贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔06行初179号原告铜仁市碧江区川硐街道尖岩村刘家村民组。代表人刘中元，该组组长。委托代理人张宏，贵州贵开律师事务所律师，特别授权。被告铜仁市人民政府。法定代表人陈少荣，市长。委托代理人杨大进，铜仁市司法局副局长，特别授权。委托代理人秦会江，贵州锦江河律师事务所律师，一般授权。原告铜仁市碧江区川硐街道尖岩村刘家村民组（以下简称刘家组）因不服被告铜仁市人民政府不履行法定职责一案，于2019年10月10日向本院提起诉讼。本院于2019年10月21日立案后，于2019年11月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告刘家组代表人刘中元、委托代理人张宏，被告铜仁市人民政府委托代理人杨大进、秦会江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘家组诉称，原告与铜仁市碧江区川硐街道马脚云村民组、铜仁市松桃苗族自治县大兴街道大兴村茶山坑村民组、铜仁市桃苗族自治县大兴街道大兴村马路塘村民组因荒山权属发生纠纷。2017年11月份，原告向被告提交确权申请，请求被告作出确权处理决定。被告在规定的时间内未作出决定。2018年3月13日，原告向贵州省人民群众来访接待中心反映，该中心要求被告在2018年5月13日将处理情况答复原告。至今，被告仍然未对原告的确权申请作出处理决定。原告多次前往被告处催问并要求处理，被告却一直不予作出确权决定。原告认为，对土地权属争议确权是被告的法定职责，被告却以各种理由予以拒绝处理。请求依法判决被告在法定期限内履行土地权属争议确权的法定职责。原告刘家组在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据有：1、推举书、2、会议记录。证明经原告村民同意推举刘中元、刘均为诉讼代表人。3、确权申请书。证明原告于2017.10.18向被告申请确权，被告至今未履行法定职责。4、立案交办通知书。证明被告未履行法定职责，未作出确权决定的事实，原告的申请被告是收到了的事实。5、身份证、户口簿。证明原告村民信息的事实，原告的起诉已有该组三分之二村民同意。6、1998年第二轮土地承包证（14户）。证明原告申请土地确权，并提交了确权的权属凭证的事实。被告铜仁市人民政府辩称，一、本府已经依法履行了自己的法定职责。2018年3月16日，本府收到贵州省群众工作中心发来的“信访事项立案交办通知单”，要求对原告土地确权信访事项进行处理。当天，本府便依程序对该文件作出了处理和部署，及时安排了相关部门和人员予以处理。后经铜仁市信访联系会议办公室和铜仁市法制办核实和沟通，认为本案是跨区、县的土地权属争议，依法应由土地资源行政主管部门负责办理。铜仁市信访工作联席会议办公室遂于2018年4月4日依法将原告要求确权的信访事项交铜仁市原国土资源局办理。至此，本府已经依法及时、有效履行了自己的法定职责，不存在不作为的情形。二、本府不是本案适格被告。按照《土地权属争议调查处理办法》第四条、第六条第一款之规定，本案只能由铜仁市自然资源局负责立案和调查处理。本府与铜仁市自然资源局是不同的行政主体，依法具有不同的行政职能。本府不能代行自然资源局的法定职责。在本案中，针对原告土地确权的请求如果的确存在行政不作为的情况，其责任只能由铜仁市自然资源局承担。三、土地行政主管部门已经对本案土地权属争议作出妥善处理。1、本案诉称争议土地基本情况。经核实，本案所涉土地名叫“大兴收审站”，位于松桃苗族自治县大兴镇马尔唐、茶山坑村民组和碧江区川硐镇川硐村刘家广场组、尖岩村马脚云组、刘家组五个村民组交汇处,距离铜仁市约20公里，面积约为200亩（其中田、土约130亩，两座荒山约70亩)。在60年代初，原铜仁地区行署公安处（现铜仁市公安局）为工作的需要，借用上述土地作为劳教农场。原铜仁地区行署公安处分别与原××市(现碧江区)辖区的三个村组和松桃苗族自治县辖区内二个村组签订了《关于对大兴收审站耕种使用的土地协议书》。2009年，因“大兴收审站”已搬迁到其他地方，五个村民组要求收回土地，因此，发生土地权属争议。2、各方已经就土地权属达成协议。据查，在2012年，铜仁市国土资源局就“大兴收审站土地权属争议”进行了调查处理。该局通过建立“三级”联动调查机制，成立调查组，进行了为期3个多月的调查处理。2012年9月3日，铜仁市国土资源局组织松桃县政府、碧江区政府、碧江区川硐镇政府、松桃县大兴镇政府、川硐镇尖岩村委会、川硐村村委会、尖岩村刘家组、马脚云组、川硐村广场组、大兴镇大兴社区、大兴社区10组、11组在铜仁市公安局大兴镇收审所办公室对土地争议进行调解。本着友好协商、互谅互让的原则，各方达成了调解协议，且签订了书面调解协议书，即《铜仁市国土资源局关于铜仁市公安局大兴收审所范围内争议地的调解协议》，明确了各方具体的土地权属。根据《土地权属争议调查处理办法》第25条的规定，该协议合法有效，是土地登记的依据。3、土地行政主管部门已经作出不予受理的通知并及时告知原告经向铜仁市自然资源局了解，该局在收到铜仁市信访联系会议办公室的交办函后，认真对待，积极处理。基于2012年各方达成的争议地调解协议，铜仁市自然资源局认为原告信访要求解决的土地权属已经明确，并不存在权属争议。2018年5月11日，该局作出了不再受理通知书(国土资信不再字﹝2018﹞第1号)，并于2018年5月14日通知刘中元、刘忠余两人到办公室领取，但该二人拒绝签收。2018年5月15日，铜仁市自然资源局又通过邮寄的方式，将该通知予以送达。四、本案已经超过诉讼时效。原告提交的信访事项立案交办告知单显示的时间是2018年3月13日，铜仁市自然资源局当面向原告送达不再受理通知书的时间是2018年5月14日，邮寄送达时间是2018年5月15日，至原告起诉时均已远超6个月。显然，原告的起诉已经超过法定起诉期限。综上，本府已经履行了自己的法定职责，铜仁市自然资源局也对争议事项作出妥善处理。且本案存在被告不适格、超过起诉期限等情形。请求驳回原告的起诉。被告铜仁市人民政府在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据有：1、法定代表人证明、信用代码证。证明被告合法身份。2、省信访工作中心下发信访事项交办通知单、市信访联席办致市法制办交办函、市法制办回函及其文件处理笺。证明（1）2018年3月16日，被告收到省信访工作中心下发的信访事项交办通知单；（2）2018年3月16日，被告及时安排具体部门和人员负责处理信访事项；（3）被告职能部门及时处理关于原告土地确权的信访事项。3、市信访联席办致市国土局的交办函。证明（1）市信访办于2018年4月4日依法将关于土地确权的信访事项移交给市国土资源局办理；（2）被告已经依法履行了法定职责。4、市自然资源局致市信访联席办的调查处理报告。证明（1）市自然资源局积极处理原告确权信访事宜；（2）原告信访要求解决的土地权属争议已经妥善解决。5、“大兴收审站”范围内争议地的调解协议。证明原告信访要求解决的土地权属争议在原市国土资源局的主持下于2012年9月3日达成了调解协议，土地权属关系已经明确。6、不再受理通知书、送达文件回执单、邮寄回执单。证明（1）2018年5月11日，市自然资源局已经就原告信访事项依法作出不再受理通知书；（2）2018年5月14日，市自然资源局已经将不再受理通知书依法送达原告。经庭审质证，（一）对被告提交的1号证据，原告无异议。2号证据，原告对真实性没有异议，证明目的有异议，认为该证据证明原告申请确权，被告却没有履行法定职责。3号证据，原告对真实性无异议，但认为证明了被告至今还没履行法定职责。4号证据，原告对真实性无异议，但不能证明该纠纷得到妥善处理的事实。5号证据，原告对三性有异议，认为该协议书刘家组签名中有一人没有签名，另一人已去世，所以不能证明其签名了，协议不合法，原告组有14户，协议书没有通知全部人，该协议书只能证明确权的依据，但不能证明土地争议得到妥善处理，被告履行了法定职责。6号证据，原告质对真实性没有异议，对送达回执有异议，认为只有被告的签名，原告没有签名，不予受理通知，只能证明是原告信访的事实，但不能证明原告是对土地的确权进行信访。（二）对原告提交的1号、2号证据，被告无异议。3号证据，被告对证明目的有异议，认为被告从未收到该申请书。4号证据，被告对三性没有异议，证明目的有异议，认为只能证明原告向信访部门申请了信访，被告收到了信访的事实是承认的，但不能证明被告于2017年10月18日收到申请确权书的事实。5号证据，被告无异议。6号证据，被告认为真实性无法核实，不予质证，而且，已超过了法定的举证期限，不能证明被告收到该承包证的相关依据。本院对上述证据认证如下：（一）对被告提交的1号证据，原告无异议，予以采信。2-4号证据，能够证明被告的相关部门对原告的信访事项进行调查处理的事实，予以采信。5号证据，符合证据三性，予以采信。6号证据，与待证事实有关，予以采信。（二）对原告提交的1号、2号证据，被告无异议，予以采信。3号证据，不能证明原告收到，不予采信。4号证据，与本案无关，不予采信。5号证据，被告无异议，予以采信。6号证据，与事实不符，不予采信。经审理查明，上世纪六十年代,原铜仁地区行署公安处（现铜仁市公安局）因工作需要，在铜仁市××区××硐街道办事处与××自治县大兴街道办事处交界处修建了“大兴收审所”作为劳改（教）农场。“大兴收审所”占地包括借用原告刘家组、与原告同村的马脚云村民组、川硐街道办事处川硐村广场组、大兴街道办事处大兴社区10组和11组的土地、荒山，面积约为200亩（其中田、土约130亩，两座荒山约70亩)。2009年，因“大兴收审所”已搬迁到其他地方，原告等五个村民组要求收回“大兴收审站”使用的土地、荒山。为此，原告等五个村民组发生土地权属争议。原告的代表人刘中元等人通过信访渠道要求处理。2012年，原××市国土资源局（现铜仁市自然资源局）就“大兴收审所”土地权属争议通过建立“三级”联动调查机制，成立调查组，进行了为期3个多月的调查处理。2012年9月3日，铜仁市国土资源局组织松桃苗族自治县人民政府、铜仁市碧江区人民政府、碧江区川硐镇人民政府、松桃苗族自治县大兴镇人民政府、川硐镇尖岩村委会、川硐村村委会、尖岩村刘家组、马脚云组、川硐村广场组、大兴镇大兴社区、大兴社区10组、11组在铜仁市公安局“大兴收审所”办公室对案涉土地、荒山权属争议进行调解，最后达成了《铜仁市国土资源局关于铜仁市公安局大兴收审所范围内争议地的调解协议》，明确了各方具体的土地、荒山权属。后原告的代表人刘中元等人不服，通过信访渠道要求再次确权处理。2018年5月11日，铜仁市自然资源局向铜仁市联席办提交了《关于刘中元等人信访事项的调查处理报告》并向原告作出了《国土资源信访事项不再受理通知书》(国土资信不再字﹝2018﹞第1号)。原告的代表人刘中元等人拒绝签收。原告遂以被告不履行土地权属争议确权的法定职责为由，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定，被告铜仁市人民政府具有对辖区内跨区、县的土地、林地权属争议进行处理的法定职权。上述法律规定表明，土地所有权和使用权发生争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人协商解决是前提，协商成功就无需人民政府处理；协商不成的，才由人民政府处理。本案原告就“大兴收审所”原管理使用的土地、荒山与其他四个村民组发生权属争议。《土地权属争议调查处理办法》第六条“设区的市、自治州国土资源行政主管部门调查处理下列争议案件：(一)跨县级行政区域的；(二)同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转送的。”该权属争议早在2012年9月3日就在原铜仁市国土资源局的组织下达成了《铜仁市国土资源局关于铜仁市公安局大兴收审所范围内争议地的调解协议》该调解协议经各方当事人签名或者盖章，有相关人民政府及国土资源行政主管部门署名及加盖印章，并附有《大兴收审站土地权属调解现场示意图》，充分证明该权属争议已协商解决。从案涉调解协议的签订主体及内容来看，并不存违法或不当之处。原告再次要求被告对案涉土地、荒山进行确权处理，有违诚实守信原则。被告不存在不履行法定职责的问题。原告的起诉理由不充分，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告铜仁市碧江区川硐街道尖岩村刘家村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告铜仁市碧江区川硐街道尖岩村刘家村民组承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘贵波审判员 向 前二〇一九年十二月十八日法官助理吴万军书记员周祥