中华人民共和国江苏省南京市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）苏01民终665号上诉人（原审原告）：南京市栖霞区人民政府燕子矶办事处，住所地中华人民共和国江苏省南京市栖霞区和燕路507号。负责人：赵晓琳，南京市栖霞区人民政府燕子矶办事处主任。委托诉讼代理人：印澄，江苏天哲律师事务所律师。委托诉讼代理人：余邦喜，江苏天哲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：李俊之，男，1960年2月10日生，美利坚合众国国籍，住美利坚合众国。委托诉讼代理人：单彬，北京市中银（南京）律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱志军，北京市中银（南京）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：南京赛贝生物科技有限公司，住所地中华人民共和国江苏省南京市栖霞区燕子矶街道和燕路371号。清算组负责人：邵明银，南京赛贝生物科技有限公司原执行董事。委托诉讼代理人：秦在丛，江苏熙典律师事务所律师。委托诉讼代理人：殷语浩，江苏熙典律师事务所律师。上诉人南京市栖霞区人民政府燕子矶办事处（以下简称燕子矶办事处）因与被上诉人李俊之、被上诉人南京赛贝生物科技有限公司（以下简称赛贝公司）合同纠纷一案，不服南京市栖霞区人民法院（2017）苏0113民初3509号之二民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人燕子矶办事处上诉请求：请求依法撤销原裁定，指令一审法院继续审理。事实和理由：燕子矶办事处、南京市栖霞区人才工作办公室与李俊之、赛贝公司签订的2012年第二批南京市领军型科技创业人才资助协议书（以下简称资助协议书）为民事合同。燕子矶办事处签订资助协议书并非履行其行政管理职能，资助协议书中没有行政法上的权利义务内容，燕子矶办事处也不具有相应的行政职能。燕子矶办事处向李俊之、赛贝公司资助120万元是用于其按照申报创业计划书创业，并非为了实现公共利益或者行政管理目标。并且，资助协议书约定了双方的违约责任。因此，资助协议书的各方当事人在法律地位上完全平等，遵循了合同法的平等、自愿等原则，该协议属于民事合同范畴。其次，资助协议书不是一审法院认定的行政允诺协议。燕子矶办事处的资助行为不能简单地定义为带有奖励性质的行政单方允诺行为。资助协议书的第七条已对资助款的使用作出了明确规定。若李俊之与赛贝公司未按照约定使用资助款项，则其构成违约；燕子矶办事处可通过解除资助协议书向其主张退还资助款项。但燕子矶办事处不是依据行政优益权诉请解除资助协议书，而是依据约定主张与李俊之、赛贝公司解除资助协议书，退还资助款。综上，一审裁定事实认定不清，适用法律错误，请求二审法院依法改判支持燕子矶办事处的上诉请求。被上诉人李俊之辩称，案涉资助协议书属于行政协议还是民事合同，请二审法院依法认定；但无论是哪一种，李俊之也不应承担返还责任，而应由赛贝公司予以返还。被上诉人赛贝公司辩称，燕子矶办事处于上诉期限届满后根本性地改变其诉请，违反法律规定，法院不应准许。一审法院认定案涉资助协议书是行政合同，且不可诉，该项认定正确。各方于资助协议书中未约定可以解除合同的情形，燕子矶办事处主张依据合同约定处理没有依据。其次，专项资金来源是社区财政资金配套，燕子矶办事处对此没有处置权。赛贝公司不具有“321引进计划”和宁财规2011第7号文规定的应被追回资金的情形；即便有上述情形，也不应由燕子矶办事处来处置，因资助资金不属于燕子矶办事处，其没有被委托授权，弄虚作假的情况也没有被查实。“321引进计划”的终止需要行政程序来确定，退出机制也是行政退出的机制，而不是通过司法行为来确认退出的机制。赛贝公司的项目没有被行政行为确认终止之前，其有权享受“321引进计划”的政策。资助协议书约定使用的是政府财政资金，并非某个个人或者机构的款项，不要求支付对价，目的是政府行政的需要，并没有利益驱动，本质上是行政行为。综上，请求依法驳回上诉，维持原裁定。燕子矶办事处向一审法院起诉请求：依法判决解除其与李俊之签订的资助协议书；李俊之、赛贝公司退还其拨付的资助金120万元。一审法院认定事实：李俊之系美籍华人，其于2012年11月向南京领军型科技创业人才引进计划专项办公室申报《2012年度南京领军型科技创业人才引进计划创业计划书》，项目名称为细胞治疗服务中心，拟创企业名称为泰和科技有限公司；该创业计划书经南京领军型科技创业人才引进计划专项办公室组织评审予以通过，按照南京市引进人才的相关规定，李俊之拟创业的企业可以获得资助。2013年2月1日，李俊之在青岛独资设立青岛中美泰和生物技术有限公司（以下简称泰和公司）。2013年4月26日，泰和公司、江苏省联众生物科技发展有限公司和纪某发起设立赛贝公司，约定由李俊之担任法定代表人。2013年5月21日，李俊之因申请政府资助需要，将赛贝公司股东泰和公司变更为其兄弟李某，其他股东不变。2013年7月，南京领军型科技创业人才引进计划专项办公室向李俊之颁发证书，证明李俊之于2012年12月入选南京领军型科技创业人才引进计划，2013年4月在南京市栖霞区创办赛贝公司。2013年7月24日，为做好南京市“领军型科技创业人才引进计划”的资助工作，根据专项资金管理办法、《关于印发补充规定的通知》[宁财规（2012）1号]文件，燕子矶办事处（甲方）、李俊之（乙方）、南京市栖霞区人才工作办公室（丙方）三方签订资助协议书，约定甲方和丙方按照相关文件精神，为乙方创业提供服务和帮助；乙方应按申报创业计划书在栖霞区努力实现创业目标，并不得使用相同技术成果在异地（包括省内不同地区）创办同类企业；乙方可按规定享受市、区有关引进高层次人才的优惠政策；丙方受市人才队伍建设办公室、区委、区政府的委托，按照市、区要求，在乙方全部手续办好后，经南京市领军型科技创业人才引进计划专项办公室认定，将市、区承担的资助资金拨付至甲方；甲方根据乙方项目落实和进展情况，一次性向乙方拨付资助资金，资助资金主要用于入选“321计划”人才注册企业或人才引进单位的科技研发、改善生产科研条件或对入选者的个人补助等，不得用于审批项目之外的人员经费支出以及无关的日常办公经费开支；乙方申报材料弄虚作假，查证属实的，丙方督促甲方负责追回已经下拨的资助资金，5年内不再接受乙方的申报。因李俊之当时在美国，该协议由他人代签，李俊之对此予以认可。该协议签订后，燕子矶办事处于2013年8月20日将市、区两级政府资助款100万元（其中市政府50万元、区政府25万元、燕子矶办事处25万元）及自行增加配套款20万元计120万元拨付至赛贝公司账户，另向李俊之提供了人才公寓一套供其居住。燕子矶办事处拨付资金后不久，赛贝公司时任法定代表人李俊之和公司其他股东代表发生矛盾，导致赛贝公司无法经营。双方为此发生多起诉讼，后赛贝公司的股东提起公司解散之诉，法院判决赛贝公司解散。后赛贝公司成立了清算组进行清算，目前尚在清算中。一审法院认为，2013年7月24日，由燕子矶办事处作为甲方签订的资助协议书，乙方落款处有李俊之签名及盖有赛贝公司的印章。根据相关文件规定，合同的相对方是李俊之与赛贝公司。从合同内容看，燕子矶办事处系根据相关文件规定，在李俊之经政府部门认定为“321”计划引进人才的前提下，与李俊之、赛贝公司签订的资助合同。而引进人才的资格审核及确定拨付资助资金，均系政府依其职权所作出的行政行为，故该合同的签订主体并非民事法律关系中的平等主体，而是行政法律关系中的不平等主体。行政合同是指行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经协商一致达成的协议。上述行政机关均系履行其行政职责的行为，因此该资助协议的性质实为行政合同。本案中，各方签订的资助协议书可归类为行政允诺协议，行政允诺协议主要是指行政机关为鼓励社会参与，对完成某项政府鼓励事项的公民、法人或者其他组织，予以一定形式奖励的协议。鉴于本案各方是行政法律关系，故应当适用行政诉讼法的相关规定进行处理。根据行政诉讼法的规定，行政相对方可提起行政诉讼来主张权利；法律未赋予行政机关提起行政诉讼的权利。故燕子矶办事处作为行政机关，只可以为公共利益需要，依法行使行政协议优益权，通过其行政行为作出变更、解除行政协议的决定；该变更、解除行政协议的行为，非民事合同当事人单方变更、解除合同的民事行为。燕子矶办事处提起本案诉讼，没有法律依据，且燕子矶办事处亦不具有行政诉讼中的原告主体资格,依法应驳回其起诉。综上，一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第二十五条规定,裁定:驳回燕子矶办事处的起诉。本院认为，经本院审查，本案所涉资助协议书中有关燕子矶办事处与李俊之相关权利义务的约定，不具有行政法上权利义务的特征。故一审法院认定上述协议书系行政合同，与事实不符，本院依法予以纠正。燕子矶办事处上诉主张本案应按民事合同处理，依据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条，《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销南京市栖霞区人民法院（2017）苏0113民初3509号之二民事裁定；二、本案指令南京市栖霞区人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长 崔 民审判员 吴晓静审判员 陆红霞二〇一九年十二月十六日书记员 尹 琪