吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终453号 上诉人（原审原告）魏凤兰，女，1942年3月8日出生，汉族，农民，住吉林省敦化市贤儒镇。 委托代理人王宗巍，吉林诚途律师事务所律师。 上诉人（原审原告）李翠英，女，1945年8月21日出生，汉族，农民，住吉林省敦化市贤儒镇。 委托代理人王宗巍，吉林诚途律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）敦化市人民政府。住所：吉林省敦化市新华西路1号。 法定代表人冯玉宝，该市市长。 委托代理人尚连科，吉林容善律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）延边朝鲜族自治州人民政府。住所：吉林省延吉市公园路2799号。 法定代表人金寿浩，该州州长。 委托代理人杨新法，该州司法局复议处科员。 原审第三人张忠志（曾用名张忠枝），男，1951年2月15日出生，汉族，农民，住吉林省敦化市贤儒镇。 原审第三人敦化市贤儒镇贤儒村村民委员会。住所：吉林省敦化市贤儒镇贤儒村。 法定代表人徐卫亮，该村村长。 上诉人魏凤兰、李翠英因诉被上诉人敦化市人民政府（以下简称敦化市政府）、延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称延边州政府）及原审第三人张忠志、敦化市贤儒镇贤儒村村民委员会（以下简称贤儒村委会）林权处理行政裁决及行政复议一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初9号行政判决，向本院上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审认定，敦化市贤儒镇贤儒村在1983年将集体林作为自留山分包到户，并进行登记发证。金忠昌（原告李翠英丈夫，已故）分得自留山21市亩，自留山证号为敦字第380号；张春喜（原告魏凤兰丈夫，已故）分得自留山16.5市亩，自留山证号为敦字第377号。从分得自留山始至2001年，村民所分得的自留山一直处于荒芜状态。2001年春季，敦化市政府号召在201国道两侧和荒山荒地配套造林。贤儒镇政府于2001年4月12日召开《党委领导工作会（退耕还林会）》，经村委会多次广播通知及入户动员，并申明“谁栽树，谁受益，林权归谁所有”的政策后，贤儒村委会将自留山收回，将自留山分给了新的农户进行绿化造林。张忠志等20余户村民响应号召进行了荒山植树造，张忠志与贤儒村委会签订了合同编号为595的《退耕还林（草）合同书》。本案魏凤兰、李翠英没有签订此类合同进行造林。2002年春，根据敦化市政府号召，经贤儒镇政府研究落实林木“谁造谁有”的政策,由贤儒镇林业站对村民2001年的造林成活率进行验收。敦化市政府于2002年8月向张忠枝（张忠志）颁发了《林权证》，编号为A2200033143，林地为7林班2小班，面积为5公顷，主要树种为红松。 2014年左右，鹤大高速公路项目征收了张忠志林权证范围内的土地，对被征收土地进行了补偿。因张忠志林权证范围与林业部门确定的魏凤兰、李翠英的自留山使用证范围存在重合，张忠志未能领取到补偿款，林权纠纷由此产生。敦化市林业局于2016年3月30日针对纠纷召开了听证，听取了本案各方的意见。2018年，张忠志向敦化市政府请求撤销魏凤兰、李翠英的《自留山使用证》。敦化市政府结合敦化市林业局召开的听证会的内容，于2018年6月20日作出本案被诉《处理决定》。敦化市政府在该决定中认为：“本案中，被申请人虽然分得了自留山，并取得了《自留山使用证》，但没有按照国家政策、地方规定在所分得的自留山上植树造林，违反了相关规定；且2001年，政府号召植树造林，村委会将政策充分进行了宣传，但被申请人没有响应号召入山植树造林，后村委会成员入户进行动员，并承诺‘谁栽树，谁收益，林权归谁所有’，用行动表明自留山已由村委会收回。在被申请人依然没有响应和行动后，申请人经村委会动员后在被申请人自留山造林，是村委会对自留山的重新发包，故被申请人的《自留山使用证》虽然没有收回，但已经废止，无需撤销。”二原告不服，向延边州政府复议，延边州政府作出被诉《复议决定》，认为敦化市政府的《处理决定》认定事实清楚、适用法律正确，故维持了该决定。魏凤兰、李翠英不服，提起本诉。 另查明，魏凤兰、李翠英所持有的自留山使用证的相关凭证上没有林班号，敦化市政府和延边州政府并未提供充分证据证明魏凤兰主张的自留山与张忠志《林权证》上的土地重合。 原审认为：（一）张忠志向敦化市政府申请撤销魏凤兰、李翠英在1983年取得的《自留山使用证》，其申请内容虽然指向的是案涉《自留山使用证》，但本案纠纷源于张忠志与他人存在“一山两证”纠纷。张忠志提出申请的目的在于解决案涉林权的权属争议问题，故敦化市政府据此作出的处理决定，系林权权属争议处理决定。（二）《吉林省自留山管理办法》第二十一条规定：“违反本办法规定，有下列行为之一，由林业行政部门给予行政处罚；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。（一）在规定的期限内未完成植树造林任务的，或将自留山改作它用致使自留山荒芜的，按用地面积每公顷七十五元至一百二十元核收荒芜费，并由集体经济组织收回自留山”。本案中，1983年，敦化市政府为贤儒村的村民颁发了自留山使用证，但从分得自留山始至2001年，村民几乎未经营和管护，期间所分得的自留山一直处于荒芜状态。2001年春季，敦化市政府号召在201国道两侧和荒山荒地配套造林，贤儒镇政府于2001年4月12日召开《党委领导工作会（退耕还林会）》，村委会多次广播通知及入户动员，并申明“谁栽树,谁受益,林权归谁所有”的政策，张忠志等20余户村民响应号召进行了荒山植树造林，由贤儒镇林业站对村民2001年的造林成活率进行验收，实质收回了村里的自留山，敦化市政府据此向张忠志颁发了《林权证》。敦化市政府在颁发案涉《林权证》前，未依法收回或公告作废《自留山使用证》，程序违法，但鉴于《林权证》记载的权属明确，具有合法的物权登记公示确认效力，在《林权证》已经发生法律效力，自留山事实上已被村委会收回，《自留山使用证》已不具备法律效力的情形下，亦没有必要再另行作出收回或撤销《自留山使用证》的处理决定。《吉林省自留山管理办法》在贤儒村委会于2001年4月实质收回村民自留山时具有法律效力，在本案中可以适用。李翠英提出的张忠志所持《林权证》四至与张忠志《林权证》原始档案不符及魏凤兰提出的其与张忠志的土地没有重合的主张，因魏凤兰及李翠英持有的《自留山使用证》已失去法律效力，其与案涉土地及有关该土地的后续行政登记行为均不具有法律上的利害关系，故不予支持。敦化市政府作出的《处理决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，《复议决定》予以维持，符合法律规定。魏凤兰、李翠英的诉讼请求不成立，不予支持。原审判决：驳回魏凤兰、李翠英的诉讼请求。 上诉人魏凤兰、李翠英上诉称，（一）上诉人的自留山使用证面积与张忠志的林权证面积不存在任何的重叠，本案不属“一山两证”的情况，敦化市政府不应受理张忠志的申请。（二）根据《吉林省自留山管理办法》的规定，已划定的自留山所有权属于集体经济组织，政府无权确认废止。植树后成活率和保存率达不到规定标准的应当要求自留山使用者补植，而不是违法收回或注销，收回的机关应该是村委会，而不是敦化市政府。（三）上诉人已合法取得自留山使用证，非经法定程序不得变更、收回或撤销。上诉请求：撤销一审判决；依法撤销敦化市政府敦政处字〔2018〕13号《处理决定》及延边州政府作出的〔2018〕第20号《复议决定》；受理费用由被上诉人承担。 被上诉人敦化市政府、延边州政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 原审第三人张忠志述称，认可一审判决结果。 本院二审查明的事实与一审审理查明的事实一致。 本院认为：（一）《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”根据该规定，敦化市政府对案涉自留山使用证是否作废有确认的法定职责。（二）《吉林省自留山管理办法》第二十一条第（一）项规定：“违反本办法规定，有下列行为之一，由林业行政部门给予行政处罚；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。（一）在规定的限期内未完成植树造林任务的，或将自留山改作它用致使自留山荒芜的，按用地面积每公顷七十五元至一百二十元核收荒芜费，并由集体经济组织收回自留山”。《延边朝鲜族自治州乡村林业条例》第三十六条规定：“违反本条例，对分山不管、有山不治的，可由农业集体经济组织收回后，统一造林或转让他人经营。”本案中，1983年，敦化市政府为贤儒村的村民颁发了自留山使用证，但从分得自留山始至2001年，村民几乎未经营和管护，期间所分得的自留山一直处于荒芜状态。2001年春季，敦化市政府号召在201国道两侧和荒山荒地配套造林，贤儒村委会多次广播通知及入户动员，并申明“谁栽树，谁受益，林权归谁所有”的政策，张忠志等20余户村民响应号召进行了荒山植树造林，由贤儒镇林业站对村民2001年的造林成活率进行验收，依照上述事实情况及贤儒村委会于2014年7月15日出具的《证明》，可以认定贤儒村委会实质收回了村里的自留山，且该收回自留山的做法符合相关规定。（三）延边朝鲜族自治州人民政府办公室作出延州林办函［2009］66号《州人民政府办公室关于延边州集体林权制度改革有关问题的处理意见》，其中“八、关于自留山和责任山权属争议问题”规定：“根据《吉林省森林管理条例》、《州人民政府关于颁发自留山、责任山、委托山管理暂行规定的通知》（延州政发〔1985〕70号）的规定，自留山属荒山荒地、疏林地、灌木林地且自留山主从发照之日起三年内未造林的，村集体有权收回自留山，再重新发包或统一经营。在《州政府办公室转发州林管局关于全州乡村林业颁发林权证工作中几个具体问题的处理意见的通知》（延州政办发［1997］24号）下发后，由村委会按照不换发林权执照的若干规定收回自留山的，视为村集体统一经营，纳入本次林改范围。自留山和责任山的林木权属以1997年至1998年全州统一换发的林权执照登记为准，已换发林权执照的，原自留山使用证作废。”魏凤兰及李翠英持有的自留山使用证是1983年颁发的，按照上述文件的规定，在新一轮换发林权执照登记后，该自留山使用证已经作废。敦化市政府作出的案涉处理决定认定事实清楚，适用法律正确。（四）延边州政府作出的行政复议决定，履行了被申请人答复、作出决定、送达等行政复议程序，并提供了认定事实的证据，复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。 综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人魏凤兰、李翠英各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 阎道清 审 判 员 杨 迪 审 判 员 孙慧源 二〇一九年十二月九日 法官助理 关亦桥 书 记 员 于婷婷