江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1095号 上诉人（原审原告）纪爱美，女，汉族，住江苏省如皋市。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人王亚静，江苏省司法厅工作人员。 上诉人纪爱美与被上诉人江苏省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议决定一案，上诉人纪爱美不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，纪爱美系江苏省如皋市城南街道建设社区(原如城镇建设村)二组村民。纪爱美向江苏省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）申请公开“如皋高新区城南街道环湖北路西延工程（万寿南路以西、大明河路以南、龙游河以东、老沿河以北）征收范围内所有的‘征地批文’及涉及的勘测定界报告及附图。”2018年12月10日，省自然资源厅向纪爱美作出378号告知书并向其提供了省政府作出的《江苏省人民政府关于如皋市龙游湖北路（西段）工程建设用地的批复》（苏政地〔2018〕591号，以下简称591号用地批复）和《江苏省人民政府关于如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区2017年第5批次（16挂）建设用地的批复》（苏政地〔2017〕4162号，以下简称4162号用地批复）。纪爱美针对4162号用地批复向省政府申请行政复议，省政府经审查认定：“申请人系如皋市城南街道办事处建设社区2组村民，其部分房屋和承包地位于苏政地〔2017〕4162号征地批复拟开发地块（挂20170506）范围内。”省政府同时认定，4162号用地批复认定事实清楚、内容适当、程序合法，遂于2018年4月27日作出039号复议决定，维持了4162号用地批复“关于征收城南街道建设社区4.7572公顷集体土地的决定”。2018年12月20日，纪爱美向省政府邮寄一份《行政复议申请书》，要求撤销591号用地批复。省政府收到后，于2018年12月26日向纪爱美作出《行政复议申请受理通知书》，向省自然资源厅、南通市人民政府作出《行政复议提出说明通知书》。省政府经审查认为纪爱美户的宅基地、承包地均不在591号用地批复批准的土地征收范围内，遂于2019年2月19日以纪爱美与该用地批复不具有利害关系为由，作出《驳回行政复议申请决定书》（〔2018〕苏行复第425号，以下简称425号《驳回决定》），驳回了纪爱美的行政复议申请，并于次日邮寄送达给纪爱美。一审法院另查明，纪爱美丈夫佘恩如于1998年8月30日领取的《农村集体土地承包经营权证书》中记载：纪爱美户包括宅基地在内的承包地3.37亩；其中住宅地：0.82亩；院墙前：0.59亩；门口南边：1.17亩；河邦：0.01亩；二老田：0.78亩。该证中未附地块所在位置示意图。经查，纪爱美所在社区工作人员称，所谓“二老田”系佘恩如父母的承包地平均分给三个儿子的称谓，并称该部分承包地虽名义上分给三个儿子，但实际一直由佘恩如父母亲自己耕种；“河邦”地系指位于河滩的土地，平均分与村民每户用于种植，不应计入承包地中。二轮承包时，佘恩如父亲佘明华的《建设乡建设村贰组土地承包归户清册》中注明，承包地2.34亩划给三个儿子；佘明华的三个儿子佘恩泉、佘恩祥、佘恩如的《建设乡建设村贰组土地承包归户清册》中的承包地均有“二老0.78”的内容记载。2016年12月，颁发给佘明华的《农村土地承包经营权证》中记载：承包地块总数：3；二轮合同总面积（亩）：2.34；实测总面积：2.45；该证所附图显示三块地为不相连的地块。2016年12月，颁发给佘恩如的《农村土地承包经营权证》中记载：承包地块总数：2；二轮合同总面积（亩）：2.59；实测总面积：2.59；该证所附图显示二块地紧邻。如皋市国土资源局高新技术产业开发区分局、如皋市城南街道建设社区居民委员会出具的位置示意图中，标注了纪爱美户宅基地、承包地位置及591号用地批复的征地范围，图中纪爱美户的宅基地、承包地不在591号用地批复批准的征地范围内。一审法院再查明，纪爱美向法庭提交的证据6为江苏省如皋高新技术产业开发区拆迁安置办公室作出的《房屋搬迁通知书》，称“定于2017年10月9日开始对高新区环湖北路地块实施搬迁”。但该通知书上被通知人处为空白，并未填写纪爱美的姓名。纪爱美就该《房屋搬迁通知书》向江苏省如皋市人民政府申请行政复议，该府于2018年5月4日以该搬迁通知系预先告知行为，不属于行政复议受案范围为由，驳回了纪爱美的复议申请。还查明，纪爱美所在社区工作人员称，因纪爱美丈夫佘恩如不同意将0.78亩的“二老田”还给其父母，故佘恩如未在2016年土地承包合同上签字，亦未领取2016年的《农村土地承包经营权证》。庭审中，纪爱美称其于1998年将承包地让于村民陈锦华建设住宅房屋，面积约等于0.78亩，故其认为0.78亩“二老田”系村里对该部分土地的确认；纪爱美同时认为0.01亩“河邦”地系其承包地，但对该地所在具体位置不能说明。对此，纪爱美除提交一份村民徐来圣书写的《证明》外，无其他相应证据予以佐证。 一审法院认为，根据行政复议法、行政复议法实施条例的相关规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服向行政机关申请行政复议时，所复议的行政行为应与其具有法律上的利害关系。本案中，纪爱美针对省政府作出的591号用地批复申请行政复议，省政府经审查认定纪爱美户的宅基地、承包地不在591号用地批复批准的征地范围内，纪爱美与该用地批复不具有法律上的利害关系，纪爱美对该批复提出行政复议申请，不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的“申请人与具体行政行为有利害关系”的受理条件。省政府在履行了相应复议程序后，对纪爱美的行政复议申请作出425号《驳回决定》。省政府的上述行为符合行政复议法、行政复议法实施条例的相关规定，程序亦无不当。纪爱美称其户承包地中有部分土地在591号用地批复批准的征地范围内。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”本案中，纪爱美丈夫佘恩如1998年的《农村集体土地承包经营权证书》中记载0.78亩“二老田”实际为佘恩如父母的承包地，亦由其父母实际耕种。该部分土地于2016年确认土地承包经营权时，已经登记在佘恩如父亲佘明华名下，故该部分土地与纪爱美户无利害关系。纪爱美所称的0.01亩“河邦”地系位于河滩地带的土地，2016年确认土地承包经营权时未将该部分河滩地列入承包地范围。纪爱美2016年的《农村土地承包经营权证》中记载的二块承包地面积2.59亩是其1998年《农村集体土地承包经营权证书》记载的住宅地0.82亩、院墙前0.59亩、门口南边1.17亩的总和，该两块土地相连且不位于591号用地批复批准的征地范围内。纪爱美称其于1998年将承包地让于村民陈锦华建设住宅房屋，但其不能提供有效的证据予以证实。纪爱美的该项主张，依法不能成立。故纪爱美认为其承包地在591号用地批复批准的征地范围内的主张，因缺乏事实和法律依据，依法不予支持。江苏省如皋高新技术产业开发区拆迁安置办公室作出的《房屋搬迁通知书》，称“定于2017年10月9日开始对高新区环湖北路地块实施搬迁”。但该安置办公室并非土地管理机关，不具有确认土地范围、位置的行政职权，故其作出的该通知书不能作为证明纪爱美户宅基地、承包地在591号用地批复批准的征地范围的证据。但江苏省如皋高新技术产业开发区拆迁安置办公室作为行政机关，对于确认征地拆迁范围存在随意性，缺乏必要的严谨态度，省政府应责令其上级主管单位对其予以批评和纠正。综上，纪爱美要求撤销被诉《驳回决定》并责令省政府受理其复议申请的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回纪爱美的诉讼请求。 上诉人纪爱美上诉称，上诉人承包地在批复范围内，征地范围包括了上诉人所在建设社区的集体土地，上诉人房屋因该项目涉及拆迁，存在利害关系。请求撤销一审判决，支持其一审诉请。 被上诉人江苏省政府未提交书面答辩状。 本院所查明的事实与一审判决所认定事实一致，对一审判决所认定事实予以确认。 本院认为，本案被诉的是省政府作出的425号《驳回决定》。公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服向行政机关申请行政复议时，所复议的行政行为应与其具有法律上的利害关系。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。本案中，纪爱美就省政府591用地批复向省政府申请行政复议，纪爱美应当提供其与591用地批复存在利害关系的证据。2016年农村土地承包确权时，纪爱美户承包面积已经调整为2.59亩，根据如皋市国土局高新技术产业开发区分局和如皋市城南街道建设社区居民委员会出具示意图，纪爱美户宅基地、承包地均不在591号用地批复范围内。省政府驳回纪爱美行政复议申请，适用法律法规正确，程序并无不当。纪爱美的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人纪爱美负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 张 伟 二〇一九年十二月二十三日 书 记 员 任子悦