浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1718号上诉人（原审原告）骆彩花，女，1968年7月23日出生，汉族，住浙江省义乌市。委托代理人傅文荣，男，1968年2月21日出生，汉族，户籍所在地浙江省义乌市，现住浙江省义乌市。被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地浙江省义乌市稠城街道县前街21号。法定代表人王健，市长。委托代理人胡钰琳，义乌市司法局工作人员。委托代理人周樟明，义乌市司法局工作人员。上诉人骆彩花因与义乌市人民政府行政复议一案，不服金华市中级人民法院于2019年9月10日作出的（2019）浙07行初479号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年10月23日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告骆彩花系浙江省义乌市福田街道东傅宅村村民。2019年3月9日，原告以邮政快递方式向义乌市审计局提交《离任经济责任审计申请书》，要求：“一、依法对义乌市公安局原党委书记、局长詹肖冰离任经济责任进行审计；二、依法将受理情况、审计结果书面告知申请人。”被申请人于2019年3月11日收到申请人的该申请材料。2019年3月15日，被申请人作出不予受理告知书，内容为：“骆彩花：您的来信已于2019年3月11日收到，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第六条‘领导干部的经济责任审计依据干部管理权限确定’，根据詹肖冰同志干部管理权限，该同志不属于我局监督范围，因此，您反映的问题，不属于本部门职权范围”，该告知书于2019年3月15日邮寄送达申请人。2019年3月25日，原告骆彩花以义乌市审计局作出的告知书违法为由，以邮政快递方式向被告义乌市人民政府书面申请行政复议，请求：1.依法撤销义乌市审计局2019年3月15日作出的不予受理通知书；2.依法责令义乌市审计局对原告的离任审计申请重新答复。被告义乌市人民政府收到原告骆彩花行政复议申请后，于2019年3月29日作出补正行政复议申请通知书，要求原告进行补正。2019年4月1日，原告到被告处进行现场补正。2019年5月19日，被告作出义政复［2019］第151号行政复议决定，以原告骆彩花提起的行政复议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，也不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第五项规定的受理条件为由，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定：驳回骆彩花的行政复议申请。同年5月21日，该复议决定分别邮寄送达原告。原告不服，诉至原审法院，请求：1.依法撤销被告义乌市人民政府作出的义政复［2019］第151号行政复议决定；2.依法判令被告重新受理原告的行政复议申请。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号）第六条第一款、第十三条、第三十九条规定，领导干部的经济责任审计系由组织部门委托审计机关依照干部管理权限对各级领导干部进行的经济责任审计监督行为。义乌市审计局作出的告知书与原告并无利害关系，对原告行政法上的权利义务也不产生影响。故，被告义乌市人民政府以原告骆彩花的申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件为由驳回其复议申请，有充分的事实和法律依据，程序合法。但该院认为，对于该类明显不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件的行政复议申请，行政复议机关可以书面告知申请人其复议申请不成立，而无须作出复议决定并告知诉权。本案中，被告义乌市人民政府虽作出驳回原告骆彩花的行政复议申请的决定并告知诉权，但人民法院是否立案受理并不受其约束；已经立案的，依法可裁定驳回起诉。综上，原告骆彩花的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告骆彩花的起诉。骆彩花上诉称：上诉人系义乌市福田街道东傅宅村集体组织成员。由于义乌市人民政府福田街道办事处勾结东傅宅村原书记黄晓龙等人，扰乱东傅宅村旧村改造秩序，利用权力多次修改东傅宅村旧村改造实施细则，为15户村民补批18平方，还公开违反东傅宅村旧村改造实施细则规定，为居民户口黄雪琴26.5平方、黄允林24.92平方两户报批36平方。为此，上诉人丈夫黄有良为了同村同享受，多次向义乌市人民政府福田街道办事处领导反映，政府官员告知只要东傅宅村村民代表会议通过就可以享受。2014年7月25日晚上在东傅宅村委会办公室开会时，上诉人丈夫想进去反映，遭到黄晓龙指示黄佳佳等人人身攻击。为此，上诉人丈夫向110报警，110出警查处。黄岳雷作为黄佳佳的父亲，为儿子前途，托村里人说好话，上诉人丈夫想，都是村里人，也就不追究黄佳佳打人的行为了。黄晓龙他们当时知道上诉人丈夫是为了向村里买9平方（可凑四间整体面积），黄晓龙为掩盖自己的违法行为，让其表哥黄关田及黄小军等人说情，他们同意补偿我家损失，出钱为我家买9平方来化解矛盾。为此，15户村民分别享受立户的报批面积，按当时市面价是700余万人民币。现在，他们违背当时诺言，公开勾结政府问题官员，致使上诉人丈夫因“寻衅滋事罪”蒙冤入狱。为此，上诉人为澄清义乌市公安局局长的“清白”，依法向义乌市审计局发出离任经济责任审计申请。义乌市审计局收到后，作出不予受理告知书。该告知书严重违法。依据《中华人民共和国审计法》及国务院的相关规定，国家公务员必须接受公民举报、监督，有关单位收到举报信，必须认真调查，而审计局作为法律法规授权监督政府部门专职部门，必须依据国务院及浙江省人民政府授权的法定职责履职。上诉人向被上诉人义乌市人民政府提起行政复议申请，被上诉人以义乌市审计局作出的告知书在行政法上与上诉人无利害关系为由，作出明显违背国家相关法律法规的行政复议决定书。依据《浙江省行政程序办法》第四十六条的规定，行政程序依申请人申请启动。上诉人对义乌市审计局作出的告知行政行为不服，属于行政复议法第六条第十一项规定的受理范围。行政机关受理申请人行政复议申请，应当在5日内进行审查。可见，被上诉人的行政程序违法。另外，依据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第四十条：“审计机关和审计人员、被审计领导干部及其所在单位，以及其他有关单位和个人在经济责任审计中的职责、权限、法律责任等，本规定未作规定的，依照《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和其他法律法规的有关规定执行。”可见，上诉人依据《中华人民共和国审计法实施条例》第六条及以上条文规定，有权向政府部门提出申请及行政复议申请。再说，依据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》第三条：“……重点检查领导干部守法、守纪、守规、尽责情况……。”以上条文明确规定，审计机关审计范围不只是财务审计，还应当包括履职行为的合法性进行审计。故上诉人的申请、诉讼是有法可依，有规可依的。上诉人依法向原审法院提起行政诉讼，原审法院为了掩盖问题官员的违法行为，公开违反国家的相关法律法规规定，作出严重违法的裁定书。综上，上诉人请求撤销原审裁定，撤销义政复［2019］第151号行政复议决定，依法责令原审法院重新受理本案。被上诉人义乌市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定程序合法。2019年3月25日，上诉人向答辩人提交行政复议申请书及相关材料。经审查后，2019年3月29日，答辩人作出补正行政复议申请通知书，要求上诉人进行补正。2019年4月1日，上诉人到答辩人处进行现场补正。答辩人立案后告知上诉人，并要求义乌市审计局进行答复举证。2019年5月19日，答辩人作出义政复［2019］第151号行政复议决定，该决定书于2019年5月21日邮寄送达上诉人和义乌市审计局。二、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、法律法规适用正确。答辩人认为，根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号）第六条第一款、第十三条、第三十九条之规定，领导干部的经济责任审计系由组织部门委托审计机关依照干部管理权限对各级领导干部进行的经济责任审计监督行为。上诉人向义乌市审计局发出离任经济责任审计申请书，要求：（一）依法对义乌市公安局原党委书记、局长詹肖冰离任经济责任进行审计；（二）依法将受理情况、审计结果书面告知上诉人。故义乌市审计局作出涉案告知书。然该告知书与上诉人并无行政法上的利害关系，也并没有对上诉人产生行政法上的权利义务影响。故上诉人提起的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，也不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，答辩人决定驳回上诉人的行政复议申请。综上，答辩人作出的行政复议决定事实清楚、程序正当、法律法规适用正确。原审法院作出的裁定事实清楚、法律法规适用正确，请求驳回上诉人的上诉。原审期间案件双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人骆彩花因不服被上诉人义乌市人民政府作出的义政复［2019］第151号行政复议决定而提起的诉讼，原审以本案起诉不符合起诉条件为由裁定驳回上诉人的起诉，故本案的争议焦点是上诉人的起诉是否符合法定的起诉条件。上诉人主张根据《中华人民共和国审计法实施条例》第六条关于“任何单位和个人对依法应当接受审计机关审计监督的单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权向审计机关举报。审计机关接到举报，应当依法及时处理”的规定，以及《浙江省行政程序办法》第四十六条关于“行政执法程序由行政机关依职权启动或者由公民、法人和其他组织向行政机关申请启动”的规定，其有权向义乌市审计局提出案涉领导干部离任经济责任审计申请，其针对义乌市审计局作出的不予受理告知书提出的行政复议申请属于行政复议范围。本院认为，中共中央办公厅、国务院办公厅中办发〔2010〕32号《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第六条第一款规定：“领导干部的经济责任审计依照干部管理权限确定。”第十三条规定：“经济责任审计应当有计划地进行。组织部门每年提出下一年度经济责任审计委托建议，经联席会议办公室研究后提出经济责任审计计划草案，由审计机关报请本级政府行政首长审定后，纳入审计机关年度审计工作计划并组织实施。”第三十九条规定，“有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并以适当方式将审计结果运用情况反馈审计机关。”由此可见，领导干部的经济责任审计系由组织部门委托审计机关依照干部管理权限对各级领导干部进行的经济责任审计监督行为。上诉人作为普通公民，并无针对党政主要领导干部和国有企业领导人员提出经济责任审计的权限。即使按照上诉人的主张，将上诉人提出的经济责任审计申请定性为投诉举报，此类举报亦不属于为维护自身合法权益而进行的举报，审计机关是否作出处理均不会对上诉人的权利义务产生影响。据此，义乌市审计局针对上诉人提出的案涉领导干部经济责任审计申请作出的不予受理告知书与上诉人之间不存在利害关系，上诉人就此提出的行政复议申请明显不属于行政复议范围。对于该类明显不符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件的行政复议申请，行政复议机关可以书面告知申请人其复议申请不成立，而无须作出复议决定并告知诉权。本案中，被上诉人虽作出行政复议决定并告知诉权，但人民法院是否立案受理并不受其约束；已经立案的，依法可裁定驳回起诉。故原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇一九年十二月九日书记员  张维