湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终921号上诉人（原审原告）彭秋元，女，汉族，1963年9月5日出生，住长沙市雨花区。上诉人（原审原告）彭祥美，女，汉族，1967年4月4日出生，住长沙市雨花区。上诉人（原审原告）刘四清，女，汉族，1964年2月24日出生，住长沙市雨花区。被上诉人(原审被告)长沙市自然资源和规划局，住所地:长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府第二办公楼9楼。法定代表人冯意刚，局长。委托诉讼代理人邹俊，该局工作人员。委托诉讼代理人晏明科，湖南中楚律师事务所律师。被上诉人(原审被告)湖南省自然资源厅，住所地：长沙市湘府西路8号。法定代表人王一鸥，厅长。委托诉讼代理人李俊，该厅法规处主任科员。委托诉讼代理人刘丽芝，湖南泓锐律师事务所律师。上诉人彭秋元、彭祥美、刘四清因与被上诉人长沙市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、湖南省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）不履行法定职责和行政复议一案,不服长沙市天心区人民法院（2019）湘0103行初20号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明,彭秋元、彭祥美、刘四清原系雨花区莲湖村的村民。2018年2月26日，彭秋元、彭祥美认为其房屋所在地被违法征收，向省自然资源厅邮寄《举报违法用地》函，认为：长沙市雨花区人民政府、井湾子街道、莲湖村三级地方官员用已征用土地废止批文，作为新征地依据来抢失地农民的安置土地：一、湖南省人民政府（2002）政国土字第147号《农用地转用、土地使用审批单》（下称省政府147号《审批单》），被用地单位为雨花区莲湖村，项目名称为雨花区莲湖建材市场，该项目属经报国务院批准的长沙市2001年度第三批次城市建设用地的一部分，国土字资函（2001）483号文批复，省政府147号《审批单》……注明为集体建设用地，只征补转，所有制性质不变；使用面积10.0676公顷，2002年莲湖村已启动征地拆迁，并筹资建成了一个建材市场；二、湖南省人民政府农用地转用、土地使用审批单（2003）政国土字第161号（下称161号《审批单》），被用地单位为雨花区洞井村、高升村、红星村、莲湖村共四个村，项目名称：长沙市2002年度第三批次（农博中心），申请用地总面积94.3120公顷；该项目经国土资函（2002）403号文批复，161号《审批单》是根据国土资函（2002）403号文批复颁发的；长沙市人民政府根据161号批文发布了〔2003〕第014号征用土地方案、公告，其中注明在莲花村征用43.218公顷（土地）……其实该宗土地在2003年12月已基本腾空，实际已征用土地总面积680.627亩，该批文已实施完毕，161号《审批单》应废止。雨花区征地办在时隔九年，于2012年8月30日，又根据161号《审批单》发布〔2012〕第012号征收土地方案公告，重复征用省政府147号《审批单》的集体建设用地，显然违法……侵害被征地农民切身利益。要求纠正雨花区征地办公室的违法强征侵占农民利益的行为。湖南省12336国土资源违法举报线索处理中心收到彭秋元、彭祥美的举报函后，于2018年3月29日告知彭秋元，根据管辖规定，已将举报线索转至长沙市国土资源局（下××市国土局，即现市自规局）办理；同时该线索被移送至市国土局（现市自规局）。市自规局收到该申请后，对举报内容调查，于2018年5月3日作出《关于举报违法征地等问题的回复》，就彭秋元、彭祥美、刘四清举报的雨花区莲湖建材市场项目用地审批情况、湖南中国现代农业博览交易中心项目用地审批情况、湖南中国现代农业博览交易中心项目征地拆迁实施情况、调查涉及的农用地转用、土地征收的程序、（2003）政国土字第161号《农用地转用、土地征用审批单》的合法性、雨花区人民政府发布〔2012〕第012号《征收土地方案公告》是否符合法律规定、有无充分实施征地行为等函复彭秋元、彭祥美、刘四清，明确〔2012〕第012号《征收土地方案公告》符合法律法规的规定，没有重复实施征地行为，该地块被依法征收后，目前尚未进入土地供应环节，不存在变相转让谋利的问题。彭秋元、彭祥美、刘四清于2018年6月6日向湖南省国土资源厅（以下简称省国土厅，即省自然资源厅）提出异议，认为市自规局的回复除部分基本情况属实外，其余都有错误，要求省国土厅对雨花区政府〔2012〕第012号公告的违法重复征地行为进行处罚。省国土厅收到彭秋元、彭祥美、刘四清异议书后，要求市自规局针对彭秋元、彭祥美、刘四清的异议进一步调查核实。市自规局于2018年7月27日再次对彭秋元、彭祥美、刘四清作出《关于举报违法征地等事项的回复》，主要内容为：一、关于（2002）政国土字第147号《农用地转用、土地使用审批单》的问题：2002年5月9日，依据国土资源部（2001）483号文批复，湖南省人民政府作出147号《审批单》。2002年12月3日，长沙市人民政府作出（2002）政国土字第024号《集体建设使用土地审批单》，批准长沙市雨花区莲湖村村民委员会使用集体土地10.0676公顷，用于莲湖建材市场项目建设（其中涉及农用地转用3.2554公顷）。该审批单备注栏中规定“只转不征，所有权性质不变，为集体建设用地”。根据《中华人民共和国宪法》第十条第三款、《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，国家因建设需要，可以依法对该宗土地实行征收，变为国有建设用地。莲湖建材市场项目使用莲湖村集体土地10.0676公顷，其中涉及农用地转3.2554公顷……莲湖建材市场项目使用集体土地10.0676公顷包含了农用地转用3.2554公顷。二、湖南现代农业博览中心项目征地实施情况：1、2003年4月，长沙市人民政府依据（2003）政国土字第161号文批准，发布《征用土地方案公告》，发布面积732.327亩（折合48.8218公顷），涉及洞井、高升、红星三村。2003年10月27日、11月3日，长沙市国土资源局分别核发［2003］第055号《征地补偿安置方案征求意见公告》，［2003］第055号《征地补偿安置方案实施公告》，农博中心项目征收洞井、高升、红星三村集体土地48.8218公顷，拆迁腾地完成。2、农博中心（汽车城项目）征地实施情况：（1）2003年4月24日，长沙市人民政府依据［2003］政国土字第161号文批准，发布［2003］第014号《征用土地方案公告》，发布面积43.2812公顷；（2）2003年4月24日，长沙市人民政府依据［2003］政国土字第58号文批准，发布［2003］第016号《征用土地方案公告》，发布面积24.8903公顷；（3）2003年11月13日、2004年4月30日，长沙市国土资源局根据〔2003〕第014号、第016号《征用土地方案公告》的规定，分别核发［2003］第016号《征地补偿安置方案征求意见公告》、［2004］第107号《征地补偿安置方案实施公告》，实施拆迁腾地680.627亩（折合45.3751公顷）。本次分别实施（2003）政国土字第58号文批准征收莲湖村集体土地24.8903公顷，161号《审批单》批准征收莲湖村集体土地43.2812公顷中20.4848公顷。你们认为161号《审批单》批准征收莲湖村集体土地43.2812公顷土地，长沙市人民政府已发布〔2003〕第014号《征用土地方案公告》，长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）再次发布［2012］第012号《征用土地方案公告》属重复征地、违法征地行为。事实是，长沙市人民政府发布〔2003〕第014号《征用土地方案公告》后，征地拆迁补偿过程中，针对湖南丰升置业有限公司（省直公务员小区）项目用地20.4839公顷土地实施拆迁补偿腾地，没有对〔2003〕第014号《征用土地方案公告》发布的43.2812公顷全部实施拆迁。根据《长沙市征地补偿安置条例》第四十四条第二款的规定，雨花区政府发布［2012］第012号《征用土地方案公告》，符合法律法规规定，没有重复征地、违法征地行为。三、161号《审批单》的合法性问题：中国现代农业博览中心项目“农用地转用、土地征用”批准后，2003年4月开始分期分批实施征地拆迁。红星会展中心等项目于2004年11月竣工并交付使用，符合国发［2004］28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条、湘政发［2005］4号《湖南省人民政府关于深化改革严格土地管理的意见》第三条第十项、湘政办发［2005］51号《湖南省征地程序暂行规定》第十四条规定的情形，实施了征地，具备用地行为。161号《审批单》合法有效。四、关于安置用地收回符合长政发（2008）30号文件的规定。根据长政发［2008］30号“长沙市人民政府关于印发《征地补偿安置若干问题暂行规定》的通知”第三条第二项的规定，雨花区政府同莲湖村签订协议，按比例收回已核定“两安”用地，给予补偿，符合法律法规的规定。彭秋元、彭祥美、刘四清对此不服，于2018年10月16日向省自然资源厅申请行政复议，要求：对（2002）政国土字161号审批单重复征地的违法征地行为查处、返还违法征地151亩。省自然资源厅同年10月19日收到彭秋元、彭祥美、刘四清的行政复议申请，同年10月25日向彭秋元、彭祥美、刘四清寄送《行政复议补正申请材料通知书》，对彭秋元、彭祥美、刘四清复议申请中涉及的多个行政行为，要求彭秋元、彭祥美、刘四清明确复议请求。同年11月2日，彭秋元、彭祥美、刘四清到省自然资源厅处明确复议请求为：撤销长沙市国土资源局2018年7月27日关于举报违法征地的回复。2018年11月7日省自然资源厅向市自规局发出《行政复议答复通知书》，要求市自规局在收到复议申请书之日起10日内提交作出行政行为的证据、依据及其他材料。市自规局提交证据及答复书后，省自然资源厅于2018年12月24日作出湘自然资复决字［2018］第11号《行政复议决定书》（以下简称11号《行政复议决定书》），决定：维持被申请人（市自规局）作出的《关于举报违法征地等事项的回复》。彭秋元、彭祥美、刘四清不服，向一审法院提起行政诉讼。再查明：2002年5月9日，湖南省人民政府作出147号《审批单》，被用地单位为雨花区莲湖村，项目名称为雨花区莲湖莲湖建材市场，使用面积10.0676公顷，备注：该项目属经报国务院批准的长沙市2001年度第三批次城市建设用地的一部分，为集体建设用地，只转不征，所有制性质不变。2002年12月3日，长沙市人民政府作出（2002）政国土字第024号《集体建设使用土地审批单》，批准长沙市雨花区莲湖村村民委员会使用集体土地10.0676公顷，用于莲湖建材市场项目建设。2003年4月8日，湖南省人民政府作出（2003）政国土字第161号《农用地转用、土地使用审批单》，被用地单位为雨花区洞井村、高升村、红星村、莲湖村；申请用地总面积为94.3120公顷。2003年10月27日，市国土局就湖南现代农业博览中心用地的732.327亩土地，作出〔2003〕第055号《征地补偿安置方案征求意见公告》。同年12月3日，市国土局就上述732.372亩土地作出（2003）第055号《征地补偿安置方案实施公告》。2003年4月24日，长沙市人民政府发布[2003]第014号《征用土地方案公告》，建设用地项目名称：农博中心（本次汽车城项目用地43.2812公顷），征用土地位置：莲湖村。同日，长沙市人民政府依据[2003]政国土字第58号文批准，发布[2003]第016号《征用土地方案公告》，批准征用集体土地24.8903公顷，建设用地项目名称为农博中心（汽车城项目用地），征用土地位置莲湖村。2012年8月30日，雨花区政府发布〔2012〕第012号《征收土地方案公告》，明确：省人民政府以〔2003〕政国土字第161号审批单批准征收集体土地92.103公顷，根据……规定，……公告如下：建设用地项目名称：长沙市2002年第三批次，农博中心（城投9号地）（本次征地10.6016公顷）；征收土地位置（详见红线图）：井湾子（镇、街道）莲湖、社区筹委会；征地补偿安置标准和农业人员安置途径：……；本征地农村集体经济组织、村民和其他权利人在本公告规定的期限内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到指定地点办理征地补偿登记手续……。另查明，原长沙市国土资源局及湖南省国土资源厅，2018年因机构改革，名称分别变更为长沙市自然资源和规划局和湖南省自然资源厅。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。该法第六十七条：县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。《湖南省土地监察条例》第十九条规定“土地管理部门发现土地违法行为或者接到土地违法行为举报后，符合立案条件的，应当在七日内予以立案；不符合立案条件的，应当将原因告知有关单位或者举报人。土地管理部门对立案查处的案件应当组织土地监察人员及时进行调查，收集证据；必要时可以会同有关部门进行调查”。《湖南省行政程序规定》第一百五十六条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违反法定程序的，可以向其本级人民政府法制部门、监察部门和上级行政机关进行投诉、举报，要求调查和处理。……接受投诉、举报的行政机关对受理的投诉、举报应当进行调查，依照职权在60日内作出处理决定，并将结果告知投诉人、举报人。本案彭秋元、彭祥美于2018年3月29日通过12336国土资源违法举报线索处理中心举报相关国土违法线索，后相关线索被转至市自规局，市自规局在调查后于2018年5月9日作出《关于举报违法征地等事项的回复》，彭秋元、彭祥美、刘四清不服，向省自然资源厅提出异议，省自然资源厅要求市自规局进一步对异议调查核实，市自规局在针对彭秋元、彭祥美、刘四清举报事项再次调查核实后于2018年7月27日作出《关于举报违法征地等事项的回复》并送达给彭秋元、彭祥美、刘四清，市自规局受理彭秋元、彭祥美、刘四清投诉举报、进行调查、回复的程序符合法律规定。关于彭秋元、彭祥美、刘四清举报雨花区政府违法征收的问题，经市自规局调查核实，2003年4月24日，长沙市人民政府依据（2003）政国土字第161号《农用地转用、土地征用审批单》发布了〔2003〕第014号《征用土地方案公告》批准征收莲湖村集体土地43.2812公顷，长沙市人民政府发布〔2003〕第014号《征用土地方案公告》后，征地拆迁补偿过程中，针对湖南丰升置业有限公司（省直公务员小区）项目用地20.4839公顷土地未实施拆迁补偿腾地，没有对〔2003〕第014号《征用土地方案公告》发布的43.2812公顷全部实施拆迁。2012年8月30日，雨花区政府依据161号《审批单》发布了〔2012〕第012号《征用土地方案公告》，征地面积为10.6016公顷，系〔2003〕第014号《征地土地方案公告》未实施征地补偿的20.4839公顷土地的一部分，市自规局由此认定雨花区政府作出的〔2012〕第012号《征用土地方案公告》不能认定为违法征地行为而作出相应回复，市自规局的回复符合事实状况。彭秋元、彭祥美、刘四清要求确认市自规局作出的《回复》违法并依法撤销、确认市自规局违法重复征地行为的请求，无事实和法律依据，一审法院不予支持。彭秋元、彭祥美、刘四清要求确认原审被告违法重复征地的行为的请求，与原审被告就举报事项的处理非同一行政行为，不在本案处理范围，本案不予处理。省自然资源厅于2018年10月25日收到彭秋元、彭祥美、刘四清的行政复议申请后，因彭秋元、彭祥美、刘四清复议请求不明确，在要求彭秋元、彭祥美、刘四清明确复议请求后的同年11月2日受理彭秋元、彭祥美、刘四清复议申请，向市自规局发出《行政复议答复通知书》，市自规局提交证据及答复书后，省自然资源厅于2018年12月24日作出湘自然资复决字[2018]第11号《行政复议决定书》，维持了市自规局作出的《关于举报违法征地等事项的回复》并送达给彭秋元、彭祥美、刘四清。省自然资源厅对彭秋元、彭祥美、刘四清的行政复议申请受理、审查、作出复议决定的程序符合法律规定，应予维持。彭秋元、彭祥美、刘四清请求撤销省自然资源厅作出湘自然资复决字[2018]第11号《行政复议决定书》的请求，无事实及法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭秋元，彭祥美，刘四清的全部诉讼请求。上诉人彭秋元、彭祥美、刘四清上诉请求：1.依法撤销长沙市天心区人民法院作出的(2019)湘0103行初20号行政判决；2.依法撤销市自规局作出的《关于举报违法征地等问题的回复》；3.撤销省自然资源厅作出的11号《行政复议决定书》；4.确认（2012）019号《征地补偿安置方案征求意见公告》和（2014）010号《征地补偿安置方案实施公告》违法。事实与理由：本案一审判决对上诉人提出的(2012)第019号《征地补偿安置方案征求意见公告》和(2014)第010号《征地补偿安置方案实施公告》违法重复征地行为未进行查明。本案的关键是被上诉人市自规局以161号《审批单》进行两次征地,市自规局主张2002年依据该审批单未征足土地,后又于2012年依据该批单发布〔2012〕012号《征地土地方案公告》，非法重复征收莲湖村土地10.6016公顷。为证明上诉人主张，上诉人在一审庭审中出示了161号《审批单》的红线图,用以证明该红线范围应征莲湖村土地早已征收完毕，且已经建造了房屋设施,而市自规局既拿不出后征收10.6016公顷土地是在161号《审批单》批准红线范围内的证据,也无法否认上诉人当庭出示的161号红线图界址范围。上诉人现又收集到一份证据,即证明161号《审批单》已征收莲湖村土地43.283公顷,当时已给了长沙丰升置业有限公司使用,长沙丰升置业有限公司因补偿款问题,于2007年11月6日发布公告,公告称在公告前已经取得了莲湖村土地680.62亩的使用权,该680.6亩土地正是161号《审批单》应征莲湖村土地的红线范围。综上所述，足以证明市自规局主张于2012年依据161号《审批单》未征足土地系不实陈述，市自规局利用161号《审批单》重复征地行为违法。市自规局作出《关于举报违法征地等问题的回复》的主要错误在于否认上诉人举报的被上诉人非法重复征地行为，一审判决却对上述事实避而不谈。现请求二审法院依法裁判，判如所请。被上诉人长沙市自然资源和规划局辩称：一、针对上诉人所说的重复征地的问题，事实上长沙市人民政府于2003年4月发布的014号征用土地方案公告的依据为161号《审批单》，征地面积为23.1228公顷，但是在该项目的具体征收过程中，针对湖南丰升置业有限公司项目用地的20.4839公顷土地，并未实施拆迁腾地，故雨花区政府于2012年8月发布的〔2012〕第012号《征收土地方案公告》是依据161号《审批单》中未具体实施拆迁腾地的20.4839公顷中的一部分，因此并不存在上诉人所称的重复征地的情形。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。被上诉人湖南省自然资源厅辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。当事人向一审法院提交的证据和依据已随本案移送本院。经审查，本院确认的事实与原审无异。本院认为:依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第六十七条，《湖南省土地监察条例》第十九条，《湖南省行政程序规定》第一百五十六条的规定，本案上诉人于2018年3月29日通过12336国土资源违法举报线索处理中心举报相关国土违法线索，后相关线索被转至市自规局，市自规局在调查后于2018年5月9日作出《关于举报违法征地等事项的回复》，上诉人不服，向省自然资源厅提出异议，省自然资源厅要求市自规局进一步对异议调查核实，市自规局在针对上诉人举报事项再次调查核实后于2018年7月27日作出《关于举报违法征地等事项的回复》并送达给上诉人。市自规局在作出上述回复的过程中，具有受理、调查核实并作出相应处理、告知的法定职责，答复程序符合法律规定。本案的争议焦点问题为雨花区政府依据161号《审批单》作出的〔2012〕第012号《征收土地方案公告》是否有违法重复征地行为。经市自规局调查核实，2003年4月24日，长沙市人民政府依据161号《审批单》发布了〔2003〕第014号《征用土地方案公告》，批准征收莲湖村集体土地43.2812公顷，长沙市人民政府发布〔2003〕第014号《征用土地方案公告》后，征地拆迁补偿过程中，针对湖南丰升置业有限公司（省直公务员小区）项目用地20.4839公顷土地未实施拆迁补偿腾地，没有对〔2003〕第014号《征用土地方案公告》发布的43.2812公顷全部实施拆迁。2012年8月30日，雨花区政府依据161号《审批单》发布了〔2012〕第012号《征用土地方案公告》，征地面积为10.6016公顷，系〔2003〕第014号《征地土地方案公告》未实施征地补偿的20.4839公顷土地的一部分，市自规局由此认定雨花区政府的〔2012〕第012号《征用土地方案公告》的征地行为不能认定为违法征地而作出相应回复，市自规局作出的《关于举报违法征地等事项的回复》符合事实状况，并无不当。省自然资源厅于2018年10月25日收到上诉人的行政复议申请后，其受理、审查、作出复议决定的程序符合法律规定，程序合法，实体正确。上诉人上诉请求撤销市自规局作出的《关于举报违法征地等事项的回复》及省自然资源厅作出11号《行政复议决定书》无事实及法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人彭秋元、彭祥美、刘四清负担。本判决为终审判决。审判长  吴树兵审判员  陈丽琛审判员  傅美容二〇一九年十二月三十日书记员  彭凤琴附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。