福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终1091号 上诉人（原审原告）陈淑华，女，1932年5月15日出生，汉族，住福建省莆田市城厢区。 上诉人（原审原告）郑素萍，女，1962年12月25日出生，汉族，住福建省莆田市城厢区。 上诉人（原审原告）吴菁菁，女，1986年8月10日出生，汉族，住福建省莆田市城厢区。 上诉人（原审原告）吴章明，男，1963年2月2日出生，汉族，住福建省莆田市城厢区。 上述上诉人共同的委托代理人吴勇、施高攀，福建理策律师事务所律师。 上诉人（原审被告）莆田市城厢区住房和城乡建设局，住所地福建省莆田市城厢区荔华东大道269号区政府机关大院二层。 法定代表人黄志汉，局长。 委托代理人李晓忠，副局长。 委托代理人洪芳芳，福建新世通律师事务所律师。 陈淑桦、郑素萍、吴菁菁、吴章明（以下简称陈淑桦等4人）因诉莆田市城厢区住房和城乡建设局（以下简称城厢区住建局）未按约定履行行政协议一案，陈淑桦等4人与城厢区住建局均不服宁德市中级人民法院（2019）闽09行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告坐落于莆田市××区××街道北磨社区鲤鱼山的房屋被纳入鲤鱼山二期片区改造项目征收范围内。2012年10月24日，莆田市城厢区人民政府作出莆城政〔2012〕297号房屋征收决定书，对包括原告在内的鲤鱼山二期片区范围内的所有房屋实施征收。同日，莆田市城厢区人民政府作出房屋征收公告。公告的附件《房屋征收补偿方案》载明安置房计价标准：安置房建筑面积与可安置面积相等的部分，按安置价为3998元／㎡计价；超过可安置面积的部分，分别按优惠价及市场价计价。其中：超面积部分在旧房建筑面积15%以内的部分（每户最多不得超过15㎡）按优惠价为4198元／㎡计价，其余超面积的部分按市场价为6198元／㎡计价；自套房第七层起计取层价差，安置价及优惠价每层递增30元／㎡，市场价每层递增50元／㎡。2012年11月1日，原告与被告签订《征地拆迁补偿安置协议书》，协议约定：征收房屋编号为Ａ115、116；征收房屋总建筑面积为377.56㎡，建筑占地面积100.46㎡；原告被征收房屋的全部补偿款为1660069元；被告安置原告的安置房总价款为1629489元；具体套房情况为（楼盘名骏欧龙盘）1号楼401室房屋的建筑面积约为137.23㎡，其可安置相等面积为114.48㎡（按安置价为3998元／㎡计价共为457691元），超面积在15㎡以内按优惠价的部分为15㎡（按优惠价为4198元／㎡计价共为62970元），其余超面积按市场价的部分为7.75㎡（按市场价6198元／㎡计价共为48035元）；5号楼503约131.54㎡,5号楼603约131.54㎡，均为可安置相等面积（按安置价为3998元／㎡计价共为525897元），没有超面积部分。同时约定以上面积均指建筑面积（含公摊部分），安置房面积以产权登记的面积为准。产权登记面积与协议约定面积有误差的，误差的面积按《房屋征收补偿方案》规定的单价计算，多还少补。2016年12月28日，福建俊欧置业有限公司委托莆田市房地产测绘队对涉案安置房进行了测绘。莆田市房地产测绘队分别出具莆房测2016［142］-1号、2016［142］-5号《房屋建筑面积测绘报告》，报告载明：1号楼401室建筑面积为139.52㎡，5号楼503室、603室建筑面积均为133.41㎡。2017年2月24日，被告在湄洲日报登报通知涉案拆迁户在2017年3月10日至2017年3月24日期间按实结算安置房差价款并付清余款。2018年12月28日，被告在案涉安置房社区公示栏张贴公告要求各拆迁户尽快结算。针对原告户的安置房交付，被告制作了鲤鱼山二期安置房交付结算表，结算表记载经测量涉案安置房大于协议约定部分面积按照6198元／㎡计价。原告不服，以莆田市城厢区人民政府、城厢区住建局、莆田市城厢区龙桥街道办事处为被告向法院提起行政诉讼。对此，法院已另作行政裁定，以莆田市城厢区人民政府、莆田市城厢区龙桥街道办事不是适格被告为由，裁定驳回对莆田市城厢区人民政府、莆田市城厢区龙桥街道办事的起诉。 另查明，2019年6月20日，原告为了能够及时办理涉案房屋的产权证及申购停车位。原告按照被告提供的安置房交付结算表先行结算，并办理了交房手续。 原审认为，本案双方当事人争议焦点问题为：一、原告提起本案诉讼是否符行政诉讼的起诉条件。二、原告主张被告未按照约定履行行政协议及要求相应的赔偿理由是否成立。 一、原告提起本案诉讼是否符行政诉讼的起诉条件。 公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当要符合法定的起诉条件，本案双方当事人对于起诉条件争议主要在以下几个方面，对此予以分析、认定如下： 1.本案是否属于行政诉讼受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议……”。本案中，原告主张被告未按照约定履行行政协议，属于上述法律规定的行政诉讼受案范围。被告认为本案属于民事案件，不属于行政诉讼受案范围的主张，缺乏依据，不予支持。2.原告起诉是否超过起诉期限问题。本案原告知道权利受到侵犯时间为被告在湄洲日报登报告知交房，也即2017年2月24日，该行为发生于《最高人民法院关于适用的解释》实施之前，而案件诉讼活动跨越到《最高人民法院关于适用的解释》实施之后。根据行政行为发生当时行之有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。而根据原告起诉之后生效的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，上述相应期限减至一年。对于法律修改前后，如何适用起诉期限的法律规定,现行的行政诉讼法律没有明确。但比较而言，适用行政行为发生之时生效的法律，更有利于保护上诉人行使诉讼权利。因此，法院确定按行政机关实施行政行为当时生效的行政诉讼法律对本案起诉期限进行判断。故原告于2017年2月24日知道行政行为其于2019年1月10日提起行政诉讼并未超过两年二年的起诉期限。被告主张原告起诉超过起诉期限，缺乏依据，不予支持。 二、原告主张被告未按照约定履行行政协议及要求相应的赔偿理由是否成立。 1.关于安置房实际建筑面积超过协议约定面积部分如何计价问题。原、被告双方签订的《征地拆迁补偿安置协议书》约定：原告可得安置房1号楼401室约137.23㎡；5号楼503、603均约131.54㎡。但经测量安置房实际建筑面积为1号楼401室139.52㎡，比协议约定面积137.23㎡大了2.29㎡。5号楼的503、603室建筑面积为133.41㎡，比协议约定面积131.54㎡大了1.87㎡。同时协议约定以上面积均指建筑面积（含公摊部分），安置房面积以产权登记的面积为准。产权登记面积与协议约定面积有误差的，误差的面积按《房屋征收补偿方案》规定的单价计算，多还少补。行政机关要依法、依约履行行政协议。原告、被告双方对安置房的面积等进行了约定，在规划设计等指标并未调整的情况下，被告要按照协议约定交付安置房。在安置房实际建筑面积超过协议约定面积的情况下，协议虽然约定按照《房屋征收补偿方案》规定的单价计算，多还少补。但应当适用何种标准收取约定不明确。对此法律作了规定，《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定“出卖人交付使用的房屋套内建筑面积或者建筑面积与商品房买卖合同约定面积不符，合同有约定的，按照约定处理；合同没有约定或者约定不明确的，按照以下原则处理：（一）面积误差比绝对值在３％以内（含３％），按照合同约定的价格据实结算，买受人请求解除合同的，不予支持；（二）面积误差比绝对值超出３％，买受人请求解除合同、返还已付购房款及利息的，应予支持。买受人同意继续履行合同，房屋实际面积大于合同约定面积的，面积误差比在３％以内（含３％）部分的房价款由买受人按照约定的价格补足，面积误差比超出３％部分的房价款由出卖人承担，所有权归买受人。”本案应当按照该司法解释规定原则处理进行结算。即对1号楼401室的实际面积比协议约定的面积大了2.29㎡，其面积误差比绝对值为1.67%；对5号楼503室、603室的实际面积比协议约定的面积各大了1.87㎡，其面积误差比绝对值均为1.42%。各套房的面积误差比均在3%以内，应由原告按补偿方案规定的安置价3998元／㎡价格予以补足。被告主张应按6198元／㎡计价，缺乏依据，不予支持。2.关于临时安置补助费计算问题。原、被告双方签订的《征地拆迁补偿安置协议书》约定：被征收人实行自行过渡，临时过渡期限按实结算，自被拆迁人交付旧房之日至安置房结算交房之日止，过渡期暂定36个月；因征收部门的责任延长过渡期限的，应当自逾期之日按照《房屋征收补偿方案》规定的临时安置补助标准的两倍支付逾期安置补助费。协议另约定：安置房的各期交款具体时间以被告书面通知或在湄洲日报登报通知时间为准。本案中，2017年2月24日，被告在湄洲日报登报通知涉案拆迁户在2017年3月10日至2017年3月24日期间进行结算，且被告亦将安置补助费计算至2017年3月31日。原告如认为被告未依法安置可，可在结算后寻求救济。原告在被告已通知结算的情况下，未进行结算。故原告主张被告支付2017年4月起至实际交付安置房屋过渡期间的临时安置补偿费人民币95130元（暂时计算至起诉之月的数额，最后据实结算），缺乏依据，不予支持。3.关于办理停车位申购手续问题。根据原告提供的情况说明，被告已启动停车位申领工作，原告已实际申领了停车位。故原告主张被告为其办理停车位申购手续，缺乏依据，不予支持。4.关于经济损失赔偿问题。原告要求被告赔偿原告因被告未依法履行合法遭受的经济损失30万元，但其并未提供相应的证据支持其该主张。故对原告主张该项赔偿，缺乏依据，不予支持。5.关于律师费用赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，当事人主张行政赔偿的应以直接损失为原则给予赔偿。而原告主张的律师费用的赔偿不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围。故原告主张该项赔偿，缺乏依据，不予支持。 综上，被告未依照约定履行行政协议，但鉴于该协议已实际履行完毕，依法应当确认违法。原告主张安置房实际建筑面积超过协议约定面积，误差比在３％以内（含３％）部分的房价款按安置价3998元／㎡价格计价，予以支持。对于原告的其他诉讼主张，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：一、确认被告莆田市城厢区住房和城乡建设局未依照约定履行其与原告陈淑桦、郑素萍、吴菁菁、吴章明签订的《征地拆迁补偿安置协议书》的行为违法。二、被告采取补救措施，即1号楼401室、5号楼503室及603室房屋超出安置协议约定的建筑面积（分别为2.29㎡、1.87㎡、1.87㎡）的房价款应按补偿方案规定的3998元/㎡价格收取，已结算房价款多余部分予以返还。三、驳回原告陈淑桦、郑素萍、吴菁菁、吴章明的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告莆田市城厢区住房和城乡建设局负担。 上诉人陈淑桦等4人不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审第三项判决，依法改判支持上诉人提出的支付自2017年4月至实际交房之日（2019年6月20日）的临时安置补助费、经济损失及承担律师费的诉讼请求。主要理由是：1.原审判决未支持上诉人要求支付自2017年4月至2019年6月20日实际交房之日期间的临时安置补助费的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法应当予以纠正。2.原审判决未依法判决被上诉人赔偿上诉人经济损失及律师费，严重损害了上诉人的合法权益，请求二审法院查明事实后依法支持上诉人的主张。 针对城厢区住建局的上诉请求和理由，陈淑桦等4人答辩称：1.关于交付的安置房实际面积与约定面积不符的误差部分面积计价问题，补偿协议并没有明确约定及补偿方案没有规定具体标准。2.本案涉及的房屋征收补偿协议系在2012年11月1日签订的，修订的行政诉讼法于2015年5月1日起施行，现在对本案涉及的补偿协议用行政案件进行审理无可非议。3.关于本案法律适用问题，根据我国诉讼制度的特色和行政审判工作的实际以及原《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的规定，人民法院在审查行政协议审判工作中，应当在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。4.本案是对履行补偿协议事项起诉的，并未超过法定起诉期限。此外，因城厢区住建局的违约违法行为导致答辩人无法按期回迁，城厢区住建局应当对答辩人的损失承担相应的责任，包括27个月迟延交付安置房的临时安置补助费以及其他各项经济损失。 上诉人城厢区住建局不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决第一、二项判决，依法改判驳回陈淑桦等4人的诉讼请求，并由陈淑桦等4人承担一、二审诉讼费。主要理由是：1.原审法院认定安置房产权登记面积与协议约定面积误差部分的计价标准约定不明确，纯属认定事实错误。双方在《征地拆迁补偿安置协议书》第四条第2点中已作出明确约定，因此应当依约履行。2.原审法院适用《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条对误差面积进行结算以及认定本案属于行政诉讼受案范围，适用法律严重错误。3.原审法院判令面积误差比在3%以内部分的房价款按安置价3998元/㎡计价，必将给国家利益造成重大损失，依法应予纠正。另陈淑桦等4人起诉时已超过起诉期限。 针对陈淑桦等4人的上诉请求和理由，城厢区住建局答辩称：1.原审判决驳回陈淑桦等4人关于2017年4月起至实际交付房屋期间的临时安置补助费的诉讼请求，是正确的。2.上诉人之所以迟至2019年接收房产，系由其自身原因所致，非答辩人过失所致。3.上诉人所谓的经济损失和律师费缺乏事实和法律依据，不能成立。 一审期间，各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称及证明对象均记录于原审判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审法院认定的基本事实和采信证据予以确认。 针对本案争议焦点问题，本院分析如下： 一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。本院认为，2012年11月1日，陈淑桦等4人与城厢区住建局签订了案涉《征地拆迁补偿安置协议书》，约定了安置房建筑面积及相应价款。2017年2月24日，城厢区住建局在《湄洲日报》登报通知案涉拆迁户在2017年3月10日至2017年3月24日期间按实结算安置房差价款并付清余款。针对陈淑桦等4人的安置房交付，城厢区住建局制作了《鲤鱼山二期安置房交付结算表》，结算表记载经测量案涉安置房大于协议约定部分面积按照6198元／㎡计价。陈淑桦等4人对此不服，于2019年1月提起本案诉讼。因此本案系因行政机关履行行政协议而引发的诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人城厢区住建局认为本案不属于行政诉讼受案范围的理由，不能成立。 二、关于本案是否超过法定起诉期限的问题。本院认为，城厢区住建局在《湄洲日报》登报告知交房的时间为2017年2月24日，上诉人陈淑桦等4人应于2017年2月24日之后才可能知道城厢区住建局履行协议的实际情况。根据当时生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，起诉期限从行政相对人知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过２年。结合2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定的起诉期限来看，上诉人于2019年1月提起行政诉讼，系在《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限范围内，同时，未超过《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》施行之日起1年的起诉期限。因此，上诉人陈淑桦等4人于2019年1月提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。上诉人城厢区住建局认为本案超过法定起诉期限的理由，不能成立。 三、关于本案行政机关是否存在违约以及违约责任的承担问题。本院认为，2012年11月1日，原告与被告签订《征地拆迁补偿安置协议书》中约定：征收房屋编号为A115、116；征收房屋总建筑面积为377.56㎡，建筑占地面积100.46㎡；原告被征收房屋的全部补偿款为1660069元；被告安置原告的安置房总价款为1629489元；具体套房情况为（楼盘名骏欧龙盘）1号楼401室房屋的建筑面积约为137.23㎡，其可安置相等面积为114.48㎡（按安置价为3998元／㎡计价共为457691元），超面积在15㎡以内按优惠价的部分为15㎡（按优惠价为4198元／㎡计价共为62970元），其余超面积按市场价的部分为7.75㎡（按市场价6198元／㎡计价共为48035元）；5号楼503约131.54㎡,5号楼603约131.54㎡，均为可安置相等面积（按安置价为3998元／㎡计价共为525897元），没有超面积部分。从双方协议的约定来看，协议签订之时，并不存在超出协议约定而需按照市场价计算的面积部分，而城厢区住建局在与上诉人陈淑桦等4人结算时，安置房实际建筑面积为：1号楼401室为139.52㎡，比协议约定面积137.23㎡增加了2.29㎡；5号楼503室建筑面积为133.41㎡，比协议约定面积131.54㎡增加了1.87㎡;5号楼603室建筑面积为133.41㎡，比协议约定面积131.54㎡增加了1.87㎡。该增加的面积部分既未在补偿安置协议约定的范围内，亦非协议双方当事人意思自治的结果，而由此产生的直接后果是上诉人陈淑桦等4人需额外承担补偿协议预期之外的付款义务，对此，城厢区住建局作为案涉房屋的征收部门，未严格履行已签订的协议，应承担主要的过错责任。原审认定城厢区住建局未依照约定履行行政协议，但鉴于该协议已实际履行完毕，而判决确认违法，并无不当。 因城厢区住建局未严格履行已签订的行政协议，造成上诉人陈淑桦等4人额外承担的超出协议约定面积的房款部分，城厢区住建局应承担主要的过错责任。由于案涉房屋的拆迁安置项目为鲤鱼山二期片区改造项目，行政机关对于被征迁人的拆迁安置，具有公共利益的特性，不同于一般的商品房开发，行政机关与被征迁人签订的补偿安置协议亦不能完全等同于通常的商品房买卖合同。故，原审适用《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》处理补偿安置协议的违约问题，确有不妥，本院依法予以纠正。本案中，案涉《征地拆迁补偿安置协议书》第四条第2点虽然约定：以上面积均指建筑面积（含公摊部分），安置房面积以产权登记的面积为准。产权登记面积与协议约定面积有误差的，误差的面积按《房屋征收补偿方案》规定的单价计算，多还少补。但并没有明确约定按房屋征收补偿方案中规定的何种单价计算，应属约定不明。因案涉行政协议未就超出协议约定面积的单价作出约定，鉴于城厢区住建局存在违约过错，在两方上诉人均有继续履行协议意向的前提下，从信赖利益保护及有利于保护被征迁人利益的角度出发，对于超出协议约定的面积部分应按案涉行政协议确定的优惠价4198元/㎡价格计算。上诉人陈淑桦等4人因城厢区住建局的违约行为而多支付的部分购房款，城厢区住建局应当予以返还。 四、关于本案的临时安置补助费的计算问题。本院认为，案涉《征地拆迁补偿安置协议书》中载明临时安置补助费结算方式为：自征迁户交付旧房之日起至安置房结算交房之日止，且安置房的各期交款具体时间以城厢区住建局书面通知或在《湄洲日报》登报通知时间为准。本案中，城厢区住建局于2017年2月24日在《湄洲日报》登报通知涉案征迁户在2017年3月10日至2017年3月24日期间进行结算，之后，城厢区住建局实际亦将安置补助费计算至2017年3月31日予以结算。陈淑桦等4人主张城厢区住建局应支付自2017年4月至2019年6月20日实际交房之日期间的临时安置补助费的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于上诉人陈淑桦等4人主张的要求城厢区住建局赔偿其经济损失及律师费的问题，因上述费用不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定的赔偿范围，本院亦不予支持。 综上，原审判决确认城厢区住建局未依照约定履行其与陈淑桦等4人签订的《征地拆迁补偿安置协议书》的行为违法，并无不当，依法应予维持。原审适用《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》作出的判决，适用法律错误，依法予以纠正。上诉人城厢区住建局的部分上诉理由成立，本院予以支持。上诉人陈淑桦等4人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决如下： 一、维持宁德市中级人民法院（2019）闽09行初15号行政判决第一项、第三项； 二、撤销宁德市中级人民法院（2019）闽09行初15号行政判决第二项； 三、上诉人莆田市城厢区住房和城乡建设局对位于城厢区鲤鱼山二期片区（楼盘名骏欧龙盘）的1号楼401室、5号楼503室及603室房屋产权登记面积超出《征地拆迁补偿安置协议书》已约定安置面积的房价款应按前述安置协议书确定的优惠价4198元／㎡价格收取。上诉人莆田市城厢区住房和城乡建设局应将已结算房价款中多收取部分的购房款返还上诉人陈淑桦、郑素萍、吴菁菁、吴章明。 四、驳回上诉人莆田市城厢区住房和城乡建设局的其他上诉请求。 本案二审案件受理费50元由上诉人莆田市城厢区住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇一九年十二月二十三日 书记员  宋安然 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……