贵州省毕节市七星关区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔0502行初186号 原告林大先，女，1957年10月15日出生，汉族，贵州省纳雍县人，住纳雍县。 委托代理人鞠源，男，1983年4月5日出生，贵州省纳雍县人，住纳雍县，系原告之子。 被告纳雍县自然资源局，住所地：纳雍经济开发区同心产业园1号楼。 法定代表人肖斌，该局副局长。 委托代理人刘津宇，该局工作人员。 委托代理人唐明晋，贵州贵翔律师事务所律师。 本院在审理原告林大先诉被告纳雍县自然资源局房屋行政命令一案中，原告于2019年9月10日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行审理，现已审理终结。 原告林大先诉称，2016年9月,鞠汉平(系原告林大先的丈夫,原告鞠源的父亲,现已生病逝世)与纳雍县文昌办事处文昌社区签订合伙建房协议,约定由社区提供地基,鞠汉平负责出资修建房屋,建好后的房屋提供800平方米给社区作为办公用房,剩余部分归鞠汉平所有。现因文昌社区上级部门文昌办事处想毁约,被告为逼迫原告满足办事处的无理要求,对原告施加压力,作出了(2019)纳自行处121-7号《行政处罚决书》，认为原告未经规划主管部门审批,擅自修建,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,责令原告自行拆除,逾期未拆除的,将依法强制执行。原告认为被告做出的该具体行政行为严重违法,错误。第一,被告执法对象不当。原告所出资修建房屋的地基是2014年修建铁路拆迁了文昌社区(原雍熙镇猫场村村委会)办公楼,政府在铁路拆迁集中划地安置点(纳雍县文昌办事处文昌社区大冲安置点)划拨了438平方米的地基给文昌社区自用。该地基的使用权属于文昌社区所有,鞠汉平是根据《合同法》相关规定于2016年9月与文昌社区签订建房协议,属于出资方,并根据社区的委托全权负责文昌社区办公楼修建事宜,不是该地基的所有权人,被告将决定书下发给原告属于执法对象不当。第二,原告出资修建的房屋系经合法批准建设,不存在违反规划许可擅自建设的行为。文昌社区提供的地基是政府根据铁路拆迁安置的相关政策,在集中划地安置点由政府统一规划、统一设计,由征迁户自主施工、自主建设的方式而划拨,属于合法的规划占地,2016年11月22日,鞠汉平作为文昌社区全权委托人,书面向相关单位提出了协调办理房屋产权相关手续的申请,经文昌社区上级部门文昌办事处分管领导张幼平签字并加盖文昌办事处公章后提交给纳雍县房屋征收与补偿局,县房征局据此于2016年11月22日出具了相关证明,并向纳雍县国土局、规划局、房产局出具了《关于纳雍县大冲安置点拆迁户简常纯的函》,请以上单位按有关规定办理房屋产权相关证明手续。2016年11月22日鞠汉平到纳雍县自然资源局(原纳雍县城乡规划局)写下承诺书,承诺所修建的房屋为民用住宅楼并按相关规定建造,如未按规定修建,承诺视为违法违章建筑不予办理任何证件。原告的建房行为至今为止都是严格按照整个大冲安置点规划设计的要求进行。因此,原告出资修建的房屋既不属于违法占地的建筑物,也不属于违反规划的违章建筑物。并且是经过相关部门认可和同意的,如果没有相关手续,原纳雍县城乡规划局为何要求鞠汉平写承诺书?可现在被告却认为原告的建房行为未经规划主管部门审批,属于擅自修建,这岂不是自相矛盾,自己否定自己?而且自然资源局到原告处具体执法的李勇同志也清楚的表示:“属于铁路拆迁政府统一划地安置的地基,建房不需要提供规划许可证等相关手续”。第三,被告认定的事实错误,执法不公。根据自然资源局相关领导和同志的意思表达,该地基属于文昌社区所有,是政府划拨给文昌社区,不是划拨给原告,因此由原告在该地基上出资修建房屋就属于没有规划手续的违法建设行为，这样的规划执法不是针对建筑物是否属于违法占地,是否属于违反规划修建来执法,而是针对个人来执法,其意思表达就是原告修就是违法建设,其他人修就合法。这是对《城乡规划法》的严重曲解,是对事实的严重认识错误,并且该地基位于政府统一规划安置点,整个大冲安置点上上下下,前后左右119户拆迁安置户都是统规自建,但没有一家被要求提供规划许可证等相关证件,单单针对原告在统一划地安置点的修建行为就要求提供这些材料,这是典型的选择性执法,执法严重不公平不公正。第四,被告的行政行为具有非法目的,属于恶意逼迫原告满足文昌办事处的无理要求,属于滥用职权。鞠汉平与文昌社区签订的合伙建房协议,是基于《合同法》而签订的,是受法律保护的,现文昌社区上级部门文昌办事处想毁约,而办事处不是依法向县人民法院提出诉讼来解除合同,也没有与原告进行协商,而是通过行政手段,伙同被告滥用手中的执法权来逼迫原告不得进行房屋修建,而被告不顾事实和缘由,不依照相关法律法规,盲目的充当文昌办事处的打手和急先锋,利用自己手中的执法权力对原告合情合理合法的修建行为进行非法、粗暴干涉,其实际目的就是为了逼迫原告答应文昌办事处的无理要求,这属于滥用行政手段执法,属于暴力执法。第五,被告作出的行政处罚不能成立。被告未依法对原告的情况进行全面、客观、公正的调查。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条:“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正的调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查。”，被告对原告作出行政处罚之前未到原告处调查,被告对原告的实际情况一点都不了解。所以，被告得出的结果也是不符合事实的,被告作出的行政处罚决定书也是不符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的法定程序,依法属于无效的行政决定。综上所述,被告所做出的(2019)纳自行处121-7号《行政处罚决定书》认定事实不清,适用法律错误,侵害了原告的合法权益,原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定,特向贵院提起诉讼,请求判决撤销被告于2019年6月14日作出的（2019）纳自行处121-7号《行政处罚决定书》，并承担本案诉讼费用。 经审理查明，2019年6月7日，被告执法人员在巡查中发现在纳雍县文昌街道办事处文昌社区大冲安置点林大先（鞠汉平）未经规划主管部门审批，有擅自新建房屋的行为，林大先与鞠汉平系夫妻关系。当日，被告向林大先（鞠汉平）作出纳自停（2019）366-7号《责令停止违法行为通知书》及纳自告（2019）451-7号《行政处罚告知书》责令林大先在三日内到被告处接受处理及告知原告将予以“拆除”的处罚。2019年6月14日，被告作出纳自停建（2019）093-7号《责令停止违法建设决定书》及纳自行处（2019）121-7号《行政处罚决定书》，其处罚决定书认定：林大先（鞠汉平）于2019年5月28日在纳雍县文昌街道办事处文昌社区大冲安置点未经规划主管部门审批，进行了房屋新建的行为，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令林大先自收到决定之日起3日内自行拆除，逾期未拆除的，将依法强制执行。原告不服被告作出的纳自行处（2019）121-7号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。 本院认为，本案的焦点问题为纳雍县自然资源局作出的纳自行处（2019）121-7号《行政处罚决定书》责令原告限期自行拆除违法建筑是否属于行政处罚，是否属行政诉讼受案范围。一，责令限期拆除或者责令停止违法建设行为与行政处罚不同。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁，而责令限期拆除或者责令停止违法建设行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。二、两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒，而责令限期拆除或者责令停止违法建设行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。三、两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科以新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚，而责令限期拆除或者责令停止违法建设行为则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。四、两者形式不同。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定行政处罚的种类有：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留、法律行政法规规定的其他行政处罚。责令限期拆除或者责令停止违法建设行为并不属于上述规定列举的行政处罚的种类。而责令限期拆除或者责令停止违法建设行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。因此,本案中纳雍县自然资源局责令原告限期拆除其违法建筑不是行政处罚行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设规划许可证或者未按建设规划许可证的规定建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”之规定，本案中纳雍县自然资源局只是对原告作出限期拆除违法建筑的行为，并未对原告科以没收实物或罚款等行政处罚，该限期拆除违法建筑行为类似于通知原告停止违法行为或自行消除或纠正其违法行为，是行政机关为作出行政行为而实施的准备阶段，是一过程性行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”之规定，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。纳雍县自然资源局将限期拆除违法建筑行为作为行政处罚对原告作出纳自行处（2019）121-7号《行政处罚决定书》是对法律的理解错误，现予以指正。综上所述，原告提起的本次诉讼不属于行政案件的受案范围，其提起的起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项及第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告林大先的起诉。 案件受理费人民币50.00元，免予收取。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  王建新 人民陪审员  王丽琴 人民陪审员  吴 伟 二〇一九年十二月十六日 书 记 员  梁 田