宁夏回族自治区高级人民法院行政裁定书（2019）宁行申116号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）吴忠市红寺堡区自然资源局（原吴忠市红寺堡区国土资源局）。法定代表人汤某。委托代理人马某1，宁夏马某1律师事务所律师（特别授权）。被申请人（一审原告、二审上诉人）万某，住宁夏回族自治区中宁县。委托代理人刘某，宁夏宝中律师事务所律师（特别授权）。原审第三人吴忠市红寺堡区裕民建材有限责任公司光彩机砖厂。法定代表人马某2。原审第三人杨某，住宁夏回族自治区中宁县。万某与吴忠市红寺堡区自然资源局（以下简称红寺堡自然资源局）、原审第三人吴忠市红寺堡区裕民建材有限责任公司光彩机砖厂（以下简称光彩机砖厂）、杨某其他行政管理一案，红寺堡自然资源局不服宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2019）宁03行终18号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。一审法院审理查明，2002年10月，宁夏回族自治区中宁县人民法院将依法拍卖涉案砖厂，万某拍得。2003年6月，万某将该砖厂转让给第三人杨某，杨某将该砖厂注册登记为开元机砖厂。2003年8月27日，红寺堡自然资源局（原红寺堡开发区国土资源管理局）挂牌出让开元机砖厂粘土资源采矿权，杨某竞得。2003年9月2日，红寺堡自然资源局与杨某签订《红寺堡开发区国土资源管理局采矿权挂牌成交确认书》和《采矿权出让合同》，约定矿区位置:东靠水浇地，南靠三干渠，西靠荒地，北靠盐兴路；矿区范围由以下四个拐点坐标圈定：1.509991441446542.509999741446813.509987841442204.51000374144252；开采深度1.5米；矿区面积0.059平方千米；采矿权出让期限为20年；矿种为砖用粘土；出让资源储量69300立方米；开采规模为年出砖量300万块；采矿权出让金额为10400元。2003年10月，红寺堡自然资源局给杨某办理了许可证号为64218030005的《采矿权许可证》，有效期三年。2006年3月4日，杨某将开元机砖厂又以166万元的价格转让给万某经营，双方签订了《售、收砖窑协议书》，并于2016年8月7日在中宁县公证处办理了公证。万某将开元机砖厂名称变更登记为红寺堡向阳机砖厂。2007年10月，红寺堡自然资源局给万某办理了证号为6403010730006的《采矿权许可证》，有效期为两年。期满后再未向万某办理《采矿权许可证》。2011年6月，吴忠市红寺堡区人民政府规范整顿非煤矿山，并于2011年6月1日形成〔2011〕26号专题会议纪要，所整顿的15家砖厂中包括红寺堡向阳机砖厂，关于非煤矿山的办证问题会议要求：“由监察、国土、规划、安监环保等部门组成联合工作组，对区委常委会、政府常务会研究确定的砂场、砖厂和石料场进行规划选址，计算各矿点储量，为收取规费提交依据。国土分局负责与自治区国土资源厅对接，按照规划依法依规为各采矿点办理采矿许可证”。2011年6月15日，吴忠市红寺堡区人民政府向红寺堡自然资源局发出《关于设立非煤矿山的批复》（红政发〔2011〕62号），该批复第三项明确：“在矿产资源采矿权招标拍卖挂牌出让前，允许矿产资源采矿权申请人先行开采利用矿产资源，但必须以《矿产资源开发利用合同》约定相关事宜”。后红寺堡自然资源局分别于2013年3月21日、2014年3月21日向红寺堡区工商局出具证明，注明红寺堡向阳机砖厂各类规费已缴清，因红寺堡自然资源局暂不能办理《采矿权许可证》，请红寺堡区工商局为红寺堡向阳机砖厂办理营业执照年检事宜。2017年3月1日，万某与马和玉签订《红寺堡向阳砖厂转让（出售）协议》及向阳砖厂备注，与马和玉、马科义、马某2签订《补充协议》，协议及备注约定万某将红寺堡向阳机砖厂以205万元的价格出售给马和玉，包括砖厂内所有设施及两台拖拉机、三座砖窑、五台变压器、450砖机两台、四栋房，补充协议约定砖厂界限为南北走向，北端为红寺堡变10KV522主干线136号杆向西7米处，南端为红寺堡三干渠39公里桩号向东13米，限南三干渠，限西海潮砖厂，限盐兴公路。2017年4月24日，红寺堡向阳机砖厂更名为光彩机砖厂，并领取了营业执照，负责人为马某2。2017年8月3日，吴忠市红寺堡区人民政府办公室下发《吴忠市红寺堡区人民政府办公室关于成立光彩机砖厂预征收土地工作领导小组的通知》。2018年3月29日，吴忠市红寺堡区人民政府发出《红寺堡区人民政府关于汽车交通物流园项目预征收土地的公告》，该公告要求光彩机砖厂自本公告颁布之日起不得进行毛坯的生产工作。2018年4月24日，吴忠市红寺堡区人民政府办公室下发《吴忠市红寺堡区人民政府办公室关于印发红寺堡区汽车交通物流园项目建设征地补偿安置方案的通知》。2018年5月1日，宁夏禾宇空间测绘有限公司受红寺堡自然资源局委托，对光彩机砖厂土方量进行了测量计算，经测绘，该砖厂占地范围面积205.5亩，其中采矿权出让合同范围面积为81.09亩；实际开挖面积为170.93亩，其中实际开挖采矿权出让合同范围面积68.62亩；万某砖厂实际开挖总挖方量为377903.8立方米，总填方量为5194.2立方米；采矿权出让合同范围总挖方量为252591.7立方米，总填方量为834.4立方米。2018年9月13日，红寺堡自然资源局向第三人光彩机砖厂发出《红寺堡区汽车交通物流园项目建设预收回国有土地使用权和粘土资源采矿权告知书》，拟对该砖厂地上房屋、附着物、存货、苗木、机器设备及搬迁费依照评估价3468068.7元的标准给予补偿，收回光彩机砖厂土地使用权和粘土资源采矿权。光彩机砖厂收到上述告知书后于2018年9月18日向吴忠市红寺堡区委、政府以吴忠市红寺堡区裕民建材有限责任公司的名义报送《关于红寺堡区汽车交通物流园项目建设预收回国有土地使用权和粘土采矿权告知书回执意见书的报告》（吴红建司字〔2018〕第3号），该报告认为红寺堡自然资源局仅补偿3468068.7元不妥，要求补偿1319万元，区委、政府要求红寺堡自然资源局依法依规处理。红寺堡自然资源局接到红寺堡区书记区长信箱处理单后，即组织人员进行了调查，并于2018年12月28日对光彩机砖厂作出《关于撤销》的通知，当日送达光彩机砖厂。2019年1月10日，红寺堡自然资源局向万某及光彩机砖厂发出《关于解除的通知》。2019年1月15日，红寺堡自然资源局向吴忠市公安局红寺堡区分局发出《关于移交光彩机砖厂超采并转让粘土资源采矿权和国有土地案件有关线索材料的函》，认为万某在粘土矿藏枯竭，且在未取得国有土地使用权、未征得红寺堡自然资源局同意的情况下向他人转让该砖厂，涉嫌非法转让、倒卖土地使用权犯罪，向吴忠市公安局红寺堡区分局移送了相关线索和材料，吴忠市公安局红寺堡区分局刑事侦查大队于2019年1月18日向红寺堡自然资源局出具了受案回执。2019年1月28日，吴忠市红寺堡区人民检察院向红寺堡自然资源局发出吴红检行公〔2019〕64039100001号检察建议书，认为万某在2009年10月《采矿权许可证》过期后无证开采粘土矿产资源及吴忠市红寺堡区裕民建材有限责任公司未取得《采矿许可证》擅自开采粘土矿产资源的行为违法，建议红寺堡自然资源局依法作出相应处理。2019年1月29日，万某认为被告红寺堡自然资源局作出《关于解除的通知》的行政行为违法，提起行政诉讼。一审法院认为，万某认为红寺堡自然资源局作出《关于解除的通知》的行政行为违法而提起行政诉讼，实质系本案《采矿权出让合同》应否解除问题，属于行政协议纠纷，在《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政诉讼受案范围。本案争议焦点为：1.红寺堡自然资源局与杨某签订的《采矿权出让合同》是否具备法定解除条件；2.红寺堡自然资源局作出的《关于解除的通知》的行为是否合法有效。关于本案《采矿权出让合同》是否具备法定解除条件。人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中红寺堡自然资源局与杨某签订的《采矿权出让合同》中未约定解除条件，红寺堡自然资源局认为该《采矿权出让合同》虽然约定出让砖用粘土储量69300立方米，采矿有效期20年，但截至2018年5月1日已经超采30余万立方米，已无矿可采，致使红寺堡自然资源局签订该合同的合同目的不能实现，依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的规定向万某及第三人光彩机砖厂作出了《关于解除的通知》。本案《采矿权出让合同》约定了矿区位置、坐标及开采深度为1.5米，矿区面积0.059平方千米，采矿有效期20年，出让粘土储量69300立方米。根据宁夏禾宇空间测绘有限公司对砖厂土方量测绘，截止2018年5月1日，万某砖厂占地范围面积205.5亩，其中采矿权出让合同范围面积为81.09亩；实际开挖面积为170.93亩，其中实际开挖采矿权出让合同范围面积68.62亩；万某砖厂实际开挖总挖方量为377903.8立方米，总填方量为5194.2立方米；采矿权出让合同范围总挖方量为252591.7立方米，总填方量为834.4立方米。该砖厂现已超范围超量开采粘土资源，合同范围内粘土资源已枯竭，虽然合同履行期限尚未届满，但继续履行已无实际意义，该合同具备《中华人民共和国合同法》第九十四条第五项规定的解除条件。关于红寺堡自然资源局作出的《关于解除的通知》的行为是否合法有效。杨某向万某转让开元机砖厂虽未按照《探矿权采矿权转让管理办法》（1998年2月12日中华人民共和国国务院令第242号发布，根据2014年7月29日《国务院关于修改部分行政法规的决定》修订）的相关规定向红寺堡自然资源局申请，亦未经红寺堡自然资源局批准，但万某受让后，红寺堡自然资源局继续为万某办理《采矿权许可证》，该转让行为发生在《采矿权出让合同》约定的采矿权出让期限内，红寺堡自然资源局在答辩中明确表示认可杨某与万某之间的转让行为，故该转让行为合法有效，根据《探矿权采矿权转让管理办法》第十二条：“探矿权、采矿权转让后，探矿权人、采矿权人的权利、义务随之转移”的规定，该《采矿权出让合同》中的采矿权由万某继续行使。万某将开元机砖厂更名为红寺堡向阳机砖厂经营，后又将向阳机砖厂转让给光彩机砖厂（转让协议实质系马和玉作为代理人签订），但转让时未向红寺堡自然资源局提出申请，未经红寺堡自然资源局批准，其转让行为不符合《探矿权采矿权转让管理办法》的相关规定，而光彩机砖厂在既没有采矿权也没有办理《采矿权许可证》的情况下进行过生产经营，故红寺堡自然资源局向万某及第三人光彩机砖厂发出《关于解除的通知》对象正确，符合法律规定。综上所述，本案杨某与红寺堡自然资源局签订的《采矿权出让合同》具备法定解除条件，红寺堡自然资源局向万某和第三人光彩机砖厂发出的《关于解除的通知》合法有效，万某要求确认红寺堡自然资源局作出《关于解除的通知》无效，没有事实和法律依据，其诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国合同法》第九十四条第（五）项之规定，判决驳回万某的诉讼请求。案件受理费50元，由光彩机砖厂负担。二审法院查明的事实与一审法院一致。二审认为，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。本案中，红寺堡自然资源局挂牌出让开元砖厂采矿权，第三人杨某竞得，后红寺堡自然资源局与杨某签订《采矿权出让合同》，该《采矿权出让合同》第十条约定一次性缴纳采矿权出让金的，采矿权许可证的有效期与采矿权出让期限一致。同时该合同第四条约定采矿权出让期限为20年。2006年杨某将开元机砖厂转让给万某，红寺堡自然资源局在2007年为万某办理了采矿许可证，该采矿许可证有效期为两年，即2007年10月至2009年10月，后万某将开元机砖厂名称变更为向阳机砖厂，2017年3月万某与马和玉签订《红寺堡向阳砖厂转让（出售）协议》，2017年4月向阳机砖厂更名为光彩机砖厂。涉案砖厂几经转让，但均未再签订或变更《采矿权出让合同》。根据红寺堡自然资源局提交的证据显示，自2017年3月1日，万某与马和玉签订《红寺堡向阳砖厂转让（出售）协议》至红寺堡自然资源局向万某下发《关于解除的通知》前，涉案砖厂实际由第三人光彩机砖厂占有使用，万某既非涉案采矿权出让合同的签订人，也非实际占有使用人，红寺堡自然资源局亦未提交证据证明涉案《采矿权出让合同》与万某存在利害关系，故，红寺堡自然资源局向万某作出《关于解除的通知》没有事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，行政诉讼被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。经审查，红寺堡自然资源局向万某下发的《关于解除的通知》，该通知内容包含两项行政行为，第一项为解除原与杨某签订由万某履行的《采矿权出让合同》，第二项为限你（单位）在收到本通知之日起40日内拆迁砖厂内所有地上建筑物及附着物，退还国有土地。逾期不拆除的，依法强制拆除，拆除费用由你承担。该通知既涉及采矿权出让合同的解除又涉及限期拆除和强制执行的内容，该两项内容是不同的两个行政行为。红寺堡自然资源局以该通知作出两项内容不同的行政行为，形式不合法。本案中，红寺堡自然资源局作出的《关于解除的通知》所述事实及法律依据均只涉及第一项即“解除原与杨某签订的由万某履行的《采矿权出让合同》”的内容，未载明作出第二项行政行为的事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。红寺堡自然资源局向万某作出的《关于解除的通知》依据不足，明显不当，应予撤销。一审法院认定红寺堡自然资源局向万某作出的《关于解除的通知》合法有效不当，本院予以纠正。综上所述，上诉人万某的上诉请求成立，应予支持；一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理结果不正确，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十条第（六）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区人民法院（2019）宁0303行初3号行政判决；二、撤销被上诉人红寺堡自然资源局向上诉人万某作出的红国土资函（2019）5号《关于解除的通知》；三、驳回原审原告万某的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被上诉人红寺堡自然资源局负担；二审案件受理费50元，由被上诉人红寺堡自然资源局负担。红寺堡自然资源局不服二审判决，向本院申请再审，请求撤销宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2019）宁03行终18号行政判决，改判支持一审法院宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区人民法院（2019）宁0303行初3号行政判决；一、二审诉讼费用均由被申请人承担。事实及理由如下：（一）二审法院改判认定的事实与客观事实不符，缺乏证据支持。第一，万某是《采矿权出让合同》的实际履行人和合同当事人。第二，万某在红寺堡自然资源局作出《关于解除的通知》前虽不是砖厂的实际占有使用人，但依据《宁夏回族自治区矿产资源管理条例》第二十三条的规定，万某不得转让采矿权，即便转让也是无效的。另据国务院《土地复垦条例》第三条规定，万某负有复垦和退还土地的义务。第三，《采矿权出让合同》是一份行政合同，拆除地上建筑物与附着物是解除合同后交回土地必须履行的复垦义务，是解除合同后采矿权人履行行政合同交付的重要组成部分，并非“不同的两个行政行为”。（二）二审法院适用法律错误，导致错误判决。万某向光彩机砖厂转让的是砖厂的财产所有权而并没有转让采矿权，且依据《探矿权采矿权转让管理办法》和《宁夏回族自治区矿产资源管理条例》的有关规定，即便万某向马某2转让了采矿权，其行为因违反法律禁止性规定也是无效的，万某仍然是《采矿权出让合同》的当事人。申请人向万某、光彩机砖厂作出的《关于解除的通知》事实清楚、证据确凿，适用法律正确，故一审法院作出的“驳回万某的诉讼请求”并无不当。被申请人万某向本院提交书面答辩意见称，（一）二审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，再审申请人请求事项无事实及法律依据，依法应予驳回。（二）再审申请人申请再审的理由不能成立。1.万某在受让杨某的采矿权时，申请人为万某颁发的《采矿权许可证》拐点同杨某的《采矿权许可证》拐点范围一致，但申请人并未按法律规定将《采矿权出让合同》主体变更在万某名下，也未与万某签订《采矿权出让合同》，故万某不是《采矿权出让合同》的主体。万某于2017年3月1日将砖厂转让，在申请人下达解除通知前，砖厂实际由光彩机砖厂经营，所以合同主体及实际履行主体均不是万某，再审申请人的该项再审申请理由不能成立。2.二审判决适用法律正确。第一，解除合同和责令拆除地上附着物是两个不同的行政行为，故在解除通知中将两个不同的行政行为一并行使，显然错误。第二，万某转让给马某2后，马某2又注册了光彩机砖厂，并占有涉案机砖厂进行生产，从申请人以及红寺堡区人民政府给光彩机砖厂下达的多份拆迁文件上足以证明，申请人所谓的万某是实际履行主体没有证据证明。综上，请求依法驳回再审申请人的申请。原审第三人光彩机砖厂、杨某未向本院提交书面陈述意见。本院认为，本案争议的焦点问题是红寺堡自然资源局作出的《关于解除的通知》是否合法。经查，该《通知》作出的对象有两个，即万某和光彩机砖厂。该《通知》决定涉及两项内容，即“一、解除原与杨某签订由万某履行的《采矿权出让合同》。二、限你（单位）在收到本通知之日起40日内拆除砖厂内所有地上建筑物及附着物，退还国有土地。逾期不拆除的，依法强制拆除，拆除费用由你承担。”上述内容既涉及解除合同，又涉及限期拆除、退还国有土地和逾期强拆的内容，该两项内容属于不同的行政法律关系，故红寺堡自然资源局在一个行政行为中，对两个不同的行政法律关系作出处理，形式不合法，属事实不清、证据不足、适用法律错误。红寺堡自然资源局申请再审认为二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律、法规错误的理由不能成立，二审判决结果并无不当。综上，再审申请人红寺堡自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回再审申请人吴忠市红寺堡区自然资源局的再审申请。审判长 王鸣亮审判员 胡文红审判员 胡冬梅 二○一九年十一月二十日书记员 温 文附：本案适用的相关法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。