云南省丽江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云07行终25号上诉人（原审原告）杨波，女，汉族，1987年1月5日生，云南省永胜县人，大学文化，个体工商户，住云南省丽江市永胜县。委托诉讼代理人黄以辉，男，汉族，1958年7月1日生，初中文化，云南省永胜县人，住云南省丽江市永胜县，系上诉人杨波的丈夫的父亲。代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审被告）永胜县自然资源局（原为永胜县国土资源局）。法定代表人杨秀忠，永胜县自然资源局局长。出庭负责人朱永生，永胜县自然资源局党组成员兼执法监察大队大队长。委托诉讼代理人邹秀全，男，汉族，1963年12月1日生，云南省永胜县人，永胜县自然资源局执法监察大队工作人员，住云南省丽江市永胜县，代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审被告）丽江市人民政府。法定代表人郑艺，丽江市人民政府市长。出庭负责人杨心刚，系丽江市人民政府行政复议委员会委员兼丽江市司法局副局长。委托诉讼代理人赵丹，云南康滇律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。上诉人杨波因土地行政管理行政处罚一案，不服永胜县人民法院作出的（2018）云0722行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨波委托的诉讼代理人黄以辉，被上诉人永胜县自然资源局出庭负责人朱永生、委托的诉讼代理人邹秀全，被上诉人丽江市人民政府出庭负责人杨心刚、委托的诉讼代理人赵丹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定的事实：原告于2015年在三川镇梁官村委会宋板公路老缘和医院岔路口的集体土地上未获得永胜县国土资源局的批准，修建房屋，实际占地总面积810.16平方米（建房面积113.23平方米）。2018年1月，被告永胜县国土资源局对原告违法占地建房进行调查，调查后进行了行政处罚告知、听证等工作，于2018年5月10日作出永国土资罚字［2018］第15号《行政处罚决定书》。原告杨波于2018年7月9日向丽江市人民政府申请复议，丽江市人民政府于2018年7月17日受理后，依法组织了质证，进行了审议，于2018年9月14日作出丽行复决（2018）第40号《行政复议决定书》维持被告永胜县国土资源局作出的永国土资罚字［2018］第15号《行政处罚决定书》。原告杨波收到《行政复议决定书》后不服，于2018年11月7日向永胜县人民法院提起行政诉讼，诉讼请求：1、判决撤销永胜县国土资源局作出的永国土资罚字［2018］第15号《行政处罚决定书》对原告的处罚决定以及被告丽江市人民政府作出的丽行复决（2018）第40号《行政复议决定书》的维持永胜县国土资源局对原告的行政处罚决定；2、本案诉讼费用由被告永胜县国土资源局承担。原审法院认为：被告永胜县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，有权对所属辖区内的违法占用耕地建房行为进行查处，是适格的行政主体；被告永胜县国土资源局作出行政处罚前，进行了调查取证、行政处罚告知、听证等工作，查明了原告未经批准违法占地建房的事实，该具体行政行为事实清楚，证据确实，且在行政过程中程序合法，被告在作出具体行政行为时，适用法律法规正确，该具体行政行为应予维持。被告丽江市人民政府作出丽行复决（2018）第40号《行政复议决定书》，行政主体合法、具体行为事实认定清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。原告杨波虽提交了证据材料，但不能证明其占地建房已获得了县级人民政府土地行政主管部门的批准，不能证明其占用土地及建房的行为合法，其请求原审法院不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨波的诉讼请求，案件受理费人民币50元，由原告杨波负担。上诉人杨波不服一审判决上诉称：一、请求依法撤销一审判决“驳回原告杨波的诉讼请求”的判决，查清事实后，依法支持上诉人在一审时的全部诉讼请求。二、依法判令本案一、二审案件受理费用由被上诉人承担。事实及理由：一、一审判决认定“被告在作出该处罚决定时所依据的事实清楚，证据确实，原告所占用的土地及建设房屋确实至今未获批准”，确属于认定错误，且没有相应事实依据。1、涉案的土地系上诉人的家人依据农村土地承包法的相关规定与他人置换而来，因此上诉人及家人对该宗土地依法享有占有、使用的权利；2、上诉人早在2014年经过村小组、村委会的同意取得了0.35亩的宅基地建房指标；3、上诉人已于2015年1月17日向三川国土资源所提交了0.35亩宅基地用地申请，村委会、国土资源管理所、国土资源局的相关人员在对申请用地的地块位置、范围进行实地核查后，不仅在申请书上签署了同意用地的审批意见，而且国土资源所的工作人员结合申请人建房需求，绘制了建设用地地形图；4、2015年1月19日，上诉人应国土部门的要求，缴纳了耕地开垦费、税收、办证工本费共计5035元，并向国土部门作出了主要内容为保证在一年内在该地块上建房的书面承诺。二、一审法院认定被上诉人永胜县国土资源局“作出该行政处罚是行政程序合法”，确属认定错误，从而导致作出了错误的判决。综上所述，恳请二审法院查清事实，纠正一审法院的错误判决。被上诉人永胜县自然资源局口头答辩称，答辩人作出的行政处罚决定书主体适格，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当；一审判决认定事实清楚，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。上诉人丽江市人民政府答辩称，一、行政主体合法。原审第一被告永胜国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，有权对所属辖区内的违法占用耕地建房进行查处。被答辩人对行政处罚决定不服提起行政复议，答辩人对该行政复议案件具有管辖权，本案的行政行为主体适格。二、原审法院认定事实清楚。被答辩人杨波户2015年在三川镇梁官村委会六组宋板公路西侧老缘和医院岔路口的集体土地上未获得永胜县国土资源局的批准修建房屋，实际占地总面积为810.16平方米（建房面积为112.56平方米）。2018年1月，原审第一被告对被答辩人违法占地建房进行调查，调查后进行了监督检查、调查询问、现场勘测、责令停止违法行为、停止办理审批手续、行政处罚告知、听证等工作，并于2018年5月10日作出了行政处罚决定书。被答辩人不服，提出行政复议。经审查，被答辩人没有取得县级人民政府批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第三款、第五十九条、第六十二条的规定，其行为属于未经批准非法占地行为。经答辩人指派审理小组审理，于2018年9月7日召开了案件质证会，并于2018年9月14日依法做出行政复议决定，送达了各方当事人。三、原审法院法律适用得当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审原告和原审被告向原审法院提交的全部证据材料已随案移送至本院审查。一审法院认证正确，本院予以确认。经审理查明：上诉人杨波系三川镇梁官村委会二组村民，其父亲杨爱国（二组村民）于2014年6月、2015年1月间用自己家承包土地与梁官村委会六组村民罗平、罗兵、沈加任、张中兰调换并补差价置换耕地，其公公黄以辉（二组村民）与六组村民罗漫江也进行了土地置换，该地位于三川镇梁官村委会六组宋板公路西侧（罗跃荣户北侧）。2015年1月17日，上诉人向永胜县国土资源局三川国土资源管理所提出建房申请，填写《永胜县农村居民建房用地审批表》，申请建房位置为置换的梁官村委会六组宋板公路西侧土地，建房土地取得了梁官二组、梁官村委会的同意，但未取得梁官村委会六组同意。同时缴纳了耕地开垦费、税收、办证工本费、建房保证金等费用，梁官村委会出具了收款收据。但该表上三川国土所、三川镇人民政府均未盖章。申请人杨波在未取得乡村建设规划许可证和未取得合法的土地审批手续的情况下，于2015年4月在置换来的土地上开始修建房屋。由于建房实际占用面积较大导致梁官村委会六组村民不同意上诉人家在此处建房。2015年4月30日，在实施零田并整项目时，梁官六组召开村民大会将该地收为集体所有并通过抽签重新将土地承包经营权确权给四户村民（罗朝新、何为会、罗兆东、李云莲）。三川镇国土所分别于2015年4月2日、5月29日制发了《责令停止土地违法行为通知书》，三川镇人民政府于2015年4月9日制发了《土地违法整改告知书》。被上诉人在调查询问的基础上，分别对当事人发出《停止违法行为通知书》（永国土资停字[2015]第55号）、《停止违法行为通知书》（永国土资停字[2017]第82号）、《停止违法行为通知书》（永国土资停字[2017]第110号）。后上诉人没有按照要求进行纠正。被上诉人永胜县国土资源局于2018年1月24日进行立案处理。通过调查后，于2018年3月22日向上诉人发出《行政处罚告知书》（永国土资听告字[2018]第15号），于2018年4月19日举行了听证会，后于2018年5月10日对上诉人作出《行政处罚决定书》（永国土资罚字（2018）第15号），对上诉人杨波作出了如下处罚：1、退还非法占用的土地；2、自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、处非法占地每平方米20元的罚款（810.16平方米×20元／平方米＝16203.2元）。上诉人杨波不服该处罚决定，于2018年7月9日向丽江市人民政府申请复议。丽江市人民政府受理后，于2018年9月14日作出丽行复决（2018）第40号《行政复议决定书》，维持了被上诉人永胜县国土资源局作出的永国土资罚字［2018］第15号《行政处罚决定书》。上诉人杨波收到《行政复议决定书》后不服，于2018年11月7日向永胜县人民法院提起行政诉讼，要求判如所请。本院认为，被上诉人永胜县自然资源局（原为永胜县国土资源局）作为县级人民政府土地行政主管部门，有权对所属辖区内的违法占用耕地建房行为进行查处，是适格的行政执法主体；被上诉人丽江市人民政府依法具有对本案的行政复议管辖权，其职权依法取得，其行政执法主体合法。上诉人杨波关于其对涉案土地依法享有占有、使用的权利的上诉意见和理由，经本院审理查明，上诉人置换的土地因涉及不同村民小组之间的集体土地，对上诉人的换地行为，村民小组之间有分歧，最终没有得到有权部门的确认。虽然上诉人在申请审批建房用地的过程中，存在三川国土所和三川镇人民政府不及时审查不同村组之间置换土地的合法性，迟迟不出具准予或不准予决定的不当行政行为，但上诉人未经批准，最终未取得土地使用权，其违法占地建房的行为确已违反了法律法规的规定，应受到行政处罚。上诉人杨波提交的证据材料不能证明其占地建房已获得了县级人民政府土地行政主管部门的批准，不能证明其占用土地建房的行为合法。故对上诉人的该上诉意见和理由本院不予采纳。该案属农村村民未经批准建设住宅的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处”。被上诉人原永胜县国土资源局作出的《行政处罚决定书》中的第1、2项处罚内容和被上诉人丽江市人民政府对该1、2项处罚内容的维持，有事实依据和法律规定，是合法的行政行为。但被上诉人原永胜县国土资源局作出的《行政处罚决定书》中的第3项处罚内容，即对上诉人处非法占地每平方米20元的罚款（810.16平方米×20元／平方米＝16203.2元），不符合本案的事实，没有法律依据，属法律适用错误，依法应予以纠正。丽江市人民政府在《行政复议决定书》中维持了该项处罚内容，于法无据，适用法律错误，依法应予以纠正。综上所述，被上诉人永胜县自然资源局和丽江市人民政府作出的行政行为，部分违法，依法应予以部分撤销。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。为此。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销永胜县人民法院作出的（2018）云0722行初19号行政判决；二、撤销永胜县自然资源局于2018年5月10日作出的永国土资罚字［2018］第15号《行政处罚决定书》中的第三项处罚内容，即撤销“3、处非法占地每平方米20元的罚款（810.16平方米×20元／平方米＝16203.2元）。”；三、撤销丽江市人民政府于2018年9月14日作出的丽行复决（2018）第40号《行政复议决定书》中关于维持永胜县自然资源局作出的永国土资罚字［2018］第15号《行政处罚决定书》中的第三项处罚内容的决定部分。四、驳回上诉人（原审原告）杨波的其他诉讼请求。一审案件受理费50元由上诉人杨波承担；二审案件受理费50元，由被上诉人永胜县自然资源局承担。本判决为终审判决。审判长  彭德军审判员  蔡江英审判员  胡强胜二〇一九年十二月十日书记员  和卉梅