山东省平邑县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1326行初86号公益诉讼起诉人平邑县人民检察院，住所地平邑县浚河路西首。法定代表人左星宇，检察长。被告平邑县综合行政执法局，住所地平邑县浚河路，统一社会信用代码：1137132600433741XA。法定代表人甘信东，局长。委托代理人牛德草，男，平邑县综合行政执法局法制科副科长，住平邑县。委托代理人吴昌军，山东慎求律师事务所律师。公益诉讼起诉人平邑县人民检察院因认为被告平邑县综合行政执法局不履行法定职责行政公益诉讼一案，于2019年10月17日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，于2019年10月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日召开庭前会议，2019年11月13日公开开庭审理了本案。平邑县人民检察院委派检察员姚亚男、助理检察员孙伟出庭履职，平邑县综合行政执法局委托代理人牛德草、吴昌军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人平邑县人民检察院诉称，在履行职责中发现平邑县财源路和朝阳路交汇处星河上城北邻存在一处建筑和生活垃圾存放地无人管理，造成生态环境破坏、社会公共利益持续受到损害，严重影响周边居民生活，遂依法进行了审查处理。该处垃圾存放地北邻河道，垃圾呈露天存放状态，未采取防扬散、防渗漏措施，部分生活垃圾因风力吹散于周围造成较严重污染；降雨季节产生垃圾渗滤液渗入土壤流进河道造成土壤污染、水体污染；建筑垃圾、生活垃圾、有害垃圾、易腐垃圾等随意混放，严重污染周边环境。2018年8月2日，公益诉讼起诉人向被告平邑县综合行政执法局发出检察建议，建议其依法履行职责，对建筑垃圾和生活垃圾采取一定的隔离措施，对垃圾存放地采取清理、恢复措施。被告平邑县综合行政执法局收到检察建议后，在法定期限内未予回复。后我院跟进监督，该垃圾存放地仍未彻底清理，且还有后续堆放的生活垃圾和建筑垃圾。2019年3月21日，公益诉讼起诉人委托平邑县自然资源和规划局出具勘测定界图，经勘测该垃圾存放地占地面积23.431亩，土地权属为村集体土地，地类有水浇地、设施农用地、村庄用地、有林地、其他林地及部分公路用地。另外，2018年9月1日，为创建国家卫生城被告平邑县综合行政执法局租用平邑街道毛家洼村支一路西侧毛家洼坑塘一处（占地15.57亩、深度达七、八米）用于堆放建筑垃圾，据其双方签订的建筑垃圾堆放协议，被告应于创城完成后用土对堆放的垃圾进行覆盖。协议签订后，被告将星河上城北邻垃圾场的建筑垃圾拉至该处坑塘进行了简单填埋，未进行“三防”处理。经平邑县自然资源和规划局查询，该处坑塘土地性质为耕地中的旱地，其临时垃圾场没有办理规划手续。公益诉讼起诉人认为，平邑县综合行政执法局作为辖区内环境卫生监督管理职责部门，应当遵守国家有关生态环境保护和环境卫生管理的规定，严格履行生活垃圾、建筑垃圾的收集、运输、存放、处置等监管职责，平邑县综合行政执法局怠于履行职责，致使涉案区域大量垃圾露天堆放、垃圾渗漏液直接流入土壤，严重危害了当地生态环境、影响当地群众的生产生活。其收到检察建议后仍未完全履行职责，致使社会公共利益仍处于受侵害的状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定向法院提起诉讼，请求判令被告对星河上城处的垃圾全部清理完毕，对土地恢复原状；对毛家洼垃圾堆放地进行三防处理并对协议地块进行用土覆盖，覆盖层不少于80厘米。针对以上诉讼主张，公益诉讼起诉人向本院提供了以下证据材料、依据：第一组证据：证明平邑县人民检察院对本案具有提起行政公益诉讼的主体资格。依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、最高人民法院最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款。第二组证据：证明平邑县综合行政执法局是本案适格被告。(一)平邑县综合行政执法局对辖区内的环境保护工作负有监督管理的法定职责。《城市建筑垃圾管理规定》第三条第三款规定：“城市人民政府市容环境卫生主管部门负责本行政区域内建筑垃圾的管理工作。”《城市管理执法办法》第四条第三款规定：“城市人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。”第八条规定：“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”平邑县委办公室《县委办公室县政府办公室关于综合行政执法体制改革的实施意见》规定，综合行政执法局依法独立行使有关行政执法权，承担相应的法律责任，执法范围为：1、城市管理方面(含市政管理、市容环境卫生、园林绿化)法律、法规、规章规定的行政处罚权；2、住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权……。综上，平邑县综合行政执法局作为全县环境卫生主管部门，对全县生活垃圾、建筑垃圾的收集、运输、存放、处置负有法定监督管理职责。(二)平邑县综合行政执法局未依法全面履行职责，致使环境受到污染，社会公共利益遭受侵害。《城市建筑垃圾管理规定》第九条、第二十条均规定，任何单位和个人不得将建筑垃圾混入生活垃圾，不得将危险废物混入建筑垃圾，不得擅自设立弃置场受纳建筑垃圾。随意倾倒、拋洒、堆放城市生活垃圾和建筑垃圾的，由直辖市、市、县人民政府建设(环境卫生)主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款。平邑县综合行政执法局作为平邑县辖区生活垃圾和建筑垃圾处理的管理单位，对平邑县的建筑垃圾的收集和处置监管不力，擅自设立毛家洼弃置场受纳建筑垃圾，未尽到行政监督管理职责，导致环境污染，损害了社会公共利益。第三组证据：证明检察机关已履行相应诉前程序。1、2018年8月2日，平邑县人民检察院制发平检行公[2018]37132600002号检察建议书及其2018年8月3日送达回证。2、平邑县综合行政执法局收到检察建议后未依法全面履职，致使社会公共利益持续处于受侵害状态，相关证据：(1)2019年3月12日拍摄的涉案垃圾堆放地现场照片一宗。证明整改后的涉案土地依然堆放有垃圾。2019年3月、7月17日现场勘查，星河上城北邻垃圾堆放地除未清理完的垃圾外又新添建筑垃圾、生活垃圾。(2)平邑县自然资源和规划局所绘勘测定界图以及从平邑县自然资源和规划局调取的涉案土地地类图。证明涉案土地星河上城北邻垃圾堆放地系集体用地非垃圾堆放地，涉案毛家洼临时垃圾填埋地土地性质为耕地中的旱地，没有办理规划手续。同时提交：《平邑县城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》、《平邑县委办公室、县政府办公室关于综合行政执法体制改革的实施意见》（平办法〔2017〕36号）。公益诉讼起诉人补充提交证据：2019年7月17日涉案星河上城处现场照片12张、2019年11月14日该处现场照片14张；2019年7月28日涉案毛家洼处现场照片10张、2019年11月14日涉案毛家洼处现场照片12张。证明涉案场所垃圾状态。被告平邑县综合行政执法局辩称，公益诉讼起诉人的诉讼请求不能成立。其第一项请求要求被告在一定期限内，将星河上城北门对过的垃圾进行清理并对土地恢复原状，该诉求被告在收到检察建议后，立即将该处的建筑垃圾清理并将该土地恢复原状，于2019年4月25日回复检察院，已积极履行了该法定职责。其第二项诉求是填埋毛家洼村的垃圾进行三防处理，对该诉求被告也按检察建议的要求以及垃圾堆放协议的规定处理完毕，其该项诉求也不能成立。另外，对于办理垃圾填埋的规划手续，该项职责依法不是被告的法定职责，综上应驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。被告为支持其答辩主张，向本院提交了以下证据：证据1.平邑县综合行政执法局关于临时设置建筑垃圾消纳场的情况说明，证实我县目前没有设置建筑垃圾处置场所，也没有相应规划，被告在创城时无合法途径处置建筑垃圾。与毛家洼村签订协议是为了按时完成创城建设，且经过创城指挥部的同意，平邑县创城指挥部是平邑县人民政府创建卫生城市的临时机构，根据内务司法的规定可以代表平邑县人民政府作出临时性决定，该决定的合法性以及可诉性应当是根据行政诉讼法的规定予以依法审查的，但在本案中公益诉讼人并没有将该临时性决定作出依法评判，因此被告认为该临时性决定具有合法性。证据2.建筑垃圾堆放协议，证实根据该协议创城完成后，被告用不少于80厘米的土层覆盖建筑垃圾，也有利于该村对协议载明土地的有效利用。被告已按该协议的规定完成了对垃圾的三防处理和土层覆盖。经庭审质证以及庭前证据交换，对公益诉讼起诉人提供的证据，被告对证据的真实性、合法性和关系性均无异议，但认为不能支持其诉讼请求，可以证实被告的答辩观点；对于被告提交的证据，公益诉讼起诉人认为被告提供的证据是堆放前的协议，堆放后被告所称对垃圾进行三防处理以及土层覆盖的证据没有提交，不能证实被告证明目的。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人的上述证据与本案事实之间有证明关系，证据来源合法，客观真实，对本案待证事实具有关联性和证明力，本院予以确认；被告证据1为其自行出具的情况说明，能够反映一定案情，本院予以采信，对其证据2与本案具有关联性，客观真实，本院对其予以确认。经审理查明，2018年4月8日，公益诉讼起诉人发现平邑县财源路和朝阳路交汇处星河上城北邻存在一处建筑和生活垃圾存放地，该处垃圾北邻河道，呈露天存放状态，部分生活垃圾因风力吹散于周围造成较严重污染；降雨季节产生垃圾渗滤液渗入土壤、流进河道造成土壤污染、水体污染；建筑垃圾、生活垃圾、有害垃圾、易腐垃圾等随意混放，严重污染周边环境，影响周边居民生活，造成生态环境破坏，社会公共利益持续受到损害。后公益诉讼起诉人在履行职责中发现该处垃圾无人管理，未采取防扬散、防渗漏措施，遂依法进行了审查处理。2018年8月2日，公益诉讼起诉人依法作出平检行公[2018]37132600002号检察建议书，并于2018年8月3日向平邑县综合行政执法局送达，建议其依法对涉案星河上城处垃圾予以处置履行管理职责。平邑县综合行政执法局收到检察建议后，未在法定期限内回复公益诉讼起诉人。2019年3月12日，公益诉讼起诉人跟进监督该处垃圾堆放地的整改情况，发现涉案土地未彻底清理，依然堆放有垃圾。2019年3月21日，公益诉讼起诉人委托平邑县自然资源和规划局出具勘测定界图，经勘测该垃圾存放地占地面积23.431亩，土地权属为村集体土地，地类有水浇地、设施农用地、村庄用地、有林地、其他林地及部分公路用地。2019年4月25日，平邑县综合行政执法局对公益诉讼起诉人的平检行公[2018]37132600002号检察建议书进行回复，陈述内容有“2018年8月7日-9日，我们利用3天时间，雇佣挖掘机，运输机等机械对该处进行了清理，现在已经清理完毕。在下一步工作中……二是合理规划建筑垃圾存放地。目前已在毛家洼选址一处建筑装修垃圾填埋场，用于建筑垃圾存放”。2019年7月17日，公益诉讼起诉人再次对该处跟进监督，现场勘查发现该处除未清理完的垃圾外又新添建筑垃圾、生活垃圾。另查明，2018年9月1日，平邑县综合行政执法局作为甲方与乙方平邑县平邑街道毛家洼社区签订建筑垃圾堆放协议，协议内容有：1、地点：平邑街道毛家洼，支一路西侧，毛家洼北侧坑塘，面积6000平方。2、内容：甲方用于创建国家卫生县城建筑垃圾堆放，创城完成后，甲方用土进行覆盖，覆盖层不少与80CM。3、时间：自2018年9月2日至2018年11月20日。协议签订后，被告将星河上城北邻垃圾场建筑垃圾拉至该处坑塘填埋。2019年7月25日，公益诉讼起诉人到该查勘查，发现该处垃圾未按协议约定进行填埋，未有进行“三防”处理。经向平邑县自然资源和规划局查询，该处临时垃圾场没有办理规划手续。2019年10月17日，公益诉讼起诉人以平邑县综合行政执法局作为辖区环境卫生监督管理职责部门应当遵守国家有关生态环境保护和环境卫生管理的规定，严格履行生活垃圾、建筑垃圾的收集、运输、存放、处置等监管职责，其怠于履行职责致使涉案区域垃圾严重危害当地生态环境、影响当地群众生产生活、侵害社会公共利益诉至本院。2019年11月14日，公益诉讼起诉人再次对涉案星河上城处垃圾及毛家洼处垃圾进行跟进监督，发现该两处垃圾存放地仍未能彻底清理，未有采取隔离和恢复整改措施，并还有后续生活垃圾和建筑垃圾的堆放。同时查明，《平邑县城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》载明，二、主要职责……(三)负责生活垃圾、建筑垃圾的处置管理工作；负责建筑垃圾运输核准和城市车辆清洗管理等工作；负责大型垃圾处置设施的建设管理工作；负责编制城区环境卫生设施的建设规划、审核验收工作；负责城区环卫设施的拆除、迁移管理工作；负责城区各类环境卫生作业公司的管理工作……”。2017年5月31日，平邑县委办公室、县政府办公室下发平办发〔2017〕36号《县委办公室、县政府办公室关于综合行政执法体制改革的实施意见》，其中载明，二、主要内容（一）全面推进跨部门跨领域综合执法1.确定综合执法范围。……按程序报省政府批准后，由新组建的综合行政执法机构在辖区内集中行使下列行政处罚权和相关法律、法规规定的行政强制措施：（1）城市管理方面(含市政管理、市容环境卫生、园林绿化)法律、法规、规章规定的行政处罚权；（2）住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权；（3）环境保护管理方面法律、法规、规章规定的社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染……。2.组建综合执法机构。整合县城市管理行政执法局的职责和机构，以及县住房和城乡建设局等18个部门（单位）的相关执法职责，组建县综合行政执法局，加挂县城市管理局牌子，为县政府工作部门，依法独立行使有关行政执法权，承担相应的法律责任……。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。该法第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《城市建筑垃圾管理规定》第三条第三款规定，城市人民政府市容环境卫生主管部门负责本行政区域内建筑垃圾的管理工作。其第七条第一款规定，处置建筑垃圾的单位，应当向城市人民政府市容环境卫生主管部门提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后方可处置。其第九条规定，任何单位和个人不得将建筑垃圾混入生活垃圾，不得将危险废物混入建筑垃圾，不得擅自设立弃置场受纳建筑垃圾。本案中，平邑县委办公室、县政府办公室下发的平办发〔2017〕36号《县委办公室、县政府办公室关于综合行政执法体制改革的实施意见》明确了平邑县综合行政执法局的主要职责，原平邑县城市管理局的相关职责已由该局继续行使。故平邑县综合行政执法局作为辖区内环境卫生监督管理职责部门，对县域内的垃圾处置负有监督管理职责，对涉案建筑垃圾的堆放、处置负有管理职责。平邑县人民检察院作为公益诉讼起诉人在履行职责中发现，涉案星河上城地块的垃圾，被告未有全面履职，致使生态环境污染、社会公共利益持续受到损害；还发现被告与平邑街道毛家洼社区约定将涉案毛家洼地块用于创建卫生城期间建筑垃圾堆放，并将星河上城处建筑垃圾拉至该处填埋堆放，之后未能按协议约定处理完善，对于上述事实，公益诉讼起诉人提交证据充分，认定事实清楚。被告辩称对涉案星河上城处的垃圾已按检察建议的要求履行了法定职责，对垃圾进行了清理及土地恢复原状，对涉案毛家洼村处垃圾已处理完毕，并用土覆盖的主张，未能提供相关证据证实，故对其该辩称观点本院不予采信；对于被告辩称的办理垃圾填埋规划手续不是被告法定职责的主张，系行政机关在作出行政行为及执行过程中应当考量的因素，不能作为不履行或拖延履行职责的理由，本院亦不予采纳。综上所述，被告对涉案垃圾堆放行为处置管理不到位，致生态环境、社会公共利益持续遭受损害，在公益诉讼人检察建议后仍怠于对涉案场所垃圾进行处置，未有全面履行监管理职责。公益诉讼起诉人为保护社会公共利益不受侵害，全面履行监管职责，监督行政机关依法行政，并经诉前程序，其诉讼请求事实清楚，证据充分，合法有据，本院予以支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条以及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项的规定，判决如下：责令被告平邑县综合行政执法局于本判决生效之日起六个月内，对星河上城处的垃圾全部清理完毕、对土地恢复原状，并对毛家洼垃圾堆放地进行三防处理并对协议地块进行用土覆盖，覆盖层不少于80厘米。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  唐玉玲审 判 员  董 凡人民陪审员  王 伟二〇一九年十二月二十日书 记 员  谢荣洁