青海省西宁市中级人民法院执行裁定书（2019）青0l执监26号申诉人：（申请执行人）刘玉清，女，汉族，1967年1月13日出生，公民身份号码×××，暂住青海省大通县。被执行人：西宁市城东区人民政府，统一社会信用代码：11630102MB1058781H，住所地：青海省西宁市城东区昆仑东路188号。法定代表人：李志坚，该区区长。第三人：西宁市城市交通投资建设有限公司，统一社会信用代码：916301026791969260（1-1），住所地：青海省西宁市城东区昆仑东路188号。法定代表人：牛立鹏，该公司总经理。申诉人不服本院（2016）青01执313号执行裁定，向本院申诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。刘玉清申诉称，《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。参照国务院部、委制定、发布的规章以及政府制定、发布的规章。而《西宁火车站综合改造项目征地拆迁方案》和《西宁火车站综合改造项目城市居民房屋拆迁安置实施细则》并不属于地方政府规章，而是政府下属的拆迁指挥部发布的一个规范性文件，且该规范性文件存在着适用法律、法规错误、与上位规章相抵触、超越职权、滥用职权等违法之处，依法不应作为法院审理时可以参照的依据。申诉人认为涉案的一审判决书显然违反了《行政诉讼法》的规定，西宁中院作出的一审判决，本已适用法律错误，但是二审法院的青海高级人民法院，不但没有依法予以纠正，反而维持了错误的判决。无论是法院作出的判决书有错误还是不具有强制执行的内容，均是由于审理案件的法官错误适用法律所导致的，不是申诉人的过错。原审法院在执行过程中发现据以执行的生效法律文书有错误的情形下，应当提请院长批准，启动审判监督程序，而不应当以判决书中的安置补偿不明确无法强制执行为由，驳回申诉人的申请。法院驳回了申诉人对（2015）宁行初字第20号行政赔偿判决书第一项内容的强制执行申请，适用法律错误，严重损害了申诉人的正当权利。请求依法撤销贵院作出的（2016）青01执313号执行裁定书。本院查明，位于西宁市××区房屋，系申诉人刘玉清名下的不动产。2009年西宁火车站综合改造建设项目获得国家批准，2010年3月2日，西宁市房产局为城投公司核发了拆许字（2010）第08号房屋拆迁许可证，城东区政府为拆迁实施单位。申诉人刘玉清名下的上述房屋位于该拆迁范围内，在申诉人就拆迁安置未达成协议的情形下，2013年8月21日，城东区政府组织有关部门对申诉人的房屋实施了强制拆迁。2013年11月，申诉人就城东区政府的强制拆迁行为，向本院分别提起确定行政行为违法及行政赔偿的诉讼，本院于2014年5月20日作出（2014）宁行初字第15号行政判决，确认城东区政府强制拆除原告房屋的具体行政行为违法。城东区政府不服提起上诉后，青海高院予以维持。2015年6月18日本院作出（2015）宁行初字第20号行政赔偿判决书，判决：一、由第三人城投公司按照《西宁火车站综合改造项目征地拆迁方案》和《西宁火车站综合改造项目城市居民房屋拆迁安置实施细则》的相关规定对原告进行安置及补偿；二、被告城东区政府在本判决生效后三十日内返还其存放和保管的原告房屋内的财产物品，造成损失的折价赔偿；三、被告城东区政府在本判决生效后三十日内赔偿原告室内装修等设施费用28436.59元；四、驳回原告其他诉讼请求。宣判后，申诉人刘玉清不服提起上诉，2015年11月4日，青海高院作出（2015）青行终字第67号行政赔偿判决书，维持了本院（2015）宁行初字第18号行政赔偿判决第一项、第三项、第四项；撤销了本院判决的第二项；并判决西宁市城东区人民政府于判决生效后三十日内赔偿刘玉清物品损失28000元。申诉人对该生效判决不服，向最高人民法院提出再审申请，该院已于2016年6月23日作出行政裁定，驳回了申诉人的再审申请。据生效判决，申诉人刘玉清于2015年12月28日向本院提出强制执行申请，申请执行青海省高级人民法院（2015）青行终字第67号行政判决书中西宁市城东区人民政府赔偿申诉人室内装修等设施费用28436.59元，赔偿物品损失28000元，合计56436.59元，并支付逾期的利息。本院于2016年2月4日作出（2016）青01执6、7、8、9、10、11、12、13、14号执行裁定，冻结、划拨被执行人西宁市城东区人民政府银行账户存款871503.66元，若冻结、划拨数额不足此数额，则查封、扣押其相应价值的财产。2016年2月18日，西宁市城东区人民政府将上述款项转至本院，本院将该款项支付给申诉人后，于2016年2月26日作出（2016）青01执7号《结案通知书》，通知青海省高级人民法院作出的（2015）青行终字第67号行政赔偿判决中的赔偿款项已执行完毕。另查明，2016年10月26日，申诉人刘玉清再次向本院提出强制执行申请，申请执行（2015）宁行初字第20号行政赔偿判决书第一项即由被申请人按相关规定对其进行安置及补偿。2017年1月12日，申诉人又提交《强制执行清单》一份，该清单中载明：除安置房屋外，另有如下安置费用应共同强制执行：一、自2013年-至全部强制执行安置结束止的申诉人租赁房屋的费用；二、煤房补偿费1480元；三、搬家补偿费400元；四、中、小学生交通补助300元；五、其他奖励费用10000元。2016年11月14日，本院向第三人西宁市城市交通投资建设有限公司发出《责令履行指定行为通知书》，责令该公司自该通知书送达之日起，十五日内履行生效法律文书确定的义务，按照《西宁火车站综合改造项目征地拆迁方案》和《西宁火车站综合改造项目城市居民房屋拆迁安置实施细则》的相关规定对申请执行人刘玉清进行安置及补偿。如在指定期间不履行上述义务，本院将依法强制执行。2017年2月7日，第三人西宁市城市交通投资建设有限公司针对申请人刘玉清提交的《强制执行清单》向本院提交《回复》一份，该《回复》主要载明以下内容：第一，依据生效的法律文书，被申请执行人只能严格按照和完全按照判决书内容，即依据《西宁火车站综合改造项目征地拆迁方案》和《西宁火车站综合改造项目城市居民房屋拆迁安置实施细则》的规定对申请人进行安置补偿，申请人除此之外提出的任何条件和要求，被申请执行人均无依据可以进行考虑或有任何的再行解决。第二，八申请人提交的清单的具体内容，在生效判决中并无任何具体的判决和明确，所以此系列执行案确实存在无明确执行标的问题。第三，作为被申请执行人，是完全和负责任的履行生效判决书所确定的责任，但从判决生效直至强制执行开始，八申请人并未向被申请执行人进行过任何沟通和协商。在申请强制执行后，被申请执行人极为重视，并提供了相关文件资料和安置房。第四，涉案双方在诉讼过程中，均十分明确被申请执行人为第三人的法律地位，至今为止，涉案诉讼的拆迁安置工作仍一直由西宁市城东区人民政府及下属拆迁办负责处理。相关火车站拆迁的一切工作，均依此模式在运行，建议八申请人可与具体负责拆迁工作的部门联系沟通等。2017年2月24日，第三人西宁市城市交通投资建设有限公司又向本院提出《终结执行申请书》，以生效法律文书仅要求被申请执行人按照《西宁火车站综合改造项目征地拆迁方案》和《西宁火车站综合改造项目城市居民房屋拆迁安置实施细则》的相关规定对申请执行人刘玉清进行安置及补偿，并无具体内容；九申请人所提供的执行清单的内容也未完全体现在判决结果上。根据相关法律规定，该九案并无具体明确的执行标的，而且双方也根本达不成一致或和解等为由，请求法院终结对该案的执行，由九申请人再行司法程序后予以执行。再查明，在执行中，第三人西宁市城市交通投资建设有限公司积极与西宁火车站综合改造项目拆迁办公室协调，西宁火车站综合改造项目拆迁办公室于2017年3月14日作出“宁火拆办【2017】7号”《关于对原恒利小区9户拆迁户房屋安置意见》，2017年4月20日，第三人西宁市城市交通投资建设有限公司与西宁火车站综合改造项目拆迁办公室也联合向刘玉清发出《通知》，该通知载明以下内容：“根据市法院行政赔偿（2015）宁行初字第20号判决书，西宁火车站综合改造项目拆迁办公室、第三人西宁市城市交通投资建设有限公司对原恒利小区九户拆迁户进行具体安置工作，接到本通知后，抓紧到拆迁办办理安置事宜，现就房源及安置情况提以下具体意见。一、安置房源：互助东路25号，宁诚佳苑，1号楼1单元6层1062室、面积89.54㎡，2单元5层2053室、面积89.54㎡，3号楼1单元2层1023室、面积89.87㎡，1单元4层1043室、面积89.87㎡，1单元5层1053室、面积89.87㎡，15号楼1单元26层1261室、面积127.18㎡，1单元26层1262室、面积97.9㎡，16号楼1单元3层1032室、面积85.55㎡，4层1042室面积85.55㎡。二、拆迁补偿安置方式：西宁火车站综合改造项目城市居民房屋拆迁补偿安置分货币补偿安置或异地实物安置两种方式。（一）货币安置：选择货币补偿安置的被拆迁户，依据宁政【2004】30号文件补偿标准，房屋价格上浮15%给予一次性货币补偿安置。（二）异地实物安置：选择异地实物安置的被拆迁户，根据市政府规划，统一安置到距离火车站以东4.9公里处的小寨居民安置小区。小寨安置小区位于互助中路25号，占地面积约10万㎡；小区建成后将配套商业、医院、学校、大型超市、文化活动站、停车场等公共设施；小区建设绿化率不低于35%，容积率不大于3.0；安置房为小高层砖混结构房屋，分为120-140㎡，90-110㎡等多种户型，水、电、暖及电话线、网线、有线电视等配套设施齐全，可直接入住。（三）成套住宅房屋：实行异地等面积建还安置的原则。根据被拆迁户房屋面积按1:1无偿建还，安置面积不足被拆迁户房屋面积的部分，按宁政【2004】30号文件补偿标准，房屋价格上浮15%予以货币补偿。安置建还面积超出被拆迁房屋面积15%以内的部分，按成本价2200元/㎡购买；安置建还面积超出被拆迁房屋面积15%以上的部分，按2500元/㎡购买。三、其他费用补偿及标准等事宜以火车站地区项目建设指挥部宁火指【2010】1号文件为准。”本院也告知申诉人去现场看房屋，但申诉人对安置的房屋不满意，并针对通知的内容作出《回复》，仍未能达成安置补偿协议。本院遂于2017年4月20日作出（2016）青01执313号执行裁定，认为生效判决仅确定了对申请执行人应当按照《西宁火车站综合改造项目征地拆迁方案》和《西宁火车站综合改造项目城市居民房屋拆迁安置实施细则》的相关规定进行安置及补偿的问题；但如何落实安置及补偿，仍然需要房屋征收方和被征收人进行协商，在协商不成的情况下，则由房屋征收部门作出补偿决定，如被征收人对补偿决定不服的，可以申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。在上述环节缺失的情况下，对申请执行人的安置及补偿就不明确，人民法院也就无法强制执行。依据《最高人民法院关于适用的解释》第四百六十三条、《最高人民法院》第二十条之规定，裁定驳回了刘玉清的执行申请。又查明，申诉人等九人又向西宁市住房保障和房产管理局提出行政裁决的申请，该局于2017年6月30日作出《关于不予受理行政裁决申请的答复》，内容如下：“你九人向我局提出行政裁决的申请，经我局核实，你们所属原房屋已被拆除。依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（建住房【2003】252号）第八条：有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请：（四）房屋已经灭失的。据此规定，我局不予受理行政裁决申请。”2017年8月14日，申诉人等九人再次因拆迁安置补偿纠纷，将西宁市城东区人民政府、西宁市城市交通投资建设有限公司诉至本院，其诉讼请求为：1、判令被告与原告签订安置补偿协议，依法对原告进行安置。2、判令被告依法支付过渡费，自房屋被拆除之日起至被告实际提供安置用房之日止。2017年8月16日，原告又变更诉讼请求为：1、判令被告按原城东区恒利小区所在位置的商品房在2017年8月的市场价格即8500元／平方米的标准对原告进行补偿；2、判令被告按1600元／月的标准赔偿原告租赁房屋的费用，自房屋拆除之日起至被告实际提供安置用房之日止；3、裁决被告支付搬家费1000元；4、裁决被告支付中小学生交通补助费500元；5、裁决被告支付奖励30000元。本院经审理后认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。西宁市房产局于2010年3月2日为城投公司核发房屋拆迁许可证，故本案应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。《城市房屋拆迁管理条例》第四条第一款规定：拆迁人应当按照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置。据此，城投公司应当按照城市房屋拆迁的相关规定对原告给予补偿安置,而城东区政府并没有对原告进行拆迁安置的法定职责。虽然本院在原告诉城东区政府强制拆迁行政赔偿案中，为实质性解决行政争议，判决城投公司按照《西宁火车站综合改造项目征地拆迁方案》和《西宁火车站综合改造项目城市居民房屋拆迁安置实施细则》的相关规定对原告进行安置及补偿，但在安置补偿过程中，原告与城投公司之间至今无法达成协议，人民法院亦不能代替房屋拆迁管理部门直接作出拆迁补偿安置决定，因此，原告应当按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决”的规定，向房屋拆迁管理部门申请裁决，对裁决不服的，还可以向人民法院起诉。原告未经裁决，直接向人民法院提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第二十六条的规定，行政诉讼的被告为行政机关和法律、法规、规章授权的组织，城投公司虽负有按照城市房屋拆迁的相关规定对原告给予补偿安置的义务,但不属于行政诉讼的被告，原告将城投公司列为被告并不适格。综上，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（十）项之规定，裁定驳回刘玉清的起诉。刘玉清上诉至青海省高级人民法院后，该院于2018年3月6日作出终审行政裁定，认为申诉人等九人的起诉属于重复起诉，维持了本院的驳回起诉裁定。申诉人不服，向最高人民法院提出再审申请，该院于2018年12月27日作出行政裁定书，驳回了刘玉清的再审申请。又再查明，申诉人等9人同时也向青海省西宁市人民检察院，就本院执行一案申请检察监督，该院于2018年11月26日作出检察建议书，建议本院对涉及上述九人执行裁定据以执行的（2015）青行终字第67号行政判决书面函请青海省高级人民法院审查处理。对此，省高院认为其作出的（2015）青行终字第67号行政判决并无错误。至此，申诉人已穷尽了所有的审判程序。申诉人又于2019年11月7日向本院提出《执行监督申请书》。本院认为，本案系对驳回执行申请不服而申请执行监督的案件。本案争议的焦点为本院作出的驳回执行申请裁定是否符合法律规定。首先，申诉人在申诉中认为执行依据适用法律错误，但该案的执行依据经最高人民法院审查后，已对申诉人的再审申请予以驳回。据此，本案的执行依据仍为青海省高级人民法院作出的（2015）青行终字第67号行政赔偿判决书，该判决书维持了本院（2015）宁行初字第20号行政赔偿判决第一项即由第三人城投公司按照《西宁火车站综合改造项目征地拆迁方案》和《西宁火车站综合改造项目城市居民房屋拆迁安置实施细则》的相关规定对申诉人进行安置及补偿。在执行中，本院按照执行依据确定的内容，依法向第三人发出《责令履行指定行为通知书》。第三人西宁市城市交通投资建设有限公司亦积极与西宁火车站综合改造项目拆迁办公室协调，由西宁火车站综合改造项目拆迁办公室作出“宁火拆办【2017】7号”《关于对原恒利小区9户拆迁户房屋安置意见》，并就通知书要求的内容，双方联合向申诉人等9人发出《通知》，就申诉人等九户拆迁户进行具体安置工作提出具体的意见。申诉人在现场看房之后，仍不能与第三人西宁市城市交通投资建设有限公司达成安置补偿协议。《最高人民法院关于适用的解释》第463条中，对当事人申请执行生效法律文书明确规定应当具备以下条件：（一）权利义务主体明确；（二）给付内容明确。而本案的执行依据给付内容不明确，导致无法执行。据此，本院裁定驳回申诉人的执行申请并无不当。其次，申诉人在穷尽审判程序后，其权利仍无法获得救济的主要原因是缺失行政裁决程序。涉案房屋拆迁许可证的项目取得时间为2010年3月2日，申诉人的房屋被强制拆迁的时间为2013年8月21日。虽然根据2011年1月21日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，该条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。本案仍应适用2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》办理，而该条例第十六条中明确规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉。但本案中申诉人在向西宁市住房保障和房产管理局提出行政裁决的申请后，该局依据（建住房【2003】252号）《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，对申诉人提出的申请不予受理。该局不予受理的依据为《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，该工作规程是建设部根据《城市房屋拆迁管理条例》制定的，在性质上属于行政规范性文件，在法律地位上低于作为行政法规的《城市房屋拆迁管理条例》。根据规定，行政规范性文件规定的内容不得与行政法规相悖。而《城市房屋拆迁管理条例》第十六条中规定拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，当事人即可申请行政裁决，该条款并未将房屋灭失的情形排除在行政裁决之外。据此，西宁市住房保障和房产管理局依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，对申诉人的申请不予受理不当，应予纠正。综上，本院作出的（2016）青01执313号执行裁定，符合法律规定。申诉人刘玉清的申诉请求不能成立，本院不予支持。申诉人的请求，应通过向政府申请行政裁决予以救济。参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条，依照《最高人民法院》第二十六条第（二）项之规定，裁定如下：驳回申诉人刘玉清的申诉请求。审判长 刘 纲审判员 蒋清燕审判员 姜晓娟 二〇一九年十二月九日书记员 唐慧莲附：本案适用的法律《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法规定的，裁定再审；不符合本法规定的，裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。《最高人民法院》第二十六条执行监督案件的结案方式包括：（1准许撤回申请，即当事人撤回监督申请的；（2驳回申请，即监督申请不成立的；（3……