山东省济宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁08行终423号 上诉人（原审原告）嘉祥和伊华工业有限公司，住所地嘉祥县经济开发区红太阳路与呈祥大道交汇处60米路西。 法定代表人许道华，经理。 委托诉讼代理人李艳龙，山东居高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嘉祥县土地房屋征收推进办公室，住所地嘉祥县顺河路137号。 法定代表人梁峰，主任。 委托诉讼代理人贾炳宇，山东众翊轩律师事务所律师。 委托诉讼代理人袁秀梅，该单位工作人员。 上诉人嘉祥和伊华工业有限公司因与被上诉人嘉祥县土地房屋征收推进办公室撤销企业搬迁协议纠纷一案，不服嘉祥县人民法院（2019）鲁0829行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2013年6月8日，嘉祥县人民政府作出《嘉祥县人民政府关于原嘉祥经济开发区企业退城进区的意见》（嘉政发〔2013〕22号），原告属于该文件规定的退城进区的企业范围。2016年4月8日，原告与原嘉祥县房屋征收补偿办公室经协商签订了《嘉祥和伊华工业有限公司搬迁协议书》，双方就搬迁补偿方式、搬迁期限、违约责任等进行了约定，其中原告应得到搬迁补偿费用777.28万元。协议签订后，原告分别于2016年4月29日、6月1日、6月15日分三次共计领取搬迁补偿费用300万元。 另认定，2014年8月8日，原嘉祥县农村信用合作联社以原告等人为被告向济宁市中级人民法院提起金融借款合同纠纷诉讼，原告名下的国有土地被查封。2015年7月19日，济宁市中级人民法院作出（2014）济商初字第265号民事判决，2018年济宁市中级人民法院提取了原告搬迁补偿费用473.82万元。2017年12月21日，原审法院作出（2015）嘉执字821号执行裁定，扣留原告搬迁补偿费用36万元。 再认定，2016年9月15日，嘉祥县机构编制委员会作出《关于设立嘉祥县土地房屋征收推进办公室的通知》（嘉编〔2016〕22号），将原嘉祥县房屋征收补偿办公室撤销，其职权划转到被告嘉祥县土地房屋征收推进办公室。 原审法院认为，行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式的“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议即是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的立法精神，在行政协议纠纷中，对行政机关的单方行政行为提起的诉讼，应适用行政诉讼关于起诉期限的规定；对行政协议中的合同性内容有争议的，可以参照适用民事诉讼关于诉讼时效的相关规定。本案中，庭审时原告系基于被诉行政协议签订时存在显失公平、违背其真实意思的情形，以及被告未按被诉行政协议的约定履行支付搬迁补偿费用为由，要求撤销被诉行政协议，故原告在本案中提起的合同撤销之诉的起诉期限应参照合同法的相关规定予以审查。根据《中华人民共和国合同法》五十四条的规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。……。第五十五条的规定，有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第八条的规定，合同法第五十五条规定的“一年”、第七十五条和第一百零四条第二款规定的“五年”为不变期间，不适用诉讼时效中止、中断或者延长的规定。本案中，被诉行政协议于2016年4月8日签订后，原告于同年6月15日前先后分三次共领取搬迁补偿费用300万元，其余搬迁补偿费用因民事诉讼案件被受诉法院提取或扣留，同时原告原法定代表人出庭作证亦证实不存在原告所称的撤销被诉行政协议的理由，原告于2019年7月起诉要求撤销被诉行政协议，应属于超过上述法律规定的“一年”的除斥期间的情形。被告坚持原告提起本案的诉讼已超法定起诉期限的观点，应予采纳。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定驳回原告嘉祥和伊华工业有限公司的起诉。 嘉祥和伊华工业有限公司不服原审裁定，向本院提起上诉称，（一）一审法院认定上诉人的起诉超过起诉期限错误，上诉人一审请求解除与被上诉人签订的搬迁协议，而不是撤销搬迁协议。1.上诉人依据的解除事由，是搬迁协议存在违法、欺诈的事实，即该征收前应进行调查、论证，并对征收方案进行论证并予以公示。征收财产价值评估的行政行为未通知上诉人进行评估，由于被上诉人征收程序的违法且被上诉人自行委托评估后也未告知上诉人，导致上诉人失去救济的机会。2.一审法院应当综合全案情况审查认定还款明细的证明效力，其认定上诉人知道或者应当知道款项被扣划、提取的日期，无任何事实依据，对于该事项也应当由被上诉人承担举证责任，不应当加重上诉人的举证责任。上诉人在一审开庭审理过程中从被上诉人的答辩中才知道行政行为的真实日期，并没有超过一年的起诉期限，亦未超过最长的五年起诉期限。（二）一审法院对被上诉人的根本违约事实不予认定，刻意规避被上诉人违约责任，掩盖合同可以解除的法定情形，应认定上诉人依法享有对案涉协议的解除权。一审法院应当适用《合同法》第九十四条（二）（三）（四）及第七十五条“五年”的规定。（三）一审法院认定案涉协议不具可撤销性及撤销权消灭错误。1.一审法院故意规避上诉人提出的协议搬迁补偿程序违法性、评估机构认定及评估办法的违法性、对土地不予合理补偿的违法性，以及各项补偿不按相关法律规定的违法性，刻意规避《合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。2.被上诉人无视法定征收程序，非法剥夺上诉人知情权、参与权、选择权，评估报告超过评估有效期一年，且由被上诉人单方指定评估机构并按预先单方制定好的补偿方案进行评估；严禁信息公开、违法先搬迁后补偿，被上诉人强制与上诉人签订搬迁协议。3.一审法院认定上诉人原法定代表人出庭作证证实不存在解除行政协议的理由，该认定缺乏事实依据，刻意隐瞒证人在胁迫、被逼无奈、明显被动、失去公平公正、明显违背真实意愿的情形下签订协议的证言，企图让上诉人丧失权利救济。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销原审裁定，依法改判或者发回重审。 被上诉人嘉祥县土地房产征收推进办公室辩称，上诉人一审中的诉求为要求撤销行政协议，并非其上诉状中所主张的解除协议；撤销权的行使应当在知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使，涉案协议形成于2016年4月，上诉人在2019年7月起诉，原审法院认定上诉人撤销权请求权已经超过法定起诉期限，认定事实清楚，适用法律正确；本案是否存在违约行为，并非本案所审查的范围，客观上答辩人也不存在违约行为，答辩人已经根据协议约定全部支付完毕有关的补偿资金。请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院卷宗移交至本院。经审理，本院同意原审法院裁定对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，案涉搬迁协议系被上诉人为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与上诉人协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政协议。行政协议既具有协议的合同的特性，也具有行政行为的特性。因当事人诉讼请求的不同，对行政协议审查所适用的法律规范亦相应不同。本案中，根据上诉人在一审中起诉状及庭审笔录明确可知，上诉人以评估报告、补偿标准等违反法律规定，征收程序不合法，签订案涉协议时被欺诈、胁迫，存在显失公平的情形，且被上诉人未按照协议约定履行全部义务等为由，要求撤销案涉搬迁协议，系提起的合同撤销之诉。因此，本案的审理应参照《中华人民共和国合同法》及其司法解释的相关规定。根据《中华人民共和国合同法》五十四条的规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。……。第五十五条的规定，有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第八条的规定，合同法第五十五条规定的“一年”、第七十五条和第一百零四条第二款规定的“五年”为不变期间，不适用诉讼时效中止、中断或者延长的规定。根据上述规定，上诉人应当在知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使撤销权，且该期限为除斥期间，不适用诉讼时效中止、中断或者延长的规定。本案中，上诉人主张的案涉搬迁协议存在欺诈、胁迫等撤销的法定情形，均在其签订协议时就应当知道，案涉搬迁协议于2016年4月8日签订，上诉人于2019年7月提起诉讼，明显超过了一年的除斥期间，原审法院认定上诉人的起诉超过起诉期限并无不当。上诉人在二审中主张其行使的是合同解除权，与其在一审中的主张不符，本院不予支持。关于上诉人所主张的征收程序不合法，评估报告、补偿标准等不合法的问题，均系对征收行为的合法性所提出的异议，不属于本案的审理范围。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇一九年十二月二十五日 法官助理王德光 书记员李瑞