贵州省桐梓县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）黔0322民初6113号 原告:徐朝分，女，汉族，1952年2月3日出生，贵州省桐梓县人，住桐梓县。 委托诉讼代理人：胡龙，贵州与力律师事务所律师。 被告：桐梓县芭蕉镇李家沟社区居民委员会。住所地：桐梓县芭蕉镇李家沟村。 法定代表人：梁大华，主任。 委托诉讼代理人：杨光宏，桐梓县芭蕉镇司法所所长。 被告：令狐大谦，男，汉族，1966年10月3日出生，贵州省桐梓县人，住桐梓县。 第三人：桐梓县芭蕉镇人民政府。住所地：桐梓县芭蕉镇街上。 法定代表人：张晓强，镇长。 委托诉讼代理人：李金富，桐梓县楚米镇司法所所长。 原告徐朝分与被告桐梓县芭蕉镇李家沟社区居民委员会（以下简称“李家沟居委会”）、令狐大谦及第三人桐梓县芭蕉镇人民政府土地承包经营权纠纷一案，本院于2019年10月28日受理后，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。原告徐朝分的委托诉讼代理人胡龙、被告李家沟居委会的委托诉讼代理人杨光宏，被告令狐大谦，第三人桐梓县芭蕉镇人民政府的委托诉讼代理人李金富到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告徐朝分向本院提出诉讼请求：一、判决确认被告桐梓县芭蕉镇李家沟村村民委员会于1994年7月将原告承包地三幅（小地名为才上坡土：四至界畔为东抵路、南抵李经木土、西抵娄必尧土、北抵娄必光土；小地名为才上坡土：东抵沟、南抵令狐大华土、西抵令狐正先土、北抵娄必尧土；小地名为才上坡土：四至界畔为东抵荒土、南抵沟、西抵娄必元土、北抵沟）的土地承包经营权拍卖给被告令狐大谦的转包合同无效。二、判决被告令狐大谦立即腾空涉案承包地，将涉案承包地返还原告承包经营。三、诉讼费用由被告承担。事实及理由：原告系桐梓县芭蕉镇芭蕉村环街组（原虎头溪组）村民，在1983年第一轮土地承包中以其丈夫娄义银作为家庭户主承包了本组柴上坡包括涉案承包地在内的耕地，原告一直对该耕地进行承包经营，缴纳有关税费、集体提留。1994年，中共遵义地委、遵义地区行署下发《关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定》（试行），当时芭蕉乡人民政府（现第三人）以落实规定“办点”为名，由李家沟村委会未经民主议定程序和原告同意，擅自强行将涉案承包地和其他农户在柴上坡的承包地一起以拍卖形式转包给了令狐大谦。对该拍卖转包是否签订了拍卖协议以及拍卖的期限等，原告不得而知。事后，原告多次向上级控告和信访反映，甚至以拒缴相关费用的方式要求纠正被告的违法行为，退还原告涉案承包地，但一直没有得到解决。在这次土地确权过程中，原告再次信访，芭蕉镇人民政府以芭府信复字（2017）3号《关于吴明学等人信访事项的处理意见书》要求原告提起民事诉讼。原告认为，原告涉案承包地属于耕地，原告依法享有土地承包的用益物权，非经法定程序和法定事由，任何组织和个人不得侵害原告的土地承包经营权。被告将原告承包的耕地视为非耕地，未经原告同意擅自进行的拍卖转包行为无效；被告的行为是对原告合法权益的侵害。原告为此诉至法院，请求依法判决。 被告李家沟居委会辩称，与第三人芭蕉镇人民政府的答辩意见一致。 被告令狐大谦辩称，一、拍卖依据。1、芭蕉镇人民政府（原芭蕉乡人民政府，原芭蕉片区）、李家沟村民委员会（原盐店村村民委员会）、环街村民组（原虎头溪村民组），根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条，禁止任何单位和个人闲置荒芜耕地……“承包经营耕地的单位和个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”的规定，依法终止涉案地块的土地承包合同，对终止合同的土地收归村集体所有。于1994年7月遵照遵义市【原中共遵义地委地发（1994）】3号文件，《关于拍卖荒山、荒坡等非法耕地使用权的规定》（试行）的通知，对本组涉案该地，即（荒山、荒坡、荒滩、荒水、弃耕地）才上坡（地名统称）五荒地由集体收回统一公开拍卖。2、原芭蕉乡人民政府、原芭蕉片区、盐店村村民委员会、虎头溪村民组严格遵照【原中共遵义地委地发（1994）】3号文件之规定的第一条第一款，拍卖非耕地使用权的范围、对象：（1）凡可开发的荒山、荒坡、荒滩、荒水等非耕地的使用权，25°以上退耕还林的坡耕地的使用权，均属拍卖的范围。严格遵照第一条第一款（拍卖范围）。第二条，非耕地使用权的拍卖原则和办法第七款、第八款、第十款、第十一款、十二款、十三款，公平、公正执行的公开拍卖。二、1、经当时非耕地拍卖领导小组现场勘察，才上坡为一片荒山和弃耕抛荒地，只有零星几块由外村组村民耕种的烤烟、玉米地。2、李家沟村村民委员会（原虎头溪村民组）三次召开群众会及遵从群众意见，动员群众参加竞标购买（本组有令狐大华、令狐久红、令狐大谦三人参与竞标），对当时拍卖本组才上坡弃耕地和非耕地一事群众会上三次通过，并无群众反对。对竞标人和投标的结果三次张榜公布。3、在芭蕉镇人民政府组织领导下××行政村××大会（××芭蕉乡人民政府芭蕉××区）××村（原盐店村）及（××村民组的才上坡）（地名统称），插秧坪组，青杠坡（原农花村有魏宝湾，青杠坡）三个行政村是现李家沟村（原芭蕉乡、芭蕉村、盐店村、农花村）当时2000多名干部群众参加了五荒拍卖竞标大会，共有6名投标群众参加了本次竞标大会。4、五荒地竞标拍卖大会时并无群众反对或不允许拍卖的事情发生。5、令狐大谦在五荒拍卖会上经过激烈的公平竞争，以最高价竞拍所得才上坡（地名统称）五荒地的经营、管理、使用权，并与李家沟村（原盐店村）签订了一百年的承包合同一式五份，并由原盐店村上呈至芭蕉镇人民政府（原芭蕉乡人民政府）统一办理完善相关证件合同手续。三、中标后投资开发。被告中标后于1994年10月遵照芭蕉镇人民政府的指示，栽桑养蚕，先后种植桑树35万余株，开发面积约100亩左右，前后投入资金22万余元，有桐梓县科委、共青团桐梓县委、原芭蕉乡人民政府颁发的奖状、证书为证。在经过被告令狐大谦25年之久的管理下，已长成枝繁叶茂的灌木林和其它经济林木等，人畜都难入其中。综上，请求人民法院依法判决。 第三人桐梓县芭蕉镇人民政府述称，一、拍卖事实：1994年7月28日，桐梓县芭蕉镇根据地发〔1994〕3号文件《关于拍卖荒山荒地等非耕地使用权的规定》中共遵义地委文件精神，对被告李家沟村村民委员会（原盐店村村民委员会）辖区内荒山及25°以上退耕还林的坡耕地使用权进行拍卖。原告承包地由于撂荒，便收回作为本次拍卖范围一并由村委拍卖给被告令狐大谦，拍卖时召开群众会并张榜公告，严格按程序进行拍卖，原告已知晓拍卖的事实，后来经过竞拍，被告令狐大谦出资775元取得地名柴上坡的非耕地使用权并且被告令狐大谦对该地块进行种植桑蚕，对原告土地收回拍卖以减原告农税进行处理。因此拍卖行为是根据上级文件安排，拍卖程序合法。被告令狐大谦系善意取得非耕地使用权。二、拍卖行为没有《合同法》第52条规定的无效情形。一是原告知晓拍卖事实；二是收回拍卖程序合法；三是未损害原告利益。减免了原告涉案土地农税。因此，原告主张拍卖无效没有事实依据。三、原告诉讼已过法律保护时效。《民法总则》第188条规定，民事权利时效期最长为20年，而本案原告认为其承包经营权因拍卖受到损害，1994年到原告2019年10月起诉已超过20年，而原告没有时效终止中断情形，因此应当裁定驳回原告的起诉。综上，原告的诉求无事实依据，原告起诉已超过法律保护时效。本案拍卖行为没有无效情形，被告令狐大谦系善意取得的非耕地使用权。为此，请求人民法院依法判决。 本院经审理认定事实如下：1983年第一轮土地承包时，原告徐朝分的丈夫娄义银（现已故）作为户主承包了原芭蕉乡盐店村虎头溪组包括涉案承包地在内的3亩田地，徐朝分家庭一直对该耕地进行承包经营，缴纳有关税费，集体提留。1994年，中共遵义地委、遵义地区行署印发地发（1994）3号《关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定》（试行）的通知，要求将未承包、承包后未开发和开发效益差的荒山荒坡等非耕地的使用权，由集体收回后，公开拍卖给有开发能力的农户和其他开发者。原芭蕉乡人民政府（2016年8月因行政区划变更为现芭蕉镇人民政府）为落实文件精神，组织召开了乡、村、组干部大会，对文件精神进行了传达，并就本乡的非耕地拍卖工作作了安排部署，要求各村支书、主任具体负责拍卖业务，各村民小组组长负责宣传发动，召开群众会。1994年6月22日，乡长余作金组织原芭蕉片区书记梁正槐、主任娄焱翼、原盐店村(2004年合村后为李家沟村村民委员，现名称又变更为李家沟社区居民委员会承接其权利义务)村主任令狐荣江、虎头溪组组长令狐大华、仓湾组组长令狐荣华等进行勘界，确定虎头溪组非耕地拍卖面积为150亩，其中荒地100亩、弃耕地40亩、烟地10亩。勘界结束后进行了工作安排，成立了领导小组。各组组长具体负责召开好群众会，令狐正元负责原虎头溪组（2004年变更为现环街组），由村委会进行拍卖，实行公开竞价，召开群众会拍卖。1994年农历6月12日在芭蕉片区召开了拍卖会。令狐大谦经竞价取得了虎头溪组150亩非耕地使用权。以娄义银为户主承包经营的（小地名为才上坡土：四至界畔为东抵路、南抵李经木土、西抵娄必尧土、北抵娄必光土；小地名为才上坡土：东抵沟、南抵令狐大华土、西抵令狐正先土、北抵娄必尧土；小地名为才上坡土：四至界畔为东抵荒土、南抵沟、西抵娄必元土、北抵沟）的三幅承包地包含在其中，各方均无异议。原芭蕉乡盐店村村民委员会于1994年8月对令狐大谦流转取得的非耕地使用权进行了流转登记和承包地登记，并向乡人民政府申请要求乡人民政府向桐梓县林业局申请颁证。令狐大谦对经拍卖取得使用权的土地进行了部分开发，进行种桑养蚕，获得了芭蕉乡政府1994年度非耕地开发大户奖励。1998年芭蕉乡政府对农业税计税土地进行了调查统计，确认虎头溪组减少计税耕地面积150亩。2008年林权制度改革过程中原虎头溪组部分群众向芭蕉乡政府递交诉求信，要求收回被拍卖的耕地，在林权制度改革中处理。芭蕉乡政府信访维稳工作领导小组于2008年8月9日作出“对该纠纷矛盾尽量进行协商调解，化解矛盾，若调解无果，乡政府于此回复之日起两个月内对照相关法律法规作出该纠纷的处理意见”的回复意见书，后无处理意见。在2017年土地确权过程中，案外人吴明学、令狐润群、胡先文等人再次信访，芭蕉镇政府以芭府信复字（2017）3号《关于吴明学等人信访事项的处理意见书》要求吴明学等人提起民事诉讼。原告认为，家庭涉案承包地属于耕地，其家庭依法享有土地承包的用益物权，非经法定程序和法定事由，任何组织和个人不得侵害其家庭的土地承包经营权。芭蕉镇政府、原李家沟村委会、令狐大谦将徐朝分家庭承包的耕地视为非耕地，未经徐朝分家庭承包户同意擅自进行拍卖处分的行为是无效的，是对徐朝分家庭户合法权益的侵害。原告为此以前述请求诉至本院，要求判如所请求。 另查明，原芭蕉乡人民政府于2016年8月因行政区划变更为现芭蕉镇人民政府。原盐店村村民委员会及虎头溪组因2004年合村并组被撤销，由李家沟村村民委员会及环街组承接其权利义务，桐梓县芭蕉镇李家沟村村民委员会现变更为桐梓县芭蕉镇李家沟社区居民委员会。在1998年贵州省第二轮土地承包中，原盐店村村民均未获得土地承包经营权证，2008年贵州省林权制度改革过程中，李家沟村村民及令狐大谦均未获得林权证及非耕地使用权证。 再查明，1.土地拍卖范围及拍卖前置条件问题。《中共遵义地委、遵义地区行署印发〈关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定〉（试行）的通知》规定：“……将未承包、承包后未开发和开发效益差的荒山荒坡等非耕地的使用权，由集体收回后公开拍卖给有开发能力的农户和其他开发者……”。《关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定》第一条“拍卖非耕地使用权的范围、对象”第（二）项进一步规定：“对已搞林业‘三定’的荒山荒坡等非耕地的使用权，分以下两种情况对待：2、对开发差的或没有开发的，可由集体统一收回拍卖，其中开发差的部分可用拍卖收入给原承包者适当补偿”。2.土地拍卖合同形式要件问题。《关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定》第二条“非耕地使用权的拍卖原则和办法”第（十三）项规定：“拍卖合同要写清拍卖使用权的非耕地的四至界限，拍卖起止期限，中标者的权利、义务和对中标者的开发要求，并附有位置示意图。” 本院认为，本案争议焦点是：1.令狐大谦以拍卖方式流转使用涉案土地的行为是否合法有效；2.令狐大谦应否向原告返还涉案土地。 关于土地流转效力问题。为推动当地经济社会发展，原芭蕉乡政府于1994年牵头原盐店村村委会通过召开群众会对涉案已承包但未开发的荒地以拍卖形式进行流转，程序上基本符合原中共遵义地委、遵义地区行署印发的《关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定（试行）》的有关要求。从芭蕉镇政府作出的《关于吴明学等人信访事项的处理意见书》可知，涉案土地纷争始于拍卖结束三年后的国家第二轮土地延包工作时期，结合令狐大谦流转300余亩土地二十多年来并无其他群众主张权利的实际情况，足以说明原告对其土地被拍卖的事实并非完全不知情，且令狐大谦竞得土地后在早年间客观开展了种植经营活动，现土地流转行为已时过境迁数十载，诸多人证、书证皆已灭失，加之上世纪90年代国家土地管理法律制度尚不健全，荒山荒坡拍卖工作尚处摸索试验阶段，政府工作人员普遍缺乏工作经验，在拍卖活动中难免出现一定程度的工作瑕疵纰漏，本院基于稳定农村土地流转秩序，保障善意接包人合法取得的土地经营权益等方面综合考虑，对案涉土地拍卖行为不以无效论处。 关于土地返还问题。根据前述《关于拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的规定（试行）》第一条第（二）项、第二条第（十三）项之规定，因李家沟居委会未能提交依法收回案涉承包地的相关依据，且与令狐大谦、芭蕉镇政府皆未能提交书面拍卖合同，既不能证明涉案土地流转系先依法收回承包经营权再通过拍卖方式另行发包，亦不能证明令狐大谦流转涉案土地的具体承包期限，故涉案土地拍卖行为的法律性质宜认定为原盐店村村委会以拍卖方式代为将娄义银等承包户的承包地不定期转包给令狐大谦占有使用。现徐朝分向人民法院起诉要求返还土地系行使物权请求权，既不受诉讼时效约束，亦起到解除其与令狐大谦之间的不定期土地转包事实合同关系的法律效果。据此，本院对徐朝分诉请令狐大谦及李家沟居委会返还土地的主张予以支持。 关于被告令狐大谦辩称原告的土地承包使用证上载明的承包责任地期限为1983年元月起至2003年12月止，原告的承包期限已届满，不再享有涉案承包地使用权的意见，本院认为，涉案承包地于1994年农历6月12日被拍卖流转，此时尚在娄义银承包期限内，虽然土地承包使用证上的承包期限已届满，但被告李家沟居委会和令狐大谦在未依法收回该承包地的情况下便对该承包地的使用权进行了转包，该行为侵犯了原告的合法权益，同时也剥夺了原告家庭户继续延包该承包地的权利。故本院对被告令狐大谦的该抗辩理由不予采纳。 关于被告李家沟居委会提出已经通过减免税收的方式对原告进行了补偿的意见，但其提交的证据无法证明原告实际享受到了该权益，故本院对李家沟居委会的意见不予采纳。 综上所述，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条、第二十八条、第五十七条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律若干问题的解释》第四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下： 一、被告桐梓县芭蕉镇李家沟社区居民委员会、令狐大谦于本判决生效后立即返还原告徐朝分家庭位于桐梓县芭蕉镇李家沟村环街组（小地名为“才上坡”土：四至界畔为东抵路、南抵李经木土、西抵娄必尧土、北抵娄必光土；小地名为“才上坡”土：东抵沟、南抵令狐大华土、西抵令狐正先土、北抵娄必尧土；小地名为“才上坡”土：四至界畔为东抵荒土、南抵沟、西抵娄必元土、北抵沟）的三幅承包地。 二、驳回原告徐朝分的其他诉讼请求。 已减半收取的案件受理费30元，由被告桐梓县芭蕉镇李家沟社区居民委员会、令狐大谦各负担15元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审判员 吴  玉  梅 二〇一九年十二月二十五日 书记员 王群艺（代） 书记员 令 狐 巍 巍