重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2019）渝05行终340号上诉人（一审原告）梅红，男，汉族，1954年9月4日出生。住址：重庆市南岸区。现住址：重庆市南岸区。被上诉人（一审被告）重庆市渝中区社会保险局。住所地：重庆市渝中区中山一路218号。法定代表人米佳，局长。委托代理人刘婷婷，该局工作人员。委托代理人喻开渝，重庆合纵律师事务所律师。上诉人梅红因诉被上诉人重庆市渝中区社会保险局（简称渝中区社保局）社保行政回复一案，不服重庆市渝中区人民法院作出的（2019）渝0103行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月8日受理后，依法向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2019年8月20日公开进行了询问，上诉人梅红，被上诉人渝中区社保局的委托代理人刘婷婷、喻开渝到庭参加了询问。因案件部分事实需要调查核实，本院于2019年9月30日裁定本案中止诉讼，现已恢复诉讼。本案现已审理终结。被上诉人渝中区社保局于2018年11月13日向上诉人梅红作出《关于梅红同志信访问题的回复》。该回复载明：根据《重庆市第五中级人民法院行政判决书》（2018）渝05行终567号、《重庆市南岸区人民法院行政判决书》（2017）渝0108行初68号，现就您的三点申请事项进行再次回复：关于第一点申请事项。按照《重庆市人力资源和社会保障局重庆市财政局关于印发〈重庆市机关事业单位工作人员养老保险制度改革若干问题的处理意见〉的通知》（渝人社发﹝2017﹞62号）第四条规定：“单位及其编制内人员在2014年9月30日及以前整体参加了企业职工基本养老保险，且以机关事业单位编制内人员身份退休的人员，由所在单位报同级人力社保部门核定后纳入机关事业单位基本养老保险基金支付。其中，核定的机关事业单位基本养老保险低于原企业职工基本养老金标准的，按原企业职工基本养老保险金标准支付。”金保业务系统“待遇补差”模块已开发。经最新请示上级部门，您的机关事业单位基本养老金计算办法为：2014年10月企业职工基本养老金金额5061.23元/月，应加上“国办发﹝2015﹞3号文增资额”350元/月，再经2016年机关事业单位调待增加235元/月，2017年机关事业单位调待增加175元/月，您2017年3月机关事业单位基本养老金为5821.23元/月，计划于2018年12月进行补发。2017年机关事业单位调待您增加基本养老金175元/月，已于2017年7月底发至您账户。关于第二点申请事项。根据重庆市渝中区人力资源和社会保障局、重庆市渝中区财政局、重庆市渝中区建设和交通委员会、重庆市渝中区城建服务中心盖章确认的《重庆市机关事业单位退休人员基本信息审核表》和《重庆市机关事业单位退休人员信息表》，您的退休时间为201409，退休费领取时间为201410。按照《重庆市人力资源和社会保障局关于机关事业单位养老保险“中人”范围界定有关问题的批复》（渝人社﹝2018﹞210号）规定：对机关事业单位2014年9月达到退休年龄并办理退休手续、2014年10月起领取退休待遇的人员，为机关事业单位的“老人”，其退休待遇计发应按改革前机关事业单位退休人员退休费计发的相关规定执行，不适用改革后的机关事业单位工作人员基本养老金计发办法。关于第三点申请事项。经了解您的主要疑问是：认为1990-1993年2月缴纳的养老保险费应纳入实际缴纳计入企业职工基本养老金计算，不纳入会影响企业职工基本养老金计算。对此疑问，我们从企业职工基本养老金计发办法作解释：（一）您2014年10月领取企业职工基本养老金，基本养老金计发办法适用文件《重庆市人民政府办公厅关于改革基本养老金计发办法的通知》（渝办发﹝2006﹞205号）。基本养老金＝基础性养老金＋个人账户养老金＋过渡性养老金。计算基本养老金多少直接关联因素有：职工退休前一年全市职工月平均工资、缴费年限M（总工龄）、M1（视同缴费年限＋1993.03-1995.12实际缴费年限）、平均缴纳工资指数。其中职工退休前一年全市职工月平均工资是统计局公布数据，在基本养老金计算公式中是一常数。对照您的情况：缴费年限M是42年8月（1972.02-2014.09），M1是25年11月（视同缴费1972.02-1993.02及1995.09-1997.12、实际缴费1993.03-1995.08）。以上可以看出您1990年-1993年2月期间作为视同缴费年限纳入基本养老金计算。1993年2月前连续工龄作为视同缴费年限纳入基本养老金计算。1993年2月前连续工龄作为视同缴费年限依据是《重庆市人民政府印发〈重庆市职工养老保险暂行规定〉的通知》（重府发﹝1993﹞10号）第二十条：实行本规定前按照规定已参加养老保险的职工个人缴纳保险费的时间和全民企业、集体企业固定职工实行个人缴费前符合国家规定计算连续工龄的时间视为缴费年限。文件第四十九条：本规定自一九九三年三月一日起施行。因此，您基本养老金计算年限是按政策规定执行，基本养老金计算是正确的。（二）《重庆市人民政府办公厅关于改革基本养老金计发办法的通知》（渝办发﹝2006﹞205号）规定：平均缴费工资指数Q值计算的起始时间1993年3月。如果1990年-1993年2月缴纳养老保险费纳入实际缴费计算基本养老金，基本养老金是减少不是增加。在其他条件不变情况下，影响基本养老金待遇计算的平均缴费工资指数Q值高，基本养老金高。Q值是当年月缴费基数除以前一年全市职工月平均工资，1990年-1993年2月缴费是定额缴费，每月个人缴纳2元，缴费基数低，如果纳入缴费工资指数将会拉低平均缴费工资指数，基本养老金会减少。一审法院查明，梅红原系重庆市渝中区旧城改造建设开发公司职工，于2014年9月办理退休手续，同年10月开始领取退休费。2016年1月，因重庆市对机关事业单位进行养老保险改革，梅红原单位被确定为事业单位，并按事业单位的规定发放养老保险金。渝中区社保局因全面启动机关事业单位养老保险经办工作，将从2017年3月起由发退休费转为发养老金，于2017年2月发布了《致机关事业单位退休人员的一封信》。梅红认为在此次改革后其养老金被扣减，于2017年11月向渝中区社保局递交《关于恳请恢复扣减的养老金及待遇的申请》，申请的主要事项为：1、恳求恢复本人被扣减的退休养老金，并补齐自今年3月以来已经被扣减的部分，以及被扣减部分的2017年退休人员的增资部分；2、根据政策和本人2014年10月正式退休的事实，确定本人为“中人”的认定，并给予“中人”政策的待遇；3、重新计算少算了3年4个月的养老金，补齐差额部分的退休养老金。渝中区社保局收到该申请后于2017年11月27日向梅红作出渝中社险信字（2017）28号《关于梅红同志信访问题的回复》。梅红不服该回复，向人民法院提起行政诉讼。重庆市南岸区人民法院于2018年5月25日作出（2017）渝0108行初68号行政判决书，判决撤销了渝中区社保局向梅红作出《关于梅红同志信访问题的回复》，并责令该局在判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。梅红不服该判决，向重庆市第五中级人民法院提起上诉。该院于2018年10月9日作出（2018）渝05行终567号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2018年11月13日，渝中区社保局重新向梅红作出《关于梅红同志信访问题的回复》。在本案审理中，梅红表示渝中区社保局作出的《关于梅红同志信访问题的回复》中对其提出的第三项申请的答复有一定的道理，不要求在本案中对其提出的第三项申请进行审查处理。一审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条关于“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作”的规定，渝中区社保局具有社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付的法定职责。本案中，渝中区社保局在收到梅红递交的《关于恳请恢复扣减的养老金及待遇的申请》后，于2017年11月27日向梅红作出渝中社险信字（2017）28号《关于梅红同志信访问题的回复》。在该《回复》被人民法院依法判决撤销并责令重新作出行政行为后，渝中区社保局于2018年11月13日重新向梅红作出了《关于梅红同志信访问题的回复》。在重新作出的《回复》中，针对梅红提出的第一项申请事项，已经对梅红的机关事业单位基本养老金的计算办法、适用的政策、“待遇调差”的补发时间进行了释明；针对梅红提出的第二项申请事项，已经按照《重庆市人力资源和社会保障局关于机关事业单位养老保险“中人”范围界定有关问题的批复》（渝人社﹝2018﹞210号）规定进行了答复；针对梅红提出的第三项申请事项，梅红在庭审中已表示认可答复内容，不要求再审查处理。因此，渝中区社保局于2018年11月13日重新向梅红作出《关于梅红同志信访问题的回复》的行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。梅红请求确认本案被诉行政行为违法的理由不能成立，对其诉讼请求依法应予驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回梅红的诉讼请求。上诉人梅红不服一审判决，请求改判并确认渝中区社保局重新作出的行政行为（回复）违法，请求一并审查重庆市人力资源和社会保障局作出的《关于机关事业单位养老保险“中人”范围界定有关问题的批复》（渝人社﹝2018﹞210号）。主要理由为：一审判决对被上诉人违法克扣上诉人养老金、违法篡改上诉人社保记录的事实认定不清，以《重庆市人力资源和社会保障局关于机关事业单位养老保险“中人”范围界定有关问题的批复》（渝人社﹝2018﹞210号）为法律依据属于适用法律错误。被上诉人渝中区社保局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。上诉人在法定举证期限内向一审法院举示了以下证据：1、《重庆市渝中区建设和交通委员会关于梅红同志退休的通知》（渝中建交委﹝2014﹞218号），拟证明梅红于2014年9月经建交委批准退休。2、渝中区社保局《致机关事业单位退休人员的一封信》，拟证明渝中区社保局在公开信中表明工资不减少，但梅红的工资减少了。3、《重庆市机关事业单位退休人员待遇信息表》，拟证明渝中区社保局超范围克扣梅红的基本养老金。被上诉人在法定举证期限内向一审法院举示了以下证据：1、《关于恳请恢复扣减的养老金及待遇的申请》，拟证明梅红于2017年11月7日向渝中区社保局提出了有关的诉求。2、《关于梅红同志信访问题的回复》（渝中社险信字﹝2017﹞28号），拟证明渝中区社保局于2017年11月27日对梅红作出回复。3、行政起诉状及南岸区法院（2018）渝0103行初68号行政判决书，拟证明梅红不服渝中区社保局回复提起行政诉讼，法院认定渝中区社保局回复内容不全，判决重新回复。4、行政上诉状及重庆市第五中级人民法院（2018）渝0103行终567号行政判决书，拟证明梅红不服一审判决，提出上诉。重庆市第五中级人民法院二审驳回上诉，维持原判。5、渝中区社保局于2018年11月13日作出的《关于梅红同志信访问题的回复》，拟证明渝中区社保局按照生效判决的要求重新作出了回复。6、《重庆市参加企业职工基本养老保险人员基本养老保险待遇计算表（梅红）》，拟证明梅红的养老保险待遇基本情况、组成及有关计算。7、《重庆市机关事业单位退休人员基本信息审核表》、《重庆市机关事业单位退休人员信息表》（梅红），拟证明梅红退休时间为2014年9月，领取退休费时间为2014年10月。各方当事人在一审程序中举示的证据已经一审法院庭审质证并随卷移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对证据分析认证正确，本院依法予以确认。据此，本院审理查明的事实与一审法院查明事实无异。本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”渝中区社保局是该行政区域内社会保险管理的主管机关，具有社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付的法定职权。本案的争议焦点系渝中区社保局所作社保行政回复是否合法。对此，评析如下：一、关于上诉人梅红要求恢复被扣减的退休养老金并补齐2017年3月以来已经被扣减的部分以及被扣减部分的2017年退休人员的增资部分的问题。结合上诉人梅红在其申请中所陈述的事实，上诉人系认为其自2017年3月以来的退休养老金被扣减了842.63元。而经过审理可知，造成此种情况的原因是多方面的，一方面，上诉人梅红退休时，其所在单位重庆市渝中区城建服务中心属于企业，上诉人亦是参加的企业职工基本养老保险。而后经渝中区相关职能部门审核，该单位及人员符合机关事业单位基本养老保险参保范围，故上诉人退休之后被纳入机关事业单位基本养老保险基金支付。而机关事业单位基本养老金与企业职工基本养老金在支付标准及政策调整上存在差异。另一方面，《重庆市人力资源和社会保障局重庆市财政局关于印发〈重庆市机关事业单位工作人员养老保险制度改革若干问题的处理意见〉的通知》（渝人社发﹝2017﹞62号）第四条规定：“单位及其编制内人员在2014年9月30日及以前整体参加了企业职工基本养老保险，且以机关事业单位编制内人员身份退休的人员，由所在单位报同级人力社保部门核定后纳入机关事业单位基本养老保险基金支付。其中，核定的机关事业单位基本养老保险低于原企业职工基本养老金标准的，按原企业职工基本养老保险金标准支付。”因此，上诉人梅红被纳入机关事业单位基本养老保险基金支付时，应当经过养老金比对后按照“就高不就低”的原则支付，当涉及到待遇补差时，还需要对养老金支付系统进行完善。在改革的进程中，不可避免出现“政策先行执行、配套措施稍有滞后”的情形。第三，上诉人梅红被认定为机关事业单位养老保险“老人”，不适用改革后的机关事业单位工作人员基本养老金计发办法。基于上述原因，上诉人梅红的退休养老金在2017年3月起发生变化，属于正常现象。本案中，从涉案《回复》内容可知，相关金保业务系统“待遇补差”模块在2017年3月时并未开发运用是导致上诉人梅红退休养老金出现“不升反降”的主要原因。同时，被上诉人渝中区社保局在《回复》亦明确告知上诉人，其机关事业单位基本养老金的计算办法、增资标准及补发时间，故应视为对上诉人梅红2017年3月起的退休养老金发放金额进行的明确。需要指出的是，退休养老金的发放关系到退休职工的重大财产权益，作为社会保险经办机构，应当在发放金额发生变化前做好相关政策宣传、释明工作，从而避免退休职工因退休养老金发生变化引起矛盾。具体到本案，如按照被上诉人渝中区社保局核定的计算标准，上诉人梅红2017年3月的退休养老金应为5821.23元，高于其2017年2月实际领取的5514.23元，仅是因为涉及到从企业职工到机关事业单位职工身份的转变、“待遇补差”模块未及时开发运用等原因导致出现金额上的“不升反降”，故被上诉人对引发该纠纷存在一定责任。此外，上诉人梅红在二审中提出其2017年3月起应当领取的退休养老金应为8434.23元，没有相关政策依据，本院依法不予支持。二、关于上诉人梅红要求根据政策和其2014年10月正式退休的事实，确定其为“中人”的认定，并给予“中人”政策待遇的问题。上诉人梅红系1954年9月4日出生，从《重庆市渝中区建设和交通委员会关于梅红同志退休的通知》、《重庆市机关事业单位退休人员基本信息审核表》、《重庆市机关事业单位退休人员信息表》等证据可以看出，其于2014年9月达到退休年龄并办理了退休手续，并于2014年10月起开始领取退休待遇。上诉人作为机关事业单位退休人员，按照《中共中央组织部人事部关于认真执行干部退（离）休制度有关问题的通知》（中组发﹝1988﹞9号）及《中共重庆市委组织部重庆市人事局重庆市财政局重庆市卫生局关于机关事业单位贯彻执行国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法若干具体问题处理意见的通知》（渝人发﹝2000﹞148号）中“干部、工人退休时，当月工资照发，从下月起改发退休费”等规定，应当认定其为2014年9月退休。上诉人梅红认为，中组发﹝1988﹞9号规定“达到规定的退休年龄（周岁）的干部，都应及时办理退休手续”，而渝劳社办发﹝2004﹞267号文规定“正常退休以其达到国家规定法定退休年龄的次月作为退休时间和养老待遇支付时间”，故应当认定其是2014年10月退休。但是，退休时间和享受养老待遇时间是两个不同的概念，达到法定退休年龄的日期是按日计算，而职工养老待遇通常是按月计算。如本案中的上诉人梅红是1954年9月4日出生，那么其在2014年9月4日就达到法定退休年龄，因为他在达龄的当月，还是在职职工，单位要给其发工资，本人也须缴纳社会保险费，故只能在达到法定退休年龄的次月即2014年10月才开始领取养老待遇。渝劳社办发﹝2004﹞267号文规定中的“次月作为退休时间和养老待遇支付时间”是一个整体概念，并不意味着退休时间是从达到法定退休年龄的次月开始计算，故上诉人的该上诉理由不成立。如前所述，上诉人梅红的退休时间为2014年9月。《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发﹝2015﹞2号）第四部分规定：“本决定实施前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。”《人力资源社会保障部财政部关于贯彻落实的通知》（人社部发﹝2015﹞28号）第三部分关于“中人”的过渡则规定：全国实行统一的过渡办法。对于2014年10月1日前参加工作、改革后退休的“中人”设立10年过渡期，过渡期内实行新老待遇计发办法比对，保底限高。因此，按照上述政策规定，上诉人梅红应当认定为机关事业单位的“老人”。被上诉人渝中区社保局在作出本次涉案《回复》前书面请示重庆市人力资源和社会保障局，并最终回复上诉人其为机关事业单位的“老人”，并无不当。上诉人梅红在对一审判决提起上诉时，请求一并审查渝人社﹝2018﹞210号批复。首先，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百四十六条之规定，请求对规范性文件进行附带审查，应当在第一审开庭审理前提出。其次，本案被上诉人渝中区社保局在《回复》中所依据的渝人社﹝2018﹞210号批复属于该系统内部批复，不属于行政诉讼法第五十三条所规定的规范性文件，也不属于行政诉讼附带审查的对象。第三，人民法院在对涉案《回复》进行合法性审查时，本就会以法律和行政法规、地方性法规为依据并参照规章，判断该内部批复是否应当采信。而经审查，该批复并未违反法律、行政法规、地方性法规及规章规定，故渝中区社保局在回复中引用该批复，并无不妥。上诉人梅红提出，被上诉人渝中区社保局的请示与重庆市人力资源和社会保障局的批复均在诉讼期内，故该内部批复程序不合法。本次被诉《回复》系被上诉人渝中区社保局在作出的第一次回复被人民法院判决撤销后重新作出，而内部批复亦是其在作出被诉《回复》前通过内部请示程序取得。该批复属于行政机关内部请示程序，并不违反法律、法规的禁止性规定。因此，上诉人对此提出的异议，本院依法不予支持。三、关于上诉人梅红要求重新计算少算的3年4个月的养老金额度，补齐差额部分退休养老金的问题。尽管上诉人梅红在一审庭审中表示，在不影响确认被上诉人《回复》违法的前提下，保留酌情处理的权利。但是，人民法院审理行政案件，是对行政行为是否合法进行审查。第三项回复作为被诉《回复》的组成部分，也应当对其合法性进行审查。被上诉人渝中区社保局在《回复》中已作出解释，计算基本养老金多少直接关联因素有：职工退休前一年全市职工月平均工资、缴费年限M（总工龄）、M1（视同缴费年限＋1993.03-1995.12实际缴费年限）、平均缴纳工资指数。上诉人梅红认为其1990年—1993年2月未纳入实际缴费年限，存在漏算的情形。但自1993年3月1日起开始施行的《重庆市人民政府关于印发的通知》（重府发﹝1993﹞10号）第二十条规定：“实行本规定前按照规定已参加养老保险的职工个人缴纳保险费的时间和全民企业、集体企业固定职工实行个人缴费前符合国家规定计算连续工龄的时间视为缴费年限。”因此，渝中区社保局将该段时间作为视同缴费年限纳入基本养老金计算，符合政策规定，上诉人诉称的漏算情况并不存在。《重庆市人民政府关于印发的通知》（渝府发﹝2000﹞48号）中的附件一即《重庆市企业职工基本养老金计发办法》第二条规定：“建立个人账户前参加工作，本办法实施后退休的职工，基本养老金由基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金三部分组成。计算公式为：基本养老金=基础养老金+个人账户养老金+过渡性养老金，即：T=20%A+K/120+（1.4%AQM1+70）（M1/M）。上述计算公式中，Q是平均缴费工资指数。计算办法为：Q=（X1/A1+X2/A2+X3/A3+......+Xn/An）÷n；n为1993年至职工退休前一年的全部应缴费年限。”由此可知，平均缴费工资指数Q指计算的起始时间为1993年。在其他条件不变的情况下，影响基本养老金待遇计算的平均缴费工资指数Q值越高，则基本养老金越高。本案中，上诉人梅红1990年-1993年2月是定额缴费，每月缴纳2元。渝中区社保局考虑到将该段时间作为实际缴纳会拉低平均缴费工资指数，反而会减少上诉人基本养老金，故将其作为视同缴费年限计算，更有利于上诉人，也未违反法律法规禁止性规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律法规正确。梅红的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人梅红负担。本判决为终审判决。审 判 长  乐 巍审 判 员  龙晓波审 判 员  封 莎二〇一九年十二月二十七日法官助理  马 旭书 记 员  金昱希