浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙11行终141号 上诉人（原审原告）丽水广盛建设工程有限公司，住所地浙江省青田县鹤城街道湖边村173号。统一社会信用代码913311216716457584。 法定代表人陈利薇，董事长。 委托诉讼代理人郑叶冲，浙江百山祖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市自然资源和规划局，住所地浙江省丽水市莲都区北苑路192号。 法定代表人张颖洁，局长。 丽水广盛建设工程有限公司诉丽水市自然资源和规划局林业行政管理（林业）行政复议一案，不服青田县人民法院作出的（2019）浙1121行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月12日立案受理，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年8月20日，举报人刘昌祥向被告举报，称其耕地被包小平故意毁坏约四千平方米，请求“1.依法追究包小平等人破坏耕地的违法行为，并依法追究其法律责任；2.依法赔偿举报人的损失，并责令包小平等人恢复被破坏的耕地”。被告将该举报信转给庆元县自然资源和规划局，要求庆元县自然资源和规划局“调查核实该违法举报线索，并于2018年9月10日前将核查报告报市局，将立案情况告知信访人”。2018年9月13日，庆元县自然资源和规划局向被告提交了关于百山祖镇××村民刘昌祥举报包小平毁坏农田事件调查情况报告，称“经村委会组织有关人员到现场丈量，土地面积1000多平方米，按照村里实施项目使用到农田的补偿标准，已经与举报人谈成了补偿数额”、“接下来我们会责成施工单位尽快向举报人支付补偿款。同时加强监管，督促施工单位做好农田的修复和管护工作”。2018年9月23日，举报人刘昌祥以邮寄方式就同一事由向庆元县自然资源和规划局举报。2018年11月26日，庆元县自然资源和规划局向“季丽明”发出庆土资2018（013）号责令改正违法行为通知书，称“你（单位）在百山祖镇××村土名‘张老帽’处破坏耕地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关法律法规的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》相关法律法规的规定，现责令你（单位）自收到本通知书之日起7日内予以改正，恢复土地种植条件。逾期不改正的，将依法追究法律责任”。2019年3月19日，庆元县百山祖镇人民政府提出耕地恢复种植条件验收申请书，就“用地单位（人）刘昌祥”、“区块面积：86.45平方米”提出耕地恢复种植条件验收申请，称“经核查，百山祖小镇流域生态治理工程Ⅱ段因项目过程中需要用到大量石块，施工单位未经田主刘昌祥同意，将挖机开过田主的地块，对耕地造成一定程度的损坏。庆元县自然资源和规划局于2018年11月18日责令当事人进行整改恢复土地原状，该问题点已于2018年12月1日进行了复耕，请县农业农村局、自然资源和规划局组织有关专家予以验收鉴定复耕后是否恢复种植条件”。2019年3月26日，庆元县农业农村局出具耕地恢复种植条件验收单，称“1.该地块种植条件已基本恢复。……”被告受理举报人刘昌祥的行政复议申请后，于2019年7月18日前往庆元县百山祖镇××村“张老帽”地块查看现场，发现举报人刘昌祥指认的现场有干砌的石坎，但石坎之上基本为砂砾（碎石）化地面，而庆元县自然资源和规划局工作人员所指认的恢复耕地部分，仅占现场极少部分，地表亦以砂质为主，并无灌溉设施。在听证过程中，庆元县自然资源和规划局主张其已责令施工单位恢复耕地，现场现状应系今年雨水冲刷所致。被告在组织听证过程中，原告派人参加听证。被告经听证后认为庆元县自然资源和规划局对破坏耕地行为，依法负有调查处理职责，举报人刘昌祥以其耕地被他人破坏而向庆元县自然资源和规划局举报，符合法律规定，庆元县自然资源和规划局对举报事项应当依法予以调查处理；庆元县自然资源和规划局称其已履行了法定职责、涉案当事人已经完成了恢复工作，但在举报人刘昌祥二次举报后于2018年11月26日才进行调查并发出责令改正通知书，且责改现场明显不具备种植条件，庆元县自然资源和规划局即使有履职行为，也未全面履职，应继续调查处理。被告依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，作出丽集复[2019]39号行政复议决定书，决定“确认庆元县自然资源和规划局对举报人刘昌祥的举报事项未（全面）依法作出处理的行为违法，限在六十日内举报人刘昌祥的举报事项作出处理”。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，提起诉讼的主体应是行政行为的相对人以及其他与行政行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，被告就举报人刘昌祥因其耕地被毁坏对庆元县自然资源和规划局未履行法定职责提起行政复议，行政复议行为的相对人是刘昌祥，不是丽水广盛建设工程有限公司。被告的复议决定书确认庆元县自然资源和规划局对举报人刘昌祥的举报事项未（全面）依法作出处理的行为违法，限在六十日内举报人刘昌祥的举报事项作出处理，该行政复议行为仅就庆元县自然资源和规划局的履职行为作出评价，无涉及丽水广盛建设工程有限公司的权利义务，与本案的丽水广盛建设工程有限公司不存在法律上的利害关系，即使丽水广盛建设工程有限公司有派员参与听证的情形，也并非必然成为行政复议行为程序中的第三人。故丽水广盛建设工程有限公司作为原告提起诉讼主体不适格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项、第三款规定的规定，裁定驳回原告丽水广盛建设工程有限公司的起诉。 丽水广盛建设工程有限公司上诉称：上诉人中标获得庆元县2016年百山祖镇小流域农业生态工程2标项目的建设工程承包权。为了更好地组织实施项目工程建设，上诉人与鲍小平等合作进行施工，施工过程中，因道路需经刘昌祥等人荒芜多年的土地（原系责任田），造成了部分土地被来往车辆碾轧的情形，与刘昌祥协商赔偿无果，故庆元县自然资源和规划局责令整改，与上诉人合作方进行复垦并经有关部门验收合格。因突发暴雨袭击，山洪爆发，原复垦修复的土地被冲刷后石砾裸露。被上诉人方在此情况下去现场察看，先入为主主观武断地认为修复不到位。行政复议期间，因行政复议的案件涉及上诉人及合作方是否需要再次复垦等问题，与案件处理结果有直接利害关系，被上诉人遂通知上诉人到场参加行政复议的听证活动，上诉人也提供了相关已经复垦并经有关部门的验收等证据，然被上诉人却对上诉人的举证和意见置若罔闻，也未把上诉人作为第三人而作出行政复议决定。上诉人不服提起行政诉讼，青田县人民法院认为该案与上诉人无法律上的利害关系，为此裁定驳回起诉。上诉人认为，庆元县自然资源和规划局已经向上诉人发出调查通知书，如果被上诉人的复议决定生效，上诉人与合作方则会面临着被责令复垦和其他行政处罚的状况，故本案的处理结果如何与上诉人有法律上的利害关系。当然，如果被上诉人和法院都能明确庆元县自然资源和规划局今后的行政行为均无法要求上诉人承担法律责任的，即上诉人对此案今后可能面临的处理无任何法律上利害关系的，上诉人自然万分欢喜。相反，如果此案今后处理可能与上诉人有法律上利害关系，那么，请求法院撤销一审对此案的裁定，指令重新审理。 丽水市自然资源和规划局答辩称：一、上诉人以庆元县自然资源和规划局的接受调查通知书作为其与本案具有利害关系的证据，但该通知行为发生在答辩人依法作出复议决定后，不足以证明上诉人与答辩人作出行政复议决定存在利害关系；反而通过上诉人在起诉状和上诉状中对相关事实的陈述，足以证明被申请人在原行政执法过程中确实未查明（上诉人所自认的）相关事实，其责令整改等行政执法行为确实存在认定事实不清等问题，足以证明答辩人作出确认违法并责令履职的复议决定，完全是正确的。二、答辩人主张上诉人与行政复议决定没有利害关系，是因为行政复议决定除了确认违法并要求被申请人继续履职之外，未对上诉人和其他当事人直接设定行政法上的权利义务，更未确认上诉人与申请人投诉的事项有无利害关系。而查明上诉人等人是否存在破坏耕地行为并作出上诉人等人是否应受行政处罚等决定，依法属于被申请人的行政执法职责范围，这是行政复议决定要求被申请人继续对申请人的投诉举报事项进行处理的原因所在。而被申请人今后的行政行为尚需待其今后发生之后，再由当事人在法定期限内自行决定是否申请行政复议或者提起行政诉讼，答辩人无权先行明确“庆元县自然资源和规划局今后的行政行为均无法要求上诉人承担法律责任”、“上诉人对此案今后可能面临的处理无任何法律上利害关系”。建议上诉人积极配合被申请人的调查工作，向被申请人积极提出陈述、申辩意见，并待被申请人作出处理决定后再行主张救济权利。综上，上诉人的上诉理由不足，原审裁定正确，答辩人请求人民法院依法驳回其上诉请求。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，上诉人对其不是被诉行政复议决定行为的相对人无异议，主要异议是有无利害关系。二审庭询时，上诉人称其承包了2016年庆元县百山祖镇小流域农业生态工程Ⅱ标段项目施工后，与布雷水利水电建设有限公司合作施工，季丽明是实际施工人员。上诉人承担该项目施工的对外责任，刘昌祥承包地已复耕并已经庆元县农业农村局验收，现场现状系因雨水冲刷造成。庆元县自然资源和规划局被责令重新处理后已向上诉人送达接受调查通知书，上诉人将被责令重新复耕。因此，上诉人与被诉行政复议决定有利害关系。本院认为，庆元县自然资源和规划局处理刘昌祥举报事项时虽曾向上诉人电话调查，但处理结果是责令季丽明改正违法行为。因此，季丽明是原处理行为的相对人。上诉人提出季丽明的责任应由其承担且其已实际履行复耕义务，但不影响季丽明与原处理行为的行政法律关系，上诉人与原处理行为不能形成行政法上的利害关系。现被上诉人仅对原处理行为进行审查，被诉行政复议决定责令庆元县自然资源和规划局限期对刘昌祥举报事项重新作出处理，仍未涉及上诉人的权利义务，故上诉人与被诉行政复议决定亦不具有法律上的利害关系。上诉人若认为庆元县自然资源和规划局重新处理行为侵犯其合法权益，应依法另寻救济。综上，上诉人提起本案诉讼原告主体不适格，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱建民 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇一九年十二月二十四日 代书记员 叶 娃