陕 西 省 高 级 人 民 法 院     行 政 判 决 书     （2019）陕行终1066号     上诉人（一审被告）：西安市未央区人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。   法定代表人：梁晚晴，区长。   委托诉讼代理人：寇坚无，该单位工作人员。   委托诉讼代理人：赵淼，陕西智冠律师事务所律师。   被上诉人（一审原告）：张小萍，女，汉族，1962年7月30日出生，住陕西省西安市未央区。   委托诉讼代理人：门萍，北京大成（西安）律师事务所律师。   委托诉讼代理人：李育松，北京大成（西安）律师事务所律师。   一审被告：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。   法定代表人：李明远，市长。   委托诉讼代理人：杨雪松，西安市人民政府工作人员。   上诉人西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）因被上诉人张小萍诉其房屋征收决定、一审被告西安市人民政府复议决定一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初217号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人未央区政府委托诉讼代理人寇坚无、赵淼，被上诉人张小萍及其委托诉讼代理人门萍、李育松，一审被告西安市人民政府委托诉讼代理人杨雪松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审经审理查明：2014年6月25日，西安市城中村（棚户区）改造办公室向西安市未央区城中村（棚户区）改造办公室作出市XX号《关于未央区枣园村城中村改造方案结转的批复》（以下简称141号批复）载明：XX村XX环XX城中村，隶属于未央宫街道办事处辖区，东起文景路，西至明光路西侧，北起纬三十一街（规划路），南至方新路。该村户籍人口1205户、4801人，村属土地977.55亩。该村于2010年10月取得市城改发〔2010〕249号《改造方案批复》，改造主体为西安广弘杰信置业有限公司。根据市规划院控详规（〔2009〕174号），该项目改造规划总用地587.7亩，规划地上建筑面积168.81万平方米，容积率4.3。项目安置面积约60.29万平方米，配套开发108.52万平方米。根据未央区城改办、未央宫街道办事处、XX村XX村委会确认的《未央区枣园村城中村改造项目的情况报告》，项目改造主体为西安广弘杰信置业有限公司，原控股股东为广东广弘房产集团有限公司，目前已变更为恒大地产集团西安有限公司。根据方案年审要求，为推动该村改造工作顺利进行，同意该村方案进行结转。结转后由区XX城XX村XX组XX城中村改造各项工作。该方案批复有效期为一年，到期后应及时上报方案年审申请，并办理方案结转手续，逾期未办申请年审，该批复自动失效。2018年11月14日，西安市城中村（棚户区）改造办公室向西安市未央区城中村（棚户区）改造办公室作出市XX号《关于西安市未央区枣园村集体土地上棚户区改造项目实施房屋征收备案的批复》（以下简称168号批复）称：依据《西安市棚户区改造管理办法》，经审核，认为枣园村棚户区改造项目房屋征收资料齐备，符合相关规定，已具备征收备案条件，同意对该项目房屋征收备案。2018年11月17日，未央区政府作出未政发〔2018〕38号《西安市未央区人民政府关于未央区枣园村棚户区改造房屋征收的决定》（以下简称被诉征收决定），确定了征收范围、征收主体及实施单位、征收补偿签约期限、征收补偿标准等内容，告知被征收人不服可申请行政复议或者提起行政诉讼的期限，并将该决定张贴在张小萍所在村的公共围墙上。   张小萍系西安市未央区枣园村村民，其所有的房屋在被诉征收决定的征收范围内。张小萍对被诉征收决定不服，于2019年1月15日申请行政复议。2019年3月4日，西安市政府作出市XX号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持被诉征收决定。2019年3月5日，西安市政府向张小萍邮寄送达被诉复议决定。2019年3月18日，张小萍提起诉讼，请求撤销被诉征收决定及被诉复议决定。   另查明：2015年3月5日，西安市城中村（棚户区）改造办公室下发市XX号《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于印发〈棚户区改造项目实施方案审核工作程序〉和〈棚户区改造项目实施方案备案工作程序〉的通知》规定，已经审批的方案继续有效，不再对项目实施方案进行结转，凡已结转的，均以最后一次方案结转批复为准。凡经审批、备案、结转的方案，一律不得擅自变更；凡主要经济技术指标发生变化或主要经济技术指标未发生变化，但方案经审批、备案后三年内仍未启动房屋征收工作的，原审批、备案文件一律作废，须按市政发〔2014〕34号文件规定，重新编制方案，重新办理审批、备案手续。2018年12月27日，西安市未央区未央宫街道办事处、西安广弘杰信置业有限公司、陕西秦农农村商业银行股份有限公司未央支行三方签订《枣园村拆迁资金监管协议》，设立枣园村拆迁安置房建设资金监管账户，西安广弘杰信置业有限公司于2019年1月31日将57238542.95元专项资金存入监管账户。   再查明：案涉改造项目涉及房屋所占土地为集体土地。未央区政府提交的西安市未央区未央宫街道办事处《情况说明》称，XX村XX户，截止2019年5月6日，有439户已经进行房屋评估，372户已经移交房屋，338户房屋已经拆除，319户已经签订征收补偿安置协议，265户兑付补偿款。张小萍未签订征收补偿安置协议。   一审认为：本案的争议焦点为未央区政府作出的被诉征收决定以及西安市政府作出的被诉复议决定是否合法。   一、关于未央区政府作出的被诉征收决定是否合法。   根据未央区XX号批复，案涉项目为枣园村集体土地上棚户区改造项目，西安市城中村（棚户区）改造办公室依据《西安市棚户区改造管理办法》，经审核同意对案涉项目房屋征收备案，故被诉征收决定是否合法应适用《西安市棚户区改造管理办法》进行审查。   1、未央区政府是否有权作出被诉征收决定。《西安市棚户区改造管理办法》第六条第一款规定：“区人民政府负责本辖区内XX户区改造工作”，因此，未央区政府具有作出被诉征收决定的法定职权。   2、未央区政府作出被诉征收决定是否符合公共利益的需要。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中提出：“棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。……目前仍有部分群众居住在棚户区中。这些棚户区住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大。为进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善。同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应，现提出以下意见……”，根据国务院办公厅进一步加强棚户区改造工作的要求，城中村势必与区域快速城市化的发展不相协调。本案中，枣园村位于西安市二环内，系城市区域范围内的集体土地上的城中村，属于棚户区改造范围。未央区XX号批复载明，该村于2010年10月取得市城改发〔2010〕249号《改造方案批复》，能够证明枣园村集体土地上棚户区改造项目在2010年已列入西安市城中村改造项目，XX号XX村改造方案结转进行批复，XX村XX城中村改造项目仍继续进行。但141号批复明确“该方案批复有效期为一年。到期后，你办应及时上报方案年审申请，并办理方案结转手续，逾期未向我办申请年审，该批复自动失效”，未央区政府并未提供该方案批复有效期一年后西安市未央区城中村（棚户区）改造办公室上报改造方案年审申请以及办理改造方案结转手续的证据。虽然未央区政府在本案一审法庭调查时提交了市XX号文件，提出该文件明确已经审批的方案继续有效，西安市城中村（棚户区）改造办公室不再对项目实施方案进行结转，凡已结转的，均以最后一次方案结转批复为准，即141号批复对案涉项目改造方案结转后，无须再办理结转的意见。但市XX号文件中规定“……凡主要经济技术指标发生变化或主要经济技术指标未发生变化，但方案经审批、备案后三年内仍未启动房屋征收工作的，原审批、备案文件一律作废，须按市政发〔2014〕34号文件的规定，重新编制方案，重新办理审批、备案手续”，未央区政府并未提交证据证明在141号批复对案涉项目改造方案进行结转后三年内启动了案涉项目，即改造项目房屋征收工作，而是在西安市未央区城中村（棚户区）改造办公室上报《枣园村集体土地上棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，西安市城中村（棚户区）改造办公室作出168号批复后，案涉项目的房屋征收工作才启动，故141号批复结转的案涉项目改造方案存在失效问题。但考虑168号批复对该改造项目实施房屋征收进行了备案，该改造项目符合公共利益需要。   3、未央区政府作出被诉征收决定是否符合相关规划要求。《西安市棚户区改造管理办法》第三条规定：“本办法所称棚户区改造，是指根据本市城市总体规划和社会经济发展计划，对城市规划区内XX户区进行综合改造的行为。……”第十二条规定：“棚户区改造实行计划管理。市棚改办应当会同市发展和改革、规划、国土资源、建设等行政管理部门，依据城市总体规划、土地利用总体规划，编制棚户区改造专项规划，纳入经济社会年度发展计划，报市人民政府批准。”本案中，未央区政府对枣园村集体土地上棚户区改造项目是否已经纳入棚户区改造专项规划，纳入经济社会年度发展计划并报市人民政府批准，未提供相应的证据。故未央区政府作出被诉征收决定是否符合相关规划要求，证据不足。   4、未央区作出被诉征收决定是否符合法定程序。《西安市棚户区改造管理办法》第十三条规定：“编制棚户区改造项目实施方案，应当根据城市总体规划、土地利用总体规划，以及棚户区改造控制性规划等要求，统筹考虑居民安置、环境风貌和经济发展等因素，在充分听取公众意见的基础上，由区棚改办、开发区管委会相关机构负责组织实施，并报市棚改办备案。民间资本作为投资主体XX户区改造项目，棚户区改造项目实施方案应当经专家论证后报市棚改办审批。集体土地上棚户区XX户区改造项目实施方案，应当经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过。”根据本案查明的事实，案涉项目系民间资本作为投资主体XX户区改造项目，未央区政府既未提交该改造项目实施方案，也未提交该改造项目实施方案经专家论证后报市棚改办审批的证据，亦未提交作为集体土地上棚户区改造项目，改造项目实施方案经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过的证据。   《西安市棚户区改造管理办法》第十四条规定：“棚户区改造项目实施方案的主要内容应当包括项目概况、改造模式、投资主体、规划及土地利用方案、房屋征收与补偿安置方案、建设方案与实施计划、项目可行性分析报告、社会稳定风险评估报告及资金证明等附件。集体土地上棚户区XX户区改造项目实施方案，还应当包括原村民社保、集体经济组织清产核资、新经济组织组建及XX村XX社区等内容。”因未央区XX村XX户区改造项目实施方案，无法证明改造项目实施方案内容符合上述规定。   《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第三款规定：“政府投资项目的安置楼建设资金应当足额到位、专款专用。民间资本作为投资主体XX户区改造项目，应当在征收补偿方案审核前，按照相关规定设立安置房建设资金监管账户，缴纳监管资金。”案涉项目系民间资本作为投资主体XX户区改造项目，应当在征收补偿方案审核前，按照相关规定设立安置房建设资金监管账户，缴纳监管资金。未央区XX号批复，可以证实西安市城中村（棚户区）改造办公室对该改造项目房屋征收补偿安置方案进行了审核，并同意对该改造项目实施房屋征收备案，即《枣园村集体土地上棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》在2018年11月14日经过审核，而案涉项目于2018年12月27日设立安置房建设资金监管账户，2019年1月31日监管资金方才到账。故未央区政府并未在《西安市棚户区改造管理办法》规定的期间设立安置房建设资金监管账户，缴纳监管资金。   《西安市棚户区改造管理办法》第二十二条第二款规定：“集体土地上棚户区XX户区改造项目实施方案备案或者批准后，国土资源部门可以对土地资料进行审核，并依法对土地进行确权或者按程序报批后转为国有土地。”第三十三条第一款规定：“棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。”未央区政府作出被诉征收决定时，枣园村土地仍是集体土地，该土地尚未确权或者按程序报批后转为国有土地。在此种情形下征收房屋，被征收人能否按时回迁、物权登记能否顺利完成、生活能否如常进行，兹事体大，行政机关应当迅速完善程序，对土地性质的依法转变、监管资金足额如期到位等关键程序采取补救措施。对于案涉改造项目实施方案是否经西安市城中村（棚户区）改造办公室备案或者批准，未央区XX号批复结转案涉项目改造方案，即是对案涉项目改造方案备案批复并结转，但根据市XX号文件规定，自市XX号批复对案涉项目改造方案进行结转后三年内，未央区政府并未提XX村XX户区改造项目房屋征收工作，故案涉项目改造方案存在失效的问题。   综上，未央区政府虽具有作出被诉征收决定的职权依据，所涉改造项目虽也符合公共利益的需要，但所作被诉征收决定缺乏符合相关规划要求的证据，事实依据不足，且不能提交其作出该征收决定符合相关程序的证据。被诉征收决定事实依据不足、程序欠当，应予撤销。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”虑及被诉征收决定所涉区域改造项目符合公共利益，区域内大部分被征收人已签订了征收补偿安置协议，所涉地块的部分房屋已被拆除，行政行为回溯成本高昂，撤销被诉征收决定将给国家利益和社会公众利益造成重大损失，故应依法确认被诉征收决定违法，不撤销被诉征收决定。   二、西安市政府作出被诉复议决定是否合法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审理原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。未央区政府作出的被诉征收决定事实依据不足，程序欠当。西安市政府在作出复议决定时未严格审查，错误的认定被诉征收决定合法，其作出的复议决定主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十四条第一款第一项、第七十条第一项、第二项，最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、确认未央区政府作出的被诉征收决定违法；二、撤销西安市政府作出的被诉复议决定。案件受理费50元，由西安市未央区政府、西安市政府承担。   未央区政府上诉称：其作出被诉征收决定前已经取得168号批复，符合《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第一、二款的规定。涉案项目于2018年12月27日设立安置房建设监管账户，监管资金于2019年1月31日到账，虽未按上述办法规定的期间设立账户、缴纳监管资金，但未对张小萍的权利产生实际影响，村民按照补偿协议及时足额领取了补偿款，该行为当属瑕疵。其所作被诉征收决定程序合法、依据正确，西安市政府复议维持符合法律规定，张小萍要求撤销被诉征收决定的请求不能成立。请求撤销一审判决，驳回张小萍的诉讼请求。   张小萍答辩称：未央区政府作出被诉征收决定应当符合《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条、第三条、第十三条、第十四条、第二十二条等关于房屋征收决定作出前的全部规定，其仅以符合第三十三条第一款的规定，认为该征收决定合法的理由不能成立。关于设立安置房建设监管账户和交纳监管资金的时间，对被征收人关系重大，绝非瑕疵二字可以蔽之。未央区政府的上诉主张与事实及法律规定不符，严重侵害其合法权益。请求查清事实，依法裁判。   西安市人民政府述称，其所作复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当维持。   经审理查明，一审查明的事实属实，本院予以确认。   本院认为：涉案项目原为城中村改造项目，后转为棚户区改造项目，棚户区改造是为改善所在地居民居住条件而进行的，符合公共利益的需要。由于法律法规对棚户区改造所涉及的房屋征收等没有明确规定，故对此类改造项目的行政行为的审查，应当参考国务院关于棚户区改造的相关政策规定及《西安市棚户区改造管理办法》的规定。   141号批复明确城中村改造方案可以结转，但批复有效期为一年，到期应当申请年审，否则失效。31号文件规定结转方案审批、备案三年内未启动房屋征收工作的，原审批、备案文件一律作废。国办发[2014]36号《国务院办公厅进一步加强棚户区改造工作的通知》要求，“棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。各地区要按照国家有关规定制定具体安置补偿办法，依法实施征收，维护群众合法权益。棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作。”《西安市棚户区改造管理办法》第十二条规定：“棚户区改造实行计划管理。市棚改办应当会同市发展和改革、规划、国土资源、建设等行政管理部门，依据城市总体规划、土地利用总体规划，编制棚户区改造专项规划，纳入经济社会年度发展计划，报市人民政府批准。”第十三条规定：“编制棚户区改造项目实施方案，应当根据城市总体规划、土地利用总体规划，以及棚户区改造控制性规划等要求，统筹考虑居民安置、环境风貌和经济发展等因素，在充分听取公众意见的基础上，由区棚改办、开发区管委会相关机构负责组织实施，并报市棚改办备案。民间资本作为投资主体XX户区改造项目，棚户区改造项目实施方案应当经专家论证后报市棚改办审批。集体土地上棚户区XX户区改造项目实施方案，应当经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过。”第十四条规定：“棚户区改造项目实施方案的主要内容应当包括项目概况、改造模式、投资主体、规划及土地利用方案、房屋征收与补偿安置方案、建设方案与实施计划、项目可行性分析报告、社会稳定风险评估报告及资金证明等附件。集体土地上棚户区XX户区改造项目实施方案，还应当包括原村民社保、集体经济组织清产核资、新经济组织组建及XX村XX社区等内容。”第二十二条第二款规定：“集体土地上棚户区XX户区改造项目实施方案备案或者批准后，国土资源部门可以对土地资料进行审核，并依法对土地进行确权或者按程序报批后转为国有土地。”第三十三条第一款规定，棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办批复后，依法作出房屋征收决定。第二款规定，民间资本作为投资主体的，征收补偿方案应当经市棚户改办审核。第三款规定：“政府投资项目的安置楼建设资金应当足额到位、专款专用。民间资本作为投资主体XX户区改造项目，应当在征收补偿方案审核前，按照相关规定设立安置房建设资金监管账户，缴纳监管资金。”   涉案项目原为城中村改造项目，经批复结转为棚户区改造项目。根据上述规定，应当进行结转方案审批，且进行年审，否则批复、备案失效。棚户区改造实行项目管理，编制棚户区改造专项规划，纳入经济社会年度发展计划，报市人民政府批准。编制棚户区改造项目实施方案，民间资本作为投资主体XX户区改造项目实施方案应当经专家论证后报市棚改办审批，还应当经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过，并明确规定了实施方案的内容。实施方案备案或者批准后，要依法对土地进行确权或者按程序报批后转为国有土地。民间资本作为投资主体的，征收补偿方案应当经市棚户改办审核；改造项目应当在征收补偿方案审核前，按照相关规定设立安置房建设资金监管账户，缴纳监管资金。   本案中，该棚户区XX号批复结转，直到2018年经168号批复启动房屋征收工作，期间存在改造项目未进行年审问题。未央区政府未提供项目编制棚户区改造专项规划、纳入经济社会年度发展计划并报市人民政府批准的证据材料，亦未提供项目实施方案以及该实施方案经专家论证后报市棚改办审批、经村民会议或者村民代表会议讨论通过的相关证据，也未提供依法对涉及集体土地进行确权或者按程序报批后转为国有土地以及民间资本作为投资主体征收补偿方案经市棚户改办审核的证据；亦未严格按照相关规定设立安置房建设资金监管账户、缴纳监管资金。因此，未央区政府作出的被诉征收决定应当被撤销。同时，行政诉讼法第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。本案中，虽然未央区政府作出被诉房屋征收决定存在诸多违法之处，但该项目涉及的多数户村民房屋已经移交、房屋已经拆除、已签订补偿安置协议，半数以上户已兑付补偿款，撤销该决定会造成社会公共利益的重大损害，依法应当确认违法，但未央区政府应当采取补救措施，完善相关手续，切实保障涉案项目改造中涉及的村民的合法权益。   《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审理原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。未央区政府所作被诉征收决定被确认违法，西安市政府作出被诉复议决定，维持被诉征收决定，该复议决定依法应予撤销。   综上，未央区政府的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。一审判决确认被诉征收决定违法及撤销被诉复议决定，并无不当。但在确认被诉征收决定违法的同时，依法判决未央区政府采取补救措施，更有利于保障被征收人的合法权益，故本院增加判决采取补救措施一项。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项，第七十六条的规定，判决如下：   一、维持西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初217号行政判决第一项、第二项，即确认未政发〔2018〕38号《西安市未央区人民政府关于未央区枣园村棚户区改造房屋征收的决定》违法；撤销西安市人民政府作出的市XX号《行政复议决定书》；   二、责令西安市未央区人民政府对其作出的未政发〔2018〕38号《西安市未央区人民政府关于枣园村棚户区改造房屋征收的决定》中涉及到的土地性质的依法转变、监管资金足额如期到位等程序采取补救措施。   二审案件受理费50元，由西安市未央区人民政府承担。   本判决为终审判决。         审判长  马小莉   审判员  杨成会   审判员  王勇         二〇一九年十二月二日     书记 员  鱼海洋        1