新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院 行 政 判 决 书 （2019）新40行终62号 上诉人(原审原告）：耿开武，男，汉族，1935年2月2日出生，农民,住新疆维吾尔自治区阿勒泰地区福海县。 委托诉讼代理人：陈飞年，新疆元正盛业律师事务所律师。 委托诉讼代理人：田辉，新疆元正盛业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：阿勒泰地区行政公署，住所地新疆维吾尔自治区阿勒泰地区阿勒泰市解放路341号。 法定代表人：哈丹卡宾，该行署专员。 委托诉讼代理人：杨斌，系阿勒泰地区司法局干部。 委托诉讼代理人：李爱君，新疆克兰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：福海县人民政府，住所地新疆维吾尔自治区阿勒泰地区福海县人民路45号。 法定代表人：杰恩斯汗胡尔慢汗，该县县长。 委托诉讼代理人：贾宏斌，系福海县司法局局长。 委托诉讼代理人：李晓龙，新疆克兰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：福海县农村合作经济经营管理局，住所地新疆维吾尔自治区阿勒泰地区福海县团结路。 法定代表人:轩辕福义，该局局长。 被上诉人（原审被告）：福海县阔克阿尕什乡人民政府，住所地新疆维吾尔自治区阿勒泰地区福海县奋进路与阔良段交叉口东50米。 法定代表人：汪义林，该乡乡长。 被上诉人（原审被告）：福海县阔克阿尕什乡也斯克库木村村民委员会。住所地新疆维吾尔自治区阿勒泰地区福海县阔克阿尕什乡也斯克库木村。 法定代表人：马占龙，该村村委会主任。 上诉人耿开武因与被上诉人阿勒泰地区行政公署（以下简称地区行署）、被上诉人福海县人民政府（以下简称县政府）、被上诉人福海县阔克阿尕什乡人民政府（以下简称乡政府）、被上诉人福海县农村合作经济经营管理局（以下简称农经局）、被上诉人福海县阔克阿尕什乡也斯克库木村村民委员会（以下简称村委会）土地行政行为及行政复议纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区阿勒泰地区中级人民法院（2018）新43行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人耿开武的委托诉讼代理人陈飞年、田辉，被上诉人地区行署的委托诉讼代理人杨斌、李爱君，被上诉人县政府的委托诉讼代理人贾宏斌、李晓龙，被上诉人农经局的副局长戴文新作为出庭负责人，被上诉人乡政府的副乡长波拉提别克阿布哈德尔作为出庭负责人，被上诉人村委会的主任马占龙到庭参加诉讼。 上诉人耿开武上诉称，一审法院认定事实错误及适用法律均错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人县政府的处理决定及地区行署的复议决定，依法改判支持上诉人在一审中的全部诉讼请求。事实与理由如下：被上诉人地区行署未在法定期限内提交答辩状，且未举证证明复议决定合法性的证据和依据，应当视为没有相应证据；五位被上诉人均未举证证明在上诉人一轮土地承包92.46亩转为二轮土地承包15.1亩过程中履行了合法程序，具有法定依据；县政府、农经局、乡政府、村委会违法发包的行为给上诉人造成了损失应当予以赔偿；一轮土地承包转至二轮土地承包应当适用国家“大稳定、小调整”的原则，上诉人承包的土地面积明显减少且被发包给其他人，未经过召开村民大会讨论，故五位被上诉人的行为明显违法。 被上诉人地区行署辩称，1.地区行署作为复议机关依法履行了复议职责，复议程序合法。2.地区行署是书面审理的方式对上诉人的复议申请进行审理，复议机关向相关人员做笔录是为了核实案件的事实情况，不违反复议法的规定。3.复议机关收到法院的起诉书后十五日内向阿勒泰地区中院递交了复议案卷立案的程序材料，也递交了行政答辩状，不存在上诉人所述的没有证据。经复议认为上诉人在1995年就离开了他所居住的村，离开时对部分土地撂荒，部分土地交给村委会管理，在第二轮土地承包时上诉人不在，其女婿王连军是村委会主任，上诉人是明确知道第二轮土地承包的事宜的，其2001年回来时村委会给他分了15.1亩的土地，在这期间上诉人家有人口迁出，不在这个村居住，在外地工作。乡政府在2012年给了上诉人30亩地，其也领取了承包费用，自2015年上诉人因承包费过低不再领取，继续找乡政府和县政府主张土地承包，乡政府和县政府告诉他第一轮土地承包证已经无效。基于上述情况行署作出了维持福海县人民政府的决定，复议程序是合法的，不存在上诉人所述的程序不合法。请求依法查明案件事实，驳回上诉人的上诉请求。 县政府答辩称，县政府对上诉人主张的问题作出的行政决定正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。理由如下：1.县政府依据中央及自治区的文件要求自1997年至1998年间，在全县范围内启动了第二轮农村土地承包摸底排查工作，1999年换发二轮土地承包证书，因其系政策行为，并无严格的程序性，且政策行为的实施具有很强的实效性，故村委会、农经局对上诉人部分撂荒的土地作出个别调整并无违法之处。2.因本案不存在违法行为，故不存在赔偿损失问题，且乡政府已经另行为上诉人解决了30亩土地，上诉人的请求不能成立。 被上诉人农经局、乡政府、村委会答辩意见与县政府、地区行署一致。 原审查明，耿开武系福海县阔克阿尕什乡也斯克库木村村民，于1987年1月6日取得了第一轮农村土地经营权证该证记载的共16块地92.46亩。1998年第二轮承包时，耿开武回老家，未在村里。由于耿开武欠村里的提留款，部分土地存在撂荒行为，耿开武回老家前将部分土地交给村委会。村里开展二轮承包时，耿开武的女婿王连军任村委会主任。村委会将耿开武的部分土地收回并调整承包给黄某等他人，将15.1亩承包给耿开武并颁发了农村土地承包经营权证书。2001年耿开武回到村里后，多次要求乡政府、村委会予以解决未果。2012年乡人民政府为解决耿开武土地问题与其进行调解、协商，在黄沃尔海区开发地给耿开武解决耕地30亩，享受二轮承包政策，使用年限至二轮承包期满为止。在此期间该土地由政府发包出去，耿开武只收取承包费，2012年至2014年耿开武连续三年收取承包费（9000元／年）。2015年由于承包费降低，耿开武拒绝收取。耿开武于2017年4月向福海县农经局提出申请，1、请求确认申请人耿开武持有的土地使用权证合法有效，其载明土地属于耿开武所有；2、请求确认并查处人民政府和村委会的违法行为；3、请求政府履行职权保护申请人耿开武土地使用权，责令乡政府和村委会赔偿对申请人耿开武造成的损失。2018年1月3日政府作出《决定》，“申请人耿开武提出以上请求内容既无事实依据，也无法律依据，本政府不予支持”。耿开武不服，于2018年2月28日向行署申请复议。行署于2018年5月30日作出阿行复决字（2018）1号行政复议决定，维持被申请人民政府于2018年1月3日作出的《决定》。 原审认为，福海县阔克阿尕什乡也斯克库木村于1998年开始第二轮承包时，村民耿开武回老家，未在村里。由于耿开武欠村里的提留款，耿开武将部分土地交给村委会并有撂荒行为。村里开展二轮承包时，耿开武的女婿王连军任村委会主任。村委会在二轮承包时将耿开武第一轮土地使用权载明的部分土地承包给他人，2001年耿开武回到村里后领取了二轮土地承包经营权证。后耿开武找村委会及乡政府解决土地问题。乡政府重新调整土地并支付承包费，政府作出了《决定》，行署作出了《复议决定》。《决定》和《复议决定》是在经过调查基本事实、听取证人证言的基础上进行事实认定并在法定期限内作出的，政府和行署履行了法定职责。政府和行署的行政行为及相关决定符合法律规定，内容并无不当。故对耿开武关于撤销《决定》《复议决定》并要求确认政府未履行保护耿开武职责的请求，不予支持。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”。耿开武提出责令县政府、农经局、乡政府、村委会赔偿因违法行为给其造成的损失696，240元。由于二轮承包已经完成，且耿开武与乡政府就二轮承包事宜已达成新的协议并实际履行多年，不存在国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯其合法权益，造成损害的事实，且耿开武未提供充分有效证据证明其主张，故其提出赔偿损失的请求，没有事实和法律依据，不予支持，遂判决：驳回耿开武的诉讼请求。 本院二审经审理查明，耿开武系福海县阔克阿尕什乡也斯克库木村村民，于1987年1月6日取得了第一轮农村土地经营权证，该证记载其土地共计16块合计92.46亩。1998年第二轮土地承包时其回老家未在村里，村委会将其部分土地收回并承包给了黄某23亩。2001年耿开武从老家回来后，村委会将15.1亩土地给其承包并颁发了土地承包经营权证书。后耿开武多次要求乡政府及村委会解决其第一轮承包土地减少以及发包给他人违法的事宜。2012年乡政府与耿开武协商，将黄沃尔海区开发地给耿开武解决耕地30亩，享受二轮承包政策，使用年限至二轮承包期满为止，在此期间土地由政府发包，耿开武只收取承包费，2012年至2014年耿开武连续三年收取承包费（9000元/年）。2015年由于土地承包费过低，耿开武拒绝收取。耿开武于2017年4月向县政府提出申请，其内容如下：1.请求确认申请人耿开武持有的土地使用权证合法有效，其载明土地属于耿开武所有；2.请求确认并查处乡政府和村委会的违法行为；3.请求县政府履行保护申请人土地使用权，责令乡政府和村委会赔偿对申请人造成的损失。县政府于2018年1月3日作出《福海县人民政府关于对阔克阿尕什乡也斯克库木村村民耿开武要求确认其持有土地使用权证合法有效等申请内容的处理决定》，对耿开武的所有请求内容不予支持。后耿开武向地区行署提出复议申请，请求如下：1.撤销县政府作出的处理决定；2.请求确认县政府、农经局、乡政府、村委会将申请人土地使用权证载明土地发包给他人的行为违法；3.请求确认县政府未履行职责保护申请人合法土地使用权的行为违法；4.请求责令县政府、农经局、乡政府、村委会赔偿因违法行为给申请人造成的损失。地区行署在复议过程中追加黄英杰作为第三人参加复议，并于2018年5月30日作出阿行复决字[2018]1号行政复议决定书，维持县政府作出的处理决定。后耿开武向一审法院起诉，将地区行署、县政府、农经局、乡政府、村委会均列为被告，其诉讼请求如下：一、请求撤销地区行署的行政复议决定书；二、请求撤销县政府的《处理决定》；三、请求确认政府、农经局、乡政府、村委会将其土地使用权证载明土地发包给他人的行为违法；四、请求确认县政府未履行职责保护申请人合法土地使用权（土地承包经营权）的行为违法；五、请求责令县政府、农经局、乡政府、村委会赔偿因违法行为给其造成的损失。 本院认为，首先，本案中，耿开武向县政府提出申请要求确认其持有的第一轮土地承包经营权证书合法有效，因耿开武已经领取了第二轮土地承包经营权证书，其第一轮土地承包经营权证书已因第二轮土地承包对土地的重新确认而失去了效力，故其该项诉求无法律依据，本院不予支持。 其次，耿开武向县政府、地区行署提出的另一诉求即要求确认县政府、乡政府、村委会将其第一轮承包土地发包给他人的行为违法。《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。第二十二条规定，发包方应当与承包方签订书面劳动合同。第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据上述规定，本案中涉及以下几个问题：第一，关于农村集体土地的发包权问题。村委会作为村集体经济组织，对属于集体所有的土地具有唯一的发包权，乡政府、县政府均没有发包集体土地的法定职权，故耿开武要求确认乡政府、县政府发包的行为违法，理由不成立。村委会将土地发包并与承包方签订土地承包合同，但村委会属于基层群众性自治组织，该发包权不属于行政权，故耿开武要求确认村委会将其土地发包给他人的行为违法，不属于行政案件的审查范围。第二，农经站仅负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，在本案中不具备被告主体资格。第三，县政府颁发土地承包经营权证仅是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁证前提是生效的土地承包经营合同。本案中，在第二轮土地承包过程中，村委会根据村集体的实际情况以及国家政策，将耿开武的部分土地调整给了案外人黄某，与黄某签订了土地承包合同，黄某已领取了农村土地承包经营权证书，该土地承包合同是否合法有效，不属行政诉讼的审查范畴。在耿开武对该土地承包经营合同的效力未提起确认之诉，即该承包经营合同未经法定程序确认无效或撤销的前提下，其直接向县政府和地区行署提出申请，要求确认将其土地发包给他人的行为违法，理由不成立，本院不予支持。关于耿开武要求确认县政府未履行保护其土地的法定职责违法，该诉求没有法律依据，本院不予支持。关于耿开武主张的赔偿损失，因本案不存在违法行政行为的前提，故其该项诉求没有事实依据，本院不予支持。 综上，上诉人耿开武的上诉理由不能成立，本院不予支持，一审判决理由不当，但结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）款的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人耿开武负担。 本判决为终审判决。 审判长  张学珍 审判员  田金华 审判员  李 霞 二〇一九年十二月二十四日 书记员  肖楚男