银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初512号原告贺兰县光杰果蔬专业合作社。法定代表人：马某。委托代理人王某1，北京市泽元（银川）律师事务所律师。被告贺兰县农业农村局。法定代表人陈某，局长。委托代理人王某2。委托代理人韩某，宁夏言宗律师事务所律师。原告宁夏光杰果蔬专业合作社因不服被告贺兰县农业农村局2019年4月10日作出的《关于收回2018果菜茶有机肥替代化肥项目已拨付资金的通知》，于2019年9月29日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2019年9月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告法定代表人马某、委托代理人王某1，被告单位副局长徐彦宁、委托代理人王某2、韩某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月10日，被告作出《关于收回2018年果蔬茶有机肥替代化肥项目已拨付资金的通知》，载明：“你公司申报实施的2018年果菜茶有机肥替代化肥项目，堆制有机肥经宁夏计量质量检验检测研究院检测为不合格，现决定收回拨付给原告公司的补助资金70万元，并在接到通知书的三个工作日内退回我局账户”（户名：贺兰县农村农业局……）。”原告诉称，2019年8月29日原告的法定代表人马某接到被告的电话通知，要求到其单位开会，开会过程中，该局领导要求八家专业合作社退回2018果菜茶有机肥替代化肥项目补助资金，否则，该局将采取法律手段收回补助资金，这时马某才想起2019年5月初收到过“关于收回2018果菜茶有机肥替代化肥项目已拨付资金的通知”（以下简称收回已拨付资金通知），但该通知未告知原告可提起行政复议和行政诉讼的权利，此时马某才知道企业的权利被侵害，上述通知是一个具体行政行为。原告认为该具体行政行为违法、错误，依法应予撤销，理由如下：1、被告作出的“收回已拨付资金通知”的行政行为依据错误。被告作出“收回已拨付资金通知”的理由是原告堆制有机肥检测不合格，这一理由是不成立的。根据《关于做好2018年果菜茶有机肥替代化肥试点工作的通知》[农（耕肥）[2018]27号]及贺兰县《2018果菜茶有机肥替代化肥项目实施总体方案》，2018年下半年贺兰县政府要实施堆肥项目，由乡镇推荐，农业农村局确定八家专业合作社为堆肥项目实施主体，上述工作要求农业农村局指派专家作技术指导，农业农村局负责对项目进行指导、督促检查等，并有农村农业局制定科学、有效、可行的实施方案。八家单位均接受了培训学习，并使用农业农村局指定的菌种企业提供菌种，2018年11月---12月份在农业农村局指导和监督下八家均已完成了堆肥，农业农村局经过项目中期检查验收，下拨了中期形象进度补助资金，堆肥项目符合国家法律和政策，拨付资金符合政策规定。原告在被告指导下完成了堆肥作业，假设堆肥出现质量问题，也是被告指导有误。堆肥完成后2019年1月到4月间，被告未进行任何指导和检查，未通知要求原告提交有机肥检测报告，只是2019年1月下旬原告向被告打电话请示是否向农户分发肥料，被告答复提交检测报告，原告才提交检测报告，而当时堆肥正处于二次发酵阶段，还没有到完熟阶段，不具备检测条件。原告认为确定原告为堆肥实施主体是被告，说明原告作为实施项目主体是没问题的；被告拨付补助资金的行为已经肯定原告堆肥工作符合要求；一切是在被告指导下完成堆肥的，检测时没有达到完熟阶段检测条件，检测报告不能使用。假设项目实施有问题，也是被告行政不作为、行政乱作为，指导有误造成的，原告没有过错。另外按上述两个文件要求，原告的堆肥不是商品有机肥，而是无害化堆肥有机肥，不能按商品有机肥标准要求。因此被告下发的“收回已拨付资金通知”没有事实和法律上的依据。2、被告下发收回已拨付资金通知的行为违反法定程序。堆肥项目涉及到公共利益，“收回已拨付资金通知”严重侵害了原告的利益。原告在被告的指导下投入了巨额资金进行了项目的实施且已完成，现仅剩验收和肥到农户，被告出尔反尔、行政不作为、乱作为的行为导致项目停滞，这将会给原告造成巨大的经济损失。被告在作出具体行政行为前没有听取原告陈述和申辩，也没有进行听证程序，因此程序违法。3、被告的行为明显不当和滥用职权。堆肥项目实施后，原告一直在被告的指导下实施的，每一个环节原告都没有过错，项目的停滞完全是由被告出尔反尔、行政不作为、乱作为造成的。到现在被告也没有发过堆肥技术标准。没有标准，怎么要求原告堆肥符合标准？假设有不完善的地方，可以要求原告进行改进，也可以降低堆肥售价，堆肥又不是商品有机肥，有硬性指标要求，完全没有必要收回拨付资金，并废除项目的实施，被告的行为明显不当，且给涉事的八家企业造成巨大经济损失，同时也是滥用职权的行为。综上所述，为维护原告合法权益，依据《行政诉讼法》等相关法律规定，特提起行政诉讼，请求判令：1、判令撤销被告下发的“关于收回2018果菜茶有机肥替代化肥项目已拨付资金的通知”；2、诉讼费由被告承担。原告宁夏光杰果蔬专业合作社向法庭提交以下证据：证据一:关于收回2018年果菜茶有机肥替代化肥项目已拨付资金的通知一份。证明目的：被告给原告下发了通知，以原告的有机肥检测不合格为由，决定收回已拨付原告补助资金70万元。证据二:关于做好2018年果菜茶有机肥替代化肥试点工作的通知农农（耕肥）【2018】27号一份。证明目的：1、果菜茶有机肥替代化肥项目是国家要求实施的，符合政策规定，该项目处于试验探索阶段，涉案堆肥项目处于试验中，技术模式不成熟；2、要求项目实施后，项目区土壤有机质含量平均提高0.1百分点以上；3、合作社加农户为其中的一种服务机制，原告堆肥项目属于这一机制；4、文件要求省级农业部门依据《农业生产发展资金管理办法》科学测算补助资金，因地制宜确定补助方式。《农业生产发展资金管理办法》为农业资金支付管理的依据，涉案项目享受农业补贴政策；5、涉案项目是政府各级专家精准指导服务和政府相关部门监督检查的，是被告指导实施的一个农业项目。证据三:2018年果菜茶有机肥替代化肥项目实施总体方案一份。证明目的：1、涉案项目有具体的实施总体方案，有机肥实施的目标是土壤有机质含量提高2%以上；2、无害化堆肥原料为畜禽粪便、作物秸秆等，堆肥技术正处于试验阶段，对堆肥有机肥成分没有要求具体量化指标；3、实施主体包含原告，进度安排为2018年6-7月完成设计、制定项目实施方案，8-9月肥效试验，土壤送检，物化补贴采购，开展培训、2018年8月至2019年3月核心区建设及物化补贴，经营主体培育、2019年4月完成温室土壤评价和项目总结、2019年7月项目验收，原告项目实施符合进度安排，享受补贴符合政策要求；4、项目实施领导小组定期对项目建设进行阶段性指导，督促检查等。证据四:制作畜禽粪堆肥培训材料一份、手机截图一份五张。证明目的：1、是被告培训原告的技术材料，详细介绍了堆肥制作方法、原料配比、完熟判断方法；2、完熟堆肥的判断方法是观察物性，没有要求提供量化的技术指标，即检测报告，涉案堆肥合格的标准是按要求的方法和配比制作达到完熟。3、堆肥化工程分前期处理、配料混合、一次发酵（1-3周）、二次发酵（1-2月）、完熟阶段。秋季3个月发酵成品率65%。4、被告于2018年11月9日召开了有机肥替代化肥培训，被告对于原告制作堆肥进行检查和指导。被告要求原告尽快和第三方签订购买秸秆、牛羊粪合同以及原告和农户之间的用肥合同。证据五：畜禽粪便来源统计表一份6页、2018年年度工作记录一份8页、供货合同一份及购买黑云母、牛粪、牛羊粪、秸秆、稻壳、租赁费等客户回单凭证和电子回单3份6页、堆肥现场制作照片11张、有机肥替代化肥菌种分配明细表一份3页。证明目的：1、原告严格按堆肥项目实施的要求，购买了原料、动用了人力和机械，在被告指导、督促和检查下完成了堆肥项目，为此投入了大量资金。2、2019年2月15日原告购买黑云母，按要求春季掺入堆肥，堆肥未完熟，元月底刚达到二次发酵阶段。证据六：【2018】5号会议纪要一份5页、客户回单凭证一份一页。证明目的：1、2018年11月16日，经被告党组会议决定，按照已开展项目实施进度，严格按照程序，先行支付原告项目资金70万元，支持企业加快项目实施力度；支付资金合法。2、原告项目实施的进度已得到被告认可，支付的资金性质为农业项目补贴。3、安排专人测算有机肥价格、尽快制定有机肥腐熟操作流程，成熟时间，有机质含量等标准，规范经营主体和农户合同，这说明项目的实施需进一步完善，有机质含量等标准还未制定。证据七：实施主体统计表一份一张。证明目的：预拨70万资金是被告同意的，当时原告已堆原粪3000方。证据八：1、检测报告一份3页。2、2019年9月24日发布的2018年堆制实施主体的通知一份6页。证明目的：1、被告在2019年针对涉案项目又重新制定了实施主体资格条件，堆肥制作方法，新加了有机肥标准，重新确定2018年堆肥实施主体，这是对被告2018年工作的全盘否定，不符合国家政策法律规定，属行政违法行为，上述2019年通知内容不适用于原告。2、检测报告检测依据是NY525-2012，此依据是商品有机肥新标准，有机质含量要求大于45%，涉案项目是堆肥不是商品有机肥，以此标准判断原告肥料不合格不正确；3、堆肥生产是18年12月28日，采样送检是2019年1月30日，此时刚好二次发酵开始，有机质没有完全形成，没有达到完熟，没有达到检测条件，数据不能成为肥料合格与否的依据。4、通知附件1有机肥标准表为旧商品有机肥标准NY525-2002要求的有机肥标准，该标准已修改为新标准。证据九:土肥项目成果证一份、银川市科技创新项目验收证书14页。证明目的：1、原告具备实施涉案项目技术能力，土肥使用方面的成果获专家认同。2、堆肥有机肥有机质含量达到百分之20.3得到银川市科技局和相关专家的认同并给予相应的奖励，说明堆肥有机肥的标准是国家没有最终确定下最终确定标准。被告贺兰县农业农村局辩称，2018年农业农村部、财政部下发《关于做好2018年农业生产发展等项目事实工作的通知》（农财发[2018]13号），农业农村部种植业管理司下发了《关于做好2018年新增果菜茶有机肥替代化肥试点县遴选工作的通知》（农农（耕肥）[2018]12号），确定贺兰县为我区果蔬茶有机肥替代化肥试点县，项目资金1000万元。2018年7月17日宁夏回族自治区农牧厅根据上述通知作出了《关于2018年果菜茶有机肥替代化肥试点县项目实施主体遴选结果的公示》，确定了包括原告在内的实施主体单位。上述试点项目系通过实施设施蔬菜有机肥试点工作，推进贺兰县畜禽粪污等农业废弃物资源就地肥料化利用，改善农产品品质，创建区域公用品牌，提供产品价值和市场竞争力，促进产业转型升级，把贺兰县打造成为自治区有机肥替代化肥绿色发展示范县促进宁夏“1+4”特色优势产业转型升级，使得设施蔬菜园化肥平均用量减少22%，设施园区有机肥替代化肥土壤有机质含量提高2%，土壤次生盐渍化、连作障碍、土传病害等问题得到有效解决，推进“三品一标”认证，实施标准化生产和品牌化销售，确保农残检测合格率100%。自治区农牧厅对此制定了相应的实施方案、绩效考核方案等。在上述试点工作实施过程中，被告工作人员于2018年11月27日就上述专项资金1000万元向部分实施主体转付了478万元，其中原告70万元。被告在2019年初对上述试点工作进行审核及自查过程中发现，因上述项目实施期间，未取得合同协议，原告未提供相应的有机肥检测报告，被告在缺少专项资金拨付所需必备资料的情况下，将60万元拨付给了原告，存在程序上的错误，付款行为有违专项资金管理办法的相关规定，为此，被告为避免国家专项资金遭受损失，维护国家利益，依法对错误行为予以纠正，并作出本案行政行为。综上，被告认为，被告基于国家专项资金安全，经自查对所发现的问题及时予以纠正，该行为符合法律法规之规定，维护了国家专项资金的安全，原告的起诉理由不能成立，依法应当予以驳回。被告贺兰县农业农村局向法庭提交如下证据：农业农村部、财政部《关于做好2018年农业生产发展等项目事实工作的通知》（农财发[2018]13号）、农业农村部种植业管理司《关于做好2018年新增果菜茶有机肥替代化肥试点县遴选工作的通知》（农农（耕肥）[2018]12号）、农业农村部种植业管理司《关于做好2018年果菜茶有机肥替代化肥试点工作的通知》（农农（耕肥）[2018]27号）、宁夏回族自治区农牧厅《关于2018年果菜茶有机肥替代化肥试点县项目实施主体遴选结果的公示》、宁夏回族自治区农牧厅《2018年果蔬茶有机肥替代化肥项目实施总体方案》、贺兰县各乡镇人民政府上报实施主体的函、资金支付凭证、会议纪要〔2018〕5号。证明目的：证明涉案项目属于国家确定试点的项目，系专项资金拨付，需要按照上述通知的要求及方案等进行实施，资金拨付需按照《中华人民共和国预算法》、《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）、《中央对地方专项转移支付管理办法》（财预〔2015〕230号）、农业部关于印发《农业生产发展资金管理办法》、《宁夏回族自治区专项资金监督管理办法》等法律法规定的规定执行，被告经自查发现在本案款项支付过程中存在程序错误，为确保国家专项资金安全，依法作出本案行政行为。经庭审质证，被告对原告提交的第一组证据真实性、合法性、关联性及证明目的予以认可。对第二、三、六、八组证据真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可。对第四、五、七、九组证据真实性、合法性、关联性及证明目的不认可。原告对被告所举证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。本院对上述证据认证如下：原告所举证据均符合证据一至八组的真实性、合法性、关联性，第九组证据与本案无关联性。被告所举证据符合证据的真实性、合法性、关联性，但不能证明其作出的通知合法。经审理查明，2018年，农业农村部、财政部下发《关于做好2018年农业生产发展等项目事实工作的通知》（农财发[2018]13号），农业农村部种植业管理司下发《关于做好2018年新增果菜茶有机肥替代化肥试点县遴选工作的通知》（农农（耕肥）[2018]12号）及《关于做好2018年果菜茶有机肥替代化肥试点工作的通知》（农农（耕肥）[2018]27号），宁夏回族自治区农牧厅下发《关于2018年果菜茶有机肥替代化肥试点县项目实施主体遴选结果的公示》，确定贺兰县为宁夏回族自治区果菜茶有机肥替代化肥试点县，项目资金1000万元。2018年11月16日被告（2018）5号会议纪要中第三项会议决定：原则同意按照项目实施进度先行支付已开展有机肥替代化肥项目实施企业项目资金573万元，其中原告70万元。2018年11月26日贺兰县财政向原告拨付2018年有机肥替代化肥项目补贴专项资金70万元。原、被告未就开展有机肥替代化肥项目签订相关协议。2019年4月10日，被告发出《关于收回2018年果菜茶有机肥替代化肥项目已拨付资金的通知》，决定收回该拨付资金。该通知收回拨付资金的理由为“原告堆制的有机肥经检测不合格”，但庭审中被告并未提交证据证明其要求过原告提供有机肥料监测报告，以及告知过原告如相关检测不合格要收回拨付资金。该通知亦没有告知原告可以提出陈述、申辩及可以提起复议和诉讼的权利。另查明，因机构改革，2019年2月贺兰县农牧渔业局更名为贺兰县农业农村局。本院认为，案涉通知的内容为“决定收回拨付给原告公司的补助资金70万元”，并要求原告在接到通知书的三个工作日内将补助资金退回被告账户，故该通知为对原告权利产生影响的行政行为。该通知要求原告退回补贴资金的理由为“原告堆制的有机肥经检测不合格”，但原、被告未就项目资金的使用以及相关检测不合格要收回拨付资金进行过约定，故被告所做案涉通知证据不足。且该通知涉及到原告的财产权利，故应当在作出时给予原告陈述、申辩的权利，并应该告知原告应该享有的复议及诉讼权利，被告作出案涉通知时未保障原告的相关权利，程序违法。综上，被告所做案涉通知证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告贺兰县农业农村局针对原告贺某作出的《关于收回2018年果菜茶有机肥替代化肥项目已拨付资金的通知书》。案件受理费50元，由被告贺兰县农业农村局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审 判 长 胡小兵审 判 员 冯桂杰审 判 员 汤浙明 二〇一九年十二月二十七日法官助理 马 炯书 记 员 吕 瑞 附：相关法律法规条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；......（三）违反法定程序的；