贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔06行初103号原告江口劲嘉房地产开发有限公司。法定代表人赵品义，该公司总经理。委托代理人陈勇，贵州同康律师事务所律师，特别授权。委托代理人林志方，贵州同康律师事务所律师，特别授权。被告江口县人民政府。法定代表人杨云，该县县长。出庭负责人祝郡，该县副县长。委托代理人周德军，该县政府办公室副主任。委托代理人何庆，贵州驰铭律师事务所律师，一般授权。原告江口劲嘉房地产开发有限公司（以下简称劲嘉房开公司）因不服被告江口县人民政府（以下简称江口县政府）其他行政管理一案，于2019年6月20日向本院提起诉讼。本院于2019年6月24日受理后，于2019年7月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。原告劲嘉房地产开发有限公司委托代理人林志方，被告江口县政府出庭负责人祝郡副县长、委托代理人周德军、何庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告江口县政府的办公室（以下简称江口县政府办公室）于2019年6月10日作出江人防易缴决字﹝2019﹞3号《防空地下室易地建设费追缴决定书》（以下简称﹝2019﹞3号追缴决定），决定责令劲嘉房开公司自收到本决定之日起15日内到江口县财政局非税收管理中心缴纳“贵州江口纯水岸生态城居住小区（2区、5区）”建设项目防空地下室易地建设费共计叁佰伍拾肆万柒仟伍佰壹拾壹元（￥3547511.00元）整。原告劲嘉房开公司诉称，被告办公室作出﹝2019﹞3号追缴决定违法，应依法予以撤销。具体理由：一、﹝2019﹞3号追缴决定主要证据不足。2006年3日22日，原、被告签订《江口××××大道太平公园开发项目合同书》，该合同书第二条约定涉及公益设施建设规费全免；规费指城市建设配套费、人防易地建设费等。本案原告开发的“贵州江口纯水岸生态城居住小区（2区、5区）”位于江口××××大道太平公园开发项目内，而防空地下室易地建设费属于涉及公益设施建设规费，根据原、被告合同约定，加之《中华人民共和国人民防空法》第三条“县级以上人民政府应当将人民防空建设纳入国民经济和社会发展计划”之规定，被告理应免除原告防空地下室易地建设费。现被告办公室无视原、被告约定，仅凭原告未缴纳防空地下室易地建设费，就限期责令原告缴纳，属认定事实错误，进而其作出﹝2019﹞3号追缴决定明显主要证据不足。二、被告办公室没有作出﹝2019﹞3号追缴决定的主体资格。2019年1月,《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于印发铜仁市及所辖县（区）机构改革方案的通知》和《中共江口县委江口县人民政府关于江口县机构改革的实施意见》明确：将江口县人民防空（交通战备）办公室的人民防空职责划入江口县政府办公室，不再保留设在江口县政府办公室的县人民防空（战备）办公室。但被告办公室作为内部行政主体，其代行被告的公共行政管理职能时，没有资格以自己的名义作出﹝2019﹞3号追缴决定。三、〔2019〕3号追缴决定程序违法。﹝2019﹞3号追缴决定最后告知原告“如不服本决定，你公司可自收到本决定书之日起60日内向江口县人民政府或者铜仁市人民防空办公室提出行政复议，或者自收到本决定之日起6个月内向江口县人民法院提起行政诉讼”。该告知明显违背《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”之规定、违背《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款第一项对“县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”由中级人民法院管辖之规定。此外，还需指出的是，在作出﹝2019﹞3号追缴决定之前，被告没有听取原告的意见，剥夺了原告陈述、申辩的权利，亦属于程序违法。请求：依法判决撤销被告办公室作出的﹝2019﹞3号追缴决定。本案诉讼费由被告承担。原告劲嘉房开公司在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据有：1、江人防易缴决字（2019）3号《防空地下室易地建设费追缴决定书》。证明：被告办公室作出﹝2019﹞3号追缴决定主要证据不足、违反法定程序，且主体不适格，应依法予以撤销。江口××××大道及太平河公园开发项目合同书（2006年3月）。3、江口××××大道及太平河公园开发项目合同书（2006年8月）。4、证明。共同证明：已约定，被告应减免原告本案防空地下室易地建设费70%。5、营业执照、法定代表人身份证明书、身份证。证明：原告主体适格。被告江口县政府辩称，一、江口县政府不是本案的适格被告。（一）江口县政府办公室是江口县人民防空工作主管部门。根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款的规定：“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”《贵州省人民防空条例》第三条第二款的规定：“县级以上人民政府人民防空行政部门管理本行政区域的人民防空工作。”根据上述法律、法规的规定可知，县级人民政府防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作，具有作出具体行政行为的主体资格。而根据省、市、县关于江口县机构改革的文件：《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于印发铜仁市及所辖县（区）机构改革方案的通知》（黔委厅字〔2018〕123号）《中共铜仁市委办公室铜仁市人民政府办公室转发〈中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于印发铜仁市及所辖县（区）机构改革方案的通知〉的通知》（铜委办字〔2019〕1号）《中共江口县委江口县政府〈关于江口县机构改革的实施意见〉》（江党发〔2019〕2号）《中共江口县委办公室江口县人民政府办公室关于印发〈江口县人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（江委办字〔2019〕28号）明确：“江口县人民政府办公室是江口县人民政府25个工作部门之一，江口县人民政府办公室负责江口县人民防空行政许可、行政征收、行政处罚、组织指挥等人民防空工作。”据此可知，江口县政府办公室作为江口县政府工作部门主管江口县人民防空工作,是依据法律、法规的规定，也是贯彻落实省、市、县相关文件精神。江口县政府办公室作为江口县人民防空主管部门，对外作出的行政行为是履行法律、法规赋予的职责，否则就是行政不作为，江口县人民政府办公室并非原告所称是江口县政府的内部行政主体。（二）江口县政府办公室是本案的适格被告。根据《行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”在机构改革之后，江口县人民防空办公室已经被撤销，江口县人民防空办公室的相关职责划入江口县人民政府办公室，江口县人民政府办公室作为继续行使人民防空职责的行政主体，具有作出具体行政行为的主体资格，应是本案的适格被告。因此，江口县政府不是本案的适格被告，而江口县政府办公室才是本案的适格被告。二、﹝2019﹞3号追缴决定认定事实正确，证据充分，适用法律正确。本案的事实是原告未修建防空地下室，根据原告2014年12月22日向江口县人民防空办公室提交的《贵州江口纯水岸?生态城居住小区修建性详细规划》资料证明，原告位于江口县太平河左岸龙家寨片区的“纯水岸?生态城”建设项目没有设计防空地下室，且经过实地调查，原告没有修建防空地下室是实。因此，江口县政府办公室作出﹝2019﹞3号追缴决定认定事实正确、证据充分。根据1997年7月1日起施行的《中华人民共和国人民防空法》第二十二条的规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”；根据1999年10月1日起施行的《贵州省人民防空条例》第二十六条的规定“城市新建民用建筑，建设单位违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室或者不按照规定缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空行政部门对当事人给予警告，并责令其限期修建或者缴纳，并可处以10万元以下罚款”。根据2008年1月8日《国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》中再次强调：“任何地方和部门不得将少建、不建防空地下室或减免易地建设费作为招商引资的优惠条件”。原告的建设项目不符合国家规定的可以给予人民防空优惠的条件，因此，本府与原告关于免除其防空地下室易地建设费的合同约定因违反法律、法规的强制性规定而无效。原告不能依据合同约定主张免除防空地下室易地建设费的缴纳。且根据合同的相对性原则，原告不应当因为与本府的合同约定而不履行江口县政府办公室作出的缴纳防空地下室易地建设费的行政征收决定。因此，江口县政府办公室作出﹝2019﹞3号追缴决定适用法律正确。三、江口县政府办公室已充分听取原告陈述、申辩。江口县政府办公室分管人防的领导及工作人员已经充分听取了原告的陈述、申辩，并详细告知和解释人防相关法律、法规的规定，听取原告的陈述、申辩并不意味着要按照原告的意思执行，因此，不存在原告诉称的剥夺其陈述、抗辩权利和程序违法的情况。请求依法裁定驳回原告的起诉。被告江口县政府在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据有：1、《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于印发铜仁市及所辖县（区）机构改革方案的通知》（黔委厅字〔2018〕123号）、《中共铜仁市委办公室铜仁市人民政府办公室转发的通知》（铜委办字〔2019〕1号）、《中共江口县委江口县政府》（江党发〔2019〕2号、《中共江口县委办公室江口县人民政府办公室关于印发的通知》（江委办字〔2019〕28号）、江口县人民政府办公室统一社会信用代码证书、《江口县人民代表大会常务委员会关于胡国栋等同志任职的通知》。证明：江口县人民政府不是本案适格被告，江口县人民政府办公室是江口县人民政府防空主管部门，江口县人民政府办公室应是本案适格被告。2、（1）《防空地下室易地建设费追缴决定书》（﹝2019﹞3号追缴决定）及送达回证。（2）原告申报易地防空建设相关材料。证明：给予原告充分的陈述、申辩的权利、程序合法。3、《贵州江口纯水岸˙生态城居住小区修建性详细规划》、“纯水岸˙生态城”建设项目航拍图以及现场勘验笔录。证明：原告未修建防空地下室的事实；涉案追缴决定书认定事实正确、证据充分。经庭审质证，（一）对被告提交的1号证据，原告对真实性没有异议，证明目的有异议，认为⑴被告办公室为内部行政主体，办公室对外实施管理必须以县政府的名义作出。⑵《人民防空法》《贵州省人民防空条例》中都是指县人民政府职能部门，而不是政府办公室。⑶被告办公室若成为本案行政主体，必须有法律、法规、规章授权。⑷省两办批复的铜仁方案与中央批复的贵州方案中深化市县机构改革精神不吻合。⑸批复的铜仁方案不能证明被告办公室为本案的适格被告。⑹因被告办公室非行政机关，故不能依行政诉讼法第二十六条第六款行使江口县人防办职责。⑺被告办公室社会信用代码是根据国家事业单位登记管理局相关文件办理，不能证明其主体适格。2号证据，原告认为其中（1）号证据真实性没有异议，证明目的有异议，是在下发决定书后才给予原告陈述申辩，事前没有告知原告进行陈述申辩；（2）号证据超过举证期限，不能作为证据提交。3号证据，原告对真实性没有异议，证明目的有异议，原告如果要交费，应该减免。（二）对原告劲嘉房开公司提交的1号证据，被告认为被诉行政行为是政府办公室作出的，达不到原告的证明目的。2-4号证据，被告认为两份合同违反法律规定，达不到其证明目的。5号证据，被告没有异议。本院对上述证据认证如下：（一）对被告提交的1号证据，与待证事实有关，予以采信。2号证据，系被诉行政行为，不作为证据采信。3号证据，能够证明原告未修建防空地下室的事实，予以采信。（二）对原告劲嘉房开公司提交的1号证据，系被诉行政行为，不作为证据采信。2-4号证据，不具有合法性，不予采信。5号证据，因被告无异议，予以采信。经审理查明，2006年3日22日，原、被告签订《江口××××大道太平公园开发项目合同书》，该合同书第二条约定有涉及公益设施建设规费全免；以上规费指城市建设配套费、人防易地建设费等。原告开发的“贵州江口纯水岸生态城居住小区（2区、5区）”位于江口××××大道太平公园开发项目内，原告于2014年12月22日向江口县人民防空办公室提交的《贵州江口纯水岸?生态城居住小区修建性详细规划》资料证明，原告位于江口县太平河左岸龙家寨片区的“纯水岸?生态城”建设项目没有设计防空地下室。江口县人民政府办公室于2019年6月10日作出﹝2019﹞3号追缴决定，决定责令劲嘉房开公司自收到本决定之日起15日内到江口县财政局非税收管理中心缴纳“贵州江口纯水岸生态城居住小区（2区、5区）”建设项目防空地下室易地建设费共计叁佰伍拾肆万柒仟伍佰壹拾壹元整（￥3547511.00元）。另查明，《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于印发铜仁市及所辖县（区）机构改革方案的通知》（黔委厅字〔2018〕123号）《中共铜仁市委办公室铜仁市人民政府办公室转发〈中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于印发铜仁市及所辖县（区）机构改革方案的通知〉的通知》（铜委办字〔2019〕1号）《中共江口县委江口县政府〈关于江口县机构改革的实施意见〉》（江党发〔2019〕2号）《中共江口县委办公室江口县人民政府办公室关于印发〈江口县人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（江委办字〔2019〕28号）明确：“江口县人民政府办公室是江口县人民政府25个工作部门之一，江口县人民政府办公室负责江口县人民防空行政许可、行政征收、行政处罚、组织指挥等人民防空工作”。本院认为，本案的焦点是：一、被告江口县政府是否本案适格被告。二、本案﹝2019﹞3号追缴决定是否剥夺了原告的陈述、申辩权以及防空地下室易地建设费是否应当给予减免。三、本案﹝2019﹞3号追缴决定是否应当被撤销。一、关于被告江口县政府是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款规定：“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”《贵州省人民防空条例》第三条第二款的规定：“县级以上人民政府人民防空行政部门管理本行政区域的人民防空工作。”江口县政府作为县级人民政府，其行政区域的人民防空工作依法应当由其人民防空主管部门管理或者人民防空行政部门管理。但是，江口县政府的人民防空主管部门即原江口县人民防空办公室已经被撤销，其人民防空管理职责已划归江口县政府办公室行使。江口县政府办公室作为江口县政府的内设机构，通常是县政府综合管理全县经济建设和社会发展事业，主管县政府日常政务工作，实施行政指挥和监督，参与对国民经济进行宏观调控的职能部门。其不具有法人资格，不属于独立的行政机关，其行使职权范围内的管理职责对外不产生法律效力。虽然，在机构改革的过程中，江口县人民防空办公室已经被撤销，由江口县政府办公室继续行使其人民防空管理职权，应视为代表被告江口县政府行使其人民防空管理职权。再则，根据职权法定原则，获得法定职责必须是法律、法规授权。根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第五款规定：“人民防空主管部门的设置、职责和任务，由国务院、中央军事委员会规定。”的规定，江口县政府办公室行使其本县人民防空管理职权不属于法律、法规的明确授权，也不是由国务院、中央军事委员会规定的。江口县政府办公室无权以自己的名义作出本案﹝2019﹞3号追缴决定。江口县政府作为其办公室的主管部门，是本案适格的被告。二、关于本案﹝2019﹞3号追缴决定是否剥夺了原告的陈述、申辩权以及防空地下室易地建设费是否应当给予减免的问题。因本案原告起诉的被告是江口县政府，而被诉的﹝2019﹞3号追缴决定不是被告作出的，该诉求与被告无关。三、关于本案﹝2019﹞3号追缴决定是否应当被撤销的问题。根据《中华人民共和国人民防空法》第四十八条“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款。”、《贵州省人民防空条例》第二十六条“城市新建民用建筑，建设单位违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室或者不按照规定缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空行政部门对当事人给予警告，并责令其限期修建或者缴纳，并可处以10万元以下罚款”的规定，本案修建战时可用于防空的地下室或者按照规定缴纳易地建设费，是原告劲嘉房开公司的法定义务。江口县政府办公室作为被告的内设机关，其行使本县人民防空管理职权不属于法律、法规的明确授权。因此，江口县政府办公室作出本案﹝2019﹞3号追缴决定不具有法定职权，该行政行为无效，依法应予撤销。被告江口县政府作为本案适格被告，有权追缴本案防空地下室易地建设费。综上所述，被告江口县政府作为其办公室的主管部门，是本案适格的被告。江口县政府办公室行使其本县人民防空管理职权不是法律、法规的明确授权，也不是由国务院、中央军事委员会规定的，其作出本案﹝2019﹞3号追缴决定属于超越职权，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项的规定，判决如下：撤销被告江口县人民政府的办公室于2019年6月10日作出的江人防易缴决字﹝2019﹞3号《防空地下室易地建设费追缴决定书》。案件受理费50元，由被告江口县人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘开奎审判员 刘贵波二〇一九年十二月三日法官助理谢德英书记员周祥