湖北省松滋市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1087行初22号公益诉讼起诉人：松滋市人民检察院。法定代表人:王中华，该院检察长。被告：松滋市住房和城乡建设局，住所地松滋市新江口镇建设路38号，统一社会信用代码11421087011407658H。法定代表人：黄元军，松滋市住房和城乡建设局局长。出庭应诉负责人：肖军，松滋市住房和城乡建设局副局长。委托诉讼代理人：阮忠华，松滋市市政设施管理处主任。委托诉讼代理人：王晓华，湖北盛华律师事务所律师。公益诉讼起诉人松滋市人民检察院因认为被告松滋市住房和城乡建设局（以下简称松滋住建局）未依法履行城乡建设行政管理法定职责，于2019年9月19日向本院提起行政公益诉讼。本院同日立案后，于2019年9月23日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人松滋市人民检察院指派检察员朱素华、书记员覃玉龙出席法庭，被告松滋住建局分管负责人肖军、委托诉讼代理人阮忠华、王晓华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人松滋市人民检察院在履行职责中发现本案线索，于2019年5月14日向被告松滋住建局发出检察建议，要求被告松滋住建局对松滋市朋友圈餐馆（以下简称朋友圈餐馆）将烹饪油烟排入城镇排水管网的行为依法履行监管职责，并在两个月内回复办理情况。被告松滋住建局于2019年6月11日向公益诉讼起诉人松滋市人民检察院复函，称其已对朋友圈餐馆下达责令停止向排水管网排放烹饪油烟的通知，目前该餐馆已停止向市政排水管网排放烹饪油烟，并拆除不锈钢油烟管道。公益诉讼起诉人松滋市人民检察院诉称，朋友圈餐馆于2015年8月10日注册成立，统一社会信用代码92421087MA4A672D4W，经营者肖华平，经营范围餐饮服务，经营场所位于松滋市××××大道公园壹号1号楼106房，2016年8月3日取得食品经营许可证，许可证编号JY24210870006338。该餐馆设有前后两个厨房，合计六个灶头，餐馆经营者自行安装不锈钢油烟管道，将两个厨房产生的烹饪油烟收集排入城镇排水管网。2019年5月14日，松滋市人民检察院发出检察建议，督促松滋住建局依法履行监管职责。2019年6月11日，松滋住建局就检察建议办理情况复函称，“我局已对该餐馆下达责令停止向排水管网排放烹饪油烟的通知，目前该餐馆已停止向市政排水管网排放烹饪油烟，并拆除不锈钢油烟管道”。2019年7月28日，松滋市人民检察院在跟进监督中发现，朋友圈餐馆虽已拆除前厨房原不锈钢管道，但另设暗管，仍将烹饪油烟排入城镇排水管网，后厨房原不锈钢管道仍未拆除，继续将烹饪油烟排入城镇排水管网。2019年8月21日，松滋市城市管理执法局现场执法检查，发现该餐馆油烟净化设备功率小，无清洗维护记录，导致油烟不能达标排放；操作间油烟排放设备不符合要求，油烟不能完全通过净化设备排出。松滋市公证处受委托对检查过程、朋友圈餐馆处于经营状态、油烟经自制管道排入城镇排水管网现状等进行证据保全，并出具了（2019）鄂松滋证字第1245号公证书。经咨询，长江大学化学与环境工程学院教授戴捷、副教授黄河作出环境危害咨询意见：1、烹饪油烟排入城镇排水管网的危害。（1）油烟未经处理或处理不彻底就直接排进城镇排水管网，排进的油烟会立即从附近的缝隙冒出，油烟中的污染物浓度较高，会直接影响附近居民的身体健康，如果长期吸入这种污染空气可能会导致疾病，严重的可能会致癌。（2）油烟中大量的油滴和固体颗粒物质由于重力作用进入城市排水管网，油污附着在管道或其它杂物上会阻塞污水管网，腐蚀管网。油污长期累积会腐败变质产生H2S等臭味气体影响环境，损害人群健康，破坏管道。在一些管道的死角也可能会产生甲烷，有发生爆炸危险。油污进入污水中还会增加城市污水处理厂污水处理难度。如果这种污水流入附近河流会污染水体，导致水环境破坏，损害环境健康。（3）因烟道平行放置，油污容易聚集在管道底部，且不易流走，容易导致火灾，甚至引起爆炸（已有相关爆炸报道）。烟气中的油滴密度比水小，进入排水管道的油污会漂浮在水面，如果聚集了较多的油污，也存在火灾风险。（4）油烟中较小的颗粒物质是PM2.5的重要来源，这些颗粒物质可以作为吸附载体吸附空气中的重金属及其它有害物质，增加了油烟的毒性，对周围人群造成更严重的危害。2、经油烟净化器净化后的油烟亦不能排入城镇排水管网。本案中，该业主的厨房安装了油烟净化器，将净化后的烟气排入城市污水管道。但目前所使用的油烟净化器绝大部分只是去除油烟中的油滴和颗粒物质，且净化效率一般在80%～90%之间，尾气中仍然含有大量的气态污染物质。这些污染物进入下水道后会在排水管道聚集，有发生燃烧和爆炸的危险。本案中的业主虽然将排气管道做了水封，但这些气态污染物会在附近的缝隙出来，进入大气中。因烟气是地面排放，污染物质不易扩散，浓度远超空气质量标准，造成对周围人群身体健康的影响。截止起诉前，朋友圈餐馆仍持续将烹饪油烟排入城镇排水管网。公益诉讼起诉人认为，《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款规定，“县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作”。松滋住建局系松滋市人民政府确定的城镇排水与污水处理主管部门，对本行政区域内排水与污水处理负有监督管理职责。《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第十三条规定，“排水户不得有下列危及城镇排水设施安全的行为：向城镇排水设施排放、倾倒剧毒、易燃易爆物质、腐蚀性废液和废渣、有害气体和烹饪油烟等”。朋友圈餐馆将烹饪油烟排入城镇排水管网的行为违反了上述规定。该办法第三十一条规定，“违反本办法规定，从事危及城镇排水设施安全的活动的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，并给予警告；逾期不采取补救措施或者造成严重后果的，对单位处10万元以上30万元以下罚款，对个人处2万元以上10万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。松滋住建局虽于2019年5月17日向该餐馆下达责令停止向排水管网排放烹饪油烟的通知，责令其立即停止向排水管网排放烹饪油烟，但在该餐馆并未履行的情况下，未依法采取进一步措施，致该餐馆持续将烹饪油烟排入城镇排水管网。城镇排水管网是市政工程最为关键的基础设施，关系城市排水安全和水污染的防治。松滋住建局对危及城镇排水设施的行为未依法履职，导致城镇排水与污水处理设施存在安全风险，影响公众生命健康，损害了社会公共利益。现依法提起行政公益诉讼，请求责令被告松滋住建局按照《城镇污水排入排水管网许可管理办法》的规定履行监管职责。但因松滋住建局在本案审理过程中已依法履职，遂将诉讼请求变更为确认被告松滋住建局原行政行为违法。公益诉讼起诉人松滋市人民检察院向本院提交了以下证据：第一组证据：1.市委办公室市政府办公室关于进一步明确生态环境和资源保护工作职责的通知；2.中共松滋市委机构编制委员会办公室关于明确市城市管理执法局机构编制事项的函、市委办公室市政府办公室关于印发松滋市城市管理执法局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知；3.中共松滋市委机构编制委员会关于调整市市政设施管理处隶属关系的批复。证实松滋市城镇排水与污水处理设施的监督管理职责在机构改革期间先由市住房和城乡建设局划转到市城市管理执法局，后又转回市住房和城乡建设局，并证明被告对城镇排水与污水处理设施负有监管职责。第二组证据：1.朋友圈餐馆工商注册信息、食品经营许可证；2.朋友圈餐馆前、后厨房照片；3.朋友圈餐馆前、后不锈钢油烟管道照片；4.松滋市住房和城乡建设局市政设施管理处现场巡查管理记录表。证明在发出检察建议前，朋友圈餐馆自行安装不锈钢油烟管道，将前后两个厨房产生的烹饪油烟密封后排入城镇排水管网，被告对朋友圈餐馆危及城镇排水管网安全的行为未依法履行监管职责。第三组证据：鄂松检行公（2019）42108700015号检察建议书及送达回证。证明公益诉讼起诉人已履行诉前检察建议程序，督促被告依法履职。第四组证据：1.松建函（2019）27号检察建议书回复及附件；2.公益诉讼起诉人于2019年7月28日在跟进监督中拍摄的现场照片；3.市城市管理执法局于2019年8月21日的执法现场检查记录表；4.（2019）鄂松滋证字第1245号公证书。上述证据证明，虽然被告在检察建议回复中称，其已向朋友圈餐馆下达松建停（2019）14号责令停止向排水管网排放烹饪油烟的通知，该餐馆已停止向市政排水管网排放烹饪油烟，并拆除不锈钢油烟管道，但是公益诉讼起诉人在跟进监督中发现松滋市朋友圈餐馆前厨房改用软管向排水管网排放油烟，后厨房油烟管道仍未拆除，持续向城镇排水管网排放烹饪油烟，且湖北省松滋市公证处对调查过程、朋友圈餐馆处于经营状态、油烟经自制管道排入城镇排水管网现状等进行了证据保全，被告经督促后仍未正确履职。第五组证据：1.委托函；2.长江大学化学与环境工程学院戴捷教授、黄河副教授专家资格证明；3.关于烹饪油烟排入城镇排水管网环境危害的咨询意见。证明经咨询长江大学化学与环境工程学院专家，朋友圈餐馆向城镇排水管网排放烹饪油烟导致社会公共利益持续受到侵害，被告因未依法履职而致公益持续受损。被告松滋住建局辩称，2019年5月13日，我局所属松滋市市政设施管理处在巡查中发现朋友圈餐馆擅自将烹饪油烟通过不锈钢管道排入城镇排水管网后，该处工作人员现场口头要求经营者立即改正。2019年5月15日，公益诉讼起诉人发出检察建议也指出，朋友圈餐馆擅自将烹饪油烟排入了城镇排水管网，督促我局按照《城镇污水排入排水管网许可管理办法》的规定履行法定职责。2019年5月17日，我局给朋友圈餐馆经营者肖华平下达松建停（2019）14号责令停止向排水管网排放烹饪油烟的通知，该餐馆经营者随即加装了油烟净化装置，拆除了前厨灶台不锈钢管道，停止了向城镇排水管网排放烹饪油烟。2019年6月11日，我局就检察建议履职情况作出松建函（2019）27号检察建议书回复，向公益诉讼起诉人予以回复。2019年9月19日，我局所属松滋市市政设施管理处再次到朋友圈餐馆巡查，发现该餐馆经营者将前厨灶台烹饪油烟用暗管接入城镇排水管网进行排放，且还存在后厨灶台不锈钢排烟管道未拆除整改的情况。当日，由松滋市市政设施管理处再次向经营者下达了责令限期改正通知书，要求立即停止将烹饪油烟排入城镇排水管网的行为并恢复排水管网原状。同时，针对朋友圈餐馆擅自将烹饪油烟排入城镇排水管网的行为，我局于2019年9月19日立案调查。经现场跟踪督办，至2019年9月22日，经营者肖华平已将餐馆前后厨房的不锈钢排烟管道和暗管全部拆除，改为向上排烟，改正了向城镇排水设施排放烹饪油烟的违法行为。2019年9月27日，我局向其送达松建罚听告字（2019）6号听证告知书，并于2019年10月18日举行了听证会。2019年10月30日，我局依据《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第三十一条的规定，作出松建罚决（2019）6号行政处罚决定书，决定对朋友圈餐馆经营者处2万元的罚款。2019年11月22日，该餐馆经营者缴纳了罚款2万元，自觉履行了处罚决定。综上，我局在公益诉讼起诉人的监督下已依法履职，公益诉讼起诉人的诉讼请求已全部实现，请求市人民法院依法裁判。被告松滋住建局向本院提交了以下证据：第一组证据：统一社会信用代码证书。证明被告松滋住建局的主体资格情况。第二组证据：行政处罚卷宗一册。分别是：1.案卷首页；2.建设行政处罚案件立案表；.建设行政处罚案件审批表；4.当事人身份证明和营业执照；5.市政设施管理处现场巡查管理记录表；6.责令停止向排水管网排放烹饪油烟的通知及送达回执；7.市政设施管理处责令限期改正通知书及签收回执；.市政设施管理处现场巡查管理记录表；9.建设行政处罚调查笔录；10.违法现场及整改图片；11.建设行政处罚听证告知书及送达回执；12.行政处罚听证申请书及处理签；13.授权委托书及附件材料；14.建设行政处罚听证通知书及签收回执；15.听证会签到表；16.听证笔录；17.建设行政处罚听证报告；18.建设行政处罚案件处理呈批表；19.行政处罚决定书、处理签及送达回执；20.市政设施管理处现场巡查管理记录表；21.缴款收据；22.建设行政处罚结案审批表；23.执法人员证件。证明被告对朋友圈餐馆经营者肖华平擅自将烹饪油烟排入城镇排水管网的行为进行依法查处的情况，以及肖华平已纠正违法行为并自觉履行处罚决定的情况。被告松滋住建局向本院提交的规范性文件有：《城镇污水排入排水管网许可管理办法》。经庭审质证，被告松滋住建局对公益诉讼起诉人提交的五组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，公益诉讼起诉人对被告松滋住建局提交的二组证据均无异议，本院均予以确认。经审理查明，松滋市朋友圈餐馆于2015年8月10日注册成立，统一社会信用代码92421087MA4A672D4W，经营者肖华平，经营范围餐饮服务，经营场所位于松滋市××××大道公园壹号1号楼106房，2016年8月3日取得食品经营许可证，许可证编号JY24210870006338。该餐馆设有前后两个厨房，合计六个灶头，餐馆经营者自行安装不锈钢油烟管道，将两个厨房产生的烹饪油烟收集排入城镇排水管网。公益诉讼起诉人松滋市人民检察院在履职中发现被告松滋住建局对朋友圈餐馆危及城镇排水设施的行为未依法履职损害公益的线索后，于2019年4月30日作出行政公益诉讼立案决定，并于2019年5月14日向被告松滋住建局发出检察建议，督促其对该餐馆的行为履行法定监管职责。2019年6月11日，被告向公益诉讼起诉人复函称，“我局已对该餐馆下达责令停止向排水管网排放烹饪油烟的通知，目前该餐馆已停止向市政排水管网排放烹饪油烟，并拆除不锈钢油烟管道”。2019年7月28日，公益诉讼起诉人在跟进监督中发现，朋友圈餐馆虽已拆除前厨房原不锈钢管道，但另设暗管，仍将烹饪油烟排入城镇排水管网，后厨房原不锈钢管道仍未拆除，持续将烹饪油烟排入城镇排水管网。公益诉讼起诉人据此认为，松滋住建局对危及城镇排水设施的行为未依法履职，导致城镇排水与污水处理设施存在安全风险，影响公众生命健康，损害了社会公共利益，遂于2019年9月19日向本院提起行政公益诉讼，请求责令被告松滋住建局按照《城镇污水排入排水管网许可管理办法》的规定履行监管职责。同时查明，在本案审理过程中，松滋住建局对朋友圈餐馆的违法行为予以行政立案，经巡查调查、责令改正、告知听证等程序，于2019年10月30日作出松建罚决（2019）6号行政处罚决定书，决定对朋友圈餐馆经营者处2万元罚款。2019年11月22日，该餐馆经营者自觉缴清了罚款。2019年12月3日，公益诉讼起诉人因认为被告已依法履职，遂将诉讼请求变更为确认被告松滋住建局原行政行为即经督促后仍未依法履职的行为违法。本院认为，根据《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款规定，被告松滋住建局系法定的城镇排水与污水处理主管部门，对松滋行政区域内城镇排水与污水处理负有监督管理职责。松滋市朋友圈餐馆将烹饪油烟排入城镇排水管网，违反了《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第十三条规定，损害了社会公共利益。公益诉讼起诉人松滋市人民检察院在履职中发现被告未履职损害公益的线索后，先向被告发出检察建议，督促其履行法定监管职责，再针对被告经督促后仍未依法履职的行为，向本院提起行政公益诉讼，此乃行使法律赋予的监督职权。被告松滋住建局在收到检察建议后的两个月内，放任朋友圈餐馆的前述违法行为持续存在，构成未依法履行城乡建设行政管理法定职责。在本案审理过程中，被告积极作为，依法查处，全面履职，并在开庭审理前全部履职到位。正是基于这一事实，公益诉讼起诉人遂将诉讼请求进行了变更。但被告松滋住建局之前对上述违法行为未履行法定职责的事实已经形成，其违法性并不因之后的履职行为而消除，故对公益诉讼起诉人松滋市人民检察院关于确认被告松滋住建局原行政行为即经督促后仍未依法履职的行为违法的诉请，本院予以支持。依照《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款、《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第十三条、第三十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条的规定，判决如下：确认被告松滋市住房和城乡建设局原行政行为，即经督促后对松滋市朋友圈餐馆将烹饪油烟排入城镇排水管网的违法行为未依法履行城乡建设行政管理法定职责违法。案件受理费50元，由被告松滋市住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长  曾祥全审 判 员  吴 华审 判 员  王峥嵘人民陪审员  周章强人民陪审员  黄明勇人民陪审员  高登平人民陪审员  周海红二〇一九年十二月二十三日书 记 员  马安洈书 记 员  赵 柳