安徽省繁昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0222行初14号 原告：中节能建设工程设计院有限公司，住所地：成都市成华区，统一社会信用代码：91510108201901315Y。 法定代表人：高世科，该公司董事长。 委托代理人：朱坤，安徽伟明律师事务所律师。 委托代理人：朱卫国，安徽伟明律师事务所律师。 被告：繁昌县重点工程建设管理中心，住所地：安徽省芜湖市繁昌县，统一社会信用代码：12340222MB0U87078Y 法定代表人：，该中心主任。 委托代理人：滕修朴，该中心副主任。 委托代理人：陈军，安徽繁阳律师事务所律师。 原告中节能建设工程设计院有限公司不服被告繁昌县重点工程建设管理中心于2018年6月26日作出的《关于中节能建设工程设计院有限公司投标保证金相关事宜的函》，于2019年5月23日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月23日公开开庭审理了本案。原告中节能建设工程设计院有限公司的委托代理人朱卫国，被告繁昌县重点工程建设管理中心的委托代理人滕修朴、陈军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告繁昌县重点工程建设管理中心于2018年6月26日作出《关于中节能建设工程设计院有限公司投标保证金相关事宜的函》，认为原告在繁××县××山镇××村峨山头特大型防滑坡治理工程投标中提供的投标文件业绩造假属实，按照招标文件的约定，对原告所缴纳的投标保证金71万元不予退还，并划转至繁昌县财政帐户。 原告中节能建设工程设计院有限公司诉称：2018年5月份，被告组织了繁××县××山镇××村峨山头特大型防滑坡治理工程投标，原告依法投标，并向被告指定的银行账户汇入投标保证金71万元。开标后原告未中标，该笔保证金本应退还给原告，但原告多次向被告申请返还，被告一直未予答复，原告无奈只能于2019年2月26日向繁昌县人民法院提起诉讼，在诉讼过程中，原告才从被告提交的证据中得知有《关于中节能建设工程设计院有限公司投标保证金相关事宜的函》，后原告撤诉。原告认为1、该函所认定的事实错误，因为原告在投标文件中所提交的项目经理业绩属实，只是在该业绩施工时，原告向业主单位申请变更项目经理，将苏培冬变更为陈波，并一直由陈波负责至施工结束验收，因此，原告所提交的业绩是真实存在的。并且原告所变更项目经理之行为，也只是不符合招标文件中的资质要求，与被告所称业绩造假相差甚远。2、被告于2018年5月9日收到投诉意见函，但该函最后由繁昌县国土资源局于2018年7月12日盖章，已经超过法定答复期限30日，该函出具程序违反法律规定，而且原告是于2019年3月份才知道该份《关于中节能建设工程设计院有限公司投标保证金相关事宜的函》的存在，更加表明被告之行为违反法定程序。该函中繁昌县重点工程建设管理局盖章日期为2018年6月Ｉ2日，而繁昌县国土资源局盖章日期为2018年7月12日，可以看出对于原告业绩造假的认定是由繁昌县重点工程建设管理局作出，而非行政监督部门繁昌县国土资源局认定。但繁昌县重点工程建设管理局并没有认定原告业绩造假的主体资格。因此作出该函主体不合适，应当被撤销。3、该治理工程于2018年5月7日进行公示，公示3天，原告为第二中标人，属于未中标，被告应当在公示结束5日返还原告所缴纳的保证金，但被告并未返还，因此应当同时支付原告以71万元保证金为本金，按银行同期利息自2018年5月15日至被告返还保证金之日的利息。原告为维护自身合法权益，特依据《行政诉讼法》之规定，向人民法院提起行政诉讼，请求依法判令：1、撤销《关于中节能建设工程设计院有限公司投标保证金相关事宜的函》；2、被告返还原告71万元保证金，并支付原告自2018年5月15日至返还保证金之日的银行同期利息;3、被告承担本案诉讼费用。 原告中节能建设工程设计院有限公司向本院提交了以下证据： 1、中国建设银行网上银行电子回执。证明原告于2018年4月28日向芜湖市公共资源交易中心银行转账71万元，原告已通过合法的途径向被告指定账户缴纳投标保证金。 2、《关于中节能建设工程设计院有限公司投标保证金相关事宜的函》。证明被告于2018年6月26日向芜湖市公共资源交易管理局发函通知原告投标文件业绩造假，并予以没收原告投标保证金，被告该行政行为违法。 3、繁昌县人民法院举证通知书。证明原告曾向繁昌县人民法院提起民事诉讼，被告在举证期间内向法院递交了《关于中节能建设工程设计院有限公司投标保证金相关事宜的函》，原告知道该函的时间为2019年2月26日，原告提起行政诉讼未超过《行政诉讼法》规定的起诉期间。 被告繁昌县重点工程建设管理中心辩称：2018年4月4日，被告就繁××县××山镇××村峨山头大型滑坡治理工程进行重新招标，并在芜湖市公共资源交易中心发布招标公告，5月3日开标，5月8日对中标候选人进行公示。评标委评审结果为:首选中标候选人重庆华地工程勘察设计院;第二中标候选人为本案原告。5月9日，招标代理机构安徽盛唐工程咨询集团有限公司收到北京中核大地矿业勘察开发有限公司《关于繁××县××山镇××村峨山头特大型滑坡整治工程（重新招标）中标候选人公示质疑的函》。同年5月15日，繁昌县公共资源交易监督管理局致《关于繁昌县峨山镇风形村峨山头大型滑坡治理工程项目中标候选人投标保证金暂缓退还的函》给招标代理机构，告知根据招投标文件约定，若中标候选人在招标过程中存在造假行为，对投标保证金不予退还，故请芜湖市公共资源交易中心对此项目中标候选人的招标保证金暂不退还，待县行政监督部门或业主单位通知后，再给予办理招标保证金退还手续。为加快推进地质灾害项目治理进度，消除安全隐患，繁昌县政府安排县政府办协调县城乡规划建委、公管局、国土局、重点局组成联合调查组，提前介入，对中标候选人工程业绩所在地建设单位进行现场调查和核实工作，根据调查的情况，繁昌县城乡规划建设委员会和繁昌县国土资源局于2018年6月14日致《关于中节能建设工程设计院有限公司招标业绩造假的告知函》给成都市国土资源局华成分局，同年6月26日，原告致《关于中节能建设工程设计院有限公司招投标保证金相关事宜函》给芜湖市公共资源交易管理局，内容为:“本项目发现被答辩人业绩造假，对其缴纳的招标保证金不予退还。” 被告作为招标人就繁××县××山镇××村峨山头特大型防滑坡治理工程进行招标，原告对该工程进行投标，双方之间是建设工程招投标法律关系，在招投标过程中发生的纠纷属于平等主体之间的民事纠纷，被告依据招标文件的规定不退还原告保证金是有事实和法律依据的。故恳请法院依法驳回原告的诉请。 被告繁昌县重点工程建设管理中心向本院提交了以下证据： 1、事业单位法人证书、法定代表人身份证明。证明被告诉讼主体资格。 2、招标公告及中标候选人公示。证明原、被告之间系招投标法律关系。 3、中标候选人公示质疑的函。证明中标候选人在公示期被质疑的事实。 4、暂缓退还保证金的函。证明原告涉嫌业绩造假暂缓退还保证金的事实。 5、情况说明及业绩造假的告知函。证明原告业绩造假的事实。 6、关于原告投标保证金事宜的函。证明被告对原告的保证金不予退还的事实。 本案经公开开庭审理，对庭审中出示的证据，双方无异议的部分，本院予以认定。对有异议的部分，本院结合当事人的陈述、质证、辩论意见，综合予以认定。 经审理查明，2018年4月4日，繁昌县重点建设管理中心就繁××县××山镇××村峨山头大型滑坡治理工程进行重新招标，并在芜湖市公共资源交易中心发布招标公告，招标公告要求，中标候选人的业绩将会公示，接受监督，一旦发现中标候选人业绩造假属实，其在本项目缴纳的投标保证金不予退还并且接受有关主管部门的相应处罚。2018年5月7日招标代理机构安徽盛唐工程咨询集团有限公司对中标候选人进行公示，重庆华地工程勘察设计院为首选中标候选人，本案原告为第二中标候选人。2018年5月9日，北京中核大地矿业勘察开发有限公司向招标代理机构安徽盛唐工程咨询集团有限公司提交了《关于繁××县××山镇××村峨山头特大型滑坡整治工程（重新招标）中标候选人公示质疑的函》。同年5月15日，繁昌县公共资源交易监督管理局发函给安徽盛唐工程咨询集团有限公司，称案涉项目因受到中标候选人涉嫌业绩造假的质疑，目前正在对中标候选人相关情况进行核实，根据招标文件约定，若中标候选人在投标过程中存在造假行为，对投标保证金不予退还，故请芜湖市公共资源交易中心对此项目中标候选人的投标保证金暂不退还，待县行政监督部门或业主单位通知后，再给予办理招标保证金退还手续。 繁昌县城乡规划建设委员会、繁昌县国土资源局等相关部门在对中标候选人工程业绩所在地建设单位进行调查核实后，本案被告于2018年6月26日发函给芜湖市公共资源交易中心，称本案原告在案涉工程项目投标中提供的投标文件业绩造假属实，按照招标文件约定，对本案原告所缴纳的投标保证金71万元不予退还，并划转至繁昌县财政帐户。 本案被告繁昌县重点建设管理中心及其他相关部门在认定原告在案涉工程项目投标中提供的投标文件业绩造假属实过程中及被告作出不予退还保证金决定的过程中均未向原告进行事项告知、没有听取当事人的意见，也没有告知当事人有权进行陈述和申辩。 2019年2月26日，本案原告中节能建设工程设计院有限公司向本院提起民事诉讼（合同纠纷），请求判决被告芜湖市公共资源交易中心和繁昌县重点工程建设管理局退还原告竞标繁××县××山镇××村峨山头特大型滑坡治理工程投标保证金71万元以及迟延退还保证金的利息（以71万元为基数，自2018年5月6日起至实际还清之日止，至起诉之日止暂计4万元），并由两被告承担案件受理费。2019年3月25日，原告中节能建设工程设计院有限公司以其与该案两被告通过协商，有达成和解协议的可能为由，向本院提出撤诉申请，同日本院裁定予以准许。 原告于2019年5月23日向本院提起行政诉讼，请求依法判令被告撤销《关于中节能建设工程设计院有限公司投标保证金相关事宜的函》、被告返还原告71万元保证金、支付原告自2018年5月15日至返还保证金之日的银行同期利息、被告承担本案诉讼费用。本院于2019年5月29日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本院认为，本案所涉《关于中节能建设工程设计院有限公司投标保证金相关事宜的函》是繁昌县重点工程建设管理局与芜湖市公共资源交易管理局之间的内部行为,仅在相关部门内部流转，并未对外直接发生法律效力，不属于行政诉讼意义上的可诉行政行为。原告要求撤销前述函而提起的行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件，对其起诉，依法应当不予立案，故于2019年5月30日裁定不予立案。原告对该裁定不服，依法向芜湖市中级人民法院提起上诉，芜湖市中级人民法院经审理后认为案涉内部行政行为内容已外化，对原告的权利义务产生实际影响，原告提起本案之诉符合行政诉讼的受理条件，依法应予立案，裁定撤销本院(2019)皖0222行初11号行政裁定，并指定本院予以立案。 另查明，2019年3月31日经中共繁昌县委、繁昌县人民政府批准，同意繁昌县重点工程建设管理局更名为繁昌县重点建设管理中心。 本院认为，一、本案被告繁昌县重点建设管理中心具有城建基础设施项目、公益性社会事业项目及其他重点工程项目建设过程组织、实施、协调的工作职能。行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据案涉招标文件显示，案涉工程项目为山体特大型滑坡治理工程，本案被告作为该项工程的招标方，在行使重点工程项目建设职能过程中与原告因招投标产生的关系系行政协议关系，故对于被告关于其与原告系平等主体之间民事法律关系的辩解，本院不予采信。 二、依照法律、法规、规章的规定实施行政管理，是行政机关依法行政的基本要求。对于政府招标活动中投标人弄虚作假行为的行政处理，应当依据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》等法律、法规、规章进行。行政机关做出处理决定过程中，应当及时告知当事人且当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，被告繁昌县重点工程建设管理中心在认定原告在案涉工程项目投标中提供的投标文件业绩造假过程中，未告知当事人有权进行陈述和申辩，也未听取当事人的陈述和申辩。在作出不予返还案涉投标保证金行为时，也未能依据法律规定，赋予当事人陈述、申辩的权利，违反了法定程序，依法应予撤销。 综上所述，案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告繁昌县重点工程建设管理中心2018年6月26日作出的《关于中节能建设工程设计院有限公司投标保证金相关事宜的函》； 二、驳回原告中节能建设工程设计院有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交）由被告繁昌县重点工程建设管理中心承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于芜湖市中级人民法院。 审 判 长  潘 捷 人民陪审员  张京强 人民陪审员  耿唯明 二〇一九年十二月三十一日 书 记 员  王 欢 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。