湖南省花垣县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘3124行初136号 原告王东平。 原告王凤群。 二原告共同委托代理人杨洁，男，湖南喳哂呔律师事务所律师。 被告龙山县城市管理和综合执法局（2019年4月，因党政机构改革，龙山县城市管理行政执法局机构名称变更为龙山县城市管理和综合执法局），统一社会信用代码：11433130738959138K，住所地湖南省龙山县民安街道办事处城北路25号。 法定代表人彭亿术，男，该局局长。 委托代理人向兆勇，系该局干部。 委托代理人向德堂，男，湖南湘龙律师事务所律师。 原告王东平、王凤群不服被告龙山县城市管理和综合执法局行政处罚一案，于2019年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月21日立案后，于2019年11月22日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案。原告王东平及其委托代理人杨洁，被告龙山县城市管理和综合执法局委托代理人向兆勇、向德堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 龙山县城市管理和综合执法局于2017年4月17日作出龙城执罚字［2017］第028号《行政处罚决定书》，认定王东平、王凤群2017年3月在龙山县××街道办事处狮子社区××组，无证搭建钢架棚房，占地面积1000㎡，属于违法建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、《湖南省实施办法》第四十七条的规定，作出限其三日内自行拆除违法建筑的行政处罚。如不服本处罚决定，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。逾期不履行处罚决定的，该机关将根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（三）项、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《湖南省实施办法》第五十五条的规定依法予以强制拆除。行政复议或行政诉讼期间，本处罚决定不停止执行。 原告王东平、王凤群诉称，2016年8月，二原告为解决烟花爆竹零售及仓储业务经营的实际困难，决定在王凤群享有土地使用权的土地上搭建临时钢棚。同年8月29日，二原告向社区居委会及街道办事处提出书面申请，得到同意。其后，二原告出巨资搭建了占地面积为1600㎡，总建筑规模2000㎡的钢棚。2017年3月6日，被告以二原告没有取得规划等相关部门审批手续的情况下搭建临时钢棚，向二原告作出了《责令停工通知书》（龙城停字[2017]第028号），同年4月1日对二原告作出《行政处罚事先告知书》（龙城执告字[2017]第028号），同年4月17日作出《行政处罚决定书》（龙城执罚字[2017]第028号）。二原告认为被告作出的行政处罚决定书属于超越职权、主要证据不足、适用法律法规错误的违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特诉至人民法院，请求：1.确认被告作出的龙城执罚字[2017]第028号《行政处罚决定书》违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告王东平、王凤群为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据、依据：1.原告王东平、王凤群身份证复印件，证明二原告身份。2.《烟花爆竹经营（零售）许可证》复印件、原告王东平与黄章英结婚证复印件，证明原告王东平与黄章英系夫妻关系，王东平合法经营烟花爆竹业务。3.《承诺书》复印件，证明原告在龙山县××街道办事处狮子社区××组搭建临时钢棚之前向龙山县兴隆街道办事处狮子社区居委会及龙山县兴隆街道办事处提出书面申请，并得到认可。4.停工通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书（龙城执罚字［2017］第028号），证明被告履行了告知、下达行政处罚决定书的行政程序，被告限期撤除的行政行为是行政强制措施，不是行政处罚。5.（2017）湘3130行初12号《行政判决书》、（2018）湘31行政终77号《行政裁定书》，证明龙山县人民法院就该案的行政诉讼作出一审判决，原告不服一审判决向湘西州中级人民法院提出上诉，二审裁定撤销原审判决，发回龙山县人民法院重审，二审发回重审的原因是原告对被告两个相互独立的行政行为不能同时提出行政诉讼，应当分别起诉、分别立案，受理法院可以视情况决定是否合并审理，再分别作出判决，一审法院未经释明一并立案受理、审理和作出实体判决，属于严重程序违法，同时原告提出的行政赔偿依附的行政行为不明确。6.（2019）湘3130行初34号行政裁定书，证明花垣县人民法院有权管辖和受理此案。 被告龙山县城市管理和综合执法局辩称，被告具有相应的行政处罚权，没有超越职权，行政执法主体合法，作出的行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律准确，实体无误，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告龙山县城市管理和综合执法局为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据、依据：1.湖南省人民政府湘政函（2008）9号、湖南省人民政府湘政函（2014）95号、龙山县人民政府龙政发（2014）2号，证明被告具有有执法权。2.龙山县规划管理局工作函，证明王东平（王凤群）所搭建的临时钢架棚没有办理任何规划审批手续，其建设行为属于违法建设。3.承诺书，证明王凤群、王东平申请搭建钢棚架时所做出的承诺及因国家建设拆除不需要政府给予补偿。4.现场照片，证明王凤群搭建钢棚架的现场情况；5.责令停工通知，证明王凤群搭建的钢架棚因未办理任何手续，被告向其通知的相关事实。6.现场照片，证明搭建的钢架棚的现场情况。7.案件受理登记表及审批表，证明因王凤群、王东平存在违法事实予以立案受理的相关情况。8.检查勘验笔录、对王东平、王凤群的询问笔录，证明二原告违法事实存在。9.案件调查终结审批报告，证明该案调查终结的相关情况。10.行政处罚事先告知书、补证通知书，证明被告作出行政处罚前告知了原告王东平应享有的相关权利。11.王东平行政处罚决定书及送达回证，证明对原告王东平进行行政处罚及送达的相关事实。12.王凤群的行政处罚事先告知书，证明被告作出行政处罚前告知了原告王凤群应享有的相关权利。13.王凤群的行政处罚决定书及送达回证，证明对原告王凤群进行行政处罚及送达的相关事实。 本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，针对已质证的证据作如下确认： （一）对于原告王东平、王凤群提交的证据。证据1、3、4、5、6均系书证，来源合法，本院予以采信；证据2与本案没有关联性，本院不作为本案证据使用。 （二）对于被告龙山县城市管理和综合执法局提交的证据。这些证据是原告在作出被诉行政行为过程中制作、收集的客观资料，且能证实被告作出涉诉行政行为的客观事实，二原告对上述证据的三性及证明目的提出异议，其实质是对被告据此作出具体行政行为的合法性的质疑，即对证据证明力的异议，而并非是对证据的证明能力提出的异议，故上述证据可以作为本案的定案依据，本院予以采信。 经审理查明，2016年8月29日，王东平、王凤群为解决烟花爆竹零售及仓储业务经营问题，向龙山县兴隆街道办事处狮子社区居委会、龙山县兴隆街道办事处提交《承诺书》，承诺在自己责任地上搭建一个钢棚，如今后遇国家建设需要，自愿承诺不需要政府给予钢棚补偿。后二人在龙山县××街道办事处狮子社区××组搭建钢架棚。2017年3月6日，龙山县城市管理和综合执法局巡查发现后，向王凤群下达龙城停字［2017］第418号《责令停工通知》。2017年3月30日，龙山县规划管理局向龙山县城市管理和综合执法局出具《关于对兴隆街道狮子社区7处钢架棚房规划认定的工作函》，认定王东平、王凤群等人在出入口搭建的临时钢架棚房未办理任何规划审批手续，属违法建设，建议依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条之规定依法查处。经现场检查（勘验）、询问，2017年4月7日龙山县城市管理和综合执法局决定立案；同年4月11日，龙山县城市管理和综合执法局向王东平、王凤群送达龙城执告字［2017］第028号《行政处罚事先告知书》，告知拟作出处罚的内容及其享有的陈述、申辩、听证等权利。2017年4月17日，龙山县城市管理和综合执法局作出龙城执罚字［2017］第028号《行政处罚决定书》，并于当日送达王东平、王凤群。 另查明，2017年8月8日，王东平、王凤群向湖南省龙山县人民法院提起行政诉讼，要求确认龙山县城市管理和综合执法局做出的龙城执罚字[2017]第028号《行政处罚决定书》、龙城强决字[2017]019号《行政强制执行决定书》违法，要求撤销龙山县人民政府作出的龙政复决字[2017]3号《行政复议决定书》，并要求龙山县城市管理和综合执法局赔偿经济损失80万元；该院受理后，于2018年8月13日作出（2017）湘3130行初12号行政判决书，王东平、王凤群不服，上诉至湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院，该院于2018年12月18日作出（2018）湘31行终77号行政裁定书，以原审违反“一行为一诉讼”原则，程序违法为由撤销龙山县人民法院（2017）湘3130行初12号行政判决，发回龙山县人民法院重审。重审期间，经龙山县人民法院释明，王东平、王凤群自愿申请撤诉，该院于2019年11月12日作出（2019）湘3130行初34号行政裁定书，准许王东平、王凤群撤回起诉。2019年11月15日，王东平、王凤群将该案被诉的两个行政行为分别向本院提起行政诉讼。 再查明，2017年5月22日，龙山县城市管理和综合执法局对王东平、王凤群搭建的钢棚予以部分拆除；2017年8月1日，对未拆完部分全部拆除。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款和湖南省人民政府湘政函（2008）9号《关于在龙山县开展相对集中行政处罚权工作的批复》的相关规定，被告龙山县城市管理和综合执法局作为龙山县集中行使行政处罚权的执法部门，依照法律法规授权，行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设用地规划许可证、未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证规定进行建设的行政处罚权及实施行政强制措施，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，本案审理主要对被告龙山县城市管理和综合执法局于2017年4月17日作出龙城执罚字[2017]第028号《行政处罚决定书》的合法性进行审查，即认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。 关于事实。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，龙山县规划管理局作出的《关于对兴隆街道狮子社区7处钢架棚房规划认定的工作函》证明原告王东平、王凤群搭建的钢架棚属于违法建设。该工作函系规划职能部门作出的生效行政文书，能够证明二原告搭建的钢架棚属于违法建设这一事实。关于涉案钢架棚是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响，被告未提供相关证据予以佐证，故被告作出责令二原告自行拆除违法建筑的行政行为证据不充分。 关于法律。国务院法制办公室国法秘函[2000]134号《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》明确，根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述规定，对需要强制拆除违法建筑物限期自行拆除的行政行为属于行政强制行为，而非行政处罚。本案中，被告龙山县城市管理和综合执法局适用《中华人民共和国行政处罚法》作出被诉行政行为，属于适用法律错误。 关于程序。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。本案中，经机关负责人审批后，被告对二原告的违法建设进行了查处立案，进行现场勘查，询问了二原告，告知了其享有的陈述、申辩及听证权，并对相关行政执法文书进行了送达，符合上述规定。 综上，被告龙山县城市管理和综合执法局作出本案被诉行政行为程序合法，但适用法律错误，主要证据不足，由于涉案钢架棚已被强制拆除，已不具有可撤销内容，故原告王东平、王凤群诉请确认被告于2017年4月17日作出龙城执罚字[2017]第028号《行政处罚决定书》违法理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告龙山县城市管理和综合执法局于2017年4月17日作出的龙城执罚字[2017]第028号《行政处罚决定书》违法。 案件受理费50元，由被告龙山县城市管理和综合执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  吴 辉 人民陪审员  彭江群 人民陪审员  吴春琼 二〇一九年十二月三十日 法官助理龙瑜 书记员姚梦 附本判决书所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。