河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行初444号原告于春龙，女，汉族，1958年3月4日出生，住河南省洛阳市涧西区。原告张玉涛，男，汉族，1983年6月4日出生，住洛阳市涧西区。二原告共同委托代理人张绪涛，男，汉族，1988年4月4日出生，住洛阳市涧西区。系原告于春龙之子，张玉涛之弟。特别授权。原告张绪涛，男，汉族，1988年4月4日出生，住洛阳市涧西区。三原告共同委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师，一般代理。被告洛阳高新技术产业开发区管理委员会，住所地河南省洛阳市高新区滨河北路24号火炬大厦。统一社会信用代码：114103000053735864。法定代表人胡加彬，主任。委托代理人苗亚龙，洛阳高新区辛店街道办事处工作人员，特别授权。委托代理人王亮，河南智明律师事务所律师，一般代理。被告洛阳高新技术产业开发区辛店街道办事处，住所地洛阳高新技术产业开发区河洛路与三元路交叉口，统一社会信用代码：11410300005373420M。法定代表人马国强，主任。委托代理人赵五长，办事处工作人员，特别授权。委托代理人刘元培，河南登法律师事务所律师，一般代理。原告于春龙、张玉涛、张绪涛诉被告洛阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、洛阳高新技术产业开发区辛店街道办事处（以下简称辛店街道办事处）撤销行政命令一案，于2019年10月22日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，并向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告张绪涛及于春龙、张玉涛、张绪涛的委托代理人朱艳姝，被告高新区管委会的委托代理人苗亚龙、王亮，辛店街道办事处的委托代理人赵五长、刘元培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于春龙、张玉涛、张绪涛起诉称，原告的房屋位于河南省洛阳市涧西区高新辛店镇白营村三组，该房屋因洛阳综合保税区建设项目的需要现面临征收。2019年3月19日，辛店镇白营后营城中村改造指挥部以及辛店镇国土资源所共同作出《通知》，责令原告在3月25日前自行将违章建筑拆除到位，逾期不拆将依法依规予以拆除，并追究原告相关法律责任。原告认为，二被告作出该《通知》的行为违法，严重侵犯了原告的合法权益。原告通过政府信息公开答复得知，辛店镇白营后营城中村改造指挥部为洛阳高新技术产业开发区管理委员会对洛阳综合保税区建设项目成立的临时机构之一。另外，辛店镇国土资源所系辛店镇人民政府的内设机构。因此应以洛阳高新技术产业开发区管理委员会，辛店镇人民政府作为本案的被告。2019年9月5日，原告向洛阳高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼，10月18日原告收到洛阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2019）豫0391行初103号行政裁定书，认为本案不属于基层人民法院管辖，驳回了原告的起诉。因此，诉至法院，请求：1、撤销二被告于2019年3月19日作出的《通知》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交如下证据：证据1、户口本复印件、死亡证明及《集体土地建设用地使用证》；证据2、《通知》；证据3、《政府信息公开申请答复书》及附件《党工委办公室、管委会办公室关于成立和调整若干临时机构的通知》（洛开工委办〔2019〕29号）复印件；证据4、高新区法院《行政起诉状》及邮寄单和妥投单、（2019）豫0391行初103号行政裁定书；证据5、洛阳市国土资源局〔2018〕141号政府信息公开告知书。被告高新区管委会答辩称，辛店镇白营后营城中村改造指挥部与辛店镇国土资源所所作出的《限期拆除通知书》系通知行为，该通知行为只是告知原告，并非具体行政行为，该通知对原告的权益不产生任何实际的影响，其不能引起原告权利、义务的变更和灭失，该通知行为为不可诉的行政行为。故，请求人民法院驳回原告全部诉讼请求。被告高新区管委会未向本院提交证据。被告辛店街道办事处答辩称，《通知》认定事实清楚，证据充分、程序合法，且该《通知》属于提前告知行为，不属于行政诉讼的受理范围。1、本案所诉房屋在洛阳市高新区辛店镇白营社区内，答辩人依据洛开〔2018〕17号文件精神指示对区域内所有建筑进行排查，因原告父亲张书周所占用的集体土地超过其宅基证证载面积，在该土地上建筑房屋也并未依法取得乡村建设规划许可证等证件，其超出部分系违章建筑，违反了《土地管理法》及《城乡规划法》65条的相关规定，因此，答辩人认为其系违章建筑事实清楚、证据充分。2、答辩人依照法定程序于2019年3月19日向原告发出《通知》要求其在3月25日前自行拆除违法建筑，通知本身系一种提前告知行为，并非独立的行政行为，不具有行政强制力，根据《行政诉讼法若干问题解释》第1条第2款第（10）项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实质影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当予以驳回。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告辛店街道办事处向本院提交如下证据：证据1、《洛阳高新区管委会关于棚户区改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见的通知》；证据2、张书周洛阳高新区城郊村改造附属物调查登记表。经审理查明，张书周原系洛阳市涧西区高新辛店镇白营村三组村民，原洛阳市郊区人民政府1992年9月为其颁发了洛郊集建（土12）字第001108号集体土地建设用地使用证，证载用地面积为200平方米，其中建筑占地109平方米。备注中显示另有7.9平方米不予确权，允许暂时使用，集体有权调整。1995年左右，张书周在该宅基地上建成房屋一座。张书周于2019年7月18日去世，原告于春龙、张玉涛、张绪涛系张书周近亲属。2018年11月16日，洛阳市国土资源局作出的〔2018〕141号政府信息公开告知书载明，该房屋所处位置在洛阳自由贸易区综合保税区拟征收土地范围内。2018年4月4日，高新区管委会印发了《洛阳高新区管委会关于棚户区改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见的通知》（洛开〔2018〕17号）。2018年9月10日，洛阳高新区辛店镇白营后营城中村改造指挥部对张书周的房屋出具了洛阳高新区城郊村改造附属物调查登记表。2019年3月19日，洛阳高新区辛店镇白营后营城中村改造指挥部以及辛店镇国土资源所共同下发《通知》，载明：张书周户的房屋超出证载面积属于违章建筑，责令其在3月25日前自行将违章建筑拆除到位，逾期不拆将依法依规予以拆除，并追究原告相关法律责任。2019年7月27日，张书周次子张绪涛向洛阳高新区管委会申请公开“洛阳综合保税区建设项目、洛阳高新技术产业开发区管理委员会成立的城中村改造指挥部及组织成员”信息，2019年8月24日，洛阳高新区政府信息公开工作领导小组办公室向其提供了《党工委办公室、管委会办公室关于成立和调整若干临时机构的通知》（洛开工委办〔2019〕29号），该通知中载明：“四、成立洛阳综合保税区建设指挥部，指挥部主要职责：负责统筹、协调、推进综保区开发建设工作，及时协调解决重大问题，确保综保区顺利通过国家验收，实现封关运行”。2019年9月5日，三原告以洛阳高新技术产业开发区管理委员会和洛阳高新技术产业开发区辛店镇人民政府为被告向洛阳高新技术产业开发区人民法院以邮寄方式提起撤销被诉《通知》的行政诉讼，2019年10月18日原告收到洛阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2019）豫0391行初103号行政裁定书，认为本案不属于基层人民法院管辖，驳回原告的起诉。另查明，根据《洛阳市人民政府关于撤销部分乡镇设立街道办事处的通知》（洛政〔2012〕117号）要求，2019年11月12日，洛阳高新技术产业开发区辛店镇人民政府变更为洛阳高新技术产业开发区辛店街道办事处，实行城市管理体制，所辖行政区域不变。2018年8月21日，中共辛店镇委员会、辛店镇人民政府为进一步加快城郊村整体开发改造步伐，扎实推进洛阳综合保税区建设，成立了辛店镇城郊村改造指挥部，2018年11月8日，该指挥部名称变更为洛阳高新区辛店镇白营后营城中村改造指挥部。庭审中，高新区管委会称其成立的洛阳综合保税区建设指挥部与洛阳高新区辛店镇白营后营城中村改造指挥部是上下级关系。以上事实由经过庭审质证的户名为张书周的集体土地建设用地使用证、户口本、政府信息公开申请答复书、《党工委办公室、管委会办公室关于成立和调整若干临时机构的通知》（洛开工委办〔2019〕29号）、政府信息公开告知书、行政裁定书、《洛阳高新区管委会关于棚户区改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见的通知》（洛开〔2018〕17号）、张书周洛阳高新区城郊村改造附属物调查登记表及庭审笔录、中共辛店镇委员会辛文〔2018〕51号、66号通知予以证明。本院认为，本案的主要争议焦点有三个：一是被诉《通知》是否属于行政诉讼受案范围；二是本案适格被告问题；三是被诉《通知》是否合法。对此，本院分述如下：一、被诉《通知》是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。本案被诉《通知》中不仅有对违章建筑的认定，还有责令相对人限期自行拆除的命令，对相对人的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。二被告辩称被诉《通知》属于“系一种提前告知行为，不具有行政强制力，对原告权利义务不产生实际影响的行为”理由不能成立，本院不予支持。二、关于本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，被诉《通知》系洛阳高新区辛店镇白营后营城中村改造指挥部和辛店镇国土资源所共同下发，庭审中，辛店街道办事处称洛阳高新区辛店镇白营后营城中村改造指挥部系其成立的临时机构，辛店镇国土资源所是其下属机构，因此，责任由其承担。对此，本院认为，根据洛阳市国土局的政府信息公开告知书可知，案涉土地位于洛阳自由贸易区综合保税区拟征收土地范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”。根据上述规定，高新区管委会具有组织征收集体土地的法定职责，其系负责洛阳综合保税区项目的征收工作主体，且其成立了洛阳综合保税区建设指挥部。而洛阳高新区辛店镇白营后营城中村改造指挥部成立的目的就是为了进一步加快城郊村整体开发改造步伐，扎实推进洛阳综合保税区建设。庭审中，高新区管委会称洛阳综合保税区建设指挥部与洛阳高新区辛店镇白营后营城中村改造指挥部是上下级关系，因此，在洛阳综合保税区征收范围内，洛阳高新区辛店镇白营后营城中村改造指挥部下发被诉《通知》最终目的是为了完成洛阳综合保税区征收项目，结合《洛阳高新区管委会关于棚户区改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见的通知》（洛开〔2018〕17号）文件规定，洛阳高新区辛店镇白营后营城中村改造指挥部虽系辛店街道办事处成立的临时机构，但其行为法律上应视为高新区管委会的委托，由高新区管委会承担责任，故，高新区管委会是适格被告。而辛店镇国土资源所为辛店街道办事处的内设机构，因此，其行为应由辛店街道办事处来承担责任，辛店街道办事处也是本案适格被告。三、被诉《通知》是否合法问题。行政机关应在其职权范围内作出证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序的行政行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，首先，涉案房屋现位于高新区辛店街道办事处规划区范围内，辛店街道办事处名称变更前的辛店镇人民政府，作为乡镇人民政府具有相应的行政职权。但，其虽提供了产权人为张书周的洛阳高新区城郊村改造附属物调查登记表，只能显示其对涉案房屋进行了现场检查，仅对房屋的基本结构和建筑面积进行了确认，而对涉案房屋的建设时间、是否依据当时的法律法规办理相关规划手续、是否属于必须限期拆除的情形等事实均未提供有效证据予以证实，应当承担举证不能的不利后果。其在此基础上适用城乡规划法及土地管理法认定涉案房屋系违章建筑，并责令原告限期拆除属于事实认定不清、适用法律错误。其次，虽然法律、法规对于作出被诉《通知》的程序并没有明确规定，但鉴于该通知书涉及到原告的房屋属于违章建筑的认定，二被告在作出被诉行政行为时应当遵循程序正当的原则，告知其依法享有的权利和救济途径，听取相对人的陈述和申辩。而二被告并未遵循相关程序要求，也未提供相关证据，只是依据《洛阳高新区管委会关于棚户区改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见的通知》精神进行排查，认为案涉房屋的实际面积超出证载面积就迳行认定案涉房屋为违章建筑，并直接做出要求相对人限期自行拆除的行政行为，属程序违法。综上，被诉《通知》认定事实不清、适用法律错误、违反正当程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项的规定，经合议庭评议，判决如下：撤销洛阳高新区辛店镇白营后营城中村改造指挥部和辛店镇国土资源所2019年3月19日共同对张书周下发的《通知》。案件受理费50元，由被告洛阳高新技术产业开发区管理委员会和被告洛阳高新技术产业开发区辛店街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李扬丽审判员  张 强审判员  高 玲二〇一九年十二月二十二日书记员  吴 迪