北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京03行终1126号上诉人（一审原告）冯瑞山，男，汉族，1955年3月19日出生。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人王智峰，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人罗金川，北京市兰台律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人李敏，北京市司法局干部。委托代理人李辉，北京简明律师事务所律师。上诉人冯瑞山因诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）行政答复以及北京市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初476号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人冯瑞山，被上诉人市规自委的委托代理人王智峰、罗金川，被上诉人市政府的委托代理人李敏、李辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年3月21日，市规自委向冯瑞山作出编号：（东城）2019-028号《关于冯瑞山举报成都驻京办事处违法建设锅炉房东侧围墙情况的答复意见》（以下简称被诉答复意见），主要内容为：“经核，成都驻京办事处锅炉房东侧围墙在其产权使用范围内，并由景山街道办事处于东城区‘百街千巷’环境整治期间对其进行粉刷。现状未发现违法问题。”2019年7月24日，市政府向冯瑞山作出京政复字〔2019〕410号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为市规自委具有作出被诉答复意见的法定职责，且被诉答复意见认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定予以维持。冯瑞山诉至一审法院请求依法判决撤销被诉答复意见及被诉复议决定。一审法院经审理查明：2019年3月12日，市规自委收到东城区信访办转送的《信访件批办单》，就冯瑞山投诉信访事项移送市规自委进行办理，主要内容为：反映成都驻京办在修建锅炉房时在东边修建了围墙（以下简称涉案围墙），该围墙堵死了胡同出口。冯瑞山认为涉案围墙未经审批属于违法建设，要求尽快解决通行障碍问题；2019年2月18日，反映成都驻京办锅炉房冒烟、餐厅厨房排烟污染环境，要求环保部门查处；要求恢复胡同防灾防火通道；2019年3月12日，反映胡同被划入成都驻京办图纸内，要求调查并书面答复等。2019年3月20日，市规自委执法人员前往东城区沙滩后街30号成都驻京办进行现场勘查，拍摄现场照片并制作《现场勘查记录》，经核实现场实际情况为：1.1995年重建锅炉房，而锅炉房南侧墙体为70年代建设，其东侧墙体建设年代相同；2.街道整治期间对墙体重新粉刷；3.墙体在地界内（成都驻京办地界内）；4.以上墙体均指院界围墙。现场照片显示涉案围墙紧邻锅炉房，围墙东侧仍有部分通道空间。2019年3月21日，市规自委向冯瑞山作出被诉答复意见，告知其前述答复内容，并将该答复意见于2019年3月27日送达冯瑞山。2019年5月25日，冯瑞山向市政府邮寄提交《行政复议申请书》，请求撤销市规自委所作被诉答复意见，并重新作出拆除涉案围墙的处理。市政府于2019年5月29日向市规自委作出《行政复议答复通知书》，要求其提交作出被诉答复意见所依据的证据、依据和其他相关材料。市规自委随后提交了答复意见及相关证据材料清单。2019年7月24日，市政府向冯瑞山作出被诉复议决定，维持市规自委所作被诉答复意见，并将复议决定于2019年7月31日送达冯瑞山。另查明，冯瑞山所反映的涉案围墙位于成都驻京办东南角锅炉房外侧，而成都驻京办所处沙滩后街30号院房屋产权原系北京市工艺美术品总公司（以下简称工艺美术品总公司）所有，后成都驻京办于1995年1月16日向工艺美术品总公司购买取得。1995年，成都驻京办对院内原锅炉房进行翻扩建，取得建设工程规划许可证并于1995年9月28日建设竣工。根据该沙滩后街30号院1988年、1995年及1997年房屋位置示意图、墙界表记载内容可知，该处房屋的涉案围墙东侧紧邻中老胡同，权属为自有墙，围墙位于沙滩后街30号院房屋产权示意图范围之内，且自1988年至1997年间东侧围墙边界并无明显变化。此外，冯瑞山曾就涉案围墙是否具有规划许可证附图附件向市规自委申请政府信息公开，市规自委于2017年9月13日作出《信息公开申请答复告知书》，告知冯瑞山因未收到建设单位申请，其所申请公开的政府信息并不存在。一审法院认为：一、市规自委所作被诉答复意见是否合法。（一）市规自委是否具有作出被诉答复意见的法定职责。根据《国土资源行政处罚办法》第二条规定，县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚。市规自委作为本行政区域内土地行政主管部门，对辖区内发生的涉嫌违反国土资源管理法律法规的行为，具有进行调查并作出处理的法定职责。（二）被诉答复意见认定事实是否清楚，适用法律是否正确。一审法院认为，在对未取得规划许可手续的建筑是否属于违法建设进行认定时，应充分考虑相关法律、法规的制定及历史因素的影响。而我国最早实行的城市规划许可相关法律、法规及北京市地方性法规普遍系于上世纪80年代开始制定并实施，在此之前并无取得相应规划许可或审批手续的要求。本案中，对于涉案围墙是否属于违法建设的问题，市规自委经现场勘查后核实该围墙系建设于70年代，且从现有房屋位置示意图及墙界表记载内容可知，该围墙自工艺美术品总公司首次申请办理房屋所有权登记时即已存在，成都驻京办在对相邻锅炉房进行翻建时涉案围墙并不在其翻建范围之中，且持续存在于沙滩后街30号院房屋产权示意图范围之内，其边界亦未发生明显变化。市规自委据此认定涉案围墙因建成于规划许可制度实施之前，且在成都驻京办产权使用范围内，故不属于违法建设，并不违反相关法律、法规的规定，一审法院予以支持。冯瑞山虽提出涉案围墙在锅炉房翻建之时并不存在，但未提供充分证据予以佐证，对其该项主张一审法院不予认可。至于冯瑞山在《信访件批办单》中所提其他几项履职请求，因系其在不同时间向信访部门提出，且明显不属于市规自委的职责范围，故市规自委在被诉答复意见中仅对其职责范围内的涉案围墙查处事项作出答复并无不当，一审法院对此予以支持。（三）被诉答复意见作出程序是否合法。市规自委在受理冯瑞山提出的投诉举报事项后，查阅相关档案并进行了现场勘查，在法定期限内作出被诉答复意见并依法进行送达，程序上亦无不当，一审法院予以确认。二、市政府所作被诉复议决定是否合法。（一）市政府是否具有作出被诉复议决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，市政府作为市规自委的本级人民政府，针对冯瑞山不服市规自委所作被诉答复意见提出的行政复议申请，具有进行审查处理的法定职责。（二）被诉复议决定认定事实、适用法律是否正确，程序是否适当。鉴于一审法院在上述所论中已对市规自委所作被诉答复意见的合法性予以认可，市政府在审查已有证据材料，听取当事人陈述、申辩意见的基础上，作出维持市规自委所作被诉答复意见的决定并无不当。其在法定期限内作出被诉复议决定并依法送达双方当事人亦符合法定程序，一审法院予以支持。综上，市规自委所作被诉答复意见及市政府所作被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，一审法院予以支持。冯瑞山所提诉讼主张缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冯瑞山的全部诉讼请求。一审判决后，冯瑞山不服，向本院提起上诉称：一审法院认定事实有误，未核验主要证据就认定涉案墙体70年代就已存在并据此做出一审判决。1.成都驻京办在锅炉房东侧所建围墙在1995年重建锅炉房的时候并不存在，是没有经过规划审批的违法建筑。被上诉人提交的墙界表只能表明原产权人房屋及土地的大致边界，墙界表所体现的东侧界限明显与南侧墙体相互混淆，证明东侧原没有墙体，只有边界线。2.一审中被上诉人提交的现场勘查记录是被上诉人自己做出的证据，未经第三方机构核验，一审法院未经查实直接认定其内容真实是错误的。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求，并判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费。市规自委答辩称：不同意上诉人的上诉请求，同意一审判决，请求二审法院予以维持。市政府答辩称：不同意上诉人的上诉请求，同意一审判决，请求二审法院予以维持。冯瑞山在举证期限内向一审法院提交了下列证据：1.照片，证明成都驻京办及蜀都宾馆占用土地资质的实况，包括涉案围墙现状；2.图表平面图，证明与冯瑞山的利害关系及出行受限的示意；3.历史上土地使用状况图，证明中老胡同6号是冯瑞山应出行的门，靠近东侧及利害关系；4.供电局房屋登记表（冯瑞山产权方），证明旧中老胡同6号是现西老胡同6号大院中的其中一门；5.测量图，证明旧中老胡同6号的走向及冯瑞山院门的位置状况；6.北京市规划委员会东城分局（2017）第5270号-回《登记回执》，证明成都驻京办锅炉房东侧围墙规划许可情况信息来源；7.《信息公开申请答复告知书》，证明成都驻京办锅炉房东围墙违法，没有任何手续；8.被诉答复意见，证明答复意见与事实相反；9.信访书，证明冯瑞山并非单纯举报。市规自委在举证期限内向一审法院提交了下列证据：1.信访件批办单、来访（信）事项承办单，证明市规自委于2019年3月12日收到冯瑞山举报成都驻京办涉案围墙违建；2.现场勘查记录，证明市规自委分别于2019年3月15日、20日对被举报对象进行现场勘查；3.建设工程规划许可证附件（东规建字184号）等规划材料，证明成都驻京办1995年翻扩建锅炉房通过规划许可并竣工验收合格，且未翻建围墙；4.沙滩后街30号1988年不动产登记档案中墙界表；5.沙滩后街30号1995年登记档案中墙界表；6.沙滩后街30号1997年登记档案中墙界表；7.沙滩后街30号《北京市城镇房地产权属四至表》，证据4-7证明涉案围墙在成都驻京办产权范围内；8.被诉答复意见及送达回证、邮寄查询记录，证明市规自委结合调查核实的情况于2019年3月20日作出被诉答复意见，并于2019年3月25日向冯瑞山邮寄送达。市政府在举证期限内向一审法院提交了下列证据：1.《行政复议申请书》、EMS邮寄凭证，证明市政府收到冯瑞山行政复议申请的情况；2.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明市政府通知市规自委答复；3.《关于对京政复字[2019]410号〈行政复议通知书〉的答复》、证据及法律依据材料清单（京政复字[2019]410号），证明市规自委答复情况；4.被诉复议决定、送达回证、EMS邮寄凭证，证明市政府在法定期限内作出复议决定并向当事人送达。经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：冯瑞山提交的证据8系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据内容真实，形式合法，与本案具有关联，能够证明涉案围墙现状及其与冯瑞山的利害关系，但涉案围墙是否系违法建设需结合本案事实进行综合判断，故对其证明目的暂不予评价。市规自委提交的证据8中被诉答复意见系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据内容真实，形式合法，与本案具有关联，且能够实现其证明目的，对该证据均予以采信。市政府提交的证据4中被诉复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据内容真实，形式合法，与本案具有关联，且能够实现其证明目的，对该证据均予以采信。上述证据均已随案移送本院。经庭审质证及审查核实，本院确认一审法院认证意见正确。一审法院依据上述合法有效的证据材料认定的案件事实正确，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款的规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。本案中，市规自委作为规划主管部门，具有对举报违反城乡规划的行为进行调查处理并作出答复的法定职权。在对未取得规划许可手续的建筑是否属于违法建设进行认定时，应充分考虑相关法律、法规的制定及历史因素的影响。而我国最早实行的城市规划许可相关法律、法规及北京市地方性法规普遍系于上世纪80年代开始制定并实施，在此之前对建筑并无取得相应规划许可或审批手续的要求。本案中，对于涉案围墙是否属于违法建设的问题，市规自委经现场勘查后核实该围墙系建设于70年代，且从现有房屋位置示意图及墙界表记载内容可知，该围墙自工艺美术品总公司首次申请办理房屋所有权登记时即已存在，成都驻京办在对相邻锅炉房进行翻建时涉案围墙并不在其翻建范围之中，且涉案围墙持续存在于沙滩后街30号院房屋产权示意图范围之内，其边界亦未发生明显变化。市规自委据此认定涉案围墙因建成于规划许可制度实施之前，且在成都驻京办产权使用范围内，不属于违法建设并不违反相关法律、法规的规定。冯瑞山虽提出涉案围墙在锅炉房翻建之时并不存在，主张涉案围墙系违法建设，但未能提供充分证据予以佐证。市规自委在受理冯瑞山提出的投诉举报事项后，查阅相关档案并进行了现场勘查，在法定期限内作出被诉答复意见并依法进行送达，程序合法。市政府在对被诉答复意见进行行政复议的过程中，依法履行了受理、审查、决定、送达等程序，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议结果正确。综上，一审法院判决驳回冯瑞山的诉讼请求并无不当，本院依法应予维持。上诉人冯瑞山的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人冯瑞山负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  蔡英伟审判员  杨 旸审判员  冯秋丽二〇一九年十二月二十七日书记员  林淡萍书记员  王小雪