福建省武平县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽0824行初23号 原告：谢永贵，男，1972年1月13日出生，汉族，居民，住福建省武平县。 委托诉讼代理人：钟梅雄，龙岩市武平县中信法律服务所法律工作者。 被告：武平县自然资源局，统一社会信用代码11350824MB1948063H，住所地福建省武平县平川街道西环路21-4号。 法定代表人：邱平，局长。 委托诉讼代理人：周福平、蓝利荣，福建义恒律师事务所律师。 被告：龙岩市自然资源局，统一社会信用代码113508000040829988，住所地福建省龙岩市新罗区西城莲花小区。 法定代表人：温永，局长。 委托诉讼代理人：郑启睿，系龙岩市自然资源局干部。 委托诉讼代理人：莫延辉，福建博益律师事务所律师。 第三人：谢锦伟，男，1963年5月19日出生，汉族，农民，住福建省武平县。 原告谢永贵与被告武平县自然资源局、龙岩市自然资源局土地行政管理一案，本院于2019年8月6日立案后，依法组成合议庭，通知谢锦伟作为第三人参加诉讼，于2019年10月18日第一次公开开庭审理了本案，原告谢永贵及其委托诉讼代理人钟梅雄，被告武平县自然资源局负责人钟尚文以及法定代表人邱平的委托诉讼代理人蓝利荣、周福平，被告龙岩市自然资源局法定代表人温永的委托诉讼代理人郑启睿、莫延辉，第三人谢锦伟到庭参加诉讼，于2019年12月23日第二次公开开庭审理了本案，原告谢永贵及其委托诉讼代理人钟梅雄，被告武平县自然资源局负责人钟尚文以及法定代表人邱平的委托诉讼代理人蓝利荣、周福平，被告龙岩市自然资源局法定代表人温永的委托诉讼代理人郑启睿、莫延辉，第三人谢锦伟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告武平县自然资源局于1994年9月20日向谢锦伟核发武集建〔1996〕字第030164号《不动产权证书》，依原告谢永贵申请,被告龙岩市自然资源局于2019年6月5日作出龙自然资复决〔2019〕3号，依照《中华人民共和国行政复议法》第一款第（一）项之规定，维持武平县自然资源局颁发给谢锦伟的《集体土地建设用地使用证》（武集建〔1996〕字第030164号）。 原告谢永贵诉称，1.第三人将围墙砌起来以后，1994年向被告武平县自然资源局申请登记土地使用权，1994年7月1日地籍调查时，第三人指认的界址为:围墙为界，围墙外皮止。实际丈量桩号③-④为10米，土地使用证证中载为12米，显然与实际地籍调查不符。2.在发证时，地籍调查表中界址间距长度有修改，将桩号③-④修改为12米。该表系土地登记的重要内容，不能修改的，如果要更正修改，必须重新进行地籍调查，重新制作宗地图。3.申请人虽然没有取得土地使用权权属证明，但申请人取得菜地经营权，实际在生产经营，并由村民小组成员证实。该围墙第三人谢锦伟砌成并己有二十多年，围墙外这二十多年一直由原告种植蔬菜，第三人谢锦伟没有提出任何异议。4.对土地使用权争议，法律规定向所在地人民政府申请处理，原告申请了万安镇人民政府处理，万安镇人民政府以被告武平县自然资源局颁发的土地使用证证载面积和长度，认定南边（桩号③一④）长12米，驳回原告提出的土地使用权权属争议申请。被告龙岩市自然资源局以基础民事争议解决权利归属明确以后，权利人可以持生效法律文书申请不动产登记部门依法变更登记，显然，两个部门之间做法是矛盾的，被告龙岩市自然资源局的认定是没有法律依据的。综上所述：被告武平县自然资源局在地籍调查后，在颁发土地使用证时修改调查数据，没有再次进行地籍调查，造成颁发证载长度和面积有误，被告龙岩市自然资源局在复议时没有查明该事实，两被告认定事实不清，适用法律有误，所作出的决定有误。请求法院依法撤销被告武平县自然资源局于1994年7月颁发给第三人的武集建〔1996〕字第030164号集体土地使用证及撤销被告龙岩市自然资源局于2019年7月24日作出的龙自然资复决〔2019〕3号行政复议决定书。 原告向本院提交了以下证据：1.龙自然资复决〔2019〕3号《行政复议决定书》；2.《地籍调查表》；3.土地登记审批表；4.《证明材料》《证明》各一份；5.《万安乡省道306线改造指挥所拆迁安置补偿费用一览表》；6.《武平县人民政府关于批转万安乡集镇改造征地拆迁安置办法的通知》武政〔1998〕文394号。 被告武平县自然资源局、龙岩市自然资源局对原告提供的证据1-3的真实性无异议；对证据4认为村委会的盖章不具有证明力，证明人应当庭作证，现证明人未出庭，该证据不符合证据要求，且当庭提交的证据不能作为定案依据；对原告提供的证据5的真实性由第三人进行确认，对证据6的真实性无异议，但认为此次征收发生在1998年，而被告武平县自然资源局向谢锦伟颁发土地使用证的行为发生在1996年，遂该证据与本案无关联。 第三人对原告提供的证据1-3的真实性无异议，但认为证据4中“面积0.1亩”，但原告现占有90多平方米；认为原告提供的证据5和6与本案无关，是其另外一本土地证上的土地。 被告武平县自然资源局辩称，一、原告不具有本案的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，只有自己合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为的侵犯，是行政行为的相对人或与行政行为有利害关系的，才能提起行政诉讼。原告既不是被告武平县自然资源局颁发的武集建〔1996〕字第030164号集体土地使用证的相对人，其也没有提供与该集体土地使用证记载土地相邻菜地的权属证明。因此，被告武平县自然资源局向第三人颁发集体土地使用证没有侵犯原告的合法权益。二、原告起诉已超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，第三人是于1994年申请办理集体土地使用权证，并于1996年领取武集建〔1996〕字第030164号集体土地使用证，己超过最长二十年的规定。且原告就被告武平县自然资源局颁发武集建〔1996〕字第030164号集体土地使用证曾于2017年向武平县万安镇人民政府提出撤销申请，由此可见，原告己经于2017年即己知道该行政行为的内容，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》第六十四条的规定，原告应当在2018年提起诉讼。三、被告武平县自然资源局向第三人颁发武集建〔1996〕字第030164号集体土地使用证，程序合法，事实清楚，证据充分。1994年第三人向被告申请土地登记后，被告武平县自然资源局按照程序进行了地籍调查，核实了土地权属、面积、用途，并经过了调查、审查、公告、审核等程序，于1996年向第三人颁发武集建〔1996〕字第030164号集体土地使用证，程序合法。武平县自然资源局于1994年对第三人申请的土地进行了调查核实。结合第三人陈述，其为解决排水问题，在其东面围墙外预留了2米的距离作为排水使用，原告的母亲谢玉珍对此也未提出异议，根据丈量，第三人申请登记的土地南面长度实际为12米。地籍调查表中界址间距长度修改是因填写时序号与对应长度写错，将界址间距①-②为0.7的写成了20.00，②-③为20.00的写成12，③-④为12的写成16.7，这才进行了更正。 被告武平县自然资源局向本院提交了以下证据：1.土地登记申请书；2.地籍调查表；3.土地登记审批表。依据：1989年《土地登记规则》第六条、第七条、第十条第三款、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条第一款、第二十二条。 原告对被告武平县自然资源局提供的证据1和证据3无异议，原告认为被告武平县自然资源局提供的证据2地籍调查表中宗地四至是“围墙外皮止”，间距位置有改动，把10米改成了12米，且该地籍调查表和被告颁发给第三人的证载信息不一致，对被告武平县自然资源局提供的依据无异议。 被告龙岩市自然资源局、第三人对被告武平县自然资源局提供的证据、依据均无异议。 被告龙岩市自然资源局辩称，一、被告龙岩市自然资源局作出行政复议决定的程序合法:原告对被告武平县自然资源局颁发给谢锦伟的《集体土地建设用地使用证》(武集建〔1996〕字第030164号)不服，于2019年5月15日向龙岩市自然资源局申请行政复议。龙岩市自然资源局于2019年5月16日收到后，依法于2019年5月20日受理，并向武平县自然资源局、谢锦伟送达了行政复议申请书副本及答复通知书。武平县自然资源局向龙岩市自然资源局提交了《行政复议答复书》、法律依据和证据。谢锦伟向龙岩市自然资源局提交了《行政复议答复书》、证据。因案情复杂，龙岩市自然资源局依法延长复议期限三十日。经审查，龙岩市自然资源局于2019年7月24日作出了被诉行政复议决定，并于2019年7月26日送达原告和武平县自然资源局、谢锦伟。二、龙岩市自然资源局作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律准确:原告提出的复议请求是:撤销武平县自然资源局颁发给谢锦伟的《集体土地建设用地使用证》(武集建〔1996〕字第030164号)。主要理由是:原告菜地使用权人民政府没有开展登记，该菜地为原生产队划分取得，武平县自然资源局颁发集体土地使用证给谢锦伟长度和面积记载有误。经龙岩市自然资源局审查查明1994年7月，谢锦伟提出土地登记申请，武平县自然资源局颁发给第三人《集体土地建设用地使用证》（武集建〔1996〕字第030164号）。根据上述事实，龙岩市自然资源局认为，武平县自然资源局是机构改革后的不动产登记行政主管部门，具有本案行政复议被申请人主体资格。原告认为其自家住宅西南片分得一块菜地(三厘地)(宽3米，长约28米)，该菜地的西面宽度刚好与谢锦伟东面围墙接壤。原告没有提供该菜地的权属证明，虽然原告提供了谢其长、曾泉昭等人的证明材料，但没有证实其菜地直接与谢锦伟东面围墙接壤的事实，原告的理由没有足够的事实依据。同时需要说明的是，原告与第三人之间存在的是权属争议的基础民事法律关系。不动产登记是不动产物权的公示方式，当事人在不动产权属纠纷基础民事争议尚未解决之前，不宜直接提起撤销登记行政复议。对于土地使用权争议，申请人可以依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定向所在地人民政府申请处理。在基础民事争议解决、权利归属明确后，权利人可以持生效法律文书申请不动产登记部门依法变更登记。因此，原告在权属基础民事法律关系未解决之前，直接以“证载面积为106平方米，实际丈量面积为90平方米，南面围墙长为10米，证载长为12米，证中长度和面积记载有误”撤销第三人不动产登记的理由不予采纳。谢锦伟户于1994年7月向武平县自然资源局申请办理，武平县自然资源局颁发给第三人《集体土地建设用地使用证》(武集建〔1996〕字第030164号)。该证号为权属证书的流水号，武平县自然资源局答辩称“第三人谢锦伟户土地确权登记于1994年，1996年方领取该证，故此证号编为1996”的理由符合事实依据。原告认为武平县自然资源局1994年向第三人谢锦伟户颁发1996年字号的集体土地使用证是伪造或有瑕疵，没有足够依据。原告认为第三人谢锦伟取得二块宅基地，违反了“只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”一户一宅和面积不得超过规定属于用地审批范畴，本案争议的具体行政行为系土地登记的行政确认行为，因此原告的该理由不属本案处理范围。武平县自然资源局认为应按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，以超过起诉期限为由请求驳回原告的复议请求。龙岩市自然资源局认为该主张不能成立，行政复议应当按照行政复议法的规定决定是否受理。但武平县自然资源局按程序进行地籍调查，核实土地权属、面积、用途，经调查、公告、初审、审核等程序，依谢锦伟户申请颁发集体土地使用权证的行为事实清楚，证据确凿，适用依据合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，龙岩市自然资源局作出龙自然资复决〔2019〕3号《行政复议决定书》，维持武平县自然资源局颁发给谢锦伟的《集体土地建设用地使用证》(武集建〔1996〕字第030164号)是合法的。 被告龙岩市自然资源局向本院提交以下证据：1.行政复议申请书、邮政特快专递详情单；2.原告申请行政复议提供的证据，包含谢锦伟土地登记档案、《证明》、《驳回行政复议申请决定书》（龙政行复驳〔2017〕30号）；3.公文批阅单、行政答复通知书（龙自然资复〔2019〕6号）、行政答复通知书（龙自然资复〔2019〕7号）；4.《行政复议答复书》、法律依据与证据（与武平县自然资源局举证一致）、邮政特快专递详情单；5.《行政复议答复书》及宗地图；6.《行政复议期限延长通知书》、邮政特快专递详情单三份、送达回证；7.龙岩市自然资源局公文处理单；8.行政复议决定书、邮政快递详情单三份。提供以下依据：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条、第四条、第五条、第六条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十七条、第二十二条第二十三条、第二十八条、第三十一条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条、第十八条、第十九条、第二十七条、第二十八条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第四十三条。 原告对被告龙岩市自然资源局提供的证据1-4、6-8的真实性均无异议，对被告龙岩市自然资源局提供的证据5谢锦伟的行政复议答复书和宗地图有异议。 被告武平县自然资源局、第三人谢锦伟对被告龙岩市自然资源局提供的证据和依据均无异议。 第三人谢锦伟述称其同意二被告的意见。 第三人谢锦伟向本院提交以下证据：1.《集体土地建设用地使用证》武集建（1996）字第030164号；2.《收款收据》。 原告对第三人提供的证据1真实性无异议，但该证载四至界址与地籍调查表中的不一致，证上建筑面积106平方米，如果四至按围墙外皮止的话，宗地图下面长度只有10米，没有12米，面积仅有90多平方米，查了16平方米；《收款收据》的真实性无异议，但认为交款时间系1994年8月8日，发证时间是1994年7月1日，时间上相矛盾。 二被告对第三人提交的证据的真实性均无异议。 经法庭质证，本院对上述证据、依据作如下分析认定：对原告提供的证据1-3，经二被告及第三人质证无异议的，对该证据的真实性予以认定，对原告提供的证据4，不予认定，原告提供的证据5和证据6的真实性予以认定，但与本案无关联。对被告武平县自然资源局提供的证据予以认定，对被告龙岩市自然资源局提供的证据的真实性予以认定，第三人谢锦伟提供的证据，经原告及二被告质证，对证据的真实性未提出异议，本院予以确认。被告武平县自然资源局和龙岩市自然资源局所举法律依据与本案有关，可作为审查依据。 经审理查明，1994年7月1日，谢锦伟向被告武平县自然资源局（原武平县土地管理局）提交《土地登记申请书》，申请登记座落于武平县××村镇门口的土地使用权，并提交《具结书》，载明土地座落万安乡下圳村镇门口自然村，房屋建于1994年，现实际占地面积100平方米，四至界址清楚，无纠纷。同日，被告武平县自然资源局制作《地籍调查表》，载明土地座落在武平县××村镇门口，户主为谢锦伟，土地所有权性质为集体，地籍号为202／05／0456，宗地四至为东至围墙外皮止、南至围墙外皮止、西至3-1墙内止围墙外皮止、北至3-1墙内止围墙外皮止，界址间距分别为（①-②围墙外0.7米、②-③围墙外20.00米、④-③围墙外12米、①-④围墙内16.7米），实际占地面积为106平方米，土地实际用途为住宅，调查人为李延生。1994年7月11日，武平县人民政府制作《土地登记审批表》，张榜公示反映于7月10日至20日，公布期间本户与外户无提出异议，并经县土管局审查人、武平县自然资源局负责人和武平县人民政府负责人审批同意颁发集体土地使用证。1994年8月8日，谢锦伟向武平县万安乡人民政府支付1800元，摘要“购买商品房边角地（106）㎡”。1994年9月20日，武平县人民政府颁发《集体土地建设用地使用权证》（武集建〔1996〕字第030164号），载明：土地使用者谢锦伟、地址万安乡下圳村镇门口、图号Ｇ-50-101-（34）、地号202／05／0456、土地类别50、用地面积106平方米、用途住宅、四至为东自坪外皮为界（草地）、南自坪外皮为界（规划路）、西坪内皮为界、北至坪外皮为界（菜地），并附宗地图。2017年10月26日，申请人谢永贵对被申请人武平县人民政府颁发给谢锦伟《集体土地建设用地使用权证》（武集建〔1996〕字第030164号）不服，向龙岩市人民政府提出复议申请，龙岩市人民政府于2017年12月13日作出《驳回行政复议申请决定书》（龙政行复驳〔2017〕30号），驳回申请人的行政复议申请。2019年5月5日，谢永贵作为申请人向龙岩市自然资源局提交《行政复议申请书》，要求撤销被申请人武平县自然资源局于1994年7月11日颁发给谢锦伟的武集建（1996）字第030164号集体土地使用证。龙岩市国土资源局受理后，向武平县自然资源局行政复议申请书副本和行政复议答复通知书，向谢锦伟送达了行政复议申请书副本和第三人参加行政复议答复通知书，武平县自然资源局和谢锦伟分别提交了《行政复议答复书》和证据材料，2019年7月16日，龙岩市自然资源局作出《行政复议期限延长通知书》，决定延长行政复议期限三十日。2019年7月24日，龙岩市自然资源局作出龙自然资复决〔2019〕3号《行政复议决定书》，维持被申请人颁发给第三人的《集体土地建设用地使用证》（武集建〔1996〕字第030164号）。 本院认为，根据《土地登记规则》（1989年11月18日实施)第四条之规定，土地登记以县级行政区（含县级市、旗、自治县、市辖区、下同）为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。武平县自然资源局（原武平县土地管理局），作为土地管理部门，具有作为本案被告的主体资格。从程序上看，根据《土地登记规则》第十二条规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记,必须向土地管理部门提交下列文件资料:1.土地登记申请书;2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明;3.土地权属来源证明;4.地上附着物权属证明。”第十六条规定“各级土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”第十七条规定“土地管理部门应根据地籍调查结果,对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核,填写审批表。”谢锦伟于1994年7月向武平县自然资源局申请集体土地使用证登记，并按照上述规定提交了《土地登记申请书》《具结书》、身份证明等材料，被告武平县自然资源局收到上述材料后，按照程序对案涉土地进行了地籍调查，并形成了《地籍调查表》，对土地权属、面积、用途等进行审核，并对审核结果进行张榜公示，即认定该宗地界址清楚无争议,并建议予以登记。原告主张地籍调查表中的四至界址与《集体土地建设用地使用权证》中的证载信息不一致，这只能证明土地管理部门履行相关职责时存在瑕疵，但该瑕疵不构成严重的程序违法，不能直接判断被告武平县自然资源局对外颁证的行政行为是错误的。且原告在案涉《集体土地建设用地使用权证》的办证公告期间内，未对被告武平县自然资源局的颁证行为提出异议。武平县自然资源局向谢锦伟颁发案涉《集体土地建设用地使用权证》,并无不当。从实体上看，谢锦伟提交了由武平县万安乡下镇村民委员会盖章确认的《具结书》，及向武平县万安乡人民政府缴纳1800元获得案涉地块使用权的《收款收据》，从上述证据可证明案涉土地使用权是有合法的来源和依据的。且谢锦伟及其家人在案涉争议土地上建房并居住已二十多年，说明第三人家庭客观上对该土地的使用已形成历史事实，不能轻易予以否定，谢锦伟取得案涉土地使用权是有合法依据的。原告谢永贵主张其自家住宅西南片分得一块菜地(三厘地)，该菜地的西面宽度刚好与谢锦伟东面围墙接壤。原告谢永贵提供的谢其长、曾泉昭等人的证明材料，不足以证实其菜地直接与谢锦伟东面围墙接壤的事实，谢永贵也未提供所称菜地的权属证明，其主张没有事实依据，依法不予以采纳。龙岩市自然资源局经审核,作出龙自然资复决〔2019〕3号《行政复议决定书》,维持了武平县自然资源局颁发给谢锦伟的武集建〔1996〕字第030164号《集体土地建设用地使用证》,亦无不当。综上,谢永贵要求撤销被告武平县自然资源局于1994年7月颁发给谢锦伟的武集建〔1996〕字第030164号《集体土地建设用地使用证》及撤销被告龙岩市自然资源局于2019年7月24日作出的龙自然资复决〔2019〕3号《行政复议决定书》的诉讼请求,理据不充分,本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定,判决如下: 驳回原告谢永贵的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告谢永贵负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。 审 判 长  林权斌 人民陪审员  刘珍源 人民陪审员  陈向前 二〇一九年十二月二十七日 法官助理童丽萍 书记员陈燕青 附注： 主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 -13-