山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终737号 上诉人（原审原告）宫崇琅，男，1938年10月9日出生，汉族，住青岛市即墨区。 委托代理人王欣，青岛李沧北方法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）青岛市即墨区农业农村局（原青岛市即墨区农业局），住所地青岛市即墨区蓝鳌路748号。 法定代表人王作召，局长。 出庭负责人高言海，副局长。 委托代理人巩荣，青岛市即墨区农业农村局工作人员。 委托代理人王翠云，山东一诺律师事务所律师。 原审第三人青岛市即墨区北安街道办事处玉皇庙村村民委员会，住所地青岛市即墨区北安街道办事处玉皇庙村。 法定代表人宫成立，主任。 上诉人宫崇琅因诉被上诉人青岛市即墨区农业农村局（原青岛市即墨区农业局，以下简称即墨农业农村局），原审第三人青岛市即墨区北安街道办事处玉皇庙村村民委员会（以下简称玉皇庙村委会）不履行职责一案，不服青岛市即墨区人民法院作出的（2019）鲁0282行初57号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人宫崇琅的委托代理人王欣，被上诉人即墨农业农村局的出庭负责人副局长高言海及委托代理人巩荣、王翠云到庭参加诉讼。原审第三人玉皇庙村委会经本院传票传唤，无正当理由未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2004年12月，原告宫崇琅与第三人玉皇庙村委会签订土地承包合同，原告承包土地4.41亩。2011年，青荣铁路项目占用玉皇庙村部分土地，其中包括占用原告部分土地。自2011年至2018年，原告每年领取占地补偿费用。期间，2015年第三人开展承包土地确权及申请颁证工作。庭审中，原告不能提供2015年与第三人签订的土地面积变化后的土地承包合同。原告称承包合同其已签字并交给第三人，但第三人是否签字确认不清楚，而第三人称双方尚未签订土地承包合同，亦未将原告申请颁证材料上报给被告。 原审法院又查明，原告持有的编号为370282004244000068J的《农村土地承包经营权证》。除填证机关处被告未盖章外，其他内容大部分已填写，发证机关处亦盖有原即墨市人民政府的套印章。第三人称由于其工作人员失误，将未经核实确认的错误土地面积数据打印在该证上，后将该证交给原告核实，但原告拒绝交回。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，第三人于2015年按照承包土地变化情况开展承包土地确权及申请颁发《农村土地承包经营权证》工作。由于原告不能提供已与第三人签订土地面积变化后的农村土地承包合同，亦不能证明申请颁发《农村土地承包经营权证》的材料已上报给被告，且其持有的被告未加盖公章的《农村土地承包经营权证》系在第三人要求核实土地面积过程中取得，并非第三人按照申报程序报至被告处后，由被告审核后颁发。故本案原告要求被告履行确认《农村土地承包经营权证》合法、有效并加盖公章之法定职责证据或依据不足，其请求依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宫崇琅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宫崇琅承担。 上诉人宫崇琅不服原审判决，上诉称，一、一审法院认定事实不清，适用法律不当。1.在被上诉人及原审第三人没有提供任何证据证明2004年12月上诉人与原审第三人签订土地承包合同的情况下，原审法院判决认定上诉人承包土地为4.41亩，缺乏事实依据，不能成立。2.玉皇庙村委会是本案的第三人，属于当事方，与本案有直接的利害关系，应依法出庭参加本案审理，而其在不到庭的情况下出具的所谓“情况说明”，属于证人证言范围，不符合法律规定，是非法、无效的。因此，原审法院采信该“情况说明”是错误的。3.上诉人已经将2015年签订的土地承包合同交付给原审第三人，而且被上诉人在《信访事项答复意见书》中也明确承认已经收到上诉人的该土地承包合同，但原审法院却仍置事实于不顾，认定上诉人未签订该合同，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条的规定。4.被上诉人在收到起诉状之日起十五日内，并未向原审法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，其在二次开庭时才提交所谓的证据材料，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条、第六十七条之规定和《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》，应依法视为被上诉人没有相应的证据。但是原审法院却采信被上诉人所谓的证据，显属适用法律不当。二、被上诉人应履行在上诉人承包证上加盖公章的法定职责。被上诉人负责农村土地承包经营权证发放具体工作，包括在该证上加盖公章的工作。据此，2015年被上诉人向上诉人发放的承包证，符合程序规定，该证是合法有效的，被上诉人未在该证上加盖公章，显属不履行法定职责，是行政不作为。据此，原审法院未判决被上诉人履行在上诉人承包证上加盖公章的法定职责是错误的，应予纠正。综上，请求二审法院：1、撤销青岛市即墨区人民法院作出的（2019）鲁0282行初57号行政判决；2、依法确认被上诉人发放给上诉人的《农村土地承包经营权证》合法有效；3、判令被上诉人在上述《农村土地承包经营权证》上加盖公章，以确认该证的合法性；4、判决被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人即墨农业农村局辩称，一、上诉人无证据证实其与第三人签订了合法有效的农村土地承包合同。生效的农村土地承包经营合同是颁发承包经营权证的前提和基础。承包方自土地承包合同生效时取得土地承包经营权，土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权，颁发农村土地承包经营权证。而本案上诉人与原审第三人尚未签订有效的农村土地承包合同，更未经乡（镇）人民政府初审上报，向被上诉人提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。本案原审庭审时，上诉人亦未向法院提交任何证据证实其与原审第三人签订了土地面积变化后的农村土地承包合同。上诉人上诉状中诉称被上诉人在《信访事项答辩意见书》中承认已收到上诉人的土地承包合同，这纯属虚构，《信访事项答辩意见书》并无此项内容表述。二、被上诉人从未向上诉人颁发过《农村土地承包经营权证》。上诉人持有的未盖章的《农村土地承包经营权证》，系因原审第三人将未经核实确认的错误土地面积数据打印在该证上，原审第三人在交给上诉人核实土地面积时，上诉人拒绝交回该证。而非原审第三人按申报程序报乡镇人民政府初审后，乡镇人民政府报被上诉人审核后颁发。上诉人诉请确认所谓的《农村土地承包经营权证》合法有效，无任何事实与法律依据。三、上诉人要求在《农村土地承包经营权证》上加盖公章，无任何依据，也不符合颁证程序。颁发《农村土地承包经营权证》，须根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的颁证程序，依法颁证。发包方（村委会）与承包方签订土地承包合同后，应将土地承包合同、土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况等材料报乡镇人民政府初审，符合规定的，登记造册，由乡镇人民政府向区人民政府提出颁证书面申请，区农业行政主管部门审核后，编制登记簿，报区人民政府予以发证。根据原审查明事实，上诉人尚未与原审第三人签订合法有效的《农村土地承包合同》，尚不具备颁证的前提条件。四、被上诉人针对上诉人提交的新证据而提交原审法院的证据，符合法律规定。原审第一次庭审时，上诉人向法院提交了新证据《监督检查意见书》，针对上诉人提出的新理由和提交的新证据，被上诉人向原审法院提交了农民来信来访档案一宗等证据材料，完全符合法律规定，应予采信。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院查明事实，依法驳回上诉人的请求。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人原审时提交的证据均已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见并据此确认原审法院认定的事实成立。本院二审另查明，被上诉人自述玉皇庙村2015年启动的土地承包经营权确权颁证的制证程序，是以二轮延包为基础，村庄将农户承包信息进行调查公示后，交由测绘公司打印一户一档和权证文本，村庄持权证与农户核对无误后，再与农户签订承包合同，加盖村委会公章，报乡镇政府初审，乡镇政府审核后向被上诉人提出颁证申请。在进行核对的权证上盖有的即墨市人民政府公章，系打印权证时一并套印的。 本院认为，本案的焦点问题是上诉人请求确认证号为xx的《农村土地承包经营权证》合法有效及判令被上诉人在该《农村土地承包经营权证》上加盖被上诉人公章的诉讼请求能否成立的问题。 1.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”；第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。根据以上法律规定，农村土地承包经营权证颁证的法定程序是：土地承包合同生效后，由发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报送乡（镇）人民政府初审，初审符合规定的由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁证申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核，审核通过后报同级人民政府颁证。可见，土地承包合同合法生效是人民政府颁发承包经营权证的基础，而且县级以上地方人民政府农业行政主管部门在承包经营权证上加盖印章的前提是乡（镇）人民政府报送符合规定的申请材料。本案中，目前并无证据证明上诉人已经与原审第三人签订了合法有效的土地承包合同，且根据被上诉人提交的《农民来信来访档案》及原审第三人出具的《情况说明》，原审第三人尚未向镇街人民政府报送涉及上诉人的申请材料，故相关申请材料亦未报送至被上诉人处，在此种情况下，被上诉人未按照上诉人要求在其持有的《农村土地承包经营权证》上加盖公章并无不当。另，根据被上诉人提交的《农民来信来访档案》及原审第三人出具的《情况说明》，上诉人持有的未加盖被上诉人公章的《农村土地承包经营权证》系在原审第三人要求其核实土地面积的过程中取得，并非已经职权机关确认可予以颁发的权证。综上，上诉人的两项诉讼请求本院均不予支持。 2.关于上诉人提出的原审判决认定上诉人原承包土地为4.41亩缺乏事实依据的主张，经本院查阅原审卷宗，其中有《农村土地承包合同》复印件一份，载明的合同双方为玉皇庙村委会和宫崇琅，签订日期为2004年12月3日，在“承包土地登记表”一栏中载明的面积为1.26亩+1.55亩+1.60亩=4.41亩，二审法庭调查中，被上诉人出具了该《农村土地承包合同》的原件与复印件相比对。上诉人虽否认该合同中的签字系其本人所签，但并未提交反证加以证实。据此，原审判决认定上诉人原承包土地为4.41亩的事实有证据支持，上诉人的该项主张本院不予采纳。关于上诉人提出的被上诉人未在法定期限内提交证据，应视为没有相应证据的主张，经审查，上诉人在原审第一次庭审时提交了《信访事项答复监督检查意见书》，被上诉人针对上诉人提交的证据，在原审第二次庭审时补充提交了两份证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定：“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据”。据此，原审法院对被上诉人补充提交的两份证据予以准许并经过双方质证后予以采信，符合法律规定，有利于查清案件事实，上诉人的该项主张本院不予支持。关于上诉人提出的被上诉人在《信访事项答复意见书》中承认已经收到了2015年签订的土地承包合同的主张，根据该《信访事项答复意见书》上下文记载：“隋秀华（玉皇庙村会计）表示在没纠正错误的情况下，土地确权无法办理后续手续，要您（上诉人宫崇琅）交回登记错误的土地承包合同和农村土地承包经营权证，但您只交回了土地承包合同……”，由此可见，并非被上诉人收到了上诉人交回的土地承包合同，且在原审第三人未逐级按程序向被上诉人提报合法有效的土地承包合同的情况下，被上诉人无法在相关权证上盖章确认，故上诉人的该项主张本院不予支持。关于上诉人提出的玉皇庙村委会未参加庭审却提交《情况说明》，系证人证言范畴，属非法无效证据的主张，本院认为，玉皇庙村委会系本案第三人，其作为当事人可以对案件事实进行当庭陈述或书面陈述，涉案《情况说明》是其作为当事人对案件陈述意见，并非证人证言，故上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院依法不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宫崇琅负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年十二月十九日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员张梦晓