安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖12行终448号 上诉人（一审被告）阜南县住房和城乡建设局，住所地安徽省阜南县鹿城镇运河路54号，统一社会信用代码11341225003180895P。 法定代表人张治环，该局局长。 委托代理人朱洪亚，该局工作人员。 委托代理人李冲，安徽谈锋律师事务所律师。 上诉人（一审被告）阜南县鹿城镇人民政府，住所地安徽省阜南县地城南路13号，组织机构代码00318124-9 法定代表人王磊，该镇镇长。 委托代理人郭凤银，安徽阜淮律师事务所律师。 委托代理人胡兴贵，安徽阜淮律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）徐利侠,女,1966年3月27日出生,汉族，住安徽省阜南县。 上诉人（一审第三人）张婉淑,女,1989年1月9日出生,汉族，住合肥市。 上诉人（一审第三人）张春辉,男,1963年4月1日出生,汉族，住安徽省阜南县。 徐利侠、张春辉共同委托代理人范丽，安徽京阜律师事务所律师。 共同委托代理人牛壮，安徽京阜律师事务所实习律师。 被上诉人（一审原告）杨敬兰，女，1937年1月1日出生，汉族，户籍所在地安徽省阜南县。 委托代理人王汉波，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 委托代理人何玮琳，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 一审第三人张迎辉，男，1969年1月10日出生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。 上诉人阜南县住房和城乡建设局（以下简称“县住建局”）、阜南县鹿城镇人民政府（以下简称“鹿城镇政府”）、徐利侠、张婉淑、张春辉因行政撤销一案，不服阜南县人民法院于2019年8月15日作出的(2019)皖1225行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 被上诉人杨敬兰向一审法院诉称，1.请求撤销县住建局（原县房管局）、鹿城镇政府与徐利侠、张婉淑签订的2028号征补协议；2.由县住建局、鹿城镇政府承担本案的诉讼费。事实和理由：1.杨敬兰是被征收房屋的合法所有权人。1996年4月18日，杨敬兰配偶张海昌经批准获得国有土地鹿城镇（薛集）环南路15号的使用权并合法取得《国有土地使用权证》；2000年3月，张海昌申请在上述地块翻建商住房并取得《建设工程规划许可证》（编号为333150），建设规模为337㎡；之后张海昌去世，杨敬兰出资完成了规划建设，包括一楼门面房三间、二楼住宅一套及院内辅助用房（即被征收房屋）；2000年11月7日，杨敬兰与长子张春辉、长女张淼、次女张某等人签订书面协议，明确约定上述房屋属杨敬兰所有，杨敬兰享有自主支配权，任何人不得干涉。2.县住建局、鹿城镇政府未按法律规定进行房屋征收。2017年5月11日阜南县人民政府作出了〔2017〕4号《房屋征收决定》，载明了签约期限自2017年5月20日至2017年7月18日。县住建局、鹿城镇政府不仅未及时公告该决定，更未在签约期限内与杨敬兰签订房屋征收补偿协议，明显违反法律规定。此外，鹿城镇政府还趁杨敬兰在子女家居住时，强行将被征收房屋拆除。3.第三人无权与县住建局、鹿城镇政府签订《阜南县国有土地上房屋征收补偿商品房安置协议》。2017年4月，县住建局、鹿城镇政府公示的被征收人名单载明杨敬兰为被征收人，却在明知第三人不具有资格的情况下，仍与第三人签订补偿协议，明显损害杨敬兰权利。故杨敬兰请求撤销县住建局、鹿城镇政府与第三人签订的《阜南县国有土地上房屋征收补偿商品房安置协议》。 一审法院经审理查明，张春辉、张迎辉系同胞兄弟，分别系杨敬兰的长子、次子；徐利侠系张春辉前妻（2017年8月14日登记离婚），张婉淑系张春辉、徐利侠的女儿；杨敬兰与张春辉、徐利侠的户籍所在地均为阜南县××（××城关镇）××号。 1996年4月18日，杨敬兰配偶张海昌取得195号国有土地使用证，以此获得上述杨敬兰户籍所在地的土地使用权，用地面积为337.37㎡。2000年3月8日，经张海昌申请取得333150号建设工程规划许可证，建设规模为337平方米，后建设成带院子的商住一体的楼房及辅助用房，即涉案被征收房屋。张海昌去世后，杨敬兰与长子张春辉、次子张迎辉、长女张淼、次女张某等人于2000年11月7日签订书面协议（即前述11·7协议）一份，其中，约定上述房屋的所有权、使用权归杨敬兰所属，其享有自主支配权，任何人不得干涉。 2017年5月11日，阜南县人民政府作出南征字〔2017〕4号《房屋征收决定》（即前述县政府4号征收决定），对阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造区域内的房屋进行征收，并收回土地使用权。案涉被征收房屋属于征收补偿安置范围内。2017年5月13日，由阜南县永信房地产评估咨询有限公司出具的字第A-343号《房屋征收价格评估分户报告单》载明，以鹿城镇政府作为委托单位，徐利侠为被征收人，认定上述被征收房屋的总面积是229.17㎡，房屋总价格是1878147元，附属物及装修总价是87023元，评估结果为1965170元。 2017年5月28日，杨敬兰与张春辉、张迎辉签订书面协议书一份，即前文所述“5·28协议”，该协议的甲方是杨敬兰，乙方是张春辉，丙方是张迎辉；协议共八条。其中约定：“一、甲方所有的房产位于城关镇××号，房屋拆迁号为Ａ-343号，房产为两层楼房，一楼门面三间，二楼一套，由张春辉负责建造施工监督。二、甲方所有的上述房产将被拆迁，现征收评估价格为937720元全部属于乙方张春辉所有（见评估报告）。该房屋拆迁置换的房屋由张春辉全权处理。……（三、四、五略）六、本协议自徐利侠、徐桂金等人与张伟达成的协议签字生效后生效，自此各方永无纠纷。……（七、八略）。”上述协议由杨敬兰及张春辉、张迎辉分别签名和按指印。 2017年6月15日，徐利侠、张春辉向县住建局、鹿城镇政府分别出具一份承诺书及二份委托书，其中，均将环南路15号（编号A-343）被征收房屋的产权，以张春辉、徐利侠为现产权人；在由张春辉对徐利侠出具的委托书中，将此房屋所涉及的征迁补偿、安置等事项全权委托给徐利侠负责，所获得的安置房产权登记在徐利侠名下；同日，由张春辉、徐利侠对张婉淑出具了上述同样内容的委托书，又将所获得的安置房产权登记在张婉淑名下，并由徐利侠在阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造指挥部签约证明上签名，鹿城镇政府于次日为徐利侠出具房屋搬迁验收单。 2017年6月15日，原县房管局作为征收部门，鹿城镇政府作为征收实施单位，根据徐利侠、张婉淑提交和调取的相关材料，与第三人徐利侠、张婉淑签订2028号征补协议。该协议由征收部门原县房管局、征收实施单位鹿城镇政府加盖印章，被征收人徐利侠、张婉淑签字。而阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造指挥部出具的《签约证明》和落款日期为2017年9月16日的证明亦显示，被征收人徐利侠、张婉淑（房屋调查登记编号A343、协议书编号0002028）选择的安置方式是产权调换；实行就近上靠原则，被征收房屋有效面积拆一补一互不找差价；此户已领取补偿金（包括附属物及装修补偿、搬迁费、临时安置费、停产停业损失、奖励）469713元。 杨敬兰因对2028号征补协议不服，向本院提起行政诉讼。 一审法院认为，本案主要争议的焦点是1.鹿城镇政府是否是本案适格的被告；2.县住建局（原县房管局）、鹿城镇政府与徐利侠、张婉淑签订的征补协议，认定事实是否清楚，证据是否充分。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第一百零一条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的相关规定，行政协议既是一种行政行为，又是一种合同，对于行政协议的判断，既适用行政诉讼法关于行政行为的相关规定，同时也适用民事法律规范中关于合同效力等的相关规定。 关于鹿城镇政府是否是本案适格的被告。根据国有土地房屋征补条例第五条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”行政诉讼法第二十六条第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”根据上述法律及行政法规的规定，如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实，人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。本案中，鹿城镇政府属于受委托的征收实施单位，其直接参与了相关征收补偿工作。因此，鹿城镇政府是适格被告。 关于县住建局（原县房管局）、鹿城镇政府与第三人徐利侠、张婉淑签订的2028号征补协议，认定事实是否清楚问题，应明确第三人徐利侠、张婉淑能否作为被征收房屋的合法被征收人或其委托代理人。根据《中华人民共和国民法通则》第六十五条、第六十六条、第六十八条的相关规定“民事法律行为的委托代理，可以用书面形式，也可以用口头形式。”“书面委托代理的授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间，并由委托人签名或者盖章。”“没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。”“委托代理人为被代理人的利益需要转托他人代理的，应当事先取得被代理人的同意。事先没有取得被代理人同意的，应当在事后及时告诉被代理人，如果被代理人不同意，由代理人对自己所转托的人的行为负民事责任，但在紧急情况下，为了保护被代理人的利益而转托他人代理的除外。”《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款规定“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十一条规定“根据合同法第四十七条、第四十八条的规定，追认的意思表示自到达相对人时生效，合同自订立时起生效。”如杨敬兰授权委托第三人张春辉参与房屋征收补偿，应有杨敬兰作为委托人为张春辉出具的委托书，且张春辉转委托徐利侠及其和徐利侠共同转委托张婉淑，均应事先取得被代理人杨敬兰的同意或事后得到杨敬兰的追认，但张春辉、徐利侠、张婉淑均未提交相关证据予以证明。因此，徐利侠、张婉淑不是杨敬兰合法授权的委托代理人，其二人不具备上述被征收房屋的被征收人或所有权人代理人的资格。即徐利侠、张婉淑基于张春辉的转委托实施的行为对杨敬兰不发生效力。本案的5·28协议中，载有“拆迁置换的房屋由张春辉全权处理”的内容，第八条载有“本协议自各方签字确认后即刻生效”的内容，但该协议的第六条又详细记载了“本协议自徐利侠、徐桂金等人与张伟达成的协议签字生效后生效，自此各方永无纠纷。”的内容。根据审理情况可知，县住建局、鹿城镇政府对案涉房屋争议各方当事人之间的矛盾应是有所了解的。在县政府分管领导做出“调查了解情况”的批示后，原县住建局、鹿城镇政府至今对“徐利侠、徐桂金等人与张伟达成的协议内容是否合法？协议是否生效？5·28协议中为何会突兀的出现这条约定？5·28协议的签订是否属于自愿？拆迁补偿协议为何要受外界影响？”，仍没有给出明确的调查结论，属认定事实不清；县住建局（原县房管局）、鹿城镇政府与徐利侠、张婉淑签订的2028号征补协议，又属主要证据不足。2028号征补协议对杨敬兰不发生效力。因县住建局、鹿城镇政府与徐利侠、张婉淑签订征补协议的行为侵害了杨敬兰的合法权益，杨敬兰提起行政诉讼，符合行政诉讼法的相关规定。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”和行政诉讼法第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……。”的规定，本案中，县住建局和鹿城镇政府所举证据不足以证明其已查清被征收房屋的权属，又在权属不明的情况下以徐利侠、张婉淑为被征收人，并与二人签订了2028号征补协议，属于认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。杨敬兰提起的行政诉讼请求，于法有据，依法应予支持。本案杨敬兰与第三人之间是或曾是近（姻）亲属关系，因家庭矛盾，引发多类诉讼，但均未能根本解决问题。由于诸多人为因素，导致近（姻）亲属间争执不下，矛盾尖锐，难以调和。因此仅靠法院或行政机关的单方努力，恐难彻底解决纠纷，只有其在共同努力，互谅互让，共同做出让步的基础上，才有望妥善解决纠纷。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决：撤销县住建局、鹿城镇政府2017年6月15日与第三人徐利侠、张婉淑签订的编号为0002028的《阜南县国有土地上房屋征收补偿商品房安置协议》。 鹿城镇政府上诉称，1、上诉人不是本案的适格主体，上诉人只是房屋征收部门委托的房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。上诉人的行为后果由房屋征收部门承担法律责任，因此上诉人不是本案的适格主体。2、原阜南县房产局及上诉人与徐利侠、张婉淑签订房屋征收补偿安置协议的行政行为证据充分。5.28协议已经明确约定，位于城关镇××号房屋的征收评估价格937720元，属张春辉所有，该房屋拆迁置换的房屋由张春辉全权处理。这充分说明被上诉人杨敬兰已经将涉及该房拆迁安置补偿的全部权利，转让给了原审第三人张春辉，是对实体权利的处分。据此，张春辉以承诺书及委托书的形式，将此权利转让给徐利侠、张婉淑，不需要征得杨敬兰的同意或者追认。请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 徐利侠、张婉淑、张春辉上诉称，1、一审认定事实错误，2017年5月28日签订的协议合法，并且已经实际履行完毕。依照该协议约定，房屋补偿款应由张春辉所有，房屋由张春辉全权处理，不需要授权。一审法院认定徐利侠、张婉淑不是杨敬兰合法授权的委托代理人，实施的行为对杨敬兰不发生效力，明显错误。一审法院认为5.28协议内容是否合法、是否生效等问题没有明确的调查结论、事实不清，显属认定事实错误。5.28协议是否合法、有效，一审法院应自行查明，且该协议是否属无效协议，是另案问题，不是本案一并解决的问题。2、一审法院适用法律错误。被上诉人处分财产的合同是双方真实意思的表示，是合法有效的。上诉人依合同约定取得权利后，其后的授权行为是合法有效的。请求：1、撤销一审判决；2、驳回被上诉人的诉讼请求。一、二审案件受理费均由被上诉人承担。 县住建局上诉称，一审法院认定事实错误，5.28协议已明确约定涉案房屋征收评估钱款归张春辉所有，拆迁置换的房屋由张春辉全权处理。据此，张春辉基于自己系房屋所有权人，有权委托徐利侠、张婉淑签订涉案征收补偿安置协议。一审在本案房屋所有权的事实上认定错误。请求撤销一审判决，本案上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人杨敬兰向一审法院提交的证据、依据有：1.杨敬兰身份证，证明主体资格。2.法人证明材料，证明县住建局、鹿城镇政府主体适格。3.阜南县土地管理局南国用（96）字第195号土地使用证和阜南县建设委员会建设工程规划许可证（编号333150）（以下分别简称195号土地使用证、333150号规划许可证），证明阜南县××（××城关镇）××号商住房屋土地为国有划拨，房屋经规划许可系合法建设。4.2000年11月7日协议书及2017年5月28日协议书各一份（以下分别简称11·7协议和5·28协议），证明杨敬兰拥有被征收房屋的所有权，是合法的被征收人。5.阜南县人民政府〔2017〕4号房屋征收决定（以下简称县政府4号征收决定），证明杨敬兰所有的房屋在征收范围内。6、视听资料及笔录，证明杨敬兰是征收房屋公示的被征收人。7.房屋征收价格评估分户报告单、征补协议，证明杨敬兰明知第三人并非被征收人，仍与其签订征收补偿协议，损害杨敬兰合法利益。8.杨敬兰的遗嘱视听资料、代书遗嘱及见证情况说明，证明杨敬兰的真实意思表示（该遗嘱视频未当庭播放。一审法院注）。9.第三人张春辉伪造的房屋征收价格评估分户报告单，证明张春辉隐瞒被拆迁房屋的评估价值。10.2017年3月15日杨敬兰出具的委托书，证明（1）杨敬兰已于2017年3月15日应鹿城镇政府要求，将案涉房屋的相关事宜委托给周某（即杨敬兰次子、本案第三人张迎辉的妻子，公民身份号码3404031973××××××××）办理，并将委托书及11·7协议交给镇政府工作人员；（2）证明杨敬兰对于5·28协议内容不知情。11.证人周某、张某（及杨敬兰次女、张春辉二妹，公民身份号码3421271967××××××××）的证人证言，证明（1）涉案房屋的合法所有权人是杨敬兰，该房屋是杨敬兰出资建设；（2）县住建局、鹿城镇政府在收到杨敬兰出具的2017年3月15日的委托书后没有对涉案房屋的权属以及5·28协议的真实性进行核实。 上诉人鹿城镇政府向一审法院提交了以下证据、依据：1.主体资格证据及适用法律是国有土地房屋征补条例第五条第一款。2.所提交事实及程序证据与县房管局相同。 上诉人徐利侠、张婉淑、张春辉向一审法院提交了以下证据、依据：1.县政府4号征收决定，证明第三人居住的房屋在征收范围内；2.房屋征收补偿方案，证明阜南县人民政府针对征收范围房屋制定的补偿方案；3.协议、收条，证明被征收房屋由第三人徐利侠夫妇出资建设，并就房屋的补偿等达成协议及履行情况；4.委托书、承诺书，证明被征收房屋权利人将被征收房屋的补偿、安置授权给第三人徐利侠、张婉淑；5.征补协议、签约证明、验收单，证明第三人徐利侠、张婉淑与县住建局、鹿城镇政府签订协议，达成一致意见；6.证明一份，证明第三人选择的安置方式及履行情况。7.戎书君等人书面证人证言一组，证明涉案被拆迁房屋是本案第三人张春辉、徐利侠出资建造；8.打字社证明一份，证明5·28协议是杨敬兰本人签字、捺印的事实；9.阜南县人民法院（2017）皖1225民初4277号张迎辉诉张春辉、徐利侠（该三人均系本案第三人，本院注）财产分割纠纷起诉状和民事裁定书复印件，证明5·28协议是真实的。 县住建局向一审法院提交了以下证据、依据即：1.主体资格证据及适用的法律：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国有土地房屋征补条例）第四条，证明县房管局的主体资格。2.事实和程序：（1）统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书；（2）333150号规划许可证；（3）5·28协议；（4）2017年5月28日治安调解协议书；（5）委托书两份；（6）证明一份；（7）房屋征收价格评估分户报告单及征补协议各一份。除此之外，县住建局另提交的证据及依据：1.中共阜南县委文件南发〔2019〕5号《中共阜南县委阜南县人民政府》（中共阜南县委办公室2019年3月7日印发），用于说明县房管局的行政职能调整到县住建局；2.拆迁办档案材料一份。 上述证据均已随案移送本院。 经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采信的证据，本院二审对一审法院查明的事实予以确认。 另查明，2017年5月28日，张迎辉出具收条一份，载明：今收到张春辉人民币十万元整。同日，徐利侠、徐贵金、徐文荣与张伟签订治安调解协议书，载明，2017年5月22日8时许，张伟与徐利侠、徐贵金、徐文荣因家庭事务发生纠纷，后双方发生打架。经调解，双方自愿达成如下协议：张伟向徐利侠、徐贵金、徐文荣三人赔礼道歉，张伟一次性赔偿徐利侠、徐贵金、徐文荣医药费等一切费用共计十五万元整，徐利侠、徐贵金、徐文荣不要求做伤情鉴定，不再追究张伟法律及民事责任。 本院认为，2017年5月28日，杨敬兰与张春辉、张迎辉签订的5·28协议，明确约定了双方的权利义务，该协议系杨敬兰对其所有的房屋征收安置补偿权益的处分。虽然杨敬兰称对该协议不知情，但其认可该协议上的指印为其本人所按，故其该辩称不能成立。5·28协议签订当日，张春辉及徐利侠即履行了协议约定义务，其亦应取得协议约定的权利，即涉案房屋的安置补偿权益。至此，杨敬兰丧失对涉案房屋享有的安置补偿权益，张春辉取得涉案房屋安置补偿权益。关于5·28协议第四条约定的超出937720元的部分由张春辉、张迎辉平均分配，亦应当遵守履行，但不属于本案审理范围，由协议双方另案解决。张春辉依据自身的所有权委托徐利侠、张婉淑与县住建局、鹿城镇政府签订涉案房屋的征收安置补偿协议，无需杨敬兰的授权。一审法院认为张春辉是基于杨敬兰的委托代为办理安置补偿事宜，属认定事实错误。同时，一审法院认为县住建局、鹿城镇政府没有对5·28协议是否合法有效作出调查结论属认定事实不清，亦认定事实错误。对协议合法性及效力的审查是法院的职权，县住建局、鹿城镇政府无权对5·28协议的效力作出认定。且5·28协议至今未被生效判决撤销或认定无效，故，对该协议的合法性应予认定。县住建局、鹿城镇政府依据5·28协议和张春辉出具的授权委托书与徐利侠、张婉淑签订涉案征收安置补偿协议，事实清楚，并无不当。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予改判，上诉人县住建局、鹿城镇政府及徐利侠、张婉淑、张春辉的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销阜南县人民法院(2019)皖1225行初1号行政判决； 二、驳回杨敬兰的诉讼请求。 一、二审案件受理费200元，由被上诉人杨敬兰负担。 本判决为终审判决。 审判长 郭 敏 审判员 周海龙 审判员 耿牛牛 二〇一九年十二月二十四日 法官助理韩笑 书记员荣晓倩 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;