江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣08行终132号上诉人（原审原告）龚梅清，女，1965年12月22日出生，汉族，住新干县。委托诉讼代理人吴建东，江西赣联律师事务所律师。委托诉讼代理人黎建新，江西道善律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新干县环境保护局。法定代表人聂国龙，局长。委托诉讼代理人张晓勇，江西赣泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新干县大洋洲镇人民政府。法定代表人孙六根，镇长。原审第三人国网江西省电力公司新干县供电有限责任公司（以下简称新干县供电公司），住所地:新干县金川中大道19号，统一社会信用代码91360824MA35GJCTXU。法定代表人胡万根，经理。委托诉讼代理人周晓萍，副经理。委托诉讼代理人杜新强，江西赣泰律师事务所律师。上诉人龚梅清因其诉请确认新干县环境保护局（以下简称新干县环保局）、新干县大洋洲镇人民政府（以下简称大洋洲镇政府）行政强制措施行为违法及行政赔偿一案，不服泰和县人民法院（2019）赣0826行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，2015年始，新干县人民政府为保护和改善农村生态环境，促进畜禽养殖业持续健康发展，对畜禽养殖区域进行了划分管理。龚梅清经营的生猪养殖场距离新干县瓦城水库旁，属新干县禁养区范围。2017年5月28日，龚梅清向大洋洲镇政府签下《禁养区关停禁养承诺书》，承诺在2017年6月30日前自行关停禁养。2018年8月，新干县环保局对龚梅清建设的生猪养殖场进行了现场检查，发现该养猪场未配套建设污染防治设施和存在超标排放水污染物的环境违法行为，依法进行了立案查处，于2018年10月16日分别作出了行政处罚，下达了《行政处罚决定书》。2019年1月6日，新干县环保局再次对该养猪场进行现场检查，发现龚梅清建设的养猪场位于生猪禁养区内，还在养殖，且污染防治设施未改善。新干县环保局根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》以及《吉安市水库水质保护条例》、新干县人民政府《关于印发新干县畜禽养殖区域划分管理意见的通知》（干府办字[2015]10号）文件规定，以及大洋洲镇政府生猪养殖“三区”划分情况名单，对龚梅清下发了《责令改正违法行为决定书》(干环责改字[2019]3-1号)，责令立即停止养殖，并报请新干县人民政府依法对龚梅清建设的养猪场予以拆除。2019年1月16日，新干县人民政府根据新干县环保局请示下发了抄告单（干府办抄字[2019]50号），同意依法拆除龚梅清建设的生猪养殖场，县供电公司停止供电。2019年1月17日，新干县环保局向新干县供电分公司发出《关于对龚梅清建设的养猪场进行停电的函》。按照新干县环保局的指令，新干县供电分公司及新干县环保局工作人员等于2019年1月18日，对龚梅清养猪场等采取了停电、断电措施。龚梅清不服强制停电、断电行为，认为该行为违法，侵害了其合法权益，遂提起行政诉讼。一审法院认为，龚梅清养殖场位于禁养区范围内，其从事生猪养殖的行为，违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关法律规定，属违法行为。新干县环保局作为县级以上人民政府环境保护主管部门，对畜禽养殖污染防治和水污染防治具有法定监督管理职能，其有权对辖区内相关违法行为进行查处，可以对龚梅清的养殖场进行停电、断电。该停电、断电行为属于行政强制措施，行政机关实施行政强制措施应遵守《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，即报行政机关负责人批准，两名以上行政执法人员实施，出示执法身份证件、通知当事人到场、告知当事人理由、依据以及享有权利、救济途径、听取当事人陈述和申辩、制作现场笔录等，违反法定程序，应予撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应当确认违法。本案中，新干县环保局未能提交按上述法律规定程序实施涉案停、断电行为的相关证据，依法应承担相应的法律后果。新干县供电分公司进行的涉案停、断电行为是具体行政行为的协助配合行为，由此产生的法律后果由作出行政行为的行政机关承担。龚梅清请求确认被告新干县环境保护局停电、断电的行政强制行为违法，予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。龚梅清从事的生猪养殖行为，系违法行为，其主张停电、断电造成的经济损失不具合法性，且其提交的证据不能证实，故对其要求赔偿经济损失15万元的诉请，不予支持。龚梅清提交的证据不能证实大洋洲镇政府对其进行了停电、断电行为，其针对大洋洲镇政府提出的诉请，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决：一、确认新干县环保局对龚梅清作出的停电、断电的行政强制措施违法。二、驳回龚梅清的其他诉讼请求。上诉人龚梅清上诉称：一审法院以抄告单作为强制停电断电的依据，属事实认定错误。《畜禽养殖禁养区划定技术指南》6.1条款规定，县级以上地方环保部门、农牧部门会同有关部门依据国家和地方法律、法规、规章等，结合当地经过社会发展规划、生态环境保护规划、畜牧业发展规划等，识别和初步确定禁养区划定范围。《吉安市规范生猪养殖管理暂行办法》第三条规定，县(市、区)人民政府应当严格遵照国家环保部、农业部制订的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》，划定本辖区内的生猪禁养区、限养区、可养区，绘制地理标注图，并向社会公布。新干县人民政府明知大洋洲镇政府违法划定禁养区，又明知新干县环保局在请示报告中对龚梅清乱扣上“对水库环境造成污染”的帽子，既不到现场调查核对，更未向供电公司了解龚梅清用电范围，认同新干县环保局的违法行政。据此，新干县政府所下发的《抄告单》是继续违法行政。一审法院违背行政诉讼法的规定，拒不审查该抄告单是否有事实依据，是否依法行政，甚至已在庭审中查明龚梅清养猪用电并非单独供电线路，而是包括生活用电，却认定抄告单无误，将此作为断电停电的依据。从而将上诉人的合法权益认定为违法。二、一审法院适用法律错误。1、一审法院在依法确认强制断电行为违法的同时，却以国家及社会公共利益为由不予撤销该行政强制行为，系适用法律错误。大洋洲镇政府超越职权主动参与断电，一审法院不仅不予认定，而且对此故意不予裁判，应予纠正。新干县供电公司无视法律规定，以新干县环保局的函为由，将龚梅清生活用电和水产养殖用电一并切断，扩大龚梅清经济损失，理应承担相应的法律责任。该强制断电行为至今仍在持续，损失每天都在发生，持续给龚梅清造成损失，且该行政行为并非属于事实上的撤销不能，强制停电断电通知系对龚梅清单独作出的行政行为，涉及的只有龚梅清权利义务，与国家利益、社会公共利益毫无关联，然而一审法院却牵强附会、无中生有的扣上危害国家利益、社会公共利益的帽子不予撤销，明显适用法律错误。2、一审法院认定龚梅清从事生猪养殖系违法行为，强制断电产生的经济损失不具有合法性，系适用法律错误。龚梅清于2001年起从事生猪养殖，一直以来都是合法经营，曾经还获得中央财政补贴。所谓2017年5月28日龚梅清与大洋洲镇政府订立的《禁养区关停禁养承诺书》，系龚梅清在大洋洲镇政府被迫下签字，承诺书的格式及文本都由大洋洲镇政府拟定，故不具备法律效力。况且龚梅清所做出的承诺是基于获得合理的停产停业补偿。2017年7月4日，大洋洲镇政府以养殖污染为由，向龚梅清发出《禁养区停禁养通知书》，限令龚梅清在2017年12月31日前关停养殖场，为此2018年1月1日龚梅清向泰和县人民法院提起行政诉讼，2018年5月16日泰和县人民法院以上述禁养通知超越职权、违法法定程序为由，判决撤销该通知。自此之后，被上诉人及其他政府部门从未向龚梅清发出禁养关停通知书，也未在大洋洲镇公示禁养区划定范围，甚至新干县环保局到龚梅清猪场检查采样时，都没有提过龚梅清的猪场是在那个区域内，从未发文或发通知确认上诉人的养殖行为违法，甚至在吉安市人民政府办《关于印发吉安市生猪污染养殖污染政治工作“回头看”实施方案的通知》中新干县没有一家养殖场被列入违法养殖名单。且新干县人民政府在未能调查核实的情况下，听信新干县环保局作出的报告，认定龚梅清存在违法排污及未配套建设环保设施的事实根本不成立。一审法院一方面确认强制停电断电行政行为违法，同时却又认定因强制停电断电给上诉人产生的经济损失不具有合法性，明显矛盾。一审法院已查明，被上诉人采取强制断电，不仅仅是针对龚梅清养殖场，同时还肆意扩大行政强制范围，将龚梅清居民生活用电及鱼塘供电一并强制停断，这也严重违反了行政法中“比例原则”，扩大了龚梅清的经济损失，明显构成违法。同时，根据一般的法理原则，之所以确认具体行政行为违法，是由于该具体行政行为侵害了行政相对人的合法权益，应当予以纠正。由于被上诉人的强制停电断电的违法行为一直持续，天气炎热电力短缺，导致龚梅清被迫采取停产停业措施及时止损，截至目前养殖场已经全部清空，不再存在养殖行为，给龚梅清造成了巨大的经济损失。三、当前从中央到地方对畜禽养殖禁养区都进行了重新规范，一审法院认定的禁养区是不存在。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误。请求维持一审判决第一项；撤销一审判决第二项，改判被上诉人及时恢复供电并赔偿龚梅清相应经济损失360万元。被上诉人新干县环保局辩称：一、对龚梅清养殖场停止供电符合要求。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》以及《吉安市水库水质保护条例》、新干县人民政府《关于印发新干县畜禽养殖区域划分管理意见的通知》(干府办字[2015]10号)文件规定，以及大洋洲镇政府生猪养殖“三区”划分情况名单，鉴于龚梅清建设的生猪养猪场位于大洋洲镇新市村瓦城水库旁，其养猪场在划定的生猪养殖禁养区内，属于禁养区范围。2018年8月，新干县环保局对龚梅清建设的生猪养猪场进行了现场检查，发现该养猪场未配套建设污染防治设施和存在超标排放水污染物的环境违法行为，新干县环保局依法进行立案查处，并分别作出了行政处罚，下达了行政处罚决定书。2019年1月6日，新干县环保局再次对该养猪场进行了现场检查，发现龚梅清建设的养猪场位于生猪禁养区内，还在养殖，且污染防治设施未改善。新干县环保局依法对龚梅清下发了干环责改字[2019]13-1号《责令改正违法行为决定书》，责令立即停止养殖，但龚梅清一直未停止养殖，其行为已违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十条、第三十七条的规定，新干县环保局报请新干县人民政府依法对龚海清建设的养猪场予以关闭。2019年1月16日，新干县人民政府向新干县环保局下发抄告单，同意依法拆除其生猪养殖场。为确保关闭取得实效，要求县供电公司停止对龚梅清建设的养猪场供电。二、一审法院确认新干县环保局对龚梅清作出的停电、断电的行政强制措施违法，属错误判决。一是，根据《行政强制法》第二条“本法行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行;行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损、避免危害发生控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”的规定，停电、断电不属于行政强制措施。另外，根据《行政强制法》第九条的规定，行政强制措施的种类为限制公民人身自由;查封场所、设施或者财物;扣押财物;冻结存款、汇款等，并没有将停电、断电列为行政强制措施。二是，根据《供电监管办法》第二十四条第三款“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。未收到政府有关部门决定恢复送电的通知，供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电”的规定，新干县人民政府及新干县环保局有权向新干县供电公司下达停电函。三是，停电函属新干县人民政府或新干县环保局下发给新干县供电公司的内部文件，龚梅清依据该函提起行政诉讼明显错误。四是，依据2019年1月16日新干县人民政府办公室下发的《抄告单》，向新干县供电公司下发停电函应该是新干县人民政府，并不是新干县环保局。且新干县人民政府下达停止供电有事实依据，符合相关规定。三、龚梅清上诉请求不符合规定。龚梅清上诉要求撤销一审判决第二项，改判新干县环保局依法及时恢复供电并赔偿其相应经济损失360万元，明显没有依据。龚梅清在一审中要求新干县环保局及大洋洲镇政府共同赔偿经济损失15万，现二审却提出360万元赔偿请求，既没有事实和法律依据，也不符合二审不能超过一审诉讼请求的法律规定。鉴于龚梅清生猪养殖场属禁养区，违规养殖多年，同时在养殖过程中，违反《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律规定，新干县环保局及相关单位要求其停止养殖，但龚梅清置若罔闻。新干县供电公司停电后，龚梅清仍然使用发电机发电，龚梅清没有任何经济损失。即使存在经济损失，也是其违法所致。如支持龚梅清赔偿经济损失诉求，环保工作无法开展，生猪养殖污染无法治理。三、龚梅清的生猪养殖场用电没有分户，生产生活没有分开，无法分开停电。四、龚梅清也向大洋洲镇政府承诺在2017年6月30日关停，但其超过期限没有关停，因此带来的损失应该由其自行承担。五、当前从中央到地方虽然对生猪养殖作出了相关说明，但这是意见不是法律法规，不能作为本案的依据。综上，龚梅清的上诉与事实不符，也不符合法律规定。请求二审法院驳回龚梅清的上诉请求。被上诉人大洋洲镇政府辩称：1、大洋洲镇政府没有参与断电、停电，只是听到报警后到现场进行安全维护，不是本案适格被告。2、龚梅清提出的诉求没有事实依据，不能用现在的生猪养殖规定去衡量当时已经发生的事实。3、大洋洲镇政府和新干县环保局多次下达关停通知书，龚梅清也签收了，虽然大洋洲镇政府的关停通知因主体不适格被生效判决撤销，但龚梅清已经认可自己的猪场在禁养区。4、国务院对于禁养区的划分并没有详细规定，由当地政府进行合理划分。原审第三人新干县供电公司述称：龚梅清提出了损失赔偿，但没有事实和法律依据。龚梅清主张依据供电合同赔偿五倍损失，适用法律错误。新干县供电公司停电是协助新干县环保局，即使造成损失，新干县供电公司也不承担任何损失赔偿责任。二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，龚梅清的生猪养殖场位于禁养区范围内，应当予以关停。为此，新干县环保局及相关部门向龚梅清下达了关停通知，龚梅清也承诺予以关停。但龚梅清并未关停该生猪养殖场，仍然进行生猪养殖。且该养猪场存在未配套建设污染防治设施和超标排放水污染物的环境违法行为，新干县环保局对此分别进行了行政处罚。处罚之后，龚梅清并未对其违法行为进行改正。在此情况下，新干县环保局对龚梅清的养殖场实施停电、断电，并无不当。龚梅清要求恢复供电的上诉请求不予支持。但新干县环保局在实施停电、断电过程中未遵循《中华人民共和国行政强制法》第十八条有关程序的规定，属违反法定程序。但停电、断电行为系事实行为，并无可撤销内容，故该停电、断电行为依法应当确认违法。新干县供电公司根据《供电监管办法》第二十四条第三款的规定对龚梅清的养殖场实施停电、断电，系执行新干县环保局的决定，由此产生的法律后果依法应由新干县环保局承担。龚梅清提交的证据不能证实大洋洲镇政府对其养殖场实施了停电、断电行为，其针对大洋洲镇政府提出的诉请，不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，龚梅清一审诉请赔偿其经济损失15万元，但并未提供相关证据予以证实，依法应当承担对其不利的法律后果，且龚梅清也认可停电、断电后其自行发电。龚梅清的生猪养殖用电、养鱼用电和生活用电并未分户，导致无法分别停电、断电，责任不在新干县环保局。故龚梅清的赔偿请求没有事实依据，依法不予支持。龚梅清上诉主张赔偿其360万元经济损失，超过一审诉请，于法不符，且无相关证据证实，该上诉请求不予支持。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。龚梅清的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人龚梅清负担。本判决为终审判决。审判长 吴 山审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇一九年十二月十八日法官助理胡传义书记员刘唤珠