江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏10行终301号 上诉人（原审原告）黄某，女，1983年4月5日出生，汉族，住广东省深圳市南山区。 委托代理人戴加章，江苏鈜云辰旭律师事务所律师。 委托代理人黄圣勇，江苏鈜云辰旭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市蜀冈-瘦西湖风景名胜区管理委员会，住所地在扬州市长春路7号。 法定代表人胡晓峰，主任。 被上诉人（原审被告）扬州市蜀冈-瘦西湖风景名胜区管理委员会规划建设管理局，住所地在扬州市长春路7号。 法定代表人胡晓峰，主任。 被上诉人（原审被告）扬州市平山乡人民政府，住所地在扬州市瘦西湖路598号。 法定代表人马广跃，乡长。 上诉人黄某因不履行法定职责一案，不服扬州市邗江区人民法院（2019）苏1003行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审查明：黄某系扬州万科城小区的业主。2018年8月28日，黄某等部分业主向扬州市蜀冈-瘦西湖风景名胜区管理委员会规划建设管理局（以下简称蜀冈管委会规划局）、扬州市平山乡人民政府（以下简称平山乡政府）递交联名请求书，请求：一、请求蜀冈管委会规划局撤销2017年7月3日万科城小区首次业主大会表决作出的决定，并将处理结果通告全体业主；二、请求蜀冈管委会规划局和平山乡政府撤销万科城小区第一届业主委员会的备案登记。2018年9月26日，蜀冈管委会规划局、平山乡政府联合作出“关于‘万科城’部分业主联名请求书的答复”，告知黄某等人：万科城业主委员会产生后所进行的相关备案，符合我国《物业管理条例》及《江苏省物业管理条例》第二十二条等相关法律法规的规定。随后，黄某等部分业主向蜀冈管委会规划局、平山乡政府递交再次请求书，载明：贵单位于2018年9月26日出具的“关于‘万科城’部分业主联名请求书的答复”，本人已经于2018年9月27日收悉。贵单位的答复只是针对“联名请求书”中的第2项请求，而对其中的第1项请求并未答复，现再次向贵单位请求对其中的第1项请求进行答复。2018年10月16日，平山乡政府作出“关于‘万科城’部分业主再次请求书的答复”，告知黄某等人：依据《物业管理条例》及《江苏省物业管理条例》规定，万科城小区首次业主大会表决作出了决定。2019年1月8日，黄某提起行政诉讼，请求判令扬州市蜀冈-瘦西湖风景名胜区管理委员会（以下简称蜀冈管委会）、蜀冈管委会规划局、平山乡政府履行法定职责，撤销扬州市邗江区万科城小区业主大会首次业主大会会议作出的决定（包括“选举产生万科城小区第一届业主委员会委员”、“通过万科城小区《业主大会议事规则》”、“通过万科城小区《管理规约》”决定），并通告全体业主。2018年5月9日，黄某将扬州市邗江区万科城小区业主大会、扬州市邗江区万科城小区业主委员会诉至邗江区法院，要求确认扬州市邗江区万科城小区业主大会首次业主大会会议作出的“选举产生万科城小区第一届业主委员会委员”、“通过万科城小区《业主大会议事规则》”、“通过万科城小区《管理规约》”决定无效。2019年2月12日，邗江区法院作出(2018)苏1003民初7298号民事判决，判决驳回黄某的诉讼请求。2019年5月15日，扬州市中级人民法院作出（2019）苏10民终969号民事判决，驳回上诉，维持原判。 原审认为：国务院《物业管理条例》第十九条第二款规定，业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。扬州市人民政府根据《中华人民共和国物权法》、国务院《物业管理条例》、《江苏省物业管理条例》等法律、法规规定，结合本市实际，制定了《扬州市住宅物业管理办法》（扬府规[2016]4号），自2016年11月8日起在扬州市范围内施行。该办法第四条规定，市住房保障和房产管理部门是全市物业管理工作的行政主管部门，负责本市物业管理活动的监督管理工作。第五条规定，县（市、区）物业管理行政主管部门负责本行政区域内物业活动的监督管理工作。第三十二条第二款规定，业主大会、业主委员会、物业管理委员会作出的决定违反法律、法规的，县（市、区）物业管理行政主管部门应当责令其限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。根据上述规定，在扬州市范围内,县（市、区）物业管理行政主管部门对于业主大会、业主委员会、物业管理委员会作出的决定违反法律、法规的，具有责令其限期改正或者撤销其决定的法定职权。本案黄某要求蜀冈管委会、蜀冈管委会规划局、平山乡政府履行职责，撤销万科城小区业主大会首次业主大会作出的决定，根据《扬州市住宅物业管理办法》的规定，蜀冈管委会、蜀冈管委会规划局、平山乡政府均非县（市、区）物业管理行政主管部门，即黄某请求的事项，均不属于蜀冈管委会、蜀冈管委会规划局、平山乡政府应履行法定职责的范畴，故黄某的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回黄某的起诉。 上诉人黄某上诉称：首先，《扬州市住宅物业管理办法》第五条规定，县（市、区）物业管理行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。该办法第六条规定，街道办事处（乡镇人民政府）具体负责本辖区内物业管理工作的指导、协助和监督。本案中，万科花园所在区域的物业管理责任部门就是本案的被上诉人蜀冈管委会、蜀冈管委会规划局、平山乡政府。其次，上诉人黄某等业主两次发出“联名请求书”，答复主体是上述被上诉人。最后，业委会成立等政府审批文件中，盖章的也是上述被上诉人。综上，上诉人认为被告主体适格，一审法院认定事实错误，适用法律错误。请求二审法院依法撤销原审裁定，支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人蜀冈管委会答辩称：首先，被上诉人蜀冈管委会不是本案适格被告。《风景名胜区管理条例》第四条规定，风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。因此，从职责划分来看，上诉人要求蜀冈管委会履行的职责，并不在蜀冈管委会职责范围内。《物业管理条例》第十九条第二款规定，业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政管理部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。《扬州市住宅物业管理办法》第三十二条规定，业主大会、业主委员会、物业管理委员会作出的决定违反法律法规的，县（区）物业管理行政主管部门应当责令其限期改正或者撤销其决定。对此，蜀冈管委会并非直接负责物业管理的行政部门，不属于上述规定中的行政主体。上诉人将蜀冈管委会、蜀冈管委会规划局、平山乡政府上下级行政机关以及行政机关内部科室作为本案的共同被告，显然错误。其次，上诉人不具备原告主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者总户数过半数的业主可以提起诉讼。本案中，上诉人提起的履职之诉涉及全体业主的共同利益，其显然不具备原告主体资格。最后，相关民事判决一、二审已经明确认定上诉人要求撤销的业主大会决议并非无效，决议内容并不违法。因此，上诉人要求撤销上述业主大会决定，没有事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人蜀冈管委会规划局、平山乡政府二审期间未提交书面答辩材料。 一审查明的事实与二审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。根据上述法律规定，在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个及两个以上的行政机关作出的一个行政行为。依据本案查明的事实，2018年8月28日，上诉人黄某等向被上诉人蜀冈管委会规划局、平山乡政府递交联名请求书，请求被上诉人蜀冈管委会规划局撤销案涉业主大会作出的决定，请求被上诉人蜀冈管委会规划局、平山乡政府撤销万科城小区第一届业主委员会的备案登记。2018年10月8日，上诉人等向被上诉人蜀冈管委会规划局、平山乡政府递交再次请求书，请求对案涉业主大会作出的决定是否违反法律、法规进行审查和调查。2019年1月8日，上诉人向原审法院提起本次行政诉讼，请求判令被上诉人蜀冈管委会、蜀冈管委会规划局、平山乡政府履行法定职责，撤销案涉业主大会作出的决定。对此，《物业管理条例》第十九条第二款规定，业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。根据上述法规规定，上诉人认为业主大会作出的决定违反法律、法规而要求相关政府或政府职能部门查处，具有相应查处职责的行政机关是物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府。上诉人同时向三被上诉人提出本案履职之诉，有违“一案一诉”的诉讼原则，不符合法定的起诉条件。因此，原审法院裁定驳回其起诉是正确的。 综上所述，上诉人黄某的上诉请求无事实及法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 徐沐阳 审 判 员 王岚林 审 判 员 吕 露 二〇一九年十二月十日 法官助理 仇 琳 书 记 员 张欣蕊 文书附页： （2019）苏10行终301号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。