广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂05行终84号 上诉人（原审原告）杨权东，男，1951年3月13日出生，汉族，住广西合浦县。 委托代理人付凯成，广西桂鸿凯律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合浦县自然资源局，住所地广西合浦县廉州镇金鸡大道160号。 法定代表人吴震起，局长。 委托代理人陈润安，合浦县自然资源局干部。 委托代理人罗林，合浦县自然资源局干部。 原审第三人陈仕娟，女，1956年2月1日出生，汉族，住广西合浦县。 委托代理人···· 上诉人杨权东因诉被上诉人合浦县自然资源局土地行政登记，原审第三人陈仕娟参加诉讼一案，不服合浦县人民法院（2019）桂0521行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，原告杨权东的父亲杨珍庭（曾用名：杨珍亭、杨真廷、杨贞庭、杨珍廷）于1984年12月1日与山口村管委会米行生产队签订《用地建房契约》，双方约定，山口村管委会米行生产队同意为杨珍庭解决建宅所需宅基地，将位于合湛公路边山口米行队三角籺的盲圳荒地，面积288平方米的土地使用权给杨珍庭，杨珍庭一次过赔偿山口村管委会米行生产队土地损失费2304元。随后,杨珍庭取得了《山口镇村镇建设委员会准建证》，合浦县山口镇土地管理所于1988年7月9日为其颁发了（1988）合地（非）用字第29号《合浦县非农业用地使用证》，该证载明申请人山口圩镇杨珍廷，用地面积伍间，贰佰捌拾捌平方米，以及建设地点、四至等内容。1984年12月26日，杨珍庭与杨旦健签订《经分屋地契约》，约定主要内容为，将涉案288平方米土地分给杨旦健、杨权东两人各自建房管理，172.8平方米分给杨旦健，115.2平方米分给杨权东。之后，杨旦健在涉案土地上建房居住，后因与杨权东发生该地块权属争议，杨旦健与山口镇山口村米行小组于1989年4月7日签订了《用地建房协议书》，该协议约定主要内容为，杨旦健与杨权东相争宅基地，经山口镇建委会、山口村委会研究同意，由米行小组按现建房屋现状的宅基地给杨旦健，面积189.6平方米，杨旦健赔偿米行小组土地损失费1516.8元，赔偿兑现后协议书立即生效，并同时作废米行小组原与杨珍亭所签的《用地建房契约》，宅基地使用权属于杨旦健。之后，杨旦健于1998年8月5日与马端承、陈仕娟签订《房屋（宅基地）转让契约》，该契约主要内容为，杨旦健将位于合湛公路镇东大道南边房屋（宅基地）转让给马端承、陈仕娟，面积197.1平方米，转让金为38000元。杨旦健在该契约“甲方”处签名、盖指模，随后将涉案房屋（宅基地）交由马端承、陈仕娟居住使用。陈仕娟于2002年9月2日申请对涉案土地其中的107.1平方米进行土地登记，提交的土地权属证明材料为合浦县国土资源局于2002年9月17日颁发的（2002）合土批字第23-216号《建设用地批准书》，合浦县国土资源局对其土地登记申请进行审核，报合浦县人民政府审批，颁发了合国用（2002）第3103号《国有土地使用证》。陈仕娟于2010年8月17日以该证遗失为由，申请补发，合浦县国土资源局审核后报合浦县人民政府审批，于2010年9月29日进行遗失补办登记，并颁发了合国用（2010）第108068号《国有土地使用证》给陈仕娟。第三人于2018年3月在涉案土地上进行建设，原告阻止施工，双方发生争议，原告遂提起诉讼。 另查明，原告杨权东的父亲杨珍庭于1992年2月17日死亡，杨珍庭妻子钟琼芳于2018年3月4日死亡，杨珍庭父亲杨江和母亲苏氏分别于1925年和1923年死亡。杨珍庭的子女除杨权东外，其余均表示对涉案土地放弃实体权利及诉讼权利。马端承及陈仕娟是夫妻关系，马端承于2012年死亡，二人生育有女儿马德珍，儿子马德三。 又查明，杨权东是合浦县山口镇山口街社区居民委员会居民，马端承生前是合浦县山口镇山口村民委员会米行小组居民。涉案土地原是合浦县山口镇山口村委会米行小组的集体土地，于2000年左右转为国有土地。 原审法院认为，涉案土地原为合浦县山口镇山口村委会米行小组的集体土地，该小组与杨珍庭、杨旦健、马端承及陈仕娟相互之间发生了涉案土地转让的民事法律关系，该民事法律关系是被诉行政行为发生的基础。本案首先涉及的是原告与第三人争议的涉案土地使用权归属问题。该争议属于民事争议，应当通过民事途径予以解决。经本院释明，原告与第三人均未申请一并解决相关民事争议亦未另行提起民事诉讼。因该民事争议与被诉行政行为相关联，本院经审查认为，杨旦健在涉案宅基地建房居住多年，与杨权东发生争议后，经山口村公所、米行小组处理纠纷，确认杨旦健建房现状宅基地使用权人为杨旦健。杨权东持有的《合浦县非农业用地使用证》并非土地权属证书，综合全案证据以及杨旦健、马端承对涉案土地的管理使用事实，杨权东主张争议宅基地使用权属杨珍庭并由其继承，证据不足，本院不予支持。况且，即便杨旦健对争议宅基地无权处分，马端承、陈仕娟向其购买宅基地，办理了土地登记并居住使用多年，根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，本案第三人属于善意取得。 关于被诉行政行为是否应予撤销的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。本案被诉土地登记及遗失补办登记行政行为分别发生于2002年和2010年，合浦县人民政府及合浦县国土资源局对土地登记、核发证书具有相应职责。1996年2月1日施行的《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。《土地登记规则》第十三条、第十四条对土地管理部门履行土籍调查、全面审核等职责亦作了明确规定。本案中，第三人于2002年提出的土地登记申请，属于初始登记，被告应依法依规履行土地登记相关职责。本案在卷证据证实，被告办理土地登记时收集的权属证明材料仅有一份建设用地批准书，而没有要求第三人提交用地契约、土地转让契约等土地权属证明材料，被告证据收集不规范，存在瑕疵。且被告在对申请材料进行审核后也没有进行公告，违反了上述规定，属于程序违法。 综上，对于被诉行政行为是否应当撤销的问题，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为原审第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”的规定，本案被诉行政行为证据收集不规范、程序违法，但基于涉案土地使用权归属于原审第三人的事实，如撤销被诉行政行为最终只能导致程序空转，浪费行政、司法资源，而且进一步激化各方当事人之间的矛盾，因此，对被诉行政行为应予确认违法，不撤销保留其法律效力。被告关于原告起诉超期以及（2002）第3103号《国有土地使用证》因补发新证自然注销的意见，缺乏法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：确认被告合浦县自然资源局2002年9月22日作出的合国用（2002）第3103号《国有土地使用证》以及于2010年9月29日作出的合国用（2010）第108068号《国有土地使用证》违法。 上诉人杨权东上诉称,1984年12月1日，上诉人杨权东父亲杨珍庭与山口村管委会米行生产队签订《用地建房契约》一份，约定杨珍廷（即杨珍庭）向米行生产队支付时价人民币2304元后，享有位于合湛公路边山口米行队三角籺的盲圳荒地一块南长18米，东西长16米，共288平方米宅基地的土地使用权。之后，杨珍庭按约交付了全部款项，并按照相关部门要求缴纳了与288平方米土地办证有关的费用。1988年7月9日，合浦县山口镇土地管理所向杨珍庭颁发证号为（1988)合地（非）用字第29号《合浦县非农业用地使用证》，载明288平方米宅基地四至：东至马遥德墙外20公分为界、南至5米街边为界、西至何林福墙外20分公为界、北至合湛公路边为界。对于上述事实，原审法院是没有否认的。然而，原审法院在既存多份契约且纷杂的情况下认定《经分屋地契约》有效，显然有失公允。如果杨珍庭确与杨旦健订立过《经分屋地契约》，杨旦健又何须再与米行生产队再行订立协议？上诉人在庭中多次否认与杨旦健订立过任何协议，原审法院在释明举证责任的情况下，将举证不能的后果堆加于上诉人，此举有违证据规则。与此同时，原审法院一方面查明上诉人提供的《用地建房契约》客观真实，另一方面又认可杨旦健的《用地建房协议书》，显属前后矛盾。上诉人父亲杨珍庭于1984年12月1日与山口村管委会米行生产队签订的《用地建房契约》早于杨旦健与米行生产队签订的《用地建房协议书》。现有的证据呈现出来的一个事实是，杨珍庭已经按约支付了合同对价，从而得以缴纳相关费用后办理准建证、《合浦县非农业用地使用证》等权属登记。由此可见，杨珍庭对整个《用地建房契约》中的288平方米土地享有使用权。但原审法院却对此置若罔闻，反而对杨旦健于1989年4月7日与山口镇山口村米行小组订立的《用地建房协议书》的合法性予以确认。同样的合同当事人，米行生产队就同一地块进行了两次交易，合法与否不言而喻。更加离谱的是，杨珍庭付清合同价款之后办理了相关办证手续，而杨旦健一方仅有那么一份协议，全无履行的证明，又怎能证实其1989年4月7日签订的这份协议书得到履行？因此，原审法院应当就两份协议书内容的履行情况作出其中立的判断。本案中，相关的事实已经本末倒置，据此得出的结论既不客观，更不合法。关于涉案的证件该不该撤，能不能撤值得商榷。原审法院援引《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成房屋损失或者房屋已为原审第三人善意取得”，从而做出本案判决，单纯确认被上诉人作出的合国用（2002)第3193号《国有土地使用证》以及合国用《2010》第108068号《国有土地使用证》违法。原审法院未能对土地实际权属充分认定，以“基于涉案土地使用权归属于原审第三人的事实”，推断撤销违法行为只能导致程序空转，浪费行政、司法资源，裁断不撤销保留证件的法律效力，该举已然损害了上诉人合法权利。上诉人认为，在没有证据否定《用地建房契约》效力的情况下，杨珍庭理当成为这288平方米土地的合法使用权人。上诉人作为杨珍庭的儿子，有权继承该土地。因此，撤销涉案的证件，并不必然导致程序空转。原审法院如此断案，错误适用了法律。 综上所述，原审法院对于事实认定存在两个标准，导致适用的法律错误，损害了上诉人的权利，为此，请求二审法院依法判决：撤销合浦县人民法院作出的（2019)桂0521行初10号《行政判决书》，改判支持上诉人原审诉讼请求（即：1.判令被告依法撤销合国用（2002）第3103号《国有土地使用证》和合国用（2010）第108068号《国有土地使用证》；2.本案诉讼费用由被告承担）。 被上诉人合浦县自然资源局辩称，一、上诉人对涉讼土地不享有权属，不是本案适格的主体。虽然合浦县山口镇土地管理所于1988年7月9日向杨珍庭颁发了（1988）合地（非）用字第29号《合浦县非农业用地使用证》，但该使用证并非正式的土地权属证书，且其中还包括了杨旦健已建房的宅基地面积在内。正因此，杨旦健与杨珍庭多次发生纠纷，后经山口村公所、米行小组及司法部门处理，于1989年4月7日重新签订了《用地建房协议书》，对杨旦健的建房面积进行了确认，根据《关于确定土地权属问题的若干意见》第四十条“地方人民政府或司法部门已依法处理的土地权属纠纷，可以按处理决定确定土地所有权或使用权”的规定，该涉案土地系杨旦健所有，后又转让给了本案原审第三人。故原审法院综合全案证据认定上诉人主张争议宅基地使用权为杨珍庭并由其继承的证据不足而不予支持的观点清楚合理。既然该涉案土地系杨旦健所有，那么其后杨旦健转让涉案土地给原审第三人，原审第三人据此办证就与上诉人杨权东的权利不产生实际影响，杨权东就不是本案的适格主体。二、涉案《国有土地使用证》不应被撤销。涉案土地已由本案原审第三人向杨旦健购买，并办理了土地登记居住使用多年，系善意取得，如判决撤销将会损害原审第三人利益，并进一步激化各方当事人的矛盾，故涉案《国有土地使用证》不应被撤销。况且上诉人不是本案的适格主体，也不能因其起诉而被撤销。综上所述，原审法院查明的土地权属事实清楚，认定合理，但上诉人不是本案适合主体，请求法院依法撤销原判，裁定驳回起诉。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被诉土地登记行政行为是否合法，首先要解决的是涉案土地使用权的归属问题，该归属问题的解决，涉及涉案土地的原所有者山口村管委会米行生产队对涉案土地使用权的转让等相关民事法律关系，该相关民事法律关系争议的解决，是解决本案土地登记行政行为是否合法的基础。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”，并参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”的规定，经原审法院释明，杨权东书面回复明确表示“不同意申请一并审理相关民事争议，也无必要另行提起民事诉讼”。鉴此，本院只对与被诉行政行为合法性相关联的基础民事争议的事实和法律问题进行审理。与被诉行政行为合法性无关的基础民事关系的履行争议等内容，不属于本行政诉讼案件的审理范围。本案中，1984年12月1日，上诉人杨权东的父亲杨珍庭与米行生产队签订《用地建房契约》后，米行生产队将涉案288平方米的土地使用权给杨珍庭使用。1984年12月24日，杨珍庭取得了涉案288平方米的土地的《山口镇村镇建设委员会准建证》。1984年12月26日，杨珍庭作为分地人与领地人杨权东、杨旦健签订《经分屋地契约》，杨珍庭将其涉案288平方米土地分给杨旦健、杨权东两人各自建房管理使用，其中172.8平方米分给杨旦健，115.2平方米分给杨权东。随后，杨权东、杨旦健在涉案土地上各自建房居住。杨权东否认《经分屋地契约》上其的签名，但没有提供证据证实，原审法院据此对《经分屋地契约》的真实性予以确认并无不当。经杨权东代杨珍庭交纳相关罚款后，合浦县山口镇土地管理所于1988年7月9日向杨珍庭颁发了涉案土地的（1988）合地（非）用字第29号《合浦县非农业用地使用证》。该证虽办在杨珍庭名下，但该证包含有《经分屋地契约》中杨珍庭分给杨旦健，杨旦健已建设有房屋项下的涉案土地，因此，不能据此认定涉案土地使用权属杨珍庭所有，并由杨权东继承。且杨权东、杨旦健双方曾因对涉案土地使用权归属发生争议，1989年4月7日，杨旦健与山口镇山口村米行小组签订了《用地建房协议书》，米行小组按建房屋现状将宅基地使用权给了杨旦健。1998年8月5日，杨旦健与马端承、陈仕娟签订《房屋（宅基地）转让契约》，杨旦健将涉案房屋（宅基地）转让给马端承、陈仕娟居住使用。马端承于2002年取得了合国用（2002）第3103号《国有土地使用证》。2010年8月17日，陈仕娟以该证遗失为由，申请补发，合浦县自然资源局审核后报合浦县人民政府审批，于2010年9月29日进行遗失补办登记，并颁发了合国用（2010）第108068号《国有土地使用证》给陈仕娟。综合以上民事法律关系的事实认定及杨旦健、陈仕娟对涉案土地的管理使用的历史，原审法院认定杨权东主张争议宅基地使用权属杨珍庭并由其继承，证据不足，马端承、陈仕娟向杨旦健购买宅基地并办理了土地登记居住使用多年，属于善意取得，理由成立，本院予以支持。 关于被诉行政行为是否应予撤销的问题。根据1996年2月1日施行的《土地登记规则》第十条第一款“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明”、第十五条“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项”、第十三条“土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定”、第十四条第一款“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表”的规定，土地管理部门土地登记申请履行土籍调查、全面审核等职责。本案中，被告对原审第三人申请登记的土地权属来源等审核不到位，且审核后没有进行公告，违反了上述规定，程序违法。本案被诉行政行为证据收集不规范、程序违法。但基于涉案土地使用权归属于原审第三人的事实，如撤销被诉行政行为诉行政行为，将会形成循环诉讼，浪费司法资源和行政资源，不符合行政诉讼法实质化解行政争议的立法目的，损害公共利益。因此，原审法院参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为原审第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”、依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，对被诉行政行为判决确认违法，保留效力正确，应予维持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，实体处理并无不当，应予维持。上诉理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，由上诉人杨权东负担。 本判决为终审判决 审 判 长  吴 慧 审 判 员  席淑燕 审 判 员  曾志科 二〇一九年十二月××日 法官助理  范柳婷 书 记 员  黄耀晖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。