浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终893号上诉人（原审原告）王兰香，女，1956年4月12日出生，汉族，住浙江省新昌县。委托代理人张吉，新昌县石城法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）新昌县人民政府，住所地浙江省新昌县南明街道人民中路190号。法定代表人黄旭荣，县长。委托代理人叶永中，男，新昌县控违拆违专项整治工作领导小组办公室副主任。委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。王兰香因诉新昌县人民政府房屋行政强制及行政赔偿一案，不服浙江省绍兴市中级人民法院（2018）浙06行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王兰香及其委托代理人张吉，被上诉人新昌县人民政府的委托代理人叶永中、吕凯利到庭参加诉讼。经最高法院批准，本案延长了审理期限；经当事人申请，本案的协调期间为1个月，从法定审理期限中扣除。本案现已审理终结。王兰香向原审法院起诉请求：1.确认新昌县人民政府下设的新昌县控违办强制拆除涉案“兰达生态园兔场”的行政行为违法；2.判决新昌县人民政府的违法行为对王兰香造成的经济损失赔偿8140528元。原审法院经审理查明：2018年6月14日，在公证人员见证下，经物品清点并交财产保管人王兰香签字确认后，新昌县控违办牵头组织对王兰香主张的位于新昌县七星街道上礼泉村花田岭约2243.5平方米兰达生态园兔场实施强制拆除行为。同时查明，2001年10月1日，王兰香与新昌县城关镇上礼泉村经济合作社签订《城关镇上礼泉村荒山坡地开发经营承包合同》，承包该村花田岭顶二渡山52.5亩荒山用于开发经营、建设银杏基地。2006年2月15日，王兰香作为新昌县兰达生态园（乙方）代表，与新昌县七星街道上礼泉村民委员会（甲方）签订《关于在花田岭筹建兔场协议》，甲方同意乙方在承包地内建造兔场一个。新昌县兰达生态园曾向新昌县人民政府提交《关于要求建立万兔场的报告》，后者将该报告转新昌县规划局，新昌县规划局于2006年5月29日作出新规[2006]42号《关于对县兰达生态园要求建立万兔场报告的意见》，建议同意县兰达生态园建设万兔场临时建筑300平方米（建筑面积），该临时建设审批程序应按2005年6月2日县政府“关于县城规划区临时建设和个人建房审批管理问题协调会议纪要”办理。2006年12月28日，新昌县国土资源局作出新土资罚字（2006）第60号《行政处罚决定书》，认定“被处罚人（王兰香）未经依法审批，于2006年3月擅自在七星街道（原城关镇）上礼泉村花田岭等占用土地2243.5㎡（已经过开发的土地）建兔场，现已建成占地面积2243.5㎡，建筑面积286.4㎡管理用房、356.9㎡的兔舍及其他设施，该地块不符合土地利用总体规划”，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，依据该法第七十六条规定，限被处罚人自接到决定书之日起十五日内自行拆除上述非法占用土地上新建的286.4㎡管理用房、356.9㎡的兔舍及其他设施，恢复土地原状。2018年6月7日，新昌县控违办向“王兰香（兰达生态）”作出〔2018〕3号《限期拆除违法建筑通知书》，认定其在新昌县七星街道上礼泉村花田岭等违法建设，责令其在2018年6月13日24时前自行拆除到位，逾期不拆除的，将组织相关部门强制拆除。原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为新昌县人民政府。本案庭审中，新昌县人民政府陈述新昌县控违拆违专项整治工作领导小组由新昌县委、县政府联合发文成立，并自认该领导小组办公室所作行政行为的相应法律责任由新昌县人民政府承担，故本案新昌县人民政府的主体适格。关于被诉行政强制行为合法性问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条之规定，行政机关强制执行应当遵循法定程序。本案中，新昌县人民政府在强制拆除涉案养殖场过程中，既未作出行政强制执行决定，也未听取王兰香的陈述和申辩，更未告知当事人享有行政复议及行政诉讼等权利，明显违反法定程序。关于王兰香提出的行政赔偿请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”故公民、法人或者其他组织具有合法权益且该权益受到侵害是行政赔偿请求成立的要件之一。关于养殖场建筑设施损失部分，根据《浙江省实施办法》第三十三条“从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，土地使用者应当根据土地权属与县级以上人民政府土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准；……临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。临时使用土地的期限一般不超过二年。临时使用土地期满，土地使用者应当退还土地，并恢复土地原状”之规定，王兰香临时使用土地应办理相应审批手续且一般不超过二年。根据现有证据材料，王兰香关于涉案养殖场系合法建筑的主张不能成立。且王兰香主张的利润补偿损失不属于行政赔偿范围，其相应主张于法无据。综上，王兰香的赔偿请求缺乏事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认新昌县人民政府于2018年6月14日强制拆除位于新昌县七星街道上礼泉村花田岭等“兰达生态园兔场”的行为违法；二、驳回王兰香的赔偿请求。王兰香上诉称：一、原审关于涉案养殖场是临时建筑的认定，以偏概全，不符合客观事实。1.发展养殖业，从中央到地方都是政策性扶持和支持的产业，新昌县农业产业化领导小组、新昌县财政局于2008年联合发文(新财农字[2008]491号)对王兰香的养殖场进行资金扶持，充分证明涉案养殖场的合法性不容置疑。2.养殖场的建筑物按用途区分，有管理用房、生产用房、造水工程水池等，原审法院认为上述建筑均系临时建筑属性不当。3.根据原国土资源部、农业部及浙江省有关规定，有关养殖场的建筑用地，不需办理农用地转用审批手续。该办理的，王兰香多次呈文申报，有相关负责人签批，但相关土地行政主管部门不作为、乱作为，错不在王兰香。作为土地行政部门该批不批，又放任不管，应为此承担全部责任。二、原审引用《浙江省实施办法》第三十三条错误。根据我国对土地使用的规定，所有权与使用权可以分离。王兰香与土地所属的集体组织签订了长期使用该地块承包协议，且缴纳土地使用费，已经取得使用权；王兰香从事种植业、养殖业是一项长期产业，只允许二年内的临时建筑存在期限，纯属笑话。原审法院引用上述条文套用在本案所涉建筑，明显不适用。三、原审认定王兰香主张的利润补偿损失不属于行政赔偿范围，应为不当认定。王兰香投资养殖场是基于获取收益，收益权属于财产权，是公民合法财产权的一种，受法律保护范畴。国家赔偿法第四条第（四）款规定：造成财产损害的其他违法行为，应承担赔偿责任。故王兰香主张收益权的赔偿合法。应参照相关的民事赔偿法律法规给予赔偿，以彰显法律的公正、公平。请求：1.依法改判新昌县人民政府赔偿王兰香经济损失8140528元；2.本案诉讼费由新昌县人民政府承担。新昌县人民政府答辩称：：一、原审法院认为“王兰香关于涉案养殖场系合法建筑的主张不能成立，且王兰香主张的利润补偿损失不属于行政赔偿范围”，认定事实清楚，适用法律、法规正确。二、王兰香非法占用土地，涉案养兔场上的建筑属于违法建筑事实清楚。1.新昌县国土资源局曾于2006年12月对王兰香作出《行政处罚决定书》（新土资罚字[2006]第60号），要求王兰香自行拆除涉案养兔场非法占用2243.5平方米土地上新建的286.4平方米管理用房、356.9平方米兔舍及其他设施，恢复土地原状，但王兰香一直没有执行。2018年6月6日至6月7日，新昌县国土资源局、新昌县住房和城乡建设局出具《建（构）筑物相关部门认定意见书》，认定王兰香所有的涉案养兔场非法占用土地2243.5平方米，建筑面积643.3平方米（其中管理用房286.4平方米，兔舍及其他设施356.9平方米），以及1600.2平方米的兔场。2.涉案行政强制行为是新昌县控违办根据《限期拆除违法建筑通知书》实施，依据充分。三、王兰香提出的行政赔偿请求缺乏事实与法律依据。1.涉案建筑属于违法建筑事实清楚，王兰香对违法建筑不享有合法权益，故不能请求行政赔偿。2.即使需要行政赔偿，王兰香对赔偿事项也未尽举证责任。王兰香应对涉案建筑不属于违法建筑，及因行政行为所遭受损害的事实及损失程度、损害结果、损失计算方式等承担举证责任，但王兰香只提供了自己所列的清单，不属于证据。王兰香并不能证明新昌县控违办的强制拆除行为已经造成其合法财产受到损失，故其主张的行政赔偿请求于法无据。请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：对于新昌县人民政府是本案适格被告主体，以及被诉行政强制行为违法的事实，双方当事人均不持异议，争议在于王兰香提出的行政赔偿请求是否成立。《浙江省实施办法》第三十三条规定，从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，土地使用者应当根据土地权属与县级以上人民政府土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准；……临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。临时使用土地的期限一般不超过二年。临时使用土地期满，土地使用者应当退还土地，并恢复土地原状。本案中，王兰香原系承包新昌县城关镇上礼泉村经济合作社花田岭顶二渡山52.5亩荒山用于开发经营、建设银杏基地，后其又在上述承包地内建造养兔场，养兔场规模由小逐步变大，但一直未办理临时使用土地相应审批手续，一、二审中王兰香也自认该养兔场未办理“书面批文”，结合2006年12月28日新昌县国土资源局曾对王兰香违法占用涉案土地建造养兔场作出新土资罚字（2006）第60号《行政处罚决定书》的事实，原审法院认定王兰香提出涉案养殖场系合法建筑的主张不能成立，有相应的事实与法律依据，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。所谓“因被告原因导致原告无法举证”，主要是指被告违法行政行为造成相关证据灭失，导致原告无法举证的情形。本案中，王兰香请求赔偿养兔场建筑物、养殖设施、养兔场利润等损失，但王兰香不能举证证明其养兔场相关建筑物经过合法审批手续建设，且涉案养兔场内的兔子及相关物品经工作人员整理造册已由王兰香签字确认后搬离养兔场，故新昌县人民政府认定涉案养兔场系违法建筑物并予以强制拆除，未造成王兰香合法权益的损失，不存在行政赔偿的事实根据。而王兰香主张的养兔场利润损失属于可得利益损失，不属于国家赔偿法规定的应予赔偿的“直接损失”范围。王兰香还主张自2006年开始在涉案土地建养兔场，并受到当地相关部门资金支持，应给予合理补偿或赔偿。但是，王兰香的养兔场自始至终未取得任何审批手续，且在建造当年就因违法占用土地被新昌县国土资源局予以行政处罚，不存在信赖利益保护问题，其请求行政补偿或行政赔偿，亦缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人王兰香提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王兰香负担。本判决为终审判决。审判长 江 勇审判员 楼缙东审判员 周进海二〇一九年十二月十日书记员 吴国宏