江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏03行初216号 原告:铜山县港务有限责任公司，住所地徐州市铜山区茅村镇龙庄村。 法定代表人：李明银，董事长。 委托诉讼代理人：王嗣江，江苏金华星律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王健菊，该公司总经理。 被告：徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区府前路1号。 法定代表人：高建民，区长。 委托诉讼代理人：吴永华，铜山区司法局工作人员。 原告铜山县港务有限责任公司（以下简称港务公司）诉被告徐州市铜山区人民政府行政强制及行政赔偿一案，本院于2019年5月28日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。原告港务公司的委托诉讼代理人王嗣江、王健菊，被告徐州市铜山区人民政府的出庭应诉负责人王鹏飞、委托诉讼代理人吴永华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告港务公司诉称：一、原告是湖西港既有建筑物的合法所有人。湖西港既有建筑物，包括既有的办公用房、职工宿舍、厨房、仓库等，是上世纪70年代筹建港口建成的，属于港口经营的配套设施，是企业的合法既有财产、合法既有建筑物。湖西港的法人单位己于2003年改制变更为铜山县港务有限责任公司。改制后，包括湖西港在内的全部权利（含财产权、经营权）、义务均由企业法人铜山县港务有限责任公司（原告）概括承受。二、被告强制拆除了原告湖西港的既有建筑物。2019年4月11日，徐州铁路运输法院（2018)苏8601行初1462号行政裁定“查明”：2018年7月2日，徐州市××××工作办公室组织铜山区水利局、铜山区交通局、铜山区城管局、铜山区马坡镇人民政府、蔺家坝水利枢纽管理局等相关职能部门开展联合执法，对涉案湖西大院饭店实施拆除。徐州市铜山区河长制工作办公室由徐州市铜山区人民政府成立。事实是，被告强制拆除的位于湖西堤的、所谓的湖西大院饭店，是原告湖西港既有建筑物。这些建筑物包括既有的办公用房、职工宿舍、厨房、仓库等。三、被告强制拆除原告湖西港既有建筑物的行政行为是违法的。被告强制拆除原告既有建筑物的行政行为没有职权依据、没有履行法定程序，更没有事实依据和法律依据。四、被告强制拆除原告既有建筑物的违法行政行为，造成财产损失2313733.09元。被告强制拆除原告既有建筑物的违法行政行为，造成21.63平方米5间保温屋的财产损失23802.08元、造成室外2个厕所和东部大水池3项财产损失74103.24元、造成室外围墙和石棉瓦棚财产损失130645.88元、造成170.8平方米3间屋的财产损失764791.98元、造成132.92平方米东部4间屋财产损失641446.01元、造成260.29平方米九间屋财产损失381729.81元、造成室外地坪和排水沟2项财产损失297214.09元，合计2313733.09元。综上所述，根据国家赔偿法、行政诉讼法之规定，被告强制拆除原告既有建筑物的行政行为应予确认违法，被告的违法行政行为给原告造成的财产损失应予赔偿。综上，请求：1.依法确认被告强制拆除原告湖西港既有建筑物的行政行为违法；2.判决被告赔偿原告财产损失2313733.09元；3.判决本案诉讼费用由被告承担。 被告徐州市铜山区人民政府辩称，一、原告的建筑物没有合法手续，属于违章建筑。根据蔺家坝水利枢纽管理局作出的《责令改正水事违法行为通知书》，湖西饭店属于违法建筑，应属于拆除情形。二、被告不应承担赔偿责任。根据《国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，原告的建筑属于违法建筑，不属于合法权益，不应得到赔偿。另补充，被告徐州市铜山区人民政府不是适格主体，徐州市铜山区人民政府及河长办既未对原告下达过任何的法律文书，也没有安排相关单位对原告的房屋进行拆除。 经审理查明，2005年11月25日，港务公司与案外人张团结之父张昭起签订《协议》，约定：港务公司将下属单位湖西港务站（南至郑集河，东至京杭运河，北至水利局闸管所，西至苏北大堤）承包给张昭起，租赁期限自2005年11月25日起至2050年11月24日止。2016年10月13日，张团结在前述承包范围内经工商登记注册成立个体工商户，名称为“铜山区湖西饭店”。 2018年1月5日，徐州市人民政府办公室下发《关于印发的通知》（徐政办发〔2018〕2号），决定对违法占用河湖空间范围、违法建设涉水建筑物等行为开展专项整治，明确南四湖水利管理局与地方政府一起开展“三乱”整治工作。2018年1月9日，徐州市全面推行河长制工作领导小组办公室向铜山区河长制工作办公室（该机构由徐州市铜山区人民政府成立）下发《关于转发江苏省河长制工作办公室的通知》（徐河组办〔2018〕4号），认定张团结经营的前述湖西大院饭店为京杭运河（铜山区）违法建设。2018年6月25日，蔺家坝水利枢纽管理局向张团结作出（蔺家坝局）改通〔2018〕03号《责令改正水事违法行为通知书》，责令张团结于2018年6月30日前拆除其未经水行政主管部门审查同意新建扩建的湖西饭店，恢复工程原貌。2018年7月2日，徐州市××××工作办公室组织铜山区水利局、铜山区交通局、铜山区城管局、铜山区马坡镇人民政府、蔺家坝水利枢纽管理局等相关职能部门开展联合执法，对湖西大院饭店实施拆除。 2018年，港务公司和张团结均以前述拆除行为违法为由，以蔺家坝水利枢纽管理局为被告向徐州铁路运输法院提起行政诉讼。该案中，港务公司起诉请求：1.判决确认蔺家坝水利枢纽管理局拆除港务公司湖西港既有建筑物（堂屋九间及其他附属房屋共计621.59平方米以及厕所、水池、室外地坪、排水沟、院墙和石棉瓦棚）（包含张团结诉称的湖西饭店）的行政行为违法；2.判决蔺家坝水利枢纽管理局赔偿港务公司房屋及附属物（不包含室内物品）损失2313733.09元；3.蔺家坝水利枢纽管理局承担本案诉讼费用。张团结起诉请求：1.判决确认蔺家坝水利枢纽管理局拆除张团结翻建的湖西饭店的行为违法；2.判令蔺家坝水利枢纽管理局将湖西饭店恢复原状；3.若不能恢复原状，判令蔺家坝水利枢纽管理局赔偿张团结营业损失6400000元以及室内物品损失、房屋进行翻建所产生的费用共计1576900元，以上损失合计7976900元。徐州铁路运输法院经审理作出（2018)苏8601行初1462号行政裁定，认为，一方面，张团结与港务公司仅以蔺家坝水利枢纽管理局作为被告直接提起诉讼缺乏相应依据；另一方面，港务公司与张团结均主张其应取得涉案建筑物的赔偿款项，且二者并不能对赔偿款项的分割归属达成一致意见，因而该赔偿款项的分割应属于民事争议，二者诉讼请求存在重叠、不明确的情形，张团结与港务公司针对涉案建筑物的赔偿请求不应合并于一案进行审理。经释明，张团结与港务公司坚持按原诉请起诉，故其起诉不符合法律规定，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项的规定，裁定驳回铜山县港务有限责任公司、张团结的起诉。后港务公司向本院提起本案诉讼，诉讼请求如前所述。张团结也就房屋被拆除问题另行向本院提起诉讼，要求确认铜山区政府、蔺家坝水利枢纽管理局拆除行为违法并赔偿损失。本院对两案合并开庭，在庭审过程中，张团结、港务公司对被拆除的房屋的所有权人陈述不一致。 以上事实，有（2018）苏8601行初1462号行政裁定书、蔺家坝水利枢纽管理局责令改正水事违法行为通知书、协议、当事人的陈述、开庭笔录等予以证实，本院予以确认。 本院认为，1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”在（2018）苏8601行初1462号行政裁定及本院针对该案作出的二审裁定中，已经明确告知港务公司和张团结，双方对涉案房屋的权利存在严重分歧且在诉讼中不能达成一致，双方可在明晰各自的权利范围之后，另行就行政机关侵犯其合法权益的事实主张权利。但此后，港务公司、张团结并未就谁是涉案被拆除建筑物的权利人达成一致意见，而是分别主张自己是权利人、分别起诉，要求确认拆除房屋行为违法并赔偿，即目前港务公司、张团结对涉案财产的所有权人、赔偿款的归属仍存在重大争议，故港务公司提起本案诉讼并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求和事实根据”这一条件。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本院针对（2018）苏8601行初1462号案件二审作出的(2019)苏03行终442号行政裁定书认定，“湖西饭店房产及附属建筑设施是在徐州市××××工作办公室的组织领导下，由铜山区水利局、铜山区交通局、铜山区城管局、马坡镇人民政府、蔺家坝水利枢纽管理局等相关职能部门开展联合执法活动，蔺家坝水利枢纽管理局在执法中向张团结下达《责令改正水事违法行为通知书》并参与实施拆除的。故蔺家坝水利枢纽管理局是行政行为的实施者，其作为本案被告主体适格。尽管本案可能存在因联合执法而有多个行政主体共同参与实施拆除的情形，但这仅涉及行政诉讼中追加相关诉讼参加人的问题，不能否定蔺家坝水利枢纽管理局实施了被诉行政行为及其作为被告主体的合法性，一审裁定认为一审原告仅以蔺家坝水利枢纽管理局作为被告提起诉讼缺乏依据，这种观点不能成立，本院予以指正。”港务公司作为该案当事人，对上述裁定书的内容是知晓的。从上述裁定内容可知，生效裁判认定本案诉争地上附着物系蔺家坝水利枢纽管理局等相关职能部门开展联合执法活动所拆除，并未认定铜山区政府系拆除行为的实施主体。就裁定中认定的“徐州市××××工作办公室的组织领导”行为而言，并不属于产生外部法律效力的行为，而强拆行为系事实行为，在起诉强拆行为的案件中，应以作出行政行为的行政机关即强拆行为的实施机关作为被告。本案中，铜山区政府否认其实施了涉案的拆除行为，港务公司所提交的证据不能证明铜山区政府工作人员实施了案涉拆除行为。在与本案合并审理的张团结诉被告铜山区政府、蔺家坝水利枢纽管理局一案中，张团结陈述系蔺家坝水利枢纽管理局参与实施拆除，蔺家坝水利枢纽管理局结合所提交的视频、照片等陈述拆除人员情况时，仅称拆除现场有铜山区水利局、铜山区交通局、铜山区城管局、铜山区马坡镇人民政府、蔺家坝水利枢纽管理局工作人员，未提及铜山区政府工作人员；蔺家坝水利枢纽管理局未举证证实铜山区政府工作人员实施了案涉拆除行为。故本院认为，原告将铜山区政府作为本案被告的事实根据不足。 综上所述，港务公司提起本案诉讼不符合法律规定的起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告铜山县港务有限责任公司的起诉。 本案不收取案件受理费。原告预交的案件受理费50元，由本院退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 赵 涛 审判员 周美来 审判员 杜 林 二〇一九年十二月三十一日 书记员 郁梦晨