江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终974号 上诉人（原审原告）虞雅娟，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人钱家宁，××族，住南京市秦淮区，与上诉人虞雅娟为叔嫂关系。 被上诉人（原审被告）南京市公安局秦淮分局双塘派出所，住所地南京市秦淮区凤游寺66号。 主要负责人吴晨，南京市公安局秦淮分局双塘派出所所长。 委托代理人孙飞，南京市公安局秦淮分局双塘派出所工作人员。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府代市长。 委托代理人徐瑞文，南京市司法局工作人员。 上诉人虞雅娟诉被上诉人南京市公安局秦淮分局双塘派出所（以下简称双塘派出所）、被上诉人南京市人民政府（以下简称市政府）治安管理行政处罚及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年3月3日，被告双塘派出所受理原告虞雅娟到北京市中南海周边非正常上访，涉嫌扰乱公共场所秩序一案。同日，被告双塘派出所传唤原告虞雅娟至双塘派出所接受询问。原告虞雅娟在北京期间，北京市公安局西城分局府右街派出所向原告虞雅娟出具训诫书一份，告知原告虞雅娟，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留与聚集，原告虞雅娟应该到相关信访接待部门反映问题。南京市驻京信访民警及南京市秦淮区驻京信访工作组出具的情况说明中明确，原告虞雅娟于2019年3月3日到中南海周边非正常上访，被北京市公安机关查扣训诫后送马家楼接济服务中心。2019年3月4日，被告双塘派出所告知原告虞雅娟，其行为已构成扰乱公共场所秩序，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定进行处罚，原告虞雅娟可以提出陈述和申辩。原告虞雅娟认为其到中南海不是去上访，而是去游玩的。被告双塘派出所于当天作出秦公（双）行罚决字[2019]210号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），认定原告虞雅娟于2019年3月3日到中南海周边上访，扰乱公共场所秩序，对原告虞雅娟作出警告处罚。原告虞雅娟不服该行政处罚决定书，于2019年5月8日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2019年5月10日受理，向被告双塘派出所下达《行政复议提出答复通知书》，被告双塘派出所作出答复后，被告市政府于2019年7月1日作出[2019]宁行复第84号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持被告双塘派出所作出的行政处罚决定，并送达。原告虞雅娟亦不服，向一审法院提起行政诉讼,要求法院判令撤销被告双塘派出所作出的《行政处罚决定书》及市政府作出的《行政复议决定书》。 一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作。”第九十一条规定，“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”依据上述规定，本案被告双塘派出所具有作出被诉行政处罚决定书的法定职权。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。……居住地包括户籍所在地、经常居住地。……”本案中，虽然原告虞雅娟的违法行为发生于北京市中南海周边，但原告虞雅娟户籍地位于被告双塘派出所辖区，故被告双塘派出所对原告虞雅娟上述违法行为管辖处理并无不当。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”本案中，原告虞雅娟于2019年3月3日到北京市中南海周边非法上访，该事实有北京市公安局西城分局出具的训诫书、南京市秦淮区驻京信访工作小组出具的情况说明、南京市公安局驻京工作组出具的情况说明等证据予以证明。被告双塘派出所根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定对原告虞雅娟作出行政处罚，并无不当。 被告双塘派出所作出处罚决定过程中，依法对原告虞雅娟的违法事实进行了调查。被告双塘派出所在作出处罚决定前，明确告知原告虞雅娟作出处罚的事实、理由、依据及原告虞雅娟依法享有的陈述申辩权。被告双塘派出所作出处罚决定后，依法向原告虞雅娟进行了宣告并送达处罚决定书，被告双塘派出所作出行政处罚的程序亦符合法律规定。 原告虞雅娟不服被告双塘派出所作出的行政处罚决定，向被告市政府申请行政复议，被告市政府具有依法履行行政复议的法定职责。被告市政府在行政复议程序中，依法履行了受理、通知答复等程序，在法定期限内作出行政复议决定并送达，程序合法。 综上，被告双塘派出所、被告市政府的行政行为认定事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序，原告虞雅娟要求撤销被告双塘派出所《行政处罚决定书》及被告市政府《行政复议决定书》的诉讼请求，一审法院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告虞雅娟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告虞雅娟负担。 上诉人虞雅娟上诉称，一审法院未能查明本案事实、公正审理、依法判决，也未在判决书中载明上诉人虞雅娟提交的法律法规依据，错误地判决驳回上诉人虞雅娟的诉讼请求，无事实和法律依据，适用法律错误、程序违法；被上诉人双塘派出所认定上诉人虞雅娟的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定对上诉人虞雅娟作出行政处罚，无事实和法律依据，适用法律错误，程序违法；被上诉人市政府在受理上诉人虞雅娟行政复议申请时，未能认真查明事实，履行行政复议法定职责。 一、被上诉人双塘派出所以一份训诫书认定上诉人虞雅娟的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》，无事实和法律依据。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十条第一、二、三、四项规定，需要调查的案件事实包括：违法行为是否存在；违法行为是否为违法嫌疑人实施；实施违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节。北京市公安局西城分局府右街派出所依据《信访条例》对上诉人虞雅娟作出了训诫书，训诫书中并未记载上诉人虞雅娟有违法情形、违法手段、造成何种后果及其他情节，也未记载上诉人虞雅娟有无违反治安管理处罚法的违法行为，被上诉人双塘派出所以一份训诫书认定上诉人虞雅娟存在违反治安管理违法行为，无事实和法律依据。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育；经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此，被上诉人双塘派出所并未查明上诉人虞雅娟在北京市有无非正常上访、违反《信访条例》的行为，以及如果违反《信访条例》非正常上访，有无存在不听劝阻、情节严重等情节。《信访条例》第四十七条强调了“违法事实”、“违法情节”。在被上诉人双塘派出所对上诉人虞雅娟所作的询问笔录中，上诉人虞雅娟如实陈述，笔录中并没有“实施任何非正常上访行为”的表述。因此，被上诉人双塘派出所无证据证明上诉人虞雅娟在北京市确实存在违反治安管理的违法行为。北京市公安机关对上诉人虞雅娟作出训诫，是基于上诉人虞雅娟有去国家信访局信访的记录，为防止有违反《信访条例》的行为发生，北京市公安机关提前作出预防性的警告、训诫、教育。上诉人虞雅娟在一审提交了一份北京市公安局西城分局府右街派出所民警就训诫书的谈话录音，证明北京市公安机关并未认定上诉人虞雅娟已经存在违法违规行为，训诫只是教育，也未向被上诉人双塘派出所移交该案的事实。 二、被上诉人双塘派出所为打击报复上诉人虞雅娟，违法收集证据，编造无事实根据的所谓证据。被上诉人双塘派出所未向一审法院提交作出行政处罚决定的证据依据，上诉人虞雅娟未看到南京市公安局驻京工作组情况说明这份材料。被上诉人双塘派出所提交的两名南京市公安局秦淮分局民警和两名南京市秦淮区驻京信访工作组工作人员所作的情况说明，南京市公安局秦淮分局是被上诉人双塘派出所的上级单位，南京市公安局秦淮分局民警冒充南京市公安局民警出来作证，其目的是为了打击报复。另两份落款为南京市公安局驻京工作组的情况说明，也并未加盖南京市公安局驻京工作组印章加以证明。且上述情况说明人并非在现场亲眼见到上诉人虞雅娟被训诫，而是通过被上诉人双塘派出所才得知上诉人虞雅娟被训诫一事，仅能间接说明上诉人虞雅娟被训诫一事，并不能证明上诉人虞雅娟在北京市存在违反治安管理的违法行为。被上诉人双塘派出所未对上诉人虞雅娟进一步的询问、了解，即以此为据，认定上诉人虞雅娟违反了治安管理处罚法，无事实和法律依据，上诉人虞雅娟向一审法院要求传唤四名情况说明人出庭质证，法庭未依法传唤情况说明人出庭。 三、被上诉人双塘派出所提交的训诫书来源不明，训诫书未依法定程序收集，来源违法。被上诉人双塘派出所称训诫书从北京市公安机关调取，但未能提供调取手续。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二十七条的规定，该训诫书不能作为定案根据。被上诉人双塘派出所未依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条和《公安机关办理行政案件程序规定》第五十条第二、三、四、五项，第一百七十条的规定，认真负责地调查核实，就对上诉人虞雅娟作出行政处罚，无事实和法律依据。 四、被上诉人双塘派出所管辖本案违法。依据相关规定，被上诉人双塘派出所未取得北京市公安机关案件管辖移交函，对行为发生地在北京市的行政行为不具备管辖权。本案属于北京市公安机关管辖，北京市公安机关是最初受理的公安机关，被上诉人双塘派出所在未取得管辖权前，对本案没有管辖权和处罚权。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第三款规定，居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方，但在医院住院就医的除外。《公安机关办理行政案件程序规定》第十四条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。上诉人虞雅娟户籍虽然在被上诉人双塘派出所管辖范围内，但实际居住地却不在被上诉人双塘派出所管辖范围内。上诉人虞雅娟户籍所在地房屋已于2009年被强拆，其后上诉人虞雅娟一直居住在江宁。根据《公安机关办理行政案件程序规定》有关规定，本案属于几个公安机关都有权管辖的行政案件。对于被上诉人双塘派出所而言，其既不是上诉人虞雅娟唯一的居住地，也不是违法行为发生地，更不是最初受理的公安机关，因此，必须由最初受理的公安机关、违法行为地公安机关向其移交管辖权后，被上诉人双塘派出所方可具有管辖权。北京市公安机关表示其未向南京市公安机关移交该案件，受案登记表和抓获经过及庭审笔录均证实本案并非北京市公安机关移交被上诉人双塘派出所。因此，被上诉人双塘派出所无管辖权。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。 五、根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，法律、行政法规可以设定相应的行政处罚种类。《信访条例》规定的训诫，即是一种行政处罚。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条、第一百一十条也规定了人民法院可以对当事人、诉讼参与人和其他人予以训诫，表明训诫就是行政处罚的一个种类。被上诉人双塘派出所对上诉人虞雅娟作出的《行政处罚决定书》中，对警告的执行方式就是训诫。被上诉人双塘派出所在北京市公安机关依据《信访条例》对上诉人虞雅娟进行训诫处罚后，又针对同一事由对上诉人虞雅娟作出行政处罚决定，违反了一事不再罚的规定。 综上所述，请求二审法院：1.撤销原判；2.改判撤销被上诉人双塘派出所作出的《行政处罚决定书》；3.改判撤销被上诉人市政府作出的《行政复议决定书》。 被上诉人双塘派出所辩称，2019年3月3日，上诉人虞雅娟因拆迁纠纷，前往北京市中南海周边地区非正常上访时，被北京市公安机关查扣，在对上诉人虞雅娟训诫教育后将其送至马家楼接济服务中心。2019年3月3日，被上诉人双塘派出所依法传唤询问上诉人虞雅娟，调取北京市公安机关对上诉人虞雅娟作出的训诫书，南京市公安局驻京民警出具的情况说明、南京市驻京信访工作人员出具的情况说明，收集上诉人虞雅娟的户籍资料后，被上诉人双塘派出所认为上诉人虞雅娟的非正常上访行为扰乱了公共场所秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，应予处罚。综上，被上诉人双塘派出所对上诉人虞雅娟的行政处罚定性准确，证据充分、程序合法、裁量适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府辩称，被上诉人双塘派出所作出的《行政处罚决定书》及被上诉人市政府作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人虞雅娟向本院提起上诉后，一审法院将双方当事人提交的证据材料均随案移送本院。本院经审查认为，一审法院认证正确、程序合法。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人双塘派出所作出的《行政处罚决定书》、被上诉人市政府作出的《行政复议决定书》是否合法。 首先，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第九十一条的规定，被上诉人双塘派出所具有作出被诉行政处罚决定书的法定职权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，被上诉人双塘派出所作为上诉人虞雅娟户籍所在地公安机关，受理案涉治安处罚案件后，即有权管辖。北京市公安机关并未受理案涉治安处罚案件，因此，本案不存在北京市公安机关向被上诉人双塘派出所移交案涉治安处罚案件的问题。上诉人虞雅娟认为被上诉人双塘派出所对案涉治安处罚案件无管辖权的上诉理由不成立。被上诉人双塘派出所受理案涉治安处罚案件后，依法收集了北京市公安机关出具的训诫书、南京市秦淮区驻京信访工作小组出具的情况说明、南京市公安局驻京工作组出具的情况说明等证据，认定上诉人虞雅娟于2019年3月3日到北京市中南海周边非法上访，事实清楚，证据充分。被上诉人双塘派出所依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对上诉人虞雅娟作出行政处罚，适用法律正确。被上诉人双塘派出所在作出处罚决定前，依法对上诉人虞雅娟的违法事实进行了调查，对上诉人虞雅娟告知了作出处罚的事实、理由、依据及其享有的陈述申辩权。被上诉人双塘派出所在作出处罚决定后，依法向上诉人虞雅娟进行了宣告和送达，被上诉人双塘派出所作出行政处罚的程序符合法律规定。北京市公安机关作出的训诫并非法律、法规创设的行政处罚种类，上诉人虞雅娟主张《信访条例》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》中规定的“训诫”均系行政处罚种类，于法无据。被上诉人双塘派出所依法对上诉人虞雅娟予以行政处罚没有违背一事不再罚的规定。上诉人虞雅娟认为被上诉人双塘派出所作出的行政处罚决定事实不清、证据不足、程序违法的上诉理由，依法均不成立。被上诉人双塘派出所作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。 其次，被上诉人市政府在行政复议程序中，依法履行了受理、通知答复程序，查明案件事实后，在法定期限内依法作出行政复议决定并送达，事实清楚，适用法律正确，程序合法。 再次，关于上诉人虞雅娟在庭审过程中要求证人出庭作证的问题，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条第二款的规定，当事人在庭审过程中要求证人出庭作证的，法庭可以根据审理案件的具体情况，决定是否准许。因此，一审法院未通知证人到庭作证，并无不当。 最后，上诉人虞雅娟认为一审法院未在判决书中载明其所提交的法律依据的问题。在行政诉讼中，法院审查被诉具体行政行为是否合法。被诉具体行政行为的合法性问题由被告负责举证。因此，被上诉人双塘派出所、被上诉人市政府对案涉《行政处罚决定书》《行政复议决定书》的合法性问题负有举证责任，应当提供作出案涉《行政处罚决定书》《行政复议决定书》的证据和所依据的规范性文件。上诉人虞雅娟并不负有提供法律依据的义务。因此，一审法院未在判决书中列明上诉人虞雅娟提交的法律依据，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人虞雅娟要求撤销原判，改判撤销被上诉人双塘派出所作出的《行政处罚决定书》及被上诉人市政府作出的《行政复议决定书》的上诉请求不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人虞雅娟负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 兵 审判员 汤 权 审判员 崔玉文 二〇一九年十二月三十日 书记员 陈晓君