甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终367号上诉人（原审原告）卢春庆。被上诉人（原审被告）武威市凉州区人民政府。住所地：甘肃省武威市凉州区东大街66号。法定代表人高加志，该区政府区长。出庭负责人李旭彤，该区政府副区长。委托代理人许德军，武威市自然资源局凉州分局工作人员。委托代理人陈守安，甘肃纵横律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武威市人民政府。住所地：甘肃省武威市凉州区东大街118号。法定代表人周伟，该市政府市长。委托代理人田云山、许天才，武威市司法局工作人员。被上诉人（原审第三人）武威红太阳房地产开发有限责任公司。住所地：甘肃省武威市凉州区黄羊镇。法定代表人沈金山，该公司总经理。委托代理人沈春山，该公司工作人员。被上诉人（原审第三人）武威市凉州区黄羊镇新店村十四组。负责人严则荣，该组组长。上诉人卢春庆因诉被上诉人武威市凉州区人民政府（以下简称凉州区政府）和被上诉人武威市人民政府（以下简称武威市政府）及原审第三人甘肃红太阳房地产开发有限责任公司（以下简称红太阳公司）、武威市凉州区黄羊镇新店村十四组（以下简称新店村十四组）土地确权决定及行政复议决定一案，不服金昌市中级人民法院作出的（2019）甘03行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人卢春庆，被上诉人凉州区政府的副区长李旭彤及委托代理人许德军、陈守安，被上诉人武威市政府的委托代理人田云山、许天才，原审第三人红太阳公司的委托代理人沈春山均到庭参加诉讼，原审第三人武威市凉州区黄羊镇新店村十四组经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1981年4月原武威县农机公司（后更名为凉州区农机公司）在黄羊镇新店村征用土地修建农机供应站一处。2006年凉州区农机公司企业改制时，以甘肃省农业机械总公司、武威市农业机械总公司为出让方，以武威市天隆房地产开发有限公司、卢春庆等为受让方签订的《凉州区农业机械公司产权整体转让出售合同书》及受让方之间签订的《土地分割协议》，卢春庆受让位于××镇的黄羊农机供应站1826.57平方米土地及房产。2007年10月18日，武威市政府作出武国土资建[2007]69号《关于建设用地供地方案的批复》同意按企业改制的有关政策规定，将原企业位于黄羊镇地质路北侧农业机械销售点使用的1826.57平方米国有土地使用权出让给卢春庆，卢春庆于2008年12月办理了武国用（2008）第000060号《国有土地使用证》，面积为1826.57平方米，北院墙长39.61米，四至范围：东至水渠，南至地质路，西至大车路，北至满元林住宅。涉案争议的土地位于原黄羊农机供应站与原黄羊镇市××站之间，包括新店村十四组村民浇灌用的水渠和水渠两侧的空地，占地面积218平方米。2010年1月29日，红太阳公司与新店村十四组签订征地协议，面积85.2亩，四至范围：南至黄羊国税局以北，东至物资站、工业品批发公司，北至三龙市场南墙，西至黄羊村四组耕地，包括张天民、李登云住宅地。2010年7月12日，省政府批复（甘政国土发〔2018〕128号）新店村、黄羊村232.5亩集体土地征收为国有。2010年8月20日，武威市政府批复《关于凉州区[G（2010）18号]地块挂牌出让国有土地使用权供地方案》，将位于黄羊镇境内的211.77亩国有土地，以挂牌出让方式出让，红太阳公司竞得。2010年9月15日，红太阳公司办理了《国有土地使用证》（武国用（2010）第000085号），证载面积209.73亩，四至范围：东至黄羊医药公司、王延生、严兴多，南至国税局黄羊分局、市政粮站，西至公路，北至走道。2017年红太阳公司发现卢春庆在涉案争议土地上修建砖墙后，将该砖墙北端约27米推倒，随后卢春庆将红太阳公司诉至武威市凉州区人民法院，请求恢复原状。2017年12月4日，武威市凉州区人民法院审理认为，卢春庆为扩展院子的面积自行将原来的围墙拆除在他人已征用土地上新建围墙的行为系非法行为，没有卢春庆扩展院子改建围墙的行为也不会有红太阳公司推墙的行为，因此判决驳回卢春庆的诉讼请求。后卢春庆不服，向武威市中级人民法院提起上诉，武威市中级人民法院于2018年5月21日作出（2018）甘06民终364号民事判决，驳回上诉，维持原判。卢春庆仍不服，向甘肃省高级人民法院申请再审，甘肃省高级人民法院于2018年7月30日作出（2018）甘民申895号民事裁定，驳回卢春庆的再审申请。2018年3月22日，卢春庆向凉州区国土资源局申请对凉州区农机公司转让的剩余约300平方米土地予以确权，凉州区国土资源局依法受理。2018年9月22日，区政府依据相关法律法规和争议土地事实，作出《土地权属决定》，认为争议土地权属清楚，现使用权属红太阳公司。原告不服，向市政府申请复议，市政府于2019年1月15日作出《复议决定》，维持区政府作出的《土地权属决定》。原告不服，提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第二款规定，“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”区政府具有作出土地使用权决定的职权。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”市政府具有行政复议的职权。根据法院查明的事实，按照尊重历史、面对现实、公平公正、实事求是的原则。2006年受让方为卢春庆等签订的《凉州区农业机械公司产权整体转让出售合同书》《土地分割协议》、2007年10月18日市政府《关于建设用地供地方案的批复》、2008年12月卢春庆办理的《国有土地使用证》中，土地面积均为1826.57平方米。争议土地均不在合同、批复、卢春庆《国有土地使用证》范围之内。卢春庆提供的相关材料不能证明争议土地使用权归其所有。2010年土地征收前，涉案争议土地属新店村十四组。2010年7月12日，包括该争议土地在内的232.5亩集体土地由省政府批复（甘政国土发〔2010〕128号）征收为国有。2010年9月2日，市政府挂牌出让，由红太阳公司竞得，该宗争议土地包括在挂牌出让的211.77亩土地范围内。因此，该宗土地权属清楚，现使用权属红太阳公司。区政府作出的《土地权属决定》，认定基本事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律法规正确，内容适当。武威市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项之规定作出的《复议决定》程序合法，适用法律正确。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告卢春庆的诉讼请求。案件受理费50元，由原告卢春庆负担。上诉人卢春庆上诉称：一、一审法院没有采纳其提供的1981年4月原武威县农机公司与原新店大队十组签订的《征用土地协议》和2004年与农机公司签订的《转让协议》，属认定事实不清。根据《征用土地协议》，涉案争议土地从1981年4月起就被征收为国有土地，归农机公司所有。根据《转让协议》，上诉人取得了黄羊农机供应站的土地及房产，上诉人当然取得涉案争议土地。但是一审判决却认定涉案土地在2010年征收前属新店村集体土地无事实依据。二、涉案土地既不在省政府的征地批复的232.5亩范围内，也不在红太阳公司竞得的211.77亩土地范围内，一审判决认定争议土地在竞拍范围内属事实认定错误。根据省政府的批复，该文件的全部内容根本无232.5亩征收土地和包括涉案争议土地的内容。武威市土地出让文件和红太阳的竞拍文件中也没有涉案争议土地在211.77亩土地范围内的内容。三、凉州区政府在诉讼期间未出示与红太阳公司签订的《国有土地出让合同》，导致判决认定红太阳公司取得的土地包括涉案争议土地的证据不足，并且涉案土地也不包括在红太阳公司的土地使用权证内。综上，请求撤销一审判决；撤销凉州区政府的土地确权决定；撤销武威市政府的行政复议决定。责令凉州区政府重新作出确权决定，涉案争议土地归上诉人所有。被上诉人凉州区政府答辩称，一、一审判决对本案证据分析认定正确，被上诉人提交的证据无法证明其对涉案争议的218平方米土地拥有使用权。1.一审中上诉人提交的1981年4月原武威县农机公司与原新店大队十组签订的《征用土地协议书》和2004年上诉人与凉州区农机公司签订的《转让协议》的问题。1981的《征地协议书》的面积有明显的涂改痕迹，真实性存疑。2004年的《转让协议》由于企业改制，实际双方并未履行，实际履行的是2006年的《资产出售合同》。两份协议均无法证明1981年原武威县农机公司在征地时所征用的土地包含本案争议土地。实际情况是，涉案土地在征地前一直由黄羊镇新店村第十四村民小组灌溉使用，不可能在1981年被县农机公司征用。2.2006年被上诉人与凉州区农业机械公司签订《产权整体转让出售合同书》、被上诉人等人签订的《土地分割协议》、武威市政府的土地征拨文件、被上诉人的国有土地使用权证等证据，是上诉人合法取得土地的依据，该土地来源于凉州区农机公司在资产整体出售时转让的土地，土地面积是1826.57平方米，并且上诉人所取得的土地使用权证也证载是1826.57平方米，出让合同与证载面积相一致，不包括涉案争议土地。二、涉案争议土地使用权归第三人红太阳公司事实清楚、证据充分。1.被上诉人曲解了省政府的土地批复文件载明的232.5亩土地。文件中征收土地为15.4969公顷，1公顷是15亩，换算下来就是232.5亩。批复文件中所附具的《用地勘测定界图》清楚的确定了232.5亩土地中包括本案争议土地。2.第三人红太阳公司竞拍取得的是211.77亩土地，实际发证面积是209.73亩，对比出让土地时的勘测定界图和红太阳公司土地证的宗地图，可以证实本案争议的土地在出让时已经出让给了红太阳公司。3.上诉人主张未见到红太阳公司的国有土地出让合同，事实是红太阳公司与武威市国土资源局凉州分局签订了出让合同，出让合同约定的项下出让土地面积是141180平方米，换算下来就是211.77亩土地。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人武威市政府答辩称：一、被上诉人作出的复议决定主体资格合法、程序合法。二、凉州区政府作出的土地确权决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律准确，依法应予维持。1.涉案争议土地位于原黄羊农机供应站与原黄羊镇市××站之间，包括新店村十四组村民浇灌用的水渠和水渠两侧的空地，占地面积218平方米。该土地在企业改制时未列入企业改制资产，2008年10月28日，根据卢春庆与国土局签订的《国有土地使用权出让合同》载明的面积1826.57平方米，水渠未在宗地图范围内。2008年12月，卢春庆办理的《国有土地使用权证》面积仍是1826.57平方米，四至范围：东至水渠、南至地质路、西至大车路、北至满元林住宅。也证实水渠和水渠空地不在卢春庆的证载范围内。2.2010年1月29日，红太阳公司与新店村十四组签订的征地协议85.2亩。2010年7月12日，省政府的征地批复将新店村、黄羊村232.5亩集体土地征收为国有。2010年9月2日，市政府挂牌出让211.77亩国有土地，红太阳公司竞得，并办理了国有土地使用权证，证载面积209.73亩，四至范围：东至黄羊医药公司、王延生、严兴多，南至国税局黄羊分局、市政粮站，西至公路，北至走道。3.凉州区政府在调查期间，取得的证据有：（1）黄羊镇新店村、新店村十四组出具的《证明》，证明涉案土地在征收前一直由新店村十四组使用。（2）红太阳公司取得土地的相关批复文件；（3）2018年6月14日、7月3日、7月6日向严则荣、杨永年、赵积仁、卢春庆等人的调查询问笔录。争议土地不在卢春庆的土地使用权范围内，并且卢春庆提供的证据材料无法证明与争议土地权属有直接关系。故作出的被诉土地确权决定认定事实清楚、程序合法、适用法律准确。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人红太阳公司答辩称：一、上诉人卢春庆提供的1981年4月原武威农机公司与原武威县新店大队签订的《征收土地协议书》，从该协议书无法直接得出争议土地在当时已经征收为国有，并且该协议书的面积有明显的涂改痕迹，真实性存疑，事实是争议土地在政府征收之前一直由新店村民长期使用。二、2010年在公司取得涉案土地时，卢春庆占用的原黄羊镇农机公司的院子东围墙紧靠该争议土地的西侧，上诉人在公司不知情的情况下，自行将农机公司东土墙拆除，在东墙东面的水沟中间处修建砖墙作为农机公司的东围墙，这样就把农机公司的院落东西扩张了43.3米。2017年5月23日，公司发现后，拆除了其修建的围墙。请求法院尊重事实，公正处理，依法驳回上诉，维持原判。被上诉人武威市凉州区黄羊镇新店村十四组既未参加庭审，也未提交书面答辩意见。上诉人卢春庆在二审中提交了两组证据共3份:第一组证据1份：《凉州区农业机械公司产权整体转让出售合同书》，证明上诉人卢春庆没有在该合同书上签名，也即一审认定“…2006年凉州区农机公司企业改制时，以甘肃省农业机械总公司、武威市农业机械总公司为出让方，以武威市天隆房地产开发有限公司、卢春庆等为受让方签订的《凉州区农业机械公司产权整体转让出售合同书》。”的事实错误。证据来源：甘肃省武威市农业机械总公司。被上诉人区政府的质证意见是：1.该证据与本案没有关联性。理由是该协议不是最终协议，最终协议以区政府提交的为准。2.上诉人是作为受让方签字的，该证据是上诉人与武威市天隆房地产开发有限公司签订的《土地分割协议》的基础。被上诉人武威市政府的质证意见是：该证据不具有真实性。理由是该证据是将合同原件中其他签字隐藏后复印的。第三人红太阳公司的质证意见是：该证据是复印件不是原件。本院对该证据的认证意见：首先该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称行政诉讼证据规定）第五十二条第（三）项关于“新证据”的规定，不属于新证据，且上诉人在一审庭审质证未对凉州区政府提交的《凉州区农业机械公司产权整体转让出售合同书》提出异议，一审法院予以采纳并无不当。故上诉人提交的该证据本院不予采纳。上诉人提交的第二组证据共2份。（1）收款收据一张；（2）贾中平出具的收据一张及附带证明。证明目的：上诉人2005年8月25日向武威市农业机械公司缴纳出售黄羊土地房产款3万元。证据来源：一审后从家中找到。被上诉人凉州区政府质证意见：1.该证据是复印件，不具有真实性。2.个人收取转让费不合法。3.收取的3万元与本案没有关联性。4.该证据不属于新证据，在一审前就已经存在。被上诉人武威市政府和第三人红太阳公司的质证意见：均同意区政府的质证意见。本院对该证据的认证意见：首先，收款收据是在诉讼前就已经存在，且上诉人持有，无正当理由既未在土地权属调查程序中提交，也未在一审举证期限提交，在二审提交不符合行政诉讼证据规定第五十二条第（三）项的规定，不属于新证据。根据行政诉讼证据规定第七条第二款的规定，对该证据本院不予接纳。其次，对第二份证据是复印件，既没有贾中平的身份证复印件，贾中平也未出庭作证，故不具备证据的合法性。二审查明的事实和一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：1.凉州区政府作出的凉政决字〔2018〕01号《土地权属争议处理决定书》（以下简称〔2018〕01号土地权属决定）处理结果是否正确；2.武威市政府作出的武政行复字〔2018〕14号行政复议决定是否合法。原国土资源部2010年11月30日修正的《土地权属争议调查处理办法》第三条规定:“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”据此，凉州区政府作出的〔2018〕01号土地权属决定应当从实际出发、以争议土地的历史演变过程和现实使用状况为依据，依法作出土地权属处理决定。关于凉州区政府作出的〔2018〕01号土地权属决定处理结果是否正确的问题。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”该办法第十八条规定：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。”该办法第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”根据上述规定，首先，申请确权的各方当事人应当对其主张的事实和理由承担举证责任，也即负有对其主张提供相应证据予以证实的义务。其次，国土资源行政主管部门对涉案争议的土地具有调查核实职责。本案中，上诉人卢春庆为了证明对涉案土地享有使用权，提供了1981年4月4日武威县农机公司和广场公社新店大队十小队签订的《征用土地协议书》、2004年10月28日凉州区农机公司与上诉人签订的《转让协议书》以证明争议的涉案土地在1981年已经被武威县农机公司征收使用，转为国有土地。上诉人于2004年因企业改制，对凉州区农机公司黄羊农机供应站的土地使用权及房屋所有权整体转让，承继取得涉案争议的土地。据此，对上诉人提供的1981年的《征用土地协议书》和2004年的《转让协议》评述如下：1.对1981年的《征用土地协议书》，该证据的内容有涂改，不具备证据的真实性，且征用土地协议的××县签订，卢春庆并不是协议一方，并不能依据该协议取得涉案争议土地。结合被上诉人凉州区政府提供的证据：《武威市凉州区农机公司企业改制方案》《土地评估报告》《关于建设用地供地方案的批复》（武国土资建〔2007〕69号）《凉州区农业机械公司产权整体转让出售合同书》《土地分割协议》以及卢春庆与凉州区国土局签订的《国有土地出让合同》，上述证据能够形成证据链，可以证实凉州区农业机械公司在企业改制时出售的黄羊镇农机站土地及房屋的面积是1826.57平方米。上诉人卢春庆作为受让方之一与甘肃省农业机械总公司、武威市农业机械总公司签订的《产权整体转让出售合同书》和上诉人卢春庆与武威市天隆房地产公司、李进民、刘作永签订的《土地分割协议》都是基于企业改制方案中确定的土地及房屋面积进行的分割并支付的土地价款。据此，上诉人卢春庆不能依据武威县农机公司和广场公社新店大队十小队1981年签订的《征用土地协议书》主张取得涉案争议土地使用权。2.2004年的《转让协议》经凉州区国土资源局调查核实并未实际履行，上诉人卢春庆虽在二审提供了收款收据和贾中平出具的收据及附带证明，但是该证据不属于新证据，不具备证据的证明能力，不予采纳。2004年的《转让协议》也不是上诉人卢春庆取得凉州区农机公司黄羊农机供应站的土地使用权及房屋所有权的依据。据此，上诉人提供的证据并不能证明其对涉案争议土地享有使用权，凉州区政府在土地确权程序和一审法院均未采纳其提供的上述证据并无不当。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”第二十一条规定：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”本案中，凉州区政府依据甘肃省人民政府作出的甘政国土发〔2018〕128号《关于武威市凉州区2010年第1批次城镇建设农用地转用和土地征收批复》和武威市政府下发的武国土资建〔2010〕77号《关于凉州区[G（2010）18号]地块挂牌出让国有土地使用权供地方案的批复》以及《武威市凉州区2010年城镇建设第1批次用地勘测定界图（4171.2-574.2）》可以证明凉州区政府将黄羊镇境内的211.77亩国有土地挂牌出让，且凉州区政府也承认该土地被红太阳公司竞得。2010年9月15日，红太阳公司办理了武国用（2010）第000085号《国有土地使用权证》，证载面积209.73亩，但是涉案的争议土地并不在该国有土地使用权证范围内。凉州区政府在土地确权程序中为了查明涉案争议土地在拍卖前的实际使用情况，对黄羊镇新店村十四组组长严则荣、杨永年进行了调查询问，黄羊镇新店村民委员会和新店村第十四村民小组（涉案争议土地的原实际使用人）共同出具《证明》，证明涉案争议土地一直由黄羊村和新店村共同作为水渠和水渠用地灌溉周围土地使用至2010年征收。综上，涉案争议土地虽不在红太阳公司已经取得的国有土地证载范围内，但是在其竞拍取得的土地范围内，被上诉人凉州区政府作出的〔2018〕01号土地权属决定认定事实清楚，证据充分，结果正确。二、关于武威市政府作出的〔2018〕14号行政复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；......。”第三十四条第一款规定：“行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。”据此，武威市政府在复议期间，听取了凉州区政府的意见及审查了其提交的作出被诉〔2018〕01号土地权属决定的证据；听取了原审第三人红太阳公司的陈述意见；听取了原土地使用权人新店村十四组的陈述意见；现场勘验调查并询问了相关人员；在复议程序中充分保障了各方当事人的陈述申辩权。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案武威市政府于2018年10月19日受理上诉人卢春庆的行政复议申请，在法定期限内未能作出行政复议决定，于2018年12月12日告知卢春庆延期审理至2019年1月16日，武威市政府于2019年1月15日在延长期限内作出被诉的行政复议决定，符合法律规定。据此，武威市政府作出的复议决定程序合法，认定事实清楚、证据充分。综上，被上诉人凉州区政府作出的〔2018〕01号土地权属决定及武威市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分，程序合法，结果正确。上诉人卢春庆的上诉理由不能成立。一审法院依法判决驳回诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卢春庆负担。本判决为终审判决。审判长 朵利民审判员 薛 扬审判员 赵静莉 二〇一九年十二月十一日书记员 李 璐