北京市高级人民法院民 事 判 决 书（2019）京民终1491号上诉人（一审原告）：北京新兴建宇建筑工程有限公司，住所地北京市房山区良乡工业开发区白杨路7号。法定代表人：蒋彬，董事长。委托诉讼代理人：刘胜江，北京市中鹏律师事务所律师。委托诉讼代理人：李超峰，北京市海铭律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：北京市海淀区圆明园管理处，住所地：北京市海淀区清华西路28号。法定代表人：李博，主任。委托诉讼代理人：邹功富，北京市建诚律师事务所律师。上诉人北京新兴建宇建筑工程有限公司（以下简称新兴建宇公司）与因被上诉人北京市海淀区圆明园管理处（以下简称圆明园管理处）建设工程施工合同纠纷一案，不服北京市第一中级人民法院(2018)京01民初516号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月31日立案后，因当事人未提出新的事实或理由，依法组成合议庭不开庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。新兴建宇公司上诉请求：1．撤销(2018)京01民初516号民事判决；2．判令圆明园管理处向新兴建宇公司支付其拖欠的竣工结算款、质保金79556830．35元及利息25663276．39元(利息暂计算至2018年5月15日)，并判令自2018年5月15日后的利息按照中国人民银行规定的同期贷款利率给付至付清之日；3．判令圆明园管理处向新兴建宇公司赔偿其他损失4315728．80(暂时计算至2018年4月30日)；4．判令圆明园管理处承担本案一审、二审诉讼费。事实与理由：一、一审判决认定审计审核工作的主体是政府错误。1．违反当事人《施工合同》条款约定，错误地解释“审计审核”主体。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第一百二十五条规定“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思”。依据《施工合同》“合同条款通用部分”第36．1．2条、第36．1．4条、第36．2．1条与《施工合同》“合同条款专用部分”第36．1．2条的约定，确定了审计审核的主体为发包人，即圆明园管理处，因此一审法院认定审计审核主体为北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）错误。2．将“审计审核”主体解释为海淀区政府违反相关司法解释和法律规则。《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》[（2008）民一他字第4号]规定“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据”；另外，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法规备案审查室关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》(法工备函[2017]22号)规定“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正”。新兴建宇公司与圆明园管理处在《施工合同》中未明确约定海淀区政府为审计审核主体，因此一审法院将“审计审核”主体解释为海淀区政府违背司法解释和全国人大法工委出具的解释意见。3．海淀区政府常务会不是审计机关，将“审计审核”主体解释为“海淀区政府常务会审议”违反法律规定。《审计法实施条例》第2条规定“审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”，由于海淀区政府常务会不是审计机关，因此一审法院替换词语违反法律规定。二、一审判决认定“海淀区政府常务会审议”为《施工合同》约定的付款条件错误。1．《海淀区政府投资项目管理办法》([2015]1号)颁布于2015年1月22日，本案当事人招投标、签订《施工合同》发生于2010年11月26日之前，在此之前，海淀区政府投资项目管理规定中没有《海淀区政府投资项目管理办法》第36条内容，因此当事人在《施工合同》中不存在默示地同意海淀区政府常务会审议作为发包人付款条件的意思表示，不应适用上述管理办法；2．《海淀区政府投资项目管理办法》中关于审议流程的约定内容无效。3．本案当事人之间对《结算报告》的同意与政府部门对《决算报告》的审议在法律性质上不同。本案当事人同意《结算报告》为民事法律关系，政府部门审议《决算报告》为行政管理行为，管理对象是行政关系体系中的发包人，一审法院将政府部门审议《决算报告》的行政行为纳入发包人向承包人付款的付款条件混淆了民事法律关系与行政管理关系，属于适用法律错误。4．新兴建宇公司既未在《施工合同》中也没有在合同履行中同意“政府行政程序”作为圆明园管理处付款条件。5．退一步说，即便按照一审法院认定的，应由海淀区政府常务会审议，那么海淀区政府故意拖延审议也严重损害新兴建宇公司利益。圆明园遗址公园西北部地区环境整治修复工程（以下简称案涉工程）于2013年12月13日竣工验收，新兴建宇公司于2014年1月27日向圆明园管理处提交《结算书》，北京昊海东方工程造价咨询事务所有限责任公司（以下简称昊海造价公司）于2015年8月15日出具《北京市海淀区审计局、财政局圆明园遗址公园西北部地区环境整治修复工程（结算）审核报告》（以下简称《结算审核报告》），从审核报告出具日期至今已四年有余。三、新兴建宇公司已全面履行约定义务，合同付款条件已完成，圆明园管理处违反合同义务长期拖欠工程款。1．一审判决否定《基建施工预算（结）算审核验证定案表》（以下简称《定案表》）为有效结算协议违反合同约定。《施工合同》“合同条款通用部分”第36．1．2条、第36．1．4条、第36．2．1条和“合同条款专用部分“第36．1．2约定的发包人支付工程结算价款程序为：承包人提交竣工结算报告和资料，发包人对结算报告和资料在90日内完成审核并提出审查意见，承包人以书面形式确认发包人审定的结算报告，发包人14日内将扣除质保金外的全部结算款支付给承包人。依照上述约定，新兴建宇公司按期提交竣工结算报告和资料，圆明园管理处自己未审核而是交由圆明园管理处上级单位委托的北京昊海东方会计师事务所有限责任公司（以下简称昊海会计公司）进行审计审核，对于昊海会计公司代表圆明园管理处对竣工结算报告进行审核，新兴建宇公司认可并配合，后昊海会计公司出具《基本建设工程决算审核报告》（以下简称《决算审核报告》），圆明园管理处认可该《决算审核报告》并签署“无异议”意见，新兴建宇公司也认可该《决算审核报告》的审定金额，双方在《定案表》上盖章，因此《施工合同》约定的审核程序已完成，《定案表》按照合同约定应当被视为有效结算协议。2．依据合同约定圆明园管理处负有按约定期限“审核”、按期支付工程结算款、按期返还质量保证金的义务。自2013年12月13日本案案涉工程竣工验收、2014年1月27日新兴建宇公司向圆明园管理处提交《结算书》至今已五年有余。在此期间，新兴建宇公司与圆明园管理处已签订造价结算《定案表》、案涉工程保修期已经过三年有余，圆明园管理处应当按照合同约定支付工程结算款并返还质保金，但圆明园管理处一直拒绝支付结算款和返还质保金至今。3．庭审中，一审法院已经认定案涉工程经昊海会计公司审计审核，审定工程造价229526561元，审核结果经建设单位、施工单位共同签证确认，《定案表》也经新兴建宇公司及圆明园管理处盖章确认，因此圆明园管理处应当向新兴建宇公司支付结算款及返还保证金。四、一审法院可能违反审判期限拖延判决，在新兴建宇公司不断催促后仍拖延审判期限。1．《民事诉讼法》第一百四十九条、《最高人民法院关于严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定》第一条规定，一审审判期限为6个月、经法院院长批准后可延长6个月、经上级法院批准可再延长。本案2018年5月17日立案、2018年8月20日北京市高级人民法院作出（2018）京民辖终152号管辖上诉裁定、2019年8月30日一审法院向新兴建宇公司送达判决，期间已经过一年有余，新兴建宇公司从未被告知审判期限经批准已延长，一审法院可能已经违反审判期限法律规定；2．在新兴建宇公司不断督促加快审判情形下，一审法院以种种理由拖延审判，并在2019年6月4日开庭中告知新兴建宇公司：“此案因为涉及重大政府投资，法院正在研究协调，经院长批准，此期间不计入审理期限”。由于一审法院决定没有法律依据，新兴建宇公司当庭表达异议但不被采纳，新兴建宇公司认为一审法院违反《民事诉讼法》。五、一审法院混淆了审计审核和审计的概念，一审法院以政府审议结果对抗审计结果，判决不向新兴建宇支付工程款项，属于适用法律错误。六、海淀区政府向一中院发送的复函超越了海淀区政府的行政职责，该复函属于以行政行为干涉民事行为，不应当作为定案的依据。七、《定案表》以及审核报告是经过海淀区审计局、海淀区财政局粮价政府部门委托具备合法资质的机构进行审计得出的节结论，可以作为本案定案的依据。一审法院依据圆明园管理处对于定案表以及审核报告提出异议，需要政府常务会审议为由驳回新兴建宇公司的诉讼请求没有依据。七、工程款项的结算，与审计审核不是同一个法律关系。八、审计审核的主体应当在施工合同中约定，不得推论解释。综上，新兴建宇公司认为一审判决中适用法律错误，请求二审法院撤销一审法院判决并依法改判。圆明园管理处辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，并无任何不当之处，应予维持。二、我单位与新兴建宇公司公司之间的结算手续并未完成，付款条件未成就，新兴建宇公司要求我单位支付工程款及质保金的诉讼请求不成立。三、新兴建宇公司提供的昊海造价公司做出的《结算审核报告》无效，不能作为定案依据。该报告系昊海造价公司于2015年8月15日作出，该公司于2016年6月20日才取得工程造价咨询乙级资质。乙级资质的企业可以从事工程造价5000万元以下的各类建设项目的工程造价咨询业务，本案的工程造价已超过5000万元，依据《工程造价咨询企业管理办法》第二十七条，未取得工程造价咨询企业资质从事工程造价咨询活动或者超越资质等级承接工程造价咨询业务的，出具的工程造价成果文件无效。且《结算审核报告》既没有加盖昊海造价公司的执业印章，也没有执业咨询业务的注册造价工程师签字、加盖执业印章，故形式上该报告也没有法律效力。四、《定案表》无效，不能作为定案依据。1．该《定案表》没有提供原件；2．《定案表》来源于《结算审核报告》，如前述《结算审核报告》无效，故《定案表》无效。五、昊海造价公司出具的报告严重违法，擅自增加新兴建宇公司未主张或少主张的工程款项，其中有9项款项新兴建宇公司公司未主张，7项款项新兴建宇公司主张的少，昊海造价公司擅自增加。以上涉及金额2200多万元。六、昊海造价公司出具的《结算审核报告》在计算依据、计算方法、计算结果等方面存在大量问题。七、本案中，工程款的支付条件尚未成就，我单位不应向新兴建宇公司支付工程款，更不会存在欠付工程款利息的问题。八、新兴建宇公司要求我单位赔偿其损失4315728．8元没有事实和法律依据，应予驳回。九、关于《海淀区政府投资项目管理办法》的适用问题，合同签订时项目管理办法虽未出台，但是进行工程结算已出台该办法，应当适用该管理办法。新兴建宇公司公司向一审法院提起诉讼请求：1．判令圆明园管理处向我公司支付拖欠的竣工结算款、质保金79556830．35元及利息25663276．39元（利息暂计算至2018年5月15日），并请求判令自2018年5月15日后的利息按照中国人民银行规定的同期贷款利率给付至付清之日；2．判令圆明园管理处向我公司赔偿其他损失4315728．80元（因圆明园管理处迟延支付工程款，致使新兴建宇公司支付的圆明园工程现场活动房屋、设备租金及人员工资费用；暂时计算至2018年4月30日）；3．圆明园管理处承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：2010年11月17日，新兴建宇公司中标圆明园遗址公园西北部地区环境整治修复工程（即案涉工程），中标价格172766290．6元，资金来源为政府投资。该工程位于圆明园遗址公园西北部，占地面积约100公顷，北京市海淀区发展和改革委员会批复的总投资为20142．54万元，其中工程费用17361．12万元，工程建设和其他费用2194．74万元，预备费586．68万元。2010年11月26日圆明园管理处与新兴建宇公司就以上工程签订《施工合同》。关于付款条件，合同专用条款33．2．5（b）约定“待竣工验收合格后签订保修合同，工程结算经审计审核后，支付到总工程价款的95%，其余5%作为质量保证金，待缺陷责任期满后一次性付清。”该工程于2011年4月1日开工，2013年12月13日竣工，经过竣工验收合格交付使用。新兴建宇公司于2014年1月26日对该工程结算报审金额为251760719元，圆明园管理处实际已拨付工程款161496925．30元。昊海造价公司受北京市海淀区审计局、海淀区财政局委托，对“圆明园遗址公园西北部地区环境整治修复”基本建设工程结算进行了审核，并于2015年8月15日出具《结算审核报告》，其中载明：“北京新兴建宇建筑工程有限公司施工的圆明园遗址公园西北部地区环境整治修复工程：审前总价251760719元，经审核，审定工程造价229526561元，核减22234158元，审核结果经建设单位、施工单位共同签证确认，公允地反映了该工程造价的实际情况。”该《结算审核报告》结尾列明的附件包括《定案表》记载：送审金额251760719元，造价咨询事务所审减额22234158元，造价咨询事务所审定金额229526561元，委托人意见处空白，建设单位意见处盖有圆明园管理处公章，施工单位意见处盖有新兴公司公章，日期均空白。昊海会计公司受北京市海淀区审计局、海淀区财政局委托对北京市圆明园管理处负责建设圆明园环境整治（2009年）工程项目《圆明园遗址公园西北部地区环境整治修复工程》进行了竣工决算审计，并于2015年9月15日出具《决算审核报告》，内容包括：本工程的概算总投资为201425400元，本项目的工程结算已经北京昊海东方工程造价咨询事务所进行了审核，审前总价251760719元，经审核，审定工程造价229526561元，核减22234158元，审核结果经建设单位、施工单位共同签证确认，公允地反映了该工程造价的实际情况。《工程竣工决算审核结果汇总表》记载：承建单位北京新兴建宇建筑工程有限公司的送审金额为251760719元，决算审定金额229526561元，增减额22234158元，备注为建安投资。圆明园管理处曾于2018年1月向海淀区政府提交涉案工程结算工作情况的报告，称经审核的工程造价超概算较多，认为结算审核报告存在若干问题，经海淀区审计局同意，委托专业咨询公司对该项目进行结算诊断。审理中，圆明园管理处主张经委托专业咨询公司对该项目进行结算分析，认为《结算审核报告》的工程结算审定金额存在4700多万元不合理金额。一审审理中，海淀区政府于2019年7月24日复函法院，内容为：“按照《海淀区政府投资项目管理办法》（海行规发【2015】1号）第三十六条规定，决算投资数超概算金额在2000万元以上（含）的项目由海淀区政府常务会审议，圆明园遗址公园西北部环境整治修复工程应由区政府常务会审议，目前商议尚未完结。”一审法院认为，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。本案中，新兴建宇公司参与涉案项目的招投标，明知涉案工程为政府投资工程，双方在《施工合同》中约定“工程结算经审计审核后，支付到总工程价款的95%”，新兴建宇公司应当知道该审计审核工作的主体是政府，而非圆明园管理处或接受政府委托的其他机构。在工程竣工后，虽经昊海造价公司、昊海会计公司出具《结算审核报告》《决算审核报告》，但按规定需经海淀区政府常务会审议，且圆明园管理处向海淀区政府提出了对于上述报告的异议，目前海淀区政府的审议尚未完结，不能视为已完成合同约定的“审计审核”，该《定案表》亦不能视为双方达成了有效的结算协议，因此尚不具备《施工合同》约定的付款条件。现概算数额内工程款大部分已支付，新兴建宇公司诉至本院要求圆明园管理处在海淀区政府尚未审议完成的情况下，按照《结算审核报告》《决算审核报告》审定工程造价数额支付剩余工程款，与合同约定不符，一审法院暂不予支持。新兴建宇公司可在政府行政程序完结后另行主张相关权利。圆明园管理处作为《施工合同》发包人，亦应积极配合项目审议工作，避免工程款结算问题久拖不决，否则应当承担相应责任。综上所述，新兴建宇公司诉讼请求缺乏事实和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第二百六十九条规定，一审法院判决：驳回新兴建宇公司全部诉讼请求。二审审理期间，双方均未提交新证据。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院另外查明：圆明园管理处与新兴建宇公司于2010年11月26日签订的《施工合同》关于案涉工程的工程款支付及结算问题有以下约定：“合同条款通用部分”第36．1．1条约定，本工程竣工验收后，承包人应当在提交竣工验收报告的同时，直接向发包人提交竣工结算报告和完整的竣工结算资料。第36．1．2条约定，对承包人提交的竣工结算报告和竣工结算资料，发包人可按照合同的约定进行审核，并提出审核意见。完成审核的时间见“合同条款专用部分”。“合同条款专用部分”第36．1．2条约定，发包人应当在收到承包人提交的相关竣工结算报告和完整的竣工结算资料后的90天内完成审核，并提出审查意见。第36．1．6条第（1）项约定，如果监理人、发包人、审计人不同意或不能证实该竣工结算报告中某些部分，承包人应根据监理人、发包人、审计人的合理要求，进一步提供任何必要的资料并就双方所达成的一致意见对该竣工结算报告进行修改，承包人应编制并向发包人提交这种经三方同意的竣工结算报告。第36．1．6条第（2）项约定，如果发包人和承包人在讨论修改上述竣工结算报告的过程中或对其进行了双方同意的修改后仍存争议，发包人应将最终结算报告中无争议的部分开具竣工结算付款单；存在争议的部分可根据合同条款通用部分第43条随后解决，解决以后，承包人应分根据争议解决的结果就该相应部分编制一份结算报告报监理人代表。合同通用条款第43条约定，如果发包人和承包人由于本合同的履行而发生任何争议时，双方可通过友好协商或者邀请第三方调解此类争议。任何一方不愿通过协商或调解解决争议或通过协商或调解仍不能解决争议，则双方中任何一方均可按照合同条件约定的以下一种方式解决争议：（1）第一种解决方式：双方达成仲裁协议，向约定的仲裁委员会申请仲裁；（2）第二种解决方式：向有管辖权的人民法院起诉；争议解决方式见“合同条款专用部分”。“合同条款专用部分”43条约定，本工程的争议解决方式约定采用向海淀区人民法院起诉方式。本院认为，圆明园管理处与新兴建宇公司于2010年11月26日签订的《施工合同》是双方真实意思表示，不存在《合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，合同合法有效。双方应当按照约定全面履行自己的义务。依据上述二审查明事实，案涉工程的结算步骤应是：第一步，案涉工程竣工验收后，新兴建宇公司作为承包人提交竣工验收报告、竣工结算报告及完整的竣工结算资料。第二步，圆明园管理处作为发包人在收到承包人提交的相关竣工结算报告和完整的竣工结算资料后的90天内完成审核，并提出审查意见。第三步，竣工结算报告报监理人、发包人、审计人三方分别进行审核与审计：1．审核与审计完成后，监理人、发包人、审计人、承包人等各方均无意见，该竣工结算报告可作为结算依据；2．审核与审计完成后，监理人、发包人、审计人对竣工结算报告提出意见或问题。如果承包人认为三方要求合理的，就所达成的一致意见对竣工结算报告进行修改，对修改后的报告再行审计，通过后可作为结算依据；如果发包人与承包人在讨论修改竣工结算报告的过程中存在争议，可通过诉讼方式解决。第四步，审核与审计完成并形成最终结算报告的，发包人应将最终结算报告中无争议的部分开具竣工结算付款单向新兴建宇公司付款，对仍存在争议的部分通过诉讼方式解决。本案中，案涉工程于2013年12月13日竣工验收，新兴建宇公司于2014年1月27日向圆明园管理处提交《结算书》，完成第一步。昊海造价公司、昊海会计公司受北京市海淀区审计局、海淀区财政局委托，分别于2015年8月15日出具《结算审核报告》，于2015年9月15日出具《决算审核报告》，对案涉工程造价进行审核，审定工程造价为229526561元，审核结果经建设单位、施工单位共同签证确认，完成第二步。一审审理中，经法院致函海淀区政府询问，得到回复为“案涉工程应由区政府常务会审议，目前商议尚未完结”。二审查明相关情况与一审一致，案涉工程结算仍处在第三步骤，审计人仍在审计过程中。需指出，自新兴建宇公司于2014年1月27日向圆明园管理处提交案涉工程《结算书》，至昊海会计公司于2015年9月15日出具《决算审核报告》，至本案一审于2019年8月26日出具一审判决书，海淀区政府在四年时间里仍未完成对案涉工程结算审计，使本案可能陷入审计僵局。而依据合同约定及对结算步骤分析，案涉工程的结算审计步骤仅仅是结算的重要过程，审计结果不是最终的结算结果。因新兴建宇公司与圆明园管理处未明确约定必须受该审计结果的约束，故发包人与承包人在参照审计结果修改竣工结算报告过程中存在争议时，是可以通过诉讼方式解决的，而不是必须将审计结果完全等同于结算结果。因审计结果长时间未作出，本案即将陷入审计僵局，使得结算无法进行。但合理破解审计僵局，不等于直接放弃审计环节，而且认定结算过程已然陷入审计僵局，亦需要格外谨慎。因一审诉讼期间，尚未达到审计僵局的程度，故工程款支付条件尚未成就。一审判决对新兴建宇公司诉讼请求暂不予以支持的理由欠妥，但判决结果是正确的，本院予以维持。本院认为在本判决生效后90日内，如审计人仍未作出审计结果，可视为已然陷入审计僵局。为合理破解审计僵局，本院认为在本判决生效后90日内，审计人仍未完成审计工作或是新兴建宇公司公司对审计结果不认可的，新兴建宇公司可就工程款结算事宜再行起诉，人民法院应依据前述第三步骤中“如果发包人与承包人在讨论修改竣工结算报告的过程中存在争议，可通过诉讼方式解决”或第四步骤“审核与审计完成并形成最终结算报告的，发包人应将最终结算报告中无争议的部分开具竣工结算付款单向新兴建宇公司付款，对仍存在争议的部分通过诉讼方式解决”的原则进行审理。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费589479元，由北京新兴建宇建筑工程有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 张稚侠审 判 员 金 曦审 判 员 赵 彤二〇一九年十二月三十日法官助理 李惠莹书 记 员 郭思思