托克托县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内0122行初7号 公益诉讼起诉人：托克托县人民检察院，住所地：托克托县双河镇兴托路。 法定代表人：云兰兰，检察长。 受指派人：张挨锁，托克托县人民检察院副检察长。 受指派人：田晓芳，托克托县人民检察院检察官。 受指派人：贺文慧，托克托县人民检察院检察官助理。 受指派人：师丽琴，托克托县人民检察院检察官助理。 被告：托克托县住房和城乡建设局。 法定代表人：马新柱，托克托县住房和城乡建设局局长。 委托代理人：昌永岗，内蒙古法易律师事务所律师。 委托代理人:刘万东，内蒙古鸿威律师事务所律师。 公益诉讼起诉人托克托县人民检察院（以下简称托县检察院）认为被告托克托县住房和城乡建设局（以下简称托县住建局）怠于履行法定职责，于2019年11月1日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，依法向托县住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。托县检察院受指派人张挨锁、田晓芳、贺文慧、师丽琴，托县住建局局长马新柱、委托代理人昌永岗、刘万东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 托县检察院诉称：请求判令托县住建局依法全面履行管理职责，责令托克托县自来水公司（以下简称自来水公司）限期改进，督促自来水公司解决水质氟化物超标问题并按照《生活饮用水水质卫生规范》规定进行日常水质检验，保障辖区内居民生活饮用水卫生安全。事实和理由：托县检察院在履职过程中发现，托县住建局怠于履行职责的行为致使社会公共利益受到侵害，托县检察院于2019年9月29日立案，经审查查明：2017年至2019年期间，自来水公司未按规定进行日常水质检验工作，且水质氟化物含量不符合《国家饮用水卫生标准》，托县住建局作为行政区域内饮用水主管部门，未履行饮用水卫生管理职责。2019年9月29日，托县检察院向托县住建局提出检察建议，建议其依法全面履行管理职责，督促自来水公司限期改进，保障辖区内居民生活饮用水卫生安全。2019年10月14日，托县住建局回函称，已经开始整改。托县检察院在对自来水公司整改情况进行调查后，发现该公司仍然未按规定进行日常水质检验工作，且水质氟化物含量不符合《国家饮用水卫生标准》，至今托克托县城乡居民仍在饮用不符合卫生标准的自来水，社会公共利益持续处于受侵害状态。托县检察院认为：根据《中华人民共和国水污染防治法》第九十二条规定：“饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准的，由所在地市、县人民政府供水主管部门责令改正，处三万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业整顿；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。《生活饮用水卫生监督管理办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门主管本行政区域内城镇饮用水卫生管理工作”，第二十八条第（二）项规定“城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业，有下列行为之一的，由建设行政主管部门责令限期改进，并可处以违法所得3倍以下的罚款，但最高不超过30000元，没有违法所得的可处以10000元以下罚款……（二）未按规定进行日常性水质检验工作的”。托县住建局作为本行政区域内城镇饮用水卫生管理部门，对自来水公司在未按规定进行日常性水质检验的情况下长期向托县城区集中式供给不合格自来水的行为，怠于履行管理职责，致使托克托县广大居民长期饮用不符合卫生标准的生活饮用水，影响居民身体健康。检察机关发现后，提出检察建议督促其履行职责。但至今，被告仍未全面履行职责，社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起行政公益诉讼。 为证明自己的诉讼请求，公益诉讼起诉人向本院提供并当庭出示了如下证据： 第一组：《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条、内蒙古自治区人民检察院《关于托克托县住房和城乡建设局怠于履行对托克托县自来水公司监督职责案的批复》内检民（行）请示审受[2019]150XXXXXXXX号。证明：托县检察院作为公益诉讼起诉人的主体资格合法。 第二组：《生活饮用水卫生监督管理办法》第三条第二款、第十条第二项、第二十八条第二项；《中华人民共和国水污染防治法》第九十二条；《托克托县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（六）项。证明被告对本县饮用水负有管理职责，符合行政公益诉讼被告的主体资格。 第三组：2019年3月25日至9月25日托克托县自来水公司化验记录、《托克托县卫生健康委员会关于对托克托县自来水公司饮用水卫生监督中存在问题的报告》、托克托县疾病预防控制中心2019年作出的水质卫生检测报告、《托克托县疾病预防控制中心卫生检测结果报告单》检字第（2019）SW025、031、044、102号。证明自来水公司在向托克托县城区范围内集中式供水的过程中未按照《生活饮用水水质卫生规范》规定进行日常水质检验，水质氟化物含量超过《国家饮用水卫生标准》的事实。 第四组：托克托县城区饮用水工程配水管网平面布置图、供水系统位置示意图、配水管线路方案比选图、水源井布置图。证明托克托县自来水公司的供水范围，托克托县广大居民长期饮用不符合卫生标准的生活饮用水，公共利益受到侵害的事实。 第五组：《检察建议书》、《送达回证》、调查笔录、回函。证明托县检察院向托县住建局作出《检察建议书》，托县住建局进行了答复，托县住建局没有依法履职到位。 托县住建局辩称：一、托县住建局一直在积极履行法定职责，不存在怠于履行职责的事实。托县住建局已于2018年5月向托县人民政府进行了请示，后在住建局的积极督促和管理下，自来水公司于2018年12月完成了水源地除氟项目的《可行性研究报告》和《项目建议书》。目前工程已经在安装调试过程中。由于客观条件限制导致水质不符合国家标准，自来水公司属于公益性单位，企业的改变需要政府的投资，自来水公司没有能力配置设施。为解决水质超标问题，托县住建局一直在配合协助水务局实施含氟水处理项目，积极履行法定职责。二、新一轮机构改革之后，托县住建局并没有对供水卫生质量的监督监测的职责。根据《城市供水条例》第七条第三款的规定，县级以上城市人民政府确定的城市供水行政主管部门主管本行政区域内的城市供水工作。《托克托县住房和城乡建设局职能配备、内设机构和人员编制规定》中也没有规定托县住建局负有对城市供应饮用水卫生质量的监督监测职责。三、公益诉讼起诉人适用法律规范不准确，没有分清生活饮用水的“卫生管理”职责和“卫生监督职责”。本案供水氟化物超标问题属于“卫生监督”职责的范畴，而非属于企业体制管理、人员培训持证上岗的“卫生管理”职责范畴。《生活饮用水卫生监督管理办法》在其上位法《城市供水条例》对城市供水相关违法行为、种类等已有规定的情形下额外增加了建设行政主管部门针对“未按规定进行日常性水质检验工作的”行政处罚权力，该规定涉嫌违反《立法法》和《行政处罚法》。四、公益诉讼起诉人要求托县住建局对自来水公司进行行政处罚的诉求，涉嫌违反《行政处罚法》“一事不二罚”的相关规定，不应获得支持。五、《生活饮用水水质卫生规范》已经废止，公益诉讼起诉人要求住建局按照该规范进行水质检验属于适用法律错误。托县住建局在收到检察建议后已经在现有的客观条件下积极地履行了法定职责。 为支持自己的抗辩理由，托县住建局向本院提供了以下证据： 第一组：《托克托县住房和城乡建设局关于拨付水源井建设及水处理项目前期费用的请示》、《可行性研究报告》、《项目建议书》。证明被告在公益诉讼起诉人发出检察建议前已经在积极履行职责，积极处理水质氟化物超标问题。 第二组：《投标文件》、《招标汇总资料》、照片。证明2019年6月份，托克托县饮水型氟超标地方病防治工程设备采购及安装标段的招标工作已经开展。防治工程将于2020年1月份彻底完工。现阶段解决氟化物超标问题，不具备现实可能性。 第三组：《呼和浩特市卫生和计划委员会2019年度预算公开报告》、《托克托县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》、《呼和浩特市水务局关于进一步加强城镇公共供水和自建供水设施水质监测工作的通知》。证明托县卫健委对辖区饮用水安全负有监督管理职责，本案被告不负有监督管理职责。 第四组：《行政处罚决定书》，回复函。证明根据行政法“一事不再罚”的规定，住建局在卫健委已经对同一行为作出行政处罚的情况下，不能再对自来水公司进行行政处罚。 经庭审举证、质证，本院对证据作如下确认：托县检察院提供的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关证据形式的规定，内容真实，来源合法，与本案待证事实具有关联性，本院予以认可。托县住建局提供的证据，本院对其真实性、合法性、关联性予以认可。 经审理查明：公益诉讼起诉人在履职过程中发现被告未依法履行饮用水卫生管理职责，损害社会公共利益的线索，经审查认为符合监督条件，于2019年9月29日作出立案决定。经公益诉讼起诉人审查查明，2017年至2019年期间，自来水公司未按规定进行日常水质检验工作，且水质氟化物含量不符合《国家饮用水卫生标准》，托县住建局作为行政区域内饮用水主管部门，未履行饮用水卫生管理职责。为切实保护社会公共利益，2019年9月29日，公益诉讼起诉人向被告发出托检行公【2019】150XXXXXXXX号《检察建议书》，建议被告依法履职。2019年10月12日，被告作出书面回复称：“第一，托克托县自来水公司目前已经配备实验室，对水常规十项指标进行日常检测。此项工作，住建局已经多次汇报县政府，但是由于财政资金紧张，暂时还未购置全检测设备。第二，为解决托县东山水厂出厂水氟化物超标的问题，托县政府计划实施《呼和浩特市托克托县饮用水型氟超标防治工程实施方案》。2019年4月8日，该方案由呼和浩特市行政审批局组织了技术审查，同意该工程按方案实施。目前该工程由县水务局组织实施，已于2019年8月29日开始施工，计划于11月中旬完工。”后公益诉讼起诉人对住建局的履职情况进行了调查。经调查发现自来水公司仍然未按规定进行日常水质检验工作，且水质氟化物含量不符合《国家饮用水卫生标准》，社会公共利益持续处于受侵害状态。公益诉讼起诉人认为，根据《生活饮用水卫生监督管理办法》第三条规定，被告作为托县区域内饮用水卫生管理单位，怠于履行管理职责，致使托克托县城镇居民长期饮用不符合卫生标准的生活饮用水，并且检察机关提出检察建议后，被告仍未全面履行职责，社会公共利益持续处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，托县检察院以公益诉讼起诉人的名义向法院提起行政公益诉讼。 本院认为，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条，托县检察院提起本案行政公益诉讼，在诉前依法向托县住建局发出检察建议，并以托县住建局在收到检察建议后仍未全面履行行政职能，公共利益仍处于侵害状态为由提起行政公益诉讼，符合法律及司法解释的相关规定，本院立案受理于法有据。 根据《生活饮用水卫生监督管理办法》第三条规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门主管本行政区域内城镇饮用水卫生管理工作”，《中华人民共和国水污染防治法》第九十二条“饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准的，由所在地市、县级人民政府供水主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业整顿；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”依据上述规定，托县住建局作为建设行政主管部门具有管理生活饮用水卫生安全的行政职责。 本案中，自来水公司长期在未进行水质检验的情况下向托县城区范围内供应氟化物不符合国家标准的自来水，托县住建局未及时对供水单位的违规行为采取有效的管理措施和行政处罚行为，未依法全面履行管理职责，致使自来水公司提供的生活饮用水水质不达标的现状至今仍未改善。被告辩称住建局已经积极的同政府等相关部门进行协调，促进了水源地除氟项目工程的开展。自来水公司属于公益性单位，没有政府财政支持，自来水公司和住建局没有能力配置相关设施。对此本院认为，被告作为饮用水卫生管理部门，本应在发现自来水公司的违法违规行为后及时对自来水公司进行相应的行政处罚，督促其进行企业整改，积极履行管理职责，但被告在2017年至2019年期间并未对自来水公司采取任何行政处罚措施，使国家和社会公共利益持续受到损害，对此被告存在未依法全面履职的情形。同时，自来水公司作为公益性单位，集中向城区供应不符合国家标准的生活饮用水，根本原因是水源地地下水水质本身不符合国家生活饮用水标准，这一根本原因并不能靠行政管理直接发生改变。自来水公司所有的设施配置都是由政府投资解决，饮用水水质改善也必须增加相应配置设施。被告作为政府的职能部门对公益企业履行行政管理带有一定的局限性。今年县政府开展清水行动，饮用水氟超标地方病防治工程正在进行，该工程的启动也证明了行政机关履行行政管理发挥了一定的作用，未来饮用水水质的提高还需要被告继续履行管理职责。公益诉讼起诉人为维护社会公共利益，向本院诉请的事实清楚、证据充分，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 责令被告托克托县住房和城乡建设局依法对托克托县自来水公司提供的生活饮用水水质继续履行行政管理职责。 案件受理费50元，由托克托县住房和城乡建设局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院。 审判长 李 青 审判员 韩彩云 审判员 李慧荣 二〇一九年十二月十七日 书记员 祖丹阳