海南省儋州市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼9003行初101号 原告符汉杰，男，1964年3月2日出生，汉族，海南省儋州市人，现住儋州市，公民身份号码×××。 被告儋州市白马井镇人民政府，住所地儋州市白马井镇中七路。 法定代表人何寿年，该镇镇长。 委托诉讼代理人吴秋明，该镇土地协调领导小组成员。 委托诉讼代理人余广莉，重庆石松律师事务所律师。 原告符汉杰因认为被告儋州市白马井镇人民政府（下称白马井镇政府）行政强制拆除行为违法，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年10月24日向被告白马井镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告符汉杰，被告白马井镇政府委托诉讼代理人吴秋明、余广莉等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告白马井镇政府于2019年8月27日作出DZ02186《强制执行公告书》，内容为：符汉杰位于山花村进行违法建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十六条规定，在限定的期限内未自行拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条等相关法律规定，自本公告发布之日起五个工作日后将组织相关职能部门依法进行强制拆除。符汉杰应于2019年9月2日前自行拆除，避免拆除过程中造成不必要的损失，否则将自行承担由此造成的一切损失。该公告作出后，被告白马井镇政府于2019年9月9日对涉案的建筑物实施了强制拆除。 原告符汉杰诉称： 1被告实施行政强制拆除的行政行为程序违法。2019年9月4日，被告向原告送达DZ02186《强制执行公告书》。2019年9月9日，被告在原告不在场的情况下，使用挖掘机将原告的猪栏、羊栏全部钩除，导致猪饲料损毁及27头小猪被压死以及5只羊失踪，造成原告经济损失20万元。 2019年9月17日，原告在儋州市白马井镇中兴卫生院做彩色多普勒超声检查，报告书证实：1、左肾多发性结石并少量积液；2、左输尿管结石；3、右肾多发性结石。原告患以上疾病，身体体力差，不能在几天内拆除涉案设施。依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（四）通知当事人到场。据此，被告实施强制拆除时未通知原告到场，强制拆除的行政行为违法。 2被告不具有行政强制执行主体资格。依据《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。法律没有规定被告具有强制执行主体资格，被告作出DZ02186《强制执行公告书》应当申请儋州市人民法院执行。即被告强制拆除原告设施的行政行为违法。 3被告应当赔偿原告的财产损失。依据《中华人民共和国行政强制法》第八条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。据此，被告违法实施的行政行为造成原告的经济损失，应当由被告承担赔偿责任。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。据此，被告的行政行为违法，但不可撤销，请求人民法院判决确认违法。人民法院应当一并解决本案的民事争议，判决被告赔偿原告的损失。 基于上述事实，原告认为被告实施行政强制执行程序严重违法，造成原告经济损失，为维护法律尊严及原告合法权益，特提起行政诉讼。请求法院判决： 确认被告强制拆除原告房屋及毁损原告财物的行政强制执行行为违法。 原告向本院提供的证据有：1.《强制执行公告书》，证明被告实施强制执行行为。2.证明，证明原告从1985年开始在涉案土地上建设猪栏等设施，具有合法物权。3.关于要求拆除养猪栏损失补偿的申请，证明被告损毁原告财物。4.照片，证明被告损毁原告财物。5.白马井镇中心卫生院出具的《彩色多普勒超声检查报告书》，证明原告身体患病，不能在几天内搬迁猪栏等设施。6.耕种地暂转书；7.视频光盘一张与照片，证据6-7共同证明被告应赔偿。 被告白马井镇政府辩称： 1被告具有行政执法主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第四款规定，乡镇人民政府负责查处乡村违法建筑。第十一条第一款第（二）项规定，乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，市、县（区）、自治县人民政府可以责成规划、国土、公安等部门协助，当地村民委员会应当予以配合。因此，被告具有行政执法主体资格。 2原告未经批准，在基本农田上建造的猪栏等建筑是违法建筑。涉案建筑位于山花村委会，属于山花村委会的集体土地，地名叫“焦尾栏”。经卫星定位拍照发现该建筑是建设在基本农田上，原告未经土地行政主管部门及规划部门批准，也未取得建设工程规划许可证，擅自改变土地用途，非法占用基本农田建造猪栏，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十六条的规定。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第三条第三款的规定，乡村违法建筑是指乡、村庄规划区范围内依法应当取得而未取得乡村建设规划许可、临时乡村建设规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。原告建造的猪栏属于违法建筑，因此被告立案处理，责令原告限期拆除，恢复土地原状，逾期不拆除的依法强制拆除，符合法律规定。 3被告作出的强制执行行政行为，适用法律正确，程序合法。 1原告的违法建筑，未在规定的期限内拆除。根据《海南省违法用地和违法建筑分类处置指导意见》第一条规定，“以下两违，不属于本指导意见二、三、四情形的，予以拆除：（2）不符合市县总体规划和城乡规划，非法占用土地用于经营性项目建设的。”根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条第一款第（二）项规定，乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，市、县（区）、自治县人民政府可以责成规划、国土、公安等部门协助，当地村民委员会应当予以配合。因此，被告予以强制拆除，适用法律正确。 2被告在强制执行前，已根据《行政强制法》和《海南省查处违法建筑若干规定》向原告送达《行政执法责令（限期）改正通知书》及《强制执行公告书》。被告发布公告决定于2019年9月2日组织相关部门对原告的违法建筑实施强制拆除，并告知原告“请你于2019年9月2日前自行拆除，避免拆除过程中造成不必要的损失，否则将自行承担由此造成的一切损失。”因此，被告依法履行了公告程序。 3.被告在强制执行时，依法进行拍照、录像存证。 综上所述，原告诉请确认被告强制拆除行为违法，没有事实和法律依据，应当驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供的证据有：1.拆除前照片，证明原告未经批准，在基本农田中建设猪栏等，系违法建筑。2.《行政执法责令（限期）改正通知书》，证明被告要求原告自行拆除，恢复原状。3.原告签名时照片，证明原告本人签收《行政执法责令（限期）改正通知书》。4.《强制执行公告书》，证明被告作出《强制执行公告书》。5.公告张贴照片，证明被告已依法留置送达《强制执行公告书》。6.执行现场照片，证明被告已依法强制拆除。7.执法现场视频，证明被告强制拆除违法建筑时已依法现场录像，未造成合法财产损失。8.图斑明细、图斑编号、整治“两违”核查图例，证明涉案建筑图斑明细中的违建类型为建筑不符合土地利用总体规划建设及农用地上违法建设的建筑物、构筑物，是违法建筑。 经庭审质证，双方的质证意见如下： 被告对原告提供的证据，认为证据1，三性无异议。证据2，真实性不予认可，该证据表明原告从1985年开始建设猪栏，但证据3表明原告是从2016年3月开始建设猪栏，证明内容互相矛盾；此外，该证据表明原告对涉案设施有合法物权，与证据6互相矛盾，证据6能证明涉案土地非原告所有。证据3，真实性不予认可，被告有视频证据证明强制行为没有造成原告的合法财产损失。证据4，真实性不予认可，当时强制执行的现场有村委会人员、执法人员在场，并没有压死原告的猪。证据5，三性无异议，但与本案无关。证据6，无法确认真实性，因为是2019年11月16日出具的，也可以是后补的。从《耕种地暂转书》可知，涉案土地是符贵贤的自留地转交给原告，但私人之间不能对农用地自由经营，不能改变土地用途。证据7，无法确认真实性，以被告提供的视频证据为准。 原告对被告提供的证据1-8均不予认可。 本院对上述证据认证如下： 对原告提供的证据1-3、5-6，法庭组织了质证，本院对证据的真实性予以确认。证据4和证据7，无法证明是何时拍摄的，也无法证明是被告强制拆除行为导致猪死亡，本院不予认可。 对被告提供的证据1-8，法庭组织了质证，本院对证据的真实性予以确认。 经审理查明，涉案建筑物位于儋州市××镇点尾栏处，面积为215.68平方米，系原告建设用于养猪、羊、鸡等。该建筑物在基本农田控制线范围内建设，未经土地行政主管部门及规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。卫星图斑明细显示，该建筑物处置图斑编号为DZ02186，详细地址为山花村委会山村点尾栏处，违建类型为（A)不符合土地利用总体规划建设；（B)农用地上违法建设的建筑物、构筑物，整改结束处置时间为2019年9月10日。因该建筑物系违法建筑，被告于2019年8月19日作出《行政执法责令（限期）改正通知书》（[2019]马综改字第74号），主要内容为在检查山花村委会山村点尾栏处时发现符汉杰未报先建，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十六条规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十六条及《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条之规定，责令符汉杰于2019年8月23日前自行拆除、恢复原状。原告已签收该通知书。但原告未自行拆除该建筑物。 2019年8月27日，被告作出DZ02186《强制执行公告书》，内容为：符汉杰位于山花村进行违法建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十六条规定，在限定的期限内未自行拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条等相关法律规定，自本公告发布之日起五个工作日后将组织相关职能部门依法进行强制拆除。符汉杰应于2019年9月2日前自行拆除，避免拆除过程中造成不必要的损失，否则将自行承担由此造成的一切损失。该公告作出后，原告仍未自行拆除该建筑物。 2019年9月9日上午，被告对涉案建筑物实施强制拆除。在强制拆除前，被告未作出《行政处罚决定书》。在强制拆除时，被告拍照及摄制视频资料，但未制作现场执行笔录及财产清单。从被告摄制的视频资料看，并未看见原告所养猪被压死的画面。在案证据不能证明被告强制拆除行为造成原告合法财产损失事实。 原告符汉杰认为被告白马井镇政府强制拆除行政行为违法，侵害其合法权益，特向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点：1、被告是否具有本案行政执法主体资格；2、被拆除建筑物是否属于违法建筑；3、被告强制拆除行政行为是否违法。 关于被告是否具有本案行政执法主体资格问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第五款规定：乡镇人民政府负责查处乡村违法建筑。第十一条第二款规定：乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，市、县（区）、自治县人民政府可以责成规划、国土、公安等部门协助，当地村民委员会应当予以配合。根据上述法律法规规定，被告对涉案建筑物具有进行查处并予以拆除的法定职责，具备本案行政执法主体资格。原告认为被告不具有本案行政执法主体资格，理由不成立，本院不予采纳。 关于被拆除建筑物是否属于违法建筑问题。违法建筑是指违反城乡规划管理的违法建筑，其中乡村违法建筑是指乡、村庄规划区范围内依法应当取得而未取得乡村建设规划许可、临时乡村建设规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。原告在基本农田控制线范围内，未经土地行政主管部门及规划部门批准，未取得建设工程规划许可、临时建设工程规划许可，擅自建设涉案建筑物用于养猪、羊、鸡等，该建筑物已被卫星图斑监控，限期整改。故该建筑物属于违法建筑，必须依法拆除。 关于被告强制拆除行政行为是否违法问题。拆除违法建筑，应当作出行政处罚决定，并告知被处罚人可以申请行政复议、提起行政诉讼权利及期限。在本案中，被告对原告违法建筑进行强制拆除，仅作出《行政执法责令（限期）改正通知书》和《强制执行公告书》，未作出《行政处罚决定书》。从行政行为性质来看，被告作出的《行政执法责令（限期）改正通知书》和《强制执行公告书》，属于处罚前的告知及处罚后的催告，并非对违法行为的行政处罚决定。被告以《行政执法责令（限期）改正通知书》和《强制执行公告书》代替《行政处罚决定书》，而且没有告知被处罚人可以申请行政复议、提起行政诉讼权利及期限，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定，行政行为严重违法。在此情况下，被告强制拆除涉案建筑物，该强制拆除行为没有行政处罚作为依据，属于违法行政行为。此外，被告在实施强制拆除行为过程中，没有制作强制拆除现场执行笔录及财产清单，违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条及《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条规定，该行政行为违法。鉴此，对被告强制拆除涉案建筑物的行政行为应当确认违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告儋州市白马井镇人民政府强制拆除原告符汉杰所建位于儋州市××镇点尾栏处违法建筑的行政行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告儋州市白马井镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。 审 判 长  周国芝 人民陪审员  何雄民 人民陪审员  李开春 二〇一九年十二月二十一日 法官 助理  杨堰婷 书 记 员  林曼毅 附：本案适用的相关法律及司法解释条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国行政处罚法》 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）违反法律、法规或者规章的事实和证据； （三）行政处罚的种类和依据； （四）行政处罚的履行方式和期限； （五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。 行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。 《中华人民共和国行政强制法》 第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定： （一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准； （二）由两名以上行政执法人员实施； （三）出示执法身份证件； （四）通知当事人到场； （五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径； （六）听取当事人的陈述和申辩； （七）制作现场笔录； （八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明； （九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章； （十）法律、法规规定的其他程序。 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并裁明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。 《海南省查处违法建筑若干规定》 第三条本规定所称违法建筑是指违反城乡规划管理的违法建筑，包括城镇违法建筑和乡村违法建筑。 城镇违法建筑是指城市、镇、特定地区规划区范围内未取得建设工程规划许可、临时建设工程规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。 乡村违法建筑是指乡、村庄规划区范围内依法应当取得而未取得乡村建设规划许可、临时乡村建设规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。 第四条省人民政府城乡规划主管部门负责全省查处违反城乡规划管理的违法建筑工作。 市、县（区）、自治县人民政府统一领导和组织本行政区域内的查处违法建筑工作，建立健全查处违法建筑工作责任制和行政问责制。 市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关（以下统称负有查处职责的机关）按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。 国土、公安、建设、住房、水务、文体、园林绿化、卫生、食品药品监督、工商、消防以及监察等部门按照各自的职责，做好查处违法建筑的相关工作。 乡镇人民政府负责查处乡村违法建筑。 窗体顶端 第十一条乡镇人民政府发现正在建设或者已经建成的乡村违法建筑后，应当立即书面责令正在建设的违法建筑停止建设，并作出如下处理。 （一）未取得规划许可但符合乡、村庄规划的，责令补办有关规划手续；不符合乡、村庄规划的，责令限期改正；逾期不改正的，限期拆除； （二）已经取得规划许可，但违反规划许可内容进行建设的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。 乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，市、县（区）、自治县人民政府可以责成规划、国土、公安等部门协助，当地村民委员会应当予以配合。 本规定实施前，在农民集体所有建设用地上已经建成乡村基础设施、公益设施以及农民个人在原有宅基地上已经建成村民住宅，按照规定应当取得乡村建设规划许可、临时乡村规划许可而未取得的，但符合乡、村庄规划和建设工程施工许可管理以及其他建设工程质量管理规定的，可以责令限期改正，完善有关行政管理手续。 查处乡村违法建筑的具体办法由省人民政府另行制定。 第十三条强制拆除违法建筑，应当提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人到场。当事人拒不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。 实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。