江苏省扬州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏10行初66号原告王忠祥，男，1973年9月1日生，汉族，住浙江省台州市椒江区。委托代理人朱斌，江苏擎天柱律师事务所律师。委托代理人宋丽平，江苏擎天柱律师事务所律师。被告扬州市广陵区人民政府，住所地扬州市广陵区文昌中路548号。法定代表人徐长金，区长。代为出庭人员夏晗，广陵区司法局副局长。委托代理人李显，江苏朱玉明律师事务所律师。第三人扬州市广陵区人民政府曲江街道办事处，住所地扬州市广陵区文昌中路112号。法定代表人陈雨，主任。代为出庭人员吴拥军，该街办工作人员。委托代理人李显，江苏朱玉明律师事务所律师。委托代理人沈宇涛，江苏朱玉明律师事务所实习律师。第三人王忠，男，1975年12月11日生，汉族，住扬州市广陵区。系王忠祥之弟。第三人王永珍，女，1950年10月24日生，汉族，住扬州市广陵区。系王忠祥之母。原告王忠祥因认为被告扬州市广陵区人民政府（以下简称广陵区政府）和被告扬州市广陵区人民政府曲江街道办事处（以下简称曲江街办）对其部分所有的房屋进行拆迁的行为违法，于2018年9月5日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向两被告送达了应诉通知书及起诉状副本。因王忠、王永珍与本案的审理具有法律上的利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。经本院释明，原告变更其诉讼请求为要求撤销广陵区政府发布的扬广府房征（2018）3号《扬州市广陵区人民政府拆迁公告》（以下简称3号《拆迁公告》），同时要求撤销对曲江街办的起诉。本院经研究，决定曲江街办仍作为第三人参加本案诉讼。被告在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭，分别于2019年2月19日和2019年8月14日公开开庭审理了本案。第一次开庭审理，原告王忠祥及其委托代理人朱斌、宋丽平，被告广陵区政府委托代理人李显，第三人曲江街办委托代理人周峰，第三人王忠、第三人王永珍均到庭参加了诉讼。受被告委托，其下属单位广陵区住房保障和房产管理局副局长陈国庆代表被告行政机关负责人出庭参加诉讼。第二次开庭审理，原告王忠祥及其委托代理人宋丽平，被告广陵区政府委托代理人李显，第三人曲江街办委托代理人李显、沈宇涛，第三人王忠、第三人王永珍均到庭参加了诉讼。受被告委托，其下属单位广陵区司法局副局长夏晗代表被告行政机关负责人出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王忠祥起诉称：扬州市广陵区曲江街道施井村薛庄组53号和53-1号均位于被告广陵区政府发布的拆迁公告中所称“曲江街道施井村薛庄组地块棚户区改造项目”范围内，两处房产均登记在孙存龙名下。孙存龙于2011年9月24日去世，他的继承人为其妻王永珍（原告的母亲）、原告和原告弟弟王忠。案涉房产所占土地为农村集体土地，根据《土地管理法》等相关法律法规的规定，在法定机关审批同意征收后，才能依法进行房屋拆迁。扬州市国土资源局广陵分局的政府信息公开告知书显示案涉房产所占土地尚未办理土地征收手续，而被告广陵区政府已于2018年4月24日在扬州晚报发布拆迁公告，启动了房屋拆迁程序。后被告无视孙存龙已去世的事实，在与原告电话联系一次后，就再不联系，置原告合法权益于不顾，利用原告母亲不识字，非法与其签订房屋拆迁补偿协议，并于2018年6月将案涉房屋拆除。被告在尚未办理土地征收手续的情况下进行房屋拆迁的行为严重违反了国家法律法规的强制性规定，侵犯了原告的合法权益。为促进被告依法行政，维护原告的合法权益，特诉至法院。请求依法撤销被告广陵区政府发布的拆迁公告，本案诉讼费用由被告承担。原告王忠祥在起诉时向本院提交了下列证据：1、农业户户口1份；2、孙存龙（王忠祥父亲）死亡证明1份；3、《政府信息公开告知书》1份；4、扬州晚报《拆迁公告》1份；5、房屋拆迁补偿安置协议尾页1份；6、申请表（空白）1份；7、拆迁办公房源照片2页；8、村镇建设工程建设许可证1份；9、工程建设施工许可证1份；10、涉案房屋拆除现场照片2页。原告提交的证据1、2、3、8、9与原件核对一致，其余证据为复印件，且均未提交相应的原件供核对，用以证明被告广陵区政府违法作出本案被诉行政行为。原告在第二次开庭审理时向本院提交了下列证据：11、扬州市国土资源局出具的信息公开告知书1份；12、扬州市人民政府（2018）第10号土地审批政府信息公开告知书1份。证据11、12亦为复印件，与原件核对一致，亦用以证明被告违法作出本案被诉行政行为。被告广陵区政府答辩称：1、原告王忠祥不具备本案行政诉讼的主体资格。首先，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，只有本集体经济组织的农村村民才享有宅基地使用权并利用宅基地建造房屋。原告既非涉案拆迁公告拆迁范围内的农村集体经济组织成员，也非农业户口，故其不享有房屋所依附的土地使用权与房屋所有权。其次，本案系行政诉讼案件，原告诉集体土地上房屋拆迁公告违法，实质是诉涉及农村集体土地的行政行为。原告以个人名义提起本案诉讼，但未能提供证据证明其为涉案土地的使用权人或者实际使用人，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条第一款的规定。再次，案涉薛庄组53号、53-1号房屋权利人已签订《扬州市广陵区集体土地房屋拆迁补偿协议书》，且已履行，案涉房屋权利人已丧失对该房屋的利益。原告既非案涉房屋权利人或实际使用人，在协议签订并履行、该房屋已被拆除的情况下，原告依法不具备本案诉讼主体资格，应当裁定驳回其起诉。2、答辩人具备发布拆迁公告的主体资格。依据《土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，征地补偿、安置方案亦由市、县人民政府批准，被征收土地上房屋为地上附着物，发布被征收土地上房屋拆迁公告是实施征收土地方案的重要组成部分。同时答辩人系县级人民政府，是《土地管理法实施条例》第二十五条所规定的市、县人民政府，故答辩人具备发布拆迁公告的主体资格。3、答辩人作出的3号《拆迁公告》符合相关规定。（1）、3号《拆迁公告》作出前已履行《土地管理法》及《土地管理法实施条例》规定的程序。依据《土地管理法》第四十四条、第四十五条及《土地管理法实施条例》第二十三条之有关规定，案涉施井村薛庄组集体土地经原江苏省国土资源厅批准已依法转为建设用地。同时依据《土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条之规定，原扬州市国土资源局根据江苏省人民政府批准的《征收土地方案》，制定了《征收补偿安置方案》并予以公布、实施，相关补偿费用业已补偿到位。（2）、《房屋拆迁补偿安置方案》符合相关规定，确定的拆迁补偿安置标准公平合理，维护了被拆迁人的合法利益。A、案涉项目拆迁补偿标准公平合理且符合相关规定。依据2011年第7号《扬州市国土资源局征地补偿安置方案公告》，对薛庄组地上附着物应按实补偿，故答辩人依据扬价工[2009]186号《关于公布扬州市区集体土地房屋拆迁各类补助费的通知》、扬府办发[2014]33号《扬州市市区集体土地上房屋拆迁货币化补偿实施办法（试行）》及2014年77号《市政府关于调整征地补偿标准的通知》，制定了本项目拆迁补偿标准，该标准公平合理，充分维护了被拆迁人的合法利益。B、答辩人依法对规划许可用地范围内被拆迁房屋进行调查并进行测算。C、答辩人在房屋拆迁补偿安置实施方案中明确了拆迁计划及拆迁期限。D、答辩人在房屋拆迁补偿安置实施方案中明确了安置方式及过渡期限。E、相关拆迁补偿费用足额到位，充分保障了被拆迁人的利益。答辩人在对拆迁范围内房屋进行拆迁调查测算后，制定了本项目预算表，后续相关拆迁补偿费用足额到位，确保专款专用，保障了被拆迁人的利益。综上所述，原告不具备本案诉讼主体资格，答辩人具备发布案涉拆迁公告的主体资格且拆迁公告符合相关规定，充分维护了被拆迁人的合法权益。请求法院裁定驳回原告王忠祥起诉或判决驳回其全部诉讼请求。被告广陵区政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据及依据：1、3号《拆迁公告》1份；2、施井村薛庄组53号房屋拆迁补偿协议1份；3、施井村薛庄组53号房屋验收移交证明1份；4、施井村薛庄组53-1号房屋拆迁补偿协议1份；5、王永珍的承诺书1份。被告提交的证据1与原件核对无异，证据2-5均为复印件，且均未能提交相应的原件供核对。被告在原告王忠祥变更了诉讼请求后，于第二次开庭审理时向本院提交了下列证据、依据：6、《扬州市广陵区集体土地房屋拆迁补偿协议书》2份；7、苏政地[2010]1411《关于批准扬州市2010年度第16批次城市建设用地的通知》1份；8、扬国土资[2010]地郊字175号《关于征收集体土地的通知》及附表1份；9、2011年第7号《扬州市国土资源局征地补偿安置方案公告》1份；10、《扬州市广陵区人民政府关于曲江街道施井村薛庄组地块“城中村”改造项目集体土地上房屋拆迁项目拆迁补偿安置实施方案公告》、《曲江街道施井村薛庄组地块“城中村”改造项目拆迁补偿方式和标准》各1份及公示照片2页；11、扬价工[2009]186号《关于公布扬州市区集体土地房屋拆迁各类补助费的通知》1份；12、扬府办发[2014]33号《扬州市市区集体土地上住宅房屋拆迁货币化补偿实施办法（试行）的通知》1份；13、扬府发[2014]77号《市政府关于调整征地补偿标准的通知》1份；14、《扬州市曲江街道施井村薛庄组地块项目房屋征收拆迁补偿方案》1份；15、运河南路西侧、七里河北路北侧地块城中村改造规划范围图1份；16、房屋拆迁调查书1份；17、曲江施井村薛庄组地块项目征收（拆迁）费用预算（住宅房屋）1份；18、曲江施井村薛庄组地块项目征收（拆迁）费用预算（非住宅）1份；19、补偿安置资金证明4份。被告提交的证据6-8是网络打印件，证据11-13是规范性文件，其余证据均与原件核对一致。第三人曲江街办答辩称：1、被诉3号《拆迁公告》不属于人民法院受案范围。省级人民政府或经省级人民政府授权的省级土地行政主管部门作出的征地批复除征收土地外，还一并征收地上附着物，并由组织实施征地的地方政府对土地与地上附着物的价值给予补偿。案涉薛庄组地块棚户区改造项目所涉集体土地经原江苏省国土资源厅征地批复准予征收后，被告广陵区政府再次针对土地上房屋作出3号《拆迁公告》，由于征地批复本身具有征收被征土地上房屋等附着物的法律效力，因此该《拆迁公告》仅是对征地批复中涉及房屋等地上附着物部分组织实施原江苏省国土资源厅征地批复的性质。如前所述，在原江苏省国土资源厅已经做出征地批复的情况下，被告单独针对集体土地上房屋作出《拆迁公告》的法律效力与合法性来源于征地批复，不具有单独进行合法性审查的意义。故被诉3号《拆迁公告》不属于人民法院受案范围，应裁定驳回原告王忠祥的起诉。2、原告王忠祥不具备行政诉讼的主体资格。首先，依据《土地管理法》第六十二条规定，只有本集体经济组织的农村村民才享有宅基地使用权并利用宅基地建造房屋，原告既非涉案拆迁公告拆迁范围内的农村集体经济组织成员，也非农业户口，故原告不享有房屋所依附的土地使用权与房屋的所有权。其次，原告诉被告所作《拆迁公告》违法，实际是诉涉及农村集体土地的行政行为。原告以个人名义提起本案诉讼，但未能提供证据证明其为案涉土地的使用权人或者实际使用人，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条第一款的规定。3、案涉房屋权利人亦已与被诉《拆迁公告》不具有利害关系。（1）、答辩人为被诉《拆迁公告》确定的拆迁实施单位。作为被诉《拆迁公告》确定的拆迁实施单位，答辩人有权与被拆迁人订立房屋拆迁补偿协议、办理房屋拆除交接手续并依据协议拆除相关房屋。（2）、对案涉房屋权利人的补偿已足额到位。答辩人是在与××、××号房屋权利人签订《扬州市广陵区集体土地房屋拆迁补偿协议书》并办理房屋拆除交接手续后，对案涉房屋实施协议拆除，对案涉房屋权利人的补偿亦已足额到位。故即使是案涉房屋权利人，亦已与被诉《拆迁公告》不具有利害关系。综上所述，被诉《拆迁公告》不属于人民法院受案范围，原告不具备本案诉讼主体资格，被告所作《拆迁公告》合法有效。请求法院裁定驳回原告王忠祥起诉或判决驳回其全部诉讼请求。第三人曲江街办在法定期限内向本院提交了下列证据、依据：1、3号《拆迁公告》1份；2、常住人口信息4份；3、王忠、王朱力的证明2份；4、施井村薛庄组53号房屋拆迁补偿协议1份；5、施井村薛庄组53号房屋验收移交证明1份；6、王忠承诺书1份；7、王忠安置结算单1份；8、户口信息材料1份；9、施井村薛庄组53-1号房屋土地使用权证1份；10、施井村薛庄组53-1号房屋拆迁补偿协议1份；11、王永珍承诺书1份；12、王永珍安置结算单1份。曲江街办提交的证据1-7、9-12均与原件核对一致，证据8系王忠祥提供的复印件。第三人王忠、第三人王永珍未提交书面答辩状、证据。经庭审质证，原告王忠祥对于被告广陵区政府提交的证据，其认可证据1的真实性，但不认可其合法性，因为该拆迁公告并未在拆迁范围内进行张贴。对证据2-5的三性均不予认可。证据7、9是网络打印件，不具备证据的真实性合法性。对证据8的真实性合法性存疑。证据10不具有合法性。对证据11-13的真实性合法性予以认可，但不具有关联性。证据14-19不具有合法性。且以上证据达不到证明原告不具备诉讼主体资格的证明目的，亦不能证明广陵区政府不是适格被告。对于被告提供的三个规范性文件的真实性合法性予以认可，对关联性不予认可。原告对于第三人曲江街办提供的证据，对证据1的质证意见同上。证据2-3不具有合法性，原因是该证据是在诉讼过程中收集完成，因此也不能达到其证明目的。对证据4-12的三性均不予认可，尤其强调拆迁方面的证据与本案无关联性。被告广陵区政府对于原告王忠祥提交的证据，对证据1的真实性合法性予以认可，对关联性不予认可。由曲江派出所出具的户籍档案不能反映本案所涉协议签订时的户籍和户口情况，仅仅是对过去档案的一种查询，查询的时点未在户籍证明中注明。对证据2的三性无异议。针对原告在质证时存在赡养协议和有无其他遗嘱继承情况，需要原告提供证据进一步说明。对证据3的真实性合法性予以认可，但对关联性有异议，原因为原告所诉的是征地行为违法，我方认为诉讼请求不明确导致这份证据的关联性有异议。征地行为包含一系列程序。针对证据4的三性予以认可，需要指出的是其中的责任单位和实施单位都是曲江街办，与我方无关。针对证据5的三性不予认可，该份证据作为一份复印件，无原件予以核对。对证据6的三性不予认可。对证据7的三性不予认可，没有照片的载体形成时间地点及相关证明人。对证据8-9的真实性合法性予以认可，关联性不予认可。根据原告的诉讼请求是对53号和53-1号房屋所依附的土地征收违法提起诉讼，一则这是房屋建设许可证和施工许可证，未指明是53号房屋还是53-1号房屋；二是房屋系依附集体土地；三在建设时该房屋属于夫妻共同财产，涉及到相应的份额。对证据10的三性不予认可，没有照片的载体形成时间、地点及相关证明人。对证据11-12的真实性合法性予以认可，但对关联性不予认可。第三人曲江街办对于原告提交的证据，对证据1的真实性合法性予以认可，关联性不予认可。该份证据不能反映目前客观事实，原告户口已经不在53号上，也不住在53号房屋内。对证据2的三性予以认可，但至今未看到原告类似于遗嘱的协议，按照法定继承的规定，即使原告享有房屋的份额也十分有限。对证据3的真实性合法性认可，关联性不予认可，意见同被告。补充一点，原告的户口不在53号上，不享有宅基地使用权，征地与否与其没有利害关系。对证据4的三性予以认可，曲江街办是拆迁的责任单位与实施单位，有权与被拆迁人签订协议。对证据5-6的三性不予认可，不能达到原告的证明目的。对证据7的三性不予认可，原告未提供原件予以核实，也未说明原始拍摄载体，不符合证据的形式要求。对证据8-9的真实性合法性予以认可，关联性不予认可，原告未说明两证针对的是那套房屋。对证据10的三性不予认可，无法证明被拆除的房屋为53号或者53-1号的房屋。对证据11-12的真实性合法性予以认可，对其关联性不予认可。本院经审查，对上述证据认证如下：1、对于原告王忠祥提交的证据1-4、8-9、11-12的真实性、合法性予以认可，且证据2、4与本案的审理具有关联性。对于原告提交的证据5-7和10的三性不予认可。但原告所提供的证据，不能达到其证明目的，本院不予确认。2、对于被告广陵区政府提交的证据1、9-10、14-19均与原件核对一致，对其三性予以确认。证据2-5、6-8虽然未提交相应原件供核对，但经核实上述证据均真实存在。证据11-13系规范性文件，且与本案的审理具有关联性。因此，本院对被告提交的全部证据依法予以确认。3、对于第三人曲江街办提交的证据1-7、9-12均与原件核对一致，对其三性予以确认，能够达到其证明目的。根据上述定案证据，本院查明以下事实：2018年4月24日，被告广陵区政府发布扬广府房征（2018）3号《拆迁公告》，明确拆迁范围为东至运河南路、南至七里河、西至规划道路、北至团结路，拆迁责任单位、拆迁实施单位均为第三人曲江街办，拆迁期限从2018年4月24日至同年5月24日，拆迁补偿安置按《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》、《扬州市市区集体土地房屋拆迁货币化补偿实施办法（试行）》及相关规定办理等。原告王忠祥所诉涉案的施井村薛庄组53号、53-1号房屋在拆迁范围内。2018年5月16日，曲江街办与第三人王忠签订了《扬州市广陵区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》，协议约定：施井村薛庄组53号房屋建筑面积359.26平方米，其中合法建筑面积195平方米，产权调换安置房屋面积120平方米、货币补偿金额1828972元。2018年5月16日，王忠出具承诺书并将该房屋移交后，已领取拆迁补偿款人民币1828972元。2018年5月17日，曲江街办与第三人王永珍签订了《扬州市广陵区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》，协议约定：施井村薛庄组53-1号房屋建筑面积316.11平方米，其中合法建筑面积210平方米，产权调换安置房屋面积160平方米、货币补偿金额1593909元。后王永珍出具承诺书并将该房屋移交，亦已领取拆迁补偿款人民币1593909元。现上述涉案房屋已被拆除。另查明，孙存龙与王永珍夫妇生有长子王忠祥、次子王忠，扬州市广陵区曲江街道施井村薛庄组53号、53-1号集体土地上的房屋系孙存龙生前以其名义所建。孙存龙已于2011年9月24日去世。再查明，原告王忠祥于1992年12月应征入伍，2014年3月转业到浙江省台州市工作。根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：原告王忠祥提起本案诉讼是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……根据上述法律及司法解释的规定，只有因自己合法权益受到行政行为的侵害，当事人才能对该行政行为提起行政诉讼。本案中，原告王忠祥的诉讼请求是依法撤销被告广陵区政府发布的拆迁公告。首先，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。从上述法律规定来看，农村村民以户为单位享有宅基地使用权，且一户仅能拥有一处宅基地，因此，农村家庭户口项下的常住人口只要能够证明其系该户家庭成员，就对该户所在房屋以及该房屋所占用的宅基地享有相应权利。涉案房屋系原告已去世的父亲孙存龙和原告的母亲第三人王永珍共同建设,王永珍代表该户与拆迁实施单位第三人曲江街办签订了拆迁补偿协议,该协议对王永珍户全体家庭成员具有效力。现涉案房屋已被拆除，且安置补偿亦已基本履行到位，故原告所主张的合法权益应当由王永珍户自行协商解决。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》的相关规定，扬州市区集体土地上房屋拆迁区分为批准、补偿、实施三个阶段。由于涉案的施井村薛庄组53号、53-1号的房屋权利人已分别签订了拆迁补偿协议并已得到履行，则上述房屋权利人与征地、批准等前置行为之间已经不再具有法律上的利害关系，亦已丧失对原房屋所享有的利益。因此，在拆迁协议已履行、涉案房屋被拆除的情况下，原告不具备本案的诉讼主体资格，依法应当裁定驳回其起诉。综上所述，原告王忠祥提起本案诉讼不符合行政诉讼的起诉与受理条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，本院裁定如下：驳回原告王忠祥的起诉。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 李      勉审判员 王岚林审判员苗鸿二〇一九年十二月二十七日书记员 林   晓   俊文书附页（2018）苏10行初66号案件所适用的法律条文1、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……