着物归乙方所有，因此，周小勇等是否参与本案诉讼，并不影响本案的审理。至于周小勇等的权利如何主张，属另一法律关系，不在本案的审查范围之内，故本案并未遗漏必要的诉讼参加人。 关于四季鸿发苗圃被移除的紫金花、桂花等花卉树木是否属于抢栽抢种的问题。惠水县政府认定四季鸿发苗圃在征地范围内被强制移除的花卉树木属于抢栽抢种的主要依据为大龙社区服务中心2017年2月17日发布的《通告》及2016年1月的航拍图。根据《贵州省土地管理条例》第二十条：“征收预告通知发布后，在拟征收的土地上抢种的农作物、树木或者抢建的设施，不予补偿。”国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条:“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。”的规定，认定抢栽、抢种的时间标准，应当以发布征收预告通知或拟征收土地公告并告知被征地农村集体经济组织和农户的时间为准，在告知之后被征地农户在拟征土地上栽种青苗和地上附着物，方属抢栽、抢种。而本案中，惠水县政府提供的大龙社区服务中心发布的《通告》，内容为:“涟江街道办事处根据省委、省政府文件精神，已经对大龙社区的经济发展进行了规划，在2016年7月请省级技术部门对大龙社区的土地现状航空拍摄，并采取了司法保全……将来真有国家征用，只能按照2016年的航拍资料进行补偿”，并没有告知拟征收的具体情况，且《通告》发布的时间在2017年2月17日，却以2016年进行航拍时为认定抢栽抢种的时间标准，不符合《贵州省土地管理条例》、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定。因此，惠水县政府认为其移除的四季鸿发苗圃种植的花卉树木属抢栽抢种的理由不能成立。 关于被诉的强制移除行为是否合法的问题。惠水县政府主张，四季鸿发苗圃被强制移除的花卉树木，除属于抢栽抢种外，还属于占用基本农田所种，违反了法律的禁止性规定，故其种植的花卉树木不属于合法权益。本院认为，判断具体行政行为是否合法的标准，主要是具体行政行为实施的主体及实施的程序是否合法，与该具体行政行为针对的权益是否为合法权益没有直接关联。惠水县政府的上述主张，一方面并不能否定四季鸿发苗圃对其被强制移除的花卉树木所享有的所有权，另一方面，退一步讲，即使四季鸿发苗圃的花卉树木属于抢栽抢种，若移除的主体不适格、移除的程序不合法，移除的方法明显不合理、不适当，被诉的强制移除行为也应确认违法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”以及《中华人民共和国行政强制法》第十三条：“行政强制执行由法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”的规定，本案中被强制移除的紫金花、桂花等花卉树木所占用的土地为集体土地，惠水县政府并无法律赋予的强制执行权，对于拖延交出土地或拒绝交出土地的，惠水县政府应依法申请人民法院强制执行，其迳行实施被诉强制移除行为，违反法定程序，超越法定职权，违反上述法律、法规。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项之规定，本应予以撤销。但因本案被诉行政行为已执行完毕，不具有可撤销内容，故一审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，确认该行政行为违法并无不当。 综上，上诉人惠水县人民政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定主要事实清楚，审判程序合法，但认定部分事实不清，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初46号行政判决； 二、确认惠水县人民政府于2018年11月8日对惠水县四季鸿发花卉苗圃在王大本个人承包土地共1.9913亩及王大本租用周小勇、毛勇承包土地共2.2293亩上栽种的紫金花、桂花等花卉树木实施强制移除的行政行为违法。 一、二审案件受理费各50元，均由惠水县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 谭慧敏 审判员 陈显杰 二〇一九年十二月十七日 法官助理邓玉婷 书记员冀凌馨