陕 西 省 高 级 人 民 法 院     行 政 判 决 书     （2019）陕行终1095号     上诉人（一审原告）：西安市灞桥区金刚焊接器材经销部。住所地：陕西省西安市灞桥区北。   经营者：李金刚，男，汉族，1963年XX月XX日出生，住陕西省西安市灞桥区XX村XX组XX号。   委托诉讼代理人：李运良，男，汉族，1953年7月21日出生，住陕西省西安市灞桥区。   被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。   法定代表人：李明远，市长。   委托诉讼代理人：吕斌，西安市司法局工作人员。   委托诉讼代理人：牛迎雪，西安市司法局工作人员。   被上诉人（一审第三人）：西安市灞桥区人民政府。住所地：陕西省西安市灞桥区。   法定代表人：苗志忠，区长。   委托诉讼代理人：赵峰，该单位工作人员。   委托诉讼代理人：李兰英，陕西瀚沃律师事务所律师。   上诉人西安市灞桥区金刚焊接器材经销部（以下简称金刚焊接部）因诉被上诉人西安市人民政府行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   一审经审理查明：2011年5月24日，西安市国土资源局向西安市灞桥区东方焊接器材经销部（现名西安市灞桥区金刚焊接器材经销部，以下简称金刚焊接部）作出市国土发〔2011〕6-47号《土地行政处罚决定书》，后向西安市灞桥区人民法院申请强制执行。2011年12月19日，西安市灞桥区人民法院作出（2012）灞行执字第00014号行政裁定，准予强制执行。2018年11月3日，西安市国土资源局向灞桥区财政局作出市国土灞函〔2018〕250号非法财物移交书，将没收西安市灞桥区东方焊接器材经销部的非法财物移交灞桥区财政局。2018年11月9日，西安市灞桥区灞桥街道办事处联合相关单位对案涉土地上的建筑物实施拆除。2018年12月3日，金刚焊接部向西安市人民政府申请行政复议,请求:1.依法确认被申请人2018年11月9日,动用机械强行将申请人场内房屋、车间、财产、道路、电气设备、供电设施、吊装设备等财产推倒拉走行为违法,作出复议决定,并书面告知申请人；2.作出受理或者不予受理决定书,并书面告知申请人。2018年12月7日,西安市人民政府作出市政复补字[2018]762号《补正行政复议申请通知书》,并向金刚焊接部送达。2018年12月12日,金刚焊接部提交《行政复议补正申请书》。2018年12月14日,西安市人民政府作出市复答字[2018]762号《行政复议答复通知书》,并向西安市灞桥人民政府送达。2019年1月23日,西安市人民政府作出市政复驳字〔2018〕762号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定）认为：一、金刚焊接部未经批准非法占地进行建设的行为违反法律规定，且该涉案土地上的建筑已被依法予以没收并经法院强制执行，属于国家所有，金刚焊接部对违法建筑不再享有所有权，其与西安市灞桥区人民政府实施的房屋拆除行为不具有利害关系，金刚焊接部的复议请求不符合行政复议案件受理条件。二、对于金刚焊接部请求确认财产损失问题，因引发财产损失的拆除行为不符合具体行政行为构成要件，不属于行政复议受案范围，应根据相关法律规定，依法寻求救济。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第四十八条第一款第二项的规定，驳回金刚焊接部的复议申请，并向金刚焊接部和西安市灞桥区人民政府送达。   一审认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”复议法实施条例第四十八条第一款:“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，西安市国土资源局于2011年4月18日作出土地案件现场勘查平面图，图中确定了西安市灞桥区东方焊接器材经销部的四至范围及总面积。2011年5月24日，西安市国土资源局作出市国土发〔2011〕6-47号《土地行政处罚决定书》，第一条为：“依法没收灞桥区东方器材经销部在非法占用的土地上新建的钢结构厂房三座，砖混平房二座和其他设施”。2011年12月19日，西安市灞桥区人民法院作出（2012）灞行执字第00014号行政裁定，准予强制执行。2018年11月3日，西安市国土资源局向灞桥区财政局作出市国土灞函〔2018〕250号非法财物移交书，将没收西安市灞桥区东方焊接器材经销部的非法财物移交灞桥区财政局。因此，应当认定2018年11月9日西安市灞桥区灞桥街道办事处对案涉土地上建筑物进行拆除时，金刚焊接部对该土地上的建筑物及已依法没收的设施不再享有所有权，金刚焊接部与拆除及没收设施行为之间不具有利害关系，故应当驳回金刚焊接部的复议申请。   行政复议被申请人是指由申请人指控其具体行政行为违法侵害申请人的合法权益,并经由行政复议机关通知参加复议的行政机关和法律、法规授权的组织。本案中，被申请人西安市灞桥区灞桥街道办事处是经西安市灞桥区人民政府同意实施的拆除行为，西安市灞桥区人民政府对此承担法律后果，西安市人民政府在被诉复议决定中，单列西安市灞桥区人民政府为被申请人，并无不当。   关于西安市人民政府作出被诉复议决定的程序方面。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”复议法实施条例第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正……”本案中，金刚焊接部于2018年12月3日向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府于2018年12月7日作出补正申请通知,并向金刚焊接部送达。2018年12月12日,金刚焊接部提交补正申请。2018年12月14日,西安市人民政府作出行政复议答复通知书,并向西安市灞桥人民政府送达。2019年1月23日,西安市人民政府作出被诉复议决定。故西安市人民政府作出被诉复议决定的程序符合法律规定。   综上，西安市人民政府作出被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金刚焊接部的诉讼请求。案件受理费50元，由金刚焊接部承担。   金刚焊接部上诉称：（一）一审程序违法。其申请复议的被申请人为灞桥街道办事处与灞桥区人民政府，被诉复议决定遗漏灞桥街道办事处，且将本案与陕西友林园林绿化工程有限公司（以下简称友林公司）起诉的案件合并审理，均系程序违法。（二）一审判决认定事实不清。涉案处罚决定涉及土地4亩，但其实际租地5亩。涉案处罚涉及的财产在当年处罚时部分已被拆除，本次拆除的房屋系其重新建设的房屋，被诉复议决定及一审判决认定拆除及拉走的财产为涉案处罚决定涉及的财产，与事实不符。拆除时，未对财产进行当面核对及清点，一审法院及复议机关均未到现场核查，被拆除及被拉走的财产与被没收的财产并不一致。请求撤销一审判决及被诉复议决定，确认拆除行为违法。   西安市人民政府答辩称：（一）其作出被诉复议决定程序合法。其收到金刚焊接部的复议申请后，经通知补正、要求区政府进行复议答复之后作出，并依法送达，程序符合法律规定。（二）其所作复议决定认定事实清楚,适用法律正确,内容适当。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条的规定,建设需要使用土地必须依法经过审批，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状。本案中,金刚焊接部未经批准非法占地行为违反法律规定，涉案土地上的建筑已被依法没收,并经法院强制执行,属于国家所有,金刚焊接部对违法建筑不再享有所有权,其与房屋拆除行为不具有利害关系,该复议申请不符合行政复议案件受理条件。对于确认财产损失问题,因引发财产损失的拆除行为不符合具体行政行为构成要件,不属于行政复议受案范围,应根据相关法律规定,依法寻求救济。市政府依据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定作出被诉复议决定，并无不妥。（三）一审判决认定事实清楚，适用法律正确。2011年4月18日，西安市国土资源局作出的土地案件现场勘查平面图，确定了金刚焊接部的四至范围及总面积，并作出涉案处罚决定，明确“依法没收灞桥区东方器材经销部在非法占用土地上新建的钢结构厂房三座，砖混平房二座和其他设施”，该处罚决定经灞桥区人民法院裁定准予强制执行。西安市国土资源局向灞桥区财政局移交上述非法财物后，灞桥街道办事处进行了拆除，金刚焊接部对已经没收的财产不享有权利，该拆除行为与其不具有利害关系，金刚焊接部不具有复议申请人资格，应当驳回其复议申请。一审判决认定涉案拆除行为经灞桥区人民政府同意由灞桥街道办事处实施，行为后果应当由区政府承担，被诉复议决定确定灞桥区人民政府为被申请人，并无不当。请求驳回金刚焊接部的上诉请求。   西安市灞桥区人民政府称：涉案处罚决定明确了没收的财产，并认定了金刚焊接部非法占用土地的四至范围及总面积，该处罚决定经人民法院裁定准予强制执行。金刚焊接部非法占用土地上的建筑物已被收归国有，其对该违法建筑、设施不再享有所有权。涉案拆除行为系对国有资产的处置，金刚焊接部与该行为不具有利害关系，其申请复议不符合受理条件，市政府作出被诉复议决定正确。请求驳回上诉，维持原判。   经审理查明：2018年，西安市国土资源局在向灞桥区财政局所作的非法财物移交书附件包括《没收非法财物清单》，但西安市人民政府及灞桥区人民政府一、二审均未提交该清单，不能确定涉案处罚决定涉及的具体财产。灞桥街道办事处二审中明确其拆除的财产为“砖混平房一座，钢构厂房两座”。   一审判决查明的事实属实，予以确认。   本院认为：本案审查的是被诉复议决定是否合法问题。   关于金刚焊接部是否符合复议申请人条件，即拆除行政行为与金刚焊接部是否具有利害关系。行政复议法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”复议法实施条例第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”根据上述规定，复议申请人与行政行为是否有利害关系，是受理复议申请的必备条件。本案中，涉案行政处罚明确没收金刚焊接部的财产为“非法占用的土地上新建的钢结构厂房三座，砖混平房二座和其他设施”。金刚焊接部申请复议要求“依法确认被申请人2018年11月9日,动用机械强行将申请人场内房屋、车间、财产、道路、电气设备、供电设施、吊装设备等财产推倒拉走行为违法。”涉案处罚决定涉及的具体财产没有证据证明，涉案拆除及处理的财产是否与处罚决定涉及的财产范围一致，即金刚焊接部申请复议针对的拆除行为涉及的财产是否超出涉案处罚决定没收的财产范围，西安市人民政府作出被诉复议决定未予以查明。因此，被诉复议决定以西安市灞桥区人民政府实施的房屋拆除行为与金刚焊接部不具有利害关系为由，认定金刚焊接部的复议申请不符合行政复议案件受理条件，证据不足。   关于被诉复议决定确定的被申请人是否合法问题。行政复议法第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”复议法实施条例第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……”本案中，作出拆除行为的行政机关虽然为灞桥街道办事处，但该办事处及灞桥区人民政府均认可该行为是受灞桥区人民政府安排实施的，该安排行为系行政法上的委托行为，行为后果依法应由灞桥区人民政府承担。因此，灞桥区人民政府是复议被申请人，被诉复议决定确定灞桥区人民政府为被申请人符合法律规定，但被诉复议决定在确定灞桥街道办事处不是被申请人时未说明理由，做法欠妥。   对于案件合并审理问题，因本案与友林公司起诉的案件存在事实关联，一审合并审理是为了提高办案效率，不违反法律规定。   综上，被诉复议决定认定金刚焊接部不符合复议受理条件，驳回其复议申请，证据不足。一审判决驳回金刚焊接部的诉讼请求，同样系证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款，第七十条的规定，判决如下：   一、撤销西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初141号行政判决；   二、撤销西安市人民政府市政复驳字〔2018〕762号《驳回行政复议申请决定书》；   三、由西安市人民政府对西安市灞桥区金刚焊接器材经销部于2018年12月3日提出的行政复议申请依法重新处理。   一、二审案件受理费100元，由西安市人民政承担。   本判决为终审判决。         审判长  马小莉   审判员  杨成会   审判员  王勇         二〇一九年十二月十日     书记 员  鱼海洋      1