陕西省渭南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕05行初80号 原告信阳市弘运集团货运有限公司。 法定代表人张星，经理。 委托诉讼代理人张宾峰，北京市中闻律师事务所律师。 被告商洛市人民政府。 法定代表人郑光照，市长。 委托诉讼代理人王奋斌，商洛市应急管理局副局长。 委托诉讼代理人陈波，陕西弘达律师事务所律师。 原告信阳市弘运集团货运有限公司（以下简称弘运公司）因与被告商洛市人民政府撤销批复一案，向商洛市中级人民法院提起诉讼后申请异地管辖，商洛市中级人民法院报请陕西省高级人民法院指定管辖，省高院将本案指定本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告弘运公司的委托诉讼代理人张宾峰，被告商洛市人民政府的委托诉讼代理人王奋斌、陈波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月3日，被告商洛市人民政府针对商洛市安全生产委员会商安委办字【2018】3号请示作出商政函【2018】109号《关于的批复》。 原告弘运公司诉称，2018年4月10日，原告弘运公司受河南华通化工有限公司的委托，安排豫SA3766危货运输车给陕西翔盛实业集团有限公司运送炸药，在运送至陕西省商洛市镇安县城安民爆库，向陕EB2592危货配送车上搬运炸药时发生爆炸。造成7人死亡，13人受伤，直接经济损失1000余万元。事故发生后，商洛市委市政府于4月15日成立镇安县4.10民爆运输车辆爆炸事故调查组，调查组于8月13日作出《镇安4.10民爆运输车辆事故调查报告》。原告认为此次事故调查存在以下错误：程序不合法，事故调查组缺少法定成员单位参加、调查时限超期等；事故调查报告认定事实不清、原因不明；调查事故报告有关责任人和责任单位的处理建议错误。被告商洛市政府无视上述问题于9月3日作出《关于的批复》，同意了调查报告中对事故发生原因的分析认定，同意事故调查组对有关责任人和责任单位处理建议的意见。原告现在对批复有异议，诉至法院请求1、撤销商洛市人民政府商政函【2018】109号《关于的批复》2、诉讼费由被告承担。 原告弘运公司为支持其诉讼请求向本院提交如下证据、依据：证据1、《关于的批复》（含事故调查报告）。2、信阳市安全生产委员会办公室《关于对的复函》。来源信阳市政府，说明事故调查报告存在程序违法事实不清，事故原因分析不明，证据不足。3、行政处罚决定书。处罚依据就是109号批复，该批复已经外化，对原告产生影响。 被告商洛市人民政府辩称，1、涉案商政函【2018】109号批复是上下级机关之间的行政指导公文，对外不具备强制效力。在该批复作出后，商洛市应急管理局已对原告作出了行政处罚决定。原告应对其直接产生影响的处罚决定采取救济措施，批复并未外化，不属于行政诉讼案件的受案范围，依法应驳回原告起诉。2、信阳市人民政府虽未列入事故调查组成员名单，但实际参与了调查。原告认为事故调查报告中存在程序不合法，事故调查组缺少法定成员单位参加、调查时限超期的问题，缺乏事实和法律依据，不能成立。在此次事故中，弘运公司押运员未认真履行职责，将装有1.728吨炸药的危货运输车辆行驶至不具备安全装卸场所进行违法装卸，致使事故伤害扩大；驾驶员违反操作规程未着防静电服、在装卸现场车辆不按规定切断总电源，车辆导静电橡胶拖地带未可靠接地，致使静电聚集释放引发电雷管导致事故发生的可能性不可排除。事故调查报告对事故发生原因的分析是客观真实且明确。弘运公司未履行生产经营单位的安全生产保障责任，安全生产管理工作存在诸多的违法违规行为，对该起事故应负责任。三、事故调查报告依照安全生产法的规定，对有关责任人和责任单位给予行政处罚的建议符合法律规定。镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查组作出的事故调查报告程序合法，认定事实清楚，事故原因明确，对有关责任人和责任单位处理意见正确。原告诉请撤销答辩人作出的陕政函【2018】109号批复不符合行政诉讼法的受案范围，其起诉应予驳回。 被告商洛市人民政府为支持其答辩意见向本院提交如下证据、依据：证据1、商洛市安全生产委员会办公室商安委办函【2018】15号关于协办《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告结案通知》的函。证明事故调查进行了结案，向信阳市政府进行送达的事实。2、商洛市安全生产委员会办公室商安委办发【2018】56号《关于镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故结案的通知》。证明目的同证据1，该通知是向镇安县政府进行送达的事实。3、商洛市安全生产委员会办公室商安委办字【2018】3号《关于镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查组呈报镇安“4.10”事故调查报告的请示》。以4.10调查组的名义报商洛市政府作出调查报告。4、陕西省安全生产委员会办公室陕安委办函【2018】38号《关于镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸较大事故调查报告审核意见的复函》。证明陕西省安委会对商洛市安委办呈报的调查报告的复核意见。5、商洛市安全生产委员会商安委会字【2018】13号《关于的报告》。证明商洛市安委会向省安委会呈送调查报告。6、商洛市安全生产委员会办公室商安委办字【2018】2号《关于（修订稿）的报告》。证明商洛市安委办向省安委会呈送的修订稿报告的事实。7、《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故现场勘察报告》。证明事故现场勘察的事实。8、镇安“4.10爆炸”技术原因分析报告。专家组对“4.10”爆炸现场的分析和论证，提出意见。9、《镇安“4.10”爆炸事故调查分析报告》。调查组、管理组对事故调查从管理层面作出调查分析论证。主要从事故原因、事发经过及防范措施等方面作出的分析论证。10、关于豫SA-3766危运车入陕情况的报告。调查组、管理组对事故车辆进入陕西境内路线的专门方面的调查。11、领导在国办秘书局（陕机罚3741号）上的批示抄清。省长对事故的批示。12、陕西省安全生产委员会办公室陕安委办督【2018】1号《督办通知书》。省安委办向商洛市政府督办。13、商洛市安全生产委员会办公室商安委办函【2018】5号《关于延长提交事故调查报告的请示》。商洛市安委会向市政府提出，对事故调查延长三十日的请示。14、中共商洛市委市政府办公室商办字【2018】32号《关于成立镇安“4.10”爆炸事故调查组的通知》。证明商洛市委市政府下发文件成立“4.10”调查组。15、商洛市安全生产监督管理局（商市）安监罚【2018】7号行政处罚决定书（单位）。证明对于原告的行政处罚依据的证据有书证、监控视频等综合证据。16、安全生产监督管理部门（商市）安监催【2019】2号缴纳罚款催告书。证明行政处罚决定已经生效，并且送达的事实。商洛市应急局对原告的处罚已经进入非诉执行程序。17、信阳市弘运集团货运有限公司行政强制陈述申辩书。在对原告行政强制之后，给原告陈述申辩的权利。18、陕西省镇安县人民法院（2019）陕1025刑初1号刑事判决书。该判决已生效。判决P6对原告的违法违规行为进行了认定。19、商洛市安全生产监督管理局发信阳市安监局的公务函。主要内容是原商洛市安监局派调查人员到信阳市调查“4.10”事故的事实。20、QQ聊天截图。事故调查报告（初稿）发送信阳市安监局陈永泽科长。向陈永泽科长汇报事故调查的进展并在作出调查报告之后征求信阳市安监局的意见。21、信阳市安全生产委员会办公室信安委办【2018】78号《关于对的复函》。证明调查组将报告送达信阳市安委办之后，安委会的复函。22、自贡市交通运输管理局关于付延声从业资格证查询情况的复函。证明付延声没有从业资格证。23、关于调取镇安“4.10”事故当日气象资料的函。该函作为当天事故调查技术分析的依据。24、佐证照片8张。25、豫SA3766事故车辆尾部左侧导静电橡胶拖地带照片4张。证据24-25证明在事故处理过程中的一些工作照片及在事故过程中事故调查人员参与事故调查的照片及调查现场监控的照片。法律依据：安全生产事故调查报告和调查处理条例、电火工品生产防静电安全规程等。 经庭审质证，原告针对被告证据的质证意见如下：所有证据的真实性认可。证据1无异议。该证据表明被告作出批复后，商洛市安全生产委员会向信阳市政府发函并将结案通知作为附件，附件里边包含被诉的批复和事故调查报告。要求协助处理相关责任人和相关责任单位。信阳市政府将上述文件送达给被告。2按照批复对相关单位和个人进行追责，证明批复外化。3-7可以证明事故调查组未在法定期限内提交事故调查报告。该四份证据不能成为事故调查组未在法定期限内完成事故调查的理由。按照条例的规定，事故调查组的五项职责，向省安委会上报不是事故调查组的职责。8认可该证据。报告第二部分的描述可以看出发生爆炸的两辆车之间有80厘米的距离。搬运人是张连华，不是原告方工作人员。9该证据对事故的性质发生原因分析的比较客观真实，但仅仅是理论分析和推理。因为卸货车辆先爆炸才引爆原告车辆。原告的车辆和事故的发生不具有因果关系。10技术原因的分析缺少证据支撑。静电和气象条件具有十分密切的关系，静电作为事故发生原因，但是并未考虑到当时的气象天气原因，所以仅是理论分析。比较真实完整的报告了事故的发生原因，性质定性正确，相关企业违规装卸引起爆炸事故，原告仅是运输车辆不参加卸货。11-12证明目的有异议，事实证明事故调查报告违反了条例规定，也没有按照督办要求进行。13请示延长30日，应该在到期前提交报告。14该通知没有按照条例规定进行，缺少事故发生单位信阳市政府、渭南市政府、固始县政府参加。15-18恰恰证明批复行为已经外化，刑事判决都是在事故调查报告批复形成之后才进行的。如果仅仅是证据的话，事故调查报告就行，无需附批复。19-21该组证据证明调查组的组成不合法，复函中可以看出信阳市安委会办公室要求按照法律规定参加事故调查被拒绝。该组证据证明事故调查事实不清、原因不清、证据不足。22与本案爆炸事故无关。23证明目的有异议，调取资料不全，没有湿度这一栏，湿度对静电有非常重要的影响，当时的湿度38，属于不容易产生静电的情况。在调查报告中没有显示气象的资料，恰恰说明形成报告时缺乏证据支撑，结论属于推论。24-25说明车辆具备导静电设备，达到了符合运输的条件。 被告针对原告证据质证意见如下：所有证据的真实性认可。证据1属于被诉行政行为，不是证据，是市政府对安委会的内部行政审批行为，无论是通过哪种途径获取报告和批复，但是批复从未直接发给原告，批复并没有外化。2、是省安委会给商洛市安委会复核的意见，是一个程序问题，原告证明目的不成立。3、该处罚决定已经发生法律效力，该处罚决定中应急局对原告的处罚决定中的证据有很多，但不完全是依据109号批复作出的。原告对处罚的事实已经认可，该证据无法证明109号批复被外化。 本院对上述证据作如下认证：原告证据2-3；被告证据1-24客观真实，能够证明本案事实，本院予以采信。原告提供的证据1是本案被诉行政行为，不属于证据。被告提交其他证据材料属于法律依据，不属于证据范畴。 经审理查明，2018年4月10日23时43分，陕西省商洛市镇安县陕西翔盛实业集团有限公司爆破工程公司城安民爆库外25米处，豫SA3766运输车正在向陕EB2592危货配送车搬运炸药时发生了爆炸事故，造成7人死亡、13人受伤，直接经济损失1000余万元。4月13日，受商洛市公安局委托，西安庆华民用爆破器材股份有限公司贾晓宏、西安近代化研究所（204所）王宝兴、陕西有色控股集团公司刘浩元一行三人组成“镇安4.10爆炸技术原因分析专家组”，对镇安“4.10”爆炸原因进行调查分析和技术论证。专家组于2018年4月15日作出《镇安“4.10爆炸”技术原因分析报告》。同日中共商洛市委、商洛市人民政府依法成立了镇安县“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查组（以下简称调查组）。 2018年6月14日，自贡市交通运输管理局向商洛市安全生产监督管理局复函：付延声证号413027197011083210道路危险货运押运人员从业资格证进行了认真核查，经查并无此证。 2018年4月18日陕西省安全生产委员会办公室对陕西镇安“4.10”爆炸事故施行挂牌督办。商洛市安监局、工信局、县公安局受调查组安排，于2018年4月17日对事故现场进行了勘察。通过现场勘察和初步了解分析，作出了《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故现场勘察报告》。2018年5月28日，商洛市安委会作出《关于的报告》（商安委会字【2018】13号）报请省安委办审核。并于6月7日向省局进行了专题汇报，在听取修改意见建议的基础上，事故调查组对有关事项组织人员进一步核实，并对报告有关内容进行了修改和完善。于2018年7月2日形成《关于（修订稿）的报告》，再次报请省安委办审核该调查报告（修订稿）。对事故发生直接原因及原因分析：“由于陕EB2592危货配送车违规混装炸药和雷管，豫SA3766、陕EB2592违规倒装炸药作业过程中，静电集聚或车辆漏电引起电雷管起爆，进而引发运输车辆装载的炸药发生爆炸。引起电雷管爆炸具体原因分析：一是静电集聚引发雷管炸药爆炸。根据回放监控录像，在炸药装卸过程中，部分操作人员未按照规定穿戴防静电服和劳保护具，操作中易产生静电集聚，而豫SA3766、陕EB2592运输车辆未能可靠接地造成静电集聚引起雷管炸药爆炸；二是车辆漏电引发雷管炸药爆炸。陕EB2592危货配送车存在接触不良、启动不正常故障。监控录像显示，装卸作业时，豫SA3766、陕EB2592两辆车均处于全车通电状态，陕EB2592在爆炸前有一次闪熄过程，存在车辆启动或车灯打开时电路漏电使车体带电雷管炸药爆炸。间接原因：作业人员违反操作规程、安全教育培训不到位、安全管理和责任制落实不到位、作业现场管理混乱、事故隐患排场整改不到位、安全监管不到位。调查组调查人员在2018年6月19日将事故调查报告形成的初稿通过QQ聊天发给信阳市安监局事故调查科科长陈永泽，请提意见，陈永泽回复“收到”。陕西省安委办于2018年8月6日作出复函，将审核意见函复如下：一、原则同意你市人民政府事故调查组对镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸较大事故的原因分析、性质认定和处理建议。请你市按照6月7日和7月4日汇报时提出的有关问题，从法律、法规和技术规范等方面提出充分依据，进一步补充完善相关资料，及时批复结案。二、加强监督检查，督促有关地方人民政府及其相关部门单位深刻吸取事故教训，严格执行对责任单位和责任人的处理意见，切实落实事故调查报告中提出的防范措施，确保整改措施落到实处。三、事故结束后，请你市按照《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关规定要求，及时向社会公布事故调查处理结果，接受社会监督。商洛市安委办于2018年8月8日收到该复函。 2018年8月23日，商洛市安全生产委员会办公室以商安委办字【2018】3《关于镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查组呈报镇安“4.10”事故调查报告的请示》请示商洛市人民政府批复，被告商洛市人民政府于2018年9月3日作出关于《镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告》的批复。 2019年9月6日，商洛市安委办商安委办发【2018】56号《关于镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故结案的通知》向镇安县人民政府发文。同日,发《关于协办的函》（商安委办函【2018】15号）要求信阳市人民政府协办。2018年12月26日，信阳市安委办信安委办【2018】78号关于对《关于协办镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查报告结案通知的函》的复函提出“事故调查没有对当时的天气情况进行调查取证，天气是产生静电的重要原因，在一定的湿度条件下，装卸作业是不会产生静电的或者聚集的静电是不足以引爆炸药的”。 2019年1月3日商洛市安全生产监督管理局《关于调取镇安“4.10”事故当日气象资料的函》，调取了事故发生当天的气象资料。 原商洛市安全生产监督管理局依照该批复对原告弘运公司于2018年12月19日作出（商市）安监罚【2018】7号《行政处罚决定书（单位）》。 2019年1月23日陕西省镇安县人民法院（2019）陕1025刑初1号民事判决书，对被告人之一张星系弘运公司法定代表人被判危险物品肇事罪，判处有期徒刑一年。 另查明，2018年5月5日，商洛市安委办商安委办函【2018】5号《关于延长提交事故调查报告的请示》，因调取证据工作任务重，报请商洛市政府延长30日调查期限。 调查组形成的文件都由商洛市安全生产管理局代章。原商洛市安全生产监督管理局的职权已经变更至商洛市应急管理局。 本院认为:(一)通常而言，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但是判断上级行政机关所作批复是否可诉，取决于其是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称条例）第十九条第二款、第二十五条、第三十四条第一款的规定，较大事故的调查由设区的的市级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任、提交事故调查报告等。从上述规定看，市级人民政府对较大事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，实质上是事故处理的依据，已通过一定形式外化，对当事人的权利义务产生实质影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。 （二）条例第二十一条规定“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加”。商洛市委、市政府批准成立的镇安“4.10”民爆运输车辆爆炸事故调查组，由市委常委、副市长任组长，市安全监管局牵头，市公安局、监察委、市工信局、市总工会以及镇安县人民政府派员参加。信阳市人民政府没有提出派人参加，浉河区政府没有要求参加的证据，实际上从整个调查过程中可以显示信阳市安监局事故调查科科长参与其中，并对调查情况掌握，信阳市有关部门并没有对事故调查报告初稿提出任何意见决议。何况按照上述条例规定，是否派人参加，由事故发生单位所在地人民政府决定，因此造成缺少法定成员单位参加不完全是被告的责任，故作出批复程序有轻微违法。 （三）条例第三十二条第一款“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复。”《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》安监总政法【2015】115号第十条第一款第（三）项、第二款、第三款第（二）（三）（四）项“事故调查组应当按照下列期限，向负责事故调查的人民政府提交事故调查报告：（三）较大事故、一般事故自事故发生之日起一般不得超过30日”，“特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，可以延长提交事故调查报告的期限，但最长不得超过30日”，“下列事件不计入事故调查期限，但应当在报送事故调查报告时向负责事故调查的人民政府说明：（二）因事故救援无法进行现场勘查的时间；（三）挂牌督办、跟踪督办的事故的审核备案时间；（四）特殊疑难问题技术鉴定所需的时间”。本案的调查期限最长为60天。2018年4月10日发生事故，专家组于4月15日作出现场勘察报告，同日成立调查组。5月28日向省安委办上报审核，省安委办于8月6日复函，调查组于8月8日收到该函。8月23日报商洛市人民政府审批，商洛市政府于9月3日作出批复。从事故发生到批复作出一共用时146天。该案属于督办案件，审核用时73天。在案件调查期间，调查组因调取证据工作任务重，报请商洛市政府调查期限延长30日。调查组将事故调查报告上报商洛市政府批复时长为12天。本案属于督办案件，扣除审批的日期73天，批复的期限12天，实际调查期限为61天，调查超过规定的60日期限，程序轻微违法。 （四）被告依据相关法律法规成立的事故调查组在公安机关调查的基础上，对相关单位和管理部门进一步调查、取证后，查明并分析事故原因，作出了事故调查报告。该报告根据现场调查、技术分析后认定了事故发生的直接原因和间接原因、事故性质、有关责任单位存在的主要问题、对有关责任人、责任单位的处理意见等，原告车辆当时处于全车通电状态，不能排除其可能漏电造成事故发生，但是考虑现场已完全被炸毁，无法得出事故发生直接原因唯一结论，原告认为批复对造成事故发生的直接原因的结论错误的理由不成立。综上所述，被告商洛市人民政府在经过调查后作出按照程序依法作出涉案批复，批复认定事实清楚，适用法律、法规正确，唯程序有轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告2018年9月3日商洛市人民政府作出的商政函【2018】109号《关于的批复》违法。 案件受理费50元，由被告商洛市人民政府负担。 如不服本判决，可以判决书送达之日起十五日内向本院提出上诉，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长 司彦华 审 判 员 王洪池 审 判 员 王光耀 二〇一九年十二月三十一日 法官助理 刘晓峰 书 记 员 李 瑞