贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1938号 上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇和平路9号。 法定代表人朱泉，县长。 被上诉人（一审原告）陈布英，女，布依族。 一审被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇信邦大道9号。 法定代表人罗庆艺，镇长。 一审被告罗甸县综合行政执法局，住所地贵州省罗甸县龙坪镇河滨南路。 法定代表人张可塑，局长。 上诉人罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）因与被上诉人陈布英、一审被告罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称“龙坪镇政府”）、一审被告罗甸县综合行政执法局（以下简称“罗甸县综合执法局”）土地行政强制一案，陈布英于2015年6月9日向贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（以下简称“黔南中院”）提起诉讼。黔南中院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第17号行政裁定，裁定不予立案，陈布英不服上诉至本院，本院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第53号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。陈布英向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年12月16日作出（2017）最高法行申4246号行政裁定，指令本院再审。本院于2018年12月26日作出（2018）黔行再13号行政裁定，撤销黔南中院（2015）黔南立行初字第17号行政裁定，指令黔南中院受理。黔南中院于2019年7月17日作出（2019）黔27行初40号行政判决。一审被告罗甸县政府不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，陈布英系罗甸县龙坪镇新苑村二组村民，在该组拥有承包地。 因实施罗甸县城西环城大道项目建设，罗甸县政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，载明：一、拟征收土地建设项目名称：城西大道；二、用途：综合用地；三、征收单位；罗甸县政府；四、地类和面积：该宗地位于龙坪镇新苑村二级路两旁及麒麟大酒店至交苑寨子，征地面积40公顷，具体以征地红线图为准，地类以现场核实为准。五、征地补偿标准：按照罗甸县政府《龙滩水电站罗甸库区投资根算调整补偿兑现方案的通知》（罗府发〔2006〕29号）、黔南州人民政府《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的标准进行补偿；六、青苗补偿：农作物（当年播种）按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩；七、安置途径：以货币安置、小城镇建设（门面）安置或粮食长期补助为主，社会保障安置为辅；八、其他事项；九、凡在公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽的地上附着物一律不予补偿。陈布英的承包地“把让”，登记面积0.3亩，位于该项目征收范围内。因补偿标准问题，陈布英未与罗甸县政府达成征收补偿协议。2015年5月6日，罗甸县政府组织龙坪镇政府、罗甸县执法局对陈布英涉案土地及地上种植物、附属设施等进行挖毁。陈布英不服，向一审法院提起诉讼，请求：1.判决确认一审被告破坏其地上种植物、强制占地的行为违法；2.本案诉讼费用由一审被告承担。 一审另查明，黔南州人民政府于2009年12月31日作出黔南府发〔2009〕31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》，通知《全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价征地补偿标准》（见附表）自2010年1月1日起正式公布实施，以上征地补偿标准不含青苗和地上附着物补偿费，青苗和地上附着物补偿费具体补偿标准仍按《贵州省土地管理条例》的规定执行。 2011年5月25日，罗甸县政府作出罗府发〔2011〕15号《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》，该《通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。” 一审法院认为，本案的争议焦点为：（一）一审原、被告是否是本案适格的诉讼主体；（二）被诉强制占用涉案土地及铲除地上种植物、附属设施的行政行为是否合法。 关于陈布英是否适格原告的问题。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。本案中，陈布英主张的涉案土地是以其丈夫罗来魁（已故）为户主的家庭承包地，其作为土地的实际使用人，认为一审被告对其涉案土地地上附着物实施清除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，陈布英是本案适格的原告。一审被告关于陈布英不是本案适格原告的理由不成立，不予采纳。 关于被告的主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，罗甸县政府作出的《征地预公告》载明：征收单位为罗甸县政府；征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理；以及《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”故对一审原告涉案土地的征收是由罗甸县政府组织实施的，罗甸县政府是征收主体。罗甸县执法局系罗甸县政府的职能部门，龙坪镇政府为罗甸县政府的下级政府，其按照罗甸县政府的工作安排协助实施征收工作，都是为完成罗甸县政府对原告涉案土地的征收，故罗甸县执法局、龙坪镇政府协助实施征收土地的行为所产生的法律后果，罗甸县政府作为征收主体应当对此负责。故罗甸县政府是本案适格的被告；罗甸县执法局、龙坪镇政府不是本案适格的被告，应驳回一审原告对罗甸县执法局、龙坪镇政府的起诉。罗甸县政府关于其并非本案适格被告的理由不成立，一审法院未予采纳。 关于罗甸县政府强制占用涉案土地及对地上附着物实施清除的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，罗甸县政府在土地征收过程中，并不具有强制执行的法定职权，在未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行清除涉案土地上附着物并占用涉案土地的行为违反法定程序。 综上所述，罗甸县政府于2015年5月6日对陈布英涉案土地所实施的强制占用土地及清除地上附着物的行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。陈布英诉请确认该行为违法的理由成立，予以支持。据此，一审判决：一、驳回陈布英对罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉；二、确认被告罗甸县人民政府于2015年5月6日对陈布英位于罗甸县罗甸县龙坪镇新苑村的涉案土地（“把让”）实施的强制占用土地及清除地上种植物、附属设施的行政行为违法。一审案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府承担。 宣判后，罗甸县政府不服提出上诉。上诉请求：1.请求二审法院依法撤销黔南中院（2019）黔27行初40号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或将本案发回重审；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。主要事实及理由：1.上诉人没有占用涉案承包地和铲除地上种植物、附属设施。被上诉人的承包地及地上种植物系案外人重庆远华公司工作人员实施基础设施建设占用和铲除，而不是上诉人占用和清除。庭审中被上诉人出示照片拟证明上诉人实施占用和清除行为，但该照片的来源、时间、内容均不能证明该事实；2.征收土地的行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及不同级别的行政机关及多个部门，不能因为上诉人是征收土地的法定主体之一便推定被上诉人的承包地系上诉人占用和清除；3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。在罗甸县国土部门没有参与诉讼的情况下，罗甸县国土部门是否作出责令交出土地和申请人民法院强制执行的法定职权的事实未查明的情况下，推定行政主管部门没有作出责令交出土地的决定，亦没有申请人民法院强制执行的结论有失偏颇，属认定事实不清；4.一审判决未就案涉行政行为具体内容作出认定，该行为所涉及的地块面积及地上附着物均无法确认；5.一审判决既有应适用裁定的内容又有实体审理的内容。综上，一审判决认定事实不清，证据不足。 被上诉人陈布英在法定期限内未提交答辩状，一审被告龙坪镇政府与罗甸县综合执法局未提交陈述意见。 经审理查明，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”及《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，在集体土地征收过程中，有且只有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附着物的法定职权。本案中，罗甸县政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，涉案土地在预征收范围内，2015年5月6日，涉案土地被强制占用及清除地上附着物，罗甸县政府未提供任何证据证实该强制占用土地及清除地上附着物系其他主体实施，且陈布英提供照片初步证明罗甸县政府相关领导指挥强占及清除，根据法律的规定及双方所提供证据，应认定罗甸县政府对涉案土地实施了强制占用及清除地上附着物的行政行为。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，县级人民政府在土地征收过程中，并不具有强制执行的法定职权。在本案中，罗甸县政府未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行占用涉案土地并清除地上附着物的行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认违法。 综上所述，上诉人罗甸县政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由罗甸县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗长虹 审 判 员 柏龙金 审 判 员 谭慧敏 二〇一九年十二月十七日 法官助理 尉一明 书 记 员 叶 冬