海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行初117号原告陈玉娥，女，1946年1月9日出生，汉族，住海南省三亚市。委托代理人孟登高，北京在明律师事务所律师。委托代理人王运磊，北京在明律师事务所律师。被告三亚市吉阳区人民政府。住所地：海南省三亚市迎宾路483号。法定代表人张华文，该区区长。出庭应诉的行政机关负责人蔡利，三亚市吉阳区下洋田第二片区棚户区改造项目分管领导，该区政府副调研员。委托代理人邢孔为，该区司法局副局长。委托代理人高洁，海南惠海律师事务所律师。原告陈玉娥不服被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）作出吉阳府函〔2019〕92号《三亚市吉阳区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称92号征补决定）的行政行为，于2019年7月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年7月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与本院同期受理的原告符积钧诉被告吉阳区政府房屋征收补偿十三案的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该十四案合并审理。本院依法组成合议庭，于2019年8月15日公开开庭审理了本案。被告吉阳区政府副调研员蔡利作为行政机关负责人出庭应诉，原告陈玉娥及其委托代理人孟登高，被告吉阳区政府委托代理人邢孔为、高洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2017年9月1日，吉阳政府发布吉阳府〔2017〕257号《三亚市吉阳区下洋田第二片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《下洋田第二片区棚改征收决定》），决定征收下洋田第二片区棚户区改造项目（以下简称下洋田棚改项目）规划红线范围内国有土地上的所有房屋。2019年1月25日，因吉阳区政府及其房屋征收实施单位三亚市吉阳区住房和城乡建设局（以下简称吉阳区住建局）未能就陈玉娥所有的位于海南省三亚市××路房（以下简称案涉房屋）与陈玉娥达成征收补偿安置协议，吉阳区政府对陈玉娥作出92号征补决定，决定：征收陈玉娥案涉房屋；陈玉娥可在吉阳区政府提供的货币补偿、房屋产权调换、产权置换与货币补偿相结合三种补偿方式中选择其一；限陈玉娥在该决定送达之日起30日内与吉阳区政府办理房屋征收补偿手续，签署安置协议，并将案涉房屋腾空，交付吉阳区住建局验收后拆除。原告陈玉娥诉称：陈玉娥所有的案涉房屋被《下洋田第二片区棚改征收决定》划入征收范围后，因政府补偿不合理，故陈玉娥一直未与征收部门签署补偿安置协议。2019年1月25日，吉阳区政府向陈玉娥作出了92号征补决定。陈玉娥经调查得知，下洋田棚改项目已被纳入三亚市棚户区改造范围，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国征条例》）、三府〔2015〕112号《三亚市人民政府关于印发三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法的通知》（以下简称三府〔2015〕112号通知）及其他相关法律、法规之规定，对于被纳入三亚市棚户区改造的案涉项目而言，有权实施征收决定及后续作出征收补偿决定的主体应为三亚市人民政府（以下简称三亚市政府），而非吉阳区政府，故吉阳区政府无权作出92号征补决定。另结合案涉项目未经立项审批及其他相关事宜，陈玉娥认为，吉阳区政府在作出92号征补决定时存在无法定职权、程序违法、补偿不合理等一系列违法行为，依法应当予以撤销。为维护陈玉娥的合法权益，请求法院依法撤销吉阳区政府作出的92号征补决定，并判令吉阳区政府承担本案诉讼费用。原告陈玉娥向本院提交了以下证据：1.陈玉娥身份证复印件；2.琼（2017）三亚市不动产权第XXXX号《不动产权证书》（以下简称0014683号《不动产权证书》）；证据1、2证明陈玉娥具有本案原告诉讼主体资格；3.海南省住房和城乡建设厅的《信息公开申请答复书》；4.《三亚市吉阳区人民政府关于对陈人鹄申请政府信息公开的答复》；5.92号征补决定；证据3-5证明92号征补决定违法，应当予以撤销；6.《下洋田第二片区棚改征收决定》，证明下洋田棚改项目的征收决定于2017年9月1日作出并公布；7.《下洋田土地使用证书》（复印件）；8.《革命烈士证明书》，证据7、8证明三亚市下洋田二路18号内，未办理不动产登记证书的二层楼房有合法的土地来源证明。被告吉阳区政府辩称：一、吉阳区政府有权作出房屋征收补偿决定。《国征条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。2017年6月13日，中共三亚市委及三亚市政府发布三办发〔2017〕29号《中共三亚市委办公室三亚市人民政府办公室关于三亚市棚户区改造征收工作强区扩权的通知》（以下简称29号强区扩权通知），该通知第三条第一款载明：依据《国征条例》，结合三亚实际情况，2017年新启动的棚改项目的征收决定、征收公告由各区人民政府（育才生态区管委会）负责发布。《国征条例》第二十六条规定，作出房屋征收决定的主体按照征收方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。据此，吉阳区政府有权作出征收补偿决定。二、吉阳区政府作出92号征补决定的依据充分，程序合法。（一）征收方案未撤销，依据方案作出的征收补偿决定合法有效。下洋田棚改项目被列入三亚市棚改项目后，吉阳区政府于2017年9月1日作出《下洋田第二片区棚改征收决定》，于2017年10月19日公告该片区征收补偿安置方案。陈玉娥在知晓前述决定及方案内容的情况下，并未在法定起诉期限内对征收决定及征收补偿安置方案的合法性、合理性提起行政复议或行政诉讼。征收决定和征收补偿决定是两个行政行为，陈玉娥对92号征补决定提起诉讼不应当审查已过起诉期限的征收决定和征收补偿安置方案。因此，吉阳区政府依据有效的征收补偿安置方案作出92号征补决定符合法律规定。（二）92号征补决定的作出及送达程序合法。在下洋田棚改项目发布征收决定及征收补偿安置方案期间，陈玉娥参与了评估机构的选定、房屋的测量，对评估机构作出的房屋价值评估报告及其装修估价报告充分知晓。但因其要求过高，故一直未与吉阳区政府达成征收补偿协议。吉阳区政府于2019年1月9日向陈玉娥下发了《三亚市吉阳区人民政府关于房屋征收补偿的告知书》，告知其在收到后十五日内带着材料到吉阳区住建局签订征收补偿协议，逾期将作出征收补偿决定。陈玉娥在收到告知书后仍未在期限内签署征收补偿协议，吉阳区政府于2019年1月25日作出92号征补决定并进行了送达，程序合法。综上，请求法院依法驳回陈玉娥的诉讼请求。被告吉阳区政府向本院提交了以下证据：1.《三亚市政府国有资产监督管理委员会关于将市食品供应公司、市食品冷冻厂下洋田片区部分宿舍纳入旧城区改造的请示》（三国资〔2016〕66号）；2.《三亚市人民政府关于印发三亚市2017年棚户区改造备选项目计划表的通知》（三府〔2016〕269号）；证据1、2证明三亚市政府国有资产监督管理委员会为改善下洋田第二片区脏、乱、差的现状，消除安全隐患，向三亚市政府提出将该片区纳入旧城区改造，三亚市政府据此于2016年10月11日将下洋田第二片区纳入2017年棚户区改造备选项目计划当中；3.《三亚市人民政府关于印发2017年三亚市城市棚户区改造工作推进方案的通知》（三府〔2016〕315号）；4.《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市2017年重点棚改项目推进时间节点表和三亚市2017年计划启动棚改项目推进时间节点表的通知》（三府办〔2017〕89号）；证据3、4证明三亚市政府于2017年4月5日正式将下洋田第二片区纳入棚改项目；5.《三亚市规划局关于下洋田片区（含棚改区改造）规划范围红线的复函》（三规建设函〔2017〕264号），证明三亚市规划局配合棚户区改造工作针对下洋田第二片区编制了规划红线范围图；6.《三亚市吉阳区人民政府关于吉阳区下洋田第二片区旧城改造项目房屋拆迁社会稳定风险评估情况的报告》（吉阳府〔2015〕111号），证明下洋田第二片区旧城改造项目的社会治安风险评定为低级，为保证被征收人切身利益以及该片区治安安全，应当组织征收；7.29号强区扩权通知，证明为了推动棚户区改造工作，三亚市政府授权各区人民政府负责按规定制定国有土地上房屋征收补偿安置方案并实施；8.《三亚市吉阳区人民政府关于选定下洋田第二片区棚户区改造项目房屋征收评估机构的通告》及其附件《三亚市备案评估机构名单》；9.吉阳区住建局《通知》；10.住户选定评估机构的签名捺印凭证及现场照片；证据8-10证明经吉阳区政府组织，下洋田棚改项目被征收人自行协商选定三亚正源房地产评估有限公司（以下简称正源评估公司）作为房屋征收评估机构，并签名捺印；11.三亚评字［2017］补偿第20170901号《房地产估价报告》及公示照片，证明正源评估公司对下洋田棚改项目安置房的市场价值进行评估，为吉阳区政府与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据；12.《开户许可证》及交通银行回单，证明吉阳区住建局为下洋田棚改项目开设专门账户，专款专用；13.《下洋田第二片区棚户区改造入户摸底调查表》，证明下洋田棚改项目的工作人员对被征收人进行详细的入户摸底调查，并对被征收人的意见进行了汇总；14.陈玉娥《三亚市吉阳区下洋田棚户区改造项目征收房屋装饰装修估价结果分户明细表》《三亚市吉阳区下洋田棚户区改造项目征收房屋装饰装修估价结果分户表》；15.陈玉娥《装饰装修评估对象确认表》；证据14、15证明吉阳区政府针对陈玉娥房屋的装饰、装修、内饰物品进行了详细的评估统计；16.《三亚市房屋面积测绘报告》《附着物补偿登记表》及丈量现场照片，证明吉阳区政府针对陈玉娥的房屋建筑面积及套内面积进行了详细的测绘，并制定面积测绘报告；17.《公示》《三亚市吉阳区下洋田第二片区棚户区改造项目征收补偿安置方案》（以下简称《下洋田棚改项目补偿安置方案》）（公示稿）及公示照片，证明吉阳区政府将拟定的《下洋田棚改项目补偿安置方案》（公示稿）公示征求公众意见；18.《中共三亚市吉阳区委常委会会议纪要》（二届第25期）、《下洋田棚改项目补偿安置方案》（修改稿），证明中共三亚市吉阳区委常委会审议通过《下洋田棚改项目补偿安置方案》（修改稿）；19.《三亚市吉阳区人民政府关于印发三亚市吉阳区下洋田第二片区棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（吉阳府〔2017〕365号）及公示照片，证明吉阳区政府依据《国征条例》，经摸底调查后结合被征收人实际情况，根据相关法律、法规制定《下洋田棚改项目补偿安置方案》并及时进行公示，提供了货币补偿、产权置换以及二者相结合的补偿方案给被征收人自行选择；20.《吉阳区下洋田第二片区棚户区改造项目居民签约意向确认书》、签约照片，证明陈玉娥自愿签订签约意向确认书，并同意按《下洋田棚改项目补偿安置方案》进行签约；21.《三亚市吉阳区人民政府关于房屋征收补偿的告知书》及送达照片；22.房屋征收补偿告知书《文书送达回执》；证据21、22证明因吉阳区住建局在签约期限内与陈玉娥多次沟通均未能签订征收补偿协议，故吉阳区政府向其依法送达关于房屋征收补偿的告知书；23.92号征补决定及送达照片；24.92号征补决定《文书送达回执》；证据23、24证明陈玉娥在收到关于房屋征收补偿的告知书后，逾期仍未与吉阳区住建局签订征收补偿协议，吉阳区政府遂依法作出并送达92号征补决定；25.三土房（1998）字第0451号、0452号《土地房屋权证》，证明三亚市食品冷冻厂职工居住房屋涉及的土地系三亚市食品冷冻厂所有；26.《三亚市吉阳区住房和城乡建设局关于下洋田第二片区棚户区改造项目17户被征收人房屋征收补偿决定的通告》及公示照片，证明吉阳区政府于2019年1月25日在下洋田棚改区域公示栏公示了17户被征收人的房屋征收补偿决定；27.《三亚市吉阳区人民政府关于撤销吉阳府函〔2019〕92号的决定》，证明吉阳区政府在本案诉讼期间自行撤销了92号征补决定。经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：（1对原告陈玉娥证据的质证意见被告吉阳区政府对原告陈玉娥证据1、2的真实性、合法性、关联性及证明效力均无异议。对证据3的真实性、合法性无异议，关联性、证明效力有异议，认为原告未向海南省住房和城乡建设厅申请过信息公开，该证据也无法证明92号征补决定违法，92号征补决定不应当被撤销。对证据4的真实性、合法性无异议，关联性、证明效力有异议，认为原告未向被告申请过信息公开，征收决定与征收补偿决定是两个独立的行政行为，有关征收决定的合法性问题不在本案审理范围内，该证据与92号征补决定的作出无关，也无法证明92号征补决定违法。对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为被告按照《国征条例》的规定作出并送达的92号征补决定不应当被撤销。对证据6的真实性、合法性、关联性及证明效力均无异议。对证据7的真实性、合法性、关联性及证明效力均有异议，认为《下洋田土地使用证书》不是原件，不能作为合法的土地权属证明和土地来源证明。认为证据8《革命烈士证明书》是文昌市人民政府颁发的，与三亚市划拨给原告土地无关，且《下洋田棚改项目补偿安置方案》中没有对烈士特殊情形的认定，该证据不能作为土地权属证明，所以未办理不动产登记证书的二层楼房不属于合法建筑。（二）对被告吉阳区政府证据的质证意见原告陈玉娥对被告吉阳区政府证据1的合法性和关联性有异议，认为不能确定该文件中的13亩土地改造面积与原告的房屋相关联，而且该13亩土地面积与被告提交的风险评估报告中的22亩和《下洋田棚改项目补偿安置方案》中的31.97亩征收土地面积互相矛盾。对证据2的合法性和关联性有异议，认为三亚市食品冷冻厂住宅楼建于2000年左右，没有被鉴定为危房。对证据3的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据4的真实性无异议，但认为该证据涉及的拆迁面积与被告部分证据的内容自相矛盾。对证据5的证明效力有异议，认为该证据只是对案涉范围画出红线图，并没有确定具体的拆迁范围，不能证明案涉地块已经三亚市规划局认可纳入征收范围。对证据6的真实性未提出异议，但认为该风险评估报告涉及的土地面积和动迁户与被告其他证据的内容有矛盾，且对风险的防范没有具体的举措，反而将相关的奖励取消，降低了被征收人的补偿。对证据7的合法性有异议，认为该文件规定的征收住宅安置比例与被告证据3相冲突，该文件并没有授权区政府作为征收主体，三府〔2015〕112号通知规定区政府是作为征收部门而不是征收主体。对证据8的合法性有异议，认为《下洋田第二片区棚改征收决定》在2017年9月1日才作出，被告于2017年6月7日作出该通告时不具备合法身份，且没有相关的公证材料证明该通告的合法性。对证据9的合法性有异议，认为虽然原告签名同意选择正源评估公司为评估机构，但根据三府〔2015〕112号通知的规定，被告才是征收部门，吉阳区住建局没有权利发布该通知。对证据10中的签名人的签名予以认可；对证据11的真实性、合法性、关联性均有异议，认为：第一，该估价报告的作业日期为2017年9月1日至9日，而被告在2017年10月才确定正源评估公司为评估机构，故该估价报告不符合时间的规定；第二，该估价报告显示对被征收人财产进行鉴定的公司有两家，而被征收人并没有选择三亚合力土地房地产评估有限公司为评估机构，也没有授权正源评估公司再行委托，故三亚合力土地房地产评估有限公司不能对原告财产进行评估，其评估的土地价值不能作为评估依据；第三，该评估报告提到划拨土地的评估以三亚市国土局确定的为准，则委托评估行为已没有任何意义；第四，该评估报告不完整，没有评估公司的营业执照和评估师执业证明；第五，该评估报告的有效期是一年，在2018年9月8日就已经失效，被告却根据该评估报告在2019年1月下发92号征补决定来对原告进行补偿。对证据12、13无异议，但认为《开户许可证》及交通银行回单无关。对证据14-16中有原告签名的材料的真实性无异议，未签名的都不认可。对证据17、18的真实性、合法性、关联性均有异议，主张原告没有见过该补偿方案和会议纪要。对证据19的合法性有异议，认为该补偿方案是在违法的基础上作出的。对证据20的证明效力有异议，认为同意改造并不一定同意补偿的内容，在没有看到具体的补偿结果之前无法确定原告是否同意补偿标准。对证据21-24的真实性无异议，但对92号征补决定的合法性有异议。对证据25的证明效力有异议，认为该证记载的部分土地面积已经转让过户，根据房地一体的原则，案涉房屋用地应当属于原告，而不是被告。对证据26无异议，主张原告没有否认收到92号征补决定。对证据27无异议，但仍然要求确认吉阳区政府作出92号征补决定的行政行为违法。本院对上述证据认证如下：原告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据；被告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，但不能证明被告作出92号征补决定的行政行为依据充分，程序合法。经审理查明：2017年7月6日，原三亚市国土资源局向陈玉娥颁发0014683号《不动产权证书》，该证载明：坐落于三亚市××区的宗地权利人是陈玉娥；共有情况为单独所有；不动产单元号为460201-023005-GB00205-W00000000，权利类型为国有建设用地使用权；权利性质为划拨；用途为城镇住宅用地；面积为土地使用权面积239.84㎡。该证附记载明：“该宗地上有一栋三层半混合结构房屋，房屋建筑面积为324.065㎡，建成时间为2009年，申请人现申请该房屋暂不办理确权登记。根据三亚市规划局三规建设函[2017]111号，该宗地规划用地性质为商住混合用地。”陈玉娥自建设案涉房屋后一直居住使用至今。2015年6月11日，吉阳区政府向三亚市政府提交《三亚市吉阳区人民政府关于吉阳区下洋田第二片区旧城改造项目房屋拆迁社会稳定风险评估情况的报告》，评估下洋田第二片区旧城改造项目合法性、合理性遭质疑的风险与住户抵制征收的风险、项目可能引发社会矛盾的风险均为低级。2016年3月7日，三亚市政府国有资产监督管理委员会向三亚市政府提交请示，请求批准将该委监管企业三亚市食品供应公司、三亚市食品冷冻厂位于下洋田社区的部分宿舍区纳入吉阳区政府组织实施的下洋田第二片区旧城改造的范围。2016年10月11日，三亚市政府将经六届市委常委会、市政府常务会议审议通过的《三亚市2017年棚户区改造备选项目计划表》印发给各区人民政府、各管委会及市各有关单位，其中包括下洋田第二片区改造项目。2016年11月13日，三亚市政府向各区人民政府、各管委会及市各有关单位印发《2017年三亚市城市棚户区改造工作推进方案》，明确：根据棚户区改造征收属地化管理原则，各区政府负责本辖区集体土地的征收补偿和国有土地上的房屋征收补偿，重点做好政府主导实施和社会企业参与实施项目的改造工作。2017年3月3日，中共三亚市吉阳区二届区委常委第25次会议审议通过区政府党组提交的《关于下洋田第二片区棚户区改造项目征收补偿安置方案（修改稿）的请示》。2017年4月5日，三亚市政府办公室发文明确了下洋田棚改项目的推进时间节点。2017年6月7日，吉阳区政府通告下洋田棚改项目的被征收人从三亚市备案的房地产价格评估机构中选定1家评估机构。2017年6月13日，中共三亚市委办公室、三亚市政府办公室联合作出29号强区扩权通知，明确国有土地上房屋征收决定、征收公告由各区人民政府（育才生态区管委会）负责发布，并按规定制定国有土地上房屋征收补偿安置方案及实施。2017年6月20日，吉阳区政府将《下洋田棚改项目补偿安置方案》（公示稿）在改造范围内公示征求居民意见。2017年8月21日，三亚市规划局根据吉阳区政府的请求划出下洋田片区（含棚户区改造）规划范围红线图。之后，陈玉娥在吉阳区政府的《下洋田第二片区棚户区改造入户摸底调查表》上填写了按1:1比例安置、原地回迁安置等意见及建议，并与下洋田棚改项目的其他被征收人共同协商选定正源评估公司为该项目的评估机构。期间，吉阳区政府于2017年9月1日公布《下洋田第二片区棚改征收决定》，载明：因实施下洋田棚改项目的需要，吉阳区政府决定征收该项目规划红线范围内国有土地上的所有房屋；征收范围为：东至用地界线，西至凤凰路，南至市食品冷冻厂，北至山坡，具体范围以规划部门最终确定的规划红线为主；上述地块内房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为吉阳区政府；房屋征收实施单位为吉阳区住建局；征收时间自该征收决定发布之日起至2018年2月28日止；房屋征收补偿方案为附件，即《下洋田棚改项目补偿安置方案》；被征收人对该征收决定不服的，可以在征收决定发布之日起60日内向三亚市政府申请行政复议，也可以自征收决定发布之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的，由吉阳区政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，吉阳区政府将依法申请人民法院强制执行。2017年9月1日至9日，受吉阳区住建局委托，正源评估公司和三亚合力土地房地产评估有限公司对下洋田棚改项目安置房的房地产市场价值进行估价后作出三亚评字［2017］补偿第20170901号《房地产估价报告》，确定：完全产权下房地产价格为21023元/㎡；划拨土地下房地产价格为19413元/㎡。2017年10月9日，吉阳区住建局告知下洋田棚改项目的被征收人棚改工作人员将带领正源评估公司进场开展工作。2017年10月13日，核工业衡阳第二地质工程勘察院经测绘，对陈玉娥案涉房屋作出《房屋面积测绘报告》，认定案涉房屋总套内面积为278.58㎡，总建筑面积为319.26㎡，但陈玉娥对该报告未予签名确认。2017年10月31日，陈玉娥签署《吉阳区下洋田第二片区棚户区改造项目居民签约意向确认书》，表示同意与吉阳区政府签订征收补偿安置协议。2017年10月19日，吉阳区政府通过在其政府网站公示以及在征收范围张贴公布的方式公告了《下洋田棚改项目补偿安置方案》，载明：征收范围土地面积约31.97亩，需征收房屋总建筑面积约2万㎡；征收补偿方式分为货币补偿、产权调换、货币补偿和产权调换相结合三种，由被征收人自行选定，其中，住宅房屋选择货币补偿的，按安置房屋的市场评估价值进行补偿。此外，该方案还对征收补偿原则、被征收房屋的认定条件、三种补偿方式的具体补偿标准（或调换比例）、搬迁补助和临时过渡安置费用、搬迁奖励、安置房建设和分配、房屋征收拆除及保障措施等方面的事项作出了明确规定。之后，正源评估公司经评估，对陈玉娥案涉房屋作出装饰装修估价结果分户表，确定案涉房屋在价值时点2017年9月1日的装饰装修重置总价为245425元，装修综合成新率为90%，装修分项评估价为220883元，但陈玉娥对该评估结果未予签名确认。2019年1月9日，因房屋征收实施单位吉阳区住建局与陈玉娥未能在签约期限内达成征收补偿协议，吉阳区政府向陈玉娥作出《三亚市吉阳区人民政府关于房屋征收补偿的告知书》，告知陈玉娥自收到该告知书之日起十五日内，持土地房屋权属证书等材料与吉阳区住建局签订房屋征收补偿协议，或者对补偿方式作出选择后书面告知吉阳区住建局，逾期仍未签订房屋征收补偿协议或者就补偿方式作出书面选择的，吉阳区政府将依法作出征收补偿决定。2019年1月25日，吉阳区政府对陈玉娥作出92号征补决定，载明：被征收人陈玉娥的案涉房屋位于征收范围内，为框架、混合结构，建筑面积为471.34（框架319.26、混合152.08）㎡，套内面积为408.23（框架278.58、混合129.65）㎡，土地房屋权证号为琼（2017）三亚市不动产权第XXXX号；因被征收人陈玉娥提出的征收补偿安置要求过高，至今未与征收实施单位达成征收补偿安置协议，根据《国征条例》第二条、第十七条、第二十一条、第二十六条、第二十八条的规定和《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》、《下洋田第二片区棚改征收决定》及《三亚市吉阳区人民政府关于印发三亚市吉阳区下洋田第二片区棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（吉阳府〔2017〕365号）等文件的规定，决定对陈玉娥案涉房屋实施征收。该决定告知陈玉娥可以在以下三种补偿方式中选择其中之一：一、货币补偿。包括合法建筑面积货币补偿6197794.38元（319.26㎡×19413元/㎡）、搬迁补助费5571.6元。二、房屋产权调换。按照被征收房屋套内面积（框架1：1）进行产权调换，即278.58㎡，提供的产权调换房为期房，位于本改造项目范围内，置换后套内面积差额小于或等于5㎡按安置房建安成本价结清差价，套内面积差额大于5㎡小于或等于15㎡按安置房市场价格结清差价；搬迁补助费11143.2元；临时过渡安置方式为发放临时过渡费后自行过渡安置，房屋被腾空之日起，由吉阳区住建局按每月8000元的标准向陈玉娥一次性发放18个月临时过渡费共计144000元，期满后仍未交付安置房的，再每半年发放一次，直至陈玉娥分配安置房现房为止。三、产权置换与货币补偿相结合。（一）货币补偿部分。陈玉娥选择将被征收房屋中的部分套内面积进行货币补偿的，按照安置房屋的市场评估单价19413元/㎡补偿；（二）产权置换部分。陈玉娥选择将被征收房屋中的部分套内面积进行产权置换的，提供的产权调换房为期房，位于本改造项目范围内；关于搬迁补助费和临时过渡安置费的补偿标准、发放方式与房屋产权调换的补偿内容一致。以上三种补偿方式的房屋室内装修补偿费均为220883元，附着物及青苗费均为62973.8元（包括空调1600元、卫星电视200元、有线电视400元、座机200元、简易房3097.5元、凉棚1344元、其他56132.3元）。除此之外，92号征补决定还告知陈玉娥：在该决定送达之日起30日内与吉阳区政府办理房屋征收补偿手续，签署安置协议，并将案涉房屋腾空，交付吉阳区住建局验收后拆除；陈玉娥在法定期限内未对该决定申请行政复议或者提起行政诉讼，在该决定规定的期限内又不搬迁的，吉阳区政府将依法申请三亚市城郊人民法院强制执行。2019年1月26日，吉阳区政府向陈玉娥送达92号征补决定，但其拒绝签收。陈玉娥不服，于2019年7月4日提起本案诉讼。2019年11月29日，吉阳区政府作出《三亚市吉阳区人民政府关于撤销吉阳府函〔2019〕92号的决定》，以其未按《国征条例》第十九条和《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条的规定对陈玉娥的案涉房屋进行分户评估，程序上存在瑕疵为由，自行撤销了92号征补决定。本院将该撤销决定告知陈玉娥后，陈玉娥仍然要求确认吉阳区政府作出92号征补决定的行政行为违法。本院认为，本案的主要争议焦点有：一、被告吉阳区政府是否具有作出92号征补决定的法定职权；二、被告吉阳区政府作出92号征补决定的依据是否充分，程序是否合法。关于被告吉阳区政府是否具有作出92号征补决定的法定职权的问题。根据《国征条例》第八条、第二十六条第一款的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，具有第八条规定情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。2017年6月13日，中共三亚市委办公室、三亚市政府办公室联合作出29号强区扩权通知，明确国有土地上房屋征收决定、征收公告由各区人民政府负责发布，并按规定制定国有土地上房屋征收补偿安置方案及实施。基于上述法规和三亚市的文件规定，被告吉阳区政府作为县级人民政府具有作出征收补偿决定的法定职权，其在原告陈玉娥与房屋征收实施单位吉阳区住建局在签约期限内达不成征收补偿协议的情况下作出92号征补决定并未超越其法定职权。原告陈玉娥主张被告吉阳区政府无权作出92号征补决定的主张依据不足，本院不予采纳。关于被告吉阳区政府作出92号征补决定的依据是否充分，程序是否合法的问题。根据《国征条例》第十九条、第二十六条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据住房和城乡建设部颁布的《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条的规定，房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期满后，房屋征收部门应当将房地产价格评估机构提供的分户评估报告转交给被征收人。本案中，被告吉阳区政府在对原告陈玉娥案涉房屋实施征收的过程中，没有委托评估公司对案涉房屋的房地产价值进行评估，并作出分户评估报告，而是在委托正源评估公司和三亚合力土地房地产评估有限公司对下洋田棚改项目安置房的房地产市场价值进行评估后，即直接依据两公司作出的《房地产估价报告》所确定的划拨土地下房地产价格19413元/㎡的补偿标准，对陈玉娥被征收的案涉房屋作出了92号征补决定，显然剥夺了陈玉娥对评估确定的被征收房屋价值向房地产价格评估机构申请复核评估及向房地产价格评估专家委员会申请鉴定的权利，其作出92号征补决定的行政行为缺乏合法的评估依据，程序违反了《国征条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》的前述规定。在本案诉讼期间，吉阳区政府认识到自己没有对陈玉娥案涉房屋价值进行分户评估的程序问题之后，已经自行作出决定撤销了92号征补决定，但由于陈玉娥仍然要求确认吉阳区政府作出92号征补决定的行政行为违法，故本院依法确认该行政行为违法。综上所述，被告吉阳区政府作出92号征补决定的行政行为主要证据不足，违反法定程序。鉴于92号征补决定在本案诉讼期间已经被被告吉阳区政府自行撤销，现已不具有可撤销的内容，故应确认被告吉阳区政府作出92号征补决定的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法(http://148.0.4.85/claw/javascript:SLC(26982,0))》第七十四条(http://148.0.4.85/claw/javascript:SLC(26982,74))第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第三款的规定，判决如下：确认被告三亚市吉阳区人民政府作出吉阳府函〔2019〕92号《三亚市吉阳区人民政府房屋征收补偿决定书》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告三亚市吉阳区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审判长 黎少云审判员 吉 红审判员 梁 泽审判员 陈兴科审判员 杨冲冲 二〇一九年十二月十七日书记员 凌子玄附：本判决适用的相关法律、法规及司法解释依据中华人民共和国行政诉讼法第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。国有土地上房屋征收与补偿条例第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法(javascript:SLC(98764,0))有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。国有土地上房屋征收评估办法第十六条房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。第十七条分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第八十一条被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。