贵州省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）黔行赔终288号 上诉人（一审原告）惠水县四季鸿发花卉苗圃，住所地贵州省惠水县。 负责人王大本，该苗圃投资人。 委托代理人陈朝柱，贵州行者律师事务所律师。 上诉人（一审被告）惠水县人民政府，住所地贵州省惠水县涟江街道县府路130号。 法定代表人王文旭，县长。 委托代理人戴国忠、赵丹，贵州华顿律师事务所律师。 上诉人惠水县四季鸿发花卉苗圃（以下简称四季鸿发苗圃）因与上诉人惠水县人民政府（以下简称惠水县政府）行政赔偿一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行赔初41号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。四季鸿发苗圃投资人王大本及委托代理人陈朝柱、惠水县政府副县长翟某及委托代理人戴国忠到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审经审理查明，2013年4月8日，王大本注册成立四季鸿发苗圃，在自己的承包地上从事花卉培植。2016年12月22日，王大本与周小勇签订《合作协议》，由周小勇提供田土，王大本出资栽种紫金花，所得收入按20%支付给周小勇。2016年12月24日，王大本与毛勇（毛文明）签订《田土租赁合同》，租用毛勇承包田栽种紫金花、桂花等树木。 2016年12月2日，国家发展和改革委员会作出发改基础〔2016〕2530号《国家发展改革委关于贵州省都匀至安顺公路可行性研究报告的批复》，同意建设贵州省都匀至安顺公路。2017年6月28日，交通运输部作出交公路函〔2017〕473号《关于贵州都匀至安顺公路初步设计的批复》，同意贵州省交通厅《关于报请审批贵州都匀至安顺公路初步设计的请示》。2017年8月13日，黔南州人民政府作出黔南府函〔2017〕131号《关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）建设项目征收补偿安置等方案的批复》，同意都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）征地拆迁指挥部《关于批准实施都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示》（都香黔南批呈〔2017〕5号）。2017年8月22日，一审被告作出〔2017〕第12号《关于都匀至香格里拉高速公路（惠某）项目征收公告》，主要内容：一、项目名称：都匀至香格里拉高速公路（惠某）项目；二、征收范围：岗度镇的岗度、本底、黄土、龙塘、龙泉、宁某六个村；摆金镇的长新、立新、摆金、马道等（具体以规划红线图红线为准）；三、征收实施单位：都匀至香格里拉高速公路（惠某）征地拆迁指挥部；四、征收时间：自征收公告发布之日起至2021年12月31日止；五、自本公告发布之日起，被征收人不得在征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、突击装修、抢栽抢种等增加补偿费用的行为。违反规定的，不予补偿。一审原告承包地、租赁地在征收范围内。2018年4月28日，自然资源部办公厅作出自然资办函〔2018〕170号《自然资源部办公厅关于都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺段控制性工程先行用地的批复函》，经部会审会审议，都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺段已通过原国土资源部用地预审，国家发展改革委批准可行性研究报告，交通运输部批准初步设计。同意先行用地443.7025公顷（其中耕地219.6478公顷），其中，互通立交用地415.6263公顷，桥梁用地22.5096公顷，隧道口用地5.5666公顷。2018年7月29日，一审被告委托贵州金城环保科技有限公司对一审原告涉案土地苗木进行调查，并制作了《都香高速公路（惠某）绿化（经济）苗木现状调查表》（以下简称《苗木调查表》），其中，图班号为16号载明：林权所有者王大本（488号），树种紫金花，规格6.1cm—10cm，株行距1.2m—1.3m，面积0.6277亩。图班号为28号（1175—1号）载明：林权所有者王大本，树种紫金花，规格6.1cm—10cm，株行距1m—1m，夹杂桔树23株（苗）、梨树10株（初产期）、罗汉松19株（苗）、红豆杉8株（苗），面积0.7335亩；28号（1175—2号）载明：林权所有者王大本，树种紫金花，规格6.1cm—10cm，株行距1m—1m，树种桂花，规格1.6cm—3cm，株行距0.5m—0.5m，夹杂桔树6株（苗）、泡桐（胸径26.5cm、高10m）、泡桐（胸径24.5cm、高10m）、樱花树（胸径8cm、高7m），面积0.4241亩。图班号为115号（474号）载明：林权所有者王大本，树种紫金花，规格6.1cm—10cm，株行距1.2m—1.3m，面积0.2060亩。共计1.9913亩。2018年8月3日，原惠水县国土资源局与惠水县涟江街道长征村民委员会（以下简称长征村委会）签订《征地协议书》，征用王大本管理的集体土地0.7564亩（其中，图班为16号，面积0.6277亩），支付王大本土地补偿费、安置补助费共计32903.40元，王大本已领取该补偿款。地上附着物未补偿。2018年10月10日，原惠水县国土资源局与长征村委会签订《征地协议书》，征用王大本管理的集体土地0.3701亩（其中，图班为115号，面积0.2060亩），支付王大本土地补偿费、安置补助费共计16099.35元，王大本已领取该补偿款。地上附着物未补偿。2018年10月15日，原惠水县国土资源局与长征村委会签订《征地协议书》，征用王大本管理的集体土地，图班为28号，面积1.1576亩，支付王大本土地补偿费、安置补助费共计50355.60元，王大本已领取该补偿款。地上附着物未补偿。2018年11月8日，一审被告组织相关部门对前述一审原告种植的紫金花、桂花等树木进行强制搬迁移植。一审原告诉至一审法院，要求一审被告赔偿紫金花、桂花损失共计人民币7573500元。 一审另查明，2017年8月13日，黔南州人民政府批复同意的都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）征地拆迁指挥部《关于批准实施都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示》（都香黔南批呈〔2017〕5号）附件二《都匀至香格里拉高速公路（贵州境）都匀至安顺（黔南段）建设项目征收补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）第五条第三款规定:“绿化（经济）苗木补偿按《都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）建设项目绿化（经济）苗木规格、行间距及补偿标准》（附表3—3）（以下简称《绿化苗木补偿标准》）执行”。《绿化苗木补偿标准》载明：桂花、紫金花：1.规格（地径）1.5cm及以下，株行距（米）1×1,每亩最高密度（株）666株，补偿标准13320元/亩；2.规格（地径）1.6cm—3cm，株行距（米）1×1.5,每亩最高密度（株）444株，补偿标准14200元/亩；3.规格（地径）3.1cm—6cm，株行距（米）1×2,每亩最高密度（株）333株，补偿标准26640元/亩；4.规格（地径）6.1cm—10cm，株行距（米）2×2，每亩最高密度（株）167株，补偿标准33400元/亩。 一审再查明，2018年11月8日一审被告强制移除一审原告紫金花、桂花的行政行为，已被一审法院（2019）黔27行初46号行政判决确认违法。 一审法院认为，本案争议焦点为：1.一审原告是否是适格的诉讼主体；2.一审原告栽种的紫金花、桂花是否属于抢栽抢种；3.一审原告的赔偿请求是否应予支持。 关于一审原告是否是适格的诉讼主体问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息”的规定，本案王大本提供的惠水县工商行政管理局于2013年4月8日核发的《营业执照》载明：企业名称四季鸿发苗圃，类型个人独资企业，投资人王大本。故本案以四季鸿发苗圃为原告，并注明经营者王大本的基本信息提起诉讼，符合前述规定。一审被告关于一审原告不是适格的诉讼主体资格的辩称意见，理由不成立，不予采纳。 关于一审原告主张的涉案紫金花、桂花是否属抢栽、抢种的问题。一审被告认为一审原告栽种的紫金花、桂花属抢栽、抢种，并提供大龙社区服务中心2017年2月17日发布的《通告》及2016年1月的航拍图予以证实。对此，一审法院认为，根据《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿”的规定，当地国土资源部门作出拟征收土地公告后，被征地农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，即属抢栽、抢种、抢建。本案中，一审被告虽提供大龙社区服务中心发布的《通告》及航拍图，但通告及航拍系因涟江街道办事处根据省委、省政府文件精神，已将大龙社区的经济发展进行了规划而发布的通告和航拍，不能证明系因涉案项目发布的预征收公告，且发布的主体不是当地国土资源部门。而一审被告因都匀至香格里拉高速公路（惠某）项目建设发布的《关于都匀至香格里拉高速公路（惠某）项目征收公告》是2017年8月22日。一审原告在2013年4月8日已注册成立四季鸿发苗圃，从事紫金花、桂花等花卉培植，且最后一次种植紫金花、桂花是在2016年12月24日。因此，一审被告认为一审原告栽种的涉案紫金花、桂花等属抢栽、抢种，理由不成立，不予采纳。 关于一审原告的赔偿请求是否应予支持的问题。2018年11月8日一审被告强制移除一审原告紫金花、桂花的行政行为，已被一审法院（2019）黔27行初46号行政判决确认违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十六条第（八）项之规定，一审被告的违法行为给一审原告的财产权造成损害的，应当按照直接损失给予赔偿。本案中，一审原、被告对涉案地块分别为图班16号、28号（175—1、175—2）、115号，面积共计1.9913亩不持异议，一审法院予以确认。关于赔偿项目和赔偿标准的确定。对于赔偿项目，图班16号、115号均登记为紫金花，一审法院予以确认。对于图班28号，一审被告登记为紫金花、桂花，夹杂有桔树、泡桐、樱花等，规格为6.1cm—10cm、1.6cm—3cm，但未区分各占多少亩。鉴于一审被告行政行为的违法性，且一审原告亦要求按紫金花、桂花赔偿，故一审法院对该图班号均按紫金花、桂花项目，并按规格（地径）6.1cm—10cm，计算赔偿。对于赔偿标准，涉案项目相关标准已由《补偿安置方案》予以明确规定，并实际执行，且一审原告亦要求按该补偿安置方案进行赔偿，故本案的赔偿标准参照《补偿安置方案》执行。根据一审法院查明的事实，一审原告系从事花卉培植，依照《绿化苗木补偿标准》规定：桂花、紫金花：规格（地径）6.1cm—10cm，株行距（米）2×2，每亩最高密度（株）167株，补偿标准33400元/亩。故一审法院确定一审原告的损失为：1.9913亩×33400元/亩=66509.42元。一审原告主张按零星树木，即紫金花3300元/棵、桂花1650元/棵计算赔偿，没有事实和法律依据，不予支持。 综上所述，一审原告财产损失共计66509.42元，一审被告应为其违法行为承担相应赔偿责任。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（四）项、第（八）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，作出如下判决：一、惠水县政府于本判决生效之日起三十日内支付四季鸿发苗圃赔偿金66509.42元。二、驳回四季鸿发苗圃的其他赔偿请求。 上诉人四季鸿发苗圃不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判，二审诉讼费由惠水县政府承担。其主要理由为：1.一审判决认定涉案赔偿面积有误。其主张赔偿紫金花和桂花的面积为4.2亩，其中1.9913亩系王大本的承包地，另外2.2亩是王大本租用周小勇和毛勇的承包地。一审判决认定上诉人租用土地栽种的2.2亩紫金花、桂花被强制挖除的事实，但未判决赔偿，涉案赔偿面积存在错误。2.一审判决认定事实错误。一审判决认定惠水县政府对其种植的紫金花、桂花等树木进行强制搬迁移植，与惠水县政府实施毁灭性挖出、掩埋和毁损的客观事实严重不符。3.一审判决适用赔偿标准错误。紫金花和桂花属经济林范围，其栽种的紫金花和桂花为非林地经济林，根据《补偿安置方案》的规定，应按《都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）建设项目零星苗木补偿指导标准》（附表3—2）（以下简称《零星苗木补偿标准》）规定的补偿标准赔偿，6—10cm胸径的桂花1650元/株，6—10cm胸径的紫金花3300元/株，其被强制挖除2240株紫金花、110株桂花，赔偿金额应为7573500元。一审判决按照《绿化苗木补偿标准》赔偿缺乏事实依据，有违《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第三十六条第（八）项的规定，其直接损失未得到全面赔偿。 上诉人惠水县政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决第一项，改判驳回四季鸿发苗圃一审提出的诉讼请求。其主要理由为：1.案涉建设项目系国家发展和改革委员会、自然资源部、交通运输部批准建设的项目，黔南州人民政府批复同意建设项目征收补偿安置方案，其对该建设项目的征收土地行为合法。2.其在建设项目征收报批前进行航拍，显示建设项目征地范围内未种植林木，但征收公告发布后调查发现四季鸿发苗圃在被征土地范围内种植了多种林木，根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）的规定，四季鸿发苗圃种植的树木属于抢栽抢种树木，应不予补偿。王大本签订征地协议领取征地补偿款后一直未按协议约定交付土地，其发送《告知书》要求四季鸿发苗圃自行移除，四季鸿发苗圃不配合土地征收工作，为按时完成国家重点项目建设，其组织相关职能部门对四季鸿发苗圃抢栽抢种的林木进行移除，移除措施合法，依法不应承担赔偿责任。 二审庭审中，上诉人四季鸿发苗圃提交了长征村委会出具的证明，上诉人惠水县政府提交了王大本等人的询问笔录等材料。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，对四季鸿发苗圃无正当理由未在一审程序中提供的证明，本院不予接纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”之规定，对惠水县政府无正当理由逾期提供的证据，本院不予组织质证。 二审庭审中，上诉人惠水县政府除提出与其上诉理由相同的答辩意见之外，还提出了上诉人四季鸿发苗圃占用基本农田种树违反法律的禁止性规定，不属于合法权益的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“2016年12月22日，王大本与周小勇签订《合作协议》，由周小勇提供田土，王大本出资栽种紫金花，所得收入按20%支付给周小勇”事实不当，应认定为“2016年12月22日，甲方周小勇、周某1、周某2志与乙方王大本签订《合作协议》，约定甲方提供田土约1.3亩，乙方出资种树，三年内被征收，则田土归甲方，附着物归乙方，总款由乙方支付给甲方15%，如三年内不征收，则田土归甲方，附着物等归乙方，所得总款按20%支付给甲方”。 本院另查明，上诉人四季鸿发苗圃租毛勇的田种植的树种为紫金花，规格为6.1cm—10cm，株行距为1.2m—1.3m，面积0.8659亩；租周某2志的田种植的树种分别为紫金花、桂花，紫金花的规格为6.1cm—10cm，株行距为1.2m—1.3m，面积1.1135亩；桂花的规格为3.1cm—6cm，株行距为1.2m—1.3m，面积0.2499亩。2018年11月8日，惠水县政府组织相关职能部门强制移除四季鸿发苗圃种植于上述地块的2.2993亩紫金花、桂花，致紫金花、桂花毁损、灭失。 本院认为，本案争议的焦点，是上诉人惠水县政府是否承担赔偿责任以及赔偿面积、赔偿数额问题。 关于惠水县政府是否承担赔偿责任问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。根据上述规定，行政行为违法、侵犯合法权益造成损害，是国家赔偿责任的构成要件。本案中，惠水县政府强制移除四季鸿发苗圃苗木的行为已被本院（2019）黔行终1535号行政判决确认违法，故行政行为是否违法无需再讨论，需讨论的是该行政行为是否侵犯四季鸿发苗圃的合法权益且造成损害。根据《贵州省土地管理条例》第二十条“征收预告通知发布后，在拟征收的土地上抢种的农作物、树木或者抢建的设施，不予补偿”之规定，在征收预告通知发布后抢种的树木不属于合法权益，不能获得补偿。根据在案证据，涉案苗木种植于征收预告发布之前，依法不能认定为抢种。惠水县政府主张四季鸿发苗圃的苗木属抢栽抢种不能成立，本院不予采纳。惠水县政府还主张，四季鸿发苗圃占用基本农田种树违反法律的禁止性规定，不属于合法权益，但苗木本身系四季鸿发苗圃的合法财产，若采取明显不合理、不适当、不谨慎的移除方式，致使苗木损毁，亦应承担相应的赔偿责任。故惠水县政府的上述主张亦不能成立，本院不予采纳。综上，惠水县政府违法移除四季鸿发苗圃的苗木，对四季鸿发苗圃苗木的财产权造成损害，四季鸿发苗圃请求惠水县政府承担国家赔偿责任的理由成立，依法应予支持。惠水县政府主张其移除行为合法，不应承担赔偿责任不能成立，本院不予支持。 关于赔偿面积问题。惠水县政府除强制移除四季鸿发苗圃种植在其投资人王大本的承包地上的1.9913亩苗木外，还强制移除四季鸿发苗圃种植在周某2志承包地上的1.1135亩紫金花、0.2499亩桂花，种植在毛勇承包地上的0.8659亩紫金花。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”之规定，四季鸿发苗圃作为苗木所有者，有权对种植在他人承包地上的2.2293亩苗木主张赔偿，惠水县政府亦应对此承担赔偿责任。四季鸿发苗圃主张一审判决认定涉案赔偿面积有误的上诉理由成立，本院予以支持。 关于赔偿数额问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案系因征收而起，四季鸿发苗圃在正常征收补偿程序中应当得到的利益损失，即为直接损失。对于苗木补偿，《补偿安置方案》针对零星苗木、成片苗木规定了不同的补偿标准，即零星苗木按《零星苗木补偿标准》以株计数予以补偿，成片苗木按《绿化苗木补偿标准》以亩计数予以补偿。本案中，四季鸿发苗圃种植的紫金花、桂花为成片苗木，根据《补偿安置方案》的规定，应按《绿化苗木补偿标准》以亩数计算赔偿数额。四季鸿发苗圃主张一审判决适用赔偿标准错误不能成立，本院不予支持。根据《绿化苗木补偿标准》，桂花、紫金花规格（地径）6.1cm—10cm，株行距2m×2m，补偿标准为33400元/亩。一审判决根据案涉苗木的规格、株行距等情况，按33400元/亩判决惠水县政府赔偿其违法移除的1.9913亩苗木，确定赔偿数额为66509.42元，并无不当。此外，四季鸿发苗圃还种植2.2293亩苗木在他人土地上，规格6.1cm—10cm、株行距1.2m—1.3m的紫金花共有1.9794亩，按照《绿化苗木补偿标准》，为33400元/亩，赔偿数额为66111.96元；规格3.1cm—6cm、株行距1.2m—1.3m的桂花有0.2499亩，按照《绿化苗木补偿标准》，为26640元/亩，赔偿数额为6657.34元。综上，惠水县政府应赔偿四季鸿发苗圃经济损失共计139278.72元。 上诉人惠水县政府的征地行为是否合法并非本案的审查范围，且征地行为合法与否并不影响对强制移除行为合法性的评判。因此，惠水县政府关于其征地行为合法的主张，本院不予审查。 上诉人四季鸿发苗圃系依法登记领取营业执照的个人独资企业，不具有法人资格，依法应由其主要负责人进行诉讼，一审判决认为四季鸿发苗圃具有原告资格并无不当，但引用《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款关于个体工商户提起诉讼之规定不当，本院予以指正。 综上，上诉人四季鸿发苗圃的部分上诉理由成立，对其上诉请求本院部分予以支持。上诉人惠水县政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定主要事实清楚，审判程序合法，但认定部分事实不清，赔偿数额有误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下： 一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行赔初41号行政赔偿判决； 二、上诉人惠水县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿上诉人惠水县四季鸿发花卉苗圃经济损失共计人民币139278.72元； 三、驳回上诉人惠水县四季鸿发花卉苗圃其余赔偿请求。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 谭慧敏 审判员 陈显杰 二〇一九年十二月十八日 法官助理邓玉婷 书记员冀凌馨