浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1695号上诉人（原审原告）章宪初，男，1954年6月3日出生，汉族，户籍地新昌县，现住新昌县。被上诉人（原审被告）新昌县人民政府，住所地新昌县南明街道人民中路190号。法定代表人黄旭荣，县长。委托代理人骆沉，新昌县司法局工作人员。委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。上诉人章宪初因诉被上诉人新昌县人民政府（以下简称新昌县政府）不履行土地行政管理法定职责一案，不服绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初92号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷、调查，现已审理终结。2019年8月20日，章宪初向一审法院提起诉讼称：章宪初系新昌县七星街道五都村村民，在案涉地块内拥有二层房屋一处。2017年1月21日合法房屋被七星街道办以危房为由强制拆除，法院判决确认强制拆除行为违法。2017年3月28日，浙江省人民政府作出建设用地审批意见书。3月30日新昌县人民政府作出[2017]50号征地公告，载明被征收土地所有权人为××县××街道××都村。2019年4月18日，浙江省土地使用权网上交易系统挂牌出让相应地块，故满两年未实施用地行为事实清楚，批准文件自动失效。章宪初依据土地管理法第三十七条规定，于2019年6月2日向新昌县政府提出履职申请，要求将案涉土地交由原五都村集体经济组织恢复耕种，但新昌县政府在接到申请之日起两个月内未履行法定职责。故起诉请求对新昌县高新园区南岩区块2016-4a、2016-1a号地块面积93.499亩，原五都村宅基地的土地满两年未用地，批准文件自动失效后，判决新昌县政府履行法定职责，在一定期限内将上述地块交由五都村集体经济组织恢复耕种。新昌县人民政府答辩称：1.章宪初不具有主体资格。案涉土地经浙土字（330624）A[2017]-0001号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收为国有后，章宪初已不再享有使用权。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，章宪初就本案诉请不具有原告主体资格。2.新昌县政府已对案涉地块依法组织实施并供地。新昌县政府依法发布《征收土地方案公告》，原新昌县国土资源局依法拟定《征地补偿安置方案》并公告，经征求意见后，原新昌县国土资源局报经新昌县政府批准同意，并由相关部门实施。截至目前，案涉地块已全部供地，受让人均在建设中。3.章宪初以土地管理法第三十七条、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条、自然资源部《关于健全建设用地“增存挂钩”机制通知》等相关规定为依据，与本案事实不符。综上，请求驳回章宪初起诉或驳回其诉讼请求。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当满足与行政行为有利害关系这一条件。本案中，案涉地块已于2017年3月28日经浙土字（330624）A[2017]-0001号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收为国有，章宪初地上房屋也已在此前被其他行政机关以危房名义拆除。章宪初对案涉土地已不再享有使用权，其与该地块后续使用等情况不具有行政法上的利害关系。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回章宪初的起诉。章宪初不服一审裁定，向本院提起上诉称：浙江省建设用地审批意见书是指征收土地可以开始，不是已经征收土地，并非满两年未实施用地行为批准文件长期有效。批准征收为国有与法律规定的批准文件自动失效相违背。批准文件自动失效后，征地程序前功尽弃。房屋虽然遭到七星街道以危险房屋理由强拆，但（2017）浙0683行初136号判决认为，案涉（鉴）JGWF17023号《鉴定报告》未正确适用危险房屋鉴定标准，故不具有法律效力，强拆房屋行为违法，据此章宪初仍享有宅基地使用权。一审法院适用不具有法律效力的《鉴定报告》，裁定不再享有使用权、不具有行政法上的利害关系，属于事实不清、证据不足。一审中，主审法官指出本案不审查危房拆除的合法性，但在裁定书中却以危房名义拆除已不再享有使用权为由认定不具有行政法上的利害关系。《鉴定报告》与本案无关联性，不具有法律效力，批准文件已自动失效。二审调查中，章宪初还提出，针对其危房拆迁赔偿一案，最高检已经指令绍兴市人民检察院进行审查，且绍兴市人民检察院通知延长审查期间，说明行政赔偿一案未结案，其宅基地使用权仍受法律保护，故与地块具有法律上的利害关系。一审法院故意规避、漠视强拆房屋行为违法、批准文件自动失效的事实，并以该事实作出裁定驳回原告的起诉，故意违背事实和法律，作出错误裁决，应予以撤销。请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。新昌县政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。章宪初诉称的涉案土地原属五都村的集体土地，也包括章宪初原房屋的宅基地，但上述集体土地已于2017年3月28日，经浙江省人民政府依法批准征收为国有土地，征收批准的文号为浙土字（330624）A〔2017〕-0001号。涉案土地获得征收批准后，新昌县政府已依法组织实施。章宪初地上房屋在土地被获得征收批准前被七星街道办事处以危险房屋名义拆除的事实清楚。据上事实，章宪初对涉案土地不再享有使用权，更不是实际使用权人。章宪初与该地块的后续使用等行为不具有行政法上的利害关系。据此，新昌县政府认为，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定裁定驳回章宪初的起诉事实清楚，适用法律正确。二、原审裁定审理本案程序合法，章宪初对此也没有提起上诉意见。请求依法驳回上诉，维持原裁定。本院认为，章宪初以案涉征地满两年未实施用地行为为由，请求新昌县政府履行将上述地块交由五都村集体经济组织恢复耕种的法定职责，主要法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第三十七条。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”因此，即使案涉被征收土地存在连续二年未使用的情形，亦需经原批准机关批准后才能由县级以上人民政府无偿收回土地使用权，交由原农村集体经济组织恢复耕种。现并无证据证明原征地批准机关省政府已经作出收回案涉被征土地的批准意见，在此情况下，章宪初迳行请求新昌县政府履行收回土地使用权的职责，明显不具备法定事实基础，其提起本案履职之诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，可以裁定驳回起诉。然因章宪初迄今既未签订补偿安置协议，也未获得征地安置补偿，故一审裁定仅以“案涉地块已批准征收为国有，章宪初地上房屋也已在此前被其他行政机关以危房名义拆除，章宪初对案涉土地已不再享有使用权”为由，认定章宪初与本案诉请不具有行政诉讼法上的利害关系，存在不当，应予指正，但其裁定驳回起诉的结果正确，可予以维持。综上，章宪初的上诉缺乏事实和法律依据，不予支持。原审裁定驳回起诉结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇一九年十二月十三日书记员 朱胤佐