成都市郫都区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川0124行初155号 原告唐真虎，男，1961年2月17日出生，汉族，住成都市青羊区。成都浩源实业有限责任公司原股东及原股东向淑华的继承人之一。 原告陈素琼，女，1962年5月18日出生，汉族，住成都市天府新区。成都浩源实业有限责任公司原股东。 原告陈晓玉，男，1955年4月25日出生，汉族，住四川省新津县。成都浩源实业有限责任公司原股东。 原告余佳，女，1985年2月27日出生，汉族，住成都市青羊区。成都浩源实业有限责任公司原股东唐惠的继承人。 原告唐静，女，1958年7月25日出生，汉族，住成都市金牛区。成都浩源实业有限责任公司原股东向淑华的继承人之一。 原告成都环宇化试厂，住所地：成都市草堂花园。成都浩源实业有限责任公司原股东。 法定代表人：陈熹。 六原告共同委托代理人黄明华，四川运逵律师事务所律师。 六原告共同委托代理人雷琳，四川运逵律师事务所律师。 被告成都市温江区规划和自然资源局（原成都市温江区国土资源局），住所地：四川省成都市温江区柳城大道70号。 法定代表人王东旭，职务：局长。 委托代理人王璐，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托代理人蒋铭，北京大成（成都）律师事务所律师。 原告唐真虎诉被告成都市温江区规划和自然资源局（以下简称温江区规自局）其他行政行为一案，四川省高级人民法院（2019）川行再8号《行政裁定书》指令本院继续审理。本院于2019年8月20日立案受理后，经审查认为案件的处理结果可能影响成都市浩源实业有限责任公司（以下简称浩源公司）其他股东的合法权益，依法通知了浩源公司全部股东及其权利继承人，浩源公司全部股东及其权利继承人愿意作为原告参加本案诉讼。法定期限内向被告温江区规自局送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告唐真虎、陈素琼、陈晓玉、余佳、唐静、成都环宇化试厂共同委托一般授权代理人黄明华、雷琳，被告温江区规自局负责人委托工作人员谢达安、一般授权委托代理人王璐、蒋铭到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。 六原告诉称，1998年12月26日，浩源公司通过出让方式取得温江县金马镇新村三组一宗土地，并与原成都市温江区国土资源局（以下简称原温江区国土局）签订编号温国土【1998】出让合同第171号《温江县国有土地使用权出让合同》，土地总面积4332.9平方米，出让年限70年，规划用途为商品住宅项目。浩源公司交纳土地使用权出让金及相关税费后，于2001年取得了国有土地使用权证，编号为温国用（2001）字第4037号。该宗地属于金马旅游区管委会负责土地统征及交付工作，但自浩源公司签订土地使用权出让合同后长达5年多的时间里，金马旅游区管委会一直未向浩源公司交付土地，且土地上村民耕种从未间断，加之金马旅游区管委会尚未完善相关市政配套设施，导致土地一直不具备开发条件，浩源公司无法进场施工实施开发计划。其后因金马旅游区管委会撤销等一系列原因，该宗土地始终未交付给浩源公司。近期原告获悉，被告以清理闲置土地为由无偿收回了浩源公司取得的该宗土地使用权，且该宗土地已被出让给第三方。浩源公司依法受让该宗土地使用权并办理了权属登记，应当受到法律保护。根据《温江县国有土地使用权出让合同》第十五条约定，因不可抗力或政府、政府有关部门或者动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延的，并不属于无偿收回土地使用权的情形。《闲置土地处置办法》第八条、第十二条明确规定，针对该类属于政府、政府有关部门的行为造成开发迟延的，市、县国土资源主管部门应当与建设用地使用权人协商选择处置方式，包括：延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等。因此，被告强行无偿收回国有土地使用权属违法的行政行为。鉴于浩源公司已于2001年12月31日注销，其享有的权利应由公司原股东承接。原告作为浩源公司的股东，认为被告违法收回浩源公司国有土地使用权的行为，已严重损害浩源公司及原告的合法权益，特向人民法院提起诉讼，请求确认被告无偿收回原告国有土地使用权的行为违法。 温江区规自局辩称：一、原告不具有本案诉讼主体资格，应驳回起诉。经核实，原告所称温国用（2001）字第4037号宗地，证载使用权人为成都浩源实业有限责任公司，而非原告。二、原告针对土地闲置收回行为提起的行政诉讼已超过起诉期限，应驳回其起诉。2004年8月13日，因无法联系成都浩源实业有限公司，该局通过报纸公告通知其到该局联系处理因土地闲置收回温国用（2001）字第4037号宗地，但该公司一直不到温江区规自局办理。2005年10月18日，经成都市温江区人民政府批准收回该宗地，至今已超过12年，已超过行政诉讼法规定的起诉期限，应驳回其起诉。综上所述，原告不具有本案适格诉讼主体，且提起行政诉讼期限超过。请求人民法院驳回原告的起诉。 经审理查明，1998年12月26日，成都市浩源实业有限责任公司与原温江县国土局签订了温国土【1998】出让合同第171号《国有土地使用权出让合同》，约定了将案涉土地使用权出让于成都市浩源实业有限责任公司使用，同时约定了该土地满两年未动工开发的，温江县国土局有权无偿收回土地使用权。2001年7月17日，成都市浩源实业有限责任公司获得了案涉土地温国用（2001）第4037号《国有土地使用证》。2001年12月31日，成都市浩源实业有限责任公司全部股东唐真虎、陈素琼、向淑华、陈晓玉、唐惠、成都市环宇化试厂进行了清算并注销工商登记，但未对案涉土地进行处置。2004年8月13日，原温江区国土局通过报纸公告通知成都市浩源实业有限责任公司到该局处理因土地闲置收回案涉土地使用权事宜，自土地使用权收回期间，无相关权利人进行主张。2005年10月18日，成都市温江区人民政府批复作出温府土函[2005]116号《关于同意收回成都温江太极温泉投资开发有限公司等单位和个人使用的规划红线范围内国有土地使用权的批复》，所附《收回过于土地使用权的单位和个人名单》第23项记载单位名称为成都浩源事业公司，批文号为温府函[92]56号，收回方式为公告收回。2013年2月6日，包含案涉地块在内的110.0913亩土地使用权，由“深圳置富房地产开发有限公司”以竞买的方式从原温江区国土局获得。2013年12月10日，该公司对案涉土地进行了开工建设，并于2015年12月11日进行了竣工验收。 另查明，成都市浩源房地产实业有限责任公司于2000年11月17日注册成立，唐真虎、陈素琼、向淑华、陈晓玉、唐惠先后为该公司股东。2001年1月12日，该公司向原温江金马旅游区管委会发送《关于尽快配套交地的函》，主要内容为“我公司（原成都市浩源实业有限公司）在温江县金马镇新村三组进行项目开发……特请贵委尽快将场地三通一平后交由我公司开发建设”；2002年7月16日该公司再次致函温江金马旅游区管委会，要求尽快交地；2003年6月16日该公司致函原温江区国土局，反映《国有土地使用权出让合同》（温国土【1998】出让合同第171号）所涉土地，在协议签订4年多时间未交付，请求协助交付土地；2015年3月30日、2015年4月27日、2016年4月21日、2017年8月15日，该公司四次向原温江区国土局提交《关于温江金马土地交付的催告函》，主要内容涉及温国用（2001）第4037号《国有土地使用证》土地，温江金马旅游区管委会一直未交付，温江区国土局告知温江金马旅游区管委会被撤销，无从交地，并以清理闲置土地为由要求办理退地手续，该公司不同意退地或收储，多次要求交付土地以便进行开发，现该土地被强行收储出让给第三方。 上述事实,有各方当事人身份主体资格信息、《国有土地使用权出让合同》（温国土【1998】出让合同第171号）、温国用（2001）第4037号《国有土地使用证》、2004年8月13日成都商报公告、温江区人民政府2005年116号《关于同意收回成都温江太极温泉投资开发有限公司等单位和个人使用的规划红线范围内国有土地使用权的批复》、成都市拍卖出让国有建设用地使用权公告、位置对比图、花样年花样城5期规划总平图、竣工验收备案书、浩源公司股东会决议2份、浩源公司关于成立清算组的决定、清算报告及收到退回入股资金证明、成都市浩源房地产实业有限责任公司企业基础信用报告、《关于尽快配套交地的函》、《函》二份、《关于温江金马土地交付的催告函》四份、行政处罚决定书成工商金牛吊销处字【2002】2号、亲属关系公证书二份、地块现状公证书、当事人的陈述等证据在案为证。 本院认为，《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权”，被告具有对辖区内闲置土地的调查认定和收回土地使用权的职权。 关于本案原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款规定“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”。有限责任公司是由股东出资设立，股东以其出资对外承担责任并享有公司收益权利。有限责任公司注销后，公司的原债权债务理应由公司股东承受。案涉土地在浩源公司注销清算时未进行处理，六原告作为浩源公司注销前的全体股东有权提起本案诉讼。《最高人民法院关于企业法人营业执照被吊销后，其民事诉讼地位如何确定的复函》法经[2000]24号函中明确“企业法人被吊销营业执照后至被注销登记前，该企业法人仍应视为存续，可以自己的名义进行诉讼活动”。股东成都环宇化试厂虽被工商管理部门吊销营业执照，仍可以以其名义参与本案诉讼。被告认为原告诉讼主体不适格，于法无据。 关于本案起诉期限问题。成都市浩源房地产实业有限责任公司在与行政机关往来函件中，多次使用案涉土地的《国有土地使用权出让合同》（温国土【1998】出让合同第171号）、温国用（2001）第4037号《国有土地使用证》等用语，指向性明确。本案多名原告在浩源公司与成都市浩源房地产实业有限责任公司的股东身份重叠，应当知晓案涉土地纠纷。从往来函件中可以看出，成都市浩源房地产实业有限责任公司2001年起要求行政机关交付土地，2015年至2017年对土地被强行收储向行政机关提出异议。可见，多名原告作为成都市浩源房地产实业有限责任公司股东，于2015年所知晓的行政行为内容是土地收储行为。而原温江区国土局在2004年8月查处本案时所发公告中所通知的事由系因土地闲置、收回土地使用权,庭审中被告亦明确案涉行政行为是收回闲置土地。闲置土地收回行为所适用的规范是《闲置土地处置办法》，实施行为主体是土地管理部门；土地收储行为所适用的规范是《土地储备管理办法》，实施行为主体是土地储备机构。且二者处理程序、方式、后果均不相同。且被告在本案中未提交作出并下达《收回国有建设用地使用权决定书》的相关证据，因此，不能认定原告已知晓案涉收回闲置土地的行为内容，其起诉期限应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”之规定。六原告提起本案诉讼未超过法定起诉期限。 关于无偿收回闲置土地使用权的性质。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”。案涉无偿收回案涉闲置土地使用权行为属于行政处罚，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定实施行政处罚行为。 关于案涉行政处罚合法性问题。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。《闲置土地处置办法》第十五条规定“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。本案中，被告温江国土局未能提交证据证明其在作出案涉行政处罚决定前，依法向原告告知了处罚的事实、理由、依据以及书面告知听证权利、并听取原告陈述、申辩的事实。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。本案涉及收回国有土地使用权市场价值大，是否交地及何时交地等情形影响到闲置土地的性质认定，属于情节复杂，应当按上述程序集体讨论决定。本案中被告温江国土局未能提交证据证明该案的处理经由集体讨论决定。再次，《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权”。本案中，被告温江国土局未能提交证据证明作出并下达了《收回国有建设用地使用权决定书》。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”之规定，被告应当承担举证不能的法律后果。 综上，被告案涉收回国有建设用地使用权行为，不符合行政处罚应当遵循的程序正当原则。该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，六原告请求确认该行为违法符合法律规定，本院予以支持。 据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条二款第(一)项之规定，判决如下： 确认被告成都市温江区规划和自然资源局收回原成都市浩源实业有限责任公司温国用（2001）字第4037号《国有土地使用证》所涉国有土地使用权的行政行为违法。 本案案件受理费50元，由成都市温江区国土资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院或者直接向四川省成都市中级人民法院提出上诉。 审 判 长  赵 波 人民陪审员  陈世超 人民陪审员  杨 芳 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  袁 雪 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的; (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的; (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。