广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终910号上诉人（原审原告）：陈昔娇，女，1963年9月3日出生，汉族，住广东省广州市从化区。委托代理人：邝灼枢、黄诗韵，广东广从律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市从化区农业农村局。住所地：广东省广州市从化区江埔街河东北路54号。法定代表人：唐石森，局长。委托代理人：王群新，该局工作人员。委托代理人：卢小红，广东韬策律师事务所律师。上诉人陈昔娇因诉被上诉人广州市从化区农业农村局不履行行政协议一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年5月16日，广州市从化区人民政府办公室作出从府办函〔2017〕621号《从化区人民政府办公室关于印发国营九里步果场清场工作实施方案的通知》，发布实施《国营九里步果场清场工作实施方案》。《国营九里步果场清场工作实施方案》第二项第（二）点第5目的规定内容为：“（二）安置和清退国营九里步果场内租住户：5、对符合以下条件的果场内租住户进行安置：（1）经核实于2017年1月18日前本人及配偶和未成年子女名下无房屋的国营九里步果场原在职干部职工（包括在职在岗和在职不在岗）现仍在国营九里步果场内居住的租住户。（2）经核实于2017年1月18日前本人及配偶和未成年子女名下无房屋的国营九里步果场原退休干部职工及遗属现仍在国营九里步果场内居住的租住户。”第二项第（二）点第9目的规定内容为：“9、房屋租户安置应建立后续动态调查机制，以一定时间段为周期，由安置房所有权人会同区农业局对安置住户情况进行核定，不符合安置标准的应取消其安置资格，及时给予清退。”原广州市从化区农业局（以下简称原从化区农业局，甲方）与陈昔娇（乙方）签订《广州市从化区国营九里步果场清场安置协议书》，该协议书主要内容如下：从化区国营九里步果场地块已纳入广州市城市更新2016年片区计划，需对国营九里步果场进行清场。根据《从化区人民政府办公室关于印发国营九里步果场清场工作实施方案的通知》（从府办函〔2017〕621号）、《从化区人民政府办公室关于解决国营九里步果场安置房配建相关标准细化问题的复函》（从府办复〔2017〕686号）和相关政策的规定，并经甲、乙双方协商一致，现签订以下协议：一、安置方式乙方选择以下第二项安置方式……（二）指定房屋继续租住。二、安置条件……（二）指定房屋继续租住的。1.由从化区政府统一提供房屋给乙方租住，房屋建筑面积为90㎡；屋内带有简易装修，按政府公租房标准配套设施；安置地点为九里步果场内；租金按照公租房标准，具体由区农业局研究确定。2.甲方按照每户2000元/月的标准向乙方支付临时安置补助费，自乙方搬离国营九里步果场之日起至乙方接到甲方安置房入住通知之日止计付，每一个月的25日前支付，自乙方接到甲方安置房入住通知之日止的下月起停止发放临时安置补助费。3.如果乙方在接到甲方安置房入住通知之日前过世的，后续发放临时安置补助费按照从府办函〔2017〕621号有关规定执行，符合安置条件的职工配偶可享受临时安置补助费。4.提供给乙方继续租住的安置房屋产权属政府所有，租赁期间公共地方的维修管理由甲方负责，乙方享有承租权，没有所有权和继承权，乙方过世后安置租住的房屋按照从府办函〔2017〕621号有关规定执行，无条件退回政府等。庭审中，原被告双方确认签订安置补偿协议是在2017年10月31日，但该协议的签订日期写为2017年10月20日，目的是为了发放10月份的安置补偿费，确认原告是国营九里步果场职工。2017年10月31日，原从化区农业局出具《承诺书》载明内容如下：我局与九里步果场职工租住户陈昔娇签订的《广州市从化区国营九里步果场清场安置协议书》若日后遇政策变更，承诺与其他正式职工租住户一视同仁，享有同等政策待遇。2018年6月13日，原从化区农业局作出从农函〔2018〕220号《原从化区农业局关于暂停发放5名原在职干部职工临时租费的通知》，通知内容如下：局财务科、区九里步果场：根据《从化区人民政府办公室关于印发国营九里步果场清场工作实施方案的通知》（从府办函〔2017〕621号）文件精神和相关政策规定，原九里步果场租住户安置必须按要求严格审核，截止目前共有19户已签订安置申请，但其中有5户，分别为陈昔娇、黄海花、欧阳焕好、欧阳细甜及莫丽娟，没有按规定递交安置申请的审核材料。请局财务科、区九里步果场从6月份起暂停以上5户人的临租费发放，待其完善审核材料并审核通过后再发放。原被告双方确认自2018年6月起原从化区农业局停发原告的安置补助费。原告认为被告未履行行政协议所确定的义务，向原审法院提起行政诉讼。另查明，根据《不动产登记查册表》（从统字00935号）显示：登记日期：2004-10-19；房屋坐落：从化区城郊街福城路五巷1幢103房之一；陈昔娇对该房屋占有的份额为全部。该《不动产登记查册表》的查询时间为2017年3月14日。原审法院认为，《广州市从化区国营九里步果场清场安置协议书》明确载明该协议的政策依据是从府办函〔2017〕621号《从化区人民政府办公室关于印发国营九里步果场清场工作实施方案的通知》、从府办复〔2017〕686号《从化区人民政府办公室关于解决国营九里步果场安置房配建相关标准细化问题的复函》和相关政策的规定。从府办函〔2017〕621号《从化区人民政府办公室关于印发国营九里步果场清场工作实施方案的通知》发布实施的《国营九里步果场清场工作实施方案》所载明的安置条件，属于《广州市从化区国营九里步果场清场安置协议书》所确定的安置条件。《国营九里步果场清场工作实施方案》第二项第（二）点第5目明确规定了该协议安置和清退国营九里步果场内租住户的范围为：“（1）经核实于2017年1月18日前本人及配偶和未成年子女名下无房屋的国营九里步果场原在职干部职工（包括在职在岗和在职不在岗）现仍在国营九里步果场内居住的租住户；（2）经核实于2017年1月18日前本人及配偶和未成年子女名下无房屋的国营九里步果场原退休干部职工及遗属现仍在国营九里步果场内居住的租住户。”《国营九里步果场清场工作实施方案》第二项第（二）点第9目规定：“9、房屋租户安置应建立后续动态调查机制，以一定时间段为周期，由安置房所有权人会同区农业局对安置住户情况进行核定，不符合安置标准的应取消其安置资格，及时给予清退。”原从化区农业局在与原告签订《广州市从化区国营九里步果场清场安置协议书》时，未查清原告是否符合《国营九里步果场清场工作实施方案》所规定的安置条件。在签订《广州市从化区国营九里步果场清场安置协议书》后，原从化区农业局已经按照该协议书所确定的额度按月向原告发放临时安置补助费。在原从化区农业局查明原告不符合《国营九里步果场清场工作实施方案》所规定的安置条件后，决定停发安置待遇，即临时安置补助费，并不是违反《广州市从化区国营九里步果场清场安置协议书》的内容，而是遵守《广州市从化区国营九里步果场清场安置协议书》的内容，且并没有损害原告的合法权益。原从化区农业局与陈昔娇签订《广州市从化区国营九里步果场清场安置协议书》后，未发生政策变更，该局查明原告不符合《国营九里步果场清场工作实施方案》所规定的安置条件后，决定停发临时安置补助费，也没有违反该局出具的《承诺书》所载的单方承诺内容。原告在明知自己不符合《国营九里步果场清场工作实施方案》所规定的安置条件的情况下，仍然与原从化区农业局签订《广州市从化区国营九里步果场清场安置协议书》，领取安置补助费，并在该局查明原告不符合《国营九里步果场清场工作实施方案》所规定的安置条件的情况下，仍然要求法院判令原从化区农业局根据明确记载以该方案作为政策依据的《广州市从化区国营九里步果场清场安置协议书》向其继续落实安置待遇，缺乏事实和法律依据。原告的诉讼请求，原审法院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈昔娇的诉讼请求。上诉人陈昔娇不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误，严重损害上诉人的合法权益，请求二审法院撤销原审判决，并支持其全部诉讼请求。被上诉人广州市从化区农业农村局二审答辩称：一、上诉人不符合安置资格。上诉人名下于2004年已登记有房产，不符合《国营九里步果场清场工作实施方案》规定的安置资格条件，不属于被安置对象。二、上诉人签订涉案安置协议事出有因，在此情形下签订的安置协议并不等同于已取得安置资格。在安置和清退九里步果场租住户过程中，部分原在职职工知晓自身不符合安置资格条件，拒绝提供申报资料，导致原从化区农业局无法查清其及家庭成员名下是否有房产。该部分职工多次联合其他租住户到区政府上访，拒不腾退租住房屋，阻碍果场清场工作。为了果场清场工作深入推进，原从化区农业局采用变通的方式，对部分暂时无法查清是否符合安置资格的果场内租住的职工，只能先行签订安置协议，腾退租住房屋，后续再动态调查核实，要求上述职工事后补充证明其符合安置资格的相关材料。上诉人即属于先签订安置协议，后补充材料的情形。上诉人明知其不符合安置资格，拒不配合提交材料审核，隐瞒家庭有房产的事实，在此情形下签订的安置协议不等同于取得安置资格。上诉人是否符合安置资格，仍应当依据从府办函〔2017〕621号文的规定进行审核认定。三、原从化区农业局停发临时安置补助费依法有据，原审法院适用法律正确。原从化区农业局与上诉人签订安置协议时，未查清其是否符合《国营九里步果场清退工作实施方案》所规定的安置条件，在查清上诉人不符合安置条件后，决定停发安置待遇，并未违反安置协议的内容，而是遵守安置协议及安置协议适用的安置政策，没有损害上诉人的合法权益，也没有违反《承诺书》的承诺内容。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院另查明，被上诉人提交的《不动产登记查册表》显示，上诉人名下位于广州市从化区城郊街福城路五巷1幢103房之一的房屋面积为20.22平方米。广州市从化区九里步果场于2019年11月22日出具证明证实上诉人家庭常住人口为4人。二审庭审期间，上诉人提供一份原从化区农业局于2017年3月27日发布的《公示》，公示国营九里步果场内租住户本人情况及名下房屋情况，公示期为2017年3月27日至4月3日，公示名单包括上诉人，载明其名下有房屋一套，登记号为从统字00935号。被上诉人确认该公示名单的真实性，并承认在签订安置协议前虽然清楚上诉人名下的房产情况，但为了在限定时间内推进清场工作，并带动其他人尽快签订协议配合清场，故将上诉人也纳入安置范围，与其签订了安置协议。诉讼期间，因政府机构改革，组建广州市从化区农业农村局，整合原广州市从化区农业局的职责。本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与行政相对人协商一致签订具有行政法上权利义务内容的协议，在不存在无效或者情势变更等情形时，行政机关和行政相对人均应当遵守和履行行政协议约定的各项义务，行政机关不得擅自单方解除或者变更协议。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益时，相关条款才能确认无效，不作为履行行政协议的依据，否则应当认可行政协议的效力。本案中，由于九里步果场地块被纳入城市更新改造范围，原从化区农业局为及时推进果场清场工作，经核查并公示上诉人名下房产情况后，与上诉人协商一致签订涉案安置协议，约定由原从化区农业局为上诉人提供安置房租住并按月发放临时安置补助费，并承诺签订安置协议后如有政策变化，上诉人仍享有与其他正式职工租住户同等政策待遇。虽然上诉人签订协议时不符合《国营九里步果场清退工作实施方案》所规定的被安置户名下无房产的安置条件，但上诉人名下房产面积仅为20.22平方米，其家庭常住人口有4人，从常理上并不能满足上诉人家庭的基本居住条件。原从化区农业局在明知上诉人名下有房产的情况下，仍然与上诉人签订协议，实际是根据上诉人的实际情况对安置条件作出的适当调整。原从化区农业局通过调整安置条件与上诉人达成行政协议，不仅有利于及时实现行政管理目标，也没有违反法律、行政法规的强制性规定，更没有损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，应为有效约定。因此，涉案安置协议是双方的真实意思表示，上诉人的安置资格并非通过隐瞒真实情况、欺诈手段获得，双方应当秉持诚实信用原则按照协议约定履行义务。原从化区农业局按照涉案安置协议已向上诉人发放数月临时安置补助费后，在并未出现国家法律、政策发生重大调整或者其他正当事由的情况下，以上诉人隐瞒真实情况，不符合安置条件为由，单方停止发放临时安置补助费，不仅违反协议约定和行政承诺，损害上诉人的信赖利益，也违反诚实信用原则，损害政府的公信力，应不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，处理不当，本院予以纠正。上诉人主张被上诉人应按照涉案安置协议的约定继续履行发放临时安置补助费义务的诉请成立，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、八十九条第一款第（二）项及第三款的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5103号行政判决；二、被上诉人广州市从化区农业农村局应于本判决发生法律效力之日起10日内，以2018年6月为起始月，按照每户2000元/月的标准向上诉人陈昔娇补发临时安置补助费，并继续按照《广州市从化区国营九里步果场清场安置协议书》第二条第（二）项第2点的约定履行临时安置补助费的支付义务。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人广州市从化区农业农村局负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一九年十二月十三日法官助理张宗芳书记员何洁芬