山东省临沂市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁13行终296号 上诉人（原审原告）闫光安，男，1968年1月19日出生，汉族，住费县。 上诉人（原审原告）李明花，1939年10月1日出生，汉族，住费县。 两上诉人共同委托代理人李群杰，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）费县综合行政执法局，住所地费县建设路西段。 法定代表人蒋家峰，局长。 委托诉讼代理人高宽宽，费县综合行政执法局工作人员。 委托诉讼代理人冉颖，山东信誉永恒律师事务所律师。 上诉人闫光安、李明花因与被上诉人费县综合行政执法局行政处罚一案，不服临沂市兰山区人民法院（2019）鲁1302行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院认定以下事实：原告闫光安、李明花在费县经济开发区洪沟村建有房屋，原告的建设均未经规划和土地部门审批。2018年7月2日，被告对原告擅自占地建设的行为立案调查，后向原告及原告所在村负责人进行询问、调取了原告因违法建设被行政处罚的执法卷宗材料、费县经济开发区蒙阳社区居民委员会出具的证明、费县国土资源局经济开发区分局的证明等材料，并到现场进行实地勘测，查询了费县经济开发区土地利用总体规划图及土地利用现状图表，确认原告建设房屋系未经审批违法占用集体土地。2018年10月9日，被告向原告送达了费综执处告字［2018］TD0176号《行政处罚告知书》，原告收到后提出听证申请，被告组织听证听取了原告的意见，被告认定原告未经依法批准，擅自于2015年开始占用本村土地256平方米建设砖混结构平房住宅一处。2018年11月21日，被告作出费综执罚字【2018】TD0176号《行政处罚决定书》，其主要内容为1：责令原告退还非法占用的土地256平方米；2、限期15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋。并告知原告提起行政诉讼的权利，被告于次日向原告进行了送达。原告对该处罚决定不服，提起诉讼。 一审法院认为，根据被告提供的一系列省、市、县政府及部门机构改革及职权优化配置的文件精神，被告依法拥有相应区域的土地管理权，具有对违法占地行为进行行政处罚的主体资格和执法权限。原告对该问题的主张，本院不予支持。原告的违法建设在时间上处于较长的持续状态，现被告的后续处理不影响对其非法用地性质的认定，也不影响对原告的最终处罚。本院认定被告对原告违法建设的事实调查清楚，证据充分，办案程序合法。至于土地违法处罚与土地拟征收时间相近的问题，也不能否定土地违法处罚的合法性、必要性及时效性。 国家实行严格的耕地保护制度，对农用地转为建设用地实行严格的审批管理。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。…”；该法第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；…”。被告根据原告非法建设的事实，依据上述法律规定，对原告作出“费综执罚字【2018】TD0176号”行政处罚决定，适用法律正确。 综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告闫光安、李明花对被告费县综合行政执法局的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人闫光安、李明花不服一审判决上诉称：一、被上诉人作出的费综执罚字【2018】TD0176号行政处罚决定书所依据和适用的法律错误。被上诉人作出的行政处罚决定书适用《中华人民共和国土地管理法》错误，违法占地和违反规划是两种不同的法律判断，涉及不同的法律后果，所以，该处罚不但认定事实错误，而且所依据的法律前后矛盾，属于严重的适用法律错误。二、被上诉人涉嫌以“罚”代“征”，行政行为目的明显不当，应当予以撤销。目前上诉人居住地已经启动征收程序，与上诉人相邻的一些村民已经签订了安置补偿协议，由于对上诉人的补偿不合理，上诉人尚未签订安置补偿协议。并且该涉案房屋建于2015年，被上诉人此时对上诉人进行处罚，涉嫌以行政处罚来“逼迫”上诉人尽快拆掉房屋、签订安置补偿协议，从而达到推进征收步伐的目的，因此该行政处罚属于“明显不当”，应予撤销。综上，请求二审撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审。 被上诉人费县综合行政执法局二审未予书面答辩。 当事人在一审中提供的证据以及《人民法院二审行政案件诉讼要素表》已随案件移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院另查明，本涉案房屋系上诉人闫光安在其母亲李明花的宅基地上老房子翻建而成，房屋为平房。2015年翻建时由被上诉人作出过罚款的处罚决定，上诉人已经缴纳罚款。涉案房屋位于费县××新区核心区棚户区改造项目征地和拆迁范围内，在征收拆迁过程中，上诉人与相关征收部门没有达成房屋拆迁补偿协议。 本院认为，本案审理的焦点问题是被上诉人费县综合行政执法局作出的被诉行政处罚决定是否合法。 在我国，由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上范围普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观事实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错。《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》中也规定“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全的房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”本案中，涉案房屋系上诉人2015年建成，上诉人建设涉案房屋是在其母亲的宅基地上翻建的房屋，符合“一户一宅”的原则，是生活所必需。上诉人建房系经村委同意，并非上诉人主观故意，也是基于对基层组织的信赖，其所建房屋没有影响他人居住，也未达到严重影响规划，且房屋建成后相关行政机关已作出过罚款处罚。因此，对此类房屋的处理，行政机关应当充分考虑其历史原因、农村发展程度和现实状况等因素，按照国家相关政策及通知精神，依据法律法规予以补办相关手续或者妥善作出处理，防止矛盾激化。但是，在本案中，因涉案房屋位于费县××新区核心区棚户区改造项目征地和拆迁范围内，在政府组织的征收拆迁过程中，上诉人与征收部门未能达成房屋拆迁补偿协议，被上诉人便对涉案房屋启动行政处罚程序，作出被诉行政处罚决定，认定涉案房屋违法占地，责令限期拆除。且行政处罚只针对没有签订拆迁补偿协议的住户，已签订协议的却排除在外，显然被上诉人是选择性执法，其处罚只是形式，真正目的是拆迁，系明显的以处罚代拆迁，以处罚促拆迁。正当性原则是衡量行政行为合法性的重要原则之一，该原则要求行政行为的目的必须具有正当性。本案被上诉人执法目的不具有正当性，属于滥用职权，导致其作出的行政处罚决定亦不具有合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（五）滥用职权。因此，被上诉人作出的行政处罚违反了上述法律规定，系滥用职权，依法应予撤销。 综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求系认定事实和适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（五）项、第八十六条、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下： 撤销临沂市兰山区人民法院（2019）鲁1302行初6号行政判决； 撤销费县综合行政执法局作出费综执罚字[2018]TD0176号行政处罚决定。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人费县综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙诚霞 审判员  王茂峰 审判员  鹿文麒 二〇一九年十二月十八日 书记员  李浩维