江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏01行终649号 上诉人（原审原告）俞开芳，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）张来娣，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）李燕萍，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）李燕玲，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）暨以上四上诉人共同委托代理人李子琳，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审被告）南京市秦淮区综合行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33号-29。 法定代表人卢杰，南京市秦淮区综合行政执法局局长。 出庭负责人陈明，南京市秦淮区综合行政执法局副局长。 委托代理人周鑫，南京市秦淮区综合行政执法局工作人员。 委托代理人李素清，江苏焯燃律师事务所律师。 上诉人李子琳、俞开芳、张来娣、李燕玲、李燕萍（以下简称李子琳等五人）与上诉人南京市秦淮区综合行政执法局（以下简称秦淮区综合执法局）因城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1757号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，案外人李浩叙在南京市××××室承租南京市第二机床厂的公有住房12.2平方米，后在该房屋东北侧自建31.84平方米案涉建筑。2006年李浩叙去世，案涉建筑由其家属李子琳等人居住。原南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称原秦淮区执法局）于2017年3月9日向李子琳作出《停工（核查）通知书》，于2017年3月12日对案涉建筑现场勘查，后向原南京市秦淮区建设房产和交通局商请认定案涉建筑的性质。该局作出《关于商请认定来凤新村26号101室东北侧建筑物性质的复函》，称：“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目地块征收规划意见的复函》（宁规函字〔2017〕34号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”原秦淮区执法局分别于2017年4月1日作出宁城法秦限告字（2017）第611637号《限期拆除告知书》，2017年4月10日作出宁城法秦限拆字（2017）第611637号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），2017年7月10日作出宁城法秦行催字（2017）第611637号《履行行政决定催告书》，2017年10月16日作出宁城法秦强公字（2017）第611637号《强制拆除公告》，2017年10月20日作出宁城法秦强执字（2017）第611637号《强制执行决定书》（以下简称《强制执行决定书》）。2017年10月31日，原秦淮区执法局对案涉建筑实施强制拆除。拆除后工作人员电话告知俞开芳：原秦淮区执法局已于当日上午将案涉建筑强制拆除，里面的物品被放入正房内，正房的门已经封起来，物品清单在社区，她可以到社区拿物品清单核对。原秦淮区执法局举证的现场记录物品清单记载：空调1个、煤气罐2个、灶台1个、立式空调1个、缝纫机1个、椅子2个、燃气热水器和电热水器各1个、床1个、挂烫机1个、台式电风扇2个、折叠桌1个、气泵1个、橱柜2个、行李箱1个、台式取暖器1个、液晶电视1个、方凳1个。拆除现场照片显示案涉建筑内有柜式空调、挂式空调、橱柜、灶台、洗菜盆、装饰柜、储物箱、椅子、板凳、窗帘、装修材料等家具、电器、生活用品。李子琳等五人于2018年10月16日向原审法院提起本案诉讼，请求判决：1.确认原秦淮区执法局于2017年10月31日强制拆除南京市秦淮区××室东北××31.84平方米房屋的行为违法。2.原秦淮区执法局承担本案的诉讼费用。 原审法院认为，行政机关应当根据法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序行使行政职权。《中华人民共和国行政强制法》第一条规定：“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”第十八条第四项、第五项规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。”本案中，原秦淮区执法局应当在实施拆除前通知李子琳等五人到场，并告知采取行政强制措施的理由、依据以及依法享有的权利、救济途径。但原秦淮区执法局却在实施拆除后仅电话告知俞开芳一人案涉建筑被拆除，违反上述法律规定。 行政机关在实施具体行政行为时应兼顾行政目标与行政相对人的合法权益，尽可能将对行政相对人的不利影响降到最低程度。本案中，原秦淮区执法局于2017年10月31日强制拆除案涉建筑时，应当对建筑内物品清点、登记、妥善保管。现场记录物品清单记载：空调1个、煤气罐2个、灶台1个、立式空调1个、缝纫机1个、椅子2个、燃气热水器和电热水器各1个、床1个、挂烫机1个、台式电风扇2个、折叠桌1个、气泵1个、橱柜2个、行李箱1个、台式取暖器1个、液晶电视1个、方凳1个。但拆除现场照片显示案涉建筑内有柜式空调、挂式空调、橱柜、灶台、洗菜盆、装饰柜、储物箱、椅子、板凳、窗帘、装修材料等家具、电器、生活用品。原秦淮区执法局仅对案涉建筑内部分物品予以登记，未能登记完整，并且在案证据不能证明原秦淮区执法局采取保管措施对屋内物品进行了妥善保管。原秦淮区执法局称将案涉建筑内物品放入正房并封门，但对此说法未能举证，原审法院对其主张不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，原审法院判决：确认原秦淮区执法局于2017年10月31日强制拆除位于南京市秦淮区××室东北××31.84平方米房屋的行为违法。案件受理费50元，由原秦淮区执法局负担。 双方当事人均不服一审判决，李子琳等五人向本院提起上诉称：一、原审法院认定基本事实不清，证据不足。原审法院认定2017年3月19日原秦淮区执法局向李子琳作出《停工（核查）通知书》错误；原审法院认定原秦淮区执法局于2017年3月12日进行现场调查错误。原审法院采信原秦淮区建设房产和交通局作出《关于商请认定来凤新村26号101室北侧建筑物性质的复函》错误。该复函属于原秦淮区建设房产和交通局越权作出的认定，且程序违法，其认定的案涉建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形的事实也错误。二、案涉建筑物年代久远，系上世纪70年代所建，应为合法建筑。 综上，请求二审法院：一、撤销一审判决，依法改判；二、判令秦淮区综合执法局承担本案的诉讼费用。 秦淮区综合执法局上诉称：一、一审法院认定原秦淮区执法局在拆除前未通知当事人到场及告知采取行政强制措施的理由、依据以及享有的权利、救济途径属于认定事实不清。案涉建筑物位于南京市××××室东北侧，所附着的共有住房上记载的承租人为李浩叙，案涉建筑系李浩叙建设，经查，李浩叙于2006年11月死亡，案涉建筑由李浩叙的儿子李子琳及家属实际居住，同时李子琳的户籍也为南京市××××室，因此，原秦淮区执法局将李子琳作为本案行政相对人，并送达执法文书。但原秦淮区执法局同时在案涉建筑物上张贴限期拆除告知书及强制拆除公告，已经告知了李子琳等五人相关行政强制措施及依法享有的权利、救济途径等。由于李子琳等五人并未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，也未在限定期限内自行拆除案涉建筑物，原秦淮区执法局因此依法启动强制执行程序，原秦淮区执法局实施强制拆除行为程序合法。 二、在拆除案涉建筑物时，原秦淮区执法局与社区人员一同对建筑物内物品进行登记，并拍有照片为证，并且原秦淮区执法局并无将案涉建筑物内物品转移到社区等其他地方，而是放在李子琳等五人正房内，并未离开李子琳等五人房间，因此，李子琳等五人并无物品毁损、灭失，拆除后立即通知了李子琳等五人，已经将不利影响降至最低程度。 三、本次强制拆除行为是原秦淮区执法局依据限期拆除决定书及强制拆除决定书实施，该相关执法文书已送达行政相对人，李子琳等五人没有履行相关执法文书的内容，对此造成的后果是明知的。并且在实施本次强制拆除行为之前，也已通知行政相对人。因此，对本次强制拆除行为造成的所谓的损失的后果应由李子琳等五人自行承担。 综上，原秦淮区执法局对案涉建筑采取强制拆除行为事实清楚、程序合法，符合相关法律规定。请求二审法院：一、撤销一审判决，改判驳回李子琳等五人的诉讼请求；二、判令一、二审诉讼费用由李子琳等五人承担。 二审中李子琳等五人向本院提交如下证据：1.宁规函（2016）133号《关于南京舜天汽车修理厂等26家企业建（构）筑物性质规划认定的复函》附原南京市规划局主要职能网上打印件；2.宁秦城法函字（2016）1291号《关于商请认定大明咱C1-C3地块B区建筑物性质的函》；3.《南京市秦淮区建设房产和交通局主要职责内设机构规定》网上打印件，共同用以证明原南京市规划局是法定规定的认定违法建筑的主体，原秦淮区建设房产和交通局没有认定违法建筑的职权，所以原秦淮区执法局对来凤新村26号101室案涉建筑物超越职权认定违法。秦淮区综合执法局质证称：该三份证据与本案没有关联性，也不属于二审中的新证据。原秦淮区建设房产和交通局的职责是在本案行政行为之后才改变，在本案行政行为发生之时，原秦淮区建设房产和交通局具有职责。 本院经审查认为，上述证据与本案无关，且无正当理由未在一审中提供，不属于新证据，本院不予采信。 本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 一审庭审中，李子琳、俞开芳主张房屋被拆除后，门都没有了，其所列清单上的室内物品全部没有了。对此秦淮区综合执法局未能提供证据上述物品仍然存在。 另查明，张来娣是李子琳、李燕萍、李燕玲三人的母亲，俞开芳是李子琳妻子。2018年3月28日，李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲不服原秦淮区执法局作出的《强制执行决定书》，诉至原审法院，请求确认该《强制执行决定书》违法。原审法院审理后判决驳回李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲的诉讼请求。李子琳不服一审判决，向本院提起上诉。2019年3月14日，本院作出(2019)苏01行终21号终审判决：驳回上诉，维持原判。该判决采信了2017年3月20日，原秦淮区执法局就案涉建筑物向原南京市秦淮区建设房产和交通局发出《关于商请认定来凤新村26号101室东北侧建筑物性质的函》及2017年3月29日原南京市秦淮区建设房产和交通局作出《关于商请认定来凤新村26号101室东北侧建筑物性质的复函》。该判决还查明：2017年3月9日，原秦淮区执法局向李子琳作出《停工（核查）通知书》。2017年3月12日，原秦淮区执法局对案涉建筑物进行现场勘察。 还查明，2019年3月，原秦淮区执法局名称变更为秦淮区综合执法局，本院二审中将上诉人（原审被告）名称变更为秦淮区综合执法局。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《南京市城市治理条例》第六十五条第一款规定：“行政执法实行属地管理，由违法行为发生地的区、县城市管理相关部门管辖。”结合《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）的规定，本案中，案涉建筑处于南京市秦淮区行政区划内，属于原秦淮区执法局的管理、调查处理的范围，原秦淮区执法局有权作出案涉强制执行行为。 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，原秦淮区执法局已依照法定程序作出了《限期拆除决定书》并作出《履行行政决定催告书》，李子琳等五人在法定期限内不申请行政复议，也未提起行政诉讼，又不拆除案涉房屋，原秦淮区执法局遂作出《强制拆除公告》、《强制执行决定书》，后于2017年10月31日对案涉建筑实施强制拆除，符合上述规定。《中华人民共和国行政强制法》第十八条是关于行政机关实施行政强制措施应当遵守的规定，并非行政机关强制执行程序的规定，本案中原秦淮区执法局实施的强制拆除行为属于强制执行行为而非实施行政强制措施，原审判决适用《中华人民共和国行政强制法》第十八条关于实施行政强制措施应当遵守的规定错误，本院予以纠正。原秦淮区执法局在实施强制拆除后，向作为案涉房屋权利人亲属也是权利人之一的俞开芳进行了电话告知，其履行了正当程序，原审法院认定该程序违法不当，本院予以纠正。 李子琳等五人在本案中主张案涉建筑非违法建设等，但本案是强制执行案件，之前原秦淮区执法局所作《限期拆除决定书》已对案涉建筑性质进行认定，且已生效，本案中原秦淮区执法局是根据已生效的《限期拆除决定书》及《强制执行决定书》进行的强制拆除行为，且李子琳等人就《强制执行决定书》提起的行政诉讼，也被法院终审判决驳回诉讼请求，李子琳等五人在本案中又提起该主张，本院不予审查。 行政机关在实施强制拆除违法建筑的过程中因对留置在建筑内的物品未尽到妥善登记保管义务，给行政相对人造成损失的，应当确认其行政行为违法。本案中，原秦淮区执法局于2017年10月31日强制拆除案涉建筑时，现场记录物品清单记载：空调1个、煤气罐2个、灶台1个、立式空调1个、缝纫机1个、椅子2个、燃气热水器和电热水器各1个、床1个、挂烫机1个、台式电风扇2个、折叠桌1个、气泵1个、橱柜2个、行李箱1个、台式取暖器1个、液晶电视1个、方凳1个。但拆除现场照片显示案涉建筑内有柜式空调、挂式空调、橱柜、灶台、洗菜盆、装饰柜、储物箱、椅子、板凳、窗帘、装修材料等家具、电器、生活用品。原秦淮区执法局仅对案涉建筑内部分物品予以登记，未能登记完整，并且在案证据不能证明原秦淮区执法局采取保管措施对屋内物品进行了妥善保管，给李子琳等人的财产造成损失，应当确认原秦淮区执法局在实施强制拆除案涉建筑行为违法。 综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，应予维持。李子琳等五人与秦淮区综合执法局的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李子琳等五人、南京市秦淮区综合行政执法局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 黄 飞 审判员 李丹丹 审判员 周 磊 二〇一九年十二月二十五日 书记员 陈晓君