浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙11行终176号 上诉人（原审原告）周菊琴，女，1976年11月30日出生，汉族，住浙江省宁波市江东区。 委托代理人李鹏，浙江泽鉴律师事务所律师。 委托代理人朱芳静，浙江泽鉴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）遂昌县自然资源和规划局，住所地遂昌县妙高街道南街101号。 法定代表人王坚兵，该局局长。 应诉负责人金存序，该局副局长。 委托代理人胡棕瀚，浙江泽大律师事务所律师。 委托代理人王奕，浙江泽大律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）遂昌白马山旅游置业有限公司，住所地遂昌县新路湾镇白马山大坪殿。 法定代表人严翼良，该公司董事长。 委托代理人叶法盛，浙江浩平律师事务所律师。 上诉人周菊琴与被上诉人遂昌县自然资源和规划局因规划行政许可一案，不服松阳县人民法院（2019）浙1124行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审裁定认定，2019年6月14日，第三人遂昌白马山旅游置业有限公司向被告遂昌县自然资源和规划局提出关于变更遂昌白马山森林旅游养生度假区（一期）项目规划设计条件申请报告。2019年6月16日，被告遂昌县自然资源和规划局以遂昌县自然资源和规划局设计条件（修改）和遂昌白马山森林旅游养生度假区（一期）规划建筑设计调整方案公示的形式，对遂昌白马山森林旅游养生度假区一期规划建设用地出让规划设计进行了变更。2017年7月27日，原告周菊琴与第三人遂昌白马山旅游置业有限公司签订了，合同编号：2017331123YS0006220的房屋座落于遂昌县新路湾镇白马山森林旅游养生度假区一期9#楼XX室的浙江省商品房买卖合同。2017年7月，原告周菊琴付清了案涉的房款。第三人遂昌白马山旅游置业有限公司向原告周菊琴交付了案涉房屋，未办理案涉商品房转移登记。另查明，2019年7月12日，遂昌县人民法院已以（2019）浙1123民初1694号等立案受理了李勇等向遂昌县人民法院提起判令确认与被告遂昌白马山旅游置业有限公司签订的浙江省商品房买卖合同合法有效及判令确认被告遂昌白马山旅游置业有限公司发出的解除商品房买卖合同告知书不发生法律效力等的民事诉讼。 原审法院经审理认为，本案争议的焦点是原告作为其与遂昌白马山旅游置业有限公司签订的浙江省商品房买卖合同的买受人，对遂昌白马山旅游置业有限公司因发现认为涉及浙江省商品房买卖合同的规划条件中部分内容不符合《遂昌国家森林公园总体规划修编2014-2025》的相关要求，需要对部分内容进行修改为由向遂昌县自然资源和规划局提出要求变更遂昌县白马山森林旅游养生度假区（一期）项目规划设计条件申请，遂昌县自然资源和规划局对遂昌白马山森林旅游养生度假区一期规划建设用地出让规划设计进行了变更。原告等在知晓与遂昌白马山旅游置业有限公司的商品房买卖合同发生民事争议或者已提起民事诉讼的情形下，周菊琴等作为商品房买卖合同的买受人对遂昌县自然资源和规划局作出的规划行政行为，不具有提起行政诉讼的原告资格。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条、第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告周菊琴的起诉。 上诉人上诉称：一、原审判决直接抹杀了上诉人主张权利的途径。上诉人等人向遂昌县人民法院起诉第三人遂昌白马山旅游置业有限公司，本质是要求第三人遂昌白马山旅游置业有限公司继续履行合同，第三人遂昌白马山旅游置业有限公司以规划设计条件变更抗辩，认为规划设计条件变更导致合同无效。为此规划设计条件变更是否合法，决定民事诉讼结果，规划设计条件变更是造成民事诉讼的根本原因。原审法院明知上述逻辑关系，又以上诉人不具有提起行政诉讼的原告资格为由驳回起诉，导致上诉人没有任何途径主张权利。二、原审法院认为上诉人不具有提起行政诉讼的原告资格，属于认定错误。1、原审法院认为，规划设计条件变更是因第三人遂昌白马山旅游置业有限公司申请，被上诉人遂昌县自然资源和规划局作出。那么所谓的行政直接相对人第三人遂昌白马山旅游置业有限公司，不可能对规划设计条件变更的合法性提出任何异议，如果上诉人等购房人又没有原告资格，那么被上诉人遂昌县自然资源和规划局的行政行为谁来监督？2、上诉人等人不仅仅是涉案房屋的合同买受人，而是已经合法占有涉案房屋。规划设计条件变更，侵犯了上诉人等人的对房屋物权的实现。涉案房屋已经完成交付，上诉人取得了房屋的占有使用权，只要完成房屋产权登记，即取得了完全的所有权。规划设计条件变更，导致上诉人等人不能取得不动产登记证书，侵犯了上诉人等人的物权。3、上诉人等人没有以规划设计条件变更损害债权实现为由提起行政诉讼。上诉人等人以规划设计条件变更违法并损害了上诉人等人对涉案房屋的合法占有、使用及取得房屋登记所有权为由，提起行政诉讼。4、规划设计条件变更，不只是对第三人遂昌白马山旅游置业有限公司作出的具体行政行为，也是对上诉人等所有购房户作出的具体行政行为。5、被上诉人遂昌县自然资源和规划局在作出规划设计条件变更前，即已经知道涉案地块的房屋已经由上诉人等人购买，上诉人等人的合法权益应当予以保护或者应予考虑。被上诉人遂昌县自然资源和规划局明知作出规划设计条件变更，将损害上诉人等人的合法权益，而不惜牺牲广大百姓的合法权益，作出规划设计条件变更，涉嫌滥用职权。6、上诉人等人是否具有原告的主体资格，应当以上诉人是否与规划设计条件变更具有利害关系为判断标准。上诉人等人签订的《商品房买卖合同》依法成立并合法有效，规划设计条件变更，直接导致上诉人等人购买的房屋由住宅用地变更成商业用地，导致5、6楼房屋被拆除。如果没有规划设计条件变更，上诉人等人早就拿到了不动产登记证书。为此规划设计条件变更，当然与上诉人具有利害关系。三、被上诉人遂昌县自然资源和规划局作出规划设计条件变更，违反法律禁止性规定，违反法定程序，应当予以撤销。1、原规划设计条件合法有效。涉案项目的原设计方案已经获被上诉人遂昌县自然资源和规划局批准，符合规划。规划条件已经纳入《国有建设用地使用权出让合同》,并下发建设用地规划许可证,用地性质为(商服用地)其他商服用地兼容住宅用地、下发建设工程规划许可证及施工许可证,并获准进行商品房预售。2、被上诉人遂昌县自然资源和规划局没有向原审法院提交《遂昌国家森林公园总体规划修编2014-2025》,没有任何证据证明原规划涉及条件违反《送昌国家森林公园总体规划修编2014-2025》,被上诉人遂昌县自然资源和规划局作出规划设计条件变更，没有法律依据。3、规划设计条件变更违反《浙江省城乡规划条例》第三十四条的禁止性规定。《浙江省城乡规划条例》第三十四条第二款建设单位或者个人应当按照规划条件进行建设；确需变更规划条件的，应当经城乡规划主管部门批准。有下列情形之一的，城乡规划主管部门不得批准：(三)以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，改变规划条件确定的用地性质，提高规划条件确定的容积率、建筑高度或者建筑密度，降低规划条件确定的绿地率，或者减少规划条件确定的基础设施、公共服务配套的。规划设计条件变更中，将住宅用地变更成商业用地，即改变规划条件确定的用地性质，属于被上诉人遂昌县自然资源和规划局不得批准的事项。4、被上诉人遂昌县自然资源和规划局作出规划设计条件变更前，未征求利害关系人意见，未召开听证会，违反法定程序，依法应当予以撤销。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判。 被上诉人遂昌县自然资源和规划局答辩称：一、被诉《方案》的相对人为原审第三人，而上诉人系原审第三人的债权人，与被诉《方案》不具有法律上的利害关系，不具有被诉《方案》的行政诉讼原告资格，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。债权人属于民事权益保护范围，被诉《方案》并不会导致债权人债权的消灭。上诉人与原审第三人之间虽就案涉房屋建立了民事法律关系，但尚不足以使上诉人与被诉《方案》之间产生行政法上的利害关系。被诉《方案》系答辩人为使原建设工程设计方案符合案涉地块规划条件、规划要求及相关技术标准和规范，为维护城乡规划管理秩序依据行政实体法作出的变更。答辩人在进行城乡规划领域的行政管理活动时，并不可能因相对人的负债情况而异。因此一审裁定中关于《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定适用正确，原审裁定认定事实和适用法律均正确。二、被诉《方案》系对案涉地块预期建设的一项整体性计划，该计划需通过依法核发的相关建设许可予以确认后方才对外发生效力。现答辩人既未批准被诉《方案》，亦未依据被诉《方案》变更案涉地块的建设工程规划许可，仅对被诉《方案》进行了公示并拟听取利害相关人意见。被诉《方案》属于行政许可作出过程中的通知、公示等程序性行为，不对外发生法律效力，不属于行政诉讼受案范围。上诉人的起诉应予驳回，一审裁定的裁判结果正确。 被上诉人遂昌白马山旅游置业有限公司答辩称：一、上诉人对案涉行政行为不具有提起行政诉讼的原告主体资格。上诉人系和答辩人签订商品房买卖合同买受人，和答辩人之间基于买卖合同发生民事争议，双方可通过民事诉讼解决双方民事纠纷。而案涉规划设计变更是因为案涉项目的规划设计不符合《遂昌国家森林公园总体规划修编2014-2025》的相关要求，答辩人需要对部分内容进行修改，之后由答辩人提出申请，遂昌县自然资源和规划局对案涉项目规划设计进行调整并公布，该行政行为的相对人系答辩人。上诉人作为商品房买卖合同的买受人，不具有对该规划设计调整行为提起行政诉讼的原告资格。二、被上诉人遂昌县自然资源和规划局根据答辩人申请对案涉规划设计条件部分内容进行调整的行政行为，符合法律规定，程序合法。遂昌白马山森林旅游养生度假区（一期）项目在组织施工过程中，答辩人发现相关规划条件中部分内容不符合《遂昌国家森林公园总体规划修编2014-2025》(国家林业局林规发[2015]158号《关于辽宁黑山等10个国家森林公园总体规划的批复》)的相关要求，需要对部分内容进行修改，并重新制定并提交规划设计方案。遂昌县自然资源和规划局收到答辩人递交的申请书后，于2019年6月16日对方案进行了公示并征求意见，在公示期内未收到过任何意见反馈。据此，遂昌县自然资源和规划局根据答辩人申请对案涉规划设计条件变更，符合法律规定，程序合法。上诉人对案涉行政行为不具有提起行政诉讼的原告主体资格，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 二审经审理，查明事实与原裁定一致，故对原裁定认定的事实予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”上诉人作为案涉项目房屋的买受人，虽然此前与被上诉人遂昌白马山旅游置业有限公司签订了商品房买卖合同，但至今未取得案涉房屋的不动产权利证书，其与白马山公司形成的是债权关系，该债权关系虽然应当予以保护，但不必然受到行政规范的保护。意即行政机关在进行特定领域的管理活动时，对债务人所作的行政行为的结果不会也不能因为债务人的负债情况而有差异。基于此，上诉人也就不具有对规划调整行为提起行政诉讼寻求救济的权利。此外，从被诉规划调整行为看，上诉人与遂昌白马山旅游置业有限公司的债权关系是在原工程设计方案违反国家森林公园总体规划的情况下形成，不属于前述条款但书部分规定的行政机关作出行政行为时应予保护或者应予考虑的情形。基于上述理由，上诉人作为债权人，其权益应当通过民事诉讼途径予以主张。综上，一审法院驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱建民 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇一九年十二月二十六日 代书记员 鲍 婷