吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终448号 上诉人（原审原告）谭乃森，男，汉族，住吉林省安图县。 委托代理人高万华，女，住址同上，系谭乃森妻子。 委托代理人段悦秋，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会，住所地吉林省长白山池北区池北大街。 法定代表人王强，该区区长。 委托代理人孙雪铮，吉林开晟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林省长白山保护开发区管理委员会，住所地吉林省长白山池北区池北大街。 法定代表人王库，该管委会主任。 委托代理人冷保亭，吉林开晟律师事务所律师。 上诉人谭乃森诉被上诉人吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会（以下简称池北区管委会）、被上诉人吉林省长白山保护开发区管理委员会（以下简称长白山管委会）房屋征收补偿行政裁决及行政复议一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2018）吉24行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审经审理查明，案涉《“山丹小区一期项目”国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）的主要内容包括：……九、征收范围、调查、登记。（一）征收范围内的调查登记。包括登记产权证、土地证、身份证、低保证、房产交易协议、经营许可证等相关证明，填写征收房屋原始踏查表（有经济苗木填写种植概算面积和单平方米苗木平均概算株数），标明归属人，并留有影像资料装档备查。（二）征收范围确定后，下列行为不予补偿：1.房屋征收人员进场登记后，新建、改建、扩建、装修房屋；2.改变房屋和土地用途；3.进行分户等不当增加补偿费用的其他行为；4.突击种植经济作物或增加养殖活动等行为。对上述行为，确有证据的（以原始踏查表，照片、影像资料为准），一律不予补偿。情节严重涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。十、无籍房屋的认定和安置补偿：（一）无籍房屋的认定。由规划部门按照相关规定进行调查、认定和处理。（二）安置补偿。2005年1月1日前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的（独立房屋，不包括主房的前接后搭，墙高2.2米以上，墙厚24厘米以上，有保暖设施且水、电齐全），为同一宗土地范围内且属本人唯一住宅的，能够在签约期限内签约的，参照有照住宅房屋安置补偿。1.院内有多处05年之前建设的无籍房屋，除有一处享受上述安置政策外，其余房屋按实际面积累加为最后回迁安置面积。2.对主房前接后搭的附属房屋（和主房连通一体，改造为厨房、餐厅、客厅等），视为增加主房面积，只按房屋实际面积叠加到主房当中，增加安置面积。未能在奖励期限内签约的，视为被征收人放弃产权调换及相关优惠政策，该房屋按原面积由评估公司按市场重置价（建筑成本价）评估后给予货币补偿。2005年1月1日以后建设的无籍房屋，由相关部门进行调查、认定和处理。十一、被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。十二、货币补偿。1.被征收人选择货币补偿自行购买住房安置的，经评估机构评估后，住宅房屋按征收房屋评估分户评估价的10%给予购房补助。2.对被征收房屋的附属物设施及地上附着物等，按照评估机构评估的补偿价格予以补偿。3.被征收房屋用途由住宅改为饭店、超市、商店、旅店、歌厅、酒吧、美发厅、游戏厅、修理部等商业服务用途的（不含生产、收购、加工和养殖等），正在经营并依法纳税，在按照住宅评估的基础上增加补偿。对累计经营至今（下达征收决定时间为节点）10年以上的（含10年），参照商业房屋予以补偿安置，并交纳结构差价款；对累计经营一年以上（含一年）、10年以下的，按被征收房屋评估价格，以每年递增10%的幅度增加货币补偿（按照整年计算）。累计经营不满十年的，实行货币补偿，选择产权调换的，按照被征收房屋产权证登记的用途给予产权调换，增加补偿部分给予货币补偿。上述所指的“累计经营时间”，以工商、税务部门出具的证照原件或相关证明材料为准，累计经营时间以十年为上限。“住改商”房屋经营面积确认，由测绘部门按照实际经营面积进行测绘。经有关部门认定为2005年1月1日之前的未经登记房屋，用于经营上述活动的，所增加的补偿标准参照以上条款执行（评估机构按照同类房屋的市场价值予以评估），不予商业产权调换，累计经营时间以十年为上限。以上累计经营年限的确定，以“住改商”时限调查小组调查的结果为依据。符合上述条款选择住宅产权调换的，除按“征一还一”安置补偿外，另外给付三个月停产停业损失费。临时商业，由评估公司按市场价值对该房屋进行评估，给予货币补偿，不予产权调换。如确需购买商业房，等面积回购价格给予优惠，并给付三个月停产停业损失费。4.对住宅房、2005年1月1日前建设的无籍房内从事冷库经营，能确定合法经营的，由评估机构根据产权性质并结合该房屋经营收益情况按市场价值评估后，给予货币补偿。该房屋不享受上述条款经营年限累加后上浮的优惠政策。（二）产权调换。被征收人住宅性质房屋选择产权调换安置的，按原面积（房屋产权证登记的建筑面积）“征一还一”。在以上基础上，被征收人需要再增加安置房面积的，未超过10平方米（含本数）的部分，按安置房优惠价交纳扩大面积款，超过10平方米的，按市场价格交纳扩大面积款。（三）优惠政策。被征收人住宅房屋选择产权调换的，在评估分户报告送达后并在签约期限内迁出的，安置被征收房屋产权证标注面积的百分之二十给予面积奖励，奖励面积不足5平方米的，按5平方米进行奖励，逾期不予奖励；被征收人住宅房屋选择货币补偿的，在评估分户报告送达后并在签约期限内迁出的，按照被征收房屋每平方米评估价格的百分之二十标准给予货币奖励，逾期不予奖励，奖励面积不足5平方米的，按5平方米进行奖励，逾期不予奖励。同一宗土地范围内，且属唯一住房的，被征收住宅房屋产权证标注面积低于45平方米的，无偿安置到45平方米。（按原产权证标注的面积给予奖励）。十三、回迁安置地点及选房方式。回迁安置房地点：位于该征收范围内拟建小区。回迁房屋选房方式：按照“先签先搬先选”、“就近上靠户型”的原则执行。即按照签订协议时间与房屋腾空验收时间相加除以二的数值确定选房顺序。被征收人在补偿协议约定的期限内未搬迁的，由房屋征收部门指定安置层位。十四、搬迁费。房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费，选择产权调换的，每户2000元；选择货币补偿的，每户1500元；承租户一次性发放每户搬迁费1500元。十五、临时安置费。被征收人自行安置过渡房屋的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门按原房屋面积向被征收人支付临时安置费，临时安置费按被征收房屋建筑面积计算（不足45平方米按45平方米计算），过渡期限在30个月以内时，按每平方米每月15元标准发放；过渡期限超过30个月的，按当时周转用房租赁价格，由池北区组织相关部门进行价格听证后，以文件形式确定补偿标准。过渡期内遇有采暖期的，支付采暖补助费每户1000元。选择产权调换的，以上费用支付至回迁房屋交付之日；选择货币补偿的一次性交付3个月的临时安置费。十六、停产停业损失补偿费。选择货币补偿，或住宅房屋、临时房屋内合法经营的，参照本条一次性补偿3个月的停产、停业补偿费。选择产权调换的，停产停业补偿费补偿至产权调换房屋交付之日后3个月为止。十七、奖励费。被征收人在签约期限15日内签订补偿安置协议并搬迁的，每户奖励20000元，被征收人在签约期限20日内签订补偿安置协议并搬迁的，每户奖励15000元，被征收人在签约期限30日内签订补偿安置协议并搬迁的，每户奖励10000元，逾期不予奖励。本区段被征收人，由池北区房屋征收经办中心按征收户数（如20-50户）比例划分征收单元，如本单元内所有被征收人按期全部签约并搬迁，每户另行给付10000元奖励。正在合法经营的生产、加工、收储类小型企业和具有一定规模的养殖行业，自评估结果送达之日起30日内签约并搬迁的，按照被征收房屋的评估金额百分之十进行奖励，逾期不予奖励。十八、保障政策。被征收人（含无籍认定房确权人）享受保障性住房补贴或者享受低保条件之一的，被征收人产权证标注的面积不足50平方米的，住宅产权安置时无偿给被征收人补足50平方米，产权归被征收人所有，并一次性给予入住补助金每户人民币6000元；同时符合以上两款条件的，每户一次性给予8000元入住补助金。 谭乃森在被征收区域内有被认证的产权房屋一座，房屋坐落为白林西区松蒲街17栋4号，建筑面积63.2平方米，建筑用途为住宅。2008年4月15日，长白山管委会为谭乃森的妻子高万华颁发了吉（长白山）野销字2008-36号《吉林省野生动物收购销售加工许可证》（以下简称《收购销售加工许可证》），许可经营方式为收购、销售，经营种类为准予经营驯养、繁殖的鹿产品及中国林蛙制品。经营期限自2008年4月15日至2011年4月15日。2013年4月23日，长白山工商行政管理局为高万华颁发了《个体工商户营业执照》，注册名称为“长白山保护开发区池北万华土特产收购站”（以下简称“万华土特产收购站”），组成形式为个人经营，经营场所为池北白河西区松蒲街17-4号，经营范围为“养殖林蛙、蘑菇、木耳、人参、山菜批发零售”。2017年8月6日，该管委会给高万华颁发了吉长管野销字（2017-007）号《收购销售加工许可证》，经营种类为经营人工驯养的的林蛙制品，经营方式为收购、销售、加工，经营期限自2017年8月16日至2020年8月16日。2009年6月29日，长白山管委会池北区综合执法大队对谭乃森罚款1000元。在《池北区2005原始测绘图》中，除谭乃森被认证的有产权房屋之外，没有谭乃森主张的其他建筑物。谭乃森超出房屋面积的土地为无偿取得，其未持有土地使用证。 《征收决定》作出并公告后，池北区管委会依法选定远大评估公司为案涉项目的评估机构，该评估机构具备评估的法定资质。2017年4月5日、4月7日，征收部门工作人员、测绘人员及评估公司人员到谭乃森被征收房屋进行了踏查，谭乃森在踏查表上签字。2017年4月30日，评估公司作出分户评估报告并送达给谭乃森。后谭乃森提出复核申请，2017年5月17日、6月11日及6月25日，征收部门工作人员、测绘人员及评估公司人员到谭乃森家踏查复核。2017年6月25日，评估公司对谭乃森作出复估的《池北区国有土地上房屋征收补偿分户评估报告》并向其送达。该报告主要内容为：房屋建筑面积63.20平方米，评估单价为3011元每平方米，房屋评估金额为190295元；附属物评估金额为104101元；装修评估金额为43921元；苗木评估金额为286元；评估金额合计338603元。谭乃森未再申请专家委员会鉴定。2017年5月6日、5月14日、6月25日，池北区管委会分别与谭乃森进行了安置补偿的协商，双方未能协商一致。 2017年8月17日，池北区管委会作出池北管房征补〔2017〕142号《补偿决定》，主要内容有：……三、征收补偿决定。（一）对被征收人补偿方式：实行货币补偿或房屋产权调换。1.货币补偿。房屋建筑面积为63.2平方米，房屋评估单价为每平方米3011元，房屋补偿金额为190295元，因此，房屋征收部门一次性支付给被征收人房屋征收补偿费金额为190295元；装修补偿金额为43931元；附属物补偿金额为104101元；苗木补偿金额为268元；补偿金额合计338603元。2.产权调换。63.2平方米的房屋，产权调换房屋的地点在该项目回迁区，按照“征一补一”的原则回迁住宅房屋，回迁房屋与被征收房屋的相差面积按征收方案规定的价格多退少补，房屋分配方式按征收方案的规定选定。另外装修补偿金额为43921元；附属物补偿金额为104101元；苗木评估金额为286元；货币补偿合计人民币148308元。3.如有其他无证房屋，由相关部门进行认定，征收部门根据认定结果另行补偿或不予补偿；如有漏项，由评估公司现场勘查评估后另行补偿。（二）搬迁补助费：签订协议后，若被征收人选择产权调换，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁费2000元；若被征收人选择货币补偿，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁费1500元。（三）临时安置费或者周转用房：若被征收人选择货币补偿，房屋征收部门按房屋征收面积向被征收人一次性支付3个月的临时安置费；若选择产权调换，产权调换房屋交付前，房屋征收部门按房屋征收面积向被征收人支付临时安置费。过渡期内遇有采暖期的，支付采暖补助费1000元（周转用房位于池北区民心家园一期11-3-201）……池北区管委会于2017年8月22日向谭乃森送达《补偿决定》。谭乃森不服，向长白山管委会申请复议，长白山管委会于2018年6月28日作出长管复决字〔2017〕50号《复议决定》，维持了上述《补偿决定》。 再查明，原审法院此前已就同一征收区域的同类案件作出判决，该判决中认定池北区管委会具有管辖区域内的土地规划、征用、开发工作管理的法定职权。池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目符合2016年度国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、《池北分区规划》总体要求、安图县二道白河镇（2006-2020年）土地利用总体规划，项目征收补偿资金已足额到位。《征收决定》《补偿方案》合法，选定评估机构的程序合法，评估程序合法。本院作出的终审判决维持了原审法院的判决。各方当事人对该事实无争议。 原审法院认为： 第一，关于本案被告池北区管委会的主体资格、《征收决定》及《补偿方案》的合法性、选定评估机构的程序合法性、评估程序的合法性等问题。原审法院此前已就同一征收区域的同类案件作出判决，认定池北区管委会是本案适格被告，《征收决定》及《补偿方案》合法，选定评估机构的程序合法，评估程序合法。本院作出的终审判决维持了原审法院的判决，故原审法院在本案中对上述问题不再赘述。 第二，关于谭乃森主张的26.23平方米及21.24平方米房屋是否应当认证为主房面积和50平方米独立房屋能否认定为合法房屋的问题。《补偿方案》第十条“无籍房屋的认定和安置补偿”中第（二）项“安置补偿”中规定：“2005年1月1日前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的（独立房屋，不包括主房的前接后搭，墙高2.2米以上，墙厚24厘米以上，有保暖设施且水、电齐全），为同一宗土地范围内且属本人唯一住宅的，能够在签约期限内签约的，参照有照住宅房屋安置补偿。1.院内有多处05年之前建设的无籍房屋，除有一处享受上述安置政策外，其余房屋按实际面积累加为最后回迁安置面积。2.对主房前接后搭的附属房屋（和主房连通一体，改造为厨房、餐厅、客厅等），视为增加主房面积，只按房屋实际面积叠加到主房当中，增加安置面积。未能在奖励期限内签约的，视为被征收人放弃产权调换及相关优惠政策，该房屋按原面积由评估公司按市场重置价（建筑成本价）评估后给予货币补偿。2005年1月1日以后建设的无籍房屋，由相关部门进行调查、认定和处理……”本案中，根据2005年池北区测绘图，谭乃森主张的26.23平方米、21.24平方米房屋及50平方米独立房屋，并非于2005年1月1日之前建设，也无房屋产权证，故根据上述《补偿方案》的规定，上述三处建筑物的面积不能认证为主房面积，50平方米的房屋不能认定为合法房屋。谭乃森提出的26.23平方米、21.24房屋于2005年之前建设的主张，证据不足，不予支持；谭乃森提出的50平方米的房屋曾经向执法部门交过罚款，应为合法建筑的主张，无法律依据，不予支持。 第三，关于谭乃森被认证的有照房屋能否认定为营业用房，得到营业补偿的问题。《补偿方案》第十二条“货币补偿”规定：“……3.被征收房屋用途由住宅改为饭店、超市、商店、旅店、歌厅、酒吧、美发厅、游戏厅、修理部等商业服务用途的（不含生产、收购、加工和养殖等），正在经营并依法纳税，在按照住宅评估的基础上增加补偿。对累计经营至今（下达征收决定时间为节点）10年以上的（含10年），参照商业房屋予以补偿安置，并交纳结构差价款；对累计经营一年以上（含一年）、10年以下的，按被征收房屋评估价格，以每年递增10%的幅度增加货币补偿（按照整年计算）。累计经营不满十年的，实行货币补偿，选择产权调换的，按照被征收房屋产权证登记的用途给予产权调换，增加补偿部分给予货币补偿。上述所指的‘累计经营时间’，以工商、税务部门出具的证照原件或相关证明材料为准，累计经营时间以十年为上限。‘住改商’房屋经营面积确认，由测绘部门按照实际经营面积进行测绘。经有关部门认定为2005年1月1日之前的未经登记房屋，用于经营上述活动的，所增加的补偿标准参照以上条款执行（评估机构按照同类房屋的市场价值予以评估），不予商业产权调换，累计经营时间以十年为上限。以上累计经营年限的确定，以‘住改商’时限调查小组调查的结果为依据。符合上述条款选择住宅产权调换的，除按‘征一还一’安置补偿外，另外给付三个月停产停业损失费。临时商业，由评估公司按市场价值对该房屋进行评估，给予货币补偿，不予产权调换。如确需购买商业房，等面积回购价格给予优惠，并给付三个月停产停业损失费。”本案中，“万华土特产收购站”营业执照上记载的经营范围为“养殖林蛙、蘑菇、木耳、人参、山菜批发零售”，谭乃森妻子高万华持有的有效的《收购销售加工许可证》上许可的经营种类为经营人工驯养的的林蛙制品，经营方式为收购、销售、加工。谭乃森主张自己的收购站有土特产的批发零售经营，故房屋应认定为营业用房，并补偿经营性损失。原审法院认为，“生产、收购、加工和养殖”类经营的最终环节确有销售，但此类经营的销售不同于超市、商店类经营的销售，《补偿方案》在有关“住改商”房屋营业补偿的规定中，将此类经营予以排除。故对谭乃森提出的自己的房屋应该被认定为营业用房，得到营业补偿的主张，法律依据不足，不予支持。 第四，关于谭乃森31.5平方米接洽房屋的补偿价值是否合法的问题。本案中，远大评估公司在征收程序中被依法选定，系有资质的评估机构，其对被征收房屋及附属物进行了实地踏查，对被征收对象进行了评估，并根据谭乃森的申请进行了复估，复估报告亦予以送达，该评估公司的评估符合法律规定，谭乃森亦未就复估报告再申请专家委员会鉴定。谭乃森虽提出该房屋的评估价值过低，但未提供充分证据，不予支持。 第五，关于超出被征收房屋面积的案涉国有土地使用权的补偿问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。” 根据以上规定，城镇居民以划拨等无偿方式取得的土地使用权，国家因征收等情形收回土地使用权时，只对地上建筑物、其他附着物等给予补偿。因土地使用权人在获取此类土地使用权时系无偿取得，故此类土地使用权本身并无获得征收补偿的事实依据及法律依据。 最高人民法院（2012）行他字第16号《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（以下简称《答复》）中明确：“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。”该《答复》作出的背景是“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的”情形。并未明确包含以划拨等无偿方式获取土地的情形。且该《答复》属最高人民法院针对个案所作，并不当然适用于本案。本案中，谭乃森主张的土地使用权系无偿取得，《补偿方案》中对此亦未规定予以补偿。《补偿决定》对此不予补偿并无不当。 第六，关于《复议决定》合法性问题。本案中，长白山管委会根据谭乃森的复议申请，经审理作出《复议决定》，维持了池北区管委会作出的《补偿决定》。原审法院认为，长白山管委会作出的《复议决定》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。 综上，池北区管委会作出的《补偿决定》和长白山管委会作出的《复议决定》，认定事实清楚，证据充分，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决驳回谭乃森的诉讼请求。一审案件受理费50元，由谭乃森负担。 上诉人谭乃森上诉称：请求撤销原审判决，改判撤销《补偿决定》和《复议决定》，诉讼费用由池北区管委会和长白山管委会承担。主要理由是：1.本案剥夺了谭乃森协商选定评估机构的权利，径行采取投票方式选定评估机构，评估程序违法。征收部门提供的现场踏查表中未有估价师签名，可见估价师并未参与实地查勘，评估程序严重违法，导致评估报告违法。2.《补偿决定》对谭乃森的房屋主房面积认定错误，特别是没有对无籍房屋进行认证，明显认定事实错误。池北区2005原始测绘图没有测绘时间、主体，没有测绘人员盖章，没有任何证明效力，原审依据该证据未将21.24平米和26.23平米无籍房屋认定为主房是错误的。另有50平米独立房，系2008年建设，虽没有房照，但于2009年6月已经罚过款，基于一事不再罚原则，应认定为主房面积。谭乃森有证房屋63.2平方米，从2013年经营至今，营业执照经营范围为养殖林蛙、蘑菇、木耳、人参、山菜批发零售，批发零售属于商业服务业用途，应当给予经营性补偿。另有洽接房屋31.50平方米，是附属物，但以450元每平的补偿价格偏低。对谭乃森院内空地120平米，未测量未评估，存在漏量漏评。《补偿决定》没有保证谭乃森原址回迁或就近回迁的权利。池北区管委会没有对其未经登记的房屋进行调查、认定和处理，事实认定不清的情况下作出补偿决定是违法的。3.《补偿决定》违法，长白山管委会在没有查明案件事实的情况下，作出《复议决定》，严重违法，亦应予以撤销。4.原审法院在立案前、开庭前、开庭后均未组织过任何调解活动，程序违法。 被上诉人池北区管委会及长白山管委会答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。 本院查明事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：一、关于评估程序的合法性问题。 首先，对于上诉人谭乃森提出的评估机构的选定程序违法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中房地产价格评估机构由池北区管委会直接组织被征收人投票确定，虽然缺少被征收人协商环节，但按照少数服从多数原则投票确定房地产价格评估机构，亦能体现多数被征收人的意见。池北区管委会根据多数被征收人的意见，选定远大评估公司作为本案征收补偿行为的评估单位，选定评估机构的主要程序合法。其次，对于上诉人谭乃森提出的评估师未到现场勘查的问题，根据池北区管委会提交的《现场踏查表》和征收部门工作人员与谭乃森的谈话笔录，可以认定评估机构和测绘公司对谭乃森的房屋进行了实地查勘。 二、关于无照房屋性质认定及补偿问题。 《补偿方案》规定，无籍房屋由规划部门按照相关规定进行调查、认定和处理。2005年1月1日前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的（独立房屋，不包括主房的前接后搭，墙高2.2米以上，墙厚24厘米以上，有保暖设施且水、电齐全），为同一宗土地范围内且属本人唯一住宅的，能够在签约期限内签约的，参照有照住宅房屋安置补偿。2005年1月1日以后建设的无籍房屋，由相关部门进行调查、认定和处理。《补偿方案》的规定，与法律规定不冲突，应当认定为合法有效。本案中，根据2005年池北区测绘图，谭乃森主张的26.23平方米、21.24平方米房屋及50平方米独立房屋，并非于2005年1月1日之前建设，也无房屋产权证，故根据上述《补偿方案》的规定，上述三处建筑物的面积不能认证为主房面积。谭乃森提出的50平方米的房屋曾经向执法部门交过罚款，应为合法建筑的主张，无法律依据，亦不应予以支持。谭乃森虽然认为上述房屋系在2005年以前建设完成，但未提供相应证据予以证实，相关部门亦未认定为无籍房。故池北区管委会按照附属物予以评估补偿，符合《补偿方案》的规定。 三、关于63.2平方米有照房屋能否认定为营业用房，得到营业补偿的问题。《补偿方案》第十二条规定，被征收房屋用途由住宅改为饭店、超市、商店、旅店、歌厅、酒吧、美发厅、游戏厅、修理部等商业服务用途的（不含生产、收购、加工和养殖等），正在经营并依法纳税，在按照住宅评估的基础上增加补偿。本案中，“万华土特产收购站”营业执照上记载的经营范围为“养殖林蛙、蘑菇、木耳、人参、山菜批发零售”，谭乃森妻子高万华持有的有效的《收购销售加工许可证》上许可的经营种类为经营人工驯养的的林蛙制品，经营方式为收购、销售、加工。虽然谭乃森持有的营业执照上有“批发零售”的内容，但该内容系以养殖、种植相关产品为基础衍生出来的批发零售，也即种植、养殖相关产品后必然面临销售的问题，也必然包括销售的内容，此类经营的销售不同于超市、商店类经营的销售，综合《补偿方案》的整体内容理解，《补偿方案》在有关“住改商”房屋营业补偿的规定中，已将此类经营予以排除。故对谭乃森提出的自己的房屋应该被认定为营业用房，得到营业补偿的主张，不应予以支持。 四、关于31.5平方米接洽房屋的补偿价值是否合理的问题。 本案中评估机构根据法定程序进行评估，对谭乃森与主房接洽房屋的评估标准与同一被征收区域的其他房屋评估标准一致，上诉人谭乃森申请复核评估后，未就复核结果申请鉴定，即应视为对复核结果认可，故对谭乃森提出31.5平方米接洽房屋补偿单价过低的主张，本院不予支持。 五、关于超出被征收房屋面积的案涉国有土地使用权的补偿问题。 谭乃森主张的国有土地使用权系无偿取得，原审依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相关规定，认定此类土地使用权本身并无获得征收补偿的事实依据和法律依据，并无不当。最高人民法院（2012）行他字第16号答复与本案情形并不相同，不适用于本案，《补偿方案》对谭乃森无偿取得的国有土地使用权不予补偿并无不当。 五、关于复议决定的合法性问题。 长白山管委会于2018年6月29日作出的行政复议决定，维持池北区管委会作出的[2017]116号《补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 六、关于一审审判程序是否违法的问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定，行政补偿案件可以调解。《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（法发（2010）16号）第六条中规定，具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件时，应当重点做好案件协调工作。据此，调解是人民法院在审理行政案件时，根据案件实际情况可以作为解决行政争议的一种方式，并非唯一方式或必经程序。本案原审法院经审理后，认为被诉补偿决定和复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，及时作出判决，审判程序并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谭乃森负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 卢增鹏 审 判 员 王翼博 审 判 员 杜 鹃 二〇一九年十二月十一日 法官助理 姚 桐 书 记 员 焉秀晨