湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2206号上诉人（原审原告）：陈元朝，男，1951年11月27日出生，汉族，住岳阳市云溪区。委托代理人：陈利智，男，1979年11月21日出生，汉族，住岳阳市云溪区，系陈元朝儿子。被上诉人（原审被告）：岳阳市云溪区人民政府。住所地：岳阳市云溪区云溪大道108号。法定代表人：刘正仁，区长。委托代理人：沈炜，岳阳市云溪区司法局副局长。上诉人陈元朝因诉岳阳市云溪区人民政府（以下简称云溪区政府）确认行政行为违法，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初246号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省岳阳市中级人民法院经审理查明，2017年4月20日，云溪区政府发布《岳阳市云溪区人民政府云溪镇文苑片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，决定征收规划部门确定的征收红线范围内国有土地上房屋及附属物。陈利云所有的房屋位于文苑片区棚改项目征收红线范围内，陈元朝作为陈利云的委托诉讼代理人，在房屋征收登记中陈元朝也被登记为被征收人。2018年4月10日，湖南正阳房地产评估咨询有限公司受云溪区棚户区改造云溪镇片区文苑项目部委托就文苑片区棚改项目涉及的陈利云所有拟征收房地产价格及装饰装修附属物出具了湘正房评字（2018）第04-13号《房地产估价报告》。云溪区房屋征收部门至今未与原告陈元朝就涉案房屋签订征收补偿协议，云溪区政府也未对陈元朝涉案房屋作出《征收补偿决定》，涉案房屋仍由陈元朝家庭居住使用。2018年4月25日，岳阳市云溪区人民政府办公室下发《岳阳市云溪区人民政府办公室关于对全区棚户区改造项目实行停缓调撤的紧急通知》（以下简称《停缓调撤通知》），通知内容为：“各镇人民政府、街道办事处，区直及驻区各有关单位:为贯彻落实国家、省、市关于严控政府性债务增长，切实防范债务风险，对政府性投资项目实行停、缓、调、撤的规定，根据中共湖南省委、省人民政府《关于严控政府性债务增长，切实防范债务风险的若干意见》(湘发[2018]5号)文件精神，经区政府研究，决定停建云溪区棚户区改造项目。请相关单位严格执行项目停、缓、调、撤决定。同时，切实做好对项目相关群众的政策宣传和解释工作。”在该院庭审中，云溪区政府明确称陈元朝房屋所在文苑片区棚改项目已经全部停建，不再征收。陈元朝于2019年9月9日提起本案诉讼，请求判决：1.确认《停缓调撤通知》违法无效或撤销；2.确认被告停建云溪区棚户区改造项目行政行为违法无效；3.依法确认《停缓调撤通知》不具有撤销、变更《岳阳市云溪区人民政府云溪镇文苑片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》行政决定的法律效力；4.依法追究《停缓调撤通知》及其决定停建云溪区棚户区改造项目、不履行《岳阳市云溪区人民政府云溪镇文苑片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》违法行政行为相关责任人责任；5.追究被告伪造证据的法律责任；6.由被告承担本案诉讼费。湖南省岳阳市中级人民法院认为，首先，关于起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，本案中，云溪区政府未能提供证据证明将《停缓调撤通知》在征收范围内进行了公示公告或者由相关工作人员向陈元朝进行了送达、释明，政府网站上的公示亦不能证明陈元朝知晓《停缓调撤通知》的时间，因此，被告云溪区政府主张原告陈元朝起诉超过法定期限缺乏事实依据，本院不予支持。其次，涉案《停缓调撤通知》是否合法。本案中陈元朝起诉的前三项诉讼请求，其实指向的均是云溪区政府决定停建云溪区棚改项目这一行政行为，该三项诉讼请求存在重复，陈元朝起诉要求确认云溪区政府下发的《停缓调撤通知》违法，实质上是对云溪区政府决定对原纳入棚户区改造范围内房屋不再予以征收的行政行为不服。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”的规定，被告云溪区政府作为县一级人民政府有权根据公共利益的需要作出房屋征收决定，征收国有土地上的房屋是法律赋予县级以上人民政府的职权，在客观情况发生变化时，政府也有权决定变更征收范围或者征收方案，因此，云溪区政府有权对原纳入棚改项目的房屋决定征收或不再征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对政府决定变更、撤销原征收决定时应履行何种行政程序未作出明确规定，现被告云溪区政府根据中共湖南省委、省人民政府《关于严控政府性债务增长，切实防范债务风险的若干意见》(湘发[2018]5号)文件精神，经过区政府研究，以《停缓调撤通知》书面文件的形式决定停建云溪区棚户区改造项目符合法律规定，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效的情形。原告陈元朝起诉要求确认《停缓调撤通知》违法并予以撤销并要求追究行政机关相关责任人责任的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。综上，陈元朝起诉请求确认云溪区人民政府下发的《停缓调撤通知》违法并予以撤销的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈元朝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈元朝负担。陈元朝不服原审判决，向本院提起上诉称:1.原审判决认定事实错误，适用法律错误。《停缓调撤通知》是没有合法依据、法定事由、未经法定程序，非合法的规范性文件；2.原审判决未对《停缓调撤通知》合法性进行审查。请求：撤销原审判决，同时增加对中共湖南省委、省人民政府《关于严控政府性债务增长，切实防范债务风险的若干意见》(湘发[2018]5号)文件合法性进行审理的诉讼请求，并判令被上诉人承担诉讼费。被上诉人云溪区政府答辩称：《停缓调撤通知》合法有效，云溪区政府有制定权限、制定依据，该通知内容合法，上诉人的房屋没有被征收，没有诉的利益，法律亦不保护期待可得利益。请求驳回上诉，维持原判。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。二审期间，根据本院的要求，云溪区政府提交了《关于陈元朝诉云溪区政府确认行政行为违法一案的说明函》。内容如下：1.2018年4月7日，云溪区政府召开专题会议，研究并制定了《岳阳市云溪区政府性投资项目停缓调撤工作方案》，4月25日，经云溪区人民政府同意，云溪区政府办公室制定并发布了《停缓调撤通知》，并于当日在云溪区政府门户网上进行公示。2.该区停缓调撤项目共涉及绿色化工园、城建投、住建局、交通局、文旅广新局、教体局、经信局、公安分局等8各单位，其中停建项目9个，缓建项目11个，调减项目4个，撤销项目4各，共计28个。3.经核实，在2018年4月25日下发《停缓调撤通知》后，文苑片区棚改项目按照文件要求予以停止征收，不存在停缓调撤之后继续与相关当事人签订协议收购房屋的情况。上诉人陈元朝提交：1.岳阳市中级人民法院2019年10月31日作出的（2019）湘06行初326号行政裁定书，即上诉人起诉要求云溪区政府、岳阳市云溪区住房和城乡建设局履行文苑片区棚户区改造房屋征收与补偿的法定职责案。上述裁定认为《停缓调撤通知》撤销变更了之前的征收决定，对上诉人的房屋不再征收，故其起诉要求政府履行征收补偿法定职责没有法律依据，亦没有诉的利益，故裁定驳回起诉。该裁定已经发生法律效力。2.《岳阳市云溪区政府办公室关于公布规范性文件清理结果的决定》及附件。拟证明《停缓调撤通知》不是规范性文件。被上诉人亦认可《停缓调撤通知》不是规范性文件。3.岳阳市人民政府2019年10月15日作出的岳政复决字【2018】123号行政复议决定书及相关政府信息公开材料，拟证明《停缓调撤通知》没有法律效力。上述材料内容显示：陈元朝分别于2018年4月22日、26日、28日申请云溪区政府对云溪区棚户区改造文苑项目征收信息公开。云溪区政府2018年5月14日通过政府门户网站对其进行了回复，明确告知：陈元朝的房屋在文苑片区征收红线范围内，但不在道路施工红线范围内，根据区委、区政府的要求，文苑路已停工修建，对所有不影响道路施工红线范围内的房屋都不再征拆，陈元朝的房屋不在征拆范围内。棚户区改造项目不在云溪区债务性政府项目“停、缓、调、撤”范围内，云溪区“停、缓、调、撤”项目是为了落实中央及省财政厅的要求，拟定项目已上报省财政厅，云溪区并未正式发文，不属于公开的范围。陈元朝对上述信息公开答复不服，在法定期限内即提起了行政复议。复议决定对上述事实进行了确认。被上诉人对复议决定的真实性无异议，但不认可其关联性。本院对上述材料的真实性均予以认可，对其证明目的不予认可。根据原审采信的证据及二审调查情况，本院另查明下列事实：1.2018年2月8日湘发﹝2018﹞5号《中共湖南省委湖南省人民政府关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》要求各级党委、政府要切实担负其加强政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，结合实际制定具体方案。2018年4月7号，湖南省财政厅下发《关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》要求各级财政按照“停、缓、调、撤”的原则压减投资项目，做好政府性债务甄别核实工作。2.《停缓调撤通知》发布后，涉案项目部负责人采取上门口头通知方式告知上诉人不再对其房屋进行征收，上诉人在二审调查中认可确有与指挥部负责人进行沟通的事实，其亦申请了政府信息公开，但直到其2019年9月提起另案诉讼之前一直没有收到过《停缓调撤通知》。本院认为：根据双方当事人的诉辩理由及原审审理情况，本案二审争议的焦点《停缓调撤通知》是否合法。一、关于职权问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，云溪区政府依法负责其行政区域的房屋征收与补偿工作。云溪区政府发布本案征收决定后，因本地国民经济发展及财政金融管理等客观情况发生变化，认为不宜再继续实施原征收决定，也可以根据客观事实变化决定停止征收工作。二、程序问题。根据行政法的原理，行政机关不得随意撤销或者改变其作出的行政行为，但如果行政机关对其作出的原行政行为进行变更，应该有正当理由，遵循正当程序和比例原则，并且应确保不对原行政行为相对人造成不利影响。本案中，云溪区政府根据湘发﹝2018﹞5号《中共湖南省委湖南省人民政府关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》、湖南省财政厅《关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》的文件精神及通知部署和要求，召开专题会议，研究并制定了《岳阳市云溪区政府性投资项目停缓调撤工作方案》后，制定并发布了《停缓调撤通知》，并且在云溪区政府门户网上进行公示，该通知发布后，涉案征收项目指挥部采取上门口头通知方式与上诉人进行了沟通。《停缓调撤通知》系决定对云溪区所有棚户区改造项目予以停建，该通知发布后，涉案征收项目红线范围内的尚未完成征收事项的房屋均按照通知要求予以停止所有征收事宜。故云溪区政府制定并发布《停缓调撤通知》，决定对原征收决定中纳入棚户区改造范围内的部分房屋不再予以征收，其依法变更其作出的原行政行为有正当理由，遵循了正当程序。上诉人认为程序违法的理由不能成立。上诉人陈元朝的房屋在涉案征收红线范围内，但不在道路施工红线范围内，目前道路施工已经完成，《停缓调撤通知》下达后，其房屋不再进行征收。陈元朝与云溪区房屋征收部门至今未就涉案房屋签订征收补偿协议，云溪区政府也未对陈元朝涉案房屋作出《征收补偿决定》，涉案房屋仍由陈元朝家庭居住使用。诉讼中，上诉人亦未举证证明征收行为对其合法权益造成损害。从现有证据和事实来看，《停缓调撤通知》下达后停止征收的行为，并没有对上诉人陈元朝造成不利影响，且该通知下达后，停止征收范围内的其他被征收人均未提起请求确认停止征收行为违法的诉讼。综上，《停缓调撤通知》没有明显违法不当之处，原审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈元朝的诉讼请求并无不当。上诉人若认为征收行为导致其合法利益受到损害，可另寻途径主张合法补偿。此外，经审查上诉人陈元朝提供的有关政府信息公开及复议决定内容，可知2018年5月14日云溪区政府通过政府门户网站对陈元朝政府信息公开的申请进行了答复，该答复与《停缓调撤通知》内容一致，均明确表示云溪区政府对陈元朝的房屋不再进行征拆。陈元朝在2019年9月9日提起本案诉讼，已经明显超过法定起诉期限。综上，上诉人陈元朝的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决结果并无不当，可予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈元朝负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  夏 阳二〇一九年十二月二十四日法官助理李晟雷书记员李晟雷（兼）附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；