中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申7709号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李运生。 委托代理人郭仪君。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省惠州市惠阳区人民政府。 法定代表人翟伟锋。 委托代理人叶伟祥。 委托代理人李俊。 原审第三人广州珠江实业集团有限公司惠阳分公司。 法定代表人马彦翔。 原审第三人惠州市树兴房产开发有限公司。 法定代表人李松生。 再审申请人李运生因诉被申请人广东省惠州市惠阳区人民政府（以下简称惠阳区政府）及原审第三人广州珠江实业集团有限公司惠阳分公司（以下简称珠江公司惠阳分公司）、惠州市树兴房产开发有限公司（以下简称树兴公司）颁发国有土地使用证一案，不服广东省高级人民法院于2018年10月26日作出的（2017）粤行终1684号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年7月1日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 1991年6月3日，惠阳市场开发（集团）公司（以下简称市场公司）向惠阳县人民政府提交《关于兴建草洋市场用地的报告》，申请在淡水东华管理区草洋地段兴建一个占地面积10000平方米的综合贸易市场。1991年6月10日，惠阳县国土局与市场公司签订《土地使用权出让合同书》，出让位于淡水东华管理区草洋地段、面积10000平方米的土地，用于兴建综合市场。1991年8月22日，惠阳县国土局作出惠地政字（1991）074号《关于惠阳市场开发（集团）公司兴建市场用地的批复》，同意征用淡水镇东华管理区位于草洋地段的15亩土地，并按有关规定将该土地使用权出让给市场公司，用于兴建综合市场，土地使用期为四十年。1991年9月2日，市场公司缴纳征管费、土地有偿使用费、出让金、详查费。1991年11月29日，惠阳县城镇规划局为市场公司颁发编号为10XX的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。1991年10月14日，市场公司与惠阳县华达实业有限公司（以下简称华达公司）签订《土地使用权转让合同书》，市场公司将其中5000平方米土地转让给华达公司，作为兴建商业大厦用地。1991年12月2日，惠阳县国土局作出惠地政字（1991）147号《关于惠阳县华达实业有限公司用地的批复》（以下简称147号批复），同意市场公司转让上述土地使用权给华达公司用于兴建商业大夏，土地使用期为50年。1992年4月10日，华达公司与珠江公司惠阳分公司签订《惠阳县淡水镇草洋下戴屋开发地有偿转让合同》并办理公证，约定华达公司将上述5000平方米土地使用权转让给珠江公司惠阳分公司。1992年5月3日，惠阳县人民政府作出惠阳府办函（1992）333号《关于广州珠江实业总公司淡澳分公司要求受让土地使用权的批复》（以下简称333号批复），同意华达公司转让涉案土地。1992年12月23日，惠阳县国土局作出惠地政字（1992）169号《关于广州珠江实业总公司淡澳分公司用地的批复》（以下简称169号批复），同意华达公司有偿转让涉案土地给珠江公司惠阳分公司，用于建设商住小区，土地使用期为50年。1994年5月，惠阳县撤县设市。 1998年4月3日，珠江公司惠阳分公司填写《土地使用权登记发证申请书》，并提交企业法人营业执照、公司法定代表人身份证复印件、建设用地规划许可证、土地转让合同、公证书、333号批复等申请材料，就涉案5000平方米土地使用权申请登记发证。1998年4月6日，惠阳市国土局进行土地界址调查，并在《地籍调查审批表》上写明调查意见。1998年4月7日，惠阳市国土局、惠阳市人民政府在《地籍调查审批表》中分别签署准予登记、同意发证的意见。1998年4月8日，惠阳市人民政府向珠江公司惠阳分公司颁发惠阳国用（98）字第13××18号《国有土地使用证》（以下简称13××18号国土证）。 1992年4月3日，市场公司向中国人民建设银行惠阳县支行借款5000000元，并将位于惠阳淡水东华管理区草洋市场10000平方米土地使用权作抵押担保。2003年6月，惠阳市撤市设区。2005年11月15日，树兴公司通过拍卖方式取得中国人民建设银行惠阳县支行对市场公司享有的上述债权。2006年5月11日，汕尾市中级人民法院发函给惠州市国土资源局惠阳区分局（以下简称惠阳国土分局），征询市场公司位于淡水东华管理区草洋地段面积10000平方米的土地使用权能否办证至树兴公司名下。惠阳国土分局函复称，市场公司须交清相关税费、办理土地使用证，才能办至树兴公司名下。2006年6月6日，汕尾市中级人民法院作出（2004）汕中法执一立字第75-1号民事裁定，将上述土地使用权以物抵债给树兴公司，同时向惠阳国土分局发出协助执行通知书。2006年9月28日，惠阳国土分局、惠阳区政府根据市场公司提出的土地登记申请，就其中的5000平方米土地，向市场公司颁发惠阳国用（2006）第XXX1318号《国有土地使用证》（以下简称XXX1318号国土证）。2006年10月13日，惠阳区政府办公室作出惠阳府办（2006）166号《关于树兴房产开发有限公司房地产权过户问题的通知》，同意给予树兴公司办理上述土地过户手续。2006年10月20日，惠阳国土分局作出惠阳地转批字2006年（912）号《土地使用权转让批准书》，批准市场公司将XXX1318号国土证项下的土地使用权转让给树兴公司。2006年10月24日，惠阳国土分局、惠阳区政府根据市场公司和树兴公司提出的土地转让申请，向树兴公司颁发惠阳国用（2006）第XXX1416号《国有土地使用证》（以下简称XXX1416号国土证）。 2006年10月和2007年7月，广州珠江实业集团有限公司、珠江公司惠阳分公司分别向广东省高级人民法院提出申诉，以XXX1416号国土证和13××18号国土证系同一块土地为由，要求撤销汕尾市中级人民法院作出的（2004）汕中法执一立字第75-1号民事裁定及协助执行通知书。2007年8月2日，广东省高级人民法院以（2007）粤高法执督字第235号案立案监督，指出汕尾市中级人民法院在执行树兴公司申请执行市场公司一案中，损害珠江公司惠阳分公司的合法权益，要求该院妥善处理。2007年10月25日，惠阳国土分局作出惠阳国土资函（2007）105号《关于贵院裁定过户给树兴公司的土地中涉及其他第三人5000平方米土地问题的函》致汕尾市中级人民法院，承认由于工作疏忽，未及时发现市场公司将5000平方米土地使用权已转让给他人，又将该土地使用权抵偿给树兴公司，导致汕尾市中级人民法院作出裁定，将属于珠江公司惠阳分公司的5000平方米土地使用权，作为市场公司的财产，抵债给树兴公司，请求汕尾市中级人民法院撤销该裁定。2008年5月29日，惠阳国土分局出具惠阳国土资（2008）139号《情况说明》，承认树兴公司名下XXX1416号国土证与珠江公司惠阳分公司名下13××18号国土证，登记的是同一地块的土地使用权，属重复发证。为协商解决此案，汕尾市中级人民法院多次与惠阳国土部门进行沟通协调，但一直没有结果。2013年7月12日，惠阳国土分局作出惠阳国土资函（2013）549号《函》，将组织珠江公司与树兴公司调处但无法协商一致的情况告知汕尾市中级人民法院，并建议汕尾市中级人民法院先裁定将5000平方米土地使用权执行回转给珠江公司惠阳分公司，以便该局撤销对树兴公司重复发放的国有土地使用证。2013年9月6日，汕尾市中级人民法院作出（2012）汕尾中法执监字第3-1号执行裁定书，撤销（2004）汕中法执一立字第75-1号民事裁定书中第2项，市场公司位于淡水东华管理区草洋10000平方米土地使用权其中5000平方米土地使用权的以物抵债。2013年9月23日，汕尾市中级人民法院作出（2012）汕尾中法执监字第3-1号协助执行通知书，要求惠阳国土分局撤销树兴公司名下的XXX1416号国土证。树兴公司对此提出异议。2013年11月29日，汕尾市中级人民法院作出（2013）汕尾中法执异字第5号执行裁定书，驳回树兴公司的异议。后树兴公司申请复议。2014年1月26日，广东省高级人民法院作出（2014）粤高法执复字第9号执行裁定书，驳回树兴公司的复议申请，维持汕尾市中级人民法院（2013）汕尾中法执异字第5号执行裁定。2014年3月26日，惠阳国土分局发出《公告》，注销XXX1416号国土证，同时撤销惠阳地转批字2006年（912）号《土地使用权转让批准书》和XXX1318号国土证。 2010年4月18日，李运生与树兴公司签订《国有土地使用权转让合同》，李运生以1300万元购买树兴公司名下XXX1416号国土证登记下的土地。2010年4月22日、29日，李运生分两次将1300万元汇至树兴公司法定代表人刘俊杰账户。因无法取得涉案土地使用权，2013年9月17日，李运生向惠州市惠阳区人民法院提起民事诉讼，请求判令树兴公司继续履行土地转让合同，交付XXX1416号国土证项下的土地。2013年11月25日，惠州市惠阳区人民法院作出（2013）惠阳法民一初字第651-1号民事裁定，中止该案审理。 2014年4月18日，李运生向惠州市惠阳区人民法院提起本案行政诉讼，请求撤销13××18号国土证。2015年1月27日，惠州市惠阳区人民法院作出（2014）惠阳法行初字第11号行政判决，撤销13××18号国土证。惠阳区政府、珠江公司惠阳分公司不服，提起上诉。2015年8月6日，惠州市中级人民法院作出（2015）惠中法行终字第60号行政裁定，以惠阳区人民法院没有管辖权为由，撤销（2014）惠阳法行初字第11号行政判决，提审本案。 惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第139号行政判决认为，在XXX1416号国土证被注销前，树兴公司与李运生已经签订土地转让合同，将涉案土地使用权转让给李运生，且支付对价，李运生与被诉发证行为具有利害关系。2013年9月17日，李运生提起民事诉讼时，知悉被诉行政行为，2014年4月18日提起行政诉讼，未超过2年法定起诉期限。但13××18号国土证系经珠江公司惠阳分公司提交土地使用权登记申请书、建设用地规划许可证、土地转让合同、政府的批复和公司营业执照及法定代表人身份证明等申请材料后，惠阳市国土局进行地籍调查和权属审核，报惠阳市人民政府批准颁发，土地权属来源明确、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。李运生无法取得涉案地块国有土地使用权，并非被诉行政行为所致，其损失可以通过其他途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回李运生的诉讼请求。李运生不服，提起上诉。 广东省高级人民法院（2017）粤行终1684号行政判决认为，珠江公司惠阳分公司取得涉案国有土地使用权依据充分，没有违反当时的法律法规。惠阳市人民政府颁发13××18号国土证，权属来源明确、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。 李运生申请再审称：1.惠阳市人民政府将划拨土地给珠江公司惠阳分公司作商住用地使用，未经申请延长土地使用年限，未审查完税凭证，颁发13××18号国土证权属来源证据不充分、违反法律规定、不符合法定程序。2.一、二审对李运生提出的五个理由只回应一个，判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。 惠阳区政府答辩称：一、二审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，不存在李运生所称的发证行为存在五项明显错误的情形。请求驳回李运生的再审申请。 珠江公司惠阳分公司、树兴公司均未提交书面答辩意见。 本院经审查认为，1995年修改的《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条第一款规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。本案中，珠江公司惠阳分公司申请颁发13××18号国土证时，提交企业法人营业执照、公司法定代表人身份证复印件、建设用地规划许可证、土地转让合同、公证书、批复等申请材料，惠阳市国土局根据提交的材料，依法履行地籍调查、权属审核的法定职责。经调查核实，土地权属来源清楚，符合颁证的法定条件，惠阳市人民政府批准颁发13××18号国土证。颁证行为事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、二审判决驳回李运生的诉讼请求，并无不当。李运生主张，惠阳市人民政府将划拨土地给珠江公司惠阳分公司作商住用地使用，未经申请延长土地使用年限，未审查完税凭证，颁发13××18号国土证行政行为，土地权属来源证据不充分。但是，市场公司将涉案土地转让给华达公司时，惠阳县国土局已作出147号批复，同意市场公司转让上述土地使用权给华达公司，土地使用期为50年。其后，华达公司转让给珠江公司惠阳分公司，惠阳县人民政府亦作出333号批复同意转让，惠阳县国土局再作出169号批复，同意华达公司转让涉案土地给珠江公司惠阳分公司，土地使用年限为50年。涉案土地用途及使用年限的变化，均获得政府及国土部门的批准。虽然珠江公司惠阳分公司在取得涉案土地使用权过程中没有缴纳相应费用，政府发现应责令补交或者追缴。但是，该项事实并不影响颁发土地使用权证行为的合法性。以此为由申请再审，缺乏法律依据，本院不予支持。李运生还主张，一、二审对李运生提出的五个理由只回应一个，判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误。但是，根据李运生一审起诉状，起诉的被诉行政行为是颁发13××18号国土证的行政登记行为，主要理由：1.李运生与被诉颁证行为有利害关系，具有原告资格；2.珠江公司惠阳分公司对汕尾市中级人民法院的执行行为、被告的发证行为提出异议并被采纳；3.被告给珠江公司惠阳分公司颁发13××18号国土证行为权属来源不明；4.被告将划拨土地交给珠江公司惠阳分公司作为商住用地开发，违反房地产管理法第二十三条规定；5.被告在市场公司、华达公司均未取得土地使用权证的情况下，直接给珠江公司惠阳分公司颁发土地证，违反房地产管理法规定。一、二审对原告主体资格、起诉期限以及被诉颁发13××18号国土证行为的合法性问题进行全面审理，判决认为李运生具有原告主体资格、起诉未超过法定期限，并对照《土地登记规则》第六条、第十条规定的颁证程序和条件逐项审查，认为颁发13××18号国土证行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、二审对李运生提出的与被诉行政行为合法性相关的理由，已经逐项作出实质性回应。以此为由申请再审，与一、二审认定的事实不符，理由亦不能成立。 综上，李运生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回李运生的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  杨志华 审判员  田心则 二〇一九年十二月十七日 法官助理张巧云 书记员蓝玉喜 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.土地登记规则（1995年修改） 第六条土地登记依照下列程序进行： （一）土地登记申请； （二）地籍调查； （三）权属审核； （四）注册登记； （五）颁发或者更换土地证书。 第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料： （一）土地登记申请书； （二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明； （三）土地权属来源证明； （四）地上附着物权属证明。 委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。