贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1450号 上诉人（一审原告）肖永先，男，土家族。 委托代理人杨胜典，贵州黔东律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）沿河土家族自治县人民政府，住所地贵州省沿河土家族自治县行政服务中心大楼。 法定代表人何支刚，县长。 被上诉人（一审被告）铜仁市人民政府，住所地贵州省铜仁市碧江区花果山中路8号。 法定代表人陈少荣，市长。 委托代理人罗小英，铜仁市司法局行政复议和应诉科工作人员。 一审第三人肖洋，男，土家族。 一审第三人崔银芝，女，土家族。 一审第三人肖文伍，男，土家族。 一审第三人沿河土家族自治县沙子街道龙家岩村金星组。 负责人肖明灿，组长。 一审第三人沿河土家族自治县沙子街道龙家岩村田湾组。 负责人肖聪，组长。 上诉人肖永先因与被上诉人沿河土家族自治县人民政府（以下简称沿河县政府）、铜仁市人民政府（以下简称铜仁市政府）及一审第三人肖洋、崔银芝、肖文伍、沿河土家族自治县沙子街道龙家岩村金星组（以下简称金星组）、沿河土家族自治县沙子街道龙家岩村田湾组（以下简称田湾组）土地行政裁决及行政复议一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初131号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，肖永先与肖洋、崔银芝系田湾组村民，肖文伍系金星组村民。肖永先与肖洋、崔银芝、肖文伍发生争议的荒山地名“韭菜坡”，四至抵界为：东至新沙李子基地与邓先发使用地（原田青松土）边界，南至邓家林林地及塘山林地，西至塘山林地，北至争议荒山与塘山公路边界。第一轮土地承包之前，肖洋之父肖文虎及肖永先之祖父肖文仲在争议地“韭菜坡”范围内各划得一块自留地。肖文伍的堂祖父肖仕银在与“韭菜坡”荒山相连的“小潮”（地名）范围内划分得一块自留地，后由肖文伍耕种管理至今。第一轮土地承包时，肖洋所在的田湾组未对荒山承包到户。1999年第二轮土地承包时，龙家岩村委会将“韭菜坡”荒山除去肖永先的0.5亩自留地以外的整幅荒山发包给肖洋承包经营，并签订了《土地承包合同书》，肖洋据此办理了《土地承包经营权证》。2003年龙家岩村委会将“韭菜坡”荒山范围内0.5亩自留地发包给肖永先。因肖文伍、崔银芝之夫肖明生等人在“韭菜坡”荒山范围内开挖成土耕种使用，与肖洋发生纠纷。2003年肖洋向沿河土家族自治县人民法院起诉肖永先、肖明生、肖文品、肖文武（伍）、肖文飞自然资源“韭菜坡”荒山使用权侵权纠纷一案，该院作出（2003）沿民初字第421号民事判决，判令肖明生、肖文武（伍）、肖文飞、肖文品立即停止对肖洋“韭菜坡”荒山使用权的侵害，恢复荒山原状。2006年5月5日，肖文伍向沿河县政府申请注销肖洋《土地承包经营权证》中“韭菜坡”荒山包含“小潮”的登记。沿河县政府于2006年10月25日作出沿府行决字〔2006〕47号决定，注销了肖洋《土地承包经营权证》中“韭菜坡”荒山超范围承包的“小潮”土地承包经营权。因肖洋本人未亲自提出申请，由他人代交复议申请材料，且未提供委托代理手续，2007年3月18日，铜仁市政府以申请人主体资格不适格为由作出《行政复议终止通知书》。2015年5月11日，肖洋与肖文伍、肖永先、崔银芝因“韭菜坡”荒山权属发生纠纷，向沿河县政府申请确权。该府受理后，经过现场勘查，收集各方证据，进行调查核实。肖永先提供的《承包土地明细登记表》记载的“韭菜坡”地块地类性质、四至界线方位与实际不符，肖洋提供的《承包土地明细登记表》记载的“韭菜坡”荒山南北界线相反。沿河县政府实地勘查后，绘制了“争议荒山现场勘查草图”，确定了争议范围。沿河县政府在组织各方进行调解无果后，于2018年4月2日作出〔2018〕1号处理决定（以下简称被诉处理决定），决定：一、争议荒山“韭菜坡”属龙家岩村田湾组所有。二、争议荒山“韭菜坡”范围内除肖永先承包经营的部分（东至新沙李子基地、南至肖洋自留地与争议荒山交界处、西至原田青松土西北角与肖洋自留地西北角连线边界、北至邓先发使用地〔原田青松土〕）外的荒山（四至抵界为：东至新沙李子基地与邓先发使用地〔原田青松土〕交界处，南至邓家林林地及塘山林地，西至塘山林地，北至争议荒山与塘山公路边界处）由肖洋管理使用。肖永先、肖文伍不服，先后向铜仁市政府申请行政复议。该府先后受理后，决定合并审查，于2018年7月17日作出〔2018〕29号复议决定（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉处理决定。肖永先不服，遂向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定及被诉处理决定中对其在“韭菜坡”承包责任地四至界限的划分内容，维持其所持《农村土地承包经营权证》上“韭菜坡”责任地的四至界限。 在一审法院审理过程中，肖永先向一审法院申请对其涉案的指纹鉴定及罗翠莲的笔迹鉴定与指纹鉴定。贵州中一司法鉴定中心于2019年1月4日分别作出贵中一司鉴〔2018〕痕鉴字第5247、4945、5239号三份司法鉴定意见书。司法鉴定意见分别为：1.送检的2015年6月8日《沿河土家族自治县人民政府送达回证》上“肖永先”签字处的1枚红色油印捺印指印是被鉴定人肖永先右手拇指所留。2.落款日期为2014年4月18日、申请人为肖洋、代理人为罗翠莲的《申请书》上“罗翠莲”签名字迹是罗翠玲（罗翠莲）本人所写。3.送检的落款时间为2014年4月18日《肖洋申请书》落款处“罗翠莲”签字处的1枚红色油印捺印指印是被鉴定人罗翠莲右手拇指所留。 一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地的所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”和《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法向人民法院起诉”的规定，沿河县政府对本案林地争议作出行政处理决定，铜仁市政府作出复议决定均是履行其法定职责。 本案中，争议地“韭菜坡”荒山内，肖洋划分得有一块自留地，1999年其所在的龙岩村委会与肖洋签订了《土地承包合同书》，将争议地“韭菜坡”荒山发包给肖洋，肖洋取得登记有争议地“韭菜坡”荒山的《土地承包经营权证》，该证具有法律效力。且生效的沿河土家族自治县人民法院（2003）沿民初字第421号民事判决，判令肖明生、肖文武（伍）、肖文飞、肖文品立即停止对肖洋“韭菜坡”荒山使用权的侵害，恢复荒山原状。表明肖洋对争议地“韭菜坡”荒山享有使用权。肖永先称对“韭菜坡”责任地长期进行耕种管理，应以实际管理界线为准，因其有《土地承包经营权证》，只能根据《土地承包经营权证》记载的四至范围及现场实际情况来确定。肖永先称“韭菜坡”争议的是土地，不是荒山，沿河县政府的被诉处理决定超过了肖洋确权申请的范围。从生效判决判令立即停止对肖洋“韭菜坡”荒山使用权的侵害，恢复荒山原状来看，存在将“韭菜坡”荒山范围内私自开挖成土耕种的情况。沿河县政府受理本案确权申请后，经过现场实地勘查，收集各方证据，进行调查核实，根据肖洋与肖永先各自持有的《土地承包经营权证》中《承包土地明细登记表》记载的争议“韭菜坡”四至界线与现场实际情况进行勘查确定。沿河县政府在组织各方进行调解无果后，作出被诉处理决定。且由肖永先申请，经一审法院委托的贵州中一司法鉴定中心出具的三份司法鉴定意见书，证明涉案签名及捺印属实。故被诉处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。铜仁市政府受理复议申请后，将《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》分别送达了当事人各方，根据沿河县政府提交的答辩状及证据材料，决定合并审查，依法作出被诉复议决定并送达了各方当事人，其复议程序合法。肖永先起诉理由不能成立，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回肖永先的诉讼请求。 上诉人肖永先不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判撤销被诉处理决定及被诉复议决定；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。其主要理由为：1.被诉处理决定认定事实及适用法律错误。涉案争议地早在1954年土改时就划分给其祖父肖文仲耕管，第一轮土地承包时，村委会按照自家祖业各自承包的原则承包土地、山林，涉案地由上诉人家庭承包，1999年上诉人又继续承包涉案地至今。2.被诉处理决定程序严重违法。一是该具体行政行为的启动并没有依行政相对人的申请进行；二是肖洋委托其母罗翠玲的“委托书”系他人伪造；三是沿河县政府同意调查之日与第三人提出书面申请之日相隔近一年，严重违反及时性原则；四是同意调查日期为公休日，程序严重违法；五是沿河县政府未依法将应诉通知书、申请书副本送达给肖永先，剥夺了肖永先的知情权和申辩权。3.上诉人申请笔迹鉴定，一审法院未予理睬，剥夺了上诉人的诉讼权利，审判程序违法。4.被诉复议决定未经详察即武断维持原具体行政行为，被诉复议决同样应予撤销。 被上诉人沿河县政府、铜仁市政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 一审第三人肖洋、崔银芝、肖文伍、金星组、田湾组在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被诉处理决定及被诉复议决定的合法性问题。 《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。根据上述规定，沿河县政府具有作出被诉处理决定的职权，铜仁市政府具有作出被诉复议决定的职权。 《贵州省林地管理条例》第十九条规定，尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料：（一）县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件；（二）各级人民政府以及有关行政主管部门批准建立林场、苗圃场、自然保护区的文件或者设计任务书；（三）林地承包经营合同；（四）当事人之间依法达成的协议书；（五）争议各方所在地人民政府或者共同的上级人民政府处理争议的协议、决定和附图；（六）其他证明林地权属的材料。本案中，肖永先与肖洋均未取得争议林地的林权证，双方提供的《土地承包经营权证》等证据可作为处理林权争议的证明材料。《贵州省林地管理条例》第二十条第（三）项规定，争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。本案中，沿河县政府经调查走访、踏勘现场，认定肖永先、肖洋在争议地范围内均享有各自《土地承包经营权证》记载的四至范围内的土地承包经营权，在调解未果的情况之下，依据争议双方的权属凭证记载的四至，作出被诉处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。肖永先主张被诉处理决定认定事实不清、程序严重违法不能成立，本院不予采纳。铜仁市政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。肖永先主张被诉复议决定应予撤销不能成立，本院不予采纳。一审据此驳回肖永先的诉讼请求，并无不当。 上诉人肖永先主张其申请笔迹鉴定一审法院未予理睬，剥夺其诉讼权利，审判程序违法。经查，因肖永先申请笔迹鉴定，沿河县政府要求对笔迹及捺印一并进行鉴定，一审法院遂委托鉴定机构对笔迹及指纹进行鉴定，但鉴定机构仅对指纹进行鉴定，未对笔迹进行鉴定。导致上述情况并非一审法院的过错，一审程序并无不当。根据送检材料，沿河县政府制作的送达回证记载的肖永先的签名明显不是其本人所写，但捺有指印，由于签名与捺印具有同等的效力，为避免明显不必要的鉴定或多次鉴定，鉴定机构仅对肖永先的指纹进行鉴定，并无不当。肖永先的上述主张不能成立，本院不予采纳。 综上，上诉人肖永先的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人肖永先负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 黄 瑶 审判员 陈显杰 二〇一九年十二月二十三日 法官助理邓玉婷 书记员冀凌馨