北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京02行终2006号上诉人（一审原告）马丽华，女，1950年3月27日出生，回族，住北京市东城区。委托代理人张继蓉，北京市华城律师事务所律师。委托代理人豆艳顷，北京市华城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市东城区新中街19号。法定代表人张晓峰，主任。委托代理人祖玉洁，北京市东城区人民政府房屋征收办公室干部。委托代理人王芳，北京市隆安律师事务所律师。一审第三人北京市东城区房屋征收事务中心，住所地北京市东城区法华南里甲17楼。法定代表人刘志刚，主任。委托代理人纪耀辉，北京市东城区房屋征收事务中心工作人员。委托代理人王芳，北京市隆安律师事务所律师。一审第三人北京天坛实业总公司，住所地北京市东城区精忠街5号。法定代表人王建华，总经理。委托代理人张雪东，北京京腾律师事务所律师。上诉人马丽华因要求确认北京市东城区人民政府房屋征收办公室（以下简称东城征收办）、北京市东城区房屋征收事务中心（以下简称东城征收中心）、北京天坛实业总公司（以下简称天坛公司）签订的房屋征收补偿协议无效一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0101行初500号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2016年3月29日，东城征收办、东城征收中心与天坛公司签订了征收编号为TTXLNQ-X6-112的《北京市天坛周边简易楼腾退项目国有土地上房屋征收补偿协议（货币补偿）》（以下简称涉案征补协议）。涉案征补协议载明：甲方东城征收办；乙方公房承租人天坛公司；丙方东城征收中心；被征收房屋地址为北京市东城区天坛西里南区6号楼西单元112号（以下简称112号房屋），乙方承租的112号房屋属于本项目的征收范围。公有住宅租赁合同记载使用面积17.25平方米，确定建筑面积23.000平方米。乙方选择货币补偿的补偿方式，乙方所得房屋价值的补偿、本项目专项补助及其他各类奖励、补助及补偿费用（不含签约比例奖）合计×元。乙方应当在签订本协议同时将被征收房屋的《公有住宅租赁合同》及相关权属证明材料（原件）交甲丙方。本协议正式生效后，甲丙方报有关部门办理注销手续。当协议不生效时，甲丙方应将被征收房屋的《公有住宅租赁合同》及相关权属证明材料（原件），于预签协议期满后15日内退还乙方。乙方应在本协议生效后15日内搬离原房屋（包含全部未登记房屋），将空房完整移交甲丙方，不得拆除原房屋（包含全部未登记房屋）中的房屋设备和建筑材料，并负责所有人员按期搬迁。本协议生效后，甲乙丙三方按实际情况签订《放弃购买奖励房源结算单》（不含签约比例奖），乙方根据本协议搬离原房屋（包含全部未登记房屋）后，甲丙方于15个工作日内支付乙方此款项。本协议生效后，在预签协议期满后，甲丙方向乙方结算签约比例奖，并按实际情况签订《结算清单》，甲丙方于15个工作日内支付乙方结算费用。本协议经甲乙丙三方签字盖章后成立。本次征收以独立栋号楼房的全部被征收人为单位计算预签征收补偿协议生效比例，预签征收补偿协议的生效比例标准为85%。乙方所在楼栋在预签协议期内达到比例后，本协议生效。马丽华向一审法院诉称，112号房屋的所有权人为北京市东城区房屋土地经营管理二中心，承租人为原北京市天坛针织厂。1995年，马丽华为原北京市天坛针织厂会计，因为家庭居住困难，原北京市天坛针织厂将112号房屋分配给马丽华租住，马丽华缴纳房屋租金长达二十多年。2015年，112号房屋所在区域腾退搬迁，马丽华才得知房屋承租人被登记为天坛公司，马丽华通过政府信息公开得知112号房屋曾变更至案外人张某名下，始终未登记马丽华为承租人。马丽华通过提起民事诉讼，要求确认马丽华对112号房屋的租赁权。2016年，法院作出（2016）京02民终1652号民事判决书，确认马丽华就112号房屋与天坛公司之间存在租赁关系。2018年，天坛公司向法院起诉请求解除与马丽华之间就上述房屋的租赁合同，2019年，法院作出（2019）京02民终55号民事判决书，认定天坛公司与马丽华就112号房屋的租赁关系具有公房租赁合同关系的性质，不得随意解除，驳回了天坛公司的诉讼请求。马丽华在与天坛公司进行诉讼期间以及两次生效判决作出之后，均向东城征收办及东城征收中心函告诉讼情况及判决结果，申请其暂缓与天坛公司签署房屋征收补偿协议。但东城征收办及东城征收中心在明知生效判决已确认马丽华对112号房屋存在租赁关系，马丽华为112号房屋实际承租人及居住人的情况下，仍然无视马丽华的居住权益，在未告知马丽华的情况下于2016年3月29日与天坛公司恶意串通签署了房屋征收补偿协议，未对马丽华进行任何安置和补偿。马丽华认为，112号房屋性质为公房，且马丽华根据单位福利分房取得该房屋，不同于普通的私有房屋，具有物权性质，在遇到征收腾退时，马丽华应依法获得安置和补偿。根据合同法第五十二条第二项的规定，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，合同无效。故请求法院确认东城征收办、东城征收中心与天坛公司就112号房屋所签订的涉案征补协议无效。东城征收办一审辩称，112号房屋系由北京市东城区房屋土地经营管理二中心天坛分中心（以下简称天坛分中心）管理的直管工商企业用房，承租人为天坛公司。该房屋位于天坛周边简易楼腾退项目范围内，2016年3月29日，天坛公司作为被征收人完成签约。在马丽华与天坛公司的相关民事诉讼中，天坛分中心已明确参诉意见，即天坛公司无权对外转租转借112号房屋，且天坛分中心对该转租转借行为不予认可，故在征收过程中，东城征收办无权确认马丽华系合法的公房承租人，并进而认定其为适格的被征收人。法院生效判决仅确认了马丽华与天坛公司之间存在租赁关系，并非与天坛分中心之间存在公房租赁关系，故马丽华与天坛公司之间的租赁关系解除以后，其可向天坛公司主张相应的赔偿、安置等权利，无权要求东城征收办将其作为被征收人给予补偿。请求法院驳回马丽华的诉讼请求。东城征收中心一审述称，同意东城征收办的答辩意见。天坛公司一审述称，天坛公司是涉案直管公房即112号房屋的承租人，在涉案征收项目中，天坛公司有权与东城征收办签订涉案征补协议，该协议合法有效。马丽华关于涉案征补协议无效的主张应属于民事诉讼的范围，不属于行政案件的受理范围。另，马丽华于2017年就涉案房屋提起诉讼，在诉讼过程中，法庭已经调取了涉案征补协议，因此，马丽华在2017年即已知晓涉案征补协议的内容，天坛公司认为马丽华提起本案诉讼已超过了法定的起诉期限，天坛公司不同意马丽华的诉讼请求，请求法院驳回马丽华的诉讼请求。一审法院经审理查明，2015年7月7日，北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）作出《关于天坛周边简易楼腾退项目进行旧城改建房屋征收工作的批复》，同意东城征收办进行旧城改建房屋征收工作，东城区天坛西里南区6号楼属于该项目的征收范围。东城征收办负责组织实施该项目的房屋征收与补偿工作，东城征收中心受东城征收办的委托作为实施单位承担该项目房屋征收与补偿的具体工作。2015年9月20日，东城征收办发布《关于天坛周边简易楼腾退项目预签房屋征收协议的通知》，明确该项目于2015年10月15日至2016年1月15日进行预签房屋征收补偿协议工作，预签协议由东城征收办负责组织实施，由东城征收中心承担具体工作。同时以附件形式公布了《天坛周边简易楼腾退项目征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）等。根据《征收补偿方案》第二条“相关认定标准”第一项“被征收人的认定”中第2点规定，直管公房的公房承租人按照房改政策购买所承租公房之后作为被征收人与区房屋征收办签订补偿协议。2016年1月20日，东城区政府发布《关于天坛周边简易楼腾退项目范围内房屋征收的决定》，该项目正式签约期限为2016年1月21日起至2016年3月31日止。涉案112号房屋是天坛分中心管理的直管工商企业用房，承租人为天坛公司。天坛周边简易楼腾退项目征收期间，天坛公司作为涉案房屋的承租人，并未办理房改购房手续。2016年3月29日，天坛公司与东城征收办、东城征收中心签订了涉案征补协议。另查明，经法院生效民事判决确认，马丽华与天坛公司之间就112号房屋存在租赁关系。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。2015年7月7日，东城区政府以批复方式，同意东城征收办进行旧城改建房屋征收工作，并负责组织实施东城区天坛西里南区6号楼地区的房屋征收与补偿工作。根据上述规定，东城征收办作为东城区政府确定的房屋征收部门，有权对涉案项目组织实施房屋征收与补偿工作。东城征收中心受东城征收办的委托承担该项目房屋征收补偿的具体工作。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，马丽华起诉要求确认东城征收办、东城征收中心与天坛公司就112号房屋所签订的涉案征补协议无效，法院经审查认为，涉案征补协议本身并不存在上述《中华人民共和国合同法》所规定的合同无效的情形，亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》所规定的行政行为无效的情形。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条第二款的规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。在本案审理过程中，法院向马丽华进行了释明，马丽华拒绝变更诉讼请求。鉴于以上情形，法院依法应当判决驳回马丽华要求确认涉案征补协议无效的诉讼请求。综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回马丽华的诉讼请求。马丽华不服一审判决，上诉认为天坛公司未按照房改政策购买涉案公房，不具有作为被征收人签署征收补偿协议的主体资格，行政行为存在重大主体及程序违法；涉案征补协议损害了马丽华的权利，没有法律规范依据，剥夺了马丽华的合法权益，一审判决适用法律明显错误；涉案征补协议未遵循平等、公平、诚实信用的原则，存在合同法第52条规定的“恶意串通侵害第三人利益的合同无效情形”；一审法院认定涉案征补协议的签订时间为2016年3月29日是错误的；一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，导致作出不公正、不合法的判决。请求撤销一审判决，由东城征收办承担本案一审、二审诉讼费用。东城征收办同意一审判决，请求予以维持。东城房屋中心同意一审判决，请求予以维持。天坛公司同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，东城征收办、东城征收中心在法定举证期限内提交并在庭审中出示了以下证据：1．《直管工商企业用房租赁合同》，证明天坛公司系适格的被征收人，有权签订征收补偿协议；2．《北京市东城区人民政府关于天坛周边简易楼腾退项目范围内房屋征收的决定》，证明涉案项目已发布征收决定，在项目征收决定发布之后所签订的征收补偿协议合法有效。在一审诉讼期间，马丽华提交并在庭审中出示了以下证据：1．（2016）京02民终1652号《民事判决书》，证明马丽华与天坛公司之间就112号房屋存在租赁关系；2．（2019）京02民终55号《民事判决书》，证明马丽华与天坛公司之间的租赁关系具有公房租赁合同关系的性质；东城征收办和东城征收中心明知马丽华与天坛公司之间存在民事诉讼，仍然隐瞒马丽华擅自与天坛公司签订涉案征补协议，构成恶意串通，侵害了马丽华的合法权益；3．涉案征补协议，证明征补协议没有盖章，所以没有生效，涉案征补协议中对马丽华本人没有任何的安置及补偿，违反了强制法律规定；协议所依据的租赁合同为《直管工商企业用房租赁合同》，但协议文本却载明为“公有住宅租赁合同”，与实际不符；4．《天坛周边简易楼腾退项目房屋征收暂停办理事项公告》，证明房屋产权单位与天坛公司在征收公告暂停办理有关事项期间仍违法续签房屋租赁合同；5．东城区公有住宅平房《房屋买卖协议书》，证明房屋产权单位与他人签署房改售房协议，而不应当再续签房屋租赁合同；6．《直管工商企业用房租赁合同》，证明目的同证据4、5；7．天坛公司的工商登记信息，证明天坛公司的注册地址并不在涉案房屋，所以涉案房屋的性质并非工商企业用房，实质上应为公有住宅；8．东城区房管二中心政府信息公开答复告知书，证明112号房屋曾经变更为由个人承租的公有住宅房屋。在一审诉讼期间，天坛公司在法定举证期限内未提交证据。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：马丽华提交的证据1内容真实，取得方式合法，与本案具有关联性，予以采纳；证据2、4、6、7不能证明其所要证明的待证问题，不具有证明力，不予采信；证据3系本案审查的对象，不得作为证据使用，对此不予认证；证据5、8与本案所审查的涉案征补协议的合法性、有效性无关，不予采纳。东城征收办及东城征收中心提交的证据1内容真实，取得方式合法，但此份租赁合同不能单独证明其所要证明的问题，证明力欠缺，不予采信；证据2符合证据的形式要求，与本案具有关联性，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，东城征收办作为东城区政府确定的房屋征收部门，有权对涉案项目组织实施房屋征收与补偿工作。东城征收中心受东城征收办的委托承担该项目房屋征收补偿的具体工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，对于马丽华所提要求确认涉案征补协议无效的主张，根据在案的证据及当事人的诉辩意见，涉案征补协议不存在重大且明显违法的行政行为无效的情形，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，在一审法院向马丽华释明后，马丽华拒绝变更诉讼请求，故一审法院判决驳回马丽华的诉讼请求是正确的，本院应予维持。马丽华的上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由马丽华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  陈 丹审 判 员  周建忠审 判 员  杨 波二〇一九年十二月二十七日法官助理  崔天译书 记 员  范 维