重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝02行终287号 上诉人（原审原告）彭明清，女，汉族，1950年6月15日出生，住重庆市忠县。 委托代理人刘宏国，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）忠县规划和自然资源局，统一社会信用代码11500233765915210U，住所地重庆市忠县忠州街道果园路12号。 法定代表人李心国，局长。 委托代理人秦洪权，该局工作人员。 委托代理人戴宗宪，重庆泰源律师事务所律师。 上诉人彭明清因房屋拆迁行政协议一案，不服重庆市忠县人民法院（2019）渝0233行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年1月18日，忠县人民政府作出《关于同意新生镇果梁村七社等部分集体土地征收补偿安置方案的批复》（忠府[2017]7号）。忠县新生港一期工程被重庆市人民政府以渝府办发[2017]21号列为2017年重点项目。2017年3月20日,彭明清给忠县原新生镇人民政府出具主要内容为同意按忠县人民政府[2017]7号文件进行安置，住房选择货币安置，承包土地交还集体，安置后无房居住不要求二次安置的《承诺书》，并与县规自局委托的忠县原新生镇人民政府签订了《忠县新生港项目房屋拆迁协议书》。2017年3月23日，彭明清出具拆迁房屋补偿款975817.22元领款领据。同日，忠县新生镇人民政府将房屋补偿款发放彭明清。2017年7月25日，原忠县新生镇人民政府被撤销，设立忠县人民政府新生街道办事处(简称新生街道办事处)。2017年9月12日、10月31日、11月9日，重庆市人民政府分别以渝府地[2017]1260、1564、1637号作出《关于忠县建设重庆港忠县港区新生作业区一期工程港口生产作业区农用地转用和土地征收的批复》《关于忠县建设重庆港忠县港区新生作业区二期工程港口和机械设备停放场及维修设施项目用地转用和土地征收的批复》《关于忠县建设重庆港忠县港区新生作业区三期工程港口交通及配套设施用地转用和土地征收的批复》。2017年11月9日、11月20日，县规自局分别以忠国土房管征补公[2017]30、35、36号作出《关于新生街道香水村二组等二个村（居委）三个组部分集体土地征收补偿安置方案的公告》《关于新生街道香水村二组等二个村（居委）五个组部分集体土地征收补偿安置方案的公告》《关于新生街道果梁村七组等三个村（居委）四个组部分集体土地征收补偿安置方案的公告》。2017年12月5日，忠县人民政府作出忠府[2017]257号《关于同意新生街道果梁村七社等四个组部分集体土地征收补偿安置方案的批复》。2018年3月7日，忠县万兴生猪养殖有限公司对忠府[2017]7号批复向重庆市人民政府申请复议，要求确认违法并撤销。2018年6月5日，重庆市人民政府作出渝府复[2018]239号行政复议决定书，认定忠府[2017]7号批复同意由镇街实施征地补偿、安置工作明显不当；未经法定程序批准，未取得市政府农用地转用和土地征收审批，作出批复程序违法；鉴于忠县新生街道土地征收补偿安置已经实施，撤销批复已无实际意义，故依法确认该批复违法。2018年7月13日，彭明清与忠县土地和房屋征收中心签订征地人员安置协议。2018年8月6日，彭明清对忠县新生街道办事处提起行政诉讼，要求确认《忠县新生港项目房屋拆迁协议书》无效，基于县规自局与新生街道办事处的委托与被委托关系，忠县人民法院2018年12月25日作出（2018）渝0233行初59号《行政裁定书》，以彭明清不同意变更被告为由驳回起诉。重庆市第二中级人民法院于2019年3月22日以（2019）渝02行终45号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。本案诉讼中，向彭明清释明变更请求确认无效的诉讼请求，彭明清不同意变更。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”据此，县规自局是征地补偿、安置方案的实施主体。新生街道办事处与彭明清签订协议，发放补偿款是接受县规自局委托而实施的行为，其法律后果应由委托方承担，故县规自局是本案适格主体；彭明清与县规自局签订的房屋拆迁协议涉及住房安置对象、人数、标准、搬迁补助、按时拆房奖及提前搬迁奖，双方均签名捺印确认，现彭明清提起确认无效之诉，其实质是对已签订的行政协议发生争议，属于人民法院可直接受理的行政诉讼，故对县规自局关于由政府先行协调的主张不予支持。 县规自局作为房屋拆迁协议所涉征地补偿和安置的适格主体，与彭明清签订房屋拆迁协议具有法律规范依据，亦不具有其他应当确认无效的重大且明显违法的情形，故不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的情形。结合彭明清拒绝变更诉讼请求，根据最高人民法院《关于适用的解释》第九十四条第二款：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”之规定，判决驳回彭明清的诉讼请求。 彭明清上诉称，涉案协议是在没有合法的法律依据情况下签订的，忠县原新生镇人民政府不是合法的签订协议主体，该协议违反了土地管理法的强制性规定。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院判如所请。 县规自局答辩称，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院维持原判。 忠县规划和自然资源局举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据或依据：1、渝府地［2017］1564号《重庆市人民政府关于忠县建设重庆港忠县港区新生作业区二期工程港口和机械设备停放场及维修设施项目用地农用地转用和土地征收的批复》；2、忠府［2017］7号《忠县人民政府关于同意新生镇果梁村七社等部分集体土地征收补偿安置方案的批复》；3、忠府［2017］257号《忠县人民政府关于同意新生街道果梁村七组等四个组部分集体土地征收补偿安置方案的批复》；4、《忠县新生港项目房屋拆迁协议书》；5、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释［2011］20号）第十条、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定。 彭明清原审庭审中举示以下证据：1、身份证复印件；2、忠县新生港项目房屋拆迁协议书；3、渝府复［2018］239号行政复议决定书；4、（2019）渝02行终45号行政裁定书。 原审法院对上述经质证的证据认证如下：被告提供的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定不具关联性，不予采信。双方提供的其他证据、依据具有合法性、关联性和真实性，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，县规自局在原审中举示的证据5系相关法律规定，不属于证据范畴，原审法院将法律规定认定为证据有误，本院予以纠正。原审法院的其他认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实无异。 本院认为，本案争议焦点在于《忠县新生港项目房屋拆迁协议书》是否存在法定的无效情形。该房屋拆迁协议书系因实施忠县新生港项目建设，由忠县原新生镇人民政府与彭明清就房屋拆迁相关事宜签订的协议，兼具行政性和合同性双重属性，在性质上应属行政协议。判断行政协议是否属于无效协议，既应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，亦需适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案被诉的房屋拆迁协议系由忠县原国土资源和房屋管理局委托忠县原新生镇人民政府与彭明清签订，忠县原国土资源和房屋管理局作为土地行政主管部门，具有实施征地补偿安置工作的行政职责，其委托忠县原新生镇人民政府与彭明清签订协议，具有行政主体资格和法律依据。因此，本案被诉的房屋拆迁协议不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本案被诉房屋拆迁协议的签订是为了满足忠县新生港建设项目用地需要，忠县新生港一期工程属于重庆市政府确定的2017年重点项目，没有损害国家利益、社会公共利益、集体或者第三人利益等情形。因此，本案被诉房屋拆迁协议亦不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。因此，在本案被诉房屋拆迁协议不属于无效协议的情况之下，经原审法院释明，彭明清在原审中拒绝变更诉讼请求，原审法院据此判决驳回其诉讼请求，并无不当。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人彭明清负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郝伟光 审 判 员 程鸿声 审 判 员 陈克梅 二〇一九年十二月三日 法官助理 胡绍娟 书 记 员 谭淋月