贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终400号 上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，住所地：罗甸县龙坪镇和平路9号。 法定代表人朱泉，县长。 诉讼代理人黄光翼，罗甸县人民政府办公室工作人员。 被上诉人（一审原告）罗甸县凤亭乡抗村村民委员会，住所地：罗甸县凤亭乡抗村村二组。 法定代表人罗家茂，系该村村委会主任。 诉讼代表人罗登福，男，布依族。 诉讼代表人罗绍明，男，布依族。 诉讼代表人罗登啓，男，布依族。 诉讼代表人罗金明，男，布依族。 诉讼代表人罗克章，男，布依族。 一审被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地：贵州省都匀市环东中路14号。 法定代表人吴胜华，州长。 一审第三人罗甸县红水河镇相亭村村民委员会。 法定代表人王怀林，系该村村委会主任。 诉讼代表人罗庭举，男，布依族。 诉讼代表人白学医，男，布依族。 诉讼代表人罗文龙，男，布依族。 诉讼代表人王逢，男，布依族。 诉讼代表人黄忠，男，布依族。 上诉人罗甸县人民政府（以下简称罗甸县政府）因与被上诉人罗甸县凤亭乡抗村村民委员会（以下简称抗村村）、一审被告黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）及一审第三人罗甸县红水河镇相亭村村民委员会（以下简称相亭村）土地行政裁决及行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2018)黔27行初382号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，2017年6月19日，罗甸县凤亭乡人民政府、罗甸县红水河镇政府共同向罗甸县政府呈报《凤亭乡人民政府、红水河镇人民政府关于请求协调处理凤亭乡抗村村和红水河镇相亭村土地纠纷的请示》（凤府呈〔2017〕32号）。该请示称，2017年在抗村村规划发展桉树种植2000亩，已于5月中旬启动开工，与该村毗邻的红水河镇相亭村以土地存在纠纷为由阻止现场施工，要求政府将两村土地纠纷调解确权，双方政府组织到纠纷土地现场调解，经双方国土所和林业站现场勾图，确认争议土地面积3811亩，双方政府组织调解无法取得实质性成果，呈请县政府协调有关部门处理。2017年7月10日、11日，罗甸县国土局工作人员王金立、徐世义分别就抗村与相亭村土地权属争议情况向抗村村民罗世明、罗克雍、罗克章、程浩及相亭村村民黄景杰、白学医、王平岗、王德清、班桃根进行调查询问。2017年7月17日，王金立、徐世义组织对争议地踏勘，乡镇干部邓政龙、敖芝品参加，徐世义记录，抗村村程浩、罗世立、罗克雍、罗克章、罗世明，相亭村白学医、罗廷举、罗文龙参加，现场指认争议地并由抗村村、相亭村前述村民在现场踏勘指认笔录及附图上签字确认：1.争议地内有山林、农田、旱地、荒坡、坟、羊圈、水窖、坡改梯、经济林；2.双方争议地面积约为3800亩；3.双方争议地的四至范围：拐点①位于山顶，高程为1004.7；拐点①沿着山梁（种有桉树）下到拐点②沟中，高程为691.2；拐点②顺山到山顶拐点③，高程为896.2；拐点③顺山梁一直下至拐点④沟中，高程为626；拐点④顺山上至山顶拐点⑤，高程为894.4；拐点⑤顺山梁至拐点⑥，高程为901.2；拐点⑥顺山下至河沟拐点⑦，高程为658.1；拐点⑦顺山脊上至拐点⑧，高程为910.7；拐点⑧顺山脊到拐点①1004.7。4.双方争议地涉及的小地名有：交同、里冠、顶海、昂闹、朗马昂、里怀、枇杷、拉喜等8处。5.双方争议地地类为林地、荒坡、水田、旱地、坡改梯。2017年7月18日，抗村村委会向罗甸县政府申请确认凤亭乡抗村村与红水河镇相亭村位于交同、里贯、顶海、里怀、枇杷坡等共计约3800亩土地权属。2018年1月31日，罗甸县政府作出1号处理决定，决定：1.从924.4高程点为起点，顺山脊经过913.1高程点，903.8高程点至888.1高程点和894.4高程点之间的山凹，往下至843.1高程点下至小河沟，又顺河沟往下至647.5高程点，继续顺小河沟至638.1高程点又顺沟上至894.4高程点的山凹口为界线．界线的东面土地属凤亭乡抗村村集体所有，界线的西面土地属相亭村集体所有。2.在双方管辖范围内的插花田地保持现状管理不变。抗村村不服该决定，向黔南州政府申请行政复议，黔南州政府作出65号行政复议决定，决定维持罗甸县政府作出的1号处理决定。抗村村不服，遂向一审法院起诉，诉请：1.依法撤销《罗甸县人民政府关于凤亭乡抗村村和红水河镇相亭村土地权属争议的处理决定》、《黔南州人民政府行政复议决定书》错误决定；2.依法责令罗甸县政府重新对抗村村与一审第三人之间的土地权属作出客观、公正的处理决定；3.本案的诉讼费由罗甸县政府、黔南州政府承担。 另查明，罗甸县冗响乡播沙社与罗甸县罗妥乡相亭社曾因土地权属纠纷向罗甸县政府申请处理，罗甸县法院于1957年5月18日作出的法调（57）字第10号民事调解书，确认交贬（扁）、拉喜两处土地权属归相亭社群众所有。 一审法院认为，本案的争议焦点为，罗甸县政府作出的1号处理决定及黔南州政府作出的65号行政复议决定是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。罗甸县政府具有处理抗村村委会与相亭村委会之间土地所有权争议的法定职权，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，复议机关决定维持原行政行为，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。黔南州政府复议维持罗甸县政府的1号处理决定，黔南州政府系本案适格被告。 关于罗甸县政府作出的1号处理决定认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。罗甸县政府在1号处理决定中认定凤亭乡抗村村与红水河镇相亭村的耕种管理界线为：从924.4高程点为起点，顺山脊经过913.1高程点，903.8高程点至888.1高程点和894.4高程点之间的山凹，往下至843.1高程点下至小河沟，又顺河沟往下至647.5高程点，继续顺小河沟至638.1高程点，又顺沟上至894.4高程点的山凹口为界线。罗甸县政府提交的争议双方的《土地承包经营权证》《林权登记申请表》（内表）《森林、林木、林地状况登记表》以及对抗村村民、相亭村村民的调查询问笔录等证据不能够证明存在上述界线以及该界线在历次土地改革中是否有变动。罗甸县政府在处理决定中的事实部分称：“上世纪五十年代的土地改革时期，县人民政府已将争议地内的里冠坡、顶海坡、昂闹坡、交同坡划给申请人耕种管理，据老干部指认回忆，双方耕种管理界线为：从924.4高程点为起点…历经多次土地改革都没有变动过，双方均按照县人民政府划定的界线各自耕种管理…”。罗甸县政府并未提交证据证明已经在土地改革时期将争议地内的里冠坡、顶海坡、昂闹坡、交同坡划给抗村村耕种管理，并且上述所称的老干部指认回忆没有其他证据能够相互印证，不能达到证明目的。因此，罗甸县政府作出的1号处理决定证据不足，事实不清。 关于罗甸县政府作出的1号处理决定程序是否合法的问题。根据《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。罗甸县国土局工作人员有权对涉案争议地进行现场踏勘并对相关人员进行调查询问的权利。根据该法第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”罗甸县政府虽主张已就涉案争议地权属开展过调解，但并未提供相关证据证明在行政处理过程中组织调解，违反了上述法定程序，罗甸县政府作出的1号处理决定程序违法。 关于黔南州政府作出的65号行政复议决定是否合法的问题。罗甸县政府作出的1号处理决定证据不足，事实不清，违反法定程序，依法应予撤销。黔南州政府作出维持决定，证据不足，事实认定错误，应当一并判决撤销。 关于罗甸县政府提出抗村村委会主体不适格的问题。根据《村民委员会组织法村民委员会组织法》第二十四条二十四条的规定，涉及村民利益的重大事项，应当经过村民大会讨论决定，本案中系抗村村与一审第三人的土地权属纠纷，属于涉及村民利益的重大事项。抗村村委会于2018年7月20日召开全体村民大会，村民大会决定向法院起诉，并推选了诉讼代表人。因此，抗村村委会代表抗村村集体提起诉讼系获得抗村村民会议授权，可以以自己的名义提起诉讼。罗甸县政府主张抗村村主体不适格不能成立。 综上，罗甸县政府作出的1号处理决定事实不清，证据不足，程序违法，应当依法撤销。黔南州政府作出的65号行政复议决定认定事实错误，应予一并撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定,判决：一、撤销罗甸县政府于2018年1月31日作出的《罗甸县人民政府关于凤亭乡抗村村和红水河镇相亭村土地权属争议的处理决定》（罗府土字〔2018〕1号）；二、撤销黔南州政府于2018年7月11日作出的黔南府行复决字〔2018〕65号行政复议决定；三、责令罗甸县政府重新作出处理决定；案件受理费50元，由罗甸县政府，黔南州政府共同负担。 一审宣判后，罗甸县政府不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。其上诉理由为：一、一审法院仅以上诉人在作出的涉案1号处理决定中的事实部分称：“上世纪五十年代的土地改革时期，县人民政府已将争议地内的里冠坡、顶海坡、昂闹坡、交同坡划给申请人耕种管理，据老干部指认回忆，双方耕种管理界线为：从924.4高程点为起点…历经多次土地改革都没有变动过，双方均按照县人民政府划定的界线各自耕种管理…”但未提供相应增加予以印证，达不到证明目的为由，认定涉案1号处理决定增加不足，事实不清。实属断章取义，事实认定不清；二、一审法院以上诉人未就案涉争议开展调解工作即作出案涉1号处理决定已然违反法定程序的认定实属事实认定错误和法律适用错误，调解不是必经程序。 被上诉人抗村村委会二审答辩称：一、一审法院认定罗甸县政府作出的1号处理决定事实不清正确；二、罗甸县政府作出1号处理决定对一审第三人提供80年代5区和6区行政界线图是违法的，不能作为确权的依据；三、现场踏勘指认笔录及附图不能体现案涉地实际情况，不能作为确权的依据；四、答辩人坚决主张收回所有拉喜坡的土地；五、关于上诉人《处理决定》参考罗卜寒遗嘱是不正确的；六、案涉处理决定没有认真比对各方证据；七、本案从未进行过调解。请二审法院维持一审判决。 一审第三人相亭村委会在二审法定答辩期间未提交书面陈述意见。 二审经审理，与一审查明的基本事实一致。本院予以确认。 本院认为：罗甸县政府作出案涉处理决定时，无证据证明其所依据的询问抗村村及相亭村两村村民的调查笔录等证据能形成完整的证据锁链，以证明实际耕种管理界线的位置及变动情况，亦无证据证明参加现场踏勘人员已取得授权。另，根据《土地权属争议调查处理办法土地权属争议调查处理办法》的相关规定，行政机关作出土地权属调查处理决定前，应当依法对土地权属调查取证、先行调解。根据本案中各方提供的证据及庭审陈述，罗甸县政府在作出被诉土地权属争议处理决定前，没有依法履行相应程序，作出的罗府土字〔2018〕1号土地权属争议处理决定认定事实不清，程序违法，应予撤销。黔南州政府作出的维持案涉土地权属争议处理决定的黔南府行复决字〔2018〕65号行政复议决定不当，亦应一并撤销。上诉人罗甸县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人罗甸县政府承担。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 罗长虹 审判员 柏龙金 二〇一九年十二月九日 书记员 周凌薇