贵州省三穗县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2624行初124号 原告：车方云，男，1954年8月16日出生，汉族，住贵州省凯里市。 委托代理人：金再青（系原告之妻）,1983年12月29日出生，白族，现住凯里市。 委托代理人：张国辉，北京市京哲律师事务所律师。 被告：凯里市自然资源局。所在地：凯里市民族风情园嘉瑞禾2号楼。 法定代表人：李福海，该局局长。 委托代理人：粟栗，该局工作人员。 委托代理人：姚婕，贵州兄弟律师事务所律师。 原告车方云不服被告凯里市自然资源局土地行政管理一案，于2019年9月16日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，本院于同日立案受理后，依法向被告凯里市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年12月2日公开开庭进行了审理。原告车方云的委托代理人金再青、张国辉，被告凯里市自然资源局的委托代理人粟栗、姚婕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 凯里市自然资源局于2019年3月29日对原告车方云作出凯自然资执罚〔2019〕6号《行政处罚决定书》（下文简称《行政处罚决定书》），认定车方云未经依法批准，擅自于2016年8月至2018年8月间将位于凯里市××树镇××朗村××组土地××、××、王结阳等人用于非农业建设。经调查，违法出租的土地中6.23亩符合规划，16.59亩不符合规划；在符合规划土地上建造建筑物1741.88平方米，不符合规划土地上建造建筑物5909.12平方米。车方云的行为违反了国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）“生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地”和《中华人民共和国土地管理法》（下文简称《土地管理法》）第六十三条的规定，属于违法租用土地行为。遂根据《土地管理法》第七十三条、第八十一条和《关于印发黔东南州国土资源局行政处罚自由裁量权实施细则的通知》（黔东南国土资发[2016]1号）“依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下”的规定，对原告车方云作出行政处罚如下：一、责令你于2019年4月10日前自行拆除在非法占用土地上建造的5909.12平方米砖木结构房屋和清除1091.92平方米水泥硬化路面，并恢复土地原状；二、没收你在非法占用土地上建造的1741.88平方米砖木房屋；三、没收你非法所得344400.00元，并处以非法所得5%罚款17220.00元，共计人民币叁拾陆万壹仟陆百贰拾元整（￥：361620.00元）。 原告车方云诉称，2007年由市畜牧局牵头，时任副市长王勇志组织协调下，原告在凯里市三棵树镇偿朗村新寨组承租土地修建养鸡场，为本地土鸡选育工作贡献良多。2019年3月29日被告作出《行政处罚决定书》，对原告进行处罚。该处罚认定事实不清、适用法律不当，形式和实体均严重违法。故请求依法撤销被告凯里市自然资源局作出的《行政处罚决定书》，并由被告承担本案诉讼费用。 原告车方云向本院提交的证据：1.凯里市发改局凯发改产业[2011]22号《关于凯里市云鹤种鸡场改扩建项目立项的批复》，拟证明云鹤养殖场的建设面积为4000多平方米，之后原告又加建了3000多平方米的鸡舍，这些建设是必须的鸡舍日常需要，被告认定原告大面积硬化的行为违规属认定事实错误；2.凯里市人民政府凯府专议〔2009〕167号专题会议纪要，拟证明养殖场当时建设的原委。 被告凯里市自然资源局辩称，2018年12月被告根据清理整改“大棚房”会议精神，对市内存在项目问题进行核查。经核查发现原告于2007年11月至2016年在三棵树镇偿朗村新寨组占地22.82亩修建凯里市云鹤养鸡场，建造建筑面积7651平方米的砖木结构房屋14栋，修建水泥硬化路面面积1091.92平方米。2016年原告关闭了养鸡场，将养鸡场分别出租给他人用于加工厂等经营使用，收取租金。经测绘，原告出租土地中6.23亩符合规划，16.59亩不符合规划；在符合规划土地上建造建筑物1741.88平方米，不符合规划土地上建造建筑物5909.12平方米，违法出租收取租金344400元。被告认定原告在生产结束后，未按照规定将土地恢复原状，还存在违法出租土地行为，经被告内部讨论后拟对原告作出相应处罚，同时告知原告享有的听证权利。经原告申请，被告依法组织了听证，充分听取了原告的陈述意见后，于2019年3月29日作出《行政处罚决定书》，于4月2日送达原告。综上，原告擅自改变土地用途，违法出租土地收取租金的行为违反了《土地管理法》的规定，应当予以处罚，被告作出的处罚决定事实清楚、证据确实充分，程序合法，依法应当驳回原告诉讼请求。 被告凯里市自然资源局在举证期限内向本院提交的证据有：1.⑴违法线索登记表、⑵接受调查通知书、⑶关于车方云非法占地修建养殖场的核查报告、⑷立案呈批表，拟证明本案来源及立案情况。2.⑴①询问笔录（车方云）、②身份证（车方云）、⑵土地承包协议书、⑶土地租赁协议书，拟证明被告依法对车方云案件情况进行调查，经核查确定其养鸡场土地是通过向三棵树镇偿朗村村委会及村民租赁而来，用途为养鸡场及农业用途。3.⑴询问笔录、⑵①营业执照、②身份证、⑶①租赁合同、②租房合同、⑷①收条、②收据、③微信记录、⑸现场勘测笔录、⑹土地利用规划图纸、⑺①测绘图纸、②资质证书、⑻照片，拟证明：车方云将养鸡场违法转租给其他共计7户用作加工厂等经营使用，并收取租金的事实；经现场勘查及测绘公司测量，确认养鸡场占地22.82亩，建筑面积共计7651平方米，水泥硬化路面积1091.92平方米，其中占用耕地14.07亩，村庄6.23亩；其他草地0.99亩，设施农用地1.53亩；所占土地中6.23亩符合凯里市土地总体规划，16.59亩不符合凯里市土地总体规划的事实。4.⑴车方云养鸡场违法占地案调查报告、⑵①违法案件会审记录、②会议签到册、⑶违法案件处理决定呈批表，拟证明被告对案件进行全面调查后，拟对车方云案涉人员进行行政处罚，并经内部集体讨论，程序合法的事实。5.⑴凯里市国土资源和规划管理局发文处理笺、⑵行政处罚告知书、⑶①凯里市国土资源和规划管理局法律文书送达回证、②照片、⑷申请书、⑸凯里市自然资源局发文处理笺、⑹听证通知书、⑺凯里市自然资源局法律文书送达回证、⑻①听证程序等文书、②会议签到册、⑼国土资源违法案件行政处罚听证笔录、⑽①委托书、②照片，拟证明被告在对车方云作出处罚决定前，依法告知其拟作出的处罚内容及享有的听证权利，应车方云要求，被告组织听证，充分听取车方云等人的陈述、申辩意见的事实。6.⑴凯里市自然资源局发文处理笺、⑵行政处罚决定书、⑶凯里市自然资源局法律文书送达回证，拟证明被告作出的行政处罚决定内容，并将处罚决定于2019年4月2日送达车方云的事实。7.法律依据：⑴《土地管理法》、⑵《土地管理法实施条例》、⑶《关于印发黔东南州国土资源局行政处罚自由裁量权实施细则的通知》，拟证明被告作出处罚决定的法律依据。 本院对原告提交的证据作如下确认：1号证据证明凯里市发展和改革局对凯里市云鹤种鸡场立项批复的事实，本院予以确认。2号证据证明凯里市人民政府就原告养鸡场搬迁事宜进行会议研究的事实，本院予以确认。 本院对被告凯里市自然资源局提交的证据作如下确认：1号、2号⑴、4号、5号、6号⑴、⑶证据与被告凯里市自然资源局行政行为有关联，证据来源合法，可作为本院审查被告作出的行政行为程序是否合法的证据予以采信。2号⑵-⑶、3号证据系被告凯里市自然资源局作出行政行为时，调查收集的证据，与被告的行政行为有关联，可作为本院审查被告作出的行政行为认定事实是否清楚的证据予以采信；同时3号⑴、⑶、⑷证据能够相互印证原告租用给潘昌海、陈章松、王结阳、付勇虎、毛爱英的情况及已收取五人租金分别为20000元、35000元、26000元、30000元、110000元，而租用给杨顺镔、马春园二人无收据材料相印证，无法证实原告已收取二人租金情况，被告据此认定原告收取租金共计344400元，本院不予采信；3号⑸、⑻证据证明原告转租涉案土地上的建筑物现场状况，本院予以确认。6号⑵证据系本案被诉行政行为，本院予以确认。7号系法律依据，本院予以确认。 经审理查明，2007年，原告车方云与凯里市三棵树镇偿朗村民委员会及村民王武、潘昌胜等人租用位于凯里市三棵树镇偿朗村新寨组的土地用于修建云鹤养鸡场进行土鸡养殖，并分别签订了《土地租赁协议书》，租赁期限为二十年。后原告陆续进行地面硬化及修建砖木结构房屋14栋，2015年全部建设完成投入使用。2016年，原告车方云关停了云鹤养鸡场，并于2017年注销了营业执照。2016年8月开始，原告车方云开始将养鸡场鸡舍和住宿房屋陆续租用给杨顺镔、潘昌海、陈章松、王结阳、付勇虎、毛爱英、马春园等七人用于家具加工、床垫加工、米粉加工等，收取租金。2018年12月6日，原凯里市国土资源和规划管理局（下文简称“原凯里市国土规划局”，后组建为凯里市自然资源局）接到线索后进行初步核查，查明原告车方云的云鹤养鸡场占地面积22.82亩（15212.78平方米），其原来的地类分别为旱地14.07亩、村庄6.23亩、其他草地0.99亩、设施农用地1.53亩。原告车方云在养鸡场修建建筑物7651平方米，水泥硬化路面1091.92平方米。经叠加《凯里市土地利用总体规划图》，原告车方云所建设项目占地中6.23亩符合凯里市土地利用总体规划（2006年-2016年），16.59亩不符合凯里市土地利用总体规划（2006年-2016年）。2019年1月2日，原凯里市国土和规划局管理局立案进行调查，同月24日经该局副局长组织部门负责人进行集体进行会审后，认为原告占用土地进行建设的行为涉嫌违反了《土地管理法》第三十六条的规定，属于违法占地行为，应予以行政处罚。但未对原告车方云将土地租赁给他人获利的行为如何处罚进行集体讨论。2019年2月12日，原凯里市国土规划局作出凯国土规划告〔2019〕15号行政处罚告知书，告知原告车方云拟对其作如下行政处罚：“责令你于2019年3月31日前自行拆除在非法占用土地上新建7651平方米砖木结构建筑和清除1091.92平方米水泥硬化路面，将非法占用的22.82亩土地恢复原状。”同年2月13日，原凯里市国土规划局向原告送达《行政处罚告知书》，告知其拟处罚的事实、依据和陈述、申辩、听证的权利。原告向原凯里市国土规划局提出听证申请。经听证后被告凯里市自然资源局认为原告陈述、申辩的理由不成立，于2019年3月29日对原告作出《行政处罚决定书》，认定原告违反《土地管理法》第六十三条的规定，属违法租用土地行为，同时根据《土地管理法》第七十三条、第八十一条的规定，决定处罚如下：一、责令你于2019年4月10日前自行拆除在非法占用土地上建造的5909.12平方米砖木结构房屋和清除1091.92平方米水泥硬化路面，并恢复土地原状；二、没收你在非法占用土地上建造的1741.88平方米砖木房屋；三、没收你非法所得344400.00元，并处以非法所得5%罚款17220.00元，共计人民币叁拾陆万壹仟陆百贰拾元整（￥：361620.00元）。原告不服，向本院提起诉讼。 另查明，陈章松租用云鹤养鸡场后，新建72.85平方米钢架棚厂房和砖木结构厨房；付勇虎租用云鹤养鸡场后，新建161.36平方米钢架棚厂房和砖木结构洗澡间；马春园租用云鹤养鸡场后，新建164.01平方米钢架棚厂房；毛爱英租用云鹤养鸡场后，新建542.47平方米彩钢棚厂房；杨顺镔租用云鹤养鸡场后，新建93.93平方米砖木结构猪圈。 再查明，2019年1月20日，凯里市组建凯里市自然资源局，原凯里市国土规划局的职责由凯里市自然资源局行使。凯里市自然资源局是本案适格被告。 本院认为，根据《土地管理法》（2004年修正）第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”和国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第二条第（一）项“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务”的规定，原告车方云的云鹤养鸡场属于设施农业用地，其进行土鸡养殖经营不需要办理农用地转用审批手续，但其养鸡场关停后，应当按照要求进行土地复垦。但原告车方云未按规定进行土地复垦而将土地租用给他人用于非农建设，依法应当受到行政处罚。 本案中，被告凯里市自然资源局对原告车方云作出没收非法所得的认定事实上。被告认定原告将养鸡场设施租用给杨顺镔、潘昌海、陈章松、王结阳、付勇虎、毛爱英、马春园等七人获得的租金收益有误，除租用给潘昌海、陈章松、王结阳、付勇虎、毛爱英有询问笔录、租赁合同、收据及庭审笔录相互印证外，认定杨顺镔、马春园的租金仅有对该二人的询问笔录和租赁合同，无法证实原告已实际收取二人的租金。故被告凯里市自然资源局认定原告车方云收取租金344400元属认定事实不清，证据不足，依法应当撤销。 本案在程序上，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”、第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述和申辩的除外”的规定，原凯里市国土规划局在2019年2月12日作出的凯国土规划告〔2019〕15号《行政处罚告知书》中，仅告知原告“责令你于2019年3月31日前自行拆除在非法占用土地上新建7651平方米砖木结构建筑和清除1091.92平方米水泥硬化路面，将非法占用的22.82亩土地恢复土地原状”的内容，未告知其《行政处罚决定书》中对原告车方云进行处罚的第三项“没收你非法所得344400.00元，并处以非法所得5%罚款17220.00元，共计人民币叁拾陆万壹仟陆百贰拾元整（￥：361620.00元）”，违反上述法律规定，属程序违法；原凯里市国土规划局在2019年1月24日组织的集体会审中，未对原告车方云将土地租赁给他人获利的行为如何处罚进行负责人集体讨论。而《行政处罚决定书》中第三项处罚金额较大，属法律规定中的较重处罚，被告未经负责人集体讨论违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定；同时原凯里市国土规划管理局虽在单位分管副职的主持下，组织科室正职干部和工作人员进行讨论、会审，但依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条“行政诉讼第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”的规定，原凯里市国土和规划局管理局参与集体讨论人员不属行政机关负责人范围。故被告凯里市自然资源局所作出的《行政处罚决定书》程序违法。依法应当予以撤销。 综上，被告凯里市自然资源局作出的《行政处罚决定书》认定事实不清，程序违法。原告车方云提出被告的行政行为违法，请求撤销的诉讼请求，理由充分，本院予以支持；被告凯里市自然资源局提出其作出的行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求的意见，本院不予采纳。但鉴于原告车方云违反《中华人民共和国土地管理法》的违法事实确实存在，可由被告重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销被告凯里市自然资源局于2019年3月29日作出的凯自然资执罚〔2019〕6号《行政处罚决定书》。 二、由被告凯里市自然资源局重新作出行政行为。 案件受理费人民币50元，由被告凯里市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  邓仁发 人民陪审员  杨承江 人民陪审员  李茂金 二〇一九年十二月二日 法官助理王名勇 书记员吴其 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。