宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁01行初384号 原告灵某。 法定代表人王某，负责人。 委托代理人金某，该合作社副总经理（特别授权）。 委托代理人向某，宁夏言宗律师事务所律师（特别授权）。 被告灵武市人民政府。 法定代表人马某，市长。 行政机关出庭负责人王某，该市副市长。 委托代理人莫某，宁夏合天律师事务所律师（特别授权）。 原告灵某与被告灵武市人民政府行政强制及行政赔偿一案，于2019年9月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月5日受理后，于2019年9月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告灵某的负责人王某及其委托代理人金某、向某，被告灵武市人民政府副市长王永平及其委托代理人莫某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告灵某诉称，原告系一家奶牛养殖企业。2002年租赁位于灵武市××镇场地70亩，用于奶牛厂的养殖，租赁期至2020年。2018年3月，被告告知原告奶牛厂所在地被纳入水源地，不能再从事奶牛养殖，要求原告将所有奶牛进行清理，且在没有向原告下发任何书面通知，也未履行过任何法定手续的情形下，擅自将原告经营多年的奶牛厂厂房、生产设施等地面附着物强行拆除，致使原告遭受巨大的经济损失。故原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告强行拆除原告位于灵武市××镇奶牛厂的行为违法；2、被告赔偿原告各项经济损失共计8375000元；3、本案的诉讼费由被告承担。 原告为证实自己的主张，向本院提交了如下证据：证据一：证据1-1、灵蓝天办[2018]2号《灵武市落实水污染防治整改方案》；（2018.1.13）；证据1-2、灵蓝天办发[2018]17号《关于拆除水源地养殖园区设施的督办函》（2018.3.16）；证据1-3、灵蓝天办发[2018]38号《关于对水源地养殖园区设施完成拆除的督办函》（2018.4.28）；证据1-4、灵农发[2018]25号《关于灵武市水源地内养殖园区拆迁关闭整改情况的报告》；证据1-5、灵农发[2018]69号《关于审定的请示》；证据1-6、灵环责停[2017]142号《灵武市环境保护局责令停止环境违法行为决定书》（以上均为复印件）。证明目的：1、原告的养殖场系因所处地段被划归水源地而被被告强制拆除；2、被告下属各单位接受被告的委托，未履行法定程序强制拆除原告养殖场设备设施附着物；3、原告系2017年才知道涉案养殖场位于水源地的事实。证据二：证据2-1、《土地租赁合同》两份；证据2-2、养殖场未拆除前照片十一张；证据2-3、强行拆除照片十六张，强行拆除现场视频六份。证明目的：1、原告合法租赁土地，建设养殖场；2、被告委托各单位强行拆除原告养殖场及原告在违法强制拆除过程中财产遭受损失。证据三：银川铁路运输法院（2018）宁8601行初125号行政裁定书一份。证明目的：生效文书确认以下事实：1、原告养殖场相关设施附着物因水源地被拆除，被告是本案适格主体。2、被告下属单位具体实施的拆除行为系受被告指示、委托，应当由被告承担相应法律责任。3、确定被告拆除行为系强制拆除行为。证据四：牛棚转让证明二十一份、固定资产损失清单一份。证明目的：1、原告为养殖经营，从他人处购买牛棚，并为经营建设养殖场投入资金、设备、设施。2、结合资产评估公司勘查记录可证明原告投入建设的养殖场被关闭、附属设施设备被强制拆除遭受经济损失的具体金额。 被告灵武市人民政府辩称，由于涉案养殖场位于银川市饮用水水源地一级保护区范围内，被告组织各职能部门对涉案养殖场的搬迁问题进行研究，确定了“养殖场退出保护区并给予补偿”的工作原则。故本案不存在违法拆除的情形，被告对属于原告所有的、已搬迁的资产亦同意按照评估价格予以补偿。具体而言：一、涉案养殖场位于银川市饮用水水源地一级保护区范围内，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条的规定予以拆除。涉案养殖场的拆除、关闭与法有据。二、《宁夏回族自治区集中式饮用水水源地环境保护专项行动方案》明确要求在2019年6月前在全区范围内完成饮用水水源地环境保护专项整治工作。同时，针对灵武市（崇兴）饮用水水源地一级保护区内的整治工作，银川市水污染防止工作领导小组办公室、银川市农业农村局作出了专门的督察要求。故涉案养殖场的关闭和搬迁是在宁夏回族自治区人民政府组织、开展的全区范围内饮用水水源地环境保护专项整治背景下实施，该行为不存在违法性。三、在审慎权衡环境保护和群众合法权益的基础上，亦考虑到养殖场的建立有一定的历史原因，被告及其职能部门经过与包括原告在内的权利人协商后，由灵武市农业农村局委托宁夏瑞联资产评估事务所针对需搬迁的案涉养殖场上的附着物进行评估，评估价值为550.45万元。同时，由于全区范围内开展的饮用水水源地环境保护专项整治工作的急迫性，故在完成现场指认后，由灵武市崇兴镇人民政府配合原告及其他权利人完成了养殖场的部分拆除工作。此行为与“违法拆迁”存在本质区别，且被告已经根据评估报告向灵武市崇兴镇人民政府下拨了补偿款项（下拨的补偿款项扣除了被告前期拨付给原告的产业扶持资金），将由灵武市崇兴镇人民政府具体办理补偿款下发工作，故原告的诉请不能成立。四、经调查，涉案养殖场范围内的附着物并非全部为原告所有。因原告与宁夏荣昌绒业集团有限公司、中渠村村民委员会、刘鹏存在债务纠纷，原告将部分附着物用以抵顶了其所欠债务。故宁夏瑞联资产评估事务所连同原告、中渠村村民委员会、刘鹏对涉案养殖场范围内附着物的权属划分进行了现场指认。故原告仅有权利取得归其所有的部分附着物的补偿款，其提出的8375000元数额不成立。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告灵武市人民政府为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：证据一：证据1-1、《宁夏回族自治区集中式饮用水水源地环境保护专项行动方案》。证明目的：该方案第二条第（三）款要求，2019年6月前，全区所有县级及以上城市完成水源地环境保护专项整治收尾工作。证据1-2、《中央环保督察组“回头看”转办件第xxx号、xxx号问题专项整治及蓄禽养殖出户入园实施方案》。证明目的：根据银川市人民政府要求，水源地内养殖场应于2018年年底完成搬迁。该两份证据可以证明涉案养殖场的关闭和搬迁是在宁夏回族自治区人民政府、银川市人民政府组织、开展的全区范围内饮用水水源地环境保护专项整治背景下实施的。证据二、《银川市人民代表大会常务委员会关于加强饮用水水源地保护的决定》。证明目的：该决定第7项确定灵武市崇兴镇一带为灵武市水源地，为一级保护区。证据三：证据3-1、银水治办发[2019]3号《关于饮用水水源地环境保护专项督查情况的通报》。证明目的：银川市水污染防治工作领导小组办公室于2019年2月17日通报，“灵武市（崇兴）饮用水水源地一级保护区内存在玉柱牧场关停未拆除问题”，并要求“2019年4月底完成饮用水水源地一级保护区内违法问题清零工作”。证据3-2、银农办通[2019]9号《关于推进饮用水水源地环境保护专项整顿工作的通知》。证明目的：银川市农业农村局于2019年2月21日下发通知，载明“灵武市（崇兴）饮用水水源地一级保护区内存在玉柱牧场关停未拆除问题”，也要求“2019年4月底完成饮用水水源地一级保护区内违法问题清零工作”。证据3-3、《关于我市水源地上污染源拆除情况的督查专报（2019-03-11）》。证明目的：银川市人民政府督查室于2019年3月11日下发督察专报，明确原告已关停，场内设施、废品、牲畜已退出，但因补偿事宜未解决，场地均遗留部分建筑未拆除。证据三综合证明目的：涉案养殖场位于灵武市（崇兴）饮用水水源地一级保护区内，依法应予关闭、搬离，而由于补偿事宜未完全解决，场地内建筑未完全拆除。第一组证据综合证明目的：由于涉案养殖场位于银川市饮用水水源地一级保护区范围内，自治区、银川市两级政府多次督查要求关闭、搬迁，在此情形下对涉案养殖场的关闭、搬迁于法有据。第二组证据：证据四、《宁夏瑞联资产评估事务所评估报告书》附现场勘察记录十一份、吴忠市利通区人民法院（2015）吴执字第715号执行裁定书及执行和解协议、吴忠市利通区人民法院（2015）吴利执字第670号执行裁定书、灵武市人民法院（2018）宁0181民特6号民事裁定书、银川市中级人民法院（2007）银执字第401-1号民事裁定书及执行和解协议。证明目的：1、经宁夏瑞联资产评估事务所评估，涉案养殖场上应拆除建筑物、附着物的补偿金额共计550.45万元。根据该评估报告书第5页记载，涉案养殖场范围内的附着物并非全部为原告所有，宁夏荣昌绒业集团有限公司、中渠村村民委员会、刘鹏均对案涉养殖场范围内的部分附着物享有权利。故宁夏瑞联资产评估事务所连同原告、中渠村村民委员会、刘鹏对涉案养殖场范围内的附着物的权属划分进行了现场指认并形成现场勘察记录。2、鉴于现场勘察记录有各方当事人签字确认，故本案应补偿的对象已经确定，评估金额550.45万元应认定为各方当事人有权取得的补偿总金额。3、根据（2015）吴执字第715号执行裁定书及执行和解协议，原告将养殖场内14间房、挤奶厅、第一道牛棚抵顶给了刘鹏，其无权取得该等附着物上补偿款。4、根据（2015）吴利执字第670号执行裁定书、（2018）宁0181民特6号民事裁定书，原告将养殖场内第二道牛棚、第三道牛棚、第四道牛棚和日粮棚、青贮池抵顶给了邵国明，邵国明将上述建筑物、附着物作价50万转让给了灵武市崇兴镇中渠村村民委员会，故原告无权取得该等附着物上补偿款。5、根据（2007）银执字第401-1号民事裁定书及执行和解协议，灵武市益牧奶业有限公司将其在涉案养殖场（注：和解协议中陈述的中渠村奶牛场就是涉案养殖场）所建设的办公室、职工宿舍、车间、牛棚、餐厅、车棚、围墙、球场、硬化路面、路灯等抵顶给了宁夏荣昌绒业集团有限公司。该等附着物非为原告建设，原告无权取得该等附着物上补偿款。综上，涉案补偿总金额已确定为550.45万元，应分别下发给原告、宁夏荣昌绒业集团有限公司、中渠村村民委员会、刘鹏，原告无权取得全部补偿款项。证据五、崇政发[2019]115号《崇兴镇人民政府关于解决水源地玉柱奶牛厂养殖合作社关停附着物补偿费用的请示》、灵武市财政局项目及专项业务经费资金审批表。证明目的：经灵武市崇兴镇人民政府请示，被告已按照评估总价扣除应收回的项目兑付资金，将4384711元补助款下发给了灵武市崇兴镇人民政府，具体支付工作由灵武市崇兴镇人民政府负责。证据六、《崇兴镇水源地保护区养殖场（户）相关养殖设施拆迁补偿协议》及所附材料，补偿款领款单，财政资金直接支付申请书，财政资金直接支付凭证，领条。证明目的：1、灵武市崇兴镇人民政府根据评估报告，与刘鹏签订了设施拆迁补偿协议并向其支付了657982元补偿款，其中已扣除政府补助资金2万元。2、灵武市崇兴镇中渠村村民委员会向邵国明支付了50万转让款。第二组证据综合证明：1、原告同意对养殖场按照评估作价补偿，故可以证明原告系同意养殖场进行关闭、搬迁，且目前补偿工作未完成，涉案养殖场亦未完全拆除。仅就包括刘鹏在内的权利人同意拆除的部分进行了协助拆除，本案不存在违法强拆情形；2、本案应当按照评估价格对相关权利人进行补偿；3、原告无权取得应属于宁夏荣昌绒业集团有限公司、中渠村村民委员会、刘鹏的补偿款项，其提出的8375000元赔偿款不成立；4、被告已按照评估金额将补偿款项下拨到灵武市崇兴镇人民政府，灵武市崇兴镇人民政府也具体向刘鹏支付了补偿款项，其他主体的补偿工作亦由灵武市崇兴镇人民政府具体开展。 经庭审质证，原告对被告提交的证据提出了如下异议：对证据一的真实性予以认可，但对其合法性、关联性及证明目的不予认可。认为该证据无法证明被告此次拆除行为履行法定程序。对证据二中评估报告的质证意见：1、对真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。认为该评估报告从未给原告送达过，原告今天第一次见到评估报告；2、评估报告载明有效期截至2019年3月27日，现在已超过有效期，不具有法律效力，需聘请评估机构对委估资产重新评估。对勘察记录的真实性、合法性、关联性予以认可，但达不到其证明目的。认为勘察记录仅可以证明原告知晓涉案养殖场位于水源地后，配合被告对原告资产进行勘察清点的事实，但不能证明被告强制拆除行为程序合法。仅对勘察报告中载明的资产数量、明细予以认可，其他不予认可。对和解协议、裁定书的真实性、合法性予以认可，但对其关联性和证明目的不认可。认为该证据进一步证明，涉案拆除的资产归原告所有，原告将其中部分资产（主要为牛棚）抵顶给案外人。在此次拆除过程中，几方资产均进行了剥离，原告现诉求的资产并不包含抵顶给案外人的资产。灵武市崇兴镇人民政府受被告委托，已经将案外人涉及的资产进行了补偿，并已实际履行完毕。对请示和资金审批表质证意见：1、对真实性、关联性无异议，但对其合法性和证明目的有异议。认为该证据是被告与下级单位单方作的补偿文件，是被告单方认可的补偿数据。被告没有与原告签订补偿协议，也没有给原告下发送达补偿决定。对其单方行为不予认可，不能证明其拆除行为的合法性。2、从该证据内容可以反映，被告欲在应当支付给原告的补偿款中强行扣除国家发改委支付的149.3万元奖励资金。该部分仅是针对养殖场机械设备的奖励，不涉及附着物。被告扣除行为严重侵害了原告的合法权益。对补偿尾款单的真实性予以认可，但对其合法性、关联性及证明目的有异议。认为该证据不能证明被告强制拆除行为履行了合法程序。同时进一步证明，被告已经将案外人资产进行补偿，原告的诉请金额并不包括案外人资产。 被告对原告提交的证据提出了以下异议：对证据1-1、1-2、1-3，的真实性、合法性、关联性无异议。认为该组证据能反映以下问题：1、本次包括原告在内的水源地范围内各养殖单位的搬迁是遵循中央环保督察和自治区、银川市的要求而实施，目的是保护水源地；2、针对此次水源地养殖单位搬迁，并未采取强制拆除的方式。结合被告所举证据，能够证明此次搬迁采取的是自行搬离退出+经济补偿的方式。对证据1-4的真实性、合法性、关联性无异议。认为该组证据能反映以下问题：1、被告对原告采取的是自行搬离方式，未进行强制拆除；2、原告设施并非全为原告所有，其中包括崇兴镇中渠村的设施。对证据1-5的真实性、合法性、关联性无异议。认为该证据能反映以下问题：1、灵武市农牧局具体负责原告固定资产评估及协调工作；2、进一步表明此次搬迁采取的是自行搬离退出+经济补偿的方式。对证据1-6的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。认为该决定书除了反映原告存在未批先建、环保设施不健全的违法行为外，与本案诉争的问题并无直接关联。被告及灵武市环境保护局并未依此对原告设施设备实施强制拆除。对证据2-1的真实性、合法性、关联性无异议。但如因全区范围内对水源地的保护、搬迁工作导致该合同无法继续履行的，属政策原因导致，应由合同当事主体进行解决。对证据2-2和2-3的真实性、合法性、关联性均有异议。认为1、该组证据并未显现出拆除现场存在明显的抵制行为。结合原告对评估现场的指认，该组证据不能证明被告及职能部门实施强制拆除。2、针对补偿范围，鉴于灵武市农业农村局已委托宁夏瑞联资产评估事务所针对需搬迁的案涉养殖场上的附着物进行评估，且宁夏瑞联资产评估事务所连同原告、中渠村村民委员会、刘鹏对案涉养殖场范围内的附着物的权属划分进行了现场指认。故本案所涉补偿范围及补偿金额应以评估报告为准。对证据三的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议。认为该裁定书只能显示银川铁路运输法院针对原告的诉请进行程序性审理，主要解决的是两级法院的管辖问题，并未进行实体性审理，故不能作为涉案拆除系强制性拆除的直接证据。认为证据四的真实性、合法性、关联性不明，初步查阅并没有原告所提的清单。该清单与评估机构评估明细所涉资产名称基本一致，但数量和金额不一致。由于评估机构组织进行现场评估，且原告已经认可指认结果，故数量问题应以评估报告为准。金额问题也应以专业机构的审计为准。证明本质上属于证人证言，在证明人未出庭接受询问的情形下，该组证据不能作为证据使用。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据一、二、三来源真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。证据四系证明原告被强制拆除所造成的损失，因已被拆除部分是否需要赔偿尚需被告调查或者裁量，应由被告进行核查后进行处理，故对该组证据，本院不予采信。 对被告灵武市人民政府提交的证据的真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。 经审理查明，原告灵某系农民专业合作经济组织，成立于2009年12月4日，位于灵武市××镇。2011年5月25日，银川市第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《银川市人民代表大会常务委员会关于加强饮用水水源地保护的决定》，确定灵武市水源地，位于灵武市崇兴镇一带。按照中央环保督察的要求和自治区、银川市的要求，灵武市蓝天工程计划领导小组办公室于2018年1月13日作出灵蓝天办[2018]2号《灵武市落实水污染防治整改方案》，明确加快城市水源地（崇兴）养殖场搬迁和第二水源地建设进度。2018年1月17日前，完成对崇兴水源地内养殖场的拆除，并清理完粪污，1月底完成搬迁。灵武市农牧局于2018年2月8日作出灵农发[2018]25号《关于灵武市水源地内养殖园区拆迁关闭整改情况的报告》，载明截至2018年1月18日，灵武市水源地范围内的玉柱奶牛园区，已完成畜群搬迁、清粪、消毒及覆土工作，完成园区关停。灵武市农牧局于2018年3月23日作出灵农发[2018]xx号《关于审定的请示》计划于2018年12月前完成搬迁拆除工作。银川市水污染防治工作领导小组办公室于2019年2月17日作出银水治办发[2019]3号《关于饮用水水源地环境保护专项督查情况的通报》，载明灵武市（崇兴）饮用水水源地一级保护区内存在玉柱牧场关停未拆除问题，并要求各县（市）区党委、政府于2019年4月底，完成饮用水水源地一级保护区内违法问题清零工作。银川市人民政府督查室于2019年3月11日作出《关于我市水源地上污染源拆除情况的督查专报，明确原告已关停，场内设施、废品、牲畜已退出，但因补偿事宜未解决，场地均遗留部分建筑未拆除。灵武市农牧局于2018年3月28日委托宁夏瑞联资产评估事务所对涉案地上资产进行评估。原告到现场指认配合评估，但原告与相关部门未就养殖场资产签订补偿协议。被告灵武市人民政府即委托灵武市崇兴镇人民政府、灵武市农业农村局等单位对原告养殖场进行拆除。原告不服，诉至本院，请求判如所请。 本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”的规定，被告灵武市人民政府对辖区内饮用水水源一级保护区内已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目具有责令拆除或者关闭的法定职责。本案中，被告认为原告灵某在饮用水水源一级保护区内建设与供水设施和保护水源无关的建设项目，应予拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条及第四十四条对行政机关强制执行程序作出明确规定。行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。灵武市农牧局虽委托宁夏瑞联资产评估事务所对涉案地上资产进行评估，但其与原告并未就涉案养殖场资产签订补偿协议。根据原告提交的证据，已举证证明本案系强制拆除行为。被告称其系协助原告进行搬迁，但未提交证据证明，故对该抗辩理由，本院不予采纳。被告未事先催告原告履行义务，未听取原告的陈述和申辩，亦未作出强制拆除决定，即委托灵武市崇兴镇人民政府、灵武市农业农村局等单位对原告养殖场予以强制拆除，属程序违法。基于原告养殖场已被强制拆除，该行政行为不具有可撤销内容，故依法确认该行政行为为违法行为。关于原告提出的赔偿请求，因已被拆除部分如何赔偿尚需被告调查或者裁量，宜先由被告进行核查后进行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告灵武市人民政府强制拆除原告灵某的具体行政行为违法; 二、被告灵武市人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告灵某的赔偿请求作出处理。 案件受理费50元，由被告灵武市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审判长  刘煜姗 审判员  高凤梅 审判员  宁 丽 二〇一九年十二月十二日 书记员  马丽雯 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （三）违反法定程序的； …… 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。 《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法(javascript:SLC(98761,0))》的有关规定送达。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。