四川省江安县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1523行初30号 原告：泸州顺通实业有限公司，住所地：四川省泸州市江阳区酒城大道四段7号1号楼2103号，统一社会信用代码：91510500723242994L。 法定代表人：刘伯驹，泸州顺通实业有限公司董事长。 委托代理人：熊伟，四川五月花律师事务所律师，执业证号：15105201710010871。 被告：江安县自然资源和规划局（原江安县国土资源局），住所地：四川省江安县江安镇竹都大道东段74号，统一社会信用代码115112230087165055。 法定代表人：陈阳，江安县自然资源和规划局局长。 出庭负责人：曾成，江安县自然资源和规划局副局长。 委托代理人：王永江，四川蜀南律师事务所律师，执业证号15115198610328259。 原告泸州顺通实业有限公司与被告江安县自然资源和规划局土地行政管理行政征收一案，本院于2019年10月25日立案后，依法组成合议庭，并于2019年11月25日公开开庭进行了审理，原告的委托代理人熊伟，被告的分管负责人曾成及委托代理人王永江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告泸州顺通实业有限公司诉称，一、泸州顺通实业有限责任公司不应缴付超容积率土地出让金。2018年4月16日，原江安县国土资源局（现江安县自然资源和规划局）以江国土资函［2018］30号《行政决定书》，责令泸州顺通实业有限责任公司补缴超容积率土地出让金，该决定书载明：你公司于2006年12月22日经公开拍卖方式买得的位于江安县江安镇毗邻华夏路至宗国有土地的房地产开发建设权，小区名称为“锦绣华庭”，按照2011年《江安县超容积率清理工作领导组会议纪要》精神，你公司所开发建设的“锦绣华庭”小区宗地超容积率应该补缴土地出让金270.376万元，实际缴纳216.296万元，欠缴54.08万元。2019年4月2日，被告再次作出该宗土地的《行政决定书》，内容完全一致，这不仅违反“一事不再罚”原则，而且具体行政行为对象错误，该开发主体是江安县易通房地产开发有限责任公司，不是顺通公司。该项目地块虽然由原告拍得，但其后开发主体已变更为江安县易通房地产开发有限责任公司。从《建设工程规划许可证》到《商品房预售许可证》均可佐证，从发证机关为江安县规划建设局所办理的《建设工程规划许可证》来看，建设单位就是江安易通房地产开发有限责任公司;同时，该局颁发的《商品房预售许可证》所指明的销售单位也是江安县易通房地产开发有限责任公司。所以，该项目开发主体是江安县易通房地产开发有限责任公司而非原告，因此原告不应承担补缴出让金的责任。二、江安县易通房地产开发有限责任公司依法不应再交付出让宗地超容积率土地出让金。2018年4月16日，江安县国土资源局作出《行政决定书》，（江国土资函［2018］30号）。2019年4月2日，被告作出《行政决定书》（江资源规划字［2019］2号），两份《行政决定书》内容完全一致。在前一份《行政决定书》已经生效的情况下，再次作出相同内容的《行政决定书》显然不合法。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”同时根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十六条规定:“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”对于《行政决定书》（江国土资函［2018］30号）已经超过了申请强制执行的期限。江安县国土资源局作出的《行政决定书》（江国土资函［2018］30号）已经生效，原江安县国土资源局应该申请人民法院强制执行。故2019年4月2日江安县自然资源和规划局作出的《行政决定书》（江资源规划字［2019］2号）程序违法，应予撤销。并且，关于对调整容积率后应补缴的土地出让金进行征收过程中，对土地价款应严格遵循地价评估、集体决策程序，从《2003年-2009年江安县出让宗地超容积率土地出让金需要追收情况一览表》，不足以证明确定补缴的土地出让金数额的合法性，由此，本案被告追收通知违反法律规定，因而不具有正当性和合法性，不应得到法律的支持，原告受江安县易通房地产开发有限责任公司的委托，已按照江安县人民政府《会议纪要》的规定，在规定期限内缴纳了应补缴额80%的出让金，依照诚信原则，江安县易通房地产开发有限责任公司也依法不应缴付该宗地超容积率土地出让金，被告无权继续收缴。请求法院撤销被告作出的（江资源规划字［2019］2号）《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》。 原告泸州顺通实业有限公司向本院举证了下列证据，第一组，建设工程规划许可证4份，商品房预售许可证，规划验收合格证，质量检查报告，质量监督报监登记书，竣工验收报告，质量监督报告等，用以证明开发主体已变更为江安县易通房地产开发有限责任公司，原告不是缴纳超容积率土地出让金的主体。第二组，江国土资函[2018]30号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》，江资源规划字[2019]2号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》，用以证明被告两次作出内容完全一致的行政决定书，违反了“一事不再罚”的基本原则，不具有正当性和合法性。第三组，2010年5月21日江安县人民政府《会议纪要》，收到催缴通知的送达回证，一般缴款书3份，用以证明按照该会议纪要要求，原告2010年8月31日收到被告的通知后，受易通房地产开发有限公司委托，在县政府规定的2个月期限内，分三次补缴了应缴额的80%的超容积率土地出让金216.296万元，该宗地的出让金已全部缴纳完毕。 被告江安县自然资源和规划局的质证意见是，对第一组证据的三性无意见，但原告是该宗土地使用权的受让人，其与江安县易通房地产开发有限责任公司是建设合作关系，属另一法律关系，土地出让金依法应由土地受让人缴纳。对第二组证据的真实性无意见，因第一份决定书未按法律规定送达，不能查明已合法送达，才作出第二份决定书并合法送达。对第三组证据，政府作出缴纳80%的决定，但对其他20%的出让金并未说明如何缴纳，其他宗地的责任人都按通知补缴了，同时从原告举证的送达证、缴款书也证明原告是缴纳主体。 被告江安县自然资源和规划局辩称，一、泸州顺通实业有限责任公司是缴纳土地出让金的义务主体。2006年12月6日，原告与我局（原江安县国土资源局）签订了一份《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》。根据合同的约定，原告受让了我局出让的座落在江安县之间的宗地面积为17422平方米，容积率为2.6，建筑规模为45297平方米。《补充协议》第六条约定了调整容积率的，则按成交价折算单位建筑面积地价，并按实际增加的建筑面积补交超容积率土地出让金。被告修建的小区名称为“锦绣华庭”，根据江安县房地产管理局（原江安县房地产管理所）出具的江安县房地产开发建设项目建筑面积统计表，证明原告开发建设的“锦绣华庭”小区的建筑面积为60448.56平方米，地下车库面积为3296.88平方米，合计63745.44平方米，超出建筑面积1339平方米（未计算地下车库面积）。我局经与原告进行相关数据的核对，经相互品迭后，原告还应当补交土地出让金270.37万元。2010年5月21日，江安县人民政府办公室第16期会议纪要讨论决定预先收取80%的容积率调整后应补交的土地出让金。2016年10月25日，宜宾市监察局向江安县人民政府发出［宜监终（2016）6号］监察建议书，要求对相关单位差欠的土地出让金予以纠正和追收。为此，我局先后向原告发出了追收补缴土地出让金的通知。原告在2010年10月9日缴纳了超容积率土地出让金75.9855万元，10月12日补缴140.1355万元，10月13日补缴1750元，合计补缴216.296万元，尚差欠54.08万元。以上事实证明原告是受让国有土地使用权的主体，其已经补缴了大部分超容积率的土地出让金，是补缴土地出让金的义务主体。原告诉称该宗地的开发主体是江安县易通房地产开发有限责任公司，这是原告与易通公司之间的合作开发建设的法律关系，不影响原告应当补缴土地出让金的义务主体，原告以此作为不应当承担补缴土地出让金责任的理由不能成立。二、我局没有一事重罚。2018年4月16日，我局为了向原告追收其差欠的土地出让金，作出了江国土资函（2018）30号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》，之后，由于我局没有按照行政处罚法的规定对该份决定书予以直接送达，而是采用邮寄送达的方式，不符合送达的法律规定，因此，我局没有执行该决定书。故在2019年4月2日，我局重新制作了江资源规划字（2019）2号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》。三、我局收取原告超容积率土地出让金的相关规定。国土部对山西省国土资源厅关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函、财政部国有土地使用权出让收支管理办法、住建部《建设用地容积率管理办法》、国土资源部国土资发（2010）204号《关于严格落实用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》等，均对超容积率产生的土地出让金作出了明确的规定，证明我局收取原告超容积率土地出让金是合法有据的。综上所述:根据我局与原告签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》的约定，原告是国有土地的受让人，是补缴土地出让金的义务主体，并且原告已经按照我局的通知补缴了216.296万元的超容积率土地出让金，原告辩称其不是义务主体的理由不能成立。我局对于原告追缴土地出让金的程序合法，依法应当得到维持，请求驳回原告的诉讼请求。 被告江安县自然资源和规划局在法定期限内举证了下列证据、依据，第一组，被告的统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书，用以证明被告的主体资格。第二组，《国有土地使用权出让合同》、《补充协议》，用以证明原告依合同受让了“锦绣华庭”小区该宗土地，《补充协议》约定了调整容积率的，则按成交价折算单位建筑面积地价，并按实际增加的建筑面积补缴土地出让金。第三组，江安县房地产开发建设项目建筑面积统计表，用以证明原告开发的锦绣华庭小区的建筑面积是60448.56平方米，地下车库面积为3296.88平方米，在未计算车库面积的情况下超建面积13339平方米。第四组，《江安县人民政府会议纪要》，证明当初只是预先收取80%的容积率调整后应补交的土地出让金。第五组，宜监终（2019）6号《监察建议书》及电话记录，用以证明省纪委监察厅在执纪审查中发现了江安县人民政府的《会议纪要》后，要求予以纠正和追收。第六组，江国土资函[2010]73号补缴通知及送达证，江国土资函[2017]106号追收通知，2003年-2009年出让宗地超容积率追缴土地出让金参会单位签到及领取通知签收表，证明已向原告催收差欠的超容积率土地出让金金额是270.37万元。第七组，一般缴款书三份，证明原告在收到通知后缴纳了超容积率土地出让金216.296万元。第八组，江资源规划字[2019]2号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》及送达证，用以证明被告向原告作出了限期缴纳土地出让金的决定。第九组，国土部《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》，《国有土地使用权出让收支管理办法》，住建部《建设用地容积率管理办法》，国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》，用以证明被告征收原告调整增加容积率的相关依据。 原告泸州顺通实业有限公司的质证意见是，对第一组证据的三性无异议。对第二组证据三性无异议，但达不到被告的证明目的。对第三组证据的三性无异议。第四组证据的会议纪要证明了开发商在两个月内缴纳出让金，可按80%缴纳，在期限内已缴纳完毕。对第五组证据无异议。对第六组证据的三性无异议，同时证明了易通公司在规定的期限内，按照会议纪要精神，缴清了土地出让金。对第七组证据的三性无异议。对第八组证据中的决定书的真实性、关联性无异议，被告已经作出（2018）30号决定书，通过邮寄方式送达原告，又由同一行政部门作出同一内容的行政决定，对其合法性有异议。对第九组证据无异议。 本院对经过庭审举证、质证后的证据认证如下，对原告举证的第一组证据系涉案宗地的开发建设相关情况，被告表示无异议，具有证据三性，本院予以采信；第二组证据系涉案两份行政决定，被告表示无异议，本院予以采用；第三组证据能证实江安县人民政府党组作出了《会议纪要》，及证实原告按照该会议纪要缴纳了80%的超容积率土地出让金，被告表示无异议，本院予以采信。对被告举证的第一组证据原告无异议，本院予以采信；第二组证据的合同及补充协议，原告表示无异议，本院予以采信；第三组证据系原江安县房地产管理所依据测绘公司的测绘报告制作的统计表，能证明原告建设面积，具有证据三性，本院予以采信；第四组证据与原告举证证据系同一证据，本院予以采用；第五组证据能证明上级机关否定江安县人民政府党组会议纪要部分内容的合法性，本院予以采信；第六组、第七组证据原告表示无异议，本院予以采信；第八组证据系涉案行政决定书，证明系由被告作出，本院予以采用；第九组证据系相关征收土地出让金的依据，本院予以采用。 经审理查明，2006年，原告泸州顺通实业有限公司经原江安县国土资源局采取招拍挂的法定形式，受让了座落于江安县间的宗地国有土地使用权17422平方米，用于原告与江安县易通房地产开发有限责任公司合作建设“锦绣华庭”小区住宅房。同年12月6日，原告与原江安县国土资源局正式签订了《国有土地使用权出让合同》，约定土地出让金价格为540元每平方米，规划建筑容积率2.6，建筑规模为45297平方米。同日，原告与原江安县国土资源局对出让合同未尽事宜，签订了《毗邻华夏路至拟建13米街宗地补充协议》，其中第六条约定“建筑规模按照设定的容积率执行，但若规划部门调整容积率，则按成交价折算单位建筑面积地价，并按实际增加的建筑面积补缴土地出让金”。原告取得该宗地的国有土地使用权后，与江安县易通房地产开发有限责任公司合作对该宗地进行“锦绣华庭”小区住宅房建设，并按《出让合同》约定的土地面积缴纳了国有土地使用权出让金，其中土地使用权出让金70.788万元延期了30日缴纳。2009年，建设工程竣工，原江安县国土资源局根据原江安县房地产管理所委托的测绘公司对原告建筑面积作出的测绘报告，查明原告该工程的实际建筑面积超过规划13339平方米，应根据双方《补充协议》的约定，对超容积率土地出让金，按照楼面分摊面积地价207.69元每平方米计算，原告应补缴超容积率土地出让金277.0377万元，加上原告应当承担出让合同约定的延期缴纳出让金产生的滞纳金6.37万元，扣减被告应当承担的延期交付土地违约金50.8万元，确定原告应当补缴超容积率土地出让金232.6077万元；同时根据对原告实际建设用的面积复查，查明原告该项目建设超出合同约定面积699.4平方米，按照合同约定应当补缴土地出让金37.7676万元，故原告总共应当补缴土地出让金270.3753万元。该应补缴的土地出让金金额系经双方计算核对产生，原告当时并无异议。2010年5月21日，江安县人民政府党组讨论通过了《江安县人民政府党组第三十一次会议纪要》，其中作出了“由国土局负责加快追缴因宗地建筑密度和容积率调整后应补缴的出让金，对在2个月内补缴完清的开发商，可按应缴额的80%收取”的内容。2010年8月31日，原江安县国土资源局向原告送达了江国土资函［2010］73号《关于出让宗地超容积率补缴土地出让金的通知》，要求原告全额补缴土地出让金270.37万元。原告知晓江安县人民政府党组的会议纪要后，按应补缴土地出让金80%的比例，于2010年10月9日补缴土地出让金75.9855万元，于同月12日补缴140.1355万元，13日补缴1750元，共计补缴216.296万元，其余20%即54.08万元，原告认为已按《会议纪要》的规定补缴完毕，遂没有继续补缴。2016年10月25日，在四川省纪委办理相关案件中，发现江安县存在对剩余未缴的土地出让金不再追缴的问题，由宜宾市监察局向江安县人民政府作出宜监综［2016］6号《监察建议书》，要求江安县人民政府整改。2017年9月21日，原江安县国土资源局召集了欠缴土地出让金的各公司召开会议，要求对欠缴的土地出让金予以补缴，会议中原江安县国土资源局同时向原告送达了江国土资函［2017］106号《关于追收出让宗地超容积率土地出让金的通知》，要求原告补缴剩余的土地出让金54.08万元，但原告未按该通知履行。2018年4月16日，原江安县国土资源局向原告作出江国土资函［2018］30号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》，限期原告补缴尚欠的土地出让金54.08万元，并通过挂号信的方式向原告送达，因原告未予补缴，也没有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，被告在法定期限内向本院申请强制执行，本院经初步审查，发现被告无有效证据证明该行政决定书已合法送达原告，要求被告提供有效证据，被告撤回执行申请。2019年3月，在国家机构改革中，原江安县国土资源局改革为江安县自然资源和规划局，由其继续行使原江安县国土资源局的职能及原江安县住房城乡规划建设和城镇管理局的部分职能。因被告无法核实原告是否收到该决定书，遂于2019年4月2日再次向原告作出江资源规划［2019］2号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》，并于2019年4月22日直接送达原告。原告收到该决定书后，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条“土地出让金收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”的规定，被告江安县自然资源和规划局具有征收国有土地使用权出让金的法定职责。 对原告泸州顺通实业有限公司在本案中提出的辩解意见，本院认为： 第一，关于原告是否应当作为继续补缴土地出让金主体及征收标准的问题。原告于2006年12月6日与原江安县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，同日对合同未尽事宜又签订了《毗邻华夏路至拟建13米街宗地补充协议》，根据合同的相对性，原告作为国有土地使用权受让主体，应当严格按照合同的约定行使合同权利和履行合同义务，原告在取得宗地的国有土地使用权后，与江安县易通房地产开发有限责任公司合作开发，其双方的合作关系系另一法律关系，与本案争议无关联性，故对原告认为开发主体已经发生变化，不应再由原告承担补缴土地出让金的理由不成立。对于因原告擅自调整容积率后产生的超容积率土地出让金具体金额54.08万元计算标准，是在工程竣工后，双方根据《补充协议》对超容积率土地出让金的约定，经双方计算、核对后产生，其标准符合合同约定，原告在收到补缴通知后对此未提出异议，在2010年10月分三次补缴土地出让金时未提出异议，在收到被告第一次限期缴纳决定后亦未提出异议，故被告按照协议约定标准来计算超容积率土地出让金的行为符合协议约定，没有违反相关法律、法规及政策规定，没有侵害原告权益。 第二，关于原告提出已经按照江安县人民政府党组作出的《会议纪要》要求，在规定期限内按照应补缴土地出让金80%的比例进行了缴纳，其余20%就不应再缴纳的理由，本院认为，人民政府党组作出的会议纪要是党对行政工作的指示行为，其仅对行政机关发生效力，不对外发生效力，从行政诉讼角度不属于人民法院审查范围，《会议纪要》的内容应当通过行政机关转化为具体行政行为或行政允诺后，才能对行政相对人发生法律效力，而本案被告向原告作出的补缴通知、限期履行的行政决定中，均是要求原告全额缴纳，并未向原告作出任何免征的表示，而被告本身亦不具有对原告应当补缴的土地出让金进行免征的权利，原告在本案中应当补缴的土地出让金并未得到免征，故原告应当对尚未补缴的20%土地出让金54.08万元予以补缴。 第三，对于被告原作出的江国土资函[2018]30号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》的效力问题，本院认为，作为行政机关作出的行政决定，其先定力、公定力、确定力、拘束力与执行力共同构成一个行政决定的效力，该五个效力并存于一个生效行政决定之中，而执行力是行政决定效力的最终体现。本案查明该行政决定已经超过了《中华人民共和国行政强制法》及最高人民法院司法解释规定的3个月申请执行时限，被告已经不能根据该行政决定向人民法院申请强制执行，该行政决定已对原、被告失去约束力，即失去了执行力，故该行政决定因效力缺失属失效的行政决定，行政机关亦无再行撤销的必要。 第四，对于被告作出的江资源规划[2019]2号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》的合法性问题，本院认为，采取出让方式取得的国有土地使用权均为有偿使用，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条“任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让金”的规定，原告欠缴本案土地出让金的行为，其补缴义务处于持续状态，相关法律、法规对原告应当继续履行缴纳义务的规定对原告仍然适用，被告对原告再次作出限期缴纳的行政决定，既是被告的法定权利，也是被告的法定职责，同时也是维护法律秩序和国家利益的需要，原告的该项缴纳义务非因法定程序不得减免。《中华人民共和国行政强制法》及最高人民法院对行政机关申请强制执行的申请时限规定，其立法目的是由人民法院督促行政机关按照效率原则及时行使权利，以高效率维护国家和其他组织及公民的合法权益，对行政机关怠于行使权利的行为，从程序上予以否定，但并非否定行政机关继续行使其法定权利，故被告依照其法定职权对同一事项重新作出的行政决定，并不受到已失效行政决定的约束,也不受超过申请执行时限的限制，原告的缴纳义务也不能因行政机关工作人员的失误而得到当然的免除。原告提出被告违反了“一事不再罚”的原则，应当对该份行政决定予以撤销的观点，首先因本案是行政征收，并非行政处罚，在法律适用上不适用《中华人民共和国行政处罚法》“一事不再罚”的原则，其次，被告再次作出的行政处理是针对原告欠缴土地出让金的同一事项，新的行政决定仅是对失效行政决定的延续处理，故原告认为被告违反“一事不再罚”原则的理由不成立。对原告认为应当补缴的超容积率土地出让金没有严格遵循“地价评估、集体决策”程序，被告违反程序的理由，本院认为，对于国有土地的开发建设，开发商在符合法定条件时可以申请调整容积率，经规划部门审查同意后，按照“地价评估、集体决策”的程序重新核定土地出让金，而在工程竣工验收后，仍然要根据最后实际建设面积予以复核。本案中，经原、被告双方对超容积率土地出让金的计算标准已在《补充协议中》作出了明确约定，该约定也没有违反法律的效力性规定，应为有效约定，被告依照合同约定计算超容积率土地出让金未违反合同约定和法律规定，故本院对原告该辩解理由不予支持。 综上，被告江安县自然资源和规划局作出的江资源规划[2019]2号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》的事实清楚，计算标准符合合同约定，决定内容符合法律规定，没有侵害原告泸州顺通实业有限公司的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回原告泸州顺通实业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告泸州顺通实业有限公司刚负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  薛 亮 人民陪审员  周乾高 人民陪审员  黄华荣 二〇一九年十二月二十四日 法官 助理  万加强 书 记 员  何秋梦