福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽04行终72号 上诉人（原审原告）沙县京泉建材有限公司，住所地福建省沙县虬江金泉村磨面坑，统一社会信用代码91350427741697319Q。 法定代表人林凤英，该公司执行董事。 委托代理人钱亮，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 委托代理人黄曦，沙县京泉建材有限公司员工。 被上诉人(原审被告)沙县生态综合执法局，住所地福建省三明市沙县虬江东路43号，统一社会信用代码11350427MB0321488Q。 负责人詹德状，沙县生态综合执法局局长。 出庭行政负责人曹正盛，沙县生态综合执法局分管副局长。 委托代理人曹翔，福建竞成律师事务所律师。 委托代理人连应增，沙县生态综合执法局工作人员。 上诉人沙县京泉建材有限公司(以下简称京泉建材公司)因诉沙县生态综合执法局行政处罚纠纷一案，不服福建省沙县人民法院（2019）闽0427行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人京泉建材公司的法定代表人林凤英及委托代理人钱亮、黄曦，被上诉人沙县生态综合执法局分管副局长曹正盛及委托代理人曹翔、连应增到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2011年5月1日，沙县公路建设指挥部与京泉建材公司签订了《三明长深调整公路连接线工程迁移七里坑采石场补偿协议书》，约定由沙县公路建设指挥部负责落实由三明长深高速公路连接线公司规划并审批一块约25亩林地（只负责林业审批）作为京泉建材公司的新采矿安置地。新采矿区占地25亩，自本协议签订之日起一年后（从2012年5月1日起）须在新安置点进行采矿。沙县公路建设指挥部除负责林地审批外，其他土地、采矿、环保、安全等一切采矿手续均由京泉建材公司自行负责办理。该协议还就其他事项进行了约定，并附有新采矿安置地“七里坑”采石场的25亩红线图及坐标。协议签订后，京泉建材公司于2011年5月份先后组织其公司员工黄阿细、林黄松等人进入“七里坑”采石场开始平整土地、采挖石料，并将石料经加工后用于销售。京泉建材公司在采挖石料过程中，其未经沙县林业主管部门批准，擅自在红线图以外将林地使用权人为沙县水南国有林场的54林班15大班1小班、54林班15大班3小班、54林班16大班1小班、54林班9大班1小班部分山场一并采挖。经鉴定，上述擅自采挖山场面积为9.95亩，扣除施工便道、无林地及塌方的山场面积3.5亩，京泉建材公司实际占用林地面积为6.45亩（4300.22平方米），被占用林地类型为用材林。 2017年11月7日，沙县林业局以京泉建材公司未经审核同意擅自改变林地用途6636.65平方米（9.95亩）为由对京泉建材公司作出沙林罚决字[2016]第16001号行政处罚决定书，责令京泉建材公司六个月内恢复原状，并处以199099.50元的罚款。京泉建材公司不服该行政处罚，于2018年5月7日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销上述行政处罚决定。2018年9月5日，沙县林业局以上述行政处罚决定有误，部分证据尚需调查核实为由，决定撤销上述行政处罚决定书。同月11日，京泉建材公司向一审法院申请撤诉，一审法院于次日裁定予以准许。 2018年12月23日，沙县林业局将案件移送沙县生态综合执法局处理。沙县生态综合执法局受理后，于2018年12月24日作出沙生态行罚意字[2018]第16005号行政处罚意见书，建议对京泉建材公司责令其限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米30元罚款，即4300.22平方米×30元/平方米=129006.60元。2018年12月25日，沙县生态综合执法局向京泉建材公司作出并送达沙生态行罚权告字[2018]第16005号行政处罚先行告知书及沙生态行罚听权告字[2018]第16005号行政处罚听证权利告知书。次日，京泉建材公司提出听证申请。2019年1月14日，沙县生态综合执法局举行听证会，沙县生态综合执法局调查人员提出了本案违法的事实、证据和行政处罚建议，京泉建材公司对案件事实的证据和法律适用进行了申辩和质证。听证会结束后，沙县生态综合执法局于2019年1月22日作出沙生态行罚意字[2018]第16005-1号行政处罚意见书，认为原认定事实符合法律规定，确有应受行政处罚的违法行为，建议按原处理意见处罚。次日，沙县生态综合执法局经负责人同意后，向京泉建材公司作出并送达沙生态行罚决字[2019]第16001号行政处罚决定书，认定京泉建材公司在2011年5月至2016年5月份，未经县级林业主管部门审核同意，在沙县水南国有林场“七里坑”山场安置用地采挖石料，擅自改变林地用途面积4300.22平方米（6.45亩），被占用林地类型为用材林。其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，已构成违法，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，决定对其处以责令限期恢复原状并处非法改变用途林地每平方米30元的罚款，即4300.22平方米×30元/平方米=129006.60元。京泉建材公司不服该处罚决定，遂向一审法院提起行政诉讼。 另查明，根据2017年12月27日《福建省人民政府关于同意沙县开展相对集中生态环境行政处罚权工作的批复》（闽政文〔2017〕459号）和2018年2月1日《沙县人民政府关于印发沙县生态综合执法局执法工作方案的通知》〔沙政（2018)9号〕相关规定，经福建省人民政府研究，同意由沙县开展相对集中生态环境行政处罚权工作，沙县生态综合执法局为沙县人民政府直接领导的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任，是开展相对集中行政处罚权实施生态领域综合执法的执法主体。该两份文件还附有《沙县相对集中生态环境行政处罚权执法依据》，其中包括了《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的行政处罚权。 关于京泉建材公司提出的沙县公安局森林分局无执法权限问题。根据《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》【林安发〔2013〕206号】规定，森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门名义受理、查处林业行政案件。在2016年沙县尚未组建沙县生态综合执法局，林业行政案件仍由沙县林业局管辖的情况下，沙县公安局森林分局受理、查处林业行政案件并无不当，其调查收集的证据材料可以作为本案行政处罚的依据。在组建沙县生态综合执法局后，沙县公安局森林分局将相关案件材料移送沙县生态综合执法局处理符合法律规定。 关于京泉建材公司提出其已将土石方工程承包给黄阿细、林黄松，其已尽到合理义务，即便黄阿细、林黄松存在超范围采挖行为，亦应当由黄阿细、林黄松承担相应的责任，与其无关的问题。经审查，京泉建材公司系“七里坑”安置用地业主，该安置用地的土石方工程亦由京泉建材公司负责，虽然京泉建材公司将具体土石方工程交由黄阿细、林黄松实施，但从京泉建材公司调取的工资发放表、工程结算单、增值税普通发票、石油销售普通发票等证据可以证实，采挖石料的销售、柴油、爆破品的购买均由京泉建材公司实施，黄阿细、林黄松工资亦由京泉建材公司发放。因此，京泉建材公司系违法行为主体，相应的法律后果应当由京泉建材公司承担。 关于京泉建材公司提出的其依据沙县公路建设指挥部提供的红线图及交桩，聘请专业人员对现场进行放样确定了采挖范围，黄阿细、林黄松在采挖范围内施工，未超范围采挖的问题。沙县公路建设指挥部提供了红线图后，无证据表明京泉建材公司是否有聘请专业人员对采挖范围进行了放样。而且即便进行了放样确定了采挖范围，亦不能证明京泉建材公司有在采挖范围内施工。沙县公路建设指挥部虽然在2017年6月21日复函称“根据省国土测绘院提供的2017年1月七里坑石场安置地开挖工程界线及地形图，京泉建材公司开挖区域为我部提供的安置区范围内。”但根据福建中博司法鉴定中心于2016年6月12日出具的司法鉴定意见书以及“七里坑”采石场的卫星及航拍影像图，沙县公路建设指挥部的答复函明显与事实不符，故京泉建材公司提出其未超范围采挖的申辩意见不予采纳。 关于京泉建材公司提出的被诉行政处罚决定的作出严重违反法定程序，调取证据多处违法问题。在前文的证据质证过程中，已就取证合法性问题作了相关阐述，在此不再赘述，沙县生态综合执法局将沙县林业局移送的证据材料作为认定本案行政处罚的证据并无不当，并不违反法律规定。 关于京泉建材公司提出的被诉行政处罚决定未制作听证报告、未经负责人集体讨论问题。一审法院认为，根据行政诉讼法及其司法解释规定，沙县生态综合执法局对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，该证据不仅包括作出该行政行为事实证据，还应当包括行政机关内部讨论、审批等程序性证据。另外，根据《林业行政处罚听证规则》第三十一条规定，听证结束后，听证主持人应当根据听证确定的事实和证据，依照有关法律、法规、规章对原拟作出的处罚决定及其事实、理由和依据进行复核，向林业行政主管部门行政负责人提出对听证案件处理的听证报告。因此，沙县生态综合执法局应制作拟作出案件处理的听证报告并在规定期限内向法院提交。本案中，沙县生态综合执法局虽然在第一次庭审结束后向法院提交了听证报告，但其提交听证报告的时间已超过了法定期限，根据行政诉讼法规定，对于逾期提供的，视为未制作听证报告。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。沙县生态综合执法局根据《福建省林业厅关于印发林业行政处罚裁量规则和基准的通知》对京泉建材公司处以按30元/平方米的顶格处罚，且罚款金额较大，应当属于行政处罚法规定的较重行政处罚，该行政处罚应当经其负责人集体讨论决定。但在本案中，沙县生态综合执法局并未经负责人集体讨论决定便作出被诉行政处罚。综上，沙县生态综合执法局未制作听证报告、作出被诉行政处罚决定未经负责人集体讨论决定程序违法，京泉建材公司的申辩意见予以采纳。 关于京泉建材公司提出的沙县生态综合执法局在作出被诉行政处罚决定前未听取其提出陈述和申辩问题。经审查，沙县生态综合执法局在作出被诉行政处罚决定前，已向京泉建材公司送达了《行政处罚听证权利告知书》及《行政处罚先行告知书》，京泉建材公司亦及时向沙县生态综合执法局申请听证。在听证会上，京泉建材公司就拟作出的行政处罚决定进行了陈述和申辩，沙县生态综合执法局就京泉建材公司的陈述和申辩进行了说明。沙县生态综合执法局在调查取证过程中，亦就京泉建材公司提出的未超过红线范围采挖的辩解意见进一步进行了核实。因此，京泉建材公司提出的上述申辩意见不予采纳。 关于京泉建材公司提出的被诉行政处罚决定量罚畸重的问题。经审查，沙县生态综合执法局对京泉建材公司作出限期恢复原状并处每平方米30元的罚款的行政处罚决定未超出《中华人民共和国森林法实施条例》及福建省林业厅闽林〔2017〕9号《福建省林业厅关于印发林业行政处罚裁量规则和基准的通知》规定的裁量基准。京泉建材公司认为应适用2015年福建省林业厅《林业行政处罚裁量规则》的申辩意见，因被诉行政行为是2019年1月23日作出，沙县生态综合执法局根据目前施行的2017年林业行政处罚裁量规则作出被诉行政处罚决定并无不当。 关于京泉建材公司提出的被诉行政处罚决定的作出，违反了“一事不二罚”及行政信赖保护利益原则问题。“一事不二罚”指的是对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。沙县公安局森林分局虽然对京泉建材公司因涉嫌故意毁坏财物予以刑事立案，但刑事立案后，并未将该案移送审查起诉，人民法院亦未对京泉建材公司科以刑罚，且沙县生态综合执法局在作出被诉行政处罚决定前，并无其他行政机关因同一行为对京泉建材公司处以罚款的行政处罚，故被诉行政处罚决定不存在违反“一事不二罚”原则。而所谓“信赖利益保护原则”，指的是对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益。因此，信赖利益保护的前提必须是其行为具有正当性，虽然沙县公路建设指挥部在向京泉建材公司出具的复函中认为京泉建材公司开挖区域在安置区范围内。但经庭审查明，京泉建材公司采挖范围已明显超出了沙县公路建设指挥部提供的安置地范围。京泉建材公司在未经主管部门批准的情况下，对超出安置地范围部分的采挖，不具有行为的正当性，不受“信赖利益保护原则”的保护。 综上，原审认为，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。……”本案中，京泉建材公司未经县级以上林业主管部门同意，占用林地4300.22平方米用于采挖石料的行为违反法律规定，属于擅自改变林地用途。沙县生态综合执法局作出沙生态行罚决字[2019]第16001号行政处罚决定书，认定京泉建材公司未经县级林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途面积4300.22平方米（6.45亩）的行为事实清楚、证据充分，所作行政处罚决定适用法律、法规正确，且在对京泉建材公司行政处罚前，履行了询问、取证、告知、听证等程序并听取了京泉建材公司的陈述、申辩。但沙县生态综合执法局在听证结束后未制作听证报告、作出较重的行政处罚决定前未经负责人集体讨论决定属程序违法。因该程序违法未对京泉建材公司依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，属于行政诉讼法规定的“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”的情形，故确认沙县生态综合执法局作出的行政处罚决定程序轻微违法，但不撤销。依照《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一项、第四十三条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定，判决：确认沙县生态综合执法局作出沙生态行罚决字[2019]第16001号行政处罚决定书的行政行为违法，但不撤销。本案受理费人民币50元，由沙县生态综合执法局负担。 京泉建材公司上诉请求：一、依法撤销沙县人民法院作出的（2019）闽0427行初1号行政判决；二、依法将本案发回重审或改判撤销沙县生态综合执法局作出的沙生态行罚决字【2019】第16001号《行政处罚决定书》；三、依法判令本案一、二审诉讼费均由沙县生态综合执法局承担。事实和理由：一、本案被诉行政处罚决定虽系沙县生态综合执法局作出，但相关立案、审批、调查取证、询问等程序均由沙县公安局森林分局的工作人员完成，沙县公安局森林分局并不具备本案的执法权限。依照《中华人民共和国森林法》第二十条的规定，本案所涉的行政违法行为并非在法律、法规的授权范围之列，且沙县生态综合执法局未提交证据证明在本案开展立案调查时，当地已将本案所涉的行政违法行为纳入集中行使处罚权的范围，也未证明沙县公安局森林分局系当地行使集中处罚权的行政机关，亦未提交任何法律、法规、规章的规定，能够证明沙县林业局有权将本案处罚权委托给沙县公安局森林分局。林安发【2013】206号文件不能证明沙县公安局森林分局具有实施本案行政处罚的职权。综上，沙县公安局森林分局不具有本案的执法权限，本案存在执法主体超越职权的情形。二、沙县生态综合执法局提供的所有证据只能证明京泉建材公司安置地红线外的林地受到破坏，并不能证明京泉建材公司实施了案涉的非法改变林地用途的行为，被诉行政处罚决定认定事实错误，证据严重不足，依法应予撤销。三、被诉行政处罚决定的作出严重违反法定程序。1、沙县生态综合执法局未进行全面、客观、公正的调查，仅调查搜集了证明京泉建材公司违法的证据。在调查过程中京泉建材公司多次反映案涉违法行为并非其所为，且提供了相应的证据，沙县生态综合执法局均不予理会。2、沙县生态综合执法局提交的绝大部分证据是沙县公安局森林分局在侦查京泉建材公司涉嫌故意毁坏公私财物刑事案件中搜集的证据材料，沙县生态综合执法局未经任何证据转换，直接将上述证据作为本案的行政程序证据使用。3.沙县生态综合执法局未制作听证报告。4.被诉行政处罚决定作出时未经沙县生态综合执法局负责人集体讨论。沙县生态综合执法局作出每平方米30元的顶格处罚，且处罚金额近13万元，该行政处罚不仅属于行政处罚法中的较重的行政处罚，也属于《三明市林业局行政处罚自由裁量权适用规则》中的从重处罚，沙县生态综合执法局负责人应当进行集体讨论。5.沙县生态综合执法局未听取京泉建材公司的陈述申辩，未对京泉建材公司的陈述申辩理由进行复核。四、被诉行政处罚决定适用法律错误，量罚畸重，应予撤销。五、被诉行政处罚决定的作出，违反了一事不二罚及行政信赖保护利益的原则。沙县公安局森林分局对京泉建材公司的行为已经以“故意毁坏公私财物”进行了刑事立案，在刑事案件未终结的情况下，对京泉建材公司同一违法行为又作出本案的被诉行政处罚决定，违反了一事不二罚的原则。且京泉建材公司从始至终均在行政机关的许可、指导、监督下进行施工，沙县生态综合执法局的处罚，显然违背了行政信赖利益保护的原则，系滥用职权的行为。 沙县生态综合执法局辩称，一、根据《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发【2013】206号）的规定，森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门的名义受理、查处林业行政案件。2016年沙县生态综合执法局尚未组建，沙县辖区内的林业行政案件仍由沙县林业局管辖，沙县公安局森林分局受理、查处林业行政案件并无不当。沙县公安局森林分局调查收集的证据材料可以作为沙县生态综合执法局作出行政处罚的依据。二、沙县生态综合执法局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分。首先，林凤英的陈述与多位证人的证言、辨认笔录均证实“七里坑”山场安置用地红线范围外被采挖的林地系京泉建材公司所为。其次，根据司法鉴定意见书、卫星航拍影像、福建省国土测绘院三明分院制作的地形图、现场勘查笔录、辨认笔录等证据可以证明，2011年5月至2016年期间，“七里坑”山场安置用地被逐步采挖，采挖的范围已经明显超过了红线范围。扣除塌方及西侧便道面积，红线范围外的采挖面积为4300.22平方米（6.45亩）。金泉村修建的水渠路并不在司法鉴定意见书测算的面积范围内，未计入京泉建材公司改变林地用途的面积。三、京泉建材公司认为被诉行政处罚决定的作出违反法定程序的观点不能成立。沙县公安局森林分局既是京泉建材公司涉嫌故意毁坏公私财物刑事案件的办案单位，也是京泉建材公司擅自改变林地用途行政案件的办案单位。沙县公安局森林分局调取其在侦查京泉建材公司涉嫌故意毁坏公私财物刑事案件中搜集的证据材料，作为京泉建材公司擅自改变林地用途行政案件的证据，并不违反法律规定。沙县生态综合执法局在作出行政处罚决定前，已向京泉建材公司送达了《行政处罚听证权利告知书》、《行政处罚先行告知书》，京泉建材公司亦申请听证。沙县生态综合执法局及时举行听证会，并充分听取了京泉建材公司的意见，制作了听证笔录。沙县生态综合执法局在调查取证过程中，对京泉建材公司提出的未超过红线范围采挖的辩解意见也进行了核实。由于行政处罚意见书为固定表格，只能记录简要案情。沙县生态综合执法局在举行听证会后已经制作了听证报告，并在一审庭审结束后立即补充提供了听证报告。《行政处罚法》对于什么情况属于“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”，缺乏具体明确的规定。沙县生态综合执法局在作出行政处罚决定前未经负责人集体讨论，并没有违反法律的明确规定。即便沙县生态综合执法局上述程序存在不当，一审判决认为系属于行政诉讼法规定的“行政行为程序轻微违法，但对上诉人权利不产生实际影响”的情形，而未撤销沙县生态综合执法局作出的行政处罚决定，符合法律规定。四、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定和《福建省林业厅关于印发林业行政处罚裁量规则和基准的通知》（闽林【2017】9号）的规定，沙县生态综合执法局责令京泉建材公司限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米30元的罚款，符合法律规定，处罚适当。五、公安机关对京泉建材公司进行立案侦查的刑事案件是针对其涉嫌毁坏林木行为。而本案的行政处罚案件是针对京泉建材公司擅自改变林地用途的行为。两个案件所处理的是两个性质不同的违法行为，并没有违反一事不二罚的原则。另外，虽然沙县公路建设指挥部出具的相关函件中认为京泉建材公司开挖区域在安置区范围内，但相关函件的内容与实际情况不符，也不能证明沙县公路建设指挥部对京泉建材公司所实施的采挖行为予以许可、指导、监督。京泉建材公司认为沙县生态综合执法局作出的行政处罚决定违反行政信赖保护利益原则无事实和法律依据，不能成立。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当予以维持。 经审理查明，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，原审判决认定的事实，本院予以确认。 本案二审争议的焦点为：沙县生态综合执法局作出的沙生态行罚意字[2018]第16005号行政处罚是否合法的问题。本院结合双方当事人的陈述和答辩意见及在案证据，评析如下： 1、关于沙县公安局森林分局是否有执法权限的问题。根据《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》【林安发〔2013〕206号】规定，森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门名义受理、查处林业行政案件。根据2017年12月27日《福建省人民政府关于同意沙县开展相对集中生态环境行政处罚权工作的批复》（闽政文〔2017〕459号）和2018年2月1日《沙县人民政府关于印发沙县生态综合执法局执法工作方案的通知》〔沙政（2018)9号〕相关规定，经福建省人民政府研究，同意由沙县开展相对集中生态环境行政处罚权工作，沙县生态综合执法局为沙县人民政府直接领导的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，包括了《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的行政处罚权。故在2016年沙县尚未组建沙县生态综合执法局，林业行政案件仍由沙县林业局管辖的情况下，沙县公安局森林分局受理、查处林业行政案件并无不当。在组建沙县生态综合执法局后，沙县公安局森林分局将相关案件材料移送沙县生态综合执法局处理符合法律规定，其调查收集的证据材料可以作为本案行政处罚的依据。 2、关于沙县生态综合执法局行政处罚认定的事实是否清楚，证据是否充分,即京泉建材公司是否有超范围采挖的问题。经查，二审庭审中，京泉建材公司对福建中博司法鉴定中心的鉴定资质和鉴定程序均无异议，一审法院采信该鉴定中心作出的鉴定意见书并无不当，根据福建中博司法鉴定中心出具的司法鉴定意见书以及“七里坑”采石场的卫星及航拍影像图，福建省国土测绘院三明分院制作的地形图、现场勘查笔录、辨认笔录、证人证言等证据证实，2011年5月至2016年期间，“七里坑”山场安置用地被逐步采挖，采挖的范围已经明显超过了红线范围，经鉴定，扣除施工便道、无林地及因塌方的山场面积3.5亩，京泉建材公司实际占用林地面积为6.45亩（4300.22平方米），沙县生态综合执法局行政处罚认定事实清楚，证据充分，京泉建材公司提出其未超范围采挖的意见不能成立。 3、关于沙县生态综合执法局作出被诉行政处罚决定的程序是否合法的问题。经审查，1、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”的规定，沙县生态综合执法局在作出被诉行政处罚决定前，已向京泉建材公司送达了《行政处罚听证权利告知书》及《行政处罚先行告知书》，京泉建材公司亦及时向沙县生态综合执法局申请听证。在听证会上，京泉建材公司就拟作出的行政处罚决定进行了陈述和申辩，沙县生态综合执法局就京泉建材公司的陈述和申辩进行了说明。沙县生态综合执法局在调查取证过程中，亦就京泉建材公司提出的未超过红线范围采挖的辩解意见进一步进行了核实，扣除了施工便道、无林地及因塌方的山场面积。2、关于京泉建材公司提出的被诉行政处罚决定的作出，违反了“一事不二罚”及行政信赖保护利益原则问题，一审法院已进行了充分论述，沙县公安局森林分局虽然对京泉建材公司因涉嫌故意毁坏财物予以刑事立案，但刑事立案后，并未将该案移送审查起诉，人民法院亦未对京泉建材公司科以刑罚，且沙县生态综合执法局在作出被诉行政处罚决定前，并无其他行政机关因同一行为对京泉建材公司处以罚款的行政处罚，故被诉行政处罚决定不存在违反“一事不二罚”原则。3、根据《林业行政处罚听证规则》第三十一条规定，听证结束后，听证主持人应当根据听证确定的事实和证据，依照有关法律、法规、规章对原拟作出的处罚决定及其事实、理由和依据进行复核，向林业行政主管部门行政负责人提出对听证案件处理的听证报告。该报告应当作为行政行为的证据在规定期限内向法院提交，但沙县生态综合执法局提交听证报告的时间已超过了法定期限，根据行政诉讼法规定，对于逾期提供的，视为未制作听证报告。又根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。沙县生态综合执法局对京泉建材公司处以按30元/平方米的处罚，根据《福建省林业行政处罚裁量规则》(2017)的规定，应当属于行政处罚法规定的从重处罚的档次，应当经其负责人集体讨论决定。但在本案中，沙县生态综合执法局并未经负责人集体讨论决定便作出被诉行政处罚。综上，沙县生态综合执法局在对京泉建材公司行政处罚前，履行了询问、取证、告知、听证等程序并听取了京泉建材公司的陈述、申辩，但在听证结束后未制作听证报告，作出被诉行政处罚决定前未经负责人集体讨论决定，程序违法。 4、关于沙县生态综合执法局作出的被诉行政处罚是否适当的问题。经查，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，未经县级以上人民政府林业主管部门批准或者审核同意，擅自改变林地用途，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。又根据《福建省林业行政处罚裁量规则》的规定，对擅自改变林地用途的处罚分为从轻、一般、从重三个处罚档次，主要是根据擅自改变林地用途面积及是否按照规定限期恢复原状确定处罚档次。根据该规定从重处罚的情形为：擅自改变林地用途面积2亩(生态公益林1亩)以上，未按规定限期恢复原状的，处非法改变用途林地每平方米20元至30元的罚款。本案中，沙县生态综合执法局对京泉建材公司作出“限期恢复原状，并处每平方米30元罚款”的行政处罚，属于从重处罚档次，该从重处罚的前提是未按规定限期恢复原状，但沙县生态综合执法局没有举证证明京泉建材公司在其作出行政处罚决定之前存在“未按规定限期恢复原状”的情形，因此，沙县生态综合执法局作出对京泉建材公司从重处罚的证据不足。 综上，沙县生态综合执法局认定京泉建材公司未经县级以上林业主管部门同意，非法占用林地4300.22平方米(6.45亩)的事实清楚、证据充分，且在对京泉建材公司行政处罚前，履行了询问、取证、告知、听证等程序，但沙县生态综合执法局在听证结束后未制作听证报告、作出较重的行政处罚决定前未经负责人集体讨论决定属程序违法。且作出“限期恢复原状，并处每平方米30元罚款”的行政处罚决定证据不足，一审法院认为沙县生态综合执法局对京泉建材公司作出限期恢复原状并处每平方米30元的罚款，符合法律规定不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销福建省沙县人民法院（2019）闽0427行初1号行政判决； 二、撤销沙县生态综合执法局作出的沙生态行罚决字[2019]第16001号行政处罚决定书。 二审案件受理费50元，由沙县生态综合执法局负担。一审案件受理费50元，由沙县生态综合执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  谢学斌 审判员  林广伦 审判员  林玮玮 二〇一九年十二月五日 书记员  吴文婷 附：本案涉及的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -16-