山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终859号   上诉人（原审原告）晋某1，男，1959年8月15日出生，汉族，山西省洪洞县。   上诉人（原审原告）郭某，男，1961年2月19日出生，汉族，山西省洪洞县。   上诉人（原审原告）晋某2，男，1973年4月16日出生，汉族，山西省洪洞县。   上诉人（原审原告）晋某3，男，1954年8月25日出生，汉族，山西省洪洞县。   共同委托代理人盖某，北京本录律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）临汾市人民政府。   法定代表人董某，市长。   出庭应诉负责人王某，临汾市司法局副局长。   委托代理人贾某，临汾市司法局行政复议应诉科科长。   委托代理人茹某，临汾市司法局科员。   被上诉人（原审被告）洪洞县人民政府。   法定代表人杨某，县长。   委托代理人何某，洪洞县司法局法制办主任。   委托代理人乔某，山西中正平律师事务所律师。   上诉人晋某1、郭某、晋某2、晋某3因诉洪洞县人民政府（以下简称洪洞县政府）行政征收及临汾市人民政府（以下简称临汾市政府）行政复议一案，不服山西省运城市中级人民法院（2019）晋08行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   原审查明，四原告的的宅基房屋位××县，属于大西高铁建设项目征地范围。山西省人民政府办公厅晋政办发〔2010〕10号《关于做好全省铁路重点工程建设征地拆迁工作有关问题的通知》明确：省国土资源厅负责组织全省铁路重点工程建设项目的征占用地工作；铁路建设沿线县（市、区）人民政府负责铁路重点工程建设项目在本辖区内拆迁工作的具体组织实施，并按铁路建设重点工程进度完成拆迁任务。被告洪洞县人民政府称，明姜镇的拆迁工作于2012年实施，四原告所在村庄涉及拆迁户多家，四原告宅基地上房屋于2012年6月被强拆，四原告至今未领到补偿款。2014年7月1日大西铁路太原南-西安北区段正式投入运营。   2015年5月10日，原告向临汾市人民政府提起行政复议，请求确认洪洞县人民政府征收其农村宅基地及房屋的征收行为违法。临汾市政府以超过法定期限作出临政复不受决[2015]1号不予受理决定书。原告不服提起行政诉讼，经临汾市中级人民法院一审、山西省高级人民法院二审，认定临汾市政府不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确，驳回了原告的诉讼请求。原告向最高人民法院申请再审。最高人民法院再审认为行政复议期限从申请人知道或者应当知道起2年，原告于2014年4月向洪洞县政府申请公开征地公告，该行为表明其已经知道洪洞县政府征收土地行为，其于2015年申请复议，并未超过申请复议的期限，裁定指令山西省高级人民法院再审本案。山西省高级人民法院再审裁定撤销了原一、二审判决，发回临汾市中级人民法院重审。临汾市中级人民法院根据行政案件交叉管辖规定，将该案移交该院审理，该院作出（2018）晋08行初31号行政判决，责令临汾市政府依法受理原告的复议申请。临汾市政府受理后，洪洞县政府提交了2010年4月张贴《洪洞县政府官员铁路重点工程建设征地拆迁工作的公告》的照片、原告签字的2010年5月《大西铁路客运专线永久征地拆迁清点核量表》等，临汾市政府审查认为根据国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条，原告申请复议超过期限，作出临政复决[2018]12号行政复议决定书，决定驳回晋某1等人的复议申请。晋某1等人不服，诉至该院，该院认为临汾市政府以超过复议期限为由驳回原告的复议申请，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不能以同一事实与理由作出与原行政行为基本相同的行政行为；认为临汾市政府的复议决定适用法律错误，作出（2018）晋08行初88号行政判决，判决撤销临政复决[2018]12号行政复议决定，责令临汾市政府重新作出复议。临汾市人民政府于2019年2月13日作出临政复决［2018］18号行政复议决定书，对于原告晋某1、郭某、晋某2、晋某3请求确认洪洞县人民政府征收其农村宅基地及房屋的征收行为违法，认定洪洞县政府按照省市文件规定负责涉案建设项目在本辖区范围内拆迁工作的具体组织实施，洪洞县政府于2010年4月发布了《征地拆迁公告》，明确了相关征地范围、补偿标准，并组织人员对晋某1等人的房屋面积进行丈量清点和入户协商，做好思想工作，这些行为是洪洞县政府组织实施征地拆迁的具体工作，符合省、市通知的分工安排，依照《行政复议法》第二十八条第一款及《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十三条之规定，决定维持洪洞县政府的征地拆迁行为。原告不服，提起本次诉讼。   原审认为，本案焦点为原告的复议申请应否受理。《行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；……”根据上述规定，复议申请人申请复议，必须要有明确的申请复议的具体行政行为，只有认为该行为侵犯其合法权益，对该行为提出具体的复议请求和理由，才符合法定的复议申请受理条件。本案中，原告的复议请求是确认洪洞县政府对其农村宅基地及房屋进行的征收行为违法。征收农村土地及房屋行为包括征地申请、征地决定、确定补偿标准、达成补偿安置协议或作出补偿决定、协议拆除或强制拆除等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及部门，原告应当明确其对征收土地房屋过程中被告的哪一个行政行为申请复议，其笼统以洪洞县人民政府征收其宅基、房屋行为违法作为复议请求提起复议，属于没有明确、具体的复议请求，其复议申请不应受理，被告临汾市政府受理原告复议申请并作出实体决定，适用法律错误，应予撤销。   由于原告在复议程序中的复议请求不具体，被告临汾市政府在复议决定中对所要审查的具体行政行为并不明确。被告临汾市政府便对被告洪洞县政府的公告行为、组织入户清点核量行为、协商行为等进行了复议审查，但对原告复议申请中所述主要事实“申请人的房屋有的被拆除，有的被毁坏，不能正常居住使用，申请人至今未得到任何补偿或安置”涉及的行政行为，即强拆行为、履行补偿安置职责行为，并未复议审查。这首先是原告复议请求不明确、具体造成的，但被告临汾市政府在受理复议时应释明却未予以释明。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”本案中，由于原告在复议程序中的复议请求不具体，该院无法确定应审查的原行政行为，只能围绕原告在本次诉讼中的诉讼请求进行审理。   关于原告请求人民法院责令被告支持其行政复议请求据此作出行政复议决定。行政复议权是行政权的一种，复议机关如何作出复议决定，是行政裁量权范畴，司法权不能干涉，原告的此项请求无法律依据，应予驳回。   同时，《行政复议法实施条例》第二十八条规定了复议申请受理的七项条件，该院（2018）晋08行初31号、（2018）晋08行初88号行政判决均是对于当时双方争议的复议申请期限问题进行了审查认定，并未对有否“具体的行政复议请求和理由”进行审查。   另外，原告的房屋被强拆，应得到相应的补偿或赔偿，该院审理中两次到现场查勘，组织协调以促成原告与洪洞县政府达成补偿或赔偿协议，但是双方意见差距太大无法达成一致。原告可另循合法途径维护其权利。   综上，原告的复议请求不具体，不符合复议申请受理的规定，被告临汾市政府受理原告复议申请并作出的实体决定，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决撤销被告临汾市人民政府临政复决［2018］18号行政复议决定；驳回原告晋某1、郭某、晋某2、晋某3的其他诉讼请求。   晋俊国等四人上诉称，首先，原审法院在案件争议焦点问题上认定错误。上诉人向原审法院提请的诉求是请求撤销被上诉人作出的《行政复议决定书》（临政复决〔2018〕18号），责令临汾市政府重新作出复议，因此，被上诉人作出的《行政复议决定书》是否有法可依，有据可查，是否应被撤销才是本案焦点，原审法院认定本案焦点为原告的复议请求应否受理，与上诉人诉求不一致，不属于本案审查范围。其次，上诉人的复议请求明确具体，原审法院撤销《行政复议决定书》（临政复决〔2018〕18号）理由适用法律错误。案涉项目虽然是国家大型建设项目，但被上诉人及相关部门均未按照我国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定进行征地批复、征地补偿安置方案的公告等程序，被上诉人也没有提供证据证明其履行具体的公告、听证、送达等法律程序，这就必然导致当事人不可能针对具体的征地手续、文件进行复议、诉讼，所以原审法院认为上诉人应当针对征地拆迁案件中的具体的法律关系提起救济途径的问题，在本案中并不适用。上诉人房屋被强拆，直接侵害了上诉人的合法权益，上诉人具有要求确认县政府征收行为违法的权利。第三，对原行政行为一并审查，属于司法权裁量范畴。《行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”，据此，上诉人请求原审法院确认洪洞县人民政府对其农村宅基地及房屋进行征收的行为违法，未超出司法权裁量范畴，原审法院应在撤销复议决定的同时，一并将原行政行为依法审查，并据以作出裁判。综上，请求撤销山西省运城市中级人民法院作出的（2019）晋08行初37号行政判决；撤销被上诉人临汾市政府作出的（临政复决〔2018〕18号）《行政复议决定书》；请求确认洪洞县人民政府征收上诉人宅基地房屋的行为违法。   洪洞县政府辩称，上诉人上诉请求第三项在一审起诉时并没有提出，不属于本案审理的范围。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。   临汾市政府辩称，（一）其作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。洪洞县政府在大西铁路建设过程的相关征地拆迁行为符合省市文件要求。《山西省人民政府办公厅关于做好全省铁路重点工程建设征地拆迁工作有关问题的通知》（晋政办发[2010]10号）第四条明确规定，省国土资源厅负责组织全省铁路重点工程建设项目的征占用地工作。该通知第三条和《临汾市人民政府办公厅关于做好铁路重点工程建设征地拆迁工作有关问题的通知》（临政办发[2010]22号）第四条规定，铁路建设沿线县市区人民政府负责铁路重点工程建设项目在本县（市、区）辖区内拆迁工作的具体组织实施，并按铁路建设重点工程进度完成拆迁任务。洪洞县政府依据省市通知要求于2010年4月发布了《洪洞县人民政府关于铁路重点工程建设征地拆迁工作的公告》，明确了相关征地范围以大西铁路、中南铁路征地图纸为准，相关补偿标准按照山西省、临汾市相关补偿标准执行等事项，并组织人员对申请人房屋面积进行丈量清点和入户协商，做好思想工作，这些行为是组织实施征地拆迁的具体工作，符合省、市通知的分工安排。（二）对于上诉人提出的复议申请，临汾市政府按照运城中院（2018）晋08行初88号判决要求，经审查依法作出复议决定，并履行送达义务，办案程序合法。   本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”本案中，上诉人向被上诉人临汾市政府提起复议申请，要求确认被上诉人洪洞县政府征收其宅基地及房屋的行为违法。临汾市政府作出维持原行政行为的复议决定，上诉人单独起诉复议机关临汾市政府，原审法院追加作出原行政行为的机关洪洞县政府为共同被告，符合上述法律、司法解释的规定。同时，根据上述规定，复议机关与作出原行政行为的机关作共同被告的案件，人民法院应当对原行政行为和复议机关的行为一并进行审查，但是，由于上诉人申请复议的原行政行为并不明确，被上诉人临汾市政府作为复议机关，在没有向申请人进行释明并确定申请人要求复议的征收行为究竟为哪一个具体行政行为的情况下，即作出维持原行政行为的行政复议决定，属于认定事实不清，适用法律错误。同时，由于上诉人申请复议的原行政行为并不明确，原审法院也无法对其进行审查，也不能要求复议机关重新作出复议决定。因此，原审法院仅撤销该行政复议决定并无不当。上诉人可以在明确具体行政行为之后，在符合复议或起诉条件的前提下，另行申请行政复议或者直接提起行政诉讼。其上诉请求本院不予支持。从本案查明的事实看，上诉人的核心诉求是由于宅基地及房屋被征收、拆除后一直未获补偿，被上诉人洪洞县政府作为征收主体应当从依法行政、保障民生出发，从减少当事人讼累、节约行政和司法资源考虑，依法、依规及时对上诉人作出补偿，使上诉人的合法权益得到切实维护和保障。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元由上诉人晋某1、郭某、晋某2、晋某3负担。   本判决为终审判决。   审判长 方建霞   审判员 魏晓俊   审判员 王建兴     二○一九年十二月十六日   书记员 高 天