江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终927号 上诉人暨诉讼代表人（原审原告暨诉讼代表人）杨金富，男，住徐州市云龙区。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）熊刚，男，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告暨诉讼代表人）洪放，男，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）刘德才,男，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）倪凤英,女，住徐州市云龙区。 委托代理人刘蓉（系上诉人倪凤英女儿），女，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）张建华,女，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）张译文,女，住徐州市云龙区。 法定代理人张某（系上诉人张译文父亲），男，汉族，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）杭咏梅,女，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）颜致远,男，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）周靖,男，汉族，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）王鹏，男，汉族，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）葛艳，女，汉族，住徐州市云龙区。 委托代理人孟毅（系上诉人葛艳丈夫），男，汉族，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）王立巍，男，汉族，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）张珍妮，女，汉族，住徐州市云龙区。 委托代理人毛箭（系上诉人张珍妮儿子），男，汉族，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）卜娴，女，汉族，住徐州市云龙区。 上述上诉人的共同委托代理人宁志武，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州市云龙区人民政府，住所地徐州市和平大道66号。 法定代表人周天文，该区区长。 委托代理人王莉，徐州市云龙区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人汪洋，江苏法德东恒（徐州）律师事务所律师。 上诉人杨金富等15人因诉徐州市云龙区人民政府（以下简称云龙区政府）房屋行政征收一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（以下简称徐州中院）(2018)苏03行初278号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定： 涉案中茵南郊宾馆地块改造项目被列入徐州市2014年度城建重点工程计划范围内。2014年5月7日，原徐州市规划局复函云龙区政府，复函明确中茵南郊宾馆地块改造项目符合规划要求。2014年5月19日，原徐州市国土资源局复函云龙区政府，复函明确中茵南郊宾馆地块改造项目符合徐州市土地利用总体规划。2014年5月28日，徐州市发展和改革委员会复函云龙区政府，复函明确中茵南郊宾馆地块改造项目符合国民经济和社会发展规划。 2015年5月27日，原徐州市云龙区住房和建设局（以下简称原云龙区住建局）发布《房屋征收调查公告》，该公告载明：因和平路拓宽改造及南郊中茵城建设需要，现对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，由彭城街道办事处组织实施。2015年6月23日，原云龙区住建局对摸底调查数据进行了公示。 2016年11月15日，云龙区政府公布了《中茵南郊项目师大东院宿舍征收补偿方案（征求意见稿）》，征求意见稿中包含征收范围、征收方式、被征收房屋补偿安置、搬迁期限等事项。后征收部门通过多次召开座谈等方式就涉案征收项目及安置补偿方案征求意见。 2017年9月29日，徐州中矿社会稳定风险评估研究中心根据云龙区彭城街道办事处的委托对涉案征收项目进行社会稳定风险评估并于2017年11月出具了《中茵南郊宾馆地块改造项目社会稳定风险评估报告书》，评定项目实施的风险等级为中级。 2018年3月29日，云龙区政府发布《关于〈中茵南郊宾馆地块改造项目（师大东院宿舍）征收补偿方案（征求意见稿）〉征求意见及修改情况的公告》，将被征收人反馈意见的答复、征收补偿方案修改情况予以公告。 2018年3月30日，云龙区政府作出徐云政征字〔2018〕1号《房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）并于次日公告，决定对中茵南郊宾馆地块改造项目范围内的房屋进行征收，征收范围、征收补偿方案、征收签约期限、被征收人申请复议和提起行政诉讼的权利和期限等一并公告。杨金富等15人不服该《征收决定》，未经行政复议直接向徐州中院提起本案诉讼，请求：1、依法撤销云龙区政府作出的《征收决定》；2、本案诉讼费用由云龙区政府承担。 原审法院另查明，云龙区政府在《征收决定》作出前在中国工商银行淮东支行开设专储资金账户，专户存储资金2500万元，同时云龙区政府提供了南郊中茵城部分商品房作为安置房源。 原审法院认为： 一、关于杨金富等15人的起诉是否符合法律规定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，云龙区政府于2018年3月30日作出《征收决定》，涉案房屋位于征收范围内，杨金富等15人作为房屋所有权人或基于继承关系，与本案被诉《征收决定》存在利害关系，有权在法定期限内提起本案诉讼。 二、关于云龙区政府作出的涉案《征收决定》是否合法的问题。 1、关于云龙区政府是否有权作出涉案《征收决定》的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”云龙区政府具有负责本行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职权和职责，有权作出涉案《征收决定》，被告主体适格。 2、关于涉案《征收决定》是否符合法律规定的问题。征补条例第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；…（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。公共利益属于典型的不确定法律概念，建设项目是否符合公共利益的需要，立法不明确或者可能认识有分歧的，绝大多数被征收居民同意的建设项目或者与城市建设、更新有关的项目，应当认定属于公共利益的需要。本案征收项目被列入徐州市2014年度城建重点工程计划内，该项目虽有商业开发，但通过征收决定作出前的风险稳定评估调查报告及房屋征收调查公告，能够看出该征收项目同时涉及地铁轨道站点建设、城市道路拓宽建设，当地社区居民委员会对此表示支持，道路拓宽、公共交通建设能够加快云龙区建设，缓解市区交通压力的需要，进而完善和提升城区功能，实现城市更新，可以认定属于公共利益的需要。因此云龙区政府作出涉案《征收决定》符合征补条例上述规定的情形，符合社会公共利益的需要。 3、征补条例第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”云龙区政府在作出《征收决定》前，就该项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、专项规划向发改、国土、规划等相关职能部门发函，徐州市人民政府所属发改、国土、规划等职能机关作为征收建设项目所在地法定职能机关，依法有权出具相应证明，上述部门均回复予以认可，能够证明涉案项目已纳入国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划和城乡规划。 4、征补条例第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案中，根据云龙区政府提交的《房屋调查结果》、《摸底调查数据公示》及相应照片，可以证实云龙区政府在作出《征收决定》前，由征收部门发布房屋征收调查公告，对涉案地块征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，并将房屋摸底调查结果在征收范围内向被征收人进行了公布，符合上述规定。 5、征补条例第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，云龙区政府提供的《中茵南郊项目师大东院宿舍征收补偿方案（征求意见稿）》、《关于〈中茵南郊宾馆地块改造项目（师大东院宿舍）征收补偿方案（征求意见稿）〉征求意见及修改情况的公告》以及有关张贴的照片，可以证实云龙区政府作出涉案《征收决定》前已拟定征收补偿方案，广泛征求被征收人的意见，其征求意见的期限未少于法定的30日，于公示期满后将反馈意见汇总整理，并公布了补偿安置方案，符合征补条例第十条、第十一条第一款的规定。 6、关于社会稳定风险评估问题。云龙区政府在作出涉案《征收决定》前，已由房屋征收实施单位委托徐州中矿社会稳定风险评估研究中心对本案所涉征收项目进行了社会稳定风险评估，征询了被征收人的意见，该程序不违反征补条例第十二条第一款之规定。 7、关于征收补偿费用是否足额到位问题。征补条例第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据云龙区政府提交的工商银行网上银行电子回单及安置房源明细，可以证实在作出涉案《征收决定》前，云龙区政府已在工商银行淮东支行专户存储资金2500万元，并提供安置房源供被征收人选择，足以保障涉案被征收人的补偿权利，征收补偿费用已足额到位。 三、关于涉案房屋征收决定公告问题。 征补条例第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”云龙区政府提供的《征收决定》、公告照片可以证实云龙区政府在作出涉案《征收决定》后依法公告，公告中载明了征收补偿安置方案及行政复议、行政诉讼等权利事项，不违反上述法规规定。 综上，云龙区政府作出的《征收决定》，职权主体适格、符合法定征收条件，涉案征收程序符合征补条例的规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨金富等15人要求撤销云龙区政府作出的《征收决定》的诉讼请求。案件受理费50元，由杨金富等15人共同负担。 上诉人杨金富等15人上诉称：1、涉案《征收决定》是为了商业开发，不是为了公共利益；2、云龙区政府不能提供证据证明涉案《征收决定》符合征补条例关于“四规划一计划”的相关规定；3、征补方案没有依法进行论证，没有征求公众意见，程序违法；4、云龙区政府没有依法进行社会风险评估。请求本院：1、撤销一审行政判决；2、撤销涉案《征收决定》；3、一、二审诉讼费用由被上诉人云龙区政府承担。 被上诉人云龙区政府答辩称：1、涉案《征收决定》符合公共利益需要；2、涉案《征收决定》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；3、涉案征收补偿方案已经论证和征求公众意见，云龙区政府根据反馈意见修改征收补偿方案并公布；4、涉案房屋征收项目已经徐州中矿社会稳定风险评估研究中心进行了社会稳定风险评估，并征询了被征收人的意见。请求本院驳回上诉，维持原判。 二审听证中，对一审法院认定的案件事实，上诉人杨金富等15人提出异议称：1、未见过2015年5月27日原云龙区住建局发布的《房屋征收调查公告》；2、2017年11月的《中茵南郊宾馆地块改造项目社会稳定风险评估报告书》是在土地出让之后作出的，之前没有见过，不予认可。3、原审法院另查明部分关于“专户存储资金”问题，云龙区政府在原审中提供的证据是2张2500万元的资金证明。被上诉人云龙区政府提出异议称，其在原审中提交的证据是2张2500万元的资金证明，专户存储资金应当是5000万元。除上述异议外，各方当事人对原审法院查明的其他事实没有异议。 针对当事人提出的上述异议，本院审查认为：1、关于上诉人杨金富等15人提出的《房屋征收调查公告》问题，云龙区政府在一审中提交的《中茵南郊宾馆地块改造项目摸底调查数据公示》及在小区张贴的照片，可以证明原云龙区住建局对征收范围内房屋情况进行调查并向被征收人公布。2、关于上诉人杨金富等15人提出的《中茵南郊宾馆地块改造项目社会稳定风险评估报告书》问题，云龙区政府在一审中提交了徐州中矿社会稳定风险评估研究中心对涉案征收项目进行社会稳定风险评估并于2017年11月出具的《中茵南郊宾馆地块改造项目社会稳定风险评估报告书》，云龙区政府在该评估报告上盖章同意涉案征收项目可以实施，可以证明云龙区政府在作出房屋征收决定前按照规定进行了社会稳定风险评估。3、关于上诉人杨金富等15人及云龙区政府均提出的专户存储资金应当是5000万元的问题，云龙区政府在一审中提交的两张中国工商银行网上银行电子回单，可以证明云龙区政府在征收决定作出前，在中国工商银行徐州工行淮东支行开设南郊宾馆项目专储资金账户，专户存储资金5000万元。综上，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审认定的“专户存储资金2500万元”事实不当，应认定为“专户存储资金5000万元”。 本院另查明，南郊中茵城作为现代服务业项目列入《徐州市2015年度城建重点工程计划》、《徐州市2016年度城建重点工程计划》及《徐州市2017年度城建重点工程计划》。 本院还查明，云龙区政府提供的相关证据材料表明，轨道交通二号线师范大学站项目需要使用中茵南郊宾馆地块改造项目征收范围内16、17号楼所在土地，和平路拓宽改造项目需要使用中茵南郊宾馆地块改造项目征收范围内1、17号楼所在土地。17号楼已经实际拆除，轨道交通二号线师范大学站项目正在施工；涉案4栋楼共有居民127户，商业1户，已签订协议106户，未签协议22户。 本院认为： 征补条例第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”据此，云龙区政府具有负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的行政职权，有权作出涉案《征收决定》。 征补条例第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。公共利益属于典型的不确定法律概念，建设项目是否符合公共利益的需要，主要由立法判断，即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要。但如果立法规定不明确或者认识有分歧的，则宜尊重通过正当程序而形成的判断。如与城市建设相关的项目或者是绝大多数被征收居民同意的建设项目，可以认定属于公共利益的需要。本案中，中茵南郊宾馆地块改造项目被列入历年徐州市城建重点工程计划。中茵南郊宾馆地块改造项目社会稳定风险评估报告及《房屋征收调查公告》，可以看出涉案征收项目同时涉及轨道交通二号线师范大学站与和平路拓宽改造项目，当地社区居民委员会支持项目实施。公共交通建设、道路拓宽改造、发展现代服务业，能够缓解城市交通压力，改善城市面貌，促进产业转型升级，完善提升城市功能，因此，中茵南郊宾馆地块改造项目可以认定属于公共利益的需要，云龙区政府作出的涉案《征收决定》符合征补条例第八条规定的公共利益的需要。 征补条例第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”云龙区政府在作出《征收决定》前，就中茵南郊宾馆地块改造项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，分别向徐州市发展和改革委员会、原徐州市国土资源局、原徐州市规划局等职能部门发函。徐州市发展和改革委员会、原徐州市国土资源局、原徐州市规划局均给云龙区政府复函，认定中茵南郊宾馆地块改造项目符合国民经济和社会发展规划、徐州市土地利用总体规划和规划要求。徐州市发展和改革委员会、原徐州市国土资源局、原徐州市规划局等职能部门作为征收建设项目所在地当时行使法定行政职权的行政机关，依法有权出具相应证明，故涉案征收建设项目可以认定符合征补条例第九条第一款的规定。 征补条例第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，云龙区政府提供的2016年11月1日《中茵南郊项目师大东院宿舍征收补偿方案（征求意见稿）》、2016年11月15日《公告》、2018年3月29日《关于〈中茵南郊宾馆地块改造项目（师大东院宿舍）征收补偿方案（征求意见稿）〉征求意见及修改情况的公告》以及张贴的有关照片，可以证实云龙区政府作出涉案《征收决定》前，房屋征收部门已拟定征收补偿方案并上报云龙区政府，云龙区政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，广泛征求公众意见，征求意见的期限未少于法定的30日。后云龙区政府根据公示期间收集的对补偿方案的意见及反映，将对反馈意见的答复和方案修改情况进行公告，并公布了《中茵南郊宾馆地块改造项目房屋征收补偿方案》。云龙区政府作出的涉案《征收决定》符合征补条例第十条、第十一条第一款的规定。 征补条例第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”云龙区政府在作出涉案《征收决定》前，房屋征收实施单位徐州市云龙区彭城街道办事处已经委托徐州中矿社会稳定风险评估研究中心对中茵南郊宾馆地块改造项目进行了社会稳定风险评估，云龙区政府在《中茵南郊宾馆地块改造项目社会稳定风险评估报告书》上盖章同意涉案征收项目可以实施。云龙区政府提交的中国工商银行网上银行电子回单及安置房源明细，可以证明云龙区政府在《征收决定》作出前，在中国工商银行徐州工行淮东支行开设南郊宾馆项目专储资金账户，专户存储资金5000万元，并提供安置房源供被征收人选择，足以保障涉案被征收人的补偿权利。 征补条例第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”云龙区政府提供的《征收决定》、《公告》以及张贴的有关照片，可以证实云龙区政府在作出《征收决定》后及时公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 征补条例第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案中，云龙区政府提交的《房屋征收调查公告》、《中茵南郊宾馆地块改造项目摸底调查数据公示》以及张贴的有关照片，可以证实原云龙区住建局作为房屋征收部门，发布了房屋征收调查公告，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织了调查登记，并将房屋摸底调查结果在征收范围内向被征收人进行了公布。 综上，杨金富等15人的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。原审法院判决驳回杨金富等15人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨金富等15人共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 倪志凤 审 判 员 黄 河 审 判 员 张贞伟 法官助理 曹 晟 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员 吁 璇 书 记 员 王雅露 附：本判决适用的相关法律依据 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： …… （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； …… （六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条第一款市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；