广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终1608号上诉人（原审被告）：广州市花都区市场和质量监督管理局。住所地：广东省广州市花都区花城南路2号。法定代表人：张志辉，局长。委托代理人：范健斌，该局工作人员。委托代理人：黄婉瑜，该局工作人员。上诉人（原审被告）：广州市质量技术监督局。住所地：广东省广州市越秀区越秀北路311号（小北御景广场）。法定代表人：姚建明，局长。委托代理人：洪霞，该局工作人员。委托代理人：林莺，该局工作人员。被上诉人（原审原告）：汪龙，男，1988年4月24日出生，汉族，住甘肃省成县。上诉人广州市花都区市场和质量监督管理局（以下简称花都区市场监管局）、广州市质量技术监督局（以下简称市质监局）因与被上诉人汪龙举报回复及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初2573号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年9月18日，原告汪龙从广州逸臣贸易有限公司（以下简称逸臣公司）购得标注产品名称为T三?黄花溪遇?有机英红九号的涉案产品，生产商德高信食品公司，委托方广东德高信农产品贸易有限公司。2017年11月19日，原告以逸臣公司销售的涉案产品未经认证而标注“有机”字样违反《产品质量法》《有机产品认证管理办法》为由，通过质检12365网络系统向市质监局举报投诉，要求：1.通过电子邮件向原告书面告知申诉举报的受理及处理结果；2.依据《产品质量申诉处理办法》进行调解，逸臣公司返还原告货款并给予赔偿；3.对逸臣公司的违法行为依法作出行政处罚；4.依法向原告发放举报奖励。2017年11月20日，市质监局将该线索移交被告花都区市场监管局处理，并于次日将移交处理情况通过电子邮件告知原告。花都区市场监管局于2018年1月9日作出穗花市监消函[2018]013号《关于移送汪龙举报逸臣公司涉嫌违法线索的函》，认为涉案产品系食品，根据《食品安全法》的相关规定将原告的举报线索移送广州市花都区食品药品监督管理局（以下简称花都区食药监局）。2018年1月24日，花都区市场监管局通过质检12365邮箱向原告送达《关于逸臣公司举报投诉的回复》，认为逸臣公司销售的涉案产品是德高信食品公司生产，该公司生产涉案产品时未获得有机产品认证而在产品上标注“有机”字样，属于食品的标签、说明书上含有虚假、夸大内容的行为，因此，逸臣公司销售不符合《食品安全法》规定的产品，属于《食品安全法》调整的范围，应由花都区食药监局处理。花都区市场监管局将原告的举报投诉移送花都区食药监局进行调查核实。原告不服该回复向市质监局提起行政复议，市质监局于3月15日收执并依法受理。2018年4月25日，市质监局作出穗质监行复[2018]17号《行政复议决定书》，认为涉案商品属于食品，主管部门为食品药品监督部门，花都区市场监管局不是食品药品监督部门，不具备受理原告申诉的前提条件，基于此，花都区市场监管局作出的回复行为，不属于其监督职责范围，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，驳回原告复议申请，并于2018年5月5日送达原告。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《行政诉讼法解释》第一百三十三条：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”第一百三十四条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”以及《行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”的规定，复议机关驳回复议申请分两种情形，第一种是复议机关认为复议申请的理由不成立而作出的实体处理行为，是实体上的驳回，且未改变原行政行为的处理结果，复议机关与原行政机关为共同被告；第二种是复议机关认为复议申请不符合受理条件而作出的程序性处理行为，是程序上的驳回，不涉及原行政行为处理结果的实体问题，复议机关为被告。本案中，市质监局作出的穗质监行复〔2018〕17号《行政复议决定书》未明确援引《行政复议法实施条例》第四十八条第一款的第几项规定，但根据庭审查明，汪龙不服花都区市场监管局作出的《关于逸臣公司举报投诉的回复》向市质监局申请行政复议，市质监局审查，认为涉案商品属于食品，主管部门为食品药品监督部门，花都区市场监管局没有相应职责，亦不属于其监督职责范围，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定驳回原告提出的行政复议申请，符合《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的情形，系对原告行政复议申请实体上的处理行为，花都区市场监管局和市质监局应为共同被告，原审法院依法追加花都区市场监管局为本案共同被告，对花都区市场监管局于2018年1月24日作出的《关于逸臣公司举报投诉的回复》以及市质监局于2018年4月25日作出的穗质监行复〔2018〕17号《行政复议决定书》进行审理。根据《产品质量法》第八条：“……县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。”《有机产品认证管理办法》第四条第二款：“地方各级质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构（以下统称地方认证监管部门）按照职责分工，依法负责所辖区域内有机产品认证活动的监督检查和行政执法工作。”第三十八条第三款：“地方各级质量技术监督部门负责对中资认证机构、在境内生产加工且在境内销售的有机产品认证、生产、加工、销售活动进行监督检查。”以及《产品质量申诉处理办法》第六条：“技术监督行政部门应当在接到产品质量申诉后七日内作出处理、移送处理或者不予处理的决定，并告知申诉人。”的规定，本案原告汪龙就逸臣公司销售的涉案产品未经有机认证涉嫌违法，于2017年11月19日向质检12365网络系统进行举报投诉，花都区市场监管局负有监督查处的职责，并应当依法对原告投诉的事项进行调查处理，及时作出处理决定。花都区市场监管局以涉案产品属食品，逸臣公司销售该产品属《食品安全法》调整范围，应由花都区食药监局处理，于2018年1月24日作出《关于逸臣公司举报投诉的回复》，将原告举报投诉移交花都区食药监局处理，属于认定事实不清，适用法律、法规错误，且无正当理由超过法定期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条第一款：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；……”的规定，本案原告不服花都区市场监管局于2018年1月24日作出的《关于逸臣公司举报投诉的回复》，向市质监局申请行政复议，市质监局应依法进行行政复议。市质监局经审查，驳回原告复议申请，属于适用法律、法规错误。原告请求撤销市质监局作出的穗质监行复〔2018〕17号《行政复议决定书》，理由成立，原审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第二款、第三款的规定，判决：一、撤销广州市花都区市场和质量监督管理局于2018年1月24日作出的《关于广州逸臣贸易有限公司举报投诉的回复》。二、广州市花都区市场和质量监督管理局于本判决生效后六十日内对原告汪龙于2017年11月19日的举报投诉重新作出处理。三、撤销广州市质量技术监督局于2018年4月25日作出的穗质监行复〔2018〕17号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由广州市花都区市场和质量监督管理局、广州市质量技术监督局共同负担。上诉人花都区市场监管局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、花都区市场监管局不是本案适格被告，原审判决认定有误。本案起因是汪龙不服市质监局作出的被诉行政复议决定，一审庭审中，汪龙也不同意追加花都区市场监管局为共同被告。市质监局以涉案产品为食品，不属于其管辖范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（六）项规定的受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回汪龙的行政复议申请。该情形属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定的例外情形，不应追加花都区市场监管局为共同被告。二、原审判决认定事实和适用法律错误。本案首要前提是花都区市场监管局是否对汪龙提起的投诉举报事项负有管辖权。涉案产品是茶制品，属于食品范围。根据《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款、第七十一条第一款、第一百二十五条第一款第（二）项、《食品安全标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第2.2、3.4项的规定以及结合广东省人民政府作出的相关行政复议决定的观点，汪龙反映的投诉举报事项为涉案产品上标注“有机”字样属于食品的标签，说明书上含有虚假、夸大内容的行为，符合《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款和《食品安全标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第2.2项所规制的内容，依据《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款的规定，应由食药监部门而非花都区市场监管局管辖。花都区市场监管局根据《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款、第七十一条第一款和第一百一十五条的规定，已将汪龙的投诉举报材料移交花都区食药监局处理，亦将处理结果告知汪龙。虽然《有机产品认证管理办法》规定了质监部门为该《办法》的监管管理部门，但因涉案产品属于食品和投诉举报的内容为食品标签含有虚假内容，在《中华人民共和国食品安全法》和食品安全标准对此均有明确规定的情况下，根据上位法优于下位法、特别法优于普通法、新法优于旧法等法律适用基本原则、及依据《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发[2013]18号）、《广东省人民政府关于改革完善市县食品药品监督管理体制的指导意见》（粤府[2013]85号）和《广州市人民政府关于改革完善食品药品监督管理体制的实施意见》（穗府[2013]29号）等文件的规定，本案的管辖主体应为食品药品监管管理部门，而非市场监管部门。另外，针对原审判决认定花都区市场监管局未在法定期限内作出处理决定并告知汪龙，系程序违法的问题。首先，从《产品质量申诉处理办法》的调整的范围看，被申诉人申诉举报的事项为当事人销售的茶制品上虚假使用“有机”字样，涉案产品属于食品领域调整范围，不属于《中华人民共和国产品质量法》规定的产品质量调整范围，根据《产品质量申诉处理办法》第一条、第二条的规定，可知《产品质量申诉处理办法》仅适用于《中华人民共和国产品质量法》调整范围的产品所起的产品质量争议，明显不包括食品方面的争议。故汪龙的申诉举报事项的受理和处理期限不应适用《产品质量申诉处理办法》规制。其次，退一步讲，即使适用《产品质量申诉处理办法》第六条的规定，该“7日”是指质监部门在收到申诉后7日内作出是否受理的处理并告知申诉人，而非最终处理结果。本案中，市质监局回复告知汪龙已将其申诉举报材料移交花都区市场监管局处理的答复已向汪龙表明花都区市场监管局已对其申诉举报事项作出了受理告知，并未违反上述规定。最后，再退一步讲，既然原审法院适用《有机产品认证管理办法》确定花都区市场监管局负有对汪龙的投诉举报事项的管辖权，鉴于《有机产品认证管理办法》相较于《产品质量申诉处理办法》为新法和特别法，那么花都区市场监管局就应按照《有机产品认证管理办法》的规定对本案进行调查处理。依据《有机产品认证管理办法》第四十六条的规定，花都区市场监管局在接到与有机认证相关的投诉举报后应及时调查处理，但无规定具体的受理和处理期限。花都区市场监管局在受理汪龙的申诉举报事项后，对其投诉举报事项进行了调查核实，并在2018年1月24日向汪龙送达处理结果，期间为64日，应视为及时调查处理并告知了汪龙。综上所述，请求二审法院：1.在查明事实的基础上作出改判、撤销、变更或者发回重审等裁决；2.本案一、二审诉讼费用由汪龙承担。上诉人市质监局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市质监局于2018年4月25日作出被诉行政复议决定是依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定以汪龙的行政复议申请条件不符合受理条件为由驳回汪龙提出的行政复议申请，于法应予确认与维持。汪龙在起诉状以及一审庭审中均表示就市质监局作出的被诉行政复议决定提起诉讼，并不同意追加花都区市场监管局为共同被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款所规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形，即本案不应追加花都区市场监管局作为共同被告，也不宜将本案与（2018）粤7101行初1811号案合并审理。根据广东省人民政府作出的相关行政复议决定中的认定，食品的有机认证事项的监管职责应由食品药品监管管理部门承担。产品的标签上标注了‘有机’字样的举报事项，属于《中华人民共和国食品安全法》调整的范围。处理该举报事项所涉问题的执法主体应为县级以上人民政府食品药品监督管理部门。结合《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，应理解为广东省人民政府以行政复议决定的形式作出行政决定确认了关于食品有机认证问题的监管工作应适用《中华人民共和国食品安全法》这一特别法，明确由广东省县级以上人民政府药品监督管理部门负责。市质监局据此依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（六）项之规定，从形式审查维度认定汪龙提起的行政复议不符合受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回汪龙提起的行政复议申请。综上所述，请求二审法院：1.在全面查清本案事实的基础上作出改判、撤销、变更或者发回原审法院重审本案；2.鉴于本案与广东省人民政府于2018年5月14日作出的粤府行复[2018]139号行政复议决定的关联性，特别请求二审开庭审理本案；3.本案一审、二审诉讼费用由汪龙承担。被上诉人汪龙二审期间未提交答辩意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国产品质量法》第八条规定：“……县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。”《有机产品认证管理办法》第四条第二款规定：“地方各级质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构（以下统称地方认证监管部门）按照职责分工，依法负责所辖区域内有机产品认证活动的监督检查和行政执法工作。”第三十八条第三款规定：“地方各级质量技术监督部门负责对中资认证机构、在境内生产加工且在境内销售的有机产品认证、生产、加工、销售活动进行监督检查。”本案中，汪龙以逸臣公司销售的涉案产品未经有机认证涉嫌违法为由，向市质监局提出投诉举报，后经市质监局移交花都区市场监管局处理。根据上述法律、规章的规定，花都区市场监管局作为质量技术监督部门具有对汪龙的投诉举报事项进行调查和处理的法定职责，并应当依法对汪龙投诉的事项进行调查处理，及时作出处理决定。经审查，花都区市场监管局以涉案产品虚假标注“有机”字样行为属于违反《中华人民共和国食品安全法》，其执法主体应为食品药品监督管理部门为由，告知将汪龙举报投诉移交花都区食品药品监督管理局处理，属于认定事实不清，适用法律、法规错误。原审判决撤销花都区市场监管局的被诉答复，并无不当，本院予以支持。市质监局作出被诉行政复议决定，认定涉案产品属于食品，其主管部门为食品药品监督部门而非花都区市场监管局，属适用法律错误，原审判决撤销被诉行政复议决定，亦无不当，本院予以维持。关于花都区市场监管局对于汪龙的举报告知其移送处理时间是否超期的问题。《产品质量申诉处理办法》第六条规定：“技术监督行政部门应当在接到产品质量申诉后七日内作出处理、移送处理或者不予处理的决定，并告知申诉人。”经审查，花都区市场监管局于2017年11月20日收到汪龙的投诉举报后，至2018年1月24日才作出《关于广州逸臣贸易有限公司举报投诉的回复》，回复汪龙已移送花都区食药监局处理，超过了上述规定移送处理的告知期限。花都区市场监管局认为上述回复是对汪龙投诉事项经过调查后的处理回复，与事实不符，本院不予支持。关于花都区市场监管局和市质监局上诉提出花都区市场监管局并非本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，汪龙以花都区市场监管局未依法按时处理其投诉举报为由向市质监局申请行政复议，市质监局在被诉行政复议决定中认定“本案‘涉案产品’属于食品，其主管部门为食品药品监督部门，不是被申请人……鉴于被申请人不是食品监管部门，上述前提性条件不具备”，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，驳回汪龙的行政复议申请。原审法院据此认定市质监局系依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，对汪龙行政复议申请作了实体上的处理，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形，并根据上述法律和司法解释的规定，依职权追加花都区市场监管局为共同被告，并无不妥，本院予以支持。花都区市场监管局和市质监局提出的上述主张，理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市花都区市场和质量监督管理局、广州市质量技术监督局负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇一九年十二月二十七日书记员 刘 伟