吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）吉71行终97号 上诉人（一审被告）吉林市市场监督管理局，住所地吉林省吉林市船营区。 法定代表人林雨坤，该局局长。 委托代理人邹化军，该局法规处科长。 委托代理人李祎，吉林金证律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）乔永兵，男，1986年10月30日出生，汉族，住河北省邯郸市大名县。 委托代理人商湛博，吉林鑫美律师事务所律师。 第三人大连新春多品种盐有限公司，住所地辽宁省大连普湾新区复州湾镇金桥村。 法定代表人杨帆，该公司总经理。 委托代理人周海涛，该公司员工。 上诉人吉林市市场监督管理局因与被上诉人乔永兵、第三人大连新春多品种盐有限公司行政处罚一案，不服吉林铁路运输法院（2019）吉7102行初72号行政判决，于2019年9月27日向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了此案，现已审理终结。 一审法院认定，2018年9月28日经匿名举报，吉林市盐务管理局得知乔永兵经营的吉林市汇龙家居有限责任公司乔永兵干调床涉嫌存在从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐的行为，吉林市盐务管理局于当日进行立案调查，并制作了调查（询问）乔永兵笔录。笔录证明乔永兵正在销售新春公司生产的岩盐，该食盐是乔永兵从一名自称为大连盐业的业务员处以每件40元的价格，购买了100件。因乔永兵未能提供资质证明和批次质量检验报告，吉林市盐务管理局于调查当日作出吉市盐监察（扣）字〔2018〕0028号查封（扣押）决定书，认为乔永兵涉嫌存在从食盐定点批发企业以外单位或者个人购进食盐的行为，以乔永兵行为违反了《食盐专营办法》第十六条的规定，根据《食盐专营办法》第二十八条的规定对乔永兵店内剩余食盐进行了扣押，扣押期限自2018年9月28日至2018年10月28日。吉市盐监物字〔2018〕0028号涉案物品清单记载扣押物品为新春公司生产的美康达精致岩盐102件，每件20千克，共计2040千克。后因涉案情况复杂，吉林市盐务管理局于2018年10月26日作出吉市盐监察（扣）字〔2018〕0028号延长（查封、扣押）期限决定书，决定延长扣押期限至2018年11月28日。2018年11月20日吉林市盐务管理局作出吉市盐监协查字〔2018〕0028号盐政执法协助调查通知书，通知乔永兵于接到通知书三个工作日内，向吉林市盐务管理局提供本单位工商营业执照及食品经营许可证等七项证明材料，逾期未提交上述材料，视为放弃协助调查权利，吉林市盐务管理局将依法对其食盐经营行为做出行政处理。该通知书于作出当日直接送达乔永兵，乔永兵拒绝在送达回证上签字。2018年11月23日吉林市盐务管理局作出吉市盐监罚字〔2018〕0028号行政处罚事先告知书，告知乔永兵该案已调查终结，其从食盐定点批发企业以外单位或者个人购进食盐的行为违反了《食盐专营办法》第十六条，依据《食盐专营办法》第二十八条第（二）项的规定，拟对其作出没收违法购进的新春公司生产的美康达精致岩盐102件（每件20千克）的行政处罚。吉林市盐务管理局在当日还作出吉市盐监听告字〔2018〕0028号行政处罚听证告知书，告知乔永兵有权申请举行听证，如要求举行听证，在收到告知书三个工作日内到吉林市盐务管理局提出申请，逾期未提出的，视为放弃此权利。以上两份告知书于作出当日直接送达乔永兵，但乔永兵拒绝在送达回证上签字。2018年11月27日吉林市盐务管理局作出吉市盐监责改通字〔2018〕0028号责令改正通知书，通知乔永兵即日起，停止从食盐定点批发企业以外单位或者个人购进食盐的行为。吉林市盐务管理局并于当日作出吉市盐监罚字〔2018〕0028号行政处罚决定书，认定乔永兵的行为违反了《食盐专营办法》第十六条的规定，根据《食盐专营办法》第二十八条第（二）项的规定决定对其给予以下行政处罚：没收从食盐定点批发企业以外单位或者个人购进的新春公司生产的精致岩盐102件，共计2040公斤。2018年11月27日吉林市盐务管理局向乔永兵出具吉林省没收和追缴物品票据、责令改正通知书和处罚决定书，乔永兵拒绝在送达回证上签字。2019年4月10日乔永兵以吉林市盐务管理局为被告向吉林市船营区人民法院提起行政诉讼，因吉林市政府机构改革，吉林市盐务管理局承担的盐政稽查相关职责划给吉林市市场监督综合行政执法队伍。经释明，乔永兵表示不变更诉讼主体，后被驳回起诉，驳回起诉行政裁定书于2019年5月24日生效。2019年7月10日，乔永兵以吉林市市场监督管理局为被告向吉林铁路运输法院提起诉讼，要求撤销行政处罚以及返还被没收的岩盐。 一审法院认为，吉林市盐务管理局原为市盐业行政管理部门，负责本行政区域内的食盐专营、盐政执法和盐业行业管理工作，因行政机构改革，其承担的盐政稽查相关职责划给吉林市市场监督综合行政执法队伍，诉讼主体应为吉林市市场监督管理局，即本案市监局。在行政执法程序中，吉林市盐务管理局经匿名举报，依法调查乔永兵销售食盐的行为，因乔永兵未能提供任何资质证明和批次质量检验报告，为了确保人民群众食品安全，依法定程序采取扣押强制措施，有事实根据，符合法律规定。吉林市盐务管理局发出协助调查通知书，要求提供相关批发资质、经营方式和业务人员身份材料，乔永兵未予以提供。吉林市盐务管理局在履行了行政处罚事先告知，告知陈述、申辩权利，责令改正通知程序后，以乔永兵违反《食盐专营办法》第十六条“食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐”的规定，作出行政处罚决定。从行政处罚决定书中可以看出，吉林市盐务管理局并未查清乔永兵销售的食盐是从何处购入，在调查（询问）笔录中，乔永兵称所售食盐购买于新春公司销售人员，并提供了联系电话，但在调查程序中未见相关证据。新春公司系食盐定点批发企业，是合法的食盐批发企业，行政机关认定乔永兵违反《食盐专营办法》第十六条的规定，应当举证证明乔永兵是从何处购买的食盐，然后才能判断是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十六条规定“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”可见，行政执法程序中行政机关负有证明责任，证明标准为事实清楚、证据确实充分；行政诉讼程序中行政机关对违法事实负有举证责任，举证责任可以分为行为责任和结果责任，从行为责任上说，行政执法机关负有查明违法事实的责任；从结果责任上说，如果行政执法机关没有查明违法事实，则不得给予行政处罚，否则因此而被提起诉讼的，要承担败诉结果。行政相对人对有利于自己的积极事实也负有举证责任，行政执法机关在查处违法行为过程中，可以依法要求行政相对人对有利于自己的积极事实提供证据。正如本案吉林市盐务管理局要求乔永兵协助调查，提供证明。但是，行政相对人不能证明自己的行为合法，不必然推定其行为违法，不免除行政机关依法查明违法事实的责任，法律有明确规定的除外。在行政执法程序中，乔永兵没有提供证据证明其销售的食盐是从食盐定点批发企业购进，虽然有过错，但不能推定其销售的食盐就是从非食盐定点批发企业购进，行政机关应当以充足的证据证明乔永兵从非食盐定点批发企业购进，才能作出行政处罚决定。本案市监局提交的证据中仅有吉林市盐务管理局调查（询问）笔录、盐政执法协助调查通知书等行政程序文书，调查（询问）笔录中，乔永兵称食盐购进来源是“大连盐业的业务员”并提供了联系电话，“大连盐业”即新春公司，是食盐定点批发企业，该调查（询问）笔录不能证明乔永兵违法购进食盐；虽然乔永兵在盐政执法协助调查通知书等行政执法文书上拒绝签字，也不能据此推定其违法购进食盐。因此，行政执法程序中证明乔永兵违法的证据不足，应予撤销据此作出的行政处罚决定。吉林铁路运输法院虽然采纳了诉讼程序中乔永兵和第三人所举的部分证据，意在遵守行政诉讼证据规则，并非以此证明行政处罚决定合法与否，判断作出行政处罚的证据是否充足，仍以行政执法程序中的证据为依据。关于乔永兵要求返还食盐的诉讼请求，可以在行政处罚被确认违法后由行政机关处理或者另行提起诉讼。关于市监局答辩主张乔永兵诉讼请求“超出诉讼时效”的观点，我国行政诉讼法并无诉讼时效而有起诉期限的规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案行政处罚决定于2018年11月27日作出，乔永兵就本案于2019年4月10日向吉林市船营区人民法院提起诉讼，2019年5月24日吉林市船营区人民法院（2019）吉0204行初31号驳回起诉行政裁定书生效，吉林市船营区人民法院审理该案的期间应属“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”，扣除该期限后，乔永兵向吉林铁路运输法院提起诉讼未超出法定起诉期限。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销吉林市盐务管理局吉市盐监罚字〔2018〕0028号行政处罚决定书，驳回乔永兵其他诉讼请求。 吉林市市场监督管理局不服一审行政判决，于2019年9月27日向长春铁路运输中级法院提起上诉，请求撤销吉林铁路运输法院（2019）吉7102行初72号行政判决。理由为，一、本案中吉林市市场监督管理局已经依法要求乔永兵在限期内协助调查提供相关凭证，已经尽到调查职责。根据《食品安全法》第五十条、第五十一条、第五十二条、第五十三条和《食盐专营办法》第十条、第十五条规定，乔永兵有如实记录并保存产品相关内容凭证至少二年的义务，在行政执法过程中，乔永兵不提供相关凭证即可将其行为视为违法。且乔永兵和大连新春多品种盐有限公司系涉案购销行为的利益相关人，乔永兵诉讼阶段提供的证据形成于行政执法之后，不具备证据真实性、客观性、关联性，不能证明乔永兵合法购入食盐。二、乔永兵本次起诉已超过法定起诉期限，其于2019年4月的起诉因吉林市盐务管理局职能在机构改革中移转，经法院释明后拒绝变更被告主体而被裁定驳回起诉。不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定可以扣除起诉期限的情形。三、一审没有追加吉林市发改委或其下属的吉林市粮食和物资储备局，导致事实不清，程序违法。 被上诉人乔永兵答辩称，一、按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条及第三十六条规定，吉林市市场监督管理局在执法过程中有义务查明案涉食盐从何处购进，同样在诉讼过程中应当承担举证责任，综合全案证据及吉林市市场监督管理局在一审时的陈述可知，吉林市市场监督管理局并没有查清案涉食盐从何处购进。由此可见，吉林市市场监督管理局作出的行政处罚无论从程序上还是实体上均系违法。二、行政相对人不配合行政机关取证，就能免除行政机关的行政义务和举证义务，从而认定行政相对人的行为违法，这种观点是错误的。三、食盐保存在何处并不代表保存食盐的单位能够成为本案诉讼当事人，也不代表它是本案适格的当事人，更不能代表保存食盐的单位能够承担本案的行政责任和法律责任。四、吉林市市场监督管理局对起诉期限的理解是错误的，一审法院对此已经充分论述。 第三人大连新春多品种盐有限公司答述称，本案应维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，因吉林市行政机构改革，导致乔永兵在吉林市船营区人民法院提起的行政诉讼被裁定驳回起诉，本案并非因乔永兵自身原因耽误起诉期限，扣除被耽误的时间，乔永兵向吉林铁路运输法院提起诉讼未超出法定起诉期限。（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，上诉人作出行政行政处罚决定前，应查明有关事实，其提出向乔永兵发出盐政执法协助调查通知书即已尽到充分调查法定职责的上诉意见没有法律依据。根据《食品安全法》第五十条、第五十一条、第五十二条、第五十三条和《食盐专营办法》第十条、第十五条的规定，食品生产者、生产企业、经营企业应保存有关凭证，食品经营者仅应查验供货者的有关合格证和证明。故即便乔永兵未在盐政执法协助调查通知书规定期间内提供有关凭证，也不能证明其从非食盐定点批发企业购进食盐，如果上诉人认为乔永兵存在违法事实，应进一步充分调查。综上，上诉人对乔永兵作出的行政处罚决定认定事实不清，一审法院判决撤销该行政处罚决定书正确。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由吉林市市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 侯德顺 审 判 员 李长清 审 判 员 包蕴琦 二〇一九年十二月二十五日 法官助理 梁佳驹 书 记 员 范宇聪