浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙11行终114号 上诉人（原审被告）丽水市莲都区人民政府，住所地丽水市莲都区解放街51号。 法定代表人陈豪，区长。 委托代理人高和平，区政府工作人员。 委托代理人叶俊涛，浙江丽大律师事务所律师。 上诉人（原审被告）丽水市莲都区交通运输局，住所地丽水市莲都区解放街543号。 法定代表人章旭宇，局长。 委托代理人吴俊，该局总工程师。 委托代理人赵丽军，浙江万申佳律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）郑春美，女，1965年7月16日出生，汉族，住丽水市莲都区。 被上诉人（原审原告）徐丽，女，1986年10月15日出生，汉族，住丽水市莲都区。 郑春美、徐丽的委托代理人暨被上诉人（原审原告）徐斌，男，1988年10月24日出生，汉族，住丽水市莲都区。 上诉人丽水市莲都区人民政府、丽水市莲都区交通运输局因与被上诉人郑春美、徐丽、徐斌房屋拆迁补偿安置行政协议一案，不服松阳县人民法院(2019)浙1124行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1988年12月1日，莲都区（原丽水市）岩泉村村民兰有明与莲都区（原丽水市）北郭桥居委居民徐赛清签订《房屋契约》，将丽东村（原红旗大队）一幢二层楼房（现为丽水市莲都区丽阳路××号）出让给徐赛清。1996年7月28日，涉案该宗土地使用权证的主体确定为丽东村委会（丽水市处州物资综合公司），土地所有权性质为集体所有，用地面积为387.60平方米等。1999年5月18日，因53省道丽水段公路扩建，徐赛清购买的涉案现为丽水市莲都区丽阳路××号房屋的部分被征收。53省道丽水段公路改造工程指挥部作为甲方与徐赛清（丽水市物资综合公司）作为乙方签订了拆迁补偿安置协议（居民户），因国家建设需要，甲方需拆迁乙方座落在丽阳路××号建筑面积106.20平方米的房屋，甲方拆迁安置乙方住宅面积106.2平方米，安置地点落实在三中对面新建回迁房一套及货币补偿人民币26871.8元。另查明。1992年4月22日，浙江省丽水市处州物资综合公司成立，住所丽阳路，法定代表人徐赛清，经济性质集体。1993年3月4日，浙江省丽水市处州物资综合公司变更登记为浙江省丽水市物资综合公司，住所丽阳路××号，法定代表人徐赛清，经济性质集体所有制，核算形式独立。1999年5月6日，浙江省丽水市物资综合公司营业期限届满注销。再查明，1985年徐赛清与郑春美结婚，婚生子女有徐斌、徐丽。2009年8月31日徐赛清与郑春美离婚，离婚协议未对涉案房屋有约定。2017年11月15日徐赛清死亡。2019年5月17日原告徐斌、徐丽、郑春美以丽水市莲都区人民政府、丽水市莲都区交通运输局为被告向法院提起请求履行房屋拆迁补偿安置协议的行政诉讼。 原审法院认为，该案争议的焦点之一是徐斌、徐丽、郑春美是否具备原告诉讼主体资格及徐斌、徐丽、郑春美的起诉是否已超过法定起诉期限的争议问题。该案中，因53省道丽水段公路扩建，徐赛清购买的涉案现为丽水市莲都区丽阳路××号房屋其中的106.20平方米的房屋，经53省道丽水段公路改造工程指挥部作为甲方与徐赛清（丽水市物资综合公司）作为乙方协商订立了拆迁补偿安置协议（居民户）。该拆迁补偿安置协议涉及的被征收拆迁的土地使用者和不动产权利人均为丽东村委会（丽水市处州物资综合公司），鉴于该案中，丽东村已经撤村建居，丽水市处州物资综合公司经变更登记为浙江省丽水市物资综合公司后又营业期限届满注销，结合当时创办企业的国家政策规定的实际情况。徐斌、徐丽、郑春美作为拆迁补偿安置协议乙方徐赛清（丽水市物资综合公司）的相关权利人，提起请求履行拆迁补偿安置协议具有原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该案涉及的是因不动产提起的行政诉讼，应当使用最长二十年的起诉期限，故原告徐斌、徐丽、郑春美的起诉未超过法定起诉期限。该案争议的焦点之二是丽水市莲都区人民政府、丽水市莲都区交通运输局是否为本案适格被告的争议问题。该案中，作为签订涉案拆迁补偿安置协议甲方53省道丽水段公路改造工程指挥部因53省道丽水段公路改造工程的竣工而被撤销，丽水市莲都区人民政府作为原建立53省道丽水段公路改造工程指挥部的人民政府及丽水市莲都区交通运输局作为53省道丽水段公路改造工程指挥部的继续行使其职权的行政机关，是该案的适格被告。被告丽水市莲都区人民政府、丽水市莲都区交通运输局提出认为原告徐斌、徐丽、郑春美不具备原告诉讼主体资格及徐斌、徐丽、郑春美的起诉已超过法定起诉期限，丽水市莲都区人民政府、丽水市莲都区交通运输局不是本案适格被告的辩称，该院不予采信。该院认为，根据《中华人民共和国合同法》第八条：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护之规定。拆迁补偿安置协议在订立时系双方的真实意思表示，对双方均有约束力。鉴于该案中，虽存在认为对涉案拆迁补偿安置协议中乙方安置对象是徐赛清（丽水市物资综合公司）还是丽东村委会（丽水市处州物资综合公司）的不同争议，但涉案拆迁补偿安置协议的房屋在1999年5月18日就因53省道丽水段公路扩建需要签订协议后拆迁。现被告丽水市莲都区人民政府、丽水市莲都区交通运输局提出，认为拆迁补偿安置协议因签约人徐赛清并非案涉房屋的产权人而无法实际履行，应确认无效的辩称，因现被告丽水市莲都区人民政府、丽水市莲都区交通运输局未能提供证据证明拆迁补偿安置协议乙方徐赛清（丽水市物资综合公司）的行为违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形，亦无证据证明该拆迁补偿安置协议内容不符合现行行政法律规范和政策的依据，该院不予采信。现被告丽水市莲都区人民政府、丽水市莲都区交通运输局应承担继续履行拆迁补偿安置协议安置补偿的责任。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定判决：被告丽水市莲都区人民政府、丽水市莲都区交通运输局承担继续履行1999年5月18日53省道丽水段公路改造工程建设指挥部与徐赛清（丽水市物资综合公司）签订的拆迁补偿安置协议。案件受理费50元，由被告丽水市莲都区人民政府、丽水市莲都区交通运输局负担。 丽水市莲都区人民政府上诉称：一、原判适用法律错误，本案属于民事合同法律关系，应当通过民事诉讼途径解决。案涉《拆迁补偿安置协议》签订于1999年5月18日，系新施行前,根据当时的法律及处理方式，一般不纳入行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定，拆迁人与被拆迁人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。案涉《拆迁补偿安置协议》并非依据2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》签订，故不属于行政诉讼受案范围。二、原判认定事实错误，案涉《拆迁补偿安置协议》并非合法有效的合同。徐赛清是北郭桥居委会居民，其购买岩泉村村民兰有明位于丽东村的房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农村土地、农村房屋范围内的宅基地依法属于农村集体所有，只有集体经济组织内部成员才有权购买本村的房屋、流转本村土地。徐赛清1988年12月1日签订的《房屋契约》不能发生案涉宅基地流转的法律效力。1996年7月28日，案涉土地使用权证确认该宗土地的权利人系丽东村委会（丽水市处州物资综合公司），2019年6月3日，丽水市自然资源和规划局作出房屋监测认定，认定房屋所有权××××（丽水市处州物资综合公司）。徐赛清系集体所有制××丽水市处州物资综合公司的法定代表人，该公司名称后变更为丽水市物资综合公司，1999年5月6日，公司因营业期限届满注销。案涉《拆迁补偿安置协议》乙方系徐赛清（丽水市物资综合公司），徐赛清仅为公司法定代表人，不能据此认定其为房屋所有权人。原判在房屋监测认定结果、土地使用权证登记与案涉《拆迁补偿安置协议》确定的权利主体不一致的情况下未作评判，主体问题涉及协议效力，直接判决缺乏事实依据。综上，请求撤销原判，发回重审或依法改判。 丽水市莲都区交通运输局上诉称：一、原判认定事实错误。本案是民事法律关系，不应通过行政诉讼解决。案涉《拆迁补偿安置协议》签订于1999年5月18日，在新行政诉讼法施行前根据当时的法律及处理方式，一般不纳入行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定，拆迁人与被拆迁人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。案涉《拆迁补偿安置协议》并非依据2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》签订，故不属于行政诉讼受案范围。二、即便本案属于行政诉讼，被上诉人不具备原告主体资格。案涉土地使用权证确认该宗土地的权利人系丽东村委会（丽水市处州物资综合公司）。1999年5月18日，53省道丽水段公路改建工程指挥部与徐赛清（丽水市物资综合公司）签订案涉《拆迁补偿安置协议》，徐赛清仅为公司法定代表人。该公司名称后变更为丽水市物资综合公司，1999年5月6日，公司因营业期限届满注销。徐赛清是北郭桥居委会居民，其购买岩泉村村民兰有明位于丽东村的房屋，双方签订的《房屋契约》违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规规定，当属无效。2018年至2019年丽水市国土资源局、丽水市自然资源和规划局两次对案涉房屋作出监测认定，认定房屋所有权人××、××（丽水市处州物资综合公司），均未认定为徐赛清。签订案涉《拆迁补偿安置协议》时，徐赛清名字后备注公司名称，按照当时的拆迁政策及实施方式，被征收人需在安置房分配时提交权属证明方能办理手续，因徐赛清系代表公司签订协议，故其无法提交权属证明。综上，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求。 郑春美、徐丽、徐斌答辩称：一、原判适用法律正确，本案属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》已经废止，不再适用。案涉《拆迁补偿安置协议》一方是人民政府，另一方是被征收人，不是平等民事主体之间签订的协议，被征收人通过行政诉讼寻求司法救济符合法律规定。二、《拆迁补偿安置协议》合法有效。案涉房屋流转发生在1988年，《土地管理法》是2004年修正的，之前没有关于集体经济组织成员才能购买本村房屋、流转本村土地的规定。1978年左右，兰有明向原红旗大队承租砖瓦厂，由于砖瓦厂没有员工宿舍，兰有明向大队提出申请，由大队报土地管理部门批准。获批后兰有明在厂房东侧建造房屋，并向丽东村缴纳土地使用费。1988年，兰有明不再经营砖瓦厂，徐赛清向丽东村承租砖瓦厂厂房，为了解决办公场地和员工宿舍，徐赛清向兰有明购买厂房东侧房屋，双方在居委会和村委会见证下签订契约，兰有明向丽东村缴纳2500元作为房屋出售的土地出让金。被上诉人不知道1996年的建房用地补办申请表，徐赛清签名是伪造的，申请表上权利人名称是丽水市处州物资综合公司，但实际上1993年已经变更为丽水市物资综合公司，不可能用变更前的名称办理土地证。根据当时的国家政策，公司不能注册在个人名下，徐赛清以挂靠集体的方式创办丽水市物资综合公司，并于1999年5月6日注销。根据城关镇办公室负责人出具的证明，公司是徐赛清投资创办，所有债权债务均由个人负责，其作为实际投资人，依法有权对投资进行回收。1998年国家对集体企业进行清算，如果是集体资产已经被回收集体了。案涉《拆迁补偿安置协议》签订前，53省道指挥部与丽东村签订了《拆迁补偿安置协议》，徐赛清和丽东村各自被拆迁房屋的面积明确，权属没有争议。2003年撤村建居，丽东村需要变卖村内资产并分配给村民，丽东村在2006年已经公开拍卖全部资产。被上诉人已对房屋监测认定提起行政复议，目前浙江省自然资源和规划厅尚未作出决定，且该认定是针对2018年被拆除的房屋，与案涉1999年拆除的房屋无关。三、原告诉讼主体适格。徐赛清与郑春美1985年结婚，两人生育徐丽、徐斌，2009年离婚，离婚时未对案涉房屋进行分割，该房屋系双方婚姻存续期间购买，郑春美依法享有权益。徐赛清2017年去世，子女作为法定第一顺位继承人享有继承权。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。 本院认为，本案系郑春美、徐丽、徐斌要求丽水市莲都区人民政府、丽水市莲都区交通运输局履行《拆迁补偿安置协议》约定的补偿安置义务而提起的诉讼。本案中，原丽水市人民政府于1998年发文设立53省道丽水市段公路改造工程建设领导小组，领导小组下设53省道丽水市段公路改造工程指挥部。53省道丽水市段公路改造工程指挥部系原丽水市人民政府组建的临时机构，其在完成特定任务后已解散。国务院于2000年批复同意丽水撤地设市，设立丽水市莲都区人民政府，承继原丽水市人民政府的职能。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。郑春美、徐丽、徐斌现就其亲属徐赛清与53省道丽水市段公路改造工程指挥部签订的《拆迁补偿安置协议》提起诉讼，应当以丽水市莲都区人民政府为被告，丽水市莲都区交通运输局并非本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。郑春美、徐丽、徐斌向松阳县人民法院提起本案诉讼违反级别管辖，其应当向有管辖权的人民法院提起诉讼。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定,裁定如下： 一、撤销松阳县人民法院(2019)浙1124行初53号行政判决； 二、驳回郑春美、徐丽、徐斌的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱建民 审 判 员 李月群 审 判 员 黄 维 二〇一九年十二月十八日 代书记员 叶 娃