浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终669号上诉人（原审原告）乐清市翁垟诚信鸽场，住所地浙江省乐清市翁垟街道南街村，统一社会信用代码92330382MA2BWRYC3J（1/1）。经营者蔡方云，男，1956年10月16日出生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人蔡周宇，男，1979年12月24日出生，汉族，住浙江省乐清市，系蔡方云之子。委托代理人郝长青，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐清市自然资源和规划局，住所地浙江省乐清市乐成街道宁康东路98号。法定代表人林瑾瑜，该局局长。委托代理人潘信义，该局工作人员。委托代理人胡秀云，浙江联英（乐清）律师事务所律师。上诉人乐清市翁垟诚信鸽场（原名乐清市翁垟镇诚信鸽场）因诉被上诉人乐清市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服浙江省乐清市人民法院（2019）浙0382行初19号行政判决，向本院提起诉讼。本院于2019年9月9日立案后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原判认定：原告乐清市翁垟镇诚信鸽场位于街道××村。2015年3月31日，原乐清市国土资源局（以下简称乐清市国土局。2019年1月，根据乐清市机构改革方案，乐清市国土局等相关单位的职责整合，组建为乐清市自然资源和规划局）作出设施农用地备案通知，同意原告位于翁垟街道××0.8466公顷的设施农用地续期备案申请，该备案通知有效期二年，有效期至2017年4月7日。2017年6月26日，原告向乐清市国土局提出设施农业用地续备申请，并提供了营业执照、身份证、设施农用地备案通知书（设施农用续备2015-007号）、设施农用地备案申报表、设施农用地建设方案、设施农用地使用条件和建筑方案公告、设施农用地不改变使用功能和复耕保证书等材料。2018年7月2日原告再次补寄设施农用地续备材料。原告向乐清市国土局提出设施农用地续备申请及相关材料中，所盖的印章为“乐清市翁垟诚信鸽场”，该印章与原告营业执照所登记的名称“乐清市翁垟镇诚信鸽场”并不相符。乐清市国土局收件后，向原告的经营者蔡方云电话告知，用地协议等材料应由翁垟街道盖章并由翁垟街道报送备案。庭审中，蔡方云承认有接到乐清市国土局的电话，但表示没听懂电话内容，其直接向乐清市国土局申请设施农用地备案是因为翁垟街道不予批准。原告不服乐清市国土局不作设施农用地备案决定，提起本案诉讼，请求确认被告对原告设施农用地备案申请不做出决定违法，判令被告限期对原告的设施农用地备案申请做出决定。原判认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。国土资发〔2014〕127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称国土资发〔2014〕127号通知）第三条第（二）项规定，用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案。据此规定，乐清市国土局具有设施农用地备案的法定职责。原告向乐清市国土局提起设施农用地续备申请，因乐清市国土局职责整合，组建了乐清市自然资源和规划局，故原告现以乐清市自然资源和规划局为被告提起诉讼，符合法律规定。原告向乐清市国土局提出设施农用地续备申请及相关材料上所盖的印章均是“乐清市翁垟诚信鸽场”，从原告提供的2009年5月13日、2013年4月7日和2015年3月31日乐清市国土局向原告作出的三份用地备案通知书来看，这三份通知书均是向“乐清市翁垟诚信鸽场”作出的。而原告提交的诉状及相关材料上所盖的印章也均是“乐清市翁垟诚信鸽场”。原告在向乐清市国土局申请设施农用地备案及向本院提起行政诉讼时均提交了“乐清市翁垟镇诚信鸽场”的营业执照，以证明原告的基本身份信息。而且盖有“乐清市翁垟诚信鸽场”印章的材料，也有原告诚信鸽场经营者蔡方云签字。虽印章名称与原告营业执照上的名称不符，但无证据证明另有名称为“乐清市翁垟诚信鸽场”、经营者为蔡方云、经工商登记成立的主体存在。因此，可以认定“乐清市翁垟诚信鸽场”印章的实际使用人为原告，乐清市国土局收到的盖有“乐清市翁垟诚信鸽场”印章的设施农用地续备申请，可以认定就是原告提出的设施农用地续备申请。国土资发〔2014〕127号通知第三条第（一）项规定，签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。而本案原告向乐清市国土局申请设施农用地备案时未提供由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订的用地协议，也未依法由翁垟街道报送乐清市国土局备案。原告直接向乐清市国土局提出设施农用地续备申请时，其设施农用地备案的前提条件尚未成就，且原告也不具有直接向乐清市国土局报送设施农用地备案的资格。因此，原告申请乐清市国土局履行设施农用地备案的法定职责理由不成立，原告诉请不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。上诉人乐清市翁垟诚信鸽场上诉称：1、国土资发〔2014〕127号通知中关于审批规定，县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息,发现存在不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知经营者。据此，被上诉人具有批准设施农用地备案申请的法定职责，也具有通知经营者的义务。2、被上诉人应当在收到上诉人的申请的法定期限内，不论是否作出批准设施农用地备案，都应当给上诉人书面答复。被上诉人未答复的行为侵犯了上诉人的合法权益。3、一审判决对于被上诉人是否具有履行设施农用地备案的法定职责认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原判，改判确认被上诉人对上诉人设施农用地备案申请不答复行为违法，并责令被上诉人限期答复。被上诉人乐清市自然资源和规划局答辩称：1、上诉人主张被上诉人在本案中应履行告知义务的理由不能成立。因为履行告知义务的前提是上诉人提供的材料符合规定，并且按照规定程序提出申请，而上诉人所提出的申请并不具备这一前提。2、在收到上诉人的申请后，被上诉人已经口头告知申请的相关程序要求，这一事实已经一审庭审确认。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。双方当事人一审期间提供的证据已随案移送本院。二审期间，上诉人提供了乐清市翁垟诚信鸽场的营业执照，以证明在2019年3月27日，原乐清市翁垟镇诚信鸽场变更名称为乐清市翁垟诚信鸽场。本院对这一证据予以采信，并确认这一名称变更的事实。原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，我国实行土地分类利用、土地用途管制等。国土资发〔2014〕127号通知就规范设施农用地使用作出规定：“从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。对于国有农场的农业设施建设与用地，可由省级国土资源部门会同农业主管部门及有关部门根据本通知规定，制定具体实施办法。”这一规定要求发挥乡级政府对设施农用地的管理作用，并明确了设施农用地使用备案的程序和要求，即首先由经营者拟定设施建设方案，与乡镇政府和村集体经济组织就土地使用相关情况进行协商，并向社会公告协商一致的内容，公告期满无异议的，签订三方用地协议，然后由乡镇政府将用地协议和建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，再由两部门核实备案信息，如发现不符合有关规定的，分别由两部门在15个工作日内，告知镇政府、农村集体经济组织及经营者。因此，对于设施农用地的使用，经营者必须先行与乡镇政府、村集体经济组织共同商定使用条件并签订三方协议后，才由乡镇政府向县级国土资源主管部门和农业部门提起备案，县级国土资源主管部门收到乡镇政府上报的备案材料后，对于不符合备案条件的有义务向乡镇政府、村集体经济组织以及经营者告知。而本案中，上诉人在向原乐清市国土局提出设施农用地备案申请时，并未取得其与乡镇政府、村集体经济组织签订的三方用地协议。同时，上诉人在一审提供的设施农用续备2013-004号、2015-007号设施农用地备案通知书，证实上诉人在提起涉案申请之前曾先后两次取得设施农用地备案，其应清楚设施农用地备案的相关程序要求，并且在一审庭审中上诉人承认其直接向国土部门提起本案申请，是因为乡镇政府未批准其请求。故按照前述规定，上诉人在这一情况下，直接向原乐清市国土局提起涉案备案申请，并不符合要求。原乐清市国土局就此亦不具有向上诉人作出答复的职责。一审法院判决驳回上诉人要求被上诉人履责的诉讼请求并无不当。因上诉人提起的涉案备案申请并未成就应给予相关告知的前提条件，因此对于上诉人要求被上诉人给予书面答复的请求，本院无法支持。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人乐清市翁垟诚信鸽场负担。本判决为终审判决。审 判 长 林青青审 判 员 许旭东审 判 员 郑 宇二〇一九年十二月六日代书记员 陈 敏