贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初601号 原告程虹富，男，1977年10月15日生，汉族，住贵州省惠水县。 原告刘正元，男，1978年6月8日生，汉族，住贵州省惠水县，公民身号码xxx。 二原告共同委托代理人邓永莉，贵州添分律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告惠水县人民政府，住所地惠水县县府路130号。 法定代表人王文旭，该县政府县长。 委托代理人田儒华，惠水县摆金镇人民政府政法委书记。代理权限：特别授权。 委托代理人申进，惠水县摆金镇上摆社区服务中心工作人员。代理权限：特别授权。 委托代理人戴国忠，贵州华顿律师事务所律师。代理权限：特别授权。 第三人贵州省惠水县虹富种养殖有限公司，住所地惠水县摆金镇单耙村三组。 法定代表人程虹富，该公司经理。 委托代理人李永进，该公司工作人员。 原告程虹富、刘正元诉被告惠水县人民政府（以下简称“惠水县政府”）及第三人贵州省惠水县虹富种养殖有限公司（以下简称“虹富公司”）土地行政强制一案，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告及第三人送达起诉状副本，应诉通知书和举证通知书等，并依法组成合议庭于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告程虹富、刘正元的委托代理人邓永莉，被告惠水县政府委托代理人田儒华、申进、戴国忠，第三人虹富公司委托代理人李永进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告程虹富、刘正元诉称，2015年12月至2017年2月期间，程虹富与刘正元协商，由程虹富提供资金，刘正元提供土地，双方共同种植、管理桂花树。2017年2月20日，原告程虹富依法成立虹富公司，拟对涉案的桂花树进行经营管理。2017年8月22日，被告发布﹝2017﹞年第12号《惠水县人民政府关于都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告》，该公告告知被征收人不得在征收范围内实施抢栽抢种等增加补偿费用的行为，违反规定的，不予补偿。该公示发布时，涉案桂花树早已栽种完毕。2019年4月4日，被告在既没有依法认定二原告栽种的桂花树是否属抢栽抢种，未对案涉桂花树进行补偿，亦未向二原告送达《行政强制执行决定书》的情况下，采用挖掘机将二原告涉案桂花树全部挖毁掩埋，侵犯了二原告的合法权益。特提起诉讼，诉讼请求：一、确认被告在惠水县xxx镇xxx村xxx组对二原告栽种的桂花树进行挖毁的行政行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。 原告程虹富、刘正元为支持其主张，向本院提交并当庭举示了以下证据： 1.撤诉裁定；用以证明原告在法律规定的起诉期限内提起诉讼。 2.土地合作种植苗木协议书及刘正元家庭户口本；用以证明原告程虹富与原告刘正元于2015年12月24日签订协议，在刘正元户的土地上种植桂花树，刘正元系家庭户主。 3.种植桂花树及对桂花树喷洒农药的视频、手机图片截图；用以证明征地公告发布前，案涉桂花树于2017年2月前已种植完毕，原告对案涉桂花树进行经营管理。 4.《惠水县人民政府关于都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告》；用以证明被告是都香高速公路的征收主体，其发布征收公告的时间是2017年8月22日，而案涉桂花树于2017年2月前已种植完毕，故原告栽种的树木不属于抢栽抢种。 5.都香高速公路（惠水段）绿化（经济）苗木现状调查表；用以证明刘正元户地上的桂花树是450株。 6.现场照片、公证书、公正取样视频；用以证明涉案桂花树被掩埋在都香高速公路施工现场； 7.都香高速公路（惠水段）征地协议书；用以证明原告刘正元的土地被征收，只领取了征地补偿费和青苗补偿费，案涉桂花树未得到补偿。 8.营业执照。用以证明在征收公告发布前，原告程虹富已成立公司对案涉桂花树进行经营管理。 被告惠水县政府对原告所举示证据的质证意见为：对1号证据，三性及证明目的无异议；对2号证据，真实性、关联性无异议，合法性不予认可，原告应举证证明该协议书所记载的土地是否属于甲方，如该协议中的土地属于基本农田，根据土地管理法的规定，该协议违反法律禁止性规定，属于无效合同，被告基于该协议书的土地属于土地管理法保护的基本农田，所以对该土地上的树木认定为抢栽抢种并没有给予相应的补偿；对3号证据，认为该证据来源不合法，案涉桂花树所有权人并不明确，视频和截图不能证明桂花树栽种的时间，应结合两次航拍资料来进行认定，且该证据不能证明桂花树的来源、规格数量；对4号证据，三性无异议，对证明目的不予认可，认为征收公告的落款时间2017年8月22日，与原告诉称树木栽种时间没有任何可比对的关系，无法证明原告栽种时间是在公告之前。对5号证据，真实性、关联性无异议，但对合法性及证明目的不予认可，认为该调查表所记载的树木通过和航拍比对属于抢栽抢种；对6号证据，认为施工单位对建设区域内抢栽抢种的树木予以移除是事实，但该证据不能证明树木的来源、规格、数量及栽种时间和权利人；对7号证据，三性无异议，认为该协议书有多家单位盖章，由此可以印证国家大型基础设施建设项目，必须由政府组织多个部门才能实施，也印证了县政府设立征收拆迁指挥部的必要性和相关政府部门参加的必要性，同时该协议书上对属于合法的土地青苗已给予补偿，对不合法的部分没有给予补偿；对8号证据，真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为本案原告是自然人还是法人无法确定，按照相关行政法律的规定，作为企业法人应当提供与涉案桂花树有关采购树木收入、支出等财务资料来印证本案的相关事实。 第三人虹富公司对原告所举示证据的质证意见：对1—6号证据，三性及证明目的无异议。 被告惠水县人民政府辩称：一、被告参加国家高速公路建设项目的行为合法。都匀至香格里拉高速公路是国家高速公路网重要组成部分，由于都匀至安顺（××南段）经过××县行政区划，被告为统筹协调工作，组织所属职能部门及乡镇政府成立指挥部，参与相关建设工作。2016年7月18日，被告委托中交第二公路勘察设计院完成建设区域的航拍。2016年10月，被告所属县国土局完成建设区域的航拍及栽桩放线工作。2017年6月8日，被告所属摆金镇政府按被告及县国土局的工作安排，印发《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》，并在各村组内张贴，明确告知拟对建设区域土地进行征收，要求广大群众不要在该建设区域抢栽、抢种地上附着物和青苗，征收土地时按照2016年10月航拍图现状予以补偿。原告知晓《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》及其内容，但原告及第三人均从未就《公告》及其内容提出过异议。二、案涉被移除的桂花树种植地为法律严格保护的基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》第四章第三十六条“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”之规定，该桂花树的种植本身属于违反法律禁止性规定的行为，违法的行为不应受到法律的保护。结合航拍资料，案涉被移除的桂花树选择在高速公路红线内且在当时无公路的地方种植，密度为每亩446株，密度过大，树木胸径6.1至10公分，胸径过大，均不符合种植规范，明显属于抢栽、抢种。根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发﹝2004﹞238号）“（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿”的规定，案涉被移除的桂花树应认定为违法抢栽、抢种的树木。被告依据《中华人民共和国土地管理法》及《实施条例》、国土资发﹝2004﹞238号文件等规定，依法挖毁案涉桂花树的行为合法。综上，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告惠水县人民政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据、依据： 第一组证据：1.2016年12月2日国家发展改革和改革委员会作出的《国家发展改革委员会关于贵州都匀市至安顺公路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2016〕2530号）；2.2018年4月28日自然资源部办公厅作出的《关于都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺控制性工程先行用地的复函》（自然资办函〔2018〕170号）；3.2017年6月28日交通运输部作出的《关于贵州都匀至安顺公路初步设计的批复》（交公路函〔2017〕473号）；4.2016年8月22日省住城乡房建设厅作出的《关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺建设项目选址意见》；5.2017年8月13日黔南州人民政府作出的《关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺××××南段）建设项目征收补偿安置等方案的批复》。用以证明涉案高速公路建设，属于国家大型建设项目，惠水段是其中一部分。 第二组证据：6.关于调整和成立部分议事机构及领导成员的通知（成立都匀至香格里拉高速公路惠水段征地拆迁指挥部）；7.惠水县人民政府关于都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告。用以证明：1.高速公路的建设是非常复杂的一个建设项目，需要由政府的各个方面机构人员参与才可能进行实施，因此被告临时设立了征地拆迁指挥部，代表被告统筹协调该建设相关工作，其职能包括协调惠水县国土资源局以及相关的乡镇人民政府；2.被告对建设项目有关工作进行公告，履行了行政机关的告知义务。 第三组证据：8.关于贵州省都匀至安顺公路航拍地形图相关情况的说明；9.《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》。用以证明被告已经于2016年7月18日对相关建设区域进行航拍，并以书面方式于2017年6月8日发布了禁止抢栽抢种抢建的公告，特别指出禁止占用基本农田抢栽抢种林木附作物，对违法违规用地的行为进行查处，履行了告知义务，被告征收土地的行为合法。 第四组证据：10.《关于再次对红线规划区内抢栽抢种抢建行为自行移除的通知》；11.《都香高速公路（惠水段）绿化（经济）苗木现状调查表》；12.刘正元征地资料（勘丈登记表、征地协议书、领条）；13.刘正元征地图；14.刘正元调查笔录。用以证明原告栽种的树木在实施移除之前已通过征地拆迁指挥部送达通知书，告知其逾期不自行移植的，征地拆迁指挥部有权代表县政府开展工作，其法律后果由县政府承担。 第五组证据：15.红线图。用以证明经过航拍图的比对，案涉树木属于抢栽抢种的树木。 原告程虹富对被告惠水县政府所举示证据质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的不予认可，认为该组证据不能证明被告征收土地及强制挖毁原告涉案树木的行为合法。对第二组证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的不予认可，认为该公告发布时间是2017年8月22日，而在此之前，涉案的桂花树已种植完毕。第三组证据中，对8号证据的真实性、合法性、关联性不予认可，认为该证据不能作为认定案涉的树木属于抢栽抢种的依据。对9号证据的真实性无异议，合法性不予认可，认为该公告时间是2017年6月8日，公告的主体是摆金镇人民政府，公告内容与被告2017年8月22日的征收公告的内容冲突；2017年8月22日的征收公告完全替代了摆金镇政府公告，不能以摆金镇政府的公告认定原告抢栽抢种。第四组证据中，对10号证据的真实性无异议，合法性不予认可，认为指挥部没有行政执法权，无权下达通知，同时原告刘正元也没有收到认定涉案桂花树系抢栽抢种的法律文书，该通知对原告不具有法律约束力；对11号证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的不予认可，该证据恰好证明原告刘正元涉案桂花树的数量是450株；对12号证据的真实性、合法性无异议，该证据恰好证明原告刘正元被征收的土地只领取土地补偿费和青苗补偿费，作为地上附着物的涉案桂花树未得到补偿；对13号证据，三性无异议；对14号证据，三性不予认可，认为该调查笔录没有出处，不能作为认定涉案桂花树是否属于抢栽抢种的依据。 第三人虹富公司对被告惠水县政府所举示证据发表质证意见为：对第一、四组证据的质证意见与原告程虹富、刘正元质证意见一致；对第二组证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案没有关联，达不到被告的证明目的；对第三组证据的三性不予认可，认为行政强制不能委托指挥部和乡镇人民政府予以实施；对第五组证据的三性不予认可，认为被告发布的公告并未明确以航拍图为准，且航拍图模糊不清，达不到被告的证明目的。 第三人虹富公司在法定期限内未向本院提供证据。 原、被告所举示的上述证据，与本案有关联，且客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，原告程虹富系惠水县和平镇新城村程番一组村民，原告刘正元系惠水县摆金镇单耙村三组村民。2015年12月24日，原告程虹富（乙方）与原告刘正元（甲方）签订《土地合作种植苗木协议书》，主要内容：一、甲方提供位于摆金镇单耙××××三八水库茶叶坡；二、乙方提供种植技术及树苗木和种植所需的各项开支金额，共同发展绿化林苗木产业；三、合作时间6年，即从2015年12月24日至2021年12月23日止；土地租金600元/亩，付款方式为一年一次。2017年2月20日，原告程虹富注册成立虹富公司，该公司营业执照载明：企业类型：有限责任公司（自然人投资或控股），注册资本：300万元；营业期限：2017年2月20日至长期；经营范围：苗木、花卉、果园、蔬菜种植及家禽养殖销售；法定代表人：程虹富。 2016年12月2日，国家发展和改革委员会作出发改基础〔2016〕2530号《国家发展改革委关于贵州省都匀至安顺公路可行性研究报告的批复》，同意建设贵州省都匀至安顺公路。2016年8月22日，贵州省住房和城乡建设厅作出《省住房城乡建设厅关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺建设项目的选址意见》，同意黔南州、黔东南州、安顺市城乡建设局关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺的选址意见，并核发《建设项目选址意见书》。2017年5月2日，惠水县委办公室、惠水县政府办公室印发惠委办字〔20176〕42号《关于调整和成立部分议事机构及领导成员的通知》，成立都匀至香格里拉高速公路（惠水段）征地拆迁指挥部，具体负责本区域内高速路段征地拆迁相关工作。2017年6月8日，惠水县摆金镇人民政府作出《关于严禁非法抢栽抢种抢建等行为的公告》，主要内容：一、本通告所指的抢栽、抢种、抢建行为，是指在都××（××）红线建设范围内，自公告下达之日起，被征收单位或个人在征地拆迁范围内抢栽、抢种各种农作物和林果苗木及新增建（构）筑物的行为；二、征地通知或公告下达后，凡在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的青苗和地上附着物等一律不予赔偿。所抢栽、抢种、抢建等违法行为必须立即停止，已经形成的地上附着物和青苗必须限期自行清除。逾期未清除的，由镇人民政府及相关部门联合清除……；本通告自发布之日起施行。2017年6月28日，交通运输部作出交公路函〔2017〕473号《关于贵州都匀至安顺公路初步设计的批复》，同意贵州省交通厅《关于报请审批贵州都匀至安顺公路初步设计的请示》。2017年8月13日，黔南州人民政府作出黔南府函〔2017〕131号《关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺××××南段）建设项目征收补偿安置等方案的批复》，同意都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺××××南段）征地拆迁指挥部《关于批准实施都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺××××南段）项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示》（都香黔南批呈〔2017〕5号）。2017年8月22日，被告惠水县人民政府作出〔2017〕第12号《关于都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收公告》，主要内容：一、项目名称：都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目；二、征收范围：岗度镇的岗度、本底、黄土、龙塘、龙泉、宁旺六个村；摆金镇的长新、立新、摆金、马道、单耙等（具体以规划红线图红线为准）；三、征收实施单位：都匀至香格里拉高速公路（惠水段）征地拆迁指挥部；四、征收时间：自征收公告发布之日起至2021年12月31日止；五、自本公告发布之日起，被征收人不得在征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、突击装修、抢栽抢种等增加补偿费用的行为。违反规定的，不予补偿。2018年4月28日，自然资源部办公厅作出自然资办函〔2018〕170号《关于都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺控制性工程先行用地的批复函》，经部会审会审议，都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺已通过原国土资源部用地预审，国家发展改革委批准可行性研究报告，交通运输部批准初步设计。同意先行用地443.7025公顷（其中耕地219.6478公顷），其中，互通立交用地415.6263公顷，桥梁用地22.5096公顷，遂道口用地5.5666公顷。原告刘正元位于惠水县摆金镇单耙村的部分土地在都匀至香格里拉高速公路（惠水段）项目征收范围内。被告组织相关部门对原告刘正元承包地及地上栽种的桂花树进行测绘登记，并制作的《惠水县（都香高速）建设征用土地勘丈登记表》及《都香高速公路（惠水段）绿化（经济）苗木现状调查表》载明：地块号902，园林面积456.25㎡；地块号935，红线内旱地面积217.93㎡；地块号910，旱地面积152.24㎡；地块号907，旱地面积133.88㎡。其中，地块号为902的园地种植桂花树，桂花树地径6.1cm—10cm，株行距1m×1m，450株，以上事实双方当事人均予以认可。原告刘正元在该登记表和调查表上签字捺印。后，原惠水县国土资源局与惠水县摆金镇单耙村民委员会、原告刘正元签订《都香高速公路（惠水段）征地协议书》，对原告刘正元涉案土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费进行了补偿，原告刘正元已领取补偿款，但对地上附着物桂花树未进行补偿。2018年12月12日，都匀至香格里拉高速公路（惠水段）征地拆迁指挥部向原告刘正元下达《关于再次对红线规划区内抢栽抢种抢建行为自行移除的通知》，限其于2018年12月19日之前自行移除出红线规划区内所有抢栽、抢建、抢种苗木及建筑，逾期未移除的，由镇政府、县指挥部及相关职能部门依法强制移除。2019年4月4日，被告组织相关部门对二原告合作栽种的案涉桂花树予以强制清除。二原告不服，遂向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。 本院认为，本案争议焦点：1、原告主体是否适格；2、涉诉强制清除桂花树行为是否合法。 关于原告主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，本案中，程虹富与刘正元签订合作协议，在刘正元的承包地上栽种桂花树，因都香高速公路建设被被告强制清除，程虹富和刘正元作为合作人对被告实施的强制清除桂花树的行为有利害关系，有权提起本案诉讼。虹富公司虽主张涉案桂花树系由程虹富与其他股东共同出资购买并由该公司经营管理，但未提供证据予以证明。故程虹富与刘正元是本案适格的原告。 关于涉诉强制清除桂花树行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”及《中华人民共和国行政强制法》第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”的规定，行政机关在征收集体土地及地上附着物时，被征收人拒绝交出土地的，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地，如拒不交出的，应当申请人民法院强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院强制执行”、第五十五条：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料，强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关印章，并注明日期”之规定，行政机关申请人民法院强制执行，应当履行相应的程序，并提供相应的材料。被告并未提供履行上述程序的事实和证据，应确认被告对二原告案涉桂花树实施清除的行为违法。 综上所述，被告于2019年4月4日对二原告涉案桂花树实施强制清除的行为违法。原告的诉请理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下: 确认被告惠水县人民政府于2019年4月4日对原告程虹富、刘正元栽种于惠水县摆金镇单耙村三组的涉案桂花树实施强制清除的行为违法。 一审案件受理费50元，由被告惠水县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审判长  郑天成 审判员  游昌新 审判员  夏 永 二〇一九年十二月二十五日 法官助理张约 书记员肖年歆