黑龙江省七台河市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑09行终22号上诉人（一审原告）七台河市富山建筑安装有限责任公司，住所地黑龙江省七台河市桃山区桃南街四中教师公寓1号集资楼第一户。法定代表人王启永，该公司董事长。委托代理人钱积荣，该公司总经理。委托代理人芦凤芝，该公司法律顾问。上诉人（一审被告）七台河市自然资源局（原七台河市国土资源局），住所地黑龙江省七台河市桃山区东进路186号。法定代表人刘志勇，该局局长。负责人白惠中，该局副局长。委托代理人陈养平，该局土地利用科科长。委托代理人汪胜茂，该局法律顾问。上诉人七台河市富山建筑安装有限责任公司（以下简称富山公司）因与上诉人七台河市自然资源局（以下简称资源局）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服七台河市新兴区人民法院（2019）黑0902行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人富山公司的法定代表人王启永及委托代理人钱积荣、芦凤芝，上诉人资源局的负责人白惠中及委托代理人陈养平、汪胜茂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2006年富山公司通过竞价方式以521万元取得挂牌2006-18号国有土地使用权，富山公司与资源局于2006年9月27日签订挂牌2006-18号国有土地使用权出让合同及补充协议。2007年案外人兰百维因其自2001年承包的土地（承包期限为10年），包含在富山公司取得的挂牌2006-18号国有土地使用权出让合同约定地块之中，申请行政复议，要求补偿，但案外人兰百维一直未与富山公司达成补偿协议。2011年5月9日资源局向七台河市人民政府呈报七国土资呈[2011]68号《关于收回东安嘉园一组团项目供而未用土地使用权的请示》，2011年6月8日七台河市人民政府作出七政函[2011]48号《七台河市人民政府关于收回东安嘉园一组团项目供而未用土地使用权请示的批复》，该批复同意资源局收回东安嘉园一组团项目中原兰百维地块的国有土地使用权。2011年6月23日资源局作出七国土资发[2011]21号《关于收回东安嘉园一组团项目供而未用土地使用权的决定》证明，资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，依照七台河市人民市政府的批复，决定收回东安嘉园一组团项目中原兰百维地块的使用权，交由新富村继续耕种。资源局于2017年6月29日作出的七国土资呈[2017]68号《关于东安嘉园开发项目遗留问题的报告》、2017年12月27日黑龙江省七台河市中级人民法院（2017）黑09行初33行政裁定书,证明富山公司自2007年至今一直在主张权利。富山公司本次诉讼要求确认资源局作出的七国土资发[2011]21号决定违法，并要求资源局予以赔偿。一审法院认为，富山公司与资源局之间于2006年9月27日签订的挂牌2006-18号国有土地使用权出让合同及补充协议，证明双方之间签订行政合同。《中华人民共和国合同法》第八条规定“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”资源局无权对土地予以收回。黑龙江省七台河市中级人民法院（2017）黑09行初33行政裁定书认定，2011年5月9日资源局向七台河市人民政府呈报七国土资呈[2011]68号《关于收回东安嘉园一组团项目供而未用土地使用权的请示》，2011年6月8日七台河人民政府作出七政函[2011]48号《七台河市人民政府关于收回东安嘉园一组团项目供而未用土地使用权请示的批复》，同意资源局收回东安嘉园一组团项目中原兰百维地块的使用权。2011年6月23日资源局作出七国土资发[2011]21号《关于收回东安嘉园一组团项目供而未用土地使用权的决定》证明，资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，依照七台河市人民政府的批复，决定收回东安嘉园一组团项目中原兰百维地块的使用权，交由新富村继续耕种。上述批复是资源局与七台河市人民政府之间的请示与批复，属于行政机关依法行使职权，上级行政机关对下级行政机关的请示事项作出的内部指示，其效力存在于上下级之间，实质上是行政机关的内部审批行为。资源局依据该内部审批行为作出七国土资发[2011]21号《关于收回东安嘉园一组团项目供而未用土地使用权的决定》，资源局未向本院提交法律依据及相关证据证明其履行法定程序，因此应认定资源局作出七国土资发[2011]21号决定程序违法。富山公司与资源局之间于2006年9月27日签订挂牌2006-18号国有土地使用权出让合同及补充协议，该合同第十九条约定“出让人对受让人依法取得的土地使用权，在本合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年限土地使用价格给予受让人相应的补偿”。本案富山公司通过竞价方式合法取得国有土地使用权，资源局未提交证据证明资源局在作出收回富山公司国有土地使用权的决定时按照合同约定，依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年限土地使用权价格给予受让人富山公司相应的补偿。亦未提交证据证明富山公司与资源局之间签订的合同约定使用年限届满及根据社会公共利益需要提前收回土地使用权。本案富山公司与资源局签订的国有土地使用权出让合同及补充协议，是依法成立的合同，受法律保护，资源局不得擅自变更或者解除该合同。本案资源局作出七国土资发[2011]21号决定的行政行为,侵害富山公司的合法权益，因此，对富山公司请求确认资源局作出行政行为违法的请求，应当予以支持。因富山公司与资源局之间签订的挂牌2006-18号国有土地使用权出让合同及补充协议属于行政合同，富山公司提起的行政诉讼只能解决行政合同的合法性，不能解决行政合同的合约性问题。行政合同产生的争议应当适用《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》的相关规定以及当事人约定的方式解决，因此富山公司与资源局之间签订的行政合同不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿受案及审理范围，不适用行政赔偿的规定，因此对于富山公司行政赔偿的请求不予支持。因资源局作出的七国土资发[2011]21号《关于收回东安嘉园一组团项目供而未用土地使用权的决定》的行政行为所涉及的土地已经被资源局收回，且恢复集体土地性质，故资源局作出的行政行为违法，但不具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决：一、确认资源局（原七台河市国土资源局）作出《关于收回东安嘉园一组团项目供而未用土地使用权的决定》的行为违法；二、驳回富山公司其他诉讼请求。诉讼费50.00元，由资源局承担。富山公司向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决第二项驳回富山公司其他诉讼请求的判项，对本案重新审理后，改判资源局赔偿富山公司经济损失13,855,883.23元；2.本案一、二审诉讼费用，由资源局承担。事实与理由：一、七国土资发[2011]21号决定，收回富山公司国有土地使用权，给富山公司造成巨大经济损失。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，富山公司对资源局作出的七国土资发[2011]21号决定不服，有权在提起行政诉讼的同时，一并主张行政赔偿。富山公司在一审诉讼请求很明确，既要求确认资源局作出的七国土资发[2011]21号决定违法，并要求资源局予以行政赔偿。一审判决仅对资源局作出的七国土资发[2011]21号决定的违法性予以确认，对违法行政行为给富山公司造成损失的事实没有予以正确认定和作出裁判，因此一审判决属于对案件事实认定错误，应当予以纠正。二、富山公司并没有对当事人双方签订的国有土地出让合同及补充协议提出诉讼请求，但一审判决以当事人双方签订的国有土地出让合同及补充协议作为判断富山公司的行政赔偿请求，是不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的受案及审理范围的依据，并对富山公司的行政赔偿请求不予支持是错误的，属于超出富山公司诉讼请求。一审判决驳回富山公司的行政赔偿请求是明显错误的，应当予以纠正。三、依据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的规定，富山公司的行政赔偿请求是与法有据的，应当予以支持。综上，一审判决严重错误，应当予以纠正，请求二审法院依法改判，维护富山公司的合法权益。资源局针对富山公司的上诉辩称，一、本案已经超过诉讼期限。自富山公司提起诉讼时起，资源局始终主张富山公司起诉的具体行政行为已经超过起诉期限。由于行政诉讼不存在时效中断，因此富山公司的起诉已经超过诉讼期限，应当依法驳回富山公司的起诉。二、资源局收回闲置土地的行政行为是依法行政，没有违法行为，富山公司请求行政赔偿不能成立。由于富山公司未履行拆迁补偿义务，导致土地闲置超过二年。资源局收回未用土地有法可依。综上，请求驳回富山公司的诉讼请求。资源局向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决第一项确认资源局作出的《关于收回东安嘉园一组团项目供而未用土地使用权的决定》行为违法的判项；2.一、二审诉讼费用，由富山公司承担。事实与理由：一、一审判决认定事实错误。资源局于2011年5月9日向七台河市人民政府请示，经七台河市人民市政府批复同意后，资源局作出七国土资发[2011]21号《关于收回东安嘉园一组团项目供而未用土地使用权的决定》，并送达给富山公司。富山公司于2011年8月10日提起行政复议，七台河市行政复议委员会于2012年2月7日作出七政复驳字[2011]1号《驳回行政复议申请决定书》，以不属于受案范围驳回富山公司的行政复议申请。资源局在收回该国有土地使用权过程中，履行相应义务，程序合法。二、本案经过一审法院、二审法院几次审理，对资源局行政行为程序是否合法均进行过审理，资源局、富山公司均没有争议。富山公司也承认资源局履行相关义务。一审判决以资源局程序不合法为由，认定资源局行政行为违法是错误的。行政诉讼不适用诉讼时效中断，因此一审判决以富山公司曾多次找过资源局为由，认定富山公司起诉未超过期限，属于法律适用错误，富山公司的诉请已经超过诉讼期限。富山公司针对资源局的上诉辩称，一、一审判决第一项判项正确。资源局作出七国土资发[2011]21号决定，收回富山公司的国有土地使用权。该国有土地使用权是富山公司通过合法竞拍获得的，应当受到法律保护。资源局在没有合法依据的情况下，擅自作出七国土资发[2011]21号决定，并且没有向富山公司告知权利，没有依法举行听证，因此资源局作出七国土资发[2011]21号决定，在事实上和程序上均违法。二、关于富山公司的诉请是否超过诉讼时效的问题。一审判决对诉讼时效问题已经表述清楚，富山公司不存在超过诉讼时效的问题。综上，请求驳回资源局的上诉请求。本院认为，业已发生法律效力的（2017）黑09行初33号行政裁定，明确本案被诉行政行为应当由基层人民法院立案管辖。业已发生法律效力的（2019）黑09行终6号行政裁定，明确本案被诉行政行为属于可诉行政行为。上述生效的法律文书，对本案富山公司提起行政诉讼是否超过法定起诉期限，均没有予以确认。本案被诉行政行为于2011年6月23日作出，并且资源局在一审的答辩意见中明确主张富山公司提起诉讼已经超过六个月的起诉期限，但一审判决依据上述法律文书认定富山公司一直在主张权利，从而对富山公司提起诉讼是否超过法定起诉期限，没有进行审查，属于适用法律错误。本案应当撤销一审判决，发回重审。另外本案被诉行政行为经过行政复议程序，重审期间应当依据法律规定，审查是否应当将复议机关七台河市人民政府列为共同被告。综上，一审判决适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：撤销七台河市新兴区人民法院（2019）黑0902行初35号行政判决；发回七台河市新兴区人民法院重审。二审案件受理费100.00元，退回上诉人七台河市富山建筑安装有限责任公司50.00元，退回上诉人七台河市自然资源局50.00元。审判长 王 崴审判员 石 军审判员 葛知博二〇一九年十二月二十五日书记员 马雨卓