福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽07行终84号 上诉人（原审被告）南平市建阳区自然资源局，住所地南平市建阳区潭城街道新建路1号，统一社会信用代码：11350784MB18620084。 法定代表人叶春华，局长。 委托代理人张建才、姚国瑞，福建鼎才律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）福建省富之达房地产有限公司,住所地南平市建阳区徐市镇宸前村十字路口，统一社会信用代码：91350784689369309N。 法定代表人张伟聪，总经理。 委托代理人王阳星，福建省富之达房地产有限公司工作人员。 委托代理人黄秀勇，福建远东大成律师事务所律师。 原审被告南平市建阳区人民政府，住所地南平市建阳区城关人民路28号，统一社会信用代码：113507840039763249。 法定代表人魏敦盛，区长。 委托代理人何文，南平市建阳区人民政府工作人员。 委托代理人徐贵平，福建熹微律师事务所律师。 上诉人南平市建阳区自然资源局因闲置土地无偿收回一案，不服福建省南平市延平区人民法院（2019）闽0702号行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。上诉人南平市建阳区自然资源局副局长林坤新及其委托代理人张建才、姚国瑞，被上诉人富之达公司的委托代理人王阳星、黄秀勇，原审被告南平市建阳区的副区长叶清勇及其委托代理人何文、徐贵平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定，涉案土地原为案外人柯孙松通过出让方式以1480万元的价款取得土地使用权。2012年9月20日,被告南平市建阳区自然资源局、柯孙松、原告三方签订《变更协议》,柯孙松将该地块的土地使用权转让给原告开发经营；同日，被告南平市建阳区自然资源局与原告签订《国有建设用地交地确认书》，将该宗地交付给原告。根据约定,该宗土地建设项目须在2013年6月28日之前动工,在2016年6月28日之前竣工。原告分别于2013年8月26日、2014年7月2日、2015年6月18日以宗地架设有高压电缆、地下有国防光缆、农民征地补偿遗留问题、徐市工业园区开发规划暂停编制等理由，向被告南平市建阳区自然资源局申请延建。最后一次申请延建后，双方协议约定开工期限延期至2016年6月28日前，竣工日期相应顺延至2019年6月28日前。之后，被告南平市建阳区自然资源局分别于2015年9月14日、2017年3月29日，向原告发出《开工建设提醒通知单》、《关于要求JY2012011号地块如约按期开竣工的函》，通知原告应于2015年11月前开工建设。2016年4月18日，原告向建阳区人民政府递交《关于请求区委区政府领导帮助落实解决我公司项目开发前期问题的报告》，请求区领导帮助解决该宗地地块上的高压电缆、国防光缆、供排水、供电、供气、通讯等问题。2017年4月15日，原告向被告建阳区人民政府申请,以该宗地有电力公司的高压电缆，致使设计方案多次变更，无法按期开工；该项目存在周边整体规划改变及未达到“三通一平”；周边相关生活配套及设施不全等问题，开发条件不成熟，请求建阳区人民政府按现在的评估价有偿收储。 2018年2月8日,被告南平市建阳区自然资源局向原告作出《闲置土地调查通知书》并送达，经调查，被告南平市建阳区自然资源局于2018年3月23日作出《关于富之达公司闲置土地的调查报告》，认定该宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因。2018年6月14日，被告南平市建阳区自然资源局作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业原因。2018年6月14日，被告南平市建阳区自然资源局作出《闲置土地听证权利告知书》并送达原告。2018年6月22日，原告提出听证申请，2018年7月6日，被告南平市建阳区自然资源局举行了听证会。原告在听证会上提出该宗地未通水、高压电缆通过该宗地、地下国防光缆、开发区整体规划编制的暂停、历史遗留农民土地补偿问题等未解决以及原告向建阳区人民政府提出收储申请，政府未给予答复等影响宗地开工建设的理由。2018年7月24日，被告南平市建阳区自然资源局作出《富之达公司闲置土地处置方案的请示》，认定原告闲置土地已满二年，闲置原因为企业自身原因，处理意见为无偿收回国有建设用地使用权。2018年8月14日，被告建阳区人民政府作出《关于富之达公司闲置土地处置方案的批复》，批复同意被告南平市建阳区自然资源局的处理意见。2018年8月17日，被告南平市建阳区自然资源局作出《收回决定书》，决定无偿收回原告位于建阳区徐市镇宸前村十字路口地块土地使用权。2018年10月18日，原告向被告建阳区人民政府提出行政复议申请。被告建阳区人民政府受理后，经复议于2019年1月16日作出《行政复议决定书》，决定维持被告南平市建阳区自然资源局作出的行政决定。原告不服，诉至法院。 另查明，该宗土地地下埋有国防光缆，2016年4月18日，原告以不知道向何单位商谈国防光缆的迁改线路为由，要求被告建阳区人民政府帮助解决宗地地下国防光缆的事宜，2018年3月12日原告与中国电信集团有限公司南平长途线务局签订国防光缆迁改补偿协议书，原告支付了首付款3.6万元。原告原名称为福建省金螺达贸易有限公司，2013年10月7日，改名为福建省金螺达房地产有限公司，2015年11月27日，改名为福建省富之达房地产有限公司。2015年3月，建阳市改为南平市建阳区；2019年3月，南平市建阳区国土资源局改名为南平市建阳区自然资源局。 原审判决认为，本案争议的焦点有二：一是原告闲置土地的原因是自身原因还是政府或政府有关部门的行为造成的；二是被告作出《闲置土地认定书》时，闲置土地尚未满二年，是否符合《闲置土地处置办法》规定的无偿收回闲置土地使用权的规定。关于第一个焦点问题。原告富之达公司向被告南平市建阳区自然资源局提出申请延期项目动工时间的报告，理由是因该地块上有高压电缆致使设计方案需重新设计，徐市工业园区开发暂停后，园区总体规划也暂停编制，加上该地块原使用者与乡镇村民遗留的一些问题至今尚未完全解决，请求延期一年开工建设，建阳区徐市镇政府在该报告上签署“情况属实”的意见。被告建阳区人民政府在《闲置土地认定书》中，对上述存在的问题是原告自身的原因还是政府或政府有关部门的行为造成的，未予以核实查明。在听证会上，原告又提出上述存在的问题，被告南平市建阳区自然资源局在听证会后对原告反映的问题是否存在、是谁的原因造成的未调查核实，其行政行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”的规定。因此，被告南平市建阳区自然资源局作出的《闲置土地认定书》，认定的事实不清，证据不足。关于第二个焦点问题。被告作出《闲置土地认定书》时，闲置土地尚未满二年。根据《闲置土地处置办法》第十四条第（一）项的规定，未动工开发满一年的，按照出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费；根据第十四条第（二）项的规定，未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。而被告南平市建阳区自然资源局作出的《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告将采取以下处置措施：按出让价款（划拨价款）20%收缴土地闲置费；无偿收回国有建设用地使用权。《闲置土地处置办法》第十四条规定的两项处置措施是根据未动工开发的时间长短来确定处置措施是选择第一项还是第二项，被告南平市建阳区自然资源局作出的听证权利告知书，拟对原告作出两项处置措施，违反了上述规定；被告南平市建阳区自然资源局在原告未动工开发未满两年的情况下，作出的依法无偿收回原告的国有建设用地闲置土地使用权的决定，属适用法律错误。被告建阳区人民政府作出行政复议决定，维持被告南平市建阳区自然资源局行政决定，认定事实不清。据此，原审判决：一、撤销被告南平市建阳区自然资源局作出的潭国土资综[2018]210号《南平市建阳区国土资源局关于收回国有建设用地使用权决定书》；二、撤销被告南平市建阳区人民政府作出的潭政复决字[2019]1号《行政复议决定书》。 上诉人南平市建阳区自然资源局不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、原审认定事实错误。1、从被上诉人三次申请延建的理由各不相同，说明被上诉人先前存在的需要申请延建的问题已实际解决，故不再作为需延建的理由。原审对延建理由作概括性认定，同客观事实不符；2、原审判决对上诉人向被上诉人所发的《关于要求JY2012011号地块如约按其开竣工函》的内容表述存在遗漏，应予补充。3、原审判决书中关于《闲置土地认定书》内容表述不正确也不客观。4、原审判决书关于地下国防光缆的事宜主，在事实认定上具有主观描述，同客观事实不符。二、原审适用法律错误。1、关于闲置土地的认定行为，并非行政处罚行为。2、上诉人作出的《闲置土地处置听证权利告知书》仅为权利告知书，并非处理决定。该告知书同时出现两项处置措施，系根据涉案土地实际闲置的情况（土地闲置满一年且马上将满两年）而作出的权利、义务告知。不实际影响上诉人的权利。3、《闲置土地处理办法》并未作强制性的立案要求、也无领导审批的强制性规定，事实上上诉人作为土地行政主管部门均有相应的工作流程，原审并没有要求上诉人提供所谓的立案审批、领导审批等证据，即认定上诉人对闲置土地进行调查前，未经立案、未经审批缺乏法律依据，该认定错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人福建省富之达房地产有限公司辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。二、上诉人上诉理由不能成立，且无证据支持。1、上诉人虽然每次申请延建的理由不同并不当然说明客观存在的土地使用障碍已解决。高压电线杆未迁移、出让土地未实现三通一平、地下埋有军事光缆、村民因土地补偿款阻挠建设、徐市镇工业园区总体规划变更暂停，原告建设方案无法落实等问题客观存在，虽经三次延建，均未彻底解决，造成原告无法按时开工建设。2、国防光缆的迁移被上诉人根本无法自主解决。3、上诉人认为其作出收回土地使用权决定不是行政处罚而行政处理的观点是错误的。4、上诉人作出行政行为既要依照福建省国土厅文件规定的工作流程作出，也要依照福建省行政执法程序规定的要求依法作出。工作流程没有规定不能成为上诉人不依照福建省行政执法程序规定要求作出行政行为的理由。 经审理查明，本院认定的事实与一审认定的事实基本一致，本院对一审认定的事实予以确认。 本院另查明，2018年9月2日，建阳区徐市镇宸前村部分村民向被上诉人福建省富之达房地产有限公司发送《告知书》，认为被上诉人现在的商住用地的红线范围与原来的工业用地的红线范围不一致，并已超出原来工业用地的红线范围，该超出部分尚未与其达成补偿协议，因此要求福建省富之达房地产有限公司暂停对该地块开发建设。 本院认为，本案被上诉人经多次申请延建，仍未在双方约定的开工期限2016年6月28日前动工开发取得的建设用地，至2018年6月28日已满两年，被上诉人认定该宗地为闲置土地，符合客观事实，双方并无争议。但该宗地地下埋有军事光缆、村民因土地补偿款阻挠建设、徐市镇工业园区总体规划暂停编制等问题确实存在，在约定的开工期间尚未彻底解决，客观上影响了被上诉人按期开工建设，造成土地闲置。上述原因均非被上诉人企业自身原因。上诉人南平市建阳区自然资源局作出的潭国土资综[2018]210号《关于收回国有建设用地使用权决定书》将其认定为系被上诉人企业自身原因造成土地闲置，认定事实不清，定性不当，应予撤销。原审被告建阳区人民政府作出的复议决定维持该行政决定不当。原审判决撤销上诉人南平市建阳区自然资源局作出的行政决定及建阳区人民政府的复议决定，符合法律规定，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定。判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南平市建阳区自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  许秀平 审判员  张文硕 审判员  吴良福 二〇一九年十二月二十五日 书记员  金纪超 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。