北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京01行终1156号上诉人（一审原告）北京市昌平区北街家园C区业主委员会（未备案），办公地北京市昌平区北街家园C区。负责人张玉芳，主任（未备案）。委托代理人于振中，男，1957年3月30日出生，汉族，北京市昌平区北街家园C区业主委员会委员（未备案），住北京市昌平区。委托代理人朱凯，男，1976年5月29日出生，汉族，北京市昌平区北街家园C区业主，户籍地上海市浦东新区。被上诉人（一审被告）北京市昌平区沙河镇人民政府，住所地北京市昌平区沙河镇丰善村东。法定代表人柴龙钢，镇长。委托代理人赵莉英，北京市昌平区沙河镇人民政府工作人员。委托代理人陶亮，北京市宸轩律师事务所律师。上诉人北京市昌平区北街家园C区业主委员会（未备案，以下简称C区业委会）因业主委员会不予备案行为一案，不服北京市昌平区人民法院（2019）京0114行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。上诉人C区业委会的负责人张玉芳及其委托代理人于振中、朱凯，被上诉人北京市昌平区沙河镇人民政府（以下简称沙河镇政府）的委托代理人赵莉英、陶亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明如下事实：北京市昌平区沙河镇北街家园C区（二、三、四区，以下简称北街家园C区）首次业主大会（以下简称C区首次业主大会）于2017年7月1日至2017年8月15日召开，选举产生张玉芳、王某举、武某俊、王某民、韦某宁、于振中、刘某岩七位业委会委员；孟某春、杨某刚为候补委员。C区首次业主大会同时表决通过了《昌平区沙河镇北街家园C区管理规约》（以下简称C区管理规约）、《北街家园C区业主大会议事规则》（以下简称C区业主大会议事规则）。2017年8月19日，C区业委会向沙河镇政府提出业主委员会备案申请，同时提交了内有业主委员会委员名单的《业主委员会备案单》、业主委员会委员身份证复印件、C区管理规约、C区业主大会议事规则、《北街家园C区业主委员会委员候补委员候选人名单、监事会委员候补委员候选人名单公告》《北京市昌平区北街家园C区（二、三、四区）首次业主大会会议投票结果报告单》《北京市昌平区北街家园C区业主大会成立和业主委员会、业主监事会选举情况的报告》《北京市昌平区北街家园C区（二、三、四区）首次业主大会决议》《北京市昌平区北街家园C区（二、三、四区）首次业主大会第二号决议》《北街家园C区首次业主大会会议召开方案公告》。上述材料中，《业主委员会备案单》中，“业主委员会委员情况一栏”注明的委员姓名为“刘某岩”“扬某刚”，后附的身份证复印件上的姓名为“刘某岩”“杨某刚”。2017年8月22日，北京市昌平区沙河镇社区服务中心对C区业委会作出《关于延缓北街家园C区业主大会业主委员会备案的指导意见》，主要内容为：“近日，我镇接到部分C区业主对本次业主大会和业主委员会情况的举报，对于举报事项我镇高度关注，现决定对你们提交的北街家园C区业主大会业主委员会备案材料延缓备案，待调查核实后，再予以备案。”2017年9月11日，北京市昌平区沙河地区社区建设与管理办公室（以下简称沙河镇社区办）作出《关于北街家园C区业委会暂缓备案的通知》，主要内容为沙河镇社区办针对举报内容，经与城管部门核实，部分业委会委员确有违法搭建建筑物行为，决定暂缓备案，进一步进行核实。C区业委会不服，向北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）申请行政复议，昌平区政府于2018年2月6日作出昌政复决字[2017]118号行政复议决定书（以下简称118号复议决定），撤销了《关于北街家园C区业委会暂缓备案的通知》，并责令沙河镇政府于15日内依法对C区业委会的备案事项作出处理。在此期间，沙河镇社区办于2017年9月27日作出《关于对北街家园C区业主委员会委员及监事会委员进行核查的指导意见》，要求提交业主委员会委员及监事会委员的身份证复印件及房产证复印件，以核实业主身份。2018年2月22日，沙河镇政府作出《关于对北街家园C区业主委员会不予备案的通知》，理由为：C区业委会委员名单中，于振中不是业主，张玉芳、王某民、刘某岩、孟某春、王某举、于振中所建房屋被原北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称原市规土委）下达未依法取得建设工程规划许可证的函，原北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局（以下简称原昌平城管执法监察局）下发违法建设告知书。C区业委会不服，向昌平区政府申请行政复议，昌平区政府于2018年5月4日作出昌政复决字[2018]13号行政复议决定书（以下简称13号复议决定），撤销《关于对北街家园C区业主委员会不予备案的通知》，责令沙河镇政府于30日内依法对C区业委会的备案事项作出处理。2018年6月5日，沙河镇政府作出《关于对北街家园C区业主委员会不予备案的通知》，理由为：主任委员张玉芳；委员王某民、刘某岩；候补委员孟某春均存在违法建设行为，并且在选举的时候于振中不是业主，选举之后才进行房屋变更登记，增加于振中为房主。王某举、于振中均存在违法建设行为。上述行为影响了相邻业主的合法权益，违背了C区首次业主大会会议召开方案中第9条关于业委会委员和监事会委员要履行业主义务，无损害业主共同权益行为的规定。同时，《业委会备案单》中的两位委员姓名与身份证信息不符。C区业委会不服，向昌平区政府申请行政复议，昌平区政府于2018年9月7日作出昌政复决字[2018]45号行政复议决定书（以下简称45号复议决定），撤销《关于对北街家园C区业主委员会不予备案的通知》，责令沙河镇政府于30日内依法对C区业委会的备案事项作出处理。2018年10月9日，沙河镇政府作出《关于对北街家园C区业主委员会暂不予备案的通知》（以下简称被诉通知），主要内容为：1.依据C区管理规约第十条：“业主、物业使用人在使用物业中，除应当遵守法律、法规政策的规定外，不得从事下列危及建筑物安全或者损坏他人合法权益的行为：（一）擅自改变房屋建筑物及其他设施设备的结构、外貌（含外墙、外门窗、阳台等部位设施的颜色、形状和规格）、设计用途、功能和布局等”。C区业主大会议事规则第十七条：“业主委员会委员由物业管理区域内的业主担任，并应当符合下列条件（六）履行业主义务，无损害业主共同权益的行为；主任委员还应当符合以下条件：（二）了解物业管理相关法律、法规、规章和政策”。第十八条：“有以下行为的业主，不能担任业主委员会委员：（一）擅自（不含封闭阳台和门斗）搭建建筑物、构筑物”。但是，主任委员张玉芳；委员王某民、刘某岩；候补委员孟某春均存在违法建设行为。并且在选举的时候，于振中并不是业主，选举之后才进行房屋变更登记，增加于振中为房主。王某举、于振中均存在违法建设行为。2.C区首次业主大会会议召开方案中第9条，业主委员会委员和监事会委员要符合——履行业主义务，无损害业主共同权益的行为。C区首次业主大会选举产生的业委会委员及监事会成员的违法建设影响了相邻业主的合法权益，违背了第9条的条件。3.C区首次业主大会筹备组提交的《业主委员会备案单》中的委员姓名与身份证信息不符：备案单中刘栢岩身份证中刘柏岩，备案单中扬宝刚身份证中杨宝刚。4.近期我们接到北京罗顿沙河建设发展有限公司（以下简称罗顿公司）起诉C区首次业主大会筹备组存在违规情况，鉴于此诉讼案还在审理中，等待法院判决后，依据法院判决及相关法律法规作出是否备案的决定。沙河镇政府在一审庭审中陈述称于作出该通知当日直接送达给张玉芳，但张玉芳拒收。张玉芳在一审庭审中对沙河镇政府陈述的送达过程认可，并陈述拒收的理由为该通知书上载明的通知对象为C区业委会筹备组，非C区业委会。张玉芳同时陈述称于2018年11月22日通过昌平区政府法制办收到被诉通知。C区业委会对沙河镇政府作出的被诉通知不服，向法院提起行政诉讼，请求法院判决：1.撤销被诉通知；2.判令沙河镇政府依照法律规定立即对C区业委会办理备案手续；3.本案诉讼费由沙河镇政府负担。另查明，沙河镇政府向原昌平城管执法监察局调取的由原市规土委出具的四份函件分别载明：位于北街家园4区XXX号的张玉芳建设的房屋未依法取得建设工程规划许可证；位于北街家园4区XXX号的王某民建设的房屋未依法取得建设工程规划许可证；位于北街家园2区XXX号露台刘某岩所建钢架结构房屋未依法取得建设工程规划许可证；位于北街家园2区XXX号露台的孟某春所建钢架结构房屋未依法取得建设工程规划许可证。根据原昌平区城管执法监察局分别对王某举，赵某萍、于振中作出的《告知书》载明的内容，王某举在北街家园2区XXX号加建的房屋未依法取得建设工程规划许可证，属违法建设；赵某萍、于振中在北街家园4区XXX号加建的房屋未依法取得建设工程规划许可证，属违法建设。经法院核实，2018年9月18日，罗顿公司作为原告，以C区首次业主大会为被告，向一审法院提交起诉材料，诉讼请求为：1.请求判决撤销C区首次业主大会关于选举于振中、王某民、王某举、刘某岩、张某芳、孟某春等六人担任业主委员会委员及候补委员的决议；2.请求判决撤销C区首次业主大会选举田某、周某仁、聂某等三人担任业主监事会委员及候补委员的决议。目前，该案件在审理过程中。2019年8月19日，一审法院作出判决。该判决认为:根据《物业管理条例》第十六条第一款并参照《北京市物业管理办法》第十七条第一款规定，沙河镇政府作为物业所在地的乡镇人民政府具有接收辖区内业主委员会的备案申请材料，依法审查作出是否予以备案决定的法定职责。本案争议焦点有三：一是C区业委会是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；二是沙河镇政府在履行业主委员会备案职责时，是否有权进行审查；三是本案中，沙河镇政府决定对C区业委会暂不予备案的理由是否具有事实和法律依据。一、C区业委会是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，C区业委会系以自己的名义要求沙河镇政府履行业主委员会备案职责，在沙河镇政府不予备案的情况下，C区业委会与沙河镇政府不予备案行为之间具有法律上的利害关系，故C区业委会有权提起本次诉讼。沙河镇政府关于C区业委会不具有本案诉讼主体资格的意见，法院不予支持。二、沙河镇政府在履行业主委员会备案职责时，是否有权进行审查。《物业管理条例》第十条规定，同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。第十九条第二款规定，业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。据此可知，乡镇人民政府在本辖区内具有指导成立业主大会，选举产生业主委员会并依申请对业主委员会进行备案的职责。而且，对于业主大会、业主委员会作出的违反法律、法规的决定，有权责令改正或者予以撤销。基于上述职责，其亦有权在备案过程中对业主委员会提交的申请材料进行审查。因此，对于C区业委会针对沙河镇政府备案审查权提出的异议，法院不予支持。三、沙河镇政府决定对C区业委会暂不予备案的理由是否具有事实和法律依据。《北京市物业管理办法》第十七条规定，业主大会选举产生业主委员会。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持以下材料向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案：（一）筹备组出具并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；（二）业主大会决议；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主委员会委员名单。材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案……。同时，《北京市物业管理办法》第四条第二款规定，街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷。据此，乡镇人民政府对业主大会及业主委员会的组建、成立不仅具有协助、指导之责，亦有监督之权。乡镇人民政府在履行业主委员会备案职责时并非仅从材料名称或者形式上判断与《北京市物业管理办法》第十七条等相关法律规范的要求是否一致，为了切实履行对业主委员会成立的指导和监督职责，行政机关有权根据现有材料及业主、有关单位、部门的投诉举报情况，针对业主委员会备案申请材料内容的合法性进行审查，并决定是否予以备案。本案中，沙河镇政府决定暂不予备案的主要理由如下：一是申请备案的部分业委会委员存在违法建设，违反了C区管理规约及C区业主大会议事规则的规定。C区管理规约第十条规定：业主、物业使用人在使用物业中，除应当遵守法律、法规政策的规定外，不得从事下列危及建筑物安全或者损坏他人合法权益的行为：（一）擅自改变房屋建筑物及其设施设备的结构、外貌（含外墙、外门窗、阳台等部位设施的颜色、形状和规格）、设计用途、功能和布局等；……（五）违法搭建建筑物、构筑物。同时C区业主大会议事规则第十七条规定：业主委员会委员由物业管理区域内的业主担任，并应当符合下列条件：……（六）履行业主义务，无损害业主共同权益的行为；第十八条规定：有下列行为的业主，不能担任业主委员会委员：（一）擅自（不含封闭阳台和门斗）搭建建筑物构筑物；（二）擅自拆改房屋承重结构；（三）擅自（不含封闭阳台和门斗）改变住宅外立面；（四）擅自拆改燃气管道和设施；（五）在物业管理区域内的物业服务机构任职，或与其关联机构有利害关系的。沙河镇政府提交的证据能够证明C区业委会部分委员存在违法建设的事实，C区业委会虽主张部分委员仅是将阳台封闭，并非违法建设，但并未提供相关的证据和法律依据。因此，沙河镇政府该项不予备案的理由并无不当，应当得到支持。二是鉴于相关民事诉讼案件还在审理中，等待法院判决后，依据法院判决及相关法律法规作出是否备案的决定。法院认为，在相关主体已就C区首次业主大会关于选举业委会委员、监事会委员的决议的合法性通过提起民事诉讼的形式提出质疑的情况下，沙河镇政府决定对C区业委会的备案申请先不予备案，待法院判决后再作出是否备案的决定，并无不当。关于沙河镇政府提出的《业主委员会备案单》中的委员姓名与身份证信息不符：备案单中刘某岩身份证中刘某岩，备案单中扬某刚身份证中杨某刚。法院认为，备案单中的委员姓名确与身份证上的信息不一致，但沙河镇政府可以就备案单中存在的瑕疵要求C区业委会进行补正，仅凭此瑕疵不能构成不予备案的理由。关于沙河镇政府提出的委员于振中在选举的时候并非业主。《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。《物业管理条例》第六条规定，房屋的所有权人为业主。业主在物业管理活动中，享有选举业主委员会成员的权利，并享有被选举权。本案中，于振中在业委会选举及C区业委会于2017年8月19日申请备案时确非登记的房屋所有权人，但在之后的备案审查程序中C区业委会向沙河镇政府提交了于振中与房屋登记的权利人赵某萍的结婚证及房屋的不动产权证书，证明房屋为于振中与赵某萍夫妻共同所有，且2017年10月17日于振中被登记为房屋的共有权人，据此，在沙河镇政府进行备案审查时，对于振中业主资格的问题还是以综合考量各方面的因素、灵活掌握为宜。综上所述，沙河镇政府对C区业委会的备案申请作出暂不予备案的决定，尽管个别理由并不能直接导致不予备案的后果，但综合考量沙河镇政府不予备案的全部理由，其作出的不予备案决定合法，沙河镇政府于2018年10月9日作出被诉通知具有事实和法律依据，法院予以支持。C区业委会要求沙河镇政府履行备案职责的诉讼请求不成立，法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回C区业委会的全部诉讼请求。C区业委会不服该判决，上诉至法院。其上诉称：一、一审判决认定沙河镇政府具有审查权的法律依据完全错误。《物业管理条例》第十六条和《北京市物业管理办法》第十七条的规定是沙河镇政府履行对业委会备案职责的唯一法律依据。一审法院适用《物业管理条例》第十条以及第十九条的规定均与业主委员会备案无关。《物业管理条例》以及《北京市物业管理办法》均未赋予备案机关对于备案事由的合法性进行审查，并进而作出是否准予备案的法定职权。因此，备案机关仅需对业主委员会申请备案的材料进行形式完备性、正确性审查；只要材料齐全，就应当当场予以备案。一审法院对沙河镇政府依据《北京市物业管理办法》第四条的规定驳回上诉人的诉讼请求，将法规规定的当场备案变成无限期的暂缓备案，属于适用法律错误。且沙河镇政府“不予备案或者暂缓备案”的事由均发生在应当场备案之后，一审法院忽略这一因果关系，导致证据链认定、采信偏差和逻辑错误。一审法院将沙河镇政府的权利扩大到“资料齐全”之外的审查，违背了政府法无授权不可为的法制原则，是支持其滥用权力。二、一审判决对于沙河镇政府多次违法行为视而不见，偏袒沙河镇政府。1.沙河镇政府先后三次作出的不予备案通知或暂不予备案通知的主要理由相同，违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定。2.从C区首次业主大会筹备到上诉人提交备案材料期间，沙河镇政府并未依照《北京市物业管理办法》第四条的规定给予协助、指导、监督和协调处理纠纷。3.一审判决关于相关民事诉讼案件的认定意见，不能作为不予备案的理由和一审法院判决驳回上诉人请求的依据。昌平区政府在13号复议决定中已经认定上诉人提交的备案材料齐全，该民事案件与备案材料是否齐全无关。且在上诉人提交备案材料时，并没有民事案件，并不能影响到当场备案。罗顿公司作为北街家园C区的建设单位，不履行申请成立业主大会的职责，反而千方百计破坏和阻挠业主大会的筹备、召开。根据诚实信用和禁止反言原则，在表决时投票赞成或未明确表示异议的业主不享有业主撤销权。罗顿公司在整个筹备以及投票选举过程中，均隐瞒自己业主身份以及尚未销售的房产套数等，亦没有对表决事项提出任何异议，不具有业主撤销权。其提起诉讼不仅程序上不合法，更是恶意诉讼，目的是阻止北街家园C区成立业主大会和业主委员会。4.一审法院对于上诉人提供证据证明沙河镇政府是采信虚假举报而延缓备案，滥用权力视而不见。举报如果和备案材料的完备性、准确性有关，才是延缓备案的理由，而本案举报信与备案材料完备性和准确性无关。5.一审法院以C区业委会部分委员有违建行为为由不予备案缺乏法律、法规依据，违背了C区业主大会议事规则第十八条的规定。首先，当选的委员是否有违建与备案材料是否齐全无关，且在2017年8月21日提出申请时，并没有相关政府部门认定存在违建。其次，原市规土委出具的函没有指出封阳台的具体部位，而上诉人在行政复议阶段向昌平区政府提交的北街家园C区全部房屋的建设工程规划许可证否认了上述证据的有效性。一审法院认定有违建行为的业主不能担任业主委员会委员没有法律依据。第三，昌平区政府作出的13号复议决定已经认定沙河镇政府以原市规土委出具的函为由不予备案明显不当。第四，沙河镇政府依据的C区管理规约第十条、C区业主大会议事规则第十七条、第十八条的规定是针对全体业主而不是针对业主委员会委员任职资格的规定。第五，申请备案的是北街家园C区业主委员会。该委员会整体并没有违反法律、法规，沙河镇政府超出法定形式审查的权利没有事实和法律依据。第六，所谓的违建问题主要针对业主委员会成员和筹备组主要负责人，明显是打击报复，并企图以此阻止备案。6.一审法院赋予沙河镇政府对于振中业主资格进行自由综合考量，违反法律规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求，一、二审费用由被上诉人承担。沙河镇政府同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。在法定举证期限内，沙河镇政府、C区业委会均向一审法院提交了证据。其中沙河镇政府提交的证据有：1.检举信两份，证明业主举报筹备过程中存在违法行为；2.关于张玉芳、王某民、刘某岩、孟某春建设房屋规划审批情况的函各一份、原昌平城管执法监察局分别对王某举，赵某萍、于振中作出的《告知书》各一份，证明张玉芳、王某民、刘某岩、孟某春、王某举、于振中存在违法建设行为；3.日期为2017年8月22日的《关于延缓北街家园C区业委会备案的指导意见》、日期为2017年9月11日的《关于北街家园C区业委会暂缓备案的通知》、日期为2017年9月27日的《关于对北街家园C区业主委员会委员及监事会委员进行核查的指导意见》、日期为2018年2月22日的《关于对北街家园C区业主委员会不予备案的通知》及送达回执、日期为2018年6月5日的《关于对北街家园C区业主委员会不予备案的通知》及送达回执、被诉通知及送达回执，证明沙河镇政府行使指导、监督职能，并进行了送达；4.民事起诉书，证明罗顿公司已经向法院起诉，请求撤销业主委员会及候补委员、监事委员及候补委员的决议。C区业委会提交的证据有：1.业主委员会备案单、业主委员会委员身份证复印件、管理规约、印章刻制证明、业主大会议事规则、投票结果报告单、筹备组工作报告、业主大会决议、业主委员会委员候选人推荐的公告、业主大会召开方案，证明按照法律法规要求和沙河镇政府的要求，C区业委会已经提交了备案所需的全部材料；2.《关于北街家园C区业委会暂缓备案的通知》（日期为2017年9月11日）、《关于对北街家园C区业主委员会不予备案的通知》（日期为2018年2月22日）、《关于对北街家园C区业主委员会不予备案的通知》（日期为2018年6月5日）、被诉通知，证明沙河镇政府不履行法定职责、滥用职权、行政不作为、行政违法；3.118号复议决定、13号复议决定、45号复议决定，证明昌平区政府裁定沙河镇政府不予备案的理由和行为不当，并先后三次撤销了沙河镇政府暂缓备案的通知、不予备案的通知，以及沙河镇政府不履行法定职责，滥用职权、行政不作为、行政违法；4.2017年11月9日行政复议申请书、行政复议答辩书、对被申请人答辩书内容的反驳，5.2018年3月6日行政复议申请书、第七次请求沙河镇政府办理业委会备案证明的函、行政复议答辩书、对沙河镇政府答辩书内容的反驳、北街家园C区业主声明四份、于振中先生业主身份证明，6.2018年7月11日行政复议申请书、2018年6月13日C区业委会发给柴龙钢镇长的信、行政复议答辩书、对沙河镇政府答辩书的反驳意见，证据4、5、6证明沙河镇政府不协助C区业委会成立和召开业主大会，不履行备案的法定职责、滥用职权、行政不作为、行政违法。上述证据均经庭审质证，一审法院认为，C区业委会提交的证据2中及沙河镇政府提交的证据3中的被诉通知均系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。C区业委会提交的其他证据能够反映其向沙河镇政府申请业主委员会备案并提交相关材料的情况，同时能够证明其对沙河镇政府不予备案的行为申请行政复议的情况。沙河镇政府提交的其他证据能够证明其收到C区业委会提交的备案申请及材料后，结合相关举报情况，对C区业委会的备案申请进行指导、审查并决定暂不予备案的情况，对该两部分证据，法院均予以采纳。上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，听取了双方当事人的意见，并经审查，同意一审法院对证据的认证意见。在本院审理期间，C区业委会向本院提交了下列证据：1.2017年6月21日上诉人发出的《恳请政府责令北京罗顿沙河发展公司就阻挠北街家园C区业主委员会筹备工作进行限期改正的函》两份，证明沙河镇政府从来没有进行过指导与协助；2.2017年8月21日上诉人提交的《北街家园C区业主委员会备案的函件》及文件清单，该材料已经由沙河镇政府签字收取，证明沙河镇政府收到的备案材料齐全；3.2017年9月11日沙河镇政府作出《关于北街家园C区业委会暂缓备案的通知》中的事由是C区业委会委员中存在违建行为，4.2017年9月27日沙河镇政府作出《关于对北街家园C区业主委员会委员及监事会委员进行核查的指导意见》要求上诉人提交委员的身份证复印件及房产证复印件，以核实业主身份，证据3、4证明沙河镇政府在上诉人材料齐全时没有当场备案，开始以各种理由拖延备案；5.2018年8月24日上诉人发出《北街家园C区业主委员会预约会见镇长的函》，6.2018年9月7日上诉人发出的《关于再次请求沙河镇政府对北街家园C区业主委员会备案的信》，证据5、6证明上诉人多次催促沙河镇政府及时备案。沙河镇政府认为，C区业委会提交上述证据不属于新证据。其认为C区业委会补充提交的证据1与本案不具有关联性；不认可证据5、6的真实性、合法性以及C区业委会主张的证据的证明目的；对证据2～4的关联性、合法性、真实性无异议，但不认可该证据的证明目的。本院经审查认为，C区业委会在二审期间提交的证据已经超过法定举证期限，亦不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据的情形，本院不予接纳。经确认的有效证据以及各方当事人无争议的陈述能够作为本案认定事实的依据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。本院另查明，C区首次业主大会通过的C区管理规约及C区业主大会议事规则。其中C区管理规约第十条关于“禁止行为”规定，业主、物业使用人在使用物业中，除应当遵守法律、法规政策的规定外，不得从事下列危及建筑物安全或者损坏他人合法权益的行为：（一）擅自改变房屋建筑及其设施设备的结构、外貌（含外墙、外门窗、阳台等部位设施的颜色、形状和规格）、设计用途、功能和布局等；（二）对房屋的内外承重墙、梁、柱、板、阳台进行违规凿、拆、搭、建；……（五）违法搭建建筑物、构筑物。C区业主大会议事规则第十七条规定，业主委员会委员由物业管理区域内的业主担任，并应当符合下列条件：……（六）履行业主义务，无损害业主共同权益的行为；……第十八条规定，有以下行为的业主不能担任业主委员会委员：（一）擅自（不含封闭阳台和门斗）搭建建筑物、构筑物；……本院认为：业主委员会是物业管理区域内小区业主通过召开业主大会投票选举产生的自治管理组织，其工作关系到物业管理区域每个业主的切身利益和权利保障。根据物权法第七十五条第二款、《物业管理条例》第十六条第一款，参照《北京市物业管理办法》第四条第二款、第十七条的规定，行政机关对业主委员会的组成及成员等内容进行备案的行为，既是尊重业主的意志，鼓励其自治管理，又是履行对业主委员会的协助、指导、监督职责的一种方式。行政机关通过对备案材料进行审查，能够对业主委员会依法成立进行有效监督，以保护该物业管理区域内全体业主的共同利益，促进小区业主依法开展自治管理。由此可见，业主委员会备案不同于一般的告知性备案。即使《北京市物业管理办法》第十七条有当场备案的表述，但并不意味行政机关在履行备案职责时，仅从材料名称或形式上判断与《北京市物业管理办法》第十七条等要求是否一致。结合《北京市物业管理办法》的规定、《业主大会和业主委员会指导规则》及《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》有关指导监督的相关规定,为了切实履行对业主委员会成立的协助、指导和监督职责,促进小区业主自治管理良性发展，乡镇人民政府在对业主委员会提出的备案申请进行审查时，不仅要对业主委员会提交的资料是否齐全，与《北京市物业管理办法》第十七条等相关法律规范的要求是否一致,是否符合法定形式要求进行审查，还需要对申请材料内容是否符合相关规定进行审查。上诉人关于沙河镇政府对备案材料不具有审查权等相关上诉意见，本院不予采纳。根据《物业管理条例》第十七条的规定，管理规约在不违反法律的强制性规定，不违反公序良俗原则，不变更或排除区分所有权的本质的情况下，可以产生法律上的效力。因此，业主大会通过的管理规约中的约定对全体业主产生拘束力，在业主委员会选举时亦应当予以遵守。同时，《业主大会和业主委员会指导规则》第三十一条、《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第四十一条对业主委员会委员的任职条件作出了规定。业主委员会委员的任职资格，除应当符合《物业管理条例》第十六条第二款的规定外，还应当符合管理规约、业主大会议事规则的相关约定。本案中，C区首次业主大会通过了C区管理规约以及C区业主大会议事规则，该规约对于损害业主共同利益的情形作出了约定，C区业主大会议事规则对于业主委员会委员的任职资格作出规定。上述内容均可以作为沙河镇政府审核业委会备案申请时的依据。C区管理规约将违法搭建建筑物、构筑物列为损害他人合法权益的行为。C区业主大会议事规则明确规定业主委员会委员需没有损害业主共同权益的行为，并将有擅自搭建建筑物、构筑物（不含封闭阳台和门斗）的行为作为禁止担任委员的情形。原昌平城管执法监察局具有对城镇违法建设进行查处的职责。该局出具的告知书认定C区业委会部分委员存在违法建设的行为。在没有相反证据推翻的情况下，沙河镇政府认定C区业委会部分委员不符合C区管理规约、C区业主大会议事规则的规定，不予备案并无不当。C区业委会关于是否存在违法建设行为与是否应当当场备案不具有关联性等上诉意见，如前所述，沙河镇政府对于C区业委会提交的备案材料是否符合规定应当进行审查，包括业主委员会委员是否符合C区管理规约、C区业主大会议事规则规定的任职资格和条件。在查处违法建设的行政主管机关已经做出认定的情况下，C区业委会否认部分委员存在违法建设行为，但没有提交有效证据予以佐证。而该事实直接影响部分委员是否具有业主委员会委员的任职资格的认定，与应否备案具有直接的关联性。即便在C区业委会提出备案申请时，相关主管机关尚未作出违法建设的认定，但沙河镇政府根据申请材料、相关业主举报情况，向其他行政主管机关进行核实，并在此基础上作出不予备案的决定，未违反《北京市物业管理办法》的相关规定。故本院对C区业委会提出的该项上诉意见不予采纳。虽然昌平区政府在相关复议决定中认定了C区业委会提交的备案材料齐全，但其是否符合备案条件仍应由沙河镇政府进行审查后予以确认。故C区业委会关于昌平区政府在相关复议决定中已经认定其备案材料齐全，沙河镇政府应当予以备案的上诉意见，本院亦不予采纳。因业主大会决议的有效性与合法性直接影响业主委员会的产生是否合法。在案外人罗顿公司针对C区首次业主大会有关业主委员会委员以及候补委员等决议提起了民事诉讼，该决议的有效性与合法性尚待法院作出最终裁判。沙河镇政府难以对本案C区首次业主大会的相关决议效力予以确认的情况下，对C区业委会的备案申请先不予备案，待法院判决后再作出是否备案的决定，亦无不当。关于罗顿公司是否具有业主撤销权，及其所提诉讼是否属于恶意诉讼等问题，均不属于本案审查范围，应当由受理相关民事案件的法院作出裁判。C区业委会认为罗顿公司作为开发商没有履行相关职责的问题，亦不属于本案审理范围，C区业委会应当通过其他途径解决。关于C区业委会提交的申请材料中部分委员姓名与身份证明不一致的问题，本院同意一审法院的认定意见。在此不再赘述。关于于振中在选举时不是业主的问题，本院认为，根据物权法第九条第一款、《物业管理条例》第六条的规定，房屋所有权人原则上应当以不动产登记的权利人为准。本案中，于振中在选举时尚不是登记的房屋所有权人，但考虑其与房屋所有权人赵素萍系夫妻关系，之后又作为房屋共有权人办理了不动产登记。因此，沙河镇政府在作出被诉通知时，对于振中的业主身份应当综合案件的各方面因素予以考量。一审法院的相关认定，并未违反物权法以及《物业管理条例》的上述规定。C区业委会关于一审法院赋予沙河镇政府对于振中业主资格自由综合考量，违反法律规定的上诉意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。综上所述，一审法院判决驳回C区业委会的诉讼请求正确，本院应予维持。C区业委会上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市昌平区北街家园C区业主委员会负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 何君慧审 判 员 张 悦审 判 员 范术伟二〇一九年十二月二十五日法官助理 李静怡书 记 员 苏 蒙附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……2.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。34.《中华人民共和国物权法》第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。……第七十五条业主可以设立业主大会，选举业主委员会。地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。4.《物业管理条例》第六条房屋的所有权人为业主。……第十六条业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任。业主委员会主任、副主任在业主委员会成员中推选产生。第十七条管理规约应当对有关物业的使用、维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违反管理规约应当承担的责任等事项依法作出约定。管理规约应当尊重社会公德，不得违反法律、法规或者损害社会公共利益。管理规约对全体业主具有约束力。第十八条业主大会议事规则应当就业主大会的议事方式、表决程序、业主委员会的组成和成员任期等事项作出约定。6.《北京市物业管理办法》第四条区县人民政府应当做好辖区内物业管理以及和谐社区建设的相关工作。街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷。第十七条业主大会选举产生业主委员会。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持以下材料向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案：（一）筹备组出具并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；（二）业主大会决议；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主委员会委员名单。材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案，并在备案后7日内将备案材料抄送区县房屋行政主管部门，同时将有关情况书面通报物业所在地公安派出所、社区居民委员会。第（二）、（三）、（四）项内容发生变更时，应当及时办理备案变更手续。7.《业主大会和业主委员会指导规则》第六条物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助,负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。第三十四条业主委员会办理备案手续后,可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。业主委员会任期内,备案内容发生变更的,业主委员会应当自变更之日起30日内将变更内容书面报告备案部门。8.《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第五条街道办事处、乡镇人民政府应当依据法律、法规、规章和本规则,本着依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一、政务公开的原则对业主大会、业主委员会的成立及活动提供协助、指导和监督。街道办事处、乡镇人民政府对业主大会、业主委员会作出的违反法律、法规和规章的决定,应当及时责令限期改正或者撤销其决定,并通告全体业主。第二十五条业主委员会凭街道办事处、乡镇人民政府出具的备案证明,向区、县公安分局申请刻制业主委员会印章。