江苏省镇江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏11行终244号 上诉人（原审原告）陈元风，性别：××，汉族，××年××月××日生。 委托代理人陈洪平，江苏学益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬中市自然资源和规划局。住所地：扬中市中电大道268号。 法定代表人祝晓东，局长。 出庭应诉负责人陶华平，副局长。 委托代理人包卫俊，该局监察大队副队长。 委托代理人常纪成，江苏求尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬中市人民政府。住所地：扬中市中电大道8号。 法定代表人张德军，市长。 委托代理人蔡国庆，该市政府司法局副局长。 委托代理人包拥琴，该市政府司法局复议应诉科科长。 上诉人陈元风因与被上诉人扬中市自然资源和规划局（原扬中市国土资源局）行政处罚、被上诉人扬中市人民政府行政复议一案，不服扬中市人民法院（2019）苏1182行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。上诉人陈元风及其委托代理人陈洪平，被上诉人扬中市自然资源和规划局的出庭应诉负责人陶华平、委托代理人包卫俊、常纪成，被上诉人扬中市人民政府的委托代理人蔡国庆、包拥琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原扬中市国土资源局已于2019年更名为“扬中市自然资源和规划局”。2017年，原告经批准在扬中市新坝镇*面积为135平方米的宅基地上易地新建占地面积为100平方米的楼房一幢及15平方米的畜禽舍。至2018年6月19日，原告新房已建成，但其位于新坝镇*的原宅基地上有建筑面积为199.4平方米的房屋未拆除。原扬中市国土资源局接到群众举报后于2018年6月15日立案，2018年6月19日对原告进行了询问并进行了现场勘查、拍照，2018年6月28日作出扬国土资监听告[2018]014号行政处罚听证告知书，并于2018年7月2日送达原告。2018年7月4日，原扬中市国土资源局作出[2018]004号国土资源听证通知书，2018年7月16日原扬中市国土资源局举行了听证。2018年7月19日，原扬中市国土资源局作出扬国土资监罚[2018]014号行政处罚决定书并于次日送达原告。2018年7月31日，原告对行政处罚决定书不服，向被告扬中市人民政府申请行政复议，行政复议期间，原告自愿撤回行政复议申请。2018年10月25日，原扬中市国土资源局作出扬国土资监撤（2018）第4号撤销行政处罚决定书并送达原告。2018年11月13日，原扬中市国土资源局对吴某某进行了询问，了解原告易地建房及旧房是否拆除等相关信息。吴某某称“该户原宅基地上的上述房屋应全部拆除并清空一切附着物，原宅基地交集体统一安排”，“该户老楼房拆了只剩下一层（后来重新盖了彩钢瓦屋面），老楼房北侧的披房一间都没有拆除。”2018年11月19日，原扬中市国土资源局作出了扬国土资监听告[2018]014-1号行政处罚听证告知书并于次日送达原告。原扬中市国土资源局于2018年11月22日作出[2018]005号国土资源听证通知书并送达原告，2018年11月30日，原扬中市国土资源局举行了听证会。2018年12月4日，原扬中市国土资源局作出扬国土资监罚[2018]014-1号行政处罚决定书，对原告陈元风作出退还土地、拆除旧房的行政处罚的决定，并于当月7日送达原告。原告对此不服，于2018年12月11日向被告扬中市人民政府申请行政复议，被告扬中市人民政府于次日受理了复议申请并向原扬中市国土资源局送达了行政复议答复通知书。原扬中市国土资源局于2019年12月18日提交了行政复议答复书及证据材料。经书面审查，被告扬中市人民政府于2019年1月30日作出[2018]扬行复第45号行政复议决定书，维持原扬中市国土资源局作出的扬国土资监罚[2018]014-1号行政处罚决定，并于2019年2月1日送达原告及原扬中市国土资源局。原告不服，请求撤销扬国土资监罚[2018]014-1号行政处罚决定书、[2018]扬行复第45号行政复议决定书。 原审法院认为，原扬中市国土资源局系土地行政主管部门，有权查处非法占地行为。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《江苏省土地管理条例》第三十四条第一款规定：“农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行：（一）城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过一百三十五平方米”，《扬中市农村村民住房建设管理办法》第九条规定：“农村村民一户只能拥有一宗宅基地，宅基地面积不得超过135平方米……”本案中，原告已易地新建房屋，其原宅基地上仍有旧房未拆除，拥有两处宅基地，属非法占地情形，原扬中市国土资源局对其进行查处于法有据。2018年6月19日，原扬中市国土资源局工作人员对原告做询问笔录时，原告称“目前老楼房拆了只剩下一层（一层楼板都拆掉了，只剩下墙体），后来我在上面盖了个彩钢瓦屋顶，老楼房北面的四间房屋一间都没有拆除”，“我是在2007年左右再婚的（原配已过世），新房虽然是以我为户主办理的建房手续，但实际上是我儿子建的，也是他一家子住的，我和我现在的妻子不可能搬过去跟我儿子他们一起住，毕竟我现在的妻子不是原配，所以我就想将原宅基地上的老房子留下来给我们老两口住。”在其后的听证过程中，原告均认可其旧房未全部拆除，即使存在原告所说的案外人顾某,4的情况，也不影响原扬中市国土资源局对原告应拆未拆旧房违法事实的认定。原扬中市国土资源局经过调查、事先告知、听证等程序，依法作出扬国土资监罚[2018]014-1号行政处罚决定书符合法律规定。关于行政复议决定。原审法院认为，被告扬中市人民政府在收到原告的复议申请后，依法全面审理，在法定期限内作出行政复议决定，程序合法，适用法律准确，故原告要求撤销行政复议决定书的诉讼请求亦不能得到支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告陈元风的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人陈元风提起上诉，请求撤销（2019）苏1182行初12号行政判决，依法支持上诉人的原审请求，本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、扬国土资监罚[2018]014-1号《行政处罚决定书》和[2018]扬行复第45号《行政复议决定书》事实认定错误。此两份决定书认定是上诉人在原有的宅基地上进行搭建，此认定与客观事实不符。真实情况是本村特困户顾某,4在村民协助资助下（包括上诉人）在上诉人让出的宅基地旧址上搭建临时住所，搭建人是顾某,4而不是上诉人。二、扬国土资监罚[2018]014-1号《行政处罚决定书》和[2018]扬行复第45号《行政复议决定书》法律适用错误。此两份决定书认定上诉人“建新房未拆旧房”，适用的法律依据是《土地管理法》第七十七条的规定，认定的事实与适用的法律规定自相矛盾。“建新房未拆旧房”是一消极行为，而《土地管理法》第七十七条所适用的对象是积极的、故意的违法行为，上诉人的行为不能适用《土地管理法》第七十七条进行处罚。三、扬国土资监罚[2018]014-1号《行政处罚决定书》和[2018]扬行复第45号《行政复议决定书》缺乏基本的合理性，剥夺了特困人员的基本的居住权、生存权。上诉人多次表态，其取得新的宅基地后，原有宅基地交还给村组，自己不再享有，原宅基地上未拆除的部分残旧房，一砖一瓦也不要了。基于本组村民顾某,4和她86岁的婆妈妈二人相依为命，原有的住房面临倒塌的危险，也没有收入来源，同组村民、村老年协会都表示了莫大的同情，商议请上诉人不要将楼房全部拆除，留下一层让顾某,4搭建临时住所，解决她们的居住问题。如果要拆除上诉人原有旧房，必然牵涉到顾某,4的权益问题，所以认为顾某,4应是本案的第三人。所以一审判决程序错误，遗漏主体。 被上诉人扬中市自然资源和规划局答辩称：一、我局对上诉人作出的行政处罚决定，事实认定正确，法律适用准确。二、一审法院事实认定清楚，法律适用正确，程序合法。三、案外人顾某,4户居住或宅基地安置与本案无关联性，应由案外人顾某,4依法律许可途径予以处理。四、上诉人占用原建房有其真正事实及原因。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人扬中市人民政府答辩称：请求驳回上诉，维持原判。 上诉人提起上诉后，一审法院将当事人在一审法院提交的证据材料均随案移送本院。 经庭审调查，本院对原审查明的事实予以确认。另查明：2016年9月10日，陈元风提交其签字的宅基地申请表，其中原有宅基地及房屋处理说明：原房屋全部拆除，清除原宅基地一切附着物，交还集体统一安排。村委会同意移地新建。扬中市国土资源局意见：原房拆除后方可按规划定点动工。扬中市人民政府同意易地新建。 二审期间，陈元风当庭陈述称：其原有房屋目前保留有正房约110平方米，副房约20平方米。证人顾某,4出庭作证称：顾某,4原有住宅已经损害，无法居住，其丈夫去世后，就向陈元风求情让其搭建，在陈元风原有房屋一层墙体的基础上，出资6、7万元维修墙体，加盖彩钢瓦，然后居住在此房屋内；并称其无力维修自己的房屋。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。该法第七十七条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。第二款规定，超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。《江苏省土地管理条例》第三十四条第一款规定：“农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行：（一）城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过一百三十五平方米”。本案中，原扬中市国土资源局作为土地行政主管部门，有权查处非法占地行为。原扬中市国土资源局经立案调查，认定陈元风在面积为135平方米的宅基地上建新房但原宅基地上仍有旧房应拆未拆，其原有房屋属于非法占地情形，应予拆除。原扬中市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第二款作出扬国土资监罚[2018]014-1号行政处罚决定，责令陈元风退还土地、拆除旧房具有事实和法律依据。扬中市人民政府的行政复议决定，程序合法，结果并无不当。 关于陈元风所称，其原有房屋已经由顾某,4维修、居住，应将顾某,4作为第三人参加诉讼，并应保护顾某,4的居住权的上诉理由。经查，陈元风当庭陈述其仅部分拆除其原有房屋，仍然保留了一楼墙体，然后由顾某,4居住使用。即使该陈述属实，对于应当全部拆除其原有房屋的要求，陈元风并无异议。陈元风将本应全部拆除的原有房屋部分保留并交由顾某,4居住使用的行为，没有法律依据。陈元风既不能以照顾顾某,4为由保留其本应拆除的原有房屋，也不能通过将应当拆除的原有房屋交由顾某,4使用，赋予顾某,4合法占有使用陈元风原有房屋及有关土地的权利。因此顾某,4对案涉行政处罚行为、行政复议行为不具有法律上的利害关系，且陈元风未将顾某,4列为第三人，故原审法院未追加顾某,4为第三人，并无不当。关于顾某,4的居住问题，鉴于其有宅基地和自有房屋，可以依法修缮后居住，如果确有困难，也可以请求当地政府、集体经济组织等予以帮助。据此，原扬中市国土资源局作出的案涉处罚决定并不侵害顾某,4的合法权益。 但需要注意的是，在具体执行案涉扬国土资监罚[2018]014-1号行政处罚决定时，扬中市自然资源和规划局应协调当地人民政府、集体经济组织等，妥善处理有关矛盾，依法保障顾某,4等人的基本生活需求。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈元风负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张传军 审 判 员 肖 雄 审 判 员 曹 英 二〇一九年十二月十八日 法官助理 吴兴浩 书 记 员 肖梦婕