辽宁省本溪市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽05行审复1号 复议申请人（原申请执行人）本溪市溪湖区市场监督管理局（以下简称“溪湖区市场监管局”），住所地辽宁省本溪市溪湖区。 法定代表人陈广武，该局局长。 诉讼代理人徐昊生、武群生，该局工作人员。 被申请人（原被申请执行人）本溪市溪湖区熙之园敬老院（以下简称“熙之园敬老院”），住所地辽宁省本溪市溪湖区。 法定代表人聂红鑫，主要负责人。 复议申请人溪湖区市场监管局不服本溪市溪湖区人民法院作出的（2019）辽0503行审10号行政裁定，向本院提出复议申请。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 溪湖区市场监管局于2019年7月18日向本溪市溪湖区人民法院申请执行被处罚人为熙之园敬老院的溪市监处字[2018]30号《行政处罚决定书》，执行标的：罚款40000元，加处罚款40000元，罚没款合计80000元。 溪湖区市场监管局认为，2017年8月24日，其对熙之园敬老院涉嫌生产危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品行为予以立案调查，并委托桓仁满族自治县产品质量监督检验所（以下简称“桓仁县检验所”）对涉案抽检的馒头铝的残留量进行检验。2018年9月14日，桓仁县检验所出具检验报告，检验结果为325mg/kg（标准要求：不得检出）,单项结论为：不合格。2017年7月22日，执法人员将检验报告向当事人送达，当事人对检验结果无异议。经查，2017年8月1日至2017年8月24日，熙之园敬老院食堂共蒸制添加含铝泡打粉馒头300个，每个馒头成本价0.2元，货值金额共60元。根据违法事实和证据，熙之园敬老院的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第（二）项的规定，构成了生产危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品行为。虽然根据当事人的陈述情况能够认定当事人对自己的违法行为不知情，但根据《国家卫生计生委、工业和信息化部、质检总局、食品药品监管总局、国家粮食局公告》（2014年第8号）“自2014年7月1日起，禁止将酸性磷酸铝钠、硅铝酸钠和辛烯基琥珀酸铝淀粉用于食品添加剂生产、经营和使用，膨化食品生产中不得使用含铝食品添加剂，小麦粉及其制品（除油炸面制品、面糊（如用于鱼和禽肉的拖面糊）、裹粉、煎炸粉外）生产中不得使用硫酸铝钾和硫酸铝铵。2014年7月1日前已按照相关标准使用上述食品添加剂生产的食品，可以继续销售至保质期结束”之规定以及《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项的规定，鉴于熙之园敬老院涉案货值金额不足一万元，且主动改正违法行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项之规定，决定：一、没收当事人所使用的含铝泡打粉；二、罚款40000元，上缴财政。 原审法院经审查认为，溪湖区市场监管局于2017年8月24日对熙之园敬老院涉嫌生产危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量一案予以立案调查，并委托桓仁县检验所对涉案抽检的馒头予以检验，该检验所于2018年9月14日出具检验报告，检验结论为该样品所检铝的残留量项目不符合标准要求。据此，溪湖区市场监管局作出涉案《行政处罚决定书》，于次日向熙之园敬老院送达，并于2019年6月17日向熙之园敬老院送达履行行政处罚决定催告书。溪湖区市场监管局并未提交桓仁县检验所的相关资质及参与本案检验人员的身份证明，不符合《中华人民共和国食品安全法》中关于食品检验的相关规定。此外，溪湖区市场监管局于2019年6月17日对被执行人进行催告亦不符合《中华人民共和国行政强制法》第五十三条及五十四条之规定。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第（二）项之规定，裁定溪湖区市场监管局作出的涉案《行政处罚决定书》主文第二项，即罚款40000元的内容，不准予强制执行。 复议申请人溪湖区市场监管局的复议请求是：要求依法纠正原审法院作出的错误裁定。理由：1、《中华人民共和国食品安全法》没有任何一条规定要求行政机关索取食品检验机构的相关资质和检验人员的身份证明，且法院也没有通过任何方式向申请人催要，因此，申请人未提交桓仁县检验所的相关资质及参与本案检验人员的身份证明，不违反《中华人民共和国食品安全法》相关规定。2、复议申请人向被申请人送达催告书及申请法院执行完全符合《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、五十四条规定。综上，原审法院裁定适用法律错误，应予以纠正。 被申请人熙之园敬老院的答辩认为原审裁定结果正确应予以维持。 溪湖区市场监管局提起复议申请后，溪湖区人民法院已将在案证据和依据随卷移送本院。本院认定的事实与溪湖区市场监管局认定的事实基本一致。 本院认为，行政法是“控权法”，其目的是制约公权、保障私权，而行政法的基本原则即是这种目标和价值的具体化，指的是可以普遍适用于行政法的各个部分，对于行政法制定、执行和适用的各环节都具有指导意义的若干基本规则，是整个行政法律体系建构和运行的根基。其中，合法行政是行政法最重要的基本原则，行政法的其他基本原则都可以被理解为合法行政原则的扩展、延伸或者平衡。行政机关为实现其某一行政目标而采取的手段，应当能够实现该目标，并以必要为限度，在可以实现行政目的的各种手段中，应当选择对当事人权利影响最小的手段，为此付出的成本与获得的效益不能显失均衡。 《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。第五条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”本案中，熙之园敬老院有生产危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品行为，违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第（二）项的规定，应当依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项的规定予以行政处罚。但是，《中华人民共和国行政处罚法》确立的行政处罚基本原则和裁量处罚幅度的具体要求，在具体案件中对违法行为人实施行政处罚具有统领和指导作用。 溪湖区市场监管局在对熙之园敬老院裁量处罚幅度时，不仅应依据《中华人民共和国食品安全法》的规定，还应当依据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，综合考量熙之园敬老院的违法事实、性质、情节及社会危害后果，以确定对其予以从轻处罚、减轻处罚或者予以免予处罚。熙之园敬老院具备多项从轻或减轻处罚的情形：一是其对自己的违法行为不知情，而非其主观故意违反法律；二是在溪湖区市场监管局执法过程中，熙之园敬老院主动承认违法行为并积极配合调查；三是根据现场检查笔录等证据表明，熙之园敬老院蒸的馒头仅供该院老人食用，只是在蒸馒头时用手捏点儿泡打粉，该院老人食用该食品未引发不良事件或不良后果；四是熙之园敬老院共蒸制添加含铝泡打粉馒头300个，货值金额共60元，且其在知悉存在问题后，已经积极采取纠正措施。综合熙之园敬老院违法成因、动机构成、违法所得、危害后果、认过悔过等情况，从上位法《中华人民共和国行政处罚法》的层次范畴理解和把握行政法的基本原则及法律法规的条文内涵将更加准确与恰当，亦更加契合《最高人民法院关于适用解释》第一百六十一条第一款第（四）项规定的内在精神。因此，应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定依法对其予以减轻处罚。溪湖区市场监管局对熙之园敬老院作出行政处罚时，未充分考量熙之园敬老院上述各项情形，其作出的处罚决定明显与《中华人民共和国行政处罚法》上述规定不符，量罚幅度明显不当，损害了熙之园敬老院的合法权益，原审裁定不准许执行涉案处罚决定结果并无不当。 关于溪湖区市场监管局提出的两点复议理由，首先，对于第一点理由，溪湖区市场监管局作出涉案《行政处罚决定》应适用《中华人民共和国共和国食品安全法》、《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，向法院申请强制执行该处罚决定时，应依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定进行诉讼活动。根据《中华人民共和国共和国食品安全法》第八十四条第一款“食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动”之规定以及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，溪湖区市场监管局应对其委托的食品检验机构具有相应检验资质负有举证责任，其应在向法院申请执行涉案《行政处罚决定》时一并提交有关证据材料，以证明其委托的食品检验机构有相应资质。其在诉讼中是否提供该组证据应由其自主决定，不应由法院进行督促、催要。据此，其提出的第一点复议理由不成立。虽然溪湖区市场监管局在复议审查期间向本院提交了食品检验机构的相关资质证明材料，但也只是证明其委托的食品检验机构具有相应资质，却不能补正其在原审审查期间未提交食品检验机构相关资质及检验人员身份证明的违法性。其次，对于第二点理由，关于催告事宜，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。本案申请执行期限为被执行人自知道或应当知道行政行为之日起六个月期满后的三个月之内，溪湖区监管局于2018年12月25日向熙之园敬老院送达《行政处罚决定书》，法定起诉期限于2019年6月26日届满，期限届满之日起三个月内，即其申请人民法院强制执行的期间应从2019年6月26日之日起截止至2019年9月26日。本案中，溪湖区市场监管局于6月17日对熙之园敬老院进行催告，违反上述规定。基于上述原因，溪湖区市场监管局申请复议的理由不能成立，本院不予支持。溪湖区市场监管局的上述行为虽然违法，但是不属于《最高人民法院关于适用解释》第一百六十一条规定的明显违法情形，原审法院以此为由裁定不准予强制执行理由错误，本院予以指正。 综上，原审法院裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用解释》第一百六十一条第一款第第（四）项的规定，裁定如下： 驳回复议申请，维持原裁定。 本裁定送达后即发生法律效力。 审判长  褚铁莉 审判员  蒋天飞 审判员  张树海 二〇一九年十二月二十日 书记员  王梁宏 附：本案适用相关法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》解释 第一百六十一条被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行： （一）实施主体不具有行政主体资格的； （二）明显缺乏事实根据的； （三）明显缺乏法律、法规依据的； （四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。 行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。 《中华人民共和国食品安全法》 三十四条禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品： （二）致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂、食品相关产品； 第一百二十四条违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证： （一）生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂；