湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂行终1158号上诉人（原审原告）洪作银，男，1949年10月20日出生，汉族，住武汉市江夏区，被上诉人（原审被告）武汉市江夏区人民政府，住所地武汉市江夏区纸坊街文化大道99号。法定代表人张利，该区区长。被上诉人（原审被告）武汉市江夏区农村经济管理办公室，住所地武汉市江夏区纸坊文华路148号。法定代表人张维录，主任。被上诉人（原审被告）武汉市江夏区五里界街道办事处，住所地武汉市江夏区五里界街界兴路181号。被上诉人（原审被告）武汉市江夏区五里界财政所，住所地武汉市江夏区五里界街界兴路87号。原审第三人武汉市江夏区五里界街锦绣村村民委员会，住所地武汉市江夏区五里界街幸福巷路东200米。上诉人洪作银因诉武汉市江夏区人民政府（以下简称江夏区政府）、武汉市江夏区农村经济管理办公室、武汉市江夏区五里界街道办事处、武汉市江夏区五里界财政所、原审第三人武汉市江夏区五里界街锦绣村村民委员会不履行法定职责一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初383号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。洪作银向原审法院起诉称：原告洪作银是武汉市江夏区五里界街锦绣村村民，一直在家务农。2002年，原五里界镇政府将包括原告在内的560余亩土地，租赁给武汉市立行广告公司建锦绣山庄，其中原告及儿子面积承包地5.84亩,耕地是2亩折1亩办的经营权证，故经营权证地共计1.77亩，武汉市立行广告公司先后付给镇政府50万元钱，而农户每亩每年租金仅50元，租期长达50年。原告种的3亩多地，全部在锦绣山庄里面，一年的租金只有一百多元，原告不同意出租，但其土地被锦绣山庄强占，原告对此进行多次信访。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展适度规模经营的意见》，全国各地均响应国家政策之需，进行新一轮确权、登记、颁证工作。2015年5月，省委办公厅、省政府办公厅印发《湖北省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的通知，通知中说：“开展确权、登记、颁证工作，主要是在第二轮延包的基础上，解决承包地面积不准，四至不清等问题，是对现有土地承包关系的进一步完善，不能打乱重分，不能借机调整或收回农户承包地”。市委办公厅、市政府办公厅印发《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》的通知，通知中说：“以签订的土地承包合同和颁发的土地承包经营权证为基础，因地制宜地解决农民实际承包经营土地面积与原合同记载不一致等问题。坚持符合法律规定的原土地承包关系不变，承包地块和面积相对不变，二轮土地承包合同的起止年限不变，严禁借机违法调整和收回农户承包地”。对于农户租赁给武汉市立行广告公司的承包地，这次不予颁证，农户多次找到村、街干部，他们一直不理睬，不解决。2016年10月，有十三户村民联名信访到江夏区人民政府，但一直未予理睬和答复。原告先后将锦绣村委会、五里界街道办、街、区农业（经管）部门诉至法院，均未立案，告知原告经管部门是财政局下属单位，应起诉江夏区财政局，立案后审判长要求原告撤诉，变更被告，并告知说：“向本区农户颁发农村土地承包经营权证颁证机关盖章是江夏区人民政府”，要我起诉江夏区人民政府，但我坚持不撤诉，不更改。2018年11月20日裁定书驳回原告起诉。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》程序规定，原告将以上被告均诉至法院。请求法院：1、依法判令被告按照实测面积换发土地承包经营权及开荒地办理土地承包经营权证；2、依法判令被告支付交通费、误工费、精神损失费、代写诉讼费、打字复印费等11880元；3、本案诉讼费由被告承担。原审法院查明，原告洪作银于2018年12月20日以江夏区政府为被告向该院提起诉讼，诉请为判令江夏区政府按照实测面积，确定原告承包土地及开荒地面积办理土地承包经营权证，并判令被告支付交通费、误工费等3800元并承担诉讼费用，后洪作银自愿申请撤回对该案的起诉。原审法院认为，当事人提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告洪作银的诉请为判令被告按照实测面积换发土地承包经营权证及为开荒地办理土地承包经营权证。原告洪作银现持有承包期限自2004年12月31日至2028年12月31日止的土地承包经营权证，该证现合法有效。根据《中华人民共和国农村承包经营权证管理办法》第十一条的规定，原告若认为其所持的农村土地承包经营权证和登记薄记载错误的，有权申请更正，但原告并未向相关部门提出过要求更正的书面申请。另，原告所持承包经营权证若存在严重污损、毁坏、遗失等需要换发、补发的情形，则须依据《中华人民共和国农村承包经营权证管理办法》第十七条的规定向乡（镇）人民政府农村经营管理部门申请换发、补发，但原告亦未向相关部门提出过换发的书面申请。且原告洪作银将武汉市江夏区农村经济管理办公室、武汉市江夏区五里界街道办事处、武汉市江夏区五里界财政所列为本案的被告没有事实和法律依据，上述被告并非本案的适格被告，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第二十六条第一款的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。经该院释明，原告仍坚持起诉所有被告，其起诉应予驳回。综上，原告洪作银的起诉没有事实依据且被告主体不适格，不符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回洪作银的起诉。洪作银不服该裁定，向本院上诉称：上诉人是武汉市江夏区五里界街锦绣村村民。2002年，原五里界镇政府将包括原告土地经营权证上的面积1.77亩（实际面积3.54亩，实测还要多）在内的560余亩土地，租赁给武汉市立行广告公司建锦绣山庄。2014年开始，中央、省、市三级均下发文件，均要求按实测面积进行新一轮土地确权、登记、颁证工作，但被上诉人对于租赁给武汉市立行广告公司的土地不予颁证，经上诉人多次反映均未处理。原审法院不顾事实和相关法律法规的规定，裁定驳回上诉人的起诉是错误的。请求撤销（2019）鄂01行初383号行政裁定，改判支持洪作银的诉讼请求。原审查明事实与本院二审查明事实一致，本院予以确认。本院二审另查明，2018年11月20日，武汉市江夏区人民法院对洪作银诉武汉市江夏区财政局颁发土地承包经营权证一案作出（2018）鄂0115行初27号行政裁定，该裁定认定：2002年3月，原武汉市江夏区五里界镇人民政府经江夏区农业资源引进开发领导小组同意，将原五里界中学及周边月500亩集体土地租赁给武汉狂飙越野锦绣山生态农庄有限公司，其中包括洪作银的承包土地在内。洪作银以武汉狂飙越野锦绣山生态农庄有限公司未办理用地审批手续和未经其同意擅自改变土地用途为由，上访至武汉市江夏区国土资源和规划局、武汉市国土资源和规划局、湖北省国土资源厅，上述机关分别作出了回复及处理。2015年12月12日，洪作银与武汉市江夏区五里界街锦绣村村民委员会达成土地占压补偿协议，洪作银及其两个儿子均签字认可，共领取土地补偿费、误工费、车费及其他费用、统筹款共计117700元。后洪作银认为占压承包地没有法律依据继续向有关部门反映情况。该案中，洪作银要求判令武汉市江夏区财政局按照实测面积确定承包土地及开荒地办理土地承包经营权证，武汉市江夏区人民法院以向该区农户颁发土地承包经营权证的颁证机关为江夏区政府，武汉市江夏区财政局不具有颁证职责为由裁定驳回洪作银的起诉。该裁定已生效。本院二审还查明，2016年10月15日，江夏区政府颁发承包方为洪作银的土地承包经营权证一份，该证确认洪作银承包总地块为1宗，承包地确权总面积为0.16亩。洪作银称，知道有这个证，村委会曾通知他去领取，但是他知道证上的面积只有0.16亩后就没有去领，证一直在村委会。二审对其询问时，洪作银明确其要求“换发土地承包经营权”是指将其仍持有的2004年颁发的土地承包经营权证按照实测面积换成2016年的证。本院认为，2016年10月15日，江夏区政府经确权，已向洪作银颁发新土地承包经营权证，至于洪作银反映的土地承包经营权流转问题，有关部门已有结论，且洪作银已领取土地补偿款。洪作银请求江夏区政府“换发土地承包经营权”没有事实依据。2018年12月20日洪作银曾以江夏区政府为被告向原审法院提起诉讼，事实、理由以及诉请与本案相同，后洪作银自愿申请撤回对该案的起诉。正如武汉市江夏区人民法院（2018）鄂0115行初27号行政裁定所述，向该区农户颁发土地承包经营权证的颁证机关为江夏区政府，即使洪作银在本案中增加武汉市江夏区农村经济管理办公室、武汉市江夏区五里界街道办事处和武汉市江夏区五里界财政所为被告，对其起诉，仍应依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十条关于“人民法院裁定准予原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案”的规定予以驳回。原审法院裁定驳回洪作银起诉的结论正确。上诉人洪作银的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不缴纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张辅伦审判员  胡 文审判员  林志农二〇一九年十二月二十四日法官助理郭建明书记员郭建明(兼)