浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1014号 上诉人（原审被告）杭州市住房保障和房产管理局，住所地杭州市上城区浣纱路248号。 法定代表人周琪，局长。 委托代理人吴文龙，杭州市住房保障和房产管理局工作人员。 委托代理人单国炬，浙江智仁律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）何仲安，男，1938年7月27日出生，汉族，住杭州市上城区。 委托代理人何挺，男，1976年2月15日出生，汉族，住杭州市上城区，系上诉人之子。 上诉人杭州市住房保障和房产管理局因政府信息公开一案，不服杭州市上城区人民法院（2019）浙0102行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 杭州市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）于2018年12月7日作出（2018）年第283号《政府信息告知书》，告知何仲安：“本机关于2018年11月23日收到了你提出的‘1.请求被申请人公开关于何松宝名下坐落于斗富三桥河下31号、地籍为一都一图第一〇〇八号房屋的经租房改造档案以及经租改造的法律依据或政策文件等信息；2.请求被申请人向申请人提供上述全部档案材料、经租房改造法律依据及政策文件的复印件’的政府信息公开申请。经审核，现告知如下：1.对于你申请公开的第1项内容中的‘何松宝名下坐落于斗富三桥河下31号、地籍为一都一图第一〇〇八号房屋的经租房改造档案’。本机关已根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、《杭州市政府信息公开规定》第十八条之规定，报请相关部门进行政府信息公开前的保密审查，故暂不予公开。2.对于你申请公开的第1项、第2项内容中‘经租房改造法律依据及政策文件’。由于申请内容不明确，我局已于2018年11月27日电话通知你补正申请公开的法律依据及政策文件的具体名称、文号等信息，但你明确不予提供。根据国务院办公厅政府信息与政务公开办公室《关于政府信息公开期限有关问题的解释》（国办公开办函[2015]207号）第二点，申请人逾期未提交补正材料的，视为撤回信息公开申请”。同时告知提起复议或诉讼的权利。 原审法院经审理查明：2018年11月23日，何仲安向市房管局提交《政府信息公开申请表》，“1.请求被申请人公开关于何松宝名下坐落于斗富三桥河下31号、地籍为一都一图第一〇〇八号房屋的经租房改造档案以及经租改造的法律依据或政策文件等信息；2.请求被申请人向申请人提供上述全部档案材料、经租房改造法律依据及政策文件的复印件”，同时提交何仲安身份证复印件等材料。市房管局同日受理后，于同年11月27日电话通知何仲安对其“经租改造的法律依据或政策文件等信息”的申请进行补正，要求何仲安明确其申请公开的政策文件是哪个文件等具体信息。2018年12月5日，何仲安明确不予补正。同年12月7日，市房管局作出（2018）年第283号《政府信息告知书》，并于12月10日邮寄送达何仲安。另查明，2013年3月20日市房管局作出杭房局[2013]59号《关于要求对“经租房”历史档案进行定密的请示》，向浙江省住房和城乡建设厅报请私房改造档案文件进行定密。2018年9月5日市房管局作出杭房局[2018]216号《杭州市住房保障和房产管理局关于“经租房”历史档案保密审查工作的请示》，再次申请浙江省住房和城乡建设厅对“经租房”档案文件进行定密。 原审法院认为：市房管局作为行政机关，具有受理向其提出的政府信息公开申请并依法作出处理的法定职责。其于2018年11月23日收到何仲安的政府信息公开申请，经审查于同年12月7日作出《政府信息告知书》，并于同月10日邮寄送达何仲安，该部分程序并无不当。关于被诉行政行为。修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。经查，何仲安向市房管局申请要求公开“关于何松宝名下坐落于斗富三桥河下31号、地籍为一都一图第一〇〇八号房屋的（全部）经租房改造档案以及经租改造的法律依据或政策文件等信息”。关于经租房改造档案，市房管局根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第三款“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”的规定，已就经租房历史档案向浙江省住房和城乡建设厅申请定密，现其以报请保密审查为由暂不予公开，并未违反法律规定；关于经租改造的法律依据，指向的是经租改造行为的法律适用及行为合法性，不存在行政机关“制作或获取”并“以一定形式保存”的情形，故该项申请并非《中华人民共和国政府信息公开条例》所规制的政府信息公开请求，行政机关对不属于信息公开请求的申请所作的答复合法与否，不能依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定进行评判，故该部分诉请不符合政府信息公开之诉的法定起诉条件，不属于本案审查范围。关于经租改造的政策文件。原审法院认为，申请人在提交政府信息公开申请时，应尽可能详细地对政府信息的内容进行描述，以利于行政机关检索；行政机关以申请人逾期未提交补正材料为由视为撤回信息公开申请的，应当具备申请人申请内容不明确的前提。本案中，何仲安已对其申请公开的经租改造房屋坐落进行具体描述，并就涉及的政策文件作出“上述全部”的表述，其申请公开涉案房屋的全部经租改造政策文件。市房管局作为房屋行政主管部门及相关信息的保存机关，其应当掌握涉案房屋所涉经租改造政策文件范围；其收到何仲安申请后，未核实何仲安申请指向及何仲安能否进一步补充信息的情况下，以申请不明确为由要求何仲安补正具体哪个文件。何仲安作为普通公民，无从知晓该房屋经租改造文件的编号或者名称，其在信息公开申请书中已就其申请公开的政府信息内容进行了较为明确的描述。故市房管局以申请人逾期未补正为由对其申请作视为撤回处理，主要证据不足。综上，市房管局对何仲安申请公开相关经租改造政策文件的信息告知证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第六十九条之规定，判决：一、撤销杭州市住房保障和房产管理局作出的（2018）年第283号《政府信息告知书》中关于经租房改造政策文件的答复，责令杭州市住房保障和房产管理局在法定期限内就该部分申请重新作出行政行为。二、驳回何仲安的其他诉讼请求。案件受理费50元，由杭州市住房保障和房产管理局负担。 上诉人市房管局上诉称：一、被上诉人申请指向不明，且上诉人无对应政府信息公开义务。“房屋经租改造文件”是建国以来数十年，中央及各地党委、政府为实现社会主义改造等政治任务所出台的一系列具有极强政策性、历史性的文件，显然有别于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规制的政府信息范围。就“房屋经租改造文件”而言，首先，上诉人从未制发任一经租政策，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第十七条规定，亦非相应政府信息的公开义务机关。其次，从相关政策具体内容看，经租政策并非全部属于政府信息。最后，即使上诉人具有政府信息公开义务，相关政府信息可做区分处理，但由于被上诉人要求“上述全部”经租房改造政策，未予明确要求公开的政府信息制作主体，也没有相关政府信息的名称，全部文件还包括可能的散见于其他文件中的经租规范，其申请信息公开内容并非是一个单一、明确的信息，需要上诉人分析、汇总，依据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十一条第二款，行政机关应当书面告知申请人不予提供。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第三项规定，公民、法人或者其他组织要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、被上诉人在案涉政府信息公开申请之前已经知晓与其家庭经租房相关的经租房政策文号、内容等特征性信息，其有能力进一步补充信息，上诉人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项及《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（八）项之规定，要求被上诉人补正并无不当。在被上诉人拒绝补正后，依据国办公开办函[2015]207号《关于政府信息公开期限有关问题的解释》规定，视为被上诉人撤回信息公开申请，适用依据正确。原判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项判决部分撤销上诉人作出的案涉行政行为，适用依据错误。综上，原判决认定部分事实不清，适用依据错误。请求：1.依法改判，驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人何仲安答辩称：被上诉人作为普通公民，对于经济住房改造政策了解不全面。由于历史原因，很多资料已经遗失，被上诉人不清楚具体情况，故要求市房管局告知相关政策以及被上诉人房屋的情况。对于一些文件，只是申请保密而如果没有被国家规定为保密文件的情况下，应当公开告知被上诉人。被上诉人申请公开的信息只涉及被上诉人房屋的情况，不涉及保密的内容和情况，且上诉人告知被上诉人需将具体条例告知才能予以查询，但被上诉人无法具体说明。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。 本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。 根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为：修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定:“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。被上诉人何仲安向上诉人市房管局申请公开的是“1.请求被申请人公开关于何松宝名下坐落于斗富三桥河下31号、地籍为一都一图第一〇〇八号房屋的经租房改造档案以及经租改造的法律依据或政策文件等信息；2.请求被申请人向申请人提供上述全部档案材料、经租房改造法律依据及政策文件的复印件”。根据本案查明的事实，上诉人已就经租房历史档案报请浙江省住房和城市建设厅进行定密，在此情况下，上诉人以报请保密审查为由对案涉房屋经租房改造档案暂不予公开，并无不当。至于经租改造的法律依据、政策文件，被上诉人确认其申请公开的是与案涉房屋经租改造相关的法律依据、政策文件，对此本院认为，与案涉房屋经租改造相关的法律依据、政策文件系指针对案涉房屋经租改造如何适用相关法律、法规以及规范性文件。适用是动态的过程，不存在“行政机关制作或者获取”并“以一定形式保存”的情形，故被上诉人所提的公开与案涉房屋经租改造相关的法律依据、政策文件的申请并非政府信息公开申请，不属于政府信息公开制度调整范围，行政机关对该类申请所作处理或不予处理，人民法院不能依照《中华人民共和国政府信息公开条例》进行评判，不属于本案审查范围。原审法院对上诉人就被上诉人提出的公开与案涉房屋经租改造相关的政策文件的申请所作告知予以审查并作出判决，存在不当，应予纠正。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销杭州市上城区人民法院（2019）浙0102行初82号行政判决； 二、驳回何仲安的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人何仲安负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 波 审判员 廖珍珠 审判员 唐莹祺 二〇一九年十二月十一日 法官助理李惠娴 书记员郑漩 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。