四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川01行终1560号 上诉人（原审原告）陈义辉，男，1962年6月6日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 委托诉讼代理人张华健，泰和泰律师事务所律师。 上诉人（原审原告）陈前根，男，1972年7月10日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 上诉人（原审原告）陈前蓉，女，1963年10月19日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 以上两原告共同委托诉讼代理人陈义辉（系二原告之兄），身份信息同上。 被上诉人（原审被告）成都市金牛区规划和自然资源局（原成都市国土资源局金牛分局），住所地：四川省成都市金牛区银沙西街19号。 法定代表人郑杰，局长。 原审第三人成都市金牛区人民政府沙河源街道办事处，住所地：成都市金牛区洞子口路718号。 法定代表人张文，职务主任。 上诉人陈义辉、陈前根、陈前蓉因与被上诉人成都市金牛区规划和自然资源局（以下简称金牛区规自局）行政协议纠纷一案，不服成都市金牛区人民法院（2018）川0106行初208号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2006年3月16日，国土资源部作出《关于成都市城市建设农用地转用和土地征收的批复》（国土资函[2006]204号），内容如下：一、同意成都市将农村集体农用地201.1287公顷（其中耕地190.0142公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地41.5962公顷、未利用地1.2159公顷。以上共计批准建设用地243.9408公顷，按呈报的土地开发利用规划用于城市建设。二、成都市人民政府要进一步落实补充耕地方案，采取措施，提高已补充190.1公顷耕地的质量。三、成都市人民政府要严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地农民的生产和生活，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定，征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。四、你省国土资源管理部门要对征收土地方案的实施情况进行跟踪检查，督促当地政府和有关部门、单位做好相关工作。征地批后实施情况，按照反馈制度的要求报国土资源部。五、成都市人民政府要严格按照国家有关规定向具体建设项目提供用地，并将供地情况经省级国土资源管理部门报国土资源部备案。六、你省要按照国家有关规定，严格管理新增建设用地土地有偿使用费，专项用于耕地开发。 2006年5月12日，成都市人民政府发布《成都市人民政府征用土地公告》（［2006］第22号），内容如下：集体所有土地243.9408公顷，合3659.112亩（详见附表，包括266.6415亩土地）于2006年3月16日经中华人民共和国国土资源部以（［2006］204号文件批准征用，作为成都市中心城区2005年第三批城市建设用地。同年5月22日，成都市国土资源局发布《成都市国土资源局征地补偿安置方案公告》（［2006］22号），该方案确定了《成都市中心城区2005年第三批城市建设用地征收金牛区等二十个组征收土地补偿安置方案》，公布了上述征地方案的被征地人员安置办法和标准的法律依据，截止日期，异议方式，等等。同年6月19日，成都市人民政府发布《成都市人民政府办公厅关于同意成都市中心城区2005年第三批城市建设用地征收金牛区等二十个组征收土地补偿安置方案的批复》，载明：经审查，该方案符合国家现行法律法规，市政府原则同意该方案。 另查明，钟某（某）君一户位于××，宅基地变更登记表载明该户家庭人口4人，宅基地使用人有钟某君（户主）、陈某富（夫）、陈义辉（子）。2007年12月28日，成都市国土资源局金牛分局（拆迁人、甲方，以下简称金牛区国土分局）、成都市金牛区人民政府沙河源街道办事处（甲方委托人，以下简称沙河源街道办）、陈某富（被拆迁人、乙方）签订《房屋货币化安置协议书》，约定根据成都市人民政府第78号令、成都市国土资源局成国上［2001］73号文件、成都市人民政府办公厅成办发［2003］15号文件规定，甲方对乙方位于金牛区小组过度人员实施住房安置，甲方安置乙方持有的《金牛区农村宅基地（房屋）使用证》上记载的正方建筑面积为180平方米，乙方符合住房安置条件的人口数为3人包括陈某富、陈前根、陈义辉，持有依法批准的面积为180平方米，详细约定了货币化安置的金额、计算方式，等等，该协议乙方有陈某富、陈前根的签名和捺印。当日，金牛区国土分局、沙河源街道办、陈某富（被拆迁人、乙方）签订《优价购房协议书》，约定甲方对乙方位于××的住房实行货币化安置后同意乙方优价购房，乙方符合住房安置条件的人员为3人，甲方提供的优价房位于××，乙方购买房屋共计2套，建筑面积123.4平方米，并详细约定了该两套房屋的房号，购房款，过渡费等等，该协议乙方有陈某富、陈前根的签名和捺印。2007年12月28日，原金牛区国土局、沙河办、陈某富、陈义辉、陈前根（被安置人、乙方）签订了《金牛区拆迁住房安置协议书》，约定甲方拆除乙方位于本市××住宅，乙方所持《农村房屋宅基地使用证》证载3人，证载正房建筑面积共计180平方米。符合住房安置政策的人口为3人，按人均60平方米的安置标准规定，应安置住房面积为180平方米。甲方安置给乙方2套住房，面积为123.4平方米，位于××，约定了两套房屋的房号为××，××。同时明确尚未安置完毕的剩余面积56.6平方米，安置点位位于××，尚未明确办理产权的具体人员，该协议乙方有陈前根签名。2017年5月23日，金牛区国土分局、成都市金牛区征地工作领导小组办公室（甲方）、沙河办、陈某富、陈义辉、陈前根（被安置人、乙方）签订了《金牛区拆迁住房安置协议书》，约定甲方拆除乙方位于本市住宅，乙方所持《农村房屋宅基地使用证》证载3人，证载正房建筑面积共计180平方米。符合住房安置政策的人口为3人，按人均60平方米的安置标准规定，应安置住房面积为180平方米。甲方安置给乙方3套住房，面积为193.63平方米，该协议乙方有陈义辉签名捺印。 另查明，钟某君与陈某富系夫妻关系，育有陈义辉、陈前根、陈前蓉三子女。钟某君于2002年5月死亡，陈某富于2012年6月死亡。陈前根并非案涉农户的宅基地使用人，各方对此予以认可。庭审中，各方一致认可两套房屋已经实际安置。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”、《成都市征地补偿安置办法》（成都市人民政府令第78号）第三条“征地补偿安置工作在市人民政府的领导下，由市土地行政主管部门具体负责实施”之规定，金牛区规自局作为成都市国土资源局的分支机构及本区的土地行政主管部门，具有对其辖区范围内的土地实施征地补偿安置工作的法定职权。本案的争议焦点在于2017年5月23日的《金牛区拆迁住房安置协议书》中关于陈前根作为被安置人，安置住房面积60平方米的约定是否合法有效。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼强制性规定的民事法律规范”，行政协议的司法审查应当以行政协议是否符合行政法律规范为重要标准。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，征地补偿对象应为持土地权属证书的所有权人、使用权人。根据《成都市征地补偿安置办法》（成都市人民政府令第78号）第二十二条“依法批准的征用土地方案公告之日，持有《农村房屋宅基地使用证》的被拆除房屋的农转非人员，按每人35平方米建筑面积（含楼梯间，下同）进行住房安置；住房安置方式实行货币化安置，有条件的可以实行现（建）房安置”的规定，结合查明的事实，陈前根并非持有《农村房屋宅基地使用证》的被拆除房屋的农转非人员，不属于合法的被安置人，不应当享有被安置的权利。2017年5月23日的《金牛区拆迁住房安置协议书》中关于陈前根作为被安置人，安置住房面积60平方米的约定不符合上述行政法律规定，依法认定为无效，同时金牛国土分局已经按照规定对案涉《农村房屋宅基地使用证》的被拆除房屋的农转非人员完成了住房安置，上诉人要求金牛国土分局交付金牛区房屋，于法无据。综上，原审法院判决驳回陈义辉、陈前根、陈前蓉的诉讼请求。 陈义辉、陈前根、陈前蓉不服，向本院提起上诉称：原审法院认定事实不全面、不清楚。金牛国土分局在事先认可陈前根安置资格，并签订安置协议确认其资格的情况下，又针对同一问题对同一对象作出不同认定，一方面侵害了陈前根的合法权益，无故破坏契约精神，同时严重扰乱了国家正常社会管理秩序，损害政府公信力；原审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国合同法》的规定，违反法律、行政法规的强制性规范的合同无效。陈前根作为被拆房屋的宅基地的实际使用权人，符合《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，属于安置对象。《成都市征地补偿安置办法》（成都市人民政府第78号令）仅为地方政府规章，不属于合同法规定的法律及行政法规，不能作为判定涉案协议无效的依据。综上，请求本院判决撤销原判，依法改判被上诉人履行涉案协议，向其交付金牛区安置房（B4型，建筑面积70.23平方米），并办理不动产权证。 被上诉人金牛区规自局二审中未提交答辩意见。 原审第三人沙河办二审中未提交答辩意见。 本院二审审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，行政协议的司法审查应当优先适用行政法律规范，在没有行政法律规范的的情况下，可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。涉案住房安置协议违反了政府规章的规定，错误认定了安置对象，应属无效行政行为。据此，陈义辉等人提起本案诉讼请求金牛区规自局及沙河办履行协议缺乏基础。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元均由陈义辉、陈前根、陈前蓉负担。 本判决为终审判决。 审判长 曹 巍 审判员 陈 楠 审判员 李 衡 二〇一九年十二月二十三日 书记员 杨沂萱