浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行终145号 上诉人（原审被告）缙云县公安局，住所地浙江省缙云县五云街道蓬莱路1号。 法定代表人陈卿，该局局长。 出庭负责人张一明，副局长。 委托诉讼代理人周锦江，该局民警。 委托诉讼代理人李进，该局民警。 被上诉人（原审原告）金卫武，男，1983年11月6日出生，汉族，住缙云县。 委托诉讼代理人周军平，浙江汇时律师事务所律师。 缙云县公安局与金卫武治安管理（治安）一案，不服青田县人民法院（2019）浙1121行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭。对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，案外人钭晓丽与案外人金晓锋系夫妻关系。案外人金赛赛系案外人金晓锋的妹妹，案外人刘雄火为案外人金赛赛的丈夫。原告金卫武系案外人金晓锋的表弟。2012年，案外人钭晓丽与案外人丁炬明及其他四人签订合伙协议，约定案外人钭晓丽就涉案两家金店占有15%的股份。2017年9月7日下午14时左右（该时间为金永昌店内视频显示时间，下同），案外人钭晓丽与案外人丁炬明因合伙结算事宜在金永昌金店内发生推搡、拉扯。14时13分，被告民警到现场处置纠纷。听案外人金晓锋说嫂子钭晓丽算账被打，14时19分左右原告到达金永昌店纠纷现场。14时30分左右，原告与丁炬明亲属发生争吵，被在场民警推开。14时36分左右，案外人金晓锋到达金永昌金店，将随身携带的两根铁链锁交给原告后进入金店，后原告将该两根铁锁链放置于金永昌店门旁边。14时51分左右案外人陈晟用铁锁将金永昌店门锁住。金晓锋从店内离开后，刘雄火再次将店门锁闭。14点56分左右原告开始坐守在金永昌店门口。15时23分左右，原告起身从坐守处离开。2017年9月22日，被告以原告涉嫌扰乱单位秩序对原告传唤询问。2019年3月28日，被告以原告涉嫌寻衅滋事对原告进行传唤，并对发生在2017年9月7日的纠纷进行再次询问、调查。同日22时38分，被告将拟对原告作出的行政处罚的内容向原告进行告知，原告进行了陈述和申辩并拒绝在该告知笔录上签字。2019年3月28日，被告作出涉案《处罚决定书》并向原告送达。现原告对《处罚决定书》不服，诉至本院请求予以撤销。 另查明，2017年11月6日，被告以案外人金晓锋扰乱单位秩序为由对其罚款200元。2019年3月28日，被告将罚款200元行政处罚撤销，同日以寻衅滋事为由对金晓锋处以罚款200元并行政拘留7日的行政处罚。金晓锋就被告撤销原行政处罚及新作出的行政处罚均持异议，向丽水市公安局申请行政复议。2019年7月12日，丽水市公安局分别作出32、33号《复议决定书》，主要以纠纷因“申请人（金晓锋）妻子与他人因合伙（债务）纠纷”引发为由，认为金晓锋的行为不构成寻衅滋事，将被告于2019年3月28日对金晓锋作出的《撤销公安行政处罚决定书》《行政处罚决定书》均予以撤销。 原审法院认为：《治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。涉案纠纷发生在缙云县××街道，被告具有立案调查并作出处罚决定的法定职权。《治安管理处罚法》第二十六条第一款规定，“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为”。原告主张其行为系因嫂子钭晓丽的债务纠纷所引起，但原告与钭晓丽、金晓锋不同，其并非与丁炬明存在合伙债务纠纷的当事人，钭晓丽夫妻因与丁炬明合伙清算产生的纠纷与原告无利害关系。且在现场有民警处置调解劝阻的情况下，原告仍然采取了驱赶顾客，在锁闭店门处蹲守，吵闹等行为，被告根据《治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项规定认为原告属于寻衅滋事，并作出涉案行政处罚并无不当。有关涉案行政行为的程序，《治安管理处罚法》第二十二条规定，“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再进行处罚”；第九十九条规定，“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限”。被告在涉案纠纷发生后于2017年9月22日即对原告进行调查询问，并未超过六个月的追诉时效。但被告于2019年3月作出涉案行政处罚，中间并无鉴定，距其于2017年9月立案调查已经超过15个月，严重超过治安案件办理期限，违反法定程序。综上，被告作出的涉案行政处罚认定事实依据充分，适用法律正确，但违反法定程序，原告要求撤销的理由成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决：撤销被告缙云县公安局作出的缙公（五）行罚决字【2019】50411号《行政处罚决定书》。 缙云县公安局不服，向本院提起上诉称：一、违反办理期限是一种程序轻微违法情形，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称《行政诉讼法》）第七十四条之规定。超出办理期限而作出行政处罚不属于原判法院认定的“违反法定程序”，而是一种程序轻微违法情形。《行政诉讼法》第七十条对六种判决撤销或部分撤销情形进行列举，从内容看，列举的情形都是对原告权利产生实质性损害，而超出办理期限没有影响到实体上行政处罚的公正性，也没有影响到原告在程序上法定权利。不能以办理时间超过法定期限较长，甚至严重超过期限，就认定该情形不属于“程序轻微违法”。《行政诉讼法》解释第九十六条列举的“处理期限轻微违法”，是认为处理期限超过规定，不论时间长短都是轻微违法行为，如果超过期限严重，是轻微违法中的严重情形，而不是指超过期限时长的轻微。本案作出行政处罚决定的定性准确，事实清楚，虽然超出办案期限，但不足以否定处罚决定的效力，应当适用《行政诉讼法》第七十四条之规定，不撤销行政处罚决定；二、撤销行政处罚决定不符合“违法必究”法治要求，不利于法律有效实施。维护社会秩序，对违法行为依法给予处罚，这是行政机关的职能，也是法的作用体现。《中华人民共和国治安管理处罚法》规定较短的办理期限，目的是为了督促公安机关及时化解矛盾纠纷，提高办案效能，及早修复社会秩序。但如果对办案超期限的案件，公安机关作出行政处理就被认定为违反法定程序而被撤销，就意味着公安机关对超期限案件不能再作处理，也就可能存在不需要再作调查，这样可能会助长行政机关怠于履行职责，同时造成行政机关怠于履行职责的行为由受害人来承担不利后果，这与法的精神是不相符的。如果仅仅是因为办理超过期限，就对违法行为不作处理，不利法律的实施。在行政法律没有统一办理期限要求情况下，如果对有期限要求的规定，超期限的一律不作处理，明显有失社会公平正义，不符合依法行政总体要求。对金卫武的违法行为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定，以寻衅滋事定性处罚，事实清楚，证据确实充分，程序上存在轻微的瑕疵。一审判决以上诉人违反法定程序，依照《行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，撤销对金卫武的行政处罚决定书是适用法律错误。请求丽水市中级人民法院撤销原判。 金卫武答辩称：一、上诉人严重超过法定期限作出涉案行政处罚属于重大违法，一审予以撤销适用法律正确。本案被行政处罚的时间发生在2017年9月22日，当时上诉人就涉案的被上诉人制作了询问笔录，并在认定相应的事实基础之上对其他人员作出扰乱单位秩序的行政处罚，而认定被上诉人未触犯相应治安管理条例，不予以处罚。而在时隔一年半之后，上诉人又以2017年的立案时间为准，重新作出处罚严重违反了治安管理处罚法的办案期限；其次，上诉人认为即便严重超过期限，也属于轻微违法，如若是这样，任何行政机关作出行政处罚都不受办案期限的限制，只要公安机关立案，五年十年也可作出行政处罚，那办案期限的规定则失去其意义；再则，上诉人作为公安机关，作为国家强制力的实施单位，其行政行为作出应当符合信赖利益保护原则，即作出认定后不得随意更改。在本案当中，上诉人在2017年不认定被上诉人违法后，又以翻旧账的形式要对2017年的行为作出处罚，完全违背了一个行政机关作出行为的公信力原则，这种随意性的处罚方式本身违背了治安管理处罚法最基本的原则。因此，原审判决认定其严重超出法定期限作出行政处罚违法并予以撤销正确；二、本案系被上诉人认定的案情复杂案件，但却未经负责人集体讨论决定而作出加重处罚，应当予以撤销。根据上诉人一审提供的《延长询问查证时间告知书》明确记载：因本案具有案情复杂，违法行为依法可能适用行政拘留处罚的情形，延长询问。所以根据《行政处罚法》第三十八条的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。然而，被上诉人至今为止未提供集体负责人讨论决定的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，视为被上诉人没有证据证明本案行政处罚的作出经过负责人集体讨论决定，属于重大程序违法，也应当予以撤销；三、在金晓锋的相关行为均未被认定属于寻衅滋事的情况下，涉案行政处罚认定被上诉人行为构成寻衅滋事属于适用法律错误。金晓锋在本案事发时全程起到的是主导作用，指挥在场的被上诉人实施一些行为，按照共同违法行为人划分的话，其属于主犯，而被上诉人属于从犯，作用相较于金晓锋明显较小。然而，丽水市公安局作为上诉人的上级部门，已经作出决定，认定其主要作用的金晓锋的行为不属于寻衅滋事，按照举重以明轻的最基本原则，较重的金晓峰都不属于寻衅滋事，那么行为作用明显较轻的被上诉人当然就不可能属于寻衅滋事。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，恳请贵院依法予以维持。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 经审理，本院对原判决认定的案件事实予以确认。 本院认为：案外人钭晓丽与丁炬明因合伙清算之事发生纠纷，理当通过合法途径解决，而不应当采取在合伙经营的店门口拉横幅阻止经营等不当的行为。案外人钭晓丽与丁炬明因合伙清算纠纷与被上诉人金卫武根本没有利害关系，被上诉人金卫武不应当参与钭晓丽阻止经营等不当行为当中，但被上诉人金卫武在民警处置调解劝阻的情况下，仍然采取了驱赶顾客，进行吵闹，锁闭钭晓丽与丁炬明因合伙经营的金永昌店门等行为，被上诉人金卫武的行为符合《治安管理处罚法》第二十六条第一款规定的情形，已经构成寻衅滋事，上诉人依据《治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项、第十七条规定，对被上诉人作出行政处罚，并无不当。上诉人在涉案纠纷发生后于2017年10月11日即对被上诉人金卫武等人进行调查询问，并未超过六个月的追诉时效，但上诉人于2019年3月作出涉案行政处罚时，从立案调查到作出处罚决定，已经超过15个月，严重超过治安案件办理期限，该行为应当确认违法。对于被上诉人金卫武提出同案金晓峰的行政处罚被依法撤销，本案也应当依法撤销的问题，由于金晓峰系案外人钭晓丽丈夫，钭晓丽与丁炬明合伙经营清算发生纠纷，作为钭晓丽的丈夫，是属于当事人一方，与合伙经营清算有直接利害关系，其在合伙经营的店铺内争吵等过激行为的情形与被上诉人金卫武的行为没有可比性，被上诉人以金晓峰的行政处罚被撤销作为依据，主张法院撤销对其行政处罚，理由不足，本案上诉人在调查、询问被上诉人金卫武时，已履行了听证、告知等法定程序，且实体处罚并无不当。原审法院以上诉人严重超过治安案件办理期限，违反法定程序，撤销上诉人的行政处罚决定，依据不足，本院应当予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销青田县人民法院（2019）1121行初75号行政判决书； 二、确认上诉人缙云县公安局作出的缙公（五）行罚决字【2019】50411号《行政处罚决定书》违法； 三、驳回被上诉人金卫武要求撤销上诉人缙云县公安局缙公（五）行罚决字【2019】50411号《行政处罚决定书》的诉讼请求。 二审案件受理费50元由上诉人缙云县公安局负担。 本判决为终审判决 审 判 长 朱建民 审 判 员 李月群 审 判 员 黄 维 二〇一九年十二月二十五日 代书记员 鲍 婷