江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏13行初65号 原告马绍南，男，1951年10月8日出生，住宿迁市宿豫区。 委托代理人马亮（系马绍南儿子），男，1986年3月24日出生，××族，住址同上。 原告马永，男，1977年9月22口出生，××族，住宿迁市宿豫区。 二原告委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。 被告江苏省宿迁骆马湖旅游度假区管理委员会，住所地宿迁市湖滨新区管管理委员会二楼。 法定代表人钱信松，该管委会主任 委托代理人王万征，宿迁市湖滨新区管理委员会征收办副主任。 委托代理人罗前余，江苏岸东律师事务所律师。 原告马绍南、马永诉被告江苏省宿迁骆马湖旅游度假区管理委员会（下称骆马湖度假区管委会）要求撤销征收决定一案，本院于2019年7月1日受理后，依法向被告骆马湖度假区管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月13日公开开庭审理了本案，原告马永、原告马绍南及其委托代理人马亮，二原告的委托代理人赵现昭，被告骆马湖度假区的委托代理人王万征、罗前余到庭参加诉讼。本案因审理需要扣除了相应审限。本案现已审理终结。 2018年1月5日，被告骆马湖度假区管委会作出《江苏省宿迁骆马湖旅游度假区管理委员会关于实施迎宾大道北延工程项目征收的决定》（下称《北延工程征收决定》）。该决定载明：为了公共利益的需要，根据旅游度假区管委会整体规划要求，迎宾大道北延工程、起点月晓路、沿着老路东北方向，与现状青桐路相交后跨越规划河道，继而与现状白杨路平交后折而向东，与发展大道、三台山大道相交、终止于S249与北互通链接线交叉口处，全长5.791公里、红线宽52米、红线道路两侧各征6米绿化带、征收土地根据实际情况来定，拆迁房屋约74户。该项目已列入骆马湖度假区管委会改善道路提档升级工程计划。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）、《宿迁市国有土地上房屋征收与补偿办法》等规定，骆马湖度假区管委会委托晓店镇人民政府，对该项目范围内的房屋实施征收，同时收回土地使用权。 原告马绍南、马永诉称：原告系宿迁市湖滨新区晓店镇三巨村村民，在该村拥有合法房屋。因迎宾大道北延工程项目建设的需要，被告将原告的房屋纳入征收范围。为了解征收的合法性，原告依法申请政府信息公开。2018年12月28日，原告收到宿迁市湖滨新区管理委员会（下称湖滨新区管委会）（2018年12号）《政府信息公开答复书》，获知《北延工程征收决定》。原告认为，被告作出涉案征收决定无事实和法律依据、程序违法，请求予以撤销。 被告骆马湖度假区辩称，被告作出征收决定对红线范围内的房屋进行征收是因修路的需要，具有公益性。被告履行了征地申报，虽作出征收决定时征收范围的土地是集体土地，但现在已获得征地审批手续，迎宾大道建设项目亦经宿迁市湖滨新区经济发展局批复。在征收过程中，被告作出了《致被征收户一封信》《关于对拟征收房屋开展入户调查的公告》（下称《调查公告》）、《迎宾大道北延征收实施方案》（下称《征收实施方案》），并在征收范围内张贴，履行了相应的程序，征收行为合法。征收范围的住宅按照国有土地上房屋进行补偿，农田按照江苏省人民政府93号文规定补偿，能够保障被征收人的合法权益。原告马绍南已经与湖滨新区征收办签订了《宿迁市湖滨新城房屋征收补偿安置协议》（下称《补偿安置协议》），房屋已经拆除，现征收范围内仅剩马永未签订补偿安置协议，马永的房屋也未拆除。请求驳回原告诉讼请求。 原告为证明其主张，向本院提交的证据有： 1.《集体土地使用权证》《村镇房屋所有权证》、房屋翻建工本费配套费收据。证明原告房屋系集体土地上的房屋，被告对集体土地作出征收决定违反法律规定； 2.《政府信息公开答复书》及附件、邮寄单。证明原告在2018年12月28日通过政府信息公开方式获知征收决定内容，原告的起诉未超过法定起诉期限； 3.[2018]宿行复第234号《行政复议决定书》。证明被告作出的《征收实施方案》已被宿迁市人民政府确认违法； 4.宿迁市人民政府及湖滨新区管委会网站截图。证明被告不是宿迁市人民政府下辖的区县级人民政府，不具有作出征收决定的职权。 被告为证明其行为合法性，向本院提供的证据有： 1.宿滨经发[2018]31号《关于迎宾大道（晓月路-S249）项目核准的批复》（下称《项目批复》）及红线图。证明涉案建设项目获得批准； 2.《致被征收户一封信》《调查公告》《征收实施方案》《北延工程征收决定》及照片。证明被告作出上述行为，并在征收范围予以张贴告知； 3.2018年6月12日与原告马绍南签订的《补偿安置协议》《房屋征收补偿估价报告》《集体土地使用证》、原告马绍南的申请及原告所在村民委员会给乡民政科的材料。证明湖滨新区征收办与马绍南签订的补偿安置协议中对征收房屋面积的记载是正确的，补偿价格是经过评估确认的，该协议系双方真实意思的表示； 4.苏政复[2012]68号《江苏省人民政府关于同意设立江苏省骆马湖旅游度假区的批复》。证明被告具有行政主体资格，具有作出征收决定的职权； 5.苏政地[2019]262号《江苏省人民政府关于宿迁市迎宾大道（月晓路—S249）项目建设用地的批复》、[2019]第16号《宿迁市人民政府征收土地方案公告》、[2019]第16号《宿迁市自然资源局征地补偿安置方案公告》及对上述“两公告”张贴的照片。证明涉案项目建设用地于2019年4月27日获得征地审批手续，后于2019年5月13日将“两公告”在征地范围内张贴。 以上证据经质证，双方质证意见如下： 被告对原告提供的证据1-3无异议，对证据4真实性无异议，但认为骆马湖旅游度假区管委会是经江苏省人民政府批准设立的，根据法律规定具有行政主体资格，亦具有作出涉案征收决定的职权。 原告对被告提供的证据1的真实性予以认可，但对《项目批复》的关联性不予认可；对红线图无异议，可以证实原告的房屋在征收范围内；证据2中的《致被征收户一封信》《调查公告》未在征收范围内看到，《征收实施方案》未依法公告，亦未听取被征收人意见，该方案经复议已被宿迁市人民政府确认违法；证据3中《补偿安置协议》，马绍南签字时该协议内容空白，没有具体补偿价格等内容，该协议中载明的房屋面积小于实际面积，评估报告未收到，补偿价格太低；证据4的合法性不予认可；证据5合法性关联性均不予认可，征地批复是2019年作出的，不能证明被告作出涉案征收决定的合法性；“两公告”的真实性无法判断，且未在征地范围内看到该公告。 本院对上述证据认证如下： 对原告提供的证据经质证被告无异议，本院对该证据的证明效力予以确认。 对被告提供的证据1，可以证实涉案建设项目获得立项批复；证据2，结合原告提供的[2018]宿行复第234号《行政复议决定书》查明的内容，可以证实被告作出了《致被征收户一封信》等材料，但被告提供的证据不能证实该组材料张贴的时间和地点；证据3可以证实原告马绍南与湖滨新区征收办签订了《补偿安置协议》，至于该协议是否合法及补偿是否合理不是本案审理范围，不予评析；证据4的证明效力予以确认，可以证实被告具有行政主体资格；证据5经本院核实，该组证据合法有效，可以证实涉案建设项目用地于2019年4月27日获江苏省人民政府征地批复，征地方案公告和补偿安置方案公告在征地范围内予以了张贴。 本院经审理查明：2018年3月27日，宿迁市湖滨新区经济发展局作出宿滨经发[2018]31号《项目批复》。2018年1月5日，被告作出《北延工程征收决定》，原告的房屋在征收范围内，且征收范围内的土地性质为集体土地。同日被告还作出了《致被征收户一封信》《调查公告》《征收实施方案》，对补偿安置方式、补偿标准、签约及搬迁奖励等事宜作出了规定。2018年6月12日，湖滨新区征收办与原告马绍南签订了《补偿安置协议》，马绍南的房屋被拆除，后因马绍南提出异议，征收补偿款尚未领取。原告马永未签订《补偿安置协议》，房屋尚未拆除。 另查明，2018年12月6日，二原告向湖滨新区管委会申请信息公开，该管委会于12月26日作出（2018年12号）《政府信息公开答复》，并附《北延工程征收决定》及红线图。2018年12月6日，二原告向宿迁市人民政府申请复议，申请撤销被告作出的《征收实施方案》。宿迁市人民政府经审查认为被告系省级人民政府批准设立的旅游度假区，其在发布涉案征收决定时实际行使着相当于县级人民政府的职权，故具备行政主体资格，可以承担房屋征收补偿安置工作的职责。同时认为，被告在集体土地尚未经有权机关批准征收为国有土地之前先行启动房屋征收补偿安置程序，不完全符合法律规定，征收补偿安置方案未征求被征收人的意见，违反了程序正当的法律原则，依法应予撤销。但鉴于迎宾大道北延项目范围内房屋征收已基本完成，项目基础设施建设正在进行，撤销该征收补偿安置方案会给社会公共利益造成重大影响，故不宜撤销。宿迁市人民政府遂于2019年3月13日作出[2018]宿行复第234号《行政复议决定书》，确认《征收实施方案》违法。现原告认为，被告对集体土地上的房屋进行征收违反法律规定，要求判决撤销被告作出的《北延工程征收决定》。 再查明，2019年4月27日，江苏省人民政府作出苏政地[2019]262号《江苏省人民政府关于宿迁市迎宾大道（月晓路—S249）项目建设用地的批复》，将包括原告所在的三巨村委会在内的共计31.3063公顷的集体土地征收为国有。2019年5月13日，宿迁市人民政府作出[2019]第16号《宿迁市人民政府征收土地方案公告》，宿迁市自然资源局作出[2019]第16号《宿迁市自然资源局征地补偿安置方案公告》，并将上述公告在征地范围内予以张贴。 本案争议焦点为：被告作出的《北延工程征收决定》是否符合法律规定。 本院认为，《江苏省经济技术开发区管理条例》第八条规定：“开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）是开发区所在市人民政府的派出机构，对开发区实行统一领导和管理。”第九条规定：“开发区管委会行使下列职权：……三、负责开发区内的基础公用设施的建设和管理，管理开发区内的土地和房地产业……”第三十条规定：“省人民政府批准设立的开发区，除国家规定的经国务院批准设立的经济技术开发区专门享受的优惠待遇外，均可参照本条例执行。”2018年5月1日实施的《江苏省开发区管理条例》第十二条规定：“开发区因开发建设需要征收、征用土地的，开发区管理机构应当配合开发区所在地国土资源、房屋征收等部门依法组织实施。”第四十三条规定：“本省行政区域内经国务院和省人民政府批准设立的海关特殊监管区域、旅游度假区等其他类型的园区，可以参照本条例执行。”根据上述规定，被告骆马湖旅游度假区系经江苏省人民政府批准设立的开发区，亦是宿迁市人民政府的派出机构，其实际行使着相当于县级人民政府的职权，故其具备行政主体资格，亦具有实施房屋征收的职权。 《征补条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”本案中，被告作出涉案征收决定时，征收范围内的土地为集体土地，而对集体土地的征收应按照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理征地审批手续，并对地上附着物，包括房屋依法给予补偿。在涉案地块未获得征地批准手续，仍为集体土地的情况下，被告参照《征补条例》的规定对涉案地块上的房屋进行征收，收回土地使用权，其征收行为明显缺乏法律依据。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的……”第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”本案中，被告作出涉案征收决定的行为缺乏法律依据，依法应当予以撤销，但鉴于该征收范围的土地系用于道路建设，该征收项目的实施具有公益性，现建设项目用地已取得了征地审批手续，且在征收范围内除二原告外其他被征收户均已补偿安置到位，故涉案征收决定不宜被撤销，否则，将给社会公共利益造成重大损害，该征收决定依法应当被确认违法。 综上，被告骆马湖度假区管委会作出的《北延工程征收决定》缺乏法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第七十四条第一款第一项的规定，判决如下： 确认被告江苏省宿迁骆马湖旅游度假区管理委员会作出的《江苏省宿迁骆马湖旅游度假区管理委员会关于实施迎宾大道北延工程项目征收的决定》违法。 案件受理费50元，由被告江苏省宿迁骆马湖旅游度假区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  周丽丽 审判员  谈 强 审判员  于元祝 二〇一九年十二月三十一日 书记员  郝酝勤