浙江省慈溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0282行初82号 原告慈溪市上林茶叶有限公司，住所地浙江省慈溪市桥头镇五姓村。 法定代表人毛国英，执行董事。 委托代理人杨杰（特别授权代理），浙江万豪律师事务所律师。 被告慈溪市自然资源和规划局，住所地浙江省慈溪市新城大道北路1777号。 法定代表人毛群谊，局长。 出庭应诉负责人史建洪，党委委员。 委托代理人张一聪（特别授权代理），慈溪市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。 原告慈溪市上林茶叶有限公司（以下简称上林公司）不服被告慈溪市自然资源和规划局（以下简称市资规局）于2019年8月15日作出慈自然资规执法〔2019〕288号行政处罚决定的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月16日立案，并于同年9月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。原告上林公司的法定代表人毛国英及委托代理人杨杰、被告市资规局党委委员史建洪及委托代理人张一聪、郎慈甬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市资规局于2019年8月15日作出慈自然资规执法〔2019〕288号行政处罚决定书（以下简称行政处罚决定书），认定原告上林公司于2011年及2014年未经批准擅自在慈溪市桥头镇五姓村和匡堰镇倡隆村动工建设，用作企业经营场所。违法用地总面积1860平方米，其中房屋建筑占地面积438平方米，水泥地坪面积560平方米，塘渣面积862平方米。违法用地类别为未利用地，建设占用自然保留地1860平方米，不符合土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地，根据该法第七十六条第一款的规定，作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.限十五日内拆除在非法占用的自然保留地上所建的建筑物和构筑物，其中房屋建筑占地面积438平方米，水泥地坪面积560平方米，塘渣面积862平方米。 原告上林公司诉称：一、行政处罚决定书的出具程序违法。原告于2019年7月14日收到慈自然资规执法〔2019〕270号行政处罚告知书（以下简称270号告知书）后在法定期限内要求听证，并参加了被告于2019年8月1日组织的听证会，后于2019年8月8日收到慈自然资规执法告〔2019〕335号行政处罚告知书（以下简称335号告知书），该告知书明确告知了原告享有陈述、申辩和听证的权利，故原告于2019年8月12日（因第三日为节假日，所以顺延至8月12日为申请听证最后一日）向被告提交了行政处罚听证申请书，但被告拒绝接受，理由是同一案件已经过一次听证，无需重复。原告认为，法律明确规定行政处罚相对人享有陈述、申辩和听证的权利，被告的行政处罚告知书虽释明了这项权利，但以拒绝接受听证申请的方式剥夺了原告享有的听证权利。被告在335号告知书基础上所作未经听证程序的行政处罚决定书，程序违法。二、行政处罚决定书所认定的事实不清，致处罚结果错误、不公。1.原告是2003年由慈溪市经发局牵头，桥头镇重点实施的农业技改项目之一，是经过政府合法审批设立的企业，旨在推动特色产业，促进本地经济发展。早期的招商引资都是以推动经济发展为首要任务，因此相关土地、建房等手续可以缓办或补办。同时由于历史原因，土地性质存在一定问题，导致后期政府对补办手续问题一拖再拖，使原告一直没法补办手续。诸如此类的情况，在本省或本市亦不乏先例。在司法实践中，该类情况不宜随便认定为违章建筑。因为早期招商引资、加大投资力度是政府机关作出的行政行为，有红头文件鼓励发展，先上车再补票。原告基于对政府机关的公信力而投资设立公司，按规定使用土地。政府机关不能朝令夕改，置原告利益于不顾。2.原告取得土地使用权时，地面上已有原山林队六十年代建的管理用房三间，同时塘渣、池塘、道路等都是存在的，并非原告违章建设，原告仅在原址上进行维修，故该三间管理用房并不在违章建筑范围之内。剩余一幢房屋的兴建，原告也是有依据的。原告取得林地使用权后，曾就厂房建设事项向慈溪市林业局、浙江省林业厅等部门申请并得到批准。可见，原告并没有违法用地，也没有违章建筑，被告的处罚决定缺乏法律依据。3.原告公司地处匡堰镇倡隆村境内，是省级美丽乡村示范点，政府在沿山打造明清风格的沿山精品旅游区域及相关产业旅游项目。如果拆除，既浪费资源，也对周边环境造成影响，不符合政府打造示范点的初衷，并给上林湖区域带来负面影响，最终损害公共环境。综上，请求：1.撤销被告作出的行政处罚决定书；2.本案诉讼费由被告承担。 原告上林公司在庭审前向本院提供了如下证据： 1.行政处罚决定书1份，用以证明原告收到决定书后15日内依法提起诉讼的事实； 2.270号告知书、335号告知书各1份，用以证明被告就本案事实作出二份不同的告知书，其中270号告知书进行了听证，335号告知书未接受原告听证申请，且该告知书内容与行政处罚决定书内容基本一致； 3.行政处罚听证申请书2份，用以证明原告就2份行政处罚告知书均申请了听证，但被告拒绝接受第二次听证申请； 4.年产1500吨绿色珠茶生产线技术改造项目可行性研究报告兼实施方案、慈溪市经济发展局文件（慈经技〔2003〕931号）《关于慈溪市上林茶叶有限公司年产1500吨绿色珠茶生产线技改项目可行性研究报告兼实施方案的批复》、《使用林地申请表》、《使用林地审核同意书》及浙江省征（占）用林地收费专用票据各1份，用以证明原告已取得涉案土地使用权及实施相关项目的批复。 被告市资规局答辩称：根据慈溪市桥头镇人民政府上报，被告于2019年6月25日对原告涉嫌非法占地予以立案调查。经查，2011年及2014年，原告未经批准擅自在慈溪市桥头镇五姓村和匡堰镇倡隆村动工建设，用作企业经营场所。违法用地总面积1860平方米，其中房屋建筑占地面积438平方米，水泥地坪面积560平方米，塘渣面积862平方米。违法用地地类为未利用地，建设占用自然保留地1860平方米，不符合土地利用总体规划。该事实由土地利用现状局部图，土地利用总体规划局部图，现场照片，现场勘测笔录，土地勘测定界成果资料，原告法定代表人谈话笔录，违法占用土地情况表等证据证实。2019年7月2日，被告作出270号告知书，告知原告拟作出的行政处罚，并告知陈述、申辩和申请听证的权利。根据原告申请，被告于2019年8月1日进行听证。经复核，被告对原告提出的部分意见予以采纳，并于2019年8月5日重新作出335号告知书。2019年8月12日，原告再次提出陈述、申辩和申请听证的要求。因此次陈述、申辩意见与前次意见基本相同，被告对此不予采纳，并作出不再次进行听证的通知。2019年8月15日，被告作出行政处罚决定书，对原告作出如下行政处罚：责令退还非法占用的土地，限15日内拆除在非法占用的自然保留地上所建的建筑物和构筑物。被告认为，行政处罚决定书认定事实清楚，作出程序合法，适用法律法规正确，原告的起诉理由不能成立。一、被告已就同一违法占地行为组织过听证，不再次听证未违反法定程序。2019年8月1日，被告根据原告申请，就270号告知书所列内容组织听证。经原告陈述、申辩，被告于复核后减少了认定的违法用地面积并去除了罚款处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条规定，听证结束后，行政机关依照本法第三十八的规定，作出决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（一）项规定，确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。故基于同一违法行为，《中华人民共和国行政处罚法》并未要求行政机关在采纳原告部分意见后，应当重新进行听证。且《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》等相关法律、法规、规章，未明确将“责令退还非法占用的土地及限期拆除非法占用土地上建筑”的行政处罚列为应当进行听证的范围。故被告在充分保障原告陈述、申辩权利的基础上，不予再次听证未违反法定程序。二、原告未经批准擅自占用集体土地进行建设，属非法占地行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。故原告不能仅依据浙江省林业厅审核同意的使用林地审核同意书及相关林地使用申请材料，实施在集体土地上建设企业经营场所的行为。且使用林地审核同意书中也明确指出，原告要按照有关规定办理建设用地审批手续。因此，被告对原告的非法占地行为作出行政处罚，认定事实清楚。三、原告作为涉案建筑的管理使用者，负有消除建筑不法状态的义务。根据原告法定代表人询问笔录、行政处罚听证笔录等证据证实，原告在未取得建设用地审批手续及建设工程规划许可的情形下，曾于2011年对涉案建筑中的北面三间管理用房进行过翻建。而其余涉案构筑物虽存在时间跨度大、经手人员多等情形，但现由原告管理并使用的事实清楚。即使原告仅为翻建、增建而非新建，原告作为管理使用主体，在建筑不法状态持续的情形下，负有消除不法状态的义务。因此将原告作为处罚对象，且只处以行为罚，未涉及金钱罚，符合行政法的必要、效率原则。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市资规局于2019年9月30日向本院提供了以下证据、依据： 1.行政处罚决定书1份、挂号信回执2份，用以证明被告依法作出行政处罚决定，并己送达原告的事实； 2.现场勘测笔录、现场照片、询问笔录、营业执照、原告法定代表人身份证复印件、土地勘测定界成果资料、慈溪市桥头镇土地利用现状局部图、慈溪市桥头镇土地利用总体规划局部图（2006-2020年）2014调整完善版、2009年、2015年慈溪市桥头镇遥感正射影像局部图、违法占用土地情况各1份、情况说明2份，用以证明原告未经批准擅自占用慈溪市桥头镇五姓村和匡堰镇倡隆村的集体土地进行建设，属非法占地行为； 3.公告2份、立案呈批表、违法案件处理决定呈批表、270号告知书、挂号信回执、335号告知书各1份，用以证明被告作出行政处罚程序合法； 4.陈述申辩意见、行政处罚听证申请书（2019年7月16日）、慈自然资规罚听通字〔2019〕第1号行政处罚听证通知书、法律文书送达回证、听证委托书、介绍信各1份、律师证复印件、证人身份证复印件各2份、当事人送达地址确认书、申请证人出庭报告、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件、营业执照、行政处罚听证笔录、行政处罚听证申请书（2019年8月12日）、《慈溪市自然资源和规划局关于不再对慈溪市上林茶叶有限公司行政处罚案进行听证的通知》及挂号信回执各1份，用以证明被告根据原告申请，对270号告知书进行听证，并对重新作出的335号告知书不予再次组织听证的事实； 5.年产1500吨绿色珠茶生产线技术改造项目可行性研究报告兼实施方案、慈溪市经济发展局文件（慈经技〔2003〕931号）《关于慈溪市上林茶叶有限公司年产1500吨绿色珠茶生产线技改项目可行性研究报告兼实施方案的批复》、《使用林地申请表》、《使用林地审核同意书》、浙江省征（占）用林地收费专用票据、慈溪市农业局文件（慈农林复〔2004〕6号）各1份，用以证明原告为证实在涉案土地上进行建设行为的合法性，所提供的相关使用林地审批材料； 6.规范性文件依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国土资源行政处罚办法》。 经庭审质证，原告对被告证据质证意见如下：对证据1的真实性无异议，但该决定书没有查清事实，原告不服该处罚决定。对证据2中的原告法定代表人询问笔录、营业执照、原告法定代表人身份证复印件、2009年、2015年慈溪市桥头镇遥感正射影像局部图、情况说明没有异议；现场勘测笔录、现场照片未体现用地面积；土地勘测定界成果资料中北面三间房和塘渣是原告接手前就存在的，并非原告非法占用土地建设；慈溪市桥头镇土地利用现状局部图、慈溪市桥头镇土地利用总体规划局部图（2006-2020）2014调整完善版和本案没有关联性，是2014年调整版本，原告对涉案林地征收是2003、2004年，应以此期间的规划图纸为准；违法占用土地情况表有异议，不应由桥头所认定。对证据3中公告的真实性没有异议；立案呈批表、违法案件处理决定呈批表属于被告内部行政处罚流程；被告对第二份告知书拒绝听证，程序违法。对证据4真实性没有异议，被告对335号告知书不予听证程序违法；对听证笔录中龚孝辉的证言有异议，潘建强的证言没有异议。对证据5真实性没有异议，恰恰证明了原告审批林地的资料。被告适用法律错误，剥夺了原告陈述申辩、听证权利。被告对原告所有证据的真实性均无异议。根据双方质证意见，本院对原、被告证据的真实性均予以确认。 经审理查明，2003年11月4日，原告上林公司以实施年产1500吨绿色珠茶生产线技术改造项目为由，向慈溪市经济发展局申请占用慈溪市桥头镇五姓村林地6968平方米，作为工业用地。慈溪市经济发展局经审核于同月19日以慈经技〔2003〕931号文件批复，同意原告实施该项目。2004年4月10日，原告申请使用慈溪市桥头镇五姓村林地0.336公顷，经慈溪市农业局、宁波市林业局及浙江省林业厅审核，于同月30日批复同意原告使用桥头镇五姓村林地0.336公顷，并告知原告要按照有关规定办理建设用地审批手续。2009年至2015年间，原告上林公司未经土地管理部门批准，擅自在慈溪市桥头镇五姓村和匡堰镇倡隆村集体土地上动工建设，用作企业经营场所。其中2011年对原有的三间小屋进行了翻建，2014年又建造了六间楼房，房屋建筑占地面积438平方米，用地类别为未利用地（自然保留地），不符合土地利用总体规划。2019年5月15日，被告市资规局和桥头镇人民政府在上述建房地点和桥头镇五姓村委会张贴公告，责令相关当事人于同月22日前到被告处或桥头镇人民政府接受调查处理。公告到期后，因无相关人员前来接受处理，被告及桥头镇人民政府于同月29日再次公告，将对此建筑作无主违法建筑认定并给予拆除处理，如有异议，可在公告后30日内向桥头镇国土所提出。2019年6月25日，被告对原告涉嫌非法占地行为予以立案。经调查，被告于2019年7月2日作出270号告知书，告知原告，拟对原告作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.限15日内拆除在非法占用的自然保留地上所建的建筑物和构筑物，违法用地总面积5794m2，其中房屋建筑占地面积438m2，绿化面积2694m2，池塘面积1240m2，塘渣面积862m2；3.对非法占用的5794m2土地按每平方米29元处以罚款，计人民币168026元，并告知原告陈述、申辩和申请听证的权利。原告提出了陈述、申辩意见，并申请听证。被告于2019年8月1日进行听证。听证中，原告提出其土地系经林业厅审批同意征用，不是非法占地，三间小房、池塘、塘渣原告向他人购得上述地块时已经存在，绿化面积不应处罚，上述土地有部分属于匡堰镇等理由。被告对原告提出的部分意见予以采纳，并于2019年8月5日重新作出335号告知书，告知原告，拟对原告作出如下处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.限15日内拆除在非法占用的自然保留地上所建的建筑物和构筑物，违法用地总面积1860m2，其中房屋建筑占地面积438m2，水泥地坪面积560m2，塘渣面积862m2，并告知原告陈述、申辩和申请听证的权利。2019年8月12日，原告再次提出听证申请，理由为：早期招商引资时，相关土地、建房手续可以缓办或补办；原告取得土地时，地面上已有管理用房三间，塘渣、池塘、道路都已存在；另一幢房屋是原告取得林地使用权后，经省林业厅等部门审批后兴建的，不属违章建筑等。2019年8月14日，被告作出关于不再对原告行政处罚案进行听证的通知，以原告陈述、申辩意见与前次告知后提出的意见基本相同，没有再次组织召开听证会的必要为由，告知原告不再次听证。2019年8月15日，被告作出行政处罚决定书，认定原告未经批准擅自在慈溪市桥头镇五姓村和匡堰镇倡隆村动工建设，用作企业经营场所，违法用地总面积1860m2，其中房屋建筑占地面积438m2，水泥地坪面积560m2，塘渣面积862m2。原告行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地，原告的再次陈述申辩理由不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，责令原告退还非法占用的土地，限15日内拆除在非法占用的自然保留地上所建的建筑物和构筑物。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第七十一条的规定，被告市资规局负有对本行政区域内的土地违法行为进行行政处罚的法定职责。本案中，原告未经土地管理部门批准，于2011年、2014年擅自在慈溪市桥头镇五姓村和匡堰镇倡隆村集体土地上建造房屋，用作企业经营场所的事实清楚。原告称2011年的建造行为系对早已存在的三间管理用房的翻建行为，但翻建亦应履行相应的审批手续。原告未经审批，且卫星遥感图显示房屋位置已发生明显位移，故被告认定原告该建设行为违法并无不当。原告另主张被诉处罚决定所涉塘渣、水泥地坪早已存在，并非原告实施的行为。对此，本院认为，对比2009年及2015年慈溪市桥头镇遥感正射影像局部图，两者发生了明显变化，涉案构筑物基本在该期间形成。即使部分系原使用权人所为，但涉案地块转让后，水泥地坪、塘渣等现由原告管理使用，故应由原告担负消除不法状态的义务。针对原告上述土地违法行为，被告经立案受理及调查取证，履行了行政处罚告知义务，并召开听证会听取原告陈述申辩理由后，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条第一款规定，在六十日的法定期限内作出行政处罚决定书，适用法律正确，符合法定程序。被告在查处原告土地违法行为过程中，已依法告知原告陈述、申辩及申请听证的权利，并根据听证情况，采纳了原告的部分意见。后被告重新作出处罚告知，但被告在335号告知书中告知了听证权利而不予听证，确有不妥。因被告认定的据以作出行政处罚的事实、理由及依据未超出原告知范围，且原告再次听证申请的实质意见并无改变，故被告不再次组织听证，并未对原告权利义务产生实际影响。对上述程序瑕疵，本院予以指正。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第二款规定，建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，应报批征收土地方案和供地方案。《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定，建设工程占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。故原告不能仅依据浙江省林业厅《使用林地审核同意书》，实施在集体土地上建设企业经营场所的行为。且《使用林地审核同意书》中也明确指出，原告要按照有关规定办理建设用地审批手续。原告以其已办理相关林地使用手续为由，主张涉案建筑的合法性，理由不能成立。此外，原告投资项目取得发改部门批复，亦不能免除原告用地需依法办理用地手续的法定义务。综上，被诉行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告的主张缺乏事实和法律依据，理由不能成立。故对原告要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告慈溪市上林茶叶有限公司要求撤销被告慈溪市自然资源和规划局于2019年8月15日作出慈自然资规执法〔2019〕288号行政处罚决定的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告慈溪市上林茶叶有限公司负担，交纳本院。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时应同时注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  周 红 审 判 员  倪东海 人民陪审员  华丽萍 二〇一九年十二月三十日 代书 记员  戚海燕 附：判决所依据的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国土地管理法》 第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 第六十六条第一款县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。 第七十一条县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。 第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。