江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏03行终708号 上诉人（原审原告）：陈良付，男，1952年2月8日生，汉族，住邳州市。 委托诉讼代理人：张发扬，江苏大运河律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：邳州市新河镇人民政府，住所地邳州市新河镇。 法定代表人：董飞，该镇镇长。 出庭应诉负责人：韩军，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：王林川，江苏恒久律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：邳州市新河镇酒店村村民委员会，住所地邳州市新河镇酒店村。 法定代表人：魏云虎，邳州市新河镇酒店村村民委员会主任。 上诉人陈良付与被上诉人邳州市新河镇人民政府、被上诉人邳州市新河镇酒店村村民委员会土地行政管理及行政赔偿纠纷一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初545号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明以下事实：陈良付系邳州市新河镇酒店村陈西组成员。2017年8月31日，邳州市新河镇人民政府向陈良付作出信访复字〔2017〕17号《关于陈良付的信访事项答复意见书》，该意见书载明，陈良付反映的主要问题和诉求为“你家承包地2001年被本组单方面收回，现土地确权，为维护自身权利，要求讨回原承包经营权。”处理意见为“镇政府要求酒店村陈西组依法确权，集体有未分配的土地或确权时丈量多余的土地，或者拾边料地优先给予解决。”2018年11月28日，邳州市新河镇人民政府向邳州市农工办作出新政报〔2018〕70号《关于陈良付的信访事项调查处理报告》，该报告书载明，信访人反映的主要问题和诉求为“陈良付反映新河镇酒店村陈西组土地确权不合法，没有依法确权。”处理意见为“由于陈良付拿不出任何有效证据，调查过程中也没有发现陈良付二轮承包期间拥有土地承包权的任何证据，根据徐州市土地确权政策解答第21条，1994年土地承包时，徐州市委提出凡1990年以来，人地关系比较合理，多数群众比较满意的，可以不搞土地调整，按照现行人地关系进行确权发证。根据陈西组情况，视90年那次调整为二轮承包，按其人地关系进行二轮承包登记确权发证，对于陈良付要求确权的诉求无法满足，不予确权。”2018年11月29日，邳州市新河镇人民政府向陈良付作出信访复字〔2018〕107号《关于陈良付信访事项处理意见书》，该意见书载明，陈良付反映的主要问题和诉求为“酒店村陈西组未依法确权，也未给其家确权，多次反映一直没有得到处理等问题。”处理意见和上述报告书一致，对陈良付要求确权的诉求无法满足，不予确权。陈良付认为邳州市新河镇人民政府应当按照信访复字〔2017〕17号意见书为陈良付的土地承包经营权进行确权，并赔偿陈良付家庭的土地承包经营损失2.4万元，遂提起行政诉讼。 原审法院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第五十六条规定，任何组织和个人侵害土地承包经营权、土地经营权的，应当承担民事责任。第五十七条规定，发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等民事责任：（一）干涉承包方依法享有的生产经营自主权；（二）违反本法规定收回、调整承包地；（三）强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的互换、转让或者土地经营权流转；（四）假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权……《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。根据上述规定，农村土地承包经营纠纷属民事纠纷，农村土地承包经营权案件不能作为土地行政争议案件处理。本案的争议是陈良付与新河镇酒店村之间对涉案土地承包发包的争议，是农村土地承包经营纠纷，属于民事案件，邳州市新河镇人民政府不具有对农村土地承包经营权纠纷进行行政确权的法定职责，对此类案件无权作出行政处理决定。此外，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。邳州市新河镇人民政府作为乡级人民政府，不具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责。综上，陈良付的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定：驳回陈良付的起诉。本案不收取案件受理费，陈良付预交的案件受理费50元由一审法院退还。 上诉人陈良付上诉请求：撤销一审裁定并指令徐州铁路运输法院实体审理。事实与理由：一、一审法院程序违法。一审法院没有开庭审理径行裁决，程序违法，剥夺了上诉人的诉讼权利。根据《行政诉讼法》第五十四条规定：人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。一审法院在审理本案期间没有开庭审理，仅向上诉人作了询问记录，但没有说明不再开庭审理就径行裁决，致使上诉人无法看到被上诉人邳州市新河镇人民政府所提供的关于陈西组90年分地台账的原件，无法确定其真实性，也无法确定其他证据的原件及真实性，剥夺了上诉人的诉讼权利。二、一审法院认定事实不清。本案系行政诉讼，被上诉人邳州市新河镇人民政府主体适格。1.上诉人应有土地承包经营权，上诉人依法领取了耕保补贴，这也能证明上诉人有承包地的事实（《合同法》第三十六、第三十七条）。2.根据被上诉人邳州市新河镇人民政府2017年8月31日作出的信访复字（2017)17号《关于陈良付的信访事项答复意见书》载明的处理意见：镇政府要求酒店村陈西组依法确权，集体有未分配的土地或确权时丈量多余的土地，或者拾边料地优先解决。该答复意见是邳州市新河镇人民政府多次调查了解的基础上作出的答复意见，确认了上诉人有经营承包地。同时通过被上诉人向法庭提交的音频资料中证人陈某1（2017年11月24日的调查会上）说：93年至95年任队长期间，从没调整过承包地，当时陈西组是227口人，每人1.56亩，肯定有陈良付的承包地。但被上诉人以90年为二轮承包期，变成163口人，每人2亩。从被上诉人的调查笔录，用90年的人口（227人）用98年的地（擅自调整后每人2亩），人口少64，每人地多出0.44亩，这显然不符合逻辑，被上诉人捏造事实，伪造分地清单。另上诉人提交的有关证人的书面证词（陈某2、陈某3、蒋某,4、陈某4、陈某5、陈某6等）也证实上诉人在90年二轮承包时是分得承包地的。江苏省人民政府在权益保障卡上明确规定：“保障权益用卡”其用意是保障农民的权益。邳州市信访局也在上诉人持有的“权益保障卡”上指定由实体受理单位邳州市新河镇人民政府处理。（2017)17号《关于陈良付的信访事项答复意见书》是在充分尊重上诉人及被上诉人酒店村村民委员会的基础上，经过充分协商达成的答复意见。（2017)复字17号文程序合规，内容合法。终结期到2017年9月31号。被上诉人邳州市新河镇人民政府非法剥夺了上诉人的合法诉求，不应擅自撤销该答复意见。根据《合同法》第44、55、107条的规定及《江苏省信访条例》第40条的规定，被上诉人邳州市新河镇人民政府应当作为而不作为，拒不执行行政机关依法处理支持信访诉求意见即（2017)复字17号文，侵害了上诉人合法的土地承包权，被上诉人邳州市新河镇人民政府应当负全责，应承担一切法律责任。3.被上诉人邳州市新河镇人民政府于2018年11月28日作出的（2018)70号调查处理报告所反映的情况是不真实的，系在收到酒店村委会及陈西组的干扰下作出的，不具有证据效力，不能作为定案的依据。4.被上诉人于2018年11月29日作出的信访复字（2018)107号《关于陈良付信访事项处理意见》，虽然上诉人认为镇政府有法不依，有令不行，不事实求是，对此不同意，但该处理意见第三项的处理结果是：不予确权，这恰恰证明被上诉人邳州市新河镇人民政府是有确权的行政职责的。5.另被上诉人邳州市新河镇人民政府向法庭提交的陈西组90年的分地台账和2017年、2018年陈西组的农业耕地补贴（补贴农户比台账上的分地农户多4人）的人员是不一致的，这也说明陈西组90年的分地台账是伪造的，不能作为证据使用。且酒店村陈西组尚有60多亩的机动地被村委会发包给本集体组织以外的人，酒店村委会只是为了利益，不想收回机动地，故不给上诉人确权。因此，上诉人在酒店村二轮承包时是有承包地的，被上诉人应当为上诉人的承包地确权。三、一审法院适用法律错误。1.根据《土地管理法》第十四条规定：个人之间，个人和单位之间因土地所有权及使用权争议的，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。因此，被上诉人邳州市新河镇人民政府是有处理并为上诉人的承包地确权的职责的。2.根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》二，认真做好延长土地承包期的工作规定，“小调整”只限于认定矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行调整，且调整的方案要经过村民大会或2/3以上成员同意，并报乡镇或县区人民政府主管部门审批。《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》三，规定对外出农户中少数没有参加二轮承包，现在返乡要求承包土地的，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可通过土地流转等办法解决。因此，以上法律法规应得到适用，切实维护上诉人的合法权益。3.一审法院适用法律法规错误，无法推翻（2017)复字17号文所确定的内容。上诉人作为酒店村村民依法应享有土地承包权益，上诉人现年已69岁，目前已无劳动能力又无其他生活来源，民以食为天，食以地为本，上诉人本想耕种点承包地以维持基本的生活。在维权的5年里，上诉人多次找到信访局、镇政府及酒店村委会。酒店村陈西组现有近60亩的机动地被酒店村委会非法发包给本集体成员以外的人，完全可以解决上诉人的承包地。但是各个机关相互推诿扯皮，拒绝解决上诉人的实际问题。上诉人因此事备受折磨，身体健康受到严重影响。 被上诉人邳州市新河镇人民政府答辩称：第一，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回起诉是正确的。根据《土地管理法》第47条、《土地管理法实施条例》第26条的规定，土地承包经营者根据土地承包合同所享有的承包权与经营权受到损害的，应当依法通过民事诉讼解决，不属于行政诉讼的受案范围。第二，答辩人并非本案的适格当事人，上诉人列答辩人为被告是错误的，颁发土地经营权证是邳州市人民政府的职责，系根据土地承包经营合同依法颁发，答辩人仅是对承包合同及材料进行初审。答辩人不具有对农村土地承包经营权纠纷进行确权的法定职责，并非本案适格被告，也没有法定的补偿义务。三、上诉人没有与新河镇酒店村建立土地承包合同关系，其赔偿请求于法无据。上诉人至今没有参与新河镇酒店村的二轮土地承包，未与新河镇酒店村签订土地经营权承包合同，上诉人的诉请无事实及法律依据，其既不是行政诉讼的适格主体，也非民事诉讼适格主体。 邳州市新河镇酒店村村民委员会同意邳州市新河镇人民政府的答辩意见。 二审中，上诉人向本院提交如下证据：1.一份耕保补贴卡（原件），证明镇政府在作出17号答复意见后，认同上诉人享有承包的土地，并为上诉人颁发了耕保补贴卡，每年向上诉人补贴相关的耕保费用。2.蒋某,4、陈佰勇、陈良爱、陈佰军、陈贤柱的证人证言（原件），证明上诉人在90年二轮承包时是享有承包地的。3.上诉人的保证书（复印件），当时是村里和镇里要求上诉人写的一个保证书，证明当时是通过村组协商，只要给上诉人确权土地，上诉人不再因此事找任何单位的事情，特此保证，主要证明当时村里是认同上诉人是有承包地的。4.信访权益保障卡（原件），证明上诉人因土地确权纠纷信访，信访部门责令新河镇政府处理。被上诉人邳州市新河镇酒店村村民委员会质证认为，1.对证据1有异议，当时陈良付找到村里要土地，说如果不给的话就去信访，上级政府给村里一定的压力，村委会研究后有部分集体土地交给他承包，所以给他耕地补贴，后来上诉人迟迟没有耕种，也没有签订合同，耕地补贴现在已经不给他发放了，不能作为确权的证据。2.不认可证据2的证人证言，需要证人出庭作证。3.对证据3不予认可，且其系复印件。该保证书出具的背景是上诉人的侄子找到村主任说给上诉人一个面子，把上诉人侄子的一部分土地确权给上诉人，村主任当时表态需要由上诉人的侄子配合才能确权，否则做无效处理。后来没给他侄子做通工作，所以没法确权。4.对证据4没有异议，就是为了保稳定才给他发过补贴的，该权益保障卡和土地依法确权没有关系。邳州市新河镇人民政府同意上述质证意见，同时申请对到庭的陈某7（陈良爱）解释其书写的证言。陈某7陈述，上诉人提交的2015年9月23日的证明上的名字是其签的，上诉人找到我的时候给我说让我给他证明我种了他的地，我当时签字的时候上面没有写内容，是空白的，证明上的三行字都不是我写的，我都没有见过那三行字。本院认证意见，证据1、4系原件，且被上诉人认可其真实性，本院对其真实性予以确认，但不能证明上诉人承包土地的情况。证据2因证人陈某7当庭陈述其签字时未书写证言内容，故不能认定为是证人的真实意思，其他证人未到庭，无法确认其真实性，故对该组证据不予确认。证据3系复印件，真实性无法确认，且不能证明上诉人承包土地的情况。 本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。……”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”据此，农村土地承包合同系基于发包方（村集体经济组织、村委会或村民小组）与承包方（村民）的真实意思表示而签订，政府部门无权干涉土地发包、承包等相关活动。承包方的土地承包经营权自承包合同生效时取得，县级以上地方人民政府依据生效的土地承包合同等资料向承包方颁发农村土地承包经营权证，该行政行为仅是对承包方基于承包合同取得土地承包经营权的确认和登记，不产生赋予承包方土地承包经营权的法律效果。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。本案中，陈良付要求两被上诉人停止侵害，落实17号文依法确权，归还其12亩土地承包经营权，赔偿承包地损失2.4万元，其中停止侵害、归还土地承包权经营权、赔偿损失的诉讼请求，应在有事实根据的前提下，通过民事诉讼解决，不属于行政诉讼的受案范围；落实17号文依法确权，因镇政府、村委会均不具有对农村土地承包经营权纠纷进行行政确权的法定职责，无权对承包经营权纠纷作出行政处理决定，故上诉人要求其履行该职责，于法无据。上诉人如坚持认为村委会违法将其承包地另行发包，可与村委会协商或通过民事诉讼解决，不属于本案审理范围。因陈良付提起本案诉讼不符合法律规定的起诉条件，一审法院在询问、向上诉人出示对方提交的证据后迳行裁定驳回起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，并无不当。上诉人主张一审程序违法，不能成立。 综上，陈良付的上诉请求不能成立，应予驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 周美来 审判员 李帅胜 二〇一九年十二月二十四日 书记员 郁梦晨