山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁01行终1009号上诉人（一审原告）普利置业集团股份有限公司，住所地济南市。法定代表人荆常俊，董事长。委托代理人孟倩，山东国曜律师事务所律师。委托代理人赵辉，山东国曜律师事务所律师。被上诉人（一审被告）济南市住房和城乡建设局（原济南市城乡建设委员会），住所地济南市。法定代表人吕杰，局长。委托代理人刘庆媛，济南市住房和城乡建设局工作人员。委托代理人代光娜，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地济南市。法定代表人孙述涛，市长。委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。委托代理人王心悦，济南市司法局工作人员。一审第三人山东盛华建设工程有限公司，住所地淄博市桓台县。法定代表人宋元桐，董事长。委托代理人宋立会，山东大地人（桓台）律师事务所律师。上诉人普利置业集团股份有限公司（以下简称普利公司）因与被上诉人济南市住房和城乡建设局、被上诉人济南市人民政府、一审第三人山东盛华建设工程有限公司（以下简称盛华公司）行政处理、行政复议一案，不服济南市历下区人民法院作出的（2018）鲁0102行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：2015年7月31日，被告济南市城乡建设委员会作出济建市字[2015]2号《关于普利置业集团股份有限公司山东盛华建设工程有限公司违规投标行为的通报》，主要内容为：“经查实，2015年4月22日在济南公共资源交易中心举行的济南市市中区南北康片区村民安置房工程施工招投标活动中，普利置业集团股份有限公司、山东盛华建设工程有限公司两家单位存在“不同投标人的投标文件相互混装”的行为，依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条的规定，视为投标人相互串通投标。以上行为损害了招标人的合法权益、严重扰乱了我市建筑市场秩序。经研究决定：责令普利置业集团股份有限公司、山东盛华建设工程有限公司限期整改；记入不良行为信用记录；移送济南市城市管理行政执法局进行行政处罚。”原告普利公司不服该通报，于2015年9月30日向被告济南市人民政府邮寄行政复议申请书。被告济南市人民政府于2015年12月12日作出济政复决字[2015]285号《行政复议决定书》，维持被申请人作出《关于普利置业集团股份有限公司山东盛华建设工程有限公司违规投标行为的通报》（济建市字[2015]2号）的行政行为。另查明，2015年4月22日，原告普利公司与第三人盛华公司在济南市市中区南北康片区村民安置房工程施工投标招标活动中出示的《工程唱标单》中，除“第一择标顺序”“投标人（盖章）”两处内容不一致，其余内容完全一致，包括投标人、投标总报价、项目经理等关键内容信息。2015年4月22日《济南市市中区南北康片区村民安置房工程施工评标报告》第七页“七、评标情况说明”中载明“……、山东省盛华建设工程有限公司标段三电子评标光盘中唱标单中投标人名称为普利置业集团股份有限公司且评标过程中发现上述两家企业商务标完全一致，……”。2015年4月27日，济南市城乡建设委员会招投标违法违规案件调查询问笔录中记载：“被调查人张思庆，工作单位普利置业集团股份有限公司，职务副总经理。被调查人董海生，工作单位普利置业集团股份有限公司，职务工程部经理。……。3问：在开标过程中你公司所投的三标段电子唱标单中，山东盛华建设工程有限公司唱标单投标人名称为你单位公司名称，你如何解释？答：4月21日晚上20：00左右到济南高新开发区道克图文制作中心（以下简称道克图文）打印标书及刻录商务标光盘至22日5：30左右结束，道克图文的工作人员张惠，我们怀疑在我们离开后道克图文人员将我们的标书内容外泄。……。6问：鉴于以上情况，我办调出山东盛华建设工程有限公司与你公司投标文件电子文档进行摘要信息比较发现，人员机构表WORD文档属性摘要中作者和公司名称非正常性一致，商务标EXCLE文档属性摘要创建时间和最后一次保存时间非正常性一致。你如何解释？答：我们的标书在18日上午10:00左右去道克图文利用其电脑继续做标书，在这之前我们在单位已经制作了一部分。7问：依据招标投标法实施条例第40条第一款、第四款、第五款的规定视为相互串通投标，你有无异议？答：无异议。8问：既然没有异议，鉴于以上事实我办将依据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》等法律法规规定，对你公司作出相应处罚，你有无异议？答：有异议。我们怀疑道克图文工作人员把我们标书外泄，因此对我们公司做出处罚我们有异议。至于那家公司怎么得到我们公司的资料，我们就不得而知了，需要问那家公司了！……”。2015年4月27日，济南市城乡建设委员会招投标违法违规案件调查询问笔录中记载：“被调查人宋元桐，工作单位山东盛华建设工程有限公司，职务董事长（法定代表人）。被调查人张懋胜，工作单位山东盛华建设工程有限公司，职务分公司文员。……。3问：在开标过程中你公司所投的三标段电子唱标单中，你单位的名称为普利置业集团股份有限公司。你如何解释？答：我无法解释。……。6问：鉴于以上情况，我办调出山东盛华建设工程有限公司与你公司投标文件电子文档进行摘要信息比较发现，人员机构表WORD文档属性摘要中作者和公司名称非正常性一致，商务标EXCLE文档属性摘要创建时间和最后一次保存时间非正常性一致。你如何解释？答：我无法解释。7问：依据招标投标法实施条例第40条第一款、第四款、第五款的规定视为相互串通投标，你有无异议？答：无异议。8问：既然没有异议，鉴于以上事实我办将依据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》等法律法规规定，对你公司作出相应处罚，你有无异议？答：无异议。……”。2015年8月24日，道克图文出具的证明信一份，内容为：“在2015年4月22日的南北康片区村民安置房的投标中，普利和盛华两家公司的标书都是从我们公司打印装订的，我们只负责打印、装订和刻盘，不负责编制里面的内容。记得当时普利的标书先做完，然后急匆匆的把盘刻好，后来紧接着我们又在同一台电脑给盛华的刻盘，当时由于店内很忙，客户在催时间来不及，盛华在忙乱中指认失误造成刻盘刻错。特此证明”。一审法院认为：根据2015年4月22日《济南市市中区南北康片区村民安置房工程施工评标报告》第7页的评标情况说明可知，第三人盛华公司标段三唱标单中投标人名称与原告相同及存在商务标完全一致的情形，对此原告提交的证据不足以否定投标文件相互混装的事实，根据《招标投标法实施条例》第四十条规定，有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标……（五）不同投标人的投标文件相互混装；故被告市建委认定视为原告与第三人存在串通投标并无不当，其所出的《关于普利置业集团股份有限公司山东盛华建设工程有限公司违规投标行为的通报》（济建市字[2015]2号）证据充分，适用法律正确，应予支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，2015年9月30日被告济南市人民政府收到原告普利公司提出的行政复议申请后，于2015年10月12日作出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》。同年10月26日作出《第三人参加行政复议通知书》，11月9日作出《行政复议听证通知书》，并于11月16日组织召开听证会。12月4日作出《延期审理通知书》，2015年12月12日，被告济南市人民政府依法作出济政复决字[2015]285号《行政复议决定书》并依法送达，被告济南市人民政府作出济政复决字[2015]285号《行政复议决定书》程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，七十九条之规定，判决：一、驳回原告普利置业集团股份有限公司要求撤销被告济南市城乡建设委员会作出的《关于普利置业集团股份有限公司山东盛华建设工程有限公司违规投标行为的通报》（济建市字[2015]2号）中对原告行为认定及处理的诉讼请求；二、驳回原告普利置业集团股份有限公司要求撤销被告济南市人民政府作出的济政复决字[2015]285号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告普利置业集团股份有限公司负担。上诉人普利公司不服一审判决上诉称：一、一审法院认定事实不清，上诉人与一审第三人并不存在投标文件相互混装的事实，更不存在串通投标的行为。根据济南市住房和城乡建设局对上诉人、一审第三人的调查笔录及《济南市市中区南北康片区村民安置房工程施工评标报告》的内容，可以印证一审第三人的投标文件存在不符合规范的情形，但上诉人的投标文件中并未出现混装其它单位投标文件的情形。一审法院在没有查清事实且证据不足的情况下认定上诉人与一审第三人系串通投标行为是错误的。二、一审法院举证分配责任错误，本案在举证分配中明显加重了上诉人的举证责任，从而减轻了被上诉人的举证责任。上诉人提交的道克图文出具的《证明信》等证据，足以证实上诉人与一审第三人之间根本不存在串通投标的情形。一审法院在被上诉人证据明显不足的情况下，又否认上诉人提交的上述客观、真实的证据，其做出的判决明显错误。三、一审法院根据《招标投标法实施条例》第四十条第(五)项的规定，认定上诉人与一审第三人之间存在串通投标的情形，属于适用法律错误。上诉请求:1.撤销济南市历下区人民法院作出的（2018）鲁0102行初17号行政判决，并改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案全部诉讼费用由两被上诉人承担。二审中，被上诉人济南市住房和城乡建设局、济南市人民政府未提交书面答辩意见。一审时各方当事人提交的证据，已随卷移送本院，本院对各方提交证据均进行了审查。经审查，一审判决认定的事实属实,本院予以确认。本院认为：根据《山东省房屋建筑和市政工程招标投标办法》第六条的规定，设区的市、县(市)住房城乡建设行政主管部门负责本行政区域内工程招标投标活动的监督管理工作。本案中，被上诉人济南市住房和城乡建设局作为市一级住房城乡建设行政主管部门，对本行政区域内工程招标投标活动负有监督管理职责，有权作出济建市字[2015]2号《关于普利置业集团股份有限公司山东盛华建设工程有限公司违规投标行为的通报》，系本案适格被告。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第（五）项的规定，不同投标人的投标文件相互混装，视为投标人相互串通投标。本案中，根据被上诉人提交的上诉人与一审第三人的投标光盘、上诉人与一审第三人的工程唱票单、上诉人与一审第三人电子版标书对比证明、被上诉对上诉人及一审第三人所作的招投标违法违规案件调查询问笔录、《济南市市中区南北康片区村民安置房工程施工评标报告》、招标文件、中标公示等证据，可以证明在2015年4月22日济南市市中区南北康片区村民安置房工程施工招投标活动中，一审第三人盛华公司标段三电子评标光盘中唱票单投标人名称为上诉人普利公司，且两家企业商务标完全一致，投标文件电子文档的摘要信息中文件夹路径均显示为“J：盛华普利评标文件……”，投标文件电子文档的创建日期、所有者和计算机名异常一致。故被上诉人济南市住房和城乡建设局认定上诉人普利公司与一审第三人盛华公司投标文件相互混装，相互串通投标，事实清楚，证据确实充分。上诉人称，根据其提交的道克图文出具的证明信，可以证实其与一审第三人盛华公司投标文件异常一致，系道克图文刻盘错误导致的，其与一审第三人之间不存在串通投标的情形。但若仅系刻盘错误导致上诉人与一审第三人投标文件异常一致，则无法解释投标文件中第一择标顺序、投标人（盖章）内容存在差异的问题，故上诉人一审中提交的该项证据不足以推翻对其投标文件相互混装，相互串通投标事实的认定。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第（五）项，《济南市城市管理综合执法暂行规定》（济南市人民政府令第207号）第四条第一款第（五）项、第九条第一款和《济南市建筑施工单位信用考评管理实施细则》（济建发[2014]24号）附件7的规定，被上诉人济南市住房和城乡建设局作出济建市字[2015]2号《关于普利置业集团股份有限公司山东盛华建设工程有限公司违规投标行为的通报》，决定责令普利公司、盛华公司限期整改，记入不良行为信用记录，移送济南市城市管理行政执法局进行行政处罚，适用法律正确，并无不当。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”被上诉人济南市住房和城乡建设局作出的济建市字[2015]2号《关于普利置业集团股份有限公司山东盛华建设工程有限公司违规投标行为的通报》认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人济南市人民政府依照法定程序作出济政复决字[2015]285号《行政复议决定书》予以维持，符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人普利公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人普利置业集团股份有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 张振明审判员张启胜审 判 员 曹        磊二〇一九年十二月五日法官助理 靳        颖书 记 员 高        岚