贵州省凤冈县人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔0327行初116号原告：杨文木，男，1974年8月27日出生，汉族，重庆市永川区人，住重庆市永川区，委托诉讼代理人：吴明勇，重庆石松律师事务所律师。被告：余庆县龙溪镇人民政府，地址：余庆县红军东路，统一社会信用代码：11520329009900494H。法定代表人：李仕军，系该镇镇长。行政机关出庭负责人：张夷佼，系该镇副镇长。委托诉讼代理人：李康，余庆县龙溪镇群工综合中心主任。委托诉讼代理人：龙劲松，余庆县龙溪镇法律服务所法律工作者。原告杨文木诉被告余庆县龙溪镇人民政府（以下简称龙溪镇政府）水利行政管理纠纷一案，本院于2019年8月15日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告杨文木及委托诉讼代理人吴明勇、被告行政机关出庭负责人张夷佼及委托诉讼代理人李康、龙劲松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。杨文木向本院提出诉讼请求：1.判决撤销被告于2019年2月14日作出的《关于限期关停芝州水库水面养殖的通知》（以下简称限期关停通知）；2.由被告承担本案诉讼费用。事实和理由：原告于2000年11月8日与原余庆县龙溪芝州水库管理所签订了为期十五年的《芝州水库水面养殖承包合同》（以下简称承包合同）。后因2011年发生干旱，原告与余庆县龙溪水利和移民工作站签订了《芝州书库水面养殖补充协议》（以下简称补充协议），该补充协议约定承包期延长四年，原告应当在2019年11月8日至2020年3月8日清库完毕。2019年2月14日，被告以将“芝州水库划为龙溪镇集镇饮用水水源，需要进行严格保护”为由，作出了限期关停通知，通知原告提前终止与余庆县水利和移民工作站所签订的承包合同，并从2019年6月30日后禁止原告所有对保护水源水质有影响的活动。因被告并非本案承包合同的相对方，无权提前终止合同。并且依据《水污染防治法》和《贵州省水污染防治条例》的相关规定，若系在禁止养殖区内养殖水产等违法不当行为，应由所在地县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，乡、镇人民政府无权行使，被告所作的限期关停通知系超越职权下发，且适用法律错误，依法应予以撤销。龙溪镇政府辩称：因芝州水库水质不达标，我府在2018年6月份接到遵义市生态环境局余庆分局通知，要求立即治理芝州水库水污染问题。又因芝州水库规划为集镇饮用水，我府曾与原告交谈和告知，原告置之不理后才下发的限期关停通知。发文至今，我府并未向原告实施和采取不当或者强制性的行政行为。水资源属于国有，任何部门或者他人不得因为自身利益而违反国家法律的禁止性规定。原告在承包期内进行水面养殖，必须符合国家环保部门的要求，不得污染水源。在原告未恢复水体原状和质量之前，视为其具有继续状态，所以被告采取行政通知对其进行告知和控制。为此，被告通知的行政行为并没有给原告造成任何后果及损失，原告的诉请明显不符合法律规定，应当予以驳回。本院查明，2000年11月8日，原余庆县芝州水库管理所将芝州水库全部水面承包给杨文木用于养鱼，双方签订了承包合同，约定承包期为2000年11月8日至2015年11月8日。2011年因发生干旱造成杨文木所养鱼损失，杨文木与余庆县龙溪水利和移民工作站于当年9月3日签订了补充协议，约定承包期延长四年，至2019年11月7日止。合同约定原告在承包期内进行水面养殖，必须符合国家环保部门的要求，不得污染水源，否则造成的一切后果由原告承担责任。2004年，余庆县环境保护局对芝州水库进行了环境影响登记：该水库淡水养鱼新建项目的实施对水环境、大气环境和生态环境有一定的影响，需在生产过程中加强环境管理，合理施用化肥，禁止废水直接排入水库，及时调节水库水质，以确保水库水质不受污染，达到《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅱ类标准。同年，贵州遵义博源环境科技检测服务有限公司对该水库水质进行了监测后作出分析：所检测的28项指标达到《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅴ类标准限值，水质达到《渔业水质标准》GB11607-89和《农田灌溉水质标准》GB5084-92限值，可作为渔业用水和农田灌溉用水。2018年7月5日，余庆县环境监测站对芝州水库水质进行了取样监测，发现所测28个项目中高锰酸钾指数、总磷、石油类三项超标，其余指标均达到《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅲ类水质要求。2019年1月14日，余庆县环境保护督查整改领导小组办公室下发《关于做好突出生态环境突出问题整改工作的通知》，载明龙溪镇存在的问题有：芝州书库由杨文木个人承包养鱼，严重污染了饮用水源水质等，要求于2019年6月30日前限期关停。2019年2月14日，龙溪镇政府向原告作出《关于限期关停芝州水库水面养殖的通知》，内容为：因水源保护，芝州水库划为龙溪镇集镇饮用水水源，需要进行严格保护，2019年6月30日后将禁止所有对保护水源水质有影响的活动。为减少双方损失，现通知你们，原双方签订的养殖合同需提前终止。请你们接到本通知后，及时协商合同解除后的相关事宜。保护区生效后，龙溪镇政府将配合上级主管部门，依法查处。2019年6月3日，遵义市生态环境局余庆分局向龙溪镇政府发函，内容为：你单位芝州水库2016年经贵州省人民政府批复（黔府函（2016）117号）同意，为贵州省千人以上乡镇集中式饮用水源地，通过监测分析，芝州书库水源地水体质量差，水体污染严重。根据《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）要求，饮用水源地一级保护区水质应达到Ⅱ类，二级保护区达到Ⅲ类，而芝州水库为劣Ⅴ类水质。要求进一步履行环境保护属地管理职责，开展水污染治理，严禁在饮用水源保护区投饵养鱼、投料养鱼，恢复水体质量。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”、第二款第（五）项、第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定。公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，应当不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定的十种情形，否则便不具有可诉性。本案中，因为涉案水库水源性质改变，环保要求升级，由此可能会导致签订养殖协议的双方继续履行协议产生损失，为防止或减少损失，被告作为一级人民政府，采取通知的形式提前告知相对人，并无不妥。且被告作出的《关于限期关停芝州水库水面养殖的通知》，从标题上看，虽带有一定命令性，但从形式及内容上看，该通知针对的是签订养殖协议的双方，本身未赋予相对人权利，也没有给相对人创设义务。若当事人镇水务和移民站、原告杨文木不按通知要求履行，该通知客观上亦不具有强制约束力，通知中载明的“保护区生效后，龙溪镇人民政府将配合上级主管部门，依法查处各方对水源保护产生的不利行为”，不属于通知设定的强制义务，主管部门对相应违法行为进行查处，属于法定事项。综上，被告作出的通知未直接赋予原告权利或对原告创设义务，亦不属于产生外部法律效力的行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款、第二款第五项、第十项、第六十九条第一款第一项、第八项、第十项、第一百零一条之规定，裁定如下：驳回杨文木的起诉。案件受理费50元，退还杨文木。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  华嵩审 判 员  张峰人民陪审员  谢兵二〇一九年十二月十二日法官助理安雪琴书记员汪真亮