浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行初74号 原告周少华，男，1949年2月14日出生，汉族，住莲都区。 委托代理人吴津、王中杰，浙江汇时律师事务所律师。 被告庆元县人民政府，住所地庆元县石龙街26号。 法定代表人胡献如，县长。 出庭负责人李乘，副县长。 委托代理人陈朝军，庆元县人民政府工作人员。 委托代理人周伙荣，浙江菇乡律师事务所律师。 第三人庆元县城市建设发展有限责任公司，住所地庆元县松源街道濛州街137号。 法定代表人刘开锋，董事长。 委托代理人郑叶冲，浙江百山祖律师事务所律师。 原告周少华诉被告庆元县人民政府、第三人庆元县城市建设发展有限责任公司房屋拆迁管理行政合同一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年11月15日对本案进行了公开开庭审理。原告周少华及委托代理人吴津、王中杰，被告庆元县人民政府的出庭负责人李乘及委托代理人陈朝军、周伙荣，第三人庆元县城市建设发展有限责任公司的委托代理人郑叶冲到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告周少华诉称，被告于2009年9月30日发布了《关于印发庆元县E19-23东门巷地块旧城改造房屋拆迁实施细则的通知》（以下简称《实施细则》），启动了该地块的旧城改造工作，原告的房屋位于拆迁红线范围内。被告成立的庆元县旧城改造指挥部负责本次拆迁工作。原告于2010年6月3日与第三人签订了《产权调换协议》，其中第二条对原告实际被拆迁商业用房的面积为18.49㎡予以确认。2013年9月24日，庆元县旧城改造指挥部和第三人共同发布了《关于东门巷旧城改造地块商业用房产权调换最高限价等事项的公告》（以下简称《限价公告》）和《庆元县东门巷旧城改造地块产权调换选房办法》（以下简称《选房办法》），确定了濛洲街安置房最高限价为48944.3元/㎡，并且规定了如实际安置面积大于需安置面积，需要按最高限价进行安置的，不准对进深进行隔断（调整）。如确需对进深隔断（调整）的，不享受保护价面积和最高限价的优惠。因此，根据《限价公告》和《选房办法》的规定，原告基于自身经济能力的考虑，在2013年10月30日签订《庆元县东门巷旧城改造地块商业用房产权调换选房确认书》（以下简称《选房确认书》）时，原告选择了以实际被拆迁的18.49㎡作为本户商业用房安置。此后庆元县旧城改造指挥部向原告发出交房通知，并出具了《东门巷区块安置商铺计算清单》，根据清单计算显示被告交付的安置商业用房建筑面积达到了48.5853㎡，严重超过了原告在选房确认书中确定的安置面积。原告认为，被告应当按照选房确认书中确定的面积予以安置，由于现在安置的房屋面积远远超过安置面积，应当根据前述文件规定进行进深隔断，将18.49㎡套内面积的商铺交付原告。原告就此事曾多次与被告进行协商，被告却置之不理，请求：1、判令被告按照《选房确认书》中所选择的18.49㎡套内面积将庆元县濛洲街7号商业安置房进行进深隔断并交付使用；2、本案的诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交以下证据：1.原告身份证复印件，待证原告主体资格；2.产权调换协议及附件，待证原告的实际被拆除房屋面积，以及原告选择的安置商业用房建筑面积；3.东门巷区块安置商铺计算清单，待证安置建筑面积远大于原告选择的面积；4.关于东门巷旧城改造地块商业用房产权调换最高限价等事项的公告，待证被告出台的解决政策；5.庆元县东门巷旧城改造地块商业用房产权调换选房确认书，待证原告最终与被告确认的安置商业用房面积；6.庆元县人民政府关于成立庆元县旧城改造指挥部的通知（庆政发[2007]32号），待证庆元县旧城改造指挥部是由庆元县人民政府建立的事实。 被告庆元县人民政府答辩称，一、庆元县人民政府不是本案适格被告。根据原告与第三人签订《产权调换协议》，该协议的双方当事人为甲方拆迁人庆元县城市建设发展有限责任公司和乙方被拆迁人周少华。《产权调换协议》属于行政合同，应遵循合同相对性原则，庆元县人民政府不是案涉协议的相对方，所以被答辩人周少华将庆元县人民政府列为被告属于错列被告。二、周少华的诉讼请求不应得到支持。《产权调换协议》附件二（周少华户期房作为安置用房时的有关约定）中商业用房部分第五条约定，周少华选择建筑面积约40平方米作为安置商业用房；说明周少华户对商业用房产权调换面积超出安置面积部分是同意、接受的。现周少华对其接受并同意超过安置面积部分提出异议，要求对安置房进深进行隔断的要求违反了诚实信用原则。综上所述，被答辩人周少华要求对安置房进行进深隔断的诉讼请求，违反了诚实信用原则，其请求既无事实依据也无法律依据，恳请依法驳回周少华的全部诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：1.东门巷地块旧城改造房屋实施细则（庆政办发[2009]126号），待证东门巷地块房屋拆迁补偿安置的依据；2.《产权调换协议》、房屋拆迁许可证，待证协议双方为庆元县城市建设发展有限责任公司、周少华，庆元县人民政府不是本案的当事人；3.《产权调换协议》附件二（周少华户期房作为安置用房时的有关约定），待证周少华选择建筑面积约40平方米作为安置商业用房的事实；4.《关于东门巷区块安置房交房的通知》、《催告通知书》、《商业用房产权调换房源图》，待证庆元县老城区改造提升指挥部通知周少华户按《产权调换协议》约定办理交房手续，并通知周少华户补交差额房款的事实；5.不动产权证书，浙(2017)庆元县不动产权第0000676号，待证根据协议约定安置给周少华户位于165-2铺，安置面积为41.58㎡。 第三人庆元县城市建设发展有限责任公司述称，《产权调换协议》附件二《周少华户期房作为安置用房时的有关约定》商业用房部分第五条约定“乙方选择建筑面积约40平米为安置商业用房”；《选房确认书》约定“本户确定选择濛州街XX号商业用房，图上公示面积约41.91平米作为本户商业用房安置房”。该户安置的商业用房实际面积为41.58平米。二、原告认为其选择18.49平米作为其商业用房安置面积，这种主张缺乏依据。首先，《房屋拆迁产权调换协议》第三条已经考虑到将来期房的面积及面积变动的情形，故而作出了“期房的面积及面积变动双方另行约定于附件二”的约定，而附件二《周少华户期房作为安置用房时的有关约定》商业用房部分第五条约定了“乙方选择建筑面积约40平米作为安置商业用房”。这表明了，对于拆除18.49平米的商业用房，将来安置时面积超过18.49平米的情况，协议签订双方已经预期并且作出了初步约定。其次，选房确认前，庆元县东门巷旧城改造地块商业用房产权调换房源图已经进行过公告公示，原告系根据房源图所公示内容进行选房确认。而房源图所公示内容显示了濛州街商业安置房的面积41.91平米，没有18.49平米的商业安置用房。《选房确认书》上18.49平米是原告被拆除商业用房的面积，并非同意给其18.49平米面积的安置。再次，安置户选房确认前，庆元县旧城改造指挥部和答辩人出台了《限价公告》，其中第2条明确了“商业用房安置房源以公示的平面图上标示的店面为准”。三、依据《限价公告》第4条，“如实际安置面积大于需安置面积，需要按照最高限价安置的，不准对进深进行隔断（调整）。如确需对进深进行隔断（调整）的，不享受保护价面积和最高限价的优惠”。基于原《产权调换协议》及附件二约定，原告实际安置面积确实大于需要安置面积，在这情况下，实行两个方案的选择，其一是按照最高限价安置的，不准对进深进行隔断（调整）；其二是确需对进深进行隔断（调整）的，不享受保护价面积和最高限价的优惠。基于实际安置商业用房的状况，进深进行隔断（调整）不利于发挥安置资产效益的最大化，而且不可避免造成资源浪费。故而，选择这种履行方式不合理、不经济，而选择按照最高限价安置的方式，不仅有利于安置户、也有利于发挥资源效益最大化，当然，近年庆元商业用房行情的下滑，不应成为支持原告本案诉请履行方式的法定理由。综合以上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交了以下证据：公示的《产权调换房源图》原件，待证商业用房的选房面积。 对原告的证据，被告质证如下：证据1三性无异议；证据2与被告提交的证据2、3部分一致，待证事实不一致；证据3与原告的诉讼请求没有关联性；证据4、5真实性、合法性无异议，但安置过程中并未允许原告进深隔断；证据6真实性、合法性无异议，待证事实有异议，不能证明庆元县政府为本案适格被告。第三人质证如下：对证据4认为原告的选择权应以公示的平面图上标示的店面为准，原被告双方并未在选择进深隔断的安置方式达成一致意见，对其余证据无异议。 对被告的证据，原告质证如下：证据1三性无异议；证据2真实性、合法性无异议，对待证事实有异议，协议书虽然是第三人签订，整个安置工作却是由被告成立的旧城改造指挥部进行的；证据3没有原告方的签名，且2013年9月出台了新的政策规定允许安置对象作新的选择，新行为已经替代了协议；证据4真实性、合法性无异议，从另一方面证明是被告庆元县人民政府而非第三人组织实施安置行为；证据5真实性、合法性无异议，认为证明了被告最后给予的安置面积既不是协议书上的面积数也不是选房确认书上的面积数。第三人对被告的证据无异议。 原告对第三人的证据真实性、合法性无异议，但认为选房图上的建筑面积与最后给予原告的安置面积不一致。被告对第三人的证据无异议。 经庭审质证，本院对各方提交的证据认证如下：一、原告提交的证据1、2，真实性无异议，本院予以确认；证据3与本案无关联，不予采用；证据4、5真实性各方无异议，待证事实系本案争议焦点，本院将在后面的论述中综合认证；证据6真实性无异议，予以采信。二、被告提交的证据1和证据3-5真实客观，本院予以采信作为认定本案案件事实的依据；证据2真实性无异议，待证事实系本案争议焦点，将在后面论证。三、第三人提交的证据与被告提供的证据4部分一致，真实性本院予以认同。 经审理查明，2009年9月30日，被告庆元县人民政府发布《关于印发庆元县E19-23东门巷地块旧城改造房屋拆迁实施细则的通知》，作为该地块房屋拆迁补偿安置的依据。原告的房屋位于该项目红线范围内。2010年6月3日，第三人庆元县城市建设发展有限责任公司作为甲方、原告作为乙方签订了《房屋拆迁产权调换协议》，第二条约定乙方同意将坐落于濛州街XX号、松源街XX号的房屋交由甲方拆除，建筑面积为商18.49+住80.21㎡。该附件二商业用房部分第五条约定，乙方选择建筑面积约40㎡作为安置商业用房。2013年9月24日，庆元县旧城改造指挥部与庆元县城市建设发展有限责任公司共同发布《关于东门巷旧城改造地块商业用房产权调换最高限价等事项的公告》，第二条规定，商业用房安置房源以公示的平面图上标示的店面为准；第三条规定，“安置户应选择与需安置面积相近的店面…。如实际安置面积大于需安置面积，需要按最高限价安置的，不准对进深进行隔断（调整）。如确需对进深进行隔断（调整）的，不享受保护价面积和最高限价的优惠。”同年10月30日，《庆元县东门巷旧城改造地块商业用房产权调换选房确认书》明确周少华户选择濛州街⑦号商业用房、图上公示面积约18.49㎡作为本户商业用房安置房，并标有“本《选房确认书》庆元县旧城改造指挥部予以确认”字样和庆元县旧城改造指挥部公章。2017年1月10日，庆元县老城区改造提升指挥部向原告发送《关于东门巷区块安置房交房的通知》，并于2018年9月14日向原告发送《催告通知书》，通知原告办理结算、交房手续，补交差价1241738.68元。对原告的拟安置商业用房不动产权证上所载建筑面积为60.88㎡，套内建筑面积41.58㎡。原告对商业用房安置面积有异议，诉至法院，要求被告按照《选房确认书》中所选择的18.49㎡将商业安置房进行进深隔断并交付使用。 另查明，庆元县人民政府于2007年4月23日发布《关于成立庆元县旧城改造指挥部的通知》（庆政办发[2007]32号），成立庆元县旧城改造指挥部。 本院认为，本案的争议焦点有二，一是庆元县人民政府是否为本案适格被告，二是原告要求按照《选房确认书》的安置面积进行进深隔断依据是否充分。 关于焦点一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此，庆元县人民政府是负责本辖区房屋征收与补偿工作的责任主体。案涉《产权调换协议》及《选房确认书》均为在东门巷地块旧城改造过程中签订的补偿安置相关约定，庆元县城市建设发展有限责任公司虽然是《产权调换协议》名义上的合同相对方，但从《实施细则》《限价公告》等安置相关文件及具体安置工作的延续性来看，安置工作实际上由庆元县旧城改造指挥部组织实施。而庆元县旧城改造指挥部是庆元县人民政府审批组建的不具有独立承担法律责任能力的临时机构，其作出行政行为的法律后果应由庆元县人民政府承担。故庆元县人民政府是本案的适格被告，被告的相关抗辩意见本院不予采纳。 关于焦点二，本院认为，房屋征收补偿协议作为行政协议，具有合同属性，一经签订双方都应当按照约定履行。在《产权调换协议》履行过程中，庆元县旧城改造指挥部通过发布《限价公告》的方式，赋予安置户对店面是否进行进深隔断（调整）的选择权。其后，原告通过签订《选房确认书》，重新选择以自身被拆除的18.49㎡作为安置面积。因此，2010年签订的《产权调换协议》已经因《限价公告》的发布和《选房确认书》的签订发生了实质变更。原告要求被告按照《选房确认书》上确认的面积进行进深隔断安置，就协议本身而言具有正当性。但行政协议同时具有行政属性，基于安置商业用房结构的实际情况，如果按照原告所请进行进深隔断必将造成资源浪费，损害公共利益，故对原告的诉讼请求，本院不予支持。但对于原告未能按照《选房确认书》之约定得到安置补偿，被告庆元县人民政府应当充分考虑各种因素和各方情况，及时采取另行安置或补偿等补救措施。 综上，被告庆元县人民政府未按照约定履行对原告的安置补偿，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款之规定，判决如下： 一、责令被告庆元县人民政府就未能按照约定履行安置事宜，对原告周少华采取补救措施。 二、驳回原告周少华的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由被告庆元县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  朱建民 审 判 员  邹一峻 人民陪审员  梁宇光 二〇一九年十二月十九日 代书 记员  饶文俊