江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏01行初531号 原告南京东汽建筑材料厂（普通合伙），住所地南京市溧水区石湫街道石湫工业园。 法定代表人葛昌林，南京东汽建筑材料厂（普通合伙）厂长。 委托代理人何晔峰，上海市海华永泰（南京）律师事务所律师。 委托代理人张洁，上海市海华永泰（南京）律师事务所律师。 被告南京市溧水区人民政府，住所地南京市溧水区永阳街道大东门街68号。 法定代表人张蕴，南京市溧水区人民政府区长。 委托代理人张鹏，南京市溧水区司法局副局长。 委托代理人刘立胜，江苏万禾律师事务所律师。 原告南京东汽建筑材料厂（普通合伙）（以下简称东汽建材厂）因要求确认被告南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）土地行政征收违法并予以赔偿，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月14日立案后，于2019年10月18日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告东汽建材厂的委托代理人何晔峰、张洁，被告溧水区政府的委托代理人张鹏、刘立胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告东汽建材厂诉称，2014年12月31日，原告与南京市溧水区石湫镇社东村委会（以下简称社东村委会）签订了《土地租赁合同》，租赁范围为：东至社东园区水泥路、南至自然机械有限公司院墙、西至村主干道、北至连塘上侧埂，合计实际面积为22亩。租赁期限自2015年1月1日至2019年12月31日。后原告经社东村委会同意，自筹资金90余万元搭建临时性建筑用于生产经营。2018年，被告对该处予以征收，并用于溧水区重点工程—装配式建筑构件生产基地项目，并强制拆除了原告在该土地上搭建的建筑物。至原告起诉时止，被告未与原告进行过任何形式的协商，也未向原告公示或送达征收决定、征收补偿实施方案，更未向原告支付任何形式的征收补偿款，被告违法征收行为严重侵害了原告的合法权益。现向贵院提起诉讼，请求：1.确认被告的行政征收行为违法；2.被告赔偿原告的损失92万元；3.被告承担本案诉讼费。 原告向本院提交了以下证据：1.《土地租赁合同》，证明2014年12月31日，原告与社东村委会签订了《土地租赁合同》，原告为案涉征收区域的承租人。2.《钢结构厂房屋面施工合同》，证明原告承租案涉土地后，在案涉土地上搭建了临时性生产厂房。3.溧水区政府网站的网页打印件、2019年5月7日溧水区石湫街道办事处向葛昌林的回函、《江苏省人民政府关于南京市溧水区2018年度第7批次村镇建设用地的批复》（苏政地[2018]425号），证明2019年4月8日，原告就案涉区域的征收申请政府信息公开，溧水区石湫街道办事处回函，告知原告案涉区域系由溧水区政府于2018年实施征收，用于建设区重点项目—装配式建筑构件生产基地项目，并向原告提供了江苏省人民政府的文件批复，明确载明案涉土地被征收为国有。4.溧水区石湫街道办事处于2019年8月20日作出的《信息公开答复函》，证明街道办事处明确回复土地征收项目不存在征收决定、征收补偿实施方案以及涉及原告厂房的征收评估报告。5.2019年11月9日拍摄的现场图打印件（共2页），证明案涉土地没有进行公告，程序违法。 被告溧水区政府辩称：一、原告主体身份不适格。本案原告并非涉案土地被征收人，案涉土地征收前为集体土地。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据原告提供的《土地租赁合同》，该证据显示原告仅为案涉土地的承租人，且案涉土地为闲置空地，原告仅用作堆放物品，不得擅自进行建筑。因此，原告既不是案涉土地的权利人，也不是案涉土地地上附着物的权利人，征收行为与原告不具有行政法上的利害关系。二、被告诉讼主体资格不适格。溧水区政府并不是案涉项目的实施单位，涉案土地的征地补偿安置方案公告、征地补偿安置实施等有关工作由原南京市国土资源局溧水分局负责组织实施，溧水区政府非征地补偿安置的实施单位。原告主张溧水区政府行政征收行为违法，应对其主张提供证据证实，现有证据不足以证明溧水区政府对原告的土地实施了行政征收行为。三、原告向溧水区政府主张损失赔偿没有事实和法律依据。首先，原告为证明其相关损失，提供了《土地租赁合同》和《钢结构厂房屋面施工合同》，但该部分证据不能证明原告因征收而产生损失。其次，根据原告与土地出租方订立土地租赁合同的约定，原告租赁土地原为闲置空地，原告租赁仅用作堆放物品，所租用土地未经出租方及镇政府同意不得擅自进行建筑等设施，且合同也约定租赁期内，如遇国家集体征用该土地，承租人无条件搬离。根据租赁合同，原告的建设行为本身不合法，不论原告是否实际有无建造建筑物，其也不应获得相应的赔偿。综上，请依法驳回原告的全部诉讼请求。 溧水区政府向本院提交了南京市规划和自然资源局网站上公开的《溧水区人民政府征收土地方案公告》，用于证明案涉土地征地补偿安置实施单位并非溧水区政府。 溧水区政府向本院提交了以下法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条；2.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为真实性无法确认，该证据显示的建设用地项目名称、用途与原告提交的证据显示的用途不一致。被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1真实性、合法性、关联性不认可。首先，原告没有提供原件，真实性无法认定。其次，内容不符合法律规定，租赁的土地是农业用地，不能用于非农业目的，普遍的承租人与征收行为不具有行政法上的利害关系。对证据2真实性认可，关联性不认可，内容上仅仅是施工合同，合同约定的建设项目有无施工、强制征收，合同上不能证明。对证据3真实性、关联性认可，该证据的内容与被告提供的证据相互印证，征收方案和程序都进行了公告。对证据4真实性、合法性、关联性认可。对证据5真实性、合法性、关联性不认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、3、4和被告提交的证据与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院予以确认。原告提交的证据2《钢结构厂房屋面施工合同》签订时间为2014年10月5日，而《土地租赁合同》签订时间为2014年12月31日，即租地时间晚于施工合同签订时间，故该施工合同与本案不具有关联性；原告提交的证据5拍摄现场图，该图不能证明与原告以及本案被诉行政行为具有关联性。因此，对原告提交的证据2和证据5，本院不予确认。 经审理查明，2018年6月15日，江苏省人民政府作出《江苏省人民政府关于南京市溧水区2018年度第7批次村镇建设用地的批复》（苏政地[2018]425号），将石湫镇社东村、石湫村等20.8343公顷集体农用地（其中耕地12.8417公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将石湫镇社东村、塘头村等5.3044公顷集体建设用地、0.2716公顷未利用地征收为国有。2018年7月4日，溧水区政府就上述征地批复中征收石湫镇社东村、石湫村村集体4.1345公顷土地作出了《征收土地方案公告》（溧征[2018]76号），该公告载明了建设用地项目名称、用途，征收土地位置、地类及面积、征地补偿标准及农业人员安置以及征地补偿安置实施等内容。 2014年12月31日，出租方社东村委会（甲方）与承租方东汽建材厂（乙方）签订了《土地租赁合同》，合同主要内容如下：因南京市重点工程宁高新通道工程建设经过石湫境内，需拆迁东汽建材厂。石湫镇政府与社东村委会协商将东汽建材厂的杂物临时堆放在社东村闲置土地上。为明确责任，经甲乙双方协商特定以下协议：一、土地租用范围：东至社东园区水泥路、南至自然机械有限公司院墙、西至村主干道、北至连塘上侧埂，合计实际面积为22亩。二、土地租赁期限：从2015年1月1日至2019年12月31日，共计5年。三、租用土地价格为每亩1500元，每年租金33000元。四、付款方式：每年1月1日一次性付清。如乙方不能按时交纳租赁费，甲方有权收回租赁土地，本合同乙方自动放弃。五、合同期内，租赁土地仅用作堆放物品，所租用土地未经甲方及镇政府同意不得擅自进行建筑等设施。否则造成经济损失，责任由乙方自负。六、在租赁期内，乙方无权对所租赁土地进行转租，抵押等行为，一经发现，甲方有权收回租赁土地，并追究责任。七、乙方在租赁期内，如遇国家集体征用该土地，乙方无条件搬离。 2019年5月7日溧水区石湫街道办事处向葛昌林的回函载明：“经石湫街道相关部门调查了解，社东村委会与南京东汽建筑材料厂签订的土地租赁协议因贵单位从未支付过相关的租赁费用等问题而没有生效。” 原告认为溧水区政府的土地行政征收行为侵害其合法权益，提起本案诉讼，请求：1.确认被告的行政征收行为违法；2.被告赔偿原告的损失92万元；3.被告承担本案诉讼费。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”换言之，如果公民、法人或者其他组织与被诉行政行为没有利害关系，则其不具有提起行政诉讼的原告主体资格。因此，是否有利害关系是人民法院对被诉行政行为合法性审查之前应当进行审查的内容。根据我国行政诉讼司法实践，有利害关系的公民、法人或者其他组织不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，所谓利害关系仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。具体到市、县人民政府作出的集体土地征收及其房屋征收行为，由于针对集体土地及其房屋的征收行为是国家将集体土地由农民集体所有转为国家所有，以及将农民所有的房屋转为国家所有的过程，引起的是土地所有权和房屋所有权的转移，一般而言仅对土地所有权人、使用权人和房屋的所有权人等物权人的权益产生影响，普通承租人与征收行为之间不具有利害关系，不能针对征收行为提起行政诉讼。本案中，首先，被征收的土地为石湫镇社东村集体土地，东汽建材厂仅作为普通承租人与社东村委会签订土地租赁合同，临时使用该土地堆放杂物。基于租赁合同而产生的经营权和收益权，属于债权性质，并不是被征收不动产物权的权利人，不属于集体土地征收法律关系中的被征收人。其次，现有证据证明东汽建材厂自签订土地租赁合同以来，从未支付土地租金，按照合同的约定，视为东汽建材厂自动放弃租赁该土地，即东汽建材厂自始未取得合法的经营权和收益权。综上所述，东汽建材厂对溧水区政府的土地征收行为不具有法律上的利害关系，不是适格的原告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告南京东汽建筑材料厂（普通合伙）的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  赖传成 人民陪审员  汪 洋 人民陪审员  金 花 二〇一九年十二月十一日 书记 员代  雪 姣