广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤08行初179号原告杨保隆，男，汉族，1977年9月9日出生，住湛江市霞山区，委托代理人唐振武，广东国邦律师事务所律师。委托代理人梁志超，广东国邦律师事务所律师。被告湛江市霞山区海头街道办事处，住所地：霞山区椹川大道西二路2号。法定代表人吴康松，主任。被告湛江市霞山区人民政府，住所地：霞山区解放西路22号。法定代表人陈恩才，区长。以上两被告的共同委托代理人陈荣，霞山区司法局公职律师。原告杨保隆诉被告湛江市霞山区人民政府（以下简称霞山区政府）、湛江市霞山区海头街道办事处（以下简称海头街道办）履行行政补偿协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告杨保隆诉称：原告是湛江市霞山区屋山后村村民。为建设湛江市银帆公园项目，政府征收屋山后村村民小组位于乐山××南侧、银海公寓西侧地段的集体所有土地作为建设用地。根据湛江市银帆公园建设项目征地拆迁补偿安置方案的规定，以及多个部门对征收土地上权属原告的地上附着物进行丈量确认后，被告一与原告签订《湛江市银帆公园项目征收屋山村土地地上附着物补偿协议书》，约定被告一给予原告的地上附着物一次性补偿1281195元，自双方签字之日起30天内由被告一次性汇款至原告的指定银行账户。被告二将补偿款下拨至被告一银行账户后又将款项收回，导致被告一迟迟未向原告支付补偿款。包括原告在内的多名村民催要补偿款未果，遂于2019年5月30日与同村曾秋文、杨那进、曾李平、曾李强、杨那英（何林秀)、曾李庆、曾秋仁（黎月华)、曾国荣共九户村民提出信访，要求尽快支付征地补偿。被告一于2019年6月3日受理信访，于2019年6月27日作出(2019)湛霞海信处字10号《处理意见书》，其中对原告未得到征地补偿的情况回复“因原签订的协议未能通过上级部门审批，所以，相关工作组将重新与杨保隆商议补偿情况”。原告认为，原告与被告一签订的补偿协议是双方的真实意思表示，并未违反法律、法规的强制性规定，且权属原告的地上附着物是经过被告多个部门丈量确认，才通知原告与被告一订立了《补偿协议书》，协议书签订后便是合法有效的。原告的房屋及地上附着物己被征用拆除，银帆公园项目也己竣工交付使用多年，被告一早就应该将补偿款支付给原告。现被告一以协议未能通过上级部门审批为由不向原告支付补偿款，是出尔反尔的不诚信行为，大大损害政府部门的形象。由于被告一是被告二的下属行政机关，所以被告二应当与被告一共同承担支付补偿款的义务。请求：一、判令两被告履行《湛江市银帆公园项目征收屋山村土地地上附着物补偿协议书》，共同向原告支付地上附着物补偿款共计1281195元。二、判令两被告承担本案诉讼费用。二被告辩称认为：一、主要案情：根据《湛江市土地利用总体规划（1997-2010年）》，湛江市政府决定征收土地建设银帆公园。2009年9月24日，湛江市国土资源局发布湛国土资（公告）〔2009〕255号预征地公告，公告了预征地范围、面积、地类、补偿标准等内容。预征地公告发布后，征地范围内有部分村民抢建抢种。征地方案经广东省国土资源厅批准后，湛江市国土资源局霞山分局与湛江市霞山区海头街道屋山村民委员会于2014年签订了《银帆公园征收屋山村土地协议书》，就土地征收标准和补偿费等问题达成了协议。该协议约定：地上附着物和青苗补偿费另行签订，由乙方（湛江市霞山区海头街道屋山村民委员会）配合登记列表，补偿费直接支付所有权人。根据该协议及湛江市国土资源局霞山分局的委托，答辩人由湛江市霞山区海头街道办事处的工作人员具体负责地上附着物和青苗补偿费的补偿工作，并于2015年4月28日对被答辩人杨保隆的地上附着物进行了现场丈量及登记。但由于原有的《湛江市银帆公园建设项目征地拆迁补偿安置方案》的地上附着物补偿标准不完善，有很多地上附着物没有补偿标准，答辩人重新修改、完善补偿安置方案，经过审定发布后执行新的方案。2017年，湛江市霞山区海头街道办事处与被答辩人就征地范围的地上附着物（青苗部分）达成了补偿协议，一次性补偿78188.40元，该补偿款已经于2018年5月支付。因银帆公园建设的实际需要，被答辩人已经自愿将土地交付政府。同时，政府仍然与被答辩人就其他地上附着物的补偿进行进一步的协商，并已经基本达成一致，准备签订《湛江市银帆公园项目征收屋山村土地地上附着物补偿协议书》并支付补偿款。但是在此期间，有其他村民上访反映“银帆公园征地赔偿不平等不合理”，并实名对被答辩人杨保隆的地上附着物补偿提出异议。该问题引起答辩人的重视，暂停签订协议，并对反映的情况展开调查处理。在此过程中，答辩人仍然有与被答辩人进行协商，工作人员曾经提出区别情形、分开解决的处理方案，即：无争议、无问题的部分先行签订补偿协议并支付补偿款，有争议、有问题部分则待调查清楚后再行处理。但是被答辩人不同意该协商方案，坚持要求所有补偿一并处理。因此，被答辩人地上附着物的补偿问题双方至今尚未达成一致，也并未签订补偿协议，事情仍然在调查处理及协商中。另，由于补偿款的支付涉及多个政府部门，故即便其他已经签订补偿协议的多户村民于2019年5、6月份上访反映问题时也尚未收到补偿款，因此，这也印证了并非答辩人不诚信、不作为。二、答辩意见：1、政府部门并未与被答辩人签订涉案《湛江市银帆公园项目征收屋山村土地地上附着物补偿协议书》，合同尚未成立，双方的合同权利义务尚未确定，因此被答辩人主张答辩人支付补偿款1281195元没有事实依据。2、答辩人多次主动与被答辩人协商地上附着物补偿问题，因被答辩人要求无依据而双方无法达成一致。综上，被答辩人请求答辩人履行协议并支付1281195元补偿款的事实依据不足，应该驳回其诉讼请求。经审理查明，根据《湛江市土地利用总体规划（1997-2010年）》，湛江市人民政府决定征收相关土地建设银帆公园。2009年9月24日，原湛江市国土资源局发布湛国土资（公告）〔2009〕255号《关于湛江市2009年度第八批次城市建设用地预征收土地公告》，公告了预征地范围、面积、地类、补偿标准等内容。2010年6月征地方案获得原广东省国土资源厅批复，2014年原湛江市国土资源局霞山分局与霞山区海头街道屋山村民委员会签订湛国土资霞（协议）【2014】6号《银帆公园征收屋山村土地协议书》，协议征收霞山区海头街道屋山村民委员会集体土地。原告杨保隆是湛江市霞山区屋山后村村民，其在银帆公园建设用地范围内种植有树木等青苗并在地上建有建筑物。就有关杨保隆的地上附着物补偿情况，有关部门曾对杨保隆的地上附着物等进行现场丈量及登记，被告海头街道办曾制作《银帆公园地上附着物补偿登记表》。2017年被告海头街道办与原告杨保隆签订《湛江市银帆公园项目征收屋山村土地地上附着物补偿协议书》，就涉案征地范围内杨保隆的青苗补偿问题达成一致意见，庭审中双方确认有关部门已将该部分青苗补偿款支付给杨保隆。而杨保隆在征地范围内的地上附着物尚未获得有关部门的补偿，杨保隆遂提起本案行政诉讼。另查，有关部门曾与原告杨保隆就其征地范围内的建筑物补偿问题进行过协商，拟定的协议书范本中有被告海头街道办同意给予杨保隆的地上附着物一次性补偿1281195元等内容，原告杨保隆曾予以签字确认，但在有关部门就杨保隆地上附着物的拟补偿情况审核中，有群众提出异议，所以有关部门未能与杨保隆就其主张的地上附着物补偿问题达成一致意见，被告海头街道办等单位也未签订杨保隆主张的《湛江市银帆公园项目征收屋山村土地地上附着物补偿协议书》。此后被告霞山区政府等与杨保隆仍进行过协商，相关事宜仍在调查处理中。案发前，杨保隆主张的建筑物已经被有关部门拆除。再查，杨保隆等人因征地补偿问题于2019年5月30日向被告海头街道办信访，海头街道办于2019年6月27日作出（2019）湛霞海信处字10号《处理意见书》，其中有“……3、杨保隆，因原签订的协议未能通过上级部门审批，所以，相关工作组将重新与杨保隆商议补偿情况。…。”杨保隆认为该《处理意见书》证明其与海头街道办已签订补偿协议书。庭审中，被告认为按照签订协议的常规程序，补偿协议经一层层审核后才盖章，原告主张的协议书没有履行完毕相关手续，被告没有签订过原告主张的地上附着物补偿协议书。本院认为：本案为土地行政协议纠纷，争议焦点是：二被告是否与原告签订了地上附着物补偿协议的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”根据该法律规定，原告认为二被告未按照约定履行协议，起诉请求二被告履行《湛江市银帆公园项目征收屋山村土地地上附着物补偿协议书》，向原告支付地上附着物补偿款1281195元的诉求，属于人民法院行政诉讼的受案范围。确定二被告是否未按照约定履行协议义务的前提，在于双方是否就原告主张的地上附着物补偿问题签订了协议。由查明事实可知，银帆公园建设项目经有权机关批准征收屋山村委会集体的土地后，有关部门已与霞山区海头街道屋山村委会签订了《银帆公园征收屋山村土地协议书》。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”根据该规定，地上附着物及青苗补偿费由其所有者所有。诉讼过程中，二被告对于原告杨保隆在涉案地块中建有地上附着物及种植有青苗的事实，予以确认。同时双方均确认原告杨保隆涉案地块上的青苗补偿费问题2017年已签署补偿协议，并已支付了补偿款78188.4元，但对于杨保隆的地上附着物（建筑物）补偿问题，双方持不同意见。原告杨保隆认为双方就地上附着物（建筑物）补偿问题已签署协议书，但在案证据显示，原告提交的《湛江市银帆公园项目征收屋山村土地地上附着物协议书》没有双方签名、盖章，亦无见证单位盖章确认。二被告提供的证据显示在与杨保隆协商地上附着物补偿过程中，由于群众投诉，对于杨保隆应补偿的地上附着物具体面积、金额尚未能达成一致意见。征地补偿行为涉及群众切身利益和国家财产安全，范围广，影响大，这种情况下，有关部门采取审慎的态度审查补偿协议的内容，应予肯定，所以二被告庭审中认为草拟的补偿协议书在原告签字后，由于群众提出异议，审核未通过，被告海头街道办没有在该补偿协议书中盖章的意见，符合常理，予以采纳。双方就补偿问题拟定的补偿协议，即使一方签字确认，但在协议的另一方及见证单位未签字、盖章前，不可能成立或生效，因此二被告答辩认为尚未与原告签订地上附着物补偿协议的意见，予以支持。原告以（2019）湛霞海信处字10号《处理意见书》为由，认为其地上附着物的补偿协议已经签订的意见，理由不能成立。原告杨保隆作为地上附着物的所有者，根据相关法律规定，其合法权益应当得到保护，但在双方尚未签署地上附着物补偿协议的情况下，应视为起诉的行政行为不存在，所以原告提起本案诉讼，没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于起诉条件的要求。而原告请求《责令被告提供证据申请书》，理据不足，本院亦不予支持。综上，原告杨保隆的起诉，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告杨保隆的起诉。案件受理费50元由本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  杨纯京审 判 员  黎振华代理审判员  杨丹红二〇一九年十二月三日书 记 员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。