山东省济宁市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）鲁08民终5550号 上诉人（原审原告):邹城市自然资源和规划局，住所地邹城市金山大道666号，统一社会信用代码11370883004322357P。 法定代表人：王永文，局长。 委托诉讼代理人：孙涛，山东法至上律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：山东振青房地产开发有限公司，住所地邹城市太平东路4888号，统一社会信用代码91370883166123879A。 法定代表人：周庆戈，经理。 委托诉讼代理人（特别授权）：王昭峰，男，汉族，1973年3月24日出生，住址山东省邹城市，该公司法律顾问。 上诉人邹城市自然资源和规划局因与被上诉人山东振青房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服邹城市人民法院(2019)鲁0883民初3114号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 邹城市自然资源和规划局上诉请求：1、请求二审法院依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，即判令被上诉人向上诉人支付国有建设用地使用权出让金402083.66元，自2002年7月1日起至被上诉人实际支付之日止，按照中国人民银行同期贷款利率向原告支付利息损失，或者发回重审；2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。1、案涉56万元款项指向性非常明确，该款项并非土地出让金，案涉合同各方均未作出以56万元款项转化出让金的意思表示，一审判决无权作出“该笔款项应转化成了第二份合同中出让金”的认定。《欧陆商城使用土地协议书》是上诉人、被上诉人、案外人邹城市凫山街道办事处前庙户营村村民委员会（下称：前庙村委会）签订的三方协议，被上诉人有偿使用案外人土地110亩，土地使用费每年26万元，地面附着物一次性补偿26万元，青苗补偿费一次性补偿4万元。协议书第三条明确约定了被上诉人应将2001年的土地补偿费26万元、地面附着物一次性补偿26万元、青苗补偿费一次性补偿4万元，共计56万元，一次性付给上诉人，再由上诉人转付给前庙村委会。案涉56万元的组成是非常明确的，与土地出让金是不同性质的两笔款项，土地使用费和补偿费用是针对原土地权利人的补偿，土地出让金是直接上交财政的，二者性质不同、功能不同，不能混为一谈。在协议中对该款项进行了明确的约定，不存在所谓的转化为土地出让金的情形。2、一审判决依职权认定《欧陆商城使用土地协议书》无效，根据合同相对性原理，56万元的款项是由前庙村委会实际收取，既使负有返还义务，也是由前庙村委会返还，而非上诉人。实际上，《欧陆商城使用土地协议书》签订后，前庙村委会将案涉土地交付给被上诉人使用，涉案土地上的附着物也已经由被上诉人清理完毕，并实际占有使用该土地。协议已经事实履行完毕，权利义务终结，返还的基础已经不存在。二、一审判决程序违法。1、一审判决漏列当事人。一审中，上诉人与被上诉人均未对《欧陆商城使用土地协议书》的效力提出异议，一审判决依职权对该协议的效力作出认定，因该协议是三方协议，前庙村委会是案涉56万元款项的实际收款人，应当追加协议书当事人即前庙村委会为本案第三人，合同无效的法律后果应由前庙村委会承受而非上诉人。依据《民诉法》第170条的规定，本案应当发回重审。2、一审判决违反“不告不理”原则。一审中，被上诉人没有提出反诉请求返还，也没有提出返还56万元款项的抗辩，一审判决直接作出56万元转化为土地出让金的认定，违反了“不告不理”的原则。 山东振青房地产开发有限公司辩称，1、欧陆商城用地为商住一体，当时，政府招商引资，集体性质的土地不符合开发商住一体的性质，政府决定收回土地后，出让给答辩人，2001年2月19日签订的【国有土地使用权出让合同】，该合同为合法有效。2、上诉人已收到的427万出让金中，2001年1月15日支付给上诉人出让金100万元，2001年2月8日支付给上诉人出让金100万元，也是在没签订【国有土地使用权出让合同】之前支付的，与2001年2月5日支付56万元的出让金是一样的。况且，在支付给上诉人的支付凭证上载明为购地款，并非上诉人所谓的土地使用费、地面附着物、青苗补偿款等。3、交付56万元的出让金的支付对象是上诉人，并非案外人，至于上诉人给案外人支付，与答辩人无关。国有土地的征用，上诉人支付给案外人相应的费用，也是正常的，但与答辩人没有关系。4、追加诉讼主体诉讼主体应该在举证期限内提出。上诉人在一审时，并没有提出追加第三人的请求，一审法院程序合法。 邹城市自然资源和规划局向一审法院起诉请求：1、请求依法判令被告向原告支付国有建设用地使用权出让金402083.66元，自2002年7月1日起至被告实际支付之日止按照中国人民银行同期贷款利率向原告支付利息损失；2、诉讼费用由被告承担。 一审法院认定事实：2001年2月4日邹城市土地管理局作为甲方，邹城市凫山街道办事处前庙户营村村民委员会作为乙方，邹城振青工贸有限公司作为丙方共同签订了《欧陆商城使用土地协议书》，双方约定丙方有偿使用方式使用双方诉争的110亩土地，以每年26万元的数额于每年的12月31日前通过土地管理局补偿给前庙村，同时一次性补偿地面附属物款26万元，青苗补偿款4万元，合计56万元。丙方于2001年2月10日前一次性付给甲方，由甲方转付给乙方。三方当事人分别在其合同项下加盖了公章，负责人签署了姓名，同时邹城市工业园区作为监督方加盖了公章，负责人也签署了姓名。2001年2月5日振青公司向邹城市土地管理局出具转账支票一张，金额56万元，邹城市土地管理局出具了票号为0316516山东省往来结算统一收据，时间载明的时间为2001年1月5日。2001年2月20日邹城市土地管理局将该款项转付给了邹城市凫山街道办事处前庙户营村村民委员会，该村委会出具了现金收据。2001年2月19日邹城市土地管理局与邹城市振青有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，该合同涉及的土地范围与上述《欧陆商城使用土地协议书》相同，土地性质为出让，期限为50年，土地出让金为每平方米63.71元，合计4672083.66元，包含了各有关部门收取的与用地有关的各项费用，如耕地开垦费、管理费、城市配套费和综合开发费等，除了上述出让金外不再收取任何费用。同时约定原来原被告签署的《土地使用条件》、《欧陆商城使用土地协议》是该合同的有效组成部分，邹城市土地管理局将以三通一平的土地出让给被告，被告于合同签订之日的10日内，以现金支票的形式交付土地出让金200万元，2001年12月30日前支付100万元，余款1672083.66元于2002年6月30日前全部付清。同时双方还对其他事项进行了约定，双方均在合同项下加盖公章和负责人印鉴。合同签订前后被告向原告交纳了部分出让费用，分别于2001年1月15日（票据记载2001年2月5日）交款100万元，2001年2月8日（票据记载2001年2月19日）交款100万元，2002年12月30日缴款74万元，2003年6月10日缴款53万元，2003年8月20日缴款100万元，合计427万元。自2012年至2019年原告向被告七次书面通知催要欠款，被告两次回复款数不对和已超付，双方形成纠纷，原告于2019年5月24日向法院起诉。 一审法院认为，双方当事人争执的主要焦点是：1、原被告双方签订合同的效力问题及被告2001年2月5日（票据记载的2001年1月5日）交于原告56万元，是否应包含在出让金之中？2、原告起诉利息损失是否符合法律规定？原被告与案外人之间2001年2月4日签订《欧陆商城使用土地协议书》系双方征地之前有偿使用土地依据，此时土地性质应为集体土地，该协议由于违背国家改变土地用途、涉农集体用地转为建设用地应办理审批手续的规定，应认定为无效合同。无效的合同对双方均无约束力，原告依据该协议交纳的各项费用应予返还。2001年2月19日原被告另行签订了《国有土地使用权出让合同》，将上述该土地改变性质实施出让，虽当时尚未办理土地收储、未改变土地性质，但后期改变了土地用途，进行了土地审批，双方签订的《国有土地使用权出让合同》合法有效。根据法律规定，土地征收补偿的范围包括土地补偿费、安置补助费已及地面附着物和青苗款等，该补偿内容属于法定补偿的范畴，原被告签订涉案该合同出让金4672083.66元中双方并未对补偿的56万元并未进行约定，也未对该笔款项进行返还，法院认为该笔款项应转化成了第二份合同中出让金，包含在了上述出让金之列。原告辩称该出让土地时间较久，操作不规范，该4672083.66元系政府出让土地纯收入，该款项中不包含被告交纳的56万元，但不能提交相关证据，被告交纳的土地出让费用已超出了合同约定的金额，法院对原告的诉讼请求不予支持。综上所述，依照《中国人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十四条、第四十七条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条、第十三条、第十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决：驳回原告邹城市自然资源和规划局对被告山东振青房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费减半收取3666元，由原告邹城市自然资源和规划局负担。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。 本院查明的事实和一审法院认定的事实相一致。 本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百五十一条：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”和《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”双方当事人与邹城市凫山街道办事处前庙户营村2001年2月4日签订《欧陆商城使用土地协议书》时，涉案土地性质应为集体土地，该协议书违反《中华人民共和国土地管理法》相关规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第五项：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”和第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还”。故涉案《欧陆商城使用土地协议书》无效，而山东振青房地产开发有限公司因该协议书向邹城市自然资源和规划局支付了56万元。当事人双方2001年2月19日签订的《国有土地使用权出让合同》第八条约定：土地使用权出让金合计4672083.66元，包含各有关部门收取的与用地有关的各项费用，如耕地开垦费、管理费、城市配套费和综合开发费等，山东振青房地产开发有限公司除支付上述出让金外，不再支付任何费用。因双方未对涉案56万元进行约定，邹城市自然资源和规划局亦未返还56万元。故涉案56万元可折抵部分土地使用权出让金。又因邹城市自然资源和规划局已将山东振青房地产开发有限公司向其支付的56万元作为补偿费转付给邹城市凫山街道办事处前庙户营村，邹城市凫山街道办事处前庙户营村不涉及本案土地使用权出让金纠纷，一审法院未予追加邹城市凫山街道办事处前庙户营村为第三人，并无不当。另外，一审法院认为该笔56万元款项转化成第二份合同中出让金，包含在涉案出让金之列，山东振青房地产开发有限公司交纳的土地出让费用已超出了合同约定的金额，因此驳回邹城市自然资源和规划局诉讼请求，未超出邹城市自然资源和规划局诉讼请求范围。 综上所述，邹城市自然资源和规划局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费7332元，由上诉人邹城市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘力红 审判员  胡玉松 审判员  张 鹏 二〇一九年十二月二十七日 书记员  汤 洋