湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终414号上诉人（原审原告）索锐，男，1989年6月28日出生，汉族，住湖北省黄冈市黄州区。被上诉人（原审被告）黄冈市黄州区人民政府，住所地：湖北省黄冈市黄州区宝塔大道62号。法定代表人胡凯，区长。被上诉人（原审被告）黄冈市人民政府，住所地：湖北省黄冈市黄州区七一路5号。法定代表人邱新丽，市长。上诉人索锐因诉黄冈市黄州区人民政府（以下简称黄州区政府）、黄冈市人民政府（以下简称黄冈市政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服湖北省黄冈市中级人民法院（2018）鄂11行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，1990年1月28日，索仲安取得黄政字第00985号《黄冈县城镇私人房屋所有权证》，该证载明房屋座落于原××县××队，三层砖混结构，占地面积107.2㎡，建筑面积250.05㎡。索仲安与舒玉珍系夫妻关系，其子索国芳（妻陈月平）、索国华。索仲安于2014年6月25日去世，索国芳已去世，索锐系索国芳之子。2018年1月1日，舒玉珍及索国华出具《授权委托书》，言明：舒玉珍及索国华对索锐参与实施的一切包括但不限于信息公开、行政复议、行政诉讼等活动均予以认可、支持。2018年7月，舒玉珍去世。2013年12月13日，黄冈市区棚户区和城中村改造工作领导小组办公室向原黄冈经济开发区管委会作出《关于红卫路、花园路（幼树湾一期）改造项目的认定意见》（黄双改办文〔2013〕6号），主要内容为“你区编制了红卫路、花园路（幼树湾第一期）‘城中村’改造项目策划书，经市双改办主任办公会研究，报请黄冈市政府分管领导同意，认定上述两项目为双改项目。…花园路（幼树湾一期）项目位于赤壁××中段以南，花园路两侧，改造区域面积11亩，征收私人住宅面积25332㎡。你区按照黄冈市政府相关要求，认真组织实施房屋征收、土地出让、规划编制、项目建设等工作，确保如期完成任务。”2016年3月13日，湖北省住房和城乡建设厅向黄冈市政府作出《关于黄冈市调整2015年第一批棚户区改造计划项目的复函》（鄂建函〔2016〕108号），主要内容为“你市《关于将2015年第一批棚户区改造调整后的项目纳入国家下达湖北省2015年棚户区改造计划的请示》（黄冈政文〔2015〕81），省人民政府办公厅已批转我厅办理。经研究：同意你市原2015年第一批棚改计划项目…调整为…红卫社区花园路片区（拆迁40户、拆迁面积4280㎡）…。调整后的项目列入原国家下达湖北省的2015年棚户区改造计划。2016年3月18日，黄冈市政府下发《黄冈市政府关于印发的通知》（黄政规〔2016〕2号），该《实施意见》第三条规定“黄冈市政府负责本市行政区域国有土地上房屋征收与补偿工作…黄州区政府为市区范围内房屋征收主体，下达项目征收决定和补偿决定，黄州区政府确定的房屋征收部门，可以委托房屋征收实施单位进行房屋征收与补偿的具体工作…”，同时对货币补偿、产权调换、拆迁补偿费、临时安置费等作出规定。2016年4月19日，黄冈市政府召开2016年市区棚户区改造工作领导小组会议，研究部署市区2016年棚改工作，对青砖湖王夏湾片区、幼树湾南片区、杉树湾片区、红卫路片区等遗留棚改项目后续推进工作提出意见，并制作黄棚改组纪（2016）1号《会议纪要》予以下发。2016年7月，《黄冈市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》出台，该纲要提出，实施《黄冈市旧城改造规划纲要》，全面推进城区“双改”（棚户区改造、城中村改造），系统解决老城区发展瓶颈问题，推动文化旅游、商贸服务、居住休闲、产业功能、公共服务升级。2017年2月10日，黄冈高新技术产业园区管理委员会附《花园路棚户区项目征收与补偿安置实施方案》，报请黄冈市区棚户区改造工作领导小组审批。2017年2月13日，该领导小组办公室作出《关于对的复函》，主要内容为“…请你区依据黄棚改组纪（2016）1号《会议纪要》，历史遗留老项目按原方案启动实施…”2017年2月20日，黄冈高新技术产业园区管理委员会作出《关于成立花园路棚户区项目指挥部的通知》，启动花园路棚户区项目，前期制作了黄冈高新区《花园路棚户区项目工作手册》，向棚改户进行资料发放和采取《致花园路全体居民的一封信》等形式进行政策宣传，委托黄冈市勘测设计院对黄冈高新区花园路棚户区绘制建设用地规划红线图等项工作。2017年4月24日，黄冈市区棚户区改造工作领导小组办公室向黄冈高新技术产业园区管理委员会作出《黄冈高新区管委会关于请求审定的回复》（黄棚改办函〔2017〕44号），主要内容为“请你区按一期方案组织实施…”2017年5月，该委员会将《花园路棚户区项目房屋征收补偿及安置实施办法》及棚改政策进行了公示。2017年6月，黄冈高新区花园路片区“双改”项目服务领导小组办公室邀请有关部门的领导、专家共同组成社会稳定风险评估小组，对花园路棚户区项目进行社会稳定风险评估，并由湖北广益投资咨询有限公司出具该棚改项目社会稳定风险评估报告。2017年6月26日，黄冈市发展和改革委员会作出《市发展改革委关于黄冈市2017年第二批棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（黄发改审批〔2017〕224号），批准花园路棚户区项目拆迁改造。2017年11月，花园路棚户区项目指挥部委托湖北中天资产评估公司对案涉房屋进行了补偿估价，并就案涉房屋制作了房屋评估价格表，依据《花园路棚户区改造项目房屋征收补偿及安置实施办法》对该房屋按照货币化置换和产权置换两套方案分别测算了征收补偿总价。2018年1月12日，黄冈市城市规划委员会召开专题会议，并于当月18日制作（2018）1号《专题会议纪要》，通过花园路棚户区项目规划审批。2018年3月12日，黄州区政府作出黄州征字〔2018〕11号《黄州区人民政府关于黄冈高新区红卫社区花园路棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（以下简称黄州征字〔2018〕11号房屋征收决定），该决定第七条规定“七、征收补偿方案：按照《花园路棚户区项目房屋征收与补偿安置方案》组织实施。”同日，黄州区政府作出《关于花园路棚户区项目国有土地上房屋征收的通告》（黄州征通〔2018〕2号），并予以公示。2018年4月24日，索锐向黄冈市政府提出行政复议申请，请求撤销黄州区政府作出的黄州征字〔2018〕11号房屋征收决定。黄冈市政府于2018年4月25日受理，当日向黄州区政府发出《行政复议答复通知书》，于2018年6月4日作出黄复决字〔2018〕33号行政复议决定并于2018年6月8日以邮寄方式送达索锐、黄州区政府。索锐不服，于2018年6月11日提起本案之诉。同时查明，索锐向黄冈市政府提出公开花园路棚户区项目房屋征收有关文件的政府信息申请，黄冈高新技术产业园区管理委员会于2018年4月12日向其书面答复“花园路棚户区项目系黄冈市区2016年重点棚改项目之一…拆迁总户数38户…该项目自实施以来，始终坚持以维护拆迁户的合法权益为核心，坚持依法依规的原则…按照程序规定，已于2017年5月在该社区棚改指挥部附近张贴公示《黄冈高新区花园棚户区改造征收与补偿安置实施方案》以及黄冈市棚改办相关批复文件《关于对的复函》。2018年3月13日，我区棚改办在红卫社区棚改指挥部附近张贴公示了《黄州区人民政府关于花园路棚户区项目国有土地上房屋征收的决定》、《黄州区人民政府关于花园路棚户区项目国有土地上房屋征收的通告》以及《2018-02号地块建设用地规划红线图》。”原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第四条、第五条的规定，黄州区政府作为县级人民政府，具有对其行政区域中的国有土地上房屋作出征收决定的行政职权。黄冈高新区房屋征收管理办公室（以下简称高新区征收办）、花园路棚户区项目指挥部负责组织实施本行政区域房屋征收与补偿工作。索锐以黄州区政府持有的组织机构代码证到期而主张黄州区政府不具有该职权，没有法律依据。本案所涉征收目的是因城市发展和公共利益需要，为改善市区人居环境，加快推进棚户区改造建设进程，属于旧城改建项目，符合《征收条例》第八条第（五）项规定的由政府织实施的对基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于为公共利益的需要确需征收房屋的情形。黄州区政府根据《征收条例》第九条、第十条、第十二条、第十五条的规定，依法履行花园路棚户区项目房屋征收补偿相关工作职责。花园路棚户区项目报湖北省住房和城乡建设厅批准同意列入原国家下达湖北省的2015年棚户区改造计划，并经黄冈市发展和改革委员会批准立项，黄州区政府提供的黄棚改组纪（2016）1号《会议纪要》、黄冈市城市规划委员会（2018）1号《专题会议纪要》、黄冈市城市总体规划（2012-2030）中心城区用地布局规划图、黄冈市黄州区土地利用总体规划图（2006-2020）、《黄冈市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《关于对的复函》等材料，证明了该项目纳入了黄冈市国民经济和社会发规划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。为保障被征收人的合法权益，花园路棚户区项目指挥部作为此次征收与补偿实施机构，制作并发放《花园路棚户区项目工作手册》、《致花园路全体居民的一封信》等方式告知被征收人相关权利与义务，保障了其知情权，亦属征求公众意见。在作出房屋征收决定前，进行社会稳定风险评估，相关部门对房屋征收补偿方案进行论证。在征收决定作出后，及时在征收范围内进行公告，明确补偿方案，告知被征收人权利救济途径，且分别与绝大部分被征收人协商签订征收补偿协议并履行。索锐认为被诉征收决定程序违法，应予撤销，缺乏相应事实法律依据，该院依法不予支持。黄州区政府作出黄州征字〔2018〕11号房屋征收决定的行政行为并无不当。经审查，复议机关在复议程序中，履行复议职责，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上所述，索锐作为被征收人的补偿安置合法权益能够得到充分保障，故对其要求撤销黄州区政府作出的黄州征字〔2018〕11号房屋征收决定和黄冈市政府作出的黄复决字〔2018〕33号行政复议决定的诉讼请求和理由，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决：驳回索锐的诉讼请求。案件受理费50元，由索锐负担。索锐上诉称，1.黄州区政府提供的证据不能证明涉案征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及城乡总体规划。本案中被上诉人提供的证据均没有制作单位及参会单位盖章、没有制作人签字及制作时间及地点。尤其是在制定规划时，没有广泛征求公众意见和经过科学论证，不具有真实性与合法性，内容上也与被诉行政行为没有关联性。2.黄州区政府作出征收决定依据的风险评估报告违法。涉案《社会稳定风险评估报告》系由湖北广益投资咨询有限公司制作，而该公司属于营利为目的的企业，既不属于具有法定职责的部门，也不属于从事社会稳定风险评估的专门机构，该报告明显违反了法律规定。3.涉案征收补偿方案未经房屋征收部门拟定后报市县级人民政府，也未经专家论证并公布、未听取公众意见，程序上明显违法。4.黄冈市政府作出的行政复议决定主要证据不足，认定事实错误，适用法律法规错误，违反法定程序，应予撤销。被诉征收行为违反了《征收条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条以及《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十二条、第十七条的规定。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原判，以及黄州区政府作出的黄州征字〔2018〕11号房屋征收决定、黄冈市政府作出的黄复决字〔2018〕33号行政复议决定。本案的诉讼费用由黄州区政府、黄冈市政府承担。黄州区政府、黄冈市政府没有答辩。双方当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,《征收条例》第八条第（五）项明确规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案征收行为是为了棚户区旧城改造的需要而实施的，黄州区政府有权依法作出涉案房屋征收决定。同时，第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”也就是说，确实需要征收房屋的各项建设活动，除建设活动本身系出于公共利益目的之外，还应当符合“四规划”的要求，保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，黄州区政府提交的黄冈市城市总体规划、黄冈市黄州区土地利用总体规划、黄冈市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要等证据能够证明涉案项目符合“四规划一计划”，符合前款规定。2013年12月13日，黄冈市区棚户区和城中村改造工作领导小组办公室向原黄冈经济开发区管委会作出《关于红卫路、花园路（幼树湾一期）改造项目的认定意见》，认定红卫路、花园路（幼树湾第一期）改造项目为“双改”项目。2016年3月13日，湖北省住房和城乡建设厅向黄冈市政府作出《关于黄冈市调整2015年第一批棚户区改造计划项目的复函》，将包括红卫社区花园路片区在内的项目列入原国家下达湖北省2015年棚户区改造计划。2016年4月，黄冈市政府召开2016年市区棚户区改造工作领导小组会议，对红卫路片区等遗留棚改项目后续推进工作提出意见并形成会议纪要。涉案项目启动后，房屋征收部门拟定征收补偿方案，在征收范围内予以了公布；并根据项目情况，组织拟定社会风险评估报告，从合法性、合理性、可行性等方面进行了分析，制作了《社会稳定风险评估报告》。关于社会风险评估机构的资格问题，经审查，湖北广益投资咨询有限公司作为无利害关系的第三方可以接受委托对涉案项目进行社会稳定风险评估。索锐认为该公司不具有评估资格，评估报告违法的理由不成立。黄州区政府于2018年3月12日作出被诉房屋征收决定，并将征收补偿方案一并公告，其中在征收决定中载明行政复议、行政诉讼权利、期限等事项，告知了被征收人享有救济权利。上述行为均符合《征收条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条的规定以及《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的有关规定。黄州区政府作出的黄州征字〔2018〕11号房屋征收决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。黄冈市政府作出的黄复决字〔2018〕33号行政复议决定，亦符合法律规定。综上，索锐的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人索锐负担。本判决为终审判决。审判长 吴 晋审判员 马春亮审判员 徐 冰二〇一九年十二月二十三日法官助理梁颖书记员董晓晗