江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏03行初300号 原告：张团结，男，1982年6月1日生，汉族，住徐州市铜山区。 委托诉讼代理人：王洪军，1968年8月13日生，住徐州市。 委托诉讼代理人：郭述新，泉山区盛邦法律服务所法律工作者。 被告：徐州市铜山区人民政府,住所地徐州市铜山区府前路。 法定代表人：高建民，区长。 委托诉讼代理人：吴永华，徐州市铜山区司法局工作人员。 被告：南四湖水利管理局蔺家坝水利枢纽管理局，住所地徐州市铜山区柳新镇蔺家坝村。 法定代表人：耿雪飞，局长。 委托诉讼代理人：刘家旭，南四湖水利管理局蔺家坝水利枢纽管理局工作人员。 委托诉讼代理人：吴金明，江苏金合律师事务所律师。 原告张团结诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称：铜山区政府）、南四湖水利管理局蔺家坝水利枢纽管理局（以下简称：蔺家坝水利枢纽管理局）水利行政管理(水利)行政强制一案，本院立案受理后，依法组成合议庭并公开开庭进行了审理。原告张团结及委托诉讼代理人王洪军，被告铜山区政府委托诉讼代理人吴永华，被告蔺家坝水利枢纽管理局委托诉讼代理人刘家旭、吴金明到庭参加诉讼。 原告张团结起诉请求判令：1.确认被告强制拆除原告经营饭店行为违法。2.判决被告赔偿损失640万元人民币。3.诉讼费用由被告承担。事实和理由：2005年11月25日，原告的父亲和铜山县港务有限公司签订协议，承包湖西港务站及周围土地若干亩，湖西港务站建于上世纪70年代，有地籍表和国有土地使用权证，是合法建筑物。原告在湖西港务站内开起饭店，取名湖西饭店，该饭店手续齐全合法。原告在经营期间，因原建于上世纪70年代的房屋出现漏雨、墙体开裂等情况，危及了人身安全。原告先后对全部房屋进行了翻建，花费建造费壹佰多万元。2018年6月25日，蔺家坝水利枢纽管理局向原告下发责令改正水事违法行为通知书，要求原告拆除新建、扩建建筑，恢复工程原貌。2018年7月2日,铜山区河长制工作领导小组办公室组织了区水利局、区交通局、区城管局、马坡镇政府、蔺家坝水利枢纽管理局等单位对涉案饭店违法进行强拆，铜山区河长制工作领导小组办公室是铜山区政府设立的单位，徐州市铁路运输法院的裁定书对此予以了确认，徐州市中级人民法院（2019)苏03行终442号行政裁定书同样予以确认。所以铜山区政府应当对铜山区河长制工作领导小组办公室违法强拆行为承当责任。蔺家坝水利枢纽管理局工作人员在拆除前与原告在交涉未果情况下下令拆除原告的饭店建筑物，在本次拆除中起着非常积极和重要的作用，所以该局应当作为共同被告对上述违法拆除行为负责，并赔偿原告的损失。综上所述，二被告行为不仅违法，而且对原告财产及经营造成了巨大的损失，应当共同承担赔偿责任。后原告当庭请求追加诉请：判令二被告承担103万元房屋改造费。 被告铜山区政府辩称：1.铜山区政府不是合法的诉讼主体。铜山区政府及河长办未向原告下达过任何法律文书，也未安排相关单位对原告所称的建筑物予以拆除。2.原告的建筑物没有合法手续，属于违章建筑。根据蔺家坝水利枢纽管理局作出的责令改正水事违法行为通知书，湖西饭店属于违法建筑，应拆除。3.铜山区政府不应承担赔偿责任。根据我国国家赔偿法第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，原告的建筑属于违法建筑，不属于合法权益，不应得到赔偿。另外，原告当庭追加的诉讼请求不属于国家赔偿范畴。 被告蔺家坝水利枢纽管理局辩称：一、湖西大院饭店属于违法违章建筑，依法应当拆除。依据《水法》法第三十八条，建设桥梁、码头和其他拦河，跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。《防洪法》第二十二条第一款、第二款规定，河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其它妨碍河道行洪的活动。湖西大院饭店未经水行政主管部门审查同意，属于违法违章建筑，省河长办关于开展河湖“三乱”专项整治行动督查的通知(苏河长办[2018]33号)，市政府办公室关于印发《徐州河湖“三乱”专项整治行动实施方案》的通知(徐政办发[2018]2号）及徐州市铜山区全面推行河长制工作领导小组办公室任务单认定湖西大院饭店为违法建筑。根据《水法》第六十五条，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物或者从事影响河势稳定，危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。湖西大院饭店的翻建、改建、扩建行为均未经过水行政主管部门的批准。综上，拆除湖西大院饭店符合水法、防洪法的法律规定，是合法行为。二、拆除湖西大院是落实中央和省市委生态文明建设要求的重要行动，是有政策依据的行为。2016年12月，中央、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，并发出通知，要求各地区、各部门结合实际认真贯彻落实。江苏省总河长根据《实施意见》，对照中央文件精神和省第十三次党代会上娄书记对河长制开展的部署要求，围绕打造升级版的河长制，对江苏现有河长制进行了规范完善，提出了河湖“三乱”整治专项行动。徐州市总河长在徐州市工作会议上要求要贯彻落实中央指示，以河长办全面推行为背景，加强整治河湖“三乱”。2018年5月28日下午，徐州市委市政府召开全市河长大会，强调全市各级河长要进一步深化思想认识，提高政治站位，不折不扣履行好治水、管水、兴水政治责任、法定责任、民生责任，为建设“富强美高”新徐州奠定坚实的生态基础。三、相关单位联合执法对湖西大院饭店的拆除为依法拆除，依法应不予赔偿。在河长办的统一部署下，各单位联合对湖西大院饭店作出的拆除行为为依法拆除，不应予以赔偿。湖西大院饭店在省河长办关于开展河湖“三乱”专项整治行动督查的通知（苏河长办[2018]33号）、市政府办公室关于印发《徐州市河湖“三乱”专项整治行动实施方案》的通知(徐政办发【2018】2号)、徐州市铜山区全面推行河长制工作领导小组办公室任务单中被认定为违法建筑，且7月份为防汛的主汛期，地方防汛指挥部对河道管理范围内的阻水障碍物有强行清除的权利。按照《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条，对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障、谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由施障者负担全部清障费用。相关单位联合执法对湖西大院饭店的拆除为依法拆除，依法应不予赔偿。请求驳回原告的起诉另补充：1.徐州市中级人民法院（2019）苏03行终442号“本院认为”部分载明，从本案基本事实看，湖西饭店房产及附属物是徐州市铜山区河长办公室组织领导下由铜山水利局、铜山区交通局、城管局、马坡镇政府、蔺家坝水利枢纽管理局联合执法，对涉案湖西大院实施联合拆除。蔺家坝水利枢纽管理局相关职能部门开展了联合执法行动，蔺家坝水利枢纽管理局在执法中向张团结下达了责令改正水事违法行为的通知书，并参与实施拆除，蔺家坝水利枢纽管理局没有参与具体的拆除行为。上述行政裁定书中“本院认为”部分认为蔺家坝水利枢纽管理局是行政行为的实施者。蔺家坝水利枢纽管理局认为该局的诉讼主体不适格。该裁定书结论是维持了一审裁定，我方认为结论部分和本院认为部分是互相矛盾的。蔺家坝水利管理局没有具体实施对湖西大院的拆迁行为。2.蔺家坝水利枢纽管理局作为被告主体不适格。本案应当追加马坡镇政府为共同被告。涉案建筑拆除的行政决定，并非蔺家坝水利枢纽管理局作出的拆除行为，也并非蔺家坝水利枢纽管理局实施的。张团结以蔺家坝水利枢纽管理局为被告要求确认被告的拆除行为违法，显然不符合事实。其请求蔺家坝水利枢纽管理局承担赔偿责任的请求也依法不能成立。涉案拆除活动的人员召集、设备租赁，命令下达和人员设备召集均为铜山区河长办，具体负责实施人员为马坡镇政府，拆除命令的下达为马坡镇政府现场负责人朱镇长，蔺家坝水利枢纽管理局只是参与了现场活动，并未进行任何有关拆除的实质性工作。经徐州铁路运输法院2018苏8601行初1462号裁定，徐州市中级人民法院2019苏03行终442号裁定审理查明，被诉的具体行政行为是由徐州市××××工作办公室组织相关职能部门开展联合执法的结果。本案追加马坡镇政府为共同被告，更有利于案件事实的查明。 本院经审理查明：2005年11月25日，港务公司与张团结之父张召启签订协议，约定：港务公司将下属单位湖西港务站（南至郑集河，东至京杭运河，北至水利局闸管所，西至苏北大堤）承包给张召启，租赁期限自2005年11月25日起至2050年11月24日止。2016年10月13日，张团结在前述承包范围内经工商登记注册成立个体工商户，名称为“铜山区湖西饭店”。2018年1月5日，徐州市人民政府办公室下发《关于印发的通知》（徐政办发〔2018〕2号），决定对违法占用河湖空间范围、违法建设涉水建筑物等行为开展专项整治，明确南四湖水利管理局与地方政府一起开展“三乱”整治工作。2018年1月9日，徐州市全面推行河长制工作领导小组办公室向铜山区河长制工作办公室（该机构由徐州市铜山区人民政府成立）下发《关于转发江苏省河长制工作办公室的通知》（徐河组办〔2018〕4号），认定张团结经营的前述湖西大院饭店为京杭运河（铜山区）违法建设。2018年6月25日，蔺家坝水利枢纽管理局向张团结作出（蔺家坝局）改通〔2018〕03号《责令改正水事违法行为通知书》，责令张团结于2018年6月30日前拆除其未经水行政主管部门审查同意新建扩建的湖西饭店，恢复工程原貌。2018年7月2日，徐州市××××工作办公室组织铜山区水利局、铜山区交通局、铜山区城管局、铜山区马坡镇人民政府、蔺家坝水利枢纽管理局等相关职能部门开展联合执法，对涉案湖西大院饭店实施拆除。 2018年，港务公司和张团结均以前述拆除行为违法为由，以蔺家坝水利枢纽管理局为被告向徐州铁路运输法院提起行政诉讼。港务公司起诉请求：1.判决确认蔺家坝水利枢纽管理局拆除港务公司湖西港既有建筑物（堂屋九间及其他附属房屋共计621.59平方米以及厕所、水池、室外地坪、排水沟、院墙和石棉瓦棚）（包含张团结诉称的湖西饭店）的行政行为违法；2.判决蔺家坝水利枢纽管理局赔偿港务公司房屋及附属物（不包含室内物品）损失2313733.09元；3.蔺家坝水利枢纽管理局承担本案诉讼费用。张团结起诉请求：1.判决确认蔺家坝水利枢纽管理局拆除张团结翻建的湖西饭店的行为违法；2.判令蔺家坝水利枢纽管理局将湖西饭店恢复原状；3.若不能恢复原状，判令蔺家坝水利枢纽管理局赔偿张团结营业损失6400000元以及室内物品损失、房屋进行翻建所产生的费用共计1576900元，以上损失合计7976900元。徐州铁路运输法院经审理作出（2018)苏8601行初1462号行政裁定，认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，结合在案证据及已查明的事实看，涉案湖西大院饭店的拆除系由铜山区河长制工作办公室组织多部门联合实施，铜山区河长制工作办公室是组织实施者，蔺家坝水利枢纽管理局则为该机构的成员单位参与此次拆除行为。故，张团结与港务公司仅以蔺家坝水利枢纽管理局作为本案被告直接提起本案诉讼缺乏相应依据。另一方面，港务公司与张团结均主张其应取得涉案建筑物的赔偿款项，且二者并不能对赔偿款项的分割归属达成一致意见，因而该赔偿款项的分割应属于民事争议。二者诉讼请求存在重叠、不明确的情形，张团结与港务公司针对涉案建筑物的赔偿请求不应合并于一案进行审理。经释明，张团结与港务公司坚持按原诉请起诉，故其起诉不符合法律规定，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项的规定，裁定驳回铜山县港务有限责任公司、张团结的起诉。 张团结不服该裁定提起上诉。本院经审理于2019年9月27日作出(2019)苏03行终442号行政裁定，认为：港务公司、张团结作为共同原告进行起诉，但对于湖西饭店房产及附属建筑设施，港务公司认为其是所有权人，其是这部分建筑被违法拆除所产生的赔偿的权利人；张团结则认为其从港务公司承包湖西饭店房产之后，已对原先的房产等建筑物全部推倒重建，蔺家坝水利枢纽管理局本次违法拆除的湖西饭店房产及附属建筑设施是张团结重建后的财产，张团结是这部分建筑被违法拆除所产生的赔偿的权利人。对于上述财产的权利归属、权益分配等问题，港务公司与张团结存在严重分歧且在诉讼中不能达成一致，在此情况下，港务公司、张团结一方面在本案中作为共同原告起诉，另一方面又分别提出相互独立的诉讼请求，这并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据这一条件。港务公司、张团结可在明晰各自的权利范围之后，另行就行政机关侵犯其合法权益的事实主张权利，但就目前情况来看，一审法院裁定驳回起诉，裁判结果并无不当。需要指出的是，从本案基本事实来看，湖西饭店房产及附属建筑设施是在徐州市××××工作办公室的组织领导下，由铜山区水利局、铜山区交通局、铜山区城管局、马坡镇人民政府、蔺家坝水利枢纽管理局等相关职能部门开展联合执法活动，蔺家坝水利枢纽管理局在执法中向张团结下达《责令改正水事违法行为通知书》并参与实施拆除的，故蔺家坝水利枢纽管理局是行政行为的实施者，其作为本案被告主体适格。尽管本案可能存在因联合执法而有多个行政主体共同参与实施拆除的情形，但这仅涉及行政诉讼中追加相关诉讼参加人的问题，不能否定蔺家坝水利枢纽管理局实施了被诉行政行为及其作为被告主体的合法性，一审裁定认为一审原告仅以蔺家坝水利枢纽管理局作为被告提起诉讼缺乏依据，这种观点不能成立，本院予以指正。综上，一审裁定驳回港务公司、张团结的起诉符合法律规定，本院对张团结的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 另查明，2019年，铜山县港务有限责任公司作为原告起诉了铜山区政府，该案案号为(2019)苏03行初216号，案由为水利行政管理(水利)行政强制案件。铜山县港务有限责任公司在该案中的诉讼请求为：1.依法确认铜山区政府强制拆除铜山县港务有限责任公司湖西港既有建筑物的行政行为违法；2.判决铜山区政府赔偿铜山县港务有限责任公司财产损失2313733.09元；3.判决本案诉讼费用由铜山区政府承担。本院对两案进行了合并开庭。 以上事实，有本院(2019)苏03行终442号行政裁定书、当事人陈述、开庭笔录等在卷证实。 本院认为：首先，强拆行为系事实行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。本案中，原告请求判决确认铜山区政府强制拆除原告经营饭店行为违法。铜山区政府否认其实施了涉案的拆除行为。对此本院认为，首先，生效的(2019)苏03行终442号行政裁定书认定“湖西饭店房产及附属建筑设施是在徐州市××××工作办公室的组织领导下，由铜山区水利局、铜山区交通局、铜山区城管局、马坡镇人民政府、蔺家坝水利枢纽管理局等相关职能部门开展联合执法活动，蔺家坝水利枢纽管理局在执法中向张团结下达《责令改正水事违法行为通知书》并参与实施拆除的”。据此，生效裁判认定本案诉争地上附着物系蔺家坝水利枢纽管理局等相关职能部门开展联合执法活动所拆除，并未认定铜山区政府系拆除行为的实施主体。其次，本案中，原告陈述拆除人员时未指向铜山区政府工作人员，其提交的视频等证据中也没有证实铜山区政府工作人员实施了案涉拆除行为的相应证据。被告蔺家坝水利枢纽管理局结合其提交的视频、照片等陈述拆除人员情况时，仅称拆除现场有铜山区水利局、铜山区交通局、铜山区城管局、铜山区马坡镇人民政府、蔺家坝水利枢纽管理局工作人员，未提及铜山区政府工作人员；蔺家坝水利枢纽管理局未举证证实铜山区政府工作人员实施了案涉拆除行为。再次，仅就生效裁定中认定的“徐州市××××工作办公室的组织领导”行为而言，该行为不能认定为产生外部法律效力的行为。故本院认为，原告将铜山区政府作为本案被告的事实根据不足，不符合行政诉讼法关于行政诉讼起诉条件的相关规定；故原告该项起诉依法应予驳回。另外，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条，江苏省高级人民法院苏高法电[2016]227号《关于调整南京、徐州铁路运输法院案件管辖范围的通知》文件和通告精神，以蔺家坝水利枢纽管理局为被告的案件的管辖法院应为徐州铁路运输法院。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、第四十九条，最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 一、驳回原告对被告徐州市铜山区人民政府的起诉； 二、本案移送徐州铁路运输法院管辖。 案件受理费本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 赵 涛 审判员 杜 林 审判员 周美来 二〇一九年十二月三十日 书记员 艾文卿