江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终524号 上诉人（原审原告）宋士英，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人张桂云（系上诉人性别：××儿），女，××族，住南京市栖霞区。 委托代理人王应德（系上诉人女婿），××族，住南京市栖霞区。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区房屋征收管理办公室，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路2号A10栋综合楼。 法定代表人刘文刚，南京市栖霞区房屋征收管理办公室主任。 委托代理人曾子原，江苏欣达律师事务所律师。 委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。 上诉人宋士英因行政补偿一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1989年3月1日，南京市栖霞区人民政府颁发栖字第221号土地使用证，载明：土地座落栖霞区尧化镇王子楼村；土地使用权人为王应德；用地面积为93.17平方米，其中房屋占地46.97平方米。2005年7月，王应德申请对王子楼王边西上的房屋进行翻建，申请表上记载拟建房屋90平方米。张桂云与王应德于2012年12月18日登记结婚。宋士英系张桂云的母亲，于2007年12月11日将户籍从江苏省句容县宝华镇言庄自然村2号迁至涉案房屋所在地。2016年5月17日，原南京市国土资源局作出宁征房补字〔2016〕004号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》，同意实施王家边东（铁北）、王家边西（铁北）城中村危旧房改造项目（以下简称涉案项目）的补偿方案，拆迁实施单位为南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称栖霞征收办），用地单位为南京东部商务区投资发展有限公司，征收范围为经苏政地〔2015〕664号批准征收的集体土地上的房屋。涉案房屋位于征收范围之内，面积为326.68平方米。2016年6月12日，王应德与其子王之远签订住宅房屋分户协议，在两人之间协议分割了涉案房屋，协议记载王应德分到有证面积23.485平方米、总面积186.68平方米，王之远分到有证面积23.485平方米、总面积140平方米。同日，栖霞征收办与王应德和王之远分别签订征收集体土地涉及房屋补偿协议。王应德于2016年6月12日提交了购买安置房申请表。2017年1月10日，栖霞征收办作出信访事项处理意见，告知王应德其岳母宋士英不能享受补偿安置。 2018年4月28日，宋士英向原审法院提起行政诉讼，请求法院判决：1.栖霞征收办履行补偿宋士英一套拆迁安置房的法定职责；2.栖霞征收办补偿宋士英住房安置费约15万元；3.栖霞征收办承担本案诉讼费用。 案件审理过程中，宋士英认可未与栖霞征收办签订过补偿安置协议、其本人未向栖霞征收办提出过申请、其本人并非涉案房屋所有权人；称主张第1、2项诉讼请求是基于其实际居住、与张桂云共同生活且在句容没有住房；提出同村存在其他“条件不如宋士英”的人获得了补偿安置。 原审法院认为，宋士英起诉请求法院判决栖霞征收办向其履行补偿一套拆迁安置房、安置费的法定职责，故诉讼类型属于履行之诉。 提起履行之诉应当满足法定程序。若宋士英未曾向栖霞征收办提出过正式、有效申请，迳行提起履行之诉不符合法定程序。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”该规定没有但书，法律后果是唯一的——裁定驳回起诉。参阅该解释起草时的相关记录，起草人已经充分注意到该规则与《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第一项之间的关系，并最终制定了更加合乎法理的条文。该解释第一百六十三条第二款规定：“本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。”因此，只要宋士英的请求是栖霞征收办履行法定职责或给付义务，必须先向行政机关提出申请，由行政机关在一定期限内先行处理（紧急情况除外），且与之不一致的司法解释不再适用。申言之，应当依职权主动作出的“行政行为”与可以迳行提起的履行之“诉”，并无一一对应关系。法院在另案行政裁定书中从五个方面更加详细的阐述这一问题，在此不再赘述。 该案经上级法院裁定指令继续审理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款规定：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”可见，指令原审人民法院继续审理的条件为：1.原审人民法院驳回起诉的裁定确有错误；2.起诉符合全部法定条件。本案中，南京市中级人民法院作出（2018）苏01行终660号行政裁定，指令原审法院继续审理，即代表所有起诉条件问题均已通过该院的全面审查。该裁定对该院和当事人均有拘束力，故该院对栖霞征收办关于宋士英不具备诉讼主体资格、不属于行政案件受案范围等诉讼程序方面的抗辩不予支持。该院应当对本案进入实体审查并作出判决。 履行之诉的诉讼请求能否获得人民法院支持，取决于其理由是否成立。法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“原告申请被告履行法定职责或者给付理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”和第七十三条：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”根据在案证据查明的事实，涉案房屋位于集体土地之上，拆迁项目性质为征收集体土地涉及房屋补偿。首先，依照土地管理法及其实施条例的规定，栖霞征收办既非征收集体土地涉及房屋补偿项目的征收人，又非征收部门。根据宁征房补字〔2016〕004号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》，栖霞征收办仅为拆迁实施单位，充其量承担拆迁中一些具体工作而已，这与其在国有土地上房屋征收项目中承担的征收部门角色在法律上有显著区别。而且，栖霞征收办亦未与宋士英签订过公法上协议。因此，栖霞征收办没有就位于集体土地上的涉案房屋对宋士英进行补偿或安置的法定职责或公法上给付义务。其次，宋士英并非涉案房屋的所有权人，在涉案房屋所在村亦无宅基地土地使用权。所谓征收集体土地涉及房屋补偿，是因有权机关征收集体土地，基于房地一体原则而对房屋所有权人丧失房屋物权进行的补偿。宋士英主张第1、2项诉讼请求是基于其实际居住、与张桂云共同生活且在句容没有住房，以及涉案房屋户籍人口4人应当补偿安置5套拆迁安置房，均没有法律依据，法院不予支持。因此，宋士英提起的本案履行之诉理由不能成立。 宋士英还提出，同村存在其他“条件不如宋士英”的人获得了补偿安置。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”可见，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章，而非以同村其他户如何补偿安置为依据。征收集体土地涉及房屋补偿，补偿对象依法限于被征收人。若宋士英认为该村有与其相同条件甚至条件还不如的人员得到了补偿安置，可以依法向监察机关反映，但不得以此作为要求人民法院判决给付的依据。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回宋士英的全部诉讼请求。案件受理费50元，由宋士英负担。 上诉人宋士英上诉称，宋士英系张桂云的母亲，王应德与张桂云系夫妻关系。宋士英的户籍2007年12月11日迁入女婿王应德与女儿张桂云共同享有的位于南京市××王子××队××号房屋内，并且一直与女婿王应德，女儿张桂云共同生活。2016年5月，栖霞征收办开始对王家边东(铁北)，王家边西(铁北)城中村危旧房改造项目内房屋实施征收，宋士英居住的房屋在本次征收范围内。征收时房屋面积为326.68平方米，户籍人口5人，根据相关规定，栖霞征收办应当补偿安置五套拆迁安置房，但栖霞区拆迁办只补偿安置了王应德与张桂云及孩子4套拆迁安置房，没有补偿安置宋士英拆迁安置房，之后，宋士英发现其他被征收人同样的家庭情况，得到了补偿安置，分配了迁安置房，便要求栖霞征收办依法按政策一致对待，公平补偿安置。栖霞征收办于2017年1月10日作出书面回复称:“宋士英虽然户口在征收范围内，但其无房屋调查登记，也未能提供相关权属证明，与王应德也非直系亲属，宋士英不能享受补偿安置”。另外，栖霞征收办还应当依照政策规定，向宋士英发放住房安装费约15万元左右，但没有发放。上诉人认为，宋士英作为家庭户口簿的常住户口，户口簿载明了为五人，应当安置五套房屋有事实依据。同时，其他家庭在同样条件下均分到了安置房，而栖霞征收办却没有分给上诉人，可能存在政府部门以权谋私的情况。上诉人是家庭的主要成员，根据《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》的规定，集体土地拆迁，在拆迁公告发布前的家庭常住户口经过村一级户口公示五天，享有分房的权利，上诉人属于该情形。被征收的房屋系其女婿王应德与女儿张桂云夫妻共同财产，上诉人作为张桂云的直系亲属，依政策规定应当在现户籍地享受房屋征收补偿安置，并非每一个家庭成员都要提交权属证明，才能得到补偿安置，宋士英已经向栖霞征收办提交了相关权属证明，栖霞征收办应当履行法定职责，公平合理的补偿安置宋士英家庭。综上，1.撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2.由被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人栖霞征收办辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。根据宁征房补字（2016）004号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》，栖霞征收办作为王家边东（铁北）、王家边西（铁北）城中村危旧房改造项目的拆迁实施单位，负责该项目征收范围内具体的补偿工作。因上诉人没有经过登记的房屋位于该项目征收范围内，也不是涉案被征收房屋的所有权人，所以栖霞征收办未与上诉人签订过补偿安置协议。同时，上诉人不是涉案被征收房屋所在集体经济组织的成员，不享有该地块范围内宅基地的使用权，也不存在因为丧失了房屋的物权而获得补偿的条件。综上，上诉人在涉案项目中缺乏获得补偿安置的条件，栖霞征收办也没有对上诉人进行安置的法定职权或法律授权，上诉人要求获得补偿安置的理由没有法律依据，综上，请求二审法院维持一审判决。 本院经审理查明，原审法院审理查明的事实属实，本院予以确认。 另查明，宁征房补字（2016）004号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》载明，项目执行政策及标准系《市政府关于印发南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法的通知》（宁政规字[2015]15号）、《市政府关于印发南京市危旧房改造产权调换、城中村拆迁安置暂行办法的通知》（宁政规字[2013]4号）。 本院认为，根据宁征房补字（2016）004号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》所载执行政策《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第八条、第九条的规定，市国土资源局是本市征收集体土地涉及房屋补偿安置工作的行政主管部门，对补偿安置工作实施监督管理。区政府是补偿安置工作的责任单位，负责本区内补偿安置工作，落实具体的政府部门作为实施单位。实施单位承办本区内补偿安置工作。负责该项目征收范围内具体的补偿工作。本案中，栖霞征收办作为王家边东（铁北）、王家边西（铁北）城中村危旧房改造项目的拆迁实施单位，承办该项目的具体补偿安置工作。 关于上诉人能否在王家边东（铁北）、王家边西（铁北）城中村危旧房改造项目中获得补偿安置待遇，应当根据上诉人的身份、户籍、实际居住等情况，结合该项目执行的政策及标准，即《市政府关于印发南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法的通知》（宁政规字[2015]15号）以及《市政府关于印发南京市危旧房改造产权调换、城中村拆迁安置暂行办法的通知》（宁政规字[2013]4号）的相关规定予以认定。 《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》对于征收集体土地涉及房屋补偿安置作出了一系列的规定。其中就征收安置中确定住宅房屋被征收人申购征收安置房的面积的计算，该办法第二十四条第三款规定：“住宅房屋被征收人申购征收安置房，其可申购面积按照以下规定执行：（一）被征收人申购征收安置房时，购房款由房屋合法建筑面积的原房补偿款、购房补偿款和区位补偿款三部分组成，且必须在购房款总额内申购征收安置房，不得使用其他补偿费用和被征收人其他自有资金；（二）每户可申购征收安置房的最大面积不得超过220平方米；（三）住宅房屋被征收人因同一户籍家庭人口较多、住房特别困难等原因，确需超过本条第（一）项规定进行申购的，须按本办法第二十六条规定审核。每户被征收人申购面积人均不能超过30平方米，总申购面积不得超过本条第（二）项规定的220平方米。同一户籍家庭人口为征收土地公告前户口实际存续、实际居住并在他处无住房的人员，由被征收人取得所在街道和村组证明经实施单位审核后，在被征收人所在村组公示5天，无异议的，方可列入人口基数。”本案中，上诉人主张，其作为王应德户籍地的家庭人口，户籍在征收土地公告前实际存续、实际居住且在他处无住房，故符合前述规定第三款的情形，应当列入人口基数，从而获得的相应的申购安置房面积。对此，本院认为，该条规定中对于“列入人口基数”的条件中还包含了应当取得所在街道和村组的证明、经实施单位审核、经公示无异议的程序和实体内容，上诉人提供的证据不足以证明其符合前述规定的全部条件，故上诉人的该主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。同时，《南京市危旧房改造产权调换、城中村拆迁安置暂行办法》第十一条规定：“城中村项目拆迁中需要对住宅进行分户补偿安置的，分户出来的被拆迁人原则上应当是产权人的直系亲属、达到法定结婚年龄并且符合申请宅基地条件。”本案中，上诉人并非产权人的直系亲属，而“符合申请宅基地条件”涉及农村集体组织成员的资格。农村集体组织成员资格的确认，一般不仅要生活在该农村集体组织，还要对该农村集体组织产生权利、义务关系。本案中，上诉人提供的证据亦不足以证明其符合申请宅基地的条件。因此，上诉人的情形亦不符合前述规定。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人宋士英负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  杨 欣 二〇一九年十二月四日 书记员  孙 皓