江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏03行终746号 上诉人（原审原告）袁景全，男，1939年10月15日生，汉族，农民，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）袁景忠，男，1944年12月14日生，汉族，农民，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）袁振标，男，1972年11月12日生，汉族，农民，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）袁振杰，男，1967年11月30日生，汉族，农民，住徐州市铜山区。 以上四上诉人共同委托代理人张爱慧，北京京平律师事务所律师。 上诉人（原审原告）韩效龙，男，1970年6月6日生，汉族，农民，住徐州市铜山区。 被上诉人（原审被告）徐州市自然资源和规划局（一审中为徐州市铜山区国土资源局），住所地徐州市新城区镜泊西路7号。 法定代表人卜凡敬，该局局长。 被上诉人（原审第三人）徐州天建房地产开发有限公司，住所地徐州经济技术开发区。 法定代表人孔健楠，该公司董事长。 委托代理人赵舒卿，该公司法务。 委托代理人邓梅寒，该公司法务。 被上诉人（原审第三人）徐州朗誉房地产开发有限公司，住所地徐州市铜山区。 法定代表人孔健楠，该公司董事长。 委托代理人邓梅寒，该公司法务。 上诉人袁景全、袁景忠、袁振标、袁振杰、韩效龙因与被上诉人徐州市自然资源和规划局、徐州天建房地产开发有限公司、徐州朗誉房地产开发有限公司土地行政管理一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初296号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标为徐州市铜山区汉王镇望城岗村5队村民，韩效龙为徐州市铜山区汉王镇东皇窝村4队村民。 2009年9月24日，江苏省人民政府作出苏政地[2009]219号《关于批准铜山县2009年度第10批次城镇建设用地的通知》，同意铜山县将汉王镇望城村、三堡镇龙亭村的39.7725公顷集体建设用地征收为国有。 2015年12月1日，江苏省人民政府作出苏政地[2015]720号《关于徐州市铜山区2015年度第4批次村镇建设用地的批复》，同意徐州市农用地转用方案和征收土地方案，将大许镇板桥村等17.7895公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将大彭镇大彭村、铜山街道办事处望城村等13.1955公顷集体建设用地、5.6237公顷未利用地征收为国有。 2017年12月15日，经徐州市铜山区人民政府批准，徐州市铜山区国土资源局发布铜国土资挂告字[2017]7号《国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，决定将包括铜山办事处望城村宗地编号为2017-36在内的12宗地块进行挂牌出让。 2018年1月25日，徐州市铜山区国土资源局与徐州天建房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》。2018年2月2日，徐州市铜山区国土资源局与徐州天建房地产开发有限公司签订合同编号为3203232018CR0008的《国有建设用地使用权出让合同》，将位于徐州市铜山区××办事处××村面积为47989平米的涉案地块土地使用权以192160000元出让给徐州天建房地产开发有限公司。2018年3月15日，徐州市铜山区国土资源局与徐州天建房地产开发有限公司、徐州朗誉房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让补充合同》，约定上述《国有建设用地使用权出让合同》中徐州天建房地产开发有限公司的权利和义务由徐州朗誉房地产开发有限公司全部享受和承担。 2018年9月29日，袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标、韩效龙因不服苏政地[2009]219号征地批复向江苏省人民政府申请行政复议。江苏省人民政府经复议查明，袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标在苏政地[2009]219号征地通知批准征收的地块范围内有宅基地及房屋，韩效龙在该征收范围内没有使用土地。2018年12月28日，江苏省人民政府作出[2018]苏行复第350号《行政复议决定书》，维持了苏政地[2009]219号征地通知批准征收汉王镇望城村集体建设用地29.3906公顷的具体行政行为。 同日，袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标、韩效龙因不服苏政地[2015]720号征地批复向江苏省人民政府申请行政复议。江苏省人民政府经复议查明，袁景忠、袁振杰、袁振标、韩效龙在该征地范围内没有使用土地，袁景全在该征地范围内有一处养殖场。2018年12月12日，江苏省人民政府作出[2018]苏行复第351号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了袁景全等人行政复议申请。 2018年12月，袁景全等人以信息公开方式于徐州市铜山区国土资源局处获取涉案《国有建设用地使用权出让合同》及补充合同，认为二合同无效，遂提起本案诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。土地征收补偿与土地出让行为虽然前后具有一定联系，却是两个独立的行政行为。袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标所在地块已经江苏省人民政府批复同意征收为国有建设用地，虽然袁景全等人对涉案征地批复持有异议，但在征地批复未被依法撤销的情况下涉案土地征收系具有法律效力的行政行为。而在涉案土地已被依法征收的情况下，涉案集体土地的所有权、使用权均被收回，集体组织成员的土地使用权已经消灭，故袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标与国土部门后续的国有建设用地使用权出让行为不再具有利害关系，不具备提起行政诉讼的主体资格。袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标所涉纠纷的本质为土地征收补偿争议，其可以通过相应征收补偿诉讼等法定途径维护自身合法权益。另经查明，韩效龙在涉案土地征收范围内并无使用土地，故其与涉案土地出让行为亦不存在法律上的利害关系，不具备原告的诉讼主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标、韩效龙的起诉。案件受理费50元，全部退还袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标、韩效龙。 上诉人袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标、韩效龙上诉请求：1.撤销一审裁定，指令一审法院继续审理；2.本案诉讼费用由徐州市自然资源和规划局承担。事实与理由：一、一审裁定认定上诉人与涉案国有建设用地使用权出让行为不具有利害关系，事实认定错误。案涉《国有建设用地使用权出让合同》签订时，地上仍有上诉人袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标的房屋及韩效龙的养殖房屋，上诉人未就安置补偿问题与征收部门签订补偿协议。依据物权法中关于征收集体土地的规定，在未达成安置补偿协议前，上诉人对涉案土地仍拥有合法的使用权，对地上房屋拥有合法的所有权，徐州市铜山区国土资源局出让的是上诉人有合法权利的土地，上诉人的起诉符合行政诉讼法第十二条规定的行政案件受理范围，是适格的原告。二、一审裁定认定涉案征地批复对涉案土地征收具有法律效力，认识错误。《关于批准铜山县2009年度第10批次城镇建设用地的通知》（苏政地[2009]219号）于2009年作出，作出后两年内未用地、也未实施征地补偿安置方案，该批复已经自动失效；该征地批复作出的程序违反了城市分批次建设用地每年报批应控制在5个批次内的规定；依据失效的征地批复文件作出的《国有建设用地使用权出让合同》不具有合法性基础。三、一审裁定适用法律错误。案涉合同签订时，案涉土地并非净地且存在上诉人的房屋，上诉人与国有建设用地使用权出让行为具有利害关系，一审裁定依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误。综上所述，一审裁定事实认定和适用法律均存在错误，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人徐州市自然资源和规划局辩称，第一，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人袁景全等四人与涉案土地使用权的出让行为不具有利害关系，不具有行政诉讼主体资格，韩效龙在涉案土地上并无使用的土地，不具备原告主体资格。第二，涉案土地已出让给了徐州天建房地产开发有限公司、徐州朗誉房地产开发有限公司从事房地产开发，徐州天建房地产开发有限公司、徐州朗誉房地产开发有限公司已在涉案土地上建造了房屋，并将房屋出售给了其他人，涉案土地的出让合同及补充合同已不具有确认无效的可行性及后续的可实施性。 被上诉人徐州天建房地产开发有限公司、徐州朗誉房地产开发有限公司共同辩称，第一，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。第二，徐州天建房地产开发有限公司、徐州朗誉房地产开发有限公司通过符合法律规定的程序和交易规则获得土地，并签署了土地出让合同，该合同不存在任何合同无效的情形。第三，上诉人与徐州市自然资源和规划局之间的拆迁纠纷与徐州天建房地产开发有限公司、徐州朗誉房地产开发有限公司无关，上诉人无权主张涉案土地出让合同无效。第四，诉争的土地已经建造了商品房，并已全部售出，关乎社会重大公共利益和社会的和谐稳定，如果合同被认定无效，将产生极大的社会负面效应，请求二审法院驳回上诉人的诉请。 二审期间，上诉人袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标向本院提交以下证据：1.徐州市铜山区国土资源局于2018年8月14日作出的政府信息公开告知书，证明直到2018年8月14日，有权机关并未作出批准征地的安置补偿方案，安置补偿工作并未正式实施和完成；2.书面材料一份（上诉人向徐州市铜山区国土资源局申请信息公开，徐州市铜山区国土资源局公开的信息中的一份报批表），证明徐州市铜山区国土资源局出让的编号为2017-36号地块并未得到批准予以征收。被上诉人徐州市自然资源和规划局质证认为：上述证据是复印件，无法核实，也不属于新证据，证据1未体现出申请的内容；证据2不齐全，根据江苏省人民政府[2018]苏行复351号驳回行政复议申请决定书查明的事实可知，不存在上诉人所说的涉案土地未有征地安置补偿方案。被上诉人徐州天建房地产开发有限公司、徐州朗誉房地产开发有限公司质证意见同徐州市自然资源和规划局质证意见。上诉人韩效龙未提供其质证意见。上诉人韩效龙、被上诉人徐州市自然资源和规划局、徐州天建房地产开发有限公司、徐州朗誉房地产开发有限公司未提交新的证据。本院认为，上述证据均为复印件，被上诉人对其真实性不予认可，且不能证明上诉人袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标的证明目的，故对上述证据不予采信。 一审法院认定事实正确，本院予以确认。 本院另查明，因徐州市机构改革，徐州市铜山区国土资源局相关职能划归徐州市自然资源和规划局行使，徐州市自然资源和规划局铜山分局系徐州市自然资源和规划局的派出机构。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，向人民法院提起行政诉讼，原告应为行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，上诉人韩效龙在涉案土地征收范围内并无使用土地，故其与涉案土地出让行为不存在法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格。根据已查明事实可知，江苏省人民政府分别于2009年、2015年批准将袁景全、袁景忠、袁振杰、袁振标所在涉案地块征收为国有土地，且该征地批复未被依法变更或撤销等失去法律效力。在涉案土地已被依法征收的情况下，涉案集体土地的原所有权、使用权均灭失，上诉人袁景全等四人作为涉案土地原使用权人对涉案土地不再享有相关权益，故上诉人袁景全等四人与涉案土地使用权出让行为不再具有利害关系，不具备本案原告主体资格，依法应当驳回起诉。袁景全等人如对征收补偿不服，其可以通过相应征收补偿诉讼等法定途径维护自身合法权益。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 周美来 审判员 李帅胜 二〇一九年十二月二十五日 书记员 李思雨