甘肃省敦煌市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘0982行初23号 原告肃北县凯富矿业有限责任公司，统一社会信用代码916200007458567789。 法定代表人牛江彪。 委托诉讼代理人赵正庆，甘肃唯真律师事务所律师。 委托诉讼代理人蒋亚丽，甘肃唯真律师事务所律师。 被告酒泉市生态环境局肃北分局，统一社会信用代码11620900MB1D4228XJ。 法定代表人李瑾海。 委托诉讼代理人布和巴特尔。 委托诉讼代理人杨忠山，甘肃河西律师事务所律师。 原告肃北县凯富矿业有限责任公司（以下简称凯富矿业公司）因请求撤销被告酒泉市生态环境局肃北分局（以下简称生态环境局肃北分局）2019年8月31日作出的肃环罚字〔2019〕5号行政处罚决定书，于2019年9月17日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月17日受理后，于2019年9月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告凯富矿业公司委托诉讼代理人赵正庆、被告生态环境局肃北分局委托诉讼代理人布和巴尔特、杨忠山到庭参加了诉讼，被告生态环境局肃北分局的行政负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。 2019年8月31日，生态环境局肃北分局作出了肃环罚字〔2019〕5号《行政处罚决定书》，认定：我局于2017年8月5日对你（单位）进行了调查，发现你（单位）实施了以下环境违法行为：因原处罚决定总投资认定有误，经我局生态环境综合执法队2019年8月10日至20日在你矿核查，2017年1月至11月28日期间在环境影响评价报告未获得批复前进行了生产建设活动。现撤销2017年原肃北蒙古族自治县环境保护局下发的《行政处罚决定书》（肃环罚字〔2017〕24号），重新进行裁决处罚。以上事实有询问笔录、勘查笔录、现场照片等证据为凭。你单位的上述行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”和《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”之规定。我局于2019年8月28日以《行政处罚事先（听证）告知书》（肃环罚告字[2018]8号）告知你（单位）陈述申辩权（听证申请权）。依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条和《中华人民共和国环境影响评价法》第三十条第一款之规定，经行政处罚自由裁量辅助决策系统及裁量，我局决定对你（单位）处以如下行政处罚：1、责令你公司立即对肃北县凯富矿业有限公司金庙沟煤矿机械化改造项目。2、罚款人民币肆佰捌拾万零陆仟元整（￥4806000元）。处罚决定书送达后，原告凯富矿业公司不服，于2019年9月17日向本院提起诉讼，要求依法撤销被告作出的肃环罚字〔2019〕5号《行政处罚决定书》。 原告凯富矿业公司诉称，被告于2019年8月31日对原告作出的肃环罚字〔2019〕5号《行政处罚决定书》，既存在程序上的错误，也存在认定事实和适用法律上的错误。具体理由如下：原告所属的金庙沟煤矿始建于1993年，2011年4月21日已取得甘肃省国土资源厅颁发的采矿许可证（有效期至2021年4月26日），系具有独立民事主体的合法经营型企业。2015年原告根据国家相关规定及批复，对金庙沟煤矿进行了机械化改造，该项目不属于新建煤矿的建设项目，项目建设后经原告委托评估总价为22380000元。2017年8月被告以原告金庙沟煤矿机械化改造项目“未批先建”为由，作出了肃环罚字24号《行政处罚决定书》，决定罚款581697元，原告也已实际履行了该处罚决定罚款的交付义务。2019年8月19日，被告又以“原处罚对企业的总投资额认定有误”为由，以“肃环发(2019)20号文件”的名义，告知原告拟撤销原告已经履行完罚款义务的《行政处罚决定书》（肃环罚字24号），被告在既未明确撤销，又未依法收回原《行政处罚决定书》，也未履行全面告知义务的前提下，于2019年8月31日对原告又以相同事实，作出了肃环罚字〔2019〕5号《酒泉市生态环境局肃北分局行政处罚决定书》，决定4806000元的巨额罚款，显然程序违法。原告曾于2017年7月委托评估机构对机械化改造项目自行进行了评估，但被告在明知原告金庙沟煤矿机械化改造项目的实际投资额与项目设计概算确实存在明显差异的情况下，并没有履行法定义务，就直接采用项目设计概算中的16174.84万元作为处罚款额的计算依据，作出了4806000元的巨额罚款，违反了法律规定的处罚原则，不仅存在适用法律不当，同时罚款额度也显失公平，该处罚决定也将企业推向了极具的困境，实际上也违背了国务院关于开展煤矿机械化改造工作中支持煤矿企业走出困境的精神。综上，请求贵院依法支持原告的诉求。 原告凯富矿业公司提交以下证据、依据：1、生态环境局肃北分局肃环发〔20〕号《关于撤销肃北县凯富矿业有限公司肃北县凯富煤矿行政处罚案件的告知》；2、生态环境局肃北分局肃环罚字〔2019〕5号《行政处罚决定书》；3、肃北县凯富矿业有限公司《采矿许可证》（证号：C6200002011041120111253）、4、肃北县凯富矿业有限公司营业执照；5、酒泉市生态环境局肃北分局肃环函（2019）69号《关于核查肃北县凯富矿业有限公司金庙沟煤矿矿区的复函》；6、肃北县人民政府《关于肃北县凯富矿业有限公司金庙沟煤矿采矿权涉及自然保护区等相关情况的函》；7、肃北县人民政府肃政函字〔2017〕75号《关于肃北县凯富矿业有限公司金庙沟煤矿不在任何自然保护区的函》；8、2017年8月5日原肃北县环境保护局《现场检查（勘察）笔录》；9、2017年8月5日，原肃北县环境保护局执法人员对刘忠海的《调查询问笔录》；10、马鬃山镇金庙沟村村民委员会2019年8月15日出具的《停产证明》；11、国务院国发〔2016〕7号《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱贫发展的意见》；12、安监总煤行〔2010〕178号《关于推进小型煤矿机械化的指导意见》；13、甘安监发〔2015〕34号《关于开展煤矿机械化改造的通知》；14、甘肃省安全生产监督管理局甘安监煤管〔2015〕313号《关于肃北县凯富矿业有限公司金庙沟煤矿机械化改造项目专项设计的批复》；15、甘肃博文价格评估有限公司甘博文评字〔2017〕48号《价格评估报告书》；16、甘肃唯真律师事务所《对价格评估报告书的咨询函》（附《肃北县凯富矿业有限公司金庙沟煤矿机械化改造项目变更设计说明书》项目概算投资篇摘录）；17、甘肃博文价格评估有限公司甘博文评字（2019）047号《关于〈对价格评估报告书的咨询函〉的答复》；18、凯富矿业公司委托甘肃天秤安全技术评价咨询有限责任公司作出的《矿产资源开发与恢复治理方案》第八章《环境保护与绿色矿山建设》篇摘录；19、委托书；20、兰州煤矿设计研究院《建设项目环境影响评价资质证书》；21、甘肃省环境保护厅甘环审发〔2017〕21号《关于肃北县凯富矿业有限公司金庙沟煤矿机械化改造项目环境影响报告书的批复》。 被告生态环境局肃北分局辩称，一、被告是负有环境执法义务的执法机关，有权利针对原告的环境违法行为进行检查、调查并依据调查结果对违法行为进行制裁。二、2017年8月，原告在实施煤矿机械化改造项目施工过程中，涉嫌违反《环境保护法》第十九条第二款未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设，《环境影响评价法》第二十五条建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。经被告现场检查、调查，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。据此，被告的行政执法有事实基础、有法律依据。三、2019年8月12日，阿克塞监察委员会向酒泉市生态环境局致函并移交了有关资料，原告2017年向被告提交了伪造的投资额证明，原肃北县环境保护局赵良伟等人因本案被该监察委员会立案调查，现该案件已经移送阿克塞检察院审查起诉。依据《环境行政处罚办法》第七十五条，酒泉市生态环境局责令被告纠正错误的处罚决定，重新调查并依法依规做出处理决定。2019年9月，被告根据原告提交的《煤矿机械化改造的说明书》以及原告项目建设时的违法行为，经重新调查、检查后，撤销了原处罚决定书，依照法定程序对原告进行了新的处罚。综上所述，被告的行政处罚事实清楚、证据确实，有法律依据，程序合法，处罚结果正当合理，为维护环境执法权威及国家利益，请求人民法院依法予以维持。 被告生态环境局肃北分局向本院提交了以下证据、依据：1、 生态环境局肃北分局肃环罚字〔2019〕5号《行政处罚决定书》及送达回证；2、原肃北县环境保护局于2017年8月5日制作的《现场检查（勘查）笔录》；3、2017年8月5日《调查询问笔录》；4、2017年8月5日，凯富矿业公司违法现场照片3张；5、2017年8月6日，肃环案立字[2017]24号《环境违法行为立案审批表》；6、企业法人营业执照、组织机构代码复印件；7、刘忠海身份证复印件；8、凯富矿业公司情况说明；9、执法人员执法证复印件；10、甘肃省发展和改革委员会甘发改能源〔2009〕204号《关于肃北县金庙沟凯富煤矿改扩建项目核准的批复》；11、甘安监发〔2015〕34号《关于开展煤矿机械化改造工作的通知》；12、甘安监煤管〔2016〕240号《关于对酒泉市肃北县鑫海矿业有限责任公司金庙沟等二处煤矿机械化改造后生产能力核定结果的批复》；13、《肃北县凯富矿业有限公司编号(C1008)金庙沟煤矿机械化改造专项设计说明书》；14、兰州中诚信安全咨询有限责任公司证明；15、肃环罚字〔2017〕24号《行政处罚决定书》及送达回证；16、2017年8月23日甘肃省非税收入一般缴款书；17、酒环函[2019]183号《酒泉市生态环境局关于纠正行政处罚的函》；18、2019年8月17日刘敏调查询问笔录；19、现场检查（勘察）笔录；20、刘过成、李磊、杜旭生、肖忠先调查询问笔录；21、肃北县发展和改革局肃发改函字[2019]42号《关于肃北县凯富矿业有限责任公司凯富煤矿45万吨/年机械化改造项目核准的情况说明》；22、甘安监发〔2015〕34号《关于开展煤矿机械化改造工作的通知》；23、甘安监煤管〔2015〕313号《关于肃北县凯富矿业有限公司金庙沟煤矿机械化改造专项设计的批复》；24、甘煤监监二〔2016〕51号《关于肃北县凯富矿业有限责任公司金庙沟煤矿机械化改造项目安全设施设计的批复》；25、凯富公司环境影响评价报告节选结论与建议部分；26、甘肃省环境保护厅甘环审发[2017]21号《关于肃北县凯富矿业有限公司金庙沟煤矿机械化改造项目环境影响报告书的批复》；27、肃环函〔2018〕03号《关于肃北县凯富矿业有限公司金庙沟煤矿机械化改造项目环境影响报告书备案的函》；28、肃环发〔2019〕20号《关于撤销肃北县凯富矿业有限公司肃北县凯富煤矿行政处罚案件的告知》及签收证明；29、肃环罚告知字[2019]5号《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回证。 经庭审质证，对原告提交证据1、2、11-14，被告没有异议；对原告提交证据3-9、19-21的真实性、合法性被告没有异议，但对证明的目的有异议；对原告提交证据10的真实性、合法性及关联性被告均不认可；对原告提交证据15-17被告有异议，认为与本案无关；对原告提交证据18被告有异议，认为2017年被告发现原告违法行为时并未提交该证据。 对被告提交证据1、2、3的真实性、合法性原告没有异议，但对证明的目的有异议，认为原告不存在违法建设的行为或原告至少已经停止了违法建设的行为；对被告提交证据4的真实性、合法性及证明目的原告均有异议；对被告提交证据5的真实性无异议，但对证据的合法性有异议，认为未指定专人负责；对被告提交证据6-8、10-13、15-17、21-27的真实性、合法性没有异议，但对证明的目的有异议；对被告提交证据14不予质证，认为无法确认其合法性且与行政处罚没有法律上的因果关系；对被告提交证据18、19、20的真实性没有异议，但对其合法性及证明目的有异议，认为刘敏、刘过成、李磊的询问不符合证据要件，现场勘查并没有客观记载原告的违法行为，也不符合现场勘查笔录的形式要件和法律要件；对被告提交证据28、29的真实性没有异议，但对证据的合法性及证明的目的有异议，认为行政处罚的内容缺乏法定依据，又违反了法定告知义务，应属无效。 本院对上述证据认证如下：原告提供证据1-9、11-15、19-21，符合证据要素，是证明案件事实的证据，本庭予以确认；原告提交证据10、16-18的真实性本院予以确认，就证明的事实本院将结合其他证据及审理查明的事实综合予以认定。被告提交证据1-13、15-29系被告在执法过程中形成的客观证据及相关文件，本庭予以确认；被告提交证据14，本院将结合全案综合予以认定。 经审理查明，2017年8月5日，原肃北县环境保护局监察执法人员在对凯富矿业公司肃北县凯富煤矿进行检查时，发现原告单位实施了以下环境违法行为：肃北县凯富矿业有限公司肃北县凯富煤矿未经环评批复擅自开工建设，违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价”和《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审查部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”之规定，于2017年8月8日以《行政处罚事先（听证）告知书》（肃环罚告字[23]号）告知了原告凯富矿业公司陈述申辩权。依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”，经行政处罚自由裁量辅助决策系统裁量，于2017年8月11日作出了肃环罚字〔2017〕24号《行政处罚决定书》，决定对原告凯富矿业公司做出如下处罚：1、责令停止生产或使用；2、罚款人民币伍拾捌万壹仟陆佰玖拾柒元整（￥581697）。2017年8月11日，原肃北县环境保护局向凯富矿业公司送达了行政处罚决定书。2017年8月23日，原告向原肃北县环境保护局缴纳了罚款581697元。2017年11月29日，甘肃省环境保护厅作出了甘环审发〔2017〕21号《关于肃北县凯富矿业有限公司金庙沟煤矿机械化改造项目环境影响报告书的批复》，明确“该项目属于我省2015年批准并在2016年底已完成的13处机械化改造煤矿，不属于《国务院关于煤炭行业化解产能过剩实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）所规定的实行减量置换的新建煤矿。……从环保角度分析，工程建设的环境影响可接受，我厅同意批复《报告书》”。2018年1月22日，原肃北县环境保护局对凯富矿业公司金庙沟煤矿机械化改造项目环境影响报告书进行了备案。 2019年8月13日，酒泉市生态环境局作出了酒环函〔2019〕183号《关于纠正行政处罚决定的函》指出“原肃北县环保局对肃北县凯富矿业有限公司肃北县凯富煤矿‘未批先建’的违法行为事实调查不清、证据不足，特别是总投资额认定的依据系当事企业伪造，作出的行政处罚显失公平。依据《环境行政处罚法》（原环境保护部令第8号公布）第七十五条，现责令你局立即纠正原肃北县环保局对肃北县凯富矿业有限公司作出的行政处罚决定，对企业违法行为重新立案调查，补充证据材料，依法依规作出处理决定”。2019年8月17日，生态环境局肃北分局执法人员对刘敏、刘过成、李磊、杜旭生、肖忠先进行了询问调查，制作了《调查询问笔录》、《现场检查（勘查）笔录》。2019年8月19日，生态环境局肃北分局作出了肃环发〔2019〕20号《关于撤销肃北县凯富矿业有限公司肃北县凯富煤矿行政处罚案件的告知》，拟撤销对原告公司作出的肃环罚字〔2017〕24号《行政处罚决定书》，对公司环境违法行为进行重新调查处理。被告于当日向原告进行了送达告知。2019年8月28日，被告作出了肃环罚告字[2019]5号《行政处罚事先（听证）告知书》，并于当日向原告进行了送达。2019年8月31日，被告作出了肃环罚字〔2019〕5号《行政处罚决定书》，认定：我局于2017年8月5日对你（单位）进行了调查，发现你（单位）实施了以下环境违法行为：因原处罚决定总投资认定有误，经我局生态环境综合执法队2019年8月10日至20日在你矿核查，2017年1月至11月28日期间在环境影响评价报告未获得批复前进行了生产建设活动。现撤销2017年原肃北蒙古族自治县环境保护局下发的《行政处罚决定书》（肃环罚字〔2017〕24号），重新进行裁决处罚。以上事实有询问笔录、勘查笔录、现场照片等证据为凭。你单位的上述行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”和《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”之规定。我局于2019年8月28日以《行政处罚事先（听证）告知书》（肃环罚告字[2018]8号）告知你（单位）陈述申辩权（听证申请权）。依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条和《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定，经行政处罚自由裁量辅助决策系统裁量，决定：1、责令你公司立即对肃北县凯富矿业有限公司金庙沟煤矿机械化改造项目；2、罚款人民币肆佰捌拾万零陆仟元整（￥4806000）。被告当日向原告公司送达了行政处罚决定书。后原告不服，于2019年9月17日向本院提起了行政诉讼，要求撤销被告作出的肃环罚字〔2019〕5号《行政处罚决定书》。 另查明，根据中央机构改革方案，原肃北县环境保护局已整合到酒泉市生态环境局肃北分局名下，原肃北县环境保护局的职责由酒泉市生态环境局肃北分局继续行使。 本院认为，一、根据《环境行政处罚办法》第十四条“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚”之规定，生态环境局肃北分局作为环境保护主管部门有权对肃北县辖区内的环境违法行为实施行政处罚。二、根据《环境行政处罚办法》第五十一条“本机关负责人经过审查，分别作出如下处理：（一）违法事实成立，依法应当给予行政处罚的，根据其情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；……”第五十二条“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录”的规定，在调查终结作出行政处罚决定前应当由行政机关负责人审查，对案情复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的，应当由环境保护主管部门负责人集体审议决定。本案中，对原告作出的罚款人民币480600元的处罚系罚款数额较大、处罚较重的行政处罚，应当由被告部门负责人进行集体审议决定。三、2019年8月28日，被告向原告送达了《行政处罚事先（听证）告知书》告知原告“可以在收到本告知书之日起三日内向我局提出听证申请；逾期未提出听证申请的，视为你（单位）放弃听证要求”，2019年8月31日，被告作出了肃环罚字〔2019〕5号《行政处罚决定书》。根据《环境行政处罚办法》第七十九条“本办法有关期间的规定，除注明工作日（不包含节假日）外，其他期间按自然日计算。期间开始之日，不计算在内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，行政处罚文书在期满前交邮的，视为在有效期内”之规定，收到告知书之日起三日内，并不包含2019年8月28日，届满日期应为2019年8月31日，且2019年8月31日为周六，故届满日期应为2019年9月2日，被告在申请听证期未届满之日即作出行政处罚决定程序违法。四、处罚决定书中内容：“我局决定对你（单位）处以如下行政处罚：1、责令你公司立即对肃北县凯富矿业有限公司金庙沟煤矿机械化改造项目”，未明确作出具体的行政处罚措施。综上，被告就原告违法行为作出的肃环罚字〔2019〕5号《行政处罚决定书》程序违法，处罚内容不完整。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 一、撤销被告酒泉市生态环境局肃北分局作出的肃环罚字〔2019〕5号《行政处罚决定书》； 二、责令被告酒泉市生态环境局肃北分局重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告酒泉市生态环境局肃北分局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省酒泉市中级人民法院。 审 判 长  唐桂侠 人民陪审员  王春艳 人民陪审员  张翠萍 二〇一九年十二月二日 法官 助理  年 丽 书 记 员  马 杰