福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行终660号 上诉人（一审原告）张时珍，女，1970年9月13日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 上诉人（一审被告）闽侯县自然资源和规划局，住所地福建省闽侯县甘蔗街道交通路一号。 法定代表人林祥飞，局长。 委托代理人黄泽露，该局工作人员。 委托代理人陈虹，福建闽榕建律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市自然资源和规划局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至8层。 法定代表人郑章干，局长。 委托代理人庄昕，该局工作人员。 委托代理人林杰，福建拓维律师事务所律师。 上诉人张时珍因诉被上诉人闽侯县自然资源和规划局政府信息公开及被上诉人福州市自然资源和规划局行政复议一案，不服福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年5月2日，张向辰（现已故）委托女儿张时珍向原闽侯县城乡规划局提出政府信息公开申请。2018年5月22日，原闽侯县城乡规划局作出（2018）年16号《闽侯县城乡规划局政府信息不予公开告知书》。原告不服，向原福州市城乡规划局提出复议。后原福州市城乡规划局于2018年8月14日作出榕规法〔2018〕72号《行政复议决定书》，决定撤销上述（2018）年16号告知书，并责令原闽侯县城乡规划局重新作出处理。原闽侯县城乡规划局于2018年8月22日收到该复议决定，并于2018年9月11日作出（2018）年41号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》，主要内容为：张向辰（原告系其委托代理人）于2018年5月2日向原闽侯县城乡规划局申请公开“核发地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》要件中的信息：1、甘蔗街道提供的《建设用地规划许可证》申请表；2、甘蔗街道提供的申请规划用地的报告；3、勘测院绘制1：500地形图及相应的电子图；4、建设项目可行性研究报告批复或核准备案文件；5、法人代码复印件；6、与土地行政主管部门签订的合同；7、原用地单位的《建设用地规划许可证》及其附件信息。”经审查，张向辰申请获取的第4、5、6项信息属于其他机关制作的信息，请向制作该政府信息的行政机关申请信息公开；申请的第1、2、3项信息属于原闽侯县城乡规划局审查中的过程性信息，不予公开，本着便民原则公开最终核发的地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》（复印件）；申请的第7项信息，即已作废的地字第350121201000170号和地字第350121201000171号《建设用地规划许可证》，因该两证已作废，现与张向辰生产、生活、科研等特殊需要无关，不予公开。告知书一并告知了复议与起诉的权利。 原告不服，以邮寄方式向被告福州市自然资源和规划局申请复议。被告福州市自然资源和规划局受理后，于2018年11月13日向原闽侯县城乡规划局作出《行政复议答复通知书》。原闽侯县城乡规划局在法定期限内提交答辩材料。经审理，被告福州市自然资源和规划局于2018年12月24日作出的榕自然资复决〔2018〕2号《行政复议决定书》，主要内容为：申请人所申请公开的信息中属于过程性信息的第1、2、3项内容，原闽侯县城乡规划局已按照便民原则公开最终作出的用地规划许可证；属于其他机关制作信息的第4、5、6项内容，原闽侯县城乡规划局已告知申请人向制作机关申请，以上处理答复并无不当，申请人的有关请求被告福州市自然资源和规划局不予支持。申请的第7项内容属于政府信息，依法负有公开义务，并不因规划许可证已经作废而发生变化，原闽侯县城乡规划局不予公开理由无法律依据，不予支持，因原闽侯县城乡规划局已向申请人公开了该项信息，责令其履行法定职责已无意义。故确认原闽侯县城乡规划局作出的上述部分公开告知书违法。决定书一并告知了起诉的权利。原告收到该告知书后不服，诉至一审法院。 另查明，原闽侯县城乡规划局于2018年10月17日作出（2018）年45号《闽侯县城乡规划局政府信息公开告知书》，公开已作废的地字第350121201000170号和地字第350121201000171号《建设用地规划许可证》（复印件）及地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》（复印件），已作废的两证为原告父亲要求申请公开的第7项政府信息。 一审法院认为，根据《闽侯县机构改革实施方案》规定，因原闽侯县城乡规划局不再保留，其职责由新组建的闽侯县自然资源和规划局承受。故本案闽侯县自然资源和规划局为本案适格被告。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》及《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告闽侯县自然资源和规划局依法具有就申请人申请内容作出答复的职责，被告福州市自然资源和规划局有权依据申请人申请，对闽侯县自然资源和规划局的告知行为进行复议审查。原告作为信息公开申请人（已故）的近亲属及行政复议的申请人，有权提起本案诉讼。 关于原告申请的1、2、3项信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”本案原告申请公开的1、2、3项信息是原闽侯县城乡规划局在履职过程中形成，且建设用地规划许可证已经办理，因此上述政府信息已经确定，并不属于尚处讨论、研究或者审查中的过程性信息。故原闽侯县城乡规划局认为属于过程性信息的主张不能成立。被告闽侯县自然资源和规划局对该1、2、3项申请的答复不当，应当重新作出答复。 关于原告申请的4、5、6项信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。由此确立了“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。该原则明确了最初掌握某项具体政府信息的行政机关作为公开义务主体。既避免行政机关相互推卸公开责任，妨碍申请人及时获取政府信息；也可防止不同的行政机关重复公开，浪费公共资源。本案中，原告申请公开的第4、5、6项信息并非原闽侯县城乡规划局在履职过程中制作和形成，故原闽侯县城乡规划局在答复中告知向制作机关公开并无不当。 关于原告申请的7项信息，原闽侯县城乡规划局已另行制作政府信息公开告知书予以公开，被告福州市自然资源和规划局在行政复议中确认属于可公开的范围，但责令其再公开已无意义，处理决定正确。 综上，被告福州市自然资源和规划局的复议决定的内容既有维持原行政行为，也有实质改变原行政行为的内容，依法应当追加闽侯县自然资源和规划局作为共同被告一并进行审查。根据前述分析，复议决定对第1、2、3项的答复的维持结论错误，复议决定以确认违法作为最终结论，该结论错误，应予以撤销。被告闽侯县自然资源和规划局应就第1、2、3项申请重新作出答复。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条之规定，判决如下：一、撤销被告闽侯县自然资源和规划局（原闽侯县城乡规划局）于2018年9月11日作出的（2018）年41号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》中关于第1、2、3项申请的告知内容，责令被告闽侯县自然资源和规划局于法定期限内，就上述申请事项重新作出答复；二、撤销被告福州市自然资源和规划局于2018年12月24日作出的榕自然资复决〔2018〕2号《行政复议决定书》；三、驳回原告张时珍的其他诉讼请求。 上诉人张时珍不服一审判决，向本院提起上诉称，虽然被上诉人福州市自然资源和规划局确认了（2018）年41号的《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》违法，但并未责令被申请人闽侯县自然资源和规划局重新答复上诉人的信息公开申请，其作出的榕自然资复决（2018）2号《行政复议决定书》还维持了被上诉人闽侯县自然资源和规划局认定“申请人所申请公开的信息中第1、2、3属于过程性信息及第4、5、6属于其他机关制作信息”的内容，致使上诉人依旧无法获知所需的信息内容。虽然一审判决撤销被上诉人闽侯县自然资源和规划局作出的（2018）41号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》和撤销被上诉人福州市自然资源和规划局作出的榕自然资复决（2018）2号《行政复议决定书》及责令被上诉人闽侯县自然资源和规划局在法定期限内就信息公开的第1、2、3申请事项重新作出答复，但却驳回了上诉人一审的其他诉讼请求。1、上诉人申请公开的第4、5、6项信息已被上诉人闽侯县自然资源和规划局获取并予以保存的。2、被上诉人闽侯县自然资源和规划局未按照《信息公开条例》第五条“应当遵循便民的原则”的规定，将已获取并保存的信息提供给上诉人。3、一审法院仅认定的“第4、5、6项信息并非原闽侯县城乡规划局在履职过程中制作或形成”，却否认了原闽侯县城乡规划局在履职过程中获取并保存有第4、5、6项信息。既然原闽侯县城乡规划局在履职过程中获取并保存有第4、5、6项信息，根据《信息公开条例》第十七条规定，就应当向上诉人公开。综上，请求：1.撤销一审判决第三条“驳回原告张时珍的其他诉讼请求”，支持上诉人一审的诉讼请求；2.判令两被上诉人承担二审的诉讼费用。 上诉人闽侯县自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、本案一审判决认定事实不清，证据不足。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”、第五条规定“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则”、第十七条规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开，法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”、第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人”，以及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。因被上诉人所申请公开的信息中的甘蔗街道提供的《建设用地规划许可证》申请表、甘蔗街道申请规划用地的报告、勘测院绘制的1:500地形图及相应的电子图属于过程性信息，不予公开，且本着便民原则闽侯县城乡规划局已向被上诉人公开最终核发的地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》。因被上诉人所申请公开信息中的建设项目可行性研究报告批复或核准备案文件、法人代码复印件及与土地行政主管部门签订的合同信息属于其他机关制作的信息，原闽侯县城乡规划局已在41号《告知书》中告知被上诉人应向制作机关申请。故闽侯县城乡规划局对上述被上诉人信息公开申请的处理答复意见是正确的。一审判决认定复议机关福州市自然资源和规划局对该1、2、3项答复的维持结论是错误的。二、本案一审判决适用法律错误。一审判决适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条之规定，对本案进行认定和判决，显然是适用法律错误。三、原闽侯县城乡规划局作出的（2018）年41号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求：1.撤销一审判决，将案件发回重审或查清事实后予以改判，驳回被上诉人的诉讼请求；2.判令被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人福州市自然资源和规划局未向本院递交书面答辩意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，上诉人张时珍申请公开的甘蔗街道提供的《建设用地规划许可证》申请表、甘蔗街道提供的申请规划用地的报告及勘测院绘制1：500地形图及相应的电子图（即案涉的1、2、3号信息），是原闽侯县城乡规划局在履职过程中形成，且建设用地规划许可证已经办理，不属于尚处讨论、研究或者审查中的过程性信息。原闽侯县城乡规划局认为属于过程性信息不能成立，作出的答复不当，一审法院责令其重新答复是正确的。上诉人申请的案涉4、5、6号信息非原闽侯县城乡规划局在履职过程中制作和形成，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，原闽侯县城乡规划局告知其向制作该政府信息的行政机关申请信息公开并无不妥。综上，一审法院判决撤销（2018）年41号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》关于第1、2、3项申请的告知内容，责令重新答复是正确的。上诉人张时珍及上诉人闽侯县自然资源和规划局的上诉请求，本院均不予支持。综上，一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人张时珍与闽侯县自然资源和规划局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  俞淑娟 审判员  谢红波 审判员  曾 莹 二〇一九年十二月十二日 法官助理林妍 书记员张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。