辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1141号上诉人（一审原告）铁岭益龙房地产开发有限公司，住所地铁岭市银州区柴河街卧龙鑫园x-101、102、103、201＃。法定代表人左丽贤，该公司经理。委托诉讼代理人李玉忠，辽宁明格律师事务所律师。委托诉讼代理人李安，该公司工作人员被上诉人（一审被告）铁岭市人民政府，住所地铁岭市新城区金沙江路28号。法定代表人隋显利，该市政府市长。委托诉讼代理人朱国磊，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人路村，辽宁国制律师事务所律师。铁岭益龙房地产开发有限公司（以下简称益龙公司）因诉铁岭市人民政府行政行为违法及行政赔偿一案，不服铁岭市中级人民法院（2019)辽12行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案,并对双方当事人进行了询问。上诉人益龙公司的委任诉讼代理人李安、李玉忠，被上诉人铁岭市政府的委托诉讼代理人路村、朱国磊，铁岭市政府副秘书长韩平作为行政机关负责人到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2010年12月30日，铁岭益龙房地产开发有限公司（以下简称益龙公司）通过竞买取得天主教堂北地块土地使用权，该地块位于龙园街以东、龙翔路以南、铁岭县气象局以西、天主教堂以北，面积23005平方米。因银州区天主教堂拥有使用权的土地被误含在上述挂牌出让的土地范围内，益龙公司被要求暂时停止开发建设。后经协调，确定补偿益龙公司前期规划设计等投入损失共计441万元。2015年6月19日第6期市领导处理信访案件纪要中提到，对天主教堂北侧地块拆迁问题信访案件进行了认真分析和研究，确定了具体处理意见：二、天主教堂北侧地块动迁户和天主教教众上访反映，2010年天主教堂北侧地块（包括天主教会具有使用权的地块）由铁岭市益龙公司毛地摘牌并动迁后，因土地权属纠纷，至今没有施工建设。动迁户、天主教教众及益龙公司要求政府维护各方的合法权益。处理意见：4、市国土资源局、市规划局、市财政局、银州区政府共同与益龙公司核算由于土地权属纠纷、推迟开工建设等造成的损失。6、益龙公司争取6月底开工建设。2015年9月14日第24期市长办公会议纪要针对涉案相关问题确定如下意见：（二）关于银州区天主教堂北地块，原则同意以下意见：1、按照2012年第20期市长办公会议纪要和2014年第5期政府专题会议纪要明确的意见，银州区天主教堂北地块依照审批程序调整规划提高容积率后，铁岭益龙公司无需补缴土地出让金，也不再向市政府追索各项损失费用。国土部门按照新规划条件签订银州区天主教堂北地块的《国有建设用地使用权出让合同》。3、同意银州区天主教堂关于归还其8567㎡净地的诉求。银州区天主教堂8567㎡土地上剩余的31户、约3100㎡房屋的征收工作由银州区政府负责，所需征收费用由益龙公司承担；被动迁户安置、垃圾清运、土地平整等工作由益龙公司负责，所需费用由益龙公司承担。5、鉴于银州区沙子沟A7地块为“12铁岭债”发债建设项目，工程尚未竣工，债券本金尚未偿还完毕，可采取鑫惠公司与益龙公司合作的办法，解决归还银州区天主教堂地块后益龙公司摘地损失问题。即鑫惠公司以其摘取的银州区沙子沟A7地块中另外9503平方米土地的使用权与益龙公司合作，在该地块进行商品房开发并按规定享受棚户区改造的优惠政策。基本做法是：项目施工由益龙公司负责；房屋销售由益龙公司以鑫惠公司的名义进行，销售收入全部归益龙公司所有，合作涉及鑫惠公司应缴纳的税费全部由益龙公司承担。具体合作事宜由双方通过合同约定。益龙公司享受棚户区改造优惠政策。9、益龙公司在尽快办理银州区天主教堂北侧地块各项建设审批手续的同时，要抓紧组织施工，明确项目竣工时间并重新向被动迁户承诺回迁日期。2016年1月6日，益龙公司与铁岭市国土资源局重新签订了银州区天主教堂北地块的《国有建设用地使用权出让合同》。另查，鑫惠公司全称为铁岭市鑫惠保障房开发建设有限责任公司。2013年6月17日，鑫惠公司以出让方式取得坐落于银州区××地××0030110002000的土地使用权，宗地用途为商业住宅用地。2015年9月25日，根据上述第24期市长办公会议确定的意见，鑫惠公司与益龙公司签订了《房地产开发合同》，合作进行沙子沟A7地块商品房开发，约定项目由鑫惠公司提供建设用地（净地）9503平方米，益龙提供全部建设资金并负责施工，房屋销售由益龙公司以鑫惠公司的名义进行，销售收入全部归益龙公司所有。2017年7月19日，以鑫惠公司名义办理了用地项目“红豆衫庄小区建设项目”的建设用地规划许可证。2018年1月8日，以鑫惠公司名义办理了建设项目“红豆衫庄小区”的建设工程规划许可证。2018年5月9日，以鑫惠公司名义办理了建设工程施工许可证。2018年6月5日，以鑫惠公司名义办理了项目“红豆衫庄小区（不包含1号楼）”的商品房预售许可证。再查明，鑫惠公司房地产开发企业暂定资质证书（编号为2112022017102357292）曾于2018年10月22日到期。2019年7月23日，该公司重新办理了房地产开发企业暂定资质证书（编号为2112022019072358871），有效期至2020年7月22日。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。原告第一项诉讼请求为：“确认被告行政行为违法，即确认2015年4月14日市领导处理信访案件纪要（第4期）、2015年6月19日市领导处理信访案件纪要（第6期）、2015年9月14日市长办公会议纪要（第24期）违法。”鉴于上述会议纪要涉及不同事项的处理，原告诉讼请求不明确。经法庭释明，原告最终确定铁岭市人民政府违法行政行为是“被告要求原告6月底开工建设，要求原告与鑫惠公司合作开发A7地块，并要求原告尽快抓紧施工向回迁户承诺回迁日期”。根据行为发生时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”。本案中，益龙公司在铁岭市人民政府作出会议纪要后即在天主教堂北地块进行了开工建设，并于2015年9月25日与鑫惠公司签订了《房地产开发合同》，其此时就应当知道被诉行政行为的内容。益龙公司于2019年1月24日向本院提起行政诉讼，要求确认会议纪要内容违法，超过法定起诉期限。关于益龙公司主张其于2018年才知道涉案会议纪要违法、起诉未超期的观点，因何时知道行政行为违法属于主观认识问题，不影响从其知道行政行为内容之日起开始计算法定起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定:驳回原告铁岭益龙房地产开发有限公司的起诉。一审案件受理费50元，退还原告铁岭益龙房地产开发有限公司。上诉人益龙公司上诉称：1、一审裁定认定事实错误，上诉人是2018年才知道市政府会议纪要侵害了上诉人的合法权益，起诉期限应当从2018年8月起计算。且“二个会议纪要”的行政行为正在持续进行，不存在起诉期限超过的问题。2、一审裁定诉讼标的不清，上诉人起诉的是被上诉人未按照其作出的会议纪要履行相关的承诺，属于行政不作为。故一审裁定驳回益龙公司的起诉错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人铁岭市政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审裁定，驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。本院认为，益龙公司起诉状中的诉讼请求为：请求确认铁岭市人民政府行政行为违法；判决铁岭市人民政府赔偿益龙公司各项损失188291982元及相应利息。一审庭审时明确确认铁岭市政府行政行为违法具体是指：“三次会议纪要中涉及到益龙公司的内容。涉及到土地权属的确认，另一个要求原告对天主教堂北侧及A7地块开工建设，并且在当时原告不具备开工条件的情况下，因为动迁户及天主教信众上访，导致市政府会议纪要要求原告开工建设，无法销售房屋造成原告损失。”即所针对的是三个会议纪要的内容，故一审法院将铁岭市政府2015年4月14日处理信访案件纪要（第4期）、2015年6月19日处理信访案件纪要（第6期）、2015年9月14日市长办公会议纪要（第24期）作为本案的审查客体，益龙公司当庭未提出异议。庭后提交的补充诉讼请求明确：“请求确认2015年（第24期）《市长办公会议纪要》第二、（二）、5条行政违法。”据此可以确认，益龙公司本次诉讼的诉讼请求为，确认铁岭市政府三个会议纪要违法并赔偿由此造成的损失。行为发生时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”。本案中，根据益龙公司向市信访局提交的《提前开工、暂缓办理手续的申请》中所记载内容：“按2015年4月14日（市领导处理信访案件纪要）第4期市委书记上访接待日的指示。”益龙公司于2015年9月25日与鑫惠公司签订的《房地产开发合同》中明确：“根据2015年9月6日铁岭市规划土地委员会第十次会议确定的意见（市办公会议纪要第24期）…。”且在一审庭审中益龙公司陈述称：“2015年12月份或2015年4月份左右，动迁户拿会议纪要找我们，知道了所起诉的会议纪要的内容。于2019年1月24日第一次起诉。”根据以上事实，一审法院以超过法定起诉期限为由裁定驳回益龙公司的起诉并无不当。关于益龙公司提出其2018年在落实被诉会议纪要精神时遇到问题，才知道会议纪要内容违法，其起诉期限应当从2018年起计算的主张。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定在计算起诉期限时不以起诉人认识到违法性为必要条件，起诉人自知道行政行为作出之日起，起诉期限便开始计算，而并不以起诉人认识到行政行为的违法性作为起诉期限的计算起算点，故对益龙公司的该项主张，本院不予支持。关于二审过程中益龙公司称其诉讼请求为，铁岭市政府未按照其作出的三个会议纪要履行相关的承诺即构成行政不作为的行为违法的主张。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”故在一审法院已与益龙公司明确诉讼请求的情况下，益龙公司二审提出应按上述诉讼请求进行审理的请求无法律依据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，裁定结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  曹丽华审判员  曹 弘审判员  谭 斌二〇一九年十二月十日法官助理尹慧慧书记员赵晓迪(代)