南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初363号 原告南昌东方雷华电子实业有限公司，住所地：江西省南昌市西湖区二七南路555号，统一社会信用代码：91360100731942165H。 法定代表人万雪勇，该公司执行董事。 委托代理人熊良明，江西阳明阳律师事务所律师，执业证号：13601199610222295。 委托代理人徐丽君，江西阳明阳律师事务所律师，执业证号：13601201411142196。 被告南昌市红谷滩新区生米镇人民政府，住所地：江西省南昌市红谷滩新区生米镇生米街，统一社会信用代码：11360100744276763C。 法定代表人邓拥军，该镇镇长。 委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201410547866。 委托代理人王栓，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601211120574891。 被告南昌市红谷滩新区管理委员会，住所地：江西省南昌市红谷滩新区绿茵路669号，统一社会信用代码：12360100739171481A。 法定代表人毛顺茂，该委主任。 委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201410547866。 委托代理人王栓，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601211120574891。 被告南昌市新建区文化广电旅游新闻出版局，住所地：江西省南昌市新建区礼步湖大道208号，统一社会信用代码：11360122723900344Q。 法定代表人魏红红，该局局长。 委托代理人熊光环，江西求正沃德律师事务所律师，执业证号：13601200210993433。 第三人南昌市新建区智慧城市广播电视网络有限公司，住所地：江西省南昌市新建区长堎镇广播电视大楼902室。 法定代表人万雪勇，该公司执行董事。 原告南昌东方雷华电子实业有限公司因要求被告南昌市红谷滩新区生米镇人民政府（以下简称镇政府）、南昌市红谷滩新区管理委员会（以下简称管委会）、南昌市新建区文化广电旅游新闻出版局（以下简称广电局）及第三人南昌市新建区智慧城市广播电视网络有限公司履行征收补偿法定职责一案，本院于2019年3月4日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月26日公开开庭审理了本案。原告法定代表人万雪勇及委托代理人熊良明，被告镇政府及被告管委会共同委托代理人董峰、王栓，被告广电局副局长傅斌及委托代理人熊光环，第三人法定代表人万雪勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2005年5月28日，原新建县人民政府办公厅下发新建办字[2005]221号抄告单，同意新建县文化广播电视旅游局寻找技术力量强、资质高、信誉好的网建公司合作建设新建县下辖各乡镇广播电视光缆联网工程。后该项目得到了新建县委、县政府各部门的支持。原告于2005年12月30日与新建县文化广播电视旅游局（现更名为本案被告广电局）签订了《新建县乡镇（村）广播电视光缆联网项目投资协议》，该项目于2006年4月27日获得发改委批复立项。后原告投巨资在新建县各乡镇建设有线电视网络（其中在新建县生米镇共铺设光缆227千米，铺设电缆397.9千米），为便于经营，原告设立子公司第三人经营该业务。2012年新建县生米镇划归红谷滩新区管辖，并在2014年对生米镇进行城市改造，被告镇政府作为一级人民政府负责将辖区内建筑物的拆除工作，并将原告投入的光缆、电缆全部拆除。2014年11月18日，被告镇政府与原告达成协议，由原告在改建的住宅区内继续经营有线电视网络，原告放弃对拆除电视网络的补偿要求。协议签订后，原告委托其第三人继续签订有线电视网络建设协议，并着手投资网络建设。由于南昌市文化广电新闻出版局以清理为由，禁止民营网络公司的建设经营，导致所签订的协议均被终止，被告镇政府应对拆除的设备作出合理补偿，但被告镇政府均未给予补偿。据此，原告根据《城市房产拆迁管理条例》第二十二条规定，向被告镇政府及管委会提交补偿申请书，被告广电局有协调补偿的义务，故请求法院判令被告支付拆迁补偿款23687750元，并由被告承担本案案件受理费。 原告为支持其主张，向本院提交如下证据： 第一组证据：1.原告企业信息及公司章程；2.第三人企业信息及公司章程，用以证明原告及第三人主体身份，第三人系原告设立的子公司，其受原告的委托从事网络经营活动。 第二组证据：1.新府办抄字[2005]221号文件；2.新办字[2005]32号文件；3新办字[2005]33号文件；4.新发改字[2006]17号文；5.《关于全省乡镇有限广播电视网络工程建设情况汇报》；6.江西省有线电视工程设计、安装许可证；7.《国务院关于取消第一次行政审批项目的决定》，用以证明原告投资兴建的新建县广播电视网络合法。 第三组证据：《新建县乡镇（村）广播电视光缆联网项目投资协议》，用以证明原告与新建县文化广播电视旅游局达成投资兴建新建县辖区内有线电视网络协议。 第四组证据：1.生米镇光缆路由图；2.新建县生米镇有线电视光标电缆铺设明细；3.证明；4.红谷滩新区生米镇拆迁光缆、电缆补偿核算单；5.2015年全国土地征收补偿新标准，用以证明原告在生米镇铺设光缆227千米、电缆397.9千米，根据国家标准应当获得拆迁补偿款31245000元。 第五组证据：《合同书》，用以证明原告与被告达成协议，由原告继续在生米镇辖区内建设经营有线网络，生米镇不作拆迁补偿。 第六组证据：《有线电视网络建设线路框架协议》，用以证明第三人与生米镇拆迁安置房的建设单位达成有线电视网络建设协议。 第七组证据：1.《南昌市文化广电新闻出版局关于要求限期整改的函》；2.南昌广播电视台洪广视台字[2015]29号文；3.南红江函[2017]1号文，用以证明政府职能部门的干预下，原告无法在生米镇辖区建设经营有线电视网络。 第八组证据：《报告》，用以证明原告通知被告，补偿拆迁的损失。 第九组证据：《关于生米镇有线电视网络建设管理运营有关情况汇报》，用以证明原告的网络工程未得到任何拆迁补偿。 第十组证据：（2017）赣01民初383号《民事裁定书》，用以证明生效法律文书认定被告镇政府、管委会对原告网络设施的拆迁未与原告达成补偿协议。 第十一组证据：1.《南昌市机构编制委员会文件》；2.南昌市红谷滩新区九龙湖管理处（以下简称九龙湖管理处）辖区明细，用以证明从生米镇辖区划归九龙湖辖区的四个行政村，被拆除的有线电视网络光缆为42.47千米、电缆为108.675千米。 第十二组证据：《拆迁补偿申请书》，用以证明原告向被告管委会、镇政府及九龙湖管理处申请拆迁补偿。 被告镇政府质证认为，对第一组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的持有异议，第三人与本案无关；对第二组证据的三性无异议；对第三组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的持有异议，与本案无关；对第四组证据的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的持有异议，证据1只能证明设计时的情况，不能证明实际施工情况，证据2形式上的真实性无异议，不能证明铺设细目就是客观真实的，证据3只能证明原告的光缆接收器相应的配套设备已经安装到位，并不能证明被告镇政府拆除上述设备以及设备价值大小，证据4为原告及第三人单方出具，不能作为认定事实的依据，证据5为原告网络上打印件，涉及到土地征收补偿标准，与光电缆设备无关；对第五组证据的三性无异议，该份合同恰好证明双方就辖区内网络电视经营事项达成一致意见，被告镇政府无需给原告拆迁补偿，原告的请求无事实依据；对第六组证据的三性无异议，但对证明目的持有异议，第三人与案外人南昌市红江事业发展有限公司签订的战略框架协议，已经明确双方权利义务，该协议可以证明原告与被告镇政府签订的合同书正在履行过程中；对第七组证据的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的持有异议，政府相应的职能部门采取违法干预的形式阻碍原告与案外人履行协议，应是该职能部门的责任，与被告镇政府无关；对第八组证据的三性均有异议，该报告内容是原告自述的，没有证据证明该报告送达给被告镇政府；对第九组证据的三性无异议，但对证明目的持有异议，该报告所称未给原告补偿的前提是双方签订了合同书，原告继续经营生米镇的网络电视，并不是原告所称没有补偿；对第十组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的持有异议，裁定书中明确是原告及第三人没有与被告镇政府及案外人九龙湖管理处达成一致协议，所以不属于民事诉讼范围，该裁定书是涉及法院对民事行为的判断，不能适用到本案；对第十一组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的持有异议，原告提交的该份证据已经划归到九龙湖管理处管理的四个行政村，该部分光电缆的拆除与被告镇政府无关；对第十二组证据的三性持有异议，拆迁补偿申请中的内容未经过职能部门认定，不能作为补偿申请的依据，该拆迁补偿申请书也未向被告镇政府及管委会提交，且涉及生米镇的拆迁补偿事宜与被告管委会无关。 被告管委会质证认为，同意被告镇政府的质证意见。另对第四组证据的补充为所铺设的细目都是包含原生米镇的区域，无法达到原告的证明目的；对第七组证据补充为发函对象为红谷滩希望花园生米春天等小区，南昌广播电视台发出的是建议函，不能证明原告不能履行2014年12月16日签订的合同书；对第八组证据的补充为不能证明原告的损失是由被告管委会造成；对第九组证据的补充为该报告是被告镇政府和红谷滩城投向被告管委会作出的情况汇报，与原告无关；对第十一组证据的补充为无法证明原告在此铺设广电缆与损失的具体数额。 被告广电局质证认为，同意被告镇政府对第一、二、三、五、六、七、九、十、十二组的质证意见。对第四组证据的真实性持有异议，被告广电局没有该份路由图的存档，经调查第三人没有加盖公章，被告广电局不知道该份证据的广电局的公章是如何加盖的，公章是2016年才开始使用的，对电缆铺设明细的三性持有异议，原告与被告广电局签订的投资协议内容不符，协议中约定是5540万元，明细目录不止那么多，对核实单三性持有异议，补偿新标准不属于证据类；对第七组证据三性无异议；对第八组证据的真实性持有异议，被告广电局不清楚该报告的存在；对第十一组证据中编制委员会文件三性无异议，对明细三性持有异议，被告广电局不清楚。另对第三组证据的补充意见为协议约定17个乡镇光缆联网工程投资规模约为5540万，受益期限2005年12月31日至2025年12月30日，原告与被告广电局利益分配为83%比17%，该期限内所有设备设施为原告所有；对第五组证据的补充为原告与被告镇政府协商拆迁补偿事宜并未通知被告广电局，原告既然已经对补偿作出协议故设备的补偿款归原告所有；对第十二组证据的补充为与被告广电局无关。 第三人对上述证据三性无异议。 本院认证认为，对各方无异议的证据，且与本案待证事实关联，予以采信；对各方对真实性无异议的证据予以确认；对各方提出的其他异议即为本案争议焦点，将在说理部分予以分析。 被告镇政府辩称，2014年12月18日，被告镇政府与原告之间就案涉有线电视光缆补偿事宜签订合同书，原告在合同中已经明确原区域被拆迁电视光缆不做任何补偿，生米镇辖区范围内新建的网络由原告投资并经营，事实上双方就案涉补偿事宜达成了协议，而非另行拆迁补偿。原告主张的补偿款，没有任何事实和法律依据，且补偿的计算均由原告单方确定，对该补偿款也持有异议。 被告镇政府未提交证据。 被告管委会辩称，被告管委会未参与2014年12月18日的协议签订，原告所提诉请与被告管委会无关，原告也无证据证明该协议无法履行。在原有协议未解除的情况下原告无权要求被告补偿，且原告也未有证据证明其损失与被告管委会有关。原告铺设的光缆电缆设施设备有些被拆除，还有些仍在使用中，被告镇政府也只是拆除了房屋，不负责拆除光缆电缆。原告的损失系单方制作，依法不应当予以支持。 被告管委会未提交证据。 被告广电局辩称，其与原告签订的《新建县乡镇（村）广播电视光缆联网项目投资协议》中约定：由原告投资新建县辖区内17个乡镇内广播电视光缆的建设，规模约为55400000元，收益期限自2005年12月31日至2025年12月30日，利益分配为原告83%，被告广电局17%，该期限内网络设备、设施归原告所有。2012年生米镇划归红谷滩新区管理后，2014年12月18日，原告与被告镇政府签订合同书，约定了拆除其光缆电缆不作补偿，新建网络按照镇政府的要求进行规划设计，被告广电局认为自该合同生效起，被告广电局就与生米镇内所有有线电视光缆无任何关系了，原告要求其承担连带赔偿责任无事实和法律依据，请求驳回原告对被告广电局的诉讼请求。 被告广电局未提交证据。 第三人陈述意见同原告的起诉意见。 第三人未提交证据。 经本院组织几方协商后，均同意指定江西省宏华资产评估事务所有限公司（以下简称宏华公司）对案涉网络设备、设施及停产停业损失进行评估，宏华公司作出赣宏华评报字[2019]060号《南昌东方雷华电子实业有限公司拟拆迁补偿事宜所涉及的有线电视网络设备及停产停业损失项目资产评估报告书》（以下简称《评估报告》），评估报告载明评估结果为光缆线路及设备7129498.35元、停产停业经营利润损失10408601.96元，共计17538100.31元。 原告质证认为，原告投资为980余万元，银行利息1400余万，评估报告金额与实际投资金额相差过大，请法院依法考虑该损失问题。 各被告认为，设备数量需要各方签字确认，资产折旧需要评估公司客观认证，停产停业损失计算标准不一致。 本院认证认为，该评估报告系各方协商一致指定宏华公司评估，被告镇政府及原告均有义务配合评估公司按照程序完成评估工作，故对该报告的真实性予以确认；对各方提出的异议，即为本案争议焦点问题，将在说理部分予以分析。 经审理查明，2005年12月30日，原告与原新建县文化广播电视旅游局（现更名为本案被告广电局）签订了《新建县乡镇（村）广播电视光缆联网项目投资协议》，约定：1.由原告全额投资约5540万元，建设新建县辖区内生米、流湖等17个乡镇辖区内村级有线电视传输进行光缆大联网，实现全县农村有线电视一张网，光缆到自然村这一伟大规划；2.原告必须于2006年1月底以前开工，2007年12月以前全面开通用户分配网信号，实现光缆到自然村；3.合同自签订日至2025年12月30日止，原告投资建设的有线电视用户初装费及收视费的83%归原告受益，剩余17%归被告广电局受益，回报期内，该网络的设备、设施归原告所有，期间建设工程发生的一切债权、债务由原告享受、承担。2006年4月27日，该项目获得新建县发展和改革委员会批复立项。后原告于2007年底按照生米镇有线电视光缆路由图完成合同约定的施工联网工程，后经被告广电局在该路由图上盖章确认，被告镇政府及生米镇文化广播电视站亦于2014年11月10日作出证明，证明有线电视光缆已铺设到生米镇每一个自然村，家家农房前都布有有线电视缆线、光接收机、放大器及分支分配器全部按照城市布网模式安装到位。 生米镇共有18个村，拆迁工程从2009年开始，九龙湖6个村，拆迁工程从2012年开始。从2012年起，生米镇划归红谷滩新区管辖，红谷滩新区即于2014年起对生米镇进行城市改造，被告镇政府将辖区内建筑物进行了拆除。2014年11月18日，原告与被告镇政府达成协议，由原告继续在改建的住宅区内投资经营有线电视网络，原告放弃上述拆除的补偿要求。协议签订后，原告委托其子公司与辖区内的建设单位陆续签订“有线电视网络建设协议”。由于南昌市文化广电新闻出版局发文，将有线网络建设收回国有投资建设，导致原告所签订的所有网络建设协议被终止，被告镇政府已经不能使得双方签订的协议继续履行，原告多次要求被告镇政府及管委会予以补偿未果，故将各被告诉至法院，要求判如所请。 另查明，原告另在本院对案外人九龙湖管理处及本案管委会、广电局为被告提起行政诉讼，要求支付九龙湖管理处辖区内拆除光、电缆的补偿费7557250元。因2012年2月，经南昌市市委及市政府决定，将生米镇从新建县划归红谷滩新区管辖，红谷滩新区再将原生米镇部分管辖范围划归九龙湖管理处，九龙湖管理处受红谷滩新区房屋拆迁代办处的委托实施对该案中原告投资建设的有线电视网络进行了拆除。在案件审理过程中，为减少诉累，实质化解行政纠纷，本院多次组织各方进行协商，后经红谷滩管委会相关领导指示，同意将原告诉被告生米镇及原告另诉九龙湖管理处的两案承担主体指定由被告镇政府一并承担，由被告镇政府与原告协商补偿事宜，随后原告及被告镇政府向本院提交庭外和解申请，并由原告提交对诉九龙湖管理处一案的撤诉申请。 又查明，2019年7月25日，经原告与被告镇政府协商一致，双方同意由原告委托宏华公司对网络设施、设备损失、经营损失进行鉴定，鉴定费用98000元由原告先行垫付。2019年11月28日，宏华公司出具《评估报告》，该报告载明：1.光缆线路及设备共计55项，经过成新率计算净值共为7129498.35元；2.停产停业经营损失折现净收益损失为10408601.69元；3.资产清查核实情况说明中已查清核实，生米镇有线电视光缆线路已铺设到了每个自然村。2019年12月16日，宏华公司出具关于资产评估报告需要重新修改的函，认为红谷滩拆迁办及生米镇政府对上述评估报告中的数量、停产停业时间等存在异议，本评估报告中的财务信息及权属资料是由产权者提供，未经拆迁方（即相关政府部门）认可，评估结论也未征求拆迁方（政府）意见，故将该评估报告予以作废。 本院认为，在当事人权益被侵害时，可能是单一行政行为所造成，也有可能是多个行政行为共同所致。对当事人来说，由多因一果所造成的权益损害，找准行政行为或适格被告也非易事。因此，化解行政争议的途径应当是多方面的，该途径可能基于法律规定，也可能来自行政命令、决定或者是行政协议，还有可能是基于实质化解行政争议的需要，由各方之间协商确定的责任主体，只要不违反国家法律强制性规定，人民法院就应当明确责任主体及侵权行为并及时作出裁判，避免当事人四处信访或者寻求违法途径。根据原、被告的意见及审理情况，本案争议焦点为：1.适格被告的确定；2.裁判方式的确定。 关于争议焦点1 本案对原告权利义务产生影响的行政行为以下几个：1.原告与被告广电局签订有线电视网络经营协议；2.被告镇政府拆除有线电视网络的行为；3.原告与被告镇政府就拆除事宜再次签订的网络经营协议；4.南昌市文化广电新闻出版局作出整治清理有线电视网络的文件，最终导致原告与被告镇政府签订的协议不能履行。因此，对原告的损失产生基于政府及职能部门多个因果关系所造成，通过对整个案件的梳理，原告因政府特许经营协议而投资是前因，后政府拆除网络电视设备是结果，虽被告镇政府拆除后再与原告达成特许经营协议，但因职能机关作出的决定导致该协议亦无法继续履行，原告之后也未再作出投资，故原告最终的损失仍是以拆除行为作为终止时间点。在审理过程中，各被告本着实事求是、执法便民的原则，经上级行政机关指示及各方协商一致确定由被告镇政府对案涉有线电视网络设备的拆除承担赔偿责任，故本院确认被告镇政府为适格被诉主体。虽其他被告已明确不再承担赔偿责任，但经过审理，为减少诉累，将在裁判中一并作出处理。 关于争议焦点2 并非所有的补偿、赔偿或行政协议之诉都适宜由人民法院直接判决具体的内容，在某些情况下，考虑到案件处理的法律效果和社会效果，直接判决具体补偿、赔偿金额的裁判时机并不成熟，人民法院可以根据案情的需要判令先由行政机关作出补偿或赔偿。行政机关应坚持公平合理的理念，在限期内履行补偿或赔偿职责，给争议各方协调化解纠纷留出灵活的空间，从而充分发挥司法权的监督性和行政权的专业性，更有利于妥善处理纠纷。 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证，由被告承担举证责任。”本案中，原告已提交了工程路由图、合同及证明等相关证据证实其损失的存在，而被告镇政府作为拆除行为的实施主体，也应当对自己的主张提供拆除清单或相应的证据予以佐证，但各被告均未提交证据证实损失的具体金额，故应承担举证不能的法律后果。 其次，虽原告提交的证据已能证明损失的存在，但因案涉网络设施早被拆除且原告也无法准确提供具体设备及材料清单，在法院没有资产评估鉴定专业能力的情况下，为查明本案事实仍需要借助第三方鉴定机构给予认定。因此，一份合法的资产评估报告才是解决本案最终的依据。 其三，本案的评估工作是在本院的见证下，由各方当事人自行协商一致后指定评估机构予以进行，各方均承诺积极配合该评估的工作，并对评估事项自行沟通、协商，待评估报告作出后，双方就损失再协商赔偿事宜。据此，案涉网络设备的补偿事宜先决条件是待评估报告作出后，被告镇政府才负有向原告协商及作出补偿决定的法定职责。 最后，在正式评估报告经本院组织质证后，宏华公司却提出因财务信息及权属资料是由产权持有者提供，未经拆迁方（即相关政府部门）认可，结论也未征求拆迁方（政府）意见，向本院发函主张该报告作废。显然，该函的内容已违反了评估鉴定工作中的独立性原则和客观公正性原则，将评估结论视同儿戏，该行为已经违反行业规范及法律规定。但本院坚持实事求是且谨慎的态度，在需要行政机关先行作出行政行为的前提下，留出时间和空间，责令被告镇政府需在一定期限内自行与原告协商后作出行政决定。 综上，为保护当事人的合法权益，监督行政机关依法行政。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 一、责令被告南昌市红谷滩新区生米镇人民政府应于本判决生效之日起六十日内对原告南昌东方雷华电子实业有限公司就案涉有限电视网络设备的补偿作出行政行为； 二、驳回原告南昌东方雷华电子实业有限公司其他诉讼请求。 案件受理费50元（原告预交160239元），160189元退还原告南昌东方雷华电子实业有限公司，案件受理费50元及鉴定费98000元由被告南昌市红谷滩新区生米镇人民政府负担，并于本判决生效之日起六十日内迳付原告南昌东方雷华电子实业有限公司。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  楼 赟 人民陪审员  丁洪发 人民陪审员  刘春香 二〇一九年十二月二十五日 法官 助理  彭 颖 书 记 员  吴 堃 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。