广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1711号上诉人（原审原告）：霍志勇，男，1968年10月7日出生，汉族，住广东省韶关市。委托代理人：栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市城市管理行政执法局浈江分局，住所地广东省韶关市浈江区新韶镇芳华路9号1层。法定代表人：王伟超，局长。委托代理人：刘国明，广东周和律师事务所律师。委托代理人：徐清玲，广东周和律师事务所申请律师执业实习人员。被上诉人（原审被告）：韶关市浈江区人民政府，住所地广东省韶关市浈江区大学路6号。上诉人霍志勇因诉被上诉人韶关市城市管理行政执法局浈江分局（以下简称韶关市城管局浈江分局）、韶关市浈江区人民政府（以下简称浈江区政府）行政强制纠纷一案，不服韶关市中级人民法院（2018）粤02行初23号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年3月1日，霍志勇（乙方）与韶关市金凤坪村委会黄岗村小组签订《租赁合同》，租赁黄岗村小组土地约22亩，租赁期限从2016年3月1日至2041年2月28日。霍志勇位于浈江区十里亭镇金凤坪村委远大机械集团有限公司门口左侧的建筑物开工日期为2017年3月，建筑结构为框架铁棚，层数三层，基地面积535.5平方米，建筑面积为1606.5平方米。霍志勇位于浈江区十里亭镇金凤坪村委远大机械集团有限公司门口右侧的建筑物开工日期为2017年5月，建筑结构为框架铁棚，层数三层，基地面积660平方米，建筑面积为1980平方米。2017年3月24日，韶关市国土资源局向违法建设当事人发出韶国土资执法（浈十里亭）字〔2017〕第13号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令立即停止违法行为，听候处理。2017年4月5日，韶关市国土资源局向违法建设当事人发出韶国土资执法（浈十里亭）字〔2017〕第15号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令立即停止违法行为，听候处理。2017年8月7日，韶关市住房和城乡建设局作出《关于〈关于协助认定韶关市浈江区十里亭镇金凤坪村委霍志勇处建筑物涉嫌“两违”建筑的通知〉的意见复函》，内容为“市区拆除违法建筑工程联席会议办公室：《关于协助认定韶关市浈江区十里亭镇金凤坪村委霍志勇处建筑物涉嫌‘两违’建筑的通知》收悉，经查，我局暂未收悉相关项目报建的相关信息。”2017年8月8日，韶关市城乡规划局作出《韶关市城乡规划局关于〈关于协助认定浈江区十里亭镇金凤坪村委霍志勇建筑物涉嫌“两违”建筑的通知〉的复函》（韶城规法函〔2017〕88号），内容为“韶关市区拆除违法建筑工作联席会议办公室：你办发来的《关于协助认定浈江区十里亭镇金风坪村委霍志勇建筑物涉嫌‘两违’建筑的通知》（以下简称《通知》）已收悉。收到材料后，根据《通知》中《建筑物基本情况描述》所反映的情况，我局对涉嫌‘两违’建筑的规划报建情况进行了核实。霍志勇的建筑物无《建设工程规划许可证》，我局也未见其规划报建手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条、《广东省城乡规划条例》第八十条的规定，属于无法采取改正措施消除影响的情形。”2017年8月9日，韶关市国土资源局作出《关于对霍志勇用地情况的证明》，内容为“韶关市区拆除违法建筑工作联席会议办公室：霍志勇建筑用地位于浈江区十里亭镇金凤坪村委远大机械集团有限公司门口左侧，基底面积约535.5平方米，建筑面积约1606.5平方米，经核实，未在我局查询到该建筑用地相关的用地档案材料，根据现有材料，该地属违法用地。”韶关市城管局浈江分局分别于2017年8月31日、2017年9月28日对霍志勇位于浈江区十里亭镇金凤坪村委远大机械集团有限公司门口左侧及右侧的建筑物进行了拆除。霍志勇不服，起诉请求：一、确认浈江区政府、韶关市城管局浈江分局强行拆除霍志勇所建办公楼房的行为违法；二、判决浈江区政府、韶关市城管局浈江分局赔偿霍志勇损失，具体数额以评估报告为准；三、本案诉讼费用由浈江区政府、韶关市城管局浈江分局负担。原审法院另查明，原审法院于2018年3月5日开庭审理期间，霍志勇主张被拆除的两栋房屋为三层框架式建筑，主张的赔偿数额为300万元。两栋办公楼一栋为毛坯，另一栋放有建筑材料，但霍志勇并未向法院提交损失清单及存放有建筑材料的有关证据。2018年5月7日，霍志勇向原审法院提交《评估申请书》，申请对涉案被拆房屋的各项损失进行评估鉴定，并提交两栋房屋人工材料清单，其中A栋楼房人工材料清单所列项目为挖机挖基础土方、挖机回填基础、挖机挖地梁、人工装地梁模板、回填地梁、地面铺石粉、人工捣地面、钢筋、C25混凝土、模板顶木方条、红砖、人工砌红砖、卷闸门、铝窗、人工安装铝窗、天面防水、人工装模板、人工扎钢筋、人工捣楼板混凝土、天面聚酯瓦、人工安装聚酯瓦、人工搭排栅，合计为866927.45元。B栋楼房人工材料清单所列项目为挖机挖基础土方、挖机回填基础、挖机挖地梁、人工装地梁模板、回填地梁、地面铺石粉、人工捣地面、钢筋、C25混凝土、模板顶木方条、红砖、人工砌红砖、卷闸门、铝窗、人工安装铝窗、天面防水、人工装模板、人工扎钢筋、人工捣楼板混凝土、天面聚酯瓦、人工安装聚酯瓦、大理石地板砖、铺贴大理石材料、铺贴大理石人工、人工搭排栅，合计1285468.3元。原审法院还查明，一、广东省人民政府《关于在韶关市开展城市管理综合行政执法工作的通知》（粤府函〔2007〕192号）,内容为：“一、同意整合韶关市市容环境卫生、城市规划、城市绿化……行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能，统一交由韶关市城市管理综合执法局承担。二、韶关市城市管理综合执法局的具体职能是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施。（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对城市规划区范围内违法违章建筑物、构筑物的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（三）行使城市绿化管理、市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（五）行使建设管理方面法律、法规、规章规定的建筑市场和燃气市场管理中涉及市容市貌管理行政处罚及相关监督检查、行政强制职能。（六）履行法律、法规、规章或省人民政府规定的其他职责。”二、广东省机构编制委员会办公室《关于设立韶关市城市管理综合执法局的批复》（粤机编办〔2007〕313号），内容为：“根据《关于在韶关市开展城市管理综合行政执法工作的通知》（粤府函〔2007〕192号）精神，经省编委领导批准，同意你市成立市城市管理综合执法局，副处级建制，归使城市管理局管理；同时设立市城市管理综合执法局浈江分局、武江分局、曲江分局，作为市城市管理综合执法局的派出机构。”三、韶关市机构编制委员会《关于韶关市城市管理综合行政执法改革问题的通知》（韶市机编〔2008〕95号），内容有：“一、机构设置1.设立市城市管理综合执法局……2.设立市城市管理综合执法局浈江、武江分局。市城市管理综合执法局浈江、武江分局分别由浈江区、武江区管理，行政执法业务受市城市管理综合执法局指导、监督。”四、《关于印发〈韶关市城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》（韶市机编〔2009〕87号）；五、韶关市人民政府《印发韶关市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（韶府办〔2010〕52号）；上述两份文件均规定市城市管理综合执法局与各分局在执法过程中，对各自的执法行为承担责任。六、中共韶关市浈江区委文件《韶关市浈江区人民政府机构改革方案》（韶浈发〔2010〕12号），内容为：9.组建区城市综合管理局。将区城市管理局的职责，以及市城市管理综合执法局浈江分局的职责整合划入区城市综合管理局。将市城市管理综合执法局浈江分局更名为市城市管理行政执法局浈江分局，为区城市综合管理局管理的部门管理机构。不再保留区城市管理局。七、《韶关市城市管理行政执法局浈江分局主要职责内设机构和人员编制规定》（韶浈府办〔2010〕118号），内容为：根据《关于印发〈韶关市浈江区人民政府机构改革方案〉的通知》（韶浈发〔2010〕12号）文件的精神，设立韶关市城市管理行政执法局浈江分局，副科级，为韶关市浈江区城市综合管理局管理的直属机构。一、主要职责,行使韶关市城市管理行政执法局委托的五个方面行政执法职能。具体如下：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施。（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对城市规划区范围内违法违章建筑物、构筑物的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（三）行使城市绿化管理、市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（五）行使建设管理方面法律、法规、规章规定的建筑市场和燃气市场管理中涉及市容市貌管理行政处罚及相关监督检查、行政强制职能。原审法院认为，韶关市城管局浈江分局分别于2017年8月31日、2017年9月28日对霍志勇所建的房屋实施的强制拆除的行政行为程序违法。一、根据韶关市国土资源局作出的韶国土资执法（浈十里亭）字〔2017〕第13号、15号《责令停止国土资源违法行为通知书》，韶关市住房和城乡建设局于2017年8月7日作出的《关于〈关于协助认定韶关市浈江区十里亭镇金凤坪村委霍志勇处建筑物涉嫌“两违”建筑的通知〉的意见复函》、韶关市城乡规划局于2017年8月8日作出的《韶关市城乡规划局关于〈关于协助认定浈江区十里亭镇金凤坪村委霍志勇建筑物涉嫌“两违”建筑的通知〉的复函》（韶城规法函〔2017〕88号）、韶关市国土资源局于2017年8月9日作出的《关于对霍志勇用地情况的证明》可知，霍志勇位于浈江区十里亭镇金凤坪村委远大机械集团有限公司门口左侧及右侧的建筑物无《建设工程规划许可证》，未办理规划报建手续，该建筑用地亦没有用地档案材料，属违法用地。因此，霍志勇未经批准，擅自在浈江区十里亭镇金凤坪村委远大机械集团有限公司门口的集体土地上占地搭建的房屋属于违法建筑。二、韶关市城管局浈江分局分别于2017年8月31日、2017年9月28日对霍志勇所建的房屋实施强制拆除，现有证据未能证实浈江区政府于上述时间参与该强制拆除行为，故霍志勇起诉要求确认浈江区政府强制拆除其涉案房屋的行政行为违法及赔偿损失没有依据，浈江区政府并非本案的适格。三、虽然法律规定政府有关部门有权对违法建筑强制拆除，但是政府部门在强制拆除违法建筑时，仍然要依照法律规定的程序。强制拆除行为是政府部门责令相对人限期履行拆除的义务，相对人没有履行，依法强制执行的行为，即强制拆除行为属于行政强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”对违法的建筑物、构筑物、设施进行强制拆除，应当依照法律规定的程序。本案中，韶关市城管局浈江分局未履行法律规定的程序即对涉案违法构筑物进行强制拆除，程序不合法。霍志勇起诉请求确认韶关市城管局浈江分局强制拆除房屋的行政行为违法，理由证据充分，原审法院予以支持。四、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该款可知，行政机关承担赔偿责任的条件是违法行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益。而违法建筑是违法状态的物化，不应被法律所保护，行政机关拆除违法建筑的目的就是消除违法状态，使之不再持续，故拆除违法建筑不在赔偿范畴之内。霍志勇向原审法院提交的两栋房屋人工材料清单中所列项目均为违法建筑本身的建筑材料及人工费用，对霍志勇的赔偿请求，依法不予支持。霍志勇申请对涉诉被拆房屋各项损失进行评估鉴定已无必要，原审法院对其该项申请予以驳回。综上所述，霍志勇请求认定韶关市城管局浈江分局强制拆除房屋的行政行为违法，理由证据充分，原审法院予以支持。其他诉请理由证据不足，原审法院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、韶关市城管局浈江分局分别于2017年8月31日、2017年9月28日对霍志勇所建的房屋实施的强制拆除的行政行为程序违法；二、驳回霍志勇的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由韶关市城管局浈江分局负担。霍志勇不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，发回重审，其主要理由是：即使拆除的是违法建筑，亦需赔偿上诉人建筑材料费用。建筑材料属于上诉人的合法财产，被上诉人违反法定程序，强制拆除涉案房屋，导致上诉人的建筑材料受到过度损毁，本来可以回收再利用的建筑材料也被埋在垃圾之下，理当赔偿。一审判决将违法建筑和建筑材料混为一谈，与最高法院（2016）最高法行申14号、（2017）最高法行申3854号行政裁定书的观点不符。被上诉人韶关市城管局浈江分局辩称：本案的关键是，违章建筑中建筑材料是否具有可分性？该局拆除涉案违建引起的建筑材料、辅料和人工费用损失，是必然的、不可避免的，不可能拆除房屋时将建筑材料按种类加以分离，该局拆除行为也不存在暴力、故意和过度性损毁，而是一般性强制拆除，这是违章建筑不自行拆除所产生的必然后果。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人韶关市浈江区人民政府未答辩。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政强制纠纷，二审争议焦点是，韶关市城管局浈江分局是否应赔偿霍志勇的建筑材料成本。建筑材料原本是合法的，但投入建成违法建筑之后，就成为违法建筑的一部分，不能与违法建筑分离，而单独成为合法物品。本案中霍志勇的涉案建筑是违法建筑，因此其投入的建筑材料、人工费用等建筑成本，也转化为非法利益，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，不属于赔偿范围。霍志勇主张建筑材料仍然合法，属于行政赔偿范围，本院不予支持。韶关市城管局浈江分局辩称建筑材料不可分、建筑材料损失是违章建筑不自行拆除所产生的必然后果，该局不应赔偿，本院予以支持。综上，原审判决正确，依法应予以维持。霍志勇上诉请求撤销原判发回重审，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人霍志勇负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年十二月十八日书记员  林希翱