江苏省盐城市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）苏09民终5101号上诉人（原审原告）：屠书纲，男，1968年12月21日出生，汉族，居民，住东台市。委托诉讼代理人：陈亚富，江苏月朗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东台市安丰镇人民政府，住所地东台市安丰镇府前路1号。法定代表人：朱亮亮，该镇政府镇长。上诉人屠书纲因与被上诉人东台市安丰镇人民政府（以下简称安丰镇政府）建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2019年9月16日作出的（2019）苏0981民初3308号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年12月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。屠书纲上诉请求：1.撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一审法院以2007年《中华人民共和国城乡规划法》实施、被上诉人无权再批准用地和颁发建设工程许可等为由，解脱被上诉人在涉案物拍卖时的承诺的合同约定之责任（义务），混淆了双方合同约定与单一行政职权的法律概念及其性质，导致适用法律错误、裁判结果错误。1.双方合同合法有效，应当全面履行。上诉人与被上诉人之间就土地竞价购买合同，系经合法拍卖所得，被上诉人应当全面履行。上诉人按照公告的内容通过竞价取得了公告载明的土地。双方之间并不是行政法律关系，而是民事法律关系，上诉人所主张的事项为双方协议的附属义务，因此并非是一审法院所认定的不属于民事案件的受案范围。2.上诉人履行了付款的相关义务，应当享受权利。上诉人于2012年左右在该地块内继续修建二期配套服务用房，因被上诉人履行承诺行为迟缓，该地块有部分用地不合规存在产权得不到保障的问题，经多次交涉，被上诉人仍未能按拍卖公告承诺为其办理规划建设和施工许可手续。经双方努力，2017年6月26日，被上诉人按照涉案土地的用地性质和建设现状，报了规划手续，2017年6月27日，东台市人民政府规划部门经审核后正式发了《用地红线图》。但是，被上诉人却未能根据竞价出售公告，政府应该负责办理规划建设和施工许可证手续，但至今未办理到位。时至今日，上诉人投资兴办的龙润大酒店配套服务用房，因被上诉人迟迟不履行当初承诺的义务，导致其无法使用二期配套用房以及向银行贷款。3.本案应适用的法律依据有：《中华人民共和国合同法》第一百零七条、《中华人民共和国民法总则》第一百四十条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条。4.一审认为的“对于未取得规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建成的违法建筑的认可和处理”与上诉人一审主张是两回事，也不应当作为驳回上诉人起诉的理由。综上，由于被上诉人未能全面履行合同义务，导致上诉人浴场部分建筑产权未能及时办理而不能投入使用，影响上诉人收益权的实现，经济损失不断扩大，请求法院支持上诉人的诉讼请求。安丰镇政府未提出答辩意见。屠书纲向一审法院起诉请求：判令安丰镇政府履行出售土地承诺的“村镇建设服务中心负责办理规划建设和施工许可证手续”义务，并承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：2004年2月14日，东台市安丰镇村镇建设服务中心发布《关于安丰建管所办公楼用地公开竞价出售的公告》载明：对外公开竞价出售土地使用权，案涉土地用地四址及面积为，西起国土所办公楼外一线、东至安东村办公楼外1米、南起长乐路中心线、北至国土所围墙外1米，总用地面积约724平方米;出售基价及办证方法为，本块用地现规划为商住用地，沿长乐路建筑物必须达三层以上，出售基价为28万元（含基础设施配套费）；村镇建设服务中心负责办理规划建设和施工许可证手续，由购买人办理国土部门土地转让手续。同年3月3日，屠书纲在竞得上述地段后，向安丰建管所缴纳“地皮款”40万元。2016年12月22日，安丰镇政府与东台市土地发展中心签订《收购储备国有土地使用权协议书》两份，其中东国土储字[2016]第3号协议约定，将位于东台市居委会的两宗土地进行收购储备（原用途为住宅用地），合并后四址为东至安东村部、南至居民楼2.5米、西至老安丰国土所、北至由南址向北14.35米，地块面积366平方米（合0.55亩）；东国土储字[2016]第4号协议约定，将位于东台市宗土地进行收购储备（原用途为商业用地），四址为东至巷道、南至由北址向南端9.54米、西端9.50米、西至二0四国道、北至道路，地块面积308.59平方米（合0.46亩）。现屠书纲主张，其于2012年建成龙润浴城，位于东台市龙润大酒店东侧（在《关于安丰建管所办公楼用地公开竞价出售的公告》拍卖地段内），因安丰镇政府不履行其在《关于安丰建管所办公楼用地公开竞价出售的公告》中承诺的“村镇建设服务中心负责办理规划建设和施工许可证手续”义务，导致屠书纲无法使用配套用房及向银行贷款，故诉至一审法院。一审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。屠书纲诉称其2004年竞拍涉案地段，2012年在涉案地块修建二期配套服务用房，根据竞价出售公告，安丰镇政府应负责办理相应的规划建设和施工许可证手续，而安丰镇政府辩称在2011年至2012年屠书纲实际建设案涉工程期间，《中华人民共和国城乡规划法》已颁布施行，安丰镇政府对规划建设和施工许可证手续已无批准权，村镇建设服务中心亦无法办理上述手续。对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认可和处理，按照城乡规划法等法律、行政法规的规定，属于国家有关行政机关的职责范围，不属于人民法院民事案件受案范围。故屠书纲要求安丰镇政府履行承诺的“村镇建设服务中心负责办理规划建设和施工许可证手续”义务的诉讼请求，不属于民事案件受案范围，根据法律规定，应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条规定，一审法院裁定：驳回原告屠书纲的起诉。原告屠书纲已交纳的案件受理费40元，待裁定生效后予以退回。本案二审审理期间，当事人未提出新的事实、证据。本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。本案审理过程中，经本院主持调解，因双方当事人意见分歧较大，致调解未成。本院认为，经查阅一审卷宗和询问当事人，本案二审的争议焦点归纳为：一、安丰镇政府是否是适格被告；二、上诉人要求被上诉人履行办证义务之诉的性质。一、关于安丰镇政府是否是适格被告的问题从上诉人与被上诉人之间是否存在合同关系看，屠书纲要求安丰镇政府履行承诺办证义务的诉讼请求看，承诺义务人为安丰镇村镇建设服务中心，不是安丰镇政府，且该中心具有事业法人资格。并且，屠书纲无证据证明其与安丰镇政府之间存在建设用地使用权转让合同关系，故从合同相对性原则看，安丰镇政府不是适格被告。二、关于上诉人要求被上诉人履行办证义务之诉性质的问题在《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日施行之前，安丰镇村镇建设服务中心具有经办规划、建设施工许可证的职责，亦可依其与上诉人之间的合同关系履行办证义务；在2008年1月1日以后，按照城乡规划法等法律、行政法规的规定，规划许可证和建设工程施工许可证分别属于规划行政主管部门和建设行政主管部门的职责范围，该中心直接办证在法律上现已不能履行。上诉人要求履行办证义务，属于要求相关行政机关履行法定职责的行政之诉，不属于民事之诉。故该民事之诉依法不能成立，一审法院裁定驳回起诉，并无不当。综上，上诉人屠书纲的上诉请求不能成立，依法予以驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 虞忠和审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇一九年十二月二十七日法官助理 范永龙书 记 员 王 慧附录法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。