安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖01行终664号上诉人（原审原告）程洁，女，1969年2月21日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。委托代理人陆海涛，安徽徽商律师事务所律师。被上诉人（原审被告）合肥市庐阳区市场监督管理局，住所地安徽省合肥市砀山路2199号。法定代表人张圣勇，局长。委托诉讼代理人李升平，该局工作人员。委托诉讼代理人刘必雲，该局工作人员。被上诉人（原审被告）合肥市庐阳区人民政府，住所地安徽省合肥市濉溪路295号。法定代表人陈伟，局长。委托诉讼代理人郭君雪，庐阳区政府公职律师。委托诉讼代理人高丽，北京德恒律师事务所律师。原审第三人合肥庐阳区黑白秀美发设计室红星路店，住所地合肥市庐阳区红星路127号-129号商住楼一层沿街门面112室。委托代理人张超敏，安徽金亚太律师事务所律师。上诉人程洁与被上诉人合肥市庐阳区市场监督管理局（以下简称区市监局）行政答复及被上诉人合肥市庐阳区人民政府（以下简称区政府）行政复议决定一案，不服安徽省合肥市庐阳区人民法院（2019）皖0103行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审查明，程洁原系合肥市庐阳区黑白秀美容美发设计室（以下简称黑白秀设计室）的经营者，2014年8月13日该设计室办理注销登记。2018年11月1日，程洁向合肥市市场监督管理局提交投诉书，要求区市监局撤销黑白秀设计室的注销手续，恢复该设计室的名称。同日，合肥市市场监督管理局将投诉材料转交区市监局，要求区市监局对投诉问题进行调查处理。经调查，区市监局于2018年12月24日作出《关于请求撤销合肥市庐阳区黑白秀美容美发设计室注销登记的答复》，内容有：我局细致核查了黑白秀设计室全部档案，比对了档案中签字笔迹，综合分析认为，该个体工商户成立时间较长，变更次数较多，注销登记与之前的开业、变更登记具有紧密关联性，撤销注销登记的证据不足，决定对程洁的撤销登记请求不予支持。程洁不服该答复内容，于2019年2月1日向区政府申请行政复议，因程洁提交的申请材料不齐全，区政府于当日向程洁送达《行政复议申请补正告知书》，同年2月12日收到程洁提交的补正材料后，区政府决定受理其的复议申请。同日，区政府向区市监局送达《提出答复通知书》，同年2月20日，区市监局向区政府提交《被申请人答复书》及相关证据材料。同年3月4日，区政府作出《参加行政复议通知书》通知合肥庐阳区黑白秀美发设计室红星路店(以下简称黑白秀红星路店)黑白秀红星路店作为案件第三人参加行政复议。同年3月25日，黑白秀红星路店提交了书面意见和相关材料，2019年4月8日，区政府作出庐复决〔2019〕2号行政复议决定书维持了区市监局作出的答复意见，并于当日送达区市监局、次日送达程洁，同年4月12日送达黑白秀红星路店。另查明，2014年8月13日，案外人李维维持《个体工商户注销登记委托书》、《个体工商户注销登记申请表》、《个体工商户注销登记审核表》、《个体工商户营业执照》及程洁身份证复印件等材料，向原合肥市工商行政管理局庐阳区分局（以下简称原区工商局）申请办理黑白秀设计室注销登记。其中《个体工商户注销登记申请表》中填写的注销原因为“经营不下去”，经营者签字处签有“程洁”，《个体工商户注销登记委托书》载明李维维的委托事项，委托人签章处为空白，并附有李维维的身份证复印件加盖黑白秀设计室公章。原区工商局经对黑白秀设计室提交的申请注销登记材料进行审查，认为申请材料齐全、符合法定形式，于当日核准了注销登记。原审法院认为，《个体工商户登记管理办法》第三条规定，个体工商户的注册、变更和注销登记应当依照《个体工商户条例》和本办法办理。申请办理个体工商户登记，申请人应当对申请材料的真实性负责。第十二条规定，个人经营的，以经营者本人为申请人；家庭经营的，以家庭成员中主持经营者为申请人。委托代理人申请注册、变更、注销登记的，应当提交申请人的委托书和代理人的身份证明或者资格证明。第十六条规定，申请个体工商户注销登记，应当提交下列文件：（一）申请人签署的个体工商户注销申请书；（二）个体工商户营业执照正本及所有副本；（三）国家工商行政管理总局规定提交的其他文件。第二十条规定，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，登记机关应当当场予以登记，并发给申请人准予登记通知书。本案中，程洁认为《个体工商户注销登记委托书》中无其本人签字，《个体工商户注销登记申请表》中经营者签字并非其本人所签，并据此主张原区工商局核准办理黑白秀设计室的注销登记违反法律规定，应予以撤销。该院认为，委托书中虽无程洁本人签名，但盖有黑白秀设计室公章，无论盖章亦或签名均是对委托行为的确认，盖章与签名具有同等法律效力，原区工商局据此认定委托手续符合法律规定，与法不悖；同时，受托人申请办理注销登记时，根据法律规定，向原区工商局提交了《个体工商户注销登记委托书》、《个体工商户注销登记申请表》、《个体工商户注销登记审核表》、《个体工商户营业执照》及程洁身份证复印件等材料，原区工商局作为登记主管机关，仅对上述材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，申请材料的真实性应由申请人负责，故程洁诉称其签名并非本人所签，亦不能否定原区工商局注销登记行为的合法性。区市监局经调查核实作出的答复，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。区政府在行政复议程序中，根据查明的事实，作出维持原行政答复的复议决定，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决驳回程洁的诉讼请求。程洁不服一审判决，向本院提出上诉。上诉人上诉称，一、原审判决认为，“委托书中虽无程洁本人签名，但盖有黑白秀设计室公章，无论盖章亦或签名均是对委托行为的确认，盖章与签名具有同等法律效力，原区工商局据此认定委托手续符合法律规定，与法不悖……”显然原审判决对于委托行为的认定不仅与事实相悖，更将第三人本来自认的注销行为并未经过上诉人程洁的同意强加成程洁对此行为的合法授权，不仅不符合形式审查规定，更是颠覆了将法律对个体工商户的登记严格要求以防止他人侵权的立法目的。1.依据《个体工商户登记管理办法》相关规定，注销行为必须是经营者本人签署，没有规定经营部印章可以替代，原审判决的上述认定显然是主观推断，没有任何法律依据。首先，依据《个体工商户登记管理办法》第十二条：“个人经营的，以经营者本人为申请人；委托代理人申请注册、变更、注销登记的，应提交申请人的委托书和代理人的身份证明或资格证明。”也就说，委托代理人办理注销登记事宜时，应当提交经营者本人签署的授权委托书。所谓的经营者，依据《个体工商户登记管理办法》第七条之规定，是指申请登记为个体工商户的公民。简言之，授权委托书必须由申请登记为经营者的公民个人签署即本案的上诉人本人签署，假设法律允许有印章可以替代“本人签署”，也只能是程洁本人使用的私章，而非经营部印章。其次，被上诉人提供的《个体工商户注销登记申请书》第二页载明的个体工商户注销登记应提交文件材料目录及相关说明中第二项明确规定：“申请人是指设立个体工商户的自然人。申请人委托代理人的，应提交申请人的委托书和代理人的身份证明或资格证明。”2.我国法律对个体工商户的登记程序要求“本人签署”是保护权利人的合法权益的基本方法，目的是以防止他人以非法手段违背权利人意志以达到不法目的，对这种违反公平正义原则的行为应当坚决予以纠正，以维护社会道德及公序良俗。原审判决的上述认定不仅混淆了个体工商户经营印章与经营者本人签名两个外在形式、本质意义根本不相同也不可替代的客观行为，更是将公司治理与个体工商户经营对外出具公章的行为予以混同。然而即便是在公司的登记管理中，对于注销行为不仅需要公司公章，更需要全体股东做出表决的股东会决议！原审判决径直剥夺了上诉人程洁对自己的经营主体的处分权，变相支持了第三人恶意以不法手段侵害程洁的相关权利的不法行为！不仅严重违背立法原则与目的，更是助长了违背社会公序良俗的不道德行为。原审中上诉人与第三人均提交了大量的证据证明：第三人基于想强占其承包经营的黑白秀店及“黑白秀”商标权的目的，理所当然不会通知（事实上第三人也自认了没有通知）上诉人程洁注销事宜，既然没有通知就不存在上诉人程洁对注销事宜有表达过自己的意见，更不可能有委托他人代为去申请注销登记的行为，原审判决凭何认定程洁就该注销事项进行委托了？从民事委托行为的生效要件来看，民事委托事项首先必须是应该由委托人确认且明确具体，其次对委托的事项的范围、受托人的选择必须是委托人的真实意思表示，而本案中第三人基于恶意占有“已转让给张国勤”来“推测”程洁有委托意思表示；被上诉人合肥市庐阳区市场监督管理局基于“授权的完整性”来“推测”程洁有授权的意思表示；原审判决基于“无论盖章或签名均是对委托行为的确认”来“推测”程洁有注销的意思表示。而上述三种各执一词的“推测”均没有证据证实当时程洁有注销的意思表示！原审判决忽略了第三人注销红星路店的原因不是因为程洁不想继续经营该店，也不是第三人不想继续承包该店，目的是不仅是要将程洁承包给她经营的黑白秀店偷天换日非法据为己有，更要把程洁注册的商标权也巧取豪夺，注销行为实施后立即进行后续的恶意抢注商标权行为，此种严重违背社会公序良俗的行为不仅不应当保护，更需要予以惩戒，警示他人。二、被上诉人有法不依，适用法律严重错误，违反了依法行政的基本原则，依法应当予以撤销。2004年3月22日，国务院发布了关于《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称纲要）的通知，要求地方各级人民政府和各部门方认真学习、大力宣传《纲要》的基本精神、主要内容，切实抓紧做好《纲要》的贯彻执行工作。《纲要》中明确提出依法行政的基本要求中首要要求是合法行政，即行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。《个体工商户登记管理办法》第二十八条第一款第四项、第二款以及《行政许可法》第六十九条第一款第四项已明确规定，当登记主管机关收到利害关系人的请求时，应当对注销登记的相关材料进行实质审查，而不应再以形式审查为借口推卸自己的职责。被上诉人合肥市庐阳区市场监督管理局无视上诉人程洁要求纠正错误登记的行为，反而在上诉人与第三人对涉案店面权属发生争议的前提下未经过司法确认的前提下直接认定涉案红星路店发生了转让行为，不仅超越职权滥用权力，更是对第三人不法行为的推波助澜，对违法行为的纵容与包庇。被上诉人合肥市庐阳区市场监督管理局引用了《城乡个体工商户管理暂行条例》、《个体工商户登记程序规定》均属于在发生涉案行为时就已经废止的规定，更证实了被上诉人所做的答复没有合法的法律依据！同样被上诉人又引用了《工商总局关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》、《市场监管总局关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》、李克强总理主持2019年1月2日国务院常务会议用以证明做出答复的合法性，但该三份文件的颁布时间（2016年、2018年、2019年）均晚于本案发生的时间（2014），被上诉人引用的法律依据错误之巨实属罕见，而原审判决规避了适用法律严重错误的问题，依法更应当予以纠正。综上所述，一审法院适用法律错误，恳请二审法院在查明事实的基础上，依法作出公正、公平的判决。依法撤销合肥市庐阳区人民法院（2019）皖0103行初88号行政判决书，并在查清事实后依法予以改判支持上诉人的一审诉讼请求。本案的一审、二审诉讼费全部由被上诉人承担。被上诉人区市监局答辩称，一、行政许可审查为形式审查，没有证据证明被上诉人的注销登记违反法律规定。（一）形式审查有法定依据。依据《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号），即行政法规《注册资本登记制度改革方案》之“三/（三）的规定”：“工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查”，并参考国家工商行政管理局《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》（工商企字〔2001〕第67号）规定，被上诉人对涉案单位文件材料的形式审查合法，被上诉人依法不具有实质审查义务，也不具有实质审查之权利。法无规定不可为。尤其不能在简化商事登记手续的法律制度和努力营造良好营商环境的国家政策大背景下，擅自增加涉案单位的义务。被上诉人调取了涉案单位的注销登记档案，其登记审查程序符合法律法规规定的工商登记形式审查原则，被上诉人已尽到登记机关形式审查义务。除规定的审查注销涉案单位需要提供的申请文件、材料（申请人签署的《个体工商户注销登记申请书》、营业执照正本和副本）外，被上诉人依法对《个体工商户注销登记委托书》该授权文件上的申请人及代理人签章签字及身份证明材料进行了形式审查，认为符合注销条件。（二）申请人签字符合要求。通过被上诉人对涉案单位的注销登记档案中申请人的签字（P14）与上诉人提交的行政复议申请书及相关材料中的申请人的签字比对发现，两个“程洁”并无特别明确区别之处。即使有些区别，但鉴于手写字体的无统一性和易模仿性，非笔迹鉴定专业人员不借用专用设备是无法通过简单的签名就可直接得出“程洁”非同一人所写的结论。据此，上诉人以《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款为由推导被上诉人应当对许可事项进行实质审查缺乏法律依据。上诉人所称的实质性审查，只会增加公司登记申请人的负担和公司登记繁琐过程，同时无现实操作可能性，增加登记人员的超出自然人能力的注意义务。（三）委托书形式于法不悖。经审查，委托书中确无程洁签字。但是，认定委托书是否有效应当坚持统一和整体原则来进行综合判断，不能仅凭孤立的一点而以点代面，以偏概全。案涉注销登记申请表为合肥市工商局根据国家工商总局格式要求统一印制，该申请文本由被上诉人统一提供给申请人免费使用。在该种格式申请文本中需要上诉人签字的共有3处，即P11上部的“经营者姓名”处、P13委托书上部的“委托人签章”和P14下部的“经营者签字”。在以形式审查为原则的前提下，一份统一规范的格式申请书中3处有2处有上诉人的签名，且委托书中有印章的情况下，被上诉人找不到拒绝提供注销行政服务的法律依据。与此同时，P13的《个体工商户注销登记委托书》中的委托代理人身份证复印件上盖有涉案单位的骑缝章，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十九条第一款规定，“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。”也就意味着盖章具有同等效力。在被上诉人行政执法活动中，证明标准最高的行政处罚程序中，对于有字号的个体工商户违法行为的处罚均以字号为当事人。因此，注销登记申请时，有加盖字号公章的委托书当然有效且符合行政程序规定。综上，被上诉人对涉案单位的注销审核不违反法律规定。二、简化注销手续，是国家优化营商环境的重要举措。根据《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）第（八）项“完善市场退出机制”的规定，国家工商总局负责简化和完善企业注销流程，试行对个体工商户、未开业企业以及无债权债务企业实行简易注销程序。工商总局在《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（工商企注字〔2016〕253号）中明确指出，深化商事制度改革,是党中央、国务院作出的重大决策,是在新形势下全面深化改革的重大举措。但自2014年3月1日以来，虽然市场准入高效便捷，但退出渠道仍然不畅。根据现行法律规定，注销企业程序复杂、耗时较长,一定程度上影响了市场机制效率，必须为企业提供便捷高效的市场退出服务。李克强总理于2019年1月2日主持召开了国务院常务会议，并将企业注销时间大幅压缩，简易注销时间减少一半作为商事登记便利化改革，解决企业反映强烈的“注销难”问题的重要议题提交国务院研究，并决定通过深化“放管服”改革，加快解决企业“注销难”这一营商环境中的难点，促进企业“新陈代谢”、结构优化。其中大幅减少注销登记材料、依托一体化政务服务平台等方式，让“数据多跑路、群众少跑腿”，大幅压缩企业注销时间是该议题的核心内容。被上诉人认为，简化注销手续，优化营商是党和国家促进经济发展，激活市场主体活力的经济政策。案涉注销登记申请在此大背景下，在形式上符合注销要件情形下，被上诉人没有任何理由对该申请进行实质性审查，阻碍市场主体的便捷退出。三、上诉人实质已经放弃案涉市场主体的法律权利。经被上诉人调查，上诉人于2001年10月30日，已将其参与投资的涉案主体以180500元转让给案涉关系人张国勤，并于2002年8月13日全部结清，且上诉人的投诉书明确说明，“被投诉人于2005年将涉案单位委托员工张国勤负责经营管理，自负盈亏”，这就是行业内俗称的“盘店”。通过证据串联证明，表面上看涉案市场主体流转的只是经营权的情形，但按照行业大多数人对“盘店”通俗理解，其实质性质为上诉人通过转让的形式已于2014年前放弃了对涉案主体自主经营权等法律权利。因此，被上诉人认为，在事前有转让市场主体的前提下，在没有充分证据的情形下，仅凭上诉人一方以“程洁”非本人亲笔所写的言词陈述，被上诉人就要违背国家政策要求和证据规则，随意撤销业已稳定多年客观事实，将严重冲击法律的安定性，也给案涉其他关系人既得的合法利益造成侵害。四、被上诉人适用法律并非不当，而是上诉人理解有误。引用《个体工商户管理暂行条例》（1987年８月５日国务院发布，2011年11月1日被《个体工商户管理条例》替代）只是证明2000年个体工商户设立申请表应当由经营者本人申请这个事实，而引用《个体工商户登记程序规定》（2011年11月1日已被《个体工商户登记管理办法》替代）只是证明2004年开始个体工商户的设立、变更、注销登记方可通过委托代理人的形式办理，并且这种形式也被2014年实施的《个体工商户登记管理办法》继续确认，而本案争议事实是发生在2004年之后的注销申请，是可以委托办理的，并非上诉人所称的必须由本人亲自办理。同理，引用注销决定之后的国家政策，只是对前期适用法律的说明，是对已经存在的法律事实的一种说明，则不是2014年作出注销行政行为的法律依据，上诉人完全混淆了法律与实事之间的对应关系。综上所述，被上诉人依法受理登记该投诉举报，在法定的期限内作出决定并告知书上诉人，其认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。被上诉人区政府答辩称，一、一审判决事实清楚，证据确实充分。2014年8月13日，案外人李维维持《个体工商户注销登记申请表》、《个体工商户注销登记审核表》、《个体工商户营业执照》及程洁身份证复印件等材料，向原合肥市工商行政管理局庐阳区分局(以下简称原区工商局)申请办理黑白秀设计室注销登记。其中《个体工商户注销登记申请表》中填写的注销原因为“经营不下去”，经营者签字处签有“程洁”，《个体工商户注销登记委托书》载明李维维的委托事项，委托人签章处为空白，并附有李维维的身份证复印件加盖黑白秀设计室公章，原区工商局经对黑白秀设计室提交的申请注销登记材料进行审査，认为申请材料齐全、符合法定形式，于当日核准了注销登记。委托书中虽无程洁本人签名，但盖有黑白秀设计室公章，无论盖章亦或签名均是对委托行为的确认，盖章与签名具有同等法律效力，原区工商局据此认定委托手续符合法律规定。同时，受托人申请办理注销登记时，根据法律规定，向原区工商局提交了《个体工商户注销登记委托书》、《个体工商户注销登记申请表》、《个体工商户注销登记审核表》、《个体工商户营业执照》及程洁身份证复印件等材料，原区工商局作为登记主管机关，仅对上述材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，申请材料的真实性应由申请人负责，故程洁诉称其签名并非本人所签，亦不能否定原区工商局注销登记行为的合法性。因此区市监局经调查核实作出的答复，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。一审法院通过审理查明，被上诉人在行政复议程序中，根据查明的事实，作出维持原行政答复的复议决定，程序合法。一审判决事实清楚，证据确实充分。二、上诉人程洁的上诉理由不能成立。《个体工商户注销登记委托书》中虽无程洁签字，但在委托代理人身份证复印件上盖有合肥市庐阳区黑白秀美容美发设计室的印章，依据《最高人民法院关于适用く中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十九条第一款规定，“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。”也就意味着盖章具有同等效力。因此，注销登记申请时，有加盖字号的委托书当然有效且符合行政程序规定。根据《个体工商户登记管理办法》第三条规定，个体工商户的注册、变更和注销登记应当依照《个体工商户条例》和本办法办理，申请办理个体工商户登记，申请人应当对申请材料的真实性负责。故，原区工商局作为登记主管机关，仅对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，申请材料的真实性应由申请人负责。区市监局经调查核实作出的答复及被上诉人作出的复议决定书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人上诉理由不能成立。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人述称，一、程洁于2001年已经将合肥市庐阳区黑白秀美发设计室转让给张国勤，张国勤是实际且唯一的经营者，依法有权对涉案设计室予以变更登记。委托书中虽无程洁本人签字，但盖有黑白秀设计室公章，盖章与签名具有同等法律效力。2001年程洁经营的合肥市庐阳区黑白秀美发设计室（以下简称黑白秀设计室）一直处于亏损状态，同年10月30日程洁将该设计室以180500元全部转让给其当时的妯娌张国勤，转让款于2002年8月13日全部结清。此节事实已被合肥市中级人民法院（2019）皖01民初491—495号判决予以认定。转让时，程洁将个体户的营业执照正副本、公章、法人章、店面发行消费卡记录等资料全部移交给了张国勤，程洁对该设计室将来会面临工商登记信息的变更或注销等事宜是知晓的，也是可以预见的。转让之后，程洁从未过问黑白秀设计室的任何经营管理，不然作为登记的经营者又岂会在个体户被注销四年之后才发现注销事宜。此外，上诉人程洁对于张国勤于2005年以黑白秀为字号在蜀山区设立合肥市蜀山区黑白秀形象设计室，2010年同在庐阳区设立合肥庐阳区红星路黑白秀形象设计室均是知晓的。张国勤完全是按照《个体工商户条例》第十条第二款：“个体工商户变更经营者的，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理注册登记”之规定办理变更事项。二、根据涉案黑白秀设计室的实际经营情况，如果不是张国勤的持续经营，庐阳区黑白秀设计室早已因无人经营而关门倒闭。事实上，涉案黑白秀设计室2007年营业执照有效期的变更、营业执照副本的遗失办理、2010年卫生许可证的办理以及营业执照经营期限的变更登记等一直以来都是实际经营者张国勤在办理，上诉人程洁对这些变更登记和办理方式从未提出过任何异议。如果2014年的注销行为被认定为无效（撤销），那么2003年之后庐阳区黑白秀设计室经营期限的变更、年检等也应当被认定为无效，该设计室依法也应当被吊销营业执照。三、被上诉人合肥市庐阳区市场监督管理局对庐阳区黑白秀设计室予以注销登记未侵害上诉人程洁的任何合法权益。《个体工商户条例》第二条第一款规定：“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户”。第十二条规定：“个体工商户不再从事经营活动的，应当到登记机关办理注销登记。”第二十四条第一款规定：“个体工商户登记事项变更，未办理变更登记的，由登记机关责令改正，处1500元以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照。”因此，个体工商户登记应当遵循登记的经营者姓名与实际从事经营活动的经营者相一致的原则。自2002年起，上诉人程洁就已经不在案涉庐阳区黑白秀设计室从事经营活动，上诉人在长达近十五年的时间没有依照上述法律规定主动到登记机关办理注销登记实属不当，属于情节严重，登记机关有权吊销营业执照。其次，关于上诉人不管是在民事诉讼程序中还是行政诉讼中多次强调是将涉案黑白秀设计室承包给张国勤，但始终没有提供任何证据加以证明。退一步说，即使如上诉人所述双方之间是承包关系，对于这种出借营业执照长达15年，按照《个体工商户条例》第二十三条：“个体工商户提交虚假材料骗取注册登记，或者伪造、涂改、出租、出借、转让营业执照的，由登记机关责令改正，处4000元以下的罚款；情节严重的，撤销注册登记或者吊销营业执照”之规定登记机关有权撤销登记或吊销其营业执照。因此，被上诉人合肥市庐阳区市场监督管理局注销涉案黑白秀设计室营业执照，与上述法律规定的精神相符且未侵害上诉人程洁的任何合法权益。相反，撤销注销行为，将会严重损害实际经营者张国勤的合法权利，随意撤销业已稳定多年的客观事实，将严重冲击法律的安定性原则。自2001年接手“黑白秀”形象设计室以来，张国勤为“黑白秀”的宣传推广付出了很大的财力、物力，积累了很高的商誉，在安徽已经开了十几家店面，“黑白秀”字号与张国勤已经形成了稳定的联系，在安徽省内具有很高的知名度。如果撤销注销登记将会导致消费者的混淆误认，严重损害公共利益。四、第三人认为被上诉人合肥市庐阳区市场监督管理局的答复行为不具有可诉性，对于2014年的注销庐阳区黑白秀设计室的行为已经超出了法律规定的行政复议和行政诉讼的期限。根据《行政复议法》第一条、第二条、第六条的规定，行政复议的受理范围应当是行政机关在行使行政职权的过程中，作出的对公民、法人及其他组织的权利义务产生影响（法律效果）的具体行政行为。本案中，上诉人程洁申请行政复议的事项是被上诉人一针对程洁申诉举报的撤销登记请求不予支持的答复，该答复的内容仅是重申2014年8月13日作出的注销登记行为符合法律规定，即告知当事人该具体行政行为正确，对上诉人程洁的现实权利义务状态并未产生新的法律效果。该答复既没有改变原有行政法律关系，也没有形成新的行政法律关系，对当事人的权利义务没有产生新的影响，故不属于行政复议的受理范围，当然也不属于行政诉讼的范围。其次，上诉人程洁作为被注销设计室的法定代表人，在2014年8月13日涉案设计室被注销之日就应当知道该注销行为，其可以在注销之日起六十日内就注销登记行为向该部门的本级人民政府或上一级主管部门申请行政复议也可以在六个月内向人民法院提起行政诉讼。而事实上，程洁于2018年11月才向作出撤销登记行为的具体行政机关（被上诉人一）申诉举报，已经超出法定的行政复议申请期限和行政诉讼的起诉期限。行政复议法规定了申请行政复议的期限，行政诉讼法规定了行政诉讼的起诉期限，而当事人向有关行政机关申诉并没有相应的时效限制。如果将行政机关驳回当事人对具体行政行为提起申诉的答复行为视为新的具体行政行为，则无论是否超出法律规定的期间，当事人都可以通过申诉启动行政复议、行政诉讼程序，即“当事人提起申诉—行政机关答复驳回申诉—当事人对该答复申请行政复议--行政诉讼--再申诉—答复”的重复循环，这样必将导致行政复议申请期限和行政诉讼的起诉期限失去意义，影响行政行为的稳定性，影响行政机关依法行政。本案上诉人程洁就是在明知超出法定期限的情况下，通过向被上诉人一申诉，再对被上诉人一的答复提起行政复议，企图规避法律关于行政复议、行政诉讼的期限规定，以启动相关部门对具体行政行为的审查。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院二审查明的事实与原审判决一致，对原审判决认定的事实依法予以确认。本院认为，本案争议的焦点：一、区市监局的被诉答复行为是否合法；二、区政府的被诉行政复议决定是否合法。关于争议焦点一，对区市监局的被诉答复行为合法性之审查和对2014年8月13日案涉注销行为合法性之审查不能采用相同的标准：对后者的审查采用的是形式审查和审慎审查相结合的标准进行，且根据本案上诉人2019年1月23日对黑白秀红星路店提起的民事起诉状内容来看，上诉人在2017年底就已经知晓该行为，对该行为的司法审查已经超过了行政诉讼的起诉期限，故本院亦不对该注销行为进行司法审查；而对前者的审查则采用投诉举报处理相关标准进行审查，即区市监局收到投诉举报之申请后是否依法调查和处理，是否依法送达相关处理结果等等。基于此，本院认为，区市监局在2018年11月1日收到转办的上诉人之投诉申请后依法予以受理，进行相关调查，综合对比了被投诉的注销手续与自2003年以来的年检和证照变更之手续之后，认定出均非上诉人亲自办理、但均有程洁签字的事实，同时考虑了该个体工商户成立时间较长、变更次数较多，注销登记与此前的开业、变更登记之间具有非常紧密的关联性，否定其一就可能导致全盘否定的结果。在这种通盘考虑之后，区市监局对上诉人的撤销被投诉之注销行为不予支持。因此，区市监局作出的答复行为实体合法。另，区市监局作出该答复决定后依法予以送达，程序合法。关于争议焦点二，鉴于区市监局的答复行为之合法性已经前述充分论述，故区政府的复议结果之实体合法性亦应予以肯定。另，区政府之复议程序合法。因此，区政府的复议决定亦符合法律规定综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费用人民币50元由上诉人程洁负担。本判决为终审判决。审判长  李琦审判员  潘攀审判员  张俊二〇一九年十二月九日书记员  丁丰附本裁判文书适用的相关法律规范：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。