江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终838号 上诉人（原审原告）光雪莲，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人赵丽丽，北京市盈科律师事务所律师。 委托代理人王一然，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人马蓉，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人倪杰，江苏三法律师事务所律师。 上诉人光雪莲因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）土地行政管理一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初602号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1999年12月8日，原告光雪莲取得的白农建（99）第066号《建设工程规划许可证》，载明：建设项目为翻建贰层住宅，建设位置为石门坝镇杨庄村二埠三队，建设规模计136.80㎡。该地块上建有涉案房屋。 2008年6月16日，原南京市国土资源局（以下简称原市国土局）编制了《南京市2007年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案表》，其中5号地块为杨庄“城中村”改造地块。2008年9月3日，经江苏省人民政府（以下简称省政府）批准，原江苏省国土资源厅（以下简称原省国土厅）作出苏国土资函[2008]538号《关于国务院批准的南京市2007年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（以下简称538号批复），同意原市国土局编制的农用地转用和土地征收实施方案。原告光雪莲的涉案房屋在该批次征地范围内。2009年2月26日，南京市人民政府（以下简称市政府）就被征收地块作出[2009]007号《征收土地方案公告》并公示。之后，南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）就被征收地块所涉及的土地、青苗、地上附着物、被征地农业人员安置等补偿安置标准等内容向村民进行了宣传告知，原市国土局一分局和光华路街道办事处等部门对被征收地块的土地补偿、青苗补偿、地上附着物补偿、农业人员情况进行了登记。 2016年7月12日，南京长城土地房地产资产评估造价咨询有限公司对涉案房屋进行测绘并制作《测绘统计表》。2016年10月21日，原市国土局作出宁征房补字[2016]008号南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书（以下简称008号通知书），同意由原南京市秦淮区住房和建设局（以下简称原秦淮区住建局）对杨庄二期地块“城中村危旧房”改造项目范围内集体土地上房屋实施征收补偿安置，涉案房屋在该通知书所涉的征收范围之内。2016年11月30日，江苏金宏业土地房地产评估咨询有限公司对涉案房屋作出《南京市征收集体土地房屋补偿评估结果分户表》，载明：“被征收人或征地单位对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向我公司书面申请复核评估”。同时，该公司对涉案房屋的装饰装修及附着物进行评估并制作《装饰装修及附着物评估明细表》，并于2017年3月10日送达原告。2017年3月10日、2017年4月15日、2018年3月25日，征收项目工作人员数次与原告就涉案房屋征收补偿进行协商，但协商未果。2018年11月1日，原南京市秦淮区建设房产和交通局（以下简称原秦淮区建交局）制作了具体补偿安置方案，并于2018年11月8日送达原告。原告拒绝接受该补偿安置方案。 2018年11月29日，秦淮区政府向原市国土局作出《关于责令光雪莲户限期交出土地的函》，提请原市国土局责令原告限期交出土地。2018年12月26日，原市国土局向原告送达催告书，告知原告自收到催告书之日起十日内接受补偿安置，依法履行交出土地的义务，并告知原告享有陈述、申辩的权利。当日，原市国土局向原告及原秦淮区建交局送达协调会召开通知书，通知原告于2018年12月28日与原秦淮区建交局就补偿安置事宜进行协调。经协调，双方仍然无法就补偿安置事宜达成一致。2019年3月27日，原市国土局作出宁国土责令[2018]2号《责令交出土地决定书》（以下简称2号《决定书》），认为原告户无正当理由拒绝接受补偿，未能在规定的期限内履行交出土地的义务，已经影响到征收工作的正常进行，责令原告自收到决定书之日起15日内腾空并搬离涉案房屋，交出土地。2号《决定书》于2019年3月29日送达原告。原告不服，诉至本院，要求判如所请。 另查明，案外人光富明、王根宝因不服原市国土局作出的008号通知书，曾于2017年4月20日诉至南京铁路运输法院。经南京铁路运输法院、南京市中级人民法院审理、江苏省高级人民法院申请再审复查后，均认为008号通知书的作出并无不当，驳回了二人要求撤销008号通知书的诉讼请求。光富明、王根宝二人仍不服，申请南京市人民检察院抗诉。南京市人民检察院于2019年7月5日告知二人，该案已提请江苏省人民检察院抗诉。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告作为南京市土地行政主管部门，对于阻挠国家建设征收土地的行为，具有责令交出土地的法定职权。本案被告作出责令交出土地的决定时，行政相对人应当存在阻挠国家建设征收土地的行为。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款之规定，“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”首先，涉案地块已由省政府批准征收，针对涉案地块的征收，市政府发布了相应的征收土地方案公告，相应的补偿安置方案业已进行了告知，有关部门已对土地补偿、青苗补偿、附着物、农业人员情况等进行了登记，相应征地程序已有序实施；其次，本次征收土地建设项目为“城中村”改造，涉案房屋所在地块位于项目范围内，“城中村”改造符合城市建设的需要，属于国家建设征收土地的行为。现既无生效法律文书对上述征收土地行为作出否定性评价，亦无证据证明上述征收土地行为存在明显不当，故涉案地块存在国家建设征收土地的行为；再次，涉案地块的征收补偿方案已经通过审核并实施，涉案地块的征地补偿安置费用已足额到位，涉案房屋已经由具有资质的机构进行测绘与评估，征收实施单位依据征收补偿方案，根据评估结论，针对原告制定了具体补偿安置方案，原告虽不接受但未提出其他正当理由，其拒不交出土地的行为已然构成阻挠征地。综上，被告对光雪莲作出的2号《决定书》符合法定的适用条件。 同时，依法行政要求被告作出责令交出土地决定应当遵循相应的程序。对此，《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第三十条第一款规定，被征收人无正当理由拒绝接受补偿，不能达成补偿安置协议的，由区政府提请国土资源管理部门责令被征收人限期交出土地。本案中，原秦淮区建交局与原告多次协商后，原告无正当理由拒绝接受补偿并拒不交出土地。在此情况下，依据秦淮区政府的提请，被告在催告原告履行、组织双方协调、听取原告陈述申辩后作出被诉行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告光雪莲的诉讼请求。 上诉人光雪莲上诉称：一、原审法院事实认定错误。1.上诉人房屋所涉地块属于国有土地。2.上诉人房屋拆迁补偿应当按照国有土地标准进行补偿。首先，上诉人房屋位于石杨路学校周边道路建设工程项目内，应该按照国有土地补偿标准进行补偿。其次，即使被上诉人认为应该根据城中村危旧房项目进行补偿，也应该按照国有标准，在2008年该地块己经被纳入城市规划区。二、原审法院适用法律错误。1.根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地己纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除己经取得的土地补偿费。根据该司法解释的规定，2008年涉案土地被征为国有，土地包括土地上的房屋。在2006年的房屋拆迁中，对四户没有进行补偿（四户中包括上诉人户）。上诉人房屋于2016年被征收并进行补偿，在征收区域已经实现城镇化的情况下，应从有利于被征收人合法权益的保护出发，按照国有土地对上诉人进行补偿。根据2008年的538号批复，上诉人房屋在2008年己经变更为国有土地，2016年通过杨庄二期地块城中村危旧房改造项目进行征收，征收土地的原用途也应为国有土地，应当按照国有土地标准进行补偿。三、被上诉人出具2号《决定书》缺乏法律依据。被上诉人作出的责令交地决定书依据《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第三十条:“被征收人无正当理由拒绝接受补偿，不能达成补偿安置协议的，由区政府提请国土资源管理部门责令被征收人限期交出土地。”根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。上诉人没有得到相关补偿且有正当理由拒绝被告作出的集体安置补偿方案的补偿，被上诉人存在程序上的严重违法，责令通知书应当予以撤销。综上所述，请求：1.依法撤销南京铁路运输法院(2019)苏8602行初602号行政判决，发回重审或改判撤销2号《决定书》；2、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市规划资源局辩称，2号《决定书》事实认定清楚，程序合法，适用法律法规正确。首先，涉案地块业经省政府依法批准征收，市政府依法对征收土地方案进行了公告。同时，相关征地补偿安置工作已有序实施，上诉人光雪莲户也领取了相关土地补偿款。其次，房屋补偿安置工作开始后，实施单位就涉案房屋征收补偿事宜多次与上诉人进行协商。涉案房屋业经评估机构依法评估，上诉人在法定期限内未对该评估报告申请复核。同时，实施单位对上诉人已作出《具体补偿安置方案》，上诉人虽不接受但未提出其他正当理由。再次，2号《决定书》作出已遵循相应的程序。市规划资源局已通过催告的形式告知上诉人享有陈述、申辩的权利，并主动组织召开协调会，但上诉人与实施单位仍然无法就补偿安置达成一致意见。最后，上诉人无正当理由拒绝接受补偿，拒不交出土地，已严重影响到征收工作的正常进行。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》(宁政规字〔2015〕15号)第三十条的规定，依法责令上诉人交出土地并无不当。 另外，涉案房屋的补偿包括原房补偿款、购房补偿款和区位补偿款，安置房的申购价格也远低于房屋的市场价值，实施单位所作《具体补偿安置方案》符合现行政策规定，补偿标准足以保障被征收人的合法权益。 综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，请依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据该规定，被上诉人具有对其辖区内阻挠国家建设征收土地的被征收人，作出责令其交出土地的法定职权。对被征收人是否符合作出责令交出土地的条件，可以参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”进行实体审查。同时，按照《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第三十条规定：“被征收人无正当理由拒绝接受补偿，不能达成补偿安置协议的，由区政府提请国土资源管理部门责令被征收人限期交出土地。”审查相应程序。具体到本案，涉案地块已经省政府批准征收，市政府发布了征收土地方案公告，补偿安置方案进行了告知，有关部门对土地补偿、青苗补偿、附着物、农业人员情况等进行了登记，征收补偿方案已通过审核并实施，涉案地块的征地补偿安置费用已足额到位，涉案房屋已由具有资质的机构进行测绘与评估，征收实施单位依据征收补偿方案、评估报告，制定了具体补偿安置方案，上诉人无正当理由拒不接受补偿，其拒不交出土地的行为已构成阻挠国家建设征收土地。根据秦淮区政府的提请，被上诉人作出2号《决定书》符合上述规定，并无不当。 关于上诉人提出对其房屋拆迁补偿应当按照国有土地标准进行补偿的上诉意见，本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”适用该条的一个前提条件是如果按照农村集体土地上房屋的标准补偿，将会无法保障被拆迁人的权益，被拆迁人的居住问题难以解决。本案中，涉案房屋已经评估机构进行测绘与评估，征收实施单位根据征收补偿方案、评估报告，制定了具体补偿安置方案，并为上诉人提供了申购秦淮区银龙花园二期安置房的资格，安置房的申购价格也远低于房屋的市场价格，不存在上诉人的居住问题难以解决的情形。因此，上诉人的该项主张，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉主张缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人光雪莲负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 兵 审判员 汤 权 审判员 赖传成 二〇一九年十二月十日 书记员 王一平