吉林省扶余市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0781行初25号 原告姜云鹏，男，1963年3月21日出生，汉族，农民，现住扶余市。 委托代理人臧智国，吉林诚元律师事务所律师。 委托代理人王健，吉林诚元律师事务所律师。 被告扶余市陶赖昭镇人民政府，住所地扶余市。 法定代表人刘永刚，系镇长。 委托代理人韩俊峰，吉林夫余律师事务所律师。 原告姜云鹏不服被告扶余市陶赖昭镇人民政府（以下简称陶赖昭镇人民政府）限期拆除通知书一案，于2018年10月26日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月9日作出行政裁定书驳回原告起诉。松原市中级人民法院于2019年9月24日作出（2019）吉07行终41号行政裁定书指定本院继续审理。本院于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告姜云鹏及其委托代理人臧智国、王健，被告扶余市陶赖昭镇人民政府法定代表人刘永刚、委托代理人韩俊峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 扶余市陶赖昭镇人民政府于2018年9月21日作出限期拆除通知书，认定经湿地管理局、市国土资源局、市住建局、市城市规划管理处等部门联合鉴定，姜云鹏（姜大鹏）位于陶赖昭镇河沿村的三处房屋属于违章建筑，依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国自然保护区条例》取缔拆除，责令姜云鹏于3日内自行拆除，并做好生态恢复，对逾期不能拆除者市政府将予以强制拆除。 原告姜云鹏诉称：1.依法撤销被告于2018年9月21日作出的《限期拆除通知书》；2.诉讼费用由被告承担。事实和理由：2018年9月21日，被告扶余市陶赖昭镇人民政府向原告姜云鹏送达《限期拆除通知书》。通知书送达给原告后，被告曾派工作人员口头通知原告近期就对原告的房屋进行强制拆除，并且对原告没有任何形式的补偿。原告认为，该《限期拆除通知书》内容对原告的权利、义务已产生实际影响，并且该《通知书》内容存在违法之处，应依法撤销，具体理由如下：一、原告的房屋是合法建筑，不是违法建筑，被告属认定事实错误。原告现在的房屋有合法的《房屋所有权证》1份及《私有房屋所有权证》2份，并且取得了相应《国有使用证书》及《集体土地建设用地使用证》。因此，原告现在拥有的房屋是合法建筑，不属违法建筑，《限期拆除通知书》将原告合法建筑认定为违法建筑属事实认定错误。二、被告适用法律错误。被告作出的《限期拆除通知书》，只说明了该通知所依据的法律法规为《土地管理法》及《自然保护区条例》的名称，但并未引用依据上述两部法律法规中的哪一条具体的法律法规条款。原告认为被告做出《限期拆除通知书》没有具体法律法规条款的依据，因此，属适用法律错误。另外，原告现在使用的房屋有一部分房屋是原河沿村南林场的厂房，这部分厂房自1975年就已经存在了。而《土地管理法》于1987年1月1日开始施行；《自然保护区条例》于1994年12月1日开始施行。可见原告现在使用的房屋很早就建成了，根据法不溯及既往原则，不适用上述两部法律的规定。现被告仅依上述两部法律法规的名称，既认定原告的房屋违法建筑及非法用地，显然是适用法律错误。三、被告无法定职权认定原告的房屋和土地为违法建筑和非法用地。根据我国相关法律规定，被告既不是房屋行政管理部门，也不是土地行政管理部门无权认定且单方面认定违法建筑及非法用地，其要求原告立即拆除房屋否则实施强拆的行为显然没有法定职权，是越权行为。四、被告违反法定程序，未保证原告的救济权利。被告在作出《限期拆除通知书》时，也曾派人口头通知原告近期就对原告的房屋进行强制拆除，但均未告知原告有陈述和申辩的权利，也未告知原告有行政复议或行政诉讼的权利，更未告知原告提起行政复议或行政诉讼的期限及救济途径。因此，被告没有按照法律规定保证原告的救济权利，属程序违法。综上，原告认为被告作出的《限期拆除通知书》存在明显错误，应当依法撤销。 原告姜云鹏向本院提交了以下证据：《限期拆除通知书》、1995年6月1日《私有房屋所有权证》、1995年8月1日《私有房屋所有权证》、2005年7月7日《房屋所有权证》、1995年3月1日《国有土地使用证》、1995年8月7日《集体土地建设用地使用证》，证明原告所有的房屋及使用的土地均有合法证件，不属于违章建筑及非法用地。 被告扶余市陶赖昭镇人民政府辩称，一、答辩人具有执法主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作”。第三十七条“在村庄、集镇规划区内，未按照规划审批程序或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；农村居民未经批准或者违反规划的规定建设住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。”依据以上法律规定，答辩人有权对本行政区域内违法建设行为进行调查并作出限期拆除的行政决定，答辩人具有执法主体资格。二、被答辩人土地使用权系违法取得，建设的地上房屋未经合法程序审批系非法建筑。1988年《中华人民共和国土地管理法》第三十八条“农村居民建设住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲土地的，由乡级人民政府批准”；第三十九条“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准”被答辩人姜云鹏使用的土地是农村集体所有土地，是原河沿村林场用地。被答辩人持有的1995年3月1日5568.75平方米土地使用证记载用途为工厂，未经合法程序批准擅自将林场用地改变为工业用地，违法改变土地用途属违法使用土地，其持有的5568.75平方米土地使用权证书无效。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条“农村村民在村庄、集镇规划区内建设住宅的，（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”第十九条“兴建乡（镇）村企业，必须持有县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地”。依据以上法律规定，本案涉及被拆除的房屋无论是住宅还是工业用厂房，均未经合法程序申请审批取得相应的批准文件，违反上述法律规定属非法建筑，被答辩人持有的762平方米、290平方米、402平方米三份房屋所有权证书无效。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条“在自然保护区的核心区和缓冲区，不得建设任何生产设施”，被答辩人在湿地保护区内建造厂房进行生产经营亦违反该条例规定。依据1988《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“乡（镇）村企业未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令退还非法占用土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”及第四十五条“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用土地上新建的房屋”，被答辩人姜云鹏违法改变土地用途，未经合法审批建造住宅和厂房，答辩人对被答辩人作出限期拆除决定符合法律规定。三、行政程序合法。答辩人经过详细调查取证，会同住建、规划、土地等部门对涉案土地房屋进行认定，确认涉案房屋系非法建筑，违法事实清楚。答辩人于2018年6月25日向其送达了限期整改通知书限七日内自行拆除，但被答辩人未履行拆除义务。2018年9月21日答辩人向其送达了限期拆除通知书，行政程序合法。答辩人作出的限期拆除通知书事实清楚、证据确实充分，程序合法，因本案姜云鹏涉嫌犯罪已被公安机关刑事立案，依据法律规定，故本案应中止诉讼。 被告扶余市陶赖昭镇人民政府向本院提交了以下证据：1.扶余市城市规划管理处《对湿地范围内持有产权房屋的情况说明》、扶余市住房和城乡建设局《扶余市住房和城乡建设局关于洪泛湿地保护区内有产权证房屋认证意见说明》、扶余市国土资源局《湿地范围房屋土地登记及产权情况说明》，证明原告的房屋系违法建筑、用地属于违法用地。2.吉林扶余洪泛湿地省级自然保护区管理局通知、吉林扶余洪泛湿地省级自然保护区管理局《关于整治湿地保护区内违规问题的函》扶保函〔2018〕39、200、302、314号，证明原告房屋系违法建筑，按照自然保护区管理条例及环保督查要求必须拆除。3.原告的房屋所有权证及土地使用证复印件。4.限期改正通知书、限期拆除通知书及送达照片，证明被告作出的限期拆除通知书已经向原告送达。5.党委会记录，证明行政行为经集体研究决定。6.法律依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国自然保护区管理条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》。 经庭审质证，原告对被告的证据1、2、3的真实性无异议，对证明问题有异议。对证据4真实性有异议，认为被告程序违法，没有告知原告诉权及救济途径。证据5是超过举证期限提交的，不能作为证据使用。证据6的适用法律依据有异议，认为被告适用法律错误。被告对原告的证据有异议，认为原告的房屋面积与房产证不符，房产证没有档案，房屋是违章建筑，原告使用的土地性质是集体所有林场用地，原告没有经过合法手续改变土地用途，是非法用地。 经审理查明，2018年6月25日陶赖昭镇人民政府给姜云鹏（姜大鹏）下达限期整改通知书，通知书认为姜云鹏违反了在湿地保护区内禁止违规建筑的规定，责令姜云鹏在七日内自行拆除位于湿地保护区内的建筑。9月21日陶赖昭镇人民政府对姜云鹏下达限期拆除通知书，认为姜云鹏在湿地保护区内的现有生产生活设施，属违建项目，依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国自然保护区条例》取缔拆除，并开展生态恢复。经湿地管理局、市国土资源局、市住建局、市城市规划管理处等部门联合鉴定，姜云鹏的房屋属于违章建筑，责令于3日内自行拆除，并做好生态恢复。10月27日陶赖昭镇人民政府会同其他部门将姜云鹏位于陶赖昭镇河沿村的三处房屋强制拆除。 另查明，姜云鹏有三份房屋所有权证，一份为1995年6月1日扶余市人民政府核发，无产权证号、无房产档案，该处房屋坐落陶赖昭镇河沿村，用途木材加工，产权来源自建，建筑面积762平方米；一份为1995年8月1日扶余县人民政府核发，无产权证号、无房产档案，房屋坐落陶赖昭镇河沿村南林场，产权来源购买，用途木材加工，建筑面积402平方米；一份为2005年7月7日扶余县人民政府核发，产权证号扶房权证陶字第XXXX号，有房产档案，该处房屋为二层，坐落陶赖昭镇河沿村，一层240平方米，用途住宅，二层50平方米，用途水房。二份土地使用权证分别是1995年3月1日扶余县人民政府核发的国有土地使用证，无地籍档案，该用地面积为5568.75平方米，建筑占地1472平方米，地址陶赖昭镇河沿村，用途工厂。一份为1995年8月扶余市人民政府核发的集体土地建设用地使用证，无地籍档案，该处用地位于河沿村南林场，土地类别空闲地，用地面积14294平方米，建筑占地2402平方米，用途工厂。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七章法律责任中规定，违法占地查处的职权主体为县级以上人民政府土地行政主管部门，并非乡、镇级人民政府。《中华人民共和国自然保护区条例》第四章规定，存在违反条例的法定情形应予处罚的职权主体是自然保护区管理机构，也并非乡、镇级人民政府。被告依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国自然保护区条例》做出限期拆除通知书属于适用法律错误。且在给原告送达限期拆除通知书时，未告知原告享有陈述和申辩的权利，也未告知原告有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，未告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的期限及救济途径，侵害了原告依法享有的复议及诉讼权利，属于程序违法。 对于被告提出本案应中止诉讼的意见，本院认为，虽然公安机关对姜云鹏涉嫌伪造、变造公文、证件、印章立案侦查，但到本案诉讼时公安机关仍未对案件作出结论。本院认为，无论姜云鹏是否涉嫌刑事犯罪，与被告作出的限期拆除通知书是否存在违法性没有直接关联性，不影响本院对案件作出实体判决，故本院对被告要求中止审理的请求不予支持。综上，扶余市陶赖昭镇人民政府于2018年9月21日对姜云鹏作出的限期拆除通知书适用法律错误、程序违法，应予撤销，但因原告的房屋已被强制拆除，现起诉要求撤销被告作出的限期拆除通知书已不具有可撤销内容，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认扶余市陶赖昭镇人民政府于2018年9月21日对姜云鹏作出的限期拆除通知书违法。 案件受理费50元，由扶余市陶赖昭镇人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于松原市中级人民法院。 审判长 吕相峰 人民陪审员刘凤波 人民陪审员张秀丽 二〇一九年十二月十三日 书记员 孙         婷         婷