浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行初454号原告徐定宗，男，1955年3月20日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人徐贤（系原告之子），男，1980年12月12日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。被告温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处，住所地浙江省温州市瓯海区潘桥街道宁波路2801号。法定代表人王绍起，主任。出庭应诉负责人高建忠，副主任。委托代理人孙海芬、盛温唯，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被告温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。出庭应诉负责人陈朝明，副区长。委托代理人金毕成，温州市瓯海区司法局工作人员。原告徐定宗诉被告温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处（以下简称潘桥街道办事处）、温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）城建行政强制一案，于2019年5月17日向本院提起行政诉讼。经补正，本院于2019年6月3日立案后依法组成合议庭，于同年9月20日公开开庭审理了本案。原告徐定宗的委托代理人徐贤、蔡晓仪，被告潘桥街道办事处出庭应诉负责人高建忠及委托代理人孙海芬，被告瓯海区政府出庭应诉负责人陈朝明及委托代理人金毕成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐定宗诉称：原告在浙江省温州市瓯海区潘桥街道横塘村高桐路397号（原横塘街20号）拥有钢混结构302.50平方米的合法房屋。温州市人民政府印发《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》，导致温州市辖区人民政府开展城中村改造工作。被告瓯海区政府批准《潘桥街道仙门村、横塘村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》，使被告潘桥街道办事处据此对横塘村实施城中村改造。二被告在没有拆除房屋的主体资格，也没有申请人民法院作出强制执行裁定的情况下，于2018年9月2日违法将原告上述房屋强制拆除。请求确认二被告的上述强拆行为违法。原告徐定宗在法定期限内向本院提交了以下证据：1.原告身份证，以证明原告身份。2.温瓯政办抄[2017]385号抄告单、瓯潘办[2017]56号请示及附件潘桥街道仙门村、横塘村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案，以证明瓯海区政府批准潘桥街道办事处对横塘村实施城中村改造。3.土地使用权证书，以证明涉案房屋经登记属合法建筑。4.房屋被拆除前后的照片，以证明涉案房屋被拆除前后的情况。5.2018年7月16日原瓯海区委书记娄绍光督查横塘村城中村改造的报道，以证明瓯海区委直接对横塘村城中村改造作出指示。6.2018年8月14日原瓯海区长王振勇在潘桥街道××城中村专题会议××报道，以证明原瓯海区长直接布置城中村改造工作。7.原瓯海区委书记娄绍光到潘桥街道××城中村××清××工作××报道，以证明瓯海区委于2018年8月3日直接指示城中村改造清零工作。8.原瓯海区长王振勇到横塘村指导城中村××清××工作××报道，以证明原瓯海区长于2018年8月11日直接到横塘村指示强行拆除的清零工作。9.视频光盘，以证明原瓯海区长直接到横塘村督查下令“清零”，以及拆迁工作人员告知原瓯海区委书记和原瓯海区长指示强行拆除的“清零”工作。10.视频光盘，以证明涉案房屋于2018年9月2日被拆除的事实。被告潘桥街道办事处辩称：1.涉案房屋所在地块系潘桥街道横塘村城中村改造工程（低效用地）项目用地，该地块业经浙江省人民政府批准征收，相关征地补偿安置方案也已公告。2.温州市瓯海测绘工程院《温州市瓯海城中村改造房屋调查登记表》《未登记房屋建造年限认定表》认定涉案房屋1998段面积26.40平方米，1998后面积31.10平方米，根据《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第十四条规定，涉案房屋属于必须无条件拆除的违法建筑。据此，潘桥街道办事处于2018年9月11日将涉案房屋强制拆除。请求驳回原告对瓯海区政府的起诉，移送基层法院审理。被告潘桥街道办事处在举证期限内向本院提交了以下证据：1.浙土字（330304）A[2017]-0007浙江省建设用地审批意见书，2.温州市人民政府2017年第322号征收土地公告，3.温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第十三批次建设用地（瓯海区第九批次）情况汇总表、土地勘测定界图、发布2017年第322号征收土地公告的网页，4.温土资瓯公[2017]76号征地补偿安置方案公告，证据1-4以证明涉案房屋所在地块系潘桥街道横塘村城中村改造工程（低效用地）项目用地，已经依法批准征收。5.房屋调查登记表，6.未登记房屋建造年限认定表，证据5-6以证明涉案房屋1998段面积26.40平方米，1998后面积31.10平方米。被告潘桥街道办事处提供的法律依据为《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条，《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十五条、第二十八条、第四十七条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《浙江省城乡规划条例》第三十六条、第五十九条，《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第一条、第二条、第十四条。被告瓯海区政府辩称：1.答辩人并非被诉强制拆除行为作出主体，原告房屋由潘桥街道办事处组织拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告。2.潘桥街道办事处确认涉案房屋系其拆除，原告提供的证据不足以证实瓯海区政府具体拆除涉案房屋或应当承担涉案房屋被拆除的法律责任，原告将答辩人列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据。综上，瓯海区政府并非本案适格被告。请求驳回原告对瓯海区政府的起诉。被告瓯海区政府未向本院提交证据、依据。经庭审质证，对被告潘桥街道办事处提供的证据，原告发表如下质证意见：对证据1-4的真实性认可，但认为原告起诉针对的是强拆行为，并非征地补偿行为，且至今也没有任何部门对原告进行征地补偿安置，被告提供的征地补偿安置方案中也没有包含房屋拆迁补偿的内容；对证据5的真实性认可，证明目的不予认可；对证据6的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为涉案房屋是否属于违法建筑、是否应当拆除，属于限期拆除决定案件的审查范围，与本案被诉强制拆除行为无关，且本案也不存在限期拆除决定。被告瓯海区政府对以上证据没有异议。对原告提供的证据，被告瓯海区政府发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2的关联性有异议，认为抄告单所附的《潘桥街道仙门村、横塘村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》第九部分附则中明确“潘桥街道仙门村、横塘村城中村改造工程采取协议搬迁的形式实施房屋拆迁与补偿工作，房屋所有人自愿在规定签约期限内签订正式协议并搬迁腾空的，可按本实施方案执行”，由此可见，该实施方案不具有强制性，原告也没有根据该实施方案签订协议，原告仅凭该抄告单推定瓯海区政府实施了被诉强制拆除行为，缺乏事实和法律依据；对证据3的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为不能证明涉案房屋是合法建筑，对未登记建筑需要相关部门依法作出认定；对证据4的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为无法证明瓯海区政府拆除了涉案房屋；对证据5-8、证据9中有关原瓯海区长的视频内容，认为时间均在涉案房屋拆除之前，且城中村改造是全市范围内开展的民生实事项目，各级政府都很重视，领导进行督查和指导属于行政机关内部的监督管理，更何况，报道中瓯海区领导要求确保清零工作依法、安全、公平、公正去推进，没有直接指示强制拆除，不能就此认定瓯海区政府实施了被诉强制拆除行为，原告据此认为是瓯海区领导指示强拆其房屋，缺乏事实和法律依据；对证据9中有关工作人员的视频内容的真实性、关联性均有异议，认为录制时间并非涉案房屋拆除的当天，且相关工作人员的言论不能代表瓯海区政府的意见，瓯海区政府亦不予认可；对证据10的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，不能证明瓯海区政府实施了被诉强制拆除行为。被告潘桥街道办事处同意瓯海区政府的质证意见，补充称：瓯海区政府是否实施了被诉强制拆除行为，不能仅根据新闻报道作概况性地认定；拆除时工作人员有作记录，具体拆除时间以法院认定为准。本院对以上证据认证如下：被告潘桥街道办事处提供的证据5房屋调查登记表，原告对真实性没有异议，可以证明涉案房屋的基本情况，本院予以采信。原告提供的证据4房屋被拆除前后的照片，被告对真实性没有异议，可以证明涉案房屋已被拆除的事实，本院予以确认。原告提供的证据2，并没有涉及强制拆除房屋的内容；原告提供的证据5、7有关区委书记的新闻报道，不能代表瓯海区政府对外实施行政行为；原告提供的证据6、8、9，相关时间均非涉案房屋拆除当天，因此，上述证据均无法证明瓯海区政府实施或委托潘桥街道办事处实施了本案被诉强制拆除行为，且瓯海区政府明确予以否认，原告据此主张瓯海区政府是本案适格被告，本院不予采信。原告提供的证据10，无法看出有瓯海区政府工作人员在拆迁现场，同时，潘桥街道办事处对原告提出的拆除时间提出异议，但未提供相应证据，故对有关涉案房屋具体拆除时间的事实，本案中暂不作审查认定。被告潘桥街道办事处提供的证据1-4系有关集体土地征收补偿的相关文书，原告对其真实性没有异议，可以证明涉案房屋被强制拆除前，已被纳入温州市瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程（低效用地）项目征收范围内的事实，本院对该事实予以确认，同时，上述证据与本案被诉强制拆除主体的确定或推定无关，原告提出的关联性异议理由成立。原被告提供的其他证据，与本案处理并无关联，本院不作审查认定。根据以上采信的证据及各方当事人庭审陈述，本院认定以下事实：原告徐定宗有房屋坐落于温州市瓯海区潘桥街道横塘村高桐路397号，被纳入温州市瓯海区潘桥街道横塘村城中村改造工程（低效用地）项目征收范围内。2018年9月，原告上述房屋被强制拆除。原告不服，向本院提起本案诉讼，请求确认被告潘桥街道办事处、瓯海区政府的上述强制拆除行为违法。审理中，被告潘桥街道办事处确认涉案房屋由其拆除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，被告潘桥街道办事处确认涉案房屋系其拆除。潘桥街道办事处作为瓯海区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。原告提供的瓯海区政府针对潘桥街道《关于要求审批〈潘桥街道仙门村、横塘村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案〉的请示》作出的温瓯政办抄[2017]385号抄告单、新闻报道、视频光盘等证据，不足以证实瓯海区政府具体拆除涉案房屋或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果。瓯海区政府明确否认参与实施了被诉强制拆除行为，在此情况下，应当认定潘桥街道办事处为涉案房屋的拆除主体，系本案的适格被告。原告将瓯海区政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律根据。经本院释明，原告拒绝变更被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，对原告要求确认瓯海区政府作出被诉强制拆除行为违法的起诉，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款的规定，一般行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。该法第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。本案适格被告为潘桥街道办事处，本案不属于本院管辖，应移送有管辖权的基层人民法院管辖。《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》（温中法[2018]42号）第一条规定：“基层法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖。”原告徐定宗既可向法律规定的原管辖法院即瓯海区人民法院起诉，也可以向本院确定的异地交叉管辖法院即永嘉县、泰顺县人民法院起诉。经征询原告意见，其不作选择，故本院移送本案由浙江省永嘉县人民法院处理，但需待前述驳回原告对瓯海区政府起诉的裁定生效后再执行移送。原告徐定宗主张瓯海区政府系本案适格被告，本案应由本院管辖，理由不能成立，本院不予采纳。鉴于驳回起诉和移送管辖均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款规定，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定如下：一、驳回原告徐定宗对温州市瓯海区人民政府的起诉；二、本案移送浙江省永嘉县人民法院处理。如不服本裁定第一项内容，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  郑 宇人民陪审员  陈 渊二〇一九年十二月二日法官助理胡瞻智代书 记员  梁宇晨