宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）宁01行终304号 上诉人（原审原告）王某，住宁夏回族自治区中宁县。 委托代理人胡某，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会。 法定代表人陶某。 委托代理人杨某，该管委会规划建设土地局主任（特别授权）。 委托代理人张某，北京德恒（银川）律师事务所律师（特别授权）。 上诉人王某因与被上诉人宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会房屋征收行政管理一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初236号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审原告王某诉称，原告名下的营业房（总层数2层，建筑面积65.05平方米）坐落于灵武市灵新矿业灵新小学北侧的8-2#楼XX号房，具有房屋所有权证和国有土地使用证，在本案行政征收范围内。被告的行政征收存在以下问题：一、《征收通知》没有履行法定征收程序，违反法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定了行政征收要件，包括：第一、为了公共利益需要，且符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条情形；第二、由本行政区域内的市、县级人民政府负责房屋征收和补偿工作；第三、应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第四、应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；第五、作出房屋行政征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用；第六、市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。而被告作出的《征收通知》既不符合公共利益的需要，也未对征收补偿方案进行论证和征求意见，侵害了原告的合法权益。二、《征收补偿方案》违反了公平补偿的法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定，被告应当提供货币补偿和产权调换等安置方式供原告选择。但是，被告对原告的营业房只有“房票制市场化”一种安置方案，原告除被强买强卖外，无法作出选择，公平补偿权益被违法侵害。三、被告违反法定程序，单方面选定评估机构对被征收房屋进行价值评估。宁夏方诚房地产评估有限公司的评估价格，不但严重背离了周边类似地段的营业房市场价，还违反法定标准漏算、错算了“因征收房屋造成的搬迁、停产停业、临时安置”等补偿费用。被告至今未对被征收房屋进行依法评估、未送达评估报告，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条、第十九条、第二十条、第二十二条等规定。四、被告并非作出涉案《征收通知》和《征收补偿方案》的适格主体。被告作为宁夏回族自治区人民政府的派出机构，代表宁夏回族自治区人民政府行使职权，无权行使“市县级人民政府行政征收”的专属权利。我国现行法律中，并未授权省级人民政府可以进行行政征收或授权其派出机构进行行政征收。故原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告作出的宁东管发[2018]155号《关于依法征收灵新矿营业用房的通知》违法；2、确认《宁东基地灵新矿营业用房征收补偿安置方案》违法，并依法予以撤销；3、责令被告重新作出安置方案，或责令被告以被征收房屋类似房地产的价格为基准，依法以货币补偿方式给予原告公平补偿；4、附带性审查《宁东能源化工基地征收土地及房屋补偿办法》（宁东管发[2011]84号）的合法性；5、本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第十三条第（二）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”本案中，原告王某的诉讼请求第二项、第三项和第四项均是围绕《征收补偿方案》提出。因《征收补偿方案》在性质上属于行政机关的规范性文件，具有普遍约束力，现有法律法规并未赋予当事人对征收补偿方案提起行政诉讼的权利，故第二项、第三项、第四项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。经法院释明，原告坚持不变更诉讼请求，应视为诉讼请求不明确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项、第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条、第六十九第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告王某的起诉。案件受理费50元，退还原告王某。 宣判后，王某不服，向本院提起上诉称，一、一审裁定以部分诉讼请求不明确为由，全案驳回上诉人的起诉，适用法律及认定事实错误。上诉人第一项诉讼请求清楚明确，一审法院应当对第一项诉讼请求进行审理判决。二、关于上诉人的第二、三、四项诉讼请求，一审裁定同时认定“不属于人民法院行政诉讼受案范围”和“视为诉讼请求不明确”，明显矛盾。上诉人的第二、三、四项诉讼请求是明确的。三、一审裁定将《征收补偿方案》认定为“行政机关的规范性文件，具有普遍约束力”错误。（一）征收决定是具体行政行为。附件却是具有普遍性约束力的规范性文件，一审裁定前后矛盾。（二）一审裁定将征收决定的附件认定为“具有普遍性约束力的规范性文件”，明显错误，缺乏事实和法律依据。（三）市县级人民政府在作出征收决定时，作出“合法有效的补偿方案”是其法定职责。征收决定违法的，有利害关系的被征收人，有权对该作为或不作为的违法行为提起行政诉讼。（四）上诉人的第四项诉讼请求是有具体诉讼请求的附带性审查，并不是直接针对规范性文件提起的诉请，一审裁定认定错误。综上，请求二审法院：1、撤销一审裁定，发回一审法院继续审理本案；2、一、二审的诉讼费用均由被上诉人承担。 本院认为，不同行政行为所依据的事实、适用的法律、作出的程序存在差别，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。因此，“一行为一诉”应当作为行政诉讼立案受理的基本原则。本案中，上诉人王某的第一项诉讼请求针对的是被上诉人宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会作出的宁东管发[2018]155号《关于依法征收灵新矿营业用房的通知》的合法性，第二项诉讼请求针对的是被上诉人作出的《宁东基地灵新矿营业用房征收补偿安置方案》的合法性，第三项诉讼请求系要求被上诉人对上诉人履行补偿职责，第四项诉讼请求是对宁东管发[2011]84号《宁东能源化工基地征收土地及房屋补偿办法》提起附带性审查。其中，《宁东基地灵新矿营业用房征收补偿安置方案》虽为宁东管发[2018]155号《关于依法征收灵新矿营业用房的通知》的附件，但主文件与附件各自独立，司法审查的角度亦不同。在行政征收过程中，行政征收主体作出的《征收补偿安置方案》针对的是不特定人群，属于规范性文件。《征收补偿安置方案》本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点，不具有可诉性。上诉人的多项诉讼请求不属于同一法律关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”的规定。经法院释明，上诉人仍坚持不变更诉讼请求，应视为诉讼请求不明确。上诉人的起诉依法应予驳回。故上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 宁 丽 二〇一九年十二月二十六日 书记员 马丽雯 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……