浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行终115号 上诉人（原审原告）浙江凯恩房地产有限公司，住所地遂昌县妙高街道西街429号。统一社会信用代码913311237291092461。 法定代表人傅立挺，该公司总经理。 委托代理人朱浩松，浙江浩平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）遂昌县自然资源和规划局（原遂昌县国土资源局），住所地遂昌县妙高街道南街101号。统一社会信用代码11332527MB18508080。 法定代表人王坚兵，该局局长。 行政机关负责人王彩芳，该局副局长。 委托代理人刘忠华，浙江炉西律师事务所律师。 浙江凯恩房地产有限公司因诉被告遂昌县自然资源和规划局土地行政管理（土地）行政合同一案，不服松阳县人民法院作出的（2019）浙1124行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月10日立案受理，依法组成合议庭进行审理，并于2019年11月22日组织双方当事人公开开庭询问。上诉人浙江凯恩房地产有限公司的委托代理人朱浩松，被上诉人遂昌县自然资源和规划局副局长王彩芳及其委托代理人刘忠华到庭参加询问活动。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2003年10月3日，原遂昌县国土资源局、丽水市山水拍卖有限公司公布的拍卖须知中的白马小区（A、B地块）需交保证金2000万元及拍卖须知中，十六、有关事项特别约定：4、白马小区C地块（即火柴厂用地）待政策处理完毕后由买受人（开发商）按A、B地块的拍卖平均地价取得开发权。2003年10月24日，原告浙江凯恩房地产有限公司经公开拍卖拍得白马小区（A、B地块）土地开发权。2003年10月30日，出让人原遂昌县国土资源局与受让人浙江凯恩房地产有限公司签订了涉案白马小区A、B号宗地的遂土（2003）043号国有土地使用权出让合同。原告浙江凯恩房地产有限公司在对白马小区A、B地块进行开发建设中，曾多次向遂昌县人民政府、原遂昌县国土资源局提出要求落实交付白马小区C地块土地的申请。2016年6月8日，遂昌县人民政府（2016）50号专题会议纪要中认为：根据现行法律法规及政策，无法兑现拍卖须知中的部分约定，茗月山庄（即白马小区）C地块由政府根据规划统一开发。2019年4月12日原告浙江凯恩房地产有限公司向法院提起请求判令被告履行交付白马小区C地块的行政诉讼。另查明，白马小区C地块尚有两户政策未处理完毕。 原审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第八条：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护之规定。原遂昌县国土资源局与浙江凯恩房地产有限公司签订的涉案白马小区A、B号宗地的遂土（2003）043号国有土地使用权出让合同在订立时系双方的真实意思表示，对双方均有约束力。本案中，遂昌县国土资源局公布的拍卖须知中对白马小区C地块的有关事项特别约定：白马小区C地块待政策处理完毕后由买受人（开发商）按A、B地块的拍卖平均地价取得开发权。鉴于本案，白马小区C地块政策未全部处理完毕及该地块将可能由政府根据规划统一开发等情形。原告浙江凯恩房地产有限公司提出的请求法院判令被告履行交付白马小区C地块的诉讼请求，该院不予支持。但现被告遂昌县自然资源和规划局应承担对原遂昌县国土资源局在拍卖须知中对白马小区C地块的有关事项特别约定采取补救措施的责任。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条之规定，判决：一、责令被告遂昌县自然资源和规划局对涉案拍卖须知中对白马小区C地块的有关事项特别约定采取补救措施；二、驳回原告浙江凯恩房地产有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由被告遂昌县自然资源和规划局负担。 浙江凯恩房地产有限公司上诉称，一审法院判决的理由自相矛盾，适用法律错误，判决显失公平，应予改判。一审法院在认定双方订立合同系真实意思表示，订立合同对双方具有约束力的前提下，又以“白马小区C地块政策未全部处理完毕”以及“地块可能由政府统一开发”为由不予支持上诉人的诉请，明显前后矛盾，而且上述两方面理由也并不能成为驳回上诉人诉请的理由。其一，C地块政策处理是否完毕仅是作为合同履行的前提条件，而不是确认合同效力的条件，更何况政策处理问题原本就是被上诉人单方应当处理的事项，不能以此为由损害上诉人的利益；其二，政府是否要将该地块统一进行开发尚未确定，故一审判决也认为是“地块可能由政府统一开发”，一审将不确定的因素作为判决驳回上诉人诉请的理由明显是显失公平的，也与事实不符。另外，一审判决“责令被上诉人对涉案拍卖须知中对白马小区C地块的有关事项特别约定采取补救措施”的结果也并非上诉人的诉讼请求内容，同时该判决结果就相当于是未经双方同意强行更改了双方在合同中约定的内容，违背了合同意思自治原则，损害了上诉人在合同中的合法权益。综上，上诉人认为一审法院在确认合同合法有效的前提下，在本案中所作出的认定及判决适用法律不当，与事实不符，显失公平，望依法撤销原判，改判支持上诉人的全部诉讼请求。判决：一、被上诉人按遂土资公（2003）11号《遂昌县国土资源局拍卖出让国有土地使用权公告》及《拍卖须知》的内容，履行将位于“白马小区C地块（即火柴厂用地）”交付给上诉人，并按上述《公告》及《拍卖须知》的内容与上诉人办理签订相应国有土地使用权转让合同及其他相应手续的义务；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 遂昌县自然资源和规划局辩称，一《拍卖须知》关于“白马小区C地块”出让的约定属无效条款。根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理》办法第七条规定：城市国有土地使用权出让、转让合同必须附具规划设计条件及附图。因涉案白马小区C地块（即火柴厂用地）当时政策处理未处理完毕，也未列入规划用地范围。该地块政策处理至今未完，该地块不具备出让给上诉人的条件。答辩人认为，国有土地出让前，必须由城乡规划主管部门依据控制性详细规划提出规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。据此，遂昌县国土资源局在《拍卖须知》中将未附具有规划设计条件及附图的涉案白马小区C地块（即火柴厂用地）约定由买受人按A、B地块的拍卖平均地价取得开发权违反了法律、法规强制性规定，属无效条款，该条款自始无效。上诉人诉称涉案白马小区C地块应于条件成就时应依约与其签订合同并办理交付手续于法无据。二、即使法院认定白马小区C地块（即火柴厂用地）约定条款为有效条款，则应适用合同法上的情势变迁原则，双方的约定已无法履行，应予以解除。自2003年10月30日发布的《拍卖须知》发布至今，白马小区C地块今非昔比，该地块的政策处理至今未处理完毕，且情势已出现巨大变迁，一个土地价值已发生巨大变化，一个是土地利用规划的变化，根据遂昌县人民政府（2016）50号专题会议纪要规定：根据现行法律法规及政策，无法兑现拍卖须知中的部分约定，茗月山庄（即白马小区）C地块由政府根据规划统一开发。据此，该地块已不具备出让给上诉人的条件。如双方仍按《拍卖须知》的约定向上诉人出让涉案土地，明显显失公平。即使法院认定白马小区C地块（即火柴厂用地）约定条款为有效条款，则根据合同法司法解释（二）第26条规定的情势变迁原则，该约定也应予以解除。三、关于一审法院判令答辩人对涉案拍卖须知中对白马小区C地块的有关事项特别约定采取补救措施问题。上诉人竞拍取得白马小区A、B地块开发权后，双方签订了该两个地块的国有土地使用权出让合同，且已实际履行。但对于白马小区C地块，双方未另行签订过相应合同予以确认。现因白马小区C地块政策处理尚未处理完毕，且该地块已由政府根据规划统一开发，该地块已不具备出让给上诉人的条件，故拍卖须知中关于白马小区C地块的约定应予以解除。答辩人将通过书面通知方式单方解除该约定。综上所述，答辩人认为，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请法院依法驳回上诉人的二审诉讼请求。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，对原审认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，2003年，上诉人经公开拍卖竞得涉案白马小区A、B号地块土地开发权，与被上诉人（原遂昌县国土资源局）签订了国有土地使用权出让合同。根据涉案《拍卖须知》第十五条“本须知与遂土资告（2003）11号遂昌县国土资源局拍卖出让国有土地使用权公告具有同等法律效力”和第十六条“有关事项特别约定：4、白马小区C地块（即火柴厂用地）待政策处理完毕后由买受人（开发商）按A、B地块的拍卖平均地价取得开发权”的规定，上诉人同时取得了涉案白马小区C地块的土地开发权。由于涉案白马小区C地块政策未能处理完毕，该地块一直无法进行交付。2016年，遂昌县人民政府作出专题会议纪要，认为“根据现行法律法规及政策，无法兑现拍卖须知中的部分约定，白马小区C地块由政府根据规划统一开发”，但上诉人仍坚持要求被上诉人履行交付义务。本院认为，涉案白马小区C地块政策处理完毕已远超双方当时的预期，现行法律又明确规定拆迁安置补偿未落实到位禁止供应土地，结合涉案白马小区C地块土地价值现已发生巨大变化。因此，上诉人要求被上诉人履行涉案《拍卖须知》中对白马小区C地块的有关事项特别约定的基础事实和法律均已发生变化。如若继续履行，不仅有悖约定之初的目的实现，而且也会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失。故被上诉人不再履行有其合理性和必要性，但应当通过适当方式给予上诉人补偿。鉴于具体如何补救，不宜由法院直接作出判断，而应由被上诉人充分考虑各种因素和情况，及时给予适当补偿。故原审法院判决责令被上诉人采取补救措施，并无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浙江凯恩房地产有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱建民 审 判 员 邹一峻 审 判 员 黄 维 二〇一九年十二月五日 代书记员 饶文俊 -1-