山东省威海市文登区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1003行初43号原告潘吉，男，1972年6月20日出生，汉族，农民，住威海市文登区。委托代理人李伟，山东瀛伟律师事务所律师。委托代理人王帅，山东瀛伟律师事务所律师。被告威海市文登区综合行政执法局，住所地威海市文登区文山路105号。法定代表人于春柏，局长。出庭负责人徐福军，党组成员。委托代理人赵迎红，该局法制宣传科科员。委托代理人王寿丽，山东联志律师事务所律师。原告潘吉不服被告威海市文登区综合行政执法局土地行政处罚，于2019年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年8月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告潘吉、委托代理人李伟、王帅，被告负责人徐福军及委托代理人赵迎红、王寿丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告威海市文登区综合行政执法局于2019年7月26日作出文综执罚字[2019]第0045号行政处罚决定书，认定原告潘吉未经批准，于2018年4月以来在旸里后村占用界石镇旸里后村集体土地402平方米建设房屋，经区自然资源局套合文登区土地利用总体规划图和土地利用现状图，所占土地地类为旱地，全部是基本农田，不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、《基本农田保护条例》第十七条的规定。依据《基本农田保护条例》第三十三条和《山东省国土资源行政处罚裁量基准》从重的规定，对原告作出如下行政处罚：1.责令其退还非法占用土地；2.限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；3.违法占用基本农田402平方米按照30元/m2的标准,共计罚款12060元。2019年8月26日，被告以误将行政处罚决定书中第一段中的“所占土地地类为果园”写为“所占土地地类为旱地”为由，作出更正。原告潘吉诉称，被告作出的行政处罚决定书认定事实、适用法律依据、处罚程序均是错误的，原告没有非法占用土地新建建筑物，而是自购村民老屋进行改建。村民宅基地不应当划分为基本农田，文登区自然资源局套合文登区土地利用总体规划图和土地利用现状图中，将原告等村民成立的农民合作社流转的500多亩果园划分为基本农田，依据《基本农田保护条例》第十二条之规定，文登区自然资源局对基本农田的划分和被告的处罚决定错误。另外，依据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，原告在改建房屋周边流转土地用于粮食生产、大棚樱桃、有机苹果基地，理应享有使用农业附属设施用地和配套设施用地，并在设施用地上修建农资、农产品和农机具临时存放场所的权利，原告已向当地土地所和镇政府提交了备案申请。原告在原有宅基地上修建附属设施和配套设施用房，既充分利用了原有宅基地，又节省了现有耕地，同时还利用荒滩开垦土地20余亩，于理于法均不应受到处罚，请求依法撤销被告作出的文综执罚字[2019]第0045号行政处罚决定书。原告申请证人潘某出庭作证，证明原告在本村果园所建房屋是将原房推倒另建的。被告威海市文登区综合行政执法局辩称，1.原告未经批准占用土地建设房屋的行为，已构成非法占用土地的违法行为。经调查核实，原告未经批准，于2018年4月以来在旸里后村占用该村集体土地402平方米建设房屋，经区自然资源局套合文登区土地利用总体规划图和土地利用现状图，所占土地地类为果园，全部是基本农田，不符合土地利用总体规划。原告在询问笔录中也明确认可上述事实，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、《基本农田保护条例》第十七条的规定。2.被告作出的行政处罚决定书程序合法，依据充分。2019年5月28日，被告依法对原告涉嫌非法占地进行立案，执法人员进行了询问调查，下达责令限期改正违法行为通知书和行政处罚权利告知书。应原告的申请，被告举行了听证会，原告对处罚的程序无异议，但对涉案土地系基本农田的认定有异议。听证中，区自然资源局就原告的问题进行了解答，并提交相关证明材料。原告未在听证笔录签字即离场，被告对其提出的听证意见未予采纳，于7月26日依法作出行政处罚决定书。3.被告作出的行政处罚决定书，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原告未经批准，占用基本农田建设房屋，被告依法对其作出行政处罚，适用法律正确。罚款的裁量标准符合《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，即违法占用基本农田的，按照30元/m2进行处罚。综上所述，被告作出的行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告威海市文登区综合行政执法局向本院提交了以下证据、依据：1.威海市文登区机构编制委员会威文编[2017]26号《关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》；2.威海市文登区人民政府办公室威文政办发[2018]4号《关于印发威海市文登区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；3.中华人民共和国组织机构代码证复印件一份，证明被告具有机关法人资格；以上证据证明，被告具有行政处罚的职权。4.文登区国土资源局对原告的询问笔录一份；5.原告身份证及当选证书复印件各一份；6.界石镇集建（91）字第060290438号及（91）字第060290437号集体土地建设用地使用证复印件各一份；7.现场勘测笔录、威海正信不动产测绘有限公司出具的违法占地勘测定界图、界址点坐标表、土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）、影像位置示意图各一份；8.被告对原告的询问（调查）笔录一份；9.现场勘验照片三张；10.2008年及2017年天地图影像照片打印件各一张；11.威海市文登区自然资源局抄告单、关于潘吉在界石镇旸里后村占用土地认定书各一份；以上证据证明，被告作出的行政处罚决定事实根据充分。12.立案审批表一份；13.责令限期改正违法行为通知书及送达回证各一份；14.案件调查终结报告一份；15.重大行政执法决定法制审核审批表一份；16.案件会审记录一份；17.案件处理审批表一份；18.行政处罚权利告知书及送达回证各一份；19.听证申请书、行政处罚听证通知书及送达回证、听证会公告、公告张贴照片打印件、听证笔录、文登区自然资源局提供的文登市国土资源志第188页及《中华人民共和国土地管理法》第六十四条的规定、听证报告各一份；20.行政处罚决定书及送达回证各一份；21.更正文书、送达照片打印件各一份；22.《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条及《山东省国土资源行政处罚裁量基准》。以上证据证明，被告作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确。经庭审质证，原告对被告提交的证据7、10、11中的抄告单、19中的听证笔录及法律依据有异议，发表以下质证意见：1.现场勘测笔录无办案人员签字，不符合《国土资源违法行为查处规程》的规定，程序不合法。2.对证据10不认可，照片过于模糊，看不清原告的房屋情况。3.对证据11中的抄告单不认可，被告作出行政处罚决定并未依据该抄告单和关于潘吉在界石镇旸里后村占用土地认定书。4.对证据12不清楚，证据19中的听证笔录没有原告签字、文登市国土资源志原告从未看到。5.对证据4-11证明的内容不认可，不能证明涉案房屋占用了果园土地、涉案房屋及周边土地是基本农田。6.法律适用错误。原告所占土地是宅基地，不是果园，更不是基本农田，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条是指不允许土地买卖、农用地转为建设用地，原告不是土地买卖，不存在农用地转为建设用地。根据《基本农田保护条例》第二条的规定，基本农田存在的基础是耕地，第十条明确规定了基本农田的范围为粮棉油的耕地和蔬菜生产基地，而涉案房屋的土地，被告也认可不是耕地。7.对其他证据无异议。被告辩驳称，1.证据7是自然资源局在调查过程中委托中介机构对现场进行测绘的记录；2.证据9有执法人员签字，证明进行了现场勘察，未违反法定程序；3.证据10是打印件，有点模糊，当庭提供手机存储的2017年天地图影像照片；4.关于证据11，被告作出的行政处罚是依据抄告单及土地认定书认定的事实，立案调查处理的；5.听证笔录是因为原告拒绝签字，国土资源志不能因为原告未见过就否定其效力；6.《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定还包括不得侵占土地，原告所占土地为园地，不是建设用地，被告适用该法第四十四条的规定合法。本院对上述证据认证如下：被告提交证据7中的土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）均为局部图，影像位置示意图及土地利用现状图无年度、土地利用总体规划图无规划期限等内容，不能证实被告的主张，且无现场勘测人及威海正信不动产测绘有限公司的资质证明，对证据7、证据11中威海市文登区自然资源局关于潘吉在界石镇旸里后村占用土地认定书的效力不予确认；被告提交的其他证据与本案待证事实有关联，能够相互印证，原告对部分证据提出异议，但未提交证据予以证实，应认定为有效证据。证人潘某关于原告将老房推倒重建的陈述，被告无异议，能够证明本案部分事实。经审理查明，2018年4月，原告潘吉在文登区界石镇××后村占用集体土地建设房屋，其中包括占用其他村民的部分宅基地重建。2019年5月6日，车林海、贺长锋对现场进行勘测，威海正信不动产测绘有限公司出具违法占地勘测定界图。5月24日，威海市文登区自然资源局作出关于潘吉在界石镇旸里后村占用土地认定书，将原告涉嫌非法占用土地的有关情况抄告被告，并附威海正信不动产测绘有限公司出具的土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）及影像位置示意图等证据。被告于5月28日立案、调查，于5月29日作出责令限期改正违法行为通知书。经审批后，被告于6月13日作出行政处罚权利告知书，当日送达原告。因原告申请，被告于7月5日组织听证。7月26日，被告作出文综执罚字[2019]第0045号行政处罚决定书，认定原告未经批准，占用界石镇旸里后村集体土地402平方米建设房屋，所占土地地类为旱地，全部是基本农田，不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、《基本农田保护条例》第十七条的规定。原告未在听证笔录上签字，视为已经放弃。依据《基本农田保护条例》第三十三条和《山东省国土资源行政处罚裁量基准》从重的规定，对原告作出如下行政处罚：1.责令其退还非法占用土地；2.限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；3.违法占用基本农田402平方米按照30元/m2的标准,罚款12060元。当日，被告将行政处罚决定书依法送达给原告。8月26日，被告以误将行政处罚决定书中第一段中的“所占土地地类为果园”写为“所占土地地类为旱地”为由，作出更正。原告对被告作出的行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。本院认为,根据威海市文登区机构编制委员会威文编[2017]26号《关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》、威海市文登区人民政府办公室威文政办发[2018]4号《关于印发威海市文登区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，被告威海市文登区综合行政执法局具有作出涉案行政处罚决定的职权。《基本农田保护条例》第二条规定：“国家实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。”根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2条的规定，判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。根据该规程第9.2.3条的规定，判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。该规程第9.2.4条规定了占用基本农田的认定，即判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围的，应当判定为占用基本农田。但已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用基本农田。《中华人民共和国土地管理法》第六十四条规定：“在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条规定：“对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。”《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”该条例第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述规定，基本农田是依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。对违法占用基本农田的，要根据相应年度的土地利用现状和总体规划，将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定，对已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用基本农田。对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，应责令限期拆除。本案中，被告提交的有效证据不能证明原告潘吉建设房屋时占用土地的现状、规划分类及所占用土地位于镇土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围内，且原告所建房屋包括占用其他村民宅基地重建的部分，被告认定其占用402平方米集体土地建设房屋，所占土地地类为旱地，是基本农田，不符合土地利用总体规划，主要证据不足，认定事实错误。被告作出行政处罚决定后，对认定错误的事实予以更正，于法无据。被告依据《基本农田保护条例》第三十三条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》从重的规定，对原告作出的行政处罚，适用法律错误。综上，被告作出的行政处罚决定书，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：撤销被告威海市文登区综合行政执法局于2019年7月26日作出的文综执罚字[2019]第0045号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告威海市文登区综合行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  于 青审 判 员  张 敏人民陪审员  袁世俊二〇一九年十二月三十日书 记 员  刘珺璐