北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京02行终1920号上诉人（一审原告）郑永海，男，1955年10月25日出生，汉族，住北京市房山区。委托代理人郑永江（郑永海之兄），男，1952年2月10日出生，汉族，住北京市昌平区。委托代理人王庆明，男，1952年3月10日出生，满族，住北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市房山区青龙湖镇人民政府，住所地北京市房山区青龙湖镇坨里村。法定代表人邱刚，镇长。委托代理人杨嘉宜，北京市房山区青龙湖镇人民政府工作人员。委托代理人陈洛群，北京市国度律师事务所律师。一审第三人程远华，男，1942年5月2日出生，汉族，住北京市房山区。上诉人郑永海因诉北京市房山区青龙湖镇人民政府（以下简称青龙湖镇政府）土地权属争议调查处理决定一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0111行初206号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。青龙湖镇政府于2019年3月3日对郑永海作出《土地权属争议案件决定书》（以下简称被诉决定），主要内容为：依据《土地权属争议调查处理办法》的规定，青龙湖镇政府对郑永海的申请重新进行处理。青龙湖镇政府对争议双方宅基地使用现状的调查了解情况。1.郑永海家宅基地为继承所得，现宅建于2009年间，该院落坐西朝东，独门独院，南以院墙为界紧邻程远华家后院，北以北房后山墙为界紧邻官街，西以房屋后山墙为界紧邻走道，东以院墙为界留有东南大门，门前为郑永海与程远华共用的一条自南向北至官街的走道。经郑永海实地指界现场测绘，其整个院落宗地面积为167.72平方米，折合亩数0.25亩，建设时未获取建设审批手续。2.程远华家宅基地于1980年以前形成，现宅建于1980年间，该院落东以院墙为界，南以原院墙根基为界，西以现北房西山墙金边为界，北至郑永海家南院墙，分前后两院，前院进出为东南大门，有南北坐向房屋4间，紧连北房后转西向房屋约两大间，紧邻北房屋后建棚子一个，其棚子对面坐北朝南建棚子一个。后院进出为东北角门，经程远华本人实地指界现场测绘，其整个院落宗地面积为406.20平方米，折合亩数0.6亩，其建设房屋时，因《中华人民共和国土地管理法》尚未实施，无法取得建设审批手续。依据上述调查取证事实内容，根据《北京市农村建房用地管理暂行办法》第四条之规定，双方于1950年由政府核发的河北省土地房产所有证已经自行失效；另，该证据关于对两家四至相邻关系的表述不清晰且存在冲突，显示的占地面积数据与专业测绘公司房地平面测绘图中显示的数据进行对比，争议双方现宅基地使用面积均小于1950年政府核发的河北省土地房产所有证中所显示的面积。据此，青龙湖镇政府认为郑永海与程远华分别持有的1950年政府核发的河北省土地房产所有证存根第144号和第145号，只作参考，不作为证据材料。北京市房山区人民法院（2013）房民初字第0692号民事判决的内容以及郑永海讯问笔录可以证实争议地块上的2间房屋和2间棚子是程远华所建。上万村村务档案中调取的关于1992至1994年间绘制的郑永海、程远华宅基地宗地草图均显示争议地块在程远华宅基地使用权范围内。综合以上证据和事实，依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条、第二十八条，《北京市土地权属争议调查处理办法》第三条，《北京市农村建房用地管理暂行办法》第四条、第十四条之规定，青龙湖镇政府本着尊重历史、面对现实、从实际出发的基本原则，对该争议地使用权裁定由程远华继续维持现状使用。郑永海不服上述行政行为，诉至一审法院称：一、被诉决定没有政府文号，未经镇长办公会议讨论，系执笔人个人观点。二、基本情况部分，郑永海要求的理由仅列明一点，忽略其他理由。三、基本情况中程远华辩证部分存在问题，程远华手中所持有的河北省土地房产所有证有瑕疵，他的北至官街是错误的，郑永海家才是北至官街。四、争议双方举证情况部分存有疑义。1.郑永海家的四至清楚，1950年房产证的四至，与郑永海现在要求的面积相符。2.程远华家房产所有证存根145号有瑕疵，四至不清。3.郑永海认可1957年原北京市京西矿区人民法院《调解书》，该《调解书》能说明程远华要求在本属宅基地的土地上变成通道，显然是欺负郑永海。五、关于上万村村务档案中绘制的郑永海、程远华宅基地宗地草图存有疑义，不能作为证据使用，青龙湖镇政府应当采用由镇政府主管部门二人、村委会等人参加并签名，村委会又盖章的测量结果。六、被诉决定适用《土地权属争议调查处理办法》《北京市土地权属争议调查处理办法》《北京市农村建房用地管理暂行办法》相关规定不当。故郑永海诉至法院，请求撤销被诉决定，并重新作出合理的处理决定。青龙湖镇政府一审辩称：被诉行政行为事实清楚、适用法律正确，请法院在查明事实的基础上驳回郑永海的诉讼请求。程远华未向一审法院陈述意见。2019年9月17日，一审法院作出（2019）京0111行初206号行政判决认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。据此，青龙湖镇政府具有对郑永海和程远华之间的宅基地使用权争议进行行政处理的法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。该办法第十九条规定，土地权属争议双方对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。在青龙湖镇政府调查处理土地权属争议过程中，郑永海提交了1950年郑XX土地房产所有证存根、宅基地使用现状示意图及2011年12月12日北京市房山区青龙湖镇上万村村民委员会（以下简称上万村委会）证明。关于1950年郑XX土地房产所有证存根，其与1950年程远华土地房产所有证存根宅基地北至均为官街，不能据此确认争议宅基地情况；关于宅基地使用现状示意图，是对于争议双方宅基地现状的测量，不能反映争议宅基地的使用权归属问题；关于2011年12月12日上万村委会证明，其内容中载明村委会根据郑永海单方提供的1950年的地契的测量数据，仅凭该份证明不足以支持郑永海的主张。参照《土地权属争议调查处理办法》第十七条、第十八条、第二十条的规定，在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门应当审查双方当事人提交的相关证据材料、可以向有关单位或者个人调查取证和实地调查。本案青龙湖镇政府在处理郑永海与程远华宅基地使用权争议过程中，调取了相关证据材料、对争议双方提交的证据进行审查并对争议双方进行了询问、聘请专业测绘公司进行了实地测绘。青龙湖镇政府根据房地面测绘图及争议双方提供的土地房产所有证存根，查明双方宅基地使用现状与土地房产所有证存根记载情况均不相符，在调取的宅基地宗地草图显示争议地块在程远华宅基地使用权范围内及郑永海认可争议地上的建筑物由程远华所建的情况下，本着尊重历史、面对现实、从实际出发的土地权属争议处理原则，裁定争议宅基地由程远华继续维持现状使用并无不当，予以支持。郑永海虽主张争议宅基地系1993年程远华向郑永海借用，但该主张缺乏证据支持，故不予采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。本案中《关于上万村村民郑永海与程远华宅基地权属争议的处理意见》（以下简称第三次处理意见）与被诉决定结果基本相同，但是第三次处理决定被撤销的理由是基于青龙湖镇政府在诉讼中未向法院提交相关证据，故被诉决定不属于上述规定的情形。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郑永海的诉讼请求。郑永海不服一审判决，上诉至本院，请求二审法院撤销一审判决。青龙湖镇政府同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，青龙湖镇政府在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1.土地权属争议案件申请书，证明案件起因；2.第三次处理意见，证明当时的处理情况；3.（2018）京0111行初189号《行政判决书》，证明法院判决青龙湖镇政府重新作出处理；4.1950年郑XX土地房产所有证存根，证明郑永海要求青龙湖镇政府作出土地权属确认的依据；5.宅基地使用现状示意图，证明现场勘验情况；6.2011年12月12日上万村委会证明，证明上万村委会按照郑永海的请求出具的证明；7.1950年程远华土地房产所有证存根，证明程远华认为土地归其所有的证据；8.1957年5月29日原北京市京西矿区人民法院《调解书》，证明郑永海与程远华曾经达成调解的情况；9.2008年11月23日郑永海与程远华的双方协议，证明争议双方曾达成的共识；10.（2013）房民初字第0692号《民事判决书》，证明法院对宅基地争议的处理情况；11.郑永海、程远华宅基地宗地草图，证明争议双方历史使用现状；12.2018年4月10日房地平面示意图，证明争议双方宅基地使用实际测绘现状；13.2014年8月27日郑永海询问笔录，证明青龙湖镇政府调查取证情况；14.2018年4月20日程远华询问笔录，证明青龙湖镇政府调查取证情况。在一审诉讼期间，郑永海在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1.1950年郑XX土地房产所有证存根，证明郑永海家土地于1950年土改获得，四至清楚；2.1950年程远华土地房产所有证存根，证明程远华家土地房产所有证范围错误，其土地所有证号在郑永海家之后；3.2011年12月12日上万村委会证明，证明郑永海于2009年就找青龙湖镇政府和上万村委会解决问题，他们测量过但是没有解决；4.郑永海、程远华两家争议地草图，证明青龙湖镇政府提供的上万村草图错误，不应作为证据；以上证据共同证明郑永海、程远华两家纠纷的根源。在一审诉讼期间，程远华在法定举证期限内未提交证据。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：郑永海提交的证据1-3，青龙湖镇政府提交的证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，予以采纳。郑永海提交的证据4与青龙湖镇政府提交的证据12均是关于争议地的示意图，二者存在差异，郑永海提交的证据4由郑永海自行制作，青龙湖镇政府提交的证据12由第三方测绘公司制作，一审法院认为，青龙湖镇政府提交的证据12的证明力大于郑永海提交的证据4，故对于郑永海提交的证据4，不予采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：郑永海与程远华同为北京市房山区青龙湖镇上万村村民，系南北邻居，郑永海宅院居北，程远华宅院居南。郑永海家宅基地为继承所得，其祖父郑XX1950年河北省土地房地产所有证记载其房屋地基亩数五分，东至程云X，西至程XX，南至程远华，北至官街。程远华家宅基地于1980年以前形成，程远华1950年河北省土地房地产所有证载明其地基亩数八分，东至程X，西至郑永X，南至程X，北至官街。郑永海曾以程远华为被告提起民事诉讼，要求判令位于房山区青龙湖镇上万村郑永海南侧原有西房2间归郑永海所有，并判令程远华立即将现居住的西房2间及院落返还郑永海。一审法院于2013年8月19日作出（2013）房民初字第0692号民事判决，查明郑永海宅院的西房及南房南墙外与程远华的北房北墙之间有一现为程远华居住使用的后院，后院上建有西房三间，南棚子一个、北棚子一个。该后院长约13.9米，宽约8.3米。郑永海、程远华均主张西房及棚子是自己所建，均认为诉争的后院属于自己的宅基地使用范围；一审法院认为郑永海、程远华对诉争的后院均认为属于自己的宅基地使用范围，对该后院的使用权存在争议，应先由相关部门确认本案诉争后院的宅基地使用权归属；且郑永海也未提交争议的西房、棚子是其所建及房屋借用的证据，故判决驳回郑永海的诉讼请求。2016年4月24日，郑永海以快递的形式向青龙湖镇政府提出书面申请，要求青龙湖镇政府处理其与程远华之间的宅基地使用纠纷。同年6月21日，青龙湖镇政府对郑永海作出《关于上万村村民郑永海信访相关问题的答复》，郑永海不服该答复诉至一审法院，一审法院于2016年9月26日作出（2016）京0111行初277号行政判决，责令青龙湖镇政府于判决生效后六个月内针对郑永海于2016年4月24日递交的申请进行处理。2017年4月10日，青龙湖镇政府作出《关于上万村村民郑永海宅基地使用权确权申请的处理意见》，郑永海仍不服，诉至一审法院，请求依法撤销该处理意见并要求青龙湖镇政府重新按照法律程序对郑永海、程远华两家宅基地使用权纠纷进行公正处理。2017年7月10日，一审法院作出（2017）京0111行初159号行政判决，判决撤销青龙湖镇政府于2017年4月10日作出的处理意见，并责令青龙湖镇政府于判决生效之日起在6个月内针对郑永海的申请重新进行处理。2018年5月2日，青龙湖镇政府作出第三次处理意见，争议双方的宅基地维持现状使用。郑永海仍不服，诉至一审法院，一审法院于2018年8月21日作出（2018）京0111行初189号行政判决，以青龙湖镇政府未向一审法院提供合法有效的证据证明被诉处理意见认定事实的真实性及处理结果的合法有效性为由，判决撤销第三次处理意见，并责令青龙湖镇政府于判决生效之日起在6个月内针对郑永海的申请重新进行处理。2019年3月3日，青龙湖镇政府作出被诉决定。另，在青龙湖镇政府调查处理土地权属争议过程中，郑永海提交了1950年郑XX土地房产所有证存根、宅基地使用现状示意图、2011年12月12日上万村委会证明；程远华提交了1950年程远华土地房产所有证存根、1957年5月29日原北京市京西矿区人民法院《调解书》、2008年11月23日郑永海与程远华的双方协议、（2013）房民初字第0692号《民事判决书》；青龙湖镇政府在上万村村务档案中调取了郑永海、程远华宅基地宗地草图，聘请专业测绘公司对现宅基地使用情况进行了实地测绘，对郑永海、程远华进行了询问。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故青龙湖镇政府具有对辖区内个人之间、个人与单位之间发生的土地使用权争议进行处理的行政职权。《土地权属争议调查处理办法》第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。本案中，青龙湖镇政府在处理土地权属争议过程中，进行了相关调查，对郑永海、程远华提交的证据进行审查后，根据房地面测绘图及争议双方提供的土地房产所有证存根，查明双方宅基地使用现状与土地房产所有证存根记载情况均不相符，在调取的宅基地宗地草图显示争议地块在程远华宅基地使用权范围内及郑永海认可争议地上的建筑物由程远华所建的情况下，本着尊重历史、面对现实、从实际出发的土地权属争议处理原则，作出被诉决定并无不当，本院予以支持。综上，一审法院判决驳回郑永海的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。郑永海的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由郑永海负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘明研审 判 员 金 丽审 判 员 刘彩霞二〇一九年十二月二十七日法官助理 徐 蕾书 记 员 董梦楠