南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终596号 上诉人(原审原告)：帅令苟，男，汉族，1956年10月10日出生，住江西省南昌市高新技术产业开发区。 上诉人(原审原告)：卢翠妹，女，汉族，1956年9月28日出生，住江西省南昌市高新技术产业开发区，系原告帅令苟之妻。 上诉人(原审原告)：帅军兵，男，汉族，1982年4月8日出生，住江西省南昌市高新技术产业开发区，系原告帅令苟、卢翠妹之子。 上诉人(原审原告)：帅军飞，男，汉族，1984年1月4日出生，住江西省南昌市高新技术产业开发区，系原告帅令苟、卢翠妹之子。 四上诉人委托代理人俞伟，江西博太律师事务所律师，执业证号：13601201310221071。 四上诉人委托代理人张晓军，南昌市路安法律事务所法律工作者。 上诉人（原审被告）：南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府，住所地：江西省南昌市高新技术产业开发区紫阳大道，统一社会信用代码：1136010001453277X4。 法定代表人李建峰，该镇镇长。 委托代理人王春玲，江西郎秋律师事务所律师，执业证号：13601200411518475。 委托代理人黄诗琴，江西郎秋律师事务所律师，执业证号：13601201711279488。 被上诉人南昌高新技术产业开发区管理委员会，住所地江西省南昌市高新技术产业开发区火炬大道。 法定代表人刘德辉，该委员会主任。 委托代理人李浩挺，江西豫章律师事务所律师。 委托代理人江华，江西豫章律师事务所律师。 上诉人（原审原告）帅令苟、卢翠妹、帅军兵及帅军飞与上诉人（原审被告）南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府（以下简称镇政府）、南昌高新技术产业开发区管理委员会（以下简称管委会）不履行补偿安置法定职责一案，各方当事人不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初220号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月14日立案受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：案涉房屋位于江西省南昌市高新技术产业开发区昌东镇黄家村帅家自然村49号，原告帅令苟于1997年在其宅基地上申请建造房屋并获得村镇房屋建筑许可证，载明用地面积135平方米，建筑面积270平方米。2003年起，因昌东高校园区的建设，需对案涉房屋予以征收拆迁，经相关工作人员对案涉房屋的测量作出了《江西师大征地拆迁项目表》，载明案涉房屋为砖混结构，一层、二层面积各139.08平方米，屋顶面积2.2米以下面积为139.08平方米，阳台面积86.64平方米，围墙面积7.28平方米，简易厕所面积为3平方米，晒场面积41.8平方米，并计算了拆迁补偿费用，除支付原告6000元过渡费，剩余款项126837.30元未支付至原告。案涉房屋拆除后，原告一直未得到房屋分配安置。2018年11月8日，被告镇政府作出《高新区昌东镇黄家村遗漏拆迁户分房审批表》，确定原告家庭分房人口6人，按人均35平方米安置面积为210平方米，给予2套140平方米房屋（共计280平方米）的安置，安置面积内每平方680元，超出安置面积按照每平方米3000元予以购置，原告不服，遂将二被告诉至法院，要求判如所请。 另查明，案涉房屋登记户口簿三本，户主均为2006年迁入本市（县），并于2012年迁入本址，其中户号为956005597号户口簿登记为原告帅令苟及原告卢翠妹；户号为956005598号户口簿登记为原告帅军兵及其妻子徐菊英、其子帅旭鑫、其子帅旭亮、其女帅思敏；户号为956005599号户口簿登记为原告帅军飞及涂梦云、其子帅浩铭、其子帅浩轩、其女帅思怡，共计12人，其中帅令苟、帅军兵、帅军飞、帅旭鑫、帅旭亮、帅思敏、帅浩铭、帅浩轩、帅思怡自出生至安置时一直在本村生产、生活八年以上，卢翠妹在拆迁时已与原告帅令苟结婚，并长期在本村生活八年以上。 又查明，2004年5月11日，昌东高校园区管委会与昌东镇人民政府作出昌管字[2004]第13号《关于印发的通知》，载明：1.复建房一期工程共有楼房83栋，住房2090套，可安置闵吴、杨家、黄家、日新等村的已拆迁农户；2.拆迁户以此享受安置房，其安置房面积按照人均35平方米（本方案中所指面积均为建筑面积）计算；3.按实有人口计算，每户安置住房面积在安置指标以内的，按每平方360元购买，超出指标部分按照每平方680元计算。2007年7月2日，南昌市昌东高校园区管委会与昌东镇人民政府作出昌管纪[2004]第02号《关于昌东高校园区复建房一期安置分配工作会议纪要》，载明：有房无户、有户无房或者无户共房的待审核后再作研究。2017年12月15日，南昌高新技术产业开发区昌东镇农房安置领导小组作出第8号《南昌高新区管委会拆迁安置指挥部会议纪要》，载明：有独立产权房屋拆迁，户口不在被征收村，拆迁时有责任田，且缴纳了各种农业税费并常住（指拆迁时往前推算连续八年在本地生产生活）本村，按2003年5月1日前的常住户籍在册人口确定安置对象。确定安置人口对象后，按人均35平方米进行安置，按人口指标安置面积部分按每平方680元购置，超出人口指标安置面积部分按每平方米3000元购置。2017年4月10日，为进一步规范南昌高新区昌东镇被征收农房的安置管理，维护被征收人的合法权益，根据洪高新管字[2016]318号《关于印发的通知》精神，被告镇政府作出昌政发[2017]19号《关于印发的通知》，载明：1.本方案适用于南昌高新区昌东镇辖区内被征收农房（拆除主住房屋）的安置；2.安置人口的计算时间以同一项目（或自然村）安置房屋分配时间为准，安置前，征收后的外嫁女及征收后死亡的村民不减少安置指标；3.符合原为被征收村农村户籍村民，已征收有产权房屋（以政府部门出具的相关手续为准）并长期（指征收时往前推算连续满8年以上）在被征收村生产生活，且未享受过福利分房待遇及在它处无农房的被征收人，常住人口的配偶自结婚后、子女自出生后一直在被征收村生产、生活，可认定为常住人口；4.已领取结婚证的夫妻本人及其子女可以认定一户基本户；5.被征收住房安置以基本户为单位，一次性享受安置房，安置房面积按每人45平方米建筑面积计算，安置房户型分为50平方米、90平方米、135平方米三种，征收户按规定安置面积安置住房；6.人均安置面积在45平方米以内的，按每平方400元购买，人均安置面积45平方米以上，50平方米以内的，超出人均45平方米面积部分按每平方1300元购买，人均安置面积50平方米以上的，超出人均50平方米面积部分按每平方2000元购买。 再查明，2016年10月14日，南昌市人民政府办公厅作出洪府厅字[2016]431号《南昌市人民政府办公厅关于南昌市中心城区城中村改造项目农房拆迁安置补偿方案（示范文本）修改稿的批复》第八条第（二）项“实物安置临时安置补助费标准,按照每人每月200元（中心城区1类范围每人每月300元）的标准计发，每户每月不足1000元的按1000元计算，以完成搬迁交房之日起计发。过渡期限多层建筑安置小区不超过24个月，高层建筑安置小区、多层与高层混合安置小区不超过36个月，以拆迁安置补偿协议约定时间为准，逾期未安置的，临时安置补助费在原标准的基础上增加50%发放。” 原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“征收土地，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，有市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”据此，长期以来，对集体土地上农民住宅的补偿，基本上是按“拆一建一”方式予以补偿，但随着社会发展和城市化进程的加快，对征地中拆迁农民住房的补偿也有新的变化。原国土资源部2010年发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求，做好征地中农民住房拆迁补偿安置工作，解决好对被征地农民居住问题。农民住房拆迁补偿安置涉及土地、规划、建设、户籍、民政管理等多方面，同时也关系到社会治安、环境整治及民风民俗等社会问题，要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序。在征地中，拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁户居住问题，做到先安置后拆迁。因此，拆迁补偿既要考虑到被拆迁的房屋，还要考虑到征收的宅基地，房屋拆迁按照建筑重置成本补偿，宅基地征收则应当按照当地规定的征地方案予以安置。本案中，原告的房屋自2003年被征收后，征收人不仅与原告签订补偿安置协议，也未作出补偿安置决定，未履行补偿安置的法定职责。根据原、被告的诉辨意见及审理情况，本案争议焦点为二被告被诉主体是否适格及被告是否全面向原告履行了补偿安置职责。 关于争议焦点一 行政诉讼的适格被告，应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，而适格的被告不一定就是正确的被告，仍需要人民法院通过审理，运用举证责任规则和法律规定作出判断。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”据此，地方政府或其土地行政管理部门既未签订补偿安置协议也未作出补偿性质决定的，当事人对补偿安置不服引发纠纷的，可以市、县人民政府或其在规范性文件中确定的土地行政主管部门或其他行政机关等为被告。本案中，无论是昌管字[2004]年第13号文件，还是2017年被告镇政府作出的安置方案，均已明确农房补偿安置的实施主体为被告镇政府，且二被告均在庭审中认可安置补偿的行为由被告镇政府作出，故本案的适格被告为镇政府。虽被告管委会不是适格的被诉主体，但鉴于本案已开庭审理，为防止诉累，故不再作出程序性裁定，将一并在本判决中作出处理。 关于争议焦点二 南昌市出台了关于中心城区城中村农民住宅房屋拆迁补偿的统一标准的相关规范性文件，而在实际操作中，各区（县）、镇仍可根据实际情况制定出对农房拆迁补偿安置的规范性文件，只要该规范性文件没有违反法律强制性规定或者限制、减少上位法中赋予被征收村民的权益，则应当认可其效力。但是，一般规范性文件的出台有着程序要求和有效期限规定。国办发[2018]37号《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定，行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体审议决定、向社会公开发布等程序。《江西省行政机关规范性文件制定程序规定》第四条规定：“行政机关设立的临时机构和部门的内设机构不得以本机构的名义制定规范性文件”。《江西省人民政府关于修改等20件省政府规章的决定》（省政府令第186号）规定：“规范性文件实行有效期为5年，标注‘暂行’‘试行’的，有效期为2年。制定机关应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，认为需要继续实施的，应当重新公布；需要修订的，按制定程序办理。”本案中，根据原、被告提交的相关证据，被告镇政府对本地被征地农民的征地补偿安置政策分为“补偿”与“安置”，补偿的范围为被拆迁房屋的建造成本及拆迁后过渡的补偿项目，安置的对象为被拆迁的村民人口及可购买安置房屋的面积。对原告的补偿安置是否公平、合理及全面，应适用何种安置标准，则是本案需要重点辩明的方向。 （一）关于案涉房屋拆除后房屋损失补偿问题 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条关于“地上附着物及青苗补偿费归土地附着物及青苗的所有者所有”的规定，集体土地上房屋的补偿应属于地上附着物的范围内，应当根据当地的征地补偿方案予以计算，而行政机关逾期支付补偿金所产生的利息损失，即应当给予补偿。本案中，原告对案涉房屋拆迁补偿款的计算并未提出异议，可以认定原告对其房屋价格的补偿予以认可，但该款126837.30元未直接支付给原告，而是存放于原告所在村集体的账户中，违反法律规定，应由被告镇政府将该款支付于原告，并承担逾期付款所造成的利息损失，该利息应当按照银行同期存款利率计算，从2004年1月1日起计算至实际给付之日止。 （二）关于安置房屋分配问题 无论是集体土地上征收还是国有土地上征收，补偿安置是征收拆迁的前置条件，无补偿安置即无征收拆迁。据此，征收补偿安置是一个完整的过程，只要最后一步没有完成，即政府征收程序并未终结，而补偿安置最低要求亦是保障被征收人的居住权不低于被征收前的状况。因此，即使发生拆迁事实行为在多年前，而补偿安置在多年后，也应当考虑被征收人现实状况，在适用上下级部门规范性文件导致行政行为结果出现较大差异时，应当遵循“有利于行政相对人”的原则。虽原告的房屋征收系历史遗留导致，但多年来一直未予安置的事实确已侵害到原告的权益。正因符合原告安置的情形在拆迁时未有明确方案，直至2017年昌东镇政府作出的《南昌高新区昌东镇农房征收安置工作实施方案》中，明确了与原告同情形的安置规定，而被告镇政府再以临时机构昌东镇农房安置领导小组作出的会议纪要对原告分配安置房，不仅在效力上存在问题，且在安置房购买标准上却超过2017年的标准，对原告显失公平。根据公平合理原则及有利于行政相对人原则，应适用对原告有利的2017年安置方案为准。本案中，案涉房屋2003年被拆除时符合安置人口指标为6人，至2018年原告家庭人口数已经明显增加，为保障原告实际居住的现状，需以符合原告家庭分户标准，以独立三户且每人45平方米的标准安置分房面积，由被告镇政府应按昌政发[2017]19号《南昌高新区昌东镇农房征收安置工作实施方案》中第六条第（二）项的规定，向原告履行分配安置房职责。 （三）关于农房安置的临时安置补偿费。虽被告镇政府2017年的安置方案中未对临时安置补偿费作出规定，但临时安置补偿费是保障被征收人在安置房屋的过渡期限内享有租房生活的权益，而洪府厅字[2016]431号《南昌市人民政府办公厅关于南昌市中心城区城中村改造项目农房拆迁安置补偿方案（示范文本）修改稿的批复》已对临时安置补偿费作出规定，在上位规定已有明确规定的情况，应于遵循执行。本案中，原告所有的合法房屋于2003年被拆除，其只获得6000元的拆迁安置补偿费后，剩余十五年来不仅未获得安置房，且一直租赁在其他房屋生活，于情、于理、于法都应当给予补偿。因此，按照被案涉房屋被拆迁时认定的人口6人计算，6000元的补偿亦可认定为半年的过渡期，从2004年起计算，按每人300元计算36个月为64800元，2007年1月至2018年11月，按每人450元计算为386100元，据此，被告镇政府应支付原告临时安置补偿费共计450900元。 综上，为维护当事人合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、责令被告南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府于本判决生效之日起三十日内按本判决确定的方式向原告帅令苟、卢翠妹、帅军兵及帅军飞履行补偿安置法定职责；二、驳回原告帅令苟、卢翠妹、帅军兵及帅军飞的其他诉讼请求。 上诉人帅令苟等四人不服原审判决上诉称:1.被上诉人依法应当按12个人口指标，每人45平方米分配给上诉人家庭安置房；2.被上诉人在未给上诉人安置分房之前，依法应按照12人支付过渡期间的临时安置补偿费用，原审漏算总计354600元，请求依法予以增加。综上，请求二审法院依法改判原审判决第一、二项中关于分房人口和分房面积以及临时安置费用的判定，改判被上诉人按照上诉人家庭12人口指标每人45平方米标准分配安置房同时按照12人计算支付临时安置费；本案诉讼费由被上诉人承担。 上诉人南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府不服原审判决上诉称:1.原审法院认定事实不清、证据不足，缺乏依据，依法应当撤销。关于案涉房屋拆除后房屋损失补偿的问题。有关房屋的征收补偿款项已全部支付给黄家村委会，由该村委会提存并专款专户保管，且多次通知帅令苟等四人领取，但其拒绝领取。关于安置房分配适用政策依据问题。有关帅令苟等四人房屋补偿和安置情况在昌管字【2014】13号文明确阐述，且其迟迟未分配到房屋的原因除历史遗留问题还有因其自身未及时缴纳购房款的缘由。关于补偿安置分房资格问题。自2003年至2018年期间，帅令苟家庭新添人员及独立分户，导致人口增多，并非因不予安置行为导致。原审判决以家庭分户标准按独立三户每人45平方米安置与事实不符。关于临时安置补偿费问题，帅令苟在拆迁时已经一次性领取了临时安置过渡费6000元，本案补偿未及时支付的原因并非由我一方导致，也系其对方拖延导致。原审适用法律及规定错误。2.原审法院判决内容违反不诉不理原则，依法应当撤销。原审法院超出诉请范围，连带审查了房屋补偿款及临时过渡费。综上请求二审法院原判，并裁定发回重审。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 一审证据已随卷移送至二审法院，经审查，本院对一审认定的事实予以确认。 本院认为，2003年，昌东高校园区管委会对昌东镇黄家村帅家自然村进行征地拆迁。该管委会昌管字[2004]第13号《昌东高校园区复建房一期安置分配工作实施方案》明确规定，以2003年4月底之前派出所户口本为准，确定分房对象，并明确了若干具体的人口测算政策。同时，该方案还明确，“特殊情况应由本人申请，经村民代表会议通过，并报请住房分配领导小组研究决定，方可分房”。因特殊情况，帅令苟户当时未能分得安置房，其房屋被行政机关拆迁后一直在外租房居住。2017年4月，昌东镇政府印发《南昌高新区昌东镇农房征收安置工作实施方案》（以下简称为2017年4月实施方案），统一规定了安置对象、基本户认定、安置标准、安置价格等内容。但该实施方案第九条仍规定，“特殊情况，由本人申请，经村民代表会议通过，报镇农房安置工作领导小组审查后，上报高新区安置房分配领导小组审核同意后方可安置”。同年12月，南昌市高新区管委会拆迁安置指挥部作出《南昌高新区管委会拆迁安置指挥部第8号会议纪要》，确定为妥善解决杨家村、黄家村遗留问题，同意昌东镇提交的《高校一期安置房杨家村、黄家村遗留问题的处理意见》（以下简称为2017年12月处理意见）。2017年12月处理意见针对昌东高校一期安置房分配杨家村、黄家村“有房无户、有户无房或无户共房”的遗留未安置人员的安置作出了明确的规定。昌东镇政府可依据2017年4月实施方案第九条及2017年12月处理意见统筹确定特殊情况下帅令苟户的房屋安置，妥善解决帅令苟户房屋安置诉求。 但是，也应当明确，2017年4月实施方案及2017年12月处理意见未规定的补偿安置内容，只要是帅令苟户依法应当享有的补偿权益，昌东镇政府也应当履行给付职责。本案中，案涉房屋于2003年被拆除，直至2018年11月，镇政府才根据《处理意见》予以安置，但对临时安置费未予补偿，致使上诉人帅令苟户等15年来仅获得6000元临时安置补偿费，不足以保障上诉人未安置期间居住的权益。昌东镇政府应当依照法律法规及上级行政机关规范性文件，结合本案实际情况，确定帅令苟户15年来的临时安置补助。 另关于管委会是否为适格被诉主体，昌管字[2004]年第13号文件、昌政发[2017]19号文件及《昌东高校一期安置房分配杨家村、黄家村遗留问题处理意见》均明确，案涉农房补偿安置的实施主体为镇政府，且镇政府及管委会在一审庭审中均认可安置补偿行为由镇政府作出，故一审确认镇政府为本案适格被告并无不当，本院予以确认。 原审法院未能正确厘清2017年4月实施方案中一般规定与第九条特殊规定之间的关系，选择适用的法律规范有所不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初220号行政判决； 二、责令被上诉人南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府于本判决生效后3个月内确定对帅令苟、卢翠妹、帅军兵及帅军飞补偿安置内容。 一、二审案件受理费各50元，均由上诉人南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郑红葛 审 判 员 胡少林 审 判 员 张庆文 二〇一九年十二月二十五日 法官助理 熊娇娇 书 记 员 高煜格