辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽03行终444号上诉人（原审原告）：宋鑫雨，男，1980年11月13日出生，汉族。住址：鞍山市铁东区。上诉人（原审原告）：喻磊，男，1986年10月10日出生，汉族。住址：鞍山市铁西区。上诉人（原审原告）：张浩然，男，1990年6月2日出生，汉族。住址：鞍山市铁西区。委托诉讼代理人：宋鑫雨，男，1980年11月13日出生，汉族。住址：鞍山市铁东区。上诉人（原审原告）：宋海霞，女，1967年4月24日出生，汉族。住址：吉林省东辽县。被上诉人（原审被告）：鞍山市住房和城乡建设局。住所地：鞍山市铁东区园林大道888号。法定代表人：武秋丹，局长。委托诉讼代理人：曾欣，该局工作人员。委托诉讼代理人：王悦铱，辽宁钢城正大律师事务所律师。上诉人宋鑫雨、喻磊、张浩然、宋海霞因未履行法定监管职责一案，不服海城市人民法院(2019)辽0381行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开询问审理了本案。上诉人宋鑫雨、喻磊、宋海霞，被上诉人鞍山市住房和城乡建设局（以下简称城建局）的委托代理人曾欣、王悦铱参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，宋鑫雨、喻磊、张浩然、宋海霞分别与鞍山华川置业有限公司签订了《商品房买卖合同》；与鞍山厚德物业服务有限公司签订了《前期物业服务合同》，成为华川爱丁堡花园小区业主，因小区地上停车场和物业用房面积等问题与房屋开发企业产生纠葛，宋鑫雨、喻磊、张浩然、宋海霞于2017年4月26日以EMS邮寄的形式向鞍山市住建委提出申请，要求其履行对网签《商品房买卖合同》的法定监管职责，因鞍山市住建委对宋鑫雨、喻磊、张浩然、宋海霞的申请未予答复，宋鑫雨、喻磊、张浩然、宋海霞遂诉至原审法院。另查，鞍山市住房和城乡建设委员会（以下简称住建委）的行政管理职责已于2018年11月30日整合至鞍山市住房和城乡建设局。原审法院认为，根据《城市商品房预售管理办法》第四条：“国务院建设行政主管部门归口管理全国城市商品房预售管理；省、自治区建设行政主管部门归口管理本行政区域内城市商品房预售管理；市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门(以下简称房地产管理部门)负责本行政区域内城市商品房预售管理。”的规定，城建局具备网签《商品房销售合同》备案管理的法定职责。根据《城市商品房预售管理办法》第十条：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案。”《鞍山市合同监督管理暂行办法》第三条：“工商行政管理部门依照法律、法规以及本办法的规定，对利用合同危害国家利益和社会公共利益、侵犯他人合法权益的违法行为负责监督处理。建设、土地、科技、外贸等有关行政主管部门在各自的职权范围内，做好合同监督管理工作。”的规定，城建局履行了网签《商品房销售合同》的行政管理职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，因宋鑫雨、喻磊、张浩然、宋海霞申请城建局履行法定职责的理由不成立，故对宋鑫雨、喻磊、张浩然、宋海霞的诉讼请求原审法院不支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决驳回宋鑫雨、喻磊、张浩然、宋海霞的诉讼请求。案件受理费50元，由宋鑫雨、喻磊、张浩然、宋海霞承担。上诉人宋鑫雨、喻磊、张浩然、宋海霞不服原审法院上述行政判决，向本院共同上诉称，一、被上诉人具有对网签《商品房买卖合同》的监管职责，并存在不履行法定职责的行为。(一）根据《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房【2010】53号）第一条第四款、《辽宁省合同监督条例》第三条、《辽宁省物业管理条例》第十四条、《鞍山市合同监督管理暂行办法》第三条、《鞍山市城市住宅区物业管理办法》第五条和第九条、《鞍山市城市住宅区物业管理办法补充规定》第二十五条的规定，被上诉人负责建立商品房网上签约备案系统，并在其职责范围内确保登记信息的准确、真实。被上诉人是整个网签《商品房买卖合同》平台的设计者、行为的管理者和系统的维护者。对商品房网签行为具有行政监管的职权，具有因行政职权而派生出来的依法受理、进行审查、作出处理的行政责任。(二）被上诉人存在不履行法定职责的行政行为。1、依据《城市商品房预售管理办法》第十条的规定，在上诉人与开发企业签约之日起30日内须在被上诉人办理商品房预售合同登记备案手续时，被上诉人就应对《网签商品房买卖合同》进行审查备案，保证备案合同的相关内容准确、真实。但被上诉人未能履行对购房合同的审查，草草备案。2、上诉人作为有利害关系的一方当事人，以书面申请的方式，向作为行政主管机关的被上诉人反映情况，要求其履行对网签《商品房买卖合同》错误信息进行监管的管理职责,作为具有法定监管职责的被上诉人，有义务对书面申请进行审查并作出是否更正网签《商品房买卖合同》的义务。但被上诉人至今仍未履行其法定职责。本案中，被上诉人首先在程序上应当依法受理，之后再进行实体审查并作出处理。但被上诉人却将上诉人的申请置之不理，既不作出不予受理的通知，也未在法定期限内作出处理决定。其不予答复的不作为行为，同时符合“合法权益”、“法定职责”、“提出申请”、“拒绝履行或者不予答复”的四种情形，已构成《行政诉讼法》第十二条第六项规定的拒绝履行或不予答复的违法情形。上诉人有权提起行政诉讼，请求法院依法确认该拒绝履行却不说明理由的方式违法。二、被上诉人不仅负有对网签《商品房买卖合同》登记备案的职责，同时还负有对网签《商品房买卖合同》信息进行审核，确保网签登记信息的真实、合法和有效，并对不真实、违法的网签信息进行纠错的职责。1、本案有证据证明涉案网签《商品房买卖合同》具有不真实、违法的情形，并且从一审被上诉人提交的证据，可以证明被上诉人已知晓该处错误的合同条款。经被上诉人备案的开发企业与物业公司签订的《前期物业服务合同》中，开发企业已对按规划设计建造的小区内200个地上停车位的权属进行了确定，即该停车位属于物业共用设施设备，其所有权归全体小区业主共有。该所有权的归属是由法律规定决定的，开发商没有进行变更的权利。2、被上诉人在网签《商品房买卖合同》中的法定职责，是由网上备案登记行为和网签管理行为这两个行政行为组成的。一审判决却把被上诉人对网签行为的全部行政管理职责，片面的理解为仅是“对网签信息进行备案”，而忽略了根据《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房【2010】53号）第一条第四款、《辽宁省合同监督条例》第三条、《辽宁省物业管理条例》第十四条、《鞍山市合同监督管理暂行办法》第三条、《鞍山市城市住宅区物业管理办法》第五条和第九条、《鞍山市城市住宅区物业管理办法补充规定》第二十五条的规定，被上诉人不仅负责建立商品房网上签约备案系统，并且应在其职责范围内确保登记信息的准确、真实。被上诉人还负有对网签信息的审核职责（信息的对照管理）、网签错误的纠错职责（信息错误的更正管理），犯了以偏概全的错误。被上诉人对开发企业商品房预售信息申请备案是一种备案登记行为；对网签管理行为（对商品房买卖双方当事人有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明或否定并予以公示）则是一种行政确认行为。被上诉人对网签的监管权，不是来源于当事人的自愿委托，而是直接来源于国家行政管理权。在有确切证据证明开发企业登记备案的网签信息虚假，并且被上诉人一审提交的证据也表明了被上诉人知道该处错误条款。而有利害关系的一方当事人向其提出更正虚假网签信息的请求时，被上诉人有义务进行审查，并在规定时限内作出是否变更网签行为的作为义务。请求撤销一审判决，判决确认被上诉人不履行法定职责的行为违法，判决被上诉人针对上诉人的申请作出处理。被上诉人城建局答辩称，一审认定事实清楚，证据确凿，请求维持一审判决。本院认为，“一行为一诉讼”是人民法院受理行政诉讼案件的基本原则。就本案而言，经审查宋鑫雨等四人在本案的诉讼请求中，既包含要求确认原住建委对宋鑫雨等人在签订网签商品房买卖合同的网签流程中未尽到审查职责作出的行政行为违法，又有要求城建局依宋鑫雨等人提交的申请履行相关法定职责的情形。因确认行政行为违法与要求履行法定职责系不同的行政诉讼案由，涉及到不同的法律关系，人民法院对不同案由纠纷的审理，涉及对原告起诉条件及行政行为合法性的审查亦不完全相同，故宋鑫雨等人将以上请求合并诉讼并不符合“一行为一诉讼”的受理原则，应属于提出的诉讼请求不明确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实依据；”、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，应当裁定驳回起诉。宋鑫雨等人就确认违法及要求履行法定职责的请求，可以分别依法另行主张权利。本案的审理期间，依法不计入其另行诉讼的起诉期限内。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销海城市人民法院(2019)辽0381行初53号行政判决；二、驳回原审原告宋鑫雨、喻磊、张浩然、宋海霞的起诉。二审案件受理费50元，返还宋鑫雨等四人。本裁定为终审裁定。审判长 李 群审判员 周庆文审判员 张 冬二〇一九年十二月十日书记员 芦月萍