湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1125行初129号原告湖北绿叶农业投资股份有限公司，住所地：罗田县骆驼坳镇城门山村，统一社会信用代码：914211006764708892。法定代表人王志平。委托代理人余玉林，湖北神宇律师事务所律师，执业证号：14211200610344764，代理权限为特别授权：代为提起、变更、放弃诉讼请求；进行和解；上诉；签收法律文书。被告黄冈市生态环境局罗田县分局，住所地：黄冈市罗田县凤山镇桥南新区凤城二楼，统一社会信用代码：114211234208563582。法定代表人汪立，局长。委托代理人潘新国，湖北楚邦律师事务所律师，执业证号：14211200510722507，代理权限为特别授权：代为承认、反驳诉讼请求；进行和解；上诉；签收法律文书。原告湖北绿叶农业投资股份有限公司（以下简称绿叶公司）不服被告黄冈市生态环境局罗田县分局行政处罚决定一案于2019年10月21日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭于2019年12月6日公开开庭进行了审理，原告绿叶公司的委托代理人余玉林，被告黄冈市生态环境局罗田县分局工会主席肖小双、委托代理人潘新国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告绿叶公司诉称，2019年4月26日，被告对原告作出了罗环罚[2019]01号行政处罚决定书，决定对原告处以1、停止养殖；2、处罚款壹佰万元整的行政处罚。原告认为被告作出的该具体行政行为事实不清，主要证据不足、适用法律法规错误，罚款数额过高，明显不当，应当予以撤销。具体理由如下：一、被告作出的行政处罚事实不清，主要证据不足、适用法律法规错误。1、原告不是适格的行政相对人，被告处罚的对象错误。2018年5月21日，原告与刘敏签订了《猪场租赁协议》，将养猪场包租给了刘敏，用于生猪饲养及销售。刘敏才是罗田县骆驼坳镇城门山村生猪养殖项目实际的养殖户，是该项目的实际经营者。原告不参与该生猪养殖项目的管理和运营，自然不应成为被告的行政处罚对象。按照《中华人民共和国水污染防治法》谁污染谁治理的原则，因养殖户刘敏的过失导致的污染应当是由刘敏负责，原告不是直接污染者，被告对原告作出行政处罚主要证据不足、适用法律法规错误。2、此次事件乃不可抗力，原告主观及客观方面均无过错，被告的处罚缺乏事实和法律依据。此次事件系因非洲猪瘟，本来可以出栏猪肉结果不能出栏，粪便堆积加上降雨等因素，导致溃堤，造成污染。猪瘟、降雨等因素均属于不可抗力，不可归责于原告。客观上，原告没有实施违法行为；主观上，原告不是出于故意和过失，而是不可抗拒或不能预见的原因引起的。所以，不能认为原告是行政违法而追究其行政责任，被告的处罚缺乏事实和法律依据。二、被告实施的行政处罚罚款数额过高，明显不当，有违行政处罚合理性的原则，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，实施行政处罚，应当坚持合理行政原则、公正、公开原则以及处罚与教育相结合原则。另外，《环境行政处罚办法》第六条规定，行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑以下情节：（一）违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；（二）当事人的过错程度；（三）违法行为的具体方式或者手段；（四）违法行为危害的具体对象；（五）当事人是初犯还是再犯；（六）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的，行政处罚种类和幅度应当相当。原告系初犯并且已经停产接受环保整改，对污水排放，清污分离水道，蓄水池进行改造，修建包括在建1200立方米的沼气池，做到养殖废水不外排，沼液循环综合利用等工艺。原告已经在环保整改方面投入了大量资金，且积极配合环保部门查处环境违法行为，主动消除环境污染。并且，原告因为非洲猪瘟的影响，其投入远远高于产出，现已无力承担如此巨额的罚款，此次事件也系不可抗力因素，故原告认为被告对原告进行顶格处罚明显过于严重，实属不当，有违行政处罚合理性的原则。被告作出行政处罚时应综合、全面地考虑以上情节，被告亦应按照环境保护部《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的规定严格遵守过罚相当罚教结合、从轻处罚等处罚原则。三、被告处罚原告停止养殖，极大地影响原告的生存与发展，也与行业现状、国家政策相冲突，明显不当。1、从国家政策来看，我国政府在十三五期间，一手严抓环境污染，一手又不能放弃生产，在两者矛盾的地方，地方政府不能为了环保“一刀切”地限制畜禽养殖的问题，而应该在资金和政策上鼓励养殖企业积极解决污染问题。在“十三五”规划里，畜牧业废弃物的无害化处理和综合利用被列入政府资金补贴项目中，无论是排泄物还是病死猪，只要企业能达到无害处理利用，且能构成完整的生态规模，均可申请政府支持。2、2019年1月3日，中共中央、国务院发布了《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，该意见提出要夯实农业基础，保障重要农产品有效供给；发展生态循环农业，推进农业废弃物资源化利用，实现畜牧养殖大县粪污资源化利用整县治理全覆盖。此次环境污染事件，确系不可抗力之因素，地方政府应当引导和扶持农业发展，而被告对原告处以“停止养殖及罚款壹佰万元”的行政处罚，直接会导致原告无法生存和发展。3、在生猪短期内大量减少及国家实施生猪规模化养殖场建设补助项目、支持生猪规模化养殖场和种猪场建设动物防疫、粪污处理等基础设施建设的背景下，原告作为大型养殖场，在处理好排污问题后，仍然可以并且有必要继续养殖，以满足市场需求，也有利于改善区域内部养猪行业现状。4、原告虽然是企业主体，但是将养殖场租赁给刘敏经营，不是该生猪养殖项目实际的经营主体，在主观上没有故意、客观上没有实施污染环境的行为。现在因不可抗力的原因，原告也深受其害，不仅前期投入的大量资金没有收回，还要继续投入资金进行整改，实在无能力承担如此巨额的罚款。被告作为环境保护主管机关，关停养猪场不应是目的，原告已经停产接受环保整改，对污水排放，清污分离水道，蓄水池进行改造，修建包括在建1200立方米的沼气池，做到养殖废水不外排，沼液循环综合利用等工艺。那么，在这样的大背景下，被告要求原告停止养殖不符合国家政策的精神，应当予以撤销。综上，请法院考虑原告的实际状况，考虑养殖企业现状、国家政策和社会保障需求，撤销被告对原告作出的罗环罚[2019]01号行政处罚决定。被告黄冈市生态环境局罗田县分局辩称，一、被告于2019年4月26日作出的罗环罚[2019]001号行政处罚决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，人民法院应当予以维持。2018年10月18日，被告黄冈市生态环境局罗田县分局监察大队执法人员到原告绿叶公司位于骆驼坳镇××山村养殖场开展现场检查，发现该养殖场项目未通过环境保护竣工验收已投入养殖，养殖废水通过未做防渗防漏措施的临时粪水收集池渗入地下，雨水排放沟内存在粪水排出的痕迹，影响周边居民饮用水安全，被告对原告养殖场进行了现场勘验笔录，调查询问笔录、现场照片、现场水质取样送检检测报告，在案件调查过程中，收到中央第四生态环境保护督查组交办投诉件，要求市长赴原告养殖场现场督办环保污染。被告根据现场调查情况认定：原告的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，存在违法排放水污染物的违法行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条建设项目未经验收或者验收不合格不得投入生产或使用的规定。依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定应当予以处罚。被告于2018年11月5日向原告送达了《责令改正违法行为决定书》（罗环责改字[2018]164号）责令原告立即停止排污，采取治理措施，30日内消除污染。2018年12月26日向原告送达了《行政处罚事先（听证）告知书》（罗环罚告[2018]50号），并于2019年1月14日举行了听证，2019年4月26日送达了罗环罚[2019]01号行政处罚决定书：1、停止养殖；2、处罚款壹佰万元。被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚措施得当。二、原告认为被告作出的处罚决定事实不清、主要证据不足、适用法律错误应予以撤销的理由不成立。1、原告认为“原告不是适格的行政相对人，被告处罚的对象错误”的理由不成立。首先原告公司才是依法核准登记的养猪场的经营主体，也是对外承担民事、行政责任的主体，其内部经营管理运营模式都不影响以公司名义对外承担法律责任；原告与刘敏虽然签订了《猪场租赁协议》，但这是公司内部经营行为，刘敏不具有对外承担法律责任的能力。《猪场租赁协议》第9条约定：甲方（原告）全部负责乙方（刘敏）猪场排污，环境处理问题。即便猪场租赁协议没有约定由原告公司承担排污、环境处理问题，也不影响公司承担法律责任，对造成的环境危害后果依法进行监管，要求原告承担后果既是被告的法定职责，更是原告的法定义务。《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条规定：国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。原告的养猪场未经过环保验收就投入生产，还造成了严重的环境污染，被告对原告作出行政处罚合法有据，并无不妥。2、原告认为“此次事件乃不可抗力，原告主观及客观方面均无过错，被告的处罚缺乏事实和法律依据”的理由不正确。首先，原告建设的养猪场未经环保验收就投入使用，这不是不可抗力，而属于故意违法；其次，降雨更不属于不可抗力因素，因猪瘟导致肉猪不能出栏，导致粪便堆积，原告应采取相应措施清理堆积的粪便，而不是任其溃堤造成污染。事实上是原告未经许可便私自找人开挖渗坑用于排放粪水，本来就已经构成违法。其应当预见在未形成较为完善的排污体系时排污的后果，但原告依然继续排污，是明知而放任违法行为的发生。所以，原告在客观上确实有违法行为，在主观上确有故意，违法后果并非由于不可抗拒或不能遇见的原因引起。被告对原告的处罚事实清楚，法律依据充分。3、原告认为“被告实施的行政处罚罚款数额过高，明显不当，有违行政处罚合理性的原则”的理由不正确。首先，原告不仅自2010年以来未对粪便做任何处理直排稻田鱼塘，造成周边地区水质污染，严重影响了周围居民的日常生活，还将未通过环境保护竣工验收的养猪场承包租赁他人经营，放任环境污染的情况发生，性质非常恶劣。其次，在被告下达责令改正违法行为决定到作出行政处罚决定这段时间内，即2018年11月5日至2019年4月26日，在此数月内，原告整改不积极主动，没有积极配合执法部门进行整改，没有快速解决造成的后果和社会影响，而是用内部管理行为对抗逃避处罚，情节非常恶劣。再次，该案件属于中央环保督查重点督办案件，因民愤极大引起了较为广泛的社会关注，影响十分恶劣。被告对原告进行顶格处罚，不止是对原告的警告，也是为了督促企业改正，引起企业重视，引导企业在以后的运营中完善管理，完全符合法律规定的教育与处罚相结合的行政处罚原则。所以，被告对原告作出的处罚决定依据充分，处罚得当。4、原告认为被告责令停止养殖，极大地影响原告的生存与发展，也与行业现状国家政策向冲突，处罚明显不当。该观点不正确。中央大力推进优化营商环境，保障企业的合法权利，但不是以牺牲环境为代价，更不是放纵监管，被告单位身负环境保护的监管职责，就是因为原告的违法经营行为才导致环境危害后果。国家支持大力发展规模化养殖，既是社会民生工程，也是提高养殖企业的市场竞争能力的需要。但是并不代表养殖企业可以违法经营、可以不接受环保部门的监管。对原告的违法行为予以处罚，责令停止养殖都只是手段，不是目的，目的是通过监管手段达到整改合格后再恢复养殖。原告诉称已经进行了后续的整改措施，是否整改到位，与本案的行政处罚没有关联性。即便整改到位，也需另行履行申报、审批、验收程序。综上所述，被告作出的行政处罚决定对原告的违法事实认定清楚，证据确实充分，处罚程序合法，适用法律正确，处罚措施得当；原告诉请撤销理由不成立，人民法院应当维持被告作出的行政处罚决定。为证明其行政行为的合法性，被告黄冈市生态环境局罗田县分局在法定举证期限内向本院提交了如下证据，并当庭出示：（均为复印件）证据1.立案审批表、公文处理单。拟证明案件来源；证据2.原告公司营业执照、法定代表人身份证。拟证明被处罚对象的主体资格；证据3、被告组织机构代码证及执法人员行政执法证件。拟证明被告主体适格及办案人员享有执法主体资格；证据4.现场检查（勘察）笔录、询问笔录、现场照片、水样检测报告.拟证明2018年10月18日被告开始对养猪场现场检查证实水污染物违法排放及超标排放的事实，及原告养猪场未经过环保验收即投入使用；证据5.责令改正违法行为决定书、送达回证。拟证明被告发现违法事实后及时告知整改，处罚程序合法；证据6.中央第四生态环境保护督察组交办投诉件转办签批单、信访事项交办签批单.拟证明原告违法事实被群众举报到中央环保督察组，社会影响巨大；证据7.行政处罚事先（听证）告知书。拟证明被告履行了处罚事先听证程序，行政处罚程序合法；证据8.听证申请书、听证通知书、听证笔录、听证会报告书。拟证明被告依法举行了听证会，充分听取了原告的陈述申辩意见；证据9.行政拘留处罚案件移送资料一组。拟证明原告收到处罚决定书后，不但没有改正违法行为，相反顶风作案，还积极实施新的违法行为，造成严重后果，应移交公安机关予以行政拘留；证据10.行政处罚决定书、送达回证。拟证明被告依法作出的具体行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，作出的处罚决定合法有效；被告还提交了作出行政处罚的法律依据：《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国行政处罚法》。原告对被告提交的证据进行了质证，对证据１-４的真实性无异议，但对证据4有异议，租赁协议很明确，实际租赁人是刘敏，造成污染的行为人也是刘敏；对证据5-8的真实性无异议，但对证明目的有异议，在听证程序中已陈述原告的理由，违法行为人是刘敏，同时原告也在积极处理，增加环保措施，因非洲猪瘟，牲猪不能出栏，天降大雨和非州猪瘟是不可抗力；被告认为原告属情节严重的情形，但所提交的证据达不到证明目的；对证据9-10的真实性无异议，但对证明目的有异议。询问笔录没有调查人的签名；笔录上刘敏说得很清楚，刘敏才是实际养殖人，所以实际违法人是刘敏而不是绿叶公司，所以被告程序违法，适用法律错误。据被告所提交的证据及答辩状，认为不是对原告进行的顶格处罚，而是停产整顿和限期整改。根据相关规定，是被告错误理解法律，责令停止养殖就是停业，对于企业来说是灭顶之灾。无论根据什么都应报人民政府批准。既然责令停止养殖就不应该罚款，罚款就不应该停止养殖。原告绿叶公司在法定举证期限内向本院举证如下：（均为复印件）证据1.行政处罚决定书。拟证明被告行政处罚程序违法，适用法律错误，事实不清；证据2.营业执照。拟证明原告主体适格。被告对原告提交的证据进行了质证，对真实性无异议，对证明目的有异议，被告程序正确，适用法律正确，事实清楚。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，本院对上述证据认证如下：原、被告提交的所有证据均客观真实、来源合法，且与本案待证事实相关联，本院均予采信。通过庭审举证、质证及法庭辩论，结合有效证据，本院确认如下法律事实：原告绿叶公司成立于2008年7月13日，经营范围：对农业、畜牧业、养殖业、旅游业的投资；农产品（不含蚕茧、烟叶）的初加工及销售；水产品养殖及销售。该公司经依法核准登记。2008年7月原告开工建设生猪养殖项目，2010年6月建成，同年7月投入养殖，该生殖养殖项目已办理环评审批手续。2015年5月至2018年5月，原告生殖养殖项目停养了三年。2018年5月21日，原告与案外人刘敏签订了《猪场租赁协议》，将养猪场租赁给刘敏用于生猪饲养及销售。协议第9条约定由原告负责猪场排污，环保处理问题。2018年10月18日，原罗田县环境保护局的执法人员对原告绿叶公司位于骆驼坳镇××山村养殖场开展现场检查，发现该养殖场项目未通过环境保护竣工验收已投入养殖，养殖废水通过未做防渗防漏措施的临时粪水收集池渗入地下，雨水排放沟内存在粪水排出的痕迹，影响周边居民饮用水安全。执法人员对现场临时废水收集池、污水收集池及污水沟进行了拍照固定，并委托第三方检测机构前后两次对生猪养殖项目周边5口水井水样5份进行采样监测，后第三方检测机构出具了监测报告。原罗田县环境保护局通过现场勘验、调查询问了解到原告存在上述违法行为，在案件调查过程中，原罗田县环境保护局收到中央第四生态环境保护督查组交办投诉件。2018年11月5日，原罗田县环境保护局对原告未验收先投产及养殖废水经无防渗漏的收集池渗入地下的环境违法行为经审批立案。同日，原罗田县环境保护局对原告作出罗环责改字［2018］164号责令改正违法行为决定书。责令：1、有序停止养殖；2、对污染物进行有效收集，严禁通过任何逃避监管的方式排入外部环境；3、消除对外部环境已造成的污染。该决定书作出后立即送达给原告。立案后，原罗田县环境保护局执法人员将两次井水采样结果告知王志平并再次对王志平、刘敏进行了调查询问，通过现场勘查和多次调查询问，查明，因当时养猪场沼气池未建成，原有4000立方米的渗坑不够用，王志平就私自请人挖了一个3000立方米的临时渗坑，生猪养殖项目的污水临时排入到这两个渗坑。后污水外溢，流入下游鱼塘、农田，导致下游徐菊兰鱼塘出现大量死鱼；养猪场污染造成下游7组基本农田约3亩不能正常耕种农作物。原罗田县环境保护局根据上述调查情况认定：原告违法排放水污染物、养殖项目未通过环境保护竣工验收已投入养殖的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条及《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定应当予以处罚。原罗田县环境保护局于2018年12月26日对原告作出了《行政处罚事先（听证）告知书》（罗环罚告[2018]50号），拟对原告作出如下处罚：1、有序停止养殖；2、对现有及清栏出猪期间产生的污染物进行有效收集处理，严禁通过任何逃避监管的方式排入外部环境；3、消除对外部环境已造成的污染；4、处罚款壹佰万元整。原告收到该行政处罚事先（听证）告知书（罗环罚告[2018]50号）后申请听证，原罗田县环境保护局下达行政处罚听证通知书，并于2019年1月14日组织原告举行了听证。被告黄冈市生态环境局罗田县分局认定原告实施了以下环境违法行为：在罗田县骆驼坳镇城门山村生猪养殖项目，未通过环境保护竣工验收已投入养殖，养殖废水通过未作防渗防漏措施的临时粪水收集池渗入地下，雨水排放沟内存在粪水排出的痕迹，影响周边居民饮用水安全。被告认为原告上述违法行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条及《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。遂依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三)项和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，于2019年4月26日对原告作出了罗环罚[2019]01号行政处罚决定，决定对原告处以如下行政处罚：1、停止养殖；2、处罚款壹佰万元整。被告当日向原告送达了该处罚决定书。原告绿叶公司不服该处罚决定，于2019年10月21日向本院提起本次诉讼。另查明，本案被告在调查原告环境违法行为过程中，于2018年11月8日向罗田县公安局报案称原告绿叶公司逃避监管非法排污，并将原告涉嫌环境违法适用行政拘留处罚案件相关材料一并移送给罗田县公安局骆驼坳镇派出所。罗田县公安局通过立案调查，于2018年11月9日对原告绿叶公司的法定代表人王志平作出行政拘留十五日的行政处罚并执行。还查明，因机构改革，原罗田县环境保护局不再保留，黄冈市生态环境局罗田县分局承继原罗田县环境保护局的法定职责。本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。被告黄冈市生态环境局负有依法查处违反环境保护法律、法规行为的法定职责。被告对原告作出行政处罚，原告不服在法定起诉期内提起诉讼，本案原、被告主体适格。原告绿叶公司是依法核准登记的农产品加工与销售的经营主体，尽管原告和刘敏签订了《猪场租赁协议》，将养猪场租赁给案外人刘敏经营，但这是公司内部经营行为，原告是对外承担民事、行政责任的主体，其内部经营管理运营模式不影响以公司名义对外承担法律责任。原告是案涉行政处罚的行政相对人。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”。原告的养殖项目虽在2010年7月开工时已办理环评审批手续，但生猪养殖项目停养了三年后未建立与养殖相配套的环保设施，未经环保部门验收即将养猪场租给案外人进行生猪养殖。原告生猪养殖废水在原有4000立方米渗坑不够盛装情况下，私自挖一个3000立方米渗坑临时急用，养殖废水经无防渗漏的收集池渗入地下，流向鱼塘，下游部分居民生活饮水受到影响，部分农田无法耕种，群众投诉至中央环保督察组，造成比较大的社会影响；原告的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条及《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定。原罗田县环境保护局自2018年10月19日现场勘查并拍照固定，后群众举报到中央环保督察组，经环保督察组督办，通过调查询问原告公司法定代表人王志平、猪场承租人刘敏、养鱼户徐菊兰、村支书徐仲云，制作调查询问笔录，委托第三方机构对原告猪场所在地周边水井水样进行检测，检测机构先后出具了两份检测报告。上述证据能够证明原告存在上述环境违法事实，被告对原告作出环境行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。被告发现原告存在上述环境违法行为后经审批立案，于11月5日对原告下达罗环责改字［2018］164号责令改正违法行为决定书责令整改并送达。通过调查发现11月8日原告生猪养殖项目下游的鱼大量死亡。原告在收到责令整改违法行为决定书后仍存在违法排污的行为，原罗田县环境保护局将原告涉嫌环境违法的事实报案到罗田县公安局一并移送相关材料。后于2018年12月26日对原告作出了《行政处罚事先（听证）告知书》（罗环罚告[2018]50号），并送达给原告，告知原告享有陈述申辩权利，并在原告的听证申请下下达听证通知书组织了听证，充分听取了原告的陈述和申辩意见。2019年4月26日，被告根据调查情况及发现的环境违法事实依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对原告作出罗环罚［2019］01号行政处罚决定书，决定对原告处以如下行政处罚：1、停止养殖；2、处罚款壹佰万元整。被告当日向原告送达了该处罚决定书。被告作出行政处罚决定程序合法。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三)项规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。……（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。从被告作出行政处罚决定的法律依据看，被告援引的都并非罚则中情节严重的情形，且情节严重的情形，罚则中并没有罚款的规定，而是报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。被告提交答辩状明确表示责令停止养殖只是手段，不是目的，目的是通过监管手段达到整改合格后再恢复养殖。被告作出的停止养殖的行政处罚应理解为责令限制生产、停产整治，与罚款的处罚决定相符合。原告认为被告作出停止养殖的行政处罚应报政府批准，罚款和停止养殖只能选择罚而不能同时罚的诉讼主张不能成立。被告作出上述行政处罚决定适用法律上存在让行政相对人理解出现偏差的瑕疵，不影响行政处罚决定适用法律的合法性。环境保护部《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》规定环境行政处罚应当遵循过罚相当、综合考虑、量罚一致、罚教一致等原则，合理把握裁量尺度。原告的环境违法行为造成周边居民饮水不安全，部分农田无法耕种，群众投诉至中央环保督察组，社会影响较大，且在被告责令原告整改至被告作出行政处罚决定长达4个月的时间，虽然原告做了大量的整改工作，但仍未整改到位。原告主张其违法行为存在不可抗力的外在因素，但不能否认原告行为的违法性。被告综合原告的违法情形，在法律规定幅度内对原告作出100万元罚款的行政处罚，并无不妥。综上，被告黄冈市生态环境局对原告绿叶公司作出罗环罚［2019］01号行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。原告诉请撤销该行政处罚决定本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告湖北绿叶农业投资股份有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告湖北绿叶农业投资股份有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  洪 彬审 判 员  王金和人民陪审员  高 利二〇一九年十二月十一日法官助理田文娟书记员孙稳