江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行终203号 上诉人（一审原告）淮安市锴轩房地产开发有限公司，住所地淮安市清江浦区解放西路36号。 法定代表人博曼蔼恒，该公司董事长。 委托代理人王明凤，该公司副经理。 上诉人（一审被告）淮安市园林绿化管理中心（原淮安市园林管理局），住所地淮安市清江浦区淮海南路楚秀园内。 法定代表人李明卫，该中心局长。 委托代理人陈云萍，该中心员工。 委托代理人沈波，江苏益淮律师事务所律师。 一审第三人中房集团淮安房地产开发有限公司，住所地淮安市清江浦区天津路9-10号。 法定代表人张海峰，该公司董事长。 委托代理人孙国兴，该公司副总经理。 委托代理人李薇，淮安市清江浦区清江法律服务所法律工作者。 上诉人淮安市锴轩房地产开发有限公司（以下简称锴轩公司）与上诉人淮安市园林绿化管理中心（以下简称市园林局）、一审第三人中房集团淮安房地产开发有限公司（以下简称中房公司）要求撤销锴轩大厦绿化工程验收合格行为一案，上诉人锴轩公司、市园林局均不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初106号行政判决，分别向本院提起上诉。本院于2019年9月18日立案受理后，依法组成合议庭于2019年12月13日公开开庭审理了本案。上诉人锴轩公司的委托代理人王明凤，上诉人市园林局的行政机关负责人张爱兰及其委托代理人陈云萍、沈波，一审第三人中房公司的委托代理人孙国兴、李薇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明,2006年，第三人中房公司与原告及他人共同签订了《合作协议》，约定以原告锴轩公司名义共同开发房产项目，即“锴轩大厦”，该工程于2010年4月20日竣工。后因原告与第三人之间存在经济纠纷，无法取得工程综合竣工验收。2014年，第三人诉至法院，法院于2015年4月16日作出（2014）河民初字第2603号民事判决书，判决第三人中房公司可以代原告锴轩公司办理涉案锴轩大厦的竣工验收和备案手续，并通过释明函明确“代”即“代替”之意，即第三人可以以自己的名义办理竣工验收和备案手续。2018年10月16日，被告市园林局根据第三人申请作出了建设项目配套绿化工程竣工验收表，其中申请单位及建设单位均为原告锴轩公司，并加盖第三人公章，建设项目名称为锴轩大厦。原告对被告将绿化竣工验收合格证颁发给第三人的行政行为不服，提起行政诉讼。 一审法院于2019年2月22日立案受理本案后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告于2019年3月4日接收邮件后，经一审法院催告，于2019年3月22日向法院递交了答辩状，但未提交相应证据。 另查明，（2014）河民初字第2603号民事判决书、释明函、（2015）淮中民终字第01234号民事判决书，判决中房公司可以代替原告锴轩公司办理涉案锴轩大厦的竣工验收和备案手续；（2016）苏0802执978号执行裁定书、（2016）苏0802执978号协助执行通知书，载明一审法院执行局根据民事判决内容“请市住建局、园林局等单位协助中房公司代锴轩公司办理锴轩大厦的竣工验收和备案工作”。淮安市住房和城乡建设局、市园林局于2016年8月1日提出执行异议，认为协助执行通知书内的协助执行内容不符合行政批准的窗口登记条件，需要中房公司按程序提出备案申请才能予以验收备案。后一审法院于2016年11月18日作出（2016）苏0802执978号执行裁定书，裁定终结执行程序。2018年8月10日，中房公司向市园林局申请进行锴轩大厦绿化工程验收并提交了验收相关材料，因验收不合格市园林局通知整改。后第三人又于2018年10月11日再次申请验收，于2018年10月16日经被告审核通过绿化竣工验收。 再查明，被告市园林局负责我市绿化工程竣工的验收工作，案涉绿化竣工验收合格用章“淮安市城市绿化合格专用章”由被告保管并使用。 一审法院认为：根据案涉锴轩大厦工程竣工验收及备案的相关裁判及执行文书，第三人中房公司可以对锴轩大厦工程提出绿化竣工验收申请，市园林局应当依照程序对第三人的申请履行验收工作，故本案中市园林局在收到中房公司的申请后，作出的验收决定并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状”、第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”之规定，被告应当在法定期限内向人民法院提交其作出行政行为的证据，不提供的视为没有相应证据。本案中，被告市园林局在收到起诉状副本等材料后的十五日内未向本院递交答辩状及作出该行政行为的证据和依据，因此，应当承担举证不能的不利后果，视为其没有证据。第三人中房公司向本院提交绿化竣工验收申请的相关手续，虽然能够证明第三人按照规定向被告申请竣工验收，但不能因此免除被告在诉讼中的举证责任。 综上，被告市园林局未在法定期限内举证，视为没有证据，应予撤销。但经第三人举证，可以证明该验收备案并无不当，故本案并无撤销重做的必要，一审法院确认被告所做绿化竣工验收行为违法，不予撤销，保留效力。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告市园林局于2018年10月16日所做锴轩大厦建设项目配套绿化工程竣工验收的行政行为违法。案件受理费50元，由被告市园林局负担。 上诉人锴轩公司上诉称：锴轩大厦的所有权属于锴轩公司，有关锴轩大厦工程的所有资料都属于锴轩公司，锴轩大厦绿化工程竣工验收表中无论是申请单位，还是建设单位，均已经从锴轩公司变成了中房公司，该行为对锴轩公司的权利产生实质性影响，依法应当予以撤销，一审法院未予撤销错误。综上，请求撤销一审判决，撤销锴轩大厦绿化工程竣工验收行为。 上诉人市园林局上诉称：1、锴轩公司在行政起诉状中的诉讼请求是确认市园林局将锴轩大厦绿化工程竣工验收合格证发给第三人违法，而不是颁证行为是否违法，一审审查重点错误，导致判决错误。2、园林局将绿化工程竣工验收合格证发给第三人完全合理合法，上诉人发证的依据是（2016）苏0802执978号协助执行通知书及执行裁定书，市园林局是履行的司法协助义务，对于此类行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，请求撤销一审判决，驳回锴轩公司的诉讼请求。 一审第三人中房公司述称，市园林局依据法院裁判文书依法颁证，合法有效，市园林局未举证，依法应承担违法责任。请求驳回锴轩公司和市园林局的上诉请求，维持一审判决。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查，对一审法院认定的事实和证据予以确认。 二审中，上诉人锴轩公司提供淮安仲裁委员会（2011）淮仲裁字第174-1号裁决书、淮安市中级人民法院款、物交接清单，以此证明锴轩大厦已经经过验收，且只能由锴轩公司申请验收。市园林局、中房公司质证均认为该证据与本案不具有关联性。本院认为，该证据在一审未能提供，不属于行政诉讼的新证据，且与本案无关联性，本院不予采纳。 本院另查明，2018年7月16日，一审法院向中房公司作出（2014）河民初字第2603号释明函，对该公司反映的问题答复如下：“一、本院于2015年4月16日作出的（2014）河民初字第2603号民事判决，主文‘原告中房公司于本判决生效后即可代被告锴轩公司办理锴轩大厦的竣工验收和备案手续’中的‘代’指‘代替’的意思，意即你公司可以自己名义办理；二、是否验收、如何验收是有关行政职能部门依照其职能范围，依法履行法定职责的工作事项，不属本案判定事项。” 一审法院在执行（2014）河民初字第2603号民事判决过程中，要求淮安市住房和城乡建设局、市园林局予以协助，淮安市住房和城乡建设局、市园林局提出执行异议，一审法院没有再要求市园林局等履行协助义务，并于2016年11月18日作出（2016）苏0802执978号执行裁定，以该案暂不符合执行条件为由，裁定终结该次执行程序。 本案争议焦点为：1、上诉人市园林局审批绿化工程竣工验收行为是协助法院执行行为，还是履行行政机关审批职责行为，该行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围；2、上诉人市园林局审批绿化工程竣工验收行为是否合法，应否予以撤销，市园林局未举证情况下，第三人举证对该行为的合法性有何影响。 关于争议焦点一，即上诉人市园林局审批绿化工程竣工验收行为是协助法院执行行为，还是履行行政机关审批职责行为，该行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围。 本院认为，首先，国务院《城市绿化条例》第六条规定：“……地方人民政府城市绿化行政主管部门主管本行政区域内城市规划区的城市绿化工作。……”江苏省《城市绿化管理条例》第三条规定：“省、市、县（市、区）人民政府建设（园林）行政主管部门主管本行政区域内城市规划区城市绿化工作。……”因此，上诉人市园林局作为行政主管部门，具备绿化工程竣工验收法定职权。其次，市园林局审批绿化工程竣工验收是依据当事人申请而实施的行为，即属于依申请行政行为，而非主动履责行为。第三，一审法院民事判决中确认中房公司可代锴轩公司办理锴轩大厦的竣工验收和备案手续，但其在释明函中已经明确，是否验收、如何验收是有关行政职能部门依照其职能范围，依法履行法定职责的工作事项，不属该民事案件判定事项。第四，一审法院在执行案件中，虽然向上诉人市园林局作出了协助执行通知和执行裁定，但市园林局提出异议后，一审法院即未再要求市园林局进行协助，而是终结了该次执行程序。综上，上诉人市园林局审批绿化工程竣工验收行为不属于协助法院执行行为，而是依职权履行行政机关审批职责行为，该行为属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人市园林局认为本案不属于行政诉讼受案范围的主张，不能得到支持。 关于争议焦点二，即上诉人市园林局审批绿化工程竣工验收行为是否合法，应否予以撤销，市园林局未举证情况下，第三人举证对该行为的合法性有何影响。 本院认为，首先，根据上述规定，上诉人市园林局具有依法作出绿化工程竣工验收行为的法定职权，其依据当事人申请进行审查，具备职权基础。其次，第三人中房公司在民事诉讼中经法院判决确认其可代锴轩公司办理锴轩大厦的竣工验收和备案手续，且可以自己名义办理，因此，中房公司代锴轩公司办理绿化工程竣工验收具有权利来源，市园林局作出审查并无不当。第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，市园林局对其作出的行政行为未能提供证据，应当视为没有证据，诉讼中第三人提供了相关证据，能够证明在行政程序中市园林局依法作出绿化工程竣工验收行为的正当性，但并不能就此免除市园林局在诉讼中未提供证据的违法责任，一审确认其行为违法，并无不当。上诉人市园林局的上诉理由不能成立。 至于上诉人锴轩公司上诉认为市园林局的行为改变了锴轩大厦的权属应当予以撤销的问题。本院认为，首先，第三人提供的证据能够证明市园林局所作行为的正当性，一审法院之所以确认行为违法，仅是对市园林局诉讼中未能提供证据所应承担责任的一种确认。其次，市园林局所作的绿化工程竣工验收行为是针对锴轩大厦建设工程中配套的绿化工程，并不涉及锴轩大厦的权属，中房公司在此行为过程中，仅是依据民事判决代锴轩公司办理锴轩大厦的竣工验收手续，双方就民事争议部分并不在行政行为审查之中，也不在行政诉讼审查之中，其主张行政行为改变锴轩大厦权属应当予以撤销，不能成立。 综上，上诉人锴轩公司、市园林局的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人淮安市锴轩房地产开发有限公司负担50元，上诉人淮安市园林绿化管理中心负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 徐冬然 审 判 员 梁新星 审 判 员 孙聂娟 二〇一九年十二月十六日 法官助理 王伏刚 书 记 员 陈青青