广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤08行初149号原告林有，男，汉族，1976年6月23日出生，住广东省吴川市，委托代理人龙航明、蓝博雅，广东佳业律师事务所律师。被告湛江市人民政府，住所地：赤坎区跃进路67号。法定代表人姜建军，市长。委托代理人麦思，湛江市鉴江水利枢纽管理处干部。被告吴川市人民政府，住所地：吴川市文明路10号。法定代表人曹栋，市长。委托代理人彭轶凡，吴川市司法局干部。委托代理人宁慧玲，吴川市农业农村局干部。原告林有因要求被告湛江市人民政府、被告吴川市人民政府履行支付补偿款一案，于2019年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月16日立案后，于2019年8月5日向被告湛江市人民政府、被告吴川市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人龙航明、蓝博雅，被告湛江市人民政府的委托代理人麦思、被告吴川市人民政府的委托代理人彭轶凡、宁慧玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告林有诉称：事实理由：从事捕捞渔业的连家船即以船为家，一家人都在船上居住。被告一建设鉴江水利枢纽工程后，新建的堤坝令船舶无法随时回到黄坡圩码头停泊，以致无法在船上居住。为了解决居住问题，被告一决定给连家船每户补助80000元。原告作为渔民，世世代代从事捕捞渔业，在岸上没有房屋。经吴川市海洋与渔业局核实，原告符合领取补偿款条件，可享受80000元补偿款。原告和其他连家船多次请求付款并多次信访，但承担支付补助款义务的被告一和承担协助发放补助款义务的被告二，一拖再拖，至今仍未发放补助款给原告，故具状起诉。请求：判令二被告立即向原告支付补助款80000元。原告向本院提交的证据如下：1、原告的身份证，证明原告的身份信息、主体资格；2、吴府【2011】62号吴川市人民政府文件【关于调整鉴江供水枢纽工程影响我市渔业生产和渔民生活安置方案的请示】，证明吴川市人民政府向湛江市人民政府请示，对受到鉴江枢纽工程影响的黄坡渔业大队渔民发放房屋建设费，每艘“连家船”补偿款由6万元增加到8万元；3、湛府函【2012】195号湛江市人民政府文件【关于同意调整鉴江供水枢纽工程影响吴川渔业生产和渔民生活安置方案的批复】，证明湛江市人民政府同意吴川市人民政府的请求，将黄坡渔业大队渔民的房屋建设费增加到8万元；4、鉴江枢纽筑坝工程对“连家船”居住的安置补助名册，证明原告符合获得房屋建设费的条件；5、关于代理申请拨付安置补助款的函及投递单，证明广东佳业律师事务所接受原告的委托，分别向吴川市人民政府、湛江市人民政府致函，向两级人民政府代原告申请房屋建设补偿款的事实；6、湛鉴水函【2019】2号湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室文件【关于黄坡镇渔业居委会连家船情况及补偿款有关问题的函】，证明吴川市人民政府、湛江市人民政府相互推诿，行政不作为，没认真落实补偿款的发放工作；7、关于办理拨付安置补助款手续的意见，证明“连家船”选派代表分别向吴川市农业局、吴川市鉴江供水枢纽工程指挥部申请办理拨付补偿款手续、相关单位不作为的事实。被告湛江市人民政府辩称：一、答辩人不是支付补偿款的主体，不是本案适格的被告。《关于把鉴江供水枢纽工程征地移民安置工作任务下达给所在县（市、区）人民政府实施的通知》规定：“根据国务院471号‘移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与’的政策规定……决定把鉴江供水枢纽工程征地移民安置工作任务下达给所在县（市、区）人民政府实施……”《湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地移民安置工作责任书》规定：“按照国家有关法律、法规规定，由工程所在地吴川市人民政府依照经批准的设计文件组织实施枢纽工程建设所涉及的工业、企业与事业单位迁建、专业项目（改）建、库区防护工程、库底清理、后期扶持等征地移民安置工作……”。《湛江鉴江供水枢纽工程建设征地移民安置工作》吴川市人民政府协议书规定：吴川市人民政府负责将个人房屋和附属建筑物、个人所有的零星树木、青苗、农副设施等个人财产补偿费直接全额兑付给物权人；负责将属于农村集体所有的土地补偿费、安置补偿费和集体财产，并办理支付手续，建立档案备查。《湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置管理办法》明确由当地政府负责具体征地补偿实施工作，包括支付补偿款工作。根据以上法律、法规规定可知，涉案工程具体负责征地拆迁补偿工作的主体的县级人民政府，即吴川市人民政府。且在实际操作过程中，与被补偿主体签订《湛江市鉴江供水枢纽工程建设影响渔业生产和渔民生活安置补偿协议书》和《湛江市鉴江供水枢纽工程建设库区外受影响无证鱼虾塘青苗、机械设施、施工期影响费补偿协议书》的也是吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室及吴川市人民政府相关职能部门。因此答辩人不是本案适格的被告。二、答辩人早已在2012年1月将“连家船”安居补助款拨付至吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室，由吴川市人民政府具体负责核对和发放工作，答辩人不存在不履行行政补偿义务的情形。2010年5月7日答辩人《关于同意鉴江供水枢纽工程征用地拆迁补偿安置方案的批复》（湛府函[2010]144号）批准实施《湛江市鉴江供水枢纽工程征用地拆迁补偿安置方案》，该方案第八条第（一）款规定：“决定按照每艘‘连家船’一次性补助6.4万元的标准发给房屋建设补助费。”2011年10月14日，吴川市人民政府向答辩人提交《关于调整鉴江供水枢纽工程影响我市渔业生产和渔民生活安置方案的请示》（吴府[2011]62号），建议将每艘“连家船”，的房屋建设费一次性补助8万元，答辩人于2012年1月按每艘8万元标准将包括76艘“连家船”安居补助款608万元在内的“鉴江供水工程影响渔业生产渔民生活安置补偿款”47,285,000元拨付至吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室，由吴川市人民政府具体负责核对和发放工作，并于2012年5月6日作出书面的《关于同意调整鉴江供水枢纽工程影响吴川市渔业生产和渔民生活安置方案的批复》（湛府函[2012]195号），同意将“连家船”的一次性补助由6.4万元调整到8万元。根据上述事实，答辩人已履行了下发“连家船”安居补助款的义务，不存在不履行行政补偿义务的情形。三、答辩人将督促吴川市人民政府核实原告是否属于补偿对象并尽快发放补助款。综上所述，答辩人不是适格的被告，请依法裁定驳回被答辩人对答辩人的起诉。被告湛江市人民政府向本院提交的证据如下：1、《关于同意鉴江供水枢纽工程补偿安置方案的批复》（湛府函（2010）144号），证明湛江市人民政府作出行政行为，同意对实际上受影响的“连家船”进行补助；2、《关于同意调整鉴江供水枢纽工程影响吴川市渔业生产和渔民生活安置方案的批复》（湛府函【2012】195号）；3、《关于调整鉴江供水枢纽工程影响我市渔业生产和渔民生产安置方案的请示》（吴府【2011】62号），证据2、3证明湛江市人民政府对吴川市调整方案的批复同意，其中方案里关于“连家船”补助由6.4万元提高到8万元给予一次性补助，已履行行政义务；4、拨款凭证、收款依据、关于要求拨付鉴江供水枢纽工程影响渔业生产和渔民生活安置补偿款的请示及鉴江供水枢纽工程影响渔船渔民补助统计表，证明湛江市人民政府在2012年1月12日将全部补偿款已拨付到位（包括76户连家船806万元在内）；5、印发湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置管理办法；6、湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置管理办法；7、湛江鉴江供水枢纽工程建设征地移民安置工作协议书；8、湛江鉴江供水枢纽工程建设征地移民安置工作责任书，证据5-8证明具体负责征地拆迁补偿工作的主体是吴川市人民政府，湛江市人民政府不是适格被告；9、湛江市鉴江供水枢纽工程建设影响渔业生产和渔民生活安置补偿协议书；10、湛江市鉴江供水枢纽工程建设库区外受影响无证鱼虾塘青苗、机械设施、施工期影响费补偿协议书，证据9、10证明在实际操作过程中，湛江市鉴江供水枢纽工程各类补偿实施发放主体均为吴川市人民政府，由吴川市人民政府组织所属镇政府及镇职能部门调查核实后与受补偿人签订补偿协议实施发放，湛江市人民政府不具有实施发放补偿款的责任；11、关于黄坡镇渔业居委会连家船情况及补偿款有关问题的函，证明湛江市人民政府已转交湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室办理。指挥部办公室已回复明确已下拨补偿款，由吴川实施；12、关于尽快落实办理黄坡镇渔业居委会连家船有关事宜的函，证明由湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室已发文吴川市人民政府要求尽快予以处理；13、关于吴川市黄坡镇渔业居民委员会76艘“连家船”处理意见的复函，证明被告已将相关款项拨付到位；因补偿对象名单未经公示，程序严重违法，补偿对象身份需要重新核定；暂无法确认原告属于应受补偿的对象；黄坡镇渔业居委会迟迟无法提供“连家船”身份证明，吴川市人民政府无法发放款项；14、关于“连家船”安居补助费发放的通知；15、关于黄坡镇渔业居委会76户“连家船”存在问题渔民作出的申诉报告，证据14、15证明黄坡镇渔业居民委员会辖下143户渔民联名向吴川市人民政府反映，该居委会在上报76户“连家船”安居补助对象名单系村干部自行编制，未经公示，程序严重违法；16、行政裁定书，证明根据征地补偿原则，履行行政职责责任主体为所在地政府，湛江市政府作为被告不当。被告吴川市人民政府答辩认为，被答辩人是否符合补偿条件需重新确认，“连家船”安居补助是由于鉴江供水枢纽工程的影响，对在岸上没有住房的船民补助的房屋建设费，并不是全部船民都可以作为补偿对象。可以认定为补偿对象的，必须符合二个条件，一是在岸上没有住房或者未达到人均住房标准，二是在2009年12月31日作为登记的时间节点。只有符合条件的船民才符合领取安居补助款。2017年公示补助名册后，143名船民联名申诉，认为公示76户名册属于虚假补助名册，要求重新调查核实，做到公正、公开、合理分配。为此，答辩人渔业部门暂停发放手续。为尽快核实符合条件船民，原吴川市海洋与渔业局于2017年8月18日作出粤吴渔字[2017]42号《关于“连家船”安居补助费发放的通知》，要黄坡镇渔业居委会通知对象户填好《黄坡渔业居委会“连家船”情况审核表》，但直至现在，审核表仍未交到渔业部门重新确认。被答辩人是否符合补助条件仍需重新审核公示无异议才能发放该项补助。答辩人将督促渔业部门及当地政府及渔业居委会尽快组织核实并公示，以便公正、公开、合理发放该项补助。请求法院依法判决。吴川市人民政府提交的证据：1、申诉书，证明申诉人对76户补偿安居款有异议；2、吴海渔字【2017】45号，证明对安居补助费未发放复函给上级部门；3、黄坡镇渔业委员会“连家船”情况审核表，证明要求填表核查，但渔业居委会未就该涉案连家船是否属实等情况加具意见。庭审中，原告提交一份吴川市海洋与渔业局的《回复》，证明76户名单经两级政府核准，程序合法。二被告对原告提交的证据质证意见如下：证据1，真实性、合法性没有异议，关联性有异议，只有身份证，对方主张补偿没有提供所有权证件，无法核实其是否是本案适格原告；证据2-3，对三性无异议；证据4，真实性、合法性无异议，关联性只能证明当时吴川职能部门以船号登记，无法核实原告有建房资格；证据5，三性无异议；证据6，真实性、合法性无异议，关联性有异议，证明了两级政府收到原告申请后认真落实，按照各自职责调查核实，落实情况，不存在行政不作为；证据7，真实性、合法性没有异议，对其陈述事实有异议，不能作为职能部门不作为依据。二被告认为原告庭审中提交的《回复》，真实性、合法性没有异议，关联性有异议，原告陈述是不可改变，吴川海洋渔业局回复后并没有向我们市政府反映过这个回复，我们不知道这份文，涉及政策性的效力，不是吴川市海洋渔业局改变的职能。原告对被告湛江市人民政府提交的证据质证意见：证据1、4、10、11、12无异议；证据2、3真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明湛江市政府已履行行政义务；证据5-8，真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明湛江市政府不是适格被告，湛江市政府作为工程的实施主体，且对移民安置工作具有组织和领导责任；证据9，真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明湛江市政府不具有发放补助款的责任，湛江市政府作为工程的实施主体，对移民安置工作具有组织和领导责任；证据13，真实性、关联性无异议，合法性有异议，76户连家船补助名单经两级政府核准，且已上报省政府，程序合法。在名单早已确定的情况下吴川市政府因黄坡渔业居委会无法提供“连家船”身份证明没有事实和法律依据；证据14，真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明76户“连家船”名单系村干部自行编制、未经公示、程序违法；证据15，关联性无异议，真实性、合法性均有异议；证据16，真实性、关联性无异议，合法性有异议，被告未举证该裁定是否生效或已被撤销，湛江市政府作为工程的实施主体，对移民安置工作具有组织和领导职责。被告吴川市人民政府对湛江市人民政府提交的证据无异议。原告对吴川市人民政府提交的证据质证意见：证据1，关联性无异议，真实性、合法性均有异议；证据2、3，真实性、关联性无异议，合法性有异议，76户连家船补助名单经两级政府核准，且已上报省政府，程序合法。在名单早已确定的情况下吴川市政府因黄坡渔业居委会无法提供“连家船”身份证明没有事实和法律依据。被告湛江市人民政府对吴川市人民政府提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据以及二被告提供的证据，来源合法，内容真实，与案件相关，本院予以确认，并作为认定案件事实的依据。原告庭审中提交的证据，属逾期提交证据，不予采纳。经审理查明,由于鉴江供水枢纽工程的兴建，对吴川市黄坡镇等地区渔业生产和渔民生活产生影响，为妥善安置受影响的群众生产、生活，吴川市人民政府于2011年10月14日向湛江市人民政府报送吴府【2011】62号《关于调整鉴江供水枢纽工程影响我市渔业生产和渔民生活安置方案的请示》，其内容中“……三、黄坡渔业大队渔民生活安置补偿。（一）提高“连家船”安居补助。原方案‘连家船’安居补助每户6.4万元，考虑到物价指数的上升和目前我市黄坡镇宅基地购买每块超过8万元，建议将每艘‘连家船’的房屋建设费一次性补助8万元。……”湛江市人民政府于2012年5月6日向吴川市人民政府作出湛府函【2012】195号《关于同意调整鉴江供水枢纽工程影响吴川市渔业生产和渔民生活安置方案的批复》，主要内容为：“经研究，原则同意所报的《调整鉴江供水枢纽工程影响吴川市渔业生产和渔民生活安置方案》，请抓紧组织实施。此方案与本府和市鉴江供水枢纽工程指挥部原来所制订的安置方案不一致的，以此方案为准。”2011年12月吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室向湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部提交申请，请求拨付相关安置补偿款。2012年1月有关部门将前述“连家船”安居补助按每户8万元标准，包括76艘“连家船”安居补助款608万元在内的“鉴江供水工程影响渔业生产渔民生活安置补偿款”47,285,000元，拨付至吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室。上述“连家船”安居补助款发放过程中，黄坡渔业居委会辖下有143人签名，反映此前居委会上报的76户“连家船”安居补助对象名单未经公示，存在严重违法问题，要求重新审定调整。有关部门通过约谈时任居委会干部发现，当时上报对象户名单的确未经公示，可能存在差错。原吴川市海洋与渔业局于2017年8月18日发函给黄坡镇渔业居委会，要求通知对象户填写《黄坡渔业居委会“连家船”情况审核表》，加具居委会和镇政府意见后送该局办理，至本案起诉前，该审核表尚未交由渔业部门重新确认办理。原告系吴川市黄坡镇渔民，原告认为其系前述76户“连家船”安居补助对象，符合领取安居补助的条件。原告的代理人广东佳业律师事务所曾于2019年4月向湛江市人民政府、吴川市人民政府等申请拨付安置补助款8万元。湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室按湛江市人民政府转办要求，向广东佳业律师事务所作出湛鉴水函【2019】2号《关于黄坡镇渔业居委会连家船情况及补偿款有关问题的函》，答复的主要内容为：连家船补偿事宜由当地政府组织职能部门调查、核实和公示后实施发放；根据吴川市海洋与渔业局核实，上报省和国家2009年底实有76户“连家船”，根据有关规定，确定“连家船”的补偿标准为一次性给予8万元补助。经市政府领导同意，该办已向湛江市财政局请款将黄坡镇渔业居委会的76户“连家船”补偿款608万元于2012年1月12日下拨吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室，由当地政府组织实施。同时，湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室亦向吴川市人民政府发出湛鉴水函【2019】3号《关于尽快落实办理黄坡镇渔业居委会连家船有关事宜的函》，督促吴川市人民政府尽快解决“连家船”补偿问题。另查，2010年5月31日，湛江市人民政府与吴川市人民政府签订《责任书》，确定鉴江供水枢纽工程征地移民工作实行行政首长负责制，吴川市人民政府市长为责任人，该《责任书》内容中明确吴川市人民政府组织实施征地移民安置工作。同日，湛江市鉴江供水枢纽工程建设管理处与吴川市人民政府签订《湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地移民安置工作协议书》，其中第一条“管理体制”为，“湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地移民安置的实施，按“政府领导，分级负责，县为基础，项目法人参与”的管理体制，该工程建设征地移民安置工作由工程所在县（市、区）组织实施。”湛江市人民政府于2011年3月10日作出湛府【2011】17号《印发湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置管理办法的通知》，其中第五条规定：“鉴江供水工程建设征地补偿和移民安置工作，实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。湛江市政府负责鉴江供水工程建设征地补偿和移民安置工作的组织和领导，鉴江供水工程指挥部办公室负责日常工作。项目法人分别与吴川市政府、坡头区政府、湛江经济技术开发区管委会（以下简称所在地政府、管委会）签订协议，由所在地政府、管委会分别负责本行政区域内征地补偿、移民安置和专项设施迁改建工作的组织和实施。所在地政府、管委会设立征地移民安置办公室，负责征地补偿和移民安置、专项设施迁改建等的具体实施。……”再查，诉讼过程中，被告吴川市人民政府明确认为“连家船”安居补助对象，必须符合两个条件，一是在岸上没有住房或者未达到人均住房标准，二是在2009年12月31日作为登记的时间节点。本案原告是否符合取得“连家船”安居补助条件，仍需重新审核公示无异议才能发放该项补助。本院认为，本案为行政补偿纠纷，争议焦点是：1、湛江市人民政府是否为本案适格被告;2、原告是否符合领取“连家船”安居补助的条件。关于湛江市人民政府是否为本案适格被告的问题。本案原告的诉求是请求支付补助款8万元，所以确定适格的被告，即承担支付补偿款责任的行政机关，对于本案行政争议的解决，至关重要。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款关于“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督”的规定，鉴江水利枢纽工程项目属于湛江市人民政府主导建设的跨县区大型水利水电工程项目，湛江市人民政府和吴川市人民政府分别具有本辖区范围内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导职能。同时根据《湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置管理办法》第五条第一、二、三款关于“鉴江供水工程建设征地补偿和移民安置工作，实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。湛江市政府负责鉴江供水工程建设征地补偿和移民安置工作的组织和领导，鉴江供水工程指挥部办公室负责日常工作。项目法人分别与吴川市政府、坡头区政府、湛江经济技术开发区管委会签订协议，由所在地政府、管委会分别负责本行政区域内征地补偿、移民安置和专项设施迁改建设工作的组织和实施。所有地政府、管委会设立征地移民安置办公室，负责征地补偿和移民安置、专项设施迁改建等的具体实施”的规定可知，鉴江供水工程吴川库区范围内的征地补偿安置工作应由吴川市人民政府负责。因此，本案原告主张的相关移民安置补偿工作由吴川市人民政府负责组织和实施。被告湛江市人民政府答辩认为其不是本案适格被告的意见，予以采纳。经本院当庭释明后，原告仍坚持以湛江市人民政府为本案被告，属错列被告且拒绝变更，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款和第六十九条第一款第（三）项的规定，应驳回原告对湛江市人民政府的起诉。为减少当事人诉累，节约司法资源，提高司法效率，原告对湛江市人民政府的起诉，本院在本判决中一并处理。关于原告是否符合领取“连家船”安居补助的条件问题。由查明事实可知，为妥善安置因鉴江供水枢纽工程受到影响的群众生产生活，湛江市人民政府同意对黄坡渔业大队渔民拨付“连家船”安居补助费，每户8万元，且该款项已于2012年下拨至吴川市人民政府的相关职能部门。而在上述款项实际发放过程中，因当地渔业居委会辖下143人签名反映，此前居委会上报的76户“连家船”安居补助对象户名单未经公示，存在严重违法问题。有关部门约谈居委会干部时发现，当时上报对象户名单的确未经公示，可能存在差错。鉴于这种情况，有关部门暂停了上述款项的发放程序。在案证据可以确认，对于原告是否符合“连家船”安居补助的申领条件，目前尚无法确认。而被告吴川市人民政府明确确认，对于原告是否符合补助条件尚需重新审核公示，才能确定。因此，原告请求被告吴川市人民政府支付补偿款8万元，缺乏依据。原告可待其“连家船”安居补助的资格正式确定后，向有关部门申请支付补偿款项。湛江市人民政府在2012年初已将相关款项拨付给吴川市相关职能部门，至今七年有余，虽现有证据不足以确定原告是否符合领取补助款的资格条件，但有关部门不应推诿懈怠，而应积极履行其法定职责，尽快确定符合领取“连家船”安居补助款的对象，并下发相关款项。如此，既能保护国家资金安全，又能切实维护群众合法权益，亦为行政争议实质性化解的本意。综上，原告的诉讼请求，理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。被告湛江市人民政府、吴川市人民政府的答辩意见，予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款和第六十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：驳回原告林有对湛江市人民政府的起诉。驳回原告林有的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林有负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  杨纯京审判员  麦江梅审判员  李常红二〇一九年十二月十八日书记员  梁春雨附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。