辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1325号上诉人（一审原告）：大连中政房地产开发有限公司，住所地大连市中山区中青街3号。法定代表人：周树贵，该公司经理。委托诉讼代理人：席丹，辽宁青松律师事务所律师。委托诉讼代理人：苗祺惠，辽宁青松律师事务所律师。上诉人（一审原告）：大连葆宸实业发展有限公司，住所地大连市中山区兴隆西巷28号-1层。法定代表人：周树贵，该公司经理。委托诉讼代理人：席丹，辽宁青松律师事务所律师。委托诉讼代理人：苗祺惠，辽宁青松律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人：谭成旭，该市政府市长。委托诉讼代理人：汪新华，大连市土地储备中心工作人员。委托诉讼代理人：尹波，辽宁双辉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市土地储备中心，住所地大连市西岗区新开路124号。法定代表人：汤凯，该中心主任。委托诉讼代理人：赵媛，该中心工作人员。委托诉讼代理人：尹波，辽宁双辉律师事务所律师。大连中政房地产开发有限公司（以下简称中政公司）、大连葆宸实业发展有限公司（以下简称葆宸公司）因诉大连市人民政府（以下简称市政府）、大连市土地储备中心（以下简称市土储中心）国有土地使用权收储补偿协议一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初67号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，上诉人中政公司、葆宸公司的委托诉讼代理人席丹、苗祺惠，被上诉人市政府的委托诉讼代理人汪新华、尹波，被上诉人土储中心的委托诉讼代理人赵媛、尹波参加了询问，本案现已审理终结。一审法院查明：2010年4月9日，市政府作出《关于收购储备国有建设用地使用权的批复》（大政地城储字[2010]011号），同意市土储中心将位于大连市××山区××街南侧11000平方米国有建设用地使用权作为储备用地。2014年12月23日，大连市土地储备委员会作出“大连市土地储备委员会2014年第七次会议会议纪要”，载明：在2014年第七次土地储备委员会召开的会议上，审议了包括中山区油脂化学厂及周边改造项目在内的收储方案，听取了土储中心关于办理储备用地土地证手续事宜的汇报等，议定事项纪要如下：一、关于项目收储方案…7.中山区油脂化学厂及周边改造项目该项目位于中山区中南路××号，收储面积约1.11公顷，规划用地面积约1.1万平方米，用地性质为住宅及配套公建、办公，容积率2.2，拟建建筑面积约2.46万平方米。经土储中心委托评估和审计，该项目收储费用约5079万元（评估值约1825万元，审计值约3254万元），评估部分按《指导意见》测算的最高指导价为2526万元，即最高收储总额为5780万元，后经谈判，企业同意上述补偿额，土储中心办公会和市资金审核组会议审议拟定该项目收储成本为5780万元，按此核算，占地成本约为5207元/平，楼面成本约2350元/平方米，预计收益率超过50%。会议议定：同意以上收储方案，该项目收储成本为5780万元。…2015年11月6日，市政府作出《关于收购储备国有建设用地使用权的补充批复》（大政地城储字[2015]039号），将大政地城储字[2010]011号批复中的储备用地面积调整为10900平方米。2015年11月26日，市土储中心（甲方）、大连油脂化学厂工业公司（乙方）、中政公司（丙方）、葆宸公司（丁方）签订《国有土地使用权收储补偿协议书》，约定：根据《大连市土地储备办法》，大连市年度土地储备计划，2014年市土地储备中心第七次办公会议、2014年资金审核组第七次（总第112期）会议、大连市土地储备委员会2014年第七次（总第30期）会议纪要事项，甲方依据《储备用地规划批复》（规储字2015-35号），《关于收购储备国有建设用地使用权的批复》（大政地城储字[2010]011号）、《关于收购储备国有建设用地使用权的补充批复》（大政地城储字[2015]039号），就位于大连市××山区××街南大连油脂化学厂地块改造项目实施收储，经甲、乙、丙、丁四方协商订立收储补偿协议如下：一、收回土地的面积及权属：本次收储的国有土地使用权面积为9990平方米[中国用（91）字第00663号，划拨工业用地，土地使用者为大连油脂化学厂工业公司]。该宗地四至范围详见《国有土地使用证》宗地图。二、收储补偿额及付款约定：1.收储补偿额：该宗地的收储补偿总额为肆仟柒佰捌拾玖万贰仟陆佰捌拾柒元整（4789.2687万元）。上述收储补偿费包含但不限于土地使用权、房屋所有权、收回地上建筑物、构筑物、设备和其他附着物所有权等综合补偿及净地所需全部费用（扣除残值16.115万元）。除上述收储补偿费外，甲方不再向乙方、丙方、丁方支付其他任何费用。2.付款约定：乙方、丙方、丁方按照本协议约定的交付条件向甲方交付收储宗地并办结房屋所有权和土地使用权注销登记手续，宗地出让后，甲方向乙方、丙方、丁方支付收储补偿费用肆仟柒佰捌拾玖万贰仟陆佰捌拾柒元整（4789.2687万元）。如遇特殊情况，由双方另行协商。三、协议标的物（含土地及房屋）原登记权属注销：乙方、丙方、丁方应在协议签订后向甲方交付土地及地上物的档案资料，并保证所提供资料齐全、真实、合法。甲方协助乙方、丙方、丁方办理宗地内土地使用权及房屋所有权注销登记手续，办结后乙方、丙方、丁方向甲方提交权属登记部门出具的注销登记通知单。…四、宗地移交（一）移交时间乙方、丙方、丁方须于2015年12月31日前将宗地以净地条件交付甲方（四方另行约定交付时间的及甲方要求保留的建筑物除外）。（二）移交标准：1.本协议的净地条件为：（1）地上建筑物、构筑物、设备、物品及地下库存、设施、埋设物（建筑物、构筑物基础除外）均已腾退、拆除清理；…六、协议变更：本协议签订后，任何一方不得擅自变更；如确需变更，由甲、乙、丙、丁四方另行协商并签订书面协议作为本协议的补充协议。…另查明，2004年4月25日，大连市机构编制委员会印发《关于组建大连市土地储备交易中心的通知》（大编发【2004】30号），决定：将大连市房地产开发管理办公室改建为大连市土地储备交易中心，为市政府直属事业单位，为经营性土地运作机构，不具有行政管理职能，涉及土地的行政管理职能及需办理法定手续，由市规划和国土资源局承担。主要职责包括国有土地使用权出让的招标、拍卖挂牌交易，受政府委托和其他单位委托，组织土地转让和租赁的挂牌交易等14项职能。2007年5月8日，大连市机构编制委员会印发《关于调整市土地储备交易中心机构编制的通知》（大编发【2007】31号），决定：大连市土地储备交易中心更名为大连市土地储备中心，将市土地储备交易中心承担的“负责国有土地使用权出让的招标、拍卖、挂牌交易”职能划归市国土资源和房屋局。2018年10月26日，中共大连市委办公厅印发《大连市自然资源事务服务中心（大连市土地储备中心）主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知，决定：设立大连市自然资源事务服务中心，加挂大连市土地储备中心牌子，作为大连市自然资源部门所属事业单位。2019年1月21日，新组建的大连市自然资源局正式成立。一审法院认为：行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”本案争议的焦点之一在于案涉《国有土地使用权收储补偿协议书》是否属于前述规定的土地房屋征收补偿协议等行政协议。国务院2001年4月30日发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》规定，“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。”案涉《国有土地使用权收储补偿协议书》签订时适用的原国土资源部、财政部、中国人民银行2007年11月19日联合发布的《土地储备管理办法》第十条规定，“下列土地可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（五）其他依法取得的土地。”第十三条规定，“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”原国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会2018年1月3日联合发布的《土地储备管理办法》规定，“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。”“下列土地可以纳入储备范围：1.依法收回的国有土地；2.收购的土地；3.行使优先购买权取得的土地；4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；5.其他依法取得的土地。入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。”“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。”根据上述规定可知，市、县人民政府有权收购土地，收购过程中，由土地储备机构与国有土地使用权人签订土地使用权收购合同。对于该土地使用权收购合同，不符合行政协议的内涵要求，属于民事合同。这是因为：第一，依法取得国有土地使用权的主体，依法可以转让其土地使用权，其转让行为没有行政管理职权发挥作用。第二，各级人民政府不仅是行政机关，同时也是国有土地所有权人的代表。它不仅可以行使土地管理行政职权，也可以作为土地所有权和使用权的民事主体进行民事交易活动。第三，受作为国有土地所有权人的代表身份的政府的指令，土地储备机构与国有土地使用权人通过协议方式受让国有土地使用权，并没有行政管理职权的因素，完全属于平等主体之间的土地使用权转让行为。从性质上看，该土地使用权收购合同属于国有土地使用权转让协议。本案中，根据现已查明的事实可知，案涉《国有土地使用权收储补偿协议书》并非是基于政府的征收行为而签订，不同于土地房屋征收中的征收补偿协议，其属于前述规定的由土地储备机构与土地使用权人签订的土地使用权收购合同的范畴，不属于行政协议，因此，二原告基于该协议提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。…行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”作为辽宁省地方性法规的《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条第二款规定，“市、县(含县级市，下同)土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”案涉《国有土地使用权收储补偿协议书》签订时适用的原国土资源部、财政部、中国人民银行2007年11月19日联合发布的《土地储备管理办法》第二条规定，“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。”原国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会2018年1月3日联合发布的《土地储备管理办法》对此并未做实质性修订。据此，市、县辖区内的土地储备工作是由市、县人民政府国土资源管理部门及土地储备机构负责。本案中，退一步讲，即便案涉《国有土地使用权收储补偿协议书》属于行政协议，依照前述规定，因被告市政府不具有对其辖区内的土地储备工作直接承担法律责任的行政职责，不是本案适格被告，故本案亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定的“对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”这一应由本院管辖的情形。综上，二原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告中政公司、葆宸公司的起诉。中政公司、葆宸公司上诉称：1、一审法院遗漏案件重要事实，导致认定案件事实不清，直接影响对案涉收储补偿协议的性质认定。1997年为了改善城市环境，市政府将案涉用地列为油脂化学厂搬迁改造项目，2001年10月3日市政府会议决定由中政公司负责案涉用地搬迁改造，2013年列入土地储备计划、旧城区改造项目。市政府因实施城市规划进行旧城区改建，作出收回土地的决定，是行使行政职权的土地房屋征收行为，市土储中心据此与中政公司、葆宸公司签订收储补偿协议是征收补偿协议，是行政协议，属于行政诉讼的受案范围。2、一审法院适用法律错误。本案应当适用2007年《土地储备管理办法》第十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。收储补偿协议，是市政府为了实施城市规划和实现旧城区改造的行政管理目标，在法定职责范围内，决定收回土地和房屋的征收行为，委托市土储中心与土地使用权人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，符合行政协议的构成要件，案涉协议是国有土地上房屋征收补偿协议，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的“土地房屋征收补偿协议”，属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院用2018年实施的《土地储备管理办法》来规范2015年签订的收储补偿协议，显然2018年《土地储备管理办法》并不具有溯及既往的效力，因此一审判决明显适用法律错误。3、一审法院依据2018年《土地储备管理办法》认定案涉收储补偿协议属于民事合同是错误的。收储补偿协议不以中政公司、葆宸公司的意愿为转移，征收补偿不是双方协商的结果，是市土储中心根据评估值和审计值，直接上报市土地储备委员会和市政府决定的，案涉收储补偿协议决不是“平等主体之间的土地使用权转让行为。市政府擅自改变中政公司已取得的案涉用地搬迁改造行政许可，破坏了行政相对人对政府行为的信赖保护，案涉收储补偿协议变成了强征强收协议，严重损害了被征收人的合法权益，并给被征收人造成了巨大的经济损失。4、一审法院认为市政府不是本案适格被告，是错误的。首先，1997年停产搬迁批复、2001年10月3日市政府办公会议纪要、2010年收储批复和2015年补充批复、2013年、2014年和2015年土地储备计划、《大连市土地储备委员会2014年第七次会议会议纪要》，均证明对案涉地块的收储是政府行为。其次，市政府是有权决定土地储备和补偿方案的行政机关。《土地管理法》第五十八条、2007年《土地储备管理办法》第十二条均规定有权收回土地使用权的行政机关是市政府。《大连市土地储备办法》第五条、《大连市国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》（大政发[2012]28号）第二条证明市政府是土地收储补偿负责人，市政府委托市土储中心对城市旧区改造的土地进行收储。综上，案涉用地收储是市政府以企业搬迁、旧城区改造为目的，为了公共利益的需要，进行的土地房屋征收行为，是行政行为，市政府是作出具体行政行为的行政机关，市土储中心受市政府委托，负责对案涉用地征收补偿，是具体行政行为的实施人，因此，市政府和市土储中心是行政诉讼适格的被告。请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。市政府答辩称：1、中政公司、葆宸公司将市政府列为被告，属诉讼主体错误，原《行政裁定书》认定事实清楚。2007《土地储备管理办法》第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”。故土地收储行为产生的相关纠纷应由土储中心独立承担责任。2、根据《行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，市政府不是案涉《补偿协议》的签订主体，没有作出具体的收购、储备土地行为，不是本案适格被告，原《行政裁定书》适用法律正确。3、中政公司、葆宸公司关于“市政府是有权决定土地储备和补偿方案的行政机关”的主张没有事实及法律依据。案涉宗地使用权的收购、储备不涉及公共利益，不存在国有土地上房屋征收的行政行为。宗地的土地储备和补偿方案是由市土储中心依据相关程序规定确定的，《补偿协议》的签订并非基于政府的征收行为，而是由市土储中心依据《土地储备管理办法》的相关规定和程序签订并履行的。相关收储决定及补偿方案虽经答辩人批准，但不具有决定土地储备和补偿方案的效力，也不具有改变《补偿协议》民事合同性质的效力。综上，一审《行政裁定书》认定事实清楚、适用法律，依法应当驳回中政公司、葆宸公司的诉讼请求，维持原判。市土储中心答辩称：1、一审《行政裁定书》认定事实清楚，不存在中政公司、葆宸公司所称遗漏案件“重要事实”的情形。《关于大连油脂化学厂工业公司搬迁改造项目的申请》能证明将案涉土地纳入市土地收储计划并最终签订《补偿协议》的案涉宗地收储程序，是依中政公司、葆宸公司2013年的申请而实施的，与中政公司、葆宸公司所称的1997及2001的“重要事实”无关联性。案涉《国有建设用地使用权收回决定书》是在《补偿协议》签订后作出的，对《补偿协议》的签订不具有强制力，不属于行使行政职权的行政征收行为。辽宁省高级人民法院于2018年12月27日作出的(2017)辽民终字第814号民事裁定书适用法律错误，不应作为认定本案事实的依据。因该民事裁定存在适用法律错误等《民事诉讼法》第200条中规定的依法应当再审的情形，该《民事裁定书》不应作为认定本案事实的依据。2、一审《行政裁定书》适用法律正确，不存在中政公司、葆宸公司所称“有选择性地认定事实，直接导致适用法律错误”的情形。案涉宗地使用不涉及公共利益，不存在国有土地上房屋征收的行政行为。案涉土地属工业用地性质，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定可征收征用的“危房集中、基础设施落后等地段”。且该宗地在经答辩人收购、储备后，由大连市国土资源和房屋局作为商业用地挂牌出让使用权，用于建设住宅及公建的目的，而非公共利益。案涉《补偿协议》属双方协商一致后签订的平等民事交易协议。中政公司、葆宸公司积极履行合同，并督促市土储中心早日履行合同的行为可以证明案涉《协议书》属双方当事人真实意思表示。3、中政公司、葆宸公司从未获得且不可能获得案涉用地搬迁改造的行政许可。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定，招标拍卖挂牌出让国有土地使用权必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。中政公司、葆宸公司明知案涉土地的开发建设权需要经招标、拍卖或者挂牌方式获得，其要求开发案涉土地的主张具有违法性。综上，案涉宗地的使用不涉及公共利益，不存在国有土地上房屋征收的行政行为，一审《行政裁定书》不存在中政公司、葆宸公司所称遗漏案件重要事实的情形。同时，《补偿协议》约定的收储补偿费用是经第三方评估、审计并调增后形成的，属双方当事人真实意思表示，《补偿协议》是双方协商一致后签订的平等民事交易协议。一审《行政裁定书》认定事实清楚、适用法律正确，中政公司、葆宸公司的上诉请求没有事实及法律依据，依法应当驳回上诉请求，维持原判。本院认为：本案的争议焦点是：1、案涉《国有土地使用权收储补偿协议》是否属于行政协议；2、市政府是否属于本案适格被告，一审法院是否有管辖权。关于案涉《国有土地使用权收储补偿协议》是否属于行政协议的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”根据该条对行政协议的定义，行政协议应当具备以下四个要素：1、主体要素，签订行政协议的一方当事人是行政机关；2、目的要素，签订行政协议的目的是为实现行政管理或公共服务目标；3、内容要素，协议内容具有行政法上的权利义务内容；4、意思要素，协议各方协商一致。本案的审查客体是市土储中心与大连油脂化学工业公司、中政公司、葆宸公司之间于2015年11月26日签订的《国有土地使用权收储补偿协议》。该协议是否属于行政协议要看其是符合行政协议的四个要素。首先，案涉《国有土地使用权收储补偿协议》签订主体一方是市土储中心。签订该协议时有效的（2007）《土地储备管理办法》第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”《大连市土地储备实施办法》第三条第一款规定：“市土地储备委员会按照市政府确定的职责，负责土地储备的指导、监督、协调等管理工作；市土地储备机构负责土地储备工作的具体实施。”根据上述规定，市土储中心是市政府批准设立，负责辖区内土地储备具体实施工作的机构，其所实施的土地收储行为属于受市政府委托，代表市政府实施的行为，符合行政协议的第一个要素。第二，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”《土地储备管理办法》（2007）第二条规定：“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”第十条规定：“下列土地可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（五）其他依法取得的土地。”根据上述法律规定，调控土地市场、促进土地资源合理利用，征收、征用土地属于政府行政管理的范畴，签订《国有土地使用权收储补偿协议》系政府的调控手段，签订案涉《国有土地使用权收储补偿协议》的目的是实现行政管理或公共服务目标，满足了行政协议的第二个要素。第三，从案涉《国有土地使用权收储补偿协议》内容上看，该协议明确是根据《大连市土地储备办法》、大连市年度土地储备计划、大连市土地储备委员会2014年第七次会议纪要、《关于收购储备国有建设用地使用权的批复》（大政地城储字[2010]011号）等法规和政府文件签订本协议，协议内容上满足了行政协议的第三个要素。第四，本案从签订案涉《国有土地使用权收储补偿协议》的过程上看，签订协议前对被收储的土地进行了评估，中政公司、葆宸公司在协议上签字确认并实际履行了交付土地的协议义务，满足了行政协议的第四个要素。另外，本院于2018年12月27日作出的（2017）辽民终814号民事裁定以司法解释已将国有土地征收征用补偿协议纳入行政诉讼调整范围，中政公司、葆宸公司就《国有土地使用权收储补偿协议》提起诉讼，不属于民事案件受理范围为由裁定驳回中政公司、葆宸公司的起诉。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条的规定，中政公司、葆宸公司在生效民事裁定以涉案协议属于行政协议为由裁定驳回起诉后，又提起本案行政诉讼，一审法院应当依法受理。综上，案涉《国有土地使用权收储补偿协议》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定的行政协议。一审法院关于该协议不属于行政协议的观点不当，应予以纠正。本院对中政公司、葆宸公司的该项上诉请求予以支持。关于市政府是否属于本案适格被告及一审法院是否有管辖权的问题。中政公司、葆宸公司提交了大连市规划和国土资源局于2002年3月1日作出的《大连油脂化学厂工业公司搬迁改造项目规划设计要求》、大连市中山区人民政府于2005年3月15日作出的大中政发（2005）6号《关于尽快解决大连油脂化学厂工业公司搬迁改造历史遗留问题的请示》、大连市经济委员会于2005年5月10日作出的《关于对大连油脂化学厂工业公司搬迁尽快将其土地挂牌出让的请示》、大连市人民政府于2010年4月9日作出的大政地城储字（2010）011号《关于收购储备国有建设用地使用权的批复》及大政地城储字（2015）039号《关于收购储备国有建设用地使用权的补充批复》等证据，用以证明案涉收储地块系为实施城市规划，改善城市环境，完善城市功能，确保中青街道路畅通的大连油脂化学厂工业公司搬迁改造项目，属于市政府旧城区改造项目。该项目历时十几年，市、区两级政府召开过多次会议，制定过多个文件，该项目从最初可以协议供地到只能通过招拍挂的方式供地，中政公司、葆宸公司为该历史遗留项目，付出了很大牺牲，遭受了重大损失，虽然案涉《国有土地使用权收储补偿协议》是由市土储中心签订的，但上述市政府的一系列行为能证明市土储中心是代表市政府实施的收储行为，故市政府是本案的适格被告。根据《大连市土地储备实施办法》第三条第一款、第十一条第三款、第二十三条的规定，土地储备是市政府的职责，市土储中心只是土地储备工作的具体实施机构，收购土地的补偿标准需经市土地储备委员会批准，收购土地的资金来源于市政府的财政部门。本案案涉收储地块属于历时遗留的老企业搬迁改造项目，历时十几年的搬迁改造过程中，在中政公司、葆宸公司与市土储中心签订《国有土地使用权收储补偿协议》之前，部分房屋已经拆除，部分土地已经用于城市道路改造，本案的收储行为与之前的老企业搬迁改造、中青街道路改造密不可分，与市政府的行政行为密不可分，人民法院对案涉《国有土地使用权收储补偿协议》的审查离不开市政府的参与。因此，尽管市土储中心根据修改前及修改后的《土地储备管理办法》的规定，属于规章授权的行使行政职权的内设机构，可以作为本案的被告，但根据本案的具体情况，同时将市政府列为被告更有利于全面了解签订案涉《国有土地使用权收储补偿协议》的历时背景，查明事实，分清责任，以保护各方当事人的合法权益。故本院对一审关于市政府不是本案适格被告的认定予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的，由中级人民法院管辖。本案由一审法院审理符合法律规定。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销大连市中级人民法院（2019）辽02行初67号行政裁定；二、本案指令大连市中级人民法院继续审理。审判长 武 江审判员 徐桂伶审判长 王华迪二〇一九年十二月二十三日法官助理李雪书记员孟慧