辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终598号上诉人（原审被告）：瓦房店市农业农村局（承继原瓦房店市农村经济发展局职能）。住所地：瓦房店市世纪广场1号。法定代表人：曲世东，局长。委托代理人：孙振民，工作人员。委托代理人：高金平，辽宁宏都律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：赫秀召，男，汉族，1962年8月31日出生，住瓦房店市。委托代理人：张勇，辽宁健坤律师事务所律师。原审第三人：大连市农业农村发展服务中心（承继原中华人民共和国大连渔港监督局职能）。住所地：大连市甘井子区大连湾街道棉花岛村致远路。法定代表人：张广文，主任。委托代理人：李海峰，工作人员。委托代理人：杜晓玫，辽宁华夏律师事务所律师。原审第三人：中华人民共和国辽宁大连渔业船舶检验局。住所地：大连市中山区虎滩新区8号。法定代表人：阎滨，局长。委托代理人：腾佳奇，工作人员。原审第三人：大连市农业农村局（承继原大连市海洋与渔业局职能）。住所地：大连市西岗区新开路87号。负责人：栾玉瑄，局长。委托代理人：王琳晶，公职律师。委托代理人：杜晓玫，辽宁华夏律师事务所律师。上诉人瓦房店市农业农村局（以下简称瓦市农业局）因与被上诉人赫秀召以及原审第三人大连市农业农村发展服务中心、中华人民共和国大连渔业船舶检验局、大连市农业农村局确认行政行为违法一案，不服大连海事法院（2018）辽72行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明的事实是，2006年赫秀召将其所有的辽营渔35629号渔船（原为辽鲅渔3355号），申请转入瓦房店市，并将办理船舶转籍变更登记相关的证件等交于瓦房店市海洋与渔业局（以下简称瓦市海洋局）下属渔政管理所工作人员朱立东，经层级上报，2006年7月31日,辽宁省海洋与渔业厅下发了准予赫秀召购置船舶的船网工具指标批准书，2006年11月23日，营口渔港监督处向赫秀召出具了《渔业船舶注销、中止登记证明书》，注销辽营渔35629号渔船所有权登记。2007年1月8日，辽宁省渔港监督局批复辽营渔35629号渔船的新船名号为辽瓦渔25089。2013年8月15日，瓦市海洋局向大连海洋局出具《关于恢复辽瓦渔25089号渔船数据的请示》，在第二部分“情况介绍”中称“由于当时我所管理证件工作人员多次更换，在交接过程中将该船遗漏，使该船相关手续办理延误，造成其后期无法在瓦房店市办理注册手续，并且在2010年换证期间也未进一步办理相关手续，直接导致该船在中国渔政管理指挥系统中无法查询。”2013年9月6日，辽宁渔港监督局出具书面证明，认定赫秀召购买的辽营渔35629号渔船在2007年1月8日取得的新船名辽瓦渔25089号，该船名仍合法有效。2014年7月7日，赫秀召向民心网诉求“关于瓦房店市某局及工作人员行政不作为的情况反映”，2014年7月29日，瓦市海洋局成立调查小组，对赫秀召反映的情况进行核查，并形成了《关于赫秀召投诉瓦房店市海洋与渔业局及其工作人员行政不作为调查报告》，2014年8月5日，民心网就赫秀召前述诉求的“处理结果”显示为：瓦市海洋局已将辽瓦渔25089船舶的情况层报至农业部，各级领导和相关部门为解决船舶转籍过程中的问题正在进一步协调中。2014年12月9日，瓦市海洋局向大连海洋局出具《关于辽瓦渔25089号渔船情况的报告》，在第二部分“事件经过”中称“据当时工作人员（朱立东）回忆，后期由于其疏忽将该证件遗失，造成该船未能进一步办理相关转籍业务，并且由于营口方面已将该船相关证件注销，故该船数据在2009到2010年捕捞许可证换证期间未能导入中国渔政管理指挥系统内。”2015年4月16日，辽瓦渔25089号渔船申请船舶检验，同日签发了该船的初次检验报告、渔业船舶检验记录，2015年4月29日，大连船检为该船出具了渔业船舶吨位证书、渔业船舶渔捞和起重设备证书、渔船安全证书等船检证书，2015年6月15日，经大连渔监批准，辽瓦渔25089号渔船取得船舶登记证书及所有权登记证书。因辽瓦渔25089渔船2011年至2014年成品油价格补贴未能发放，赫秀召多次向瓦市海洋局申请发放。2016年9月12日，赫秀召再次向民心网提出诉求为：请求支付2011年度至2015年度渔业成品油价格补助，2016年11月11日，瓦市海洋局受理后在民心网答复为：由于当时工作人员疏忽将该渔船相关手续遗失，造成该渔船一直未能办理后续相关业务，并且营口方面已将该渔船相关证件注销，故该渔船数据在2009年至2010年捕捞许可证换证期间未能导入中国渔政管理指挥系统内，2013年8月瓦市海洋局向大连海洋局出具《关于恢复辽瓦渔25089渔船数据的请示》，随后上报至农业部，2015年该船数据录入系统，船舶证件全部完善，但因该船未进行年审（2011年至2015年未持有合法有效证件进行生产），不符合规定，不予发放相应年度渔业成品油价格补贴。2016年11月28日，瓦市农发局作出了《关于辽瓦渔25089渔船不予享受2011年至2014年渔用成品油价补贴资金政策的决定》，告知赫秀召辽瓦渔25089渔船不予享受2011至2014年度国家渔用成品油价格补贴资金政策。2017年1月24日，根据赫秀召的申请，瓦市海洋局政府信息公开告知书（2017第001号）向其公开了2006年辽宁省海洋与渔业厅向赫秀召下发的船网工具指标批准书及辽瓦渔25089号渔船证书的补办档案等。另查，船舶办理转籍变更登记的通常程序为：首先，由转入地的渔业部门为申请船舶转籍的申请人申报取得船网工具指标批准书；之后申请人持转入地船舶管理部门的接受证明到船舶原所在地办理原船舶的注销登记；注销原船舶登记后，由转入地基层渔业部门逐级申请新的船名号；新的船名号下发后，申请船舶检验并取得新船号的船舶检验证书；持新船号的船舶检验证书办理船舶所有权证书及国籍证书；取得船舶检验证书、所有权证书及国籍证书后，由渔业部门逐级申请办理渔业捕捞许可证，取得渔业捕捞许可证后，船舶变更登记程序视为办理完毕。另查，实践中将每年对船舶相关证件进行审验并缴费的一系列程序统称为“年审”。主要程序有船舶所有权人申报渔船检验签订相关保证书，缴纳检船费，渔业部门对船舶检验证书进行签证；缴纳船舶保险；缴纳船舶各种规费包括（资源费、港务费等），对渔业捕捞许可证进行年度审验并在证件上进行记录。船舶所有人持经前述年审程序后的渔船各种证件（包括渔业船舶检验证书、渔业船舶登记证书、所有权证书、捕捞许可证书等）、相关收据和保单、所有人身份证明、油补指定银行存折，进行渔业成品油油价补贴发放审核，填写《渔业成品由油价补贴审核登记表》，方能领取成品油价格补贴，因此，船舶获取该项补贴，不仅应具有合法的船舶各项证书，船舶证书还应进行年度审验，使其年度内有效，才符合领取成品油价格补贴的条件。另查,2017年4月，瓦房店市海洋与渔业局职能并入瓦房店市农村经济发展局。原审法院认为，关于本案的审查焦点，根据《渔业成品油管理办法》（财政部、农业部财建【2009】1006号）第五条第（二）项的规定：“国内海洋捕捞机动渔船持有合法有效的渔业船舶证书（证件），并在一个补助年度内从事正常捕捞生产活动时间累计不低于三个月…”。因此渔船获得成品油价格补助的前提为船舶具有合法有效的证书。辽瓦渔25089船舶在2011年至2014年未取得的船舶证书，故其不符合法定领取渔业成品油价格补贴的条件。赫秀召向该院提出的诉讼请求为请求瓦市农业局发放2011年-2014年成品油价格补贴，瓦市农业局认为2011年-2014年，辽瓦渔25089船舶没有合法有效证书，不符合发放成品油价格补贴的条件，赫秀召称船舶没有合法证书是瓦市农业局未将证书及时办理完毕所致，而瓦市农业局则称该局已及时履行职责，未能办理船舶证书是赫秀召个人原因导致，因此，本案的审查焦点在于辽瓦渔25089船舶未能及时办理船舶证书的原因。关于本案的诉讼请求，本案审查焦点为：辽瓦渔25089船舶未能及时办理船舶证书的原因是赫秀召个人所致，还是由瓦市农业局所致？若因行政机关原因导致，则本案实为行政行为违法导致的行政赔偿。该院向赫秀召进行释明，赫秀召同意将诉讼请求变更为确认行政行为违法并赔偿，赔偿部分另行起诉。赫秀召称2006年船舶办理转籍变更登记时，已将办理手续相关证书及证件等交给瓦市农业局的工作人员朱立东，该工作人员告知等结果即可，赫秀召在之后的民心网答复中得知，瓦市海洋局称因工作人员将办理的证件遗失，导致船舶手续办理延迟，瓦市农业局庭审中称，船网工具指标批准书应由工作人员朱立东进行办理，其后的办理程序应由赫秀召个人进行，即使由朱立东办理了取得船网工具指标批准书之后的程序也属个人之间的委托，且根据2006年当时办理船舶变更的程序不存在证件丢失，而导致其后变更登记不能办理的问题。对瓦市农业局此节辩解理由，根据瓦市农业局提供的由瓦市海洋局2006年编纂的《执法手册》中关于“渔业船舶注销、中止登记行政许可”流程（详见147页），办理船舶注销登记，需要将船舶所有权证书及船舶登记证书及航行签证簿交存于原主管机关，但并未要求交存船舶检验证书；《执法手册》中关于“船舶船名号申请流程”（详见143页），申请船名号，需要提交注销证明及船网工具指标批准书；《执法手册》关于“渔业船舶检验及登记许可”流程（详见128页、132页），船舶申请检验取得船舶检验证书，需要提供船舶注销证明及船舶工具指标批准书，与庭审中大连渔业船舶检验局提供的档案材料一致；根据《执法手册》关于“船舶所有权、国籍登记行政许可”流程（详见144页）及大连渔港监督局提供的船舶档案，船舶办理所有权及国籍登记仍需要提供船舶注销证明及船舶工具指标批准书，据此可知，船舶办理转籍变更登记在取得船网工具指标批准书及《渔业船舶注销、中止登记证明书》后，在申请船名号及办理船舶检验证书、船舶所有权证书及国籍证书中均需要提供《渔业船舶注销、中止登记证明书》及船网工具指标批准书。因此，瓦市农业局称原船舶证书及证件均在已办结的程序中上交各部门，不存在丢失证件导致船舶后续登记不能完成的辩解理由，该院不予采信。根据瓦市农业局提供的《关于赫秀召投诉瓦房店市海洋与渔业局及其工作人员行政不作为调查报告》，2006年-2012年朱立东是瓦市农业局下属渔政管理所证件管理工作人员，负责受理渔业船网工具指标批准书和捕捞许可证申报工作，2006年朱立东在为赫秀召申办了船网工具指标批准书后，在实际办理环节中，朱立东对船舶的船名号也进行了申办，因船名号申办的程序需要提交船网工具指标批准书及《渔业船舶注销、中止登记证明书》，故可以认定船网工具指标批准书及《渔业船舶注销、中止登记证明书》均在瓦市农业局工作人员朱立东处，朱立东当时负责证件管理工作，其无论基于何种原因持有船网工具指标批准书及《渔业船舶注销、中止登记证明书》均应妥善进行保管，此系工作职责。在瓦市海洋局作出的《关于恢复辽瓦渔25089渔船数据的请示》和《关于辽瓦渔25089号渔船情况的报告》文件中，均表明因工作人员将证件丢失，导致船舶登记后续程序无法进行，请上级部门恢复数据，均未表明是赫秀召个人原因导致证件丢失，而使后续程序无法完成；在2015年辽瓦渔25089补办船舶证书时，瓦市海洋局向大连渔业船舶检验局及大连渔港监督局均提交了《关于恢复辽瓦渔25089渔船数据的请示》和《关于辽瓦渔25089号渔船情况的报告》两份文件，以说明船舶证书长期未能办理完毕的原因，而在通常船舶证书办理过程中，并不需要行政机关出具此种说明，因此，瓦市海洋局称辽瓦渔25089船舶未能及时办理变更登记取得证书系赫秀召个人原因导致，该院不予采信。关于本案的起诉期限，瓦市海洋局下发的《关于辽瓦渔25089渔船不予享受2011年至2014年渔用成品油价补贴资金政策的决定》其内容为：因船舶未进行年审不符合领取补贴的条件，不予享受补贴政策。本案审查的焦点不在于行政机关是否应当发放成品油价格补贴，而在于船舶未能及时办理证书、不能履行年审程序的原因，因行政机关未能妥善保管办理船舶证书的必备证件，而使船舶未能及时办理变更登记取得船舶各项证书，此系行政机关应履行保管职责而未履职的情形，行政诉讼中对行政机关已作出的行政行为及依申请未作出行政行为提起的诉讼，存在起诉期限的规定，对行政机关应主动履行职责而未履行的情形，不存在起诉期限的规定，因此，瓦市农业局以下发的《关于辽瓦渔25089渔船不予享受2011年至2014年渔用成品油价补贴资金政策的决定》中已告知赫秀召起诉期限，赫秀召在法定期限内未提起诉讼认定赫秀召超出其起诉期限，于法无据。赫秀召对瓦市农业局工作人员未尽保管职责的行政行为依法享有诉权。综上，瓦市农业局工作人员在担任证件管理工作时，负有妥善保管其持有证件的职责，其未尽谨慎保管证件的义务，而使船舶登记不能及时完成，其未尽妥善保管职责的行政行为应确认为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告瓦房店市农村农业局未尽妥善保管职责的行政行为违法。案件受理费100元，由被告瓦房店市农村农业局负担。上诉人瓦市农业局上诉请求，撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。其理由：一、被上诉人的渔船没有进行年检，不符合发放油补资金的条件。二、原判确定上诉人未尽妥善保管职责的行政行为违法没有根据。从办理船舶转籍过程看，至少到船名号办理完为止，相关证件已经上交到营口渔港监督部门和大连市渔政监督管理局，不存在办理流程中相关证件丢失问题。即使存在所谓的有关证件丢失问题，也不是朱立东行政职权范围内的行为，而是被上诉人与朱立东之间的个人代理行为，是民事委托行为，与朱立东的职务职责无关。三、本案已过起诉期限。瓦市海洋局向被上诉人下发了不予发放油补资金的决定，该行政行为已明确告知不服此决定依法提起行政复议、起诉的期限及逾期的法律后果。被上诉人在法定期限内没有依法起诉，已过起诉时限。被上诉人赫秀召辩称，原判正确，请求依法予以维持。一、被上诉人的渔船未能年审系上诉人的原因所致，责任应由上诉人承担。二、被上诉人的渔船无法顺利办理转籍是上诉人未能妥善保管转籍手续的违法行为所致。三、上诉人保护好被上诉人提交的相关材料是一个持续性的履职行为，其不能因过了某个时段就不用为自己的失职行为担责，被上诉人的诉讼不存在超过起诉期限的问题。本院二审查明，一审判决认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，关于本案案由。虽然被上诉人最初起诉时提出的诉讼请求是要求上诉人发放渔业成品油价格补助，但经原审法院释明后，被上诉人变更诉讼请求为确认上诉人行政行为违法，原审法院亦依据其变更后的诉讼请求对本案进行的审理和判决。因此，本案案由应变更为确认行政行为违法。行政机关在办理具体业务时，对于需要留存、流转的有关证件、材料等负有妥善保管的职责，不得因自身的不当原因造成遗失和损毁。本案中，根据瓦市海洋局《关于恢复辽瓦渔25089号渔船数据的请示》【瓦海渔字（2013）62号】、《关于辽瓦渔25089号渔船情况的报告》【瓦海渔字（2014）103号】、瓦房店市渔政管理所于2015年3月9日出具的《关于恢复辽瓦渔25089号渔船数据的情况说明》和2016年11月11日《民心网答复》等证据，能够证明由于上诉人工作人员朱立东的疏忽，将被上诉人渔船的相关手续遗失，造成该船办理后续转籍业务延误。朱立东作为上诉人下属渔政管理所的工作人员，具体负责渔船转籍相关手续的办理和有关证件的管理工作，其在办理业务期间将被上诉人渔船的有关手续丢失，该责任应由上诉人承担。故原判确认上诉人未尽妥善保管职责的行政行为违法，并无不当。关于上诉人主张被上诉人的起诉超过法定期限一节。妥善保管被上诉人渔船的有关手续是上诉人办理业务过程中的法定职责，在上述手续退还被上诉人或依程序移转至下一环节之前，该保管职责持续存在，其作为上诉人持续负有的作为义务，不因怠于履行而消灭，且上诉人在《关于辽瓦渔25089渔船不予享受2011年至2014年渔用成品油价补贴资金政策的决定》中所告知的系对于该决定不服而提起行政复议或起诉的期限，并非确认其行政行为违法的期限，故原判认定被上诉人的起诉未超过起诉期限，亦无不当。综上，上诉人瓦市农业局的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人瓦房店市农业农村局负担。本判决为终审判决。审判长  李永财审判员  张宇庭审判员  蒋华明二〇一九年十二月十七日法官助理陈曦书记员刘桐阳