安徽省青阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1723行初4号 原告：安徽侬护生态农业开发有限公司，住所地安徽省池州市青阳县庙前镇双石村，统一社会信用代码91341723MA2MXHJWX1。 法定代表人：章洁，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人：郑禹，北京中银（合肥）律师事务所律师。 委托代理人：夏文竹，北京中银（合肥）律师事务所律师。 被告：青阳县自然资源和规划局（原青阳县国土资源局），住所地安徽省池州市青阳县九华西路361号，统一社会信用代码11341823003291317W。 法定代表人:王华，该局局长。 委托代理人：王伟，安徽修实律师事务所律师。 被告：青阳县庙前镇人民政府，住所地安徽省池州市青阳县庙前镇望华路143号，统一社会信用代码11341823003291632G。 法定代表人：何国，镇长。 委托代理人：黄杰卿，庙前司法所所长。 委托代理人：丁阳安，安徽安贵律师事务所律师。 原告安徽侬护生态农业开发有限公司不服被告青阳县自然资源和规划局、被告青阳县庙前镇人民政府（原本案第三人，后变更为本案共同被告）土地行政强制及行政赔偿一案，本院于2019年1月23日立案后，依法组成合议庭，向被告青阳县自然资源和规划局、青阳县庙前镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，本院于2019年3月7日公开开庭审理了本案，第一次庭审中本案原告安徽侬护生态农业开发有限公司委托代理人郑禹、夏文竹，被告青阳县自然资源和规划局委托代理人王伟、出庭负责人吴成明到庭参加诉讼。本院于2019年5月16日追加青阳县庙前镇人民政府为本案第三人，并向其送达了起诉状副本和参加诉讼通知书，2019年6月5日，本院第二次公开开庭审理本案，原告安徽侬护生态农业开发有限公司委托代理人郑禹、夏文竹，被告青阳县自然资源和规划局委托代理人王伟、出庭负责人吴成明，第三人青阳县庙前镇人民政府委托代理人黄杰卿、丁阳安到庭参加诉讼。2019年6月18日，原被告向本院申请庭外和解，在申请庭外和解期间，不计算审限。本院根据本案实际情况，予以准许。2019年11月15日，庙前镇人民政府向本院递交情况说明一份，说明中称‘本案所涉的原告安徽侬护生态农业开发有限公司房屋及建筑物被强制拆除，实际是由青阳县庙前镇人民政府组织实施的，被告青阳县自然资源和规划局并未参与强制拆除工作’。根据这一新证据，2019年11月28日，本院对该案进行第三次庭审，原告委托代理人郑禹，被告自然资源和规划局委托代理人王伟、出庭负责人吴成明，青阳县庙前镇人民政府委托代理人黄杰卿、丁阳安到庭参加诉讼。庭审过程中，经本案合议庭评议，变更第三人青阳县庙前镇人民政府作为共同被告参加诉讼，后，合议庭告知原被告评议结果，原被告均无异议，并对本案审理程序无异议。现,本案已审理终结。 安徽侬护生态农业开发有限公司诉称，诉讼请求：1、依法确认青阳县自然资源和规划局拆除原告农产品展示厅等建筑的行为违法；2、依法判决青阳县自然资源和规划局向原告赔偿人民币200万元。 事实和理由：2018年11月6日，青阳县自然资源和规划局对原告农产品展示厅等进行强拆，其行为违法，因其违法强拆行为给原告造成巨大损失，被告应予以赔偿。首先，被拆除地上农产品展示厅等为原告在响应青阳县招商引资号召下合法投资运营休闲农业项目用，为合法使用土地，不应予以拆除；其次，被告无权对原告农产品展示厅等予以强制拆除，被告在未经正当程序确认原告农产品展示厅等违法，被告既未申请人民法院强制执行，也未在行政行为作出后的复议、诉讼时效届满后拆除，而是在行政处罚作出一天以后即自行强制拆除，其行为严重违法。 被告青阳县自然资源和规划局辩称，答辩人不是本案适格的被告，原告对实施拆除行为的主体应当负举证责任，恳请人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。 被告青阳县庙前镇人民政府辩称，一、本案的行政处罚决定书【2018】68号《行政处罚决定书》是由原青阳县国土资源局作出的，而非第三人作出的。第三人拆除原告非法占用土地建造的建筑物是受被告口头委托作出的，委托作出的行为产生的法律后果应当由委托人承担；二、原告擅自占用土地建造的建筑物时法律程序上存在一定瑕疵也不能改变建筑物本身违法的性质。被告作出的【2018】68号《行政处罚决定书》符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六、四十三条、六十三条、七十六的规定，原告在农业用地上未取得土地规划手续，建造建筑物应当认定为违法建筑，应当予以拆除。《国家赔偿法》第二条明确规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵权公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。取得国家赔偿的前提公民、组织、个人的合法权益，当然不包括违法建筑。因此原告主张的赔偿没有法律依据；三、原告所举证的证据不足以证明其损失，根据举证责任分配，其应当承担不利的举证后果。原告若无法举证证明其合法的财产权益受到损害，就应当承担不利的法律后果；四、庙前镇政府拆除的原因和背景是依据青阳县农业委员会、青阳县国土资源局关于印发《青阳县开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》的通知，当时是由原县国土局现场指挥，县农委、县行政执法局、庙前镇政府协同配合。文件后附领导小组成员名单；五、县里文件下发后，早在2017年5月9号和2018年3月20号国土局就对侬护公司的违法行为下发了整改通知，庙前镇政府于2018年9月30号制定具体方案，10月23号召开了有关会议，当时侬护公司的法人代表章洁参加了会议，当时会议要求企业于10月30日前自行拆除相关违法建筑，根据省里文件规定要在2018年11月底全部结束这项工作，并由市里国土部门验收通过，因此在2018年11月6号，青阳县庙前镇人民政府组织人员拆除了侬护公司的违法建筑。 原告安徽侬护生态农业开发有限公司向本院提交了如下证据：证据一、“青国土资责改字【2018】7号责令改正违法行为通知书”，拆除现场两段视频资料，证明被告主体适格；证据二、拆除现场照片，证明原告农场品展示厅等被拆除的事实；三、建设工程协议书、工程决算书和银行转账记录，证明我方损失。 被告青阳县自然资源和规划局质证意见如下：对证据一、证据二有异议，不能证明被告是拆除的主体；对证据三中建筑工程协议书有异议，从新旧程度、对比来看明显属于后补的，不具有真实性，对决算书有异议，系原告与承包方制作，并没有相应的中介机构参与以证明其真实性，对银行转账记录有异议，是复印件我方不予质证。 被告青阳县庙前镇人民政府质证意见如下：对证据一中整改通知没有异议，本案中原告并未要求确认该份整改通知违法，对视频资料没有异议；对证据二有异议，我们不清楚照片上反映的是不是被拆除的建筑物；对证据三同被告质证意见。 被告青阳县自然资源和规划局向本院提交了如下证据：庙前镇政府文件及承包合同，证明拆除不是被告的行为。 原告安徽侬护生态农业开发有限公司对以上证据质证意见如下：对庙前镇人民政府文件真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，该份证据不能够证明被告没有实施强拆行为；对施工合同三性均有异议，被告未提供合同原件并且签字日期有修改，该份合同同样不能证明被告没有实施强拆行为。 被告青阳县庙前镇人民政府对以上证据质证意见如下：对庙前镇文件真实性没有异议，对证明目的有异议，这份文件不能证明庙前镇政府是强拆的责任主体；对合同三性没有异议，对证明目的有异议，我方之所以签订该合同，是在被告的指挥下进行的，责任应当由被告承担。 被告青阳县庙前镇人民政府向本院提供如下证据：证据一、青阳县农委、国土局文件、庙前镇政府文件；证明庙前镇政府依据国务院、省政府、“大棚房”问题专项清理整治电视电话参议部署及农业农村部、自然资源部“大棚房”问题专项清理整治行动遏制农业地非农化方案，省农委、省国土资源厅以及县农委、原青阳县国土局部署实施;证据二、2018年9月30日参议记录；证明庙前镇人民政府根据上级文件落实大棚房整治行动部署会;证据三、2018年10月23日参议记录、原青阳县国土局整改通知两份；证明庙前镇人民政府提前告知侬护公司法人代表要求拆除，证据四、情况说明一份，证明拆除行为系我方式按照上级机关的指示拆除原告的违法建筑，与被告青阳县自然资源和规划局无关。 原告安徽侬护生态农业开发有限公司对以上证据质证意见如下：对证据一真实性没有异议，对证明目的有异议，不能证明被告的拆迁是合法的，也不能证明拆除行为不是第三人实施的；对证据二、证据三有异议，对国土局整改通知真实性没有异议，即使字是章洁签的，即使国土局发出了所谓的整改通知也不能达到第三人的证明目的；对证据四情况说明合法性及关联性均有异议。 被告青阳县自然资源和规划局质证意见如下：对证据一中青阳县农委和国土局的文件并不能证明案涉拆除行为是受国土资源局委托，我方已经对原告的行为进行查处，下达了处罚决定书，即使要拆除我方也会申请法院强制执行，不存在委托青阳县庙前镇人民政府进行强拆，根据青阳县庙前镇人民政府提供的庙前镇政府文件，可以看出实施拆除的正是庙前镇人民政府，从该文件也无法看出是受原青阳县国土局委托；对证据二没有异议，对证据三中会议记录没有异议，对整改通知需核对才能确定；对证据四情况说明没有异议。 本院对原被告提供的证据认定如下：一、对原告提供的“国土资责改字【2018】7号责令改正违法行通知书”、视频资料、照片真实性予以认可，对原告提供的建筑工程协议书、决算书、银行转账记录真实性本院不予认可，其中建筑工程协议书存在明显瑕疵，决算书系原告与承包商自行制作，真实性亦明显存在瑕疵，银行转账记录系复印件，原告应当出具加盖银行公章的打印件；二、对被告青阳县自然资源和规划局提供的证据真实性本院予以认可；三、对被告青阳县庙前镇人民政府提供的证据真实性本院予以认可，但是该组证据并不能达到其所称的证明目的。 经审理查明，2018年11月6日，青阳县庙前镇人民政府聘请工程队并请原青阳县国土局执法人员到原告公司现场，对原告农产品展示厅等建筑进行了拆除，青阳县庙前镇人民政府拆除原告展示厅等建筑物的依据为青阳县自然资源和规划局（原青阳县国土资源局）作出的【2018】68号《行政处罚决定书》，拆除过程中，青阳县自然资源和规划局工作人员和副局长吴成明到场。在拆除原告展示厅等建筑前，原青阳县国土资源局曾于2018年11月5日作出的青国土资行罚决字【2018】68号行政处罚决定书，要求原告拆除违法建筑，原告对该决定不服，向青阳县人民政府申请行政复议，青阳县人民政府于2019年3月14日作出青行复决【2019】1号复议决定书，维持原青阳县国土资源局于2018年11月5日作出的青国土资行罚决字【2018】68号行政处罚决定。后原告认为自己的合法权益未得到保障，遂成讼。 另查明，青阳县国土资源局于2019年2月21号更改为青阳县自然资源和规划局，仍然保留了原国土资源局的土地管理职责。 本院认为，本案争议焦点有两点，其一、对原告农产品展示厅等建筑实施强制拆除的主体到底是谁；其二，强制拆除是否违法。对于争议焦点一，本院认为，从原被告提供的证据可以看出，对原告展示厅等建筑实施拆除的工程队是由被告青阳县庙前镇人民政府聘请，庙前镇人民政府亦自认强制拆迁是由其组织实施的，再者根据省市县的有关文件也可以看出，被告青阳县庙前镇人民政府有整治辖区内违法建筑的责任，由此可以看出，被告青阳县庙前镇人民政府是拆除主体是符合逻辑和事实的。在拆除当天，青阳县自然资源和规划局虽有工作人员到场参加，但是并不能仅凭这一点就断定自然资源和规划局是拆除的主体，从原告提供的视频和照片也无法判定自然资源和规划局是否从事实上参与了拆除。综合以上两点，对原告农产品展示厅等建筑实施强制拆除的主体显然是被告青阳县庙前镇人民政府；对于争议焦点二，本院认为青阳县庙前镇人民政府并非辖区内土地管理机关，不具备对违法建筑进行强拆的权力，其虽然有对辖区内违法建筑进行整治的义务，但是应当通过合理合法的途径，配合有关机关依法进行，在本案中，其自行对原告的农产品展示厅等建筑进行拆除的行为明显违法。 另，因原告并未提供有效的证据证明其实际损失，本院对原告的赔偿请求不予支持。 综上所述，被告青阳县庙前镇人民政府对原告农产品展示厅拆除的行为程序违法，本院予以确认；对于原告的诉请确认被告青阳县自然资源和规划局对其农产品展示厅等建筑物行为违法并要求赔偿，因被告青阳县自然资源和规划局不是拆除行为的实施主体，故该诉请本院不予支持。对于原告的赔偿请求，可在损失评估后另行起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下： 一、被告青阳县庙前镇人民政府2018年11月6日拆除原告安徽侬护生态农业开发有限公司农产品展示厅等建筑的行为违法。 二、驳回原告安徽侬护生态农业开发有限公司对青阳县自然资源和规划局的诉讼请求。 三、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告青阳县庙前镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省池州市中级人民法院。 审 判 长  张劲松 人民陪审员  陈金兰 人民陪审员  向义和 二〇一九年十二月六日 书 记 员  郑 青 附：相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。