浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙09行终74号 上诉人（原审原告）徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区。 被上诉人（原审被告）舟山市自然资源和规划局，住所地舟山市定海区临城街道千岛路159号。 法定代表人王勇，局长。 出庭负责人夏文跃，该局副局长。 委托代理人（一般授权代理）王良平、焦海天，浙江六和（舟山）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。 法定代表人何中伟，市长。 委托代理人（一般授权代理）黄旭雯、王娇琼，舟山市行政复议局工作人员。 上诉人徐春苗因与被上诉人舟山市自然资源和规划局、舟山市人民政府规划行政许可及行政复议一案，不服舟山市定海区人民法院（2019）浙0902行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人徐春苗，被上诉人舟山市自然资源和规划局的副局长夏文跃及委托代理人王良平、焦海天，被上诉人舟山市人民政府的委托代理人黄旭雯、王娇琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，原舟山市规划局于2013年4月15日向原告户颁发建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》及附图、附件（施工方案图和私人建房批准书），批准原告户在定海区××街道小船岙××号建设建筑总用地140平方米，建筑物占地112平方米，建筑面积291.32平方米，建筑物栋高≤8.8米，前檐高8米，后檐高6.4米，地坪标高不得超过进户村路0.3米的农村村民住宅。2014年上半年，原告户房屋建设竣工，竣工后的房屋存在超高超面积现象。2017年11月27日，舟山市定海区综合行政执法局作出舟定综执（2017）286号行政处罚决定，处以没收超建部分违法建筑物并处罚款41623元。同年12月18日，定海区盐仓街道私人建房审批领导小组出具定（盐）2017（015）号私人建房验收合格证，认为该工程违章部分已作处罚，其他符合审批要求，同意通过竣工验收。2018年1月15日，原告申请涉案房屋不动产登记。同年2月8日，被告舟山市自然资源和规划局向原告颁发浙（2018）定海区不动产权第0001397号《不动产权证》，记载不动产类型土地和房屋等建筑物，用途农村宅基地/住宅，面积140.00/291.32，权利性质批准拨用/自建房等内容。2018年9月30日，原告户向原舟山市规划局提出对原建设工程规划许可变更申请，要求将原许可的建筑面积291.32平方米变更为560平方米。原舟山市规划局当天向原告出具《行政许可材料补正告知书》一份，要求原告在5日内补正私人建房工程图纸。告知书另载明，逾期未补正的，视为放弃申请。事后，原告未在告知期限内提供建房工程图纸，原舟山市规划局视原告户放弃该次变更申请。同年12月4日，原告以原舟山市规划局不履行许可变更申请受理职责为由，向被告舟山市人民政府提起行政复议。被告舟山市人民政府受理后，经批准延期办案，于2019年2月19日作出舟政复决〔2018〕46号行政复议决定，认为被告舟山市自然资源和规划局在原告申请材料不齐全情况下出具补正告知书系履行了相应的法定职责，后在原告未按期补正情况下，该局视原告放弃变更申请亦无不妥，遂驳回了原告的复议请求。2019年3月8日，原告不服诉至该院。该院另查明，根据舟委发（2018）33号机构改革方案，原舟山市国土资源局、舟山市规划局及舟山市林业局的职能进行相应整合，统一组建为舟山市自然资源和规划局（舟山市林业局）。 原审法院认为，一、本案是一起发生在规划变更申请阶段的行政纠纷，被告舟山市自然资源和规划局作为规划行政主管部门，以申请人原告申请材料不齐全为由，向原告发出补正告知书。一般来说，行政机关的补正告知行为属于过程性或中间阶段的行为，尚不属于最终的行政决定，不对当事人的权利义务产生实质影响。但本案中，被告不仅针对原告的请求事项作出程序性处理，而且还给原告设定了不利后果，即告知原告逾期不补正视为放弃申请。该补正告知行为形式上是中间程序行为，实质上也是一种终局处理决定，对当事人的权利义务有实际影响，在司法审查上符合成熟性标准的要求。二、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款规定，申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案（建筑施工图）等材料。《浙江省农村住房建设管理办法》第七条规定，建设农村住房，由建房村民委托建设工程设计单位或者建筑、结构专业的注册设计人员进行设计并出具施工图；建设三层以及三层以下且不设地下室的农村住房，也可以选用免费提供的农村住房设计通用图……本案中，原告申请将建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》中的建设规模291.32平方米变更为560平方米，变更后的建筑层数明显超过三层。鉴此，被告舟山市自然资源和规划局作为规划行政主管部门，以原告申请材料不齐全为由，要求补正相应的建筑施工图，于法有据。至于原告提出的本案规划变更行为是原规划许可行为的延续，两者属同一个行政行为，故2018年5月1日起施行的《浙江省农村住房建设管理办法》不适用于本案之主张，系原告对法律适用的误解，该院难以采纳。三、《浙江省行政程序办法》第四十八条第一款第（二）项规定，申请材料不全或者不符合法定形式的，应当一次性书面告知申请人在合理期限内需要补正或者更正的内容；无正当理由不补正或者更正的，以及逾期不补正或者更正的，视为撤回申请。本案中，原告逾期不补正，被告舟山市自然资源和规划局视为撤回申请，于法有据。关于原告提出的舟山市住房和城乡建设局政府信息公开答复中无原告2012年的建房审批材料一节，与本案没有关联。四、本案被诉复议决定，因逾期向原告送达延期通知书，该节程序有轻微瑕疵，但不对原告的权利义务产生影响。五、在本案中有必要予以指正的是，原告房屋于2014年上半年竣工，于2017年12月通过竣工验收，并于2018年2月领取了《不动产权证》，至此，原建设工程规划许可的任务已经完成。如果原告意欲对房屋进行改建或扩建，应当重新申请规划许可证，而不是提出对原规划许可内容进行变更。对原告的变更申请，被告舟山市自然资源和规划局作为规划主管部门应当直接作出不予受理通知，而不必如本案中所为，要求原告补正相关材料。综上，原告要求被告舟山市自然资源和规划局受理其规划变更申请和要求撤销舟山市人民政府行政复议决定，于法无据，难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐春苗的诉讼请求。本案受理费50元，由原告徐春苗承担。 宣判后，徐春苗不服，向本院提起上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误。本案的变更申请实质就是要求对建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》违法性的确认。上诉人于2012年6月28日就向规划部门提供了所有的合法申请材料，后因规划部门和政府的原因，审批职能下放至街道，在交接过程中将上诉人提交的所有申请材料遗失。在街道要求下，所以才会在2013年1月上诉人重新补填了一份建房申请。以上事实说明本案所涉规划变更行为是原规划许可行为的延续，也是对原规划许可行为的合法性审查，两者属于同一行政行为，故2018年5月1日起施行的《浙江省农村住房建设管理办法》不适用本案。上诉人已经在2012年6月28日提交了所有的合法材料，根本不需要补正，被上诉人舟山市自然资源和规划局应当予以受理。退一步讲，即使《浙江省农村住房建设管理办法》适用本案，那么根据该办法规定，建设三层以下的房屋可以不提供图纸，被上诉人舟山市自然资源和规划局也应当予以受理，如果上诉人不提供五层的图纸，可以先批三层给上诉人。且当时被上诉人舟山市自然资源和规划局的工作人员明确告诉上诉人，即使提供了图纸也不可能审批，故提供图纸只是被上诉人舟山市自然资源和规划局不作为的借口，其目的就是不予变更申请。另，原审法院认为上诉人已经领取了不动产权证，至此原建设规划许可的任务已经完成，该认定没有法律依据。所有行政行为的审查，只羁束于起诉期限，只要符合起诉期限，对行政行为的合法性审查随时都可以进行。最后，被上诉人舟山市人民政府于2018年12月3日收到上诉人的行政复议申请，可直到2019年2月20日才作出行政复议决定，已经超过法定办理期限，复议程序违法。综上，请求本院撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求，案件诉讼费由两被告承担。 被上诉人舟山市自然资源和规划局答辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。2018年9月30日，上诉人向该局提出书面申请，要求变更建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》核定建设规模为560平方米。根据《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款规定，申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案（房屋建筑工程的建设工程设计方案是指建筑施工图）等材料。又根据《浙江省农村住房建设管理办法》第七条规定，建设农村住房，由建房村民委托建设工程设计单位或者建筑、结构专业的注册设计人员进行设计并出具施工图；建设三层以及三层以下且不设地下室的农村住房，也可以选用免费提供的农村住房设计通用图，或者委托具有建筑、结构专业中级以上职称的设计人员进行设计并出具施工图。上诉人申请变更后的建筑物层数超过三层，应按上述规定提供施工图。根据《浙江省行政程序办法》第四十八条第一款第二项规定，申请材料不全或者不符合法定形式的，应当一次性书面告知申请人在合理期限内需要补正或者更正的内容。2018年9月30日，该局当场向上诉人作出定许补告字（2018）第001号《行政许可材料补正告知书》，告知上诉人需要提交建筑设计单位设计并加盖“工程施工图设计出图”专用章的私人建房工程图纸，并在5日内补正材料。上诉人未在该期限内补正材料。根据《浙江省行政程序办法》第四十八条第一款第二项规定，无正当理由不补正或者更正的，以及逾期不补正或者更正的，视为撤回申请。故上诉人的行为已视为撤回申请。二、上诉人的上诉理由无事实和法律依据。首先，上诉人申请规划变更行为与原规划许可行为涉及两个行政行为，并非其所谓的原许可行为的延续。2013年4月15日，原规划部门已作出建设工程规划许可行为，该审批行为已经完结。上诉人于2018年9月30日申请变更，但其提出变更申请后的建筑层数明显超过三层，应按《浙江省农村住房建设管理办法》的规定，提供相应的建筑施工图。该局根据《浙江省行政程序办法》的规定，要求其补充提供符合规定的施工图，于法有据。其次，虽然原审法院认为因上诉人已领取了不动产权证，原建设工程规划许可任务已完成，上诉人应重新申请规划许可，而不是提出对原规划内容进行变更，该局应直接作出不予受理通知，而非要求上诉人补正相关材料。但即使按照原审思路，上诉人要求该局受理也无任何依据。综上，请求本院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人舟山市人民政府答辩称，一、该府作出舟政复决〔2018〕46号行政复议决定，程序合法。2018年12月4日，上诉人认为原舟山市规划局就其变更建设工程规划许可申请未履行法定职责，向该府提出行政复议申请。该府依法受理后，于2018年12月10日向原舟山市规划局送达行政复议答复通知书及复议申请材料副本。同年12月18日，原舟山市规划局向该府递交了行政复议答辩状及相关证据材料。因案情复杂，该案经批准延长办案期限三十日。案件审理期间，因舟山市机构改革，原舟山市规划局的职权由新组建的舟山市自然资源和规划局行使，该府遂依法变更被申请人为舟山市自然资源和规划局。2019年2月19日，该府作出舟政复决〔2018〕46号行政复议决定，并于2019年2月21日送达上诉人，且一并告知了上诉人权利救济途径。上述复议案件办理流程符合法律规定，复议程序合法。二、该府作出舟政复决〔2018〕46号行政复议决定，正确恰当。根据《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款规定，申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案（房屋建筑工程的建设工程设计方案是指建筑施工图）等材料。《浙江省农村住房建设管理办法》第七条规定，建设农村住房，由建房村民委托建设工程设计单位或者建筑、结构专业的注册设计人员进行设计并出具施工图；建设三层以及三层以下且不设地下室的农村住房，也可以选用免费提供的农村住房设计通用图，或者委托具有建筑、结构专业中级以上职称的设计人员进行设计并出具施工图。《浙江省行政程序办法》第四十八条第一款第二项规定，申请材料不全或者不符合法定形式的，应当一次性书面告知申请人在合理期限内需要补正或者更正的内容；申请人按照要求补正或者更正的，应当予以受理；无正当理由不补正或者更正的，以及逾期不补正或者更正的，视为撤回申请。本案中，根据上诉人的规划变更要求，变更后的建筑层数实际已超过三层，其申请变更建设工程规划许可，应当提交建设工程设计单位或者建筑、结构专业的注册设计人员进行设计并出具的施工图。上诉人主张其于2012年即已提交过有关施工图，但对该节事实未提供证据予以证明。原舟山市规划局根据上述规定出具补正告知书，要求上诉人补充提供合规的施工图，并告知逾期不补正的法律后果，并无不妥。原舟山市规划局对上诉人的变更规划申请已履行其法定职责，该府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，作出驳回上诉人行政复议申请的决定，并无不当。三、原审法院案件审理程序合法，所作判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。综上，请求本院驳回上诉，维持原判。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审中，各方当事人主要围绕被上诉人舟山市自然资源和规划局对上诉人要求变更建设工程规划许可的申请不予受理是否有事实和法律依据以及被上诉人舟山市人民政府作出的被诉行政复议决定是否合法等审理重点进行了质证与辩论。 本院经审理查明，2018年12月4日，徐春苗以原舟山市规划局对其建设工程规划许可变更申请未作出任何答复，违反《浙江省行政程序办法》规定为由，向舟山市人民政府提起行政复议。除该节事实外，本院对原审判决认定的其他事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被上诉人舟山市自然资源和规划局作为舟山市城乡规划主管部门，依法负有对辖区范围内建设工程予以规划管理的法定职责。 《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款规定，申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案（房屋建筑工程的建设工程设计方案是指建筑施工图）等材料。《浙江省农村住房建设管理办法》第七条规定，建设农村住房，由建房村民委托建设工程设计单位或者建筑、结构专业的注册设计人员进行设计并出具施工图；建设三层以及三层以下且不设地下室的农村住房，也可以选用免费提供的农村住房设计通用图，或者委托具有建筑、结构专业中级以上职称的设计人员进行设计并出具施工图。本案中，上诉人徐春苗向原舟山市规划局提出申请，要求按五层建房高度，将建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》中许可的建设规模由291.32平方米变更为560平方米，其申请变更后的建筑规模超过三层，按照前述规定应提供建筑施工图，但上诉人徐春苗仅提交了一份书面申请报告。原舟山市规划局在收到徐春苗变更行政许可申请后，经审查认为其提供的申请材料不齐全，要求其补正私人建房工程图纸，并告知逾期不补正的法律后果，符合前述法律法规规定。上诉人徐春苗在收到该告知后，逾期未予补正，原舟山市规划局根据《浙江省行政程序办法》第四十八条第一款第（二）项规定，对上诉人徐春苗的规划变更申请，视为其放弃申请，也即不予受理，并无明显不当。但需要指出的是，上诉人徐春苗申请对建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》进行变更，而根据已查明的事实，该规划许可所涉建筑已于2017年12月通过竣工验收，上诉人徐春苗亦于2018年2月办理并领取了《不动产权证》，故原则上该规划许可已不能再进行调整变更。在此情况下，原舟山市规划局可以直接作出不予受理决定，但其仍要求上诉人徐春苗补正申请材料，在合理性上欠妥当，本院予以指正。另，根据上诉人徐春苗原审第二项诉讼请求，系要求确认舟山市自然资源和规划局对其要求变更建设工程规划许可申请不予受理的行为违法，并责令限期依法受理，但要求确认不予受理行为违法，实质是保留了该行为的效力，故再要求责令依法受理，与前述请求存在矛盾。原审法院未依法予以释明，不当。但为避免程序空转，鉴于原审判决驳回了徐春苗该项诉讼请求，处理结果尚属妥当，本院对此予以指正。 被上诉人舟山市人民政府收到上诉人徐春苗的行政复议申请后，根据对上诉人徐春苗的电话询问释明，将上诉人徐春苗的行政复议请求确定为“确认被申请人舟山市自然资源和规划局不履行法定职责违法，责令其限期依法受理”，并据此根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，驳回徐春苗的复议申请。但根据徐春苗行政复议申请书中载明的行政复议请求和二审庭审询问，其主要针对的是舟山市自然资源和规划局不予受理的行为。而本案被上诉人舟山市自然资源和规划局虽未作出过书面不予受理决定，但根据定许补告字〔2018〕第001号行政许可材料补正告知，其中对上诉人逾期未补正设定了法律后果，后因上诉人逾期未予补正即视为撤回申请，该处理结果实质是不予受理，而非行政不作为。故被上诉人舟山市人民政府经询问释明将徐春苗复议请求确定为要求确认舟山市自然资源和规划局行政不作为违法，属于释明错误，据此作出的行政复议决定，适用法律错误，依法应予撤销。 综上，原审判决驳回徐春苗要求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求，不当，应予纠正。上诉人徐春苗提出的其他上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，第八十九条第一款第（一）、（二）项和第三款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第五款之规定，判决如下： 一、维持舟山市定海区人民法院（2019）浙0902行初11号行政判决中驳回徐春苗对原行政行为的诉讼请求部分； 二、撤销舟山市定海区人民法院（2019）浙0902行初11号行政判决中驳回徐春苗要求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求部分； 三、撤销舟山市人民政府于2019年2月19日作出的舟政复决〔2018〕46号行政复议决定。 一、二审案件受理费共100元，由上诉人徐春苗和被上诉人舟山市人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 张 静 二〇一九年十二月二十七日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧