安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖10行终54号 上诉人（一审原告）陈春兰，女，1939年9月5日出生，汉族，住安徽省黄山市屯溪区。 上诉人（一审原告）殷宝墉，男，1974年1月23日出生，汉族，住安徽省黄山市屯溪区。 上述两上诉人共同委托代理人张红霞，女，汉族，系陈春兰儿媳、殷宝墉妻子。 上述两上诉人共同委托代理人周俊强，安徽铭诚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）黄山市自然资源和规划局，住所地安徽省黄山市屯溪区长干东路203号，统一社会信用代码11341000MB176714XY。 法定代表人徐东海，局长。 委托代理人徐稳荐，该局工作人员。 委托代理人吕泽民，安徽道同律师事务所律师。 一审第三人黄山市屯溪区新潭镇人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区新潭镇新潭村，统一社会信用代码113410020031432691。 法定代表人康平，镇长。 出庭负责人何宁，副镇长。 委托代理人柯小勇，该政府工作人员。 委托代理人唐志明，安徽地平律师事务所律师。 上诉人陈春兰、殷宝墉因行政协议一案，不服安徽省黄山市屯溪区人民法院(2019)皖1002行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人殷宝墉及其与陈春兰共同的委托代理人张红霞、周俊强，被上诉人黄山市自然资源和规划局的委托代理人徐稳荐、吕泽民，一审第三人黄山市屯溪区新潭镇人民政府（下称新潭镇政府）的副职负责人何宁及委托代理人柯小勇、唐志明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2015年8月24日，安徽省人民政府下达《关于黄山市2015年第1批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2015〕581号），批准黄山市人民政府转用并征收屯溪区新潭镇梅林村，奕棋镇奕棋村、徐村集体农用地12.7888公顷（其中耕地11.9240公顷），征收集体建设用地5.8688公顷，合计批准建设用地18.6576公顷，用于城市建设。2015年9月11日，黄山市人民政府发布《黄山市第1批次城市建设用地土地征收公告》（黄府征告〔2015〕8号），公告征收黄山市2015年第1批次城市建设用地勘查定界图范围内的土地，对地上房屋征收补偿标准依照《黄山市中心城区国有土地征收与补偿暂行规定的通知》（黄政秘〔2012〕33号）规定和标准执行。 2015年9月25日，原黄山市国土资源局发布《黄山市2015年第1批次城镇建设用地征收补偿、安置方案公告》。2015年10月20日，原黄山市国土资源局与屯溪区新潭镇梅林村村民委员会（鉴证方新潭镇政府）签订《征收土地安置补偿协议书》（Z-2015-48）。 2018年2月14日，原黄山市国土资源局委托黄山经济开发区管委会办理新潭镇区域范围内梅林东湖地块被征集体土地上房屋补偿的具体事务。2018年2月16日，黄山经济开发区管委会决定由新潭镇政府负责具体办理梅林东湖地块棚户区改造项目集体土地征收过程中的地上房屋补偿工作。 2018年2月22日，原黄山市国土资源局发布《关于〈梅林××××地块棚户区改造项目集体土地上房屋补偿方案〉的公告》，公告梅林××××地块棚户区改造项目的实施目的、依据、实施主体、四至范围以及房屋补偿的评估机构选定、补偿方式和内容、奖励政策及签约期限等事项。殷宝墉户房屋位于新潭镇××号，在梅林××××地块棚户区改造项目规划红线范围内。 2018年2月23日和2月26日，新潭镇政府两次发布《关于评选参与梅林××××地块棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构的通告》，公开征集评估机构参与该项目的房地产价格评估。2018年3月2日，新潭镇政府发布《关于梅林××××地块棚户区改造项目集体土地上房屋征收协商选定房地产价格评估机构结果的公告》，公告该项目协商选定的房地产价格评估机构为黄山市华民房地产评估测绘有限公司。 2018年3月15日，新潭镇政府发布《梅林××××地块棚户区改造项目房屋初步评估结果的公示》，公示《梅林村东湖地块房屋估价初步结果一览表（一组）》，其中，殷宝墉户房屋实测建筑面积为245.7平方米，进入评估的建筑面积为152.82平方米。2018年3月20日，黄山市华民房地产评估测绘有限公司出具了殷宝墉户的《房地产分户估价结果表》，并于2018年3月26日向殷宝墉直接送达了该估价结果表。 2019年2月20日，黄山市自然资源和规划局与殷宝墉签订了《黄山经济开发区城中村房屋征收与补偿安置协议》，黄山市自然资源和规划局在该协议上盖章，殷宝墉亦在该协议上签字并捺印。该协议约定了双方以产权调换方式进行征收补偿，殷宝墉户以房屋建筑面积234.5平方米调换合计建筑面积241.16平方米的安置房两套，双方又按补偿方案计算了补偿金额和房屋调换成新差价后，约定黄山市自然资源和规划局支付殷宝墉征收补偿费365922元。陈春兰、殷宝墉不服上述协议，提起行政诉讼。请求：确认黄山市自然资源和规划局与殷宝墉签订的拆迁补偿协议无效。 一审法院认为，案涉补偿安置协议系黄山市2015年第1批次城镇建设用地征收过程中对集体土地上房屋的征收补偿协议，黄山市自然资源和规划局（原黄山市国土资源局）作为市级土地行政主管部门，具有组织实施该批次土地征收的法定职责，主体合法。黄山经济开发区范围内集体土地上房屋征收补偿标准依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《黄山市中心城区国有土地征收与补偿暂行规定的通知》（黄政秘〔2012〕33号）规定和标准执行，黄山市自然资源和规划局作为集体土地上房屋征收部门，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，可以委托新潭镇政府作为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。 经审查，案涉补偿安置协议约定的补偿方式、补偿项目和补偿金额，符合梅林××××地块棚户区改造项目集体土地上房屋补偿方案的相关规定，用于产权调换的安置房面积与殷宝墉户房屋实测面积基本相当，协议内容并无显失公平之处。而且，殷宝墉称被胁迫在协议上签字也无充分证据予以证实。故，案涉补偿安置协议合法有效，陈春兰、殷宝墉关于协议内容不公平不合理的主张，法院不予采纳。 我国农村执行“一户一宅”政策，陈春兰与殷宝墉系母子关系，二人既未分户也未对案涉房屋进行析产分割，黄山市自然资源和规划局与户主殷宝墉协商签订的补偿安置协议，不是对殷宝墉一人的补偿安置，而是对殷宝墉户内全部家庭成员的补偿安置。因此，该协议行为没有侵害陈春兰的补偿安置权益。 根据查明的事实，新潭镇政府确未转交房地产分户评估报告。但是，殷宝墉户选择的补偿方式是产权调换，并经协商后签订了补偿安置协议。由此可见，新潭镇政府未转交房地产分户评估报告并未实际影响该户应得的补偿安置权益。而且，新潭镇政府先后公告了评估机构协商选定结果和房屋初步评估结果，殷宝墉户应当知道上述公告的内容，但该户并未对此提出异议，现该户主张征收补偿程序违法，理由不能成立，不予支持。 综上，陈春兰、殷宝墉的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告陈春兰、殷宝墉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈春兰、殷宝墉负担。 一审宣判后，陈春兰、殷宝墉不服，向本院提起上诉称，一、一审判决关于新潭镇政府没有转交房地产分户评估报告的行为，并没有实际影响陈春兰、殷宝墉应得的补偿安置权益之认定，与事实不符。二、一审判决关于陈春兰与殷宝墉系母子关系没有析产分户，因此殷宝墉单方与黄山市自然资源和规划局签订的补偿安置协议没有侵害陈春兰的补偿安置权益之认定，无视法律、违背常识。三、一审判决关于用于产权调换的安置房面积与殷宝墉户房屋实测面积基本相当，协议内容并无显失公平之处的认定，事实不清。四、一审判决不明行政委托的法定性本质，支持黄山市自然资源和规划局依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》委托新潭镇政府作为集体土地上房屋征收实施单位，是适用法律错误。五、一审判决选择性使用证据、歪曲证据证明目的，主观结论在先、证据裁剪在后，使得整个一审判决书沦为对黄山市自然资源和规划局不法行政行为的背书。综上，一审判决事实不清，适用法律错误。特此上诉，请求：1.撤销黄山市屯溪区人民法院（2019）皖1002行初28号行政判决；2.确认黄山市自然资源和规划局（原黄山市原国土资源局）委托新潭镇政府违法与殷宝墉签订的拆迁补偿协议无效；3.判定黄山市自然资源和规划局承担本案一审、二审诉讼费。 黄山市自然资源和规划局答辩称，一、陈春兰、殷宝墉共有的坐落在屯溪区××镇××村××号的两层楼房，是坐落在梅林××××地块棚户区改造项目范围之内，而该项目的土地是集体土地，因此对该土地上的地上附着物的征收，除依法进行以外，其适用的标准和依据是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《黄山市中心城区国有土地征收与补偿暂行规定的通知》实施的。同时，作为征收人的黄山市自然资源和规划局，在依法得到省政府的批复以后，对该地块项目征收方案和补偿方案都依法予以公告，依法委托黄山市经济开发区并由该开发区授权新潭镇政府具体实施该项目征地的相关事务，最终的征收主体仍然是黄山市自然资源和规划局。二、鉴于该地块是集体土地，黄山市自然资源和规划局是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及黄政秘（2012）33号规定执行。在具体的评估过程中出具的是房地产分户估价结果表，并以此与包括陈春兰、殷宝墉在内的相关拆迁户签订征地补偿协议。在不损害被拆迁户的前提下，以与分户评估报告效力相当的由合格的评估机构出具的评估结果作为签订补偿协议的依据，不违背上述法律法规的规定和黄政秘（2012）33号文件。新潭镇政府在经过委托评估以后，由黄山市自然和规划局与殷宝墉所代表的该户签订相关协议，是对陈春兰、殷宝墉共有的房屋的一个拆迁补偿，符合法律规定，并没有侵犯陈春兰的权益。三、案涉协议最终让陈春兰、殷宝墉获得产权调换的面积是远远的大于实际面积，因此不存在有失公平之处。四、黄山市自然资源和规划局作为征收主体，依法对该地块实施征收，依法委托黄山市经济开发区并由黄山市经济开发区进一步授权新潭镇政府具体实施相关事务，没有违背法律禁止性的规定。五、陈春兰、殷宝墉认为一审法院采信证据不符合法律规定不符合本案一审的相关事实。综上所述，案涉协议合法有效。 新潭镇政府陈述意见同一审，并补充两点：一、本案土地性质是集体土地，所以《国有土地上房屋征收评估办法》并不能作为黄山市自然资源和规划局实施集体土地上房屋征收补偿工作的一个法定依据，可以参照适用。在黄山市自然资源和规划局公告送达初步评估结果的时候，陈春兰、殷宝墉也没有提出异议，且最终双方也是通过协商的方式签订的补偿安置协议，所以客观上对陈春兰、殷宝墉的权益并没有造成影响。二、行政征收适用的是行政法律法规，从行政管理法律关系上来说，集体土地上的房屋征收工作以户为单位，与户主协商签订协议也并不违反行政法律法规的规定。 一审中，陈春兰、殷宝墉提交了以下证据：1.户口本，2.同村村民的书面证明；证明案涉房屋是殷宝墉与陈春兰共有产权。3.集体土地使用权证，证明土地证记载的用地面积155.2平方米，黄山市自然资源和规划局认定合法建筑面积152.82平方米没有依据，与事实不符。4.书面证言，证明新潭镇政府以强拆许桂香、胡小燕的房屋来胁迫殷宝墉签字。 黄山市自然资源和规划局提交了以下证据、依据：一、事实和程序方面的证据。1.关于黄山市2015年第1批次城市建设用地的批复（皖政地〔2015〕581号）；2.黄山市2015年第1批次城市建设用地勘测定界简图（东湖ＤＨ4-3地块）；3.黄山市2015年第1批次城市建设用地勘测定界简图（东湖ＤＨ4-4地块）;4.黄山市2015年第1批次城市建设用地勘测定界简图（东湖ＤＨ4-5号地块）；证据1-4证明包括殷宝墉户房屋在内的梅林××××地块棚户区改造项目在批准用地范围内。5.黄山市2015年第1批次城市建设用地土地征收公告（黄府征告〔2015〕8号）；6.黄山市2015年第1批次城市建设用地征收补偿、安置方案公告；7.征收土地安置补偿协议书（Ｚ-2015-48）；8.东湖地块（2015年第1批次）征地简图（屯溪区新潭镇梅林村）；证据5-8证明黄山市2015年第1批次城市建设用地依照法定程序经省政府批准后，组织实施征地过程中严格履行“两个公告”程序，征地补偿标准执行到位。9.委托书；10.黄山市人民政府办公厅关于明确市中心城区被征集体土地上房屋征收与补偿工作职责的通知（黄政办函〔2016〕17号）；11.关于实施梅林东湖地块被征集体土地上房屋补偿的通知；12.关于《梅林××××地块棚户区改造项目集体土地上房屋补偿方案》的公告；13.东湖地块规划红线图；14.关于评选参与梅林××××地块棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构的通告（2018年2月23日）；15.关于评选参与梅林××××地块棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构的通告（2018年2月26日）；16.关于梅林××××地块棚户区改造项目集体土地上房屋征收协商选定房地产价格评估机构结果的公告；17.梅林××××地块棚户区改造项目房屋初步评估结果的公示、梅林村东湖地块房屋估价初步结果一览表（一组）；18.房地产分户估价结果表；19.送达回证；20.新潭镇房屋征收补偿审核单、黄山经济开发区城中村房屋征收与补偿安置协议（产权调换方式）；21.一组照片和光盘；证据9-21证明黄山市自然资源和规划局就梅林村东湖地块被征集体土地上房屋补偿工作已经履行土地行政主管部门的法定职责，对殷宝墉户的集体土地上房屋的评估程序合法，保障殷宝墉户的知情权，安置补偿足额到位。二、法律法规依据。1.《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十八条；2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条；3.《征收土地公告办法》第四条、第五条、第七条、第八条、第十一条；4.《中华人民共和国物权法》第四十二条；5.《国有土地上房屋征收与补偿条例》；6.黄山市中心城区国有土地征收与补偿暂行规定的通知（黄政秘〔2012〕33号）。 新潭镇政府提交了以下证据：1.《黄山市2015年第1批次城市建设用地土地征收公告》（黄府征告〔2015〕8号）、《黄山市2015年第1批次城镇建设用地征收补偿、安置方案公告》，证明黄山市2015年第1批次城镇建设用地征收补偿、安置方案公告的具体内容；2.东湖地块规划红线图、委托书、关于《梅林××××地块棚户区改造项目集体土地上房屋补偿方案》的公告，证明案涉地块的房屋补偿方案的具体内容以及新潭镇政府系作为受委托的房屋征收实施单位的事实；3.公告、新潭镇东湖村房屋基本情况认定表，证明案涉房屋的基本情况以及新潭镇政府依法告知被征收人享有异议权的事实；4.两份《关于评选参与梅林东湖地块棚改区改造项目房屋征收房地产价格评估机构的通告》、《关于梅林××××地块棚户区改造项目集体土地上房屋征收协商选定房地产价格评估结果的公告》，证明案涉地块组织房地产价格评估机构评选以及选定结果的公告内容；5.《梅林××××地块棚户区改造项目房屋初步评估结果的公示》、《梅林村东湖地块房屋估价初步结果一览表，证明包括陈春兰、殷宝墉在内的案涉地块房屋估价初步结果；6.通知，证明新潭镇政府通知签约的内容；7.房地产分户估价结果表、送达回证，证明案涉房屋估价结果以及及时向陈春兰、殷宝墉送达的事实；8.黄山经济开发区城中村房屋征收与补偿安置协议，证明协议的具体内容；9.照片，证明各类公告、通知等法律文书依法履行公告送达程序的事实；10.照片，证明达成协议过程中无威胁、强迫等违法行为。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被诉补偿安置协议是否因实施主体不合法及陈春兰、殷宝墉的合法权益被侵害等而无效。 行政协议的行政性属性决定对行政协议合法性效力的审查应适用行政诉讼法第七十五条规定，即按照是否存在“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”进行审查判断。同时，行政协议的契约性决定对行政协议合理性和合约性效力的审查可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。 本案中，黄山市自然资源和规划局作为市级土地行政主管部门，具有与殷宝墉户签订案涉补偿安置协议的行政主体资格。且案涉土地征收方案经安徽省人民政府批准，征地补偿、安置方案报黄山市人民政府批准后由原黄山市国土资源局公告并组织实施，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《征收土地公告办法》第十一条等关于征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施的规定，符合《黄山市人民政府办公厅关于明确市中心城区被征集体土地上房屋征收与补偿工作职责的通知》中关于原黄山市国土资源局作为屯溪区行政区域内集体土地征收的实施主体，负责集体土地及地上物征收补偿安置方案拟定、报批、公告等组织实施工作的规定。所以，黄山市自然资源和规划局与殷宝墉户签订房屋征收与补偿安置协议的行政行为不存在主体不合法等重大且明显违法的情形。陈春兰、殷宝墉诉请确认案涉补偿安置协议无效无事实和法律依据。 其二、殷宝墉所述受胁迫签订形式不规范的协议的问题。此与庭审查明的案涉补偿安置协议由双方当事人协商签订、协议有殷宝墉本人签字捺印、协议内容未违反法律、行政法规强制性规定等事实不符，殷宝墉主张亦未提供证据证明，对该主张本院不予支持。 其三、我国土地管理法第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。殷宝墉提交的集体土地使用权证上记载的土地使用者为“殷保拥”（殷宝墉自述“殷保拥”和其系同一人），其提交的户口本上记载户主亦为殷宝墉。黄山市自然资源和规划局就案涉集体土地上的房屋征收与户主殷宝墉签订补偿安置协议并不违反法律规定。从该协议约定的补偿方式、补偿项目、补偿金额等看，并非对殷宝墉个人的安置，而是对殷宝墉户的家庭成员补偿安置。陈春兰、殷宝墉主张协议行为侵害房屋共有人陈春兰的合法权益无事实和法律依据，本院不予支持。 其四、关于陈春兰、殷宝墉主张评估机构选定程序不合法以及未作出分户评估报告、协议及分户估价结果表侵害殷宝墉户的补偿权益等问题。本案中，原黄山市国土资源局作为集体土地征收的实施主体，委托黄山经济开发区管委会承担案涉地块房屋补偿的具体事务，并经该开发区管委会研究同意房屋补偿工作由新潭镇政府负责具体办理。新潭镇政府发布评选参与房地产价格评估机构的通告，后又发布协商选定房地产价格评估机构结果的公告。经协商，选定黄山市华民房地产评估测绘有限公司作为案涉地块房地产价格评估机构，评估机构的选定程序符合法律规定。且依照《黄山市中心城区国有土地征收与补偿暂行规定的通知》规定，黄山市华民房地产评估测绘有限公司对案涉地块集体土地上被征收房屋进行评估后，将初步评估结果予以公示。公示期内，殷宝墉户并未对评估结果提出书面异议。黄山市华民房地产评估测绘有限公司根据初步评估结果，对殷宝墉户作出房地产分户估价结果表并送达，后殷宝墉户与黄山市自然资源和规划局协商签订了房屋征收与补偿安置协议。从殷宝墉户房地产分户估价结果表所附房产平面图看，进入评估范围为152.82平方米（阴影部分不计入评估范围），而补偿安置协议中认定的建筑面积为245.7平方米，合法面积234.5平方米；且案涉补偿安置协议约定，殷宝墉户以房屋建筑面积234.5平方米与建筑面积241.16平方米的两套安置房进行产权调换，另可获得征收补偿费365922元。显然，协议及分户估价结果表内容均没有侵害殷宝墉户的补偿权益。陈春兰、殷宝墉的上述主张不能成立，本院不予支持。 综上，陈春兰、殷宝墉的上诉请求无充分事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈春兰、殷宝墉负担。 本判决为终审判决。 审判长 郑 刚 审判员 方惠灵 审判员 蒋 薇 二〇一九年十二月十九日 法官助理汪权峰 书记员王阳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……