江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终796号 上诉人（原审原告）焦世美，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人王立江、李霞，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府江浦街道办事处，住所地南京市浦口区江浦街道珠泉西路5号。 法定代表人刘建武，南京市浦口区人民政府江浦街道办事处主任。 委托代理人冯奕锦，江苏永衡昭辉律师事务所律师。 上诉人焦世美因其他行政管理一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初452号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，焦世美于1998年8月10日取得原江浦县人民政府颁发的江房字第××号村镇房屋所有权证，证载：焦世美在原建设乡新民村东圩组的砖木结构平房2幢，建筑面积合计为90.65㎡。2008年9月28日，焦世美取得江苏省村镇工程建设许可证，许可其在原基扩建一层平房四间，建筑面积为124.08㎡。因南京江北新区产业技术研创园二期剩余地块项目建设需要，焦世美位于南京市××区江浦街道××号的房屋（以下简称涉案房屋）在被搬迁范围内。2017年1月，南京市浦口区人民政府江浦街道办事处（以下简称江浦街道办）进行了入户调查登记，调查登记表显示：焦世美房屋坐落新合村东圩组21号，房屋面积380.66㎡，家庭常住户口共7人，分别为焦世美及其长子王立志、长女王立荣、次女王立花、女婿施贤良、外孙女邓逸茹和施玉汀。 2017年6月15日，南京市浦口区江浦街道办事处新合社区居民委员会（以下简称新合社区）出具了书面的《焦世美的基本情况》，载明：该户为新合社区常住户，人口7人，焦世美（丈夫已故）、长女王立荣母女二人、二女夫妻二人一女、长子王立志（28岁未婚）；户籍为新合村东圩组；调查面积为380.66㎡，产权面积214.73㎡，一次性建成322.23㎡。另有58.43㎡房屋实际用于生活起居，经老房小组现场勘查，房屋符合老房认证。同时该份书面情况说明中还载明，“建议：按产权对应一次性建成结合产权面积上浮60％认定380.66㎡产权分四户结算。焦世美按35㎡产权结算、王立荣按95㎡产权结算、王立花按75㎡产权结算、王立志按175.66㎡产权结算。（该户另有待定房231.57㎡不予补偿）”对新合社区该建议，南京市浦口区江浦街道建设管理服务所和江浦街道办均在《浦口区房屋征迁项目未登记房认定审批表》上盖章，街道城管意见栏注明：“经查城管记录，该户焦世美、王立荣由社区上报分别于2015年10月8日和2015年10月10日有违建80㎡、36㎡，可拆除请核实。” 2017年6月15日，江浦街道办（甲方）分别与焦世美、王立志、王立荣、王立花（乙方）签订《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》（以下简称《拆迁补偿安置协议》），四份协议编号分别为YCYEQSY000122、YCYEQSY000123、YCYEQSY000124、YCYEQSY000125。与焦世美的协议约定：经有效确定房屋面积为35㎡，乙方同意于协议签订之日腾空房屋，并将房屋钥匙交给甲方，由甲方对房屋及附着物验收合格后予以拆除，拆除后的材料归甲方所有；拆迁补偿款为321607元；除将货币补偿款中133840元作为购买拆迁安置房房款预存外，甲方一次性将其他补偿款187767元支付给乙方，乙方安置房位于巩固片区，应安置面积35㎡；本协议自签订之日起甲、乙双方共同执行，如有违约，通过法律途径解决。焦世美在协议上摁手印并让其子王立志代签名字。 签订协议当日，焦世美及其子王立志提交了《研创园二期剩余地块项目新合社区拆迁户房屋搬迁腾房验收单》（以下简称《腾房验收单》），载明：焦世美房屋腾空时间为6月15日18时06分，王立志腾空时间为6月15日18时07分，验收人员意见为“房屋已拆”；被搬迁户意见为“无异议”，被拆迁户签名处分别有“焦世美”、“王立志”的手写签名。审理中，焦世美对验收单上“焦世美”的签名认为没有其手印，不予认可。 另查明，焦世美曾于2017年9月21日起诉江浦街道，诉请确认其与江浦街道办签订的《拆迁补偿安置协议》无效。南京铁路运输法院经审理，于2017年12月22日作出（2017）苏8602行初1601号行政判决：驳回焦世美的诉讼请求。焦世美不服，向本院提起上诉，本院于2018年7月10日作出（2018）苏01行终103号行政判决：驳回上诉，维持原判。 2018年9月6日，涉案房屋被拆除。2019年2月22日，南京市公安局浦口分局建设派出所出具情况说明，载明：对焦世培、焦世美向该所反映自家房屋被拆，综合调查情况，“焦世培、焦世美位于江浦街道新合村××房屋××街道拆迁行为”。焦世美遂于2019年3月6日向原审法院提起本案诉讼，要求确认江浦街道办于2018年9月6日强拆涉案房屋的行政行为违法。 原审法院认为，江浦街道办认可其组织相关单位对焦世美房屋及附着物实施拆除，综合案件证据材料及庭审情况，可以确认系江浦街道办拆除了涉案房屋。 本案的争议焦点在于：江浦街道办拆除涉案房屋的行为是否合法。 原审法院认为：首先，行政主体为了达到维护和增进公共利益，实现行政管理目标，在平等协商的基础上可以就相关内容与相对人达成协议。因南京江北新区产业技术研创园二期剩余地块项目建设需要，焦世美与江浦街道办协商一致后签订了《拆迁补偿安置协议》，该协议合法有效，双方均应按约履行。协议生效后，焦世美又以补偿过低为由，要求确认协议无效，继而长时间拒绝腾房，违背了诚实信用原则，也违反了协议约定。 其次，江浦街道办没有充分证据证明焦世美已腾空并交出房屋。《拆迁补偿安置协议》第二条约定，焦世美应在协议签订之日腾空上述房屋，并将房屋钥匙交给江浦街道办，由江浦街道办对房屋及附着物验收合格后予以拆除。根据该约定，江浦街道办拆除房屋的前提是焦世美已腾空并交出房屋钥匙。江浦街道办虽然提交了《腾房验收单》，但该验收单系焦世美与江浦街道办签订补偿安置协议当日签署，不能反映房屋是否已实际腾空。此外，验收人员在验收单上注明“房屋已拆”，被搬迁户“无异议”，而房屋的实际拆除时间却是2018年9月6日，焦世美提供的证据也显示其一直不同意交房。因此，验收单记载的内容与实际情况并不完全一致，不能证明焦世美已实际腾空房屋并将房屋钥匙交江浦街道办，江浦街道办依据补偿安置协议拆除房屋的条件并未成就。 再次，在协议搬迁的情况下，签订补偿安置协议后当事人拒绝交房的，行政机关不能强行拆除当事人的房屋。《拆迁补偿安置协议》第七条约定：“本协议自签订之日起甲、乙双方共同执行，如有违约，通过法律途径解决。”本案属于协议搬迁，补偿安置协议的效力主要源于双方的自愿，行政机关不能以公权力强制签订协议，同样也不能以公权力强制履行协议。事实上，双方在协议中并没有约定焦世美不交房江浦街道办可以强制拆除，行政协议本身也未赋予行政机关强制对方履行协议或强制执行协议内容的权力。因此，焦世美拒不交房的行为固然错误，但江浦街道办亦应当通过法律途径加以解决，而不能采取自力救济的方式强行拆除焦世美的房屋。综上，江浦街道办强制拆除焦世美的房屋没有法律依据，由于该拆除行为系事实行为，不具有可撤销的内容，应依法确认该行为违法。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，原审法院判决：确认江浦街道办于2018年9月6日拆除涉案房屋的行为违法。一审案件受理费50元，由江浦街道办负担。 上诉人焦世美上诉称，一审判决结果正确但认定事实存在错误。一、一审判决认定上诉人存在过错错误，一审法院根据《拆迁补偿安置协议》认定本案属于协议拆迁没有法律依据。江浦街道办作为基层行政机关，在拆迁过程中实施的是行政管理职责，其主体性质是行政机关而非民事主体，行政主体的一切行政行为必须以相应的法律法规为基础。在没有法律法规对其授权的情况下，其实施的行政行为没有法律依据，属于违法行为。《拆迁补偿安置协议》系行政协议，在没有征地决定的前提下，涉案土地上所有征地拆迁活动都是不合法的。故《拆迁补偿安置协议》缺乏依据且违反法定程序，属于无效协议，并非上诉人违反诚实信用原则，违反协议约定。上诉人已经针对该《拆迁补偿安置协议》申请再审，江苏省高级人民法院已受理[(2019)苏行申930号]。二、被上诉人没有在规定期限内提交《腾房验收单》，一审法院对不符合证据要求的《腾房验收单》予以认定，属于认定事实错误。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》规定，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定，在土地管理法等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。依据上述法律法规，因上诉人未获得合理补偿，被上诉人要求上诉人搬迁，又以公权力强行拆除上诉人房屋的行为违法。原审判决结果正确，但其判决依据的理由有误，请求二审法院在维持一审结果的情况下对事实认定给予纠正。 被上诉人江浦街道办答辩称，一、上诉人一审诉讼请求为确认房屋拆除行为违法，一审法院就该行为的合法性、合理性及程序性要求作出了全面审理，并无不当。二、涉案《拆迁补偿安置协议》已在上诉人另案提起的诉讼中进行审理。因此该协议无论是行政协议还是民事协议，当前均是合法有效的。应对双方具有约束力。三、被上诉人与上诉人签订涉案协议的权利来源并非法律或上级机关授权，而是基于协商一致的基础上达成的补偿协议，根据民事法律关系中法无禁止即可为的原则，该协议未违背法律的强制性规定，被上诉人签订协议的行为也不违反法律规定。四、一审期间，被上诉人向原审法院提交的证据材料符合证据规则，且关于签订《腾房验收单》的事实也是由双方共同确认的。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审。 经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 另查明，焦世美就案涉《拆迁补偿安置协议》的效力诉江浦街道办一案，本院作出二审判决后，焦世美仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高级人民法院已受理[(2019)苏行申930号]。 本院认为，关于案涉《拆迁补偿安置协议》的效力问题，上诉人此前已经另案提起诉讼，本院已作出生效判决，上诉人亦对该判决申请再审。其在本案中又主张此协议无效，明显不属于本案审理范围。 行政机关与相对人签订协议后，并不具有自己直接执行的权力。本案中，根据《拆迁补偿安置协议》约定，焦世美应在腾空案涉房屋后将房屋交付江浦街道办。江浦街道办虽然提交了《腾房验收单》，但仅凭该《腾房验收单》尚不足以证明上诉人已实际腾空房屋并交付。江浦街道办没有提供其他证据证明上诉人已经实际履行了腾空房屋并交付。在焦世美不自动履行协议的情况下，江浦街道办不应径予执行。江浦街道办拆除案涉房屋的行为缺乏依据，原审法院判决确认江浦街道办于2018年9月6日拆除涉案房屋的行为违法，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人焦世美的上诉理由缺乏依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人焦世美负担。 本判决为终审判决。 审判长 路  兴 审判员 付  双 审判员 王 玉 刚 二〇一九年十二月二十三日 书记员 杨富敏子