广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤03行终1579号上诉人（原审原告）王俊，男。被上诉人（原审被告）深圳市龙华区人才人事服务中心，住所广东省深圳市龙华区龙华街道梅龙大道98号国鸿大厦Ａ座3楼。法定代表人江平，系该中心负责人，出庭应诉。委托代理人黄洁琼，广东中熙（龙华）律师事务所律师。委托代理人冯欢，广东中熙（龙华）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）深圳市龙华区人民政府，住所广东省深圳市龙华区观澜街道广场沿河路龙华区管委会大楼。法定代表人王卫，区长。委托代理人黄淑琼，该区政府工作人员。委托代理人岳彩成，北京大成（深圳）律师事务所律师。上诉人王俊因诉被上诉人深圳市龙华区人才人事服务中心（以下简称龙华区人才中心）行政补贴及被上诉人深圳市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）行政复议决定并要求行政赔偿一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初528号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2017年7月13日，原告通过深圳市新引进人才租房和生活补贴系统以2017年6月20日通过在职人才方式引进深圳市并落户为由申报新引进人才租房和生活补贴。2017年10月17日上述系统提示告知因原告已享受住房保障政策，不能申请新引进人才租房和生活补贴或新引进人才租房补贴，对原告的申报予以拒绝。2017年10月20日，原告在龙华综合受理窗口就上述行政决定提出异议。2017年10月30日，被告龙华人才中心做出《关于王俊同志对于深圳市新引进人才租房和生活补贴核实结果异议的回复》，内容如下：2015年3月26日，深圳市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）发布《关于开展新引进人才租房补贴工作的公告》，按照《深圳市人才安居办法》(以下简称《安居办法》)规定，2015年1月1日后新引进人才，具有本科以上学历及本市户籍且未在本市享受过购房优惠政策、未正在租住公租房的，可向办理接收、调入或引进手续的人力资源部门申请发放租房补贴。补贴标准为本科6000元/人，硕士9000元/人，博士12000元/人。2016年11月28日，市人社局、深圳市财政委员会（以下简称市财委）、深圳市住房和建设局（以下简称市住建局）联合发布了《深圳市新引进人才租房和生活补贴实施办法》（以下简称《租房和生活补贴实施办法》），将补贴标准提高为本科15000元/人，硕士25000元/人，博士30000元/人，但领取补贴的条件也从之前的本科以上学历提高到了全日制本科以上学历，作为原有新引进人才租房补贴的延伸。经向市人社局请示，该局答复我市于2015年1月1日起实施的《安居办法》是在原来只有重点企事业高中初级人才才能享受的租房补贴的基础上，将补贴范围扩展到应届毕业生、新调入的在职人才和新引进的归国留学人员，其目的在于调整扩大人才安居政策的覆盖面，有利于吸引应届毕业生和优秀在职人才入户，优化深圳的人口结构，因此原有的重点企事业单位高中初级人才租房补贴与后来的新引进人才租房补贴，均属人才安居政策，不可重复享受，而新引进人才住房和生活补贴作为新引进人才住房补贴的延伸，同样适用于《安居办法》中“不得重复享受租房补贴”的规定。您于2017年7月13日向我区提交了深圳市新引进人才租房和生活补贴申请，后经市人社局及市住建局在系统核实住房保障政策享受情况，并由市住房保障部门反馈核查结果显示，您已于2015年领取了市住建局发放的200元/月的高中初级人才租房补贴。根据《安居办法》第九条及第二十四条规定，人才安居政策与其他住房保障政策不得同时享受，新引进人才不得重复享受租房补贴，此政策条件已在申报系统设置好，一旦系统比对到申请人有享受过人才租房补贴的优惠政策记录，系统便会自动拒绝申请人的申请。因原告已享受过住房保障政策，不能申请新引进人才住房和生活补贴。原告对被告龙华人才中心拒绝核准的决定不服，于2017年11月7日向被告龙华区政府申请行政复议。被告龙华区政府依法受理后，于2017年11月13日向被告龙华人才中心作出答复通知书，通知其限期内提交作出行政行为的证据、依据和其他材料。2017年12月4日，被告龙华区政府以该案涉及法律问题需要有权机关作出解释为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第六项的规定中止审理，并向被告龙华人才中心及原告作出并送达《中止行政复议通知书》。2017年12月7日，被告龙华区政府向市人社局作出《龙华区人民政府关于明确王俊同志能否申领深圳市新引进人才租房和生活补贴的函》，称因市人社局系《租房和生活补贴实施办法》的牵头制定单位，原告提起的行政复议遇到该实施办法的适用问题，并陈述了事件的过程、原告及被告龙华人才中心就租房补贴、新引进人才租房补贴、新引进人才租房和生活补贴的发放条件分歧及依据，请求该局明确对已依据《深圳市人才安居暂行办法》（以下简称《安居暂行办法》）于2015年领取了市住建局发放的200元/月的高中初级人才租房补贴的申请人，能否依据《租房和生活补贴实施办法》的规定申领深圳市新引进人才租房和生活补贴。市人社局于2017年12月28日作出深人社函（2017）1586号复函，内容为根据《安居办法》《租房和生活补贴实施办法》及《深圳市新引进人才租房补贴实施办法》（以下简称《租房补贴实施办法》），原告不能领取新引进人才租房和生活补贴，理由为，《安居办法》第二十四条规定，新引进人才不得重复享受租房补贴。新引进人才租房和生活补贴是我市今年来出台的租房补贴政策之一，是《安居办法》规定的新引进人才租房补贴政策的延续。《租房和生活补贴实施办法》第十七条第一款“根据安居办法已领取了新引进人才租房补贴的，不得再次领取新引进人才租房和生活补贴；但2016年3月23日后引进的全日制普通高等教育学历人员和归国留学人员在本办法颁布之日前，已经按照安居办法领取了新引进人才租房补贴的，可按照若干措施规定的补贴标准补发差额部分”，充分体现了两者的一致性和延续性。《租房补贴实施办法》第十一条第二款明确规定，根据《安居暂行办法》领取了高中初级人才租房补贴和领军人才租房补贴的视为享受过租房补贴，因此鉴于原告已享受过租房补贴，依据《安居办法》规定，不能再申领租房和生活补贴。2018年1月5日，被告龙华区政府以行政复议中止原因已消除为由，恢复对该复议案件的审理，并向被告龙华人才中心及原告作出并送达《恢复审理通知书》。2018年2月2日，被告龙华区政府作出涉案行政复议决定书，维持了被告龙华人才中心的拒绝核准决定。后被告龙华区政府于2018年2月5日向原告邮寄送达复议决定。原告对上述拒绝核准决定及复议决定不服，诉至法院。另查明，原告申领了2013年、2014年深圳市人才安居高中初级人才租房补贴，上述补贴均已发放成功。再查明，2011年6月1日施行的、现已失效的《安居暂行办法》第二条第一款规定，本办法适用于市级财政资金和市政府筹措的其他资金、实物，对本市经济社会发展需要的各类人才实行人才安居的活动。该办法第二章、第三章、第四章分别规定了杰出人才安居、领军人才安居、及高级人才和中初级人才安居。2015年1月1日起实行的《安居办法》第二条规定，本办法适用于使用财政资金和政府筹措的其他资金、实物，对本市经济社会发展需要的各类人才实行的安居活动。该办法第二章、第三章、第四章、分别规定了杰出人才安居、领军人才安居、新引进人才租房补贴及公租房配租（售），第二十四条第二款规定，新引进人才不得重复享受租房补贴；第三十九条第一款第三项、第四项规定，原高中初级人才租房补贴申请截至2014年12月31日，并发放至2014年12月，2015年1月1日后新引进人才可以按照该办法申请新引进人才租房补贴；第四十条规定该办法施行后《安居暂行办法》同时废止。2015年7月16日，市人社局及市财委根据《安居办法》及相关规定，制定《租房补贴实施办法》，其中第十一条第二项规定，新引进人才如根据《安居暂行办法》领取了高中初级人才租房补贴和领军人才租房补贴的，视为享受过租房补贴。2016年3月23日，中共深圳市委、深圳市人民政府印发《关于促进人才优先发展的若干措施》（以下简称《若干措施》），其中第十二点加大各类人才安居保障第五十一项规定给予新引进人才租房和生活补贴及标准。2016年11月28日，市人社局、市财委、市住建局根据《若干措施》及《安居办法》，制定并印发《租房和生活补贴实施办法》，其中第十七条第一项规定，该办法施行后，根据《安居办法》已领取了新引进人才租房补贴的，不得再次领取新引进人才租房和生活补贴，但2016年3月23日后引进的全日制普通高等教育学历人员和归国留学人员在本办法颁布之日前已按照《安居办法》领取了新引进人才租房补贴的，可按照《若干措施》规定的补贴标准补发差额部分。原审认为，根据《租房和生活补贴实施办法》第五条关于区人力资源部门指定相应部门具体负责本区新引进人才租房和生活补贴工作的规定及《关于印发的通知》中关于被告龙华人才中心的职责任务之规定，被告龙华人才中心作为辖区新引进人才租房和生活补贴的具体负责部门，具有审核新引进人才租房和生活补贴申请并作出决定的法定职责；被告龙华区政府作为同级人民政府，具有相应的复议职责，故两被告主体资格适格。原告在庭审后以深圳市新引进人才租房和生活补贴是多部门联合、分级审批、共同参与、共同承担责任为由，申请增加市人社局、中共深圳市龙华委组织部（编办）为共同被告，无法律依据，不予准许。原告因对被告龙华区人才中心作出的拒绝核准决定及被告龙华区政府作出的行政复议决定不服提起本案诉讼，故本案应围绕以下争议焦点进行审查：1.被告龙华人才中心认定原告已依据《安居暂行办法》领取高中初级人才租房补贴，根据《安居办法》不能申请新引进人才租房和生活补贴，并作出拒绝核准的行政决定是否有相应的事实及法律依据，程序是否合法；2.被告龙华区政府作出的复议决定是否合法。关于第一个争议焦点，从查明的事实可知，《安居暂行办法》《安居办法》《租房补贴实施办法》《若干措施》及《租房和生活补贴实施办法》为解决人才安居保障问题先后规定了高中初级人才租房补贴、新引进人才租房补贴、新引进人才租房和生活补贴三种补贴，同时分别规定了三种补贴不得重复享受，具体为新引进人才如根据《安居暂行办法》领取了高中初级人才租房补贴的视为享受过租房补贴从而不得重复享受新引进人才租房补贴，以及根据《安居办法》已领取了新引进人才租房补贴的不得再次领取新引进人才租房和生活补贴。因此无论是在适用时间还是适用范围上，三种补贴实际上存在因历史变迁而被替代的关系，故已享受了高中初级人才租房补贴不得享受新引进人才租房补贴，亦不得享受新引进人才租房和生活补贴。《租房和生活补贴实施办法》第十七条第一项关于2016年3月23日后引进的全日制普通高等学历人员和归国留学人员在该办法颁布之日前已按照《安居办法》领取了新引进人才租房补贴的，可按照《若干措施》规定的补贴标准补发差额部分的规定，首先其作为但书条款，根据法律适用的一般规则，仅能适用于但书条款规定的特殊情形；其次从该但书条款的内容看，系针对《若干措施》实施后、《租房和生活补贴实施办法》实施前申报租房和生活补贴的规定，适用对象范围及时间均为特定，且与《若干措施》的实施时间相对应，故该但书条款并不能得出所有已享受过高中初级人才租房补贴、新引进人员租房补贴的新引进人员均可以再次享受新引进人员租房和生活补贴的结论。原告主张《租房和生活补贴实施办法》仅规定已领取了高中初级人才租房补贴不得享受新引进人才租房补贴，但并未规定不得享受新引进人才租房和生活补贴，该主张人为切断三种补贴的内在联系，无相应法律依据，法院不予采信。原告主张《租房和生活补贴实施办法》法律效力低于《若干措施》，并且规定了比《若干措施》更高的门槛，应予以排除适用，法院认为，《租房和生活补贴实施办法》第十七条关于新引进人才租房补贴、新引进人才租房和生活补贴不能重复享受以及《若干措施》实施后、《租房和生活补贴实施办法》出台前的可领取差额的特定情形的规定，系根据《安居办法》《若干措施》《租房补贴实施办法》对于新引进人才安居货币补贴不得重复享受和从新、从优、从高执行精神的综合体现，《若干措施》作为新引进人才安居政策体系的一部分，所规定的从新、从优、从高执行精神并未否定《安居办法》《租房补贴实施办法》及《租房和生活补贴实施办法》确立的新引进人才安居货币补贴不得重复享受的立法本意，原告该项主张，无相应法律依据，法院不予采信。被告龙华人才中心收到原告通过系统提交的新引进人才租房和生活补贴申报后，通过系统向市人社局、市住建局核实发现原告已根据《安居暂行办法》领取了2013年、2014年的高中初级人才租房补贴，并认定该情形属于《租房和生活补贴实施办法》第十七条第一款规定的已领取了新引进人才租房补贴的不得再次领取新引进人才租房和生活补贴的情形，作出拒绝核准原告申报的决定，事实依据及法律依据充分，且符合《租房和生活补贴实施办法》第十条关于新引进人才租房和生活补贴的审核流程和时限规定，程序合法，应予以维持。关于第二个争议焦点，被告龙华区政府依法受理原告的复议申请后，已履行了调查、送达等程序义务，期间依法进行了中止审理及恢复审理，并作出了维持被告龙华人才中心作出的拒绝核准决定的复议决定。被告龙华人才中心做出的被诉拒绝核准决定合法，故法院确认被告龙华区政府做出的行政复议决定合法。但被告龙华区政府做出的复议决定中关于对原告不属于新引进人才的认定并无相应证据，考虑复议决定结论正确，故法院对此予以指正。原告关于撤销拒绝核准决定及复议决定的诉请，理由不成立，法院不予支持；原告关于要求两被告书面公开道歉及连带支付2017年7月同批人员的补贴款中的银行同期存款利息损失，没有事实根据及法律根据，法院亦不予以支持。同时原告诉请要求法院判令被告龙华人才中心核准其新引进人才租房和生活补贴，系要求司法权代替行使行政职权，不属于本案审查范围，亦不属于行政诉讼受案范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告王俊的全部诉讼请求。上诉人不服原审判决，上诉请求：1.原审法院认定审批主体、事实、证据、程序、适用法律法规错误，审判程序违法，撤销原审判决；2.被上诉人龙华人才中心行政违法，撤销其行政行为；3.被上诉人龙华区政府行政复议事实不清、程序违法、适用法律错误、侵犯公民名誉权，撤销行政复议决定，并恢复名誉、赔礼道歉、赔偿损失。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，予以确认。本院认为，本案审查的是被上诉人龙华区人才中心拒绝上诉人提出的新引进人才租房和生活补贴申请、被上诉人龙华区政府复议维持原行政行为是否合法及两机关是否应承担行政赔偿责任。首先，关于龙华人才中心的职权问题，根据《安居办法》第五条、《租房和生活补贴实施办法》第五条规定，区人力资源部门负责新引进人才租房和生活补贴工作。龙华区人民政府机构设置具体由被上诉人龙华人才中心负责该项工作，故被上诉人龙华人才中心可以以自己名义作出受理、审核、发放和监管行为。第二，事实依据方面，上诉人是2016年3月23日后首次调入的在职人才，是新引进人才，也已经在调入前按照《安居暂行办法》享受市住房保障部门核发的高中初级人才租房补贴，基本事实清楚。第三，法律法规和规范性文件适用方面，2011年施行的《安居暂行办法》核发高中初级人才租房补贴；2015年施行的《安居办法》核发新引进人才租房补贴，第二十四条第二款规定新引进人才不得重复享受租房补贴，《租房补贴实施办法》第十一条规定享受过《安居暂行办法》高中初级人才租房补贴的视为享受过租房补贴；2016年执行的《若干措施》核发新引进人才租房和生活补贴，《租房和生活补贴实施办法》第十七条第一项规定，根据《安居办法》已领取新引进人才租房补贴的不得再次领取新引进人才租房和生活补贴。上诉人为新引进人才，已经享受《安居暂行办法》的高中初级人才租房补贴，该补贴数额比后来的新引进人才租房和生活补贴数额低，被上诉人龙华区人才中心和被上诉人龙华区政府慎重对待上诉人申请新引进人才租房和生活补贴的诉求，征求了市人社局的意见，认为享受过高中初级人才租房补贴不能再享受新引进人才租房和生活补贴，该意见符合人才补贴立法和政策延续实际情况，没有造成补贴不公、侵害上诉人应得利益的后果。最后，行政程序方面，被上诉人龙华区人才中心根据审核结果在申请系统拒绝补贴申请并对异议进行书面答复、被上诉人龙华区政府中止复议取得市人社局复函后作出复议决定，均符合行政程序，并无违反法定程序或正当程序侵害上诉人程序权利和实体权利情形。关于行政赔偿问题，被上诉人龙华区人才中心和被上诉人龙华区政府没有违法行使职权侵害上诉人人身权、财产权，不应承担行政赔偿责任。关于原审审判程序问题，原审法院对上诉人一审开庭时增加的诉讼请求当庭释明不同意增加后，上诉人未坚持增加的诉讼请求，上诉也未坚持增加的诉讼请求，原审不构成遗漏诉讼请求，对于上诉人提出的规范性文件《租房和生活补贴实施办法》违反上位规定的意见，原审法院实际也审查确认应予适用；上诉人关于原审程序中没有保障其申请书记员回避权利、未通知工作人员出庭作证、支持被上诉人诱导性发问、行政机关负责人未出庭、未追加市人社局和中共深圳市龙华委组织部（编办）为共同被告等程序严重违法的意见，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求不成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王俊负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇一九年十二月十七日书记员  熊雨潇