河南省新密市人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫0183行初67号原告刘武汉，男，汉族，出生于1984年11月5日，住河南省登封市。委托代理人刘国杰，男，汉族，出生于1962年7月4日，住河南省登封市。被告登封市自然资源和规划局，住所地河南省登封市中岳街道办事处玉带路968号。负责人袁鹏飞，该局局长。委托代理人王洪娜，该局工作人员。委托代理人朱俊彪，河南金苑律师事务所律师。第三人登封市嵩达建材有限公司，住所地河南省登封市大冶镇庄头村。法定代表人李松奎。委托代理人王昭敏，郑州市登封市天中法律服务所法律工作者。原告刘武汉诉被告登封市自然资源和规划局、第三人登封市嵩达建材有限公司不履行法定职责一案，原告于2019年8月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告刘武汉及其委托代理人刘国杰，被告登封市自然资源和规划局委托代理人王洪娜、朱俊彪，第三人登封市嵩达建材有限公司的委托代理人王昭敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2014年9月初,第三人登封市嵩达建材有限公司法定代表人李松奎自称，登封市嵩达建材有限公司经营的蒸汽砖厂，手续合法齐全，对外发包。因原告与李松奎系亲戚关系，就信以为真。原告想承包该砖厂，经过协商双方于2014年10月5日签订了承包协议，随后双方进行了交接，原告接管后向第三人李松奎要该砖厂相关合法手续及证件，可李松奎说，你只管干吧，有啥问题给我说，原告听从李松奎的片言片语。在试产期间，当地群众就去砖厂闹事打举报电话，说砖厂污染庄稼了。因第三人无合法用地手续及环保手续，致使原告无法正常生产。造成各项投资损失100余万元。承包期间及承包合同到期后，原告曾多次索要砖厂的合法用地手续及环保手续。可李松奎无法提供相关手续。2018年第三人李松奎与原告之间民事纠纷，在法院诉讼中，寻找相关证据时，发现了在2008年6月17日登封市国土资源局就对第三人违法占用土地作出过登国土资罚字[2008]63号行政处罚决定书，该处罚决定书认定第三人未经批准,擅自占用登封市大冶镇庄头村土地11607.9平方米(其中9637平方米为基本农田)，不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》及相关规定。决定处罚:1.立即停止违法占地行为，拆除在非法占地上新建的建筑物2400平方米，恢复土地原状。2.对非法占用的基本农田按每平方米25元的处罚，建设用地按每平方米10元处罚，共计罚款260631.6元。后据了解:第三人只缴纳了罚款，砖厂并未拆除，对第三人的相关责任人员违法犯罪行为未移交公安机关追究刑事责任。更为甚的是，第三人在2007年8月同时占用大冶镇垌头村一组的土地15.11亩(基本农田11.49亩，一般耕地3.62亩)，有当时的占地协议为证，为何当时被告不作出一并处罚，只处罚了占用庄头村的土地。明明知道第三人违法占地30余亩而为何只作出了部分处罚，被告的不作为行为包庇第三人相关责任人的犯罪行为，实在令人不可理解。该砖厂一直在违法经营。原告与第三人及李松奎在法院诉讼期间，原告一直向有关部门及被告多次反映第三人相关责任人员违法犯罪行为及被告不作为行为。可被告于2019年6月6日又对第三人登封市嵩达建材有限公司作出登自然资罚决字[2019]22号行政处罚决定书。该处罚决定书认定，第三人从2007年8月以来，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用登封市大冶镇庄头村和垌头村土地10070.08平方米(合15.11亩，其中9615.34平方米为基本农田，一般耕地454.74平方米)，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。作出二项处罚:1.限15日内拆除在非法占用的10070.08平方米土地上新建的3920平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状。2.对非法占用的9615.34平方米基本农田处以每平方米30元罚款，计288460.2元，一般耕地454.74平方米每平方米处以20元罚款，计9094.8元，共计297555元。被告为了逃避法律追究，故意将2007年8月，占用登封市大冶镇垌头村一组的土地15.11亩,认定为2013年为扩建厂房所占土地，不知为何被告故意隐瞒第三人的违法占地实际时间的事实，明显是包庇第三人相关责任人员的违法犯罪事实。完全可以证明被告的违法事实涉及到行政不作为，相关责任人员涉嫌渎职犯罪、包庇犯罪。原告多次向被告讨要公道,2019年6月26日，被告给原告一份登封市自然资源和规划局行政答复书。该行政答复书对原告所反映的问题未作出正确答复，而是草率了事。为此，原告认为，原告造成的重大经济损失，原因是被告不作为行为所致，如果被告履行法定义务，第三人的砖厂就不存在，原告也就不会承包该砖厂，被告相关责任人员存在渎职犯罪，还包庇第三人相关责任人员犯罪。登自然资罚决字[2019]22号行政处罚决定书，故意歪曲事实，明明是2007年8月份已经占地，认定为2013年占地，时间长达十一年违法占地，被告却不给予处罚，可见第三人相关责任人员与被告的相关责任人员是何种利益关系，不言而喻。综上所述，被告行政不作为事实清楚，证据确实充分，且被告方相关责任人员涉嫌渎职、包庇犯罪。第三人的相关责任人员非法占用土地十一年，在2008年就认定已构成刑事犯罪，却至今逍遥法外。被告在2019年对第三人新的违法占地处罚时，故意隐瞒歪曲事实，包庇第三人相关责任人员犯罪。由于被告行政不作为行为，给原告造成了重大经济损失。为此，原告特提起本诉讼，请求：1.依法确认被告存在不作为行为，即未按照行政处罚决定书的内容，强制拆除涉案砖厂；2.对被告不作为行为构成的渎职犯罪行为，移交相关部门处理；3.依法判令被告立即履行登国土资罚字[2008]第63号行政处罚决定书所有的法定义务；4.依法判令被告因不履行法定职责，存在不作为行为导致第三人违法将该砖厂发包给原告，造成各项损失100万元；5.本案诉讼费由被告承担。原告为支持其诉讼请求，提交以下证据：第一组：1.人民来信来访请示一份，时间2019年3月13日。其信访内容：原告在网上致信省委书记信箱反映原登封市国土资源局在2008年6月17日对登封市嵩达建材有限公司作出的[2008]63号行政处罚决定书执行不到位，存在行政不作为问题，登封市信访局将致信内容转登封市自然资源和规划局要求调查落实。被告单位局长袁鹏飞签有批示，时间2019年3月15日。证明原告对被告的不作为行为于2019年3月向有关部门反映，可被告至今未对不作为存在的事实作出任何解释，且不将第三人的相关责任人员违法犯罪移送公安机关的事实。2.行政事项受理告知书一份，时间2019年3月18日。该告知书，行政事项受理告知内容显示，结果将于60日内答复。证明被告未在60日内给出答复结果，对存在不作为的相关责任人员未追究。第三人相关责任人员仍消遥法外，砖厂未拆除的事实。3.信访事项延长办理期限告知书一份，时间不详细。该信访事项延长办理期限告知书，已显示在60日内不能办结，但最长延长时间不超过30日。证明被告未在延长30日内对行政不作为相关人员追究责任，也未作出合理性解释，未对第三人相关责任人员违法犯罪移送公安机关，未对砖厂拆除的事实。第二组：第三人的法定代表人李松奎与原告刘武汉于2014年10月5日签订的承包合同书一份。证明由于被告不作为行为，不履行法定职责。应当在2008年6月17日下发给第三人63号行政处罚决定书后，在法定期限内将第三人的砖厂拆除，而至今没有拆除的事实，第三人违法经营将砖厂发包给原告经营，导致原告承包该砖厂后无合法土地手续及环保手续，无法生产经营，造成重大经济损失。原告与被告行政不作为之间存在法律上的利害关系，原告遭受的经济损失与被告不作为行为之间存在因果关系。如被告依法履行法定职责，将第三人的砖厂拆除，砖厂不存在，第三人的相关责任人员受到法律追究，原告就不会承包砖厂。因此，原告具有诉讼主体资格，是适格的原告。第三组：登封市国土资源局行政处罚决定书，登国土资罚字[2008]63号行政处罚决定书一份，作出处罚时间：2008年6月17日。该处罚决定书显示：第三人未经批准，擅自占用登封市大冶镇庄头村土地11607.9平方米（其中9637平方米为基本农田），不符合土地利用总体规划的建厂行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》及相关规定，决定处罚：1.立即停止违法占地行为，拆除在非法占地上新建的建筑物2400平方米，恢复土地原状。2.对非法占用的基本农田按每平米25元的处罚，建设用地按每平方米10元处罚，共计260631.6元。但据了解，第三人只缴纳了罚款，砖厂至今未拆除，被告未将第三人的相关责任人员移送公机关追究刑事责任。证明被告不履行法定职责，明显存在不作为行为事实存在，且被告相关责任人员存在渎职犯罪，包庇犯罪的事实，依法应将渎职犯罪包庇犯罪相关责任人员移送相关部门追究刑事责任。同时也证明原告的主张依法成立。第四组：第三人的股东相关责任人员于2007年4月10日与大冶镇垌头村、庄头村签订的占地协议二份。该租地协议：甲方大冶镇庄头村，乙方乔改存，鉴证单位登封市大冶镇东庄头村民委员会，时间2007年4月10日占用土地17亩，用途建厂用地。另一份租地协议，甲方大冶镇垌头村一组，乙方乔改存，时间2007年4月10日，占用土地16.5亩，用途建厂用地。证明第三人违法占地事实存在，违法占地时间，违法占地亩数，特别是同一时间同一单位，违法占地为何对大冶镇东庄头村的土地在2008年6月17日进行处罚，为何对占用大冶镇垌头村一组的土地，在十余年后即原告信访后才作出处罚，可见被告的不作为行为与第三人相关责任人员，相互勾结，进行违法犯罪，包庇犯罪的事实存在。第五组：第三人的砖厂现在存在的事实状况照片八张。证明被告不履行法定职责，应当拆除的砖厂，十年来，第三人违法经营，被告不管不问，存在不作为行为的事实存在。第六组：1.2019年6月6日，被告登封市自然资源和规划局作出的登自然资罚决字[2019]22号行政处罚决定书。证明1.第三人于2007年4月10日占用登封市大冶镇垌头村一组的土地，十一年后被告才作出行政处罚决定书，第三人同时于2007年4月10日占用大冶镇庄头村和垌头村土地，为何不同时进行处罚。该处罚决定书认定第三人在2013年因扩建厂房占用庄头村和垌头村土地共计15.11亩，这一认定完全是歪曲事实，而实际占地时间2007年4月，2013年第三人根本没有扩建厂房，也未扩占土地。2.被告仍存在行政不作为行为的事实。非法占地三十余亩，第三人相关责任人员已构成犯罪，为何不移交公安机关追究刑事责任。因此被告的相关责任人员已构成渎职犯罪，包庇犯罪的事实。第七组：登封市自然资源和规划局行政答复书一份。该行政答复书显示，经调查你（原告）反映登封市嵩达建材有限公司位于大冶镇东庄头和垌头村两村交界处，法人李松奎，该公司2008年租用两村土地17.48亩建厂，并进行罚款。2013年该公司又陆续在垌头村和庄头村租地14.22亩，用于扩建厂房，现该厂占地面积32.52亩，并下达了处罚决定书，并进行了罚款、拆除等决定。证明被告行政答复书，歪曲事实，本是2007年4月10日开始违法占地33.5亩，同一时间占地建厂，2008年6月17日，被告作出的行政处罚决定书上显示，只有大冶镇庄头村土地，而并不显示垌头村一组土地，被告为了掩盖行政不作为的违法事实，将2019年6月6日的行政处罚决定书显示在2013年第三人为了扩建厂房，在两村交界处又陆续占地15.11亩，该处罚决定书及行政答复书，更能证明被告的违法之处，弄虚作假，包庇犯罪的事实存在。第八组：第三人登封市嵩达建材有限公司工商档案材料一份共三页。证明第三人于2008年3月3日注册成立。股东有四人，第三人在2008年3月3日公司注册之前是由第三人公司股东于2007年4月10日与登封市大冶镇庄头村、垌头村同时签订占地协议，同时占用土地，两村共占用土地33.5亩，并非是被告给原告下达的行政答复当中是2013年扩建厂房所占，也更不是在2019年6月6日被告对第三人行政处罚决定书当中叙述的占地情况“2013年在两村交界处占地15.11亩”的事实。第九组：1.第三人登封市嵩达建材有限公司民事起诉状一份。该起诉状诉求显示：承包费245573元，违约金10万元。证明由于被告的不作为，导致第三人长期违法经营，第三人以欺骗的手段与原告签订砖厂承包合同，承包后因土地违法及无环保手续无法生产，当地村民以违法生产污染庄稼举报等情形，致使原告不能生产，造成重大损失的事实，第三人还恶意进行诉讼要求承包金及违约金的事实。2.原告在承包第三人砖厂期间投资损失计算清单一份。第十组：登封市人民政府办公室文件登政办（2015）20号，文件下发时间：2015年6月18日。证明该文件主要对登封市企业污染治理标准及要求，特别在附件第7当中，砖厂建成封闭的生产车间和原料储存仓库，严禁露天进行生产经营活动，对煅烧、焙烧生产环节安装建设除尘脱硫设施，对破碎生产环节安装建设布袋除尘器。严格控制原料、成品装卸过程中产生的粉尘，确保污染物排放达到国家规定标准。另外证明第三人的砖厂无土地合法手续，无法办理环保手续，也未达到国家规定标准，导致原告无法生产的事实，给原告造成重大损失，第三人还恶意诉讼要承包金及违约金的事实。被告登封市自然资源和规划局辩称，1.原告与涉案行政行为无法律上利害关系，无权提起本诉。原告系第三人违法行为的举报人，既非涉案行政行为的相对人，又非与涉案行政行为有利害关系的公民。根据《行政诉讼法》第二十五条之规定，原告作为本案诉讼主体不适格，无权提起诉讼。2.被告已履行了法定职责。被告于2008年6月17日、2019年6月6日针对第三人登封市嵩达建材有限公司的违法行为作出了登国土资罚字[2008]60号、登自然资罚决字[2019]22号行政处罚决定书，并于2019年7月15日向河南省自然资源厅对第三人占地造成耕地破坏进行鉴定，至此被告已依法履行职责，不存在行政行为不作为的情形。因此原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。3.原告的损失是商业行为导致，与被告无关。原告2014年10月5日与被告签订承包协议，承包了第三人经营的砖厂，该承包行为系正常的商业行为。后因原告承包的砖厂没有用地手续和环保手续导致无法进行生产，由此产生的损失属于商业风险，应由原告自行承担，与被告无关。综上，原告与涉案行政行为无法律上利害关系，不是本案适格主体，无权提起诉讼，被告已履行了法定职责，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告登封市自然资源和规划局提供的证据有：第一组：1.2008年登封市国土资源局土地违法案件执法卷宗复印件1套，共26页。2.2019年登封市自然资源和规划局土地违法案件执法卷宗复印件1套，共42页。证明就涉案土地违法事实，被告先后于2008年6月、2019年6月两次进行调查处理并对第三人作出了行政处罚，被告不存在原告诉称的不作为情形。第二组：3.被告向省自然资源厅上报的《关于嵩达建材有限公司占用大冶镇庄头村和垌头村土地32.5亩建砖厂造成耕地毁坏进行鉴定的请示》复印件1份，共2页。4.省自然资源厅对被告《关于登封市嵩达建材有限公司非法占地造成耕地破坏程度进行认定的批复》复印件1份，共2页。5.省国土资源科学研究院作出的《登封市嵩达建材有限公司非法占用登封市大冶镇庄头村和垌头村土地建砖厂造成耕地严重毁坏的鉴定报告》复印件1份，共23页。证明被告在2019年土地执法过程中，发现第三人的非法占地行为因占地面积大，可能涉嫌刑事犯罪，于2019年7月申请省厅对耕地损坏程度进行鉴定。7月底，被告在收到市纪检委、监察委的信访举报转办后，派驻纪检组已介入核查，目前案件还在调查过程中。第三人登封市嵩达建材有限公司辩称，行政诉讼法所规定的主体是行政行为人和相对人，行政行为和相对人之间，必须具有或存在利害关系。本案被告和原告之间的法律行为受行政法主体调整，被告和第三人的第一次处罚，有第三人缴纳罚款，已履行完毕。第二次处罚因尚未过行政诉讼规定的期间，有待另行进入司法程序。原告所诉与事实不符。2013年左右，李松奎才合伙经营登封市嵩达建材有限公司，在经营期间才发现是租赁村委的土地，是原厂经营的人员与两个村委签订的租赁协议。原告诸多次请求缺乏事实根据和法律依据。原、被告之间不具备行政法律关系和条件，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人登封市嵩达建材有限公司未向本院提交证据。经审理查明，2008年6月7日，原登封市国土资源局作出登国土资罚字〔2008〕63号行政处罚决定书，认定登封市嵩达建材有限公司未经批准，擅自占用登封市大冶镇庄头村土地11607.91平方米建厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，要求登封市嵩达建材有限公司立即停止违法占地行为，拆除在非法占地上的新建的建筑物2400平方米；恢复土地原状，并处罚款260631.6元。该罚款已经缴纳。2014年10月5日，原告刘武汉与第三人登封市嵩达建材有限公司法定代表人李松奎签订《承包协议》约定，李松奎将坐落在登封市大冶镇庄头村的登封市嵩达建材有限公司承包给刘武汉经营，承包期为2014年10月5日至2015年10月5日。另查明，1.2019年6月6日，被告对第三人登封市嵩达建材有限公司作出登自然资罚决字〔2019〕22号行政处罚决定书。该处罚决定书认定，第三人自2007年8月以来，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用登封市大冶镇庄头村和垌头村土地10070.08平方米(合15.11亩，其中9615.34平方米为基本农田，一般耕地454.74平方米)，违反了《中华人民共和国土地管理法》。作出处罚:限15日内拆除在非法占用的10070.08平方米土地上新建的3920平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状；并处罚款297555元。2.2019年7月15日，登封市自然资源和规划局向河南省自然资源厅请示，对登封市嵩达建材有限公司占用登封市大冶镇庄头村和垌头村土地32.5亩建砖厂造成的耕地毁坏进行鉴定，2019年8月23日，河南省自然资源厅向登封市自然资源和规划局批复，登封市嵩达建材有限公司造成28.5亩耕地（全部为基本农田）种植条件被严重毁坏，将此案移送司法机关。2019年9月2日，登封市自然资源和规划局将该案移送登封市公安局。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定,“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”因此,原告提出行政诉讼时,应当举证证明其为行政行为的相对人或者与具体行政行为有利害关系。本案中,原告向本院提起的行政诉讼涉及的行政行为是登国土资罚字〔2008〕63号行政处罚决定书及登自然资罚决字〔2019〕22号行政处罚决定书,该两次行政处罚决定书的被处罚对象是登封市嵩达建材有限公司,并非原告刘武汉。2008年6月7日，登封市自然资源和规划局针对登封市嵩达建材有限公司作出的登国土资罚字〔2008〕63号行政处罚决定书，发生在原告与李松奎签订《承包协议》之前，对原告的权利义务并未产生影响。原告因承包砖厂而产生的纠纷及损失属于民事诉讼的范畴，对登封市嵩达建材有限公司是否属于合法企业，相关手续是否齐全，原告在签订协议时应自行注意并规避交易风险。被告作出处罚决定及对处罚决定的执行与否，对原告不产生行政诉讼法律上的利害关系，原告的诉讼请求，本院不予支持，应予驳回。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，裁定如下：驳回原告刘武汉的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于郑州市中级人民法院。审 判 长  朱颖军人民陪审员  王彩焕人民陪审员  吴若尘二〇一九年十二月二十四日书 记 员  李怡霏附本裁定适用法律法规和依据的条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。