江苏省淮安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏08行终231号 上诉人（一审原告）胡国平，性别：××，汉族，××年××月××日出生，事业单位工作人员。 被上诉人（一审被告）淮安市洪泽区人力资源和社会保障局，住所地淮安市洪泽区北京路105号。 法定代表人葛庆友，该局局长。 委托代理人曹树琛，该局工作人员。 上诉人胡国平诉被上诉人淮安市洪泽区人力资源和社会保障局（以下简称洪泽区人社局）行政不作为及行政赔偿一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初246号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年10月23日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2017年1月，原淮安市洪泽区卫生和计划生育委员会（以下简称洪泽区卫计委）作出《关于印发洪泽区卫生和计划生育委员会所属事业单位岗位设置指导意见的通知》（洪卫[2017]1号）。 2017年2月，洪泽区卫计委向被告洪泽区人社局上报岗位设置方案。2月17日，被告核准了部分单位设置方案，作出《关于核准〈洪泽区卫生计生委关于调整所属事业单位岗位设置的报告〉的批复》（洪人社函[2017]2号），未核准通过原淮安市洪泽区新型农村合作医疗管理委员会办公室（以下简称洪泽区合管办）提出的方案。2月28日，洪泽区合管办再次向被告上报岗位设置方案《关于重新进行岗位设置的报告》（洪合管办[2017]2号），被告仍未予以核准，也未出具不予受理通知书及政策依据。 原告对此不服，向被告洪泽区人社局信访，反映岗位设置及工资转移问题，洪泽区人社局于2017年3月27日作出《关于胡国平信访事项的答复意见书》，载明：“建议所在单位及时理顺你的人事工资关系，但是没有专业技术八级岗位可以聘用”。原告对该答复意见书不服，向淮安市人力资源和社会保障局提出复查申请，淮安市人力资源和社会保障局依据相关法律法规，于5月31日向其作出《关于胡国平信访事项的复查意见书》。原告对该复查意见书不服，向江苏省人力资源和社会保障厅提出复核申请，江苏省人力资源和社会保障厅于9月22日作出《关于胡国平同志信访事项的复核意见》，载明：“您所在单位应及时理顺您的人事工资关系，您要求任专业技术八级岗位的要求目前没有政策依据。我厅认为淮安市人力资源和社会保障局的复查意见符合国家和省相关政策规定，应以维持。本复核意见为该信访事项的终结意见”。原告对江苏省人力资源和社会保障厅作出的复核意见不服，遂诉至法院。 一审法院另查明：2017年4月28日，淮安市机构编制委员会办公室作出《关于组建淮安市洪泽区社会医疗保险基金管理中心审核意见的函》（淮编办函[2017]12号），同意洪泽区合管办整建制划入区社会医疗保险管理处。同时区社会医疗保险处更名为“淮安市洪泽区社会医疗保险基金管理中心”。 一审法院认为：本案的争议焦点在于，原告胡国平的起诉是否符合法定的起诉条件。从《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的相关规定看，地方人民政府设立的议事协调机构以及地方人民政府行政机构设立的内设机构都可能存在机构的撤销问题。其中，为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限；而县级以上地方人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。机构的撤销或合并以及因此而作出的人员分流等决定均系行政机关的内部行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因国家整合城乡居民基本医疗保险制度，原告所在的单位涉及到具体机构整合，在此期间，被告未予批准洪泽区合管办的岗位设置方案并无不当。 而需要说明的是，被告作为洪泽区事业单位岗位设置管理的综合管理部门，负责事业单位岗位设置的政策指导、宏观调控和监督管理。无论被告是否批准洪泽区合管办的岗位设置方案，均属于单位与单位之间的内部行政管理法律关系，原告对该行为并无行政法上的利害关系，不具备提起行政诉讼的主体资格。 故对于原告要求确认被告洪泽区人社局未对洪泽区合管办岗位设置方案进行核准的不作为行为违法的诉讼请求，依法应当裁定驳回起诉。针对原告基于此而要求行政赔偿的诉讼请求，一并裁定驳回起诉。 综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定驳回原告胡国平的起诉。 上诉人胡国平上诉称：一、一审法院裁定驳回起诉的依据不明确。一审裁定认为上诉人不具备行政诉讼的主体资格，但法律依据未明确具体款项，而对照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，上诉人作为与被上诉人行政行为有利害关系的公民享有诉权，一审裁定认定上诉人不具备行政诉讼的主体资格的法律依据缺失。二、一审法院对争议焦点认定和结论错误。上诉人始终未对机构设置和编制问题提出过异议，只是质疑被上诉人作出《关于核准〈洪泽区卫生计生委关于调整所属事业单位岗位设置的报告〉的批复》（洪人社函[2017]2号）的行政行为及该行为的政策依据，且省人社厅、市人社局有关机构调整的文件均在被上诉人作出行政行为后下发。上诉人认为被上诉人作出洪人社函[2017]2号批复的行为是核准行为，是简化的行政许可，非政策性的指导意见或监督意见。由于被上诉人未予许可，导致洪泽区合管办不能按照拟定的方案开展岗位重新设置工作，进而不能开展岗位职务竞聘工作，也间接剥夺了上诉人通过竞聘取得八级技术岗位职能和薪酬的权利。三、对被上诉人证据采信违反有关法规。被上诉人一审期间提交的自行收集的证据不能作为法院认定行政行为合法的依据。四、被上诉人的政策性依据内容为编造。《关于胡国平信访事项的答复意见书》中有关意见，未标明条款，一审并未对其真实性进行审查、给出意见。综上，请求：1、撤销一审裁定，改判被上诉人依法纠正违法行为；2、判令被上诉人赔偿上诉人因未能办理卫技8级卫技岗位职务致近三年工资性收入（级差工资、医疗保险、住房公积金、养老保险、年度绩效工资级差等）损失4万元；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人洪泽区人社局未提交书面答辩意见。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”根据上述规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围是提起行政诉讼应当符合的条件之一。本案中，洪泽区人社局对洪泽区合管办的岗位设置方案是否核准，属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。胡国平请求法院判决确认洪泽区人社局未依法履行对洪泽区合管办岗位设置方案进行核准的不作为行为违法，其起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。胡国平提起本案诉讼不符合起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。鉴于本案确认行为违法之诉不符合起诉条件，应予驳回起诉，其附带提起的行政赔偿主张也应当一并驳回起诉。一审法院裁定驳回胡国平的起诉并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 综上，一审法院裁定驳回胡国平的起诉正确，依法应予维持。上诉人胡国平的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 案件受理费50元，退还上诉人胡国平。（上诉人胡国平可在本裁定生效之日起七日内至本院办理退费手续） 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审 判 长  赵 文 审 判 员  石亚东 审 判 员  孙聂娟 二〇一九年十二月四日 法官助理  阴文婷 书 记 员  孙 杨