贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔行终1648号 上诉人（原审被告）：三穗县人民政府，住贵州省三穗县迎宾大道行政中心。 法定代表人：付乐欣，系三穗县县长。 委托代理人：姚茂国，三穗县司法局副局长（公职律师），一般代理。 委托代理人：李代洪，三穗县司法局副局长，一般代理。 被上诉人（原审原告）：吴先辉，男，侗族，1968年8月25日生，小学文化，农民，住贵州省三穗县。系三穗县长吉乡吉兴砖厂负责人。 委托代理人：朱以山，男，1962年1月15日生，《商品与质量》食品安全与法律专刊法律维权中心工作者，特别代理。 上诉人三穗县人民政府与被上诉人吴先辉行政强制纠纷一案，贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院于二〇一九年五月十三日作出(2019)黔26行初16号行政判决。上诉人三穗县人民政府不服该判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人三穗县人民政府向本院提出的上诉请求为：1.请求贵州省高级人民法院依法撤销（2019）黔26行初16号行政判决书，或改判驳回吴先辉起诉或发回重审。2.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定的事实错误、审理程序违法。（一）一审法院认定上诉人组建的非煤矿山治理整顿工作领导小组办公室（以下简称：办公室）的发函行为等同三穗供电局的断电行为是错误的。办公室作出的《关于对三穗县长吉乡吉兴砖厂断电的函》，是以“函”的形式告之三穗供电局被上诉人的采矿行为为无证开采，请求三穗供电局根据《中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅》（黔委厅字〔2009〕84号）规定履行职责。2000年国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》规定“函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”，而三穗供电局属于省州直管单位，人权、财权、事权均不由上诉人及组建的办公室管理，与上诉人及办公室不存在隶属关系。另外，一审法院在审理查明中已经确定“三穗供电局对原告强行断电，造成原告砖厂停止生产至今”，而在本院认为中又认定“三穗县人民政府对原告砖厂强行断电行为的组织者与指挥者”、“三穗供电局据此强行对原告砖厂断电的行为违反了行政强制法定程序且不具有可以撤销的情况，应当依法确认违法”，一审法院的认定存在前后矛盾。（二）一审法院仅根据被上诉人提供的贵警院司鉴（2018）文档鉴字第500号文件检验《司法鉴定意见》书，即认定三穗县原国土资源局未将被上诉人的第一次延期《采矿许可证》送给被上诉人，认定被上诉人享有合法采矿权是错误的。贵州警官学院的《司法鉴定意见书》不是本案中双方当事人选定的鉴定机构，存在鉴定机构选择程序违法，故该《司法鉴定意见书》不能作为本案认定本案事实的证据。贵州警官学院《司法鉴定意见书》以2014年1月16日的《办理采矿证登记》“签收栏”一栏处的“吴先辉”签名字迹为检材、以被上诉人现场书写慢速、中速、快速书写案后字迹为样本进行鉴定，而不是采取案前被上诉人的字迹进行鉴定，且鉴定结论只是为“2014年1月16日的《办理采矿证登记》“签收栏”一栏处的“吴先辉”签名字迹倾向于认定不是吴先辉所书写”,故该《司法鉴定意见书》存在采样瑕疵，仅以此孤证认定被上诉人未领取《采矿许可证》是错误的。另外，为查明事实真相三穗县自然资源局委托怀化市方正司法鉴定中心对2014年1月16日的《办理采矿证登记》“签收栏”一栏处的“吴先辉”署名是否与2007年9月12日被上诉人提交的《承诺》中“吴先辉”署名、2013年7月15日被上诉人提交的《申请书》中“吴先辉”署名、2013年12月21日被上诉人提交的《申请书》中“吴先辉”署名、2013年12月30日《采矿权许可证延期登记预审表》中“吴先辉”署名、2014年6月13日三穗县环保局《现场检查笔录》中“吴先辉”署名、2014年6月26日三穗县环保局《调查询问笔录》中“吴先辉”署名、2015年2月3日三穗县人民法院《询问笔录》中“吴先辉”署名是同一人书写进行鉴定，怀化市方正司法鉴定中心《鉴定意见书》认定2014年度《三穗县采矿许可证登记簿》上“吴先辉”署名与供检的“吴先辉”样本署名是同一人书写形成；三穗县应急管理局保存的《三穗县长吉乡吉兴砖厂开采方案设计》中存放有被上诉人提交的《采矿许可证》（采矿期限为2013年9月25日至2016年9月25日）。怀化市方正司法鉴定中心的《司法鉴定意见书》和三穗县应急管理局保存的《三穗县长吉乡吉兴砖厂开采方案设计》均能证实被上诉人已经领取了《采矿许可证》。采矿期满后，被上诉人继续采矿属无证采矿。（三）一审法院认定“三穗县原国土资源局认可在采矿证到期前已经申请延期登记，但该局未能提供已经依法办理延续的证据，视为准予延期”和“办公室发出的《关于对三穗县长吉乡长吉兴砖厂断电的函》认定原告持有的许可证于2016年9月25日过期的事实不清、证据不足”超出了被上诉人的诉讼请求，超出本案的审查范围，属程序为违法。一审法院认定本案案由为行政强制，只应就被上诉人的诉讼请求“确认被告关闭原告三穗县长吉乡吉兴砖厂的行为违法”审查，即对作出行政强制的程序是否合法进行审查，且行政强制措施不是一种行政制裁行为，因而与被上诉人的行为是否违法没有必然联系，它可以针对被上诉人的违法行为，也可针对被上诉人的合法行为。而一审法院在审理本案过程中对上诉人是否依法办理行政许可延期进行审理，对被上诉人是否享有采矿权进行审查，违背了不告不理原则。另外，上诉人在一审中只针对被上诉人的诉讼请求提供了相关证据，对被上诉人是否享有合法采矿权没有提供证据，一审法院的越权审查造成了上诉人举证不能。二、一审法院适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）中行政诉讼两年的规定，属于适用法律错误。（一）我国《行政诉讼法》1990年的颁布后经历了三次修正、最高人民法院也出台了与《行政诉讼法》相关的三部《司法解释》，其中：1990年版《行政诉讼法》中规定行政起诉期限为三个月，2014年版、2017年版《行政诉讼法》中规定行政起诉期限为六个月。《司法解释》（法释〖2000〗8号）规定行政诉讼起诉期限为二年；《司法解释》（法释〖2015〗9号）中第二十六条规定“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定”；《司法解释》（法释〖2018〗1号）第六十四条规定行政诉期限不得超过一年和第一百六十三条规定最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用”。（二）2018年3月30日，最高人民法院行政审判庭庭长黄永维到第一巡回法庭调研，组织召开巡回区行政审判工作座谈会，要求对巡回区内四级法院贯彻实施新行政诉讼法及司法解释中的疑难问题进行汇总，形成统一意见，形成二十八条共识，其中第十二条对“未告知起诉期限情形下，起诉期限应当如何计算，新旧法之间如何衔接”作了如下规定：“2015年5月1日之前，行政机关作出行政行为未告知起诉期限的，从知道或者应当知道行政行为之日起最长不超过两年；至2015年5月1日，起诉期限尚未届满的，以剩余期限计算起诉期限，但剩余期限超过修改后的行政诉讼法第四十六条第一款规定的六个月起诉期限的，以六个月为限，至2015年11月1日起诉期限届满；2015年5月1日至2018年2月8日期间，行政机关作出的行政行为未告知起诉期限的，从当事人知道或者应当知道行政行为之日起仅有六个月的有效起诉期限，超过六个月起诉期限届满；至2018年2月8日，起诉期限尚未届满的，起诉期限适用《适用解释》第六十四条第一款规定，从知道或者应当知道行政行为之日起最长不超过一年”。综上所述，一审法院认定上诉人的发函行为等同三穗供电局的断电行为、根据不合法的司法鉴定意见书的孤证认定被上诉人取得合法采矿权，一审法院超出了被上诉人的诉讼请求进行审理程序违法，且适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之规定，请贵州省高级人民法院依法撤销（2019）黔26行初16号行政判决书，或改判驳回吴先辉起诉或发回重审。 被上诉人吴先辉答辩称：首先，一审法院认定事实清楚。1、三穗县供电局是被答辩人的部门登记成立的企业。被答辩人尽管给三穗县供电局的是一份“函”，但是，正是因为被答辩人发出了这份函，才导致答辩人的砖厂被强制关闭。被答辩人的函，是一种影响了答辩人权利的具体行政行为。三穗县供电局全程为贵州电网有限责任公司凯里三穗供电局，是在被答辩人三穗县人民政府的下属单位三穗县市场监督管理局登记注册并领取了营业执照的企业。三穗县供电局作为一个当地政府部门登记成立的一个企业，会不折不扣地执行当地政府的决定。三穗县供电局不是行政机关，更不是被答辩人所说的“不相隶属机关”，被答辩人使用函，是适用公文种类错误。2、《司法鉴定意见书》真实可信。《司法鉴定意见书》主要是与三穗县国土资源局有直接关系，《司法鉴定意见书》这份证据来源合法，结果真实可信，与本案密切相关。其次，一审法院对具体行政行为进行全面审查合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”行政诉讼的审查应当贯彻全面审查原则。全面审查原则的内容既包括了对行政实体方面的内容审查，又包括了对程序方面的审查；既包括了对行政行为合法性的审查，又包括对行政行为合理性的审查。被答辩人称“只应对被上诉人的诉讼请求”审查，不符合行政诉讼法规定。再次，答辩人的起诉没有超过法定时间。答辩人不止一次提起行政复议和信访，三穗县政府以没有法律文书不予受理行政复议。有关负责人在答辩人的要求在行政复议申请书上签了字（一审中已经提交法庭），证实了答辩人向被答辩人主张权利。被答辩人害怕答辩人起诉，面对答辩人的信访和行政复议，故意不予出具合法的法律文书，也不受理答辩人的行政复议。答辩人砖厂属于不动产，起诉时间最长可以二十年之内，只要在二十年之内，人民法院可以决定随时受理。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请贵州省高级人民法院驳回被答辩人上诉请求，依法维持一审判决。 原告吴先辉向一审法院提起诉讼称：2010年7月，我出资在三穗县长吉乡司前村兴办吉兴砖厂，并办理了采矿许可证，采矿许可证号为C5226242010097130075740，2013年7月，我按规定向三穗县国土资源局申请延续许可，但一直未得到新证。2016年9至10月期间，三穗县国土资源局工作人员例行到我砖厂进行检查，提到要我重新申请延期办证，但我的证因为2013年7月申请延期后一直未批下来，所以我要求他们把我的证拿给我。2017年2月20日，三穗县人民政府非煤矿山治理整顿工作领导小组办公室发出《关于对三穗县长吉乡吉兴砖厂断电的函》，同年4月21日，三穗供电局对我砖厂强制断电，造成巨额经济损失。根据人民法院生效判决，三穗县人民政府非煤矿山治理整顿领导小组的行为应当归责于三穗县人民政府承担，被告强制对我砖厂断电，违反了我国行政强制法第三十五条、三十七和行政处罚法第四十二条的规定，请求人民法院确认该行为违法。 一审法院经审理查明：2010年7月，原告吴先辉出资在三穗县长吉乡司前村兴办吉兴砖厂，并办理了采矿许可证，采矿许可证号为C5226242010097130075740，2013年7月，原告按规定向三穗县国土资源局申请延续许可，2016年9至10月期间，三穗县国土资源局工作人员到砖厂进行检查，告知原告采矿许可证已逾期，要求原告办理延续许可登记。2017年2月20日，三穗县人民政府非煤矿山治理整顿工作领导小组办公室发出《关于对三穗县长吉乡吉兴砖厂断电的函》，同年4月21日，三穗供电局对原告砖厂强制断电，造成原告砖厂停止生产至今。 另查明：三穗县人民政府根据（黔委厅字[2009]84号）《关于严厉打击非法采矿资源行为的通知》精神，出台（穗府办发[2010]56号）《关于印发三穗县非煤矿山安全生产专项整治方案的通知》，成立三穗县人民政府非煤矿山治理整顿工作领导小组，国土资源局、供电局等单位为领导小组联席单位，领导小组办公室设在国土资源局。2018年6月21日，原告向镇远县人民法院起诉三穗县国土资源局行政强制违法，诉讼期间，原告申请对三穗县国土资源局提交的对2014年1月16日三穗县国土资源局《办理采矿权许可登记》签收人一栏中的签字“吴先辉”三个字进行司法鉴定，2018年11月28日，贵州警察学院司法鉴定中心文件出具司法鉴定意见书，倾向认定上述“吴先辉”三个字非吴先辉本人书写。2018年10月20日，镇远县人民法院作出（2018）黔2625行初10号行政裁定书，认定对原告砖厂采取断电措施是由三穗县人民政府非煤矿山治理整顿工作领导小组办公室函告三穗供电局实施的，应当以组建该机构的行政机关为被告，原告经告知而不同意变更被告，遂裁定驳回起诉，原告不服，上诉至一审法院，一审法院二审裁定驳回上诉，维持原判。 一审法院认为：本案的争议焦点一是三穗县人民政府是否实施了对原告砖厂强制断电的行政行为；二是该行为是否合法。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，三穗县人民政府依据《关于印发三穗县非煤矿山安全生产专项整治方案的通知》要求，成立了非煤矿山安全生产专项整治工作领导小组，具体负责专项整治工作，因此，非煤矿山安全生产专项整治工作领导小组以自己名义实施的行为应当由三穗县人民政府负责，故其向三穗县供电局作出《关于对三穗县长吉乡吉兴砖厂断电的函》，可以认定三穗县人民政府是对原告砖厂强制断电行为的组织者与指挥者，相关职能部门是在其授意或统一指挥下对原告砖厂作出强制断电的行政行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。三穗县人民政府辩称该函仅系联系工作，提醒供电部门履行职责，并非针对原告实施具体行政行为。一审法院认为，三穗县非煤矿山安全生产专项整治工作领导小组发函直接针对原告砖厂的强制断电，对上诉人的权益产生了实质性影响，其非具体行政行为的辩称与事实及法律规定不符，一审法院不予采纳。 《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当作出书面催告通知书，催告当事人履行义务，同时应当将强制执行的内容向社会公告。行政机关在送达催告通知书和发布公告之后，应当依法听取当事人的陈述和申辩，并对其陈述和申辩作出处理。催告通知及公告催告履行期满之后，当事人仍不履行义务的，行政机关应当依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人。当事人到期没有自行履行，行政机关依法采取强制措施。本案中，原告的砖厂并未经相关行政部门认定为违法建筑或非法财产，三穗县原国土资源局认可原告在采矿许可证到期前已经申请延续登记，但该局未能提供已经依法办理延续登记的证据，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款规定，行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。 三穗县人民政府辩称，假如《关于对三穗县长吉乡吉兴砖厂断电的函》构成具体行政行为，原告的起诉已经超过法定期限。经查，三穗县人民政府非煤矿山治理整顿工作领导小组办公室发函时间为2017年2月20日，三穗供电局断电时间为同年4月21日，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原告于2019年1月9日向一审法院提出行政诉讼并未超过起诉期限。 综上所述，三穗县人民政府非煤矿山治理整顿工作领导小组办公室发出的《关于对三穗县长吉乡吉兴砖厂断电的函》认定原告砖厂持有的采矿许可证于2016年9月25日过期的事实不清，证据不足，三穗供电局据此强制对原告砖厂断电的行为违反了行政强制法定程序且不具有可以撤销的情形，应当依法确认违法，其法律后果应当由本案被告承担。原告的诉讼请求符合法律规定，一审法院予以支持。被告的辩解理由与法律规定不符，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认三穗县人民政府于2017年4月21日对原告经营的三穗县长吉乡吉兴砖厂强制断电的行政行为违法。案件受理费50元，由被告三穗县人民政府负担。 二审查明的事实与一审查明的基本一致，本院予以确认。 另查明：1、被上诉人吴先辉向一审人民法院提交的起诉状载明的诉讼请求为确认被告关闭原告三穗县长吉乡吉兴砖厂（以下简称涉案砖厂）行为违法。 2、上诉人未将断电函向吴先辉送达，更未告知吴先辉诉权及起诉期限。吴先辉第一次提起诉讼的时间是2018年6月2日。 3、二审审理中，上诉人当庭认可，没有电，涉案砖厂无法进行生产。被上诉人称，一审法院判决确认三穗县人民政府于2017年4月21日对被上诉人经营的涉案砖厂强制断电的行政行为违法与其起诉状载明的诉讼请求的意思是一致的。 本案的争议焦点为：1、三穗县县人民政府通知停电的行为是否为行政行为；2、被上诉人是否取得了涉案砖厂采矿许可证的延续以及延续是否合法等事实是否属于本案的审理范围；3、三穗县人民政府于2017年4月21日对被上诉人经营的涉案砖厂强制断电的行政行为是否违法；4、本案是否超过起诉期限。 本院认为：关于焦点一。三穗县人民政府通知停电的行为是行政事实行为。理由如下：行政行为，是指具有行政权能的行政部门组织运行行政权，针对行政相对人设定、变更或者消灭权利义务的行为。本案中，三穗县人民政府通知三穗县供电局停电是希望三穗供电局提供辅助行为，其并未在三穗县政府与三穗县供电局之间设立、变更或者消灭权利义务，不具备行政行为的实质要件，因此三穗县人民政府通知停电行为不是行政行为。但是三穗县政府作为一级地方人民政府，具有行政权能，其通知三穗县供电局停电是其关闭上诉人的砖厂的工作的一个部分，具体运用了行政权，是一种行政事实行为。三穗县供电局接受三穗县人民政府的指令实施的断电行为，具有可诉性。上诉人以其向三穗县供电局的发函行为不能等同于三穗供电局的断电行为，不具可诉性的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 关于焦点二。无论被上诉人吴先辉向一审人民法院提出的诉讼请求是请求确认被告关闭其砖厂的行为违法还是请求确认被告强制断电的行为违法，均属于行政强制纠纷，而涉案砖厂是否已经取得采矿许可证的延续以及该延续是否合法均属于行政许可纠纷，不属于本案的审理范围。一审法院认定被上诉人已经取得涉案砖厂采矿权的延续超越了被上诉人的诉讼请求，本院予以纠正。上诉人认为一审法院超越被上诉人的诉讼请求判决违法的上诉理由成立，本院予以采纳。 关于焦点三。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当作出书面催告通知书，催告当事人履行义务，同时应当将强制执行的内容向社会公告。行政机关在送达催告通知书和发布公告之后，应当依法听取当事人的陈述和申辩，并对其陈述和申辩作出处理。催告通知及公告催告履行期满之后，当事人仍不履行义务的，行政机关应当依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人。当事人到期没有自行履行，行政机关依法采取强制措施。本案中，上诉人组建的非煤矿山治理整顿办公室于2017年2月20日向三穗供电局发出的断电函，三穗供电局收到断电函后于2017年4月21日对涉案砖厂实施断电，致使涉案砖厂停产至今已逾2年。被上诉人在向三穗供电局发出断电函前，未按照上述规定履行法定程序，且也未将断电函向被上诉人送达，致使被上诉人在毫无防备的情况下因断电停产至今，损害了上诉人合法权益，三穗县人民政府于2017年4月21日对被上诉人经营的涉案砖厂强制断电的行政行为违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。 关于焦点四。上诉人组建的非煤矿山治理整顿办公室于2017年2月20日向三穗供电局发出的断电函，三穗供电局收到断电函后于2017年4月21日对涉案砖厂实施断电，上诉人未将断电函向吴先辉送达，更未告知吴先辉诉权及起诉期限。吴先辉第一次提起诉讼的时间是2018年6月2日。依据《最高人民法院关于执行》（以下简称解释一）：“第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，吴先辉有权提起诉讼的起诉期限为两年，即吴先辉有权在2019年4月21日前提起诉讼。尽管解释一被最高人民法院于2018年2月8日颁布并施行《关于适用的解释》（以下简称解释二）取代而废止，但依据解释一吴先辉具有诉权，尚在起诉期限；如果按照解释二：“第六十四条第一款行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，吴先辉需要在2018年4月21日前起诉，这无疑大大缩短了吴先辉依据原司法解释所享有的起诉期限，对其造成突袭。本院认为，为了更好的保护当事人的诉权，采用对当事人有利的解释，本案适用两年的起诉期限为宜。上诉人援引解释二以吴先辉超过起诉期限为由驳回吴先辉的起诉有违行政诉讼的立法精神，本院不予采纳。 综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以采纳。一审判决认定的部分事实部分错误，本院予以纠正；但是判决结果正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第（一）款的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人三穗县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗朝国 审判员  邹 慧 审判员  彭 强 二〇一九年十二月二十七日 书记员  常诗曼