湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终995号上诉人（原审原告）李怀玉，女，1963年3月11日出生，汉族，住湖北省利川市。被上诉人（原审被告）利川市人民政府。住所地：湖北省利川市龙船大道51号。负责人何文建，副市长。被上诉人（原审被告）恩施土家族苗族自治州人民政府。住所地：湖北省恩施市舞阳大街一巷21号。法定代表人刘芳震，州长。李怀玉因诉利川市人民政府（以下简称利川市政府）、恩施土家族苗族自治州人民政府（以下简称恩施州政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2019）鄂28行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，利川市政府因改扩建城区六合大道和华盛大道西段项目建设需要，对规划红线范围内的房屋实施征收。前期利川市政府对征收范围内拟征收房屋及宅基地进行了调查，2018年5月8日，发布《征求意见公告》，于同年5月16日公示。同日，原利川市国土资源局土地储备分局出具《资金专户存储证明》，载明（征收）资金由本级财政拨入，“利川市国土资源局土地储备分局保证足额到位、专户存储、专款专用”。2018年6月22日，利川市政府就征收补偿事宜举行了听证。针对收集到的被征收人的反馈意见，同年7月5日，利川市政府作出《关于六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的说明》，次日，发布利政征字（2018）第001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》（以下简称（2018）001号房屋征收决定），2018年7月5日修改后的补偿方案作为附件亦一并公告。同年10月24日，利川市社会稳定风险评审委员会作出利稳评〔2018〕3号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收社会稳定风险评估意见》，认为建设项目涉及房屋征收社会稳定风险较小，项目可以实施。李怀玉房屋位于利川市都××街道办事处××号，位于被征收范围内。依据利川市政府的调查，其房屋占地性质登记为国有，无房屋所有权证号；2002年7月2日，李怀玉缴纳代收代付建设许可证费用3000元。利川市政府认为，没有填写房屋证号的房屋占地原本都是集体土地，鉴于被征收人交纳了土地出让金，所以按照国有土地上房屋征收处理。因不服征收决定及补偿方案，李怀玉于2018年9月19日向恩施州政府申请行政复议。同年11月29日，恩施州政府作出恩州政复决字〔2018〕95号《行政复议决定书》，决定维持利川市政府作出的〔2018〕001号房屋征收决定。李怀玉遂提起本案行政诉讼，请求撤销利川市政府作出的〔2018〕001号房屋征收决定和恩施州政府作出的恩州政复决字〔2018〕95号《行政复议决定书》。原审另查明，关于涉案被征收土地性质，只有利川市人民政府的相关会议纪要记录，原审原告李怀玉房屋占地尚未取得国有土地使用权证。原审认为，对国有土地上和集体土地上房屋的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及适用的法律法规等方面均存在明显区别，不能在同一征收程序中既征收国有土地，又征收集体土地。根据利川市政府提交的拟征收房屋及宅基地调查汇总表显示，该项目涉及被征收户49户，其中，国有土地性质20户，集体土地性质17户，无法确定土地性质12户，且本案现有证据不足以证明被征收的集体土地均已依法转为国有建设土地，因此，利川市政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》统一实施征收，不符合征收集体土地需有农用地转建设用地审批手续等法律规定，补偿方式也与《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定不符。但基于本案对未涉诉被征收人的征收补偿工作已经基本完成的事实，撤销利川市政府〔2018〕001号房屋征收决定会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，同时国有土地上房屋征收补偿标准明显高于集体土地上房屋征收补偿标准，对该征收决定依法确认违法但不予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定与原行政行为一并作出裁判。鉴于〔2018〕001号房屋征收决定违法，恩施州政府维持原行政行为的复议决定丧失了合法性，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，应予撤销。关于李怀玉提出利川市政府前后作出两个不同的补偿方案，程序违法的问题。经查，2017年7月19日，利川市征地拆迁安置工作指挥部颁布的是《清源广场和六合大道建设项目房屋征收补偿方案》征求意见公告。2018年5月6日，利川市政府颁布的是《六和大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收补偿方案》征求意见公告。两个公告是不同单位发布的征求意见公告，是为征收决定作的前期工作，两者并不矛盾。至于李怀玉提出风险评估报告及利川市财政局资金专户存储的问题，原审认为确有瑕疵，但对被征收人的实体权利不产生实质性影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，原审判决：确认利川市政府作出的〔2018〕001号房屋征收决定违法；撤销恩施州政府作出的恩州政复决字〔2018〕95号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由利川市政府和恩施州政府共同负担。李怀玉上诉称，1.原审法院包庇利川市政府严重违法的行政行为，且适用法律错误。利川市政府在同一征收程序中，既征收国有土地上房屋，又征收集体土地上房屋，作出的征收决定无论是实体还是程序均构成严重违法，且侵害了上诉人合法权益，属于依法应撤销的行政行为。2.撤销利川市政府作出被诉征收决定，不会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，相反可以促进政府依法行政。原审法院认定征收补偿工作已经基本完成无事实依据，即使征收决定及补偿已经部分实施，判决利川市政府重新作出征收决定不会给国家和社会公共利益造成损害。3.利川市政府作出的房屋征收决定及补偿方案显失公平，社会风险评估报告作出程序违法，没有做到专款存储。原审确认利川市政府被诉征收决定违法，只撤销恩施州政府复议决定，对利川市政府的违法行为不予纠正，自相矛盾，明显不当。请求：撤销原审判决，改判撤销利川市政府（2018）001号房屋征收决定及补偿方案并判令其重新作出行政行为。本案诉讼费由利川市政府负担。各方当事人向原审法院提交的证据材料已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。本院认为，利川市政府于2018年7月6日作出利政征字〔2018〕第001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》，决定对六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目红线范围内国有土地上所有房屋进行征收，李怀玉的房屋在该征收范围内。根据利川市政府提交的证据显示，该项目征收对象既涉及国有土地上的房屋又涉及集体土地上的房屋。国有土地上房屋的征收和集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及适用法律等方面均不相同。对于集体土地征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，利川市政府无作出征收决定职权，同时在本案中也违反了农用地转用审批等相关法定程序。对于国有土地上房屋征收，利川市政府作出的涉案项目房屋征收社会稳定风险评估意见程序违法，也没有提供充分有效证据证明其做到了征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，利川市政府作出的被诉征收决定理应撤销。但考虑利川市政府对大多数被征收人的征收补偿工作已经基本完成，撤销该征收公告可能会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，应当判决确认违法，但不宜撤销。恩施州政府作出维持该征收决定的复议决定，认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。原审法院据此判决确认利川市政府作出的〔2018〕001号房屋征收决定违法并撤销恩施州政府作出的恩州政复决字〔2018〕95号《行政复议决定书》，并无不当。李怀玉的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人李怀玉负担。本判决为终审判决。审判长  邵远红审判员  吴 晋审判员  徐 冰二〇一九年十二月二十六日法官助理梁颖书记员梁颖（兼）