河南省新密市人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫0183行初70号原告胡要鹏，男，汉族，出生于1984年12月8日，住河南省登封市。委托代理人张晓楠，河南群达律师事务所律师。被告登封市自然资源和规划局，住所地河南省登封市中岳街道办事处玉带路968号。负责人袁鹏飞,该局局长。委托代理人付靖棋，该单位工作人员。委托代理人高戈，河南金苑律师事务所律师。第三人登封市嵩达建材有限公司，住所地河南省登封市大冶镇庄头村。法定代表人李松奎。委托代理人王昭敏，郑州市登封市天中法律服务所法律工作者。原告胡要鹏诉被告登封市自然资源和规划局，第三人登封市嵩达建材有限公司不履行法定职责一案，原告于2019年8月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告胡要鹏及其委托代理人张晓楠，被告登封市自然资源和规划局委托代理人付靖棋、高戈，第三人登封市嵩达建材有限公司的委托代理人王昭敏全部到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2016年9月，第三人登封市嵩达建材有限公司法定代表人李松奎自称，登封市嵩达建材有限公司经营的砖厂，手续合法齐全，对外发包。经过协商双方于2016年11月28日签订了承包协议，随后双方进行了交接，原告接管后向第三人负责人李松奎索要该砖厂相关合法手续及证件，可李松奎说：你只管干吧，有啥问题给我说，原告听从李松奎的只言片语。在承包期间，原告又对第三人的砖厂大门、路面、围墙、厕所、灰棚、管道等配套设施进行建造或者修整。因第三人无合法用地手续及环保手续，致使原告无法正常生产，造成各项投资损失50余万元。承包期间及承包合同到期后，原告曾多次向第三人法定代表人李松奎索要砖厂的合法用地手续及环保手续，可李松奎均不提供相关手续。后第三人法定代表人李松奎因承包合同纠纷，多次将原告起诉至登封市人民法院，在诉讼过程中，发现了登封市国土资源局早在2008年6月17日就作出登国土资罚字[2008]63号行政处罚决定书，对第三人违法占用土地进行处罚。该处罚决定书认定第三人未经批准，擅自占用登封市大冶镇庄头村土地11607.9平方米（其中9637平方米为基本农田，不符合土地利用总体规划）建厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》及相关规定。决定处罚：1.立即停止违法占地行为，拆除在非法土地上新建的建筑物2400平方米，恢复土地原状。2.对非法占用的基本农田按每平方米25元的处罚，建设用地按每平方米10元的处罚，共计罚款260631.6元，但该砖厂实际并未拆除，对第三人的相关责任人员违法犯罪行为未移交公安机关追究刑事责任。更为甚的是，第三人在2007年8月同时占用大冶镇垌头村一组的土地15.11亩(基本农田11.49亩，一般耕地3.62亩)，有当时的占地协议为证，为何当时被告没有一并作出处罚，仅处罚占用庄头村的土地。明明知道第三人违法占地30余亩而为何只作出了部分处罚，被告的不作为行为属于包庇第三人相关责任人的犯罪行为。导致该砖厂一直在违法经营并且屡次发包给原告等其他承包人。原告得知该处罚决定后，多次向被告及其他部门反映第三人相关责任人员违法犯罪行为及被告不作为行为。在多方压力之下，被告才于2019年6月6日又对第三人登封市嵩达建材有限公司作出登自然资罚决字[2019]22号行政处罚决定书。该处罚决定书认定，第三人从2007年8月以来在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用登封市大冶镇庄头村和垌头村土地10070.08平方米(合15.11亩，其中9615.34平方米为基本农田，一般耕地454.74平方米)，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。作出处罚:1.限15日内拆除在非法占用的10070.08平方米土地上新建的3920平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状。2.对非法占用的9615.34平方米基本农田处以每平方米30元罚款，计288460.2元。一般耕地454.74平方米每平方米处以20元罚款，计9094.8元，共计297555元。在对刘武汉(砖厂另一个受害承包人)的行政答复中，被告为了逃避法律追究故意将2007年8月占用登封市大冶镇垌头村一组的土地15.11亩，认定成2013年为扩建厂房所占土地，明显是包庇第三人及相关责任人员的违法犯罪事实。为此，原告认为，原告造成的重大经济损失，主要原因是被告不作为行为所致，如果被告履行法定义务，第三人的砖厂早就不复存在,原告也就不会承包该砖厂，被告相关责任人员存在渎职犯罪，还包庇第三人相关责任人员犯罪。综上所述，被告行政不作为事实清楚，证据确实充分，且被告相关责任人员涉嫌渎职、包庇犯罪。第三人的相关责任人员非法占用土地十一年，在2008年就已构成刑事犯罪，至今却逍遥法外，屡次对外发包该砖厂，并屡次就该砖厂承包问题提起民事诉讼。被告在2019年对第三人新的违法占地行为处罚时，故意隐瞒歪曲事实，包庇第三人相关责任人员犯罪。由于被告行政不作为行为，给原告造成了重大经济损失。原告认为被告的行为侵犯其合法权益，特提起本诉讼，请求：1.依法确认被告在2008年6月17日对第三人作出登国土资罚字[2008]63号行政处罚决定书后，应追究第三人相关责任人违法占地刑事责任而不追究，应当拆除违法建筑物而未拆除的行为属于不作为，并判令被告履行该处罚决定的法定义务、拆除第三人砖厂内所有违法建筑物，恢复土地原貌；2.依法判令被告赔偿因其不履行法定职责，对原告造成的各项损失50余万元，并将违法占用基本农田28.9亩，一般耕地3.62亩违法犯罪相关责任人员移交公安机关；3.本案的诉讼费用及其它费用由被告承担。原告为支持其诉讼请求，提交以下证据：第一组：登封市国土资源局于2008年6月17日作出的登国土资罚字[2008]63号行政处罚决定书一份。该处罚决定书显示：第三人未经批准，擅自占用登封市大冶镇庄头村土地11607.9平方米（其中9637平方米为基本农田），不符合土地利用总体规划的建厂行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》及相关规定，决定处罚:1.立即停止违法占地行为，拆除在非法占地上新建的建筑物2400平方米，恢复土地原状；2.对非法占用的基本农田按每平米25元的处罚，建设用地按每平方米10元处罚，共计260631.6元，但第三人只缴纳了罚款，砖厂至今未拆除，被告未将第三人的相关责任人员移送公机关追究刑事责任。证明被告不履行法定职责，明显存在不作为事实，证明原告的主张依法成立。第二组：第三人的法定代表人李松奎与原告胡要鹏于2016年9月28日签订的承包合同书一份。证明由于被告不履行法定职责，应当在2008年6月17日下发给第三人登国土资罚字[2008]63号行政处罚决定书后，在法定期限内将第三人的砖厂拆除，而至今没有拆除的事实，第三人违法经营将砖厂发包给原告经营，导致原告承包该砖厂后无合法土地手续及环保手续，无法生产经营，造成重大经济损失。原告与被告行政不作为之间存在法律上的利害关系。若被告依法履行法定职责，将第三人的砖厂拆除，砖厂不存在，第三人的相关责任人员受到法律追究，原告就不会承包。因此，原告具有诉讼主体资格，是适格的原告。第三组：第三人的股东相关责任人员于2007年4月10日与大冶镇垌头村、庄头村签订的占地协议二份。该租地协议内容：甲方大冶镇庄头村，乙方乔改存，鉴证单位登封市大冶镇东庄头村民委员会，时间2007年4月10日，占用土地17亩，用途建厂用地。另一份租地协议，甲方大冶镇垌头村一组，乙方乔改存，时间2007年4月10日占用土地16.5亩，用途建厂用地。证明第三人违法占地事实存在，违法占地时间，违法占地亩数，特别是同一时间同一单位，违法占地为何对大冶镇东庄头村的土地在2008年6月17日进行处罚，为何对占用大冶镇垌头村一组的土地，在十余年后即原告多次举报后才又对第三人就同一天占地的另外16.5亩土地作出处罚。第四组：2019年6月6日，被告登封市自然资源和规划局作出的登自然资罚字[2019]22号行政处罚决定书。证明1.第三人于2007年4月10日占用登封市大冶镇垌头村一组土地，十一年后被告才作出行政处罚决定书，第三人同时于2007年4月10日占用大冶镇庄头村和垌头村土地，为何不同时进行处罚。2.被告仍存在行政不作为的事实。非法占地三十余亩，第三人相关责任人员已构成犯罪，为何不移交公安机关追究刑事责任。第五组：登封市自然资源和规划局行政答复书一份。证明被告行政答复书，歪曲事实，本是2007年4月10日开始违法占地33.5亩，同一时间占地建厂，2008年6月17日的被告作出的行政处罚决定书上显示，只有大冶镇庄头村土地，而并不显示垌头村一组土地，该答复书中显示在2013年第三人为了扩建厂房，在两村交界处又陆续占地15.11亩，该行政答复书更能证明被告不作为事实存在。第六组：第三人登封市嵩达建材有限公司工商档案材料一份共三页。证明第三人于2008年3月3日注册成立。股东有四人，第三人在2008年3月3日公司注册之前是由第三人公司股东于2007年4月10日与登封市大冶镇庄头村、垌头村同时签订占地协议，同时占用土地，两村共占用土地33.5亩，并非是被告给原告下达的行政答复当中是2013年扩建厂房所占，也更不是在2019年6月6日被告对第三人行政处罚决定书当中叙述的占地情况“2013年在两村交界处占地15.11亩”的事实。第七组：1.第三人与原告的承包合同纠纷案件的判决书五份；2.原告对郑州中院（2018）豫01民终19664号民事判决书不服，向河南省高级人民法院提出的再审申请书。3.原告承包该砖厂后对砖厂进行整修、增添设备的费用单据。证明由于被告不履行法定职责，导致第三人逍遥法外，并对应当拆除的砖厂对外发包，原告承包后发现涉案砖厂没有环评手续不能正常生产。在承包到期后，第三人多次对原告进行诉讼，索要剩余承包款及地租等其他费用。在诉讼过程中，原告偶然发现第三人的砖厂在2008年就已经被处罚，属于应当拆除的建筑物，无法进行环境影响评价，无法正常生产。因此，原告向河南省高级人民法院提出了再审申请，该案正在河南高院审理中。由于被告不履行法定职责，导致涉案砖厂未拆除也无法进行环境影响评价给原告造成重大损失，第三人还恶意诉讼要承包金及违约金的事实。被告登封市自然资源和规划局辩称，1.原告与涉案行政行为无法律上利害关系，无权提起本诉。原告系第三人承租方，被告对第三人的行政处罚行为发生在2008年，原告承包第三人砖厂的行为发生在2016年，原告也不能证明被告是否履责会对原告的权利义务产生实际影响。此外，原告的相关权益因其与第三人的商业交易而引起，即通过其他媒介而发生的间接影响，与行政行为之间无直接因果关系，而间接的因果关系须有法律、司法解释的明确规定，才能视为有法律上的利害关系。原告既非涉案行政行为的相对人又非与涉案行政行为有利害关系的公民。根据《行政诉讼法》第二十五条之规定，原告作为本案诉讼主体不适格，无权提起诉讼。2.被告已履行了法定职责。被告于2008年6月17日、2019年6月6日针对第三人登封市嵩达建材有限公司的违法行为作出了登国土资罚字[2008]63号、登自然资罚决字[2019]22号行政处罚决定书，并于2019年7月15日向河南省自然资源厅对第三人占地造成耕地破坏进行鉴定，至此被告已依法履行职责，不存在行政行为不作为的情形。因此原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。3.原告的损失是商业行为导致，与被告无关。原告2016年11月28日与被告签订承包协议，承包了第三人经营的砖厂，该承包行为系正常的商业行为。后因原告承包的砖厂没有用地手续和环保手续导致无法进行生产，由此产生的损失属于商业风险，应由原告自行承担，与被告无关。综上，原告与涉案行政行为无法律上利害关系，不是本案适格主体，无权提起诉讼，被告已履行了法定职责，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告为支持其诉讼请求，提交以下证据：第一组证据：1.2008年登封市国土资源局土地违法案件执法卷宗复印件1套，共26页；2.2019年登封市自然资源和规划局土地违法案件执法卷宗复印件1套，共42页。证明原告与涉案行政行为无法律上的利害关系，不是该行政处罚的相对人，其就涉案土地违法事实，被告先后于2008年6月、2019年6月两次进行调查处理并对第三人作出了行政处罚，被告不存在原告诉称的不作为情形。第二组证据：3.被告向省自然资源厅上报的《关于嵩达建材有限公司占用大冶镇庄头村和垌头村土地32.5亩建砖厂造成耕地毁坏进行鉴定的请示》复印件1份，共2页；4.登国土资移【2019】001涉嫌犯罪案件移交书复印件一页；5.省自然资源厅对我局《关于登封市嵩达建材有限公司非法占地造成耕地破坏程度进行认定的批复》复印件1份，共2页；6.省国土资源科学研究院作出的《登封市嵩达建材有限公司非法占用登封市大冶镇庄头村和垌头村土地建砖厂造成耕地严重毁坏的鉴定报告》复印件1份，共23页。证明被告在2019年土地执法过程中，发现第三人的非法占地行为因占地面积大，可能涉嫌刑事犯罪，于2019年7月申请省厅对耕地损坏程度进行鉴定，且已将第三人的犯罪行为线索移交给公安机关。第三人登封市嵩达建材有限公司辩称，1.《自然资源部职能配置，内设机构和人员编制》规定了被告单位的职责21项中唯一一项是耕地保护职责，原告所谓的请求不符合该规定职责管理范围，第三人所经营的公司是租赁登封市大冶镇庄头村村民委员会的集体土地，是大冶镇政府为发展乡镇企业而准许租赁的土地，虽手续不健全，但已经处罚到位。原告系登封市大冶镇垌头村人，和第三人所租赁的土地根本不一个村民委员会，原告不具备第三人所租赁土地的管理权和使用权，更侵害不了原告所谓的损失，被告和第三人之间的土地违法占用与否，与原告不存在任何法律上的利害关系，原告无权提起行政诉讼，主体不适格。乱七八糟的请求显属恶意诉讼。2.原告提起的诉讼请求第一条是确认之诉，第二条是赔偿损失50万元的给付之诉。确认之诉是指一方当事人请求法院确认与对方当事人之间的民事法律关系存在或者不存在，某种民事法律关系的诉，要件必须有明确的民事法律关系存在，发生争议，但是不具备执行内容。给付之诉是指一方当事人请求法院判令对方当事人履行一定义务或者履行一定给付的诉，要件需有为实体给付请求权存在，请求权已到期且对方当事人尚未履行或拒绝履行。原告将以上二诉混为一谈，随意诉求，原告的确认和给付之诉均不符合诉讼事实和主体，被告的行政行为是针对第三人作出的，被告和第三人之间存在行政作为，只有第三人对其处罚行为不服时，第三人才能采取措施和诉讼程序，而原告的诉求主体缺乏事实条件和法律依据，仅曾和第三人签过嵩达建材有限公承包事宜，就到处胡乱诉讼，扰乱了司法程序。3.被告已经对第三人的租赁占地行为曾作出登国土资罚字[2008]63号和登自然资罚决字[2019]22号的行政处罚决定书，处罚之行政行为已作为，第三人对60号处罚已接受处罚并交付罚款，对22号的行政处罚决定，正在走程序，已进行了土地评估鉴定，另因原告于2016年11月28日承包了第三人的公司经营，期限一年，期满后原告不但拒绝返还厂房设备，并且还拒不履行人民法院的生效判决，登封市人民法院仍在强制执行中，现在登封市大冶镇人民政府已将第三人的租赁土地化归大冶镇工业园区，即将变成了建设用地，手续在办理程序中。就以上事实被告及第三人何为违法？原告为了泄私愤，达到拒不履行人民法院的生效法律文书之目的，而采取恶意诉讼。综上事实，原、被告之间不存在任何法律上或事实上的利害关系，即行政诉讼相对人。原告和第三人是合法并实际履行完毕的承包合同关系。原告滥用诉权，缺乏事实理由和法律依据。原告的诉讼根本不具备适格的诉讼主体。第三人认为原告的本次诉讼行为，可能涉嫌严重妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益，原告为了达到非法之目的，进行虚假恶意诉讼，依照最高人民法院、最高人民检察院《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定，原告以捏造的事实提起民事诉讼，致使人民法院开庭审理本案，干扰正常司法活动，还存在其他妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益的情形，实施刑法第三百零七条第一款虚假诉讼之行为，非法占有他人财产或者逃避合法债务，又构成拒不执行判决、裁定罪。诉讼代理人参与并提起虚假民事诉讼，应依照刑法第307条进行处罚。建议贵院将本案中止审理，移送新密市公安局立案侦查，应当进行先刑事后民事的审理，待涉嫌虚假诉讼之终，方进行审理本案。第三人登封市嵩达建材有限公司提供的证据有：证据1.2005年11月2日大冶镇庄头村和乔改存（登封市嵩达建材有限公司当时的法定代表人）签订了租地协议书，证明：1.该协议经由土地所有权人生产组签订，并有庄头村委和大冶镇国土资源管理所的签证；2.签订的主体是乔改存和庄头村组；3.该租地协议上没有李松奎的签名，不能视为李松奎的占地行为事实；4.2008年6月21日李松奎入伙投资登封市嵩达建材有限公司，乔改存和陈聚财二人于2009年8月19日股权转让，刘圈于2010年3月1日股权转让，该三人的股权转让至今，仍未办理工商退股登记手续，登封市嵩达建材有限公司从法律角度仍存在以上四人合伙经营。证据2.2007年5月16日登封市发展和改革委员会对登封市嵩达建材有限公司的项目备案表，编号为豫郑登市工（2007）00023号，证明1.登封市嵩达建材有限公司已立项备案，并经河南省发改委审核同意，项目占地面积26亩，总建筑面积2000平方米；2.该占地及建筑面积是否违法，原告不是占地违法行为相对人，2008年6月17日和2019年6月6日的行政处罚行为，与原告不存在利害关系，原告的诉求缺乏事实根据和法律依据。经审理查明，2008年6月7日，原登封市国土资源局作出登国土资罚字〔2008〕63号行政处罚决定书，认定登封市嵩达建材有限公司未经批准，擅自占用登封市大冶镇庄头村土地11607.91平方米建厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，要求登封市嵩达建材有限公司立即停止违法占地行为，拆除在非法占地上的新建的建筑物2400平方米；恢复土地原状，并处罚款260631.6元。该罚款已经缴纳。2016年9月28日，第三人登封市嵩达建材有限公司法定代表人李松奎与胡要鹏签订《承包合同书》约定，李松奎将位于登封市大冶镇产业集聚区石淙路北段的登封市嵩达建材有限公司免烧砖厂一座的生产、经营权承包给胡要鹏经营，承包期为2016年11月16日至2017年11月15日。另查明，1.2019年6月6日，被告对第三人登封市嵩达建材有限公司作出登自然资罚决字〔2019〕22号行政处罚决定书。该处罚决定书认定，第三人自2007年8月以来，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用登封市大冶镇庄头村和垌头村土地10070.08平方米(合15.11亩，其中9615.34平方米为基本农田，一般耕地454.74平方米)，违反了《中华人民共和国土地管理法》。作出处罚:限15日内拆除在非法占用的10070.08平方米土地上新建的3920平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状；并处罚款297555元。2.2019年7月15日，登封市自然资源和规划局向河南省自然资源厅请示，对登封市嵩达建材有限公司占用登封市大冶镇庄头村和垌头村土地32.5亩建砖厂造成的耕地毁坏进行鉴定。2019年8月23日，河南省自然资源厅向登封市自然资源和规划局批复，登封市嵩达建材有限公司造成28.5亩耕地（全部为基本农田）种植条件被严重毁坏，将此案移送司法机关。2019年9月2日，登封市自然资源和规划局将该案移送登封市公安局。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定,“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”因此,原告提出行政诉讼时,应当举证证明其为行政行为的相对人或者与具体行政行为有利害关系。本案中,原告向本院提起的行政诉讼涉及的行政行为是登国土资罚字〔2008〕63号行政处罚决定书,该行政处罚决定书的被处罚对象是登封市嵩达建材有限公司,并非原告胡要鹏。该处罚决定书的作出时间，发生在原告与李松奎签订《承包合同书》之前，对原告的权利义务并未产生影响。原告因承包砖厂而产生的纠纷及损失属于民事诉讼的范畴，对登封市嵩达建材有限公司是否属于合法企业，相关手续是否齐全，原告在签订协议时应当自行注意并规避交易风险。被告作出处罚决定及对处罚决定的执行与否，对原告不产生行政诉讼法律上的利害关系，原告的诉讼请求，本院不予支持，应予驳回。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，裁定如下：驳回原告胡要鹏的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于郑州市中级人民法院。审 判 长  朱颖军人民陪审员  王彩焕人民陪审员  吴若尘二〇一九年十二月二十四日书 记 员  宋梦蕊附本裁定适用法律法规和依据的条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。