广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1919号上诉人（（原审原告）：惠州市惠阳区良井镇桥背村委会老沙村民小组。负责人：杨远球，小组长。上诉人（原审原告）：惠州市惠阳区良井镇桥背村老沙经济合作社。负责人：杨远球，主任。被上诉人（原审被告）：惠州市惠阳区人民政府，住所地广东省惠州市惠阳区金惠大道5号。法定代表人：刘光滨，区长。上诉人惠州市惠阳区良井镇桥背村委会老沙村民小组（以下简称老沙村民小组）、惠州市惠阳区良井镇桥背村老沙经济合作社（以下简称老沙经济合作社）因诉被上诉人惠州市惠阳区人民政府行政复议不予受理纠纷一案，不服惠州市中级人民法院（2018）粤13行初42号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，1991年11月15日，良井镇桥背管理区老沙村与惠阳县良井镇人民政府签订《征地协议书》,“为了加速良井的开发，使良井的经济迅速发展，镇府需要征用一片土地给港商办厂”，征用土地的地点为龙尾、古坑尾。该协议书上盖有“惠阳县良井镇桥背管理区办事处”的印章并有良井镇桥背管理区老沙村代表“杨天锡、杨锦芳”的签名。1992年4月9日，良井镇桥背管理区老沙村（队）与惠阳县良井镇人民政府签订《征地协议书》：“为了加速良井的开发，使良井的经济迅速发展，镇府需要征用一片土地给港商办厂”，征用土地的地点为蚊子树、牛仔坑。该协议书上盖有“惠阳县良井镇桥背管理区办事处”的印章并有良井镇桥背管理区老沙村代表“杨锦芳”等人的签名。2018年5月22日，老沙村民小组、老沙经济合作社以惠阳区良井镇人民政府为被申请人，向惠州市惠阳区人民政府提出复议申请，复议请求为：“1.撤销被申请人内部作出的征收申请人土地决定及其相应的征收行为；2.确认被申请人与申请人惠阳区良井镇桥背村委会老沙村民小组分别于1991年11月15日、1992年4月9日签订的两份《征地协议书》无效；3.确认上项两份征地协议所涉土地仍由申请人使用。”2018年5月24日，惠州市惠阳区人民政府作出《不予受理通知书》（惠阳府行复〔2018〕20号），以“行政复议请求所涉的行政行为作出至今已超过二十年，参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第（二）款的规定”为由，决定不予受理行政复议申请。老沙村民小组、老沙经济合作社不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销惠州市惠阳区人民政府2018年5月24日作出的《不予受理通知书》（惠阳府行复〔2018〕20号）；2.责令惠州市惠阳区人民政府履行行政复议职责，立即受理其所提出的行政复议申请。原审法院认为，老沙村民小组、老沙经济合作社提起复议申请所针对的原行政行为实际就是涉案两份《征地协议书》。涉案两份《征地协议书》分别签订于1991年11月15日、1992年4月9日。2018年5月22日，老沙村民小组、老沙经济合作社向惠州市惠阳区人民政府提出复议申请，请求确认涉案两份《征地协议书》无效。虽然《中华人民共和国行政复议法》对于行政行为作出之日起可申请复议的最长期间未作规定，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于最长起诉期限的规定，当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长保护期限为该行政行为作出之日起20年。行政诉讼作为最终解决行政争议的法定救济途径，基于行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为可纳入行政复议期限亦不宜超过该行政行为寻求司法救济的最长保护期限。因此，惠州市惠阳区人民政府认为老沙村民小组、老沙经济合作社于2018年5月22日提出涉案行政复议申请、要求确认征地协议无效，超过寻求司法救济最长保护期限20年，并作出《不予受理通知书》（惠阳府行复〔2018〕20号），不予受理老沙村民小组、老沙经济合作社提出的行政复议申请，并无不当。另，行政复议不予受理决定实质上是对当事人救济权的拒绝，故对行政复议不予受理决定案件，应注意对可救济性的审查。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，老沙村民小组、老沙经济合作社请求撤销《不予受理通知书》（惠阳府行复〔2018〕20号），判令惠州市惠阳区人民政府重新作出行政复议决定，理据不足，原审法院不予采纳。综上所述，惠州市惠阳区人民政府就涉案行政复议申请作出不予受理的复议决定，程序合法，处理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回老沙村民小组、老沙经济合作社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由老沙村民小组、老沙经济合作社负担。老沙村民小组、老沙经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）行政复议与行政诉讼有本质区别，性质迥异的制度间不能移植。如果能相互移植，那么可否将行政复议范围大于行政诉讼的内容移植入行政诉讼呢？行政复议法并未规定行政复议的最长期限，行政复议是层级监督，上级对下级的层级监督不受时间限制，原审判决将行政诉讼中的最长期限制度移植入行政复议，明显欠缺法律依据。被告仍负有防止矛盾积累激化的义务，应当受理上诉人的行政复议申请。（二）涉案征地行为虽然已经开始——签订征地协议，但尚未完成（未取得广东省人民政府征地批复、未安置和交付土地、未登记为国有土地）。对尚未完成的征地行为申请行政复议，是因为行政复议有预防后续转移登记等违法行为的功能。尚未完成的行政行为，也不适用针对已完成行政行为的复议申请期限制度。（三）退一步说，上诉人的3项复议请求中，第3项“确认上诉人仍享有涉案土地使用权”，该确认请求也不同于撤销请求，不受复议申请期限的限制。征地协议中没有补偿安置条款，上诉人也没有得到征地安置，根据《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第四条第二款“……征地补偿安置费用未按规定支付的，社会保障费用未按规定落实的，被征地的单位和个人有权拒绝交付土地”的规定，上诉人有权拒绝交付土地。被上诉人惠州市惠阳区人民政府辩称：（一）涉案两份征地协议签订于2015年5月1日之前，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条，不属于可确认无效的范围。（二）上诉人超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的20年最长期限。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政复议纠纷，二审争议焦点是，被上诉人不受理上诉人行政复议申请是否正确。行政复议制度不仅是层级监督机制，更是权利救济机制，与行政诉讼制度类似，为了稳定社会秩序，行政复议可以参照行政诉讼法的最长保护期限制度，对复议申请作出一定期限限制，上诉人主张行政复议不受期限限制，不符合诚实信用原则，本院不予支持。对复议申请作出期限限制时，可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款。上诉人1991年、1992年与惠阳区良井镇人民政府签订征地协议后，长期怠于行使复议申请权，至2018年申请行政复议时已经超过26年，被上诉人参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，以上诉人超期申请为由不予受理，并无不妥。上诉人主张我国存在预防性行政复议，就未发生、未完成的行政行为亦可申请行政复议，不存在超期问题，至少行政复议请求中的确认请求不存在超期问题，因缺乏法律依据，本院不予支持。综上，原审判决正确，依法应予以维持。老沙村民小组、老沙经济合作社上诉请求撤销原判、改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠州市惠阳区良井镇桥背村委会老沙村民小组、惠州市惠阳区良井镇桥背村老沙经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年十二月十八日书记员  林希翱