辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽14行初178号原告鞠文龙，男，1963年2月11日出生，满族，农民，住绥中县。委托代理人赵振鹏，男，1970年4月18日出生，满族，农民，住绥中县。被告绥中县人民政府，住所地绥中县中央路一段12号。法定代表人郭彩学，该县县长。委托代理人王壮，绥中县司法局复议应诉科科长。委托代理人彭冀宏，绥中县司法局复议应诉科科员。第三人绥中县范家乡薛家村村民委员会，住所地绥中县范家乡薛家村。负责人钟立军，该村村主任。原告鞠文龙诉被告绥中县人民政府（以下简称“县政府”）行政协议一案，本院于2019年1月25日立案后，经审理作出（2019）辽14行初39号行政判决。被告不服该判决提起上诉，辽宁省高级人民法院经审理认为原审判决认定事实不清，遂撤销原判发回重审。本院依法组成合议庭并追加绥中县范家乡薛家村村民委员会为本案的第三人参加诉讼。于2019年11月22日向原告送达“补充证据通知书”，告知原告补充提交合法拥有涉案土地使用权的权利凭证。本院于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告鞠文龙的委托代理人赵振鹏，被告县政府的委托代理人王壮、彭冀宏，第三人负责人钟立军到庭参加诉讼，原告鞠文龙经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。原告鞠文龙诉称，一、确认原、被告在2016年5月6日签订的补偿协议有效；二、被告支付2015年至2018年四年间的补偿款，每年13999.70元，总计55998.80元，并且从2019年始每年按13999.70元给付。三、本案诉讼费、邮寄费由被告承担。事实与理由：2016年5月6日原、被告达成补偿协议，约定补偿方式为长效补偿，原告的土地被征收8.9亩，每年实际应得长效补助金额13999.70元，补偿年限为永久，可继承、可转让，每年底发放一次，不得迟付、少付。但被告迟迟不履行，故请求支持原告的诉求。原告鞠文龙至本案开庭前向本院提交如下证据：1、编号032《绥中县猴山水库范家乡薛家村淹没线上实物量补偿协议》（非移民户）（以下简称“补偿协议”）；2、绥中县猴山水库非移民户线上地土地核量表；3、领取东沟耕地补偿费申请书及情况证明两份；4、林木执照存根。被告县政府答辩称，原告请求没有事实和法律依据。理由：一、原告土地未被征收，只设立了一种地役权。协议是在水库蓄满水、无法耕种的补偿，现并没蓄水，故补偿没有事实依据。二、原告与村小组存在土地权属争议，不能发放补偿。三、原告要求在2016年5月6日协议签订前补偿，没有道理。另，每三年调整一次，原告要求定量长期补偿无道理。故请求法院在查清事实的基础上，依法公正处理。被告绥中县政府向本院提出如下证据：1、关于范家乡鞠文龙等8户要求线上土地补偿的说明；2、编号032绥中县猴山水库范家乡薛家村淹没线上实物量补偿协议（非移民户）。第三人绥中县范家乡薛家村村民委员会述称，他们之前的事我不知道，我就职半年多。我知道他们这件事，修水库前地是他们自己耕种经营，别的事我就不知道了。第三人绥中县范家乡薛家村村民委员会未向本院提交证据。经庭审质证，原告证据1及被告证据2本院予以确认，该证据亦是本案诉讼标的，不能作为证据使用；被告证据1，属本案被诉行政行为作出后形成的证据，不能证明本案补偿协议的效力，且庭审过程中被告并未说明权属存在什么样的纠纷，故本院不予采信；原告证据2，即绥中县猴山水库非移民户线上地土地核量表，该证据标明权属待定，且各方均无签字，故对于该证据的合法性无法确认，本院不予采信；原告证据3，即领取东沟耕地补偿费申请书及两份证明，该证据并非签订协议前形成的证据，且该证据证明涉案土地为耕地，与证据4相互矛盾，故该证据不能证明签订协议时原告合法拥有涉案土地使用权，该证据本院不予采信；原告证据4，该证据证明涉案土地为林地，该证据并未具体到每户的土地情况，且与本案其他证据互相矛盾（其他证据均认为是耕地），该证据本院不予采信。经审理查明，鞠文龙系范家乡薛家村村民，自称早年在开垦荒地进行种植（其提交的证据有的证明是耕地，有的证明是林地）。2014年政府修建猴山水库，鞠文龙属于非移民户，原、被告认为其开垦荒地受到影响，故由绥中县国土资源局对鞠文龙所称的开垦荒地进行了核量。2016年5月6日绥中县猴山水库移民安置工作领导小组范家办公室（以下简称“范家办公室”）与鞠文龙根据绥政发[2014]25号文件精神签订补偿协议。协议签订后，县政府一直未予履行该行政补偿协议。2019年1月25日原告鞠文龙向本院提起行政诉讼请求判决补偿协议有效并履行。本院认为，本案属于原告请求确认行政协议效力并履行的案件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行补偿协议的，属于人民法院行政案件受理范围。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，范家办公室由县政府组建，该办公室本身并不具备独立承担法律责任的能力，因此县政府是本案的适格被告。2014年县政府修建猴山水库，鞠文龙属于非移民户，绥中县国土资源局对鞠文龙所称的开垦荒地进行了核量，范家办公室与鞠文龙签订行政补偿协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案原告请求确认行政协议效力并履行，因此应当对于双方所签订行政协议的合法性进行审查。首先，原告鞠文龙作为签订补偿协议的一方主体是否适格。核量并签订补偿协议时，原告鞠文龙并未提供对涉案地块具有合法土地使用权的权利凭证，没有该权利凭证意味着无法认定鞠文龙对该土地拥有合法的使用权，同时也没有对集体土地所有权人进行调查，被告未尽严格审查义务，导致签订的补偿协议侵犯土地所有权人的合法权益。原告鞠文龙向人民法院提起行政诉讼后亦未提供相关证据证明其合法拥有该地块使用权的权利凭证。故原告鞠文龙签订补偿协议时因对涉案土地没有合法的权利凭证导致其并不具备协议一方当事人的主体资格。其次，原、被告根据绥政发[2014]25号文件精神签订补偿协议，但双方均未提交该文件精神作为证据。原告鞠文龙所称开垦荒地属于水库淹没线上土地，对于淹没线上的土地是否应当征收，是否受到建设水库的影响，其影响范围多大，影响期限多长，对于水库淹没线上的土地多大范围内应当给予补偿，有无补偿依据，被告均未审查且没有明确规定，亦无法律法规支持，故被告径行与原告鞠文龙签订补偿协议属事实不清、证据不足，且没有法律法规依据。再次，补偿协议第四项条款“补偿年限为永久，可继承、可转让”，该条款既没有事实依据，亦没有法律依据，缺乏签订该项条款的基础条件，严重违反法律规定，损害社会公共利益，该条款属无效条款。综上，根据《中华人民共和国合同法》第一条规定“为了保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设，制定本法”，法律保护当事人的合法权益，本案因原告鞠文龙对涉案土地没有权利凭证而无法确认其权益是否合法，且对于淹没线上的土地是否应当征收、是否受到建设水库的影响、是否应当给予补偿，被告并没有明确规定且未审查，其第四项约定严重违法。根据《中华人民共和国合同法》第七条规定“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”，本案原告与被告签订补偿协议时，原告没有提供集体土地使用权的权利凭证，被告作为一级行政机关未尽严格审查义务，导致双方所签订的补偿协议事实不清、证据不足，且不符合法律法规的规定，并有违法条款，侵犯土地所有权人的权利，损害社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项之规定，应当认定原告与被告所签订的补偿协议无效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，应当责令被告采取相应补救措施。因补偿协议无效，故原告要求判决被告履行补偿协议支付补偿款的理由不能成立。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条之规定，判决如下：一、确认原告鞠文龙与绥中县猴山水库移民安置工作领导小组范家办公室签订的第032号《绥中县猴山水库范家乡薛家村淹没线上实物量补偿协议》无效；二、驳回原告鞠文龙请求履行补偿协议给付补偿款的诉讼请求；三、责令被告绥中县人民政府采取补救措施。案件受理费1200.00元，由原告鞠文龙及被告绥中县人民政府各自负担600.00元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  袁晓芳审判员  柳 杨审判员  孙 彬二〇一九年十二月十一日法官助理张关中书记员王爱迪本判决书援引的相关法律条款：一、《中华人民共和国合同法》第一条为了保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设，制定本法。第七条当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（四）损害社会公共利益。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。