河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行终983号上诉人（原审被告）郑州市惠济区自然资源局，住所地郑州市南阳路169号附4号。法定代表人牛鸿飞，局长。委托代理人郭文飞，该局工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郑州市惠济区高峰鹅业畜牧养殖场，住所地郑州市惠济区花园口镇南月堤村北。法定代表人张峰，厂长。委托代理人张楠，该养殖场工作人员。委托代理人常辉，河南腾耀律师事务所律师。上诉人郑州市惠济区自然资源局（以下简称“惠济区资源局”）因被上诉人郑州市惠济区高峰鹅业畜牧养殖场（以下简称“高峰鹅业养殖场”）诉其行政处罚一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审认定：2012年7月26日，案外人郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场承租位于郑州市惠济区花园口镇赵兰庄村东七组48亩土地，同日，原告郑州市惠济区高峰鹅业畜牧养殖场的经营者张峰从郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场处承租该45亩土地进行畜牧养殖。2018年5月30日，被告郑州市惠济区自然资源局（原名称为郑州市惠济区国土资源局）向原告作出惠国土资罚决字［2018］第33号《行政处罚决定书》，以原告擅自占用涉案土地21527.50平方米（该宗地不符合土地利用总体规划；该宗地2013年现状图上显示为林地）建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定为由，对原告作出行政处罚：1、限15日内拆除21527.50平方米不符合土地利用总体规划非法占地上的新建构筑物13575.30平方米和其他设施，恢复土地原状；2、对非法占用的21527.50平方米其他土地（林地）处以每平方米10元罚款，罚款共计215,275元。后被告向郑州市惠济区人民法院申请强制执行，要求拆除原告在非法占地上的建筑物；2018年9月26日，该院作出（2018）豫0108行审70号行政裁定书，裁定准许执行被告于2018年5月30日作出的惠国土资罚决字［2018］第33号行政处罚决定书第1项中“拆除21527.5平方米不符合土地利用总体规划非法占地上的新建建筑物13575.3平方米和其他设施，恢复土地原状”的处罚决定，由违法土地所在镇（街道）组织实施。2019年4月2日，原告向本院提起行政诉讼。另查明，2017年1月26日，郑州市人民政府作出《关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁专项实施方案的通知》（郑政文〔2017〕21号），该通知规定，畜禽养殖禁养区关闭搬迁工作既要依据环境保护相关法律法规，在规定时间内按时完成，又要根据实际情况科学合理制定关闭搬迁具体办法，明确补偿标准，解决好养殖场关闭搬迁所需的补偿资金。对禁养区的养殖场的建筑物，根据养殖场的实际意愿，只要不再饲养畜禽，不作强制拆除。自愿拆除的按建筑补偿标准补偿，只清除畜禽的，按畜禽补偿标准补偿。2017年8月7日，郑州市惠济区人民政府作出的《关于印发惠济区畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁专项实施方案的通知》（惠政文〔2017〕80号）亦明确体现了上述内容。上述两份文件下发后，原告按要求将其养殖场内畜禽全部清理完毕。2018年7月，该养殖场中建筑物被强行拆除。又查明，2013年11月22日，原告郑州市惠济区高峰鹅业畜牧养殖场成立，类型为个体工商户。再查明，2019年2月，郑州市惠济区国土资源局变更名称为郑州市惠济区自然资源局。惠济区资源局上诉称：一、原审法院采信郑州市惠济区高峰鹅业畜牧养殖场，2019年3月12日、3月13日的电话录音作为行政卷宗文书倒签的证据系事实认定错误。对于录音证据录制时间，高峰鹅业养殖场以及代理人当庭陈述，系惠济区资源局办案人员启动强制执行催告程序后，到惠济区资源局录制的，首先该录音并非文书，签订了现场，且行政处罚决定书已经送达，该录音证据仅为间接证据，需要有证据辅证的情况下方可采信。其次，原审庭审时当庭播放了该录音内容，除高峰鹅业养殖场为了免除责任所说的套话之外，没有其他任何内容显示文书倒签，这种情况下，法院以孤证推定文书倒签，将行政处罚文书的效力审查，树立了不好的影响，相对人以此作为效仿，以简单的套话对抗行政执法法律权威，如何维护。二、原审法院适用法律错误，本案不存在行政行为有违诚信问题。案涉行政处罚依据为《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国土地管理法》，系全国人大颁发的法律，郑州市人民政府郑政文（2017）21号文《关于印发郑州蓄禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁专项通知实施方案的通知》为政策性文件，原审法院以地方文件高于法律，以有违诚信撤销行政处罚，法律适用明显错误。具体体现在养殖场开办至今没有办理农用地审批手续，养殖场从设立均系违法状态，郑州市文件保护的是合法养殖厂，而非非法养殖场。经庭审查明，行政处罚作出时，养殖场已经被改变用途，作为仓储功能使用，性质上也非养殖场，原审法院应当首先考虑政策文件是否适用，而未经论证直接适用该文件，显然不妥。第二个是政策文件相对于法律规定具有不稳定性，惠济资源局启动涉案行政处罚工作，同样也是在市政府及相关纪检部门督办的背景下产生的，先后均是执行和落实地方政策，不涉及政府诚信问题，我国的法治基本原则为执法必严，法律优先适用是强制性标准，惠济资源局并无从选择，也不能适用政策文件作为免于行政处罚的理由。三、原审判决超出高峰鹅业养殖场的诉请和权限，对违法行为强制程序进行了审查，行政强制程序系《中华人民共和国强制法》规定的独立程序，行政强制程序中产生的有关文书不能作为认定行政处罚效力的依据。涉案行政处罚作出时，涉案建筑违法状态持续并未被拆除，对于惠济资源局立案启动强制执行申请程序，系独立的司法程序，受理法院如何执行，是否符合正常的强制执行程序，均与涉案的行政处罚无关。原审法院在判决中对强制执行程序违法进行了大篇幅的论证，超出了审判权限，应当纠正。四、关于同期启动的类似诉讼，有一起广田鹅业诉国土资源局的案件，国土资源局提出上诉后，贵院今年10月20日作出的（2019）豫01行终837号案件，已经作出驳回起诉的裁定。五、涉案行政处罚，惠济资源局依法向惠济区法院申请强制执行，惠济区人民法院作出了（2018）豫0108行申70号裁定予以执行，基于涉诉行为为生效裁判文书所羁束的原则，建议法院支持自然资源局的上诉请求：1.撤销郑州高新技术产业开发区人民法院作出的（2019）豫0191行初9号行政判决，改判驳回被上诉人诉讼请求。2.一审和二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人在原审中的行政违法行为，已得到法院查实，其进行的处罚行为存在时间倒签，程序违法，在一审中已通过充分的质证及举证。另外一审法院针对上诉人作出的行政处罚决定书，在判决中进行的是分项处理，庭审中上诉人补充的关于涉诉行政行为受生效法律文书所羁束的上诉意见，明显与事实不相符。上诉人作出的处罚决定内容包括两项，第一项是关于拆除违法建筑，第二项是进行的罚款。在一审举证阶段上诉人并未提交关于罚款事项的非诉执行裁定。依据我国现行法律规定，关于罚款事项的强制执行，并没有得到法院的支持。被上诉人提起的诉讼，要求撤销该处罚决定书中涉及到的罚款事项依法有据。综上，望二审人民法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被诉行政处罚决定已被人民法院作出的生效裁定准予强制执行。虽然上述准予裁定仅是针对被诉处罚决定中的拆除事项，但该裁定准予执行被诉拆除决定，已经认定被诉处罚决定于2018年5月30日送达上诉人的事实，按照该事实，上诉人对本案的起诉已经超过法定起诉期限，因此，在准予强制执行裁定的效力被依法否定之前，涉案行政行为已受生效裁判的羁束，行政相对人不能对该行政行为提起行政诉讼，已经提起的应当裁定驳回起诉。一审法院判决撤销上诉人惠济区资源局于2018年6月6日对被上诉人高峰鹅业养殖场作出的惠国土资罚决字〔2018〕第33号行政处罚决定书不当，应予纠正。上诉人惠济区资源局相应的上诉理由成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初9号行政判决；二、驳回被上诉人（原审原告））郑州市惠济区高峰鹅业畜牧养殖场的起诉。二审案件受理费50元，待本裁定生效后退还上诉人惠济区自然资源局；一审案件受理费50元，待本裁定生效后退还被上诉人）郑州市惠济区高峰鹅业畜牧养殖场。本裁定为终审裁定。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  侯 贇二〇一九年十二月三十日书记员  李艳歌