山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁10行终109号上诉人（原审原告）威海市环保科技服务有限公司，统一社会信用代码913710021666852145，住所地威海市环翠区光明路94号。法定代表人张惠斌，总经理。委托代理人任维斌，山东隆润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）威海市环翠区应急管理局，统一社会信用代码11371002MB2858916K，住所地威海市海滨中路26号。法定代表人梁英杰，局长。出庭负责人战振义，副局长。委托代理人刘玉洁，山东弘誉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）威海市环翠区人民政府，住所地威海市新威路75号。法定代表人徐明，区长。委托代理人王军，威海市环翠区司法局科长。委托代理人国辉，山东弘誉律师事务所律师。上诉人威海市环保科技服务有限公司（以下简称威海环保公司）因与被上诉人威海市环翠区应急管理局（以下简称环翠应急管理局）、威海市环翠区人民政府（以下简称环翠区政府）行政处罚及行政复议一案，不服威海市环翠区人民法院(2019)鲁1002行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，因机构改革，原威海市环翠区安全生产监督管理局（以下简称原环翠区安监局）职责经整合并入新组建的环翠应急管理局。2018年5月17日，原环翠区安监局配合威海市安全生产监督管理局安全生产异地执法检查组进行安全生产执法检查，发现威海环保公司存在下列问题隐患：1、总配电室门设置不当；2、职业病危害告知卡填写不规范；3、缺少风险点、风险级别、管控措施、应急措施及责任人告知；4、车间配电室缺少防护用品、挡鼠板、绝缘垫；5、未按照规定及时向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目；6、未按照规定对本企业的有限空间进行辨识。原环翠区安监局遂作出现场检查记录，并针对上述存在的6个问题，现场下达《责令限期整改指令书》，责令威海环保公司于2018年6月7日前将上述问题整改完成；其中第5、6项接受进一步调查处理。同日，原环翠区安监局分别对威海环保公司危险废物处置中心主任张宏杰、危险废物处置中心安全负责人陈相生进行询问，并制作询问笔录，笔录中该二人均认可威海环保公司并未按照规定向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目，并未按照规定对清渣池进行有限空间辨识。原环翠区安监局经过调查，认为威海环保公司未按照规定及时向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目，并未按照规定对本企业有限公司进行辨识的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国职业病防治法》（以下简称《职业病防治法》）第十六条第二款、《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》（国家安监总局令59号）第七条的规定，于2018年5月21日予以立案。2018年5月22日，原环翠区安监局分别作出（威环）安监罚告（2018）13-1号《行政处罚告知书》、（威环）安监听告（2018）13-1号《行政处罚听证告知书》，告知威海环保公司拟对其作出的处罚及其有权陈述、申辩和要求听证。后原环翠区安监局经过听证、陈述申辩意见复核、行政处罚集体讨论等程序，于2018年6月15日作出（威环）安监罚（2018）13-1号行政处罚决定书。后威海环保公司对该行政处罚决定不服，于2018年7月6日向区政府申请行政复议。区政府审理后认为，（威环）安监罚（2018）13-1号行政处罚决定书程序违法，撤销了（威环）安监罚（2018）13-1号行政处罚决定书，责令原环翠区安监局依法重新作出处理。威海环保公司对上述复议决定及处罚决定不服，向原审法院提起行政诉讼。后威海环保公司于2018年11月14日向原审法院提出撤诉申请。原审法院于2018年11月15日作出行政裁定书，裁定予以准许。2018年12月10日，原环翠区安监局作出（威环）安监罚告（2018）13-4号《行政处罚告知书》，拟对威海环保公司作出警告、处人民币90000元罚款和8000元罚款的行政处罚。同日，作出（威环）安监听告（2018）13-3号《行政处罚听证告知书》。2018年12月14日作出（威环）安监听通（2018）13-3号《行政处罚听证会通知书》并于12月17日进行听证会公告。2018年12月24日，原环翠区安监局举行听证会进行听证。后经行政处罚集体讨论，于2018年12月28日作出（威环）安监罚（2018）13-3号《行政处罚决定书》。威海环保公司对上述行政处罚行为不服，于2019年1月23日向环翠区政府提出行政复议申请。2019年1月30日，环翠区政府作出威环政复受字（2019）3号行政复议受理通知书，对威海环保公司的申请予以受理，并向其送达。后环翠应急管理局向环翠区政府提交了行政复议答复书及证据材料。2019年3月22日，环翠区政府作出威环政复延字（2019）3号行政复议延期审理通知书，告知各方当事人该案行政复议决定延期30日作出。2019年4月17日，环翠区政府作出威环政复决字（2019）3号《行政复议决定书》，维持环翠应急管理局作出的（威环）安监罚（2018）13-3号《行政处罚决定书》。威海环保公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼。另查，2018年6月13日，原环翠区安监局对（威环）安监责改（2018）55号责令限期整改指令书要求整改内容的整改情况进行复查，作出（威环）安监复查（2018）55号《整改复查意见书》，认定威海环保公司能够按照责令改正意见书要求对检查中发现的全部6个问题进行整改。原审法院认为，《职业病防治法》于2018年被修正，自2018年12月29日起发布实施，而涉案行政处罚决定于2018年12月28日作出，故应当适用《职业病防治法》（2017年版）。根据《职业病防治法》（2017年版）第九条第二款、《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第四条之规定，原环翠区安监局作为县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内职业病防治和工贸企业有限空间作业安全实施监督管理的法定职责。本案争议的焦点问题在于，原环翠区安监局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法正确。首先，原环翠区安监局作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分。根据《职业病防治法》（2017年版）第十六条之规定，国家建立职业病危害项目申报制度，威海环保公司作为危废处理企业，应当及时、如实向原环翠区安监局申报产生职业病危害的项目，履行相关义务。本案中，威海环保公司工作场所存在职业病危害因素22项，但至2018年5月17日执法机关对其安全生产执法检查时，威海环保公司并未及时、如实申报上述危害项目，存在违法行为。《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第七条规定，工贸企业应当对本企业的有限空间进行辨识，确定有限空间的数量、位置以及危险有害因素等基本情况，建立有限空间管理台账，并及时更新。本案中，根据现场检查记录、询问笔录、工作场所职业病危害因素检测报告书、现场照片等证据，能够证实威海环保公司存在未对本企业的有限空间进行辨识的违法行为。故原环翠区安监局依据调查情况作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分。其次，原环翠区安监局作出的行政处罚适用法律正确、处罚适当。《职业病防治法》（2017年版）第七十一条规定，用人单位违反本法规定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，给予警告，可以并处五万元以上十万元以下的罚款：（一）未按照规定及时、如实向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目的…。《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第三十条规定，工贸企业有下列情形之一的，由县级以上安全生产监督管理部门责令限期改正，可以处3万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以下的罚款：（一）未按照本规定对有限空间作业进行辨识、提出防范措施、建立有限空间管理台账的；…。本案中，威海环保公司存在未按照规定及时向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目、未按照规定对本企业的有限空间进行辨识的违法行为，原环翠区安监局根据上述法律、规章规定，结合《山东省安全生产行政处罚自由裁量基准》编号第309第3档、编号第185第1档的裁量标准的规定，综合考虑威海环保公司的违法事实、情节后，决定给予其警告、处人民币90000元和8000元罚款的行政处罚适用法律正确、处罚适当。此外，原环翠区安监局作出涉案行政处罚前，履行了调查取证、告知陈述、申辩和听证、公开举行听证、对陈述申辩意见进行复核等行政处罚程序，在法定期限内作出处罚决定，故被诉行政处罚行为程序合法。对于威海环保公司提出其在原环翠区安监局责令限期改正期限内按期完成整改并通过复查，及时纠正违法行为，没有造成危害后果，不应予以处罚的主张，对此，原审法院认为，责令改正或限期改正违法行为系行政机关在实施行政处罚过程中对违法行为人发出的一种作为命令，是行政主体为维持法定秩序而责令违法行为人履行既有的法定义务或停止、纠正违法行为，消除不良后果，恢复原状的行政行为，目的在于促使违法行为人承担责任，避免违法行为的再次发生或是造成其他危害后果等。本案中，原环翠区安监局在对威海环保公司作出责令限期改正指令后，经过进一步的调查，作出警告和罚款的行政处罚，并无不当。虽然《中华人民共和国行政处罚法》二十七条第二款规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。但本案威海环保公司并未依法履行《职业病防治法》（2017年版）和《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》规定的用人单位应当依法履行的责任和义务；其在责令限期整改期限内完成整改亦不属于主动消除或者减轻违法行为危害后果的情形。原环翠区安监局在威海环保公司违法行为事实清楚的情形下，根据法律规定，认定威海环保公司不符合不予处罚，或者适用依法从轻或者减轻行政处罚的情形，符合法律规定，并无不当。对于威海环保公司提出原环翠区安监局在2017年之前从未到威海环保公司进行安全生产检查，没有就行政处罚的事项给予威海环保公司指导和整改的机会，系履行职责不到位的主张，于法无据，原审法院不予支持。环翠区政府在收到威海环保公司的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》（《以下简称行政复议法》）及其实施条例的规定，履行了受理、答复通知等法定程序义务。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，按照法律规定依法向各方当事人送达了行政复议决定延期通知书，后根据审查查明的事实，于法定延长期限内作出行政复议决定书，依法送达各方当事人。且威海环保公司对行政复议程序并无异议，故行政复议程序合法。威海环保公司要求撤销复议决定的诉讼请求，理由不当，原审法院不予支持。综上，被诉行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当。环翠区政府作出的行政复议决定程序合法。威海环保公司的诉讼请求理由不当，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回威海环保公司的诉讼请求。上诉人威海环保公司不服原审判决，上诉称，一、被诉行政处罚决定存在以下问题：1、认定事实不清，未认定上诉人所具有的依法不予行政处罚的重要情节；2、适用法律不当，不应对上诉人进行行政处罚，其简单化、一刀切的执法，严重背离中央精神，不符合行政处罚法的原则和规定，上诉人一贯重视安全生产，十九年来从未发生过安全事故，一直是全省同行业安全生产和规范性运行的榜样；3、程序违法；4、处罚原因是因为上诉人没有接待好他们；5、环翠应急管理局在本案处罚前从未对上诉人企业进行监督与指导。二、涉诉行政复议决定对被诉行政处罚决定未予纠正，应予撤销。综上，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人环翠应急管理局答辩称，1、被诉行政处罚决定认定事实清楚。上诉人存在总配电室门设置不当、未按照规定对本企业有限空间进行辨识等问题隐患，上诉人对此未予否认。这些问题隐患依法应当予以处罚，上诉人主张其具有不予处罚的重要情节，没有法律依据。2、被诉行政处罚决定适用法律准确。根据《职业病防治法》第十六条第二款、第七十一条第（一）项、《山东省安全生产行政处罚自由裁量基准》编号309第3档，被上诉人环翠应急管理局对上诉人未按照规定及时向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目的情况，经原环翠区安监局案审会集体讨论处罚为中间档次9万元；对上诉人未按照规定对本企业的有限空间进行辨识的情况，根据《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》（国家安监总局令59号）第七条、第三十条第（一）项、《山东省安全生产行政处罚自由裁量基准》编号185第1档裁定裁量标准，经原环翠区安监局案审会集体讨论决定处罚8000元。3、被诉行政处罚行为程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人环翠区政府答辩称，1、涉诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。2、环翠区政府对上诉人提出的行政复议申请的受理、延期审理、审查以及复议决定的作出与送达均符合《行政复议法》的相关规定，复议程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审证据已随案移送本院，经审查，本院同意原审判决对证据的认证意见以及据此确认的案件事实。二审期间，上诉人对涉诉行政复议行为的程序无异议。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十七条的规定，行政处罚是否适当属于司法审查内容，故本案审查对象不仅包括被诉行政处罚行为认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法，还应包括处罚是否适当。涉案行政处罚决定于2018年12月28日作出，当时有效的法律规范为2017年版《职业病防治法》，故本案应适用2017年版《职业病防治法》。《职业病防治法》（2017年版）第十六条第二款规定：“用人单位工作场所存在职业病目录所列职业病的危害因素的，应当及时、如实向所在地安全生产监督管理部门申报危害项目，接受监督。”第七十一条第（一）项规定：“用人单位违反本法规定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，给予警告，可以并处五万元以上十万元以下的罚款：（一）未按照规定及时、如实向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目的；”根据上述规定，上诉人作为危废处理企业，应当及时、如实向原环翠区安监局申报产生职业病危害的项目。上诉人工作场所存在职业病危害因素22项，但至2018年5月17日执法机关对其安全生产执法检查时，其并未及时、如实申报上述危害项目，违反上述法律规定。根据《山东省安全生产行政处罚自由裁量基准》编号第309第3档，未申报或者有3项及以上产生职业病危害的项目的未按照规定及时、如实向安全生产监督管理部门申报的，责令限期改正，给予警告，可以并处8万元以上10万元以下的罚款。本案中，山东天弘质量检验中心有限公司出具的上诉人《工作场所职业病危害因素监测报告书》可以证实，上诉人工作场所存在22项职业病危害因素，以上22项职业病危害因素均未申报，原环翠区安监局对其作出警告、罚款90000元的行政处罚，处罚适当。《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第七条规定：“工贸企业应当对本企业的有限空间进行辨识，确定有限空间的数量、位置以及危险有害因素等基本情况，建立有限空间管理台账，并及时更新。”第三十条第（一）项规定：“工贸企业有下列情形之一的，由县级以上安全生产监督管理部门责令限期改正，可以处3万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以下的罚款：（一）未按照本规定对有限空间作业进行辨识、提出防范措施、建立有限空间管理台账的；”本案中，根据被上诉人提交的证据可以证实上诉人未对其企业的有限空间进行辨识。根据《山东省安全生产行政处罚自由裁量基准》编号185第1档，未按照本规定对有限空间作业进行辨识，责令限期改正，可以处1万元以下的罚款。原环翠区安监局根据上述规定，对上诉人作出警告并处罚款8000元的行政处罚决定，处罚适当。上诉人以被上诉人环翠应急管理局未对上诉人企业进行告知、监督与指导以及涉案行政处罚决定未考虑上诉人对违法问题进行整改到位的情况为由，主张涉案行政处罚决定处罚不当，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。原环翠区安监局经调查取证后，告知当事人拟对其进行的行政处罚及其享有的陈述、申辩、听证权利，经听证、集体讨论后，在法定期限内作出被诉行政处罚决定书，程序合法。综上，原审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人威海市环保科技服务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  宋智慧审判员  宫晓燕二〇一九年十二月二十七日法官助理宫凡舒书记员汤静静