江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终19号 上诉人（原审原告）杨立俊，男，1957年4月4日生，××族，住海安市。 委托代理人胡志凤，江苏钻石律师事务所律师。 委托代理人李佳男，江苏钻石律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）海安市人力资源和社会保障局，住所地海安市长江东路10号。 法定代表人周道，局长。 应诉负责人吴文中，局长助理。 委托代理人马晓波，海安市人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人杨洁，江苏紫石律师事务所律师。 上诉人杨立俊因要求履行社会保障法定职责一案，不服如东县人民法院（2018）苏0623行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，杨立俊于1957年4月4日出生，1983年7月至1989年10月在海安县××初级中学工作，1989年10月至海安县××学校工作。自1993年9月起杨立俊按照机关事业单位标准缴纳保险。2000年4月19日，海安县商业总会（作为甲方）与徐野屏（作为乙方）签订资产转让协议书，甲方根据改制方案，将海安县××学校的资产转让给徐野屏。该协议甲方落款盖“海安县贸易局”印章。2006年10月27日，海安县人才服务中心与杨立俊签订人事代理委托合同书，约定自2006年10月1日至2009年9月30日，海安县人才服务中心接受杨立俊的委托，为杨立俊实施人事代理，代理项目为人事档案、保险。其后，杨立俊继续按照机关事业单位标准缴纳保险至2016年12月。 杨立俊因犯重婚罪，2016年12月9日，海安市人民法院（以下简称海安法院）作出（2016）苏0621刑初第455号刑事判决，以杨立俊犯重婚罪判处有期徒刑九个月，2017年9月8日服刑期满。2017年12月1日，海安市商务局作出海商发〔2017〕99号关于给予杨立俊开除处分的决定（以下简称99号开除决定），主要内容为：“杨立俊在与申某某婚姻存续期间，与陕西省渭南人李亚凤以夫妻名义共同生活，并于2014年5月20日生育一子。2016年12月9日，海安法院以杨立俊犯重婚罪，判处其有期徒刑九个月。杨立俊身为事业单位人员，违反社会主义道德，犯重婚罪。根据《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十二条第一款之规定，决定给予杨立俊开除处分。” 2018年1月5日，杨立俊向海安市人力资源和社会保障局（以下简称海安人社局）提交申请，要求海安人社局为其按照事业单位保险办理退休手续。2018年2月23日，海安人社局针对杨立俊的申请作出“关于杨立俊信访事项处理意见”，认为对照相关政策，无政策依据为杨立俊按机关事业单位保险办理相关退休手续。杨立俊不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认海安人社局拒绝为杨立俊按照机关事业单位保险办理退休手续违法；2.判决海安人社局为杨立俊按照机关事业单位保险办理（自2017年4月3日起）退休手续并享受相应退休待遇。3.请求一并审查中共中央组织部、人力资源社会保障部、监察部《关于事业单位工作人员和机关工人被采取强制措施和受行政刑事处罚工资待遇处理有关问题的通知》（人社部发〔2012〕69号，以下简称69号文）的效力。4.请求一并审查《中共江苏省委组织部、江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省监察厅等3部门转发中共中央组织部、人力资源社会保障部、监察部〈关于事业单位工作人员和机关工人被采取强制措施和受行政刑事处罚工资待遇处理有关问题的通知〉的通知》（苏人社发〔2013〕156号，以下简称156号文）的效力。5.由海安人社局承担诉讼费用。 一审法院另查明，杨立俊不服99号开除决定，向海安法院提起民事诉讼，要求撤销该决定。海安法院认为，该争议不属于人民法院受理的民事诉讼案件范围，故于2018年6月25日作出（2018）苏0621民初3342号民事裁定，驳回杨立俊的起诉。杨立俊仍不服，向本院提起上诉，本院于2018年8月30日作出（2018）苏06民终3135号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条规定，国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。海安人社局作为海安市人民政府社会保险行政部门对海安市社会保险管理工作负有管理职责。杨立俊的申请事项属于海安人社局的职责范围。 本案的争议焦点为：1、海安人社局是否应当为杨立俊办理事业单位保险退休手续；2、69号文以及156号文是否合法。 第一，根据《江苏省人事代理暂行办法》第二条的规定，人事代理，是指县级以上政府人事部门所属人才流动机构，接受用人单位或者人才个人的委托，依法代理有关人事业务。该规定第三条第三款规定，人才流动服务机构与人事代理对象不发生行政隶属关系，仅为其代理有关人事业务。本案中，杨立俊自1989年10月起在海安县××学校工作，基于海安县××学校原属事业单位，杨立俊自1993年9月起参加机关事业单位保险。后海安县××学校于2000年4月改制为民办非企业，依据相关改制政策，原职工可以选择参加机关事业单位养老保险，也可转入企业职工基本养老保险，杨立俊选择继续参加机关事业养老保险，并于2006年10月起实施人事代理。可见，随着海安县××学校的改制，杨立俊已经不属于机关事业单位编制，但改革时，国家为了最大程度保护该部分职工的权益，让其能够选择继续按照机关事业单位保险参保。但在享受机关事业单位养老保险待遇的同时，也应当受到相应的规制。 第二，根据中华人民共和国人力资源和社会保障部、中华人民共和国监察部《事业单位工作人员处分暂行规定》（第18号令）第七条第五款规定，事业单位工作人员受到开除处分的，自处分决定生效之日起，终止其与事业单位的人事关系。第二十二条第一款规定，事业单位工作人员被依法判处刑罚的，给予降低岗位等级或者撤职以上处分。其中，被依法判处有期徒刑以上刑罚的，给予开除处分。本案中，2016年12月9日，杨立俊因犯重婚罪被判处有期徒刑九个月。2017年12月1日，海安市商务局根据《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十二条第一款的规定，给予杨立俊开除处分。同时，《事业单位工作人员处分暂行规定》第三十一条规定，事业单位工作人员受到开除处分后，事业单位应当及时办理档案和社会保险关系转移手续，具体办法按照有关规定执行。69号文由中共中央组织部、人力资源社会保障部、监察部三部门联合制发，该文件依据《事业单位工作人员处分暂行规定》对事业单位工作人员和机关工人被采取强制措施和受行政、刑事处罚工资待遇处理的有关问题，分“事业单位工作人员和机关工人被采取强制措施和受行政、刑事处罚的工资待遇处理”以及“事业单位工作人员和机关工人退休后被采取强制措施和受行政、刑事处罚的退休费待遇处理”两部分进行了详细规定。该文件内容与上位法并无冲突，也未违反法定程序，应当作为认定涉诉行政行为合法性的依据。69号文第一大项第（四）项规定，事业单位工作人员（行政机关任命的除外）和机关工人被判处有期徒刑以上刑事处罚，处分决定机关尚未作出开除处分决定的，从人民法院判决生效之日起，取消原工资待遇。被判处管制、拘役或者拘役被宣告缓刑期间，如单位未给予开除处分的，停发工资待遇，不计算工作年限。如在拘役被宣告缓刑期间安排了临时工作的，按本人原基本工资的60%计发生活费。期满后的工资待遇，根据所受处分相应确定。第一大项第五项规定，事业单位工作人员和机关工人受到刑事处罚，经再审宣告无罪或免予刑事处罚，原开除处分决定被撤销，不再给予处分的，从处分变更的次月起恢复工资待遇。本案中，杨立俊被判处有期徒刑时未达到退休年龄，后又被海安市商务局作出开除处分决定，根据69号文规定，其从人民法院判决生效之日起，即应当被取消原工资待遇。且目前杨立俊也不存在上述文件所规定的应当恢复工资待遇的情形。 第三，156号文由中共江苏省委组织部、江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省监察厅三部门联合制发，系为贯彻执行人社部发69号文。其中第一项内容为“事业单位工作人员及机关工人被采取强制措施和受行政处罚期间，到达退休年龄的，不予办理退休手续。期满后，未被开除的，从期满当月起办理退休手续。”该条内容系对69号文的明确和细化，对事业单位工作人员及机关工人被采取强制措施和受行政处罚时未到达退休年龄，而在被采取强制措施和受行政处罚期间到达退休年龄的情形予以细化。该规定内容与《事业单位工作人员处分暂行规定》以及69号文的相关内容并无冲突，该文件也无其他违法情形，应当作为认定涉诉行政行为合法性的依据。杨立俊出生于1957年4月4日，于2016年12月9日被判处有期徒刑九个月，于2017年4月3日年满60周岁，至2017年9月8日服刑期满。可见，杨立俊属于在被判处有期徒刑期间到达退休年龄的情形，而其在服刑期满后被开除，依据《事业单位工作人员处分暂行规定》第三十一条的规定，其社会保险关系应当转移，其不符合按照事业单位人员退休的情形。故海安人社局认为无政策依据为杨立俊按照机关事业保险办理相关退休手续并无不当。 综上，杨立俊虽然参加了机关事业单位保险，但是其在达到退休年龄前被判处有期徒刑，在服刑期满后又被开除，海安人社局依据69号文以及156号文拒绝为杨立俊办理机关事业单位保险退休手续并无不当。杨立俊要求确认涉诉行政行为违法及要求海安人社局为其按照机关事业单位保险办理退休手续并享受相应退休待遇的诉讼请求，无事实和法律依据，依法不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨立俊的诉讼请求。 杨立俊不服一审判决，向本院提起上诉称，1.海安县××学校已改制为民办非企业，上诉人与海安县××学校存在用工和被用工关系，受劳动法律法规调整，上诉人身份不属于机关事业单位人员，一审法院以上诉人按照事业单位标准缴纳保险逆向推论上诉人具有事业单位人员性质，缺乏法律和事实依据。2.海安市商务局无职权对上诉人作出开除处分决定，在上诉人已就开除处分决定提起诉讼的情形下，一审法院未按照法律规定中止审理程序，审判程序违法。3.69号文不对外公开，156号文突破69号文的规定且违反上位法规定，上述两文件不能作为行政行为的依据。请求二审法院查明事实后改判或者发回重审。 被上诉人海安人社局辩称，上诉人杨立俊虽不属于事业单位人员的性质，但其在改制后享有按照事业单位人员性质缴纳保险的权利，应当同时接受事业单位相关的法律法规等规定的约束，符合权利义务对等原则。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。另根据（2018）苏0691行初639号行政判决书查明以下事实：2018年9月7日，杨立俊向南通经济技术开发区人民法院提起行政诉讼，请求撤销99号开除决定。南通经济技术开发区人民法院以99号开除决定系内部人事管理行为为由作出不予立案的（2018）苏0691行初355号行政裁定后，杨立俊不服上诉至本院。2018年11月6日，本院作出（2018）苏06行终672号行政裁定，以99号开除决定属于行政诉讼受案范围为由撤销（2018）苏0691行初355号行政裁定，指令南通经济技术开发区人民法院立案受理。南通经济技术开发区人民法院以（2018）苏0691行初639号案件立案审理。2019年3月13日，本院作出（2019）苏06行终19号行政裁定，以本案的审判需以（2018）苏0691行初639号案件的审理结果为依据，而该行政案件尚未审结为由中止本案诉讼。南通经济技术开发区人民法院于同年11月1日作出撤销99号开除决定的（2018）苏0691行初639号行政判决后，杨立俊和海安市商务局均未在法定期限内提起上诉，本院遂于12月26日恢复本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为被上诉人海安人社局拒绝按机关事业单位工作人员待遇为上诉人杨立俊办理退休手续，事实根据是否充分。 机关事业单位工作人员与企业职工因单位、人员的性质不同而选择参加不同的社会保险并据此享有社会保险待遇。具体到基本养老保险方面，只有按照机关事业单位编制管理规定确定参加机关事业单位基本养老保险的在编在职人员，才能纳入机关事业单位基本养老保险的参保范围，编制外人员只能选择企业职工基本养老保险。两种养老保险制度所涉参保人员的缴纳基数、缴纳比例并不相同，参保人员享受的基本养老保险待遇亦不相同。正常情况下，不可能出现不具有机关事业单位编制和身份的人员参加机关事业单位基本养老保险的情形。 本案中，上诉人杨立俊作为海安县××学校的教师，在海安县××学校改制前作为事业单位工作人员参加了机关事业单位养老保险，在海安县××学校改制后，上诉人杨立俊虽不再具备事业单位工作人员编制和身份，但其根据海安市当时的改制政策自主选择继续参加机关事业单位养老保险而未转为企业职工养老保险。在江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅苏人社发[2015]224号《关于贯彻落实〈省政府关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见〉的通知》下发后，海安市亦未对编制、人员身份与养老保险制度不一致的情况进行清理，导致上诉人杨立俊享受的基本养老保险待遇与其编制、身份不符。既然上诉人杨立俊选择机关事业单位养老保险，那么，国家对机关事业单位人员发生违法违纪行为进而影响到基本养老保险待遇的规定内容，也应及于选择机关事业单位基本养老保险的人员，方能体现权利义务相一致原则。 根据原人力资源和社会保障部《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十二条第一款规定，事业单位工作人员被依法判处刑罚的，给予降低岗位等级或者撤职以上处分。其中，被依法判处有期徒刑以上刑罚的，给予开除处分。69号文规定；事业单位工作人员被判处有期徒刑以上刑事处罚，处分机关尚未作出开除处分决定的，从人民法院判决生效之日起，取消原工资待遇。期满后的工资待遇，根据所受处分相应确定。事业单位工作人员和机关工人退休后被判处有期徒刑以上刑罚的，从人民法院判决生效之日起取消原退休费待遇。刑罚执行完毕后的生活待遇，由原发给退休费的单位酌情处理。156号文规定，事业单位工作人员及机关工人被采取强制措施和受行政处罚期间，到达退休年龄的，不予办理退休手续。期满后，未被开除的，从期满当月起办理退休手续。上诉人杨立俊因重婚罪被判处有期徒刑后已被海安市商务局决定开除，根据69号文和156号文规定，被上诉人海安人社局拒绝按机关事业单位工作人员待遇为上诉人杨立俊办理退休手续，事实根据充分。考虑到在二审诉讼过程中，99号开除决定已被人民法院判决撤销，被上诉人海安人社局拒绝为上诉人杨立俊办理退休手续的前提条件发生了变化，被上诉人海安人社局应根据新的事实对照相关规定对上诉人杨立俊的申请重新处理。 对于上诉人杨立俊要求一并审查69号文和156号文的诉讼请求，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案所涉69号文系中共中央组织部、人力资源社会保障部、监察部文件，156号文系中共江苏省委组织部、江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省监察厅文件，69号文和156号文均属党委和政府联合发布的文件，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“由国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件”的规定，依法不属于一并审查的范围。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人杨立俊的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨立俊负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇一九年十二月三十日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；