宁夏回族自治区固原市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）宁04行初50号 原告牛某，宁夏彭阳县人，住宁夏彭阳县。 委托代理人李某1，北京市农权律师事务所律师。特别授权。 被告彭阳县人民政府。 法定代表人刘某，县长。 委托代理人张某。特别授权。 委托代理人李某2，宁夏古雁律师事务所律师。特别授权。 第三人彭阳县孟塬乡人民政府。 法定代表人高某，乡长。 出庭负责人高某，乡长。 委托代理人陈某1，宁夏茹河律师事务所律师。特别授权。 第三人彭阳县孟塬乡何岘村村民委员会。 负责人陈某2。 委托代理人闫某。 原告牛某诉被告彭阳县人民政府、第三人彭阳县孟塬乡人民政府、第三人彭阳县孟塬乡何岘村村民委员会行政征收一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭审理了本案，原告牛某的委托代理人李某1、被告彭阳县人民政府的委托代理人张某、李某2、第三人彭阳县孟塬乡人民政府的出庭负责人高某、委托代理人陈某1、第三人彭阳县孟塬乡何岘村村民委员会的委托代理人闫某到庭参加诉讼，现已审理终结。 原告牛某诉称，原告牛某是彭阳县孟塬乡何岘村村民，合法拥有的承包地是基本农田0.11亩，现被告在没有取得征地、用地手续，无立项、规划、环评等合法手续的情况下，占用原告的承包地，毁坏原告的青苗。故原告提起诉讼。请求1、请求确认征收决定无效；2、诉讼费由被告承担。 被告彭阳县人民政府辩称，一、原告诉讼主张不明确，应当驳回，政府未发布任何征收文件，被诉《实施方案》不是具体行政行为。二、彭阳县政府未实施土地征收行为，本案土地性质仍为村集体，不属于国有。三、本案中收回被答辩人土地使用权，是村集体的土地使用权增减行为，增减土地有法律和政策依据。依据国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发【2017】47号）、国土资源部《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土发【2011】224号）等文件要求，经彭阳县人民政府向自治区人民政府请示，《彭阳县人民政府关于申请实施城乡建设用地增减挂钩（2017-2020）的请示》（彭政发【2017】203号》，自治区人民政府《关于彭阳县2017年度城乡建设用地增减挂钩项目“十三五”易地扶贫搬迁实施方案的批复》（宁政函【2017】168号）批复同意彭阳县人民政府实施扶贫易地安置项目。被答辩人所在孟塬乡实施的项目是土地增减项目，即收回旧宅基地，易地安置新宅基地，实现耕地占补平衡。以上行为应认定为农村集体土地内部的自我调整。四、依据《宁夏回族自治区土地管理条例》第十条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织应当报经原批准用地的人民政府批准，可以收回农民集体所有的土地使用权；（一）为乡（镇）村公告设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）经批准的建设用地，未经原批准机关同意连续二年没有建设而闲置土地的；（三）不按批准用途使用土地的；（四）因建房、迁居等原因腾出宅基地的；（五）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的；（六）其他情形依法应当收回的。”第三十五条规定：“自治区鼓励土地整理。各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划组织改造中、低产田，整治闲散土地和废弃地。县级、乡（镇）人民政府应当依照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织或者村民委员会制定土地整理方案，并付诸实施。土地整理方案应当报上一级人民政府土地行政主管部门和自治区人民政府土地行政主管部门备案。土地整理新增耕地面积百分之六十可以折抵建设占用耕地的补充指标。”彭阳县人民政府依法报经自治区人民政府批准，实施土地增减项目，有法律依据，有政策依据，彭阳县城乡建设和环境保护局《关于彭阳县2017年度城乡建设用地增减挂钩项目“十三五”易地扶贫搬迁安置区选址说明的函》，向自治区国土资源厅就项目选址情况进行了报告。答辩人行政行为合法。五、彭阳县人民政府不是本案适格被告。彭阳县政府依据土地增减项目的审批程序，报经自治区人民政府批准，由孟塬乡人民政府具体负责实施。具体收回土地使用权进行土地增减，是由孟塬乡何岘村集体依据相关政策进行实施的，且参照彭阳县征地补偿标准给予了补偿，现在补偿款已经发放。因此，答辩人不是土地征用者，也不是项目具体实施者。原告起诉缺乏事实及法律依据，应驳回原告的诉讼请求。 第三人彭阳县孟塬乡人民政府述称，一、彭阳县孟塬乡人民政府不是适格的主体。按照《土地管理法》的规定，只有县级以上人民政府才有征收土地的职权，彭阳县孟塬乡人民政府作为乡一级政府没有征收土地的权利，原告起诉对象错误。二、彭阳县孟塬乡人民政府没有实施征收土地的行为。彭阳县孟塬乡人民政府在何岘村居民点的建设过程中，前期实施了向彭阳县国土资源局申报建设用地预审，在彭阳县发改局办理了建设项目环境影响备案登记，向彭阳县建环局申请了乡村建设规划许可证。在土地占用过程中，配合彭阳县公证处对七原告的土地现状进行了证据保全。上述彭阳县孟塬乡人民政府从事项目前期的申报等工作，不是对土地的实际征收，不属于征收具体行政行为。彭阳县孟塬乡人民政府配合彭阳县公证处对现场进行证据保全，只是对证据的原始状态予以证明的活动，也不是征地的具体行政行为。随后，按照村务乡管的原则，彭阳县孟塬乡人民政府按照何岘村民委员会报来的数据，代替何岘村民委员会对相应的农户拨付了补偿款。这些行为均不属于征收土地的征收行为，因此，答辩人没有实施征收七原告土地的行为。三、原告的诉讼请求不明确。征收土地行为包括征地批复、征收决定、征地公告、补偿安置决定或者补偿协议、强制拆迁等一系列行政行为构成的，并非一个独立的行政行为，涉及到不同级别的多个行政机关，原告起诉征收土地行为无效，属于被诉行政行为不具体、不明确。按照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第一项的规定，原告诉讼请求不明确不符合《行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的应当裁定驳回起诉。并且最高人民法院历年来的判例对类似的案件也均做出了驳回诉讼请求的裁定。综上，彭阳县孟塬乡人民政府不是征收土地的主体，也没有事实证明答辩人实施了征收原告土地的行政行为，原告提起诉讼没有事实根据，其诉讼请求不明确不具体。故请求依法驳回原告的诉讼请求。四、实施方案不具有可诉性，原告的请求应当驳回。原告自称对行政决定不服，但起诉的对象不是行政决定而是实施方案，案涉何岘村居民点用地方式是自治区人民政府宁政函（2017）168号《关于彭阳县2017年度城乡建设用地增减挂钩项目十三五易地扶贫搬迁实施方案的批复》确定的。彭阳县政府的实施方案是按照自治区上述文件执行的，原告起诉行政决定就应该起诉自治区的这个文件而不是彭阳县政府的实施方案，实施方案不具有可诉性。因此，原告的诉讼请求应当驳回。 第三人彭阳县孟塬乡何岘村民委员会述称，我们收回土地用于村集体本村人建档立卡安全住房，不是征收而是收回。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,原告起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据；本案原告的诉讼请求为确认征收行为无效，因征收行为包含行政批复、征收决定、征收实施等系列行政行为，存在多个环节、多个主体、多个行为，根据原告的起诉状也可知，原告也认为在征收程序中被告存在多个行政行为，所以原告的诉讼请求并不明确、不具体，无法进行司法审查，本院依据《最高人民法院关于适用的解释》六十八条规定进行释明，要求原告明确其诉讼请求。原告将其诉讼请求明确为“请求征收决定无效”，但经审理查明，被告彭阳县人民政府否认其作出过行政决定，原告也未能向法庭提供相应证据证实被告彭阳县人民政府作出过行政决定。故原告请求确认征收行政决定无效，没有事实依据。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项、第一百零一条第一款（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告牛某的起诉。 一审案件受理费50元，退还原告牛某。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审判长  何军民 审判员  王 伟 审判员  柳 林 二〇一九年十二月三十日 书记员  柯占梅 附：本案适用法条 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。