安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖11行初81号原告俞少珍，女，1941年12月22日出生，汉族，退休职工，住安徽省滁州市琅琊区。委托代理人元明月，北京市京师律师事务所律师。委托代理人曾文峰，北京市京师律师事务所实习律师。被告滁州市琅琊区人民政府，住所地安徽省滁州市琅琊区欧阳修大道99号，统一社会信用代码1134110268209295X6。法定代表人周冬梅，该区区长。委托代理人方军，该区司法局副局长。委托代理人黎原，该区房屋征收中心副主任。第三人邹海，男，1963年10月27日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。第三人邹梅，女，1970年2月28日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。第三人邹玲，女，1966年6月15日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。原告俞少珍因与被告滁州市琅琊区人民政府（以下简称琅琊区政府）及第三人邹海、邹梅、邹玲房屋征收补偿决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月2日立案受理后，依法向琅琊区政府、邹海、邹梅、邹玲送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告俞少珍及其委托代理人元明月、曾文峰，被告琅琊区政府的出庭负责人王光之副区长及其委托代理人方军、黎原，第三人邹梅、邹玲到庭参加诉讼。第三人邹海经本院合法传唤，无正当理由未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。琅琊区政府于2019年2月20日对俞少珍、邹海、邹梅及邹玲作出（2019）滁琅房决字第2号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《征收补偿决定》）：一、根据《城河小区（紫薇北路改造）棚户区改造补偿安置方案》，被征收人俞少珍、邹海、邹玲、邹梅可在以下货币补偿或产权调换中选择一种补偿方式：1.货币补偿：①房屋评估价值322370.50元；②搬迁费500元；③临时安置费4234.12元（四个月）;④相关附属物补偿31209.50元。合计货币补偿总金额为：358314.12元。2.产权调换：产权调换房屋地点为滁州市西涧花园二期54栋1单元1804室，面积110.52㎡，房屋价值298404元。滁州市琅琊区房屋征收办公室于被征收人交付被征收房屋之日起1个月内向被征收人提供产权调换房屋。被征收人俞少珍、邹海、邹玲、邹梅在领取房屋时，滁州市琅琊区房屋征收办公室付给被征收人俞少珍、邹海、邹玲、邹梅房屋差价59910.12元。3.被征收人俞少珍、邹海、邹玲、邹梅在本决定送达之日起10日内以书面申请方式向滁州市琅琊区房屋征收办公室选择上述1、2两项补偿方式之一。逾期不选择的，对俞少珍、邹海、邹玲、邹梅房屋征收实行产权调换。二、若被征收人选择货币补偿，根据本决定第一条第1项内容一次性补偿，于被征收人俞少珍、邹诲、邹玲、邹梅将被征收房屋交付给滁州市琅琊区房屋征收办公室前支付给被征收人。三、被征收人俞少珍、邹海、邹玲、邹梅在收到本征收补偿决定之日起15日内自行完成房屋搬迀，将房屋交琅琊区房屋征收部门。原告俞少珍诉称，2019年2月20日，琅琊区政府作出《征收补偿决定》对其位于琅琊区工人新村17号产权证号为“房登字第2002001339号”的房屋进行征收补偿。该《征收补偿决定》缺乏合法有效评估依据，且内容及程序不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）规定，违反法律、行政法规的强制性规定，严重侵犯了其合法权益。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条和《征补条例》等法律法规规定，向贵院提起诉讼，希望法院查清事实，判决：1、确认琅琊区政府作出的《征收补偿决定》违法并予以撤销；2、对《城河小区（紫薇北路改造）棚户区改造补偿方案》（以下简称《安置补偿方案》）进行附带审查；3、本案诉讼费用由琅琊区政府承担。原告俞少珍向本院提供了以下证据：1、俞少珍身份证复印件；2、房登字第2002001339号房屋所有权证复印件一份。上述两份证据证明其对涉案房屋享有合法所有权，具有诉讼资格；3、安徽建英房地产土地评估经纪有限公司于2017年7月6日出具的皖建英（滁）估字[2017]第316号《被征收房屋价值估价报告》，证明琅琊区政府作出的《征收补偿决定》所依据的估价报告已过有效期；4、《征收补偿决定》，证明琅琊区政府向其作出涉案补偿征收决定；5、琅琊区政府信息公开答复书及附件，证明在被诉《征收补偿决定》作出后，琅琊区政府于2019年3月7日向其公开的估价报告是皖中信房估字[2017]ZS-460M-477号，并非本次诉讼中琅琊区政府提供的2018年8月10日出具的编号为皖中信房估字[2018]ZS-627M的《房地产估价征收报告》；6、《关于城河小区紫薇北路改造棚户区改造补偿安置方案（征求意见稿）征求意见情况说明》，证明被征收人对征求意见稿提过原地安置或就近安置修改意见，但是琅琊区政府并未按原地安置或就近安置的修改意见进行修改，未尊重被征收人的民意，也违反了《征补条例》的规定；7、李健补偿决定及复议决定，证明琅琊区政府作出的同类的补偿决定已被滁州市人民政府撤销；8、被征收房屋附近的祥源湾商品房项目的视频3段；9、滁州市人民政府信息公开网站-祥源湾东苑西苑小区规划方案批前公示；10、滁州市人民政府信息公开的滁州市2017年国有建设用地出让成交结果公告41号、不动产权利首次登记公告2018036。上述三份证据证明被征收房屋地块并非用于棚户区改造的民生工程建设，而是用于商品房开发，违反了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》及《征补条例》的规定，同时也证明棚户区改造地段具备提供原地回迁或就近安置的条件，琅琊区政府作出的补偿决定不能对其进行原地安置或就近安置违反《征补条例》的规定，依法应当撤销；11、安徽建英房地产土地资产评估有限公司组织机构代码公示材料结果，证明安徽建英房地产土地资产评估有限公司公司于2019年1月18日进行了名称变更，变更之前的名称为安徽建英房地产土地评估经纪有限公司琅琊区政府出示的于2018年8月10日由安徽建英房地产土地资产评估有限公司出具的估价报告明显是伪造的。被告琅琊区政府辩称，2017年6月6日，其依法作出《琅琊区人民政府关于对城河小区（紫薇北路改造）棚户区改造范围内房屋进行征收的决定》（以下简称《征收决定》），俞少珍拥有的位于琅琊区工人新村17号的房屋在征收范围内。在《征收决定》和《安置补偿方案》公布实施前后，琅琊区房屋征收部门（工作组）对被征收房屋进行了调查登记，开展了房屋认证、评估，主动与被征收人就安置补偿事宜多次进行商谈，但被征收人提出的要求过高，不符合该地块的征收补偿方案，故在征收规定的签约期限内（2017年6月20日至2017年8月31日）未能与被征收人达成补偿协议。其依据《征补条例》和《安置补偿方案》相关规定，2019年2月20日依法对俞少珍户作出《征收补偿决定》，并公告送达给本人。其作出的《征收补偿决定》提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供俞少珍户选择，并相应准备了货币补偿资金和产权调换用的安置房，充分尊重了申请人意愿和权益，内容符合《征补条例》和《安置补偿方案》的规定。俞少珍要求确认《征收补偿决定》违法并予以撤销没有事实和法律依据。关于俞少珍要求附带审查《安置补偿方案》问题，《安置补偿方案》是《征收决定》附带内容，不属于本案审理范围，俞少珍对《安置补偿方案》有异议，应当对《征收决定》提起行政诉讼时提出。综上，请求驳回俞少珍的诉讼请求。琅琊区政府在法定举证期限内向本院提供如下证据：1、《征收公告》（附《征收决定》、征收范围图、《补偿安置方案》）及公示照片；征收通知复印件各一份，证明按照《征补条例》规定，其在征收地块发布征收公告，签约期限自2017年6月20日-2017年8月31日；2、被征收房屋调查登记表、认证表、终审认证公示表、《关于城河小区（紫薇北路改造）棚户区改造地块评估公司情况公示》及公示照片（附《城河小区地块房屋征收地块征求意见汇总表》及征求意见表照片）、《被征收房屋价值估价报告》、估价报告公告送达，证明其依法对被征收房屋进行了调查、认证、评估等工作。房产征收估价报告书已送达俞少珍户；3、协商安置补偿事项的谈话记录3份、《关于对邹伦学户作出房屋征收补偿决定的报告》，证明征收部门多次与俞少珍户商谈房屋征收补偿事宜，未有达成协议；4、《征收补偿决定》、送达回证材料，证明其于2019年2月20日作出《征收补偿决定》并送达俞少珍户。《征收补偿决定》明确了俞少珍户房屋补偿方式（货币补偿和产权调换方式两种方式择其一）、房屋征收补偿情况、安置情况及诉讼权利等事项；5、产权调换和货币补偿协议各一份；货币补偿资金证明和过渡周转用房证明，证明其作出征收决定时充分尊重俞少珍户意愿和权益，足额准备了货币补偿资金和一套不小于俞少珍户被征收房屋面积的产权调换安置房，供选择一种方式安置补偿。第三人邹梅、邹玲述称，同意俞少珍的起诉意见。第三人邹海未提供书面意见。邹梅、邹玲及邹海未向本院提供证据材料。经庭审质证，对于俞少珍所举证据，琅琊区政府质证意见如下：对证据1、2无异议；对证据3征收报告的质证意见同前述；对证据4的证据三性无异议；对证据5，不能以信息答复中其未提供2018年的估价报告就认为该估价报告系伪造，不认可证明目的；对证据6是针对整个地块的所有被征收户，不是以个别被征收人意见为准，征求意见时该地块绝大多数被征收户同意征收补偿安置方案，符合《征补条例》规定可以不作修改；对证据7属于个案，与本案无直接关联性，不认可证明目的。对证据8-10与本案无直接关联，在举证阶段其已回应此问题，房屋被征收后与原征收用途发生改变，是否合法，属于另一法律关系，与本案无关；证据11，即使该证据如俞少珍所提供的，但也能说明该评估公司具有主体继承性，对本案无实际影响。邹梅、邹玲同意俞少珍的举证。对于琅琊区政府所举证据，俞少珍质证意见为：证据1真实性、关联性认可，不认可合法性。对公示照片真实性不认可，该公示照片与其通过向琅琊区政府申请信息公开所获得的照片不一致，且琅琊区政府举证的照片无原件核对，该照片日期无法确定，其认为征收补偿方案违反《征补条例》内容，要求对《安置补偿方案》进行附带审查。《安置补偿方案》作出时间为2017年6月5日，《征收决定》作出时间为2017年6月6日，《征收决定》作出时间违反《征补条例》规定；证据2中对房屋调查登记表的真实性、合法性不认可，该登记表无房屋产权人签名确认，不符合法律规定，不能成为拆迁补偿依据。根据相关司法解释规定，“行政机关向人民法院提供的现场笔录应当载明时间、地点等内容，并由执法人员和当事人签名……应当注明原因”。对征收认证表和认证公示表，真实性与合法性不认可，该认证表认可的面积与实际面积不符，根据《滁州市国有土地上房屋征收与补偿方案》第八条规定，被征收房屋没有有效权属证明和有效建房批准手续的，按照2005年航拍图（无2005年航拍图的以当地政府相关国土部门普查资料或地籍图为依据）。该表只按照2005年航拍图，而不依据2010年地籍图等依据不认可其近30平方米的产权面积，违反滁州市的上述规定。琅琊区政府提供的评估公司于2018年8月10日出具的估价报告伪造痕迹明显，该报告编号为2017字样，但却是2018年8月10日出具，不符合编号填写常识。报告正文部分第四页第十行显示资质证书有效期限为2014年6月20日-2017年6月19日，显然在报告出具之日，该评估公司无评估资质。该报告第七页估价作业期已超过一年多的作业期，显然不符合作业规范常识，也超过安置签约期，丧失了估价报告作为签订安置补偿决定依据的意义。报告最后的资质部分，房地产估价机构备案证书有效期2019年1月24日-2020年7月3日，该报告在出具之时不可能取得2019年1月24日的登记备案登记书。琅琊区政府出示的评估公司的情况公示的证据显示城河小区地块4、6、7、8组评估公司为安徽建英房地产土地评估经纪有限公司，而该估价报告显示评估公司为安徽建英房地产土地资产评估有限公司，另据查询组织机构代码信息得知2019年1月18日安徽建英房地产土地评估经纪有限公司才将名称变更为安徽建英房地产土地资产评估有限公司，即该报告在出具时评估公司名称还是安徽建英房地产土地评估经纪有限公司，可见琅琊区政府出示该报告并非是在2018年8月10日出具，而是为了本次应诉与评估公司恶意串通伪造形成。对公告的真实性和合法性不认可，公告不能显示公告送达的估价报告是2018年还是2017年的估价报告，公告送达估价报告也不符合法律规定的公告送达条件，法律规定只有在被送达人下落不明、无法联系情况下才适用公告送达，其一直在居住地范围内活动，有联系方式，能够联系其亲属，且被诉的《征收补偿决定》琅琊区政府工作人员亦送达到其家中，所以估价报告不需公告送达；证据3对谈话笔录证据三性不认可，从谈话内容可知其要求原地安置或就近安置符合《征补条例》规定，相反，琅琊区政府拒不答应其诉求无法律依据。结合其补充提交的证据，被拆迁地块非棚户区改造，而是商品房开发，不是用于改善民生的性质，琅琊区政府将其异地安置，违反了《征补条例》和《国务院关于加强棚户区改造意见》的规定。对《关于对邹伦学户作出房屋征收补偿决定的报告》证明目的不认可，该报告于2017年11月30日作出，被诉《征收补偿决定》于2019年2月20日作出，从申请作出到补偿决定的期限长达一年，明显超过合理期限，关于对合理期限的理解，其认为参照行政复议期限为60日，行政诉讼期限为6个月，申请政府信息公开，行政机关答复期限为40日，因此琅琊区政府作出《征收补偿决定》从申请到琅琊区政府作出补偿决定明显超过合理期限，程序违法；证据4证明目的不认可，仅能证明琅琊区政府向其作出了被诉行政行为，对送达回证及照片、证明的证据三性不认可，被诉《征收补偿决定》其家属于2019年2月25日从送达人手中直接领取，不存在拒收情况，琅琊区政府所持的送达回证与事实不符。邹海是否拒收其不清楚，其不发表意见。对2019年4月15日公告的证据三性不认可，其家属已从送达人员手中接收，不存在拒收情况，琅琊区政府以无法直接送达由为进行公告送达，明显不符合实情，适用公告送达显然错误；证据5的协议证据三性不认可，其未与琅琊区政府签订任何补偿协议，该证据与本案无关。对货币补偿金证明和过渡周转房证明的证据三性不认可，琅琊区政府作出的征收《征收补偿决定》并未充分尊重其意愿，未保障其合法诉求和合法权益。邹梅、邹玲同意俞少珍的质证意见。本院对俞少珍所举证据1、2、3、5及6、11的真实性、合法性及关联性予以确认；证据7-10与本案被诉行政行为不具有关联性，不予采信；对琅琊区政府所举证据中的证据1、2、3、5的真实性予以确认。俞少珍所举证据4和琅琊区政府所举证据4系本案被诉行政行为内容，对其合法性将依法进行审查。根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定案件事实如下：2017年6月6日，琅琊区政府作出滁琅政〔2017〕42号《征收决定》及《安置补偿方案》，俞少珍拥有的位于滁州市琅琊区大成路工人新村17号的房屋（房屋产权证号：房地权滁字第××号，房屋产权登记人：俞少珍，共有人栏：房改）在本次征收范围内，其配偶邹伦学已故。琅琊区政府未在征收公告及《补偿安置方案》中确定的补偿签约期限。2017年6月19日，滁州市琅琊区房屋征收办公室向俞少珍户送达DHC4-30《征收通知》（城河小区地块1、2、3、5、9、10组），该征收通知中注明俞少珍拒签，确定征收签约期限为2017年6月20日至8月31日。直至2018年11月1日，俞少珍上述房屋已被拆除完毕时，双方仍未达成拆迁协议。2019年2月20日，琅琊区政府以上述房屋为夫妻共同参加房改获得的房产，属于夫妻共同财产为由，以俞少珍及其三个子女邹海、邹玲、邹梅作为被征收人作出（2019）滁琅房决字第2号《征收补偿决定》：根据《城河小区（紫薇北路改造）棚户区改造补偿安置方案》，被征收人俞少珍、邹海、邹玲、邹梅可在以下货币补偿或产权调换中选择一种补偿方式：1.货币补偿：①房屋评估价值322370.50元；②搬迁费500元；③临时安置费4234.12元（四个月）；④相关附属物补偿31209.50元。合计货币补偿总金额为：358314.12元。2.产权调换：产权调换房屋地点为滁州市西涧花园二期54栋1单元1804室，面积110.52㎡，房屋价值298404元。滁州市琅琊区房屋征收办公室于被征收人交付被征收房屋之日起1个月内向被征收人提供产权调换房屋。被征收人俞少珍、邹海、邹玲、邹梅在领取房屋时，滁州市琅琊区房屋征收办公室付给被征收人俞少珍、邹海、邹玲、邹梅房屋差价59910.12元。3、被征收人俞少珍、邹海、邹玲、邹梅在本决定送达之日起10日内以书面申请方式向滁州市琅琊区房屋征收办公室选择上述1、2两项补偿方式之一。逾期不选择的，对俞少珍、邹海、邹玲、邹梅房屋征收实行产权调换。俞少珍不服，提起本案行政诉讼。本院认为，《征补条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”琅琊区政府具有作出涉案征收补偿决定的法定职权，系本案的适格被告。俞少珍作为补偿决定确定的被征收人有权提起本次诉讼。本案的争议焦点为：琅琊区政府于2019年2月20日对俞少珍户作出《征收补偿决定》是否合法。关于《安置补偿方案》的合法性问题。《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。制定和发布征收补偿方案系行政法赋予征收行政机关的法定职权，征收部门有权在不违背上位法规定的征收补偿原则的前提下，在制定征收补偿方案的内容时具有一定的裁量权，可以根据本地经济发展实际、项目规划计划、被征收房屋的具体情况等，并结合多数被征收人的意见对补偿方案作出具体规定。本案中，琅琊区政府在公布征求意见后，以征求被征收人意见在92.48%对《补偿安置方案（征求意见稿）》同意的基础上制定公布《安置补偿方案》符合上述法律规定的制定程序。琅琊区政府在不违背《征补条例》的情况下，结合当地实际未对俞少珍户提出的原地安置或就近安置的修改意见进行修改，并不违反法律规定。关于《征收补偿决定》的作出是否正当问题。首先，对于案涉被征收房屋，琅琊区政府征收部门在该征收项目向俞少珍送达的《征收通知》中确定的签约期限届满之时（2017年8月31日）未能与俞少珍户达成征收补偿协议，此时即可申请琅琊区政府作出征收补偿决定，让被征收人及时获得补偿，并且可以避免因评估时点与补偿决定作出时点间隔过久导致补偿数额与房屋价值之间出现较大差异，进而引发更多争议。琅琊区政府根据2017年11月30日房屋征收部门提交的《关于对邹伦学户作出房屋征收补偿决定的报告》直至2019年2月20日方作出《征收补偿决定》，距涉案地块征收决定的作出（亦即评估时点）相隔20个月有余，距签约期限届满18个月有余，耗时较长。自签约期限届满之时至房屋于2018年11月1日被强制拆除的近15个月时间也足够琅琊区政府作出征收补偿决定，琅琊区政府却未及时作出。虽然琅琊区政府辩称其之前已经作出过补偿决定，后因送达程序问题其后期已自行撤销，但其提供的皖建英（滁）估字[2017]第316号房地产估价报告作出时间为2018年8月，已过签约期限。由此，琅琊区政府在本案中客观上存在怠于履行作出征收补偿决定法定职责的情形；其次，征收补偿决定体现的是在合法征收前提下对被征收人因征收导致损害的合法补偿责任，但本案中征收部门在未作出征收补偿决定、未申请人民法院强制执行的情况下直接强拆房屋，琅琊区政府作为负责其行政区域内征收与补偿工作的行政机关，应当知晓该违法行为将产生行政赔偿责任而非行政补偿责任，但其在强拆之后仍对俞少珍户作出征收补偿决定，不具备合目的性。综上，琅琊区政府在强拆房屋前未及时作出征收补偿决定、在强拆房屋后再作出征收补偿决定，不符合行政行为正当性的要求。关于涉案房屋征收评估程序问题。首先，本案经征收范围内被征收人投票方式协商选定安徽建英房地产土地评估经纪有限公司为征收评估机构并公告后，该评估公司以2017年6月6日（即琅琊区政府发布征《收决定》之日）为价值时点对涉案房屋价格进行评估，但琅琊区政府在本案中未提交证据证明征收部门在被征收范围内对分户初评结果进行过公示及向俞少珍户转交了涉案房屋的分户估价报告，违反了住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款及第十七条第一款的规定，使得俞少珍户缺乏协商签约的确定性基础，并致使其对分户评估结果申请异议失去实际意义；其次，安徽建英房地产土地评估经纪有限公司于2017年7月6日、2018年8月10日分别出具了皖建英（滁）估字[2017]第316号《被征收房屋价值估价报告》，即便按照琅琊区政府主张的其作出涉案《征收补偿决定》的依据为2018年8月10日的皖建英（滁）估字[2017]第316号房地产估价报告，但该报告作出时间已超过征收决定中确定的签约期限，且琅琊区政府对2018年8月10日的估价报告进行公告送达的依据不足，导致俞少珍户无法在法定期限内对涉案估价报告提出异议，侵犯其合法权利。故该估价报告不能作为琅琊区政府认定涉案房产价值的依据。综上所述，本案《征收补偿决定》存在明显不当、程序违法、主要证据不足等违法情形，依法应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项及《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下：撤销滁州市琅琊区人民政府于2019年2月20日对俞少珍户作出的（2019）滁琅房决字第2号房屋征收补偿决定。案件受理费50元，由被告滁州市琅琊区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  王忠良审 判 员  苏春琴人民陪审员  陶 园二〇一九年十二月二十三日书 记 员  周 杨附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。