福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行终718号 上诉人（一审原告）许秋水，男，1929年7月15日出生，汉族，住福建省厦门市湖里区。 被上诉人（一审被告）福建省社会保险中心（原福建省社会劳动保险局），住所地福州市杨桥东路128号。 法定代表吴正斌，主任。 委托代理人张华，该单位工作人员。 委托代理人林丹静，北京德恒（福州）律师事务所律师。 上诉人许秋水因诉被上诉人福建省社会保险中心不履行劳动和社会保障行政管理法定职责一案，不服福建省福州市鼓楼区人民法院（2018）闽0102行初368号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告许秋水系原交通部三航六公司（现中交第三航务工程局有限公司厦门分公司）的离休人员，于1989年8月离休。三航六公司的前身福建省交通工程管理局第一工程处基地设在厦门，于1975年7月1日起成建制的连同劳动工资计划指标划归交通部，许秋水的基本养老保险原属中央交通行业统筹。许秋水于2017年6月2日以邮寄方式向被告提交《履行法定职责申请书》，请求“依照中纪发【2008】40号文和中纪发【2008】41号文的规定，按照厦门市离休人员副处级别待遇确定并向申请人发放离休待遇”等。被告于2017年7月24日作出信访答复件【2017】5号《关于许秋水同志要求履行法定职责申请书的答复》，主要内容为：“厦门三航六公司做为中央行业统筹单位自1998年9月基本养老保险业务移交我局管理后，历年来离退休费的调整都是执行福建省政府及相关厅局的政策，所需经费列入省财政预算支出。……厦门市出台的相关政策规定仅适用于厦门的参保人员，不适用于在省社会劳动保险局参加省级统筹的企业职工养老保险并领取离退休费待遇的相关人员。”原告许秋水不服，向一审法院提起诉讼。 一审法院认为，根据《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发【1998】28号）第（四）点：“在1998年8月31日以前，实行基本养老保险行业统筹（以下简称行业统筹）企业的基本养老保险工作，按照先移交后调整的原则，全部移交省、区、市管理。从1998年9月1日起，由省、区、市社会保险经办机构负责收缴行业统筹企业基本养老保险费和发放离退休人员基本养老金。……”、第（六）点：“行业统筹移交地方管理后，原行业统筹企业已离退休人员的基本养老保险待遇原则上维持不变，其中经原劳动部、财政部批准的统筹项目内的部分由省级统筹的基本养老保险基金支付，未列入统筹项目的部分由企业支付。……”及劳社部发【1998】22号《关于核定原行业统筹项目的通知》：“《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发【1998】28号）规定，行业统筹移交地方管理后，原行业统筹企业已离退休人员的基本养老保险原待遇原则上维持不变，其中经原劳动部、财政部批准的统筹项目内的部分由省级统筹的基本养老保险基金支付，未列入统筹项目的部分由企业支付。……”的规定，被告主张原告所在单位厦门三航六公司（现中交第三航务工程局有限公司厦门分公司）的职工基本养老保险原属中央行业统筹单位，其所属行业基本养老保险移交地方管理后，实行省级统筹，其基本养老保险按福建省的相关政策执行符合上述规定，且事实上，原告至今离退休待遇的调整、核算及发放均由福建省社会劳动保险局经办，并按照福建省政府及相关厅局的规定执行。被告在收到原告提出的按厦门市离休人员待遇确定其离休待遇的履行法定职责申请后，在法定期限内作出了书面答复，告知其所在单位基本养老保险业务移交后参加省级统筹，所需经费列入省财政预算支出，厦门市作为计划单列市，出台的相关政策规定仅适用于在厦门的参保人员，不适用于在省社会劳动保险局参加省级统筹的企业职工养老保险并领取离退休费待遇的相关人员，答复内容未违反国发【1998】28号文及相关规定，已履行了法定职责。原告主张其离休待遇应按照中纪发【2008】40号、41号文的规定执行单位所在地厦门市离休人员待遇，因原、被告对文中“所在地”的理解不一致，且两份文件存在“所在地”与“所在地机关”不同的表述，使用“所在地机关”表述的41号文又是专门针对京外中央国家机关和中央企事业单位离休人员待遇有关问题的通知，与40号《关于解决离休人员待遇有关问题的通知》两份文件同时发布同时执行，故对文件的理解应以文件发布部门的意见为准，因此原告认为“所在地”即单位所在地，缺乏依据，一审法院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告许秋水的诉讼请求。 上诉人许秋水不服一审判决，向本院提起上诉称，一、2003年始，三航六公司的离休人员就分别以个人、集体名义向中组部等上级有关部门反映。2004、2008年，离休人员两次集体联名反映。为解决这一问题，2008年12月，中央六部委联合下发了中纪发【2008】40号文及中纪发【2008】41号文予以解决。中组部2009年3月给周可达等同志的回信明确表明：“周可达等同志，来信收悉。关于中央企事业单位离休干部生活补贴问题，经中央批准，我部已会同有关部门下发中纪发【2008】40号、中纪发【2008】41号文予以解决。”二、中纪发【2008】40号第三条“京外中央国家机关和京外中央事业单位、中央企业离休人员，执行所在地离休人员待遇政策”，中纪发【2008】41号文件第三条“京外中央国家机关和京外中央事业单位、中央企业离休人员补贴实际发放额低于所在地机关相应职级离休人员补贴水平的，执行所在地机关相应职级离休人员补贴水平；高于所在地机关相应职级离休人员补贴标准的，暂维持不变。”“执行所在地离休人员待遇政策”、“就高不就低”，文件体现公平公正维护离休人员晚年生活保障的精髓所在。许秋水工作、生活在厦门，享受厦门医疗A卡待遇，离休人员补贴中，由单位发放部分已经按照中纪发【2008】40号文件及中纪发【2008】41号文件按厦门市副处级别落实。由于被上诉人省社保局不执行中纪发【2008】40号文件和中纪发【2008】41号文件，仍旧采用副科级别待遇发放其离休费和补贴，才导致许秋水身上享受两种级别待遇，在待遇上低人一等。三、一审判决提到的“原告、被告对文中‘所在地’的理解不一致”，“故对文件的理解应以文件发布部门的意见为准”，既然这样，一审法院就应通过相关渠道结合本案背景搞清这个问题，而不是驳回原告诉讼请求。综上，请求：1、判令被上诉人福建省社会劳动保险局执行中纪发【2008】40号、中纪发【2008】41号文件，按照厦门市离休人员副处级别待遇计发上诉人离休费及离休人员补贴；2、差额部分从2009年1月1日补起；3、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人福建省社会保险中心辩称，一、中纪发【2008】40号、41号文中所指的“所在地”是指主管社保经办机构所在地，而非离休人员所在地，厦门市的离休待遇政策不适用于上诉人。根据《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发【1998】28号）的规定，厦门三航六公司（现中交第三航务工程局有限公司厦门分公司）作为中央行业统筹单位，其社保事项系由省社保中心经办，而非厦门社保中心经办。二、上诉人来信属于信访，省社保中心已予以答复，不存在行政不作为，且该答复不属于行政诉讼的受案范围。上诉人于2017年6月2日所提交的《履行法定职责申请书》并非信息公开申请，所申请的事项也无法律依据，因此，只能作为《信访条例》第二条规定的反映情况的信访信件来处理。省社保中心已对上诉人此次信访作出的信访答复件【2017】5号《关于许秋水同志要求履行法定职责申请书的答复》，不存在行政不作为。该答复是对上诉人的回复和说明，是告知行为，不具有强制力，并未对上诉人的实体权利义务产生影响，因此不属于可诉行政行为。三、上诉人关于按厦门离休人员待遇发放离休待遇的要求已经超过了起诉期限。上诉人早在2015年9月份起就已知悉自己没有按照厦门的标准享受离休待遇，但是直到2017年10月份起才提起行政诉讼，已经超过了起诉期限。 一审中双方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。另，根据闽委编办【2019】114号《关于调整省人力资源和社会保障厅所属承担行政职能事业单位机构编制事项的通知》的规定，原福建省社会劳动保险局更名为福建省社会保险中心。 本院认为，中纪发【2008】40号第三条“京外中央国家机关和京外中央事业单位、中央企业离休人员，执行所在地离休人员待遇政策”，中纪发【2008】41号文件第三条“京外中央国家机关和京外中央事业单位、中央企业离休人员补贴实际发放额低于所在地机关相应职级离休人员补贴水平的，执行所在地机关相应职级离休人员补贴水平；高于所在地机关相应职级离休人员补贴标准的，暂维持不变。”上述规定均未明确“所在地”是否即“单位所在地”，故上诉人主张“所在地”应为“单位所在地”，没有法律依据，一审法院不予支持，本院予以认可。根据《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发【1998】28号）第（四）、（六）点和劳社部发【1998】22号《关于核定原行业统筹项目的通知》的规定，上诉人的职工基本养老保险移交地方管理后，实行省级统筹，上诉人至今离退休待遇的调整、核算及发放均由原福建省社会劳动保险局经办，并按照福建省政府及相关厅局的规定执行，符合相关规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对上诉人的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人许秋水负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞淑娟 审判员  谢红波 审判员  曾 莹 二〇一九年十二月三日 法官助理林妍 书记员张密儿