贵州省铜仁市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔06行初154号原告杨水发，男，住万山区。原告杨再富，男，住贵州省六枝特区，系原告杨水发之叔。原告姚冬兰，女，住万山区，系原告杨水发之母。三原告共同委托代理人覃品皇，铜仁市碧江区诚信法律服务所，特别授权。被告铜仁市万山区人民政府。法定代表人张吉刚，该区区长。出庭负责人冯兵，该区副区长。委托代理人林晨霞，该区司法局干部，特别授权。委托代理人祝永飞，贵州永飞律师事务所律师，一般代理。第三人杨清华，男，住铜仁市万山区。原告杨水发、杨再富、姚冬兰诉被告铜仁市万山区人民政府（以下简称万山区政府）土地行政管理一案，本院受理后,依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告杨水发、杨再富、姚冬兰诉称，2016年初，原告杨水发因甘塘老家父亲遗留房屋被他人拆除，打听得知是第三人杨清华安排他人拆除的。因原告杨水发与第三人是亲戚，双方的曾祖父是同胞兄弟，故杨水发主动找到第三人协商解决宅基地的使用事宜。但第三人说该房屋一直由其父母居住，认为该房屋应是其父母所有，拒绝原告使用争议宅基地。原告多次向万山区高楼坪乡政府提出请求，要求确认争议宅基地的合法使用权人。乡政府虽多次派人组织协调，但对所有权的归属问题至今没有做出明确处理和答复。原告到档案局调取证据显示，1951年12月，原贵州省玉屏县第五区第十村（现万山区高楼坪侗族乡林海村）进行土地改革，杨水发的父亲杨再官被划为地主，分得原贵州省玉屏县第五区第十村甘堂九自然村（现万山区高楼坪侗族乡林海村甘塘村民组）的5间瓦屋和附属房屋仓1间、牛栏1间、猪圈1间。该房产分配情况记载于1951年的贵州省玉屏县第五区第十村甘堂九自然村土地产量清册，房屋共有人为5人，分别为原告杨水发、杨再富、姚冬兰及杨水发的父亲杨再官、祖母吴老大（己过世）、姑妈杨金翠（已过世，生前育有两名子女，名叫冯**、冯华前均成年）。1960年原告杨水发之父杨再官去逝，原告姚冬兰携带原告杨水发改嫁到铜仁市万山区茶店镇尤鱼铺村韩家田组。因第三人父母土改时仅分得2间房屋，不够居住。原告姚冬兰同意将房屋暂时借给第三人父母居住。1979年第一轮土地承包时，原告杨水发搬回甘塘村民组生活，第三人父母也将借用房屋归还原告杨水发，原告杨水发随后一直居住在父亲遗留的土改分配房屋内。后因原告杨水发分配的承包地较为贫瘠，难以维持生活。原告杨水发又回到茶店镇尤鱼铺村韩家田组随母姚冬兰共同生活。原告杨水发离开甘塘后，所居住房屋再次借给第三人父母家庭使用。现该房屋因年代久远，拆除后需重建，但第三人拒不同意原告使用该房宅基地。原告认为，本案争议房屋由原告等人所有和合法继承，原告有权依法使用该房屋的宅基地。原告多次请求政府确认其为讼争宅基地的合法使用权人，被告万山区政府所属部门虽多次组织调解，但至今未予明确答复争议房屋宅基地的归属问题，导致原告与第三人的纠纷无法得到解决。请求：1、依法确认被告万山区政府对“原告申请区政府履行保护原告财产权的法定职责，但区政府至今不予答复”的行政不作为行为违法。2、判决责成被告万山区政府对位于万山区高楼坪侗族乡林海村甘塘村民组（“四至”为左边为土路、右边为杨山秀房屋、后面为杨再良房屋、前面为杨再雄房屋）5间房屋宅基地的使用权人进行确认。被告万山区政府辩称，一、关于原告要求确认本府对“原告申请区政府履行保护原告财产权的法定职责，但区人民政府至今不予答复”的行政不作为行为违法。该请求从表面上看是要求确认违法，但实质上从诉的类型上看是要求行政机关履行法定职责之诉。对于该种诉讼,不管是要求行政机关履行法定职责还是要求确认违法，最起码要满足二个条件，首先要看当事人是否向行政机关提出过申请，行政机关是否拒绝履行或者不予答复;其次更重要的是要看当事人申请行政机关履行的是否属于该行政机关的法定职责。本案中，本府至今为止并没有接到原告任何书面或口头要求政府履行法定职责的请求。同时退一步说，即使原告提出过类似请求，本府没有进行答复，原告也不能因此就拥有了诉权，因为原告是要求本府履行保护原告财产权的法定职责，但保护公民的财产权不外乎民事、刑事二种。民事类型的保护财产权公民应当自行向人民法院提起民事诉讼，刑事类型的财产保护应当向司法机关反映，本府作为县一级人民政府本身并没有原告所提出的进行财产保护的法定职责，同时也不能因为具有相应职责的行政机关属于本府的工作部门或者在本府辖区范围内就理所当然的认为本府本身就有某种法定职责。原告的该项请求明显不属本府所具有的法定职责，即使其向本府提出过申请，本府拒绝履行或不予答复，原告也不能因此就拥有了诉权。原告针对一个明显没有管辖权的行政机关提起履行职责之诉，属于不符合法定起诉条件，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。二、关于原告要求人民法院责成本府对涉案的5间房屋宅基地的使用权人进行确认。1、从该请求的实质内容看，应当是一个要求土地确权请求，但土地确权的前提是有人作为申请人进行申请，但本府并没接到对涉案宅基地要求确权的申请。2、按照法律规定，县级人民政府作为确权主体进行确权的是单位与单位之间的纠纷或者单位与个人之间的纠纷，而个人与个人之间的纠纷由乡镇人民政府进行确权。从原告起诉的事实与理由来看，如果其提出确权申请，类别应当是个人与个人之间，故不属于本府的管辖范围。3、从之前民事案件的裁判结果看，三原告不具有提起行政诉讼的原告资格。本府了解到，2017年三原告以排除妨碍、恢复原状为由将本案的第三人杨清华诉至万山区人民法院，该院认为三原告没有证据证明其系案涉房屋的所有权人，驳回了三原告的诉讼请求，三原告上诉至铜仁市中级人民法院，该院于2018年2月26日以（2018）黔06民终121号民事判决，驳回上诉，维持原判。本案中，前诉是民事诉讼，后诉是行政诉讼，二者的诉讼标的并不相同。虽然三原告将民事转换成了行政诉讼，作为民事诉讼被告的杨清华成了行政诉讼的第三人，但在实质上是对于谁是涉案房屋的所有权人、宅基地的使用权人的再度争执，由于这一问题已被生效的民事判决所羁束，按照《行政诉讼法司法解释》第六十九条第一款第九项的规定依法应当裁定驳回原告起诉（诉讼标的已为生效判决所羁束的，应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉）。同时要说明的是，本条所称的生效裁判，既包括生效的行政裁判，也包括生效的民事裁判。三原告的诉讼请求没有事实和法律依据，不符合起诉条件，请求驳回三原告的起诉。第三人杨清华没有提交书面陈述意见，在举证期限内也没有向本院提交证据。经审理查明，原告杨水发的父亲名叫杨再官，1951年土改时被划为地主。同年，玉屏县第五区第十村（现万山区高楼坪侗族乡林海村）《土地产量清册》记载有户主杨再官，成份地主，住址甘堂九自然村，实有人口5人，瓦房5间，仓、牛栏、猪圈各1间等。第三人杨清华之父杨再洪在该《土地产量清册》中记载有户主杨再洪，成份贫农，住址甘堂九自然村，实有人口4人，瓦房2间等。杨再官之祖父与杨再洪之祖父系同胞兄弟关系。约1953年杨再洪夫妻及子女共同居住在杨再官《土地产量清册》记载的瓦房内。1958年原告杨再富参加工作定居外地。1960年杨再官及其母吴老大去世，原告姚冬兰携带原告杨水发改嫁到铜仁市万山区茶店镇尤鱼铺村韩家田组。2013年第三人杨清华拆除其父母原居住的位于万山区高楼××乡林海村××组的瓦房。2016年原告杨水发得知后，认为被拆除房屋属于原告方所有，是借给第三人的父母居住。为此，原告与第三人发生纠纷。2017年三原告以排除妨碍、恢复原状为由将本案的第三人杨清华诉至万山区人民法院，该院认为三原告没有证据证明其系案涉房屋的所有权人，驳回了三原告的诉讼请求，三原告上诉至本院，本院于2018年2月26日以（2018）黔06民终121号民事判决，驳回上诉，维持原判。三原告以被告未对争议房屋宅基地使用权进行确权为由，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，被告万山区政府具有对辖区土地使用权争议进行处理的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。……”的规定，申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，必须向行政机关提出申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列规定：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”本案三原告与第三人就万山区高楼坪侗族乡林海村甘塘村民组的宅基地使用权发生争议，三原告是以第三人杨清华为被告提起民事诉讼，要求杨清华排除妨碍、恢复原状，经一、二审判决，驳回其诉讼请求。三原告没有提供向被告提出申请确权的证据，被告亦辩称至今为止并没有接到原告任何书面或口头要求政府履行法定职责的申请，可以认定三原告未先向被告提出确权申请。因此，三原告请求确认被告万山区政府不履行法定职责的行为违法，缺乏事实和法律依据。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款、第一百零一条第一款(二)项的规定，裁定如下：驳回原告杨水发、杨再富、姚冬兰的起诉。案件受理费50元，退回原告杨水发、杨再富、姚冬兰承担。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘开奎审判员 刘贵波二〇一九年十二月三日法官助理谢德英书记员周祥