福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行终711号 上诉人（一审原告）福建荣丰仓储有限公司，住所地福州市长乐区营前街道后岐村。 法定代表人陈丽容，执行董事兼总经理。 委托代理人李开辉、林莹，北京中银（福州）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市长乐区自然资源和规划局，住所地福州市长乐区吴航街道郑和中路82号。 法定代表人刘江官，局长。 委托代理人郑建平，福建友泽律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市长乐区人民政府，住所地福州市长乐区吴航街道解放路27号。 法定代表人蔡劲松，区长。 委托代理人陈清枝，长乐区司法局工作人员。 委托代理人俞顺源，福建紫阳律师事务所律师。 上诉人福建荣丰仓储有限公司（简称荣丰公司）因诉被上诉人福州市长乐区自然资源和规划局（简称长乐区自然资源局）土地行政登记及福州市长乐区人民政府（简称长乐区政府）复议决定一案，不服福建省福州市晋安区人民法院（2019）闽0111行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院经审理查明，2002年11月18日，原长乐市国土局与东南不锈钢公司签订一份《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》，约定将位于长乐市××前镇峡漳线境内面积为17964平方米（合26.95亩）的工业用地土地使用权，以每平方米41.33元的价格出让给东南不锈钢公司，用地期限为50年。2003年1月21日，东南不锈钢公司领取了原长乐市国土局颁发的［2003］航字第0010号《建设用地批准书》，批准书的有效期自2002年11月至2003年11月。2003年9月17日，原长乐市人民政府向东南不锈钢公司颁发了闽航国用（2003）第607672号《国有土地使用证》，确认东南不锈钢公司为坐落于营前镇××村17964平方米出让地的土地使用权人，地类（用途）为仓储。2013年11月27日，长乐市对接马尾新城建设工作领导小组办公室出具一份《证明》载明：根据榕政办［2012］224号文件《福州市人民政府关于进一步加强马尾新城区域规划实施管理工作的通知》的精神，在马尾新城控制性详细规划获批前，规划部门应暂停审批马尾新城规划区域范围内所有新建项目和已批未建项目，东南不锈钢公司闽航国用（2003）第607672号《国有土地使用证》项下土地位于马尾新城区域范围内，未启动建设。2013年6月，东南不锈钢公司股东决定成立全资子公司原告荣丰公司，并将闽航国用（2003）第607672号《国有土地使用证》项下土地使用权作价297.67万元作为原告荣丰公司注册资本。2014年1月23日，原告荣丰公司经注册成立。2014年5月27日，经原告荣丰公司申请，原长乐市人民政府向原告荣丰公司颁发了闽航国用（2014）第01456号《国有土地使用证》，确认原告荣丰公司为坐落于营前镇××村17964平方米出让地的土地使用权人，地类（用途）为仓储。2017年7月6日，原长乐市国土局向原告荣丰公司送达长国土资闲调［2017］070号《闲置土地调查通知书》。2017年7月7日，原告荣丰公司向原长乐市国土局递交了《关于荣丰仓储有限公司项目进展情况的说明》。2017年7月8日，原长乐市国土局向原告荣丰公司送达长国土资［2017］548号《违约告知书》。后原告荣丰公司向原长乐市国土局递交了《关于长国土资［2017］548号〈违约告知书〉的答复》。2017年7月19日，原长乐市人民政府作出长政地［2017］79号《关于解除土地出让合同、无偿收回国有土地使用权、注销国有土地使用证的批复》。2017年7月27日，原长乐市国土局对原告荣丰公司作出长国土资［2017］626号《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉通知书》，并于次日送达原告荣丰公司。2017年7月27日，原长乐市国土局对原告荣丰公司作出《627号注销决定》。原告荣丰公司不服，于2017年9月25日向原长乐市人民政府申请行政复议。2017年9月29日，原长乐市人民政府经审批予以立案受理，并于2017年9月30日向原长乐市国土局送达《提出答复通知书》，原长乐市国土局于2017年10月9日作出行政复议答复书，2017年11月20日，长乐区政府作出《21号复议决定》。2017年11月21日，原告收到复议决定，仍然不服，2017年12月6日，原告向一审法院提起行政诉讼。期间，2017年10月9日，原长乐市国土局作出长国土资［2017］846号《长国土资［2017］627号文更正告知书》，告知《627号注销决定》法律适用存在笔误，应为《福建省土地登记条例》第十三条，并于2017年10月21日邮寄送达原告。另查，2017年11月，因长乐市撤市改区，原长乐市国土局更名为福州市长乐区国土资源局，原长乐市人民政府更名为福州市长乐区人民政府。2018年，福州市长乐区机构改革，组建福州市长乐区自然资源和规划局，不再保留原福州市长乐区国土资源局，原福州市长乐区国土资源局的职责划入福州市长乐区自然资源和规划局。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，因原长乐市国土局经更名后现已不再保留，原福州市长乐区国土资源局的职责划入福州市长乐区自然资源和规划局，故福州市长乐区自然资源和规划局作为本案被告，主体适格。《中华人民共和国合同法》第九十六条规定“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定”。本案中，原长乐市国土局与东南不锈钢公司签订的《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》第十六条约定“乙方（东南不锈钢公司）应在甲方（原长乐市国土局）颁发《建设用地批准书》之日起三个月内办妥建设工程许可手续并动工建设，并在一年内完成工程建设。从《建设用地批准书》颁发之日起满一年未动工建设的，乙方应向甲方缴纳相当于应付出让金总额20%的土地闲置费；满二年未动工建设的，甲方有权无偿收回土地使用权”，同时在合同附件《土地使用条件》中约定“土地利用要求，2.1乙方在出让宗地范围内兴建建筑物应符合下列要求（1）主体建筑物的性质规定为仓库；（2）附属建筑物：办公楼等”，总平面图说明要求“用地面积17964.0㎡，建筑占地3515.0㎡，总建筑面积7389㎡”。被告原长乐市国土局认为原告荣丰公司没有在约定的期限内办妥动工建设工程所需的建设施工手续并动工建设，应认定为该宗地未在约定的期限内动工建设且超过两年以上，因作价入股办理土地使用权变更登记并不能免除受让方的违约责任，《福州市人民政府关于进一步加强马尾新城区域规划实施管理工作的通知》（榕政办［2012］224号）发文前，原告荣丰公司已违约，故该文件亦不能免除原告荣丰公司的违约责任，并根据《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》的约定，经审批后作出了长国土资［2017］626号《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉通知书》，并于次日送达原告荣丰公司。《福建省土地登记条例》第十三条规定“有下列情形之一的，由登记部门直接登记：（一）依法收回或以其他形式限定土地使用权的；……”，第二十六条规定“变更登记分为：（一）土地权属变更登记；（二）更名登记；（三）更址登记；（四）土地用途变更登记；（五）更正登记；（六）续期登记；（七）注销登记”。因涉诉地块《国有土地使用权出让合同》已自解除通知送达原告之日解除，该土地使用权依约亦应被收回，被告原长乐市国土局根据《福建省土地登记条例》的规定，经被告长乐区政府批准后作出《627号注销决定》，并无不当。被告长乐区政府作为被告原长乐市国土局的上级行政机关，有权对原告的行政复议申请作出处理。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”，第二十三条第一款规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”，第三十一条规定“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”。本案中，被告长乐区政府在受理原告复议申请后，向被告原长乐市国土局发出《提出答复通知书》，经审查后作出《21号复议决定》，并依法进行送达，复议程序符合法律规定。综上所述，原告提出的诉讼请求，理由不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告福建荣丰仓储有限公司的诉讼请求。 上诉人福建荣丰仓储有限公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、长乐区自规局作出《627号注销决定》的依据为国有土地使用权已解除，上诉人已就此提起诉讼，长乐区自规局解除合同无事实及法律依据。一审判决认定该注销决定合法属于认定事实及适用法律错误。（一）就算上诉人存在未按照合同约定建设的问题，自2002年至2017年的时间里，长乐区自规局均未主张解除合同，而在长乐区政府违法强拆后，长乐区自规局于7月27日迅速作出《解除通知》。在长乐区自规局于2017年7月27日发出解除合同通知后，其仍认可上诉人系诉争土地的合法使用权人，并对诉争土地及地上建筑物进行评估，与上诉人就征收补偿事项进行协商。长乐区自规局以实际行动认可上诉人系诉争土地合法使用权人，否定了解除通知的效力。（二）长乐区自规局发出《解除通知》中明确其认定上诉人违反合同约定的事实依据为“经现场勘查，该宗地至今未动工建设”，但未提供任何证据。相反，上诉人提交的营前街道办事处委托的《勘测和丈量测量报告》已证实案涉土地已进行开发建设，该报告直接推翻解除通知的事实认定。（三）退一步说，就算上诉人存在未依据出让合同建设的情形，2014年4月上诉人申请将土地使用权从原东南不锈钢有限公司过户至上诉人名下时，长乐区自规局进行相应的地籍、权属调查即已发现该违约的情况情形，故长乐区自规局方才要求上诉人就该项违约行为进行说明。若长乐区自规局不同意履行《国有土地使用权出让合同》，则其不会向上诉人核发《国有土地使用权证》。长乐区自规局以其实际行为表明放弃对此前上诉人违约行为追责的权利，放弃行使解除权，《土地出让合同》继续履行至2052年。二、长乐区政府始终未能就《行政复议决定书》的唯一事实依据“涉案地块构成土地闲置”提供任何证据，一审法院仅审查《行政复议决定书》的程序问题，却未对该决定书的事实依据进行审查，属于认定事实错误，依法应当予以改判。根据《闲置土地处置办法》的规定，行政机关认定闲置土地必须经过发出《闲置土地调查通知书》、经现场勘查后下达《闲置土地认定书》、公示、拟定《闲置土地闲置方案》、听证，最终才能作出《收回国有用地使用权决定书》，依法认定该土地为闲置土地并予以收回。但是本案长乐区政府未提供任何有效证据证明上诉人构成土地闲置，应当认定长乐区政府作出的《行政复议决定书》无事实依据，该《行政复议决定书》违法，依法应当予以撤销。综上，请求：1、撤销一审行政判决，改判撤销被上诉人福州市长乐区人民政府作出的长政行复决[2017]21号《行政复议决定书》，并撤销长乐区自然资源和规划局作出的长国土资[2017]627号《关于注销闽航国用（2014）第01456号决定书》；2、判令本案一、二审诉讼费均由被上诉人承担。 被上诉人福州市长乐区自然资源和规划局辩称，本案注销登记行为基于案涉地块土地使用权被收回，土地使用权灭失而注销土地使用证。作出该行政行为的证据有：《违约告知书》、长政地[2017]79号《长乐市人民政府关于解除土地出让合同、注销国有土地使用证的批复》、长国土资[2017]626号《关于解除通知书》。上述证据可以证明，案涉地块因未按合同约定进行开发建设，原长乐市国土资源局解除案涉地块《国有建设用地使用权出让合同》，无偿收回该地块国有土地使用权。基于上诉人对案涉地块享有的土地使用权灭失，原长乐市国土资源局根据《福建省土地登记条例》第三条“土地权利的取得、设定、变更、终止等，必须依照本条例的规定进行登记。”、第十三条“有下列情形之一的，由登记部门直接登记：(一)依法收回或以其他形式限定土地使用权的；”、第二十六条“变更登记分为：(七)注销登记。”的规定作出本案被诉行政行为。答辩人认为，原长乐市国土资源局作出的被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确、程序合法；一审法院驳回上诉人诉讼请求的判决正确，请二审法院予以维持。 被上诉人福州市长乐区人民政府辩称，一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。答辩人受理上诉人复议申请后，依法对原福州市长乐区国土资源局作出的行政行为的管辖、事实、程序和法律适用进行审查。答辩人据此作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法。故请求依法驳回上诉人的上诉请求，理由如下：一、被上诉人福州市长乐区人民政府对本案具体行政行为具有复议管辖权。二、1、涉案地块构成土地闲置的事实客观存在。原福州市长乐区国土资源局于福建省东南不锈钢有限公司于2002年11月18日签订《国有土地使用权出让合同》，合同第十六条约定：乙方应在甲方颁发《建设用地批准书》之日起三个月内办妥建设工程许可手续并动工建设，并在一年内完成工程建设，从《建设用地批准书》颁发之日起满一年未动工建设的，乙方应向甲方缴纳相当于应付出让总金额20%的土地闲置费；满二年未动工建设的，甲方有权无偿收回土地使用权。原福州市长乐区国土资源局于2003年1月21日向福建省东南不锈钢有限公司送达《建设用地批准书》，而福建省东南不锈钢有限公司并未在2003年1月21日起三个月内办妥建设工程施工许可手续并动工建设。且至今仍未办理建设工程施工许可手续并动工建设，远超过两年期限。2014年4月，福建省东南不锈钢制品有限公司以该宗地使用权作价注资上诉人公司，并办理了变更登记手续（《国有土地使用证》（闽航国用（2014）第01456号）），上诉人也因此继承本案的权利和义务。本案属于非政府原因导致土地闲置两年以上，构成土地闲置的事实客观存在。2、原福州市长乐区国土资源局作出具体行政行为适应法律正确。根据《福建省土地登记条例》第十三条之规定，由于《长乐市人民政府关于解除土地出让合同、无偿收回国有土地使用权、注销国有土地使用证的批复》（长政地〔2017〕79号）已同意无偿收回上诉人使用的国有土地使用权，原福州市长乐区国土资源局已依约解除《国有土地使用权出让合同》。原福州市长乐区国土资源局之后作出的注销登记的决定合法、合理，适用法律正确。3、原福州市长乐区国土资源局作出的长国土资[2017]627号《关于注销闽航国用（2014）第01456号决定书》（长国土资[2017]627号）行政决定程序合法。原福州市长乐区国土资源局依据《国有土地使用权出让合同》第十六条约定及上诉人闲置土地的违法事实，将解除合同通知依法送达上诉人，经原长乐市人民政府批准，原福州市长乐区国土资源局已依约解除《国有土地使用权出让合同》。依法立案，进行案件登记和审批，依法作出注销案涉国有土地使用权的行政决定。依法送达了《关于注销闽航国用（2014）第01456号决定书》，并对作出行政决定的事实、理由、内容和依据也进行了告知，同时告知上诉人不服行政决定享有申请复议及诉讼的权利，程序合法。三、答辩人福州市长乐区人民政府在法定期限内依法受理了上诉人的行政复议申请，并将行政复议申请书副本依法送达原福州市长乐区国土资源局，要求其在10日内提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据及相关材料。答辩人福州市长乐区人民政府在收到答复材料后对该行政行为的事实认定、法律适用、程序合法性进行了审查，在60日被作出了行政复议决定，并将复议决定书依法送达双方当事人，告知权利救济方式及期限。故答辩人作出的行政复议决定程序合法。综上所述，一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和国有土地出让合同属于典型的行政协议，因为签订行政协议行为，行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为，行政机关单方变更、解除协议引发的纠纷，应当属于行政诉讼的受案范围，一审法院认为本案属于行政诉讼的受案范围，并无不当。 本院认为，《福建省土地登记条例》第十三条规定“有下列情形之一的，由登记部门直接登记：（一）依法收回或以其他形式限定土地使用权的；……”，第二十六条规定“变更登记分为：（一）土地权属变更登记；（二）更名登记；（三）更址登记；（四）土地用途变更登记；（五）更正登记；（六）续期登记；（七）注销登记”。被上诉人原长乐市国土局根据双方签订的土地出让合同的约定，认定上诉人违约，作出的解除出让合同的行为已经本院（2019）闽01行终712号行政判决确认合法有效，故本案被上诉人长乐区政府根据上述规定作出《627号注销决定》，并无不当。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人福建荣丰仓储有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞淑娟 审判员  谢红波 审判员  曾 莹 二〇一九年十二月十九日 法官助理林妍 书记员张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。