山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鲁01行终902号上诉人（一审原告）张世诚，男，1960年8月28日出生，汉族，住济南市。上诉人（一审原告）张邦君，男，1964年4月11日出生，汉族，住济南市。上诉人（一审原告）张邦生，男，1967年12月12日出生，汉族，住济南市。上诉人（一审原告）李守江，男，1958年7月14日出生，汉族，住济南市。上诉人（一审原告）王金华，男，1965年4月13日出生，汉族，住济南市。上诉人（一审原告）孔庆芬，女，1949年2月19日出生，汉族，住济南市。上诉人（一审原告）张宝山，男，1976年2月25日出生，汉族，住济南市。上诉人（一审原告）李法银，男，1966年12月12日出生，汉族，住济南市。上诉人（一审原告）孙继福，男，1967年5月5日出生，汉族，住济南市。上诉人（一审原告）申殿英，女，1950年11月2日出生，汉族，住济南市。上诉人（一审原告）张家盛，男，1964年2月20日出生，汉族，住济南市。上诉人（一审原告）李法福，男，1962年1月21日出生，汉族，住济南市。上诉人（一审原告）李法胜，男，1948年2月10日出生，汉族，住济南市。上诉人（一审原告）张文柱，男，1970年9月8日出生，汉族，住济南市。各上诉人诉讼代表人张世诚，男，1960年8月28日出生，汉族，住济南市。被上诉人（一审被告）济南市自然资源和规划局，住所地济南市。法定代表人翟军，局长。委托代理人李永奇，济南市自然资源和规划局工作人员。委托代理人胡玢岩，山东博翰源律师事务所律师。一审第三人济南西城投资开发集团有限公司，住所地济南市。法定代表人李培杰，董事长。委托代理人韩博，山东康桥律师事务所律师。委托代理人赵辉，山东康桥律师事务所律师。上诉人张世诚等14人因与被上诉人济南市自然资源和规划局(原为济南市国土资源局，后因机构改革更名为济南市自然资源和规划局)、一审第三人济南西城投资开发集团有限公司行政处理一案，不服济南市历下区人民法院做出的（2018）鲁0102行初245号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：2015年7月19日，原告张世诚等14人通过邮寄方式向被告市国土局提交《查处违法占地的申请》一份，申请内容为:“申请贵处对济南西城投资开发集团有限公司的违法占地行为进行查处，并追究相关责任人法律责任。”被告市国土局于2016年1月29日做出济国土资函[2016]36号《关于李法银等14户村民申请查处违法占地问题的告知书》，但原告未收到书面答复，提起诉讼，后经一审、二审，发回重审。2017年11月11日，做出(2017)鲁0102行初255号《行政判决书》，确认被告未履行法定职责违法并限期履责。被告收到该判决后，经过重新调查，于2018年1月22日做出《济南市国土资源局关于张世诚等14人查处违法占地申请的复函》，告知原告经过被告调查，在已征为国有的土地范围外，西城集团只对项目范围内坑塘水面位置进行调整，整个工程没有在集体土地上进行非农建设项目，故不存在违法占地行为。一审法院认为：《国土资源违法行为查处工作规程》5.2违法线索处置规定:“对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源、联系人基本情况、线索内容等，并提出初步处置建议，报执法监察工作机构负责人签批。执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。”;6.1规定:“线索核查的主要内容(1)涉嫌违法当事人的基本情况;(2)涉嫌违法的基本事实;(3)违反国土资源管理法律法规的情况;(4)是否属于本级本部门管辖。核查过程中，可以采取拍照、询问、复印资料等方式收集相关证据。”;6.3规定:“核查结果处置核查结束后，核查人员应当提交核查报告，提出立案或者不予立案的建议。”本案中，被告收到法院生效判决后，对原告提出的申请事项进行违法线索登记，安排人员进行核查报告。经过调查，认为第三人的行为不具备立案查处条件，于2018年1月22日做出《济南市国土资源局关于张世诚等14人查处违法占地申请的复函》并依法送达。从调查情况看，被告认为涉案所称的济西湿地项目存在已征为国有的土地和集体土地，在集体土地上第三人所实施的综合治理工程并未进行非农业建设项目，亦即从根本上并未改变土地利用属性，故不存在违法占地行为。对此被告调查的材料和证据足以证实以上事实。综上，被告做出的《济南市国土资源局关于张世诚等14人查处违法占地申请的复函》事实清楚、证据充分，原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决:一、驳回原告张世诚等14人要求撤销《济南市国土资源局关于张世诚等14人查处违法占地申请的复函》的诉讼请求;二、驳回原告要求被告履行查处职责，责令恢复耕地原状，移除栽种的树木，返还原告土地的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告张世诚等14人负担。上诉人张世诚等14人不服一审判决上诉称：一、一审判决认定事实不清：其一，济西湿地公园项目仅拿到公园所占土地中一小部分的征地批文，存在严重“少批多占”问题。目前，一审第三人对湿地公园项目范围进行了封闭管理，有专门门卫把守，上诉人自己的宅基地、老房子和承包地都在里面却被禁止入内，一审第三人无合法手续霸占上诉人集体土地，违法占地事实明显，而一审判决在第12页倒数第三行认定“整个工程没有在集体土地上进行非农业建设项目，故不存在违法占地行为，”属于明显认定事实不清。其二，上诉人一审中将《责令改正违法行为通知书》（济国土责改字[长清2014]6109号）作为4号证据向法庭举证以证明违法占用基本农田的事实，这是被上诉人下级部门认定的事实、做出的通知，但是一审判决在第11页最后一行认定“无法证明涉案土地上在基本农田范围内存在非农建设，故本院对其证明目的不予采信，”事实认定明显错误。其三，济西湿地公园项目存在景观亭、景观桥、景观树等建筑和设施，存在非农建设。二、一审程序违法。一审法院中止审理没有提供任何合法事由，中止审理长达多半年，明显程序违法。综上，上诉人不服一审判决，依法提起上诉。上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销《关于张世诚等14人查处违法占地申请的复函》（济国土资函[2018]18号）；3.责令被上诉人依法履行查处职责，由被上诉人责令违法占地行为人恢复耕地原状，移除在上诉人耕地上栽种的树木，返还上诉人土地；4.本案诉讼费由被上诉人承担。二审中，被上诉人济南市自然资源和规划局和一审第三人济南西城投资开发集团有限公司均未提交书面答辩意见。当事人在一审中提交的证据及材料已随案卷移送本院。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。本院查明:卷宗材料显示，2016年12月9日，本院做出（2016）鲁01民终5922-5928号民事裁定书，认为上诉人李法银、王金华、张邦君、孙继福、张世诚、张邦生自2010年起未再实际耕种涉案土地，而是从济南市长清区平安街道办事处罗屯村民委员会领取涉案土地补偿费，由此，上诉人李法银、王金华、张邦君、孙继福、张世诚、张邦生与该村民委员会之间的土地承包合同权利义务关系已经发生变化。上诉人张宝山依据其父亲张玉河（已去世）与村集体签订的《土地承包合同》要求济南西投公司停止侵权，并恢复土地原状，因上述《土地承包合同》中的承包经营权人为张宝山父亲张玉河，且承包家庭户下显示为一人，张宝山亦认可其未与村集体签订过《土地承包合同》，而土地承包经营权不属于遗产继承范围，不能由继承人继承，故张宝山自始未取得土地承包经营权。被上诉人调查笔录显示，被上诉人对上诉人所在村委会负责人进行调查时，其答复，村里按照标准领到了土地使用费，涉及1000亩土地，该费用一年分两次进行给付，村里都有下账，领到土地使用费后，村里都及时发放给了村里的群众，其中也包括上诉人张世诚等14人。本院认为：依据本院生效民事裁定，张世诚、李法银、王金华、张邦君、孙继福、张邦生等人自2010年起未再实际耕种涉案土地，而是从济南市长清区平安街道办事处罗屯村民委员会领取涉案土地补偿费，由此，上诉人张世诚、李法银、王金华、张邦君、孙继福、张邦生与该村民委员会之间的土地承包合同权利义务关系已经发生变化，上诉人张宝山被本院二审裁定认定自始未取得土地承包经营权，其他上诉人也从其所在村委会领取土地补偿费。被上诉人济南市自然资源和规划局在收到法院做出的(2017)鲁0102行初255号行政判决后，按照《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，制作了违法线索登记表，安排工作人员对相关人员进行了询问核查，履行了法定的调查程序，并基于调查事实认定涉案济西湿地项目存在已征为国有的土地和集体土地的情形，一审第三人在集体土地上实施的治理工程并未进行非农业建设项目，未从根本上改变土地利用属性，不存在违法占地行为，后被上诉人于2018年1月22日作出《济南市国土资源局关于张世诚等14人查处违法占地申请的复函》并依法送达。据此，一审法院认定被上诉人所作复函事实清楚、证据充分，并无不当。依据《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款第（七）项之规定，一审法院中止审理并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人张世诚等14人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第八十六条、八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张世诚等14人负担。本判决为终审判决。审 判 长 张振明审 判 员 张启胜审 判 员 曹 磊二〇一九年十二月二十五日法官助理 戴宁宁书 记 员 韩琳琳