江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终987号 上诉人（原审原告）冯快林，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人冯雅丽（系上诉人冯快林之性别：××），女，××族，住南京市栖霞区。 被上诉人（原审被告）南京市公安局江北新区分局，住所地南京市浦口区浦泗路8号。 法定代表人朱建军，南京市公安局江北新区分局局长。 出庭负责人陶其岭，南京市公安局江北新区分局一级高级警长。 委托代理人顾问，南京市公安局江北新区分局工作人员。 委托代理人刘正成，南京市公安局江北新区分局工作人员。 上诉人冯快林诉被上诉人南京市公安局江北新区分局（以下称江北新区公安分局）治安管理行政处罚纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初978号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年6月4日，冯快林到北京市中南海周边非信访接待场所上访，被北京市公安机关训诫后送至马家楼接济服务中心。2019年6月5日，江北新区公安分局受案调查冯快林到北京市中南海地区非法上访涉嫌扰乱公共场所秩序一案，使用传唤证将冯快林传唤至江北新区公安分局玉带派出所接受询问，并持检查证对冯快林的人身及随身物品依法进行检查。民警从冯快林随身物品中检查出“信访事项不再受理告知书”、“关于冯快林户要求认定安置的答复”、“投诉”、“上访书”等材料，冯快林亦在询问中称：2019年6月4日上午，其在国家信访局排队没有排到，所以坐公交车去中南海上访；其知道这是非法上访，但非法上访是权利，只要不犯罪。2019年6月6日，江北新区公安分局告知冯快林，其于2019年6月4日在北京市中南海地区非信访接待场所进行上访的行为已构成扰乱公共场所秩序，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定对其进行处罚，并告知其陈述和申辩的权利。冯快林未提出陈述和申辩。当日，江北新区公安分局作出新区公（玉）行罚决字〔2019〕891号《行政处罚决定书》（以下称891号处罚决定书），决定对冯快林行政拘留十日，并向冯快林送达。2019年6月24日，冯快林向一审法院提起行政诉讼，请求撤销891号处罚决定书。 一审法院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，虽然冯快林的违法行为发生于北京市，但冯快林居住地位于江北新区公安分局辖区内，故江北新区公安分局有权对冯快林的上述违法行为进行管辖处理。 《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共秩序的行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，有扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，冯快林明知到中南海地区上访违反法律规定，却坚持认为非法上访也要上访，并于2019年6月4日到中南海周边地区非信访接待场所非正常上访，其行为扰乱了北京市中南海地区的公共场所秩序，江北新区公安分局根据上述规定对冯快林作出891号处罚决定书，符合法律规定。江北新区公安分局作出处罚决定过程中，依法对冯快林的违法事实进行了调查；在作出处罚决定前，明确告知冯快林作出处罚的事实、理由、依据及冯快林依法享有的陈述和申辩的权利；作出处罚决定后，依法向冯快林宣告和送达，程序合法。对于冯快林提出的北京公安机关已对其进行训诫的问题，因训诫并非行政处罚，江北新区公安分局后续作出891号处罚决定书并非对冯快林进行第二次行政处罚，未违反相关法律规定。 综上，江北新区公安分局作出的891号处罚决定书认定事实具有证据，适用法律正确，符合法定程序，对冯快林的诉讼请求，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冯快林的诉讼请求。案件受理费50元，由冯快林负担。 上诉人冯快林上诉称，一审法院依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，认定江北新区公安分局有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第三条规定，治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政处罚法》并未指定管辖由《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定。《公安机关办理行政案件程序规定》是公安部门内部规章，下位法不得违背上位法。因此，江北新区公安分局没有管辖权。此外，《公安机关办理行政案件程序规定》还规定，对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作；几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖；对管辖权发生争议的，报请共同的上一级公安机关指定管辖；对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。本案的行为发生地在北京，是跨省案件，应由北京市公安局和江苏省公安厅报请共同上一级公安机关指定管辖。因此，本案应由公安部指定管辖。请求二审法院要求江北新区公安分局补充下列证据：1.公安部指定管辖书面通知；2.案发地公安机关证据固定移交函。 《公安机关办理行政案件程序规定》又规定，公安机关办理行政案件的证据种类主要有：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料、电子证据；（四）被侵害人陈述和其他证人证言；（五）违法嫌疑人的陈述和申辩；（六）鉴定意见；（七)检测结论；（八）勘验、检查笔录、现场笔录。因此，治安处罚案件必须有以上八类证据才能作出治安处罚决定书。故江北新区公安分局补充提交的案发地公安机关证据固定移交函中必须有上述八类证据，才能证明冯快林有违法事实。如果江北新区公安分局不能补充提供上述证据，请求二审法院撤销一审判决，重新改判。 在一审期间江北新区公安分局提供的一份询问笔录中，冯快林有“上访非法”的陈述。冯快林从北京回南京即被带到当地派出所，当时因身体多病，头昏不清（有高血压、脑梗、糖尿病，附医院体检证明），在询问室作询问笔录时，冯快林并没有听清楚，对方宣读时，所谓的“上访违法”是误导。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定。但是，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。根据该条规定，江北新区公安分局没有证据证明冯快林违法。江北新区公安分局在做询问笔录时，并没有拿到北京市公安机关的证据固定移交函与公安部指定管辖权的书面通知，也没有报案人，就立即作出行政处罚决定，不符合法律规定。江北新区公安分局制造十三份假证据，受案登记表是空白的，证据不足，事实不清，程序不合法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项作出处罚决定，那应当作出“治安处罚决定书”，而不是“行政处罚决定书”。江北新区公安分局作出行政处罚决定书，又是根据《中华人民共和国行政处罚法》哪条法律作出的。 根据《信访条例》第四十七条第二款和《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十六条、第九十七条的规定，信访人构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。江北新区公安分局应该在北京采取现场处置措施并拘留。一审法院不应当适用《信访条例》第十八条、第二十条。 一审法院曲解法律，明知本案事实不清、证据不足、适用法律错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、存在明显不当，仍依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条作出违法判决。一审法院应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和第七十四条作出合理的判决。请求二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项、第三项规定，撤销原判，改判撤销江北新区公安分局于2019年6月6日作出的891号处罚决定书。 被上诉人江北新区公安分局辩称，第一，江北新区公安分局具有管辖权，执法主体适格。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。虽然冯快林的治安违法行为发生于北京市，但是其居住地位于江北新区公安分局辖区范围内，故江北新区公安分局有权对冯快林的治安违法行为进行管辖，执法主体适格。第二，江北新区公安分局对该案依法开展了调查工作，程序合法。江北新区公安分局于2019年6月5日依法受理该案，江北新区公安分局民警依法传唤冯快林到公安机关接受调查询问，依法对其人身及其随身的物品进行了检查，依法调取了北京市公安机关对冯快林的训诫书，确认了2019年6月4日冯快林到北京市中南海周边地区非信访接待场所上访，扰乱公共秩序，被北京市公安机关训诫后，送至马家楼接济中心的违法事实，依法作出了行政处罚决定。在作出行政处罚前，江北新区公安分局依法告知了冯快林，拟作出处罚的事实、理由及依据和陈述申辩的权利，程序合法。第三，江北新区公安分局对该案认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确、处罚适当。江北新区公安分局经调查查明，2019年6月3日至6月4日，冯快林携带上访材料在南京站乘坐D716号列车到北京南，冯快林明知到中南海地区上访，违反法律规定，却坚持认为非法上访，也要上访，其行为扰乱了中南海周边地区的公共场所秩序，被北京公安机关查获。上述事实有冯快林的询问笔录，冯快林随身携带的上访材料、火车票、训诫书、检查证、检查笔录、证据保全决定书等证据证实。江北新区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对冯快林作出行政拘留十日的处罚。第四，冯快林陈述的事实和理由与事实不符。冯快林称同一违法行为，只能处罚一次，已经训诫了就不能再予拘留处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国行政处罚法》中关于处罚种类的规定，训诫并不是一种行政处罚，本案中并不存在一个违法行为被处罚两次的情形。综上所述，江北新区公安分局对冯快林扰乱公共场所秩序的违法行为认定事实清楚，证据确实充分，处罚适当、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人冯快林向本院提起上诉后，一审法院将双方当事人提交的证据材料均随案移送本院。本院经审查认为，一审法院认证正确、程序合法。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人江北新区公安分局作出的891号处罚决定书是否合法。 首先，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第九十一条的规定，被上诉人江北新区公安分局具有作出被诉行政处罚决定书的法定职权。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。《中华人民共和国治安管理处罚法》相对于《中华人民共和国行政处罚法》是特别法，对于治安违法案件，《中华人民共和国治安管理处罚法》有规定的，应当适用《中华人民共和国治安管理处罚法》。《中华人民共和国治安管理处罚法》授权国务院公安部门规定治安案件的管辖问题。因此，《公安机关办理行政案件程序规定》中关于管辖的规定是由《中华人民共和国治安管理处罚法》授权制定的，不存在上诉人冯快林所称的下位法违背上位法的情形。本案中，虽然上诉人冯快林的违法行为发生于北京市，但违法行为地公安机关并未受理此案，冯快林居住地位于江北新区公安分局辖区内，故被上诉人江北新区公安分局有权受理此案，对冯快林的违法行为进行管辖处理。上诉人冯快林依据《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，主张案涉治安处罚案件应由公安部指定管辖，但其所依据的规定是指几个公安机关之间就管辖权产生争议时的处理方法，本案公安机关就管辖权并未产生争议，因此，上诉人冯快林认为案涉治安处罚案件应由公安部指定管辖、被上诉人江北新区公安分局必须提交公安部管辖书面通知的上诉理由不成立。 被上诉人江北新区公安分局对涉案证据依法进行了调查收集，依据训诫书、询问笔录、检查笔录、情况说明等证据，认定冯快林于2019年6月4日到北京市中南海地区非信访接待场所非法上访，事实清楚，证据充分且真实、合法、有效。上诉人冯快林主张江北新区公安分局制造十三个假证据，与事实不符。《公安机关办理行政案件程序规定》对证据的种类作了规定，但并非每个治安处罚案件的证据都必须具备《公安机关办理行政案件程序规定》规定的全部证据种类。上诉人冯快林认为治安处罚案件必须具备《公安机关办理行政案件程序规定》规定的所有证据种类，才能作出行政处罚决定的上诉理由不成立。另，案涉治安处罚案件并非由北京市公安机关移交江北新区公安分局处理，因此，上诉人冯快林要求被上诉人江北新区公安分局提交北京市公安机关八个证据移交函的请求不成立。 被上诉人江北新区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，认定冯快林于2019年6月4日到中南海周边地区非信访接待场所非正常上访的行为，扰乱了中南海地区的公共场所秩序，据此对冯快林作出行政处罚决定，适用法律正确。上诉人冯快林认为“江北新区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》，应当作出‘治安处罚决定书’而不是‘行政处罚决定书’，江北新区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》作出‘行政处罚决定书’适用法律不正确”的上诉理由依法不能成立。 被上诉人江北新区公安分局在作出处罚决定前，对冯快林的违法事实进行了调查，对冯快林告知了作出处罚的事实、理由、依据及其享有的陈述和申辩权；在作出处罚决定后，依法向冯快林进行了宣告和送达。故被上诉人江北新区公安分局作出行政处罚的程序符合法律规定。 综上，上诉人冯快林关于被上诉人江北新区公安分局无管辖权及行政处罚事实不清、证据不足、适用法律不正确、程序违法的上诉请求，依法均不成立。被上诉人江北新区公安分局作出的891号处罚决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人冯快林负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 兵 审判员 汤 权 审判员 崔玉文 二〇一九年十二月三十日 书记员 陈晓君