辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终796号上诉人（一审原告）：张国华，男，1956年5月14日出生，满族，住址辽宁省开原市。委托诉讼代理人：王霞，辽宁务实律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：铁岭市人民政府，所在地址铁岭市新城区金沙江路28号。法定代表人：隋显利，该市政府市长。委托诉讼代理人：王丽丽，辽宁银冈律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：铁岭市高速公路建设征地动迁办公室，所在地址铁岭市银州区广裕街15号。负责人：张明，该办公室主任。委托诉讼代理人：赵合会，该办公室工作人员。委托诉讼代理人：林树勋，铁岭市柏钧法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）：辽宁省交通建设管理有限责任公司，所在地址沈阳市和平区砂山街42号。法定代表人：高玉波，该公司董事长。委托诉讼代理人：赵瑞，辽宁君连（沈阳）律师事务所律师。张国华因诉铁岭市人民政府（以下简称“铁岭市政府”）、铁岭市高速公路建设征地动迁办公室（以下简称“铁岭市高速动迁办”）、辽宁省交通建设管理有限责任公司（以下简称“辽宁省交建公司”）不履行行政征收法定职责违法一案,不服铁岭市中级人民法院（2018）辽12行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，组织各方进行询问，上诉人张国华的委托诉讼代理人王霞、被上诉人铁岭市政府的委托诉讼代理人王丽丽、铁岭市高速动迁办的委托诉讼代理人赵合会、林树勋、辽宁省交建公司的委托诉讼代理人赵瑞参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：张国华涉案房屋及宅基地坐落在开原市××××堡村，位于沈平高速公路附近。为做好高速公路建设项目征地动迁工作，铁岭市政府部署相关部门开展核量工作，2012年底开始进行第一次核量，期间对张国华家进行了初步核量。2013年省里组织进行了复核，经过重新放桩，确认张国华涉案房屋及宅基地均不在征收红线范围内。2018年10月24日，张国华向法院提起本案诉讼，要求确认被告不履行法定职责违法，并对其涉诉房屋及地上附着物和其他损失给予赔偿。张国华一审诉称：其居住在开原市××××堡村沈平高速公路旁边，距离高速公路很近。2013年沈平高速公路改建扩建拟占用其房屋及土地。负责动迁工作人员多次到其家对其房屋及院内地上附着物进行现场核验，并于2013年1月18日对其出示房屋及地上附着物核量表，让其在被动迁人处签字，告知其已被列为动迁之列，但不知何故，其他居住在高速公路附近的拟动迁户都已动迁，独张国华家没有被动迁，由于被告对其房屋没有及时动迁，致使其房屋在高速公路改建扩建施工过程中造成损坏，院墙及仓房倒塌、正房地基下沉、房山开裂、房盖垮塌成为危房，以致其无法居住只能搬离。为此，张国华找到辽宁省交建公司和铁岭市高速动迁办，两家互相推卸责任，问题至今未予解决。因为张国华无法在自己的房屋内居住，在房前屋后经营的药材也无法再继续耕种经营。由于被告没有及时对张国华进行动迁，给其财产造成巨大的经济损失，一家老小有家不能回，损失得不到赔偿。另外，侵害的事实一直在持续，原告的房屋距离高速公路不足1.5米，边沟也没有基石，距离15米外的一家住户已经被征收，而张国华距离近而未被征收。综上，请求法院：一、确认沈平高速公路改造扩建中应该给张国华动迁而未动迁致使施工中其房屋受到损坏的行为违法。二、要求被告赔偿其房屋及地上附着物和其他损失共计435214.28元。三、诉讼费由被告承担。一审法院认为，本案的第一个争议焦点是：铁岭市高速动迁办、辽宁省交建公司是否是本案适格被告。通常情况下，一个行政行为会由一个行政机关独立作出，但由于行政权行使过程的多样性以及行政组织系统内部关系的复杂性，有时行政权力的运行会形成多阶段行政行为，并涉及多个行政机关。在此种情况下，适格被告的确定就要根据作出行政行为时的名义、身份及其权利的来源，并结合所依据的实体法律规范，进行综合判定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定张国华将辽宁省交建公司列为本案被告，但该公司不是行政机关和法律、法规、规章授权的组织，不是本案适格被告，该请求应裁定驳回。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，铁岭市高速动迁办作为铁岭市政府设立的临时机构，虽具有一定的行政管理职能，但因其不是独立的法人单位，不能独立承担法律责任，且其负责的相关征收工作也是受铁岭市政府指派所实施的，其行为的法律后果应当由设立该机构的铁岭市政府承担。故张国华要求确认动迁办不履行行政征收法定职责违法的请求亦应予以驳回。关于本案的第二个争议焦点。张国华于庭审中进一步明确其诉讼请求为确认被告未履行行政征收的法定职责违法并按照征收补偿方案计算赔偿数额。据此，张国华是否有资格要求被告对其进行行政征收就是本案的第二个争议焦点。张国华认为其具有被征收人资格，根据之一就是2013年1月18日的核量表的被动迁人处载有其姓名。但是，该核量表对于确定被征收人资格并不具有决定性，且在复核时，经过重新放桩测量，已经确定张国华的房屋及宅基地并不在征收红线范围内。而且，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。张国华于本案诉讼期间并未提供证据证明其办理过征地补偿登记，结合前述相关认定证据和张国华的自述可以证明涉案的张国华房屋及宅基地均不在此次征收红线范围内。张国华认为其房屋距离高速公路较近就应该被征收亦于法无据。故，张国华提出的其具有被征收人资格，被告未对其履行行政征收法定职责即构成违法的主张不能成立。因被诉行为并未被确认违法，张国华一并提出的赔偿请求亦不符合行政赔偿诉讼的受理条件。张国华如认为其房屋因高速公路的建设受到侵害，可通过其他合法途径另行主张权利。综上，张国华的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张国华的诉讼请求。案件受理费50元，由张国华负担。张国华上诉称：“沈四”高速公路改扩建对其房屋影响很大，既对房屋造成损害，也打乱其种植经济作物，高速公路车辆噪音、震动对生活有很大影响和损害。且本次高速公路改扩建对比张国华家距离高速公路更远的房屋进行了动迁，张国华家也应当被动迁。请求依法撤销一审判决，依法改判。铁岭市政府答辩称：张国华涉案房屋及宅基地不在征收范围内，其不具有被征收人资格，铁岭市政府不存在征收行为违法，张国华提出的行政赔偿请求没有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。铁岭市高速动迁办答辩称：其不是独立法人，不具备适格被告主体资格。张国华涉案住宅不在拆迁红线范围内，不属征迁对象，不予征迁依法有据。张国华所称距离高速比其家更远的房屋进行了动迁，而其家并没有动迁的情况并不属实。另外两户征迁是因为在修建外移村道时占压住宅房屋及大院，被确定属于改变加宽道路外移村道征地红线范围内合法征迁，并不是距离远近产生的结果。请求驳回上诉，维持一审判决。辽宁省交建公司答辩称：其不具备国家行政机关主体资格，既不是被诉行政行为的实施机关，也不是征迁工作负责单位，不是本案适格被告。张国华如主张房屋损坏系施工行为所致，应属民事纠纷审理范畴。请求驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。另查明：本院审理期间，铁岭市高速动迁办向本院提交了沈阳（辉山街道）至铁岭（毛家店）段改扩建工程K795+800、K795+950、K769+000公路用设计图，证明张国华的住宅不在拆迁红线范围内，不属于征迁对象；提交了设计图纸文件变更审批单及K795+900改路平面图，证明另外两户征迁是因为在修建外移村道时占压住宅房屋及大院，被确定属于改变加宽道路外移村道征地红线范围内合法征迁。本庭询问时，张国华的委托诉讼代理人对铁岭市高速动迁办提交的材料未发表质证意见。本院认为：本案的争议焦点是：1.铁岭市高速动迁办、辽宁省交建公司是不是本案适格被告；2.张国华的房屋是否在征收范围内，是否具备被征收人资格。关于铁岭市高速动迁办、辽宁省交建公司是不是本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。铁岭市高速动迁办作为铁岭市政府设立的临时机构，虽具有一定的行政管理职能，但因其不是独立的法人单位，不能独立承担法律责任，其负责的相关征收工作也是受铁岭市政府指派所实施的，其行为的法律后果应当由设立该机构的铁岭市政府承担。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。辽宁省交建公司不是行政机关和法律、法规、规章授权的组织，也没有证据证明其实施了相关行政行为，故其不是本案适格被告。关于张国华的房屋是否在征收范围内，是否具备被征收人资格问题。张国华主张其房屋及宅基地在征收范围内的依据是2013年1月18日的核量表中记载的被动迁人是张国华。但在被上诉人提交的公路用设计图等证据已经证明张国华的房屋及宅基地不在征收红线范围内的情况下，张国华仅依据核量表认定其房屋在征收范围内证据不足。另外，张国华主张比其房屋距离高速公路远的房屋已经被征收，其房屋就应该被征收的问题。根据被上诉人提交的设计图纸文件变更审批单及K795+900改路平面图等证据，能证明另外两户被征迁是因为在修建外移村道时占压住宅房屋及大院，被确定属于改变加宽道路外移村道征地红线范围内的住户。故张国华主张其房屋距离高速公路较近就应该被征收的请求于法无据，本院不予支持。综上，因张国华的房屋及宅基地不在征收红线范围内，其不是被征收主体，本院对其请求确认被上诉人不履行征收补偿职责违法的诉讼请求不予支持。关于张国华请求赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案因张国华请求确认被上诉人不履行补偿职责违法的诉求没有得到支持，故其请求赔偿没有事实和法律根据，本院对其请求不予支持。张国华如认为其合法权益因高速公路的建设等受到侵害，可通过其他途径另行主张权利。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张国华负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年十二月二十四日法官助理路刚书记员鞠林