江苏省常州市武进区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0412行初58号原告杨琴芳，女，汉族，1953年11月20日出生，住常州市武进区。委托代理人杨权法，江苏正气浩然律师事务所律师。委托代理人李安淇，江苏正气浩然律师事务所实习律师。被告常州市武进区综合行政执法局，住所地江苏省常州市武进区延政中大道18号。法定代表人金旭兵，该局局长。行政机关负责人徐建峰，该局副局长。委托代理人府翀，江苏湃亭律师事务所律师。委托代理人虞炜，江苏湃亭律师事务所实习律师。原告杨琴芳不服被告常州市武进区综合行政执法局（以下简称区行政执法局）作出的常武综执限拆字（2220191006）号限期拆除决定书，于2019年6月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年7月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案，原告杨琴芳及其委托代理人杨权法、李安淇，被告区行政执法局的行政机关负责人徐建峰以及委托代理人府翀、虞炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区行政执法局于2019年5月24日作出常武综执限拆字（2220191006）号限期拆除决定书，认定原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，于2000年在武××区××区××路益峰布厂西侧建造一层彩钢结构洗车棚，建筑面积为40平方米，于2005年在益峰布厂西北侧建造一层砖结构房屋，建筑面积约为140平方米，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告自收到决定书之日起三日内对上述违法建筑予以拆除。原告杨琴芳诉称，1995年12月14日，原告与案外人蒋岳贤、崔春国等人向湖塘镇东庄村委缴纳规划建筑工程押金10万元，获准在常州市××区××村委××号建造房屋。2000年，原告在益峰布厂西侧建造一层彩钢结构洗车棚，建筑面积为40平方米，2005年，原告在益峰布厂西北侧建造一层砖结构房屋，建筑面积为140平方米。2006年9月21日，原告经营的常州市武进湖塘益峰布厂领取编号为武集用（2006）第1204655号集体土地使用权证，证载地类（用途）为工业用地，使用权面积为5915.9平方米。2019年5月24日，被告以原告未取得建设工程规划许可证为由，作出常武综执限拆字（2220191006）号限期拆除决定书，要求原告拆除前述建筑物。原告认为，原告系合法取得案涉土地使用权，并依法领取了集体土地使用权证。原告建设行为发生在2000年和2005年，未领取建设工程规划许可证并非原告自身原因所致，原告的建造行为业已征得东庄村委的同意，属合法建造行为。原告在建造案涉建筑物时，是否存在不符合当时相应的常州市总体规划和常州市控制性详细规划的要求，被告在行政执法过程中并未查明，被告以现有的规则规范原告先前的建设行为，且依据2008年1月1日起生效的《中华人民共和国城乡规划法》处罚原告在2000年和2005年实施的行为，其行为具有明显违法性。原告认为，被告实施行政处罚时，认定事实依据不足、适用法律错误，应当予以撤销。原告依法提起行政诉讼，请求：1、撤销被告作出的常武综执限拆字（2220191006）号限期拆除决定书，2、本案诉讼费由被告承担。原告杨琴芳向本院提交了以下证据：1、常武综执限拆字（2220191006）号限期拆除决定书一份，证明被告在2019年5月24日作出限期拆除决定书；2、武集用（2006）第1204655号土地使用权证，3、个人独资企业营业执照复印件一份、组织机构代码证一份，证据2-3证明原告在案涉地块经营，对案涉地块及房屋享有合法权益；4、用地缴费明细、东庄经济合作社转账支票存根、收款收据，证明原告已预交13万手续费，其中包含建筑押金；5、（2004）常民一终字第70号民事判决书、东庄村个体企业集中厂区规划选址红线图，关于建设项目的批复、征地协议书、通知、税收缴款书，证明原告未办理后续规划手续不可归责于原告自身，属历史遗留问题，且原告曾获准在案涉地块建设的初步手续，原告并非从事违法建设行为。被告区行政执法局辩称，被告于2019年1月11日在巡查时发现在武进××××路益峰布厂有建筑物涉嫌违法建设，同日，被告派出工作人员对涉案建设进行现场调查，并制作了《现场检查笔录》、《调查询问笔录》、拍摄了现场照片等。经调查，查明原告杨琴芳于2000年在益峰布厂西侧建造一层彩钢结构洗车棚，面积约为40平方米，于2005年在益峰布厂西北侧建造一层砖瓦结构房屋，面积约为140平方米，两处建筑物至被告立案调查前尚未办理建设用地规划许可证，存在违法建设行为。被告在2019年1月23日将该案移交规划部门，并要求其出具认定意见。常州市规划局于2019年1月24日向被告出具的技认20195003号《违法建设案件技术认定意见》，认定意见为：1、上述违法建筑的位置不符合常州市总体规划；2、上述违法建筑不符合常州市控制性详细规划；3、上述违法建筑不得办理《建设工程规划许可证》。被告于2019年3月14日出具《重大行政处罚案件讨论记录》以及常武综执案审字（2220191006）号《案件处理审批表》。《案件审批表》中认定，原告杨琴芳未取得建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑，建议拆除。2019年5月24日被告依据常州市规划局出具的技认20195003号《违法建设案件技术认定意见》以及《城乡规划法》第六十四条向杨琴芳出具常武综执限拆字（2220191006）号限期拆除决定书，被告于同日出具《限期拆除公告》，责令原告杨琴芳限期拆除违法建筑。综上，被告按照法律规定履行行政职责，作出的限期拆除决定书事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。被告区行政执法局向本院提交了以下证据：第一组证据：1、国法函（2001）230号《关于在江苏省常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》；2、苏府法（2001）58号《关于在常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》；3、常政发（2002）153号《常州市人民政府关于在我市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》；4、常政复（2006）7号《关于在武进区开展相对集中行政处罚权工作的批复》；5、武发（2019）20号《常州市武进区人民政府关于印发的通知》，其中规定，区城市管理局、区行政审批局作为区政府工作部门，其中区城市管理局对外加挂区综合行政执法局牌子，不再保留区城市管理行政执法局、区城市管理监督指挥中心牌子。以上证据1-5证明被告有相应的职权依据。第二组证据：6、被告于2019年1月11日出具的常武综执受案字（2220191006）号《案件受理登记表》；7、被告于2019年1月11日出具的常武综执立案字（2220191006）号《案件立案审批表》；8、被告于2019年1月11日出具的《现场检查笔录》、规划地形示意图、书证；9、2019年1月11日被告对杨琴芳所做的《调查询问笔录》；10、2019年1月11日杨琴芳提交的益峰布厂营业执照、土地证、身份证复印件；11、2019年1月11日被告出具的常武城执通字（2019）第2000210号《限期提供合法手续通知书》一份及送达回证。以上证据6-11证明被告巡查发现该涉案建设后，依据法定职权进行调查、取证，查明原告杨琴芳于2000年在益峰布厂西侧建造一层彩钢结构洗车棚，面积约40平方米，于2005年在益峰布厂西北侧建造一层砖瓦结构房屋，面积约140平方米，两处建筑物在检查时未能提交建设用地规划许可证。第三组证据：12、2019年1月23日被告向常州市规划局武进分局出具的《行政执法案件材料签收表》，证明被告已经将相关材料移交规划部门，并要求其出具认定意见；13、2019年1月24日常州市规划局向被告出具的技认20195003号《违法建设案件技术认定意见》。以上证据12-13证明经常州市规划局已对涉案建设进行技术认定：1、上述违法建筑的位置不符合常州市总体规划；2、上述违法建筑不符合常州市控制性详细规划；3、上述违法建筑不得办理《建设工程规划许可证》。第四组证据：14、2019年2月28日被告对杨琴芳所做的《调查询问笔录》；15、2019年3月14日被告出具的《重大行政处罚案件讨论记录》；16、2019年3月14日被告出具的常武综执案审字（2220191006）号《案件处理登记表》。证明被告根据常州市规划局出具的技认20195003号《违法建设案件技术认定意见》，认定杨琴芳未取得建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑，建议拆除。证据14-16证明被告按照法律规定已经履行了法定职责，程序合法。17、2019年3月22日被告出具的常武综执权告字（2220191006）号《陈述、申辩权告知书》及送达回证，证明被告作出本案行政行为程序合法；18、2019年4月10日被告出具的常武综执延审字（2220191006）号《行政处罚案件延期审批表》，证明因案情复杂，取证困难，无法按时作出处理决定，被告申请延长办案时间并获同意；19、2019年5月24日被告出具的常武综执限拆字（2220191006）号《限期拆除决定书》、《限期拆除公告》；20、2019年5月27日，被告执法人员张贴《限期拆除公告》的照片及送达回证，证据19-20证明被告依照常州市规划局出具的技认20195003号《违法建设案件技术认定意见》以及《城乡规划法》第六十四条认定的涉案建筑属于违建，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑，不得办理《建设工程规划许可证》，被告依照法定程序向原告杨琴芳出具常武综执限拆字（2220191006）号《限期拆除决定书》，履行了法定职责，程序合法。经庭审质证，原告提交的证据，被告对证据1-3真实性认可，但被告认为只能证明原告开办企业并且有工业用地使用权，不能证明地块上的房屋是否是合法的，对证据4真实性、关联性不予认可，对证据5中判决书的真实性认可，对东庄村个体企业集中厂区规划选址红线图的真实性不予认可，对关于建设项目的批复真实性认可，对通知、税收缴款书的真实性予以认可，但与本案无关联性，涉案建设是否违法，与其是否缴税是否获得通知都没有关系。被告提交的证据，原告对证据1-5的真实性予以认可，对其关联性不认可，被告就规划行政处理一案援引有关行政处罚职权的依据明显不当，且被告不是在法定答辩期内提供，不具有合法性；原告对证据6无异议，对证据7认可其关联性、真实性，但对法律适用不予认可，原告方的建造行为发生在城乡规划法生效之前，故该份证据所列的法律依据错误；对证据8中的现场检查笔录及规划地形示意图认可其关联性真实性，但对规划地形示意图来源的合法性不予认可，被告在本案执法过程中，巡查时间也就是被告文书中所载明的案发时间为2019年1月11日，而规划地形示意图出具时间是2019年1月4日，早于被告启动行政执法的时间，对书证无异议；对证据9、10予以认可；对证据11认可限期提供合法手续通知书以及送达回证的真实性、关联性，但被告尚未询问相对人，也不事先调查本案所涉建筑是否属于未经登记的建筑，就直接告知原告逾期不提供合法手续，即视作无合法手续，将依法查处，原告不认可该通知书的合法性；对证据12，原告认可行政执法案件材料签收表的关联性，该签收表未有签收章签收时间，且也不是向作出规划技术认定意见的主体移送，无从确认真实性，从“所附材料”一栏看，有权部门尚未作出案涉建筑是否属违章建筑，行为是否为违法建设行为，直接以违法建筑这一看似既定的结果要求有权机关作出认定，故不认可该签收表的合法性；对证据13的关联性和真实性认可，被告未能证实已向常州市规划局移送过相关材料，常州市规划局却作出技术认定意见，从程序上说是不合法的，《常州市机构改革方案》已于2019年1月11日发布，常州市自然资源局也于2019年1月18日挂牌，该份技术认定意见却加盖了常州市规划局的印章，形式上不合法，再者，技术认定意见仅指出案涉建筑的位置不符合常州市总体规划和常州市控制性详细规划，却未明确不符合什么时段的总体规划、控制性详细规划，原告本就是在个体企业集中厂区规划区域范围内建设，同时武进撤县设市是发生在1995年，撤市设区是发生在2002年。案涉建筑中40平米的洗车棚建在撤市设区前，约140平米的砖结构房屋建在撤市设区后，本案中有必要弄清楚当时的规划包括总体规划、控制性详细规划到底是怎么样的，才能对原告的建设行为下结论。实务中建于1990年4月1日到2008年1月1日期间，且在建成当时的城市规划区域以外的建筑物、构筑物本就不作为违法建筑对待，因此认定本案中两处建筑是否为违法建筑被告缺乏关键性的事实依据，该份证据从内容上说不合法；对证据14无异议；对证据15真实性关联性认可，但该份讨论记录并非本案中的被告所做，不具有合法性，《常州市武进区机构改革方案》于2019年2月26日出台后，常州市武进区城市管理行政执法局即不再保留重大行政处罚案件，由一个不存在的组织机关讨论，程序上不合法；对证据16、17无异议；对证据18认可其真实性、关联性，“延期理由及依据”栏内称“因案件情况复杂，取证困难”，但被告在2019年4月10日往后再未对本案调查取证，故不存在取证困难一说，真如被告所称取证困难，被告也不会在没有后续跟进调查取证的情况下作出案涉处罚决定；对证据19真实性关联性认可，但对其所依据的事实适用的法律存有异议，对限期拆除公告的真实性关联性认可，限期拆除公告属于行政处罚决定作出并送达以后的行政强制执行的一道程序，需要在行政处罚决定作出并由相对人签收后，相对人未履行行政处罚决定所设定的义务，再经由行政机关催告后才会产生，本案中限期拆除公告与限期拆除决定为同一天作出，故不具有合法性；对证据20送达回证、书证的真实性关联性认可，张贴公告的时间为2019年5月27日上午9时40分，原告签收限期拆除决定书的时间为2019年5月27日下午4时39分，也就是说张贴公告时原告尚未得知其所面临的行政处罚的内容，而限期拆除公告本身也具有可诉性，被告此举从一定意义上限制了原告的诉权，同时，行政处罚的程序尚未结束，也从一定程度上限制了原告对行政处罚决定的诉权，行政处罚决定落后于公告送达，属重大的程序违法，本案限期拆除决定应当予以撤销。本院对上述证据作如下确认，原告提交的证据4-5与本案没有关联性，本院不予确认；原告提交的证据1-3以及被告提交的全部证据均具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。经审理查明，被告于2019年1月11日在巡查时发现位于武进××××路的常州市武进湖塘益峰布厂有建筑物涉嫌违法建设，当日受理后，被告工作人员对涉案建设进行现场调查，查明原告杨琴芳于2000年在益峰布厂西侧建造一层彩钢结构洗车棚，面积约为40平方米，于2005年在益峰布厂西北侧建造一层砖瓦结构房屋，面积约为140平方米。被告于2019年1月23日将提请规划部门出具规划技术认定意见。常州市自然资源局于2019年1月24日向被告出具技认20195003号《违法建设案件技术认定意见》认定：1、上述违法建筑的位置不符合常州市总体规划；2、上述违法建筑不符合常州市控制性详细规划；3、上述违法建筑不得办理《建设工程规划许可证》。经集体讨论后，被告认为杨琴芳未取得建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑，应予以拆除。2019年3月22日，被告区行政执法局向原告发出常武综执权告字（2220191006）号陈述、申辩权告知书，原告在规定的期限内未提出陈述、申辩意见。因案件情况复杂，取证困难，无法按时作出处理决定，被告申请延长办案时间45日，并获准许。2019年5月24日，被告作出常武综执限拆字（2220191006）号限期拆除决定书并于同月27日送达原告。原告不服该限期拆除决定书，故诉至法院，要求判如所请。本院认为，本案所涉违法建设坐落的区域属于城市规划区，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应由所在地县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责该区域内的执法监督工作。又根据《关于在江苏省常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》{国法函[2001]230号}、《关于在常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》{苏府法[2001]58号}、《常州市人民政府关于在我市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》{常政发[2002]153号}、《关于在武进区开展相对集中行政处罚权工作的批复》{常政复[2006]7号}等文件，常州市武进区开展相对集中行政处罚权，由常州市武进区城市管理行政执法局行使辖区内城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。又根据《常州市武进区机构改革方案》的布署，区城市管理局作为区政府工作部门，对外加挂区综合行政执法局牌子，不再保留区城市管理行政执法局、区城市管理监督指挥中心牌子。因此，被告区行政执法局依法具有对本案违法建设作出行政处理的法定职权。被告区行政执法局经受理、立案、调查取证、提请规划技术认定、内部讨论、案件处理审批、陈述、申辩权告知、作出限期拆除决定书并送达给原告，程序合法，本院予以确认。原告主张，其建造行为已征得东庄村委的同意，属合法建造行为，且依据2008年1月1日起生效的《中华人民共和国城乡规划法》处罚原告在2000年和2005年实施的行为，明显违法。本院认为，原告的建设行为并未得到规划行政管理部门的许可，该违法建设行为给社会造成的危害持续存在，违法行为处于继续状态直至被发现。被告区行政执法局发现违法行为并进行立案调查后提请规划行政管理部门对涉案违法建设作出技术认定并结合技术认定意见和调查结果，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出限期拆除决定书，事实认定清楚，适用法律正确，本院予以确认。对于原告的上述主张，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告杨琴芳的诉讼请求。案件受理费50元,由原告杨琴芳负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  杨 敏人民陪审员  赵荣明人民陪审员  洪 叶二〇一九年十二月二十三日法官 助理  李 倩书 记 员  陈逸秋