贵州省正安县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔0324行初120号 原告张国福，男，1945年3月10日出生，仡佬族，初中文化，贵州省道真仡佬族苗族自治县人，农民，住道真仡佬族苗族自治县。 委托代理人张信芳，男1965年5月27日出生，仡佬族，高中文化，贵州省道真仡佬族苗族自治县人，农民，住道真仡佬族苗族自治县。系原告张国福之子。 委托代理人张信红，男，1971年11月6日出生，仡佬族，初中文化，贵州省道真仡佬族苗族自治县人，农民，住道真仡佬族苗族自治县。系原告张国福之子。 被告道真仡佬族苗族自治县上坝土家族乡人民政府（以下简称“上坝乡政府”）地址：贵州省遵义市道真县上坝乡八一村街上组。统一社会信用代码：1152032500952453XN。 法定代表人冉意超，系上坝乡政府乡长。 出庭负责人王文斌，系上坝乡政法委书记。 委托代理人孟光发，系贵州慕道律师事务所律师。 被告道真仡佬族苗族自治县人民政府（以下简称“道真县政府”）。地址：贵州省遵义市道真仡佬族苗族自治县尹珍大道党政办公大楼。 法定代表人杨润民，系道真县政府县长。 出庭负责人张丽，系道真县政府副县长。 第三人道真仡佬族苗族自治县上坝土家族乡民顺社区黎心组（以下简称“黎心组”）。 代表人顾贵珍，系黎心组组长。 原告张国福不服被告上坝乡政府作出的上府行决[2019]1号《土地权属争议处理决定书》及被告道真县政府作出的道府行复[2019]09号《行政复议决定书》，于2019年10月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年10月29日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因黎心组与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月2日公开开庭进行了审理。原告张国福及其委托代理人张信芳和张信红、被告上坝乡政府的出庭负责人王文斌及其委托代理人孟光发、被告道真县政府的副县长张丽、第三人黎心组组长顾贵珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告上坝乡政府于2019年6月16日作出上府行决[2019]1号《土地权属争议处理决定书》（以下简称“1号行政决定”），认定黎心组与张国福争议的土地“砖房巢”（又称“砖房朝”、“砖纹场”、“钻银场”），位于黎星组内。面积3067平方米，四至界址为：东至黎贵生田界、南至黎有生、黎贵林土界和张国福田界、西至沟、北至沟和黎贵强田界。认定该争议地在土地承包到户时，未划分到农户，属于村民组集体荒山。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《土地承包法》第十三条、《土地权属争议处理办法》第五条之规定，决定“砖房巢”土地的承包经营权属黎心组所有。 张国福不服1号行政决定，向道真县政府申请行政复议，道真县政府于2019年9月30日作出道府行复[2019]09号《行政复议决定书》（以下简称“9号复议决定”），认为上坝乡政府作出的1号行政决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项的规定，维持了上坝乡政府作出的1号行政决定。 原告张国福诉称：上坝乡政府作出的1号行政决定认定纠纷主体不对、认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序，确权结果损害申请人合法权益。道真县政府的9号复议决定不应当维持1号行政决定，认定事实不清，应予纠正。理由如下： 一、1号行政决定和9号复议决定认定主体不适格。1、两个行政行为均载明“第三人：上坝土家族乡八一社区黎星组，法定代表人顾桂珍”明显适用法律不当。按照法律规定，村民小组长是村级组织里部分村民代表的管理人员，职责是协助村民委员会管理村里的事务，村民小组不是法人单位，村民小组没有法人资格。2、1号行政决定载明“……要求确认被政府征用的在申请人子女（张信芳、张信红）名下的……土地权属归申请人所有”。既然实际在张你信芳、张信红名下，办理征地事宜和款项均不是原告张国福，张国福则不是纠纷的主体。1号行政决定把张国福作为纠纷的主体，显然不符合法律规定，也与客观事实不符。 二、1号行政决定和9号复议决定认定事实不清。1、原告张国福在我国实行农村家庭联产承包责任制，山林、土地下户后的1982年，按照当时“谁开垦、谁耕种、谁受益”的大政策，将当时没有划分到户的小地名为“砖房巢”（也称“钻银场”）的部分荒地，开垦成耕地进行耕种，后因家庭分家，便将该地转给儿子张信红耕种至今，时间长达30多年，在这期间黎星组没有提出任何异议。1998年延长土地承包，土地发包人为村委会，村委会同样没有提出任何异议。2009年至2011年，安装供电线铁塔、填埋地线，占用涉案土地，经村委会和乡政府处理，明确该地属于原告使用，所涉补偿款也是给付原告的。因此，不管是根据连续耕种20年获得土地使用权的土地权属相关规定，还是沿用2009年至2011年处理的情况，应当认定原告已经取得涉案土地的使用权。2、在同一地方，本组的其他村民也将当时没有划分到户的熟土抢占、将部分荒坡开垦成耕地进行耕种，在2015年被征用时，均认定为“谁开垦谁使用”，补偿款也支付给开垦的农户。只因原告与个别领导有矛盾，才出现认定结果相反的情况。 三、1号行政决定程序不合法。1号行政决定仅有申请人诉称内容，而没有被申请辩称内容，事实上也没有向原告张国福了解任何情况，更没有告知申辩和陈述的权利。虽然在2017年7月10日村民组召开会议，有过一次调解，但同年12月6日的群众会上实际明确了谁占用（开垦）就是谁家的，现在未占用（开垦）的属于集体，不准任何人新开垦，保持现状不变。1号行政决定中罗列三组证据，但证据的来源、内容、证明目的等，均未向张国福公开和释明。上坝乡政府曾在2018年作出上府行决[2018]1号《土地权属争议处理决定书》，原告不服申请行政复议，在复议过程中，上坝乡政府自行撤销了该行政行为，但上坝乡政府没有作任何补充调查，也没有向原告作过任何了解，作出了与原结论完全相同的1号行政决定，有违法律规定。 四、1号行政决定适用法律不正确。该行政行为适用《中华人民共和国土地管理法》第十条、《土地承包法》第十三条、《土地权属争议调查处理办法》第五条，存在严重的适用法律错误。首先，《中华人民共和国土地管理法》第十条是关于农民集体所有的土地的经营、管理的规定，不是人民政府作出确权的法律依据。其次，我国只有《中华人民共和国农村土地承包法》，没有《土地承包法》；如果是《中华人民共和国农村土地承包法》，其十三条规定的是对如何确定发包方的规定，也不是人民政府作出确权的法律依据。第三，在救济途径的告知上，其告知不符《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定。 综上所述，1号行政决定认定纠纷主体错误、认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序，确权结果损害申请人合法权益，应当依法撤销。9号复议决定维持不当，应予纠正。请求撤销1号行政决定和9号复议决定。 原告张国福为支持自己的主张，向本院提交了下列证据： 1号证据-《关于张国福与黎星组公墓征地纠纷的处理方案》。拟证明同样开荒耕种的土地，土地征收补偿款应当作同样处理。 2号证据-《证实》。拟证明在“砖房巢”的地方，只有耕地（田）才承包到户。 3号证据-1·《2017年12月6日群众会记录》。拟证明开会内容。 4号证据-《道真自治县城市建设上坝乡（公墓）补偿付款表》。拟证明上坝乡政府同意张信红领取补偿款。 5号证据-《领款领据》。拟证明张信红领取了补偿款。 6号证据-《专房朝原貌概况》（图）。拟证明争议地全貌。 7号证据-上府行决[2018]1号《上坝土家族乡人民政府土地权属争议处理决定书》。拟证明组长顾贵珍不清楚对黎心组的土地划分情况。 8号证据-上府发[2019]9号《上坝土家族乡人民政府关于撤销（上府行决[2018]1号）的决定》。拟证明上府行决[2018]1号《上坝土家族乡人民政府土地权属争议处理决定书》被上坝乡政府自行撤销。 9号证据-光盘一张。拟证明上坝乡政府没有对群众的意见进行归纳总结。 被告上坝乡政府辩称：主体问题。根据法律规定，黎星组属于适格申请人，法定代表人顾桂珍的表述仅仅是瑕疵问题。 事实问题。我府收到黎星组的书面确权申请后，依法开展了调查取证工作。查明涉案土地系黎星组管理，该组未将涉案土地承包到户。该争议地区域的土地，系农户自行开荒耕种，但该情形并不影响承包经营权归小组的事实。 程序问题。我府收到黎星组的书面申请后，依法开展调查取证工作，客观公正收集了相关证据，并听取被答辩人的意见，在法定期限内作出决定书并送达当事人，办理程序符合法律规定。 法律适用及处理结果问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《土地承包法》第十二条、《土地权属争议调查处理办法》第五条之规定，结合已经查明的事实，该争议承包经营权应当归黎星组所有。 综上所述，我府处理该争议证据充分，适用法律正确，处理结果正确，请求驳回原告的诉求。 被告道真县政府辩称：我府作出的9号复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。张国福不服1号行政决定，于2019年8月6日向我府申请行政复议，我府依法受理后，依法向被答辩人送达了《道真仡佬族苗族自治县人民政府提出行政复议答复通知书》、向上坝乡政府送达了《道真仡佬族苗族自治县人民政府提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本、向黎星组送达了《第三人参加行政复议通知书》及行政复议申请书副本。上坝乡政府在答复期限内提交本案证据、依据及相关材料后，我府从主体、事实、程序、适用法律等方面进行全面审查，在60日的办案期限内作出9号复议决定，并依法送达各方当事人。 原告张国福在起诉状中陈述的理由不成立。一、原告认为主体不适格的理由不成立。1、顾桂珍是黎星组村民选举的村民组长，属黎星组集体法定代表人，在村民未推选代表人的情况下，由其代表村民组行使职权，合理合法。2、涉案土地未发包也未登记，曾由原告开荒耕种，其属于大家庭的户主，将其作为纠纷的主体正确。二、原告认为其曾对争议地开荒耕种，就取得争议地使用权的理由不成立。自土地下户以来，争议地就属于组集体所有，并未划分到一家一户，这是本案已查明且争议双方认可的事实。原告虽然曾开荒耕种，但并不能因此改变该地权属。三、原告认为程序不合法的理由不成立。上坝乡政府作出的1号行政决定中，有申请人与被申请人双方的事实及理由，也对双方进行了调查取证。2017年12月6日组织的调解中，提出“谁（开垦）占用的就是谁家的，……”仅属于调解建议，不是作出的处理决定，该建议需经双方当事人认可并达成一致意见后才能生效，但双方经调解并未达成一致意见。据此，也说明上坝乡政府经过了调查取证、调解等程序，其作出的1号行政决定程序合法。四、原告认为适用法律不正确的理由不成立。 综上所述，我府在办案过程中，对上坝乡政府作出的1号行政决定进行全面审查后，作出的9号复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告提出的事实及理由不成立，请求依法维持。 被告上坝乡政府在2019年12月2日开庭审理前，未向本院提交证据。在开庭审理过程中，要求当庭出示证据。合议庭当庭合议认为，本院于2019年10月29日向被告上坝乡政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书，在庭审中又明确表示清楚举证通知书的内容，其要求当庭举证，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，故未予准许。 被告上坝乡政府未向本院提交依据，在庭审中说明作出1号行政决定适用的法律法规是：《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国土地承包法》第十三条、第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第五条。 被告道真县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据： 1号证据-《行政复议申请书》。拟证明案件来源合法、被告行政行为合法。 2号证据-道府行复[2019]09号《行政复议答复通知书》。拟证明依法受理并通知被申请人答复、程序合法。 3号证据-道府行复[2019]09号《第三人参加行政复议通知书》。拟证明依法向第三人发出了通知书，被告行政行为程序合法。 4号证据-向黎星组送达《道真仡佬族苗族自治县人民政府提出行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》的《送达回证》；向张国福送达《道真仡佬族苗族自治县人民政府提出行政复议答复通知书》的《送达回证》；张国福的居民身份证复印件。拟证明依法向各方当事人送达了相关文书，被告行政行为程序合法。 5号证据-向上坝乡政府、黎心组、张国福送达9号复议决定的《送达回证》。拟证明依法向各方当事人送达了复议决定书，被告行政行为程序合法。 6号证据-《行政复议答复书》；《证据材料目录》。拟证明上坝乡政府依法向复议机关提交行政复议答复及案件证据。 被告道真县政府未向本院提交依据，其在9号复议决定适用的法律依据为《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项。 第三人黎心组述称:政府的确权决定和复议决定是正确的，请求驳回原告诉讼请求。 第三人黎心组未向本院提交证据。 经庭审质证，上坝乡政府对原告1号证据的真实性、合法性无异议，但认为不具有关联性；对2号证据及其证明目的均无异议，认为该证据正好证明黎星组未对涉案土地发包到户；认为3-6号证据不具有关联性；对7-8号证据的真实性、合法性、关联性均无异议，说明上坝乡政府作出该行政行为后，因存在瑕疵，故撤销原行政行为，重新作出了新的决定；认为9号证据不具有真实性、合法性、关联性。被告道真县政府和第三人黎心组表明，对原告方证据的质证意见，与上坝乡政府一致。 原告张国福、第三人黎心组对被告道真县政府出示的证据均无异议。 原告张国福认为上坝乡政府适用的法律依据不正确，对道真县政府适用的法律依据无异议。第三人黎心组对上坝乡政府和道真县政府适用的法律依据均无异议。 本院对上述证据认证如下：确认原告1号、3号、7-8号证据的真实性；2号、6号、9号证据不具有合法性，本院不予采纳；4-5号证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。确认被告道真县政府1-6号证据的真实性、合法性、关联性。 经审理查明：原告张国福系第三人黎心组集体经济组织成员，在我国实行农村集体土地家庭联产承包责任制时，张国福在黎星组承包了山林、土地，并在该组生产、生活。本案涉及的“砖房巢”争议地，原系黎星组集体所有的荒地，未进行发包，原告张国福在山林、土地下户后，将“砖房巢”的部分荒地开垦进行耕种。 2016年，因当地公墓的建设需要征收涉案的“砖房巢”土地，存在土地补偿费收益，因而为“砖房巢”土地权属产生纠纷。2018年11月14日，上坝乡政府以黎星组为申请人，以张国福为被申请人，作出上府行决[2018]1号《上坝土家族乡人民政府土地权属争议处理决定书》，决定争议地“砖房巢”的承包经营权为申请人所用。2019年5月27日，上坝乡政府作出上府发[2019]9号《上坝土家族乡人民政府关于撤销（上府行决[2018]1号）的决定》，撤销了上府行决[2018]1号《上坝土家族乡人民政府土地权属争议处理决定书》。同年6月16日，上坝乡政府作出1号行政决定。张国福不服1号行政决定，向道真县政府申请复议，道真县政府于同年7月10日作出9号复议决定，维持了1号行政决定。 本院认为，根据2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定、《贵州省土地管理条例》第七条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，上坝乡政府作为争议地的乡镇政府，对黎星组与黎星组村民之间的土地使用权争议，具有作出行政处理的职权。道真县政府作为上坝乡政府的上一级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，针对上坝乡政府作出的行政行为，有权受理复议申请并作出行政复议决定。 在本案中，被告上坝乡政府不提供证据（在法定时限内未向本院提交证据，又未在举证期限内提出延期提供证据的书面申请），第三人黎心组亦未向本院提交证据，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定和第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，以及第六十七条第一款“……被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。……”的规定，上坝乡政府作出的1号行政决定，应当视为没有相应的证据，故不能认定该行政行为之事实清楚、亦不能认定其程序之合法，依法应当予以撤销。 被告道真县政府作出的9号复议决定维持了上坝乡政府的1号行政决定，依法应当与原行政行为一并作出相应判决。另，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条分为第一款和第二款，第一款分为第（一）项、第（二）项、第（三）项、第（四）项，9号复议决定上适用的法律依据为《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项，系适用法律法规错误的情形。 综上所述，被告上坝乡政府不提供证据（在法定时限内未向本院提交证据，又未在举证期限内提出延期提供证据的书面申请），其行政行为依法视为没有证据，故不能认定其事实之清楚、程序之合法，依法应当予以撤销。被告道真县政府作出的9号复议决定适用法律法规错误，且其维持了上坝乡政府的1号行政决定，依法应当一并作出相应判决，故原告张国福要求撤销1号行政决定和9号复议决定的诉讼请求，依法应予支持。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 撤销被告道真仡佬族苗族自治县上坝土家族乡人民政府于2019年6月16日作出的上府行决[2019]1号《土地权属争议处理决定书》及被告道真仡佬族苗族自治县人民政府于2019年9月30日作出的道府行复[2019]09号《行政复议决定书》。 案件受理费五十元，由被告道真仡佬族苗族自治县上坝乡人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于遵义市中级人民法院。 审 判 长  周再庆 人民陪审员  骆国建 人民陪审员  贾 铭 二〇一九年十二月二日 法官 助理  赵明健 书 记 员  胡德生