江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终751号 上诉人（原审原告）海安县双楼罗町水泥制品厂，住所地海安市曲塘镇罗町村3组。 经营者陶银发，性别，××族，住海安市。 委托代理人肖乐存，江苏紫石律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市生态环境局，住所地南通市崇文路2号。 法定代表人孙立新，局长。 委托代理人王浩，该局工作人员。 委托代理人万南庆，该局工作人员。 上诉人海安县双楼罗町水泥制品厂（下称双楼水泥厂）因与被上诉人南通市生态环境局环保行政处罚一案，不服江苏省如皋市人民法院（2019）苏0682行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明，双楼水泥厂注册于2002年7月9日，住所地海安县××××组，经营者陶银发，类型为个体工商户，组成形式为个人经营，经营范围为小型水泥制品加工、销售；砂石销售（须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2018年5月3日，海安县环境监察大队工作人员万南庆、储榕穗到水泥制品厂进行现场检查，现场检查情况为：水泥制品厂水泥制品项目无环保相关手续；现场监察时，水泥制品厂正在生产，产品为砂石、混凝土及楼板。主要生产设备有搅拌机两台、输送机三台、码头吊一台。主要生产原料为水泥、黄沙、石子。生产工艺：混凝土生产工艺为进原料——加水搅拌——成品，楼板生产工艺为进原料——加水搅拌——压膜成型——风干——成品。现场监察时，发现水泥制品厂厂区内有生产材料露天堆放。现场检查意见为立即停止水泥制品项目生产，办理环保相关手续；采取有效措施减少扬尘。原告经营者陶银发在现场检查（勘察）笔录上注明情况属实并签字。执法人员并现场拍摄相关照片。 2018年5月11日，海安县环境监察大队工作人员万南庆、储榕穗对陶银发进行调查，陶银发反映：单位名称为海安县双楼罗町水泥制品厂，类型为个体工商户，经营者是我本人。双楼水泥厂水泥制品生产项目没有环保相关手续。公司目前产品为砂石、混凝土及楼板，水泥制品主要生产原料为水泥、黄沙、石子，主要生产设备有搅拌机两台、输送机三台、码头吊一台。混凝土生产工艺为进原料——加水搅拌——成品，楼板生产工艺为进原料——加水搅拌——压膜成型——风干——成品。2018年5月3日，海安县环境监察大队工作人员现场检查时厂里正在卸货，没来得及遮盖，导致生产原料露天堆放。对双楼水泥厂没有环保相关手续的前提下擅自进行水泥制品项目生产违反了环保相关法律法规以前不知道，现在知道了。陶银发在调查询问笔录上签字并标注情况属实字样。 2018年5月3日，海安县环境保护局以双楼水泥厂涉嫌水泥制品项目未批先建，擅自投入生产，生产原料露天堆放决定立案。2018年6月4日，海安县环保局作出了海环罚告字〔2018〕95号《行政处罚告知书》，告知书载明了拟作出行政处罚的事实和理由、依据及依法享有陈述申辩、听证的权利，并于次日送达原告。原告在规定期限内未作出陈述申辩，亦未提出听证申请。2018年7月30日，海安市环境保护局作出被诉行政处罚决定，并于次日送达原告。原告不服，于2018年9月20日向海安市人民政府提出行政复议申请，海安市人民政府于次日立案受理并向海安市环保局发出行政复议答复通知书，行政复议期间，双楼水泥厂主动撤回复议申请，海安市人民政府于2018年11月27日作出行政复议终止决定书。原告于2019年1月31日诉至法院，要求判如所请。 原审法院认为，原海安县环境保护局作出的被诉行政处罚决定合法，具体理由如下：第一、被诉行政处罚决定认定的事实存在，证据确凿。海安市环保局工作人员于2018年5月3日对原告进行检查时，查明水泥制品厂水泥制品项目无环保相关手续；现场监察时，水泥制品厂正在生产，产品为砂石、混凝土及楼板。主要生产设备有搅拌机两台、输送机三台、码头吊一台。主要生产原料为水泥、黄沙、石子。生产工艺：混凝土生产工艺为进原料——加水搅拌——成品，楼板生产工艺为进原料——加水搅拌——压膜成型——风干——成品。现场监察时水泥制品厂厂区内有生产材料露天堆放。上述检查笔录及调查笔录的内容结合现场照片可以认定水泥制品厂未经验收擅自从事水泥制品项目的生产加工的事实及生产原料露天堆放的事实。第二、被诉行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。《建设项目环境保护管理条例》第九条规定，依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设；环境保护行政主管部门审批环境影响报告书、环境影响报告表，应当重点审查建设项目的环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等，并分别自收到环境影响报告书之日起60日内、收到环境影响报告表之日起30日内，作出审批决定并书面通知建设单位；依法应当填报环境影响登记表的建设项目，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定将环境影响登记表报建设项目所在地县级环境保护行政主管部门备案。第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。前款规定的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。根据上述规定，海安县环境保护局依法对原告未办理环保手续，建设项目投入生产或使用的行为作出立即改正环境违法行为并处罚款二十万元的行政处罚并无不当。《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条规定，贮存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料应当密闭；不能密闭的，应当设置不低于堆放物高度的严密围挡，并采取有效覆盖措施防治扬尘污染。第一百一十七条规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：（一）未密闭煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料的；……。海安县环境保护局针对原告的第二个违法行为根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第一款第（一）项规定对被告作出立即改正违法行为，罚款三万元的行政处罚适用法律准确，罚款数额亦在法律规定的尺度之内。第三、被诉行政处罚决定程序合法。本案中，海安县环境保护局于2018年5月3日发现原告公司的违法行为，于2018年6月5日向原告送达了《行政处罚告知书》，告知其拟作出处罚的事实和依据，以及相应的陈述申辩和听证权利，原告在法定期限内未提出陈述申辩，亦未申请听证，海安县环境保护局于2018年7月30日作出被诉行政处罚决定并于次日依法送达原告，该程序符合法律规定，并无不当。综上，原海安县环境保护局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。原告对案件事实部分提出的异议无证据支撑，依法不能成立。据此，原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告海安县双楼罗町水泥制品厂的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。 双楼水泥厂不服原审判决，向本院提起上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误，请求二审予以改判。其主要理由为：1、被诉行政处罚决定系由海安市生态环境局作出，上诉人以海安市生态环境局为被告提起行政诉讼符合法律和司法解释规定，原审将南通市生态环境局列为本案被告构成错列诉讼主体，依法应予纠正。2、被上诉人没有举证证明上诉人的项目需要配套建设环保设施；被上诉人认定上诉人存在生产水泥制品的证据不足，上诉人实际早已不再生产水泥楼板。3、上诉人在被上诉人现场检查后立即采取整改防护措施，已将扬尘影响降至最低，存在违法行为轻微并主动消除影响的情节，依法可以不予行政处罚，被上诉人仍对上诉人实施处罚，适用法律错误，处罚结果过重。 被上诉人南通市生态环境局答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。主要理由为：1、因南通市环保行政管理体制改革，海安市生态环境局已不再具备以自己名义独立开展执法的主体资格，而是以南通市生态环境局派出机构的名义开展执法工作，故原审法院根据行政诉讼法相关规定，将本案被告变更为南通市生态环境局符合法律规定。2、被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，请求二审予以维持。 本院查明事实与原审判决认定的事实基本一致。 本案争议焦点：1、原审法院将南通市生态环境局列为本案被告依据是否充分；2、被诉行政处罚决定是否合法。 关于第一个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第六款规定，行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，被诉行政处罚决定由原海安县环境保护局作出，按照“谁行为，谁被告”的一般原则，上诉人在原审提交的行政起诉状中将海安县环境保护局列为被告，形式上并无不当，符合登记立案条件。但在立案之后，由于江苏省环境保护管理体制改革，原海安县环境保护局的管理职责已划归新组建的南通市生态环境局继续行使，原海安县环境保护局转为南通市生态环境局的派出机构，不再以自己名义独立对外开展执法管理工作。原审法院经释明后，将本案被告由原海安县环境保护局变更为南通市生态环境局进而通知其应诉答辩，符合上述法律规定。 关于第二个争议焦点。本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款规定，依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。本案中，被上诉人原审提交的《建设项目环境影响评价分类管理名录》系审查认定建设项目是否需要进行环评以及属于何种环评类别的直接规范性依据。上诉人作为水泥制品加工厂，其工商营业登记证书记载的经营范围为“小型水泥制品加工、销售；砂石销售”，该建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十九大项“非金属矿物制品业”中第50小项所规定的“砼结构构件制造、商品混凝土加工”项目类别，需要编制环境影响报告表，履行环评审批手续，并需配套建设环保设施且经验收合格。然而，被上诉人原审提交的调查笔录等证据能够证实，涉案建设项目已实际投入生产，但并未编制环境影响报告表、履行环评审批手续，也未配套建设环保设施并经验收合格，符合上述法律规定的“需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用”情形，被上诉人据此对上诉人作出罚款贰拾万元的处罚决定有事实和法律依据。上诉人关于涉案建设项目无需办理环评手续、无证据证明需要配套建设环保设施的主张缺乏依据，本院不予支持。需要指出的是，被诉行政处罚决定虽认定涉案建设项目需要配套建设环保设施，却未明确援引《建设项目环境影响评价分类管理名录》作为依据，认定事实及文书制作上存在较大瑕疵，但鉴于被上诉人已在举证期限内向原审法院提交了上述名录且涉案建设项目确需配套建设环保设施，本院对此予以指正，被上诉人应当在以后的行政执法中予以完善和改进。 《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条第一款规定，贮存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料应当密闭；不能密闭的，应当设置不低于堆放物高度的严密围挡，并采取有效覆盖措施防治扬尘污染。第一百一十七条第一项规定，违反本法规定，未密闭煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料的，由县级以上人民政府环境保护等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治。本案中，被上诉人提供的检查笔录、现场照片等证据相互印证，能够证明上诉人在从事水泥制品加工中没有对现场原料作出密封处理，没有采取覆盖措施防治扬尘。被上诉人在告知陈述申辩以及听证权利基础上，对上诉人违法事实作出罚款三万元处罚决定有事实和法律依据，程序合法，处罚结果也在法律规定幅度范围内，并无明显不当。 综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，结果适当。原审判决并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海安县双楼罗町水泥制品厂负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 迎 审判员 姜 立 审判员 刘尚雷 二〇一九年十二月二十九日 书记员 朱自强