托克托县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内0122行初6号 公益诉讼起诉人：托克托县人民检察院，住所地：托克托县双河镇兴托路。 法定代表人：云兰兰，检察长。 受指派人：张挨锁，托克托县人民检察院副检察长。 受指派人：高雁，托克托县人民检察院检察官。 受指派人：贺文慧，托克托县人民检察院检察官助理。 受指派人：师丽琴，托克托县人民检察院检察官助理。 被告：托克托县卫生健康委员会。 法定代表人：高兆星，托克托县卫生健康委员会主任。 委托代理人：于建国，托克托县卫生健康委员会副主任。 委托代理人：郝国玺，托克托县卫生健康委员会职工。 委托代理人：武文平，内蒙古泽铭律师事务所律师。 公益诉讼起诉人托克托县人民检察院（以下简称托县检察院）认为被告托克托县卫生健康委员会（以下简称托县卫健委）怠于履行法定职责，于2019年10月24日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，于2019年10月31日向托县卫健委送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理了本案。托县检察院受指派人张挨锁、高雁、贺文慧、师丽琴，托县卫健委主任高兆星、委托代理人于建国、郝国玺、武文平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 托县检察院诉称：请求判令托县卫健委依法全面履行监督职责，责令托克托县自来水公司（以下简称自来水公司）限期改进，督促自来水公司解决水质氟化物超标问题并办理《生活饮用水卫生许可证》，保障辖区内居民生活饮用水卫生安全。事实和理由：托县检察院在履职过程中发现，托县卫健委怠于履行职责的行为致使社会公共利益受到侵害，托县检察院于2019年8月27日立案，经审查查明：2017年至2019年期间，自来水公司在未取得《生活饮用水卫生许可证》的情况下擅自向托克托县城区范围内集中式供水，且水质氟化物含量不符合《国家饮用水卫生标准》，托县卫健委作为本行政区域内饮用水卫生监督部门，未采取有效措施履行饮用水卫生监督职责，自来水公司亦未对存在问题进行整改。2019年8月30日，托县检察院向托县卫健委提出检察建议，建议其依法全面履行监督职责，督促自来水公司限期改进，保障辖区内居民生活饮用水卫生安全。2019年9月11日，托县卫健委回函称，已经于2019年9月5日对自来水公司进行行政处罚。托县检察院在对自来水公司整改情况进行调查后，发现该公司仍然在未取得许可证的情况下继续向托县城区范围内集中式供水，且仍未采取有效措施降低水质氟化物含量，至今托克托县城乡居民仍在饮用不符合卫生标准的自来水，社会公共利益持续处于受侵害状态。托县检察院认为：根据《生活饮用水卫生监督管理办法》第三条规定：“国务院卫生计生主管部门主管全国饮用水卫生监督工作，县级以上地方人民政府卫生计生主管部门主管本行政区域内饮用水卫生监督工作。”第二十六条规定：“违反本办法规定，有下列情形之一的，县级以上地方人民政府卫生计生主管部门应当责令限期改进，并可处以20元以上5000元以下的罚款…（三）供水单位未取得卫生许可证而擅自供水的；（四）供水单位供应的饮用水不符合国家规定的生活饮用水卫生标准的”。被告作为托县区域内饮用水卫生监督单位，怠于履行监督职责，致使托克托县城镇居民长期饮用不符合卫生标准的生活饮用水，检察机关提出检察建议后，被告仍未全面履行职责，社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起行政公益诉讼。 为证明自己的诉讼请求，公益诉讼起诉人向本院提供并当庭出示了如下证据： 第一组：《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条、内蒙古自治区人民检察院《关于托克托县卫生健康委员会怠于履行监督职责案一案的批复》内检民（行）请示审受[2019]150XXXXXXXX号。证明：托县检察院作为公益诉讼起诉人的主体资格合法。 第二组：《生活饮用水卫生监督管理办法》第三条、二十六条；托县县委关于《托克托县卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》。证明被告对本县饮用水负有监督职责，符合行政公益诉讼被告的主体资格。 第三组：《托克托县疾病预防控制中心卫生检测结果报告单》七份、调查笔录三份。证明自来水公司未取得生活饮用水许可证，水的氟化物含量超过《国家饮用水卫生标准》的违法事实，以上问题至今均没有得到整改。 第四组：托克托县城区饮用水工程图三张，《托县自来水公司关于源地建设及供水情况说明》、《呼和浩特市卫生健康委员会复函》1份。证明自来水公司的供水面积为15平方公里，托克托县约9万居民长期饮用不符合卫生标准的生活饮用水，可能导致慢性中毒，主要表现为氟斑牙和氟骨症，公共利益受到侵害的情况。 第五组：一、托检行公[2019]150XXXXXXXX号《检察建议书》1份，证明：2019年8月30日，托县检察院向托县卫健委发出检察建议书，建议其依法全面履行监督职责。二、托县卫健委向托县检察院的回函1份、《行政处罚决定书》1份及《卫生和计生监督意见书》2份、托卫计发【2015】245号文件、托卫计便函【2016】4号、托卫计便函【2019】31号、托卫计发【2017】9号文件、托卫计发【2018】311号文件。证明：2019年3月12日、6月12日，托县卫健委分别向自来水公司下达监督意见，对于饮用水情况函告过托克托县住房和城乡建设局以及县政府。2019年9月11日，托县卫健委将履职情况回复托县检察院，但是至今水质不达标，行政机关没有全面履行职责。 托县卫健委辩称：第一，托县卫健委属于饮用水监督管理部门，已经按照《生活饮用水监督管理办法》（以下简称办法）的规定对自来水公司进行了3000元罚款的行政处罚，托县卫健委已经履行了相应的行政监督，并未怠于履职。第二，按照办法赋予的行政职责，托县卫健委自2015年开始已经进行了水质监测和整改意见等行政执法活动，在检察院发出检察建议之前已经责令自来水公司进行解决，自来水公司也做了实质性的工作。今年6月份除氟化物设备已经开始准备，目前自来水的处理设备已调设到位，预计会在2019年12月10日前完成。由于水质没有达标，托县卫健委一直未给自来水公司发放许可证。第三，首先，办法规定托县卫健委主管饮用水卫生监督工作，住建局主管饮用水卫生管理工作，检察院在起诉的主体上有瑕疵。其次，托县卫健委没有技术条件和资金支持，职责中也没有规定需要由卫健委采取有效措施降低氟化物的内容，有效措施应当是政府实施，需要多个行政部门联动和自来水公司的配合，有效解决氟化物问题并非卫健委一个单位就可以完成的。第四，托县卫健委在发现水质氟化物超标的情况后及时和政府进行了多次汇报，积极的履行了行政职能，成功推动了目前除氟设备的安装工作，不存在行政不作为的情况。第五，停止自来水公司供水无法实现，现在这一块地下水的水质是最好的，停下来以后会对社会公共利益造成更严重的损害。 为支持自己的抗辩理由，托县卫健委向本院提供了以下证据： 第一组：卫生监督意见书11份、供水单位现场验收表。证明2015年6月16日至2019年6月12日期间，托县卫健委已经履行了监管职责。 第二组：现场笔录、《卫生监督意见书》、《行政处罚决定书》。证明2019年8月29日托县卫健委对自来水公司进行了现场检查，提出了监督意见，于2019年9月5日进行了行政处罚。卫建委已经履行了监管职责。 第三组：7份卫生监测结果报告单。证明对自来水公司的水质进行检测的事实和托县卫建委履行职责的事实。 第四组：水质监督结果报送情况。证明托县卫建委有督促政府采取措施的行为，已经给政府提出了建议，在积极的履行职责。 第五组：《托克托县饮水型氟超标地方病防治工程实施方案的批复》、自来水公司整改情况说明、回函。证明托县卫建委经过请示，已经形成了解决方案，产生了行政效果，除氟水质净化车间目前处于施工阶段。 经庭审举证、质证，本院对证据作如下确认：托县检察院提供的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关证据形式的规定，内容真实，来源合法，与本案待证事实具有关联性，本院予以认可。托县卫健委提供的证据，本院对其真实性、合法性、关联性予以认可。 经审理查明：公益诉讼起诉人在履职过程中发现被告未依法履行饮用水卫生监督职责，损害社会公共利益的线索，经审查认为符合监督条件，于2019年8月27日作出立案决定。经公益诉讼起诉人审查查明，2017年至2019年期间，自来水公司在未取得《生活饮用水卫生许可证》的情况下擅自向托克托县城区范围内集中式供水，且水质氟化物含量不符合《国家饮用水卫生标准》，托县卫健委作为行政区域内饮用水卫生监督部门，未采取有效措施履行饮用水卫生监督职责，自来水公司亦未对存在问题进行整改。为切实保护社会公共利益，2019年8月30日，公益诉讼起诉人向被告发出托检行公【2019】150XXXXXXXX号检察建议书，建议被告依法履职。2019年9月10日，被告作出书面回复称：“第一，根据《生活饮用水卫生监督管理办法》第三条之规定，县级人民政府住房城乡建设主管部门主管本行政区域内城镇饮用水卫生管理工作。托县卫健委依据上述法律规定，从2015年开始，已三次函告托县住建局并提出具体建议；第二，2017年至2019年期间，托县卫健委多次向县政府报告自来水公司存在的违法供水情形；第三，托县卫健委收到托县检察院的检察建议书后立即对自来水公司作出了相应的行政处罚决定。托县卫健委已经全面履行了监督职责。”后公益诉讼起诉人对卫健委的履职情况进行了调查。经调查发现自来水公司仍在未取得许可证的情况下集中供水，且未采取有效措施降低水质氟化物含量，社会公共利益持续处于受侵害状态。公益诉讼起诉人认为，根据《生活饮用水卫生监督管理办法》第三条规定，被告作为托县区域内饮用水卫生监督单位，怠于履行监督职责，致使托克托县城镇居民长期饮用不符合卫生标准的生活饮用水，并且检察机关提出检察建议后，被告仍未全面履行职责，社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，托县检察院以公益诉讼起诉人的名义向本院提起行政公益诉讼，要求被告依法全面履行监督职责，责令自来水公司限期改进，督促自来水公司解决供水质氟化物超标问题并办理《生活饮用水卫生许可证》，保障辖区内居民生活饮用水卫生安全。 本院认为，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条，托县检察院提起本案行政公益诉讼，在诉前依法向托县卫健委发出检察建议，并以托县卫健委在收到检察建议后仍未全面履行行政职能，公共利益仍处于侵害状态为由提起行政公益诉讼，符合法律及司法解释的相关规定，本院立案受理于法有据。 根据《生活饮用水卫生监督管理办法》第三条规定：“国务院卫生计生主管部门主管全国饮用水卫生监督工作，县级以上地方人民政府卫生计生主管部门主管本行政区域内饮用水卫生监督工作”，《内蒙古自治区城市供水实施办法》第十八条“城市供水企业应当建立健全水质检测制度，确保城市供水的水质符合国家规定的生活饮用水卫生标准，并接受建设行政主管部门、卫生行政主管部门和技术监督行政主管部门的监督和检查”，《托克托县卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》第三条第六项“托克托县卫生健康委员会负责职责范围内饮用水卫生等公共卫生的监督管理”，依据上述规定，托县卫健委作为卫生计生主管部门具有监督生活饮用水卫生安全的行政职责。 本案中，自来水公司在未取得《生活饮用水卫生许可证》的情况下，长期向托县城区范围内供应氟化物不符合国家标准的自来水，被告托县卫健委未对供水单位采取有效的监管措施，未依法全面履行监督职责，致使自来水公司提供的生活饮用水水质不达标的现状至今仍未改善。被告辩称托县卫健委自2015年起每年定期进行水质检测，向自来水公司作出监督意见书，并且已经在收到检察建议后对自来水公司进行了行政处罚，并未怠于履职。对此本院认为，被告作为监管部门，向自来水公司发出监督意见书，督促其进行水质整改是被告履行监督职责的体现，但长期提出监督意见书，同时水质长期未变化，显得监督流于形式又不发挥作用，未体现出开展有效的监督措施。自来水公司作为公益性单位，集中向城区供应不符合国家标准的生活饮用水，根本原因是水源地地下水水质本身不符合国家生活饮用水标准，这一根本原因并不能靠行政监督直接发生改变。自来水公司所有的设施配置都是由政府投资解决，饮用水水质问题改善需要由政府及相关部门配合，投入大量的人力、物力、财力才能彻底实现。今年县政府开展清水行动，饮用水氟化物超标地方病防治工程正在进行，该工程的启动也证明行政机关履行行政监督发挥了一定的作用，未来饮用水水质的提高还需要被告继续履行监督职责。公益诉讼起诉人为维护社会公共利益，向本院诉请的事实清楚、证据充分，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 责令被告托克托县卫生健康委员会依法对托克托县自来水公司提供的生活饮用水水质继续履行行政监督职责。 案件受理费50元，由托克托县卫生健康委员会承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院。 审判长 李 青 审判员 韩彩云 审判员 李慧荣 二〇一九年十二月十七日 书记员 祖丹阳