山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行终717号 上诉人（原审原告）王立彩，男，1967年11月12日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区藏南镇曾家官庄村民委员会，住所地青岛市黄岛区曾家官庄村。 法定代表人王桂来，村委会主任。 委托代理人徐正刚，山东光浩律师事务所律师。 委托代理人李世阳，山东光浩律师事务所实习律师。 上诉人王立彩因诉被上诉人青岛市黄岛区藏南镇曾家官庄村民委员会行政强制一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2019）鲁0211行初100号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月5日进行了法庭调查。上诉人王立彩，被上诉人青岛市黄岛区藏南镇曾家官庄村民委员会的委托代理人徐正刚参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2004年9月29日，原、被告签订《一九九八年建羊场作价处理事项》，约定被告“将原村属羊场做价伍仟元卖给王立彩”，落款处有原告签字及被告村委会盖章。2018年11月6日，针对该羊场拆除问题，被告向原告作出《房屋限期拆除通知书》（编号12号），记载“你在本村编号4组65建设的房屋……根据藏马山新型社区安置办法的规定，不符合社区拆迁安置政策，不享受楼房安置，应依法进行拆除。根据相关政策规定，特通知你在2018年11月9日之前前往村委会签订拆除协议后自行拆除……如逾期不签订拆除协议、不拆除，取消一切评估补偿及奖励，已领取补偿及奖励的依法予以追回，将依法组织进行拆除……”，落款处有被告的盖章。2019年6月13日，原告在法院对其进行调查时称，其并不清楚涉案土地是因何原因被拆除，只是看见“村里贴的是扶贫搬迁”。 原审法院认为,《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。在本案中，被告曾家官庄委会是依据上述法律规定进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织，其负责办理本村的公共事务和公益事业。被告于1998年依据村民自治将村属的羊场出卖给原告，因该土地拆迁，被告作出的《房屋限期拆除通知书》（编号12号）系其依据法律规定进行村集体组织内部自治范畴的事项，该行为并非行政行为，也并非是依据我国法律、法规、规章的明确授权或依据行政机关的委托所作出的行为，不应作为行政案件予以受理和审查。现原告请求撤销被告作出的《房屋限期拆除通知书》，该请求不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回其起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告王立彩的起诉。本案案件受理费50元免予收取，退还原告。 上诉人王立彩不服原审裁定，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：原审法院裁定驳回起诉没有事实和法律依据，程序违法。一、被上诉人在原审答辩中称村委会系村民自治组织，不是行政诉讼的被告主体，不符合法律规定，也不符合本案事实。虽然村委会并非行政机关，但法律规定村委会在特定情况下可以作为行政诉讼主体。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这说明村委会可以履行行政职责。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”根据上述规定，村委会在授权或委托的情况下可以作为行政诉讼被告。本案通过《房屋限期拆除通知书》的内容“你在本村编号4组65号建设的房屋经镇拆迁安置工作领导小组、区法制办、镇国土所、律师事务所、村两委会严格审查”可知，被上诉人是配合镇拆迁安置工作领导小组、区法制办、镇国土所等多个行政部门履行行政职责，涉案《房屋限期拆除通知书》是被上诉人经授权作出。二、除非以上多个行政部门都能出具证据证明其未对村委会进行授权，否则被上诉人属于假冒行政机关的名义，越权行政，滥用村委会职权的行为，但其依然是违法行政行为，原审法院可以村民委员会作为行政诉讼被告进行审理或者作为刑事犯罪移送公安机关，而非驳回起诉。三、原审法院未开庭审理，程序违法。依据《行政诉讼法》第五十四条规定：“人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。”第五条规定，“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”原审法院应当开庭审理，在案件事实清楚、证据确实充分的情况下作出裁决，而原审法院在未经开庭查清被上诉人是否经过授权作出涉案行政行为的情况下即书面裁定驳回上诉人的起诉，程序严重违法，影响了案件的公正审理。四、最高人民法院作出的(2018)最高法行再106号行政裁定的裁判要旨是集体土地征收过程中，仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。而被上诉人作为群众性自治组织，其不是县级以上人民政府，当然无权行使征收拆迁职权，被上诉人作出《房屋限期拆除通知书》属于越权行政。综上所述，原审裁定确有错误。特提起上诉，请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 关于原审法院的审判程序，上诉人持异议称原审法院未公开开庭审理本案，程序违法。本院认为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定，原审法院认为本案不需要开庭审理，经向上诉人进行调查，可以迳行裁定驳回起诉。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 双方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，经审查，本院同意原审法院裁定确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告……”。根据上述规定可知，村民委员会是基层群众性自治组织，而非行政机关，在其依据法律、法规、规章的授权作出履行行政管理职责的行为时，可以作为行政诉讼案件的适格被告。本案中，被上诉人作出的涉案《房屋限期拆除通知书》属于被上诉人基于本村的公共事务和公益事业而进行的村集体组织内部自治事项，不属于行政行为，因而不属于行政诉讼的受案范围。上诉人要求撤销该《房屋限期拆除通知书》，依法应予裁定驳回起诉。上诉人主张涉案《房屋限期拆除通知书》系被上诉人配合镇拆迁安置工作领导小组等多个行政部门履行行政职责作出的，属于适格被告，本院认为，根据本院上述分析，村民委员会在其依据法律、法规、规章的授权作出履行行政管理职责的行为时，可以作为行政诉讼案件的适格被告，而非基于行政部门的授权，上诉人的上述主张没有证据证明且没有法律依据，本院不予支持。上诉人还主张被上诉人没有征收拆迁职权，其作出的涉案《房屋限期拆除通知书》属于越权行政，本院认为，本案中被上诉人作出的系《房屋限期拆除通知书》，并不涉及到土地房屋征收的问题，故上诉人的上述主张也不能成立。关于上诉人主张的被上诉人可能涉及到刑事犯罪的问题，不属于行政诉讼的审查范围，本院不予审查。 综上，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐奎浩 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇一九年十二月十六日 法官助理 张杰 书记员赵洪峰 书记员王倩倩