浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙0624行初89号 原告吴小军，男，1979年8月22日出生，汉族，住新昌县。 被告新昌县七星街道办事处，住所地新昌县七星街道办事处。 法定代表人汤红俊，主任。 委托代理人王克先，浙江新时代律师事务所律师。 被告新昌省级高新技术产业园区管理委员会，住所地新昌县七星街道三花路2号科创中心。 法定代表人俞伟峰，主任。 委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 第三人新昌县七星街道庙前地股份经济合作社，住所地新昌县七星街道庙前地村。 法定代表人王国军，董事长。 委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 原告吴小军诉被告新昌县七星街道办事处（以下简称“七星街道办事处）”、新昌省级高新技术产业园区管理委员会（以下简称“高新园区管委会”）、新昌县七星街道庙前地股份经济合作社（以下简称“庙前地股份合作社”）履行行政协议一案。本院于2019年9月23日立案受理，9月27日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告吴小军的诉讼代表人赵贤均、赵小春、俞华、俞征帆，被告七星街道办事处副主任张锋及委托代理人王克先，被告高新园区管委会副主任戴华富及委托代理人裘彰林，第三人庙前地股份合作社的委托代理人吕凯利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月28日新昌县人民政府办公室颁布了《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。《补偿方案》第五条规定：七星街道办事处负责旧村改造的组织实施，承担房屋拆除补偿的具体事务工作；高新园区具体负责改造资金保障和安置地块的安排落实及配套建设工作。第十条规定：符合村民建房审批条件的农户给予安排宅基地。安置地具体由高新园区管委会统一规划，统筹安排，落实安置用地。选择宅基地安置的，免缴城市基础设施配套费。2018年6月9日，吴小军（乙方）与七星街道办事处（甲方）签订了《房屋批建协议》。协议约定：乙方选择的补偿方式为批建安置，由高新园区管委会统一规划，统筹安排落实安置用地。 原告吴小军诉称：1、新昌县七星街道庙前地村旧村改造，安置宅基地的农户政府没有对房屋作出任何补偿，应该属于新农村建设，房屋应该建造在本村的集体土地上，土地性质也不能改变。2、根据《土地管理法》第八条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有……”第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”由此可见，根据以上规定，七星街道庙前地村的旧村宅基地，应该是属于本村的集体土地。3、根据《物权法》第一百五十二条“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”的规定，故原告宅基地使用权人依法对本村集体所有的土地享有占有和使用的权利。4、根据《物权法》第六十条规定“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权……”并根据《村民委员会组织法》第二十四条（六）宅基地的使用方案，必须经过村民会议讨论决定方可办理。现将原告的宅基地移地安置，并改变土地性质，已严重违反了《土地管理法》及《村民委员会组织法》等相关规定，并损害了原告的利益。为此提起诉讼，请求：1、请求判令三被告在新昌县七星街道庙前地村集体土地上给予原告125平方米的宅基地。2、请求对规范性文件《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》一并进行审查。3、本案诉讼费由被告承担。 原告吴小军向本院提交以下证据： 1、中央文件《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》； 2、庙前地村村民代表大会会议纪要； 3、庙前地村旧村改造拆迁安置地块选址方案； 4、侯村《浙江省建设用地批准书》及情况说明； 5、证明； 6、新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案； 7、征地补偿安置协议； 8、房屋批建协议； 9、房屋拆改结算表； 10、请求对规范性文件一并审查。 上述证据证明原告起诉所主张的事实与理由成立，诉讼请求应予支持。 被告七星街道办事处质证认为，证据1的真实性、合法性无意见，但缺乏关联性。证据2-3的三性均无异议。证据4、5不属于证据，不予质证。证据6-10三性均无异议。被告高新园区管委会质证认为，证据1真实性、合法性无异议，但缺乏关联性。证据2的真实性、合法性无异议，该证据对建房安置用地的位置进行了明确。证据3三性均无异议。证据4，与本案无关联性。证据5是原告自己出具的，不能作为证据使用。证据6-10三性均无异议。第三人庙前地股份合作社对原告证据质证意见与二被告的质证意见相同。 被告七星街道办事处辩称：一、原告的起诉不属于行政诉讼受案范围。安置国有划拨建设用地建房对原告权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、国有划拨建设用地已经向农村集体经济组织支付了征地费用，相对农村集体建设用地具有更高的价值，故安置国有划拨建设用地不减损原告利益，其诉讼请求没有诉的利益，应予驳回。三、原新昌县七星街道庙前地村民委员会、村民明知现安置地块属于国有划拨建设用地的情况下仍选择了这一地块。四、众所周知，高新园区管委会属于国家机关而不是农村集体经济组织，所能提供的只能是国有建设用地，而无法提供农村集体建设土地，作为原告是应当知道的，原告要求给予125平方米的宅基地（农村集体建设用地）缺乏事实与法律依据。五、原告对《房屋批建协议》的效力没有异议，在未对行政行为提出异议的情况下，请求审查行政行为所依据的规范性文件，缺乏事实与法律依据，且与第一项诉讼请求相冲突。六、《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案的通知》（新政办发[2018]56号）文件制定主体、程序、内容均符合法律规定。七、原告的起诉不符合双方的协议约定，协议主要内容甲方按建房审批标准安排，由高新园区管委会统一规划，统一安排落实安置用地，但是原告的诉请是要求在新昌县七星街道庙前地村集体土地上给予125平方米宅基地。原告的诉请没有请求权基础。 被告七星街道办事处在举证期限内向本院提供以下证据: 1、房屋批建协议、房屋拆改结算表、旧村改造房屋腾空验收单、领款凭证，证明双方争议行政协议本身的内容。 2、庙前地村村民代表大会会议纪要、七星街道庙前地村旧村改造拆迁安置地块选址方案一、方案二、情况说明、新政办发（2018）56号文件，证明当时选择到现在的地块系庙前地村村民委员会以及村民自己作出的选择。 原告质证认为，证据1-2无异议。被告高新园区管委会、第三人庙前地股份合作社对上述证据均无异议。 被告高新园区管委会辩称：一、原告诉称的要求给予125平方米宅基地的诉讼请求已不能成立。二、庙前地村旧村改造的安置地答辩人根据《补偿方案》的规定正在有序推进。三、庙前地村旧村改造的安置地土地使用权类型，根据新昌县自然资源和规划局的项目预审意见书确定，为国有划拨。给予原告安置在涉诉地块符合双方协议约定，同时不违反法律、行政法规的强制性规定，也不损害被拆迁人的合法利益。因此，原告诉称的要求给予安置集体建设用地的请求纯属无理，其诉请不能成立。四、原告诉请的规范性文件《新昌县七星街道庙前地村改造房屋补偿方案》合法性审查，因该规范性文件的制定主体、制定权限，制定的程序合法，规范性文件的内容也不违反法律、行政法规和部门规章的规定，其合法性毋容置疑。综上所述，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告高新园区管委会在举证期限内向本院提供以下证据: 1、新昌县庙前地拆迁安置地项目规划方案评审会议纪要，证明2018年10月31日，新昌县庙前地拆迁安置地项目规划方案召开评审会议的事实。 2、浙江省政府投资项目登记赋码信息表，证明2019年3月1日，新昌县高新园区投资集团有限公司将投资项目在浙江省政府服务网站进行登记的事实。 3、关于新昌县庙前地拆迁安置地室外配套工程项目建议书的批复，证明新昌县发改局于2019年3月7日对庙前地拆迁安置地室外配套工程项目建议书审批完成，并作出批复的事实。 4、建设项目选址意见书（附图），证明2019年3月12日，绘制新昌县庙前地拆迁安置地室外配套工程选址范围图并提交审批。2019年3月18日新昌县自然资源和规划局核发了《建设项目选址意见书》，并完成审批的事实。 5、关于新昌县庙前地拆迁安置地室外配套工程项目的预审意见，证明2019年4月4日，新昌县自然资源和规划局作出拆迁安置地室外配套项目预审的事实。 6、关于新昌县庙前地拆迁安置地室外配套工程可行性研究报告的批复，证明2019年5月31日新昌县发展和改革局对拆迁安置地室外配套工程可行性工作报告作出批复的事实。 7、庙前地村二期安置地块总平面图，证明安置地块的平面图及安置房的设计图纸已完成，等待确认的事实。 以上证据均证明高新园区按照新昌县补偿方案对原告的安置地统一落实、统一规划，按照相应的规定正在有序的进行，安置地基本工作已经完成，可以等待原告来确认。 8、新昌县人民政府办公室文件新政办发【2018】56号关于印发新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案的通知。 原告质证认为，对被告高新园区管委会证据没有实质性质证意见，但认为国有划拨土地与本案无关。被告七星街道办事处及第三人庙前地股份合作社对上述证据无异议。 第三人庙前地股份合作社辩称：一、原新昌县七星街道庙前地村民委员会已于2019年4月29日撤销，进行撤村建居工作。在居民委员会设立前，由新昌县七星街道庙前地股份经济合作社代行原新昌县七星街道庙前地村民委员会管理职责。二、原新昌县七星街道庙前地村民委员会并不是《房屋批建协议》的当事人，也没有审批宅基地的职权，原告方的主张以及本案的审理结果与原新昌县七星街道庙前地村民委员会没有法律上利害关系，故新昌县七星街道庙前地股份经济合作社请求退出本案第三人的诉讼地位并驳回原告的起诉。 第三人庙前地股份合作社在举证期限内向本院提供以下证据： 新昌县人民政府文件新政复[2019]34号关于同意调整七星街道行政村设置的批复，证明新昌县七星街道庙前地村民委员会已经撤销了行政村建制。 原告质证认为，对该证据无异议，两被告对该证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：一、原告提供的证据。证据1真实性、合法性予以确认，与原告证明目的缺乏关联性；证据2、3证据三性予以确认；证据4、5与原告证明目的缺乏关联性；证据6-10被告及第三人均无异议，予以确认。二、被告七星街道办事处提供的证据。1、2二组证据，原告及另被告、第三人均无异议，予以确认。三、被告高新园区管委会提供的证据。证据1-8，原告无实质性质证意见，另被告及第三人均无异议，予以确认。四、第三人庙前地股份经济合作社提供的证据。原告及被告均无异议，予以确认。 经审理查明，2018年4月28日，新昌县人民政府办公室发布《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》（新政办发[2018]56号）。《补偿方案》第五条规定：七星街道办事处负责旧村改造的组织实施，承担房屋拆除补偿的具体事务工作；高新园区具体负责改造资金保障和安置地块的安排落实及配套建设工作。《补偿方案》第十条规定：符合村民建房审批条件的农户给予安排宅基地。安置地具体由高新园区管委会统一规划，统筹安排，落实安置用地。选择宅基地安置的，免缴城市基础设施配套费。2018年6月9日，吴小军（乙方）与新昌县七星街道办事处（甲方）签订了《房屋批建协议》。协议约定：乙方选择的补偿方式为批建安置，由高新园区管委会统一规划，统筹安排落实安置用地；在选择宅基地建房户搬迁腾空验收之月起12个月内落实安置用地放样；对其超期限时段应作临时安置补偿，补偿标准按被拆除房屋建筑面积每月每平方米20元计算。吴小军于2018年7月28日搬迁腾空，相关房屋已拆除。同日，吴小军领取旧村改造补偿款114274元。至原告起诉时高新园区管委会就安置地的相关审批手续正在办理过程中。被告七星街道办事处、高新园区管委会于2019年10月25日在涉诉地块安置组织了抽签择地，因原告在内的宅基地安置户拒绝而中止。 另查明，涉诉拆迁安置地室外配套工程建设内容包括场外道路、给排水工程景观绿化工程，围墙大门工程、土方工程、路灯及监控工程及场外供电工程，投资估算4314.2万元。即政府除支付每户奖励费用外为每个宅基地安置户需投入资金68.47万元。同时，为维护宅基地安置户利益，两被告作出了如下承诺：此类房屋今后如遇征收，补偿标准将不低于集体土地上的房屋征收补偿标准。 本院认为，关于《房屋批建协议》是否合法有效、安置国有划拨建设用地建房是否减损原告利益、是否符合行政协议约定。《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》既是《房屋批建协议》签订的依据，也是《房屋批建协议》具体内容的组成部分。符合建房审批条件的农户选择批建安置或货币安置，由农户自愿作出选择。协议虽对原有房屋不作补偿作了明确，但以争先签约奖与腾空奖方式给予了经济补偿，为每户配套工程建设投入了资金。即为履行协议，国家需为每户负担约80余万元资金支出。为此，《房屋批建协议》内容真实自愿、公平合理，应属合法有效。被告七星街道办事处辩称，国有划拨建设用地是国家向农村集体经济组织征收的，已经向农村集体经济组织支付了征地费用，相对农村集体建设用地具有更高的价值，安置国有划拨建设用地不减损原告利益。结合此类房屋今后如遇征收，补偿价格不低于集体土地上的房屋征收补偿价格，被告所作的承诺。对此，本院予以认可。安置国有划拨建设用地建房对原告利益没有减损。且协议中未明确约定安置土地须为庙前地村集体土地，即被告没有提供“庙前地集体土地安置宅基地”合同义务。原告诉请被告给予集体土地安置宅基地与合同约定不符，缺乏请求权基础，本院不予支持。 关于规范性文件附带审查问题。为加快城市建设，提高城市品位，保障人民群众共享城市改革发展和文明进步成果，在对七星街道庙前地村范围内的未改造房屋实施旧村改造时，新昌县人民政府办公室制定了上述规范性文件。文件内容不违反法律、法规和部门规章等上位法的规定。该规范性文件的制订程序也不存在违反法律、法规等相关规定的情形。文件内容与国家实施乡村振兴战略要求相一致。即在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。同时符合国家完善农村宅基地管理制度的规定，即科学确定农村居民点用地布局，防止出现新的“城中村”。基于此，案涉规范性文件符合法律规定。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吴小军的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告吴小军负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  张兆刚 审 判 员  张伟良 人民陪审员  黄国通 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员  张恩娣 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 ?