北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京02行终1958号上诉人（一审原告）赵亮，男，1983年8月17日出生，汉族，户籍所在地北京市大兴区。被上诉人（一审被告）北京市大兴区市场监督管理局，住所地北京市大兴区黄村镇京开路兴丰段3号。法定代表人高建明，局长。委托代理人张飞，北京市大兴区市场监督管理局干部。被上诉人（一审被告）北京市市场监督管理局，住所地北京市海淀区苏州街36号。法定代表人冀岩，局长。委托代理人王剑平，北京市市场监督管理局干部。委托代理人娄仁丹，北京市惠诚律师事务所律师。上诉人赵亮因诉北京市大兴区市场监督管理局（以下简称大兴市场监管局）所作行政告知及北京市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）所作行政复议决定一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0115行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年1月11日，北京市大兴区发展和改革委员会（以下简称大兴发改委）向赵亮作出大发改价举国告［2018］第89号《价格举报处理结果告知书》（以下简称被诉告知书），载明：“经查，关于春熙雅苑项目，北京保利首开兴泰置业有限公司在预售期内销售商品房的销售价格高于申报价格的行为属实。因该单位在预售期内高于备案价销售的交易时间距举报时间超过了行政处罚的追溯期限，依据《价格行政处罚程序规定》第三十九条第（四）项的规定，作出处理结果：不再给予行政处罚。”赵亮不服被诉告知书，向市市场监管局申请行政复议。市市场监管局于2019年4月17日作出京市监复〔2019〕53号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书），维持了大兴发改委作出的被诉告知书。赵亮向一审法院诉称，2018年6月28日，赵亮在国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）网站提出编码为211182459668的价格举报，举报北京保利首开兴泰置业有限公司（以下简称保利首开公司）在预售期内以高于备案价的价格向赵亮出售春熙雅园项目的房屋，涉嫌违反价格法和其他有关的法律规定，申请大兴发改委按相关规定惩处开发商的违法行为，并责令开发商赔偿由此给赵亮带来的损失。大兴发改委给出的举报办理结果为未发现价格违法行为，处理结果是不予行政处罚。赵亮不服上述处理结果，于2018年8月27日依法向北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）申请行政复议，市发改委认为大兴发改委未回应申请人的举报事项和请求，构成认定事实不清，适用法律错误，于2018年11月22日撤销了大兴发改委做出的《价格举报处理结果告知书》，并责令大兴发改委重新受理。大兴发改委于2019年1月11日再次做出被诉告知书，认定保利首开公司预售期内以高于备案价价格销售商品房的行为属实，但高于备案价销售的交易时间距举报时间超过了行政处罚的追溯期限，作出处理结果为不再给予行政处罚。赵亮认为大兴市场监管局只是基于一个违法事实，未作出具体违反哪一条法律法规，并且未对违法行为是否具有连续性或者继续性进行认定的情况下就草率的认定违法行为超过行政处罚追溯期限的处理是错误的，并且被举报人的违法行为给赵亮造成的损失大兴发改委没有给出处理意见，因此于2019年1月18日向市市场监管局提请行政复议。赵亮于2019年4月23日收到复议结果，市市场监管局认定被举报人存在11次类似的违法行为，以最后一次签订认购书的时间2016年1月7日作为追溯起始时间，距赵亮的举报时间2018年6月28日超过两年，故维持大兴发改委对于追溯期限的处理结果，对于赵亮提出的被举报人的违法行为给赵亮带来的损失问题，市市场监管局认为只需要对被诉告知书进行审查，大兴发改委未答复的内容不在审查范围内，所以没有给出答复。赵亮认为：（一）市市场监管局认定的追溯起始时间是基于被举报人的违法行为具有连续性做出的（连续高于备案价销售商品房）。但实际上被举报人的违法行为除了具有连续性之外，针对每位购房者还具有继续性。而市市场监管局对赵亮复议申请中提出的被举报人的违法行为存在继续性的问题只字未提，显然是对被举报人的违法行为避重就轻。另外大兴发改委的被诉告知书的处理结果是针对编码为211182459668的价格举报做出的，举报内容中有对被举报人的违法行为给赵亮造成损失的赔偿请求，而大兴发改委认定被举报人有违法行为，却在处理结果中没有回复赵亮的赔偿请求，赵亮认为处理是不完整的。而市市场监管局仅针对大兴发改委所答复的内容进行审查也是错误的，应针对编码为211182459668的价格举报做出全面的审查。（二）依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定追溯期限从违法发生之日起计算，违法行为为连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。连续状态的违法行为是相对于数个单独违法行为而言。赵亮认为被举报人的违法行为首先具有连续性（连续高于备案价违法销售商品房），大兴发改委和市市场监管局以认购书认定被举报人违法销售商品房11套，这样的认定依据是片面的，因为认购书不是房产交易过程中必须签订的，有很多购房者在购房过程中未签订认购书。赵亮认为应全面调查保利首开公司在预售期内应销售却未销售，之后又转为现房销售的所有商品房交易记录。这些商品房销售都涉嫌价格违法。只有把这些事实都调查清楚才能认定被举报人的连续违法的结束时间。因此赵亮不认可大兴市场监管局、市市场监管局简单以11份认购书认定的2016年1月7日是被举报人违法行为追溯的起始时间。（三）违法继续状态是指一个违法行为发生后，行为及由此造成的不法状态在一定时间里一直处于持续之中。赵亮认为违法行为也存在继续性。被举报人以非法占有为目的，在预售期内以高于备案价的价格向赵亮销售房屋，且明知道由于被举报人的违法行为会导致赵亮本可以以备案价购买到的房屋拖延到一年多后以更高的价格成交，属于价格欺诈，因此由于价格欺诈赵亮是存在损失的，根据相关法规此部分损失应由被举报人来赔偿。另外价格欺诈具有继续性的特点，不能以欺诈开始的时间作为追溯起点，应以欺诈结束的时间作为追溯起点。因此应以欺诈终止时间作为违法行为的追溯期，故被举报人的违法行为未超过行政处罚追溯期限。（四）被举报人与赵亮高于备案价签订预售合同到转为现房销售签订现房购房合同之前，这段时期仍处于销售过程之中，销售并没有完成，且违法销售的目的是为了高价现房出售，现房出售之前应看作是违法行为的继续，因此行政处罚的追溯起点应以签订现房合同的时间即2017年1月1日为准，故在行政处罚追溯期限内。（五）被举报人的行为除了价格违法，还违反了（2011）548号《国家发展改革委关于商品房销售明码标价规定》中第九条规定：对取得预售许可或者办理现房销售备案的房地产开发项目，商品房经营者要在规定时间内一次性公开全部销售房源，并严格按照申报价格明码标价对外销售。由此可以看出被举报人既没有按申报价销售也没有一次性公开销售全部房源，而是为了一己私利，公然违反国家规定。因此应查清所有未按规定价格和未按规定时间出售的房屋，不能简单地以11份超备案价的认购书作为违法认定的依据。（六）根据《国家发展改革委关于商品房销售明码标价规定》中第九条规定：商品房经营者应按照规定时间一次性公开销售全部房源，显然被举报人没有一次性销售全部房源，而是转为现房销售，违反了此项规定，因此转为现房销售亦属于违法行为，转现房销售的时间是2017年1月1日，距举报时间未超过2年，完全在行政处罚追溯期内。综上所述，根据《国家发展改革委关于商品房销售明码标价规定》第十六条规定，商品房经营者不按照本规定明码标价和公示收费，或者利用标价形式和价格手段进行价格欺诈的，由县级以上各级人民政府价格主管部门依据《中华人民共和国价格法》《价格违法行为行政处罚规定》《关于商品和服务实行明码标价的规定》《禁止价格欺诈行为的规定》等法律、法规和规章实施行政处罚。被举报人在依法治国的大背景下，公然知法犯法，对抗国家相关政策，且违法次数众多，理应得到严惩。而大兴发改委并没有对被举报人的违法行为进行详细的调查和深入的判断。市市场监管局也没有在复议过程中进行严格的审查。请依法判决撤销大兴发改委和市市场监管局做出的处理结果，责令大兴发改委重新处理。诉讼请求：1.依法撤销原大兴发改委作出的被诉告知书，责令大兴市场监管局重新受理价格举报，并依法维护申请人的合法权益；2.撤销市市场监管局作出的被诉复议决定书。大兴市场监管局一审辩称，一、因职权变更，大兴发改委的价格监督检查职责转由大兴市场监管局行使。二、大兴发改委作出涉案具体行政行为时，办理价格违法举报属于其法定职权范围。三、大兴发改委对本案的处理程序合法。四、大兴发改委对本案的处理认定事实清楚，处理适当。（一）保利首开公司的价格违法在两年内未被发现，已经超过了行政处罚的追溯期限。（二）本案保利首开公司并不存在价格欺诈行为。（三）赵亮提出的“被举报人没有一次性公开销售全部房源”不成立。（四）本案认定的违法行为并未给赵亮造成实际损失，不存在退还多收价款的情形。综上所述，大兴发改委对本案的整个处理过程程序合法、认定事实清楚，处理适当。赵亮的起诉没有事实和法律依据，恳请法院依法驳回赵亮的诉讼请求。市市场监管局一审辩称，一、我局依法履行了法定的复议职责，审查赵亮提出的行政复议申请程序合法。二、我局作出的被诉复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，赵亮的起诉没有事实和法律依据。恳请法院依法驳回赵亮的诉讼请求。一审法院经审理查明，2014年3月28日，保利首开公司取得住房和城乡建设部门颁发的春熙雅园4号楼等商品房预售许可证，编号为京房售证字〔2014〕46号，预售截止日期为2016年3月10日，其中4号楼2单元103号房屋申报套内单价为16362.25元。2015年8月18日，蒋小枚、赵亮与保利首开公司签订《北京市商品房认购书》，约定二人购买“北京保利首开熙悦春天项目”4号楼2单元103号房屋，建筑面积82.28平方米，合同价款1759166元。认购书和签约审批单显示认购套内建筑面积单价为28801.02元/平方米。8月18日、8月23日和9月12日，赵亮分三次向保利首开公司交付房款559166元，该公司向赵亮开具了收款收据。2016年7月17日，赵亮与保利首开公司签署《补充协议（一层住宅版）》。《补充协议（一层住宅版）》显示：因前述商品房预售须变更为现房销售，经双方友好协商，一致同意在预售合同（草稿）的基础上签署如下补充协议：现房合同（草稿）与正式现房合同约定的房屋单价与预售合同（草稿）一致，按照套内建筑面积计算，商品房单价为每平方米28801.02元。现房合同（草稿）与正式现房合同与预售合同（草稿）不一致的，以现房合同（草稿）及正式现房合同为准。2017年1月1日，赵亮与保利首开公司签署《商品房现房买卖合同》（合同编号：XF686168）。该《商品房现房买卖合同》显示按照套内建筑面积计算，商品房单价为每平方米人民币28801.93元。2018年6月28日，赵亮在国家发改委网站上提交投诉举报申请，举报内容为：“本人于2015年8月18日-2015年9月12日交首付款559166元，购买了保利首开公司开发的春熙雅园项目，并草签了《北京市商品房预售合同》。该项目预售证号为：京房售证字[2014]46号，该预售许可证截止日期为2016年3月10日，备案套内单价为16362.25元。本人购买时预售许可证尚在有效期内，而开发商卖给本人的价格为套内单价28801.02元，高于备案价12438.77元。违反了价格法中的相关规定，由于开发商的违法行为无法网签导致预售合同无法执行，在2016年11月23日取得现房备案后才转为现房销售给本人。综上所述，开发商在商品房预售过程中以高于备案价12438.77元的价格向本人出售商品房违反了价格法和发改价格[2011]548号相关规定。请发改委按规定惩处开发商的违法行为并赔偿买受人的相关损失。”同日，市发改委将赵亮的上述举报申请转交大兴发改委办理，大兴发改委于当日作出大发改价举国受[2018]第89号《价格举报受理告知书》，并于2018年7月2日电话告知赵亮举报已受理。2018年7月15日，大兴发改委对被举报人保利首开公司的委托代理人刘远程制作询问笔录。同日，被举报人保利首开公司向大兴发改委提交公司营业执照、授权委托手续以及《情况说明》一份。案件调查过程中，大兴发改委调取了房屋档案截图、赵亮2015年8月22日出具的《承诺函》、北京市大兴区住房和城乡建设委员会作出的京建法罚（兴建）字[2018]第680057号《行政处罚决定书》及京建法改（兴建）字[2018]第680045号《责令改正通知书》《北京市商品房认购书》《签约审批单》《北京市商品房预售合同》及其附件、《补充协议（一层住宅版）》《北京市商品房现房买卖合同》及其附件、京房售证字（2014）46号《北京市商品房预售许可证》《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》《收款收据》《增值税普通发票》、（2018）京0115民初866号《民事判决书》、北京市大兴区住房和城乡建设委员会《关于赵亮反映春熙雅园项目有关问题的答复意见》。2018年8月2日，大兴发改委作出大发改价举国告[2018]第89号《价格举报处理结果告知书》，载明：“通过检查该单位销售商品房相关资料，未发现该单位存在不按照明码标价规定销售商品房的价格违法行为，依据《价格行政处罚程序规定》，处理结果是：不予行政处罚”。同日，大兴发改委电话告知赵亮上述处理结果。2018年8月27日，赵亮向市发改委提交复议申请，经审理，市发改委于2018年11月22日作出京发改复字〔2018〕28号《行政复议决定书》，决定撤销大兴发改委作出的大发改价举国告[2018]第89号《价格举报处理结果告知书》，并责令大兴发改委重新作出处理。2019年1月3日，大兴发改委对被举报人保利首开公司委托代理人刘远程制作询问笔录，并调取了被举报人在预售期内除与赵亮签订的合同外，另外十套房屋的《北京市商品房认购书》以及京（2016）大兴区不动产权证第0064050号《不动产权证书》。2019年1月11日，大兴发改委作出被诉告知书。同日，大兴发改委向赵亮邮寄被诉告知书，赵亮于次日签收。2019年1月18日，赵亮向市市场监管局提交《行政复议申请书》，要求撤销大兴发改委作出的被诉告知书。同日，市市场监管局同意受理赵亮提交的复议申请。2019年1月21日，市市场监管局作出京市监复字〔2019〕053号《行政复议答复通知书》并向大兴发改委邮寄送达。2019年1月29日，大兴发改委向市市场监管局提交《行政复议答复书》以及相关证据材料。因案件情况复杂，市市场监管局于2019年3月14日对赵亮作出京工商复字〔2019〕53号《延期审理通知书》，决定将案件延期至2019年4月18日，并于次日向赵亮邮寄送达。2019年4月17日，市市场监管局作出被诉复议决定书，决定维持大兴发改委作出的被诉告知书。2019年4月22日，市市场监管局向赵亮邮寄送达被诉复议决定书，赵亮于2019年4月24日签收。赵亮不服被诉告知书及被诉复议决定书，诉至法院。另查，2019年3月15日中共北京市大兴区委、北京市大兴区人民政府印发《关于印发〈大兴区机构改革实施方案〉的通知》，其中规定：“组建区市场监督管理局，…以及区发展和改革委员会的价格监督检查职责…整合，组建区市场监督管理局”，价格监督检查职责归入区市场监督管理局。一审法院认为，因机构改革，大兴发改委关于价格监督的职责并入大兴市场监管局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，大兴发改委作出被诉告知书，应当由大兴市场监管局作为被告参加诉讼。根据《价格违法行为举报处理规定》第八条、第十条第二款及第十一条规定，价格主管部门应当自收到举报之日起7个工作日内告知举报人是否受理或者转办。价格主管部门依法对被举报的价格违法行为进行调查后，依据《价格行政处罚程序规定》的规定作出行政处罚、不予行政处罚、移送有关行政机关处理等决定或者不予立案的，为举报办结。价格主管部门应当在举报办结后15个工作日内告知举报人对被举报的价格违法行为的处理结果。本案中，大兴发改委在接到投诉后，依照法定程序履行职责，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，对超过法律规定处罚期限的行为决定不再给予处罚，并将处理结果及时书面告知赵亮，其认定事实正确、程序合法、适用法律正确。针对赵亮认为保利首开公司的违法行为为连续或者继续状态，二年的追诉时效从行为终了之日起计算，不应自2016年1月7日计算的诉讼主张，法院认为，2015年8月18日，赵亮与保利首开公司签订《北京市商品房认购书》，故保利首开公司针对赵亮的违法行为发生之日为2015年8月18日，即赵亮最迟应于2017年8月向行政机关举报，赵亮2018年6月才举报该违法行为，且类似已超过了2年的追诉时效。对赵亮主张价格主管部门未全面调查保利首开公司的违法行为，法院认为，价格主管部门依据赵亮举报的内容所涉保利首开公司的违法行为进行了调查核实，并无不当。市市场监管局作为复议机关，在收到赵亮的行政复议申请后，依法受理并向大兴发改委送达《行政复议答复通知书》，在法定期限内作出被诉复议决定并依法送达，属认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，赵亮要求撤销大兴发改委作出的被诉告知书及市市场监管局作出的被诉复议决定书的诉讼请求，无事实依据和法律依据，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵亮的诉讼请求。赵亮不服一审判决，上诉认为一审判决认定的追溯期限错误，被举报人的违法行为给赵亮带来了损失，被举报人的行为依法规已构成价格欺诈，行政主管部门应对举报的违法行为进行全面调查，一审判决认定的违法追溯时间显然没有对违法行为的连续性和继续性进行认定，一审判决认定错误。被举报人除了大兴市场监管局认定的违法行为外还有另外的违法行为未被查出，未查明之前，事实均未认定清楚。一审判决认定事实不清，适用法律法规错误。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审，由大兴市场监管局、市市场监管局承担本案一、二审诉讼费用。大兴市场监管局同意一审判决，请求予以维持。市市场监管局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，大兴市场监管局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了《价格举报案件办理单》《价格举报受理告知书》《询问笔录》、被举报人的手续性文件、房屋档案截图、《情况说明》《承诺函》《行政处罚决定书》《行政处罚缴款书》《责令改正通知书》《北京市商品房认购书》《签约审批单》《北京市商品房预售合同》及其附件、《补充协议（一层住宅版）》《北京市商品房现房买卖合同》及其附件、《北京市商品房预售许可证》《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》《收款收据》《增值税普通发票》《民事判决书》《北京市大兴区住房和城乡建设委员会关于赵亮反映春熙雅园项目有关问题的答复意见》《价格举报处理结果告知书》、处理结果告知电话录音及文字整理材料、《行政复议申请书》《行政复议答复书》《行政复议决定书》、被诉告知书、《快递单》及送达记录、《询问笔录》及授权手续、《北京市商品房认购书》及补充协议、不动产权证书等证据，用以证明大兴发改委所作被诉告知书的合法性。在一审诉讼期间，市市场监管局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了《行政复议申请书》及证据材料、《行政复议答复通知书》及送达情况、《行政复议答复书》及证据材料、《受理审批表》、《延期审理通知书》EMS快递转递详情单及签收信息、被诉复议决定书及送达手续等证据，用以证明市市场监管局所作被诉复议决定书的合法性。在一审诉讼期间，赵亮在举证期限内提交并在庭审中出示了《北京市商品房认购书》、购房签约审批单、收款收据、《北京市大兴区住房和城乡建设委员会关于赵亮反映春熙雅园项目有关问题的答复意见》、举报办结、《行政复议决定书》、被诉告知书、被诉复议决定书、王晓华春熙雅园签约审批单及商品房预售合同等证据，用以证明赵亮举报的违法事实情况，大兴发改委所作被诉告知书及市市场监管局所作被诉复议决定书认定事实不清，应重新调查。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：赵亮提交的被诉告知书、被诉复议决定书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；提交的王晓华春熙雅园签约审批单及商品房预售合同因无原件可供核对，不予采纳；提交的其他证据具备真实性、合法性、关联性，且能够达到其证明目的，予以采纳。大兴市场监管局提交的被诉告知书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；提交的其余证据具备真实性、合法性、关联性，能够达到其证明目的，予以采纳。市市场监管局提交的被诉复议决定书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；提交的其余证据具备真实性、合法性、关联性，能够达到其证明目的，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《价格违法行为举报处理规定》关于价格主管部门及其职责的规定，大兴发改委具有接受对价格违法行为的举报投诉并进行调查处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议机关及其职责的规定，市市场监管局具有受理赵亮所提行政复议申请，并根据具体情况作出行政复议决定的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，大兴市场监管局、市市场监管局作为被告参与诉讼，符合法律规定。结合本案双方的诉辩意见及本院审理查明的事实，大兴发改委针对赵亮于2018年6月所提举报事项进行了调查核实，对涉案公司进行了调查询问，调取了相关材料，根据《价格违法行为举报处理规定》关于价格主管部门对价格举报处理的程序、时限等规定，依据审查情况对涉案事项作出了相应的认定和处理，并根据《价格行政处罚程序规定》作出被诉告知书，在规定期限内告知赵亮，并无不当。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条的规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，市市场监管局在收到赵亮所提行政复议申请后，按照法定程序，履行行政复议职责，作出被诉复议决定书，亦无不当。赵亮的上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由赵亮负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  陈 丹审 判 员  周建忠审 判 员  杨 波二〇一九年十二月二十七日法官助理  崔天译书 记 员  范 维