北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京02行终1476号上诉人（一审原告）张秀红，女，1971年9月28日出生，汉族，住北京市大兴区。委托代理人佟海顺（张秀红之继父），1944年2月24日出生，汉族，户籍所在地北京市大兴区。委托代理人任小军（张秀红之夫），1968年10月10日出生，汉族，住北京市丰台区。被上诉人（一审被告）北京市大兴区黄村镇人民政府，住所地北京市大兴区清源路9号。法定代表人莎红高，镇长。委托代理人赵宁，北京市大兴区黄村镇人民政府办公室干部。委托代理人林美锋，北京广丁律师事务所律师。上诉人张秀红因诉北京市大兴区黄村镇人民政府（以下简称黄村镇政府）作出的《关于履责完毕的答复》（以下简称《答复》）一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0115行初125号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。黄村镇政府于2019年2月1日作出《答复》，载明：“镇政府于2018年12月7日收到您邮寄的《履责申请书》。经调查核实，现答复如下：我镇根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十七条的规定已于2017年11月16日向后辛庄村村民委员会（股份经济合作社）（以下简称后辛庄村委会）发出通知，责令村委会（股份经济合作社）重新召开村民（股东）代表会议改正不适当的规定。会议决定不得违反法律、法规以及市、区有关政策规定，不得侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利（以下简称“责令通知”）。后辛庄村收到该通知后，于2017年12月12日重新召开了村民（股东）代表会议，对镇政府要求的整改事项作出了相关表决，并将表决材料上报镇政府。对于后辛庄村重新召开的村民（股东）代表会议及表决结果，您是知晓的。您不满意，于2018年1月15日向大兴法院起诉后辛庄村委会侵害集体经济组织成员权益。法院认为‘根据《村民委员会组织法》第二条：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、第二十四条第一款：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理。……（二）从村集体经济所得收益的使用……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项之规定，涉及村集体经济组织利益分配等问题，属于村民自治范畴的事项，应由村民通过民主议定程序解决’。大兴法院裁定驳回了您的起诉，您上诉后，北京二中院驳回了上诉，维持一审裁定。现民事裁定书已生效。综上所述，后辛庄村按照镇政府通知重新召开了村民（股东）代表会议，对您反映的事项进行了表决，您对其表决结果不满意，已经到法院进行了诉讼，法院的判决亦生效。因此，镇政府已经履责完毕。”张秀红向一审法院诉称，黄村镇政府于2017年11月16日向后辛庄村委会发出通知责令后辛庄村委会重新召开村民（股东）代表会议改正不适当的规定，会议决定不得违反法律、法规以及市、区有关政策规定，不得侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利。到现在一年多没有给张秀红正确答复，张秀红于2018年12月4日向黄村镇政府寄去履责申请书，要求对其下发的责令改正通知里说的改正不适当规定的内容，没有按照通知里所说的内容去改正，没有履行职责完毕，要求黄村镇政府履行职责没有执行完毕和最终答复结果。黄村镇政府于2019年2月1日邮寄给张秀红的答复书并没有按照履责申请书的内容去履行职责，而是强调下发责令整改通知后村委会开会讨论了没通过，又强调张秀红诉讼法院的裁定书，裁定书不是判决书，裁定是驳回，并不产生法律效力，判决书才是产生法律效果的决定，两者截然不同。黄村镇政府下发责令改正不适当条款通知规定和村委会开会讨论没通过是两个概念，责令就是执行，就得按照责令要求去办，黄村镇政府对张秀红提出的履责申请的答复是概念上混淆，是应付差事，是对村民权利和权益的被侵犯不负责任，是对职责工作的不作为。黄村镇政府履责行为不作为，没有做到监督、监管、落实、执行整改的职责。故将黄村镇政府以行政不作为行为告上法庭。根据《村民委员会组织法》第二十七条规定：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。村民自治章程与国家法律、法规政策相抵触的按国家法律、法规规定执行。请求法院判令黄村镇政府履行责令整改职责，责令后辛庄村委会改正不适当规定履责完毕的法定职责。黄村镇政府于2017年12月14日寄给张秀红答复书提到2017年10月收到北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）作出的京兴政复字〔2017〕104号《行政复议决定书》，其中内容表述后辛庄村村民委员会《村民自治章程》的表决结果侵犯了张秀红的合法财产权益，黄村镇政府做出的答复属于认定事实不清，黄村镇政府具有处理张秀红履行申请的法定职责。黄村镇政府对京兴政复字〔2017〕104号《行政复议决定书》理解领会不透彻，执行责任不到位，没有认真履行法定职责。黄村镇政府发出责令通知要求该村民委会改正侵犯村民利益不适当条款，该村拒不改正，黄村镇人政府属于监督落实不到位，对其不改正行为没有任何处罚，没有真正把侵害村民利益的违法行为重视，没有真正做到以“人民为中心”，纵容该村委会的违法行为，属于包庇，充当该村委会的保护伞，使其该村委会为所欲为制定侵害村民利益的违法行为。黄村镇政府2019年2月1日的《答复》完全违背法律、法条规定事实，对上级大兴政府的意见不执行、不落实、不处理。属于严重的渎职和行政不作为。后辛庄村村民张秀红在后辛庄村，有户口、有承包地，承包地也尚未到期，到期后国家有规定将再延长30年。对村委会停发村民张秀红各项福利待遇的行为是违法行为，是与国家规定和国家法律的对抗。诉讼请求：1.请求法院判令要求大兴区政府对黄村镇政府履行职责没有完毕进行调查处理并履行监管、监督、落实责任，给予申请人满意的答复；2.诉讼费由黄村镇政府承担。后张秀红明确第一项诉讼请求为：请求法院判令撤销黄村镇政府2019年2月1日作出的《答复》，并要求判令黄村镇政府按照张秀红提交的履责申请书继续履行职责完毕。黄村镇政府一审辩称，一、张秀红的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。黄村镇政府于2018年12月7日收到张秀红邮寄的《履责申请书》，该申请书内容是“请求镇政府履行下发后辛庄村村委会（股份经济合作社）责令村委会（股份经济合作社）改正不适当规定履责完毕的答复结果”。黄村镇政府经调查核实，于2019年2月1日作出《答复》并送达张秀红。因此，黄村镇政府已经在法定时限内对张秀红作出答复，不存在行政不作为。张秀红的诉讼请求“给予申请人满意的答复”，不属于《行政诉讼法》规定的受案范围，应驳回其起诉。二、黄村镇政府所作《答复》事实清楚、程序合法、符合法律规定。黄村镇政府收到申请书后，调查核实了以下事实（同一审法院（2018）京0115民初2721号民事裁定书查明的事实）：2016年11月29日张秀红向黄村镇政府提交《履责申请书》，要求黄村镇政府依法处理后辛庄村委会停发福利待遇的问题。黄村镇政府根据《村民委员会组织法》第二十七条的规定于2017年11月16日向后辛庄村委会发出通知，责令后辛庄村委会重新召开村民（股东）代表会议改正不适当的规定。会议决定不得违反法律、法规以及市、区有关政策规定，不得侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利。后辛庄村收到该通知后，于2017年12月12日重新召开了村民（股东）代表会议，对黄村镇政府要求的整改事项作出了相关表决（表决结果是未通过），并将表决材料上报黄村镇政府。张秀红对后辛庄村重新召开村民（股东）代表会议的表决结果不满意，于2018年1月15日向一审法院民事起诉后辛庄村委会侵害集体经济组织成员权益。法院认为“根据《村民委员会组织法》第二条：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、第二十四条第一款：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理（二）从村集体经济所得收益的使用（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项之规定，涉及村集体经济组织利益分配等问题，属于村民自治范畴的事项，应由村民通过民主议定程序解决，司法应保持适当克制。根据《北京市高级人民法院关于涉农纠纷受理问题的指导意见》的规定，认为分配决议、方案没有给予平等的村民待遇起诉要求享受平等待遇的，不属于法院受理范围。”一审法院据此裁定驳回张秀红起诉，本院维持一审裁定。黄村镇政府经过调查，在事实清楚的基础上依据《村民委员会组织法》第二条、第二十四条第一款、第五条第一款作出答复，符合法律规定。三、村民利益纠纷属于村民自治范畴事项，黄村镇政府依法不得干预村民自治范围内的事项。一审法院（2018）京0115民初2721号民事裁定书已经认定，根据《村民委员会组织法》第二条、第二十四条第一款之规定，张秀红诉求的事项涉及村集体经济组织利益分配等问题，属于村民自治范畴的事项，应由村民通过民主议定程序解决。根据《村民委员会组织法》第五条第一款“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”之规定，黄村镇政府是不得干预属于村民自治范围内事项的。因此，黄村镇政府既没有权利干预村民自治范围内事项，更没有干预村民自治范围内事项的法定职责。若有干预就是违法。综上，黄村镇政府已经履行答复职责，张秀红的诉求不属于行政诉讼受案范围，请法院驳回张秀红起诉。2019年7月26日，一审法院查明认定，张秀红诉称其于1993年与北京市大兴区后辛庄村村民王XX结婚，现为北京市大兴区后辛庄村村民。2010年1月22日双方离婚，离婚当年后辛庄村委会便停止发放张秀红生活费。张秀红对后辛庄村委会侵害集体经济组织成员权益的违法行为向其上级黄村镇政府提出履责申请，黄村镇政府不予答复，张秀红于2017年4月14日起诉至一审法院。2017年5月12日，一审法院作出（2017）京0115行初71号判决：确认黄村镇政府对张秀红的履责申请不予答复的行为违法。2017年7月11日，黄村镇政府作出答复书：您申请我镇责令改正后辛庄村停发您村民待遇的请求于法无据，我镇无法行使。张秀红不服上述答复书，于2017年7月18日向大兴区政府提起行政复议申请，大兴区政府于2017年10月13日作出京兴政复字〔2017〕104号《行政复议决定书》：撤销黄村镇政府于2017年7月11日作出的《答复书》；责令黄村镇政府自收到本决定之日起60日内对张秀红的申请重新进行调查处理。黄村镇政府于2017年12月14日作出答复书：我镇根据《村民委员会组织法》第二十七条的规定已于2017年11月16日向后辛庄村村民委员会发出通知，责令村委会重新召开村民（股东）代表会议改正不适当的规定。另查，2017年12月12日，后辛庄村委会召开村民代表大会，就婚前非本村村民的人员与本村村民离婚后的集体经济组织成员利益及福利待遇等问题进行投票表决，对张秀红所属情况的表决项未获通过。当日应到村民代表41人，实到36人。2018年1月15日，张秀红将后辛庄村委会诉至一审法院，要求判令后辛庄村委会补发张秀红16万元。2018年4月16日，一审法院作出（2018）京0115民初2721号民事裁定书，裁定驳回张秀红的起诉。张秀红不服，上诉至本院。本院于2018年6月21日作出（2018）京02民终5838号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原判。2018年12月4日，张秀红向黄村镇政府邮寄《履责申请书》，请求黄村镇政府“履行下发后辛庄村村民委员会（股份经济合作社）责令村委会（股份经济合作社）改正不适当规定履责完毕的答复结果。”2018年12月26日，后辛庄村委会出具情况说明，载明：“我村于2017年11月16日接到黄村镇政府关于张秀红行政复议申请书后，于2017年12月12日上午9时召开了村民（股东）代表会议，就我村目前现实存在的几种身份、情况不同的村民是否享受集体经济组织成员利益、福利待遇……提交给村集体经济组织成员代表大会审议并投票表决。……张秀红属于上述情况，此项在征求全体村民（股东）代表意见后，一致决定不同意给予张秀红20%的股份，其再婚配偶及子女亦不享受集体经济组织成员鼓励待遇。”2019年2月1日，黄村镇政府作出《答复》，并向张秀红邮寄送达。张秀红对此不服，诉至一审法院。一审法院认为，根据《村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，黄村镇政府具有对本辖区内村民会议制定的自治章程、村规民约进行备案和责令改正的职责。根据《村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。第二十二条规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。本案中，张秀红所反映的后辛庄村召开村民代表大会就村民福利待遇等事项进行的表决侵犯其合法权益的问题，系关于集体经济所得收益分配使用问题，属于《村民委员会组织法》中经村民会议讨论决定方可办理的内容。黄村镇政府在2017年10月13日大兴区政府责令其限期重新进行调查处理后，已经于2017年11月16日向后辛庄村村委会发出通知，责令其重新召开村民（股东）代表会议改正不适当的规定。后辛庄村委会亦已重新召开村民（股东）代表会议对张秀红主张事项进行了表决。故黄村镇政府已经完成其责令改正的法定职责。对张秀红要求撤销黄村镇政府作出的《答复》，黄村镇政府继续履行的诉讼请求，无事实及法律依据，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了张秀红的诉讼请求。张秀红不服上述判决，上诉至本院，请求撤销该判决，将本案发回重审。黄村镇政府同意一审法院所作判决，请求予以维持。在一审法院庭审期间，黄村镇政府出示了以下证据材料：1.《履责申请书》及邮寄信封，证明2018年12月7日黄村镇政府收到该申请书，申请事项是“请求镇政府履行下发后辛庄村委会（股份经济合作社）责令村委会（股份经济合作社）改正不适当规定履责完毕的答复结果”。2.《答复书》，证明黄村镇政府已于2017年11月16日向后辛庄村发出通知，责令重新召开村民（股东）代表会议改正不适当的规定，并将该履职情况答复张秀红。3.《后辛庄村集体经济产权制度补充意见表决结果》《村民代表会决议》《关于我村张秀红不享受生活费待遇情况说明》，证明2017年12月12日后辛庄重新召开了村民（股东）代表会议，对黄村镇政府要求整改事项作出了相关表决（表决结果是未通过），并将表决材料上报黄村镇政府。4.一审法院（2018）京0115民初2721号《民事裁定书》，5.本院（2018）京02民终5838号《民事裁定书》，证据4、5证明法院认为张秀红的诉求涉及村集体经济组织利益分配等问题，属于村民自治范畴的事项，应由村民通过民主议定程序解决，司法应保持适当克制。6.《答复》及邮寄EMS回执单，证明黄村镇政府已在法定时限内对张秀红作出答复，不存在行政不作为。在一审法院庭审期间，张秀红出示了以下证据材料，用以支持其所提诉讼请求：1.2018年12月4日的履责申请书，2.国内挂号信函收据（编号XA40988581811），证据1、2证明张秀红向黄村镇政府邮寄了申请书；3.《答复》，证明张秀红根据黄村镇政府的答复书认为其答复没有完成，不认可其答复意见，所以提起本案的诉讼；4.《答复书》，证明黄村镇政府说将该答复书已经给村委会，但张秀红不认可；5.京兴政复字〔2017〕104号《行政复议决定书》，证明大兴区政府认为村民章程表决结果侵害张秀红合法权益。本院结合各方当事人在一审法院庭审中发表的质证意见，对上述证据材料作如下确认：张秀红提交的证据1、2、4、5具有真实性、合法性、与本案具有关联性，予以采纳；证据3系本案的被诉行为，不能作为证据使用。黄村镇政府提交的证据1-6具有真实性、合法性、与本案具有关联性，予以采纳。根据上述被认定合法有效的证据及各方当事人均无异议的当庭陈述，本院认定一审法院审理查明的事实成立。本院认为：依照《村民委员会组织法》第二十七条的规定，黄村镇政府具有受理张秀红所提涉案申请，并根据具体情况作出答复的法定职责。本案中，张秀红向黄村镇政府提出“请求黄村镇政府履行下发后辛庄村村民委员会（股份经济合作社）责令村委会（股份经济合作社）改正不适当规定履责完毕的答复结果”的履责申请，黄村镇政府受理上述申请后，开展了调查核实工作，并及时作出《答复》向张秀红送达。依照《村民委员会组织法》第二十四条的规定，村民代表会议经村民会议授权，可以讨论决定涉及村集体经济组织财产和村民权益的重大事项，村集体组织依法享有自主决定自治范围内事项的权利。本案中，张秀红所反映的问题，系关于集体经济所得收益分配使用问题，属于《村民委员会组织法》中经村民会议讨论决定方可办理的内容。黄村镇政府已于2017年11月16日向后辛庄村村委会发出通知，责令其重新召开村民（股东）代表会议改正不适当的规定。后辛庄村委会亦已重新召开村民（股东）代表会议对张秀红主张事项进行了表决。故黄村镇政府已经完成其责令改正的法定职责。综上，黄村镇政府针对张秀红提出的申请，根据调查情况在《答复》中予以回应说明，依法履行了职责，所作《答复》具有事实根据，且程序合法，适用法律正确；本院对张秀红所提撤销一审法院判决并发回重审的上诉请求，不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由张秀红负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘明研审 判 员 金 丽审 判 员 刘彩霞二〇一九年十二月二十七日法官助理 徐 蕾书 记 员 董梦楠