四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川14行初103号 原告黄子平，男，1960年1月25日出生，汉族，住四川省丹棱县。 委托代理人王作山，北京杰睿律师事务所律师。 被告丹棱县人民政府。住所地，四川省丹棱县县街1号。 法定代表人黄秀航，县长。 出庭应诉负责人吉君福，丹棱县人民政府党组成员。 委托代理人马萍，女，丹棱县司法局副局长。 委托代理人商晓娟，女，丹棱县司法局工作人员。 被告丹棱县丹棱镇人民政府。住所地，四川省丹棱县滨河南路176号。 法定代表人饶正大，镇长。 出庭应诉负责人李天明，副镇长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人罗敏，四川达宽律师事务所律师。 原告黄子平因诉被告丹棱县人民政府（以下简称丹棱县政府）、丹棱县丹棱镇人民政府（以下简称丹棱镇政府）土地行政强制及行政赔偿一案，于2019年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月23日立案受理后，依法向被告丹棱县政府、丹棱镇政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。原告黄子平及其委托代理人王作山、被告丹棱县政府的出庭应诉负责人吉君福及委托代理人马萍、商晓娟、被告丹棱镇政府的出庭应诉负责人李天明及委托代理人刘科、罗敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄子平诉称，原告为丹棱县丹棱镇兴隆村7组（以下简称兴隆村7组）村民，在该村建有2层414平方米房屋。2019年5月23日，兴隆村委会发布通知，要求原告在6月30日前做好房屋拆迁准备。由于被告未公告任何征地手续，制定的补偿标准未征求被拆迁人意见，补偿标准过低，不足以补偿原告损失，原告不同意征收和搬迁。2019年6月27日，在双方未签订补偿协议的情况下，二被告公然对原告的房屋实施了强拆。被告的强拆行为违反了《中华人民共和国行政强制法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，其强拆原告房屋没有法律依据，造成原告房屋灭失及房内物品受损。请求：1.确认被告强行拆除原告房屋的行为违法；2.依法赔偿原告损失80万元（具体数额以实际评估为准）。 原告为证明其诉讼主张，提供了以下证据： 1.集体土地使用证，2.户口簿，3.财政资金支付凭证；上列证据拟证实原告在其宅基地上有合法修建的房屋及房屋面积。4.强拆房屋照片，5.强拆房屋视频；上列拟证实二被告实施了对原告房屋的强拆行为；6.房屋拆迁补偿表，拟证实原告房屋及其他财产情况。 被告丹棱县政府辩称：一、答辩人未实施过原告所诉拆除其房屋的行为，不存在行为违法之说，答辩人在本案中被诉主体不适格，原告对答辩人的起诉没有相应的事实依据，其起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的受理条件，应裁定驳回其起诉。二、原告将答辩人作为被告属滥用诉权，建议将本案移送基层法院管辖。被告丹棱县政府未提供证据。 被告丹棱镇政府辩称：一、答辩人未实施强制拆除原告房屋的行为，原告房屋系其自行拆除，答辩人只是予以协助，应驳回原告对答辩人的起诉。二、答辩人多次与原告沟通协调，并依法对相关事项进行公示，充分保障了原告的权益。答辩人作为工作主体，先后召开了拆迁动员会，并多次与原告沟通协调，有资质的测绘机构对原告房屋及附属设施进行了测绘并公示，在原告所在村公示了补偿安置实施方案、领款通知、搬迁通知等。三、答辩人计算支付的补偿安置标准符合法律法规政策规定，未侵害原告的合法权益。省道S401线丹蒲快速路项目系成眉同城化发展五年计划中重大基础设施项目，为2018年四川省重点项目，由答辩人按属地管理原则具体实施征地拆迁补偿安置工作。具体实施中，答辩人支付的相关补偿费系按丹棱县政府丹棱府发［2018］17号文件实施，该文系按川办函［2012］94号文并结合丹棱县实际制定的补偿标准。经测绘，原告的被拆迁房屋砖混结构为347.61平方米、砖木结构为80.22平方米，答辩人还对原告其他附属设施进行了调查登记。答辩人依据上述补偿标准计算，已于2019年5月28日将房屋拆迁补偿费（含过渡费）302389元拨付至原告银行账户。四、原告主张以实际评估为准赔偿其损失80万元无法律依据，应予驳回。请求裁定驳回原告的起诉。 丹棱镇政府为证明其诉讼主张，提供了以下证据、法律依据： 第一组证据，四川省政府川府发［2018］4号《关于做好2018年全省重点项目工作的通知》，拟证实案涉省道S401线丹蒲快速路项目系成眉同城化发展五年计划中重大基础设施项目，为2018年四川省重点项目。 第二组证据，1.眉山市政府眉府函［2014］142号《关于公布征地补偿耕地等别及年产值标准的通知》，2.四川省政府川府函［2012］94号《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》，3.丹棱县政府丹棱府发［2018］17号《关于印发〈丹棱县城市规划区征地拆迁补偿安置暂行办法〉和〈丹棱县城市规划区外征地拆迁补偿安置暂行办法〉的通知》；该组证据拟证实确定补偿标准的依据。 第三组证据，1.《土地补偿协议书》，2.《丹蒲路项目房屋拆迁补偿表》及测绘公司出具的《房屋面积平面图》，3.资金支付凭证，4.通知、搬迁动员工作现场照片；该组证据拟证实原告被拆迁房屋的结构及面积，丹棱镇政府已依法补偿，在搬迁前丹棱镇政府多次与原告沟通协调，并依法履行通知、公示、公告程序，保障了原告的合法权益，原告诉请赔偿其80万元无事实和法律依据。 经庭审质证，被告丹棱县政府对原告黄子平所举证据的质证意见为：对证据1、2无异议；对证据3、6的真实性无异议，但与县政府无关；对证据4、5无异议，但不能证实县政府有工作人员参与；对原告所举证据的证明目的均有异议。被告丹棱镇政府对原告所举证据的质证意见为：对证据1-3无异议，但对其证明目的有异议；对证据4、5有异议，该证据亦不能达到原告的证明目的。原告对被告丹棱镇政府所举证据的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，但与本案无关，不认可其合法性；对第二组证据的真实性无异议，但与本案无关；对第三组证据的真实性、合法性和证明目的均不认可。被告丹棱县政府对被告丹棱镇政府所举证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告黄子平所举证据和被告丹棱镇政府所举第二组证据中除第1号证据外的其他证据，与本案具有关联性，证据来源和形式合法，具有证据的真实性，可以作为本案证据采纳；被告丹棱镇政府所举第二组证据中的第1号证据，与本案不具有关联性，不能作为本案证据采纳。 经审理查明，原告黄子平系兴隆村7组村民，其家庭在该组享有的合法宅基地上建有房屋。2018年1月9日四川省政府作出川府发［2018］4号《关于做好2018年全省重点项目工作的通知》，将丹棱县至四川省蒲江县建设列为2018年全省重点项目。因该项目修建需要，在至今尚未取得征地批复的情况下，2018年4月3日，被告丹棱镇政府与兴隆村7组签订《土地补偿协议书》载明：征收兴隆村7组集体土地，以具体项目用地范围图为准，用地面积以实际测绘算面积，具体数量、种类以《面积确认表》为准，土地补偿费和安置补助费包干按每亩31960元计算，青苗等地面附着物补偿标准按丹棱县政府相关文件规定标准执行，直接补偿给所有权人；协议签订后在土地款和地面附着物、附属物补偿款付清后，兴隆村7组在10日内交地。协议还对其他事宜进行了约定。原告的房屋所占宅基地在该协议约定的征收范围内。2018年7月31日，丹棱镇政府设立的“丹棱镇丹蒲路丹名路征地拆迁办公室”（以下简称丹棱镇拆迁办）发出通知，告知丹蒲路征地拆迁户于2018年8月1日至8月10日签字确认土地款和青苗费。同期，丹棱镇政府召开了征地搬迁动员会。同年9月29日，丹棱镇拆迁办发出通知，要求各征地拆迁户必须在10月15日前自行搬迁地面附属物，逾期未搬迁的将作为弃物处理。 2018年，丹棱镇政府委托四川地心测绘公司对原告房屋进行测绘，确定原告的被拆迁房屋砖混结构面积为347.61平方米，砖木结构为80.22平方米，水泥硬化面积37.58平方米，花圃面积5平方米。 经丹棱镇政府清点，原告房屋的附属物还包括：院坝20平方米、双眼灶1个、粮仓1座、水池3个、猪圈（连同粪池、厕所）5个、水井1口、闭路电视2套、花圃5平方米、水泥硬化37.58平方米等，其房屋附属物补偿共计14787元。原告对丹棱镇政府测绘清点的房屋及附属物项目和数量无争议。 因原告与丹棱镇政府未能达成补偿安置协议，2019年5月23日，兴隆村委会向原告发出通知，告知因S401线丹蒲快速通道建设已进入丹棱镇施工范围，根据工程施工进度需要，该村全体拆迁户倒房时间安排为6月30日前。5月28日，丹棱镇财政所通过丹棱县国库集中支付中心向原告银行账户上支付了拆迁补偿费302389元。该补偿费范围包括前述房屋的补偿费290389元、过渡费10800元、搬家费1200元，但未包括房屋附属物的补偿费。同年6月27日，在丹棱镇政府副镇长刘某等人的指挥、参与下，丹棱镇政府工作人员搬出原告家中的财物存放于原告妹妹家，并动用挖掘机拆除了原告的房屋。 另查明，2012年5月，四川省政府川府函［2012］94号《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》载明了丹棱县房屋及附属物的补偿标准。2018年3月，丹棱县政府丹棱府发［2018］17号《关于印发〈丹棱县城市规划区征地拆迁补偿安置暂行办法〉和〈丹棱县城市规划区外征地拆迁补偿安置暂行办法〉的通知》载明，县政府土地行政主管部门是土地征收的法律主体，乡镇政府按照属地管理原则为工作主体，具体实施征地、拆迁、补偿、安置工作。该文同时规定了房屋及附属物的补偿标准。被告丹棱镇政府在本次征地中确定的补偿标准与四川省政府川府函［2012］94号文及丹棱县政府丹棱府发［2018］17号文确定的补偿标准相符。 再查明，按被告丹棱县政府制定的房屋及附属物补偿标准，原告黄子平房屋的补偿金额为290389元、其附属物的补偿金额为14787元，合计为305176元。另外，过渡费10800元、搬家费1200元。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告丹棱县政府、丹棱镇政府是否实施了强制拆除原告黄子平房屋及附属物的行为，行为的性质及合法性；二、原告提出的赔偿请求能否得到支持。 关于第一个争议焦点，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”和第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，建设占用农村集体土地，应办理农用地转用审批手续，在依法定程序审批后，县级以上地方人民政府应当予以公告后组织实施。本案中，因2018年全省重点项目丹棱县至四川省蒲江县项目建设这一公共利益所需，在至今尚未依法取得征地批复的情况下，被告丹棱镇政府与原告黄子平所在的兴隆村7组签订土地补偿协议，征收包括原告房屋所占宅基地在内的集体土地，丹棱镇政府在未与原告达成补偿安置协议，未依法支付补偿费用，原告未自行搬迁且阻止的情况下，其负责人指挥并组织相关工作人员强制搬迁原告房屋内的财产并安排挖掘机拆除了原告房屋，该行为属行政强制执行行为。原告所举证据不能证实丹棱县政府系强拆行为的组织或指挥者，故原告主张丹棱县政府共同实施了行政强制行为的证据不足，其将丹棱县政府列为共同被告不当，本案的适格被告应为丹棱镇政府。 依据《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一、二款“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，现行法律未赋予行政机关在征收农村集体土地中的强制执行权，且行政法规明确确定，国家依法征收土地后，拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。被告丹棱镇政府在没有征地批复，无行政强制执行权的情况下，对原告黄子平的房屋实施强制拆除的行政行为，主要证据不足且超越法定职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、四项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（四）超越职权的；”和第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应判决确认丹棱镇政府的行政强制行为违法。 关于第二个争议焦点，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三、四项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”的规定，原告黄子平对被告丹棱镇政府的行政侵权行为造成的损害，有取得国家赔偿的权利。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第四、八项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，因原告宅基地上的房屋被丹棱镇政府强拆后，土地将用于道路建设，故丹棱镇政府应以赔偿金的方式赔偿原告的直接损失。 依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”的规定，在行政赔偿诉讼中，原告对其主张的损失数额有提供证据证实的义务，但因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，原告黄子平对被拆房屋及附属物的项目及数量无争议，但原告未提供其损失数额的证据，虽被告丹棱镇政府主张，应按丹棱县政府制定的房屋及附属物的补偿标准进行计算，但因涉案土地征收未经有权机关批准，该补偿标准只能作为涉案财产在当地价值的参考。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”的规定，鉴于丹棱镇政府违法强拆原告房屋的目的是为修建“丹棱县至四川省蒲江县”项目，属重大基础设施建设这一公共利益所需，但该行为使本可重复利用的部分建筑材料失去利用价值，致使损失扩大，结合当地新建房屋的成本价格，考虑对违法行为的惩罚性和对原告合法权益受到损害的补偿性，酌情确定在丹棱镇政府主张的补偿金额基础上再上浮40％确定原告的房屋及附属物损失，即为427246.4元（305176元＋305176元×40％）。此外，丹棱镇政府还应支付原告过渡费和搬家费12000元，两项合计为439246.4元，但应扣除丹棱镇政府已支付的补偿费302389元，扣除后，丹棱镇政府还应赔偿原告136857.4元。被告丹棱县政府未实施强拆原告房屋的行为，不应承担行政赔偿责任。 综上所述，被告丹棱镇政府强制拆除原告黄子平房屋的行政强制行为主要证据不足且超越法定职权，应依法承担行政赔偿责任；被告丹棱县政府在本案中未被确认实施了违法行政强制行为，不应承担行政赔偿责任。原告主张丹棱镇政府的行政强制行为违法并要求其承担行政赔偿责任的理由成立，但要求丹棱镇政府赔偿80万元损失的请求部分成立，对成立部分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、四项、第七十四条第二款第一项、第七十六条和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三、四项、第三十六条第四、八项的规定，判决如下： 一、确认被告丹棱县丹棱镇人民政府强制拆除原告黄子平房屋的行政强制行为违法； 二、被告丹棱县丹棱镇人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告黄子平损失136857.4元； 三、驳回原告黄子平要求被告丹棱县人民政府承担行政赔偿责任的赔偿请求。 案件受理费50元，由被告丹棱县丹棱镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  高 莉 人民陪审员  彭玉平 人民陪审员  侯泽甫 二〇一九年十二月二十日 书 记 员  李晓洁