湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂01行终204号 上诉人（原审原告）武汉三丰石油商贸有限公司，住所地武汉市江汉区北湖西路9号。 法定代表人韩大运，该公司董事长。 上诉人（原审原告）武汉三丰石油商贸有限公司北湖西路加油站，住所地武汉市江汉区北湖西路9号。 负责人韩玲，该站总经理。 上述两上诉人的委托诉讼代理人杨春、胡晶晶，湖北谦顺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市江汉区城市管理委员会（武汉市江汉区城市管理执法局），住所地武汉市江汉区红旗渠路4号。 法定代表人熊楠，局长。 委托诉讼代理人项在文，该局工作人员。 委托诉讼代理人文锦，湖北华平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市江汉区人民政府，住所地武汉市江汉区新华路255号。 法定代表人李湛，区长。 委托诉讼代理人吴刚，该政府工作人员。 委托诉讼代理人时瑞，湖北华平律师事务所律师。 上诉人武汉三丰石油商贸有限公司（以下简称三丰石油公司）、武汉三丰石油商贸有限公司北湖西路加油站（以下简称三丰北湖加油站）诉被上诉人武汉市江汉区城市管理委员会（武汉市江汉区城市管理执法局）（以下简称区城管局）、被上诉人武汉市江汉区人民政府（以下简称江汉区政府）城管行政决定、行政复议一案，不服湖北省武汉市江汉区人民法院（2018）鄂0103行初188号行政判决书，向本院提起上诉。本院2019年1月21日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷和调查，合议庭决定本案不开庭审理。本案暂停计算审理期限，现恢复审理，已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年2月11日，武汉市国土资源和规划局向江汉区政府出具武土资规函[2014]59号《关于三丰加油站有关情况及认定意见的函》，认定：1999年11月，原土地权属人武汉冠生园食品公司向本局申请报建加油站，本局研究后，考虑该厂为特困企业，同意在武汉市江汉区北湖西路建临时加油站。2000年1月，本局对该项目提出按规划设计为三级加油站，并将初步设计方案要求建设单位征求消防部门意见，市消防处提出了书面审查意见。同年2月，本局依照《湖北省关于认真做好清理整顿和规范成品油流通秩序工作的通知》的要求，全省暂停新建加油站，确需新建的，待清理整顿后按规定程序报批，因此本局冻结了冠生园加油站的审批。2001年1月，三丰公司在未取得建设工程规划许可证的情形下擅自建设三丰加油站并投入使用至今，三丰加油站的建筑属于违法建筑。本局的意见，三丰加油站是未取得建设工程规划许可证进行建设的违法建设，不符合用地规划、不符合该地块土地证的证载用途，三丰公司不拥有加油站土地权属，加油站不符合保留条件，不可能为其补办规划手续。2017年8月4日，因上级交办及媒体曝光，区城管局作出（汉城管）立字[2017]第12001号《立案审批表》，对三丰北湖加油站在位于武汉市江汉区北湖西路9号存在违法建设加油站的行为予以立案。同日及同月18日，区城管局向三丰北湖加油站下达《违法通知书》，要求该站负责人接受调查。同月16日，武汉市国土资源和规划局江汉分局向区城管局作出《关于三丰加油站有关认定的回函》，认定监察支队已于2014年2月对江汉区政府出具了认定函，已认定了三丰加油站不符合保留条件，不可能为其补办规划手续。同月18日，区城管局向三丰北湖加油站的站长廖胜进行询问调查，并现场制作《调查笔录》、《现场勘验笔录》、《现场证物照片》。经调查，廖胜陈述加油站已经营十余年，后因政策原因停办加油站的审批，加油站未取得建设工程规划许可证。根据现场勘验，三丰加油站为一层圆形砖混建筑物、占地面积1962平方米。同月24日，区城管局向三丰北湖加油站送达（汉城管）罚告字[2017]第12001号《行政处罚事先告知书》、（汉城管）听告字[2017]第12001号《听证告知书》，告知其因在江汉区北湖西路9号未经城市规划部门许可擅自建设加油站，拟限期自行拆除。同年11月8日，区城管局对责令限期拆除处理行为召开听证会。同年12月6日，区城管局作出（汉城管）限拆决字[2017]第12001号《违法建设限期拆除决定书》，限三丰北湖加油站于2017年12月20日之前自行拆除违法建设，逾期不拆除的，将依法强制拆除。2018年3月16日，区城管局将经补充告知行政复议及诉讼权利内容后的限期拆除决定送达给三丰北湖加油站。2018年1月23日，三丰石油公司、三丰北湖加油站不服（汉城管）限拆决字[2017]第12001号《违法建设限期拆除决定书》，向江汉区政府申请行政复议，复议请求撤销区城管局作出的限期拆除决定。江汉区政府依法受理后，于同年2月1日向区城管局送达《行政复议申请书》及《答复通知书》，区城管局在规定期限内提交了《行政复议答复书》及证据材料。江汉区政府经审查，于2018年3月19日作出《延期审理通知书》，决定延长复议期限30日。同年4月19日，江汉区政府作出江政复决字[2018]第2号《行政复议决定书》，认定区城管局作为本辖区的城市管理执法部门，具有对辖区内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的建筑物、构筑物或者其他设施实施行政处罚的职权。根据调查的事实，三丰加油站并未取得建设工程规划许可证，区城管局作出的限期拆除决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，决定维持区城管局作出的（汉城管）限拆决字[2017]第12001号《违法建设限期拆除决定书》。三丰石油公司、三丰北湖加油站仍不服，向法院提起行政诉讼。另查明，2004年2月25日，原武汉市城市规划管理局、武汉市国土资源管理局共同作出武规土资[2004]12号《关于武汉冠生园食品公司与湖北石油三丰实业有限公司合作建加油站项目处理经过的报告》，报告内容：1999年12月，本局的业务例会研究，考虑到武汉冠生园食品公司为特困企业，同意该厂与湖北石油三丰实业有限公司定点建临时加油站，但同时提出要求，将建设加油站土地由划拨改为出让并办理批租手续、按三级油站审批、按程序征求消防部门意见。2000年2月，本局依照《湖北省关于认真做好清理整顿和规范成品油流通秩序工作的通知》的要求，暂时冻结所有新建加油站包括冠生园加油站的审批。还查明，三丰北湖加油站系三丰石油公司的分公司。还查明，2018年3月22日，区城管局对三丰石油公司作出（汉城管）限拆决字[2018]第12002号《违法建设限期拆除决定书》，载明事项与理由均与（汉城管）限拆决字[2017]第12001号《违法建设限期拆除决定书》相一致，限三丰石油公司于2018年3月30日前自行拆除。同年5月21日，三丰石油公司向武汉市城市管理委员会（武汉市城市管理执法局）（以下简称市城管局）申请行政复议，请求撤销区城管局作出的（汉城管）限拆决字[2018]第12002号《违法建设限期拆除决定书》。经审查，市城管局认为，区城管局已向三丰北湖加油站下达相同的限期拆除决定，认定的事实和决定的内容也相一致，对于该限期拆除决定书，三丰石油公司、三丰北湖加油站已向江汉区政府申请行政复议，江汉区政府已作出的复议决定是维持了区城管局的限期拆除决定。区城管局针对同一事实作出的两份限期拆除决定，虽行政相对人不同，但三丰北湖加油站系三丰石油公司的分支机构，不具备独立法人资格。且三丰石油公司、三丰北湖加油站就江汉区政府作出的复议决定仍不服而提起了行政诉讼。据此，市城管局于同年7月26日作出武城复决字[2018]07号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第十六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项、第四十八条第（二）项的规定，决定驳回三丰石油公司的复议申请。 原审法院认为，根据《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条规定，区城市管理执法部门集中行使辖区内有关城市规划管理方面的行政处罚权；《武汉市控制和查处违法建设办法》第八条规定，城市管理执法部门负责依法查处未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的建筑物、构筑物或者其他设施。因此，区城管局作为区城市管理主管部门，负责集中行使本辖区内的城市规划管理的行政处罚工作，具有对未取得建设工程规划许可证的建筑物、构筑物或者设施，有权责令有关单位限期拆除的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十二条第一款的规定，江汉区政府作为区城管局的本级人民政府，具有受理三丰石油公司、三丰北湖加油站行政复议申请及作出本案被诉行政复议决定的行政职权。关于本案的争议焦点：1、区城管局在行政执法过程中认定三丰石油公司、三丰北湖加油站存在违法行为是否事实清楚、证据充分。本案中，2017年8月4日，区城管局对位于武汉市江汉区北湖西路9号三丰加油站是否存在违法建设行为予以立案，经区城管局的现场调查、勘验及拍照取证，并调查收集了武汉市国土资源和规划局于2014年2月出具的书函，及武汉市国土地资源和规划局江汉分局出具的回函等，综合上述证据，能够证实三丰加油站实际是未取得建设工程规划许可证建设的建筑物，且无法取得补办规划手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物建设的，建设单位应当向城市人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。据此，区城管局在查明三丰石油公司、三丰北湖加油站经营和管理的三丰加油站系未取得建设工程规划许可的建筑物，作出三丰加油站为违法建设的认定，事实清楚、证据充分。关于三丰石油公司、三丰北湖加油站提出认定三丰加油站违法建设属于“割断历史、片面采集证据”的作为，其未取得建设工程规划许可责任归谁的意见。在三丰石油公司、三丰北湖加油站提供的证据材料里，仅有原武汉市城市规划管理局、武汉市国土资源管理局于2004年2月向武汉市人民政府出具的关于三丰加油站项目处理经过及相关情况的报告中，明确了在1999年11月，经武汉市城市规划主管部门的业务例会研究后，同意定点建临时加油站，但其辩解意见却无合法有效的批准或许可材料证明。虽然三丰加油站的建设和经营，的确存在历史形成原因，但在区城管局对三丰加油站进行立案查处时，三丰石油公司、三丰北湖加油站经营和管理的三丰加油站并未依法取得建设工程规划许可、且显然不符合进行临时建设的条件和使用期限规定，故其辩解意见无事实和法律的支持。至于三丰石油公司、三丰北湖加油站还提出认为建筑物是否符合申请办理建设工程规划许可证的条件和标准，武汉市城乡规划主管部门是否存在对三丰石油公司、三丰北湖加油站的申请而行政不作为的情形，与本案不是同一法律关系，三丰石油公司、三丰北湖加油站有权通过其他方式进行救济。2、区城管局作出的违法建设限期拆除决定适用的法律法规是否正确。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；…无法采取改正措施消除影响的，限期拆除…。其次，根据相关法规的授权，区城管局作为辖区内城市管理主管部门，负责集中行使本辖区内的城市规划管理的行政处罚工作，有权责令未取得建设工程规划许可证建筑物的建设单位限期拆除的行政职权。因此，区城管局在认定三丰石油公司、三丰北湖加油站经营管理的三丰加油站存在违法建设的情形下，作出本案的限期拆除决定适用法律法规正确。3、区城管局的行政执法行为程序是否合法、江汉区政府的行政复议程序是否合法。经审查，武汉市规划部门已认定三丰加油站于2001年1月开始存在未取得建设工程规划许可而擅自建设使用的情形。2017年8月，区城管局经武汉市国土资源和规划局江汉分局处获取上述相同信息后，于同月对三丰加油站持续违法经营使用的情形予以立案，并实施了现场调查、勘验、制作调查笔录，向违法单位下达违法通知书，依法组织进行听证等程序，在法定期限内作出违法建设限期拆除决定，程序并无不当。关于区城管局于2017年12月作出限期拆除决定书中未告知当事人有提起行政复议或行政诉讼权利的内容，又于2018年3月将重新补正内容的决定书重新送达给三丰北湖加油站的情形，虽存在行政程序瑕疵的问题，但并未导致当事人救济权利的丧失，仅予以指正。本案中，江汉区政府在收到三丰石油公司、三丰北湖加油站不服区城管局作出的违法建设限期拆除决定书提交的复议申请后，依法予以受理，向被申请人送达行政复议答复通知，针对申请人及被申请人提交的证据材料依法进行审查，在法定期限内作出的《行政复议决定书》符合法定程序。4、关于三丰石油公司、三丰北湖加油站在本案中的诉讼主体问题。经审查，区城管局针对三丰北湖加油站作出本案被诉限期拆除决定，因三丰北湖加油站系三丰石油公司分公司，三丰石油公司、三丰北湖加油站共同以撤销该决定为由向江汉区政府提起行政复议，复议机关以三丰石油公司、三丰北湖加油站为共同申请人，作出了被诉的行政复议决定，三丰石油公司、三丰北湖加油站仍不服复议决定，以共同原告的身份提起行政诉讼，其提起行政诉讼原告主体资格符合法律的规定。另审查，区城管局还于2018年3月以相对人为三丰石油公司作出了（汉城管）强拆决字[2018]第12002号《违法建设期限拆除决定书》，该决定载明的事实和决定的内容均与本案被诉的限期拆除决定相一致，后三丰石油公司不服第12002号限期拆除决定向市城管局提起行政复议申请，因区城管局作出的两份限期拆除决定均针对同一违法行为，依据的法律规定及法律后果均同一，市城管局以同一事实的处置行为已被提起行政诉讼为由，驳回了三丰石油公司的复议申请。区城管局以同一事实和理由，虽分别对三丰石油公司、三丰北湖加油站作出了限期拆除决定，但三丰石油公司、三丰北湖加油站以公司和分公司的法律关系及名义，为维护同一权益，就其中一项限期拆除决定以共同原告身份申请行政复议和提起行政诉讼，因其主张的权益符合法律规定应予以保护的利益，故依法受理三丰石油公司、三丰北湖加油站共同提起本案的行政诉讼，并就区城管局作出被诉行政行为合法性予以全面审查。综上所述，对三丰石油公司、三丰北湖加油站请求撤销限期拆除决定及行政复议决定的诉讼主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告武汉三丰石油商贸有限公司、原告武汉三丰石油商贸有限公司北湖西路加油站的诉讼请求。 上诉人三丰石油公司、三丰北湖加油站不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被诉行政行为的违法之处：1.区城管局的行政行为违反行政程序公正原则，严重侵害了行政相对人对政府许可的信赖保护利益；2.被诉行政行为对所谓的“违法建设”的产生和曾经处理的事实没有进行调查取证；3.区城管局对本案所谓的违法建设没有行政处罚权；4.被诉行政行为采信了依法应当排除的非法证据；5.被诉行政行为适用法律错误；6.被诉行政行为违反比例原则，属于不合理行政。二、原审判决的违法之处：1.原审偏重审原告，对被诉行政行为违反行政程序公正原则遮遮掩掩；2.原审违反法定程序，帮助被告收集证据；3.原审对被诉行政行为采信的非法证据没有依法排除；4.原审对行政主体的“职权审”审理裁判错误；5.原审判决适用法律错误；6、原审没有对被诉行政行为的合理性进行审理裁判。综上，请求：1、撤销原审判决，并改判撤销（汉城管）限拆决字[2017]第12001号《违法建设限期拆除决定书》、撤销江汉区政府江政复决字[2018]第2号《行政复议决定书》；2、由被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人区城管局、江汉区政府辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审被告、原审原告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。二审认定的事实与原审判决相同。 本院认为，为加强查处违法建设工作，被上诉人区城管局负责集中行使本辖区内的城市规划管理工作，对未取得建设工程规划许可证的建筑物、构筑物或者设施，负有法定的监管和查处职责。被上诉人江汉区政府作为区城管局的本级人民政府，对行政复议申请有作出行政复议决定的行政职权。一、关于上诉人三丰石油公司和三丰北湖加油站的诉讼主体问题。本案被诉（汉城管）限拆决字[2017]第12001号《违法建设限期拆除决定书》的行政相对人是上诉人三丰北湖加油站，其亦是被诉江政复决字[2018]第2号《行政复议决定书》的申请人之一，故上诉人三丰北湖加油站具有本案诉讼的原告主体资格。经审查，被上诉人区城管局还于2018年3月以三丰石油公司为相对人作出了（汉城管）强拆决字[2018]第12002号《违法建设限期拆除决定书》，该决定所针对的违法行为、载明的事实和决定的内容均与本案被诉的限期拆除决定相一致，本案判决的结果会对该违法建设期限拆除决定书的合法性产生影响。且上诉人三丰石油公司、三丰北湖加油站系公司与分公司的法律关系，故上诉人三丰石油公司为维护同一权益，就其中一个限期拆除决定的行为，以共同申请人和共同原告的身份申请行政复议和提起行政诉讼，应对其主体资格予以认可。因此，上诉人三丰石油公司亦具有本案原告主体资格。二、关于本案被诉（汉城管）限拆决字[2017]第12001号《违法建设限期拆除决定书》是否正当合法的问题。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。因此，在城市规划区内进行建设，必须要取得规划部门的建设工程规划许可证方可进行建设。本案中，涉案加油站项目虽经武汉冠生园食品公司提出规划用地审批申请，但其后的有关审批、办证手续均未完成，上诉人建设涉案加油站并未取得建设工程规划许可证且无法取得补办规划手续。因此，被上诉人区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出本案被诉《违法建设期限拆除决定书》适用法律正确。被上诉人区城管局在作出本案被诉限期拆除决定前，依法履行了立案调查、现场勘验、下达违法通知书、组织听证等程序，对违法事实调查认定清楚，并依法保障了相对人陈述和申辩的权利，本院予以认可。尽管其作出的被诉《违法建设限期拆除决定书》在交代提起诉讼的期限时将“6个月”的期限写成“3个月”，但被上诉人区城管局已经及时补正且重新送达，且该笔误并未对上诉人的权利义务产生实际影响，该程序瑕疵不影响其行为的合法性。三、关于被上诉人江汉区政府作出的江政复决字[2018]第2号《行政复议决定书》是否正当合法的问题。上诉人三丰石油公司和三丰北湖加油站于2018年1月24日向被上诉人江汉区政府提出行政复议申请，被上诉人江汉区政府依法受理后，经审查认为被上诉人区城管局作出的限期拆除决定认定事实清楚，适用法律正确，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定作出维持的复议决定，该行为认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉三丰石油商贸有限公司、武汉三丰石油商贸有限公司北湖西路加油站共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 肖 丹 审判员 刘 忠 审判员 陈小萍 二〇一九年十二月二十三日 法官助理马颖杰 书记员姜淑娟