江苏省高邮市人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏1084行初151号原告张某，男，1976年11月11日生，汉族，住扬州市江都区。被告扬州市江都区烟草专卖局，住所地在扬州市江都区江淮路109号。法定代表人伏志斌，局长。委托代理人徐晓山，江苏仁方律师事务所律师。原告张某诉被告扬州市江都区烟草专卖局要求确认烟草专卖行政行为违法及行政赔偿一案，原告于2019年9月5日向本院提起了诉讼，本院于同日受理后，于当日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月15日、11月28日两次公开开庭审理了本案。原告张某、被告行政机关负责人李建洪及其委托代理人徐晓山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2019年5月28日晚7时许三十余人未着制服佩戴国徽打伤原告夫妻二人抢夺钥匙，摔坏我手机强行打开我的仓库把香烟用卡车装走，未在现场清点品种和数量，未开具先行登记保存单和制作现场笔录，也未有公安人员出示搜查证。时至6月6日，被告把先行登记保存书开给我，所开数量品种和我实际库存有出入，后来无限制地找我做笔录，笔录要做到他们满意为止，期间我七次找被告领导处理此案，到立案之日已有三个多月，被告都未下发处罚决定书。香烟是易霉变商品，被告把先行登记保存强制变更为查封扣押，因数额巨大（据被告核算为183万），给原告的财产造成实际损害。被告存在以下行为：1、违法执法；2、暴力执法；3、程序违法；4、任意扩大先行登记保存时间；5、未在法律规定时间内作出处罚决定。请求法院判决：1、确认被告扣押其烟草商品的行为违法；2、返还先行登记保存的111个品种，价值183.33万元的卷烟；3、赔偿扣押物品的差额，原告有300多万库存卷烟，并赔偿从扣押之日起到返还之日价值183.33万元的利息损失，按照银行贷款利息计算。原告向本院提交了下列证据：1、原告手写的仓库卷烟清单原件；2、中石化加油站21个门店卷烟销售清单，证明其购买卷烟给家装公司工人抽，不是用于销售。被告辩称：一、被告主体适格。根据《行政处罚法》第二十条、《烟草专卖法实施条例》第四十六条，被告有权管辖本辖区的涉烟违法案件。二、本案执法程序合法。1、执法检查程序合法，2019年5月28日，接群众举报后，被告执法人员会同扬州市烟草局、扬州市公安局治安支队等对原告卷烟存储地进行检查，执法人员向原告依法出示证件表明身份。现场查获大量违法卷烟。鉴于现场情况复杂，原告张某夫妇拒绝配合，无法完成清点，执法人员将案涉卷烟转移至江都烟草专卖局龙川服务站一楼市场经理办公室封存。整个检查过程中，原告夫妇直到涉案卷烟装车完毕一直在现场，但在装车完成时其为规避检查执法离开现场，拒绝配合被告执法。其后，被告执法人员多次通知原告到场清点（原告在询问笔录中明确承认被告已经依法进行相应告知），但其拒绝配合。6月1日，被告在江都公证处公证人员公证下对案涉卷烟完成清点登记；6月6日，被告依法对案涉卷烟采取先予登记保存措施，并告知原告。上述执法检查程序并无不当。2、根据《烟草专卖法实施条例》第四十八条第（二）项、《烟草专卖许可证管理办法》第三十七条第二款、《江苏省烟草专卖管理办法》第七条第（二）项之规定，烟草行政主管机关检查权限覆盖场所包括生产、销售、仓储烟草专卖品的场所。现场检查的房屋即原告第10间、第11间门市房及对面的铁皮屋均系原告用于仓储卷烟的场所。执法人员在公安机关配合下对上述储存场所进行执法检查并无不当，执法检查符合法律规定的程序。3、先行登记保存程序合法。为防止证据灭失或以后难以取得影响对违法卷烟品种数量等进行甄别，被告于6月6日依法对案涉卷烟进行先予登记保存，并告知原告。被告于6月13日对案涉卷烟进行抽样鉴别检验，6月20日江苏省质量技术监督烟草产品质量检验站作出《卷烟鉴别检验报告》，鉴别结论为真品卷烟。6月26日，因案情重大、复杂，需要延长调查取证期限，经批准依法延长调查取证期限。7月1日，因涉嫌犯罪，依法将该案移送扬州市江都区公安局，并对该案做撤销处理。7月4日，公安机关认为该案不宜做犯罪处理，退回被告进行相应行政处罚，被告遂依法立案。被告依法向原告进行了相应的告知。因原告称案涉卷烟中存在其从合法途径取得的卷烟，而其不配合调查甄别，导致在未完成违法卷烟品种数量甄别前被告无法发还卷烟。三、被告依法行政且原告未能举证证明其主张，被告不应承担赔偿责任。被告于原告仓储地查获的涉案卷烟价值183.33万元，整个案涉卷烟的提取均在公安机关参与下进行，卷烟品种、数量在公证部门公证下进行了清点。而原告声称当时现场库存卷烟有300多万元以及被告行为违法并给其造成损失，但其未能举证证明，故其主张不能成立。目前该案尚处于公安机关退回案件后重新立案的行政处罚程序过程中，最终行政处罚尚未作出，原告的起诉是针对行政处罚中的过程性行为，对该行为是否违法的认定尚不具备条件。综上，被告的执法行为主体适格、程序合法、适用法律正确，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了下列证据及依据：1、扬江烟立[2019]第183号《立案报告表》及涉案现场照片一组，证明被告立案程序合法，照片是在接到相关线索以后执法人员蹲点所拍摄，初步确定相关线索以后，于5月28日立案；2、《检查（勘验）笔录》，附现场勘验平面图、《证据复制（提取）单》（2019年5月28日），证明被告依法对涉案现场进行检查取证；3、《证据复制（提取）单》（2019年6月1日）、《张某案件32位条形码汇总表》、（2019）扬江证民内字第2069号《公证书》，证明被告依法公证清点案涉卷烟、案涉卷烟来源等；4、《证据先行登记保存批准书》、《证据先行登记保存通知书》、扬江烟存处[2019]第5025号《先行登记保存证据处理通知书》，证明被告依法采取证据先行登记保存措施及抽样取证并且告知原告；5、《证据复制（提取）单》（2019年6月11日）、扬江烟抽告[2019]第5025号《告知书》、《证据复制（提取）单》（2019年6月13日）、《抽样取证物品清单》、（2019）扬江证民内字第2627号《公证书》、编号JS201906124《鉴别检验委托书》，证明被告依法提取证据，对案涉卷烟抽样取证，并公证证明，依法委托鉴定机构进行卷烟真伪鉴别；6、编号20190964号《卷烟价格证明》、NO.苏烟检第JS2019060124号《卷烟鉴别检验报告》及《检验损耗及留样数量清单》，证明案涉卷烟零售指导价格及鉴定程序、鉴定结论；7、询问笔录三份，证明被告依法询问涉案当事人即本案原告，原告起诉所诉不真实；8、《移送案件调查终结报告》、《移送案件处理审批表》、《撤销立案报告表》、《张某案件（移送）集体讨论记录》、扬江烟移[2019]第34号《案件移送函》、《案件移送回执》、移送材料清单、涉案卷烟清单及扬江烟移告[2019]第5025号《告知书》，证明因案件涉及金额、情节、违法事实等已达到经济犯罪案件的追诉标准，涉嫌犯罪，依法移送公安机关调查处理，并告知原告；9、《关于退回张某案件涉嫌非法经营烟草案的函》、扬江烟立[2019]第209号《立案报告书》、《案件处理有关事项审批表》及扬江烟移退告[2019]第5025号《告知书》，证明因公安机关认为不宜做犯罪处理，将该案退回被告做相应处理，被告依法立案，并告知原告；10、询问笔录三份，证明在现场检查时，原告夫妇在现场；11、《案件处理有关事项审批表》、扬江烟延告[2019]第5025-1号《告知书》，证明被告依法延长调查期限，并于8月2日告知原告；12、2019年5月28日涉案卷烟仓库中执法记录仪拍摄的现场片段，证明原告自认仓库内卷烟价值100多万；13、《江苏省烟草专卖管理办法（2003年修订）》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）、《烟草专卖行政处罚程序规定》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》。经审理查明，2019年5月28日，被告联合扬州市烟草专卖局、扬州市公安局治安支队、扬州市江都区公安局执法人员，对扬州市××区仙女镇龙××路××郡××室“江都仙女镇参缘烟酒商店”存放在扬州市××区仙女镇勤丰村“全佳日用百货经营部”西边第十间、第十一间两个门市房和第十一间门市房堆埋的铁皮棚中三处存放卷烟仓库进行突击检查，后被告将查获的涉案卷烟转移至江都烟草专卖局龙川服务站一楼市场经理办公室封存。同日被告立案处理，案号扬江烟立[2019]第183号。5月29日上午9时30分，被告执法人员贾小兵通知原告到被告处接受调查，5月30日16时15分被告执法人员又通知其去接受调查，5月31日，被告执法人员到全佳日用百货经营部通知原告去被告处接受调查并当场向原告及其妻子宣读催告函，并通过EMS向原告发放催告函，将催告函张贴在被查获卷烟的三处卷烟库房门市上。原告在与被告的调查笔录中认可该项事实，并且陈述其是在催告函的最后一日6月5日去被告处接受调查的。6月1日，经扬州市江都公证处公证，案涉卷烟价值183.33万元。6月6日，被告对案涉卷烟采取先行登记保存措施并告知原告。被告于6月13日对案涉卷烟进行抽样鉴别检验，6月20日江苏省质量技术监督烟草产品质量检验站作出《卷烟鉴别检验报告》，结论为真品卷烟。6月26日，被告经依法批准延长调查取证期限。7月1日，因涉嫌犯罪，被告将该案移送扬州市江都区公安局，并对该案做撤销处理。同日，被告作出扬江烟移告[2019]第5025号告知书，告知张某该案已移交江都区公安局。7月4日，江都区公安局认为该案不宜做犯罪处理，退回被告进行相应行政处罚，被告遂于2019年7月4日以扬江烟立[2019]第209号重新立案，案由涉嫌未在当地烟草专卖批发企业进货，该案至今未作出行政处罚。另查明，原告张某在扬州市××区仙女镇龙××路××郡××室经营江都仙女镇参缘烟酒商店，烟草专卖许可证号：321012100280。其妻子卞文娟在扬州市××区仙女镇勤丰村经营全佳日用百货经营部，烟草专卖许可证号：321026105246。本院认为，一、根据《烟草专卖法实施条例》第四条、《江苏省烟草专卖管理办法》第四条、第五条及第七条的规定，本案被告有权管辖本辖区的涉烟违法案件，具有作出行政处罚的行政职权。2019年7月1日，被告以张某涉嫌非法经营烟草将该案移送至江都区公安局。同年7月4日公安机关认为该案不宜作犯罪处理，将该案退回被告作相应的行政处罚。被告重新立案后，未对该案作出最终的行政决定。二、可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，为作出的行政行为而进行准备，论证、研究、层报等，这些行为尚不具备最终的对外法律效力，即“过程行为”，不属于可诉的行政行为。当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。具体到本案，被告根据《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十二条的规定对案涉原告所有的卷烟作出的证据先行登记保存措施，是该案行政处罚过程中的行为，它的法律效果依附并被最终的行政决定所吸收。对该过程性行为合法性问题的评价，可以在对最终的行政决定的合法性审查评价中一并予以解决。原告现起诉不具备诉讼的实效性。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第（六）项、第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告张某的起诉。案件受理费50元，全额退还给原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院。审 判 长  嵇晓红人民陪审员  耿宝祥人民陪审员  张友美二〇一九年十二月十八日书 记 员  杨天添