江西省萍乡市安源区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣0302行初102号 原告：刘罗秀，汉族，女，1972年8月28日生，住江西省。 被告：萍乡市公安局开发区公安分局，住所地萍乡市开发区安源中大道10号，统一社会信用代码11360300014570848G。 法定代表人：付培群，局长。 委托代理人：李砚红，副局长。 委托代理人：李倩，江西博韬律师事务所律师，特别授权。 委托代理人：孙一琳，江西博韬律师事务所律师，一般代理。 被告：萍乡市人民政府，住所地萍乡市行政服务中心1号楼，统一社会信用代码11360300014563031A。 法定代表人：李江河，市长。 委托代理人：胡艳君，江西博韬律师事务所律师，一般代理。 原告刘罗秀不服被告萍乡市公安局开发区公安分局（以下简称开发公安分局）治安行政处罚及被告萍乡市人民政府（萍乡市政府）行政复议一案，原告于2019年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2019年8月14日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政机关负责人出庭应诉通知书、权利义务告知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年10月31日公开开庭审理了本案。原告刘罗秀、被告开发公安分局的委托代理人李砚红（行政机关负责人）、孙一琳、被告萍乡市政府的委托代理人胡艳君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告开发公安分局于2019年3月6日对原告刘罗秀作出萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定书，该决定查明：2019年元月，刘罗秀以法院枉法裁定为由来到北京市进行非正常上访，同年3月4日来到北京天安门地区进行非正常上访时，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获并进行书面训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予刘罗秀行政拘留十日。执行方式和期限由开发分局民警送刘罗秀到萍乡市拘留所执行拘留十日。原告不服该行政处罚决定，于2019年5月5日向被告萍乡市政府提出行政复议申请，申请确认被申请人开发公安分局作出萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定的行政行为违法，并申请予以撤销。被告萍乡市政府经审理后，于2019年7月4日作出萍府决字[2019]4号行政复议决定书，认为开发公安分局作出的行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持开发分局2019年3月6日作出的萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定。 原告刘罗秀诉称，原告于2019年3月收到被告开发公安分局作出的萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定，该处罚认定事实错误，依法应予撤销。原告一直通过司法诉讼解决土地被非法强占、蘑菇房屋被非法强拆一事，并非被告所说以枉法裁定为由来到北京市进行非正常上访。原告于2019年3月4日带着最高人民法院、江西省高级人民法院、萍乡市中级人民法院、萍乡市安源区人民法院等行政裁定、再审申请书，还有需要立案的《行政起诉状》，去往最高人民法院反映地方基层法院枉法裁判的信访问题。被告开发公安分局作出的萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定程序严重违法。从萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定书来看，被告开发公安分局所谓的刘罗秀的询问笔录实际与事实不符，原告拒绝签字就是对非法办案的严重抗议，原告仅仅是凭着最高人民法院给的路线图去最高人民法院信访接待部门路过北京天安门。即使北京市公安局天安门地区治安大队查获并对原告进行训诫，训诫书只是对轻微违法行为给予的一种书面告知，其效力低于警告，训诫书不可以作为行政拘留的依据；光丰村关于刘罗秀进京非正常上访的情况说明无法证明原告有违法行为；被告开发公安分局对事发地北京市公安局天安门分局治安大队查获地区并无管辖权，事发地归属北京天安门地区治安大队，如果实在违法应对该案有案件移交手续。且治安管理处罚的决定机关是县级以上人民政府公安机关决定，被告开发公安分局并不是“县级以上人民政府公安机关”，而是“县级以上人民政府公安机关的派出机构”，其没有治安处罚权，故被告开发公安分局作出的萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定超越职权，程序严重违法。被告开发公安分局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项对原告进行处罚，系适用法律错误。被告开发公安分局利用公权力对原告处罚，认定事实错误，主要证据不足，程序严重违法，适用法律、法规错误，严重侵犯了原告的合法权益。被告萍乡市政府于2019年7月18日邮寄给原告的萍府复决[2019]4号行政复议决定书同样是认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误。故诉请法院判令：1、依法确认被告开发公安分局作出萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定的行政行为违法并予以撤销；2、依法撤销被告萍乡市政府作出的萍府复决字[2019]4号行政复议决定；3、本案诉讼费由被告开发分局承担。 原告为支持其诉讼主张，在审理中向本院提交的证据如下： 1、萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定书，证明被告开发公安分局具体行政行为违法，其期限是从2019年3月7日至2019年3月16日止，但实际是从证据6证明滥用职权、严重违法。 2、最高人民法院办公厅的乘车路线告示（打印件），证明原告是按照线路图去最高人民法院来访接待室。 3、最高人民法院（2018）最高法行申5096号行政裁定书、江西省高级人民法院（2017）赣行申316号、（2018）赣行申125号行政裁定书、萍乡市中级人民法院（2017）赣03行终83号行政裁定书、萍乡市安源区人民法院（2017）赣0302行初56号行政裁定书、原告的再审申请书、控告信、查处土地违法的申请书，该组证据证明原告刘罗秀去最高人民法院是准备去送相关的材料。 4、行政起诉状，证明原告是去最高人民法院信访之后再去北京市第一中级人民法院起诉立案。 5、萍乡市公安局返还物品文件清单（2019年5月8日原告自己去萍乡市公安局拿的），证明被告无故扣押原告依法诉讼的证据。 6、萍乡市拘留所解除拘留证明书，证明被告开发公安分局滥用职权，关押了原告11天，对原告进行打击报复。 被告开发公安分局辩称，1、被告作出的萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚书认定事实清楚，证据确凿充分。经查明，原告刘罗秀曾多次信访，不理会基层的相关解释进而又提起了一系列行政诉讼，因其对四级法院的行政裁定结果不服，2019年元月以枉法裁判为由来到北京市进行非正常上访，同年3月4日来到北京市天安门地区进行非正常上访时被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获并进行训诫，送往北京市马家楼接济中心以非法上访被登记。以上有刘罗秀询问笔录、光丰村关于刘罗秀进京非正常上访的情况说明、北京市天安门地区分局治安大队对刘罗秀进京非正常上访的训诫书等资料证实。刘罗秀的非法上访行为对单位秩序造成了影响，被告依职权作出行政处罚决定合理。2、被告对刘罗秀的违法行为作出行政处罚决定有充分的法律依据。首先，被告具有公安行政管理和行政处罚的职权，其次，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定“扰乱机关团体，企业事业单位秩序，致使工作生产营业医疗教学科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者200元以下罚款，情节严重的，处5日以上10日下拘留，可以并处500元以下罚款”，对刘罗秀作出行政处罚决定，适用法律准确恰当，刘罗秀先后于2015年8月11日，2016年3月1日到北京市天安门、中南海地区周边进行非访，在2016年3月3日被告对其作出行政处罚决定后，仍无悔改，继续以同一理由到北京天安门地区非访，严重扰乱政府机关工作秩序。3、该行政处罚决定程序合法正当，不存在违法的情形。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，据此被告作为刘罗秀居住地的公安机关，有权对其非访行为进行调查处理。被告是在萍乡市开发区信访局驻京工作组将刘罗秀接出并移交至开发区公安分局洪山派出所后，于2019年3月6日立即依法受案登记，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条之规定，传唤刘罗秀，严格依照法律规定对其进行询问和调查，并履行了告知刘罗秀权利的义务。在作出行政处罚前，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知了刘罗秀。依法作出处罚决定后，被告告知了刘罗秀不服处罚决定的救济途径。以上所有程序符合法律规定，拘留决定已执行完毕。因此，被告对刘罗秀实施行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，程序合法正当，请求法院对刘罗秀的诉讼请求依法予以驳回。 被告开发分局为证明其作出行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院提交了下列证据及依据。 证据：1、统一社会信用代码证书、法人身份证明、江西省行政执法主体资格证（萍府法主资证第77号），证明被告系本案适格主体且具有行政执法主体资格。 2、北京市公安局天安门地区分局训诫书、江西省送久敬庄接济中心涉访人员劝返接离移交单、光丰村证明、情况说明，证明原告于2019年3月4日在北京市天安门进行非法上访的事实，被当地公安部门训诫并送往北京市马家楼接济中心登记，久敬庄接济中心小组将原告移交至萍乡市驻京工作小组劝离。 3、受案登记表、传唤审批表、传唤证、公安行政案件权利义务告知书、调查笔录、询问笔录、证据保全决定书、证据保全清单，证明被告依法履行职责，对原告进行受案调查；被告在询问原告前已告知相关权利义务；原告承认为反映问题曾携带相关上访材料到国家信访局、中纪委、国土部、住建部、人事部、组织部上访，在北京天安门地区进行非正常上访时被当地公安机关调查并训诫的事实。 4、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书、送达回执、萍乡市拘留所执行回执，证明被告在作出行政处罚决定前已告知原告有陈述和申辩的权利；被告作出行政处罚决定，事实清楚、证据确实充分、程序正当，符合法律规定；被告将原告移送萍乡市拘留所执行拘留决定的事实。 5、信访材料4份、光丰村情况说明、答复意见、萍公（洪）决字[2016]0049号行政处罚决定书，证明原告多次通过信访、投诉、举报等手段反映诉求，基层部门均有答复；原告曾于2015年在北京市天安门附近进行非正常上访，于2016年到北京中南海周边进行非正常上访，被当地公安部门查获进行训诫。2016年3月3日，被告对原告作出拘留十日的行政处罚决定。 法律依据：1、《中华人民共和国警察法》第六条第二款、第七条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第八十二条、第九十一条；2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条；3、中华人民共和国公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条。 被告萍乡市政府辩称，1、其对刘罗秀作出的萍府复决字[2019]4号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当。刘罗秀通过邮寄方式提交行政复议申请书及附件萍公（洪）字[2019]0065号行政处罚决定书，法制办受理后，随即将行政复议申请书副本发送至被告开发公安分局。并于2019年5月7日下达行政复议答复通知书，要求开发公安分局在自收到申请书副本起10日内提出书面答复意见，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。在收到开发公安分局的答复书以及进行相关调查了解后，其依据事实和证据认定开发公安分局对刘罗秀作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持开发公安分局对刘罗秀作出的萍公（洪）字[2019]0065号行政处罚决定，并告知刘罗秀不服复议决定的救济途径，以上程序符合法律规定并无不当。2、经查明，刘罗秀曾多次信访，不理会基层的相关解释进而又提起一系列行政诉讼。因其对四级法院行政裁定结果不服，2019年元月以法院枉法裁判为由到北京市进行非正常上访。同年3月4日来到北京市天安门地区进行非正常上访时被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获并进行训诫，送往北京市马家楼接济中心非法上访被登记。还查明刘罗秀曾先后于2015年8月11日、2016年3月1日到北京天安门，中南海周边进行非访。在2016年3月3日，开发分局对其作出行政处罚决定后仍无悔改，继续同一理由到北京天安门地区非访，严重扰乱了政府机关工作秩序。刘罗秀的非法上访行为对单位秩序造成的影响，开发公安分局依职权作出行政处罚决定合理。综上，其对刘罗秀作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当，请求法院对刘罗秀的诉讼请求依法予以驳回。 被告萍乡市政府为证明其作出行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院提交了下列证据及依据。 证据：1、统一社会信用代码证书、法人身份证明，证明被告系本案适格主体。 2、中国邮政投递单、行政复议申请书、行政处罚决定书，证明原告于2019年5月5日通过邮寄方式向被告申请行政复议，提交相关材料；被告依照行政复议法履行相关行政复议的程序，向被告开发公安分局送达行政复议申请书。 3、萍乡市人民政府行政复议答复通知书、送达回证、答复书，证明被告于2019年5月7日通知被告开发公安分局在期限内就本案提出书面答复意见，开发分局于2019年5月22日提出答复书。 4、萍府复决字[2019]4号萍乡市人民政府行政复议决定书、EMS快递单，证明被告于2019年7月4日作出行政复议决定，并通过邮寄方式送达原告。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条。 经庭审当事人举证、质证，本院对证据作出如下认定：原告对被告开发公安分局提交的证据1有异议，认为被告开发公安分局只是萍乡市公安局的派出机构，没有作出行政处罚的职能；对证据2的三性均不认可，认为无法达到证明目的；对证据3、4、5有异议，认为其是去最高人民法院交材料，是正常反映问题，不是非正常上访，被告依据上述材料对原告予以行政处罚是错误的。被告萍乡市政府对上述证据无异议，并认为其复议阶段亦是根据上述证据。本院认为，被告开发公安分局是经萍乡市人民政府授权的行政执法主体，具有行政执法主体资格，其对原告刘罗秀作出的行政处罚系依据法律规定依法作出。被告的其他证据来源合法，原告不通过正常途径上访，于2016年3月3日被从北京接回后，又以同一事实和理由于2019年3月4日在北京天安门进行非正常上访，故被告开发公安分局所作行政行为适用法律、法规没有错误，上述证据予以采信。 原告对被告萍乡市政府提交的证据1、2、3均无异议，对证据4认为违反了行政复议法第31条规定，被告应当在60日内作出行政复议，但被告萍乡市人民政府违反了该规定被告作出行政复议的时间超过了60天。被告开发公安分局对上述证据无异议。经本院审查，被告萍乡市政府作出行政复议的时间没有超过60日，故本院对被告萍乡市政府提供的证据予以采信。 两被告对原告提交的所有证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能达到原告的证明目的，恰恰证明原告是非正常上访。本院认为，原告提交的证据只能证明已经发生的事实，不能达到原告关于被告开发公安分局具体行政行为违法及萍乡市政府行政复议行为违法的证明目的。 经审理查明，原告刘罗秀因强制拆迁和对政府回复不服而多次信访。后对信访回复不满，经过行政诉讼，对萍乡市安源区人民法院、萍乡市中级人民法院、江西省高级人民法院、最高人民法院行政裁定的结果不服，于2019年元月以法院枉法裁判为由，到北京市进行非正常上访。同年3月4日来到北京市天安门地区进行非正常上访时，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获，并对原告刘罗秀进行训诫。 后原告刘罗秀被北京市公安机关送到久敬庄接济中心登记，久敬庄接济中心将原告移交至萍乡市驻京工作小组劝离。2019年3月6日，原告涉嫌违法被开发公安分局立案查处。同日，被告开发公安分局根据原告刘罗秀的违法事实作出行政拘留十日的行政处罚，已被执行。原告不服，于2019年5月5日向被告萍乡市政府提出行政复议申请，被告萍乡市政府于2019年7月4日作出萍府复决字[2019]4号《行政复议决定书》，决定维持被告开发公安分局2019年3月6日作出的萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定。原告不服在法定期限内向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第二条、第六条、第七条以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，公安机关具有维护社会治安秩序以及对违法行为依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定给予违法行为人相应的治安处罚的法定职责。综合原、被告的诉辩意见，本案的争议焦点是：1、原告到北京上访的行为是否是非法行为；2、被告开发分局对原告所作行政处罚以及被告市政府行政复议决定是否合法。 首先，关于原告刘罗秀诉称其到北京上访，其上访行为没有扰乱单位秩序的问题。本院认为，原告因强制拆迁信访事项，已经得到萍乡经济技术开发区处理、答复，后又通过诉讼被四级人民法院驳回起诉或驳回再审申请，原告不按规定向有权处理机关反映问题，于2019年元月到北京上访。2019年3月4日原告仍以同一事实和理由又到北京天安门周边上访。根据《信访条例》第十八条规定，信访人员用走访形式提出信访事项的，应到有关机关设立或指定的场所提出。本案中原告刘罗秀到北京市反映信访事项，应遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，应自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围，公共场所滞留。天安门周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告在天安门周边滞留，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获并针对其扰乱机关单位秩序而予以训诫。故原告提出该主张没有理由，本院不予支持。 其次，被告开发公安分局根据北京市公安局天安门分局治安大队训诫书、江西省送久敬庄接济中心涉访人员劝返接离移交单、单位证明、情况说明、受案登记、传唤审批表、询问笔录等证据，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，认为刘罗秀非正常上访的行为，扰乱天安门周边公共秩序，对刘罗秀非正常上访的违法行为进行受理、调查、处罚告知，并依法对刘罗秀作出行政处罚决定。所作处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，且在处罚幅度范围内给予处罚，处罚适当，属合法具体行政行为。原告刘罗秀认为被告开发公安分局没有管辖权，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定；公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖。从以上规定可见，原告刘罗秀居住地在被告开发公安分局管辖范围内，故被告开发公安分局对刘罗秀违反治安管理的行政案件具有管辖权。此外被告开发公安分局属萍乡市人民政府授权的行政执法主体，具有行政执法的资格，故原告刘罗秀认为被告无管辖权的理由不能成立。关于原告刘罗秀提出被告开发公安分局拘留时间超过10天的意见，因本院仅对被告开发公安分局作出萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定的事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法、适用法律是否正确进行审查，而行政拘留的期限由公安机关决定和执行，不属本案审查范围，本院不予处理。 被告萍乡市政府在法定期限内作出的萍府复决字[2019]4号《行政复议决定书》，程序合法、适用法律正确。 综上所述，被告开发分局对原告所作出的行政拘留十日的行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告市政府所作复议决定，程序合法，处理并无不当。原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘罗秀的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告刘罗秀负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本（预交上诉费50元），上诉于江西省萍乡市中级人民法院。 审 判 长 钟 强 人民陪审员 叶 意 人民陪审员 彭欣琦 二〇一九年十二月三十一日 法官助理  严琴 代理书记员 张 茜