宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁01行初372号 原告宁夏九龙管业有限公司。 法定代表人韩某。 委托代理人陈某，北京市中银（银川）律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人周某，北京市中银（银川）律师事务所律师（特别授权）。 被告灵武市人民政府。 法定代表人马某，市长。 行政机关出庭负责人王永平，副市长。 委托代理人莫某，宁夏合天律师事务所律师（特别授权）。 第三人灵武市人力资源和社会保障局。 法定代表人黄某，局长。 委托代理人王某，该局劳动监察局副局长（特别授权）。 委托代理人赵某，宁夏三略律师事务所律师（特别授权）。 原告宁夏九龙管业有限公司因与被告灵武市人民政府、灵武市人力资源和社会保障局行政允诺一案，于2019年9月5日向本院提起行政诉讼，本院于2019年9月5日受理后，于2019年9月23日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。因灵武市人力资源和社会保障局非本案适格被告,本院依法变更其为第三人参加诉讼。原告宁夏九龙管业有限公司的法定代表人韩某及其委托代理人陈某、周某，被告灵武市人民政府的副市长王永平及委托代理人莫某，第三人灵武市人力资源和社会保障局的委托代理人王自钧、赵某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告宁夏九龙管业有限公司诉称，2009年7月15日，中共灵武市委、灵武市人民政府为深入实施“兴工强市”战略，下发灵党发〔2009〕37号《中共灵武市委灵武市人民政府关于进一步加快发展工业经济的意见》（以下简称灵党发〔2009〕37号文），其中规定：凡税收登记注册在灵武市的企业，对企业自建的基础设施政府按每亩4.7万元给予支持。2010年6月24日，原告应被告的招商引资政策，与第三人灵武市人力资源和社会保障局下设部门灵武市全民创业工作领导小组办公室签订《灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议》，协议约定：原告竞买园区土地7.515亩，入园后原告享受区、市有关优惠政策。2012年5月28日，灵武市人民政府下发灵政办发〔2012〕54号《灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法》（以下简称灵政办发〔2012〕54号文），其中第六条规定，按照灵党发〔2009〕37号文有关规定，园区用地出让期限为50年，土地出让费执行羊绒园区土地出让价标准。对于企业自建基础设施的，一次性给予每亩4.7万元的补助。在上述政策指引及协议签订的背景之下，按期完成项目主体工程建设，同步进行设备购置并启动生产，灵武市全民创业工作领导小组办公室据此向原告出具《入园证明》。2012年9月7日，原告依法取得园区工业土地使用权，并依照园区整体规划要求，自建基础设施、缴纳相关规费。经勘测面积为5010平方米（约7.515亩），证号灵国用（2015）第60089号。对于原告厂房和基础设施，被告业已进行相关验收，但迟迟不按文件规定兑现招商引资入园补助。原告再三催要之下，被告又擅自变更补助条件，将每亩4.7万元的补助，改为按已建成厂房实有建筑面积给予每亩不高于4.7万元的基础设施补助。此外，原告获悉被告对政策朝令夕改之前，被告已经按照上述灵政办发〔2012〕54号文规定，对灵武市内（含园区）的其他30余家企业完成兑付每亩4.7万元的补助。原告认为，政府应当依法执政。被告作为一级政府，对灵政办发〔2012〕54号文所作出的承诺随意做出限缩性解释，拒绝履行允诺义务，有悖诚实信用原则。现原告向被告请求兑现允诺未果，故诉至法院，请求依法判令：被告履行行政允诺，依照灵政办发〔2012〕54号文的规定，向原告支付自建基础设施补助费353205元；本案诉讼费等费用由被告承担。 原告为证实其主张，向本院提交了以下证据： 证据一、灵党发〔2009〕37号文、灵政办发〔2012〕54号文各一份。证明目的：依据灵党发〔2009〕37号文、被告制定灵政办发〔2012〕54号文，其中第六条载明：入园企业自建基础设施的，一次性给予每亩47000元的补助。 证据二、《灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议》一份。证明目的：2010年6月24日，原告与被告下设部门灵武市全民创业办公室签订《灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议》，约定由原告竞买园区土地，入园后原告享受优惠政策。 证据三、宁夏回族自治区土地出让金专用收据、国有土地使用权证各一份、证明一份、房产证两份。证明目的：1、2012年8月1日，原告竞买园区土地5010㎡（约7.515亩），并及时交清土地出让费601600元；2012年9月7日，原告取得该宗土地的使用权证；2、原告按照80000元/亩的标准竞拍取得园区土地，并未低于国家用地的最低计费标准；3、原告按照协议约定自建设施并取得产权登记，符合补助条件。 证据四、《入园证明函》一份。证明目的：原告符合灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法第六条规定的补助条件。 证据五、水电费发票三十八张（2014年度至2018年度）、照片5张。证明目的：原告企业投入资金、自建基础设施并保持正常运转，符合补助条件。 证据六、6-1.灵再生管发[2013]37号《关于解决中小企业孵化基地牵手缘纸业有限公司等6家企业自建基础设施补助费的请示》一份。证明目的：2013年8月1日，灵武市再生资源循环经济示范区管理委员会依据灵政办发〔2012〕54号文，向被告请示对牵手缘纸业公司等六家企业实现“对于企业自建基础设施的，一次性给予47000元补助”的允诺（宁夏九龙管业有限公司未退补）。6-2.灵武市国土资源局、灵武市审计局灵国土资发〔2014〕65号《关于2014第14号市长批示转办单办理意见的报告》一份。证明目的：2014年4月21日，灵武市国土资源局、灵武市审计局依据灵政办发〔2012〕54号文件向被告请示对宁夏忠宏工贸有限公司、宁夏鼎元贸易有限公司、宁夏兴盛泰机电设备有限公司实现“对于企业自建基础设施的，一次性给予每亩47000元补助”的允诺（宁夏兴盛泰机电设备有限公司未退补）。6-3.灵武市财政局灵财发〔2014〕121号《关于灵武市再生资源循环经济示范区文件批示的审核意见》、灵武市人民政府办公室《常务会议通知》各一份。证明目的：1.2014年8月1日，灵武市财政局依据灵政办发〔2012〕54号文件，向被告请示对宁夏天雪绒业有限公司实现“对于企业自建基础设施的，一次性补给予47000元补助”的允诺；2.2014年8月21日，被告就“天雪绒业自建基础设施补助事宜”专门召开会议，随后宁夏天雪绒业有限公司取得补偿。6-4.《对全民创业园区企业回访调查分析报告》一份。证明目的：2012年7月10日，灵武市工商行政管理局经调查后认为，被告应当积极兑现当初对入园企业给予的优惠政策，以促进创业园项目的良好发展。证据六综合证明目的：1.被告有选择性的对部分企业兑现“自建基础设施的，每亩补助47000元”的允诺，其所称“补助需要投资规模达到2000万以上”没有事实依据；2.被告系通过其不同下属职能部门完成对各企业的补助；3.被告有选择性的，对同一时间段签订入园协议的多家企业实现了允诺，其所称灵政办发〔2012〕54号文件不再适用没有事实依据。 证据七、银川高新区小微企业协会银高协发[2016]009号《关于解决灵武市全民创业园区49家企业基础设施补助费遗留问题的请示》。证明目的：2016年6月1日，银川高新区小微企业协会代表灵武市全民创业园区49家企业向被告请示，要求政府履行行政允诺。 证据八、8-1.（2018）宁01行初982号行政裁定书一份。8-2.《请求政府兑现允诺的联名申请》一份及EMS邮政快递回单四份。证明目的:原告分别向被告及第三人提出要求其支付自建基础设施补助费的书面申请，但被告及第三人不予答复，原告起诉符合法定程序。 被告灵武市人民政府辩称，一、依法行政是行政机关首要遵守的行政原则，而行政诉讼亦以合法性审查为原则，当行政机关作出的行政允诺存在违法内容时，不应再认定为负有兑付允诺的义务。本案所涉及的行政允诺源于被告制定的相关政策，即灵党发〔2009〕37号文、灵政办发〔2012〕54号文。该两份政策虽然系被告基于发展市域经济而制定，但有关给予补助的规定已违反《中华人民共和国土地管理法》有关“土地有偿使用”和《节约集约利用土地规定》中有关“禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款”的规定，属于“以补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款”的禁止、违法情形。二、即使不考虑行政允诺内容的合法性问题，原告提出的不以投资强度为兑付前提的诉求不能成立。根据灵党发〔2009〕37号文第四（九）款“在羊绒园区投资2000万以上对企业自建的基础设施，政府分别按每亩4.7万元给予支持”的规定，奖励4.7万元必须以投资2000万以上为前提条件，且奖励的对象为自建设施。灵政办发〔2012〕54号文是对灵党发〔2009〕37号文有关“每亩4.7万元的补助”的重申而非变更，并未改变灵党发〔2009〕37号文所规定的投资2000万以上这一奖励前提条件，且奖励的对象仍为自建设施。同时，根据目前灵武地区适用的《关于进一步推进投资增长和工业转型升级高质量发展的若干政策》之规定，政府奖励、补贴所设立的前提无不以进行实际投资及相应投资强度为兑现前提。将实际投资及相应投资强度作为奖励前提系被告一以贯之的政策，不存在不考量实际投资及相应投资强度而直接奖励的政策，否则将彻底沦为“以补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款”。三、在原告向被告提出兑付申请后，被告已安排园区工作人员入企进行调查。由于包括原告不甚配合，导致被告尚不具备决策条件。本案非因被告原因导致未兑付承诺，本案尚不具备诉讼和裁判条件。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据： 证据一、1.1灵党发〔2009〕37号文。1-2.灵政办发〔2012〕54号文。证明目的：灵政办发〔2012〕54号文有关“每亩4.7万元的补助”系基于灵党发〔2009〕37号文的规定，是对灵党发〔2009〕37号文的重申而非变更。即灵政办发〔2012〕54号文并未改变灵党发〔2009〕37号文所规定的投资2000万以上这一奖励前提条件，且奖励的对象仍为“自建设施”。 证据二、2019年中小企业孵化基地和全民创业园入园企业基本情况调查表。证明目的：被告收到原告的申请后，已指令银川高新技术产业开发区管委会针对原告的申请进行摸查核实，特别是调查原告是否达到“投资2000万以上”的奖励条件。但在调查过程中，包括原告在内的17家企业要么不予告知投资强度，要么其自认的投资强度达不到奖励条件，要么虽然其自认的投资强度达到奖励条件但未充分举证，由此导致被告无法针对原告的申请进行决策，被告不存在不作为。在原告是否符合奖励条件这一核心事实尚无法查明的情形下，本案尚不具备诉讼和裁判条件。 第三人灵武市人力资源和社会保障局述称，一、第三人与原告之间不存在行政允诺法律关系。灵武市全民创业办公室是由灵党办发[2008]103号《中共灵武市委办公室市人民政府办公室关于成立灵武市全民创业工作领导小组的通知》而设立的。原告要求依照灵政办发〔2012〕54号文规定履行行政允诺，但该文件的制定主体并不是第三人。被告也从未授权第三人履行相应的行政允诺职责，第三人也不是受理原告申请的行政相对人，灵武市人力资源和社会保障局无论作为本案被告还是第三人，主体均不适格。二、原告起诉已过诉讼时效，所诉文件现已不再适用。原告2010年签订《入园协议》，其自述于2012年9月7日依法取得园区工业土地使用权，并依照园区整体规划要求自建基础设施、缴纳相关规费。可证实原告已经知道或应当知道具体行政行为内容。即便原告要求按照灵政办发〔2012〕54号文件履行允诺的义务，也应该在2010年8月10日完成厂房的建设并履行投资1000万元-5000万元的义务。可在当年度没有一家符合条件，也没有一家向相关部门申请要求履行扶持资金的支付。原告于2019年6月28日向被告递交申请，早已超过法律规定的时效，不具备行政允诺的法定条件。三、即便原告有权对其实体主张权利，其诉讼请求没有事实及法律依据。原告不符合优惠政策的补助条件。原告以灵政办发〔2012〕54号文件要求履行相应的行政允诺，该文件是在灵党发〔2009〕37号文的基础上所制定。灵党发〔2009〕37号文件中“凡税收注册登记在我市的企业，在符合国家工业用地五项控制指标且按时完成建设前提下，在羊绒园区投资2000万元以上、灵州工业园（A）区投资5000万元以上、再生资源试验区投资1000万元以上的项目，对企业自建的基础设施，政府分别按每亩4.7万元、1万元、1万元给予支持”的规定系附条件的。两份文件需综合予以认定。我市出台上述文件均是为了扩大当年度的工业总量，推动当年度我市的经济发展。但是原告自入园以来，没有按照入园协议约定时间完成厂房的建设，更没有在我市投资过1000万元-5000万元的工业或其他项目，不符合享受在当时情势下制定的优惠政策，也未达到我市当时出台上述文件时的初衷与意图，更没有推动我市经济的发展，政府何来给其进行政策扶持。其他意见与被告灵武市人民政府的答辩意见一致。综上，请依法驳回原告诉讼请求。 第三人灵武市人力资源和社会保障局向本院提交了以下证据：灵党办发[2008]103号《关于成立灵武市全民创业工作领导小组的通知》。证明目的：灵武市全民创业工作领导小组由灵武市委、灵武市人民政府设立，第三人在法律上不具有设立该办公室的职权，故原告以灵武市人力资源和社会保障局作为本案被告或第三人，其诉讼主体不适格。 经庭审质证，被告对原告提交的证据一的真实性无异议，对合法性和证明目的有异议。认为该两份文件已违反《中华人民共和国土地管理法》及《节约集约利用土地规定》的有关规定，且两份文件均将“投资2000万以上”作为兑付前提，原告主张不以投资强度作为兑付条件的主张不成立。对证据二的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。认为该协议虽然约定“入园后享受区、市有关优惠政策”，但并不意味着原告在具体申报兑付时，不受政策所规定的兑付条件的限制，更不能视为免除“投资2000万以上”这一兑付前提。对证据三的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。原告是否交清土地出让金与其是否能够享受灵党发〔2009〕37号文和灵政办发〔2012〕54号文中的优惠条件无关联性。土地出让金与建设投资存在本质区别，缴纳土地出让金不意味着原告完成了2000万以上的投资。对证据四的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。认为该《证明》只能证明原告入园，不能证明原告符合灵党发〔2009〕37号文和灵政办发〔2012〕54号中享受优惠政策的条件。对证据五的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可。原告在高新区管委会对其进行调查时并未配合调查，导致被告无法决策。对是否缴纳水电费与兑付政策所应考核的投资强度没有关联性。对证据六的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。该组证据均为复印件，无法与原件核对其真实性，不符合法律规定的证据形式。被告作为灵党发〔2009〕37号文和灵政办发〔2012〕54号文的制定主体，对原告是否符合补助条件具有最终决定权。其他灵武市下属机关的报告及请示意见均不能作为原告符合补助条件的依据。被告也没有授权下属机关对原告补助款项进行审批，其下属机关出具的报告，不能认定被告对材料所反映的主体作出过明确的行政允诺。被告也未在任何一份文件中同意对该等主体进行补助。“需要投资2000万的规模”是政府发放补助的硬性条件，在灵党发〔2009〕37号文和灵政办发〔2012〕54号文明确载明。由于原告不符合补助条件中“需要投资2000万的规模”的条件，被告不予补助原告的行为合法。被告对其他企业进行补助的行为是否合法，与被告是否应当对原告进行补助的事项无关。对证据七的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。银川市高新区小微企业协会系民间自主成立的协会。被告并未收到该请示，也未对该请示做过任何答复。对证据八的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。被告收到原告的申请后，已指令银川高新技术产业开发区管委会针对原告的申请进行摸查核实，但原告不配合调查，导致被告无法对原告的申请进行决策。被告不存在不作为。 第三人对原告提交的证据一、证据二的质证意见与被告一致。认为第三人并非是作出该文件及签订协议的主体。证据一恰恰可以证明灵党发〔2009〕37号文与灵政办发〔2012〕54号文是相结合下发的。原告不能仅以灵政办发〔2012〕54号文作为兑付补助资金的依据。对证据三的质证意见与被告的意见一致。对证据四的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。该份证据仅能证明原告进入创业园，不能证明其符合补助条件。对证据五、证据六、证据七、证据八的质证意见与被告的意见一致。认为证据八恰恰证明第三人并非兑现行政允诺相对方。原告向第三人提交申请主体错误，诉讼主体错误。 原告对被告提交的证据一的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议。灵党发〔2009〕37号文所指2000万元以上投资限定的范围是灵武羊绒园区，而非本案原告对应的全民创业园，被告刻意混淆主体概念。灵党发〔2009〕37号文和灵政办发〔2012〕54号文尽管有一定的承接关系，但其内容及法律效力均具备独立性。对于灵政办发〔2012〕54号文是否属于对灵党发〔2009〕37号文的重申或者变更应当依据灵党发〔2009〕37号文的内容而定，而非被告单方的无权解释。证据二的中原告单位的盖章是真实的，但是是以诱骗的方式让原告签字盖章的。上面基础设施建设的数据都是虚假的，是原告自己填写的，是为了逃税。第三人对被告提交的证据无异议。 原告对第三人提交的证据的真实性无异议，对其合法性、关联性及证明目的不予认可。第三人是否具备设立办公室的职权，原告作为企业方无从得知，但并不影响实际设立之后所应当承担的法律义务和责任。被告对第三人提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据五、六、七与本案不具有关联性，不能达到其证明目的，本院不予采信。被告提交的证据二仅能证明其对原告的情况进行了相关调查，但不能达到其证明目的，本院不予采信。原告提交的证据一、二、三、四、八，被告提交的证据一及第三人提交的证据，来源合法，可以证明案件事实，本院予以采信。 经审理查明，为深入实施“兴工强市”战略、扩张全市工业经济总量，2009年7月15日，中共灵武市委，灵武市人民政府印发灵党发〔2009〕37号《中共灵武市委、灵武市人民政府关于进一步加快发展工业经济的意见》，该文件中第四项政策措施第九条载明“凡税收注册登记在我市的企业，在符合国家工业用地五项控制指标且按时完成建设前提下，在羊绒园区投资2000万元以上、灵州综合工业园区投资5000万元以上、再生资源试验区投资1000万元以上的项目，对企业自建的基础设施，政府分别按每亩4.7万元、1万元、1万元给予支持。……”。2010年6月24日，原告宁夏九龙管业有限公司的法定代表人韩某（乙方）与灵武市全民创业办公室（甲方）签订《灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议》，该协议约定由甲方协助乙方落实区、市有关扶持优惠政策，并对乙方入驻灵武市全民创业园和中小企业孵化基地后双方的其他权利义务进行了约定。2012年5月28日，被告下发灵政办发〔2012〕54号《关于印发〈灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法〉的通知》，其中第六条规定“按照《关于进一步加快发展工业经济的意见》（灵党发〔2009〕37号）文件有关规定，园区用地出让期限为50年，土地出让费执行羊绒产业园区土地出让价标准。对于企业自建基础设施的，一次性给予每亩4.7万元的补助。”原告于2012年取得位于灵武市××园基地宗地二十5010㎡土地使用权。2011年5月20日，灵武市创业园出具《入园证明函》，载明：宁夏九龙管业有限公司已入驻灵武市全民创业园和中小企业孵化C区9号，该企业占地7.515亩，特此证明。原告认为其系因被告招商引资政策入园经营，被告应当根据其文件政策兑现应向原告支付的自建基础设施补助费，故于2018年诉至本院，请求被告支付自建基础设施补助费。本院经审理后认为原告未提交证据证明其已向被告提出申请，原告起诉不符合法定条件，故于2019年6月24日以（2018）宁01行初982号行政裁定，裁定驳回原告起诉。后原告于2019年6月28日向被告邮寄《请求政府兑现允诺的联名申请》，请求被告按照灵政办发〔2012〕54号文的规定，结合企业土地面积，兑现招商引资入园补助。被告未就原告的申请作出答复。原告不服，诉至本院，请求判如所请。 另查明，2008年8月6日，中共灵武市委、被告灵武市人民政府下发灵党办发[2008]103号《关于成立灵武市全民创业工作领导小组的通知》，成立灵武市全民创业领导小组。2009年3月，原灵武市工业和商业局报请被告成立灵武市全民创业园和中小企业孵化基地。2010年经灵武市发展改革局立项，同时设立灵武市全民创业工作领导小组办公室作为该基地的临时议事协调机构。 本院认为，行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺具有行政性、单方性、授益性、非强制性和自由裁量性。本案中，被告灵武市人民政府为促进该市经济发展，设立灵武市全民创业园和中小企业孵化基地。为加强对该创业园和孵化基地的管理，加快产业聚集和中小企业发展，被告制定了灵政办发〔2012〕54号《关于印发〈灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法〉的通知》。从灵政办发〔2012〕54号文的目标定位及具体实施规定来看，该文规定的对园区企业自建基础设施给予补助的行为应当构成行政允诺。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”被告因其允诺行为已具有对符合条件的行政相对人支付自建基础设施补助费的职责。现原告宁夏九龙管业有限公司认为其基础设施已建成，向被告提出兑现自建基础设施补助费的申请，被告应在法定期限内就原告的申请作出答复。就原告是否符合补助条件，应由被告核实后作出处理。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下： 责令被告灵武市人民政府于本判决生效之日起六十内对原告宁夏九龙管业有限公司要求兑现允诺的申请作出处理。 案件受理费50元，由被告灵武市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审 判 长  高凤梅 审 判 员  宁 丽 人民陪审员  刘明飞 二〇一九年十二月十三日 书 记 员  段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。