西安铁路运输中级法院     行  政  判决  书     （2019）陕71行终1208号     上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人柳政，主任。   委托代理人赵佳艺，该单位工作人员。   委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）杨建中，男，1962年10月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，户籍所在地陕西省扶风县，现住陕西省西安市未央区。   委托代理人杨智华，男，1959年11月20日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省扶风县，系被上诉人杨建中之兄。   上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管委会）因与被上诉人杨建中行政征收一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初721号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，为实施西安市未央区XX街道办事处XX庄XX村农用地转用和土地征收工作，陕西省人民政府先后分批作出《陕西省人民政府审批土地件》（陕政土批[2012]1036号、陕政土批[2013]71号、陕政土批[2013]756号、陕政土批[2015]501号 、陕政土批[2015]503号、陕政土批[2016]473号）XX庄XX组土地转为建设用地并依法征收为国有。据此，西安市人民政府又分别作出《西安市人民政府审批土地件》（市国土字[2013]第194号、市国土字[2013]第711号、市国土字[2014]第246号、市国土字[2016]第176号、市国土字[2016]第172号、市国土字[2017]第332号）。西安市人民政府和市国土资源局先后在上述村组范围内公告了《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》。   2016年12月2日陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心向三桥街道办事处下发了《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心XX街道XX村搬迁安置实施方案>的通知》，要求三桥街办遵照该拆迁安置方案执行。2016年12月8日，西咸新区沣东新城管委会作出西咸沣东告字[2016]10号《陕西省西咸新区沣东新城管委会关于三桥街道聚驾庄村搬迁安置工作的通告》（以下简称《通告》）。该通告称为加快阿房宫遗址保护及周边环境整治项目决定启动聚驾庄搬迁安置工作。该《通告》将聚驾庄村搬迁安置的四至范围、搬迁安置工作的牵头及组织实施单位、人口户籍认定截止日、禁止突击建房行为等内容予以公示告知。杨建中认为该《通告》违法并侵犯其合法权益，故提起本诉。   另查，审理中经法庭询问，沣东管委会称杨建中所在宅基地位于陕政土批[2015]503号审批土地件批准征收范围内。证据显示，陕西省人民政府于2015年12月31日作出陕政土批[2015]503号《审批土地件》，同意将西安市未央区乡级土地利用XX街道办事处XX村、三桥村、车张村、XX村XX组1.7227公顷集体用地（均为耕地）转为建设用地；同意将上述转用后1.7227公顷土地，连同上述有关村组11.6041公顷建设用地两项合计13.3268公顷集体土地依法征收为国有。该审批件还规定，用地范围和面积以测量成果图、表为准，沣东新城管理委员会应会同当地人民政府及时足额兑现征地补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地单位群众的生产生活。据此，西安市人民政府于2016年3月16日作出《征收土地方案公告》（[2016]第42-1号），西安市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》（[2016]第42-2号），将征收补偿标准、青苗补偿费、地面附着物补偿费等内容进行了公告。2016年4月22日，西安市人民政府作出《关于征收三桥街道后卫寨村三桥村车张村和平村聚驾庄村集体土地的批复》（市国土字[2016]第172号），同意西安市国土资源局沣东新城分局呈报的《征地补偿安置方案》，要求由国土资源局沣东新城分局按照方案实施征地，做好征地补偿和安置补助等项工作。   原审法院经审理认为，人民法院在行政诉讼中对被诉行政行为坚持合法性审查的原则，即要求行政行为除了满足证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序三个条件外，行政行为还必须不存在超越职权、滥用职权和明显不当的情形。本案中，首先就沣东管委会作出涉诉《通告》的依据，经法庭询问沣东管委会称作出涉案通告依据为《中华人民共和国土地管理法》第48条及《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》第11条的规定。土地管理法第48条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》第11条规定，因城市建设需拆除村民宅基地自建住宅的，由乡镇人民政府（街道办事处）会同拆迁改造主体编制拆迁安置补偿方案，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，由区（开发区）主管部门初审同意后，作为征收集体土地的附件，依法办理审批手续。纳入城中村改造范围的拆迁补偿安置方案，按照城中村改造的有关政策执行。2016年3月16日，西安市国土资源局已经根据《中华人民共和国土地管理法》第48条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条的规定作出《征地补偿安置方案公告》。同时，上述法律法规亦未授权管委会可作出涉案《通告》行为，沣东管委会根据上述法律规定作出涉案《通告》缺乏依据。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第34条规定，沣东管委会对其作出的行政行为负有举证责任应当提供作出该行为的证据及所依据的规范性文件，否则视为没有依据。涉案《通告》规定了搬迁安置项目四至范围，而西安市人民政府《关于征收三桥街道后卫寨村三桥村车张村和平村聚驾庄村集体土地的批复》中规定具体征收范围以西安市麦普勘查测绘有限责任公司155114号《土地勘测定界技术报告书》为准，但经法庭询问沣东管委会未能就涉案项目四至范围的确定提供有效证据，依法应由其承担举证不能的责任。综上，沣东管委会作出的西咸沣东告字[2016]10号《通告》证据不足，但因该搬迁范围内大部分被搬迁人根据该《通告》要求签订了补偿安置协议领取补偿款、交出房屋并已被拆除，涉案项目涉及公共利益。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，遂判决：确认陕西省西咸新区沣东新城管理委员会于2016年12月8日下发的《陕西省西咸新区沣东新城管委会关于三桥街道聚驾庄村搬迁安置工作的通告》（西咸沣告字[2016]10号）违法。案件受理费50元，由陕西省西咸新区沣东新城管理委员会负担。   上诉人沣东管委会不服一审判决上诉称，《通告》系对被上诉人权利义务不产生实际影响的过程性行政行为，不具有独立可诉性，依法不应当属于行政诉讼受案范围。一审将《通告》与征收决定混淆，对《通告》的性质认定错误，进而错误认为《通告》属于行政诉讼受案范围。《通告》实质为上诉人履行搬迁安置补偿工作的一个环节和组成部分，该《通告》并未规定搬迁安置工作的截止期限及具体补偿标准。搬迁主体也不是依据《通告》对搬迁对象房屋实施拆除，而是依据《聚驾庄村搬迁安置实施方案》的规定与土地储备中心、三桥街办协商一致并签订了搬迁安置补偿协议后，搬迁对象自愿交付房屋，由拆除公司实施拆除。无论从《通告》内容还是同类案件生效裁判，均表明涉案《通告》系搬迁安置过程性行政行为，不属于行政诉讼受案范围。二、一审认为涉案通告缺乏依据系认定错误，陕西省人民政府作出的多个土地审批件均明确规定上诉人应履行安置补偿职责，上诉人根据陕西省人民政府土地审批件的规定，以《通告》的形式将安置补偿事宜广而告知，职权依据充分。故请求：1、撤销西安铁路运输法院作出的（2019）陕7102行初721号行政判决，依法改判或发回重审；2、判令由被上诉人承担本案诉讼费。   被上诉人杨建中辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果符合法律规定。《通告》第一条明确划定了搬迁范围四至以内的所有聚驾庄村村民都必须搬迁的义务。第二条明确指令搬迁工作由上诉人的下属职能部门土地储备中心牵头负责，三桥街道办具体组织实施。《通告》第三条规定了搬迁区域内人口数量冻结日期，限制了人口正常流动。第四条规定了搬迁区域村民必须服从的义务。《通告》第九条规定了搬迁区域内的村民都必须服从2016年12月8日起执行《通告》规定的各项义务。《通告》中的“阿房宫遗址保护及周边环境整治项目”未经批准。《通告》严重侵犯了原告的合法权益，应为违法行政行为。   二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，关于《通告》是否可诉问题，（2018）陕71行终869号生效裁判文书已有确认，对上诉人提出《通告》不可诉的意见，本院不予采纳。关于《通告》合法性问题，《通告》第一条涉及聚驾庄村土地征收范围，该征收范围应经过省政府土地审批方为合法，被上诉人证据证明在《通告》作出前，西安市国土资源局已经根据陕西省人民政府六份土地审批件作出六份征地补偿安置方案公告，被上诉人陈述该六份土地审批件组成《通告》征收范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”在被上诉人对征收范围存在异议的情况下，上诉人应举证证明陕西省人民政府六份土地审批件涵盖《通告》征收范围，而上诉人并未提交该方面的证据，上诉人仅凭涉及和平村、XX房XX村XX村落征收的土地审批件、征地补偿安置方案公告并不能证明《通告》中对聚驾庄村的征收范围经过土地征收审批。《通告》第三条对补偿对象人口户籍截止日的认定亦未提交相应证据证明合法性，因此一审确认《通告》违法并无不当。上诉人的上诉请求因缺乏证据证明，本院不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会负担。   本判决为终审判决。                               审 判 长 杨娜                         审判员   张博     审判员  魏国庆       二〇一九年十二月二十三日       书记员  王玉荣        1