河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2097号上诉人(一审原告)冀长岭，男，汉族，1974年9月25日出生，住焦作市。上诉人(一审原告)王振刚，男，汉族，1937年9月23日出生，住焦作市。上诉人(一审原告)杨麦香，女，汉族，1968年6月12日出生，住焦作市山阳区。上诉人(一审原告)高洪，男，汉族，1965年1月31日出生，住焦作市。上诉人(一审原告)葛明，女，汉族，1981年8月3日出生，住焦作市山阳区。上诉人(一审原告)王书里，男，汉族，1956年6月6日出生，住焦作市。上诉人(一审原告)夏建华，男，汉族，1964年9月19日出生，住焦作市山阳区。上诉人(一审原告)刘文清，女，汉族，1942年3月4日出生，住焦作市。上诉人(一审原告)郑杰，男，汉族，1981年5月10日出生，住焦作市山阳区。上诉人(一审原告)车照珍，女，汉族，1940年1月6日出生，住焦作市山阳区。诉讼代表人冀长岭，身份信息同上。诉讼代表人郑杰，身份信息同上。被上诉人(一审被告)焦作市山阳区人民政府，住所地焦作市山阳区人民路1969号。法定代表人郑小林，区长。委托代表人陈红飚，焦作市山阳区司法局工作人员。委托代理人王琛，河南博联律师事务所律师。冀长岭、王振刚、杨麦香、高洪、葛明、王书里、夏建华、刘文清、郑杰、车照珍（以下简称冀长岭等10人）因诉焦作市山阳区人民政府（以下简称山阳区政府）行政复议决定一案，不服河南省焦作市中级人民法院（2018）豫08行初289号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，2018年6月8日，山阳区政府作出《山阳区2018年棚户区（城中村）改造实施方案》（山政文（2018）44号），其中墙北村属于山阳区政府2018年计划启动3个城中村改造项目之一。该实施方案明确墙北村城中村改造项目隶属新城街道办事处，征迁范围为墙北村行政区域内。2018年7月20日，山阳区政府作出《关于对2018年棚户区（城中村）改造项目实施房屋征收的决定》（山政（2018）9号），决定主要内容为：……三、房屋征收范围：焦作市山阳区新城街道办事处辖区内的墙北村、中星街道办事处辖区内的李河村（一期）、太行街道办事处辖区内的山阳实业公司（牛庄村）范围内的房屋及附着物。四、房屋征收主体：焦作市山阳区人民政府。五、房屋征收实施单位：焦作市中星街道办事处、山阳区新城街道办事处、太行街道办事处。六、征收时间：2018年7月20日—10月31日。……十、被征收人对本房屋征收决定不服的，可以在本决定发布之日起60日内向焦作市人民政府申请行政复议，也可以在本决定发布之日起六个月内依法向焦作市中级人民法院提起行政诉讼。2018年8月，墙北村党支部、墙北村民委员会发布了《墙北村城中村改造安置及奖励细则》；2018年10月17日，新城街道办事处、墙北村委会向墙北商业街住户发出《通知》，明确了不同时间段签订协议并搬空房屋的奖励措施。2018年10月20日，包括本案冀长岭等10人在内的墙北商业街住户20人以焦作市山阳区新城街道办事处为被申请人，向山阳区政府提出复议申请，复议请求为：1、请求撤销被申请人对其房屋的拆迁行为，应由县、市级政府来进行拆迁工作；2、请求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，并按照商业用房标准补偿。2018年12月19日，山阳区政府作出《行政复议决定书》（山政复决字（2018）03号），该决定书针对复议申请的第一项请求认为，城市棚户区（城中村）改造工作是在区政府的统一领导下，由街道办事处负责实施棚户区（城中村）征迁改造的，房屋征收主体为焦作市山阳区人民政府，房屋征收实施单位为山阳区新城街道办事处。因此，墙北村城中村改造工作是由山阳区政府主导，新城街道办事处及墙北村村委负责具体实施的。针对冀长岭等10人的第二项复议请求，山阳区政府的《行政复议决定书》认为，墙北村商业街临街房屋住户多数虽有房产证和土地使用证，但土地的使用权类型为划拨土地，根据相关规定，出让土地因缴纳了土地出让金，可以进入土地二级市场，而划拨土地没有缴纳土地出让金，不允许进入土地二级市场（即不能直接进行转让），并且在申请人提供的证据“国有土地使用证”复印件中，用途一栏明确标注为住宅，“不动产权证”复印件中用途一栏也为住宅，因此划拨土地上的房屋不能按照商品房或商业用房的标准进行补偿。山阳区政府根据以上事实认为被申请人新城街道办事处实施的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持。冀长岭等10人不服山阳区政府的复议决定，向一审法院提起本案诉讼，请求依法撤销山阳区政府作出的山政复决字〔2018〕03号行政复议决定书。一审法院认为，本案审查的关键为冀长岭等10人的起诉是否符合受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项规定，当事人对行政行为提起的申诉的重复处理行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，冀长岭等10人以新城街道办事处为被申请人，向山阳区政府提出复议申请，要求撤销新城街道办事处的拆迁行为并由县、市级政府来进行拆迁工作，同时认为补偿标准过低，要求按照国有土地上房屋征收与补偿条例规定以商业房性质进行补偿。根据山阳区政府的《山阳区2018年棚户区（城中村）改造实施方案》（山政文（2018）44号）和《关于对2018年棚户区（城中村）改造项目实施房屋征收的决定》（山政（2018）9号），墙北村城中村改造项目中房屋征收主体以及制定补偿标准的机关为山阳区政府，确定新城办事处为房屋征收实施单位的亦是山阳区政府，冀长岭等10人以新城街道办事处为被申请人提出的行政复议申请事项，实际上针对的是山阳区政府自己的行为。山阳区政府根据冀长岭等10人的申请事项作出的决定虽名义上为复议决定，但实质上是对自己行为的重复处理，该重复处理行为依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，冀长岭等10人的起诉应当裁定驳回。综上，一审裁定驳回冀长岭等10人的起诉。上诉人冀长岭等10人不服一审裁定，向本院上诉称，一、上诉人于2018年10月12日接到山阳区新城街道办事处墙北村三委会的房屋征收通知，上诉人只见到2018年8月份张贴的公告和2018年10月12日、10月17日在上诉人门口张贴的通知，只看到墙北村党支部和村委会的公章的公告，没有新城街道办事处公章和署名，也没有其他任何信息，上诉人就此状况的不合法行政行为复议到该机关的上一级政府部门山阳区政府。二、上诉人的房屋有不动产权证，土地性质为国有土地的临街营业性房屋。应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》即公告发布之日周边类似房地产价格，以不动产权证登记面积补偿，不能按照集体土地上的宅基地标准补偿。三、山阳区政府的复议决定错误，上诉人提起诉讼的要求是撤销被上诉人不合法的错误行政行为，一审以重复处理行为不属于人民法院受理范围为由裁定驳回错误。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审裁定，支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人山阳区政府辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，我国现有的不动产征收法律制度明确规定，市、县人民政府是负责辖区不动产征收的法定职权机关。根据山阳区政府的《山阳区2018年棚户区（城中村）改造实施方案》（山政文〔2018〕44号）和《关于对2018年棚户区（城中村）改造项目实施房屋征收的决定》（山政〔2018〕9号），案涉墙北村城中村改造项目的房屋征收主体以及制定补偿标准的机关为山阳区政府。新城办事处是山阳区政府确定的房屋征收实施单位，其在山阳区政府授权范围内实施的征收行为视为山阳区政府的委托行为，其法律后果应由山阳区政府承担。上诉人冀长岭等10人以新城街道办事处为被申请人提出的行政复议申请事项，实际上针对的是山阳区政府自己的行为。山阳区政府根据冀长岭等10人的申请事项作出的决定虽名义上为复议决定，但实质上是对自己行为的重复处理，该重复处理行为并非行使行政法上的首次处断权，对上诉人的权利义务并不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，故一审裁定驳回冀长岭等10人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。冀长岭等10人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇一九年十二月二十五日法官助理王立威书记员王贺霞