安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖01行终707号 上诉人（原审原告）樊世忠，男，汉族，1961年12月1日出生，住安徽省六安市舒城县。 被上诉人（原审被告）合肥市交通运输管理处，住所地合肥市高新区红枫路2号，统一社会信用代码12340100485034371Y。 法定代表人陈剑波，处长。 委托代理人李勇，安徽至达律师事务所律师。 上诉人樊世忠因诉合肥市交通运输管理处（以下简称市运管处）行政处罚一案，不服合肥市高新技术产业开发区人民法院(2019)皖0191行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明：2019年3月26日，市运管处执法人员在合肥市汽车客运南站附近查获原告驾驶皖Ａ×××××轿车未经许可擅自从事网络预约出租汽车经营活动。通过对樊世忠以及乘客询问以及现场录像取证，证实原告驾驶ＡＱＴ446轿车搭载一名乘客从安徽省第二人民医院临淮路院区上车，在合肥市汽车客运××被市××处执法人员查处，乘客通过打车软件支付20.70元（乘客客户端付费数额）。市运管处执法人员在执法过程中依法向乘客及樊世忠表明了身份，并出示了执法证件，同时告知了樊世忠依法所享有的陈述、申辩的权利。2019年4月1日，市运管处依据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第（一）项之规定，作出皖合运罚（2019）9000057号行政处罚决定书，决定给予樊世忠罚款人民币一万元整的行政处罚。樊世忠对该处罚决定不服，诉至本院，请求撤销案涉行政处罚决定，返还一万元的行政处罚罚款。 原审法院认为，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第四条第三款规定，直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理；《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十三条规定：服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》；《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十五条规定：服务所在地设区的市级出租汽车行政主管部门依驾驶员或者网约车平台公司申请，按第十四条规定的条件核查并按规定考核后，为符合条件且考核合格的驾驶员，发放《网络预约出租汽车驾驶员证》；《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第（一）项规定：违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的。本案中，樊世忠在未取得网络预约出租汽车运输证以及网络预约出租汽车驾驶员证的情况下，擅自从事网约车经营行为，违反了上述规定。从市运管处所提交的现场录像等证据证实，原告驾驶ＡＱＴ446轿车搭载一名乘客从安徽省第二人民医院临淮路院区上车，在合肥市汽车客运××被市××处执法人员查处，乘客通过打车软件支付20.70元（乘客客户端付费数额）。市运管处执法人员在执法过程中依法向乘客及原告表明了身份，并依法出示了执法证件，同时告知了原告依法所享有的陈述、申辩的权利。因此，市运管处作出的皖合运罚（2019）9000057号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法。原告樊世忠诉称其所从事的是私人小客车合乘行为，不属于道路运输经营行为，不存在非法营运的事实，被告以擅自从事网约车经营活动为由对原告进行处罚，适用法律错误。合肥市人民政府办公厅《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》（合政办〔2016〕68号）明确规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者通过互联网方式事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。依据该规定，私人小客车合乘行为必须同时满足以下条件：一、合乘服务提供者须事先通过互联网在平台上发布出行信息；二、合乘出行分摊的出行成本，仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用；三、分摊的费用只能按合乘里程计费；四、合乘服务提供者全天提供的合乘出行不得超过4次。根据上述规定，对照原告所陈述的案涉所谓合乘行为，其计价方式、分摊费用的里程以及分摊成本的范围等均不符合《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见（暂行）》所规定的私人小客车合乘的要求，而是属于以合乘、顺风车的名义，实际提供出租汽车客运经营服务的行为。因此，原告称其案涉行为属于私人小客车合乘、不属于道路运输经营行为的理由依法不能成立，本院依法不予采信。综上，市运管处对樊世忠作出的皖合运罚（2019）9000057号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原告樊世忠的诉请，缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告樊世忠的诉讼请求。 上诉人上诉称，一、本案系顺风车，其性质为私人小客车合乘，上诉人不存在营运行为，一审法院事实认定错误，混淆了网约车与顺风车的区别。根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发{2016}58号）、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条，私人小客车合乘出行不属于道路运输经营活动，因此不存在营利目的。本案中上诉人结合出行路线的一致性，选择与乘客合乘，其目的是为了分摊成本，合乘费用明显低于出租车等盈利性收费标准，结合汽油费、车辆折旧费、驾驶员人力成本等综合因素，上诉人通过收取一定费用分摊部分出行成本具有合理性。二、被上诉人超越法定职权作出处罚决定书。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二章有关行政处罚设定的规定，设定行政处罚的依据为法律、行政法规、地方性法规、部委规章和地方政府规章。本案中，上诉人结合出行线路的一致性，选择与乘客进行合乘，系小客车合乘行为，并不违反法律规定，亦未被上述法律规范设定行政处罚，故被上诉人无权针对小客车合乘行为实施行政处罚。三、一审法院认定被上诉人依据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》作出行政处罚适用法律准确是错误的。本案中，合乘双方通过平台达成合乘意愿的民事法律关系，上诉人实施以自我出行为前提、系不以营利为目的的顺风车行为，并不存在任何道路运输经营活动，不属于《网约车管理办法》的调整范围，应该按照合肥市人民政府有关规定执行，被上诉人并没有按照城市人民政府有关规定执行、没有依据当地政府相关文件的具体条款进行处置，而是不顾事实情况按照《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》相关规定对上诉人作出了处罚。鉴于被上诉人的行为已经损害了上诉人的合法利益。上诉人上诉请求：1、撤销一审判决，改判支持上诉人樊世忠一审的全部诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人辩称，一、答辩人作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持。2019年3月26日，市运管处执法人员在合肥市汽车客运南站附近查获被答辩人驾驶皖Ａ×××××轿车涉嫌未经许可擅自从事网约车经营活动。经过市运管处调查取证后确认：被答辩人在未获得法定机关批准许可的情况下，擅自从事网约车经营活动，违反了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的相关规定。根据调查核实的事实和证据，答辩人依法向被答辩人送达了《违法行为通知书》，告知了被答辩人拟给予处罚的决定以及事实与依据，并告知了被答辩人依法所享有的权利；2019年4月1日，答辩人依法作出行政处罚决定并送达被答辩人，依法作出罚款人民币一万元整的行政处罚决定，同时告知了被答辩人依法享有的权利。由此可见，答辩人所作出的上述具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持。二、被答辩人要求撤销一审判决及行政处罚决定、返还罚款的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法不应予以支持。被答辩人要求撤销行政处罚决定的主要理由为其属于私人小客车合乘，不存在非法营运行为，因此认为不应对其实施行政处罚。答辩人认为，被答辩人的上述理由依法不能成立。通过答辩人所提交的现场录像、询问笔录等证据充分证明，2019年3月26日，被答辩人驾驶皖Ａ×××××轿车搭载一名乘客从安徽省第二人民医院临淮路院区上车，在合肥市汽车客运××被市××处查处，乘客通过打车软件付费20.70元；根据相关法规以及政策规定，以及被答辩人在上诉状所陈述的费用分摊范围，可以清楚地认定，被答辩人所陈述的案涉行为属于私人小客车合乘的上诉理由依法不能成立。综上所述，案涉行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持；原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法不能成立，请法院依法予以驳回。 被上诉人向原审法院提交了以下证据：证据一：现场录像、询问笔录、当事人陈述；证明：1、2019年3月26日，被告执法人员在合肥市合肥汽车客运南站附近查获原告驾驶皖Ａ×××××轿车未经许可擅自从事网约车经营活动，经调查取证后认定，原告驾驶皖Ａ×××××轿车搭载一名乘客从安徽省第二人民医院临淮路院区上车，在合肥市汽车客运南站被运管部门查处，乘客通过打车软件付费20.70元；2、被告依据上述事实及证据对原告所作出的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，应依法予以维持；证据二：违法行为通知书、法制审核意见书、申请书、文书送达材料；证明：1、被告根据相关规定，在决定实施行政处罚之前，依法进行了调查核实工作，在此基础上向原告制作并送达了《违法行为通知书》，告知了原告拟作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知了原告依法享有包括听证在内的权利；2、被告根据调查核实的事实和证据，依法制作并送达了《行政处罚决定书》；3、由此可见，被告所作出的具体行政行为符合法定程序，依法应予以维持。 上诉人向原审法院提交了以下证据：证据1、《行政处罚决定书》，证明被告不顾事实情况按照《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》相关规定错误的对原告作出了行政处罚的事实；证据2、询问笔录、证据3、哈罗顺风车平台行程截图，证明原告向被告说明了其接单车为顺风车且实际也的确为顺风车的事实；证据4、安徽省政府非税收入一般缴款书，证明原告缴纳了10000元罚款的事实；证据5、扣押清单、证据6、车辆扣押决定书，证明原告车辆被被告扣押的事实；当庭补充证据7、原告通过高德地图计算的对比说明，证明顺风车不是运营车辆。 上述证据均已随案移送本院。 经审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点为案涉行政处罚决定所涉行为是否属于上诉人所称的私人小客车合乘。 私人小客车合乘是一种新型出行模式，其目的是为了缓解交通拥堵和减少空气污染，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称国务院办公厅指导意见）中明确指出，城市人民政府应鼓励并规范其发展，并制定相应规定。故在法律、法规对该行为没有作出规定的情况下，合肥市人民政府可以依据上述国务院办公厅指导意见，对私人小客车合乘作出规定。《合肥市人民政府办公厅关于合肥市私人小客车合乘出行指导意见》（2017年1月1日起施行，以下简称合肥市指导意见）中规定，“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式；合乘平台发布的合乘出行信息，应当包括驾驶员身份、车辆型号及号牌、起讫点具体地址、出发时间、合乘线路及里程、预估分摊金额等相关信息，上述信息主动接入市交通运输主管部门监管平台”，合肥市指导意见同时规定，“私人小客车合乘不属于道路运输经营行为，合乘服务提供者不得从事或变相从事非法客运经营活动，不得以合乘、顺风车、拼车等名义，提供网约车经营服务”。根据以上规定，私人小客车合乘不属于以营利为目的的网约车，其特征是乘客分担部分出行成本或免费互助，并由合乘服务提供者事先发布线路、里程等出行信息，由乘客选择乘坐。而上诉人提供的顺风车信息平台用户协议第1.1、1.4及3.3中规定的乘客事先发布需求信息，由车主进行选择的服务方式不符合合肥市指导意见的规定。 另，乘客分摊费用的确定应以该乘客支付的全部费用为依据，合肥市指导意见规定分摊成本仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用，只能按照合乘里程计费，且合乘里程必须事先发布。本案中乘车人员向信息服务平台共支付了20.07元费用，上诉人以车辆汽油费、车辆折旧费、驾驶员人力成本等为由，主张其分摊成本，混淆了分摊部分成本与全部成本的区别，错误的理解了直接费用的范围，不符合合肥市指导意见中关于分摊直接费用的规定，背离了私人小客车合乘的互助、共享原则。结合案涉车辆运行的距离，可以认定本案行政处罚决定所涉及的行为并非合肥市指导意见中所规定的私人小客车合乘，而是以顺风车为名进行具有经营性质的行为。 据此，根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第四条第三款、第十三条、第十五条，樊世忠在未取得网络预约出租汽车运输证以及网络预约出租汽车驾驶员证的情况下，擅自从事网约车经营行为，违反了上述规定。市运管处根据现场录像等证据，作出《违法行为通知书》，告知上诉人拟作出的行政处罚决定以及违法行为的基本事实、依据以及相应的权利，依据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第（一）项的规定，作出案涉行政处罚决定，并无不当。上诉人上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持，一审判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人樊世忠负担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  张俊 审判员  潘攀 二〇一九年十二月三日 书记员  程文 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……