浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初562号 原告王卫忠，男，1966年2月20日出生，汉族，住金华市金东区。 委托代理人包余，北京德恒（宁波）律师事务所律师。 委托代理人何延法，浙江人民联合律师事务所律师。 被告金华市金东区人民政府多湖街道办事处，住所地浙江省金华市金东区望府街917号。 法定代表人胡旭卫，主任。 出庭行政负责人张文军，副主任。 委托代理人左文辉、余小倩，浙江瑞谷律师事务所律师。 第三人金华市金东区多湖街道王宅埠村股份经济合作社，住所地金华市金东区多湖街道王宅埠村。 法定代表人王基升，主任。 原告王卫忠与被告金华市金东区多湖街道办事处(以下简称“多湖街道办事处”)、第三人金华市金东区多湖街道王宅埠村股份经济合作社（以下简称“王宅埠村股份经济合作社”）行政管理行政协议一案，原告于2019年8月8日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告王卫忠及委托代理人包余、何延法，被告多湖街道办事处副主任张文军及委托代理人左文辉、余小倩参加诉讼。第三人金华市金东区多湖街道王宅埠村股份经济合作社无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。 原告王卫忠诉称，1995年7月8日，案外人李发新与第三人签订《承包中央溪滩合同》，约定第三人将涉案土地6.8亩交由案外人承包经营，经营期限从1995年7月8日至2065年7月7日。1998年6月23日，李发新与原告签订《转让承包协议》，将涉案土地交由原告使用，费用51000元。后原告支付上述款项，并在该地上成立金华市王宅火腿厂。2008年11月28日，原告与第三人签订《补充协议》约定将第三人将2.08亩地承租给原告使用。协议约定：在使用年限内，原告有自主经营权、使用权、可自由转让、转租及继承。若遇国家征收，其征收费及地面附作物不补偿归原告所有。原告共拥有厂房3000余平方米，企业每年产值达500多万元。2017年5月9日，被告以“三改一拆”为由，要求拆除原告所有的厂房。2017年7月12日，被告与金东区“三改一拆”行动领导小组联合向金东区电业局发函，违法采取了断电措施，导致原告厂房租户无法正常进行生产经营，造成巨大的经济损失。2018年1月20日，被告强迫原告与第三人签订《王宅埠中央滩地块房屋及土地回收协议》，原告迫于无奈在空白的该协议上签字。2019年2月28日，金华市中级人民法院作出民事裁定书，认定涉案《回收协议》的性质为行政协议。原告认为：涉案土地系第三人所有，性质为集体所有。原告与第三人签订的协议合法有效，土地使用期限尚未届满，被告与原告签订的《回收协议》于法无据，应为无效协议。 原告王卫忠依法向本院提交了以下证据： 1、原告身份证复印件，证明主体资格； 2、《承包中央溪滩合同》、《转让承包协议》、《补充协议》，证明原告与第三人签订为期70年的荒滩地承包合同，依法取得土地使用权的事实； 3、《王宅埠中央滩地块房屋及土地回收协议》，证明该协议在形式还是实质上都是无效的； 4、被告与金东区“三改一拆”行动领导小组联合向金东区电业局发函，证明被告违法对原告厂房进行断电措施，导致原告租户无法正常经营，迫使原告签订《回收协议》的事实； 5、金华市中级人民法院民事裁定书，证明金华市中级人民法院认定涉案《回收协议》实质系被告为推进“三改一拆”签订的行政协议； 6、金华市中级人民法院询问笔录，证明涉案《回收协议》未经村民会议讨论通过，属无效协议的事实。 被告多湖街道办事处辩称，一、《王宅埠中央滩地块房屋及土地回收协议》是各方真实意思表示，内容不违反法律的强制性规定，不存在无效的情形。里央田工业地块原告所有的地上建筑物及相关配套设施未经国土、规划审批系违法建筑，属于“三改一拆”的对象，应依法予以拆除。在“三改一拆”工作过程中，原告等业主明确表示配合政府部门整改，并提出给予经济补偿的申请。为提高行政效率，减少工作阻力，被告同意给予适当补偿。经双方充分协议，于2018年1月20日签订《王宅埠中央滩地块房屋及土地回收协议》。二、王宅埠村经济合作社、李发新与原告王卫忠之间的土地转让行为违反了《土地管理法》等法律法规的禁止性规定，转让行为不具有法律效力，原告对涉案土地及地上建筑物不享有合法权利。 被告多湖街道办事处依法向本院提交了以下证据： 1、《王宅埠中央滩地块房屋及土地回收协议》，证明被诉行政行为的基本内容； 2、《承诺书》、《关于王宅埠工业区拆迁问题的请求》，证明原告承诺配合政府部门整改工作，并提出给予经济补偿的申请； 3、《浙江省违法建筑处置规定》，证明相关法律依据； 4、函、复函，证明案涉建筑未经规划审批，属于违法建筑。经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、被告对原告提交的证据1、5无异议；对证据2真实性无异议，但合法性与关联性有异议，认为承包合同违反土地管理法的规定，且原告建筑未经规划部门审批属违法建筑；对证据3无异议，但对证明目的有异议；对证据4真实性无异议，但证明目的有异议，涉案建筑属违法建筑，政府部门通知供电局停电不违法也不构成法律上的强迫；对证据6真实性无异议，但证明目的有异议，协议认定为行政协议，但协议涉及款项无需第三人承担，不需要村民大会讨论，未经村民大会讨论不影响协议效力。结合本案案情，本院对被告提交的证据1-6的真实性均予以认定。 二、原告对被告提交的证据1关联性无异议，真实性与合法性有异议，认为签订时协议空白，且面积未与原告核实，被告以签订回收协议代替征收，属违法；对证据2真实性无异议，但合法性与关联性有异议，原告被迫签字，承诺书只是同意归第三人所有；对证据3真实性无异议，但合法性与关联性有异议，原告建筑是在城乡规划法实施前建造，未经规划审批是被告等部门懈怠造成，原告厂房所在位置并不在规划区内，被告不能在未听取原告的陈述、申辩的情况下就作出违章建筑的认定。本院认为，在原告未提供反证的情况下，结合本案案情，对被告提交的证据1-3的真实性均予以认定。 经审理查明，2018年1月20日，王卫忠（乙方）与王宅埠村合作社（甲方）签订《回收协议》，载明：为了配合政府对王宅埠工业区（中央滩地块）整治工作，经村两委研究决定由村集体统一回收中央滩地块的房屋、土地和电力、道路等配套设施，甲、乙双方经友好协商，达成如下协议：一、乙方同意将坐落在多湖街道王宅埠工业区（中央滩地块）的房屋、土地和道路及以上附着物、电力等配套设施由甲方回收；三、回收金额：1、砖混结构2561.38㎡×280元/㎡=717186元，钢结构680.41㎡×230元/㎡=156494元，合计873680元，该补偿资金包括土地、地面附着物、基础设施、强弱电配套设施等所有补偿；四、付款时间及方式：协议签订后报经街道审核同意后10个工作日内支付总款30%，余款半年之内支付，已腾空部分的余款按年利率10%计算；半年后资金未到位的，由多湖街道办事处负责筹集；五、未腾空部分建筑面积从2018年2月份开始收取每月10元/平方的租金计算，时间节点到6月份，逾期不搬离视为放弃处理；六、协议签订后未经甲方同意乙方不得再对有关房屋、土地及其他设施进行处置及使用。七、本协议在双方签字盖章后并经街道同意后生效等。原告王卫忠在回收协议上签字捺印。另查明，1995年7月8日，案外人李发新与第三人签订《承包中央滩溪滩合同》，承租土地面积6.8亩，承租期限自1995年7月8日至2065年7月7日。1998年6月23日，李发新与原告签订《转让承包协议》，将上述承租的6.8亩溪滩地转租给原告，转让款51000元。2008年11月28日，原告与第三人签订《补充协议》，约定将第三人2.08亩溪滩地出租给原告使用，使用年限自2008年11月28日至2078年11月27日，承租款共37440元。2017年7月12日，被告与金东区“三改一拆”行动领导小组向金东区电业局发函，称：根据“三改一拆”工作的推进和区委、区政府的统一部署，多湖街道王宅工业区启动拆违程序，要求对该区域违法建筑断电。2017年8月6日，王卫忠等8人向王宅埠村村民委员会及支部委员会作出承诺书：“我是王宅埠村工业区业主，今表示积极配合政府部门提升改造的总体方案，要求政府部门给予280元/㎡的经济补偿（按实际建筑面积计算），土地及其他附属设施（设备）无偿给予村集体所有，谨请上级政府部门给予考虑。以上承诺本人定无翻悔。”原告王卫忠在《承诺书》上签字捺印。原告以被迫签订协议为由，曾向金东区人民法院提起民事诉讼，请求撤销回收协议，金东区人民法院决驳回王卫忠的诉讼请求后，王卫忠向金华市中级人民法院提起上诉，金华中院认为回收协议属于行政协议，故案涉协议纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围，撤销了金东区人民法院一审民事判决。原告王卫忠以被告强迫原告签订回收协议于法无据为由，向本院提起行政诉讼，请求确认《王宅埠中央滩地块房屋及土地回收协议》无效。 本院认为，案涉《回收协议》虽为王宅埠村合作社与王卫忠所签，但根据本案查明的事实，该协议系为推进“三改一拆”工作而签订，相关补偿资金亦来源于多湖街道办事处，结合协议中明确记载的“为了配合政府对王宅埠工业区(中央滩地块)整治工作……达成如下协议”、“协议签订后报经街道审核同意后10个工作日内支付总款30%，余款半年之内支付，已腾空部分的余款按年利率10%计算；半年后资金未到位的，由多湖街道办事处负责筹集”以及“本协议在双方签字盖章后并经街道同意后生效”等内容，案涉协议实系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，本案被诉《回收协议》的法律后果应由多湖街道办事处承担。本案争议的焦点为案涉《回收协议》是否存在无效的情形。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。案涉《回收协议》系为推进“三改一拆”工作而签订，多湖街道办事处作为“三改一拆”的责任主体，并不存在上述法律规定的重大且违法的情形。其次，涉案《回收协议》体现了双方协商一致性，不存在法定的合同无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定五种情形之一的，合同无效。行政协议纳入行政诉讼的范围，既要审查其行为的合法性，也要审查其行为的合约性。本案中，原告王卫忠声称被迫签订《回收协议》，但原告提交的停电函是通知供电局对违法建筑断电，是为推动“三改一拆”工作，并非胁迫原告签订《回收协议》，原告提交的其他证据也不足以证明多湖街道办事处实施了胁迫行为，亦未提交证据证明签订《回收协议》损害国家利益；原告在庭审中述称协议违反了物权法第六十条、土地管理法第四十六条等强制性规定，结合本案查明的事实，本院认为，被告为推进“三改一拆”工作，指令第三人金华市金东区多湖街道王宅埠村股份经济合作社与原告签订案涉《回收协议》，被告并未行使案涉土地的所有权，亦非行使土地征收行为，不违反法律、行政法规的强制性规定。且在双方签订案涉《回收协议》前，原告承诺，政府给予适当补偿，会积极配合政府部门提升改造的总体方案，定无翻悔，双方在协议中对相关补偿进行约定，原告签字捺印认可。综合上述情形分析，案涉协议是双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，并不存在协议无效的情形。综上，本院对原告要求确认《王宅埠中央滩地块房屋及土地回收协议》无效的诉讼请求不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王卫忠的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告王卫忠负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  朱 军 审 判 员  陈孝忠 人民陪审员  莫燕萍 二〇一九年十二月二十四日 代书 记员  鲍雪儿