广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终2680号上诉人（原审原告）：黄卓文，男，汉族，1965年8月11日出生，住广东省东莞市**************,公民身份号码：442************710。上诉人（原审原告）：黄柏林，男，汉族，1961年12月29日出生，住广东省东莞市**************，公民身份号码：442************719。被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局（原东莞市国土资源局），住所地：东莞市东城区********。法定代表人：赖健伟，局长。委托代理人：吴晓翎，该局工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅，住所地:广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：何隠亭，该厅工作人员。委托代理人：刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。原审第三人：黄冠辉，男，汉族，1973年10月20日出生，住广东省东莞市***********，公民身份号码：441************716。上诉人黄卓文、黄柏林因诉被上诉人东莞市自然资源局、广东省自然资源厅，原审第三人黄冠辉信息公开答复及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1216号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：2018年7月23日，被告东莞市自然资源局收到原告黄卓文、黄柏林及第三人黄冠辉提交《信息公开申请表》，要求公开：鸡啼岗村鱼池吓120亩地块（晨曦花园工程项目地块）出让批复书件及国有土地使用权出让合同。被告东莞市自然资源局于2018年8月20日作出的东国土资函［2018］2983号《关于政府信息公开申请的答复》，答复：你们申请公开“黄江镇鸡啼岗村鱼池吓120亩地块出让批复书件”，由于涉案地块已通过挂牌方式出让，因此信息不存在。你们申请公开“黄江镇鸡啼岗村鱼池吓120亩地块国有土地使用权出让合同”，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”，如需公开上述信息，请提供与该地块有关联性的证明。原告及第三人不服，向广东省自然资源厅申请行政复议。2019年1月17日，广东省自然资源厅作出粤自然行复［2018］58号《行政复议决定书》，认定东莞市自然资源局作出涉案答复超过法定期限，程序违法，涉案答复内容虽有瑕疵，但不影响原告的实体权利，撤销涉案答复并要求东莞市自然资源局重新处理没有实际意义，确认东莞市自然资源局作出东国土资函［2018］2983号《关于政府信息公开申请的答复》的行为违法。原告不服，诉至原审法院。另查明，东莞市自然资源局承接原东莞市国土资源局的职责。原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复……”本案中，东莞市自然资源局超过法定期限作出涉案答复，程序轻微违法。原告申请公开的地块出让批复文件，东莞市自然资源局答复批复文件不存在虽无不妥，但应告知信息不存在的原因。《不动产登记资料查询暂行办法》第二条规定：“本办法所称不动产登记资料，包括……（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料，不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。”《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条规定：“申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料……前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地作价出资（入股）、授权经营批准文件。”第九十七条规定：“……权利人、利害关系人按照《条例》第二十七规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。”本案中，原告申请公开的国有土地使用权出让合同，为不动产权属来源，属于不动产登记资料，应按不动产登记资料查询制度办理。不动产登记资料查询属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。原告认为国有土地使用权出让合同属于政府信息公开条例范围，并不属于《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》调整范围的主张，原审法院不予支持。东莞市自然资源局作出的涉案答复没有指引原告向不动产登记部门申请查询，内容虽有瑕疵，但不影响原告的实体权利，省自然资源厅对其指引错误的问题予以指正，撤销涉案答复并要求东莞市自然资源局重新处理没有实际意义。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告不服东莞市自然资源局作出的《告知书》，向省自然资源厅申请行政复议，省自然资源厅依法有权受理原告的行政复议申请。第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查……”第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料……”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政机关的负责人同意或者集体讨论后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销变更或者确认该具体行政行为违法；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”本案中，被告省自然资源厅在受理原告的行政复议申请后，依据上述法律规定进行审查，并在法定期限内作出粤自然行复［2018］58号《行政复议决定书》，认定东莞市自然资源局作出涉案答复超过法定期限，程序违法，涉案答复内容虽有瑕疵，但不影响原告的实体权利，撤销涉案答复重新处理没有实际意义。认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告黄卓文、黄柏林的诉讼请求。本案受理费50元，由原告黄卓文、黄柏林负担。上诉人黄卓文、黄柏林上诉称：一、一审法院事实认定不清。（一）国有土地使用权出让合同属于政府信息公开条例范围。首先，从签订国有土地使用权出让合同的土地行政主管部门来看，在合同的签订和履行过程中，行使的都是行政权力。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，国务院土地行政主管部门和县级以上地方人民政府土地行政主管部门的职责就是负责全国土地的管理和监督工作，性质上是行政职责，进行土地出让，是行使土地管理权的一种形式，签订国有土地使用权出让合同也是市、县土地行政主管部门的一项行政职责。其次，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息系行政机关在履行职责过程中“制作”或者“获取”的信息。具体到本案中，被上诉人东莞市自然资源局通过招标、拍卖、挂牌出让等形式对涉案土地出让后，必须签订国有土地使用权出让合同，其对国有土地使用权出让合同处于“制作”或者“获取”状态，对此公开是其法定职责。因此，一审法院认为国有土地使用权出让合同不属于政府信息公开范围不符合法律规定。（二）国有土地使用权出让合同并不属于《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》调整范围。根据《不动产登记暂行条例》第二条规定，不动产登记是依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为，其调整的土地出让行为后的不动产物权取得及变动，而本案上诉人申请公开的国有土地使用权出让合同为土地管理部门的土地出让行为，二者并非同一性质的法律行为。因此复议机关认定的“…指引申请人向不动产登记部门申请查询”属于事实认定错误。二、一审法院适用法律错误。一审法院基于错误认定事实，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定判决驳回上诉人的诉讼请求属于法律适用错误。综上，上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销涉案信息公开答复及行政复议决定，并其判令重作；3、被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。被上诉人东莞市自然资源局答辩称：一、对申请公开内容不存在的，被上诉人已依法告知关于上诉人申请公开的“黄江镇鸡啼岗村鱼池吓120亩地块出让批复文件”，经查，被上诉人处无此项信息，遂依据《政府信息公开条例》第二十一条第一款第（三）项的规定，告知上诉人该政府信息不存在，并提供该地块的出让结果信息作为参考，符合法律法规规定，并无不当。二、对申请公开内容明确，但需另行提交其他申请资料的，被上诉人已依法告知上诉人。关于上诉人申请公开的“黄江镇鸡啼岗村鱼池吓120亩地块国有土地使用权出让合同”，属于不动产登记资料。上诉人主张为利害关系人查询不动产登记资料，本应根据《不动产登记资料查询暂行办法》第七条等规定提供与涉案土地存在利害关系的证明材料并到东莞市*******查询，但考虑部分上诉人年老行动不便，基于便民原则，被上诉人仅要求其提供与涉案土地存在关联性的证明材料，并予以告知。该项内容属于程序性补正指导，不影响上诉人的实体权利义务。综上，请求维持原审判决。被上诉人广东省自然资源厅答辩称：一、原审判决认定被上诉人作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》(粤自然行复[2018]58号）符合法定程序，认定事实清楚、正确。被上诉人于2018年10月20日收到上诉人递交的行政复议申请书及材料，经审查，被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条及第十七条的规定，于2018年10月25日受理上诉人的行政复议申请，并同日依法向上诉人送达《行政复议受理通知书》以及向原东莞市国土资源局送达《提出答复通知书》、涉案行政复议申请书副本及材料。原东莞市国土资源局于2018年11月5日依法向被上诉人提交《行政复议答复书》及其作出《关于政府信息公开申请的答复》(东国土资函[2018]2983号）的证据材料及相关法律依据。被上诉人依法审查原东莞市国土资源局提交的答复意见和证据材料，在查明相关案件事实后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款和第三十一条，于2019年1月17日依法作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》(粤自然行复[2018]58号），并分别送达给上诉人及东莞市自然资源局。被上诉人自收到上诉人提交的行政复议申请至作出复议决定的整个过程，均严格按照行政复议法律法规的规定办理，程序合法。原审判决对以上事实进行审查，并认定被上诉人作出行政复议决定的整个过程符合法定程序，以上事实认定正确。二、原审判决对原东莞市国土资源局作出的具体行政行为进行查明，认定涉案答复的作出程序、内容有瑕疵，事实清楚，适用法律正确。（一）原东莞市国土资源局超过法定期限作出涉案答复，程序违法，原东莞市国土资源局于2018年7月23日收到涉案信息公开申请材料，最迟应于2018年8月13日作出答复，但原东莞市国土资源局于2018年8月20日才向上诉人作出涉案答复，已经超过《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十四条规定的15个工作日法定期限，因此，原东莞市国土资源局作出涉案答复超期，程序违法。（二）原东莞市国土资源局作出的涉案答复内容有瑕疵，但不影响上诉人的实体权利义务。对于上诉人要求公开的“出让批复文件”信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十一条的规定，本案中经原东莞市国土资源局核查，涉案土地出让批准意见反映在土地出让方案中，并未以出让批复的形式制作，原东莞市国土资源局答复涉案地块的出让批复文件不存在虽无不妥，但应告知信息不存在的原因。对于上诉人要求公开的“国有土地使用权出让合同”信息，根据《不动产登记资料查询暂行办法》第二条第一款的规定，国有土地使用权出让合同为不动产权属来源，属于不动产登记资料。又根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条第二款的规定，上诉人查询国有土地使用权出让合同，应按不动产登记资料查询制度办理，不适用政府信息公开申请程序。根据《国土资源部办公厅关于办理不动产登记类行政复议案件有关问题的通知（试行）》（国土资厅发[2016]39号）及国办公开办函[2016]206号复函的相关规定，不动产登记资料查询属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。而原东莞市国土资源局要求上诉人提供与涉案地块的关联性证明，没有指引上诉人向不动产登记部门申请查询，答复内容错误，但由于补正答复属程序性答复，因此不影响上诉人的实体权利，撤销涉案答复并要求原东莞市国土资源局重新处理已无实际意义。综上，请求驳回上诉人的全部上诉请求原审第三人黄冠辉二审期间未提交陈述意见。本院经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。另查明，广东省自然资源厅作出的粤自然行复[2018]58号《行政复议决定书》认为，经被申请人核查，涉案土地出让批准意见反映在土地出让方案中，并未以出让批复的形式制作，被申请人答复涉案地块的出让批复文件不存在虽无不妥，但被申请人应告知信息不存在的原因;被申请人要求申请人提供与涉案地块的关联性证明，却没有指引申请人向不动产登记部门申请查询，对被申请人指引错误的问题予以指正。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”《不动产登记资料查询暂行办法》第二条规定：“本办法所称不动产登记资料，包括……（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料，不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。”第七条第一、二款规定：“查询不动产登记资料，应当在不动产所在地的市、县人民政府不动产登记机构进行，但法律法规另有规定的除外。查询人到非不动产所在地的不动产登记机构申请查询的，该机构应当告知其到相应的机构查询。”本案中，上诉人申请公开“黄江镇鸡啼岗村鱼池吓120亩地块”出让批复书件及国有土地使用权出让合同。首先，针对上诉人申请公开地块出让批复文件，原东莞市国土资源局认为该地块已通过挂牌方式出让，因此该信息不存在；广东省自然资源厅认为上诉人答复该信息不存在虽无不妥，但应告知不存在的原因。其次，对于国有土地使用权出让合同属于不动产权属来源，原东莞市国土资源局告知其应提供关联性证明，广东省自然资源厅认为上诉人未指引上诉人向不动产登记部门申请查询。此外，被诉答复超过法定期限作出等瑕疵，鉴于上述问题并不影响上诉人的实体权利，故被诉复议决定确认被诉答复违法。经审查，被诉复议答复的认定符合上述规定，并无不当，本院予以支持。上诉人认为其申请的国有土地使用权出让合同属于政府信息公开范围，应通过政府信息公开申请的方式获取，缺乏法律依据，本院不予支持，原审法院对此论述清楚，本院不再赘述。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共50元，由上诉人黄卓文、黄柏林负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  彭铁文审 判 员  王 荣二〇一九年十二月二十三日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁