江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣08行终139号上诉人（原审原告）遂川县泉江镇银山村委会第四村民小组。负责人刘志荣，该组小组长。委托诉讼代理人陈焕昭，广东金美律师事务所律师。委托诉讼代理人陈萌，广东金美律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）遂川县自然资源局，住所地：江西省遂川县泉江镇银云路89号，统一社会信用代码：11361027MB19791348。法定代表人黄桂梅，该局局长。委托诉讼代理人衷景峰，该局土地矿产储备交易中心干部。委托诉讼代理人郭晓华，江西映山红律师事务所律师。被上诉人（原审被告）遂川县泉江镇人民政府，住所地：遂川县泉江镇龙川大道18号，统一社会信用代码：11361027014835906R。法定代表人叶庆平，该镇镇长。委托诉讼代理人张声德，该镇干部。上诉人遂川县泉江镇银山村委会第四村民小组（以下简称“银山村四组”）因诉遂川县自然资源局、遂川县泉江镇人民政府(以下简称泉江镇政府)不履行土地管理法定职责一案，不服泰和县人民法院（2019）竷0826行初52号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年9月25日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院经审理查明，2002年6月29日，遂川县人民政府（以下简称遂川县政府）因建设神山寺森林公园与遂川县泉江镇银山村一、二、三、四组签订协议征收了部分土地，对征收补偿作出了金钱补偿的约定且已补偿到位。同时，遂川县政府2002年6月24日下发遂府办抄字〔2002〕20号抄告单，决定在符合县城总体规划的前提下，同意泉江镇银山村在遂川东进出口路南面或北面建设一个停车场、洗车场，或只能在南面建设临时性的停车洗车场。2004年7月7日，遂川县林业局书面答复银山村刘志棋等人的上访材料中称根据“县政府2002年第20号抄告单，同意你村在樟树下建一个面积约50亩的停车场”。2005年7月3日，泉江镇政府泉府字〔2005〕20号《关于兴建银山综合性停车场要求立项的报告》中称，“经镇、村研究，决定由银山村自筹资金在我镇银山村樟树下兴建一个占地25亩的综合性停车场”。经上报审批，2005年12月20日，江西省国土资源厅批准樟树下25亩耕地转为建设用地。2006年9月4日，中共遂川县委办公室下发《遂川县龙泉公园工程建设协调会议纪要》，决定建设龙泉公园，“按所征耕地面积的10%预留给银山村失地农民，作为银山村村民的经济发展预留用地，位置在银山村委会的中坑口未征土地范围内。耕地征地价格为56800元／亩”。2006年11月8日，遂川县国土资源局与银山村第二、三、四组签订《征收土地协议书》，征收二组耕地46.66亩，征收三组耕地43.949亩，征收四组耕地45.797亩。2007年1月3日，与一组签订《征收土地协议书》，征收一组耕地12.666亩，2007年1月5日与一组签订《征地补充协议书》，约定按征地总面积的14%，自留地按16%由征地一方返拨土地给被征土地一方。土地征收后，征地款已全部发放到位，但经济发展预留地一直没有明确划拨。2008年6月28日，遂川县政府遂府办抄字〔2008〕190号抄告单明确“同意将银山村一组经济发展预留地从原中坑口调整到上坑口，面积1.773亩。”但也未实际划拨到位。2008年6月18日，泉江镇政府泉府字〔2008〕29号《关于请求立项批复我镇银树综合市场项目的报告》中称“该村确定开发建设“银树综合市场”，该项目还需批复建设用地25亩。”经层报审批，江西省国土资源厅于2008年8月5日又批准樟树下25亩耕地转为建设用地。由于银山村樟树下经审批转为建设用地后的50亩地块一直没有开发建设，银山村一、二、三、四组村民对如何处置该地块意见不统一，部分村民信访。2009年12月16日至12月20日，遂川县政府组织调查组对银山村樟树下土地开发问题进行联合调查。2009年12月22日，调查组形成书面调查报告表明“泉江镇银山村共有4个村民小组…由于县森林公园、龙泉公园建设需要，征用了该村的山场和土地，根据征地有关政策，县政府把樟树下的一块土地返拨给该村，作为该村的经济发展预留地”。2010年3月14日，银山村委会出具《关于我村樟树下经济预留地挂牌出让时为何要设置前提条件的情况说明》中表述“自2002年以来，县政府在兴建神山寺公园、龙泉公园等重点工程时先后征用了我村全部耕地，为解决我村全体村民因征地后带来的居住、失业、养老、社保及发展村级经济等一系列问题，县政府将“樟树下”土地（约60亩）返拨给我村作为经济发展预留地。”2010年6月10日，银山村委会以书面申请形式委托遂川县国土资源局对银山村樟树下经济预留地以挂牌方式出让。为挂牌出让需要，遂川县国土资源局于2010年6月与银山村一、二、三、四组再次签订《征收土地协议书》，该协议书中明确：遂川县国土资源局依法征收了泉江镇银山村委会第一、二、三、四村民小组集体土地用于神山寺森林公园及龙泉公园建设。根据…的要求，确定泉江镇银山村樟树下（龙泉公园北侧）的土地为银山村的经济发展预留地。2010年8月26日，经遂川县政府组织，银山村全体村民代表投票表决，同意樟树下经济发展预留地挂牌出让、合作开发成商住综合性小区。2010年8月27日，银山村委会与江西雨后房地产开发有限公司签订《泉江镇银山村樟树下土地合作开发协议书》，之后，樟树下地块被开发成“山水国际”商住综合性小区。2011年4月21日，银山村委会向泉江镇政府提出书面报告，认为2006年政府将银山村最后一片水田征用于建设龙泉公园，根据会议纪要，应给银山村预留经济发展用地，请求对神山寺森林公园坑口31.19亩预留经济发展用地协助解决。同年5月3日，泉江镇政府向遂川县政府作出泉府字〔2011〕25号请示，请求对2006年征用银山村一、二、三、四组土地预留的经济发展用地协调相关职能部门予以明确。2015年9月26日，遂川县国土资源局和遂川县泉江镇政府联合发出泉府发〔2015〕57号《关于做好2003-2013年度县城规划区内农村集体经济发展预留地处置排序公示工作的通知》，通知要求公示后如发现有误差及时向遂川县国土资源局储备中心提出，由遂川县国土资源局和泉江镇政府联合进行审核回复。该排序公示表中银山村2006年龙泉公园预留地面积为20.87亩，最终得分排序为1。2018年10月15日，银山村民委员会向遂川县政府出具《请求尽快为银山村落实龙泉公园征收土地村经济发展预留地的报告》，认为龙泉公园征收土地返拨的经济发展预留地应当在中坑口和上坑口，但一直未下发抄告单和划定具体的界址。银山村委会认为遂川县国土资源局关于龙泉公园征田返拨的经济发展预留地返到了“樟树下”的说法不属实，要求县政府尽快予以落实解决。2018年12月6日，遂川县国土资源局、遂川县城乡建设局和遂川县泉江镇政府联合作出《关于泉江镇银山村经济发展预留地有关问题的处理意见》，答复银山村委会“经调查，县政府为建设龙泉公园依法征收银山村土地，已按有关规定安排落实村级经济发展预留地，地址位于银山村“樟树下”经济发展预留地块内，该预留地已于2010年经你村申请，开发为现山水国际项目”。银山村委会第一、二、三、四村民小组认为该答复错误，提起本案诉讼。一审法院认为，本案争议焦点为遂川县自然资源局是否将应划拨给银山村四组的经济发展预留地划在了银山村“樟树下”地块内？“樟树下”地块系2002年6月，遂川县政府在征用包括银山村四组在内的银山村部分土地用于建设神山寺森林公园时，同意银山村在“樟树下”范围内兴建停车场，要求相关部门为停车场办理用地审批和规划手续，但一直没有明确停车场的具体面积。直至2005年7月3日，泉江镇政府泉府字〔2005〕20号《关于兴建银山综合性停车场要求立项的报告》才明确：“经镇、村研究，决定由银山村自筹资金在我镇银山村樟树下兴建一个占地25亩的综合性停车场”。经上报审批，2005年12月20日，江西省国土资源厅批准樟树下25亩耕地转为建设用地。2006年，遂川县政府为建设龙泉公园再次将包括银山村四组在内的银山村全部耕地征用时，下发会议纪要，决定按所征面积的10%预留经济发展用地，位置位于银山村中坑口未征范围内。此后在2007年1月5日与银山村一组签订《征地补充协议书》时约定按征地总面积的14%，自留地16%的比例返拨经济发展预留地。但征地后遂川县政府并未及时将经济发展预留地返拨给包括银山村四组在内的银山村委会。2008年6月18日，泉江镇政府以银山村确定开发建设“银树综合市场”为由，再次申请报批用地25亩，经层报审批，江西省国土资源厅于2008年8月5日又批准樟树下25亩耕地转为建设用地。此后，在处理“樟树下”已批准的50亩土地用途时，遂川县政府于2009年12月成立的调查组在调查报告中开始明确“樟树下”土地性质为政府因建设神山寺森林公园和龙泉公园而划拨给银山村的经济发展预留地。2010年3月14日，银山村委会在《关于我村樟树下经济预留地挂牌出让时为何要设置前提条件的情况说明》中也自认“樟树下”地块系因建设神山寺公园和龙泉公园而划拨给银山村的经济发展预留地。为办理该地块的招投标手续，2010年6月，银山村一、二、三、四组与部分村民代表和银山村委会盖章签订的《征收土地协议书》中进一步明确了“遂川县国土资源局依法征收了泉江镇银山村委会第一、二、三、四村民小组集体土地用于神山寺森林公园及龙泉公园建设。根据…的要求，确定泉江镇银山村樟树下（龙泉公园北侧）的土地为银山村的经济发展预留地”。以上文件可以反映，遂川县政府在2006年征收包括银山村四组在内的银山村土地建设龙泉公园前，“樟树下”地块只审批了25亩建设用地。2008年8月5日再次为“樟树下”审批了25亩建设用地后，银山村四组所在村委会提交的文件和遂川县政府的调查报告以及2010年6月签订的《征收土地协议书》中均开始明确了“樟树下”地块的性质为因建设神山寺森林公园和龙泉公园而划拨给银山村的经济发展预留地。因此银山村四组认为“樟树下”地块系建设神山寺森林公园而划拨的经济发展预留地，不包括龙泉公园的征地，该主张与事实不符，不予支持。2006年11月至2007年1月，遂川县人民政府征收包括银山村四组在内的银山村耕地共计149.072亩，按政府会议纪要及后来与银山村一组签订的协议约定，应返拨给银山村委会的经济发展预留地最高为20.87亩，故遂川县政府确定“樟树下”地块为划拨给包括银山村四组在内的银山村委会经济发展预留地没有侵犯银山村四组的利益。银山村四组认为遂川县政府一直没有因建设龙泉公园而返拨银山村四组经济发展预留地与事实不符，不予支持。遂川县泉江镇政府于2011年5月3日向遂川县政府作出的泉府字〔2011〕25号请示，只是要求县政府对2006年建设龙泉公园征地应划拨的经济发展预留地的界址请求相关部门予以明确答复。2015年9月26日，遂川县国土资源局和遂川县泉江镇政府联合发出的泉府发〔2015〕57号《关于做好2003-2013年度县城规划区内农村集体经济发展预留地处置排序公示工作的通知》，并不是决策性文件，该通知明确了如有错误还需联合审核答复。上述两份文件并不能证明遂川县政府没有划拨因建设龙泉公园征地而应划拨给银山村四组的经济发展预留地。银山村四组的诉讼主张与事实不符，其诉讼请求依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第六十九条之规定，判决驳回遂川县泉江镇银山村第一村民小组的诉讼请求。上诉人银山村四组不服上述判决，上诉称，1.一审没有查清本案涉及的全部事实，遗漏了以下七项极其重要的事实：（一）2001年11月银山村委会申报在樟树下地块南侧建设的是一个占地80亩的大型综合停车场修车场。（二）2006年11月银山村委会根据会议纪要，通过招标确定龙泉公园返拨经济发展预留地桥梁工程施工承包人为刘根生，双方签订工程承包协议书，合同约定桥梁工程费用由政府承担，桥梁已竣工投入使用。（三）泉江镇政府根据会议纪要关于将银山安居小区列入2007年度新农村建设示范点的要求，委托遂川县规划设计室于2006年11月出具了《江西省遂川县泉江镇银山村新村建设施工图》，并在2010年10月出具了《银山村安置小区宗地红线图》。（四）2007年至2008年，上诉人根据会议纪要，垫资在上诉人的经济发展预留地中坑口、上坑口地块上施工平整土地，政府承诺承担土方工程所有费用，但尚未付清。（五）2008年1月10日，泉江镇政府呈递给遂川县人民政府的泉府字〔2008〕02号《关于建设银山综合大市场项目的请示》中载明“银山村决定在预留经济发展用地建设银山综合大市场”；2008年6月18日，泉江镇政府致遂川县发展改革委员会的泉府字〔2009〕29号《关于请求立项批复我镇银树综合市场项目的报告》中明确“我镇银山村由于国家森林公园建设征地，返拨经济发展预留地50亩，2005年已批25亩，根据该村确定开发建设银树综合市场，该项目还需批复建设用地25亩”。（六）2011年遂川县政府决定扩建神山寺森林公园，并更名为遂川公园。2012年完成规划设计。规划建设的遂川公园中心广场及主入口道路将占用因建设龙泉公园返拨给上诉人位于银山村中坑口、上坑口的全部经济发展预留地。（七）2012年2月至2015年3月，遂川县政府领导、政府相关部门（包括遂川县自然资源局）的负责人和相关工作人员、泉江镇政府的负责人和相关工作人员，十数次前往银山村委会召开关于遂川公园建设的现场办公会议。每次会议均涉及建设龙泉公园返拨给上诉人的位于银山村中坑口、上坑口的经济发展预留地处理事宜。时任遂川县副县长的杨峰在2012年2月18日会上明确表示，坑口返拨地的处置方式要么政府收购，要么地价评估置换（等价）或由建设局规划置换到其他地方。时任遂川公园建设领导小组副总指挥的刘礼河在2013年1月25日会上表示要集中群众意见再作决策以解决遗留问题。时任遂川县常务副县长的刘路生在2014年7月30日会上表示，坑口返拨地要等遂川公园定位确定后再决定是原地返拨还是置换到其他地方。在此期间，时任泉江镇镇长、现为泉江镇书记的袁金华根据遂川县政府的指示安排，曾组织银山村委会的干部和上诉人的代表前往城东新区考察置换土地，当时遂川县政府主管领导和相关部门（包括遂川县自然资源局）的负责人到场。上诉人提出置换到105国道第一排，遂川县政府主管领导在考察现场明确表示不能置换到105国道第1排，可以考虑置换到第2排或置换到第3排可任选。2.遂川县政府同意银山村在樟树下兴建的银山综合性停车场（银树综合市场），当时核定占地面积50亩。由于当时政策原因要控制农用地转用审批，自2003年以来暂停审批农用地转用，直到2005年，上诉人先申报了银树综合市场25亩农用地转用并获批准，后又因资金原因拖延至2008年再次申报该市场25亩农地转用并获批准。一审认定“一直没有明确停车场的具体面积”、“直至2005年7月3日泉江镇人民政府泉府字〔2005〕20号《关于兴建银山综合性停车场要求立项的报告》才明确“经镇村研究，决定由银山村自筹资金在我镇银山村樟树下兴建一个占地25亩的综合性停车场”与事实不符。3.接受政府返拨经济发展预留地的权利主体是上诉人而不是银山村委会。因建设龙泉公园，政府与上诉人达成了留地安置协议，决定按比例给失地农民预留经济发展用地，并下了遂府办抄字〔2008〕190号抄告单。因此，一审混淆了建设龙泉公园返拨经济发展预留地的权利主体，导致错误分析和判断。4.一审已查明“2009年12月16日至20日，遂川县政府组织调查组对银山村樟树下土地开发问题进行联合调查”。该调查主要针对的是“在处理樟树下已批准的50亩的土地用途”并不是针对该宗土地的性质及其来源。且调查报告中也没有形成关于“银山村樟树下预留地”性质及其来源的调查结论。一审认定樟树下土地性质是政府因建设神山寺和龙园公园而划拨给银山村的经济发展预留地纯属主观臆断，没有事实根据，而导致作出错判决。5.银山村委会于2010年3月14日出具《关于我村樟树下经济预留地挂牌出让时为何要设置前提条件的情况说明》，旨在说明为什么要对土地使用权拍卖出让的投标人设置前提条件，并不是对樟树下经济发展预留地的来源作出说明。一审认定“2010年3月14日银山村委会在《关于我村樟树下经济预留地挂牌出让时为何要设置前提条件的情况说明》中也自认樟树下地块系因建设神山寺公园和龙泉公园而划拨给银山村的经济发展预留地”没有事实依据。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事实和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民小组的集体所有的土地和其他财产的经营管理事项，应当由村民小组会议依照有关法律的规定进行讨论决定。银山村委会出具该情况说明未取得上诉人的授权，也未经上诉人村民小组会议依法讨论，不能代表上诉人真实意思。6.2010年6月1日《征收土地协议书》虽加盖了银山村委会的印章，还有上诉人的代表的签名，但该协议只是江西雨后房地产有限公司的备案文件，并非上诉人与被上诉人因征收土地补偿安置而签署的征收文件。该协议旨在以书面形式确认合作开发的相对方雨后公司。雨后公司作为用地单位，其通过征用、竞拍方式，支付人民币2069万元取得的樟树下地块的土地使用权，无需向上诉人支付征地补偿费用。一审认定该《征收土地协议书》确定樟树下地块即为建设神山寺公园和龙泉公园划拨给银山村委会的经济发展预留地亦属认定事实错误。7.因建设神山寺公园与龙泉公园返拨给银山村委会的经济发展预留地应分别为樟树下地块和中坑口、上坑口地块，两宗土地来源和位置均不同。被上诉人一审庭审中提交的证据不能证明其已按协议约定为上诉人安排落实建设龙泉公园返拨经济发展预留地。相反上诉人提交的证据充分证明遂川县政府作出决定并下了抄告单后，上诉人在中坑口、上坑口平整土地、修桥，并进行安居小区前期准备活动。后因遂川县政府2011年规划建设遂川公园，需要占用上诉人在中坑口、上坑口的经济发展预留地。为此如前所述相关单位及相关工作人员多次前往银山村委会召开遂川公园现场办公会议，研究遂川公园建设所涉及的拆迁及如何处理经济发展预留地返拨问题。遂川县政府主管领导提出的收购或置换意见最终均未得到落实。两被上诉人后期联合下文准备按排序处置上诉人的返拨经济发展预留地等工作也表明应划拨给上诉人的经济发展预留地一直未落实处理。而此时的樟树下地块上的山水国际商住项目早已竣工。因此被上诉人所称建设龙泉公园划拨给上诉人的经济预留地已按规定落实安排在樟树下地块毫无依据，是两上诉人与遂川县住房和城乡建设局虚构的行政行为。综上，一审在被上诉人未提交充分证据及规范性文件的情况下，未对已查明的事实进行正确分析与全面、客观地认定，从而作出错误判决，依法应予撤销，请求：1.撤销一审判决，并判决被上诉人履行法律法规规定的职责和行政协议约定的义务，向上诉人提供协议约定的返拨经济发展预留地6.412亩。2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人遂川县自然资源局答辩称，1.银山村四组在上诉状中罗列的事实和证据不能证明遂川县政政府没有安排经济发展预留地给上诉人。（1）一审时上诉人提供的证据40是一份由银山村支部、银山村委会于2001年11月16日向遂川县建设局提交的《关于拟建临时综合性大型停车场的请示》，该请示仅仅是一个计划，与本案审理的是否安排经济发展预留地无关联。（2）一审时上诉人提供的证据3、20、21确定不了因建设龙泉公园划拨的经济发展预留地为中坑口。下坑桥施工建设系由银山村委会与刘根生签订的协议，协议上没有表明系经济发展预留地的桥梁建设。另外，按照银山村四组上诉状中提到的“村民小组的集体所有的土地和其他财产的经管管理事项，应当由村民小组会议依照有关法律的规定进行讨论决定”这个观点，村委会与刘根生签订的协议并不代表村民小组的意思，说明与经济发展预留地项目无关。（3）银山安置小区列入新农村建设示范点、新村建设等项目未具体实施。（4）关于在中坑口、上坑口平整土地、土方工程事宜，遂川县自然资源局无法确定其真实性。银山村四组提供的第6号证据显示：刘永红、刘小华于2008年1月26日借银山村一组龙泉公园征用土地预留地平整土方工程款4万元，刘圣焱分别于2007年4月9日借到银山四组预留地填土方工程款2万元、2007年4月22日借到银山四组龙泉公园预留地挖土方工程款3万元、2007年5月12日领到龙泉公园预留地打土方工程款3万元、2007年6月13日借到银山四组龙泉公园预留地打土方工程款7万元、2007年7月28日借到预留地工程款5万元。而银山村四组提供第7号证据遂府办抄字〔2008〕190号抄告单显示，遂川县政府办公室于2008年6月28日下发抄告单将银山村一组经济发展预留地从原中坑口调整到上坑口，从调整时间和挖土方、打土方、填土方借款时间相比较，无法确定挖土方、打土方、填土方的工程系预留地工程。（5）2008年1月10日，泉江镇政府泉府字〔2008〕2号《关于建设银山综合大市场项目的请示》（银山村四组证据49）载明“银山村决定在预留经济发展用地建设银山综合大市场，根据《关于印发遂川县龙泉公园工程建设工作会议纪要的通知》精神，该村会同县建设局对银山村综合大市场项目进行了总体初步规划。经银山村多次召开群众会议和党员组长及村委会会议，形成了一致意见：银山综合大市场一层为商铺，二层以上为商品住房。”，该证据49证明，银山村各村民小组知晓龙泉公园征地涉及的经济发展预留地落实在樟树下，且各村民小组希望采取合作开发的方式在该经济发展预留地上开发成银山综合大市场，现行开发的山水国际项目即是银山村各村民小组股票表决的结果，符合证据49请示的初衷。2008年6月18日，泉江镇政府“关于请求立项批复我镇银树综合市场项目的报告”（银山村四组证据50）表述的“我镇银山村由于县国家森林公园建设征地，返拨经济发展预留地50亩”，因遂川县建设国家森林公园征地时，没有返拨经济发展预留地，只是同意建设停车场（银山村四组提供证据11遂府办抄字〔2002〕20号），银山村四组提供证据12《关于神山寺公园征地有关问题协调意见》中确定同意在北面樟树下新建永久性停车场。遂川县自然资源局提供的证据14“2005年7月7日遂计字〔2005〕36号《关于遂川县泉江镇银山综合性停车场项目可行性研究报告的批复》”中批复同意在泉江镇银山村樟树下新建泉江镇银山综合性停车场，项目占地面积1.667公顷，即25亩。其实，樟树下50亩土地是以银山停车场的名义批复25亩，以银树综合市场的名义批复25亩。遂川县政府根据城市规划的需要，将樟树下50亩土地调整为银山村第一、二、三四村民小组因森林公园和龙泉公园征地返拨的经济发展预留地。2010年8月26日上午，银山村委会在遂川县会展中心召开了银山村第一、二、三、四村民小组全体农户代表大会，投票表决关于如何处置樟树下经济发展预留地，全村应到户数204户，实到202户，最后以155票同意将樟树下经济发展预留地挂牌出让、合作开发成商住综合小区。（6）银山村四组提供的证据32是《遂川公园建设工程宣传图册》，该图册无法直观证明其位于银山村中坑口、上坑口的全部经济发展预留地，即便确实是占用，也只能证明银山各村民小组的经济发展预留地已经在遂川公园建设规划设计之前就调整在樟树下地块。（7）银山村四组提供的证据31、33、36系村委会会议记录，该会议记录的真实性无从考证，会议内容的真实性也无从考证，不能作为有效证据使用。何况被答辩人在上诉状中对村委会关于经济发展预留地如何确定的说法是不认同的。2.樟树下经济发展预留地50亩中，以遂川县银山综合性停车场的名义经批准农用地转用和土地征用面积25亩，以银树综合市场的名义经批准农用地转用和土地征用面积25亩。3.关于银山村四组在上诉状中认为银山村委会不是经济发展预留地的权利主体问题，一审法院表述“但征地后遂川县人民政府并未及时将经济发展预留地返拨给包括原告在内的银山村委会”并未混淆权利主体，因此综观全案，有关本案涉及的经济发展预留地的权利自始至终都是由各村民小组的村民在行使，从银山村一、二、三、四村民小组均向法院提交银山村委会向各级政府和政府部门递交的报告作为证据使用来分析，银山村各村民小组并不反对银山村委会为各村民小组行使相关权利。4.银山村四组提供第27号证据“遂府办字〔2009〕180号《关于印发银山村预留地处置有关问题协调会议纪要的通知》”用以证明：遂川县成立了处置银山村预留地调查组和指导组，就银山经济发展预留地处置事宜进行调查。根据上述文件规定，调查组于2009年12月16日至20日对泉江镇银山村樟树下土地开发的有关问题进行调查，形成《关于泉江镇银山村樟树下土地开发建设问题的调查报告》（遂川县自然资源局提交证据7）。调查的基本情况表明“泉江镇银山村共有4个村民小组，农业户168户，总农业人口660人，由于县森林公园、龙泉公园建设需要，征用了该村的山场和土地，根据征地的有关政策，县政府把樟树下的一块土地返拨给该村，作为该村的经济发展预留地”，充分说明樟树下这块经济发展预留地就是由于县森林公园、龙泉公园建设征地返拨的经济发展预留地。5.2010年3月14日，银山村委会出具《关于我村樟树下经济发展预留地挂牌出让时为何要设置前提条件的情况说明》（银山村四组提交证据9），该情况说明中表明：为我县城建设的需要，自2002年以来，县政府在兴建神山寺公园、龙泉公园等重点工程时先后征用了我村全部耕地，为解决我村全体村民因征地后来的居住、失业、养老、社保及发展村级经济等一系列问题，县政府将“樟树下”土地（约60亩）返拨给我村作为“经济发展预留地”，所以我村绝大多数失地农民盼着“樟树下”经济发展预留地项目开发，以此来解决我村失地农民的基本生活保障等一系列问题。很显然，银山村委会明知樟树下这块经济发展预留地就是由于县森林公园、龙泉公园建设征地返拨的经济发展预留地。至于银山村四组在上诉状中认为银山村委会在本案有关经济发展预留地事务上不能代表银山村各村民小组意见的观点，遂川县自然资源局认为这是银山村四组不尊重事实的表现。银山村四组提供的多份村委会出具的相关报告请示作为证据使用，遂川县自然资源局也提供了多份村委会出具的请求报告或说明等材料作为证据，这些材料均表明银山村各村民小组是认同银山村委会为了本案涉及的经济发展预留地事务进行多方协调和上下交流沟通，所争取的利益都是为了各村民小组的相关利益，并不是为村委会争取利益。6.2010年6月，银山村一、二、三、四村民小组签订《征收土地协议书》（银山村小组证据10），协议书中明确：政府依法征收了银山村第一、二、三、四村民小组集体土地用于神山寺森林公园及龙泉公园建设，县政府根据相关规定，确定泉江镇政府银山村樟树下（龙泉公园北侧）的土地为银山村的经济发展预留地。意见很明确，不存在断章取义、牵强附会解读证据。7.遂川县神山寺森林公园征收银山村一、二、三、四村民小组耕地142.08亩，当时征收时，没有约定返拨经济发展预留地，也没有文件规定返拨经济发展预留地，只是同意建设停车场（见银山村四组提交证据11遂府办抄字〔2002〕20号抄号单，该抄告单中没有确定停车场的面积）。银山村四组提交证据46《关于刘志棋等五位同志反映森林公园征地有关问题的答复》（遂川县林业局2004年7月7日答复）中写“考虑到你村的实际困难，县政府2002年第20号是抄告单同意你村在樟树下建一个面积约50亩停车场”系表述错误，其实〔2002〕20号抄告单没有确定停车场的面积。银山村四组提交证据47表明是兴建一个占地25亩的综合性停车场。龙泉公园征收银山村一、二、三、四村民小组耕地149.072亩，按照县城规划区内征收耕地给予14%经济发展预留地规定，应给予银山村一、二、三、四村民小组经济发展预留地20.87亩。遂川县委县政府下发的遂办字〔2006〕56号文件明确按照此次龙泉公园所征耕地面积的10%预留给银山村的失地农民，作为银山村村民的经济发展预留地，位置在银山村的中坑口未征土地范围内，所需预留土地面积不足，可在就近原神山寺森林公园所征土地内补划，补划部分的土地由银山村在其禾仔塘紧挨神山寺森林公园的土地中置换同等面积，作为神山寺森林公园用地。根据遂府办抄字〔2008〕190号抄号单，同意将银山村一组经济发展预留地从原中坑口调整到上坑口，东临道路，西临山场，南临山场，北临山场，预留地面积为1.773亩（1128.16平方米）。由于多方面的原因，县政府将上述抄告单预留地进行调整，把银山村樟树下地块50亩返拨给银山村，作为因森林公园和龙泉公园征收银山村耕地而返拨给银山村的经济发展预留地。从相关文件中可以反映银山村四个村民小组是明知且同意“樟树下”地块（现山水国际）变更为银山村第一、二、三、四村民小组的经济发展预留地。在具体实施运作该地块时，由银山村委会根据各农户投票表决的意愿与江西雨后房地产开发有限公司签订《泉江镇银山村樟树下土地合作开发协议书》，开发成现在的山水国际项目。从数据上来看，政府部门征收银山村耕地总面积341.12亩，其中遂川县神山寺森林公园征收耕地142.048亩，龙泉公园征收耕地149.072亩，樟树下预留地50亩。按照遂川县城规划区内征收耕地给予14%经济发展预留地规定，应给予银山村经济发展预留地341.12亩×14%=47.7568亩。现在把银山村樟树下地块50亩返拨给银山村作为经济发展预留地，并没有侵害银山村第一、二、三、四村民小组的利益。至于银山村四组提交的第8号证据《关于做好2003-2013年度县城规划区内农村集体经济发展预留地处置排序公示工作的通知》，仅仅是一份统计草稿，该文件中载明“请相关村于公示期内在村务公开栏进行张贴，公示期内发现有误差的请及时向县国土资源局储备中心提出，由县国土资源局和泉江镇人民政府联合进行审核回复”，说明这个文件不是决定性文件，不能证明遂川县人民政府没有划拨因建设龙泉公园征地而应划拨给银山村四组的经济发展预留地。综上，因建设龙泉公园依法征收银山村的土地，已按相关规定安排落实了经济发展预留地，地址位于银山村樟树下经济发展预留地内。请求驳回上诉，维持原判。泉江镇政府答辩意见同遂川县自然资源局答辩意见一致。二审审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院依法予以确认。另查明，2001年11月16日，银山村委会及银山村支部委员会共同向遂川县建设局申报《关于拟建临时综合性大型停车场的请示》，申请拟在泉江镇银山村境内利用一块近80亩的低产田用于兴建一处临时简易综合性大型停车场。2002年6月24日，遂川县政府下发遂府办抄字〔2002〕20号抄告单：同意银山村在符合县城总体规划的前提下，在遂川东进出口路的南面或北面建设一个停车场、洗车场。2004年7月7日，遂川县林业局作出《关于刘志棋等五位同志反映森林公园征地有关问题的答复》“考虑到你村的实际困难，县政府2002年第20号抄告单同意你村在樟树下建一个面积约50亩停车场”。本院认为，本案争议的焦点是被上诉人是否已将龙泉公园征地返拨的经济发展预留地6.412亩交付上诉人。2002年遂川县政府因建设神山寺公园征收了包括上诉人在内的四个村小组142.048亩耕地，当时的《征地协议书》中没有对经济预留地的约定。遂川县政府下发的遂府办抄字〔2002〕20号抄告单，仅仅是同意其在樟树下位置拟建一个停车场、洗车场，对面积未有确定。2005年12月20日经江西省国土资源厅赣国土资函〔2005〕201号批复农用地转用和土地征用面积25亩用于“银山汽修综合停车场”项目（位置于樟树下），但该项目最终未能实施。2006年遂川县政府因龙泉公园建设需征收上诉人村小组的土地，遂川县国土资源局分别于2006年11月8日、2007年1月3日与银山村二、三、四组及一组签订《征收土地协议书》，征收四个村小组共计149.072亩耕地。2007年1月5日银山村一组与遂川县国土资源局签订《征地补充协议书》确定由遂川县国土资源局按征地总面积的14%的比例提供土地返拨给村小组。遂办字〔2006〕56号通知确定的预留地位于银山村中坑口未征土地范围内。2008年6月28日，遂府办抄字〔2008〕190号抄告单将银山村一组经济发展预留地从原中坑口调整到上坑口。银山村二、三、四组虽未与遂川县国土资源局签订补充协议，但遂川县国土资源局认可各村小组均按14%的比例给予返拨地共计20.87亩。2008年1月10日，泉江镇政府向遂川县政府请示建设“银山综合大市场”项目，经江西省国土资源厅赣国土资核〔2008〕646号批复农用地转用和土地征用面积25亩用于“银山综合大市场”项目（位置于樟树下）。由于“银山汽修综合停车场”、“银山综合大市场”两个项目所批复的共计50亩土地一直未落实建设，银山村村民不断上访要求解决樟树下经济预留地的处置，2009年银山村经多次会议讨论后决定与江西雨后房地产开发有限公司合作开发樟树下59.96亩经济发展预留地，将该地块建成综合商住楼。银山村委会于2009年9月15日与江西雨后房地产开发有限公司签订《泉江镇银山村“樟树下土地合作开发协议书》，明确将遂川县政府批准返拨银山村委会的“樟树下”59.96亩的预留经济发展用地交付开发，银山一、二、三、四组村民均在该协议书上签字认可。为此，遂川县政府于2010年6月8日作出遂府字〔2010〕91号《关于调整银山村樟树下经济预留地规划意见的批复》同意将樟树下预留地用于开发。2010年3月14日银山村委会出具《关于我村“樟树下”经济预留地挂牌出让时为何要设置前提条件的情况说明》提出“自2002年以来，县政府在兴建神山寺公园、龙泉公园等重点工程时先后征用了我村全部耕地、为解决我村村民因失地带来的居住、失业养老、社保、及发展村级经济等一系列问题，县政府批准将‘樟树下’土地（约60亩）返拨我村作为‘经济发展预留地’”。2010年6月1日遂川县国土资源局与银山村委会及银山一、二、三、四组签订《征收土地协议书》明确遂川县国土资源局依法征收了银山村委会第一、二、三、四组集体土地用于神山寺森林公园及龙泉公园建设，……确定银山村樟树下的土地作为银山村的经济发展预留地。2011年樟树下地块50亩土地由银山村与江西雨后房地产开发有限公司开发为“山水国际”项目，银山村一、二、三、四组村民每人分得一套住房及一个店铺。综上所述，自2009年来上诉人已知晓遂川县政府神山寺森林公园及龙泉公园建设给予其的经济发展预留地已调整至樟树下地块，且该地块已被其于2011年使用完毕。上诉人关于“山水国际”项目的樟树下土地50亩系神山寺森林公园征地政府给予的经济预留地，2006年龙泉公园征地应返拨地20.87亩至今未确定诉请与上述事实不符。至于银山村委会的会议记录及泉江镇政府、遂川县国土资源局《关于做好2003-2013年度县城规划区内农村集体经济发展预留处置排序公示工作的通知》只是相关部门进行调查和摸排的工作方式和工作过程，虽然相关部门在樟树下50亩经济发展预留地于2011年已使用完毕的情形下仍将其列入未解决对象，工作中存在瑕疵，但该工作过程不是最终的有效认定，无法改变案涉土地已被使用的事实。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长 颜 莉审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇一九年十二月十九日法官助理胡传义书记员刘铃