四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川01行终1477号 上诉人（原审被告）：成都市新都区规划和自然资源局，住所地：四川省成都市新都区紫瑞街22号。 法定代表人：陈光明，局长。 委托诉讼代理人：刘庆，四川诚伦律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：四川省公达房地产开发有限公司，住所地：四川省成都市新都区蜀龙路大道北段思学园文化广场。 法定代表人：冯文伟，总经理。 上诉人成都市新都区规划和自然资源局（以下简称新都区规自局）因与四川省公达房地产开发有限公司（以下简称公达公司）土地行政管理一案，不服成都市双流区人民法院（2018）川0116行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2002年8月，新都区规自局与成都市新都天晨商务会所（以下简称天晨会所）签订《国有土地使用权出让合同》，约定天晨会所取得社规划红线范围内20684.87平方米土地的使用权，用途为综合用地。2004年12月2日，天晨会所与公达公司签订《项目及土地使用权转让合同》，约定天晨会所将净用地16.54亩土地使用权转让与公达公司，土地使用用途为综合用地。2011年9月6日，公达公司向新都区规自局提出申请，该申请称：“综合用地”是过去遗留问题，按有关规定可以进行住宅和商业开发，希望能免交或少交相关费用，并希望能同意缓交相关费用；9月27日，公达公司向新都区规自局提交《国有建设用地使用权用途变更申请书》，申请将11028.14平方米的国有综合用地按照现行规划变更为住宅、商业用地。12月6日，估价机构四川诚德房地产土地评估有限公司（以下简称诚德公司）出具土地估价结果一览表两份（编号：诚地价［2011］预字第086号、诚地价［2011］预字第087号），载明该11028.14平方米土地如用途为综合用地，使用年限40年，单位面积地价710元／㎡（总价801.03万元），如用途为住宅用地，使用年限70年，单位面积地价2698元／㎡（总价3043.93万元）。 2012年1月29日，成都市新都区土地管理委员会2012年第1次会议审议同意将公达公司11028.14平方米的国有综合用地按照现行规划变更为住宅、商业用地，审议价格为住宅用地180万元/亩，综合用地48万元/亩；同时，该宗地另涉及整合157.01平方米（约0.24亩），整合价格为180万元/亩。2月17日，成都市新都区规划管理局向公达公司作出《建设项目规划条件通知书》（新都规条字12019号），载明案涉土地用地性质为二类居住用地，面积11185.15平方米（11028.14平方米+157.01平方米）。8月6日，新都规自局与公达公司签订《国有建设用地使用权出让合同》[合同编号：5101092××（变）]，载明11028.14平方米土地中的2446.49平方米土地用途已变更为“其他普通商品住房用地”，公达公司已支付2446.49平方米土地的相关土地出让价款；另有8581.65平方米土地用途为综合用地、157.01平方米土地用途为整合土地。2017年12月8日，新都区规自局向成都市新都区人民政府（以下简称新都区政府）请示，请示完善用地手续，要求公达公司补缴纳土地出让收入17415594元（价格以2012年区土管会审定批复为标准），或按程序追缴。12月22日，新都区政府作出批复，同意8581.65平方米宗地变更为住宅用地，以差额1980元/平方米征收土地出让收入16991667元，整合土地157.01平方米，以2700元/平方米征收土地出让收入423927元，出让年限70年。 2018年1月8日，新都区规自局向公达公司作出《催缴行政决定告知书》（新国土资监告［2018］第2号），告知公达公司：按照2012年土管会议定价格，该宗土地需按新用途与原用途之差补交土地用途变更收入16991667元（180万元/亩-48万元/亩）；土地整合价格为180万元/亩，补交423927元，合计17415594元。1月11日，公达公司向新都区规自局提出书面申辩意见，认为不应全额补缴，要求新都区规自局重新计算；1月15日，新都区规自局回复：公达公司于2011年申请了11028.14平方米的宗地进行用途变更，要求公达公司尽快缴纳相关土地价款；当日，新都区规自局作出《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号），责令原告在收到决定书之日起7日内缴清改变土地用途和土地整合应补缴的土地出让收入17415594元。公达公司不服，遂提起诉讼，请求撤销《行政决定书》（编号：新国土决字[2018]2号）。 成都市新都区国土资源局（以下简称新都区国土局）已变更为成都市新都区规划和自然资源局，区规划和自然资源局承继区国土局的权利义务。 原审法院认为，根据《国务院关于加强国土土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15）号）第二条、国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第八条的规定，新都区规自局具有要求公达公司补缴土地出让金的管理职权。行政机关在行使权力、实施行政活动过程中应按照行政程序，遵循程序法制、相对方民主参与、程序公平、行政民主等行政程序的基本原则，确立了行政听证、信息公开、行政调查、说明理由、行政案卷等基本制度。一、新都区规自局作出行政决定的主要证据不足，主要是确定该宗土地地价的主要证据不足。新都区规自局行政决定中载明“经区土地管理委员会2012年第1次会议审议同意你公司土地用途变更，审议价格为住宅用地180万元/亩，综合用地48万元/亩”，而审议价格的依据是诚德公司2011年12月6日出具的土地估价结果一览表（综合用地）710元/㎡（折合为47.28万元/亩）、土地估价结果一览表（住宅用地）2698元/㎡（折合为179.68万元/亩）。新都区规自局除了提交以上两份土地估价结果一览表外，未提交选定诚德公司的相关资料，不能证明公达公司参与了评估机构的选定，违反了相对方民主参与原则，不能证明新都区规自局选定诚德公司作为评估机构的合法性；新都区规自局未提交诚德公司具备合法资质的相关证明材料，不能证明该土地估价结果的合法性。二、新都区规自局违反程序公平原则，程序不合法。1.按照中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局及中国国家标准化管理委员会于2014年7月24日发布，2014年12月1日实施的《城镇土地估价规程》宗地地价评估程序：（1）明确估价基本事项；（2）拟订估价作业方案；（3）收集估价所需资料；（4）实地查勘；（5）选定估价方法，测算宗地价格；（6）确定估价结果；（7）撰写估价报告；（8）编辑整理评估报告书，估价资料归档：撰写估价报告，宗地地价评估完成后应提交评估报告，并编制估价技术报告（评估工作底稿）。本案中，新都区规自局只提交诚德公司土地估价结果一览表两份，未提交宗地地价评估程序的相关材料，包括估价报告；新都区规自局也未提交其是否将该土地估价结果送达公达公司并告知公达公司对地价的复议权利等的相关证据材料，新都区规自局未能证明宗地地价评估程序的合法性。2.行政程序公平原则确立对当事人权益影响较大的行政行为，应当坚持行政听证制度，听证是必经程序。2018年1月8日，新都区规自局作出催缴行政决定告知书；1月11日，公达公司向新都区规自局提出申辩意见；1月15日，新都区规自局对公达公司的申辩意见予以答复，当日作出行政决定。新都区规自局催缴行政决定告知书未告知公达公司有权要求听证，新都区规自局向公达公司催缴土地变更用途及出让费用1741余万元，对公达公司权益影响重大，在未举行听证的情况下，作出行政决定，新都区规自局程序不合法。三、明显不当。在公达公司提出不应全额补缴，要求新都区规自局重新计算的书面申辩意见后，新都区规自局答复过于简单，对公达公司申辩意见提出的事实、理由，未作出正面回应，没有说明理由，也未进行必要的复核，即作出对公达公司权益影响重大的行政决定，该行政行为明显不当。综上，新都区规自局作出《行政决定书》（编号：新国土决字［2018］2号），主要证据不足，程序不合法，明显不当，依法予以撤销。据此，原审法院判决：撤销新都区规自局（原新都区国土局）于2018年1月15日作出的《行政决定书》（编号：新国土决字[2018]2号）。 宣判后，新都区规自局不服，向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清。土地估价属于内部程序，地价最终以政府批复为准；听证程序也不是土地出让收入征收的法定程序，未进行听证不属于程序违法。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原判并改判驳回公达公司的诉讼请求。 被上诉人公达公司答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。 本院二审审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，本案二审的争议焦点在于新都区规自局作出的涉案《行政决定书》程序是否违法。行政机关在作出行政行为时应当遵循正当程序原则，该原则保障的是相对人的程序参与权，也即保障相对人陈述与申辩的权利。如一审法院所述，新都区规自局在作出涉案行政决定时存在多项程序违法之处，一审法院判决撤销并无不当。新都区规自局应当在完善相关程序，充分保障公达公司程序性权益的基础上，在本案判决生效之日起即刻启动相关程序，依法依规及时重新作出行政决定，确保国家利益及个人利益均不受到损失。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费、二审案件受理费由成都市新都区规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 曹 巍 审判员 陈 楠 审判员 王 健 二〇一九年十二月十二日 书记员 杨沂萱