江苏省宿迁市中级人民法院民 事 判 决 书（2018）苏13民终3426号上诉人（原审原告）：王桂花（曾用名刘改华），女，1963年2月28日出生，农民，住江苏省泗洪县。委托诉讼代理人：田保军，北京圣运（天津）律师事务所。被上诉人（原审被告）：泗洪县瑶沟乡人民政府，住所地江苏省泗洪县瑶沟乡瑶沟街。法定代表人：陈岩，该乡乡长。委托诉讼代理人：石广法，该乡司法所所长。委托诉讼代理人：王乐，江苏拓荒者律师事务所律师。上诉人王桂花因与被上诉人泗洪县瑶沟乡人民政府（以下简称瑶沟乡政府）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服江苏省泗洪县人民法院（2018）苏1324民初2676号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。王桂花向一审法院起诉请求：确认原告王桂花与被告瑶沟乡政府所签订的房屋征收补偿协议无效。事实与理由：王桂花系泗洪县瑶沟乡果园队村民，以养牛、养猪及各种家禽为生，并领取合法营业执照。2014年3月9日，瑶沟乡政府在无合法拆迁手续的情况下，强行将王桂花的房屋和经营场所进行非法拆除，且强拆后又不按照政策规定给王桂花补偿。在瑶沟乡政府强制拆迁后不按照法律规定程序签订拆迁补偿协议，其与王桂花签订的房屋征收补偿协议，无论从程序上还是形式上均违反法律规定，王桂花多次与瑶沟乡政府交涉无果，故诉至法院。瑶沟乡政府一审辩称：1.双方签订的《瑶沟乡房屋拆迁补偿协议》合法有效。2014年2月，瑶沟乡政府因南互通工程需要，对原告位于瑶沟乡果园队的房屋及相关附属设施进行征收，征收之前经过双方充分协商，自愿达成一致意见后于2014年3月16日签订了瑶沟乡房屋拆迁补偿协议，并领取了所有补偿款，而且瑶沟乡政府还应原告要求以周某远夫妻两人名义分别签订了两份补偿协议，所以原告诉称“没有明确补偿方案”不属实。事实上双方不但签订了补偿协议而且原告领取了所有补偿款，故双方签订的协议合法有效。2.瑶沟乡政府并没有采取强拆行为，而且经原告同意后在原告配合下进行拆除。在对原告房屋等进行征收前，和原告协商一致，瑶沟乡政府对其养殖的部分猪，联系当地食品站的人员上门收购并由周某远和其谈定了价格，支付了收购款。余下少量的几头猪，瑶沟乡政府又为其租赁了猪舍。瑶沟乡政府为搬迁后的原告及其人员以及家禽分别进行了安置，安排了居住地点，并且支付了一年的租金，租赁了房屋，猪舍，没有对其采取任何的强制拆除行为，无违法行为。3.瑶沟乡政府与原告签订了征收补偿协议，是双方作为平等主体之间签订，根据民事法律行为合法性的要求，只要行为人意思表示真实，内容不违反法律的规定和禁止性的规定，或者相互抵触，且协议并不损害国家、集体或者第三人的利益，就是合法有效的。而且该协议是周某远在协议上签字，应当认定为家庭成员的共同意思表示，该协议对双方均有约束力，故根据《合同法》第五十一条之规定，原告主张确认合同无效，不符合该条的规定，因此请求驳回原告的诉讼请求。一审法院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，一审法院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，一审法院认定如下：王桂花提交的《瑶沟乡房屋征收补偿协议》，该协议虽然由周某远代签，并签署“王某”字样，但王桂花并未否认补偿协议内容，王桂花、周某远系夫妻关系,且被拆迁标的属于夫妻共同财产，王桂花对拆迁协议签订过程亦应明知，而王桂花亦未举证证明在签订协议过程中，瑶沟乡政府存在胁迫行为，故对该协议效力一审法院予以确认；王桂花提交的照片一组，非原始载体，对拍摄时间无法确认，不能据此证明为拆迁现场状况，对其证明效力一审法院不予确认；对王桂花提交的网络截图系发帖人自己主观意识的表现，在无其他证据佐证情况下，不能作为证据证明待证事实，对其证明效力不予确认。对瑶沟乡政府提交的收条一份，可以证明其为王桂花拆迁后租赁猪圈，并为王桂花居住租赁房屋并支付费用，对其证明效力一审法院予以确认；瑶沟乡政府提交的说明及证人刘某2证言可以证明联系生猪收购事宜，对其证明效力一审法院予以确认；瑶沟乡政府提交的《泗洪县瑶沟乡房屋征收补偿暂行办法》系其做出的针对房屋拆迁过程中适用的文件，该文件并不违反法律规定，对其证据效力一审法院予以确认。一审法院认定事实：原告王桂花及其丈夫周某远系泗洪县瑶沟乡果园队村民，以养牛、猪及其它家禽为业，并取得营业执照。2014年3月16日，被告瑶沟乡政府因南互通工程需要，与周某远及王桂花各签订《瑶沟乡房屋征收补偿协议》1份，分别约定由瑶沟乡政府对周某远、王桂花位于泗洪县瑶沟乡畜牧场果园队房屋及附属物等财产进行征收并补偿，补偿协议中列明了所征收的房屋及附属物的名称、面积、补偿标准，周某远征收补偿总额为231065元，王桂花征收补偿总额为324660元。周某远补偿协议由周某远在被征收人处签字。王桂花补偿协议由其丈夫周某远在被征收人处署名“王某”。房屋征收补偿协议签订后，瑶沟乡政府针对周某远及王桂花在过渡期内的居住及部分家禽、生猪的饲养问题，向案外人租赁房屋、猪圈供原告居住及饲养剩余家禽、生猪使用，并支付了租金共计21000元。之后瑶沟乡政府对王桂花、周某远的被征收房屋及附属物进行拆除。后瑶沟乡政府又在原补偿协议的基础上，向王桂花、周某远出具多张房屋附属物树木补偿增补表，确认在增加部分征收补偿项目后，周某远补偿款为250571元，王桂花补偿款为337194。之后，瑶沟乡政府另支付周某远及王桂花部分拆迁损失费、搬迁费等计70000元，在此次房屋征收中，瑶沟乡政府共给付周某远及王桂花拆迁补偿款合计657765元。房屋拆迁过程中，瑶沟乡政府为王桂花、周某远租赁房屋及养猪的猪舍，并为其所养殖的猪出售问题联系买家。一审法院另查明：王桂花被征收土地为国有土地，国有土地使用权证备注栏注明：该宗地为国有土地使用权，以划拨方式取得。本宗地是1982年前占用，现予补办登记，今后时应服从土地利用总体体现规划和村镇建设规划。本案一审争议焦点为，王桂花与瑶沟乡政府签订的补偿协议是否因违反法律法规的规定无效。一审法院认为，王桂花与瑶沟乡政府签订的房屋征收补偿协议合法有效，理由如下：1.双方签订的房屋征收补偿协议，系平等民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务的协议，认定该协议效力应适用《中华人民共和国合同法》关于合同效力认定的相关规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。2.王桂花主张无效理由为双方协议无论从程序上还是形式上均违反法律规定。根据一审法院查明事实，不能认定双方协议程序及形式均为违反法律规定。首先，因双方签订拆迁补偿协议系平等主体之间在意思表示一致的前提下设立，该协议均由周某远签字确认，虽然王桂花名字周某远将其签成“王某”，但王桂花并未否认补偿协议内容，周某远及王桂花系夫妻关系,且被拆迁标的属于夫妻共同财产，王桂花对拆迁协议签订过程亦应明知，而王桂花亦未举证证明在签订协议过程中，瑶沟乡政府存在胁迫行为，故其认为合同签订程序违法无法律依据。其次协议内容亦不违反法律规定，该补偿协议补偿依据为瑶沟乡人民政府根据《泗洪县人民政府关于集体土地建设用地整理房屋迁建补偿暂行办法的通知》制定的《泗洪县瑶沟乡房屋征收补偿暂行办法》确定，根据王桂花提供的国有土地使用权证，该宗地确为国有土地，国有土地使用权证备注栏注明：该宗地为国有土地使用权，以划拨方式取得。本宗地是1992年前占用，现予补办登记，今后时应服从土地利用总体体现规划和村镇建设规划。根据我国土地管理法规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。该土地虽划拨方式取得的国有土地，但用途为个人从事经营活动，而拆迁补偿协议已充分考虑王桂花各项损失并经王桂花的丈夫签字确认，且王桂花并未举证证明补偿金额损害其利益，故该协议内容亦不违反法律规定。3.在拆迁过程中瑶沟乡政府主动为其联系生猪收购及租赁猪舍等事宜，保障王桂花合法权益，而王桂花认为瑶沟乡政府强制拆迁其提供证据不能证明该事实，不能确认瑶沟乡政府违背王桂花真实意思表示实施拆迁行为。综上，王桂花主张拆迁补偿协议无效无事实和法律依据，应驳回王桂花诉讼请求。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决：驳回原告王桂花的诉讼请求。王桂花上诉请求：撤销一审判决，并改判支持王桂花的一审诉讼请求。事实和理由：一、涉案《瑶沟乡房屋征收补偿协议》违反法律、行政法规的强制性规定，自始无效。（1）涉案《瑶沟乡房屋征收补偿协议》签署程序不合法。涉案被征收土地系国有土地，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，在订立征收补偿协议前人民政府及房屋征收部门应当先完成一系列程序。首先，根据该条例第八条规定，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案论证并予以公布，征求公众意见。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和公众意见修改情况及时公布。第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，登记结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第十九条规定，对被征收的房屋价值补偿应当由相应资质的房地产价格评估机构依规进行评估，有异议的可以申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向专家委员会申请鉴定。第二十条规定，房地产评估机构由被征收人协商选定，协商不成，通过多数决定、随机选定等方式确定。但二审中王桂花提交的政府信息公开告知书明确答复，泗洪县人民政府没有制作且未获取涉案房屋之征收决定及公告。瑶沟乡政府明显违反签订征收补偿协议的上述前置法定程序，不但剥夺王桂花的知情权和参与权，更剥夺了王桂花的公平定价权，价格异议权，价格评估机构选定权，严重侵犯了王桂花的合法权利。（2）涉案《瑶沟乡房屋征收补偿协议》签订主体不合法，特别是瑶沟乡政府不具有合法的主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，应当由房屋征收部门与被征收人签订征收补偿协议。该条例第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。但瑶沟乡政府作为基层人民政府，一则本质上不属于政府部门；二则协议上并没有载明和表明瑶沟乡政府属于房屋征收部门；三则最重要的是，市、县级人民政府并没有授权和发布房屋征收公告表明瑶沟乡政府属于房屋征收部门，泗洪县人民政府对涉案房屋并没有征收决定及公告，更别说授权瑶沟乡政府作为房屋征收部门了。故瑶沟乡政府不是该征收补偿协议的合法主体。（3）涉案房屋未经过合法评估，瑶沟乡政府便据此作出补偿，不符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。二审中王桂花提交的政府信息公开告知书明确答复，泗洪县人民政府没有制作且未获取涉案房屋之安置补偿方案及公告。没有合法房屋评估报告的《瑶沟乡房屋征收补偿协议》应属于无效合同。二、涉案《瑶沟乡房屋征收补偿协议》未经过王桂花签字，且王桂花从未认可涉案协议。本案中，周某远未经王桂花的授权，以王桂花名义签订涉案的征收安置补偿协议，且在事后并未得到王桂花追认，该协议对王桂花不发生法律效力，应属于无效合同。三、一审法院适用法律错误。涉案《瑶沟乡房屋征收补偿协议》属于行政性合同，一审判决一直强调双方当事人系平等民事主体，并完全按照《中华人民共和国合同法》来处理本案，明显没有认识到涉案行政合同的特殊性。瑶沟乡政府辩称：涉案补偿协议合法有效。该补偿协议是双方平等主体之间在意思表达一致的情形下形成的，瑶沟乡政府并没有胁迫王桂花签订该协议，而且该协议也应王桂花、周某远的要求分别签订两份补偿协议。因为王桂花、周某远是夫妻关系，故由周某远代签，在签订补偿协议时二人也是在场的。对于协议中未涉及的搬迁费等，双方又进一步协商进行补充，各项补偿费已经支付给了王桂花、周某远。协议签订以后，瑶沟乡政府配合王桂花、周某远进行搬迁，并且为其租赁了房屋以及牲畜摆放的地方，并且支付了一年的租金。补偿款项全部支付王桂花、周某远后，二人已经实际占有并使用了上述所有的补偿费用。王桂花、周某远并没有证据证实涉案补偿协议违反了法律强制性规定，故双方签订的协议合法有效。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。二审期间，王桂花向本院提交以下证据：1.泗洪县人民政府作出的洪政信公[2018]13号《政府信息公开答复告知书》、洪政信公[2018]14号《政府信息公开答复告知书》。拟证明涉案合同主体不合法、合同签订不合法、程序不合法；政府对被征收房屋的评估报告不知情，合同内容不合法、程序也不合法。2.泗洪县住房和城乡建设局作出的洪建信公复[2018]03号《泗洪县住房和城乡建设局信息公开答复书》、洪建信公复[2018]04号《泗洪县住房和城乡建设局信息公开答复书》。拟证明证明涉案房屋的征收没有经过政府规划。瑶沟乡政府质证意见：对该两组据真实性无异议，但是与本案没有关联性。因为告知书及答复书是针对王桂花、周某远要求公开涉案房屋所在地的征收信息以及建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及申报材料等，而上述信息应当属于行政行为，但本案中王桂花所主张的是要求确认双方签订的补偿协议无效的民事诉讼，所以上述证据与本案不具有关联性。并且涉案土地证上也载明“今后应服从土地整体规划和村镇建设规划”，本案协议是双方自愿协商后签订的，符合合同法的规定，因为2015年王桂花及周某远曾以确认涉案补偿协议无效为由提起过行政诉讼，而被人民法院以不属于行政诉讼可通过民事诉讼解决驳回，故本案应适用民事法律调整，适用合同法的相关规定。本院认证意见：对王桂花提交的上述两组证据真实性，瑶沟乡政府不持异议，本院予以确认。该两组证据能够证实泗洪县人民政府未制作且未获取涉案房屋征收决定及公告、安置补偿方案及公告、征收红线图等；在泗洪县住房和城乡建设局亦查询不到建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及申报材料等。二审查明事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。二审另查明：在本案审理过程中，王桂花于2018年8月31日以瑶沟乡政府为被告向宿迁市宿城区人民法院提起行政诉讼，要求确认瑶沟乡政府行政行为违法，宿迁市宿城区人民法院作出（2018）苏1302行初266号一审行政裁定，以王桂花不能提出具体的诉讼请求为由，裁定驳回王桂花的起诉。王桂花不服上诉至本院，本院于2019年5月24日作出（2019）苏13行终30号二审行政裁定，认为王桂花主张其诉讼请求明确，原审以其诉讼不明确裁定驳回其起诉系适用法律错误；但同时认为王桂花提起该案诉讼已明显超过最长2年的起诉期限，其起诉不符合法律规定，故裁定驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案系民事诉讼纠纷，依法应以相关民事法律规范为基本依据处理本案。民事诉讼系平等主体之间的纠纷，故本案中王桂花起诉主张其与瑶沟乡政府签订的《瑶沟乡房屋征收补偿协议》无效，依法应当按照《中华人民共和国合同法》中的相关规定作为判断合同效力的法律依据。王桂花主张，双方之间签订的房屋征收补偿协议违反了法律、行政法规的一系列强制性规定，协议应当自始无效。本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，瑶沟乡政府在与王桂花、周某远签订房屋拆除补偿协议之前虽未取得相关的批准手续，但关于批准手续的一系列规定系行政法意义上的管理性规定，而非民事合同纠纷中的效力性强制性规定。故批准手续的欠缺并不必然构成涉案房屋拆除补偿协议无效，王桂花提出的该上诉主张不能成立，本院不予支持。王桂花还主张涉案协议系受胁迫而签订，但未提供充分证据予以证实，故应认定该协议系王桂花与瑶沟乡政府自愿签订，是双方真实意思表示。且从协议内容看，该协议内容符合拆迁补偿相关标准，王桂花被拆除房屋依照规定可获得足额补偿，该协议未损害王桂花实体利益，亦未损害社会公共利益。现涉案协议已经得到了实际履行，瑶沟乡政府先后支付王桂花、周某远房屋拆除补偿款共计657765元，该款项已被王桂花、周某远领取，王桂花、周某远已因其房屋被拆除得到了足额补偿。故一审法院驳回王桂花要求确认《瑶沟乡房屋征收补偿协议》无效的诉讼请求，有事实和法律依据。关于王桂花提出的涉案房屋征收补偿协议的签字问题；因代表王桂花在协议上签字的是周某远，而周某远与王桂花系夫妻关系，且王桂花对协议的签订过程是明知的，故该协议应系王桂花与瑶沟乡政府之间签订，王桂花关于该协议对其不发生法律效力的主张不能成立，本院不予支持。综上所述，王桂花的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费80元，由上诉人王桂花负担。二审案件受理费80元，由上诉人王桂花负担。本判决为终审判决。审判长 周 辉审判员 孙 权审判员 黄亚非二〇一九年十二月三十一日书记员 刘小青