湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1977号上诉人（原审原告）：湖南小河咀船舶修造有限责任公司。住所地：湖南省沅江市万子湖乡小河咀村。法定代表人：冷菊香，该公司董事长。委托代理人：曹建平，沅江市琼湖法律服务所法律工作者。上诉人（原审被告）：沅江市人民政府，住所地：沅江市沅江大道。法定代表人：杨智勇，该市市长。委托代理人：周电华，益阳市生态环境局沅江分局副局长。委托代理人：罗劲松，湖南天见律师事务所律师。原审被告：沅江市环境保护局。住所地：沅江市山巷口路11号。法定代表人：文志红，该局局长。原审被告：沅江市自然资源局。住所地：沅江市白沙大道1号。法定代表人：龚秋桂，该局局长。原审被告：沅江市琼湖街道办事处。住所地：沅江市琼湖街道杨泗桥居民委员会182号。法定代表人：梁成伟，该街道办主任。湖南小河咀船舶修造有限责任公司（以下简称小河咀公司）诉沅江市人民政府（以下简称沅江市政府）、沅江市环境保护局（以下简称沅江环保局）、沅江市自然资源局、沅江市琼湖街道办事处（以下简称琼湖街道办）行政强制及行政赔偿一案，小河咀公司、沅江市政府均不服益阳市中级人民法院（2018）湘09行初74号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：2005年10月12日，沅江市政府作出的沅政发〔2005〕22号《关于印发的通知》中《沅江市地表水环境功能区划表》载明沅江市三水厂取口水上游1200米，下游500米为饮用水源一级保护区，禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，禁止从事旅游、游泳和其他可能污染水体的活动。已设置的排污口，按照国务院规定的权限责令限期拆除或者限期治理。小河咀公司成立于2010年4月19日，经营范围是：船舶制造、销售；船舶材料加工、销售、服务，位于饮用水源一级保护区内。2015年12月25日，湖南省人民政府作出湘政办发〔2015〕111号《湖南省人民政府办公厅关于清理整治环保违规建设项目的通知》，要求在全省环保违规建设项目全面清查的基础上，对由于各种历史原因存在环境风险隐患和环保手续不全等问题的单位，分类提出处理意见和环境风险管控措施。2016年3月23日，益阳市人民政府办公室作出益整办函〔2016〕23号《益阳市人民政府办公室关于印发的通知》，2016年6月16日，沅江市政府作出《沅江市人民政府办公室关于印发的通知》，两实施方案均载明对2014年12月31日前已建成，不符合有关规划、违规建设在环境敏感区、有重环境风险又无法就地整改但可以搬迁的项目，依法予以搬迁；不符合产业政策的落后产能和设备，依法淘汰取缔；没有建设或者擅自闲置、拆除污染治理设施、超标排放、造成生态损害或者危害群众健康、有重大环境风险的项目，按照有关法律法规从严处理，直至予以关闭；在环境敏感区内违规设立入河排污口的，依法予以搬迁或关停。2016年11月15日，沅江市环保局作出的沅环改字〔2016〕20号《沅江市环保局责令改正违法行为决定书》，决定书载明因小河咀公司未经环境影响评价及环境影响评价文价审批，在湖南省沅江市万子湖乡小河咀村擅自开工建设投入生产，并非法排污，责令小河咀公司停止生产，并于2016年11月21日前将改正情况书面报告沅江市环保局。2016年12月12日，沅江市环保局作出沅环〔2016〕21号《沅江市环保局关于请求关闭湖南省小河咀船舶修造有限责任公司的请示》，载明小河咀公司位于饮用水源一级保护区内，根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条的规定，请求沅江市政府关闭小河咀公司。2016年12月16日，沅江市政府作出沅政函〔2016〕142号《沅江市人民政府关于责令关闭湖南省小河咀船舶制造有限责任公司的通知》，通知载明小河咀公司在沅江市××村外堤距白沙大桥上游500米左右建设船舶修造厂，并投入生产。小河咀公司在饮用水源一级保护区内。为消除环境污染隐患，确保饮用水安全，经沅江市环保局提请，沅江市政府研究决定责令小河咀公司立即关闭。限小河咀公司接到通知之日起3日内自行断电断水、拆除生产设备、捣毁生产设施、消除生产污染。2017年2月17日，益阳市环境保护办公室作出益环办〔2017〕4号《益阳市环境保护局办公室关于印发的通知》，2018年6月底前，全面完成排查整治任务。2017年11月28日，沅江市生态环境保护委员会办公室作出沅生态委办〔2017〕66号《沅江市生态环境保护委员会办公室沅江市白沙长河小河咀饮用水源保护区专项整治方案》，拆除白沙长河小河咀饮用水源保护区一级保护区内与供水无关的建筑。2018年3月9日，环境保护部、水利部环环监〔2018〕25号《关于印发的通知》，整治保护区内环境违法问题。2018年3月29日，益阳市河长制工作委员会办公室作出益河委办〔2018〕12号《益阳市河长制工作委员会办公室关于印发的通知》，整治饮用水水源保护区内的违法违规建设项目。2018年4月，小河咀公司被拆除，沅江市政府在答辩状中自认组织拆除。小河咀公司于2017年停产，运走了部分设备到别处租赁的厂房以完成剩余订单。2018年12月13日，小河咀公司向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.确认四被告2018年4月强制拆除小河咀公司厂房、机器设备、设施等的行政行为违法；2.判决四被告赔偿小河咀公司损失1000万元。原审认为：小河咀公司未提供证据证实沅江市自然资源局、沅江市环保局、琼湖街道办事处组织实施了拆除行为，沅江市自然资源局、沅江市环保局、琼湖街道办事处不是本案适格的被告。沅江市政府于2016年12月16日作出《沅江市人民政府关于责令关闭湖南小河咀船舶修造有限责任公司的通知》，在答辩状中自认组织实施了拆除行为，故沅江市政府是本案适格的被告。小河咀公司所在区域被划定为饮用水源一级保护区的时间为2005年，小河咀公司成立于2010年，划定饮用水源一级保护区的时间在小河咀公司成立之前。根据2016年12月16日沅江市政府作出沅政函〔2016〕142号《沅江市人民政府关于责令关闭湖南小河咀船舶修造有限责任公司的通知》时适用的《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条的规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。”沅江市政府有权责令关闭小河咀公司。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七、三十八的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限，当事人依法享有的陈述权和申辩权等。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当送达当事人。根据上述法律第四十四条的规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”沅江市政府责令关闭通知里未载明当事人依法享有陈述和申辩权等，也未作出强制执行决定并送达当事人，亦未举证证明在拆除违法建筑物、构筑物、设施等前进行了公告，行政强制执行程序明显违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民合法权益的，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。小河咀公司位于一级饮用水源保护区内，依法应予拆除，应拆除的建筑等不属其合法权益，没有取得国家赔偿的权利，但小河咀公司未办理有关手续建筑物中的建筑材料及生产设备等属于其合法财产，沅江市政府应赔偿小河咀公司房屋可利用材料和部分设备损失。根据上述法律第十五条第一款的规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。现有证据仅能证实沅江市政府组织拆除了小河咀公司的厂房和部分设备。从沅江市政府作出责令关闭通知至实际拆除，小河咀公司有近一年半的时间可以自行拆除。小河咀公司于2017年停产，为了完成剩余订单，另行租赁了场地进行生产，也已经运走了部分设备。房屋拆除时的板房、门窗、电杆、变压器等属于可利用材料，综合考虑折旧和搬迁等情况，酌情认定赔偿76万元。对小河咀公司的其他请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第八项的规定，判决：一、确认沅江市政府的拆除行为违法。二、由沅江市政府赔偿小河咀公司房屋材料及设备损失76万元。三、驳回小河咀公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由沅江市政府负担。小河咀公司不服上述判决，向本院提起上诉称：原审判决被上诉人赔偿上诉人房屋材料及设备损失76万元太少。由于被上诉人的违法拆除行为，造成上诉人机械设备等巨额财产下落不明，损失上千万，故被上诉人应赔偿上诉人的实际损失。请求在一审判决基础上增加赔偿金额924万元。被上诉人沅江市政府上诉并答辩称：原审判决对赔偿损失的金额认定有误，请求改判。沅江市政府在2016年12月16日作出责令关闭小河咀公司的通知，而强拆行为是在2018年3月29日，时隔一年多时间，该厂一直关闭，部分设备已转移至其他地方，没有拆除的是因价值不及拆除人力和费用成本。本应由小河咀公司自行拆除厂房，其怠于行动，沅江市政府才被迫去拆除，实际拆除费用巨大，可以抵扣其财产残值。请求驳回小河咀公司的诉讼请求。小河咀公司没有对沅江市政府的上诉提交答辩意见。原审被告沅江环保局、沅江市自然资源局、琼湖街道办二审没有陈述意见。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：本案二审主要对沅江市政府实施强拆行为的合法性及小河咀公司的赔偿请求进行审查。一、关于强制拆除行为的合法性问题《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。”经沅江市环保局查实，小河咀公司位于该市饮用水源一级保护区内，依据上述法律规定，沅江市环保局向其下达了责令改正违法行为决定书，沅江市政府向其作出了责令关闭的通知。但在小河咀公司没有按通知要求执行的情况下，沅江市政府决定实施强制关闭行为前，应按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七、三十八的规定，事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、当事人依法享有的陈述权和申辩权等。经催告，当事人逾期仍不履行，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当送达当事人。本案中，沅江市政府未依据上述规定保证当事人依法享有的陈述和申辩权。且实施强制拆除行为时，未制作现场笔录、未进行财产登记。原审认定其强制拆除行为违法，具有事实和法律依据。二、关于赔偿的问题《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案在确认强制拆除行为违法的情况下，小河咀公司依法可以请求行政赔偿，沅江市政府应当对其直接损失给予赔偿。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。行政机关在强制拆除过程中，本应依法对相关物品进行清点，登记造册，妥善保管。但由于行政机关未进行登记造册，违法强制拆除，造成对相关物品损失的具体数额无法举证的，人民法院应当根据案件实际情况，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，合理酌定实际损失，判决予以赔偿。本案中，因小河咀公司未能提供足以证明其损失的合法有效证据，而沅江市政府在强制拆除过程中，未依法对相关物品进行清点，登记造册，对其违法强制拆除造成的损失也无法举证。这种情况下，根据沅江市政府从作出责令关闭通知至实施拆除长达一年半时间，且拆除前小河咀公司已停产，并且已运走了部分设备另行租赁场地进行生产等客观案件事实，原审酌情认定赔偿76万元，并无不当。综上，小河咀公司和沅江市政府的上诉理由本院均不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人沅江市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  向黎丽审判员  余旭东二〇一九年十二月二十七日书记员  李雅雯附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……