安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖01行终709号 上诉人（原审原告）巢湖中山微创医院，住所地巢湖市长江东路73号，统一社会信用代码91340181781087902P（1-1）。 负责人翔宇，总经理。 委托代理人尹佃阳，北京大成（合肥）律师事务所律师。 委托代理人王正国，北京大成（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）巢湖市应急管理局，住所地巢湖市东风路436号，统一社会信用代码11340181760805928J。 法定代表人周元林，局长。 出庭负责人潘燎原，副局长。 委托代理人程磊，该局工作人员。 委托代理人黄延福，安徽福达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）巢湖市人民政府，住所地巢湖市姥山路，统一社会信用代码1134018100326508XC。 法定代表人张红军，市长。 委托代理人王文娟，巢湖市司法局工作人员。 上诉人巢湖中山微创医院（以下简称中山医院）因诉被上诉人巢湖市应急管理局（以下简称应管局）、巢湖市人民政府（以下简称市政府）行政处罚及行政复议一案，不服安徽省巢湖市人民法院（2019）皖0181行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 原审法院查明，原告于2005年9月28日成立，为个人独资企业。2017年3月，原告拟对位于巢湖市长江东路的医用大楼进行装修。同年3月5日，原告将医用大楼一至六层的夹皮墙、砖墙、部分吊顶的拆除清场工作发包给了案外人李为安，双方签订了承包协议。李为安又将该工作转包给了案外人易保余。易保余雇佣民工张德流到施工现场进行垃圾清理工作。2017年6月29日上午10时55分，民工张德流在原告医用大楼四楼清理垃圾，使用板车运送垃圾至电梯井口时，从四楼电梯井口连同装有垃圾的板车坠落。张德流后经安徽医科大学附属巢湖医院救治无效死亡。2017年9月27日，巢湖市政府组成巢湖中山微创医院“2017.6.29”高处坠落事故调查组，对案件事实进行调查。2017年10月26日调查组作出《巢湖中山微创医院“2017.6.29”高处坠落事故调查报告》，认定事故的直接原因是：1、民工张德流使用板车运送垃圾至电梯口时，因简易升降机吊篮未停留在四楼的情况下，冒险作业，将板车推入电梯井内，导致事故发生。2、四楼电梯井口防护栏被打开，防护措施失效。间接原因：原告未对改造的简易升降机组织安装验收，未对民工张德流进行安全生产教育和培训，致使其缺乏安全生产知识和安全操作技能，未能及时发现和消除四楼电梯井口防护栏被打开防护措施失效的事故隐患。2017年11月28日，巢湖市人民政府做出《巢湖市人民政府关于巢湖中山微创医院“6.29”高处坠落事故调查报告处理意见的批复》，确定“6.29”高处坠落事故是一起一般安全生产责任事故，责任单位为原告中山医院，决定由被告应管局根据《安全生产法》给予原告及其负责人行政处罚。2018年8月3日，被告应管局对原告的行政违法行为予以立案查处，于2018年10月9日作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，于2018年10月25日依法举行了听证会。2019年1月23日，被告应管局作出行政处罚决定书，认定该案为安全生产责任事故，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定对原告作出罚款20万元的行政处罚。原告不服被告应管局的行政处罚，于2019年3月22日向被告市政府申请复议。被告市政府依据复议程序，于2019年5月21日作出巢政复决字[2019]3号复议决定书，维持了被告应管局作出的处罚决定。另查明，民工张德流死亡后，在人民调解委员会主持调解下，原告及施工方一次性赔偿张德流亲属85万元。发生事故的简易升降机安装在原告医用大楼电梯井内（1-6层），用于吊运建筑材料和垃圾。该装置中的电动葫芦由原告从外地购买，并自行焊接吊篮和轨道，改造后组成简易升降机。该装置在投入使用前，未组织安装验收。 原审法院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”。第二十九条规定了事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告。该《条例》第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；……。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。本案，事故发生后，巢湖市人民政府即组织调查组对事故进行调查，并对事故调查报告做出了批复，该批复对“6.29”高处坠落事故的性质和责任作出认定，并要求被告应管局对原告进行行政处罚。因此，被告应管局对原告立案查处有其依据。《安全生产法》第二十五条第一款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”。第三十三条第一款规定：“安全设备的设计、制造、安装、检测、维修、改造和报废，应当符合国家标准或者行业标准”。该法第三十八条第一款规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报”。本案，原告未对民工张德流进行安全生产教育和培训，致使其缺乏必要的安全生产知识和安全操作技能。原告未对改造的简易升降机组织安装验收，也未能及时发现和消除四楼电梯井口防护栏被打开防护措施失效的事故隐患。原告对本起事故负有责任。被告应管局认定的事实清楚。《安全生产法》第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。因此，被告应管局对原告的处罚适当，适用法律正确，处罚程序也符合法律规定。因此，原告要求撤销被告应管局作出的处罚决定，没有法律和事实依据。另被告市政府的复议决定并无不当。故原告的诉讼请求，不予支持。原审法院，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回巢湖中山微创医院的诉讼请求。 中山医院不服一审判决，向本院提出上诉。 中山医院上诉的事实和理由：上诉人认为被上诉人所依据“事实”与真实事实不符，一审法院在未认定客观事实的情况下驳回上诉人的诉讼请求，没有事实和法律依据：一、事实方面，2017年6月29日中山医院在对医用大楼进行装修前准备，将清理室内垃圾事项承包给李为安，李为安找受害人等进行垃圾清理，在清理过程中受害人私自打开护栏而发生意外，导致张德流死亡。意外事故发生后经过巢湖市××街道人民调解委员会××派出所调解室，司法所所长李琼、办事处政法委书记、凤凰山街道及受害人家属等调解达成调解协议。调解书也说明是意外事故，并且由中山医院和施工方一次性给受害人家属八十万补偿；相互之间不追究对方任何法律责任等。二、法律没有规定普通垃圾清理必须需要有资质的企业单位进行清理，中山医院将垃圾清理承包给李为安，而不是承包给受害人，受害人在工作过程中由于自己私自打开护栏过错行为导致意外发生，受害人伤亡责任应由雇用人承担责任。三、中山医院对施工现场的安全管理，建立了安全生产责任制，制定了2017年度安全生产教育与培训计划及简易升降机管理规定及安全操作流程，各楼层电梯井口均设定了防护栏，其高度均在1.5米以上，防护门低端均设置挡脚板；上诉人均做到了安全教育与安全防护措施得当；四、受害人是在中山医院医疗大楼装修前垃圾清理过程中发生的意外伤亡属于个人原因导致的，并且中山医院在生产经营过程中尽到安全生产谨慎义务，因此不能认定上诉人单位生产安全责任事故。因此，期间为受害人在医疗办公楼装修前垃圾清运过程中发生意外事故，而非上诉人安全生产导致事故；张德流私自开启安全防护栏导致伤亡属于个人行为；上诉人对安全防护措施已经做到保障义务并安全防护制度上墙，做到应有的义务；上诉人积极与承包人事后处理和对家属进行了补偿，在后期意外事故处理调解过程中多方参与并对事故认定为意外死亡。综上，请求：撤销（2019）皖0181行初49号行政判决书；撤销巢湖市人民政府巢政复决字（2019）3号行政复议决定书；撤销应急管理局（巢）安监罚［2018］012-1号行政处罚决定书；依法认定张德流死亡不属于生产安全事故，并作出不予处罚决定。 被上诉人应管局辩称：一、上诉人的违法事实清楚，被上诉人对其行政处罚证据充分，案涉工程上诉人医务大楼一至六楼的是上诉人承包给没有资质的人承包，是上诉人和提供劳务的施工人员存在劳务关系，上诉人是案涉拆除工程的安全责任主体，应对提供劳务人员的生产经营中发生的事故承担安全责任。二、事故的发生与上诉人未对劳务人员进行安全教育培训，使其缺乏安全知识和操作技能，未发现和及时消除四楼防护栏被打开防护措施失效的事故隐患，发生事故的简易升降机安装在上诉人医务大楼的电梯井内，该装置中的电动葫芦是上诉人从外地购买并自行焊接轨道，改造后的简易升降机，该装置在投入使用前未组织安全验收，导致事故发生的重要原因，上诉人违反了安全生产法第二十五条第一款、第三十三条一款、第三十八条的规定违法事实清楚。三、被上诉人对上诉人的行政处罚程序合法，适用法律正确，处罚适当，本案事故发生后巢湖市政府即组织调查组对事故进行调查，并作出批复，该批复对案涉的事故性质和责任作出认定，并要求被上诉人对上诉人进行行政处罚，被上诉人对上诉人的立案查处符合生产安全报告等相关法规的规定，依据调查的事实，拟对上诉人的行政处罚向上诉人依法送达了行政处罚告知书、听证通知书并依法组织听证，作出的处罚决定书向上诉人送达，作出的22万元罚款符合安全生产法109条第1项的规定，该规定发生一般事故的处20万元以上50万元以下的罚款，被上诉人考虑到上诉人的违法事实情节，对其22万元的处罚适当。一审判决驳回上诉人的诉请事实清楚，依据充分，适用法律正确，应当予以维持，应当驳回上诉。 被上诉人市政府辩称，上诉人的上诉请求第四点，超出本次诉讼范围，请上诉人另行起诉，其他同意应管局的答辩意见。 中山医院为证明自己的主张向一审法院提供如下证据：证据1、行政复议决定书，证明被告市政府维持原行政机关的行政行为，作为被告适格。证据2、行政处罚决定书，证明被告应管局对原告处罚缺乏法律和事实依据。证据3、巢湖市人民政府关于巢湖中山医院6.29高处坠落事故调查报告处理意见的批复，证明巢湖市人民政府调查处理的批复与客观事实不符，认定受害人张德流是原告员工事实错误，事实上受害人不是原告的员工。证据4、中山微创医院铁鹏广场医用楼安全责任书、协议、李为安身份证复印件，证明原告与李为安签订承包协议和安全责任书，约定清理垃圾承包给李成安，并约定了安全责任书等，李为安在原告不知情的情况下分包给第三人，受害人受雇于第三人，约定李为安应对员工进行安全教育，而不是原告。证据5、和解协议书，证明经巢湖市凤凰山街道调解委员会调解，认定受害人意外死亡，原告代为垫付赔偿款，本次责任不在于原告。证据6、河南省鹏飞起重机械有限公司钢丝绳电动葫芦合格证及购买发票，证明原告使用设备合格，并符合施工安全标准要求。证据7、升降机管理规定及安全操作规程及安全施工现场管理细则、安全施工现场管理细则上墙照片、电梯井防护栏、安全帽、安全培训计划，证明原告在施工过程中采取了一系列安全措施，符合施工要求，尽到安全防范义务。 被上诉人应管局为证明行政行为合法性向一审法院提供如下证据：证据1、授权委托书、统一社会信用代码、法定代表人身份证明书，证明被告的主体资格。证据2、原告营业执照，证明原告的主体资格。证据3、承包协议、常住人口信息管理系统、火化证明、勘验检查记录、公安机关询问笔录、被告所作的询问笔录、《巢湖中山微创医院“2017.6.29”高处坠落事故调查报告》、《巢湖市人民政府关于巢湖中山微创医院“6.29”高处坠落事故调查报告处理意见批复》，证明2017年3月5日，原告将案涉工程交由没有资质的自然人李为安承包，李为安又将工程转由同样没有资质的自然人易保余承包。2017年6月29日上午，张德流在案涉工程施工过程中，在原告医用大楼四楼使用板车运送垃圾至电梯口时，从四楼电梯井口连同装有垃圾的板车坠落，经安徽医科大学附属巢湖医院救治无效死亡的事实。证据4、立案审查表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政执法文书送达回执及照片、行政处罚听证通知书及送达回执、听证笔录、行政处罚决定书及送达回执、执法证复印件，证明被告对原告作出的行政处罚程序合法。 被上诉人市政府向一审法院提供如下证据：证据1、原告复议申请书，证明原告提出行政复议。证据2、《提出答复通知书》及送达回证，证明被告依程序要求被告应管局就复议事项作出答复。证据3、巢湖市应急管理局于2019年3月25日作出的答复意见书及提供的证据材料，证明案件相关事实。证据4、巢政复决字[2018]3号行政复议决定书及相关送达回证，证明被告市政府已依法作出行政复议决定书并履行了送达程序。 上述证据均已随案移送。 本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，根据《关于生产安全事故调查处理中有关问题规定》第二条之规定，《条例》第二条所称生产经营活动，是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动。因此案涉安全事故属于《中华人民共和国安全生产法》的调整范围。本案事故发生后，巢湖市人民政府依法组织调查组进行事故调查，并作出相关批复。应管局依据该批复立案查处，履行法定程序进行调查，认定事实清楚，适用法律正确，所作处罚适当。市政府依法履行复议职责，程序合法。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费用人民币50元由上诉人巢湖中山微创医院负担。 本判决为终审判决。 审判长 李琦审判员潘攀 审判员 张     俊 二〇一九年十二月十二日 法官助理黄浩 书记员丁亚敏 附：本裁判文书适用的法律规范 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。