甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终404号上诉人（原审原告）马登康。委托代理人马迁,系马登康之子。被上诉人（原审被告）景泰县人民政府，住所地：景泰县一条山镇振兴路18号。法定代表人张文玲，该县政府县长。委托代理人陈青，该县司法局工作人员。委托代理人王奎，甘肃隆建律师事务所律师。上诉人马登康因诉被上诉人景泰县人民政府（以下简称景泰县政府）行政复议决定一案，不服庆阳市中级人民法院（2019）甘10行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，于2019年12月6日对各方当事人进行了调查询问，上诉人马登康、被上诉人景泰县政府的委托代理人陈青、王奎参加了调查询问，本案现已审理终结。一审法院审理查明，2018年12月16日景泰县喜泉镇人民政府向喜集水村民委员会作出喜政发〔2018〕740号文件《关于马登康、马登功土地纠纷问题的处理建议》，内容为“你村《关于马登康、马登功土地纠纷处理的申请报告》已收悉。经核实，喜泉镇司法所于2018年5月至10月就相关情况进行多次调查了解，基本认定该宗土地承包经营权归村民马登功所有。根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条相关规定及喜泉镇司法所调查情况，经2018年12月16日喜泉镇党委会议研究，建议你村：在该宗承包经营权为马登功所有的基础上做出相关处置”。2019年1月19日，马登康向景泰县人民政府提交行政复议申请书，认为喜泉镇人民政府作出的喜政发〔2018〕740号文件程序违法，违背客观事实和法律事实且适用法律错误，请求依法撤销。2019年1月22日景泰县人民政府作出景政行复不受字〔2019〕1号行政复议案件不予受理决定，认为该文件实质上是喜泉镇政府向村委会对马登康、马登功土地纠纷问题作出处置的处理建议，对当事人的权利义务均不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理。原告马登康不服，提起行政诉讼。一审法院认为，原告马登康起诉要求撤销景泰县喜泉镇人民政府向喜集水村民委员会作出的喜政发〔2018〕740号文件《关于马登康、马登功土地纠纷问题的处理建议》，该文件是镇政府对村委会请示问题的答复建议，属于行政机关的内部行为，并不对外发生法律效力，也不会对原告马登康合法权益产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（五）行政机关为作出不产生外部法律效力的行为。”之规定，原告马登康的起诉不属于可诉的行政行为。内部行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和涵盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救助。因此，2019年1月22日被告景泰县人民政府作出景政行复不受字〔2019〕1号行政复议案件不予受理决定，符合法律法规规定。原告马登康起诉要求撤销景泰县人民政府作出景政行复不受字〔2019〕1号不予受理行政复议决定无法律根据，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉:…（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，裁定驳回原告马登康的起诉。上诉人马登康上诉称，一、景泰县喜泉镇人民政府向喜集水村民委员会作出的喜政发〔2018〕740号文件《关于马登康、马登功土地纠纷问题的处理建议》属于具体行政行为，其内容直接侵害了上诉人的合法承包经营权，属于可复议和可诉的行政行为。二、喜泉镇人民政府作出的处理建议形式上是内部行政行为，但是已印发至喜集水村民委员会，村委会已经依据该文件向乡镇申报将涉案土地的征地款拨付给马登功，故该建议已经外化，对上诉人的权利产生实际影响，严重侵害了上诉人的合法权益，属于可诉的行政行为。综上，请求撤销一审裁定，指令庆阳中院依法审理。被上诉人景泰县政府答辩称，一、一审裁定认定事实清楚。证据充分、适用法律正确。本案被诉的行政行为是喜泉镇政府向喜集水村民委员会作出关于马登功与马登康之间土地承包经营权之间的处理建议，并不对上诉人的权利义务产生实际影响，产生实际影响的是村委会的决定。一审法院依据不产生外部法律效力的规定，驳回起诉正确。二、被诉的喜泉镇人民政府作出的《关于马登康、马登功土地纠纷问题的处理建议》属于不具有行政强制力的行政指导行为，依法不具有可诉性。三、被诉复议决定正确。被诉的处理建议属于行政指导行为，对当事人不产生实际影响，故不属于行政复议的受案范围，据此作出的复议决定正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。二审期间，上诉人马登康提交了一组证据：《景泰至兰州中川机场（喜泉镇）段项目征地付款表（一）》和马登功领取征地补偿款66344.94元。两个表均有村委会、喜泉镇政府、景泰县国土资源局的负责人签名及单位盖章。来源时间：一审后，马登康从喜泉镇政府获得。在调查询问中，景泰县喜泉镇政府的工作人员陈述根据喜泉镇人民政府作出的《关于马登康、马登功土地纠纷问题的处理建议》，征地补偿款已经由马登功领取。景泰县政府的委托代理人对该事实无异议。本院审查认为，马登康提交的该组证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第（三）项关于“新证据”的规定，予以采纳。二审查明的事实和一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，涉案征地补偿款已经由喜泉镇喜集水村民委员会、喜泉镇、景泰县国土资源局共同审核，将涉案征地补偿款66344.94元支付给马登功。马登功已经办理了领取征地补偿款的手续。以上事实有《景泰至兰州中川机场（喜泉镇）段项目征地付款表（一）》和马登功领取征地补偿款表在案佐证。本院认为，本案的争议焦点是：景泰县喜泉镇人民政府作出的喜政发〔2018〕740号《关于马登康、马登功土地纠纷问题的处理建议》（以下简称〔2018〕740号处理建议）是否属于行政复议的受案范围。行政复议和行政诉讼都是公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的法定救济制度，二者适用基本相同的受理条件。对受案范围的规定，《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。《最高人民法院的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，被诉行政行为是否可以申请行政复议或者提起行政诉讼的判断标准是对申请人或者原告的权利义务“是否产生实际影响”。本案中，被申请复议的行政行为是景泰县喜泉镇政府作出的〔2018〕740号处理建议，经审查，被诉行政行为的相对人是喜集水村民委员会，但是行政行为的内容涉及的是喜集水村的村民马登康和马登功之间的土地纠纷，根据〔2018〕740号处理建议：“建议喜集水村民委员会在该宗承包经营权为马登功所有的基础上做出相关处置”，据此，作为复议申请人马登康与喜泉镇政府作出的〔2018〕740号处理建议具有利害关系，可以针对喜泉镇政府作出的〔2018〕740号处理建议申请行政复议，具备行政复议申请人的主体资格。喜泉镇政府作出的〔2018〕740号处理建议是否属于行政复议受案范围，判断标准是该处理建议是否对涉案土地征收补偿款的分配争议产生实际影响。如果马登康所属的喜集水村民委员会没有根据喜泉镇政府作出的〔2018〕740号处理建议分配涉案土地征收补偿款，则该处分建议对马登康的权利不产生实际影响；反之，则产生实际影响。根据本院调查查明，喜集水村民委员会和喜泉镇政府根据该处理建议，已经将涉案土地征地补偿款支付给马登功，故喜泉镇政府作出的〔2018〕740号处理建议名为“建议”，实质为“处分决定”，对上诉人马登康因涉案土地征收补偿款的分配产生了实际影响，属于行政复议申请的受案范围。被上诉人景泰县政府认为喜泉镇政府作出的〔2018〕740号处理建议不产生实际影响的理由不能成立。综上，上诉人马登康的上诉理由成立，本院予以支持。一审裁定驳回起诉不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销庆阳市中级人民法院（2019）甘10行初13号行政裁定；二、指令庆阳市中级人民法院继续审理。审判长 朵利民审判员 吕 强审判员 薛 扬 二〇一九年十二月十八日书记员 李 璐附：本裁定适用的相关法律法规及司法解释1.《中华人民共和国行政复议法》第六条【复议范围】有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。3.《最高人民法院的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。