浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申658号再审申请人（一审原告、二审上诉人）缙云县金色年华娱乐城，住所地浙江省缙云县五云街道新区鼎湖小区五幢一、二层。法定代表人章伟平，执行董事。委托代理人吴津、周军平，浙江汇时律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）缙云县文化和广电旅游体育局（原为缙云县文化广电新闻出版局），住所地浙江省缙云县五云街道黄龙路48号14楼。法定代表人施德金，局长。委托代理人梅亚宝，浙江法和律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）丽水市文化和广电旅游体育局（原为丽水市文化广电新闻出版局），住所地浙江省丽水市莲都区寿尔福北路6号。法定代表人徐兼明，局长。委托代理人徐淑华，浙江晟耀律师事务所律师。委托代理人郑小珊，浙江晟耀律师事务所实习律师。缙云县金色年华娱乐城（以下简称金色年华娱乐城）因诉原缙云县文化广电新闻出版局（以下简称缙云县文广局）、原丽水市文化广电新闻出版局（以下简称丽水市文广局）文化行政许可及行政复议一案，不服丽水市中级人民法院（2018）浙11行终73号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年6月17日立案受理后，依法组成合议庭进行了审查。本案现已审查终结。金色年华娱乐城申请再审称：一、行政许可法定条件和申请情形均未改变，被申请人在作出行政许可后不予续期严重违背了信赖利益保护原则。行政许可的续期不同于行政许可的批准行为，在行政机关决定是否续期时需要考虑的只是行政相对人的经营地址、法律规定是否发生改变，若未发生改变，行政机关当然应当予以续期，否则会造成行政相对人取得许可后资金投入因不予续期而消失殆尽。而在本案当中，申请人经营娱乐场所的地址自2004年开始就未发生改变而在2015年取得娱乐经营许可证时涉案所有相关的法律规定也均已出台生效。因此，被申请人缙云县文广局作为许可机关是在审核申请人所有情况后，依法认定了申请人符合设立娱乐场所的条件才予以许可的，而且明确许可期限为5年，所以申请人才会继续投入资金设备。但是，如上所述，被申请人在许可后就先后两次更换申请人的许可证，并在法律条文、经营地址均未发生改变的情况下作出不予延续许可的决定，完全违背了行政许可续期的基本原则，理应对其随意性的行政行为承担法律责任。二、申请人设立地点符合现有的法律规定，被申请人不予续期缺乏法律依据。根据2013年文化部发布的《关于贯彻〈娱乐场所管理办法〉的通知》（以下简称《通知》）第一条“娱乐场所设立地点界定方法”明确地点性质是要根据申请人提供的房地产权属证书界定。申请人应当提供符合《城乡规划法》、《城市房地产管理法》规定的房地产权属证书，其房屋规划、设计、使用用途中不含有“住宅”。该通知是对娱乐场所行政许可中关于“商住两用楼”性质判断的最新、最终的解释。再审申请人自2004年以来设立的场所就是规划成商业用地，相关权属证书中不含有住宅，显然符合设立的标准。二审判决对该《通知》的使用用途进行了扩大解释，没有任何依据；前述规定2013年就生效并施行，被申请人于2015年向申请人核发娱乐经营许可证，证明申请人完全符合许可条件和法律规定。三、行政许可续期行为存在程序违法，二审法院认定不适用《浙江省行政程序办法》违背现行法律规定。《浙江省行政程序办法》第九十七条明确规定，办法所称行政执法行为包括行政许可。因此，二审法院认定不适用《浙江省行政程序办法》显然错误。《浙江省行政程序办法》规定，行政机关在作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。被申请人没有在作出不予延续许可决定之前按照上述规定对申请人进行告知，严重侵害再审申请人的陈述、申辩权利，程序违法。请求撤销二审判决，改判支持申请人的诉讼请求。缙云县文化和广电旅游体育局答辩称：一、再审申请人称“行政许可法定条件和申请情形均未改变，缙云县文广局不予续期严重违背了信赖利益保护原则”不能成立。答辩人的诉称针对的是一般的没有明文规定的许可行为，但本案涉及的是娱乐场所这个特殊主体，而针对娱乐场所的换证，《娱乐场所管理办法》有明确规定：娱乐经营许可证到期后，娱乐场所经营者申请换发许可证的，原发证机关应在有效期届满前按照设立条件作出是否准予延续的决定。金色年华娱乐城在提出涉案娱乐经营许可证延续申请前，原缙云县文广局对《娱乐经营许可证》进行了两次换发，先后确定的有效期为2017年12月31日、2017年8月6日。本案中答辩人按照设立条件的规定认为再审申请人的设立地点不符合娱乐场所的设立条件，作出不予延续许可的决定符合法律规定，不存在严重违背信赖利益保护原则的问题；再审申请人称其出资200万元进行装修，被诉行为侵犯其合法权益，并未提供证据予以证明。答辩人因工作人员工作失误，在2015年之后两次变更再审申请人的娱乐经营许可证的有效期，答辩人根据有错则改的原则已将有效期变更至法定期限内。二、再审申请人称其设立地点符合现有的法律规定，答辩人不予续期缺乏法律依据，不能成立。《娱乐场所管理条例》第七条第一款第（二）项明确规定，娱乐场所不得设在居民住宅区。《娱乐场所管理办法》第六条规定，娱乐场所不得设立在房屋用途中含有住宅的建筑物内及居民住宅区。《娱乐场所管理办法》和《文化部关于贯彻〈娱乐场所管理办法〉的通知》系根据《娱乐场所管理条例》制定，其关于“居民住宅区”的界定，是对上位法的进一步解释与细化，并未改变相应的法规规定。故无论是《娱乐场所管理办法》还是上述《通知》，均可予以适用。且《娱乐场所管理条例》属于国务院发布的行政法规，上述《通知》和《娱乐场所管理办法》属于部门规章，根据法律优先的原则，应当优先适用《娱乐场所管理条例》，答辩人适用法律并无不当；再审申请人设立的场所位于缙云县××镇新区××小区××、××层，该处房产规划用途虽然为商业，但该地段的《建设工程规划许可证》《建设工程规划审批表》写明项目的名称为“城东商住小区综合楼”，该房屋的用途中含有住宅，属于居民住宅区范畴。参照《文化部关于贯彻〈娱乐场所管理办法〉的通知》对“居民住宅区”的界定第一条“其整栋建筑物的房屋规划、设计、使用用途中不含有‘住宅’”、第二条“其中‘居民住宅区’是指建设用地批准书或者规划意见书中建设、规划项目范围为住宅的区域”的规定，该房屋用途中有住宅也应当属于居民住宅区。且涉案楼层所在的房屋是一个整体，再审申请人将涉案房屋分割来看，对上述法条的理解存在偏差。三、再审申请人称“行政许可续期行为存在程序违法，二审法院认定不适用《浙江省行政程序办法》违背现行法律规定”不能成立。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第四章明确规定了行政许可的实施程序，对于申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续等均有具体规定。《浙江省行政程序办法》第二条规定，“法律法规对行政机关实施行政行为的程序有规定的，从其规定”。故本案涉及行政许可的延续、设立，应当适用专门法、上位法《行政许可法》。本案中，答辩人已经根据《行政许可法》第三十六条、第四十七的规定组织了听证会，听取了再审申请人和利害关系人的意见，保障了他们的陈述、申辩权后作出了不予延续决定，符合《行政许可法》规定的程序。请求驳回再审申请人的再审申请。丽水市文化和广电旅游体育局答辩称：在案证据足以证明再审申请人设立地点不符合《娱乐场所管理办法》等规定，并且对许可证是否延期的申请召开听证会，听取各方意见后作出的行政许可不予延续决定事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当。答辩人作出维持原缙云县文广局不予延续决定的丽文复决[2017]1号行政复议决定（以下简称1号复议决定），符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定。2015年8月6日，再审申请人因投资人发生变化，变更法定代表人向原缙云县文广局提出重新核发娱乐许可证，2017年8月6日，再审申请人许可证到期要求延续，针对上述两次申请，缙云县文广局均需作出一个新的行政行为。现行的《娱乐场所管理条例》、《娱乐场所管理办法》及相关的意见均明确，娱乐场所不得设立在居民住宅楼内（含商住两用楼）及居民住宅区内。再审申请人设立的娱乐场所在鼎湖小区5幢属于商住两用楼，周边为住宅小区，故不符合娱乐场所设立的硬性条件。缙云县文广局据此作出不予延续决定事实清楚，依据充分。2013年施行的《娱乐场所管理办法》第十七条同时规定了娱乐场所许可证有效期2年。第十五条规定了娱乐场所变更投资人员等应当向原发证机关申请核发娱乐经营许可证。文化部关于贯彻《娱乐场所管理办法》的通知[文市发(2013)12号]第六条其他要求中规定，娱乐场所发生变更的应当按照《娱乐场所管理办法》重新审核。故，2015年8月6日再审申请人因投资人发生变化及2017年8月6日再审申请人许可证要求延续，应当按照现行管理办法的规定审核。《浙江省行政程序办法》第二条规定：“法律法规对行政机关实施行政行为的程序有规定的，从其规定”。本案涉及的行政许可的延续应当适用专门法、上位法《行政许可法》的规定。《行政许可法》在第四章对行政许可的实施程序作出了相应的规定；《娱乐场所管理办法》第十四条规定：“文化主管部门应当根据听证和文化产品内容核查结果作出行政许可决定。予以批准的，核发娱乐经营许可证；不予批准的，应当书面告知申请人，并说明理由。”可见，相关的法律、法规已经对延续行政许可的程序作出了规定。缙云县文广局依据《行政许可法》的规定组织听证会，听取再审申请人及利害关系人的意见，保障相关权利人的陈述、申辩权后，作出不予延续的决定；答辩人针对再审申请人的行政复议亦依据程序及法律规定作出1号复议决定，均符合法定程序。请求驳回再审申请人的再审申请。本院认为，本案的审理重点是原缙云县文广局作出被诉行政许可不予延续决定、丽水市文广局作出被诉1号复议决定是否具有事实和法律依据。（一）关于被申请人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，被诉行政许可不予延续决定、被诉行政复议决定分别由原缙云县文广局、丽水市文广局作出，但因机构改革，该两单位的涉案相关行政许可职权分别由新设立的缙云县文化和广电旅游体育局、丽水市文化和广电旅游体育局继续行使。故本案应列该两单位为被申请人。（二）原缙云县文广局作出被诉行政许可不予延续决定程序是否合法。根据《浙江省行政程序办法》第九十七条的规定，该办法所称的行政执法行为虽然包括行政机关实施的行政许可行为，但该办法第二条第二款规定，“法律、法规对行政机关实施行政行为的程序有规定的，从其规定”。第五十二条第四款规定：“行政许可等法律、法规明确规定作出行政执法决定前应当告知利害关系人并听取其意见的，从其规定。”《行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；······”第四十八条规定：“听证按照下列程序进行：······行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”《行政许可法》是《浙江省行政程序办法》的上位法，在该法已明确规定在作出对申请人与他人有重大利益影响的行政许可决定前应告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，并在举行听证后根据听证笔录，作出行政许可决定的情况下，相关行政许可决定作出前听取意见的程序应适用《行政许可法》的上述规定。本案中，原缙云县文广局对金色年华娱乐城提出的娱乐经营许可证延续的申请作出延续或不予延续的决定，对金色年华娱乐城、该娱乐城所在鼎湖小区及周边居民的权益有重大影响。原缙云县文广局在向金色年华娱乐城、利害关系人发送行政许可听证告知书、张贴听证会公告后，举行听证会，在听取金色年华娱乐城、周边居民等各方意见后，根据听证笔录作出被诉决定，其程序符合《行政许可法》第三十六条、第四十七条、第四十八条等规定。金色年华娱乐城以原缙云县文广局没有按照《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款的规定，在作出被诉决定前告知其拟作出决定的事实、理由、依据和决定等内容为由，主张被诉决定违法，不能成立，本院不予采纳。（三）被诉行政许可不予延续决定是否具有事实和法律依据。根据《娱乐场所管理办法》第十七条的规定，娱乐经营许可证是否准予延续应按照设立条件审查后作出决定。《娱乐场所管理条例》第七条规定，娱乐场所不得设立在居民楼、居民住宅区。《文化部关于〈娱乐场所管理条例〉贯彻执行中若干问题的意见》[文市发（2006）31号]第二条规定，“新批准的娱乐场所不得设立在居民住宅楼内（含商住两用楼）”。《娱乐场所管理办法》第六条规定，“娱乐场所不得设立在下列地点：（一）房屋用途中含有住宅的建筑内······（三）居民住宅区；······”。金色年华娱乐城所在地点鼎湖小区五幢一、二层虽为商业用途，但其上楼层为住宅，属于商住两用楼，周边亦为居民住宅区，属于不得设立娱乐场所的地点。故原缙云县文广局对金色年华娱乐城的申请作出行政许可不予延续决定并无不当。金色年华娱乐城对此及其他方面提出的异议均不能成立。（四）被诉复议决定是否合法。据前分析，原缙云县文广局作出被诉行政许可不予延续决定具有事实和法律依据，被诉复议决定予以维持，并无不当。被诉复议决定的作出程序亦无不当，申请人也未提出异议，本院予以确认。综上，一审判决驳回金色年华娱乐城的诉讼请求，二审判决予以维持，均无不当。再审申请人金色年华娱乐城提出的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人缙云县金色年华娱乐城的再审申请。（此页无正文）审判长  车勇进审判员  吕柏超审判员  马良骥二〇一九年十二月六日书记员  韦若莎