浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行终635号 上诉人（原审原告）绍兴创佳包装制品有限公司。住所地绍兴市上虞区百官街道路东村（章岙）。 法定代表人赵列方，执行董事。 委托代理人朱怡华，上海金经律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区百官街道办事处。住所地绍兴市上虞区百官街道还珠路2号。 法定代表人朱柏治，主任。 出庭行政机关负责人魏水良，副主任。 委托代理人陈芳芳，浙江舜杰律师事务所律师。 上诉人绍兴创佳包装制品有限公司（以下简称“绍兴创佳”）因行政强制及行政赔偿一案，不服新昌县人民法院（2019）浙0624行初79号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人绍兴创佳于一审时诉称，原告法定代表人赵列方于2002年与章岙村经济联合社签订了《租赁协议》，向后者租赁了厂房及场地，其承租后自费新建了厂房，将场地及厂房用于生产经营。2017年8月14日，被告在没有合法手续的情况下，组织力量对原告的厂房进行了强制拆除，造成了原告厂房、设备等财物毁损，极大影响了原告企业的正常生产经营，依据《上虞市城区房屋征迁改造补偿安置实施细则》第五条第（一）项规定，认定原告厂房为违章建筑应当经过合法程序，现原告的厂房已经被拆除，已无法恢复为拆除前的状况，原告方因此多次向人民政府反映上述情况，并收到被告《信访事项处理意见书》。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释规定，被告作出的行政行为未按照法律规定进行，严重侵害了原告方之合法权益。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特向贵院提起诉讼，要求：1.依法判令确认被告认定原告厂房为违章建筑的行政行为违法。2.依法判令确认被告强制拆除原告厂房的行政行为违法。3.依法判令被告因强制拆除给原告造成的经济损失2855362元进行赔偿。4.本案诉讼费由被告承担。一审庭审中，原告撤回第一项诉讼请求。 一审法院审理认为，被告绍兴市上虞区百官街道办事处未在法定期限内提交作出行政行为的证据和所依据的法律法规及规范性文件，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款的规定，在此予以指正。 行政诉讼中的起诉期限，是法定的起诉条件之一,超过起诉期限将丧失进入实体审查的权利。关于本案起诉期限的法律适用问题。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《适用解释》）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，从原告的起诉内容看，被诉的行政强制拆除行为于2017年8月14日实施，原告应当在被告实施该行政行为时即知道行政行为的内容。该行政行为发生在《适用解释》实施之前，但原告在《适用解释》实施之后提起行政诉讼，对于上述新旧司法解释衔接过程中如何适用起诉期限的规定，双方当事人存在争议。对此，一审法院认为，法律设定起诉期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，并依法维护行政效率和公法秩序。同时，法律设定的起诉期限对诉讼当事人具有指引和规范作用，当事人基于原有法律关于起诉期限规定产生的信赖利益应当依法予以保护。故在涉及新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限衔接处理时，应当从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，原则上应当适用《执行解释》二年起诉期限的规定，但从2018年2月8日即《适用解释》实施之日起最长不得超过一年。本案中，案涉行为发生在2017年8月14日，原告应在《适用解释》实施之日起一年内行使诉权，其于2019年7月8日起诉，显然已超过起诉期限且无正当理由,故依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定,裁定驳回原告的起诉。 上诉人绍兴创佳上诉称：1.一审事实认定不清。上诉人在一审起诉状中已载明在提起本案诉讼前，已于2018年10月22日提起诉讼，当时被上诉人也提出起诉期限问题，但该案经绍兴市中级人民法院、浙江省高级人民法院审理，均未指出起诉期限问题。该案被两级法院裁定驳回起诉的原因是另两名被告绍兴市上虞区人民政府、绍兴市上虞区综合行政执法局的主体不适格。在2019年5月14日二审裁定作出后，上诉人即根据该案裁定精神，以被上诉人为适格被告提起本案诉讼。上诉人始终积极主张权利，起诉未超过二年起诉期限。2.一审法院关于法律的适用相互矛盾。涉案行政行为发生于《适用解释》颁布前，根据法理及有利于起诉人原则，应当适用二年起诉期限。一审法院强行适用《适用解释》一年起诉期限规定，并非保护相对人。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人绍兴市上虞区百官街道办事处答辩称：1.答辩人未实施强制拆除行为，本案不属于行政案件受案范围。因上诉人的房屋为违法建筑，在环保整治活动中，上诉人答应自行拆除，并提出由答辩人提供帮助。在征得上诉人同意情况下，答辩人帮助上诉人进行拆除，并为确保上诉人生存经营不受影响，委派工作人员陪同上诉人公司负责人寻找合适厂房。2.拆除当时上诉人负责人本人就在现场，如果是答辩人强制拆除，上诉人应该会采取阻止行为，但其直至现在才起诉，明显不合常理。其起诉已经超过法定起诉期限，且无正当理由。请求驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，首先，关于被诉拆除行为是否可诉行政行为问题。被上诉人对于其系该拆除行为的实施主体并无异议，但主张该拆除行为系因上诉人主张而作出的帮拆行为。然根据现有证据，被上诉人曾申请于2017年6月5日对上诉人厂房进行证据保全，并于2017年10月25日在向赵列方作出的百街访复（2017）第9-21号《信访事项处理意见书》中明确“街道根据区政府和行政综合执法局执法要求，对该企业的违章建筑组织力量实施了拆除”，故被上诉人该主张尚缺乏事实根据，本院不予采信。综合双方举证情况，被诉拆除行为应认定为行政强制行为，本案属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项规定的受案范围。 其次，关于上诉人提起本案诉讼有无超过法定起诉期限问题。因上诉人提起本案诉讼前，《适用解释》关于一年起诉期限的规定已经生效，一审法院认定上诉人提起诉讼应当满足自2018年2月8日《适用解释》施行之日起一年内，并无不当。但一审未查明针对本案被诉行政行为，上诉人已于2018年11月12日以绍兴市上虞区人民政府、绍兴市上虞区综合行政执法局、绍兴市上虞区百官街道办事处为共同被告提起诉讼，至2019年5月14日浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终114号行政裁定书，明确上诉人错列部分被告后，上诉人即于2019年7月8日提起本案诉讼。上诉人此前错列被告诉讼的期间应予扣除，故其起诉尚未超过《适用解释》施行之日起一年。一审法院对此认定错误，应予指正。 综上，上诉人起诉符合行政诉讼受理条件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款规定，裁定如下： 一、撤销新昌县人民法院（2019）浙0624行初79号行政裁定； 二、本案指令新昌县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇一九年十二月五日 书记员  谈亚红