北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京02行终1858号上诉人（一审原告）赵锋，男，l977年2月2日出生，汉族，住北京市丰台区。委托代理人曾宪湘，北京京航律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市西城区西安门大街115号。法定代表人孔勇，主任。委托代理人崔丽莉，北京市西城区人民政府房屋征收办公室干部。委托代理人于婧思，北京市康达律师事务所律师。一审第三人赵邦俊，男，1956年4月26日出生，汉族，户籍所在地北京市丰台区。一审第三人杨宝珍，女，1950年8月2日出生，汉族，户籍所在地北京市西城区。一审第三人宋瑾，女，1942年8月3日出生，汉族，户籍所在地天津市大港区。一审第三人赵凯，男，1972年3月2日出生，汉族，户籍所在地天津市大港区。一审第三人赵鑫，男，1978年2月10日出生，汉族，户籍所在地天津市河西区。一审第三人赵帮如，男，1950年11月4日出生，汉族，户籍所在地新疆图木舒克市。上述一审第三人之共同委托代理人陈艳芳，北京智光律师事务所律师。一审第三人路伟，男，1973年3月27日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人黄晓东，北京市京师律师事务所律师。上诉人赵锋因诉北京市西城区人民政府房屋征收办公室（以下简称西城征收办）房屋征收安置协议一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0102行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。2016年2月21日，西城征收办与赵X芝签订《西城区光源里棚户区改造项目房屋征收安置协议》（编号：宏南-02-05-303，以下简称被诉协议），主要内容为，甲方：西城征收办、光源里棚户区改造项目指挥部；乙方：徐XX（已故）赵X芝。为保护甲、乙双方权益，保障“西城区光源里棚户区改造项目”征收与补偿工作的顺利进行，根据《光源里棚户区改造项目房屋征收补偿方案》和有关文件规定，甲、乙双方经协商，达成如下协议：一、被征收房屋基本情况。被征收房屋为西城区宏建南里02号楼XX单元XXX（以下简称涉案房屋），建筑面积49．17平方米。被征收房屋在册户籍情况：户主赵X建……三、甲方应向乙方支付款项。（一）经北京华信房地产评估有限公司评估，甲方向乙方支付被征收房屋装修、设备及附属物补偿款：X元。（二）被征收人补助及奖励费。甲方支付乙方征收补助及奖励费合计X元……五、结算金额。甲方应向乙方支付合计：人民币X元（￥:X元）……八、搬迁期限及付款方式。（一）乙方应在西城区人民政府做出征收决定之日起十个工作日内，将被征收房屋腾空，并将被征收房屋（含自建房屋）、设备、装修及附属物移交给甲方拆除，甲方填写《交房验收单》给乙方收执。（二）本协议第五条的结算金额由双方在补充协议中一并结算、支付。（三）在被征收房屋交房后十个工作日内，甲方按本协议第五条最终结算结果履行支付义务。（四）如乙方未在规定期限内搬家交房，按照每日每平方米X元扣除提前搬迁奖，直至递减为零。（五）超过预签协议生效比例奖、及重大疾病补助将在预签约期结束后一次性结算……十一、协议生效。本次征收预签约期限内签订征收补偿协议比例达到生效比例(85%及以上），本次征收工作启动；如本次征收预签约期限内签订征收补偿协议比例未达到生效比例(85％)，征收工作终止，双方互不承担责任。甲方将乙方所提交的被征收房屋权属证明等相关证件退回……十三、协议成立。本协议自甲、乙双方签字或盖章之日起成立。2016年3月7日，西城征收办与赵X芝签订《西城区光源里棚户区改造项目房屋征收安置补充协议》（编号：宏南-02-05-303B，以下简称被诉补充协议B），主要内容为，甲方：西城征收办、光源里棚户区改造项目指挥部；乙方：徐XX（已故）赵X芝。经协商，甲乙双方达成如下补充协议：二、乙方应向甲方支付回迁安置房差价X元……三、计入主协议第五条的结算金额，本协议的最终结算结果为：甲方向乙方实际支付人民币X元整（￥：X元）……四、搬迁期限及付款方式。（一）搬迁期限以主协议约定为准。（二）在被征收房屋交房后十个工作日内，双方按本协议第三条最终结算结果履行支付义务……九、协议生效。本补充协议由甲、乙双方签字或盖章之日起生效。2016年8月4日，西城征收办与赵X芝签订《西城区光源里棚户区改造项目房屋征收安置补充协议》（编号：宏南-02-05-303C，以下简称被诉补充协议C），主要内容为，甲方：西城征收办、光源里棚户区改造项目指挥部；乙方：徐XX（已故）赵X芝。经协商，甲乙双方达成如下补充协议：一、甲方支付乙方征收补偿、补助及奖励费合计X元。其中包括：……（二）增加临时安置费：X元；（三）超过预签协议生效比例奖：X元……二、搬迁期限及付款方式。（一）搬迁期限以主协议约定为准。（二）乙方完成交房工作且签订本协议之日起十五个工作日内，甲方向乙方支付本协议约定的征收补偿补助及奖励费。（三）如乙方未在规定期限内搬家交房，按照每日每平方米X元扣除提前搬迁奖，直至递减为零……五、协议生效。本补充协议由甲、乙双方签字或盖章之日起生效。赵锋向一审法院诉称：赵德X与徐XX为夫妻，育有五子一女，长子赵X杰，次子赵X伍，三子赵帮如，四子赵X建，五子赵邦俊，女儿赵X芝。赵德X于1988年12月2日去世，徐XX于1995年11月3日去世，次子赵X伍于1999年9月9日去世。赵锋为次子赵X伍之子。赵德X与徐XX去世后留下涉案房屋一套，登记在徐XX名下，该房屋并未进行继承分割，赵锋享有继承权，拥有该房屋的相关份额和利益。2015年6月，西城征收办开始实施西城区光源里棚户区改造项目，上述房屋在征收范围之内。就上述房屋，西城征收办未尽严格审查义务，未依法核实该房屋权属，在该房屋存在包括赵锋在内的继承人的情况下，违法签订了被诉协议、被诉补充协议B和被诉补充协议C。西城征收办的行政行为严重侵害了赵锋的合法利益，赵锋亦不认可上述协议，故该协议应为无效。现诉至法院，请求法院依法判决：1．请求确认被诉协议、被诉补充协议B和被诉补充协议C无效（金额：1,173,266．6元）；2．诉讼费用由西城征收办承担。西城征收办一审辩称：2016年3月19日，北京市西城区人民政府就光源里棚户区改造项目作出西政房征字〔2016〕第1号《北京市西城区人民政府房屋征收决定》，涉案房屋在征收范围内，被征收房屋现场户籍一人赵X建，由赵X芝照顾其生活起居。2016年2月21日，西城征收办与赵X芝签订了被诉协议，并在此后根据项目补偿具体情况签订了被诉补充协议B和被诉补充协议C。为保障被征收人的权益，且经权利人三分之二以上同意，由赵X芝与西城征收办在规定的征收期限内就涉案房屋签订上述协议合法合规，并无不当。综上所述，西城征收办认为赵锋的诉讼请求没有事实和法律依据，请求判决驳回赵锋的诉讼请求。杨宝珍、宋瑾、赵凯、赵鑫、赵帮如、赵邦俊（以下简称杨宝珍等6人）一审当庭述称，同意赵锋诉讼请求，认为西城征收办在未查明全部被征收人的情况下与其中某一位共有人签订了协议，该协议侵犯了杨宝珍等6人的合法权益。路伟一审当庭述称，同意西城征收办的答辩意见，认为赵锋居住在涉案房屋的同栋楼，且居住房屋也已经进行征收，不可能不知道涉案房屋进行征收事宜；其他被征收人虽然表示同意征收协议无效，但是也向西城征收办提供了同意的意见。一审法院经审理认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。西城征收办作为西城区房屋征收部门，有权与被征收人签订房屋征收补偿协议。归纳本案的审理焦点为：被诉协议、被诉补充协议B和被诉补充协议C是否是否存在无效的情形。一、被诉协议、被诉补充协议B和被诉补充协议C是否符合《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条规定的无效情形。对此一审法院认为，上述协议并不符合《合同法》第五十二条规定的无效情形，理由如下：《合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《合同法》第五十二条第（一）项至第（四）项规定的立法本意在于规制以恶意串通等不正当手段订立合同损害国家、集体、社会公共利益或他人合法权益的行为。结合本案证据提交情况分析，并无证据证明被诉协议、被诉补充协议B及被诉补充协议C存在上述情形。《合同法》第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，系指效力性强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条对此已作出明确规定。违反法律法规的强制性规定构成无效的情形一般指法律、行政法规明确规定违反了此类强制规范将导致合同无效或者合同不成立，或者如果允许合同继续履行，将损害国家利益、社会公共利益等基本法律秩序或社会秩序的情形。如果合同继续履行影响的仅仅是特定人的个别利益，则一般不构成违反效力性强制性规定。本案中，并无证据证明被诉协议、被诉补充协议B及被诉补充协议C存在《合同法》第五十二条第（五）项所指“强制性规定”的范畴。二、被诉协议、被诉补充协议B及被诉补充协议C是否为无效行政行为。一审法院认为，上述协议并非无效行政行为，理由如下：行政行为无效须以该行为系重大且明显违法为前提。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。从该条款规定的立法本意分析，行政行为无效的情形主要包括行政行为欠缺适格主体、职权依据等要件，或其违法情节达到“重大且明显”的程度，即以一般理性人的常识即可判断出该行为的违法性。本案中，被诉协议、被诉补充协议B及被诉补充协议C并不存在上述重大且明显违法的情形，故不属于无效的行政行为。综上，被诉协议、被诉补充协议B及被诉补充协议C将被征收人应享有的合法征收利益予以确定，至于涉案房屋权利人之间如何分配征收利益，可通过其他合法途径予以解决。赵锋的诉讼请求缺乏法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵锋的诉讼请求。赵锋不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，将本案发回重审或改判支持其一审诉讼请求。西城征收办同意一审判决，请求予以维持。杨宝珍等6人同意赵锋的意见。路伟同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，西城征收办在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：l．《光源里棚户区改造项目房屋征收补偿方案》；2．西政房征字〔2016〕第l号《北京市西城区人民政府房屋征收决定》;证据材料1、2证明西城征收办依法作出征收补偿方案及征收决定。3．房屋所有权证，证明涉案房屋在征收范围内，房屋登记的权利人为徐XX；4．光源里项目基本情况登记表（产权住宅）、户口簿、身份证、残疾人证、证明信复印件，证明依法调查涉案房屋的户籍、现场居住情况及相关权利人信息；5．北京市国有土地上住宅房屋征收评估报告，证明此为评估机构就涉案房屋出具的评估报告，被征收人应得评估款项；6．被诉协议；7．被诉补充协议B;8．被诉补充协议C；9．承诺书、照片、签约须知及签约回执单；证据材料6-9证明符合条件的被征收人已经就涉案房屋签订协议；10．交房验收单、结算清单、北京市城市房屋征收各项补偿补助费领款凭证（两份），证明征收安置协议签订后，协议当事人均按约定履行。在一审诉讼期间，赵锋在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：第一组：1．（2017年）西公白纸坊所户字3049120号证明信；2．（2017年）西公白纸坊所户字3049042号证明信；3．北京市居民死亡医学证明书；4．户口簿复印件；第一组证据材料证明赵德X、徐XX育有五子一女，赵X杰为其子女之一，赵锋系赵X杰之子，赵X杰在赵德X、徐XX之后去世，赵锋享有赵德X、徐XX遗产的转继承权，赵锋有权提起本案诉讼；第二组：赵X芝常住人口信息查询打印表，证明赵X芝个人身份信息；第三组：房屋所有权证，证明赵德X、徐XX去世后留下遗产涉案房屋，该房屋并未继承分割，赵锋享有对该房屋的继承权，拥有该房屋的份额和相关利益；第四组：1．西房征复字〔2017〕第80号政府信息公开申请答复书;2．被诉协议、被诉补充协议B和被诉补充协议C；证明赵锋通过政府信息公开的方式才知晓涉案房屋被无权处分，其权利受到严重侵害；西城征收办签订被诉协议、被诉补充协议B和被诉补充协议C，未尽到严格审查义务，未依法核实涉案房屋权属；第五组：一审法院（2018）京0102民初26095号《民事判决书》，证明涉案房屋的继承人情况，继承人均有权分割遗产，都是涉案房屋权利人，西城征收办私自与赵X芝签订协议，损害了赵锋和其他继承人的合法利益。杨宝珍等6人、路伟未向一审法院提交证据材料。经庭审质证，一审法院对当事人提交的证据作如下确认：赵锋、西城征收办提交的被诉协议、被诉补充协议B和被诉补充协议C系本案被诉行政行为的载体，不作证据使用；西城征收办提交的证据材料4中的光源里项目基本情况登记表（产权住宅）仅能证明其进行了调查及涉案房屋产权人、户主的情况，对其证明赵X建监护人情况的证明目的不予认可；赵锋、西城征收办提交的其他证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，可以证明案件相关事实，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：涉案房屋为北京市西城区宏建南里2号楼XX单元XXX号，建筑面积49．17平方米，所有权人为徐XX（已故），在册户籍情况为户主赵X建。2016年3月19日，北京市西城区人民政府就“光源里棚户区改造项目”作出西政房征字〔2016〕第1号《北京市西城区人民政府房屋征收决定》，确定该项目征收范围为：北起白纸坊东街，南至里仁街接宏建南里西、南边界，东至半步桥胡同接半步桥街，西至右安门内大街。涉案房屋在征收范围内。落款日期为2016年2月12日的承诺书上有赵X建、赵邦俊和赵X芝的签字。2016年2月21日、3月7日、8月4日，西城征收办、光源里棚户区改造项目指挥部与赵X芝签订被诉协议、被诉补充协议B和被诉补充协议C。2016年3月20日，赵X芝将涉案房屋交予征收实施单位拆除。另查，2018年9月3日，一审法院作出（2018）京0102民初26095号《民事判决书》，判决认定：赵德X与徐XX原系夫妻，双方均系初婚，婚后育有六名子女，分别为赵X杰、赵X伍、赵帮如、赵X建、赵邦俊、赵X芝。赵德X于1988年12月2日因死亡注销户口，徐XX于1995年11月3日因死亡注销户口。赵德X去世后，徐XX未再婚。赵X杰于2009年1月19日去世，赵X伍于1999年9月9日去世，赵X建于2018年1月15日去世，赵X芝于2017年8月28日去世。赵X杰与宋瑾原系夫妻，婚后育有二子，赵凯和赵鑫。赵X伍与杨宝珍原系夫妻，婚后育有一子，赵锋。赵X建未婚、无子女。赵X芝与路宏原系夫妻，婚后育有一子，路伟。路宏已去世。登记在徐XX名下的涉案房屋系徐XX个人财产。现徐XX遗产的继承人有赵帮如、赵邦俊、宋瑾、赵凯、赵鑫、杨宝珍、赵锋、路伟。本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。西城征收办作为西城区房屋征收部门，有权与被征收人签订房屋征收补偿协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，赵锋未提供有效的证据证明被诉协议、被诉补充协议B和被诉补充协议C符合法律规定的无效情形，因此，其关于要求判决上述协议无效的主张缺乏事实和法律依据。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵锋的诉讼请求是正确的，本院应予维持。赵锋的上诉请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各一万五千三百五十九元，均由赵锋负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘明研审 判 员 金 丽审 判 员 刘彩霞二〇一九年十二月二十七日法官助理 徐 蕾书 记 员 董梦楠