湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鄂行终995号上诉人（原审原告）湖北省新华资产管理有限公司，住所地：湖北省武汉市发展大道33号。法定代表人张志华，总经理。被上诉人（原审被告）江陵县人民政府，住所地：湖北省江陵县郝穴镇江陵大道128号。法定代表人韩旭，县长。上诉人湖北省新华资产管理有限公司（以下简称新华资产公司）因诉江陵县人民政府（以下简称江陵县政府）行政强制决定一案，不服湖北省荆州市中级人民法院(2018)鄂10行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，被告江陵县政府2016年4月14日作出江政办电（2016）10号文《拆除江陵城区行政事业单位围墙的通知》，决定拆除江陵城区范围内部分行政事业单位的围墙，拆除围墙单位有荆江路的新华书店，拆除范围包括：围墙、门前广告招牌。2016年12月2日被告向江陵县新华书店发出了《督办新华书店院内平房拆除的通知》：“为创建国家级园林县城，根据我县2016年城市建设工作安排，现已启动县公安局片区的拆墙透绿改造工程，改造内容为道路、管网及绿化等。目前，该片区改造方案规划设计已经县规划委员会讨论通过，预计2016年12月开工建设，请你单位务必于2016年12月5日前将院内两栋平房自行拆除。”2017年3月1日被告向江陵县新华书店发出《拆除新华书店院内平房的通知》：“为创建国家园林县城，根据我县2017年城市建设工作安排，现已启动了江陵县新华书店所在的公安局片区拆墙透绿改造工作。改造内容为道路、管网及绿化等。目前，该工程项目已全面进入施工阶段。你单位所属的二栋平房（具体位置见附图）需拆除，请你在接到通知之日起三日内自行拆除，逾期不拆除，在施工过程中对房屋造成损失，由你单位自行负责。”原告持有江国用2010第2712068号国有土地使用权证、江陵房权证郝穴镇字第××房屋所有权证，系涉案房屋的所有权人，江陵县新华书店系使用权人。涉案房屋于2017年3月被拆除。本案开庭审理后，被告江陵县政府于2018年6月1日作出《关于撤销的通知》，即被告将本案2017年3月1日作出的《拆除新华书店院内平房的通知》予以撤销。原告知悉后，仍坚持原诉讼请求。另查明，原告于2017年5月31日曾向原审法院就强拆行为提起确认强拆违法与赔偿两个诉讼，诉讼请求为：1、确认被告拆除原告房屋、围墙违法。2、判决被告赔偿拆除原告房屋所造成的损失2212638.16元。因原告当庭表示不愿意继续参加庭审，未经法庭许可，中途退庭，原审法院于2017年11月3日作出（2017）鄂10行初23号行政裁定书与（2017）鄂10行赔初5号行政赔偿裁定书，裁定按撤诉处理，上述两份裁判文书均已生效。原审法院认为，本案的争议焦点有三：一、新华资产公司是否具有原告诉讼主体资格，是否构成重复起诉。二、原告的第一项请求能否得到支持。三、原告的赔偿请求能否得到支持。一、关于新华资产公司是否具有原告诉讼主体资格。江陵县新华书店仅是涉案房屋使用权人，新华资产公司系该房屋所有权人，新华资产公司具有原告诉讼主体资格。关于是否构成重复起诉。原告2017年5月31日曾向本院就强拆行为提起确认强拆违法与赔偿两个诉讼，因原告中途退庭，本院于2017年11月3日裁定按撤诉处理，上述两个裁定书均已生效。原告在前述两案诉讼中，起诉强拆行为违法及要求赔偿，其诉讼标的是房屋拆除行为及赔偿请求；而在本案中，原告提起确认行政强制决定违法与要求赔偿之诉，本案第一项诉讼请求的诉讼标的为行政强制决定是否违法，虽然前后两诉的原告与被告相同，但诉讼标的不同，原告在本案中的该项诉讼请求尚未构成重复起诉。至于本案原告第二项诉讼请求“要求赔偿原告房屋被违法拆除所导致的损失133.08万元”是否构成重复起诉，原审法院在第三个焦点中综合评述。二、关于第二个焦点即被告作出拆除原告房屋、围墙的决定（包含《拆除江陵城区行政事业单位围墙的通知》《督办新华书店院内平房拆除的通知》《拆除新华书店院内平房的通知》）是否违法的问题。根据原告的诉请，对本案被告的行政行为（包含作出涉案三个通知的行为）宜作为一个整体予以评价。《拆除江陵城区行政事业单位围墙的通知》与《督办新华书店院内平房拆除的通知》，这两个通知对原告的权利义务没有实质上的影响，也未对原告施加额外的义务，对原告没有强制约束力，故，对原告要求确认这两份通知违法的诉请，不予支持。本案中，对原告的权利义务有实质影响的是2017年3月1日被告作出的《拆除新华书店院内平房的通知》，从该通知的内容上讲，通知的对象为江陵县新华书店，而江陵县新华书店仅为房屋使用权人，并非房屋所有权人，被告作出《拆除新华书店院内平房的通知》明显不当，依法应予撤销，本案庭审后，被告江陵县政府于2018年6月1日作出《关于撤销的通知》，纠正了原行政行为，将案涉的第三个通知予以撤销，因原告坚持原诉讼请求，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法。”故对《拆除新华书店院内平房的通知》应予确认违法。三、关于是否支持原告要求133.08万元赔偿的问题。本院认为，被告作出涉案三个通知的行为，并未直接导致原告房屋实际损害的发生；房屋被拆除的行为才是导致房屋损失及赔偿补偿的直接原因，本案中，原告仅提供《新华资产公司所拥有的位于江陵××××镇荆洪路三处房地产市场价值咨询建议书》不能达到“房屋系被告拆除、被告应赔偿133.08万元损失”的证明目的。另外，原告2017年5月31日曾提起“要求江陵县政府赔偿拆除原告房屋所造成的损失2212638.16元”赔偿之诉，原审法院于2017年11月3日作出了（2017）鄂10行赔初5号行政赔偿裁定书，已发生法律效力，现原告在本案中再提起133.08万元赔偿涉及到重复起诉的问题。故对原告要求赔偿房屋被拆除的损失133.08万元的诉请，不予支持。综上，对被告2017年3月1日作出的《拆除新华书店院内平房的通知》确认违法，驳回原告其他的诉讼请求。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告江陵县人民政府2017年3月1日作出的《关于拆除江陵县新华书店院内平房的通知》违法；二、驳回原告湖北省新华资产管理有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖北省新华资产管理有限公司和被告江陵县人民政府各负担25元。新华资产公司上诉称，1.《拆除江陵城区行政事业单位围墙的通知》与《督办江陵县新华书店院内平房拆除的通知》这两个通知对上诉人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性；2.被上诉人作为辖区内国有土地上房屋征收与补偿的主体，应当承担本案房屋被拆除的法律责任；3.上诉人在本案中诉请的133.08万元赔偿不属于重复起诉，本案与上诉人提起的前诉诉讼标的不同。综上，原审认定事实和适用法律错误，请求：1.撤销原审判决第二项，改判确认被上诉人于2016年4月14日作出的江政办电（2016）10号文《江陵县人民政府办公室关于拆除江陵城区行政事业单位围墙的通知》违法；确认被上诉人于2016年12月2日作出的《关于督办江陵县新华书店院内平房拆除的通知》违法；由被上诉人赔偿上诉人房屋被违法拆除所导致的损失共计133.08万元；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。江陵县人民政府辩称，1.《江陵县人民政府办公室关于拆除江陵城区行政事业单位围墙的通知》系以江陵县行政事业单位为特定对象、明确实施拆除范围为围墙和门前广告招牌的行政管理行为，并未设定任何权利义务，与本案被诉的房屋拆除无关联；《关于督办江陵县新华书店院内平房拆除的通知》是被上诉人作出的连续性、程序性准备行为，是对系统内行政机关的督办行为，本身缺乏独立性，没有拘束力，对上诉人权利义务无任何影响；2.被上诉人提供的《新华资产公司所拥有的位于江陵××××镇荆洪路三处房地产市场价值咨询建议书》不能达到房屋系被上诉人拆除，上诉人应赔偿133.08万元损失的证明目的；3.上诉人向被上诉人主张赔偿133.08万元系重复起诉，两次起诉本质都是要求被上诉人对房屋损害的结果进行行政赔偿，事实和理由都是一致的；上诉人2017年7月7日的诉讼中未经许可中途退庭，该案认定上诉人当庭表示不愿意参加庭审，故按照撤回起诉处理。上诉人撤诉是行使诉讼权利的表现，撤诉后以同一事实和理由起诉的，依法应不予立案。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。本案二审查明的事实与原审一致并予以确认。本院认为，上诉人新华资产公司的原审诉请是要求判决确认被上诉人作出拆除其房屋、围墙的决定违法（包括江政办电（2016）10号文《江陵县人民政府办公室关于拆除江陵城区行政事业单位围墙的通知》、《关于督办江陵县新华书店院内平房拆除的通知》、《关于拆除江陵县新华书店院内平房的通知》）及赔偿房屋被违法拆除所导致的损失共计133.08万元。上诉人认为被上诉人做出的上述三个通知行为，均对上诉人的权利义务产生了影响。从三个通知的内容看，最终对上诉人权利义务产生影响，即导致房屋被拆除的是第三个通知行为，即《关于拆除江陵县新华书店院内平房的通知》，故原审法院对上诉人请求确认前两个通知行为违法的请求不予支持，并无不当。鉴于《关于拆除江陵县新华书店院内平房的通知》通知的行政相对人有误，诉讼中被上诉人自我纠错，撤销了上述通知，因上诉人坚持确认违法的原诉请不变，故原审法院确认被上诉人作出的《关于拆除江陵县新华书店院内平房的通知》行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定。关于上诉人要求被上诉人赔偿上诉人房屋被违法拆除所导致的损失共计133.08万元的问题。本案之前，上诉人曾于2017年5月31日以被上诉人为被告，请求确认被上诉人拆除上诉人房屋、围墙行为违法、判决被上诉人赔偿拆除上诉人房屋所造成的损失共计2212638.16元，向原审法院提起诉讼，该两案（分别立案，合并审理）原审法院认为上诉人当庭表示不愿意继续参加诉讼，未经法庭许可，中途退庭，遂裁定按撤诉处理。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；……”，原审法院裁定按撤诉处理与原告撤回起诉结果相同，均视同原告自始未提起诉讼，本案再行起诉能否立案并审理，应当依据上述规定审查再行起诉“有无正当理由”；而“重复起诉”的认定是以已经提起的诉讼为前提的，故原审法院以重复起诉为由驳回上诉人的赔偿请求，适用法律错误。综上，原审判决适用法律错误，导致认定相关事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项规定，裁定如下：一、撤销湖北省荆州市中级人民法院(2018)鄂10行初8号行政判决；二、发回湖北省荆州市中级人民法院重审。审判长 吴 晋审判员 马春亮审判员 徐 冰二〇一九年十二月三十日法官助理梁颖书记员梁颖（兼）