安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1373号上诉人（一审原告）王世生等111人（名单附后）。诉讼代表人王世生，男，1965年11月2日出生，汉族，住安徽省临泉县。诉讼代表人张从伟，男，1981年5月18日出生，汉族，住安徽省临泉县。诉讼代表人王书军，男，1974年4月10日出生，汉族，住安徽省临泉县。诉讼代表人杨素华，女，1961年8月27日出生，汉族，住安徽省临泉县。委托代理人陈岳琴，北京陈岳琴律师事务所律师。被上诉人(一审被告)安徽省临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区前楼，统一社会信用代码11341221003173206K。法定代表人梁永勤，该县县长。委托代理人谢晖，该县交通运输局工作人员。委托代理人姚琦，安徽弘大（合肥）律师事务所律师。上诉人王世生等111人因诉安徽省临泉县人民政府（简称临泉县政府）不履行行政补偿法定职责一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2018)皖12行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人王永强、谢法天及其诉讼代表人王世生、张从伟、王书军、杨素华、委托代理人陈岳琴，被上诉人临泉县政府副县长符国风及其委托代理人谢晖、姚琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王世生等111人向一审法院起诉称，2014年至2016年，原告111人分别自筹集资金15万余元购买客车，与临泉县恒达汽车客运有限责任公司、临泉县万祥客运有限责任公司、安徽省阜阳市汽车运输集团有限公司临泉有限公司（上述公司以下简称汽车公司）签订《客运承包合同》，承包经营临泉至陶老、吕寨、庙岔、土坡等四条农村客运班线。2018年4月17日，临泉县政府下发《临泉县县内客运班线改革退出工作方案的通知》（以下简称《客运班线改革方案》），要求原汽车公司及各原告退出客运班线经营。为响应政府改革，原告不得已于2018年8月31日前全部停止班线经营，将客车交给临泉县政府。临泉县政府的改革方案仅对车辆残值补偿作出规定，未对停止运营损失作出规定。由于原告自筹资金购入车辆，预期可以经营10年以上，但是只经营了2至4年就被停止运营，根据有关评估机构的评估，原告的停止运营损失为580385.14元/车。2018年8月20日，原告要求临泉县政府补偿其停运经济损失未果，遂提起行政诉讼：1、请求人民法院判令临泉县政府补偿各原告客车停运损失580385.14元/车；2、判令临泉县政府为原告提供就业安置每车两个岗位；3、判令被告承担本案全部诉讼费。除以上诉讼请求外，原告在诉讼中增加一项诉讼请求：要求临泉县政府按照《客运班线改革方案》的规定，对原告上交的车辆进行资产评估，并把车辆残值折现发放给原告。一审法院审理查明，2018年4月17日，临泉县人民政府办公室作出临政办秘〔2018〕48号《客运班线改革方案》。同年8月28日，临泉县公路运输管理所作出临运许撤告字〔2018〕第02号、第05号、第06号撤回行政许可告知书，拟撤回恒达公司、万祥公司、阜阳市运输集团临泉公司等汽车公司的《县内客运班线经营许可》，同年8月30日，临泉县公路运输管理所将上述撤回行政许可告知书及行政许可撤回决定书分别送达给汽车公司的代表张家耀、王子启、尹卫东等人。王世生等111人认为其自筹资金购买客车，与上述汽车公司合作，承包农村客运班线。临泉县政府下发的《客运班线改革方案》要求各原告退出现有客运班线经营，导致原告于2018年8月31日前全部停止经营，将客车交给临泉县政府。但临泉县政府的改革方案仅对车辆残值补偿作出规定，未对停止运营损失作出规定。原告于2018年8月20日向临泉县政府发送律师函，要求临泉县政府补偿其停运经济损失未果，遂起诉至人民法院。在审理过程中,临泉县政府于2018年10月9日作出临客办字〔2018〕14号《关于限期对县内班车未参加评估及签订有关协议事项的紧急通知》，敦促各原告于2018年10月20日前进行车辆的资料审核、评估及签订退出协议，“对逾期仍不到场进行办理的，县城乡道路客运一体化工作领导小组办公室不再对114台车辆进行评估和补偿，所产生的一切后果自行承担。”原告对该紧急通知不服，增加一项诉讼请求为：请求判令临泉县政府按照临政办秘〔2018〕48号《客运班线改革方案》的规定，尽快对原告上交的各车辆进行资产评估，并把车辆残值折现发放给各原告。一审另查明，2019年7月18日，临泉县政府委托安徽金泉资产评估事务所有限公司对涉案车辆残值进行评估，2019年7月31日将车辆残值款7471772元提存至临泉县公证处，并于同年8月5日短信通知车主领取提存款。一审法院认为，对原告在审理过程中增加请求判令临泉县政府根据《客运班线改革方案》的规定，尽快对原告上交的各车辆进行资产评估，并把车辆残值折现发放给各原告的诉讼请求。《最高人民关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定,起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。原告提出新的诉讼请求是在起诉状副本送达被告之后,且原告初始的请求是对临泉县政府的《客运班线改革方案》不服要求增加行政补偿,而增加的诉讼请求是要求被告依照上述改革方案履行行政允诺,该院在开庭审理时已向原告释明对新增加诉讼请求的申请不予准许，原告可以针对新增加的诉讼请求另行起诉。同时，临泉县政府已于2019年7月18日委托安徽金泉资产评估事务所有限公司对涉案车辆残值进行评估，并已将车辆残值款7471772元提存至临泉县公证处，同年8月5日临泉县政府通过短信通知车主领取提存款。因此对该项诉讼请求已无审理的必要。本案的争议焦点为临泉县政府是否应当给予580385.14元/车停运损失补偿及是否应当给予每车安置两个就业岗位。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案系行政机关撤回道路运输经营许可后的补偿纠纷，行政机关直接补偿的对象应当是道路运输经营许可的被许可人。本案中原、被告提供的《道路客运班线经营许可证明》显示经营者系万祥公司、恒达公司等汽车公司，原告提供的机动车行驶证显示所有人为上述汽车公司，在《道路运输经营许可证》被撤回后，上述汽车公司依法享有相应的权利。各原告认为其是车辆的实际出资人，因而应取得相应补偿的主张，属于其与汽车公司之间的民事关系，各原告能否获得补偿、能够获得多少补偿，应由其与汽车公司另行解决。故各原告直接要求基于信赖保护原则获得预期经营损失补偿的诉讼请求不能成立。同时，《中华人民共和国道路运输条例》第三十三条规定，道路运输车辆应当随车携带车辆营运证，不得转让、出租。《道路旅客运输及客运站管理规定》第五条规定，国家实行道路客运企业等级评定制度和质量信誉考核制度，鼓励道路客运经营者实行规模化、集约化、公司化经营，禁止挂靠经营。从上述法规、规章来看都不允许客运经营者对道路运输经营班线进行转让、出租或挂靠。本案原告认为其与汽车公司签订承包合同，是车辆的实际出资人，因而应直接取得相应补偿的主张，不符合上述规定，不予支持。关于是否应当给予每车安置两个就业岗位问题。在《临泉县县内客运班线改革退出工作方案》中并未规定直接给予就业岗位，仅规定优先录用或推荐岗位，同时原告亦未提供每车应予安置两个就业岗位的依据，因此对该项诉讼请求，该院亦不予支持。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王世生等111人的诉讼请求。王世生等111人上诉称，1、上诉人新增加的车辆残值损失属于《客运班线改革方案》确定的补偿范围，其提起该诉讼请求有正当理由。2、上诉是实际经营者。从上诉人与汽车公司签订的《车辆承包合同》、临泉县改革主管部门制作的《车辆交接移交单》可以证明，上诉人是实际经营活动的主体，故其有权直接对停运损失提起行政诉讼。3、上诉人是《道路客运班线经营许可证明》被许可车辆的车主，是行政行为的直接相对人，其有权要求临泉县政府给予停运损失。本案涉及三类独立的行政许可：分别是交通部门为汽车公司颁发的《道路客运班线经营许可证明》、公路运输管理部门对被许可车辆颁发的《道路客运班线经营许可证明》及交管部门为车主颁发的《行驶证》。上诉人是基于公路运输管理部门对被许可车辆颁发的《道路客运班线经营许可证明》被撤回，其作为车辆所有权人认为该行为直接侵犯其合法经营权，有权要求停运损失。至于政府撤回对汽车公司的《道路运输经营许可证》与本案没有关系。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持其全部一审诉讼请求。临泉县政府答辩称，1、上诉人新增加的诉讼请求不属于本案审查范围，其可以另行起诉。2、《道路运输经营许可证》的被许可相对人是汽车公司，不是个人或具体车辆。临泉县政府的《客运班线改革方案》不仅对实际经营者的车辆损失作出补偿，还对提前交车的实际经营者给予奖励。王世生等人的挂靠行为违反法律规定，因挂靠引发的经营损失不属于补偿的范围，该停运损失基于上诉人与汽车公司的承包协议，上诉人应当通过民事途径解决。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审被告临泉县政府向一审法院提举下列证据材料：1、法人证明及机构代码。证明被告行政主体资格。2、原告的车辆档案。证明原告不是适格主体。3、法律依据：《中华人民共和国行政许可法》第八条、《安徽省城市公共汽车客运管理条例》第四条。规范性文件依据：交通部交运发〔2011〕490号《关于积极推进城乡道路客运一体化发展的意见》、交运发〔2016〕184号《关于稳步推进城乡交通运输一体化提升公共服务水平的指导意见》、皖交运〔2016〕163号《关于积极推进安徽省城乡道路客运一体化发展的实施意见》、皖交运〔2017〕147号《安徽省交通运输厅关于公布第一、二批城乡道路客运一体化示范县创建名单的通知》，临政办秘〔2017〕102号《关于印发城乡道路客运一体化示范县创建实施方案的通知》，临政办秘〔2017〕101号《关于印发城乡道路客运一体化规划和计划实施意见的通知》，临政办秘〔2018〕48号《关于印发临泉县县内客运班线改革退出工作方案的通知》，临运许撤告字〔2018〕第01、02、03、04、05、06、07、08、09号《临泉县公路运输管理所撤回行政许可告知书》、《行政许可撤回决定书》、送达回证。证明被告改革具有法律法规政策依据，补偿标准也是按照法律和司法解释进行。一审原告王世生等111人向一审法院提举下列证据材料：1、机动车行驶证、道路运输证、道路客运班线经营许可证明和车辆承包经营合同。证明各原告是相关农村客运班线的实际经营者，分别在2014年至2016年间自筹资金购买客车从事相关线路客运承包经营，承包经营期限八年，经营期限未到期就被停运。2、临政办秘〔2018〕48号《关于印发临泉县县内客运班线改革退出工作方案的通知》。证明被告实施城乡道路客运一体化改革，导致各原告从事的客运经营被迫停运，造成巨大的停运经济损失。3、县内班线车辆交接单。证明各原告于2018年8月31日被迫停运，各原告为客车的实际所有权人，各原告为相关客运线路的实际经营者。4、资产评估咨询报告。证明被告的城乡道路客运一体化改革导致各原告停运经济损失每车580385.14元人民币。5、律师函。证明各原告委托律师向被告发送律师函，要求停运损失补偿，被告不予理会。6、临客办字〔2018〕7号文件。证明被告没有按照48号文件评估车辆和发放残值。王世生等111人当庭提供了以下证据：7、阜汽集团公司工商查询。证明公交改革只是个借口，阜汽集团公司经营范围没有公交这一部分。8、阜汽集团新客运班线收费标准。证明现在的收费标准和原告一样，被告不是为了公交改革。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据双方的上诉及答辩意见，本案争议的焦点为：一、一审法院对上诉人新增的诉讼请求，告知其另行起诉是否合法；二、一审法院对上诉人提出的超出《客运班线改革方案》的停运损失等补偿请求予以驳回是否合法。一、一审法院对上诉人新增的诉讼请求，告知其另行起诉是否合法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。上述司法解释的规定是明确的，在没有正当理由的情况下，起诉状副本送达被告以后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。但在司法实践中，原告仅仅是请求的数额的变化或无法通过另行起诉救济权利的情形，人民法院可以准许原告增加或变更诉讼请求。本案中，王世生等111人在起诉阶段的请求是《客运班线改革方案》范围外的停运损失；在起诉状副本送达后新增的请求是《客运班线改革方案》范围内的车辆残值损失。前后两个诉讼请求的请求权基础不同，涉及的法律关系不同，人民法院无法在一个诉讼程序内审理新增加的请求。且一审人民法院庭审中已经告知上诉人可以对新增加的诉讼请求另行起诉。故王世生等111人提出的新增诉讼请求不属于上述司法解释的例外情形，一审法院告知上诉人另行起诉，并无不当。至于上诉人认为车辆残值的评估结果明显偏低等，均不属于本案审查范围，本院不予理涉。二、一审法院对上诉人提出的超出《客运班线改革方案》的停运损失等补偿请求予以驳回是否合法。该争议焦点涉及的关键问题是当行政主管部门撤回行政许可时，实际经营人与名义上经营权人不一致时，实际经营人是否有权直接要求行政机关补偿停运损失。（一）王世生等实际经营权人无权要求临泉县政府补偿停运损失。其一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，实际经营人与名义上的经营权人不一致时，如果实际经营权人依法取得经营权，其有权要求行政机关补偿其经营损失；如果实际经营权的取得违反法律、法规或规范性文件的规定，则不具有上述法律规定的行政法上可保护的合法权益，其无权要求行政机关补偿其经营损失。本案即是如此，上诉人与汽车公司签订《客运承包合同》实际取得经营权的行为违反了法律、行政法规、规范性文件的规定，规避了道路运输的严格准入制度。《中华人民共和国行政许可法》第九条规定，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。《中华人民共和国道路运输条例》第十八条规定，班线客运经营者取得道路运输经营许可证后，应当向公众连续提供运输服务，不得擅自转让班线运输。交通部《道路运输业发展规划纲要（2001-2010年）》第3条第（3）项中载明：“坚决清理和取缔运输车辆挂靠经营”；《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通部2005年第10号令，于2008年、2009年、2012年、2016年共六次修正）第5条规定：“……禁止挂靠经营。”综上，汽车公司与王世生等111人通过《客运承包合同》，变相转让了经营权，导致被许可的经营权人与实际的经营人不一致，规避了行政许可管理制度，不具有行政法上可保护的合法权益。故王世生等人作为实际经营人无权直接向政府直接主张停运损失。其二、王世生等111人上诉主张，本案涉及三类独立的行政许可：分别是交通部门为汽车公司颁发的《道路客运班线经营许可证明》、公路运输管理部门对被许可车辆颁发的《道路客运班线经营许可证明》及交管部门为车主颁发的《行驶证》。上诉人是基于公路运输管理部门对被许可车辆颁发的《道路客运班线经营许可证明》被撤回，其作为车辆所有权认为该行为直接侵犯其合法经营权，有权要求停运损失，至于政府撤回对汽车公司的《道路运输经营许可证》与本案没有关系。对此，本院认为《中华人民共和国道路运输条例》第十条第二款规定，道路运输管理机构向被申请人颁发道路运输经营许可证后，应向被申请人投入运输的车辆配发车辆运营证。据此，行政主管部门向汽车公司颁发《道路运输经营许可证》是向营运车辆配发《道路客运班线经营许可证明》的前提，《道路客运班线经营许可证明》的取得依附于《道路运输经营许可证》，是一种附属许可。因此上诉人主张向营运车辆配发的《道路客运班线经营许可证明》是独立的行政许可的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。其三、至于上诉人要求临泉县政府每车安置两个就业岗位的请求。由于《客运班线改革方案》没有直接给予就业岗位的规定，该诉讼请求缺乏规范性文件的依据，一审法院不予支持，亦无不当。（二）王世生等实际经营权人可以通过民事途径寻求对停运损失的救济。虽然行政主管部门已明令禁止承包（挂靠），承包人、实际经营人不具有行政法上的合法权益，但是在实践中由于道路运输经营权是实行数量限制的有限国家公共资源，蕴含巨大的经济利益，实践中承包（挂靠）行为仍然大量存在，因此基于该承包协议引发的经营权争议，应当通过民事途径解决。本案中，涉案《客运承包合同》合同约定，王世生等111人向汽车公司按年度缴纳承包费；汽车公司为王世生等人办理相关许可。目前汽车公司无法保障王世生等111人继续从事客运经营，上述承包合同目的无法实现，王世生等111人可就停运损失寻求民事救济。需要指出的是，临泉县政府根据交通运输部交运发〔2011〕490号《关于积极推进城乡道路客运一体化发展的意见》、交运发〔2016〕184号《关于稳步推进城乡交通运输一体化提升公共服务水平的指导意见》及安徽省交通运输厅皖交运〔2016〕163号《关于积极推进安徽城乡道路客运一体化发展的实施意见》，推动“城乡道路客运一体化示范县”改革，符合城市管理的需要，符合广大人民群众的意愿，其正当性应予肯定。但是，本案实际车主，为改革牺牲了既有利益，老百姓“不患寡，而患不均”；临泉县政府亦应为实质性化解行政争议作出积极的努力，依法妥善处理城乡公交一体化改革事宜。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人王世生等111人的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王世生等111人共同负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十二月二十日书记员  陈维为附件：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2、《中华人民共和国道路运输条例》第十条申请从事客运经营的，应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：（一）从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请；（二）从事省、自治区、直辖市行政区域内跨2个县级以上行政区域客运经营的，向其共同的上一级道路运输管理机构提出申请；（三）从事跨省、自治区、直辖市行政区域客运经营的，向所在地的省、自治区、直辖市道路运输管理机构提出申请。依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。对从事跨省、自治区、直辖市行政区域客运经营的申请，有关省、自治区、直辖市道路运输管理机构依照本条第二款规定颁发道路运输经营许可证前，应当与运输线路目的地的省、自治区、直辖市道路运输管理机构协商；协商不成的，应当报国务院交通主管部门决定。第十八条班线客运经营者取得道路运输经营许可证后，应当向公众连续提供运输服务，不得擅自暂停、终止或者转让班线运输。