四川省宜宾市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)川15行初42号 原告张敏，女，1974年12月出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 委托代理人王乃龙，北京京师（天津）律师事务所律师。执业证号：11201200010856231。 被告宜宾市叙州区人民政府。住所地：四川省宜宾市叙州区柏溪镇县府街123号。 法定代表人陈良云，区长。 出庭负责人向华，宜宾市叙州区人民政府副区长。 委托代理人李杰，宜宾市叙州区水利局工作人员。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。执业证号：15115198510860245。 被告宜宾市叙州区水利局。住所地：四川省宜宾市叙州区柏溪镇桂花街北段134号。 法定代表人唐德松，局长。 委托代理人李杰，宜宾市叙州区水利局工作人员。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。执业证号：15115198510860245。 原告张敏诉被告宜宾市叙州区人民政府、宜宾市叙州区水利局撤销限期搬离《告知书》一案，本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年9月17日、2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告张敏及委托代理人王乃龙，被告宜宾市叙州区人民政府副区长向华，被告宜宾市叙州区人民政府、宜宾市叙州区水利局共同委托代理人李杰、彭鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张敏诉称，原告系四川省宜宾市叙州区村民，在拥有房屋和承包地。因政府启动宜宾市中心城区水源地迁建和供水保障抢险救灾建设项目，将原告上述房屋、承包地纳入征收范围。通过申请政府信息公开，原告获知涉案项目至今未取得征收土地批复、用地预审和立项审批。因原告未与征收方就安置补偿问题达成协议，为促使原告搬迁，2018年7月11日，宜宾市叙州区人民政府组建的宜宾市中心城区水源地迁建和供水保障抢险救灾工程指挥部办公室与原宜宾县水务局（现宜宾市叙州区水利局），共同向原告送达《告知书》，限原告于2018年7月13日前将房屋内所有财产自行搬离，若未搬离将组织强行拆除。宜宾市叙州区人民政府于2018年8月10日即组织工作人员将原告房屋强制拆除，强占房屋所占土地。原告认为，根据《土地管理法》《行政强制法》相关规定，二被告对原告作出的本案限期搬离《告知书》在实体和程序上均严重违法，侵犯原告合法财产权利。故提起本案之诉，请求：1.撤销二被告于2018年7月11日以《告知书》形式对原告位于宜宾市叙州区合法房屋作出的限期搬迁决定；2.本案诉讼费用由二被告承担。 被告宜宾市叙州区人民政府辩称，第一、原告张敏在本案诉请撤销的宜宾市叙州区人民政府于2018年7月11日作出的限期搬离《告知书》，属于滥用诉权的重复起诉。在原告张敏诉请确认宜宾市叙州区人民政府强制拆除其房屋违法一案中，宜宾市中级人民法院于2018年12月20日作出的（2018）川15行初47号行政判决，已经确认宜宾市叙州区人民政府实施的包括作出该《告知书》行为在内的先行用地行为并无不当，判决驳回其诉讼请求。现原告将包含在先行用地行为中的限期搬离《告知书》行为剥离出来单独提起行政诉讼，属于重复起诉。第二、张敏的起诉超过了法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。原告张敏在2018年8月20日提起（2018）川15行初47号行政诉讼时，就已经知道本案的限期搬离《告知书》，且张敏在该案《行政起诉状》中已自认其明知宜宾市叙州区人民政府于2018年8月10日基于本案限期搬离《告知书》实施了拆除房屋的先行用地行为，故原告于2019年6月27日提起本案行政诉讼，已经超过六个月的法定起诉期限。综上，请求根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项关于超过起诉期限的规定和第（六）项关于重复起诉的规定，裁定驳回原告张敏的起诉。 被告宜宾市叙州区水利局答辩称，张敏诉请撤销的本案限期搬离《告知书》，是宜宾市中心城区水源地迁建和供水保障抢险救灾工程指挥部作出的，宜宾市叙州区水利局在该《告知书》上加盖印章时已明确注明“宜宾县水务局代章”，故宜宾市叙州区水利局不是本案适格被告。宜宾市中级人民法院在张敏诉宜宾市叙州区人民政府强制拆除房屋一案中，经审理作出的（2018）川15行初47号行政判决，已经确认宜宾市叙州区人民政府实施的包括作出该限期搬离《告知书》行为在内的先行用地行为合法，未支持张敏的诉讼请求。张敏现单独就作出《告知书》的行为提起行政诉讼，属于滥用诉权的重复起诉，且超过六个月法定起诉期限。综上，请求依法裁定驳回原告张敏的起诉。 经审理查明，2018年7月11日，宜宾市中心城区水源地迁建和供水保障抢险救灾工程指挥部办公室向张敏作出了《告知书》，该《告知书》载明，“根据宜宾市中心城区水源地迁建和供水保障抢险救灾工程建设项目指挥部对水源地迁建应急抢险救灾工程建设的总体安排部署，限定你于2018年7月13日前将房屋内所有财产自行搬离，若到期未搬离，宜宾市中心城区水源地迁建和供水保障抢险救灾工程建设项目指挥部将对你户财物依法开展证据保全和组织依法拆除。请务必积极支持配合。”加盖印章为“宜宾县水务局”，并注明宜宾市中心城区水源地迁建和供水保障抢险救灾工程指挥部办公室（宜宾县水务局代章），该《告知书》于2018年7月11日向张敏送达。2018年8月10日，宜宾市叙州区人民政府组织人员对张敏该房屋进行了强制拆除。2018年8月20日，张敏向本院提起行政诉讼，请求确认宜宾市叙州区人民政府强制拆除其房屋行为违法。本院于2018年12月20日作出（2018）川15行初47号行政判决，认为，“宜宾市、县（区）两级政府在环保督察已经发现宜宾市中心城区集中式饮用水源地存在环境违法违规问题，危及主城区近百万市民的饮水安全的情况下，有责任也有义务切实保障居民的饮水安全，并消除公共安全隐患，避免公共卫生安全事件的发生。根据《四川省抢险救灾工程项目管理办法》第八条第一款第（二）项‘跨县（市、区）的抢险救灾项目，由市（州）人民政府确定’的规定，宜宾市人民政府具有确定抢险救灾工程项目的职权。本案中，宜宾市人民政府常务会决定启动宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程，并将其纳入抢险救灾工程项目属于履行政府职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条‘抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。’的规定，宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程作为抢险救灾工程项目，可以先行使用土地。故被告宜宾市叙州区人民政府因中心城区水源地迁建和保障工程先行用地的行为符合上述法律规定。因拆除土地上的建构筑物是能够实际使用土地的前提条件，使用土地是拆除建构筑物的最终目的，故被告宜宾市叙州区人民政府基于抢险救灾项目拆除张敏承包地上的房屋属于先行用地的整体行为，亦不适用《中华人民共和国行政强制法》的普通程序规定。宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目确定实施后，被告宜宾市叙州区人民政府制定《宜宾市中心城区四水厂迁建及供水保障应急抢险项目普安水厂之净水厂、取水泵房用地红线图》，确定水源地迁建和保障工程项目的用地范围，制定《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》，确定补偿安置的范围对象以及补偿标准。因原告张敏与被告未就安置补偿达成一致意见，被告的职能部门多次以书面形式告知原告提交相关材料到指定地点签订安置补偿协议、领取款项，告知原告逾期未提供和资料和签订协议，将会按方案规定计算出对原告的安置补偿方式并依法提存，告知原告若到期未自行搬离，将对原告房屋及构筑物依法强制拆除。同时被告安排普安镇人民政府租赁房屋作为暂时安置原告的过渡房屋。故被告在实施先行用地前制定了相应的安置补偿方案，在强制拆除原告房屋前及时通知原告履行完善相应的手续，对原告应得的安置补偿进行提存保管，已充分保障了原告的合法权益。综上，被告根据宜宾市人民政府决定实施的宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目，因先行用地对原告作出相应的安置补偿后采取强制拆除原告承包土地上房屋的行为并无不当，本院对原告提出确认被告强行拆除其房屋行为违法的请求不予支持。”并据此判决驳回了张敏的诉讼请求。张敏不服上诉于四川省高级人民法院，现该案尚在二审审理中。2019年7月10日，原告张敏向本院提起撤销本案限期搬离《告知书》之诉。 另查明，2019年10月14日，四川省人民政府作出《关于宜宾市叙州区2019年第1批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2019〕823号），同意将案涉土地包括原告房屋、附着物、构筑物及承包土地在内的普安镇11、12、13、14组等共计15.5964公顷集体农用地转为建设用地。 本院认为，行政机关在履行职务或者管理公共事务中，有些行为是中间性或者阶段性行政行为。对于中间性或者阶段性行政行为而言，需要分析阶段性行政行为的法律效果是否会被最终行为所吸收。如果阶段性行政行为所产生的效果涵盖在最终行政中，那么只需要对最终行为进行审查就能给予相对人提供司法救济保护其权益。本案中，本院在审理（2018）川15行初47号张敏诉宜宾市叙州区人民政府强拆其房屋行为违法行政诉讼一案过程中，已经对包括案涉《告知书》在内的相关行为进行了审查，并对最终的强拆房屋行为作出判决。由于强拆房屋的事实行为已经终结，案涉限期搬离《告知书》仅是强拆房屋行为的前置程序，该中间性或者阶段性的行政行为已被房屋强拆的事实行为所吸收。原告张敏再对限期搬离《告知书》提起诉讼没有诉的利益。综上，原告张敏请求撤销宜宾市叙州区人民政府和宜宾市叙州区水利局于2018年7月11日作出的限期搬离《告知书》，对其权利和义务均不产生实际影响。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告张敏的起诉。 案件受理费依法不予交纳。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  骆 萍 审 判 员  窦 音 人民陪审员  明德销 二〇一九年十二月二十三日 法官 助理  张思波 书 记 员  万 昊