陕西省渭南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)陕05行初92号 原告富平县科博花炮引线制造有限公司。 法定代表人李锡良，公司经理。 委托诉讼代理人李海霞，北京京润律师事务所律师。 委托诉讼代理人杨谢，北京京润律师事务所实习律师。 被告富平县人民政府。 法定代表人张海乾，县长。 委托诉讼代理人张忠新，富平县应急管理局干部。 委托诉讼代理人杨新荣，陕西秦平律师事务所律师。 原告富平县科博花炮引线制造有限公司（下称科博公司）诉被告富平县人民政府履行行政协议一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告科博公司的法定代表人李锡良及其委托诉讼代理人李海霞、杨谢，被告富平县人民政府的委托诉讼代理人张忠新、杨新荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告科博公司诉称，2009年10月11日，富平县人民政府与科博公司签订了《科博花炮引线制造有限公司项目建设协议书》，约定科博公司在富平县境内投资建设花炮引线生产线和烟花生产线，项目投资2000万元，占地300亩，并对双方的权利义务进行了明确约定。该协议是双方当事人真实意思表示，不违反法律、法规的强制性规定，属合法有效协议。2016年10月18日，陕西省安委会发出《陕西省安全生产委员会办公室关于加快富平县烟花爆竹生产企业整体退出进度有关事宜的通知》，富平县人民政府向科博公司发出通知，要求退出烟花炮竹生产行业，致使原告企业停产歇业至今，造成巨大损失。根据协议约定，被告不能为原告提供安全、优良的建设、生产环境，造成原告不能正常生产的，被告应承担原告全部经济损失。为维护原告自身的合法权益诉至法院，请求：1、要求被告履行与原告在2009年10月11日签订的《科博花炮引线制造有限公司项目建设协议书》。2、赔偿原告生产线项目投资损失11096847.7元；赔偿原告经营损失1687898.00元；赔偿原告因拆除自建厂房等建筑而支出费用2212591.2元；赔偿原告2017年1月1日起至2019年12月31日期间的土地使用费601272.00元；赔偿原告支出的土地复垦保障金563692.00元，赔偿原告因政策性停产支付员工赔偿金1600000元，以上费用共计22835533.9元。3、本案诉讼费用由被告承担。 原告科博公司向本院提交如下证据：第一组证据1、营业执照。2、协议书、用地协议、补充协议及协议书。证明原告是依法成立企业，具有主体资格，符合起诉条件。第二组证据3、陕安委办【2016】87号通知；4、2017年2月15日《推动改革发展狠抓工作落实实现全市安全生产形势持续稳定好转》领导讲话；5、富信办函【2017】2号；6、渭安办发【2017】39号通知；7、富安委办发【2017】19号通知。8、请示。9、（2017）陕0528民初2391号行政判决。10、（2018）陕05民终120号民事判决。11、2017年3月29日报道。12、2017年7月28日报道。13、2017年12月12日报道。14、2018年1月18日的报道。15、2019年4月30日的报道。16、（2017）陕05行初22号。证明原告停产不能正常生产是因被告原因造成，被告存在违约行为。第三组证据17、2010.8-2014.12固定资产投入明细表。18、停产停业损失明细表。19、拆除厂房、设备等费用。20、2017.6.1-2019.12.31土地使用费。21、土地复垦保证金。22、员工赔偿金。证明被告的违约行为给原告造成的损失。 被告富平县人民政府辩称，一、原告的起诉不属于行政案件的受理范围。原告的诉讼请求不涉及行政行为合法性的问题。原告的起诉属于重复起诉，依法应予驳回。原告起诉的标的已为生效的判决和裁定所羁束，依法应予驳回。二、原告要求答辩人继续履行协议及行政赔偿的诉请均不能成立，且无任何的事实及法律依据。原告企业停产是因公司股东内部产生矛盾造成的。原告起诉的协议双方约定的管辖范围是向渭南市仲裁委员会仲裁。请求驳回原告起诉。 被告富平县人民政府向本院提交如下证据：第一组证据1、原告起诉状。2、变更诉讼请求申请书各一份。3、（2018）陕05行初36号行政裁定；4、（2018）陕行终506号行政裁定书。证明原告针对富平县人民政府要求确认行政行为违法，并要求依据涉案协议对其进行行政赔偿，已经两级法院作出生效判决。证明原告本次起诉属于重复起诉，依法应予驳回。第二组证据5、（2017）陕0528民初2391号民事判决书。6、（2018）陕05民终120号民事判决书。由于被告的违约行为，其与案外人富平县到贤村村委会的用地协议已被法院的生效判决所解除，并要求原告自行拆除厂房等建筑，恢复土地原貌并交回土地并支付土地复垦费用。证明原告要求继续履行与被告签订的涉案协议的请求不成立。 经庭审质证，原告针对被告证据发表质证意见如下：第一组证据1、2真实性合法性认可，证明目的有异议。3、4判决的真实性认可，但是对判决内容有异议。与原告诉请无关，我们起诉的是法院确认被告的行为违法，本诉是行政协议之诉。被告提交的行政裁定书之所以驳回起诉是因为我方无证据证明是被告责令原告企业停产停业行为。我们当时起诉也不是因为涉案协议要求的赔偿，而是因为行政行为违法而要求的国家赔偿责任，因此本案原告不属于重复起诉。第二组证据的真实性认可，关联性不认可，能够证明原告起诉的事实和理由。（2017）陕0528民初2391号民事判决已经认可被告富平县政府依据陕西省安全委员会的文件向原告企业发出通知，责令原告退出烟花爆竹生产行业，原告不得不停产停业。二审法院已经认可该事实。民事判决的被告也不是本案的被告，与本案无关。这个判决又能够证明被告的行为给我们企业造成损失。 被告针对原告证据发表质证意见如下：第一组证据1无异议。2证明目的不予认可，真实性认可。该协议约定的管辖是渭南市仲裁委员会，证明目的不予认可。要求履行协议的诉请不属于行政案件的受案范围。第二组全部证据在以前就之前的行政行为违法之诉中提交，所有证据为生效判决所确认，与本诉无关，不能达到其证明目的。其中证据16中的企业与原告企业不一样，而且该案还未生效，与本案无关。第三组证据17、18在之前的诉讼中举证，已经法院确认。19-22是原告与案外人之间的民事纠纷，而且场地案外人已经重新利用了，不存在复垦的问题。民事判决书能够证明因为原告对案外人的违约行为是导致原告不能继续生产的重要原因，也与要求履行涉案协议缺少基础。涉案协议不属于行政案件的受案范围，确认行政行为的合法性，就没有行政违法的前提，不存在赔偿。 本院对上述证据作认证如下： 原告第一组证据1、2客观真实，能够证明原被告双方于2009年10月11日签订了《科博花炮引线制造有限公司项目建设协议书》，本院予以采信；结合第二组证据9、10、16，能够证明本案科博公司的厂房并非被被告拆除，而是由人民法院判决由原告自行拆除，致使原告企业停产停业是因原告企业自身的问题，能够证明因原告企业停产导致涉案协议不能继续履行，本院予以采信。其余证据与本案的协议是否履行的问题无关联性，不予采信。第三组证据造成的损失不能证明是因被告造成，不予采信。 被告第一组证据1、2客观真实，但是不能证明原告起诉系重复起诉，不予采信。3、4能够证明导致原告企业停产是因企业内部股东之间的纠纷，且该事实已经人民法院生效判决确认，予以采信。第二组证据5、6客观真实，因原告违约行为，与案外人签订的用地协议等相关协议已被人民法院判决解除。该证据予以采信。 经审理查明，2009年10月11日原告科博公司与被告富平县人民政府签订了《科博花炮引线制造有限公司项目建设协议书》。协议约定项目用地位于富平县到贤镇到贤村槐园六组，项目占地300亩。2010年4月5日，原告与富平县到贤镇到贤村委会签订用地协议，租赁到贤镇到贤村的土地并在此修建厂房进行生产经营。2010年10月1日、2013年6月12日原告科博公司与到贤村委会签订补充用地协议。2016年7月8日科博公司向到贤村委会支付土地使用费200424元，之后再未支付过费用。2015年9月，原告科博公司因各股东内部产生矛盾停产，此后再没有生产。2016年10月18日，陕西省安全生产委员会办公室下发了《关于加快富平县烟花爆竹生产企业整体退出进度有关事项的通知》，要求富平县烟花爆竹生产企业全面退出生产领域。另查明，2017年7月11日富平县到贤镇到贤村委会向富平县人民法院起诉本案原告科博公司要求解除用地协议及补充用地协议，富平县人民法院作出（2017）陕0528民初2391号民事判决，判决解除原告与到贤镇到贤村村委会于2010年4月5日签订的用地协议、2010年10月1日签订的补充用地协议及2013年6月12日签订的补充协议。由科博公司自行拆除自建厂房等建筑，恢复土地原貌后将土地交回到贤村村委会。原告不服该判决上诉至本院。本院审理后作出（2018）陕05民终120号民事判决书，判决驳回原告的上诉，维持原判。2018年，原告科博公司向本院提起行政诉讼，要求确认被告勒令原告停产停业行为违法及行政赔偿。本院审理后查明，2015年原告企业因公司股东内部产生矛盾停产，此后再未生产。后本院作出（2018）陕05行初36号行政裁定书，以原告起诉缺乏事实根据为由裁定驳回原告起诉。原告不服该行政裁定上诉至陕西省高级人民法院，陕西省高级人民法院作出（2018）陕行终506号行政裁定，驳回了原告的上诉，维持本院裁定。 本院认为：（一）关于本案是否属于行政案件受案范围，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……第（十一）项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。行政协议是行政机关为了履行行政管理职责，实现行政管理目标与行政相对人签订的协议。本案中，富平县人民政府为了让其辖区内的花炮形成产业链，将原告企业招商引资至富平县，并签订了《科博花炮引线制造有限公司项目建设协议书》，本案的协议属于行政协议。因此，原告起诉被告履行涉案协议属于人民法院行政案件的受案范围。 (二)关于原告起诉是否属于重复起诉的问题，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）前诉与后诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉判决所包含”。本案中，原告在（2018）陕05行初36号行政案件中的诉讼请求是：1、依法确认被告勒令原告停产停业的行政行为违法；2、责令被告就其违法行为给原告造成的损失给予赔偿共计32339169.68元。诉讼费用由被告承担。而原告在本案的诉讼请求是要求履行协议并赔偿损失。两案中的原、被告虽然一致，但两案中的诉讼请求并不相同，因此，本案原告的起诉不属于重复起诉的情形，被告所持原告的起诉属于重复起诉理由不成立。 （三）关于案涉行政协议的效力问题及富平县政府是否按照协议履行了义务，原告起诉要求被告富平县人民政府履行行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，案涉行政协议是富平县人民政府履行行政管理职责，实现行政管理目标与原告签订的，是双方的真实意思表示，不违反上述法律规定，该行政协议合法有效。《中华人民共和国仲裁法》第二条规定“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”本案的行政协议不属于仲裁法的范畴，双方在协议中约定的仲裁条款不符仲裁法的规定，属于无效条款，但该仲裁条款并不影响行政涉案行政协议的效力。被告所持该协议中约定了仲裁条款，协议无效的理由不能成立。 《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”。对于涉案协议的履行，是需要双方配合积极履行的情况下才能实现。本案中，2009年10月11日原告科博公司与被告富平县人民政府签订了《科博花炮引线制造有限公司项目建设协议书》后，原告在到贤镇到贤村的土地修建了厂房进行花炮生产经营。由此可以认定被告已履行了协议。2015年9月原告在生产经营过程中，因企业股东内部产生矛盾致使企业停产停业。后因原告未支付租赁土地的费用，富平县人民法院作出（2017）陕0528民初2391号民事判决，判决解除原告与到贤镇到贤村村委会于2010年4月5日签订的用地协议、2010年10月1日签订的补充用地协议及2013年6月12日签订的补充协议。由科博公司自行拆除自建厂房等建筑，恢复土地原貌后将土地交回到贤村委会。鉴于协议项目用地已被到贤镇到贤村委会收回，且花炮企业已退出富平县生产领域，故涉案协议订立的目的已无法实现，该协议无法继续履行，原告要求被告履行协议的基础条件已不具备，其请求履行协议缺乏事实依据，本院不予支持。 （四）关于赔偿的问题。行政赔偿以行政行为被确认违法为前提。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”。本案中，被告在协议签订后已履行了协议约定的义务，并未给原告造成损失。原告所诉的停产停业损失是由于其企业内部矛盾及土地被到贤村收回以致无法经营造成的，并非被告不履行协议所致，原告的证据不能证明其损失是由于被告未履行协议造成的，因此，其赔偿请求不能成立，本院不予支持。 综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告富平县科博花炮引线制造有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告富平县科博花炮引线制造有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长 王洪池 审 判 员 党疆霞 审 判 员 王光耀 二〇一九年十二月三十一日 法官助理 刘晓峰 书 记 员 李 瑞