山东省夏津县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1427行初29号 原告任宪美，女，1970年1月22日出生，汉族，住山东省武城县。 委托代理人荣向华，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人魏嘉志，北京市京师律师事务所实习律师。 被告武城县综合行政执法局，住所地山东省武城县历亭路64号。 法定代表人张君，武城县综合行政执法局局长。 出庭负责人李洁平，武城县综合行政执法局党组副书记。 委托代理人宋宵澎，武城县综合行政执法局法规科科长。 委托代理人刘延国，山东鸿正律师事务所律师。 原告任宪美不服被告武城县综合行政执法局规划行政处罚，于2019年7月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月26日立案后，依法向被告武城县综合行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月28日公开开庭审理了本案。原告任宪美及委托代理人荣向华、魏嘉志、被告武城县综合行政执法局出庭负责人李洁平及委托代理人宋宵澎、刘延国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告武城县综合行政执法局于2019年4月巡查发现武城县××××段建筑物可能存在违法行为，于2019年4月24日进行现场勘查并形成书面笔录。2019年4月26日，被告武城县综合行政执法局询问原告并形成书面笔录。武城县自然资源局依据《武城县城总体规划》（1996－2010）及以上笔录等事实依据作出涉案土地上原告所修建的建筑物违反城乡建设属于违法建筑的认定书，并认定属于依法应当拆除的情形。被告武城县综合行政执法局依据山东省人民政府关于武城县城市管理集中行使行政处罚权的授权于2019年7月2日向原告送达《责令限期拆除事先告知书》，于2019年7月9日向原告送达《责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书》，并在通知书中明确所依据的事实为《武城县城总体规划》（1996－2010）、现场检查（勘验）笔录以及调查（询问）笔录等，法律依据为《山东省实施〈中华人民共和国规划法〉办法》第三十七条关于在城市规划范围内修建建筑物应当办理规划许可证的相关规定以及依据《山东省城乡规划条例》第七十二条确定属于影响规划应当限期拆除的情形。 原告任宪美诉称，原告系武城县广运街道办事处北关村村民，于2003年8月11日取得《中华人民共和国集体土地使用证》，在漳南街北古贝路东（漳南街东首公园路东、运河路西）拥有合法集体土地使用权。2019年7月9日，原告收到被告武城县综合行政执法局作出的（2019）武执法通字第3号《责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书》（以下简称《通知书》），要求原告自收到该《通知书》后十日内拆除原告位于武城县××南街东段的建筑（构筑）物。被告于该《通知书》中载明：2005年左右，原告在武城县××××段修建了3000平方米建筑（构筑）物，没有办理建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。原告认为，原告涉案房屋系经依法批准建设的合法住宅，具有武城县人民政府颁发的集体土地使用证，且从未实施任何影响规划的活动。被告依据《山东省城乡规划条例》等相关规定，贸然认定原告的房屋是违法建筑，系事实认定错误，适用法律法规不当，且严重违反信赖利益保护原则。此外涉案责令限期拆除通知未告知原告相关陈述、申辩权，属违反法定程序，应予撤销。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定，依法诉请：1.请求撤销被告于2019年7月9日对原告作出的《责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书》（2019武执法通字第3号）；2.诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的主张，向本院提交了以下3份证据： 证据1.武集用（2003）字第82374号集体土地使用证复印件一份，证明原告与涉案行政行为具有法律上的利害关系，且对于涉案房屋范围有相应的土地使用权，被告不应当依据国有土地建设行政许可的要求来认定原告房屋属于违法建设，该原件已经被武城县房屋征收办收回。 证据2.（2019）武执法通字第3号责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书原件一份，证明被告作出涉案行为不具有合法性，且严重减损了原告的合法权益。 证据3.北关村村委会证明复印件一份，证明涉案的房屋是在国泰小区建设搬迁中安置所建造。 被告武城县综合行政执法局辩称，武城县自然资源局关于违反城乡规划建设违法建筑认定书依法确认了原告存在违法建设的事实，在未办理任何规划审批手续的前提下擅自在武城县××××段修建诸多建筑物，且属于《山东省城乡规划条例》第七十二条规定应当限期拆除的情形，被告实施责令限期拆除行政处罚权具有事实和法律依据。综上，被告涉案行政处罚权合法有效，原告诉请撤销该行政处罚缺乏事实和法律依据，依法不应支持。 被告武城县综合行政执法局在法定举证期限内向本院提交了以下4份证据： 证据1.现场检查（勘验）笔录和调查（询问）笔录各一份，证明被告于2019年4月24日依法对涉案建筑物现场进行检查勘验，于2019年4月26日针对涉案建筑物向原告进行调查询问，原告确认该建筑物没有建设工程规划许可证。 证据2.武城县自然资源局关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书和《武城县城总体规划》（1996－2010）各一份，证明武城县自然资源局依据县城总体规划以及上述笔录确认涉案建筑物未办理任何规划审批手续，并属于应当限期拆除的情形，同时认定该建筑物占用集体土地用于停车场经营行为； 证据3.被告作出的（2019）武执法告字第3号责令限期拆除事先告知书及向原告送达回证、（2019）武执法通字第3号责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书及向原告送达回证各一份，证明被告于2019年7月2日依行政程序向原告送达了责令限期拆除事先告知书并载明了相关事实和依据，同时依法告知原告提出陈述和申辩的权利，于2019年7月9日向原告送达了责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书并载明了相关事实和依据，同时依法告知原告享有的救济权利。 证据4.原告营业执照副本复印件一份，证实原告以个体工商户身份在涉案建筑物从事停车场经营的事实。 经庭审质证，原告对被告证据质证意见为：对证据1中现场检查（勘验）笔录的真实性无异议，但不能证明涉案通知书行政行为合法性，对于证据1中调查（询问）笔录的真实性和合法性均有异议，该份调查（询问）笔录中载明的执法人员和笔录签字的执法人员不一致，不能证明涉案通知书行政行为合法，严重违反法定程序，另外在两份笔录中被告未提交执法人员证件，对相关执法人员无法核实确认。对证据2中规划图的真实性、合法性均有异议，该规划图没有加盖行政机关的公章，不能表明涉案房屋属于该县城总体规划之内，结合原告的集体土地使用证来看，原告所涉及到的土地性质为集体土地，不应当适用城市规划的相关法律规定来判断原告涉案建筑的合法性，对于证据2中武城县自然资源局的认定书的真实性无异议，对于合法性有异议，该自然资源局作为违法建设的认定机关应当对违法建设进行调查核实，不应当仅凭被告作出的相关询问以及明显违反法律程序所作出的勘验笔录直接认定涉案房屋为违法建筑，同时该认定书所载明的认定依据不明确，《山东省城乡规划条例》第七十二条对于无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形有五款具体规定，但该自然资源局作出的认定书中并没有具体明确认定依据限期拆除的具体情形，因此该自然资源局的认定不具有合法性及依据不明确，另外该认定书中所载明的集体土地用于停车场经营的行为是客观事实，但该经营行为并不是认定违法建设的依据，且该经营行为是经有权机关依法颁发相关营业执照的合法经营行为，与集体土地使用权证所载明的用途不冲突。对证据3的真实性无异议，但对合法性和证明目的有异议，该证据不能证明被告具有集体土地上房屋建筑物或构筑物是否属于违法建设而予处罚的权利，也不能证明被告已履行法定程序，同时告知书和通知书所载明的法律依据均不具有本案适用性，《山东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十七条以及《山东省城乡规划条例》第七十二条所涉两部法规均不具有本案的适用性，上述实施办法于2012年废止，该三十七条所主要规定在城市规划区内未取得规划许可所进行建设的行为，上述规划条例七十二条所对应的应当限期拆除的情形，被告并未予以明确，因此证据3的法律依据不明，属于适用错误，在上述通知书中所涉及原告提出的相应陈述申辩意见，被告以没有事实和法律依据为由不予采纳，属于作出涉案责令限期拆除通知书中所认定的事实不明，没有对陈述申辩意见的具体内容以及不予采纳的具体理由进行说明或进一步的调查核实，其作出涉案通知书的程序不具备合法性。对证据4的真实性和合法性无异议，对其关联性和证明目的有异议，该证据不能证明涉案建筑物属于违法建设以及被告作出涉案通知具有合法性。 被告对原告证据质证意见为：对证据1的真实性有异议，虽然在被告调查程序中原告也向被告提交过以上复印件，但后来原告一直没有按被告要求提交原件核对，因此原告应提交以上集体土地使用证原件用以核实以上复印件与原件是否一致；对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议，但对原告证明目的有异议；对证据3的真实性有异议，虽然在被告调查程序中原告也向被告提交过以上复印件，但后来原告一直没有按被告要求提交原件核对，因此原告应提交原件用以核实以上复印件与原件是否一致，同时该证据系单位证明没有相关负责人签字，证据形式不合法，另外该证明也不能证实系修国泰小区时合法有效的安置行为。 本院对上述证据认证如下：原告所提交的证据1武集用（2003）字第82374号集体土地使用证复印件一份，被告虽然对于真实性有异议，但与被告举证期限之内所提交的涉案武集用（2003）字第82374号集体土地使用证复印件相互印证，且被告陈述曾向土地管理部门核实上述集体土地使用证文号一致，故对于其真实性，本院予以确认。原告所提交的证据2即（2019）武执法通字第3号责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书一份与被告所提交的证据3中（2019）武执法通字第3号责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书一份核对一致，本院统一认定如下：被告所提交的证据3中（2019）武执法通字第3号责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书一份、（2019）武执法告字第3号责令限期拆除事先告知书各一份及送达回证两份，原告对于真实性均无异议，但被告未能在法定期限内提交相关证据证明其具有涉案处罚权，故对于上述证据的真实性，本院予以确认，对于其合法性，本院不予确认。原告所提交的证据3北关村村委会证明复印件一份系复印件，无法核实其真实性，本院不予确认。被告所提交的证据1中的现场检查（勘验）笔录一份，经审查具备真实性、合法性，与待证事实具有关联性，本院予以确认。被告所提交证据1中的调查（询问）笔录一份，经审查，上述笔录经原告签字确认，具备真实性，但上述笔录抬头部分所记载的执法人员为“张洪春、刘军”，记录人为“徐志见”，但后续两次笔录页尾实际签名的执法人员均为“赵清泉、刘军”，记录人均为“徐志见”，上述执法人员记载前后不一，该笔录亦未载明徐志见是否具有执法资格，且该笔录中抬头调查（询问）时间及任宪美签字时间为“2019年4月26日”，上述时间中的“6”均系从“4”基础上涂改后书写，且并未由原告任宪美按手印确认，无法核实上述笔录的合法性，故对于该份证据合法性，本院不予确认。被告所提交的证据2中武城县城总体规划未加盖行政机关公章，缺乏相应的规划说明及原告相应土地使用权的位置标示，无法核实与待证事实具有关联性，故本院不予确认。被告所提交的证据2中的武城县自然资源局关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书系基于被告武城县综合行政执法局对于原告的现场检查（勘验）笔录和调查（询问）笔录而出具的，被告并未提交武城县自然资源局已对涉案违法建设进行了法定调查核实程序，故对于上述证据的真实性本院予以确认，但对于合法性本院不予确认。被告所提交的证据4原告营业执照副本复印件一份，原告对于真实性、合法性无异议，经审查与待证事实具备关联性，本院予以确认。 经审理查明，原告任宪美与案外人王磊系山东省武城县广运街道办事处北关村村民，王磊系原告之子。2003年8月11日，王磊就涉案土地取得武集用（2003）字第82374号《集体土地使用证》，后原告及其家人先后在涉案土地上修建砖混结构北房21间及钢结构厂房约2000平方米，上述《集体土地使用证》载明涉案土地坐落位置为：漳南街北、古贝路东，用途为商业用地。2009年4月24日，涉案《集体土地使用证》变更登记在原告名下。2012年4月11日，原告就涉案土地房屋取得武城县广运明美停车场的个体工商户营业执照。2019年4月24日，被告执法人员对涉案土地进行现场检查并制作现场检查（勘验）笔录一份，就涉案土地长宽面积、房屋及钢结构厂房数量、面积等进行了调查。2019年4月26日，被告执法人员又对原告进行调查询问并制作调查（询问）笔录一份，就涉案土地面积、取得方式、土地使用证、建设工程规划许可证、建筑面积等情况进行了调查，但上述笔录抬头部分所记载的执法人员为“张洪春、刘军”、记录人为“徐志见”，而后续两次笔录页尾实际签名的执法人员均为“赵清泉、刘军”、记录人均为“徐志见”，执法人员记载前后不一，亦未载明“徐志见”等是否具有执法资格，同时笔录抬头调查（询问）时间及任宪美签字时间为“2019年4月26日”，上述时间中的“6”均有涂改且并未由原告按手印确认。2019年6月20日，武城县自然资源局依据被告上述两份笔录出具《关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书》一份，认为原告未办理任何规划审批手续在涉案土地上擅自修建建筑物用于停车场经营，认定为《山东省城乡规划条例》第七十二条无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。2019年7月2日，被告出具（2019）武执法告字第3号责令限期拆除事先告知书一份，送达并责令原告限期拆除涉案建筑（构筑）物。2019年7月9日，被告出具（2019）武执法通字第3号责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书一份，送达并责令原告收到上述通知书后十日内拆除涉案建筑（构筑）物。后原告不服涉案行政处罚于法定期限内向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议焦点为：一、被告武城县综合行政执法局实施涉案行政处罚的事实依据是否充分；二、被告武城县综合行政执法局实施涉案行政处罚是否遵守法定程序。 关于第一个争议焦点：被告武城县综合行政执法局实施涉案行政处罚的事实依据是否充分。本案中，原告系山东省武城县广运街道办事处北关村村民，后依法取得武集用（2003）字第82374号《集体土地使用证》，并修建涉案建筑物进行生产经营，涉案《集体土地使用证》载明涉案土地用途为商业用地，使用权类型为集体土地使用权，故原告已取得涉案土地的使用权并投入生产经营。现农村集体土地上房屋普遍存在只有部分建设规划手续甚至完全缺乏建设规划手续的情况，此为客观事实，非农村居民能予以克服解决。2019年6月20日，案外人武城县自然资源局出具《关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书》一份，认定涉案建筑（构筑）物为《山东省城乡规划条例》第七十二条所规定的无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，但该份认定书的主要依据为被告所作的涉案询问笔录及现场勘验笔录，武城县自然资源局作为认定机关并未对涉案违法建设进行调查核实。故被告依据武城县自然资源局上述认定书等实施涉案行政处罚缺乏事实依据。 关于第二个争议焦点：被告武城县综合行政执法局实施涉案行政处罚是否遵守法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”该法第三十七条同时规定：“行政机关在调查或者进行检察时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件……”。本案中，被告于2019年7月2日、7月9日分别向原告出具（2019）武执法告字第3号责令限期拆除事先告知书、（2019）武执法通字第3号责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书前，派工作人员分别进行现场检查及调查询问。其中，2019年4月24日被告执法人员对涉案土地进行现场检查并制作现场检查（勘验）笔录一份，就涉案土地长宽面积、房屋及钢结构厂房数量、面积等进行了调查；2019年4月26日，被告执法人员又对原告进行调查询问并制作调查（询问）笔录一份，就涉案土地面积、取得方式、土地使用证、建设工程规划许可证、建筑面积等情况进行调查，该份调查（询问）笔录系后续被告实施涉案行政处罚的重要依据，但上述调查（询问）笔录抬头部分所记载的执法人员为“张洪春、刘军”、记录人为“徐志见”，而后续两次笔录页尾实际签名的执法人员均为“赵清泉、刘军”、记录人均为“徐志见”，执法人员记载前后不一，亦未载明“徐志见”等是否具有执法资格，同时调查（询问）笔录抬头调查（询问）时间及任宪美签字时间为“2019年4月26日”，上述时间中的“6”均有涂改且并未由原告按手印确认，导致无法核实该份笔录的真实性、合法性，上述调查过程作为后续涉案行政处罚的主要依据存在明显瑕疵，构成程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核；对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”《山东省行政程序规定》第七十四条第二、第三款规定：“对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应当予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实和证据，行政机关应当进行审查，采纳其合理意见；不予采纳的，应当说明理由。”本案中，被告出具的（2019）武执法通字第3号责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书已载明原告已向被告提出陈述、申辩，但被告并未提交证据证明已履行相关复核程序，亦未说明不予采纳的理由，其实施涉案行政处罚程序亦存在瑕疵。故对于原告关于被告实施涉案行政处罚程序违法的主张，本院予以确认。 综上，被告作出涉案（2019）武执法通字第3号责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书事实依据不足，行政程序违法，依法应予撤销。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下： 撤销被告武城县综合行政执法局于2019年7月9日对原告任宪美作出的（2019）武执法通字第3号《责令限期拆除违法建筑（构筑）物通知书》。 案件受理费50元，由被告武城县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。 审 判 长  孙延晓 人民陪审员  王艳华 人民陪审员  孟凡恒 二〇一九年十二月二十日 书 记 员  吕信心