湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行终386号 上诉人（原审被告）：祁阳县自然资源局。 法定代表人：甘小玲，系该局局长。 出庭负责人：邓国勇，系该局副局长。 委托诉讼代理人：汤燕，系该局法规股股长。 委托诉讼代理人：李国清，湖南博大律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：永州市兴浯房地产开发有限公司。 法定代表人：张建华，董事长。 委托诉讼代理人：周雪峰，湖南博大律师事务所律师。 上诉人祁阳县自然资源局因与被上诉人永州市兴浯房地产开发有限公司撤销补缴土地出让金一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院（2019）湘1102行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2009年，兴浯公司通过受让取得原（2007）第0836号国有土地使用证下的祁阳县浯溪镇光明村使用面积为8855.40㎡的国有出让土地使用权。2009年5月11日，祁阳县人民政府、原祁阳县国土资源局向其颁发了祁国用（2009）第0586号国有土地使用证。2009年，兴浯公司上述使用面积约2000余㎡的土地使用权私下转给永州市祁兴房地产开发有限公司开发，但双方至今没有到国土行政管理部门办理国有土地使用权转让登记手续，剩余使用面积6000余㎡的土地则由兴浯公司自己开发。2010年，永州市祁兴房地产开发有限公司在兴浯公司名下的土地使用范围内修建祁阳县城光明停车场内A、B两栋大楼，2010年8月5日经祁阳县住房和城乡规划建设局批准并颁发了A、B两栋大楼的建设工程规划许可证，其中：A栋批准的建设用地面积为613.4㎡，总建筑面积为3987.1㎡，建筑层数为6层（含地下室）；B栋批准建设用地面积为1065.1㎡，总建筑面积为6844.35㎡，建筑层数为6层（含地下室）。但是，永州市祁兴房地产开发有限公司A、B两栋大楼均实际建了7层，其中A栋增加建筑面积689㎡，B栋增加建筑面积1139㎡，合计增加建筑面积1828㎡。2010年12月6日，祁阳县住房和城乡规划建设局查处了永州市祁兴房地产开发有限公司超容积率违法建设行为，并责令永州市祁兴房地产开发有限公司补缴土地出让金人民币5万元。永州市祁兴房地产开发有限公司于2011年12月29日补缴了5万元土地出让金。2010年以来，兴浯公司在祁阳县浯溪镇光明村取得的国有土地上共建成祁阳县城光明停车场1、2、3、4号楼四栋八层的房屋，均没有到祁阳县住房和城乡规划建设局办理建设工程规划许可证。2014年10月，兴浯公司的四栋房屋建成后，祁阳县住房和城乡规划建设局发现了兴浯公司未办理建设工程规划许可证及超容积率建房等违法行为，责令兴浯公司缴纳人民币22万元的罚没款。2014年10月11日，兴浯公司向祁阳县住房和城乡规划建设局缴纳了22万元罚没款，祁阳县住房和城乡规划建设局向其出具了收据。2018年10月25日，祁阳县住房和城乡规划建设局召开县城规划建设业务例会，会上对兴浯公司光明停车场工程项目的容积率基点如何核定进行了研究，并以祁规建字［2018］119号《祁阳县住房和城乡规划建设局业务例会纪要（2018）第8期》文件的形式确认例会意见为：基于建设现状及处理历史遗留、信访问题需要，认定一至七层为合法面积，作为容积率基点。为此，祁阳县住房和城乡规划建设局于2018年10月26日向原祁阳县国土资源局出具祁规建函［2018］268号《关于县城光明停车场张建华等1#、2#、3#、4#楼违规超面积建设的告知书》，说明祁阳县住房和城乡规划建设局的规划认可兴浯公司在光明停车场共4栋均为七层，开工时间为2012年4月，竣工时间为2014年10月。根据建设单位的申请，祁阳县自然资源局测绘院于2018年5月2日对张建华等（注：实为兴浯公司）建设项目进行实测，其中各项经济指标值如下：一、规划审批情况：1．规划批准用地面积：1栋514.5㎡；2栋488.5㎡；3栋571.0㎡；4栋1627.2㎡。2．规划审批认可建7层。3．规划审批认可计容积率面积为：1栋3521.4㎡；2栋3364.5㎡；3栋3771.4㎡；4栋10,118.2㎡。二、建设现状：1．实际用地面积为：1栋514.5㎡；2栋488.5㎡；3栋571.0㎡；4栋1627.2㎡。2．实际建房层数为8层。3．建成后计容积率面积为：1栋4026.9㎡；2栋3845.2㎡；3栋4304.8㎡；4栋11,560.3㎡。该告知书还特别强调“鉴于该建设项目存在违规建设事实，我局已依法进行处理，现函告贵局，其中建设现状各项经济指标值为现状实测数值，其中关于建设用地情况以贵局资料、数据为准”。祁阳县自然资源局接到祁阳县住房和城乡规划建设局的祁规建函［2018］268号告知书后，于2018年11月26日分别作出祁土资执告字［2018］第307号《补缴土地出让金告知书》和祁土资执听告字《补缴土地出让金听证告知书》，并于当日送达给兴浯公司。2018年11月30日，祁阳县自然资源局作出祁土补价定字［2018］第307号补缴土地出让金决定书，认定兴浯公司在县城光明停车场地段建房过程中存在超用地面积和超容积率的行为，其超用地面积1894.66m2，1-4号楼超建筑面积2961.7m2。决定：1．超用地面积1894.66㎡，应补缴土地出让金为1894.66㎡×755元/㎡＝146.84万元；2.1-4号楼超容积率2961.7㎡，应补缴土地出让金为580元/㎡×2961.7㎡＝171.7786万元；3．两项合计应补缴出让金318.6186万元。兴浯公司于2018年11月30日收到该决定后不服，于2019年5月28日向该院提起本案诉讼，请求：一、请求依法判决撤销祁阳县自然资源局作出的《补缴土地出让金决定书》（祁土补价定字［2018］第307号）。二、本案的诉讼费由祁阳县自然资源局承担。另查明：一、2015年12月28日，原祁阳县国土资源局对兴浯公司作出祁土资执罚字［2015］第142号行政处罚决定书，认定兴浯公司在光明停车场地段动工建房，实际占用土地面积10253.18㎡，超出土地使用证登记面积1397.68㎡建房。决定处罚如下：1．对兴浯公司符合规划的非法占地面积1397.68㎡，没收兴浯公司在非法占用土地上新建的建筑物和其它设施；2．对兴浯公司非法占地面积1397.68㎡的行为，处以20元/㎡的罚款，计人民币27,953元；二、2018年11月26日，原祁阳县国土资源局对兴浯公司作出祁国土资罚［2018］279号行政处罚决定书，认定兴浯公司在光明停车场实际超占批准红线外面积为1894.66㎡（含2015年12月28日已作处罚面积1397.68㎡），决定处罚如下：1．没收兴浯公司非法占用496.98㎡土地上新建的建筑物和其它设施；2．对兴浯公司非法占用496.98㎡土地的行为，处以20元/㎡的罚款，计人民币9939元。三、2008年9月22日，唐端生及其妻子谢东芳向祁阳县自然资源局申请将其名下的祁国用（2007）第0836号《国有土地使用证》变更登记在兴浯公司名下，将位于祁阳县浯溪镇光明村的8855.4㎡土地使用权转让给兴浯公司，2009年5月11日祁阳县自然资源局颁发给兴浯公司祁国用（2009）第0586号《国有土地使用证》。2016年3月8日，祁阳县自然资源局发现该宗土地登记面积与原宗地图的面积不一致。祁阳县自然资源局于2016年4月19日作出《土地使用权证废止公告》，公告废止了祁国用（2009）第0586号《国有土地使用证》。兴浯公司知晓后，于2016年12月16日向永州市冷水滩区人民法院提起行政诉讼。永州市冷水滩区人民法院于2017年4月27日作出（2016）湘1103行初121号行政判决：一、撤销祁阳县国土资源局于2016年4月19日作出的《土地使用权证废止公告》；二、责令祁阳县国土资源局在法定期限内重新作出行政行为。该判决生效后，祁阳县自然资源局至今没有重新作出行政行为。 以上事实有土地使用权证和红线图复印件、土地登记档案资料、补缴土地出让金决定书、强制执行申请书、行政处罚决定书、送达回证等证据予以证实。 原判认为，本案争议的焦点问题是祁阳县自然资源局对兴浯公司作出的祁土补价定字［2018］第307号补缴土地出让金决定是否合法，是否应当予以撤销。 一、祁阳县自然资源局对兴浯公司作出的祁土补价定字［2018］第307号补缴土地出让金决定主要事实不清，主要证据不足，且明显不当。具体体现在以下几个方面：1．规划部门在兴浯公司取得该土地使用权时并没有明确该使用权范围内的建筑容积率，祁阳县自然资源局对同一宗土地同一时期建筑物超容积率建设，决定缴纳土地出让金的数额却相差悬殊，没有提供充分的证据和合理的说明。2009年，兴浯公司通过受让取得祁阳县浯溪镇光明村使用面积为8855.4㎡的国有出让土地使用权，但祁阳县自然资源局没有提供证据证明2009年其与兴浯公司签订《国有土地使用权出让合同》时该地块的规划建筑容积率的具体数据。虽然法律规定行政机关享有行政优益权，可以对待定的行政许可事项作出行政决定，但必须秉持客观公正、合理合法的原则。本案中，祁阳县住房和城乡规划建设局虽然于2018年10月25日召开县城规划建设业务例会对兴浯公司光明停车场工程项目的容积率基点如何核定进行了研究，并以祁规建字［2018］119号《祁阳县住房和城乡规划建设局业务例会纪要（2018）第8期》文件的形式确认一至七层为合法面积，作为容积率基点。但是，2010年，永州市祁兴房地产开发有限公司在兴浯公司名下同一宗土地使用权范围内修建的祁阳县城光明停车场A、B两栋大楼，2010年8月5日经祁阳县住房和城乡规划建设局批准并颁发了A、B两栋大楼的建设工程规划许可证，其中：A栋批准的建设用地面积为613.4㎡，总建筑面积为3987.1㎡，建筑层数为6层（含地下室）；B栋批准建设用地面积为1065.1㎡，总建筑面积为6844.35㎡，建筑层数为6层（含地下室），而永州市祁兴房地产开发有限公司A、B两栋大楼均实际建了7层，其中A栋增加建筑面积689㎡，B栋增加建筑面积1139㎡，合计增加建筑面积1828㎡。2010年12月6日，祁阳县住房和城乡规划建设局及祁阳县自然资源局等有关部门联合查处了永州市祁兴房地产开发有限公司超容积率违法建设行为，责令永州市祁兴房地产开发有限公司补缴土地出让金为人民币5万元。而祁阳县自然资源局在本案被诉补缴土地出让金决定中，则对兴浯公司同一宗土地同一时期建设的1、2、3、4#楼责令补缴土地出让金高达318.6186万元。一般情况下，同宗土地的建筑容积率应当执行一个统一的标准，而祁阳县自然资源局在被诉补缴土地出让金决定中对该宗土地上所有建筑物应当如何计算容积率及其如何计算土地出让金，没有提供充分的证据和合理的说明，属于主要事实不清，主要证据不足。2．祁阳县自然资源局对兴浯公司非法占地行为已经作出了两次行政处罚，处罚决定对兴浯公司超占批准红线外面积土地上新建的建筑物和其它设施予以没收，但祁阳县自然资源局在被诉补缴土地出让金决定中，将已经列为没收的建筑物面积仍计算在土地出让金之内，仍要求兴浯公司补缴土地出让金，该行为违反了相关法律规定，明显不当。3.2014年10月，兴浯公司的1、2、3、4#楼房建成后，祁阳县住房和城乡规划建设局及祁阳县自然资源局等有关部门发现了兴浯公司未办理建设工程规划许可证及超容积率建房等违法行为，责令兴浯公司向其缴纳人民币22万元罚没款，该22万元罚没款究竟属于什么性质的罚款，祁阳县自然资源局没有提供充分有效的证据证实。给予对行政相对人信赖利益的保护，行政机关应当依法向行政相对人进行释明，而该案中，祁阳县自然资源局在被诉补缴土地出让金决定中并没有对兴浯公司已经缴纳的上述22万元罚没款的性质予以说明。 二、被诉补缴土地出让金决定程序违法。祁阳县自然资源局颁发给兴浯公司的祁国用（2009）第0586号《国有土地使用证》，祁阳县自然资源局认为属于错误颁证，但祁阳县自然资源局至今没有按照永州市冷水滩区人民法院作出的生效判决的要求重新作出行政行为，并依法履行撤销变更登记行为。祁阳县自然资源局在没有依法履行撤销变更登记程序的前提下，认定兴浯公司超红线面积占地建房，并以此为由作出被诉补缴土地出让金决定，缺乏事实依据，亦属程序违法。 综上所述，祁阳县自然资源局对兴浯公司作出的补缴土地出让金决定主要事实不清，主要证据不足，程序违法，且明显不当，应当依法予以撤销。兴浯公司的诉讼理由及诉讼请求成立，该院依法予以支持。 上诉人祁阳县自然资源局不服一审判决，上诉称：一、原审判决以上诉人所作被诉行政行为事实不清、证据不足而撤销该行政行为是错误的。第一，被上诉人超用地面积和超容积率的违法行为是客观存在的，根据上诉人对被上诉人作出的祁土资执罚字〔2015〕第142号、祁国土资罚〔2018〕第279号行政处罚决定书可知，被上诉人存在违法超占土地面积达1894.66m2，被上诉人对以上两份处罚决定书并未提出异议，被上诉人违法超占土地的事实是客观存在的。根据祁规建函〔2018〕268号，被上诉人存在超建筑面积2961.7m2，被上诉人亦未对该处罚决定提出异议。故被上诉人超用地面积和超容积率的行为是客观存在的，且被上诉人是明知的。第二，被诉《补缴土地出让金决定书》事实清楚、证据确实充分。基于被上诉人超用地面积和超容积率客观事实，上诉人作出的补缴土地出让金决定是合法的，而补缴土地出让金的计算标准是依据具有合法评估资质的土地评估机构对涉案土地进行评估后的价格进行计算的，在处罚决定书中也有明确的计算过程，故原审判决认为上诉人作出的行政行为没有提供具体的标准的认定是错误的。二、上诉人作出的行政行为未违反法定程序，亦并无明显不当，属于程序正当的行政行为。上诉人于2009年给被上诉人颁发的祁国用（2009）第0586号《国有土地使用证》经县政府同意已经公告废止了该证，被上诉人对其享有的权利应以转让之前的土地使用证，即以（2007）第0836号《国有土地使用证》记载的数据为准，被上诉人违法占用土地，上诉人据此作出行政处罚并未违反法定程序。上诉人在作出处罚决定之前，依法告知了被上诉人享有听证、陈述、申辩的权利，向其送达了告知书，对于作出处罚决定的依据的补缴计算标准也是经过合法评估的，不存在违反法定程序的情形。故请求撤销原判，改判维持上诉人作出的祁土补价定字〔2018〕第307号补缴土地出让金决定。 被上诉人兴浯公司答辩意见与一审意见一致。 在二审审理过程中，双方当事人均未提交新的证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题是被诉补缴土地出让金决定是否合法，是否应当予以撤销。评析如下： 一、上诉人认定被上诉人超用地面积，应补缴出让金的依据是否充分。本案中，被上诉人系依照上诉人颁发的祁国用（2009）第0586号《国有土地使用证》中的红线图范围进行建设。上诉人认为该证颁发存在错误，但其至今未按照永州市冷水滩区人民法院针对该案所作生效判决的要求重新作出行政行为、履行撤销变更登记行为。上诉人在未履行撤销变更登记程序、未对涉案土地红线范围进行重新确认的前提下，认定被上诉人超红线用地，作出被诉补缴土地出让金决定，缺乏事实依据，亦属程序违法。 二、上诉人认定被上诉人超容积率（建筑面积），应补缴出让金依据是否充分。首先，2010年，永州市祁兴房地产开发有限公司在兴浯公司名下同一宗土地使用权范围内修建了祁阳县城光明停车场A、B两栋大楼，该两栋大楼亦存在超容积率建设的问题，2010年12月6日，祁阳县住房和城乡规划建设局及祁阳县自然资源局等有关部门联合查处了永州市祁兴房地产开发有限公司超容积率违法建设行为，责令永州市祁兴房地产开发有限公司补缴土地出让金为人民币5万元。其次，2014年10月，祁阳县住房和城乡规划建设局及祁阳县自然资源局等有关部门发现了兴浯公司未办理建设工程规划许可证及超容积率建房等违法行为，已责令兴浯公司缴纳人民币22万元罚没款。祁阳县自然资源局在本案被诉补缴土地出让金决定中，对该宗土地上所有建筑物应当如何计算容积率及如何计算土地出让金；同一宗土地上超容积率建设补缴土地出让金数额相差悬殊的理由；兴浯公司已缴纳的上述22万元罚没款性质等情况没有提供充分的证据和合理的说明，属于主要事实不清，主要证据不足。另外，祁阳县自然资源局此前就兴浯公司非法占地行为作出了对其超占批准红线外面积土地上新建建筑物和其它设施予以没收的行政处罚，但在被诉补缴土地出让金决定中，祁阳县自然资源局又将已经列为没收的建筑物面积计算在内，要求兴浯公司补缴土地出让金，明显不当。 如前所述，祁阳县自然资源局对兴浯公司作出的被诉补缴土地出让金决定主要事实不清，主要证据不足，程序违法，且明显不当，一审依法予以撤销并无不当。 综上，上诉人祁阳县自然资源局的上诉请求及理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人祁阳县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  陈 姬 审 判 员  王焕江 二〇一九年十二月二十三日 法官助理  刘 青 书 记 员  王诗萌 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。