江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏01行终741号 上诉人(原审原告)南京立群广告传媒有限公司淮安分公司，住所地江苏省淮安经济技术开发区安澜北路3号总部经济园区26号楼319-89室。 负责人叶国友，南京立群广告传媒有限公司淮安分公司总经理。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区综合行政执法局，住所地江苏省南京市栖霞区文成路1号。 法定代表人金旭，南京市栖霞区综合行政执法局局长。 委托代理人梁程，南京市栖霞区综合行政执法局公职律师。 委托代理人周秦汉，南京市栖霞区综合行政执法局工作人员。 上诉人南京立群广告传媒有限公司淮安分公司（以下简称立群淮安分公司）因与被上诉人南京市栖霞区综合行政执法局（以下简称栖霞区执法局）城建行政处罚一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初276号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年6月12日，栖霞区执法局执法人员在巡查中发现位于本市马群南路银城G97地块对面的路边围挡上被设置大型户外广告设施。执法人员对此展开调查并现场拍照取证，查明该处围挡总长80米，高5米，围挡上悬挂了宣传涵碧楼与碧桂园的广告画面。 2018年6月15日，栖霞区执法局对南京沁诚美恩文化传媒有限公司（以下简称沁诚美恩公司）总经理郭婧进行调查询问，郭婧称：沁诚美恩公司于2018年3月份租到南京立群广告传媒有限公司的四块广告位，费用9万一年，广告画面由沁诚美恩公司制作，在马群南路的两块做了碧桂园和涵碧楼的广告，大概在2018年4月份上的广告画面。 2018年6月20日，栖霞区执法局对立群淮安分公司总经理叶国友进行调查询问，叶国友认可立群淮安分公司将围挡广告位出租给沁诚美恩公司时没有取得城管部门的审批手续，只有玄武区孝陵卫城市管理中心提供的整治工作方案这一材料，并认为该处属于玄武区。 2018年7月20日，栖霞区执法局作出宁城法栖[2018]130602号《行政处罚告知书》（以下简称《行政处罚告知书》），告知立群淮安分公司存在未经许可设置大型户外广告设施的违法行为，违反了《南京市城市治理条例》第五十三条第一款第（一）项之规定，栖霞区执法局拟依据《南京市城市治理条例》第五十三条第二款规定对立群淮安分公司作出行政处罚，罚款人民币8万元整；同时，告知立群淮安分公司有权进行陈述和申辩以及要求举行听证的权利。栖霞区执法局于当日将该告知书送达立群淮安分公司。同日，立群淮安分公司对此提出异议，向栖霞区执法局申请听证。2018年7月30日，栖霞区执法局作出宁城法栖[2018]130602号《行政处罚听证通知书》并于2018年8月3日直接送达立群淮安分公司，同时栖霞区执法局还对本次举行公开听证情况进行了公告。2018年8月13日，栖霞区执法局对立群淮安分公司未经许可设置大型户外广告设施一案进行听证。听证中，立群淮安分公司负责人叶国友称，“案发地点之前一直是孝陵卫管辖内，包括渣土、防汛等，都和玄武区孝陵卫街道接洽过。之前孝陵卫的领导答应可做工地围挡，2018年前上的是公益广告。我去国土局问过该工地一半属于孝陵卫，一半属于马群。后来我偷偷上了商业广告”；并陈述“孝陵卫街道同意我做的，但叮嘱我不能上商业广告”。 2018年9月7日，栖霞区执法局作出宁城法栖[2018]130602号《行政处罚听证意见书》，认为立群淮安分公司未经许可设置大型户外广告设施，确有过错，但是在事发后能积极配合执法人员的调查，违法行为的社会危害性一般，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，可以从轻处罚，故决定部分采纳立群淮安分公司的申辩理由，建议变更拟处罚内容，就其违法行为处以人民币5万元整的罚款。 2018年10月15日，栖霞区执法局作出宁城法栖[2018]130602号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），根据《南京市城市治理条例》第五十三条第二款的规定，责令立群淮安分公司限期改正，并决定对立群淮安分公司罚款人民币5万元整。2018年11月5日，栖霞区执法局将《行政处罚决定书》直接送达立群淮安分公司。 另查明，立群淮安分公司出示南京市玄武区人民政府孝陵卫办事处城市建设管理中心（以下简称孝陵卫街道办城建中心）出具的《关于紫金华府工地北面环境整治工作方案》，载明为加强环境整治，防止渣土车将渣土偷倒在紫金华府北废弃工地内，方案之一即设置广告围挡，将原有施工道路封闭，广告牌施工维护由南京立群广告传媒有限公司负责。2018年3月23日，立群淮安分公司（乙方）与沁诚美恩公司（甲方）签订《户外广告牌租赁发布合同》，约定甲方租赁发布乙方开发运营的南京马群南路广告位四块，广告位尺寸为20米长×5米高，租赁发布期限1年，自2018年3月31日至2019年3月30日，租赁发布总费用为9万元/年。沁诚美恩公司又与南京鼎正置业有限公司订立《2018年3-5月户外广告媒体发布合同》，其中户外点位清单中包含马群南路广告位。 审理中，双方均确认涉案广告牌位置即栖霞区执法局提交的第一组证据中证据3图上蓝点标注位置。立群淮安分公司称玄武区孝陵卫街道和栖霞区马群街道的主任在现场办公时曾双方确认，马群南路以西归玄武区孝陵卫街道管理，以东归栖霞区马群街道管理，当时立群淮安分公司负责人叶国友也在场。栖霞区执法局认为应根据栖霞区与玄武区的行政区划确定栖霞区执法局管辖范围，涉案广告牌在栖霞区的行政区划范围内。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条及《南京市城市治理条例》第六条的规定，本案栖霞区执法局作为栖霞区具有行政处罚权的城市管理行政机关，具有对在本行政区域内有关城市治理违法行为进行查处的法定职权。立群淮安分公司称玄武区孝陵卫街道和栖霞区马群街道的主任在现场办公时曾双方确认，马群南路以西归玄武区孝陵卫街道管理，以东归栖霞区马群街道管理，并以此为由认为涉案户外广告牌位于玄武区辖区内，不属于栖霞区执法局管辖。对此，原审法院认为，首先，立群淮安分公司并无证据证明两街道对于管理范围的约定；其次，立群淮安分公司所称街道主任对于具体行政事务的约定，并不影响其他行政机关在行政区划范围内行使行政职权，也不能成为否认栖霞区执法局管辖范围的依据。本案违法行为发生地在栖霞区的行政区划范围内，属于栖霞区执法局管辖。 《南京市城市治理条例》第五十条第一款规定，“设置户外广告设施，应当向城市管理行政主管部门申请行政许可。法律、法规另有规定的，从其规定。”该法第五十三条规定，“禁止下列设置户外广告设施、招牌的行为：（一）未经许可设置户外广告设施；（二）伪造、涂改、出租、出借、倒卖或者以其他形式非法转让户外广告设施设置许可证件；（三）未采取招投标、拍卖等方式利用公益性户外广告设施发布商业性广告；（四）未按照规定进行户外广告设施安全检测或者未履行安全防范义务；（五）未按照规定设置门头店招、标识标志；（六）在公共场所散发、张贴小广告传单。违反前款规定，由城市管理行政执法部门进行查处。违反第一项规定的，责令限期改正，其中未经许可设置大型户外广告设施的，处以二万元以上十万元以下罚款；未经许可设置其他户外广告设施的，处以五千元以上二万元以下罚款。违反第二项规定的，处以一万元以上五万元以下罚款。违反第三项规定的，处以一万元以上三万元以下罚款。违反第四项规定的，责令限期改正；逾期未改正的，处以五千元以上二万元以下罚款。违反第五项规定的，责令限期改正；拒不改正的，处以五百元以上五千元以下罚款。违反第六项规定的，责令限期改正，清除广告传单，并可以对广告宣传单位或者散发人处以二百元以上五百元以下罚款。” 本案中，立群淮安分公司未经许可设置户外广告设施，该违法行为有相互印证的在案证据予以证明，立群淮安分公司对其存在违法行为亦不持异议，栖霞区执法局认定立群淮安分公司构成违法行为并据此做出行政处罚决定，具有事实和法律依据，证据充分，量罚适当。立群淮安分公司认为其根据孝陵卫街道办城建中心的环境整治工作方案制作工地围挡，建围挡是为环境整治需要。但设置工地围挡与设置户外广告设施应做区分，立群淮安分公司最初设置围挡是否因环境整治需要，并不能推翻对其违法行为的认定。立群淮安分公司作为专业广告公司，应当清楚设置户外广告设施应当符合一定条件，在案证据能够证明立群淮安分公司于2018年将围挡作为广告位对外进行出租以获利，已构成未经许可设置户外广告设施的行为。栖霞区执法局在现场巡查中发现立群淮安分公司的违法行为，予以立案查处；经现场检查、调查询问，认定立群淮安分公司未经许可设置户外广告设施，应予处罚后，即明确告知立群淮安分公司拟作出处罚的事实、理由、依据及依法享有的陈述、申辩的权利和要求听证的权利；在立群淮安分公司申请听证后，栖霞区执法局进行了听证，听取了立群淮安分公司的陈述、申辩意见；在部分采纳立群淮安分公司的申辩理由后，变更拟处罚内容，并最终作出行政处罚决定送达立群淮安分公司。栖霞区执法局作出行政处罚的程序符合法律规定，并无不当。 综上，栖霞区执法局对立群淮安分公司作出涉案行政处罚决定符合法律规定，立群淮安分公司的诉讼请求无事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回立群淮安分公司的诉讼请求。案件受理费50元，由立群淮安分公司负担。 上诉人立群淮安分公司上诉称，一、一审法院认定围挡广告牌设置地点在栖霞区没有事实依据。一审法院既没有去现场勘察，也没有去政府相关部门查阅资料，仅依据栖霞区国土部门出示的没有盖章且有明显错误的卫星云图认定广告牌设置在栖霞区行政区划范围内，属认定事实错误。上诉人2016年4月11日受南京市玄武区孝陵卫街办事处委托设置该围挡广告，有合法手续，环境整治方案也经街道书记办公会通过，具有法律效力。广告牌设置地点是南京市土地储备中心委托玄武区孝陵卫街道看管地块，在该地点建设的南京市玄武区重大保障房项目已经开工，上述事实能够证明该地块位于玄武区。栖霞区执法局到玄武区执法，超出其管辖范围。二、上诉人在2016年4月11日制作安装围挡广告牌时，周围是一片拆迁工地，本市马群南路也没有开通，目的就是防止偷倒渣土，美化环境需要。直至2017年的3月，栖霞区马群街道才在这个拆迁工地的另一端即栖霞的行政区划内建起一排广告围挡，双方确定各自执法管理范围。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判；判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人栖霞区执法局辩称，一、经被上诉人调查，涉案广告设施建于栖霞区的行政区域范围内，事实清楚，证据确凿。2018年6月12日，被上诉人执法人员在巡查中发现位于本市马群南路银城G97地块对面设置有户外广告设施。经查，该广告设施为上诉人所有，根据《中华人民共和国城市容貌标准》的规定，属于大型户外广告。上诉人未能提供设置该广告设施的审批手续，其行为违反了《南京市城市治理条例》第五十三条第一款第（一）的规定。该广告设施位于涉案银城G97地块西面，佳源紫金华府二期北面，马群南路（西侧）与丰收路交汇口，马群牛王庙片东南角，处于栖霞区行政区划范围。执法人员调查时，请栖霞区国土部门同志至现场使用“南京云国土”系统进行卫星定位，并现场拍摄定位信息图片一张，后又至栖霞区国土部门查询并截取“一张图”基础数据平台图片一张，两张图片相互印证，能够与《户外广告牌租赁发布合同》及《2018年3-5月户外广告媒体发布合同》等证据形成证据链，证明涉案广告设施位于栖霞区行政区划内。二、上诉人违法设置大型户外商业广告设施，未提出新的申辩理由和证据，所述理由没有事实和法律依据。设置大型户外商业广告应依法向城市管理行政主管部门申请行政许可，并经南京市公共资源交易中心公开拍卖方可使用、出租。上诉人系2015年成立的专业广告公司，应当知晓如何合法设置户外广告设施，也应当知道工地围挡与大型户外广告设施的区别。其以“围挡广告牌”、“双方（街道）确定各自执法管理范围”为由开脱责任，没有事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人立群淮安分公司向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据审核、认证，符合法律规定，本院予以确认。对一审判决认定的事实，本院予以确认。 本案二审中，上诉人立群淮安分公司向本院提交了以下证据： 1.户外广告牌制作安装工程施工合同，用以证明该合同所列明的工程地点在栖霞区马群街道区域； 2.照片打印件3页（系一审结束后拍摄），用以证明照片中标明左侧的广告牌是上诉人制作的，广告牌设置地点在玄武区，而标注中间和右侧的广告牌不是上诉人制作的，上述广告牌的地点位于栖霞区； 3.南京市政府《关于全市商业性户外广告整治工作有关问题的会议纪要》，用以证明被上诉人在答辩状中称“上诉人违法设置户外广告牌设施，未提出新的申辩理由和证据”没有依据，是错误的。 经质证，被上诉人栖霞区执法局对上诉人立群淮安分公司在二审中提交证据1的合法性予以认可，对其关联性、真实性及证明目的不予认可，认为该合同签章不清、内容不清；对证据2的真实性、合法性予以认可，对其关联性和证明目的不予认可，认为该证据系处罚后拍摄的，广告牌的权属与是否位于栖霞区范围内无关；对证据3的真实性、合法性、关联性均予以认可，对其证明目的不予认可，认为该份文件不属于行政处罚中依法适用的规范性文件，而且其内容是支持被上诉人作出的处罚决定的。 本院经审查认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，原告或第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。本案中，上诉人立群淮安分公司能够在一审程序中取得并提供上述证据，但未在一审程序中予以提供，其在二审程序中提交上述证据，已超过举证期限，本院不予接纳。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《南京市城市治理条例》第五十三条第二款规定，违反禁止设置户外广告设施、招牌规定的行为，由城市管理行政执法部门进行查处。本案中，栖霞区执法局作为栖霞区具有行政处罚权的城市管理行政执法机关，对辖区内涉嫌违反城市市容管理的违法行为具有进行调查、处理的法定职权。 本案中，立群淮安分公司未经许可设置大型户外广告设施，该违法行为有现场照片、现场检查/勘验笔录、立群淮安分公司负责人叶国友及沁诚美恩公司总经理郭婧的调查询问笔录、《户外广告牌租赁发布合同》等在案证据予以证实，立群淮安分公司对其未经许可设置户外广告设施的事实亦不持异议。栖霞区执法局据此认定立群淮安分公司未经许可设置户外大型广告设施的行为违反了《南京市城市治理条例》第五十三条第一款第（一）项之规定，依据《南京市城市治理条例》第五十三条第二款的规定作出《行政处罚决定书》，决定对立群淮安分公司处以五万元罚款的行政处罚，认定事实清楚，适用法律、法规正确。栖霞区执法局在发现立群淮安分公司未经许可设置户外广告设施的违法行为后，及时立案查处，履行了现场检查、调查询问等程序。在查明立群淮安分公司违法事实后，作出《行政处罚告知书》，告知上诉人拟作出处罚的事实、理由、依据及依法享有的陈述、申辩的权利和要求听证的权利，根据上诉人的申请举行了公开听证，听取并部分采纳了上诉人的申辩理由，变更拟罚款数额，并最终作出《行政处罚决定书》送达上诉人。栖霞区执法局的上述行政处罚的程序符合法律规定，并无不当。 关于立群淮安分公司提出认定涉案广告牌设置地点在栖霞区属认定事实错误的问题，本院认为，栖霞区执法局为确定涉案户外广告设施所在位置，提供了“南京云国土”系统的定位图，双方当事人对该定位图中标明的“蓝点”即为涉案户外广告牌设置地点的事实不持异议。该定位图与栖霞区执法局向当地国土部门查询并截取的“一张图”基础数据平台图片所显示的位置信息相互印证，能够证明涉案广告牌设置地点位于栖霞区行政区划范围内。立群淮安分公司负责人叶国友在行政处罚听证程序中对栖霞区执法局调查人员陈述的违法事实、违法地点及证据亦予以认可。立群淮安分公司所称玄武区孝陵卫街道和栖霞区马群街道主任在现场办公时的约定、设置广告系经孝陵卫街街道书记办公会通过等理由，既不是确定玄武区和栖霞区行政区划的依据，也不影响栖霞区执法局在其辖区范围内行使行政职权。对立群淮安分公司的该项上诉主张，本院不予支持。 综上，上诉人立群淮安分公司的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京立群广告传媒有限公司淮安分公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二○一九年十二月四日二○一九年十二月四日 书记员  孙 皓