重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝04行终158号 上诉人（原审原告）:陆志尧农村承包经营户。 诉讼代表人：陆志尧，男，1945年10月15日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 被上诉人（原审被告）：酉阳土家族苗族自治县黑水镇人民政府，住所地重庆市酉阳土家族苗族自治县黑水镇黑水村十二组。 法定代表人：祝建军，该镇镇长。 出庭应诉行政机关负责人：田华，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：蔡胜道，重庆渝鑫律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：酉阳土家族苗族自治县人民政府，住所地重庆市酉阳土家族苗族自治县桃花源中路151号。 法定代表人：李成群，该县县长。 委托诉讼代理人：杨刚，该县司法局复议科科长。 原审第三人：白世全农村承包经营户。 诉讼代表人：白世全，男，1948年8月5日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：白万钧农村承包经营户。 诉讼代表人：白万钧，男，1945年9月7日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：王鹏农村承包经营户。 诉讼代表人：王鹏，男，1980年1月16日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：王开付农村承包经营户。 诉讼代表人:王开付，男，1968年4月25日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：王开全农村承包经营户。 诉讼代表人:王开全，男，1974年11月24日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：白世祖农村承包经营户。 诉讼代表人:白世祖，男，1958年8月9日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：白万忠农村承包经营户。 诉讼代表人:白万忠，男，1929年7月15日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：白仕国农村承包经营户。 诉讼代表人:白仕国，男，1962年5月14日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：张洪信农村承包经营户。 诉讼代表人:张洪信，男，1952年5月10日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：张洪宣农村承包经营户。 诉讼代表人:张洪宣，男，1965年8月7日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：白世武农村承包经营户。 诉讼代表人:白世武，男，1941年1月18日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：白世禄农村承包经营户。 诉讼代表人:白世禄，男，1944年9月1日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：白长海农村承包经营户。 诉讼代表人:白长海，男，1974年2月25日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：白长江农村承包经营户。 诉讼代表人:白长江，男，1978年6月8日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：白长青农村承包经营户。 诉讼代表人:白长青，男，1970年8月1日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 以上白世全等15户农村承包经营户推举的诉讼代表人：白世全、白万钧。 原审第三人：陆志建农村承包经营户。 诉讼代表人：陆平，男，1973年12月10日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：何家荣农村承包经营户。 诉讼代表人：何家荣，男，1945年4月23日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：田井树农村承包经营户。 诉讼代表人：田维棋，男，1971年1月27日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 原审第三人：张小仙农村承包经营户。 诉讼代表人：张小仙，女，1953年6月3日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 上诉人陆志尧农村承包经营户（以下简称陆志尧户）因与被上诉人酉阳土家族苗族自治县黑水镇人民政府（以下简称黑水镇政府）、酉阳土家族苗族自治县人民政府（以下简称酉阳县政府）及原审第三人白世全农村承包经营户等15户（以下简称白世全等15户）、陆志建农村承包经营户（以下简称陆志建户）、何家荣农村承包经营户（以下简称何家荣户）、田井树农村承包经营户（以下简称田井树户）、张小仙农村承包经营户（以下简称张小仙户）林地行政裁决一案，不服重庆市黔江区人民法院（2019）渝0114行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陆志尧户的诉讼代表人陆志尧，被上诉人黑水镇政府的行政机关负责人田华及委托诉讼代理人蔡胜道，被上诉人酉阳县政府的委托诉讼代理人杨刚，原审第三人白世全等15户推举的诉讼代表人白世全、白万钧，原审第三人陆志建户的诉讼代表人陆平、原审第三人何家荣户的诉讼代表人何家荣、原审第三人田井树户的诉讼代表人田维棋到庭参加诉讼。原审第三人张小仙户经本院传票传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决认定事实如下：陆志尧户与陆志建户、何家荣户、张小仙户、田井树户原属黑水乡大泉村11组集体经济组织成员，白世全等15户原属黑水乡大泉村1组集体经济组织成员，在2004年两组均合并到现大泉村1组。 1983年第一轮土地下户时，原大泉大队一生产队集体取得小地名“大小黄泥堡”林地权属，其林权证载明：面积20亩，东至谢家坑（坟）塘黄过；南至小黄泥堡大沟直上；西至刘家垭口至后尖山；北至罗家垭口白角荣老业土界。2009年白世全等15户依据1983年林权证取得林地使用权，载明“鱼泉坡（大小黄泥堡）”面积20亩，东至谢家坟堂当面土坎横过干沟；南至小黄泥堡南侧沟脚（挖沟为界）至干沟边沿碓窝土；西至刘家垭口、罗家垭口岭干。 1983年陆志尧户林权证取得小地名“后头坡”林地使用权，其林权证载明，东抵本人自然界；南抵树界；西抵一队荒山；北抵小仙界。2009年陆志尧户林权证将此地名变更登记为“对门坡”，四至界畔：东至高速路；南至田井树；西至黄泥堡挖沟；北至张小仙松树岩头直上。1983年林权证西至界畔“一队荒山”变更登记为“黄泥堡挖沟”。 1983年陆志建户取得小地名“杉树坨”林地使用权，其林权证载明：面积1亩，东抵本人自然界；南抵小仙界；西抵一队界；北抵志昌界。2009年陆志建户林权证将此地名变更登记为“鱼泉坡”，四至界畔：东至陆祥飞屋后；南至张小仙岩轮斜岩板轮上；西至白家坨岭轮；北至陆志昌大路。1983年林权证西至界畔“一队界”变更登记为“白家坨堡轮”。 1983年何家荣户取得小地名“鱼泉坡”林地使用权，其林权证载明：东抵塾土；南抵陆志尧界；西抵大沟；北抵树界。2009年何家荣户林权证将此地名变更登记为“团坝子坡”，四至界畔：东至高速路；南至张小仙陆志尧北方岩轮；西至白岩大沟；北至田井树岩上十字架直上陆志贤坟旁岩轮。1983年林权证西至界畔“大沟”变更登记为“白岩大沟”。 1983年田井树户林权证取得小地名“鱼泉坡”林地使用权，其林权证载明：东至大路；南至家云界；西至一队荒山；北至志尧界。2009年田井树户林权证将此地名变更登记为“对门坡”，四至界畔：东至319线；南至何家由岩上十字架直上至陆志贤坟旁岩心；西至黄泥堡挖沟；北至陆志友挖沟。1983年林权证西至界畔“一队荒山”变更登记为“黄泥堡挖沟”。 林权落实后，原大泉1组白世全等15户与11组陆志建等户均无争议，林地也未进行调整。2018年左右，因修建输电铁塔和扶贫公路建设占用林地，白世全等15户与原11组陆志建户、田井树户、陆志尧户、何家荣户、张小仙户发生林权争议，白世全等15户认为双方应以谢家坟堂横过为界，以西的林地归白世全等15户使用，以东的林地归原11组所涉农户使用。而陆志建户、田井树户、陆志尧户、何家荣户则认为应以白家坨堡轮为界，以西林地归白世全等15户使用，以东林地归原11组几户使用。张小仙户则提出以政府裁决为据。双方确定争议范围为大小黄泥堡两座山头东至“谢家坟堂横过”西至“白家坨堡轮”，上下向即东西向争议，南北向无争议。在纠纷发生后，村镇两级调解未果。之后白世全等15户申请黑水镇政府对林权争议进行裁决。2018年11月5日，黑水镇政府作出酉阳黑水府行裁[2018]1号行政裁决决定书，将争议林地确定给白世全等15户管理使用。之后陆志尧等户申请酉阳县政府复议，2018年11月29日，酉阳县政府作出酉阳府复[2018]19号行政复议决定书，维持了酉阳黑水府行裁[2018]1号行政裁决决定书，陆志尧户不服裁决及复议结果，向一审法院提起诉讼。 一审法院认为，林地的承包经营权的初始来源系上世纪80年代初期家庭联产承包制后的土地到户，林地证是确定林权的依据。争议双方在第一轮土地到户后，林权均未发生变化，故当时确定的林权是之后林权合法性基础，即之后的林权均应以第一轮颁发的林权证为据。本案中，双方对林地南北向无争议，只是对相接的东西向发生边界争议，根据《林木林地权属争议处理办法》的规定，权属凭证记载四至清楚的，应当以四至为准，白世全等15户提交的1983年及2009年林权证均能证实双方东西界畔为“谢家坟堂横过”，而陆志尧户及其他第三人1983林权证记载西至界畔分别为“一队荒山”“一队界”“大沟”，不能证明具体的西至界畔。黑水镇政府经过充分调查后，在其职权范围内对争议林地进行裁决，认定争议双方林地东西向分界畔为“谢家坟堂横过”，从而对争议林地进行裁决，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。同时酉阳县政府依据复议申请，依法履职，遵循法定程序，作出复议决定。陆志尧户提出的诉讼主张，无事实支撑，于法无据，不予支持。 在庭审中，陆志尧户提出基层组织工作人员不能作为行政主体参与林权调查而导致程序违法的理由，一审法院认为，黑水镇政府、酉阳县政府所作处理及复议的依据主要来源于争议双方提交的林权证明，基层人员的调查材料只是补充说明案件事实，对此理由不予以采纳。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陆志尧农村承包经营户的诉讼请求。案件受理费50元，由陆志尧农村承包经营户承担。 陆志尧户上诉称，1.一审判决认定事实不清。一是陆志尧户1983年林权证“后头坡”林地西抵一队荒山，但2009年林权证却登记的是西至黄泥堡挖沟，不管是黑水镇政府所作决定以及酉阳县政府所作复议决定，还是一审判决均未对陆志尧户西至黄泥堡挖沟进行认定、评述和查明，系事实不清。二是白世全等15户1983年林权证载明的东至界畔，并非黑水镇政府所作决定中认定的“谢家坟堂黄过”，该认定直接影响到确定双方林地权属界畔的事实，亦属认定事实不清。三是虽然裁决认定东界为“谢家坟堂黄过”，但南、北（左右）界址的止处仍不明确，该界址不能直接将陆志尧户、陆志建户、何家荣户、田井树户的林地完全割裂开来。2.黑水镇政府所作决定以及酉阳县政府所作复议决定所依据的证据不足，一审判决予以维持结果错误。黑水镇政府受理案涉林地争议纠纷后，收集证据不全面、不客观且程序违法，如多份调查笔录中，现黑水镇大泉村一组组长陆静以调查人的身份参与了调查，其不具有调查、收集证据的行政职能和身份，且与白世全等15户之间有说不清道不明的关系，其收集的证据不能作为认定本案的证据。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持陆志尧户的诉讼请求。 黑水镇政府答辩称，1.黑水镇政府所作酉阳黑水府行裁[2018]1号行政裁决决定书认定事实清楚，一审判决对此进行认定正确。黑水镇政府作出裁决时对各方当事人第一轮林权证颁证、第二轮林权证颁证的情况进行了查明，林权落实后原两个组未进行过林权调整，两组合并为现在的一个组后也未对林权进行调整，仍按原林地划分分别进行管理，双方于2018年10月大泉村修建扶贫公路引发林地使用权争议。2.一审判决证据充分。一审判决对黑水镇政府进行裁决时调查收集的证据进行了举证质证，对符合证据三性的证据予以采信，证据充分。3.黑水镇政府所作酉阳黑水府行裁[2018]1号行政裁决决定书系适用《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第四条、第六条规定作出，其适用法律正确。4.陆志尧户的上诉理由均不能成立。陆志尧户林权证记载西抵一队荒山，并不明确，但白世全等15户林权证记载东至谢家坟堂黄过，谢家坟堂经各方确认客观存在，以此为界进行划分应属正确。综上，陆志尧户的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 酉阳县政府答辩称，1.酉阳县政府作出的行政复议决定程序合法。2.酉阳县政府作出的行政复议决定事实清楚、证据充分。3.酉阳县政府作出的行政复议决定适用法律依据正确。4.一审判决程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人白世全等15户述称，黑水镇政府和酉阳县政府所作决定正确，也是依照各方林权证的记载进行裁决的，白世全等15户对此没有意见，请求维持原判。 原审第三人陆志建户、何家荣户、田井树户分别述称，同意陆志尧户的上诉请求。 原审第三人张小仙户未陈述意见。 一审中，黑水镇政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据： 1.白世全等15户林木林地权属争议裁决申请书、身份证、户口簿；2.陆平等5户身份证复印件；3.举证、质证、听证通知书、送达回证；4.会议记录；5.举证质证记录；6.白世全等15户一、二轮林权证；7.陆志建等四户林权证；8.现场勘验笔录、现场示意图；9.林地纠纷事实说明；10.白世全的调查笔录；11.张娅调查笔录；12.何家荣调查笔录；13.张小仙调查笔录；14.田维棋调查笔录；15.陆盛调查笔录；16.陆志尧调查笔录；17.田维昌调查笔录；18.陈某、何某1、田某证明；19.黑水镇政府讨论裁决事项会议记录；20.[2018]1号行政裁决决定书；21.送达回证；22.酉阳府复[2018]19号行政复议决定书。 酉阳县政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据： 1.行政复议申请书；2.酉阳县政府法制办公文处理笺；3.复议受理、答复通知书、送达回证；4.行政复议答辩状；5.黑水府行裁[2018]1号行政裁决决定书；6.行政复议决定书审批签；7.酉阳府复[2018]19号行政复议决定书及送达回证。 陆志尧户在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.陆志尧身份证复印件；2.黑水府行裁[2018]1号行政裁决决定书；3.酉阳府复[2018]19号行政复议决定书；4.陆志尧1983年、2009年林权证；5.快递查询单；6.陆志昌林权证；7.田某证明。 原审第三人陆志建户在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.陆志建身份证、户口簿；2.陆志建户1983年、2009年林权证；3.黑水府行裁[2018]1号行政裁决决定书；4.酉阳府复[2018]19号行政复议决定书；5.《异议说明》；6.陆平、陆军、陆强飞农商行存折；7.陆某、何某1、杨某、田某、何某2、陈某证明；8.陆云户、陆云昌家林权证。 其他原审第三人未向一审法院提交证据。 黑水镇政府、酉阳县政府、陆志尧户、陆志建户一审时提交的证据，一审法院均已随案移送到本院。经本院审查认为：一审法院对前述证据认证正确，根据前述证据而认定的事实亦正确，本院予以确认。 本院二审查明，原大泉大队一生产队（即白世全等15户）1983年集体取得林权证中“大小黄泥堡”林地登记的东界为“谢家坑（坟）塘黄过”，白世全等15户、陆志尧户、陆志建户、何家荣户、田井树户均认可当地并无“谢家坑塘”这一地方，只有“谢家坟塘”这个地方。 二审查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，《林木林地权属争议处理办法》第二条、第四条第一款规定，黑水镇政府作为乡镇人民政府，有权对涉案林地权属争议进行行政裁决，各方对此并无争议，予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，酉阳县政府作为黑水镇政府的上一级地方人民政府，有作出本诉行政复议的行政职责。本案二审争议的焦点为：黑水镇政府所作酉阳黑水府行裁[2018]1号行政裁决决定书是否合法？酉阳县政府所作酉阳府复[2018]19号行政复议决定书程序是否合法？现评议如下： 本案中，白世全等15户与陆志尧户、陆志建户、何家荣户、田井树户之间的争议系东西边界争议，白世全等15户1983年林权证载明“大小黄泥堡”林地东至“谢家坑塘黄过”，2009年林权证载明东至“谢家坟堂当面土坎横过干沟”，其东界两次登记的记载基本一致，均指向谢家坟堂横（黄）过。虽然原大泉大队一生产队（即白世全等15户）1983年集体取得林权证中“大小黄泥堡”林地登记的东界为“谢家坑塘黄过”，但各方当事人一致认可当地并无谢家坑塘一地，只有谢家坟塘这个地方，结合白世全等15户2009年林权证载明的“谢家坟堂当面土坎横过干沟”，1983年林权证登记的“谢家坑塘”实为“谢家坟塘”，黑水镇政府所作决定、酉阳县政府所作复议决定对此认定正确，本院予以明确。陆志尧户1983年林权证记载“后头坡”林地西抵“一队荒山”，陆志建户1983年林权证记载“杉树坨”林地西抵“一队界”，何家荣户1983年林权证记载“鱼泉坡”林地西抵“大沟”，田井树户1983年林权证记载“鱼泉坡”林地西抵“一队荒山”，该四户2009年林权证的登记与1983年登记的西界不一致，应以1983年的登记为林权行政裁决的依据。从该四户1983年登记的情况来看，其分别西至一队荒山、一队界、大沟、一队荒山，均不能明确指向具体的西至界畔，反之白世全等15户的东界指向谢家坟堂横（黄）过，有具体的指向。据此，黑水镇政府经过充分调查后，在其职权范围内对争议林地进行裁决，认定争议双方林地东西向分界畔为“谢家坟堂横过”，从而对争议林地进行裁决，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，故黑水镇政府所作酉阳黑水府行裁[2018]1号行政裁决决定书合法，本院对此予以明确。 酉阳县政府作出的行政复议决定对黑水镇政府作出的酉阳黑水府行裁[2018]1号行政裁决决定书予以维持，其程序合法，本院对此予以明确。 至于陆志尧户提出基层组织工作人员不能作为行政主体参与林权调查而导致程序违法的理由，经查，黑水镇政府处理决定及酉阳县政府所作复议决定的依据主要来源于争议双方提交的林权证明，基层组织工作人员的调查材料只是补充说明案件事实，一审判决对此认定正确，本院对此予以明确。 综上，一审法院认定事实清楚，判决结果正确，上诉人陆志尧户的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陆志尧农村承包经营户负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭中宜 审 判 员 万永福 审 判 员 王 宏 二〇一九年十二月二十三日 法官助理 谭昕怡 书 记 员 钱艳月