广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂02行终120号 上诉人(一审原告)柳城县商贸城二期业主委员会（以下简称商贸城二期业委会）。地址柳城县大埔镇柳糖路16号。 负责人***，主任。 委托代理人韦寅，广西华震律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人(一审被告)柳城县城市管理行政执法局（以下简称柳城县执法局），住所地柳城县大埔镇白阳南路53号。 诉讼代表人莫华，副局长（主持全面工作）。 委托代理人陈柳铭，柳城执法局工作人员。代理权限为诉讼代理。 上诉人商贸城二期业委会因诉柳城县执法局道路交通管理规划纠纷一案，不服柳城县人民法院（2019）桂0222行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决查明，柳城县执法局为了城市管理需要和规范车辆停放秩序，在柳城县商贸城二期小区三条通道的两旁规划为车辆停车位。商贸城二期业委会认为该三条通道在商贸城二期小区范围内，是商贸城二期小区业主专用道路，柳城县执法局在该三条通道上规划停车位，侵犯了商贸城二期小区业主的土地使用权，其规划停车位的行为违法。经庭审举证质证，柳城县执法局提供的柳城县商贸城二期小区规划设计平面图的文字说明内容与商贸城二期业委会提供小区规划设计平面图文字说明内容相一致。商贸城二期业委会提供的规划设计平面图经当时柳城县城乡建设局（现更名为柳城县住房和城乡建设局）加盖印章并在设计图纸上注明“同意按此方案实施”字样。该小区规划设计图纸文字说明部分第二段表述为“本方案规划为A、B、C、D四栋商住综合楼形成的建筑群。为取得城市建筑景观的均衡效果，将A、B组团间的原有市政路北移数米，并在B、C栋和C、D栋间新辟两条道路，三条道路均衡分布，既强化了柳糖路与大埔农贸市场的联系，利于交通；又增加了更多的商业临街面，更有利于营造强烈的商业气氛。”该规划设计图纸在小区建筑群外沿标注用地界线。小区业主的房产证上注明有公摊面积。 一审判决认为，本案的争议焦点为，其一建筑区划内的道路是否一概属于小区业主专用道路；涉案的三条通道是市政道路或者商贸城二期业委会小区业主共有的专用道路。其二，柳城县执法局能否介入涉案三条通道的管理。关于争议焦点一，从物权法第七十三条关于“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”的规定来看，建筑区划内的道路，一般情况下属于小区业主专用道路，而不一概是小区业主的专用道路，因有例外规定。小区内的道路是业主专用道路或是市政道路，应依据开发商开发建设时，规划主管部门的规划情况作出判断，规划为小区业主专用道路的即为小区业主专用道路，规划为公共功能道路的即为市政道路。从庭审查明的事实来看，商贸城二期业委会提供的小区规划设计平面图，经规划部门在图纸上加盖印章认可，并标注“同意按此方案实施”字样，故该图纸视为规划图纸，具有行政规划的法律效力。该规划图纸文字说明显示“将A、B组团间的原有市政路北移数米，并在B、C栋和C、D栋间新辟两条道路……既强化了柳糖路与大埔农贸市场的联系，利于交通……”由此可见，涉案三条通道是公共道路、市政道路，而不是商贸城二期小区业主的专用道路。关于争议焦点二，公权力部门原则上只能对公共管理范围的区域行使公共管理权，对私有空间行使公共管理权时，不得侵犯私权。从前面的论述来看，已经得出结论，涉案的三条通道就是公共道路、市政道路，是纳入公共管理范围的区域。所以，柳城县执法局可以依法介入对涉案三条通道的管理。综上所述，柳城县执法局在柳城县商贸城二期小区的三条通道上规划停车位，合法有据。商贸城二期业委会认为该三条通道属于商贸城二期小区业主专有道路，证据不足，不予采信。商贸城二期业委会认为柳城县执法局在三条通道上规划停车位侵犯了商贸城二期小区业主的土地使用权，请求确认柳城县执法局的行为违法，理由不充分，不予支持，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审判决：驳回商贸城二期业委会的诉讼请求。 上诉人商贸城二期业委会上诉称，一、一审法院依据不具备真实性的文字说明推定涉案三条通道是公共市政道路，对上诉人全体业主享有涉案小区三条通道土地使用权避而不谈，故一审判决认定事实严重错误。根据行政诉讼法规定，被上诉人提供的证据需达到其行政行为合法的证明目的，但被上诉人提供的所有证据均为复印件，且没有一份证据可证实涉案三条通道是属于公共市政道路。一审法院既没有到柳城县规划部门和国土部门进一步核实涉案三条通道使用权归属的问题，也没有核实小区规划问题，仅仅通过一份不具备真实性的规划图纸(复印件)上的文字说明来推论出涉案三条通道是公共道路、市政道路。故一审判决推论得出的结果没有依据。二、一审判决规避了审查被上诉人在三条小区通道划设停车位的规划行政行为的法律权限。一审庭审中，上诉人认为不管该涉案三条通道是小区业主所有或市政道路所有，被上诉人均没有法律赋予其在上面划设停车位的行政权限。假设本案涉案三条通道是市政公共道路，上诉人认为即便有权划设停车位的也应是交警，而不是被上诉人。一审庭审时刻意规避不去查明被上诉人在三条通道划设停车位的行政执法权限，而是以不属于本案审理范围为由，建议上诉人向有关部门反映。三、上诉人提交的规划图中用地界线和用地红线范围图已能充分证实涉案小区三条通道的土地使用权归柳城县商贸城二期业主所有。本案涉案小区用地红线范围内的土地是开发商通过支付土地出让金取得，开发商将小区全部出售给业主后，涉案小区用地红线范围内的土地使用权归全体业主。根据我国宪法和物权法的规定，任何集体，单位和个人不得侵犯公民的合法财产权，即便是行政机关行使行政职权也不能侵犯公民的合法财产，故上诉人提供的证据已经充分证实涉案三条通道不是公共市政道路，是上诉人全体业主通过出让取得的私有合法财产。综上所述，一审判决在没有依据的情况下判令涉案三条通道为公共市政道路，且规避审查被上诉人在三条小区通道划设停车位的法律权限，证据不足，认定事实错误，上诉请求依法撤销一审判决，改判认定被上诉人在商贸城二期小区三条通道内划设停车位的行政行为违法，并判令被上诉人立即撤除在小区三条通道内划设的停车位。 被上诉人柳城县执法局于本案二审期间未向本院提交答辩意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。另查明，根据柳城县执法局一审提交的证据4柳城政办〔2018〕31号《柳城县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第一点主要职责的第（三）项第6小点，柳城县执法局作为县人民政府工作部门，行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对机动车和非机动车在城市道路人行道上侵占道路违法停放的行政处罚权；证据2柳城政阅〔2016〕39号《研究县商贸城三条消防通道管理工作协调会议的会议纪要》第二点，县市容执法局负责对经营门面跨坎经营、占道经营行为依法进行处置；证据3柳城政阅〔2013〕50号《柳城县规划委员会第十一次会议的会议纪要》第五点，柳城商贸城二期工程项目中三条通向农贸市场的进出道路为消防通道，根据《中华人民共和国消防法》第二十八条规定“任何单位、个人不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。”为确保消防安全，县市容执法局要向物业发通告，统一清理，限期整改。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十三条第二款规定，在城市道路范围内，在不影响行人、车辆通行的情况下，政府有关部门可以施划停车泊位。本案中，上诉人商贸城二期业委会因不服被上诉人柳城县执法局施划停车泊位的行政行为提起诉讼，柳城县执法局应提供其施划停车泊位的证据和所依据的规范性文件以证明被诉行政行为合法。首先，柳城县执法局应提供其具有作出被诉施划停车泊位行政行为的职权依据。从被上诉人一审提交的证据及规范性文件来看，被上诉人在交通管理范围的职权为行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对机动车和非机动车在城市道路人行道上侵占道路违法停放的行政处罚权，并没有关于施划停车泊位的道路交通管理职权依据。柳城县执法局在一审诉讼中未提供其有权作出被诉行政行为所依据的规范性文件，应视为没有相应证据，不具有相应的职权。因此，本案柳城县执法局作出的施划停车泊位行为属于超越职权的行为，依法应予撤销。一审判决对此认定错误，本院应予纠正。其次，关于涉案柳城县商贸城二期工程项目中三条通向农贸市场的道路是市政公共道路还是商贸城二期小区区划内的专用道路。在此需要指出的是，本案柳城县执法局因举证不能导致诉讼认定其无权作出施划停车泊位的行为，而依法撤销柳城县执法局施划停车泊位的行为，并不当然意味着上述三条道路就属于上诉人共有的小区区划内专用道路，上述三条道路的性质应当依据小区开发建设过程中依法取得的建设工程规划许可证以及国有土地使用权证等具有法律效力的行政许可及权属凭证予以确认。因本案被上诉人无权作出被诉行政行为，依法应予撤销，对于被诉行政行为所认定的证据及事实，本院不再审理置评。 综上所述，被上诉人柳城县执法局作出的施划停车泊位行为超越职权，依法应予撤销；一审判决认定事实错误，判决结果不当，本院应予纠正；上诉人商贸城二期业委会的上诉意见有理，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销柳城县人民法院（2019）桂0222行初7号行政判决； 二、撤销柳城县城市管理行政执法局在柳城县商贸城二期小区三条通向农贸市场的通道施划停车泊位的行政行为。 一、二审案件受理费共100元（原告已预缴），由被上诉人柳城县执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  覃 政 审 判 员  赖政权 审 判 员  黄筱贝 二〇一九年十二月二十五日 法官助理  此 兴 书 记 员  张 楠