黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终189号上诉人（原审原告）富锦市天野牧业有限责任公司，住所地富锦市富饶公路40公里处。法定代表人谷学波，该公司董事长。委托代理人王育民，黑龙江高盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）富锦市人民政府，住所地富锦市中央大街416号。法定代表人李源波，该市市长。行政机关负责人李庆飚，该市政府副市长。委托代理人富洪，该市政府法制办公室负责人。原审第三人富锦市隆坤农业开发有限公司（原富锦市农业开发公司），住所地富锦市新开街北段滨江小区2-3号楼。法定代表人李汫抚，该公司主任。委托代理人陶世伟，该公司副经理。委托代理人戴俊峰，黑龙江普瑞特律师事务所律师。上诉人富锦市天野牧业有限责任公司(下称天野公司）因诉富锦市人民政府（下称富锦市政府）、原审第三人富锦市隆坤农业开发有限公司（下称隆坤公司）履行行政协议一案，不服佳木斯市中级人民法院（2018）黑08行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人天野公司的法定代表人谷学波及委托代理人王育民，被上诉人富锦市政府的行政机关负责人李庆飚及委托代理人富洪，原审第三人隆坤公司的委托代理人陶世伟、戴俊峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2004年1月4日，富锦市政府为了招商引资，与深圳市深华集团公司徐贺山签订协议书，约定：由徐贺山独资成立天野公司。富锦市政府在富锦市富饶公路40公里东侧岗包处给徐贺山提供100公顷土地为场舍基地建设及基本饲料用地，另提供饲料地400公顷熟地，零使用10年，有偿使用20年，由富锦市政府给天野公司办理土地使用权证。2004年1月13日，天野公司成立，其中徐贺山、徐洪弛、谷学波各投资500万元，李治彤投资300万元。2004年2月19日，富锦市政府对天野公司作出富政函[2004]4号关于给予优惠政策的函。函中约定：富锦市政府将富锦市农业开发公司富饶公路40公里处东侧区域100公顷土地提供给天野公司作为场区建设及基本饲料地。另提供熟地400公顷，零收费使用10年，之后天野公司再有偿使用20年，每年租金每公顷800元，由原富锦市农业开发公司代表富锦市政府履行协议中的具体事宜。原富锦市农业开发公司为天野公司提供的400公顷饲料地因原承包合同还有两年未到期，每年按每公顷土地1000元予以补偿，两年合计80万元。要求天野公司2004年引进美国、加拿大纯种荷斯坦奶牛优质种母牛200头以上进场。原富锦市农业开发公司按每头牛实际价格的5%给予补贴。2005年3月21日，原富锦市农业开发公司与天野公司签订土地租赁合同书，约定天野公司租赁原富锦市农业开发公司400公顷土地，用于发展奶牛养殖与繁育的饲料用地。土地租赁期限30年，从2004年3月21日至2033年9月30日止。土地租赁费前10年零收，后20年每年每公顷租金800元。2005年8月24日，富锦市政府为天野公司颁发富黑国用（05）第141号土地使用权证，使用土地面积400公顷。原富锦市农业开发公司在履行协议的过程中提供给天野公司土地共计100公顷用于建设场舍。2006年3月1日，原富锦市农业开发公司与天野公司签订协议书，约定：原富锦市农业开发公司于2006年为天野公司提供83公顷土地用于饲料地，因不能提供其余317公顷土地，2006年按土地市场价格每公顷2200元给付天野公司租金697400元。2007年如果不能提供317公顷土地，按每公顷2200元给付租金697400元。协议签订后，原富锦市农业开发公司未能按协议约定给天野提供317公顷土地。从2004年12月16日至2009年5月18日，富锦市农业开发公司与天野公司共往来资金5577400元，其中包括天野公司向富锦市农业开发公司借款2280000元，富锦市农业开发公司给付天野公司土地补偿款3297400元。2009年，谷学波因与徐贺山、徐洪弛借款纠纷诉至法院，法院判决后，徐贺山、徐洪弛未向谷学波履行判决确认的给付金钱义务，谷学波申请法院强制执行，将徐贺山、徐洪弛在天野公司的股权转至谷学波名下。2013年3月4日，天野公司的法定代表人变更为谷学波。2017年11月21日，富锦市农业开发公司变更为隆坤公司。2018年7月25日，天野公司提起行政诉讼，要求富锦市政府及隆坤公司履行土地租赁合同书，给付317公顷土地，后撤回要求富锦市政府给付应给付土地期间的补偿及利息的诉讼请求。原审法院认为，为了招商引资，发展特种奶牛饲养业，富锦市政府与徐贺山签订协议，约定由徐贺山独资成立天野公司，由其引进国外优质奶牛，政府向其提供土地用于建场舍及饲料地等优惠政策。同时，富锦市政府依据与徐贺山签订的协议书及富政函（2004）4号关于给予优惠政策的函，授权富锦市农业开发公司与徐贺山投资成立的天野公司签订土地租赁合同书，该合同书属于行政协议。天野公司因富锦市政府未按协议约定履行给付317公顷土地的义务，双方发生争议。天野公司以富锦市政府和隆坤公司作为被告和第三人提起行政诉讼，主体适格。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。第二款规定，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。根据该规定，富锦市政府因不能按该合同约定给付400公顷土地，原富锦市农业开发公司代表富锦市政府于2004年12月给付天野公司2004—2005年土地补偿款80万元，于2006年3月1日与天野公司签订协议书，约定2006年和2007年按租金方式给付天野公司土地补偿款。2008年和2009年，双方继续以租金方式履行该协议。2009年5月18日，原富锦市农业开发公司以租金方式向天野公司给付最后一笔土地补偿款之后，富锦市政府及原富锦市农业开发公司与天野公司对如何继续履行协议再无书面约定，也未向天野公司给付317公顷土地，或以租金方式向天野公司给付土地补偿款。天野公司于2009年5月18日已知道富锦市政府未按协议履行给付317公顷土地的约定，其认为富锦市政府侵犯了其合法权益，应在2012年5月18日前向富锦市政府主张权利。因其在2018年7月25日向法院提起行政诉讼，已超过法定3年的诉讼时效，且不存在诉讼时效中断、中止、延长的情形，故富锦市政府及隆坤公司提出天野公司之诉超过诉讼时效，不同意给付317公顷土地的抗辩理由成立，应予支持。综上，天野公司的起诉已超过诉讼时效，其要求富锦市政府履行行政协议，给付317公顷土地的理由不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回天野公司的诉讼请求。天野公司向本院提起上诉，请求撤销一审判决，支持其诉讼请求。主要理由：2005年天野公司与富锦市政府授权的富锦市农业开发公司签订合同，约定富锦市农业开发公司租赁给天野公司400公顷土地用于奶牛的饲料用地，零费用使用10年，有偿使用20年，每年每公顷800元，从2004年3月21日至2033年9月30日共30年，2005年8月富锦市政府向天野公司颁发了400公顷土地使用权证书。2006年给付83公顷土地，余317公顷土地至今未交付给天野公司。对富锦市农业开发公司未按合同给付的317公顷土地，天野公司一直未间断找政府及农业公司协商，但答复是“等政府研究后答复你们”，故一审法院将行政诉讼的起诉期限误认为是民事诉讼的诉讼时效，属认定事实不清、适用法律错误。富锦市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。主要理由：1.原审适用诉讼时效符合法律规定，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政法及其司法解释关于起诉期限的规定”。本案系天野公司要求富锦市政府及隆坤公司按协议约定履行出租土地义务的诉讼，因此应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。2.天野公司的起诉已超过诉讼时效，本案隆坤公司给付天野公司不能给付土地的补偿款一直到2009年，因此天野公司的诉讼时效期间应当自2009年开始计算，天野公司在2018年起诉已超过了民法总则规定的诉讼时效。3.天野公司违反了2004年1月4日协议书的约定及2月19日《关于给予优惠政策的函》的规定，因此按协议约定，富锦市政府有权收回场舍基地和饲料用地，隆坤公司无须再向天野公司出租400公顷土地。隆坤公司答辩意见同富锦市政府答辩意见。本院经审理查明的案件事实与原审基本一致，本院予以确认。另查明，2014年1月6日，天野公司向富锦市政府递交《关于清收畜牧饲料用地意见报告》，主要内容为：“2004年应富锦市人民政府招商引资、发展特种奶牛饲养事业的需要，我公司投资1800万元在富锦市××林镇辖区内兴建奶牛饲养基地。为了鼓励畜牧业的发展，市委市政府决定拨付土地506公顷，建厂时只交付一部分，其余317公顷和市农业开发公司签订合同约定，土地使用年限30年，前10年零收费，后20年每年每公顷租金为800元。现在我公司所经营的畜牧基地规模已成型，但奶牛主要饲料玉米市场价格为每市斤1.00元，而每公顷土地平均收玉米2000斤，种植玉米从整理土地到收割土地费用为5000元/公顷，折合每市斤玉米成本0.25元，由于土地没到位，玉米饲料都从市场购进，平方米饲料成本多支付1.5万元，造成公司经营亏损状态。为了使饲养基地稳步向前推进，请富锦市政府安排市农业开发公司将土地还付给我公司，以解决公司饲料来源地。如还付这部分土地还需要一个协调过程，请市农业开发公司按土地所产玉米的市场价格年平均每公顷1.2万元补偿给我公司，以弥补玉米饲料成本的亏损。”2014年11月10日，富锦市政府相关负责人在该报告上批示，由富锦市农业开发公司与天野公司研究协商解决，拿出意见。2015年1月21日，富锦市农业开发公司对天野公司作出《关于清收畜牧饲养用地意见的报告的回复》，该回复主要内容：“一、关于土地的拨付问题。2004年按市政府与天野公司协议，我市应划拨天野公司用地500公顷，当年已划拨183公顷，其余317公顷用地，因4.29事件影响，按照省政府的指示，已返还给农民，其中：头林镇庆丰村210公顷，庆富村107公顷，我公司现已无地可拨付与天野公司。二、关于土地补偿问题。未划拨的317公顷用地，富锦方面给予天野公司的补偿已经结算到2009年，双方已无异议。2009年至现在，因天野公司管理层变动，一直未到农业开发公司商讨补偿。天野公司最近提出每公顷土地补偿1.2万元，我们认为理由不充分。为了拿出一个合情合理的补偿价格，我公司从实际出发，安排人员对天野公司周围5公里内各类耕地进行了调查。调查中，我们对所调查的好、中、差三种类型耕地三年对外承包市场价格为平均每公顷3000元。由此调查证明天野公司提出的每公顷补偿1.2万元，依据不成立。”天野公司另向本院提交：2016年12月29日，《谷学波与农业开发公司王会计谈话录音摘录》。2018年2月1日，《谷学波与富锦市副市长李庆飚谈话录音摘录》。2018年7月3日，《谷学波与李庆飚市长谈话录音摘录》。2019年7月17日、12月3日，本院主审法官曾两次赴富锦市，组织各方当事人就给付土地或土地补偿款问题进行协调，因双方对补偿款数额标准差距较大，协调未果。本院认为，本案争议的焦点问题系天野公司提起本案诉讼，是否超过法定起诉期限。当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政法及其司法解释关于起诉期限的规定。”及当时有效的《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”第一百四十条规定：“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。”依据上述规定，天野公司提起本案的诉讼请求，系要求富锦市政府及隆坤公司履行土地租赁合同书，给付317公顷土地，属履行给付义务之诉，故应当适用当时有效的《中华人民共和国民法通则》中关于诉讼时效的相关规定。本案中，2009年5月18日，富锦市农业开发公司以租金方式向天野公司给付最后一笔土地补偿款之后，富锦市政府及富锦市农业开发公司与天野公司对如何继续履行协议再无书面约定，也未向天野公司给付317公顷土地。2014年11月6日，天野公司向富锦市政府递交《关于清收畜牧饲料用地意见报告》。2015年1月21日，富锦市农业开发公司代表市政府对天野公司作出《关于清收畜牧饲养用地意见的报告的回复》，明确告知富锦市政府已无地可向天野公司拨付，至此天野公司已知道其权益将受到侵害，其提起诉讼的诉讼时效起算点应当从2015年1月22日开始计算，在2年内提起诉讼。但从该公司向本院提交的证据证实，该公司于2016年12月、2018年2月、2018年7月曾向富锦市农业开发公司、富锦市政府主张过权利，该行为符合民法通则规定的时效中断、中止、延长的情形。故天野公司于2018年7月30提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。原审法院未对天野公司的起诉是否存在诉讼时效中断、中止、延长的情形进行审查认定，即以2009年5月18日为天野公司诉讼时效的起算点，以天野公司超过诉讼时效为由，而判决驳回其诉讼请求，属认定事实不清，证据不足。且适用2017年10月1日生效的《中华人民共和国民法总则》关于诉讼时效的相关规定，属适用法律不当。综上，天野公司的上诉请求及理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：撤销佳木斯市中级人民法院（2018）黑08行初31号行政判决。发回佳木斯市中级人民法院重审。审判长  王鹏跃审判员  张俊伟审判员  李 刚二〇一九年十二月十三日法官助理郭婧书记员潘薇