广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4401号上诉人（原审被告）：广州市增城区石滩镇人民政府。住所地：广州市增城区*********。法定代表人：董雄峰，镇长。委托代理人：何艳兰，该府工作人员。委托代理人：梁飞航，广东杰信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：吴明淦，男，汉族，1940年12月23日出生，住广州市增城区*************，公民身份号码：440************731。被上诉人（原审原告）：吴启炎，男，汉族，1963年4月25日出生，住广州市增城区*********，公民身份号码：440************776。被上诉人（原审原告）：石滩横岑白鸽养殖场。住所地：石滩横岑村。负责人：吴明淦。被上诉人（原审原告）：广州市增城智悦网吧。住所地：广州市********细双中首层。投资人：赖肖容。上述四被上诉人共同委托代理人：李新萍、姜春华，均为北京市盈科（广州）律师事务所律师。原审被告：广州市增城区城市管理和综合执法局（原广州市城市管理综合执法局增城区分局）。住所地：广州市增城区**********。法定代表人：郭建平，局长。委托代理人：卓越，该局工作人员。委托代理人：朱共清，广东民诚众信律师事务所律师。上诉人广州市增城区石滩镇人民政府因与被上诉人吴明淦、吴启炎、石滩横岑白鸽养殖场、广州市增城智悦网吧，原审被告广州市增城区城市管理和综合执法局不履行法定职责一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1764号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审查终结。原审法院经审理查明，涉案建筑位于广州市增城区***********，为1幢5层混合结构建筑，原告方表示涉案建筑由吴明淦、吴启炎父子二人出资建设。涉案建筑首层领取有粤房地权证增自字668860号《房地产权证》，记载：房产地址为石滩镇横岭村细双中，权属人为石滩横岑白鸽养殖场，1层混合结构建筑，房屋性质为自建房，规划用途为非居住用房，土地性质为国有，登记日期为2011年11月21日，附记记载：更正登记，原证号粤房字第4063877号，土地用途为工业用地。关于石滩横岑白鸽养殖场，根据其营业执照副本记载：其负责人为吴明淦，经济性质为个体，经营范围为主营白鸽养殖，经营方式为生产销售，其发照机关为增城区工商行政管理局，1991年6月8日发证，经营期限为1993年5月。诉讼中，石滩镇政府认为石滩横岑白鸽养殖场主体不存在，因广州市增城区工商行政管理局信息咨询服务部于2018年11月6日出具《证明》，记载：经电脑检索，截止2018年11月6日该局企业登记数据库中未查到“石滩横岑白鸽养殖场”记录。另，广州市增城智悦网吧（个人独资企业）在涉案建筑首层经营网吧。原告认为涉案建筑1-3层均有合法报建手续并通过竣工审核，并提交了：1.粤增（石）建许字第59号《广东省乡（镇）村建筑许可证》，发证单位为原增城县石滩镇村镇建设办公室，发证日期为1991年4月28日。2.《增城市建筑工程竣工时间审核表》，记载：建设单位为石滩横岑白鸽养殖场，工程名称为综合楼，建筑地点为增城市******细双中，建筑建成时间为1994年4月，镇街经办人意见处记载：经审核，该建筑共1幢三层，总占地面积400平方米，总建筑面积1326平方米，使用功能为首层网吧，二、三层为办公室，该建筑于1994年4月建成，请有关部门给予办理相关手续，经办人签名为“刘国垣”，日期为2009年12月17日；审核意见处记载“情况属实”，并有主管领导签名并加盖“增城市石滩镇规划建设办公室”公章，日期为2009年12月23日。2018年11月12日，增城执法局检查涉案建筑，拍摄照片，并制作《现场勘验图》，《检查笔录》记载：涉案建筑首层建基面积为401.73平方米，二层建筑面积为458.74平方米，第三层和第四层建筑面积均为408.78平方米，第五层建筑面积为10.26平方米，五层总建筑面积为1688.29平方米，该建筑已建成，用作商业和住宅，等等；该询问笔录无被检查人吴启炎、吴明淦的签名，但有两名见证人的签名。增城执法局现场发出《询问通知书》，根据通知书记载为留置送达，并有见证人签名；同日增城执法局又向吴明淦、吴启炎的身份证地址邮寄送达该通知书，邮单显示一为“本人收”，一为“他人收门卫”，诉讼中，吴明淦、吴启炎表示其未收到该两份通知书。当日，广州市增城区石滩镇规划建设办公室出具《证明》，证明涉案建筑的2至5层未在该部门完成过相关规划报建手续。同日，广州市增城区*******委出具《证明》记载：涉案建筑为吴明淦、吴启炎共同投资兴建，其中，第一层建成于1990年，第二层建成于1993年，第三层建成于2002年，第四至五层建于2016年5月，等等。2018年11月13日，增城执法局向吴明淦、吴启炎邮寄《责令限期改正通知书》，责令二人于2018年11月15日9时前自行拆除涉案建筑，恢复原貌，邮单分别显示2018年11月15日“他人收村委会”，“他人收门卫”。诉讼中，吴明淦、吴启炎表示其二人于2018年11月15日下午两点后才收到。2018年11月14日，增城执法局向广州市增城区国土资源和规划局发出增城管函[2018]1890号《增城区城市管理局关于征求涉嫌违法建设案件规划意见的函》，询问涉案建筑是否有规划许可，若属违法建设是否属于可采取改正措施消除对规划实施影响，等等。2018年11月15日，广州市增城区国土资源和规划局作出增国土规划函[2018]3891号《增城区国土规划局关于协助提供规划专业意见的函》，回复认为涉案建筑1层已取得《粤房地权证》（增自字第668860号），建筑面积401.73平方米，根据石滩镇相关证明材料，2至5层未申领《建设工程规划许可证》，建筑面积共1286.56平方米，根据《广州市城市规划管理办法》第四章第二十三条、第六章第四十条第一款，《广州市违法建设查处条例》第十八条第（一）款的有关规定，上述建筑物2至5层属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，等等。2018年11月17日（周六），涉案建筑全部被强制拆除，两被告确认本次拆除行为系由石滩镇政府派员实施，增城执法局并未参与。原告方表示当日早上六、七点开始拆除，未提前通知原告，涉案建筑内居住的人当即撤离出来，但是电脑、家具等财物损失严重，部分物品被政府人员搬走，但未制作清单，也尚未归还原告方。另，原告认为涉案建筑涉及征收补偿，两被告却故意将其强制拆除。原告向原审法院提交了广州中誉房地产及土地评估有限公司于2017年3月30日出具的中誉初评[2017]石滩0005号《房地产征收评估初评意见书》，对涉案建筑初评结果为补偿价值2663529元。原告表示当时政府同意的补偿方案是首层每平方米1667元，远低于其他人的每平方米6000元的标准，因此未协商一致。原审法院认为，本案系原告方对强制拆除行为不服提起的行政诉讼，关于拆除主体，两被告均确认为石滩镇政府实施，增城执法局并未参与，因原告亦未能提供证据证实增城执法局参与该次强制拆除行为，因此原审法院认定石滩镇政府为本案适格被告，增城执法局并非本案适格被告。《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。城乡规划、国土房管、建设、工商、卫生、环保、城市管理、文化广电、公安、水务、监察等行政管理部门在各自职责范围内协助实施本条例。”根据上述规定，石滩镇政府对于镇辖区内违法建设有查处职权。本案中，涉案建筑首层领取有粤房地权证增自字668860号《房地产权证》，因此不属于违法建设，石滩镇政府却将其一并拆除，侵犯了权属人石滩横岑白鸽养殖场的财产权，该强制拆除行为明显违法。关于涉案建筑2-3层，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”原告方提交了粤增（石）建许字第59号《广东省乡（镇）村建筑许可证》及《增城市建筑工程竣工时间审核表》，该审核表镇街经办人意见处记载：经审核，该建筑共1幢三层，总占地面积400平方米，总建筑面积1326平方米，使用功能为首层网吧，二、三层为办公室，该建筑于1994年4月建成，请有关部门给予办理相关手续；审核意见处记载“情况属实”，并有主管领导签名并加盖“增城市石滩镇规划建设办公室”公章，日期为2009年12月23日。而石滩镇政府并未对上述文件是否能够构成合法有效规划报建手续进行调查，就将涉案建筑2-3层一并强制拆除，该强制拆除行为证据不足，程序违法。关于涉案建筑的4-5层，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条第一款规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”第四十三条第一款规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”石滩镇政府将其作为违法建设拆除，但石滩镇政府并未作出正式的行政处理决定及强制拆除决定，亦未履行催告、公告程序，且在周六进行强制拆除行为，违反上述规定。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告广州市增城区石滩镇人民政府于2018年11月17日强制拆除位于广州市增城区***********的5层建筑的行政行为违法。本案受理费50元，由被告广州市增城区石滩镇人民政府负担。上诉人广州市增城区石滩镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人石滩横岑白鸽养殖场不具有诉讼主体资格，一审法院未要求其退出诉讼程序违法。上诉人在一审时已向法院提交穗增市监函(2018)769号《关于案件协查函（增城管函[2018]1820号）的复函》，证实不存在被上诉人石滩横岑白鸽养殖场这个商事主体。而且上诉人在一审时也强调过被上诉人石滩横岑白鸽养殖场起诉状上使用的是收款整，并非公章，可见被上诉人石滩横岑白鸽养殖场也没有做出起诉的意思表示，因此被上诉人石滩横岑白鸽养殖场不符合《行政诉讼法》规定的主体资格条件，一审法院对此却不做出任何审查认定，显然程序违法。上诉人认为，首层案涉建筑的所有权人（即被上诉人石滩横岑白鸽养殖场）既不符合起诉主体条件，也没有向法院提起行政诉讼，一审法院则应秉承“不告不理”的审理裁判原则，不该对上诉人拆除首层案涉建筑行为是否侵犯被上诉人石滩横岑白鸽养殖场的财产权的问题进行审查认定，现一审法院直接认定上诉人侵犯了被上诉人石滩横岑白鸽养殖场的财产权，显然属于超裁。二、一审法院同时审理全体被上诉人的诉讼请求的审判程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条：“当事人一方或双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”上诉人认为本案为同种类诉讼案件，并非必要共同诉讼案件，一审法院应当择一被上诉人的诉求进行审理，不应合并审理的理由如下：(1)然而案涉建筑1-5层，每一层均具有独立使用功能，各为单独一物。被上诉人石滩横岑白鸽养殖场与被上诉人广州市增城智悦网吧均只对首层案涉建筑享有财产性权益，被上诉人吴明淦和吴启炎共同仅对2-5层案涉建筑享有财产性权益，可见各上诉人之间诉的利益指向并非同一物，仅为同种类物。(2)被上诉人石滩横岑白鸽养殖场和被上诉人广州市增城智悦网吧均不是2-5层案涉建筑行政法意义上的利害关系人，可知被上诉人石滩横岑白鸽养殖场和被上诉人广州市增城智悦网吧无权利对上诉人拆除2-5层案涉建筑提起诉讼。同理，上诉人拆除被上诉人吴明淦和吴启炎同样不是首层案涉建筑行政法意义上的利害关系人，同样无权利对上诉人拆除首层案涉建筑提起诉讼的。(3)同种类诉讼案件合并审理视为共同诉讼的前提条件是需要上诉人同意的。鉴于各被上诉人共同只立了一个案件，且上诉人在一审时己明确要求法院择一被上诉人择一诉讼请求进行审理案件，因此本案不是共同诉讼，不该合并审理。一审法院认为各被上诉人之间具有利害关系，本案为同一诉讼继续审理的程序违法。三、一审法院查明事实不清，认定事实错误。一审法院对原增城县石滩镇村镇建设办公室（或增城市石滩镇规划建设办公室）是否有职权发放《乡村建筑许可证》都没有调查查明，更没有对被上诉人提交的粤增（石）建许字第59《广东省乡（镇）村建筑许可证》及《建筑工程竣工时间审核表》的效力进行认定，即认为上诉人强制拆除行为证据不足显然是错误的。原增城县石滩镇村镇建设办公室（或增城市石滩镇规划建设办公室）只是上诉人的内设机构，该内设机构只能以上诉人名义向群众发放《乡（镇）村建筑许可证》及对建筑工程进行竣工验收。现粤增（石）建许字第59《广东省乡（镇）村建筑许可证》发放单位是原增城县石滩镇村镇建设办公室而不是上诉人、《建筑工程竣工时间审核表》仅有增城市石滩镇规划建设办公室的主管领导签名并无上诉人主管领导签名或加盖上诉人公章，可见上诉人并没有同意向被上诉人发放上述许可文件，因此被上诉人提交的粤增（石）建许字第59《广东省乡（镇）村建筑许可证》及《建筑工程竣工时间审核表》均为无效。退一步说，完成审批的《建筑工程竣工时间审核表》本为上诉人内部审批文件，若非退件处理，被上诉人是不应该持有原件的，现原告持有原件，那么《建筑工程竣工时间审核表》是退件处理的，显然该《建筑工程竣工时间审核表》也未产生法律效力。由此可知一审法院要求上诉人对粤增（石）建许字第59《广东省乡（镇）村建筑许可证》及《建筑工程竣工时间审核表》进行调查是没有必要的，尤其上诉人作出拆除案涉建筑前已向广州市增城区石滩镇规划建设办公室查询过案涉建筑的报建情况为第二、三、四、五层没有办理过相关报建手续已足以证明2-5层案涉建筑为违法建筑。最后，原告向法院提交的1991年的《用地申请表》也仅批准发展养殖业，兴办“增城县石滩横岑白鸽养殖场”用途，被上诉人1994年即建成案涉建筑2-3层用作办公，显然已违反用地用途，是不可能取得建筑规划许可的。故上诉请求：撤销原审判决，发回重审。被上诉人吴明淦、吴启炎、石滩横岑白鸽养殖场、广州市增城智悦网吧二审期间未提交答辩意见。原审被告广州市增城区城市管理和综合执法局二审期间未提交陈述意见。本院经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。另查明，2017年3月22日，广州市增城区国土资源和规划局作出《广州市增城区国土资源和规划局关于增城区石滩大道（增滩公路横岭段）改造工程土地和房屋征收的通告》（增国土规划征通字[2017]1号），项目土地和房屋征收工作由石滩镇政府负责实施，涉案建筑位于征收范围内。本院认为，根据已查明的事实，在涉案建筑首层已经取得房产证的情形下，上诉人将涉案建筑全部作为违法建设拆除，且未按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定作出强制拆除决定，亦未履行催告、公告程序等，原审法院对于被诉拆除行为违法已经进行充分论述，本院不再赘述。需要指出的是，涉案房屋在被列入征收拆迁范围后，本应遵循政府相关征收拆迁补偿规定来处理涉案房屋，上诉人以拆除违法建设的方式处理涉案房屋不当。因此，原审法院判决确认被诉强制拆除行为违法，并无不当，本院予以支持。对于增城执法局并非本案适格被告的问题，原审法院处理正确，本院予以支持。关于上诉人提出的石滩横岑白鸽养殖场诉讼主体资格问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”本案中，石滩横岑白鸽养殖场经营性质为个体工商户，其经营者即被上诉人吴明淦亦为本案共同原告。即便该养殖场因经营期限到期后未续期，但其仍是涉案建筑首层建筑登记的产权人。故上诉人的上述主张，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市增城区石滩镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇一九年十二月二十四日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁