昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）云71行初45号原告何明清，男，汉族，1961年9月9日出生，住云南省昆明市官渡区。原告陈惠芳，女，汉族，1963年4月24日出生，住云南省昆明市盘龙区。原告何文，男，白族，1959年12月20日出生，住云南省昆明市盘龙区。三原告共同的委托代理人符林山，北京市北斗鼎铭（昆明）律师事务所律师。被告昆明市东川区人民政府。住所地昆明市东川区市府街8号。法定代表人陈江，区长。委托代理人刘发聪，昆明市东川区公共资源交易监督管理委员会办公室工作人员。委托代理人杨雪婧，云南凌云律师事务所律师。第三人屠宝贵，男，汉族，1964年1月29日出生，住云南省昆明市官渡区。原告何明清、陈惠芳、何文诉被告昆明市东川区人民政府（以下简称区政府）其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭对本案公开开庭进行了审理。因屠宝贵与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并于2019年3月6日作出（2018）云71行初27号行政裁定，以被诉行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，驳回三原告的起诉。三原告不服提起上诉，云南省高级人民法院于2019年7月25日作出（2019）云行终391号行政裁定，以三原告的起诉符合行政案件起诉条件为由，撤销一审裁定，指令本院继续审理本案。本院于2019年9月3日立案后，重新组成合议庭继续对本案进行审理，并于同年10月14日公开开庭审理了本案。原告何明清、陈惠芳及委托代理人符林山，被告区政府的委托代理人刘发聪、杨雪婧到庭参加诉讼。第三人屠宝贵经依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告何明清、陈惠芳、何文诉称，2018年6月19日，三人作为评标专家参与项目评标工作。2018年7月2日进行评标复议，评标小组复议评定三家投标人资格不通过，本标段本次招标流标。原告作为技术专家只负责评标过程中的技术环节，不负责评标过程的商务环节。本次评标首先因投标人主体资料不齐全做流标处理，未继续评议其他内容符合逻辑和常理，三原告评标过程中并没有出现严重错误。2018年8月3日，昆明市东川区公共资源交易监督管理委员会办公室（以下简称区监管办）作出《不良行为记录通知书》，取消三原告的评标专家资格。因该行政处罚严重违法，导致三原告以后不能正常参与评标活动。区监管办是昆明市东川区公共资源交易监督管理委员会（以下简称管委会）的日常办事机构，行使的是行政职能。区政府根据东办通（2012）72号文设立了管委会，但是管委会并不具备行政诉讼主体资格，应当以组建该机构的行政机关为被告。因此，原告以区政府为被告提起行政诉讼。三原告认为区监管办作出《不良行为记录通知书》的具体行政行为违法，应当予以撤销。第一，区监管办无权作出取消三原告评标专家资格的行政处罚，根据《昆明市评标专家库及评标专家管理办法》第十条之规定，各级政务服务局（公管局）认定在评标工作中有严重不良行为的，市政务服务局（公管局）取消其评标专家资格。区监管办取消原告评标专家资格，明显主体不适格。第二，原告在评标过程中未造成严重后果，不能取消担任评标委员会成员的资格。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条规定，情节特别严重的取消其担任评标委员会成员的资格。初次评标均是依赖电子清标，本案电子清标显示“无异常”。复议内容也不包括投标人是否存在串标行为，复议过程中因三家投标人其中一家未按要求提供资料、另外两家提交的资料不全，评标小组复议评定三家投标人资格不通过，最终本标段本次招标流标，因此三原告评标工作并未造成严重后果。第三，区监管办作出《不良行为记录通知书》具体行政行为的程序严重违法，该行政处罚作出前并未告知原告作出行政处罚决定的事实、理由和依据，当事人依法享有的权利，未听取当事人的陈述和申辩，未告知当事人享有听证的权利，更未组织听证，程序严重违法。第四，三原告并不存在《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十二条规定的情形，因此三原告再参加项目评标并不应该受到限制。综上，原告向本院提出以下诉讼请求：1.确认区监管办作出《不良行为记录通知书》的行政行为违法，并依法判决撤销；2.责令被告删除在昆明市公共资源交易监督平台取消原告评标专家资格的公示内容；3.本案诉讼费用由被告承担。在开庭审理过程中，经法庭释明起诉状中第二项诉讼请求作出行政主体并非本案现被告后，原告及其诉讼代理人明确表示当庭撤回第二项诉讼请求事项，被告区政府未提出异议，本院当庭予以准许。原告提交了以下证据材料：1.身份证复印件；2.东办通（2012）72号文件、复议函、复议决议报告；3.不良行为记录通知书。被告区政府答辩称，1.原告起诉的被告主体不适格。区监管办虽为区政府办公室的内设机构，但经授权有权对本案所涉及的项目进行监管。在对内设机构进行行政授权，使其能在法律上以自己的名义作出行政行为的情况下，该内设机构实际上已经外化，取得了独立主体资格，故区监管办具有行政诉讼主体资格，应为本案的被告。2.区监管办作出的《不良行为记录通知书》内容合法。区监管办在《不良行为记录通知书》中认定原告存在不良行为、取消评标专家资格符合规章制度的要求。3.区监管办作出的《不良行为记录通知书》的依据是《中华人民共和国招标投标实施条例》第七十一条和《昆明市公共资源交易当事人不良行为管理办法》（昆政办〔2017〕37号）第二十条第二款、第四款的规定，以及东川区水务局作出的建议，依据合法。4.区监管办作出《不良行为记录通知书》的程序符合《昆明市公共资源交易当事人不良行为管理办法》第二十三条的规定，程序合法。综上，请求法院依法驳回三原告的起诉。被告区政府提交了以下证据材料：1.东办通〔2012〕72号文件、昆政发〔2017〕24号文件、昆政办〔2017〕38号文件、东政办发〔2017〕75号文件、昆明市东川区2018年第二批农村饮水安全巩固提升工程施工项目招标文件；2.项目评标结果公示、项目中标结果公示、成立第四标段招标阶段调查组的通知、招标阶段的调查报告；3.不良记录通知书、评标结果公示函；昆政办〔2017〕36号文件、关于启动不良行为调查的函、昆政办〔2017〕37号文件、评标报告、复议报告；4.昆明市公共资源交易网专家不良行为记录公示、东水发〔2018〕105号建议书、东水发〔2018〕106号建议书、专家约谈会议签到表、项目评标专家签到表、专家通知书存根、签收回执、约谈通知、承诺函、录音光盘一份。第三人屠宝贵在第一次审理开庭过程中陈述称，同意原告方的起诉意见。第三人未向法院提交证据材料。庭审中，针对原告提交的证据材料，区政府质证认为原告无法提交复议函的原件，且该证据与本案没有关联性，对于证明目的也不予认可，对于其他证据的证据三性予以认可。针对被告提交的证据材料，原告方质证认为，对第一组证据的真实性无异议，但认为相关文件都达不到我国行政法规定的行政授权级别；对第二组证据的证明目的不予认可；对第三组证据的真实性予以认可，但合法性不认可；对第四组证据的证明目的不予认可。经审查，本院认为原告提交的复议函由于无法核对原件，难以确定真实性，故不予采纳作为本案的证据。原告及被告提交的其他证据材料，因与本案案情存在关联性，且真实、合法，本院予以采信。经审理查明，东川区水务局管理总站公开招标的昆明市东川区2018年第二批农村饮水安全巩固提升工程施工项目于2018年6月19日在昆明市公共资源交易中心进行异地评标，参与评标的何明清、陈惠芳、何文、屠宝贵四名专家系由昆明市公共资源交易中心从昆明市评标专家库中随机抽取，同年6月22日进行评标结果公示。2018年6月25日，区监管办向东川区水务局发出《关于调查核实公开招标项目评标结果公示信息相关情况的函》，要求对评标结果公示中该项目第四标段的三个中标候选人相关信息进行调查核实。2018年7月2日，招标代理机构组织原评标委员会对该项目第四标段进行复议后，何明清、陈惠芳、何文、屠宝贵在《复议决议报告》上签字予以确认，认为“一、昆明金子程建筑安装有限公司，技术负责人‘贺勇’未按招标文件及复议函要求提供能力证明资料原件，资格审查不通过；云南鸿能水利水电工程有限公司及云南康源建筑工程有限公司部分项目管理人员未按招标文件及复议函要求提供相关能力证明资料原件，资格审查不予通过。经评标委员会复议评定，三家投标人均未通过资格审查，本标段项目作流标处理。二、评标专家进一步复核，云南鸿能水利水电工程有限公司及云南康源建筑工程有限公司投标总价均为5912298元，有相似性，但无特殊异常。”中标结果公示于次日发布。2018年7月6日，区监管办作出《关于启动公共资源交易不良行为调查的函》，认为本案所涉项目标段在招投标过程中有涉嫌公共资源交易不良行为情形，要求东川区水务局进行调查核实。东川区水务局根据该函件成立专项调查组，调查组经开展相关工作，于2018年7月20日作出《调查组关于“第二批农村饮水安全巩固提升施工第四标段（铜都街道办）”招标阶段的调查报告》，调查情况主要包括云南鸿能水利水电工程有限公司与云南康源建筑工程有限公司投标总价相同、工程项目总价表每项金额相同、分类分项工程量清单计价表单价、合价全部相同。2018年8月1日，东川区水务局向区监管办提交东水发〔2018〕106号《东川区水务局不良行为记录建议书》，认为该项目评标委员会的四名专家在评标工作及项目复议中，未严格按照招标文件规定的评标标准和方法开展工作，导致评标工作和复议工作存在明显错误，评标、复核结果无效，建议取消何明清、陈惠芳、何文、屠宝贵评标专家资格。2018年8月2日，区监管办作出《不良行为记录通知书》：“根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条、《昆明市公共资源交易当事人不良行为管理办法》（昆政办〔2017〕37号）第二十条第2款、4款规定以及东川区水务局做出的建议，对昆明市东川区（红土地、汤丹、乌龙、铜都、阿旺）2018年第二批农村饮水安全巩固提升工程施工项目评标委员会评标专家陈惠芳、何文、屠宝贵、何明清的上述行为记入昆明市公共资源交易当事人不良行为信息档案一次，给予取消陈惠芳、何文、屠宝贵、何明清评标专家资格，并予以公告。”何明清、陈惠芳、何文提起本案诉讼。本案争议的焦点是：1.区政府是否是本案适格被告；2.行政机关作出《不良行为记录通知书》的行政行为是否具有合法性及合理性。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告何明清、陈惠芳、何文与本案所诉行政行为有法律上的利害关系，是本案适格的原告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，被诉行政行为作出的主体是区监管办，根据东办通〔2017〕72号文件，区监管办系由区政府组建成立，区监管办本身不具有独立承担法律责任能力，根据上述规定，区政府是本案适格被告。《昆明市评标专家库及评标专家管理办法》第十条规定：“昆明市评标专家库的评标专家，年龄超过七十岁的，或本人提出不再担任评审专家申请的，或由各级政务服务局（公管局）认定在评标工作中有严重不良行为的，市政务服务局（市公管局）取消其评标专家资格，清除出昆明市评标专家库。”根据上述规定，如果相关评标专家在评标中存在严重不良行为的，相应事实由各级政务服务局进行认定，但取消相关评标专家资格的行政职权在市政务服务局（市公管局）。本案中，区监管办认定三原告及第三人存在严重不良行为后，未上报市政务服务局（市公管局）处理，而是径行以通知书的形式取消涉案三原告及第三人评标专家资格，属于越权行为。另外，虽然《昆明市公共资源交易当事人不良行为管理办法》第十一条规定，处理投诉原则上采取书面审查办法，但该条亦同时规定了听取被投诉人的陈述和申辩以及必要时可以组织投诉人与被投诉人当面进行质证的要求。本案中，根据在案证据，区监管办在认定涉案原告及第三人在评标过程中存在严重不良行为事实前，并未告知上述涉案人员已经受理或已经在实际审查是否存在严重不良行为，未给予上述人员申辩的权利，违背了上述管理办法的规定，亦违背了程序正当原则。综上，区监管办对本案三原告及第三人作出《不良行为记录通知书》的行政行为存在超越职权、程序违法的情形，依法应予以撤销。原告的相应诉讼请求成立，本院依法予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项之规定，判决如下：撤销昆明市东川区公共资源交易监督管理委员会办公室作出《不良行为记录通知书》的行政行为。案件受理费50元，由被告昆明市东川区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  杨云斌审判员  赵慧忠审判员  陈志杰二〇一九年十二月六日法官助理牛元福书记员闵正仙