浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终670号上诉人（原审被告）泰顺县三魁镇人民政府，住所地浙江省泰顺县三魁镇魁中路9号，社会信用代码11330329002542321R。法定代表人何雪漫，该镇镇长。委托代理人叶晓波，该镇工作人员。委托代理人钱招脉，浙江招脉律师事务所律师。被上诉人（原审原告）泰顺县张庆丰家庭农场，注册号330329603023045，个人经营，住所地浙江省泰顺县。经营人张庆丰，男，1965年2月4日出生，汉族，住浙江省泰顺县三魁镇战州村彭家堡。委托代理人蔡景赛，男，1955年1月16日出生，汉族，住福建省福鼎市。原审被告泰顺县人民政府，住所地浙江省泰顺县罗阳镇东大街6号。法定代表人王慧杰，县长。委托代理人陶呈随，泰顺县司法局副局长。委托代理人吴君，泰顺县司法局科长。上诉人泰顺县三魁镇人民政府（以下简称三魁镇政府）因被上诉人泰顺县张庆丰家庭农场（以下简称张庆丰农场）诉其限期拆除决定及泰顺县人民政府（以下简称泰顺县政府）行政复议一案，不服浙江省平阳县人民法院（2019）浙0326行初14号行政判决，于2019年9月9日向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。2017年9月5日，三魁镇政府发出《限期拆除违法建筑通知书》（以下简称被诉限拆通知），内容如下：“张庆丰户：经查，你户未经行政主管部门批准，擅自在戬州村工商所对面建设生产辅助用房。其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、六十五条的规定，属于违法建设行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，现责令于2017年9月11日前自行腾空并拆除上述违法建筑物，逾期仍未拆除，三魁镇人民政府联合相关职能部门决定对你户的违法建筑进行强制拆除。”同年10月1日，三魁镇政府强制拆除了张庆丰农场的涉案建筑。张庆丰农场不服，向泰顺县政府申请行政复议，请求撤销被诉限拆通知，确认三魁镇政府强制拆除行为违法，并赔偿经济损失。2019年1月25日，泰顺县政府作出泰政复[2018]8号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），决定：一、维持三魁镇政府作出的被诉限拆通知；二、确认三魁镇政府2017年10月1日作出的强制拆除行为违法；三、驳回张庆丰农场的其他行政复议请求。原判认定：张庆丰未经审批，于2000年开始在泰顺县××镇戬州村彭家堡的一块农地上建造房屋，先后用于餐饮、足浴等经营，2010年扩建形成一处占地420平方米的砖棚房屋。2016年7月27日，张庆丰于该房屋之上注册成立张庆丰家庭农场。2017年9月5日，三魁镇政府作出被诉限拆通知，并张贴于房屋外墙。同年9月5日至10月1日之间，张庆丰自行拆除了房屋的顶棚、门窗。同年10月1日，三魁镇政府组织人员对剩余墙体实施了强制拆除。张庆丰农场不服，申请行政复议。泰顺县人民政府法制办于2018年4月3日作出泰政复[2018]1号不予受理通知书。2018年10月11日，温州市中级人民法院判决确认泰顺县政府以其法制办名义作出的不予受理决定无效，并责令泰顺县政府自判决生效后依法对张庆丰农场的复议申请作出处理。2019年1月25日，泰顺县政府作出被诉复议决定。张庆丰农场不服，提起本案诉讼，请求撤销被诉限拆通知及被诉复议决定第一项内容，并请求一并审查泰政发[2017]145号《泰顺县违法建筑认定标准及处置规定》的合法性，因被告明确被诉行政行为的作出未适用[2017]145号文件，但适用了泰委办发[2014]17号文件之附件7《泰顺县违法建筑认定标准及处置规定（试行）》中的第三条、第五条第二款、第五条、第六条第一款第一项，第十一条的规定。张庆丰农场以泰政发[2017]145号文件和泰委办发[2014]17号文件条款实际具有对应性为由，请求审查并撤销[2017]145号文件第二条、第三条、第四条、第六条、第八条、第十二条、第十四条、第二十条、第二十二条、第三十三条。原判认为：张庆丰农场要求对泰政发[2017]145号文件的合法性进行审查，但该文件形成于被诉行政行为作出之后，且被告已明确陈述，该文件并非被诉行政行为的依据。张庆丰农场以该文件在内容上和泰委办发[2014]17号文件部分条款一致，即要求审查其合法性，不符合规范性文件的审查要求，不予审查。张庆丰农场申请撤销文件部分条款，亦不属于行政审判的职权范围，不予处理。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《浙江省违法建筑处置规定》第六条规定，乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。该规定第二条还规定，村庄规划区内的违法建筑简称乡村违法建筑。三魁镇政府作为乡镇级人民政府，对其辖区内的乡村违法建筑具有查处的职权职责。本案中，三魁镇政府认定涉案建筑为违法建筑并责令相对人自行拆除，但并未出具案涉地块已编制村庄规划的相关材料。泰顺县国土主管部门虽认定案涉地块为基本农田，但破坏基本农田或非法占地的行为，其查处职责并不在于乡镇人民政府。故两被告主张三魁镇政府作出被诉限拆通知具有法定职权，缺乏事实证据。三魁镇政府在作出被诉限拆通知前，虽通过现场查看、查阅其他行政机关移送的案卷材料，对涉案建筑的性质作出分析判断，但案件相关证据表明，三魁镇政府作出被诉限拆通知前，未告知张庆丰农场享有陈述申辩的权利，亦未听取其陈述申辩。该被诉限拆通知以张贴外墙的形式向当事人送达，误将留置送达中以拍照固定送达经过的方式等同于法定送达方式，其送达程序不合法。虽张庆丰农场自认已于张贴当天获得通知内容，但不因此反推送达行为的合法性。三魁镇政府在被诉限拆通知中未明确涉案建筑形成时间；复议机关认定涉案建筑自2000年开始兴建；行政程序及复议程序中均未涉及案涉地块是否处于村庄规划区内的表述。故被诉限拆决定并未查明案件主要事实。被告适用城乡规划法第四十一条、第六十五条作出处罚，亦因案件事实不清，难以判断其法律适用正确与否。综上，被诉行政行为认定事实不清、证据不足，职权依据不足，不具备合法性，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，第七十九条之规定，判决：一、撤销三魁镇政府于2019年1月25日作出被诉限拆通知的行政行为。二、撤销泰顺县政府于2019年1月25日作出的被诉复议决定第一项内容。上诉人三魁镇政府上诉称：一、责令辖区内违法建筑限期拆除，系其法定职权。一审法院以“不在乡村划区内”及“无编制村庄规划”为由，否定其法定职权，错误。1.行政强制法及城乡规划法明确授权乡镇人民政府处置行政区划范围内的违法建筑，乡镇政府作为组织处置违法建筑的责任主体，有权作出被诉限拆通知。本案中，对涉案违法建筑作出限期拆除，系执行泰顺县生态搬迁工程指挥部、国土、规划等部门联合督查作出的行政命令，有充分的授权依据。2.涉案宗地业经乡村总体规划，属于村庄规划区范围。一审举证及庭审中，均已出示过三魁镇的总体规划。乡村规划区包括建设区和非建设区，一审法院将乡村规划范围内的非建设区理解成非乡村规划区，错误。二、本案中，在向张庆丰农场送达被诉限拆通知时，因对方不配合，工作人员遂将宣读过的通知张贴在涉案建筑墙体上，并拍照留存，庭审中张庆丰农场亦确认当天即知晓被诉限拆通知内容，故一审法院将“张贴拍照”送达程序认定为不合法，错误。三、在涉及违法建筑物限期拆除的案件中，关键是建筑物的违法性认定是否准确，至于建筑物的坐落、建成年限等情节，不影响建筑物违法性的认定，不应作为必要事实进行审查，一审法院以此认定本案主要事实不清，显然是对“案件主要事实”的理解错误。涉案建筑已经国土部门查实属于未经审批建设，且占用基本农田，故属违法建筑，应整体拆除。请求二审法院撤销原判，驳回张庆丰农场的诉讼请求。被上诉人张庆丰农场答辩称：一、原判认定事实正确，适用法律正确。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定由城乡规划主管部门负责相关城乡规划管理工作，并没有授权镇政府城乡规划执法权。三魁镇政府未在法定期限内提交涉案地块规划证据。泰顺县生态搬迁工程建设指挥部未提交组织机构代码证等法定要件，其职权来源不清，督办函当然不具法律效力。二、被诉限拆通知认定事实错误，适用法律错误。城乡规划法于2008年1月1开始施行，浙江省城乡规划条例于2010年10月1日施行，但三魁镇总体规划于2011年11月25日才得到批复，可以推定三魁镇最早是2011年11月26日才实施城乡规划。涉案建筑是否违法的起算时间应从当地政府开设办理规划审批手续窗口、当地所在区域规划实施日开始计算。综上，请求驳回上诉。原审被告泰顺县政府陈述称：同意三魁镇政府的意见。张庆丰农场2000年未取得规划许可证的前提下，建造涉案房屋，依据城乡规划法第六十五条的规定，三魁镇政府有权对该违法行为进行查处。三魁镇政府作出的被诉限拆通知事实清楚，合法合理。各方当事人一审期间提供的证据均已随案移送本院。二审期间，三魁镇政府提供了泰政发【2011】113号文件《泰顺县人民政府关于同意实施三魁镇总体规划的批复》、泰顺县三魁镇总体规划（2011-2030）中心镇区戬州组团用地规划图，拟证明涉案地块位于乡村规划区范围内的事实。本院认为，这一证据从形成时间看，并非二审新证据；从证据名称看，系三魁镇总体规划，并不能证明三魁镇政府相关乡村规划的主张，故不予采纳。原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：1.《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。该法第三条规定：“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。……县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。”该法第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。该法第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，乡镇人民政府对相关违反乡村规划的建设行为进行行政执法的前提是有相应乡规划、村规划的存在和实施。被诉限拆通知明确认定张庆丰农场违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条之规定，三魁镇政府在一、二审中亦均明确其系依据城乡规划法履行相关规划执法职权，但三魁镇政府在一审中只提供了涉案地块2011年、2016年村土地规划局部图，而没有提供前述城乡规划法所规定的乡规划或村庄规划，因此一审法院认定三魁镇政府作出被诉限拆通知职权依据不足，正确。且涉案建筑是否因占用基本农田而应予责令拆除，亦非三魁镇政府的职权范围。2.由于缺乏涉案地块已经制定和实施乡村规划的证据，一审法院判定被诉限拆通知认定事实不清，正确。3.由于被诉限拆通知责令张庆丰农场限期拆除涉案建筑物，并表示逾期将予以强制拆除，这涉及张庆丰农场的重大利益，依照正当程序之要求，一审法院认定三魁镇政府未告知张庆丰农场享有相应的陈述申辩权利，未听取张庆丰农场陈述申辩，以及三魁镇政府未明确其向张庆丰农场送达被诉限拆通知时，受送达人是否在场等情形，而直接以张贴外墙形式进行送达，构成程序不合法，并无不当。综上，三魁镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人泰顺县三魁镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 林青青审 判 员 许旭东审 判 员 郑 宇二〇一九年十二月九日代书记员 陈 敏