湖南省双峰县人民法院民 事 判 决 书（2019）湘1321民初4758号原告：湖南双峰湘德置业发展有限公司。住所地：湖南省双峰县走马街镇大码村大塘组。法定代表人：王道峰，公司执行董事兼总经理。特别授权委托代理人：胡红林，湖南金州律师事务所律师。被告：双峰县走马街镇人民政府，住所地：双峰县走马街镇乾隆街52号。法定代表人：张晨，该镇镇长。特别授权委托代理人：贺威，该镇人大主席。委托代理人：李富强，湖南国藩律师事务所律师。原告湖南双峰湘德置业发展有限公司与被告双峰县走马街镇政府合同纠纷一案，本院于2019年10月9日立案受理后，依法适用普通程序，由审判员朱才新担任审判长，与人民陪审员谭友三、袁红镱组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭进行了审理，原告的法定代表人王道峰、委托代理人胡红林，被告的委托代理人李富强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称：2015年，王道峰等人应被告招商引资之邀，返乡投资走马财富中心项目，7月31日成立双峰县走马市场管理服务有限公司（2017年11月6日更名为双峰县湘德置业发展有限公司）。８月３日，双方签订《双峰县走马财富中心建设项目投资合作框架协议书》（下称框架协议），约定项目用地112亩，出让总价2,580万元，由原告负责土地平整、河道改造、道路建设、35KV高压线路改造等基础工程。8月6日，双方签订《双峰县走马财富中心建设项目投资合作框架补充协议书》，约定：如果在项目土地挂牌交易过程中，因为土地挂牌价格超过了协议约定的出让底价，原告有权摘牌或者放弃竞拍该地块。如原告摘牌，则溢价部分县分成给镇金额的99％，由甲方以基础设施建设补助的名义返还给乙方；如乙方放弃，则溢价部分中县分成给镇的金额按甲方80％、乙方20％的比例分成。签订《框架协议》后，原告按被告的要求提前进场进行土地平整前期开发，投入176.4261万元。后又投入323.6515万元对河道改造，投入16.0178万元协助对35KV高压线路改造，以上共计投入516.0954万元。原告通过招拍挂，以总成交价3,279万元取得项目土地使用权，高出约定的底价699万元，县财政共返还被告2,787万元。按《补充协议》的约定计算，被告应该返还原告588.2万元，扣除被告已经支出的高压线路改造费用140万元，被告还应返还原告448.2万元。原告多次要求被告按《补充协议》支付返还款，被告以种种托词拒付，严重损害了原告的利益。请求人民法院依法判令：1、被告支付原告基础建设补偿款448.2万元，并按中国人民银行同期贷款利率支付自起诉之日起至付清之日的利息；2、由被告承担律师费12万元；3、由被告承担全部诉讼费用。4、如协议无效，请求判决被告赔偿原告支出的土地平整、道路建设、高压线路改造、河道改造的费用516.954万元，并按中国人民银行同期贷款利率支付自起诉之日起至付清之日的利息。原告向法庭提交了：1、《内资企业登记基本情况表》，2、《框架协议书》，3、《补充协议》，4照片，5、土地平整和路基修筑付款凭证，6、高压线迁移费用支出材料，7、河道建设费用支出材料，8、挂牌公告、出让须知及成交确认书，9、《双峰县走马街镇城镇建设开发项目工程建设施工管理规定》，10、双府阅【2016】42号会议纪要，11、电力建设工程委托合同，12、委托代理合同及律师费发票，13、申请法院调取的土地出让金返还证据，用以支持自己的诉讼主张。被告辩称：1、《框架协议》及《补充协议》应属于为行政合同，本案不属于法院民事案件受案范围。2、双方关于土地出让底价及土地出让金返还的约定都是违法的，属于无效约定。3、《框架协议》约定基础建设由原告自行投资，被告无须补偿原告的基础建设投入。4、原告提交的走政发（2015）67号文件属于被告的内部文件，不能改变《框架协议》中基础建设由原告自行投资的约定。被告自愿投入500万元可以作为本案结算的参考，但应核减被告已投入高压线路改造的140万元、道路硬化的101万余元及其他投入。被告没有违约行为不应承担原告的律师费用。被告向法庭提交了被告的统一社会信用代码证、高压线路改造合同及付款凭证、道路建设合同及付款凭证等，用以证明自己的诉讼主张。被告对原告证据的质证意见：对证据1没有异议。对证据2中约定土地出让底价、证据3中约定土地出让金溢价部分返还属于无效约定；对证据4提出土地出让主体是由国土部门，被告不是出让主体，不应为土地挂牌的现状承担任何责任。对证据5、6、7，请求法庭审查其真实性，对证据8、10、11没有异议。对证据9的关联性有异议，认为这份文件属于本案被告的内部文件，与本案双方合作无关。对证据12，提出被告没有违约行为，不应承担原告的律师费。对证据13没有异议。原告对被告证据的质证意见：对证据1、2没有异议。补充说明原告还支付了高压线改造的一些费用。对证据3的真实性没有异议，对合法性有异议，认为被告将路面硬化工程发包给他人施工，违反了合同约定。本院对双方证据的分析和认定：原告的证据1、2、3、8、9、10、11、12、13及被告的证据1、2、3来源合法，内容客观真实，可以认定为有效证据；原告的证据4证据单一，不能达成原告的证明目的；证据5、6、7，没有施工合同及原件核对，没有提交被告验收的相关资料，由本院综合全案事实认定。根据上述认定的有效证据，结合庭审调查，当事人的陈述，本院确认本案如下法律事实：2014年12月，走马街镇人民政府为开发走马财富中心项目，赴昆明邀请走马街籍人士回乡投资。原告等人受邀于2015年6月返乡，成立了双峰县走马街市场管理服务有限公司，开始与镇政府洽谈合作。2015年8月3日，以双峰县走马街镇人民政府为甲方，双峰县走马市场管理服务有限公司为乙方，双方签订了《双峰县走马财富中心项目投资合作框架协议书》（以下简称《框架协议》），协议约定：四、合作方式：……4、基础工程建设：对基础工程内容：包括土地平整、河道改造、道路建设、35KV高压线路改造等。①甲方职责：甲方负责基础工程设计方案的审定和工程验收；甲方负责在约定的期限内为乙方免费提供不少于8万立方米数量的取土源，且取土地点距离项目现场不能超过500米；甲方负责项目污水接收处理系统的建设资金投入与管理；甲方以政府名义发文，负责协调项目地块周边原有房屋业主对房屋进行升级改造的矛盾调处，改造设计方案由乙方负责。甲方负责在乙方项目场地内的指定地点设立警务室，为项目建设提供安保服务，费用由乙方支付。②乙方职责：乙方负责基础工程的方案设计和建设资金的投入；……五、土地出让价格的约定：项目规划总用地面积约112亩，具体开发面积以国土部门出让的红线范围内面积为准，出让土地的综合出让地价以人民币贰仟伍佰捌拾万元（小写：2,580万元）为约定出让底价。2015年8月6日，双方签订《补充协议》，约定：如果在项目土地挂牌交易过程中，因为土地挂牌价格超出了协议约定的出让底价，则乙方有权摘牌或者放弃竞拍该地块。如乙方摘牌，则溢价部分县分成给镇金额的99％由甲方以基础设施建设补助的名义返还给乙方；如乙方放弃，则溢价部分中县分成给镇的金额按甲方80％、乙方20％比例分成。协议签订后，原告按被告的要求提前进场进行土地平整等前期建设。至土地挂牌前，已经基本完成了土地平整及规划道路的路基修筑。2015年12月20日，走马街镇人民政府制定《双峰县走马街镇城镇建设开发项目工程建设施工管理规定》，内容有：八、走马街镇人民政府负责项目用地范围内的主要基础设施建设及拆迁工程内容：①项目用地范围内的河道改造；②东西走向的城中路延伸道路（起点育才街，终端至规划道路）和南北走向的城市规划道路修建；③项目用地范围内原35KV高压线路的搬迁；上述①②③三项建设工程由走马街镇人民政府支付不高于500万元人民币的建设资金给受让建设单位或个人包于建设，具体事项以签订工程承包合同为准。2015年12月30日，项目一期土地按现状挂牌出让，面积36685.9平米，挂牌初始价2,618万元，2016年1月30日，原告以2,808万元竞得第一期土地使用权。2018年6月21日，项目第二期土地挂牌，面积5856平米，挂牌起始价461万元，2018年7月25日，原告以471万元竞得的二期土地使用权。一、二期总成交价3,279万元，比协议约定的底价高出699万元。2016年11月29日，双峰县财政局拨付被告土地出让金1,825万元，2018年12月20日拨付962万元，两次共计返还土地出让金2,787万元。2017年3月28日，被告与娄底星源电力建设集团有限公司签订《电力建设工程委托合同》，委托该公司对项目所涉的35KV高压线路进行改造，支出工程费用140万元。2019年5月20日，被告与湖南中房雄宇建筑工程有限公司签订《政府采购合同协议书》将项目内的规划道路工程发包给雄宇公司施工，工程内容为“走马街镇异地扶贫搬迁安置区及周边进行配套基础建设”，承包范围“道路一（KO+000-KO236.3）及道路二（KO+000-KO63.771）的道路面层机构、排水管道及管井、路面硬化、雨污水管”。2019年10月10日，被告支付工程款86.696842万元，10月7日支付14.4036万元，合计支付101.100442万元。案件审理过程中，双方确认被告投入８万元对另一道路硬化，投入7.5642万元进行下水道建设，被告在基础建设上总计投入256.664642万元。原告提交的付款凭证显示，原告为土地平整和道路路基修筑工程支出176.4261万元，为河道改造项目支出323.6515万元，协助35KV高压线路改造支出16.0178万元，合计516.0954万元。案件审理过程中，经本院释明，原告变更诉讼请求，要求被告赔偿损失516.0954万元，放弃利息和律师费的诉讼请求。本院认为，本案争议的焦点是：一、本案是否属于民事案件范畴？二、原告要求被告赔偿损失516.0954万元的诉讼请求是否应当支持？关于焦点一，本院认为，双方签订的《框架协议》和《补充协议》，是双方真实意思表示，主要是为了项目开发，整合各自资源进行的一种合作方式，不是被告利用行政管理职能单纯实现行政管理目标签订的协议。尽管有些条款体现了被告行政管理功能，但也约定了双方的民事权利和义务，特别是《补充协议》更是主要约定双方的权利义务。现原、被告因履行协议约定的基础建设补偿款返还发生争议，属于民事权利义务争议，原告有权选择通过民事诉讼方式解决争议，因此，本案属于民事案件范畴。关于焦点二、本院综合分析如下：被告不是土地出让部门，无权自行确定土地出让底价，根据国办发（2006）100号《国务院办公厅关于规范土地使用权出让收支管理的通知》及湘政办发（2015）1号《湖南省国有土地使用权出让收支管理办法》明确规定，土地出让金不能以任何名义和任何方式返还，因此，被告与原告约定土地出让底价、约定土地出让金返还均属无效。被告明知不能自行确定土地出让底价及土地出让金不能返还，但为了达到项目建设目的，仍然与原告签订协议约定土地出让底价及土地出让金返，造成原告对合同价值的重大误判，主要过错在被告，原告没有进行充分的法律政策准备，草率签署协议，也有一定过错。原告按《框架协议》约定进行基础建设，但没有按将建设方案交被告审定，工程也没有交被告验收，履行合同存在瑕疵。被告没有与原告协商变更《框架协议》的约定，投入基础建设，导致履行合同混乱，双方在履行合同上均有过错。被告按照《管理规定》投入256.664642万元进行基础建设，系被告自愿承担的有效投入。现因土地出让金返还条款无效，原告无法按照《补充协议》的约定对基础建设投入的516.0954万元获得补偿，属于合同无效造成的合理损失，根据法律规定，应由过错方进行补偿，双方均有过错的，按过错大小分担。综上，被告在签订和履行合同上存在主要过错，应承担主要责任。原告存在一定过错，应承担次要责任。根据《中华人民共和国合同法》第六条、第七条、第五十二条、第五十六条、第五十七条、第五十八条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定，判决如下：一、原告湖南双峰湘德置业发展有限公司的基础建设投入516.0954万元，由被告双峰县走马街镇人民政府补偿原告273万元，余款由原告自负。本款限于本判决生效后１个月内履行。二、驳回原告的其他诉讼请求。如被告未按本判决指定的期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费28,640元，由原告湖南双峰湘德置业发展有限公司负担8,640元，被告双峰县走马街镇人民政府负担20,000元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，通过本院或直接向湖南省娄底市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。审 判 长  朱才新人民陪审员  谭友三人民陪审员  袁红镱二〇一九年十二月二十六日法官助理禹颖聪书记员龚玲