福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽07行终112号 上诉人（原审被告）南平市自然资源局（原为南平市国地资源局），住所地南平市滨江中路199号，统一社会信用代码113507000039452882。 法定代表人王冲，局长。 委托代理人罗朝勇，男，南平市延平区自然资源局工作人员，住延平区。 委托代理人陈琴，福建九越律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）南平市延平区大横镇湖尾村民委员会，住所地南平市延平区大横镇湖尾村。 法定代表人陈贵勇，主任。 委托代理人林汉彬，福建厚安律师事务所律师。 上诉人南平市自然资源局因土地行政处罚一案，不服福建省南平市延平区人民法院(2018)闽0702行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审判决认定，2017年9月18日，被告南平市自然资源局对原告湖尾村委会未经批准，擅自在延平区大横镇湖尾村大坵头耕地上弃土，造成耕地被破坏的行为予以立案调查。2017年9月26日，被告的行政执法人员向原告当时的村主任杜春荣做了调查询问笔录，并于当日拍摄了延平区大横镇湖尾村大坵头的现场照片。2017年10月，南平市梦笔测绘有限公司对延平区大横镇湖尾村大坵头弃土范围进行实地勘测，并出具了《湖尾大坵头弃土范围勘测定界技术报告书》。2017年10月13日，被告南平市自然资源局作出延分国土资通[2017]3号《责令限期整改通知书》，责令原告自收到通知书之日起30日内予以整改，恢复耕地耕作种植条件，并于2017年10月17日将整改通知书送达给原告。2017年11月29日，被告作出南国土资行告字（延）[2017]39号《行政处罚告知书》，邮寄送达给原告。2017年12月8日，被告南平市自然资源局作出南国土行罚字（延）[2017]39号《行政处罚决定书》，认定原告湖尾村委会未经有权机关批准擅自在延平区大横镇湖尾村大坵头（土名）弃土破坏耕地5.43亩的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条以及《福建省国土资源厅行政处罚裁量权执行标准》的规定，决定处罚如下：1、限30日内对破坏的耕地予以恢复，达到耕作种植条件。2、对你村未经有权机关批准擅自弃土破坏耕地5.43亩，处耕地开垦费1.5倍（18元/平方米）的罚款，计65160元人民币。被告于2017年12月12日将行政处罚决定书邮寄送达给原告。2018年5月14日，原告湖尾村委会不服被告南平市自然资源局作出的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的行政处罚决定，并由被告承担本案诉讼费用。 另查明，被告南平市自然资源局于2017年9月18日立案调查，至2017年12月8日作出行政处罚决定，被告提交的证据材料中没有延长办案期限的相关审批材料，没有委托南平市梦笔测绘有限公司实地勘测的委托手续，没有南平市梦笔测绘有限公司具备测绘资质和测绘技术人员资质的相关材料，没有案件的处理结果经集体讨论而形成的相关材料。 原审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，被告南平市自然资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为，具有责令限期改正或治理，并作出处罚的行政职权。本案的争议焦点为：被告南平市自然资源局对原告湖尾村委会的土地违法行为作出行政处罚，是否认定事实清楚、符合法定程序、适用法律正确。首先，在违法行为实施人的认定方面，被告南平市自然资源局认定原告湖尾村委会实施弃土违法行为，是以被告执法人员向原告的村主任兼土地协管员所作的询问笔录和现场照片作为认定的依据。在询问笔录中，原告的村主任对弃土行为的实施人陈述了两种情况，在土地县级开发项目批复前有部分村民有在大坵头弃土，在土地县级开发项目批复后村委会有在大坵头弃土。从被告拍摄的现场照片来看，大坵头现场不仅有弃土，还有大量的建筑垃圾。被告在认定违法行为实施人时，未对上述存在的情况进一步调查核实，而将大坵头存在的违法行为，认定系原告实施，认定事实依据不足。在违法行为损害结果的认定方面，被告南平市自然资源局是以南平市梦笔测绘有限公司作出的《湖尾大坵头弃土范围勘测定界技术报告书》作为认定依据，在被告提交的应诉证据中，并没有行政机关的委托手续和南平市梦笔测绘有限公司具备测绘资质和测绘技术人员资质的相关材料，勘测定界技术报告书也不规范、不完整。故被告作出的认定大坵头违法行为损害结果的合法性存疑。因此，被告南平市自然资源局作出的违法行为认定，属认定事实不清楚。其次，在被告作出处罚的行政程序方面。根据《福建省行政执法程序规定》第二十七条、第二十八条的规定，办案人员在完成调查取证后，应向所在行政执法机关提出调查报告和处理意见。案件应当经过集体审议；行政执法机关处理违法案件应在立案之日起三十日内作出处理决定；重大、复杂的案件，经本机关领导批准，可以延长十五天，需要继续延长的报上一级执法机关批准，省人民政府所属行政执法机关，报省人民政府批准。被告南平市自然资源局自2017年9月18日立案调查，至2017年12月8日作出行政处罚决定，超过了法定的办案期限且没有相关的延长审批手续。被告在作出行政处罚前，没有向所在行政执法机关提出调查报告和处理意见，案件的处理也没有经过行政执法机关集体审议。被告南平市自然资源局作出的行政处罚决定违反了法定程序。综上所述，被告南平市自然资源局作出的行政处罚决定，认定事实不清、违反法定程序。据此，原审判决：撤销被告南平市国土资源局作出的南国土资行罚字（延）[2017]39号《行政处罚决定书》。 上诉人南平市自然资源局上诉称，1、上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。2、一审法院在审理本案中，存在认定事实不清、适用法律错误、程序违法。针对因被上诉人未在行政程序提出的抗辩理由，上诉人要求依法补充证据，一审法院未予准许审判程序违法，也导致一审判决认定事实不清；原国土资源部颁实施的《国土资源行政处罚办法》对行政处罚办理期限及延长进行了专门规定，应当适用该规定，一审法院适用《福建省行政执法程序规定》，适用法律错误。3、一审法院判决撤销上诉人作出的行政处罚，未判决重做，存在判项上的缺失。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人湖尾村委会辩称，1、上诉人作出的行政处罚认定事实不清。本案弃土有村民弃土也有上诉人弃土。上诉人在认定违法行为实施人时只认定上诉人弃土，认定依据不足，且在认定违法行为与损害结果方面，依据《土地勘测定界报告书》，未提供测绘公司和技术人员的资质材料，该报告书也不据有法律效力，因此，认定事实不清。2、上诉人作出行政处罚程序严重违法。存在以下问题：一是上诉人在执法时没有出示证件；二是处罚文书的内容不符合法律规定的要求；三是送达程序违反法律规定；四是作出处罚决定的过程违反法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审理查明，本院认定的事实与一审认定的事实基本一致，本院对一审认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人南平市自然资源局作出南国土资行罚字（延）[2017]39号《行政处罚决定书》，认定被上诉人湖尾村委会未经有权机关批准在延平区大横镇湖尾村大坵头（土名）违法弃土，破坏耕地5.43亩，认定事实不清，证据不足。主要体现在以下两方面：一是上诉人未提交证据证明大坵头耕地的种植条件被破坏。根据南平市延平区大横镇人民政府关于湖尾村“大坵头”土地复垦审批的请示（横政[2015]145号），该请示认为“大坵头”地块，因旧弃土场及“6.18”地灾溜方影响，无法耕作，荒废多年。因而，要求对“大坵头”地块进行规划整理，连片复垦。原南平市国土资源局延平分局批准同意对“大坵头”地块进行复垦。因此，被上诉人认为其在“大坵头”地块弃土，是为了协助土地复垦，并未破坏耕地的种植条件。本案上诉人在未进行鉴定的情况下，就认定耕地的种植条件被破坏，证据不足。二是上诉人提交的证据也无法证明5.43亩耕地的种植条件被破坏是被上诉人的弃土行为造成。为证明上述事实，上诉人向法院提交了询问笔录和现场照片作为证据，从询问笔录看，被上诉人湖尾村委会的主任在该份笔录中陈述，在南平市国土资源局延平分局《关于同意延平区大横镇湖尾村2016年县级土地开发项目立项通知》下发前，有部分村民在大坵头弃土，通知下发后，湖尾村委会有在大坵头弃土。因此，该笔录只能证实被上诉人有实施弃土行为。但大坵头地块的土地约50亩，被破坏的5.43亩耕地是因村民弃土行为造成的还是湖尾村委会的弃土行为造成的，上诉人未对被上诉人弃土的具体地点和数量作进一步的调查取证，即认定被破坏的5.43亩耕地是因被上诉人的弃土行为造成的，证据不足。综上，上诉人南平市自然资源局作出的行政处罚认定事实不清，证据不足，应予撤销。原审南平市延平区人民法院判决予以撤销并无不当。上诉人提出的上诉理由，不能成立。其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定。判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南平市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张文硕 审判员  莫晓红 审判员  吴良福 二〇一九年十二月二十六日 书记员  陈 虹 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。