安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖01行初364号原告占彩霞，女，汉族，1955年2月6日出生，住安徽省合肥市蜀山区，原告张五姐，女，汉族，1962年6月20日出生，住安徽省合肥市蜀山区。委托代理人高飞，安徽国恒律师事务所律师。委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。被告安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。委托代理人孙命，安徽省司法厅工作人员。委托代理人胡骏，安徽省司法厅工作人员。原告占彩霞、张五姐不服被告安徽省人民政府行政复议答复一案，于2019年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月19日立案受理后，于2019年11月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭审理了本案。两原告共同委托代理人高飞、苏黎明，被告安徽省人民政府委托代理人孙命、胡骏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月4日，被告安徽省人民政府作出皖行复〔2019〕244号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称244号《决定书》）。原告诉称，原告系合肥市蜀山区稻香村街道居民，2019年8月以来，合肥市蜀山区稻香村街道办事处工作人员告知原告房屋涉及征收项目，需要予以征收。2019年8月27日，原告委托代理人向安徽省自然资源厅申请政府信息公开方得知，2006年12月4日，被告作出了《关于合肥市2006年第四十批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2006〕409号，以下简称409号《批复》)。2019年9月23日，原告向被告申请行政复议，请求依法确认409号《批复》失效，并予以撤销。2019年11月4日，被告作出244号《决定书》，以原告的行政复议申请超过法定申请期限，不符合行政复议受理条件为由，驳回原告的行政复议申请，原告代理人于2019年11月7日收到该复议决定书。原告认为被告作出的行政复议决定认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销，具体理由如下:一、原告从未看到合肥市人民政府2007年2月25日发布的《征收土地方案及征地补偿安置方案公告》(合国土征案〔2007〕34号，以下简称34号《公告》)，244《决定书》认定事实不清。原告自2006年以来从未看到34号《公告》，也没有在稻香村街道朝阳区社区居委会公示栏看到任何张贴的公示，更未向原告进行送达，原告未进行过任何签字确认。第三人亦没有提供照片、视频资料等证据证明其进行了公告，因此244号《决定书》确定被告发布了34号《公告》，将409号《批复》告知被征地集体经济组织和被征地农民，与事实不符，以原告的行政复议申请已超期为由驳回原告行政复议申请，缺乏事实、法律依据，显然难以成立。二、原告未超过行政复议法定申请期限，符合行政复议受理条件，被告适用法律错误，驳回原告行政复议申请明显不当。原告提起行政复议申请的对象409号《批复》，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”。该解释第六十四条规定:“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”本案中，原告自2019年8月27日委托代理人向安徽省自然资源厅申请政府信息公开后，才知晓被告作出409号《批复》，在此之前，从未有工作人员告知原告涉案土地被征收，原告仅知晓所有的农用地在若干年前进行过征收，并且直接原告也从未领取过涉案土地的补偿费用，根本不具备知道或应当知道涉案征地批复的情形，因此原告自收到信息公开之日起方为知晓涉案征地批复内容之日，在一年内申请行政复议未超过法定的复议期限。另本案原告行政复议申请中，请求之一系确认409号《批复》失效，因为失效行为自始无效，不因事后的追认、转换等补救或时间经过而变为有效，因此，对失效行为的审查不应当受《行政复议法》中复议期限的限制。三、本次征地批复存在失效问题，征地批复失效后，如再行征地需要重新作出征地批复。被申请人于2006年12月4日作出409号《批复》后，按照建设用地项目呈报说明书载明的拟开发用途为蜀山区道路建设拆迁安置点“景湖花园”项目、肥西路改造项目，但是案涉批复作出起至申请人提起行政复议之日已达13年，该项目案涉土地一直未实施任何具体征地或者用地行为，大片土地为闲置状态，现场一片狼藉，更有包括申请人在内的部分房屋、人员没有实施安置补偿，根据2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发[2004]28号)》第19条规定：“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或者用地行为的，批准文件自动失效…”，国土资源部发布的《关于健全建设用地增存挂钩”机制的通知》中规定，农用地转用或者土地征收经依法批准后，两年内未用地或者未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效;对于企业原因造成的闲置土地，要依法依规收缴土地闲置费或者收回。因此根据上述规定，该批复已失效。同时该批复建设用地项目呈报说明书中拟开发项目《蜀山区道路建设拆迁安置点“景湖花园”项目》及《肥西路改造项目》，据申请人了解，两项目已在别处开发建设完成，建设用地的开发用途和项目已发生实质性变更，无法达到征收目的，如案涉土地仍需使用，被申请人应重新作出征地批复。四、该批次征地报批前未履行告知、确认、听证工作。申请人收到的信息公开材料中，有合肥市蜀山区稻香村街道办事处朝阳社区居民委员会提供的《关于征地告知有关情况的说明》，其向合肥市国土资源局说明征地补偿标准即安置途径告知书进行了张贴、征求了五里洼村民组村民意见，被征地集体经济组织、农民未提出异议系伪造，与事实不符。申请人从未看到合肥市蜀山区稻香村街道办事处朝阳社区居民委员会张贴的关于征地补偿等情况的公示，也没有收到过其征询意见的告知，更没有进行签字确认过，该《说明》为朝阳社区委单方陈述，不具有客观性和证明力，同时根据《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条、第十条、第十一条之规定，征地工作程序中包括告知征地情况，确认征地调查结果，组织征地听证等，然而申请人对上述征地的用途、位置、补偿标准、安置途径完全不知情，该批次拟征土地现状的调查结果也未经申请人及其他被征地村民确认，更未告知过申请人及其他被征地村民享有听证的权利。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条之规定，被征地村民知情、确认的有关材料应当作为征地报批的必备材料，以维护被征地农民的合法权益。因此，该批次征地批复行为在程序上均存在严重问题，严重侵害了申请人的知情权、参与权、申诉权和监督权。五、该《批复》征收土地行为及征地补偿、安置方案未依法进行公告。根据《征收土地公告办法》相关规定，负责征地的县级人民政府应当对征收土地方案及征地补偿、安置方案在被征收土地所在地的村、组内以书面形式进行公告，才是对被征地村民产生法律效力的最后一个行政行为，然而，当地村民包括申请人从未见到合肥市蜀山区人民政府对上述征地方案及征地补偿、安置方案进行过任何公告，严重侵犯了申请人的知情权、参与权。综上所述，244号《决定书》认定事实不清、适用法律错误，依法应予以撤销。为维护原告的合法权益，现依据《行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十条之规定，诉至贵院，请求：一、依法撤销244号《决定书》，并责令被告予以受理；二、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提供的证据及证明目的：1.原告的身份证、户口本复印件，证明原告的基本身份事项。2.《安徽省自然资源厅关于占彩霞张明海政府信息公开告知书（皖自然资[2019]248号）》复印件，证明原告经申请信息公开方知晓案涉土地批复。3.房产证、建设工程规划许可证、营业执照，证明原告依法享有涉案土地使用权、房屋及附属物产权等事实。4.案涉征地批复征收范围现场照片、申请人房屋照片，证明案涉征地批复自2006年作出后，截至目前案涉土地一直未按照批复规划用途使用，没有使用批复土地，没有对被征收人予以补偿安置，土地资源严重浪费，且构成了案涉批复失效的实质条件。5.《关于合肥市2006年第四十批次城市建设用地的批复》（皖政地[2006]409号）复印件，证明被告作出的被复议行政行为。6.《驳回行政复议申请决定书》（皖行复[2019]244号），证明被告作出了被诉行政行为。被告安徽省人民政府辩称：一、244号《决定书》程序合法。原告对被告《关于合肥市2006年第四十批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2006〕409号，以下简称409号《批复》）不服，于2019年9月23日向被告申请行政复议。被告收到行政复议申请并予以受理在规定期限内通知省自然资源厅提出书面答复。2019年11月4日，被告作出244号《决定书》，以行政复议申请超过法定期限为由予以驳回，并于当日邮寄送达原告。综上，被告在行政复议申请的接收与受理、通知书面答复、在法定期限内作出行政复议决定、有关法律文书送达等方面，符合法律规定，行政复议程序合法。二、被告作出的244号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。经行政复议审理查明：2006年12月4日，被告作出409号《批复》，批准合肥市政府在该市蜀山区西园街道、稻香村街道范围内，征收农民集体建设用地19.5698公顷，用于城市建设。原告的房屋位于409号《批复》批准的用地范围内。为了实施409号《批复》，合肥市政府有关部门于2007年2月25日发布了《征收土地方案及征地补偿安置方案公告》（合国土征案〔2007〕34号，以下简称34号《公告》）。34号《公告》载明了409号《批复》的名称、文号、制作机关与日期，征地的位置、面积、用途，征地补偿及安置途径、征地补偿登记事项等，该《公告》没有确定公告期限。2007年3月5日，合肥市蜀山区稻香村街道朝阳社区居委会工作人员将34号《公告》张贴于该社区居委会公告栏。被告认为，根据《征收土地公告办法》（原国土资源部令第10号），征收土地公告是市、县政府将征地批复告知被征地集体经济组织和被征地农民的法定方式。原国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）规定，为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟定征地补偿安置方案；征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。本案中，被告作出409号《批复》后，合肥市政府有关部门依据上述规定，采取征地“两公告合一”的形式，发布了34号《公告》，将409号《批复》告知被征地集体经济组织和被征地农民。稻香村街道朝阳社区居委会工作人员于2007年3月5日将34号《公告》在稻香村街道朝阳社区居委会公示栏予以张贴。根据原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）的规定，行政机关能够提供证据证明发布了征收土地公告或发布了征收土地补偿安置公告、且在公告中载明了征收土地决定主要内容的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。结合本案事实，可以认定原告自公告张贴之日起满10个工作日，即2007年3月17日起，就应当知道409号《批复》。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项规定，行政复议申请应当在法定申请期限内提出。本案中，原告于2019年9月23日向本机关申请行政复议，超过了法定行政复议申请期限，该行政复议申请不符合行政复议受理条件。为此，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出244号《决定书》，驳回该行政复议申请，在事实认定和法律适用方面，符合法律规定。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告安徽省人民政府向本院提供的证据及证明目的：第一组证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证，2.行政复议答复通知书，3.244号《决定书》，该三份证据证明行政复议程序合法。第二组证据：4.关于合肥市2006年第四十批次城市建设用地的批复，5.建设用地项目呈报材料"一书四方案"，6.合肥市国土资源局征地补偿标准及安置途径告知书，7.关于征地告知有关情况的说明，8.征收土地方案及征地补偿，9.关于征地公告有关情况的说明，10.2张张贴照片及3份情况说明，该组证据证明原告的行政复议申请超过行政复议期限，行政复议申请不符合受理条件，以及244号《决定书》认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。经庭审举证质证，原告对被告提供证据的质证意见：对第一组证据无异议。对证据4、证据5的合法性有异议，无法达到其证明目的。对证据6、证据7的真实性有异议。对证据8、证据9和证据10的真实性有异议，不能达到证明目的。被告对原告提供证据的质证意见：对证据1无异议。对证据2的证明目的有异议，只能证明原告申请了信息公开。对证据3的真实性无异议，证明目的有异议。对证据4的真实性无异议，证明目的有异议，本案争议焦点是是否超过复议期限，它不能证明其在复议期限内。对证据5和证据6的真实性无异议。本院对上述证据认证如下：244号《决定书》系本案被诉行政行为，对其真实性和关联性予以确认，对其合法性在证据认定中不予审查。对原、被告提供的其他证据均予以确认。经审理查明，2006年12月4日，被告作出409号《批复》，批准合肥市政府在该市蜀山区西园街道、稻香村街道范围内，征收农民集体建设用地19.5698公顷，用于城市建设。原告的房屋位于409号《批复》批准的用地范围内。为了实施409号《批复》，合肥市政府有关部门于2007年2月25日发布了《征收土地方案及征地补偿安置方案公告》（合国土征案〔2007〕34号，以下简称34号《公告》）。34号《公告》载明了409号《批复》的名称、文号、制作机关与日期，征地的位置、面积、用途，征地补偿及安置途径、征地补偿登记事项等，该《公告》没有确定公告期限。2007年3月5日，合肥市蜀山区稻香村街道朝阳社区居委会工作人员将34号《公告》张贴于该社区居委会公告栏。原告对409号《批复》不服，于2019年9月23日向被告申请行政复议。2019年11月4日，被告作出244号《决定书》，以行政复议申请超过法定期限为由予以驳回，并于当日邮寄送达原告。原告不服，于2019年11月19日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销244号《决定书》，并责令被告予以受理，本案诉讼费用由被告承担。本院认为，本案的争议焦点为244号《决定书》是否合法，即本案原告申请行政复议是否超过法定的复议期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”即申请复议的最长期限为一年，从申请人知道或者应当知道行政行为内容之日起计算。从本案证据来看，原告至迟在2007年3月就已经知晓409号《批复》，但迟至2019年才提起行政复议，已经超过法定的复议期限。因此244号《决定书》以原告超过复议期限为由予以驳回正确。另，被告在行政复议受理、调查和作出决定以及送达等方面均符合法定程序。综上，被告安徽省人民政府的复议行为认定事实清楚，程序合法，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告占彩霞、张五姐的诉讼请求。案件诉讼费用人民币50元由原告占彩霞、张五姐承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  李琦审判员  潘攀审判员  张俊二〇一九年十二月三十一日书记员  丁丰附本裁判文书适用的法律规范：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。