浙江省慈溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0282行初89号 原告王宏军，男，1966年9月18日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人郑展威（特别授权代理），慈溪市中和法律服务所法律工作者。 被告慈溪市自然资源和规划局，住所地浙江省慈溪市新城大道北路1777号。 法定代表人毛群谊，局长。 出庭应诉负责人岑迪洲，副局长。 委托代理人陈富军（特别授权代理），慈溪市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人张益平，浙江麦田律师事务所律师。 原告王宏军不服被告慈溪市自然资源和规划局（以下简称市资规局）于2019年8月21日作出慈自然资规执法〔2019〕273号行政处罚决定的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月8日立案，并于同年10月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告王宏军及委托代理人郑展威、被告市资规局副局长岑迪洲及委托代理人陈富军、张益平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市资规局于2019年8月21日作出慈自然资规执法〔2019〕273号行政处罚决定书（以下简称行政处罚决定书），认定原告王宏军于2018年9月未经批准擅自在慈溪市××××村的集体土地上动工建设，用作住宅。违法用地总面积312平方米，建筑占地面积312平方米。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，属未经批准非法占地行为，根据该法第七十七条第一款的规定，作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.在十五日内拆除在擅自占用土地上所建的建筑物和构筑物，总占地面积312平方米，建筑占地面积312平方米。 原告王宏军起诉称：2000年7月4日，原告向有关部门申请建房，2000年9月26日经原慈溪市土地管理局和慈溪市人民政府批准，允许原告建平房110平方米。2015年4月3日，因2000年所建平房破旧不堪，原告再次向被告提出建房申请，经老浦村批准，在逐级向镇土管所上报时，被告知无建房指标，要求原告等待。然而等到2018年一直未有回复，而原告的房子随时有倒塌的危险，原告无奈，只得在原危房宅基地上原拆原建。综上，原告认为，原告在2000年经被告批准后建房，建房用地性质已界定为宅基地，后原告因原住房破旧，向被告申请原拆原建，但因被告原因自2015年至今一直未获批准。因此，原告认为，原告的建房应属应批未批，而非未经批准的非法占地行为，被告作出的行政处罚决定书认定事实错误，请求：1.撤销被告作出的行政处罚决定书；2.本案诉讼费由被告承担。 原告王宏军在庭审前向本院提供了如下证据： 1.行政处罚决定书1份，用以证明被告对原告作出处罚的事实； 2.慈溪市私人建住宅和用地申请审批表1份，用以证明2000年9月26日，原告经过被告审批同意建平房110平方米的事实； 3.慈溪市私人建住宅和用地审批表一份，用以证明2014年6月24日，原告因住房破旧，向村组织申请原拆原建的事实。 在庭审中，原告王宏军向本院提供了新浦镇××村民委员会的证明1份（证据4），用以证明原告于2018年在原宅基地上建造的房屋系原告唯一住宅。 被告市资规局答辩称：一、被告作出的处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法。被告根据上报发现原告涉嫌非法占地后，于2019年6月26日立案调查。经现场勘测、图纸对比及询问案件相关人员等调查取证过程，查明：2018年9月，原告未经批准擅自在新浦镇××村的集体土地上动工建房，用作住宅，违法用地总面积312平方米，建筑占地面积312平方米。2019年7月25日，被告作出慈自然资规执法告〔2019〕255号行政处罚告知书（以下简称处罚告知书），将拟作出的行政处罚及陈述、申辩等权利对原告进行告知，并于2019年8月14日向原告送达。2019年8月21日，被告依法作出行政处罚决定书，对原告的违法占地行为进行处罚，并于2019年9月2日向原告送达。原告未经批准擅自占用新浦镇××村集体土地进行建设的行为，属于非法占地。对原告的询问笔录也能证实其非法占地的事实。故被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法。另根据《慈溪市机构改革方案》，组建市自然资源和规划局，将市国土资源局的职责纳入市自然资源和规划局，不再保留市国土资源局。二、被告作出的行政处罚决定适用依据正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，原告未经批准擅自占地进行建设的行为，属非法占地。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定依法作出处罚决定，适用依据正确。三、原告起诉的理由不成立。被告具有对本行政区域内的土地违法行为进行处罚的法定职责。原告在行政起诉状中也对其占地建设行为表示认可，但其起诉理由与本案并无关联性，原告起诉理由不成立。综上所述，被告认为，被告作出的处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确，原告的起诉理由不成立。请求驳回原告诉讼请求。 被告市资规局于2019年10月25日向本院提供了以下证据、依据： 1.行政处罚决定书、处罚告知书各1份、土地管理公文送达回证、送达照片各2份，用以证明被告依法作出行政处罚决定，并己送达原告的事实； 2.立案呈批表、违法案件处理决定呈批表各1份，用以证明被告依法对原告非法占地行为予以立案调查并作出行政处罚的事实； 3.违法用地现场照片1份，用以证明原告违法用地现场动工情况； 4.现场勘测笔录1份，用以证明原告违法用地的坐落、面积、四至、建设程度等情况； 5.土地勘测定界成果资料1份，用以证明原告违法用地的坐落、面积、四至、地类及规划用途等情况； 6.询问笔录、身份证复印件1份，用以证明原告未经批准擅自占地进行建设的事实； 7.规范性文件依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条。 经庭审质证，原告对被告证据质证意见如下：对证据1、2的真实性无异议，关联性有异议。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，对原告的处罚缺乏乡镇审核的证据。立案呈批表只记载了主要违法事实，承办人、承办单位、主管领导只有签名，没有签署意见；决定呈批表也存在同样问题。慈自然资规执法告〔2019〕255号行政处罚告知书一并告知陈述、申辩及听证权不妥，听证权应单独告知。对证据3、4、5、6没有异议。对规范性文件本身无异议，但认为，如果被告要作出处罚，需发函给乡镇政府审核，被告作出具体行政行为缺乏这个环节。 被告对原告证据质证意见如下：对证据1、2没有异议；对证据3的合法性、关联性没有异议，真实性、证明对象有异议，无法确认原告是否确实在2014年6月24日向村组织提出过建房申请，也无法确认审批表中签名盖章的真实性；对证据4没有异议。 本院认证如下：原告对被告提供的证据3、4、5、6均无异议，且上述证据符合证据的有效性要件，本院予以确认。原告对被告证据1、2的真实性不持异议，上述证据能证明被告对原告非法占地行为予以立案调查，并履行处罚前的告知义务后，作出行政处罚的事实。《中华人民共和国土地管理法》系现行有效的法律，应作为审理本案的依据。被告对原告证据1、2、4的真实性无异议，本院对此予以确认。原告证据3不能证明原告涉案建房行为经过合法审批。 经审理查明，2000年，慈溪市人民政府批准原告王宏军户在慈溪市××××村新建平房2.5间，占地面积110平方米；批准原告父亲王文华户在慈溪市××××村拆除占地面积为91.6平方米的老屋2.5间，原基拆建2间二层楼，占地面积75平方米。2018年9月，原告王宏军拆除其和父亲户上述审批后建造的房屋，未经批准擅自在慈溪市××××村的集体土地上动工建设，用作住宅。违法用地总面积312平方米，建筑占地面积312平方米。2019年2月25日，慈溪市新浦镇国土资源所工作人员对原告非法占地情况进行现场勘测，并对原告进行询问。2019年4月3日，宁波市宇科国土勘测规划设计有限公司对原告非法占地情况进行勘测。2019年6月26日，被告对原告涉嫌非法占地行为予以立案调查，2019年7月25日，被告作出处罚告知书，告知原告拟作出的行政处罚，并告知陈述、申辩和申请听证的权利。该告知书于2019年8月14日送达。2019年8月21日，被告作出行政处罚决定书，于2019年9月2日送达原告。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第七十一条的规定，被告市资规局负有对本行政区域内的土地违法行为进行行政处罚的法定职责。本案中，原告于2018年未经批准擅自占用新浦镇××村集体土地建房，事实清楚，证据充分。针对原告的土地违法行为，被告在立案调查，并履行了行政处罚告知义务后，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条规定，作出的行政处罚决定适用法律正确。原告认为，原告房屋破败，被告应批未批，且上述房屋系原告家庭唯一住宅。本院认为，原告未提供涉案建房行为经过合法审批的证据，被告认定原告未经批准非法占用土地建住宅，事实清楚。涉案房屋是否系原告唯一住宅，对处罚决定并无影响。原告及其父亲原经批准建造的房屋分别为占地面积110平方米的平房及占地面积75平方米的二层楼房，现原告建造了占地面积为312平方米的5间三层楼房，原告关于其系原拆原建的主张亦不能成立。至于行政处罚程序方面，被告在发现原告的非法占地行为后，未按照《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定在十个工作日内立案；也未按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，在七日内将行政处罚决定书送达当事人。且在相关审批表中仅有相关人员签名，未载明具体意见，程序轻微违法，但未对原告的权利产生实际影响。被告已经依法告知原告陈述、申辩及听证的权利，原告认为听证权利应单独出具告知书的意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。乡镇人民政府审核系宅基地审批环节，原告认为被告作出行政处罚前应由乡镇审核，于法无据。综上，被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序轻微违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告慈溪市自然资源和规划局于2019年8月21日作出的慈自然资规执法〔2019〕273号行政处罚决定违法。 案件受理费50元，由被告慈溪市自然资源和规划局负担，于本判决生效后七日内交纳本院。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时应同时注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  周 红 审 判 员  倪东海 人民陪审员  任如苗 二〇一九年十二月二十七日 代书 记员  戚海燕 附：判决所依据的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国行政处罚法》 第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。 《中华人民共和国土地管理法》 第六十二条第三款 农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 第六十六条第一款县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。 第七十一条县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。 第七十七条第一款农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。 《国土资源行政处罚办法》 第十二条符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案： （一）有明确的行为人； （二）有违反国土资源管理法律法规的事实； （三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任； （四）属于本部门管辖； （五）违法行为没有超过追诉时效。 违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。