安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖10行终58号 上诉人（一审原告）王邦民，男，1952年7月15日出生，汉族，住安徽省歙县。 委托代理人韩雷永，北京万典律师事务所律师。 委托代理人苗沙沙，北京万典律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）歙县自然资源和规划局，住所地安徽省歙县徽城镇新安路16号，统一社会信用代码113410217430733152。 法定代表人吴华明，局长。 出庭负责人方珉，该局副局长。 委托代理人汪祁来，安徽昌法律师事务所律师。 委托代理人胡泊，安徽昌法律师事务所实习律师。 上诉人王邦民诉被上诉人歙县自然资源和规划局土地行政强制行为违法一案，不服安徽省歙县人民法院(2019)皖1021行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王邦民的委托代理人韩雷永、苗沙沙，被上诉人歙县自然资源和规划局的副职负责人方珉及委托代理人汪祁来、胡泊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2009年10月26日，安徽省人民政府皖政地置（2009）164号《关于歙县2008年第三批次建设用地置换的批复》，同意歙县人民政府置换和征收含歙县桂林镇潭石村土地在内共计26.0074公顷（包括涉案地块），用于城镇和村庄建设。歙县人民政府于2010年1月10日对该征地批复发布了《征收土地公告》。公告中明确了补偿标准和安置途径及登记期限和地点。原歙县国土资源局（现为歙县自然资源和规划局）于2010年1月20日发布了《征地补偿安置方案公告》，并委托歙县桂林镇人民政府（以下简称桂林镇政府）具体组织实施征地相关工作。2010年2月9日，歙县人民政府批复同意以上补偿安置方案。2011年11月10日，原歙县国土资源局与歙县桂林镇潭石村民委员会签订补偿安置《协议书》，约定征地面积85.2亩，补偿标准按省政府皖政（2009）132号文件执行，补偿费为254.0664万元，青苗补偿费为每亩800元，一次性包干，计6.816万元，合计补偿金额260.8824万元。并约定上述款项汇入桂林镇政府，由桂林镇政府按征地时序按时转付。王邦民为桂林镇潭石村村民，在以上被征地范围内有承包经营土地2.322亩。经桂林镇政府及潭石村委会通知并多次上门做征地工作，王邦民未同意征地及在确认表上签字认可。2013年2月3日，桂林镇政府将王邦民的土地补偿费及安置补助费62306.56元、青苗补偿费1857.26元，共计64163.83元汇入其一卡通账户。2013年3月1日，王邦民涉案地块上的乌药树苗经林业部门核定共计1400根，按每根1.5元的标准，估价2100元，并汇入其一卡通账户。之后，王邦民知悉该款并使用了该款。2013年2月6日，桂林镇政府受歙县自然资源和规划局委托在该被征收地块范围内组织实施了“清表”行为，对被征收土地（含王邦民之土地）地上附着物及青苗强制清除实施土地平整，并砌了部分围墙。2013年6月，王邦民之女王红叶通过申请信息公开，获取了此次征地的批复、方案、公告及补偿费用发放等情况材料。同年9月，以王红叶为代表的30名被征地户，对2013年“清表”行为以桂林镇政府违法强制征地为由，向原黄山市国土资源局举报并信访。县、市两级国土部门答复后，又经原安徽省国土资源厅复核认为，对信访人反映桂林镇政府实施征地程序不合法，存在违规征地，要求恢复土地原状、赔偿经济损失的诉求不予支持的处理意见应予维持。对信访人认为桂林镇政府强制征地侵害其合法权益，属于违法的或者不当的具体行政行为侵害其合法权益问题，当事人可依法通过行政诉讼、行政复议等法定途径解决。2013年6月7日，原歙县国土资源局通过挂牌出让后，与歙县亨源房地产开发有限公司（以下简称亨源公司）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，将涉案地块出让给了该公司，并向该公司发出交地通知。后由于项目规划等多种原因致项目搁置，该公司一直未实际管理使用该地块。不久王邦民户又继续在涉案地块上种植。直至2019年年初，项目开发条件成熟，开发公司即将开工建设。为了能使该项目顺利开工建设，经歙县人民政府同意，由桂林镇政府填表发放，对该项目被征地以土地补偿费及安置补助费名义另外补助每亩8000元，并告知了被征地户。王邦民户未签字同意。为维护稳定，2019年3月，桂林镇政府针对王邦民户涉案土地上的苗木委托了安徽民生房地产评估有限公司进行评估，经实地查勘后，王邦民涉案地块上的苗木估价为20244元。2019年4月10日，桂林镇政府将王邦民涉案2.322亩地块相应的费用按每亩8000元的标准计18576元及苗木估价20244元，共计38820元汇入王邦民的一卡通账户。2019年4月15日，桂林镇政府受歙县自然资源和规划局的委托，对王邦民涉案土地组织实施强制“清表”行为，将王邦民涉案地块上种植的苗木等推平。王邦民未同意并予以阻拦，并于2019年7月8日提起本案诉讼，请求确认歙县自然资源和规划局于2019年4月15日组织实施的强制清除行为违法。 一审法院认为，根据查明的事实，本案中歙县自然资源和规划局根据土地管理法相关规定，在征地方案批准公告后，二年内就已履行征地补偿安置方案公告等征地程序，按公布的征地补偿安置方案，对王邦民的征地补偿已全部落实到位。故王邦民认为歙县自然资源和规划局未在征地方案批准二年内实施征收、该土地批复已失效及未履行征地补偿的观点，无事实根据，应不予支持。 桂林镇政府受歙县自然资源和规划局委托于2013年2月6日组织对被征收地块（含王邦民之土地）进行“清表”，完成征收土地的交付。2014年1月，时安徽省国土资源厅对以王邦民之女王红叶为代表的30名被征收户信访复核，对桂林镇政府实施征地行为未作出否定评价。并告知信访人认为桂林镇政府强制征地侵害其合法权益，可依法通过行政诉讼、行政复议等法定途径解决。故此时王邦民等人如对歙县自然资源和规划局及桂林镇政府的强制“清表”征地行为不服，可在法定期限内提起行政复议或行政诉讼。时王邦民未行使该权利，该土地被征收收归国有已成事实，征地行为已实施完成。该效果在未经有权机关作出否定性评价之前一直持续存在。现王邦民不服也已过行政复议、诉讼等救济期限。其已明知该土地被实施征收收归国有，也明知土地补偿款汇入自己的银行一卡通账户，且已实际使用，其对被征收的土地不再具有使用权。 2019年，当地政府及歙县自然资源和规划局为完全更好地履行土地出让合同，为开发商顺利地使用该地块，有利于项目的尽快实施，维护营造良好的招商与经济社会发展环境，采取额外对已征收土地统一另行增加补偿费用，并对已征收地块（含王邦民之土地）进行再次“清表”。首先，对发放增加补偿费用的认定。一是当地政府面对该地块因长时间“已征未用”和部分被征收户复垦的实际情况，考虑到被征收农民的现实利益，为避免激化矛盾、维护社会稳定。该款的发放实际不是按该次征地补偿安置方案实施的补偿，而是政府基于以上考量，针对该项目用地的实际情况给予被征收户一种额外补助。故该补助非本次征收土地补偿行为的持续，且对王邦民利益的保护已尽到最大化，也尽到了谨慎义务，该补助行为于法不悖。其次，对此次强制“清表”行为的认定。基于王邦民占用被征收的土地不再具有使用权，歙县自然资源和规划局及当地镇政府强制“清表”收回国有土地，是当地政府在履行完征地相关的法定程序之后的正常履职行为。此阶段王邦民已不具有被征收人身份即非征收相对方，该次强制“清表”行为相对于王邦民不是行使土地征收行为。由此，该强制“清表”行为不受《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条行政强制执行相关规定的规制。故王邦民认为歙县自然资源和规划局未制作交出土地决定和申请法院执行、程序违法的理由不成立，不予支持。 另外，王邦民明知该土地已被征收，未经许可占用已无使用权的国有土地上种植作物，无合法依据。所诉强制“清表”行为对王邦民的合法权益也没有造成实质性损害。 综上，王邦民提起确认所诉强制清除行为违法的理由不成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王邦民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王邦民负担。 一审宣判后，王邦民不服，向本院提起上诉称，一、省政府作出的征地批复已失效，如需征占王邦民承包地应经有权机关重新批准。原国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》中规定，“（十四）农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。”本案中，省政府在2009年10月即已对涉案土地批准征收，歙县人民政府及有关部门并未具体组织实施，且两年内亦未用地，批文已自动失效。对涉案土地如继续使用，应重新履行报批程序。根据一审查明的事实，涉案土地直至2013年6月才出让给亨源公司，距省政府作出征地批复已近四年，完全违背了原国土部上述文件规定。此外，因歙县自然资源和规划局未提供合法有效的证据证实已依法公示了“两公告”，一审法院通过被征地农民领取补偿款推定歙县自然资源和规划局履行了公示公告程序难以成立。知情确认权是土地征收环节法律赋予被征地农民的重要权利，如未依法公示公告，被征地农民有权拒绝办理补偿登记手续并可以拒绝交出土地。实践中，大量存在不发公告直接拨付征收补偿款的情况，导致被征地农民对补偿标准、安置途径等无从知晓。因此，一审法院认定歙县人民政府及歙县自然资源和规划局已实施征地补偿安置方案的结论无证据支持。而且，桂林镇政府是在2013年2月3日才将王邦民征地补偿费汇入其个人账户，已远远超出土地管理法实施条例第二十五条第三款规定的三个月法定支付期限，足以说明有关部门并未依法及时的组织实施该批次征地方案。二、依照《信访条例》的相关规定，依法依规向有关部门反映问题是公民的合法权利，与公民申请行政复议或提出行政诉讼不是同一概念。本案中，王邦民是针对2019年4月的强征行为提起的诉讼，与所谓的2013年“清表”行为不是同一事件。上述两次强征是各自独立的行为。结合歙县自然资源和规划局提供的继续支付土地补偿费的有关证据可以认定，涉案土地征收程序并未完全终结，而是一直延续到2019年。2013年王邦民未提出诉讼，不意味着就2019年的强征行为提出诉讼已经超期。行政诉讼的基本原则是一行为一诉。三、由于涉案土地征收程序一直未最终完成，歙县人民政府出让土地行为本身就是错误的，更谈不上是对国有土地使用权的收回。基于地方政府未及时用地，为避免土地撂荒闲置，王邦民积极耕作获得部分收益是值得鼓励的，并非没有合法依据。即使王邦民丧失了土地使用权但仍然对土地上附着物拥有所有权。根据物权法相关规定，公民合法财产受法律保护，任何单位和个人均无权侵犯。歙县自然资源和规划局实施的强制行为已然侵害了王邦民合法权益。再退一步讲，如果不将被诉强制清表行为视为土地征收的一部分，歙县自然资源和规划局亦应严格遵照行政强制法的法定程序，依法作出行政决定、强制执行决定，在执行前下发催告书，发布公告等等。更何况，本案涉及土地争议，相关法律并未授权歙县自然资源和规划局在此方面享有强制执行权，应申请法院强制执行。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。请求：1.撤销歙县人民法院（2019）皖1021行初10号行政判决；2.确认歙县自然资源和规划局于2019年4月15日强制清除王邦民地上附着物的行为违法。 歙县自然资源和规划局答辩称，一、案涉土地已于2013年2月6日进行土地清表，征地行为已实施完毕，征地行为合法性问题不是本案审理范围。二、王邦民未在法定期限内对案涉土地征收行为提起复议、诉讼，案涉土地性质已征收国有，王邦民对该土地已不享有承包经营权。三、2019年4月15日对案涉土地地上附着物进行的清理行为属于排除妨害行为，并非原征地行为的延伸，更不属于行政强制行为。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，请求依法驳回王邦民的上诉请求。 一审中，王邦民提交了以下证据：1.王邦民身份证复印件及集体土地承包经营权证复印件，证明王邦民合法承包涉案地块，主体适格；2.强制推毁并占用土地现场照片和视频，证明被诉强制征收行为存在；3.行政答辩状，证明歙县自然资源和规划局委托桂林镇政府实施被诉行政行为，本案被上诉人应为委托机关即歙县自然资源和规划局。以上证据证明2019年4月15日的强制清除行为是违法的土地征收行为。 歙县自然资源和规划局提交了以下证据：1.统一社会信用代码证，证明歙县自然资源和规划局基本信息与诉讼主体资格。2.2009年、2011年、2012年省政府批复，3.2010年、2011年、2013年县政府征收土地公告，4.2010年、2011年、2013年征收补偿安置方案公告，5.2010年、2011年、2013年县政府对征收补偿安置方案的批复，6.2008年、2011年、2012年勘测定界图；证据2-6，证明涉案土地基本情况，涉案土地已依法征收，歙县自然资源和规划局组织实施土地征收行为事实清楚，程序合法。7.征收补偿费发放表、预算拨款凭证，证明王邦民已收到全额征收补偿款。 一审法院为查明案件事实，依法调取了以下证据：1.原歙县国土资源局和桂林镇潭石村民委员会的征地协议书；2.2013年6月7日的交地通知单；3.2013年6月7日涉案土地的国有建设用地使用权出让合同；4.2013年2月6日土地清表的工作预案；5.王邦民于2013年和2019年的一卡通账户的银行流水；6.2019年王邦民涉案土地上苗木的评估报告；7.王邦民之女王红叶2013年申请信息公开案卷中的答复及回执；8.王邦民之女王红叶等30人2013年信访案卷中的信访材料及受理通知、省市县三级国土部门的答复和信访复核材料。 一审法院已将上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的认证符合法律规定，据此认定的案件事实本院依法予以确认。 本院认为，王邦民一审的诉讼请求为，确认歙县自然资源和规划局于2019年4月15日组织实施的强制清除行为违法，据此，本案的争议焦点为：一、歙县自然资源和规划局于2019年4月15日组织实施清除行为涉及的土地性质；二、歙县自然资源和规划局实施案涉清除行为是否合法。 关于争议焦点一。本案中，案涉土地于2010至2013年间被歙县人民政府依法征收，土地所有权已归国有。当时，王邦民与其他30名村民认为桂林镇政府实施征地程序不合法，存在违规征地，向当时原相关国土部门提出要求恢复土地原状、赔偿经济损失的信访请求，尽管未获支持，但于2013年信访期间，其已获知如认为桂林镇政府强制征地侵害其合法权益，可依法通过行政诉讼、行政复议等法定途径解决。但王邦民并未提起相关诉求，而是领取并使用了桂林镇政府汇入其一卡通账户上的相关土地、青苗、乌药树苗、安置补助补偿费，共计66263.83元。2013年2月6日，桂林镇政府受原歙县国土资源局委托对被征收土地（包括王邦民案涉土地）地上附着物及青苗实施了“清表”。2013年6月7日，原歙县国土资源局通过挂牌出让，与亨源公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，亨源公司取得了案涉土地的使用权。因此，案涉土地于2013年后已收归国有，王邦民针对案涉土地已不享有权利。 关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第五条第一款规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。案涉的土地征收工作已于2013年完成，土地的性质已归国有，歙县自然资源和规划局于2019年4月15日组织实施的清除行为，属于履行土地管理和监督的行政职责行为，不属于行政强制行为。且在实施案涉清除行为过程中，王邦民再次获得了相应补偿，其合法权益并未受到侵害。故，歙县自然资源和规划局认为案涉行为不是原征地行为的延伸，只是对复垦植物的再次“清表”，且对王邦民进行了相应的补偿，其相关利益已得到最大保护的主张，符合相关法律法规规定，并无不当。王邦民主张案涉清除行为系行政强制行为，应确认违法，本院不予支持。 综上，王邦民的上诉请求因无充分事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王邦民负担。 本判决为终审判决。 审判长  邹有春 审判员  方惠灵 审判员  蒋 薇 二〇一九年十二月三十一日 法官助理汪权峰 书记员吴璟云 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。