重庆市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2019）渝04行初193号原告徐定结，男，汉族，1956年1月1日出生，现住重庆市酉阳土家族苗族自治县。委托代理人李伦华，重庆市酉阳县中心法律服务所法律工作者。被告酉阳土家族苗族自治县人民政府，住所地重庆市酉阳土家族苗族自治县桃花源中路151号，统一社会信用代码11500242009146030A。法定代表人李成群，县长。行政机关负责人张新林，副县长。委托代理人石帅，酉阳土家族苗族自治县规划和自然资源局工作人员。第三人徐翠仙，女，汉族，1945年2月28日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。委托代理人冉彧光，重庆渝鑫律师事务所律师。原告徐定结不服被告酉阳土家族苗族自治县人民政府（以下简称酉阳县政府）作出的土地行政决定，于2019年9月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月9日立案后，向被告酉阳县政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。原告徐定结及其委托代理人李伦华，被告酉阳县政府的行政机关负责人张新林及委托代理人石帅，第三人徐翠仙的委托代理人冉彧光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告酉阳县政府于2019年8月8日作出酉阳府法〔2019〕7号《酉阳土家族苗族自治县人民政府不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定》），决定对徐定结2019年6月10日的土地权属争议处理申请不予受理。原告徐定结诉称，1988年4月28日,原告与父母及哥哥徐民主分家,原告分得小商品街十字街老木瓦房一间。原告将分得的份额并另补2500元调换了徐民主的房屋，后拆除该房屋修建了砖混结构房屋,于1989年办理了酉权字第ZH-1XX5号《房屋所有权证》（以下简称1XX5号《房屋所有权证》）,房地产四至界线:东以本房前院坝勒脚外6公尺为界,南以本房抵县委围墙边沿线为界(现为小商品街西出巷道公路),西抵农业银行围墙边沿线为界,北以本房墙勒脚直进为界。2010年,第三人又办理了315房地证2010字第009XX号《房地产权证》（以下简称9XX号《房地产权证）），其中包含了原告1XX5号《房屋所有权证》中确认的南以本房抵县委围墙边沿线为界的33.66平方米土地，该部分土地系重复颁证。后双方就该33.66平方米土地产生权属争议,第三人申请原酉阳土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称酉阳县国土房管局）注销了原告持有1XX5号《房屋所有权证》。原告不服酉阳县国土房管局2010年4月13日作出的酉国土房管监字[2010]1002号行政处理决定,于2012年向人民法院提起了行政诉讼。2012年6月5日,酉阳土家族苗族自治县人民法院（以下简称酉阳县法院）作出(2012)酉法行初字第00019号行政判决,撤销了酉国土房管监字[2010]1002号行政处理决定。因此，前述涉案土地又恢复了“一地两证”的事实。2019年6月10日,原告又向被告申请土地权属争议处理,同年8月8日被告作出了《不予受理决定》。被告作出《不予受理决定》程序违法,适用法律错误,存在不作为、乱作为。本案诉争之地存在“一地两证”,根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决,协商不成的由人民政府根据法律和事实处理。请求：撤销被告作出的《不予受理决定》，责令被告对原告2019年6月10日的土地权属争议处理申请作出行政裁决；本案诉讼费由被告承担。被告酉阳县政府辩称，1.根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，酉阳县政府作出《不予受理决定》是依法履行法定职责。2.酉阳县政府作出的《不予受理决定》事实清楚，程序合法。经对原告提交的证据进行审查，并向第三人调查核实查明，涉案土地位于酉阳土家族苗族自治县（以下简称酉阳县）城区，所有权属于国家。应申请，酉阳县国土房管局于2010年8月17日对涉案土地及其周围地块和地上房屋进行了登记，并颁发了9XX号《房地产权证》。以上事实符合客观实际，《不予受理决定》认定事实清楚。酉阳县政府在收到原告提交的申请后，安排酉阳土家族苗族自治县规划和自然资源局（以下简称酉阳县规资局）进行处理。酉阳县规资局审查后，认为不应当受理，于是向酉阳县政府作出《酉阳自治县规划和自然资源局关于审定的报告》。2019年8月8日，酉阳县政府制作了《不予受理决定》并依法向各方当事人送达，程序合法。3.酉阳县政府作出的《不予受理决定》适用法律正确。因涉案土地位于酉阳县城区，所有权属于国家，并应申请对涉案土地及其周围地块和地上房屋办理了登记，并颁发了9XX号《房地产权证》。依法登记的土地所有权及使用权受法律保护，酉阳县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《中华人民共和国物权法》第一百七十三条和《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定作出《不予受理决定》并无不当。综上，请求驳回原告的诉讼请求。第三人徐翠仙述称，1.第三人取得涉案房地产所占土地合法，办证齐全，应当依法确权给第三人。六十年代末，第三人在涉案土地修建了房屋，并就原房屋分别办理了房屋所有权证、国有土地使用权证。七十年代初，第三人拆旧房建新房，仍然在原土地范围内，并办理了房地产权属证书。根据档案资料，涉案土地是当时的集体土地和自留地，来源合法，应依法确认第三人为涉案土地的使用权人。2.本案“一地两证”的事实客观存在，原告与第三人先后向国土部门提出申请，要求对涉案土地进行确权。从“一地两证”的客观事实来讲，酉阳县政府作出《不予受理决定》程序有误，应根据客观事实作出涉案土地属于第三人的决定。3.原告以《房屋所有权证》作为主张权利的证据，但其持有的《房屋所有权证》属于无效证据。该证颁发时间是建委和国土办证职能没有合并之前，建委只能办理房屋所有权证，滴水范围之外的土地应该由当时的国土局办理，院坝勒脚外延6公尺的面积没有相关行政机关的确认。酉阳县政府应当在期限内对涉案土地作出确权，依法撤销原告所持证件。4.原行政诉讼反映了原告及第三人就涉案土地多次提出要求政府处理的诉求，酉阳县国土房管局根据现场查证和资料，作出了注销原告的《房屋所有权证》的行政处理决定，原告向酉阳县法院提起诉讼，酉阳县法院撤销了酉阳县国土房管局作出的行政处理决定，涉案土地的权属争议至今未得到实质处理。综上，酉阳县政府对涉案土地应当作出实质性裁决。酉阳县政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.土地权属争议处理申请书及徐定结身份证复印件；2.徐定结的《房屋所有权证》；3.酉阳国土房管监字[2010]002《行政处理决定书》；4.（2012）酉法行初字第00019号行政判决书；5.（2012）渝四中法行终字第00057号行政判决书；6.徐翠仙的315房地证2010字第009XX号《房地产权证》；7.《酉阳自治县规划和自然资源局关于审定的报告》；8.酉阳府法〔2019〕7号《酉阳土家族苗族自治县人民政府不予受理决定书》及送达回证；9.〔2019〕-177号《酉阳土家族苗族自治县人民政府关于更正有关事宜的通知》；10.送达回证。以上证据旨在证明酉阳县政府作出的本诉《不予受理决定》事实清楚，程序合法。原告徐定结对酉阳县政府提交的证据质证意见为：证据1，对申请书的真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明程序合法，原告提交的申请书是请求将涉案土地确认给原告使用，证明被告不予受理的行为违法；对身份证复印件无异议。证据2的三性无异议，同时证明本案产生了土地使用权属争议，被告作出的《不予受理决定》违法。证据3与本案无关。证据4的三性无异议。证据5无异议。证据6的三性有异议。证据7与本案无关联。证据8，对《不予受理决定》的三性有异议；对送达回证没有意见。证据9的三性有意见。证据10无异议。第三人徐翠仙对酉阳县政府提交的证据质证意见为：证据1的三性无异议，证明原告对涉案土地申请处理。证据2的真实性持异议，复印的内容不齐全，该证据来源于原告向被告举示的证据。证据3的三性没有异议，证明在本案诉讼前，原告与第三人对涉案土地产生争议。证据4的三性没有异议。证据5的三性没有异议。证据6的三性没有异议。证据7的真实性没有异议。证据8的真实性没有异议。证据9的真实性没有意见。证据10的真实性没有异议。原告徐定结向本院提交了以下证据：1.酉阳府法〔2019〕7号《酉阳土家族苗族自治县人民政府不予受理决定书》。旨在证明该决定违法，系不作为、乱作为，是酉阳县政府没有履行法定职责的表现。2.酉权字第ZH-1XX5号《房屋所有权证》。旨在证明涉案土地位于原告房屋的南方，登记地块南以本房抵县委围墙边界线为界，涉案土地已经登记在原告持有的《房屋所有权证》中。3.（2012）酉法行初字第00019号行政判决书。旨在证明酉阳县国土房管局作出的酉阳国土房管监字[2010]002号行政处理决定被撤销，1XX5号《房屋所有权证》的效力得以恢复。4.（2012）渝四中法行终字第00057号行政判决书。旨在证明1XX5号《房屋所有权证》是人民政府颁发的，具有法律效力。5.邮寄单据。旨在证明原告于2019年6月10日向酉阳县政府邮寄提交了申请书，酉阳县政府于次日收到。被告酉阳县政府对徐定结提交的证据质证意见为：证据1的三性无异议，不能达到证明目的。证据2的真实性、合法性、关联性无异议，不能达到证明目的；只能证明原告对房屋享有所有权，对房屋占用的土地享有使用权，对房屋之外的土地不享有使用权。证据3、4的三性无异议，但不能达到证明目的。证据5无异议，但不能证明酉阳县政府收到申请的时间。第三人徐翠仙对徐定结提交的证据质证意见为：证据1的三性无异议。证据2的真实性没有异议，但不能达到证明目的。原告举示该证据证明其1989年取得土地使用权，但从职能划分来讲，建委登记的是房屋滴水以内的构附着物，滴水外的土地由当时的国土局登记，该证据超越了建委的职能。证据3、4的真实性、合法性无异议，但不能达到证明目的。证据5无异议。第三人徐翠仙向本院提交了以下证据：1.315房地证2010字第009XX号《房地产权证》登记申请材料（共21页）。旨在证明第三人的房地产来源合法。2.酉权字第ZH-0XX1号《房屋所有权证》。旨在证明第三人在1987年12月31日就对其房屋及前后空地办理了登记，现在的房屋是在原来基础上进行的翻新，办证时间在原告获证之前。3.酉国有1995字第5XX6号《国有土地使用证》。旨在证明第三人在1995年对其房屋及前后空地进行了登记，涉案土地属于第三人管理使用。当时房屋和土地系分别登记，原告房产证中超出滴水的外延土地登记与当时的规定不符。4.酉阳县城乡私人占地建房清查处理的相关资料（共8页）。旨在证明原告现在的房屋系从徐民主处调换而来，该房屋超占面积被建委处罚，原告现在房屋外面的空地不属于原告管理使用。5.酉国土房管〔2009〕216号《酉阳自治县国土资源和房屋管理局关于注销徐定杰的请示》及公文处理笺（共5页）。旨在证明原告1989年4月24日的《房屋所有权证》是在第三人办证之后，原告超占的35.68平方米土地应属第三人享有。国土部门查证属实后拟撤销原告的《房屋所有权证》的事实及依据。6.酉国土房管监字[2010]002《行政处理决定书》。证明目的同证据5。7.315房地证2010字第009XX号《房地产权证》。旨在证明第三人于2010年8月7日办理了房地产登记，涉案土地属于第三人的登记范围，原告起诉要求将涉案土地登记在其名下，属于重复登记，违背了客观历史，属错误申请。8.酉国土房管函[2008]2号《酉阳县国土房管局关于徐翠仙与徐定杰土地纠纷的函》。旨在证明原告与第三人就35.68平方米土地一直存在纠纷，国土部门虽认定涉案土地属于第三人，但其答复极不规范，违反法定程序，应按法定程序处置土地权属纠纷，立案受理并撤销原告持有的《房屋所有权证》。9.冉光奇的证言。旨在证明冉光奇是原告所持《房屋所有权证》的填写人，当时填报内容是受徐民主胁迫所致，《房屋所有权证》上修改内容只加盖了徐民主的私章，没有经办人签名捺印，修改的资料应属无效依据；建委工作人员填报资料只能是滴水之内，对土地外延6公尺的描述在当时属于越权行为。10.徐翠仙2010年3月3日的申请书。旨在证明涉案土地一直存在纠纷，存在“一地两证”的事实，应对违规越权的错证予以撤销。11.徐翠仙2008年8月1日的信访投诉请求。证明目的同证据10。12.桃花源街办文〔2016〕67号《桃花源街道办事处关于徐翠仙与徐定杰土地权属纠纷一案建议处理意见的报告》及相关文件附件资料（共7页）。旨在证明第三人于2016年再次向酉阳县政府信访，酉阳县政府责成国土部门和桃花源街道办事处处理土地权属纠纷。桃花源街道办事处查实情况，证明第三人办证在先，土地来源合法。土地权属争议处理属国土部门的职能范围，应按程序处理，维护第三人合法权益。原告徐定结对徐翠仙提交的证据质证意见为：证据1的真实性无异议，关联性与合法性有异议，颁证没有进行公示，属于闭门造车，证明涉案土地存在“一地两证”。证据2与本案没有关联性，不合法，与9XX号《房地产权证》矛盾。证据3的三性有异议，属于超占面积。证据4，对申请无异议，但增加了办证面积，占地性质违法。证据5的真实性无异议，关联性、合法性有异议。证据6的真实性无异议，但与本案无关联。证据7的真实性无异议，在1987年房屋所有权证上增加了面积，没有进行公示和公告，办证程序不合法。证据8的真实性无异议，对关联性和合法性有异议，只能证明原告与第三人对涉案土地存在争议。证据9的三性均有异议，证人的身份不清，其无权证明第三人与原告的证是否合法。证据10的真实性无异议，关联性和合法性有异议，不能证明第三人享有涉案土地的使用权。证据11的真实性无异议，关联性和合法性有异议，不能证明第三人享有涉案土地的使用权。证据12的真实性无异议，证明被告对涉案土地未作出处理，原告与第三人对涉案土地有争议。被告酉阳县政府对徐翠仙提交的证据质证意见为：证据的三性无异议，不能证明被诉行政行为应被撤销，只能证明涉案土地权属明确，所有权属于国家，使用权属于第三人，原告与涉案土地无利害关系。经庭审举证质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下：1.被告酉阳县政府提交的证据：证据1，《土地权属争议处理申请书》证明徐定结向酉阳县政府提出了土地权属争议处理申请，与本案有关联，予以采信；徐定结的身份证复印件予以确认。证据2，证明原告房屋登记情况，与本案有关联，予以采信。证据3虽被人民法院判决撤销，但能证明酉阳县国土房管局对徐定结的1XX5号《房屋所有权证》作出过处理的事实，与本案有关联，予以采信。证据4、5是人民法院生效判决，证明酉阳县国土房管局作出的酉国土房管监字[2010]002号行政处理决定被撤销的事实，与本案有关联，予以采信。证据6，证明第三人房屋的登记情况，与本案有关联，予以采信。证据7是酉阳县规资局报请酉阳县政府审定徐定结申请处理意见的报告，与本案有关联，予以采信。证据8证明酉阳县政府作出了本诉《不予受理决定》，并送达各方当事人的事实，与本案有关联，予以采信。证据9、10证明酉阳县政府对本诉《不予受理决定》予以补正，并送达各方当事人的事实，与本案有关联，予以采信。2.原告徐定结提交的证据：证据1与酉阳县政府提交的证据8中的《不予受理决定》相同，同理予以采信。证据2与酉阳县政府提交的证据2相同，同理予以采信。证据3、4与酉阳县政府提交的证据4、5相同，同理予以采信。证据5证明徐定结邮寄申请的时间，与本案有关联，予以采信。3.第三人徐翠仙提交的证据：证据1-4与本案待证事实无关联，不予采信。证据5、6证明酉阳县国土房管局对徐定结持有的1XX5号《房屋所有权证》作出处理决定的事实，与本案有关联，予以采信。证据7与酉阳县政府提交的证据6相同，同理予以采信。证据8、10、11证明徐定结与徐翠仙就涉案土地存在纠纷，一直未得到解决，与本案有关联，予以采信。证据9与本案待证事实无关联，不予采信。证据12中桃花源街办文〔2016〕67号《桃花源街道办事处关于徐翠仙与徐定杰土地权属纠纷一案建议处理意见的报告》、酉阳国土房管函〔2016〕100号《酉阳自治县国土房管局关于商请对徐翠仙、徐定结土地权属争议进行调查处理的函》内容不全，真实性无法核实，不予采信；其余证据证明徐定结与徐翠仙就涉案土地存在权属争议，与本案有关联，予以采信。经审理查明，涉案土地位于酉阳县城小商品街，第三人徐翠仙与原告徐定结系姐弟关系。1988年4月28日，徐定结与其父母及兄长徐民主分家，各自分得位于原十字街老房一间。徐定结以其分得的份额并另外补偿2500元调换了徐民主位于和平路27-X号的房屋。1989年4月24日，酉阳县政为徐定结颁发了酉权字第ZH-1XX5号《房屋所有权证》，并将涉案土地登记在其中。2010年8月17日，酉阳县国土房管局为徐翠仙颁发了315房地证2010字第009XX号《房地产权证》，也将涉案土地登记在其中。徐定结与徐翠仙产生争议后，经徐翠仙申请，酉阳县国土房管局于2010年4月23日作出酉国土房管监字[2010]002号《行政处理决定书》，决定注销徐定结持有的1XX5号《房屋所有权证》。徐定结不服，起诉至酉阳县法院，酉阳县法院经审理，于2012年6月5日作出（2012）酉法行初字第00019号行政判决，撤销了酉国土房管监字[2010]002号《行政处理决定书》。酉阳县国土房管局及徐翠仙均不服，提起上诉。本院于2012年9月18日作出（2012）渝四中法行终字第00057号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。之后，徐翠仙又多次向酉阳县政府等机关要求解决本案争议，但一直未得到有效处理。2019年6月10日，徐定结向酉阳县政府邮寄提交土地权属争议处理申请书，请求酉阳县政府将涉案土地确认给徐定结使用。酉阳县政府收到申请后，指定由酉阳县规资局处理。酉阳县规资局经审查，于2019年8月5日向酉阳县政府递交了《关于审定的报告》。酉阳县政府经审查，于2019年8月8日作出《不予受理决定》，认为涉案土地所有权属于国家，且涉案土地已经进行了登记并颁发了9XX号《房地产权证》，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《中华人民共和国物权法》第一百三十七条和《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，决定对徐定结的申请不予受理。徐定结不服，遂提起本案诉讼，诉如前请。本院认为，本案是徐定结不服酉阳县政府对其土地权属争议处理申请不予受理而提起的行政诉讼案件。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，酉阳县政府具有对徐定结提出的土地权属争议处理申请作出处理的法定职责。本案争议的焦点是：酉阳县政府作出的本诉《不予受理决定》是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”据此，当事人发生土地权属争议无法协商解决的，可以向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，但申请人应当满足与涉案土地有直接利害关系、其申请有明确的请求处理对象、有具体的处理请求等条件。经查，徐定结与徐翠仙各自持有的权属证书均对涉案土地进行了登记，涉案土地“一地两证”的情况客观存在，且双方多年以来一直对涉案土地存在争议并通过多种途径寻求解决，但一直未得到妥善处理。2019年6月10日，徐定结向酉阳县政府邮寄提交土地权属争议处理申请书，请求酉阳县政府将涉案土地确认给徐定结使用。依据前述事实，徐定结持有的1XX5号《房屋所有权证》登记了涉案土地，其与涉案土地具有直接利害关系，有权申请酉阳县政府对涉案土地权属争议进行处理。同时，徐定结提出的处理申请对象明确，请求具体，且有事实依据，根据前述规定，酉阳县政府应当依法受理并作出处理。但酉阳县政府收到徐定结的申请后，认为涉案土地位于酉阳县县城，所有权属于国家，且已登记在9XX号《房地产权证》中，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《中华人民共和国物权法》第一百三十七条和《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，决定对徐定结的申请不予受理，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：撤销被告酉阳土家族苗族自治县人民政府于2019年8月8日作出的酉阳府法〔2019〕7号《酉阳土家族苗族自治县人民政府不予受理决定书》；二、责令被告酉阳土家族苗族自治县人民政府在本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告酉阳土家族苗族自治县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  蒲开明审 判 员  黄 瑶人民陪审员  王贤江二〇一九年十二月二十四日法官 助理  周 余书 记 员  王丽君