贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1656号 上诉人（一审原告）罗永芳，女，汉族。 被上诉人（一审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区中华北路242号。 法定代表人谌贻琴，省长。 第三人贵阳市人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区林城东路7号。 法定代表人陈晏，市长。 第三人贵阳市花溪区人民政府，住所地贵州省贵阳市花溪区洛平新区行政办公楼B区3楼。 法定代表人梅俊，区长。 委托代理人杨正典，贵州法治时代律师事务所律师。 第三人贵阳三联乳业有限公司，住所地贵州省贵阳市乌当区奶牛场。 法定代表人王黔生，董事长。 上诉人罗永芳因与被上诉人贵州省人民政府（以下简称贵州省政府）及第三人贵阳市人民政府（以下简称贵阳市政府）、贵阳市花溪区人民政府（以下简称花溪区政府）、贵阳三联乳业有限公司（以下简称三联乳业公司）土地行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年12月19日，罗永芳等27人向贵州省政府邮寄《复议申请书》，该复议申请以贵阳市政府为被申请人，花溪区政府、三联乳业公司为第三人，请求贵州省政府维持贵阳市政府作出的筑府函〔2016〕66号《市人民政府关于对贵阳三联乳业有限公司花溪奶牛场国有农用地使用权收回补偿安置方案的批复》（以下简称66号批复）第二条、撤销第一条，变更花溪区政府作出的《贵阳三联乳业有限公司花溪奶牛场国有农用地使用权收回补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）中第三条对“外来户”承包三联乳业公司的土地的安置补偿依法依规参照农村征地的补偿标准进行补偿。2018年12月25日,贵州省政府收到罗永芳等人的《复议申请书》后，于同日作出黔府行复补字〔2018〕158号《行政复议补正通知书》（以下简称补正通知书）要求罗永芳等人提交补正材料。贵州省政府于2018年12月27日向罗永芳等人送达该补正通知书。2019年1月4日，贵州省政府收到罗永芳等人的行政复议补正材料后，经审查，于2019年1月9日作出黔府行复不字〔2019〕2号《行政复议不予受理决定书》（以下简称2号不予受理决定），以行政复议申请人未提交其与被申请人作出的行政行为有利害关系的证明材料，申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定。依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定：对申请人李家鹏、罗永芳所提行政复议申请不予受理。2019年1月22日，贵州省政府向罗永芳送达该不予受理决定。罗永芳等人不服遂诉至一审法院，诉请：一、撤销贵州省政府作出的2号不予受理决定；二、判令贵州省政府受理罗永芳的行政复议申请。 一审法院另查明，2016年3月，花溪区政府作出《补偿安置方案》，该安置方案共有补偿安置的原则和依据、补偿安置范围、补偿安置标准、青苗补偿、统筹就业的具体措施五项内容。2016年5月3日，贵阳市政府对花溪区政府作出66号批复，该批复载明“一、原则同意你们拟定的《贵阳三联乳业有限公司花溪奶牛场国有农用地使用权收回补偿安置方案》。二、请你们严格执行国家相关法律法规，充分考虑企业及职工的合法权益，妥善解决补偿安置工作，确保社会稳定”。 一审法院认为，本案中，罗永芳等人于2018年12月24日以邮寄方式向贵州省政府提交行政复议申请，其复议申请以贵阳市政府为被申请人，有三项复议请求。罗永芳等人的第一、二项复议请求系针对贵阳市政府所作66号批复提出，贵阳市政府为适格的被申请人。贵州省政府亦为适格的复议机关。因罗永芳在行政复议程序中提交的证据材料不能佐证其与被申请人贵阳市政府作出的案涉批复有利害关系，故贵州省政府以此为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定对罗永芳的该两项复议申请不予受理，并无不当。虽罗永芳在一审审理中提交其协调申请书及邮寄凭证用以证明其提交了补正材料，但罗永芳并未提交证据佐证贵州省政府已收到其邮寄的该材料。且罗永芳邮寄凭证上载明的邮寄时间为2019年1月12日，而罗永芳签收补正通知书的时间为2018年12月27日，补正通知书告知罗永芳接通知后10日内提供补正材料，罗永芳逾期补正并未说明理由，故罗永芳的该主张不予采信。因罗永芳等人的第三项复议请求为变更花溪区政府所作案涉安置方案的第三条，而罗永芳等人向贵州省政府所提行政复议申请的被申请人为贵阳市政府，且罗永芳等人对花溪区政府所作案涉安置方案的补偿标准不服，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款及国法[2011]35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》之规定，对安置方案确定的补偿标准不服的，应当申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议。故罗永芳应先申请协调，在协调不成的情况下，应以花溪区政府为被申请人向贵阳市政府申请行政复议。故贵州省政府对罗永芳的该项复议请求不予受理，并无不当。但其不予受理的理由有误，本院予以指正。综上，贵州省政府所作2号不予受理决定具有事实和法律依据,决定并无不当。罗永芳诉请撤销贵州省政府所作不予受理决定的理由不能成立，对其诉请依法予以驳回。另，贵阳市政府关于其非本案适格第三人的述称理由成立，罗永芳将贵阳市政府列为本案第三人不当，本院予以指正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回罗永芳的诉讼请求。案件受理费50元，由罗永芳承担。 上诉人罗永芳不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，撤销贵州省政府作出的2号不予受理决定，判决贵州省政府受理其行政复议申请。其主要理由为：1.一审判决认定被上诉人不是行政复议的主体错误。一审判决认定其对花溪区政府作出的《补偿安置方案》不服和协调不成应向贵阳市政府申请行政复议错误，因为其还对贵阳市政府的批复不服，要纠正贵阳市政府的错误，还是要贵州省政府，且贵州省政府是将涉案农用地转为建设用地的审批单位，又是贵阳市政府和花溪区政府的共同上级。2.一审判决认定贵阳市政府不是适格的第三人是错误的。因为一方面贵阳市政府是《补偿安置方案》的审批单位，另一方面贵州省政府对其复议申请不予受理，并未进入实体复议，除贵州省政府是适格被告之外，其余有关联的单位都应列为第三人。3.一审判决适用法律错误。其复议申请没有超期，贵州省政府不予受理错误，应依法撤销不予受理决定，判决贵州省政府受理其复议申请。 被上诉人贵州省政府二审法定期限内没有提交书面答辩意见。 第三人贵阳市政府、花溪区政府、三联乳业公司二审法定期限内均未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是2号不予受理决定的合法性问题。 《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款、第十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定,下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案中，罗永芳不服花溪区政府作出的《补偿安置方案》，依法应以花溪区政府为被申请人，向贵阳市人民政府申请行政复议。花溪区政府作出的《补偿安置方案》虽经过贵阳市政府批准，但贵阳市政府批准该方案并不是依照法律、法规、规章的规定所作的批准，故不能依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条之规定以批准机关为被申请人。且贵阳市政府对花溪区政府制定的《补偿安置方案》所作出的批复，属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并不直接对外发生法律效力，对罗永芳的权利义务不产生实际影响，实际对罗永芳的权利义务产生影响的，是花溪区政府的《补偿安置方案》。因此，贵阳市政府并非适格的被申请人，贵州省政府亦非适格的复议机关。一审判决认为罗永芳的部分复议请求贵阳市政府是适格的被申请人、贵州省政府是适格的复议机关不当，本院予以指正。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（六）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：有符合规定的被申请人，属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，罗永芳不服花溪区政府作出的《补偿安置方案》，却以贵阳市政府为被申请人，向贵州省政府申请行政复议，不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，贵州省政府不予受理罗永芳提出的行政复议申请，结果并无不当，一审据此驳回罗永芳的诉讼请求亦无不当。罗永芳主张一审判决认定贵州省政府不是行政复议主体错误的主张不能成立，本院不予采纳。 综上，上诉人罗永芳的上诉请求不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗永芳负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 敏 审判员 孟 婷 审判员 谢璐凯 二〇一九年十二月二十七日 法官助理杨凤池 书记员刘亚玲