广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1363号上诉人（原审原告）：惠州市鸿威房地产开发有限公司。住所地：广东省惠州市惠州大道（小金口段）393号金都雅苑2号商住楼2层01号。法定代表人：惠小惠，董事长。委托代理人：李志国，广东通用律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州市人民政府。住所地：广东省惠州市惠城区云山西路6号。法定代表人：刘吉，市长。委托代理人：于瑞军，惠州市土地储备中心工作人员。委托代理人：荣艳，广东宝晟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州市自然资源局（原惠州市国土资源局）。住所地：广东省惠州市惠城区江北三新南路7号。法定代表人：袁贵平，惠州市自然资源局局长。出庭负责人：邬刚，惠州市自然资源局副局长。委托代理人：于瑞军，惠州市土地储备中心工作人员。委托代理人：荣艳，广东宝晟律师事务所律师。原审第三人：严伟平，男，汉族，1960年7月21日出生。原审第三人：惠州市利昌铝材厂。住所地：广东省惠州市小金口镇金龙路长湖街37号。投资人：严伟平，男，汉族，1960年7月21日出生。原审第三人：惠州市利昌铝制品有限公司。住所地：广东省惠州市小金口镇金龙路长湖街37号。法定代表人：严伟平。上述三位原审第三人的共同委托代理人：姚小刚，广东广法律师事务所律师。上诉人惠州市鸿威房地产开发有限公司（以下简称鸿威公司）诉惠州市人民政府、惠州市自然资源局（原惠州市国土资源局）不履行法定职责纠纷一案，不服惠州市中级人民法院于2018年6月22日作出的（2018）粤13行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年10月16日，原审法院作出（2014）惠中法行初字第23号行政判决，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，“确认被告惠州市人民政府于2004年12月3日作出的核发给第三人惠州市鸿威房地产开发有限公司的惠府国用（2004）第13021000082号《国有土地使用证》违法”。该判决作出后，当事人未提起上诉，已发生法律效力。2017年1月19日，原告惠州市鸿威房地产开发有限公司向被告惠州市国土资源局提交了《关于尽快纠正“惠府国用（2004）第13021000082号”国有土地使用权证违法问题的函》。2017年6月6日，原告惠州市鸿威房地产开发有限公司向被告惠州市国土资源局提交了《关于申请核查“惠府国用（2004）第13021000082号”漏征问题的函》：“……申请核实国有土地使用权证书（惠府国用（2004）第13021000082号）是否确实存在漏征地，以及漏征地的具体情况，如位置、面积等信息，请结合宗地图示意……”。针对该函，被告惠州市国土资源局于2017年7月13日作出《关于用地核查情况的复函》（惠市国土资函[2017]1214号），将其于2015年12月11日答复第三人严伟平的《关于的回复函》（惠市国土资函[2015]1570号）作为附件，答复原告惠州市鸿威房地产开发有限公司。2017年9月8日，原告惠州市鸿威房地产开发有限公司向被告惠州市国土资源局提交了《关于尽快纠正“惠府国用（2004）第13021000082号”国有土地使用权证违法问题的函》，请求被告惠州市国土资源局“……完成原惠府国用（2004）第13021000082号中包含的部分未依法征用土地手续的完善等相关法律工作，纠正该建设用地《国有土地使用证》原存在的违法行为……”对此，被告惠州市国土资源局未作答复。鸿威公司不服，于2017年12月29日向原审法院提起本案诉讼，请求：1.判令被告在10日内确认惠府国用（2004）第13021000082号《国有土地使用证》未征地部分的具体土地坐落、界址、面积、四至、坐标、红线图等，并书面告知原告。2.判令被告在30日内对惠府国用（2004）第13021000082号《国有土地使用证》未征地部分完善相关手续，纠正核发惠府国用（2004）第13021000082号《国有土地使用证》的违法行为，并承担相关税费等。3.判令被告承担全部诉讼费用。4.判令被告在10日内确认第三人使用土地及地上建筑物（厂房）是否在惠府国用（2004）第13021000082号《国有土地使用证》及未征地的范围内，并书面告知原告包括但不限于坐落、界址、面积、四至、坐标、红线图等。其中第4点诉求，是经法院释明后，原告仍坚持要求增加的诉求。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”2017年6月6日原告惠州市鸿威房地产开发有限公司向被告惠州市国土资源局请求确认惠府国用（2004）第13021000082号《国有土地使用证》是否存在未经征收的地块及未征地部分的具体四至情况，而被告惠州市国土资源局在未就原告惠州市鸿威房地产开发有限公司申请事项进行核实调查的情况下，直接以其向第三人严伟平作出的《关于的回复函》（惠市国土资函[2015]1570号）作为主要内容答复；且该《关于的回复函》形成时间是2015年12月11日，实属不妥；且对于未进行征地部分的具体面积，各方存在不同意见，被告惠州市国土资源局认为未征地的面积为4390.67平方米（折合6.586亩），第三人严伟平主张超出原征地红线部分面积26.51亩；被告惠州市国土资源局应进一步调查核实是否存在未征地部分以及未征地部分的具体面积、土地性质、相关土地权益人等情况。履行法定职责之诉的目的，就是请求人民法院判令行政机关作出特定行政行为。在履行法定职责之诉中，直接裁判行政机关作出原告所申请的特定的行政行为、确保原告能得到有效的权利保护，则需要裁判时机成熟。所谓裁判时机成熟，意味着作出这样一个具体的、全面满足原告诉讼请求的裁判所依赖的所有事实和法律上的前提都已具备。如果案件事证尚未臻明确，或者尚需被告调查或者裁量，就属于裁判时机不成熟。本案中，原告惠州市鸿威房地产开发有限公司向被告惠州市国土资源局提出纠正核发惠府国用（2004）第13021000082号《国有土地使用证》的违法行为的申请，涉及土地权属争议的处理、地籍调查、征地等行为，而征地行为是复合性的行政行为，征地程序中不同环节里的多个行政行为，也涉及不同的行政主体。原告惠州市鸿威房地产开发有限公司该项诉讼请求，需要被告惠州市国土资源局在调查核实是否存在未征地部分以及未征地部分的具体面积、土地性质、相关土地权益人等具体情况，查清土地权属情况、面积误差等问题后才能予以作出答复、处理，妥善解决纠纷。另，经释明，原告惠州市鸿威房地产开发有限公司仍坚持增加诉讼请求：“判令被告在10日内确认第三人使用土地及地上建筑物（厂房）是否在惠府国用（2004）第13021000082号《国有土地使用证》及未征地的范围内，并书面告知原告包括但不限于坐落、界址、面积、四至、坐标、红线图等”。因原告惠州市鸿威房地产开发有限公司未能提交相应证据证明其向被告惠州市国土资源局或者惠州市人民政府提出履行该项职责申请的事实，故其要求被告履行该项职责的起诉没有事实依据，不具备起诉被告履行该项职责的前提条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”和《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”的规定，不予审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令被告惠州市国土资源局于本判决生效之日起九十日内就原告惠州市鸿威房地产开发有限公司2017年6月6日的申请内容重新作出答复。鸿威公司不服，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求。主要理由是：被上诉人在2006年之前已完成对涉案土地的调查、核查工作，明知涉案土地存在未征地、重叠的行为，原审法院认为本案裁判时机不成熟，被上诉人需要时间去调查、核查再作答复，认定事实错误，应当判令其在一定期限内履行法定职责。上诉人早已对原审全部诉讼请求向被上诉人提出申请，原审法院应当作出裁判。被上诉人惠州市人民政府答辩称：原审判决已经就上诉人的诉讼请求进行了审理，被上诉人及第三人均息诉服判，上诉人上诉属于浪费诉讼资源。上诉人诉请的履行法定职责，涉及土地权属争议的处理、地籍调查、征地等行为，并非单一行政机关所能决定。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人惠州市自然资源局答辩称：市自然资源局对原审判决息诉服判，正在整理资料，拟就上诉人的申请作出答复。上诉人诉请的履行法定职责，涉及土地权属争议的处理、地籍调查、征地等行为，并非单一行政机关所能决定。相关生效行政判决虽确认惠府国用（2004）第13021000082号《国有土地使用证》违法，但并未撤销该证效力，上诉人的土地使用权不受影响。涉案国土证出现面积误差根本原因在于制图技术更新，并非国土局造成。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人严伟平、惠州市利昌铝材厂及惠州市利昌铝制品有限公司答辩称：涉案惠府国用（2004）第13021000082号《国有土地使用证》违法，上诉人妄图将非法取得的土地合法化，以合法形式掩盖非法目的和犯罪事实。上诉人诉请的履行法定职责，超越惠州市国土资源局职责范畴。综上，请求撤销驳回，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”经查，原审法院作出（2014）惠中法行初字第23号行政判决，认定惠州市利昌铝材厂通过转让方式取得3396平方米土地使用权，与鸿威公司取得涉案国土证的土地有所重叠，各方当事人均确认涉案国土证中包括了部分未进行征地的部分，但对于具体的面积各方有不同意见，原惠州市国土资源局认为未征地的面积为4390.67平方米（折合6.586亩），原审第三人严伟平主张超出原征地红线部分面积26.51亩，因此，涉案发证行为事实不清，但鸿威公司已进行了开发建设并大部分已经销售，且鸿威公司亦通过合法途径取得涉案国土证，据此判决确认涉案国土证违法但不予撤销该证效力。本案上诉人鸿威公司认为上述判决对其开发的项目及业主的权益带来诸多不确定性以及难以预估的潜在风险，特别是不动产权登记，故于2017年6月6日向惠州市国土资源局请求确认涉案国土证是否存在未经征收的地块及未征地部分的具体四至情况，实质是要求被上诉人明确涉案国土证用地范围以便完善相关用地手续。而原惠州市国土资源局在未就上诉人申请事项进行核实调查的情况下，作出惠市国土资函[2017]1214号《关于用地核查情况的复函》，直接以其于2015年12月11日向原审第三人严伟平作出的惠市国土资函[2015]1570号《关于的回复函》作为主要内容答复，且该回复函的内容与上诉人申请的内容未能一一对应，未能实际解决申请人基于上述判决所提出的请求事项。原审法院经审理认定，原惠州市国土资源局应进一步调查核实是否存在未征地部分以及未征地部分的具体面积、土地性质、相关土地权益人等情况后重新答复，并据此判决原惠州市国土资源局限期作出答复，并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，其早已就全部诉讼请求向被上诉人提出申请，被上诉人早已调查核查，原审判决认为被上诉人需要时间调查核实再作答复，认定事实错误等，上诉请求撤销原审判决并改判支持其一审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人鸿威公司负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十二月十六日法官助理李穗珍书记员刘桂宜