福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终1051号 上诉人（原审被告）福州市仓山区人民政府，住所地福建省福州市仓山区闽江大道236号。 法定代表人梁栋，区长。 委托代理人郑东耀，福州市仓山区人民政府工作人员。 委托代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈长炳，男，1980年2月9日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 被上诉人（原审原告）陈长进，男，1981年4月3日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 原审被告福州市人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 上诉人福州市仓山区人民政府（以下简称仓山区政府）因陈长炳、陈长进诉仓山区政府行政登记、福州市人民政府（以下简称福州市政府）行政复议一案，不服福州市中级人民法院（2019）闽01行初228号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2016年11月9日，福州市仓山区城门镇胪雷村民委员会（下称胪雷村委会）对承包方（代表）为陈长炳制作了《承包地块调查表》，陈长进以“陈长炳”名义在“本地块指界人”上签名。2016年11月16日，胪雷村委会制作《农村土地承包经营权公示结果归户表》，承包四至为“东至田坎，西至陈伯烺。南至陈伯烺，北至田坎”面积为1.6亩，陈长进以“陈长炳”名义在承包方（代表）对公示结果的意见一栏中签名、“无异议”。2016年11月19日，胪雷村委会对陈长炳户的信息进行摸底，家庭成员总数为7人。同年11月19日，原告陈长炳作为承包方代表同发包方福州市仓山区城门镇胪雷村经济合作社签订《农村土地（耕地）承包合同》，承包四至为“东至田坎，西至陈伯烺。南至陈伯烺，北至田坎”，面积1.6亩，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日，胪雷村委会作为发包方盖章确认。同日，原告陈长炳向仓山区政府申请农村土地承包经营权确权登记并颁发农村土地承包经营权证。2017年10月15日，福州市仓山区农林水局对原告的农村土地承包经营权予以登记，制作《农村土地承包经营权登记簿》，承包四至为“东至田坎，西至陈伯烺。南至陈伯烺，北至田坎”，面积1.6亩，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日，土地承包经营权证流水号为“闽（2017）仓山区农村土地承包经营权第000652号”，胪雷村委会在承包地块示意图一栏盖章确认。2018年6月25日，仓山区政府作出本案被诉《农村土地承包经营权证》，承包四至为“东至田坎，西至陈伯烺。南至陈伯烺，北至田坎”，面积1.6亩，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日。胪雷村委会证明被诉《土地承包经营权证》已于2018年10月份发放。原告认为仓山区政府颁发的被诉《农村土地承包经营权证》中示意图有误，遂于2018年12月22日向福州市政府申请行政复议，请求福州市政府依《农村土地承包经营权调查规程》更正《农村土地承包经营权证》上承包地块示意图严重错误的地方，并确定承包田四至及边界，重新测绘制图并发放正确无误的农村土地承包经营权证给申请人。福州市政府于2019年3月22日作出榕政行复〔2019〕10号《行政复议决定书》（以下简称2019－10号《决定书》）并于同年3月29日送达给原告。另查，原告认为被诉《农村土地承包经营权证》系仓山区政府、福州市仓山区农林水局作出，遂于2019年4月9日以仓山区政府、福州市仓山区农林水局为被告提起行政诉讼，请求：1.确认仓山区政府、福州市仓山区农林水局颁发的《农村土地承包经营权证》违法；2.判定《农村土地承包经营权证》中的地块示意图确实存在错误；3.更正《农村土地承包经营权证》上承包地块示意图错误的地方，并确定承包四至及边界，重新测绘制图并发放正确无误的农村土地承包经营权证给原告。2019年4月9日，福州市鼓楼区人民法院向原告出具了（2019）行收字第16号《收件告知书》。后福州市鼓楼区人民法院立案庭、福州市中级人民法院立案庭认为，福州市政府应是本案共同被告，故告知原告向福州市中级人民法院起诉，原告遂向原审法院提起本案行政诉讼。 原审认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，被告仓山区政府作为县级地方人民政府具有颁发案涉《农村土地承包经营权证》的职权依据，福州市政府依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，具有受理行政复议的职权依据。原告陈长炳、陈长进系被诉行政行为的相对人，具有原告的主体资格。 关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。原告举证可以证明其在收到被告福州市政府作出的2019－10号《决定书》后，已经就仓山区政府颁发的涉诉《农村土地承包经营权证》向福州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，表达了其起诉的意愿。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。故本案两被告以原告向福州市鼓楼区人民法院起诉时未列福州市政府为被告为由，据此主张原告提起本案行政诉讼，已超过起诉期限，不能成立，不予支持。 原告对被诉《土地承包经营权证》中的四至及面积无异议，予以确认。 农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。胪雷村委会在对承包方（代表）陈长炳进行摸底时，已确认其家庭成员总数为7人，而被告仓山区政府颁发的被诉《农村土地承包经营权证》中，承包方家庭成员情况一栏姓名仅有陈长炳一人，无其他家庭成员的记载，无法体现其他家庭成员作为家庭承包方应享有的农村土地承包经营权，显属不当。 对于原告主张的被诉《农村土地承包经营权证》中示意图错误、涉诉的承包土地是否经原告指界的问题。被告提交的《调查指界通知书》，原告否认有收到过并据此提出鉴定申请，经比对，该指界通知书中的通知签收人“陈长炳”的签字与原告陈长炳的签名及陈长进以“陈长炳”代签的签名，字迹明显不同。而被告仓山区政府提交的《承包地块调查表》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》中“陈长炳”的签字系陈长进代“陈长炳”所签，且对于是否有经过现场指界确认，两原告均予以否认，被告仓山区政府对于《仓山区城门镇胪雷村农村土地确权二轮公示图》未提交，也未提交公示图公示的地点及时间。对此，庭审中法庭要求被告仓山区政府对《调查指界通知书》的送达、指界情况等在庭审之后提交书面情况进行说明并告知了逾期提交的法律后果，但被告仓山区政府在庭审之后始终未提交，故确认被告仓山区政府主张的被诉《农村土地承包经营权证》在颁证之前，对于涉诉的承包土地已由原告进行了指界，依据不足。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案被告仓山区政府提交的证据不能证明被诉《农村土地承包经营权证》的作出已履行了上述法律规定的程序。综上，被告作出的被诉《农村土地承包经营权证》事实不清、程序违法、应予以撤销。原告的主张及请求能够成立，法院予以支持。被告福州市政府经复议后，作出的被诉2019－10号《决定书》，事实不清、证据不足，亦应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项之规定，判决撤销被告福州市仓山区人民政府作出的闽〔2017〕仓山区农村土地承包经营权第000652号《中华人民共和国土地承包经营权证》；撤销福州市人民政府作出的榕政行复〔2019〕10号《行政复议决定书》；责令被告福州市仓山区人民政府在本判决生效之日起九十日内依法重新作出农村土地承包经营权证。 仓山区政府不服，向本院提起上诉称：1.被上诉人因不服涉案《土地承包经营权证》向福州市政府申请行政复议，福州市政府经审理后于2019年3月22日作出被诉《行政复议决定书》并于同年3月29日送达被上诉人，被上诉人直至2019年4月23日才向一审法院提起诉讼，已经超过了法定起诉期限，一审判决对该事实未予认定，进而认可被上诉人的起诉符合受理条件是错误的。2.根据相关法律法规的规定，在发生登记错误的情形下，当事人应通过更正登记使不动产登记簿及不动产权利证书的记载恢复到正确的状态，而不能直接就不动产登记行为提起行政复议或行政诉讼。即使涉案《土地承包经营权证》确实存在错误，也应由行政机关通过更正登记程序先行处理，《土地承包经营权证》本身不应直接纳入行政复议及行政诉讼的审查范畴。3.被上诉人要求撤销涉案《土地承包经营权证》的主要理由是其认为《调查指界通知书》中的签名并非其本人所签，导致被上诉人未能参与调查指界环节，进而使得自己家的承包土地被错划，但一审判决却认定被上诉人对涉案《土地承包经营权证》的四至及面积无异议。此外，涉案承包合同和承包经营权登记簿上的家庭成员情况均只有陈长炳一人，故涉案《土地承包经营权证》家庭成员也仅填写陈长炳一人是符合相关规定的，被上诉人对此也未提出异议，一审判决以此为由判决撤销，是错误的。4.上诉人发给陈伯烺的《土地承包经营权证》的四至与被上诉人的承包地相邻，陈伯烺至今未对其持有的《土地承包经营权证》的四至及面积提出过异议，而被上诉人则认为其家庭所承包的土地有一部错划给了陈伯烺，被上诉人与陈伯烺之间明显就农村土地承包经营权存在纠纷。在此情况下，一审法院判决责令上诉人重新颁证，忽视了客观存在纠纷的事实，也可能侵害陈伯烺合法的农村土地承包经营权，故该判项明显不当，应予以撤销。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人陈长炳、陈长进的起诉，诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人陈长炳、陈长进答辩称：1.答辩人在2019年3月29日收到被诉《行政复议决定书》后于同年4月9日向福州市鼓楼区人民法院起诉，因福州市鼓楼区人民法院无法确定由哪家法院受理，就先受理答辩人的诉讼材料并开具《收件告知书》，答辩人在法定期限内表达了起诉意愿，没有超过法定起诉期限。2.上诉人所称的更正程序适用的前提是双方都拥有合法无误的土地经营权证。而本案中，相关部门工作人员在办理涉案《农村土地承包经营权证》的过程中，在指界通知书上伪造答辩人的签字、指纹并刻意隐瞒实地指界环节和公示图公示环节，致使答辩人的《农村土地承包经营权证》中的地块示意图与事实严重不符，不适用上诉人所称的更正程序。3.答辩人的土地南至陈伯烺，西至陈伯烺，西至地块的一大块土地被划到陈伯烺家后，只是答辩人家的土地面积变小了，并没有改变答辩人和陈伯烺农田相邻的自然状态，故答辩人对四至没有异议。一审判决认定答辩人对涉案《土地承包经营权证》中的四至及面积无异议，认定事实清楚。村委会在对承包方代表陈长炳进行摸底时，已确认其家庭成员总数为7人，而上诉人仓山区政府颁发的《农村土地承包经营权证》承包方家庭成员一栏姓名仅有陈长炳一人，无法体现其他家庭成员作为家庭承包方应享有的农村土地承包经营权，显属不当。4.陈伯烺对其持有的《土地承包经营权证》的四至也是有异议的，而且本案是仓山区政府把答辩人的土地确权证的示意图弄错了，并不是土地纠纷问题。综上，原审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人提出上诉后，原审已将证据材料随案移送本院。上诉人、被上诉人在一审期间提交的证据在原审庭审中已经当事人举证、质证。经审查，本院对原审认定的事实和证据予以确认。 本院认为，行政机关作出行政行为应认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，被上诉人陈长炳、陈长进的诉讼请求是撤销仓山区政府2018年6月25日颁发的闽〔2017〕仓山区农村土地承包经营权第000652号《农村土地承包经营权证》并撤销福州市政府作出的榕政行复〔2019〕10号《行政复议决定书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。原审对被诉行政行为的审查不局限于原审原告提出的异议，并无不当。经审查，陈长炳、陈长进均否认有收到过《调查指界通知书》并否认有经过现场指界确认，原审法院要求仓山区政府对《调查指界通知书》的送达、指界情况等进行书面说明并告知逾期提交的法律后果，但仓山区政府始终未提交，故仓山区政府提供的证据并不足以证明其在颁发被诉《农村土地承包经营权证》之前已由陈长炳、陈长进对涉诉承包土地进行了指界。并且，仓山区政府提交的《农村土地承包经营权登记信息摸底表》记载陈长炳的家庭成员总数为7人，而其颁发的被诉《农村土地承包经营权证》上记载的承包方家庭成员仅有陈长炳一人，无法体现其他家庭成员应享有的农村土地承包经营权，亦属不当。此外，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条对家庭承包方式下颁发农村土地承包经营权证的程序作了规定，仓山区政府提交的证据亦不足以证明其颁发被诉《农村土地承包经营权证》履行了相应的法定程序。因此，仓山区政府作出的被诉《农村土地承包经营权证》认定事实不清、程序违法，依法应予以撤销。福州市政府受理陈长炳、陈长进的复议申请后，作出维持被诉《农村土地承包经营权证》的榕政行复〔2019〕10号《行政复议决定书》，认定事实不清，亦应予以撤销。原审判决撤销被诉的《农村土地承包经营权证》及榕政行复〔2019〕10号《行政复议决定书》，并责令上诉人仓山区政府依法重新作出农村土地承包经营权证，并无不当。但原审判决未对诉讼费负担作出处理不当，在此予以纠正。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，均由上诉人福州市仓山区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 吴     声     鸣 审判员 余     鸿     鹏 审判员 许秀珍二○一九年十二月九日 书记员 宋     安     然 附：本案相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……