安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖11行初111号原告张丽，女，1965年8月5日出生，汉族，住安徽省凤阳县。委托代理人夏登志（系张丽丈夫），男，1963年11月2日出生，汉族，住址同上。委托代理人沈国松，北京盈科（合肥）律师事务所律师。被告凤阳县人民政府，住所地安徽省凤阳县惠政路西，统一社会信用代码11341126394375875B。法定代表人罗圣权，该县县长。委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。委托代理人李国峰，安徽明都律师事务所律师。原告张丽不服被告凤阳县人民政府作出的房屋征收补偿决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告张丽及其委托代理人夏登志、沈国松，被告凤阳县人民政府的出庭负责人朱震副县长及其委托代理人赵雷雨、李国峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。凤阳县人民政府于2019年4月30日对张丽作出凤政房征补决字〔2019〕20号《凤阳县人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称《征收补偿决定》），决定：一、对被征收人上述位于本次征收范围内的房屋进行征收。征收补偿方式，根据《老城区城河改造地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）的规定，给予货币补偿或产权调换：（一）货币补偿方式：被征收人应得的货币补偿数额为：1.房屋评估价值为550810元；2.庭院式公摊补助为88754元（107.58㎡×5500元×15%）；3.增购补助为33000元（1650×20㎡）。合计672564元。（二）产权调换方式：1.被征收房屋及其装潢附属物和补助的价值：根据安徽省新卓越房地产评估咨询有限公司对房屋的评估，房屋估价共计550810元，庭院式公摊补助88754元，总价值639564元。2.产权调换房屋的价值：就近安置，安置房位于万福花苑一套：6号楼1单元302室住宅（期房），建筑面积约126㎡，其中106㎡，安置房单价为5250元／㎡，价值计556500元。政策内优惠增购20㎡，优惠价为4300元／㎡，计86000元，该套房屋价值为642500元。综上，被征收人如选择产权调换，被征收人应向房屋征收部门支付房屋差价款2936元。二、搬迁补助费、临时安置过渡补助费按下列方式计算发放：（一）搬迁补助费共1600元（800元×2），与被征收房屋补偿款同时支付。（二）临时安置过渡补助费：1.选择货币补偿方式：临时安置过渡补助费为6454元（107.58㎡×10元／㎡·月×6个月），与被征收房屋补偿款同时支付。2.选择产权调换方式：被征收人自行解决周转用房的，过渡期暂计12个月，自房屋搬迁腾空之日起计算，临时安置过渡补助费为12815元（106㎡×10元／㎡·月×12与1.58㎡×10元／㎡·月×6之和），与被征收房屋补偿款同时支付。三、被征收人应当自收到本决定书之日起十五日内，就上述补偿安置方式进行选择，与县房屋征收办公室办理房屋征收补偿安置和移交等手续，将上述其在本次征收范围内的房屋腾空搬迁，并交付房屋征收实施单位拆除。逾期不选择的，视为被征收人选择货币补偿方式，被征收房屋的货币补偿款、搬迁补助费、临时安置过渡补助费等款项将提存于凤阳县公证处，由被征收人凭法定证明文件前往领取。同时交待了被征收人享有行政复议或行政诉讼的权利和期限。原告张丽诉称，2019年4月30日，凤阳县人民政府作出《征收补偿决定》，其拥有的五星巷2-2号房屋位于征收范围内并应予以补偿。凤阳县人民政府对该房屋单方面作出的《征收补偿决定》，存在诸多实体与程序的违法之处：1、《征收补偿决定》作出的程序违法。凤阳县人民政府于2018年7月23日作出《凤阳县人民政府关于老城区8号街坊地块棚户区改造项目房屋征收决定》【凤政（2018）35号，以下简称：《征收决定》】并公告，其已在法定期限内提起行政诉讼请求判令确认《征收决定》违法并撤销。其诉凤阳县人民政府征收决定一案已上诉至安徽省高级人民法院，目前还在审理过程中，《征收决定》的效力仍有待司法审查的确认。因此，凤阳县人民政府在判决未生效的情况下即作出了《征收补偿决定》程序违法；2、《征收补偿决定》适用法律错误，不具有法律效力。凤阳县人民政府作出的《征收补偿决定》是根据《老城区8号街坊地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简秒《补偿方案》）制定的。但该份《补偿方案》依据之一《凤阳县城市规划区内房屋征收货币化安置实施细则（试行）》生效时间为2016年2月2日，仅试行两年，即截止至2018年2月2日失效。因此，凤阳县人民政府于2019年4月30日作出的《征收补偿决定》依旧适用失效的法律文件，不具有法律效力；3、凤阳县人民政府未按照法定程序确定评估机构，程序违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十条的规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。凤阳县人民政府在选定评估机构时，既没有组织征集其及其他被征收人的意见建议，也没有在选定评估机构后依法进行公示，剥夺了被征收人的法定权利，违反了法定程序；4、案涉房屋评估前未履行调查、认定等程序，不能作为《征收补偿决定》的依据。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条的规定，房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，凤阳县人民政府仅公示了房屋初步评估结果，但并未向其送达房屋征收补偿分户评估报告。初步评估载明张丽的房屋建筑面积为146.12平方米，评估总价值为748134元，而《征收补偿决定》记载其房屋面积为107.58平方米，评估总价值为550810元，两者自相矛盾。同时，根据《征补条例》第二十四条规定，案涉房屋在评估前未履行调查、认定、处理等程序，因此，凤阳县人民政府作出的《征收补偿决定》事实不清，主要证据不足；5、《征收补偿决定》送达程序违法。根据《征补条例》第二十六条的规定，凤阳县人民政府作出的征收补偿决定应在征收范围内予以公告，但凤阳县人民政府并未依法将《征收补偿决定》予以公告，侵犯了其合法权利。综上，为维护其合法权益，请求依法确认《征收补偿决定》违法并予以撤销，本案诉讼费由凤阳县人民政府承担。张丽向本院提供了以下证据：证据1、《征收补偿决定》，证明凤阳县人民政府作出本案的被诉行政行为，违反了《征补条例》规定，是违法的行政行为，同时证明其诉讼主体资格。证据2、张丽诉凤阳县人民政府征收决定一案（2019）皖11行初12号行政判决书及上诉状，证明《征收决定》的效力仍有待司法审查的确认，凤阳县人民政府在行政判决未生效的情况下作出《征收补偿决定》程序违法。证据3、《补偿方案》，证明《征收补偿决定》适用法律错误，不具有法律效力。证据4、2018年12月6日关于房屋评估结果的公示，证明《征收补偿决定》记载其房屋面积与公示表中的征收房屋面积明显不符，且未进行房屋征收补偿分户评估报告送达及公示。证据5、照片一组（包括房屋内部和外部现状，凤阳县目前商品房销售价格，均是备案公示价格），证明其目前居住现状，其居住的房屋与被征收范围内公告内容及征收行为之间存在法律上的不公平性；凤阳县临近区域备案价格为8500-12000元，凤阳县人民政府作出的《征收补偿决定》及评估价格明显存在错误且不公平。被告凤阳县人民政府辩称，1、其作出的《征收补偿决定》主体适格。《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议……，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定……。依据上述规定，其依法有权作出涉案房屋《征收补偿决定》，主体适格；2、案涉《征收决定》的合法性已经人民法院生效法律文书确认，因此，张丽提出的《征收决定》违法的事实理由不能成立；3、《凤阳县城市规划区内房屋征收货币化安置实施细则（试行）》增加了被征收人的安置途径，该细则并未对被征收人的权益造成任何负面影响，虽然试行二年，但之后已经正式实施，细则内容并未违反法律法规的强制性规定，《补偿方案》依据该细则做对应补偿亦未违反法律规定；4、按照被征收区域被征收人意见和多数决定的方式，确定安徽省新卓越房地产评估咨询有限公司作为案涉房屋的评估机构，评估机构的选定没有违反法律规定。《补偿方案》中对于房屋的价值评估异议救济途径已经明确予以载明，充分保障了被征收人的合法权益。另外，评估机构选定后进行公示并非《征补条例》规定的法定程序；5、由于张丽拒绝配合评估前的入户调查程序，凤阳县房屋征收办公室于2019年3月11日向张丽送达入户调查、测量风险告知书，张丽拒绝接收，导致该程序未能正常实施，现张丽以评估前程序违法为由提起诉讼理由不能成立。评估总值748134元的评估报告系按照评估机构测绘的房屋实际面积146.12平方米进行评估，2019年3月12日凤阳县城市管理行政执法局作出的《限期拆除决定书》认定其中部分房屋属于违法建设，后又按照张丽房产证证载面积107.58平方米予以重新评估，价值为550810元。因此，《征收补偿决定》认定的房屋评估价值事实清楚，依据充分；6、案涉《征收补偿决定》在作出后，已通过邮寄方式送达给张丽，并在被征收区域予以公示。张丽诉称的《征收补偿决定》送达程序违法理由不能成立。综上，其作出的《征收补偿决定》认定事实清楚、依据充分、保障了张丽的合法权益。张丽请求撤销的事实和理由不能成立，请求依法驳回张丽的诉讼请求。凤阳县人民政府在法定举证期限内向本院提供如下证据：证据1、《征收决定》、《补偿方案》、红线图、凤阳县人民政府门户网站《凤阳县人民政府关于老城区8号街坊地块棚户区改造项目房屋征收决定公告》打印件、征收公告照片、安徽省高级人民法院（2019）皖行终982号行政判决书、凤政（2016）3号《凤阳县城市规划区内房屋征收货币化安置实施细则（试行）》、凤政（2016）31号《凤阳县人民政府关于调整凤阳县城市规划区内征收集体土地房屋、其他附属物等补偿标准和凤阳县国有土地上房屋、其他附属物等补偿标准的通知》、凤政（2019）19号《凤阳县人民政府关于印发凤阳县城市规划区内房屋征收货币化安置实施细则的通知》各一份，证明其于2018年7月23日作出《征收决定》、制定《补偿方案》并予以公告。张丽房屋在本次征收范围内；评估机构选定及《补偿方案》符合法律规定；涉案《征收决定》经行政诉讼审理查明符合法律规定。证据2、《国有土地上房屋征收与补偿评估测绘委托合同书》一份，证明经被征收人多数决定，确定安徽省新卓越房地产评估有限公司作为涉案房屋的评估机构，评估机构及评估人员均具备法定资质。证据3、房地产估价报告（表格式、叙述式）、《房产、装璜及附属物估价结果一览表》、房产平面图、评估报告送达回证、送达照片、公示照片、情况说明、8号街坊地块张丽户评估及补偿安置会签表，证明张丽被征收房屋经评估机构评估，并将估价报告送达给张丽。证据4、风险提示、风险提示送达回证、风险提示送达照片、谈话记录、拆迁政策宣传照片，证明经风险提示和多次协商，签约期限内张丽不同意签订补偿协议。证据5、户籍证明、房屋所有权证明、相关信息、证明，证明张丽的户籍信息、不动产情况及与补偿安置相关的信息情况。证据6、凤征办字〔2019〕12号《关于依法对王元忠、胡良金等11户被征收人做出征收补偿决定的请示》、《凤阳县人民政府关于同意依法对王元忠、胡良金等11户做出房屋征收补偿决定的批复》、《征收补偿决定》、送达回证、公示照片、公证书，证明经凤阳县房屋征收办报请，其于2019年6月26日作出《征收补偿决定》，依法送达给张丽，并在被征收区域张贴公示。经庭审质证，对于凤阳县人民政府所举证据，张丽质证意见为：对证据1中的《征收决定》、《补偿方案》、红线图、凤阳县人民政府门户网站《凤阳县人民政府关于老城区8号街坊地块棚户区改造项目房屋征收决定公告》真实性无异议，合法性、关联性有异议。《补偿方案》所适用的法律文件已经失效。对凤政（2019）19号《凤阳县人民政府关于印发凤阳县城市规划区内房屋征收货币化安置实施细则的通知》，是在双方因征收决定产生诉争，在诉讼阶段制定，从逻辑关系上说该通知在行政行为发生之后显然对《征收决定》不具有约束力，且从立法法层面看，该通知所确定的地方性规范文件应当要遵循依法合规的法律原则。对安徽省高级人民法院行政判决书，是在提起本次诉讼之后下发，该判决事实认定和查明部分就有关规范性文件作出评判，该判决内容在逻辑上存在错误，程序也存在错误，故该判决对本案不适用。对证据2真实性无异议，合法性、关联性有异议。委托合同签订主体是凤阳县房屋征收办公室，委托方委托评估的权利来源是征求了多数人的同意或调查，但不能反映绝大多数人的意见。8号地块入户情况统计表是单方制作，程序合法性存在质疑。因此，评估机构的选择不合法。对证据3真实性、合法性均有异议。房地产估价报告表格式中记载的面积是146.12平方米，叙述式的面积96.36平方米，评估报告中建筑状况一栏房屋面积是107.58平方米，房屋所在总楼层2层，公示的面积也是146.12平方米，故该份评估报告明显存在矛盾。在时间上，评估报告结论表格式的时间为2019年3月15日，评估报告结论作出时间是3月20日，时间上也存在矛盾。对送达回证真实性、合法性均有异议，采取送达方式是留置送达，留置送达应当按照法律规定进行。凤阳县人民政府提供的张丽本人拒签的材料，从该份材料制作看，分不清张丽本人拒签是在什么时候，分别由什么身份的人送达均不清楚，至于三份关于张丽本人拒签的工作日志，并没有张丽拒签的理由。对微信截图照片，同样不符合法定送达程序，真实性有异议。对凤阳县城市管理行政执法局限期拆除决定书和限期拆除公告真实性合法性均有异议，评估报告中描述的房屋现状是2层，没有讲到有违法建筑的问题。在其房产证中记载也是1-2层，平面图和房屋状况也均是1-2层，所以说限期拆除决定书所依据的内容不是以合法性为前提的，另外该决定实际没有向其送达。对证据4真实性、合法性均有异议，谈话笔录中无谈话地点、谈话人等形式要求，也没有记录被谈话人拒绝签字的理由，留置送达的证明人也没有，因此不予认可。对证据5真实性无异议。对证据6真实性无异议，对证明目的有异议。对于张丽所举证据，凤阳县人民政府质证意见如下：对证据1真实性无异议，可以证明张丽与本案具备利害关系，其他证明目的不能成立。对证据2真实性无异议，对《征收决定》的司法审查程序并不影响其依据已经作出的《征收决定》作出对应的《征收补偿决定》。对证据3、4真实性无异议，质证意见同答辩意见。对证据5室内情况不清楚，对于房屋外面及价格表真实性无异议，但是证明目的不能成立。张丽房屋价值是由评估机构进行评估确定，而非凤阳县人民政府确定，其仅是依据评估结论作出相应的安置补偿。对于房屋销售价格只是公示的价格，并不代表房屋的实际价格，且房屋由于不同的区位、不同的基础配套等相关外部条件，均影响房屋价值，张丽主张补偿存在不公平的理由不能成立。本院经庭审质证认证，对双方证据认证如下：张丽提供的证据1系被诉行政行为，本院将依法予以审查；证据2、证据3，已有生效判决确认征收决定的合法性，故对张丽的证明目的不予采信。对证据4真实性本院予以确认，其证明目的将结合全案证据予以综合认定，对证据5不能证明被征收房屋的价格，房屋价值应以评估机构所作的评估报告为准，故对该证据不予采信。凤阳县人民政府提供的证据均与本案有关联，但对其证明目的将结合双方提供的证据予以综合认定。经审理查明，张丽于2002年4月20日办理了位于凤阳县洪武路南侧二层房屋并带院落的国有土地使用权证（证号为凤国用2002字第0026号），土地使用权面积为96.36平方米，其中建筑占地67.90平方米。2006年9月15日通过房改方式办理了房屋所有权证（权证字号为房地权凤字第20060717号），房屋状况载明：1、房屋总层数2，所在层数1-2，建筑面积77.22平方米；2、房屋总层数1，所在层数1，建筑面积30.36平方米。2018年7月23日，凤阳县人民政府作出凤政〔2018〕35号《征收决定》，决定对凤阳县老城区8号街坊地块范围内国有土地上房屋实施征收。张丽所有的房屋在此征收区域内。凤阳县人民政府于2018年7月在征收范围内逐户向被征收人发放选择房地产评估机构征询意见表，征求被征收人意见后，按照少数服从多数的原则选定了安徽省新卓越房地产评估有限公司负责该地块房地产评估工作，并由凤阳县房屋征收办公室与安徽省新卓越房地产评估有限公司签订评估测绘委托合同，负责对被征收房屋及用于产权调换房屋的价值评估。2019年3月15日，安徽省新卓越房地产评估有限公司对张丽房屋作出分户估价报告，该报告载明被征收房屋面积为146.12平方米，评估总值为748134元，在该报告上有两名估价师的印章。征收工作组将该分户报告送达给张丽并予以公示。同年3月20日，安徽省新卓越房地产评估有限公司作出皖新卓越评字2018-B-W041号房地产估价报告，该报告载明被征收房屋面积为107.58平方米，评估总值为550810元。该评估报告亦仍是两名估价师盖上印章。因双方未能达成安置补偿协议，2019年4月30日，凤阳县人民政府作出凤政房征补决字〔2019〕20号《征收补偿决定》，并于2019年5月5日通过邮寄方式送达给张丽。张丽对该《征收补偿决定》不服，提起本案行政诉讼。另查明，凤阳县人民政府作出的涉案地块征收决定已由该地块张丽提起行政诉讼，本院作出（2019）皖11行初12号行政判决，判决驳回张丽的诉讼请求。张丽不服向安徽省高级人民法院提起上诉，安徽省高级人民法院作出（2019）皖行终982号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。本院认为，《征补条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”凤阳县人民政府具有作出涉案征收补偿决定的法定职权，系本案的适格被告。张丽作为征收补偿决定确定的被征收人有权提起本次诉讼。双方当事人争议的焦点是，凤阳县人民政府于2019年4月30日作出的凤政房征补决字〔2019〕20号《征收补偿决定》是否合法。凤阳县人民政府在作出国有土地上房屋征收决定后，对被征收人的房屋予以合法合理的补偿是其法定义务。凤阳县人民政府在其房屋征收部门与被征收人张丽户达不成补偿协议的情况下，有权依照《征补条例》第二十六条第一款的规定，依法作出征收补偿决定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款的规定，整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。根据本案业已查明的事实，凤阳县人民政府于2019年4月30日作出的《征收补偿决定》，是依据安徽省新卓越房地产评估有限公司于2019年3月20日作出的皖新卓越评字2018-B-W041号房地产估价报告，该评估报告上只有该评估项目的注册房地产估价师的印章，并没有估价师的签字，违反了上述办法的强制性规定。另外，根据凤阳县人民政府提供的送达回证记载，凤阳县人民政府相关工作人员于2019年3月20日在向张丽送达评估报告时系采用留置方式送达，但根据该证据备注处记载“张丽本人在家，敲门不开，打电话不接，留置，张贴在张丽家大门上”，此表述内容并不符合留置送达的适用条件，不能视为已向张丽合法送达了该评估报告，凤阳县人民政府未尽审查义务，直接根据该评估报告作出《征收补偿决定》，显属认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。故张丽主张撤销凤阳县人民政府作出的《征收补偿决定》，有事实和法律依据，本院依法予以支持。凤阳县人民政府的辩解理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告凤阳县人民政府于2019年4月30日对原告张丽作出的凤政房征补决字〔2019〕20号《凤阳县人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》。案件受理费50元，由被告凤阳县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  王忠良审 判 员  苏春琴人民陪审员  宫如珍二〇一九年十二月二十七日书 记 员  王俊计附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。