中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申9245号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）广东省乳源瑶族自治县一六镇罗屋村村民委员会小溪塘村民小组。 诉讼代表人郑新贵。 委托代理人郑新会。 被申请人（一审被告）广东省乳源瑶族自治县人民政府。 法定代表人邓志聪。 委托代理人欧守华、南顺斌。 被申请人（一审被告）广东省韶关市人民政府。 法定代表人殷焕明。 委托代理人侯永桢、李嘉。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）广东省乳源瑶族自治县一六镇团结村村民委员会火烧岭村民小组。 诉讼代表人钟转娣。 再审申请人广东省乳源瑶族自治县一六镇罗屋村村民委员会小溪塘村民小组（以下简称小溪塘小组）因诉被申请人广东省乳源瑶族自治县人民政府（以下简称乳源县政府）、广东省韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）及一审第三人、二审上诉人广东省乳源瑶族自治县一六镇团结村村民委员会火烧岭村民小组（以下简称火烧岭小组）山林权属确权行政裁决及行政复议一案，不服广东省高级人民法院于2018年12月27日作出的（2018）粤行终486号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年8月5日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 争议山岭为“火烧岭”。四至界限：东至公路、南至村边、西至路、北至路，面积约4.6亩。山岭上主要生长有松树、竹子。小溪塘小组主张权属的是其村民郑亚六持有的1981年11月2日颁发的乳林证字第0094XX号《自留山使用证》（以下简称0094XX号自留山证）第一栏记载的地名“火烧岑”，面积5亩，四至界限：东至公路边、南至桥边、西至新火烧岑村边、北至河边。火烧岭小组主张权属的是其村民黄细笨持有的乳林证字第0104XX号《自留山使用证》（以下简称0104XX号自留山证）第一栏记载的地名“老火烧岭”，面积5亩，四至界限：东至移民田车路、南至火烧岭岑田面、西至欧神华元妹、北至郑虎洋。郑虎洋是小溪塘小组村民郑亚六的父亲。 2015年8月4日，乳源县政府作出乳府决（2015）2号《林木林地权属争议处理决定书》，认为双方主要争执点是“火烧岑”与“老火烧岭”两块林地之间南北分界线。小溪塘小组持有的0094XX号自留山证中，“火烧岑”的南边界至是“桥边”。火烧岭小组持有的0104XX号自留山证中“老火烧岭”的北边界至是“郑虎洋”。现场勘查时，小溪塘小组指认“火烧岑”的北边界线“桥边”，是指老火烧岭村边的桥名，称“中间桥”；火烧岭小组指认“老火烧岭”的北边界线位置是公路，即是与小溪塘小组村民郑亚六自留山交界处。双方村民都在争议林地进行过经营、管理，种植松树、竹子，建有其他建筑物。争议林地范围内的松树，主要是小溪塘小组村民郑亚六及其家人种植；争议林地范围内的竹子，是由火烧岭小组村民在上世纪50年代种植。争议地范围内的烟房、猪栏、厕所、石灰窑，是火烧岭小组在上世纪70年代所建。基于“火烧岑”与“老火烧岭”两块林地相邻的界限有部分是相互交叉重叠，在尊重历史和现实的情况下，遵循有利于安定团结、有利于生产生活原则，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十一条，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款、第十七条规定，处理如下：争议山岭地名叫“火烧岭”，坐落在一六镇北面约1500米，四至界限：东至公路、南至村边、西至路、北至路，面积约5亩。争议林地分为南面和北面两部分（详见《处理决定示意图》），南面部分归火烧岭小组所有，北面部分归小溪塘小组所有。小溪塘小组不服，申请行政复议。2015年12月20日，韶关市政府作出韶府行复（2015）80号《行政复议决定书》，认为《自留山使用证》只能证明使用权，未持有林权证，或者林权证确定权属有错误，才可以用《自留山使用证》作为定案依据。乳源县政府没有核实争议双方是否持有林权证，仅根据双方提供的《自留山使用证》作为定案依据不妥。另外，争议双方均提供了2006年《林权证》，乳源县政府对两份《林权证》未作认定。乳源县政府认定事实不清、证据不足。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条规定，决定撤销乳府决（2015）2号《林木林地权属争议处理决定书》，责令乳源县政府重新作出行政行为。 2016年3月28日，乳源县政府重新作出乳府决（2016）4号《林木林地权属争议处理决定书》（以下简称4号处理决定），认为小溪塘小组提交的乳林证字第000912号《山权林权所有证》和火烧岭小组提交的乳林证字第001048号《山权林权所有证》记载地名四至范围均不在争议范围内，不能作为处理本案的依据。应以双方分别提交的0094XX号自留山证和0104XX号自留山证作为处理依据，并作出与乳府决（2015）2号《林木林地权属争议处理决定书》相同的处理。小溪塘小组不服，申请行政复议。2016年7月12日，韶关市政府作出韶府行复（2016）49号《行政复议决定书》（以下简称49号复议决定）。49号复议决定认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定，当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。本案“火烧岑”与“老火烧岭”两块林地相邻的界限有部分相互交叉重叠，双方村民都对争议林地进行过经营管理。乳源县政府按照重证均分处理，符合法律规定，应予支持。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持4号处理决定。后小溪塘小组不服，提起行政诉讼。2016年11月10日，韶关市中级人民法院召集争议双方进行现场勘察。经过勘察证实，小溪塘小组持有的0094XX号自留山证记载的地名“火烧岑”，与争议地四至界限相符，包括争议地范围。火烧岭小组持有的0104XX号自留山证记载的“老火烧岭”北至，与争议地北至相邻分界线的界址争议较大。争议地范围内所种植的松树主要是小溪塘小组村民郑亚六及其家人种植；竹子主要是火烧岭小组村民种植。2016年12月5日，韶关市中级人民法院作出（2016）粤02行初98号行政判决，认为争议地的南至村边实际上就是小溪塘小组现场指认的南至桥边的位置，说明小溪塘小组证载四至与争议地基本相符，包括争议地范围；火烧岭小组证载四至不能确认完全包括争议地范围，乳源县政府认为双方两块林地有部分是相互之间交叉重叠，重叠部分面积多少没有确认。因此，对争议地对半划分，依据不足。4号处理决定对争议地进行南北划分，但南北分界线以什么标志物为界或以什么位置为界不明确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决撤销4号处理决定、49号复议决定，责令乳源县政府重新作出行政行为。 2017年4月14日，乳源县政府作出乳府决（2017）2号《林木林地权属争议处理决定书》（以下简称2号处理决定），认为：经现场勘查和2017年1月13日制作的笔录反映，争议范围附近有三座桥，小溪塘小组指认“火烧岑”的南边界线“桥边”是指老火烧岭村边的桥，名为“第二座桥”，也称为“中间桥”；火烧岭小组指认“老火烧岭”的北边界线“郑虎洋”位置是公路，即与小溪塘小组村民郑亚六自留山交界处，但双方不认同对方所指认的分界线。“火烧岑”与“老火烧岭”两块林地相邻的界限有部分是相互交叉重叠。经对重叠部分GPS测量约4.6亩，为争议面积。双方提供的《自留山使用证》经核实，与县档案馆存查一致，应作为本案处理依据。依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十一条，《广东省森林林木林地权属调解处理办法》第十二条第一款、第十七条规定，决定：双方争议山岭地名叫“火烧岭”，与火烧岭村东北面相邻，四至界限：东至公路、南至村边、西至路、北至路，面积约5亩。以GPS系统在争议范围东面界限定位坐标点（X:02749192,Y:38437902）,在争议范围西面界限定位坐标点（X：02749203，Y：38437864），两坐标点连接线为分界线。争议范围的林地分为南面和北面两部分（详见《处理决定示意图》）。北面部分面积为2.3亩，归小溪塘小组所有；南面部分，面积为2.3亩，归火烧岭小组所有。小溪塘小组不服，申请行政复议。2017年8月3日，韶关市政府作出韶府行复（2017）46号《行政复议决定书》（以下简称46号复议决定），依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持2号处理决定。2017年8月30日，小溪塘小组提起本案行政诉讼，请求撤销2号处理决定和46号复议决定。 韶关市中级人民法院（2017）粤02行初81号行政判决认为，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条规定，林权证记载的四至范围以附图为准。四至记载存在多个地物标的，按四至记载最近地物标确定四至。四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外。争议双方相邻的是桥边，现场桥边地物标志独立明显，乳源县政府未按照上述规定处理本案，属于适用依据不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决撤销2号处理决定、46号复议决定；责令乳源县政府重新作出行政行为。火烧岭小组不服，提起上诉。 广东省高级人民法院（2018）粤行终486号行政判决认为，争议双方各自持有的《自留山使用证》是林权争议的处理依据。争议双方对南北分界线各持己见，对争议地也有经营事实，但双方都不愿协商解决。乳源县政府以GPS系统在争议范围东、西面界限定位坐标点，两坐标点连接线为分界线，将争议林地分为南、北两部分，分别划归争议双方，确权行为合法合理，于法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决撤销一审判决，驳回小溪塘小组的诉讼请求。 小溪塘小组申请再审称：双方争议的具体坐标和面积未查明，认定的4.6亩争议面积实际属于小溪塘小组的岭地。请求撤销二审判决，维持一审判决，依法再审本案。 乳源县政府答辩称：小溪塘小组指认的“南至桥边”，已将火烧岭小组1970年建造的农屋、烟房、猪栏、厕所、石灰窑等建筑物包括在内，而上述建筑物的范围地类性质不属林地，属土地。其指认的“南至桥边”界址与实地不符，也与换发证要求不符。一审未结合此事实认定，二审撤销一审判决，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回小溪塘小组的再审申请。 韶关市政府答辩称：二审判决认定事实清楚，证据充分，小溪塘小组的主张无依据。请求驳回小溪塘小组的再审申请。 火烧岭小组答辩称：争议林地范围是经过现场勘界，双方共同指认确定的。小溪塘小组的《自留山使用证》系自行填写，侵占竹林和建房宅基地，缺乏真实性。请求驳回小溪塘小组的再审申请。 本院经审查认为，《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。第十一条规定，当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第一款规定，当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。根据上述规定，林权证可以作为确定林木林地权属的依据，如果争议双方均出具合法有效的林权证，但林权证之间相互冲突，不能确定争议山林权利归属又协商不成的，政府有权按照双方各半的原则，结合案情酌定作出确权处理决定。本案中，争议双方各自持有的《自留山使用证》,均是林权争议处理的合法有效证据。但是，两份《自留山使用证》界限不清、存在重叠，不能据此作出权属认定。在各方对争议地均有管理、使用事实的情况下，乳源县政府经过调查、现场勘查、调解，协商不成后，行使《林木林地权属争议处理办法》第十一条赋予的自由裁量权，依法作出2号处理决定，确定权属界线，按照双方各半的原则，作出权属划分，认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序；韶关市政府经审查，决定维持2号处理决定，程序合法。二审判决驳回小溪塘小组的诉讼请求，并无不当。小溪塘小组主张，双方争议的具体坐标和面积未查明，认定的4.6亩争议面积实际属于小溪塘小组的岭地。但是，本案争议四至系根据双方指认确定，且现有证据并不能证明争议地属于争议双方任何一方所有。小溪塘小组的主张缺乏事实根据，以此为由申请再审，理由不能成立。 综上，小溪塘小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回广东省乳源瑶族自治县一六镇罗屋村村民委员会小溪塘村民小组的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  宋楚潇 审判员  寇秉辉 二〇一九年十二月三十一日 法官助理张巧云 书记员蓝玉喜 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.林木林地权属争议处理办法 第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。 第十一条当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。 4.广东省林木林地权属争议调解处理条例 第十一条当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。 当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。