上海市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）沪03行终450号上诉人(原审原告)上海九峰水泥有限公司，住所地上海市青浦区。法定代表人王晓荣。委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。委托代理人曹小连，北京市才良律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市规划和自然资源局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐毅松。委托代理人周晓峰。委托代理人王泓懿。上诉人上海九峰水泥有限公司(以下简称九峰公司)诉上海市规划和自然资源局(以下简称市规划局)规划许可行政补偿一案，不服上海市浦东新区人民法院(2019)沪0115行初398号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年7月29日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭进行了审理。上诉人九峰公司的执行董事王晓荣和委托代理人王才亮、曹小连，被上诉人市规划局的委托代理人周晓峰、王泓懿到庭参加了诉讼。经本院协调，双方未取得一致意见。本案现已审理终结。原审认定，2003年4月18日九峰公司就青浦区重固镇郏一村7队取得上海市青浦区规划管理局(以下简称原青浦规划局)核发的沪地青(2003)0003号《建设用地规划许可证》(以下简称0003号用地许可)，2004年就青浦区重固镇郏一村(57/1丘)取得沪房地青字(2004)第006371号《上海市房地产权证》(以下简称006371号房地产权证)，宗地面积58983平方米，后九峰公司未就上述地址的建设项目取得建设工程规划许可及施工许可。2016年1月8日市规划局(原上海市规划和国土资源管理局)向国网上海市电力公司核发了沪规政(2016)FCXXXXXXXXXXXXXX号《建设工程规划许可证》(以下简称涉案许可证)，许可淮南-南京-上海1000千伏交流特高压输变电工程(上海段)线路工程。诉讼双方一致陈述，其中电力架空线从九峰公司厂区的地上空间穿过。2018年10月28日九峰公司依据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第五十条向市规划局邮寄了《关于请求履行变更城乡规划的行政补偿职责的申请书》(以下简称《履职申请》)，市规划局于2018年11月16日作出《告知书》(以下简称被诉告知)，认为九峰公司的行政补偿申请不符合《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第八条和《城乡规划法》第五十条规定。被诉告知通过九峰公司《履职申请》所留地址以挂号信方式邮寄送达后，因“迁移新址不明”被退回。现九峰公司对被诉告知不服，遂诉至原审法院，于2019年5月17日变更诉讼请求为要求撤销被诉告知中不予补偿的决定，并责令市规划局在法定时限内作出行政补偿的决定。另查明，九峰公司不服涉案许可证，提出行政复议申请，中华人民共和国住房和城乡建设部于2017年5月5日作出建复决字[2017]36号行政复议决定，维持了涉案许可证。九峰公司不服提起诉讼，要求撤销涉案许可证及上述行政复议决定。北京市海淀区人民法院于2017年12月15日作出(2017)京0108行初443号行政判决，认定“在九峰公司的相应建设行为未取得规划许可的情况下，现有证据不足以证明市规划局对涉案工程作出的规划许可行为直接侵犯了九峰公司的合法权益”，故驳回了九峰公司的诉讼请求。九峰公司不服提起上诉，北京市第一中级人民法院经审理，于2018年4月24日作出(2018)京01行终273号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。原审还查明，2016年7月14日上海市青浦区城市管理行政执法局(以下简称青浦城管局)作出青城责拆决字2016第03052号《责令限期拆除违法建筑决定书》，认定九峰公司在青浦区香花桥街道新康路XXX号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《上海市拆除违法建筑若干规定》第九条的规定，责令其于2016年7月16日16时前自行拆除上述违法建筑。上海市青浦区人民政府于2016年7月25日作出青强拆决字2016第90号《强制拆除违法建筑决定书》，责成青浦城管局于2016年8月5日就上述违法建筑实施强制拆除。原审认为，本案系九峰公司单独提起的行政补偿之诉，而行政补偿是行政机关在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由其依法予以补偿的制度。九峰公司要求市规划局行政补偿是基于其核发了涉案许可证，而涉案许可行为是否影响了九峰公司的合法权利以及本案的被告是否主体适格，系其取得行政补偿的必要条件。根据《上海市城乡规划条例》第二十八条规定：“下列建设项目的规划许可，由市规划行政管理部门负责实施：(一)《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》规定由市规划行政管理部门审批的建设项目；(二)黄浦江和苏州河两岸(中心城内区段)、佘山国家旅游度假区、淀山湖风景区内的建设项目；(三)全市性、系统性的市政建设项目；(四)保密工程、军事工程等建设项目；(五)市人民政府指定的其他区域的建设项目。前款规定范围以外建设项目的规划许可，由所在区、县规划行政管理部门负责实施”。本案中，向九峰公司核发0003号用地许可的单位系原青浦规划局，根据上述条文，九峰公司若需取得建设项目规划许可也应由青浦区的规划行政管理部门核发，相应的有权撤销或变更该许可的，也应为核发机关，而非市规划局。庭审中诉讼双方均确认涉案许可证并未针对九峰公司作出，亦未占用九峰公司所取得的建设用地面积。但九峰公司认为涉案许可证的电力架空线从九峰公司的建筑物及生产线中穿过，按照法律规定，架空线路下方应设置电力线路保护区，不允许有建筑物，导致九峰公司部分建筑及生产线被强制拆除，但根据庭审调查，九峰公司被拆除的建筑物、构筑物系因未取得建设工程规划许可，由上海市青浦区人民政府责令青浦城管局限期拆除所致，并非因涉案许可证引起。九峰公司起诉本案市规划局要求行政补偿，被告主体不适格。另，九峰公司认为《城乡规划法》第五十条规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。从法律条文及立法目的可知，依法给予补偿的前提系修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的。现市规划局并未修改相关的城乡规划，针对九峰公司已取得的用地许可内容，市规划局未作行政行为。且(2017)京0108行初443号生效判决，也认定现有证据不足以证明涉案许可行为直接侵犯了九峰公司的合法权益。本案中，九峰公司对自己的损失数额也未提出具体主张及证据。故九峰公司主张，因市规划局的行政行为对其合法权益造成直接侵害，依据不足。综上，因市规划局不具有补偿义务，九峰公司以市规划局为被告请求撤销被诉告知中不予补偿的决定并责令作出行政补偿，缺乏事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，依法应裁定驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，于2019年5月29日裁定如下：驳回上海九峰水泥有限公司的起诉；案件受理费人民币50元(已预缴)，退还九峰公司。裁定后，九峰公司不服，上诉至本院。上诉人九峰公司上诉称：上诉人于2003年4月18日取得原青浦规划局核发的0003号用地许可，于2004年2月与上海市青浦区房屋土地管理局签订青房地(2004)出让合同第23号《上海市青浦区国有土地使用权出让合同》，于2004年取得006371号房地产权证。2016年1月市规划局核发了涉案许可证，许可工程的电力架空线从公司厂区穿过，导致上诉人已投入生产的部分建筑及生产线被强制拆除，被拆除的建筑虽未取得建设工程规划许可及施工许可，但由于涉案许可证颁发后，实际上诉人已无可能再获得涉案许可证范围内的建设工程批准手续。根据《城乡规划法》第五十条规定，因依法修改城乡规划给上诉人合法权益造成损失的，上诉人有权依法取得补偿，市规划局具有法定的补偿职责。因上诉人已经于2018年9月12日收到上海市青浦区人民法院作出的(2018)青执字第3863号《执行裁定书》及《公告》，裁定拍卖上诉人名下的位于青浦区重固镇郏一村(57/1丘，青浦区工业园区新康路XXX号)的土地使用权及地上建筑物(无产证)；拍卖上诉人名下的位于青浦区工业园区新康路XXX号的水泥钢板库等构筑物和水泥生产流水线等设备。上诉人认为在此紧急情况下请求市规划局履职予以补偿符合规定。市规划局不予补偿的被诉告知不具有合法性，造成上诉人合法权益受损。原审裁定事实认定及适用法律错误，请求撤销原审裁定，发回原审法院继续审理。被上诉人市规划局辩称：原青浦规划局核发0003号用地许可，核定用地项目为新建厂房，建设用地规划性质为工业用地等内容，并要求按基建程序办理《建设工程规划许可证》。2016年1月，被上诉人根据专项规划向国网上海市电力公司核发了涉案许可证，其中电力架空线从上诉人厂区的地上空间穿越，对于上诉人已经取得的0003号用地许可内容并不冲突，被上诉人亦未作出修改上诉人已取得的用地许可的行政行为。上诉人因在用地许可范围内擅自搭建建筑物、构筑物而被责令限期拆除，上诉人不能因为发生行政处罚或者认为有土地出让合同争议而转向被上诉人要求给予补偿。青浦区有关部门曾就上诉人的信访问题进行化解，建议上诉人与青浦区相关职能部门进一步协商。因此，上诉人的行政补偿申请不符合《城乡规划法》第五十条规定情形，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，原审裁定认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：本案争议在于，上诉人九峰公司向被上诉人市规划局申请履职要求补偿是否符合《行政许可法》第八条“……为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”和《城乡规划法》第五十条规定的补偿条件，即被上诉人市规划局核发涉案许可证是否属于“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的”情形。本案中，被上诉人向国网上海市电力公司核发了涉案许可证，许可淮南-南京-上海1000千伏交流特高压输变电工程(青浦、嘉定、松江段)，其中该工程电力架空线从上诉人厂区的地上空间穿越。从法律关系而言，该行政行为为建设工程规划许可，并非是对原青浦区规划局作出的0003号用地许可的修改或者变更、撤回。上诉人不服被上诉人作出核发涉案许可证行政行为而要求撤销，经行政诉讼后生效判决亦驳回了其诉讼请求。因此，上诉人以“电力架空线从其厂区的地上空间穿越”为由要求被上诉人适用《行政许可法》第八条、《城乡规划法》第五十条规定对其进行补偿，缺乏事实和法律依据。如上诉人认为国网上海市电力公司的建设工程对其造成损失，可向建设单位提出相应主张。需要指出，上诉人在取得0003号用地许可、签订国有土地使用权出让合同及获得006371号房地产权证后，上诉人水泥粉磨生产线项目的建设工程及生产未获得进一步的许可，由此形成的相关争议以及因民事诉讼进入司法执行拍卖所涉及的问题不属于本案审理范围。综上，上诉人的上诉人请求和理由，于法无据，本院难以支持。上诉人宜通过与相关职能部门的进一步协商或其他法律途径予以解决。原审裁定的理由并无不妥，本院予以确认。原审裁定驳回九峰公司的起诉合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张文忠审判员  鲍 浩审判员  程 黎二〇一九年十二月十一日书记员  秦姝婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……