福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行再8号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：福建省方安建筑工程有限公司，住所地福建省莆田市城厢区学园南街285号。 法定代表人：方沧海，该公司总经理。 委托诉讼代理人：唐志峰，北京市京师（泉州）律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：莆田市自然资源局（原莆田市国土资源局），住所地福建省莆田市城厢区荔城中大道1998号。 法定代表人：陈景新，该局局长。 委托诉讼代理人：郭金辉，男，该局干部。 委托诉讼代理人：李金兴，福建融成律师事务所律师。 福建省方安建筑工程有限公司（以下简称方安公司）因诉莆田市自然资源局（以下简称莆田资源局）不履行法定职责一案，不服本院（2016）闽行终18号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年9月20日作出（2016）最高法行申4349号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 方安公司申请再审称，其地块因1998年东圳路匝道建设时被全部使用，至今没有得到任何补偿，政府答应拿其它地块置换，但长期不办理供地及相关手续。二审法院回避了方安公司的真实诉讼请求，即要求莆田资源局履行安置职责，还以正常情况下的“土地置换”苛求方安公司。莆田资源局一方面认可方安公司的用地资格和未安置状态，长期同方安公司协商，另一方面又不执行莆田市人民政府会议纪要，不办理储备地置换手续，已构成不履行法定职责。方安公司土地来源合法，已得到生效判决的确认。因莆田市人民政府和莆田资源局的原因，方安公司不能及时取得土地使用权证。政府还绕过方安公司卖掉已经出让的土地，方安公司发现后无奈同意以位置较差的地块置换。请求判决责令莆田资源局履行法定职责，为方安公司办理土地置换手续，并明确：东圳路匝道用地面积为1904.73㎡，规划用地面积为5652.18㎡，容积率为8.3611，评估基准日为2007年2月1日。责令莆田资源局在三十日内为方安公司办理完毕位于城厢区××城南××道西侧（原警官培训基地）储备地的置换安置地块的国有土地使用权证。 莆田资源局辩称，方安公司没有取得被置换土地合法使用权，不是被置换土地的合法使用权人。涉案土地的使用权人应为莆田市房地产开发总公司，土地置换应以莆田市房地产开发总公司的名义进行。方安公司是基于《转让土地合同》而取得对莆田县房地产开发总公司的债权，方安公司以其拥有对莆田县房地产开发总公司的债权要求莆田资源局履行法定职责没有事实和法律依据。二审法院认定事实清楚、证据充分。请求驳回方安公司的再审申请，维持二审判决或驳回方安公司的起诉。 方安公司向福建省莆田市中级人民法院起诉请求：1.责令莆田资源局立即为方安公司办理土地置换手续，并明确:东圳路匝道用地面积为1904.73㎡，规划用地面积为5652.18㎡，容积率为8.3611，评估基准日为2007年2月1日。2.责令莆田资源局三十日内为方安公司办理位于城厢区××城南××道西侧（原警官培训基地）储备地的置换安置地块的国有土地使用权证。 一审法院认定事实：方安公司前身为莆田县建筑装潢公司，系由莆田县城乡建设局与方沧海、陈文良、方沧山共同出资于1992年成立，主管部门为莆田县城乡建设局，1994年经工商登记变更为莆田县建筑装饰总公司，1996年更名为福建省莆田装饰工程有限公司，1999年变更为福建省莆田市装饰工程有限公司，2003年变更为莆田市方安装饰消防技术有限公司，2007年变更为福建省方安建筑工程有限公司。 1992年，莆田市人民政府为扩建城厢区学园北路，成立“莆田市城厢区学园北路续建工程指挥部”，莆田市房地产开发总公司受指挥部委托牵头联合莆田县房地产开发总公司、城厢区房地产开发总公司对该项目进行开发。1991年11月，莆田市房地产开发总公司依法征用了180亩（其中莆田市房地产开发总公司负责其中90亩的开发，莆田县房地产开发总公司负责其中40亩的开发，城厢区房地产开发总公司负责其中50亩的开发），该片土地均以莆田市房地产开发总公司名义征用，批文为莆田市人民政府莆政［1993］土111号《关于同意市房地产开发公司开发建设学园路北段两侧商品房、综合楼项目征用土地的批复》。为便于办理土地转让手续，当时莆田市土地局要求，该项目所有用××必须以××市房地产开发总公司名义办理土地宗证。 1992年9月，据有关部门的协调，莆田县房地产开发总公司与方安公司前身当时的主管部门莆田县城乡建设局签订了《转让土地合同》，合同约定：将莆田县房地产开发总公司负责开发学园北路十字路口东南角中的2亩熟地（以下简称学园北路地块），以8万元每亩价转让给莆田县建筑装璜公司的，并约定转让方莆田县房地产开发总公司提供的土地应平整到规划要求的形式，并提供相应的水电设施，另须提供合法用地手续给莆田县建筑装潢公司，并协助办理建房有关手续。因种种原因，莆田县房地产开发总公司未能及时按约向莆田县建筑装潢公司交付所转让的土地。1994年9月，莆田市人民政府对该路段开发中存在的配套问题进行研究，重申以地养路、以修路促开发的办法不变。1998年3月，莆田市土地局对莆田县房地产开发总公司非法转让土地做出处罚决定，每亩补交30%的出让金。2002年6月，因莆田市房地产开发总公司向莆田市土地局申请发证，引诉讼。后福建省莆田市中级人民法院于2004年12月2日作出（2004）莆中民终字第102号民事判决，确认莆田县房地产开发总公司与莆田县建筑装潢公司的主管部门莆田县城乡建设局签订的《转让土地合同》有效，应当继续履行。莆田县房地产开发总公司应在一个月内将该土地交付莆田市装饰工程有限公司，并在六个月内为莆田市装饰工程有限公司办理土地使用权证。判决生效后，莆田市装饰工程有限公司向法院申请执行，后因种种原因，莆田县房地产开发总公司也未交付所转让的土地。方安公司的法定代表人方沧海遂向各级部门上访。 2007年3月，莆田市处理信访突出问题及群体性事件联席会议[2007]3号《会议纪要》中确认：一、方沧海反映的购买土地属实；二、据莆国用[2003]第C26876号土地使用权变更登记审批表及福建省莆田市中级人民法院（2006）莆行终字第67号行政判决，可确认莆田市三和房地产开发有限公司取得的土地使用权转让手续合法。2007年5月22日，莆田资源局莆国土资综[2007]220号《对张市长第2007041号批示件的反馈意见》中，就东圳路建设使用部分土地未补偿问题，提出须由莆田市房地产开发总公司向莆田资源局提出并报莆田市人民政府研究。 2008年4月10日，莆田资源局[2008]1号《专题会议纪要》提出备选土地置换地块位于原市警官培训基地，面积为11.6亩。2008年9月1日，莆田市人民政府〔2008〕128号《关于研究城建有关问题会议纪要》（以下简称128号《会议纪要》）明确：同意莆田资源局提出的意见。对该地块与荔城南大道西侧（原警官培训基地）的部分储备地进行置换。具体评估设定标准为：对该匝道使用的部分土地（约2.8455亩）参照三和嘉园的容积率，按原土地用途进行评估，以置换的荔城南大道西侧（原警官培训基地）的部分储备地，请莆田市规划局重新调整下达规划指标进行评估。2010年6月13日，莆田资源局[2010]4号《局长办公会议纪要》原则上同意关于东圳路匝道用地置换问题的报告。置换地由莆田市房地产开发总公司办理，容积率参照三和嘉园8.3611确定。2008年4月、2010年6月、2010年9月、2011年12月、2012年2月，莆田市房地产开发总公司、方安公司多次向莆田资源局报告要求尽快办理置换土地手续。因种种原因，莆田资源局并未为方安公司及莆田市房地产开发总公司办理土地置换手续。2014年1月2日，莆田资源局向莆田市人民政府作出莆国土资〔2014〕1号《关于东圳路匝道用地置换相关问题的请示》：对土地置换问题建议土地置换手续按规定应该办理给原土地权益者莆田市房地产开发总公司，但因该公司工商营业执照未年检，企业已经不存在，建议先办理给莆田市房地产开发总公司主管单位或市政府研究确定的政府部门。 2014年12月26日，莆田资源局作出的莆国土资函〔2014〕328号《关于方沧海信访事项协调建议意见的通知》（以下简称328号《通知》）中对方沧海所反映的东圳路匝道用地问题，称经莆田市人民政府研究解决方案有二：方案一为货币补偿，方案二为土地置换。2015年1月13日，莆田资源局作出的莆国土资信答[2015]1号《国土资源信访事项答复意见书》（以下简称1号《意见书》）中对该事项作出同样的处理意见。但莆田资源局至今未对信访答复的事项作出处理。方安公司遂提起诉讼。 一审法院认为，福建省莆田市中级人民法院（2004）莆中民终字第102号民事判决确认：莆田市房地产开发总公司受莆田市城厢区学园北路续建工程指挥部委托，牵头联合莆田县房地产开发总公司、城厢区房地产开发总公司对项目进行开发。莆田县房地产开发总公司负责其中40亩的开发，该片土地开发均以莆田市房地产开发总公司的名义征用。当时莆田市土地局要求，项目所有用××须以××市房地产开发总公司的名义办理土地证，法院最终判决莆田县房地产开发总公司与方安公司前身的主管部门莆田县城乡建设局所签订的《转让土地合同》有效，双方应继续履行。并责令莆田县房地产开发总公司在判决生效后一个月内将讼争的2亩土地交付给方安公司，并在六个月内为方安公司办理土地使用权证。从以上生效法律文书查明事实及判决可知，方安公司系本案被置换土地的合法使用权人。会议纪要通常是政府内部的决议，它在转化为对外发生法律效力的行政行为之前通常不具有法律上的强制执行力，也不会对当事人的权利和义务产生直接影响。会议所决议的事项一般应另行通过行政决定、行政处理等形式公布。会议纪要的落实通常需要具备两个条件：1.内容要具体明确，具有直接执行力；2.形式要件上已经送达相对人。本案128号《会议纪要》对东圳路匝道用地置换问题上已明确，同意莆田资源局的意见，对该地块与荔城南大道西侧（原警官培训基地）的部分储备地进行等价值置换。具体评估设定标准为：对该匝道使用的部分土地参照三和嘉园的容积率，按原土地用途进行评估。此后在2014年12月26日、2015年1月13日，莆田资源局给方安公司法定代表人的328号《通知》、1号《意见书》两份文件中均明确两种解决方案：方案一、货币补偿。按照128号《会议纪要》的议定事项，由莆田资源局对该地块进行评估后，由城厢区政府直接予以货币补偿。方案二、土地置换。在莆田××××区改造范围内规划选址一幅地块予以置换。对东圳路匝道的划拨地块与拟选址莆田××××区改造范围内的置换地块均按出让用地性质评估（容积率为1.8），并由方安公司补交土地出让金后予以等价值置换。置换后，方安公司应按莆田××××区控规下达的规划条件进行开发建设，如容积率超出1.8部分的，可由方安公司按现行的评估地价标准补交土地出让金后进行开发建设，如方安公司不补交，仍可按1.8的容积率开发建设。在莆田市人民政府作出128号《会议纪要》后，莆田资源局根据会议纪要内容向方安公司出示的意见书内容具体明确，具有可直接执行力。莆田资源局作为128号《会议纪要》的实施机关向方安公司出示两份解决方案内容相同的意见书，符合128号《会议纪要》落实的条件。综上所述，方安公司关于要求莆田资源局为其办理土地置换的诉求符合法律规定，予以支持。综上，一审法院作出（2015）莆行初字第49号行政判决：一、莆田资源局在判决发生法律效力后五个月内依照1号《意见书》的处理意见履行职责；二、驳回方安公司的其他诉讼请求。 方安公司不服一审判决，上诉请求：1.依法责令莆田资源局为方安公司办理土地置手续，并在三十日内为方安公司办理完毕位于荔城南大道西侧（原警官培训基地）储备地的置换安置地块的国有土地使用权证；2.明确东圳路匝道地块指标：用地面积为1904.73平方米，规划用地面积为5652.18平方米，容积率为8.3611，评估基准日为2007年2月1日。 莆田资源局不服一审判决，上诉请求：驳回方安公司的起诉。 本院二审对一审查明的事实予以确认。另查明，双方当事人共同确认，涉诉学园北路地块已被东圳路匝道建设所占用，面积为1904.73平方米（约合2.857亩）。 本院二审认为，福建省莆田市中级人民法院（2004）莆中民终字第102号民事判决明确认定莆田市装饰工程有限公司的前身为莆田县建筑装潢公司，其主管部门莆田县城乡建设局代表莆田县建筑装潢公司与莆田县房地产开发总公司签订的《转让土地合同》合法有效，应继续履行，并责令莆田县房地产开发总公司在判决生效后一个月内将学园北路地块交付莆田市装饰工程有限公司。该民事判决业已生效并被申请执行，故原审判决认定方安公司系学园北路地块的合法使用权人正确。莆田资源局主张方安公司不具有本案诉讼主体资格，但未能提交充分证据予以证明，对该主张，不予支持。方安公司诉讼请求的实质，系请求判决莆田资源局按照128号《会议纪要》中关于东圳路匝道用地土地使用权置换问题决议的要求履行职责，而并未请求莆田资源局按照328号《通知》或1号《意见书》中提出的方案履行职责。同时，方安公司与莆田资源局在上诉中，均主张原审判决超出了方安公司的诉请范围。因此，一审未依据方安公司诉讼请求范围，直接判决莆田资源局依照1号《意见书》的处理意见履行职责，构成了“判超所诉”，显属不当，依法应予纠正。本案128号《会议纪要》系针对城建有关问题召开专题会议的政府内部决议，并未对外发生法律效力，在法律性质上属于内部行政行为和过程性行政行为。莆田市人民政府并未对学园北路地块土地使用权置换问题作出专门的行政决定或批复，且该地块土地使用权的置换亦未被纳入过莆田市土地储备计划。因此，学园北路地块土地使用权进行置换的法定条件目前尚不具备，莆田资源局不负有方安公司所诉请的对涉诉地块土地使用权进行置换的职责。综上，方安公司的诉讼请求及上诉请求均缺乏事实和法律依据，依法不予支持。莆田资源局的上诉理由不当，但部分上诉请求可予支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。综上，本院作出（2016）闽行终18号行政判决：一、撤销福建省莆田市中级人民法院（2015）莆行初字第49号行政判决；二、驳回方安公司的诉讼请求。 二审查明的事实，本院再审予以确认。另查明，2010年6月18日，莆田市房地产开发总公司向莆田资源局提交《关于要求尽快办理置换土地手续的报告》，请求将荔城南大道西侧（原警官培训基地）储备地直接置换办理给方安公司。2019年2月27日，莆田市国土资源局更名为莆田市自然资源局。方安公司诉求中的莆田市荔城南大道西侧（原警官培训基地）储备地在2019年间已经建设使用。 本院再审认为，福建省莆田市中级人民法院（2004）莆中民终字第102号民事判决确认方安公司是涉案学园北路地块的权利人，莆田市处理信访突出问题及群体性事件联席会议[2007]3号《会议纪要》、128号《会议纪要》、328号《通知》和1号《意见书》等一系列文件，均以方安公司为行政行为相对人，莆田市房地产开发总公司亦向莆田资源局申请将储备地直接置换办理给方安公司，故方安公司具有本案的诉讼主体资格。莆田资源局辩称方安公司不是涉案置换土地的合法使用权人，没有事实和法律依据，不予支持。莆田市人民政府作出128号《会议纪要》，同意以荔城南大道西侧（原警官培训基地）储备地与东圳路匝道用地（即方安公司涉案地块）进行置换。莆田资源局在落实128号《会议纪要》的过程中，向方安公司发出328号《通知》和1号《意见书》，提出货币补偿和土地置换两种方案，该通知和方案内容具体明确，具有可执行性，亦符合法律规定和客观实际。方安公司作对行政相对人，对328号《通知》和1号《意见书》产生信赖，这种信赖利益因其正当性理应受到保护，莆田资源局应按328号《通知》和1号《意见书》提出的方案对方安公司进行安置。现荔城南大道西侧（原警官培训基地）储备地已经建设使用，土地置换的客观条件发生变化，莆田资源局应当正确履行职责，以另外合理的土地与方安公司进行置换，或者以货币方式对方安公司进行合理补偿。方安公司提出的容积率问题，属于行政部门的职责，不予分析认定。 综上所述，方安公司的再审请求部分成立，予以部分支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款第一项这规定，判决如下： 一、撤销本院（2016）闽行终18号行政判决和福建省莆田市中级人民法院（2015）莆行初字第49号行政判决； 二、莆田市自然资源局在本判决生效之日起三个月内履行职责，为福建省方安建筑工程有限公司办理涉案学园北路地块（即东圳路匝道用地）的置换手续或货币补偿； 三、驳回福建省方安建筑工程有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由莆田市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 蔚 审 判 员  陈 昊 代理审判员  刘振宇 二〇一九年十二月十七日 法官助理陈婷 书记员陈胜蓝 附：本案适用的法律条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。 二、《中华人民共和国民事诉讼法》 第二百零七条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。