浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行终587号 上诉人（原审被告）诸暨市自然资源和规划局。住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。 法定代表人钱光辉，局长。 出庭行政机关负责人朱国浩，副局长。 委托代理人钟文杰，男，该单位工作人员。 被上诉人（原审原告）马丽英，女，1953年8月11日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）何越方，男，1954年2月6日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）张梅英，女，1954年11月27日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）何越坚，男，1956年4月24日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）陈筱英，女，1961年12月31日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人何越方、张梅英、何越坚、陈筱英共同委托代理人暨被上诉人（原审原告）何越明，男，1952年11月27日出生，公民身份号码330625195211279013，汉族，住诸暨市陈宅镇振兴路23号。 上诉人诸暨市自然资源和规划局因其他行政行为一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，何越明与马丽英系夫妻关系，何越方与张梅英系夫妻关系，何越坚与陈筱英系夫妻关系。上述三户分别与诸暨市农村宅基地置换办公室签订了《诸暨市农村宅基地置换协议书》各一份。依《诸暨市农村宅基地置换协议书》约定，何越明、马丽英置换得诸暨市西子公寓南区4幢3单元401室住房一套，建筑面积为77.15平方米，2017年2月24日取得《不动产权证书》，编号为：浙（2017）诸暨市不动产权第0006152号。何越方、张梅英置换得诸暨市西子公寓南区4幢2单元1601室住房一套，建筑面积为74.96平方米，2017年3月30日取得《不动产权证书》，编号为：浙（2017）诸暨市不动产权第0010147号。何越坚、陈筱英置换得诸暨市西子公寓南区4幢2单元501室住房一套，建筑面积为74.96平方米，2017年2月27日取得《不动产权证书》，编号为：浙（2017）诸暨市不动产权第0006187号。 2016年3月18日，原告何越明、马丽英与案外人金君涛签订房屋买卖合同，登记在原告何越明、马丽英名下的浙（2017）诸暨市不动产权第0006152号权证内的房地产抵押给金君涛，并于2017年6月13日在诸暨市不动产登记局进行了抵押登记。 2017年11月24日被告下属诸暨市农村宅基地置换办公室向不动产登记局发《函》，该函的内容为“现有西子公寓（一期）住户：何越坚（4幢2单元501室）、何越方（4幢2单元1601室）、何越明（4幢3单元401室），因权属问题有疑异，现暂停办理上述三户的抵押等相关手续”。 原告何越明、马丽英为与金君涛对（2017）诸暨市不动产权第0006152号权证内的房地产办理买卖过户时，被告知因诸暨市农村宅基地置换办公室下发《函》而过户不能。 另查明，根据诸暨市机构编制委员会诸编〔2011〕9号文件确定，诸暨市农村宅基地置换办公室系被告诸暨市自然资源和规划局的内设机构，其主要职责是承担农村宅基地置换具体操作方案的核准，宅基地置换、农民进城镇居住的组织协调、政策研究、工作指导、综合情况和督查考核等。诸暨市机构编制委员会诸编〔2016〕20号文件确定，诸暨市自然资源和规划局内设不动产登记局和不动产登记服务中心。不动产登记局主要职责是承担土地登记、房屋登记、林地登记、农村土地承包经营权等不动产登记工作；拟订不动产统一登记制度，拟订不动产权属争议调处政策；负责调处权属纠纷；承担不动产登记机构登记的信息应当纳入统一的不动产登记信息管理平台。不动产登记服务中心的主要职责是承办土地登记、房屋登记、林地登记、农村土地承包经营权登记等不动产登记具体业务工作；承办不动产登记信息管理平台的建设和维护工作；承办不动产登记信息数据、档案管理以及为社会提供利用服务工作；协助开展重大不动产权属争议调处案件的调查、核查、取证工作。 一审法院审理认为，本案的争议焦点：诸暨市农村宅基地置换办公室向不动产登记局发函的行政行为是否符合法律规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律法规或规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，诸暨市农村宅基地置换办公室是被告诸暨市自然资源和规划局的内设机构，应由诸暨市自然资源和规划局为被告。抵押作为一种物的担保方式，是实现担保物权的方式之一，归属于物权。诸暨市农村宅基地置换办公室发《函》致不动产登记局暂停办理原告三户房产抵押等相关手续的行为，是对抵押权的限制。对抵押权的限制，只有授权机关才能行使。行政机关只能在法律法规或规章授权的范围内依法行使职权，诸暨市农村宅基地置换办公室的职责没有此项授权，其作出限制原告三户房产办理抵押等手续的《函》之行为，系超越职权行为。综上，超越职权的行政行为属于违法行为。原告诉请之理由和请求，符合法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（四）项之规定，判决撤销诸暨市农村宅基地置换办公室于2017年11月24日作出的《函》。本案受理费50元，由被告负担。 上诉人诸暨市自然资源和规划局上诉称，上诉人下属事业单位诸暨市农村宅基地置换办公室并没有不动产登记的职责，案涉的《函》不是一个行政行为，只是向诸暨市不动产登记局提出的异议，《函》本身对被上诉人的权利义务不产生影响，不具有可诉性。一审认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审起诉。 被上诉人何越明、何越方、张梅英、陈筱英、何越坚答辩称，房屋系通过合法置换获得的合法财产，上诉人无权限制。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人马丽英经传票传唤，未到庭参加询问，也未提交书面答辩意见。 本院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第（五）项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案中，诸暨市农村宅基地置换办公室于2017年11月24日向不动产登记局发《函》，称“现有西子公寓（一期）住户：何越坚（4幢2单元501室）、何越方（4幢2单元1601室）、何越明（4幢3单元401室），因权属问题有疑异，现暂停办理上述三户的抵押等相关手续”。虽该函已通过诸暨市不动产登记局向部分被上诉人出示的方式对外公开，但内部行为外化还应同时满足涉权、直接等要素。而根据诸编〔2011〕9号《诸暨市机构编制委员会关于印发诸暨市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，诸暨市农村宅基地置换办公室主要职责为承担农村宅基地置换具体操作方案的核准，负责宅基地置换、农民进城镇居住的组织协调、政策研究、工作指导、综合情况和督查考核等工作。故包含抵押在内的房屋登记并非该办公室职责，该办公室发函行为仅具有行政机关内部机构之间的建议性质。而根据《不动产登记暂行条例》（中华人民共和国国务院令第656号）第二条第一款规定，本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。故最终作出不动产登记的主体应当是不动产登记机构而非案涉办公室，对被上诉人产生直接法律上利害关系的行政行为亦应当是不动产登记机构作出的相应登记行政行为。 综上，因被诉《函》并非外化的直接对相对人权利义务产生法律上影响的行政行为，故不属于可诉行政行为。一审法院法律理解不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初56号行政判决； 二、驳回何越明、马丽英、何越方、张梅英、何越坚、陈筱英的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇一九年十二月二十四日 书记员  王雪莹