江苏省扬州市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）苏10民终3400号上诉人（原审被告、反诉原告）：李军，男，汉族，1972年6月13日出生，户籍地江苏省盐城市经济开发区，住扬州市广陵区。委托诉讼代理人：赵凤梅，北京市盛廷律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘笑，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审原告、反诉被告）：扬州市汤汪乡同心村陈庄村民小组，住所地扬州市汤汪乡同心村华庄组20号。负责人：王仁祥，该组组长。委托诉讼代理人：张一军，江苏擎天柱律师事务所律师。委托诉讼代理人：马丽，江苏擎天柱律师事务所律师。上诉人李军因与被上诉人扬州市汤汪乡同心村陈庄村民小组（以下简称陈庄组）土地租赁合同纠纷一案，不服扬州市广陵区人民法院（2019）苏1002民初2541号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月22日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。李军上诉请求：1.依法裁定撤销一审判决，发回重审。2.本案一、二审诉讼费用由陈庄组承担。事实和理由：1.本案名为土地租赁合同纠纷，实为征收补偿纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。民事诉讼保护的是民事权利义务关系，本案起诉时，李军与陈庄组之间的民事权利义务关系，因政府征收行为，已变为政府作为征收方，与作为被征收方的李军与陈庄组之间的征收补偿关系，不属于民事主体自由意志的范围。政府作为征收人，具有被征收人的征收安置补偿的法定职责。同时也有权依法要求土地实际使用人即李军交出土地的权利。陈庄组作为被征收人，依法享有要求土地补偿费请求权，因征收，土地所有权发生转移，陈庄组不再享有土地所有权，更失去了要求李军向其返还土地的土地使用权保护的基础。李军作为案涉土地的实际使用人、地上附着物的所有权人对地上附着物等享有地上附着物补偿费等征收补偿权利，和向征收部门交出所使用土地的义务。(2017)最高法行他206号《最高人民法院关于被征地人拒不交出土地的执行问题请示案的答复》对此有明确规定：在省级人民政府土地征收审批文件下发后，诉争土地已经法定程序转为国有建设用地。被征地人拒不交出土地的，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的程序执行。即由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定，仍拒不交出土地的，按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释【2011】20号)第十四条的规定，申请人民法院强制执行。2.一审判决以案涉协议违反法律强制性规定为由认定协议无效，适用法律错误。首先，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，明显属于管理性强制性规定且协议属于依法已经终止，各方权利义务明晰的情形，无需司法强制干预。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形定其效力。本案中，在本地招商引资的大环境下，在扬州市郊区乡镇企业管理服务站（以下简称乡企管站）的见证下，李军因2001年和2006年的租赁合同，而成为案涉土地的实际使用人、因建造而原始取得厂房和住宅等地上附物的所有权，至今协议已履行长达十八年之久。但是自2014年始，租赁合同所涉的土地已经开始进入征收程序，特别是2018年9月26日省政府批准征收后2018年10月9日扬州市人民政府作出（2018)第134号征收土地公告，明确载明土地所有权人、使用权人在规定期限内办理征地补偿登记。2018年10月26日，扬州市国土资源局出(2018)第134号征地补偿、安置方案公告。案涉土地已经被征收为国有土地，李军与陈庄组之间的土地租赁合同因征收拆迁而终止，双方的民事权利义务关系因政府征收行为，已变为政府作为征收方、与作为被征收方的李军和陈庄组之间的征收补偿关系。各方权利义务关系有法律明确规定和协议明确约定。其次，依据相关的法律、法规、规章和规范性文件规定，案涉土地租赁属于可以确认土地使用权的情形。《国家土地管理局关于非农业建设用地清查有关问题处理的原则意见》(1997年9月18日)第五条规定，对于末经批准占用土地的，其占用的土地已经使用，且符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划，符合国家产业政策的，可给予经济处罚后，依法办理用地手续。《江苏省政府办公厅转发省国土管理局关于非法转让炒卖士地清理中有关问题的处理意见的通知》(苏政办发)【1999】151规定：“三、补办有关用地审批手续，(三)未经批准，撞自将集体农用地改为非农业建设用地的(含城镇居民非法占用集体土地建住宅)，根据现实土地用途，办理征用、有偿使用或直接办理土地变更登记手续。”在2002年，李军依法向扬州市广陵区国土管理局（以下简称广陵国土局）交纳了补办用地手续款12000元，已经将案涉士地性质转为建设用地，本应当依法取得土地使用权证，但是由于陈庄组并未依照土地租赁协议约定，协调李军在基础设施建筑及其他方面矛盾，保证李军正常建筑及工作，加上当时地方政府的不作为，导致李军迄今为止未取得土地使用权证。此外，由于当时农村发展程序及行政管理的实际情况等，农村集体土地上普遍存在着大量租用集体土地从事非农建设的情况，这是客观事实。基于信赖保护原则，李军已经尽力依法将该交纳的费用，依次向扬州市汤汪乡建筑安装管理站、扬州市郊区测绘站、广陵国土局各行政机关交纳完毕，最终未取得土地使用权证，李军并不存在过错，相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。如果李军与陈庄组之间的土地租赁协议无效，作为土地行政主管部门，广陵国土局非常清楚我国对土地用途的管制，其在2002年收取李军补办用地手续款，是认可了涉案土地为建设用地，否则广陵国土局当时就应该依照法律规定对李军进行行政处罚。因此，案涉土地性质已经转为建设用地，李军与陈庄组之间的土地租赁协议是合法有效的。3.在案涉土地征收后，一审判决协议无效明显认定基本事实不清、证据不足。首先，案涉士地租赁协议系李军与陈庄组自愿签署，有乡企管站见证，且实际履行至土地征收时，依法属于已自然终止的协议。其次，陈庄组对已终止的协议，不再享有任何民事权利义务，不享有提起民事诉讼要求返还土地的主体资格。案涉土地被依法征收，李军和陈庄组之间的土地租赁合同因征收拆迁而终止，陈庄组不再享有案涉土地的所有权，其享有的权利已转化为土地补偿费的请求权。最后，案涉协议为两份协议，其中2006年协议所涉土地明显不属于农用地，而2001年协议所涉土地为废弃耕地(村委会协议中为低洼废地)，从协议本身看，不存在李军破坏耕地的问题，且扬州市陵区国土管理局收取补办用地手续款，案涉土地的土地利用总体规划也属于建设用地。4.一审判决存在严重违反法定程序情形。其一，一审两次开庭后，且陈庄组诉讼请求和证据均与主张的法律关系的性质或者民事行为效力是一致的情况下，第三次开庭时在一审法院主动要求下，准许陈庄组变更诉求为确认协议无效，明显有违司法中立、不告不理的原则。其二，在准许变更诉求后，未重新指定举证期限，也违反民事诉讼程序规定。其三，对于李军的反诉，李军递交了《延期举证申请书》和《鉴定申请书》，且一审并未实体审理，直接判决，违反法定程序。其四，本案与一审法院2017年6月19日作出的(2017)苏1002民初1625号民事判决，同案不同判却没有说明理由。5.李军二审提交的新证据足以证明李军的损失，经依法评估价值为808.39万元，一审判决李军的损失远低于实际损失。综上，一审判决认定基本事实不清、证据不足，适用法律错误、存在严重违反法定程序情形，依法应当裁定撒销。陈庄组辩称，1.陈庄组与李军签订有土地租赁协议，在租赁期间虽然土地被决定征收，但李军占用土地是基于双方签订的土地租赁协议，陈庄组作为租赁协议的出租方，有权要求李军交还租赁土地，后由陈庄组完成征收土地的交付。故本案陈庄组作为出租方要求承租人李军交还土地，系土地租赁合同纠纷，属于人民法院受理民事诉讼的范围。2.《中华人民共和国土地管理法》第六十三条属于效力性强制规定，违反法律强制性规定的合同应属无效，无效合同自始没有法律效力，因此李军占用案涉土地，没有事实和法律依据。3.根据相关规定及会议纪要的精神，诉讼中当事人主张的法律关系的性质或民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。本案中，因涉及租赁协议的效力，一审释明后陈庄组方变更了诉讼请求，符合相关法律规定。4.李军没有用地及建房的合法手续，按照相关法律规定，不应对其作出赔偿，一审法院综合房屋的评估价值，考量物价上涨及李军自身的过错等因素，判决赔偿李军109万元并无不当。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。陈庄组向一审法院起诉请求：1.确认陈庄组与李军签订的协议无效；2.李军让出同心村陈庄组富民路以北、横沟村隔界河以东范围内的房屋、场地，将场地恢复原状交还陈庄组；3.李军按500元每年的标准给付自2011年1月1日起至实际让出之日止的占用费，按1050元每年的标准给付自2014年8月28日起至实际让出之日止的占用费。李军向一审法院反诉请求：要求陈庄组赔偿损失109.25万元。一审法院认定事实：2001年3月5日，陈庄组与李军签订《协议》一份，主要内容约定将陈庄组富民路以北，与横沟村隔界河以东的二亩余废弃耕地租给李军使用五十五年，自2001年4月8日至2056年4月8日；李军交4万元，分四年付清，另每年交土地租金500元；陈庄组负责协调李军在基础设施建筑及其他方面矛盾，保证李军正常建筑及工作；陈庄组负责水电安装到位，李军实用实缴；因国家公路扩建等原因造成占用或拆迁，陈庄组负责安排；其他事项协商再定。后李军在租赁土地上砌建建筑，并设立企业扬州通能机械有限公司，交纳约定的租金等款项。陈庄组提交的会计账册显示交款人为李军或扬州通能机械有限公司，收款人为陈庄组。李军曾向有关部门缴纳过补办用地手续款、测图费等款项，但未能获取土地使用及建筑批建手续。2006年8月28日，双方又签《协议书》一份，阐明之前陈庄组将土地出租后，李军自填平陈庄组河塘，折成场地0.7亩。主要内容约定该0.7亩租给李军长期使用至国家征收，使用费每年1500元/亩，征收时土地补偿劳力安置归村组，场地建筑物等附属物归李军。李军提交的涉及该部分土地的结算凭证显示交款人为李军，收款人为陈庄组。李军提交的补偿表、评估表显示，2014年7月江苏世联房地产土地评估有限公司受扬州市食品工业园的委托，对李军在租赁土地上砌建的房屋（重置价）、定附着物及装潢等进行测量和估价，价值合计1092520元，陈庄组对此表示认可。2018年9月，江苏省国土资源厅函复扬州市人民政府，同意扬州市2016年度农用地转用和土地征收第13批次实施方案，部分内容涉汤汪乡同心村土地。2019年3月，陈庄组以李军违约为由，发律师函表示终止合同，限期李军结清费用、拆除建筑、交还土地。2019年4月、5月，上述地点发生垃圾堵路、断水等事件，并经当地派出所出警处置。一审另查明，2001年3月5日，汤汪乡同心村村民委员会与李军签订《协议》一份，并经乡企管站见证。主要内容约定将陈庄组富民路以北，与横沟村隔界河以东的二亩半低洼废地租给李军使用开发，三十年，自2001年4月8日至2031年4月8日。其余内容与陈庄组和李军签订的协议基本相同。一审法院认为，2001年，就同一块土地，李军分别与陈庄组和同心村各签有一份协议，但结合陈庄组举证的会计账册及2006年双方又就另一块土地所签协议的内容，可以认定李军履行的是与陈庄组签订的协议。陈庄组作为协议中的出租方，根据合同相对性原则，无论涉案土地是否被征收，其均符合土地租赁合同纠纷民事案由中原告的主体资格，可以提起诉讼。陈庄组与李军签订的两份土地租赁协议，因将集体所有的土地的使用权出租用于非农业建设，后期又未能补办合法用地及建筑批建手续，违反了法律的强制性规定，应属无效。陈庄组诉请确认协议无效以及李军迁让出房屋和场地、恢复原状交还土地的请求，应予支持。因陈庄组在协议中承诺将土地给李军长期使用，且负责协调在基础设施建筑及其他方面矛盾，保证李军正常建筑及工作。李军据此投入资金砌建诸多建筑，并设立企业进行生产经营。故，陈庄组对协议无效导致的后果负有主要责任。李军在与陈庄组签订协议时未能就协议是否有效尽到充分的注意义务，且在办理用地及建筑审批手续的过程中未能获得通过，应当已及时认识到用地及建筑的违法性，在此情形下还继续与陈庄组履行协议，其自身也有一定的过错，对协议无效导致的后果负有次要责任。李军反诉要求陈庄组承担赔偿责任，应予支持，但赔偿数额应与过错程度相当。有关单位曾对李军砌建的建筑进行过估价，陈庄组也予以认可，李军就此申请再行鉴定，已无必要。可以之前的估价作参考，再考量物价上涨及李军自身责任等因素酌定赔偿数额。李军就其反诉部分申请延期举证三个月，缺乏足够理由，一审院不予准许。李军就江苏省国土资源厅的函复向有关部门提出的行政复议，不影响本案的审理，本案裁判也无需以复议结果为依据，其要求中止审理，一审法院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条的规定，判决：一、确认扬州市汤汪乡同心村陈庄村民小组与李军签订的两份土地租赁协议无效；二、李军在本判决生效后十日内让出同心村陈庄组富民路以北、横沟村隔界河以东范围内的房屋、场地，将场地恢复原状交还扬州市汤汪乡同心村陈庄村民小组；三、扬州市汤汪乡同心村陈庄村民小组在收到交还的土地时赔偿李军109万元；四、驳回双方的其他诉讼请求。案件受理费本诉部分减半收取40元，由李军负担。反诉部分减半收取7316元，由陈庄组负担。判决后，李军不服，向本院提起上诉。本院经审理查明：一审法院认定的基本事实无出入，本院予以确认。本院二审期间，当事人围绕上诉请求，依法提交了证据。李军为证明其上诉主张，向本院提供了以下证据：1.2019年10月25日扬州市自然资源和规划局作出的《政府信息公开告知书》及扬州市国土资源局于2018年3月6日发布的《征地告知书》、《征地调查结果确认表》各一份。2.自然资源部于2019年11月22日向扬州通能机械有限公司出具的自然资公开告知【2019】1654号《自然资源部政府信息公开告知书》及中华人民共和国国土资源部2016年8月18日的国土资函【2016】468号《国土资源部关于南京市等9市2016年度农用地转用和土地征收方案的批复》各一份。证据一与证据二证明案涉李军使用的土地已经在2016年8月18日国务院批准，2018年9月26省政府批准实施方案，征收为国有。土地所有权性质经法定程序由集体所有转为国家所有。3.扬州市汤汪乡建筑安装管理站收取管理费江苏省事业服务收费收据。4.测资字32010309扬州市郊区测绘队汤汪乡同心村民房图。5.2019年9至11月用户编号为9501025939的陈庄组李军住房电费手机缴费结果打印件3份。证据三、证据四及证据五证明，李军在案涉租赁土地上建有住宅且一直按照民用电开户、收费，李军应该享有征收补偿权益。6.扬州通能机械有限公司2016年营业执照及2001年营业执照、税务登记证、组织机构代码证各一份。证据六证明案涉土地上建有工厂且从2001年至今一直合法经营，李军应当享受厂房拆迁及经营损失应得到的拆迁补偿利益。7.北京中勤永励资产评估有限责任公司于2019年11月22日出具的中勤永励评字【2019】第371846号《扬州市广博机械厂（扬州通能机械有限公司）拟拆迁所涉及的资产、搬迁费用及经营损失价值项目评估报告》一份。证据七证明李军的资产、搬迁费用及经营损失价值808.39万元，一审判决的数额，远不能弥补李军的损失，且政府补偿不是按照政府评估报告本数补偿的。本院组织当事人进行了证据交换和质证，经质证，陈庄组认为：1.关于证据一和证据二，真实性无异议，关联性有异议。案涉土地是否被征收与本案无关联性，本案是土地租赁纠纷，只需审查租赁协议的效力。李军不是被征地人，向征收单位交付土地是陈庄组的法定义务，李军基于租赁协议一直占用需要交付的土地，根据合同相对性原则，陈庄组作为出租方可以要求李军返还土地，然后再由陈庄组向征收单位交付土地。不论土地是否被征收，陈庄组都可以行使出租人的相关权利向法院提起诉讼。据此，证据一、证据二与本案无关联性。2.关于证据三、证据四和证据五，真实性无异议。涉案土地是集体土地，李军不是集体经济组织成员，不是基于取得宅基地而建造住宅，故李军不是被征地人，其不享有征地补偿相关权益。李军建造的房屋没有任何批建手续，属于违法建筑，不应得到任何补偿。3.关于证据六，真实性无异议。营业执照只是李军经营企业的工商登记材料，并不是厂房建设的审批或登记材料，案涉土地并没有因为李军建设厂房而将土地性质变更为建设用地，故李军不是被征地人，不应享受相关征收补偿权益，一审法院根据无效协议的处理判决赔偿李军的损失，该损失也只限于李军建设房屋的直接成本损失，不包括李军开办企业的经营损失，故该证据与本案无关联性。4.关于证据七，对评估报告本身真实性无异议，合法性和关联性有异议。该报告是李军单方委托形成，包括了土地使用权、设备搬迁费、经营损失等评估价值，按照法律规定，协议无效后只能赔偿李军直接损失，不包括土地使用权、设备搬迁费、经营损失。该报告中房屋建筑物、构筑物按照重置成本计算，评估明细表中没有列明重置的单价，重置成本中包括了前期费用、其他费用、资金成本，不符合相关法律规定。二审另查明，李军一直按照其与陈庄组签订的土地租赁协议约定，缴纳土地租金。自2014年起，李军未再向陈庄组缴纳过土地租金。本案二审的争议焦点为：1.本案是否属于人民法院受理民事诉讼的范围？2.案涉土地租赁协议的效力如何确定？3.一审是否存在严重违反法定程序的情形？4.李军要求赔偿损失808.39万元是否超出其一审的反诉请求，如果超出是否应予理涉，如果未超出，是否应予支持？关于争议焦点一，本院认为，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。本案中，李军先后于2001年3月5日、2006年8月28日与陈庄组签订两份土地租赁合同，主要内容为陈庄组将其所有的集体土地出租给李军使用。陈庄组依据双方签订的土地租赁合同，主张相关民事权利，属于人民法院受理民事诉讼的范围。案涉租赁土地是否已被决定征收，并不影响陈庄组与李军的民事权利义务关系。故李军上诉主张本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，缺乏法律依据，本院不予支持。关于争议焦点二，本院认为，案涉土地租赁协议的效力应认定无效。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。本案中，陈庄组将农民集体所有的土地出租给李军，李军租赁该案涉土地用于非农建设。李军上诉提出其曾向广陵国土局交纳了补办用地手续款，已经将案涉士地性质转为建设用地，但是未能取得土地使用权证，因此，案涉土地性质并未转变为建设用地。据此，李军租赁该案涉土地用于非农建设违反了法律的效力性强制性规定，依法应认定为无效。关于争议焦点三，本院认为，诉讼过程中当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，人民法院应当告诉当事人可以变更诉讼请求。本案中，经一审法院依法释明后，陈庄组申请变更诉讼请求属于当事人依法享有的处分权，一审法院允许其变更诉讼请求并无不当。对于申请鉴定和延期举证的问题，李军一审期间已经提交了估价报告，并据此向一审法院提起反诉，明确要求陈庄组赔偿其损失109.25万元，陈庄组对其主张的损失赔偿数额也基本予以认可。据此，李军再行申请鉴定已无必要，李军一审期间申请延期举证亦缺乏足够理由。综上，一审法院不予准许李军的鉴定申请和延期举证申请，并无不当。此外，李军提交的一审法院另案民事判决书，与本案并无关联。综上，一审法院程序合法，不存在严重违反法定程序的情形。关于争议焦点四，本院认为，李军向一审法院反诉请求要求陈庄组赔偿损失109.25万元。二审期间李军要求陈庄组赔偿损失808.39万元，已经超出其一审的反诉请求，对于增加的诉讼请求，本院二审期间不予理涉。综上所述，李军的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费7356元，由上诉人李军负担。（已交）本判决为终审判决。审 判 长  于 毅审 判 员  叶 露审 判 员  韩 冰二〇一九年十二月十一日法官助理  唐宏杰书 记 员  陈凤至