浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1662号上诉人（一审原告）钱武林，男，汉族，1962年11月17日出生，住浙江省嵊州市。上诉人（一审原告）樊雪芹，女，汉族，1964年2月18日出生，住浙江省嵊州市。两上诉人共同委托代理人袁吉儿，浙江剡城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）嵊州市人民政府，住所地浙江省嵊州市城南新区领带园区五路1号。法定代表人严钢，市长。委托代理人彭晶晶，嵊州市人民政府工作人员。委托代理人王江，浙江三惟律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）李军海，男，汉族，1968年8月6日出生，住浙江省嵊州市。被上诉人（一审第三人）陶林飞，女，汉族，1972年2月5日出生，住浙江省嵊州市。两被上诉人共同委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。钱武林、樊雪琴因诉嵊州市人民政府土地行政批准一案，不服绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月25日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原告钱武林、樊雪芹诉称，2005年6月30日，原嵊州市国土资源局与嵊州市××街道浦口村村民委员会签订嵊土征字〔2005〕7号《征地补偿协议》，将浦口村位于浦南××以东集体所有的面积为3.3337公顷的土地征收为国有。同年10月31日，浙江省人民政府批准同意嵊州市2005年度整理第二批次建设用地26.0551公顷，其中征收集体土地24.0664公顷，包括上××村的土地。第三人李军海、陶林飞夫妻系高山移民、原农村老房被拆除，根据政策可在城镇获得一块建房地基作为补偿，该地基位于上××村被征收土地内，当时规划为高山移民等被拆迁人的集中居住区，名为“浦新社区”。2008年7月30日，原告通过中介与第三人签订《转让协议》，受让第三人上述建房地基。双方依照协议履行付款、交付手续后，第三人却瞒着原告向被告申请宅基地，被告于2008年8月28日在嵊浦私土字（2008）第155号《嵊州市私人建房用地呈报表》（以下简称案涉155号批文）上批准同意其申请。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第152条、《浙江省农村宅基地管理办法》第4条等规定，宅基地使用权只存在于集体土地中，且限于本村村民，但案涉建房地基系国有土地，第三人也不属于浦新社区村民、浦新社区也不是一个“村”，被告上述宅基地审批行为适用法律法规错误。原告虽然不是案涉155号批文的行政相对人，但已受让该建房地基，系实际占有人和使用人。2016年第三人提起民事诉讼，要求原告返还案涉建房地基。嵊州市人民法院作出的（2018）浙0683民初3420号民事判决，将案涉155号批文作为认定基本事实的依据，从而对原告的房屋造价金额的认定有重大影响，故案涉155号批文与原告有重大利害关系。现原告作为《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条规定的利害关系人，起诉请求：1.撤销案涉155号批文；2.诉讼费由被告承担。一审法院认为，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政诉讼法上的利害关系，应当以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益为标准。且该“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。本案中，原告钱武林、樊雪芹以其已从第三人李军海、陶林飞处受让取得位于嵊州市××街道浦口集中安置区A4地皮、系案涉建房地基的实际占有人和使用人，被告嵊州市人民政府针对该建房地基向第三人作出的案涉155号批文的宅基地审批行为影响原告相关民事诉讼权利为由，起诉请求撤销被告所作宅基地审批行为。然现有证据不能证明原告已合法受让案涉建房地基，原告亦不能说明相关行政实体法律法规要求被告在作出被诉宅基地审批行为时必须考虑、尊重和保护其所主张的权利。故钱武林、樊雪芹与其所诉案涉155号批文的宅基地审批行为不具有行政法上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告资格，其起诉依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告钱武林、樊雪芹的起诉。钱武林、樊雪芹上诉称：一、土地审批行为作出时，上诉人是该土地的实际占有人和实际使用人。上诉人在上诉状中已经写明：2008年7月30日，上诉人受让第三人的地基（土地性质为国有），且钱货两讫，当日履行完毕。被上诉人2008年8月28日作出本案行政行为时，上诉人早已经是涉案地基的实际占有人和实际使用人。根据《民事诉讼法》第二十五条的规定，上诉人属于行政行为的利害关系人。二、一审法院以“利害关系亦限于法律上利害关系，不宜包括反射性利益受到影响之人”为由，曲解上诉人的利益是民事诉讼权利，上诉人的利益是涉案地基的实际占有人和实际使用人。案涉155号批文审批的土地性质应该为集体土地，而案涉土地性质为国有，李军海亦非涉案区域的居民或者村民，故李军海根本不是155号集体土地批文的合法审批对象，该批文存在错误。上诉人是这份错误批文的直接受害人，表现在于其系涉案国有土地的实际占有人和使用人，故上诉人与被上诉人作出案涉155号批文的行政行为具有法律上的利害关系。综上，请求：1、撤销一审裁定及案涉155号批文，或者发回重审；2、上诉费由被上诉人承担。嵊州市人民政府答辩称，坚持一审答辩意见。另补充如下：上诉人主体不适格。上诉人与答辩人作出案涉155号批文的行政行为没有法律上的利害关系，上诉人主张其是涉案地基的实际占有和使用人，但根据一审庭审及涉案民事判决情况可知，上诉人并未合法获得涉案地基，其与第三人签订的转让协议也被判决确认无效，该协议自始无效。故上诉人与答辩人所作出的案涉155号批文不具有法律上的利害关系。一审法院据此依法裁定驳回上诉人起诉，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。李军海、陶林飞答辩称：基本同意被告嵊州市人民政府的答辩意见。另，案涉协议已被生效判决确认为无效，虽然案涉土地为国有，但划拨给答辩人使用，系类似农村集体土地宅基地的安排，因为答辩人的原集体土地上的宅基地已经被收回。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。本院认为，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……上述法律规定的“与行政行为有利害关系”的判断标准是被诉行政行为与行政相对方或相关方所诉求的合法权益受到影响间有法律上的因果关系。而“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，而应该限定于其法律保护的特定利益受到直接影响的公民、法人或者其他组织。本案中，虽然上诉人系案涉地基的实际占有人和使用人，但在其提供的证据不足以证明其已对案涉地基享有物权的情况下，其实际占有和使用案涉地基的事实行为不能作为认定其与案涉行政行为有利害关系的依据，该利益不是案涉行政行为作出时必须考虑、尊重和保护的利益。一审认定上诉人与被诉行政行为不存在利害关系，并据此驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，钱武林、樊雪琴的上诉理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇一九年十二月十六日书记员  朱胤佐