西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书     （2019）陕71行终1211号     上诉人（原审原告）关淑琴，女，1942年2月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。   委托代理人董芝灵，女，1964年7月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区，系上诉人关淑琴长女。   委托代理人张问安，男，1963年8月18日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区，系上诉人关淑琴长女婿。   被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府席王街道办事处，住所地陕西省西安市灞桥区。   负责人孟林，主任。   委托代理人于明太，该单位工作人员。   委托代理人张凯，陕西丰瑞律师事务所律师。   原审第三人董建国，男，1966年12月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。   上诉人关淑琴因与被上诉人西安市灞桥区席王街道办事处（以下简称席王街办）、原审第三人董建国行政合同一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，关淑琴与董建国系母子关系，该户在西安市灞桥区XX村宅基地上拥有房屋一座。2018年5月30日，席王街办（协议甲方）与董建国（协议乙方）签订《征收安置补偿协议书》一份，该协议称，为确保XX园周边环境整治工作顺利实施，根据《XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目房屋征收补偿安置方案》，双方约定乙方按照自行搬迁、自行过渡的方式搬迁，甲方一次性支付乙方补偿安置费用944991元，乙方在领取补偿安置费用之日起5个工作日之内腾空房屋。此外，该协议还就安置方式、协议生效等进行了约定。同日，董建国还签订《货币化安置申请》、《承诺书》。《货币化安置申请》主要内容为：其全家（含关淑琴）共有农户5人，选择住宅安置货币化零人，选择经营性用房货币化壹人。本人承诺已选择货币化的经营性用房不参与今后集体收益。以上意见全家无异议。《承诺书》主要内容为：本人（董建国）代表本院全体成员与席王街道办事处签订《征收补偿协议书》并领取约定的结算款……。此后，董建国经西安银行收取安置费共计944991元。   另查，2017年2月20日，西安市灞桥区人民政府及西安灞河新区管理委员会共同作出《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目（XX村）征收工作的通告》（灞政告字[2017]2号）（以下简称《通告》），确定该项目征收安置工作由西安市灞桥区席王街道办事处具体负责。董建国于2018年4月另案向西安铁路运输中级法院提起诉讼，要求撤销该《通告》。2018年8月7日，西安铁路运输中级法院作出《行政判决书》（2018陕71行初275号），该生效判决认定涉案《通告》实质上为集体土地征收决定，属可诉行政行为；《通告》没有相应证据和依据本应予撤销，但因涉及公共利益，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，确认该《通告》违法。   原审法院经审理认为，行政协议作为行政机关履行公共管理职权的行政行为，对其效力认定应首先遵照行政诉讼法及其司法解释相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定，“重大且明显违法”应是指（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。具体到本案中，西安市灞桥区人民政府及西安灞河新区管理委员会做出的《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目（XX村）征收工作的通告》，确定席王街办具体负责涉案项目。席王街办根据该《通告》与董建国签订了《征收安置补偿协议书》。涉案《通告》虽经生效判决确认违法，但并未撤销其效力，故席王街办据此与董建国签订协议并非不具有行政主体资格或者没有依据。至于关淑琴认为其受胁迫签订协议及董建国未经其授权，协议无效的意见。经查，关淑琴证据并不足以证明其因受胁迫而签订协议，且受胁迫与否并非必然导致协议无效。董建国与关淑琴为母子关系且系一户村民，董建国以本人名义签订的协议并不影响行政协议效力。如关淑琴认为补偿标准过低或行政机关未充分履行法定职责可通过其他途径解决，确认协议无效并非解决此类纠纷的法定途径。综上所述，关淑琴主张缺乏事实法律依据，经依法释明关淑琴坚持要求确认协议无效。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》九十四条第二款之规定判决驳回关淑琴的诉讼请求。案件受理费50元，由关淑琴负担。   上诉人关淑琴不服一审判决上诉称，上诉人与董建国系西安市灞桥区XX村XX户村民，上诉人系户主，在该村39号拥有一院宅基地，坐南向北，东邻韩敏学，西邻街道，南邻堇豫民，北邻街道，建三层水泥构建钢混结构大约1100平方米左右的一院房产。2017年2月20日，西安市灞桥区人民政府及西安灞河新区管委会下达一份《通告》，告知上诉人的房屋已被列入征收范围，并确定了席王街办为征收实施单位。上诉人认为该《通告》侵犯自己的合法权益，上诉人之子董建国、儿媳周嫦莉依法向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼，于2018年8月7日被法院（2018）陕71行初275号行政判决书确认违法（征收行政行为没有相应的证据和法律依据），且已生效。2018年9月18日西安市灞桥区人民政府、西安灞河新区管委会、席王街办依据该《通告》，将上诉人房屋强行拆除，于2018年12月21日被西安市人民政府市政复决字[2018]651号确认拆除上诉人房屋的行为违法，且已生效。在2018年12月5日西安市人民政府行政复议处上诉人才见到《征收安置补偿协议书》（复印件），该《征收安置补偿协议书》的订立无论从实体上还是程序上均违反了法律的规定，根据《中华人民共和国合同法》的规定《征收安置补偿协议书》无效，且严重地侵害了上诉人的合法权益。为维护上诉人的合法权益，上诉人于2019年3月12日起诉到西安铁路运输法院，而一审法院于2019年9月9日作出驳回上诉人诉讼的判决。一审法院明显认定事实错误、适用法律错误。一、违反了法律的强制性规定。被上诉人根据违法的《通告》订立《征收安置补偿协议书》，征收集体土地，没有相应证据和法律依据，违反《中华人民共和国土地法》第四十六条、《中华人民共和国土地法实施条例》第二十五条第一款、第三款之规定，该《征收安置补偿协议书》应属于无效的协议。据此，依照《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条第五款之规定，该《征收安置补偿协议书》无效。二、该《征收安置补偿协议书》实体违法，是欺诈协议。该《征收安置补偿协议书》的订立，没有法律依据，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款之规定。被上诉人采取暴力、软暴力、威胁、中断供水、供电和道路通行，于2018年5月29日、30日在门前放挖掘机迫使上诉人搬迁、第三人签订《征收安置补偿协议书》，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款之规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第二款之规定。总之，被上诉人以欺诈、胁迫手段订立《征收安置补偿协议书》，损害了国家对土地依法征收、上诉人财产的合法管理权力。据此，依照《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条第一款之规定，该《征收安置补偿协议书》合同无效。故依法提起上诉，请求公正判决。上诉请求：1、依法撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1148号行政判决，发回重审或者依法改判，支持上诉人诉讼请求；2、依法确认被上诉人（征收实施单位）西安市灞桥区席王街道办事处与原审第三人（董建国）在2018年5月30日订立的《征收安置补偿协议书》无效；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人席王街办答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，应予驳回。本案诉讼标的是涉案征收补偿安置协议是否无效，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条的规定，本案《通告》虽然被法院确认违法，但是没有被撤销，该《通告》明确规定由被上诉人负责征收项目的补偿安置，按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，被上诉人具有行使该项目征收补偿安置工作的职责，具有和上诉人签订协议的行政主体资格，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条第一项情形在本案没有发生，本案中双方签订补偿协议是双方协商一致签订的，而且履行完毕，上诉人足额领取了相关款项，签订协议过程中不存在减损或者增加上诉人权利义务的情形，双方签订的补偿协议已经完全履行完毕，补偿款也全额领走，不存在不可能实施的情形，也不存在协议无效的情形。本案上诉人一直主张签订协议存在欺诈及违反法律强制性规定的情形，但是签订协议过程中公告是对外发布的，双方按照公告签订协议，不存在被上诉人虚构事实或欺诈行为，更不存在胁迫上诉人的行为，如果受到胁迫，上诉人不可能及时转走补偿款项，被上诉人从未违反过法律法规的强制性规定。   原审第三人董建国辩称，一审董建国已向法院提交了堵路、断水断电，胁迫董建国签订拆迁安置补偿协议的相关证据，董建国是在受胁迫情况下签订补偿协议，而且董建国没有转走账户内补偿款项。   二审期间，上诉人提交以下证据：1、董仲民的宅基地存根，证明上诉人宅基地是合法宅基地，登记人是董仲民，董仲民去世，上诉人是董仲民的第一继承人，原审第三人董建国无权处分；2、村委会证明，XX村XX号房产是上诉人及董仲民夫妻二人共建，董仲民去世，房产所有权人是上诉人，只有上诉人对涉案房屋具有处分权，原审第三人无权处分；3、（2018）陕71行终820号行政裁定书，证明涉案项目被上诉人席王街办不具有签订涉案协议的行政主体资格，五村拆迁都适用该征收安置补偿方案，该方案第二条征收范围就包括了上诉人房屋；4、（2019）最高法行申2777号行政裁定书，证明被上诉人对涉案项目及签订协议都没有主体资格；5、《灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目房屋征收补偿安置方案》，证明席王街办不具有行政主体资格，根据该方案第三条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款，征收部门具有签订协议的资格，征收实施单位无权签订，该协议明显是欺诈协议；6、动迁承包合同，证明被上诉人胁迫了被征收人；7、机关会客证，证明2019年11月11日上诉人去档案馆调出了董仲民灞桥区宅基地存根。   经庭审质证，被上诉人认为该些证据并非新证据，而且本案是行政协议无效案件，上诉人的证据与本案无关。上诉人提交的证据3（2018）陕71行终820号行政裁定书当事人已申请再审，而且后续法院其他的裁判文书观点已经发生变化，认为街道办是适格主体，该裁定书无法达到被上诉人没有行政资格的证明目的。上诉人证据4与本案无关。证据5真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可。证据6真实性认可，证明目的不认可，动迁承包合同是关于尾留19户的，与本案合同无效之诉无关。原审第三人董建国对上诉人提交证据均认可。   本院认为上诉人二审提交的证据并非新证据，且没有证明新的事实，故对该些证据不予采纳。   二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案争议焦点为席王街办与董建国签订的《征收安置补偿协议书》是否无效。行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议作为一种行政手段，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，法院应当适用行政法律规范的相关规定和民事法律规范的相关规定予以审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定，“重大且明显违法”应是指（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。因此被上诉人作为街道办事处具有行政主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款规定“征收土地应当给予公平、合理的补偿……”因此在征收涉案土地时被上诉人与该户签订补偿协议具有法律规范依据。董建国签订协议后收到补偿款，涉案协议已经履行，并无客观上无法履行或具有其他重大且明显违法情形，故一审未确认涉案协议无效并无不当。上诉人提出涉案协议签订的依据《通告》已经被确认违法，《通告》与涉案协议系不同行政主体作出的不同行政行为，《通告》违法，不影响涉案协议的效力，且西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初275号行政判决书确认《通告》违法，也指出《通告》涉及公共利益，撤销会给社会公共利益造成损害，故《通告》仍具有效力。上诉人主张原审第三人董建国在受胁迫情况下签订协议，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的法定情形有：“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”涉案协议无关国家利益，不属于该条第（一）项合同无效情形。上诉人称董建国未经其授权签订涉案协议，该宗土地的合法持证人户主董仲民已死亡，董建国作为该户内成员，可以代表其家庭成员与被上诉人签订《征收安置补偿协议书》，签订协议时，董建国也向被上诉人承诺其代表全家签订《征收安置补偿协议书》，产生的一切经济责任和法律后果，由其本人承担全部责任，上诉人如认为董建国签订《征收安置补偿协议书》使其遭受损失应向董建国主张。被上诉人与原审第三人签订的涉诉协议对家庭成员构成和房屋的情况均予以考量，对各成员的权益亦有体现，故在上诉人没有证据证明涉案协议具有其他合同无效情形，上诉人上诉理由不能成立。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人关淑琴负担。   本判决为终审判决。         审 判 长 杨娜   审判员   张博   审判员 魏国庆       二〇一九年十二月二十七日       书记员  王玉荣   XXXXXXXXXXXXX2225XXXXXXXXXXXXXXXXXX391964722XXXXXXXXXXXXXXXXXX4211963818XXXXXXXXXXXXXXXXXX42199919661221XXXXXXXXXXXXXXXXXX39201971021148201853094499155944991201722020172201842018872018712755039110020172202018872018712752018918201812212018651201812520193122019992018529301201971021148220185303123932018718204201927775672019111132018718204561920187127550      1