湖北省武汉市洪山区人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂0111行初150号公益诉讼起诉人：武汉市洪山区人民检察院，住所地武汉市洪山区珞喻路884号。法定代表人：杨屹东，该院检察长。被告：武汉市自然资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。法定代表人：盛洪涛，该局局长。出庭应诉负责人：吴立群，该局副总督察。委托诉讼代理人：黄亮，该局工作人员。一般授权。委托诉讼代理人：王芳，湖北卓胜律师事务所律师。一般授权。第三人：武汉化学工业区管理委员会，住所地武汉市青山区冶金大道11号。法定代表人：苏霓斌，该委员会主任。委托诉讼代理人：罗向阳，湖北得伟君尚律师事务所律师。一般授权。委托诉讼代理人：胡雪艳，湖北得伟君尚律师事务所实习律师。一般授权。公益诉讼起诉人武汉市洪山区人民检察院（以下简称洪山区检察院）因认为被告武汉市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）不履行土地行政管理法定职责一案，向本院提起行政公益诉讼。本院于2019年7月8日立案受理后，于2019年7月12日向被告市自然资源局邮寄送达了起诉书副本、应诉通知书及举证告知书等。因武汉化学工业区管理委员会（以下简称化工区管委会）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成由审判员李薇担任审判长，审判员熊刚、冉超，人民陪审员胡圣祥、彭中军、张敬明、周伟参加的合议庭，于2019年11月21日召开庭前会议，并于2019年12月9日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人洪山区检察院副检察长徐江及该院委派的检察员彭晓东、朱标，被告市自然资源局负责人吴立群及其委托诉讼代理人黄亮、王芳，第三人化工区管委会的委托诉讼代理人罗向阳、胡雪艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人洪山区检察院诉称，2007年4月28日，郭义尧与武汉市洪山区建设乡工业港村(现更名为武汉市化工区八吉府街工业港村，以下简称工业港村)签订《土地联合经营合同书》，约定工业港村以该村农村集体土地入股，郭义尧以资金和技术入股，双方联合经营家具生产，联合经管时间为28年，用地面积200亩。合同签订后，郭义尧筹建由其任法定代表人的武汉市鑫远大家具有限公司(以下简称鑫远大公司)准备建设家具园，并按照合同约定逐年向工业港村支付用地款，合计人民币3,730,000元。2009年6月，家具园项目在工业港村基本建成，由鑫远大公司负责经营管理，但并未完善项目用地后续手续。经测量，项目总用地面积为150,820.93平方米（226.12亩），建有厂房共计113栋，其中建筑占地面积118,257.98平方米，总建筑面积133,921.13平方米。经核对《土地利用现状图》《土地利用总体规划图》，该宗土地的土地利用总体规划为建设用地，但土地利用现状用途为农用地和建设用地，其中农用地50,906平方米(76.32亩，包括耕地48,812平方米，其他农用地2,094平方米)，建设用地99,915平方米（149.80亩）。2012年10月21日，原武汉市国土资源和规划局作出武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》，认为鑫远大公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，属未经批准非法占用土地行为，决定对鑫远大公司作出如下行政处罚:1、没收该公司在非法占用的150,820.93平方米集体土地上新建的133,921.13平方米厂房;2、对该公司非法占用工业港村150,820.93平方米集体土地的行为，按照每平方米30元标准处以4,524,627.9元罚款。同日，原武汉市国土资源和规划局向鑫远大公司送达《行政处罚决定书》《责令履行法定义务通知书》。2013年，鑫远大公司通过其法定代表人郭义尧的账户向化工区财政局预算外资金财政专户缴纳罚款1,000,000元。2015年10月，因建设需要，家具园内编号为D196-D205号厂房被拆迁，建筑面积为18,500平方米左右。鑫远大公司至今未履行《行政处罚决定书》的其他法律义务。为督促被告依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现维护国家和社会公共利益的目的，公益诉讼起诉人向被告发出武洪检行建〔2017〕1号《检察建议书》，建议该局依法及时履行监管职责，以维护社会公共利益。2017年12月13日，公益诉讼起诉人依法将检察建议送达被告。2018年1月12日，被告向公益诉讼起诉人作出回复。但被告并未落实整改措施，亦未依法履职，截至目前，罚款仍未追缴到位，未拆除的厂房亦未予以没收。公益诉讼起诉人认为，鑫远大公司非法占用土地，用于家具园项目建设，被告依法作出了行政处罚决定。在鑫远大公司既未申请行政复议，又未向人民法院提起诉讼，亦未自行履行全部法律义务的情况下，被告未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款的规定履行职责，亦未根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《国土资源行政处罚办法》第三十三条的规定采取有效措施，督促鑫远大公司履行行政处罚义务。在检察机关提出诉前检察建议后，被告认为地上建筑物没收缺少具体的实施细则，工作难以落实，称将采取措施，催缴罚款并对鑫远大家具工业园予以全面清退、封存，然后交由工业港村村委会对封存的建筑代为实施监管，并择机对封存的建筑依法予以拆除。但该局至今仍未落实上述整改措施，亦未严格依照法律履行职责。截至目前，罚款仍未追缴到位，未拆除的厂房亦未予以没收。被告作为土地行政主管部门，怠于履行法定职责，导致从2012年10月21日作出行政处罚决定至今长达6年多时间，鑫远大公司非法占用土地的事实一直处于持续状态，国家和社会公共利益持续受损。综上，为督促被告依法履职，促进行政机关依法行政，保护土地资源，维护国家和社会公共利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定提起行政公益诉讼，请求：1、确认被告武汉市自然资源和规划局怠于履职违法；2、判令被告武汉市自然资源和规划局依法全面履行职责。审理过程中，公益诉讼起诉人将其诉讼请求明确为：1、确认被告作出武土资规罚〔2012〕第1032号行政处罚决定后，不依法履行监督和管理职责违法；2、被告对上述行政处罚决定所涉被非法占用的土地和地上建筑物及剩余罚款，继续履行监督和管理职责。公益诉讼起诉人洪山区检察院在举证期限内提交了以下证据：第一组证据：证据1、《市人民政府办公厅关于印发武汉市国土资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（武政办〔2009〕223号）。主要职责：“（十六）负责国土资源、房屋拆迁、测绘勘察执法监察，依法查处有关违法违规行为”。证据2、《市委办公厅、市政府办公厅关于印发的通知》（武政办〔2019〕25号）。主要职责：“（十六）负责自然资源开发利用、国土空间规划、测绘执法，依法查处有关违法违规行为，开展有关行政执法工作”。证据3、《解读》。组建市自然资源和规划局，不再保留国土资源和规划局。证据4、武汉市人民政府官方网站下载的《行政职权办事指南表》。职权名称：对非法占用土地的行政处罚；实施机关：原武汉市国土资源和规划局。以上证据拟证明：市自然资源局以原武汉市国土资源和规划局为主体组建，两个行政机关先后负责武汉市国土资源执法，具有依法查处有关违法违规行为职责。第二组证据：证据5、《行政处罚决定书》（武土资规罚〔2012〕第1032号）。拟证明：鑫远大公司非法占用农用地，损害社会公共利益，原武汉市国土资源和规划局对鑫远大公司非法占用农用地的行为作出了行政处罚决定，并向该公司送达了《行政处罚决定书》，决定没收该公司在非法占用的150,820.93平方米集体土地上新建的133,921.13平方米的厂房，对该公司非法占用工业港村集体土地的行为，处以4,524,627.9元罚款。证据6、《责令履行法定义务通知书》（武土资规监履〔2012〕第1032号）。拟证明：鑫远大公司非法占用农用地，损害社会公共利益，原武汉市国土资源和规划局向鑫远大公司送达了《责令履行法定义务通知书》，责令该公司退还非法占用工业港村150,820.93平方米集体土地。证据7、化工区财政局出具的《证明》、《关于没收物质处置的情况说明》、公益诉讼起诉人对化工区规建局原局长王春喜、财政局局长王志军所作笔录。拟证明：化工区规建局未向化工区财政局移交上述《行政处罚决定书》中涉及的财物，化工区财政局出具的《证明》不属实。证据8、工业港村出具的《证明》、公益诉讼起诉人对工业港村原书记曾祥国所作笔录。拟证明：鑫远大公司非法占用的土地未退还给工业港村，工业港村出具的《证明》不属实。证据9、公益诉讼起诉人对原武汉市国土资源和规划局执法监察支队队员黄亮所做的询问笔录。拟证明：截至2017年11月7日，鑫远大公司已缴纳罚款1,000,000元，行政处罚决定中罚款剩余部分及没收厂房的内容未能执行。证据10、原武汉市国土资源和规划局武土规函〔2015〕795号文件材料、邮政快递单、洪山区人民法院立案庭出具的《情况说明》。拟证明：原武汉市国土资源和规划局未依法落实向法院申请强制执行工作。证据11、《湖北省非税收入一般缴款书》《个人业务凭证》《企业信息咨询报告》。拟证明：工业港村已于2016年履行缴纳罚款义务，鑫远大公司于2013年1月22日通过其法人代表郭义尧的银行账户缴纳罚款1,000,000元。证据12、《审计咨询意见单》。拟证明：因焦沙路改扩建工程建设需要，鑫远大家具园D196-D205号厂房被拆除。证据13、（2017）鄂0111刑初1072号《刑事判决书》；（2018）鄂01刑终596号《刑事裁定书》。拟证明：人民法院生效裁判文书认定了以下事实“鑫远大公司非法占用农用地建设家具工业园项目，武汉市国土资源和规划局针对鑫远大的上述违法行为作出行政处罚决定。鑫远大公司于2013年1月缴纳了1,000,000元罚款后，剩余罚款至今未缴纳，并继续经营使用违建厂房至今。”第三组证据：证据14、《检察建议书》（武洪检行建〔2017〕1号）。证据15、送达回证。拟证明：公益诉讼起诉人针对原武汉市国土资源和规划局怠于履职的行为发出了诉前检察建议，督促其履行监管的法定职责。第四组证据：证据16、《市国土规划局关于（武洪检行建〔2017〕1号）有关情况的函》。拟证明：原武汉市国土资源和规划局收到检察建议后，向公益诉讼起诉人进行了书面回复，介绍了案件基本情况、执行情况、已采取的措施，列明了下一步的工作措施。证据17、公益诉讼起诉人对鑫远大公司法定代表人郭义尧所作笔录。公益诉讼起诉人对原武汉市国土资源和规划局执法监察大队队员黄亮所作笔录。公益诉讼起诉人提出检察建议前后在鑫远大工业园现场拍摄的照片、视频。拟证明：原武汉市国土资源和规划局在收到检察建议后，虽然进行了书面回复，但既没有依法履行监管职责，也没用采取书面回复中提到的措施。鑫远大公司未收到该局发出的催告文书，该局亦未对鑫远大家具园进行清退、封存。鑫远大公司仍在对家具园进行管理，厂区内仍在正常生产经营。被告市自然资源局辩称，（一）公益诉讼起诉人的起诉没有具体的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的受理条件，依法应裁定驳回起诉。本案中，公益诉讼起诉人的第一项诉讼请求中的“怠于履职”没有履职范围的具体内容，第二项诉讼请求亦无履行“何种特定法定职责”以及“如何全面履职”的具体内容，诉讼请求笼统、宽泛，不符合行政诉讼案件受理条件，依法应裁定驳回其起诉。（二）化工区规划建设局(后更名为武汉化学工业区管委会规划土地局，以下简称化工区规划土地局)是鑫远大公司违法占地案件的承办单位，系化工区管委会的内设机构，化工区管委会具有对化工区范围内的土地依法实施管理的法定职责，为查明案件事实，维护社会公共利益，实现公益诉讼之目的，本案应追加化工区管委会作为被告参与诉讼。首先，被告虽然在案涉行政处罚决定等系列文书上加盖公章，但被告并非案涉土地管理的实施主体，被告仅系根据市区土地执法职责分工以及其后出台的《武汉化学工业区管理办法》的有关规定，配合化工区规划土地局以被告的名义对外出具有关法律文书，被告对化工区范围内的土地管理并不负有法定职责。其次，根据中国共产党武汉市委员会（武文〔2008〕27）通知文件，设立了化工区管委会，该管委会为市委、市政府派出机构，负责统一领导、规划、管理化工区的开发建设，其中包括与开发建设有关的土地管理职责在内。其后，根据市区行政执法分工现状，为进一步规范化工区的管理，武汉市人民政府于2013年12月5日出台《武汉化学工业区管理办法》，该办法第四条进一步明确，化工区管委会对其园区范围内土地具有依法实施管理的法定职责。再次，根据武汉市机构编制委员会的有关文件，化工区规划土地局、行政综合执法支队系化工区管委会的内设机构，亦系案涉鑫远大公司违法占地案件的具体承办单位，负责整个违法占地案件的调查、处理、实施以及执行，鑫远大案件的具体实施及执行工作并非被告负责。为此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，若公益诉讼起诉人认为本案中存在怠于履职的行为，负有该履职职责的行政机关亦应是化工区管委会，本案应依法追加化工区管委会作为共同被告参加诉讼。最后，为实现公益诉讼之目的，本案应追加化工区管委会作为被告参与诉讼。鑫远大违法占地案，从2012年作出行政处罚决定至今，在被告以及省国土厅多次实施督办的情形下至今未能执行到位，与化工区管委会的内设机构调整、人员变动、体制变更、权力界限、责任主体不明紧密相关。2013年3月18日武汉市机构编制委员会文件（武编〔2013〕18号）明确化工区管委会内设8个机构，包括规划土地局，同时设立行政综合执法大队，负责综合执法和城管执法工作，原负责鑫远大违法占地案件的承办人员分属规划土地局及综合执法大队。后因编制调整，2018年2月5日青山区机构编制委员会(青编〔2018〕1号)文件明确化工区管委会重新设置6个内设机构，设立园区规划处，负责园区内土地使用管理工作。因化工区管委会机构编制的不断调整变化导致鑫远大违法占地案件责任主体不明，职责不清，亦是为何出现虽经被告以及省国土厅多次敦促案件执行工作仍未有效彻底执行的原因所在。故此，为了彻底实现公益诉讼之消除违法状态、维护公共利益之目的，本案亦应追加化工区管委会作为被告参与诉讼，否则，在现有体制之下，即便法院作出有关判决，仅凭被告的敦促亦无法实现公益诉讼之目的。（三）被告在化工区规划土地局查处鑫远大公司违法占地案件中，已经履行了监督职责，并不存在怠于履行法定职责的情形。2012年，化工区规划土地局在发现鑫远大公司涉嫌非法占地的行为后，被告已经敦促其对该案件进行立案查处，并于2012年10月21日以被告名义向鑫远大公司下达武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》，决定没收该公司在非法占用土地上新建的厂房，并按每平方米30元处以4,524,627.9元的罚款。在该处罚决定作出后，被告亦敦促化工区规划土地局于2012年10月22日将违法用地上新建的建筑物及其他设施(包括厂房及其配套用房等)移交给化工区财政局并收缴罚款1,000,000元，对于罚款未交清的部分，亦敦促该局向洪山区人民法院申请强制执行，在强制执行申请未予受理的情形下，再次敦促其于2016年3月24日向人民法院再次申请强制执行。同时，在公益诉讼起诉人提出检察建议前，被告已分别于2015年12月11日、2015年12月18日、2015年12月25日、2015年12月31日和2016年1月8日多次组织被告下属的执法监察支队赴化工区管委会，召集化工区规划土地局、城管相关人员及案件承办人落实鑫远大公司非法占地案行政处罚执行事宜，并向市局履职尽责专班就履行武土资规罚〔2012〕第1032、1065号《行政处罚决定书》工作进展情况进行专题汇报。被告还于2016年4月18日、2016年6月1日就鑫远大违法占地执行问题向省国土资源执法监察总队进行专题汇报，并对该案执行进行实地督办。此外还敦促化工区分局于2016年5月4日将鑫远大公司涉嫌非法占用耕地的犯罪行为向化工区公安分局进行移送。被告在收到公益诉讼起诉人于2017年12月13日送达的武洪检行建〔2017〕1号《检察建议书》后，亦积极采取有效措施履行监督职责，并将处理情况向公益诉讼起诉人进行了回复，尽最大可能落实本案所涉行政处罚决定内容，被告不存在怠于履职的情形。综上，请求法院依法裁定驳回公益诉讼起诉人的起诉。被告市自然资源局在举证期限内提交了以下证据：第一组证据：证据1、武文〔2008〕27号《中共武汉市委武汉市人民政府关于成立市委武汉化学工业区工作委员会武汉化学工业区管理委员会的通知》。证据2、武编〔2013〕18号《武汉市机构编制委员会关于武汉化学工业区机构编制调整的批复》。证据3、青编〔2018〕1号《关于武汉化工区管委会内设机构及所属事业单位机构编制的通知》。证据4、2015年11月30日化工区规划土地局《关于鑫远大和工业港村村委会案件的情况说明》。证据5、2016年4月18日化工区规划土地局《关于对鑫远大家具工业园违法用地案行政处罚未执行到位事项整改的情况汇报》。证据6、2016年5月31日化工区规划土地局《关于鑫远大家具园违法用地案件整改措施落实情况的汇报》。以上证据拟证明：1、化工区规划土地局系鑫远大公司非法占地案件的承办机关，是化工区管委会的内设机构，化工区管委会具有对化工区范围内的土地依法实施管理的法定职责，本案应追加化工区管委会为被告参与诉讼；2、被告敦促化工区规划土地局依法整改和落实鑫远大案件的执法工作，积极履行了监督义务。第二组证据：证据7、2012年10月21日《行政处罚决定书》（武土资规罚〔2012〕第1032号）。证据8、2012年10月22日《证明》以及没收非法财物清单。证据9、工商银行个人业务凭证。证据10、涉嫌犯罪案件移送书（武土资规案移〔2012〕0111001号）及法律文书送达回证。证据11、2016年3月24日洪山区人民法院法律文书送达地址确认书。以上证据拟证明：被告依法督促化工区规划土地局以及化工区有关职能部门履行非法占地查处及案件执行工作的有关职责，被告不存在怠于履职的行为。第三组证据：证据12、2015年12月11日《关于履行武土资规罚〔2012〕1032、1065号工作进展情况》（12月7日至11日）。证据13、2015年12月11日《武汉市国土资源和规划局关于尽快履行武土资规罚〔2012〕1032、1065号的函》以及法律文书送达回证。证据14、2015年12月18日《关于履行武土资规罚〔2012〕1032、1065号工作进展情况》（12月14日至18日）。证据15、2015年12月25日《关于履行武土资规罚〔2012〕1032、1065号工作进展情况》（12月21日至25日）。证据16、2015年12月31日《关于履行武土资规罚〔2012〕1032、1065号工作进展情况》（12月28日至31日）。证据17、2016年1月8日《关于履行武土资规罚〔2012〕1032、1065号工作进展情况》（1月4日至8日）。证据18、2016年4月18日《关于对工业港村非法出租土地案和鑫远大家具工业园违法用地案行政处罚未执行到位整改情况的汇报》。证据19、2016年6月1日《关于工业港村非法出租土地案和鑫远大家具工业园违法用地案行政处罚执行情况的报告》。证据20、洪山区检察院武洪检行建〔2017〕1号《检察建议书》。证据21、《市国土规划局关于（武洪检行建〔2017〕1号）有关情况的函》。以上证据拟证明：被告采取了每周催促、实施督办、上门指导、专题汇报等多种方式推进案件执行工作，协助化工区规划土地局及化工区有关职能部门解决鑫远大公司违法占地案件的执行问题。被告不存在怠于履职的情形。第四组证据：证据22、2019年5月7日化工区管委会《主任办公会议纪要》及《15宗违法用地统计情况一览表》。拟证明：鑫远大违法占地案件的执行及后续整改落实由化工区管委会负责。本案应追加化工区管委会为被告。第三人化工区管委会述称，（一）2012年期间第三人作为市政府的派出机构，不具有也未通过行政委托、行政授权的方式获得国土规划与土地管理的行政执法与审批权。2007年，经湖北省机构编制委员会（鄂编发〔2007〕162号文）批复同意成立化工区管委会，为市政府派出机构。2010年，《关于将洪山区建设乡整体移交武汉化学工业区托管》的通知(武文〔2010〕34号)，自2010年8月15日起，将洪山区建设乡所属工业港村移交化工区托管，托管区域各项管理事务或由化工区设置机构实行统一管理，或由市直部门派出机构负责承担。2012年10月，被告对鑫远大公司非法占用土地的非法行为下达行政处罚决定书。2013年12月，为了明确化工区管委会的管理职权，武汉市人民政府令(第246号)发布《武汉化学工业区管理办法》，自2014年1月5日起施行，其中第十六条第三款规定:市有关执法部门依法就委托的具体行政执法事项与武汉化工区管委会或者行政综合执法机构签订委托书，并向社会公布具体委托的行政执法事项。暂不具备委托行政执行条件的市有关执法部门，由该部门直接在武汉化工区内直接行使相关行政执法权。2010年至2013年期间，武汉化工区行政审批和执法工作由市直相关部门或有关行政区承担，2014年《武汉化学工业区管理办法》明确可通过行政委托、行政授权的方式，或市直部门直接行使行政执法。第三人认为，2012年，第三人不具有国土规划与土地管理的行政执法权与审批权，也未通过行政委托、行政授权的方式获得“对非法占用土地的行政处罚”职权。（二）被告是武汉市人民政府土地行政管理部门，对辖区内违反土地管理法律法规的行为具有监督检查的职责，是实行行政执法的主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条，《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款，《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》是由被告作出，被告是行政执法主体，应由其组织开展执法工作，并承担执法工作责任。第三人是一个功能区，不是完整的行政区，没有具体的执法权，也没有专业的执法人员，基于托管原因，在被告的领导下协助、配合其完成调查、告知等程序。（三）第三人已按照规定全面履行了行政管理职责。2010年8月，工业港村所在的八吉府街整体托管给化工区，但鑫远大公司的违法事实发生于2007年至2009年期间(化工区托管之前)。2011年至2012年，被告根据土地卫片执法检查结果对鑫远大公司非法占用土地行为进行查处的过程中，根据被告的要求，第三人积极配合完成违法案件调查、告知、送达等程序，已经全面履行了对托管土地的行政管理职责。第三人化工区管委会在举证期限内提交了以下证据：第一组证据：证据1、《省编委关于成立武汉化学工业区管理委员会的批复》（鄂编发〔2007〕162号）。证据2、中共武汉市委、武汉市人民政府《关于将洪山区建设乡整体移交武汉化学工业区托管》的通知。证据3、《武汉化学工业区管理办法》（市政府令第246号）。以上证据拟证明：化工区管委会2007年成立，工业港村于2010年才正式托管给第三人，2012年原武汉市国土资源和规划局对鑫远大公司进行行政处罚时，《武汉化学工业区管理办法》还未出台，第三人不具有行政审批与行政执法权。第二组证据：证据4、《行政职权办事指南表》。证据5、市委办公厅、市政府办公厅关于印发《武汉市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知。以上证据拟证明：对非法占用土地的行政处罚是被告的法定职权。第三组证据：证据6、非法财物移交书、没收非法财物清单。拟证明：鑫远大公司被罚没的非法财物是被告进行的没收，并虚假移交给化工区财政局。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人的证据发表了以下意见：对第一组中证据1、2、4的真实性无异议，证据3的制作主体、证据来源均不明确，不具有真实性、合法性。证据4证明目的有异议。对第二组中证据5、6、10、11、13的真实性、合法性无异议。对证据7、8真实性由法院予以核实，证明目的有异议。对证据9的真实性、合法性及关联性均有异议。对证据12真实性由法院核实，关联性有异议。对第三组中证据14、15的真实性、合法性、关联性均无异议。对第四组中证据16的真实性、合法性、关联性无异议。对证据17的真实性、合法性无异议，证明目的有异议。第三人对公益诉讼起诉人提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。公益诉讼起诉人对被告的证据发表了以下意见：对被告提交的证据1、2、3、4、5、6、22真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对证据7、9、10、证据12至证据21的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。对证据8、11的真实性有异议。第三人对被告提交的证据1、2、3、4、5、6真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议。证据7、9、10、证据12至证据22证明目的有异议。证据8关联性有异议，证据11真实性、合法性、关联性均有异议。公益诉讼起诉人对第三人的证据均无异议。被告对第三人提交的证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。结合各方当事人的质证意见，本院对各方当事人提交的证据作如下认定：公益诉讼起诉人提交的第一组证据中1、2、4符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信，能够证明被告具有对非法占用土地的行为进行查处的职责。该组中的证据3来源不合法，不符合法定的证据形式，本院不予采信。公益诉讼起诉人的第二组证据中的证据5、6、10、11、13符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信，能够证明被告对鑫远大公司违法占地行为作出了武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》，鑫远大公司缴纳了罚款1,000,000元，剩余罚款及没收非法占用土地上的厂房未履行。证据7、8已经生效法律文书确认，本院予以采信，能够证明武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》中应当没收的厂房未移交给化工区财政局。证据9《询问笔录》中虽然存在个别文字的修改，但修改之处并未对文字本身的内容进行实质性改变，且笔录上具有被询问人黄亮的签名，本院予以采信。证据12与本案具有关联性，本院予以采信，可以证明因化工区焦沙路改扩建工程，部分厂房被拆迁的事实。公益诉讼起诉人提交的第三组证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信，能够证明公益诉讼起诉人在起诉前向被告发出《检察建议书》。公益诉讼起诉人的第四组证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信，该组证据能够证明被告在收到检察建议后，未对鑫远大公司发出催告文书，未对鑫远大公司厂房予以清退、封存。被告提交的证据1至证据7、证据9、证据10、证据12至证据22符合证据的真实性、合法性，本院予以采信，但上述证据只能证明被告采取了催促、督办、专题会议等方式推进武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》执行工作，但并不能证明被告对该《行政处罚决定书》全面地履行了监督管理职责，亦不能证明第三人具有对案涉违法占用土地行为进行查处的职责。被告的证据8与公益诉讼起诉人证据7中的《关于没收物质处置的情况说明》及《询问笔录》相矛盾，该证据不能证明武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》中要求没收的厂房已经没收，本院不予采信。被告的证据11缺乏其他证据相佐证，不能证明被告已就武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》向人民法院申请了强制执行，本院不予采信。第三人提交的证据1至证据6符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信，上述证据能够证明第三人不具有对案涉违法占用土地行为进行查处的职责。经审理查明，2007年4月28日，武汉市洪山区建设乡工业港村,现更名为武汉市青山区（武汉化学工业区）八吉府街工业港村村民委员会（以下简称工业港村)和郭义尧签订《土地联合经营合同书》，约定工业港村以该村农村集体土地入股，郭义尧以资金和技术入股，双方联合经营家具生产，联合经营时间为28年，用地面积200亩。合同签订后，郭义尧筹建由其任法定代表人的鑫远大公司。2012年，原武汉市国土资源和规划局发现鑫远大公司于2007年6月未经土地管理部门审批，擅自占用工业港村集体土地建设家具园，项目总用地面积150,820.93平方米，建设厂房共计113栋，总建筑面积133,921.13平方米。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属未经批准非法占用土地行为。为此，原武汉市国土资源和规划局于2012年10月21日向鑫远大公司作出武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》，载明：“1、没收你公司在非法占用的150,820.93平方米集体土地上新建的133,921.13平方米厂房；2、对你公司在非法占用工业港村150,820.93平方米集体土地的行为，按照每平方米30元标准处以4,524,627.9元罚款。”该行政处罚决定书于当日向鑫远大公司直接送达。鑫远大公司仅于2013年1月22日缴纳了1,000,000元罚款，未依法履行其他行政处罚内容。2015年10月，因化工区焦沙路改扩建工程，鑫远大公司家具园内编号D196-D205号厂房被拆迁。被告曾多次召开会议、专题汇报等形式对案涉行政处罚的执行向化工区管委会及其纪工委、财政局、国土局、城管局等进行了督办。2017年11月24日，公益诉讼起诉人向原武汉市国土资源和规划局发出武洪检行建〔2017〕1号《检察建议书》，建议：“1、严格依照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规的规定，正确履行职责。2、对你局行政处罚案件进行清理评查，规范执法，切实做到保护土地资源和国有资产，依法行政，防止类似问题再次发生。”2018年1月12日，原武汉市国土资源和规划局作出《市国土规划局关于（武洪检行建〔2017〕1号）有关情况的函》，就该案的基本情况、执行情况、检察机关指出问题及情况说明、已采取的措施及下一步的工作措施等向公益诉讼起诉人作出回复，主要内容如下：“……三、检察机关指出问题及情况说明……截至目前，仍有3,524,627.9元的罚款及相关加处罚款未缴清……四、已采取的措施。针对该案执行不到位的问题，2017年12月，我局专门商请化工区管委会，召集化工区纪工委、财政局、国土局、城管局等相关部门和单位，与我局执法单位一起，召开了专题会议，研究了落实该案执行工作及如何解决执行中还存在的问题和下步工作措施……五、下一步的工作措施。（一）快速处置。1、我局将有关情况通报给化工区管委会，商请其责成包括案件承办单位、工商部门、城管部门在内的化工区相关部门和单位，对鑫远大家具工业园予以全面清退、封存，然后交由工业港村村委会对封存的建筑代为实施监管。2、……对封存的建筑依法予以拆除。3、……再次催告鑫远大公司，要求该公司在收到催告文书后15日内缴清上述罚款。4、若在限期内仍未缴纳罚款，我局将此情况向公安机关报案……”。但至公益诉讼起诉人提起本案起诉前，武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》中的剩余罚款及厂房没收仍未执行到位。故此，公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼。另查明，2007年10月，鄂编发〔2007〕162号批复同意成立化工区管委会，为武汉市人民政府派出机构。2013年12月5日第246号《武汉市人民政府令》，载明：《武汉化学工业区管理办法》已经2013年11月25日市人民政府第69次常务会议审议通过，现予公布，自2014年1月5日起施行。再查明，2019年1月15日，中共武汉市委、武汉市人民政府印发武发〔2019〕3号《关于武汉市市级机构改革的实施意见》，载明：组建市自然资源和规划局，不再保留市国土资源和规划局，不再保留市不动产登记局等部门直属行政机构，其职能按改革要求回归相关部门。2019年3月28日，中共武汉市委办公厅、武汉市人民政府办公厅印发武办文〔2019〕25号《关于印发的通知》，该规定载明市自然资源和规划局主要职责是：“（十六）负责自然资源和规划执法工作。负责拟订自然资源和规划相关执法制度并指导实施。负责自然资源开发利用、国土空间规划、测绘执法，依法查处有关违法违规行为，开展有关行政执法工作。指导各区自然资源和规划行政执法工作。”本院认为，公益诉讼起诉人提起的本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定。本案的争议焦点为：第一，公益诉讼起诉人起诉的被告是否适格；第二，被告作出武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》后，对非法占用土地上厂房的没收及罚款的缴纳是否存在未履行监督管理的法定职责；第三，被告在收到武洪检行建〔2017〕1号《检察建议书》后两个月内，对厂房的没收及剩余部分罚款的缴纳是否履行了监督管理的法定职责。（一）关于公益诉讼起诉人起诉的被告是否适格根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查。《湖北省土地管理实施办法》第四条规定：“县（含县级市）以上土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地资源、资产的管理和监督工作”，原武汉市国土资源和规划局属于县级以上土地行政主管部门，具有土地行政管理的行政主体资格。本案中，非法占用土地的位置位于武汉市范围内，2012年10月21日，原武汉市国土资源和规划局依照相关法律法规，在其法定职权范围内，依法对案涉非法占用土地的行为作出了武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》，该行政处罚决定的作出主体为原武汉市国土资源和规划局，并加盖了该局公章。因武汉市实施机构改革，原武汉市国土资源和规划局被撤销，组建了市自然资源局，承担对土地资源的管理和监督工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。因此，市自然资源局是本案适格的被告。被告辩称，对案涉违法占地案件的承办单位为化工区管委会，同时《武汉化学工业区管理办法》第四条中规定，化工区管委会职责包括根据市土地利用总体规划对化工区的土地使用依法实施管理，因此化工区管委会应作为本案的被告。根据审理查明的事实，对鑫远大公司违法用地的查处工作，虽然由化工区管委会相关部门具体经办，但在查处涉案违法用地行为时，没有相关法律法规规章规定化工区管委会具有查处违法用地行为的法定职责，根据职权法定原则，在查处案涉鑫远大公司非法用地行为一案中，化工区管委会不是行政执法主体。另，《武汉化学工业区管理办法》于2014年1月5日施行，该办法第十六条明确规定：“地方性法规明确规定武汉化工区管委会行使行政执法权的，由武汉化工区管委会行使相关执法权，也可以委托其所属的行政综合执法机构行使相关行政执法权。地方性法规未明确规定武汉化工区管委会行使行政执法权的，市有关行政执法部门应当将行政执法事项委托武汉化工区行政综合执法机构行使，武汉化工区行政综合执法机构在受委托范围内以委托部门名义进行行政执法。”根据上述规定，化工区管委会要获得相关行政执法权，须有地方性法规明确规定。结合本案查明的事实，并无地方性法规明确规定化工区管委会具有查处违法用地行为的行政执法权。综上，被告认为化工区管委会应为本案被告没有事实和法律依据，本院不予支持。（二）关于被告作出武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》后，对非法占用土地上厂房的没收及罚款的缴纳是否存在未履行监督管理的法定职责根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条的规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。原国土资源部颁布的《国土资源违法行为查处工作规程》第十四章执行一章中也规定，对行政处罚决定生效后，当事人逾期不履行的，可以采取规定的措施督促其履行、催告履行、申请人民法院强制执行。本案中，在武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》生效后，被告虽然采取一定措施督促违法行为人履行行政处罚决定，但鑫远大公司仅缴纳了罚款1,000,000元，对剩余3,524,627.9元罚款一直未予缴纳。在公益诉讼起诉人2017年12月13日发出武洪检行建〔2017〕1号《检察建议书》前，被告既未采取有效举措督促鑫远大公司自行履行上述行政处罚决定，也未采取相关措施予以执行，导致鑫远大公司非法占用土地的行为持续存在，欠缴罚款仍未缴清。被告辩称，在上述行政处罚决定作出后，其亦敦促化工区规划土地局于2012年10月22日将违法用地上新建的建筑物及其他设施（包括厂房及其配套用房等）移交给化工区财政局并收缴罚款1,000,000元，对未缴清罚款，亦敦促该局向人民法院申请强制执行。根据化工区财政局出具的《证明》《关于没收物质处置的情况说明》，公益诉讼起诉人对化工区规建局原局长王春喜、财政局局长王志军、工业港村原书记曾祥国、原武汉市国土资源和规划局执法监察支队队员黄亮所作笔录,工业港村出具的《证明》，原武汉市国土资源和规划局武土规函〔2015〕795号文件材料，本院立案庭出具的《情况说明》等,可以证明案涉违法用地上的厂房及其配套用房并未实际履行没收手续，被告也没有证据证明其就行政处罚决定依法向人民法院申请了强制执行。因此，在查处鑫远大公司非法占用土地一案中，对鑫远大公司逾期未履行行政处罚决定的行为，被告存在怠于履行法定职责的事实。（三）关于被告在收到武洪检行建〔2017〕1号《检察建议书》后两个月内，对厂房的没收及剩余部分罚款的缴纳是否履行了监督管理的法定职责原武汉市国土资源和规划局收到检察建议后，在规定期限内，于2018年1月12日向公益诉讼起诉人进行回复，认为地上建筑物没收缺少具体的实施细则，工作难以落实，并称该局将商请化工区管委会责成相关部门和单位，对案涉鑫远大家具工业园予以全面清退、封存，然后交由工业港村村委会对封存的建筑代为实施监管，并择机对封存建筑依法予以拆除，并催告鑫远大公司及时缴纳欠缴罚款。但截至起诉前，案涉非法占用土地的行为仍然存在，厂房亦未予以没收，欠缴罚款仍未追缴到位，非法占地违法行为并未被纠正，被告作为土地行政主管部门，应当采取有效措施对违法行为人非法占用土地行为依法作出处理，并督促执行到位。综上，本院认为，土地资源是一种特殊资源，是人类赖以生存的基础，在推进城镇化过程中，尤其需要注重对土地资源保护，合理利用土地，实现对土地资源的可持续开发，这既是实现经济社会高质量发展的重要前提，也是生态文明建设的重要组成部分。被告作为土地行政主管部门，对违反土地管理法律法规的行为，应及时全面的履行监督检查职责，但在本案中被告对非法用地的行为虽然进行了行政处罚，但却怠于进一步履行监督和管理职责，致使违法用地行为长期持续存在，欠缴罚款没有按期缴纳，社会公共利益受到侵害。因此，公益诉讼起诉人要求确认被告作出武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》后未依法履行监督和管理职责违法的诉讼请求，本院予以支持。对公益诉讼起诉人要求被告继续履行监督和管理职责的诉讼请求，鉴于被告对武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》向人民法院申请强制执行的期限已过，判决其就该行政处罚决定向人民法院申请强制执行已无实际意义，故应责令被告对武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》涉及的非法占用土地上厂房的没收和罚款的缴纳依法采取补救措施。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款，第二十六条第一款、第六款，第七十四条第二款第三项，第七十六条和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第一项的规定，判决如下：一、确认被告武汉市自然资源和规划局在作出武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》后，未依法履行监督和管理职责的行为违法；二、责令被告武汉市自然资源和规划局对武土资规罚〔2012〕第1032号《行政处罚决定书》涉及的非法占用土地上厂房的没收和罚款的缴纳依法采取补救措施。本案不收取案件受理费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  李 薇审 判 员  熊 刚审 判 员  冉 超人民陪审员  胡圣祥人民陪审员  彭中军人民陪审员  张敬明人民陪审员  周 伟二〇一九年十二月九日法官助理肖格格书记员杜雪蕊