江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终967号 上诉人(原审原告)周茂荣，男，汉族，住泰州市海陵区。 委托代理人闫晓丽，北京京益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州市海陵区人民政府，住所地泰州市海陵区府前路3号。 法定代表人孙群，该区区长。 委托代理人李鹏，泰州市海陵区住房和城市建设局工作人员。 委托代理人蔡蕾，江苏君谊律师事务所律师。 上诉人周茂荣因诉泰州市海陵区人民政府（以下简称海陵区政府）房屋行政补偿一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（以下简称泰州中院）（2017）苏12行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2016年6月1日，海陵区政府作出泰海征决〔2016〕4号《泰州市海陵区人民政府关于站前路（渔行社区周边地块）国有土地上房屋征收的决定》（以下简称4号征收决定）及《站前路（渔行社区周边地块）国有土地房屋征收补偿方案》（以下简称补偿方案）并发布公告，决定对站前路（青年北路——兴泰公路）国有土地上的房屋及附着物实施征收。房屋征收部门为泰州市海陵房屋征收办公室（以下简称海陵征收办），征收实施单位为泰州市海陵区人民政府城北街道办事处（以下简称海陵城北街道办），签约期限为2016年7月21日至2016年8月9日。 案涉房屋位于海陵渔行社区砖桥河东14号，属于征收范围，产权人原为周陈氏（周茂荣母亲）和周茂荣。周陈氏于2003年去世。周陈氏生有两子一女：长子周茂荣，次子周茂华（1980年去世，生前未结婚亦无子女），女儿周素珍（放弃被征收房屋权益）。现房屋为周茂荣实际居住。 2016年6月2日，海陵征收办作出《关于古银杏游园周边地块棚户区、车辆厂周边地块棚户区等房屋征收工程备选评估机构报名公告》（以下简称评估机构报名公告）。2016年6月3日，评估机构报名。同日，海陵征收办作出《关于站前路（渔行社区周边地块）工程被征收人选择房屋征收评估机构的公告》（以下简称选择评估机构公告），公布了10家备选评估机构名单，其中包括泰州市众诚房地产评估咨询有限公司（以下简称众诚评估公司）。选择评估机构公告规定被征收人应当在7个工作日内协商选定评估机构，并在2016年6月15日18:00前将协商结果书面告知海陵征收办。被征收人在规定时间内协商不成的或者在规定时间内不将协商意见书面告知的，由海陵征收办通过抽签方式确定评估机构。选择评估机构公告还附了10家备选评估机构简介。 因被征收人在规定时间内未将评估机构协商选定意见书面告知海陵征收办，2016年6月16日，海陵征收办作出《关于抽签确定斜桥街区地块、吴陵路北延周边地块、钢厂周边地块、站前路（渔行社区周边地块）、车辆厂周边地块棚户区、古银杏游园周边地块棚户区、元河南侧地块等工程房屋征收评估机构的公告》（以下简称抽签确定评估机构公告），决定通过电脑抽签方式公开确定评估机构。抽签确定评估机构公告载明，各征收工程被征收人可自愿报名参加本次抽签活动。 2016年6月17日，在海陵征收办一楼会议室通过抽签方式确定了评估机构，案涉房屋征收地块，中签评估机构为众诚评估公司。抽签活动经江苏省泰州市海成公证处公证。随后，海陵征收办发布了中签公告。 2016年6月24日，众诚评估公司作出《泰州市站前路渔行社区周边地块（城北段）国有土地房屋征收初步评估结果公示表》（以下简称初评公示表），对包括周茂荣在内的房屋作出初步评估结果。同日，该初评公示表进行现场公示，并于2016年6月28日送达周茂荣。 2016年6月30日，众诚评估公司出具泰众估（2016）字第007-056号《房屋征收估价报告》（以下简称估价报告），测算确定在2016年6月1日（征收决定公告之日），周茂荣房屋评估价格为644017元，装饰附属物评估价格为40449元，评估价格合计684466元。估价报告同时载明，如征收当事人对评估结果有异议的，请在估价报告送达之日起10个工作日内，向评估机构书面申请复核评估。2016年7月8日，估价报告送达周茂荣。因周茂荣拒收，2016年7月19日，估价报告再次邮寄送达周茂荣。周茂荣在规定期限内未申请复核评估。 因与周茂荣协商未果，2016年8月8日，海陵城北街道办作出征收补偿安置方案，载明了货币补偿和产权置换两种补偿安置方案。2016年8月9日，征收补偿安置方案送达周茂荣。2016年8月16日，海陵区征收办申请海陵区政府作出补偿决定。 2016年11月22日，海陵区政府作出泰海征补决〔2016〕14号房屋征收补偿决定（以下简称14号补偿决定），决定：一、提供货币补偿和产权调换两种补偿安置方式供周茂荣选择：1、货币补偿。给予周茂荣房地产评估价补偿644017元（含地大于房评估价141039元），装饰装潢评估价为40449元，一次性临时安置补助费6000元，搬迁补助费1500元，以上各项补偿合计691966元。补偿款全部存储于海陵征收办在交通银行泰州分行营业部开设的账户中。2、产权调换。（1）提供韵梅苑安置区现房13幢404室、27幢205室用于产权调换，房屋建筑面积分别为96.15平方米和71.63平方米，等面积部分结算均价为3950元/平方米，超面积部分结算均价为4250元/平方米，产权调换结算总价683363元。被征收房屋房地产评估总价为644017元，产权调换后周茂荣应缴差价39346元，层次差等由周茂荣自行向安置房建设单位结算。（2）周茂荣应得装修及附属设施补偿40449元，一次性临时安置补助费6000元，搬迁补助费1500元。二、限周茂荣在补偿决定送达之日起12日内书面选择确定补偿安置方式，并与征收部门办理房屋征收补偿和交房手续。逾期不作选择，则迳行指定产权调换。补偿决定还载明了复议及起诉期限。2016年11月25日，补偿决定送达周茂荣。 原审法院另查明，周茂荣不服海陵区政府作出的4号征收决定，向泰州中院提起诉讼。2016年9月30日，泰州中院作出（2016）苏12行初94号一审判决，驳回周茂荣的诉讼请求。周茂荣不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。2017年7月30日，江苏省高级人民法院作出（2016）苏行终1413号判决，维持一审判决。 原审法院又查明，海陵城北街道办于2016年3月4日与泰州市嘉德房屋征收服务中心签订房屋征收（搬迁）项目劳务聘用服务合同，聘用泰州市嘉德房屋征收服务中心负责案涉地块房屋征收（搬迁）工作。泰州市嘉德房屋征收服务中心工作人员多次与周茂荣进行了协商。 原审法院认为，江苏省高级人民法院发生法律效力的行政判决已经确认4号征收决定合法性。法院将主要从作出程序、事实认定、法律适用等方面评析14号补偿决定的合法性。 首先，关于程序方面。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”因海陵征收办与周茂荣在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，海陵区征收办报请海陵区政府对周茂荣作出补偿决定，符合上述法律规定。周茂荣认为与其协商的系泰州市嘉德房屋征收服务中心，依法不具有参与协商的合法资格。《征补条例》第五条规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”本案中，房屋征收部门为海陵征收办，房屋征收实施单位为海陵城北街道办。海陵城北街道办委托泰州市嘉德房屋征收服务中心与周茂荣就补偿事宜进行协商。对此，《征补条例》未作出限制性规定，故海陵城北街道办委托泰州市嘉德房屋征收服务中心与周茂荣进行协商并未违反法律规定。此外，从本案协商记录载明内容看，周茂荣在泰州市嘉德房屋征收服务中心工作人员与其协商时，仅是认为不能接受评估结果，拒绝协商，并非系因认为泰州市嘉德房屋征收服务中心不具有协商主体资格而拒绝协商。故本案中周茂荣主张协商不合法的理由，法院不予采纳。 其次，关于14号补偿决定的事实认定方面。关于房屋面积的认定。补偿方案第八条“被征收房屋及土地性质、用途和面积的认定”规定，“对于未领取房屋产权证或又未办理合法建房手续的房屋，以1995年航测图参照2006年及之前最近年份的影像图（地形图）作为认定依据，图中未显示的不予补偿安置；核定土地权属、面积时以登记面积为准。如未登记的，参照2002年地籍图或2010年城镇地籍调查成果作为认定依据。”海陵区政府依据房产管理部门出具的证明认定案涉被征收房屋建筑面积，依据规划部门的调查结果认定合法建筑面积及违法建筑面积，依据国土部门的调查结果认定宗地面积，有事实依据，符合补偿方案规定。周茂荣对违法建筑面积不予认可，未能提交反证，故对其异议法院不予支持。 关于房屋性质的认定。首先，被征收房屋能否认定为经营性用房。周茂荣认为案涉房屋应当为经营性用房，并非单纯住宅，但从其提交的证据，仅能反映其母亲曾在此开豆腐坊，购买涉案房屋时，价格高于其它普通住宅房屋，但并不能以此认定涉案房屋为经营性用房。且涉案房屋1958年、1983年在泰州市房产管理处的房屋登记材料中登记的房屋用途为住宅、居住。故周茂荣主张被征房屋为经营性用房的意见，法院不予支持。其次，被征收房屋能否认定为将住宅房屋改变为经营性用房。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十五条规定，“被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。”“被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业1年以上的，可以结合实际营业年限按照适当比例给予停产停业损失补偿。具体比例由设区的市、县（市、区）人民政府结合本地实际确定。”由此可知，认定将住宅房屋改变为经营性用房，给予停产停业损失的，须同时具备被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为经营性用房、取得工商营业执照、持续营业1年以上三项条件。故周茂荣主张案涉房屋历来由其母亲经营豆腐坊，而其母亲早已于2003年去世，加之周茂荣并未提交工商营业执照，故本案被征收房屋也不符合认定将住宅房屋改变为经营性用房并给予停产停业损失的条件。因此，周茂荣主张案涉房屋应为经营性用房或按经营性用房进行补偿的主张，法院不予支持。 关于评估机构的确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。”“房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。”第十条规定，“确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序：（一）房屋征收部门向社会发布征收评估信息；（二）具有相应资质的房地产价格评估机构报名；（三）房屋征收部门按照报名先后顺序公布具有相应资质的房地产价格评估机构名单；（四）被征收人在规定时间内协商选定房地产价格评估机构，并将协商结果书面告知房屋征收部门；（五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定；（六）房屋征收部门公布被征收人协商选定或者通过多数决定、随机选定等方式确定的房地产价格评估机构。”“通过多数决定、随机选定等方式确定房地产价格评估机构的过程和结果，应当经过公证机构依法公证。”本案中，海陵征收办于2016年6月2日依法发布了评估机构报名公告。评估机构报名后，海陵征收办于2016年6月3日发布了选择评估机构公告，并公布了10家备选评估机构供被征收人选择。因被征收人在规定期限内未能协商选定评估机构，海陵征收办于2016年6月16日发布了抽签确定评估机构公告。2016年6月17日，经江苏省泰州市海成公证处现场公证，经抽签确定众诚评估公司为案涉房屋征收项目的评估机构，抽签结果也进行了公示。至此，本案为周茂荣被征收房屋进行评估的众诚评估公司的产生程序符合规定。至于海陵房屋征收部门2016年是否公布了房屋征收评估机构名录，众诚评估公司是否进入该名录，不属于本案审理范围。周茂荣认为评估机构存在应当回避情形，并未提交证据予以证实，法院不予采纳。 关于估价报告的合法性。估价报告送达后，周茂荣如对评估结果不服，应在规定的期限内向评估机构书面申请复核评估，但周茂荣并未向评估机构申请复核评估，应视为对自身权利的放弃，相应的法律后果应由周茂荣自身承担。 最后，关于14号补偿决定是否侵犯了周茂荣的选择权问题。14号补偿决定规定了货币补偿及产权调换两种方式，并未侵害周茂荣的选择权。周茂荣逾期不作选择，是其自行放弃了选择权。 综上，因在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，经海陵征收办报请，海陵区政府对周茂荣被征收房屋作出14号补偿决定。该补偿决定作出程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，周茂荣要求撤销缺乏事实和法律依据，法院不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周茂荣的诉讼请求。 上诉人周茂荣上诉称：案涉征收决定不具有合法性；原审法院未查明评估机构及其选定是否合法；泰州市嘉德房屋征收服务中心与上诉人协商不具有合法性；14号补偿决定的内容及程序违法。请求本院撤销原判，依法改判支持其诉讼请求。 被上诉人海陵区政府答辩称：案涉征收补偿决定适用法律正确，认定事实清楚，依法应当予以维持。上诉人与被上诉人已经于2019年6月达成征收补偿安置协议，且该补偿协议双方已履行。上诉人对于被征收房屋的合法权益已得到补偿。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院听证中，海陵区政府提交泰州市海陵房屋征收办公室于2019年6月与周茂荣签订的《海陵国有土地上房屋征收补偿安置协议》。该协议约定补偿金额合计693848元，补偿方式为产权调换。周茂荣陈述其确实签署该协议，并表示该协议已经履行。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题 被上诉人海陵区政府提供的选择评估机构公告、抽签确定房屋评估机构公告、中签公告以及《公证书》等证据证明，海陵区政府已告知被征收人协商选定评估机构。由于被征收人在规定的时间内未能通过协商的方式选定评估机构，海陵区政府通过抽签的方式确定涉案房屋评估机构并将结果予以公告，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、第五条、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第五项的规定。 二、关于涉案房屋面积、性质的认定是否合法的问题 在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。 关于房屋面积的认定。补偿方案第八条“被征收房屋及土地性质、用途和面积的认定”规定，“对于未领取房屋产权证或又未办理合法建房手续的房屋，以1995年航测图参照2006年及之前最近年份的影像图（地形图）作为认定依据，图中未显示的不予补偿安置；核定土地权属、面积时以登记面积为准。如未登记的，参照2002年地籍图或2010年城镇地籍调查成果作为认定依据。”本案中，案涉房屋实测建筑面积为136.25平方米。案涉房屋没有房屋权证。海陵区政府提供的1958年6月26日泰州市房屋情况调查表显示房屋面积为38.7平方米，1983年11月泰州市私有房屋登记表显示房屋面积为52.5平方米。海陵区政府依据房产管理部门出具的证明认定案涉被征收房屋建筑面积136.25平方米，依据规划部门的调查结果认定合法建筑面积99.01平方米，违法建筑面积37.24平方米，依据国土部门的调查结果认定宗地面积131.5平方米，符合补偿方案规定，并无不当。 关于房屋性质的认定。本案中，周茂荣主张案涉房屋系经营性用房，其父母以营业用房购买案涉房屋，购买后长期用于豆腐坊经营。但海陵区政府提供的1958年6月26日泰州市房屋情况调查表和1983年11月泰州市私有房屋登记表均显示房屋用途为住宅。本院听证中周茂荣自认案涉房屋用于豆腐坊经营至1983年，1983年后因房屋可能倒塌将房屋改为住宅。周茂荣虽认为案涉房屋系经营性用房，但其提交的证据仅能反映其母亲曾在此经营豆腐坊。故周茂荣主张案涉房屋为经营性用房的意见，本院不予支持。其次，根据《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十五条第二款规定，将住宅房屋改变为经营性用房、给予停产停业损失的，须同时具备被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为经营性用房、取得工商营业执照、持续营业1年以上三项条件。周茂荣主张案涉房屋历来由其母亲经营豆腐坊，但其自认1983年房屋改为住宅，且其母亲已于2003年去世，周茂荣亦未提交工商营业执照，故案涉房屋也不符合给予停产停业损失的条件。故海陵区政府将房屋性质认定为住宅并据此予以补偿并无不当。 三、关于涉案房屋评估报告是否合法的问题 《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，依法确定的具有资质的房屋评估机构根据涉案房屋的面积和性质，根据《房屋征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋予以评估并无不当。被上诉人提供的涉案房屋《初评公示表》及张贴照片、《估价报告》及送达回证证明，涉案房屋《初评公示表》已张贴公示，涉案《估价报告》已送达。周茂荣在法定期限内未申请复核评估，表明其对评估报告予以认可，故涉案《估价报告》可以作为海陵区政府作出14号《补偿决定》的依据。 四、关于14号《补偿决定》是否合法的问题 海陵区政府提供的协商记录证明，在房屋征收补偿过程中，房屋征收实施单位有关人员与周茂荣就涉案房屋补偿安置问题进行协商。海陵区政府在14号《补偿决定》作出前，已保障周茂荣补偿安置方式的选择权，但周茂荣未选择补偿安置方式。海陵区政府作出的14号《补偿决定》，明确告知了周茂荣货币补偿的数额以及安置房屋的具体位置、面积、价格等，并明确逾期不作选择径行指定产权调换。海陵区政府在就涉案房屋补偿安置问题与周茂荣协商未果的情况下，依据涉案房屋评估报告作出14号《补偿决定》符合《征补条例》第十七条第一款、第二十一条第一款、第二十六条第一款等规定。 需要说明的是，根据本院听证情况，双方已经就案涉房屋签订补偿安置协议，且已实际履行。关于案涉房屋补偿金额，补偿安置协议约定金额为693848元，高于14号《补偿决定》确定的补偿金额691966元，周茂荣的合法权益已经得到保障。案涉房屋的补偿问题已经得到解决。 综上，海陵区政府作出的14号《补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。涉案《房屋征收决定》已发生法律效力，周茂荣主张涉案《房屋征收决定》违法等理由依法不属于本案审查范围。上诉人周茂荣的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人周茂荣负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇一九年十二月十六日 书记员 王雅露 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 二、《国有土地上房屋征收评估办法》 第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第五条同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。 第十六条第一款房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。 第二十条第一款被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。 三、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》 第十条第一款确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序： （五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定； 第十五条第二款被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业1年以上的，可以结合实际营业年限按照适当比例给予停产停业损失补偿。具体比例由设区的市、县（市、区）人民政府结合本地实际确定。 四、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；