湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终697号上诉人（原审被告）襄阳市襄州区人民政府。住所地:湖北省襄阳市襄州区航空路187号。法定代表人黄进，区长。上诉人（原审被告）襄阳东津新区管理委员会。法定代表人肖勇，委员会主任。被上诉人（原审原告）豆明兵（又名窦明兵），男，汉族，1970年11月12日出生，住湖北省襄阳市襄州区。豆明兵诉襄阳东津新区管理委员会（以下简称东津管委会）、襄阳市襄州区人民政府（以下简称襄州区政府）履行征迁补偿安置协议一案，湖北省襄阳市中级人民法院作出(2018)鄂06行初229号行政判决，东津管委会、襄州区政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2013年6月19日，原告豆明兵与被告襄阳市襄州区东津新区征迁安置指挥部(以下简称襄州东津征迁安置指挥部）签订2013年第067号《房屋征迁补偿安置协议》。协议载明：一、被征迁房屋现状。乙方豆明兵，经房屋评估中介机构评估核准的房屋建设面积共计573.59平方米，系住宅用房。二、补偿安置。（一）房屋置换办法。根据《征迁补偿安置方案》的规定，采取房屋产权调换和货币补偿相结合的办法。具体方式为：拆房还房、总面积控制、互找差价。甲方在统一规划的还建小区为乙方还建2套单元房，总面积为200平方米，乙方实际选择还建面积200平方米。还建面积应从乙方主房屋征迁面积中抵扣。乙方主房屋征迁面积多出还建面积373.59平方米，甲方按评估价向乙方给予货币补偿242041.19元。（二）其他相关补偿。1.地面附着物补偿11745元；2.房屋附属物补偿100695元；3.临时安置补助费5760元；4.搬迁补助费480元；5.误工费补偿3600元；6.其它2000元。以上六项共计124280元。（三）证件办理。在东津新区建设完成后，由甲方依法为乙方办理安置还建房的土地使用证和房产证。三、奖励办法。1.签订房屋征迁补偿安置协议奖励：乙方10日内签约奖励5000元。2.征迁奖励：乙方按甲方要求，在签订房屋征迁补偿安置协议之日起15日内腾空房屋并把房屋钥匙交到指挥部的或者乙方选择自拆，自签订房屋征迁补偿安置协议之日起15日内乙方已将房屋全部拆除并清理完毕，经验收合格后再奖励2000元。3.优先选房权奖励。四、拆迁方式。五、付款方法。甲方应向乙方支付：1.超出安置还建房面积的货币补偿资金、地面附着物补偿费、房屋附属物补偿费、临时安置补助费、搬迁补助费、误工补偿费、签订房屋征迁补偿安置协议奖金、拆迁奖金等补偿费用，共计373321元。2.乙方签订《房屋征迁补偿安置协议》后，甲方向乙方支付实得补偿费总数的50%，计18660.50元。3.乙方房屋全部拆除并清理完毕，经指挥部验收合格后或者乙方将房屋交指挥部拆迁的，至腾空房屋并把钥匙交到指挥部的，甲方向乙方支付实得补偿费用余额18660.50元。六、双方责任。1.乙方自主拆迁应按时拆迁，若在规定的时间内未拆完，每延期一天，乙方承担违约金壹仟元。2.乙方房屋拆迁并验收合格后，甲方应在7个工作日内支付乙方应得款。每延期一天，承担违约金壹仟元。七、其他未尽事宜，依法依规进行协商。八、本协议一式四份，甲乙双方及相关部门各执一份。九、本协议由襄州东津新区征迁安置指挥部负责解释。十、本协议自签订之日起开始生效。另查明，2012年5月31日和6月30日，襄州区政府成立的襄州东津征迁安置指挥部发布东津新区建设征迁公告和征迁补偿安置实施方案（以下简称《安置方案》）。2012年10月11日，湖北省国土资源厅向襄州区政府发出关于批准襄阳市襄州区2012年度第16、17、19批次建设用地的函。此节事实，已经原审法院（2015）鄂襄阳中行初字第43号生效行政判决确认。该《安置方案》第六条安置办法第（3）项规定，安置对象属于“四村一组”的，以“四村一组”村规民约确定的人口为准（同时参照户口簿等户籍资料）。按人均建筑面积33平方米标准补偿安置房屋，独生子女增加33平方米。被征迁人每户选择的还建房屋面积最多不超过200平方米。2013年3月18日，襄州东津征迁安置指挥部发布襄征发[2013]24号《襄阳市襄州区东津新区“4村1组”征迁补偿安置有关问题的解答》。该《解答》第八条关于本地户的还房问题规定：本地户还房在人均33平方米的基础上，按以下原则处理：1.被征迁户按人口数选择还建房面积时，可就近取高，1至2人的最高可选择80平方米,3人的最高可选择120平方米,4人的最高可选择160平方米（两套80平方米）,5至6人的最高选择200平方米(一套80平方米，一套120平方米)，7人及以上的按照人均33平方米就近取高。2.独生子女家庭，独生子女按双份计算还房，但搬迁费、临时安置补偿费只能按一人计算。分户后的家庭每户只能一人享受独生子女双份还房政策。原告与征迁部门签订补偿安置协议后，双方按照协议各自履行了相应的义务。但在2016年还房时，政府只为原告还建一套120平方米安置房,下欠的80平方米安置房不予返还，原告诉至原审法院。还查明，2017年2月8日，襄州区政府根据襄阳市人民政府2016年8月1日第11期常务会议纪要的要求，与东津管委会签订托管协议，在行政区划尚未依法正式获准变更的情况下，现行将东津“四村一组”整体委托移交给东津管委会管理。原审法院认为，被告襄州区政府为加强推进城市棚户区和城中村改造工作需要成立的襄州东津新区征迁安置指挥部，不是具有独立行政执法资格的行政主体。该指挥部按照襄州区政府的意图和分工实施的相关征迁行为，应视为行政委托。被告所属襄州东津新区征迁安置指挥部相关工作人员，根据评估单位的评估结论，经协商与原告达成的房屋征迁补偿安置协议和相关承诺，应视为襄州区政府实施的行政合同行为，其法律后果依法应由被告襄州区政府承担。合同履行过程中，被告东津管委会根据襄阳市人民政府2016年8月1日第11期常务会议纪要的要求，与襄州区政府签订托管协议，在行政区划尚未依法正式获准变更的情况下，先行接受委托对东津“四村一组”实施管理。因此，东津管委会虽不是本案被诉房屋征迁补偿安置协议的相对方，但基于其与襄州区政府的托管协议，依法取得和负有相应的行政职责和行政义务，是本案的适格被告。作为本案行政合同的相对一方，被告襄州区政府辩称其不承担相关合同责任的抗辩意见依法不能成立，原审法院不予采纳。本案争议的焦点是原告与被告所签订的补偿安置协议是否有效，剩下的80平方米安置房是否应予交付履行。我国《合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。最高人民法院《关于适用若干问题的解释(二)》第十四条规定，该处“强制性规定”是指效力性强制性规定。我国《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。被告东津管委会辩称原告与被告襄州区政府签订的补偿安置协议无效，但未提供足够的证据证明该协议符合上述法定的无效情形。被告襄州区政府所属征迁指挥部，作为被告设立的专门负责处理征迁安置补偿事务的临时办事机构，在征收土地方案已依法取得批准的实施过程中，其以自己名义与原告签订补偿安置协议，虽存在程序意义上的瑕疵，但此节事实并不足以认定本案被诉补偿安置协议所涉土地征用，未经批准或存在主体和程序上重大且明显违法之情形。因此，本案中被告襄州区政府工作人员在履行职务过程中与原告达成合意，并签订房屋征迁补偿安置协议，双方行政合同即告成立。依法成立的行政合同自成立时生效，受法律保护，对双方当事人具有法律约束力。当事人应该按照协议约定全部履行合同义务，不得擅自变更或者解除合同。被告东津管委会辩称协议无效，拒不履行协议的事实和法律依据不足，原审法院不予支持。原告豆明兵诉请判令被告履行房屋征迁补偿安置协议及时还建下欠的80平方米安置房的请求成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十八条，判决：被告襄州区政府、东津管委会继续履行与原告豆明兵签订的《房屋征迁补偿安置协议》，及时交付下欠的80平方米安置房。襄州区政府、东津管委会上诉称，1.原审适用法律法律、法规错误，襄州东津新区征迁安置指挥部与被上诉人签订的补偿安置协议应认定为无效；2.原审判决结果有损公平原则。请求撤销原审判决予以改判，被上诉人承担本案诉讼费用。二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，尽管根据襄阳市人民政府关于行政区域管理体制工作职责划分的会议纪要精神和襄州区政府与东津管委会达成的托管协议约定，东津管委会负有解决因土地房屋征收引发的行政争议的责任,然而该会议纪要和托管协议仅是政府内部职责的分工和调整。本案所涉《房屋征迁安置补偿协议》系被上诉人与襄州东津新区征迁安置指挥部（甲方）所签订。襄州东津新区征迁安置指挥部系襄州区政府成立的临时机构，其法律责任依法应由作为土地征收主体的襄州区政府承担。故原审判令襄州区政府与东津管委会共同承担责任并无不当。襄州东津新区征迁安置指挥部与被上诉人签订的《房屋征迁安置补偿协议》是双方真实意思表示，内容不违反法律、法规的禁止性规定,且襄州区政府已经向被上诉人兑付了协议中约定的“其他相关补偿”及奖励款项，表明襄州区政府对该协议效力事实上予以认可。此外，两上诉人亦没有证据证明涉案协议存在无效的情形。故两上诉人上诉称该协议无效，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决事实认定清楚，适用法律正确。襄州区政府和东津管委会的上诉理由均不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人襄阳市襄州区人民政府和襄阳东津新区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 吴 晋审判员 徐 冰审判员 马春亮二〇一九年十二月十七日法官助理梁颖书记员梁颖（兼）