山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终885号   上诉人（原审被告）太原市尖草坪区人民政府,住所地：山西省太原市尖草坪区柴村迎宾北路9号。   法定代表人田某，区长。   委托代理人孙某，太原市尖草坪区柴村街道办事处副主任。   委托代理人王某，山西隆诚律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）中国建银投资有限责任公司，住所地：北京市城区建国门内大街28号民生金融中心C座11层。   法定代表人董某，董事长。   委托代理人曹某，山西华闻律师事务所律师。   委托代理人廉某，山西华闻律师事务所律师。   原审第三人中国建设银行股份有限公司太原柴村支行，住所地：山西省太原市尖草坪区柴村人民广场12号。   法定代表人韩某，行长。   太原市尖草坪区人民政府（下称尖草坪区政府）因中国建银投资有限责任公司（下称建银公司）诉其房屋拆除一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初312号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。   原审查明，涉案房屋系原中国建设银行太原市北郊区支行修建的营业用房。1991年5月7日办理相关审批手续，并于同日取得编号为并规建证（91）第006号建设工程规划许可证，建成后于1993年投入使用。2004年9月，中国建设银行重组分立为中国建设银行股份有限公司和建银公司。2008年，建总函〔2008〕66号文件确认案涉房屋由建银公司承继，并委托陕西恒信物业管理有限公司（名称己变更为“陕西建投实业有限责任公司”下称陕西建投公司）管理。2018年4月28日，太原市尖草坪区重点工程建设指挥部发函予陕西建投公司，称因尖草坪区多福路改造需要拆除案涉资产，并要求其于2018年5月2日完成搬迁。2018年5月7日，涉案房屋被拆除。   原判认为，依据太原市尖草坪区重点工程建设指挥部2018年4月28日向陕西建投公司作出的草坪重点指函〔2018〕49号文件以及建银公司提供的其他证据，可知尖草坪区政府系涉案房屋的拆除主体，且该拆除行为系因尖草坪区多福路改造工程项目征收行为而引发。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七、二十八条之规定，在房屋征收过程中，必须遵循先补偿、后搬迁的原则，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当依法申请人民法院强制执行，无权自行对被征收的房屋实施强制拆除。本案中，尖草坪区政府作为原告房屋的征拆主体，在未与原告签订补偿协议，也未依法作出房屋征收补偿决定的前提下，而且在无行政强制执行权，又未依法申请人民法院强制执行的情况下，即拆除了原告房屋，其行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、二十七条、二十八条之规定，应当确认违法。   关于尖草坪区政府认为建银公司不享有涉案房屋所有权的意见，经查，涉案房屋系国有资产。依据《中华人民共和国物权法》第三十条之规定和建银公司提供的涉案房屋建设工程规划许可证、中国建设银行、建银公司建总函〔2008〕466号文件等证据，足以证明建银公司对涉案房屋具有所有权，尖草坪区政府所提意见不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认尖草坪区政府强制拆除建银公司所有的并规建证（91）第006号建设工程规划许可证范围上的房屋违法。   尖草坪区政府上诉称：一、原判认定建银公司具有原告资格系认定事实错误。根据物权法定原则，房屋所有权以登记为准，权利主张人应当持有不动产权证书，不能仅以建设工程规划许可证认定所有权；而且，被上诉人建银公司自行出具的文件、说明不具有客观性。二、原判未查明涉案土地性质，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》错误。三、根据原审庭审及当事人提供的证据，不能认定强制拆除行为是政府所为。四、涉案房屋由第三人中国建设银行股份有限公司太原柴村支行（下称建行柴村支行）使用，拆迁时征得第三人的同意，并在自行腾空的基础上，由施工单位进行清理拆除的，政府没有实施强拆行为。故请求驳回建银公司的起诉或发回重审。   被上诉人建银公司辩称：一、涉案房屋原是中国建设银行太原北郊区支行营业用房。2004年建设银行改制分立为中国建设银行股份有限公司和建银公司。涉案房产根据有关文件的批复移交给建银公司。二、拆迁之初，建行柴村支行通知过我方，我方要求政府出具补偿方案，但在没有给方案的情况下，就将房屋拆除。   各方当事人均在法定期限内提交了证据，并在一审庭审时进行了质证。二审中各方均没有提供新证据，亦无新的质证意见。   根据各方提供的证据和陈述，本院认定如下事实：1991年5月7日原太原市北郊区城乡建设局发出《山西省建设工程选址意见书》和《建设工程规划许可证》，同意原中国建设银行太原市北郊区支行修建1105平方米的营业楼。该房产没有进行房屋产权登记。2004年9月，中国建设银行重组分立为中国建设银行股份有限公司和建银公司。涉案房产根据有关机构批准，移交与建银公司。2008年5月，该房产被委托陕西建投公司管理。该房屋一直由建行柴村支行使用。2018年，尖草坪区政府对辖区内的多福路进行改造，4月28日，太原市尖草坪区重点工程建设指挥部给陕西建投公司作出《关于多福路改造涉拆陕西建投实业有限责任公司山西分公司办公用房的函》，称“该项目涉拆你单位位于××区的办公用房，为加快该项目顺利进行，请贵单位于2018年5月2日前完成搬迁。”该函件发送给建行柴村支行。建行柴村支行告知了陕西建投公司，同时进行搬离工作。2018年5月7日在建行柴村支行搬离后，涉案房屋被拆除。建银公司以太原市人民政府与尖草坪区政府为被告提起行政诉讼，请求确认强拆行为违法。本院（2019）晋行终252号行政裁定驳回对太原市人民政府的起诉，推定尖草坪区政府是拆除主体，指令一审法院继续审理对尖草坪区政府的起诉。迄今，尖草坪区政府未针对涉案房产作出补偿。   本院认为，本案的争议焦点有：建银公司是否具有原告资格；拆除行为是否合法。   关于建银公司是否具备原告主体资格的问题。该问题的核心是建银公司是否对涉案房屋拥有产权。该房屋由原中国建设银行太原市北郊区支行建设，尽管没有领取房产证，土地性质也不明确，但不能由此否认权属归于该支行。在中国建设银行进行整体改制中，内部对资产进行了划分，涉案房产移交予建银公司。虽然未经法定程序进行登记，但不应否认建银公司对该房产的权属拥有。而且，在本案的拆迁过程中，太原市尖草坪区重点工程建设指挥部给建银公司发函，也将建银公司作为被拆迁人。故建银公司是被诉行政行为的相对人。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，建银公司具有原告资格。上诉人认为原判对原告资格认定错误的上诉理由不能成立。   关于拆除行为是否违法的问题。虽然本案没有体现出典型的强拆特征，被上诉人没有明确表示不同意征收，也没有表示反对拆除，在房屋使用人建行柴村支行自觉腾空房屋的情形下，由尖草坪区政府统一组织予以拆除。但是，在没有达成补偿协议，也没有证据表明被上诉人建银公司明示同意拆除，在未告知其将实行拆除行为的情形下，尖草坪区政府将涉案房屋拆除，有违正当程序，以致引发本案的诉讼。   综上，尖草坪区政府拆除涉案房产的行为应当确认为违法原判表述为强拆欠妥，但该行为的违法性认定正确。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一二审案件受理费各50元由太原市尖草坪区人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 方建霞   审 判 员 王建兴   审 判 员 魏晓俊     二〇一九年十二月二十日   法官助理 穆五谋   书 记 员 高 天