上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪03行终669号上诉人(原审原告)陈连英，女，1961年8月4日出生，汉族，户籍地上海市静安区。委托代理人孙九可，上海市大公律师事务所律师。委托代理人于琦，上海市大公律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市虹口区住房保障和房屋管理局，住所地上海市虹口区。法定代表人李鹏。出庭应诉负责人金四齐，上海市虹口区住房保障和房屋管理局副局长。委托代理人苏建新。委托代理人陈琳，上海市龙光律师事务所律师。原审第三人陈连发，男，1954年6月4日出生，汉族，户籍地上海市虹口区。原审第三人陈国发，男，1957年3月23日出生，汉族，住上海市虹口区。原审第三人陈连娣，女，1952年10月23日出生，汉族，住北京市。上诉人陈连英因房屋征收补偿合同纠纷一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初634号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月8日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人孙九可、于琦，被上诉人上海市虹口区住房保障和房屋管理局(以下简称虹口房管局)行政机关负责人金四齐及委托代理人陈琳到庭参加诉讼。原审第三人陈连发、陈国发、陈连娣经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，故本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原审认定，原本市虹口区永定路XXX弄XXX支弄XXX号房屋(以下简称被征收房屋)为私房，分楼上、楼下，其中楼下产权归陈连英所有，楼上产权由陈连英及陈连发、陈国发、陈连娣各占四分之一。2018年11月30日，上海市虹口区人民政府(以下简称虹口区政府)作出虹府房征〔2018〕7号房屋征收决定，被征收房屋在被征收范围内。征收时，被征收人为陈连英、陈连发、陈国发、陈连娣。其中，陈连发、陈国发两户共6人为被征收房屋户籍登记在册人员。征收过程中，经过街道两次组织调解，陈连英与陈连发、陈国发、陈连娣仍未就确定签约代理人达成一致意见。2018年11月13日，经人民调解员、社区干部、派出所民警等组成的监督小组评议，指定陈连发作为签约代理人。2018年12月9日，陈连娣同意推荐陈连发作为签约代理人。2018年12月15日，虹口房管局与陈连发、陈国发签订《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》(编号：J-N592106)(以下简称被诉征收协议)，认定建筑面积26.8平方米，未认定建筑面积11平方米；该户选择货币补偿，被征收房屋价值补偿款为2,576,478.8元(以下币种均为人民币)，装潢补偿13,400元，居住房屋搬迁费、居住房屋家用设施移装费、不予认定建筑面积一残值补偿、不予认定建筑面积二残值补偿、居住房屋签约面积奖、签约比例奖、均衡实物安置补贴、促签促搬奖等合计1,513,582元。截止2018年12月24日，虹口区59街坊签约率达到85%。另外，根据结算单，虹口房管局还应向该户支付签约比例奖超比例递增部分、按期搬迁奖、临时安置费补贴、早签早搬加奖、增发临时安置费补贴、签约搬迁计息奖等合计251,103.49元，并注明户口迁移奖10,000元在被征收房屋内户口全部迁移后发放。被征收房屋现已被拆除。陈连英以其占被征收房屋产权62.5%，虹口房管局应与其签订协议、其未享受过福利分房故因有权选择产权调换的补偿方式、被诉征收协议不能代表其意愿等为由，向原审法院提起诉讼，要求撤销被诉征收协议。原审认为，根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》之规定，征收人应当与被征收人、公有房屋承租人订立房屋征收补偿合同。被征收房屋属征收范围，陈连英、陈连发、陈国发、陈连娣均为被征收人。征收过程中，该户未能就签约事项达成一致意见，经人民调解员、社区干部、派出所民警等组成的监督小组调解评议后，在签约权利人之间推举签约代理人，不失为解决争议的有效方法。原审鉴于：1、系争协议关于补偿内容的约定符合该征收地块补偿方案，选择货币补偿方式，虽与陈连英意愿不符，但并未对陈连英的居住利益造成新的影响；2、根据征收补偿方案，选择货币补偿方式，可获得均衡实物安置补贴58万元及促签促搬奖32万元。在签约期内签约并在规定期限内搬迁的，还可获得居住房屋签约面积奖、签约比例奖、早签早搬加奖等。上述各类补贴奖励近百万，远远超过选择房屋产权调换所能获得的利益。如果因共有人之间不能达成一致而由区政府作出征收补偿决定，将影响该户所有被征收人的利益。因此，陈连英主张撤销协议的理由，原审法院难以支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院于2019年9月30日判决驳回陈连英的诉讼请求，案件受理费人民币50元由陈连英负担。判决后，陈连英不服，向本院提起上诉。上诉人陈连英上诉称：上诉人是被征收房屋的产权人之一，占有被征收房屋62.5%的产权。2018年11月30日，虹口区政府作出虹府房征〔2018〕7号房屋征收决定，但是上诉人签署房屋征收补偿协议的权力早在2018年11月13日就因指定签约代理人被剥夺了。被上诉人剥夺上诉人签约权力的理由是，只考虑被征收房屋整户的拆迁利益，不考虑个别产权人要求房屋安置的补偿要求。根据(2016)沪0109民初9284号民事判决(以下简称9284号民事判决)，上诉人对被征收房屋的楼下部分拥有全部产权。根据(2017)沪0109民初23776号民事调解书(以下简称23776号民事调解书)，原审第三人陈连发及其妻子高爱珍承诺搬出被征收房屋的楼下部分。但之后，陈连发和高爱珍违背承诺，拒绝迁出。上诉人申请法院强制执行，但陈连发和高爱珍仍然拒绝迁出。陈连发已被法院发出限制消费令，列为失信被执行人。上诉人目前居无定所，原指望房屋被征收后可以获得房屋产权调换，但被上诉人撇开上诉人，只与陈连发、陈国发签订被诉征收协议。现在被征收房屋已经被拆除，上诉人的合法财产受到严重侵犯。故请求撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。被上诉人虹口房管局辩称：首先，被征收房屋的共有人陈连英、陈连发、陈国发、陈连娣未能就签约代表事项达成一致意见，由人民调解员、社区干部、派出所民警等组成监督小组对该户推荐签约代表事宜进行调解，但仍未能达成一致意见。为了保障该户整体利益的最大化，监督评议小组推选实际居住在被征收房屋内的原审第三人陈连发作为该户签约代理人。其次，被诉房屋征收协议的内容符合法律法规和征收基地的补偿方案，上诉人的份额也包含在内，并未使得上诉人受到损失。根据征收补偿方案，选择货币补偿方式，可以额外获得均衡实物安置补贴58万元和促签促搬奖32万元。因此，从该户整体利益最大化来讲，选择货币补偿方式更优于房屋产权调换。如被上诉人选择与上诉人签约，原审第三人陈连发与陈国发也不会按期搬离，房屋征收补偿协议无法得到正常履行，最终仍然会被解除。综上，请求法院依法驳回上诉、维持原判。原审第三人陈连发提供书面意见称：上诉人对被征收房屋只有分割遗产的权利，没有其他权利。陈连发没有享受过国家福利分房，其他人都享受过福利分房。请求驳回上诉、维持原判。原审第三人陈国发述称：被诉征收协议确实由陈连发和陈国发签署。上诉人户口不在被征收房屋内，也没有实际居住在被征收房屋内。对陈连发被强制执行的情况，陈国发并不知晓。陈国发享受过单位福利分房，对被征收房屋，陈国发要求货币补偿，不同意房屋安置。请求驳回上诉、维持原判。原审第三人陈连娣未陈述意见。经审理查明，被征收房屋内有两本户口簿共七人。其中一本户口簿包括高爱珍、陈连发、陈健绘、陈薇绮。另一本户口簿包括徐彩英、陈国发、陈健亮。原审法院查明的其他事实清楚，本院予以确认。本院另查明，被诉征收协议项下的款项合计4,103,461元及另应向该户支付的签约比例奖超比例递增部分、按期搬迁奖等合计251,103.49元等款项，尚未向被征收户发放。本院还查明，经法院调解，陈连发、高爱珍承诺于2017年11月30日前搬出被征收房屋的楼下房屋，将该房屋交还给陈连英。因陈连发、高爱珍逾期不履行上述民事调解书载明的义务，陈连英向上海市虹口区人民法院申请强制执行。上海市虹口区人民法院向陈连发、高爱珍发出执行通知，但被执行人未履行。2018年，上海市虹口区人民法院向被执行人发出限制消费令，并已经将被执行人纳入失信被执行人名单。以上事实，根据上诉人在原审中提供的23776号民事调解书及二审中提供的(2017)沪0109执4650号执行裁定书予以确认。二审庭审中，被上诉人虹口房管局明确表示，即使事先知道陈连发因拒绝迁出楼下房屋被法院列为失信被执行人，其仍然会选择与陈连发签订被诉征收协议。二审诉讼中，本院曾开展调解工作。上诉人表示自己目前无房居住，故坚持要求房屋安置，房源选松江，愿意支付房屋差价款。被上诉人表示愿意按照房屋产权调换方式补偿安置被征收人，但需减少均衡实物安置补贴58万元、促签促搬奖32万元以及其他奖励补贴。原审第三人陈国发仍主张货币补偿方式。原审第三人陈连发提供书面意见称，上诉人仅对遗产部分享有权利。因各方当事人意见不一，本院调解未果。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，被征收房屋的所有权人为上诉人陈连英及三名原审第三人，故上诉人与三名原审第三人均有权获得公平补偿。根据《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第九十七条之规定，处分共有的不动产，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共有人同意。《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第五十二条第(五)项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。根据被上诉人在原审中提供的(2004)虹民一(民)初字第4028号民事调解书和9284号民事判决书，被征收房屋楼上部分由上诉人及三名原审第三人各占四分之一产权，楼下房屋产权由上诉人一人拥有。现原审第三人陈连发、陈国发与被上诉人签署被诉征收协议，处分共有的被征收房屋，仅得到原审第三人陈连娣的认可，未经占被征收房屋较大产权份额的上诉人追认。由于被诉征收协议违反了《物权法》第九十七条的规定，且不符合《合同法》第五十一条的要求，根据《合同法》第五十二条第(五)项之规定，被诉征收协议应属无效。根据《合同法》第五十八条之规定，协议无效后，因该协议取得的财产应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，与被征收房屋相关的所有款项还未发放，无需返还。但被征收房屋已经被拆除，不能返还。故被上诉人应当按照该基地的征收补偿方案对被征收人作出补偿。如对补偿达不成协议的，根据《国有土地上征收与补偿条例》第二十六条之规定，可以由被上诉人报请虹口区政府按照该基地的征收补偿方案作出补偿决定。需要指出，房屋征收补偿协议应当是房屋征收部门与被征收人协商后达成的合意，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。房屋征收部门应充分尊重被征收一方的签约权和补偿方式选择权，在征收补偿过程中，对于房屋产权调换和货币补偿方式的优劣、该户整体利益以及各共有人的利益，应由该户共有产权人自行予以斟酌考量，房屋征收部门不能仅以考虑被征收户整体利益为由剥夺被征收人对房屋的处分权，尤其不能剥夺被征收户中对被征收房屋拥有较大产权份额的被征收人对被征收房屋的处分权。本案被上诉人在征收过程中，明知上诉人对被征收房屋享有较大产权份额，却仅与陈连发、陈国发签署被诉征收协议。根据上诉人提供的23776号民事调解书及执行裁定书，陈连发一家居住在上诉人拥有产权的楼下房屋并不具有合法性。被上诉人一味追求行政效率，坚持只与实际居住人签约，无视法院民事调解书、民事判决书对被征收房屋产权份额的认定，无视公民对自身重大财产的合法处分权，无视实际居住人是否合法居住于被征收房屋，主观上存在明显过错。原审第三人陈连发明知自己仅拥有被征收房屋楼上部分四分之一的产权、明知自己应当根据法院23776号民事调解书、执行通知搬离被征收房屋的楼下部分，但在法院强制执行程序中仍拒绝搬迁，在被限制消费和被列为失信被执行人后，还以实际居住人为名擅自签署拆房申请单、处分共有房产，主观上亦存在相应过错。综上，被上诉人与原审第三人陈连发、陈国发签订的被诉征收协议应属无效，上诉人虽要求撤销被诉征收协议，但在协议无效的情形下，法院仍需确认协议无效。原审法院认定被诉征收协议有效并判决驳回诉讼请求，适用法律错误，应予撤销。原审第三人陈连发、陈国发、陈连娣经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《中华人民共和国物权法》第九十七条以及《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第(五)项之规定，判决如下：一、撤销上海铁路运输法院(2019)沪7101行初634号行政判决；二、确认被上诉人上海市虹口区住房保障和房屋管理局与原审第三人陈连发、陈国发签订的《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》(编号：J-N592106)无效。一审案件受理费人民币50元及二审案件受理费人民币50元，均由被上诉人上海市虹口区住房保障和房屋管理局负担。本判决为终审判决。审判长  丁晓华审判员  程 黎审判员  鲍 浩二〇一九年十二月三日书记员  朱小艳附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……二、《中华人民共和国物权法》第九十七条处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。三、《中华人民共和国合同法》第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。第五十二条有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。