江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏10行终305号 上诉人（原审被告）扬州市邗江区人力资源和社会保障局，住所地扬州市邗江区兴城西路178号。 法定代表人赵俊，局长。 委托代理人王玉良，该局医疗工伤保险科科长。 委托代理人徐静，该局医疗工伤保险科副科长。 被上诉人（原审原告）蔡某，女，1965年11月25日出生，汉族，住扬州市邗江区。 委托代理人刘俊岭，住扬州市邗江区（系蔡某之夫）。 上诉人扬州市邗江区人力资源和社会保障局（以下简称邗江人社局）因工伤行政确认一案，不服江都区人民法院（2019）苏1012行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2018年4月4日19时30分，蔡某在下班途中发生交通事故，交警部门认定蔡某负事故次要责任。同年7月3日，蔡某向邗江人社局申请工伤认定，被申请单位是全美制衣厂。邗江人社局受理后，经调查发现全美制衣厂系个体工商户，经营者房宽平已死亡多年。2010年12月8日，同一经营地点又注册了美全制衣厂，该厂系个体工商户，经营者倪素琴，现实际经营为自然人付宝秀。邗江人社局于2018年8月3日作出扬邗人社中字[2018]21号《工伤认定中止通知书》（以下简称21号《工伤认定中止通知书》），决定中止工伤认定，并告知蔡某依法请求有管辖权的劳动争议仲裁委员会确认劳动关系，结论明确后，及时提交邗江人社局。2018年9月5日，蔡某以邮寄方式向邗江人社局提交恢复工伤认定申请书，同年9月30日在工伤认定申请表上变更被申请单位为美全制衣厂。2018年10月9日，蔡某再次以邮寄方式向邗江人社局提交了申请工伤认定的相关证据材料，其中包括美全制衣厂投保的（包含蔡某在内的43人）中国人寿财产保险股份有限公司意外伤害保险电子保险单，保险公司支付赔偿款给蔡某的支付凭证，以及付宝秀签名并盖有美全制衣厂印章的工资收入证明复印件。2018年10月12日，邗江人社局函复蔡某，认为蔡某的实际用工主体不明且存在争议，要求蔡某按照《工伤认定中止通知书》的要求，提供合法证据向有权部门确认劳动关系后，再及时提交邗江人社局予以恢复。 原审认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，故邗江人社局具有工伤认定的法定职责。根据《工伤保险条例》第十八条第一款和《工伤认定办法》第六条的规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系的证明材料及医疗机构出具的诊断证明书等。因此，劳动关系的存在是工伤认定的基础。本案中，邗江人社局受理工伤认定申请后，经调查发现，被申请单位全美制衣厂属于个体工商户，组成形式为个人经营，经营者房宽平已死亡多年。同一经营场所又注册了美全制衣厂，组成形式为个人经营，经营者系房宽平妻子倪素琴，现实际经营者为自然人付宝秀。《个体工商户条例》第二条规定，有经营能力的公民，依照本条例规定，经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。因此，蔡某与全美制衣厂不可能存在劳动关系，全美制衣厂也不可能成为工伤认定的责任主体。根据权力法定原则，行政主体的行政权力必须由法律、法规赋予，法不授权则不可为。现行法律均没有赋予劳动保障行政部门在工伤认定过程中拥有变更用人单位的权利。那么，行政机关在进行工伤认定过程中，一旦发现责任主体不是申请人所申请的用人单位，可以作出不予认定工伤决定。同时，为保护工伤职工利益，行政机关可以提示申请职工对另一存在劳动关系的用人单位提起工伤申请，重新启动行政程序，进行工伤认定。而邗江人社局受理工伤认定申请后，以用工主体存在争议为由，依据《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条的规定，作出工伤认定中止通知书，要求蔡某进行劳动争议仲裁，属适用法律不当，应予撤销。《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（[2009]行他字第12号）明确：根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。2013年4月25日人力资源和社会保障部颁布的《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第5条规定：社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应当告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送达受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到法律文书之日起恢复工伤认定程序。上述规定表明，首先，劳动行政部门具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权；其次，如果双方对是否存在劳动关系存在争议，劳动行政部门无法确认，告知当事人申请仲裁，由仲裁委确认是否存在劳动关系。在工伤认定程序中，应合理划分工伤认定机关和仲裁机关认定劳动关系的界限。劳动和社会保障部颁发的劳社部发[2005]12号《关于确定劳动关系有关事项的通知》第二条规定,用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（一）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（二）用人单位向劳动者发放的“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件；三、劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录；（四）考勤记录；（五）其他劳动者的证言等。上述规定表明，对于简单的，一般行政人员能判断是否具有劳动关系的情形，可以由工伤认定机关直接确定。除此之外，其他对劳动关系有争议的，工伤认定部门应当告知当事人走劳动仲裁程序，并中止工伤认定程序。本案中，邗江人社局作出工伤认定中止通知书后，蔡某申请恢复工伤认定，变更被申请单位为美全制衣厂，并提供了保险单、支付保险赔偿款凭证、工资证明等，用以证明与美全制衣厂存在用工关系。因此，邗江人社局应基于一般认知常识判断，并根据需要对蔡某提供的证据进行调查核实，予以确认蔡某与美全制衣厂有无劳动关系。而邗江人社局函复蔡某，仍要求其依照《工伤认定中止通知书》的要求，去有权部门进行劳动关系确认，待有结论后再行恢复。该函复显属不当，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款之规定，判决撤销邗江人社局于2018年8月3日作出的21号《工伤认定中止通知书》；一审案件受理费50元，由邗江人社局负担。 上诉人邗江人社局请求二审法院撤销原审判决，维持上诉人作出的21号《工伤认定中止通知书》。其主要理由为：一、被上诉人蔡某在向上诉人申请工伤认定时，被申请单位为扬州市邗江全美制衣厂。上诉人调查后发现该经营场所存在三个经营主体：即全美制衣厂、美全制衣厂、自然人付宝秀。被上诉人与被申请单位全美制衣厂是否存在劳动关系，实际经营者付宝秀并不认同。上诉人依法中止，要求被上诉人去劳动争议仲裁委员会确认劳动关系，符合法律规定。二、原审法院认定事实不清，未能公正作出判决。原审未能对简单的劳动关系和复杂劳动关系作出合理界定，被上诉人在受伤时已经超过法定退休年龄，在调查中发现同一经营场所存在三个用工主体，原审认为可以用一般的认知常识判断是否存在劳动关系，显然违反了法治精神；《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》明确规定确认劳动关系的职权属于劳动争议仲裁委员会；对劳动关系的确认，劳动者和用人单位有争议的，用行政人员的个人认知来代替有关部门的结论，表面上看是有利于劳动者，实际上违反依法办理劳动事务的法治理念。 被上诉人蔡某辩称，法律没有规定超过退休年龄的女职工不享受工伤保险待遇；被申请单位不是个体工商户；本案不是劳动仲裁案件，与《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》无关。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审中，各方当事人均未提供新证据。 经审查，二审查明的事实与原审认定的事实一致。 本案的争议焦点为：上诉人邗江人社局作出的21号《工伤认定中止通知书》是否具有事实和法律依据。 本院认为：上诉人邗江人社局作出的21号《工伤认定中止通知书》无事实和法律依据。理由为：第一，关于上诉人是否具备作出工伤认定的职权。《社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本区域内的工伤保险工作。根据前述法律和条例的规定，上诉人具有作出工伤认定的法定职权。第二，关于上诉人作出的21号《工伤认定中止通知书》是否有事实和法律依据。《工伤保险条例》第十八条第一款规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（[2009]行他字第12号）规定，根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。劳动和社会保障部颁发的劳社部发[2005]12号《关于确定劳动关系有关事项的通知》第二条规定，用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（一）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（二）用人单位向劳动者发放的“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件；三、劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录；（四）考勤记录；（五）其他劳动者的证言等。前述规定表明，劳动行政部门在收到工伤认定申请后，应当审查职工与用人单位之间是否存在劳动关系，即确认职工与用人单位之间是否存在劳动关系是劳动行政部门在工伤认定中的一项职权。上诉人以被上诉人需要先向有权部门确认劳动关系为由中止工伤认定，并作出21号《工伤认定中止通知书》，无事实和法律依据。原审判决撤销邗江人社局作出的21号《工伤认定中止通知书》，符合法律规定，本院予以维持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人邗江人社局的上诉请求无事实和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人邗江人社局承担。 本判决为终审判决。 审判长  徐沐阳 审判员  王岚林 审判员  吕 露 二〇一九年十二月三日 书记员  张欣蕊 文书附页： （2019）苏10行终284号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。