江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终718号 上诉人（原审原告）周建明，男，1972年7月22日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）南通市自然资源和规划局，住所地南通市。 法定代表人魏钦稳，局长。 上诉人周建明因土地行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初444号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，江苏省人民政府于2013年11月25日作出苏政地[2013]4090号《江苏省人民政府关于如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区2013年第2批次（12挂）建设用地的批复》，该批复涉及征收如皋市××镇××村××组4.3675公顷集体土地，周建明的房屋及部分承包地在该批次征地范围内。2013年11月28日，如皋市人民政府根据该批复作出皋挂征收[2013]002号《如皋市人民政府征收土地方案公告》。2015年6月25日，原如皋市国土资源局经如皋市人民政府批准，发布了皋国土资城挂告字[2015]9号《如皋市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，将上述征地范围内城南社区1组、2组和周建明所在的许庄社区13组土地中除周建明及另一居住户的宅基地以外的土地挂牌出让，分别为GJ2010-133#A1地块39985平方米和GJ2010-133#B1地块30997平方米。2015年7月29日，原如皋市国土资源局与如皋市民生住房有限公司（以下简称民生公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将GJ2010-133#A1宗地出让给民生公司，与如皋市高城投资有限公司（以下简称高城公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将GJ2010-133#B1宗地出让给高城公司。2017年11月28日，高城公司与民生公司签订《国有土地使用权转让合同》，约定将高城公司受让的B1#地块使用权转让给民生公司。2018年3月,原如皋市国土资源局依申请办理了该宗地的国有建设用地使用权转移登记,并向民生公司颁发了案涉苏(2018)如皋市不动产权第0004802号不动产权证。同月，因该宗地范围内的14807.63平方米国有建设用地使用权被收回,原如皋市国土资源局依民生公司申请办理了该宗地的国有建设用地使用权变更登记,核减土地面积14807.63平方米。2018年5月10日,原如皋市国土资源局通过挂牌方式将上述收回的国有建设用地使用权出让给上海月星投资有限公司,并于同月23日与上海月星投资有限公司、南通月星置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》,将上述国有建设用地使用权的受让人变更为南通月星置业有限公司。2018年6月,原如皋市国土资源局依申请办理了该宗地的国有建设用地使用权首次登记,并向南通月星置业有限公司颁发了案涉苏(2018)如皋市不动产权第001055号不动产权证。 2018年12月21日，周建明向南通市自然资源和规划局提交《行政复议申请书》，申请撤销原如皋市国土资源局颁发的苏(2018)如皋市不动产权第0004802号不动产权证、苏(2018)如皋市不动产权第0010555号不动产权证。南通市自然资源和规划局经审查受理后，于2019年1月2日通知原如皋市国土资源局答复。2月21日，南通市自然资源和规划局发出《行政复议延期审理通知书》，告知当事人决定延期至2019年3月23日前作出行政复议决定。2019年3月21日，南通市自然资源和规划局作出通国土行复[2018]39号《驳回行政复议申请决定书》，认为周建明与被申请复议行为不具有法律上的利害关系，不符合行政复议受理条件，决定驳回周建明的行政复议申请。周建明不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销南通市自然资源和规划局作出的复议决定，并责令其依法受理行政复议申请。 一审法院另查明，周建明因不服如皋市人民政府皋挂征收[2013]002号《如皋市人民政府征收土地方案公告》、如皋市国土资源局皋国土资城挂告字[2015]9号《如皋市国有建设用地使用权挂牌出让公告》等行政行为数次诉至法院。周建明为苏政地[2013]4090号批复曾向国务院申请裁决,国务院于2017年10月9日作出《行政复议裁决书》(国复[2017]1036号),裁决维持苏政地[2013]4090号批复关于批准征收如城街道许庄社区13组使用的集体土地的决定。 一审法院认为，当事人提起行政诉讼需以具有原告主体资格为条件，适格的原告方可启动行政诉讼程序，使诉争标的进入人民法院实体审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。判断有无利害关系，应看原告是否存在法律法规要求的行政机关予以考虑、尊重和保护的权利或法律上的利益，原告的权利义务是否因被诉行政行为受到实际影响。从本案查明事实可见，江苏省人民政府已于2013年11月25日作出了征地批复，国务院亦裁决维持苏政地[2013]4090号批复关于批准征收如城街道许庄社区13组使用的集体土地的决定。该征收决定的生效导致原基于土地集体所有所形成的承包权及其他土地使用权消灭。周建明户的宅基地所涉土地已被单独从GJ2010-133#地块剥离并确定为GJ2010-133#A2地块，该地块并未被出让。原如皋市国土资源局核发的不动产权证所涉的建设用地均已被征收为国有，使用权人民生公司与国土部门签订《国有建设用地使用权出让合同》，月星置业与国土部门、上海月星投资有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，即便周建明曾在该地块之内享有土地承包经营权，但在土地被征收为国有后，周建明对案涉国有土地亦不再享有权益。因此，原如皋国土资源局在核发苏(2018)如皋市不动产权第0004802号不动产权证、苏(2018)如皋市不动产权第0010555号不动产权证时，周建明的利益并不属于行政机关应予考量的因素。故周建明与核发不动产权证的行为之间无法律上的利害关系，南通市自然资源和规划局以此为由驳回其复议申请并无不当。 虽周建明提出了行政复议申请，南通市自然资源和规划局亦作出了《驳回行政复议申请决定书》，但审查周建明是否具有诉权，仍需实质审查其与争议的行政行为之间是否具有利害关系。在周建明与核发不动产权证行为之间无利害关系时，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回周建明的起诉。 周建明不服，向本院提起上诉称，上诉人户的住房未拆迁，在承包地上的附着物未获得补偿的情况下，上诉人户的承包地并未被征收为国有，原如皋市国土资源局颁发的案涉权属证明侵害了上诉人的合法权利，上诉人申请行政复议符合行政复议法实施条例第二十八条的规定。一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院受理。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，自江苏省人民政府2013年11月25日苏政地[2013]4090号《江苏省人民政府关于如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区2013年第2批次（12挂）建设用地的批复》作出后，案涉土地即由农村集体所有转为国有，上诉人作为原农村集体经济组织成员，依法享有因土地被征收的补偿利益，但不再享有农村土地承包经营权。在案涉土地被征收为国有后，该国有土地的出让、转让等行为不会影响到上诉人因征地享有的补偿利益，上诉人不具有对国有土地的登记颁证行为提起行政复议或者行政诉讼的主体资格。被上诉人南通市自然资源和规划局以上诉人与被复议的国有土地使用权登记行为不具利害关系为由驳回上诉人的复议申请并无不当，该复议决定亦未对上诉人设定新的权利义务，上诉人对此不服提起的诉讼不符合行政诉讼的受理条件。一审法院以此为由裁定驳回上诉人的起诉正确，本院应予维持。对于上诉人提出的征地补偿问题以及地上附着物的补偿问题，与案涉国有土地使用权登记行为无关，上诉人可依法另行主张。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 刘海燕 审 判 员 郁 娟 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 金保阳 书 记 员 胡秀梅 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；