江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏05行终625号 上诉人（原审原告）苏州市吴中区长桥街道西塘北巷9号业主委员会，住所地苏州市吴中区东吴北路西塘北巷9号。 负责人沈文达，主任。 被上诉人（原审被告）苏州市吴中区住房和城乡建设局，住所地苏州市吴中区吴中东路169号。 负责人汪庆丰，局长。 委托代理人颜国庆，江苏百年英豪律师事务所律师。 原审第三人苏州市机关事务管理局，住所地苏州市姑苏区三香路998号。 负责人金伟康，局长。 委托代理人张杰，江苏钟山明镜（苏州）律师事务所律师。 委托代理人金梦，江苏钟山明镜（苏州）律师事务所实习律师。 上诉人苏州市吴中区长桥街道西塘北巷9号业主委员会（下称西塘北巷9号业委会）因其他城建行政行为一案，不服苏州市吴中区人民法院(2019)苏0506行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年10月24日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1998年10月7日，原苏州市计划委员批复同意苏州市卧龙房地产有限公司（下称卧龙公司）在南门二村北区建造商品住宅，计建筑面积11961平方米。此后，原吴县市规划主管部门分别于1998年、2000年及2001年向卧龙公司颁发了南门二村北区六幢房屋的建设工程规划许可证，以上项目建设位置均位于西塘北巷9号。在卧龙公司委托的设计单位吴县市规划设计室于2000年5月出具的南门二村北区详细规划图上显示，“小区住宅总建筑面积10568平方米，公共建筑总面积715平方米”。1998年11月18日，原吴县建设工程质量监督站针对南门二村北区1号楼出具了吴县建筑安装工程质量合格证书。 原审法院另查明，卧龙公司于1998年6月2日注册成立，法定代表人为高传芳。根据苏改办复[2003]27号《关于同意苏州市市级机关事务管理局房屋建筑站转企改制的批复》文件，苏州市市级机关事务管理局房屋建筑站连同卧龙公司、苏州市卧龙物业管理有限公司、苏州市市级机关房建站经营部以内部协议转让方式进行整体合并改制；房屋建筑站经营部企业法人予以注销，同时撤销房屋建筑站事业单位建制，原单位（包括注销单位）的债权债务由改制后企业承接。根据苏州产权交易所2003年6月27日出具的报告书，上述四家单位合并转企改制新设立卧龙公司。2003年7月，卧龙公司改制，但名称仍登记为苏州市卧龙房地产有限公司，股东变更为高传芳、李功鼎、徐堂宝、李金根、韩家怡、王萍、许妍、王莉、周火英、朱根定、程松伍、任作民、唐根生、王源根、沈俭铭、蔡振贤、盛美娟、杨柏元、严静珠、张黎明、邓兴泉、陈光华、张宝国、徐祖德、陶榕等25位自然人。2007年2月15日，卧龙公司注销。 2016年10月11日，原审法院立案受理西塘北巷9号业委会诉卧龙公司股东及苏州苏民投资管理有限公司所有权纠纷一案。该案中，西塘北巷9号业委会的诉请是：请求判令确认西塘北巷9号小区1至6幢共715平方米的公共建筑为小区业主共同所有；判令26被告共同移交并赔偿自2002年1月至2016年6月期间上述建筑的公共收益损失174.32万元；判令26被告共同移交西塘北巷9号小区1至6幢及715平方米的公共建筑的竣工总平面图，单体建筑、结构、设备竣工图，配套设施、地下管网工程竣工图等竣工验收资料；设备的安装、使用和维护保养等技术资料；物业质量保修文件和物业使用说明文件及物业管理所必须的其他资料。因管辖问题，经江苏省高级人民法院裁定，该案由江苏省无锡市锡山区人民法院审理。该院于2017年9月4日立案受理。审理中，西塘北巷9号业委会于2018年10月30日申请撤回起诉，无锡市锡山区人民法院于同日裁定准许西塘北巷9号业委会撤诉。 原审法院又查明，1998年10月22日，位于苏州市吴中区西塘北巷10543.1平方米的土地登记于苏州市市级机关事务管理局名下，使用权类型为划拨，用途为机关宣传。 原审审理中，西塘北巷9号业委会称，位于南门二村北区大门北侧的两幢二层楼房大概在1986-1989年建造，当时政府规划用于污水处理工程，后来工程下马，但房屋已经建成。两幢楼房的面积就是715平方米。从法律归属上，该两幢楼房应该是卧龙公司的，但至今没有办理产权登记手续。在规划建设南门二村北区时，已经作为小区公共建筑纳入规划。现在一幢房屋被卧龙公司卖掉，一幢房屋由卧龙公司移交给苏州机管局。苏州市吴中区住房和城乡建设局和苏州市机关事务管理局则认为，南门二村北区大门北侧的两幢二层楼房在新建南门二村北区商品住宅之前即已建成，都未办理产权登记。虽然该两幢房屋在小区规划图上能够看到，但不能说这两幢房屋就是规划要建设的715平方米的公共建筑。事实上，并没有715平方米公共建筑的规划建设审批手续。 经原审法院询问，苏州市吴中区住房和城乡建设局称，根据城市住宅小区竣工综合验收办法，当时规定只有建筑面积20000平方米以上的新建住宅才需要综合验收，而南门二村北区没有达到面积要求，不需要进行综合验收。诉争的两幢二层楼房没有进行综合验收，也没有进行质量验收。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。反之，如果与被诉行政行为没有利害关系，则无权提起诉讼。本案中，西塘北巷9号业委会主张诉争的南门二村北区大门北侧的两幢二层楼房系小区规划公共建筑，应属全体业主共有，从现有证据及当事人陈述来看，虽然南门二村北区规划建设715平方米公共建筑，但涉案两幢楼房建成于上世纪八十年代末，比南门二村北区建设早十余年，没有充足的证据证明该两幢房屋就是或被规划确定变更为南门二村北区计划建设的715平方米的公共建筑，目前尚无715平方米公共建筑的报批报建或其他变更手续，涉案两幢房屋的面积是否就是715平方米也无证据证明，而西塘北巷9号业委会要求确认该两幢房屋为小区全体业主共有之民事诉讼也因其撤诉而无果，其主张南门二村北区规划的715平方米公共建筑即为诉争二幢楼房依据不足，因此无法认定该两幢楼房系其所在小区的配套公共建筑而归全体业主共有。所以，涉案两幢二层楼房是否经过综合验收，与西塘北巷9号业委会无关，其无权提起本案诉讼。另外，根据1998年7月20日发布的《城市房地产开发经营管理条例》（国务院令248号）和1993年12月1日施行的建设部《城市住宅小区竣工验收管理办法》的规定,针对建设用地规模在20000平方米以上的新建住宅小区及组团要求各级建设行政主管机关依据开发建设单位的申请进行竣工综合验收，而南门二村北区建设于1998-2002年，由于该小区规划总用地面积不足20000平方米，故当时无需进行综合验收，亦无证据证明该小区开发建设单位曾向苏州市吴中区住房和城乡建设局申请了综合验收。综上，西塘北巷9号业委会起诉要求确认苏州市吴中区住房和城乡建设局未对南门二村北区715平方米公共建筑（含物业用房）进行综合验收的不作为行为违法，没有事实与法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条之规定，裁定驳回西塘北巷9号业委会的起诉。 上诉人西塘北巷9号业委会上诉称，1、本案涉诉公共建筑包括物业用房是经政府规划部门的批文确定，并无变更批文，且房屋来源及成本摊派等已由原地委文件所证实。2、与本案相关的民事诉讼也是吴中法官想强行驳回又无合法理由，才主动转交省高院的。无锡法院因本案第三人违法侵占本小区土地使用权和一幢房屋，“与民争利”劝阻无效；本案被上诉人及规划部门共同的不作为才导致了民事案件的证据不足，为节省诉讼费，法官建议先自行撤诉，排除“两座大山”后再维权诉讼。3、本案自2018年12月4日申请立案，直至2019年3月12日正式立案，整整3个月，受到了违法的待遇：业委会有诉权，吴中法院却说无权，必须改为个人；改了个人又说不行，要求业主全民公决，业委会忙了一个多月才完成了书面签名；行政庭又说要增加原开发商25个股东为第三人，上诉人提交了700多页的材料交给法庭，却两次开庭也没见任何股东参加。4、《城市住宅小区竣工验收管理办法》(1993)属建设部的规范性文件，其中对综合验收的小区面积限定，违背了《中华人民共和国城市房地产管理法》(1994)、《城市房地产开发经营管理条例》(1998)、《江苏省物业管理条例》(2000)相关规定，根据最高人民法院行政庭2017年专著《最新行政审判务实问答》第104页：“当规范性文件作为被诉行政行为的法律依据使用时，就不具有证据的意义。”上诉人请求二审法院依法审定。5、南门二村小区包括南区和北区，南门二村北区中就含“南门二村第36幢”，这充分说明南、北区同属一小区，是分期分批建造并投入使用的事实。被上诉人为了逃避法定职责而人为地分割小区的行为与事实不符。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》(1994)、《城市房地产开发经营管理条例》(1998)规定，住宅小区可分期开发，建成后再进行综合验收，必须落实城市规划条件；配套的公共设施及物业服务用房。未经验收合格的小区商品房是禁止售卖的。综上，上诉人有权提起本案诉讼，请求撤销原裁定，重新审理本案。 被上诉人苏州市吴中区住房和城乡建设局未作答辩。 原审第三人苏州市机关事务管理局述称，一、涉案两幢二层楼房不是南门二村北区的公共建筑，不涉及业主共有利益，上诉人作为该小区业主委员会无权提起本案诉讼。涉案两幢二层楼房分别建设于1986年和1989年，在开发建设南门二村北区之前就已经存在，根据上诉人在一审中提供的四份《建设工程规划许可证》可知，南门二村北区商品房住宅共6幢，除此之外，该小区没有申请过其他建筑的建设许可手续。上诉人主张该两幢二层楼房为小区公共建筑的主要依据为规划图纸，但规划批文中715平方米公共建筑，仅是规划图的综合技术指标，实际上并没有经过相应的审批程序，也没有实际建造。此外，本案中也没有证据证明该两幢二层楼房就是或者是被规划确定变更为南门二村北区计划建设的715平方米公共建筑，目前并无715平方米公共建筑的报批报建或者其他变更手续。因此，涉案两幢二层楼房并非该小区的公共建筑，不涉及业主共有利益。既然不涉及业主共有利益，则该两幢二层楼房的权属以及是否经过综合验收均与小区业主无关，更不涉及该小区的业主委员会即本案上诉人，其当然无权提起本案诉讼。综上，一审法院对上诉人无权提起本案诉讼的认定并无不当，上诉人以此为由提起上诉缺乏事实及法律依据。对于上诉人的其他上诉理由，请法院综合本案事实情况依法裁决。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 1993年建设部《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》第二条的规定，本办法适用于建设用地规模在２万平方米以上的新建住宅小区及组团（以下简称住宅小区）。第八条规定，住宅小区竣工综合验收应当按照以下程序进行：（一）住宅小区建设项目全部竣工后，开发建设单位应当向城市人民政府建设行政主管部门提出住宅小区综合竣工验收申请报告并附本办法第六条规定的文件资料。（二）城市人民政府建设行政主管部门在接到住宅小区竣工综合验收申请报告和有关资料一个月内，应当组成由城建（包括市政工程、公用事业、园林绿化、环境卫生）、规划、房地产、工程质量监督等有关部门及住宅小区经营管理单位参加的综合验收小组；（三）综合验收小组应当审阅有关验收资料，听取开发建设单位汇报情况，进行现场检查，对住宅小区建设、管理的情况进行全面鉴定和评价，提出验收意见并向城市人民政府建设行政主管部门提交住宅小区竣工综合验收报告；（四）城市人民政府建设行政主管部门对综合验收报告进行审查。综合验收报告审查合格后，开发建设单位方可将房屋和有关设施办理交付使用手续。本案中，上诉人西塘北巷9号业委会提起本案诉讼，要求确认被上诉人没有对开发商建造的苏州市吴中区南门二村北区商品房进行综合验收违法，尤其是南门二村北区大门北侧的两幢二层楼房。根据本案查明的事实，因南门二村北区商品房总建筑面积并未达20000平方米，故开发商并未向被上诉人提交过综合验收申请。另外，南门二村北区商品房的建造年代系在2000年以后，而争议的南门二村北区大门北侧的两幢二层楼房分别建造于上世纪80年代末，该两幢房屋并未办理过相关登记手续，目前的管理人是原审第三人苏州市市级机关事务管理局。根据上述规定，综合验收系由住宅小区的开发商提出，上诉人并无权发起该流程，而本案所涉南门二村北区当时的开发商卧龙公司从未向被上诉人提出过综合验收申请，故上诉人提起本案诉讼并无事实和法律依据。对于争议的两幢楼房的权属问题不属于本案理涉范围，本院不予理涉。另，1993年建设部《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》系部门规章，并不属于规范性文件，不属于法院可以审查的范围。综上，上诉人西塘北巷9号业委会的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇一九年十二月二十四日 法官助理 赵 芬 书 记 员 张 雷