安徽省安庆市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖08行终140号 上诉人（一审原告）廖秋明，男，1976年10月10日出生，汉族，宿松县电力公司职工，住安徽省宿松县。 委托代理人廖道安，男，1948年9月13日出生，住安徽省宿松县，系廖秋明父亲。 委托代理人周建东，安徽皖松律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宿松县自然资源和规划局，住所地安徽省宿松县孚玉镇人民路184号，统一社会信用代码11340826MB1565687A。 法定代表人石雅煌，该局局长。 委托代理人何华军，安徽八里江律师事务所律师。 上诉人廖秋明因诉宿松县自然资源和规划局行政规划许可一案，不服安徽省潜山市人民法院(2019)皖0824行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月25日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 廖秋明一审起诉称：2001年3月，廖秋明以出让方式取得宿松县××南侧一宗土地使用权，按照土地证、准建证的规定建了商用房，于2012年5月领取房地权证。2010年7月17日，安庆市宏业房地产开发有限责任公司（以下简称宏业公司），在廖秋明宗地以南，从事房地产开发，即通和金水湾小区。2016年9月，宏业公司声称按规划建文化墙，运来11车大石头堆放在廖秋明商铺门前。廖秋明及时到多部门投诉，经过两年调解无果。廖秋明于2018年10月30日向法院起诉宏业公司妨害物权。在律师调查取证的过程中，廖秋明第一次看到宿松县人民政府于2010年9月27日向宿松县住建局下达的《关于批准通和金水湾规划及建筑设计方案的批复》（松政秘［2010］110号）以及《通和金水湾一期建筑设计方案总平面图》，通过查看，发现《通和金水湾规划及建筑设计方案》的编制、审批、报批和实施，违反《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政许可法》相关规定，损害了廖秋明的合法权益，故起诉请求：1.判决宿松县自然资源和规划局撤销《通和金水湾规划及建筑设计方案》中占用相邻关系人廖秋明宗地的规划项目——通河大道西侧3米公共服务设施用地及文化墙；2.由宿松县自然资源和规划局承担本案的诉讼费用。 一审法院经审理查明：1995年，宿松县人民政府将修建孚玉路临时占用的孚玉路五里段两侧无法还耕土地102亩办理正式征用手续，根据县城总体规划由县政府统一规划、统一建设，委托五里乡政府具体承办。2002年4月13日，廖秋明通过出让的方式取得在宿松县××南侧一宗土地使用权，宽11米，长47.5米，面积522.5平方米，北邻孚玉东路，东邻五兴路（现通和大道），土地用途为商住、商业。2007年，廖秋明取得《村镇建设工程规划许可证》，规划要求：建筑八层，建筑长度45米、建筑宽度10.82米，面积486.90平方米。实际建筑九层。2012年5月领取房地权证，建筑面积4213.44平方米。房屋坐西朝东，北面两间卷闸门，临孚玉东路，东面全部为卷闸门，临通和大道（通和大道是南北向），南面临宏业小区的小路，西面临余建旺的宅基地。通和大道规划时道路红线宽度是20米，红线以外两侧各退让3米，作为公共服务设施用地。2006年10月26日，宿松县人民政府以松政秘［2006］161号文件批复《五里乡集镇建设规划（2006-2020年）》，2006年11月17日，宿松县人民政府以松政秘［2006］176号文件批复《五里乡集镇西部区控制性详细规划》。2009年，宏业公司通过出让的方式取得五里乡孚玉东路南侧白羊河以东面积8476.64平方米土地使用权，用途为商服、住宅，于2010年7月18日取得国有土地使用证。 宏业公司委托安庆市第一建筑设计研究院有限公司设计编制《通和金水湾规划及建筑设计方案》，设计完成后，宏业公司送宿松县住建局审查，2009年11月14日宿松县住建局召开专家评审会。2010年4月15日，宿松县规划委员会对该方案进行评审。2010年5月10日宿松县住建局对方案总平面图进行张贴公示。2010年9月27日，宿松县人民政府以松政秘[2010]110号文件批复同意该方案。《通和金水湾规划及建筑设计方案》第五条“在一区布置了12幢6+1F住宅楼,主入口为4F商业楼及文化墙”。所谓“主入口”,即通河大道接妥玉东路入口处48.86米路段。文化墙即与廖秋明房屋东面相邻。宏业公司于2016年9月5日、2018年12月20日准备在廖秋明商住房东面建文化墙，廖秋明予以反对，并多次向有关部门反映。通和大道以东的房屋已经建设完工并交付使用（与廖秋明商住房以通和大道相对称），没有建设文化墙。 一审法院认为：第一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第四项规定，原告提起行政诉讼针对的行为应当属于行政诉讼受案范围，如果该行为不可诉，即认为不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，依据《中华人民共和国城乡规划法》作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为，属于可诉的行政行为。但就规划的编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《通和金水湾规划及建筑设计方案》虽然通过审批，但是不能代替建设工程规划许可证，故宏业公司要在规划区内进行建筑物等工程建设的，必须办理建设工程规划许可证。建设单位或者个人，建设工程未取得建设工程规划许可证的系违法建筑，任何公民均有举报的权利。没有行政许可单位或者个人在诉争的地方进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设，廖秋明要求撤销的行政行为不存在。综上所述，廖秋明的起诉不属于法院行政诉讼受案范围，且没有被诉行政行为，起诉应该予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定，裁定驳回廖秋明的起诉。 廖秋明上诉称:一、一审裁定认定事实不清。1、上诉人所诉的被上诉人对宏业公司开发通和金水湾小区房屋建设作出规划许可，是具体行政行为。一审法院认为上诉人的起诉，不属于法院行政诉讼受案范围，其依据是控制性详细规划不是针对特定单位和个人实施的行政行为。然而，被上诉人作出规划许可的《通和金水湾规划及建筑设计方案》，不是控制性详细规划。该方案是由建设单位宏业公司委托安庆市第一建筑设计研究院有限公司编制的，是依据《五里集镇西部区控制性详细规划》编制的规划设计方案，是一个特定的建设单位为建设特定的工程项目而编制的规划设计方案，不具有普遍的约束力。2、一审认为上诉人要求撤销的行政行为不存在，是完全错误的。因为原宿松县住建局在宿松县人民政府批准《通和金水湾规划及建筑设计方案》后，即向宏业公司颁发了《建设工程规划许可证》，证中附有《建设工程规划许可证申请表》和《通和金水湾规划及建筑设计方案总平面图》，并注明本证附图附件与本证有同等法律效力。宏业公司就是按附图所标的景观墙实施文化墙建筑的，原告请求撤销的就是该证附表附图中的红线退让用地和文化墙项目。综上，一审法院认定事实错误。二、一审裁定适用法律错误。1.本案被诉行政行为涉及上诉人的相邻权，故上诉人是与行政行为有利害关系的公民，有权提起诉讼。2.一审未经举证即认为宏业公司没有办理建设工程规划许可证，而认定上诉人要求撤销的行政行为不存在，与事实不符。3.被上诉人对宏业公司的建设工程作出规划许可，没有依照法律程序进行，且侵害相邻关系人的合法权益，综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法改判。 宿松县自然资源和规划局辩称：一审法院认定本案事实清楚，适用法律正确。一、被诉批复不具有可诉性。1、被诉批复是否具有可诉性，应当从批复的形式和内容是否符合可诉行政行为的特征进行分析判断。2、被诉批复不具备可诉行政行为的外部性特征，即产生外部法律效力。不具有外部法律效力的行为，因对公民、法人或者其他组织的权益不直接产生实际影响，故而不具有可诉性。3、被诉批复不具备可诉行政行为的具体特征，即行为的内容必须是针对特定对象设定具体权利义务，并对该特定对象的权利义务直接产生影响。4、规划的编制和审批，因其针对的是该区域内不特定对象，且可以反复适用，性质上类同于行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，不具有可诉性。二、上诉人的起诉已超过法定起诉期限，且违反复议前置规定。三、上诉人诉求逻辑错误。《通和金水湾规划及建筑设计方案》是由宿松县人民政府批准，被上诉人只是政府组成部门，无撤销政府批复的职权。四、上诉人关于被上诉人对宏业公司作出建设工程规划许可程序违法的观点与其诉求无关，不是本案的审理范围。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，请求裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。 本案中上诉人的一审诉讼请求是：判决被上诉人撤销《通和金水湾规划及建筑设计方案》中占用相邻关系人廖秋明宗地的规划项目——通河大道西侧3米公共服务设施用地及文化墙。本院认为，本案中上诉人要求撤销的《通和金水湾规划及建筑设计方案》，是宏业公司委托安庆市第一建筑设计研究院有限公司设计编制的规划及建筑设计方案，是宏业公司申领建设工程规划许可证时需要提交的材料，这也是原宿松县住房和城乡建设局核发建设工程规划许可证时的审查对象。原宿松县住房和城乡建设局在审查后，如宏业公司提交的建筑设计方案等相关材料符合法律规定，即可按法定程序核发建设工程规划许可证，如不符合，则不予核发建设工程规划许可证。即被上诉人对上述方案的审查，是核发建设工程规划许可证前的程序性行为，不是对外发生法律效力的规划许可行为，不是可诉的行政行为，不属于法院行政诉讼受案范围。上诉人要求被上诉人撤销宏业公司提交的《通和金水湾规划及建筑设计方案》，也没有法律依据。综上，上诉人的起诉不符合起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐珂可 审判员  张建平 审判员  刘 鑫 二〇一九年十二月二十日 法官助理汪雨情 书记员王岚 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。