浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申812号再审申请人（一审原告、二审上诉人）华琴花，女，1962年11月10日出生，汉族，住余姚市。再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄书浓，女，1971年12月2日出生，汉族，住余姚市。再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄朝晖，男，1973年11月4日出生，汉族，住余姚市。再审申请人（一审原告、二审上诉人）暨上述三位再审申请人的委托代理人黄朝阳，男，1970年5月30日出生，汉族，住余姚市，系三位再审申请人的直系亲属。再审申请人黄朝阳的委托代理人吕天平，浙江四德律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）余姚市自然资源和规划局，住所地余姚市南兰江西路288号。法定代表人项立秋，局长。再审申请人华琴花、黄朝阳、黄书浓、黄朝晖（以下简称华琴花等4人）因诉被申请人余姚市自然资源和规划局（原余姚市国土资源局，以下简称原余姚市国土局）不履行土地登记法定职责一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行终9号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人华琴花等4人申请再审称：黄嘉岐与原国土局要求履行土地登记法定职责一案，诉讼过程中黄嘉岐去世，由黄嘉岐的配偶及子女（即四位再审申请人）继续参加诉讼。申请再审理由：一、起诉背景。黄嘉岐于1996年通过依法转制并经公证合法取得“明伟建筑工程公司”名下的全部资产所有权，包括2.7亩国有土地使用权，转制合同全部履行完毕。1998年12月“余姚市明伟建筑工程公司”因未办理年检被吊销执照，公司随即被注销。2003年，原国土局未经权利人黄嘉岐同意对原明伟建筑公司2.7亩国有工业用地单方面进行土地分割，虚构《国有土地使用权出让合同》。在原明伟建筑公司1794.6平方米的工业用地中，析出872.95平方米转为住宅用地；析出74.13平方米转为商业用地，与早已注销的“余姚市明伟建筑工程公司”签订了所谓的《国有土地使用权出让合同》，但是该合同上只有原国土局的盖章，没有受让方及资产管理人和所有人确认签字盖章。原国土局在未办理相应的土地用途变更登记手续、未取得土地权属变更证书的前提下直接将属于黄嘉岐的974.08平米土地使用权非法登记于第三方(各业主)名下，黄嘉岐的947.08平方米土地使用权无端丧失。2017年6月13日，黄嘉岐以要求确认原国土局虚构的《国有土地使用权出让合同》[(2003)补003号]无效为诉求向宁波市奉化区人民法院提起行政诉讼，宁波市奉化区人民法院以余姚市人民法院的“函”当作“协助执行通知书”，在无生效法律文书的情况下，借用最高人民法院《关于行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为是否属于人民法院行政诉讼受理范围的批复》的司法解释条款裁定驳回起诉。黄嘉岐不服上诉至宁波中院，宁波中院与一审法院沟通后建议撤诉重立，故有了本次诉讼。二、原审裁定书中对涉案告知书认定事实错误。（一）告知书是对黄嘉岐是否拥有土地使用权的实体认定。原国土局是土地法定登记机构，黄嘉岐向原国土局递交补办土地使用证申请书及所有附件材料时，原国土局接受并出具了告知书，该告知书有原国土局文号和公章，而且告知书内容直接从实体上否定了黄嘉岐的847.52平方米国有土地使用权，“该宗土地使用权已归各业主共有，你公司原土地使用证已收回注销”。该答复是原国土局拒绝履行保护黄嘉岐财产权合法权益的行为，这不是一审法院认定的信访答复，而是原国土局对黄嘉岐是否拥有涉案土地使用权的实体认定。原国土局告知黄嘉岐“该宗土地己归各业主共有，你公司原土地证已收回注销”等内容，是在无事实证据和所依据的规范性文件情况下直接非法剥夺黄嘉岐土地权属，并对土地申请登记不予办理。原国土局在一审中的答辩已经明确涉案告知书不是信访答复行为。涉案告知书对黄嘉岐实体权利义务产生了影响。涉案告知书亦非按照信访条例及国土资源信访规定程序作出的处理意见，而是原国土局作出的侵害黄嘉岐权利义务的处分性行政法律行为。信访答复是否可诉应根据其内容是否创设新的权利义务，并且对公民、法人或其他组织产生实际影响，是否产生法律上的效果或后果作为重要的区分标准。本案对黄嘉岐权利义务产生实际影响显而易见。故告知书系可诉的行政行为，属于人民法院受案范围。（二）如果是信访答复应该有信访文件的专用格式和文号，加盖信访专用章，但涉案告知书无论是文件名、文件格式和文件落款上均无信访答复字样，更不符合信访条例和国土资源信访规定，华琴花等4人曾经就该答复向原宁波市国土局提出复查，但该局没有将该答复作为信访事由处理，作出《不予受理决定书》，因此，该告知书不具有信访答复的性质。（三）信访答复并非不可诉。根据《最高人民法院关于适用的司法解释》第一条第二款第九项规定，并不是对所有信访事项均不予受理。依据最高人民法院指导性案例(2013年11月26日指导案例22号)、以及其他案例裁判意见，如果“是对公民、法人或者其他组织权利义务产生新的实际影响，无论是信访答复意见、还是信访复查意见、信访复核意见，均应当属于行政诉讼的范围”。本案原国土局的告知书是对黄嘉岐土地使用权的否定，并对涉案土地847.52平方米的使用权重新改变了事实状态，该告知书是土地法定登记机关超越职权行为的违法认定，使黄嘉岐的土地使用权彻底丧失。显然该告知书对黄嘉岐的土地权利造成实质性影响，本案应当属于人民法院的受案范围。三、原国土局作出涉案告知书的行政行为，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，否则应承担法律责任。黄嘉岐对原国土局提供的证据1的证明目的有异议，黄嘉岐向不动产登记中心提交过整套申请补证材料，但不动产登记中心未予答复，黄嘉岐向原国土局反映，通过原国土局指引才向信访窗口申请，但法院对黄嘉岐的质证意见不予采纳。原国土局未提供证明涉案土地847.52平方米属业主共有的证据。《国有土地使用权出让合同》和新证据《划拨土地使用权补办出让补缴出让金通知单》，能完全证明涉案土地847.52平方米属业主共有无主要证据。因为《国有土地使用权出让合同》只出让947.08平方米土地，并根据《划拨土地使用权补办出让补缴出让金通知单》补缴出让为二幢住房占地面积即947.08平方米的土地出让金，也就是余姚市人民法院函中汇入国土资源局账户出让金的款项。鉴于以上事实证据，根据房地产法第十八条、土地管理法第五十五条、物权法第一百四十一条等规定，涉案告知书作出“该宗土地已归业主共有”即涉案土地847.52平方米必须签订《国有土地使用权出让合同》，并根据法律规定补交土地出让金。但至今原国土局未提交过以上二项证据。另根据物权法第九条、土地管理法第十一条。第十二条规定，物权的转移以登记为准，原国土局作出告知书“该宗土地已归业主共有”的行政行为时，无主要证据及所依据的规范性文件。四、原裁定适用法律错误。黄嘉岐因转制合法取得1794.6平方米土地使用权，但因原国土局违法行为导致土地使用权的丧失，该违法行为包括虚构捏造《国有土地使用权出让合同》，未依法取得947.08平方米国有商住用地土地使用权的情况下再转让给各业主，以告知书的形式非法剥夺黄嘉岐的847.52平方米土地使用权。法院应当严格按照法律规定对原国土局的行为予以公正评价，不应当回避。因此原审裁定缺乏事实和法律依据，特根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第二项、第三项、第四项规定申请再审。被申请人原国土局提交意见称：华琴花等4人诉请履行土地登记法定责任，而土地登记行为是依申请的行政行为，只有申请人先依法提出土地登记申请，土地登记行政机关才能履行登记职责。同时根据《不动产登记暂行条例》的规定，当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记，并提交登记申请。但是，本案中华琴花等4人不是向不动产服务中心窗口书面申请登记，而是到原国土局信访窗口口头反映所谓“847.52平方米”权属问题，该行为不属于土地登记申请行为，而是反映情况的信访行为，不属于行政诉讼受案范围。故二审裁定驳回上诉，维持原裁定，认定事实清楚，程序合法，请求依法驳回再审申请。本院经审查认为：华琴花等4人提起本案诉讼请求撤销原国土局于2016年9月18日作出的（2016）83号告知书的行政行为，并判令原国土局履行法定职责，对华琴花等4人所有的847.52平方米国有工业用地土地使用权进行依法登记。即其诉请是以撤销案涉告知书为基础并请求履职。然依据案涉告知书的内容，有关告知书对当事人的实体权利义务并无影响。案涉告知书载明：“你向余姚市国土资源局反映的，要求补办‘余姚市明伟建筑公司’847.52平方米国有工业用地的土地使用证，经我局调查核实现回复如下：你公司原位于余姚××××山村，土地面积为1794.6平方米，证书号为021926101，原用途为仓储用地，但你公司改变用途开发成商住房，并出售给各业主。该宗地土地使用权已归各业主共有，你公司原土地证已收回注销。”即告知书是原国土局经调查核实后的情况反馈，表明公司原土地证已收回注销，但仅告知书本身既不是收回注销土地证的行政行为，也不是拒绝受理申请土地使用权登记的行为，仅系调查后事实情况的告知，故对当事人的合法权益明显不产生实际影响。华琴花等4人申请案涉土地使用权登记，可以根据正常的登记申请程序请求履职，如其对告知书中提到的原土地证收回注销行为有异议，也可以对该该行为提起行政诉讼。但本案系华琴花等4人就告知书提起的行政诉讼，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，不属于行政诉讼受案范围，原审裁定驳回起诉，并无不当。综上，华琴花等4人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回华琴花、黄朝阳、黄书浓、黄朝晖的再审申请。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 董 东审判员 王富新二〇一九年十二月六日书记员 朱胤佐