湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行终389号 上诉人（原审原告）：湖南省天宇建设工程有限公司。 法定代表人：柏承华，该公司董事长。 委托诉讼代理人：张能发，湖南齐物律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：永州市人力资源和社会保障局。 法定代表人：刘玲军，该局局长。 委托诉讼代理人：周序跃，该局工伤保险科副科长。 委托诉讼代理人：骆争光，湖南云虹律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。 法定代表人：何录春，该市市长。 委托诉讼代理人：沈雪葵，永州市司法局工作人员。 原审第三人：唐冬春。 上诉人湖南省天宇建设工程有限公司（以下简称天宇公司）诉被上诉人永州市人力资源和社会保障局（以下简称永州市人社局）、永州市人民政府（以下简称永州市政府）工伤认定及行政复议一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院于二○一九年十月二十九日作出的（2019）湘1102行初233号行政判决，于2019年11月14日向湖南省永州市零陵区人民法院提交上诉状。本院于2019年12月4日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，书记员谢忱担任庭审记录，于2019年12月20日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人天宇公司的委托诉讼代理人张能发，被上诉人永州市人社局的委托诉讼代理人周序跃、骆争光，被上诉人永州市政府的委托诉讼代理人沈雪葵，原审第三人唐冬春，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2017年2月21日上午，第三人唐冬春从家中出发赶往永州市金洞管理区金洞镇龙潜凼工地，计划赶上下午班。上午11时左右，唐冬春所乘中巴车途经320省道青云寺路段发生交通事故，导致唐冬春受伤，经永州市中心医院诊断为：下颌骨开放性骨折；颜面部多处软组织挫裂伤；双侧下颌中切牙、侧切牙缺失；左侧髋臼骨折；右肩部外伤；左肾囊肿。经祁阳县交通警察大队认定唐冬春等乘车人无责任。唐冬春的伤势经过一段时间治疗相对稳定后，于2019年1月18日向被告永州市人社局申请工伤认定，永州市人社局于2019年1月25日向原告天宇公司下达了《工伤认定协助调查通知书》，于2019年1月30日向唐冬春下达了《工伤认定申请受理决定书》和《工伤认定中止通知书》。被告永州市人社局经过调查取证，于2019年2月19日作出永人社工认字［2019］11022号工伤认定决定书（以下简称《11022号工伤认定决定》），根据《工伤保险条例》第十四条第六项的规定，认定唐冬春受伤情形符合工伤认定条件，予以认定为工伤。原告天宇公司不服该工伤认定决定而申请行政复议，永州市政府于2019年4月29日受理后，经过书面审理，于2019年8月19日（期间因案情复杂，经批准延长审理期限30日）作出了永政复决字［2019］66号行政复议决定书（以下简称《66号复议决定》），决定维持永州市人社局作出的《11022号工伤认定决定》。原告天宇公司仍不服，诉至法院，请求撤销《11022号工伤认定决定》、《66号复议决定》，判决被告永州市人社局重新作出不予认定工伤决定。 另查明，原告天宇公司与永州市建筑设计院联合中标永州市金洞管理区金洞镇龙潜凼易地扶贫建设项目后成立工程项目部进行施工，并将部分工程发包。2016年12月分包人李永（无相关资质）将该项目1#至4#四栋劳务工程又转包给无相关资质的伍湖北。之后，伍湖北又转包部分工程给亦不具备相关资质的自然人蒋新华、唐春平。2016年11月22日，蒋新华、唐春平二人招用第三人唐冬春在木工班工作，唐春平管理木工班并发放第三人的工资报酬直到2017年2月21日发生交通事故。 认定上述事实的证据有：1、道路交通事故认定书、天宇公司项目部出具的证明、永州市人社局对唐冬春的调查笔录；唐冬春的入院记录、手术记录、出院记录等；2、祁劳仲案字（2018）第4号仲裁裁决书、（2017）湘1121民初3538号民事判决书、（2018）湘1121民初1475号民事判决书、（2018）湘11民终2485号民事判决书；3、天宇公司的营业执照、法定代表人身份证明、内资企业登记情况；4、工伤认定申请表、《工伤认定协助调查通知书》及其送达回证、《工伤认定申请受理决定书》、《工伤认定中止通知书》、关于唐冬春受伤不应认定为工伤的复函、《11022号工伤认定决定》的送达回证；5、行政复议申请书、受理行政复议申请通知书存根、行政复议答复通知书和参加行政复议通知书的存根、行政复议答辩书、行政复议决定延期通知书存根、《66号复议决定》的送达回证及邮寄凭证。 原判认为，本案的争议焦点为被告永州市人社局作出的工伤认定决定及被告永州市政府作出的行政复议决定是否合法，是否应当予以撤销。一、《中华人民共和国建筑法》第二十九条第三款规定：“禁止总承包单位将工程分包给不具备资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包”。劳社部发［2005］12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”。人社部发［2013］34号《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；……”，根据上述规范性文件和司法解释的规定，本案中，原告天宇公司作为建筑施工企业，将其承包的金洞管理区金洞镇龙潜凼易地扶贫建设工程层层分（转）包，先将工程分包给无相关资质的李永，李永又将该项目1#至4#四栋劳务工程又转包给无相关资质的伍湖北，之后，伍湖北又转包部分工程给亦不具备相关资质和用工主体资质的自然人蒋新华、唐春平，蒋新华、唐春平聘用的职工唐冬春在上班途中不慎发生交通事故受伤。被告永州市人社局根据上述事实，依照《工伤保险条例》第十四条第六项的规定，作出《11022号工伤认定决定》确认原告为用工责任主体并承担工伤保险责任，认定第三人唐冬春受伤的情形符合工伤认定条件，予以认定工伤，并无不当。被告永州市政府作出的《66号复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，其作出的维持《11022号工伤认定决定》的行政复议决定结论正确。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂的，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政机关负责人的批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告永州市政府于2019年4月29日受理了原告的行政复议申请，后经审批延期30日，理应在2019年7月28日前作出行政复议决定，但被告永州市政府于2019年8月19日才作出行政复议决定，超过了法定期限，属程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，依法应当确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项、第七十九条的规定，判决：（一）驳回原告天宇公司要求撤销被告永州市人社局作出的《11022号工伤认定决定》的诉讼请求；二、确认被告永州市政府作出的《66号复议决定》违法。案件受理费50元，由原告天宇公司与被告永州市政府各负担25元。 宣判后，原告天宇公司不服，上诉称，一、根据《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条和《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项的规定，用工单位承担工伤保险责任，应当是在“从事承包业务”时发生工伤亡的情形。若原审第三人唐冬春的受伤是在工地上从事木工、水泥工等活动造成的，上诉人应承担工伤保险责任。同时，《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条属于拟制工伤，不应二次扩大解释。因此，被上诉人永州市人社局法律适用错误，且再次创设了拟制工伤的情形，是违法的行政行为。二、在上诉人和唐冬春没有劳动关系的前提下，被上诉人永州市人社局与永州市政府先入为主地认定唐冬春为职工，将《工伤保险条例》第十四条第六项和《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条选择性截取、结合，作为工伤认定的依据错误。三、原判认定“被上诉人永州市政府作出的《66号复议决定》程序轻微违法，对上诉人不产生实际影响”是错误的。故请求二审法院依法撤销《11022号工伤认定决定》、《66号复议决定》，判决被上诉人永州市人社局重新对唐冬春作出不予认定工伤的决定。 被上诉人永州市人社局辩称，《11022号工伤认定决定》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。一、根据《中华人民共和国建筑法》第二十九条第三款、《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条、《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》第七条和《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项之规定，从有利于保护职工合法权益的角度出发，对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定作出补充，即用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，职工发生工伤事故时，应由违法转包、分包的用工单位承担工伤保险责任。二、2017年2月21日上午，唐冬春从家中出发赶往金洞管理区龙潜凼工地上班途中发生交通事故受伤，且不负交通事故责任。如前所述，上诉人应承担唐冬春的工伤保险责任。故根据《工伤保险条例》第十四条第六项规定，唐冬春受伤情形符合工伤认定条件，应予以认定工伤。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人永州市政府辩称，《66号复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确。一、上诉人承包了金洞管理区龙潜凼易地扶贫建设项目，又将部分项目转（分）包给没有资质的自然人，唐冬春是该项目多次非法转（分）包后聘用的木工，唐冬春在乘车去上诉人承包工地的上班途中发生交通事故，其受伤情形符合《工伤保险条例》第十四条第六项规定，属于工伤。另根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项之规定，上诉人为承担工伤保险责任的单位。二、永州市政府经过立案、书面审理、报批延期审理手续后作出了行政复议决定，并依法送达了各方当事人。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人唐冬春述称，同意被上诉人永州市人社局、永州市政府的答辩意见。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。一审判决据以认定事实的证据已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，对一审法院认定的事实予以确认。 另查明：（2018）湘1121号民初1475号、（2018）湘11民终2485号生效民事判决，已确认天宇公司作为建筑施工企业，将其承包的金洞管理区金洞镇龙潜凼易地扶贫建设工程层层转（分）包给无相关资质、不具备用工主体资格的承包人李永、伍湖北和实际施工人员蒋新华、唐春平以及唐冬春由唐春平招用在天宇公司项目部工作、受唐春平管理、从事唐春平安排有报酬的劳动、工资由唐春平支付的事实。 本院认为，本案争议焦点为：上诉人天宇公司与原审第三人唐冬春之间不存在劳动关系，上诉人天宇公司是否为承担工伤保险责任的单位；如何理解与适用《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项和人社部发［2013］34号《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条的规定；原审第三人唐冬春是否符合《工伤保险条例》第十四条第六项规定的工伤认定条件。 一、一般情况下的工伤认定，须以用工单位和劳动者之间存在劳动关系为其成立的前提，但《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条已就双重劳动关系、派遣、指派、转包和挂靠关系的特殊情形处理作出了拟制性规定，不再将劳动关系确认作为工伤认定的前置条件。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备资格的组织和自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位，社会保险行政部门认定用工单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持。人社部发［2013］34号《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条亦规定，具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。本案中，（2018）湘1121号民初1475号、（2018）湘11民终2485号生效民事判决，已确认天宇公司将其承包的金洞管理区金洞镇龙潜凼易地扶贫建设工程违法层层转（分）包给无相关资质、不具备用工主体资格的李永、伍湖北、蒋新华、唐春平以及唐冬春由唐春平招用在天宇公司项目部工作、受唐春平管理等事实。故上诉人天宇公司作为具备用工主体资格的承包单位存在违法转（分）包之事实，依法应为承担工伤保险责任的单位，其不以天宇公司与唐冬春之间存在劳动关系为前提。 二、对《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项和人社部发［2013］34号《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条的规定，不应作限缩性理解。第一，从立法目的解释来分析，保护劳动者权益是上述法律条款的设置初衷。探究法律规范之目的，首先应明确该法律规范所要调整的各种利益，然后才能寻求其法律上的判断标准。上述法律条款是针对转（分）包关系的工伤保险责任主体作出的具体规定，其立法之目的在于避免劳动关系繁琐纷争导致劳动者无法获得相应的工伤待遇赔偿，而非为违法转（分）包中的工伤认定专门创设新的特定范畴。故上述法律条款中的“因工伤亡”应当涵盖《工伤保险条例》所规定的各类认定工伤的情形，而不应局限于从事承包业务时遭受的伤亡才能予以工伤认定。第二，及时赔付劳动者是该法律条款的实质要求。从字面意义上理解，“从事承包业务时因工伤亡的”承接前文中“用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人”，正因为劳动者从事的工作系该承包业务，才能将用工单位和不具备用工主体资格的组织或者自然人联接起来；若劳动者因从事其他业务受伤，则不能由前述用工单位承担工伤保险责任。由此，从事承包业务因工伤亡，系描述劳动者从事工作现状而非对工伤认定设置特定范畴。第三，违法转（分）包中的劳动者应当受到平等对待。虽然《工伤保险条例》第十四条第六项规定的是“职工”在上下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害认定为工伤，但并不因此即可将违法转（分）包中与用人单位不具备劳动关系的劳动者排斥在外，更不应局限于“职工”之名而无视其劳动者之实，导致其应有权益遭受损失。另一方面，用工单位违法转（分）包的情形在现实生活中大量存在，若建筑行业中的工程层层转（分）包、直至单一项目组、包工头的现状层出不穷，成为常态。在此情境下，再次限缩劳动者工伤认定的范畴，于法不符，于理不合。综上，上诉人天宇公司提出“上诉人和唐冬春不存在劳动关系，唐冬春不是职工；用工单位承担工伤保险责任，应当是在‘从事承包业务’时发生工伤亡的情形，即限于唐冬春的受伤是在工地上从事木工、水泥工等活动造成的，上诉人才应承担工伤保险责任”的上诉理由，均不能成立，本院不予采信。 三、《工伤保险条例》第十四条第六项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。2017年2月21日上午，唐冬春从家中出发赶往金洞管理区龙潜凼工地上班途中发生交通事故受伤，且不负事故责任，其符合《工伤保险条例》第十四条第六项规定的应予认定工伤的情形。如前所述，唐冬春的工伤保险责任，应由具备用工主体资格的天宇公司承担。故被上诉人永州市人社局作出《11022号工伤认定决定》合法正确，被上诉人永州市政府作出《66号复议决定》维持《11022号工伤认定决定》的复议结果正确。被上诉人永州市政府经延期后作出的《66号复议决定》仍超过了法定期限，虽属程序轻微违法，但对上诉人天宇公司的权利义务并未产生实际影响，故一审判决确认《66号复议决定》违法，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖南省天宇建设工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇一九年十二月二十日 书记员 谢 忱 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。