新疆维吾尔自治区吉木萨尔县人民法院   行政判决书   （2019）新2327行初12号   原告：新疆天盛煤化工有限责任公司。住所地：木垒县雀仁乡芨芨湖工业园区。   法定代表人：范中翔，系该公司董事长。   委托诉讼代理人：郑学滨，系北京市盈科律师事务所律师。   委托诉讼代理人：马少平，男，该公司经理。   被告：新疆准东经济技术开发区管理委员会。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县五彩湾准东煤电煤化工产业带展示服务中心办公楼。   法定代表人：任建品，系该委员会主任。   委托诉讼代理人：秦建华，男，该委员会副主任。   被告：新疆准东经济技术开发区环境保护局。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县五彩湾准东煤电煤化工产业带展示服务中心办公楼。   法定代表人：朱旋，该局局长。   委托诉讼代理人：孟凡涛，该局环境监察大队科员。   被告：新疆准东经济技术开发区经济发展局。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县五彩湾准东煤电煤化工产业带展示服务中心办公楼。   法定代表人：周友仁，系该局局长。   委托诉讼代理人：高兵，男，该局副局长。   被告：新疆准东经济技术开发区国土分局。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县五彩湾准东煤电煤化工产业带展示服务中心办公楼。   法定代表人：郑新伟，系该局局长。   委托诉讼代理人：王振杰，男，该局同地科负责人。   被告：新疆准东经济技术开发区规划建设局。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县五彩湾准东煤电煤化工产业带展示服务中心办公楼。   法定代表人：刘英明，该局负责人。   委托诉讼代理人：胡杰，男，该局执法科科员。   被告：新疆准东经济技术开发区公安分局。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县五彩湾准东煤电煤化工产业带展示服务中心办公楼。   法定代表人：刘肖文，系该局局长。   委托诉讼代理人：王财义，男，该局纪检督察员。   六被告共同委托诉讼代理人：孙健，系新疆新蓝天律师事务所律师。   六被告共同委托诉讼代理人：童瑶，系新疆新蓝天律师事务所律师。   原告新疆天盛煤化工有限责任公司因要求确认被告新疆准东经济技术开发区管理委员会、新疆准东经济技术开发区环境保护局、新疆准东经济技术开发区经济发展局、新疆准东经济技术开发区国土分局、新疆准东经济技术开发区规划建设局、新疆准东经济技术开发区公安分局于2018年8月15日拆除原告厂房及设备的行为违法，于2019年2月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月3日立案后，于2018年4月25日向六被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月23日公开开庭审理了本案。原告新疆天盛煤化工有限责任公司的委托诉讼代理人郑学滨，新疆准东经济技术开发区管理委员会的委托诉讼代理人秦建华、新疆准东经济技术开发区环境保护局的委托诉讼代理人孟凡涛、被告新疆准东经济技术开发区经济发展局的委托诉讼代理人高兵、新疆准东经济技术开发区国土分局的委托诉讼代理人王振杰、新疆准东经济技术开发区规划建设局的委托诉讼代理人胡杰、新疆准东经济技术开发区公安分局的委托诉讼代理人王财义以及六被告共同委托诉讼代理人孙健、童瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   新疆准东经济技术开发区管理委员会（以下简称管委会）、新疆准东经济技术开发区环境保护局（以下简称环保局）、被告新疆准东经济技术开发区经济发展局（以下简称经济发展局）、新疆准东经济技术开发区国土分局（以下简称国土局）、新疆准东经济技术开发区规划建设局（以下简称规建局）、新疆准东经济技术开发区公安分局（以下简称公安分局）于2018年8月10-12日对原告的厂房及设备进行了强制拆除。   原告新疆天盛煤化工有限责任公司向本院提出诉讼请求：1、确认六被告强制拆除原告厂房及设备的行为违法；2.本案诉讼费由六被告承担。事实与理由：原告在政府招商引资政策的指引下，于2008年入驻准东经济技术开发区芨芨湖产业园，并按照工业园区的相关规定进行项目的建设工作。2018年8月5日，六被告以对芨芨湖片区兰炭产业进行整治为由，依据环保局于2018年7月27日下发的《责令改正违法行为决定书》，对原告的厂房及设备进行强制拆除。原告认为六被告实施强制拆除依据违法、程序违法，提起诉讼。   原告向本院提交了以下证据：   1.准环责改字2018（62）号违法行为决定书一份。拟证明：被告向原告作出了责令改正的处罚决定。经质证：被告无异议。本院对该证据的真实性予以确认。   2.木县政发（2013）135号人民政府文件一份。拟证明：原告建设项目于2013年11月被关停，厂区早已无工作人员，被告在进行现场调查过程中未按照法律规定通知当事人到场，程序违法。经质证：被告对真实性和关联性认可，对证明目的不认可。本院对该证据的真实性予以确认。   3.木环字2008（60）号环境保护审议意见、90万吨半焦项目及10万吨石灰工程项目标准函、木环字2008年（94）号的批复，昌州环函2010（197）号审批意见各一份。拟证明：原告建设项目符合木垒县产业发展规划，木垒县环保局同意项目落户在芨芨湖工业园区，原告的生产项目环境影响报告书经环保局审查，木垒县环保局同意按照项目环境报告书所列生产项目及环保设施进行建设生产，并获得了木垒县环保局，县政府，州环保局的批准。经质证：被告对这组证据的真实性认可，关联性合法性不认可。并认为根据环保总局的审批规定，不论是昌吉州环保局还是木垒县环保局，均没有审批权。2003至2009年间审批权为新疆自治区政府。2009年之后审批权限为自治区环保厅审批，木垒县和昌吉州审批文件不具有审批权。本院对该证据的真实性予以确认。   4.关于对新疆天盛煤化工有限责任公司环境保护影响评价文件批复无效的函、关于撤销《关于新疆天盛煤化工有限责任公司环境影响评价文件批复无效的函》的函各一份。证实：原告环境影响评价文件批复文件合法有效。经质证：被告对真实性认可，但认为与本案没有关联性。认为该撤销决定，对本案不产生任何影响。本院对该证据的真实性予以确认。   5.关于下发《木垒哈萨克自治县招商引资若干政策规定》和《木垒哈萨克自治县工业园区招商引资优惠政策》的通知（2001）61号文件，《木垒哈萨克自治县招商引资若干政策规定》、《木垒哈萨克自治县工业园区招商引资优惠政策》各一份。拟证明：原告基于政府招商引资在芨芨湖工业园区开办企业，原告应享受该工业园区投资保障政策。经质证：被告对真实性认可，关联性不认可，并认为该组证据不能证实原告已获得合法的环评手续。本院对该证据的真实性予以确认。   6.现场拆除照片一组。拟证明：生产线设备全部被拆除。六被告强制拆除的行为线原告造成了严重的经济损失。经质证：六被告不认可。认为照片是局部的，不能证实是原告的设备。本院对该证据的真实性予以确认，但并不能证明原告的证明目的。   被告管委会、环保局、经济发展局、国土局、规建局、公安局辩称，1.六被告中只有管委会有独立的组织机构代码证，其他五被告虽各自独立行使职能，但没有组织机构代码，主体不适格。2.原告投资的项目，属未批先建的违法建筑，故环保局要求其限期拆除。本案原告违法事实清楚，程序正确，请求驳回原告的诉讼请求。   六被告向本院提交了以下证据：   1.环保局做出的行政执法立案呈报表、现场勘查记录各1份，现场照片3张，行政处罚权利告知书1份、责令改正违法行为决定书及送达回证各1份。采取强制措施审批表1份、案件调查终结报告1份。拟证明：原告投资的建设项目环境影响评价文件未依法经审批部门批准；对于违法事实认定清楚，程序合法。经质证：原告不认可。原告项目最初入驻生产系政府要约行政行为，是基于政府的信赖利益保护原则。原告非自身原因未办理合法环保许可证。被告无权以此为由对原告进行处罚。被告因原告未在限期内自行拆除，在未经催告的情况下，直接做出强制拆除的审批决定，违反了行政强制法35条的规定，适用法律错误。本院对该证据的真实性予以确认。   2.拆除工作方案及拆除后物品现场确认单各1份，拆除企业的资质证书3份。拟证明：在原告未按期拆除违建的情况下，六被告实施了拆除行为，并进行了移交。本院对该证据的真实性予以确认。   经审理查明，原告的企业原系木垒县政府辖区，后移交准东经济技术开发区管辖。2008年10月10日，木垒县环保局作出木环字（2008）94号关于《木垒县东盛煤化工有限责任公司90万吨半焦及10万吨石灰工程环境影响报告书》的批复，同意按照项目环境影响报告书中所列建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺及环境保护措施进行项目建设。后木垒县东盛煤化工有限责任公司更名为新疆天盛煤化工有限责任公司。2010年，昌吉州环保局作出（2010）197号关于对《天盛煤化工有限责任公司荒煤气回收利用替代窑炉燃气节能10万吨烧石灰工艺项目环境影响报告表》的审批意见，同意该项目按《报告表》规定的内容选址建设。2013年11月28日，木垒县人民政府下发木县政发（2013）135号文件，决定对原告企业进行关停，原告企业自此处于关停状态。2018年6月17日，被告新疆准东经济技术开发区环境保护局对原告进行了现场检查查明，该公司90万吨半焦项目及10万吨石灰工程中，半焦生产线已建成8台直立型炭化炉，配套建成筛分、皮带运输设备等，石灰工程中已建成石灰烧窑。90万吨半焦项目已建成，并有曾经投入生产的迹象。检查过程中发现该公司无现场负责人，未能提供合法有效的环境影响评价文件批复。2018年7月15日，被告环保局做出关于对木垒县天意煤化工有限公司等5家兰炭企业开展联合拆除的工作方案，内容为：“开发区各有关单位：根据中央环保督察反馈问题整改工作的相关要求，加快推进芨芨湖片区兰炭企业整治工作，经研究，决定成立三个工作组，对木垒县天意煤化工有限公司等5家兰炭企业实施集中拆除，具体如下：一、拆除范围：芨芨湖片区木垒县天意煤化工有限公司、木垒县远亨煤化工有限公司、木垒县天意煤化工有限责任公司、新疆天盛煤化工有限责任公司、新疆星光煤化工有限公司。二、拆除时间：2018年7月25日开始至通过验收。三、成立三个工作组（一）现场拆迁组牵头部门环保局，配合部门：规建局、经发局、公安分局、安监局（煤炭局）、水务局、国土分局、将军庙工作处、供电公司。工作任务：指导实施现场拆除，并组织现场验收。各部门具体职责……”。2018年7月27日，被告新疆准东经济技术开发区环境保护局作出准环责改字（2018）第62号《责令改正违法行为决定书》，内容为：“我局于2018年6月17日对你单位进行了调查，发现你单位存在以下违法行为：建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门批准，擅自开工建设。以上事实，有照片、视频等证据为凭。上述行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定及依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，现责令你单位：立即拆除所有设备并恢复原状，限于2018年7月29日前拆除所有设备。我局将对你单位改正违法行为的情况进行监督。如你单位拒不改正上述环境违法行为，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本决定的，我局将（依法实施行政处罚）依法申请吉木萨尔县人民法院强制执行。”决定书下发后，原告未按规定时间自行拆除。2018年8月10日至12日，六被告联合对原告的生产设备进行了拆除，并做出了兰炭企业拆除后物品现场确认单。2018年9月11日，案外人马少平就拆除行为进行信访，准东环保局做出了关于马少平反映开发区违法拆除8家兰炭企业信访事项的处理意见书。后原告向本院提起诉讼。   本案的争议焦点：1.六被告主体是否适格？2.六被告的拆除行为是否合法？   本院认为，六被告主体是否适格的问题即案涉行政强制行为是否由六被告组织实施的问题。六被告辩称除被告管委会外，其他五被告虽各自独立行使职能，却没有独立的组织机构代码，其被告主体不适格。但六被告在庭审中明确表示案涉行政强制行为（拆除违法建筑）由其实施，故应承担相应的法律后果，其主体适格。   关于案涉行政强制行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对做出的行政行为负有举证责任，应当提供做出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法做出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。该法第三十五条规定，行政机关做出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式做出，并载明下列事项:……该法第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，……。该法第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式做出，并载明下列事项：……。该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。即具有强制执行权的行政机关拆除违法建筑物，应当先行做出行政决定，当事人在法定期限内不履行义务的，须经催告等前置程序后做出强制执行决定，并公告等，方能依法强制拆除。本案六被告实施强制拆除原告的厂房及设备，于2018年7月17日就做出了联合拆除的工作方案，后被告环保局又于2018年7月27日做出了责令改正违法行为决定书责令原告恢复原状，并于2018年7月29日前拆除所有设备，在未做出行政决定、未进行催告的情况下，仅做出责令改正违法行为决定书，并未依据《中华人民共和国行政强制法》所规定的程序实施强制拆除，故六被告拆除原告厂房和设备的行为违法。原告诉称要求确认六被告强制拆除行为违法，本院予以支持。   综上所述，六被告做出的行政行为违法，但不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：   被告新疆准东经济技术开发区管理委员会、新疆准东经济技术开发区环境保护局、新疆准东经济技术开发区经济发展局、新疆准东经济技术开发区国土分局、新疆准东经济技术开发区规划建设局、新疆准东经济技术开发区公安分局强制拆除原告新疆天盛煤化工有限责任公司厂房及设备的行政行为违法。   本案受理费50元，由被告新疆准东经济技术开发区管理委员会、新疆准东经济技术开发区环境保护局、新疆准东经济技术开发区经济发展局、新疆准东经济技术开发区国土分局、新疆准东经济技术开发区规划建设局、新疆准东经济技术开发区公安分局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院。   审 判 长 付国山   审 判 员 马玲玲   人民陪审员 阿扎提   二〇一九年十二月二十六日   书 记 员 张 辉