重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝02行终266号 上诉人（原审被告）重庆市梁平区水利局，统一社会信用代码11500228739838987E，住所地重庆市梁平区梁山街道马房路28号。 法定代表人陈宝涛，局长。 出庭应诉负责人蒋帮全，该局党组成员。 委托代理人唐勇，重庆文才律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张高轩，男，生于1969年10月13日，汉族，住重庆市梁平区。 委托代理人黄重九（张高轩之岳父），男，生于1949年9月29日，汉族，住重庆市梁平区。 被上诉人（原审被告）重庆市梁平区梁山街道办事处，统一社会信用代码1150022873397104X5，住所地重庆市梁平区梁山街道人民南路1号。 法定代表人唐小平，主任。 出庭应诉负责人谢啟洪，该办事处副主任。 委托代理人王泽文，重庆市梁平区司法局梁山司法所所长。 原审第三人河南青联建设投资集团有限公司，统一社会信用代码914101002680883308（9-9），住所地河南省郑州市金水区金水路122号。 法定代表人彭传江，总经理。 上诉人重庆市梁平区水利局（简称梁平区水利局）因被上诉人张高轩请求确认梁平区水利局指令被上诉人重庆市梁平区梁山街道办事处（简称梁山街道办）、原审第三人河南青联建设投资集团有限公司（简称河南青联公司）实施移除苗木的行政行为违法一案，不服重庆市梁平区人民法院（2018）渝0155行初44号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2004年5月9日，张高轩与梁平区梁山街道大福村10组（原天福村2组）签订了土地承包经营权出租合同书，约定将梁山镇大福村10组集体土地30亩旱地的承包经营权出租给张高轩经营，该宗土地位于梁山街道大福村10组大沙田处，东至燎原禽业养鸡场围墙边，西至天城公路边及原天福村2组三户村民的晒坝边，南至河沟，北至大福村11组村民土地界，出租期限为30年4个月，即2004年5月9日至2027年9月30日止，用途为从事种植、养殖业。之后，张高轩在该土地上种植苗木。2016年4月15日，原梁平县发展和改革委员会、梁平县水务局作出《关于重庆市梁平县小沙河梁山街道河段山洪沟治理工程初设报告的批复》，载明：一、项目业主：梁平县河道管理站。二、项目建设地址：工程位于梁平县城东部近郊，龙溪河流域上游段小沙河上的梁山街道沙坝村、大福村和时代村，整治山洪沟全长2.189km……同年5月23日，原梁平县河道管理站与河南青联公司签订了《重庆市水利水电土建工程施工合同》（简称《施工合同》）。同年8月31日，原中共梁平县委办公室组织相关部门就小沙河、白沙河、大河河河道整治及污水管网建设有关问题的解决进行了专题研究并形成了第33期《县委纪要》。2016年9月28日，原梁平县河道管理站通知监理单位对施工单位下达了工作指令，要求施工单位对施工河段村民未移除的苗木予以移除。河南青联公司就梁平县小沙河梁山街道河段山洪沟治理工程开始施工。施工过程中，河南青联公司于2016年9月30日对张高轩种植在小沙河边的部分苗木进行了移除。张高轩于2017年9月19日向重庆市梁平区人民法院提起行政诉讼，请求确认梁平水利局、梁山街道办在修建河道时清理张高轩苗木的行为违法。重庆市梁平区人民法院于2018年3月9日作出(2017)渝0155行初33号行政判决，以张高轩未举示证据证明该行为系梁平水利局、梁山街道办作出为由，判决驳回其诉讼请求。张高轩不服提起上诉，二审中张高轩向重庆市第二中级人民法院提交了梁平区河道管理站2017年12月4日向重庆市梁平区人民法院出具的《情况说明》，重庆市第二中级人民法院以出现新证据为由，裁定撤销原审判决并发回重审。 另查明，因行政区划调整，2017年1月10日梁平县撤县设区；梁山街道大福村更名为梁山街道大福社区。2018年12月29日按照中共梁平区委、重庆市梁平区人民政府印发的关于机构改革方案的文件要求，组建梁平区水利局，不再保留梁平区水务局。 原审认为，依照《重庆市河道管理条例》第五条第二款“区县（自治县）水行政主管部门负责本行政区域内河道的统一管理工作”、第十八条第一款“河道治理由市、区县（自治县）水行政主管部门组织实施”的规定，梁平区水利局作为重庆市梁平区水行政主管部门，对重庆市梁平区行政区域内的河道统一管理，并组织实施河道治理是其依法应当履行的法定职责。2016年1月16日梁平编委发〔2016〕20号《关于县水务局（现区水利局）所属事业单位宗旨和职责任务的批复》中，梁平县河道管理站（现梁平区河道管理站）具体职责任务为“1.负责全县河道的统一管理和保护。2.编制重点河道清障计划，组织实施河道整治，管理维护河道工程……”。梁平区水利局将自己应当履行的统一管理、组织实施河道治理的行政职责委托给了所属的梁平区河道管理站负责。按照中共梁平区委办公室关于小沙河、白沙河、大河河河道整治及污水管网建设工作安排，梁平区水利局负责牵头实施。梁平区河道管理站接受梁平区水利局委托对外招标，并与河南青联公司签订《施工合同》并组织实施，是履行梁平区水利局的行政管理职能，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，梁平区水利局是本案的适格被告。依照《重庆市河道管理条例》的规定，在河道管理范围内存在违反条例规定的情形的，水行政主管部门应当按照条例规定依法予以调查处理。本案中，梁平区水利局未举示充分的证据证明张高轩在河岸边栽种苗木的行为有违反《重庆市河道管理条例》相关规定的情形，也未举示证据证明履行了相应的法律程序，也未明确对张高轩栽种苗木采取移除措施的法律性质。梁平区河道管理站于2016年9月28日通知监理单位对施工单位下达工作指令，要求施工单位对施工河段村民未移除的苗木予以移除的行政行为存在违法性，应予确认。梁平区河道管理站接受梁平区水利局委托实施的行政行为产生的法律责任，应由梁平区水利局承担。梁平区水利局所属区河道管理站与河南青联公司签订的《施工合同》系梁平区水利局依法履行职责；梁平县梁山街道办事处梁山信访初字（2016）72号信访事项处理意见中的“占地及青苗没有补偿”并非行政决定，张高轩主张的事实理由不成立。对张高轩请求确认梁平区水利局发包行为违法及请求撤销（2016）72号文件中的“占地及青苗没有补偿”的行政违法决定的诉讼请求，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认梁平区水利局2016年9月28日指令河南青联公司对张高轩栽种苗木河段未移除的苗木实施移除的行政行为违法；驳回张高轩的其他诉讼请求。 梁平区水利局上诉称，梁平区水利局没有委托和指令梁平区河道管理站作出任何移除张高轩苗木的行为，原审法院将梁平区河道管理站在实施河道整治过程中因梁山街道办与张高轩达成移除苗木的协议后张高轩反悔而引发的民事纠纷认定为梁平区水利局的行政行为是错误的。梁平区河道管理站在其职责范围内依法进行河道治理，河道治理中所涉及的土地系河道管理站管理范围内的土地，张高轩占用河道管理站管理范围内土地的行为违法。原审认定事实错误，请求撤销原判，驳回张高轩的诉讼请求。 张高轩答辩称，《县委纪要》明确由原梁平县水务局牵头负责小沙河河道治理，梁平区河道管理站是梁平区水利局的下属单位，梁平区河道管理站是接到文件后与河南青联公司签订合同，梁平区水利局认为梁平区河道管理站的行为与其无关的主张不成立。在苗木移除过程中，梁山街道办也有一定的过错，应承担一部分责任。 梁山街道办答辩称，《县委纪要》已证明本案所涉及河道整治的决定单位是梁平区人民政府，具体负责和发包单位是梁平区水利局，施工单位是河南青联公司，梁山街道办在此次施工过程中职责主要是做好协调和社会稳定工作。原审法院认定事实清楚、审理程序合法、适用法律正确。 梁平区水利局在原审中向原审法院提交并经质证的证据、依据：1.《施工合同》；2.事业单位法人证书复印件；3.梁平县机构编制委员会《关于县水务局所属事业单位宗旨和职责任务的批复》；4.梁平区河道管理站《情况说明》《关于实施梁平县小沙河梁山街道河段山洪沟治理工程施工单位对建设用地红线内树木等移出情况的说明》；5.梁平县发展和改革委员会、梁平县水务局《关于重庆市梁平县小沙河梁山街道河段山洪沟治理工程初设报告的批复》；6.《县委纪要》；7.梁山街道大福村村民小组长会议记录；8.法律法规摘要。 张高轩在原审中提交并经质证的证据：1.梁平区河道管理站《情况说明》；2.梁平区河道管理站《关于实施梁平县小沙河梁山街道河段山洪沟治理工程施工单位对建设用地红线内树木等移出情况的说明》。 梁山街道办在原审期间提交了受理告知书、延期办理告知书、延期申请单、村委会情况说明、信访处理单、信访事项处理意见书等信访材料。 河南青联公司在原审中未提交证据。 原审法院对上述证据认证如下：张高轩提供的证据，虽梁山街道办对真实性有异议，但未提供相反证据证实，具有真实性、合法性、关联性，予以采信。梁平区水利局提供的证据7，虽张高轩对三性有异议，但未提供相反证据证实，具有真实性、合法性、关联性，予以采信；梁平区水利局提供的其余证据，张高轩对真实性并没有异议，予以采信。梁山街道办提交的信访材料具有真实性、合法性、关联性，予以采信。 上述证据，已随案移送本院。本院认为，原审法院对本案的证据，认定正确，本院予以确认。 原审查明的事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于：1.本案系梁山街道办与张高轩之间的民事协议纠纷还是梁平区水利局履行行政职责的行政行为？2.梁平区水利局是否为本案适格被告？3.梁平区河道管理站在进行河道治理工作期间移除张高轩苗木的行为是否合法？对此，评析如下： 关于本案系张高轩与梁山街道办之间的民事纠纷还是梁平区水利局行政行为的问题。2016年8月31日中共梁平县委办公室第33期《县委纪要》“关于小沙河河道治理及污水管网问题”的工作安排中，决定由原梁平县水务局负责牵头实施小沙河河道治理。该纪要第五条第5项载明“由梁山街道、双桂街道牵头，协调工程占地、房屋拆迁、清除占地范围内青苗、林木、构筑物，做好施工过程中群众协调工作和社会稳定工作”。根据上述纪要内容结合《施工合同》的约定，可以看出原梁平县水务局是此次河道治理工作的组织实施机构，梁山街道办是协调机构，河南青联公司是负责具体实施的施工企业。梁山街道办的日常工作并不包括河道治理，其参与本次河道治理的具体工作仅限于协调相关事宜、做好河道治理施工过程中的群众协调工作和社会稳定工作。在没有原梁平县水务局、原梁平县河道管理站的授权下，梁山街道办无权与张高轩达成苗木移除协议。即使梁山街道办与张高轩达成了苗木移除协议，其目的也是为了协助原梁平县水务局履行治理河道的法定职责而达成的行政协议，不是梁山街道办自身作为平等民事主体与张高轩之间因买卖或者其他法律关系而达成的民事协议，且梁平区水利局也未举证证实梁山街道办与张高轩已经达成移除苗木的协议。故，梁平区水利局认为本案系民事纠纷的主张不成立。 关于本案被告主体资格的问题。《重庆市河道管理条例》第五条第二款规定，区县（自治县）水行政主管部门负责本行政区域内河道的统一管理工作；该条例第十八条第一款规定，河道治理由市、区县（自治县）水行政主管部门组织实施。原梁平县水务局作为原重庆市梁平县水行政主管部门，对原重庆市梁平县行政区域内的河道统一管理，组织实施河道治理是其法定职责。2016年1月16日原梁平县机构编制委员会以梁平编委发〔2016〕20号《关于县水务局所属事业单位宗旨和职责任务的批复》的形式，同意了原梁平县水务局所属的事业单位梁平县河道管理站具体职责任务为：1.负责全县河道的统一管理和保护。2.编制重点河道清障计划，组织实施河道整治，管理维护河道工程……。即原梁平县水务局将自己应当履行的统一管理、组织实施河道治理的行政职责委托给了所属的原梁平县河道管理站负责。故，原梁平县河道管理站与河南青联公司签订《施工合同》并在施工期间指示监理单位向施工单位下达移除苗木的工作指令的行为系代表原梁平县水务局履行其行政管理职能。因机构改革，原梁平县水务局、原梁平县河道管理站的职责分别由梁平区水利局、梁平区河道管理站承继。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，梁平区水利局是本案的适格被告。梁平区水利局辩称其没有委托和指令梁平区河道管理站作出任何移除张高轩苗木的主张不成立。 关于梁平区水利局在本案中是否存在违法行为的问题。《重庆市河道管理条例》第十四条规定，在河道管理范围内禁止下列行为：……（六）种植阻碍行洪或者影响堤防护岸安全的物料……。该条例第三十八条规定，违反本条例第十一条、第十四条……规定之一的，由区县（自治县）水行政主管部门责令停止违法行为，限期清除、恢复原状或者采取其他补救措施，并处一万元以下罚款；造成损失的，应当赔偿损失。《重庆市水利工程管理条例》第十七条规定，在已成水利工程没有划定管理范围和保护范围的，按照以下规定划定：……（三）河道堤防的内外堤脚外五米的区域为管理范围，管理范围以外十米的区域为保护范围。本案中，梁平区水利局未举示充分的证据证明张高轩在河岸边栽种苗木的行为违反了《重庆市河道管理条例》第十四条以及《重庆市水利工程管理条例》第十七条的规定，也未举示证据证明其履行了《重庆市河道管理条例》第三十八条规定的查处职责。在梁平区水利局对张高轩在河道管理范围内栽种苗木的违法行为未作出“责令其限期清除、恢复原状”的查处决定，又未与张高轩达成苗木移除协议的情况下，其下属事业单位梁平区河道管理站通知监理单位对施工单位下达工作指令，要求施工单位对张高轩栽种在施工河段清理红线内未移除的苗木等附着物予以移除的行为，缺乏事实依据和法律依据。梁平区水利局以张高轩在河道管理范围内栽种苗木的行为违法，梁平区河道管理站清除张高轩苗木行为合法的主张缺乏证据证实，原审法院确认该行为违法并无不当。 综上，原审判决正确，梁平区水利局的上诉理由不成立。本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市梁平区水利局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘红霞 审判员  陈克梅 审判员  程鸿声 二〇一九年十二月四日 书记员  熊雨来