海南省三亚市中级人民法院行政赔偿裁定书（2019）琼02行赔终11号上诉人（原审原告）林灼新，男，1934年6月11日出生，汉族，住三亚市。上诉人（原审原告）林孝连，男，1944年3月15日出生，汉族，住三亚市。共同委托代理人林圣全，海南追源律师事务所律师。共同委托代理人李军，海南追源律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区综合行政执法局，住所地三亚市吉阳区榆亚路25号。法定代表人钟金平，该局局长。委托代理人梁静，该局工作人员。委托代理人孙瑶，海南健和坤律师事务所律师。上诉人林灼新、林孝连因其诉被上诉人三亚市吉阳区综合行政执法局（以下简称吉阳区执法局）行政赔偿一案，不服三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行赔初2号行政赔偿判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案。上诉人林灼新、林孝连的共同委托代理人林圣全、李军，被上诉人吉阳区执法局委托代理人梁静、孙瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2016年8月2日，吉阳区执法局对林灼新、林孝连作出三吉城管（二大队）执决字[2016]第60号《强制执行决定书》（以下简称60号强制决定），决定于2018年8月8日对林灼新、林孝连的房屋（以下简称涉案房屋）进行强制拆除。林灼新、林孝连不服，向三亚市城郊人民法院提起诉讼，请求判决撤销60号强制决定。2016年11月9日，三亚市城郊人民法院作出（2016）琼0271行初249号行政判决，确认吉阳区执法局作出的60号强制决定违法。林灼新、林孝连不服该判决，上诉至三亚市中级人民法院。三亚市中级人民法院于2017年3月21日作出（2017）琼02行终10号行政判决，驳回林灼新、林孝连的上诉，维持原判。2018年12月3日，林灼新、林孝连向吉阳区执法局提出行政赔偿申请，吉阳区执法局于当日签收，但未作出是否赔偿的决定。2019年2月13日，林灼新、林孝连遂提起本案行政赔偿诉讼。原审认为，关于吉阳区执法局是否应当赔偿林灼新、林孝连房屋建设损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。因此，行政机关作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，行政机关应为此承担赔偿责任。根据（2017）琼02行终10号行政判决认定的事实，林灼新、林孝连2007年所建房屋位于三亚市城市规划区内，林灼新、林孝连在未办理并取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建造房屋，违反了《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第四十条的规定。由于涉案房屋系违法建筑物，故林灼新、林孝连所诉的房屋损失不属于合法权益。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，林灼新、林孝连要求吉阳区执法局予以赔偿的请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。综上，依照《国家赔偿法》第二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回林灼新、林孝连的诉讼请求。上诉人林灼新、林孝连上诉称，一、原审判决从认定林灼新、林孝连房屋为违法建筑出发，而认定该房屋不是合法权益，不应赔偿，属于认定事实错误。1、涉案房屋属于可采取改正措施的房屋，存在合法权益。涉案房屋虽然存在未报建的违法行为，对于没有履行报建手续的违法行为，《城市规划法》设定了不同的责任后果，只有对具有严重影响城市规划、且无法采取改正措施消除对城市规划影响的房屋，方可采取限期拆除措施（如占用绿地、城市道路、违反规划功能等）。换言之，未报建的违法行为，尚有采取改正措施的途径，并不是必然的违法建筑。涉案房屋属于尚可采取改正措施的房屋，并非违法建筑，存在合法权益。2、涉案房屋的土地来源合法，林灼新、林孝连于1986年经三亚市荔枝沟区公所批准取得宅基地，土地来源合法。二、原审判决认定事实错误，导致适用法律错误。原审判决认定林灼新、林孝连的涉案房屋不是合法财产，从而适用《国家赔偿法》第二条，属适用法律错误。原审判决忽视林灼新、林孝连的涉案房屋属于可采取改正措施的情形，直接适用《城市规划法》第四十条前部分“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施”，而未考虑《城市规划法》第四十条中“影响城市规划，尚可釆取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”的情形，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原审判决，判令吉阳区执法局强制拆除涉案房屋，赔偿林灼新、林孝连38299188元；案件诉讼费由吉阳区执法局承担。被上诉人吉阳区执法局辩称，林灼新、林孝连所建涉案房屋系违法建筑事实清楚，其无权要求国家赔偿。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。林灼新、林孝连未经规划部门批准，未取得建设工程规划部门许可证，擅自兴建建筑物，其建设行为已经生效判决确认违法。林灼新、林孝连是否合法取得土地使用权与本案的违法建设行为是两个问题，故其是否具有合法的土地来源，并不影响对其未取得合法手续的建设行为系违法行为的认定。吉阳区执法局自2016年1月开始对涉案房屋进入查处程序，至涉案房屋于2016年11月被拆除的近一年时间内，林灼新、林孝连均未能补办相应合法手续或通过整改的方式，消除对规划的影响，故吉阳区执法局将涉案房屋作为违法建筑予以拆除符合法律规定，其违法建设的房屋不属于合法的权益。《国家赔偿法》保护的是公民的合法权益，林灼新、林孝连违法建设的涉案房屋系违法建筑，不受法律保护，林灼新、林孝连无权要求国家赔偿。综上，请求法院驳回林灼新、林孝连上诉请求，维持原判。二审查明，林灼新与林孝连系叔侄关系，林孝连系归国侨眷。1985年10月16日，原三亚市荔枝沟区公所向林孝连、林灼新颁发土地使用证，将荔枝沟东岸村东至林地、西至林地、南至林地、北至铁路共870平方米土地（以下简称涉案土地）划分给林孝连、林灼新使用。另查明，本案涉案房屋已于2016年11月24日被吉阳区执法局强制拆除。再查明，本案与本院同期审理的上诉人林斌、曾追妹诉被上诉人吉阳区执法局行政强制赔偿一案的事实相类似。在林斌、曾追妹诉吉阳区执法局行政强制赔偿案中，本院于2019年10月23日向三亚市自然资源和规划局发出调查函，查询了解林斌、曾追妹房屋的规划管理问题。2019年11月18日，三亚市自然资源和规划局向本院作出三自然资乡〔2019〕104号《关于三亚市中级人民法院调查事项的复函》，该复函称：“原河东管委会管辖范围内的东岸、海罗村2个村委会及月川、临春等11个居委会均位于我市中心城区范围内，属于城市规划区。根据《城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定，原河东管委会管辖范围内的村（居）民房屋报建均应向我局申请办理建设工程规划许可证。”同时，该复函附自建房屋申请办理《建设工程规划许可证》流程及所需材料。二审查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，原审判决主要事实存在以下问题：一、对涉案土地的权属来源及是否合法等问题没有查清。因林灼新、林孝连皆非三亚市吉阳区东岸村民委员会村民，1985年经原荔枝沟公社管理委员会划拨涉案土地给其作为宅基地使用。依照当时粤府[1983]56号《广东省村镇建房用地管理实施办法》第十二条“农村社员、回乡落户的离休、退休、退职职工和退伍军人，回乡定居的华侨、港澳台同胞，建房要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，经生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确需用耕地、园地建房的，由公社管理委员会报县人民政府审查批准”及第十七条“墟镇内非农业户建房需要土地的，建房者本人应提出申请，由镇管理委员会（镇人民政府）与有关生产队协商，参照第十二条的决定办理”等规定的内容。涉案土地经原荔枝沟公社管理委员会批准划拨给林灼新、林孝连作为宅基地使用，符合当时的规定，其土地来源合法。同时依照原国土资源部国土资发〔2016〕191号《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》第七条“依法确定非本农民集体成员合法取得的宅基地使用权”第二款“…1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1999年《土地管理法》修订实施时止，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批准面积予以确权登记，超过批准的面积在登记簿和权属证书附记栏中注明”等规定内容，前述宅基地系可以依法确权登记的集体建设用地。因土地来源是否合法、权属性质等事实的认定，涉及对林灼新、林孝连建设涉案房屋行为是否合法的认定，原审判决对此未进行调查认定，导致该部分事实不清。二、原审判决对涉及前述用地在本地区的规划管理状况没有进行调查，导致造成林灼新、林孝连未取得规划报建手续就进行建设的原因不清，责任不明。涉案土地位于三亚市吉阳区东岸村，1988年三亚市设置河东区管理委员会后，东岸、海罗2个村委会及月川、临春等11个居委会划归河东区管理委员会管辖。根据三亚市自然资源和规划局三自然资乡〔2019〕104号《关于三亚市中级人民法院调查事项的复函》的内容及其提供的个人住宅报建所需资料，得知该局在办理建设工程规划许可证时要求申请人提供的是国有土地使用证。对没有国有土地使用证而仅有集体建设用地合法权属来源证明的申请人的报建申请，城市规划部门是否受理，正式受理该类申请的时间、部门，原审判决对上述问题均未能查明，导致造成林灼新、林孝连未取得规划报建手续就进行建设的原因不清，责任不明。综上所述，原审判决认定基本事实不清、证据不足。为保障当事人的合法权益，本案应发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行赔初2号行政赔偿判决；二、发回三亚市城郊人民法院重审。二审案件受理费50元，按规定退还上诉人林灼新、林孝连。审判长 梁 泽审判员 陈兴科审判员 杨冲冲 二〇一九年十二月十九日书记员 李 浩附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知七、依法确定非本农民集体成员合法取得的宅基地使用权。非本农民集体成员因扶贫搬迁、地质灾害防治、新农村建设、移民安置等按照政府统一规划和批准使用宅基地的，在退出原宅基地并注销登记后，依法确定新建房屋占用的宅基地使用权。1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，可按实际使用面积予以确权登记。1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1999年《土地管理法》修订实施时止，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批准面积予以确权登记，超过批准的面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。