北京市高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）京民再228号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：国家市场监督管理总局机关服务中心（原名称国家质量监督检验检疫总局机关服务中心）,住所地北京市西城区。法定代表人：李海清，主任。委托诉讼代理人：余明旭，北京市天元律师事务所律师。委托诉讼代理人：王择，北京市天元律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）：高书启，男，住北京市朝阳区。委托诉讼代理人：李同煜，北京市鼎知律师事务所律师。再审申请人国家市场监督管理总局机关服务中心（以下简称机关服务中心）因与被申请人高书启合同纠纷一案，不服北京市第三中级人民法院（2018）京03民终4302号民事裁定，向本院申请再审。本院于2019年4月10日作出（2019）京民申184号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人机关服务中心的委托诉讼代理人余明旭，被申请人高书启及其委托诉讼代理人李同煜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。机关服务中心申请再审称，请求依法撤销二审裁定，改判支持我方的全部诉讼请求。事实和理由：1．二审裁定认定的基本事实缺乏证据证明。（一）二审裁定认定我方与高书启之间为非平等民事主体关系，双方之间的《承包租赁经营合同》具有明显的内部承包合同性质错误。我方与高书启之间为平等民事主体关系，而非隶属关系。高书启是否参与投标，投标方案和价格如何确定，都由其自主决定，不存在我方命令、强制或管理的情形。高书启在我方公开招标中中标，双方协商一致，根据招投标文件条款及相关法律法规签订合同，约定我方将金质商务酒店整体经营权交给高书启自主经营、自负盈亏，我方不干预高书启的经营活动，其独自承担经营过程中的债权债务和由此引发的经济、安全和法律责任。综上，无论是合同签订过程，还是合同的性质和内容均充分说明，双方签订的合同属于平等民事主体之间关于民事权利义务关系的协议，而不是内部承包合同。（二）高书启在签订合同前已经办理完毕离岗退养，且其是否为我方职工并不妨碍双方在合同中形成平等主体之间的民事法律关系。我国合同法及相关法律法规中并不存在二审裁定中提到的内部承包合同这一概念，即便高书启作为我方职工，也不意味着双方不能形成平等主体之间的民事法律关系。我方在本案的诉求是要求高书启按照合同约定支付承包费及相应的滞纳金，是双方因履行承包民事权利义务而产生的纠纷，所依据的合同条款是经平等协商确定的，与高书启在“确立承包关系时，系机关服务中心职工”属于不同的法律关系、不同的请求权基础。2．二审裁定适用法律确有错误。我方与高书启作为平等民事主体签订《承包租赁经营合同》，合同条款是双方经平等协商确定的，故本案纠纷系平等主体之间的民事纠纷，属于人民法院受理民事案件的范围。请求依法改判，维护我方的合法权益。高书启辩称，机关服务中心称双方系平等民事主体关系的主张无事实和法律依据，应予以驳回。事实和理由：1．高书启办理离岗退养与金质商务酒店承包并无关联性。高书启在与机关服务中心确立承包关系时，双方的劳动合同关系并未终止，是受行政委派担任金质商务酒店负责人，双方系内部承包关系。2．机关服务中心仅是以招投标形式，实现内部承包目的。首先，高书启投标的承包金额系在机关服务中心主要领导的要求下，最后确定为560万元。其次，同时招标的三个承包经营项目，除了金质商务酒店实现所谓的招标成功外，其余项目均流标，显然不符合常理。最后，由机关服务中心提供的《评标结果报告》显示，高书启系以最低价中标，且中标理由的主观因素极强，缺乏客观依据。综上，即使合同中约定了由高书启自主经营、自负盈亏，也无法改变该合同属内部承包的性质。3．承包经营期间，高书启仍需随时完成国家质量监督检验检疫总局（以下简称质检总局）、机关服务中心领导交办的各项临时性或阶段性的工作和任务。2007年10月至2013年5月根据机关服务中心领导的安排，高书启去安利隆山庄负责监督管理工作，并担任法定代表人及总经理职务。4．高书启在承包经营期间，多次以上下级隶属关系的形式，向领导汇报经营状况，机关服务中心亦多次组织调研会商，历时多年直至合同期满都没有明确结论。无论是汇报、请示行为本身，还是文件中的称呼、用词、所反映的问题等，均可以证明双方为内部上下级所属关系，而非平等的民事主体。5．承包期结束后，双方只是进行了简单的物品文件交接，并未对相关财产进行盘点清算，亦说明双方系内部承包关系。此外，在过渡期届满后，仍有多笔高书启经营期间的应收款进账，但并未与高书启进行清算。6．在高书启多次申请调整、延迟支付承包金，机关服务中心同意协商解决，要求其坚持经营，但直至合同终止后数年，仍未主张承包金支付的前提下，应认为双方对承包金的数额调整尚未达成一致。故在不考虑合同性质的情况下，高书启延迟交付承包金不构成违约，不应承担违约责任。请求法院驳回申请人再审诉求，维护我方合法权益。机关服务中心向一审法院提出诉讼请求：1．判令高书启支付承包费1658．7万元并支付滞纳金；2．高书启承担本案诉讼费用。一审法院查明事实：2007年10月31日，机关服务中心作为甲方与高书启作为乙方签订《承包租赁经营合同》。2008年9月1日，双方签署《补充协议》。协议签订后，2008年至2013年，高书启陆续支付承包费，但每期均未足额支付。在此期间，高书启多次向机关服务中心汇报金质商务酒店的经营情况，并申请减免承包费。2013年2月7日，双方签署《协议书》，约定：甲乙双方确认《承包租赁经营合同》、《补充协议》已于2012年10月31日按合同约定终止。2012年11月1日起至2013年4月30日止，视为过渡期间，此期间，乙方接受甲方委托，负责“金质酒店”的经营管理。过渡期间，乙方盈亏自负；无论盈亏，乙方均保证向甲方上交人民币120万元整等。2014年5月20日，机关服务中心与高书启进行商谈，形成《谈话记录》，机关服务中心表示：关于金质酒店遗留问题，高书启曾上报多份减免承包费的申请，但双方至今未达成一致意见。高书启可将曾上报的减免理由进行整理汇总，核算出具体减免金额，并形成文字材料上报机关服务中心，机关服务中心将据此进行研究并上报总局，争取取得双方满意的效果。另，机关服务中心系事业单位法人，高书启曾任机关服务中心房屋维修管理处处长职务。2007年9月，高书启经机关服务中心批准为离岗退养人员，于2016年在机关服务中心办理退休手续。一审法院经审理认为，本案中，不论高书启与机关服务中心是否存在人事上的隶属关系，从《承包租赁经营合同》的内容可以看出，就该份合同而言，合同双方属于平等主体，具有同等的法律地位。现双方就该份合同发生纠纷，受到《中华人民共和国合同法》的调整。机关服务中心与高书启签署的《承包租赁经营合同》、《补充协议》及之后所签订的《协议书》，系双方当事人真实意思表示，其内容不违反国家法律、行政法规的强制性规定，合法有效。当事人协商一致，可以变更合同。现高书启虽向机关服务中心作出要求减免承包费的意思表示，但未经机关服务中心同意，合同并未发生变更。现合同已经自然终止，高书启欠付承包费，构成违约，机关服务中心有权向其主张欠付费用，并要求其按照合同约定支付逾期付款的滞纳金，现机关服务中心自愿降低滞纳金计算标准，且调整后的滞纳金标准并不超过法律规定的水平，法院不持异议。一审法院判决：一、高书启于判决生效后7日内支付机关服务中心承包费1658．7万元及截至2016年10月31日的滞纳金950．50万元；二、高书启于判决生效后7日内支付机关服务中心滞纳金（以1658．7万元为基数，自2016年11月1日起至实际付清之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）。高书启不服，提起上诉。二审中，高书启陈述其自1996年在机关服务中心工作至2016年退休，其间任北京金质商务国际酒店管理有限公司（以下简称金质管理公司）法定代表人，任期自酒店成立至2015年。机关服务中心陈述金质商务酒店属金质管理公司，房屋产权归机关服务中心所有。当事人对上述陈述均不持异议。二审法院认为，当事人提起诉讼，应符合立案条件，属于人民法院受理民事诉讼的范围。本案中，高书启与机关服务中心确立承包关系时，系机关服务中心职工，任金质管理公司法定代表人。因该酒店产权归机关服务中心所有，机关服务中心与高书启之间形成的承发包关系，是单位作为承包方与其职工之间就经济目的而达成的明确双方权利义务关系的协议，具有明显的内部承包合同特征。内部承包合同主体之间的关系及承包目的均具有单位内部管理属性，不属于形成于平等民事主体之间的民事合同，不应成为人民法院民事案件受案范围。本案中，高书启与机关服务中心数次磋商，以及机关服务中心上级机关参与调研的情况，足以说明涉案承包关系并非平等民事主体之间的合同关系，涉案纠纷应由机关服务中心或其上级机关进行处理。综上，本案不符合民事诉讼立案条件。一审法院受理本案并实体判决不当，二审法院予以纠正，二审裁定如下：一、撤销北京市朝阳区人民法院（2017）京0105民初8341号民事判决。二、驳回机关服务中心的起诉。本院再审期间机关服务中心提交新证据两组；高书启提交新证据五组，庭审中补充提交新证据一份。机关服务中心的第一组证据：证据1机关服务中心代管宾馆（酒店）承包租赁经营项目招标文件（复印件），证明：金质商务酒店承包经营合同系由机关服务中心委托专业招标代理机构向全社会公开进行招标。高书启的质证意见为：即使机关服务中心出示了原件，也仅仅是其为了实现签署内部承包经营合同目的而组织的对外招标形式，并不能代表本案就是平等主体的合同关系。证据2招标公告发布确认函、招标公告及通知（复印件），证明：2007年8月21日，机关服务中心确定委托招标代理机构发布公开招标公告，该公司于次日在相关报纸上公告刊登。高书启的质证意见为：根据四组公开招标可见，仅仅是金质商务酒店实现招标目的，其他均废标。该酒店之所以能够实现，是因为高书启在领导的要求下报送了招标文件，内容包括但不限于投标价格、经营方案、预期利润的测算，完全是形式上的招标确认。证据3评标结果报告（原件），证明：金质商务酒店承包经营项目由高书启等三个投标人参与投标，高书启的投标方案经评标委员会评选，得分最高。高书启的质证意见为：评标结果报告除了在第五页有一个北京国际招标有限公司业务专用章外，其余部分都是复印件，即便法院认可报告的真实性、合法性，根据综合评分表记载，高书启之所以能获得最高分，是因为投标人经营方案和利润的预测分析这两项得分遥遥领先。其内容都是高书启按照机关服务中心的要求制定，经批准后报送，充分证明这是一份内部承包经营合同。证据4招标结果确认函（原件），证明：机关服务中心对评标结果进行审核后，同意评标结果并确定中标人为高书启。高书启的质证意见为：该证据原件再审申请人是可以自行制作的，所以请法院依法核实真实性、合法性。对于证明目的，机关服务中心确认高书启中标只是一个形式，这个中标的实质还是内部承包经营，并非对外公开招投标的中标。证据5中标通知书（复印件），证明：2007年10月12日，招标代理机构向高书启发出中标通知书。高书启的质证意见为：这份文件与本案有一定的关联，但没有出示原件，也未提交经高书启签收的手续，对于是否是招标代理机构向高书启发出的不予认可。证据6招标服务费的通知及招标报价书（复印件），证明：机关服务中心为进行招标，委托了专门的招标代理机构并为此支付了服务费用。高书启的质证意见为：对证明目的不予认可。机关服务中心出示以上第一组证据共同证明：机关服务中心就金质商务酒店的承包经营项目，经过了公开的招投标，最终与高书启签署了《承包租赁经营合同》。与此同时，因高书启的内部人员身份无法进行投标，故在招标开始后，其于2007年9月11日向机关服务中心提出离岗退养申请，并作为机关服务中心的分流人员，以个人名义在同年9月20日提交了投标文件。基于上述事实，高书启在投标时已经自机关服务中心分流离岗退养，双方并非内部承包关系。高书启针对第一组证据综合证明目的的质证意见为：对复印证据的真实性、合法性均不予认可。机关服务中心对外招投标只是一种形式，本案最终确认高书启承包金质商务酒店是双方达成的内部承包经营。此外，高书启办理的离岗退养与招投标没有任何关联性，离岗退养是机关服务中心依据当时国家人员机构精简政策发布的，并非为了承包金质商务酒店才办理的，与高书启同一批次离岗退养的还有多位同事，且之后高书启仍从机关服务中心领取工资，接受机关服务中心的领导，双方的劳动关系并未终止，高书启直到2016年才正式办理退休手续。机关服务中心的第二组证据：中央机构编制委员会办公室关于国家市场监督管理总局所属事业单位机构编制的批复（2018年11月15日）第五条：将质检总局机关服务中心、工商总局机关服务中心和认监委机关服务中心整合设立市场监管总局机关服务中心，证明：本案诉讼过程中，再审申请人名称变更为国家市场监督管理总局机关服务中心。高书启认可证据的真实性、合法性、关联性和证明目的。高书启的第一组证据：金质管理公司总经理高书启同志经济责任审计报告书（复印件），原件在机关服务中心。证明：高书启系机关服务中心的正式职工，受机关服务中心的委托筹建并经营金质管理公司及金质商务酒店，机关服务中心是以招投标形式完善双方的内部承包关系。机关服务中心的质证意见为：此证据说明高书启自2007年11月1日开始作为外部人员，根据招投标确认的合同来履行与机关服务中心之间的承包经营关系，而不是机关服务中心的工作人员，双方之间不可能是内部承包经营合同性质。第二组证据（其中1、2、4为原件），证据二-1、2、3分别为2008年至2010年金质管理公司企业所得税汇算清缴鉴证报告书（亏损确认）证明：2008年度、2009年度、2010年度金质商务酒店一直处于严重亏损状态，与三年中高书启多次向机关服务中心及有关领导汇报金质商务酒店的经营状况相符，也进一步说明高书启提出减少承包费以及调整承包合同的要求有合理依据。证据二-4金质管理公司金质商务酒店财务报表审计报告证明：2008年5月至2010年12月审计期间金质商务酒店连续发生亏损，累计金额9780035．86元。即使抛开合同性质不谈，在合同履行期内酒店严重亏损，高书启多次要求调整承包合同，但机关服务中心始终要求坚持经营并不予明确回复，其亦不构成违约。机关服务中心的质证意见为：对有原件的证据真实性予以认可，对其他证据的真实性、合法性、关联性不予认可。这几份文件的委托主体是金质管理公司，并非机关服务中心，高书启并未向我方提交过。承包经营合同中明确约定，相应的损失应由高书启自行承担，并不代表经营亏损承包金就不需要继续缴纳。第三组证据：高书启多次要求减少承包费、调整经营模式的请示文件一组。证据三-1、2、3的原件在机关服务中心，证据三-4为原件。证据三-1．关于金质商务酒店经营情况及相关意见的汇报证明：2010年8月28日，高书启向机关服务中心汇报金质商务酒店2007年11月1日至2010年7月25日的亏损情况，并提出了改变经营方式的要求。证据三-2．关于申请减少金质商务酒店承包费的请示证明：2008年12月29日，高书启向机关服务中心领导汇报酒店经营受到多方面因素影响情况，并请示调整2009年承包费用以及调整承包经营方案。证据三-3．关于金质商务酒店2008年至2012年特殊支出情况表证明：因2008年奥运会以及国庆节、2009年全球经济危机、禽流感以及60周年国庆、酒店设施老化等特殊原因影响，金质商务酒店运营成本及费用大幅增加。证据三-4．2010年12月15日高书启给机关服务中心领导提交的《关于请求尽快解决酒店遗留问题的报告》证明：在经营期间根据机关服务中心的要求，以及实际经营状况，多次汇报经营困难情况，要求减少承包费，转变经营方式。机关服务中心的质证意见为：证据三-1、2、3的真实性、合法性、关联性均不予认可。证据三-4的真实性认可，此请示恰恰证明高书启明知承包经营的性质并非内部承包，而是一个真实的外部承包。因经营过程中发生了一些在投标过程中没有预见到的问题，双方另行协商重新修订协议或者改变经营方式，但未协商一致，所以没有进行修改。第四组证据：金质管理公司、金质商务酒店交接单，原件在机关服务中心。证明：承包经营期间届满后，双方只是进行了简单的物品文件交接，并未对相关财产进行盘点清算。机关服务中心的质证意见为：证据的真实性无法确认，如果仅按文件来看，双方是根据另行签署的一份过渡期协议进行了交接。机关服务中心曾多次向高书启发函要求进行结算，但其没有做。第五组证据：中国建设银行银行进账单、北京市地方税务局通用机打发票、金质商务酒店财务凭证各一组，原件已移交机关服务中心。证明：2013年4月30日高书启酒店经营过渡期届满后，仍有多笔高书启经营期间的应收款进账，但机关服务中心并未交予高书启，也未与其进行清算，足以说明双方系内部承包关系。机关服务中心的质证意见为：如果这些费用确实经过结算应当属于高书启所有，可以在相应的承包经营费中进行扣减，不影响欠付承包金应予支付的事实。高书启当庭补充提交北京市朝阳区旅游行业现场检查笔录，检查时间为2010年10月22日，检查内容记载：存在顶层彩钢板房用于办公和居住约200平方米、单路供电等四方面的问题，证明：临建单路供电等问题在高书启接收酒店时就存在。机关服务中心的质证意见为：证据的真实性认可，临建不是酒店的主要组成部分，而且这些情况高书启在投标之前都是清楚的。另，高书启书面申请证人王某、魏某、马某、任某出庭作证。证人王某（原质检总局计划财务司司长）的证言证实：针对经营方面出现的问题，机关服务中心向当时的领导书面报告过情况，当时根据总局领导的指示，其参与了研究问题的会议。高书启在承包经营期间，经总局领导同意曾被机关服务中心派到质检总局下属的安利隆山庄，担任法定代表人和总经理。证人魏某（原机关服务中心党委书记兼副主任）的证言证实：当时大概二、三个项目面向社会进行招投标，内部和外部人员都可以参加投标，没有设置其他条件。金质商务酒店是办公楼改建的，消防水池、双路供电和设备陈旧等都存在问题。高书启承包期间，机关服务中心派过一名正处级干部监督酒店经营；高书启曾向机关服务中心反映经营困难，请示减免的问题，当时还成立过一个工作小组，解决不能按时缴费的问题；高书启还经营管理一个山庄（安利隆山庄），替质检总局完成任务。离岗退养是机关服务中心进行的体制改革措施，当时一共有30多人，人事关系、工资关系等都在机关服务中心。证人马某（原机关服务中心副主任）证言证实：高书启承包过程中因经历2008年奥运会和国庆60周年，在经营中出现了一些问题，其曾多次写材料上报机关服务中心，是否研究记不清了。酒店都是双路供电，但金质商务酒店在移交给高书启时没有双路供电，还有临时建筑，后被取消了三星级。证人任某（金质商务酒店财务人员）证言证实：2013年5月31日进行的交接，主要是报税的发票、银行凭证、保险柜和财务凭证，都打包封起来了，在机关服务中心有备案，其他的都没参与。在金质商务酒店负责财务工作期间，账面上亏损的时候多，印象里好像没有上交过利润。根据再审庭审质证及证人当庭陈述，在高书启接收金质商务酒店时，即存在顶层彩钢板房约200平方米用于办公和居住、单路供电等方面的问题；高书启承包经营期间，机关服务中心曾派干部监督经营；其还曾被机关服务中心派到质检总局下属的安利隆山庄经营管理，并担任法定代表人和总经理；对酒店经营中出现的问题，质检总局曾参与调研，并组织过会商。机关服务中心对上述陈述未提出异议。本院再审认为，我国合同法第二条规定，本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止权利义务关系的协议。金质商务酒店属金质管理公司，房屋产权归机关服务中心。高书启与机关服务中心签订合同确立承包关系时，系机关服务中心职工，并任金质管理公司法定代表人。二审法院认定机关服务中心与高书启之间形成的承发包关系，是单位作为承包方与其职工之间就经济目的而达成的明确双方权利义务关系的协议，具有明显的内部承包合同特征，双方的承包关系并非平等民事主体之间的合同关系，涉案纠纷应由机关服务中心或其上级机关处理是正确的。双方签订的合同不属于平等民事主体之间形成的协议，不应作为人民法院民事案件受案范围，二审法院驳回机关服务中心起诉的处理适当。机关服务中心的再审请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第一项规定，裁定如下：维持北京市第三中级人民法院（2018）京03民终4302号民事裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张学梅审 判 员 李 晓审 判 员 张 峰二〇一九年十二月三十日法官助理 杨晓洁书 记 员 陈 瑶