江苏省东台市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0981行初90号 原告：柯健成（曾用名奚某），性别××年××月××日出生，××族，居民。 委托代理人：奚旭升（系原告柯健成父亲），××族，居民，住盐城市大丰区。 委托代理人：许霞（系原告柯健成母亲），居民，住盐城市大丰区。 被告：盐城市大丰区大桥镇人民政府，住所地盐城市大丰区大桥镇人民南路1号。 法定代表人：徐中健，该镇镇长。 委托代理人：程春华，该镇农经站副站长。 委托代理人：张亚敏，江苏姚竹平律师事务所律师。 第三人：奚秀芳，性别××年××月××日出生，××族，居民。 委托代理人：张俊香（系第三人奚秀芳丈夫），居民，住东台市。 原告柯健成因认为被告盐城市大丰区大桥镇人民政府（以下简称大桥镇政府）不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月19日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因奚秀芳与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案。原告柯健成的委托代理人奚旭升、许霞，被告大桥镇政府的党委委员王小东及委托代理人程春华、张亚敏，第三人奚秀芳的委托代理人张俊香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告柯健成诉称，原告在1998年土地二轮承包时取得并享有位于盐城市××区大桥镇××（××）3.68亩土地承包经营权，有祖父奚明德户的归户清册、法律政策规定以及生效法律文书确认，奚明德户在土地二轮承包时承包集体耕地3.23亩，十边隙地0.45亩，被告应当依法履行确权登记颁证的相关手续。原告于2018年9月19日、10月6日、10月17日通过邮寄方式向大桥镇政府的镇长徐中健、党委书记陈国军提交了《农村家庭承包土地承包经营权登记确权颁证申请书》及证据、政策依据，申请被告履行法定职责，依法将位于盐城市××区大桥镇××（××）××墩子××、××队田2.36亩归原告享有的土地承包经营材料进行初审，并登记造册，向盐城市大丰区人民政府（以下简称大丰区政府）提出颁发上述土地农村土地承包经营权证书的书面申请。但被告至今未给予答复。被告不履行法定职责的行为损害了原告的合法权益，故请求判决被告履行法定职责，依法将位于盐城市××区大桥镇××（××）××墩子××、××队田2.36亩归原告享有的土地承包经营权材料进行初审，并登记造册，向大丰区政府提出颁发上述土地农村土地承包经营权证书的书面申请，并由被告负担本案的诉讼费用。 原告柯健成向本院提交了以下证据： 1.EMS快递单及邮件查询结果打印件各1份。拟证明原告向法院邮寄行政起诉状的时间和方式。 2.落款日期为2018年9月19日、抬头为“尊敬的盐城市大丰区大桥镇党委陈书记、徐镇长、卞镇长等各位领导”的信件材料、邮件全程跟踪查询单、国内挂号信函收据（收件人姓名：陈国军）各1份；落款日期为2018年9月19日、抬头为“尊敬的盐城市大丰区大桥镇人民政府徐镇长、卞镇长、程站长等各位领导”的信件材料、邮件全程跟踪查询单、国内挂号信函收据（收件人姓名：卞天群）各1份。拟证明原告享有3.68亩土地承包经营权，原告于2018年9月19日将申请材料邮寄给大桥镇陈国军书记、卞天群副镇长，向被告申请确权登记颁证的事实。 3.落款日期为2018年10月6日的《关于农村家庭承包土地承包经营权登记确权颁证申请书证据、政策、法律法规依据的禀报》、邮件全程跟踪查询单、国内挂号信函收据（收件人姓名：徐中健）各1份。拟证明原告于2018年10月7日将申请材料邮寄给大桥镇政府徐中健镇长的事实。 4.落款日期为2018年10月17日的《关于农村家庭承包土地承包经营权登记确权颁证申请书证据、政策、法律法规依据的禀报》、邮件全程跟踪查询单、国内挂号信函收据（收件人姓名：陈国军）各1份。拟证明原告于2018年10月20日将申请材料邮寄给大桥镇党委书记陈国军的事实。 5.落款日期为2016年5月3日的《农村家庭承包土地承包经营权登记确权颁证申请书》（谨呈盐城市大丰区大桥镇政府经管站）、落款日期为2016年5月3日的《农村家庭承包土地承包经营权确权登记颁证申请书》（谨呈盐城市大丰区大桥镇农村家庭承包土地承包经营权确权登记颁证领导小组）、国内挂号信函收据（收件人姓名：陈国军）各1份。拟证明原告将申请材料交给大桥镇政府农经站副站长程春华，以及于2016年6月10日邮寄给大桥镇党委书记陈国军的事实。 6.落款日期为2016年5月3日的《农村家庭承包土地承包经营权确权登记颁证申请书》（谨呈盐城市大丰区大桥镇中合村民委员会）1份。拟证明原告的母亲许霞将申请材料交给大桥镇中合村党支部书记，但是书记没有签字的事实。 7.落款日期为2018年8月3日的《农村家庭承包土地承包经营权登记确权颁证申请书》（谨呈大桥镇政府）、邮件全程跟踪查询单、国内挂号信函收据（收件人姓名：徐中健镇长）各1份。拟证明原告于2018年8月4日向大桥镇政府徐中健镇长邮寄申请书，要求对案涉承包土地登记确权颁证的事实。 8.照片12张。拟证明原告本人于2019年10月16日、10月17日前往大桥镇政府，将落款日期为2019年10月3日《农村家庭承包土地承包经营权登记确权颁证申请书》交给大桥镇政府徐中健镇长的事实（该申请书未向本院提交）。 9.《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发[1997]16号）1份。拟证明原告享有农村土地承包经营权的面积是3.68亩。 10.江苏省人民政府办公厅发布的《省政府办公厅转发省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见的通知》（苏政办发[2015]36号）1份。拟证明按照该文件规定，权属争议未解决的，暂不进行土地承包经营权确权登记颁证，而案涉土地权属关系明确，被告应当履行相应的职责。 11.1998年9月1日《大丰市农村集体土地承包归户清册》、潘丿镇中合村人口和劳力土地现状与调整试算方案表以及《大丰市农村集体土地承包经营权摸底调查表》各1份。拟证明原告在1998年土地二轮承包时的承包田面积是3.23亩，原告应享有3.68亩土地承包经营权，确权登记颁证的面积应该是3.68亩。 12.《专业承包合同书》1份。拟证明奚明德户专业承包面积是0.45亩，原告享有3.68亩土地承包经营权。 13.更正证明1份。拟证明1998年土地二轮承包时，奚明德户土地承包归户清册应是奚明德、奚某两个农业人口，两个人口口粮田，两个人口自留地，一个劳动力。 14.2013年4月25日由大丰市大桥镇中合村村民委员会出具的《证明》1份。拟证明奚明德去世后，原告柯健成是该户唯一家庭成员。 15.《农户承包地摸底调查表》1份。拟证明原告本人在该摸底调查表的下方书写意见，不同意该调查表中载明的土地承包面积，被告至今没有与原告依法签订土地承包合同。 16.落款日期为2014年10月31日的《律师函》、国内挂号信函收据（收件人姓名：奚秀芳）、挂号信函查询单以及盐城市大丰区人民法院（2017）苏0982民初3781号民事裁定书各1份。拟证明原告通知第三人奚秀芳表示收回1.7亩土地的种植权，第三人奚秀芳不享有案涉土地承包经营权。 17.盐城市中级人民法院（2014）盐民终字第2304号民事判决书、江苏省高级人民法院（2015）苏审二民申字第01576号民事裁定书各1份。拟证明案涉土地系二轮承包时发包给奚明德户，该户包括奚明德和柯健成两人。奚明德去世后，案涉土地的承包经营权应由原告柯健成享有。原告柯健成享有1998年土地二轮承包归户清册中3.68亩土地承包经营权。 18.《中共大丰市委办公室、大丰市人民政府办公室印发〈关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见〉的通知》（大办发[2013]66号）以及《中共大丰市大桥镇委员会、大丰市大桥镇人民政府关于转发〈大丰市农村土地承包经营权确权登记颁证工作规程（试行）〉的通知》（桥发[2015]37号）各1份。拟证明被告没有依法履行法定职责。 被告大桥镇政府辩称，1、按照《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，被告大桥镇政府不具有土地确权、颁证的职能。2、原告与所在村集体未签订土地承包合同，不存在初审及登记的事实。生效的土地承包合同是土地颁证确权流程的基础，但原告至今未能与发包方即大丰区大桥镇中合村经济合作社签订土地承包合同。因此不存在初审及登记造册的事实。3、被告未收到原告所在村集体提交的确权申请，不符合初审及登记造册的条件。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定，乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。截至目前为止，被告尚未收到原告所在村集体提交的关于原告土地确权的申请。4、原告多次就同一申请事项向被告提出申请，虽然原告的申请事项不属于被告的职责，但被告也多次给予原告回复，被告已履行了告知义务。且原告也从未向被告明确提出初审申请。综上，原告的诉请无事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告大桥镇政府向本院提交了以下证据： 1.落款日期为2018年8月15日的《告知书》（未加盖大桥镇政府印章）1份。拟证明2018年8月24日大桥镇政府农经站副站长程春华曾将该告知书交给原告的父亲奚旭升。 2.落款日期为2018年9月5日的《通知书》、邮件交寄单（收据）及EMS邮政特快专递单各1份。拟证明原告的确权颁证申请不是被告的法定职责，但被告仍向原告予以告知，要求原告配合调查并补充相关材料。 被告大桥镇政府向本院提交了以下依据： 1.《中华人民共和国农村土地承包法》（节录）。 2．《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（节录）。 第三人奚秀芳述称，第三人夫妇和原告及其父母曾签订家庭协议，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人奚秀芳向本院提交了以下证据： 1.盐检民（行）监[2017]32090000047号《不支持监督申请决定书》1份。 2.2012年4月17日的《人民调解协议书》1份。 3.大丰市人民法院（2013）大南民初字第0166号民事判决书1份。 上述证据1-3，拟共同证明案涉土地承包经营权有协议约定。 经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性无异议，证明目的有异议，不能证明快递单邮寄的就是本案的行政起诉状；证据2-7的真实性无异议，关联性、合法性及证明目的有异议，从原告提供的该组证据能够证实原告并未向被告提出初审的申请，原告多次提出的请求均为登记确权颁证，确权登记颁证不属于被告的职责范围；证据8的关联性有异议，照片拍摄时间不是原告诉状中陈述的时间；证据9-11的真实性无异议，关联性有异议，原告没有在《大丰市农村集体土地承包经营权摸底调查表》中签字，原告与所在村集体经济组织并未建立土地承包合同关系，原告尚不具备要求初审的事实依据；证据12的真实性、关联性、合法性均有异议，现在农村土地承包是家庭承包，而不是专业承包，该份证据与本案无关；证据13的真实性无异议，关联性有异议，农村土地二轮承包时已经取消了口粮田；证据14的真实性无异议；证据15中对原告在《农户承包地摸底调查表》中所写的意见不予认可；证据16的真实性由法庭依法审核，与本案不具有关联性；证据17的真实性无异议，关联性有异议；证据18的真实性无异议，证明目的有异议。第三人对原告所举证据的质证意见为：证据1由法庭依法审核；证据2-7真实性、关联性、合法性均有异议，不予认可；证据8-16的质证意见与被告的质证意见一致；证据17的真实性、关联性、合法性无异议；证据18由法庭依法审核。 原告对被告所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性均有异议，原告没有收到该《告知书》；证据2的真实性无异议，合法性有异议，原告应当享有3.68亩土地承包经营权。第三人对被告所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。 原告对第三人所举证据的质证意见为：证据1中确认土地承包经营权属于原告柯健成的事实表示认可；证据2无事实和法律依据，不予认可；证据3中确认原告柯健成享有奚明德户3.68亩土地承包经营权的事实表示认可，对一审法院确定案由、审理程序、认定事实、适用法律及判决结果不予认可。被告对第三人所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，能够证明原告曾向本院邮寄行政起诉状的事实，本院对该份证据的真实性予以认定；原告提交的证据2-7，能够证明原告因承包土地确权颁证问题曾多次邮寄申请书等材料，本院对该组证据的真实性予以认定；原告提交的证据8，结合双方庭审中的陈述，本院对该份证据的真实性予以认定；原告提交的证据9、10、18系相关政策文件规定，本院对该组证据的真实性予以认定；原告提交的证据11-14，本院对其真实性予以认定；原告提交的证据15，原告在该《农户承包地摸底调查表》中书写的意见是原告单方表述的内容，本院不予认定；原告提交的证据16中的（2017）苏0982民初3781号民事裁定书系法院裁判文书，能够证明原告就案涉承包地与第三人产生纠纷的事实，本院对其真实性、合法性予以认定，该组证据中的其余证据与本案无关联性，本院不予认定；原告提交证据17，系法院裁判文书，本院对其真实性、关联性、合法性予以认定。被告提交的证据1，该《告知书》未有向原告送达的相关证据且原告否认收到该《告知书》，本院对该份证据的真实性、关联性不予认定；被告提交的证据2，能够证明被告大桥镇政府通知原告就案涉土地承包经营权登记确权颁证需要提交相关材料配合调查，本院对该组证据的真实性、关联性予以认定。第三人提交的证据，本院对其真实性予以认定。 经审理查明，第三人奚秀芳系原告柯健成的姑姑，奚明德分别是原告柯健成的爷爷、第三人奚秀芳的父亲。1998年9月1日，原大丰市大桥镇中合村经济合作社作为发包方与承包方户主奚明德户签订了《土地承包合同书》，合同约定自1998年9月1日起到2028年8月31日止，发包方将1.65亩土地承包给奚明德耕种。1998年9月1日的《大丰市农村集体土地承包归户清册》中记载：奚明德户的集体耕地面积小计3.23亩（承包地2.45亩，其中含有临时发包地0.8亩；宅基地0.3亩；自留地0.28亩；饲料地0.2亩）、十边隙地0.45亩，该归户清册附注家庭承包户所涉人口2个，其中农业人口1个，享受承包地人口1个，享有自留地人口2个，劳力1个。 奚明德去世后，原告柯健成与第三人奚秀芳因案涉承包地发生纠纷，诉至法院。原告柯健成以相关部门未对其应享有的大丰区大桥镇中合村四组（原七组）南墩子1.32亩、六队田2.36亩合计3.68亩承包土地登记确权颁证为由，于2018年8月至10月期间，多次向被告大桥镇政府的党委书记、镇长邮寄《农村家庭承包土地承包经营权登记确权颁证申请书》及相关的证据、政策、法律法规依据等材料，主要内容都是要求对大丰区大桥镇中合村四组（原七组）南墩子1.32亩、六队田2.36亩的土地确权颁证登记给原告。 原告柯健成曾以奚旭升、奚秀芳为被告，诉至原大丰市人民法院，要求确认奚旭升、奚秀芳于2012年4月17日签订的《人民调解协议书》无效；确认柯健成对柯健成与奚明德两人名下的3.68亩土地享有承包经营权；奚秀芳返还其侵占的上述土地。该案经原大丰市人民法院审理，作出（2013）大南民初字第0166号民事判决，判决驳回原告柯健成的诉讼请求。柯健成、奚旭升不服该判决，向盐城市中级人民法院提起上诉，盐城市中级人民法院作出驳回上诉、维持原判的终审判决。后柯健成、奚旭升向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高级人民法院经审查，作出（2015）苏审二民申字第01576号民事裁定，驳回了柯健成、奚旭升的再审申请。 2015年，江苏省开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。期间，原告与奚秀芳就案涉土地承包经营权问题仍在诉讼过程中。2018年9月5日，被告大桥镇政府在收到原告的《农村家庭承包土地承包经营权登记确权颁证申请书》后，向原告作出了《通知书》，并于9月6日向原告邮寄送达，该《通知书》要求原告柯健成本人在收到通知书之日起15日内，到大桥镇政府配合案件的调查，不得委托他人前来，并要求柯健成携带并提交其身份证、户口簿、申请确权的3.68亩土地的承包合同书及相关信息资料原件，以供大桥镇政府核实。目前，原告柯健成就3.68亩土地未与大桥镇中合村经济合作社签订土地承包合同，大桥镇中合村经济合作社亦未向大桥镇政府农村经营管理部门申报原告柯健成的土地承包材料。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。故根据上述行政规章规定，农村土地承包经营权证的颁发程序为：发包方申报、乡（镇）政府农村经营管理部门初审、乡（镇）政府申请、县级政府农业行政主管部门审核登记、县级政府颁发证书。 本案中，原告要求被告大桥镇政府履行对大丰区大桥镇中合村四组（原七组）南墩子1.32亩、六队田2.36亩归原告享有的土地承包经营权材料进行初审、登记造册并向大丰区政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请的法定职责。虽然原告要求被告履行的案涉诉请属于被告的法定职责，但被告履行职责的前提是在土地承包合同生效后，由发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报送给被告。因原告要求确权登记颁证的3.68亩土地未与发包方（村集体经济组织或者村民委员会）签订土地承包合同，且原告与发包方对土地承包面积存在争议，至今未能达成一致意见，致发包方未能将符合规定的土地承包材料向大桥镇政府农村经营管理部门申报，后续的初审、审核登记、颁发证书等均不能进行。因此，被告大桥镇政府履行初审、登记造册并向大丰区政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请的条件尚不具备，原告的诉讼请求缺乏事实依据，本院依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告柯健成的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告柯健成负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。 审 判 长  杨凯卫 审 判 员  丁 惠 人民陪审员  吴瑞根 二〇一九年十二月三十日 法官 助理  汤晓青 书 记 员  乐 梅 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》 第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证： （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。 （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。 （三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。