贵州省荔波县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔2722行初1号 原告贵州都匀市黔昌畜牧发展有限责任公司，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州经济开发区匀东镇坝固种畜场内，统一社会信用代码91522720789789765F。 法定代表人王跃章，系该公司总经理。 委托代理人高潮，男，1956年10月7日生，汉族，系该公司法务部主任。 被告黔南布依族苗族自治州生态环境局都匀分局，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州都匀市京都广场，统一社会信用代码11522722MB1636289F。 负责人任毅，系该局局长。 委托代理人陆家昌。男，1984年3月29日生，布依族，系该单位工作员。 委托诉讼代理人王登玉，贵州契正律师事务所律师。 被告黔南布依族苗族自治州生态环境局，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州都匀市沙子坝路109旁，统一社会信用代码11522700MB1558217D。 法定代表人曹礼鹏，系该局局长。 委托诉讼代理人李石，男，1989年4月9日生，布依族，系该单位工作员。 委托诉讼代理人王登玉，贵州契正律师事务所律师。 原告贵州都匀市黔昌畜牧发展有限责任公司（以下简称：黔昌畜牧公司）不服被告黔南布依族苗族自治州生态环境局都匀分局（以下简称：都匀分局）行政处罚及被告黔南布依族苗族自治州生态环境局（以下简称：州生态环境局）复议决定纠纷一案，于2019年8月13日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月19日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书并依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告黔昌畜牧公司的委托代理人高潮，被告都匀分局委托代理人陆家昌、王登玉以及被告州生态环境局委托诉讼代理人李石、王登玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黔昌畜牧公司诉称：原告在都匀市内经营畜牧养殖业，该行业的经营会产生牲畜粪便。我公司在从事经营过程中，投入大量资金对沼液储存池及设备进行了整改，通过对粪便进行厌氧处理、沼液发酵等手段，已尽量做到了对生态环境的保护。被告都匀分局认为，原告主张的“沼液是经过发酵后的，不是畜禽粪便水以及法律适用不合适”理由不予采纳，又鉴于原告已制定了整改方案，也进行了相应的整改，但由于工程量大，无法在短期内完成整改，决定对原告减轻处罚。于2019年3月1日作出了匀环罚[2019]7号《都匀市环境保护局行政处罚决定书》，行政处罚如下：1、立即停止将畜禽养殖废水排入未作防渗漏措施的氧化塘；2、立即采取治理措施，六个月内消除污染隐患；3、罚款三十万元整。原告对此不服，按期向州生态环境局申请复议。被告州生态环境局受理认为：被申请人（都匀分局）对原告实施的《黔南州生态环境局行政处罚决定书》（匀环罚[2019]7号）的处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容恰当。于2019年7月26日作出了维持都匀分局处罚决定的复议结论。原告认为：1、原告的经营行为没有造成对环境实质污染，只是有污染的隐患；2、原告企业一直在积极整改，并不断完善整改措施，即将沼液储存池中中沼渣分离出来，然后铺设防渗膜，作防渗处理。由于2019年6月10日都匀市内发生非洲猪瘟疫情，黔南州境内至今未解除封锁，导致沼渣无法外运处理，致使整改完成时间延后。原告对被告的处罚决定和复议决定结论因存有适用法律条款不准确，不采纳原告提供的相关证据资料缺乏法律依据，导致该处罚有失公平，一定程度地损害了原告企业的利益。在庭中原告还提出都匀分局系州生态环境局的派出机构，不具备独立法人资格，不能自己作出处罚后又自己进行复议审查，程序违法。原告要求1、撤销州生态环境局2019年7月26日作出的黔南生环复决[2019]1号《黔南州生态环境局行政复议决定书》；2、都匀市环境保护局2019年3月1日作出的匀环罚[2019]《都匀市环境保护局行政处罚决定书》；3、由二被告承担案件受理费。 被告州生态环境局、都匀分局共同辩称：都匀分局作出的匀环罚（2019）7号《都匀市环境保护局行政处罚决定书》及州生态环境局作出的黔南生环复决（2019）1号《黔南布依族苗族自治州生态环境局行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应当驳回原告的诉讼请求。一、二被告被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确。1、原告实施了利用无防渗漏措施的坑塘贮存生产经营过程中产生的猪粪便、沼液、沼渣及其它废水。都匀分局在对原告生产经营场所进行现场监察时的照片、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录中均能确认原告的氧化塘未做防渗处理，原告用于堆置、贮存猪粪、沼液、沼渣及其他废水。原告在案涉具体行政行为的听证时及本案庭审中，对其用未做防渗漏措施的氧化塘（坑塘）贮存生产经营过程中产生猪粪、沼液、沼渣及其他废水的事实予以认可。2、原告生产经营过程中产生的猪粪、沼渣属于其营运期产生的固体废物。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二条、第十二条规定，新建畜禽养殖场应当符合畜牧发展规划，并进行环境影响评价。2014年7月，受原告委托，中国科学地球化学研究所对原告循环农业示范基地建设项目作出《环境影响报告书》，明确原告营运期产生的固体废物包括猪粪、沼渣。3、被告都匀分局对原告作出的行政处罚适用法律、法规正确，处罚得当。根据《水污染防治法》第四十条、第八十五条的规定，禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物，如利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物的，应当责令停止违法行为，立即采取治理措施，并处以10万元以上100万元以下的罚款。《水污染防治法》虽然未对八十五条的“其他废弃物”进行一一列明，根据生活客观情况及水污染防治法的立法目的，原告生产经营过程中产生的固体废物当然属于“其他废弃物”。原告将生产经营过程中产生的猪粪、沼渣等固体废弃物贮存在未做防渗漏措施的坑塘里的违法行为，违反了《水污染防治法》第四十条关于禁止利用无防渗漏措施的坑塘贮存含其他废弃物的规定，被告都匀分局根据《水污染防治法》第八十五条的规定，对原告所做的案涉行政处罚适用法律、法规正确。另法律、法规并未对处以10万元以上100万元以下的罚款具体幅度进行明确，被告都匀分局根据原告的违法行为，同时鉴于原告已制定了整改方案，进行了相应整改，酌情对原告处以30万元罚款的处罚得当。二、二被告被诉行政行为程序合法。二被告在作出被诉行政行为过程中严格遵守行政处罚、行政复议关于程序性规定，且原告对案涉行政行为程序合法无异议。三、原告在庭审中认为因为都匀市从2019年6月开始爆发“非洲猪瘟”，导致沼液、沼渣、猪粪等不能运出。被告都匀分局在2018年12月5日对原告经营场所的现场检查中就发现了原告的案涉违法行为，故二被告认为“非洲猪瘟”与原告的违法行为没有任何关系。另根据《水污染防治法》的规定，原告一旦实施利用未做防渗漏措施的坑塘贮存其他废弃物的就应当处以行政处罚，并不需要实际对环境造成污染，且在本案中，原告的行为已经对周围土壤，特别是河流产生了污染，导致河水发臭、发黑。综上，二被告认为其作出的案涉被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，根据行政诉讼法第六十条的规定，依法应当驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2018年12月5日都匀市环境保护局对原告位于匀东镇坝固的种畜场进行检查。次日，该局向原告发出责令改正违法行为决定书，指出原告堆置猪粪废水的坑塘未采取防渗、防漏措施；坑塘坝后外环境已形成污水塘。要求原告立即进行整改。原告相关人员于同日签收了上述文书。同年12月17日都匀市环境保护局向原告发出《行政处罚听证告知书》（匀环罚告字[2018]26号），原告提出听证申请，2019年1月4日，都匀市环境保护局召开听证会，原告法定代表人王跃章和法务部主任高潮参加了听证会。2019年3月1日，都匀市环境保护局作出匀环罚[2019]7号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十五条的规定，决定对原告作出如下行政处罚：1、立即停止将畜禽养殖废水排入未做防渗漏措施的氧化塘；2、立即采取治理措施，6个月内消除污染隐患；3、罚款叁拾万元。告知如不服本处罚决定，可在收到本罚决定书之日起60日内向都匀市人民政府或者州生态环境局申请行政复议，也可以在6个月内向都匀市人民法院提起行政诉讼。2019年3月1日原告签收了该处罚决定书。原告不服该行政处罚决定书于2019年4月29日向州生态环境局提出行政复议。经复议，州生态环境局于2019年7月26日作出《行政复议决定书》（黔南生环复决[2019]1号），认为都匀分局对原告实施的《都匀市环境保护局行政处罚决定书》的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八规定，决定维持都匀分局作出的处罚决定内容。 另查明：2019年1月10日中共黔南州委、黔南州人民政府作出《关于黔南州州级机构改革的实施意见》（黔南党发[2019]2号），组建州生态环境局，县（市）相应整合生态环境管理职责，分别组建州生态环境局都匀、福泉……分局，作为州生态环境局的派出机构，不计入县（市）党政机构限额，“三定”规定的报批与实施在2019年3月底前完成。2019年1月18日中共都匀市委、都匀市人民政府作出《关于都匀市机构改革实施意见》（匀党发[2019]2号），组建州生态环境局都匀分局，为州生态环境局的派出机构，不计入市党政机构限额，不再保留市环境保护局。全市机构改革在2019年3月底前全面完成。2019年3月29日中共黔南州委办公室、黔南州人民政府办公室作出《关于印发的通知》，州生态环境局都匀分局是州生态环境局的派出机机构。本规定自2019年3月29日起施行。 本院认为，行政机关应当依照法律和行政法规规定的职责权限作出行政行为，包括行政主体合法、行政程序合法，行政复议机关受理行政复议应当依照《中华人民共和国行政复议法》的规定实施。本案中，都匀市环境保护局2019年3月1日，匀环罚[2019]7号行政处罚决定书后，原告不服该行政处罚决定书于2019年4月29日向黔南州生态环境局提出行政复议，黔南州生态环境局于2019年7月26日作出《行政复议决定书》。涉案行政处罚决定虽于机构改革前启动，但在原告申请复议阶段，黔南州州级行政机构改革和都匀市行政机构改革均已在2019年3月底前完成，都匀市环境保护局已改革为州生态环境局都匀分局，作为州生态环境局的派出机构，不再是都匀市人民政府的工作部门，两被告作为同一机构，州生态环境局已不是都匀分局的上一级主管部门。因此，仍由州生态环境局对其派出机构行政行为进行复议并作出行政复议决定不符合《中华人民共和国行政复议法》的立法目的和复议程序，其应当引导原告向州人民政府和州生态环境局上一级行政主管部门申请复议。 综上所述，州生态环境局不具备作出行政复议决定的主体资格，行政复议程序违法，应当依法撤销其作出的行政复议决定。依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项的规定，判决如下： 一、撤销被告黔南布依族苗族自治州生态环境局于2019年7月26日作出《行政复议决定书》（黔南生环复决[2019]1号）； 二、被告黔南布依族苗族自治州生态环境局自本判决生效之日起七日内书面告知原告贵州都匀市黔昌畜牧发展有限责任公司向有权机关申请行政复议； 三、驳回原告贵州都匀市黔昌畜牧发展有限责任公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告黔南布依族苗族自治州生态环境局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 逾期不提出上诉，则本判决发生法律效力。 审 判 长  姜文明 审 判 员  莫营和 人民陪审员  潘玉渊 二〇一九年十二月二十三日 书 记 员  覃育希