广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行初83号原告翁源县新江镇太坪村民委员会连坑村民小组。诉讼代表人丘必红，小组长。委托代理人陈文华，广东红棉律师事务所律师。被告翁源县人民政府。住所地广东省翁源县龙仙镇建国路18号。法定代表人谭晓健，县长。出庭负责人陈卫红，副县长。委托代理人王国良，翁源县人民政府山林权属争议调处办公室副主任。委托代理人刘杞标，翁源县人民政府山林权属争议调处办公室工作人员。被告韶关市人民政府。住所地广东省韶关市浈江区风度北路75号。法定代表人殷焕明，市长。委托代理人官永香，韶关市司法局行政复议应诉科副科长。委托代理人李嘉，韶关市司法局行政复议应诉科科员。第三人翁源县新江镇太坪村民委员会。法定代表人袁炯，负责人。原告翁源县新江镇太坪村民委员会连坑村民小组（以下简称连坑村小组）诉被告翁源县人民政府（以下简称翁源县政府）、韶关市人民政府（以下简称韶关市政府），第三人翁源县新江镇太坪村民委员会（以下简称太坪村委会）林业行政裁决、林业行政复议一案，于2019年6月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月12日立案后，于2019年6月17日向被告翁源县政府、韶关市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告连坑村小组诉讼代表人丘必红及其委托代理人陈文华，被告翁源县政府出庭负责人陈卫红及其委托代理人王国良、刘杞标，被告韶关市政府委托代理人官永香，第三人太坪村委会法定代表人袁炯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告连坑村小组诉称：一、太坪村委会持有的翁林证字N0.000251号山林证，依法不能作为认定本案事实的依据。因为1981年正处于我国改革开放的初期，生产大队对生产队依然拥有强大的控制力与影响力，生产大队在没有知会生产队的情形下，单方面非法向县政府申请林地确权，并登记在生产大队自己的名下。太坪村委会的翁林证字N0.000251号的山林证记载的林地范围横跨太坪村委会胡屋村民小组、陈屋村民小组、前进村民小组、毛张村民小组和连坑村民小组等5个村民小组的林地。其中，胡屋村民小组、陈屋村民小组及毛张村民小组就各自相应面积的林地在2000年至2010年期间分别向翁源县林业局申请确权，并获得相应的林权证。由此证明翁源县政府以自身行为否认了涉案的N0.000251号的山林证的合法性与真实性。物权法明确规定一物一权的原则，即在同一物权客体上不能存在相互排斥的两个以上同一类型的物权。即同一块林地，不能同时存在两个以上的林地所有权。因此，太坪村委会与5个村民小组不可能同时拥有相同的林地所有权。而胡屋、陈屋及毛张等村民小组于2000年以后分别获得翁源县林业局颁发的林权证，足以证明太坪村委会1981年的山林证属于无效证件。二、太坪村委会依法不能成为农村集体土地所有权的主体。(一)土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”物权法第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”明确了农村集体土地所有权的主体是村农民集体，而村农民集体与村民委员会属于两个不同的法律实体，证明村民委会不是村农民集体，不是村民农民集体所有土地的所有权主体。(二)翁源县政府翁府[2018]214号处理决定适用《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条属于适用法律不当。如果太坪村委会的1981年山林证能够作为确认林地所有权的依据，胡屋、陈屋以及毛张等村民小组在2000年之后就同一林地获得的林权证便无法解释。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条适用的前提条件是，林地所有权的争议双方均属于村农民集体。这是主体资格的问题，在村民委员会没有资格拥有农村集体土地所有权的情形下，其所提交的权属证明都是违法无效的。三、韶关市政府韶府行复[2019]20号行政复议决定书也存在与翁源县政府翁府[2018]214号处理决定一样的错误。诉讼请求：一、撤销翁源县政府翁府[2018]214号关于林木林地权属争议处理决定；二、撤销韶关市政府韶府行复[2019]20号行政复议决定书；三、责令翁源县政府依法重新作出处理决定；四、本案的全部诉讼费用由翁源县政府、韶关市政府承担。原告连坑村小组向本院提供了以下证据：一、（2017）粤02行初10号行政判决书；二、（2017）粤行终1519号行政判决书，证明翁源县政府、韶关市政府认定事实不清。三、No.000260号山林证，证明涉案林地属连坑村小组所有。四、证人袁某的证言；五、证人陈某的证言，证明涉案林地属连坑村小组所有。六、韶府行复[2019]20号行政复议中止通知书，证明韶关市政府在还未恢复对本案的行政复议审查的情形下便直接作出行政复议决定书，程序违法。被告翁源县政府辩称：连坑村小组确认其持有的翁林证字NO.000260《山林证》记载的山林四至没有包括争议范围，与争议山无关联。太坪村委会持有的翁林证字NO.000251《山林证》记载的“秃头坑、狗中坑、符竹窝”山林权项，四至为东至黄泥栋路，南至以胡屋山，西至以竹高岭，北至以田，四至分明，与实地相符，包括了争议范围。连坑村小组和太坪村委会均认可争议范围的人工杉树林是太坪村委会种植管护的。因此，依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，太坪村委会持有的《山林证》，是争议山合法有效的权属凭证。连坑村小组持有的《山林证》与争议山无关联，其他2份证据亦不足以支持其权属主张。据此，翁源县政府作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。请求法院依法驳回连坑村小组的诉讼请求。被告翁源县政府向本院提供了以下证据、依据：一、连坑村小组提交的确权申请书，证明连坑村小组要求对争议山确权的事实。二、连坑村小组提供的翁林证字No.000260《山林证》，证明该证与争议山无关联。三、太坪村委会提交的翁林证字No.000251《山林证》，证明该证记载的“秃头坑、狗中坑、符竹窝”权项包括了争议山范围。四、太坪村委会提交的杉山管理承包合同4份，证明太坪村委会对争议山进行经营管理的事实。五、调查、调解笔录共一份、举证通知书二份，证明已查明相关事实，处理程序合法，连坑村小组无争议山的山林证，其提交的翁林证字No.000260《山林证》不在争议山范围。六、现场勘查图三份，证明翁林证字No.000251《山林证》记载权项包括了争议山范围。被告韶关市政府辩称：连坑村小组提供的翁林证字No.000260《山林证》，经确认其记载的山林四至不包括争议范围，太坪村委会持有的1981年翁林证字No.000251《山林证》“秃头坑、狗中坑、符竹窝”山林权项包括了争议范围。因此，翁源县政府作出的将争议山“竹高岭、兰生坑、荒田塅”面积约195亩的林地权属归太坪村委会所有的决定并无不当，应予支持。所以，韶关市政府维持了翁源县政府的行政行为。被告韶关市政府向本院提供了以下证据、依据：一、《复议案件受理通知书》，证明韶关市政府的行政行为程序合法。二、《复议文书送达回证》，证明韶关市政府的行政行为程序合法。三、《中华人民共和国行政复议法》，证明韶关市政府的复议决定依据的法律。第三人太坪村委会答辩称:连坑村小组提供的翁林证字No.000260《山林证》，登记的四至不包括争议范围;太坪村委会持有的翁林证字N0.000251《山林证》的权项包括了争议范围。因此，翁源县政府作出的将争议山“竹高岭、兰生坑、荒田塅”面积约195亩的林地确权归太坪村委会所有并无不当。第三人太坪村委会向本院提供了以下证据：翁林证字No.000251《山林证》，证明太坪村委会拥有争议林地所有权及使用权。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：一、连坑村小组的质证意见：（一）对翁源县政府的证据：1、对证据一的真实性、合法性、关联性无异议。2、对证据二的真实性无异议，对合法性、关联性及证明内容有异议。3、对证据三的关联性无异议，对真实性、合法性及证明内容有异议。4、对证据四的真实性、合法性、关联性及证明事实有异议。5、对证据五的合法性、关联性、真实性无异议，对证明事实有异议。6、对证据六的合法性、关联性无异议，对真实性、证明事实有异议。（二）对韶关市政府的证据一、证据二、证据三的真实性、合法性、关联性无异议，对证明事实有异议。（三）对太坪村委会的证据的合法性、真实性、证明事实有异议，对关联性无异议。二、翁源县政府的质证意见：（一）对连坑村小组的证据：1、对证据一、证据二的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。2、对证据三的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。3、对证据四、证据五的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议。4、对证据六的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。（二）对韶关市政府的所有证据的真实性、合法性、关联性无异议。（三）对太坪村委会所有证据的真实性、合法性、关联性无异议。三、韶关市政府的质证意见：（一）对连坑村小组、太坪村委会的证据的质证意见，与翁源县政府质证意见一致。（二）对翁源县政府所有证据的真实性、合法性、关联性无异议。四、太坪村委会的质证意见：（一）对连坑村小组证据的质证意见与翁源县政府质证意见一致。（二）对翁源县政府所有证据的真实性、合法性、关联性无异议。（三）对韶关市政府所有证据的真实性、合法性、关联性无异议。经审理查明，原告连坑村小组与第三人太坪村委会争议的标的物为林地所有权、林木所有权；争议林地位于广东省××江镇行政辖区范围内；对于争议之林地，连坑村小组、太坪村委会均称之为“竹高岭、兰生坑、荒田塅”；争议林地的四至为东至坑、南至坑、西至埂、北至田；面积约195亩；林地内生长着人工杉树林等。对于争议之林地的权属，前进村小组、太坪村委会所持的权属登记凭证如下：一、连坑村小组的权属凭证：1981年10月9日，翁源县政府登记的翁林证字N0.000260《山林所有证》，该证第一联（持证单位存查）登记的“持证单位”为“新江太坪大队连坑队”，第二栏登记：“地名：兰山坑园墩”、“种类：杉林”、“面积（亩）：90亩”、“界至：东至兰山坑，南至以豆地，西至以公路，北至以公路”。二、太坪村委会的权属凭证：1981年10月9日，翁源县政府登记的翁林证字N0.000251《山林所有证》，该证第三联（县存档）登记的“持证单位”为“翁源县新江太坪大队”，第一栏登记：“地名：秃头坑、狗中坑、符竹窝”、“种类：杉山”、“面积（亩）：2500亩”、“界至：东至黄坭栋路，南至以胡屋山，西至竹高岭，北至以田”、“备注：铁枚班造林”。2015年6月22日，连坑村小组写了一份《林权争议调解处理申请书》，申请翁源县政府调处小地名为竹高岭、兰生坑，四至为东至前进村小组斋公凹老路为界、南至竹高岭、西至小溪、北至兰生坑的坑面、面积约600亩的林木所有权、林地所有权归连坑村小组所有。2016年12月14日，翁源县政府作出《驳回申请决定书》，内容为：“你村民小组于2015年6月22日申请调处与太坪村民委员会争议‘竹高岭、兰生坑’山林权属一案，本府受理以来，经调查取证，认为你村民小组未提交争议山的权属凭证，其他证据材料不足以支持你村民小组的权属主张，不符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条和第十条关于林权争议处理依据的规定。而被申请人提供了主张争议范围权属的翁林证字N0：000251《山林证》及相关经营管理事实证据。因此，依照该条例第三十三条的规定，本府予以驳回。如不服本驳回申请决定，可在接到本决定书之日起60日内向韶关市人民政府申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。”连坑村小组不服，提起行政诉讼。2017年5月16日，本院作出（2017）粤02行初10号行政判决书，判决：撤销了翁源县政府的决定，限翁源县政府在60日作出行政行为。太坪村委会不服判决向广东省高级人民法院提起上诉。2018年5月22日，广东省高级人民法院作出（2017）粤行终1519号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原判。2018年9月20日，翁源县政府召集连坑村小组、太坪村委会勘察了现场，按照双方的指认，勾划了含现场四至的《2018年9月20日太坪村连坑组的指认图》、《2018年9月20日太坪村委会的指认图》。《2018年9月20日太坪村连坑的指认图》显示，连坑村小组指认的林权证范围所划闭合线与争议之林地重合，但该指认图没有标明林权证中具体的地名；《2018年9月20日太坪村委会的指认图》显示，太坪村委会指认的林权证范围所划闭合线大于且包括争议之林地，该指认图标明了林权证中具体的地名。2018年10月29日，翁源县政府召集前进村小组、太坪村委会进行调查、调解，制作了《林权争议调查、调解笔录》，相关内容包括：“问申请人：你们村小组是不是没有争议山范围的1981年的山林证？申请人连坑组答：没有。我们提交的翁林证字NO.000260《山林证》不包括争议范围。问：争议山种植的是什么树木？是谁种的？什么时候种的？申请人连坑组答：60年代种植的杉树，林场种植的……问申请人:你们村小组是不是已经申领了关于‘兰生坑、园墩’的翁府林证字第201600186号《林权证》？申请人连坑组答：是，已经申领。”2018年11月21日，翁源县政府作出翁府[2018]214号《翁源县人民政府关于林木林地权属争议处理决定书》，在该决定书“现已查明”一节的内容为：“争议山，‘竹高岭、兰生坑、荒田塅’，四至为东至坑，南至坑，西至埂，北至田，面积约195亩，位于新江镇××村辖区内，现有人工种植的杉树林。2015年6月22日申请人向本府提出‘竹高岭、兰生坑、荒田塅’林地所有权的确权申请。本府立案受理后，经调查取证，于2016年12月14日作出《驳回申请决定书》，申请人不服，向韶关市中级人民法院起诉，韶关市中级人民法院于2017年5月16日作出（2017）粤02行初10号《行政判决书》，判决：一、撤销翁源县政府于2016年12月14日作出的驳回申请人决定书；二、限翁源县政府在60天内重新作出行政行为。被申请人不服，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2018年5月22日作出（2017）粤行终1519号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原判。本府收到省高院判决书后，多次召集争议双方当事人到现场勘查、举证、质证和调解，因各持己见，调解不成功。申请人确认其持有的翁林证字NO.000260《山林证》记载的山林四至没有包括争议范围，与争议山无关联。被申请人持有的翁林证字NO.000251《山林证》记载的‘秃头坑、狗中坑、符竹窝’山林权项，四至为东至黄泥栋路，南至以胡屋山，西至以竹高岭，北至以田，四至分明，与实地相符，包括了争议范围。申请人和被申请人均认可争议范围内的人工杉树林是被申请人种植管护的。”在该决定书“本府认为”一节的内容为“依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条‘《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有权、自留山证、以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。’的规定，被申请人持有的翁林证字NO.000251《山林证》记载的‘秃头坑、狗中坑、符竹窝’山林权项包括了争议范围，是争议山合法有效的权属凭证。申请人持有的翁林证字NO.000260《山林证》与争议山无关联，其他2份证据亦不足以支持其权属主张。”翁源县政府根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第二十四条之规定，裁决：争议山“竹高岭、兰生坑、荒田塅”，四至为东至坑，南至坑，西至埂，北至田，面积约为195亩的林地权属归太坪村委会所有。连坑村小组不服该决定书向韶关市政府申请复议。2019年5月9日，韶关市政府作出韶府行复[2019]20号《行政复议决定书》，维持了翁源县政府的决定。2019年6月5日，连坑村小组提起诉讼。2019年10月28日，本院召集连坑村小组、太坪村委会及翁源县政府勘察了现场。本院认为，翁源县政府作出的翁府[2018]214号《翁源县人民政府关于林木林地权属争议处理决定书》及韶关市政府作出的韶府行复[2019]20号《行政复议决定》不合法。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十四条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法规规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力。”上述规定明确了以下法律关系：不动产的设立，需经依法登记生效。本案连坑村小组与太坪村委会争议的林地，属于典型的不动产。按照物权法的规定，不动产的设立，应当依法登记确认。不仅如此，相关法律对此也有明确规定，《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”这说明，林木、林地的所有权和使用权，并非自然取得，也不因当事人之间的处分便自动产生权属确立或者变更的法律效力。依照国家法律的规定，林木、林地权属的确定或者变化，必须报请县级以上人民政府审核确认后，经过登记造册、核发证书等程序，才能发生法律效力。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条第一款第（十）项规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据……(十)当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明;”明确了处理林权争议的依据，为林权证。只有在没有林权证的情况下，才以经营管理凭证作为确定林地权属的来源证据。本案连坑村小组、太坪村委会均提供了林权证，依法应以双方的林权证作为确权的依据。翁源县政府作出翁府[2018]214号《翁源县人民政府关于林木林地权属争议处理决定书》，确认太坪村委会的林权证包括了争议范围，确认连坑村小组的林权证不包括争议范围。然而，翁源县政府的处理决定仅作出结论式的认定，没有说明确认连坑村小组的林权证不包括争议范围的具体理由，导致其在裁决时确认的事实主要证据不足。不仅如此，在庭审过程中，翁源县政府也没有解释清楚连坑村小组的林权证为何不包括争议林地的理由，没有提供确认上述事实调查核实的相关证据。据此，应当确认翁源县政府本次裁决认定事实的主要证据不足。至于翁源县政府在答辩时提出连坑村小组在勘察现场、调解时确认连坑村小组的林权证不包括争议林地，与事实不符。因为翁源县政府于2018年9月20日组织连坑村小组勘察现场时，制作的《2018年9月20日太坪村连坑组的指认图》显示，连坑村小组指认的争议林地，与双方争议的林地范围相同，不存在翁源县政府所称连坑村小组在勘察现场时指认不包括争议林地的事实，对于连坑村小组在调解时称不包括争议林地的陈述，不排除连坑村小组误解翁源县政府提出的问题而作出意思相反陈述的可能。而且，对于连坑村小组在调解时作出的陈述，翁源县政府也未解释清楚勘察现场时连坑村小组已经指认其林权证包括双方争议林地的事实。综上所述，被告翁源县政府作出的行政行为以及韶关市政府作出的行政复议行为主要证据不足，依法应予撤销，并由翁源县政府重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告翁源县人民政府于2018年11月21日作出的翁府[2018]214号《翁源县人民政府关于林木林地权属争议处理决定书》的行政行为。二、撤销被告韶关市人民政府于2019年5月9日作出的韶府行复[2019]20号《行政复议决定书》的行政行为。三、限翁源县人民政府在本判决生效之日起的法定期限内重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告翁源县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一九年十二月五日法官助理张文康书记员郑翠莹