海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行终166号上诉人（原审原告）三亚红郊安置开发有限公司。住所地：三亚市榆亚大道501号海星阁101房。法定代表人林珠莹，总经理。委托代理人姚传泽，海南追源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区综合行政执法局（即原三亚市吉阳区城市管理局）。住所地：三亚市榆亚大道25号。法定代表人钟金平，局长。委托代理人梁静，该局工作人员。委托代理人曾猛，海南海大平正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区人民政府。住所地：三亚市迎宾路483号。法定代表人张华文，区长。委托代理人刘鹏，三亚市吉阳区人民政府工作人员。委托代理人孙国海，海南唐海律师事务所律师。上诉人三亚红郊安置开发有限公司（以下简称红郊公司）因其诉被上诉人三亚市吉阳区综合行政执法局（以下称吉阳区执法局）、三亚市吉阳区人民政府（以下称吉阳区政府）建设规划行政处罚及行政复议一案，不服三亚市城郊人民法院（以下简称原审法院）作出的（2019）琼0271行初181号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人红郊公司委托代理人姚传泽，被上诉人吉阳区执法局委托代理人梁静、曾猛，被上诉人吉阳区政府委托代理人刘鹏、孙国海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2019年2月11日，吉阳区执法局（当时的名称为三亚市吉阳区城市管理局，为统一被上诉人名称，以下除需要特别说明之处，其余部分均将原三亚市吉阳区城市管理局称作吉阳区执法局）对红郊公司作出三吉城管（执法四队）罚决字［2018］第570号《行政处罚决定书》（以下简称570号处罚决定），以红郊公司未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区海星阁101房擅自建设一间三层封顶钢架铁皮房（以下简称案涉铁皮房）为由，决定责令红郊公司自该决定书送达之日起三日内拆除前述违法建设建筑物。红郊公司不服该处罚决定向吉阳区政府申请行政复议，吉阳区政府于2019年5月16日作出三综执行复〔2019〕第2号《行政复议决定书》（以下简称2号复议决定），决定维持吉阳区执法局作出的570号处罚决定。红郊公司不服570号处罚决定及2号复议决定，向原审法院提起诉讼，请求撤销570号处罚决定及2号复议决定。原审查明，2004年4月26日，原三亚市规划局向红郊公司核发编号为〔2004〕46号的《三亚市建设工程规划临时许可证》，许可红郊公司在三亚市××道（一期）项目，即三亚市吉阳区榆亚大道501号海星阁。该项目底层占地面积为1345.8平方米，高度为27米，第陆、柒、捌层退台，总建筑面积为9278.8平方米。2018年，红郊公司未取得建设工程规划许可证，在该项目海星阁101房旁建设一栋钢结构房屋（即案涉铁皮房）。房屋建至三层封顶，长22米，宽10米，占地面积220平方米，建筑面积660平方米。2018年10月29日，吉阳区执法局向原三亚市规划委员会（以下简称三亚市规划委）作出三吉城管函〔2018〕525号《三亚市吉阳区城市管理局关于征询皇家生态海景花园B栋（一期）建设的钢架结构审批手续的函》，征询红郊公司在建的钢架结构房屋是否有规划建设审批手续，属于何种对规划建设实施影响的情形。2018年10月31日，原三亚市规划委向吉阳区执法局作出三规法规函〔2018〕260号《三亚市规划委员会关于征询皇家生态海景花园B栋（一期）建设的钢架结构审批手续的复函》（以下简称260号复函），称其未核发皇家生态海景花园B栋（一期）的钢架结构项目的《建设工程规划许可证》，红郊公司擅自建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）和《海南省城乡规划条例》的相关规定，不属于《海南省查处违法建筑若干规定》第二十二条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，因此属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2018年11月5日，吉阳区执法局执法人员经巡查，认定红郊公司建设上述房屋未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。吉阳区执法局经拍照绘图、制作现场检查记录后，向红郊公司作出并送达三吉城管（执法四Ⅷ）询字〔2018〕第1304号《接受调查询问通知书》，通知红郊公司携带营业执照、法人身份证明原件及复印件等相关证件，于2018年11月8日10时到榆亚路25号城市管理局一楼大厅接受询问，逾期将依法采取行政强制措施。红郊公司未接受调查询问。2018年11月8日，吉阳区执法局向红郊公司作出并送达三吉城管（执法四Ⅷ）改字〔2018〕第B16号《责令（限期）改正通知书》，责令红郊公司2018年11月10日前改正，在限期内自行拆除上述违法搭建的铁皮棚，逾期将依法采取强制措施。2018年11月13日，吉阳区执法局决定立案查处。2018年11月16日，吉阳区执法局对红郊公司作出并送达三吉城管（执法四队）罚告字〔2018〕第570号《行政处罚告知书》，告知红郊公司拟对其作出行政处罚的事实、理由和法律依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2018年11月19日，红郊公司向吉阳区执法局提出听证申请。2018年12月4日，吉阳区执法局举行了听证会。2019年2月11日，吉阳区执法局对红郊公司作出并送达570号处罚决定，认定红郊公司未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区海星阁101房擅自建设案涉铁皮房的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条之规定。依据《城乡规划法》第六十四条及《海南省城乡规划条例》第七十六条、第七十九条的规定，责令红郊公司自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。红郊公司不服该行政处罚，于2019年4月2日向吉阳区政府申请行政复议，请求撤销570号处罚决定。吉阳区政府受理后，于2018年4月9日向红郊公司送达了吉阳府行复〔2019〕2号《行政复议受理通知书》，向吉阳区执法局送达了吉阳府行复〔2019〕2号《行政复议答复通知书》。吉阳区政府经书面审理，于2019年5月16日作出2号复议决定，决定维持吉阳区执法局作出的570号处罚决定。红郊公司不服行政复议决定，遂向原审法院提起诉讼，请求撤销570号处罚决定及2号复议决定。另查，《三亚市城市（主城区）总体规划用地规1999-2010年》确定三亚市吉阳区榆亚大道区域位于三亚市主城区规划范围内。原三亚市吉阳区城市管理局已更名为吉阳区执法局。原审法院认为，红郊公司建设案涉铁皮房未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，有三亚市建设规划行政管理机关原三亚市规划委作出的260号复函佐证，证据确凿。红郊公司主张案涉铁皮房是红郊公司2005年开发的“皇家生态海景花园”项目的配套设施，有施工许可证和规划许可证，不属于新建、改建、扩建项目，所提交的现有证据不足以证明，没有事实根据，不予采纳。吉阳区执法局为吉阳区政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。根据被告执法局提交的《三亚市城市（主城区）总体规划用地规划1999-2010年》，三亚市吉阳区榆亚大道区域在三亚市主城区规划范围内，在该城市规划区内新建、扩建和改建建筑物，根据《城乡规划法》第四十条第一款在城市、镇规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的规定，红郊公司在三亚市××区区域建设钢结构房屋，应当申请办理建设工程规划许可证，取得建设工程规划许可证后建设方为合法。红郊公司未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区区域擅自建设钢结构房屋，其建设行为已违反了《城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定，严重影响了三亚市的城市规划，属于违法建筑。吉阳区执法局认定红郊公司建设的案涉铁皮房为违法建筑物，认定红郊公司的行为为违法建设行为，并依据《城乡规划法》第六十四条及《海南省城乡规划条例》第七十六条、第七十九条的规定，作出限期自行拆除违法建筑物的570号处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。吉阳区执法局在对红郊公司作出被诉行政处罚决定前，进行了调查取证，告知了红郊公司拟作出处罚决定的事实、理由和依据，以及享有陈述、申辩和要求听证的权利，应红郊公司的申请举行了听证会，作出行政处罚决定后向红郊公司送达了该行政处罚决定书，行政处罚程序合法。被诉行政处罚决定书合法有效。吉阳区政府收到红郊公司的复议申请后，向红郊公司作出并送达了《行政复议受理通知书》，向吉阳区执法局作出并送达《行政复议答复通知书》，经书面审查，作出并送达了2号复议决定，行政复议程序合法。综上所述，吉阳区执法局对红郊公司作出的570号处罚决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，合法有效。吉阳区政府行政复议符合法定程序。红郊公司的诉讼请求及诉讼事由没有事实根据和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回红郊公司的诉讼请求；案件受理费50元，由红郊公司负担。上诉人红郊公司上诉称：原审法院认定红郊公司没有取得建设案涉铁皮房的审批许可是错误的。红郊公司已充分举证证明案涉铁皮房是红郊公司2005年开发的“皇家生态海景花园”项目的配套设施，并且规划报建图中有明确的标识，且目前红郊公司也在完善相关手续。2019年8月7日，三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）局长办公会议纪要（2019年第1期）的会议精神，里面已经明确了研究关于红郊公司临建，同时建设物业管理中心的事宜，经认真讨论决定原则上同意红郊公司建设临时物业管理中心的申请，由审批办根据原三亚市规划委三规用地函〔2019〕33号《关于三亚红郊安置开发有限公司建设临时物业管理中心征求规划意见的复函》的回复意见，就完善该项目的临时审批程序，再提交局务会审定。即该事宜已经过三亚市执法局的局长会议做了意见。为维护上诉人的合法权益，特向贵院提出上诉，请求法院依法支持上诉人的全部上诉请求。被上诉人吉阳区执法局辩称：一、吉阳区执法局作出的570号处罚决定认定事实清楚、证据充分，案涉铁皮房为违法建筑。（一）红郊公司在建设案涉铁皮房前并未依法取得建设工程规划许可证，案涉铁皮房为违法建筑，其行为属于违法建设行为。经吉阳区执法局致函征询原三亚市规划委以及原三亚市规划委复函已确认，原三亚市规划委从未核发过案涉铁皮房的《建设工程规划许可证》。红郊公司主张案涉铁皮房是其2005年开发的“皇家生态海景花园”项目的配套设施，但提供的证据不能有效地证明此主张，因此没有事实根据，应承担举证不能的不利后果。且红郊公司在上诉状中明确提出“目前上诉人也在完善相关手续”，说明其已自认了案涉铁皮房建设前未依法审批报建、尚未取得建设工程规划许可证的事实。（二）红郊公司以其开发的“皇家生态海景花园”项目有规划许可证和施工许可证主张案涉铁皮房的合法性无事实和法律依据。建设工程规划的主要作用是完善、保障城乡居民消防逃生进出安全和户距道路区域功能建设发展井然有序、绿化水电基础设施能够顺利开展。红郊公司开发建设的“皇家生态海景花园”项目与案涉铁皮房属于相对独立的建筑内容，其取得“皇家生态海景花园”项目的规划许可,并不等于案涉铁皮房取得了合法的规划许可。而且，经致函征询原三亚市规划委确认，红郊公司从未取得过案涉铁皮房的《建设工程规划许可证》，且案涉铁皮房不属于《海南省查处违法建筑若干规定》第二十二条所规定的情形，无法釆取改正措施消除对规划实施的影响。综上，红郊公司在未办理规划审批手续，也未取得建设工程规划许可证的前提下，擅自建成的案涉铁皮房应属违法建筑，吉阳区执法局作出570号处罚决定认定事实清楚、证据充分。二、吉阳区执法局作出的570号处罚决定适用法律正确。根据《三亚市城市总体规划（1999-2010)》，案涉铁皮房所在片区，早就被三亚市人民政府划入城市规划区范围内。根据《城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十九条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物，应当向市县人民政府的城乡规划主管部门或者确定的省级人民政府确定的镇人民政府办理建设工程规划许可证。依据上述规定，红郊公司在规划区的范围内建房必须经过必要的报建审批手续，取得建设工程规划许可证。因此，红郊公司在未办理过规划审批手续，也未取得建设工程规划许可证的前提下所建案涉铁皮房属于违法建筑。吉阳区执法局依据《城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定作出570号处罚决定适用法律正确。三、吉阳区执法局作出的570号处罚决定程序合法。针对红郊公司违法建成的建筑物，吉阳区执法局依法进行了立案、现场检查、拍照，制作《接受调查询问通知书》并送达，告知红郊公司按指定的时间前往指定的地点接受调查询问；并依法向红郊公司送达《听证通知书》，告知红郊公司有申请听证的权利，并根据红郊公司的申请依法组织了听证。经过详细调查后，吉阳区执法局向红郊公司作出《行政处罚告知书》，告知红郊公司拟对其作出的处罚内容以及处罚的事实、理由和依据，并告知其有陈述、申辩等权利；随后经过单位负责人集体研究、层层审批，作出最终的处罚决定；以上相关法律文书吉阳区执法局均已依法送达，并拍照取证。因此，吉阳区执法局作出的570号处罚决定程序合法。综上所述，吉阳区执法局作出的570号处罚决定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。红郊公司的上诉请求并无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人吉阳区政府辩称：一、红郊公司未取得案涉铁皮房的规划许可，其上诉主张没有事实依据；原审法院认定事实正确。原三亚市规划委作出的260号复函证明案涉铁皮房未取得规划许可。根据法律规定，未取得规划许可的建筑为违法建筑，红郊公司上诉主张没有事实依据；据此，原审法院认定事实正确。二、红郊公司称有三亚市执法局的局长办公会议纪要（2019年第1期），但该纪要是属于政府行政机关对行政管理事项的一个内部的讨论，不具有对外的效力。三、上述会议纪要的内容认为案涉铁皮房应进行合法补正。由此可以说明红郊公司当时的案涉铁皮房是没有取得规划的许可的，否则的话，其没有必要再去向三亚市执法局申请一个临时建设的许可申请。因此，吉阳区政府所作出的2号复议决定有事实依据和法律依据。综上，红郊公司上诉主张没有事实依据，应当予以驳回。二审中，上诉人红郊公司当庭提交一份证据：三亚市执法局的局长办公会议纪要（2019年第1期），证明三亚市执法局通过局长办公会的形式研究《关于三亚红郊安置开发有限公司建设临时物业管理中心的请示》事宜。被上诉人吉阳区执法局提交一份证据：三亚市城市总体规划（2011-2020年），证明案涉铁皮房位于三亚市总体规划内。吉阳区执法局对上诉人红郊公司二审提交的证据真实性、关联性不予认可，该局工作人员反映未见过该会议纪要，且该会议纪要不是正式的文件，是在570号处罚决定作出后才作出的。吉阳区政府对红郊公司二审提交证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为该文件只是内部的文件，不具有对外效力；该会议纪要也只是对红郊公司的申请请求启动的程序性会议纪要，并没有对案涉铁皮房的实质性内容作出认定。红郊公司及吉阳区政府对吉阳区执法局提交的证据均无异议。本院经审查认为，上诉人红郊公司提交的证据仅为电子版的打印件，且未加盖三亚市执法局公章，故本院不予采信。被上诉人吉阳区执法局提交的证据来源合法，形式真实，可以作为认定案件事实的依据。本院经审理查明，2005年8月3日，原三亚市建设局向红郊公司核发编号为[2005]097号的《建筑工程施工许可证》，认为红郊公司的“皇家生态海景花园”B栋（一期）项目符合施工条件，准予施工。该证记载的建筑规模为9278.8平方米。另查明，2014年9月，三亚市撤镇设区，确定各区政府下设区城市管理局，加挂综合行政执法局的牌子，负责本区城市管理（园林、环卫）、综合行政执法等事务。2019年2月，三亚市吉阳区实施机构改革，原三亚市吉阳区城市管理局（区综合行政执法局）的职责划入新组建的吉阳区执法局，原三亚市吉阳区城市管理局不再保留。根据《三亚市城市（主城区）总体规划用地规1999-2010年》及《三亚市城市总体规划（2011-2020年）》，案涉铁皮房所在的榆亚大道区城市××区范围内。二审中，红郊公司称，案涉铁皮房建于2018年，目前尚未完工，准备用作物业用房，目前尚未被拆除；该公司针对案涉铁皮房正在办理临时规划许可审批手续，但目前尚无结果。二审审理查明的其他事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：一、吉阳区执法局作出的570号处罚决定的行政行为依据是否充分，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。二、吉阳区政府作出的2号复议决定的依据是否充分，适用法律、法规是否正确。一、关于吉阳区执法局作出的570号处罚决定的行政行为依据是否充分，程序是否合法，适用法律、法规是否正确的问题。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《海南省城乡规划条例》第三十九条规定，在城市和县、自治县人民政府所在地镇、旅游度假区、产业园区开发边界内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，案涉铁皮房所在的榆亚大道区城市××区范围内，红郊公司未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在吉阳区榆亚大道501号建设案涉铁皮房，且至今未取得建设工程规划许可证，已违反了《城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》的前述规定。原三亚市规划委作出的260号复函，也确认其对于案涉铁皮房未向红郊公司颁发建设工程规划许可证，红郊公司擅自建设的行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。二审中，红郊公司称其对案涉铁皮房正在办理临时规划许可审批手续，但目前尚无结果。吉阳区执法局在查处红郊公司违法建设行为的过程中，先后对红郊公司作出并送达《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》《听证通知书》等一系列执法文书，要求红郊公司提供营业执照、法人身份证原件及复印件等相关证件，并告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及所享有的陈述、申辩和要求听证的权利，之后还根据红郊公司的申请举行了听证会。最终，因红郊公司没有提交合法的建房依据，吉阳区执法局依据《城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十六条、第七十九条的规定，对红郊公司处于继续状态的违法建设行为作出570号处罚决定，责令其限期拆除案涉违法建筑物，处罚依据充分，适用法律、法规正确，程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条的相关规定。红郊公司主张案涉铁皮房与“皇家生态海景花园”B栋（一期）项目属于一个整体，是该项目的配套设施，但未提供充分证据予以证明。经查，红郊公司分别在2004年、2005年取得“皇家生态海景花园”B栋（一期）项目的规划临时许可证和建筑工程施工许可证，但该公司未就案涉铁皮房依法办理建设工程规划许可手续，亦未取得临时规划许可，目前正在办理临时规划审批手续，尚未取得审批。因此，红郊公司上述主张不成立，本院不予采信。二、关于吉阳区政府作出的2号复议决定的依据是否充分，适用法律、法规是否正确的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，决定是否受理。行政复议原则上采取书面审查的办法。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。经查，红郊公司不服570号处罚决定，向吉阳区政府申请行政复议，请求撤销该处罚决定。吉阳区政府受理后，分别向红郊公司和吉阳区执法局送达了《行政复议受理通知书》，吉阳区政府结合双方提交的材料作出2号复议决定，维持了吉阳区执法局作出的570号处罚决定。如前所述，吉阳区执法局作出570号处罚决定的依据充分，程序合法，适用法律正确。吉阳区政府作出2号复议决定维持该处罚结果，并无不当，此外，吉阳区政府充分保障了红郊公司和吉阳区执法局的权利，行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的上述规定。红郊公司关于2号复议决定应予撤销的主张依据不足，本院不予支持。综上所述，吉阳区执法局作出570号处罚决定的行政行为证据确凿，符合法定程序，适用法律、法规并无不当。吉阳区政府作出的2号复议决定程序合法，结果正确。原审判决据此驳回红郊公司的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。红郊公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人三亚红郊安置开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 杨冲冲审判员 陈兴科审判员 李 利 二〇一九年十二月十九日书记员 张佳佳附：相关法律条文中华人民共和国行政处罚法第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。