陕 西 省 高 级 人 民 法 院 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终352号 上诉人（原审原告）：陕西禾和农业科技集团有限公司XX庙XX市场。住所地：陕西省西安市新城区。负责人：邱士法。委托代理人：张振国，陕西法智律师事务所律师。委托代理人：贺粉霞，陕西法智律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）：西安市新城区人民政府。住所地：陕西省西安市新城区。法定代表人：王征，该区区长。委托代理人：桂鹏，西安市新城区应急管理局工作人员。委托代理人：刘国栋，陕西德迈律师事务所律师。上诉人陕西禾和农业科技集团有限公司XX庙XX市场（以下简称胡家庙市场）因诉上诉人西安市新城区人民政府（以下简称新城区政府）行政批复一案，不服西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初781号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年5月9日公开开庭审理了本案。上诉人胡家庙市场的委托代理人张振国、贺粉霞，上诉人新城区政府的委托代理人刘国栋到庭参加诉讼。上诉人新城区政府委托的工作人员桂鹏经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。原审判决查明：2018年1月6日上午10时15分，在位于西安市新城区XX路XX号XX市场内，东大棚和西大棚部分钢结构顶棚突然发生坍塌。同日，新城区安监局向新城区政府作出新安监字[2018]2号《关于成立陕西禾和农业科技集团有限公司XX庙XX市场“1.6”大棚坍塌事件调查组的请示》，调查组成员有新城区安监局、监察局、住建局、规划局、总工会、城管局、胡家庙街道办等单位工作人员共计11人。同日，新城区政府批准作出新政发[2018]9号《关于成立陕西禾和农业科技集团有限公司XX庙XX市场“1.6”大棚坍塌事件调查组的批复》，同意由新城区安监局牵头，工商新城分局、胡家庙街道办等单位共同参与，成立事件调查组，组长为新城区安监局局长方佳元。1月9日，新城区XX市场进行了现场检查。1月26日，新城区XX组XX组。1月29日，上海宝冶工程技术有限公司受新城区安监局的委托，负责对胡家庙市场钢结构大棚坍塌原因进行技术鉴定。鉴定期限为2018年1月31日-2018年2月2日,并于3月20日向调查组提交了《司法鉴定意见书》。3月5日，事故调查组（新城区安监局）作出新安监字[2018]14号《关于申请陕西禾和农业科技集团有限公司XX庙XX市场“1.6”钢结构大棚事故调查报告延期提交的请示》，申请延期提交事故调查报告。3月6日，新城区政府作出新政发[2018]12号《关于同意陕西禾和农业科技集团有限公司XX庙XX市场“1.6”钢结构大棚事故调查报告延期提交的批复》，同意事故调查组的请示。4月19日，事故调查组作出《XX庙XX市场“1.6”钢结构大棚坍塌事故调查报告》（以下简称《调查报告》）。4月26日，事故调查组（新城区安监局）作出新安监字[2018]15号《关于对XX庙XX市场“1.6”钢结构大棚事故调查报告的给予批复的请示》。同日，新城区政府作出新政发[2018]13号《关于对XX庙XX市场“1.6”钢结构大棚坍塌事故调查报告的批复》（以下简称《批复》）：一、同意调查组对事故原因的分析和性质认定。二、同意调查组对事故的责任认定和对有关单位及相关人员提出的处理意见。三、同意调查组提出的整改措施。……另查明：2018年5月4日，新城区XX市场送达了涉案《批复》及附件1《调查报告》。《调查报告》共分六大部分内容：一、企业基本情况；二、坍塌事故的基本情况；三、有关情况的补充说明；四、事故的原因和性质；五、对事故有关责任人员和责任单位的处理意见；六、事故防范和整改措施。再查明：2018年5月30日，新城区安监局依据涉案《调查报告》等证据作出（新）安监罚[2018]1号《行政处罚决定书（个人）》，决定对陕西禾和农业科技集团有限公司董事长吴方志进行行政处罚。原审判决认为：本案的争议焦点为：一、被告新城区政府作出的《批复》是否具有可诉性；二、被告新城区政府作出的《批复》是否合法。关于焦点一，被告新城区政府作出的《批复》是否具有可诉性的问题。行政批复主要适用于上级行政机关对于下级行政机关的请示所作出的答复意见，一般属于行政机关内部处理行政事务的文件，对行政相对人的合法权益并不发生法律效力。对于批复是否具有可诉性，不能仅从名称或形式上判断，应当从行政机关的真意，以及批复是否产生行政法上的法律效果，即是否对行政相对人的权利义务产生实际影响来综合考量。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款、第三款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。本案中，被告新城区政府作出《批复》已于2018年5月4日向原告胡家庙市场进行了送达，已经将《批复》的内容外化，且该《批复》涉及的《调查报告》中将原告胡家庙市场列为责任单位并要求进行处罚，为原告胡家庙市场设定了义务，与其具有行政法律上的利害关系。另外，相关行政机关亦是根据有关法律按照《批复》对原告胡家庙市场等进行了处罚和处理。据此，本案被诉的《批复》对原告胡家庙市场的权利义务产生了实际影响，属于可诉的行政行为，人民法院应当依照《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规规定，对该《批复》的合法性进行全面审查。被告新城区政府关于被诉《批复》不具有可诉性，原告胡家庙市场既无行政复议的权利亦无行政诉讼的权利的主张，于法相悖，不予支持。关于焦点二，被告新城区政府作出的《批复》是否合法的问题。由于涉案《批复》体现了政府的公信力，亦是相关行政机关作出后续相应行政行为的前提。因此，被告新城区政府在作出涉案《批复》前，应当对《调查报告》进行审慎审查，确认《调查报告》在内容、程序以及形式等方面真实可信，以避免承担审查失职的责任。同时，人民法院应依照相关行政法规，以及《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条的规定对涉诉《批复》进行全面审查。本案被诉行政行为虽为《批复》，但所附的附件1，即《调查报告》，因其系《批复》的对象与《批复》具有法律上的不可分割性，且被告新城区政府答辩称作出《批复》的事实依据等均与安全生产事故报告一致，故对《批复》的全面审查亦应将安全生产事故报告包含在内。具体适用的法律法规为《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等。具体分析如下：被告新城区政府作出《批复》的职权依据方面。《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条规定，县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。据此，被告新城区政府具有依照《生产安全事故报告和调查处理条例》等法规规定组织完成本行政区域内事故调查，并作出事故调查批复的法定职权。被告新城区政府对《调查报告》事实和责任认定的审查。《安全生产法》第八十三条规定，事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条规定，事故调查报告应当及时、准确、完整……第三十条第一款第（三）、（五）项规定，事故调查报告应当包括下列内容:(三)事故造成的人员伤亡和直接经济损失;(五)事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议。本案中，批复在审查《调查报告》事实和责任认定的过程中存在主要问题如下：第一，《调查报告》内容不完备，责任认定不清。作为《批复》的附件《调查报告》并未载明事故造成的直接经济损失，并且对此次事故责任并未进行具体认定。事故的直接原因、间接原因以及诱发原因不能等同于事故的主要责任和次要责任等，应当根据原因行为在引发事故中所起作用的大小，分清主要原因与次要原因，再确认主要责任和次要责任。《调查报告》虽对原告胡家庙市场等主体应承担事故责任进行了分析，但在没有明确事故发生的主要原因及次要原因等情形下，直接确认有关事故主体应承担具体责任，存在不当，不符合上述法律法规规定。被告辩称因经济损失未达到损失数额要求的限度，因此未予载明；因只有市场一方，不存在主要责任和次要责任等理由，缺乏法律依据，不予支持。第二，《调查报告》将不同事故混同调查并作出处理，存在不当。《调查报告》将不同违法主体，不同违法事实的两次事故合并进行调查、处理，并认定发生次生火灾事故的责任属于原告胡家庙市场，却对施工方陕西欣安达建设工程有限责任公司以及监理方陕西建科建设监理有限责任公司进行处罚，前后矛盾。第三，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定，事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。《调查报告》作为事故调查组经调查后形成的最终报告，全体成员应当依法予以签字确认。涉案《调查报告》未附调查组全体人员签名，不能证明事故调查组成员对《调查报告》内容的最终认可与确认，不能作为新城区政府在作出《批复》的依据材料。故，新城区政府作出《批复》时未对《调查报告》内容是否完整，责任认定是否合法进行严格审查的情况下作出《批复》，程序违法。被告新城区政府辩称调查组成员身份应当保密，个人姓名属于隐私，新城区安监局向其请示时已附有调查组成员签名等理由，于法无据，不予支持。被告新城区政府对《调查报告》法律适用的审查。《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法。第五条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。据此，依法设立并领取营业执照的法人的分支机构作为其他组织，法律尚未禁止其作为生产经营单位从事生产经营活动。本案中，《调查报告》第五部分，即“对事故有关责任人员和责任单位的处理意见”中，将生产经营单位界定为原告胡家庙市场的上级集团公司，并决定追究“企业法人、董事长吴方志主要负责人责任，给予相应的行政处罚”，显属适用法律不当，处罚对象错误。被告新城区政府对《调查报告》程序的审查。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条规定，技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。三十二条第一款规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复。第三十四条规定，事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。本案中，2018年1月6日，事故调查组成立，后因特殊情况被告新城区XX组的延期请示。4月26日，事故调查组向被告新城区政府提交了《调查报告》，扣除司法鉴定的时间不计，事故调查组作出《调查报告》的时间符合法律法规规定。被告新城区政府收到请示后同日作出《批复》，作出《批复》的时间亦无不当。但作出《批复》后并未将事故处理情况依法向社会公布，程序违法。被告新城区政府辩称，新城区安监局已和被告新城区政府多个领导汇报过，所以收到请示后就作出《批复》、《调查报告》已在政府内部相关部门进行了通报等理由，于法相悖。另，原告胡家庙市场关于事故调查组部分成员应当回避未回避，调查程序违法的主张，缺乏事实依据，理由不成立，不予支持。综上，被告新城区政府未尽到严格审查职责，作出的《批复》违反法定程序。依照《行政诉讼法》第七十四条的规定，判决确认被告新城区政府2018年4月26日作出的《批复》违法。案件受理费50元，由被告新城区政府负担。上诉人胡家庙市场上诉称：（一）原审法院已经认定被诉《批复》在审查《调查报告》事实和责任认定过程中存在内容不完备、责任认定不清的问题，应当据此判决撤销被诉《批复》，而不是确认违法。（二）原审法院认定《调查报告》程序违法，根据《行政诉讼法》的规定，也应当撤销被诉《批复》。（三）原审法院认定《调查报告》处罚对象错误，适用法律不当，据此，被诉《批复》亦应当撤销。请求：1.撤销原审判决，撤销被诉《批复》；2.本案一、二审诉讼费由新城区政府承担。上诉人新城区政府上诉称：（一）原审判决将本案案由确定为“不服新城区政府行政批复”错误。根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》的规定，案由应当由行政管理范围和行政行为种类构成。本案不属于难以确定案由的情况，原审确定的案由没有法律依据，误导了本案的法律性质。（二）原审法院认定《调查报告》存在不当没有法律依据，混淆了事故原因和事故责任的界限。第一，《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》对《调查报告》没有规定必须“分清主要原因和次要原因”，故新城区政府及事故调查组没有该项义务和责任。第二，《调查报告》是以上海宝冶工程技术有限公司的司法鉴定意见和陕西省建筑工程质量检测中心的检测鉴定报告为主要依据，结合事故调查中收集的证据作出的。鉴于上述两个鉴定机构只将坍塌大棚的工程质量很差认定为事故原因，故《调查报告》将质量问题划为直接原因，将胡家庙市场管理上的过错划归为间接原因不属于履行职责上的过失。第三，《调查报告》虽未载明事故的主要原因和次要原因，但实质上，事故的直接原因就是主要原因，间接原因就是次要原因。况且这两种原因都与胡家庙市场有着事实与法律上的利害关系。由于胡家庙市场没有提供涉案大棚建设的勘察、设计、施工、验收等资料，故在认定事故责任时，无法在诸多单位之间区分主要责任和次要责任。（三）原审法院认定《调查报告》将火灾事故与大棚坍塌事故一并调查并作出处理存在不当的理由，不能成立。第一，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十三条的规定，事故调查组将火灾事故与大棚坍塌事故一并调查处理，并无不当。第二，发生火灾事故的大棚与坍塌事故的大棚有牵连关系，火灾事故与大棚坍塌事故客观上已经融为一体。第三，《调查报告》将两次事故以主次区分合并调查处理，既是行政机关的权力，也符合节约行政资源的原则。根据调查结果，火灾事故的责任主体不仅涉及胡家庙市场，还包括其他两个违法主体，不存在前后矛盾的情形。（四）《调查报告》确定的涉案事故责任主体正确，符合法律规定。第一，生产经营单位应包括建设、勘察、设计、施工、工程监理等单位，及其他安全生产有关的单位。事故发生后，凡与其有关的单位及其主要负责人均是事故责任主体。第二，《调查报告》适用了《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》以及其他有关法律法规的规定，将胡家庙市场的上级法人单位及其负责人吴方志作为事故责任主体并给予行政处罚，适用法律法规正确。第三，胡家庙市场没有法人资格，无独立财产，其负责人邱士法早已退职还乡，替代的耿继东也被上级法人单位的主要负责人吴方志长期派往外地，徒有虚名。一切生产经营活动均由胡家庙市场的出资人，即上级法人单位及其主要负责人吴方志决策、指挥。（五）涉案《调查报告》依照行政惯例，将事故调查组成员的签名放在正文之后，并不违反行政法律规定。（六）新城区政府未将事故处理结果向社会公布的主要原因：第一，《批复》和《调查报告》均不是“具有最终的、对外的法律效力”的行政行为。第二，法律规定可向社会公布的是“事故处理的情况”而非《批复》和《调查报告》。第三，事故调查组的牵头单位区安监局按照《政府信息公开条例》的规定，将《批复》和《调查报告》向胡家庙市场送达的行为，已经起到了将事故处理结果向社会公布的部分作用。第四，《批复》作出之后，由于两起行政诉讼的原因，其效力待定，致使行政处罚行为被迫中止，向社会公布工作无法进行。（七）《批复》和《调查报告》是两个相对独立的行政行为，审查范围和标准应当有所区别，且司法权不应代替行政权。原审判决认为上述两者具有不可分割性的理由，不能成立。（八）《调查报告》虽未载明经济损失数额，但对事故性质的认定没有实质影响，不应成为否定《调查报告》效力的依据。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销原审判决，驳回胡家庙市场的诉讼请求。胡家庙市场答辩称：（一）原审判决认定事实清楚。第一，原审法院认为被诉《批复》已向答辩人送达,其内容已经外化,所涉及的《调查报告》为答辩人设定了义务,与其具有法律上的利害关系，故该《批复》是具有可诉性的行政行为。而新城区政府认为《批复》不具有可诉性、原审判决确定的本案案由没有法律依据,前后矛盾。第二，被诉《批复》及《调查报告》未分清事故主要原因、次要原因和事故主要责任、次要责任,就直接确认有关事故主体应承担具体责任,属责任认定不清。调查报告未载明事故造成的直接损失，属于内容不完备。第三，胡家庙市场次生火灾与答辩人无关。公安消防部门的火灾事故认定书充分证明，起火原因系有资质的施工方陕西欣安达建设工程有限责任公司工人氧气焊切割作业过程中引起的。火灾的发生是施工方和监理方的责任，且公安机关已对施工方和监理方的相关人员作出了行政拘留处罚。故此次失火与答辩人无关，新城区政府称答辩人对火灾事故的发生存在过错责任，没有事实和法律根据。被诉《批复》和《调查报告》将火灾事故连带调查处理，存在不当。第四，新城区政府未能证明事故调查组成员具有涉案事故调查所需的知识和专长，被诉《批复》的《调查报告》上没有事故调查组成员的签名，不符合《生产安全事故报告和调查处理条例》关于“事故调查组成员应当具有事故调查所需的知识和专长”“事故调查组成员应当在事故调查报告上签名”的规定，属于程序违法。第五，被诉《批复》和《调查报告》未将事故处理结果依法向社会公布，亦属程序违法。根据相关法律、法规的规定，本次事故处理情况不属于依法应当保密的除外情况，故新城区政府所称没有履行这一法定职责是有原因的理由不能成立。第六，被诉《批复》和《调查报告》适用法律不当，处罚对象错误。国家工商行政管理局对《关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示》的答复，根据《企业法人登记管理条例施行细则》第四条、第六十六条规定，企业法人设立的不能独立承担民事责任的机构，可以作为行政处罚案件的当事人。行政处罚应当对违法行为实施者作出。本案中，胡家庙市场系陕西禾和农业科技集团有限公司的分公司，是合法注册、独立经营主体，有完善的部门组织，部门领导分工明确，负责人为邱士法。耿继东任总经理负责市场的全面管理工作，副总经理王某甲负责市场的营运日常工作管理，吴珍蔚负责市场财务工作。副总经理魏某某负责市场消防安全和后勤基建工作，金永能和王某乙是负责安全日常工作的工作人员，系本次事件的责任主体。新城区政府也是如此认定的。吴方志是陕西禾和农业科技集团有限公司的法定代表人，只对集团公司负责，不对分公司胡家庙市场具体负责，不是生产经营单位的主要负责人，不应成为行政处罚主体。新城区政府认为吴方志为主要负责人并对其进行行政处罚，属处罚对象错误。（二）原审判决认定《批复》和《调查报告》具有法律上不可分割性正确。首先，新城区政府应当在作出《批复》之前，查明《调查报告》依据的事实是否清楚，证据是否充分。其次，如果没有新城区政府对《调查报告》进行《批复》，那么《调查报告》对处罚对象进行处罚就没有法律依据。（三）原审判决确认被诉《批复》违法的事实清楚，认定涉诉《调查报告》内容不完备，责任认定不清、适用法律错误、违反法定程序，依法应予以撤销。而原审法院仅判决确认《批复》违法，却不撤销，属于适用法律错误。请求：依法改判，支持其诉求。新城区政府答辩称：（一）原审判决认为新城区政府批复的《调查报告》和《批复》存在的问题，是胡家庙市场提起上诉的对象和依据。对此，新城区政府在行政上诉状均逐一进行了剖析。新城区政府认为原审判决认定事实和适用法律错误，应当予以撤销的理由，与胡家庙市场请求撤销原审判决的理由不同。（二）原审判决确认被诉《批复》违法的理由是新城区政府未尽到严格审查职责，属违反法定程序。胡家庙市场的上诉请求是撤销原审判决和被诉《批复》，但其并未提出撤销的事实及法律依据。（三）对当事人权利不产生实际影响的，即只要不违反正当程序原则的，就属于“程序轻微违法”的情形，不能适用撤销判决，而只能适用确认违法判决，以防止程序空转和浪费行政、司法资源。请求：驳回胡家庙市场的上诉请求，支持其上诉请求。本院查明：2018年2月1日，胡家庙市场发生火灾。次日，西安市公安消防支队新城区XX大队作出西公消新消火认字[2018]第0001号《火灾事故认定书》，该认定书载明：“2018年2月1日13时51分，西安市新城区华清东路288号XX庙XX市场精品屋区域(单层彩钢板搭建)发生火灾。火灾烧毁烧损房屋、空调、果品包装物品等，无人员伤亡。经调查，对起火原因认定如下：起火时间为2018年2月1日13时40分许，起火部位为水果市场精品屋区域西南部即粮库办公楼自西向东第三扇窗户下方，起火原因为氧气焊切割作业过程中，高温熔渣由彩钢板屋顶缝隙掉落至屋内引燃堆放的可燃物，蔓延成灾。”另查明：2018年2月5日，西安市公安局新城分局胡家庙派出所作出的《依法处置水果市场火灾责任人员》载明：“消防XX大队在灭火的同时，我所将现场施工人员、水果市场相关负责人，监理公司负责人共计九人带回所内进行调查询问。经查，甲方：陕西禾和农业科技有限公司(XX庙XX市场)总经理助理宋飞，因日前大雪天气导致水果批发市场大棚坍塌后，经水果批发市场董事长吴方志授权，与乙方：陕西欣安达建设工程有限公司签署对XX庙XX市场大棚区域拆除合同，由工程监理方：陕西建科建设监理有限公司项目经理刘某甲负责施工期间的监理。乙方陕西欣安达公司经理南某某将该拆除工程转包给社会人员刘某乙，该刘又召集无特种行业操作证的电焊工李某某对水果市场大棚坍塌架构区域进行气焊切割拆除，2月1日在对大棚高处架构进行切割拆除时，火星迸溅下落，导致下方废弃纸箱、泡沫塑料等易燃物品引燃，蔓延起火。根据消防XX大队初步勘查情况以及新城区安监等部门提供的相关资料，我所依法对陕西欣安达建设工程有限公司、陕西建科建设监理有限责任公司南某某、刘某乙、李某某、刘某甲等五人以因过失引发火灾分别给予行政拘留15日，马党社给予行政拘留10日，现已送往西安市拘留所执行拘留。”本院二审查明的其他事实与一审判决查明的事实一致,且各方当事人均无异议，予以确认。本院认为：本案的争议焦点是新城区政府所作《批复》是否具有可诉性、是否合法。（一）关于《批复》是否具有可诉性的问题。一般情况下，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但判断上级行政机关所作批复是否可诉,其根本取决于是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款的规定，一般事故的调查由县级人民政府负责，XX组XX组进行调查，也可以XX组XX组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任。事故责任的认定是事故调查组提交的事故调查报告应当包括的内容。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款、第二款规定，一般事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从上述规定看，县级人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。本案中，被诉《批复》是新城区政府依法行使法定职权作出的，该《批复》同意《调查报告》中对事故的责任认定和对有关单位及相关人员提出的处理意见，且新城区安监局亦是依据该《调查报告》等证据作出了（新）安监罚[2018]1号《行政处罚决定书（个人）》，故被诉《批复》已对当事人的权利义务直接产生实际影响，属于可诉的行政行为。（二）关于被诉《批复》的合法性问题。由于被诉《批复》是针对《调查报告》所作，且《批复》系同意《调查报告》中调查组对事故原因的分析、认定，以及对事故的责任认定和对有关单位、相关人员提出的处理意见，故在审查《批复》的同时，亦应对《调查报告》一并予以审查。《安全生产法》第八十三条规定，事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第一款规定，事故调查报告应当包括下列内容:(三)事故造成的人员伤亡和直接经济损失;(五)事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议。本案中，被诉《批复》所附《调查报告》在未明确大棚坍塌事故发生的主要原因及次要原因，亦未载明此次事故造成的直接经济损失的情况下，就直接认定事故主体应承担具体责任，不符合上述法律法规的规定。而且，《调查报告》在认定了发生次生火灾事故责任属于胡家庙市场的同时，却对陕西欣安达建设工程有限责任公司及陕西建科建设监理有限责任公司进行处罚，存在认定的违法事实、违法主体与处罚对象不一致的情形，应属认定事实不清。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定，事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。本案中，《调查报告》附件2《“1.6”事故调查组名单》仅有调查组成员的签名，无法证明其签署“同意”意见是何内容，且未载明签署的时间。故该附件不能充分证明事故调查组成员对《调查报告》的最终确认。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十四条规定，事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。本案中，新城区政府收到事故调查组《关于对XX庙XX市场“1.6”钢结构大棚事故调查报告的给予批复的请示》后，作出的被诉《批复》，由于本案所涉的事故处理情况并不涉及保密事项，故新城区XX市场提起本案诉讼时仍未将事故处理情况向社会公布，应属程序违法。《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案中，新城区政府所作被诉《批复》在《调查报告》存在认定事实不清，程序违法的情况下，未予严格审查即同意《调查报告》提出的处理意见，亦属认定事实不清，依法应予撤销并责令重新作出行政行为。原审法院依据《行政诉讼法》第七十四条的规定，判决确认《批复》违法而未予以撤销，属适用法律错误，本院予以纠正。综上，上诉人新城区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。新城区政府作出的《批复》缺乏事实依据，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：一、撤销西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初781号行政判决；二、撤销西安市新城区人民政府作出的新政发[2018]13号《关于对XX庙XX市场“1.6”钢结构大棚坍塌事故调查报告的批复》；三、责令西安市新城区人民政府于本判决生效后九十日内重新作出批复。二审案件受理费50元，由上诉人西安市新城区人民政府承担。本判决为终审判决。   审  判  长    肖宏果审  判  员    徐  炯审  判  员    马小莉   二〇一九年十二月五日 法官助理    仵  媛书  记  员    魏莉欣1