贵州省三穗县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2624行初131号 原告：任洪开，男，1942年11月6日出生，汉族，住凯里市。 委托代理人：任才翔，男，1977年11月19日出生，汉族，住凯里市，系任洪开次子）。 被告：凯里市下司镇人民政府（下文简称下司镇政府）。所在地：凯里市下司镇前进路。 法定代表人：梁健，该镇镇长。 委托代理人：王大祥，该镇办公室主任。 被告：凯里市人民政府（下文简称凯里市政府）。所在地：凯里市行政中心。 法定代理人：杨某，该市市长。 委托代理人：欧明华，凯里市司法局工作人员。 第三人：文会光，男，1982年1月10日出生，仫佬族，住凯里市。 原告任洪开不服被告下司镇政府、凯里市政府土地行政管理一案，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。本院根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，于同日立案受理后，向被告下司镇政府、凯里市政府送达了起诉状副本及应诉通知书等应诉材料，向第三人文会光送达了起诉状副本及参加诉讼通知书等参加诉讼材料。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告任洪开及其委托代理人任才翔，被告下司镇政府的出庭负责人金亮文、委托代理人王大祥，被告凯里市政府的委托代理人欧明华，第三人文会光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告下司镇政府于2019年5月14日作出下府行处字（2019）3号《关于清江村保秧州组任洪开与文会光“野猫冲”土地管理使用权纠纷的处理决定书》(下文简称《处理决定书》)，认定任洪开与文会光争议土地位于“野猫冲”，面积为1.68亩，争议面积所在的土地共有面积约4亩，其中高铁征收约1.3亩，剩余2.7亩（含争议地1.68亩）被太阳岛大桥项目征用，但因项目用地未用完，剩余部分土地仍由任洪开进行耕种。该地第一轮土地承包时是保秧州组赵天锡户承包的责任土，第一轮土地承包后不久任洪开就用其位于寨脚的责任田与赵天锡互换。任洪开耕种“野猫冲”土地后，采取逐年蚕食的方式不断开荒文会光的山林，使土地面积不断扩大，多名证人均指认任洪开原来的土地四至上抵只到现在的土地中间偏下位置，其土地面积已扩大两倍之多，由于任洪开的多次开荒，导致其土后坎的路不断向文会光的山中移动，修建沪昆高铁时，国家征收约1.3亩土地，任洪开已领取该征地补偿款。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条之规定作出决定：“野猫冲”争议的1.68亩土地，任洪开享有0.68亩土地的管理权，文会光享有1亩土地的管理权。原告不服，申请被告凯里市政府行政复议。被告凯里市政府经复议后，于2019年9月25日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出凯府行复决字［2019］16号《行政复议决定书》（下文简称《行政复议决定书》），维持了被告下司镇政府作出的《处理决定书》。 原告任洪开诉称，被告下司镇政府作出的《处理决定书》和被告凯里市政府作出的《行政复议决定书》，事实不清、证据不足、适用法律不当，没有充分的事实依据，偏袒第三人。在作出决定过程中没有进行辩论，剥夺了原告权利。原告要求将原告和第三人的土地证与档案馆存档进行对比。故向人民法院起诉，请求撤销被告下司镇政府的《处理决定书》和被告凯里市政府的《行政复议决定书》，并由被告承担诉讼费用。 原告任洪开向本院提交的证据：1.⑴土地权属证书、⑵《第二轮延长农村土地承包期登记表》，拟证明“野猫冲”土地的范围、四抵以及承包人系任洪开。 被告下司镇政府辩称，一、被告下司镇政府作出的行政行为认定事实清楚、适用法律正确。原告任洪开和第三人文会光发生争议的土地位于“野猫冲”，面积为1.68亩（GPS现场测量面积，不含已被高铁征用的部分），争议面积所在的土地共有面积约4亩，其中高铁征收约1.3亩，剩余2.7亩（含争议地1.68亩）被太阳岛大桥项目征用，但因项目用地未用完，剩余部分土地仍由原告任洪开进行耕种。该地第一轮土地承包时是保秧州组赵天锡户承包的责任土，第一轮土地承包后不久原告任洪开就用其位于寨脚的责任田与赵天锡互换。原告任洪开在耕种“野猫冲”土地时，采取逐年蚕食的方式不断开荒第三人文会光的山林，使土地面积不断扩大，其开荒第三人文会光山林的行为有证人和法院生效判决认定。同时，多名证人均指认原告任洪开原来的土地四至上抵只到现在的土地中间偏下位置，其土地面积已扩大两倍之多，由于原告任洪开的多次开荒，导致其土后坎的路不断向第三人文会光的山中移动。原告提供的《土地承包经营权证书》（0037643号），序号8的土地，地名为“野猫冲”，等级为三等，面积为0.6亩，四至为：上抵路坎脚，下抵茂琼土后坎，左抵洪武土沟边，右抵龙家土后坎，其中上抵路坎脚的参照物“路”与现在的“路”已不是同一条路。为维护第三人合法权益，被告下司镇政府在公平、公正的基础上做出《处理决定书》。二、被告下司镇政府作出《处理决定书》的过程中，对该纠纷进行了受理、举证、现场勘界、质证调解等，充分保障了双方的权利，程序合法。综上，被告作出的行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告下司镇政府在举证期限内向本院提交的证据如下：1.《任洪开申请书》，拟证明原告提出权属申请，要求确权的事实。2.⑴下府受举通字[2017]第5号《下司镇人民政府受理举证通知书》、⑵下府受举通字[2017]第6号《下司镇人民政府受理举证通知书》、⑶《现场勘验通知书》、⑷《下司镇人民政府质证调解通知书》、⑸下司镇清江村保秧洲组文会光与任洪开山林土地权属纠纷质证调解记录、⑹质证调解签到册，拟证明被告下司镇政府已依法对原告与第三人之间的山林土地权属纠纷履行了受理、举证、现场勘验、质证调解等程序，程序合法。3.⑴《下司镇人民政府送达回证》、⑵相关图片，拟证明被告已将《处理决定书》送达给原告及第三人。4.航拍图，拟证明原告及第三人争议土地情况。5.⑴麻林管字第09301号《麻江县集体山林管理证》、⑵麻林管字第09301号《麻江县集体管理普查登记表》、⑶《二轮延包登记表》、⑷《贵州省麻江县农村林地家庭承包合同》，拟证明争议地周边山林属于第三人文会光管理的事实。6.⑴证明、⑵证人作证记录，拟证明原告开荒第三人所管理山林的事实。7.⑴（2015）凯民初字第1439号《民事裁定书》（本院认为的第七行）、⑵（2016）黔26民终9号《民事裁定书》、⑶（2016）黔民申1239号《民事裁定书》，拟证明法院生效判决书也认定原告开荒第三人山林的事实。 被告凯里市政府辩称，一、被告凯里市政府复议正确，依法应当驳回原告诉讼请求。任洪开、文会光及赵天锡（已去世）均系下司镇原桃花村四组村民，第一轮土地承包时，以任洪开为户主，以文铭（已去世，系文会光之父）为户主，以赵天明（已去世，系赵天锡之兄）为户主，均分别承包有责任地及责任山，以第三人文会光之父文铭为户名在“对门坡”承包有一副荒山，1998年第二轮延长农村土地承包时，该山登记面积为5亩，其四至为：上抵茂琼山界、下抵路边、左抵文旭土边、右抵路边。1986年至1988年期间，任洪开与赵天锡互换土地，赵天锡将位于“野猫冲”的一块耕地与任洪开门口一块耕地调换。1998年第二轮延长农村土地承包时，任洪开已将与赵天锡调换的“野猫冲”耕地登记在自己持有的证号为0037643《土地承包经营权证书》上，并记载该耕地面积为0.5亩，四至为：上抵路坎脚、下抵茂琼土后坎、左抵洪武土边沟、右抵龙家珍土后坎。任洪开调换耕地后，不断开挖文会光承包的责任山，致使其“野猫冲”耕地面积不断扩大，后因沪昆高铁建成通车，导致“野猫冲”所参照的四至范围无法核实清楚，且任洪开与文会光无其他相关证据证明争议地权属。故被告下司镇政府结合案件实际作出的《处理决定书》认定事实清楚，适用依据正确，内容适当。二、被告凯里市政府复议程序合法。2017年8月7日，任洪开向下司镇政府提交确权申请书，下司镇政府受理后，组织双方进行质证和调解未果。2018年6月28日，下司镇政府组织双方进行现场勘验，双方在现场勘验图上签字认可。2019年5月14日，下司镇政府作出《处理决定书》。原告任洪开不服，于2019年7月9日申请复议，被告凯里市政府受理该案后，在法定期限内向案件当事人送达了相关复议文书，下司镇政府在法定期限内向凯里市政府提交了案件证据材料。因案情复杂，凯里市政府决定延长案件审理期限，依法向当事人送达了《行政复议案件延期审理通知书》，后作出《行政复议决定书》，并送达当事人。综上，被告凯里市政府作出维持原行政行为的复议决定程序合法，事实认定清楚，适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告凯里市政府在举证期限内向本院提交的证据如下：1.⑴行政复议申请书、⑵行政复议案件审批表、⑶①受理通知书、②答复通知书、③送达回证、⑷①行政复议案件延期审理表、②送达回证、⑸①《行政复议决定书》、②送达回证，拟证明凯里市政府作出的《行政复议决定书》程序合法。 第三人文会光陈述，原告与第三人争议的土地“野猫冲”，面积为1.68亩。该地在第一轮土地承包时系保秧州组赵天锡的责任土，后原告用寨脚的责任田与赵天锡互换。原告耕种“野猫冲”土后，采取逐年蚕食的方式不断开荒第三人承包的责任山（因第三人责任山“对门坡”与原告“野猫冲”土相邻），使得原告“野猫冲”耕种的土面积不断扩大，扩大部分面积属于第三人的责任山面积。多名证人均指认，原告原来的土地四至上抵只到现在的土（开荒后的土）中间偏下位置，该土地面积已比未开荒前的面积增加了两倍多，法院的生效判决已认定原告开挖第三人责任山的事实。因原告不断开荒，使得“野猫冲”土后坎的路不断向第三人责任山“对门坡”中间移动，第三人曾进行阻止，双方为此发生过纠纷。故两被告作出行政行为，程序合法，事实认定清楚，结果合理合法，请求人民法院依法予以维持。 第三人文会光向本院提交的证据如下：1.第三人身份证，拟证明第三人身份情况。 本院对原告任洪开提供的以下证据作如下确认：1号⑴证据证明1998年12月15日，原告任洪开获得编号为0037643的《土地承包经营权证书》，证书载明原告位于“野猫冲”土地面积为0.5亩，四至为：上抵路坎脚、下抵茂琼山界、左抵洪伍地沟、右抵龙家珍土后坎；1号⑵证据证明第二轮土地承包时，原告任洪开的土地承包登记表记载其位于“野猫冲”的土地面积为0.6亩，四至为：上抵路坎脚、下抵茂琼土后坎、左抵洪伍土边沟、右抵龙家珍土后坎。两份证据能够证实原告任洪开位于“野猫冲”土地四至情况，本院予以确认；但面积记载不一致，且原告任洪开存在开荒第三人文会光山林致使该土地面积不断扩大，实际面积已无法查明。 本院对被告下司镇政府提供证据作如下确认：1号证据证明原告任洪开向被告下司镇政府申请土地确权的事实，本院予以确认。2号证据证明被告下司镇政府受理原告申请后，进行了现场勘验、质证调解等程序，原告与第三人未能达成一致，本院予以确认。3号证据证明被告下司镇政府将《处理决定书》送达原告和第三人的事实，本院予以确认。4号证据证明原告与第三人争议地现状，有原告及第三人的指认签字，本院予以采信。5号证据证明第三人文会光在“对门坡”（即“野猫冲”，与原告“野猫冲”土地相邻）的责任山面积为5亩，其四至为：上抵茂琼山界、下抵路边、左抵文旭土边、右抵路边，本院予以确认。6号证据为证人证言，证人未出庭作证，其中⑴证据未注明证人身份情况，未提供身份证明，未注明出具日期，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（四）项的规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；（三）注明出具日期；（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件”的规定，不符合证人证言形式要件，本院不予采信；6号⑵证据与7号证据法院生效裁判文书相互印证，能够证明原告任洪开与赵天锡调换得到“野猫冲”土，在耕种过程中不断开荒第三人文会光责任山的事实，本院予以采信。 本院对被告凯里市人民政府提供证据作如下确认：1号⑴～⑸证据系被告凯里市政府受理复议申请后履行职责的相关材料，与被告凯里市人民政府复议行政行为有关联，来源合法，内容真实，可作证明被告凯里市人民政府行政行为程序是否合法的证据采信；同时⑸①证据为本案被诉行政行为。 本院对第三人提交的证据作如下确认：1号证据证明第三人文会光身份情况，本院予以确认。 经审理查明：任洪开、文会光及赵天锡（已去世）均系凯里市下司镇原桃花村四组村民，现为凯里市下司镇清江村保秧州组村民。第一轮土地承包时，分别是以任洪开为户主，以文铭（已去世，系文会光之父）为户主，以赵天明（已去世，系赵天锡之兄）为户主，均承包有责任地及责任山。以第三人文会光之父文铭为户主在“对门坡”（又名“野猫冲”）承包有一幅荒山，1998年第二轮延长农村土地承包时，该山登记面积为5亩，其四至为：上抵茂琼山界、下抵路边、左抵文旭土边、右抵路边。1986年至1988年期间，任洪开与赵天锡互换土地，原告任洪开取得位于“野猫冲”的土地，1998年第二轮延长农村土地承包时，原告任洪开将“野猫冲”土地登记在编号为0037643的《土地承包经营权证书》上，四至为：上抵路坎脚、下抵茂琼土后坎、左抵洪武土边沟、右抵龙家珍土后坎，记载面积为0.5亩，但在第二轮延长农村土地承包期登记表上记载面积为0.6亩。原告任洪开调换土地后，陆续开挖第三人文会光承包的责任山，致使原告任洪开“野猫冲”土地面积不断扩大，后因沪昆高铁建成通车，“野猫冲”所参照的四至范围无法核实清楚。2012年，因修建“太阳岛大桥”项目工程，原告任洪开位于“野猫冲”的土地被征用，因原告任洪开与第三人文会光对“野猫冲”1.68亩土地存在争议，征地款项尚未发放给双方。2014年11月，原告任洪开向被告下司镇政府申请土地确权，被告下司镇政府于2015年1月以该纠纷不属于土地使用权纠纷，属侵权纠纷告知原告任洪开向人民法院提起诉讼。原告任洪开遂于2015年6月15日向凯里市人民法院提起民事诉讼，要求文会光赔偿其征地补偿款。凯里市人民法院于2015年9月6日作出（2015）凯民初字第1439号《民事裁定书》，以该纠纷系土地使用权纠纷，应由人民政府进行确权为由驳回原告任洪开起诉。原告任洪开不服，提起上诉，黔东南苗族侗族自治州中级人民法院于2016年1月18日作出（2016）黔26民终9号《民事裁定书》，维持原判。原告任洪开不服，申请再审，贵州省高级人民法院于2016年11月14日作出（2016）黔民申1239号《民事裁定书》，驳回其再审申请。同时三份法院裁定书均认定原告任洪开开垦第三人文会光责任山的事实。2017年8月7日，原告任洪开向被告下司镇政府申请土地确权，被告下司镇政府经组织双方质证、调解、勘验现场，双方无法达成一致后，于2019年5月14日作出《处理决定书》，决定：“野猫冲”争议的1.68亩土地，任洪开享有0.68亩土地的管理权，文会光享有1亩土地的管理权。原告不服，于2019年7月9日向被告凯里市政府申请行政复议。被告凯里市政府经复议后，于2019年9月25日作出《行政复议决定书》，决定维持被告下司镇政府作出的《处理决定书》。原告仍不服，遂提起诉讼。 另查明，“太阳岛大桥”项目工程征用“野猫冲”土地为2.776亩，原告任洪开与第三人文会光争议的“野猫冲”土地面积为1.68亩。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告下司镇政府作为乡级人民政府有权对辖区内个人之间、个人与单位之间发生的土地权属争议进行处理。 一、被告下司镇政府作出的行政行为程序是否合法。本院认为，被告下司镇政府在作出《处理决定书》前，已组织原告任洪开、第三人文会光及相关人员进行质证、调解和现场勘验，在双方无法达成一致意见的情况下依据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条的规定作出《处理决定书》并送达双方，同时在《处理决定书》中告知双方的复议权利。故被告下司镇政府在作出行政行为时已充分保障当事人的权利，行政行为程序合法。原告提出被告下司镇政府作出的行政行为程序违法的诉讼意见，本院不予采纳。 二、被告下司镇政府作出的行政行为认定事实是否清楚。本案中，原告任洪开《第二轮土地承包经营权证书》记载其在“野猫冲”的土地面积为0.5亩，第二轮土地承包登记表记载其位于“野猫冲”的土地面积为0.6亩，四至均记载为：上抵路坎脚、下抵茂琼山界、左抵洪伍地沟、右抵龙家珍土后坎。该土地证和登记表登记的土地面积与实际土地面积存在误差，原告任洪开、被告下司镇政府、第三人文会光均未能提供其他权属证明原告任洪开在“野猫冲”土地的实际面积。因原告任洪开陆续开挖第三人文会光责任山，导致其“野猫冲”土地面积扩大，四至范围内的土地面积已发生变化，原土地证书和登记表中四至范围中“上抵路坎脚”的路已经因原告任洪开的开荒行为发生变更。被告下司镇政府作出《处理决定书》依据的主要证据中“顾先珍、杨明秀、罗仁贵、罗仁才、文钢、文锯的证明”，因该证据形式要件不符合法律规定，真实性本院不予采信；同时证人文某的《证人作证记录》及（2015）凯民初字第1439号《民事裁定书》、（2016）黔26民终9号《民事裁定书》、（2016）黔民申1239号《民事裁定书》也仅证明了原告任洪开开垦第三人文会光责任山的事实，并不能证明具体开垦了多少面积。被告以此认定原告任洪开的开荒行为使得其“野猫冲”土地面积扩大两倍之多，故被告下司镇政府据此作出《行政处理决定书》属认定事实不清、证据不足。依法应当予以撤销。原告提出被告下司镇政府作出的行政行为认定事实错误的诉讼意见，本院予以采纳。 三、被告凯里市政府作出的复议决定行政行为是否合法。本院认为，被告凯里市政府作出的复议决定虽程序合法，但因对被告下司镇政府作出认定事实不清、证据不足的行政行为予以维持，被告凯里市政府的复议决定，属于认定事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。 综上所述，被告下司镇政府和被告凯里市政府作出的行政行为虽程序合法，但认定事实不清、证据不足；原告提出被告下司镇政府作出的《处理决定书》、被告凯里市政府作出《行政复议决定书》认定事实不清的诉讼意见，理由充分，其请求人民法院撤销被告作出《处理决定书》、《行政复议决定书》的诉讼请求，本院予以支持。被告下司镇政府、被告凯里市政府提出其作出的行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求的意见，本院不予采纳。鉴于原告任洪开与第三人文会光对“野猫冲”土地权属仍存在争议，可由被告下司镇政府重新作出行政确权的行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告凯里市下司镇人民政府于2019年5月14日作出的下府行处字（2019）3号《关于清江村保秧州组任洪开与文会光“野猫冲”土地管理使用权纠纷的处理决定书》。 二、撤销被告凯里市人民政府于2019年9月25日作出的凯府行复决字［2019］16号《行政复议决定书》。 三、由被告凯里市下司镇人民政府重新作出行政行为。 案件受理费人民币50.00元，由被告凯里市下司镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  邓仁发 人民陪审员  李茂金 人民陪审员  杨胜华 二〇一九年十二月二十日 法官助理王名勇 书记员吴其 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。