贵州省遵义市播州区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0321行初536号公益诉讼起诉人遵义市汇川区人民检察院。出庭检察人员张文，该院员额检察官。出庭检察人员刘祥友，该院助理检察官。出庭检察人员汪博，该院助理检察官。被告遵义市汇川区自然资源局，住所地：遵义市汇川区南京路219号，统一社会信用代码：11520303MB17291784。法定代表人王举，该局局长。委托代理人林威，该局工作人员。委托代理人吴柳娟，贵州文熙律师事务所律师。第三人遵义金星水泥厂，住所地：遵义市汇川区高坪街道仁江村，注册号：520303000070670。投资人卢正前，男，1958年5月12日出生，汉族，住贵州省遵义市汇川区。第三人卢光德，男，1937年9月24日出生，汉族，住贵州省遵义市汇川区。公益诉讼起诉人遵义市汇川区人民检察院（以下简称“汇川区检察院”）诉遵义市汇川区自然资源局（以下简称“汇川区自然资源局”）不履行土地监督法定职责行政公益诉讼一案，本院于2019年10月28日立案受理后，依法向被告送达了应诉通知书和起诉状副本，并通知第三人遵义金星水泥厂（以下简称“金星水泥厂”）、卢光德参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人汇川区检察院指派员额检察官张文、助理检察官刘祥友、汪博出庭，被告汇川区自然资源局法定代表人王举、委托诉讼代理人林威、吴柳娟，第三人金星水泥厂投资人暨第三人卢光德之委托代理人卢正前到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人称，2007年11月，金星水泥厂获得遵义市国土资源局批准，在遵义市××区××江村露天开采石灰岩，有效开采期限自2007年11月起至2012年11月止。金星水泥厂采矿业主采矿权到期闭坑后，至今未履行地质环境恢复治理和土地复垦义务，违反了《土地复垦条例》第三条第一款的规定。本院于2017年8月18日向原遵义市国土资源局汇川区分局（以下简称“汇川国土分局”）发出检察建议书。2017年8月31日，汇川国土分局回复本院，称下一步将对矿山环境恢复治理工作进行全面安排部署，明确责任人，督促矿山采矿权业主落实矿山环境恢复治理主体责任，开展矿山环境恢复治理工作，但回函本院后并未督促该废弃矿山治理。2018年以来，本院多次对废弃矿山进行回访，现场实地勘察，矿区行政岩石裸露、水土流失、生态环境逆向演变，环境公共利益持续处于被侵害状态。公益诉讼起诉人认为，根据《土地复垦条例》第五条第一款、第七条第一款、第十七条第二款以及《矿山地质环境保护规定》第四条第二款、第十八条第二款、第二十三条第二款的规定，被告是遵义市汇川区辖区内的土地复垦和地质环境治理恢复的监督管理部门，应当按照其职责，积极履行监管职责。为督促行政机关依法履行职责，保护生态环境，维护国家利益和社会公共利益，提起公益诉讼，请求判令被告依法对金星水泥厂闭坑矿山进行地质环境治理恢复和土地复垦复绿履行监督管理职责至环境修复治理工程验收合格。公益诉讼起诉人为支持其主张，在举证期限内向本院提交了如下证据：第一组：1、遵义市国土资源局汇川区分局（遵义市国土资源局国家经济技术开发区分局）的统一社会信用代码证，2、汇川国土分局的三定方案，3、汇川区自然资源局的统一社会信用代码证，4、汇川区自然资源局的三定方案，证明被告主体资格适格。第二组：5、遵义金星水泥厂的营业执照副本，6、采矿许可证副本，7、遵义金星水泥厂仁江石灰石矿山土地复垦方案报告表，8、2017年8月14日的《遵义金星水泥厂仁江石灰石矿山情况说明》，证明第三人矿山开采结束后未履行矿山地质环境治理恢复和土地复垦复绿义务。第三组：9、2017年8月18日检察机关发出的汇检民（行）行建[2017]01号检察建议书及其送达回执，证明公益诉讼人已向原汇川国土分局发出了督促其依法履职的检察建议。第四组：10、涉案矿山的现场照片，11、2017年8月31日《关于遵义金星水泥厂仁江石灰石矿山情况说明的函》，12、调查笔录，证明被告未按检察建议要求履行法定职责。被告汇川区自然资源局辩称，2017年8月18日原汇川国土分局收到汇川区检察院作出的检察建议书后，组织专班人员通过实地勘察、现场走访、查阅材料等方式认真研判金星水泥厂矿山环境治理恢复的相关问题，按照汇川区检察院的要求，于2017年8月31日作出了书面回复，并于2017年9月7日向金星水泥厂送达了《责令履行矿山地质环境治理恢复义务通知书》。由于我省是矿产资源大省，但全省乃至全国矿山治理相对滞后。上级自然资源管理部门相继修订、出台了法规、政策，2019年7月修订的《矿山地质环境保护规定》删除了原规定的第二十二条第二款，并将第十七条变更为计提矿山地质环境治理恢复基金，以解决保证金不足以覆盖实际治理费用的问题。我局因机构改革于2019年3月才组建成立以来，针对原来历史遗留的矿山治理问题正在排查清理中。2019年7月我局收到公益诉讼人要求我局督促遵义市杨秀明等四家废弃矿山履行矿山治理恢复工作的检察建议后，我局立即针对检察建议书的内容开展调查核实工作，并及时制定方案和履行督促义务，现四家矿山治理恢复已取得成效。由于金星水泥厂石灰石矿山属于非煤矿山，污染性较小，且实际开采面积仅为矿区面积的三分之一。考虑到上述原因，我局未将该厂作为第一批治理恢复的矿山。2019年11月4日我局收到公益诉讼的起诉状副本，对此高度重视，立即召开了专题会议，并决定以贵州省自然资源厅矿山集中“治秃”行动政策为契机，立即着手开展矿山环境治理恢复工作。我局于2019年11月5日再次向第三人送达《责令履行矿山地质环境治理恢复义务决定书》，因其负责人卢光德现已年迈，无能力依法履行矿山环境治理恢复的义务。我局按照《矿山地质环境保护条例》以及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，决定委托第三方贵州地质一O二地质工程有限责任公司为代履行人，对第三人仁江石灰石矿山采取代履行方式开展矿山地质环境治理恢复工作。现代履行单位开展矿山地质环境治理恢复工作已完成。请依法判决驳回公益诉讼人的诉讼请求。被告为支持其主张，在举证期限内向本院提交了如下证据：第一组证据：1、遵义金星水泥厂采矿许可证，2、营业执照，3、安全生产许可证，4、高坪镇土地利用现状局部图，证明第三人开采矿种为石灰岩开采，属于污染性较小的非煤矿山。第二组证据：5、2017年原汇川国土分局回复汇川区检察院的情况说明函，6、2017年原汇川国土分局现场勘查照片，7、2017年的责令履行矿山地质环境治理恢复义务通知书和送达回执，8、2019年的责令履行矿山地质环境治理恢复义务决定书和送达回执，9、承诺书，10、代履行决定书，11、催告书，证明被告已按照法律规定的程序履行了矿山地质环境治理恢复的监督管理义务。第三组证据：12、遵义市金星水泥厂仁江石灰石矿山闭坑矿山地质环境治理恢复工程设计方案，13、关于遵义市金星水泥厂仁江石灰石矿山闭坑矿山地质环境治理恢复工程设计方案的评审函，14、遵义市金星水泥厂仁江石灰石矿复绿前后情况说明及照片，证明已开展并完成治理恢复工作。第四组：15、汇川区检察院汇检行公[2019]52030300061号、汇检行公[2019]52030300062号检察建议书，16、汇川区自然资源局《关于矿山地质环境治理恢复检察建议书的报告》，证明被告针对2019年组建成立以来收到的检察建议书，已按照检察建议书的内容积极履行了矿山地质环境治理恢复的监督管理义务。第五组：17、贵州省国土资源厅《关于开展全省历史遗留矿山地质环境调查和矿山超规划设计占用、破坏土地整治行动的通知》，18、贵州省自然资源厅关于印发《贵州省国家生态文明示范区建设—矿山集中“治秃”行动方案》，19、遵义市自然资源局、生态环境局《遵义市露天矿山综合整治两年攻坚行动实施方案》，20、汇川区自然资源局关于中央环保督促汇川区24个历史遗留矿山地质环境治理恢复的情况汇报及简报，21、《矿山地质环境保护规定》，证明被告积极履行相关职责，实施开展了24家煤矿、钼镍矿以及4家非煤矿山的治理恢复工作。第三人金星水泥厂、卢光德述称，我们水泥厂2012年关闭后没有说要治理矿山，直到2017年原国土局汇川分局下发了责令履行矿山地质环境治理恢复义务通知书，现在被告找了102地质队来治理，已经治理完毕。第三人金星水泥厂、卢光德未向本院提交证据。经庭审质证，各方当事人对对方提供的证据均无异议，只对证明被告是否履行监督管理职责义务的证明目的有异议，公益诉讼起诉人认为被告提供的第15、16、17、18、19、20号证据，与本案没有关联，达不到其证明目的。本院认为,被告提交的第15、16、17、18、19、20号来源合法,内容真实,但与本案没有关联,本院不予采信。其余各方提交的证据来源合法，内容真实，能够证明本案事实，本院予以确认。经审理查明：2007年11月29日，遵义市国土资源局向金星水泥厂颁发证号为5203000730025的采矿许可证，载明：采矿权人为遵义金星水泥厂（卢光德），矿山名称为遵义金星水泥厂仁江石灰石矿山，开采矿种为水泥用石灰岩，有效期限为2007年11月至2012年11月，开采方式为露天开采，矿区面积为0.0145平方公里。在2007年11月至2012年11月期间，以金星水泥厂或卢光德名义缴纳矿山地质环境治理恢复保证金。2010年5月，金星水泥厂编制了土地复垦方案报告，载明破坏土地为0.67平方公里。2012年，该矿山关闭，未进行治理，被告也未督促治理。2017年8月，公益诉讼起诉人在履职中发现金星水泥厂仁江石灰石矿山的采矿权到期闭坑后未进行环境治理和植被修复，废弃矿山岩石裸露、水土流失、生态环境逆向演变。于2017年8月18日向原汇川国土分局发出汇检民（行）行建[2017]01号检察建议书，建议：依法全面履行矿山生态恢复治理和土地复垦职责，对被破坏的矿山地质环境进行治理恢复和土地复垦。2017年8月31日，汇川国土分局以遵开国土函[2017]159号《关于遵义金星水泥厂仁江石灰石矿山等4家石灰石矿山情况说明的函》回复汇川区检察院，称：金星水泥厂属于遵义市2012年淘汰落后产能企业；收到检察建议后，已邀请了有资质的102地质队专家对包括金星水泥厂在内的4家矿山进行现场勘查，金星水泥厂仁江石灰石矿山未履行矿山环境恢复治理的义务，将下达《责令履行矿山地质环境治理恢复通知书》，督促其落实矿山环境恢复治理主体责任。下一步，将强化领导组织，制定工作方案，明确工作职责，落实矿山环境恢复治理主体责任。2017年9月7日，汇川国土分局向第三人金星水泥厂下达了《责令履行矿山地质环境治理恢复通知书》。2019年7月，公益诉讼起诉人到涉案现场进行查看，发现案涉矿山地质环境治理恢复和土地复垦工作并未开展。2019年10月28日，汇川区检察院向本院提起行政公益诉讼。被告收到本案起诉状副本后，于2019年11月5日，向第三人下发了《责令履行矿山地质环境治理恢复义务决定书》，责令其立即委托资质单位编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，并严格按照方案开展治理工作。第三人卢光德向被告书面承诺请求被告代为履行矿山环境治理恢复义务，并动用其缴纳的保证金进行治理。2019年11月15日，被告作出《履行矿山地质环境治理恢复义务催告书》和《代履行决定书》，催促第三人履行矿山地质环境治理恢复义务，并决定委托贵州地矿一O二地质工程有限责任公司为代履行人，对该矿进行矿山地质环境恢复治理工作。2019年11月9日，被告汇川区自然资源局委托贵州汇都地矿集团有限责任公司按照其指定的范围承担金星水泥厂仁江石灰石矿山闭坑矿山地质环境恢复治理工程的编制工作。2019年11月15日，贵州地矿一O二地质工程有限责任公司机械设备及人员进场开始施工，于2019年12月12日完成了坡面清理、砌筑石坎、场地平整、覆土等工程，并种植了部分灌木，播撒了草籽。另查明，按遵市编复（2014）10号《遵义市国土资源局汇川区分局（遵义市国土资源局国家经济技术开发分局）主要职责内设机构和人员编制规定》，汇川国土分局系遵义市国土资源局的派出机构，负责汇川区（含遵义国家经济技术开发区）国土资源管理工作，包括国土资源利用、矿产资源管理、地质灾害和地质环境管理等。2019年2月，遵义市行政机关机构改革，设立汇川区自然资源局，为遵义市汇川区人民政府工作部门，原汇川国土分局的职责由新组成的汇川区自然资源局全部继受。本院认为，按照遵义市机构编制委员会遵市编复[2014]10号关于《遵义市国土资源局汇川区分局（遵义市国土资源局国家经济技术开发分局）主要职责内设机构和人员编制规定》的批复，原汇川国土分局作为国土资源行政主管部门，根据《中华人民共和国矿产资源法》第十一条第二款规定“省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作”和《贵州省矿产资源条例》第七条规定“县级以上人民政府国土资源行政主管部门是矿产资源勘查、开采的审批登记管理机关，负责本行政区域内矿产资源勘查、开采和地质环境保护的监督管理工作。县级以上人民政府有关工作部门按各自的职责协助同级国土资源行政主管部门作好矿产资源的勘查、开采和地质环境保护的监督管理工作”的规定，应当对汇川区行政区域内的矿产资源和矿山环境治理进行监督管理。后因机构改革，汇川区委、区政府下发了汇发[2019]11号关于印发《遵义市汇川区机构改革实施意见》的通知，明确汇川区自然资源局作为汇川区人民政府工作部门，全面继受原汇川区国土分局的职能。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”及《土地复垦条例》第五条第一款“国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作”之规定，汇川区自然资源局作为继续行使原汇川国土分局职权的行政机关，具有对本行政区域内违反矿产资源管理和矿山环境治理法律、法规的行为行使监督管理行政职责。根据《土地复垦条例》第三条第一款“生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦……”以及参照2009年制订的《矿山地质环境保护规定》第三条“矿山地质环境保护，坚持预防为主、防治结合，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则”及第二十三条第一款“矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经国土资源行政主管部门验收合格，并提交验收合格文件，经审定后，返还矿山地质环境治理恢复保证金”之规定，采矿权人在其矿山关闭前，理应完成矿山地质环境治理恢复工作。若采矿权人拒绝履行，根据《土地复垦条例》第十八条第一款“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦”之规定，则由国土资源行政主管部门代为组织复垦。本案中，第三人矿山关闭后，长期不进行治理，废弃不管，汇川国土分局长期不履行监督管理职责，放任废弃矿山岩石裸露、水土流失、生态环境逆向演变，在接到检察机关的检察建议后，也仅向第三人发出责令治理通知书，不监督其是否履行。汇川区自然资源局设立后，检察机关向其发出检察建议，仍未见行动，放任环境损害，致使环境公共利益长期处于受侵害状态。本院受理本案后，被告采取代为履行等措施履行监管职责，本院予以肯定，但治理尚未完成，被告的监管职责尚未履行完毕，应当继续履职，直至环境治理复绿工程验收合格。检察机关请求被告履行废弃矿山环境治理和复垦复绿监督管理职责直至验收合格，本院予以支持。对环境破坏及其治理修复的监督管理，是法定监督管理行政机关应当及时履行的行政职责，被告所持案涉矿山非煤矿山，污染性较小，未纳入第一批治理恢复的矿山的主张，不能成为其数年时间内未履行法定职责的理由。被告所持已经进行治理，应驳回公益诉讼人诉讼请求的理由，因治理尚未完成，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：由被告遵义市汇川区自然资源局对被遵义金星水泥厂废弃的仁江石灰石矿山环境治理和损毁的土地环境修复继续履行监管职责，限2021年6月底以前验收合格。案件受理费50元，由被告遵义市汇川区自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  何 林审 判 员  马 琳审 判 员  钱朝友人民陪审员  杨先伦人民陪审员  张家学人民陪审员  高治良人民陪审员  颜兴彬二〇一九年十二月十八日法官助理韦文舟书记员敖海雪