江苏省溧阳市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0481行初100号 公益诉讼起诉人溧阳市人民检察院，住所地溧阳市溧城镇罗庄路2号。 法定代表人赵鑫，该院检察长。 委托代理人陈靖，该院副检察长。 委托代理人高永刚，该院检察员。 被告溧阳市自然资源局，住所地溧阳市罗湾路88号。 法定代表人朱荣屏，该局局长。 出庭负责人周志超，该局副局长。 委托代理人卢天明、连胜亮，江苏卢天明律师事务所律师。 第三人李斌，男，1985年9月16日生，汉族，籍贯江苏省溧阳市，户籍地广东省深圳市，住深圳市龙岗区。 公益诉讼起诉人溧阳市人民检察院要求确认被告溧阳市自然资源局怠于履行土地监管职责的行为违法，向本院提起行政公益诉讼。本院于2019年10月12日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知第三人李斌参与诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人溧阳市人民检察委托代理人陈靖、高永刚，被告溧阳市自然资源局出庭负责人周志超、委托代理人连胜亮到庭参加诉讼，第三人李斌经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人溧阳市人民检察院诉称，第三人李斌未经批准，擅自改变土地用途，在责任制山××修整祖坟××路，并对土地表层进行硬化，建造凉亭、水池。原溧阳市国土资源局于2018年12月20日向李斌发出《责令停止违法行为通知书》，并与李斌谈话，要求整改，但李斌并未履行恢复土地原状的义务，案涉土地一直被非法占用，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。故公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼，请求判决确认被告溧阳市自然资源局对被非法占用的土地未履行监督和管理职责违法，同时判决被告依法履行土地监管法定职责。诉讼过程中，因被告溧阳市自然资源局履行了监管职责，违法占用土地情形已整改到位，为此，公益诉讼起诉人主动撤回了第二项诉讼请求。 公益诉讼起诉人溧阳市人民检察院向本院提交了下列证据和法律依据： 第一组：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定及最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定，证明溧阳市人民检察院具有提起行政公益诉讼的主体资格。 第二组：“溧阳论坛”关于李斌非法占用土地的举报帖子截图、《扬子晚报》关于李斌修整墓地非法占用土地的报道、航拍视频，证明溧阳市人民检察院在公益监督工作中发现案件线索。 第三组：溧阳市人民检察院2019年1月23日对戴埠镇原国土资源所所长史新红的询问笔录、2019年1月23日拍摄的现场照片，证明溧阳市人民检察院经过调查核实，发现李斌修整墓地非法占用土地，损害国家及公共利益的状态持续存在。 第四组：溧阳市人民检察院检察建议书及送达回证，证明2019年1月25日通过检察建议书的方式建议原溧阳市国土资源局依法履职，督促整改，恢复土地原状。 第五组：2019年3月20日，溧阳市自然资源局的《检察建议复函》，证明溧阳市自然资源局回复了溧阳市人民检察院的检察建议，虽然进行了督促整改，但未整改到位。 第六组：2018年12月20日，原溧阳市国土资源局向李斌作出的溧国土资停[2018]6号《责令停止违法行为通知书》，证明李斌修整墓地非法占用土地，原溧阳市国土资源局曾要求其停止非法占地的违法行为。 第七组：溧阳市人民检察院分别于2019年4月19日、2019年6月14日、2019年9月16日拍摄的现场照片，证明李斌修整墓地非法占用的土地未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。 第八组：溧阳市人民检察2019年5月5日对戴埠镇原国土资源所所长史新红的询问笔录、2019年5月8日对溧阳市自然资源局执法大队聂维新的询问笔录、2019年6月14日对戴埠镇原国土资源所所长史新红的询问笔录，证明被非法占用的土地未恢复原状，凉亭、水池未拆除，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。 第九组：溧阳市人民检察院2019年6月20日对溧阳市自然资源局征地服务中心工作人员钱琪所作的询问笔录，证明李斌非法占用土地地类为农用地，且未办理任何审批手续。 第十组：2019年5月30日，溧阳市人民检察院收到溧阳市土地勘测中心出具的《戴埠镇南渚村李斌修整墓地违法占地测量图》，证明李斌修整墓地硬化占用土地面积532平方米，其中旱地351平方米、水田8平方米、果园173平方米。 第十一组：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条、《江苏省土地管理条例》第三条等法律法规的规定，证明溧阳市自然资源局对辖区内土地利用和保护具有监督和管理职责，原溧阳市国土资源局职责已经由溧阳市自然资源局继续行使，由此溧阳市自然资源局对李斌修整墓地非法占用土地具有监管职责。 第十二组：溧阳市自然资源局提交的书面情况说明及溧阳市人民检察院工作人员在现场拍摄的照片，证明本案诉讼过程中整改已经到位。 被告溧阳市自然资源局辩称，2018年10月，李斌未经批准，在洛家边后岕山上原村集中墓地区整修祖坟建路。发现上述违法行为之后，被告溧阳市自然资源局曾会同市民政局、戴埠镇人民政府共同督促当事人进行整改。2018年12月20日，原溧阳市国土资源局向李斌送达了《责令停止违法行为通知书》。2019年1月10日，原溧阳市农林局对李斌的违法行为作出了行政处罚决定。2019年1月25日收到检察建议书后，溧阳市自然资源局进一步督促整改，目前已经整改到位。 被告溧阳市自然资源局提供了由南渚村洛家边村村民签字的书面情况说明，证明违法占用土地的情形已得到整改，并得到了村民的认可。 第三人李斌未提出意见，也未提供证据。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原、被告提供的证据与本案具有关联性，其形式和内容符合证据的法定要件，可以作为本案的有效证据使用。 经审理查明：2018年10月，溧阳市戴埠镇南渚××委河洛岗村原村民李斌未办理审批手续，擅自在南渚××委洛家边后岕山山坡上对原祖坟地进行修整，搭建凉亭，硬化周边空地和道路。2018年12月19日，原溧阳市国土资源局下属戴埠镇国土资源所工作人员对南渚村党支部书记杭祥平进行了询问，制作了询问笔录，询问过程中告知杭祥平，李斌非法扩建墓地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，应立即停工整改。2018年12月20日，戴埠镇国土资源所工作人员对李斌进行了询问，制作了询问笔录，李斌陈述，墓地及周边地块、道路硬化地面积合计约700平方米，没有办理过手续，没有得到过批准。2019年1月10日，原溧阳市农林局对李斌作出溧林罚字（2018）第26号处罚决定：限期恢复原状（6个月）；处非法改变用途林地每平方米12元的罚款计3096元。对于李斌的违法行为，有村民在溧阳论坛发帖反映。公益诉讼起诉人溧阳市人民检察院发现后，于2019年1月23日向戴埠镇国土资源所进行了调查，了解到李斌所占用土地并未整改到位、恢复原状，遂于当日决定立案审查，并于2019年1月24日向原溧阳市国土资源局发出检察建议书，认为李斌未经批准非法占地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，提出检察建议：依法督促当事人清除非法占用土地上的设施，恢复土地原状，积极履行土地资源监管职责。2019年3月20日，被告溧阳市自然资源局向溧阳市人民检察院复函称，将配合市民政部门继续跟踪督促好该地的整改工作，及时跟进整改进度，若清明节前后仍未整改到位，将配合市民政部门依法依规严肃处理。2019年4月至2019年6月，公益诉讼起诉人溧阳市人民检察院先后数次到现场察看，并数次向戴埠镇国土资源所工作人员了解整改情况，发现仍未整改到位，即提起行政公益诉讼。因机构改革，原溧阳市国土资源局、溧阳市农林局部分职能整合并入溧阳市自然资源局，溧阳市人民检察院遂以溧阳市自然资源局为被告，请求判决确认其对被非法占用的土地未依法履行监督和管理法定职责违法，同时请求判令被告继续履行法定职责。诉讼过程中，因被告采取了有效措施，被非法占用的土地已整改到位，故溧阳市人民检察院主动撤回了第二项诉讼请求。 另查明，原溧阳市农林局对李斌作出溧林罚字（2018）第26号处罚决定后，李斌缴纳了罚款，但未在规定期限内恢复原状，也未申请行政复议和提起行政诉讼。在此情形之下，被告未申请人民法院强制执行。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……”《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”《江苏省土地管理条例》第三条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。设区的市、县（市）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”本案中，被告溧阳市自然资源局对其管辖区域内的土地资源有管理和监督的职责。针对李斌非法占用土地、改变农用地用途的行为，溧阳市自然资源局虽向李斌发出《责令停止违法行为通知书》，要求其立即停止实施非法占有土地的行为并进行整改，但没有得到有效落实整改。原溧阳市农林局虽然对李斌的违法行为作出了行政处罚决定，限期李斌恢复原状，但在机构改革后，溧阳市自然资源局没有继续跟进执法，依据《中华人民共和国行政强制法》的规定申请人民法院强制执行。在收到溧阳市人民检察院的检察建议书后，虽进行了回复，但仍并未实质性履行职责，直至公益诉讼起诉人起诉后，方完全履行职责，结束了国家和社会公共利益被侵害状态。综上，公益诉讼起诉人的诉讼请求应予支持。依照中华人民共和国行政诉讼法第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告溧阳市自然资源局怠于履行土地监管法定职责的行为违法。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。 审 判 长  李江明 审 判 员  葛为国 审 判 员  虞 斐 人民陪审员  任云成 人民陪审员  祝家骥 人民陪审员  唐卫平 人民陪审员  史林君 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员  潘 颖