山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终779号 上诉人（原审原告）黄秀芳，女，汉族，1931年1月8日出生，住青岛市市北区。 委托代理人逄桂，男，汉族，1984年2月16日出生，户籍地青岛市市北区，现住青岛市李沧区，系上诉人之孙。 被上诉人（原审被告）青岛市住房和城乡建设局，住所地青岛市市南区澳门路121号甲。 法定代表人陈勇，局长。 委托代理人聂延淑，山东建檩律师事务所律师。 委托代理人朱华，青岛市住房和城乡建设局工作人员。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人韩文超，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 委托代理人奥旭东，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 上诉人黄秀芳因诉被上诉人青岛市住房和城乡建设局（以下简称青岛市住建局）、被上诉人青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服山东省青岛市市南区人民法院于2019年9月26日作出的（2019）鲁0202行初164号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2019年6月12日，原告黄秀芳向被告市住建局提出信息公开申请，申请：1.书面公开市住建局对于落实私房政策和双向安置政策相关的所有规定；2.市住建局对于原告作出的符合落实私房政策的具体认定，书面向原告出具该认定书。2019年6月24日，被告市住建局向原告出具JAI20190612-201号《政府信息公开告知书》，认为原告申请的落实私房政策的所有规定及落实私房政策的具体认定信息属于国家秘密，属于不予公开的政府信息范畴，依法不应当公开。对于原告申请的双向安置政策的规定以3份书面附件的形式向原告公开。原告不服，于2019年7月2日向被告市政府提起行政复议。2019年7月8日，被告市政府作出《行政复议受理通知书》及《提出行政复议答复通知书》，受理原告的复议申请并要求被告市住建局提出答复。2019年7月17日，被告市住建局作出《行政复议答复书》。2019年8月7日，被告市政府作出青政复决字〔2019〕448号《行政复议决定书》，维持了被告市住建局作出涉案《政府信息公开告知书》的行政行为，并于2019年8月8日向相关当事人送达。 原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”第十四条第二款规定：“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”住房和城乡建设部办公厅《关于对浙江省建设厅报请明确有关事项的复函》（建办厅函[2008]741号）“原国务院建设行政主管部门制发的涉及私房改造的政策、文件及有关档案，经保密审查后确定为国家私密，属于法律、法规及国家有关规定不得公开的情形和范围。”根据上述规定，该案原告黄秀芳的第一项申请中落实私房政策的所有规定及第二项申请落实私房政策的具体认定已被确定为国家私密，被告市住建局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”的规定，认为原告提出的上述申请属于国家秘密而不予公开，并无不妥。关于原告的第一项申请中双向安置政策规定，被告市住建局已以书面形式向原告提供了青岛市人民政府颁发的关于本市主城区棚户区改造中房屋征收与补偿的相关规定，其中包含双向安置政策的规定，被告主张其已经依法公开了保存的全部相关政策，原告亦无其他双向安置政策的线索，根据现查明情况，法院认为被告对原告的该项申请已经尽到了政府信息公开义务。关于原告要求对政策进行解读及确认原告是否符合该政策均不属于政府信息公开的范畴。因而，被告市住建局作出涉案政府信息公开答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十二条规定，程序合法。被告市政府作出的涉案复议决定，程序合法，法院予以确认。另，原告提出的被告市住建局未确认原告属于涉案房屋的权利人及被告提供的《关于无棣四路6号甲房屋征收补偿的批复》未加盖公章问题，不属于本案政府信息公开的审查范围，法院不予审查。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄秀芳的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，减半收取二十五元，由原告负担。 上诉人黄秀芳不服原审判决，上诉称，一、本案证据不足。1.本案一审判决所依据的主要证据为《关于对浙江省建设厅报请明确有关事项的复函》(建办厅[2008]741号)，该复函所涉及的当事人是浙江省建设厅和住建部，与本案的当事人无关；该复函涉及的内容是“私房改造”，与本案上诉人申请的“落实私房政策”无关。所以，该复函不具备证据的相关性，不应成为一审定案的主要证据。2.被上诉人对其主张的落实私房政策属于国家秘密没有依法尽到举证责任。其所提供的复函是关于“私房改造”的，无法用作证明“落实私房政策”属于国家秘密。3.被上诉人向上诉人公开的所谓双向安置政策的文件，全篇无一处提及双向安置政策这几个字。同时无法凭借该公开信息得出被上诉人认定上诉人符合双向安置政策的结论，不能用来当作双向安置政策本身。二、本案认定事实不清，适用法律错误。一审法院以被上诉人提供的住建部[2008]741号复函作为定案的证据和依据，作出驳回上诉人的判决，认定事实不清，适用法律错误。首先，该复函所体现的政府性文件，充其量属于行政机关的“解释”，不具备外部性。其次，该复函不属于规章、更不属于法律和行政法规，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定。三、本案遗漏上诉人的诉讼请求，程序违法。上诉人向被上诉人提出信息公开申请:“2.针对本人作出的符合落实私房政策的具体认定，书面出具该认定书”。被上诉人未向上诉人出具该认定书且未作出合理解释。同时，一审法院也未对该事项作出审判。该认定书上诉人通过其他途径得知其具体名称是《关于无棣四路6号甲8户房屋征收补偿的批复》，被上诉人当庭承认该认定书真实存在。请求撤销原审判决，发回重审或依法改判；本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人青岛市住建局答辩称，一、《政府信息公开条例》第十七条第二款规定“行政机关应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”《关于对浙江省建设厅报请明确有关事项的复函》（建办厅[2008]741号）属于国家有关规定，应当作为行政机关对政府信息是否公开的审查依据；二、“落实私房政策”、“落实私房政策的具体认定”均属于涉及私房改造的政策、文件及有关档案，根据741号文以上信息属于国家秘密，依法不应当公开；三、上诉人系申请政府信息公开，并非申请对某些事项的确认，被上诉人按照上诉人申请提供可以向其提供的政府信息，履行了法定的政府信息公开职责，上诉人认为被上诉人提供的政府信息未达到其目的，不属于本案的审理范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人青岛市政府答辩称，申请人要求公开的政府信息涉及私房改造的政策文件及有关档案，属于国家秘密，青岛市住建局作出不予公开的答复正确，关于上诉人申请公开的安置政策有关规定，青岛市住建局已向上诉人进行了公开，青岛市住建局作出了政府信息公开告知书的行政行为，认定事实清楚，适用依据正确，经过行政复议审理，依法予以维持。原审法院认定事实清楚，证据确实充分，请求驳回上诉，维持原判。 各方在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院根据证据确认的案件事实。 本院认为，一、被上诉人青岛市住建局作出本案政府信息公开告知书的合法性。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”第十四条第二款规定：“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”《中华人民共和国保守国家秘密法》第十一条第一款规定：“国家秘密及其密级的具体范围，由国家保密行政管理部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定”，据此，中华人民共和国住房和城乡建设部作为中央机关有权会同国家保密行政管理部门审定本行业的国家秘密事项。而《关于对浙江省建设厅报请明确有关事项的复函》（建办厅函[2008]741号）规定“原国务院建设行政主管部门制发的涉及私房改造的政策、文件及有关档案，经保密审查后确定为国家私密，属于法律、法规及国家有关规定不得公开的情形和范围”。据此，上诉人第一项申请中落实私房政策的所有规定及第二项申请针对上诉人落实私房政策具体认定的信息，属于国家秘密，被上诉人青岛市住建局说明依据和理由后告知上诉人不予公开，并无不当。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”本案中关于上诉人的第一项申请中双向安置政策相关的规定，被上诉人青岛市住建局告知上诉人属于本机关政府信息公开范围，并且已以书面形式向上诉人提供了青岛市人民政府关于本市主城区棚户区改造及房屋征收补偿的两份文件，其中包含双向安置政策的规定。被上诉人主张其已经依法公开了其掌握的全部相关政策文件，上诉人亦无其他双向安置政策信息的线索，根据现查明情况，应当认定被上诉人对该项申请已经尽到了政府信息公开义务。因此，被上诉人青岛市住建局向上诉人提供可以公开的信息内容，符合上述法律规定。另，政府信息应当是现有的、以一定形式记录或保存的信息，关于上诉人要求被上诉人对政策进行解读及作出确认上诉人符合政策的结论均不属于政府信息公开的范畴，上诉人以此主张一审法院未对该事项作出审判属遗漏上诉人的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。 二、被上诉人青岛市政府作出本案行政复议决定的合法性。被上诉人青岛市政府作出的青政复决字〔2019〕448号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，本院予以支持。 综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄秀芳负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年十二月二十二日 法官助理 管筱笛 书记员王崧 书记员刘佳