辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终655号上诉人（一审原告）：王世和，男，1955年3月24日出生，汉族，住址大连市旅顺口区。上诉人（一审原告）：杨佳东，男，1941年1月13日出生，汉族，住址大连市旅顺口区。被上诉人（一审被告）：大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人：谭成旭，该市政府市长。委托诉讼代理人：王芳，大连市旅顺口区农林水利局工作人员。委托诉讼代理人：韩峰，辽宁誉晟律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市旅顺口区人民政府，住所地大连市旅顺口区新城大街1号。法定代理人：冷某，该区政府区长。委托诉讼代理人：王芳，大连市旅顺口区农林水利局工作人员。委托诉讼代理人：韩峰，辽宁誉晟律师事务所律师。一审第三人：大连市旅顺口区铁山街道办事处，住所地大连市旅顺口区铁山街道柏杨路12号。负责人：刘锋，主任。委托诉讼代理人：郭学友，该街道办事处副主任。一审第三人：大连市旅顺口区铁山街道杨树沟居民委员会，住所地大连市旅顺口区铁山街道杨树沟村。负责人：徐明义，该居委会主任。王世和、杨佳东因诉大连市人民政府（以下简称大连市政府）、大连市旅顺口区人民政府（以下简称旅顺口区政府）履行法定职责并赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案,并对双方当事人进行了询问，上诉人王世和、杨佳东，被上诉人大连市政府、旅顺口区政府的委托诉讼代理人王芳、韩峰到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，王世和、杨佳东均系大连市旅顺口区铁山街道杨树沟村的农村居民，分别与第三人杨树沟居委会签有《土地承包合同》，承包期限均为1997年12月31日至2032年12月31日止。2011年初，第三人杨树沟居委会根据相关政策与该村居民签订第二轮土地延包合同。原告王世和、杨佳东因前述《土地承包合同》未到期等原因，未与第三人杨树沟居委会签订第二轮土地延包合同，第三人杨树沟居委会因此未就原告王世和、杨佳东的承包土地向有关部门提出确权申请。另查明，杨佳东以自己的名义于2017年12月14日通过中国邮政EMS特快专递分别向大连市政府、旅顺口区政府、第三人铁山街道办、第三人杨树沟居委会发送邮件，上述特快专递单据“内件品名”一栏均为空白。对此，王世和、杨佳东称其邮寄的系包括二人在内的部分村民的《请求》，旨在要求上述单位对其土地承包经营权确权事宜作出处理。又查明，在本案庭审中，王世和、杨佳东自认之前从未办理过农村土地承包经营权证。一审法院认为，从其诉请看，本案系王世和、杨佳东提起的要求二被告履行法定职责的履责诉讼案件。经该院释明，王世和、杨佳东称，其要求大连市政府履行的法定职责为监督旅顺口区政府的违法行为，纠正旅顺口区政府、第三人铁山街道办不给二人确权的违法行为；其要求旅顺口区政府履行的法定职责为履行颁发农村土地承包经营权证的职责。王世和、杨佳东起诉时适用的《最高人民法院关于执行《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。。”《不动产登记暂行条例》第五条规定，“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：。(四)耕地、林地、草地等土地承包经营权；…”《不动产登记暂行条例实施细则》第四十八条规定：“依法以承包方式在土地上从事种植业或者养殖业生产活动的，可以申请土地承包经营权的首次登记。以家庭承包方式取得的土地承包经营权的首次登记，由发包方持土地承包经营合同等材料申请。”本案中，王世和、杨佳东从未办理过农村土地承包经营权证，故依照上述规定，王世和、杨佳东的土地承包经营权的首次登记，应当由发包方即第三人杨树沟居委会持土地承包经营合同等材料申请。现第三人杨树沟居委会自认其未就二人的土地承包经营权的首次登记向旅顺口区政府及相关部门提出过申请，而王世和、杨佳东虽然提出了申请，但依照前述规定，其该申请属于无权申请，故王世和、杨佳东要求旅顺口区政府履行颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权，理由不能成立，对其该项诉讼请求，该院不予支持。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：(一)承包合同纠纷；。”根据上述规定可知，农村土地承包合同是否合法有效，直接关系到承包方是否取得土地承包经营权。当事人对此如有异议，可以通过人民法院的民事诉讼程序解决。故王世和、杨佳东要求确认第三人杨树沟居委会代发包的1997年12月31日起至2032年止的土地承包合同书合法有效的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对其该项起诉，依法应予驳回。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，二原告的赔偿请求缺乏被诉行政行为违法这一事实根据，故该院对此不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、第六十九条，《最高人民法院关于适用王世和、杨佳东上诉称：一、土地确权就是各级政府的法定职责，没有任何推诿和拖延的理由。依据相关文件，市区两级政府具有组织、领导、指导确权工作的职责，一审认定市政府的不作为对我们这些承包户没有产生权利义务影响错误。二、第三人明确只给“口粮地”确权，收回果树地重新签定合同更是违背相应的法律规定，违背党中央的政策，不给我们确权没有任何法律依据和政策依据。综上，请求撤销一审判决并依法改判。大连市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求判决驳回上诉，维持一审判决。旅顺口区政府答辩意见与市政府一致。铁山街道办事处陈述称，根据相关法律规定，王世和、杨佳东无权向登记机关提出确权登记申请，二人未依法获得土地承包经营权，故要求维持一审判决。杨树沟居委会陈述称，涉案具体行政行为不是第三人作出，与第三人无关联。第三人未侵害上诉人合法权益。上诉人2011年10月15日向旅顺交通局和铁山街道办事处提出上访，至今已间隔7年，超过诉讼时效。故请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，经法院释明，王世和、杨佳东的诉讼请求为：一、判令大连市政府履行监督旅顺口区政府违法行为的法定职责；二、要求旅顺口区政府履行颁发农村土地承包经营权证的法定职责；三、纠正旅顺口区政府、铁山街道办不给其确权的违法行为。关于王世和、杨佳东起诉大连市政府履行法定职责的诉讼请求。上诉人明确其起诉大连市政府履行调查、监督的职责，对此，《最高人民法院关于适用关于王世和、杨佳东起诉旅顺口区政府的诉讼请求。上诉人明确其应履行确权登记的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”故被上诉人旅顺口区政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，第三人杨树沟居委会自认其未就案涉土地承包经营权的登记向区政府及相关部门提出过申请，故一审法院以王世和、杨佳东要求区政府履行颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权的理由不能成立为由，驳回其诉讼请求并无不当。另外，行政机关做出的颁发《农村土地承包经营权证》的行为属于行政确认，而作出颁发《农村土地承包经营权证》行为的前提是当事人的农村土地承包合同合法有效，该问题直接关系到承包方是否取得土地承包经营权。本案中，王世和、杨佳东认可其争议的实质是解决其承包经营合同的有效性问题。对此，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：(一)承包合同纠纷；。”故承包合同纠纷不属于行政诉讼受案范围，一审法院驳回王世和、杨佳东此项起诉正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王世和、杨佳东承担。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  曹 弘审判员  谭 斌二〇一九年十二月十七日法官助理尹慧慧书记员赵晓迪(代)