江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏01行终750号 上诉人（原审原告）吴冬青，性别××年××月××日出生，××族，盐城市大丰区水利局职工。 被上诉人（原审被告）盐城市大丰生态环境局，住所地盐城市大丰区幸福西大街7号。 法定代表人石永明，该局局长。 原审第三人盐城市大丰海隆塑业有限公司（原大丰市海隆化工有限公司），住所地盐城市大丰区草庙镇川东化工园区。 法定代表人梅林，该公司董事长。 上诉人吴冬青因诉盐城市大丰生态环境局（以下简称大丰生态环境局）、第三人盐城市大丰海隆塑业有限公司（以下简称海隆公司）不履行法定职责一案，不服江苏省东台市人民法院（2018）苏0981行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，吴冬青于2007年底通过竞标取得位于盐城市××区川东××北、竹川引水闸旁400亩土地的租赁经营权，并与原大丰市水利国有资产经营管理办公室签订租赁经营合同，从事水产养殖经营。2010年6月，王冬青在鱼塘内投放鮰鱼苗种开始养殖鮰鱼，塘中另存有少量银鲫鱼种。王冬青称，在2011年2月底开始对鱼塘进行补水，后发现所进水源异常随即停止补水。2011年3月8日，吴冬青发现大批鮰鱼种在水面乱游、狂游，并出现鮰鱼死亡现象，先后多次邀请专家前来诊治，并根据专家意见全力开展救治工作，在采取大量措施后均无效果，最终塘内鮰鱼全部死亡。 2011年4月，受原大丰市环境保护局委托，大丰市环境监测站对吴冬青鱼塘及川东港河水质进行监测，并出具（2011）环监（纠）字第（11021）号监测报告。 2011年5月10日，中国渔政大丰大队出具“关于吴冬青养殖塘口鱼种死亡情况的调查报告”，调查初步结论为：根据水样监测数据和水产技术人员现场检查的情况初步分析，川东港河水化学需氧量、氨氮、亚硝酸盐含量超标，不能排除其他化学污染物的存在，且与吴冬青所养殖塘口发生大面积死鱼现象在时间、地点上基本吻合。 另查明，2012年1月13日，吴冬青以盐城市丰杯精细化工有限公司、大丰市旺恒纸业有限公司、大丰市海隆化工有限公司、大丰市千采精细化工有限公司、盐城苏海制药有限公司、盐城苏海制药有限公司草庙分公司为被告，向江苏省盐城市中级人民法院提起民事诉讼，请求判令上述公司停止环境污染侵害行为，共同连带赔偿因其污染环境造成的经济损失合计人民币1407万元。2012年12月20日，江苏省盐城市中级人民法院作出（2012）盐民初字第0013号民事判决：一、盐城市丰杯精细化工有限公司、大丰市旺恒纸业有限公司、大丰市海隆化工有限公司、大丰市千采精细化工有限公司于本判决生效之日起，立即停止环境污染侵害行为；二、盐城市丰杯精细化工有限公司、大丰市旺恒纸业有限公司、大丰市海隆化工有限公司、大丰市千采精细化工有限公司、盐城苏海制药有限公司草庙分公司于本判决生效后一个月内，分别赔偿吴冬青因鮰鱼死亡产生的各项损失人民币26万元；三、盐城苏海制药有限公司在盐城苏海制药有限公司草庙分公司赔偿责任范围内承担补充赔偿责任。四、驳回吴冬青的其他诉讼请求。后吴冬青、盐城市丰杯精细化工有限公司、大丰市旺恒纸业有限公司、大丰市海隆化工有限公司、大丰市千采精细化工有限公司、盐城苏海制药有限公司均不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。江苏省高级人民法院于2013年8月30日作出（2013）苏民终字第0014号终审判决：一、维持江苏省盐城市中级人民法院（2012）盐民初字第0013号民事判决第一项，即：盐城市丰杯精细化工有限公司、大丰市旺恒纸业有限公司、大丰市海隆化工有限公司、大丰市千采精细化工有限公司于本判决生效之日起立即停止环境污染行为；二、维持江苏省盐城市中级人民法院（2012）盐民初字第0013号民事判决第三项，即：盐城苏海制药有限公司在盐城苏海制药有限公司草庙分公司赔偿责任范围内承担补充赔偿责任；三、维持江苏省盐城市中级人民法院（2012）盐民初字第0013号民事判决第四项，即：驳回吴冬青的其他诉讼请求；四、变更江苏省盐城市中级人民法院（2012）盐民初字第0013号民事判决第二项为：盐城市丰杯精细化工有限公司、大丰市旺恒纸业有限公司、大丰市海隆化工有限公司、大丰市千采精细化工有限公司、盐城苏海制药有限公司草庙分公司于本判决生效后一个月内，分别赔偿吴冬青因鮰鱼死亡产生的损失人民币63.84万元。 2016年8月2日，吴冬青以原盐城市大丰区环境保护局（以下简称原大丰环保局）为被告，向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、责令原大丰环保局对吴冬青于2016年3月12日提出的索赔函作出书面答复；2、由原大丰环保局承担案件诉讼费用。2016年9月2日，吴冬青以“原大丰环保局已将本人的行政赔偿一案正式立案”为由，申请撤回起诉。该院于同日作出（2016）苏0981行初49号行政裁定，对其撤诉申请予以准许。2016年12月7日，吴冬青又以原大丰环保局为被告，向该院提起行政诉讼，请求判令：1、依法确认原大丰环保局治污不力的行为违法；2、责令原大丰环保局赔偿因其不作为、乱作为给吴冬青造成的经济损失1438.4696万元；3、由原大丰环保局承担案件诉讼费用。2016年12月28日，吴冬青以“需变更诉讼请求”为由，申请撤回起诉。该院于2016年12月29日作出（2016）苏0981行初67号行政裁定，对其撤诉申请予以准许。2017年1月24日，吴冬青再以原大丰环保局为被告，向该院提起行政诉讼，请求判令：1、依法撤销原大丰环保局于2016年9月8日作出的大环决字第1号《不予赔偿决定书》；2、原大丰环保局赔偿吴冬青经济损失1438.4696万元。2017年7月16日，吴冬青以“需要补充提供证据”为由，申请撤回对该案的起诉。该院于2017年7月17日作出（2017）苏0981行初6号行政裁定，对其撤诉申请予以准许。 又查明，2019年6月26日，大丰生态环境局挂牌成立，原大丰环保局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建大丰生态环境局，不再保留原大丰环保局。原大丰市海隆化工有限公司于2015年11月10日变更登记为盐城市大丰海隆化工有限公司，后又于2016年4月29日变更登记为海隆公司。 原审法院认为： 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案吴冬青的起诉不符合人民法院行政案件的受理条件：1、吴冬青陈述其发现所承包鱼塘内鮰鱼全部死亡的事实，发生在2011年3至4月期间，在2011年3月9日至2011年3月20日之间吴冬青多次打电话给原大丰环保局，请求该局到现场处置，该局于2011年4月21日与渔政部门、环境监测站一起到达，现场联合抽取水样。据此，吴冬青就鱼塘内鱼死亡申请原大丰环保局履行保护其合法权益法定职责的时点为2011年3月，如吴冬青认为原大丰环保局未履行对海隆公司违法排污行为监管的职责提起行政诉讼，至迟应在2011年11月前。本案诉讼中吴冬青未能提交此后重新向原大丰环保局提出要求履行法定职责申请的证据。其直至2016年8月2日才就原大丰环保局对其鱼塘内鱼死亡未履行保护其合法权益的法定职责提起第一次行政诉讼，已超过法律规定的起诉期限。2、本案吴冬青的诉讼请求与其2016年11月30日向原审法院提起的行政诉讼（该院于2016年12月7日立案受理）事实和理由基本相同，违反了《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款有关人民法院裁定准许原告撤诉后，不得以同一事实和理由重新起诉的规定。 综上，吴冬青起诉要求确认大丰生态环境局对海隆公司违法排污行为未履行监管职责及在紧急情况下未履行保护吴冬青财产权违法并赔偿其损失的起诉，超过行政诉讼规定的起诉期限，且属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款、第六十六条、第六十九条第一款第二项、第七项的规定，裁定驳回吴冬青的起诉。 上诉人吴冬青上诉称：1、原审法院在该案的审理过程中对上诉人的诉权进行多次干涉，不按法律规定期限予以立案，程序严重违法；2、本案不存在超过起诉期限和多次诉讼的情形；3、被上诉人在实体上存在众多违法行为。综上，请求本院依法撤销原审裁定，将该案予以提审或指定其他法院审理。 被上诉人大丰生态环境局、原审第三人海隆公司未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点为：一、上诉人吴冬青的起诉是否超过法定起诉期限；二、吴冬青撤回起诉后能否再次提起本案诉讼。分述如下： 一、关于上诉人吴冬青的起诉是否超过法定起诉期限的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。” 本案中，吴冬青起诉要求确认被上诉人大丰生态环境局不履行监管职责以及在紧急情况下不履行保护吴冬青财产权益两个不作为行为违法，并赔偿各项损失计1222.354万元。1、关于不履行监管职责的问题。在法律、法规对环保机关履行职责的期限没有另有规定的前提下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，被上诉人依法履职的期限为两个月。吴冬青在其一审起诉状中称其在2011年3月电话申请被上诉人履职，若存在环保机关不履行法定职责的客观事实，则吴冬青在2011年5月就应当知晓被上诉人存在不履行监管职责的不作为事实。2、关于不履行紧急情况下保护财产的问题。吴冬青诉称在原大丰环保局2011年4月进行水质监测时，其承包鱼塘内鮰鱼全部死亡的损害事实业已发生，则其在2011年4月就已知晓被上诉人存在未在紧急情况下保护公民财产权益的不作为行为。故，吴冬青至迟在2011年5月就已知晓被上诉人存在其诉称的不作为行为，但其却迟至2016年8月2日第一次提起履行法定职责的行政诉讼，已经超过了法定最长起诉期限。3.关于行政赔偿请求的问题。吴冬青在本案行政诉讼中一并提起了行政赔偿请求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”之规定，本案一并提起行政赔偿起诉亦超过了法定起诉期限。而且，吴冬青曾起诉要求撤销原大丰环保局于2016年9月8日作出的大环决字第1号《不予赔偿决定书》，后又申请撤回起诉。现其再次起诉要求被上诉人赔偿各项损失1222.354万元，亦不符合法律规定。 吴冬青还提出，提起本案行政诉讼需以生效民事判决为前提，因此本案起诉并未超过起诉期限。本院认为，原司法解释规定的最长两年起诉期限的起算点是从当事人知道行政行为内容时开始计算，而非是知道或应当知道行政行为违法之时。吴冬青主张的两项违法不作为及其损害后果早已发生，其在损害事实发生后或法定履职期限届满后，就可以提起本案行政诉讼，而无需以生效民事诉讼的裁判结果为依据。况且，原审第三人系生产企业，人民法院在民事诉讼中也只能对该企业是否应当承担环境侵权的民事责任作出裁判，无权对其是否存在超标排放污染物的行政违法行为作出认定和处罚。故上诉人的该上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 二、关于吴冬青撤回起诉后能否再次提起本案诉讼的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第七项规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，吴冬青曾于2016年11月30日以原大丰环保局为被告，向原审法院提起的行政诉讼，相关诉讼请求及事实理由与本案基本一致，随后其又以需要变更诉讼请求为由撤回起诉，原审法院裁定予以准许。在吴冬青未能提供相关证据证实其再行起诉存在正当理由的情况下，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。 综上，上诉人吴冬青的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持；原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 陈 迎 审判员 姜 立 审判员 刘尚雷 二〇一九年十二月二十日 书记员 朱自强