江苏省盐城市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)苏09行终469号上诉人（原审原告）：徐道成，性别××年××月××日出生，××族，居民。被上诉人（原审被告）：射阳县自然资源和规划局(原射阳县国土资源局)，住所地射阳县人民路43号。法定代表人：陈少祥，该局局长。出庭负责人：杨军，该局副局长。委托诉讼代理人：张斌，江苏崇本律师事务所律师。原审第三人：射阳县海堤管理所，住所地射阳县海通镇东首环洋洞。法定代表人：茅洪飞，该所所长。委托诉讼代理人：裴玉，江苏东界律师事务所律师。上诉人徐道成因与被上诉人射阳县自然资源和规划局（以下简称射阳县资源规划局）、原审第三人射阳县海堤管理所（以下简称海堤管理所）土地行政登记一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2019年7月17日作出的（2019）苏0981行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年10月12日立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定事实：2005年9月20日，第三人海堤管理所对坐落于滩涂奤套河与双洋河段、面积为4236463.5平方米的国有划拨土地申请初始登记。同年10月18日，射阳县人民政府颁发11301号国有土地使用证，内容是：土地使用权人为海堤管理所，土地坐落于滩涂奤套河与双洋河段，地号为320924-02613，地类（用途）为27水利设施用地，使用权类型为划拨，使用权面积为4236463.5平方米。2017年1月1日，海堤管理所经营科与原告徐道成签订《合同书》约定，海堤管理所将奤套管理站海堤段面积80亩的塘口发包给徐道成进行养殖，承包范围为东至部队围河交界、西至高等级公路东侧、南至马志胜塘口交界处、北至副食品基地南进水洞；每亩每年为800元，合计年承包费为64000元；承包期限为1年，从2017年1月1日起至2017年12月30日止；……合同签订后，原告徐道成交纳了2017年的承包费用。嗣后，原告徐道成提起本案行政诉讼，要求撤销射阳县人民政府颁发给第三人海堤管理所的11301号国有土地使用证。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这里的“有利害关系”，应当理解为直接的法律上的利害关系，不能扩大为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。关于直接的法律上的利害关系的判断，可从行政机关作出行政行为所应适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关在作出行政行为时考虑、尊重和保护当事人所诉请保护的权益来判断。本案中，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者是人民政府在作出土地行政登记时应当考虑和保护的内容。原告徐道成与第三人海堤管理所签订承包合同的时间是2017年1月1日，而射阳县人民政府早于2005年10月18日即向第三人海堤管理所颁发了11301号土地使用证，射阳县人民政府作出被诉土地登记行为时，原告徐道成尚未取得案涉土地的承包经营权，不存在被诉土地登记行为侵犯其合法权益的情形。而且，原告徐道成与第三人海堤管理所签订2017年期间的承包合同，承包第三人面积为80亩的塘口进行养殖，原告享有的是依据承包合同产生的承包经营权，不是法律意义上的土地权利人。因此，原告的承包经营权不是人民政府在作出被诉土地行政登记行为时应当考虑、保护和解决的内容，可以通过其他恰当途径予以解决。综上，原告徐道成与被诉土地行政登记行为之间不具有法律上的利害关系，其起诉不符合行政诉讼的法定受理条件。一审法院裁定：驳回原告徐道成的起诉。案件受理费50元，于裁定生效后退给原告徐道成。徐道成上诉称，1.上诉人与被诉行政行为有利害关系。根据土地管理法、国防法、军事设施保护法的相关规定，每个公民对破坏军事设施的违法行为都享有举报控告的权利。原南京军区司令部射阳高炮射击场（以下简称射阳高炮射击场）与海堤管理所签订的划界协议是不合法的，我作为承包人是被诉行政行为的受害者，与之有利害关系。2.一审程序上不当。一审法院未能全面正确认定本案事实。射阳高炮射击场于2005年8月23日与海堤管理所在射阳国土局的见证下签订了一份《土地权属界线协议书》，该协议书被作为射阳县人民政府向海堤管理所颁发涉案土地使用权证的主要依据。一审法院在开庭前只通知海堤管理所参加诉讼，却没有将另一方有直接利害关系的射阳高炮射击场追加为第三人，诉讼程序存在不当。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。射阳县资源规划局辩称，1.根据行政诉讼法第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织与被诉行政行为有利害关系但没提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，也可以由法院通知参加诉讼。本案中，被诉土地权属登记行为设立后，射阳高炮射击场并未提出任何异议，且该登记行为并未为该射击场设定权利义务，其与被诉行政行为无利害关系。一审不通知其作为第三人参与诉讼并无不当。2.上诉人与被诉土地行政登记行为之间不存在法律上利害关系。案涉土地登记行为发生在2005年，而上诉人与原审第三人签订的承包合同发生在2017年，射阳县政府在作出案涉土地登记行为时，无法考虑发生在之后的承包经营权，上诉人提出其是依据普通公民的举报控告权利提起本案诉讼，也不符合行诉法所要求的具有法律上利害关系的要求。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。海堤管理所述称，上诉人认为海堤管理所与射阳高炮射击场的划界协议不合法系其理解错误，该划界协议并不涉及部队的原始土地，被诉土地使用证是我单位依据相关法律规定以及水利法律法规规定，向有权行政部门申请取得的，程序合法。本案二审中，上诉人徐道成提交证据1，射阳高炮射击场的土地初始登记，拟证明射阳县资源规划局给海堤管理所办理的土地证违法。证据2，一审法院与射阳高炮射击场主任的谈话笔录以及工作记录，拟证明11301号国有土地使用证在军委批复的土地范围内。证据3，签署划界协议的当事人短信截图，拟证明涉案土地属于军事设施土地。被上诉人射阳县资源规划局对此质证认为，证据1-3均非法律上的新证据，上诉人应当在一审诉讼前提交，且上述证据也无法证明上诉人与被诉行政行为之间存在利害关系。工作记录载明射阳县国土局及临海国土所均找不到上述资料，但地籍档案确已在诉讼和复议时提交。证据3，不符合证据形式要求，对真实性、合法性、关联性均不认可。本院经审查认为，上诉人徐道成提供的证据1-3不属于法律规定的二审新证据，且该证据主要用于证明被诉行政行为是否合法，不能证实上诉人与该行为之间的利害关系，本院不予采信。本院认为，根据各方当事人的陈述意见，本案二审的争议焦点归纳为：一、上诉人与被诉土地行政登记行为是否有利害关系；二、一审法院未追加射阳高炮射击场为第三人是否程序违法。现分述如下：一、关于上诉人与被诉土地行政登记行为是否有利害关系的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人徐道成要求撤销射阳县政府向海堤管理所颁发的11301号国有土地使用证，但射阳县政府于2005年10月18日作出被诉行政行为时，徐道成并非被诉行政行为的相对人，也非涉案土地的承包使用权人，其于2017年1月1日才与海堤管理所签订《合同书》，承包奤套管理站海堤段面积80亩的塘口。故，射阳县政府于2005年10月18日向海堤管理所颁发11301号国有土地使用证时，徐道成与涉案土地没有利害关系，被诉行政行为的作出未对徐道成的权利义务产生实际影响，上诉人不具备提起本案诉讼的原告主体资格。上诉人提出其作为普通公民对破坏军用设施的违法行为享有举报控告权，有权提起本案诉讼。本院认为，上诉人对其所认为的破坏军用设施违法行为提起行政诉讼，仍然需以“与行政行为有利害关系”为前提条件，只有该违法行为侵害了属于上诉人权利的情况下，才有权提起行政诉讼。故上诉人的该抗辩事由不能成立。二、关于一审法院未追加射阳高炮射击场为第三人是否程序违法的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，上诉人徐道成起诉要求撤销射阳县政府向海堤管理所颁发的11301号国有土地使用证，该土地行政登记行为并未为射阳高炮射击场设定权利义务，且一审法院系以徐道成与被诉行政行为无利害关系为由裁定驳回起诉，并未对11301号国有土地使用证进行实体审理，本案处理结果对射阳高炮射击场的权利义务不产生影响，一审法院未通知射阳高炮射击场作为第三人参加诉讼，程序并不违法。综上，上诉人徐道成的上诉请求不能成立，依法予以驳回；一审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  虞忠和审判员  时 云审判员  周 和二〇一九年十二月十六日书记员  陶 颖附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。