江苏省东台市人民法院 民 事 判 决 书 （2019）苏0981民初368号 原告（反诉被告）：陈爱清，男，1963年5月4日出生，汉族，居民，住盐城市大丰区。 委托诉讼代理人：刘晓君，江苏天全律师事务所律师。 被告（反诉原告）：张学全，男，1963年7月25日出生，汉族，居民，住东台市。 委托诉讼代理人：高峰，江苏正都律师事务所律师。 委托诉讼代理人：诸葛兴林，江苏陈爱平律师事务所律师。 原告（反诉被告）陈爱清与被告（反诉原告）张学全、第三人东台市蹲门农场有限公司（以下简称蹲门农场）、江苏苏东海洋生物科技有限公司（以下简称苏东公司）土地租赁合同纠纷一案，本院于2017年11月7日立案后，于2018年5月31日作出（2017）苏0981民初6195号民事判决。因张学全不服该判决，向江苏省盐城市中级人民法院提起上诉。江苏省盐城市中级人民法院于2018年12月26日作出（2018）苏09民终4954号民事裁定，发回本院重审。本院于2019年1月11日重新立案，依法另行组成合议庭公开开庭进行了审理。审理中，本院审查原判所列第三人为张学全申请追加第三人蹲门农场参加诉讼，其理由是查明案件事实。后要求追加苏东公司为第三人，承担相应法律责任。2018年4月张学全提交反诉状，要求确认双方签订的土地承包合同无效，陈爱清赔偿直接损失100.9012万元，两第三人承担连带责任。本院本次审理认为，列两第三人承担责任，则两第三人实际处于被告地位。张学全的反诉不能与本诉一并审理，需单独起诉。故本院不同意追加并就此予以释明，张学全表示不要求追加第三人,在其反诉提交的反诉状中，未列第三人。第一次开庭时，原告（反诉被告）陈爱清及其委托诉讼代理人刘晓君，被告（反诉原告）张学全及其委托诉讼代理人高峰、诸葛兴林，第三人苏东公司的法定代表人陈爱清、第三人蹲门农场的委托诉讼代理人杜珉珉到庭参加诉讼。第二次开庭（不同意苏东公司为第三人）时，原告（反诉被告）陈爱清及其委托诉讼代理人刘晓君，被告（反诉原告）张学全及其委托诉讼代理人高峰、诸葛兴林到庭参加诉讼，第三人蹲门农场经本院合法传唤无正当理由未到庭，本院依法缺席审理。第三次开庭（撤回第三人蹲门农场）时，原告（反诉被告）陈爱清及其委托诉讼代理人刘晓君，被告（反诉原告）张学全及其委托诉讼代理人高峰、诸葛兴林到庭参加诉讼。第四次开庭时，原告（反诉被告）陈爱清及其委托诉讼代理人刘晓君，被告（反诉原告）张学全及其委托诉讼代理人高峰、诸葛兴林到庭参加诉讼。第五次开庭时，原告（反诉被告）陈爱清及其委托诉讼代理人刘晓君，被告（反诉原告）张学全及其委托诉讼代理人高峰、诸葛兴林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告（反诉被告）陈爱清向本院提出本诉诉讼请求：1、依法判令被告张学全给付承包费2232320元及滞纳金（以1427560元为本金，从2017年1月19日起至2017年12月20日止;以2232320元为本金，从2017年12月21日起至判决生效确定履行之日止，按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算）；2、诉讼费用由张学全负担。事实与理由：2008年10月1日，陈爱清与张学全签订《土地承包合同》，约定由陈爱清将位于东台蹲门农场内东侧7号、西侧7号塘合计1180亩土地发包给张学全用于海水养殖，承包期限为10年，自2009年1月1日起至2018年12月30日止。每年承包费为400元/亩*1180亩=472000元。2014年1月1日，双方签订《补充合同》，约定从2014年1月1日起合同单价为620元每亩，以后每三年在上季度承包价基础上递增10%，缴款时间为上年12月20日前。根据约定，张学全在2014年应补缴承包费259600元，2015年应缴承包费731600元，2016年应缴承包费731600元，2017年应缴承包费804760元，2018年应缴承包费804760元，张学全只给付了2015年至2017年期间的部分承包费1100000元，尚欠上述期间承包费2232320元，请求人民法院依法判准如前所请。 被告（反诉原告）张学全本诉辩称:一、原、被告签订的土地承包合同无效，相应的补充合同无效。1、原、被告签订的土地承包合同及相应的补充合同违反了法律禁止性规定。案涉土地承包合同中约定土地用于海水养殖，违背了土地利用总体规划以及基本农田保护的相关法律规定。从2005年起江苏省对涉案土地总体规划，确定涉案土地为复耕农用土地，该土地是2004年匡围的，江苏省安排了专项资金2162万元对案涉土地进行了复垦。2007年该垦区已经具备了种植基础，当年江苏省又发放了专项资金，目的是为了发展高效农业，进一步完善配套设施，也就是使该土地基本能满足农作物正常生产或淡水养殖。省、盐城市、东台市三级政府2007年的批复根本没有同意该土地用于海水养殖，因为淡水养殖对土地起到了减盐减碱的目的，而海水养殖使已经改良的土地变成了盐碱地，严重破坏了基本农田资源，导致无法达到复耕的目的。2011年12月21日，江苏省政府出台了正式文件，进一步确定了案涉土地为基本农田区域，根据基本农田保护条例规定，基本农田保护区经依法划定以后，任何单位和个人不得改变或者占用，禁止任何单位和个人占用基本农田，发展林果业和挖塘养鱼。2、原告无权将本属于淡水养殖的土地作为海水养殖土地转包。根据第三人蹲门农场与原告签订的土地经营权转让合同约定，本合同承包的土地乙方（原告）用于种植或者淡水养殖生产，要严格按照合同约定的用途使用土地，生产中不得污染环境和水源，破坏土地的资源及相关配套设施，乙方转包需向甲方（蹲门农场）申报备案，否则转包合同无效，以及东台市农开局发布的土地招租公告和文件，明确案涉土地只能用于淡水养殖，而不能用于海水养殖。原告明知不能改变土地性质利用土地，但是为了追求高额利润，私自以海水养殖土地承包与他人签订合同，属于无权处分行为，违反了合同法第52条第3、4、5条规定和农村土地承包法第8条、第17条第1、2款，第33条第2款，第60条，土地管理法第9条，农业法第58条的规定。二、原告违约在先，未能提供被告履行合同的条件，导致被告无法达到合同目的实现利益，原告无权按实收取承包费。1、原告未能按照约定提供符合要求的租赁物，未能定期疏浚清淤引入海水的进水河道，未能提供符合要求的水电设施，直接导致被告不能按照合同收取养殖户的承包费用。第三人苏东公司生产紫菜不符合环保要求和条件，将污水直接排入进水河道，东台市环保局对此做出了行政处罚，同时对进排水河的水质进行了检测，结果是严重超标，不符合养殖条件，给被告及养殖户造成了严重的经济损失，对此被告提起反诉；三、案涉土地被确定为基本农田之后，原、被告于2014年签订的补充合同无效。1、在涉案土地被确定为基本农田后，原、被告没有权利再签订与此相关的合同，原告对这个行为是明知的，损害了国家利益；2、补充合同违背了第三人蹲门农场与原告签订的合同约定，该约定是承包费不得以市场的变化而改变；3、违背了东台市农开局招租公告和招标文件的约定，也是对承包费一经确定以后，不得以市场的变化而改动；4、违背了原、被告之间所签合同的约定，承包费不得以市场的变化而改变；5、不适用情势变更的原则显失公平；6、违背了补充合同第7条关于水电问题由蹲门农场负责解决的约定，事实上原告一直没有解决水和电的问题，使被告和养殖户无法满足养殖用水电需求，不能实现合同目的，造成严重减产、减收；四、该片土地的规划是淡水养殖，无论是原告或者是蹲门农场，在没有任何法律依据的情况下，都没有权利改变该片土地的用途，而且该片土地在匡围形成后，所建设形成的水电设施都充分表明不适用海水养殖，因此蹲门农场所声称的是经过它的批准而改变既无事实也不合法；五、原告在与农场签订合同后，原告自己对于该片土地没有实际投入，是被告在与原告签订合同后，被告通过自己的开发建设投入了巨资，形成相关的养殖配套设施给相关的养殖户进行养殖，这一行为原告以及蹲门农场都是明知的，在2014年签订补充合同时，蹲门农场也是在场人，对于水电的配套设施无法满足养殖需求是清楚的，对于解决配套的水电设施是农场以及原被告共同协商一致的。但是到目前为止，有关水的问题一直没有解决，供电问题在2017年底前刚刚作了新线路的架设。水电问题的解决与否也是众多养殖户拒绝向被告交纳相应租金的重要原因之一。因为养殖户是通过自备发电设备自架线路来满足自己的养殖需求，增加了生产成本；六、对于第三人苏东公司在生产过程中将生产污水、消毒液直接排入进排水河道造成该垦区所有的养殖户生产重大损失的事实有相关部门的现场统计。但是到目前为止，无论是原告或者是第三人苏东公司没有对此作出任何赔偿或者补偿，这也是众多养殖户拒绝向被告交纳相应租金的重要原因之一；七、1、被告认为原、被告之间签订的合同，所开挖的池塘和相应设施都是被告直接投入的，到2018年年底合同已经到期，目前这些池塘和设施的养殖户都是之前与被告建立承包关系的养殖户，而这些养殖户目前与本案的原告发生直接承包关系；2、关于养殖设施，由于改变了用途，导致设施不适应现有的海水养殖，请求法庭到现场查勘，包括现状如何改变、被告的投入等等，在被告的投入中其中有开挖进水河和陆区共用，占用了被告承包的相应的土地，约34亩，被国华风电占用2.96亩，还有当初的土地的田亩数达不到原来规定的1180亩，这一块的相应的承包费应当减去；3、2014年1月1日，双方所签订的补充合同约定增加的220元一亩以及每3年增加10%，所形成的承包费约144.432万元，由于原告以及第三人公司并没有对水电设施进行改进和改造，该增加部分被告不予认可；4、关于2016年海堤复河内的进水河与排水河之间的拦水坝溃坝，导致养殖户在取水过程中，取到了污水，形成了养殖污染，相关的行政部门仅对苏东公司进行了4万元的行政罚款，但是对相关养殖户的已经行政部门统计的损失，原告以及苏东公司没有进行任何的赔偿，这一溃坝原因是因为原告管理不善而造成的，养殖户因此拒向被告缴纳的租金达173.4175万元，对此被告要求原告给予承担，被告也在积极要求相关的养殖户进行缴纳，能够收取到相应的减去要求原告承担的相应数额。对上述要求，被告根据法庭的指引，变更了反诉状，主体为本案原告。 被告（反诉原告）张学全向本院提出反诉诉讼请求：1、依法判令陈爱清承担因未完全履行合同及因其管理不善导致污水进入养殖池塘造成污染等给反诉原告造成的直接损失338.7455万元；2、本案反诉费用由陈爱清承担。后又变更诉讼请求为：1、反诉被告为陈爱清；2、（1）张学全截至2018年度未能收取的租金损失为1734175元；（2）水电问题解决后方可增加的220元/亩及递增的10%1444320元；（3）田亩数不足，国华风电占用2.96亩，开挖进行河占用34亩，合计约40亩，应减承包费208960元，扣减原告的请求2232320元，反诉请求变更为1155135元。事实与理由：2005年5月，蹲门农场通过招租将2004-2005年度江苏省滩涂开发围垦土地的经营权进行转让，反诉被告分别签订土地经营权转让合同转让了其中的6061亩和2600亩，“用于淡水养殖生产”，期限自2006年1月1日至2020年12月31日，承包费82.5元/亩、110元/亩、137.5元/亩标准分年度递增。合同约定，蹲门农场“提供提水泵站，供取水使用，取水水源为东台河，如遇……环境污染及人为破坏等原因引起水质变化造成养殖水产品损害，有权追究肇事责任人（或单位）。”2007年3月，反诉被告独资成立了苏东公司，该公司生产经营地点位于前述土地地块西南角，加工生产紫菜产品。2008年10月，反诉被告在未投资一分钱的情况下，又将从蹲门农场处转让经营的土地与反诉原告签订“土地承包合同”，约定将其中的7号塘计1180亩（实际仅为1096.4亩），现状承包给反诉原告，期限为10年（是反诉被告承包期三分之二），“用于海水养殖生产”，取水水源为海堤复河内排水闸纳入的海水。反诉原告承包后，投入220多万元（另行主张）巨资将有关池塘等养殖设施进行改造，并经其许可，分别再次发包给了朱永兵、陆炳元、刘菊堂等人进行海水产品的养殖，收取相应承包费。但是由于反诉被告所提供海堤复河内海水，是蹲门农场围垦时设计施工的“垦区排水闸”变更为进水闸，通过外海涨潮流入海水纳入海堤复河的方式，为海堤内的众多养殖户提供养殖水源，时间一长，加之掠夺性经营，海水夹带的泥沙沉积，导致海堤复河泥沙淤积，变窄、变浅，原截面面积90平方米，现为8平方米，能够有效使用仅为4平方米，不能满足养殖用水需求。原架设的10千伏高压线路亦不能满足养殖用电容量需求，各养殖户只能通过自行购买发电设备及架设线路进行生产。对此，反诉原告及其他众多养殖户多次要求反诉被告解决。2014年初，反诉被告在其按与蹲门农场合同履行已经获利290元/亩/年的情况下，又强行要求反诉原告增加220元/亩/年，遭反诉原告及众多养殖户抵制，在各方就水电问题交涉，反诉被告及蹲门农场承诺解决之后，方才根据反诉被告要求签订了其转嫁增加220元/亩的“补充合同”。然而之后，反诉被告及蹲门农场并未履行对水电设施的改进或改造义务。2016年夏天，由于反诉被告管理不善，位于进水河与排水河之间的拦水坝溃坝，导致苏东公司加工紫菜排放的污水和大量紫菜养殖绳网清洗消毒液通过排水河进入进水河，致使众多养殖户取水养殖的虾塘遭受严重污染，损失惨重，环保部门对苏东公司作出行政处罚，但反诉被告对养殖户养殖损失至今未赔偿，养殖户由此拒绝向反诉原告交纳承包费，并多次交涉，甚至上访至市政府。市海洋渔业局及蹲门农场承诺协调但未果，反诉原告应当收取的承包费，至今未能收取，给反诉原告造成了重大损失。同时，反诉原告发包面积不足，被国华风电以及开发共用的进水河占用的面积亦未扣减。反诉原告认为，反诉被告签订补充合同后，未履行有效提供养殖用水、电设施义务，导致养殖户养殖成本增加，产值减少，效益下降，合同目的不能实现，反诉被告无权要求给付增加的承包费。苏东公司违法生产，反诉被告管理不善，造成重大污染事故，给反诉原告及养殖户造成重大经济损失，应承担责任，有关养殖面积不足等事项形成的承包费不应支付。为此，请人民法院依法判令如前请求。 原告（反诉被告）陈爱清针对反诉辩称：1、反诉被告陈爱清已完全履行了合同，不存在违约行为。反诉原告诉称反诉被告未投资一分钱与事实不符，反诉被告在与反诉原告签订合同之前早在2005年就参与政府的招投标合同，签订总承包合同，缴纳承包费和配套资金等。没有反诉被告的前期投资与投入，就没有后来反诉原告的承包、发包的顺利进行。且反诉被告是否投资，投资多少，不是反诉被告的合同义务，与本案无关。反诉原告无视反诉被告，已按合同约定完全履行合同，将自身的经营风险强加于反诉被告，显然不合理。2、依据双方签订合同第九条第二点，明确了反诉原告在签订合同时已确认反诉被告提供的设施，能满足自身从事合同约定的经营生产需要，并自行承担生产中的风险。反诉原告诉称水电的问题，反诉被告陈爱清每年春天在养殖开始之前，对海堤复河里的泥沙清淤直到现在，养殖户都可正常的养殖，能够有效保证纳入海水畅通，且审理中法官两次到养殖区实际考察，养殖户反映海水能够满足养殖需求。其次反诉原告诉称原架设的高压线路不能满足养殖户用电容量需求，也与事实不符。合同签订后，长达几年时间电容量不存在问题，且在签订合同时，反诉原告已经确认案涉合同电力设施能够满足生产经营。反诉被告完全履行了双方的合同义务，不应当承担责任。现在反诉原告已经向法庭提出用电问题的鉴定，待鉴定结果出来，再进行陈述；3、反诉原告诉称的污染问题，不在该承包合同诉讼范围内；4、反诉原告提出的损失没有事实和法律依据，反诉原告系二级承包户，承包了反诉被告的鱼塘后，又转包给若干三级承包养殖户，现在反诉原告主张的损失自称来自于三级承包户的损失，并不是自身的损失。根据合同相对性的原理，养殖户的损失应当根据与反诉原告的承包合同向反诉原告主张。现反诉原告直接将三级承包户损失作为自己的损失来主张，依法无据，且这种损失没有经过法院判决，是否能够支持。反诉原告诉称损失数额已经无限扩大反诉被告的责任范围；5、反诉原告诉称的直接损失是338万元左右，这个数额远远高于本诉部分的承包金数额，显然违背了合同法第113条的规定；6、反诉原告诉称的损失没有向法庭提交计算依据，而是依据各个养殖户的统计而来，具有极大随意性和主观性，不应当被法院采纳。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。 陈爱清为证明其本诉诉讼主张，提供了以下证据： 证据一、土地招租公告复印件一份、东台市蹲门农场有限公司土地招租招标文件复印件一份、中标通知书复印件一份（以上材料加盖了东台市农业资源开发局公章）、东台市蹲门农场有限公司与陈爱清签订的土地经营权转让合同原件一份。证明陈爱清是通过招标合法取得案涉土地的承包经营权，用于水产养殖； 证据二、东台市蹲门农场有限公司有关海水养殖说明原件二份、苏农开涂函（2007）12号、苏财农发函（2007）30号复印件一份、盐市滩涵（2008）1号复印件一份、东农开（2008）11号、东财农（2008）19号复印件（附一份东台市2007年蹲门垦区基础设施投资计划表）一份、东台市蹲门农场有限公司出具的陈爱清与二级承包户所签承包合同已备案的证明原件一份。证明陈爱清所承包土地用途2006年改为海水养殖，是陈爱清向蹲门农场申请并得到蹲门农场同意的，陈爱清与张学全签订合同的时间是2008年，在2006年之后，蹲门农场向上级有关部门申请了项目资金，建筑了纳海水的纳潮闸、排水闸各一座，供养殖户进排海水使用。原告与张学全所签转包合同已按合同约定经蹲门农场备案同意，所以案涉合同土地用途是原告通过合法途径经上级部门认可，且被告在签订合同时亦没有提出异议，应为合法有效； 证据三、陈爱清与张学全签订的土地承包合同原件一份、江苏省人民政府苏政复（2011）76号，省政府关于盐城市县乡级土地利用总体规划的批复复印件一份、2017年苏09民终5495号民事判决书复印件一份。证明被告转包原告所承包土地的事实并已实际使用，土地用途为海水养殖，是双方协商一致的结果。且在双方承包合同中，已经明确了承包的田亩数，张学全予以确认。通过合同的约定，被告实际为承包田的管理者，原告作为一级承包户已经将基础设施移交被告，并经过验收。原、被告签订的承包合同没有违反法律强制性规定并经发包方蹲门农场备案同意，是合法有效的。且案涉土地的部分区域在2011年12月21日，才被江苏省人民政府认定为基本农田，原告与蹲门农场、原告与张学全签订的土地承包合同的发生时间均在2011年之前，民事行为发生在行政行为之前，签订的承包合同没有违法，是合法有效。张学全与陈爱清签订的承包合同及相同区域的陈刚与陈爱清签订的合同被盐城中院判决认定为有效； 证据四、东台市蹲门农场有限公司与陈爱清签订的补充合同原件两份、陈爱清与张学全签订的补充合同原件一份、张学全汇款明细复印件一份。证明原告调整承包价的原因是由于蹲门农场与原告调整了承包金，原告与被告补充约定重新确定了承包价：2014年至2016年期间合同单价为620元每亩，以后每三年在上季度承包价基础上递增10%。张学全所欠承包金共计2232320元； 证据五、（2017）苏0981民初582号民事裁定书原件一份。证明原告陈爱清2017年1月19日起诉被告张学全，故本案滞纳金的起算时间应为2017年1月19日； 证据六、江苏省渔业技术推广中心、江苏省水生动物疫病预防控制中心检测报告两份复印件，证明2016年案涉承包区域内部分鱼塘出现虾蟹死亡的原因，是因为养殖户疏于管理，导致所养虾蟹出现虾蟹品种的常见病即纤毛虫病，并不是由于污水污染导致的； 张学全对陈爱清提交的证据质证意见为： 对证据一：1、对土地招租公告的真实性无异议，合法性和关联性由法庭审核，公告所涉及的内容显示发包土地为淡水养殖，对于土地的性状，只有淡水养殖的设施，没有开挖海水养殖的池塘以及相关的设施。目前形成的现状，被告通过直接投入而形成的，原告并没有投入； 2、对招租招标文件、中标通知书的真实性无异议，从该招标文件上可以看出该招租土地的概况显示该片土地是西高东低，南高北低。在垦区西南角建有淡水提水泵站一座，从该土地概况、建有提水泵站的设计要求以及现状可以见到淡水的引水渠道，但是目前已经被废弃。但从省人民政府所作出的批复来看，这片土地又被划定为基本农田，说明当初的规划设计是正确的。招标文件里面明确不因市场价格的变动，变更承包价格，蹲门农场和原告签订的土地承包合同有约定，对价格的约定是一致的； 3、对原告与蹲门农场之间的土地经营权转让合同的真实性无异议，但是从合同约定来看，该合同第1条第3项明确了本合同承包的土地，乙方用于淡水养殖生产，在第四条第二款第二项当中明确了甲方（蹲门农场）义务提供提水泵站，取水水源为东台河。合同中其他相关内容都是围绕淡水养殖来约定的，关于合同价格约定了原告在履行本合同的过程中，要进行有关的配套设施的建设，但是原告在发包给被告的土地及合同履行中并没有实际投入，目前所见到的被告承包范围内的配套设施，都是被告全资投入； 对证据二：1、蹲门农场有关海水养殖说明两份不是证据，而是蹲门农场的陈述，蹲门农场至今没有提供同意淡水改成海水养殖的事实依据和法律依据，这个证明当中所涉及到的2006年6月份，原告要求改海水养殖，以及已经农场同意。被告所掌握的是2006年6月，原告根本就没有进行过淡水养殖，说明当中所涉及的2006年淡水养殖后，养殖户全部严重亏损之说是虚构的。上述两份说明内容的区别在于后一份说明加入了“2006年6月份陈爱清要求改海水养殖，经农场同意”的说法。对形式的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。在之前的庭审过程中，蹲门农场陈述不清楚土地性质的改变，被告认为蹲门农场作为该国有土地的管理者，没有权利自行改变土地用途，而且改变后的用途与项目的规划设计以及的土地的性质相违背，违反了法律的禁止性规定。围垦土地不适合淡水养殖的说法和所涉及的专项资金的用途，是不真实的； 2、苏农开涂函（2007）12号、苏财农发函（2007）30号、盐市滩函（2008）1号、东农开（2008）11号、东财农（2008）19号（附一份东台市2007年蹲门垦区基础设施投资计划表），真实性由法庭审查，对关联性和合法性有异议，并不涉及土地用途变更； 3、蹲门农场出具的陈爱清与二级承包户所签承包合同已备案的证明，仅是蹲门农场陈述，不属于证据，这个证明形式上是加盖了农场的章，但是在陈爱清诉陈刚的承包合同案件庭审中，蹲门农场陈述改变用途没有备案； 对证据三：1、土地承包合同的真实性无异议，合法性由法庭审查，合同的第3条，明确约定，承包的价格不因市场价格等因素变动而调整。2014年1月，原告强行要求签订补充合同，增加每亩220元，违背了当初合同的约定，在供水问题上，合同第四条合同义务中，明确原告所提供的养殖用水为海水，取水水源为农场海堤复河内的海水，而2016年夏天所发生的溃坝，就是位于海堤复河内的进水河和排水河之间。养殖户取水后形成重大污染，造成大量虾蟹死亡。根本原因是原告的管理不善造成的。原告没有完全履行自己的合同义务，同时土地面积存在误差； 2、批复的三性无异议，不能证明在2011年政府已经批复之后，原告和蹲门农场之间就淡水养殖改为海水养殖的变更是合法的； 对证据四：1、蹲门农场与陈爱清签订的补充合同真实性无异议，合法性、关联性有异议，因为在划定基本农田之后，原告与蹲门农场仍然签订这样的补充合同，继续海水养殖与基本农田的法律规定是相违背的。2、陈爱清与张学全签订的补充合同真实性无异议，但是合法性同前面的补充合同，关联性有异议。3、明细表的账目需要进一步核实； 对证据五：（2017）苏0981民初585号民事裁定书的真实性无异议，不能证明被告应当向原告缴纳滞纳金，不能证明起算点。盐城中级法院（2017）苏09民终5495号民事判决书真实性无异议，对于该案件中有关涉及到合同效力问题，这个判决书中采用了模糊的说法； 对证据六：两份检测报告的真实性无异议，对检测的内容有异议，因为该报告只是一个取样检测，不能够反映2016年夏天当时所有的养殖户损失情况。 张学全为证明其反诉诉讼主张提供了以下证据： 证据一、2008年10月1日，反诉原、被告签订的合同，证明双方之间就第三人农场发包给反诉被告的土地，双方之间进行了承包约定，反诉被告也是同意转包的；反诉被告答辩引用合同第5条当中有关拦水义务的约定，已经超出了合同范围，拦水坝管理责任不是反诉原告； 证据二、2005年6月18日，农场将6061亩土地发包给反诉被告的土地经营权转让合同，证明农场土地发包的事实，但是需要说明的是农场发包的土地规划设计的用途是淡水养殖，配套设施也是用于淡水养殖； 证据三、2005年12月12日，农场将2600亩土地承包给反诉被告土地承包合同，证明目的同证据二； 证据四、招租公告和招标文件，证明东台市农开局对发包土地的规划设计均为淡水养殖，这片土地后来经江苏省人民政府批准为基本农田，最初规划和后来的批复是一致的； 证据五、2017年1月15日、2017年12月25日，原审蹲门农场的说明，证明该片土地的性质是国有土地，农场只有经营权，而没有所有权。农场也无权自行批准将规划为淡水养殖的土地，改变为海水养殖； 证据六、江苏省人民政府关于案涉土地的批复和规划图，证明案涉土地为基本农田，应当受到永久保护； 证据七、2012年苏政办函94号，省政府办公厅关于沿海开发的函，以及东台市滩涂围垦重大工程开发利用方案，该方案形成时间是2012年6月，是在省政府的批复之后，这个方案当中所涉及到的土地后期管理和工程维护等，专门提到项目核心区域前期规划为淡水养殖，后期规划种植水稻、小麦，不涉及海水养殖，与案涉土地2005年的规划设计和施工是一致的； 证据八、反诉被告书写的便条，要求对于在养殖过程当中的取水，由于不能够满足养殖需要，而采取养殖户分塘取水，证明相关养殖户在养殖过程中，由于取水紧张，反诉被告通过分塘取水的方法，来缓解用水紧张的事实； 证据九、反诉原告2017年拍摄的图片，证明案涉土地最初的规划设计，河道淤塞的现状，以及在案涉土地的海堤西侧全部是淡水养殖或者是种植的情况； 证据十、情况说明和合同，证明反诉原告所分包的养殖户，由于养殖过程中取水紧张用电困难，以及2016年因苏东公司污水排放造成的损失，至今没有得到赔偿； 证据十一、损失汇总统计表，证明有关损失的构成； 证据十二、盐城中院（2017）苏09民终5495号判决书，这个判决书认为：根据涉案土地的历史和现实情况，不宜认定土地承包合同违法，这个观点并不等同于案涉土地当初的发包就是合法； 证据十三、2018年3月8日，反诉原告分包的养殖户向反诉原告提交的落款为陈爱清的“告示”，反诉被告通知各承包户从即日起不再向反诉原告缴纳承包金，由其委托相关人员与各承包户接洽承包金的收取事宜，直接导致了反诉原告无法向相关的分包养殖户收取费用，导致无法向反诉被告交缴纳费用； 证据十四、图片4张，证明案涉土地的现状与鱼虾死亡的相关事实，以及水电不能满足养殖需要，养殖户自备发电设备等情况。2016年拦水坝溃坝后形成的养殖污染，说明反诉被告没有尽到合同义务和管理责任； 证据十五、海域测量现场记录表复印件，证明鱼虾死亡之后，相关行政部门向所有的养殖户进行现场养殖确认的统计； 证据十六、2016环监水字第46号监测报告，证明案涉土地水质污染，相关指标严重超标； 证据十七、2016年10月17日，东环罚（2016）170号行政处罚决定书，证明原审第三人苏东公司紫菜加工项目，因无污染防治设施被行政处罚； 证据十八、2014年1月1日补充合同，证明在双方签订的土地承包合同中，有关承包费单价400元每亩，当时约定的承包价格不因为市场价格等因素变动而调整。 陈爱清对张学全提交的证据质证意见为： 对证据一、二、三、四的三性均无异议，案涉土地所签订的合同性质，经过盐城中院确认为有效。针对反诉原告提出的溃坝，合同中没有约定陈爱清对堤坝维护义务，张学全作为二级承包户依据合同有维护基础设施的义务。反诉原告主张的堤坝溃坝导致污染，属于第三者侵权责任，不应当在本案中处理； 对证据五的三性无异议，但是不能证明反诉原告的证明目的； 对证据六的三性没有异议； 对证据七的真实性由法院依法审核； 对证据八的真实性没有异议； 对证据九的真实性有异议； 对证据十的三性均有异议，情况反映属于证人证言，证人需要出庭作证； 对证据十一的三性均有异议，系反诉原告的单方记录数据； 对证据十二的三性无异议； 对证据十三的三性均有异议，该证据系打印件，没有任何的签名与落款； 对证据十四的三性均有异议； 对证据十五的三性均有异议，测量记录表注明此数据仅供参考，不作为损失核算。鱼虾的损失不是本案反诉被告及第三人造成的； 对证据十六的真实性由法庭依法审查，关联性有异议； 对证据十七的真实性没有异议，对合法性和关联性有异议； 陈爱清为支持其反诉辩称，提交下列证据： 证据一、江苏省水产技术推广中心、江苏水生动物疫病预防控制中心苏渔病检2016字0101号和0102号检测报告复印件各一份，证明有关虾蟹死亡的原因为虾蟹常见病导致，与水污染没有关系； 证据二、南通市水产技术推广指导站高级工程师倪建忠出具的证明原件一份，证明2016年案涉鱼塘出现的部分虾蟹死亡现象，是由纤毛虫病导致的，该病属于虾蟹类的常见病； 证据三、江苏省紫菜协会的证明原件一份，证明紫菜生产过程中，不添加任何的化学助剂和添加剂； 张学全对陈爱清提交的证据质证意见为：对证据一、二、三的三性均有异议。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2005年5月24日，蹲门农场通过报纸发布土地招租公告，新匡围土地15000亩，将其中的位于蹲门农场南北中心路以东区域共约7500亩（落水面积）土地对外进行招租。2005年6月4日，蹲门农场向陈爱清发出中标通知书。同年6月18日和12月12日，蹲门农场与陈爱清签订土地经营权转让合同两份，蹲门农场将6061亩土地和2600亩土地发包给陈爱清用于淡水养殖生产和种植生产，承包期限均为自2006年1月1日起至2020年12月31日止，其中2006年1月1日至2010年12月31日的承包费按每年每亩82.5元缴纳，2011年1月1日至2015年12月31日的承包费按每年每亩110元缴纳，2016年1月1日至2020年12月31日的承包费按每年每亩137.5元缴纳。双方还对其他事项进行了约定。合同签订后，陈爱清按合同进行淡水养殖，后发现该块土地含盐成分高，加之引入的淡水也含较高盐分，不适合开展淡水养殖，如要引入达标淡水，需要大量投入。陈爱清遂向蹲门农场申请由淡水养殖改为海水养殖，蹲门农场对此表示同意，并建筑了纳海水的纳潮闸、排水闸，供养殖户进排海水所用。 2008年10月1日，陈爱清与张学全签订土地承包合同一份，陈爱清将上述其承包的土地中的1180亩，转包给张学全用于海水养殖生产，承包期限自2009年1月1日起至2018年12月30日止，承包费按每年每亩400元缴纳，每年承包费为472000元，在上年度9月30日前缴纳，陈爱清将现有张学全养殖区内的进水、排水设施提供给张学全管理，张学全自行承担取排水费用，设施维护维修费用，现有设施张学全认可使用，不认可有权拆除自己重建，费用自理。陈爱清根据张学全养殖需要，把现状塘口交给张学全开发使用，陈爱清提供张学全养殖用水为海水，水源为农场海堤复河内海水，如遇自然灾害，环境污染及人为破坏等原因引起水质变化造成养殖水产品损害，陈爱清不承担责任，张学全有权追究肇事责任人。陈爱清提供中心路南北高压线路，提供进水沟边东西向400V低压线路一条，两侧合用一条线路，合用一台80KVA变压器，供电装置等由陈爱清负责，张学全支付电费，张学全自主经营、自负盈亏，自行且有权调节承包区域内生产用水。张学全负责承包区域内的防渗渠、支渠的维护管理，负责已建的鱼池塘埂维护管理，根据自己养殖需要进行鱼池的护坡，进排水涵洞等设施的建造，负责承包区域内的用电增加的容量变压器，供电装置，对陈爱清所有的随土地移转的附属设施，在使用中有维修保养的责任，对人为责任损坏应及时修复，张学全对现有的鱼塘进排水涵洞和堤坝负有加固的责任，对不合格的进排水涵洞和堤坝在养殖前有权拆除重建，费用自负，一旦发生渗漏破坏等造成的损失，责任由张学全自负。张学全不能按时定额缴纳土地承包费，逾期一个月内，按日加收2%的滞纳金。签订合同时，视为张学全对承包土地已实地踏勘，并确认陈爱清规划双方共同实施的水电设施、提水站、排水涵洞、鱼塘堤坝、路道、场地等能满足张学全从事合同约定的生产经营需要，滩涂土质、水质、气候、投资环境、生产条件较差，张学全对生产经营中的风险自行承担责任，与陈爱清无涉。双方还对其他事项作出了约定。 2014年，蹲门农场与陈爱清签订两份补充合同，对陈爱清所承包的土地的承包单价进行了调整，从2014年起，由每年每亩110元，提高到每年每亩330元，以后每三年在上年度承包价基础上递增10%。 同年，陈爱清与张学全签订补充合同，约定承包面积为1180亩的承包土地的承包单价从2014年1月1日起由每亩400元提高到每亩620元，以后每三年在上年度承包价基础上递增10%，缴款时间为上年12月20日前。 张学全在承包了上述1180亩土地后，又转包给他人养殖。 2016年夏季以来，养殖散户以上述承包区域出现水质问题造成损失，要求张学全予以解决，张学全遂找到陈爱清要求解决。陈爱清向蹲门农场反映，蹲门农场出面进行过协调，养殖散户的要求未能满足，致张学全未能如约收取其下游承包户的承包金，导致其不能如约向陈爱清缴纳承包金，致陈爱清诉来本院要求处理。 张学全对于2014年调整增加的220元/年/亩部分的承包费，没有向陈爱清缴纳；对于2015年至2017年期间的承包费只缴纳了110万元。目前，欠缴承包为2232320元（2014年应补缴的承包金259600元；2015年、2016承包金各731600元；2017年、2018年承包金各804760元）。 陈爱清曾于2017年1月19日诉至本院，后撤回起诉。2017年11月，陈爱清再次起诉。 另查明，2011年12月21日，江苏省人民政府作出关于盐城市县乡级土地利用总体规划的批复，将案涉承包地的部分纳入基本农田范畴。 重审中，本院召集双方当事人去承包现场，对进水河及取水情况进行现场勘查，通过观察可见，进水河水流稳定、流畅，河道无障碍，可以满足养殖户取水需要，当事人对此无异议。但张学全认为此前进水河存在淤塞现象，不能满足养殖要求。关于养殖用电问题。本院曾召集双方，各自提供专业人员到现场进行勘察，但双方各执一词，未能形成一致意见。后张学全就该问题申请司法鉴定，因无相关鉴定机构，委托鉴定被退回。鉴于此，本院商请东台市供电公司，由其提供专业人员，并召集原、被告双方到现场进行解答、确认。供电公司技术人员经现场观察和询问原、被告，认为线路不存在问题，出现用电问题的主要原因系变压器下低压线路过长造成的衰减、增氧机使用数量等因素造成。 关于张学全提出的租赁土地面积不足问题。因双方协商不成，张学全申请司法鉴定，本院依法委托江苏星月科技股份有限公司进行鉴定。该公司采用张学全和陈爱清各自的测量意见，经现场测绘，于2019年11月25日作出《面积量算成果报告》，结果为：依张学全主张的测量范围线界址点：Z01、Z02、Z03、Z04、Z05、Z06、Z07、Z08，测出面积为133.9亩，其中，六区与七区进水泵站范围一半面积为0.1亩，国华风电实际用地面积减2.1亩，最终的面积为1131.9亩。依陈爱清主张的测量范围线界址点：Z01、Z02、Z03、Z04、Z05、Z06、Z07，测出的面积为1206.7亩，其中，六区与七区进水泵站范围一半面积为0.1亩，国华风电实际用地面积减2.1亩，最终面积为1204.7亩。本院就该鉴定意见，组织双方进行质证，庭审中双方就面积测量的基准线“中套中”的理解存在分歧，主要为进水河和道路应否纳入张学全承包面积范围。 本院认为，本案的争议焦点为：一、陈爱清和张学全签订的土地承包合同及相应的补充合同效力；二、发包方陈爱清提供的水电是否满足养殖需要；三、张学全主张损失有无事实依据、是否是发包方陈爱清未尽管理责任所造成；四、张学全实际承包的面积。 关于争议焦点一：陈爱清和张学全签订的土地承包合同及相应的补充合同效力问题。 陈爱清与张学全签订的土地承包合同、补充合同，双方意思表示真实，权利义务约定明确，不违反法律禁止性规定，合法有效，双方应当按照合同全面履行。 张学全认为该合同中将淡水养殖变更为海水养殖，给国有土地造成永久性损害，违反法律规定的问题。经查，案涉土地的部分区域在2011年12月21日才被江苏省人民政府认定为基本农田，陈爱清与蹲门农场以及陈爱清与张学全签订的土地承包合同的发生时间均在2011年前。 《基本农田保护条例》第十二条规定，划定基本农田保护区时，不得改变土地承包者的承包经营权。《江苏省基本农田保护条例》第十八条规定，基本农田保护区内的非农业建筑设施需要翻建或新建的，必须按土地利用总体规划逐步迁出，并按基本农田标准的要求做好复垦工作。本案中，陈爱清与蹲门农场以及陈爱清与张学全分别签订土地承包合同时，涉案土地尚未划定为基本农田保护区；陈爱清经相关单位同意后将淡水养殖改为海水养殖时，涉案土地仍未划定为基本农田保护区，亦未纳入耕地管理范围。因此，根据涉案土地的历史和现实情况，不宜认定陈爱清与蹲门农场以及陈爱清与张学全分别签订的土地承包合同及补充合同违反法律、行政法规的强制性规定，都是有效的合同，双方应当按照合同约定，全面适当地履行各自的义务。 关于争议焦点二：发包方陈爱清提供的水电是否满足养殖需要问题。 2008年3月4日，陈爱清与张学全签订土地承包合同中约定：陈爱清提供张学全养殖用水，如遇自然灾害，环境污染及人为破坏等原因引起水质变化造成养殖水产品损害，陈爱清不承担责任，张学全有权追究肇事责任人。陈爱清提供中心路南北高压线路，提供进水沟边东西向400V低压线路一条，50KVA变压器一台。张学全负责承包区域内的用电增加的容量变压器，供电装置。 本院本次审理中，组织双方当事人到现场对水、电问题勘察。1、养殖所使用的海水由海水潮汛通过进水河自流进入养殖区域，本院到现场勘查，进水河水流平稳、流畅；同时，由于是自流河流，其水量大小与潮汐有关。2、关于电力问题。双方认同在高温季节，电力不能完全满足养殖需要，对于其原因，双方各执一词。 本院就此委托进行司法鉴定，因无法鉴定未果。本院商请供电部门技术人员到现场实地勘察，其结论为线路不存在问题，主要是变压器下线路过长等因素，导致电压不足。 张学全还称，由于签订补充协议，水、电问题由场部解决，故水电问题的责任应当由陈爱清负责，没有依据，该辩称本院不予采信。 故，张学全辩称陈爱清提供的水、电不能满足养殖需要问题，依据不足，本院不予采信。 关于争议焦点三：张学全主张损失有无事实依据、是否是发包方陈爱清未尽管理责任所造成问题。 张学全在重审中认为，陈爱清及蹲门农场未履行对水、电设施改进或改造义务。由于陈爱清管理不善，导致拦水坝溃坝、苏东公司加工紫菜排放的污水和大量紫菜养殖绳网清洗消毒液通过排水河进入进水河，致使众多养殖户养殖的虾塘遭受严重污染。但陈爱清及苏东公司对养殖户造成的损失至今未赔偿，养殖户拒绝向张学全交纳承包费，张学全应当收取的承包费至今未能收取，造成重大损失。 如果损失存在，其基础为合同违约责任，应当根据双方合同约定确定双方责任。依现有证据，无法证实拦水坝溃坝的责任在于陈爱清。其次，张学全主张的损失为其发包的承包户未交纳的租金，该损失是否形成，证据不足。 关于争议焦点四：张学全实际承包面积问题。审理中双方各执一词，鉴于案涉面积较大，且部分鱼塘成不规则几何形状，双方对测量的基准线意见不一，故张学全申请委托鉴定，本院予以准许。测量中，就陈爱清和张学全各自的观点分别进行了测量，相差72.8亩，即陈爱清主张的测量方法比张学全主张的测量方法多72.8亩。由于合同未对“中套中”的概念加以明确，审理中双方又未能达成一致意见。本院认为，由于案涉承包面积基准线“中套中”双方理解不一，合同约定亦不明确，依张学全主张的测量方法计算承包面积较为客观，符合一般人的理解。测量结果，张学全的承包面积比合同约定面积少48.1亩，其实际承包面积为1131.9亩。张学全按此面积向陈爱清缴纳承包费，此前多缴纳的259384元，在本案中予以扣减。 综上，本诉陈爱清的诉讼请求，本院部分予以支持。反诉张学全要求陈爱清赔偿损失的请求，本院不予支持。 依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第一百零七条、第一百零九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、被告（反诉原告）张学全于本判决生效之日起30日内给付原告（反诉被告）陈爱清承包费1972936元及滞纳金（以1168176元为本金，从2017年1月19日起至2017年12月20日止，按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算;以1972936元为本金，从2017年12月21日起至2019年8月19日止，按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算；以1972936元为本金，从2019年8月20日起至本判决生效确定履行之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）； 二、驳回原告（反诉被告）陈爱清的其他诉讼请求； 三、驳回被告（反诉原告）张学全的反诉请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，则应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本诉案件受理费15660元，反诉案件受理费15254元，合计30914元，由原告（反诉被告）陈爱清负担3592元，被告（反诉原告）张学全负担27322元。鉴定费14000元，由原告（反诉被告）陈爱清负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。 审 判 长  于 俊 审 判 员  黄汉华 人民陪审员  王小蔷 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员  王晓杰