广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2944号上诉人（原审原告）：简冠联，男，1971年12月24日出生，汉族，住广州市天河区。委托代理人：简颍仪，女，1998年1月13日出生，汉族，住广东省广州市天河区，系上诉人的女儿。被上诉人（原审被告）：广州市天河区城市管理和综合执法局。住所地：广州市天河区中山大道西43号。法定代表人：黄美金，局长。委托代理人：刘智、刘季平，均系广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市天河区水务局。住所地：广州市天河区黄埔大道中166号3-5楼。法定代表人：许文进，局长。委托代理人：赵建国，该局工作人员。委托代理人：林志伟，广东粤通律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市生态环境局。住所地：广州市越秀区环市中路311号。法定代表人：杨柳，局长。委托代理人：罗庆全、郑耀辉，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府新塘街道办事处。住所地：广州市天河区大观中路新塘大街。法定代表人：黄新锋，主任。委托代理人：李文海，广东金轮律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府。住所地：广州市天河区天府路1号。法定代表人：陈加猛，区长。上诉人简冠联因诉被上诉人广州市天河区城市管理和综合执法局、广州市天河区水务局、广州市生态环境局、广州市天河区新塘街道办事处（以下简称新塘街道办）、广州市天河区人民政府（以下简称天河区政府）行政强制拆除及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6341号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告原在广州市天河区***************有一砖木结构无证建筑，面积约113.72平方米。2009年，广州市天河区市政河涌管理所与原告分别签订穗天河涌（车）协〔2009〕55号《广州市天河区车陂涌综合整治工程征地拆迁补偿协议书》、穗天河涌（车）协〔2009〕55号补1《广州市天河区车陂涌综合整治工程征地拆迁补充协议书》，对原告的上述房屋进行征收补偿。之后，该房屋被拆除，征拆协议已完全履行。原告陈述在上述被拆除的房屋北边建有一层砖瓦结构房屋（以下简称涉案房屋），由于没有门牌号，故用了被拆除房屋的门牌号，即广州市天河区***************，涉案房屋就是原广州市城市管理综合执法局天河分局（以下简称原天河城管分局）所称的车陂涌杨梅河支涌左岸合景路跨涌桥以北150米处房屋。根据图纸显示：被拆除的房屋与涉案房屋的占地面积存在部分重叠。原告亦陈述涉案房屋是1995年兴建的，次年建成，曾作垃圾回收站、餐馆，无权属证明，也未提交房屋报建审批材料。2016年8月4日，广州市天河区住房和建设水务局（以下简称原天河区住建水务局）作出《关于核查河涌蓝线范围建（构）筑物的复函》，称将辖区河涌蓝线范围内建筑面积56234平方米核查的结果汇总给治水办。该函附表3《天河区涌河涌规划蓝线范围内建筑物核查表》第15项为砖混结构的废品回收站，建筑面积60平方米，产权情况不详。2017年3月，广州市天河区市政河涌管理所在巡查时发现涉案房屋涉嫌违规搭建、违规排污，遂将情况报送新塘街道办。新塘街道办又将上述情况转告原天河城管分局。2017年5月4日，原天河城管分局到涉案房屋所在地进行现场检查时，发现现场有一栋占地面积为76平方米的一层砖瓦结构房屋，且广州市天河区市政河涌管理所于2016年经测量发现该房屋占用了河涌所变线。经核查，原告为该房屋业主，且无法出示有效的产权证明。原天河城管分局现场向原告送达穗综天责字〔2017〕33439号《责令限期改正通知书》，称原告在上述地址搭建的一层砖瓦结构房屋存在占用河涌红线，违反了《广州市城乡规划条例》的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，责令其立即停止违法行为，并于当月6日12时前自行拆除占用河涌红线建筑物。原告不服该《责令限期改正通知书》向原审法院提起（2017）粤7101行初2516号行政诉讼，要求撤销该《责令限期改正通知书》。原审法院作出（2017）粤7101行初2516号行政判决，判决撤销该《责令限期改正通知书》。原告不服，提起上诉。本院于2019年1月22日作出（2018）粤71行终354号行政判决，判决撤销（2017）粤7101行初2516号行政判决，确认原天河城管分局作出的穗综天责字〔2017〕33439号《责令限期改正通知书》违法。该判决认为，一审判决认定穗综天责字〔2017〕33439号《责令限期改正通知书》所适用的法规与查明的事实不符，认为该通知书违法的处理正确，但涉案房屋在原审庭审前已被强制拆除，故无必要对穗综天责字〔2017〕33439号《责令限期改正通知书》予以撤销。2017年7月9日，经广州市天河区市政河涌管理所委托测量得出，涉案房屋在河涌蓝线范围内。当日，原天河城管分局对涉案房屋进行现场检查，发现现场有一栋占地面积为76平方米的一层砖瓦结构房屋，已做商铺使用，且广州市天河区市政河涌管理所于2016年经测量发现该房屋占用了河涌变线。经核查，原告为该房屋业主，且无法出示有效的产权证明。原天河城管分局现场向原告作出穗综天责字〔2017〕33757号《责令限期改正通知书》，责令其立即停止违法行为，并于当月7日14时前自行拆除涉案房屋。原告不服该《责令限期改正通知书》，向天河区政府提起行政复议。天河区政府维持该《责令限期改正通知书》。原告不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销该《责令限期改正通知书》。原审法院作出（2017）粤7101行初4346号行政判决，判决撤销该《责令限期改正通知书》。原告不服，提起上诉。本院于2019年3月7日作出（2018）粤71行终2591号行政裁定，裁定撤销（2017）粤7101行初4346号行政判决，驳回原告的起诉。该裁定认为，穗综天责字〔2017〕33757号《责令限期改正通知书》是对涉案房屋的重复处理，没有为原告设定新的义务，对其合法权益明显不产生实际影响。2017年8月8日，原天河城管分局强制拆除了涉案房屋，并制作了《行政强制执行笔录》。该笔录载明：被告新塘街道办会同原天河城管分局、原天河区住建水务局、原广州市天河区环境保护局（以下简称原天河区环保局）、广州市天河区市政河涌管理所、拆违施工队和保安合计300余人，在原告和其家属在场的情况下，用钩机拆除涉案房屋。原告不服该强制拆除行为，于2017年8月31日，向天河区政府提起行政复议。2017年9月7日，天河区政府受理了该行政复议申请，并向原告邮寄《行政复议告知书》，告知因广州市天河区市政河涌管理所属于其他组织，故不再列其为被申请人。同日，天河区政府向新塘街道办、原天河城管分局、原天河区住建水务局、原天河区环保局作出《被申请人答复通知书》。2017年10月31日，天河区政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长该案审查期限30天。原告、新塘街道办、原天河城管分局、原天河区住建水务局、原天河区环保局收到该通知书。2017年11月28日，天河区政府作出天河府行复〔2017〕95号《行政复议决定书》，决定确认原天河城管分局于2017年8月8日对广州市天河区***************建筑物进行拆除的行为程序违法。2017年11月30日，原告收到该决定书后，仍不服，于2017年12月4日诉至本院。2018年4月11日，本院作出（2017）粤71行初739号行政裁定，裁定移送原审法院审理。另查，2016年11月11日，广州市天河区水环境整治联席会议办公室印发《天河区河涌管理范围违法建设专项整治工作实施方案》，要求在2017年底前完成车陂涌、猎德涌、棠下涌、乌涌（天河段）4条黑臭河涌管理范围内违法建设的整治。该方案第四点职责分工：（一）各街道办事处……对河涌管理范围内违法建设及时查处和拆除。（二）区住建水务局。负责复核辖区河道蓝线管理范围，确定河涌管理范围的法定区域，协助各街道开展专项整治前期摸查、分类统计以及违法建设拆除；做好拆违后河涌管理工作。（三）区城管局（综合执法分局）。协助各街道开展河涌管理范围违法建设专项整治，指导违法建设案件立案查处工作。（四）区国规局……（五）市公安局天河分局……（六）区政法委和区维稳办……第五点推进步骤……（三）执法和强拆阶段。（2017年5月底前）成立区清拆行动组，设在区城管局（综合执法分局），按照“属地管理”及“谁主管、谁负责”的原则，组织各街道办事处对辖区4条河涌管理范围内确认要依法拆除的违法建设，责令限期拆除或依法强制拆除……诉讼中，原告未提供证据证明除涉案房屋外的财产损失情况。原审法院认为，关于强制拆除行为实施者及责任承担的问题。《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十一条规定：“市、区、县级市城市管理综合执法机关和镇人民政府可以组织开展对违法建设的集中清拆行动。城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织集中清拆行动和对存在较大执法困难的违法建设组织强制拆除前，可以向公安、城乡规划、建设、国土房管等行政管理部门发出协助执法函，各相关行政管理部门应当按照协助执法函的要求派执法人员到现场协助执法。市、区、县级市人民政府应当加强对集中清拆和存在较大执法困难的违法建设强制拆除行动的领导、统筹和协调，根据实际需要责成公安、城乡规划、建设、国土房管等行政管理部门配合城市管理综合执法机关的执法行动。”根据上述规定，原天河城管分局有权对辖区范围内的违法建设进行查处，在组织集中清拆行动和对存在较大执法困难的违法建设组织强制拆除时，其他行政管理部门应给予配合。本案中，首先，原天河城管分局对其聘请拆违施工队强制拆除涉案房屋的事实无异议。其次，天河区政府虽然组建了清拆行动组，但并未有证据证明参与了实际强制拆除行为。然后，原天河城管分局在《行政强制执行笔录》虽记载原天河区环保局派员到强拆现场，但原天河区环保局否认参与此次整治活动的任何环节，且根据《天河区河涌管理范围违法建设专项整治工作实施方案》显示，原天河区环保局并不属于方案中所列的行政机关，原告亦未提交其他材料证明原天河区环保局有参与强制拆除行为，故不应认定原天河区环保局实施了强制拆除行为。再者，原天河区住建水务局、新塘街道办虽然有派员到现场，以及即使原天河区环保局有派员到现场，但这是依据《广州市违法建设查处条例》第二十一条规定，基于维稳等要求，协助原天河城管分局进行强制拆除涉案房屋，且根据《天河区河涌管理范围违法建设专项整治工作实施方案》《关于核查河涌蓝线范围建（构）筑物的复函》等材料显示原天河区住建水务局在此次整治行动中主要承担的是整治活动前期摸查分类统计等工作，故由此产生的法律后果应由原天河城管分局进行承担。关于被诉强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国城市规划法》（1990年）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：（一）对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设或者限期拆除后，当事人仍不停止建设或者逾期不拆除的，可以在建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，不论涉案房屋依据原告的陈述建设于1995年，次年建成，还是依据五被告的陈述是在被拆迁的广州市天河区***************拆除后建成的，涉案房屋都应办理相应的规划报建手续，但原告并未提交材料证明其获得相应的规划许可及权属证明材料，该行为违反了《中华人民共和国城市规划法》（1990年）第三十二条的规定，属于违法建设。但行政机关在进行拆除的过程中，必须依法进行。在未对涉案建（构）筑物依照相关法律法规作出处理决定，未向县级以上人民政府报请批准实施，未经法定程序以前，径行对涉案房屋进行拆除，其程序违法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，天河区政府依照法律规定在法定期限内作出诉争《行政复议决定书》，决定确认原天河城管分局于2017年8月8日对广州市天河区***************建筑物进行拆除的行为程序违法。诉争《行政复议决定书》作出的程序合法，对原告要求撤销诉争《行政复议决定书》的请求，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认原天河城管分局于2017年8月8日拆除原告简冠联位于广州市车陂涌杨梅河支涌左岸合景路跨涌桥以北150米处房屋的行为违法；二、驳回原告简冠联的其他诉讼请求。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院另查明，本案诉讼期间，因广州市、区政府机构改革，组建广州市生态环境局天河区分局，整合原广州市天河区环境保护局的职责，作为广州市生态环境局的派出机构。组建广州市天河区水务局，整合原广州市天河区住房和建设水务局的水利设施建设管理、水务管理职责。原广州市城市管理综合执法局天河分局更名为广州市天河区城市管理和综合执法局。上诉人简冠联不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人的房屋并非违法建设，原审判决认定事实错误。上诉人的房屋建造于1995年前后，有图纸和测绘资料证实。上诉人的房屋是否违法建设，应当由有权机关通过法定程序进行认定和处理。征收部门对与本案房屋类似的房屋在2009年已经征收补偿，现被上诉人将本案房屋认定为违法建设明显不当。二、本案房屋与2009年征收补偿协议中的房屋无关。三、被上诉人没有提交充足证据证实上诉人的房屋位于河涌蓝线范围内。四、即使河涌改造扩大河涌范围，将上诉人的房屋纳入河涌蓝线，征收部门也应当对上诉人的房屋进行征收补偿，而不能以拆违名义剥夺上诉人的征收补偿权利。四、各被上诉人实施了行政强制行为，应当依法确认其行为违法。综上所述，请求二审法院判决：1.撤销原审判决；2.发回重审或者改判支持上诉人的诉讼请求；3.诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市天河区城市管理和综合执法局答辩称：一、我局具有对未取得建设工程规划许可证的建设行为进行查处的职责。二、上诉人对涉案房屋无法提交合法产权证明以及报建审批材料，属于违法建设，且拒不拆除，我局对涉案房屋实施强制拆除。三、涉案房屋与被拆迁房屋无关，是征拆完毕后新建的违法建设。综上所述，上诉人的上诉请求无证据证实，依法应予驳回。被上诉人广州市天河区水务局答辩称：一、根据《广州市天河区机构改革方案》（穗天字〔2019〕2号），我局作为原天河区住建水务局有关水利建设方面工作的承接单位，有权参与本案诉讼。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。原天河区住建水务局仅是履行对车陂涌管理范围内违法建设整治的巡查报告等职责，及时将情况报告给新塘街道办事处，由该办事处报告给原天河城管分局，最后由原天河城管分局拆除。清拆当日，原天河区住建水务局只是到场协助维稳工作，并没有直接实施清拆。因此，原审法院认定原天河区住建水务局不是适格被告是正确的。综上所述，原审判决正确，请求二审法院予以维持。被上诉人新塘街道办答辩称：一、上诉人主张涉案房屋建设于1995年，没有提供任何证据予以证实，也没有提供任何材料证实涉案房屋获得规划许可及权属证明材料，原审法院认定涉案房屋属于违法建设是正确的。二、我街道办对违法建设具有巡查、上报和制止的职责，没有拆除职责，对涉案房屋没有实施拆除行为，只是基于维稳需要到达拆除现场。三、上诉状不是上诉人本人签名，不应当视为上诉人对本案提起上诉，依法不应当受理其上诉。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应予维持。被上诉人广州市生态环境局、天河区政府二审未提交答辩意见。本院认为，城市规划法以及城乡规划法均规定，在城市规划区内进行工程建设，须取得建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证进行建设，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定，城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。本案中，上诉人未经规划许可，在车陂涌杨梅河支涌蓝线范围内搭建的涉案房屋，属于应拆除的违法建设。在上诉人未自行拆除的情况下，相关职能部门有权对涉案房屋实施强制拆除，但应当遵循法定程序。原天河城管分局于2017年8月8日对涉案房屋实施强制拆除前，没有依照行政强制法的有关规定履行事先催告义务，没有作出强制执行决定，也没有告知当事人享有的合法权利，不符合行政强制执行行为的法定程序要求。原审法院判决确认原天河城管分局对涉案房屋实施的行政强制拆除行为违法，并驳回上诉人的其他诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人提出涉案房屋不是违法建设，不属于河涌蓝线范围内，各被上诉人均有实施强制拆除行为的上诉主张，与查明事实不符，原审判决已充分阐述，本院予以认同，不再赘述。因此，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人简冠联负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 石晓利二〇一九年十二月四日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬