重庆市第四中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）渝04行终159号 上诉人（原审原告）唐友华，女，汉族，1964年11月27日出生，住重庆市石柱土家族自治县。 被上诉人（原审被告）石柱土家族自治县人力资源和社会保障局，住所地：重庆市石柱土家族自治县万安街道都督大道23号，统一社会信用代码：11500240009134961G。 法定代表人冉瑞红，该局局长。 行政机关负责人袁鹏飞，该局副局长。 委托代理人朱晓，该局退管中心主任。 委托代理人陈江碧，重庆律缘律师事务所律师。 上诉人唐友华因诉被上诉人石柱土家族自治县人力资源和社会保障局（以下简称石柱县人社局）确认行政行为违法一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（以下简称彭水县法院）（2019）渝0243行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。上诉人唐友华，被上诉人石柱县人社局的行政机关负责人袁鹏飞及委托代理人朱晓、陈江碧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，唐友华系原国有石柱三星林场的正式职工。2001年9月26日，石柱土家族自治县林业局（以下简称石柱县林业局）根据重庆市林业局、重庆市财政局、重庆市劳动和社会保障局渝林计〔2001〕3号《关于重庆市国有林业企业事业单位下岗职工一次性安置工作实施意见》和13号文件精神，以及市人民政府批准下达的安置计划要求，发布石林〔2001〕字第181号《关于做好国有林场竞争上岗及人员分流安置的实施意见》（以下简称181号《实施意见》），决定对其所属的原国有石柱三星林场、方斗山林场进行全面改革和人员安置。181号《实施意见》载明林场改革的方法为：在召开全体职工大会宣传竞争上岗的目的、意义、程序、方法后，在林场办公室实行自愿报名，根据笔试、面试、工龄计分三项所得分总和由高到低录取。石柱县林业局于2001年9月28日组织了书面考试和现场答辩，唐友华未取得上岗资格。2001年9月29日，唐友华向三星林场书面申请解除劳动关系，自愿选择一次性安置、自谋职业，并于当日与方斗山林场签订《解除劳动关系协议》，该协议经石柱土家族自治县公证处公证。同日，唐友华出具领取方斗山林场一次性安置补偿金25525.92元收据一张。之后，唐友华以个人身份参加了养老保险，并于2014年11月在石柱土家族自治县社会保险局（以下简称石柱县社保局）办理退休，按月享受企业职工基本养老金待遇。 2015年6月3日，石柱土家族自治县（以下简称石柱县）县长办公会审议并原则同意石柱县人社局《关于原丝绸公司等被改制为企业或撤销的事业单位改制（撤销）时退休人员信访诉求处理意见的请示》，议定由石柱县人社局负责，严格按政策办理。2015年7月27日，石柱县人社局印发石人社发〔2015〕340号《石柱土家族自治县财政局、石柱土家族自治县人力资源和社会保障局关于印发的通知》（以下简称《实施方案》），该《实施方案》载明：经2015年6月3日第十七届县人民政府第60次县长办公会同意，结合2015年6月17日第92次县政府常务会议精神，决定对原被改制为企业或撤销的自收自支事业单位在改制、撤销时办理退休的人员，以及经原黔江地区人事局同意纳入参照机关事业单位工资制度管理的单位退休人员，按全额事业单位退休人员确定其退休费标准并享受相应的经济待遇。其按企业职工养老保险政策所享受待遇与按全额事业退休人员确定的经济待遇实行“就高不就低”，差额部分由县财政补足（以下简称“补差”工作）。该方案确定“补差”的石柱县原被改制为企业或撤销的事业单位13个单位中，没有唐友华所在的三星林场，“补差”范围对象一是“补差”人员范围必须是原属于事业单位，或属于参照机关事业单位工资制度管理并参加了原石柱县人事局机关事业单位养老保险的单位；二是“补差”对象必须是所在单位改制或撤销前已办理退休手续，以及在单位改制或撤销时符合退休或提前退休条件并办理退休手续的人员；三是原事业或参照事业单位已改制或撤销，但仍参加机关事业单位养老保险并保留事业或参照事业身份的人员，由其主管部门负责按全额事业单位人员政策及时调整“档案工资”标准，待退休后，若石柱县“补差”政策未发生变化的，纳入“补差”范围。其余单位及人员一律不得纳入“补差”范围和对象。 唐友华于2018年8月收集到《实施方案》后，认为自己符合文件规定的“补差”范围对象，应当按照石柱县丝绸公司60名退休职工的“补差”方案享受“补差”待遇，遂于2018年12月30日向石柱县人社局提交《关于要求享受改制的事业单位退休人员按事业单位退休待遇“补差”的申请》，申请：1.请求将申请人列为改制的事业单位退休人员，按事业单位退休待遇“补差”范围，按石人社发〔2015〕340号通知公布的执行时间执行；2.请求按国办发（2018）37号通知第二条第（八）项规定，将石人社发〔2015〕340号文件以及“补差”人员名单向社会公开发布，接受群众监督，回应社会关切；3.对唐友华的申请依法作出决定。 2019年1月30日，石柱县人社局作出石人社行处字〔2019〕第2号《关于唐友华同志申请按事业单位退休待遇“补差”事项的处理决定书》（以下简称《决定书》），该《决定书》载明：经查，申请人唐友华在原国有三星林场工作，三星林场系自收自支的事业单位。2001年9月我市全面实施天保工程富余人员分流安置，2001年9月28日，石柱县林业局组织原方斗山林场、三星林场职工参加竞争上岗考试，考试后按所得总分由高到低录取，对落榜人员实行一次性安置。唐友华通过竞争没有取得上岗资格，与单位解除了劳动关系，领取了一次性安置金，双方签订了《解除劳动协议》并进行公证，唐友华后以个人身份参加了企业职工养老保险，于2014年11月在石柱县社保局办理退休，按月享受企业职工基本养老金。认为：1.因《实施方案》规定的“补差”对象必须是所在单位改制或撤销前已办理退休手续，以及在单位改制或撤销时符合提前退休条件并办理退休手续的人员。唐友华原所在单位林场改制时间为2001年9月，而唐友华在改制时已与单位解除了劳动关系并领取了一次性安置金，《解除劳动关系协议书》也进行了公证，其退休时以个人身份于2014年11月在石柱县社保局办理退休手续，不符合《实施方案》规定的“补差”对象。2.《实施方案》已于2015年印发至相关单位，相关单位均已收到。3.唐友华要求公开“补差”人员名单的请求，因涉及公民个人隐私，按照信息公开条例第十四条之规定，不得公开。决定：1.唐友华不符合《实施方案》规定的范围条件，不能纳入“补差”对象。2.唐友华要求向社会公开公布《实施方案》和“补差”人员名单，不予支持。《决定书》作出后，石柱县人社局送达给了唐友华。 庭审中，唐友华陈述，原石柱县丝绸公司的60余名员工不具有“补差”资格而享受了“补差”待遇，对照起来，认为其更有资格享受“补差”待遇。唐友华的丈夫已去世，三星林场不应当与其解除劳动合同。 原审法院认为，唐友华系原事业单位职工，在2001年9月单位改制中选择领取一次性安置补偿金的方式与单位解除了劳动关系，其后以个人身份参加了企业职工养老保险，并于2014年11月办理退休，按月享受企业职工基本养老金。本案中，石人社发〔2015〕340号《石柱土家族自治县财政局、石柱土家族自治县人力资源和社会保障局关于印发的通知》，系针对解决石柱县原事业单位改制或撤销时已办理退休的人员的退休待遇等历史遗留问题而出台的文件，唐友华的起诉实为要求政府依照该文件解决其养老保险待遇问题，因该类问题政策性强，不应通过诉讼途径解决，不属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，本案依法应当裁定驳回唐友华的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第十项之规定，裁定：驳回唐友华的起诉，唐友华已预交的案件受理费50元予以退还。 上诉人唐友华上诉称，一、原审法院裁定驳回起诉，事实不清、证据不足。首先，原审裁定违反了中立原则，回避了上诉人离异丧偶、抚养未成年子女，按渝办发[2001]92号文件规定不属下岗分流对象的事实，同时也回避了上诉人下岗后，申请劳动仲裁委员会仲裁败诉，之后劳动仲裁委员会又撤销原裁定，上诉人信访上访13年之久，为维权进入诉讼程序的事实。上诉人在单位改制时选择一次性安置不是自愿的，是石柱土家族自治县人民政府（以下简称石柱县政府）、石柱县林业局在改制中的非法行为造成。一次性安置是改制的一种形式，上诉人符合《实施方案》“补差”范围。其次，原审裁定认定《实施方案》系针对解决石柱县原事业单位改制或撤销时已办理退休的人员的退休待遇等历史遗留问题而出台的文件，变相承认被上诉人出台的《实施方案》是合法的。但《实施方案》合法与否存在以下问题：1.县长办公会决定给14个单位161人“补差”的行为是否合法。2.丝绸公司1998年7月破产后改制为民营企业，职工已不再是事业单位职工，5年后被上诉人将其中60人带到忠县中医院进行病退体检，制造假病历，创造条件，给一大批40岁以下，最小只有25岁的青壮年职工办理病退，被上诉人出台的《实施方案》将这批人认定为改制撤销时退休或提前退休的对象，给这些人“补差”的行为是否合法。3.被上诉人将1998年就改制为企业的丝绸公司、新华书店、县委一招待所70多名职工，在改制17年后，于2015年7月重新清理，按事业单位职工工资待遇“补差”，在没有上位文件遵循的情况下，给这些人“补差”是否合法。4.《实施方案》所涉及的改制撤销的14个单位161人不符合提前退休条件，根据渝办发[2001]92号文件规定只能是一次性安置，而被上诉人却非法创造条件，让100多人提前退休或病退的行为是否合法。第三，原审裁定认定唐友华的起诉不属人民法院受案范围，驳回唐友华起诉错误。1.唐友华的诉讼请求、事实理由清楚，确认被上诉人的行政行为违法并予撤销。经原审法院释明，上诉人将原诉讼请求变更为撤销被上诉人的行政行为。虽在陈述事实理由中，牵涉到要求与丝绸公司职工一视同仁享受“补差”待遇，但上诉人从始至终没有增加或变更过其他诉讼请求。2.即使法院通过审理查明的事实与唐友华起诉的法律关系不一致，原审法院也应该向当事人行使释明权，告知并征询当事人意见，是否改变案由。原审法院认为被上诉人出台的《实施方案》是解决历史遗留问题，政策性强等错误，认定上诉人实为要求政府解决养老保险待遇问题系错误裁判。二、被上诉人对上诉人作出的行政行为没有证据支撑。被上诉人提供的7份证据中与本案有关联的证据只有两份，即石柱县政府会议纪要、《实施方案》，关键证据被上诉人却拒绝提供，如给14个单位161人“补差”的上位规范性文件，个人基本身份信息，丝绸公司、煤炭公司88人到忠县中医院体检的病退体检报告、病历等。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被上诉人对作出的行政行为负有举证责任，没有证据的人民法院应判其败诉，支持上诉人的诉讼请求。三、被上诉人对上诉人作出的行政行为没有法律依据。在原审庭审中被上诉人已自认其作出《决定书》依据的是规范文件，没有法律依据。综上，原审法院驳回上诉人起诉，事实不清、证据不足、适用法律错误。请求：撤销原裁定，指令原审法院继续审理；本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人石柱县人社局辩称，一、上诉人诉称原审法院认定事实不清的上诉理由不成立。1.原审法院认定上诉人在改制时没有达到退休年龄，且与单位解除了劳动关系，领取了一次性经济补偿金的事实是正确的。被上诉人提交《解除劳动关系协议》《领款领据》《公证书》等证据足以证明该事实。2.原审法院认定《实施方案》系针对解决石柱县原事业单位改制时已经办理退休的人员的退休待遇等历史遗留问题而出台的文件是正确的。被上诉人在原审时向原审法院提交了石柱县政府第60次县长办公会会议纪要及第92次常务会议纪要，该两次政府会议纪要充分证明了石柱县政府通过县长办公会和政府常务会议的形式对石柱县人社局《关于原丝绸公司等被改制为企业或撤销的事业单位改制（撤销）时退休人员处理建议的请示》作出了同意的行政决定，原审裁定认定的该事实清楚。二、上诉人主张被上诉人作出的行政行为没有证据支撑的上诉理由不成立。本案是因为行政相对人申请而启动的行政行为，而上诉人申请的理由也是将其纳入《实施方案》范围对其进行退休待遇“补差”。但申请人并没有提供其符合《实施方案》条件的证据。而被上诉人在查阅了上诉人的档案后，发现上诉人在改制时与单位协议解除了劳动关系并领取了一次性经济补偿金，因而不符合《实施方案》规定的“补差”条件，进而作出《决定书》。因此，被上诉人作出该行政行为有证据支撑。三、上诉人上诉称被上诉人作出的行政行为没有法律依据不成立。首先，本案是上诉人申请行政给付，申请人应当提供其应享受该给付待遇的法律依据和事实依据，而上诉人当初申请给付时也是要求按照《实施方案》的内容和精神来对其予以“补差”，因此，被上诉人衡量是否予以享受“补差”待遇的标准和依据就是《实施方案》，无需其他法律依据。然而现上诉人既申请要求按照《实施方案》“补差”，又否定《实施方案》本身内容的合法性以及被上诉人适用该文件的合法性，上诉人的诉求至今都没有明确到底是要求法院确认《实施方案》本身的违法性还是确认被上诉人按照《实施方案》的内容拒绝为其“补差”的违法性。其次，上诉人认为《实施方案》的制定没有根据的观点是错误的，制定该文件是基于石柱县政府第60次县长办公会会议纪要以及第92次常务会议纪要中针对该问题所作的行政决定而为，按照《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》的规定，地方各级人民政府基于对行政事务的管理，有权作出相应的行政决定和行政命令，该决定和命令足以作为其工作部门制定相关文件的依据。因此，上诉人的该上诉观点不成立。综上，原审裁定认定事实清楚，上诉人不属于应该享受其诉求的“补差”待遇的范围，请求依法驳回上诉，维持被上诉人的行政行为。 经二审查明，原审认定“唐友华与方斗山林场签订《解除劳动关系协议》，出具收据一张载明领取原国有石柱方斗山林场一次性安置补偿金25525.92元”错误，应认定为“唐友华与三星林场签订《解除劳动关系协议》，领取三星林场一次性安置补偿金25525.92元”；原审认定“适用《实施方案》的单位为13个单位”错误，应认定为“适用《实施方案》的单位为14个单位”。本院二审查明的其余事实与原审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，本案系上诉人唐友华要求被上诉人石柱县人社局解决退休“补差”待遇、向社会公开发布《实施方案》和已“补差”人员名单而提起的请求撤销被诉《决定书》的二审行政案件，本案二审争议的焦点为原审驳回唐友华起诉的裁定是否应予撤销。 本案中，石柱县人社局经石柱县政府县长办公会同意，结合石柱县政府常务会议精神，作出《实施方案》。唐友华认为其符合《实施方案》规定的条件，应当按照《实施方案》享受“补差”待遇，遂向石柱县人社局提交书面申请。石柱县人社局收到唐友华的申请后，经审核认为唐友华不符合《实施方案》规定的条件，作出对唐友华的“补差”申请不予支持的决定，唐友华对该《决定书》不服遂提起行政诉讼。在该《决定书》中，石柱县人社局对唐友华是否应当享受“补差”待遇进行了认定，该《决定书》对该事项的认定设定了唐友华的权利，属于可诉的行政行为。因此，原审法院应对《决定书》中对唐友华是否应当享受“补差”待遇的认定是否合法进行实质性审查并作出评判，原审裁定以《决定书》不属人民法院受案范围驳回唐友华的起诉错误，本院予以指正。 唐友华是否应当按《实施方案》享受“补差”待遇，从涉案《实施方案》规定的内容看，该方案确定“补差”的石柱县原被改制为企业或撤销的事业单位中不包括唐友华所在的三星林场，涉案《实施方案》规定的“补差”范围和对象是：一是“补差”人员原属于事业单位，或属于参照机关事业单位工资制度管理并参加了原石柱县人事局机关事业养老保险的单位；二是“补差”对象必须是所在单位改制或撤销前已办理退休手续，以及在改制或撤销时符合退休或提前退休条件并办理退休手续的人员；三是原事业或参照事业单位已改制或撤销，但仍参加机关事业单位养老保险并保留事业或参照事业身份的人员，由其主管部门负责按全额事业单位人员政策及时调整档案工资标准，待退休后，若石柱县“补差”政策未发生变化的，纳入“补差”范围。其余单位及人员一律不得纳入“补差”范围和对象。本案中，唐友华原工作的三星林场在改制前虽属于事业单位，但三星林场未纳入《实施方案》明确的能够享受“补差”待遇的单位，在三星林场改制前和改制时唐友华未退休，改制时因没有取得上岗资格而与三星林场解除了劳动关系并领取一次性安置金，之后以个人身份参加养老保险，并于2014年11月办理退休，享受企业职工基本养老保险。以上事实表明，唐友华并不符合涉案《实施方案》所确定的“补差”条件，石柱县人社局作出的本诉《决定书》认定唐友华不符合《实施方案》规定的“补差”对象并无不当。至于唐友华要求石柱县人社局将《实施方案》和“补差”人员名单向社会公布，接受群众监督的请求事项，该请求事项并非是满足其自身的知情权，而是明显带有公益属性，石柱县人社局对该请求事项进行裁量后作出的不予支持决定，对唐友华自身权利义务不产生实质影响，唐友华对该项不予支持决定的诉讼主张不成立。因此，石柱县人社局作出的本诉《决定书》合法，唐友华的诉讼请求应当被驳回，但鉴于唐友华并不能享受《实施方案》的“补差”待遇，裁定驳回起诉与判决驳回其诉讼请求对唐友华产生的实际效果一致，为减轻当事人诉累，节约司法资源，二审撤销原审裁定并指令继续审理已实无必要，本院对原审裁定予以维持。 关于唐友华上诉提出的《实施方案》是否合法及该方案中的14个单位161人是否应当享受“补差”待遇，石柱县人社局在落实“补差”待遇中是否公平，唐友华是否能够在《实施方案》外依据政策享受“补差”待遇的问题。唐友华提出的上述主张涉及政策因素，缺乏可以直接适用或者参照的法定标准，人民法院很难进行司法审查，且人民法院是解决法律问题，不宜解决政策问题，政策问题需由政府及职能部门予以解决，人民法院无法从实质上解决当事人的请求。 综上，上诉人唐友华的上诉理由不成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费50元，退还上诉人唐友华。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇一九年十二月二十五日 法官助理 刘原菲 书 记 员 王丽君