北京市高级人民法院民 事 判 决 书（2019）京民终125号上诉人（一审被告）：北京市朝阳区高碑店乡人民政府（北京市朝阳区人民政府高碑店地区办事处），住所地北京市朝阳区。负责人：关得志，乡长。委托诉讼代理人：程显平，男，北京市朝阳区高碑店乡人民政府法律顾问。委托诉讼代理人：任志强，北京市众鑫律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：北京城韵房地产开发有限公司，住所地北京市平谷区。法定代表人：贾树森，董事长。委托诉讼代理人：王刚，男，北京城韵房地产开发有限公司法律事务部总监。委托诉讼代理人：殷杰，北京天驰君泰律师事务所律师。上诉人北京市朝阳区高碑店乡人民政府（以下简称高碑店乡政府）、北京市朝阳区高碑店乡高碑店村民委员会（以下简称高碑店村委会）因与被上诉人北京城韵房地产开发有限公司（以下简称城韵公司）合同纠纷一案，北京市第二中级人民法院于2014年12月26日作出（2013）二中民初字第13844号民事判决。高碑店乡政府、高碑店村委会不服，上诉至本院。本院于2015年5月6日作出（2015）高民终字第1042号民事判决，驳回上诉，维持原判。高碑店乡政府、高碑店村委会不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2016年2月5日作出（2015）民申字第1591号民事裁定，指令本院再审。本院于2017年2月27日作出（2016）京民再72号民事裁定，撤销原判，将本案发回北京市第二中级人民法院重审，并认为应分案处理。北京市第二中级人民法院于2018年12月20日作出（2018）京02民初238号民事判决，高碑店乡政府不服，向本院提出上诉。本院依法另行组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人高碑店乡政府的委托诉讼代理人程显平、任志强，被上诉人城韵公司的委托诉讼代理人殷杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。高碑店乡政府上诉请求：1．依法撤销一审判决第一项、第二项，改判确认《土地合作开发协议》于2012年3月26日效力终止，并免除上诉人返还合同定金2000万元；2．本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：《土地合作开发协议》的存在是双方签订《征地补偿安置协议的基础》，包括2000万元定金重要内容的《土地合作开发协议》是《征地补偿安置协议》的一部分，其解除时间应为2012年3月26日；城韵公司为追求商业利益在取得高碑店居住小区土地一级开发权利后，仍通过高碑店乡政府、高碑店村委会启动北京市朝阳区人民政府向北京市规划委员会申请控规调整但未获批准，此后，其拒绝履行给付高碑店村委会先行拆除企业腾退场地的租金，以其行为明示放弃高碑店小区项目土地一级开发权利，是《土地合作开发协议》和《征地补偿安置协议》不能继续履行的过错方。城韵公司支付的2000万元定金系为履行《土地合作开发协议》所提供的担保，其因未实现利益最大化放弃土地一级开发权利，拒不履行合同义务无权主张要求返还合同定金。城韵公司辩称，同意一审判决。1．《土地合作开发协议》与《征地补偿安置协议》是性质完全不同的两个协议，《征地补偿安置协议》的签订意味着《土地开发协议》不能再履行，二者不能混淆，不可能两个法律关系同时履行，因此，一审法院认定双方当事人以实际行动表示不再继续履行《土地合作开发协议》，并将《征地补偿安置协议》的签订日期作为《土地合作开发协议》解除的时间是正确的。2．《土地合作开发协议》不能继续履行的根本原因是2004年6月21日北京市出台了新的政策，致使协议转让（土地）不能进行。故同意一审判决的认定，即协议不能履行是政策原因导致的，双方均未违约。如果上诉人违约应该双倍返还定金，一审判决仅支持返还定金是正确的。根据《征地补偿安置协议》城韵公司已经由土地开发商变为土地整理方，即受政府委托进行土地整理，整理之后土地进入招拍挂环节。城韵公司仅为土地一级整理商，与整个规划面积调整的商业利益预期无关。城韵公司向一审法院提出诉讼请求：1．判令解除《土地合作开发协议》；2．判令高碑店乡政府双倍返还《土地合作开发协议》项下定金合计人民币4000万元，并按照中国人民银行同期贷款利率支付利息，自我公司实际支付款项之日起计算至款项实际返还日；3．判令高碑店乡政府承担本案全部诉讼费用。一审法院认定事实：2002年4月18日，高碑店乡政府（甲方）与城韵公司（乙方）签订《土地合作开发协议》，约定甲方将位于北京市朝阳区高碑店乡高碑店村约17公顷的开发用地转让给乙方（最终转让面积以政府有关部门批准的建设用地红线范围为准）；如乙方能调整规划，甲方予以积极配合；地上建筑面积目标为38万平方米；乙方支付给甲方三通一平后的土地及地上建筑物补偿费4．6亿元，如经双方共同努力未达到38万平方米，乙方承诺仍按4．6亿元支付；乙方在接到甲方通知后三日内，支付甲方2000万元，作为项目合作定金，该定金折抵乙方支付甲方三通一平及地上建筑物补偿费的第一次付款。定金支付后，甲方不得就此项目和其他任何第三方谈判；甲方协助乙方将该项目立项在乙方名下并完成土地出让手续；乙方完成项目立项和规划手续并具备拆迁条件后，承诺分三期开发，并分三期支付三通一平及地上建筑物补偿费；甲方协助乙方完成项目集体土地变为国有土地的变性工作；负责按时完成用地范围内的三通一平工作；为乙方提供办理规划用地许可证、土地出让合同、国有土地使用证的一切所需要资料及证明文件；乙方按规定支付三通一平费用；乙方负责以绿化隔离带形式立项，办理规划设计、开工建设等手续并承担相应费用；乙方承担项目开发建设的全部费用。甲方如违背本协议所签订的有关条款，视为甲方违约，由甲方双倍返还定金，并承担给乙方造成的直接经济损失。如乙方未按本协议要求履行付款义务，则视为乙方违约，甲方不再返还乙方定金，并有权处置该地块。《土地合作开发协议》签订后，城韵公司于2003年5月6日向高碑店乡政府支付定金2000万元。2003年12月16日，高碑店乡政府函请北京市朝阳区人民政府向北京市规划委员会致函，由城韵公司办理涉案项目的规划审批手续。2003年12月19日，北京市朝阳区人民政府致函北京市规划委员会，函请由城韵公司办理高碑店居住小区规划审批手续。根据该函，高碑店居住小区项目位于高碑店乡高碑店村，东至东五环路，南至通惠河灌渠，西至高碑店路，北至通惠河。项目总占地面积41．87公顷（其中建设用地面积16．69公顷，道路用地面积3．24公顷，绿化用地面积21．94公顷），总建筑面积236300平方米，建筑内容为住宅及配套设施。2004年6月21日，北京市规划委员会出具2004规意字0609号规划意见通知书（B类），内容为：“关于城韵公司拟在朝阳区高碑店乡高碑店村建设的高碑店居住小区，经我委研究，根据《北京城市总体规划》以及相关法律、法规规定，因下列原因，不同意建设。该项目属绿化隔离地区建设项目，根据北京市政府京政办发[2004]4号文件及第21期会议纪要精神，须通过招标、拍卖、挂牌等方式在土地交易市场公开进行；且该项目同时涉及征（占）农用地，根据国办发明电[2004]20号、21号和京政办发[2004]26号、27号文件精神，不同意建设。”涉案项目规划手续未获批后，高碑店乡政府同意由城韵公司作为土地一级开发主体就涉案项目申请相关审批手续。2005年，涉案项目先后取得土地、立项、规划等部门的初步批准。2007年6月25日，高碑店村委会召开村民代表大会，讨论了关于尽快启动陶家湾小区拆迁的提案，村民代表对提案表示支持。2007年6月27日，本着继续做好高碑店住宅小区土地一级开发项目工作的目的，高碑店乡政府、高碑店村委会（甲方）与城韵公司（乙方）签订《征地补偿安置协议》，各方就本项目占地范围土地的征地补偿、拆迁、人员安置及相关事宜进行了重新约定。但在《征地补偿安置协议》履行过程中，因规划调整等问题，该合同亦未能履行完毕。另查，2012年8月1日，北京市朝阳区人民政府召开2012年第26次区长办公会议，原则同意高碑店村社会主义新农村建设二期规划方案。庭审中，双方当事人均认可涉案项目土地现已用于其他项目实际开发建设。原一审过程中，城韵公司针对《土地合作开发协议》的诉讼请求为：解除《土地合作开发协议》，高碑店乡政府双倍返还《土地合作开发协议》项下定金4000万元。一审法院认为，高碑店乡政府与城韵公司就开发高碑店住宅小区项目土地所签订的《土地合作开发协议》，系双方当事人的真实意思表示。在上述合同履行过程中，高碑店村委会召开村民代表大会通过涉案项目拆迁事宜，后城韵公司作为乙方又与甲方高碑店乡政府、高碑店村委会签订了《征地补偿安置协议》。《土地合作开发协议》与《征地补偿安置协议》均为开发高碑店住宅小区项目土地而签订，高碑店村委会对于上述涉案项目开发事宜予以认可并且积极配合。本案《土地合作开发协议》内容不违反法律和行政法规强制性规定，合法有效。上述协议签订后，双方当事人开始履行各自义务，城韵公司支付高碑店乡政府定金2000万元，高碑店乡政府亦积极协助城韵公司办理相关审批手续。但在合同履行过程中，因相关土地政策调整，涉案项目土地出让手续无法按照《土地合作开发协议》约定的方式办理。后城韵公司作为土地一级开发主体，就涉案项目申请各项审批手续，并与高碑店乡政府、高碑店村委会于2007年6月27日签订了《征地补偿安置协议》。《征地补偿安置协议》中对于土地开发方式的约定与《土地合作开发协议》存在根本上的不同，可视为双方就高碑店住宅小区项目开发事宜明确进行重新约定，双方当事人已经以实际行动表示不再继续履行《土地合作开发协议》。现城韵公司起诉要求解除《土地合作开发协议》，因该协议在现有政策下已经无法继续履行，双方当事人亦以实际行动表示不再履行，故涉案合同应当予以解除。合同解除时间法院确定为2007年6月27日，即城韵公司与高碑店乡政府、高碑店村委会签订《征地补偿安置协议》之日。根据法律规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。涉案合同解除后，高碑店乡政府应将收取的2000万元定金依法返还城韵公司。城韵公司要求高碑店乡政府返还2000万定金的诉讼请求，法院予以支持。关于城韵公司要求高碑店乡政府双倍返还定金的诉讼请求。根据双方约定，城韵公司支付的2000万元定金作为双方履行涉案合同的担保，担保的内容除高碑店乡政府不与第三人签订协议之外，亦包括双方及时、全面地履行合同约定的其他义务。合同履行之初，高碑店乡政府确未与本案以外的第三方签订协议，城韵公司亦无违反合同约定的行为。后《土地合作开发协议》因不可归责于双方当事人的客观政策原因，未能履行完毕。因涉案合同的解除并非合同一方的违约行为导致，故本案不应适用定金罚则，城韵公司关于高碑店乡政府应双倍返还定金的请求，无事实与法律依据，法院不予支持。一审法院判决：一、被告高碑店乡政府与原告城韵公司于2002年4月18日签订的《土地合作开发协议》于2007年6月27日解除；二、被告高碑店乡政府于判决生效后15日内返还原告城韵公司2000万元；三、驳回原告城韵公司的其他诉讼请求。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。上述事实，有双方当事人的陈述、《土地合作开发协议》、定金支付凭证、《征地补偿安置协议》、会议纪要等证据在案佐证。本院认为，高碑店乡政府与城韵公司就开发高碑店住宅小区项目签订的《土地合作开发协议》，是双方当事人的真实意思表示，且内容不违反法律和行政法规的强制性规定，合法有效。协议签订后，城韵公司依约向高碑店乡政府支付2000万元定金，高碑店乡政府积极协助城韵公司办理项目立项、土地变性等相关审批手续。但在合同履行过程中，因国家对土地政策进行调整，涉案项目土地出让手续无法按照《土地合作开发协议》约定的方式办理。后城韵公司作为土地一级开发主体，于2007年6月27日与高碑店乡政府、高碑店村委会签订了《征地补偿安置协议》。就涉案项目占地范围土地的征地补偿、拆迁、人员安置及相关事宜进行了重新约定，与《土地合作开发协议》的约定存在根本上的不同，可视为双方当事人以实际行动表示不再继续履行《土地合作开发协议》。一审法院认定《土地合作开发协议》应予解除，并以签订《征地补偿安置协议》之日即2007年6月27日，确定合同解除时间是正确的。高碑店乡政府认为《土地合作开发协议》的效力应于2012年3月26日终止，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。根据相关法律规定，给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。本案中双方当事人均依约履行了各自的义务，协议解除的原因并非一方的违约行为所致，因此一审法院认为本案不应适用定金罚则，判决高碑店乡政府返还城韵公司2000万元是正确的。高碑店乡政府认为其返还2000万元的责任应予免除的理由，本院不予支持。在一审审理过程中，城韵公司另请求高碑店乡政府支付定金的利息，该项诉讼请求为重审过程中增加的诉讼请求，一审法院鉴于本案系再审发回重审案件，原则上围绕原一审审理范围进行，故对于城韵公司该项诉讼请求未予处理是正确的。综上所述，高碑店乡政府的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费141800元，由北京市朝阳区高碑店乡人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  王 培审 判 员  张学梅审 判 员  李 晓二〇一九年十二月三十日法官助理  王 丽书 记 员  陈 瑶