河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫08行终260号上诉人（原审原告）河南浩恩饲料添加剂有限责任公司。住所地：武陟县谢旗营镇扈庄村北地。法定代表人侯永超，男，执行董事。委托代理人尚军政，河南铭高律师事务所律师。上诉人（原审被告）武陟县自然资源局。住所地：河南省武陟县黄河大道089号。法定代表人原拥政，男，局长。委托代理人浮光栋，男，武陟县自然资源局谢旗营国土资源所副所长。委托代理人史广恒，河南达成律师事务所律师。原审第三人武陟县鸿福门业有限公司。住所地：谢旗营镇薛小段村东头。法定代表人王红伟，男，董事长。委托代理人王学松，男，武陟县鸿福门业有限公司经理。上诉人河南浩恩饲料添加剂有限责任公司、上诉人武陟县自然资源局因土地行政处罚一案，不服河南省修武县人民法院（2019）豫0821行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人河南浩恩饲料添加剂有限责任公司(以下简称浩恩公司)的委托代理人尚军政，上诉人武陟县自然资源局的委托代理人浮光栋、史广恒，原审第三人武陟县鸿福门业有限公司(以下简称鸿福门业)的委托代理人王学松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2010年第三人武陟县鸿福门业有限公司与谢旗营镇南大段村28户农户签订土地承包合同，承包期限为50年，未办理土地使用审批手续。2017年原告河南浩恩饲料添加剂有限责任公司到谢旗营镇投资建厂，第三人鸿福门业将承包土地中东邻武陟碧云天生物科技有限公司，西邻扈庄村出村路，南临道路，北邻南大段村耕地范围内的土地以联营方式给浩恩公司建厂。2018年7月2日，被告根据群众举报，对原告占地建厂予以立案调查。2019年1月23日，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条和《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》的规定，作出武国土资罚决字［2019］第001号行政处罚决定书，认定原告未经批准非法占用耕地，一、责令退还非法占用的6760平方米土地；二、限期拆除在非法占用的3250平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，没收在非法占用的3510平方米土地上新建的建筑物和其他设施；三、对非法占用的3510平方米耕地每平方米处以20元罚款，对非法占用的3250平方米基本农田每平方米处以30元罚款，共计167700元。原告认为被告作出的行政处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，严重侵害了原告的合法权益，请求撤销武陟县国土资源局的武国土资罚决字［2019］第001号行政处罚决定。因机构改革，2019年武陟县国土资源局更名为武陟县自然资源局。另查明，2018年6月26日，原告工作人员李鹏在被告提供的空白“接受调查通知书、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书”上加盖了原告公司的印章，签署了其本人的名字。被告提交的接受调查通知书落款时间为2018年7月3日，责令停止违法行为通知书落款时间为2018年7月3日，责令改正违法行为通知书落款时间为2018年7月4日，与2018年6月26日原告为被告签字盖章的三份空白文书一致。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。原告河南浩恩饲料添加剂有限责任公司与第三人武陟县鸿福门业有限公司联营使用的土地，双方均未办理建设用地土地使用审批手续，未在县级以上土地行政主管部门办理变更登记，原告河南浩恩饲料添加剂有限责任公司占地建饲料厂的行为属于非法占地，被告武陟县自然资源局认定原告非法占用耕地的事实清楚，证据充分。被告于2018年6月26日要求原告工作人员在空白的“接受调查通知书、责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书”中一并签字盖章，于2018年7月2日立案调查的行为，违反《国土资源违法行为查处规程》的基本流程，作出武国土资罚决字［2019］第001号处罚决定程序违法；被告对原告未经职能部门批准、未办理土地变更登记手续占用土地建厂的违法占地的行为，依据《中华人民共和国土地管理法》中违法占地的条款，作出的武国土资罚决字［2019］第001号处罚决定适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告武陟县自然资源局武国土资罚决字［2019］第001号行政处罚决定书。本案受理费50元，由被告武陟县自然资源局承担。上诉人河南浩恩饲料添加剂有限责任公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、维持河南省修武县人民法院（2019）豫0821行初47号行政判决；2、纠正河南省修武县人民法院（2019）豫0821行初47号行政判决关于武陟县自然资源局认定上诉人非法占用耕地应为建设用地以及武国土资罚决字（2019）第001号处罚决定适用法律正确的认定；3、请求依法判决被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。河南浩恩饲料添加剂有限责任公司主要上诉理由：一、一审判决及行政处罚决定认定上诉人非法占用耕地的事实不清、证据不足，显属认定事实错误。涉案土地系上诉人合法联营，非一审判决及被上诉人所称非法占用耕地。上诉人通过武陟县谢旗营镇人民政府的招商引资，在该镇投资建设年产3000吨混合饲料添加剂项目。武陟县谢旗营镇人民政府先后于2017年10月10日、2019年8月6日向上诉人出具了两份证明，明确载明上诉人项目为该镇2017年招商引资项目，用地为建设用地，项目建设符合谢旗营镇产业发展规划、土地利用规划及总体规划要求。2017年10月12日，上诉人与原审第三人武陟县鸿福门业有限公司签订土地租赁合同，并先期支付租赁费用3万元，有偿取得了10.14亩建设用地及地上建筑物房屋四间、围墙、水井的使用权。上诉人的项目先后经武陟县发展和改革委员会审查准予备案，并通过了武陟县环境保护局的环境影响评价。基于上述合法审批手续，上诉人至今已经先后投资共400多万元用于厂区建设及生产经营。况且，在上诉人开始到该镇项目所在地选址考察时，当时武陟县自然资源局（当时名称为武陟县国土资源局）工作人员也即本案行政处罚负责人就在现场，在该镇领导决定项目选址时并未提出异议。上诉人在一审庭审中提交的证明及有关审批手续，足以证明上诉人占地合法。一审判决及处罚决定认定上诉人未经审批，非法占地，与事实不符，认定错误。涉案土地性质系建设用地，一审判决及行政处罚决定认定涉案土地为耕地，显属事实认定错误。在一审庭审中，上诉人提交的焦作市人民政府土地管理文件[焦政土字（2018）231号]焦作市人民政府关于武陟县第二批乡镇建设用地补办农用地转用的批复已明确涉案土地性质为建设用地，并且为原审第三人武陟县鸿福门业有限公司正常使用，在项目选址时经过镇政府的进一步证明为建设用地及符合规划。被上诉人在一审庭审中提交的《违法占地类型认定书》、《土地违法案件查处规划认定书》、《基本农田认定书》，因其为被上诉人单方制作，无认定人的签名捺印，被上诉人也未提交《2016年土地利用现状图》、《谢旗营镇土地利用总体规划（2010—2020）调整完善》，一审法院已不予采信。为此，一审法院仍认定上诉人非法占地事实清楚，显属事实认定错误。退一步说，即使被上诉人提交了上述《2016年土地利用现状图》、《谢旗营镇土地利用总体规划（2010—2020）调整完善》证据，也不能证明涉案土地性质为耕地。上诉人项目涉案土地早于2008年经焦作市政府审批，时间早于被上诉人所述的土地利用现状图与土地利用规划，《2016年土地利用现状图》及《谢旗营镇土地利用总体规划（2010—2020）调整完善》是否正确与具有溯及力存疑。在当地政府及国土资源部门知晓2008年涉案土地性质，并且涉案土地由鸿福门业公司合法占有的情况下，改变土地性质，也未进行告知，规划本身就存在违法。至于被上诉人在一审庭审中所称依据有关规定两年土地批准文件失效，依据错误。如果认定焦作市政府审批文件失效，被上诉人也应当提交证据证明认定焦作市政府审批文件失效的有关文件，失效前后的土地利用规划及土地利用状况变更情况。依照《土地管理法》的有关规定，被上诉人还应出具土地用途变更登记手续及修改土地利用总体规划的批准手续，以证明土地已经变为农用地，否则应认定为建设用地。被上诉人在未提交上述证据和说明的情况下认定涉案土地性质为耕地，进而对上诉人处罚明显属于认定事实不清，认定错误。二、一审判决及行政处罚决定适用法律错误，致使判决及处罚决定明显错误。一审法院根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定:“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。认定上诉人和第三人均未办理建设用地使用审批手续，未在县级以上土地行政主管部门办理变更登记，认定上诉人占地建厂行为属于非法占地，被上诉人认定上诉人非法占用耕地的事实清楚、证据充分，属于适用法律错误。根据上述法律规定，恰恰证明被上诉人在上诉人及联营方有合法审批手续，并无违法使用涉案土地的情况下，没有查清涉案土地的性质，伪造证据，适用法律法规错误，明显不当，对上诉人违法处罚，被上诉人处罚决定应予撤销。虽然一审法院以被上诉人处罚决定程序违法，并撤销了被上诉人作出的武国土资罚决字（2019）第001号行政处罚决定书，但撤销理由及依据错误，应当予以纠正。三、一审判决及行政处罚决定违反信赖保护原则，请二审法院考察本案发生的真实原因以及审查被上诉人滥用行政职权的真实意图。如前所述，上诉人系武陟县谢旗营镇招商引资项目，因被上诉人滥用职权对上诉人违法处罚，所谓的罚款数额问题未能谈妥，上诉人不同意缴纳没有事实及法律依据的罚款，遂生本案。在选址建厂时国土资源部门领导即本案原审第一代理人就在现场，当时不是非法占地何以建成投产之后竟成了非法占地。上诉人基于政府公信力投资建厂，先后取得了发改委备案，通过环境影响评价，为服从大局又为原审第三人支付了所谓的承包合同费用，投入大量人力、物力及资金，花费巨额成本。本案存在信赖基础及信赖表现，上诉人的信赖利益值得保护。但原审判决及处罚决定均未考虑客观情况，违反信赖保护原则。综上所述，一审判决及处罚决定认定事实及适用法律明显错误，违反信赖保护原则，严重损害了上诉人的合法权益。为了保护上诉人的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，促进诚信政府建设，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关法律规定，请求贵院判决维持河南省修武县人民法院（2019）豫0821行初47号行政判决，纠正河南省修武县人民法院（2019）豫0821行初47号行政判决关于武陟县自然资源局认定上诉人非法占用耕地应为建设用地以及武国土资罚决字（2019）第001号处罚决定适用法律正确的认定，并依法判决被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。上诉人武陟县自然资源局辩称，第一，该案自然资源局认定事实清楚，涉案地块不属于建设用地土地性质，虽然有焦作市政府2008年出具的相关土地管理文件，但是该文件的内容并未实际履行，涉案地块的性质没有进行变更，并且根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定（2004）28号文，明确规定了满两年未实施征地或用地行为的批准文件自动失效，因此该文件已经自动失效，土地性质并未发生任何的变动，仍然属于耕地及基本农田。第二，自然资源局适用法律法规正确，处罚决定符合法律规定，浩恩公司违法占地面积已经超过6000平方米。根据河南省实施中华人民共和国土地管理法及其配套法规行政处罚裁量标准。其中特别严重情形，是占用耕地面积在6667平方米以上，而本案浩恩已占用的土地达到6760平方米，符合特别严重的违法行为的情形，因此对其占用基本农田处以30元的罚款，耕地处以20元的罚款，符合法律规定。上诉人武陟县自然资源局不服一审判决，亦向本院提起上诉，请求：1、依法撤销河南省修武县人民法院（2019）豫0821行初47号行政判决书，并改判为驳回被上诉人的诉讼请求或发回一审法院重新审理；2、本案一审及二审诉讼费用由被上诉人承担。武陟县自然资源局主要上诉理由：一审法院认定基本事实不清，证据不足。首先，上诉人在一审时，对被上诉人提供的照片证据提出来异议，被上诉人提供的照片证据系上诉人在法定期间内提供证据之后，才向法院提供的，其产生的时间存在疑问。退一步讲，即使对方提供的照片证据是真实的，但其代理人李鹏系完全民事行为能力人，应当知道空白文件上签字盖章的法律效果，应当承担相应的法律责任。而一审法院直接认定被上诉人提交的照片证据的真实性，显然属于曲解了代理人的意思，上诉人至今认为对方提供的照片证据为非真实的，在一审开庭中也提出，如需必要，可以申请鉴定。但一审法院并未告知上诉人必须提出鉴定申请，也未告知上诉人如不申请属于放弃权利。其次,责令停止违法行为通知书、接受调查通知书中非手写部分，已经能显示违法行为等内容，且被上诉人已经按照通知书的内容，在违法查处案件中，向上诉人提供了通知书要求提供的相关材料，已经可以证实上诉人已经实际收到了相应的通知书。上诉人的权益已经得到了保障，程序并未违法。综上，一审法院认定基本事实不清，适用法律错误，故请求贵院依法查明案件事实，并支持上诉人的上诉请求。上诉人河南浩恩饲料添加剂有限责任公司辩称，针对自然资源局的上诉理由，浩恩公司在一审庭审中提交了浩恩公司工作人员提供的空白接受调查通知书、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书，与一审被告国土资源局提交的三份文书经比对一致，系国土资源局伪造证据，一审法院对此也予以认定国土资源局证据涉嫌伪造程序违法，作出的武国土资罚决字（2019）第001号处罚决定程序违法，应当予以撤销。浩恩公司的上述证据也是在法定期间内向一审法院进行了提交。国土资源局上诉理由不能成立。原审第三人武陟县鸿福门业有限公司述称，浩恩公司占用的土地是建设用地，不是耕地。鸿福门业当时占地时已经办理了手续，也开始了经营，80亩没有用完，但都打了围墙，也打了机井，也盖有部分房屋和配电房。浩恩公司的上诉理由成立，自然资源局的上诉理由不能成立。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定鸿福门业将部分承包土地以联营方式给浩恩公司建厂的事实表述不清，根据现有证据二审认定为鸿福门业将部分承包土地以租赁方式给浩恩公司建厂。另查明，2008年9月2日，焦作市人民政府作出焦政土字（2008）231号《关于武陟县第二批乡镇建设用地补办农用地转用的批复》，同意将包括谢旗营镇南大段村面积为5.1610公顷的土地转为建设用地。武陟县鸿福门业有限公司二审中称其在2011年又与一户农户签订了承包合同，其承包土地围墙内面积为不到80亩，最西边的院子里面有围墙，打了井还建了两栋房、一座配电房、厕所，其他三个院子其都在使用，里面有厂房、办公楼、餐厅等设施。本院认为，本案审理焦点是武陟县自然资源局作出的武国土资罚决字[2019]第001号《行政处罚决定书》是否合法。一、处罚决定事实问题。本案中，武陟县自然资源局在处罚决定中认定浩恩公司未经批准占用耕地建饲料厂，占地面积为6760平方米，其中占用基本农田3250平方米，该占地不符合土地利用总体规划。但是浩恩公司使用的土地系从鸿福门业租赁，且在处罚程序中提交了焦作市人民政府焦政土字〔2008〕231号《关于武陟县第二批乡镇建设用地补办农用地转用的批复》，称其占用土地为建设用地，而武陟县自然资源局对此批复的相关情况未予以核实。武陟县自然资源局虽提交了《违法占地类型认定书》、《土地违法案件查处规划认定书》、《基本农田认定书》等，但未提供相应的认定依据。同时，武陟县自然资源局认定的基本农田具体位置也不明确，其上有何建筑也无法分清。因此武陟县自然资源局作出的处罚决定事实不清，主要证据不足。二、处罚决定程序问题。浩恩公司的工作人员李鹏于2018年6月26日，在武陟县自然资源局的接受调查通知书等空白文书上加盖印章及签名的事实存在，武陟县自然资源局的行为明显不符合法律规定，即便如武陟县自然资源局上诉所称的浩恩公司实际已收到相应文书，武陟县自然资源局让浩恩公司工作人员在空白文书上签字盖章的行为亦属违反程序。三、处罚决定适用法律问题。武陟县自然资源局在事实不清的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条规定，对浩恩公司作出的处罚决定属于适用法律错误。另根据《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》规定，未经批准非法占用土地，特别严重情形为：基本农田3335平方米以上，罚款额为每平方米28-30元；其他耕地6667平方米以上，罚款额为每平方米18-20元。涉案处罚决定中认定非法占地面积为6760平方米，其中基本农田3250平方米，耕地3510平方米，而处罚决定适用特别严重情形对浩恩公司予以处罚，亦属错误。综上，上诉人武陟县自然资源局作出的武国资罚决字[2019]第001号行政处罚决定书违反法律规定，依法应予撤销。武陟县自然资源局的上诉请求不能成立，本院不予支持。河南浩恩饲料添加剂有限责任公司的上诉请求成立，应予支持。但一审法院判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回武陟县自然资源局的上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人武陟县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 卫向娟审判员张杰审判员李培军二〇一九年十二月二十五日书记员 吕      东      伟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。