甘肃省陇南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘12行终38号 上诉人（原审原告）裴某梅，女，汉族，甘肃省某县城关镇。 委托诉讼代理人裴某，甘肃金致诚律师事务所律师。 上诉人（原审被告）某县自然资源局，住所地：甘肃某县城关镇。 法定代表人杨某军，任该局局长。 被上诉人（原审原告）郝某民，男，汉族，甘肃省某县城关镇。 被上诉人（原审被告）某县人民政府，住所地：甘肃某县城关镇。 法定代表人：李某军，该县县长。 委托诉讼代理人王某森，甘肃成州律师事务所律师。 原审第三人某县某某房地产开发有限公司。住所地：甘肃省某县城关镇。 法定代表人张某斌，该公司经理。 委托代理人闫某，甘肃阶州律师事务所律师。 委托代理人石某，甘肃阶州律师事务所实习律师。 上诉人裴某梅、某县自然资源局因与被上诉人郝某民、某县人民政府及原审第三人某县某某房地产开发有限公司（以下简称某县某某公司）建设规划许可及行政复议决定一案，不服徽县人民法院（2019）甘1227行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。裴某梅及委托代理人裴某，某县自然资源局、某县人民政府委托代理人王某森，某县某某房地产开发有限公司委托代理人闫某、石某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：某县某某公司系经过工商登记的法人，2018年11月26日，某县某某公司行文成盘房字（2018）22号向原某县规划局提出“关于某县莲湖公馆项目建设工程规划许可证的申请”。并同时提交了国有建设用地使用权出让合同两份（面积为3785.02+1541.0=5326.02平方米），建设工程设计方案核定通知书、某县发展和改革局关于某县莲湖公馆项目登记备案的通知、四邻签字意见表、项目设计总平面图、莲湖公馆项目勘测定界图，由北京中天华宸建筑设计有限公司出具的“某县莲湖公馆项目规划建筑方案设计日照计算分析报告”。裴某梅、郝某民系与建设项目相毗邻的住户，其住宅分别位于该建设项目所在地块的东南侧和西南侧。经过审查后，2018年11月27日，原某县规划局在某县人民政府网进行了某县莲湖公馆项目规划设计方案公示以及某县莲湖公馆项目《建设用地规划许可证》和某县莲湖公馆项目《建设工程规划许可证》批前公示，公示期限均为：自公示发布日起7日。2018年12月6日和2018年12月10日，原某县规划局向某县某某公司分别核发了某县莲湖公馆项目《建设用地规划许可证》以及《建设工程规划许可证》。裴某梅、郝某民及该项目部分相邻关系人认为以上行政许可行为超越职权，违反法律规定和法定程序，侵犯了他们的合法权益，于2018年12月29日向某县人民政府申请复议。某县人民政府2019年1月3日正式受理，并于2019年1月29日作出成政复决字[2019]01号行政复议决定书，决定维持了原某县规划局作出某县莲湖公馆《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的行政许可行为。裴某梅、郝某民不服，遂依法向徽县法院提起诉讼，要求撤销某县莲湖公馆项目《建设用地规划许可证》的行政许可及复议决定，因此成讼。又查明，某县某某公司提出规划行政许可申请所附材料中的“建设项目四邻签字意见表”含虚假内容，裴某梅、郝某民及部分相邻关系人的签字系伪造。复议决定作出后，复议机关经裴某梅、郝某民及其他复议申请人告知后才得知“建设项目四邻签字意见表”内容不真实。 原审法院认为，首先，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”，第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”本案的诉讼焦点有三，分别论述如下：第一、关于某县某某公司是否具备申请人资格的问题。依据《中华人民共和国行政许可法》第二十九条的规定，经审查，某县某某公司系经过工商登记的合法的房地产开发法人，有建设行政部门核定的资质等级，所涉项目又经过了立项并获得了批准，具备向某县自然资源局申领建设项目行政规划许可资格；第二、“四邻签字”是否是案涉行政许可的前置程序。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《甘肃省建设项目规划许可办法》第二十条对办理案涉行政许可应当提交的材料作了具体规定。第三人在提交申请行政许可申请的同时按照以上规定要求提交了相关材料，包括：国有建设用地使用权出让合同两份（面积为3785.02+1541.0=5326.02平方米），建设工程设计方案核定通知书、某县发展和改革局关于某县莲湖公馆项目登记备案的通知、四邻签字意见表、项目设计总平面图、莲湖公馆项目勘测定界图，以及由北京中天华宸建筑设计有限公司出具的“某县莲湖公馆项目规划建筑方案设计日照计算分析报告”。其中，第三人提交的“四邻签字意见表”含虚假内容。另外，《中华人民共和国行政许可法》第三十一条第一款规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。第三十四条规定：行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。以上规定表明，在一般情况下，申请材料的真实性由申请人负责，行政机关对申请人的申请材料只作形式上的审查，只有涉及到公共重大利益的情况下才作实质性审查，而是否涉及重大公共利益由行政机关自由裁量。某县某某公司申领行政许可时按以上规定提交了材料，而“四邻签字意见表”不是法定的必须提交的材料，且以上法律规定均没有要求四邻签字同意后才能实施行政规划许可。且《陇南市城市规划管理技术规定》属于地方政府制定的规范性文件，不是由人大制定的地方性法规，按照行政诉讼法律适用原则只是参考适用，即它不能为建设工程规划许可设定法定程序。因此，“四邻签字”不是核发案涉行政许可的必要条件，即“四邻签字”不是案涉行政许可的前置程序，某县自然资源局及某县人民政府对申请材料只作形式审查的行政行为并无不当。第三、原行政许可行为是否违反有关公示的法律规定，剥夺了当事人的申辩权和知情权，原行政行为及复议决定是否违法并应当予以撤销。中华人民共和国住房和城乡建设部《住房和城乡建设部政府信息公开实施办法》第十二条规定，对属于主动公开范围的信息，应当采取符合该信息特点、便于公众及时准确获得的一种或几种方式予以公开，其中，住房和城乡建设部门户网站是信息公开的主渠道。案涉行政行为采取的是通过政府网站公示的方法进行了公开公示。《甘肃省建设项目规划许可办法》第二十三条规定：城市、县城乡规划行政主管部门应当依法在固定的地点或网站将审定的建设工程设计方案的总平面图予以公布，公布时间不少于1年。建设单位应将城乡规划行政主管部门审定的工程设计方案的主要内容，以公告牌等形式在项目现场的醒目位置公示至工程竣工。《陇南市城乡规划公开公示实施细则(试行)》第二十一条（一）规定：经依法审定的建设项目选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可批前公示时间不少于7日。第十八条、第十九条也对应当公示的内容、范围、公示方式也进行了明确规定，按照以上规定批前公示时间不得少于7日，综观全案，原行政行为的公示程序亦不违反上述规定。裴某梅、郝某民属于案涉行政许可建设工程的相邻权人，案涉行政行为对裴某梅、郝某民的实体权利产生影响的可能性存在，但是否必然损害原告的实体权利尚不能确定。退一步讲，如果案涉规划许可建设工程的建设侵害了裴某梅、郝某民的权利，裴某梅、郝某民还可以通过其他方式获得补偿和救济。因此，虽然某县某某公司在提交行政许可申请材料时提交了部分虚假材料，行政机关审查不严，致认定部分事实错误，程序上存在瑕疵，行政行为违法。但违法程度轻微，对裴某梅、郝某民的实体权利影响不大，不能产生直接导致原行政行为撤销的法律后果。本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条一款第（二）项的规定，即某县自然资源局的行政行为符合应当确认违法但不撤销的情形。某县人民政府收到复议申请后，依照法定程序进行了审查，行政行为程序合法，适用法律正确。经本院审理后，现已确认原行政行为程序上存在瑕疵，那么，复议决定中有关维持建设工程规划许可的部分则应当依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条及相关司法解释的规定，经徽县法院审委会研究决定，判决：一、某县自然资源局对某县某某房地产开发有限责任公司作出的建字第2018021号《建设工程规划许可证》的行政行为违法；二、撤销某县人民政府作出的成政复决字[2019]01号行政复议决定中，关于维持某县自然资源局对第三人某县某某房地产开发有限责任公司作出的建字第2018021号《建设工程规划许可证》的内容；三、驳回裴某梅、郝某民的其他诉讼请求。 裴某梅上诉称：一、一审法院适用法律错误，被诉具体行政行为中被许可人系通过提供伪造材料以欺骗的手段获得行政许可的，依据法律规定，属于应当被撤销的情形。首先，根据原审已经查明的事实，即“第三人在提交行政许可申请材料时提交了部分虚假材料”，那么根据《行政许可法》第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”之规定，第三人在申请行政许可的过程中，完全符合上述以欺骗的手段取得行政许可的情形，而此种情形明显是属于应当予以撤销的。其次，又根据一审法院的逻辑，本案涉诉具体行政行为，被上诉人之所以没有对第三人提交的申请材料作实质性的审查，是因为不涉及重大公共利益。故，也排除了本案适用《行政许可法》第六十九条第三款，即被诉具体行政行为被撤销后可能对公共利益造成重大损害而不予撤销的情形。综上，一审法院在认定事实部分和最后的适用法律明显互相矛盾，根据《行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”之规定，在法律已经有明确的强制性规范且已排除例外情形的情况下，一审法院没有排除适用《行政许可法》第六十九条第二款的理由和权力，被诉具体行政行为应当被撤销。二、被诉具体行政行为对上诉人的物权已经造成了实质性的严重影响和损害，一审法院认定被诉行政行为对上诉人实体权利影响不大，显属认定事实错误，基于此作出的确认违法但不撤销的判决明显适用法律错误。首先，上诉人在这里想强调一点，就在本案上诉期间，因涉诉的许可行为，因第三人深挖地基，持续抽取地下水的行为，已经导致上诉人裴某梅所有的房屋地基沉降，西山墙一侧墙体开裂。什么样的影响才算对实体权利的影响，法律的作用难道仅能体现在房倒屋塌人亡后的赔偿与追责吗。其次，上诉人作为毗邻房屋的所有权人、涉案土地的相邻权人、被诉具体行政行为的利害关系人，有权通过诉讼等方法救济自己的权利。原审法院仅以上诉人非土地的使用权人以及行政相对人，就由此推定被诉具体行政行为对上诉人的实体权利影响不大，显然是没有任何法律依据的，且明显与案涉实际情况相悖。综上，一审法院认定被诉行政行为对上诉人实体权利影响不大，与事实不符，而基于此作出的确认违法但不撤销的判决显属适用法律错误，应当予以撤销。三、一审法院超越职权对规章进行审查，程序严重违法。《甘肃省城镇规划管理技术规程》及《陇南市城市规划管理技术规定》均系地方政府在上位法设定的行政许可事项范围内以及在结合本省、本市实际情况下，对实施规划许可等行政许可作出的具体规定，在本案中应当予以参照适用。首先，一审法院以《陇南市城市规划管理技术规定》仅为地方政府制定的规范性文件，以及该规定的上位法均未要求必须征得四邻同意后才能实施行政许可为由，从而推定“四邻签字”不是案涉行政许可的前置程序，明显是选择性司法，是不属实的，是错误的。上诉人原审时明确向法庭提交了《甘肃省城镇规划管理技术规程》（作为证据一），该规程在2.2条亦明确规定了“零星开发的单个土地权属人用地或形状不规则、周边角用地多的建设用地，城乡规划主管部门应会同土地等有关部门统筹制定修建性详细规划，征得相邻权益人同意后进行建设用地规划许可，保证新建建筑及既有建筑等的人居环境和公共利益。”，作为《陇南市城市规划管理技术规定》的上位法，根据《行政许可法》第十六条第三款“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”的规定，《甘肃省城镇规划管理技术规程》系甘肃省政府依据《中华人民共和国城乡规划法》、《甘肃省城乡规划条例》及《甘肃省建设项目规划许可办法》，对实施规划许可等具体行政行为作出的具体规定。其次，根据《立法法》第八十二条“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”之规定，《甘肃省城镇规划管理技术规程》及《陇南市城市规划管理技术规定》显系规章，而非原审法院认定的所谓一般“规范性文件”。原审法院在判决中对《陇南市城市规划管理技术规定》“属于地方政府制定的规范性文件……即它不能为建设用地规划许可设定法定程序。因该规定的上位法均未要求……”的描述，实际上是对规章的审查。根据《行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”之规定，人民法院显然没有对规章进行审食的权限，一审法院对规章审查的行为，显属程序违法，应当予以纠正。综上，《甘肃省城镇规划管理技术规程》及《陇南市城市规划管理技术规定》均系地方政府在上位法设定的行政许可事项范围内以及在结合本省、本市实际情况下，对实施规划许可等行政许可作出的具体规定，在本案中应当予以参照适用。四、一审法院在上诉人明确对被上诉人所提交的部分证据的合法性提出否定性的质证意见后，未对该部分证据进行合法性审查，亦未在文书中阐明该部分证据是否采纳的理由，严重影响本案的公正审理，属明显错误，本案庭审过程中，上诉人当庭对被上诉人所提交的《国有建设用地使用权出让合同》、《关于某县某某房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权情况的说明》、《莲湖公馆建设项目勘测定界图》等证据，明确对其真实性、合法性提出了否定的质证意见。但令上诉人没想到的是，对于上述不符合法定形式的《国有建设用地使用权出让合同》（该合同因缺少界址图以及《规划条件通知书》，违反《城乡规划法》及《甘肃省城乡规划条例》明显不符合法定形式）、以及缺少单位印章有可能系伪造的所谓“情况说明”等明显不具有合法性、真实性的证据，一审法院一概不审查就加以认定且不作任何阐明。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条“法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：……（一）证据是否符合法定形式；……”以及第七十二条第二款“人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由。”之规定，一审法院对被上诉人所提交证据未依照规定进行审查以及在判决中阐明，严重违反上述规定，属明显且严重的错误。综上所述，一审法院的判决，认定事实错误，适用法律错误，程序严重违法。被诉具体行政行为主要证据不足且违反法定程序，并已经对上诉人造成了实质影响和损害，根据法律规定属于应当撤销的情形，为维护法律的尊严，保护人民的生命和财产安全，恳请二审法院依法撤销甘肃省徽县人民法院（2019）甘1227行初11号行政判决第一项，改判支持上诉人原审诉讼请求，依法撤销某县规划局（现某县自然资源局）作出的建字第2018021号《建设工程规划许可证》；本案二审诉讼费由被上诉人承担。 某县自然资源局上诉称：一审认定，第三人在提交行政许可申请材料时提交了部分虚假材料，行政机关审查不严致认定部分事实错误，程序上存在瑕疵，行政程序违法。一审在上述认定的基础上，判决确认上诉人作出的行政行为违法。但是，一审同时又认定，第三人在提交申请行政许可申请的同时提交的相关材料中“四邻签字意见表”含虚假内容，但不是法定必须提交的材料。另外，《中华人民共和国行政许可法》第三十一条第一款规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。以上规定表明，在一般情况下，申请材料的真实性由申请人负责，行政机关对申请人的申请材料只作形式上的审查。只有涉及公共重大利益的情况下才作实质性审查。而是否涉及重大公共利益由行政机关自由裁量。第三人申领行政许可时按照规定提交了材料，虽然其中“建设项目四邻签字意见表”内容不真实，但《陇南市城市规划管理技术规定》属于地方政府制定的规范性文件，不是由人大制定的地方性法规，按照行政诉讼法律适用原则只是参考适用，即它不能为建设用地规划许可设定法定程序。因该规定的上位法均未要求必须征得四邻同意后才能实施行政许可。因此，“四邻签字”不是案涉行政许可的前置程序，不是核发案涉行政许可的必要条件，二被告对材料只作形式审查的行政行为并无不当。由以上一审认定的事实可以明显看出，一审一方面认定对于虚假材料的审查并非作出案涉行政许可行为的前置程序，一方面又以上诉人在作出该行政许可过程中对于虚假材料审查不严而确认行政程序违法。一审上述认定自相矛盾，令人无法信服。实质上，上诉人对第三人提交的行政许可申请材料四邻意见表只是形式审查，上诉人也尽到了相应的审查义务。而第三人提交的该材料的真实性，则根本不在上诉人审查的职责范围内。对该材料的真实性，应由第三人自行负责。如将对该材料的真实性审查的责任归到上诉人处，那明显与法律规定不符，也加重了上诉人的行政成本。一审也当然不能据此非属法定程序的审查行为而确认行政程序违法。综合以上，请求二审法院依法撤销徽县人民法院（2019）甘1227行初11号行政判决书第一、二项判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人某县人民政府未提交书面答辩状。 被上诉人郝某民未提交书面答辩状。 某县某某公司答辩称：一、上诉人以审判活动之外的“事实”否定原判决书，在逻辑上是错误的。上诉人认为：被诉行政行为对上诉人物权造成实质性的严重影响和损害，未被一审法院认定并据此作出不予撤销判决属于适用法律错误。为此，《行政上诉状》陈述了理由：“首先，上诉人在这里想强调一点，就在本案上诉期间，因涉诉的许可行为，第三人深挖地基，持续抽取地下水的行为，已经导致上诉人裴某梅所有的房屋地基沉降，西山墙一侧墙体开裂。什么样的影响才算对实体权利的影响，法律的作用难道仅能体现在房倒屋塌人亡后的赔偿与追责吗?”答辩人认为：上诉人的该上诉理由在逻辑上是错误的。上诉人以“上诉期间”即审判活动之外的事由来否定一审法院判决，对一审法院判决书正确与否不具有质疑资格。其次，“上诉人裴某梅所有的房屋地基沉降，西山墙一侧墙体开裂”并未出现在一审期间；至于该“事实”的成因，如果上诉人认为与答辩人的施工行为相关并主张损害赔偿，应当通过民事索赔方式主张权利，行政程序并不解决上诉人与第三人间的民事赔偿纠纷。再次，行政行为无论是否合法，不妨碍相对人通过民事程序行使相邻权；如果相邻人的施工行为损害了上诉人的利益，应由相邻人承担相应的民事责任，相邻人的责任成立与否，均不能作为案涉行政行为是否合法的评价标准。二、省颁规程、市颁规定属于管理性规范而非效力性规范。上诉人以《甘肃省城镇规划管理技术规程》及《陇南市城市规划管理技术规定》为据，认为“一审法院超越职权对规章进行审查，程序严重违法”。答辩人认为：法律规范依其效力可以分为管理性规范与效力性规范；二者对应的法律后果截然不同。所谓管理性规范，是指法律及行政法规没有明确规定违反此类规范将导致行为无效，同时违反此类规范并不损害国家或者社会公共利益，但可能损害当事人利益。所谓效力性规范，是指违反法律及行政法规禁止性规定行为无效的规范，这些行为之所以无效，是因为这些行为已经或将损害国家利益和社会公共利益。本案中，《陇南市城市规划管理技术规定》中关于“四邻签字”即属于管理性规范，其功能与定位是“倡导”，绝对不属于“效力性法律规范”。一审法院认为案涉行政行为存在违法，但不予支持上诉人关于撤销案涉诉请的裁判，正确界分与把握了管理性规范与效力性规范，应予支持。三、“四邻签字”表中上诉人签名不真实，不足以导致案涉行政行为无效。答辩人认为，“四邻签字”表中上诉人签名不真实，可能损害相邻关系人中上诉人的利益，但无证据证明该行为因此损害了国家利益和社会公共利益。上诉人不同意在“四邻签字”表上签字，是有追求的，意在从答辩人建设项目中获取超额利益。答辩人愿意对因为案涉建设项目造成上诉人的相关损害承担赔偿责任，但答辩人承建项目合乎社会发展需求，能够改善城市面貌，提供就业机会，创造新的物质财富，助力某县的城市建设，符合某县民众对于美好生活的需要，没有社会危害性。因此，尽管存在“四邻签字”表中上诉人签名不真实的事实，但这一事实既不为行政机关明知，也不足以导致行政机关案涉行政行为无效。四、关于合同、说明、定界图的真实性、合法性问题。答辩人认为，案涉《国有建设用地使用权出让合同》、《关于某县某某房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权情况说明》、《莲湖公馆建设项目勘测定界图》源于政府职能部门，答辩人亦出示了某县人民政府《出让国有建设用地使用权批复》、《国有土地使用证》、《房屋所有权证》等证据原件，以证明案涉土地系合法获得，真实性、合法性毋庸置疑。综上，一审法院判决并无不当。上诉人上诉理由不能成立。请依法驳回上诉人的全部上诉请求。 本院二审期间，裴某梅围绕上诉请求提交了以下证据：1.12张照片，拟证明一审庭审后房屋现状发生的改变，包括对采光、地面的裂缝，对于房屋已造成实质上的损害。2.检测报告；拟证明房屋现状的照片。某某公司提交了以下证据：1.某县莲湖公馆项目建设月报，拟证明案涉项目建设的进展情况；2.照片，拟证明项目建设的事实。 本院组织当事人进行了证据交换和质证，本院认为，上述证据只能证明某县自然资源局核发工程规划许可后，某某公司建设的莲湖公馆项目建设的进度及因建设莲湖公馆项目的行为给裴某梅住宅楼造成的损害情况，与本案被诉行政行为无关联，本院不予采信。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。 经审查，本院对原审认定的基本事实予以确认。 本院认为，根据双方当事人的上诉请求和答辩意见，本案争议焦点是：一、关于原审原告是否具有原告资格及本案审查重点的问题；二、关于被诉行政行为是否侵犯原审原告相邻权的问题；三、关于被诉行政行为是否合法的问题；四、关于上诉人的上诉理由是否成立的问题。 一、关于原审原告是否具有原告资格及本案审查重点的问题。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法法规标题中华人民共和国行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的……”通常情况下，相邻权受到的损害都与相邻不动产的权利人不履行或者不充分履行相应义务有关，因此，相邻权人寻求司法救济通常可以通过民事诉讼解决。但是在某些情况下，行政机关的行政行为也会对相邻权人产生影响。符合以下三个条件的，应当承认相邻权人提起行政诉讼的资格：一是行政行为通常针对相邻不动产而为，比如相邻土地上的工程建设；二是从诉讼主张看，相邻权受到损害具有可能性，比如当事人提出上述建设的工程与原告的建筑间距过窄，由此可以预见到其通风、采光等相邻权受到影响；三是相邻权在特定执法中受到行政法的保护。相邻权人有对行政主体作出的涉及相邻权的行政行为提起行政诉讼的原告主体资格，其目的是保护民事主体享有的相邻权不受侵害。本案中的裴某梅、郝某民不是行政行为的直接相对人，而是因相邻权受到侵害而提起行政诉讼。认为某县自然资源局颁发给某县某某公司的2018021号《建设工程规划许可证》侵犯其日照、通风、采光等相邻权而提起行政诉讼。因此，这类行政诉讼的审查重点，应当是被诉行政行为许可建设的建筑项目是否符合有关建筑管理的技术规范，是否侵犯了原告的相邻权。 二、关于被诉行政行为是否侵犯原审原告相邻权的问题。北京中天华宸建筑设计有限公司出具的《某县莲湖公馆项目规划建筑方案设计日照计算分析报告》的结论是：“1.拟建建筑对用地南侧、西侧、东侧建筑无日照影响……”本案裴某梅家现有建筑物处于某县某某公司新建建筑的东南侧，郝某民家现有建筑物处于某县某某公司新建建筑的西南侧。两家现有建筑物均为坐北朝南，且与某县某某公司新建建筑平行布置。根据上述报告，虽然某县自然资源局许可某县某某公司建造的莲湖公馆商住楼缩短裴某梅、郝某民住宅楼的原日照时间，但不构成对裴某梅、郝某民住宅楼居住日照权的侵犯。此外，双方楼宇在布局上呈由南向北的品字形，各楼之间均有一定间距。按照国家标准《城市居住区规划设计规范》的要求和说明，各住宅楼间距的设定，以满足日照要求为基础，并综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等因素。因此，某县自然资源局的行政许可行为并不影响裴某梅、郝某民享有的法定日照、采光、通风等相邻权，是有事实和法律依据的。规划许可中的复式机械式车库与裴某梅、郝某民家住宅的山墙相邻，且均有一定距离，故其认为某县某某公司拟建建筑影响其通风、采光等，因无事实和法律依据，故不予采信。另外，2018年9月21日，陇南市消防支队签署意见为：“该总平面图满足城市消防规划要求”，故裴某梅、郝某民认为许可严重违反消防设计规范的理由亦不能成立。 三、关于被诉行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》、《甘肃省城乡规划条例》及《甘肃省建设项目规划许可办法》是行政机关作出工程规划许可的法律依据。《甘肃省实施＜中华人民共和国城市规划法＞办法》第二十五规定：“建设工程规划许可证办理程序：（一）建设单位或个人持建设项目批准文件和建设用地证件向城市规划行政主管部门提出建设申请；（二）城市规划行政主管部门根据城市规划提出规划设计要求，作为工程设计的依据；（三）城市规划行政主管部门参与建设工程项目的方案设计和初步设计审查，并负责核查有关规划设计要求；（四）城市规划行政主管部门审查建设工程设计图，核对有关行政主管部门的审查意见，确认符合城市规划要求后，核发建设工程规划许可证。”《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》中关于申请建设工程规划许可证的一般程序规定与《甘肃省实施＜中华人民共和国城市规划法＞办法》第二十五的规定相同。本案中，裴某梅、郝某民向一审法院起诉时，是以某县自然资源局批准建设的高层商住楼违反相关规划设计规范为由，提出撤销2018021号《建设工程规划许可证》的诉讼请求。故原审法院应当根据行政诉讼法的规定，对某县自然资源局核发的2018021号《建设工程规划许可证》的程序是否合法、所依据的建设工程设计方案及建设工程的批准（核准或备案）文件，建设用地规划许可证，建设用地使用权属证明等材料是否经过合法批准，是否符合上述法律、行政法规、行政规章的规定进行审查。现查明某县某某公司已按《甘肃省建设项目规划许可办法》第二十条的规定向某县自然资源局提交了建设项目批准文件、建设用地出让合同、某县国土局关于土地使用权情况的说明、设计方案核定通知书、总平面图等材料，其中，总平面图上陇南市消防支队加注该总平面图满足城市消防规划要求的意见，某县自然资源局加注该项目规划方案经政府专家组审查通过，同意总平面设计的意见。某县自然资源局在依法对上述材料进行审查的基础上，核发了2018021号《建设工程规划许可证》。由此应当认定某县自然资源局核发的2018021号《建设工程规划许可证》，符合有关法律规定，并未侵犯裴某梅、郝某民的合法权益。某县人民政府作出的成政复决字[2019]01号行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原审法院以某县某某公司提交四邻签字系虚假材料，某县自然资源局程序存在瑕疵，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）款规定确认违法不当，撤销某县人民政府成政复决字[2019]01号行政复议决定的判处亦不当，本院予以纠正。 四、关于上诉人的上诉理由是否成立的问题。首先，根据《规章制定程序条例》（2002年1月1日施行）第九条规定，2014年，陇南市人民政府制定《陇南市城市规划管理技术规定》时没有行政规章制定权，故该技术规定为规范性文件。根据关于批准发布《甘肃省城镇规划管理技术规程》为甘肃省地方标准的通知（甘建标[2010]603号），结合行政规章制定机关、制定程序等标准以及其作为技术标准的性质来衡量该技术规程为规范性文件。故裴某梅上诉认为一审法院超越职权对行政规章进行审查，程序违法的理由不能成立。其次，行政机关在行政管理过程中将技术标准作为事实认定构成要件判断的根据，并根据事实认定的结果做出是否给予许可的决定。建设用地规划许可与被诉建设工程规划许可并非同一行政许可，故上诉人认为上述规范性文件均规定征得相邻权益人同意后进行建设用地规划许可，在本案中应当予以参照适用的上诉理由不能成立。再次，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当撤销该行政许可。因为以不正当手段取得的行政许可，不是被许可人基于对行政机关的信赖而取得的，相反，在此情形下，被许可人对行政机关所使用的是主观恶意，这一主观恶意不属于信赖保护原则的内容。所谓欺骗手段，是指被申请人明知自己的申请不符合行政许可的条件，故意采取弄虚作假的方法，造成行政机关在审查过程中的错觉，骗取行政机关作出准予行政许可的决定。本案中，虽然某县某某公司向某县自然资源局提交的《建设项目四邻签字意见表》中个别相邻人的签字系伪造，但该四邻签字意见表并不是办理工程规划许可依据的法律、行政法规及规章规定的必备材料，《甘肃省城镇规划管理技术规程》及《陇南市城市规划管理技术规定》中征得相邻人同意是办理建设用地规划许可时的要求。故裴某梅上诉认为被许可人通过伪造材料以欺骗手段获得建设工程规划许可应当撤销的理由不能成立。最后，关于上诉人房屋现实损害与被诉行政许可逻辑关系及上诉人房屋受损权益如何保护的问题。行政机关在核发建设工程规划许可时，相关规则要求其审查是否符合间距等指标，只能考虑到相邻权人的通风、采光等相邻权应受到行政法层面保护的问题。对因核发建设工程规划许可后，工程建设方在施工过程中，因施工行为造成的如本案裴某梅住宅裂缝的问题在核发建设工程规划许可时不可预见，相关法律亦未规定行政机关相应的审查义务，故对因工程建设单位某县某某公司的建设行为造成相邻权人裴某梅的物权损害，其可与某县某某公司协商解决，或者依法向人民法院提起侵权损害赔偿的民事诉讼。 综上，裴某梅的上诉理由不能成立，本院不予支持；某县自然资源局作出的2018021号《建设工程规划许可证》证据确实、充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，并无明显不当；某县人民政府作出的成政复决字[2019]01号行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法；原审法院适用法律错误，判处不当；裴某梅、郝某民的起诉理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(二)项的规定，判决如下： 一、撤销徽县人民法院（2019）甘1227行初11号行政判决； 二、驳回裴某梅、郝某民的诉讼请求。 二审案件受理费50元由上诉人裴某梅承担。 本判决为终审判决。 审判长  李海涛 审判员  王彩霞 审判员  安武民 二〇一九年十二月十日 书记员  邓 玲