湖北省石首市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1081行初35号原告蔡爱兵，男，汉族，1977年9月28日出生，住湖北省石首市。原告吴珊，女，汉族，1987年1月13日出生，住湖北省石首市。共同委托代理人刘绍文，系湖北斯洋律师事务所律师。共同委托代理人罗安辉，系湖北斯洋律师事务所律师。被告石首市自然资源和规划局，住所地石首市南岳山大道1号。法定代表人：张道忠，系该局局长。出庭负责人陈杰，系该局副局长。委托代理人王超，系该局行政审批股股长。委托代理人王文青，系湖北楚望律师事务所律师。第三人石首市百盟光彩投资有限公司,住所地石首市笔架山办事处东方大道583号。法定代表人徐世明，系该公司总经理。委托代理人彭属军，系湖北楚望律师事务所律师。委托代理人陈浩，系湖北楚望律师事务所律师。原告蔡爱兵、吴珊因要求确认被告石首市自然资源和规划局颁发给第三人的建字第石城规工2019013016号建设工程规划许可证的行为违法；请求予以撤销。于2019年9月24日向本院提起诉讼。本院于2019年9月24日受理后，于2019年9月29日向被告石首市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2019年9月29日向第三人石首市百盟光彩投资有限公司送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理了本案。原告蔡爱兵、吴珊及蔡爱兵、吴珊共同委托代理人罗安辉、被告石首市自然资源和规划局行政负责人陈杰及委托代理人王超、王文青、第三人石首市百盟光彩投资有限公司委托代理人彭属军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告石首市自然资源和规划局于2016年12月14日向第三人石首市百盟光彩投资有限公司颁发建字第石城规工2016013029号建设工程规划许可证，2019年7月11日，被告依第三人申请，将建字第石城规工2016013029号建设工程规划许可证作废，向第三人石首市百盟光彩投资有限公司颁发建字第石城规工2019013016号建设工程规划许可证。原告蔡爱兵、吴珊诉称，原告于2016年10月23日与第三人签署了《商品房买卖合同》，出资169.92万元购买了第三人位于石首市笔架山办事处××所××“××光彩××市场”××门面××至××共六间门面（上下两层）出售给了原告。合同第一条载明的建设工程规划许可证号为：建字第石城规工2015013022号，证明该建设工程规划许可证系项目的建设依据，是合同内容的组成部分，也是原告购买六间门面的附属条件。依据第三人的营销广告及规划公示，该市场规划有一个从街边延伸的深度为27.7米、作为该市场各种商务活动的公共营销广场，而原告所购的商铺恰好是面临的该广场。2019年6月3日，被告给原告颁发了所购门面的不动产权证。2019年7月11日，被告将原告与第三人买卖合同组成部分的“建字第石城规工2015013022号”变更成了“建字第石城规工2019013016号”，其中将原告所购门面相邻的A-19#楼建筑层数由6层调整层数为10层。另外广场所在A-20#楼由6层调整为9层，两栋建筑高度均由25.5米调整为42.75米，增高17.25米；变更后从街边延伸的深度为17米，导致原告的房屋被遮挡10.7米，广场的面积缩小至1365.1平方米，缩小面积859.21平方米；A-19#与A-20#楼计容面积为18100.93平方米，增加8522.39平方米；容积率由0.89变更为1.0，建筑密度由41.9%调整为42.70%；上述调整对原告所购房屋经济价值造成了一定的贬值。被告在调整过程中，原告多次向被告反映不能批复第三人擅自更改规划的申请，但被告对原告的诉求置若罔闻，于2019年7月11日在未组织听证的程序下给第三人颁发了建字第石城规工2019013016号建设工程规划许可证。被告的做法违反了《城乡规划法》第三十八条第三款、第五十条、《行政许可法》第三十六条、《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》（建住房[2002]123号）规定。为了维护原告合法权益，特请求人民法院：1.确认被告石首市自然资源和规划局颁发给第三人的建字第石城规工2019013016号建设工程规划许可证的行为违法；2.请求撤销被告石首市自然资源和规划局颁发给第三人的建字第石城规工2019013016号建设工程规划许可证；3.被告承担本案诉讼费。原告为支持其诉讼请求，向本院提供了如下证据：1、《商品房买卖合同》，证明：⑴原告出资169.92万元购买了第三人位于石首市笔架山办事处××所××“××光彩××市场”××门面××至××共六间门面,证明原告是本案利害关系人；⑵证明被告颁发给第三人的建设工程规划许可证“建字第石城规工2015013022号”系项目的建设依据,是合同内容的组成部分,也是原告购买六间门面的附属条件；2、不动产权证共6套，证明被告于2019年6月3日给原告颁发了不动产权证,原告是第三人所属“百盟光彩大市场”的门面A-3-101至106共六间门面的权利人,也是本案的利害关系人；3、建字第石城规工2019013016号建设工程规划许可证，证明：⑴被告于2019年7月11日将“建字第石城规工2015013022号”变更成了“建字第石城规工2019013016号”,建设规模为17019.93平方米；其中A-19#楼为10层、建筑面积为8942.23平方米、A-20#楼为9层,建筑面积为8077.7平方米；⑵被告的变更日期在原告取得不动产权证之后；4、设计方案，证明：⑴被告将建筑面积进行了变更,变更前总面积为66637.79平方米；调整后面积为75160.18平方米,增加面积8522.39平方米；其中:A-19、A-20由调整前面积9578.54平方米增加至18100.93平方米,增加面积8522.39平方米；⑵建筑层数与高度变更情况为：A-19#由6层调整为10层、A-20#楼由6层调整为9层,建筑高度均由25.5米调整为42.75米增加17.25米；⑶容积率由0.89变更为1.0,建筑密度由41.9%调整为42.70%；⑷上述调整对原告所购房屋的经济价值造成了一定程度的贬值；5、规划对比图，证明：⑴被告调整规划前原告所购六间门面对面是一个从街边延伸的深度为27.7米、长度为80.3米(10.1+42.2+17.9+10.1米)均无建筑物，被告调整规划前原告六间门面对面是一个空旷的广场,从街边延伸的深度为27.7米、长度为80.3米(10.1+42.2+17.9+10.1米),总面积为2224.31平方米的广场；⑵变更后从街边延伸的深度为17米,导致原告的房屋被遮挡10.7米(27.7-17)，广场的面积缩小至1365.1平方米(17*80.3),缩小面积859.21平方米；⑶原告所购门面相邻建筑A-19#由6层调整为10层，建筑高度均由25.5米调整为42.75米，增加17.25米；⑷上述调整对原告所购房屋的经济价值造成了一定程度的贬值；6、身份证明，证明原告与被告及第三人的主体资格。被告石首市自然资源和规划局辩称：一、原告蔡爱兵、吴珊的起诉行为不应受理，已经受理的应依法驳回起诉。原告蔡爱兵、吴珊虽认为答辩人为第三人核发《建设工程规划许可证》的具体行政行为对自己造成严重影响，但未提供造成实际影响的相关证据材料，应视为没有产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，人民法院应当不予受理蔡爱兵的起诉，已经受理的应当依法驳回起诉。二、答辩人为第三人核发《建设工程规划许可证》事实清楚，程序合法。1、事实清楚。答辩人为第三人出具的出让土地规划条件为建设密度不高于50%，容积率不高于1.0，绿地率不低于10%。2019年5月份，因城市地标需要，第三人向答辩人申请设计方案调整，将A-19的层数由6层调整为10层，A-20建筑的层数由6层调整为9层，技术经济指标容积率调整为1.0，建筑密度调整为42.7%，绿地率10%，答辩人经审查后认为第三人申请调整的各项经济技术指标全部符合出让土地规划条件的规定，批准了调整后的设计方案。2019年7月份，经第三人申请，答辩人核发了《建设工程规划许可证》，整个过程事实清楚，答辩人的核发行为符合法律规定。2、程序合法。第三人申请批准调整的设计方案时设计方案的平面图进行了公示，没有收到市场及周边业主的有关意见（含蔡爱兵）；在申请核发《建设工程规划许可证》时，第三人向答辩人提交了办理建设工程规划许可证的申请、营业执照复印件及法人身份证复印件、建设用地批准书及宗地图复印件、房地产开发企业资质证书、建设用地规划许可证及附图复印件、设计方案审批意见复印件、房屋建筑工程施工图复印件等全部材料（见核发《建设工程规划许可证》档案材料）。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、第三款和《湖北省城乡规划条例》第二十六条第三款的规定，答辩人为第三人核发《建设工程规划许可证》的行政行为符合上述法律规定，程序合法。三、原告蔡爱兵、吴珊适用法律条款错误。《城乡规划法》第五十条第二款“经依法审定的修建性详细规划，建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见，因修改给利害关系人造成损失的，应当依法给予补偿”的规定不适用本案，该条规定特指城乡规划部门决定主动修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图时应当组织听证，听取利害关系人意见，不适用于建设单位申请修改修建性详细性规划、建设工程设计方案的总平面图时的规定，原告蔡爱兵、吴珊适用该法律条款错误。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼。被告石首市自然资源和规划局向本院提供了如下证据：1、组织机构代码证和法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，证明被告的主体资格；2、调整设计方案时审批资料，证明调整的设计方案已经批准，批准前设计方案进行了公示，无人提出意见；3、第三人申请《建设工程规划许可证》的档案资料，证明被告核发《建设工程许可证》事实清楚，程序合法。第三人石首市百盟光彩投资有限公司述称，一、被告作为城市规划行政管理部门依第三人的申请，在符合城区控制性详细规划及《国有土地使用权出让合同》所约定的规划条件下，依法对原规划条件进行变更并未违反相关法律法规的规定。《城乡规划法》第四十三条规定“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”，第五十条第二款规定“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见，因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”，以上规定已明确说明修建性详细规划在符合条件时可以依法进行修改变更。原告在诉状中引用《城乡规划法》第三十八条第三款“城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件”、第五十条第一款“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”，显然属于适用法律错误。其一、第三十八条第三款是针对城乡规划主管部门，规定城乡规划主管部门不得主动在初次实施规划许可时改变在国有土地使用权出让合同中明确的规划条件，而不是禁止后期规划条件的变更。其二、第五十条第一款是针对城乡规划主管部门在后期主动进行规划修改给修建性详细规划的被许可人造成损害所作的救济性规定。二、被告根据第三人的申请进行规划变更后的规划条件符合城区控制性详细规划及《国有土地使用权出让合同》所约定的规划条件。本案中，被告对第三人建设项目审批的规划条件为：建设密度不高于50%、容积率不高于1.0、绿地率不低于10%，调整后的各项指标分别为建设密度不高于42.7%、容积率为1.0、绿地率为10%，即调整后的规划条件符合城区控制性详细规划及《国有土地使用权出让合同》所约定的规划条件。三、被告对第三人提出的规划变更申请予以审批的程序并无不当。首先，被告是在第三人提出规划变更申请的前置条件下进行的审批，符合《城乡规划法》第四十三条规定的前置条件。其次，被告对依法变更后的规划条件及时依据《城乡规划法》第四十三条的规定予以了公示，以公示的形式征求了利害关系人等的意见。其三，被告对规划变更予以审批前未采取听证形式并无不当。一是《城乡规划法》第五十条第二款仅在规划主管部门自行修改规划时才适用；二是该条款规定，听取利害关系人意见的形式并非只能是听证会，被告通过公示的形式收集利害关系人的意见也是该条规定的可以采取的形式之一；三是规划变更并没有损害原告任何实体权利，既没有损害原告的不动产所有权，导致原告的房屋价值贬损，也没有影响到原告商铺的通风、采光、排水、通行等相邻权，对原告商铺的经营也不可能造成实质性的影响，即原告并非《行政许可法》第三十六条所指的与行政许可事项相关的重大利害关系人，况且被告在进行规划变更审批前已经以公示的形式公开征求了利害关系人的意见。其四、原告适用《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》中关于城市规划行政主管部门在批准规划变更前应当进行听证的规定，也明显错误。一是该通知只是规范性文件，并不是具体行政行为应当适用的法律法规；二是该通知系2002年下发，而《城乡规划法》系2008年实施，无论从新旧法适用原则，还是法律效力优先的原则，都应适用《城乡规划法》的规定，而《城乡规划法》无论是第四十三条第一款的规定，还是第五十条第二款的规定，均规定听取利害关系人的意见不仅仅是单一的听证会形式，还可以采取其他“等”方式进行。综上所述，第三人认为被告依其申请对项目规划条件的修改变更予以审批事实与法律依据充分，程序并无不当，依法应当予以维持，原告的诉讼请求主张不能成立，依法应当予以驳回。第三人石首市百盟光彩投资有限公司提交其与史德志签订的《商品房买卖合同》一份，证明原告购买房屋价值不区分是否临广场。经庭审质证，原告对被告提交的证据1无异议；对证据2真实性无异议，进行公示属于应尽义务，达不到证明目的；对证据3真实性无异议，对合法性有异议，对第三人申请没有依法进行，不具有合法性。对第三人提交的证据意见：整个三栋楼都是我出面与第三人进行谈判，我留下一部分，剩下由其他人购买，包括史德志的房屋，达不到证明目的。第三人提供的商品房买卖合同与原告购买时间、地段是一致的，现原告认为2019年规划许可证的改变对自己购买房屋造成贬值的事实，对史德志也存在同样的损害，达不到第三人的证明目的。被告对原告提交的证据真实性均无异议。对证据1、3、5的证明目的有异议，达不到其证明目的；证据2与本案无关联性。对第三人提交的证据无异议，恰证明对原告合法权益未造成损害。第三人对原告提交的证据1真实性无异议，对原告认为基于原规划许可证改变，应认为是合同问题，违背原告初衷，应属民事范畴。对证据2、3、6真实性无异议；对证据4真实性、关联性无异议，但对其第④点证明目的有异议，达不到证明目的。对被告提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：原告和被告提供的证据真实、合法且具有关联性，本院均予以采纳；但对于上述证据是否能达到其证明目的，系本案争议焦点问题，将在说理部分予以说明。对第三人提交证据的真实性，本院予以采纳，但与本案无关联性。经审理查明，2015年1月24日，石首市城乡规划管理局作出建设用地出让规划条件（石规出让NO:2015001），要求石首市国土资源局依照《石首市张城垸综合区控制性详细规划（2011-2020）（调整）》，确定位于笔架山办事处徐家铺社区，东方大道南侧地块为商业（市场）用地，按下列规划条件的内容进行评估、出让。1、用地规模。1.1用地地点：笔架山办事处徐家铺社区，东方大道南侧；1.2用地面积：75160.19㎡。2、用地使用性质：商业（市场）用地。3、用地开发强度。3.1建筑密度：不高于50%；3.2容积率：不高于1.0；3.3绿地率：不低于10%；3.4该地块相关指标可根据建设需要与东侧相邻地块平衡考虑。……。第三人石首市百盟光彩投资有限公司取得了该土地的出让权，并开发为石首百盟光彩大市场。被告石首市自然资源和规划局于2016年12月14日向第三人石首市百盟光彩投资有限公司颁发建字第石城规工2016013029号建设工程规划许可证。2016年10月23日，蔡爱兵与第三人签订《商品房买卖合同》六份，2019年6月3日，蔡爱兵、吴珊作为共同共有人办理了石首市笔架山办事处东方大道508号3栋1单元101-106的不动产权证。石首市城乡规划管理局于2019年5月16日将石首百盟光彩大市场A-19、A-20调整设计方案审批前公示图在该市场多处张贴。图中附技术经济指标，并注明本次只对A-19、A-20进行了调整，调整内容如下：1、A-19由6层调整为10层，A-20由6层调整为9层，建筑总高度均由25.5米调整为42.75米，增加17.25米。2、调整后A-19、A-20的计容面积为18100.93㎡，比原规划发证面积增加8522.39㎡。3、调整后总计容面积为75160.18㎡，容积率由0.89增加为1.0，建筑密度由41.9%调整为42.70%，增加0.8%。4、规划机动车位由141辆调整为322辆，增加181辆。除上述调整外，其余内容均以原批准规划为准。说明：本公示方案为拟建工程的调整规划方案，在公示期间，相关业主对公示对象如有异议，请在公示期七日内到市行政服务中心二楼规划窗口或通过以下联系方式反映，逾期未提出视为放弃上述权利，我局将依法按相关程序审批。公示期到后，被告未收到市场及周边业主的有关意见。2019年7月4日，第三人向被告递交要求办理建设工程规划许可证的申请，并提交1.关于办理建设工程规划许可证的申请；2.营业执照复印件及法人身份证复印件；3.建设用地批准书及宗地图复印件；4.房地产开发企业资质证书；5.建设用地规划许可证及附图复印件；6.设计方案审批意见复印件；7.房屋建筑工程施工图复印件。被告经审核，于2019年7月11日，将建字第石城规工2016013029号建设工程规划许可证作废，向第三人石首市百盟光彩投资有限公司颁发建字第石城规工2019013016号建设工程规划许可证。现A-19、A-20楼建设已准备封顶。本院认为，本案争议焦点为：一、原告主体资格是否适格；二、被告变更规划许可时，是否应举行听证。一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，蔡爱兵、吴珊在第三人开发的百盟光彩大市场购买了商品房，第三人调整设计方案，被告为第三人颁发建设工程规划许可证，蔡爱兵、吴珊认为被告的行政行为造成其房屋价值的贬值，因此，可以认定蔡爱兵、吴珊与被告的行政行为有利害关系，系本案适格原告。二、被告变更规划许可时，是否应举行听证。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”本案被告依第三人的申请，将调整设计方案审批前公示图在百盟光彩大市场多处进行张贴，在公示期内无人提出异议，且调整后的规划条件符合城区控制性详细规划及石首市城乡规划管理局作出建设用地出让规划条件（石规出让NO:2015001）所约定的规划条件，本案的规划许可尚不属于涉及公共利益的重大行政许可事项。原告以被告为第三人颁发涉案建设规划许可证给原告所购买的房屋经济价值造成了一定程度的贬值，未举行听证为由，提起诉讼，但原告未提供房屋贬值的证据材料。而《中华人民共和国城乡规划法》并未规定在颁发规划许可证时应举行听证，未举行听证并无不当。综上所述，被告石首市自然资源和规划局颁发给第三人石首市百盟光彩投资有限公司的建字第石城规工2019013016号《建设工程规划许可证》并未违反《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律、法规的规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告蔡爱兵、吴珊的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蔡爱兵、吴珊负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长  杨 斌人民陪审员  唐海林人民陪审员  王 军二〇一九年十二月十八日书 记 员  刘玉龙