浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1661号上诉人（一审原告）陈小雄，男，1966年6月25日出生，汉族，住浙江省缙云县。委托代理人吴津、蓝哲涵，浙江汇时律师事务所律师。被上诉人（一审被告）缙云县人民政府，住所地浙江省缙云县黄龙路38号。委托代理人李晋杰，缙云县壶镇镇人民政府工作人员。委托代理人陈庆峰，浙江博翔（缙云）律师事务所律师。陈小雄因诉缙云县人民政府土地行政强制一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年5月23日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告共兄弟四人，案涉被征收土地系原告父母承包，其父母死后，四兄弟尚未对该承包土地进行分割，2012年，因缙云县壶镇镇人民政府建设需要，准备对壶镇镇18号地块（包括原告案涉土地）进行征收，原缙云县国土资源局遂于2012年10月18日，向原告所在的壶镇镇坑沿村送达了听证告知书，告知了征收的内容、补偿和安置标准、要求听证的权利等相关事项。2012年11月7日，壶镇镇坑沿村召开了村民代表会议，会议同意原缙云县国土资源局拟定的征收补偿标准和安置方式，同意放弃听证。2012年12月25日，缙云县统一征地办公室与壶镇镇坑沿村签订了《征地补偿协议》。2013年4月12日，浙江省人民政府批准了包括壶镇镇坑沿村土地在内的《缙云2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（一）》，批准文号：浙土字C[2012]0059号。被告于2013年7月11日发布了《缙云县人民政府征收土地方案公告》[（2013）第17号]，原缙云县国土资源局于同日发布了《缙云县国土资源局征地补偿安置方案公告》[（2013）第17号]，并履行了相关手续。2014年7月22日，缙云县欣达城市建设开发有限公司向坑沿村支付了征地款。从2014年开始，相关青苗清点等征地政策处理工作一直在进行。由于原告与其哥哥陈小岳系同一承包户，2018年4月2日，缙云县壶镇镇坑沿村股份经济合作社将青苗款汇入原告哥哥陈小岳账户。原告遂起诉法院，请求：一、确认被告2018年实施征收原告陈小雄户坐落于华强路与安居西路交叉路口处承包地的强制行为无效；二、本案诉讼费用由被告承担。一审法院认为，2013年4月12日，浙江省人民政府批准了包括壶镇镇坑沿村土地在内的《缙云2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（一）》，被告于2013年7月11日发布了《缙云县人民政府征收土地方案公告》[（2013）第17号]，原缙云县国土资源局于同日发布了《缙云县国土资源局征地补偿安置方案公告》[（2013）第17号]，并履行了相关手续，系对案涉地块的征收已经开始。由于政策的处理工作一直在延续，并经村民委员会多次的讨论，对原告一家承包的土地征用款，原告所在的村委在2018年4月才落实到位，不存在农用地转用批准后，超过2年未具体实施征地补偿安置工作的情形，更不存在2018年对原告承包的土地才开始征收的行为，因此，原告称2018年才对原告承包土地进行征收，没有证据证实，其主张不予采信，对原告的起诉，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告陈小雄的起诉。陈小雄上诉称：一、上诉人已举证证明被上诉人于2018年才实施征收上诉人承包地行为，一审法院驳回起诉，缺乏事实和法律依据。一审法院认为，上诉人未能举证证明被上诉人于2018年才对上诉人承包地进行征收。壶镇镇人民政府作出的《政府信息部分公开告知书》明确载明，上诉人被征收土地为2012年征收项目，当年签订协议，2018年政策落地，开始实际征收，期间土地均为农户实际种植。该证据系相关政府部门出具的书面答复，能证明案件土地征收实施工作从2018年开始的事实，但一审法院未对该证据进行判断分析，直接不予采纳该份证据，缺乏理由和依据。二、被上诉人未举证证明其在两年内实施具体征地或用地行为，应当由其承担举证不能的法律后果。被上诉人虽提供了征收土地方案的公告和征地补偿安置方案的公告，但并未提供该公告在村里张贴公示的证据，无法证明其履行了法定的告知义务。而被上诉人在庭审中提供的收据，系案外人缙云县欣达城市建设开发有限公司支付给坑沿村的款项，其主张为政府支付的征地款，但收据数额与征地补偿安置方案中的征地款数额不一致，且收据并非正式的款项交付依据，无法证明被上诉人已经向坑沿村支付征地款的事实。被上诉人提供的村委会会议记录，更无法证明案涉青苗补偿政策处理工作一直进行中。三、实施具体征地或用地行为超过两年的，批准文件自动失效，被上诉人实施案涉征收行为明显无事实和法律依据，应当确认无效。《土地管理法》规定，“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。”而根据国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知（国土资发〔2004〕237号）第（十四）条和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第（十九）条规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》第二条更是进一步明确；“农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。”两年内未实施征地补偿安置方案或者两年内未用地，被上诉人只需要满足其中之一，其批准文件就会自动失效。被上诉人于2018年才发放青苗款，平整上诉人的承包地，其未在两年内实施征地补偿安置方案，更未在两年内用地，在批准后的五年内土地均由上诉人进行耕种，其批准文件依法早已失去效力。而一审法院不仅对实施征地行为的认定有误，也遗漏了对用地行为的审查，明显存在错误。综上，请求：一、撤销一审裁定，并改判支持上诉人的一审诉求；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。缙云县人民政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚。被答辩人陈小雄兄弟一共四人，案涉被征收土地系被答辩人父母以家庭为单位承包，因缙云县壶镇镇人民政府建设需要，准备对壶镇镇18号地块（包括被答辩人案涉土地）进行征收。2012年10月18日原缙云县国土资源局向坑沿村送达了听证告知书，告知了征收的内容、补偿和安置标准、要求听证的权利等相关内容。2012年11月7日坑沿村召开了村民代表会议，会议同意原缙云县国土资源局拟定的征收补偿标准和安置方式，同意放弃听证。2012年12月25日缙云县统一征地办公室与壶镇镇坑沿村签订了《征地补偿协议》。2013年4月12日浙江省人民政府批准了包括坑沿村土地在内的《缙云县2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（一）》，批准文号：浙土字C[2012]0059号。缙云县人民政府接到该批复后，于2013年7月11日发布了《缙云县人民政府征收土地方案公告》[（2013）第17号]，原缙云县国土资源局于同日发布了《缙云县国土资源局征地补偿安置方案公告》[（2013）第17号]，并履行了相关手续。2014年7月22日缙云县欣达城市建设开发有限公司向坑沿村支付了征地款。从2014年开始相关青苗清点等征地政策处理工作一直在进行。被答辩人与其哥哥陈小岳等家庭成员系同一承包户，青苗款已于2018年4月2日汇入其哥哥陈小岳账户，在具体征地实施过程中，答辩人不存在强制征收行为。二、被答辩人的上诉理由不能成立。首先，由于办公条件限制及档案管理制度不完善，导致相关单位工作人员将张贴公告的照片遗失，但不能仅凭未提供照片即来推定被答辩人没有履行法定的告知义务。结合被答辩人的一审诉状内容及一审庭审情况，其诉讼的理由系因“征地公告发布后一直未实施征地工作”，说明征地公告发布过，且被答辩人是完全知晓2013年7月1日被答辩人下发的（2013）第17号征地公告内容的。其次，案外人缙云县欣达城市建设开发有限公司系由缙云县国有资产投资经营有限公司于2002年7月4日注册成立的全资子公司，它的经营范围为土地开发、市政工程、土地储备。而本案案涉征地款由该公司转入坑沿村账户，系出于被答辩人授权而为之的行为。三、一审法院适用法律正确，诉讼程序合法。依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十九条和国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知（国土资发[2004]237号）第十四条的规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效，答辩人缙云县人民政府及相关单位具体实施征地补偿安置工作以来，该项工作从未间断过，处于连续实施状态，青苗费发放较晚是因壶镇镇人民政府与村民协商不一致的缘故，不存在征地方案经浙江省人民政府批准后超过2年未具体实施征地补偿安置工作，浙江省人民政府浙土字C[2012]0059号的批复意见仍然是有效的。被答辩人片面的认为浙江省人民政府的批准文件因超过两年已自动失效，属于对上述规定的错误理解。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据被上诉人提供的2014年9月至2017年10月坑沿村村委会《会议记录》所载讨论内容“安居西路青苗清点工作”“讨论决定安居西路征地青苗清点工作”“关于安居西路征地对象落实”“双委分配落实安居西路测量青苗办法”“关于失地保险（安居西路征用）名额56人对象落实”“安居西路征用村干部分工落实到户，分步分户做工作”“安居西路的征用”，并结合其提供的《丽水市农村集体经济组织统一收据》《农村信用社合作银行商业银行进账单》，可以认定案涉《缙云2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（一）》被浙江省人民政府批准后，缙云县人民政府、原缙云县国土资源局分别就征收土地方案、征地补偿安置方案等内容向被征收人进行了告知，坑沿村村委会亦就青苗的清点工作、关于失地保险名额56人对象落实等问题进行了多次的讨论，征地补偿款亦已支付给坑沿村委会及陈小雄所在户的户主陈小岳，即被上诉人一直在组织实施案涉征地工作，坑沿村村委会也一直配合被上诉人讨论解决相关问题。壶镇镇人民政府作出的《政府信息部分公开告知书》虽载明案涉土地“2012年签协议、2018年政策落地，开始实际征收，期间土地均为农户实际种植”，但该内容并不能推翻案涉征地工作一直在实施的事实。上诉人主张案涉征地工作直到2018年才开始实施，没有相关证据予以证明，其起诉缺乏事实根据，故一审据此裁定驳回其起诉，并无不当。综上，上诉人陈小雄的上诉理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇一九年十二月十九日书记员  朱胤佐