河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫08行初135号原告毕爱民，男，汉族，1968年9月24日出生，住河南省博爱县。委托代理人丁岩，河南言理律师事务所律师。被告博爱县人民政府。住所地:河南省博爱县中山路505号。法定代表人张红卫，男，县长。委托代理人常军，男，博爱县城市管理局副局长。委托代理人陈立新，河南天然律师事务所律师。原告毕爱民不服被告博爱县人民政府作出的博政复决字（2019）6号行政复议决定，于2019年9月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月8日立案后，于2019年10月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告毕爱民及其委托代理人丁岩，被告博爱县人民政府的委托代理人常军、陈立新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告博爱县人民政府于2019年9月11日作出博政复决字（2019）6号行政复议决定书，认定：2013年8月1日，申请人毕爱民与马营观村村民委员会就马营观村一闲置土地（约4.5亩)签订了土地租赁合同，期限为2013年8月1日起至2023年7月31日止。后申请人在该地上建设活动板房36间，用于夜市、饭店经营。2018年12月29日，被申请人（博爱县城市管理局）以该活动板房严重影响城市规划为由，向马营观村村民委员会作出博城拆字（2018）第12号《违法建筑限期拆除通知书》,限马营观村委会于2019年1月2日前将其擅自在马营观村群英路与滨河路以西建设的活动板房自行拆除完毕，逾期县政府将责成有关部门依法强行予以拆除。马营观村委会以土地产权不明为由拒签。2019年4月11日，被申请人以同一理由向申请人毕爱民作出博城拆字（2019）第3号《违法建筑限期拆除通知书》，限毕爱民于2019年4月14日前将该活动板房自行拆除完毕，逾期县政府将责成有关部门依法强行予以拆除。通知书上未见收到人签名。2019年4月24日，被申请人组织人员对活动板房实施了强制拆除。本机关认为:被拆除活动板房是由申请人出资建设并由申请人实际占有,被申请人称该活动板房为马营观村委会所有并无直接证据证明,且被申请人作出的博城拆字（2019）第3号《违法建筑限期拆除通知书》下达主体为毕爱民，因此毕爱民可以作为此次行政复议的申请人。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑，无法采取改正措施消除影响的，县级以上人民政府城乡规划主管部门有权限期拆除。被拆除活动板房建设时未取得建设工程规划许可证，且已建设完成投入使用，依法应当予以拆除。但是，被申请人实施强制执行行为，应严格按照《中华人民共和国行政强制法》第四章规定的行政机关强制执行程序进行。本案中，被申请人在行政执法活动中未对当事人下达催告书，未告知当事人有陈述和申辩、提起行政复议和诉讼等权利,也未书面制作行政强制拆除决定书，仅在公告后于2019年4月11日向申请人下达《违法建筑限期拆除通知书》，4月24日直接将活动板房予以拆除，未给予当事人行使相关权利足够的时间，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、三十八、四十四条之规定，依法应予撤销，但是由于被申请人实施的拆除行为系事实行政行为，不具有可撤销内容，故应依法确认该行为程序违法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”同时,《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，申请人毕爱民作为被拆除板房的建设人,擅自改变土地用途，且未能提供其已经就建设的板房申请办理了建设工程规划许可证的相关证据,显然违反了该款规定，不能证明其活动板房为合法建筑。在此情形下，申请人要求被申请人对其被拆建筑物恢复原状,显然缺乏事实根据与法律依据,对其该请求依法不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定如下:一、确认被申请人博爱县城市管理局拆除活动板房程序违法；二、驳回申请人要求被申请人恢复被拆建筑物原状的复议请求。原告毕爱民诉称，博爱县柏山镇马营观村民委员会（现更名为博爱县鸿昌办事处马营观村民委员会）所属的，位于博爱县群英路与滨河路交叉口西北角的一块闲置废弃土地约4.5亩。该地块因长年闲置，渐渐形成大型居民垃圾场。至2013年6月已经存放生活垃圾约7000立方。为了持续开发利用以上闲置废弃土地，2013年7月20日经马营观村民委员会会议研究同意，将以上闲置废弃（面积4.5亩）土地租赁给原告。2013年8月1日双方签订土地租赁合同，合同约定:（1）租期十年，自2013年8月1日至2023年7月31日。（2）租金每年10000元（其他详见合同)。2013年8月合同签订时，马营观村民委员会向原告书面出具授权委托书，并同意申请人综合利用此地块。以上情况，马营观村民委员会以书面方式报请博爱县柏山镇政府，并取得书面批复同意申请人进行建设。之后，原告完成清运垃圾、回填土、各项基础管网设施等，先后两年共投资100多万元，改造建成活动板房36间用于夜市、饭店经营管理。近年来，原告进行经营期间为周边居民既改善了环境卫生，又繁荣了博爱县域经济。2019年4月11日，被告作出博城拆字（2019）第3号《违法建筑限期拆除通知书》；之后，2019年4月24日被告组织人员强制拆除原告所建的活动板房等建筑设施。被告实施了违法行政强拆行为，已经给原告造成了经营经济损失100余万元。原告认为，依据国家拆迁法律相关规定，2013年原告建设经营的36间板房建筑物，已经得到博爱县柏山镇政府和马营观村民委员会批准。原告与马营观村委签订的合法合同仍在履行中，原告的合法权益应该得到保护。为了维护自己的合法权益，依据《行政复议法》法律规定，2019年6月14日原告（行政复议申请人）向博爱县人民政府就博爱县城市管理局（行政复议被申请人）的行政强拆行为提请行政复议。博爱县人民政府2019年9月11日作出博政复决字（2019）6号行政复议决定书：（1）该行政复议决定书第一项，确认博爱县城市管理局拆除原告活动板房行政行为程序违法。（2）该行政复议决定书事实认定部分，关于原告（行政复议申请人)不是活动板房的合法产权人，原告认为博爱县人民政府对此事实认定错误。为了维护自己的合法权益，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，原告向贵院提起行政诉讼，请予以支持。原告毕爱民当庭明确诉讼请求为：1、撤销博爱县人民政府作出的行政复议决定书；2、依法判令被告承担本案诉讼费用。原告毕爱民向本院提交了以下证据：1、博政复决字（2019）6号行政复议决定书。证明：原告为本案适格主体。2、马营观村委会会议记录、租赁合同、租赁合同示意图、委托书、（2019）豫0882民初1311号民事判决书。证明：原告承租马营观村土地用于房屋建设的事实。3、合同3份，收据12份，马营观村委会、博爱县柏山镇人民政府出具的《申请》。证明：原告所建房屋应为合法财产，不能仅以原告房屋未获规划许可便认定属于违法建筑。被告博爱县人民政府辩称，一、原告诉称“2013年8月合同签订时，马营观村民委员会向原告书面出具授权委托书，并同意原告综合利用此地块。以上情况，马营观村民委员会以书面方式报请博爱县柏山镇人民政府，并取得书面批复同意申请人进行建设。”以此认为原告建设的36间活动板房已经得到博爱县柏山镇政府和马营观村委会批准的理解是彻底错误的。答辩人认为，2013年8月1日原告与马营观村民委员会所签订的租赁合同及委托书只能说明原告可以在合法的范围内利用租赁土地，但原告在没有经过合法审批的情况下在租赁土地上进行的建筑物系违法建筑。为此，复议时查明，博爱县城市管理局专门向博爱县城乡规划管理局了解，博爱县城乡规划管理局于2018年10月22日向博爱县城市管理局出具了《关于群英路与滨河路交叉口西北角36间活动板房的情况说明》，明确原告所称的建筑物（36间活动板房）未办理任何规划手续，并可以依法限期拆除。因此，原告称其被拆除的36间活动板房是合法建筑，是没有充分根据的。故博爱县城市管理局行使法定职权拆除原告的违法建筑并未侵犯原告的合法权益，不负侵权赔偿义务。同时，马营观村民委员会、博爱县柏山镇人民政府在2013年8月9日出具《申请》一份，载明：该租赁土地上所建活动板房如遇国家征用土地，无条件拆迁。这就说明，原告对此事前应该有充分的认知的，这些建筑存在随时被拆迁的可能。从这个角度出发，原告违法建筑物造成损失，应该由原告同出租方即马营观村民委员会之间通过协议约定或协商解决。二、关于博爱县城市管理局实施强拆行政强制措施程序违法问题被告复议决定书中已经明确，但同时复议决定书认为被告实施的是拆除行政行为，不具有可撤销性。综上事实和理由，答辩人认为，答辩人作出的博政复决字（2019）6号行政复议决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应当维持该决定，驳回原告的诉讼请求。被告博爱县人民政府向本院提交了以下证据：1、2018年10月22日博爱县城乡规划局出具的《关于群英路与滨河路交叉口西北角36间活动板房的情况说明》。证明：博爱县城乡规划管理局经查，原告在本案中的涉案建筑未办理合法手续，属于违法建筑。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定可以依法处理。2、马营观村委会出具的《申请》一份。证明：作为出租土地方的马营观村委会向博爱县城市管理局明示，原告所建的活动板房如遇国家征用土地，无条件拆迁。3、博城拆字（2018）第12号《违法建筑限期拆除通知书》及送达回证；博城拆字（2019）第3号《违法建筑限期拆除通知书》；2018年12月27日博爱县城市管理局和博爱县鸿昌街道办事处共同出具的《拆除通告》。证明：博爱县城市管理局向马营观村委会及原告下达违法建筑限期拆除通知书，并依法送达。告知应在限期内自行拆除，逾期将强制拆除。证明复议决定书认定博爱县城市管理局在实施强制拆除时存在程序瑕疵。4、博政复受字（2019）6号《行政复议受理通知书》、博政复答字（2019）6号《提出答复通知书》、博复延字（2019）6号《延期审理通知书》、博政复决字（2019）6号《行政复议决定书》。证明：被告行政复议程序的合法性。经庭审质证，一、被告博爱县人民政府提交的证据。原告毕爱民质证称，对于证据1真实性无异议，证明目的有异议，该证据为情况说明，不足以证明博爱县城乡规划管理局通过合法程序对原告的违章建筑进行认定。对于证据2真实性无异议，证明目的有异议，该证据并非原告出具，其证明目的不予认可。同时博爱县城管局违法强拆行为给原告造成的损失应予赔偿。对证据3合法性有异议，均没有原告的签字，无法证明其拆除程序合法。对证据四无异议。二、原告毕爱民提交的证据。被告博爱县人民政府质证称，对证据1、2没有异议。证据三对申请的真实性包括内容都没有异议。但是对三个合同和收据12份的真实性、关联性和合法性均有异议。本院对上述证据认证如下：一、被告博爱县人民政府提交的证据。原告对被告提交的证据真实性均无异议，本院对证据的真实性予以确认。二、原告毕爱民提交的证据。被告对证据1、2及证3中《申请》的真实性无异议，本院对以上证据予以认定。被告对证据三中的合同及收据真实性有异议，因该证据与本案无关，所以本院对该证据不予认定。经审理查明，2013年8月1日原告毕爱民与博爱县鸿昌街道办事处马营观村村民委员会（原博爱县柏山镇马营观村村民委员会）签订土地租赁合同，合同约定:马营观村民委员会将位于博爱县柏山镇马营观村，面积4.5亩的闲置废地租赁给原告毕爱民使用。租赁期限10年，自2013年8月1日至2023年7月31日止，租金每年10000元，每二年交付一次。在合同履行期间内，如遇国家建设征用土地，地面以上各种建筑设施等产权补偿费用归原告所有，土地补偿费用归马营观村民委员会所有。同时，马营观村民委员会出具委托书载明：博爱县柏山镇马营观村群英路与滨河路以西一块闲置废地四亩半，建活动板房30间，用途为夜市、饭店。全权委托毕爱民管理。合同签订后，原告毕爱民建设活动板房共36间。2013年8月9日，马营观村民委员会向博爱县城市管理局出具《申请》：博爱县柏山镇马营观村群英路与滨河路以西一块闲置废地四亩半，建活动板房30间，用途为夜市、饭店。如遇国家征用土地，无条件拆迁。该《申请》加盖博爱县柏山镇人民政府的印章并签有同意。2018年12月27日，博爱县鸿昌街道办事处、博爱县城市管理局对毕爱民作出《拆除通告》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条之规定，限其2019年1月2日前自行拆除，逾期将予以强制拆除。2018年12月29日，博爱县城市管理局向马营观村民委员会作出博城拆字（2018）第12号《违法建筑限期拆除通知书》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条的规定，限其于2019年1月2日前自行拆除完毕，逾期县政府将责成有关部门依法强行予以拆除。2019年4月11日，博爱县城市管理局向毕爱民作出博城拆字（2019）第3号《违法建筑限期拆除通知书》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条的规定，限其于2019年4月14日前自行拆除完毕，逾期县政府将责成有关部门依法强行予以拆除。上述对毕爱民作出的《拆除通告》及博城拆字（2019）第3号《违法建筑限期拆除通知书》，博爱县人民政府未提供张贴及送达的证据。案件审理中原、被告均称，2019年4月24日博爱县城市管理局强制拆除了原告的27间活动板房。原告毕爱民不服该拆除行为，向被告博爱县人民政府申请行政复议，被告博爱县人民政府于2019年9月11日作出博政复决字（2019）6号行政复议决定书，决定:一、确认被申请人博爱县城市管理局拆除活动板房程序违法；二、驳回申请人要求被申请人恢复被拆建筑物原状的复议请求。原告毕爱民不服该复议决定，于2019年9月25日向本院提起行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点为被告作出的博政复决字（2019）6号行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告博爱县人民政府所作复议决定书中认为，原告毕爱民擅自改变土地用途、被拆除的活动板房为违法建筑应予拆除。但是被告所作的复议决定书并未查明原告被拆除活动板房的实际数量，也未提供证据证明毕爱民有擅自改变土地用途的事实，现有证据也无法认定活动板房属应予拆除的建筑。因此，被告博爱县人民政府于2019年9月11日作出的博政复决字（2019）6号行政复议决定书主要证据不足，依法应予撤销。原告毕爱民要求撤销被告所作行政复议决定的诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告博爱县人民政府作出的博政复决字（2019）6号行政复议决定；二、责令被告博爱县人民政府在法定期限内对毕爱民的行政复议申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告博爱县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 卫向娟审判员张杰审判员李培军二〇一九年十二月三十日书记员 吕      东      伟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。