江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏01行终529号 上诉人（原审原告）光富明，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人赵丽丽，北京市盈科律师事务所律师。 委托代理人王一然，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区住房保障和房产局，住所地南京市秦淮区瑞金路10号。 法定代表人李宁松，南京市秦淮区住房保障和房产局局长。 出庭负责人齐贤平，南京市秦淮区住房保障和房产局副局长。 委托代理人刘松，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人光富明因诉被上诉人南京市秦淮区住房保障和房产局（以下简称秦淮区房产局）房屋拆迁管理行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。因当事人申请案外协调，扣除审理期限60日。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原南京市国土资源局于2016年10月21日向原南京市秦淮区住房和建设局作出了宁征房补字[2016]008号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》（以下简称008号通知书）。008号通知书载明：“南京市秦淮区住房和建设局：经审核，同意杨庄二期地块‘城中村危旧房’改造项目，在该项目征收范围内对涉及房屋进行补偿，具体征收补偿工作由你单位按此方案进行，并在被征收范围所在街道、村张贴予以公告。如不服本通知书的，可自本通知书批准之日起六十日内依法申请行政复议，或者在六个月内向人民法院提起行政诉讼。”其补偿方案载明的执行政策及标准为《市政府关于印发南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法的通知》(宁政规字[2015]15号)、《市政府关于印发南京市危旧房改造产权调换、城中村拆迁安置暂行办法的通知》（宁政规字[2013]4号），征收范围为《关于秦淮区杨庄二期地块征收规划意见的复函》及附图范围（宁规函字[2015]304号），经苏国土资函[2008]538号批准征收的集体土地上的房屋。光富明于2017年以008号通知书违法为由向法院提起行政诉讼，认为其房屋坐落于008号通知书征收范围内，008号通知书侵害了其合法权益，诉请法院撤销008号通知书。（2017）苏8602行初688号行政判决书、（2017）苏01行终896号行政判决最终认定光富明系南京市秦淮区杨庄村村民，其位于南京市秦淮区××杨庄村××房屋在××号通知书所批准的南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案征收范围内，并认定008号通知书并无不当。 另查明，2018年2月1日，南京市秦淮区建设房产和交通局与光富明签订《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置协议》(以下简称《房屋补偿安置协议》)，载明根据宁政规字[2015]15号和《南部新城红花片区征收集体土地涉及房屋补偿安置实施方案》等文件规定，甲方经008号通知书同意，于2016年10月21日起在南京市秦淮区光华路街道实施杨庄二期城中村危旧房改造项目征地房屋补偿安置工作，被征收房屋坐落于杨庄河沿二埠59号，征收补偿面积220平方米，乙方家庭人口基数2人，被征收房屋征收补偿款为壹佰壹拾伍万壹仟肆佰捌拾元正。协议由双方签字盖章后生效。双方均已盖章签字。目前涉案房屋已交付并拆除，项目也已在建设中，除用于申购安置房的费用，其余补偿款光富明已领取，《房屋补偿安置协议》已经实际履行。 再查明，原南京市秦淮区住房和建设局的权利义务为原南京市秦淮区建设房产和交通局所承继。2019年宁委办[2019]4号《中共南京市委办公厅南京市人民政府办公厅关于印发的通知》载明将区建设房产和交通局（区房屋征收管理办公室）的住房保障、房产管理等职责划出，组建区住房保障和房产局。故秦淮区房产局是本案适格被告。 原审法院认为，《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第九条规定：“征收集体土地涉及房屋补偿安置工作实行属地负责制。区政府是补偿安置工作的责任单位，负责本区内补偿安置工作，落实具体的政府部门作为实施单位。实施单位承办本区内补偿安置事务。征（用）地单位与实施单位应当共同做好补偿安置工作。”原南京市秦淮区住房和建设局为涉案地块征收补偿事务的实施单位，具有补偿安置的职责。原南京市秦淮区住房和建设局的权利义务由原南京市秦淮区建设房产和交通局承继，现又由秦淮区房产局承继。 征收实施单位与被征收人订立协议，光富明主张协议无效，应证明协议符合确认无效的情形。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，008号通知书中的补偿方案对征收范围、执行政策及标准作了详细规定，008号通知书已被生效判决书认定并无不当，其效力已被生效裁判所羁束。光富明房屋位于008号通知书划定的征收范围内，秦淮区房产局依据008号通知书所规定的标准与光富明签订《房屋补偿安置协议》。该协议的签订适用法律正确，程序符合法律规定，并无不当。光富明称《房屋补偿安置协议》违反法律强制性规定，但并未提供证据加以证明。协议约定经双方签字盖章后生效，双方均已盖章签字。光富明已依约履行交付义务，诉争标的物早已被拆除，项目也已在建设中，安置补偿款光富明业已领取。光富明现在主张涉案安置协议无效，但现在案证据不能证明光富明与秦淮区房产局订立的《房屋补偿安置协议》符合上述无效情形。综上，光富明要求确认《房屋补偿安置协议》无效，无事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决驳回光富明的诉讼请求。 上诉人光富明上诉称，1.上诉人的房屋位于新建××初中、小学项目之内。截至2009年6月30日，南京市土地储备中心出具的征地情况汇总表显示，杨庄村所有土地已全部征收结束，辖区内所有土地均已转为国有土地。因此，上诉人的房屋不应根据杨庄二期地块城中村危旧房改造项目进行补偿。2.上诉人的房屋位于南京市秦淮区××杨庄村××号，上诉人房屋所在地块已于2008年被征收为国有土地。2018年11月27日，原南京市国土资源局向上诉人作出的《政府信息公开告知书》载明，秦淮区光华路街道原杨庄二埠三组土地2008年经江苏省国土资源厅苏国土资函（2008）538号文批准征收为国有土地。3.上诉人针对008号通知书及（2017）苏01行终896号行政判决有异议，已向南京市人民检察院（以下简称市检察院）申请提起抗诉，市检察院于2019年7月5日提请江苏省人民检察院进行抗诉，该案正在审理中。因此，008号通知书的效力现在无法确定。4.根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。因此，上诉人的房屋补偿安置应当按照国有土地标准进行补偿。双方签订的《房屋补偿安置协议》明显违反了法律和行政法规的强制性规定，即违反了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，补偿款与现在周围房价相比天差地别。综上，原审判决认定事实、法律适用均存在错误，请求：1.撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初77号行政判决，发回重审或改判确认上诉人与被上诉人签订的《房屋补偿安置协议》无效；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人秦淮区房产局未在法定期限内向本院提交书面答辩意见，其在二审中辩称，1.一审法院认定事实清楚，上诉人的房屋位于008号通知书征收范围内已为生效判决所确定。案涉房屋位于南京市秦淮区××杨庄村××组土地，2008年经江苏省国土资源厅苏国土资函（2008）538号文批准征收。008号通知书明确了本次征收范围为苏国土资函（2008）538号文确定的范围。（2017）苏01行终896号生效判决已认定，光富明系南京市秦淮区杨庄村村民，其涉案房屋在008号通知书所批准的南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案征收范围内。被上诉人从2008年开始就涉案房屋与上诉人协商补偿安置事宜，一直持续八、九年。对于涉案房屋是否在苏国土资函（2008）538号征地批文范围内，被上诉人、原南京市国土资源局均十分慎重，经过多次踏勘和指认并予以确认。上诉人仅从地块名称和使用角度即判断不在征收范围之内缺乏依据，明显与实际状况不符。2.上诉人的房屋位于集体土地上，经依法征收并实施补偿，被上诉人依据法律和政策给予补偿并与上诉人签订补偿安置协议并无不当。上诉人的房屋位于南京市秦淮区××杨庄村××号，2008年9月案涉土地被依法征收为国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。被上诉人根据《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》依法于2016年10月领取了008号通知书，并据此实施补偿。上诉人针对008号通知书已提起行政诉讼，生效判决已认定008号通知书核发并无不当，其效力已为生效判决所羁束。因此，被上诉人与上诉人根据008号通知书确定的标准签订《房屋补偿安置协议》，适用法律正确，并无不当。3.上诉人与被上诉人已签订《房屋补偿安置协议》，协议内容是双方真实意思表示，不存在无效和可撤销情形。该协议签订后，上诉人依约履行交付义务，涉案房屋已被拆除，且上诉人已于2018年4月28日领取了涉案房屋现金补偿款791225元。现上诉人要求确认《房屋补偿安置协议》无效，无事实和法律依据。4.关于008号通知书的效力问题，二审判决已经生效，目前上诉人只是申请检察院抗诉。根据法律规定，目前008号通知书属于生效状态，并非上诉人陈述的效力不确定。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人光富明提起上诉后，原审法院已将双方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的质证、认证符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。 二审询问中，上诉人向本院提交以下证据：1.南京市秦淮区人民政府于2017年4月10日出具的情况说明，证明涉案地块于2008年被征收为国有的过程中确实存在没有完全补偿的情况，上诉人有权要求按照国有土地标准进行补偿；2.市检察院向上诉人出具的通知书，3.抗诉申请书及邮寄凭证，证据2、3证明被上诉人提到的关于008号通知书的一审、二审行政判决，已经被市检察院向江苏省人民检察院提起抗诉，008号通知书的合法性目前不能认定。被上诉人秦淮区房产局认为证据1不符合新证据的条件，且与本案无关；对证据2、3的真实性、合法性没有异议，对关联性不予认可。本院经审查认为，上诉人提交的证据1不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予采纳。上诉人提交的证据2、3不能证明检察机关已针对008号通知书的生效判决提起抗诉，不能实现其证明目的，本院不予采纳。 二审询问中，上诉人称《房屋补偿安置协议》上的签名系其本人所签，其请求确认双方签订的《房屋补偿安置协议》无效，是因为双方签订的《房屋补偿安置协议》违反了法律行政法规的强制性规定，即违反了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定。被上诉人的代理人称，被上诉人从2008年开始一直与上诉人协商补偿问题，但因上诉人要价过高，违反政策规定，所以一直没有达成补偿协议，因上诉人的用地和建房手续不齐全，按照集体土地标准进行补偿安置对上诉人更有利。 本院认为，光富明的诉讼请求系要求确认其与被上诉人签订的《房屋补偿安置协议》无效，故本案应当审查该《房屋补偿安置协议》是否存在法律规定的无效情形。人民法院审理行政协议之诉时可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。合同法第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，被上诉人作为南京市秦淮区人民政府房屋征收部门和杨庄二期地块城中村危旧房改造项目的实施单位，就涉案房屋征收补偿事宜，具有与上诉人协商订立《房屋补偿安置协议》的职权。被上诉人与上诉人经协商一致，签订《房屋补偿安置协议》，上诉人亦在该协议上签名确认，在案证据不能证明《房屋补偿安置协议》存在无效的情形。关于上诉人提出的其房屋不应根据杨庄二期地块城中村危旧房改造项目进行补偿的问题，经审查，（2017）苏01行终896号生效判决已认定，光富明的涉案房屋在008号通知书所批准的征收范围内。光富明虽针对（2017）苏01行终896号判决申请抗诉，但该案尚未进入再审程序。因此，上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。 关于上诉人提出根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，应当按照国有土地标准进行补偿，双方签订的《房屋补偿安置协议》违反了上述规定，应确认无效的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本院认为，上述规定的适用条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后才对原集体土地上的房屋进行征收补偿。如果补偿安置时被征收房屋所在土地已纳入城市规划区，基本实现城镇化，按照若干年前集体土地征收时的价格进行补偿安置，显然会严重损害被征收人的合法权益。为此，前述司法解释规定对此类房屋可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。本案中，涉案房屋所在土地于2008年被批准征收为国有土地。被上诉人自2008年一直与上诉人协商补偿问题，且涉案《房屋补偿安置协议》系根据宁政规字[2015]15号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》的规定进行补偿安置，并非按照涉案土地征收时的补偿标准。因此，本案并不符合前述司法解释规定的适用条件。上诉人以此为由主张《房屋补偿安置协议》无效，理由不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人光富明的上诉理由和上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人光富明负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  李伟伟 审判员  谢宇飞 二〇一九年十二月六日 书记员  倪 辉