广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终275号上诉人（原审原告）：叶美欢，女，汉族，1933年8月12日出生，住址：广东省东莞市。委托代理人：何富杰，广东海际明律师事务所律师。委托代理人：杨庆，广东海际明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号。法定代表人:刘杰，局长。委托代理人:方晓培，该局工作人员。委托代理人:罗苏华，广东方中天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：黎伟明、陈学聪，均系该单位工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：黄允鑫、王晓琼，均为广东省司法厅工作人员。上诉人叶美欢诉被上诉人东莞市国土资源局、东莞市人民政府、广东省人民政府撤销用地审批、注销土地登记及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院作出的(2016)粤19行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：叶美欢是林伟忠的母亲，林应弟、林党领、林锦兰分别是林伟忠的大姐、二姐、妹妹。林党领的丈夫是陈建林。林伟忠与陈丽新系夫妻关系，女儿是林欣娴（曾用名林淑聪、林淑青），1989年7月19日出生；儿子叫林子杰，1994年8月12日出生。东莞国土局报经东莞市政府批准，于2015年11月17日作出东国土资函〔2015〕2118号《关于撤销用地审批和注销土地登记的处理决定》，认为林伟忠借用其母亲叶美欢的名义存在以欺骗等不正当手段取得用地审批和土地登记的行为，决定：（一）撤销并注销（1998）第153723号《建设用地批准书》。（二）注销东府集用（1989）1900130711594号、东府集用（1994）1900130760048号、东府集用（1993）1900130711301号等3宗土地使用证项下土地使用权，并要求叶美欢在指定期限内将以上用地批准文件和土地使用证原件交回厚街国土资源分局。叶美欢不服该决定，于2016年1月15日向广东省政府申请行政复议。因复议申请材料不符合法定要求，广东省政府于当天发出《补正行政复议申请材料通知书》。广东省政府收到补正材料后，于2016年1月25日立案受理，并向叶美欢邮寄送达了《行政复议受理通知书》，同时向东莞市政府发出《提出行政复议答复通知书》。因案情复杂，广东省政府于2016年3月15日依法延长审查期限30日，并书面告知了叶美欢与东莞市政府。2016年4月7日，广东省政府作出粤府行复〔2016〕23号《行政复议决定书》，维持了案涉处理决定。叶美欢仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼。另查，案涉处理决定所涉4宗地块情况如下：1.东府集用（1989）1900130711594号土地使用证。该证系林伟忠借用叶美欢的名义办理，地上建筑物由林伟忠出资建设并用于出租受益。《土地登记申请书审批表》的填报时间为1989年7月10日，其中所附宝屯管理区于同日出具的《证明书》显示，该地块是宝屯管理区1979年7月统一规划安排给叶美欢使用，地上房屋于1980年建成。但根据东莞市厚街镇宝屯社区居民委员会于2013年12月3日出具的情况说明显示，该地块于1992年8月25日才从宝塘厦小组处购得。2.东府集用（1994）1900130760048号土地使用证。该证系林伟忠借用林锦兰的名义办理，地上建筑物由林伟忠出资建设并用于出租受益，林锦兰对此完全不知情。《土地登记申请书审批表》的填报时间为1989年7月10日，其中所附宝屯管理区于同日出具的《证明书》显示，该地块是宝屯管理区1979年7月统一规划安排给林锦兰使用，地上房屋于1980年建成。但根据东莞市厚街镇宝屯社区居民委员会于2013年12月3日出具的情况说明显示，该地块于1992年8月25日才从宝塘厦小组处购得。1993年5月31日，该地块获发东府集建（1989）1900130711595号土地使用证。1994年1月19日，林伟忠又借用叶美欢的名义，通过赠与方式申请将该地块变更登记至叶美欢的名下，土地使用证号亦变更为东府集用（1997）1900130760048号。3.东府集用（1993）1900130711301号土地使用证。该证系林伟忠借用叶美欢的名义办理，地上建筑物由林伟忠出资建设并用于出租受益。《土地登记申请书审批表》的填报时间为1989年7月10日，其中所附宝屯管理区于同日出具的《证明书》显示，该地块是宝屯管理区1979年5月统一规划安排给叶美欢使用，地上房屋于1981年建成。但根据东莞市厚街镇宝屯社区居民委员会于2013年12月3日出具的情况说明，并结合厚街镇信托贸易公司法定代表人方寿明的《谈话笔录》以及其经手的《收款收据》（落款时间1992年4月23日，编号:NO.0513608）来看，该地块系宝屯村先转让给厚街镇信托贸易公司，后由林伟忠再以叶美忠的名义从厚街镇信托贸易公司处购得。4.（1998）第153723号《建设用地批准书》。该证系林伟忠借用叶美欢的名义补办，地上建筑物由林伟忠与他人合建并用于出租受益。其中，《东莞市清理违法用地登记表（1991.1.1－1997.4.15）》的填报时间为1997年4月5日，载明土地使用时间为1996年8月，使用性质为“住宅用地”，违法性质为“未批先用”。《项目用地情况调查表》则显示该地块于1996年8月动土，至东莞市厚街国土管理所于1998年5月22日调查时尚在建。但根据东莞市厚街镇新塘社区居民委员会于2013年12月2日出具的《关于厚街镇家具大道新塘段地皮出售的情况说明》来看，该地块系林伟忠以林子杰的名义于1998年12月16日所购得，而林伟忠亦确认该地块上建筑物系由其与他人合作建成，用于酒店出租经营，酒店于1999年才开始动工。原审法院认为，最高人民法院发布的法[2004]96号《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出：“三、关于新旧法律规范的适用规则。根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”《广东省土地证书颁发办法》（1988年1月1日起施行，2008年1月14日废止）第十四条第一款规定：“有下列情况之一者，经县级以上人民政府国土管理部门查实，吊销其土地证书：（一）持证者故意隐瞒真实情况的；……”《土地管理法》（1988年修正）第四十五条规定：“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建往宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年2月1日起施行，1999年1月1日废止）第二十五条规定：“农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。……”《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用〈土地管理法〉有关问题的通知》（国土资发[1999]87号）规定：“二、新法实施前发生的非法占地行为。在新法实施后继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施的，依照新法处理。”《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》（2008年修正）第十条规定：“依法收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。……土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记。”《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”本案中，本案中，第1、3宗地块，系林伟忠借用叶美欢的名义办理用地土地登记，虽然所附宝屯管理区出具的《证明书》显示，该地块统一规划安排给叶美欢使用，但实为购买所得，且购买时间远迟于前述证明所述安排使用时间。第2宗地块，系林伟忠先借用林锦兰的名义办理土地登记，然后再借用叶美欢的名义通过赠与方式变更登记至叶美欢本人的名下，虽然所附宝屯管理区出具的《证明书》显示，该地块统一规划安排给林锦兰使用，但实为购买所得，且购买时间远迟于前述证明所述安排使用时间。第4宗地块，系林伟忠借用叶美欢的名义于1997年4月进行违法用地登记填报，以其在1996年8月已开始未批先用为由申请补办用地手续，但该宗地块是林伟忠以其儿子林子杰的名义于1998年12月16日所购得，而林伟忠亦确认该宗地上建筑物是其本人与案外人合作建成，用于酒店出租经营，酒店在1999年才开始动工。此外，所有用地申请资料均非叶美欢、林锦兰填报并提交，亦对此完全不知情，案涉4宗地块最终实为林伟忠投资建设用于出租受益。由此可见，林伟忠确实存在借用其母亲叶美欢的名义采取提供虚假资料、隐瞒事实等不正当手段骗取案涉用地审批和土地登记的行为。虽然案涉4宗地块的土地批准和登记申请发生在1989年至1997年期间，但根据前列新旧规定，上述行为均属违法且应予注销已取得土地证书，并没有可以减轻处理的新规定。鉴于上述行为始终处于持续状态，东莞国土局报经东莞市政府批准，根据前述规定作出案涉处理决定，将案涉宗地已获发的用地批准文书予以撤销及土地登记进行注销，同时要求将其交还原件，并无不当。《国务院法制办公室对〈关于在行政许可法实施前行政机关是否有权撤回行政许可的请示〉的复函》仅对行政许可法有关撤回行政许可的内容是否适用于行政许可法实施前所作出的具体行政行为进行了明确，并不涉及行政许可的撤销。叶美欢主张根据该复函规定，撤销行政许可法实施前的案涉土地审批当然也不适用行政许可法，系对复函内容理解有误，不能成立。广东省政府经行政复议，对案涉处理决定予以维持，程序合法，理据充分，亦无不妥。综上所述，叶美欢诉请撤销案涉处理决定及复议决定，缺乏事实与法律依据，不能成立。依照前述援引法律条文及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十五条规定，判决：驳回原告叶美欢的全部诉讼请求。上诉人叶美欢不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决未查明事实，上诉人通过公开合法方式取得案涉土地，且案涉土地及地上建筑物已依法取得了房地产证书，依法应受法律保护。上诉人的案涉部分土地地上建筑物按当时的法律规定已经报建并经相关部门批准，取得房地产证书，根据《中华人民共和国物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有访不动产物权的证明”，因此，被上诉人对上诉人依法享有不动产物权的房屋所占用的土地使用权给予行政处理无法律依据。二、被上诉人提交的《情况说明》不符合行政诉讼法及司法解释规定的合法证据形式，依法不得作为原审判决的依据。该《情况说明》不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条第一款以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，涉案《情况说明》（即单位书面证言）不符合行政诉讼证据的合法形式，被上诉人既未举证证明《情况说明》的来源，也未提交是如何调取及向谁调取等相关调查材料。且未提及上诉人是通过购买、竞投的方式取得涉案土地使用权的，依法不应当作为裁判依据。三、原审判决故意混淆撤销用地审批行为与注销土地登记行为，上诉人既不存在以欺骗、贿赂等不正当手段取得用隐瞒事实，伪造证明文件，或采取其他非法手段骗取土地登记的违法行为，且被上诉人也无证据证明上诉人有实施上述违法行为。原审判决仅以涉案土地使用权的取得的时间和上诉人的出生时间比较即得出该结论依据不足。涉案土地所有用地申请资料均非林子杰、陈丽新填报并提交，两人对此也完全不知情。首先，原审判决故意混淆撤销用地审批行为与注销土地登记行为，并未明确上诉人的哪些行为构成“以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，应予撤销用地审批的违法行为”，也未明确上诉人的哪些行为构成“隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记，应予注销土地登记的违法行为”。其次，上诉人不存在以欺骗、贿赂等不正当手段取得涉案土地用地审批的违法行为，且被上诉人并没有证据予以证证明。根据被上诉人东莞市国土资源局提交的证据材料反映，上诉人所有的申报材料及公章都是真实的。当时申报用地的理由大致相同，大量的房屋均以同一理由申报。因村集体公开竞投或公开出售时并来规定本村村民才具备竞投或购买资格，故取得土地使用权后以谁的名义报批和登记对土地管理机关是否批准和办理登记并没有影响。且法律并未规定用地申请资料必须本人填报和提交。再次，上诉人依法取得案涉土地审批的材料也都是真实的。四、原审判决明显适用法律错误。涉案行政处理决定和原审判决对上诉人的集体建设用地按农村宅基地对待并适用法律明显错误。（一）原审判决引用《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用有关问题的通知》作为判决依据明显错误。首先，该《通知》只是规范性文件，不得作为行政案件的依据。其次，国土资源部本身无权作出法律解释，该《通知》因越权而无效。最后，该《通知》被诉行政行为的依据，因此不能作为行政裁判的依据。（二）涉案用地审批行为在2004年前已完成，原审判决及涉案决定适用2004年后实施的《行政许可法》明确违反了《立法法》第九十三条法不溯及既往的规定，属于适用法律错误。退一步讲，即使适用《行政许可法》，上诉人也不存在以欺骗、贿赂等不正当手段取得用地审批的违法行为。（三）同理，原审判决及涉案决定违法适用2000年1月8日开始实施，2008年11月28日修正的《广东省实施办法》也属于适用法法律错误。上诉人不存在隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记，应予注销的违法行为。因此，原审判决适用《广东省寞施办法》(2008年修正)第十条规定注销案涉用地登记，也明显适用法律错误。（四）即使上诉人存在违法用地行为，被上诉人东莞市政府在1999年8月7日《转发省府办公厅转发国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第四条规定：“各镇区在进行土地清理时，要区别时间界限。凡1997年违法用地大清查时已登记处理的违法用地，不再清理”，原审判决查明“案涉3宗地块的土地登记申请发生在1989年”，根据以上规定，上诉人购得案涉土地都不应再清理（包括处理）。需要特别指出的是，上诉人的涉案行为在东莞非常普遍，与上诉人同时购买取得和竞投取得土地的不在少数，被上诉人只对上诉人的行为作出撤销用地审批并注销土地登记的行政处理决定明显属于选择性执法，违反了行政法公平公正的原则。上诉请求：撤销一审判决，支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人东莞市国土资源局答辩称：一、涉案土地的用地审批和登记过程中均存在；林伟忠提供虚假材料，借用他人名义等欺骗手段骗取审批和登记的事实。二、东莞市国土资源局经东莞市人民政府批准，作出涉案决定符合法律规定，适用依据正确。上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。被上诉人东莞市人民政府答辩称：一、林伟忠借用他人名义办理涉案土地的登记手续，存在以欺骗等不正当手段取得土地登记的违法事实。二、被上诉人批准东莞市国土资源局作出涉案决定适用依据正确，上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。被上诉人广东省人民政府答辩称：被上诉人作出的行政复议受理、审查及决定的程序合法，一审盘踞认定事实清楚，适用法律正确，上诉人提出的上诉请求和理由不成立，请求二审法院依法予以驳回。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。二审另查明，上诉人在本案二审期间，向本院提交了广东省东莞市第二人民法院作出的（2015）东二法行初字第97号行政判决，以及一审法院作出的（2018）粤19行终306号行政裁定书。依据该裁判反映的事实，2014年11月4日，东莞市国土资源局作出的东国土资（执法）决字[2014]107号《土地行政处罚决定书》，认定林伟忠采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地，责令其退还林伟忠、陈丽新、林欣娴、叶美欢、林子杰名下共计26块已取得登记或用地手续非法占用的土地给村集体，并没收非法占用的土地上的建筑物给村集体。林伟忠因不服该处罚决定向东莞市第二人民法院提起诉讼，东莞市第二人民法院于2018年7月18日作出（2015）东二法行初字第97号行政判决认为，该处罚决定对登记在林伟忠名下的地块及地上建筑物作出处理正确，因其他地块及地上建筑物仍登记在陈丽新、林欣娴、林子杰名下，东莞市国土资源局一并作出退还村集体不当，遂判决部分撤销该处罚决定。林伟忠不服该判决向一审法院提起上诉，一审法院于2018年11月23日作出（2018）粤19行终306号行政裁定，以东莞市第二人民法院作出的（2015）东二法行初字第97号行政判决认定基本事实不清为由，裁定撤销一审判决，并指定东莞市第一人民法院重新审理。本院认为，《广东省实施办法》第十条第三款规定：“土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记。”《土地登记办法》第五十六条规定：“土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。”本案中上诉人名下登记有4宗土地，被上诉人经调查认定上诉人申请取得涉案土地登记时，涉嫌隐瞒事实骗取登记的情形，遂作出涉案《关于注销土地登记的处理决定》，决定注销上诉人名下涉案的4宗土地使用权。根据涉案4宗土地申请登记的材料反映，上诉人就涉案4宗土地使用权申请登记时，均为林伟忠借用上诉人的名义申请登记或补办登记，且实际上由林伟忠建设并出租收益。另外，其中3块土地的登记材料中显示土地来源为宝屯管理区统一安排给上诉人使用，实际上由林伟忠购买，另外1块土地属于未批先用，由林伟忠以林子杰的名义购买后，补办用地批准手续在上诉人名下。涉案4宗土地申请登记的事由、材料填写均与实际情况不符，故被上诉人认定上诉人申请涉案4宗土地使用权过程中，存在隐瞒事实，骗取登记的事实，据此作出涉案注销决定符合上述规定。虽然上诉人隐瞒事实骗取涉案4宗土地使用权登记的违法行为发生在1989年至1998年间，但其骗取涉案4宗土地使用权登记，违法占地的行为一直处于持续状态，被上诉人依据2008年施行的《广东省实施办法》及《土地登记办法》作出涉案注销决定并无不当，上诉人关于撤销被诉注销决定的请求不能成立，原审法院依法予以驳回并无不当，本院予以维持。至于上诉人二审期间提交的（2015）东二法行初字第97号行政判决以及（2018）粤19行终306号行政裁定，该案中被诉责令退还土地给村集体的行政行为，属于本案被诉注销决定的后续行为，故该案的审查结果并不影响本案的审理。上诉人上诉主张，一审判决未查明事实，适用法律错误，被上诉人提交的《情况说明》不应当采纳，一审法院混淆了用地审批行为和注销土地登记行为等，上诉请求撤销一审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人叶美欢负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十二月十六日书记员  刘 丹