河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初483号原告范红娟，女，汉族，1984年12月2日生，户籍地周口市川汇区），现住川汇区。原告范红卫，男，汉族，1980年12月2日生，住郑州市高新技术开发区；。原告范红光，男，汉族，1976年5月2日生，住周口市川汇区；。原告范凯，男，汉族，1993年8月10日生，住周口市川汇区；。原告赵秀英，女，汉族，1950年7月1日生，住周口市川汇区；。五原告共同委托代理人席炎飞，北京在明律师事务所律师，一般代理。五原告共同委托代理人孔维松，北京在明律师事务所（实习）律师，一般代理。被告周口市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）；住所地：周口市文昌大道东段1号；统一社会信用代码：12411700MB166321XD。法定代表人张建党，职务主任。委托代理人杨婷，该管委会工作人员，特别授权。委托代理人李永伟，北京安理（郑州）律师事务所律师，特别授权。原告范红娟、范红卫、范红光、范凯、赵秀英不服被告示范区管委会作出的房屋征收公告行政行为，于2019年11月7日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，于2019年11月11日向被告示范区管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告范红娟、范红卫、范红光、范凯及五原告共同委托代理人席炎飞、孔维松，被告示范区管委会的委托代理人杨婷、李永伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告范红娟、范红卫、范红光、范凯、赵秀英诉称，五原告在河南省周口市城乡一体化示范区陈滩社区拥有合法宅基地，并建有房屋，宅基地及房屋被纳入周口东新区第三批棚户区改造征迁项目范围。因原告尚未与征收部门达成一致，目前并未签署补偿安置协议。被告于2019年5月10日作出的《周口市城乡一体化示范区管理委员会房屋征收公告》违反了《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，应当予以撤销，具体理由如下：原告宅基、房屋系集体土地上房屋，具体的土地征收、房屋征收应当以《土地管理法》为执行依据，并以国务院或省级政府作出征地批准文件为前提条件。此外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，应由市县级人民政府针对国有土地上房屋作出房屋征收决定，现被告作出《周口市城乡一体化示范区管理委员会房屋征收公告》，明显超出职权范围。请求判决撤销被告于2019年5月10日作出的《周口市城乡一体化示范区管理委员会房屋征收公告》；诉讼费用由被告承担。五原告向本院提交了以下证据：1、陈滩社区一组人口与宅基地认定表三榜；证明原告在本村内均有合法不动产，已经纳入征迁范围，尚未得到补偿安置。2、《周口市城乡一体化示范区管理委员会房屋征收公告》；证明被诉行政行违法，应予以撤销。3、河南省人民政府豫政办依申复（2019）278号政府信息答复书；证明涉案陈滩社区集体土地并未经过省政府的批准进行征收。被告示范区管委会辩称，一、《周口市城乡一体化示范区管理委员会房屋征收公告》征收主体合法，认定事实清楚，公告程序正当，法律依据充分。1、本案征收主体合法。根据《周口市城市规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》第四条规定：“市人民政府负责城市规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置工作的监督。各区人民政府（管委会）负责本辖区城市规划区范围内集体土地上房屋征收与补偿安置工作。各区人民政府（管委会）确定的区房屋征收部门负责履行征收程序，组织实施本行政区域内集体土地上房屋征收与补偿安置工作。”被告作为周口市城乡一体化示范区的行政管理部门，具有作出房屋征收与补偿决定的行政职权。周口市城乡一体化示范区房屋征收中心受示范区管委会的委托负责征收项目的征收、补偿、安置工作等。2、征收公告认定事实清楚，征收公告程序合法。案涉征收项目属于仁和家园项目，由周口市发展与改革委员会作出批复，同意建设周口市东新区仁和家园和棚户区改造项目，确定项目为公益性质。被告依据国务院《征补条例》、《周口市人民政府关于中心城区棚户区（城中村）改造房屋征收与补偿安置工作指导意见》等相关规定，按照法定程序，作出本案所涉《房屋征收公告》，并予以公告。3、征收公告适用法律正确。二、征收范围内绝大部分被征收人已经达成补偿协议，被诉征收决定已基本实施完毕，如果撤销会给国家利益、社会公众利益造成重大损失。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求。被告示范区管委会法定期限内向本院提交了以下证据：第一组：东新区仁和家园棚户区改造项目相关国土、规划、发改部门文件及选址意见书、可行性研究报告批复及建设工程规划许可证及不动产证书。证明涉案征收项目属于公益性质，符合土地利用规划，取得了建设用地规划许可、建设工程许可及不动产登记证书。第二组：1、《周口市城市规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（周政〔2012〕64号文）；2、《周口市国有土地上房屋征收补偿安置及补助奖励标准》（周政办〔2012〕95号文）；3、《周口市人民政府关于中心城区棚户区改造房屋征收与补偿安置工作指导意见》（周政土〔2017〕46号文）。证明示范区管委会对房屋实施征收行为所依据的规范性文件。被告作出行政行为程序合法。第三组：1、陈滩城中村改造项目进行房屋评估的通知；2、陈滩社区关于选定评估机构的意见；3、改造征迁陈滩指挥部公告；4、棚户区改造房屋征收与补偿安置方案；5、房屋征收与补偿安置方案张贴照片；6、房屋征收公告；7、征收公告粘贴照片。证明陈滩社区按照法定程序进行了评估机构的选定，征收公告和安置补偿方案进行了张贴公示。第四组：1、分户补偿安置情况公告照片；2、陈滩社区村民已经签订的房屋补偿安置协议。证明征收部门将分户补偿情况进行了公示，本次征收范围广、涉及被征收户数较多，撤销征收公告将会给公共利益造成重大影响。经庭审质证，被告对原告证据的质证意见是：原告证据均是复印件，不符合证据形式要求，不能达到其证明目的。原告对被告证据的质证意见是：对被告第一组证据，开展建设应当依法使用国有土地，该组证据均是在未经征收的集体土地上批准实施建设项目，违反了土地管理法的相关规定，因此该组证据不具有合法性。申请规划许可的用地单位同样应当以已经合法取得土地使用权为前提，建设单位不可能取得合法的土地使用权，也不应当取得规划许可。不动产权证书合法性同样不予认可，不能达到其相应的证明目的。被告第二组证据与本案并无关联性，因为涉案的土地为集体土地不应当适用国有土地上的征收与补偿标准。第三组证据第一项房屋价值评估的通知的合法性不予认可，因为在没有征地批文的情况下，征收项目根本不应开展，也就没有进行相应评估的前提。对第二项证据关于选定评估机构意见的合法性不予认可，因为该意见中载明的经过了绝大部分陈滩村村民的共同协商，与事实并不相符。实际上是包括五原告在内的广大村民，对所谓的征收项目，包括选定评估机构的程序均不知情。对改造征迁陈滩指挥部的公告的合法性不予认可。理由同上。对棚户区的改造征收与补偿方案的合法性不予认可，因为国有土地上的房屋和集体土地征收适用的是两种不同的法律依据。集体土地的征收基本的法律依据应当是土地管理法以及其实施条例，该方案混淆了国有土地与集体土地征收的途径。对方案张贴照片真实性不予认可，因为时间地点并不明确，当事人也无法认定是否进行过了实际的张贴。对征收的公告合法性不予认可，具体理由同样是在集体土地上错误的套用了国有土地的征收程序。对征收公告的张贴照片，同样是真实性不予认可，无法认定张贴的时间和地点。以上三组证据不能达到被告的证明目的。第四组证据分户补偿安置情况公告照片真实性不认可，无法确定时间和地址。已经签订的房屋征收与补偿安置协议，该证据与本案没有关联性，也不能达到证明被诉行政行为属于合法征收的证明目的。本院对上述证据认证如下：本案原告和被告提供的证据符合证据的合法性、真实性、关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以确认。经审理查明，原告范红娟、范红卫、范红光、范凯、赵秀英在河南省周口市城乡一体化示范区陈滩社区一组各自拥有住宅房屋。五原告上述房屋所在地被纳入周口东新区仁和家园棚户区改造征迁项目范围，土地性质为集体所有土地。2019年5月10日,被告作出《周口市城乡一体化示范区管理委员会房屋征收公告》并予以张贴。该公告主要内容为：一、征收项目：仁和家园；二、征收范围：文昌办事处陈滩社区、郭埠口社区；三、征收主体：示范区管委会；四、征收部门及实施单位：周口市城乡一体化示范区房屋征收中心；五、征收期限：2019年5月11日至2019年10月11日；六、征收补偿安置方案：周口市城乡一体化示范区棚户区（城中村）改造房屋征收与补偿安置方案。因为对补偿价格和方案不满意，五原告未与被告达成安置补偿协议。五原告房屋已经被被告强制拆除，未得到任何补偿。现仁和家园项目征收范围内房屋已经被拆除完毕，补偿金发放工作正在进行之中，安置房也正在建设过程中。本院认为，一、虽然本案被诉的《周口市城乡一体化示范区管理委员会房屋征收公告》从形式上为征收公告，但从该《公告》具体内容看，符合房屋征收决定内容要求，并告知了被征收人不服该公告的复议和起诉的期限、途径。被告在作出该《公告》之前或者之后并没有单独作出房屋征收决定，故可以认定被诉《公告》其实质就是房屋征收决定。五原告在征收范围内拥有住宅房屋，与被诉征收决定行为具有法律上的利害关系，可以提起本案诉讼。二、五原告房屋所在地原系集体性质的土地，没有证据证明该地已经被国务院或者河南省人民政府批准征收，也没有证据证明相关县级以上人民政府对该地具体实施过征收。征收集体土地上的房屋和土地应当依据《中华人民共和国土地管理法》的规定进行，需要省、自治区、直辖市人民政府或者国务院的批准，其他地方各级人民政府无权批准征收土地。批准征收后由市、县级以上人民政府予以公告并组织实施，对地上附着物应当进行补偿。被告示范区管委会在涉案集体土地未经有权机关批准征用的情况下即作出被诉征收决定，系超越职权的行为，依法应予以撤销。但鉴于征收范围内房屋也已拆除完毕，安置补偿工作正在进行之中，撤销被诉征收决定会给社会公共利益造成重大损害，故本案被诉征收决定应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告示范区管委会于2019年5月10日作出《周口市城乡一体化示范区管理委员会房屋征收公告》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告示范区管委会承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一九年十二月二十三日书记员  贺媛媛