福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽08行终167号 上诉人（原审被告）龙岩市自然资源局，住所地龙岩市新罗区西城莲花小区，统一社会信用代码113508000040829988。 法定代表人温永，局长。 委托代理人袁庆辉，福建路远律师事务所律师。 委托代理人兰寿松，龙岩市自然资源局公职律师。 被上诉人（原审原告）龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会，住所地龙岩市新罗区中城龙腾北路六号29幢221-19。 负责人修晓龙，主任。 委托代理人朱晓琳，北京盈科（厦门）律师事务所律师。 委托代理人邱伟强，男，1987年7月14日出生，汉族，龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）小区业主，住龙岩市新罗区。 原审第三人龙岩汇通置业有限公司，住所地龙岩市新罗区中城龙腾北路六号29幢1层1—05。 法定代表人吴昕。 上诉人龙岩市自然资源局因与被上诉人龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会城市规划行政管理一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2019）闽0802行初119号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 被诉行政行为：原龙岩市城乡规划局（现龙岩市自然资源局）于2017年1月10日作出岩城规【2017】8号《关于龙腾明珠项目地下室公共停车位互换调整的规划意见》给龙岩汇通置业有限公司。主要内容是：你司《关于汇通·龙腾明珠（理想城）项目地下公共通道车位互换调整的申请报告》收悉，经我局研究，现提出规划意见如下：你司兴建的龙腾明珠项目，位于新罗区龙腾××路西侧、犀牛路东侧，我局分别于2013年1月16日、2013年10月15日办理了《建设工程符合条件核实通知》（编号为：906、956）和2014年7月21日、2014年11月27日办理了《建设工程竣工规划条件核实意见书》（编号为：2014-083、107），地下公共停车位为20个。该项目已购地下室出入口9个停车位业主，其中7位业主在交房使用过程中发现原购买地下室电梯出口车位在日常使用中存在严重的安全隐患，要求调换，你司已同意与7位购房户签订了车位调整置换协议，将现有未销售并已取得房地产主管部门备案的车位进行调整置换、既已办产权的停车位进行调整置换。现你司提出拟将地下室18个电梯出入口通道位置的停车位与原规划审批的18个地下公共停车位进行互换，鉴于你司已同意与购房户签订了调整置换协议，且理想城业主委员会筹备组向我局提出，同意地下室公共停车位互换调整，我局意见认为，在不影响相关权益人利益或有征得相关权益人同意、取得市住建部门未销售证明的前提下，并经再次公示无异议，原则同意按你司与购房户签订的调整置换协议和理想城业主委员会筹备组同意意见，地下室18个电梯出入口通道位置的停车位与原规划审批的18个地下公共停车位进行互换调整，即电梯出入口的停车位（Ｃ1-056、1-213、1-219、1-227、Ｒ4-123、Ｃ5-004、Ｃ6-18、1-006、1-013、2-105、2-134、2-140、3-117、Ｒ4-001、Ｒ4-006、Ｒ4-007、Ｒ4-013、Ｒ4-131）与原规划审批的公共停车位（1-251、1-252、1-253、1-254、Ｒ4-140、Ｒ4-141、Ｒ4-142、1-256、1-257、1-258、1-259、1-260、1-261、Ｒ4-143、Ｒ4-144、Ｒ4-145、Ｒ4-146、Ｒ4-148）进行互换调整；关于调整置换的停车位产权登记变更，根据单位工作职能分工不属我局职责，应向相关职能部门办理完善相应手续。 原审查明，位于龙岩市××××号的龙腾明珠（理想城）小区是原告业主们居住的小区，系本案第三人龙岩汇通置业有限公司建设、销售的房地产项目。2016年7月25日，被告龙岩市自然资源局（原龙岩市城乡规划局）作出关于龙岩汇通置业有限公司汇通明珠（理想城）项目地下公共通道车位互换调整的公示，内容为：龙岩汇通置业有限公司兴建“汇通·明珠（理想城）”项目位于新罗区西××（工业西路与××北路交叉口西北侧），该项目地下室车位1080个。根据省、市政府关于做好城市配电设施防洪排涝有关工作的要求，汇通·明珠（理想城）项目配电房由地下移至地面，经我局网站对外公告后，原配电房位置调整为20个公共停车位使用。2015年9月龙岩汇通置业有限公司向我局提交《关于申请部分地下停车位互换调整的报告》，拟将20个电梯出口通道位置停车位调到原规划审批的20个地下公共停车位，并保证车位产权性质不变。我局牵头由市住建局、房产交易中心、龙岩汇通置业有限公司及我局相关科室参加的协调会，经多方协调，形成一致意见并发文（岩城规［2015］396号）。现建设单位根据岩城规［2015］396号文件要求，于2016年7月22日提供地下车位互换业主签名表、龙岩市住建局出具地下室互换车位未有《商品房买卖合同》签约记录证明、银行同意地下室车位互换意见等相关材料向我局申请部分地下停车位互换调整，我局认为，在不影响相关权益人利益或有征得相关权益人同意及符合消防要求的前提下，拟同意将已售的车位号（Ｃ1-056、1-213、1-219、1-227、Ｒ4-123、Ｃ5-004、Ｃ6-18）分别与业主重新选择的车位号（1-080、1-137、1-141、1-130、Ｒ4-125、Ｃ5-055、Ｃ6-19）对调，再将公共车位的车位号（1-251、1-252、1-253、1-254、Ｒ4-140、Ｒ4-141、Ｒ4-142）分别与已调整后的已售车位的车位号（Ｃ1-056、1-213、1-219、1-227、Ｒ4-123、Ｃ5-004、Ｃ6-18）互换，另已售车位（3-041、Ｒ4-019）经购买者本人签字不同意互换；同时拟同意将未出售阶梯口前车位的车位号（1-006、1-013、2-105、2-134、2-140、3-117、Ｒ4-001、Ｒ4-006、Ｒ4-007、Ｒ4-013、Ｒ4-131）分别与公共车位的车位号（1-256、1-257、1-258、1-259、1-260、1-261、Ｒ4-143、Ｒ4-144、Ｒ4-145、Ｒ4-146、Ｒ4-148）互换。互换调整后的车位产权性质不变。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、五十条及福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条、第五十三条规定和《福建省城乡规划信息公开公示暂行办法》第二十一条规定，我局现将拟同意汇通·明珠（理想城）项目地下公共通道车位互换调整进行公示，征求利害关系人意见。公示时间为2016年7月26日至2016年8月6日止。公示期限内，利害关系人若有意见，可来信来访或来电向我局反映、发表意见和看法，或在公示期间向我局申请听证，听证地点位于市规划局六楼会议室；逾期未提出，视为放弃权利。附：《拟地下室车位互换调整示意图》。2016年11月29日，第三人向被告提交的关于龙腾明珠（理想城）项目地下公共通道车位互换调整的申请报告，附理想城业主委员会筹备组的关于解决理想城地下通道车位问题的业主意见函、业主代表签名和2016年11月24日的业主代表名单公告。2016年12月15日，被告作出关于龙岩汇通置业有限公司汇通明珠（理想城）项目地下公共通道车位互换调整再次公示，并张贴在小区内。2017年1月10日，被告作出岩城规【2017】8号《关于龙腾明珠项目地下室公共停车位互换调整的规划意见》给第三人。2019年4月12日得知被诉行政行为具体内容后，于2019年6月5日诉至本院，请求：1、请求法院确认被告于2017年1月10日作出的岩城规【2017】8号《关于龙腾明珠项目地下室公共停车位互换调整的规划意见》中关于同意18个地下公共停车位的互换调整规划意见的行政行为违法。2、请求法院撤销被告作出的岩城规【2017】8号《关于龙腾明珠项目地下室公共停车位互换调整的规划意见》中关于18个地下公共停车位的互换调整规划意见。 原审认为，龙腾明珠（理想城）配电机房原规划在地下车库里，后调整至地面占用公共绿地花圃而建，原配电机房位置调整为20个公共停车位，应认定该公共停车位属于全体业主所有。被告作出的本案行政行为涉及到属于全体业主所有的公共停车位，原告龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会有权提起诉讼。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告龙岩市自然资源局作为龙岩市人民政府城乡规划主管部门，负责龙岩市行政区域内的城乡规划管理工作，被告主体适格。被告作出被诉行政行为时，原告龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会尚未成立，业主委员会成立后，被告未将该行政行为告知。业主委员会于2019年4月12日得知被诉行政行为的具体内容后，于2019年6月5日向本院提起行政诉讼，未超过起诉期限。被告主张原告超过起诉期限，本院不予支持。《福建省实施办法》第三十五条规定：“建设单位或者个人不得擅自变更规划条件，确需变更的，应当按照以下程序进行：（一）依法向城乡规划主管部门提出变更申请，说明变更内容和依据；（二）城乡规划主管部门应当在审批前组织专家对变更的必要性进行论证，并通过当地政府网站或者主要报刊公示，采用多种形式征求利害关系人的意见，必要时组织听证；（三）城乡规划主管部门应当及时将变更后的规划条件在当地政府网站或者主要报刊公示，同时通报同级土地主管部门。”本案中，被告作出被诉行政行为时，未按上述规定组织专家对变更的必要性进行论证，并通过当地政府网站或者主要报刊公示，变更后的规划条件也未在当地政府网站或者主要报刊公示，程序违反法律规定，原告要求撤销，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销原龙岩市城乡规划局于2017年1月10日作出的岩城规【2017】8号《关于龙腾明珠项目地下室公共停车位互换调整的规划意见》中“地下室18个电梯出入口通道位置的停车位与原规划审批的18个地下公共停车位进行互换调整，即电梯出入口的停车位（C1-056、1-213、1-219、1-227、R4-123、C5-004、C6-18、1-006、1-013、2-105、2-134、2-140、3-117、R4-001、R4-006、R4-007、R4-013、R4-131）与原规划审批的公共停车位（1-251、1-252、1-253、1-254、R4-140、R4-141、R4-142、（1-256、1-257、1-258、1-259、1-260、1-261、R4-143、R4-144、R4-145、R4-146、R4-148）进行互换调整”。案件受理费50元，由被告龙岩市自然资源局负担。 宣判后，原审被告龙岩市自然资源局不服，上诉称：一、原判认定事实错误。1、原判没有审查被上诉人诉讼资格。2、原判以“业主委员会成立时间”来起算起诉期限错误。上诉人作出龙岩汇通置业有限公司明珠（理想城）项目地下公共通道车位互换调整在小区公共位置再次公示，公示期间自2016年12月15日至2017年1月4日，征求利害关系人意见。本案起诉期限应从公示期满之日起计算，被上诉人提起本案诉讼时已超过起诉期限。3、原判要求被诉行政行为认定为“变更规划条件，应按变更规划条件程序履行相关义务是错误的”。本案涉及的地下停车位互换调整属于对设计方案的局部调整，该调整没有涉及变更规划条件的问题。二、原判适用法律错误。地下停车位置互换不属于规划条件的变更。原判以《福建省实施办法》第三十五条作为认定本案被诉具体行政行为程序违法的依据，要求上诉人组织专家对变更的必要性进行讨论并公示，属于适用法律错误。上诉人认为，本案是没有改变总平面图的建设工程设计方案调整。规划条件变更和设计方案修改属于不同的法律概念，适用不同的法律依据。修改规划条件程序适用《福建省实施办法》第三十五条；修改经审定的建设工程设计方案的总平面图程序适用《城乡规划法》第五十条和《福建省实施办法》第五十三条。鉴于本案涉及建设工程设计方案的总平面图并未改变，所涉地块没有调整修建性详细规划。所以，无需按经依法审定的修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图的修改程序实施修改。综上，上诉人作出岩城规【2017】8号《关于龙腾明珠项目地下室公共停车位互换调整的规划意见》从规划管理的角度对地下停车位互换是否符合规划条件和总平面图改变的规划意见，并非对本案所涉及地下停车位产权互换作出实质性处置，该程序合法，适用法律正确。请求：1、撤销原判；2、改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会答辩称:一、原审法院认定事实清楚、正确，依法应当维持原判。1、答辩人具有诉讼主体资格，原审对此做了审查，被答辩人上诉理由不成立。答辩人提起诉讼前已征得了小区专有部分占建筑总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主的同意，并获得了过半数业主的书面签字授权。2、原审判决并非以“业主委员会成立时间”来起算诉讼时效，而是以答辩人得知被诉行政行为具体内容之日来起算诉讼时效。3、原审判决要求被诉行政行为认定为“变更规划条件，应按变更规划条件程序履行相关义务”正确。本案涉及的地下停车位互换调整并不是单纯的设计方案局部调整。将开发商存在安全隐患、无法销售的车位与业主的公共停车位进行互换调整，显然已不是单纯的设计方案的局部调整。二、原审判决适用法律正确，依法应当维持原判。1、18个地下公共停车位属于全体小区业主所有，上诉人作出被诉行政行为首先应当征得过半数所有权人的同意。2、上诉人作出被诉具体行政行为时，未按法律规定组织专家对变更的必要性进行论证，也未征得相关权益人的同意，更未按照法律规定履行公示义务，其行为严重违反法律规定，应当予以撤销。3、上诉人作出了同意互换的规划意见，也就是同意开发商拿走公共停车位，而那些存在安全隐患的车位变成了业主的公共停车位。这也就是同意了开发商可以进行物权性质的互换。答辩人认为上诉人作出涉诉具体行政行为时未尽到基本的审查义务，审批前未征得相关权益人的同意，也未按照法律规定组织专家对变更的必要性进行论证，同时也未按照法律规定履行合法合规的公示义务，其行为严重违法，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。 原审第三人龙岩汇通置业有限公司未向本院提供书面意见。 经审理查明，上诉人对原审查明的“2019年4月12日得知被诉行政行为具体内容后”有异议，认为根据法律的相关规定，所谓的利害关系人应该是指在具体行政行为作出的时候已经存在的利害关系人，业主委员会在作出被诉具体行政行为时还没有成立，不是作出时的利害关系人。利害关系人对本案权利的主张不是基于业委会本身，作为本案利害关系人应该指的是作出被诉行政行为时存在的理想城业主。本案知道的时间应该是理想城业主应当知道的时间，公示期满就知道，起诉期限应当从公示期满之日起算。被上诉人对原审查明的事实无异议。本院经审查认为，被上诉人在一审庭审陈述其是在2019年4月12日在不动产登记中心拿到《关于龙腾明珠项目地下室公共停车位互换调整的规划意见》，故原审作出“原告于2019年4月12日得知被诉行政行为具体内容后”这一事实认定正确，上诉人提出的异议不成立，本院依法不予采纳。 综上，本院查明事实与原审查明事实一致。 本院认为，1、关于被上诉人龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会是否有权提起诉讼的问题。 《最高人民法院关于适用的解释》第十八条第一款规定：业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。联系本案而言，龙腾明珠（理想城）配电机房原规划在地下车库内，后调整至地面占用公共绿地花圃而建，原配电机房位置调整为20个公共停车位，应认定该公共停车位属于全体业主所有。上诉人作出的本案行政行为涉及到属于全体业主所有的公共停车位，依前述法律规定，被上诉人龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会有权提起诉讼。 2、关于被上诉人龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会是否超过起诉期限的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”。联系本案而言，上诉人在一审提交的证据无法充分有效证明上诉人于2017年1月10日作出岩城规【2017】8号《关于龙腾明珠项目地下室公共停车位互换调整的规划意见》后，龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）全体业主知道或者应当知道该行为，依前述法律、司法解释的规定，龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）全体业主起诉期限应为五年，即至2022年1月10日止，被上诉人作为维护全体业主合法权益的组织，承接了该起诉期限，故被上诉人未超过起诉期限。原判以“被告作出被诉行政行为时，原告龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会尚未成立，业主委员会成立后，被告未将该行政行为告知。业主委员会于2019年4月12日得知被诉行政行为的具体内容后，于2019年6月5日向本院提起行政诉讼，未超过起诉期限”说理不当，本院予以更正。 3、关于被诉行政行为是否违反法定程序的问题。 《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。联系本案而言，本案涉及的地下公共通道车位互换调整，属于建设工程设计方案总平面图的部分内容，车位互换属于对设计方案的局部调整，该调整内容没有涉及修改总平图，但没有变更规划条件，故修改程序应适用前述法律规定。从本案上诉人提交的证据来看，上诉人是直接将拟调整的方案进行公示，而不是依照前述法律中“确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见”的规定，先行采取听证会等形式，听取利害关系人的意见，属违反法定程序。原判决以变更规划条件应当遵循《福建省实施办法》第三十五条属适用法律错误，本院予以纠正。 综上，由于被诉行政行为违反法定程序，原审判决虽说理、适用法条不当，但判决撤销被诉行政行为正确，本院予以维持。上诉人主张原审适用法律错误的理由成立外，其余的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人龙岩市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 林 静 审判员 黄智勇 审判员 丁建岩 二〇一九年十二月十八日 法官助理严丽梅 书记员张晴雯 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -14-