河南省周口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫16行初588号原告苑耀霞，女，汉族，1978年3月22日生，户籍地河南省周口市川汇区）苑老村一组，现住浙江省杭州市江干区。委托代理人苑庆臣，男，汉族，1949年2月5日生，住周口市川汇区。特别授权。委托代理人席炎飞，北京在明律师事务所律师，特别授权。被告周口市人民政府。法定代表人丁福浩，职务市长。委托代理人耿永忠，周口港口物流产业集聚区李埠口乡人民政府工作人员，一般代理。委托代理人徐春营，河南明辨（商水）律师事务所律师，一般代理。原告苑耀霞诉被告周口市人民政府强制拆除建筑物行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告苑耀霞诉称，原告系河南省周口市港口物流产业集聚区李埠口乡苑老行政村村民,在本村一组享有宅基地一处并建有房屋，房屋尚未完成封项,为砖混结构,墙体已经建设完毕。2015年,前述房屋被纳入九路四桥项目拆迁范围,因项目合法性严重存疑,且补偿金标准过低,原告未能与任何单位就搬迁补偿达成一致。2017年12月9日凌晨4时,周口港口物流产业集聚区管理委员会征收指挥部的百余拆迁人员,来到原告前述房屋处,不顾原告及周边群众阻拦,强制拆除了前述房屋,造成原告财产损失。直接实施强拆的周口港口物流产业集聚区管理委员会系被告周口市人民政府的派出机构,那么设立该派出机构的被告周口市人民政府应当就违法强拆承担法律责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此,在集体土地征收过程中,有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权,发布公告亦是其履行职权的表现。因而,在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下,除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆,人民法院可以依据上述法律规定,推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。原告认为，被告无强制拆除房屋的职权,无事实依据、法律依据，程序严重违法，请求判决被告于2017年12月9日对原告房屋进行强制拆除的行为违法；诉讼费用由被告承担。被告周口市人民政府辩称，一、周口市人民政府并不是本案适格被告。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织作出的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构、以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，涉案房屋系李埠口乡政府、周口港口物流产业聚集区城市管理办公室委员会共同拆迁，因李埠口乡政府、周口港口物流产业聚集区城市管理办公室委员会属于周口港口物流产业聚集区委员会的职能部门。应以周口港口物流产业聚集区委员会为被告。二、本案终涉案房屋为违法建筑，依法应当予以拆除。依据《城乡规划法》第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，县级以上人民政府城乡规划主管部门可以做出责令停止建设、限期拆除、罚款等处罚和决定。该法第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案所涉的房屋并未取得建设工程规划许可证进行建设，对其进行强制拆除合理合法。三、原告起诉已经超过《行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的期限。从本案原告起诉可以看出其要求确认的是2017年12月9日的强拆行为违法，而原告的起诉远远超出上述规定的法定期限，其诉讼请求依法应予以驳回。经审理查明，原告苑耀霞系周口市川汇区李埠口乡（现港口物流产业集聚区）苑老村一组村民，原告诉称在该村分配有一处宅基地。早在2014年涉案地块即被纳入“九路四桥”项目征迁范围。2016年6月16日，经周口港口物流产业集聚区管委会的委托，对涉案地块（当时没有建筑物）进行评估，评估补偿价格为7178元。因征收机关认为原告苑耀霞没有在村内获得合法的宅基地，对该地块不能依照合法的宅基地进行安置补偿。原告及家人对此一直不服，未能与征收机关达成协议。2017年原告家人在该涉案地块准备建房，墙体建到一米左右高，2017年12月9日，周口港口物流产业集聚区管理委员会组织相关单位人员对该建筑物以违法建设为由进行了强制拆除。本院认为，一、关于本案适格被告问题。周口港口物流产业集聚区管理委员会系周口市人民政府成立的赋予行政管理职责的派出机构。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十一条规定：“当事人对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，被告周口市人民政府并没有提供周口港口物流产业集聚区管理委员会经过国务院或者河南省人民政府批准的文件，其提供的2013年河南省编办批准周口港口物流产业集聚区管理委员会机构规格的文件并不是河南省人民政府批准设立该管委会的文件，且近几年来该管委会作出的行政行为所引发的行政诉讼案件也均是由周口市人民政府作为被告，故本院认定本案适格被告应为周口市人民政府。二、关于原告是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据“实体从旧，程序从新”的原则，作为程序性规定的起诉期限问题，从2018年2月8日上述解释开始实施，原《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条最长两年起诉期限的规定，已经不能再适用。为了体现对行政相对人权益保护原则，如果行政相对人知道行政行为在新的司法解释之前未满一年的，则其起诉期限从2018年2月8日开始计算，而不是从最初知道行为时间计算为一年。本案中，强拆行为发生在2017年12月9日，被诉强拆行为发生之时，原告及家人应当知道该行为的发生，且原告涉案建房用地处于被征收范围，所在地的李埠口乡人民政府也多次做原告及家人的工作，原告称不知道是哪一级政府拆除原告所建构筑物，不能归结为“不属于其自身的原因”，不能成为其耽误起诉期限的正当理由，故原告对被诉强拆行为的起诉期限应当截止到2019年2月8日，原告在2019年12月3日方提起诉讼，超过了起诉期限，应当驳回其起诉。需要指出的是，本案原告被拆除的也仅是高一米左右的墙体，其起诉拆除行为并没有实质性意义。经本院了解原告起诉的主要原因是，对于该建房用地，征收机关不作为合法宅基对原告进行安置补偿。针对该问题，原告可以通过提起履行补偿职责的诉讼主张权利，而没有必要提起本案诉讼。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第四十六条、第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告苑耀霞的起诉。案件受理费50元退还原告苑耀霞。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按双方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一九年十二月二十七日书记员  朱展鹏