北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京02行终1865号上诉人（一审原告）侯艳轮，男，1958年11月2日出生，汉族，住北京市房山区。委托代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。委托代理人李鹏飞，北京在明律师事务所实习律师。上诉人（一审被告）北京市房山区人民政府，住所地北京市房山区良乡政通东路1号。法定代表人郭延红，区长。委托代理人韩笑怡，北京市房山区人民政府工作人员。委托代理人邢丽，北京市房山区人民政府工作人员。被上诉人（一审被告）北京市房山区大石窝镇人民政府，住所地北京市房山区大石窝镇石窝村东。法定代表人朱华俊，镇长。委托代理人王学习，北京市房山区大石窝镇人民政府工作人员。委托代理人卢永强，北京龙乡律师事务所律师。侯艳轮因诉北京市房山区大石窝镇人民政府（以下简称大石窝镇政府）拆除决定及北京市房山区人民政府（以下简称区政府）行政复议一案，侯艳轮、区政府不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0111行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。大石窝镇政府于2018年11月25日作出《拆除决定书》（大政拆字［2018］第15号，以下简称被诉拆除决定），主要内容为：候艳轮：对于你在大石窝镇惠南庄村的违法建设。镇政府已于2017年12月5日向你下发限期拆除通知书，限期你于2017年12月20日前拆除上述建设，经复查，你逾期未自行拆除上述违法建设。2018年1月19日，镇政府对你下发了催告通知书，要求你在5日内履行自行拆除义务，经复查，你逾期仍未拆除该违法建设。依据《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第二款之规定，镇政府决定于2018年11月27日对你在惠南庄村的违法建设实施拆除。请你在实施拆除前自行清理物品，逾期不清理的，将由镇政府依据《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条第二款、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十七条之规定进行处理。你应在收到本决定之日起2日内组织腾退并拆除该违法建设，逾期仍未履行的，将于2018年11月27日9时予以强制执行。你享有变卖可回收建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其余建筑垃圾的义务。如你自行回收清理，应在本行政机关强制执行前12小时内提出书面申请，并在本行政机关强制执行后的48小时内将建筑材料清理完毕。如未在规定时限内清理完毕，本行政机关将按照市场价格对建筑垃圾清运费用进行评估并实施代履行。代履行费用由你承担，拒不缴纳的将申请法院强制执行。逾期未提出书面申请的，视为放弃建筑材料，本行政机关将予以清理。侯艳轮不服，向区政府申请行政复议，区政府于2019年2月28日作出房政复字〔2018〕135号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），以未有相关证据材料证实大石窝镇政府针对侯艳轮的违法建设比照正当法律程序基本原则及要求、通知侯艳轮或者其家人参与调查并进行现场勘验为由，认为被诉拆除决定属程序违法，故确认其违法。侯艳轮向一审法院诉称，侯艳轮对位于北京市房山区大石窝镇惠南庄村合法承包土地上所建房屋拥有合法财产权利。大石窝镇政府于2018年11月25日作出被诉拆除决定，将侯艳轮房屋认定为违法建筑并决定强制拆除。本案中，没有任何证据证明大石窝镇政府严格按照法律规定对涉案建筑物进行了实地调查、勘验，大石窝镇政府将涉案建筑物定性为违法建筑并决定强制拆除的处理认定不符合法律规定。故侯艳轮向区政府申请行政复议，侯艳轮于2019年3月5日收到区政府作出的被诉复议决定，确认被诉拆除决定违法而不撤销。侯艳轮认为，被诉拆除决定在实体和程序上均违法，应予撤销。被诉复议决定实际上维持了被诉拆除决定，侵犯了侯艳轮的合法权益。故诉至法院，请求撤销被诉拆除决定及被诉复议决定。大石窝镇政府辩称，不同意侯艳轮的诉讼请求，请法院依法予以驳回。具体理由如下：一、大石窝镇政府认定事实清楚。2017年3月6日，大石窝镇政府在巡查时发现，侯艳轮在北京市房山区大石窝镇惠南庄村村南原农机站院内建设房屋，大石窝镇政府工作人员当即对其进行询问并制作了询问笔录，了解到侯艳轮没有办理建房的规划审批手续。经向北京市房山区大石窝镇惠南庄村村民委员会（以下简称惠南庄村委会）查询，侯艳轮也未签订任何场地使用的协议书。侯艳轮未经村委会准许，属于私自建设房屋。当日，大石窝镇政府向侯艳轮下发责令停止建设通知书并依法送达，责令其在15日内自行拆除建筑物并接受复查。2017年3月28日，大石窝镇政府向北京市规划委员会房山分局（以下简称房山规划分局）发送《关于查询侯艳轮北京市房山区大石窝镇建设的建筑物是否取得规划许可函》，查询涉案建筑物是否有规划审批手续。当日，房山规划分局向大石窝镇政府出具《关于查询侯彦轮房山区大石窝镇建设的建筑是否经规划许可的案件协查函》〔规（房）执函［2017］041号〕，认定涉案建筑物属于非宅基地内建房，未取得规划许可。综上，大石窝镇政府认定侯艳轮的建筑物为违法建设的事实清楚、证据确凿。二、大石窝镇政府于2017年12月5日、2018年1月9日、2018年11月25日依次向侯艳轮下发限期拆除通知书、催告书、被诉拆除决定，故被诉拆除决定程序合法。三、大石窝镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条以及《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第二款的相关规定作出的被诉拆除决定，适用法律正确。区政府辩称，被诉复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请法院依法驳回侯艳轮的诉讼请求。事实与理由如下：一、被诉复议决定程序合法。区政府履行了相关立案审查、送达、延期、结案等程序，依法作出被诉复议决定并送达侯艳轮，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及其实施条例的相关程序规定。二、被诉复议决定事实清楚。依据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款规定，大石窝镇政府在其管辖范围内，对于应当取得规划许可而未取得规划许可的违法建设具有查处的法定职责。依据《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，侯艳轮涉案建筑物未取得规划许可证，属于违法建设事实清楚。依据《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条等相关规定，大石窝镇政府在对涉案违法建设进行查处过程中，应履行调查、责令限期改正、责令限期拆除、催告、听取当事人的陈述和申辩等程序，以保证当事人的合法权益。本案中，大石窝镇政府虽履行了询问、责令停止建设并在房山规划分局作出案件协查复函后，依此复函履行了责令限期拆除、催告后作出被诉拆除决定，决定对侯艳轮的违法建设实施拆除。但未有相关证据材料证实大石窝镇政府针对侯艳轮的违法建设比照正当法律程序基本原则及要求，通知侯艳轮或者其家人参与调查并进行现场勘验，属程序违法。另，被诉拆除决定中当事人“候艳伦”与侯艳轮身份证件“侯艳轮”不一致，属认定被处罚主体上存在瑕疵，被诉复议决定中一并指出并纠正且向大石窝镇政府制发了复议意见书。故，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，区政府作出确认被诉拆除决定违法的被诉复议决定。一审法院经审理查明，2002年2月17日，惠南庄村委会与侯艳轮签订协议书，约定将原农机组西南角承包给侯艳轮，承包期限自2002年2月20日至2007年2月19日，承包期为五年。2017年3月，侯艳轮在上述承包地内进行建设。2017年3月6日，大石窝镇政府对侯艳轮进行询问并责令停止建设。2017年3月28日，大石窝镇政府向房山规划分局发函：侯艳轮在房山区大石窝镇惠南庄村村南150米路东建设的房屋，建筑面积约100平方米；以上所建建筑物属于非宅基地内建设，请帮助查询以上建筑是否取得规划许可证件。同日，房山规划分局函复未对其核发规划许可证件。2017年12月5日，大石窝镇政府向侯艳轮作出大石政限拆字［2017］10号《限期拆除通知书》（以下简称10号限拆通知）并送达，责令侯艳轮接到该通知书后15日内自行拆除违法建设并接受复查，逾期不自行拆除的，将由大石窝镇政府组织拆除。2018年1月9日，大石窝镇政府向侯艳轮作出催告书并送达，责令侯艳轮于该告知书送达之日起5日内履行自行拆除违法建设的义务。2018年11月25日，大石窝镇政府向侯艳轮作出被诉拆除决定并送达。侯艳轮不服，向区政府申请复议。区政府于2018年12月3日收到行政复议申请书后，于同年12月5日立案审查。同年12月7日，区政府向大石窝镇政府送达行政复议答复通知书，要求其在10日内作出书面答复并提交相关证据材料。同年12月17日，大石窝镇政府向区政府提交了行政复议答复意见书和相关证据材料。2019年1月30日，经负责人批准，区政府延长30日审理该案，并依法告知侯艳轮和大石窝镇政府。2019年2月28日，区政府作出被诉复议决定。侯艳轮于2019年3月5日收到被诉复议决定后仍不服，向法院提起行政诉讼。一审法院认为，被诉强拆决定于2018年11月25日作出，依据《城乡规划法》第六十五条、修订前的《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，同时参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，大石窝镇政府具有对其辖区内的乡村违法建设进行查处和拆除的法定职权。本案的审查对象系被诉拆除决定，即强制执行决定。《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第三十五条第一款规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，在侯艳轮于法定期限内对10号限拆通知未提出行政复议或诉讼，亦未自行履行拆除义务的情况下，大石窝镇政府履行催告程序后作出强制拆除决定并依法送达，并无不当。需要指出的是，被诉拆除决定中将“侯艳轮”写成“侯艳伦”，文字上存在笔误，应予纠正。区政府履行了受理、审查、作出决定、送达等复议程序，其作出的被诉复议决定程序并无不当。被诉复议决定以大石窝镇政府未针对侯艳轮的违法建设比照正当法律程序基本原则及要求，通知侯艳轮或者其家人参与调查并进行现场勘验为由，确认大石窝镇政府作出被诉拆除决定的程序违法。法院认为，侯艳轮并未针对限期拆除决定寻求救济，上述现场勘验程序并非被诉拆除决定审查的内容，区政府据此认定被诉拆除决定程序违法缺乏法律依据，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项，第七十九条的规定，判决：一、撤销区政府于2019年2月28日作出的房政复字〔2018〕135号行政复议决定书；二、驳回侯艳轮的其他诉讼请求。侯艳轮不服一审判决，向本院提起上诉，认为被诉拆除决定明显不当，应予撤销；被诉拆除决定未充分考虑行政相对人的安全利益，不符合比例原则的要求，请求维持一审判决第一项，撤销一审判决第二项，依法改判撤销被诉拆除决定。区政府不服一审判决，向本院提起上诉，提出被诉拆除决定及被诉复议决定均认定涉案建设为违法建设，而一审判并未认定，属认定事实不清；行政机关所作行政行为应遵循正当程序原则，由于大石窝镇政府在查处违法建设过程中，未通知侯艳轮或其家人参与调查，未进行现场检查勘验，属程序违法；区政府已全面履行对涉案行政行为的全面审查，故请求撤销一审判决或依法改判。大石窝镇政府表示尊重一审判决结果。在一审诉讼期间，侯艳轮在法定期限内向法院提交了以下证据：1.侯艳轮身份证，证明侯艳轮行政主体适格。2.被诉拆除决定，证明大石窝镇政府作出被诉拆除决定。3.被诉复议决定，证明区政府维持了被诉拆除决定的内容。4.协议书以及房山区农村合作经济内部收款收据，证明侯艳轮合法承包该土地及地上房屋，双方租赁关系一直有效。5.被诉复议决定邮寄底单及邮件信息，证明侯艳轮在法定期限内提起本诉。在一审诉讼期间，大石窝镇政府在法定期限内向法院提交了以下证据：1.责令停止建设通知书；2.2017年3月6日公文送达回证；3.见证人身份证明；4.2017年3月6日询问笔录；5.见证人身份证明；6.《关于查询侯艳轮在北京市房山区大石窝镇建设的建筑是否取得规划许可函》；7.房山规划分局《关于查询侯彦轮在房山区大石窝镇建设的房屋是否经规划许可的案件协查复函》〔规（房）执函[2017]041号〕；8.10号限拆通知；9.2017年12月5日公文送达回证；10.见证人身份证明；11.2017年12月5日询问笔录；12.《催告书》（大政催字［2018］第1号）；13.2018年1月9日公文送达回证；14.见证人身份证明；15.被诉拆除决定；16.2018年11月25日公文送达回证；17.见证人身份证明；18.《关于送达侯艳轮〈北京市房山区大石窝镇人民政府拆除决定书〉大石政拆字［15］号现场拒绝签收的说明》；19.送达文书的现场视频光盘；20.2018年12月13日北京市房山区大石窝镇惠南庄村经济合作社出具的《证明》。在一审诉讼期间，区政府在法定期限内向法院提交了以下证据：1.被诉复议决定送达回证及投递详单，证明侯艳轮、大石窝镇政府收到被诉复议决定。2.行政复议申请书，证明侯艳轮曾向区政府提交行政复议申请。3.行政复议申请材料处理单，证明区政府依法立案。4.行政复议答复通知书，证明区政府要求大石窝镇政府提交书面答复及证据材料。5.送达回证，证明大石窝镇政府收到答复通知书。6.行政复议答复意见书，证明大石窝镇政府提交的书面答复。7.延期呈报表及行政复议延期通知书，证明区政府依法延期审理本案。8.送达回证及投递详单，证明侯艳轮及大石窝镇政府收到延期通知书。9.结案呈报表，证明区政府作出的被诉复议决定经负责人批准。10.行政复议意见书，证明区政府依法向大石窝镇政府提出行政复议意见。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：侯艳轮、大石窝镇政府、区政府提交的证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院认证意见正确，故予以确认。一审法院根据上述被认定为合法有效的证据材料认定的案件事实是正确的，本院作相同认定。本院认为，根据被诉拆除决定作出时所适用的《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》，参照《北京市禁止违法建设若干规定》，大石窝镇政府具有对辖区内的乡村违法建设进行查处和拆除的职责；根据《行政复议法》的规定，区政府具有接收侯艳轮提出的复议申请并作出复议决定的职责。根据当事人各方诉辩意见，综合上诉人侯艳轮、区政府所提上诉意见，本院认为，本案的争议焦点及审查对象为大石窝镇政府所作被诉拆除决定是否合法。《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第三十五条第一款规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，通过在案证据及查明的事实可以看出，大石窝镇政府发现侯艳轮存在在承包地内进行建设的行为时，已对其进行询问并责令停止建设，就其所建建筑物是否取得相关规划许可进行了核查，后根据调查情况向侯艳轮先后作出10号限拆通知及催告书，并依法送达。在侯艳轮于法定期限内未就10号限拆通知提出行政复议或诉讼、未自行履行拆除义务的情况下，大石窝镇政府履行相关催告程序后作出被诉拆除决定并无不当。大石窝镇政府在被诉拆除决定中将“侯艳轮”写成“侯艳伦”一节，区政府在复议期间就规范行政行为已向大石窝镇政府提出行政复议意见书，且一审法院对此亦予纠正，本院予以确认。综上，一审法院所作判决正确，本院应予维持。侯艳轮、区政府的上诉请求及意见，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费50元，由侯艳轮负担，二审案件受理费50元，由侯艳轮及北京市房山区人民政府各负担25元（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘彩霞审 判 员 金 丽审 判 员 刘明研二〇一九年十二月二十七日法官助理 励小康书 记 员 刘欣恺