浙江省绍兴市柯桥区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0603行初142号 原告柴幼玲，女，1960年5月29日出生，汉族，住绍兴市上虞区，现住绍兴市上虞区。 被告绍兴市上虞区百官街道办事处，住所地绍兴市上虞区百官街道还珠路2号。统一社会信用代码：11330682K151292752。 负责人朱柏治，主任。 委托代理人陈芳芳、金尧坤，浙江舜杰律师事务所律师。 原告柴幼玲诉被告绍兴市上虞区百官街道办事处（以下简称“百官街道办”）房屋拆迁安置补偿行政协议一案，于2019年7月24日向绍兴市上虞区人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2019年9月4日立案受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对案件进行了审查。本案现已审理终结。 原告柴幼玲诉称：原告系百官街道新建新区村民，在该居委B区块拥有合法住宅一处，因“百官街道新建居委征迁改造项目”被纳入征收范围。在被告多次游说和宣传征收政策的背景下，2018年2月1日，原告与被告签订了《房屋征迁改造补偿协议书》（货币安置），签约后被告将原告的房产证和土地证收回，后由于签约比例没有达到协议约定的要求，《房屋征迁改造补偿协议书》（货币安置）一直没有生效。2018年12月29日，绍兴市上虞区人民政府发布《关于对百官街道新建居委征迁改造项目B区块实施征收和“房屋征迁改造补偿安置协议书”生效决定的公告》，至此该协议生效。为核实征收的合法性，2019年4月11日，原告向省市区多部门申请“百官街道新建居委征迁改造项目”的征地批准文件。然而，省市区政府及其规划、环保、住建和国土等职能部门都一致答复相关征地批准手续和前置文件不存在。其中，原告向绍兴市自然资源和规划局上虞分局申请“项目用地批准及申报材料”等政府信息，2019年4月26日该分局答复：经核实，百官街道新建居委征迁改造项目B区块土地目前还未组织征收报批，故我局不存在你们要求公开的“一书两证、以划拨或出让方式取得用地的相关文件、用地批准文件及申报材料，用地预审文件”等信息。至此，原告方知上述项目未组织征收报批。原告认为，“百官街道新建居委征迁改造项目”在未经有权机关批准的情况下，原告与被告签订的《房屋征迁改造补偿协议书》（货币安置）违反国家强制性规定，应依法确认无效。为此，原告特提起诉讼，请求确认原告与被告于2018年2月1日签订的[新建区块（编号：418）]《房屋征迁改造补偿协议书》（货币安置）无效。 被告百官街道办辩称：一、被告认为案涉协议合法、有效。1、原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[法释（2015）9号]（以下简称“适用解释”）第十一条规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。原告与绍兴市上虞区棚户区改造投资开发有限公司、被告之间签订的案涉协议虽名为房屋征迁改造补偿协议，但不具有行政法意义上的强制性，应不属于行政法上的行政协议。2、退而言之，即使该协议属于行政协议范畴，该协议系双方自愿协商后签署，协议内容并不违反法律强制性规定，协议所约定的条款合理、公平，权利义务平等，该协议需在条件成就时才生效，不具有行政法意义上行政协议的强制性，系合法有效的。3、行政协议既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，是合同的一种，体现合同制度的一般特性。原告诉请确认案涉协议无效，被告认为该协议是双方自愿签订，协议条款合理、公平，权利义务平等，系各方真实意思表示，不存在欺诈、胁迫、乘人之危、恶意患通、以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益等合同可确认无效的情形。二、绍兴市上虞区百官街道新建居委征迁改造项目系征收集体土地前的准备阶段。1、被告实施的征前集中动员、模拟签约行为，是严格遵循2010年5月15日国务院办公厅发布的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》。该通知第二部分：“严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作”中明确要求“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁”，被告基于城市建设需要，拟征收上虞区百官街道新建居委所在的集体土地，为此，遵照国务院的通知精神，以“群众自愿、竞争推进、模拟签约、公告生效”的工作原则，先行解决拟征收集体土地上的农民住房安置补偿问题。2、原告所诉“征收房屋”的行为，实质是被告为征收集体土地而实施的准备行为。原告所诉的所谓“征收房屋”行为是被告为征收所在新建地块集体土地，依规需先行解决拟征收集体土地上的农民住房补偿安置问题而实施的准备行为，不具备最终的、对外的法律效力，并不对相对人产生行政强制法律效果，按照《适用解释》第一条第（六）项之规定，该行为并非行政诉讼法意义上的可诉行政行为。3、被告实施的“征收房屋行为”（指公告）并非是严格意义上的行政行为，而是遵循“群众自愿、竞争推进、模拟签约、公告生效”的原则，在群众自愿、双方平等协商基础上进行的公开号召、竞争性签约，条件成就后公告生效的活动，该行为不具有行政强制性，不损害原告的合法权益。案涉新建居委征迁改造项目按照“群众自愿、组团启动、竞争推进、成熟生效”的工作方针进行，采用模拟签约、区块生效的模式推进。2018年12月29日，原告所处的百官街道新建居委征迁改造项目B区块征迁范围内的房屋实施征收，经虞政办发（2018）305号文件批复同意生效。4、被告在实施征收集体土地准备过程中所实施的行为，其本质是以民事权利义务为主要内容的要约承诺行为，最终目的是为了签订补偿协议，而不是为了实施物权法和行政法上的强制征收行为。综上，原告的起诉及提出的诉讼请求，没有事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条之规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，案涉协议明确载明甲方为绍兴市上虞区棚户区改造投资开发有限公司，乙方为柴幼玲，丙方为百官街道办。综观协议内容，仅针对甲方绍兴市上虞区棚户区改造投资开发有限公司和乙方柴幼玲的权利义务作出了约定。现原告柴幼玲以百官街道办为被告诉请要求确认2018年2月1日签订的《房屋征迁改造补偿协议书》（货币安置）无效系所列被告主体不适格。经查，绍兴市上虞区棚户区改造投资开发有限公司系由绍兴市上虞区人民政府设立，而对县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，本院并无管辖权。因此，原告起诉不符合法定条件，对其起诉，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告柴幼玲的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  雷红莉 审 判 员  桑伟强 人民陪审员  施仁美 二〇一九年十二月十三日 法官助理陈颖颖 书 记 员  寿 梦 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。