广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤08行初150号原告沈那汰，男，汉族，1941年11月12日出生，住广东省湛江市市辖区，委托代理人金彩凤，广东粤茂律师事务所律师。被告湛江市人民政府，住所地:湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人姜建军，市长。委托代理人李劲，湛江经济技术开发区国土资源局干部。委托代理人张萍萍，湛江经济技术开发区国土资源局干部。第三人湛江市市场物业管理总站东海站，住所地:湛江市东海岛试验区东山镇湛林路。法定代表人黄良，站长。委托代理人郭汴阳，广东粤正律师事务所律师。委托代理人林倩容，广东粤正律师事务所律师。第三人湛江经济技术开发区民安街道西山村民委员会南池村民小组，住所地:湛江市市辖区民安镇南池村12号。法定代表人沈能，组长。原告沈那汰诉被告湛江市人民政府土地行政划拨纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告沈那汰起诉称，本案涉诉土地历史以来属南池村村民小组所有，即所有权性质为农村集体所有，七十年代被规划为民安农贸市场。由于原告沈那汰在涉案土地上建了房屋并经营沈汰饭店，1993年7月，南池村召开村民会议，会议上三分之二以上村民同意将涉案沈汰饭店所在的集体土地使用权以710元价格出让给沈那汰。沈那汰依法受让该土地后一直在该土地上经营饭店。2003年7月17日，南池村民小组出具《证明》：我村沈派饭店的土地使用权属己由我村安排给沈那派使用，其一切征地费用己交清给本村，其他单位与个人无权干涉。同日，民安村民委员会出具《证明书》证明：沈那派饭店现在还是沈那派使用，此店己和南池村办理过手续。由此可见，虽然原告沈那汰未办理涉案土地使用权证，但涉案土地使用权自1993年7月18日起己经归原告沈那汰合法所有是铁一般的事实。2009年2月10日，被告湛江市人民政府无视历史事实，在未告知涉案土地所有权××南池村村民小组及涉案土地使用权人沈那汰的情况下，将涉案土地以划拨方式划拨给第三人湛江市市场物业管理总站东海站，第三人违法办理了湛国用（2009)第60003号土地使用权证，该证显示地类（用途）为：农贸市场。2019年6月3日，第三人湛江市市场物业管理总站东海站向湛江经济技术开发区人民法院提起返还原物之诉，要求原告将涉案房屋（商铺）返还给他，并支付5万元商铺占用费。从第三人提交的证据4湛国用（2009）第60003号土地使用权证原告才得知被告违法将涉诉土地划拨给第三人。根据中华人民共和国国土资源部令第9号《划拨用地目录》第二条规定“符合本目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权。”本案中，被告湛江市人民政府划拨给第三人湛江市市场物业管理总站东海站的土地原属于南池村民小组集体所有土地，后有偿安排给原告沈那汰使用至今。于七十年代被规划为农贸市场并沿用至今。而地类（用途）为农贸市场的项目并没有纳入《划拨用地目录》，也即不属于可以划拨方式取得的土地类型。综上，被告湛江市人民政府的该划拨行政行为严重违法，且严重侵犯了原告沈那汰的合法权益。诉讼请求：1、请求依法确认被告将原告位于湛江经济技术开发区东海岛民安镇民安市场东北面10-11号商铺所在土地划拨给第三人的行政行为违法。2、本案诉讼费由被告承担。被告湛江市人民政府答辩称，一、原告存在重复起诉，应驳回原告起诉。2019年7月8日，原告沈那汰不服原湛江市国土资源局颁发给第三人湛江市市场物业管理总站东海站湛国用（2009）第60003号国有土地使用权证，向湛江经济技术开发区人民法院提起行政诉讼，案号（2019）粤0891行初332号。现原告提起本案诉讼属于重复起诉，应驳回原告起诉。二、原告与涉案土地不具有利害关系，不是适格原告，应驳回起诉。原告以涉案土地属于南池村民小组所有，南池村民小组在1993年安排给其使用作为具有本案诉讼主体资格的理由，但是民安镇工商所在1990年已经取得涉案土地的国有土地使用权证(郊府国用字（90)第08110500272号），没有证据证明涉案土地属于南池村民小组所有，南池村民小组无权在1993年7月18日将民安镇工商所的土地安排给原告使用。没有证据证明涉案土地的使用权属于原告所有。原告对涉案土地没有权利的情况下，2009年因变更登记颁发土地证不可能侵害到原告的权利。因此原告对涉案土地不具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第三项和第六十九条第一款第一项的规定，应当裁定驳回起诉。三、涉诉变更土地登记行为对原告合法权益明显不产生实际影响，应当驳回原告起诉。涉案土地首次登记时间是1990年，并颁发郊府国用字（90)第08110500272号《国有土地使用证》，后于2009年进行变更土地登记，即本案涉诉行政行为。真正影响原告实体权利的是1990年的首次登记行为，后续的变更登记并不影响原告的实体权利。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第八项规定：“有下列情形之一,已经立案的，应当裁定驳回起诉（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”之规定，本案应裁定驳回沈那汰的起诉。四、答辩人不是本案适格被告，应变更被告。《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第六条规定:“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”。湛江市国土资源局在2016年6月22日作出《关于湛江市市区实施不动产统一登记的公告》，湛江市市区自2016年6月29日起，实施不动产统一登记。在湛江市国土资源局设立不动产登记局，贯彻落实不动产统一登记的法律法规和规章制度，负责市级不动产登记工作。因此，答辩人从2016年6月29日起不再作为土地登记职权机关，不动产登记职权变更为湛江市国土资源局。湛江市国土资源局因机构改革在2019年1月变更为湛江市自然资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因此，答辩人不是本案适格被告。五、向第三人湛江市市场物业管理总站东海站颁发湛国用(2009)第60003号国有土地使用权证符合法律规定。民安镇工商所在1990年8月14日取得涉案土地的国有土地使用权证（郊府国用字（90）第08110500272号），土地用途是农贸市场。2001年开始，工商总局、国务院、广东省人民政府、广东省工商行政管理局多次发文要求工商行政管理机关与所办市场彻底脱钩。湛江市工商行政管理局东海分局与第三人湛江市市场物业管理总站东海站签订协议，将涉案土地的产权变更到第三人湛江市市场物业管理总站东海站名下。第三人湛江市市场物业管理总站东海站依据上述文件资料和协议等向原湛江市国土资源局申请土地变更登记手续。经审核，原湛江市国土资源局认为该申请土地变更登记符合法律规定，根据《土地登记办法》第九条，第三十八条、第四十一条等法律规定，原湛江市国土资源局在2009年2月10日向第三人湛江市市场物业管理总站东海站颁发湛国用（2009）第60003号国有土地使用权证符合法律规定。补充答辩意见：原告诉讼请求确认答辩人将位于湛江经济技术开发区东海岛民安镇民安市场东北面10-11号商铺所在土地划拨给第三人湛江市市场物业管理总站东海站的行政行为违法，并提供湛国用（2009)第60003号国有土地使用权证作为证据证明答辩人将涉案土地划拨给第三人。答辩人认为，根据原告的起诉状和证据内容，原告未能明确表述具体起诉哪个行政行为，存在理解歧义，理解歧义包括：一是通过湛国用（2009）第60003号国有土地使用权证证载“划拨”土地类型，认为答辩人存在单独划拨土地给第三人的行政行为，从而起诉土地划拨行为；二是认为答辩人以颁发湛国用（2009)第60003号国有土地使用权证的形式将涉案土地划拨给第三人。对此，答辩人分别答辩如下：一、如认为答辩人存在单独划拨土地给第三人的行政行为，则不符合事实，应驳回原告起诉。在本案中，原告提供湛国用（2009)第60003号国有土地使用权证中证载“划拨”土地类型和中华人民共和国国土资源部令第9号《划拨用地目录》第二条规定，自行推定第三人取得涉案土地使用权的来源是答辩人作出单独划拨行政行为给第三人，并就此提起本次诉讼。原告的推定行为不符合法律规定和没有事实依据，原告未能提交被诉行政行为存在的材料，应驳回起诉。理由如下：首先，2009年国有土地使用权证证载“划拨”土地类型和《划拨用地目录》第二条规定两份证据本身未能直接反映或直接推定答辩人存在划拨行为。其次，《划拨用地目录》生效时间是2001年10月22日，而且该目录第二条的规定适用的是未取得土地使用权，向政府申请新土地使用权情形。但是涉案土地首次登记在1990年8月14日，即权属人在1990年8月14日已取得土地使用权，涉案土地使用权的取得并非依据《划拨用地目录》第二条规定取得。再次，答辩人已将湛国用（2009）第60003号国有土地使用权证发证的依据作为证据提交，证明第三人湛江市市场物业管理总站东海站在1990年8月14日已取得土地使用权，并非依据答辩人的划拨行为。最后强调，答辩人在第三人湛江市市场物业管理总站东海站的土地使用权取得所有程序中仅作出过土地登记行为，不存在划拨等其他行政行为，理由是：原《土地登记办法》第三条规定：“申请人向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”答辩人在2009年具有土地登记职能。湛国用（2009）第60003号国有土地使用权证证载“划拨”土地类型属于土地登记的一部分内容，答辩人的印章仅出现在土地登记审批表和国有土地证上，而且答辩人的印章名称是土地登记章，是基于土地登记行为作出的。因此，原告提交的证据都不属于有效证据，都不足以证明答辩人存在单独划拨土地行为，并不能作为被诉行政行为存在的材料。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。因此，本案应驳回原告的起诉。二、如认为答辩人以颁发湛国用（2009)第60003号国有土地使用权证的形式将涉案土地划拨给第三人，实际是起诉土地登记行为，针对起诉湛国用（2009)第60003号国有土地使用权证，答辩人已在《行政答辩状》中做具体答辩，在此不再重复。综上所述，原告的起诉不符合法律规定，请法院依法驳回原告起诉。第三人湛江市市场物业管理总站东海站口头答辩认为：我方认为被告的行政行为合法有规，原告诉讼请求没有任何事实和法律依据，首先，从原告明确诉讼请求确认被告的土地划拨行为违法，但是从本案的证据看，市政府并没有做出单独的土地划拨行政行为，原告起诉的行政行为不存在，因为第三人取得涉案60003号的土地使用权证是变更登记而来，而不是首次登记，涉案土地在1990年由当时的工商所取得土地使用权证，当时的土地使用权证证号是郊府国用字90第08110500272号，涉案土地的首次登记，权利人是民安镇工商所，后来因为体制改革，工商所名下的市场和相关物业移交给第三人，第三人在2009年取得涉案的60003号土地使用权证，不存在原告起诉的市政府对被告的土地划拨行政行为，市政府作出的是变更登记的土地登记行为，其次，如果原告认为最初的初始登记把土地登记到民安镇工商所名下的土地划拨行为不合法，1990年至今已经超过起诉期限，应当不予受理；涉案土地是第三人合法取得土地，在第三人承接工商所的涉案土地和市场以来，原告一直在侵权，现在以侵权行为起诉我们，认为市政府发证行为侵害了其权益，我们认为原告和涉案土地没有合法的法律上的利害关系，无权提起本案诉讼，有关涉案土地的纠纷原告在开发区已经提起了两个行政诉讼，一个是有关涉案土地的土地使用权，另外一个是有关地上房屋，土地划拨行为如果是涉案土地使用权证，明显属于重复起诉，应该驳回原告起诉。第三人湛江经济技术开发区民安街道西山村民委员会南池村民小组口头答辩认为：涉案土地是我们村村民小组的土地，我们村民在这里生活了几辈子，现在还有三四个档口属于我们的，当时工商局把土地改为国有，没有经过我们村同意，也没有给我们补偿，我们村一直不承认，这块土地一直属于我们村，是工商局单方面改变。经审理查明，涉案土地位于湛江市东海岛经济开发试验区××镇××路，该地块由原湛江市工商行政管理局东海分局派出机构民安镇工商所使用，1990年8月14日原湛江市郊区人民政府向民安镇工商所颁发郊府国用总字第0001016/字（90）第08110500272号《国有土地使用证》，其中登记的土地使用者为“民安镇工商所”，用地总面积为“肆仟肆佰捌拾伍㎡”，用途为“农贸市场”，建筑占地面积“壹仟叁百叁十壹㎡”。2001年根据国家、省关于工商行政管理部门与所办市场脱钩工作的部署要求，2001年11月8日湛江市人民政府与原广东省工商行政管理局签署《湛江市市场办管脱钩交接书》，就相关市场、债权债务、人员的移交工作进行了部署。2003年4月18日原湛江市工商行政管理局东海分局与本案第三人湛江市市场物业管理总站东海站签订《湛江市工商局东海分局、湛江市市场物业管理总站东海站市场办管脱钩债务划分协议书》，该协议书明确约定了双方变更债权债务移交的承担划分情况。根据《湛江市工商行政管理系统移交市场一览表》的内容，显示涉案民安市场（占地总面积4485平方米、建筑面积3306.44平方米）房地产权全部移交。2008年1月29日湛江市人民政府办公室作出的《市政府工作会议纪要》显示，“……一、工商行政管理部门移交给市场物业管理部门的市场物业，是依据国务院、省政府有关市场办管脱钩的政策规定移交的，属政府职能部门之间政策性的财产划拨。为解决有关历史遗留问题，使市场产权明晰，防止国有资产流失，市国土资源局、市房管局等职能部门要对市场产权变更登记工作给予大力支持，并落实专人负责指导工商、市场物业部门办理相关手续。……”2009年1月12日原湛江市工商行政管理局东海分局与本案第三人湛江市市场物业管理总站东海站签订《协议书》，主要内容为：根据国办发【2001】83号和粤府明电【2001】26号文，为做好市场办管脱钩工作，明确民安市场产权，经双方协商同意，将座落于湛江市东海岛民安镇农贸市场4485.00平方米土地变更产权，权利人变更为湛江市市场物业管理总站东海站。随后，第三人湛江市市场物业管理总站东海站向有关部门申请土地变更登记，经地籍调查、审批、审核、批准等程序，湛江市人民政府于2009年2月10日向第三人湛江市市场物业管理总站东海站颁发湛国用（2009）第60003号《国有土地使用证》，登记的土地使用权人为“湛江市市场物业管理总站东海站”，座落为“湛江市东海岛经济开发试验区××镇××路”，地号为：08110500272，地类（用途）为农贸市场，使用权类型为“划拨”，使用权面积：“肆仟肆佰捌拾伍平方米”。另查。案发前原告沈那汰在涉案民安市场内经营饭店，2019年6月湛江市市场物业管理总站东海站作为原告，以沈那汰为被告向湛江经济技术开发区人民法院提起民事诉讼，请求人民法院判令沈那汰停止侵害，将东海岛民安镇民安市场东北面10-11号商铺返还，并支付相应商铺占用费等。2019年7月原告沈那汰以湛江市自然资源局为被告，湛江市市场物业管理总站东海站为第三人，向湛江经济技术开发区人民法院提起行政诉讼，请求判令撤销湛国用（2009）第60003号《国有土地使用证》，该案湛江经济技术开发区人民法院已立案受理。本院认为：本案的焦点问题是：原告提起本案诉讼是否符合行政诉讼起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。”根据上述法律和司法解释的规定，提起行政诉讼应当有事实根据，应当提交证明被诉行政行为存在的材料。由查明事实可知，涉案土地在1990年8月14日就已由原湛江市郊区人民政府向民安镇工商所核发了《国有土地使用证》，确定了土地使用权，而此后基于国家、省的相关办管脱钩政策，涉案土地及房产等财产由工商行政管理部门移交第三人湛江市市场物业管理总站东海站，2009年2月10日被告湛江市人民政府向第三人湛江市市场物业管理总站东海站颁发了湛国用（2009）第60003号《国有土地使用证》。该前后证登记的面积、用途没有变化。诉讼过程中，原告未能举证证明被告作出争讼行政行为的具体时间、形式，仅凭湛国用（2009）第60003号《国有土地使用证》中使用权类型登记为“划拨”，就推定湛江市人民政府作出其主张的划拨土地行政行为，理据明显不足。诉讼过程中，被告湛江市人民政府明确答辩认为，其没有单独作出过原告主张的划拨土地行政行为，在湛国用（2009）第60003号《国有土地使用证》中使用权类型登记为“划拨”，是基于“划拨”是土地登记一部分内容，是基于完善土地登记工作的需要，并非湛江市人民政府向第三人湛江市市场物业管理总站东海站单独作出划拨涉案土地的行政行为。《中华人民共和国土地管理法（1988年修正）》第二十三条规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠。”根据该法律规定，在1990年代行使划拨土地行政职能的法定机关是土地管理部门，批准机关是县级以上人民政府。在案证据显示，原湛江市郊区人民政府在1990年8月已对涉案作出土地登记行为，确定了土地使用权，距今将近三十年，该核发国有土地使用证的行为，表明在1990年8月时涉案土地的所有权已经是国家享有，土地使用者交由当时的民安镇工商所享有，所以被告在庭审中主张争讼土地划拨行为于1990年由原湛江市郊区人民政府作出的意见，予以采纳。而被告湛江市人民政府向第三人湛江市市场物业管理总站东海站颁发湛国用（2009）第60003号《国有土地使用证》的行政行为，是根据相关政策移交，属政府职能部门之间政策性的财产划拨，仅是权利人进行了变更，土地性质没有改变，涉案土地的使用权取得方式也没有改变。该权证登记的使用权类型为“划拨”，不意味着被告在2009年作出了土地划拨行为。故根据原、被告、第三人的起诉、答辩意见以及各方提交的证据判断，现有证据不能证明湛江市人民政府曾向第三人湛江市市场物业管理总站东海站单独作出过原告主张的土地划拨行政行为。另一方面，如前所述涉案土地1990年8月已确定为国家所有，并确定了使用权人，被告在湛国用（2009）第60003号《国有土地使用证》中将使用权类型标注为“划拨”，是指第三人湛江市市场物业管理总站东海站取得涉案国有土地使用权的方式，在原告沈那汰未能提供证据证明其是涉案土地的合法使用权人的情况下，2009年被告在湛国用（2009）第60003号《国有土地使用证》中将使用权类型标注为“划拨”，对原告的合法权益并不产生实际影响，故对原告的起诉意见，亦不应采纳。此外，原告沈那汰对于涉案土地登记行为已经另案提起诉讼，该土地登记行为的合法性不在本案审查范围，沈那汰关于其拥有涉案土地使用权的起诉意见，一并不予支持。综上，原告沈那汰的起诉，应予驳回。被告湛江市人民政府的答辩意见，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款、第六十九条第一款第（一）、（八）项的规定，裁定如下：驳回原告沈那汰的起诉。案件受理费50元由本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  杨纯京审 判 员  黎振华代理审判员  杨丹红二〇一九年十二月三日书 记 员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。