云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云05行终105号 上诉人（原审原告）宋阿霞，女，1983年9月15日出生，汉族，住保山市隆阳区。 委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（原审被告）保山市隆阳区青华街道办事处。 统一社会信用代码：11533001MB0X510941。 住所地：云南省保山市隆阳区红花安置小区二期。 法定代表人胡斌，主任。 参加诉讼机关负责人叶茂平，副主任。 委托诉讼代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 原审原告宋阿霞因与原审被告保山市隆阳区青华街道办事处（以下简称青华街道办事处）履行行政协议一案，不服保山市隆阳区人民法院于2019年10月11日作出的（2019）云0502行初63号行政判决,向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，并于2019年12月17日在本院116号法庭公开开庭进行了审理，上诉人宋阿霞及其委托代理人顾冬庆、被上诉人青华街道办事处副主任叶茂平及委托代理人杨龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定，原告宋阿霞户的房屋位于保山市隆阳区青华街道办事处沈官村委会宋家屯12组，该房屋位于保山中心城区棚户区改造项目房屋征收范围。2016年12月19日，以被征收人宋阿霞为乙方与征收人青华街道办事处为甲方签订《保山中心城市青华湖片区房屋征收产权调换补偿协议》(以下简称《房屋征收补偿协议》)。《房屋征收补偿协议》约定原告自愿选择产权调换方式，调换安置房建筑面积153.27㎡，本协议奖励及补偿金额合计236821.24元。2017年7月26日被告向原告作出《变更决定书（产权调换--符合厨卫政策）》，对原被告签订的《房屋征收补偿协议》约定的原调换面积变更为120.27㎡，将原奖励及补偿、补助金额236821.20元变更为奖励及补偿、补助金额合计为257821.20元，即厨卫按照现行建安成本评估应获得补助金额21000元。在本案诉讼中，原告对被告作出的《变更决定书（产权调换--符合厨卫政策）》向本院提起诉讼，本院于2019年2月26日作出(2018)云0502行初70号《行政判决书》，判决驳回原告要求撤销被告作出的《变更决定书（货币补偿--符合厨卫政策）》的诉讼请求。原告不服，向保山市中级人民法院提起上诉，保山市中级人民法院以(2019)云05行终35号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。原告认为，被告未按《房屋征收补偿协议》履行协议，遂提起本案诉讼。 原审人民法院认为，本案系行政协议履行过程中，被告对行政协议进行变更，原行政协议是否应当继续履行的行政诉讼。行政协议是行政机关为履行行政职责实现行政管理目标，与相对人经过协商一致所达成的协议，行政协议作为公共管理和服务的一种方式，具有鲜明的公权力属性。其特征之一就是具有行政优益性，即行政合同当事人的地位不完全平等，行政主体享有合同履行的指挥权、监督权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方行使合同变更权和解除权。根据本案查明事实，原告与行政机关签订《房屋征收补偿协议》后，行政机关为纠正房屋征收补偿工作中执行厨房、卫生间政策出现的偏差，对协议内容做部分变更，即在认定被征收房屋面积中扣除多认定的厨房、卫生间面积，此变更属于行政机关自行纠错的行为，且《变更决定书（产权调换--符合厨卫政策）》已由人民法院生效判决确定合法有效。因原告被征收房屋的面积发生变更，相应的补偿、补助金额也发生变更，原告要求被告继续履行《房屋征收补偿协议》内容已被《变更决定书（产权调换--符合厨卫政策）》所变更，继续履行《房屋征收补偿协议》理由不成立，故对原告要求被告继续履行《保山中心城市青华湖片区房屋征收产权调换补偿协议》约定的合同义务向原告交付建筑面积153.27㎡的安置房的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告宋阿霞的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告宋阿霞负担。 上诉人宋阿霞诉称：1.被上诉人存在未按约定履行及违法变更《协议》内容的情形，一审法院认定事实不清，被上诉人不履行《协议》内容无任何事实及法律依据。首先，从事实及常理上推断，厨房和卫生间作为房屋使用功能的一部分，是绝对不可或缺的一部分，被上诉人以厨房和卫生间不是永久性建筑予为由，扣减原本应属于上诉人的补偿款，没有事实依据，其本质目的是为了压缩拆迁成本，侵占原本属于上诉人的补偿利益。其次，一审法院认定的被上诉人享有行政优益性，没有任何事实及法律依据。行政机关行使行政优益权必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；且作出变更时，应当对公共利益的具体情形作出释明、符合比例原则、且对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。本案并不存在被上诉人所谓的公共利益，此次单方变更行政协议涉及到的被拆迁人占该区域绝大多数，非但不是为了公共利益，反而是侵犯了绝大多数人的利益。因此，按照《行政诉讼法》第七十八条的规定，被上诉人应依法继续履行《协议》。2.一审法院未查清本案基本事实，未秉持中立的地位保障上诉人的合法权益。本案被上诉人为了在征收过程中促使被征收人签字，出台《保山中心城市棚户区改造廖官沈官片区提前申请房屋征收与补偿政策有关问题补充解答》，对于2013年航拍之后主体建筑外建设的厨房和卫生间予以认定。很多被征收人因此与征收方签订了征收补偿协议。但现在地方政府不再承认自己之前所出台的规定，单方制定通知，直接剥夺了被征收人这一部分的利益。通知出台的目的是为了少给予己经签订协议的被征收人应得的补偿，所以涉案通知的作出目的不具有正当性。根据“法不溯及既往”的法律适用原则，对于已经发生的行为，行政机关不得再依据后制定的通知单方变更之前签订的补偿协议。依法成立的合同，受法律保护。被上诉人出尔反尔，丧失公信力，朝令夕改，导致被征收群众更不理解、不信任地方政府的征收行为，进一步激化之前存在的矛盾。综上请求：1.撤销保山市隆阳区人民法院作出的（2018）云0502行初62号《行政判决书》，并发回重审或依法改判，判令被上诉人履行合同义务并交付符合约定建筑面积（153.27㎡）。2.全部诉讼费用由被上诉人承担。 庭审中，上诉人补充认为：1.被上诉人随意对协议进行变更与行政法的合理信赖原则相违背。合同解除权只能在国家，法律政策和基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者公共利益带来重大损失的特定情形下才能行使。本案如果确实存在面积认定有误的问题，隆阳区政府可能会多支出一部分补偿款，但仅以多出一部分补偿款就认定青华街道办可以基于行政优益权行使单方变更协议前缺乏事实根据和法律依据，对上诉人不公平。涉案协议即使存在问题，系因征收部门失误，属于涉案协议订立过程中政府内部决策问题，并不能以此归咎于上诉人宋阿霞，上诉人在整个协议的履行过程中均予以积极配合，并无过错和过失，政府部门的工作失误，在双方协商变更不成的情况下，依据上述规定，也应当由相应政府部门承担责任，而不存在损害国家利益和公共利益的情形。3.青华街道主张面积认定错误，更需证据予以证明。但其仅以隆阳区办公室的隆政办发2017-69号《通知》直接单方变更，严重违法，适用法律错误，被上诉人并未指明所依据的法律规范的具体条款，可见其对征收行为是否合法并没有明确认识；相关《提前申请房屋征收与补偿政策有关问题解答》《隆阳区人民政府关于保山中心城市棚户区改造红花岔河片区房屋征收与补偿实施方案征求意见稿征求意见的公告》《隆阳区人民政府关于保山中心城市棚户区改造东城区部分片区房屋征收决定的公告》及公告附件，不能作为补偿依据，《通知》中规定厨房、卫生间，应当按照建安成本评估价格给予补助，但被上诉人并未提交评估标准。4.我国关于征地拆迁的法律法规并无规定在2013年航拍后的建筑不予补偿的规定。但被上诉人仅以区政府办公室的一个通知作为依据，从而降低对厨房、卫生间的补偿标准，无法律法规的有关依据，且通知对厨房和卫生间的认定，未将之前出台的相关政策引用在内。并将上诉请求变更为：要求被告交付153.27㎡安置房、过渡费、60元/㎡的装修费，和地基石脚以及维权产生的一切费用。 其代理人补充认为，本案定案的依据即变更通知作为被上诉人作出变更的依据不合法，该变更通知，未组织被征收人进行听证，保障被征收人陈述申辩的权利，且其制作主体，仅仅为一个办公室，不具合法性。 被上诉人青华街道办事处二审答辩状内容与一审答辩状内容一致。请求：驳回上诉，维持原判。 上诉人宋阿霞在一审审理过程中向法院提交以下证据材料：1.《保山中心城市青华湖片区房屋征收产权调换补偿协议》；2.公示表格，以证实被告应向原告置换房屋面积为153.27㎡，被告的行为违法。 被上诉人青华街道办事处在一审审理过程中于法定举证期限内提交以下证据材料：1.宋阿霞身份证复印件、户口证明二份、户口簿复印件、全户人员简况表、《居民户房屋征收户籍认定表》；2.《提前申请房屋征收表》《房屋征收通知》《赠予书》、《承诺书》二份、《收件存根》；3.原告一户航拍图、《保山中心城市青华湖片区象山路、兰惠路房屋征收附属物评估明细表》《保山中心城市青华湖片区象山路、兰惠路房屋征收装修评估明细表》《保山中心城市棚户区改造青华湖片区房屋征收土地面积测量表》《保山中心城区棚户区改造项目青华湖片区房屋测绘面积认定表》《房屋征收安置补偿结算清单（产权调换）》《保山中心城市青华湖片区房屋征收产权调换补偿协议》《保山中心城市棚户区改造项目房屋征收领款通知单》;4.《关于对涉及厨卫还未纠偏的拆迁户安置工作的通知》;5.《经2017年6月12日公示，初步核实厨卫符合隆政办发[2017]69号文件规定，拟按现行建安成本给予评估补助的情况公示》《经2017年6月12日公示，初步核实厨卫不符合隆阳区房屋征收补偿政策，不符合隆政办发[2017]69号文件规定的情况公示》《符合厨卫补助政策，原选择货币补偿，需进行整改的拆迁户相关情况公示》《不符合厨卫补助政策，原选择产权调换，需进行整改的拆迁户相关情况公示》《保山中心城市房屋征收补偿补助涉及厨卫政策扣置换面积清单》《变更决定书（产权调换--符合厨卫政策）》《情况说明》《原厨卫相关情况排查公示》，以证实因为补偿协议、补助协议认定事实错误，被告依据补偿安置政策，对部分内容进行了更正等事实。法律适用依据及规范性文件依据（1）《中华人民共和国土地管理法》（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（3）《保山中心城市棚户区改造廖官沈官片区提前申请房屋征收与补偿政策有关问题解答》（4）《隆阳区人民政府关于〈保山中心城市棚户区改造红花、岔河片区房屋征收与补偿实施方案(征求意见稿)〉征求意见的公告》《隆阳区人民政府关于保山中心城市棚户区改造东城区部分片区房屋征收决定的公告》及公告公示情况;（5）《隆阳区人民政府办公室关于规范保山中心城市房屋征收厨卫政策有关事项的通知》，以说明因在政策执行过程中出现偏差，导致征收工作出现不公正的情况，隆阳区人民政府召开办公会议要求对厨卫政策执行中的错误进行更正。 经庭审质证，一审法院对证据做如下确认:被告提交的证据，客观真实，来源合法，予以采信。原告提交的证据，原告提交的第一组证据与被告提交的一致，予以采信；第二组证据，原告未提交原件核对，不予采信。 经审查，一审法院已将上述证据随案移送本院。被上诉人所提交的《隆阳区人民政府关于保山中心城市棚户区改造东城区部分片区房屋征收决定的公告》中的公告稿模糊不清，不能辨认，且不能证实张贴时间及场所，其公示情况不予采信;一审对其余证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。 经审理查明的事实与一审查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案上诉人宋阿霞与被上诉人青华街道办事处所签订的《保山中心城市青华湖片区房屋征收产权调换补偿协议》，协议内容已于2017年7月26日因被上诉人作出《变更决定书（产权调换-符合厨卫政策）》而进行了变更，原置换面积153.27㎡变更为120.27㎡，并补助建安成本，且被上诉人的该变更行为已经人民法院生效判决被确认为符合法律规定，故上诉人宋阿霞要求完全履行原补偿协议内容的主张，因情势变更已不能得到实现，一审人民法院认为其要求继续履行《保山中心城市青华湖片区房屋征收产权调换补偿协议》约定的合同义务向其交付建筑面积153.27㎡的安置房的诉讼请求不能成立并无不当。另，上诉人宋阿霞在庭审中增加的上诉请求，属于新的诉讼请求和赔偿请求，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，不属本案审理范围，其应另行主张。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费人民币50元，由上诉人宋阿霞负担。 本判决为终审判决。 审判长  李海斌 审判员  田 旭 审判员  唐悄若 二〇一九年十二月二十日 书记员  宋 鉴 附：本判决适用的相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。