江苏省淮安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏08行终245号 上诉人(原审原告)王洪生，性别××年××月××日出生，××族。 被上诉人(原审被告)盱眙县淮河镇人民政府，住所地盱眙县淮河镇街道。 法定代表人李恺，职务镇长。 出庭应诉负责人宗永江，该镇副镇长。 委托代理人郭龙盛，江苏宗泽律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)盱眙县城市管理局（机构改革后更名为“盱眙县综合行政执法局”），住所地盱眙县盱眙城南路。 法定代表人黄银林，职务局长。 出庭应诉负责人马佃彬，该局副局长。 委托代理人韦刚，江苏衡胜律师事务所律师。 原审第三人李祥扭，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人王洪生与被上诉人盱眙县淮河镇人民政府（以下至判决主文前简称“淮河镇政府”）、盱眙县城市管理局（以下至判决主文前简称“盱眙城管局”）及原审第三人李祥扭履行法定职责一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初233号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年12月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告王洪生原系盱眙县淮河乡蛤滩村村民。1989年11月13日，原盱眙县土地管理局审批给原告王洪生一处16米×18米的临时用地，位于原淮河乡皮防所北侧，并向其颁发了《土地临时使用证》。原告王洪生此后在该处土地上建设房屋，并于2004年5月30日获得了淮河镇政府颁发的《集体土地房屋所有权证书》。2013年4月，案涉土地被纳入到盱眙县××规划控制区范围。2017年9月21日，原告王洪生(甲方)与第三人李祥扭(乙方)订立了“房屋及土地转让协议”一份。协议约定，甲方将位于淮河镇××路××房屋及宅基地转让给乙方，总价为90万元。协议签订后，原告王洪生将上述《土地临时使用证》和《集体土地房屋所有权证书》交予第三人李祥扭，李祥扭将90万元款项交付原告王洪生，并拆除原建筑，重新建设房屋。2018年1月8日，原告王洪生在盱眙县人民法院提起民事诉讼，请求确认其与第三人李祥扭签订的“房屋及土地转让协议”无效，李祥扭将《土地临时使用证》和《集体土地房屋所有权证书》退还给其并恢复原状。在该案的审理过程中，李祥扭出示了淮河镇政府于2018年2月26日颁发的建设工程规划许可证。盱眙县人民法院于2018年5月28日作出民事判决，以“房屋及土地转让协议”违反了法律强制性规定为由，确认该协议无效，并驳回原告的其他诉讼请求。王洪生不服该判决，向淮安市中级人民法院提起上诉，要求改判李祥扭返还宅基地使用权证和房屋产权证，并将该宅基地恢复原状。该二审判决书对协议无效后的处理，论述如下：对于无效协议的处理，原则上应予返还，造成损失的，应当予以赔偿，但不适宜返还的除外。首先，本案双方在合同订立以后，双方按照合同约定履行了各自义务，李祥扭将王洪生原来的房屋已经拆除，因此王洪生要求将房屋恢复原状，无法实现。其次，李祥扭在案涉土地上已经建起几层房屋，因此李祥扭也无法单独返还案涉土地。再次，土地使用权证及房产证只是权属证明，而不是设定权利的证明，故在李祥扭无法返还土地及原有房屋的情况下，王洪生要求返还土地使用权证及房产证无法律意义。最后，王洪生主张该建筑无合法建设手续，应属违法建筑，对此法院认为李祥扭建设房屋的性质，不在本案审理范围。2018年12月6日，淮安市中级人民法院作出驳回王洪生上诉，维持原判的二审判决。在确认转让协议无效的一、二审诉讼期间，王洪生向盱眙县住房和城乡建设局、盱眙城管局、盱眙县国土资源局举报李祥扭的违法建设行为。盱眙城管局于2018年4月3日受理举报并于当日立案。盱眙县城管局在经过现场勘察、调查后，于2018年4月9日向李祥扭送达了盱城停字（2018）第5001号停工通知书，并向淮河镇政府发送工作联系函。淮河镇政府于2018年6月6日以发证主体不适格为由自行撤销了颁发给第三人李祥扭的建设工程规划许可证。2018年7月9日，盱眙县国土资源局对李祥扭的违建行为作出行政处罚，没收其在非法占用土地上新建的建筑物1060平方米，并罚款2650元。盱眙城管局在向李祥扭发出停工通知后，在日常巡查中发现李祥扭有继续施工的行为，约谈李祥扭并责令其立即停止施工。2019年1月、4月，王洪生分别向两被告邮寄了请求拆除李祥扭在案涉土地上违章建筑的申请。2019年4月8日，盱眙县国土资源局自行撤销了对李祥扭非法占用土地的行政处罚。2019年4月21日，原告再次向两被告请求依法拆除违法建设，两被告一直未予回复，也未继续处理案涉违法行为。另查明，2016年12月1日，盱眙县住房和城乡建设局与盱眙城管局签订了《行政执法委托书》，盱眙县住房和城乡建设局将城乡规划行政执法权委托给盱眙县城管局行使。 一审法院认为，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门是查处违法建设的责任主体。本案中，淮河镇政府不是法定的城乡规划部门，不具有查处违章建筑的职能，故淮河镇政府不是本案适格被告，应当驳回原告对淮河镇政府的起诉。《城乡规划法》第九条第二款规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”根据该规定，原告对于违反城乡规划的行为具有举报、控告的权利，但举报人、控告人对于行政机关未履行相应职责的行为并不必然具有提起行政诉讼的原告资格。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也即只有行政机关不履行法定职责侵害了申请人自己权利的情况下，申请人才与该行为之间产生利害关系，才有权提起诉讼。本案中，原告王洪生与第三人李祥扭签订了房屋及土地转让协议，该协议已经实际履行，王洪生交付了房屋，李祥扭交付了90万元转让款。虽然该合同被民事判决确认为无效，但由于原房屋已被拆除并由第三人新建了房屋，原告要求恢复宅基地原状的请求并未得到支持，也即房屋及土地买卖合同无效并不意味着当然的无条件的返还财产。该宗土地虽仍登记在王洪生名下，这恰恰是其与李祥扭签订买卖合同的权利来源。目前原告王洪生在该宗土地的权利并未得到有权机关或生效判决的确认，故王洪生与其请求拆除违法建设之间并不具有行政法上的利害关系，原告王洪生不具备本案原告资格。对其提起的本案行政诉讼应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告王洪生的起诉。案件受理费50元，免收。 上诉人王洪生上诉称：原审裁定认定上诉人不具有主体资格无事实和法律依据。淮河镇政府明知李祥扭没有取得土地审批、许可手续，违法发放《建设工程规划许可证》。在该证被撤销后仍拒不履行法定职责，应承担相应责任。请求：1.撤销一审裁定并改判支持上诉人诉求或将本案发回重审；2.请求判令被上诉人在法定期限内履行拆除第三人违章建筑的法定职责；3.诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人淮河镇政府辩称，一审裁定认定事实清楚，请求二审法院维持原裁定。 盱眙城管局辩称，一审裁定认定事实清楚，请求二审法院维持原裁定。 李祥扭述称，一审裁定正确，不应将其列为第三人。 二审中，上诉人王洪生提供：1.关于淮河镇政府及盱眙县国土资源局对王洪生与刘玉祥等宅基地界址问题处理的事实见证；2.关于王洪生等户宅基地界址纠纷处理的实情；3.淮安市中级人民法院2018年11月22日谈话笔录；4.关于王洪生、刘玉祥土地使用权行政处理决定书；5.盱眙县人民政府行政复议决定书2017盱行复第6号；6.宗地图一份；7.盱眙县自然资源和规划局2019年11月25日出具的告知书一份；8.盱眙县国土资源局管镇分局2017年8月17日出具的关于王洪生宅基地四至情况说明。本院认为，上诉人提供的证据与本案没有关联性，本院不予采信。 本院经审理确认一审查明的事实。 本院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。关于上诉人所提其具有提起本案行政诉讼的主体资格的上诉理由，首先，上诉人王洪生向盱眙县城管局举报李祥扭存在违法建设行为后，盱眙县城管局于2018年4月3日受理举报，并于2018年4月9日向原审第三人李祥扭送达盱城停字（2018）第5001号停工通知书，盱眙县城管局在此后日常巡视过程中对第三人李祥扭继续施工的行为进行了约谈并责令停止施工。因此，盱眙县城管局对于原审第三人李祥扭的违建行为已经给予相应处罚。其次，上诉人王洪生与李祥扭签订“房屋及土地转让协议”一份，该协议约定将案涉宅基地及房屋转让给李祥扭，王洪生并向李祥扭交付了相应的《土地临时使用证》《集体土地房屋所有权证》。针对该转让协议的效力，本院于2018年12月6日作出（2018）苏08民终2579号民事判决。该判决仅确认该转让协议无效，并未要求李祥扭返还案涉宅基地并恢复原状。综上，上诉人王洪生与请求拆除违法建设行政行为之间并不具有行政法意义上的利害关系。对于上诉人认为淮河镇政府明知李祥扭没有取得土地审批、许可手续时，违法发放《建设工程规划许可证》，在该证被撤销后仍拒不履行法定职责，应承担相应责任的上诉理由，不在本案审理范围，本院不予理涉。综上，上诉人的上诉请求依法不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  徐 俊 审 判 员  梁新星 审 判 员  马玉宝 二〇一九年十二月三十一日 法官助理  朱 强 书 记 员  谈 晓