湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终986号上诉人（一审原告）张天国，男，1949年3月1日出生，汉族，住黄石市西塞山区，委托诉讼代理人尹威振，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（一审被告）黄石市西塞山区人民政府，住所地黄石市西塞山区飞云街8号。法定代表人晏勇，区长。委托诉讼代理人程飞，湖北磁湖律师事务所律师。上诉人张天国因诉黄石市西塞山区人民政府（以下简称西塞山区政府）行政协议一案，不服湖北省黄石市中级人民法院（2019）鄂02行初52号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。一审判决认定，原告房屋位于黄石市西塞山区河口镇二港村二组新湾。2017年12月19日，被告办公室印发了《区人民政府关于印发的通知》载明，为加快河口镇建设发展，改善居民居住环境和居住条件，根据城市规划和棚户区改造建设需要，西塞山区政府决定启动河口镇棚户区改造工作，对棚改范围内的居民用房实施协商搬迁，搬迁范围包含二港村在内的10个行政村。2018年9月11日，原告（协议乙方）与河口镇人民政府（协议甲方）就上述房屋的补偿安置事宜签订《集体土地上房屋补偿安置协议》约定：根据《合同法》和黄石市人民政府相关文件规定，西塞山区人民政府决定对乙方房屋实施协商搬迁，委托河口镇政府组织实施。双方在该协议中对被拆除房屋、装饰装潢及附着物基本情况、补偿数额、安置方案、腾房期限、违约责任等作出了相关约定，同时约定本协议经审核合格后，甲方一次性支付乙方各项补偿费用共计1057739元，甲乙双方签订搬迁协议后，所有建筑物、附属物及构筑物及其对应的个人集体用地使用权同时收回。黄石市河口片区棚户区改造工作总指挥部在该协议落款处盖章，原告在该协议落款处签名。后原告在涉案土地上的房屋被拆除。2018年12月7日，湖北西塞山工业园区管理委员会将补偿款1057739元汇入原告个人农行账户。现原告认为其合法权益受到侵害，提起本案诉讼，请求确认其与被告签订的《集体土地上房屋协商搬迁协议》无效并承担赔偿责任。另查明，2008年8月4日，湖北省人民政府批准同意筹建湖北西塞山工业园区，该园区规划面积22252公顷，主导产业为冶金、能源、机械加工、新型材料、精细加工。2009年3月20日，黄石市机构编制委员会下发文件，其上载明：湖北西塞山工业园区管理委员会为被告的派出机构，副县级建制。2012年11月29日，黄石市机构编制委员会下发文件载明：湖北西塞山工业园区管理委员会与与河口镇政府、西塞山街道办事处实行“一个机构，三块牌子”。2017年2月27日，湖北西塞山工业园区管理委员会设立黄石市河口片区棚户区改造工作总指挥部。一审判决认为，本案争议焦点主要有三：一是本案是否属于行政诉讼的受案范围；二是被告是否是本案适格被告；三、涉案房屋搬迁补偿协议是否无效。一、本案是否属于行政诉讼的受案范围问题行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。本案房屋搬迁补偿协议属于行政协议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”规定，行政协议作为行政行为的重要组成部分，如其有上述规定情形，公民、法人或者其他组织申请确认行政协议无效的，人民法院判决确认无效，故对行政协议的起诉不仅限于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项列举的四种情形，而应包括所有的行政协议争议。故被告关于原告起诉不属于行政诉讼法受案范围的主张不成立，该院不予采信。二、被告是否是本案适格被告问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，案涉协议明确载明“西塞山区人民政府决定对乙方房屋实施协商搬迁，委托河口镇政府组织实施”，由此可知，河口镇政府受被告委托具体组织实施涉案房屋搬迁工作，其与被搬迁人签订房屋搬迁补偿协议，应当由被告承担法律责任，故该政府是本案的适格被告。三、涉案房屋搬迁补偿协议的效力问题因行政协议兼具行政性和合同性的特点。对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。案涉安置补偿协议系本案双方当事人就案涉房屋补偿安置事宜在自愿协商的基础上的真实意思表示，未有损害国家、集体、第三人或社会公共利益的情形，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国合同法》中关于行政行为无效、合同无效的情形，故该协议应为合法有效。原告主张该协议无效的理由是认为被告没有履行征地告知、听证、土地调查确认、取得征地批复等集体土地征地拆迁的程序，也未向原告支付征地补偿费用，从案涉协议的约定可知，协议中的补偿款系对原告集体土地上的房屋的补偿，案涉协议并未涉及集体土地的征收补偿事宜，本案不需对集体土地征收程序的合法性进行审查，故原告的该项主张无法律依据，本院不予支持。原告认为该协议系受被告胁迫的情况下签订，但其未能提供相应的证据证明其主张，且原告已经足额领取了补偿款，原告的该项主张无事实依据，该院不予支持。综上，原告张天国要求确认涉案房屋搬迁补偿协议无效的主张，无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张天国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张天国负担。上诉人张天国上诉称，《集体土地上房屋协商搬迁协议》只对房屋进行了补偿，未对宅基地使用权未进行补偿。被上诉人没有履行征地告知、听证、土地调查确认、取得征地批复等集体土地征地拆迁的程序，且协议是在受胁迫的情况下签订。请求撤销一审判决，确认协议无效。被上诉人西塞山区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实无异，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，案涉协议系双方当事人就案涉房屋补偿安置事宜在自愿协商的基础上的真实意思表示，没有损害国家、集体、第三人或社会公共利益，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国合同法》中关于行政行为无效、合同无效的情形，故一审判决认定该协议合法有效，并无不当。上诉人上诉称，被上诉人没有履行征地告知、听证、土地调查确认、取得征地批复等集体土地征地拆迁的程序，也未支付征地补偿费用，故协议无效。从案涉协议内容可知，协议中的补偿款系对上诉人集体土地上房屋的补偿，并未涉及集体土地的征收补偿事宜，关于集体土地征收程序的合法性不属于本案审查范围。故上诉人的该项上诉理由不能成立。上诉人的另一上诉理由是受胁迫签订协议，但未能提供相关证据予以证实，且上诉人已经足额领取了补偿款，故该上诉理由亦不能成立。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  张辅伦审判员  胡 文审判员  林志农二〇一九年十二月五日法官助理郭建明书记员郭建明(兼)