江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）苏13行赔终10号 上诉人（原审原告）宁波高登控股有限公司，住所地浙江省宁波市江东区福明路858号。 法定代表人王杰，该公司总经理。 委托代理人龚海峰，浙江共业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泗阳县自然资源局，住所地泗阳县众兴镇北京中路16号（双子楼东楼）。 法定代表人张连马，该局局长。 委托代理人李涛，该局工作人员。 委托代理人刘亮，江苏义缘律师事务所律师。 上诉人宁波高登控股有限公司（以下称高登控股公司）因与被上诉人泗阳县自然资源局行政赔偿一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2019）苏1302行赔初6号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月29日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。2019年9月5日，本院对本案组织公开听证，上诉人高登控股公司的委托代理人龚海峰，被上诉人泗阳县自然资源局的委托代理人李涛、刘亮到庭参加了听证。因案件审理需要，本案扣除了相应审限。本案现已审理终结。 原审查明，2010年4月26日，泗阳县国土资源局与江苏舍得房地产开发有限公司（下称舍得公司）法定代表人陈某甲签订《国有建设用地使用权出让合同》，其中约定：“第四条本合同项下出让宗地编号为2010B3，宗地总面积大写伍万肆仟壹佰柒拾平方米（小写54170平方米）；第六条出让人同意在2011年6月30日前将出让宗地交付受让人；第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写贰仟零叁拾壹万叁仟柒佰伍拾元整（小写20313750元）；第九条本合同项下宗地的定金为人民币大写肆佰零陆万元整（小写4060000元），定金抵作土地出让价款；第十条受让人同意按照本条第一款第（二）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币大写壹仟贰佰万元整（小写12000000），付款时间：2010年5月22日之前。第二期人民币大写捌佰叁拾壹万叁仟柒佰伍拾元整（小写8313750元），付款时间：2011年4月20日之前。第三十一条受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权”。2010年10月22日，泗阳县住房和城乡建设局向舍得公司颁发《建设用地规划许可证》。2010年10月25日，泗阳县发展和改革局作出《县发改局关于江苏舍得房地产开发有限公司北京路北侧、洪泽湖大道东侧地块开发项目核准的批复》，同意涉案地块房地产项目开发立项。2010年10月28日，舍得公司取得上述国有土地使用权证。2013年7月1日，舍得公司向泗阳县人民政府提交《申请书》，内容为：“因我公司资金不足无力继续投资该项目建设，现申请终止履行3213232010CR0025号《国有建设用地使用权出让合同》，退还81.255亩国有土地使用权，并请求你县退还我公司缴纳的土地出让金2031.375万元，同时恳请你县免于扣除合同定金406万元和免于征收土地闲置费406.275万元。如涉及相关债权债务由本公司及本人承担。”2013年7月3日，泗阳县国土资源局作出《关于收回江苏舍得房地产开发有限公司土地使用权的请示》，内容为：“建议如下：1.解除《国有建设用地使用权出让合同》（编号为3213232010CR0025），收回位于北京路北侧、洪泽湖大道东侧的81.255亩国有土地使用权；撤销泗地供字[2010]36号批准文件，收回该公司81.255亩国有土地使用权；注销该公司国有土地使用权证（土地证号为泗国用（2010）第1016027号）和土地登记。2.根据县领导在县经济开发区和县金融办《关于处置江苏舍得房地产开发有限公司土地使用权的请示》的批示意见，免予扣除舍得公司的合同定金406万元和免予征收土地闲置费406.275万元。由我局与江苏舍得房地产开发有限公司签订协议书，并由县财政退还土地出让金2031.375万元。当否，请批示。”2013年7月3日，泗阳县国土局和泗阳县政府分别在《收回土地使用权呈报表》上盖章同意收回涉案地块土地使用权。2013年7月4日，泗阳县国土局（甲方）和舍得公司（乙方）签订协议书，约定：“1.甲乙双方自愿于本协议签订之日起解除《国有建设用地使用权出让合同》；2.甲方依法收回乙方81.255亩国有土地使用权；3.根据县政府批示，甲方退还乙方土地出让金2031.375万元；4.乙方取得的土地使用权所有相关手续交还甲方；5.乙方在此地块上发生的所有债权由乙方自行承担（包括泗他项（2013）第049号土地他项权利证明书所记载抵押给江苏吴江农村商业银行股份有限公司泗阳支行的伍仟万元贷款）。” 原审另查明，泗国用（2010）第1016027号国有土地使用权证载明，舍得公司名下国有土地使用权面积54170平方米，该宗地2013年3月27日已经办理了抵押权注销登记。2013年11月14日，浙江省宁波市中级人民法院作出（2013）浙甬商外初字第82号《民事判决书》，判决：一、宁波电机公司于判决生效之日起七日内偿还高登公司垫付款及其他费用17291794.90元人民币，支付违约金3458359元人民币，合计20750153.90元人民币；二、明某公司、舍得公司、盾立电机公司、陈某乙对宁波电机公司上述应履行的付款义务承担连带责任，其在承担保证责任后，有权向宁波电机公司追偿。2014年3月20日，浙江宁波市中级人民法院向泗阳县国土资源局发出《协助执行通知书》要求协助查封舍得公司涉案国有土地使用权，同年3月24日，泗阳县国土资源局将涉案国有土地使用权已收回的相关材料邮寄给浙江宁波市中级人民法院。2014年4月21日，高登控股公司向泗阳县政府提交《关于请求立即撤销泗阳县国土局（泗国土收处发[2013]09号），切实维护债权人利益的函》。2015年10月，高登控股公司诉泗阳县人民政府批准收回国有土地使用权一案，经过一审、二审，裁定驳回了高登控股公司的起诉。高登控股公司申请再审，最高人民法院于2018年12月19日作出（2017）最高法行申8467号行政裁定书，驳回了高登控股公司的再审申请。后高登控股公司认为泗阳县自然资源局收回国有土地使用权的行为侵犯其合法权益，向原审法院提起诉讼，请求撤销泗阳自然资源局收回国有土地使用权的行为，并赔偿其损失15212022.46元。原审法院于2019年6月21日作出（2019）苏1302行初57号行政判决，驳回了高登控股公司的诉讼请求。 原审再查明，根据中共泗阳县委机构编制委员会办公室2019年2月11日印发的《关于县自然资源局职责机构编制转隶方案的通知》（泗编办发[2019]18号），县国土资源局所属的所有事业单位整建制划转至县自然资源局。 原审认为，关于高登控股公司作为普通债权人是否具备提起本案行政赔偿诉讼的原告资格问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，赔偿请求人可以在提起行政诉讼时一并提出行政赔偿。高登控股公司系在不服泗阳县自然资源局收回国有土地使用权决定行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，因高登控股公司具有提起行政诉讼的资格，故同时具备行政赔偿诉讼的原告主体资格。 关于高登控股公司的起诉是否超过法定期限的问题。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条之规定，高登控股公司在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，泗阳县自然资源局于2014年3月24日向浙江省宁波市中级人民法院执行局送达收回土地使用权决定书等材料，据此推断高登控股公司最迟于2014年4月已知涉案土地使用权被收回。后高登控股公司于2015年以泗阳县人民政府为被告，针对收回国有土地使用权的行为提起行政诉讼，经过一审、二审、申请再审，于2019年1月24日收到（2017）最高法行申8467号行政裁定书。根据该裁定书的认定，高登控股公司起诉期限应从2014年4月起算，扣除前述诉讼一审、二审、申请再审的时间，并未超过法定起诉期限。 关于泗阳县自然资源局是否应当承担行政赔偿责任的问题。根据《中国人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，高登控股公司要求泗阳县自然资源局赔偿其债权及利息损失，应当以泗阳县自然资源局收回涉案国有土地使用权的行政行为违法并致其债权不能实现、造成财产损失为前提。而（2019）苏1302行初57号行政判决已驳回高登控股公司要求撤销泗阳县自然资源局以协议方式收回舍得公司国有土地使用权的行政行为的诉讼请求，故高登控股公司请求泗阳县自然资源局承担行政赔偿责任没有事实根据，依法应予以驳回。原审法院根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回了高登控股公司的诉讼请求。 上诉人高登控股公司上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误。原审判决未查明《协议书》签订时土地使用权价格是否明显低于市场价值及泗他项（2013）第049号抵押权是否成立、实现的问题。被诉人收回涉案国有土地使用权的价格明显不合理，该收回行为侵犯了上诉人的合法权益，依法应予赔偿。请求二审查明案件事实，依法判决。 被上诉人泗阳县自然资源局辩称，上诉人上诉理由不能成立。被上诉人收回涉案的国有土地使用权证事实清楚，程序合法，并未侵犯上诉人的权益。原审判决正确，请求驳回上诉请求，维持原判。 当事人原审中提交的证据均已随案移送本院，原审对证据的分析认定基本正确。 本院查明的案件事实与原审一致。 本院另查明，上诉人高登控股公司诉被上诉人泗阳县自然资源局收回国有土地使用权决定一案，原审法院以上诉人高登控股公司诉讼请求缺乏法律依据为由，于2019年6月21日作出（2019）苏1302行初57号行政判决，驳回高登控股公司的诉讼请求。高登控股公司不服，提起上诉。本院经审理于2019年12月19日作出（2019）苏13行终124号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本案争议焦点：上诉人高登控股公司要求被上诉人泗阳县自然资源局赔偿其损失有无事实和法律依据。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述规定，行政赔偿必须以行政行为违法为前提。本案中，上诉人主张被上诉人收回涉案国有土地使用权的行为违法应予撤销，该行为造成其财产损失应予赔偿。经查，上诉人起诉被上诉人收回涉案国有土地使用权的诉讼请求被判决驳回。故上诉人主张行政赔偿无事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚、程序合法，判决结论正确。上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘志群 审 判 员 周丽丽 审 判 员 于元祝 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 周 莹 书 记 员 闫 茹