贵州省大方县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0521行初357号 原告吴道贵，男，1972年1月30日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。 原告申时忠，男，1958年10月24日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。 委托代理人（特别授权）申时举，男，1971年10月5日出生，汉族，住贵州省毕节市。 被告七星关区海子街镇人民政府。住所地：毕节市七星关区海子街镇。 法定代表人周兴，镇长。 委托代理人（特别授权）孙涛，贵州创驰律师事务所律师。 委托代理人胡云，海子街镇综治办工作人员。 被告毕节市七星关区人民政府。住所地：毕节市七星关区开行路1号。 法定代表人胡敬斌，区长。 委托代理人王俊妮，区政府工作人员。 委托代理人石湘莹，区政府工作人员。 第三人七星关区海子街镇果乐村村民委员会。住所地：毕节市七星关区海子街镇果乐村。 法定代表人刘洪，村主任。 委托代理人申庆枢，男，1957年9月15日出生，汉族，住贵州省毕节市，系果乐村村民委员会副支书。 原告吴道贵、申时忠诉被告七星关区海子街镇人民政府（以下简称海子街镇政府）、被告毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府）及第三人七星关区海子街镇果乐村村民委员会（以下简称果乐村委会）土地行政管理一案，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于11月28日公开开庭审理了本案。原告吴道贵、申时忠及委托代理人申时举，被告海子街镇政府的委托代理人孙涛、胡云，被告七星关区政府的委托代理人王俊妮、石湘莹，第三人果乐村委会的委托代理人申庆枢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，二原告系果乐村长房组村民，因属于二原告名下承包的地块小地名放牛厂与第三人果乐村村委会有所争议，二原告于2018年5月7日反映到被告海子街镇政府。由于第三人弄虚作假、欺上瞒下，被告海子街镇政府于2018年7月2日作出七星海府决字[2018]31号《处理决定书》。二原告不服该处理决定书，找到被告海子街镇政府，但不知什么原因被告海子街镇政府于2018年8月8日自行作出了七星海府呈[2018]140号《处理决定书》，决定撤销[2018]31号《处理决定书》。被告海子街镇政府之后没有再过问，也没有进行调查。二原告多次反映，被告海子街镇政府为了推脱责任，于2018年10月12日作出了七星海府决字[2018]47号告知书。原告收到告知书后，将该问题反映到被告七星关区政府，后被告海子街镇政府于2019年8月1日针对二原告作出了七星海府信决字[2019]23号《土地权属处理决定书》中第六条处理决定。二原告不服该处理决定，申请行政复议，被告七星关区政府以毕市七星府行复决字[2019]第33号《行政复议决定书》维持被告海子街镇政府作出的决定。二原告认为第三人不作为，弄虚作假、欺上瞒下，导致二被告作出了错误的决定，致使二原告依法承包的合法土地使用权得不到合法维持。请求依法撤销被告海子街镇政府作出的七星海府信决字[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》中第六条处理决定及被告七星关区政府作出的毕市七星府行复决字[2019]第33号《行政复议决定书》。 二原告向本院提交了以下证据： 1、二原告身份证复印件。拟证明二原告的身份信息。经庭审质证，二被告及第三人对该组证据无异议。 2、行政复议决定书及送达回证、关于伍坝组荒山群众证明书、关于申时忠、吴道贵放牛厂荒山处理决定、承包土地明细登记表、关于申庆义等群众土地权属的处理决定书、关于吴道贵反映问题的告知书、关于撤销七星海府决字（2018）31号《关于吴道贵反映问题的行政程序处理决定》的决定、关于吴道贵反映问题的行政程序处理决定书、原件补充证明、长房子生产队群众证明书。拟证明案涉荒山是属于二原告所承包的土地，从承包土地下放时就是属于二原告的，因承包证上的面积与现状不符，才请当时村委会参会人员作相关说明。经庭审质证，被告海子街镇政府认为关于申时忠、吴道贵放牛厂荒山处理决定已经被第三人果乐村委会召开村民大会予以撤销，该处理决定不具有证据三性；原件补充证明、长房子组生产队群众证明书以及关于伍坝组荒山群众证明书、承包土地明细登记表也不具有证据三性，不能证明二原告是案涉荒山的承包经营权人，对其余证据无异议。被告七星关区政府同意被告海子街镇政府的质证意见，二原告向区政府提交的关于伍坝组荒山群众证明书是复印件，且复印内容模糊不清，该证明书也不能证明二原告对案涉土地享有承包经营权。第三人质证意见与二被告质证意见一致。 被告海子街镇政府未提交书面答辩状，委托代理人口头辩称，海子街镇政府针对二原告的确权申请，在2019年6月3日举行听证，二原告参与听证。在听证、举证及质证过程中二原告没有任何书面客观的书证证明对自己所申请确权的荒山享有承包经营权，也没有任何公开协商或拍卖的相关证据证明自己是该荒山的使用权人，海子街镇政府经过调查以及相应的现场调查了解，因作为申请人的原告不能对基础的法律事实举证，所以海子街镇政府作出[2019]23号处理决定书。作出该处理决定书程序合法、证据确凿、作出的决定正确，请求法院对该处理决定书予以维持。 被告海子街镇政府向本院提交了以下证据、依据： 1、2015年11月18日会议纪要、涉案地块图片、2018年12月28日会议纪要、2019年4月23日会议纪要。拟证明涉案地块属集体所有，被告海子街镇政府作出的处理决定认定事实清楚。经庭审质证，二原告对2015年11月18日会议纪要、涉案地块图片有异议，认为图片上具体是指哪块地不清楚；2018年12月28日会议纪要、2019年4月23日会议纪要二原告并没有参加，所以对其真实性有异议，对其内容也不清楚。被告七星关区政府及第三人对该组证据无异议。 2、2019年4月28日会议纪要、关于成立果乐村农村土地承包经营权权属问题调查核实工作组的通知、2019年6月3日会议签到册及会议记录、2019年6月4日会议图片及影像资料、2019年7月31日会议纪要、关于申庆义等群众土地权属的处理决定书。拟证明二原告作为当初土地确权的申请人，不能根据农村土地承包法的规定向人民政府提供土地承包经营权证，且二原告认为涉案地块是荒山，也不能提供该荒山经过招标拍卖或公开协商方式的相关文件证明自己对荒山享有使用权。海子街镇政府作出处理决定认定事实清楚、程序合法。经庭审质证，二原告认为该组证据中2019年6月3日会议签到册、2019年7月31日会议纪要不成立；关于申庆义等群众土地权属的处理决定书是收到的，但是对该处理决定书不服；对2019年6月4日会议图片及影像资料、其余证据均有异议，内容均不真实。被告七星关区政府及第三人对该组证据无异议。 被告七星关区政府辩称，一、原行政行为认定事实清楚、证据充分、程序合法。经被答辩人申请，海子街镇政府于2019年7月31日就被答辩人的土地权属争议召开镇长办公会，作出七星海府信决字[2019]23号《七星关区海子街镇人民政府关于申庆义等群众土地权属处理决定书》，该决定书对申庆义、申家福、刘应新等土地权属争议作出了处理决定。在被答辩人土地权属争议问题上，认定涉案被征收“放牛厂”土地毗邻的荒山不属于被答辩人，而是属于第三人集体所有，涉案荒山被征收后的补偿款也应由第三人集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，海子街镇政府有权对被答辩人与第三人之间的土地权属争议作出处理决定。本案中，被答辩人提供的《承包土地明细登记表》仅能证明其享有的是毗邻涉案争议荒山“放牛厂”的土地承包经营权，并不能据此主张其对涉案争议荒山享有权利。根据《中华人民共和国土地承包法》第十九条的规定，土地承包应当签订承包合同。被答辩人无法提供涉案争议荒山的《农村土地承包经营权证》、《农村土地承包合同》，则无法证明其对涉案争议荒山享有承包经营权。“以地管山”的说法并无法律依据，争议荒山所有权应归属于村集体，海子街镇政府作出的处理决定认定事实清楚，适用法律正确，内容适当。在原行政行为的处理程序上，海子街镇政府就该土地权属争议纠纷专门召开镇长办公会，成立了涉案土地确权领导小组，进村入户开展调查。并于2019年6月3日早上9点依法召开土地权属确权（举证、听证）听证会。根据前期调查，举证、质证的情况，于2019年7月31日再次召开镇长办公会，对被答辩人在内的7户土地权属争议纠纷进行了处理，以文件形式下达了处理决定书。综上，海子街镇政府作出的处理决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；二、答辩人的行政复议程序合法。被答辩人于2019年8月19日向答辩人提起行政复议申请，答辩人依法受理后，向被答辩人及海子街镇政府依法送达了《受理通知书》，于10月10日作出行政复议决定并依法送达给被答辩人。综上，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，请求依法予以维持。 被告七星关区政府向本院提交了以下证据、依据： 1、海联席{2018}16号《党政联席办公会议纪要》、七星海府呈{2018}140号《七星关区海子街镇人民政府关于撤销七星海府决字{2018}31号（关于吴道贵反映问题的行政程序处理决定书）的决定》、2019年4月28日镇长办公会议纪要、七星海府通{2018}20号《关于成立果乐村农村土地承包经营权权属问题调查核实工作组的通知》、2019年6月3日听证会会议纪要及签到册、2019年6月4日会议图片及影像资料、2019年7月31日会议纪要、2018年12月28日果乐村关于集体荒山作出决定的会议纪要、2019年4月23日果乐村村委扩大会会议纪要。拟证明原行政行为认定事实清楚、证据充分、程序合法。经庭审质证，二原告质证意见与海子街镇政府证据的质证意见一致。被告海子街镇政府及第三人对该组证据无异议。 2、行政复议申请书、受理案件通知书（一）、（二）及送达回证、行政复议答辩状、七星关区人民政府文件签发笺、行政复议决定书及送达回证。拟证明被告七星关区人民政府作出行政复议决定程序合法。经庭审质证，二原告对其提交给区政府的证据无异议，对其余证据真实性有异议。被告海子街镇政府及第三人对该组证据无异议。 第三人述称：根据法律、法规依法处理，案涉荒山是属于果乐村村委会所有，二被告的行政行为正确，二原告的起诉既不合法，也不合理。 第三人向本院提交了以下证据、依据： 1、2015年11月18日果乐村委会扩大会议纪要、2015年9月10日会议纪要、图片11张。拟证明案涉地块是荒山，村委会是该荒山的所有权人，村委会2015年9月4日决定已经2015年9月10日会议纪要予以撤销。经庭审质证，二原告认为两份会议纪要不真实、是第三人单方制作；图片也是不真实的，是伪造的图片。二被告对该组证据无异议。 2、2019年4月23日会议纪要。拟证明案涉荒山是属于第三人村集体所有。经庭审质证，二原告认为该组证据不真实。二被告对该组证据无异议。 本院对上列证据依法作如下认定： 各方当事人对二原告第1组证据无异议，本院依法予以确认。二原告第2组证据中《关于伍坝组荒山群众证明书》与《长房子生产队群众证明书》为多人在同一证明书上签字的复印件，不符合证据的形式要件，其真实性无法确认，且与涉案土地无直接关联，本院依法不予采信；该组证据中的《原件补充证明》系原告自述自书材料，达不到二原告的证明目的；因村民委员会并无处理荒山所有权和使用权的法定职责和职权，故该组证据中《关于申时忠、吴道贵放牛厂荒山处理决定》达不到二原告的证明目的，本院依法不予采信。被告海子街镇政府第1组证据中的涉案地块图片和第三人第1组证据中的涉案地块图片无拍摄时间、拍摄人等要素，不符合证据的形式要件，不能作为认定案件事实的依据。对本案其余证据的真实性，本院依法予以确认，并将结合各方当事人的证据及证明目的，综合作为认定案件事实的依据。 经审理查明：原告吴道贵、申时忠均为七星关区海子街镇果乐村集体成员，双方均承包有小地名为“放牛厂”的承包地。2013年，因双河口水库建设需要，涉及“放牛厂”等处的土地及毗邻荒山被划入征收范围。原告吴道贵、申时忠各自认为其承包地周围的荒山多年来均由自己管理和使用，被征用荒山的土地补偿款应归自己所有而发生争议。2015年9月4日，经时任果乐村支书申庆枢调处后，由申庆枢以村委会的名义作出《关于申时忠、吴道贵放牛厂荒山处理决定》。该处理决定载明：“放牛厂的荒山由申时忠、吴道贵两人共有”、“放牛厂的荒山，由两户人共同使用、共同处理，单方处理不生效”。在此后的征地费支付期间，二原告再次因为征地补偿款的分配发生争议，并多次向被告海子街镇政府及其上级部门反映。为此，被告海子街镇政府责成第三人对该荒山处理决定的合法性进行讨论。2015年11月18日，第三人召开会议，认为申庆枢身为村党支部书记，在未经村委会按照相关法律规定组织召开相关会议的情况下，私自作出《关于申时忠、吴道贵放牛厂荒山处理决定》程序违法，在决定中加盖村委会公章的行为严重违反公章使用管理规定。在报××××党委、政府批准同意后，撤销了该荒山处理决定。原告吴道贵不服，向海子街镇政府反映和信访。2018年5月8日，被告海子街镇政府受理吴道贵关于二原告土地被村委霸占而要求解决的信访事项，并于同年7月2日作出《关于吴道贵反映问题的行政程序处理决定书》（七星海府决字[2018]31号），认为荒山属于村集体所有，荒山被征用后补偿款应归村委会集体所有。2018年8月4日，被告海子街镇政府召开党政联席办公会议，决定撤销行政程序处理决定书。同年10月12日，被告海子街镇政府告知原告吴道贵，其反映二原告土地被村委霸占而要求解决的问题不属于其受理范围，请吴道贵通过司法程序维权。二原告不服，继续请求镇政府确定涉案荒山征收款属于其二人。2019年6月3日，被告海子街镇政府召集二原告等举行了土地确权听证会。7月31日，被告海子街镇政府召开镇长办公会研究了二原告等反映的相关土地问题，并于8月1日作出七星海府信决字[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》。该处理决定书中的“处理决定”第（六）项载明：涉案地块权属不属吴道贵、申时忠所有，属果乐村村委会集体所有。二原告不服该处理决定，向被告七星关区政府申请行政复议。2019年10月10日，被告七星关区政府作出毕市七星府行复决字[2019]第33号《行政复议决定书》，维持被告海子街镇政府作出的七星海府信决字[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定》。二原告不服，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼，请求判如所诉。 本案的争议焦点为：1、被告海子街镇政府作出[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》中“处理决定”部分第（六）项的行政行为是否合法；2、被告七星关区政府2019年10月10日作出毕市七星府行复决字[2019]第33号《行政复议决定书》的行政行为是否合法。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第十一条第一款规定：“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。”第十四条第（一）项规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；”根据以上法律、法规规定，个人之间、个人与单位之间发生的非土地侵权案件的土地所有权和使用权争议，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。即乡级人民政府对个人之间、个人与单位之间发生的非土地侵权案件的土地所有权和使用权争议的受理和处理行为，系依当事人申请而为的行为，属于被动履行和作为的行政行为而非主动作为行为。本案中，二原告认为涉案荒山由其管理和使用，享有该被征用荒山的土地补偿款并多次向被告海子街镇政府进行信访、反映，但二原告反映的内容为“土地被村委会霸占，要求解决”。从其以上反映的内容来看，其请求并不是土地所有权和使用权争议，而是土地侵权案件。因此，被告海子街镇政府对此并无权管辖，不能将此作为土地所有权和使用权争议受理和处理。即便要作为土地所有权和使用权争议受理和处理，也应当在二原告递交书面申请和有关证据材料并提交副本的情况下，才能受理和处理。本案并无证据证明二原告向其书面提出确权申请，因此，被告海子街镇政府在二原告未书面申请土地确权的情况下，将信访事项及疑似土地侵权案件误作为土地所有权和使用权争议受理和处理，并作出七星海府信决字[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》及在“处理决定”第（六）项中将涉案地块权属明确给第三人集体所有的行政行为，违反了法定程序，超越了其职权范围，该行为依法应予以撤销。被告七星关区政府受理二原告的复议申请后，虽然按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序在期限内作出毕市七星府行复决字[2019]第33号《行政复议决定书》，但由于其未根据行政复议法第二十八条第一款第（三）项第3目、第4目的规定，对被告海子街镇政府在违反法定程序且超越职权的情形下作出的[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》中“处理决定”第（六）项中将涉案地块权属明确给第三人集体所有的行政行为予以撤销、变更或者确认违法，而是维持了该行政行为，其复议行为依法亦应予以撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项和第七十九之规定，判决如下： 一、撤销被告七星关区海子街镇人民政府2019年8月1日作出七星海府信决字[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》“处理决定”部分第（六）项的行政行为； 二、撤销七星关区人民政府2019年10月10日作出毕市七星府行复决字[2019]第33号《行政复议决定书》的行政行为。 案件受理费50.00元，由二被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  黄家前 人民陪审员  周 萍 人民陪审员  徐 玥 二〇一九年十二月三十日                                                                       法官助理 罗单                                                                         书记员 王丽 贵州省大方县人民法院 执行告知书 人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书确定的义务，义务人必须按照规定的期限自觉履行。若不按规定履行，当事人向法院申请强制执行，法院立案后，被执行人仍未按规定履行义务的，人民法院将按照《民事诉讼法》、《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》、《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的规定，对被执行人采取如下措施： 一、将被执行人纳入失信被执行人名单，将失信被执行人名单信息录入全国法院失信被执行人名单库，并向社会公布；将失信被执行人名单信息向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人子以信用惩戒；将失信被执行人名单信息向征信机构通报，由征信机构在其征信系统中记录；国家工作人员、人大代表、政协委员等被纳入失信被执行人名单的，将失信情况通报其所在单位和相关部门；国家机关、事业单位、国有企业等被纳入失信被执行人名单的，将失信情况通报其上级单位、主管部门或者履行出资人职责的机构。 二、对纳入失信被执行人名单的被执行人采取限制消费措施。被执行人为自然人的，被采取限制消费措施后，不得有以下高消费及非生活和工作必需的消费行为：(一)乘坐交通工具时，选择飞机、列车软卧、轮船二等以上舱位；(二)在星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行高消费；(三)购买不动产或者新建、扩建、高档装修房屋；(四)租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公；(五)购买非经营必需车辆；(六)旅游、度假；(七)子女就读高收费私立学校；(八)支付高额保费购买保险理财产品；(九)乘坐G字头动车组列车全部座位、其他动车组列车一等以上座位等其他非生活和工作必需的消费行为。被执行人为单位的，被采取限制消费措施后，被执行人及其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人不得实施前述行为。因私消费以个人财产实施前述行为的，可以向本院提出申请。被限制消费的被执行人因生活或者经营必需而进行前述禁止的消费活动的，应当向本院提出申请，获批准后方可进行。 三、被执行人若违反限制消费令进行消费，经查证属实的，人民法院将予以拘留、罚款； 四、构成拒不执行人民法院判决裁定罪的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。