辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终832号上诉人（一审原告）大连浩峰节能设备有限公司，住所地大连经济技术开发区双D港辽河东路9号综合楼224室。法定代表人李丙生，该公司总经理。委托诉讼代理人耿江浩，北京策略律师事务所律师。委托诉讼代理人于建新，北京策略律师事务所律师。被上诉人（一审被告）大连市自然资源局（原大连市国土资源和房屋局），住所地大连市中山区人民路72号。法定代表人刘东立，该局局长。委托诉讼代理人张仁泽，该局工作人员。委托诉讼代理人张少泽，辽宁竞业律师事务所律师。大连浩峰节能设备有限公司因诉大连市自然资源局履行行政协议一案，不服大连市中级人民法院（2017）辽02行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人大连浩峰节能设备有限公司的委托诉讼代理人耿江浩、于建新，被上诉人大连市自然资源局的委托诉讼代理人张仁泽、张少泽到庭参加。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2005年12月25日，大连经济技术开发区管理委员会作为甲方、大连高新技术产业园区管理委员会作为乙方和大连宏港实业总公司作为丙方，共同签订《土地置换协议书》，约定由甲方用位于大连市卧龙河东侧三号路南侧用地(以下称地块Ⅰ)置换乙方双D港内村元电子有限公司周边用地(以下称地块Ⅱ)作为安置丙方动迁企业回迁用地。其中：第二条约定，土地置换后，地块I用地划入双D港，由高新园区负责规划，建设土地等相关审批手续及管理，地块Ⅱ用地划入大连开发区，由开发区负责规划建设土地等相关审批手续及管理。第三条约定，地块Ⅰ七通一平由甲方负责完成，地块Ⅱ七通一平由乙方完成。第四条约定，乙方经征得丙方同意，把原定用地地块Ⅱ安置丙方为双D港开发建设而动迁企业的回迁用地114391.5平方米，移址到地块Ⅰ安置后，其多出16868.5平方米土地，仍由乙方安排其他项目。第六条约定，甲方承诺截止2006年6月末确保完成对地块Ⅰ的全部动迁和厂区平整，并完成基础设施配套，如延误须向丙方赔偿其经济损失。2006年8月26日，大连市国土资源和房屋局作为出让人和作为受让人的大连浩峰节能设备有限公司签订《国有土地使用权出让合同》。其中：第三条约定，出让人出让受让人的宗地位于大连市××Ｄ港宏港回迁企业产业园，宗地出让总面积为4910.8平方米。第四条约定，本合同项下出让宗地的用途为工业用地，总建筑面积4885平方米。第五条约定，出让人同意在本合同签订之日前将出让宗地土地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到周围基础设施达到三通，即通水、电和通讯，道路和场地的回填、平整等其他配套设施由受让人自行完成。第六条约定，本合同项下的土地使用权出让年期为50年，自本合同签订之日起算。第七条约定，本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米145元，总额为712066元。第十五条约定，受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》。第三十二条约定，受让人按合同约定支付土地使用权出让金的，出让人必须按照合同约定，按时提供出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金的2‰向受让人给付违约金。出让人延期交付土地超过6个月的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付土地使用权出让金的其他部分，受让人并可以请示出让人赔偿因违约造成的其他损失。第三十四条约定，出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的，应视为违约。受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。同日，大连市国土资源和房屋局作为出让人和作为受让人的大连浩峰节能设备有限公司就前述合同的未尽事宜，签订《国有土地使用权出让合同补充协议》。2007年1月8日，大连浩峰节能设备有限公司向大连市国土资源和房屋局提出《土地登记申请》，取得了对前述案涉土地的国有土地使用权。2010年6月25日，大连市国土资源和房屋局开发区分局为其换发了《国有土地使用证》。2017年9月14日，大连双D港产业园区管理委员会向大连经济技术开发区经济发展局提交《关于原宏港工业园新建道路管网及附属设施工程等项目立项便函的请示》，拟申请原宏港工业园新建道路管网及附属设施工程、原宏港工业园新建道路标志标线工程、三号路(金槐一街开口)燃气保护工程项目立项便函。另查明，因地块Ⅰ即大连市××Ｄ港宏港回迁企业产业园用地，无法满足回迁安置的需要，自2007年2月起，大连宏港实业总公司先后多次代表相关回迁企业向大连经济技术开发区管理委员会、大连经济技术开发区国土资源和房屋局、大连金州新区管理委员会反映情况，要求解决该地块的地上动迁、场地平整和管网配套等问题。2013年3月28日，大连双D港产业园区管理委员会作出《关于收储宏港回迁企业产业园用地的函》，称大连金州新区管理委员会拟对宏港回迁企业产业园用地进行土地收储。2014年8月11日，大连宏港实业总公司向大连金州新区土地储备中心出具《关于对宏港产业园土地收储的反馈意见》。2015年8月4日，大连金州新区土地房屋局对大连宏港实业总公司作出《关于宏港产业园用地问题的告知函》，称“目前宏港产业园用地已调整回工业用地，且无其他项目进入，经研究并报请管委会同意，决定由贵公司等二十一家企业继续建设工业园项目。”2016年1月20日，大连经济技术开发区董家沟街道办事处和大连宏港实业总公司共同出具《关于宏港产业园动迁情况说明》，称在2014年末全部解决了宏港产业园的动迁问题。自2016年4月起，大连宏港实业总公司代表相关回迁企业先后向大连双D港产业园区管理委员会、大连金普新区城乡建设局、大连经济技术开发区管理委员会反映情况，要求尽快解决管网配套等问题。2017年3月15日，大连宏港实业总公司代表相关回迁企业向大连经济技术开发区管理委员会提出《关于宏港产业园经济损失赔偿和开发建设有关问题的请示》，其中称：“宏港回迁产业园项目地址位于卧龙河东侧。因土地置换、动迁、调规、收储等原因导致项目自2006年至今十多年未能开工建设。现提出2点要求：1。给予该项目经济损失赔偿91686861.5元。2.该项目已取得合法建设手续，请开发区管委会规划建设部门尽快批复建设方案，以便开工建设。”一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：。(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；。”本案中，从其内容看，案涉《国有土地使用权出让合同》是被告作为土地行政主管部门，为履行国有土地管理职能，在法定职责范围内，与原告签订的具有行政法上权利义务内容的协议。依照前述规定，本案系原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议而提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十五条规定，“出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。”据此，被告依法具有签订和履行案涉协议的行政职权，是本案的适格被告。至于被告提出的原告起诉超过行政诉讼法规定的起诉期限一节，该院认为，原告并非是对行政机关单方变更、解除行政协议等行为提起诉讼，故本案不适用起诉期限制度。行政协议兼有行政性和合同性，人民法院在审查行政协议案件时，既应当适用行政法律规范，也可以适用不违反行政法律、法规和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。从现已查明的事实看，案涉协议旨在出让案涉土地使用权，是协议双方当事人的真实意思表示，其整体内容不违背当时的法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对协议双方当事人均具有约束力。案涉协议第五条约定，“出让人同意在本合同签订之日前将出让宗地土地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到周围基础设施达到三通，即通水、电和通讯，道路和场地的回填、平整等其他配套设施由受让人自行完成。”第三十二条约定，“受让人按合同约定支付土地使用权出让金的，出让人必须按照合同约定，按时提供出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金的2‰向受让人给付违约金。出让人延期交付土地超过6个月的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付土地使用权出让金的其他部分，受让人并可以请示出让人赔偿因违约造成的其他损失。”第三十四条约定，“出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的，应视为违约。”本案中，原告认为，案涉出让土地因动迁问题迟迟没有解决，长期被他人占有使用，导致原告于2017年5月11日才对其进行使用，故被告没有按照协议约定完成土地交付义务，构成违约。从原告的诉请看，其实质上是认为被告应当履行的系“净地”交付义务。固然，如原告所述，在土地使用权出让法律关系中，作为受让方的目的，是以支付出让金为对价取得土地使用权，通过对土地进行开发、使用和经营等活动，实现一定的经济利益，因此，原告是否实际占有、控制案涉出让土地对其意义重大。但是，对于案涉协议约定的“土地交付”义务，该院认为，依法应当根据协议签订时的法律和政策规定，以及协议的约定内容予以确定。2007年9月8日起实施的国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》(国土资电发〔2007〕36号)第二条规定，“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”2012年7月1日起实施的国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定，“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：(一)土地权利清晰；(二)安置补偿落实到位；(三)没有法律经济纠纷；(四)地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；(五)具备动工开发所必需的其他基本条件。”据此可知，自2007年9月起，国家开始要求“净地”出让，2012年进一步要求必须“净地”出让，禁止“毛地”出让。本案中，案涉协议签订于2006年8月，其时并无明确的法律规定要求“净地”出让，禁止“毛地”出让。从案涉协议的内容看，关于案涉出让土地的交付条件，被告仅保证“在交付土地时该宗地应达到周围基础设施达到三通，即通水、电和通讯”。这意味着，案涉土地出让并非原告所主张的“净地”出让。案涉协议的上述约定不违反其签订时的法律、行政法规的强制性规定，合法有效。原告关于被告应履行“净地”交付义务的主张，不符合案涉协议的约定，从案涉协议签订时的法律规定看，也缺乏法律依据。因此，原告关于其于2017年5月11日才取得案涉土地，即被告于此时才完成土地交付义务的主张，该院不予支持。从案涉协议第五条约定的内容看，被告同意在该协议签订之日前将案涉出让土地交付给原告。这表明，被告保证案涉土地周围基础设施达到“三通”的土地交付条件应当在案涉协议签订前已经满足。本案中，原告从未将案涉土地周围基础设施是否达到“三通”状态作为被告是否违约的理由，也未提供相反证据证明其自愿签订的案涉协议第五条的约定内容与事实不符。即，现无据证明被告存在违反该约定的情形。因此，原告关于被告未依法或者未按照约定履行案涉协议的主张，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。此外，《中华人民共和国民法总则》第一百九十六条规定，“下列请求权不适用诉讼时效的规定：(一)请求停止侵害、排除妨碍、消除危险；(二)不动产物权和登记的动产物权的权利人请求返还财产；(三)请求支付抚养费、赡养费或者扶养费；(四)依法不适用诉讼时效的其他请求权。”本案中，从原告的诉请看，其并非是要求被告履行案涉出让土地的交付义务，而是认为被告未及时履行土地交付义务，构成违约，故要求被告承担违约责任。因此，本案系原告基于债权请求权提起的诉讼，依照前述规定，其诉讼请求受民事诉讼法规定的诉讼时效制度制约。根据案涉协议第五条之约定，原告如认为被告需承担违约责任，应当自案涉协议签订之日起，在《中华人民共和国民法通则》规定的二年诉讼时效期间内及时向被告主张权利。现原告无据证明本案存在诉讼时效中止、中断的情形，其于2018年提起本案诉讼，已超过法律规定的保护时间，对其诉讼请求，该院不予支持。综上，原告提出的要求被告支付违约金、返还土地出让金及利息的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零一条，《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条和《最高人民法院关于适用大连浩峰节能设备有限公司上诉称：1、一审法院仅依据《国有土地使用权出让合同》第五条的内容，即认定所出让的土地为“毛地”出让，属基本事实认定错误。2、一审法院依据已被修改的《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条诉讼时效的规定及《最高人民法院关于适用的解释》第二百一十九条规定判决驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。故一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人诉讼请求。大连市自然资源局答辩称：一审判决认定事实正确，上诉人的诉讼请求超过诉讼时效，且上诉人要求答辩人返还土地出让金没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。本院认为，上诉人大连浩峰节能设备有限公司的起诉状中载明的诉讼请求为：请求判令三被告（大连经济技术开发区管理委员会、大连高新技术产业园区管理委员会、大连市自然资源局）共同向原告支付违约金5542721.74元。请求判令三被告（大连经济技术开发区管理委员会、大连高新技术产业园区管理委员会、大连市自然资源局）共同赔偿原告利息损失519345.43元。请求判令被告三（大连市自然资源局）返还土地出让金151855.39元。后经一审法院释明，上诉人撤回了对大连经济技术开发区管理委员会、大连高新技术产业园区管理委员会的起诉。本案争议产生的原因是，为解决企业动迁安置问题，大连宏港实业总公司与大连经济技术开发区管理委员会、大连高新技术产业园区管理委员会签订了《土地置换协议》，约定在大连开发区范围内，为企业安置相应的土地，并承诺2006年6月末由大连经济技术开发区管理委员会完成对土地的全部动迁和场地平整，完成基础设施配套。协议签订后，具体使用《土地置换协议》所确定的土地的包括本案上诉人在内的十家企业，又分别与被上诉人大连市自然资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，并向大连高新技术产业园区管委会交纳了土地出让金，取得了国有土地使用权证。现上诉人主张由于土地动迁问题没有解决，导致其签订《国有土地使用权出让合同》十一年之后才能使用案涉土地，故起诉到法院，要求被上诉人承担违约责任。根据大连市自然资源局提供的《关于明确各分局土地利用管理职能权限及审批流程的通知》（大国土房屋发[2005]138号）第2条中规定：“在具体审批管理中，涉及出让和租赁国有土地使用权的，以市局名义签订《国有土地使用权出让（租赁）合同》。”《关于土地利用管理有关职责备忘录》第1条规定：“对有偿使用土地的，各分局以市国土资源和房屋局名义签订国有土地使用权出让合同。”本案所诉的《国有土地使用权出让合同》是为落实《土地置换协议》的内容而“以市局名义签订《国有土地使用权出让（租赁）合同》。”故二个合同（《国有土地使用权出让合同》和《土地置换协议》）之间存在关联性，一审法院将二个合同作为二个行政行为进行释明，导致当事人撤回对大连经济技术开发区管理委员会、大连高新技术产业园区管理委员会的起诉不当。本案应将大连经济技术开发区管理委员会、大连高新技术产业园区管理委员会列为共同被告，以查清事实并作出相应裁判。综上所述，一审判决认定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二款的规定，裁定如下：一、撤销大连市中级人民法院（2017）辽02行初210号行政判决；二、发回大连市中级人民法院重审。审判长  曹丽华审判员  曹 弘审判员  谭 斌二〇一九年十二月二十五日法官助理尹慧慧书记员赵晓迪(代)