广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行初168号原告宁亚康，男，汉族，1953年12月12日出生，住吴川市，委托代理人郑佳明，男，汉族，1965年12月10日出生，住廉江市，被告吴川市人民政府。住所地：吴川市文明路10号。法定代表人曹栋，市长。委托代理人詹树迅，吴川市司法局干部。被告吴川市梅录街道办事处。住所地：吴川市同德路40号。法定代表人陈振兴，主任。委托代理人吴木荣，男，汉族，1958年12月22日出生，住吴川市，第三人吴川市梅录街道办事处红新社区居民委员会。原告宁亚康因请求确认被告吴川市人民政府、吴川市梅录街道办事处（以下简称梅录街道办）在吴川市蓬吴线公路二期（滨江路）吴川市鑫海水产路段建设占用其土地的行政行为违法，于2019年7月29日向本院提起行政诉讼。本院在2019年8月6日立案后，于9月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2019年11月6日公开开庭审理了本案。原告宁亚康及其委托代理人郑佳明，被告吴川市人民政府的委托代理人詹树迅、被告梅录街道办的委托代理人吴木荣均到庭参加诉讼。因吴川市梅录街道办事处红新社区居民委员会与本案案件处理有利害关系，本院于2019年10月13日通知其为第三人参加诉讼，经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。吴川市蓬吴线公路建设指挥部因动工扩建省道蓬吴线公路二期（滨江路）红新开发区大廓口段，于2018年11月15日起对在15米公路控制线范围内的土地进行扩建施工。原告宁亚康诉称，1991年11月，经政府有关部门批准，座落于梅化公路南面的66.67亩废塘被规划为红新管理区红新经济联社建设用地，红新经济联社利用该地建设大郭口开发区，由于资金不足，红新经济联社通过群众代表大会表决，同意将开发区部分土地出卖，以解决开发区建设资金不足问题。1992年8月26日，红新经济联社与原告签订一份《立断转让土地契约》，约定红新经济联社将开发区东头地皮一块出卖给原告，土地面积为319.8平方米,四至为:东至彭宣国地为界，西至宁华兴地为界，南至三米路为界，北至广化公路边为界，价款为63960元。立契当天，原告付清了购地款，双方办理了土地移交手续，此后，该土地一直由原告占有使用。2012年5月,由于省道蓬吴线(S285)公路建设需要，政府征用了原告西南边部分土地，其余土地中间部分用来建造了房屋，另外靠近梅化公路部分用来种植果树和作出入通道用途。2019年1月，吴川市蓬吴线公路建设指挥部进行吴川市蓬吴线公路二期（滨江路）鑫海水产路段建设，占用了原告位于梅化公路旁15米土地（面积约为117平方米），但是，建设用地没有办理征收手续，也没有给予原告补偿。据查，该路段建设用地征收主体单位是被告吴川市梅录街道办事处，吴川市蓬吴线公路建设指挥部是被告吴川市人民政府设立的临时机构。综上，红新经济联社大郭口开发区土地是经政府批准的建设用地，原告通过购买方式取得上述土地，依法对该土地享有使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第43条、第47条有关规定，吴川市蓬吴线公路二期（滨江路）鑫海水产路段建设用地应按法定程序办理土地征用手续，两被告在没有办理征收手续情况下，强行占用原告土地建路属于违法行为，损害了原告的合法权益。为此，特提出行政诉讼，恳请法院依法确认两被告在吴川市蓬吴线公路二期（滨江路）鑫海水产路段建设占用原告土地的行为违法。原告为其请求向本院提交了如下证据，1、宁亚康身份证，主张证明原告身份信息；2、吴国土通字（1991）10号《关于同意红新街道管理区用地的通知》，主张证明红新经济联社大郭口开发区用地（即梅化公路南面的66.67亩废塘）是经政府批准的建设用地；3、《立断转让土地契约》，主张证明红新经济联社将大郭口开发区319.8平方米土地出卖给宁亚康，该土地北边界至梅化公路边；4、吴府国用（2014）第00009号《国有土地使用证》，主张证明吴川市人民政府于2014年1月给宁亚康颁发上述部分土地的《国有土地使用证》；5、照片，主张证明吴川市蓬吴线公路建设指挥部在修建滨江公路鑫海水产路段占用了原告位于梅化公路边的15米土地；6、关于对鑫海水产路段土地要求补偿问题的答复，主张证明吴川市蓬吴线公路建设指挥部对原告请求作出“不予补偿”的答复意见。被告吴川市人民政府辩称,一、梅化公路始建于1988年，该公路属省道，按照《中华人民共和国公路法》和公路安全保护条例的规定，省道二侧，从公路用地外缘起向外的距离标准为：省道不少于15米。我府建设省道（S285）蓬吴线公路改建在梅化公路基础上向外扩展使用预留的公路控制线（15米）范围内（约7米），没有侵占依法属原告拥有土地使用权的土地。二、原告持有的“立断转让土地契约”违反法律规定，依法应认定无效。未经依法登记，核发土地使用证，不能根据“契约”确认原告拥有公路控制线范围内的土地使用权。1991年11月，经湛江市国土局和我府国土局的审批批准，同意原梅录镇红新街道管理区开发位于梅化公路南面的废塘44447平方米，作为同意安排移民建住宅和其他生产、生活、公共设施建设用地。原告不是红新街道的居民，不是移民，不符合使用该地的条件,由此可见，原告以“契约”主张涉案土地使用权无事实基础，不符合《中华人民共和国房地产管理法》第三十七条规定，属无效的民事法律行为，原告的诉讼请求无法律依据。综上，我府建设S285蓬吴线公路占用的是原梅化公路控制线内土地，原告无合法的土地来源，我府决定不予补偿是完全合法的，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告吴川市人民政府向本院提交了以下证据，1、吴国土通字（1991）10号通知等文件，主张证明涉案土地属吴川市梅录街道红新社区居民委员会所有，属集体建设土地；2、吴府公字（2010）5号预公告、吴府（2011）30号决定、吴府办（2010）23号、64号、65号通知、湛发改交（2013）53号批复、粤计交字（1987）003号批复，主张证明为建设蓬吴线公路征地事实清楚、程序合法；3、关于征拆宁亚水鸡舍的建议，主张证明建设梅化公路使用公路预留部分土地；4、市委工作会议纪要，主张证明原告的土地补偿要求没有法律依据；5、《公路安全保护条例》，主张证明梅化公路属于省道，从公路用地外缘起向外的距离标准为：省道不少于15米。被告梅录街道办辩称，一、原告与红新经济联社签订的《立断转让土地契约》无效，原告对该契约上的319.8平方米土地尚未取得合法使用权。红新管区66.67亩废塘的土地原属国有土地。1991年11月12日，湛江市国土局作出了《关于吴川县梅录镇红新街道管理区用地的批复》，该批复同意红新管区开发该区所辖的废塘66.67亩作为统一安排给移民建住宅和其他生产、生活、公共设施建设用地，该地靠梅化公路旁，要按省道标准预留公路用地。1992年8月28日，原告与红新经济联社签订的《立断转让土地契约》转让319.8平方米土地，没有缴交相关的税费、没有办理合法转让手续，原告尚未取得合法使用权。其二，根据1987年10月13日颁布的《中华人民共和国公路管理条例》（国务院国发〔1987〕92号）第三十一条的规定：“在公路两侧修建永久性工程设施其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米”，因而“预留公路用地”是属国家所有，是法律规定必须预留的，何况湛江市国土局作出的批复“要按省道标准预留公路用地”，原告与红新经济联社签订的《立断转让土地契约》即使把“预留公路用地”转让也是违法无效的。二、原告作为本案主体不适格，应依法驳回原告的起诉。2014年1月14日，原告在与红新管区转让的土地中领取了145.71平方米的国有土地使用证，而且该土地使用证上裁明“距梅化公路路边十五米”，原告只有对该145.71平方米的土地具有合法使用权，原告在诉状中所称吴川市蓬吴线公路建设指挥部建路“占用了原告位于梅化公路旁15米土地（面积约为117平方米）”显然没有依据。根据《公路安全保护条例》第十一条第二款的规定，公路建筑控制区的范围省道不少于15米，而梅化公路是省道必须预留15米土地，属国家所有，况且原告的国有土地使用证也载明“距梅化公路路边十五米”，因而被告现在用作蓬吴线公路二期（滨江路）建设对原告的权利、义务不产生实际影响，原告作为本案主体不适格。综上，请法院依法驳回原告的起诉。被告梅录街道办向本院提交了以下证据，1、湛国土征字（1991）101号批复；2、吴国土通字（1991）10号通知；3、红新管区新村址建设规划平面布置图，证据1-3主张证明涉案土地靠梅化公路旁，要按省道标准预留公路用地，且涉案土地不仅作为住宅用地，而且还作为公共设施建设用地；4、征用土地协议书；5、征用土地补充协议书；6、吴府公字（2010）5号预公告；7、吴府办（2010）65号；8、吴府办（2011）23号通知；9、吴府（2011）30号决定，证据4-9主张证明建设蓬吴线公路征地事实清楚、程序合法，且涉案土地由原集体所有的土地转为国有土地；10、湛发改交（2013）53号批复，主张证明蓬吴线公路属于省道，按规定不少于15米预留地，故不存在占用原告土地；11、国有土地使用证，主张证明原告只有土地使用证载明的土地使用权，梅化公路边15米土地是公路预留地，属国有土地，不存在占用原告土地。第三人吴川市梅录街道办事处红新社区居民委员会既不出庭陈述意见，亦无提交书面质证材料。经庭审质证，对原告提交的6份证据，被告吴川市人民政府的质证意见为，对证据1-2、4、6的三性均无异议；对证据3的合法性有异议，契约里的土地没有经过颁发使用证都不符合法律规定；对证据5的三性均有异议，公路边的土地是公路控制线内的土地，该土地是不能转让的。被告梅录街道办的质证意见与吴川市人民政府的质证意见一致。对被告吴川市人民政府提交的5份证据，原告宁亚康的质证意见为，对证据1-3、5的关联性有异议，其中证据1中征用土地协议书、征用土地补充协议书与本案无关；对证据4的合法性、关联性有异议。被告梅录街道办的质证意见为对吴川市人民政府提交的证据均无异议。对被告梅录街道办提交的11份证据，原告宁亚康的质证意见为，对证据1-10的关联性有异议，其中证据1中红新管区新村址建设规划平面图与本案无关；对证据11的三性均无异议。吴川市人民政府的质证意见为对梅录街道办提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据均符合证据的三性要求，可以作为认定本案事实的依据；被告吴川市人民政府提交“关于征拆宁亚水鸡舍的建议”的证据，与本案无关联；其余证据均符合证据的三性要求，可以作为认定事实的依据；被告梅录街道办提交的证据均符合证据的三性要求，可以作为认定事实的依据；以上证据，本院予以确认。经审理查明，1992年8月26日，原红新经济联社立下一份《立断转让土地契约》，约定红新经济联社将开发区东头地皮一块出卖给原告，土地面积为319.8平方米,四至为:东至彭宣国地为界，西至宁华兴地为界，南至三米路为界，北至广化公路边为界，价款为63960元。立契当天，原告付清了购地款，双方办理了土地移交手续，此后，该土地一直由原告使用。被告吴川市人民政府于2014年1月14日颁发吴府国用（2014）第00009号《国有土地使用证》，该证载明：土地使用权人宁亚康，座落吴川市梅录街道红新大郭口开发区，地类（用途）住宅，使用权类型出让，终止日期2083年9月4日，使用权面积145.71平方米。该证宗地图显示宁亚康的房屋距梅化公路路边十五米。梅化公路改线工程指挥部与吴川市梅录街道办事处红新社区居民委员会签订《征用土地协议书》、《征用土地补偿协议书》（1988.3.22），约定征用范围为位于大廓口东从江堤水边起西至纸厂围墙边部分鱼塘（包括塘堤、排灌渠），全长850.8米，面积共叁拾伍亩壹分壹厘。2010年吴川市人民政府作出吴府公字（2010）5号关于新建省道（S285）蓬吴线梅化公路至同德城段公路建设项目征地预公告，预公告载明拟征地范围：新建蓬吴线北起于梅化公路，途径红新开发区、小东江、窑地、隔海河、石桥、敏宁路，南止同德城，全长约2公里。拟征收土地约100亩。2011年7月22日，吴川市人民政府作出吴府（2011）30号关于蓬吴线公路二期滨江路建设项目国有土地上房屋征收的决定，该决定载明征收的范围为：北起梅化公路肖山水闸，沿小东江、博茂减洪河西岸，经永红、跃进、坡尾、黄竹尾，终点与国道G325线大山江桥西，全长约5.1公里，宽100米范围内的国有土地上的房屋及其他建筑物或构筑物（以征地红线图为准）。2019年5月29日，吴川市蓬吴线公路建设指挥部作出关于对鑫海水产路段土地要求补偿问题的答复：经相关职能部门研究，认为鑫海水产、何才兴、李土养、王均华、宁亚水三兄弟均无土地权属证明，故决定不予补偿。在庭审过程中，原、被告均确认涉案土地上原告曾种植树木、部分土地铺有硬地化。本院认为，本案系土地行政征收纠纷。根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、原告宁亚康是否具备本案原告主体资格；二、被告使用涉案土地是否合法。一、关于原告宁亚康是否具备本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定:“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，第三人立下的《立断转让土地契约》，将四至为:东至彭宣国地为界，西至宁华兴地为界，南至三米路为界，北至广化公路边为界的319.8平方米土地转让给宁亚康。宁亚康据此实际占有使用涉案土地，属于该涉案土地的实际使用人。故宁亚康作为涉案土地的实际使用人，其与被诉行政行为具有法律上的利害关系，具有本案的原告主体资格。二、关于被告使用涉案土地是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”之规定，被告应当对其行政行为的合法性提供证据证明。本案中，被告提供的征用土地协议书和征用土地补充协议书的内容载明，梅化公路改线工程征用的是位于大廓口东从江堤水边起西至纸厂围墙边部分鱼塘（包括塘堤、排灌渠），全长850.8米，面积共叁拾伍亩壹分壹厘，其四至范围如附图界至所示。但被告并没有将四至范围附图，未能据此确认征收、征用的范围是否包含原告主张的土地。原告主张其使用的涉案土地是集体所有，被告认为涉案土地属国有，但被告没有提供证据证明涉案土地已由集体所有转化为国有的相关依据，故根据上述规定，则应由被告承担举证不能的不利后果。虽然原告提供了《国有土地使用证》，但该证载明的范围并没有包含梅化公路预留的15米地，故原告亦无15米预留地的权属证明，则无法证明原告对涉案土地拥有合法的使用权。因此，被告没有提供证据证明预留的15米地已办理征收、征用的手续，该15米预留地的土地性质仍不能确定，故被告使用该15米预留地的行政行为依据不足。综上所述，原告的诉求部分有理，有理部分本院予以支持。被告的征收行为于法无据，鉴于建设梅化公路二期涉及社会公共利益，撤销该行为将造成公共利益受到重大损害，故依法应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告吴川市人民政府、吴川市梅录街道办事处使用原告宁亚康主张的位于吴川市蓬吴线公路二期（滨江路）鑫海水产路段土地进行建设的行政行为违法。案件受理费50元，由被告吴川市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  杨纯京审判员  黎振华审判员  吴有文二〇一九年十二月二十三日法官助理潘健茹书记员宋经纬附：相关法律、司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。