湖北省高级人民法院民 事 判 决 书（2019）鄂民终1194号上诉人（原审原告）：宜昌恒科房地产开发有限公司。住所地：中国（湖北）自贸区宜昌片区发展大道56号。法定代表人：孔德恒，该公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：邱启雄，北京德和衡（武汉）律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴强，北京德和衡（武汉）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宜昌市自然资源和规划局。住所地：湖北省宜昌市沿江大道49号。法定代表人：夏文翰，该局局长。委托诉讼代理人：陈荣富，湖北普济律师事务所律师。委托诉讼代理人：韩庆阔，湖北普济律师事务所律师。上诉人宜昌恒科房地产开发有限公司（以下简称恒科公司）因与被上诉人宜昌市自然资源和规划局（以下简称宜昌自然资源局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2019）鄂05民初73号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月15日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人恒科公司的委托诉讼代理人邱启雄、吴强，被上诉人宜昌自然资源局的委托诉讼代理人陈荣富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。恒科公司上诉请求：1、撤销湖北省宜昌市中级人民法院（2019）鄂05民初73号民事判决；改判恒科公司按中国人民银行规定的同期同类贷款利率（4.35%）向宜昌自然资源局支付违约金，由宜昌自然资源局向恒科公司返还多支付的违约金116103955.62元。2、本案一、二审诉讼费用由宜昌自然资源局负担。事实与理由：一审判决仅从程序法角度驳回恒科公司的诉讼请求缺乏法律依据，而且将国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》置于法律之上更是没有法律依据。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款规定，约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。行政规章虽然从行政管理角度规范国有土地出让收支，但在调整平等民事主体之间的法律关系中不应直接作为依据。人民法院应综合考虑当事人的过错程度、预期利益等因素确定违约金的计算标准。在恒科公司严重亏损的情况下，请求按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率（4.35%）向宜昌自然资源局支付违约金。二审庭审中，恒科公司增加上诉请求，因超过上诉期，本院不予准许。宜昌自然资源局答辩称，恒科公司迟延支付土地出让金，理应承担违约责任。恒科公司主张宜昌自然资源局尚有部分拆迁工作未完成没有事实依据，也不构成恒科公司迟延付款的正当理由。恒科公司主张其取得土地使用权的价格高于他人、项目亏损也不构成减免违约金的正当理由。土地出让合同约定的违约金条款具有行政管理的强制性，不宜调整。请求驳回上诉，维持原判。恒科公司向一审法院起诉请求：1、判令恒科公司按中国人民银行规定的同期同类贷款利率（4.35%）向宜昌自然资源局支付违约金；由宜昌自然资源局向恒科公司返还多支付的违约金116103955.62元。2、由宜昌自然资源局承担一审案件受理费。一审法院认定事实如下：2017年10月23日，恒科公司通过网上竞买方式取得宜土网挂[2017]40号国有建设用地使用权，面积72104.22平方米(合108.16亩)，成交价款9.74亿元。2017年11月24日，宜昌自然资源局（出让人）与恒科公司（受让人）签订宜高土储会审[2017]18号《国有建设用地使用权出让合同》，约定宜昌自然资源局将湖北省宜昌市东山园区西陵二路宗地编号为宜土网挂[2017]40号的土地使用权出让给恒科公司，宗地面积为72104.22平方米；宜昌自然资源局同意在2018年8月22日前将出让宗地交付给恒科公司，同时在交付土地时该宗地应达到场地平整（详见宜土网挂[2017]40号《宜昌市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》），出让价款为9.74亿元（13508.22元/平方米），定金为1.948亿元。付款方式为：第一期人民币4.87亿元，付款时间为2017年12月24日之前；第二期人民币4.87亿元，付款时间为2018年2月22日之前。分期支付国有建设用地使用权出让价款的，受让人在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率向出让人支付利息。受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。案涉宗地的总建筑面积为216312.66平方米，建筑容积率不高于3，不低于1，建筑密度不高于22%，绿地率不低于30%，其他规划条件详见宜高规让函[20160035]号《出让土地规划条件（预）》。受让人同意本合同项下宗地建设项目在2019年8月22日前开工，在2022年8月22日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。违约责任：受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整，但出让人愿意利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿。受让人在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人在扣除定金后退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款；受让人在本合同约定的开工建设日期超过一年但未满二年，并在届满二年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人应在扣除本合同约定的定金，并按照规定征收土地闲置费后，将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人。受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应当向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金。受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付土地。由于出让人未按时提供土地而致受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年限自达到约定的土地条件之日起计算。合同对双方的其他权利义务进行了约定。合同签订后，恒科公司先后于2017年12月19日、2018年7月11日、2018年7月17日、2018年7月20日、2018年8月9日向宜昌自然资源局支付土地出让价款2.096亿元、2亿元、1.5亿元、2亿元、2.144亿元，共计9.74亿元。2018年8月14日，宜昌自然资源局与恒科公司签订《国有建设用地使用权交地确认书》，双方确认宜昌自然资源局于2018年8月14日将案涉土地使用权交付给恒科公司。2018年8月20日，宜昌自然资源局为恒科公司办理了案涉土地使用权鄂（2018）宜昌市不动产权第0053874号《不动产权证书》。2018年8月6日，恒科公司向宜昌自然资源局递交恒宜函字[2018]035号《关于重新核定宜土网挂（2017）40号宗地土地款滞纳金计算利率的申请》，以合同约定违约金1‰过高，其公司经营压力大为由，请求宜昌自然资源局按银行同期贷款利率计算延期支付土地出让金的金数额。2019年1月4日，宜昌自然资源局作出《关于宜昌恒科房地产开发有限公司缴纳宜高土储会审[2017]18号宗地土地违约金的情况说明》，认为恒科公司未按合同约定支付土地出让金，其行为已构成违约，恒科公司应向宜昌自然资源局支付违约金1.318132亿元。同时提出两种解决方案：一是上述违约金1.318132亿元暂不缴纳，暂不颁发《不动产权证书》，由恒科公司向宜昌仲裁委员会提请违约金仲裁，按照裁决书裁决结果履行完相关程序缴纳违约金后再办理《不动产权证书》等事宜；二是恒科公司先按合同约定的日1‰缴纳违约金1.318132亿元，宜昌自然资源局履行交地手续，恒科公司申请办理《不动产权证书》，如果恒科公司对缴纳的违约金有异议，可通过法律途径解决。恒科公司同意按第二种方案解决，并于2018年8月14日向宜昌市非税收入中心缴纳了违约金1.318132亿元，同日双方完成了交付案涉土地手续，并于2018年8月20日办理了《不动产权证书》。2017年度，中国人民银行的一年期贷款利率为4.35%。一审法院认为，本案争议的焦点是《国有建设用地使用权出让合同》约定的违约金计算标准应否进行调整。土地出让合同相较于普通的民事合同的确具有其特殊性，其中一方主体为政府国土资源行政主管部门，由其提供的土地出让合同格式文本必然会受到相关法律、法规和规范性文件的约束。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违约金标准作了明确规定，并明确了对违反本通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定，体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事义务。在本案中，恒科公司在签订合同、取得案涉土地使用权时，对于土地出让合同的内容包括违约责任的约定应当是知道的，合同一但签署，应当对政府主管部门和房地产企业双方具有约束力。本案中，《国有建设用地使用权出让合同》系双方当事人的真实意思表示，恒科公司作为专业的房地产开发公司，在取得国有土地使用权时应当知道违约责任后果，亦不存在其不能预见的情形。因此，恒科公司未按合同约定及时足额向宜昌自然资源局支付案涉土地使用权出让款，其行为已构成违约，依法应承担违约责任。鉴于双方对违约金金额1.318132亿元无异议，且恒科公司已向宜昌自然资源局缴纳，予以确认。恒科公司要求按中国人民银行同期贷款利率（4.35%）计算违约金并返还多缴纳违约金1.1610395562亿元无事实及法律依据，其诉讼请求不能成立，不予支持。综上所述，恒科公司的诉讼请求不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：驳回恒科公司的诉讼请求。一审案件受理费622320元，由恒科公司负担。二审期间，恒科公司向本院提交了以下新证据：证据1、2018年4月21日，恒科公司致宜昌自然资源局《关于延迟缴纳宜土网挂[2017]40号宗地土地出让金的申请》，拟证明2018年4月21日恒科公司因为资金周转问题，书面申请缓缴。证据2、2018年5月18日宜昌国土资源局给恒科公司下达的《土地出让价款催缴通知书》，拟证明关于违约金问题可以以仲裁方式解决，但仲裁必须在出让价款缴清后才能依法提起。证据3、2017年11月宜昌测绘大队出具的《测绘图》，拟证明该宗地非净地挂牌交易，在交易时宗地上尚有四处房产未完成拆迁。证据4、两份《查档证明》，拟证明三峡大学科技学院和宜昌微生物研究所的老证至今未注销，存在产权不清晰问题。证据5、拆迁现场的电线杆未移除的四张照片，拟证明土地出让方在协调三通一平，地面附着物转迁过程中存在过错。证据6、2019年1月7日恒科公司向宜昌仲裁委提交的仲裁申请书一份和2019年8月2日在宜昌仲裁委复印的相关案件资料，拟证明恒科公司在违约金缴纳后一直在通过法律途径寻求返还。宜昌自然资源局质证认为，证据1、2没有原件。证据3、4、5、6与本案无关。本院审核认为，恒科公司提交的证据1、2没有原件，宜昌自然资源局提出异议，本院不予确认。证据3、4、5有关宜昌自然资源局是否依约交付土地的问题，本院将在本院认为部分一并评述。证据6恒科公司是否申请过仲裁等事实与本案争议无关。宜昌自然资源局未提交新证据。一审判决认定事实，双方均无异议，本院予以确认。恒科公司认为，一审判决对宜昌自然资源局未依约交付土地的事实未作认定。对于该异议，本院一并在本院认为中予以评判。本院认为，恒科公司主要的主张为按照日利率计算1‰违约金，明显高于宜昌自然资源局的实际损失，故其应按照中国人民银行规定的金融机构同期同类贷款利率支付违约金。而宜昌自然资源局的主要主张为该违约金的标准不应调整。本案二审的争议焦点为：案涉《国有建设用地使用权出让合同》约定的日1‰违约金标准是否予以调整。首先，《中华人民共和国合同法》第一百一十四条规定，违约金过分高于损失的，当事人可以请求调整。但这并非意味着只要过分高于损失就必须调整。依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定，当事人主张违约金过高时，人民法院应以实际损失为基础，兼顾合同履行情况、当事人过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚信原则予以衡量。其次，国有建设用地使用权出让事关土地资源的充分保护和合理利用，其方式、程序、权利、义务由《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、行政法规明确规定，受到严格限制，并通常由国家根据具体情况予以严格的政策调控。这些规定和政策通过国有建设用地使用权出让合同最终转化成当事人的民事权利和民事义务。因此，合同中的诸多重要条款必须符合法律和政策规定，除经特殊程序合同主体一般无权变更和另行协商。经查，国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第七条，及财政部、国土资源部、中国人民银行《关于印发的通知》第三十四条都明确规定，对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。其目的不仅在于弥补损失，更在于通过惩罚性加强土地市场调控，提高土地利用效率，保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。作为一项宏观政策，全国各地土地管理部门都据此执行。《国有建设用地使用权出让合同》亦不存在超出当事人预期或显失公平之情形，对该违约金条款的约定，除非有充足理由和其他因素，不应予以调整。宜昌自然资源局和恒科公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，该合同约定恒科公司应于2017年12月24日前支付48700万元，于2018年2月22日前支付48700万元。宜昌自然资源局于2018年8月22日前将土地交付恒科公司。恒科公司有在先的支付土地出让金的合同义务，恒科公司无权以宜昌自然资源局在后的交付宗地的合同义务作为其在先义务履行的抗辩。而且恒科公司一审诉讼请求并不涉及要求宜昌自然资源局承担迟延交付土地的违约责任，如果恒科公司要求宜昌自然资源局承担迟延交付土地的违约金，应另案主张权利。有关宜昌自然资源局是否依约交付土地的事实，不在本案中审查。综上所述，恒科公司关于按照中国人民银行同期贷款利率支付违约金的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下驳回上诉，维持原判。二审案件受理费622320元，由宜昌恒科房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  严浩审判员  徐艺审判员  兰飞二〇一九年十二月十七日法官助理戈凯书记员虢锡