江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终762号 上诉人（原审被告）徐州市铜山生态环境局，住所地徐州市铜山新区科技创业大厦8楼。 法定代表人鹿守恒，该局局长。 委托代理人张吉奎，该局科长。 委托代理人郑宪金，江苏青创律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）徐州迅腾物资贸易有限公司，住所地徐州市铜沛路63号。 法定代表人李露，该公司总经理。 委托代理人孙晋国，该公司工作人员。 原审被告徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区府中路1号。 法定代表人高建民，该区区长。 委托代理人张良，该区司法局工作人员。 上诉人徐州市铜山生态环境局（原徐州市铜山区环境保护局，下称铜山生态局）因与被上诉人徐州迅腾物资贸易有限公司（下称迅腾公司）、原审被告徐州市铜山区人民政府（下称铜山区政府）环评行政许可及行政复议一案，不服徐州铁路运输法院（2018）苏8601行初1451号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。因上诉人与被上诉人均未提出新的事实、证据和理由，合议庭经阅卷后认为不需要开庭审理，本案进行书面审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，迅腾公司于2005年9月15日成立，主要经营砖瓦用页岩、建筑石料用灰岩开采、加工及销售等业务。2016年9月，安徽通济环保科技有限公司经迅腾公司委托为其编制了《徐州迅腾物资贸易有限公司建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩开采项目环境影响报告书》，并由迅腾公司报送铜山生态局审查审批。该项目建设地点位于徐州市××集镇出头山，环境影响报告载明：“项目位于张集地下水饮用水水源保护区西北××450米，不在江苏省生态红线规划一级管控区和二级管控区范围内，不涉及铜山区范围内的生态红线区域。本项目生活污水不外排，不影响地下水的水位和水质，不会导致铜山区范围内生态红线区域生态服务功能下降，项目的建设不违背《江苏省生态红线区域保护规划》要求”。 2016年9月29日，铜山生态局作出铜环发[2016]60号《铜山区环保局关于徐州迅腾物资贸易有限公司建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩开采项目环境影响报告书的审批意见》，认为该项目在拟建位置具有环境可行性，并就该项目设计、建设提出具体要求。 2018年2月7日，徐州市委办公室、徐州市政府办公室印发《徐州市贯彻落实江苏省第一环境保护督察反馈意见整改方案》，认定铜山生态局违规审批迅腾公司等3家企业自然保护区内采石项目环评文件。该整改方案确定的整改时限为2018年6月底前；整改措施为对已作出审批或行政许可的项目，依法依规作出处理，立即要求项目停止建设，并逐步退出生态红线保护范围。严禁审批在自然保护区内开展不符合功能定位的开发建设活动。 2018年6月27日，铜山生态局对迅腾公司作出《关于撤销徐州迅腾物资贸易有限公司建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩开采项目环境影响报告书审批意见的决定》，主要内容：1.撤销《铜山区环保局关于徐州迅腾物资贸易有限公司建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩开采项目环境影响报告书的审批意见》；2.迅腾公司建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩开采项目立即停止项目建设，并退出生态红线保护范围。该决定依法向迅腾公司进行了送达。 2018年8月25日，迅腾公司向铜山区政府申请行政复议，请求依法撤销铜山生态局对其作出的涉案撤销环评审批意见的决定。铜山区政府于同年10月23日作出（2018）铜行复字第38号《行政复议决定书》,对涉案撤销决定予以维持，并于同年10月24日向迅腾公司送达。 原审另查明，2013年8月30日，江苏省人民政府印发《关于江苏省生态红线区域保护规划的通知》（苏政发（2013)113号），将包括案涉项目所在地出头山在内的徐州市铜山区圣人窝森林自然保护区列为徐州市生态红线区域，自然保护区范围二级管控区。 原审法院认为： 一、被诉行政行为认定事实主要证据不足。依照《中华人民共和国行政许可法》第三十四条之规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查；根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。铜山生态局对迅腾公司提交的环评报告书具有依法核查的法定职责。依照《中华人民共和国自然保护区条例》第二十条之规定，铜山生态局作为县级以上人民政府环境保护行政主管部门具有对本行政区域内各类自然保护区的管理进行监督检查的法定职权。江苏省人民政府早在2013年8月30日就已经将案涉建设项目所在区域纳入江苏省生态红线区域保护规划，铜山生态局作为对其辖区内自然保护区进行监督检查的法定职能部门，理应清楚掌握生态红线区域的名称、主导生态功能及范围等有关情况，铜山生态局在2016年9月进行环评审批时应当对涉案项目是否涉及自然保护区管控范围具备审查能力。铜山生态局具有核查的法定职责且实际具备核查能力的情况下，以迅腾公司提交的环评报告评价分析失实构成以欺骗手段取得行政许可为由作出撤销决定，该决定所依据的事实主要证据不足。 二、被诉行政行为适用法律不明确。铜山生态局根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条有关规定作出撤销环评审批意见的决定。但《中华人民共和国行政许可法》第六十九条有五款，涉及多种可撤销行政许可的情形。不指明适用的具体条、款、项，难以对认定事实、适用法律是否正确作出评判。因此，被诉行政行为适用法律不明确。 三、被诉行政行为程序不合法。《中华人民共和国行政许可法》第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权。铜山生态局撤销涉案项目环评审批意见将对迅腾公司产生重大不利影响，但其在涉案撤销决定作出前，未说明理由，也未听取迅腾公司的陈述、申辩意见。被诉行政行为程序不合法。铜山生态局作出涉案撤销决定主要证据不足、法律依据不明确、违反法定程序，依法应予撤销。 四、铜山区政府作出的涉案行政复议决定不合法。铜山区政府在对铜山生态局涉案撤销决定合法性审查过程中，未对被申请复议行政行为主要证据是否充分、适用法律是否准确、是否遵循法定程序等事项进行全面审查，该行政复议决定主要证据不足。 原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决：一、撤销徐州市铜山区环境保护局作出的《关于撤销徐州迅腾物资贸易有限公司建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩开采项目环境影响报告书审批意见的决定》；二、撤销徐州市铜山区人民政府作出的[2018]铜行复字第38号行政复议决定书。案件受理费50元，由徐州市铜山区环境保护局、徐州市铜山区人民政府承担。 铜山生态局不服该判决，向本院提起上诉。主要理由有：一、迅腾公司建设项目位于圣人窝森林自然保护区范围内，根据2013年《江苏省生态红线区域保护规划》，该区域为二级管控区，禁止砍伐、烧荒、开矿、采石等。迅腾公司提交的环境影响报告书有关建设项目环境评价严重失实，导致铜山生态局作出错误的审批意见，该审批意见依法应予撤销。二、铜山生态局依据行政许可法第六十九条第二款规定作出涉案撤销决定，适用法律正确。三、行政许可法并未对撤销行政许可决定的程序作出明确规定，被上诉人在作出涉案撤销决定前未履行告知、陈述、申辩等程序并不违法。 被上诉人迅腾公司答辩称，上诉人作出的涉案撤销环评审批意见决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，原审法院判决撤销该行政行为并无不当，请求本院维持一审判决。 原审被告铜山区政府述称，被上诉人建设项目选址位于江苏省确定的生态红线保护区域范围内，不符合环评许可条件。被上诉人通过欺骗手段获得了上诉人环评许可，上诉人核查后撤销了之前作出的环评审批意见，该撤销决定并无不当。原审被告受理被上诉人的行政复议申请后，履行了受理、通知答复、作出决定等手续，复议程序合法。原审判决撤销原审被告的复议决定错误。请求本院依法改判。 本院审理期间，上诉人铜山生态局于2019年12月12日向本院申请撤回上诉。 本院查明事实与原审判决认定的事实一致。 根据本案查明的事实，结合各方当事人的诉辩意见，本院对原审判决和被诉行政行为进行了全面审查。本院认为： 一、上诉人主张迅腾公司以欺骗的手段获得行政许可依据不足 案涉项目所在地位于徐州市生态红线区域。江苏省人民政府印发的《关于江苏省生态红线区域保护规划的通知》（苏政发（2013)113号），已经将包括案涉项目所在地出头山在内的徐州市铜山区圣人窝森林自然保护区列为徐州市生态红线区域，自然保护区范围二级管控区。 铜山生态局应当依照职权对案涉建设项目是否符合自然保护区二级管控区管控要求进行审查。铜山生态局作为县级以上人民政府环境保护行政主管部门，依照《中华人民共和国自然保护区条例》第二十条之规定，应当知道该区域系生态红线区域。案涉项目是否在生态红线区域内系环境保护行政主管部门依职权应当核查事项，不管申请人提交的环境影响评价报告对案涉建设项目是否在生态红线区域的表述是否准确，铜山生态局都应当依照生态红线区域保护规划的要求，对建设项目环境影响评价进行审查。 虽然迅腾公司提交的《徐州迅腾物资贸易有限公司建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩开采项目环境影响报告书》对项目是否在江苏省生态红线规划管控区范围内表述错误，但没有证据证明该错误构成瞒报或者欺骗。生态红线规划管控区内的建设项目环境影响评价审查标准不同于其他区域，因此，辖区内生态红线区域系环境保护行政主管部门应当知道的事项，该事项不属于申报事项，对该事项的表述错误不构成瞒报或者欺骗。迅腾公司对项目是否在江苏省生态红线规划管控区范围内表述错误不能作为上诉人错误审批的理由。上诉人主张迅腾公司以欺骗的手段获得行政许可，该主张缺乏事实依据。 二、被诉行政行为违反法定程序 虽然行政许可法未对撤销行政许可决定的程序作出直接规定，但《中华人民共和国行政许可法》第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权。撤销行政许可系行政机关履行行政许可职能的行为，同样属于实施行政许可行为，应当依照该规定，保障行政相对人的陈述权、申辩权。铜山生态局作出被诉撤销决定前，未说明理由，也未听取迅腾公司的陈述、申辩意见，行政程序不合法。 三、原审未判决被告重新作出行政行为不当 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案被诉行政行为认定事实不清，适用法律不准确，违反法定程序，原审法院依照该规定，判决撤销了被诉行政行为。但根据本案所查明的事实，案涉建设项目位于江苏省生态红线规划管控区，上诉人在对迅腾公司的环境影响评价报告进行审批时，并未对建设项目是否符合自然保护区功能定位进行审查。因该事项涉及自然保护区生态环境保护问题，属于涉及国家利益和社会公共利益之事项，人民法院在作出撤销被诉行政行为之时，为维护国家利益和社会公共利益，理应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决被告重新作出行政行为。 四、上诉人的撤回上诉申请不符合法律规定 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十条第三款规定，法庭辩论终结后原告申请撤诉，人民法院可以准许，但涉及到国家利益和社会公共利益的除外。鉴于原审法院应当判决被告重新作出行政行为而未予判决，准予上诉人撤回上诉，不利于维护国家利益和社会公共利益。为维护国家利益和社会公共利益，依照《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第七条之规定对上诉人的撤诉申请予以驳回。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，但遗漏责令被告重新作出行政行为之判决，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 一、维持徐州铁路运输法院（2018）苏8601行初1451号行政判决； 二、责令徐州市铜山生态环境局在收到本判决之日起六十日内重新对铜环发[2016]60号《铜山区环保局关于徐州迅腾物资贸易有限公司建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩开采项目环境影响报告书的审批意见》作出处理。 二审案件受理费50元，由上诉人徐州市铜山生态环境局负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 迎 审判员 姜 立 审判员 刘尚雷 二〇一九年十二月二十九日 书记员 朱自强