宁夏回族自治区高级人民法院行政裁定书（2019）宁行终320号上诉人（原审原告）安某，住宁夏回族自治区吴忠市。委托代理人崔某，宁夏三略律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）吴忠市利通区人民政府。法定代表人李某，区长。委托代理人杨某，宁夏昊德律师事务所律师（特别授权）。委托代理人蒋某，宁夏昊德律师事务所律师（特别授权）。原审第三人王某，住宁夏回族自治区吴忠市。上诉人安某因土地行政管理一案，不服宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2019）宁03行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审原告安某诉称，原告于1992年至今与黄沙窝村农村生产合作社签订农业承包合同书，并持有农村土地承包经营权证。而李向前却在2001年得到了被告为其颁发的集体土地使用证。李向前之妻王某在2006年起诉原告，要求原告归还土地，并指出原告耕种的土地为其丈夫开发由原告租种，王某以被告为李向前颁发的集体土地使用证而胜诉。原告一直向被告询问该集体土地使用证的真伪，直到2018年6月1日原吴忠市国土资源局向原告进行答复，原告才知道被告确实存在违法向李向前颁发土地使用证的行为。2018年7月，原告提起行政诉讼，请求依法撤销被告颁发给李向前的吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证，人民法院经过审理，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，认为原告与第三人的土地使用权属争议应首先向被告申请处理，驳回了原告的起诉。后原告向被告递交了土地争议处理申请书，请求被告对原告与第三人的土地权属争议进行处理。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》第十四条的相关规定，决定不予受理。综上，被告违法给第三人丈夫李向前颁发了土地使用证，又不主动撤销该证，而是找各种理由推诿、掩盖自己的违法行为，给原告的权益带来巨大损害，故提起本案诉讼，请求：1.判令依法撤销被告颁发给李向前的吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证；2.判令本案诉讼费用由被告承担。原审法院查明，原告安某与第三人王某的丈夫李向前系堂兄弟关系，第三人王某与李向前系夫妻关系，现李向前已去世。1994年4月3日，李向前生前与原告安某签订一份土地租种协议，将涉案的土地租赁给原告安某耕种，由原告安某承担与耕种土地有关的三提五统及农业附加税，安某以土地所产粮食支付租金。2001年1月5日，被告吴忠市利通区人民政府向第三人王某的丈夫李向前颁发了吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证。2003年3月13日李向前病故。2006年因租金及土地附属树木等问题原告安某与第三人王某发生纠纷。2006年6月第三人王某向吴忠市利通区人民法院提起民事诉讼，请求判令解除原告安某与第三人王某丈夫签订的土地租种合同返还50亩土地耕种使用权。吴忠市利通区人民法院作出（2006）吴利民初字第576号民事判决书，判决原告安某返还第三人王某位于××区的50亩耕地并支付租金。该判决已经吴忠市利通区人民法院予以部分执行。2016年7月29日，被告吴忠市利通区人民政府针对位于××镇的诉争土地又为原告安某颁发了宁（2016）利通区农村土地承包经营权第020909号农村土地承包经营权证。因原告安某持有的农村土地承包经营权证与第三人王某持有的集体土地使用权证登记范围内的土地存在重叠，原告安某多次向有关部门申请核实解决。2018年6月1日，原吴忠市国土资源局根据原告安某的举报，作出吴国土资函〔2018〕129号关于安某《举报材料》的答复意见，原告安某获知被告颁发给李向前的集体土地使用证是真实的。该答复意见下达后，原告安某提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给李向前的集体土地使用证。法院作出（2018）宁03行初57号行政裁定书，认为按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，原告安某与第三人王某的土地使用权属争议应首先向被告吴忠市利通区人民政府申请处理。2019年3月2日，原告安某向被告递交了土地处理申请书，请求处理原告与第三人的土地使用权属争议。2019年4月29日，被告吴忠市利通区人民政府作出吴利政土处字[2019]1号不予受理决定书。原告安某收到该决定书后于2019年5月24日向法院提起行政诉讼，仍以撤销被告颁发给李向前的集体土地使用证为诉讼请求。原审法院认为，2018年7月10日，原告安某以请求撤销被告给李向前颁发的吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证为请求向法院提起行政诉讼。该诉讼原告为安某，被告为原吴忠市国土资源局、吴忠市利通区人民政府，第三人为王某。该案经法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。据此，有关安某与第三人王某的土地使用权属争议应当首先向被告吴忠市利通区人民政府申请处理。法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（十）项的规定，作出了驳回原告安某起诉的裁定。2019年3月2日，原告安某向被告吴忠市利通区人民政府递交了土地处理申请书，请求处理原告安某自1992年耕种的土地与吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证项下的土地使用权属争议。被告吴忠市利通区人民政府于2019年4月29日作出吴利政土处字[2019]1号不予受理决定书。原告安某收到该决定书后于2019年5月24日向法院提起行政诉讼，本次诉讼的诉讼请求仍然为请求判令撤销被告颁发给李向前的吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证。本案的争议焦点为原告安某的起诉应如何处理。首先，关于原告的主体资格问题。原告安某自1990年起开始耕种诉争的土地，1992年开始和黄沙窝村签订“土地承包合同”，安某是本案诉争土地的实际使用人。2016年7月29日，被告吴忠市利通区人民政府又为安某颁发了宁（2016）利通区农村土地承包经营权第020909号农村土地承包经营权证。虽然该经营权证在本案审理过程中已被吴忠市利通区人民政府通告予以注销，但诉争土地一直由原告耕种是双方不争的事实。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，安某与被诉行政行为具有利害关系，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的利害关系人，具有提起诉讼的原告资格。其次，关于起诉期限的问题。原告安某虽然于2006年已获知被告吴忠市利通区人民政府向第三人王某的丈夫李向前颁发了吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证，但原告安某对该证的真伪并不知情。2016年7月29日，被告吴忠市利通区人民政府又向原告安某颁发了农村土地承包经营权证。至此，原告安某对被告颁发给李向前的集体土地使用证的真伪无法判断。2018年6月1日，原吴忠市国土资源局答复原告安某颁发给李向前的吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证是真实、合法有效的，致使形成了“一地两证”的事实。其后，原告安某以颁发给李向前的土地使用证违法，请求撤销为由向法院提起诉讼。故本案的起诉期限的起算点应当以原告安某知道吴利土（黄）集用（20001）字第1001号土地使用证真实存在的2018年6月1日为起始点。在法定六个月期限内原告安某向法院提起行政诉讼，法院作出（2018）宁03行初57号行政裁定书后，原告安某在接到被告吴忠市利通区人民政府作出的吴利政土处字[2019]1号《土地权属争议处理决定书》后在法定期限内再次提起本案诉讼，故原告安某的起诉未超过法定起诉期限。第三，关于原告安某的起诉及诉讼请求是否成立的问题，2018年7月原告安某曾以与本案相同的诉讼请求向法院提起行政诉讼，法院作出（2018）宁03行初57号行政裁定，认定原告安某与第三人王某的土地使用权属争议应根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，首先向被告吴忠市利通区人民政府申请处理，对被告吴忠市利通区人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。2019年3月12日，原告安某依据法院行政裁定书向被告吴忠市利通区人民政府申请处理与第三人的土地权属争议，被告吴忠市利通区人民政府作出《不予受理决定书》，原告安某仍以原诉讼请求提起诉讼。虽然原告安某依法享有诉权，但其诉讼请求并未针对被告作出的《不予受理决定书》的行为提出。本案庭审中，经法院当庭予以释明，原告安某以被告作出的《不予受理决定书》的行为不属于新的行政行为，是被诉行政行为的延续为由拒不变更诉讼请求。行政案件立案及审理的基本原则是“一行为一案”原则，被告作出《不予受理决定书》的行为是依据原告的申请，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及法院生效的裁定书作出的新的行政行为，该行政行为既不是颁证行政行为的延续，同时也阻滞了对原告所诉请求撤销颁证行政行为的审理，故原告安某的诉讼请求因受后一行政行为的制约，法院不能迳行对原告安某的诉讼请求作出处理，否则违反行政案件审判原则。综上所述，原告安某虽然具有针对被告颁证的行政行为提起诉讼的权利，且起诉未超过法定起诉期限，但由于原告安某诉讼请求已被其他行政行为阻滞制约，原告经释明又拒不变更诉讼请求，故原告安某的起诉缺乏法律依据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告安某的起诉。案件受理费50元，退还原告安某。上诉人安某上诉称，本案不属于土地争议，本案的实质情况问题是吴忠市利通区人民政府为第三人颁发《集体土地使用证》的行为是否违法。违法后应当依法撤销。但一审法院对本案的实质性问题不做审理，反而以各种理由搪塞上诉人。请求：1.撤销宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2019）宁03行初11号行政裁定；2.指令宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院依法审理此案。被上诉人吴忠市利通区人民政府答辩称：1.答辩人针对安某土地争议处理申请作出《不予受理决定书》是符合案件事实；2.一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回安某的上诉请求。原审第三人王某未提交书面答辩意见。本院认为，本案争议的焦点是上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。经查，1994年4月3日，李向前（系原审第三人王某丈夫）生前与上诉人安某签订一份土地租种协议，将涉案的土地租赁给安某耕种，由安某承担与耕种土地有关的三提五统及农业附加税，安某以土地所产粮食支付租金。2006年6月原审第三人王某向吴忠市利通区人民法院提起民事诉讼，请求判令解除安某与原审第三人王某丈夫签订的土地租种合同返还50亩土地耕种使用权。吴忠市利通区人民法院作出（2006）吴利民初字第576号民事判决书，判决安某返还第三人王某位于××区的50亩耕地并支付租金。该判决已经吴忠市利通区人民法院予以部分执行。虽然2016年7月29日，被上诉人针对诉争土地又为上诉人安某颁发了宁（2016）利通区农村土地承包经营权第020909号农村土地承包经营权证，但，被上诉人于2019年7月8日作出《通告》撤销了该证。故，该涉案土地使用权已被吴忠市利通区人民法院（2006）吴利民初字第576号民事判决所羁束，上诉人与被诉行政行为无利害关系，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定。一审法院驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 吴 峰审判员 胡冬梅审判员 胡文红 二〇一九年十二月二十七日书记员 韩丽萍附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条人民法院审理上诉案件，依照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；