云南省普洱市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云08行初28号原告方鑫茂，男，1967年3月23日生，汉族，现住北京市昌平区。被告普洱市思茅区人民政府。地址普洱市思茅区过街楼45号。法定代表人陈奇，区长。出庭副职负责人吕志东，副区长。委托代理人李如楠，云南瀛伯圣律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人王凡，云南瀛伯圣律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人普洱市思茅区搬迁安置办公室（原普洱市思茅区移民开发局）。地址普洱市思茅区振兴南路10号。法定代表人李晓前，主任。委托代理人杨学昌，振兴法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。原告方鑫茂与被告普洱市思茅区（以下简称思茅区）人民政府撤销行政决定及行政征收补偿一案，于2019年9月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年10月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告方鑫茂，被告思茅区人民政府副职负责人吕志东、委托代理人李如楠、王凡，第三人思茅区搬迁安置办公室委托代理人杨学昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。思茅区人民政府作出的行政行为：2019年7月19日，思茅区人民政府作出思府决字[2019]1号《思茅区人民政府关于方鑫茂要求给予堆砂场补偿事宜的处理决定》（以下简称[2019]1号《处理决定》），决定：一、撤销云仙乡人民政府与方鑫茂于2017年3月7日签订的《糯扎渡水电站专项补偿协议书》（以下简称《协议书》），并责令云仙乡人民政府于收到本决定之日起60日内追回已经支付的3万元补偿款；二、对于方鑫茂所主张的堆砂场各项要求不给予补偿。原告方鑫茂诉称：一、请求人民法院依法撤销思茅区人民政府思府决字[2019]1号《处理决定》；二、请求人民法院依法判令被告支付沙场征地补偿款9586.71㎡×20元=191734.2元。本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：经××区水务局监察大队批准，原告自200X年起至2009年在普洱××云仙乡普洱大河采集河沙。为了生产之便原告对河道边河滩进行平整用于堆放采沙机械设备、运沙车辆、生活住房等需要。200X年因修建糯扎渡电站，被告征用了原告的采沙场及生活平整用地。2007年第三人将原告被征用的生活平整地及沙场路测量后予以公示，被告应当依照普洱市人民政府普政办发[2008]39号文件对征用公示的河滩（土地坪）面积以每平方米20元的标准予以补偿。因原告向被告申请解决沙场、场坪补偿，被告于2019年7月19日作出思府决字[2019]1号《处理决定》答复不予补偿。被告不予补偿的行为让原告蒙受了巨大的经济损失，为了维护法律的尊严与原告的合法权益，请求人民法院依法查清客观事实，支持原告的全部诉讼请求。被告思茅区人民政府答辩称：一、原告取得采砂许可证时间及投资建设沙场时间是在云南省人民政府发布“封库令”之后，依据云政发[200X]83号文件与相关法律规定，不属于应当补偿范围内。同时，云仙乡人民政府与原告于2017年3月7日所签订的《协议书》违反了云政发[200X]83号文件，不具有合法性，应当认定无效。二、在采砂许可证有效期内并未因征收工作造成原告的实际损失。原告所持采砂（思水政）字[2008]第0X号采砂许可证有效期自2008年3月13日起至2009年3月13日止，糯扎渡水电站直至2012年才下闸蓄水。原告使用收益早已到期，被告的行为并未在采砂许可证有效期内对原告造成损失。三、原告在“封库令”发布以后仍然继续进行采砂许可、工程建设，违反“封库令”相关规定，其所获3万元补偿不具有合法性。根据“封库令”禁止性规定“在水库淹没影响可能造成的库岸不稳定区域内，任何单位和个人应停止一切新建、扩建和改建工程，不得开发土地、修建房屋及其他设施，不得新栽植经济果木和植树造林。违反上述规定的，搬迁时一律不予补偿，由此造成的后果，均由其自行承担。”原告在“封库令”发布后，仍然在水库淹没区内继续进行采砂许可、工程建设违反《大中型水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）和《云南省人民政府关于糯扎渡水电站工程施工区和水库淹没区内停止基本建设和控制人口增长的通知》（云政发[200X]83号）规定，搬迁时一律不予补偿，后果应由原告自行承担。原告所获3万元采砂场补偿款应依法追回。四、原告未办理任何手续对河滩平整占用的行为属于私自占用国有资源的违法行为。糯扎渡水电站项目云仙乡人民政府移民工作组应原告的要求对其位于云仙乡普洱大河及普洱大河（平掌段）的堆砂场进行了实物认证，实物指标认证成果和中国水电顾问集团昆明勘测设计研究院提供的糯扎渡水电站库区土地利用现状图图斑资料显示，原告要求补偿的堆砂场位于普洱大河的河流水面上，即河道上，为采砂季节性临时使用，权属为国有。原告并未办理任何手续，私自占用国有资源系违法行为，原告无权请求赔偿。综上所述，原告在“封库令”发布以后仍然继续在国有资源上进行采砂许可、工程建设。原告与云仙乡人民政府所签订《协议书》不具有合法性。被告作出的思府决字[2019]1号《处理决定》程序合法，内容符合事实和法律依据。请求人民法院驳回原告方鑫茂的诉讼请求。第三人思茅区搬迁安置办公室未提交书面答辩意见。庭审中的述辩意见与被告思茅区人民政府的答辩意见一致。原告方鑫茂为证明其主张，向本院提交以下证据材料（复印件）：第一组：身份证。证明原告主体资格。第二组：表1《糯扎渡水电站云仙乡实物认证汇总表》。证明原告经××区移民局认证的被征用面积。第三组：《普洱市人民政府办公室关于（审定本）的通知》（[2001]39号）。证明原告被征用面积应当按照此文件附件4中的20元每平方米予以补偿。第四组：EMS邮戳件。证明原告曾于2017年11月26日向被告邮寄了一份《沙场被征用补偿申请》。第五组：《沙场被征用补偿申请》及第三人作出的《答复》。证明原告在2017年向被告及第三人申请解决移民补偿问题，但被告及第三人均未向原告进行补偿。第六组：普洱市思茅区人民政府文件思府决字[2019]1号。证明该决定不符合客观事实。应予撤销，并支持原告的补偿要求。第七组：《采砂许可证》。证明原告取得采沙许可，《采砂许可证》合法有效，受法律保护。第八组：《糯扎渡水电站补偿协议》。证明原告得到云仙乡人民政府一次性补偿3万元，协议补偿合法有效，受法律保护。第九组：张忠平《证明》，证明堆沙场是老百姓出租的，不是思茅区人民政府所述的在河流上堆沙，同时租地的还有一家是用于种植玉米，对方的玉米已经补偿，但是方鑫茂未得到补偿。被告思茅区人民政府为证明其行政行为的合法性，向本院提交以下证据材料（复印件）：第一组：《统一社会信用代码证书》、《身份证复印件》、《法定代表人身份证明书》。证明被告法定代表人身份及诉讼参与人资格。第二组：《糯扎渡水电站专项补偿协议书》。证明1.云仙乡人民政府曾向原告方鑫茂一次性补偿3万元的事实；2.云仙乡人民政府居于原告违反“封库令”的规定，而与其签订协议的行为不具有合法性。第三组：《采砂许可证》两份。证明1.原告取得采砂许可证的时间均在省政府发布“封库令”以后，不在应当补偿的范围；2.糯扎渡水电站下闸蓄水时原告使用权已到期消灭。第四组：《砂场示意图》。证明原告所主张补偿的土地权属为国有的事实。第五组：《云南省人民政府关于糯扎渡水电站工程施工区和水库淹没区内停止基本建设和控制人口增长的通知》（云政发[200X]83号）。证明原告在“封库令”之后的生产行为违反规定，其所获补偿不具有合法性。第六组：《翠云区人民政府关于糯扎渡水电站和景洪电站工程征地移民安置补偿补助标准的通知》（翠政发[200X]85号）。证明采砂场属于国有资源不能获得补偿。第七组：《普洱市中级人民法院行政判决书》（2018）云08行初22号。证明法院判决责令思茅区人民政府履行法定职责向原告的申请作出行政处理。第八组：《思茅区人民政府关于方鑫茂要求给予堆砂场补偿事宜的处理决定》（思府决字[2018]1号）。证明思茅区人民政府对申请提及的堆砂场作出不再给予补偿的决定。第九组：《普洱市人民政府行政复议申请决定书》（普政行复决字[2019]1号）。证明普洱市人民政府撤销思茅区人民政府思府决字[2018]1号决定并责令思茅区人民政府重新作出行政行为。第十组：《思茅区人民政府关于方鑫茂要求给予堆砂场补偿事宜的处理决定》（思府决字[2019]1号）。证明思茅区人民政府对原告重新作出不予补偿并追回已向其支付的补偿款的决定合理合法。第三人思茅区搬迁安置办公室未向本院提交证据材料。经举证、质证，当事人对本案所举证据材料发表质证意见如下：原告方鑫茂对被告思茅区人民政府所举证据材料质证认为：第一、二、四、七、九组关联性、合法性、真实性“三性”无异议；第三组证明目的不予认可，在原告采砂证有效期内政府进行了现场测量并告知原告测量后尽快搬走设备、停止采沙，原告接到通知两个月后已搬离沙场；第五组原告不知道政府“封库令”的通知，2008年原告取得采砂许可证，是对原告生产行为的合法有效授权；第六组证明目的不予认可，原告的诉讼请求不涉及国有资源的补偿，是针对采砂场平整费用投入的补偿，思茅区人民政府办公室文件规定了平整费的补偿标准；第八组、第十组不予认可。被告思茅区人民政府对原告方鑫茂所举证据材料质证认为：第一组“三性”无异议；第二组证明内容不认可，该组证据材料是由移民局出具“三性”予以认可，涉及的被征土地已经得到了相应补偿，原告不是争议土地的征用对象，不能主张补偿；第三组“三性”无异议，证明目的不认可：1.原告不属被征用对象，不能向政府主张补偿；2.根据该文件被征用地属于国有江边河道，属于国有，依法不在补偿范围；3.根据云南省云政发[200X]83号通知“封库令”要求，在“封库令”下达后，所做的基础设施都不在补偿范围；第四组真实性认可，关联性及证明目的不认可，原告不能证明向被告寄出的具体内容是沙场被征用的申请；第五组“三性”无异议，根据相关规定和事实，原告不应当得到补偿；第六组“三性”无异议，对证明内容不予认可，被告方所做出的决定具有充分的事实依据，且程序合法，应当予以维持；第七组对真实性存疑：1.在对思茅区水务部门调查时没有找到原告办理的采沙许可证留底材料；2.通过调查发现方鑫茂持有的采砂许可证与陈文进持有的采砂许可证两证号重复，证据原件与当时到相关部门调查的时间不一致，且原告取得采砂权是在“封库令”下达后；3.该证使用年限是一年，杨金珍与方鑫茂都是在2009年1月和3月到期，主张权利的时间在2009年已经结束，陈文进也是在2009年主张权利时间已经结束；第八组真实性无异议，对证明内容不予认可，在经思茅区人民政府对该案进行调查核实后，已经查实，原告方所主张的沙场补偿没有事实依据，根据思茅区人民政府作出的决定该补偿款应当由原告方予以退还；第九组“三性”和证明目的均不予认可，从证据形式上看，张忠平的证人证言应该由本人出庭作证，本人不出庭作证无从查证证明是否属于张忠平书写，从证明内容时间来看，租赁的时间发生在“封库令”出台后，即便租赁关系真实存在，原告是在已经明知该地方即将被淹没的情况下实施行为，违反了“封库令”的相应规定，其主张不应得到支持。第三人思茅区搬迁安置办公室对原告方鑫茂所举证据材料质证认为：第一组“三性”无异议；第二、五组真实性予以认可，但合法性、关联性及证明目的均不予认可，根据实物认证表证明了原告主张的是国有资源的河流，属于不予补偿的范围；第三组真实性认可，不认可证明目的，原告主张补偿的对象是国有资源，不应当予以补偿；第四、七组与被告思茅区人民政府的质证意见一致；第六组真实性、合法性认可，但不认可证明目的；第八组真实性予以认可，合法性、关联性不认可，原告依法不应当补偿，即便签了协议也是不合法的；第九组“三性”不认可，原告主张的是经过认证的河流资源的堆沙场地补偿，原告所出示的证明与本案无关。对被告思茅区人民政府所举证据材料真实性认可，证明目的予以认可。综合本案当事人举证、质证意见，本院依法认证如下：关于原告方鑫茂所举证据材料与本案具有关联性，合法性、真实性符合行政诉讼证据规则，本院予以采信。关于被告思茅区人民政府所举证据材料第一、二、三、四、五、六、七组与本案具有关联性，合法性、真实性符合行政诉讼证据规则，本院予以采信；第八、九、十组属于思茅区人民政府作出的行政行为和普洱市人民政府作出的复议行政行为，不属于本案证据。经审理查明：方鑫茂于2007年3月17日取得在普洱大河（平掌段）采砂（思水政）字[2007]第0X号《采砂许可证》，采砂有效期限自2007年3月17日至2008年3月17日。2008年3月13日，取得在普洱大河（平掌段）采砂（思水政）字[2008]第0X号《采砂许可证》，采砂有效期限自2008年3月13日至2009年3月13日。因修建糯扎渡电站思茅区人民政府对方鑫茂的采砂场进行征收。思茅区搬迁安置办公室（原思茅区移民开发局）出具的《糯扎渡水电站云仙乡实物认证汇总表》（表1）记载：户主姓名方鑫茂，地块名称平掌河、道班里面，现地类堆沙场，图号298、293，图斑号38x、82x、69x，原地类河流水面、核实面积9586.71平方米，备注国有资源，挖令村尖山小组、团山村三家村小组。该表加盖思茅区移民开发局公章。2017年3月7日，方鑫茂与思茅区云仙乡人民政府签订了《协议书》，协议主要内容：一、该砂场按照中国水电顾问集团昆明勘测设计研究2009年2月编制《糯扎渡水电站枢纽工程建设区建设征地与移民安置实施规划报告——实物指标移民安置规划》明确的处理办法，进行一次性补偿处理。二、乙方砂场1个，每个沙场30000元，补偿资金为3万元。三、协议签订后按移民专项补偿资金支付程序进行支付。方鑫茂认为所签订的《协议书》是对采砂证、采砂场的补偿，不是对堆砂场地平整费的补偿，堆砂场地平整费应当依照《普洱市人民政府办公室关于执行（审定本）的通知》（普政办发[2008]39号）表4“土地坪”每平方米20元的标准予以补偿。方鑫茂曾向思茅区反映要求对该堆砂土地坪进行补偿，思茅区移民开发局作出不予赔偿的答复。方鑫茂于2017年11月26日通过EMS邮政标准快递（邮件号1080261178924）向思茅区人民政府递交申请，要求思茅区人民政府对被征收土地平整费补偿作出行政处理，思茅区人民政府于2017年11月27日签收后，未在60日内对方鑫茂的申请作出行政处理。方鑫茂向本院提起行政诉讼，本院于2018年8月24日作出（2018）云08行初22号行政判决，确认思茅区人民政府对方鑫茂的申请未依法履行行政处理法定职责，责令思茅区人民政府在判决生效之日起六十日内履行法定职责，对原告方鑫茂的征收补偿申请作出行政处理。2018年11月9日，思茅区人民政府作出思府决字[2018]1号《思茅区人民政府关于方鑫茂要求给予堆砂场补偿事宜的处理决定》，对方鑫茂在申请中所提及的堆砂场不再给予补偿。方鑫茂不服思茅区人民政府作出的决定，向普洱市人民政府申请行政复议。2019年3月14日，普洱市人民政府作出普政行复决字[2019]第1号《普洱市人民政府行政复议申请决定书》，以认定事实不清，适用依据错误，决定撤销《思茅区人民政府关于方鑫茂要求给予堆砂场补偿事宜的处理决定》（思府决字[2018]1号）；责令思茅区人民政府重新作出行政行为。2019年7月19日，思茅区人民政府作出思府决字[2019]1号《处理决定》：一、撤销云仙乡人民政府与方鑫茂于2017年3月7日签订的《协议书》，并责令云仙乡人民政府于收到决定之日起60日内追回已经支付的3万元补偿款；二、对于方鑫茂所主张的堆砂场各项要求不给予补偿。方鑫茂不服思茅区人民政府作出的决定，向本院提起行政诉讼。另查明，根据中共普洱市思茅区委办公室文件思办发[2019]12号关于印发《普洱市思茅区深化区级机构改革实施方案》的通知，原思茅区移民开发局因机构改革变更为思茅区搬迁安置办公室。本院认为，本案属于糯扎渡水电站建设征收过程中引发的行政补偿争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，方鑫茂对本案提起行政诉讼具有法律依据。根据国务院令第471号《大中型水电站工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第一款、第三款及《云南省人民政府关于贯彻落实国务院大中型水电站工程建设征地补偿和移民安置条例的实施意见》相关规定，思茅区人民政府作为辖区内糯扎渡水电站建设征地补偿责任主体和实施主体，本案被告主体适格。根据当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是：一、思茅区人民政府撤销云仙乡人民政府与方鑫茂签订的《协议书》，责令云仙乡人民政府追回已经支付的3万元补偿款是否适当；二、思茅区人民政府对方鑫茂所主张的堆砂场各项要求不给予补偿是否具有事实依据和法律依据。关于争议焦点一：思茅区人民政府撤销云仙乡人民政府与方鑫茂签订的《协议书》，责令云仙乡人民政府追回已经支付的3万元补偿款是否适当的问题。行政协议是为了实现公共利益或者行政管理目标，行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议是一种双方行为，既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，一旦协议订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要根据协议约定在《中华人民共和国合同法》的框架内主张权利。虽然法律允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，但这种行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合公平和比例原则。本案中，思茅区人民政府认为方鑫茂获得采砂许可证违反了“封库令”的精神；昆明水电勘测设计研究院编制的《糯扎渡水电站建设征地及移民安置规划报告—补偿费用概算（审定本）》《糯扎渡水电站建设征地和移民安置补偿费用概算分项计算表》中未将采砂场列入思茅区的征收范围；方鑫茂擅自占用河滩平整场地未办理任何手续，属于私自占用国有资源的违法行为，其获取3万元补偿利益的方式不具有合法性，不应受到法律的支持和保护。就本案而言，采砂许可证取得是采砂行为具有合法性的法律依据，云南省人民政府下发《云南省人民政府关于糯扎渡水电站工程施工区和水库淹没区内停止基本建设和控制人口增长的通知》（云政发[2004]83号）即“封库令”之后，禁止2004年5月1日以后在糯扎渡水电站建设征地范围内禁止栽种、挖砂等相关建设。“封库令”下达之后，思茅区水务部门不应当再核准糯扎渡水电站建设征地范围内采砂许可，但思茅区水务部门却违反要求，仍然为方鑫茂颁发了采砂（思水政）字[2007]第0X号、[2008]第0X号《采砂许可证》，属于行政审查不严格，由此造成方鑫茂等人继续采砂的责任不能完全归责于方鑫茂。据此，思茅区人民政府作出撤销云仙乡人民政府与方鑫茂签订的《协议书》，责令云仙乡人民政府追回已经支付的3万元补偿款的决定与涉案事实不相符，违反了公平和比例原则；同时，本案系因方鑫茂向思茅区人民政府主张堆砂场土地平整费引起行政争议，思茅区人民政府应当依照本院行政判决和普洱市人民政府的复议决定就本案争议焦点堆砂场土地平整费是否应当补偿作出行政行为即可，但思茅区人民政府却对云仙乡人民政府与方鑫茂签订的已经履行结束、且未发生诉讼争议的《协议书》作出撤销决定，随意扩大了本案争议的诉讼请求，有违行政行为稳定性原则，本院不予支持，依法应当对思茅区人民政府作出的撤销决定部分予以撤销。关于争议焦点二：思茅区人民政府对方鑫茂所主张的堆砂场各项要求不给予补偿是否具有事实依据和法律依据的问题。本案中，方鑫茂根据思茅区移民开发局出具的《糯扎渡水电站云仙乡实物认证汇总表》面积，请求按照《普洱市人民政府办公室关于（审定本）的通知》（[2001]39号）附件4《糯扎渡水电站建设征地及移民安置规划附属设施补偿单价表》“土地坪”20元/㎡补偿标准给予堆砂场补偿的主张。首先，方鑫茂起诉状主张要求“依法判令被告支付沙场征地补偿款”。一是作为沙场征地补偿款，思茅区人民政府已经依法补偿土地所有权人和土地权利人，由于方鑫茂没有提交证据证明其是被征土地的所有权人和土地权利人，其主张要求被告支付沙场征地补偿款的理由不成立。二是庭审中方鑫茂主张思茅区人民政府应当补偿其“堆沙场土地平整费”与起诉状诉讼请求“沙场征地补偿款”并非同一概念，主张补偿的诉讼请求先后矛盾，不能统一。三是建设征地及移民安置“土地坪”补偿费与“堆沙场土地平整费”亦非同一概念。由于方鑫茂取得采砂许可在“封库令”下发禁止采砂之后，对方鑫茂主张要求思茅区人民政府支付沙场征地补偿款的理由和依据不符合政策和相关法律规定，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（六）项，第一百零二条之规定，判决如下：一、撤销普洱市思茅区人民政府2019年7月19日作出的思府决字[2019]1号《思茅区人民政府关于方鑫茂要求给予堆砂场补偿事宜的处理决定》第一项，即“一、撤销云仙乡人民政府与方鑫茂于2017年3月7日签订的《糯扎渡水电站专项补偿协议书》，并责令云仙乡人民政府于收到本决定之日起60日内追回已经支付的3万元补偿款”；二、驳回原告方鑫茂其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告方鑫茂承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 吴荣康二〇一九年十二月十七日书记员 速 娜附：本判决适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。