河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初462号原告郭小平，女，汉族，1970年5月29日，住鹿邑县。委托代理人孙曼丽，北京英淇律师事务所律师，特别授权。被告鹿邑县人民政府；住所地：鹿邑县紫气大道中段；统一社会信用代码：11411725005916958W。法定代表人李刚，职务县长。委托代理人周东阳，鹿邑县人民政府工作人员，一般代理。委托代理人荆宁，河南博辩律师事务所律师，一般代理。原告郭小平因要求确认被告鹿邑县人民政府、鹿邑县太清宫镇人民政府强制拆除房屋行为违法，于2019年10月23日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，于2019年10月27日向被告鹿邑县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告郭小平及其委托代理人孙曼丽，被告鹿邑县人民政府的委托代理人周东阳、荆宁到庭参加诉讼。经本院释明，原告同意变更被告即不再将鹿邑县太清宫镇人民政府作为本案被告。本案现已审理终结。原告郭小平诉称，原告与亳州市海晶房地产开发有限公司签订《老子文化广场-佑街购房合同》，购买了位于鹿邑县老子文化广场-佑街的门面房，后原告一直居住、经营使用。因被告实施太清宫十里长街棚户区改造项目房屋征收，原告的房屋被纳入征收范围。2018年11月3日，被告非法强拆了原告的房屋。原告向公安机关报案，公安机关未依法受案处理，后原告将鹿邑县公安局起诉至河南省郸城县人民法院，郸城县人民法院审理作出（2019）豫1625行初42号行政判决书，查明系被告行使行政权在征收中强行拆除了原告的房屋。原告认为，被告在未与原告签订补偿安置协议、未依法对原告进行补偿和安置、未经原告同意、未依法作出征收补偿决定、未经人民法院裁定准许强拆的情况下，非法强拆原告房屋行为违法，侵犯了原告的合法权益，请求判决确认被告强行拆除原告房屋的行政行为违法；本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：第一组：老子文化广场-佑街购房合同；证明涉案房屋为原告素有，具有原告诉讼主体资格。第二组：1、鹿邑县人民政府2018年6月29日鹿证征决字（2018）4号征收决定书；2、行政复议决定书；证明鹿邑县人民政府是本项目房屋征收主体，太清宫镇人民政府是具体实施单位，征收项目违法。第三组：1、郸城县人民法院（2019）豫1625行初42号行政判决书；2、照片五张；证明被告实施强拆行为。被告鹿邑县人民政府辩称，一、被告的征收行为合法，理由如下：1、征收项目建设是为了鹿邑县人民公共利益的需要，目的是为了改善棚户区内居民居住和生活条件，提升城市形象，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。2、本次征收符合鹿邑县土地和城建规划及年度计划，对于该项目的建设，鹿邑县发展和改革委员会已进行了项目可行性批复，鹿邑县规划局、鹿邑县国土资源局对鹿邑县太清宫镇十里长街周边城中村改造项目规划选址进行了实地勘测，符合总体规划的要求。用地已经河南省人民政府的批准。3、在征求公众意见及对征收补偿方案进行论证的基础上，鹿邑县人民政府制定了合理合法的补偿方案。4、征收决定作出程序合法。征收决定作出后，被告对此决定进行了公告，明示了征收补偿方式及告知被征收人复议和行政诉讼的权利。房屋征收实施单位对被征收范围内的房屋进行了调查登记，并将调查后的结果张贴。同时河南致远房地产评估咨询有限公司对原告的房屋进行了评估，出具房屋估价结果分户报告表，也已经向原告告知，并且进行补偿总额公告公示。但原告并没有就评估的房屋价值进行申请复核。二、鹿邑县人民政府不是本案适格被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款之规定，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，县市级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。无论是征收决定书、征收公告、安置补偿方案均明确确定鹿邑县住房和城乡建设局为房屋征收部门，太清宫镇人民政府为房屋征收实施单位，由太清宫镇人民政府具体负责房屋征收和补偿安置实施工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告”的原则确定。综上所述，本案中鹿邑县人民政府既不是房屋征收部门，又不是房屋征收实施单位，拆除原告房屋的行为也不是被告实施的，被告没有授权或指挥相关部门实施强制拆除，被告的任何工作人员没有具体参与拆除工作，故被告不是本案的是个被告。请求驳回原告对被告的诉请。被告鹿邑县人民政府法定期限内向本院提交了以下证据：第一组：1、鹿发改（2016）115号文；2、（2016）44号环境影响批复；3、豫政土（2018）1139号文；4、用地勘测定界图。证明鹿邑县太清宫镇十里长街周边城中村改造项目征收房屋系公益事业的需要，且符合国民经济和社会发展规划、土地和城乡规划。第二组：1、2015年8月27日鹿邑县政府征收公告；2、鹿政决字（2018）4号征收决定书。证明为了提高区域生活或基础设施建设水平，征收太清宫镇景区以西、狄龙路以东、文化路以南至太清宫文化广场西侧房屋及附属物、构筑物。第三组：1、鹿政办（2017）78号文；2、鹿政办（2018）39号文；证明征收房屋、期限、征收主体为鹿邑县人民政府，征收部门为鹿邑县住建局、征收实施单位未太清宫人民政府。被告征收行为合法。第四组：1、郭小平房屋估计分户报告表；2、征收补偿明细表；3、太清宫镇办事处及村干部韩玉中证明；4、银行转账业务单；5、批量代发代扣明显清单。证明对郭小平房屋进行了评估，补偿总额为447973.12元，已经支付给原告，对原告进行了合法补偿。第五组：杨大放调查笔录。证明拆除房屋是经原告同意的。经庭审质证，被告对原告证据的质证意见是：对证据一老子文化广场佑街购房合同的真实性有异议，虽然我们已经认可涉案房产是原告的房产，并对涉案房屋进行了补偿，但该购房合同所载明的购房款不一定是真实的，且没有收款收据加以印证。同时，涉案房产的土地在本案原告购房时为集体土地，并不是销售方亳州市海晶房地产开发有限责任公司从政府受让的建设用地。对于证据二、证据三征收决定书和行政复议决定书的真实性没有异议。虽然征收决定被确认违法，但并没有予以撤销。说明征收决定仍然存在，并产生效力。对证据四河南省郸城县人民法院行政判决书的真实性没有异议。对证据五照片的真实性、关联性均有异议。原告提供的照片并不能证明是本案的被告实施了强拆行为，且照片无拍摄时间及地点。原告对被告证据的质证意见是：对于第一组证据真实性予以认可，对于其关联性、证明目的不认可。该组证据是作出本次项目征收决定的前置程序和前置性文件。征收决定已被河南省人民政府行政复议决定书确认为违法，在本次项目征收不合法的情况下，在没有送达征收补偿决定并申请法院强制执行的情况下，被告实施了行政强拆是严重违法的。第一组证据与本案被告非法强拆行为没有直接的关联性。对于证据可行性研究报告的批复中明确载明涉案项目的安置方式是采取的是货币化的安置，这种安置方式是不符合国有土地上房屋征收与补偿条例的规定的，按照国有土地上房屋征收与补偿条例的规定，被征收人对于补偿方式具有相应的选择权，既可以选择房屋安置也可以选择货币补偿。被告证据建设用地的批复，恰恰能够证明原告房屋所在的土地已经征收为国有，那么被告应当按照国有土地上的房屋，采用市场比较法的评估方式进行补偿。对于第二组证据，征收公告和征收决定书真实性不予认可，我们所看到的征收决定书是在2018年6月份张贴出来的征收决定书，被告提供的落款时间是2018年8月24日。针对6月份征收决定，我们也提起了的行政复议，复议机关确认了征收决定的违法性，这两份征收决定书中所载明的内容是一模一样的，因此我们只认可2018年6月份的征收决定。该份证据所载明的内容恰恰能够证明本案被告鹿邑县人民政府是涉案项目的征收人、征收主体，应当依据国有土地上房屋征收与补偿条例第四条的规定，对本行政区域内的房屋征收与补偿的工作负责。该份证据本身也不能够证明被告强拆原告房屋的合法性，和本案也没有直接的关联性。对于被告第三组证据真实性、关联性、合法性、证明目的均不认可。被告提交的这组证据，均是复印件，而且原告从来都没有看到过这些证据，并且河南省人民政府在作出行政复议决定，已经明确确认了鹿邑县人民政府未组织有关部门对房屋征收补偿安置方案进行论证并予以公布，征求被征收人意见，修改征收补偿安置方案。该份证据与本案原告提出的非法强拆的行政行为没有直接的关联性，不能证明被告的强拆行为是合法的。对于第四组证据的真实性、合法性、证明目的均不认可。该组证据均是复印件，无法证明真实性。评估报告以及后附的补偿清单并没有依法送达给原告本人，原告也从来没有收到过评估报告，被告也没有举示证据证明原告收到了该份评估报告。该份估价报告的评估公司选择不合法。该份评估报告里边所载明的价值时点并不是征收决定作出的日期，严重不符合国有土地上房屋征收评估办法的规定。该份评估报告所载明的估价方法是采用的是成本法，而不是按照法律的规定，采取的是市场比较法，因此其评估出来的单价远远要低于原告房屋所在区域的周边的房屋市场价格。对于情况说明并不是原件，真实性无法核实，情况说明所载明的内容，原告也无法予以认可，事实上原告曾电话联系过韩玉忠，其确表示不知道为什么将相应的金额打到自己的账户上。原告从未与相关的征收部门签订过征收补偿协议，也从来没有以任何书面和口头的形式同意过该笔征收补偿款，原告是不同意此次的房屋征收补偿的。情况说明的落款日期是2019年的11月9日，原告本次的起诉是在2019年的10月份，也就是说是本案的被告，在原告起诉过程中，为了搜集对自己有利的证据而制作的情况说明。对于客户转账业务回单的真实性认可，但是对于证明目的不认可，如果是属于征收补偿款，应当由征收决定中所载明的相关部门进行打款，但是该份业务回单中打款人是韩玉忠，因此该份证据并不能够证明该笔钱是属于征收补偿款。原告的房屋是在2018年11月3日的时候被非法强拆，但是被告这组证据所载明的转款的时间是2019年的5月份，可以看出本案的被告是在没有经过郭小平同意的情况下实施的强拆房屋的行为。对于证据五调查笔录真实性、证明目的不认可。原告并不认识杨大放，对于杨大放的身份的真实性以及签字的真实性均无法核实。调查笔录的内容也不予认可，王长轩并不是郭小平的丈夫，里边所载明的内容原告也是毫不知情的。本案的原告对涉案的房屋享有所有权，调查笔录无论是从形式上还是说从内容上来讲，原告既不知情，也与事实不符。本院对上述证据认证如下：被告提供的第二组第1份证据征收决定书，与原告提供的2018年6月29日征收决定书，除落款时间不一致外，其他均相同；河南省人民政府对原告提供的征收决定进行了行政复议并确认违法，故对被告提供的2018年8月24日作出的征收决定不予采纳。被告提供的第五组证据系被告下级政府自行收集证人证言，证人无故未出庭，且证人属政府工作人员，所以对该证据不予采纳。本案原告提供的证据和被告提供的除上述证据之外的其他证据符合证据的合法性、真实性、关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以确认。经审理查明，2008年经鹿邑县太清宫镇人民政府招商引资，亳州市海晶房地产开发有限公司在老子文化广场-佑街进行开发建设，用地性质未集体所有土地。2008年11月18日，原告郭小平与亳州市海晶房地产开发有限公司签订《老子文化广场-佑街购房合同》，购买了其中的8010号门面房，后原告一直在此居住、经营使用。为了进行太清宫十里长街棚户区改造项目，2018年6月29日，鹿邑县人民政府作出鹿政征决字（2018）4号征收决定书，原告房屋在征收范围内。鹿邑县太清宫镇人民政府被指定为项目具体实施单位。对上述征收决定书，原告于2018年9月7日向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府于2018年11月27日作出豫政复决（2018）2462号行政复议决定书，该决定确认鹿政征决字（2018）4号征收决定违法。在上述项目实施过程中，2018年10月18日河南省人民政府作出豫政土（2018）1139号《河南省人民政府关于鹿邑县2018年度第一批乡镇建设用地的批复》，同意鹿邑县人民政府征收包括原告房屋所在的集体土地。经实施单位委托，河南致远房地产评估咨询有限公司对原告的房屋进行了评估，评估价值金额为130782.77元，加上区位价、停产停业补助、奖金等，总计将向原告补偿447973.12元。原告不同意该补偿数额，同时也要求房屋置换，双方未能达成补偿安置协议。2018年11月3日，受鹿邑县人民政府的指派鹿邑县太清宫镇人民政府对原告房屋进行了强制拆除。拆除时没有对原告房屋内物品制作物品清单，进行登记保全。2019年5月14日，被告通过太清宫办事处村干部韩玉中将447973.12元补偿款直接转账到原告邮政储蓄银行账户。本院认为，一、关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”强拆公民房屋，对公民重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上，都应当至少由县级以上政府组织实施。从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而镇政府、办事处、各个职能部门甚至村委会在组织实施过程中的行为，都是县级人民政府统一组织指挥下进行的，这些行为依据上述法律规定应当视为委托，由县级政府承担责任。本案中，鹿邑县太清宫镇人民政府是在鹿邑县人民政府明确授权下具体实施征收和拆除行为，太清宫镇人民政府并没有法定的实施征收的职权，其征收、拆除的行为应视为被告鹿邑县人民政府的委托授权行为，其行为的法律后果应当由被告承担。鹿邑县住房和城乡建设局虽然是鹿邑县人民政府明确的征收部门，但并没有证据表明其在强拆过程中实际进行参与。综上，可以认定鹿邑县人民政府是本案适格被告。二、关于被诉强拆行为是否存在及合法性问题。被告称拆除原告房屋是在其同意，自愿交出房屋的情况下进行的，不存在强制拆除的行为。被告没有提供能够证明原告自愿配合拆除的证明。况且原告和被告并没有达成相关补偿协议，被告对原告的补偿也是在房屋拆除半年之后，在未经原告同意下径行转账到原告账户，这并不能说明原告同意被告拆除房屋，故被告称不存在强制拆除行为的说法不能成立。本案涉案土地在鹿邑县人民政府作出征收决定时仍然是集体性质的土地，在征收过程中，河南省人民政府已经批准征收。但无论是对国有土地上房屋征收还是集体土地征收，行政机关均无强制拆除地上房屋、附属物的权力。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，鹿邑县人民政府在相关机关没有依法作出责令交出土地决定，没有依法申请人民法院强制执行，也没有与原告达成安置补偿协议对原告进行安置补偿的情况下，直接组织对原告家房屋实施了强制拆除，且拆除时没有按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，对原告屋内物品进行登记保存，故被诉强制拆除行为超越职权且程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该强拆行为违法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告鹿邑县人民政府于2018年11月3日对原告郭小平房屋组织实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告鹿邑县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  胡文建审判员  李士得审判员  沈华秋二〇一九年十二月二十日书记员  贺媛媛