福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽行终1114号 上诉人(原审原告)福州松下码头有限公司，住所地福建省长乐市滨海工业区松下牛头湾。 法定代表人王长康，董事长。 委托代理人陈志铭，福建明嘉律师事务所律师。 委托代理人孟愈，男，福州松下码头有限公司总经理。 上诉人（原审被告）福州市长乐区海洋与渔业局，住所地福建省福州市长乐区吴航街道三峰西路442号。 法定代表人林衍锋,局长。 出庭行政机关负责人曾东辉，福州市长乐区海洋与渔业局副局长。 委托代理人庄志培，男，福州市长乐区海洋与渔业执法大队工作人员。 委托代理人游金德，福建闽航律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）福州市长乐区人民政府，住所地福建省福州市长乐区解放路27号。 法定代表人蔡劲松，区长。 出庭行政机关负责人黄雨涛，福州市长乐区人民政府副区长。 委托代理人陈清枝，女，福州市长乐区司法局工作人员。 委托代理人许培卿，福建闽天律师事务所律师。 原审原告福州松下码头有限公司（以下简称松下码头公司）诉原审被告福州市长乐区海洋与渔业局（以下简称长乐区海渔局）行政处罚一案，厦门海事法院作出(2019)闽72行初1号行政判决后，原审原告松下码头公司、原审被告长乐区海渔局及原审第三人福州市长乐区人民政府（以下简称长乐区政府）均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案，上诉人松下码头公司的委托代理人陈志铭、孟愈，上诉人长乐区海渔局的出庭负责人曾东辉、委托代理人游金德，上诉人长乐区政府的出庭负责人黄雨涛、委托代理人陈清枝、许培卿到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审查明，2011年3月10日，长乐市召开市十五届政府2011年第3次常务会议，根据［2011］3号《长乐市人民政府常务会议纪要》记载,该会议决定松下港区填海造地事项：（1）自签订协议之日起一年内，原告完成各项审批手续，三年内完成挖山、填海工程形成港区用地和临港工业用地。（2）疏港路、铁路专用线、港前站由原告挖山填海形成路基后，疏港路路面工程由长乐市政府负责投资建设。（3）若长乐区域经济有需求，而原告又不能及时启动相关码头项目建设，长乐市政府有权按填海造地成本价格收回岸线和码头建设用地。（4）市政府分管副市长牵头成立松下港区填海造地协调服务小组，成员由发改、规划、国土、海渔、林业、滨海办、松下镇等单位组成。其中，被告系协调服务小组成员单位之一。 2011年5月20日，长乐市人民政府与原告母公司福建上瑞集团有限公司（以下简称上瑞公司）根据［2011］3号《长乐市人民政府常务会议纪要》签订《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》，载明由原告的母公司上瑞公司负责办理填海造地的项目立项和用海、用林、用地等各项审批手续；上瑞公司自协议生效之日起一年时间完成各项审批手续；疏港路、铁路专用线、港前站列入填海造地项目统一征地，由上瑞公司负责申请审批并缴纳所有审批费用。根据签约主体上瑞公司和原告提交的说明，上瑞公司系代理原告签署，以示集团对市政府重大决策的重视和响应，该协议实际按政府决定，由原告实际执行。 2011年7月25日，福建省交通运输厅和福建省发展和改革委员会批复《关于福州港松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目预审的意见》。批复指出，鉴于港口岸线资源是公共的战略资源，整体开发收储原则上应由政府或政府指定的国有公司承担，为有效保护有限的岸线资源，促进港口岸线资源的合理利用和有序开发，不同意由原告开展该项目前期工作。 2012年11月5日，长乐市松下港区开发建设指挥部（以下简称松下港区开发建设指挥部）召开会议，形成《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》［2012］3号，确定疏港路工程项目申报主体变更为长乐市松下港区开发建设有限公司（以下简称松下港区开发建设有限公司），要求松下港区开发建设有限公司要尽快与环评报告编制单位签订委托合同，按时完成各项报告编制工作，争取2013年上半年疏港路动工建设。 2012年12月10日，原告与福建省高远建设工程开发有限公司元洪分公司签订《福州松下码头土石方平整工程施工协议》。2013年3月1日，开始动工。2015年1月5日，疏港路填海造地竣工。 2014年3月24日，松下港区开发建设指挥部召开2014年第一次工作例会。根据《例会纪要》，会议确定成员分工，被告负责项目用海手续申报和协助用海补偿等工作。会议决定，加快疏港路一期工程建设，项目建设和用海报批、林地报批、寺庙搬迁等各项前期工作同步进行。牛头湾作业区12#、13#泊位建设已具备开工条件，但由于进港施工便道涉及到疏港路一期工程用海审批问题，要求松下港区开发建设有限公司加快疏港路一期工程用海审批的同时，同步加快推动12#、13#泊位施工便道建设和出运码头建设，为确保省重点项目如期开工创造条件。 2014年4月30日，长乐市人民政府召开松下港区开发建设有关问题协调会，形成《松下港区开发建设有关问题协调会议纪要》［2014］68号，要求对疏港路一期工可修编，重新核定项目总投资额，并按照此前相关协议将原告承担的工程量投资额进行剥离分项。 2014年5月20日，长乐市人民政府致函福建省海洋与渔业厅《关于请求支持松下港区疏港路一期工程建设的函》（长政函［2014］71号）。函称，鉴于该疏港路项目填海工程同时承接了松下港区已启动报批的福州松下铁路支线项目的路基工程，并且也是省重点项目松下港区牛头湾作业区12＃、13＃泊位的先行项目，为此长乐市政府在前期项目报批基础上要求业主单位松下港区开发建设有限公司加快疏港路建设，在疏港××××海路段启动施工便道建设工作。 2015年7月3日，松下港区开发建设指挥部召开会议，并形成《松下港区开发建设项目推进会议纪要》（长港指［2015］6号）。会议确认，疏港路一期项目目前已完成海洋环评、海域使用论证、水土保持方案、项目环评等前置报批工作，现正在办理土地预审、林地报批中，计划2015年10月份完成项目核准。会议决定，由原告负责征迁民俗馆并垫付征迁补偿费，松下镇及其他部门配合。 2015年8月21日，长乐市松下港区开发建设指挥部召开会议，形成《松下港区开发建设项目推进会议纪要》（长港指［2015］10号）。会议决定，根据疏港路一期工程项目前置报批工作进度，为落实2015年度市政府主要工作任务“完成初步设计及招投标工作”，启动委托招标代理单位进行项目勘察、设计招投标工作。 2017年8月17日，招标代理机构发布松下港区疏港路一期工程勘察、设计招标公告。 2018年6月15日，招标代理机构重新发布松下港区疏港路一期工程勘察、设计招标公告。 案涉疏港路一期工程系福建省人民政府2013年度和2017年度省重点项目。 2018年4月9日，被告作出《检查通知书》，对原告所在的填海情况进行检查；2018年4月13日，被告制作《现场笔录》并向原告送达《责令停止违法行为通知书》，要求原告立即停止非法占用海域的行为；2018年4月19日，被告制作《询问笔录》，原告工作人员陈建国接受询问，陈建国认为业主单位为松下港区开发建设有限公司，原告与业主单位之间没有签订合同，具体情况是根据长乐区政府2011年第三次常务会议纪要，长乐区政府与原告母公司签订的《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》以及客观实际情况，原告在本案中是根据长乐区政府指示以及相关协议约定，受长乐区政府和业主单位委托，进行疏港路的填海造地施工工作；关于用海审批的申请主体，《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》载明由原告母公司负责，《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》第三点载明“项目申报主体变更为松下港区开发建设有限公司”，因申报责任主体变更，原告并不了解项目前期报批的进展情况；因本项目为重点项目，业主单位虽没有明确具体开工时间和施工方式，但多次催促原告尽快施工，原告根据《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》和长乐区政府《会议纪要》中要求的三年内完成填海造地的规定进行施工。该项目已经基本完成填海；关于费用结算，原告认为，疏港路项目属于公共基础设施建设，相关建设费用应由政府承担，但是，疏港路工程尚未竣工，所以还未进行结算，原告将会与政府和业主商议垫付资金返还事宜。 2018年6月14日，被告制作询问笔录，被询问人陈世佳系福州市长乐区松下港区开发建设有限公司职员，陈世佳称案涉填海造地与其公司无关，该工程尚未进行勘查、设计，不可能开始委托施工单位进行施工；该项目还没有拨付相关经费。 2018年5月11日，被告委托福建省水产设计院，针对未取得海域使用权非法占用海域的实际面积进行测量，结论为“福州港松下港区疏港路一期工程非法占用海域面积为6.1901公顷”。 2018年10月24日，被告召开原告未取得海域使用权擅自占用海域的行政处罚听证会。 2018年10月29日，被告作出闽长海渔处罚〔2018〕007号《行政处罚决定书》,认定原告未取得海域使用权擅自占用海域进行填海,违反《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定，对原告做出责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间该海域面积应缴纳的海域使用金17倍罚款的行政处罚。 原审认为，本案是一起行政处罚案件。依据《中华人民共和国海域使用管理法》第七条第一款之规定,被告根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理,故本案被告具有作出讼争行为之职权。由于案涉违法填海行为的违法状态处于存续期间，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，被告的处罚决定并未超过法定时效;关于原被告所指的疏港路是否同一概念的争议，被告及第三人虽进行举证，但其证据不足以证明两地块存在差异性，应做出对行政机关不利的推定，认定二者存在包含与被包含的关系。 本案中被告通过以下证据确认违法主体：《现场笔录》、《询问笔录》、原告《询问笔录》、福建省高远建设工程开发有限公司元洪分公司《询问笔录》、松下港区牛头湾作业区填海造地协议书、福州松下码头土石方平整工程施工协议书、长乐市发展和改革局长发改基[2016]90号关于福州松下港区疏港路一期道路工程可行性研究报告的批复、招标失败公示、相关会议纪要、《福州港松下港区疏港路一期工程申请用海范围内海域现状测量技术报告》等,被告综合上述证据认定原告存在未取得海域使用权，擅自委托案外人进行填海造地施工的行为;同时依据鉴定单位的实地测量鉴定确认非法占用的海域面积，认定处罚金额。但被告仅基于这些事实做出讼争行政行为存以下欠缺： 一、处罚对象错误 根据原告港口开发部经理助理陈建国的询问笔录、福建高远建设工程开发有限公司梁锋的询问笔录，可以证实原告为项目的实施主体。但被告仅查清了实施项目的主体,未考虑到实施项目的主体是否等同于违法主体。被告所提供的证据不足以证明原告有申报的义务且是适格的处罚对象，理由如下: （一）被告并未查实原告与福州市各级政府部门之间的文件、会议纪要等材料，未能确定填海造地的申报义务主体。 （二）经查实，长乐市十五届政府2011年第3次常务会议上决定松下港区填海造地事项;2011年5月20日，长乐市人民政府与原告母公司上瑞公司根据上述会议签订《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》,确认案涉项目由原告负责实施;因福建省交通运输厅和福建省发展和改革委员会《关于福州港松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目预审的意见》认定整体开发收储原则上应由政府或政府指定的国有公司承担,《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》决定工程项目申报主体变更为松下港区开发建设有限公司。 （三）该变更行为并不等同于行政协议赋予原告的权利义务关系自动解除。第三人称《关于福州港松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目预审的意见》不批准原告作为该工程项目的建设单位，又称该批复已经送达原告。该证据存在以下欠缺： 第一，第三人并未举证证明原告已签收该文件； 第二，即便原告知晓该批复，也不意味着行政机关明确解除行政协议。行政行为一经作出，就具有公定力、确定力，对于行政机关和相对人都产生约束力。《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》中将业主单位变更为松下港区开发建设有限公司，但未通过书面方式告知原告已解除项目，在行政法领域，虽然行政协议的撤销、变更和解除主要取决于行政机关的单方意志，但第三人要单方解除行政协议，必须要有职权上和法律上的合法依据，并遵循合法、合理、公平原则的支配，本案中并无相关证据证实行政协议已被解除，更不必说被合理、合法、公平地解除。 第三，原告多次列席在该批复之后召开的相关政府工作会议，且后续会议中曾多次就案涉项目及征迁工作进行职权划分，并确定原告承担相应的权利义务：长政函［2014］71号为长乐市人民政府请求福建省海洋与渔业厅支持港区疏港××××海路段施工便道建设，认为“待发改部门立项审批后即可上报用海审批”；长港指［2015］6号函载明疏港路一期项目目前正在办理土地预审、林地报批中，计划2015年10月份完成项目核准，征迁民俗馆工作由原告负责，松下镇及相关部门配合，原告人员参会；长港指［2015］10号文件也议定松下港区疏港路一期工程项目的相关问题，亦有原告人员参会。 综合上述因素，原审认为，行政机关在做出行政处罚时并不明确负有申报义务的责任主体，且被告无充足证据证明案涉行政协议已被解除，构成讼争行政行为所依据事实不清、证据不足。 二、处罚金额过高 本案中，被告认为填海海域使用金的征收方式为一次性征收：6.1901公顷×750000元/公顷×17倍=78923775元。原审认为，本案存在处罚倍数过高的问题：被告的案件讨论（会审）笔录中提到“鉴于当事人违法行为被行政处罚后再次发生同类违法行为，因此使用严重情节予以处罚”，但被告在法院指定的举证期限内未提交原告存在同类违法行为的证据，当庭提交的证据存在超过举证期限和无法证明与公用设施用海“同类”两个问题，无法作为认定从重情节的考量因素，故被告对原告课以17倍的处罚，倍数过高。 综上，被告直接认定原告违反法律规定进行填海，并进行17倍的行政处罚的行为，存在责任主体不清、处罚金额过高的问题。因本案属于事实不清、主要证据不足，应当判决撤销。考虑到全案具体情况，应当责令被告重新作出行政行为。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销被告长乐区海渔局作出的闽长海渔处罚〔2018〕007号《行政处罚决定书》，责令被告长乐区海渔局重新作出行政行为。本案系海事行政案件，案件受理费为100元，由被告长乐区海渔局负担。 原审原告松下码头公司、原审被告长乐区海渔局和原审第三人长乐区政府均不服一审判决，提起上诉。 上诉人松下码头公司上诉称：松下码头公司根据政府要求实施的填海造地行为已经超过2年，案涉行政处罚超过时效，被诉行政处罚决定不具有合法性和正当性。从《中华人民共和国海域使用管理法》第三十九条规定看，填海造地和非法占用海域是不同的违法行为，非法占用海域有连续性，但是，占有主体并非松下码头公司，而是业主单位或者说是政府。因此，从时效层面上，处罚对象只有指向业主单位或政府本身才具合法性，针对上诉人的处罚是不合法的。综上，请求在维持原审判决的基础上，依法改判认定长乐区海渔局闽长海渔处罚〔2018〕007号《行政处罚决定书》超过时效。 上诉人长乐区海渔局上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误。主要理由是：一、在2012年11月，松下港区开发建设指挥部作出《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》之后，确认关于疏港路工程建设涉及海洋使用审批及项目立项的申报主体变更为松下港区开发建设有限公司之后，作为业主单位或者长乐区政府，就已经明确了由松下港区开发建设有限公司作为该项目的建设单位，按政府投资项目的程序依法建设该项目。而该项目也直到2016年9月26日方获得立项批复。同时，被上诉人对申报主体的变更、建设单位的变更均已经知情，明确知晓其已经不是经依法批准的松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目的建设单位，不得实施填海造地行为。但是，由于被上诉人于2015年以福州牛头湾码头有限公司的名义审批第12、13号泊位完毕后，为了能够实现陆地与第12、13号泊位的交通连接便道，方才在松下港区开发建设有限公司以及长乐区政府没有授权的情况之下，自行对被处罚的6.1904公顷海域进行了违法填海。二、一审法院认为《松下港牛头湾作业区填海造地协议书》系行政协议，该协议并未解除，被上诉人基于该协议书的授权履行实施填海造地的行为，一审法院该判断是错误的。由于该协议书中关于由被上诉人投资建设松下港区配套陆域填海造地工程项目的内容，于2011年7月25日被福建省交通运输厅、福建省发展和改革委员会作出的闽交港航预审（2011）19号《福建省港口规划区域内建设项目预审表》（批复）“不予同意”而终止。因此，该协议失去了可以继续履行的前提，被上诉人不再是经依法批准的建设单位，不应当继续实施填海造地行为。而且在2011年7月25日福建省交通运输厅、福建省发展和改革委员会的批复作出后直到现在，长乐区政府或者业主单位松下港区开发建设有限公司或者松下港区开发建设指挥部均没有授权被上诉人针对尚未进行用海审批的海域实施任何违法的行为。三、上诉人作出案涉行政处罚决定之前，针对被处罚相对人的认定作了充分的调查取证。首先，对于实施单位的认定各方均不持异议，被上诉人在调查过程和一审庭审过程中均未否认由其委托福建高远建设工程开发有限公司实施违法填海的行为。其次，对于申报主体的认定，上诉人对业主单位松下港区开发建设有限公司相关授权人员进行询问，业主单位明确表示其在尚未办理用海审批手续之前，从未委托被上诉人实施违法填海的行为。因此，上诉人认定被上诉人为违法使用海域实施填海行为的行政处罚相对人是准确的。四、上诉人对被上诉人的违法填海行为处以17倍的罚金，符合裁量标准，并无不当。被上诉人在此次违法使用海域行为之前，曾有多次占用海域的行为被相关行政机关进行过行政处罚，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条以及《福州市海洋与渔业局行政处罚自由裁量标准（海洋篇）》之相关规定，被上诉人此次违法占用海域的行为应当认定为“未经批准或者骗取批准进行围海、填海活动的”，结合其“被行政处罚后再次发生同类违法行为的”情况，应当认定为情节严重，故应当适用“责令退还非法占用海域，恢复海域原状，没收违法所得，按照十七倍处罚”。综上，上诉人对违法填海行为的行政处罚相对人认定准确，不存在一审法院认为的“处罚对象错误”的情况，处罚标准及金额亦严格在查明案情的基础上依据相关法律及标准作出，并不存在处罚标准过高的问题。一审判决认定事实、适用法律和判决结果均错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人松下码头公司的全部诉讼请求。 上诉人长乐区政府上诉称，原审判决认定事实、适用法律和判决结果均错误。主要理由是：原审判决对违法主体的认定错误。原审判决认为《松下港牛头湾作业区填海造地协议书》系行政协议，该协议并未解除，被上诉人基于该协议书的授权履行实施填海造地的行为，该判断是错误的。其一，如果该协议未解除，那么按该协议，上诉人同意被上诉人或其母公司投资建设松下港区挖山填海造地工程项目，是附有条件的，即必须“依法实施”必须办理项目立项、用海、用地、用林等各项审批手续。但被上诉人却未批先建，其行为是违法的，违法主体当然是被上诉人。其二，被上诉人在办理项目的行政审批和行政许可时，有权机关不同意其投资建设该项目，该建设项目因此不存在，被上诉人没有建设权利，不得建设，其实施填海，构成违法，责任应由其自行承担。其三，现在的疏港路项目，是依法许可给国有企业长乐区松下港区开发建设有限公司，是由政府投资的建设项目，与被上诉人无关。综上，长乐区海渔局所作出的行政处罚决定，没有错误。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人松下码头公司的全部诉讼请求，一、二审诉讼费用由松下码头公司负担。 上诉人提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院，上述证据均已经原审庭审质证。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，案涉填海行为虽然于2015年1月竣工，但案涉填海工程未经审批违法占用海域，在未经整改之前，其占用海域的违法情形处于持续状态。因此，上诉人松下码头公司关于案涉违法填海行为已超过2年行政处罚时效的上诉理由不能成立，本院不予支持。 行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，证据确凿充分。本案中，上诉人长乐区海渔局作出被诉行政处罚决定，认定上诉人松下码头公司为本案被处罚对象，事实不清，证据不足。案涉填海项目缘于长乐市十五届政府2011年第3次常务会议纪要议定事项。2011年5月20日，原长乐市人民政府与上瑞公司签订《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》,确认案涉填海造地工程由松下码头公司负责实施。松下码头公司在履行该项目的立项审批中，因福建省交通运输厅和福建省发展和改革委员会在预审意见中明确指出，港口岸线资源是公共战略资源，整体开发收储原则上应由政府或政府指定的国有公司承担,不同意由松下码头公司开展该项目前期工作。故松下港区开发建设指挥部决定工程项目申报主体变更为松下港区开发建设有限公司。但是，该变更行为并不等同于原长乐市人民政府与上瑞公司签订的填海造地协议中松下码头公司的权利义务关系自动解除。首先，该协议并未规定协议解除的条件；其次，上诉人长乐区政府也没有提供证据证明其已明示松下码头公司解除该协议；再次，项目业主变更后，松下码头公司并未被要求停止港区开发的相关工作。而且在此后松下港区开发建设指挥部召开的一系列会议中，松下码头公司既是参会成员之一，又被要求负责民俗馆的征迁工作。还需要指出的是，案涉填海工程从2013年3月1日动工至2015年1月5日竣工，在长达1年10个月期间，上诉人长乐区海渔局并未对松下码头公司的填海行为进行制止，直到2018年4月9日才作出《检查通知书》，对松下码头公司的填海情况进行检查。松下港区开发建设指挥部和项目业主单位松下港区开发建设有限公司对松下码头公司的填海行为也没有提出异议。因此，松下码头公司基于其母公司上瑞公司与原长乐市人民政府签订的协议而实施的填海行为，该行为的法律后果不应由松下码头公司承担。上诉人长乐区海渔局未查清上述事实，即认定松下码头公司为案涉违法填海行为法律后果的承担者，对松下码头公司处以该违法占用海域面积应缴纳的海域使用金17倍罚款的行政处罚，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。鉴于案涉填海工程未经审批，非法占用海域的行为应受处罚，长乐区海渔局应当继续查清事实，对违法行为责任人重新作出行政处罚，故原审判决撤销被诉行政处罚决定，并责令长乐区海渔局重新作出行政行为，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。三上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人福州松下码头有限公司和上诉人福州市长乐区人民政府各负担25元、上诉人福州市长乐区海洋与渔业局负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  许秀珍 代理审判员  黄吉明 二〇一九年十二月三日 法官助理聂文佳 书记员张思薇 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……