贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终348号 上诉人（一审被告）瓮安县人民政府，住所地瓮安县雍阳镇西北路25号。 法定代表人黄桂林，县长。 被上诉人（一审原告）何永生,男。 被上诉人（一审原告）李景碧,女。 被上诉人（一审原告）唐如俊,男。 被上诉人（一审原告）王吉元,男。 被上诉人（一审原告）张思兵,男。 被上诉人（一审原告）商体碧,女。 共同委托代理人段福惠，北京正山律师事务所律师。 共同委托代理人郑远航，北京正山律师事务所实习律师。 一审被告黔南布依族苗族自治州人民政府，所住地都匀市环东中路117号。 法定代表人吴胜华，州长。 上诉人瓮安县人民政府（以下简称瓮安县政府）因与被上诉人何永生、李景碧、唐如俊、王吉元、张思兵、商体碧，一审被告黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）房屋行政征收及行政复议一案，不服黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2018)黔27行初345号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，2013年7月11日，黔南州政府作出黔南州人民政府《关于贵州省瓮安县城市总体规划修编（2012-2030）的批复》（黔南府函〔2013〕144号），原则同意修订后的《贵州省瓮安县城市总体规划修编（2012-2030）》，城市规划区包括瓮水办事处等辖区。2016年8月24日，瓮安县发展和改革局作出《关于瓮安县2017年瓮水片区城市棚户区改造项目立项的通知》（瓮发改〔2016〕353号），批准瓮安县住房和城乡建设局《瓮安县瓮水片区城市棚户区改造项目的立项申请》。2017年1月10日，瓮安县发展和改革局作出《关于兴隆路建设项目立项的通知》（瓮发改〔2017〕35号）同意兴隆路建设项目立项，起点为文峰路（怡人泉），终点位于映山红路（上朵云）。2017年2月28日瓮安县国土资源局作出《关于兴隆路建设项目用地预审的意见》（瓮国土函〔2017〕35号），提出兴隆路建设项目是瓮安县城市基础设施建设项目，符合用地标准。瓮安县怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设（兴隆路建设老城区段）已列入《瓮安县土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》。2017年11月13日，贵州省人民政府作出省人民政府《关于黔南州及所辖县（市）土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》（黔府函〔2017〕225号），其中同意《瓮安县土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》。2017年1月10日，瓮安县城乡规划局颁发兴隆路建设项目《建设项目选址意见书》；7月14日，该局颁发《建设用地规划许可证》；7月19日，该局颁发《建设工程规划许可证》，该局认为兴隆路建设项目符合城乡规划要求。2017年2月14日，瓮安县发展和改革局作出《关于兴隆路建设项目可行性研究报告的批复》（瓮发改〔2017〕48号），批准瓮安县住建局《兴隆路建设项目可行性研究报告》。2017年9月26日，瓮安县政府召开专题会议研究审查《瓮安县朵云拓展区控制性详细规划》相关事宜，并形成《关于研究审查〈瓮安县朵云拓展区控制性详细规划〉的会议纪要》（瓮府专议〔2017〕147号）。2016年3月5日瓮安县十六届人民代表大会第五次会议通过《关于瓮安县国民经济和社会发展计划第十三个五年规划纲要的决议》中提到，加快建设县城东部新城区。兴隆路是规划的老城区链接新城区的主要干道。 2017年9月22日，瓮水街道办事处召集“怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设项目”涉及群众召开群众动员会议。会议上，相关人员宣读了《项目规划范围内实物指标测量工作的通告》以及瓮安县政府《关于〈瓮安县瓮水街道办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收货币化安置补偿方案〉》（征求意见稿）。会议上，当场对参会群众发放《征求意见表》，本案何永生、王吉元、张思兵、商体碧在《群众意愿调查表》上表示同意改造。会议上宣读了《瓮安县瓮水街道办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设项目房地产资产评估机构选定办法》，该《办法》第三条规定，房地产和资产评估机构由房屋征收部门从贵州省内有资质的评估机构备案名单中各提出5家，供被征收人选定，被征收人也可以在备选名单以外另选贵州省范围内具有三级以上资质的评估机构；按得票多少由高到低确定评估机构。经过当场投票、唱票，最终贵州瑞华亚太房地产土地评估有限公司被确定为房地产评估机构，北京亚超资产评估有限公司贵州分公司被确定为资产评估机构。会议当日，征收部门对《关于〈瓮安县瓮水街道办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收货币化安置补偿方案〉》（征求意见稿）、《项目规划范围内实物指标测量工作的通告》以及《瓮安县瓮水街道办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设项目房地产资产评估机构选定结果》予以公示。 2017年10月9日，案涉项目工作组向县城建设指挥部作出《怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设项目群众意见建议收集梳理情况汇报》。2017年10月22日，瓮安县住房和城乡建设局公布《关于瓮水街道办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收建筑面积及装修面积等调查结果》。2017年11月26日，瓮水街道办事处邀请被征收人群众代表召开案涉项目群众代表会。会议上，宣读并讲解了《征收补偿方案》，并对征求到的群众意见采纳情况作说明。2017年11月23日，贵州瑞华亚太房地产土地评估有限公司作出《房地产估价报告》，对安设项目内的房屋、装饰装修、构筑物及附属设施的市场价值进行评估。2017年11月26日，瓮安县住房和城乡建设局向瓮安县人民政府作出《关于提请审定〈瓮安县瓮水街道办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收安置补偿方案〉（送审稿）的请示》以及《关于提请审定〈瓮安县瓮水街道办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收安置补偿实施细则〉（送审稿）的请示》，瓮安县人民政府于同日对上述两《请示》，作出了同意的批复。2017年11月，瓮安县住房和城乡建设局作出《瓮安县怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收社会稳定风险评估报告》，并于该月26日向瓮安县政法委报告。案涉项目征收工作组、瓮水街道办事处、瓮安县国土局、瓮安县住建局、瓮安县城镇建设开发指挥办公室、于2017年11月26日对“瓮安县怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设项目”房屋征收决定、公告、安置补偿方案、实施细则、征收协议等文本的审查意见均为同意，瓮安县政府于次日同意上述文本。2017年11月27日，瓮安县政府发布《关于瓮安县怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收的公告》，附有瓮安县政府于2017年11月27日作出的瓮安县人民政府《关于瓮安县瓮水办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收的决定》（瓮府房征字〔2017〕13号）以及《瓮安县瓮水办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收安置补偿方案》。瓮安朵云中核城市建设开发有限责任公司于2017年4月2日在贵阳银行股份有限公司瓮安支行开设账户，账号为34×××17，截止2017年4月28日，该账户余额为861925500.00元。 一审原告对上述征收决定不服，向黔南州人民政府申请行政复议。黔南州人民政府于2018年5月22日作出案涉《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2018〕34号）。一审原告不服，提起诉讼，诉请：1.依法撤销瓮安县政府作出的瓮府房征字〔2017〕13号《关于瓮安县瓮水办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收的决定》；2.依法撤销黔南州政府作出的黔南府行复决字〔2018〕34号行政复议决定书。 一审法院认为，本案的争议焦点为1.瓮安县政府于2017年11月27日作出的瓮安县政府《关于瓮安县瓮水办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收的决定》（瓮府房征字〔2017〕13号）是否合法，是否应撤销；2.黔南州政府于2018年5月2日作出的《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2018〕34号）是否合法，是否应撤销。 关于第1个争议焦点：根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第九条：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”第十二条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”2016年3月5日瓮安县十六届人民代表大会第五次会议通过《关于瓮安县国民经济和社会发展计划第十三个五年规划纲要的决议》中提到，加快建设县城东部新城区。兴隆路是规划的老城区链接新城区的主要干道。案涉项目符合瓮安县国民经济和社会发展规划。2016年8月24日，瓮安县发展和改革局作出《关于瓮安县2017年瓮水片区城市棚户区改造项目立项的通知》（瓮发改〔2016〕353号），批准瓮安县住房和城乡建设局《瓮安县瓮水片区城市棚户区改造项目的立项申请》。2017年1月10日，瓮安县发展和改革局作出《关于兴隆路建设项目立项的通知》（瓮发改〔2017〕35号）同意兴隆路建设项目立项，起点为文峰路（怡人泉），终点位于映山红路（上朵云）。2017年1月10日，瓮安县城乡规划局颁发兴隆路建设项目《建设项目选址意见书》，7月14日，瓮安县城乡规划局颁发《建设用地规划许可证》，7月19日，该局颁发《建设工程规划许可证》，该局认为兴隆路建设项目符合城乡规划要求。本案怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设项目系旧城区改造工程属于法律规定的公共利益的范围；兴隆路建设项目也属于基础设施建设项目，亦符合公共利益的范围。瓮安县怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设（兴隆路建设老城区段）已列入《瓮安县土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》。2017年11月13日，贵州省人民政府作出省人民政府《关于黔南州及所辖县（市）土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》（黔府函〔2017〕225号），其中同意《瓮安县土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》。说明，案涉项目符合法律规定的土地利用总体规划。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十四、十五、十六条规定，除直辖市以及省、自治区政府所在地城市和国务院确定的城市外，其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。本案瓮安县政府提供的2013年7月11日，黔南州人民政府作出黔南州人民政府《关于贵州省瓮安县城市总体规划修编（2012-2030）的批复》（黔南府函〔2013〕144号），原则同意修订后的《贵州省瓮安县城市总体规划修编（2012-2030）》，城市规划区包括瓮水办事处等辖区。但该城市总体规划未经贵州省人民政府审批，属程序违法。2017年9月26日，瓮安县政府召开专题会议研究审查《瓮安县朵云拓展区控制性详细规划》相关事宜，并形成《关于研究审查〈瓮安县朵云拓展区控制性详细规划〉的会议纪要》（瓮府专议〔2017〕147号），其所附的规划图包含了案涉项目以及兴隆路建设项目，故符合法定的专项规划。瓮安朵云中核城市建设开发有限责任公司于2017年4月2日在贵阳银行股份有限公司瓮安支行开设账户，账号为34×××17，截止2017年4月28日，该账户余额为861925500.00元，案涉征收项目已经做到了征收补偿费用足额到位、专户储存、专款专用。（国民经济和社会发展年度计划）但瓮安县政府国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，未广泛征求公众意见，属程序违法。 关于安置补偿方案。2017年9月22日，瓮安县政府公示《关于〈瓮安县瓮水街道办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收货币化安置补偿方案〉》（征求意见稿），向公众征求意见，期限为2017年9月22日至2017年10月21日，共计30日。在当日的群众动员会议上，瓮水街道办当场对参会群众发放《征求意见表》，本案一审原告何永生、王吉元、张思兵、商体碧在《群众意愿调查表》上表示同意改造。2017年10月9日，案涉项目工作组向县城建设指挥部作出《怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设项目群众意见建议收集梳理情况汇报》，将公众意见进行统计、汇总、报告，但未将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，系程序违法。2017年11月，瓮安县住房和城乡建设局作出《瓮安县怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收社会稳定风险评估报告》，并于该月26日向瓮安县政法委报告，符合法律规定的社会稳定风险评估程序。《征补条例》第二十条以及《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”相关工作人员在2017年9月22日的案涉项目群众动员会宣读了《瓮安县瓮水街道办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设项目房地产资产评估机构选定办法》，该《办法》第三条规定，房地产和资产评估机构由房屋征收部门从贵州省内有资质的评估机构备案名单中各提出5家，供被征收人选定，被征收人也可以在备选名单以外另选贵州省范围内具有三级以上资质的评估机构；按得票多少由高到低确定评估机构。经过当场投票、唱票，最终贵州瑞华亚太房地产土地评估有限公司被确定为房地产评估机构，北京亚超资产评估有限公司贵州分公司被确定为资产评估机构，并予以公布。瓮安县政府在《评估机构选定办法》中未明确协商时间，亦未组织被征收人协商确定评估机构，而是直接投票选举，且被征收人另选评估机构的范围被限制在贵州省内，限制了被征收人的权益，属于程序违法。《补偿方案》中仅明确了相关地段房屋均价，并未违反法律规定。2017年11月27日，瓮安县政府公布了《关于瓮安县瓮水办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收的决定》（瓮府房征字〔2017〕13号）以及《瓮安县瓮水办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收安置补偿方案》。征收决定文本本身，明确了房屋征收部门、征收实施单位、征收范围、以及60日的签约期限和相关诉权的告知，符合法律规定。但安置补偿方案是征收决定的组成部分，如补偿方案不合法，征收决定的合法性也会受到影响。 同时，案涉征收范围内存在国有土地和集体土地一并征收的情形。一审原告张思兵的房屋即是修建在集体土地上，且其持有《集体土地建设用地使用证》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四、四十五条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；征收土地应报请省级以上人民政府批准。虽然瓮安县政府依本院指令提交了242号用地批复，但存在征收在前，批准用地在后的情形，违反法律规定，应确认违法。 因此，案涉征收决定存在前置行为、评估机构选定、征收在前批准用地在后等程序违法，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定。因征收项目已实施，且涉及被征收人较多，撤销决定会严重损害公共利益，故应确认该决定违法。 2.案涉行政复议决定，在作出决定的程序上并未违反法律规定。但在案涉征收决定违法的情况下，也予以维持，系认定事实不清，证据不充分，适用法律不准确，依法应撤销。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认瓮安县政府2017年11月27作出的瓮安县人民政府《关于瓮安县瓮水办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收的决定》（瓮府房征字〔2017〕13号）违法；二、撤销黔南州政府2018年5月2日作出的黔南府行复决字〔2018〕34号行政复议决定书；案件受理费50元，由瓮安县政府、黔南州政府负担。 一审宣判后，瓮安县政府不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.认定瓮安县政府作出的瓮府房征字[2017]13号《关于瓮安县瓮水办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收的决定》合法和维持黔南州政府作出的黔南府行复决字[2018]34号行政复议决定书；3.改判驳回被上诉人一审全部诉讼请求；由被上诉人承担一审、二审诉讼费用。其上诉理由为：一、瓮安县政府作出的《关于瓮安县瓮水办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收的决定》是严格按照《国有土地上房屋征收补偿条例》和《土地管理法》相关规定的程序作出的；二、黔南州政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，依法应予维持；三、瓮安县政府作出的《贵州省瓮安县城市总体规划修编（2012-2030）》依法应由黔南州政府批准，不应由省政府批准；四、《瓮安县土地利用总体规划（2016—2020）调整方案》是在广泛征求公众意见的基础上形成的，并经省政府批准；五、案涉项目对公众意见进行统计、汇总、报告后，召集案涉项目所在地社区代表、居民组长、被征收人代表进行反馈和公布；六、评估机构的选定方式公正、公平、公开，符合规定；七、案涉项目涉及的集体土地仍然保持现状，土地并未实质征收，不存在征收在前、审批在后的情形。 被上诉人何永生、李景碧、唐如俊、王吉元、张思兵、商体碧在二审法定答辩期限内未提交书面答辩意见。 二审经审理，与一审查明的基本事实一致，本院予以确认。 本院认为：瓮安县政府作出的瓮府房征字〔2017〕13号《关于瓮安县瓮水办事处怡人泉至野鸡井片区棚户区改造暨市政工程建设房屋征收的决定》存在如下情况，一、城市总体规划未依照法律法规规定的程序报贵州省人民政府审批；二、评估机构的选定上，违反《国有土地上房屋征收评估办法》规定；三、张思兵的房屋属于集体土地上房屋，对于集体土地的征收存在征收在前批准用地在后；四、针对案涉征收项目的安置补偿方案召开了听证会，但未将征求意见情况和修改情况及时向社会公布。因此，该征收决定违反法律法规规定。由于征收项目已实施，且涉及被征收人较多，撤销上述征收决定会严重损害公共利益，故一审法院确认该决定违法正确。同时，一审判决撤销案涉行政复议决定亦无不当。 综上，上诉人瓮安县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由瓮安县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 罗长虹 审判长 柏龙金 二〇一九年十二月九日 书记员 周凌薇