北京市第三中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）京03行赔终282号上诉人（一审原告）北京阳光河谷农业发展有限公司，住所地北京市平谷区马坊镇果各庄村东200米。法定代表人陈兴明，执行董事。委托代理人李延武，北京天驰君泰律师事务所律师。委托代理人曹海宁，北京天驰君泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府防汛抗旱指挥部，住所地北京市平谷区平谷大街57号。法定代表人汪明浩，总指挥。委托代理人王新生，男，北京市平谷区人民政府防汛抗旱指挥部工作人员。委托代理人付学军，北京市时雨律师事务所律师。上诉人北京阳光河谷农业发展有限公司（以下简称阳光河谷公司）因诉被上诉人北京市平谷区人民政府防汛抗旱指挥部（以下简称平谷区防汛抗旱指挥部）行政赔偿一案，不服北京市平谷区人民法院（2018）京0117行赔初12号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人阳光河谷公司法定代表人陈兴明及委托代理人李延武、曹海宁，被上诉人平谷区防汛抗旱指挥部的委托代理人王新生、付学军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。阳光河谷公司向一审法院提起行政赔偿诉讼，请求判令平谷区防汛抗旱指挥部赔偿其损失49926255元。一审法院经审理查明，涉案地块位于北京市平谷区马坊镇果各庄村东，面积约81亩，阳光河谷公司在此地块上栽种有树木。2017年5月8日，北京市平谷区人民政府果品办公室对阳光河谷公司在涉案地块所栽种树木制作河道治理地上物统计表，载明阳光河谷公司在河道内种植的树木为核桃树158棵、苹果树111棵、李子树1棵、枣树9棵、梨树133棵、桃树62棵、杏树69棵、樱桃树111棵、山楂树61棵、桃树苗8993棵，以上共计9708棵。2017年5月10日北京市平谷区园林绿化局制作苗木登统情况表，载明地类为基本农田，银杏3571棵、大叶黄杨11700棵、小叶黄杨25000棵、紫叶小檗145棵、桧柏208棵、白皮松535棵，以上共计41159棵。2017年5月9日、5月12日，原北京市国土资源局平谷分局分别向阳光河谷公司发出责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书，认定阳光河谷公司在果各庄村东侧基本农田上种树，责令改正违法行为。2017年5月12日，平谷区防汛抗旱指挥部向北京市平谷区马坊镇人民政府（以下简称马坊镇政府）出具《强制清除授权委托书》，委托事项为：对阳光河谷公司在泃河河道管理范围内栽植的林木实施强制清除。2017年5月21日至5月底，阳光河谷公司在涉案地块上所栽种的5万余棵树木被清除。阳光河谷公司因不服平谷区防汛抗旱指挥部强制清除行为，向一审法院提起行政诉讼的同时一并提起了本案之诉，要求平谷区防汛抗旱指挥部赔偿各项经济损失人民币49926255元。经一审法院现场勘查，平谷区防汛抗旱指挥部已将所清除树木移栽至平谷区密三路东侧，主要树种为银杏树，数量为2924棵。2019年8月23日，一审法院作出（2018）京0117行初217号行政判决书，确认平谷区防汛抗旱指挥部于2017年5月对阳光河谷公司所栽种树木进行强制清除的行为违法。一审法院经审理认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，取得国家赔偿的前提条件是，公民、法人或其他组织的合法权益，在国家机关和国家机关工作人员行使职权过程中受到了侵犯。本案中，阳光河谷公司在涉案地块栽种树木的行为虽系违法行为，但阳光河谷公司所栽种的树木属于其合法财产，平谷区防汛抗旱指挥部在对涉案树木进行移栽的过程中应尽审慎之责，并履行妥善管护义务，现平谷区防汛抗旱指挥部主张清除树木数量为5万余棵，但移栽现场仅有2924棵银杏树，平谷区防汛抗旱指挥部对给阳光河谷公司造成的树木损失应承担赔偿责任。需要指出的是，平谷区防汛抗旱指挥部的强制清除行为虽存在程序违法情节，但阳光河谷公司在国土部门告知其违法事实后仍未予以改正，其对损失的发生亦应承担部分责任。故平谷区防汛抗旱指挥部赔偿数额一审法院将结合当事人主张、所清除树木树种、数量、价值及树木栽种常识、双方过错程度等因素综合予以酌定。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，阳光河谷公司主张被清除树木的数量为506710棵，但其提供的树木采购单据、入库单及账目等证据仅能证明阳光河谷公司采购树木入库的事实，不能证明平谷区防汛抗旱指挥部实施清除行为时涉案地块上实际栽种树木的具体树种、数量。另，阳光河谷公司主张的停业人工、土地平整成本、果树销售损失及园区道路建设成本不属于直接损失的范畴，一审法院不予支持。阳光河谷公司要求赔偿其边网、围墙、铁门损失，赔偿数额一审法院结合在案证据予以酌定。综上，一审法院依照《国家赔偿法》第二条、第三十六条第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决平谷区防汛抗旱指挥部于判决生效之日起30日内赔偿阳光河谷公司经济损失共计人民币128万元；驳回阳光河谷公司的其他赔偿请求。阳光河谷公司不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。具体理由主要为：一、一审法院证据认定及采信存在违法行为，对于其向有关机关征求意见既未释明，亦未在判决书中记载，对于结果也未进行告知及进行质证。一审法院对上诉人与被上诉人一审提交证据确认方法存在差别。一审法院在审理期间向有关部门调取了关于土地性质的相关文件，但在判决书中完全忽略未进行任何表述。一审法院有意通过回避证据进而回避土地性质的论述。一审法院违法采信树木清点结果，导致赔偿数额没有事实基础。一审法院严重超过法律规定的审理期限，对于其向有关机关征求意见既未释明，亦未在判决中注明，更未向当事人进行结果告知及进行质证。二、本案核心问题土地性质问题是一审双方争议最多的焦点问题，直接关系上诉人种植行为是否违法，被上诉人是否具有相应处罚权限及处罚依据，但一审法院对于土地性质及被上诉人、原北京市国土资源局平谷分局提供的证据之间及上诉人提供证据之间关于执法依据的矛盾完全回避。现有证据足以说明涉案81亩土地性质为一般农田，被上诉人所述争议土地为基本农田与客观事实不符。涉案81亩土地不可能既是农田又是河道用地。河道用地及基本农田审批、变更均有严格手续，被上诉人并未提交任何关于争议土地被征用变更为河道用地的土地变更手续，一审法院亦未进行任何审查。退一步讲，即使被上诉人所提交的泃河规划附图是真实的，该图纸也仅是规划图而非施工图，不能反映河道现状。三、被上诉人明确执法是依据《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）对河道内障碍进行清除，其自认无权在农田范围内进行执法，一审法院回避被上诉人拔除树木行政行为与打击四抢专项治理及原北京市国土资源局平谷分局发出的责令停止违法行为通知书及责令改正违法通知书之间存在的矛盾。四、一审法院认定被上诉人委托马坊镇政府进行的清除树木的行政执法行为没有事实基础，不论从执法现场到具体行政行为实施过程从未出现过马坊镇政府，被上诉人提供的《强制授权委托书》是虚假的。五、土地主管部门已经明确基本农田种树属于可能受到行政处罚的行为，一审法院错误将拔除树木的行政行为认定为行政强制行为的目的是为被上诉人减轻赔偿责任。六、上诉人领取农业补贴、种植果树、进行上下水管线及水泥路的铺设说明政府是对争议土地的种植情况知晓的，上诉人的承包经营权利应当受到法律保护。七、一审法院关于赔偿数额的认定、过错责任分担认定没有任何事实及法律基础，未表明其酌定损失的依据、种类及方法。平谷区防汛抗旱指挥部同意一审判决，请求二审法院予以维持。阳光河谷公司在证据交换日向一审法院提交了下列证据，并在庭审中出示：1．农村集体土地对外承包合同书；2．土地对外流转承包合同书及果各庄村土地流转；证据1、2证明阳光河谷公司所签订的关于331．5亩土地承包的合同是经过北京市平谷区马坊镇果各庄村民委员会（以下简称果各庄村委会）同意的并且已经镇党委、镇政府批准，承包合同合法有效，阳光河谷公司的承包经营权益依法应受到保护；3．北京市平谷区人民政府在果各庄村设立的永久基本农田保护标识照片；4．果各庄村委会发布的永久基本农田保护公告照片；证据3、4证明阳光河谷公司被强行拔除树木的81亩土地并非基本农田，阳光河谷公司种植苗木及果树的行为合法，平谷区防汛抗旱指挥部强行拔除阳光河谷公司所属的苗木及果树的行政行为没有事实及法律依据；5．2012-2017年阳光河谷公司所获得农业补贴，证明2012年至2017年6年期间农业部门对阳光河谷公司种植的不同种类农作物发放农业补贴的情况，说明农业部门对于整个园区及阳光河谷公司的种植情况均是非常了解的，同时证明阳光河谷公司的种植行为合法；6．公证书及平谷区新闻视频；7．承包土地原貌及强行拔除树木、封锁园区的视频；证据6、7证明平谷区防汛抗旱指挥部在未下达任何通知的情况下，将阳光河谷公司在约81亩非基本农田上栽植的银杏、大叶黄杨、白皮松、桃树、苹果树、枣树等51万余棵树木直接拔除的行为，不但程序严重违法，并且没有任何事实及法律依据。阳光河谷公司园区被损毁严重，种植树木中，大量银杏等树木已可以销售，果树已经开始结果，大量成年树木被毁，平谷区防汛抗旱指挥部的违法行为给阳光河谷公司造成巨大损失。因平谷区防汛抗旱指挥部违法查封封锁了整个承包土地，阳光河谷公司不能进出承包土地导致农作物无法进行正常耕种及日常管理，给阳光河谷公司造成损失高达近5000万元，大量工人失业增加了社会不安因素；8．（2017）京长安内经证字第31030号《公证书》及视频，证明平谷区防汛抗旱指挥部将树木拔除后的土地存在密集深坑，需要进行大量填埋和土地平整工作，园区内的道路、护网、大门等均遭到拆除或破坏给阳光河谷公司造成了巨大损失；通过树坑及树根可以说明平谷区防汛抗旱指挥部拔除的树木并非移栽抢栽树木而是成年树木；阳光河谷公司强行拔除树木的81亩土地并非基本农田；与阳光河谷公司农场在同—位置的另一苗林企业未被拆除或树木拔除，说明平谷区防汛抗旱指挥部的所谓执法行为存在不公及差别待遇，更说明平谷区防汛抗旱指挥部拔除树木的行为缺乏相应事实及法律依据，存在通过恶意拔除阳光河谷公司树木而达到截留款项的目的；9．阳光河谷公司直接投入损失的相关凭证，证明因平谷区防汛抗旱指挥部的违法行为给阳光河谷公司造成各项直接损失高达49926255元。平谷区防汛抗旱指挥部在法定期限内向一审法院提交了下列证据，并在庭审中出示：l．平谷区防汛抗旱指挥部成员名单，证明平谷区防汛抗旱指挥部依法成立，各成员单位都有权按照平谷区防汛抗旱指挥部要求对河道内的行洪障碍物依法予以清除；2．北京市平谷区防洪排涝规划会议纪要（第141期），证明阳光河谷公司栽植的林木在河道范围内，违反《防洪法》第22条第3款规定，禁止在河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物；3．北京市平谷区水务局《关于平谷区第三、四阶段中小河道治理工程的相关情况报告》（京平水文：[2017]11号）；4．《北京市水利工程建设实施方案》（京政发[2012]44号）、《北京市水务局关于平谷区泃河（洳河汇入口—市界）河道治理工程实施方案规划同意书》（京水务计[2014]179号）、《北京市规划委员会关于平谷区泃河（海子水库～市界）治理工程规划方案的批复》（市规函[2015]1377号）、《北京市规划委员会平谷分局关于平谷区泃河（洳河汇入口～市界）治理工程的函复》（平规函复字[2015]011号）、《北京市平谷区发展和改革委员会关于平谷区泃河（洳河汇入口～市界）治理工程项目建议书的批复》（京平发改发[2015]50号）、《北京市平谷区发展和改革委员会关于平谷区泃河（洳河汇入口～市界）治理工程（生态治河部分）实施方案的批复》（京平发改发[2015]102号）、《平谷区泃河（洳河汇入口～市界）治理工程（生态治河部分）实施方案》；证据3、4证明阳光河谷公司的林木栽植在河道管理范围内，影响行洪安全；5．责令停止违法行为通知书（京国土（平）分局责停字[2017]第436号）、责令改正违法行为通知书（京国土（平）分局责字[2017]第406号），证明阳光河谷公司栽植林木的土地在清除前属于基本农田，按照《基本农田保护条例》第17条第二款的规定，属于被法律法规所禁止的行为；6．河道治理地上物统计表、苗木登统情况表，证明平谷区防汛抗旱指挥部委托马坊镇政府依法清除阳光河谷公司在涉案地块内林木的数量；7．土地规划（局部）、用地坐标成果表、马坊镇土地总体利用总体规划（2006-2020年）局部、马坊镇果各庄土地利用现状图局部（2016年）、泃河（洳河汇入处～市界）规划平面图、定线图；8．北京市国土资源一张图；证据7、8证明阳光河谷公司的林木栽植在河道管理范围内，影响行洪安全；9．《强制清除授权委托书》、清除阳光河谷公司非法树木照片；10．阳光河谷树木现状照片；证据9、10证明平谷区防汛抗旱指挥部授权马坊镇政府对阳光河谷公司在河道范围内栽植的林木予以清除。以上证据综合证明：阳光河谷公司擅自在泃河河道范围内栽植林木，违反了《防洪法》第四十二条第一款之规定，属于违法设置阻碍行洪障碍物的行为。平谷区防汛抗旱指挥部及其成员单位要求阳光河谷公司限期整改，但阳光河谷公司拒不清除，其行为严重危及河道行洪安全和社会公共利益。基于阳光河谷公司的违法行为，平谷区防汛抗旱指挥部依据《防洪法》第四十二条第一款之规定，履行法定职责，予以清除，并无不当。阳光河谷公司基于违法行为要求国家赔偿，缺乏事实和法律依据。《防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》《北京市河湖保护管理条例》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》系平谷区防汛抗旱指挥部提供的执法依据。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：阳光河谷公司提供的证据1、2能够证明阳光河谷公司与果各庄村民、果各庄村委会签订承包合同的事实，对此予以采纳，但不能以此证明阳光河谷公司在涉案地块栽种树木的行为合法；证据3、4真实，但尚不足以证明涉案地块的土地规划性质，对此证明目的不予采纳；证据5与本案不具有关联性，不予采纳；证据6-8能够证明涉案地块的状况，不能证明被清除树木的树种、数量、涉案地块的土地规划性质及阳光河谷公司损失情况，对此证明目的不予采纳；证据9系阳光河谷公司投入的相关凭证，不能证明阳光河谷公司实际损失情况，不予采纳。平谷区防汛抗旱指挥部提供的证据仅能证明其委托马坊镇政府对涉案81亩土地上阳光河谷公司所栽种树木进行清除的事实及过程，不能证明其实施清除行为之前履行了告知、催告、作出强制执行决定等程序，不能证明清除行为的合法性，对此证明目的不予采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明，阳光河谷公司因不服一审法院作出的（2018）京0117行初217号行政判决书，向本院提起上诉，本院于2019年10月22日作出（2019）京03行终1026号行政判决书，驳回上诉，维持一审判决。本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。《国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（四）项、第（八）项规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状；应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。故行政赔偿的前提是赔偿请求人的合法权益受到国家机关及其工作人员执行职务行为的侵害；赔偿请求人应对其主张承担举证责任；对财产权造成侵害的行政赔偿范围一般限于直接损失。本案中，阳光河谷公司在涉案地块栽种的树木系其合法财产，应予保护，平谷区防汛抗旱指挥部在清除过程中应履行相应的法定程序。现有证据不能证明平谷区防汛抗旱指挥部在实施清除行为前履行了催告、作出强制执行决定、通知阳光河谷公司到场、制作清除笔录、办理交接手续等程序，故平谷区防汛抗旱指挥部应当对阳光河谷公司的树木损失承担赔偿责任。阳光河谷公司在国土部门告知其有违法种树的事实后仍拒不改正，对其损失的发生亦应承担相应责任。阳光河谷公司提供的现有证据并不足以证明其所主张的损失情况，一审法院结合双方提交的证据，综合双方主张的清除树木种类、数量、价值，参照树木栽种常识及双方的过错程度等，酌定相应赔偿数额并无不当。关于阳光河谷公司要求赔偿停业人工、土地平整成本、果树销售损失、园区道路建设成本以及边网、围墙、铁门损失的意见，本院同意一审法院的认定。综上，一审法院依照《国家赔偿法》第二条、第三十六条第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定作出一审判决并无不当，本院应予维持。阳光河谷公司的上诉请求不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 张 慧审 判 员 胡兰芳二〇一九年十二月二十七日法官助理 武 宁法官助理 孙畅阳书 记 员 孙 利书 记 员 辛 遥