浙江省绍兴市越城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0602行初295号 原告章岳根，男，1963年12月22日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人（一般授权代理）程玉军，北京京润律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）吴玉娟，女，1972年1月20日出生，汉族，住绍兴市越城区，系原告之妻。 被告绍兴市越城区城南街道办事处，住所地绍兴市越城区城南街道朝阳路28号。 法定代表人王宝金，主任。 出庭行政负责人葛文斌，政法委员。 原告章岳根与被告绍兴市越城区城南街道办事处（下称城南街道）行政合同一案，原告于2019年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告章岳根及委托代理人程玉军、吴玉娟，被告城南街道行政负责人葛文斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告章岳根诉称，原告系绍兴市越城区城南街道外山村村民，在该村有合法产权的房屋及集体土地使用权。2018年7月18日，越城区城南街道城中村改造领导小组办公室（下称城南城中村改造办）作出《外山村拆迁公告》。2019年5月10日，原告被迫签订《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议》。原告认为，因案涉房屋所在土地性质为集体土地，应严格遵循《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等法律规定。根据《土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。故被告无权对原告的土地房屋进行征收拆迁，所签订的安置补偿协议依法应确认无效。请求法院确认原、被告签订的《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议》无效。 原告章岳根向法院提交并在庭审中出示的证据有： 1、原告和外山村民委员会签订的协议书、外山村民委员会出具的证明、“土管局局长字条”、收款凭单、宗地号为1××的集体土地使用证、章水根与原告共同出具的说明，证明原告提起诉讼的主体资格、原告通过村委协议调换宅基地及原告对房屋享有合法产权的事实； 2、《外山村拆迁公告》，证明被告没有发布拆迁公告的职权，实施本次拆迁工作没有法律依据； 3、《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》(编号422)，证明该协议因为现在没有法律规定被告具有签订集体土地上房屋征收及补偿安置的行政职责，故被告没有签订协议的职权依据，且原告是在被胁迫的情况下签订协议，因此协议应属无效； 4、（2019）浙行终1395号行政裁定书，证明根据《土地管理法》规定，集体土地上房屋征收应由市县级人民政府实施，故原告曾起诉绍兴市人民政府，但绍兴中院和省高院均没有领会《土地管理法》规定精神。 被告城南街道答辩称，一、被告具有签订房屋征收补偿安置协议的相应职权，涉案行政协议按照规定程序签订。根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》第四条的有关规定，各镇人民政府(街道办事处)负责本区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作。因此，被告具有本行政区域内房屋补偿的具体组织实施工作的相应职权。城南城中村改造办系被告依法组建的临时性机构，其行政行为的法律后果依法由被告承担，其签订房屋安置补偿协议的具体方式未违反《土地管理法》的强制性规定。外山村拆迁项目被绍兴市越城区人民政府列入2018年度越城区第一阶段征收集体所有土地房屋项目后，2018年7月18日，城南城中村改造办发布《外山村拆迁公告》，对城南街道外山村实施拆迁。故，涉案行政协议的签订程序均符合有关规定。二、涉案协议系在双方协商一致和自愿平等的基础上签订，为协议双方真实的意思表示。根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》第八条、第九条的相关规定，被告及时组织人员对征收范围内的房屋、附属物、安置人口等情况进行调查。同时，根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》的相关规定，订立了《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议》，程序合法。涉案协议在双方协商一致后已由原告签字确认，系其真实意思表示，不违反法律和行政法规的强制性效力规定。综上，原告提起的行政诉讼无事实上和法律上的依据，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告城南街道向法院提供并出示以下证据： 1、《绍兴市越城区人民政府关于印发越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)的通知》【越政发（2018）12号】，证明被告具有签订房屋征收补偿协议的职权； 2、《2018年越城区城中村改造第一阶段实施方案》【越委办（2018）58号】、《外山村拆迁公告》，证明案涉项目列入2018年度拆迁计划，被告已发布拆迁公告的事实； 3、编号为422拆迁房屋土地面积权属认定汇总表、城中村改造房屋调查表、绍兴市房屋拆迁价格评估表、货币安置补偿清单、地号为1××的土地登记审批资料、安置人口统计表及户籍证明，证明被告对原告户房屋和安置人口等情况进行调查的事实； 4、《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》(编号422)、房屋腾空验收单、授权书及承诺书，证明涉案协议系双方协商一致并经原告签字确认的事实。 被告城南街道同时确认其实施安置补偿的政策依据为：《绍兴市越城区人民政府关于印发越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)的通知》【越政（2018）12号】第三条、八条、十四条、十五条。 经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定： 原告提供的证据1，被告认为“土管局长字条”上没有局长本人的签字，对其真实性有异议；对其他证据的关联性均有异议。本院认为，除土地使用证的三性可以确认外，其余证据与本案的关联性无法确定，本院不予采信。原告提供的证据2、3，被告对证据的真实性无异议，但认为其实施拆迁依法有据，协议应有效。本院对上述证据的真实性予以采信，可以确认原告为适格主体，对于协议的效力系本案审理焦点，在说理部分阐述。原告证据4，被告对真实性无异议，但认为该证据反而可以证明被告可以签订安置补偿协议。本院认为，证据4系生效的裁判文书，无须认证。 被告提供的证据1-4，原告未对真实性提出异议，但认为根据《土地管理法》的规定，征收集体土地必须由市、县人民政府实施，被告无作出实施方案和拆迁公告的行政职权；原告的房屋有合法的权源依据，被告未提供相应的评估机构的资质依据，其作出的权属认定及评估均不合法；协议系原告受胁迫签订，并非协商一致，且被告不具有签订协议的行政职权。本院对上述证据的真实性予以采信，对其合法性及关联性涉及本案争议焦点，在说理部分详述。 经审理查明，原告系绍兴市越城区城南街道外山村村民。为加快越城区城中村改造步伐，根据越城区委、区政府的部署，外山村列入2018年越城区城中村改造第一阶段目标。2018年7月18日，被告城南街道所属的城南城中村改造办作出《外山村拆迁公告》，决定对外山村实施拆迁签约腾空。2019年5月10日，城南城中村改造办与原告签订了《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》。协议约定，原告现有房屋丈量总建筑面积580平方米，其中被认定具有合法手续的住宅房屋建筑面积286.13平方米，认定安置人口4人，可安置面积为286.13平方米，货币补偿基准价9500元/平方米，总补偿金额3752331.82元。双方同时约定，原告保证在2018年8月31日前自行腾空搬迁完毕，交出原房，并不损坏原房屋的结构及一切设施。城南城中村改造办在2018年8月31日起拆除原房屋，原告若没有按时搬迁完毕，城南城中村改造办将有权直接处置原告房屋，拆房时造成原告损失，城南城中村改造办不负任何责任。2019年5月21日，原告领取了协议约定的安置补偿款。 还查明，城南城中村改造办系被告为完成拆迁安置目标设立的临时性工作机构。 本院认为，案涉行政协议涉及集体土地上的城中村改造的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。对于各方当事人遵循公平原则及不损害社会公共利益和他人合法权益基础上，经协商一致签订的协议可以予以效力确认。 根据《绍兴市越城区人民政府关于印发越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)的通知》【越政发（2018）12号】第四条规定：“区国土部门是越城区征地房屋补偿的管理和监督部门；区城改办作为房屋征收部门，负责拟定全区集体所有土地涉及房屋征收计划，做好各区域征地房屋补偿的指导、协调、监督工作；各镇人民政府(街道办事处)负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作；各建设活动实施单位负责做好项目立项、资金保障等工作；各相关职能部门应当各司其职，协同做好征地房屋补偿工作。”故被告具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，其与拆迁范围内的房屋权利人签订拆迁补偿安置协议，双方主体适格。原告提出集体土地征收应当遵循《土地管理法》关于国家征收集体土地的法定程序，属于对法条的误读。《土地管理法》只对征收集体土地作出程序规定，但未对集体土地上的房屋在城中村改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定，且对集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，故原告认为协议签订不符合法定程序，无法律依据。 本案属于行政协议案件，人民法院审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现原告请求法院确认双方签订的行政协议无效，可以适用《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”也就是说，只有在涉案行政协议违反行政法律规范的强制性规定，或者行政协议内容损害国家利益、公共利益、他人合法权益的，或者存在一方以欺诈、胁迫的手段订立合同的情形的，才能确认无效，一般情况下人民法院不得否定行政协议的效力。本案中，原告未提供案涉协议损害国家利益、公共利益、他人合法权益的证据，也未提供其受胁迫签订协议的证据。且原告在协议签订后的2019年5月21日全额领取了协议约定的安置补偿款，系双方对于安置协议效力的继续确认。故原告要求确认协议无效的诉讼请求理由不足，本院无法支持。庭审中,本院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定向原告释明，原告拒绝变更诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条之规定，判决如下： 驳回原告章岳根的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告章岳根负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  陈新辉 人民陪审员  金月琴 人民陪审员  潘芳芳 二〇一九年十二月十七日 书 记 员  周晓庆 ? 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。