贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔27行终235号上诉人（一审被告）罗甸县综合行政执法局，住罗甸县龙坪镇河滨南路，统一社会信用代码：xxx。法定代表人张可塑，该局局长。被上诉人（一审原告）王丰霖，男，布依族，1972年5月20日生，住罗甸县。上诉人罗甸县综合行政执法局与被上诉人王丰霖规划行政处罚一案，上诉人不服贵州省龙里县人民法院作出的（2019）黔2730行初23号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2017年8月7日，原罗甸县城市管理局因“领导交办”对王丰霖位于罗甸县××幸福巷占地建房涉嫌违法立案，随后展开调查，后于2017年9月11日作出罗城管罚决字（2017）第3号行政处罚决定，认为王丰霖未取得建设规划管理部门许可，擅自在罗甸县××幸福巷占地建房，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定，根据“房屋现状图、停工通知书、限期拆除通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书”相关证据认定为违法事实，遂依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条之规定，决定给予王丰霖限期拆除的行政处罚，限期于2017年9月18日前自行拆除。2019年5月16日，王丰霖在其他诉讼案件中得知被告的罗城管罚决字（2017）第3号行政处罚决定内容，遂于2019年6月5日向本院提起诉讼。一审法院认为，罗甸县人民政府部门职能转变和机构改革情况已报经上级政府批准，现罗甸县城市规划管理行政处罚权已明确由罗甸县综合行政执法局行使，故罗甸县综合行政执法局具有作出规划行政处罚的法定职权。从审理查明的事实看，罗甸县综合行政执法局作出的罗城管罚决字（2017）第3号行政处罚决定，有“房屋现状图、停工通知书、限期拆除通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书”相关证据认定违法事实，而本案中罗甸县综合行政执法局未提供“房屋现状图、停工通知书、限期拆除通知书”三份证据。罗甸县综合行政执法局在作出行政处罚时，对涉案房屋的主体结构、建筑高度及面积、建设时间和建设主体等具体情况均未提供充足的证据予以证实，罗甸县综合行政执法局作出的涉案行政处罚缺乏主要证据。在程序上，罗甸县综合行政执法局的送达存在瑕疵，不能证实作出行政处罚前向王丰霖告知行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的权利，不能确保王丰霖方能够收到并知晓相关内容，无法充分保证王丰霖的知情权、参与权和救济权。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条之规定，罗甸县综合行政执法局作出的涉案行政处罚不能成立。另，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条之规定，调查终结后，应当由行政机关负责人根据调查结果作出处理决定，对情节严重或重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中限期拆除的行政处罚直接涉及行政相对人的居住权及重大财产权利，应视为较重行政处罚，而罗甸县综合行政执法局的证据不能证实该处罚决定已由行政机关负责人经集体讨论决定。综上，罗甸县综合行政执法局作出的涉案行政处罚缺乏主要证据且违反法定程序，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决撤销罗甸县综合行政执法局（原罗甸县城市管理局）于2017年9月11日作出的罗城管罚决字（2017）第3号行政处罚决定。本案受理费50元，由罗甸县综合行政执法局负担。上诉人罗甸县综合行政执法局诉称：一、一审法院认定上诉人作出的行政处罚缺乏主要证据错误。首先，法律法规及司法解释没有规定认定“两违”建筑或是作出“两违”处罚必须提供案涉房屋的房屋现状图、停工通知书、限期拆除通知书。其次，上诉人认为案涉处罚决定能否成立的最主要、最直接的认定因素即案涉房屋的认定问题，只要行政机关提供的证据足以证实，则对于程序中不必要的要素材料则可以忽略。本案中，“房屋现状”仅仅作为房屋客观存在的事实依据，且在上诉人提交的文书送达材料中已体现出房屋现状，一审法院认定没有提交错误；“停工通知书”是对发现“两违”建筑，是当事人拒绝提供相应权属依据下的紧急措施，是否存在该通知不影响处罚决定的成立；“限期拆除通知书”实质是对具体相对人作出的具体行政处罚行为，其产生的法律效果等同于“处罚决定”，在已有“处罚告知书、听证告知书、处罚决定”等材料的情形下，行政处罚不对本案房屋性质认定产生任何影响。最后，在调查中，被上诉人对案涉房屋自始未提供任何权属凭证，罗甸县规划局证明该房屋位于罗甸县县城总体规划（××）区内，自始未向建设规划管理部门办理规划手续。故，上诉人作出案涉房屋为“两违”建筑的认定证据充足、事实清楚。即使被上诉人称其房屋是在2008年前修建，但当时施行的《城市规划法》（1990.4.1-2008.1.1）也明确规定在规划区内的建设行为应经相关规划审批程序。二、一审法院以上诉人送达程序不能确保上诉人能收到、并不能保障被上诉人的知情权、参与权及救济权，且无法证明已由行政机关负责人经集体讨论决定认定上诉人作出的行政处罚违反法定程序错误。针对送达问题，本案系在被上诉人拒不配合执法调查，并拒绝提供相应权属依据的情况下而开展，在被上诉人拒绝签收的情况下，上诉人严格按照《行政诉讼法》《民诉法》关于送达要求的规定，同时适用拍照留置送达及见证人签字留置送达方式予以送达，该送达方式产生送达的法律效力，充分保证了被上诉人的相关权益。被上诉人称其是因另案（其诉县人民政府撤销针对其本案房屋的强制执行决定及公告）方知晓案涉《处罚决定》，而在上述“另案”中的《强制执行决定》《强制执行决定公告》同样是由上诉人作为实施单位按照前述相同程序予以送达，被上诉人能出示前述决定及公告文书原件的行为恰好证实了本案中的送达完全足以使其收到相应的法律文书。本案中见证人的身份为街道办主任，有联系方式或者单位公章予以核实。故上诉人的送达程序并未违反法定程序。针对集体讨论问题，上诉人认为该讨论仅为行政审查内部程序，没有任何法律要求必须将其作为行政行为的必要依据，且被上诉人及原合议庭在庭审中均未就该事项进行抗辩或发问，一审法院直接适用该推断理由作出判决侵害了上诉人的诉讼权利。三、一审法院未就起诉期限问题进行审理错误。上诉人在答辩中已提出过起诉期限的抗辩，且辩论阶段同样围绕该争议点展开，但一审判决未就起诉期限问题进行任何说明。综上，请求：1.依法撤销贵州省龙里县人民法院（2019）黔2730行初23号行政判决书，驳回被上诉人起诉或诉讼请求。2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人王丰霖在二审中未作答辩。本院经审理查明的事实与一审审理查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，上诉人作出的案涉《行政强制处罚决定书》系对被上诉人权利义务产生重大影响的行政行为，上诉人应当将案涉《行政强制执行决定书》送达被上诉人,以确保被上诉人能够收到并知晓其内容，从而充分保障被上诉人应当享有的知情权、参与权和救济权。行政机关送达文书时参照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条的规定：送达文书时，应当直接送交受送达人。受送达人或者其他的同住成年家属拒绝接收文书的，送达人也可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，把文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，上诉人提交案涉《行政强制处罚决定书》的送达回执及送达照片用以证明送达的事实，但该两份证据存在如下问题：不能体现上诉人向被上诉送达时，被上诉人或同住成年家属在送达现场且拒绝接收；送达回执上未注明拒收理由；见证人身份情况不明；照片不能体现系被上诉人住所及送达内容。故，一审法院认定上诉人送达存在瑕疵并无不当。因上诉人的送达存在瑕疵，其也无送达笔录或录像等证据佐证其于2017年9月11日的送达使被上诉能够收到并知晓案涉《行政强制处罚决定书》内容，故一审法院以被上诉人的陈述作为认定其知道行政行为的时间亦无不当。故，被上诉人陈述称其于2019年5月16日得知案涉行政行为，其于2019年6月5日提起本案诉讼符合法律规定，上诉人主张被上诉人超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。需要指出的是，一审法院应当围绕案件争议焦点进行评判，但其在判决中未对双方争议的起诉期限问题进行评判，本院对此予以指正。行政机关对作出的行政行为负有举证责任，行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，上诉人以被上诉人未取得建设规划许可占地建房，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定认定案涉房屋为违法建筑，但其未提供作出认定违法建筑的证据材料，应视为没有相应证据证明。故，一审法院依法撤销案涉《行政处罚决定》结论正确。综上，一审法院判决认定事实清楚，作出撤销案涉《行政处罚决定》的判决并未不当，本院依法予以维持；上诉人的上述理由不能成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费共100元，由上诉人罗甸县综合行政执法局承担。本判决为终审判决。审判长 夏 永审判员 马 丹审判员 金长虹二〇一九年十二月三十日法官助理张约书记员肖年歆