江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终733号 上诉人（原审原告）王正亮，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市城乡建设委员会，住所地江苏省南京市鼓楼区广州路185号。 法定代表人黄辉，南京市城乡建设委员会主任。 委托代理人张殿齐，南京市城乡建设委员会工作人员。 委托代理人何丽丽，北京市隆安（南京）律师事务所律师。 上诉人王正亮因诉南京市城乡建设委员会（以下简称市建委）不履行法定职责一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2017年1月6日，王正亮向市建委投诉，称：开发商在其莱蒙水榭春天楼盘5幢1单元3201室住房顶上装设泵站，水泵运行噪音和震动巨大，致使房屋无法居住。根据GB50788-2012《城镇给水排水技术规范》第3.6.6条“给水加压和循环等设备不得设置在居住用房的上层、下层和毗邻的房间内，不得污染居住环境”，此行为违反国家强制技术标准。开发商以涉案施工图通过南京建筑工程施工图设计审查管理中心（以下简称南工图审中心）审查为由拒绝整改。南工图审中心为市建委管辖，其审图不严，使图纸违反国家强制性标准，特向贵部门投诉。市建委于2017年1月18日回复，称：南工图审中心根据中华人民共和国住房和城乡建设部令第13号令等文件要求，对莱蒙水榭春天项目05号楼的施工图设计进行了审查，发放了施工图设计审查合格证书，其行为符合相关规定。王正亮对上述回复不服，于2017年8月25日向南京铁路运输法院提起（2017）苏8602行初1430号行政诉讼，请求市建委对南工图审中心审查涉案施工图的行为履行监督管理的法定职责。该案经原审院审理，判决市建委继续对王正亮投诉的南工图审中心审查涉案施工图的行为依法履行监督检查的法定职责。经市建委上诉，2018年8月8日，南京市中级人民法院判决：驳回上诉，维持原判。 原审法院再查明，2018年9月17日，市建委就涉案施工图审查行为是否合法向南工图审中心进行调查询问，并制作调查询问笔录。南工图审中心在调查笔录中称：审查工作按照相关规定的工作要求展开，在审查中未发现违法行为；审图是依据国家及地方的相关规范要求，以及住建部发布的《建筑工程施工图设计文件技术审查要点》等文件；在施工图设计审查中，并未发现违反工程建设相关强制性条文的情况。市建委查阅了涉案施工图、《南京市房屋建筑工程施工图设计文件审查合格书》〔宁房建图审（2013）第002号〕、施工图设计文件审查机构认定书。2018年12月10日，市建委向南京铁路运输法院作出《关于我委履行莱蒙水榭春天施工图审查监督检查职责的情况说明》，认为南工图审中心按照国家法律、法规对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容依法进行了审查，审图单位的资质、审图人员的资格、审图收取的要件、审核依据、审核流程均符合相关法律法规的要求，南工图审中心对涉案施工图的审查行为合法。2018年12月18日，南京铁路运输法院就上述情况说明作出（2018）苏8602执347号《结案通知书》，判决（2017）苏8602行初1430号行政诉讼案件执行完毕，予以结案。王正亮认为市建委履行监督检查的行为错误，于2019年1月2日向原审法院提起诉讼，请求：1.确认市建委对南京莱蒙水榭春天楼盘的施工图审查监督检查行为行使法定职责错误，判令市建委重新履行法定职责并以书面文件告知王正亮；2.市建委承担所有诉讼费用。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责，应当审查其理由是否成立。行政机关有权依照法律、法规的规定依法履行法定职权。原《建设工程质量管理条例》第十一条第一款规定：“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。”《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》即是住房和城乡建设部根据《建设工程质量管理条例》制定的关于施工图设计文件审查的部门规章，根据该办法第三条、第四条、第五条的规定，国家实施施工图设计文件审查制度，审查机构是专门从事施工图审查业务，不以营利为目的的独立法人，县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责对本行政区域内的施工图审查工作实施监督管理。本案中，市建委作为南京市住房城乡建设主管部门，对南京市行政区域内的施工图审查工作具有法定的监督管理职责。 《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十一条规定：“审查机构应当对施工图审查下列内容：（一）是否符合工程建设强制性标准；（二）地基基础和主体结构的安全性；（三）是否符合民用建筑节能强制性标准，对执行绿色建筑标准的项目，还应当审查是否符合绿色建筑标准；（四）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；（五）法律、法规、规章规定必须审查的其他内容。”第十九条规定：“县级以上人民政府住房城乡建设主管部门应当加强对审查机构的监督检查，主要检查下列内容：（一）是否符合规定的条件；（二）是否超出范围从事施工图审查；（三）是否使用不符合条件的审查人员；（四）是否按规定的内容进行审查；（五）是否按规定上报审查过程中发现的违法违规行为；（六）是否按规定填写审查意见告知书；（七）是否按规定在审查合格书和施工图上签字盖章；（八）是否建立健全审查机构内部管理制度；（九）审查人员是否按规定参加继续教育。县级以上人民政府住房城乡建设主管部门实施监督检查时，有权要求被检查的审查机构提供有关施工图审查的文件和资料，并将监督检查结果向社会公布。”本案中，王正亮的投诉涉及涉案施工图是否符合工程建设强制性标准，南工图审中心对此内容具有审查职责，市建委应当对南工图审中心的审查行为是否符合法律、法规的规定予以检查、监督。2018年9月17日，市建委就涉案施工图审查行为是否合法向南工图审中心进行调查询问，并制作调查询问笔录。市建委调查中查阅了涉案施工图、《南京市房屋建筑工程施工图设计文件审查合格书》（宁房建图审〔2013〕第002号）、施工图设计文件审查机构认定书，查明涉案施工图的内容、涉案施工图经审查合格、南工图审中心具备审查资质。市建委经调查认为南工图审中心按照国家法律、法规对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容依法进行了审查，审图单位的资质、审图人员的资格、审图收取的要件、审核依据、审核流程均符合相关法律法规的要求，南工图审中心对涉案施工图的审查行为合法。市建委于2018年12月10日向原审法院作出《关于我委履行莱蒙水榭春天施工图审查监督检查职责的情况说明》，发布监督检查结果。市建委对南工图审中心的检查和监督符合《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》的规定。综上，市建委对王正亮的投诉认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，王正亮的诉讼请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回王正亮的诉讼请求。一审案件受理费50元，由王正亮负担。 上诉人王正亮上诉称，一、一审法院认定事实不清。上诉人认为被上诉人作出的《关于我委履行莱蒙水榭春天施工图审查监督检查职责的情况说明》和调查询问笔录的内容不符合法律规定。原审法院未对《关于我委履行莱蒙水榭春天施工图审查监督检查职责的情况说明》和调查询问笔录的内容正确与否进行审查和认定，直接作出一审判决，不符合法律规定。二、上诉人的投诉是莱蒙水榭春天楼盘“三十二－机房层给水消防平面图”的图纸中水泵的设计不当，水泵对上诉人的房屋产生的高达52bd的噪音（噪音由苏环（NJ）字第NO12301号检测报告中得出，已经南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1430号和南京市中级人民法院（2018）苏01行政264号判决认定真实性和合法性），中华人民共和国技术规范《住宅设计规范》GB50096－2011第7.3.1规定，起居室的噪音不应大于45bd，案涉水泵的设计明显不当，房屋质量明显存在问题。从被上诉人提供的调查询问笔录看，被上诉人并未对上述内容进行调查，其调查内容与上诉人投诉内容完全无关。在一审庭审过程中，上诉人曾经就水泵设计不当引起了噪音污染是否违反工程性强制性建设标准即《城镇给水排水技术规范》第3.6.6条向被上诉人提问，被上诉人的回答表明其不知道此行为是否违反了此工程强制性技术标准。《城镇给水排水技术规范》GB50788-2012第3.6.6条规定：“给水加压和循环等设备不得设置在居住用房的上层、下层和毗邻的房间内，不得污染居住环境。综上，请求二审法院撤销原审判决，并重新审理本案，由被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人市建委未向本院提交书面答状，其在案件审理中辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人当庭提出的关于中华人民共和国住房和城乡建设部的回复与本案不具有关联性，《城镇给水排水技术规范》第3.6.6条的条文说明规定中明确了不得将设备设置在要求安静的卧室、客房、病房等房间的上下级毗邻位置。该条规范设定的目的在于用水设施不能污染居住环境影响居民的正常居住，但本案涉及的是消防用水设施，消防用水设施通常不会起用，只是在紧急的情况下才起用，因此，消防水箱的设计原则与一般的民用水箱的设施的原则不同。而且通常情况下消防水箱的设施也不会影响上诉人的居住环境，对于上诉人提出的问题，江苏省高级人民法院（2018）苏民终1038号裁定也作出的认定。上诉人提出案涉用水设施不符合基础规范要求无事实和法律依据。原审法院判决认定事实清楚，程序合法，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人王正亮提交手机短信截图2张、电脑截图2张，欲作为新证据提交，证明一审中被上诉人称《城镇给水排水技术规范》第3.6.6条的规定不包括客厅，上诉人通过国家信访局网站对《城镇给水排水技术规范》第3.6.6条的内容进行解释，2019年8月27日，中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）通过国家信访局向上诉人作出回复，回复中解释本条规定中居住用房包括卧室和起居室等。被上诉人市建委认为上诉人提交的上述证据不属于新证据，且对证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。被上诉人市建委认为，上述证据无法判断住建部针对什么问题提出的回复，即使回复真实，上述回复系针对个别情况的回复，不能作为普遍规则使用。本院经审查认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。本案中，上诉人王正亮提交的证据系在上诉期间取得，符合上述规定中的新证据的要求，本院予以接纳。《城镇给水排水技术规范》由住建部发布，住建部就相关条文作出解释符合法律规定，本院认为上诉人提交的上述证据与本案待证事实相关，且来源合法、真实，本院予以确认。 经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 另查明，住建部通过国家信访局向上诉人王正亮作出回复：1.《城镇给水排水技术规范》GB50788-2012第3.6.6条:“给水加压、循环冷却等设备不得设置在居住用房的上层、下层和毗邻的房间内，不得污染居住环境。”条文说明规定：“因水泵、冷却塔等给水加压、循环冷却设备运行中都会产生噪声、振动及水雾，因此，除工程应用中要选用性能好、噪声低、振动小、水雾省的设备及采取必要的措施外，还不得将这些设备设置在要求安静的卧室、客房、病房等房间的上、下层及毗邻位置。”2.本条规定中居住用房包括卧室和起居室等。今后同一事由的信访事项，不再告知。 本院认为，《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第四条规定，国务院住房城乡建设主管部门负责对全国的施工图审查工作实施指导、监督。县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责对本行政区域内的施工图审查工作实施监督管理。本案中，市建委作为南京市住房城乡建设主管部门，对南京市行政区域内的施工图审查工作具有法定的监督管理职责。 行政正当原则要求行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准，体现了现代行政程序的对程序正义的基本价值追求。行政正当原则要求行政机关在行政程序中要充分保证行政相对人的参与权和知情权，及时将行政处理的结果告知行政相对人。本案中，南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1430号行政判决已明确要求被上诉人市建委继续对王正亮投诉的南工图审中心审查涉案施工图的行为依法履行监督检查的法定职责。上述判决要求被上诉人履行相应的法定职责的应有之义包括被上诉人将监督检查的结果告知上诉人。市建委在上述判决生效后，依法对王正亮投诉的南工图审中心审查涉案施工图实施了监督检查，但市建委未向王正亮告知其监督检查的结果，至上诉人申请原审法院执行后，方获得被上诉人向原审法院提交的情况说明，不符合行政正当原则的要求。 《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十一条规定：“审查机构应当对施工图审查下列内容：（一）是否符合工程建设强制性标准；（二）地基基础和主体结构的安全性；（三）是否符合民用建筑节能强制性标准，对执行绿色建筑标准的项目，还应当审查是否符合绿色建筑标准；（四）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；（五）法律、法规、规章规定必须审查的其他内容。”该办法第十九条规定：“县级以上人民政府住房城乡建设主管部门应当加强对审查机构的监督检查，主要检查下列内容：（一）是否符合规定的条件；（二）是否超出范围从事施工图审查；（三）是否使用不符合条件的审查人员；（四）是否按规定的内容进行审查；（五）是否按规定上报审查过程中发现的违法违规行为；（六）是否按规定填写审查意见告知书；（七）是否按规定在审查合格书和施工图上签字盖章；（八）是否建立健全审查机构内部管理制度；（九）审查人员是否按规定参加继续教育。县级以上人民政府住房城乡建设主管部门实施监督检查时，有权要求被检查的审查机构提供有关施工图审查的文件和资料，并将监督检查结果向社会公布。”本案中，上诉人王正亮投诉事项系涉案施工图违反国家强制技术标准、南工图审中心审图不严，要求被上诉人市建委进行监督。双方当事人的争议主要集中在以下两点：1.《城镇给水排水技术规范》GB50788-2012第3.6.6条规定中的“居住用房”是否包括客厅；2.消防增压水泵是否属于《城镇给水排水技术规范》GB50788-2012第3.6.6条规定的“给水加压、循环等设备”范围。关于第一个争议焦点，根据住建部通过国家信访局网站给予上诉人王正亮的回复来看，《城镇给水排水技术规范》GB50788-2012第3.6.6条规定中的“居住用房”包括起居室。被上诉人主张GB50788-2012第3.6.6条规定中的“居住用房”不包括起居室，与上述材料明显不符，被上诉人作为监督检查机关，应当在监督检查前明确相应的标准，从上述情况来看，被上诉人在其主张的监督检查标准与住建部的回复存在差异的情况下作出案涉回复，不能视为完全履行监督检查职责。 关于第二个争议焦点，即《城镇给水排水技术规范》GB50788-2012第3.6.6条规定中的“给水加压、循环等设备”是否包括消防增压水泵的问题。《城镇给水排水技术规范》GB50788-2012第3.6.6条内容及说明中未予明确，从文义解释，不能消防增压水泵。被上诉人主张消防增压水泵不属于《城镇给水排水技术规范》GB50788-2012第3.6.6条规定中的“给水加压、循环等设备”且应由消防部门进行监督检查，应提供证据予以证明，被上诉人在本案诉讼程序中未提交相应的依据或证据予以证明，不利的法律后果应由被上诉人负担。综上，被上诉人向原审法院作出的案涉回复认定事实不清，属于未严格按照法律规定履行法定职责，依法应继续履行法定职责。 综上，上诉人王正亮的上诉理由具有一定的事实和法律依据，本院予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律有误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销南京铁路运输法院作出的（2019）苏8602行初56号行政判决； 二、责令市建委继续对王正亮投诉的南工图审中心审查涉案施工图的行为依法履行监督检查职责，并将监督检查的结果告知王正亮。 一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人南京市城乡建设委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  路 兴 审 判 员  王玉刚 审 判 员  付 双 二〇一九年十二月三十日 书记员代  雪 姣