海南省白沙黎族自治县人民法院   行政赔偿判决书   （2019琼9025行赔初6号   原告昌江黎族自治县昌化镇先田村第十二经济合作社，地址：海南省昌江黎族自治县昌化镇先田村委会小寨上村。   负责人文方明，该社社长。   原告昌江黎族自治县昌化镇先田村第十三经济合作社，地址：海南省昌江黎族自治县昌化镇先田村委会小寨下村。   负责人阮国昌，该社社长。   原告委托代理人王伍弟，男，汉族，1944年3月28日出生，现住海南省昌江县。   原告委托代理人谢国东，男，汉族，1977年4月30日出生，现住海南省昌江县。   被告昌江黎族自治县自然资源和规划局，地址：昌江县石碌镇人民北路。   法定代表人李峰，该局局长。   委托代理人陈家圣。海南云帆律师事务所律师。   委托代理人苏郁。昌江黎族自治县自然资源和规划局股长。   第三人昌江黎族自治县昌化镇先田村委会，地址：海南省昌江县昌化镇县田村。   法定代表人郭鲁平，该村委会主任。   第三人陈松久，男，汉族，1962年4月14日出生，现住海南省昌江县。   第三人文利强，男，黎族，1967年7月17日出生，现住海南省昌江县。   第三人邹求寿，男，汉族，1953年8月7日出生，现住海南省昌江县。   第三人邹忠寿，男，汉族，1960年1月15日出生，现住海南省昌江县。   第三人史富贤，男，汉族，1956年4月7日出生，现住海南省昌江县。   第三人郭杰弟，男，汉族，1958年11月22日出生，现住海南省昌江县。   原告昌江黎族自治县昌化镇先田村第十二经济合作社、昌江黎族自治县昌化镇先田村第十三经济合作社因与被告昌江黎族自治县自然资源和规划局、第三人昌江黎族自治县昌化镇先田村委会、陈松久、文利强、邹求寿、邹忠寿、史富贤、郭杰弟行政赔偿一案，于2019年4月11日向昌江黎族自治县人民法院提起诉讼，昌江黎族自治县人民法院受理后，于2019年7月2日进行了开庭审理，后以涉及众多村民利益、矛盾激化为由报请海南二中院指定管辖。2019年7月24日，海南二中院作出（2019）琼97赔辖1号行政裁定书，裁定由本院管辖。2019年8月5日，原告向本院提起诉讼。本院同日立案受理后，于2019年9月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法追加了陈松久、文利强、邹求寿、邹忠寿、史富贤、郭杰弟作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告昌江黎族自治县昌化镇先田村第十二经济合作社（以下简称“先田村第十二经济合作社”）负责人文方明、昌江黎族自治县昌化镇先田村第十三经济合作社（以下简称“先田村第十三经济合作社”）负责人阮国昌及其委托代理人王伍弟、谢国东，被告昌江黎族自治县自然资源和规划局（以下简称“昌江县自然资源和规划局”）委托代理人苏郁、陈家圣，第三人昌江黎族自治县昌化镇先田村委会（以下简称“先田村委会”）法定代表人郭鲁平，第三人陈松久、文利强、邹求寿、史富贤到庭参加诉讼，第三人邹忠寿、郭杰弟经依法传唤拒不到庭。本案现已审理终结。   原告先田村第十二经济合作社、先田村第十三经济合作社诉称，政府在昌化棋子湾旅游度假区及路网项目（即B－1、3、6地块）中，实际征用到陈松久、邹求寿、史富贤、郭杰弟、文利强、邹忠寿等六户的部分土地，征地安置补偿费为1577.965万元。2015年8月11日，被告昌江县自然资源和规划局无职权却超越职权作出昌土环资函[2015]183号《关于发放棋子湾B－3地块陈松久种植林木土地征地安置补偿费的处理意见》（以下简称处理意见），确定陈松久等六农户应领取安置补偿费的80%。即1262.372万元。被告在《处理意见》中命令第三人先田村委会须“在收到本处理意见之日起15日内通过银行实名存折转账的方式”将上述1262.372万元支付给陈松久等六农户。在被告违法《处理意见》的命令下，第三人先田村委会于2015年9月21日公示将1262.372万元征地安置补助款发放给陈松久等六农户的方案，于2015年9月29日开会表决通过，并于2015年9月30日按被告的要求通过银行实名转账的方式将1262.372万元征地安置补助款支付给了陈松久等六户人。因原告不服被告所做的《处理意见》，经起诉后，法院一审、再审都判决撤销了被告的上述《处理意见》。根据海南省第二中级人民法院（2017）琼97行再1号行政判决，被征收的陈松久等人的土地不属于家庭承包范围，不应享有安置补偿款，应由原告作为村集体统筹安排。但根据被告《处理意见》，已经发出去的1262.372万元征地安置补助款却收不回来，造成原告经济损失1262.372万元。经原告多次书面和上访要求被告解决好此问题。被告2018年2月13日在《关于先田村12、13经济合作社要求作出土地征地安置补助费处理意见信访事件答复意见书》中，明确说“征地补偿费的分配使用，不属于我局的职权范围”。既然被告作为行政机关明知征地补偿费分配使用不属于其职权范围，却作出《处理意见》，致使第三人先田村委会按《处理意见》要求将1262.372万元转账给陈松久等人，造成原告经济损失1262.372万元。原告2018年7月9日依法向被告递交行政赔偿申请书，但至今被告未按国家赔偿法第十三条的规定办理，已经超过两个月的法定期限。故特向法院提起行政赔偿诉讼，请求人民法院依法判决被告赔偿原告经济损失1262.372万元。   原告向法庭提供了如下证据：1.《第十二、十三经济合作社召开村民大会纪要》，证明二原告召开村民大会村民授权二原告向法院起诉被告行政赔偿的事实；2.《行政赔偿申请书》，证明原告2018年7月9日以书面形式向被告提出赔偿的事实；3.国土环资函[2018]183号《处理意见》，证明被告越权作出违法行政行为；4.公示表、村级资金申请审核表、发放安置费名单，证明第三人按被告下达的183号的处理意见将1262.372万元安置费发放给6农户的事实；5.《昌江县国土资源局关于县先田村第十二、十三经济合作社要求作出土地征地安置补偿费处理意见信访事项答复意见书》，证明被告自认无权却超越之前作出违法的183号《处理意见》的事实；6.昌法建字[2017]1号《司法建议书》，证明昌江县人民法院作出司法建议，尽快重新作出处理；7.昌江县法院(2015)昌行初字第21号行政判决书；8.海南省第二中级人民法院(2017)琼97行再1号行政判决书；9.海南省人民检察院第二分院不支持监督申请决定书；10.海南省第二中级人民法院(2013)海南二中行终字第46号行政判决书，证据7-10证明被告2018年8月11日作出的昌土环资函183号《处理意见》是侵权违法的行政行为被法院撤销、被省检察院驳回不支持的事实。   被告昌江县自然资源和规划局辩称，一、基本情况。1.根据昌江县人民法院（2012）昌行初字第18号行政判决和海南省第二中级人民法院（2013）海南二中刑终字第54号行政判决查明的事实，从1993年起，陈松久、周其柳夫妇在棋子湾海边开荒造林。1995年3月15日，陈松久与昌江县林业局、原昌城乡人民政府及第三人先田村委会签订《海基林造林合同书》，承包2000亩“海边地”造林，承包年限为1995年3月10日至2045年3月10日共50年。2004年10月15日，陈松久、周其柳夫妇与第十三经济社签订包含上述2000亩地在内的所有林地的《土地承包合同书》。后经昌江县政府确认包括上述土地在内归小寨村所有。2010年10月，昌江县政府征收小寨村昌江棋子湾B－3号地块186.77亩，其中涉及陈松久承包的109.81亩土地青苗补偿费按62%支付给了陈松久。2.2010年10月，昌江县政府征收昌江棋子湾B－3号地块，面积为186.77亩。土地所有权人为先田村委会小寨村集体所有。2011年3月15日，由于小寨村没有设立专项账户，答辩人根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第17条和昌江县政府村级财务制度的规定，将上述款项征地补偿款3681237元和安置补助费4785608元，两项合计8466845元拨付给了先田村委会，由先田村委会代第十二、第十三经济社发放。上述事实有2011年3月25日《昌化棋子湾旅游度假区第二批次用地（B－3地块）征地补偿领款表》，以及2011年3月25日先田村委会《关于棋子湾旅游度假区征地补偿款的申请》《记账凭证》《支付凭证》均可证实。由此可知，当时拨付上述款项时，答辩人已认定安置补偿款4785608元为第十二、第十三经济社所有，直接拨付给先田村委会管理。不存在答辩人征地时就已经确认陈松久应享有安置补助费资格，而将款项拨付给新田村委会代管的说法。3.陈松久因对答辩人将上述安置补助费支付给了先前村委会的行为不服，向昌江县人民法院提起诉讼，昌江县人民法院于2013年1月4日作出（2012）昌行初字第18号行政判决：答辩人将安置补助费2813662元支付给先田村的具体行政行为无效；答辩人在判决生效之日起十五日内作出将安置补偿费2813662元支付给陈松久的具体行政行为。4.答辩人不服，提起上诉，经海南二中院审理，于2014年12月25日作出（2013）海南二中行终字第54号行政判决：撤消昌江县人民法院（2012）昌行初字第18号行政判决责令答辩人在本判决生效之日起三个月内按规定对该项安置补助费作出处理。答辩人根据二中院（2013）海南二中行终字第54号行政判决，于2015年8月11日作出了《关于发放棋子湾B－3地块陈松久种植林木土地征地安置补偿费的处理意见》（简称处理意见）。5.第十二、十三经济社不服答辩人作出的《处理意见》提起诉讼。经昌江县法院审理于2015年12月30日作出（2015）昌行初字第21号行政判决：撤销答辩人《处理意见》；答辩人在三个月内按规定重新对该项安置补助费作出处理。答辩人不服，提起上诉，经二中院审理于2016年6月1日作出（2016）琼97行终39号行政裁定：撤销昌江县法院（2015）年昌行初字第21号行政判决；驳回第十二、十三经济社的起诉。6.第十二、十三经济社不服二中院（2016）琼97行终39号行政裁定，于2016年6月14日申请海南省高级人民法院再审。经省高院审查于2017年2月17日作出（2016）琼行申37号行政裁定：指令海南省第二中级人民法院对本案进行再审。经省二中院再审于2017年6月6日作出（2017）琼97行再1号行政判决：撤销省二中院（2016）琼97行终39号行政裁定；维持昌江县法院（2015）昌行初字第21号行政判决。二、原告诉讼请求存在错误。关于原告诉讼请求的问题，结合昌江县人民法院（2015）昌行初字第21号行政判决和海南省第二中级人民法院（2017）琼97行再1号行政判决，只涉及棋子湾B－3地块陈松久安置补助费的发放问题，涉及金额为2250930元，不涉及其他，原告现将文利强、邹求寿、史富贤、邹忠寿、郭杰弟五户发放存在错误为由共同提起行政赔偿没有事实依据和法律依据。三、答辩人本身不存在过错，不应承担赔偿责任。一是答辩人作出的《处理意见》虽被撤销，但不应归责于答辩人。答辩人自始就认为陈松久一家不应享有种植林木土地的安置补偿费，但海南省第二中级人民法院作出（2013）海南二中行终字第54号行政判决时没有采纳答辩人的意见，在判决中认定陈松久一家符合发放安置补助费条件，应当获得相应的安置补助费，要求答辩人向其一家支付安置补助费，并责令答辩人对该项安置补助费作出处理。基于此，答辩人作出了《处理意见》，要求将80%安置补助费支付给陈松久一家。但海南省第二中级人民法院（2017）琼97再1号行政判决确定陈松久一家不能成为安置补助的给付对象，并以此为由撤销了答辩人作出了上述《处理意见》。而且，虽然（2017）琼97再1号行政判决认定陈松久一家不能成为安置补助费的给付对象，但判决维持21号判决，21号行政判决是认可54号判决关于陈松久有权获得安置补助费权利的。据此，同是一个法院对同一个事实作出两种截然不同的认定，让答辩人无所适从。答辩人认为《处理意见》虽被撤销，但不应归责于答辩人，答辩人只是履行法院的生效判决，本身不存在过错，不应承担赔偿责任。二是不论法院生效判决之间对陈松久是否为安置补助费给付对象看法不一，但有一点可以肯定，就是答辩人按规定将棋子湾B－3地块征地补偿款和安置补助费支付先田村委会不存在过错。在陈松久安置补偿费诉讼之前，该款项就已经支付给先田村委会，实际已支付给第十二、十三经济社，这是符合征地款项发放规定的，而且款项一直为先田村委会管理和支配，答辩人对该笔款项没有实际的管理权和支配权，答辩人只是为了履行54号判决，作出《处理意见》，但这已经是款项支付后的行为了。款项是否发放，如何发放，先田村委会和第十二、十三经济社根据村民组织法享有完全的自治权，而不应由答辩人决定，答辩人作为土地行政部门，只是履行法院判决，所提意见也仅作为参考。所以，答辩人将款项支付给先田村委会，而不是直接支付陈松久，本身不存在过错。三是关于先田村委会将安置补助费支付给陈松久，答辩人是否应当承担赔偿责任问题。综上所述，答辩人为了履行法院54号生效判决，作出的《处理意见》仅作为参考，是否支付，实际上先前村委会也是将《处理意见》作为参考，通过村民代表大会议决议发放的。款项已由先田村所有，先田村委会有完全的管理支配权，不受他人和单位干涉，分析其原因，也是受陈松久诉讼造成的。所以，答辩人不因此而进行赔偿。四、原告要求答辩人赔偿理由不成立。答辩人作出的《处理意见》虽被撤销，但法院要求答辩人重新对该项安置补助费作出处理，答辩人也据此于2017年12月22日重新作出了《关于分配发放棋子湾B－3地块陈松久安置补助费的建议》，该建议尚在处理之中，原告是否应享有该项安置补助费的权益，是否造成经济损失，尚在处于待定状态。也就是说处理意见被撤销后，答辩人已对该项安置补助费重新作出处理进行补救。据此，答辩人认为即使原告确属安置补助费的权益人，也应通过答辩人重新作出处理意见来实现自身的权益，而不应以原《处理意见》被撤销为由要求答辩人赔偿。而且，根据上述生效判决，对于原告是否享有该项安置补助费的权益尚未确定，现请求提起行政赔偿没有事实根据和法律依据。五、原告应通过民事诉讼的方式维护自身的合法权益。综上分析，第十二、十三经济社认为先田村委会发放安置补助费造成经济损失的问题，属于村民之间安置补助费的分配问题，归属于民事范畴。造成经济损失的原因是先田村委会通过召开村委代表大会决定，将安置补助费发放给陈松久等人造成的，如果原告认为安置补助费分配的不合理，侵犯了其合法权益，应以先田村委会及陈松久等为被告，通过民事诉讼进行解决，而不是直接提起行政诉讼要求答辩人赔偿。   被告昌江县自然资源和规划局向法庭提交了如下证据：1.（2012）昌行初字第18号行政判决书；2.（2013）海南二中行终字第54号行政判决书；3.关于发放棋子湾B－3地块陈松久种植林木土地征地安置补偿费的处理意见。三份证据共同证明两审判决都认定案外人陈松久有权获得安置补偿费。被告是基于法院所认定的事实作出处理意见的；4.（2015）昌行初字第21号行政判决书；5.（2017）琼97行再1号行政判决书，二份证据共同证明海南二中级虽然认定陈松久不能成为安置补偿费的给付对象，但也并没有要求将安置补偿费分配给原告，而是要求被告重新作出处理；6.关于分配发放棋子湾B－3地块陈松久种植林木土地征地安置补偿费的建议及其送达回证；7.关于先田村第十二、十三经济合作社，要求作出土地征地安置补偿费处理意见信访事件答复意见书，两份证据共同证明被告已告知原告应当通过民事诉讼的方式维护自己的合法权益；8.2011年3月25日，《昌化棋子湾旅游度假区第二批次用地（B－3地块）征地补偿领款表》以及2011年3月25日先田村委会《关于棋子湾旅游度假区征地补偿款的申请》《记账凭证》《支付凭证》和《昌江黎族自治县村级财务管理制度（试行）》证明昌江县自然资源和规划局按县规定将棋子湾B－3地块征地补偿款和安置补偿费支付给先田村委会，资金由村委会管理支配。   第三人先田村委会述称，我们对安置补助费只有代管的权利，没有支配权。   第三人先田村委会未向法庭提交证据。   第三人陈松久述称，一、答辩人和妻子“周其柳”造林的事实各有关部门已确认。答辩人夫妻是闻名的植树造林获奖者，多次受到县、省和国家级的表彰，现答辩人的林地被征收，理应得到合法合理的补偿和安置补偿款。二、昌江国土局作出的《处理意见》是否合法，是否有事实根据和法律依据，是否应给予赔偿的问题。昌江法院（2012）昌行初字第18号行政判决书和二中院（2013）海南二中行终字第54号行政判决书和（2012）海南二中民终字第440号民事判决书，分别确认了答辩人的承包土地造林的事实及答辩人与相关单位签订的《海基林造林合同》是有效的，是终审判决确认的事实。该54号判决还责令昌江国土局自本判决生效之日起三个月内按规定对该项安置补助费作出处理。正是有海南二中院（2013）海南二中行终字第54号行政判决书，昌江国土局才作出《处理意见》，这是有法律依据的，合理合法的。昌江国土局作出补偿和《处理意见》程序是合法的。首先是组织协调，听证几次，又将村民会议的分配方案意见交给被告和答辩人等相关方征求意见，最后才根据村民会议方案和54号判决书作出《处理意见》，说明在程序上是没有违法的。三、原告起诉赔偿最终目的是村干部代表想花费集体基金。四、原告自己早已作出处理意见发放各农户的安置补助费。十三经济社2011年10月28日全体村民开会表决“同意征地补偿费一律以20%扣回给村集体”80%发给个人，但是各农户的安置补偿费已经退回给农户了，只剩下答辩人和邹求寿等6位农户还没有退回。原告请求赔偿、撤销被告的《处理意见》是根据《国土管理法》第四十七条第二款，但该规定指的是耕地不是林地，而答辩人等农户被征的土地正是林地，且承包期限未满。因此，政府征收林地要给予安置补助，况且第十二、十三经济各农户的安置补助费100%。因此，原告的请求是错误的。第十二、十三经济土地总面积是9532亩是没有事实的，实际上大约有3万多亩。原告认为答辩人只能获得30亩土地，其余的土地是专业承包的，这是错误的。答辩人是第十二、十三经济组织成员，不是外来的专业承包户，理应跟本村集体经济组织的村民享有同样公正的待遇。五、原告认为被告作出的《处理意见》是违法、错误的、没有理由，依法应予驳回原告的起诉。理由是县国土局应该是有权利作出B一1、3、6等林地安置补偿费100%给答辩人和邹求寿、史富贤、文利强、郭杰弟等村民，可是，县国土局为了考虑照顾本村集体经济组织的群众有些农户没有征收到他们的土地，因此、向被征收多的农户答辩人等人扣除20%的安置补偿费给本村集体。我国《农村土地承包法》、琼府(2006)21号《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》《中华人民共和国土地管理实施条例》都有规定，农村集体经济组织成员有权承包本村集体组织的土地及因土地被征用获得补偿和安置的权利。(2013)海南二中行终字第54号行政判决书责令昌江国土局自本判决生效之日起三个月内按规定对该项安置补助费作出处理。2012年7月19日和2011年10月28日，第十二、十三经济社全体村民一致表决同意，一律以80%(墓地100%)发放给个人，扣除20%给村集体经济组织(第十二、十三经济社)，显然县国土局作出的《处理意见》和各农户发放安置补偿费是有证有据、合理合法、公平公正的。请求法院予以维持国土局的《处理意见》。   第三人陈松久向法庭提供如下证据：1.《身份证》，证明答辩人陈松久、周其柳是先田村村委会十三经济社小寨下村人；2.常住人口登记卡，证明答辩人是第十三经济社成员，同时证明答辩是同一家庭成员关系等；3.结婚证，证明陈松久、周其柳是夫妻关系；4.海基林造林合同书，证明答辩人陈松久于1995年3月15日与第三人先田村委会等签订了2000亩造林合同；5.土地承包合同书，证明2004年10月15日答辩人与十三经济社全体村民的户代表签订了包含本案被征林地在内的所有造林地的承包合同；6.协议书，证明2006年7月18日答辩人与十三经济社以及第三人先田村委会进一步完善所有造林合同承包关系，以及权利义务关系等；7.申请书，证明答辩人在2000年9月10日向林业局申请办理林权证登记；8.林权登记申请表，证明被征土地的承包权及地上青苗和安置补偿费归答辩人所有，并已得到昌江县人民政府以及林业局的确认；9.棋子湾旅游度假区工程征地放桩图，证明答辩人被征家庭承包地的位置；10.造林测量位置图，证明答辩人当年造林经林业局测量认定的事实；11.1994年造林结算表，造林款年终结算表，1996年验收调查表，证明答辩人造林成活后，经林业局审核后才发放造林补贴款的事实；12.陈松久、周其柳造林获奖及证书。证明答辩人造林得到政府相关部门的表彰和奖励13.《筑起绿色的生命线》，证明答辩人造林获得政府的信任并登报；14.《完善相关手续，咋怎么难？》，证明答辩人造林手续得不到保障，向政府反映后得到法院多次终审认可有效的事实；15.18号、54号、440号判决书，证明（2012）海南二中民终字第440号和（2012）昌行初字第18号、（2013）海南二中行终字第54号判决书确认《海基林造林合同书》《协议书》是经法院三次终审有效合同的事实；16.听证会议记录、笔录，证明县国土局已经召开第十二、十三经济社村民代表、干部听证的事实；17.被征土地安置补偿费的处理问题的决定，证明十二经济社已经召开会议的事实；18.会议签到表，证明先田村委会及第十二、十三经济社村民代表、干部到会的事实；19.关于征求棋子湾B－3地块陈松久种植林木土地征地安置补偿费分配方案意见的函，证明县国土局已经给第十二、十三经济社和先田村委会发出通知函的事实；20.关于征求棋子湾B－3地块陈松久种植林木土地部分征收安置补偿费分配方案，证明县国土局已经发函给第十二、十三经济社和先田村委会，要求开会讨论研究并要求反馈异议的事实；21.关于棋子湾B－3地块陈松久种植林木土地征收安置补偿费分配方案的函，证明县国土局已经发函给第十二、十三经济社和先田村委会，要求开会讨论研究并要求反馈异议的事实；22.文书送达回证，证明村长邹水平领到通知的事实；23.会议签到表，证明国土局在2015年6月10已经召开会议，各相关人员到会签名；24.昌化棋子湾旅游度假区第二批次用地（B－3）地块征地补偿明细表，证明国土局已经过调查后作出B－3等地块的补偿表是答辩人的事实；25.昌江棋子湾旅游度假区路网工程项目扩征地补偿详细表，证明国土局分别发放第十二、十三经济社村民被征地的补偿款的事实；26.土地安置补偿款发放申请表，证明村集体通过开会讨论决定同意一律以80%（墓地100%）发放给个人，扣回20%给村集体同时还请求领导审核批准，并得到村么会和昌化镇政府国土局的审核后才批准同意发放；27.关于发放棋子湾B－3地块陈松久种植林木土地征收安置补偿费的处理意见，证明国土局是按照法院的判决和征求村集体经济组织和被安置人员意见才作出处理意见的事实；28.文书送达回证，证明县国土局已经把文书送达给村委会的事实；29.昌化棋子湾旅游度假区路网工程项目征地补偿领款表，证明县国土局已按惯例和村民会议的意见，按81%和100%发放安置补偿费给村民和集体的事实；30.《收据》，证明被答辩人已经上交十三经济社和村委会，镇政府伐木的土地租金；31.双手筑起绿色长城《记全国“三八”绿色工程先进个人》，证明答辩人和妻子在96年造林绿化得到县政府的信任和刊登；31.村级基金申请审核表（先田村委会），证明B－1、3、6、13、14的安置补助费已经过三分之二村民代表开会审核同意发放该补偿款；33.公告，证明已通过三公之二代表同意发放B－1、3、13、14的安置补偿后公告的事实；34.国土环资函[2015]183号关于发放棋子湾B－3地块陈松久种植林木土地征收安置补偿费的处理意见，证明国土局已作出处理意见发放给先田村委会，要求作出处理分配安置补偿费的事实；35.文书送达回证，证明先田村委会已收到国土局的183号处理意见；36.昌府（20107）78号关于印发棋子湾旅游度假区林木青苗补偿争议处理办法的通知，证明政府作出青苗补偿争议的处理办法；37.昌江黎族自治县棋子湾旅游度假区林木青苗补偿争议处理办法，证明政府作出青苗补偿争议的事实；38.专题会议纪要，证明政府作出青苗扣除38%，只发放62%给申请人等农户；39.行政裁定书（2015）琼行监字第122号，证明该安置补偿费通过大家同意发放后，国土局才撤回申请再审。40.传票（2015）昌行初字第21号；41.行政判决书（2015）昌行安字第21号，证明该案是违法立案，原因是之前已经有54号生效判决多年；42.传票（2016）琼97行终39号；43.行政裁决书（2016）琼97行终39号。证明该案件39号已经撤销（2015）昌行初字第21号裁定书；44.再审申请书，证明十二、十三经济社向高院申请再审；45.听证通知（2016）琼行申37号；46.行政裁决书（2016）琼行申37号，证明该案重新再审；47.协议书，证明2011年10月27日，两个经济社已经作出土地确权的事实。不能用（2004）昌集0095号《集体土地所有权证》来蒙骗法庭和申请人；48.昌化镇先田村委会小寨上村、下村经济合作社确权示意图，证明2011年10月27日两个经济社已经作出土地确权测量并已盖章；49.关于昌江县太坡立交至棋子湾公路项目土地征收方案的公告，证明昌江县对棋子湾专道全县的征地补偿是比较公正的；50.关于海南昌江核电项目征地补偿安置方案补充条款的通知。证明昌江县政府对核电站征地是跟棋子湾征地补偿同理；51.海南省人民政府文件琼府[2005]21号，证明省文件第六条规定“不需要统一安置的补偿费全部发放给个人”小寨村集体也不需要统一安置，且还要扣除申请人安置补偿费、青苗补偿费；52.昌江县太坡立交至棋子湾公路项目被征农户情况调查表，证明国土局征收安置补偿费100%发放各农户的事实；53.参加诉讼通知书（2017）琼97行再1号；54.传票（2017）琼97行再1号；55.行政判决书（2017）琼97行再1号，证明一个案件两个终审判决书；56.再审申请书，57海南省高级人民法院提交材料清单，证明申请人已经向海南省高级法院申请再审提交申请书，证据并已签收，但是又在电话上通知申请人撤回不能立案，且申请人要求书面通知撤回立案，但一直没有给予通知；58.海南第二中级人民法院送达回证（2016）琼97行终39号；59.海南第二中级人民法院送达回证（2013）海南二中行终字第54号；60.海南第二中级人民法院送达回证（2017）琼97行再1号；61.证据目录，证明经申请查明，海南二中院丢失申请人的证据，在卷宗目录中申请人的诉讼证据不齐全。   第三人邹求寿述称，一、答辩人获得涉案征地补偿款，起决定性作用的是2015年9月28日先田村委会的表决，并非被告的《处理意见》。首先，本案中被告作出的《处理意见》其本质上虽然是具体行政行为，且已经被撤销，但实际上该份《处理意见》仅起到督促和建议的作用，换言之，两原告及其代为掌管资金账户的第三人先田村委会可以不接受该建议，可以决定不发放。相反是两原告的村民代表会议通过表决决定发放，该村民代表表决的效力等同于行政决定。《村民委员会组织法》第24条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：(七)征地补偿费的使用、分配方案”。第三人先田村委会正是根据上述法律规定，执行村民代表的决定，一律按照80%发放，可见被告作出的《处理意见》并不是导致两原告“损失”的直接原因，两者之间没有必然的、直接的因果关系，被告并无过错，其无需承担赔偿责任。其次，两原告所作出向答辩人发放补偿款的决定已经履行完毕，答辩人获取涉案补偿款有村民代表的表决作为合法的根据，不属于不当得利，也无需返还。二、两原告其他村民相同性质地块被征已领取100%的安置补助费，答辩人获得涉案80%的安置补助费有事实根据，依法应受法律保护。1992年答辩人一家响应党中央关于植树造林的号召，在本村沿海地带利用荒山荒地造林并一直管护至今，涉案被征土地正是上述林地中的一小部分。2008年5月我省林权制度改革，答辩人与所在村集体签订了《海南省集体林地家庭承包合同》，同时昌江县人民政府及林业局也于2008年7月28日向答辩人颁发了包含被征土地在内几百亩林地的《林权证》，答辩人因此获得了被征林地的家庭承包经营权。本村所有的林业种植户，均与答辩人在该次林权制度改革中办理了林权证，取得了同样性质的林地家庭承包经营权，只是大部分村民的土地面积没有答辩人的多。三、该土地是历史以来的荒沙沙漠地，是我们自己去开荒投资种植的，当时是党的政策是多劳多得，少劳少得，不劳不得，我们的林地及合同是受到法律保护的。政府已征用到我们的林地，理应和各农户的安置补偿费一致发放。因为损失了我们的产业，所以安置补偿费是用来安置我们失产失地的农民生活补贴费用的。四、我们村安置补偿费不是统一安置发放的，十二、十三经济社被征大部分的农户已经领了100%，而我们这几户的安置补偿费是根据村集体发放的惯例才领到80%这是有法律依据的。况且该案林地不是村集体耕作过的土地，现征收该案林地村集体只是有土地补偿费。青苗及地上附作物、安置补偿费是应给予我们的补偿。安置补偿费是经村里全体村民一致表决同意发放，一律按80%发放的。五、在习近平特色社会主义新时代思想指引下的指示：幸福是奋斗出来的，历史是勇敢者创造出来的。事实上，与答辩人同时期被征用的同类林地，其他村民均已领取了100%的补偿款，而且是村集体以主动发放完毕，如此发放也是村里一直以来约定成俗的惯例和做法，唯独答辩人等因面积大补偿款高而被搁置多年，最终通过诉讼途径，村集体才表决决定发放80%的补偿款。两原告在对待相同事件上，作出对不同的决定，本来就已经显示公平，违背常理，现两原告在部分不明事理的村民煽动下，无休止地起纷争，还望法院驳回原告不合理的诉求，定纷止争。   第三人邹求寿向法庭法庭提供如下证据：1.沿海防护林造林合同书；2.工程合同；3.林权证；4.森林、林木、林地状况登记表；5.承包合同。证明承包林地的事实。   第三人史富贤述称，我答辩意见和邹求寿的一致。   第三人史富贤向法庭法庭提供如下证据：1.林权证；2.承包合同。证明承包林地的事实。   第三人文利强述称，第十二、十三经济社的所有村民都发放了100%的安置费，我们只领取了80%，还被起诉。   第三人文利强向法庭法庭提供如下证据：1.森林、林木、林地状况登记表。证明承包林地的事实。   第三人郭杰弟在昌江法院开庭时述称，这块地原来是荒地，后来由我们开荒。安置补偿费给我们发放80%是合理的。   第三人郭杰弟向法庭法庭提供如下证据：1.土地地承包协议；2.林权证。证明承包林地的事实。   第三人邹忠寿在昌江法院开庭时述称，我们在地上种植，政府征用就该向我们发放安置费。   第三人邹忠寿未向法庭法庭提供证据。   本院对原、被告、第三人上述证据组织了当事人举证、质证。被告对原告证据的质证意见为：对证据1.村民的签字是否真实无法确认；对证据2的真实性没有异议；对证据3真实性没有异议，对证据内容有异议。处理决定本身不能证明越权；对证据4的真实性无法确认，同时证明了安置费是经过先田村委会召开大会发放；证据5真实性没有异议，对证明内容有异议；对证据6的真实性及证明内容没有异议；证据7至10的真实性没有异议，对证明内容有异议。   第三人先田村委会对原告提供的证据没有异议。第三人陈松久对原告提供的证据的质证意见为：对原告的证据1真实性有异议；对证据2、3、4、5、6的真实性没有异议；对证据7至10的真实性没有异议，但对证明内容有异议。第三人邹求寿、史富贤、郭杰弟、邹忠寿对原告提供的证据的质证意见与第三人陈松久一致。第三人文利强对原告提供的证据没有异议。   原告对被告证据的质证意见为：对证据1认为不具有法律效力；对证据2的真实性合法性没有异议，对关联性有异议，与本案无关联；对证据3认为没有法律效力；对证据4、5没有异议；对证据6、7、8真实性没有异议，对关联性有异议。   第三人先田村委会、陈松久、邹求寿、史富贤、文利强对被告提供的证据没有异议，郭杰弟、邹忠寿（昌江法院开庭时表示）对被告提供的证据没有异议。   原告对第三人的证据的质证意见为：第三人提交的所有证据都与本案无关联。   被告对第三人的证据的质证意见为：对第三人陈松久提供的证据的真实性及证明内容没有异议；对第三人史富贤、文利强的证据的真实性没有异议；对第三人郭杰弟的证据的真实性没有异议，但对证据的关联性表示无法确认。   第三人之间对对方的证据没有异议。   本院对原告的证据认证如下：对原告所有证据的真实性、关联性、合法性予以确认，但不能证明被告侵害其财产权。   本院对被告的证据认证如下：对被告所有证据的真实性、关联性、合法性及其证明效力予以确认。   本院对第三人的证据认证如下：对第三人陈松久所有证据的真实性、关联性、合法性予以认可，但对证据51、61的证明效力不予认可；对第三人邹求寿、史富贤、文利强、郭杰弟所有证据的真实性、关联性、合法性及其证明效力予以确认。   经审理查明，2010年10月，昌江县棋子湾项目征用第三人陈松久承包经营的109.81亩林地，昌江县国土局（被告前身）将2813662元征地安置补助费发放到第三人先田村委会。第三人陈松久不服，2012年向昌江县法院提起诉讼。2013年1月4日昌江县法院作出（2012）昌行初字第18号行政判决，认为：被告在诉讼中未提供作出该具体行政行为所依据的规范性文件，也未提供作出具体行政行为时的证据、依据，故判决：被告将2813662元征地安置补助费支付给第三人先田村委会的具体行政行为无效；被告在判决生效之日起十五日内将2813662元征地安置补助费支付给陈松久。   被告不服昌江县法院作出（2012）昌行初字第18号行政判决，向海南二中院提起上诉，经审理，海南二中院于2014年12月25日作出（2013）海南二中行终字第54号行政判决，认为第三人陈松久应获得安置补助费，昌江县政府在实施征地拆迁补偿安置中，已有较公平合理的规定和做法，可参照同类征地的补偿分配方案向第三人支付安置补助费，故判决：撤销昌江县法院作出（2012）昌行初字第18号行政判决；责令被告在判决生效之日起三个月内按规定对该项安置补助费用作出处理。被告根据海南二中院（2013）海南二中行终字第54号行政判决，于2015年8月11日向第三人先田村委会作出[2015]183号《关于发放棋子湾B－3地块陈松久种植林木土地征地安置补偿费的处理意见》（以下简称《处理意见》），《处理意见》主要内容为“一、确认陈松久在被征收的棋子湾B－3地块上有种植木麻黄用地面积109.81亩。发生的青苗补偿费为696854元，依法按有关规定分配发放，陈松久已领取该青苗补偿费的62%，村集体为28%，县林业局为10%，土地补偿费2164355元已发放给村集体；征地安置补偿费2813662元已转账到先田村民委员会账户暂管。二、参照你村集体小寨下村同类征地补偿分配惯例及分配方案，核定陈松久应领取该项安置补偿费2813662元的80%，即2250930元；20%即562732元由小寨下村集体管理和支配。三、你村委会须在收到本处理意见之日起15日内，通过银行实名存折转账的方式将陈松久应得的该项安置补偿费2250930元支付给陈松久。四、由小寨下村集体负责管理和支配的征地安置补偿费562732元，该款应待涉案土地所有权属完成确权归属后，依法支付给土地所有人，即：土地归属的具体经济社。你村集体应当专款专用，财务公开和民主理财，将每年度征地补偿费收支情况张榜公布，接受村民监督。五、棋子湾B－1、B－6地块等同类被征土地，参照本意见执行。”2015年9月21日，第三人先田村委会作出给予陈松久等六人安置补助费1262.372万元的公示。2015年9月28日，第三人先田村委会召开村民会议，表决同意向陈松久等六人发放安置补助费1262.372万元。2015年9月30日，第三人昌江县昌化镇先田村委会将1262.372万元发放到陈松久、邹求寿、史富贤、郭杰弟、文利强、邹忠寿等六人手中。   2015年10月份，原告不服《处理意见》，向昌江法院提起行政诉讼，昌江法院于2015年12月30日作出（2015）昌行初字第21号行政判决，认为原告第十三经济合作社按80%发放，扣回20%给村集体的安置补助费分配方案是针对路网征用地及小面积土地的，与B－3是不同地块、不同项目、不同面积，并未形成一惯作法，故被告认定原告第十三经济合作社按80%发放，扣回20%给村集体的安置补助费分配方案是惯例证据不足，应予撤销，故判决：撤销被告《处理意见》；被告三个月内按规定对该项安置补助费作出处理。   被告和第三人陈松久不服昌江法院（2015）昌行初字第21号行政判决，向海南二中院提起上诉，海南二中院于2016年6月1日作出（2016）琼97行终39号行政裁定，认为：被告《处理意见》是根据海南二中院（2013）海南二中行终字第54号行政判决作出的，实际上是对54号行政判决的履行，根据最高人民法院法释[2004]6号《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围，……》被告作出《处理意见》的行政行为不可诉，昌江法院对该案予以受理并作出实体判决，程序违法、应予撤销，故裁定：撤销昌江法院（2015）昌行初字第21号行政判决；驳回原告的起诉。   原告不服（2016）琼97行终39号行政裁定，2016年6月6日向省高院申请再审，2017年2月17日省高院作出（2016）琼行申37号行政裁定，指令海南二中院进行再审。2017年6月6日，海南二中院作出（2017）琼97行再1号行政判决书，认为：第三人陈松久被征收土地（109.81亩）属于公开协商方式承包的土地，不属于家庭承包方式承包的土地，根据《农村土地承包法》的规定，只有家庭承包方才是安置补助对象，第三人陈松久家庭承包的土地未被征收，不能成为安置补助费给付对象，故判决：撤销本院（2016）琼97行终39号行政裁定；维持昌江县法院（2015）昌行初字第21号行政判决。海南二中院作出（2017）琼97行再1号行政判决书作出后，原告多次书面和上访要求被告解决错发征地安置补助费问题，并于2018年7月份，向被告递交《行政赔偿申请书》，要求被告赔偿1262.372万元，但被告未予答复。因而引起纠纷。   本院认为，本案争议的焦点是1.本案是否属于行政赔偿的受案范畴；2.如属于行政赔偿的受案范畴，被告应否赔偿原告的损失？对于第1个焦点问题。本案原告以被告作出《处理意见》，造成第三人先田村委会将1262.372万元征地安置补助费发放给陈松久等六人，后被告的《处理意见》被法院终审撤销，征地安置补助费无法收回，造成损失为由，提起诉讼，符合行政赔偿诉讼的受案范畴。被告认为本案不属行政赔偿的受案范畴的意见，本院不予采纳。对于第2个问题。首先要考虑被告的行为是否存在侵犯原告财产权的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或其他组织造成损害的，违反行政职责的行为”。本案中，被告先是将第三人陈松久的征地安置补助费支付给第三人先田村委会，后因征地安置补助费应发给第三人先田村委会由第三人先田村委会管理和分配还是发给第三人陈松久，第三人陈松久及被告向法院提起了诉讼。2014年12月25日，海南二中院作出（2013）海南二中行终字第54号行政判决书，认为第三人陈松久应获得安置补助费。2015年8月11日，被告根据（2013）海南二中行终字第54号行政判决，向第三人先田村委会作出了《处理意见》。2015年9月21日，第三人先田村委会根据《处理意见》，作出给予陈松久等六人安置补助费1262.372万元公示。2015年9月28日，第三人先田村委会召开村民会议，表决同意向陈松久等六人发放安置补助费1262.372万元。2015年9月30日，第三人昌江县昌化镇先田村委会将1262.372万元发放到陈松久、邹求寿、史富贤、郭杰弟、文利强、邹忠寿等六人手中。原告不服海南二中的判决，提起申诉，海南二中院最终作出了（2017）琼97行再1号行政判决书，认为第三人陈松久被征收土地（109.81亩）属于公开协商方式承包的土地，不属于家庭承包方式承包的土地，不能成为安置补助费给付对象。从上述安置补助费1262.372万元发放到陈松久等六人过程来看，安置补助费1262.372万元是第三人先田村委会通过公示及村民会议表决，然后发放给陈松久等六人被告的。虽然第三人先田村委会发放安置补助费给陈松久等六人是根据被告的《处理意见》，但被告的《处理意见》只是一种建议或意见，其本身并未能直接产生安置补助费1262.372万元发放给陈松久等六人的结果，因此，被告作出《处理意见》的行为并未侵犯原告的财产权。其次，要考虑被告的行为是否存在违反行政职责的问题。《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第四条规定“市、县、自治县土地行政主管部门应当将土地补偿费支付给负责经营管理被征收土地的农民集体经济组织或者村民自治组织”第六条规定“安置补助费必须专款专用于被征地集体经济组织劳动力安置，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当将安置补偿费直接支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当将安置补助费直接支付给负责安置单位；不需要统一安置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当将安置补助费直接支付给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的社会保障费用”。本案中，被告作为土地行政主管部门其将争议的安置补助费1262.372万元发放到原告所在的农村集体经济组织即第三人先田村委会，并未直接发放给陈松久等六人，符合《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》的规定，不存在违反行政职责的问题。综上所述，被告的行为不存在违反行政职责，也未侵犯原告的财产权。因此，原告要求被告赔偿其发放给陈松久等六人1262.372万元安置补助费，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：   驳回原告昌江黎族自治县昌化镇先田村第十二经济合作社、昌江黎族自治县昌化镇先田村第十三经济合作社的诉讼请求。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。   审判长 蔡型才   审判员 李继成   审判员 梁其锐     {文书日期}   书记员 许凯威   附：本案适用的法律条文   《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》   第三十三条被告的具体行政行为违法，但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。