关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2019）陕行终1035号 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：秦卫国，男，1966年12月30日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：刘西军，男，1957年4月21日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：陈德胜，男，1956年4月26日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。上诉人（原审原告）：李仙珍，女，1950年8月10日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。上诉人（原审原告）：吴晓钧，男，1970年3月18日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。上诉人（原审原告）：秦学，男，1960年8月9日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。上诉人（原审原告）：秦国强，男，1964年9月10日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。上诉人（原审原告）：秦孝忠，男，1945年8月16日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。上诉人（原审原告）：齐淑贤，女，1952年5月17日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。上诉人（原审原告）：吴晓健，男，1972年8月12日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。共同委托代理人：李保锋，北京京平律师事务所律师。共同委托代理人：朱月华，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远，该市市长。委托代理人：高锋，西安市国土资源局浐灞分局工作人员。委托代理人：于伟，陕西邦维律师事务所律师。上诉人秦卫国等十人因诉被上诉人西安市人民政府（以下简称西安市政府）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初285号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审裁定查明：2018年12月29日，原告秦卫国等十人以邮寄的方式向被告提出协调申请书，请求：依法对（2016）第55-2号《西安市国土资源局征地补偿安置方案公告》确定的征地补偿安置标准进行协调（协调内容包括但不限于：产值标准、附着物标准、青苗补偿费标准）。被告西安市政府收到申请后，于2019年1月31日，由西安市国土资源局浐灞分局（以下简称国土浐灞分局）通知，组织召开了秦家村征地补偿安置方案协调会，原告秦卫国、吴晓钧、陈德胜、秦孝忠、秦国强、秦学参加了协调会，因分歧大，未能达成一致意见。同日，国土浐灞分局作出《关于秦家村秦卫国等9人申请对征地补偿标准协调的说明》，载明：“申请人所谓的买不起房、没地建房、没有收入的三难境地与事实不符。西安市国土资源局发布的征地补偿安置方案公告确定的补偿标准和《XX路XX中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法》确定的房屋征迁标准，完全可以做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”。原审裁定认为：本案中，原告秦卫国等十人请求被告依法对（2016）第55-2号《西安市国土资源局征地补偿安置方案公告》确定的征地补偿安置标准进行协调，实质是对补偿标准有争议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定。原告申请协调事项应当属于被告西安市政府的法定职责。结合本案实际，被告收到原告申请后，于2019年1月31日，组织召开了秦家村征地补偿安置方案协调会，终因双方意见分歧大，未能达成一致意见。根据上述法律规定，原告在政府协调不成的情况下，应请求由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”，故原告的起诉依法应予驳回。另，行政协调行为系建立在各方自愿基础上的行为，行政机关及其工作人员的调解行为对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”规定。本案被诉行政协调行为是对当事人权利义务不产生实际影响的行政职权行为。原告秦卫国等十人对补偿标准有异议向被告西安市政府申请协调，被告西安市政府是否履行协调职责，对原告的合法权益并不直接产生实际影响，故本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，亦应依法裁定驳回原告的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第一款的规定，裁定驳回原告秦卫国等十人的起诉。案件受理费50元（原告已预交），退还原告秦卫国等十人。上诉人秦卫国等十人上诉称：（一）被上诉人未对上诉人的协调申请进行实际处理、未作出协调结果或者协调意见，原审法院迳直驳回起诉，属事实认定不清、法律适用错误。第一，被上诉人负有法定的协调义务，但是被上诉人提供的证据落款系国土浐灞分局，故被上诉人不能证明其已经履行了协调义务。第二，根据《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发[2006]133号）的规定，被上诉人有义务作出协调意见书，但其一直未作出协调结果，属行政不作为。（二）被上诉人是否履行协调职责，直接影响上诉人的合法权利，上诉人与被诉行政行为存在法律上的利害关系。被上诉人不履职的行为不仅影响上诉人协调权利、补偿利益的实现，同时也对上诉人后续申请裁决设置了法律上的障碍。请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人西安市政府答辩称：（一）被上诉人已于2019年1月31日组织与上诉人申请事项相关的职能部门进行了协调。协调会后，国土浐灞分局负责拟定了《关于秦家村秦卫国等9人申请对征地补偿标准协调的说明》，故本次协调会已经有了协调结果。（二）对于行政协调的具体程序并无明确的法律规定，且法律也未要求行政机关必须向申请协调人作出书面协调结果。因此，被上诉人是否出具协调结果，不能作为审查协调行为合法性的依据。（三）协调行为本身对相对人的权利义务不产生实际影响。请求：驳回上诉，维持原裁定。本院认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人秦卫国等十人在原审中提出的诉讼请求是：确认被告未在法定期限内，就（2016）第55-2号《西安市国土资源局征地补偿安置方案公告》确定的征地补偿安置标准作出协调结果违法，并责令被告限期作出协调结果。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国务院法制办国法[2011]35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。上述法律规定实质上是规定了征地补偿争议由行政机关先予处理的制度，即被征收人如果对征地补偿标准有争议的，应当先向批准征地补偿、安置方案的上一级人民政府申请处理。因此，人民政府在对补偿标准有争议的情况下，组织协调行为以及协调有无结果，并不影响被征收人申请行政复议的权利。而且，行政机关的协调、调解行为亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故被上诉人西安市政府是否作出协调结果，对上诉人秦卫国等十人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审裁定驳回起诉，并无不当，依法应予维持。综上，上诉人秦卫国等十人的上诉理由及请求缺乏事实及法律依据，依法不予支持。原审裁定驳回秦卫国等十人的起诉，结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。   审  判  长    肖宏果审  判  员    徐  炯审  判  员    杨成会    二〇一九年十二月二日法官助理    仵  媛书  记  员    张家明1