安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖10行初16号 原告许连才，男，1973年1月24日出生，汉族，住安徽省祁门县。 委托代理人胡军甫，安徽昌法律师事务所律师。 委托代理人江斌，安徽昌法律师事务所律师。 被告祁门县人民政府，住所地安徽省祁门县学前街3号，统一社会信用代码113410240031564066。 法定代表人熊言松，县长。 出庭负责人吴刚，副县长。 委托代理人曹正峰，祁门县自然资源和规划局主任。 委托代理人何世坤，安徽昌义律师事务所律师。 原告许连才诉被告祁门县人民政府行政强制行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月5日立案，并于2019年6月10日向被告祁门县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告许连才及其委托代理人胡军甫，被告祁门县人民政府的副县长吴刚及委托代理人何世坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月29日，原告许连才承包的位于祁门县××先锋村“上水碓”的1.8亩承包地上附着物被强制清除。 原告许连才诉称，许连才系祁门县××先锋村陈河组村民，拥有合法土地承包经营权。2019年1月22日，祁门县人民政府因城建需要，依据2014年的批复将许连才承包的位于“上水碓”的1.8亩承包地强制推平填土。2019年3月7日，祁门县人民政府以其临时设立的祁门县Ｇ237陈河段改线工程项目建设指挥部办公室发布征地通告，该征地公告将征地行为和征地补偿安置方案一并公告。许连才认为祁门县人民政府强制推平其农村承包地的行为违法。 一、祁门县人民政府强制推平许连才农村承包地的行为无法律依据。2014年12月立项的批复已失效，如果要征收许连才土地应经有关机关重新批准。原国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（十四）农用地转用和土地征收批准文件有效期二年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批复文件自动失效。本案中，2014年12月的立项批复并未经有权机关省级以上人民政府批准，即使批准了，也已经自动失效了。如对涉案土地继续使用，应当重新履行报批程序。即祁门县人民政府强制许连才交出农村承包地的行为无法律依据。 二、祁门县人民政府强制许连才交出农村承包地的行为程序违法。（一）《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但祁门县人民政府却未予以公告，只是其临时设立的祁门县G237陈河段改线工程项目建设指挥部办公室发了一个通告，而该公示也未告知许连才，许连才也未看到。祁门县G237陈河段改线工程项目建设指挥部办公室没有法律依据代表祁门县人民政府公告，其所发布的征地通告行为显属滥用职权。（二）《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。即土地征收需要依照法定程序履行征地公告和征地补偿安置方案公告，祁门县G237陈河段改线项目工程建设指挥部办公室将征地公告和征地补偿安置方案一并在征地通告上直接进行公示，显然也违反了相关的法律程序规定。（三）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（十五）加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得使用被征土地。即土地征收通告应先于责令交出土地行为，而本案中，许连才未看到任何征地公告和征地补偿安置方案公告及补偿安置尚未落实的情况下，祁门县人民政府先行强制推平许连才的承包土地再发布公告行为违法。（四）《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，即使许连才阻挠国家建设征用土地，拒不交出土地的，祁门县人民政府或其土地行政主管部门即祁门县国土资源局也应该作出行政决定，让许连才交出土地，许连才仍不交出土地的，祁门县人民政府只能申请法院强制执行。祁门县人民政府显然没有依照法律规定就以所谓的“施工方在不知情的情况下进行了填土”，强制推平许连才的承包土地，其行为完全违法。为此，许连才依法提起行政诉讼，请求：1.依法确认祁门县人民政府强制清除许连才农村承包地上附着物的行为违法；2.本案的诉讼费用由祁门县人民政府承担。 原告许连才向本院提交了以下证据：一、身份证，证明原告身份及诉讼主体资格。二、户口本、土地承包使用权证，证明许连才为祁门县××先锋村村民，在本村拥有合法土地承包经营权。因为祁门县人民政府强制清除行为损害了许连才的权益，所以许连才依照法律规定提起行政诉讼。三、照片，证明祁门县人民政府将许连才承包的位于“上水碓”的1.8亩土地利用强制手段推平。四、征地通告，证明2019年3月7日，祁门县人民政府才以其临时设立的祁门县Ｇ237陈河段改线工程项目建设指挥部办公室发布征地通告，该征地通告涉及的2012年的批复，该批复已经失效。征地行为是违法的。五、祁门县政务新区开发领导小组办公室（以下简称祁门县新区办）出具的关于对许连才同志信访事项的答复即祁新办（2019）9号文、送达回证、报警记录，证明祁门县人民政府在许连才不知情的情况下，将其承包的位于“上水碓”的1.8亩土地利用强制手段推平填土，程序违法。 庭审中，许连才补充提交证据：六、祁门县S326省道灯塔段改线拓宽工程招标公告，2019年4月25日发布。七、祁门县S326省道（灯塔段）改线拓宽工程合同，合同完成时间是在2019年6月20日16点15分53秒。上述证据证明将许连才土地强制推平的不是施工方，而是祁门县人民政府。 被告祁门县人民政府辩称，一、祁门县人民政府征收祁门县××先锋村农用地（包含许连才位于“上水碓”的1.8亩涉案承包地）用于祁门县Ｓ326省道灯塔段（后提升为Ｇ237国道）改线拓宽工程建设的行为，具有法律依据。祁门县人民政府因祁门县Ｓ326省道灯塔段改线拓宽工程建设需要，向安徽省人民政府申报在祁门县××先锋村用地范围内，将集体农用地10.6608公顷（其中耕地4.4176公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地0.0325公顷，未利用地0.2203公顷，合计10.9163公顷。安徽省人民政府于2015年10月30日以皖政地［2015］747号文下发《关于祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程项目建设用地的批复》，同意祁门县人民政府在祁门县××先锋村用地范围内征收集体农用地10.6608公顷（其中耕地4.4176公顷）、另征收集体建设用地0.0325公顷，未利用地0.2203公顷，合计10.9163公顷。许连才位于“上水碓”的1.8亩承包地，在安徽省人民政府批复同意祁门县人民政府征收集体农用地的范围之内。因此，祁门县人民政府征收祁门县××先锋村农用地（包含许连才位于“上水碓”的1.8亩涉案承包地）用于祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程建设的行为，具有法律依据。安徽省人民政府于2012年12月30日以皖政地［2012］1484号文下发的《批复》，是《关于祁门县高速连接线工程项目建设用地的批复》，与祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程建设用地无关，许连才混淆是非，以此认为祁门县人民政府征收祁门县××先锋村农用地（包含许连才位于“上水碓”的1.8亩涉案承包地）用于祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程建设的行为没有法律依据的理由错误，应依法不予支持。 二、祁门县人民政府征收祁门县××先锋村农用地（包含许连才位于“上水碓”的1.8亩涉案承包地）用于祁门县Ｓ326（灯塔段）改线拓宽工程建设的行为，程序合法。（一）安徽省人民政府于2015年10月30日以皖政地［2015］747号文下发《关于祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程建设用地的批复》后，祁门县人民政府于2015年11月2日以祁政地［2015］6号文发布《祁门县人民政府土地征收方案公告》，除了在土地征收范围内张贴外，还于同日在祁门县人民政府网上向公众发布。（二）2015年11月25日，原祁门县国土资源局经祁门县人民政府同意和授权，组织实施土地征收事务，以祁门国土征［2015］6号文发布《发布征地补偿安置公告》，除了在土地征收范围内张贴外，还于同日在祁门县人民政府网上向公众发布。（三）2016年6月27日，原祁门县国土资源局与祁门县祁山镇先锋组新源组、陈河组签订了一份《祁门县土地征收协议书》，就安徽省人民政府《关于祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程建设用地的批复》涉及的集体农用地转为建设用地进行协议征收，祁门县××先锋村民委员会及祁门县祁山镇人民政府均在《祁门县土地征收协议书》上签章确认。（四）祁门县新区办受祁门县人民政府的安排，依据《祁门县土地征收协议书》，向祁门县××先锋村新源组、陈河组被征收地农户分期支付了土地征收安置补偿款，除许连才外，祁门县××先锋村新源组、陈河组被征收地农户（包括许连才的母亲）均领取了土地征收安置补偿款。因此，祁门县人民政府征收祁门县××先锋村农用地（包含许连才位于“上水碓”的1.8亩涉案承包地）用于祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程建设行为，程序合法。祁门县Ｇ237陈河段改线拓宽工程项目建设指挥部办公室系项目建设承包施工单位设立的临时机构，该办公室于2019年3月7日公布的《征地通告》系项目建设承包施工单位为了方便施工而公布的，与祁门县人民政府无关。 三、许连才为一己私利，漫天要价，拒不接受征地补偿安置方案，阻碍祁门县S326省道（灯塔段）改线拓宽工程施工，祁门县S326省道（灯塔段）改线拓宽工程项目建设承包施工单位对其位于“上水碓”的1.8亩涉案承包地进行了推土填平，祁门县人民政府已责成祁门县新区办进行协调处理。希望许连才以国家道路设施建设大局为重，按照征地补偿安置方案，尽快到祁门县新区办领取土地征收安置补偿款。 综上，祁门县人民政府征收祁门县××先锋村农用地（包含许连才位于“上水碓”的1.8亩涉案承包地）用于祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程建设的行为，不仅有法律依据，而且征收程序合法。祁门县人民政府已将按照《征地补偿安置方案》计算的许连才应得的土地征收安置补偿款提存在祁门县新区办财务账户，没有损害许连才的利益。请求依法确认祁门县人民政府的征收行为合法，依法驳回许连才的起诉或诉讼请求。 被告祁门县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：一、黄发改工交〔2015〕32号文件，证明黄山市发展改革委员会对祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程批复的情况等。二、皖政地〔2015〕747号批复，证明安徽省人民政府对祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程建设用地进行批复的情况等。三、祁政地〔2015〕6号公告，证明祁门县人民政府对祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程建设用地发布征地补偿安置公告的情况等。四、祁国土征〔2015〕6号公告，证明原祁门县国土资源局对祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程建设用地发布征地补偿安置公告的情况等。五、祁门县人民政府网页界面，证明祁门县人民政府祁政地〔2015〕6号公告及祁门县国土资源局祁国土征〔2015〕6号公告在祁门县人民政府网向公众发布的情况等。六、祁门县土地征收协议书，2016年6月27日签订，证明祁门县国土资源局与祁门县××先锋村新源组、陈河组签订《祁门县土地征收协议书》的情况等，协议书征收土地面积与省政府批复的文件相符合。七、发放表，证明祁门县政务新区根据祁门县人民政府安排向先锋村新源组、陈河组被征地户发放征地补偿安置款的情况等。八、2015第（01）号告知书，证明原祁门县国土资源局对祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程建设用地征地补偿安置标准实现告知的情况等。 经庭审质证，许连才对祁门县人民政府提交证据的质证意见为：证据一、二、三、四的真实性、合法性无异议，关联性有异议。证据六的三性均有异议。证据七与本案无关，三性无法确认。证据八是伪造的，该证据与祁门县人民政府在庭前提交的复印件不一致，有明显的改动痕迹，第二页第五段直接跳到第三页的第七段。综合质证意见：祁门县人民政府提供的证据一到六以及八均无法证明许连才所承包的位于上水碓1.8亩水田在本次征收范围之内。证据六里面土地征收协议书附的平面图及按照规定应当提供的勘测定界图均不能显示许连才土地在本次征收范围之内，而且许连才诉请的行政行为是强制清除行为，截至目前祁门县人民政府没有任何的法律依据或证据来证明其不是行政强制清除行为的主体，也没有任何的法律依据或证据证明其强制清除行为合法。 祁门县人民政府对许连才提交证据的质证意见为：证据一真实性、合法性无异议，关联性有异议。证据二真实性、合法性无异议，关联性有异议，该地虽然被许连才所承包，但已经经过合法的途径被征收，该地已不属于农用地，而属于建设用地。证据三，涉案照片没有拍摄时间，对三性均有异议。证据四不是祁门县人民政府发布的公告，与本案无关联性。证据五真实性、合法性无异议，从答复中可以看出，许连才案涉土地在征收范围之内，征收土地的行为不是祁门县人民政府的行为。补充证据六、七，招标公告分两次招标，这是第二次，不能否定前面的招标行为，对证明目的不予认可。 本院对上述证据认证如下：许连才提交的证据可以证明其案涉土地上附着物被强制清除的事实；祁门县人民政府提交的证据可以证明征收土地履行了相应程序。 经审理查明，2015年10月30日，安徽省人民政府作出皖政地〔2015〕747号《关于祁门县Ｓ326省道（灯塔段）改线拓宽工程建设用地的批复》，同意在祁门县××先锋村用地范围内征收集体农用地10.6608公顷（其中耕地4.4176公顷）、另征收集体建设用地0.0352公顷，未利用地0.2203公顷，合计10.9163公顷。2015年11月2日，祁门县人民政府发布祁政地〔2015〕6号《祁门县人民政府土地征收方案公告》，征地土地面积10.9163公顷，其中农用地10.6608公顷（含耕地4.4176公顷）、建设用地0.0352公顷，未利用地0.2203公顷，并于同日在祁门县人民政府网上向公众发布。2015年11月25日，原祁门县国土资源局经祁门县人民政府同意发布祁国土征〔2015〕6号《征地补偿安置公告》，并于同日在祁门县人民政府网上向公众发布。 2016年6月27日，原祁门县国土资源局与祁门县××先锋村新源组、陈河组签订了一份《祁门县土地征收协议书》，就坐落在中坦，东至桃峰村水田、南至周自香水田、西至马家旮、北至先锋村道路的集体土地进行协议征收，征地总面积161.9095亩（其中水田62.9095亩，林地99亩），土地征收补偿费总计：903.4550万元。新源组、陈河组村民组长和部分村民代表在协议书上签字，祁门县××先锋村民委员会及祁门县祁山镇人民政府亦在该协议书上签章确认。许连才系祁门县××先锋村陈河组村民，其农村集体土地承包经营权证中有1.8亩承包地位于“上水碓”（东至新源田、西至新源田、南至河坝、北至河坝），在此次征收协议范围之内。 2019年1月29日，许连才位于“上水碓”1.8亩承包地上的附着物被强制清除。2019年2月2日，许连才向祁门县信访局去信反映上述事项。2019年3月22日，祁门县新区办作出祁新办〔2019〕9号《关于对许连才同志信访事项的答复》，对许连才信访事项予以答复称：“……项目是县委县政府‘东进西扩’战略之一，由祁门县新区办负责实施……至于你提到的施工方未经你同意，擅自填土毁坏水田内茶苗与桂花树事项……系施工方在不知情的情况下进行了填土……”。 许连才认为强制清除行为系祁门县人民政府组织实施，并认为该行为违法，向本院提起行政诉讼。请求确认祁门县人民政府强制清除许连才位于“上水碓”1.8亩承包地上的附着物的行为违法。 另查明，2008年4月10日，为切实改善城区环境，加快祁门县政务新区开发建设步伐，经祁门县委、县政府研究，决定成立祁门县政务新区开发领导小组，下设办公室。祁门县新区办受祁门县人民政府的安排，依据《祁门县土地征收协议书》，向祁门县××先锋村新源组、陈河组被征收地农户分期支付了土地征收安置补偿款，除许连才外，祁门县××先锋村新源组、陈河组被征收地农户均领取了土地征收安置补偿款。 本院认为，本案的争议焦点为：一、祁门县人民政府是否组织实施了强制清除地上附着物的行为；二、强制清除行为是否合法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。据此，在集体土地征收过程中，市、县级人民政府具有依法征收土地及其附属物的职权，发布征收公告系市、县级人民政府履行征收行政职权的行为。在祁门县人民政府经过审批、决定征收事项并发布《祁门县人民政府土地征收方案公告》，原祁门县国土资源局经祁门县人民政府同意发布祁国土征〔2015〕6号《征地补偿安置公告》，并与祁门县××先锋村新源组、陈河组签订了包括许连才案涉1.8亩承包地在内的《祁门县土地征收协议书》后，依法应按照法定程序履行征收补偿和征地组织实施等职责。从许连才提交的祁门县新区办出具的信访答复证实案涉项目由祁门县新区办负责实施，祁门县新区办系经祁门县委、县政府研究成立的不具有独立承担法律责任能力的机构。故在祁门县人民政府不能举证证明案涉土地确系由其他主体实施强制清除或不能举证证明确实不是由其组织实施强制清除外，根据职权法定原则及归责原则，依法应确认祁门县人民政府对案涉征地强制清除地上附着物的行为负责。 关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此，对拒不交出土地的，应由相关土地行政主管部门依法责令其限期交出，并申请人民法院强制执行。本案中，无证据证明祁门县人民政府履行了上述法定程序，故其负责的案涉强制清除地上附着物的行为不符合强制执行法律程序。 综上，许连才要求确认祁门县人民政府强制清除其承包地上附着物的行为违法的主张能够成立，本院予以支持。祁门县人民政府认为该行为并非其实施的主张，无充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 祁门县人民政府对许连才位于“上水碓”1.8亩承包地组织实施强制清除地上附着物的行为负责并确认违法。 案件受理费50元，由被告祁门县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 郑 刚 审判员 方惠灵 审判员 蒋 薇 二〇一九年十二月四日 法官助理汪权峰 书记员王阳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；