江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏01行终717号 上诉人（原审原告）李振新，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人（原审原告）李丽，性别××年××月××日出生，××族。 两上诉人共同委托代理人潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人唐苏生，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人杨博炜，江苏三法律师事务所律师。 原审第三人南京市栖霞区房屋征收管理办公室，住所地南京市栖霞区文枢东路2号。 法定代表人刘文刚，南京市栖霞区房屋征收管理办公室主任。 出庭负责人芦冬凤，南京市栖霞区房屋征收管理办公室副主任。 委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。 上诉人李振新、李丽因与被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、原审第三人南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称栖霞区征收办）土地行政管理行政裁决一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初549号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。因案件协调，扣除审限30日。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，李振新、李丽系兄妹关系，李振新、李丽的父亲李兆海已故。2014年5月5日，原南京市国土资源局（以下简称原市国土局）向南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室核发宁征拆字[2014]005号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》，同意燕子矶新城晓庄村危旧房城中村改造项目的拆迁方案，拆迁范围为宁规栖函字[2014]3号《规划意见函》附图范围内集体土地上房屋、撤组剩余国有土地上原建于集体土地上房屋、撤组后原宅基地上依法翻建或改建的房屋。拆迁实施单位为南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室，拆迁人为南京拓燕投资有限公司。李兆海位于晓庄××××号的房屋（以下简称涉案房屋）位于该批准通知书的拆迁范围内。李兆海对宁征拆字[2014]005号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》不服，进行了复议、诉讼，最终，该房屋拆迁方案批准通知书经江苏省南京市中级人民法院生效的（2015）宁行终字第76号《行政判决书》予以确认，涉案房屋所在的土地为撤组剩余国有土地，对该土地上的房屋拆迁补偿安置应适用宁政发[2007]61号《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称宁政发[2007]61号文）的规定。 因李兆海、李振新、李丽户与栖霞区征收办经多次协商，未能达成补偿安置协议，栖霞区征收办向原市国土局提交《裁决申请书》，以及拆迁方案批准通知书、涉案房屋及土地权属材料、撤组批复文件、拆迁补偿安置方案、货币补偿测算表、调查表、拆迁协商记录、情况说明、身份证及授权材料等申请材料，申请原市国土局依据宁政发[2007]61号文、宁政发[2010]263号《南京市关于调整规范征地房屋拆迁补偿有关政策标准的通知》（以下简称宁政发[2010]263号文）及相关文件规定裁决李兆海、李振新、李丽货币补偿款，并裁决李兆海、李振新、李丽迁出并腾空其位于拆迁红线范围内的房屋。其中2018年8月1日栖霞区征收办向原市国土局提交的情况说明载明：“…我办就拆迁补偿事宜多次与李兆海户协商，至今仍未达成一致，且该户一致拒绝对其房屋装修及定附属物情况进行调查，致使我办无法测算其附属物补偿款。现我办承诺，对该户的附属物补偿待调查认定后据实测算。”2018年9月3日，原市国土局作出《南京市征地房屋拆迁裁决受理通知书》，决定受理栖霞区征收办的裁决申请，并于同日作出《南京市征地房屋拆迁裁决答辩通知书》，要求李兆海、李振新、李丽进行答辩并提交相关证据材料，均被拒签。2018年9月，李兆海、李振新、李丽向原市国土局提交《答辩意见》，认为本案裁决申请不在原市国土局的受理范围，且《裁决申请书》、《关于印发的通知》存在法律适用错误、测量面积与实际面积不符、安置补偿人口不明确等问题。2018年9月21日，原市国土局组织李兆海、李振新、李丽及栖霞区征收办进行裁决调解，双方未能就拆迁补偿安置达成协议。2018年9月28日，原市国土局作出宁征拆裁字[2018]1号《南京市征地房屋拆迁裁决决定书》（以下简称1号《裁决决定书》），根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《江苏省土地管理条例》、宁政发[2007]61号文、宁政发[2007]143号《实施细则》、宁政办发[2007]120号《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》及宁政发[2010]263号文等法律法规和规定，决定裁决：一、栖霞区征收办对李兆海、李振新、李丽房屋拆迁实行货币补偿，货币补偿金额为682760元，其中拆迁补偿款为664280元，其他补偿费为18480元。（装修附着物等补偿，以其搬迁时实际调查测算为准）；二、该拆迁项目拆迁安置房位于燕子矶新城保障房，李兆海、李振新、李丽申购安置房需经拆迁安置房管理部门审查。符合条件的可在上述地点的安置房房源中申购；三、李兆海、李振新、李丽应在接到本裁决书之日起十五日内，腾空其位于南京市××区××村××号的房屋，交由申请人实施拆除。该决定书已于2018年10月17日向李兆海、李振新、李丽送达，均拒签。李振新、李丽对该裁决决定书不服，提起行政诉讼。 另查明，1989年11月4日，南京市土地管理局作出宁土建（1989）第124号、苏地管（1989）第233号《征（拨）用土地批准通知书》，经省政府批准同意撤销栖霞区燕子矶乡晓庄村四、五组、吉祥村一、二、三组，村民组建制。撤队后的土地清理、劳力转户等按省土地管理局苏地管（1989）233号文件办理。江苏省土地管理局苏地管（1989）233号文规定，上述五组撤销后的剩余土地，由当地土地管理局收归国有。 再查明，因2019年南京市政府机构改革，将原市国土局的职责与其他数个政府部门的职责整合后组建市规划资源局，作为市政府工作部门，不再保留原市国土局。 原审法院认为，本案的争议焦点包括以下三个方面： 一、关于法律适用。根据宁政发[2007]61号文第三十一条规定，拆迁实施单位与被拆迁人达不成补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土资源局裁决。《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（宁政规字[2015]15号）虽然废止了宁政发[2007]61号文，但其三十六条规定：“本办法施行前已依法领取《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》的项目，继续沿用原有的规定办理”。2014年5月5日，栖霞区征收办经宁征拆字[2014]005号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》，开始对案涉房屋所在地块实施征地房屋拆迁。因此，该项目仍然可以沿用宁政发[2007]61号文的规定，拆迁实施单位与李振新、李丽达不成补偿安置协议的，由原市国土局根据栖霞区征收办的申请作出裁决。 二、关于房屋所在土地的补偿标准问题。宁政发[2007]61号文第二条第二款规定，撤组剩余国有土地上原建于集体土地上房屋被拆迁的，以及撤组后原宅基地上依法翻建或改建的房屋被拆迁的，不论被拆迁人是否领取国有土地使用证和房屋产权证，均适用本办法。根据宁土建[1989]第124号《征（拨）用土地批准通知书》，案涉房屋所在的土地为撤组剩余国有土地，案涉房屋在撤组前已建成，且在撤组后原宅基地上依法翻建改建过。因此，即便李振新、李丽已领取国有土地使用证，对李振新、李丽的拆迁补偿仍应当适用宁政发[2007]61号文。李振新、李丽要求按《国有土地上房屋征收与补偿条例》对其进行补偿，没有法律依据。 三、关于对房屋面积、人口、装修装饰调查的问题。栖霞区征收办在拆迁调查过程中，收集了包括“李曼琪”在内的李振新、李丽家庭人员的户籍登记资料，但在制作的房屋调查表中却将“李曼琪”遗漏，工作中存在瑕疵。但是，栖霞区征收办并未否定“李曼琪”作为李振新、李丽家庭成员的资格，该瑕疵对李振新、李丽的补偿安置权利不产生影响。经栖霞区征收办调查，李振新、李丽有证建筑面积为262.79平方米，与李振新、李丽房屋所有权证记载的面积一致。根据栖霞区征收办出具的《情况说明》，因李振新、李丽拒绝栖霞区征收办对其房屋装修及附属物情况进行调查，致栖霞区征收办无法测算其附属物补偿款，栖霞区征收办承诺将待调查认定后据实测算。 根据《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》第七条的规定，栖霞区征收办向原市国土局递交了裁决申请书，并提交了拆迁方案批准通知书、李振新、李丽房屋及土地权属材料、房屋调查表、情况说明、拆迁补偿款测算表、拆迁补偿安置方案、与李振新、李丽的协商记录、未达成协议的原因及情况说明等材料。原市国土局对双方当事人提交的材料进行了审核，并组织当事人进行了调解，依据《江苏省土地管理条例》、宁政发[2007]61号文、宁政发[2007]143号《实施细则》、宁政办发[2007]120号《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》及宁政发[2010]263号文等法规政策的规定，在三十日内作出裁决，认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，故对李振新、李丽要求撤销1号《裁决决定书》的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决驳回李振新、李丽的诉讼请求。案件受理费50元，由李振新、李丽负担。 上诉人李振新、李丽上诉称，一、1号《裁决决定书》适用已经废止的宁政发[2007]61号文，不符合法律规定、法律原则及法律冲突适用规则。虽然《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》规定，本办法实行前已依法领取《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》的项目，继续沿用原有的规定办理。但该条设立的目的是为了新法与旧法的顺利衔接。而本案拆迁方案批准通知书自下发后，经过14次延期，显然是为了规避《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》的规定，不符合立法本意。其次，从《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》内容来看，删除了对于撤组剩余土地上房屋征收的法律适用，是南京市人民政府基于宁政发[2007]61号文违法的主动纠错。在法律适用上，应当从新。最后，宁政发[2007]61号文违反上位法及超越法定权限违法设立行政许可、行政裁决等直接涉及征收公民财产程序，无论其是否被废止，从法律冲突的适用规则来看，1号《裁决决定书》的作出也不应以此作为法律依据。二、一审判决关于上诉人要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿没有法律依据的认定错误。宁政发[2007]61号文因违反上位法被废止，《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》已经删除了对于撤组剩余土地上房屋征收的法律适用。对于上诉人国有土地上房屋征收与补偿适用2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，无论从法律层级上来看，还是从实施时间上来看，都符合法律规定。三、一审判决对于上诉人房屋实际面积以及是否用于商业经营事实，没有进行调查认定。被上诉人提供的房屋调查表上已经注明了涉案房屋面积612.55平方米（实际上应当为768平方米）。但一审法院仅认定证载房屋面积为262.79平方米，与事实不符。上诉人已就部分房屋用于实际经营的情况提交相应的证据，一审法院也未作处理。四、一审法院对于货币补偿应采取何种评估程序来未作审查，忽视了上诉人的权利。李曼琪作为被安置人享有安置权利，原审法院认为栖霞区征收办遗漏李曼琪的人口资料系工作过失，且与补偿没有关系，违反法律规定。五、1号《裁决决定书》不具备合理性，直接造成上诉人因拆迁丧失基本生活保障、降低生活水平。1号《裁决决定书》背离基本事实和国有土上房屋征收与补偿的基本原则，补偿远低于房屋实际市场价值。本案涉及新旧法、上下位法适用的问题，应以有利于行政相对人为基本原则进行审查认定。六、关于涉案行政裁决的执行力问题以及确定力的问题。1号《裁决决定书》存在产权置换安置面积、安置方法不清，装修装潢补偿不明等情形，违背了行政行为应具有的确定力原则。综上，请求：1.撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初549号行政判决，撤销被上诉人作出的1号《裁决决定书》；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市规划资源局未提交书面答辩状，其在二审中辩称，一、关于面积的问题，本案中的涉案房屋的裁决所认定的面积为涉案房屋权证记载的合法面积。二、关于裁决适用的法律依据。涉案项目在《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》实施前取得拆迁方案批准通知书，依照该办法的规定，涉案房屋拆迁裁决仍应适用宁政发[2007]61号文的规定。三、关于补偿的依据。涉案房屋位于撤组剩余用地，根据宁政发[2007]61号文的规定，案涉房屋应适用集体土地上房屋的补偿政策。四、关于房屋的用途和性质。涉案房屋权证记载为住宅，根据宁政发[2007]61号文及《实施细则》的规定，对于非住宅房屋认定的标准是用地及房屋建设手续合法，且领取营业执照。上诉人主张部分用于经营的房屋，没有获得合法建设以及用地手续，不符合补偿的要求。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人栖霞区征收办未提交书面陈述意见，其在二审中述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人李振新、李丽向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在一审中提交的证据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定，本院予以确认。对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。 本案二审期间，上诉人李振新、李丽向本院提交了以下材料：江苏省人民政府（2019）苏行复第208号《行政复议申请受理通知书》、市规划资源局宁规划资源公开告知（2019）301号《政府信息公开告知书》及其附件宁政国土批（2017）75号《南京市建设用地公开方案批准通知书》，用以证明案外人对国有土地使用权收回和划拨提起了行政复议，复议案件涉及的地块包括了上诉人使用的土地，以及本案拆迁的法律适用和程序问题，与本案有密切的关系，故上诉人申请本案中止或延期审理。 被上诉人市规划资源局对上诉人在二审期间提交材料的真实性、合法性没有异议，对其关联性不予认可；认为本案诉争的是裁决行为，指向的是上诉人房屋的拆迁补偿以及安置，与上述材料所记载的划拨行为没有关联性，不构成本案中止的法定理由。原审第三人栖霞区征收办针对上诉人在二审期间提交的上述材料发表的意见与被上诉人市规划资源局一致。 本院经审查认为，上诉人李振新、李丽二审期间提交上述材料的目的是申请本案中止或延期审理，而不是为了证明案件事实，故不应归入证据范畴，对其二审中提交的上述材料，本院不予确认。另，上诉人李振新、李丽申请本案中止诉讼的理由不符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条规定的情形，对其申请，本院不予准许。 本院认为，宁政发[2007]61号文第二条第二款规定，撤组剩余国有土地上原建于集体土地上房屋被拆迁的，以及撤组后原宅基地上依法翻建或改建的房屋被拆迁的，不论被拆迁人是否领取国有土地使用证和房屋产权证，均适用本办法。本案中上诉人所使用的系撤组剩余国有土地，对上诉人房屋实施的拆迁，应当适用领取宁征拆字[2014]005号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》时生效施行的宁政发[2007]61号文及相应规范性文件的规定。 宁政发[2007]61号文第三十一条规定，拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土资源局裁决。原市国土局应当依法履行征地拆迁裁决法定职责。本案中，原审第三人栖霞区征收办作为拆迁实施单位，因与上诉人就南京市××区××村××号征地房屋拆迁补偿安置事宜未能达成协议，向原市国土局申请进行征地房屋拆迁裁决。原市国土局受理后，依据《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》，及时向申请人栖霞区征收办和被申请人李兆海、李振新、李丽进行了材料送达、调解与审理，并在法定期限内作出了1号《裁决决定书》；该决定书对案涉房屋的补偿面积的认定证据充分，对房屋性质与补偿数额的确定亦符合宁政发[2007]61号文和宁政发[2010]263号文的规定，对未能入户调查的装修附着物等补偿款项，决定在搬迁时根据实际调查情况予以补偿亦无不当。被诉征地房屋拆迁裁决在实体和程序上符合宁政发[2007]61号文的相关规定。 对于上诉人认为1号《裁决决定书》适用的标准和面积认定错误，应当按照国有土地上房屋征收标准进行补偿的观点，本院经审查认为，宁政发[2007]61号文第二十条第一款规定，“被拆迁人持有宅基地集体土地使用权证（含撤组剩余国有土地使用证）和房屋产权证（含建房许可证）的，按照本办法给予补偿。拆迁补偿以前述两证所载的合法房屋建筑面积为测算依据。”故1号《裁决决定书》以上诉人持有的房屋所有权证记载的262.79平方米为基础，按照宁政发[2010]263号文附表一《住宅房屋拆迁补偿款标准》确定的补偿标准计算上诉人的拆迁补偿数额，其计算依据和计算结果并无不当。1号《裁决决定书》明确了上诉人可以根据相关规定申购拆迁安置房，栖霞区征收办也向本院确认，其将按照上诉人的家庭情况，根据相关政策文件规定，提供适宜的补偿方案。综合考虑上述情形，本院认定上诉人能够获得较为合理的补偿，其合法权益能够得到保障。 据此，上诉人李振新、李丽的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李振新、李丽共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇一九年十二月二十五日 书记员  韩卓君