文书内容重庆市第四中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）渝04行终160号上诉人（原审原告）章和忠，男，土家族，1955年3月7日出生，住重庆市石柱土家族自治县。被上诉人（原审被告）石柱土家族自治县人力资源和社会保障局，住所地：重庆市石柱土家族自治县万安街道都督大道23号，统一社会信用代码：11500240009134961G。法定代表人冉瑞红，该局局长。行政机关负责人袁鹏飞，该局副局长。委托代理人朱晓，该局退管中心主任。委托代理人陈江碧，重庆律缘律师事务所律师。上诉人章和忠因与被上诉人石柱土家族自治县人力资源和社会保障局（以下简称石柱县人社局）确认行政行为违法一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（以下简称彭水县法院）于2019年10月8日作出的（2019）渝0243行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。上诉人章和忠，被上诉人石柱县人社局的行政机关负责人袁鹏飞及委托代理人朱晓、陈江碧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明如下事实，章和忠系原国有石柱县方斗山林场的正式职工。2001年9月26日，石柱土家族自治县林业局（以下简称石柱县林业局）根据重庆市林业局、市财政局、市劳动和社会保障局关于渝林计〔2001〕3号《关于重庆市国有林业企业事业单位下岗职工一次性安置工作实施意见》和13号文件精神，以及市人民政府批准下达的安置计划要求，发布石林〔2001〕字第181号《关于做好国有林场竞争上岗及人员分流安置的实施意见》（以下简称181号《实施意见》），决定对其所属的原国有石柱县三星林场、方斗山林场进行全面改革和人员安置。181号《实施意见》载明林场改革的方法为：在召开全体职工大会宣传竞争上岗的目的、意义、程序、方法后，在林场办公室实行自愿报名，根据笔试、面试、工龄计分三项所得分总和由高到低录取。石柱县林业局于2001年9月28日组织了书面考试和现场答辩，章和忠未取得上岗资格。章和忠于2001年9月29日向原国有方斗山林场提出书面解除劳动关系申请，自愿选择一次性安置、自谋职业。2001年9月29日，章和忠与原国有方斗山林场签订《解除劳动关系协议》，并于同日经石柱土家族自治县公证处公证。2001年9月29日，章和忠出具收据一张，载明领取原国有石柱县方斗山林场一次性安置补偿金57309.61元。此后章和忠以个人身份参加了养老保险，并于2015年4月在石柱土家族自治县社会保险局（以下简称石柱县社保局）办理退休，按月享受企业职工基本养老金待遇。2015年6月3日，石柱土家族自治县（以下简称石柱县）县长办公会审议并原则同意该县人社局《关于原丝绸公司等被改制为企业或撤销的事业单位改制（撤销）时退休人员信访诉求处理意见的请示》，议定由县人社局负责，严格按政策办理。2015年7月27日，石柱县人社局发布了石人社发〔2005〕340号《石柱土家族自治县财政局石柱土家族自治县人力资源和社会保障局关于印发〈原改制或撤销的事业单位退休人员按事业单位退休待遇“补差”工作实施方案〉的通知》（以下简称《实施方案》），该《实施方案》载明：经2015年6月3日第十七届县人民政府第60次县长办公会同意，结合2015年6月17日第92次县政府常务会议精神，决定对原被改制为企业或撤销的自收自支事业单位在改制、撤销时办理退休人员，以及经原黔江地区人事局同意纳入参照机关事业单位工资制度管理的单位的退休人员，按全额事业单位退休人员确定其退休费标准并享受相应的经济待遇。其按企业职工养老保险政策所享受待遇与按全额事业退休人员确定的经济待遇实行“就高不就低”，差额部分由县财政补足。该实施方案确定的“补差”的全县原被改制为企业或撤销的事业单位13个单位中，没有章和忠原所在的林场。该实施方案就“补差”有关具体问题规定：严格界定“补差”范围和对象，一是“补差”人员范围必须是原属于事业单位，或属于参照机关事业单位工资制度管理并参加了原县人事局机关事业单位养老保险的单位；二是“补差”对象必须是所在单位改制或撤销前已办理退休手续，以及在单位改制或撤销时符合退休或提前退休条件并办理退休手续的人员；三是原事业或参照事业单位已改制或撤销，但仍参加机关事业单位养老保险并保留事业或参照事业身份的人员，由其主管部门负责按全额事业单位人员政策及时调整“档案工资”标准，待退休后，若全县“补差”政策未发生变化的，纳入“补差”范围。其余单位及人员一律不得纳入“补差”范围和对象。章和忠于2018年8月收集到《实施方案》后，认为自己符合文件规定的“补差”对象范围，应当按照该县丝绸公司60名退休职工的“补差”方案享受“补差”待遇，遂于2018年12月30日向石柱县人社局提交《关于要求享受改制的事业单位退休人员按事业单位退休待遇“补差”的申请》，申请：1.请求将申请人列为改制的事业单位退休人员按事业单位退休待遇“补差”范围，按石人社发〔2015〕340号通知公布执行时间执行；2.请求按国办发（2018）37号通知第二条第（八）项规定，将石人社发〔2015〕340号文件以及“补差”人员名单向社会公开发布，接受群众监督，回应社会关切；3.对申请人申请依法作出决定。2019年1月30日，石柱县人社局作出石人社行处字〔2019〕第1号《关于章和忠同志申请按事业单位退休待遇“补差”事项的处理决定书》（以下简称《决定书》），该《决定书》载明：经查，申请人章和忠在原国有方斗山林场工作，方斗山林场系自收自支的事业单位，2001年9月我市全面实施天保工程富余人员分流安置，2001年9月28日，石柱县林业局组织原方斗山、三星林场职工参加竞争上岗考试，考试所得总分由高到低录取，一次性安置富余职工，并与单位解除劳动关系，对落榜人员实行一次性安置。申请人通过竞争没有取得上岗资格，与单位解除了劳动关系，领取了一次性安置金，双方签订了《解除劳动协议》并进行了公证，章和忠后以个人身份参加了企业职工养老保险，于2015年4月在石柱县社保局办理退休，按月享受企业职工基本养老金。石柱县人社局认为：1.因《实施方案》规定的“补差”对象必须是所在单位改制或撤销前已办理退休手续，以及在单位改制或撤销时符合提前退休条件并办理退休手续的人员。申请人原所在单位林场改制时间为2001年9月，而申请人在改制时已与单位解除了劳动关系并领取了一次性安置金，《解除劳动关系协议书》也进行了公证，其退休时以个人身份于2015年4月在石柱县社保局办理退休手续，故不符合《实施方案》规定的“补差”对象。2.《实施方案》已于2015年印发至相关单位，相关单位均已收到。3.申请人要求公开“补差”人员名单的请求，因涉及公民个人隐私，按照《信息公开条例》第十四条之规定，不得公开。为此，石柱县人社局遂决定如下：1.申请人不符合《实施方案》规定的范围条件，不能纳入“补差”对象。2.申请人要求向社会公开公布《实施方案》和“补差”人员名单，不予支持。决定作出后，石柱县人社局向章和忠送达了该决定。原审法院认为，章和忠系原事业单位职工，在2001年9月单位改制中选择领取一次性安置补偿金的方式与单位解除了劳动关系，且在其后以个人身份参加了企业职工养老保险，并于2015年4月办理退休，按月享受企业职工基本养老金。本案《实施方案》，系针对解决该县原事业单位改制或撤销时已办理退休的人员的退休待遇等历史遗留问题而出台的文件，本案章和忠的起诉也实为要求政府依照该文件解决其养老保险待遇问题，因该类问题政策性强，不应通过诉讼途径解决，故其不属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，本案依法应当裁定驳回起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第十项之规定，裁定：驳回章和忠的起诉。案件受理费50元，退还章和忠。上诉人章和忠上诉称，一、原审裁定事实不清，证据不足。首先,原审裁定认定“章和忠原系事业单位职工，在2001年9月单位改制中选择领取一次性安置补偿金的方式与单位解除劳动关系，之后，参加了社会保险，并于2015年4月退休，按月享受了职工基本养老保险金。”该认定违反了法官中立原则，回避了上诉人在行政诉状中、庭审中陈述的上诉人与单位签订《解除劳动关系协议》,是因为通过考试竞争，取得了上岗资格，因在五日内交不起10000元上岗保证金而逼迫“买断工龄”的事实。同时，也回避了上诉人为维权而进入诉讼程序，信访上访了13年之久的事实。上诉人的一次性安置不是自愿选择的,是石柱土家族自治县人民政府（以下简称石柱县政府）、林业局在改制中非法行为造成的。一次性安置是改制的一种形式,符合被上诉人制定的实施方案“补差”的范围。其次，原审裁定认定“石柱县财政局、人社局制定的实施方案,系针对解决该县原事业单位改制或撤销时已办理退休的人员的退休待遇等历史遗留问题而出台的文件。”该认定变相承认被上诉人出台的《实施方案》是合法的，但《实施方案》合法与否存在以下问题：1.县长办公会决定给14个单位161人进行工资差额补贴是否合法。2.丝绸公司1998年7月破产后改制为民营企业,职工已不再是事业单位职工，5年后被上诉人将60人带到忠县中医院病退体检，制造假病历，创造条件，给一大批40岁以下，最小的只有25岁的青壮年职工办理了病退，被上诉人出台的《实施方案》将这批人认定为改制撤销时退休或提前退休的对象，给这些对象“补差”行为是否合法。3.被上诉人将1998年就改制为企业的丝绸公司、新华书店、县委一招待所70多名职工，在改制17年后，于2015年7月重新清理，按事业单位职工工资待遇“补差”，没有上位文件依循是否合法。4.《实施方案》所涉及的改制撤销的14个单位161人不符合提前退休条件，根据渝办发[2001]92号文件规定，只能是一次性安置，而被上诉人却非法创造条件，让100多人提前退休或病退，从2003年至今这些人已领取社保资金上千万元，这种行为是否合法。根据上述问题，足可说明《实施方案》不合法，请二审法院予以纠正。第三,原审裁定认定“本案原告的起诉实为要求政府依照该文件解决其养老保险待遇问题，因该问题政策性强，不应通过诉讼渠道解决，不属人民法院受案范围，故驳回章和忠起诉”错误。一是上诉人诉讼请求清楚，系撤销被上诉人的行政行为，虽在陈述事实中,牵涉到要求与丝绸公司职工一视同仁享受“补差”待遇，但上诉人从始至终没有增加或变更过其他诉讼请求，原审法院却将上诉人的请求改为“实为要求政府解决养老保险待遇问题”明显错误。二是即使法院通过审理查明的事实与上诉人起诉的法律关系不一致，原审法院也应该向当事人行使释明权，告知并征询当事人意见，是否改变案由，如果当事人愿意根据释明改变案由，法院应根据改变后的案由审理并作出判决，如果当事人坚持不改变案由，法院可以驳回起诉。而本案上诉人的诉讼请求是撤销行政行为，原审法院将其认定为“实为要求政府解决养老保险待遇问题”系枉法裁判。至于原审法院认定的被上诉人出台的《实施方案》是解决历史遗留问题，政策性强等同样错误。二、被上诉人对上诉人作出的具体行政行为，没有证据支撑。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被上诉人提交的7份证据中与本案有关联的证据为石柱县政府会议纪要、《实施方案》，但未提交给14个单位161人“补差”的上位规范性文件，个人基本身份信息，丝绸公司和煤炭公司88人到忠县中医院体检的病退体检报告、病历等。被上诉人不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉的具体行政行为没有证据，故本诉处理决定应当撤销。三、被上诉人对上诉人作出的具体行政行为没有法律依据。被上诉人在庭审中已自认作出的处理决定所依据的规范文件,没有法律依据,自认行为不仅约束当事人，而且对法院也有约束力，原审法院应以自认事实为依据，作出撤销被诉行政行为的判决，而原审法院却作出驳回起诉的裁定错误。综上，原审事实不清，证据不足，适用法律错误。请求：1.依法撤销(2019)渝0243行初53号行政裁定，指令原审法院继续审理。2.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人石柱县人社局辩称，一、上诉人诉称原审认定事实不清的上诉理由不成立。1.原审认定上诉人在改制时没有达到退休年龄，并且是与单位解除了劳动关系，领取了一次性经济补偿金的事实是正确的。对此，被上诉人提交的证据中《解除劳动关系协议》《领款领据》《公证书》等证据足以证明该事实。2.原审认定《实施方案》系针对解决该县原事业单位改制时已经办理退休的人员退休待遇等历史遗留问题而出台的文件是正确的。被上诉人在原审时提交了石柱县政府第60次县长办公会会议纪要及第92次常务会议纪要，该两次政府会议纪要充分证明了石柱县政府通过县长办公会和政府常务会议的形式对石柱县人社局《关于原丝绸公司等被改制为企业或撤销的事业单位改制（撤销）时退休人员处理建议的请示》作出了同意的行政决定。因此，原审裁定认定的该事实清楚。二、上诉人主张被上诉人作出的具体行政行为没有证据支撑的上诉理由不成立。本案是因为行政相对人申请而启动的行政行为，而上诉人申请的理由也是将其纳入《实施方案》的范围对其进行退休待遇“补差”。但是申请人并没有提供其符合《实施方案》“补差”条件的证据。而被上诉人在查阅了上诉人的档案后，发现上诉人在改制时与单位协议解除了劳动关系并领取了一次性经济补偿金，因而不符合《实施方案》规定的“补差”条件，进而作出《决定书》。因此，被上诉人作出该行政行为是有证据支撑的。三、上诉人上诉称被上诉人作出的行政行为没有法律依据不成立。首先，本案是上诉人申请行政给付，申请人应当提供其应享受该给付待遇的法律依据和事实依据，而上诉人当初申请给付时也是要求按照《实施方案》的内容和精神来对其予以“补差”，因此，被上诉人衡量是否予以享受“补差”待遇的标准和依据就是《实施方案》，无需其他法律依据。然而现上诉人既申请要求按照《实施方案》“补差”，又否定《实施方案》本身内容的合法性以及被上诉人适用该文件的合法性，上诉人的诉求至今都没有明确到底是要求法院确认《实施方案》本身的违法性还是确认被上诉人按照《实施方案》的内容拒绝为其“补差”的违法性。其次，上诉人认为《实施方案》的制定没有根据的观点是错误的，制定该文件是基于石柱县政府第60次县长办公会会议纪要以及第92次常务会议纪要中针对该问题所作的行政决定而为的，按照《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》的规定，地方各级人民政府基于对行政事务的管理，有权作出相应的行政决定和行政命令，该决定和命令足以作为其工作部门制定相关文件的依据。因此，上诉人的该上诉观点不成立。综上，原审裁定认定事实清楚，上诉人不属于应该享受其诉求的“补差”待遇的范围，请求依法驳回上诉，维持被上诉人的行政行为。经二审查明，原审认定“章和忠未取得上岗资格”错误，应认定为“章和忠取得上岗资格”。原审认定“适用《实施方案》的单位为13个单位”错误，应认定为“适用《实施方案》的单位为14个单位”。本院二审查明的其余事实与原审法院查明的事实一致，予以确认。本院认为，本案系上诉人章和忠要求被上诉人石柱县人社局解决退休“补差”待遇、向社会公开发布《实施方案》和已“补差”人员名单而提起的请求撤销被诉《决定书》的二审行政案件，本案二审争议的焦点为原审驳回章和忠起诉的裁定是否应予撤销。本案中，石柱县人社局经石柱县政府县长办公会同意，结合石柱县政府常务会议精神，作出《实施方案》。章和忠认为其符合《实施方案》规定的条件，应当按照《实施方案》享受“补差”待遇，遂向石柱县人社局提交书面申请。石柱县人社局收到章和忠的申请后，经审核认为章和忠不符合《实施方案》规定的条件，作出对章和忠的“补差”申请不予支持的决定，章和忠对该《决定书》不服遂提起行政诉讼。在该《决定书》中，石柱县人社局对章和忠是否应当享受“补差”待遇进行了认定，该《决定书》对该事项的认定设定了章和忠的权利，属于可诉的行政行为。因此，原审法院应对《决定书》中对章和忠是否应当享受“补差”待遇的认定是否合法进行实质性审查并作出评判，原审裁定以《决定书》不属人民法院受案范围驳回章和忠的起诉错误，本院予以指正。章和忠是否应当按《实施方案》享受“补差”待遇，从涉案《实施方案》规定的内容看，该方案确定“补差”的石柱县原被改制为企业或撤销的事业单位中不包括章和忠所在的方斗山林场，涉案《实施方案》规定的“补差”范围和对象是：一是“补差”人员原属于事业单位，或属于参照机关事业单位工资制度管理并参加了原石柱县人事局机关事业养老保险的单位；二是“补差”对象必须是所在单位改制或撤销前已办理退休手续，以及在改制或撤销时符合退休或提前退休条件并办理退休手续的人员；三是原事业或参照事业单位已改制或撤销，但仍参加机关事业单位养老保险并保留事业或参照事业身份的人员，由其主管部门负责按全额事业单位人员政策及时调整档案工资标准，待退休后，若石柱县“补差”政策未发生变化的，纳入“补差”范围。其余单位及人员一律不得纳入“补差”范围和对象。本案中，章和忠原工作的方斗山林场在改制前虽属于事业单位，但方斗山林场未纳入《实施方案》明确的能够享受“补差”待遇的单位，在方斗山林场改制前和改制时章和忠未退休，改制时因自愿放弃上岗资格而与方斗山林场解除了劳动关系并领取一次性安置金，之后以个人身份参加养老保险，并于2015年4月办理退休，享受企业职工基本养老保险。以上事实表明，章和忠并不符合涉案《实施方案》所确定的“补差”条件，石柱县人社局作出的本诉《决定书》认定章和忠不符合《实施方案》规定的“补差”对象并无不当。至于章和忠要求石柱县人社局将《实施方案》和“补差”人员名单向社会公布，接受群众监督的请求事项，该请求事项并非是满足其自身的知情权，而是明显带有公益属性，石柱县人社局对该请求事项进行裁量后作出的不予支持决定，对章和忠自身权利义务不产生实质影响，章和忠对该项不予支持决定的诉讼主张不成立。因此，石柱县人社局作出的本诉《决定书》合法，章和忠的诉讼请求应当被驳回，但鉴于章和忠并不能享受《实施方案》的“补差”待遇，裁定驳回起诉与判决驳回其诉讼请求对章和忠产生的实际效果一致，为减轻当事人诉累，节约司法资源，二审撤销原审裁定并指令继续审理已实无必要，本院对原审裁定予以维持。关于章和忠上诉提出的《实施方案》是否合法及该方案中的14个单位161人是否应当享受“补差”待遇，石柱县人社局在落实“补差”待遇中是否公平，章和忠是否能够在《实施方案》外依据政策享受“补差”待遇的问题。章和忠提出的上述主张涉及政策因素，缺乏可以直接适用或者参照的法定标准，人民法院很难进行司法审查，且人民法院是解决法律问题，不宜解决政策问题，政策问题需由政府及职能部门予以解决，人民法院无法从实质上解决当事人的请求。综上，上诉人章和忠的上诉理由不成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，退还上诉人章和忠。本裁定为终审裁定。审 判 长 张红梅审 判 员 蒲开明审 判 员 黄 瑶二〇一九年十二月二十五日法官助理 刘原菲书 记 员 王丽君