云南省保山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云05行终107号上诉人（原审原告）孙朝官，男，汉族，1968年6月11日生，保山市隆阳区人，户籍地隆阳区，现住保山市隆阳区。委托代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（原审被告）隆阳区辛街乡人民政府。统一社会信用代码：115330010152576691。住所地：保山市隆阳区辛街乡街子1号。法定代表人：张小波，该乡乡长。委托代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人孙朝官因与被上诉人隆阳区辛街乡人民政府（以下简称乡政府）行政合同一案，不服云南省保山市隆阳区人民法院于2019年10月23日作出的（2019）云0502行初90号行政判决。原审原告孙朝官不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年12月18日在本院116号法庭公开开庭进行了审理。上诉人孙朝官及委托代理人樊刚杰、被上诉人隆阳区辛街乡人民政府委托代理人杨龙到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审判决认定，原告与云南保山交通运输集团有限责任公司于2008年2月19日签订《合作建设辛街客运站投资、经营事宜协议》，约定双方在保山市隆阳区辛街乡云保公路旁共同投资建设辛街农村客运站，由原告作为辛街农村客运站法定代表人。2008年12月12日，原告作为乙方、被告作为甲方签订《协议书》，约定：一、甲方提供给乙方位于辛街乡街子云保线以北实验中学以西的集镇用地2.94亩，用于辛街农村客运站建设；二、乙方按19.8万元/亩的价格支付给甲方成本地价，相关土地手续由甲方办理，费用由甲方负担；三、甲方在将土地使用的相关手续办理完毕并交付给乙方时，甲方支持10万元资金给乙方用于客运站建设；四、甲方在本协议签订之日起10日内将土地交付给乙方。甲方在收到地价款之日起，必须将土地使用的相关手续办理完毕，并交付给乙方。2008年12月16日被告作出辛政发【2008】165号《辛街乡人民政府关于出让土地的通知》。2008年8月22日至2010年3月14日，被告出具给原告共计55万元“收土地费”的收据5张。被告将土地交付给原告后，未给原告办理相关土地手续。2011年1月26日，保山市隆阳区辛街乡村镇建设服务中心为原告发放《村镇规划选址意见书》和《村镇建设许可证》。2013年11月18日，原告在建设辛街农村客运站期间，保山市国土资源局隆阳分局向原告下达《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止建设。至今被告未按照协议约定为案涉土地办理相关手续给原告。原审人民法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十六条的规定，原告与云南保山交通运输集团有限责任公司合作建设辛街农村客运站，需使用国有土地。案涉土地系集体经济组织农民集体所有的土地，未经隆阳区人民政府依法征收并出让，任何单位和个人不得使用该土地进行建设。被告作为乡级人民政府，无权出让土地，原、被告签订的《协议书》约定的内容，违反上述法律规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。原、被告的约定系无效合同，不受法律保护，故原告要求被告为原告2.94亩土地办理土地权属使用证交付原告的诉讼请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告孙朝官的诉讼请求。上诉人孙朝官上诉请求：1.撤销隆阳区人民法院（2019）云0502行初90号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：1.一审法院对于证据的认定与事实的认定相互矛盾，一审法院未查清涉案土地的性质；2.一审法院对于上诉人的诉讼请求理解错误，即便涉案土地为集体土地，因上诉人投资筹建辛街乡客运站系公益事业建设，依法可以使用集体土地，并不需要使用国有土地；3.农村集体建设用地依法可以流转出让，双方签订的协议书并不违反法律的强制性规定；4.被上诉人具有本行政区域内村庄、集镇规划建设管理职责，具有乡村公共设施、公益事业建设用地的审核职责，与上诉人签订协议书并不超越职权，被上诉人的出让行为不应单纯理解为“买卖或者转让”；5.一审判决适用法律错误，上诉人具有信赖利益，出于行政行为稳定性和保护行政相对人的利益出发，即便涉案协议存在瑕疵，也不应当确认无效，被上诉人应当履行协议；如按照一审法院的观点适用合同法规范涉案协议，被上诉人与上诉人签订协议的行为有可能涉嫌欺诈，此时其应当承担相应的缔约过失责任，被上诉人也应当继续履行协议；7.按照一审法院的观点，涉案协议在合同法约束的情况下，被上诉人如何履行协议和法院应如何判决问题。被上诉人乡政府答辩请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决，答辩人不具备建设用地出让的职能，案涉“协议”当属无效，没有经过法定征地、供地程序也应认定为无效“协议”。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明上诉人孙朝官于2019年5月28日向隆阳区人民法院提起民事诉讼，请求判令辛街乡人民政府履行协议，隆阳区人民法院认为“协议”属于行政协议，驳回孙朝官起诉。本院认为：第一，关于《协议书》的性质。行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。本案中，2008年12月12日，双方当事人签订《协议书》，属于“为了实现公共服务”的政府与社会资本合作的行政协议，虽然2008年12月16日被告作出辛政发【2008】165号《辛街乡人民政府关于出让土地的通知》，但该通知是乡政府给辛街乡国土所的通知，明确国土所按每亩19.8万元的价格收款，并要求按有关规定办理。该通知不能否定或者取代协议书的性质。故一审法院认定该《协议书》性质为土地出让协议错误，应该属于合作协议。第二，乡政府是否有权处置涉案土地的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设……必须使用国有土地，但是……乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体土地的除外”，本案中，乡政府的会议纪要和通知中明确案涉土地为集镇用地，双方签订协议时案涉土地为集体土地，乡政府有权规划和申报使用。即使案涉土地已经转为国有，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”的规定，乡政府仍然可以向隆阳区人民政府申请使用该土地。第三、关于诉讼主体问题。本案虽然双方当事人签订的《协议书》乙方为隆阳区辛街农村客运站，但该客运站没有注册成立，上诉人孙朝官以该《协议书》与其有利害关系为由提起诉讼符合法律规定，且一审时乡政府没有异议，其主体适格。第四、关于《协议书》的内容。本案中双方当事人于2008年12月12日签订的《协议书》对双方权利义务约定明确，其中对乡政府的义务也作了明确约定，一是土地由乡政府提供；二是相关土地手续由乡政府办理，除每亩19.8万元的成本地价外，费用由乡政府负担。三是乡政府还要支持10万元用于客运站建设；四是乡政府收到土地款之日起，必须将土地使用手续办理完毕，并交付给乙方。第五、关于《协议书》的效力问题。本案中《协议书》为双方自愿签订，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，且双方已经履行了部分内容，乡政府将案涉土地交付给上诉人并发放《村镇规划选址意见书》和《村镇建设许可证》，上诉人也按照协议支付了土地款，并在案涉土地上进行了部分建设，庭审中被上诉人辩称该土地已经规划给辛街中学使用，其亦未提供证据证实，故乡政府应按照《协议书》继续履行自己的义务。综上所述。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省隆阳区人民法院（2019）云0502行初90号行政判决书；二、由被上诉人隆阳区辛街乡人民政府继续履行双方2008年12月12日签订的《协议书》第二条、第四条约定的合同义务。本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人隆阳区辛街乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李海斌审判员  杨荣刚审判员  唐悄若二〇一九年十二月二十四日书记员  宋 鉴附：本判决依据的法律法规1.《中华人民共和国土地管理法》第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。