福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽行终1189号 上诉人（原审被告）龙海市海洋与渔业局，住所地福建省龙海市石码镇锦江道136号。 法定代表人洪亚智，局长。 委托代理人李联兴，男，龙海市海洋与渔业局工作人员。 委托代理人蔡柳生，福建闽隆律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）谢顺国，男，1970年4月30日出生，汉族，住福建省龙海市。 被上诉人（原审原告）谢水珠，男，1970年12月26日出生，汉族，住福建省龙海市。 被上诉人（原审原告）谢清安，男，1968年5月28日出生，汉族，住福建省龙海市。 被上诉人（原审原告）蔡山河，男，1974年10月6日出生，汉族，住福建省龙海市。 以上四被上诉人的共同委托代理人刘艺珍，福建三和律师事务所律师。 原审第三人龙海市海洋与渔业执法大队，住所地福建省龙海市石码镇解放东路54号。 法定代表人欧水成，大队长。 上诉人龙海市海洋与渔业局因谢顺国、谢水珠、谢清安、蔡山河诉其渔业行政处理行为一案，不服厦门海事法院(2018)闽72行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2015年9月30日，福建省龙海市人民检察院向福建省龙海市人民法院提起公诉，分别指控龙海市海洋与渔业局执法大队直属巡查中队中队长兼助理验船师阮福顺、龙海市海洋与渔业局执法大队海监股负责人兼助理验船师洪建勇犯玩忽职守罪。 2015年12月25日，福建省龙海市人民法院作出（2015）龙刑初字第746号刑事判决书。该判决书认定：2010年至2011年间，阮福顺在担任龙海市海洋与渔业局执法大队直属巡查中队中队长兼助理验船师期间，在对龙海市浮宫镇海平村的渔船进行年度检验过程中，对工作严重不负责任，违反渔业船舶检验规章制度，致使船舶实质状况与船舶证书所载情况不符的渔船被年检合格（2010年间为闽龙渔63766、63055、63782、63821、63033、63756，2011年间为闽龙渔63766、63055、63782、63821、63033、63756、63029、63725、63429、63074、63442），造成以上违规渔船领取到渔船油补款共计812640.09元，致使国家经济利益遭受重大损失。判决阮福顺犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年三个月。同日，福建省龙海市人民法院作出（2015）龙刑初字第751号刑事判决书。该判决书认定：2012年间，洪建勇在担任龙海市海洋与渔业局执法大队海平渔港中队中队长兼助理验船师期间，在对龙海市浮宫镇海平村的闽龙渔63725、63442、63782、63821、63029、63733、63789、63490、63171、63090、63032、63756、63074等13艘船舶进行年度检验时，违反渔业船舶检验规章制度，对上述实质状况与船舶证书所载情况不符的渔船予以年检合格，造成以上违规渔船领取到2012年度油补款，共计722222.76元，致使国家经济利益遭受重大损失。判决洪建勇犯玩忽职守罪，判处有期徒刑九个月，缓刑一年。经上诉，福建省漳州市中级人民法院于2016年8月10日分别作出（2016）闽06刑终132号、（2016）闽06刑终133号刑事判决书，确认上述两刑事判决书的一审查明事实，维持一审判决的定罪部分，量刑部分改判免于刑事处罚。 在上述两刑事案件中，谢顺国、谢水珠、谢清安、蔡山河与其他证人出具了证人证言。谢顺国出具证言如下：其（谢顺国）在2004年间建造一艘“闽龙渔63090”渔船，主机登记功率为31.6千瓦（48马力），在新船检验下水后，由于48马力的船速不够，又更换为功率80马力的主机。2005年度至2008年度的渔船检验时，检验人员没有核对主机功率，所以年检都合格。在2009年度的年检时，检验人员发现船的主机实际功率与证件不相符，后来其向东山一家发动机维修厂买了一份修理证明，才通过年检。2010-2013年度均检验合格。其没有去修理过主机，检验人员没有核对主机功率。2006年度至2013年度的油补款都是其本人向龙海市海洋与渔业局领取。谢水珠出具证言如下：其（谢水珠）于1995年间购买一艘“闽龙渔63766”船，主机功率是31.6千瓦。2007年农历7月，其将原有主机功率更换为80马力。更换主机功率后，检查人员检验时没有对主机进行核查，所以每年船检都过关，2006-2013年的油补款其都有领取。该船于2014年2月间卖给谢建陆。谢清安出具证言如下：其（谢清安）原有一艘“闽龙渔63032”渔船，证件上登记的主机功率是31.6千瓦。2009年7至8月间，其叫谢春国将主机更换为80马力，并通过村里组织购买了一份修理证明。2010年度至2013年度，其渔船均年检合格。检验人员有时有看主机，有时没有看，如有发现渔船主机与原来的不一样时，其就拿那张修理证明给检验人员看，他们就让其年检合格。其没有去维修，只是买证明，检查人员也没有问过其是否维修。2006-2013年间，其都有领取油补款。蔡山河出具证言如下：其（蔡山河）原有一艘“闽龙渔63442”渔船，证件上记载的主机功率是31.6千瓦，后来在2009年7月-8月间，其通过村主任和村书记购买一份修理证明。2010年6月间，其叫谢春国将“闽龙渔63442”渔船的主机更换为80马力，后该船于2014年拆解。船检时检验人员发现主机功率更换，其就将证明拿给检验人员看，检验就合格。2006-2012年的油补款其都领取。 被告龙海市海洋与渔业局于2018年5月16日作出讼争四份《追缴决定书》，以谢顺国、谢水珠、谢清安、蔡山河所有船舶实质状况与船舶证书所载情况不符，违规领取油补款为由，通知退缴已领的油补款（即谢顺国已领的2012年度油补款58875.38元，谢水珠已领的2010年度、2011年度油补款89776.15元，谢清安已领的2012年度油补款55304.82元，蔡山河已领的2011年度、2012年度油补款114414.27元）。该四份《追缴决定书》于2018年9月5日送达四原告。 原审认为，行政机关核发油补款行为的性质属于行政给付行为，而与之相对应的追缴油补款行为，属于行政机关纠正原行政行为、重新作出行政行为（即行政自纠）的范畴。根据行政法原理，行政自纠之职权本属于作出原行政行为的行政主体及其上级机关，故本案被告具有作出讼争行政行为之职权。 原审认为，综合全案事实、证据，被告作出的讼争行政行为，应予撤销，评析如下： 一、法律适用错误。讼争四份《追缴决定书》援引的依据、本案诉讼中被告提交的行政行为依据清单,全部是关于被告职权的依据，并无任何一项依据是关于原告为什么应当负有缴回油补款义务的规定，或者是关于原告为什么不具有领取油补款资格、条件的规定。被告所作四份《追缴决定书》，从形式上考察，并无法律规范依据。但是，本案并非实质上的无法律规范依据，仅是被告没有援引正确的法律规范依据。财政部、农业部《渔业成品油补助专项资金管理暂行办法》文本中，有领取油补款条件、资格方面的条文规定（既有积极性的条件，也有消极性的条件）。被告并未在讼争《追缴决定书》、本案诉讼所提交的行政行为依据清单、答辩状、庭审言辞陈述中向对方当事人指出具体条文依据、法律联系所在，反而一再援引其有权追缴油补款的职权性条文依据。综上，本案是形式上的无法律规范依据，实质上的法律适用错误（法律规范条文援引不正确,属广义上的法律适用错误）。 二、事实不清、主要证据不足。被告以四份刑事判决书作为其讼争行政行为的主要证据，认同刑事判决书中关于渔船船主（含本案四原告）本不具备油补款领取条件的事实认定，并以之为据。存以下缺陷： （一）船舶检验证书、检验记录的公定力、拘束力被突破、被越过。四原告渔船从行政机关取得的2010年至2012年期间的船舶检验证书、检验记录（年检合格），并未被有权机关撤销、确认违法，船舶检验证书、检验记录仍有公定力、拘束力。被告未经撤销、确认违法，直接突破、越过船舶检验证书、检验记录的公定力、拘束力，直接认定案涉渔船船主不具备油补款领取条件，并作出讼争《追缴决定书》，属于事实不清、主要证据不足。 （二）对行政相对人可能有利的事实，被告没有调查。本案中，被告主要依据四份刑事判决书认定的事实（主要是不利于原告的事实），作出讼争行政行为。但，同样是这四份刑事判决书，亦有部分对原告有利的记载内容。比如，关于原告等海平村渔民向修理厂购买修理证明用于应付渔船年检一事。刑事判决书中的部分证人证言提及，是通过海平村村委会主任、书记统一组织向修理厂购买；而村里的组织购买行为，又事先经村委会主任、书记与被告单位的分管副局长、执法大队教导员等讨论决定。这些情况，若经全面、客观调查，可能对原告有利。但被告在作出讼争行政行为之前并未全面调查清楚，并未作出相应事实认定，更未纳入《追缴决定书》作出过程的行政裁量考虑范围。 三、程序违法。讼争行政行为，属于行政机关撤销授益性行政行为的性质，依据行政法的程序正义原则，行政机关应当在作出决定之前给予行政相对人陈述、申辩权。但本案被告没有保障原告陈述、申辩权，系程序违法。结合前文已经述及的，被告法律适用错误、未先行撤销船舶检验证书导致事实不清证据不足、对当事人可能有利的事实未调查未纳入裁量等具体情况，与原告陈述、申辩权未获保障这一点相互结合，导致原告无法对这些争议的事实问题、法律适用问题充分知情，也无从进行充分申辩、无从反驳举证，已对原告权利造成实质性损害。可认定该项错误构成严重程序违法。 综上所述，原审认为被告讼争行政行为，法律适用错误，所依据事实不清、主要证据不足，程序严重违法，应予撤销。考虑到全案具体情况，应当责令被告重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项之规定，判决撤销被告龙海市海洋与渔业局作出的（2018）龙行征1字《追缴决定书》、（2018）龙行征2字《追缴决定书》、（2018）龙行征3字《追缴决定书》、（2018）龙行征4字《追缴决定书》，责令被告龙海市海洋与渔业局重新作出行政行为。本案系海事行政案件，依据《诉讼费用交纳办法》第十三条第五项第一目规定，受理费为100元，由被告龙海市海洋与渔业局负担。 上诉人龙海市海洋与渔业局不服原审判决，提起上诉称：一、原审认定讼争行为法律适用错误不当。（一）原审判决书第21页第18行认为目前尚无涉及渔船油价补助工作的法律、法规、规章等；第22页第21行认定被告作出的四份《追缴决定书》，从形式上考察，并无法律规范依据；原审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”。显然属于原审主观臆断。本案系有关落实国家油补政策过程中出现的矛盾，至今法律法规及上级行政部门，未对如何追回程序作出具体规定。（二）讼争行政行为认定的误发问题已为生效法律文书所认定，误发系错误发放。《农业部办公厅关于做好2011年渔业油价补助资金发放工作的通知》规定，渔业油价补助资金核发工作完成后发现误发或冒领的，一律由具体核发部门负责追回并上缴当地财政部门。上诉人只要发现存在误发或冒领的，就应当负责追回。至于船舶实质状况与船舶证书所载情况不符及对相应年份已领油补款数额，已被生效判决书所确认。且生效判决书也认定错误发放，致使国家经济利益遭受重大损失。故上诉人依规范性文件的规定作出本案被诉行政行为，并无不当。（三）原审判决书第21页认定“《农业部办公厅关于做好2011年渔业油价补助资金发放工作的通知》不具备行政规范性文件应有的外部性、反复适用性，不属于行政规范性文件”。原审认定可能导致油补工作无法实施。二、原审认定事实不清、主要证据不足。（一）在刑事与行政交叉的案件审理中，原审的判定有悖于法律的严肃性和人民法院裁判的一致性原则。相比较行政执法而言，刑事执法的目的是查明犯罪事实，查获犯罪嫌疑人，因而其执法范围更加全面，执法态度更加严谨，执法手段更加丰富，执法措施更有强制力，同时刑事执法结果可以为行政执法提供依据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定，已经依法证明的事实，法庭可以直接认定。第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。行政机关当然也可以生效的人民法院裁判文书确认的事实作为处理依据。三、讼争行政行为不存在程序违法的情况。本案系落实国家油补政策过程中出现的矛盾，不能依据行政处罚程序，至今法律法规未对该追回程序作出规定，故原审认定讼争行政行为严重程序违法没有法律依据。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求或将本案发回原审重审。 被上诉人谢顺国、谢水珠、谢清安、蔡山河答辩称：一、本案讼争的行政行为属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”的情形，结合第九十四条的规定，法院应当依职权作出确认讼争行政行为无效的判决。（一）讼争的四份《追缴决定书》所援引的依据总共有三个，排除已于2015年11月9日被财政部自行废止的《渔业成品油补助专项资金管理暂行办法》（财建〔2009〕1006号），剩下的两个文件，《中华人民共和国渔业法》第六条仅是主体性规定，《农业部办公厅关于做好2011年渔业油价补助资金发放工作的通知》不具备规范性文件反复适用性、普遍约束力的特征，不属于规范性文件范畴，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。（二）退一万步，上述两个尚未过期的文件也并无任何一项依据是关于答辩人为什么应当负有缴回油补款义务的规定，或者是关于答辩人为什么不具有领取油补款资格、条件的规定等。（三）上诉人一再以“目前尚无涉及渔船油价补助工作的法律、法规、规章等”而试图让已方免除作为行政机关的最基本的法定义务和责任，是明显违背法律的。对于没有法律规范依据的行政行为，法院应当依职权作出确认该行政行为无效的判决。二、原审认定讼争行政行为程序严重违法是正确的。本案系上诉人对答辩人行政给付的收回，涉及面广，必须充分听取行政相对人的意见、陈述及申辩，保障行政相对人最基础的陈述和申辩权。上诉人在作出决定之前没有给予答辩人最基础的陈述、申辩权，导致答辩人对讼争行政行为争议的事实问题、法律适用问题均无法知情，无从进行陈述和申辩，无法反驳举证，已对答辩人的权利造成实质性损害，讼争行政行为程序严重违法。三、原审认定讼争行政行为事实不清，主要证据不足，有理有据。（一）上诉人一直试图以刑事判决书认定的结论代替其作出讼争《追缴决定书》的证据和所依据的规范性文件，甚至认为其作出具体行政行为就是简单纯粹的执行生效刑事判决书的相关要求，直接将行政行为与刑事司法审判混为一谈，互相取代，完全忽视行政机关在履行行政职权时必须实施行政调查活动、行政事实认定、行政裁量权行使。（二）上诉人作出讼争《追缴决定书》的唯一依据是原任龙海市海洋与渔业局执法大队直属巡查中队长、助理验船师阮福顺和原任龙海市海洋与渔业局执法大队海监股负责人、助理验船师洪建勇的一、二审刑事判决书，刑事判决书是认定上诉人的工作人员阮福顺、洪建勇构成玩忽职守罪的犯罪事实认定，而非针对答辩人不具备油补款领取条件的行政事实认定。（三）答辩人的船舶检验证书、检验记录并未被撤销或确认违法，仍然具有公定力、拘束力，该效力是行政法意义上的效力，非刑法意义上的，不受刑事司法判决约束。（四）答辩人渔船与同村其他绝大多数渔民的渔船情形相似，并依照村委会及上诉人负责人的要求提供了相应的申报材料，经上诉人审查后领取了油补，上诉人的行政给付行为已经履行完毕。在答辩人不是恶意的情况下，基于信赖利益保护原则，也不应改变对本案四个答辩人的给付行为。综上，请求驳回上诉，维持一审判决或依职权作出确认四份《追缴决定书》无效的判决。 上诉人提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。上述证据均已经原审庭审质证。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案审查的重点是上诉人龙海市海洋与渔业局向四被上诉人作出的案涉四份《追缴决定书》，决定追缴已发放的油补款的行政行为是否合法。 渔业油价补助是一项支渔惠民政策，除了财政部、农业部《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》，并无更高层级的法律规范可以依据。因此，《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》及其他相关的文件规定可以作为办理油补案件的依据。 根据《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》第五条规定，渔业成品油价格补助对象应当符合以下条件：（一）所从事的渔业生产符合《渔业法》等法律法规规定。（二）国内海洋捕捞机动渔船持有合法有效的渔业船舶证书（证件），并在一个补助年度内从事正常捕捞生产活动时间累计不低于三个月；大中型渔船应当填写捕捞日志。“渔业船舶证书（证件）”包括《渔业船舶检验证书》《渔业船舶登记证书》《渔业捕捞许可证》《渔业船舶所有权证书》等。本案中，上诉人认定四被上诉人所有的渔船的实质状况与船舶证书所载情况不符，违规领取油补，依据《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》的规定决定追缴误发的油补款。虽然上诉人提供的龙海市人民法院（2015）龙刑初字第746号、第751号刑事判决书和漳州市中级人民法院(2016)闽06刑终132号、133号刑事判决书，已经认定“船舶实质状况与船舶证书所载情况不符”，以及“渔船船主不具备领取国内渔船油补款的条件、环节”之事实，但是，四被上诉人的渔船均从行政机关取得2010年至2012年期间的船舶检验证书、检验记录（年检合格），且案涉船舶检验证书、检验记录并未被有权机关撤销、确认违法，仍然有效。在案涉船舶检验证书、检验记录未经撤销、确认违法，上诉人直接根据生效刑事判决认定四被上诉人不具备油补款领取条件，并作出讼争《追缴决定书》，不符合《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》的规定，属认定事实不清、主要证据不足。 本案被诉行政行为属于行政机关撤销授益性行政行为，依据行政法的程序正义原则，行政机关应当在作出决定之前给予行政相对人陈述、申辩权。同时根据当时有效的《福建省行政执法程序规定》，行政机关办理行政执法案件，应当履行立案、调查取证、集体审议、作出决定等程序。但本案上诉人所举证据并不能证明其已履行了立案、调查等程序，以及已经保障了四被上诉人的陈述、申辩权，被诉行政行为程序违法。 综上，原审判决撤销被诉四份《追缴决定书》并责令上诉人重新作出行政行为，结论正确，可予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人龙海市海洋与渔业局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一九年十二月二十五日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……