安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖12行终354号 上诉人（一审被告）阜阳市律师协会，住所地安徽省阜阳市颍州区阜王路588号金悦金融大厦A座1701，统一社会信用代码513412007981157036。 法定代表人蒋祥爱，该协会会长。 委托代理人李子宽，该协会副会长。 被上诉人（一审原告）王国洪，男，1969年9月10日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 上诉人阜阳市律师协会因撤销实习登记决定一案，不服阜阳市颍州区人民法院作出的（2019）皖1202行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。 王国洪向一审法院诉称，2019年4月25日，其收到阜阳市律师协会作出的阜律协(2019)10号《关于撤销王国洪实习登记的决定》。其以该决定超越法律授权、程序违法、事实认定错误为由向阜阳市司法局申请行政复议，请求依法撤销阜阳市律师协会作出的决定，同时申请对阜阳市律师协会依据律师协会制定的规范性文件进行违法性审查。阜阳市司法局以阜阳市律师协会不是行政主体，作出的决定不属于行政复议范围为由，决定不予受理。其认为，阜阳市律师协会对律师实习管理权力来源于《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》）第四十六条第五项授权，《律师法》仅仅授权阜阳市律师协会对申请律师实习活动具有管理和考核的权力，实习完成后的效力《律师法》已经明确规定，阜阳市律师协会的撤销决定超越了法律授权范围。请求:1、法院撤销阜阳市律师协会作出的阜律协(2019)10号《关于撤销王国洪实习登记的决定》；2、对《申请律师执业人员实习管理规则》《安徽省申请律师执业人员实习管理实施办法》进行违法性审查。 一审法院认定，王国洪系安徽中烟工业有限责任公司阜阳卷烟厂员工，2016年3月4日，王国洪离岗休养。2016年3月，王国洪取得中华人民共和国司法部授予的法律职业资格证。2017年3月14日,王国洪与安徽金睿律师事务所签订实习协议；5月15日，阜阳市律师协会同意王国洪的实习申请；5月22日，阜阳市律师协会给王国洪颁发了律师执业人员实习证，有效期为2018年5月22日。2019年4月3日，阜阳市律师协会作出阜律协（2019）10号《关于撤销王国洪实习登记的决定》，认定王国洪申请实习登记时提供的安徽中烟工业有限责任公司阜阳卷烟厂阜烟〔2016〕15号文件及该厂出具的证明载明,王国洪申请离岗休养，按照文件规定，离岗休养期间，烟厂为其交付各项保险费用及支付生活费，档案由该厂统一管理。表明王国洪与阜阳卷烟厂劳动关系并未解除,不符合《安徽省申请律师执业人员实习管理实施办法》第十条规定的有关材料要求，属于应当撤销实习登记的情形。阜阳市律师协会根据《安徽省申请律师执业人员实习管理实施办法》第十三条第八项的规定，决定撤销王国洪的实习登记，已进行的实习无效。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《中华人民共和国律师法》第四十六条第五项规定，律师协会应当履行组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核的职责。据此，律师协会对申请律师执业人员的实习进行管理和考核活动，属于依照法律授权实施的行政行为。阜阳市律师协会撤销王国洪实习登记的决定，属于人民法院行政诉讼受案范围。《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本案阜阳市律师协会作出行政行为前，未给予王国洪陈述和申辩的权利，且未告知王国洪有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，不符合依法行政的基本要求，其作出的行政行为违反法定程序，依法应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。而本案王国洪申请对全国律师协会制定的《申请律师执业人员实习管理规则》及安徽省律师协会制定的《安徽省申请律师执业人员实习管理实施办法》进行审查，不符合上述法律规定，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决撤销阜阳市律师协会于2019年4月3日作出的阜律协（2019）10号《关于撤销王国洪实习登记的决定》；驳回王国洪的其他诉讼请求。 阜阳市律师协会上诉称，1、上诉人作出的本案处理决定属于律师行业自律性管理行为，一审判决将上诉人认为是行政机关，将处理决定认定为行政行为，事实错误。适用法律错误。2、《国务院全面推进依法行政实施纲要》属于政策指导性意见，不具有强制性，不属法律、法规或部门规章，不能作为法院行政诉讼案件的判案依据。一审判决以上诉人未履行该纲要规定的陈述申辩、诉讼权利告知程序为由，认定上诉人违反法律程序，适用法律错误，判决撤销错误。3、上诉人作出的处理决定符合行业管理规，被上诉人的诉讼理由不能成立，诉讼请求应予驳回。请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；本案的案件受理费用由被上诉人负担。 王国洪向一审法院提交的证据有：1、身份证复印件；证明其诉讼主体资格。2、撤销案件时间顺序表；证明案件发生的原因及其相互关系。3、安徽省司法厅行政复议答复书；证明安徽省司法厅未给予其办理律师执业许可，其向司法部提出复议，该厅在复议期间作出答复意见认为其离岗休养不符合行政许可条件的理由没有法律依据。4、行政复议延期通知书；证明司法部于2019年1月15日受理其行政复议申请后，于2019年3月14日决定延长行政复议期限30日。5、律师工作转办函；证明安徽省司法厅电话通知阜阳市司法局的行为具有违法性，安徽省司法厅对其申请不予许可的行为并无法律上的依据；律师执业许可材料系经阜阳市司法局的审批同意后上报安徽省司法厅的，除虚假申报外安徽省司法厅无权要求重新核查，阜阳市司法局为不承担责任建议由阜阳市律师协会调查处理，并增加是否符合实习登记条件的指令；该行为发生在司法部复议期间。6.、（2019）司复决20号行政复议决定书；证明该行政复议决定确认阜阳市司法局于2018年9月25日审核同意其律师执业申请，根据《律师法》第六条的规定，安徽省司法厅在收到申请材料后不作出行政行为是违法的，司法部责令安徽省司法厅对其申请作出处理。7、皖司许决字〔2019〕第223号不予行政许可决定书；证明安徽省司法厅以其实习登记于2019年4月3日被撤销和没有办理退休手续为由作出对其律师执业不予许可的决定，没有办理退休手续不符合执业条件。8、行政复议申请书；证明对安徽省司法厅不予行政许可的决定其已再次向司法部提出复议，目前已被司法部受理。9、《申请律师执业人员实习管理规则》；证明阜阳市律师协会审核其提交的相关材料，认为符合第五条规定的实习登记条件，准予实习登记，其并不具备第十三条规定的情形，阜阳市律师协会撤销给其办理的实习登记不符合相关规定，不应予以撤销。10、《安徽省申请律师执业人员实习管理实施办法》；证明该办法第十条违反了全国律师协会《申请律师执业人员实习管理规则》规定的条件，增加了“要求提供无业证明，曾有工作经历的须出具解除劳动关系或批准辞职的文书或文件”的条件，该规定的效力明显违背上位法的规定，应审查其不具有合法性；即使按照该规定，其在申请××也依法向阜阳市律师协会提交了离岗休养文件，并得到了认可，符合解除劳动关系的规定。阜阳市律师协会依据该办法第十三条第八项的规定作出撤销决定，没有事实根据。11、《国有企业富余职工安置规定》《律师法》；证明律师法第四十六条规定，律师协会制定的行业规范不得与有关法律、行政法规、规章相抵触。《国有企业富余职工安置规定》系国务院行政法规，按照该规定中离岗休养的规定，其系解除劳动关系中止劳动合同，足以证明其系无业，能够专职从事律师执业，因此阜阳市律师协会认定其不符合实习登记的认定违反了律师法的规定；《安徽省申请律师执业人员实习管理实施办法》第十条的规定也违反该法律法规的规定，应审查其不具有合法性，阜阳市律师协会依据该实施办法对其作出撤销实习登记的决定是错误的，依法应予以撤销。 阜阳市律师协会向在法定举证期限内向一审法院提交的证据、依据有:1、社会团体法人登记证书、法定代表人身份证明书及身份证复印件。2、《律师法》第四十三条、第四十六条；《申请律师执业人员实习管理规则》第四条；《安徽省申请律师执业人员实习管理实施办法》第三条。证据1、2证明阜阳市律师协会是依法成立的社会团体法人，是律师的自律性组织，对实习人员进行行业自律管理。3.、律师工作转办函；4.、实习登记申请材料（申请表、实习协议、法律职业资格证书、毕业证书、身份证、户口本、证明、无违法犯罪记录证明、无业证明、安徽中烟工业有限责任公司阜阳卷烟厂关于王国洪同志离岗休养的通知、承诺书、保证书、律师实习计划）；5、《国有企业富余职工安置规定》；6、阜阳市律师协会秘书长王丽丽与王国洪通话记录截屏；7、阜律协(2019)10号《关于撤销王国洪实习登记的决定》；8、送达回证。证据3-8证明王国洪提交的实习材料不符合《安徽省申请律师执业人员实习管理实施办法》第十条的规定，根据该办法第十三条的规定，王国洪的实习登记应当撤销。阜阳市律师协会作出的阜律协（2019）10号决定符合法律规定和律师行业管理规则规定，程序合法。9、《律师法》第四十六条、《申请律师执业人员实习管理规则》第四条、《安徽省申请律师执业人员实习管理实施办法》第十条、第十三条；证明阜阳市律师协会作出撤销决定符合法律和行业管理规则。 一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。依据采信的证据，本院对一审判决认定的事实予以认定。 二审另查明，2018年8月28日，经王国洪填写《中华人民共和国律师执业登记表》，申请律师执业；同年9月25日，阜阳市司法局审核同意王国洪的执业申请，后上报至安徽省司法厅。安徽省司法厅未予回复。王国洪因不服安徽省司法厅未履行律师执业许可职责，向司法部提出行政复议申请。2019年4月12日，司法部作出（2019）司复决20号行政复议决定书，责令安徽省司法厅对王国洪的律师执业申请作出处理。2019年4月26日，安徽省司法厅作出皖司许决字〔2019〕第223号不予行政许可决定书，以王国洪实习登记被撤销和没有办理退休手续为由对王国洪的律师执业申请不予行政许可。王国洪对该不行政许可决定向司法部提出行政复议申请。 本院认为，《中华人民共和国律师法》第四十六条第一款授权律师协会行使八项职权，其中第（五）项是“组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核”。律师协会行使的实习登记审查权是法律授予的法定职权。《中华人民共和国律师法》第五条第一款规定申请律师执业应当同时具备四项条件，其中第（三）项是“在律师事务所实习满一年”，该条件是律师执业许可的必备条件，是能否成为执业律师无法逾越的法定程序，对取得律师执业资格起到决定性作用，它是对外产生法律效力、对实习登记申请人产生重大权利义务影响的行政管理行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”律师协会行使的对申请律师执业人员实习管理权是《中华人民共和国律师法》授予的行政管理权，该管理权涉及申请人的具体权利义务，与申请人人身权、财产权有关，且不属于行政诉讼法规定的受案排除范围，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。阜阳市律师协会撤销王国洪的实习登记决定书的行政行为属于人民法院行政诉讼受案范围。《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本案阜阳市律师协会作出撤销王国洪的实习登记决定前，未给予王国洪陈述和申辩的权利，且未告知王国洪有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，违反法定程序，依法应予撤销。王国洪申请对全国律师协会制定的《申请律师执业人员实习管理规则》及安徽省律师协会制定的《安徽省申请律师执业人员实习管理实施办法》进行审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条关于公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查的规定，一审法院不予支持并无不当。 综上，阜阳市律师协会的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阜阳市律师协会负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 辉 审判员 郭 敏 审判员 耿牛牛 二〇一九年十二月十八日 法官助理韩笑 书记员荣晓倩 附相关法律条文： 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；