河南省登封市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0185行初93号原告：郑州市丰益鑫建材有限公司，住所地登封市告城镇告成村十三组,统一社会信用代码：91410185580330355R。法定代表人：王俊峰,职务：经理。委托诉讼代理人：李彦章，河南嵩峰律师事务所,特别授权。被告：登封市自然资源和规划局，住所地河南省登封市中岳街道办事处玉带路968号，统一社会信用代码：11410185MB1605570N。法定代表人：袁鹏飞，职务：局长。出庭应诉行政机关负责人：屈军伟，登封市自然资源和规划局执法大队大队长。委托诉讼代理人：杨舒奥，登封市自然资源和规划局工作人员，特别授权；委托诉讼代理人：高戈，河南金苑律师事务所律师，一般授权。原告郑州市丰益鑫建材有限公司不服被告登封市自然资源和规划局于2019年4月10日作出的登自然资罚决字[2019]10行政处罚决定书，于2019年11月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月12日立案后，于2019年11月13日向被告登封市自然资源和规划局送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法由高玲适用简易程序独任审理，于2019年12月4日公开开庭进行了审理。原告郑州市丰益鑫建材有限公司委托诉讼代理人李彦章，被告登封市自然资源和规划局行政机关负责人屈军伟、委托代理人杨舒奥、高戈到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告登封市自然资源和规划局于2019年4月10日作出登自然资罚决字[2019]10号行政处罚决定书，原告不服，向本院提起行政诉讼，请求依法予以撤销。原告郑州市丰益鑫建材有限公司诉称，2013年10月14日，原告和告成村十六组签订租地协议，约定租赁其位于百告铁路以北12至17组河荒以南的19.65亩土地租赁给原告使用，后经乡政府同意，原告自行出资在该土地上搭建厂房。2019年3月20日，被告向原告发出《责令改正违法行为通知书》，2019年4月10日，被告登封市自然资源和规划局作出登自然资罚决字[2019]10号《行政处罚决定》：1、没收在非法占用的土地上新建的建筑物949平方米；2、限十五日内拆除在非法占用土地18552平方米上新建建筑物17886平方米及其设施，恢复土地原状；3、对非法占用土地处以罚款，共计98960元。原告认为，被告登封市自然资源和规划局的上述行政处罚决定书认定事实不清，适用法律错误，原告虽暂未取得用地手续，但厂房所占用土地为建设用地，符合土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定：“非法占用土地的，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上的建筑物，可以并处罚款”。10号处罚决定书第二项拆除在非法占用土地18552平方米上新建建筑物17886平方米及其他建设属处罚不当，因涉案土地大部分并非为农用地改为建设用地，且符合土地利用总体规划，被告的行政处罚不应当对原告作出拆除地上建筑物和其他设施的决定，故被告作出的处罚内容认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。为保护原告的合法权益，特向贵院起诉，请求贵院依法支持原告所诉。被告登封市自然资源和规划局辩称，驳回原告诉讼请求。被告的行政行为合法有效，涉案土地经过勘测认定，不符合土地利用总体规划，被告的行政行为合法、适当，原告起诉没有事实及法律依据，应当驳回。被告登封市自然资源和规划局提交一组证据：登封市自然资源和规划局违法线索一套共46页包括：1、违法线索登记表；2、接收调查通知书；3、送达回证；4、立案呈批表；5、责令停止违法行为通知书；6、询问笔录；7、现场勘测笔录；8、现场照片；9、不符合土地利用总体规划的证书；10、土地性质认定书；11、责令改正违法行为通知书；12、土地违法案件调查报告；13、自然资源和规划局案件会审记录；14、行政处罚事先告知书；15、行政处罚听证告知书；16、违法案件决定处理审批表；17、行政处罚决定书；18违法案件非法财物移交书；19、行政处罚委托手续；20、罚款票据；21、被处罚单位营业执照；22、土地租赁协议，共同证明我单位的行政行为合法有效。经庭审质证,原告对被告出示的证据发表质证意见，对被告所作出的行政处罚决定所依据的事实予以认定，但是并没有达到据以定案的程度，因为以上证据没有显示涉案土地,其中耕地125平方米上是否有建筑物，对程序均予以认可，对适用法律有异议，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及国土资源部于2014年10月1日发布实施的，国土资源违法行为查处工作流程第二条第六项，违法占用土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款，对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者，或使用者协商处理，结合本案，非建设用地仅为125平方米，且被告并没有调查清楚该耕地上是否有建筑物，根据登天中纪测字[2019]第004号勘测定界图提供的坐标显示，该125平方米范围内无建筑物，故该处罚决定对新建建筑物17886平方米及其设施予以拆除，和对949平方米建筑物予以没收不符合法律规定。原告未提交证据。经庭审质证本院对被告提交的证据认证如下：第一组证据中的1-14真实性、关联性、无异议，能够证明案件基本事实，予以采信；15-22真实性、关联性、无异议，予以采信。经审理查明，2013年原告郑州市丰益鑫建材有限公司与涉案土地所有人签订了用地协议后，于2017年在未经有关部门批准下，占用位于登封市告成镇告成村，阳城区北烟庄、铝庄村土地18552平方米（合27.83亩，其中耕地125平方米、林地387平方米、农村道路1138平方米、建设用地15802平方米、未利用土地151平方米，不符合土地利用总体规划；建设用地949平方米，符合土地利用总体规划）用于建设厂房。被告于2019年4月10日作出了登自然资罚决字[2019]10号《行政处罚决定书》，对其未经审批占用建设用地的行为进行了处罚。原告认为，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条作出的登自然资罚决字[2019]10号行政处罚决定书适用法律错误，应依照《国土资源违法行为查处工作规程》办理。原告虽暂时未取得用地手续，但涉案土地全部为建设用地和未利用地，没有农用地，符合土地利用总体规划。登自然资罚决字[2019]10号行政处罚决定书第二项“拆除在非法占用土地18552平方米上新建建筑物17886平方米及其他设施，明显不当”理解和适用法律错误，请求依法予以撤销。另查明，原告已经履行了登封市自然资源和规划局作出的登自然资罚决字[2019]10号行政处罚决定书中第三项缴纳罚款98960元的处罚。本院认为，根据《中国人民共和国土地管理法》的规定，登封市自然资源和规划局作为土地管理行政部门，对本辖区内的土地具有保护、管理和合理利用土地的职责。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第四款第（一）、（二）项规定:“对情节复杂或者重大违法行为给予较重处罚的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”第四十三条规定:“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”本案中，被告执法监察大队在2019年4月2日研究决定了处罚事项，但被告在2019年4月4日才向原告送达行政听证告知书，在没有听取当事人的申述和申辩意见前，就已经作出了处理处罚决定，其程序显然不符合法律规定。另外，该案涉案面积达18552平方米、拆除面积17886平方米及其他设施、罚款98960万元，该案显然属于较重的行政处罚，但被告在调查终结后，没有召集行政机关负责人集体讨论决定就作出了处罚决定，其程序违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告登封市自然资源和规划局作出登自然资罚决字[2019]10号行政处罚决定书；二、责令被告登封市自然资源和规划局在60日内，从新作出具体行政行为。本案受理费50元，减半收取25元，由被告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十五份，上诉于郑州市中级人民法院。审判员  高玲二〇一九年十二月二十五日书记员  宋恒