安徽省巢湖市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0181行初80号 原告：赵国友，男，汉族，1953年1月23日出生，住安徽省巢湖市。 委托代理人：赵世军（赵国友之子），1979年10月出生，汉族，住址同上。 被告：巢湖市自然资源和规划局，住所地巢湖市东风路436号，统一社会信用代码1134018100326938XA。 法定代理人：孙劲松，该局局长。 出庭负责人：陈大祝，该局副局长。 委托代理人:王波，安徽权祯律师事务所律师。 被告：巢湖市人民政府，住所地巢湖市姥山路1号。 法定代表人：张红军，该市市长。 委托代理人：王文娟，巢湖市司法局工作人员。 原告赵国友不服被告巢湖市自然资源和规划局（以下简称市自规局）行政强制及巢湖市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2019年10月21日向本院起诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告赵国友及其委托代理人赵世军、被告巢湖市自然资源和规划局副局长陈大祝及其委托代理人王波、被告巢湖市人民政府委托代理人王文娟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年8月7日，市自规局作出巢强拆字（安巢经开区）第001号强制拆除决定书，以赵国友在规定期限内未自行拆除在半汤街道××汤社区土××建设××165.18㎡房屋。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定自2019年8月7日起实施强制拆除。 2019年10月4日，市政府作出巢政复决字（2019）15号行政复议决定书，认定市自规局作出的巢强拆字（安巢经开区）第001号强制拆除决定书，事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定维持市自规局作出的巢强拆字（安巢经开区）第001号强制拆除决定书。 原告赵国友诉称：2019年10月4日，被告巢湖市人民政府作出巢政复决字【2019】15号行政复议决定书，决定维持被告巢湖市自然资源和规划局作出的巢强拆字（安巢经开区）第001号强制拆除决定书。原告认为该行政行为违法，严重侵害了原告合法的财产权利，依法应予撤销。具体理由如下：一、被告巢湖市人民政府作出的巢政复决字【2019】15号行政复议决定书适用法律错误，依法应当予以撤销。被告巢湖市人民政府作出的巢政复决字【2019】15号行政复议决定维持了被告巢湖市自然资源和规划局作出的行政强制拆除决定，其依据的法律为1993年《村庄和集镇规划管理条例》第二十六条、1991年《安徽省村镇建设管理条例》第十七条、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条以及《城乡规划法》第六十四条的规定。首先，根据《村庄和集镇规划管理条例》第二十六条规定：乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等建设，在开工前，建设单位和个人应当向县级以上人民政府建设行政主管部门提出开工申请，经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，方可开工。农村居民住宅建设开工的审批程序，由省、自治区、直辖市人民政府规定。“被告依据的条款主要适用乡（镇）村公共设施、公益事业等建设，而案涉房屋是对自有农村宅基地进行翻建，应当适用本条例第十八条规定，即“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准，”由此可见，被告作出的决定适用法律错误。其次，1991年《安徽省村镇建设管理条例》正确名称应为《安徽省村镇规划管理条例》，被告法条名称使用错误。根据上位法优于下位法，新法优于旧法的法律适用原则，1993年国务院发布的《村庄和集镇规划管理条例》并未涉及在村庄宅基地上翻建房屋必须要求领取建设规划许可证，相同情形下法律层级更高、制定时间更新的效力更高，被告应当优先适用《村庄和集镇规划管理条例》而非1991年《安徽省村庄建设管理条例》。被告适用住建部《关于规范城乡规划行政处罚载量权的指导意见》作出复议维持决定，该意见于2012年6月25日发布，2012年9月1日起施行，该意见发布时，涉案房屋已经建设完成，根据法不溯及既往原则，该意见不适用于本案，而被告予以适用，存在明显错误。最后涉案房屋系原告于1998年在自有农村宅基地上翻建的，非2008年1月1日之后建设，被告作出的决定适用2008年之后实施的《城乡规划法》，以现行法律对现行法律生效之前发生的行为作出处罚决定，混淆处罚时效与法律适用之间关系，即违反法不溯及既往原则，也明显有悖于法律适用基本原则，依法应当予以撤销。二、被告巢湖市自然资源和规划局作出的巢强拆字（安巢经开区）第001号强制拆除决定书程序违法，被告巢湖市人民政府未核实清楚即作出维持决定亦违法，依法应当予以撤销。（一）被告巢湖市自然资源和规划局在相关政府部门已将原告房屋纳入征迁范围并公示认证为有证房后，仍对原告房屋进行行政查处，明显程序违法。原告房屋于2018年3月12日纳入巢湖学院扩建项目土王村房屋征迁范围并登记公示认证，确认原告有证面积是165.18平方米，参照《国有土地上房屋与征收管理条例》第二十四条规定，即“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”对征收范围内房屋进行调查处理时间作出了严格规定，即相关调查认定必须要在征收决定作出之前实施，否则即程序严重违法，被告巢湖市自然资源和规划局对原告再次进行查处是对原告房屋进行的两个行政行为，系程序违法。（二）被告巢湖市自然资源和规划局作出的强制拆除决定未经集体讨论决定。《行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当经集体讨论决定。被告巢湖市自然资源和规划局并没有集体讨论纪要等相关证据，说明该决定未经集体讨论决定，不符合相关法律规定。（三）被告巢湖市自然资源和规划局作出的强制拆除决定未告知原告享有听证的权利。《行政处罚法实施细则》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案涉及对165.18平方米房屋的强制拆除决定，至少涉及几十万的财产利益，且该房屋是原告唯一住宅，其对原告的损益程度远远大于作出较大数额罚款的处罚程度，根据细则的精神，结合“举轻以明重”的原则，被告巢湖市自然资源和规划局作出重大处罚决定之前，应当依法告知原告享有听证的权利，被告巢湖市自然资源和规划局显然没有履行该程序。三、被告巢湖市自然资源和规划局作出的巢强拆字（安巢经开区）第001号强制拆除决定书超越职权，被告巢湖市人民政府未经核实即作出维持决定亦违法，依法应当予以撤销。根据安徽省政府192号令《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十六条规定：城市管理行政处罚权相对集中后，有关部门和组织不得再行驶已由城市综合管理行政执法部门集中行驶的行政处罚权；仍然行驶的，作出的行政处罚决定无效。案涉具体行政行为的处罚职权已收归城管局管理，且案涉地块位于巢湖××××区辖区内，巢湖××××区与巢湖市为两个各自分开的行政区域机构，被告巢湖市自然资源和规划局作为巢湖市县级国土规划部门无职权处罚经开区内的违法行为。因此，被告巢湖市自然资源和规划局超越权职作出的行政处罚行为无效，被告巢湖市人民政府未经核实作出的维持决定亦无效，依法应当予以撤销。四、被告巢湖市自然资源和规划局作出的巢限拆字（安巢经开区2019）第003号限期拆除决定书正处于二审诉讼程序中，原告房屋是否系违法建筑尚未定性，被告巢湖市自然资源和规划局又作出巢强拆字（安巢经开区）第001号强制拆除决定书，行为明显不当，被告巢湖市人民政府作出的维持决定亦不合理，依法应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告巢湖市自然资源和规划局作出的期限拆除决定，原告于2019年4月17日向法院提起诉讼要求撤销，一审法院判决后原告提起上诉，目前该案处于二审程序，依据法律规定当事人已于法定期限内提起诉讼，被告巢湖市自然资源和规划局仍作出强制拆除决定，其行为系严重程序违法，被告巢湖市人民政府作出维持决定亦违法，应当依法予以撤销。综上，被告巢湖市自然资源和规划局作出的巢强拆字（安巢经开区）第001号《强制拆除决定书》系事实认定错误，适用法律错误，从根本上侵害了原告合法的财产权益，且被告巢湖市人民政府未核实具体事实及法律适用即作出行政复议维持决定亦违法。因此，原告向人民法院提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告巢湖市自然资源和规划局作出的巢强拆字（安巢经开区）第001号强制拆除决定书违法并予以撤销。2、依法确认被告巢湖市人民政府作出的巢政复决字【2019】15号行政复议决定书违法并予以撤销。3、本案诉讼费由两被告承担。 被告市自规局辩称：一、市自规局作出《强制拆除决定书》符合相关法律法规的规定。市自规局作出《强制拆除决定书》程序上是依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条等有关规定。对违法建设拆除经过事先告知、限期拆除、强制执行催告等一系列程序作出的，完全符合法律规定。 2019年3月29日，市自规局正式决定立案查处赵国友违法建设行为。经过前期现场勘察及调查，市自规局于2019年4月4日向原告赵国友留置送达了《巢湖市规划管理行政强制事先告知书》【巢（安巢经开区）强告2019第003号】。2019年4月11日，市自规局依法向原告赵国友留置送达了《限期拆除决定书》【巢限拆字（安巢经开区2019）第003号】。2019年4月16日，市自规局依法向原告赵国友送达并在违法建设现场张贴了《巢湖市规划管理履行行政强制决定催告书》【巢（安巢经开区）强催字2019第001号】。2019年4月17日，原告赵国友向巢湖市人民法院提起诉讼，诉请撤销市自规局作出的上述法律文书，现该案二审程序已结束。2019年8月7日，市自规局向原告赵国友下达《强制拆除决定书》【巢强拆字（安巢经开区）第001号】，并在现场张贴了强制拆除《公告》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条等有关规定，决定自2019年8月7日起实施强制拆除，并告知在强制拆除前，自行清理存放于被拆建筑物内的财物，否则一切后果自负。并告知其复议和诉讼的权利。因此，市自规局作出的《强制拆除决定书》完全符合法律法规的规定。二、原告赵国友的诉请的事实和理由均不成立。其一、案涉《强制拆除决定书》适用法律问题。本案审理的是市自规局作出《强制拆除决定书》的行政行为而非认定违法建设的行为。而有关认定违法建设的行为适用法律问题，在原告赵国友诉市自规局撤销《限期拆除决定书》一案中已经提出，二审法院已经确认市自规局作出的限期拆除决定书，认定原告违法建设事实清楚。在此，市自规局简要答辩如下：1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》和《安徽省村镇规划建设管理条例》。这两个法规均为1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》的补充，是对城市规划区范围外的村庄和集镇规划建设的规定。其中《安徽省村镇规划建设管理条例》是根据国家法律、法规的有关规定，结合我省实际，制定的条例，适用于我省的村庄和农村集镇的规划建设管理。该条例1991年12月23日安徽省第七届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过。1991年12月23日公布，自1992年4月1日起施行，1997年11月2日省八届人大常委会第三十四次会议进行修订。其中第十七条规定“在村庄、集镇范围内进行建设的单位或个人，应申领建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。”并无任何修订。原告赵国友房屋自1998年开始改建，适用《安徽省村镇规划建设管理条例》并无任何法律问题。不存在原告赵国友所称法律适用时间和效力问题。事实上，原告赵国友所建房屋正值巢湖市城市变动时期。原告赵国友所在的半汤乡在1985年改为半汤镇，隶属于巢湖市。1999年7月9日，根据《国务院撤销巢湖地区设立地级巢湖市的批复》文件，县级巢湖市改设为居巢区，隶属地级巢湖市，半汤镇也变更属于居巢区，属于城市规划区范围内。见2000年-2020年《巢湖市城市总体规划》）。可见原告赵国友在2006年陆续建成房屋，无论之前适用《村庄和集镇规划建设管理条例》还是之后适用《中华人民共和国城市规划法》（1990年-2008年），均是未办理规划许可的违法建设，依法应当拆除。 另外，市自规局对本案历史遗留的存量违法建设的认定是依据相关的规划法律法规的，包括国务院的《城市规划条例》（1984年1月5日施行，1990年4月1日废止）、《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行，2008年1月1日废止）、《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年11月11日施行）、《安徽省村镇规划建设管理条例》（1997年11月2日修订）、《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日施行）等。这些规划法律法规都明确规定在规划区内新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，铺设道路和管线的，都必须向规划主管部门提出建设申请，经规划许可后方可建设。任何未取得规划许可手续建设，均认定为违法建设。根据2012年全国人大法工委办公室作出《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、涉及违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）及住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条明确规定，按照认定违法建设继续状态的，所有历史遗留的违法建设都属于违法建设的继续状态，应当按照规定进行处罚。本案中原告赵国友违法建设建房时间为《中华人民共和国城市规划法》及《村庄和集镇规划建设管理条例》、《安徽省村镇规划建设管理条例》实施期间，违法建设存续至今，因此本案市自规局对其违法建设的查处依据现行的《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规完全符合规定，不存在法不溯及既往的问题。其二、有关征收和强制拆除适用法律问题。本案所涉为行政强制拆除行为并非政府征收行为，市自规局是根据巢湖市半汤街道办事处举报进行违法建设查处的，与政府征收无关。原告赵国友对征收事实陈述与本案无关。另外，本案是行政强制行为，适用《行政强制法》和《城乡规划法》有关强制拆除程序规定。不是行政处罚行为，也不适用《行政处罚法》相关规定，原告赵国友对本案所涉强制拆除行为的定性错误。其三、关于行政职权问题。《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”这是《城乡规划法》中有关强制拆除的授权性规定，其主旨在于直接实施强制拆除活动的主体，须由县级以上地方人民政府“责成有关部门”组织实施。根据巢湖市人民政府发布的《巢湖市规划局行政权力清单和责任清单》及组织机构代码证书记载，原巢湖市规划局责任事项中明确规定其对违法建设作出强制拆除决定，实施强制拆除等事项。可见，市自规局有权作出案涉《强制拆除决定书》。而且原巢湖市规划局也是目前安徽省唯一具有强制拆除违法建设的规划行政机关且延续至今。2019年6月，规划机构改革后，按照“属地管理”原则，中共合肥市委机构编制委员会办公室及合肥市自然资源和规划局根据合肥市政府批文，明确：安巢经开区范围内规划管理、执法等工作仍由市自规局代为管辖。因此，市自规局对违法建设的查处不存在超越职权问题。其四、行政行为停止问题。行政诉讼及行政复议，不必然停止强制拆除违法建设行为。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条和《中华人民共和国行政复议法》第二十一条的规定已经明确行政强制行为在行政诉讼、行政复议期间非法定情形不停止执行。本案没有出现行政诉讼法规定的法定停止情形。况且市自规局至今仍未对案涉违法建设实施强制拆除行为，并不存在违反《行政强制法》第四十四条的情形。综上，恳请人民法院依法驳回原告赵国友的诉讼请求。 被告市政府辩称：一、市政府所作《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确。市政府于2019年8月7日收到原告复议申请，并于8月8日向巢湖市自规局送达《提出答复通知书》。巢湖市自规局在2019年8月12日向市政府提交了作出行政行为的事实证据和法律依据。市政府于2019年10月4日作出巢政复决字15号《行政复议决定书》，维持巢湖市自规局所作行政行为。在该复议程序中，市政府为案涉行政行为的复议机关，作出复议决定的依据是《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及其他有关法律规定，原告对市政府作出行政复议决定所依据的法律概述不准确。二、原告所称的案涉房屋合法的法律适用错误。1993年国务院《村庄和集镇规划管理条例》第二十六条规定，乡(镇)村企业、乡(镇)村公共设施、公共事业等建设，在开工前，建设单位和个人应当向县级以上人民政府建设主管部门提出开工申请，经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准，方可开工。农村居民住宅建设开工的审批程序，由省、自治区、直辖市人民政府规定。1991年《安徽省村镇建设管理条例》第十七条规定，在村庄、集镇范围内进行建设的单位和个人，应申领建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。须申请用地的，按《中华人民共和国土地管理法》和《安徽省实施办法》的规定办理。本案，原告建设房屋时未取得上述条例规定的许可文件，居住至今也未申请补办，其违法建设行为一直处于存续状态。住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条规定，违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。故，被告对原告建设的房屋认定为违法建设并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”因此，巢湖市自规局作出的《强制拆除决定书》适用法律正确，原告所称房屋合法的法律适用错误。三、巢湖市自规局相关行政行为程序合法。2019年3月27日，巢湖市自规局接到半汤办事处举报后，对案涉房屋进行立案调查，并经调查后，于2019年4月4日，向原告送达了巢(安巢经开区)强告2019第004号《巢湖市城乡规划管理行政强制事先告知书》，对原告未经规划许可，擅自建设165.18平方米房屋的行为，拟作出限期拆除的处罚，告知了原告陈述申辩的权利。原告未提出陈述申辩。2019年4月11日，巢湖市自规局对原告作出巢限拆字(安巢经开区2019)第003号《限期拆除决定书》，认定原告在半汤办事处半汤社区土王村建设的165.18平方米的房屋未经规划许可系违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，责令原告在3日内自行拆除，逾期不拆除，将强制拆除。决定书告知了原告陈述申辩的权利。由于原告没有按期自行拆除所建设的房屋，2019年4月16日，巢湖市自规局对原告进行了催告。2019年8月7日，巢湖市自规局作出巢强拆字（安巢经开区）第001号《强制拆除决定书》，并在现场张贴强制拆除公告。该行政行为作出程序符合《中华人民共和国行政强制法》及相关法律法规的规定，没有程序违法的情形。四、原告所称二审程序，与行政行为作出程序无关。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定“诉讼期间，不停止行政行为的执行”。诉讼程序和行政程序是两种独立的程序，原告诉称诉讼程序未结束行政行为即不合法没有法律依据。综上，市政府所作行政行为程序合法，法律适用正确，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告市自规局在举证期限内，向本院提交以下证据： 1、《关于请求对赵国友户违法建设予以查处的函》及立案决定，证明：市自规局对违法建设的查处符合法律程序。2、调查笔录、现场勘查图等资料，证明：案涉违法建设已建成，但未办理规划许可证。3、《巢湖市规划管理行政强制事先告知书》及送达回执、照片，证明：市自规局作出限期拆除决定前，履行事先告知程序。4、《限期拆除通知书》及送达回执、照片，证明：市自规局作出限期拆除符合法定程序。5、《巢湖市规划管理履行行政强制决定催告书》证明：市自规局作出强制拆除前依法进行催告。6、《强制拆除决定书》、《公告》及送达回执、照片，证明：市自规局作出强制拆除决定书符合法定程序。7、巢湖市城市总体规划，证明：违法建设位于城市规划区范围内。市自规局有权查处。8、合肥市委编办及合肥市自然资源和规划局文件，证明：在安巢经开区范围内，市自规局有权查处违法建设。 原告的质证意见为：证据1无异议。证据2有异议，被告没有去现场调查过，均是被告单方制作，现场勘验图上签字也不知道谁签字，被调查人也没有签字。被告所有的程序均违法。 被告市政府在举证期限内，向本院提交以下证据：1、原告行政复议申请书及相关材料，证明原告申请行政复议的相关情况。2、市政府所作《提出答复通知书》，证明市政府按程序履行复议职责。3、巢湖市自规局所作《答复书》及相关证据材料，证明巢湖市自规局所作行政行为事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。4、市政府所作《行政复议决定书》及相关送达回证，证明市政府依法履行复议职责。 原告的质证意见为：市政府没有到现场调查核实，对其证据均不认可。 原告向本院提交以下证据：一、居民身份证、户口本。证明：1、原告基本身份事实；2、原告的户口一直在涉案房屋的事实。二、巢湖市农民建房用地申请书、建设用地规划审批单、村镇规划选址意见书、土地权属调查测绘费及建设管理费收据、社居委情况说明。证明：1、涉案房屋是原告经过合法申请、政府部门审批同意建造的合法建筑；2、原告在建造房屋时已支付了相关费用；3、涉案房屋系原告作为当地村民在该处的唯一住房。三、被告巢湖市自然资源和规划局作出的巢强拆字（安巢经开区）第001号强制拆除决定书。证明被告巢湖市自然资源和规划局作出了被诉行政行为。四、被告巢湖市人民政府作出的巢政复议决字【2019】15号行政复议决定书。证明巢湖市人民政府作出了被诉行政行为。五、案涉地块征收，拆迁资料一组（内含：征收房屋调查登记表、巢湖学院扩建项目土王村房屋征收补偿安置方案、巢湖扩建项目土王村房屋征收指南）。证明：1、涉案地块政府已依法启动征收、拆迁行政程序；2、原告房屋作为“合法有效证件房屋”进行了公示、确认的事实。六、合肥市中级人民法院开庭传票。证明被告巢湖市自然资源和规划局作出的巢限拆字（安巢经开区2019）第003号期限拆除决定书正处于二审诉讼程序中，被告作出的被诉行政行为程序违法。七、村委会证明。证明涉案房屋建设在宅基地上。 被告的质证意见为：证据1、3、4无异议。证据2选址意见书、用地建设规划审批是1998年，当时还没有划入巢湖市城市规划区范围内，所以适用《村庄和集镇规划管理条例》，按照该条例第二十六条规定取得，但后续没有按照《安徽省村镇建设管理条例》规定领取建设工程规划许可证，基于该事实被告认定是违法建设。证据5被告接到举报对违法建设查处，与征收无关。证据7不能达到原告证明目的，原告认为是在原宅基地上翻建，应提供宅基地权属证书。 经举证、质证，本院对双方所提交证据的真实性均予认定。 经审理查明：原告赵国友系安徽巢湖经济开发区半汤街道办事处半汤社区土王村居民。1998年，原告对其居住的房屋进行翻建，陆续建成建筑面积165.18平方米的案涉房屋，房屋建成后，原告一直在该房屋居住。2019年3月27日，半汤街道办事处向被告市自规局发函，认为原告没有办理土地使用权证和建设规划许可证，擅自建房，要求被告市自规局对原告违法建设行为进行查处。被告市自规局接到举报后，予以立案，并进行调查，于2019年4月4日向原告送达了《巢湖市城乡规划管理行政强制事先告知书》，告知原告未经规划许可，擅自建设165.18平方米房屋，违反了《城乡规划法》第四十条规定，拟对其作出限期拆除处罚。2019年4月11日，被告市自规局作出巢限拆字（安巢经开区2019）第003号《限期拆除决定书》，认定原告在半汤街道办事处半汤社区土王村建设的165.18平方米房屋未经规划许可系违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，责令原告在3日内自行拆除，逾期不拆除，将强制拆除。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销该《限期拆除决定书》，本院于2019年8月16日，作出（2019）皖0181行初39号行政判决书，驳回原告诉讼请求。原告向合肥市中级人民法院提起上诉，2019年12月9日，合肥市中级人民法院作出（2019）皖01行终622号行政判决书，撤销了本院（2019）皖0181行初39号行政判决书；和被告市自规局作出的巢限拆字（安巢经开区2019）第003号《限期拆除决定书》。2019年8月7日，市自规局作出巢强拆字（安巢经开区）第001号《强制拆除决定书》，以原告在规定期限内未自行拆除在半汤街道××汤社区土××建设××165.18㎡房屋。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定自2019年8月7日起实施强制拆除。原告不服，向市政府申请行政复议。2019年10月4日，市政府作出巢政复决字（2019）15号行政复议决定书，认定市自规局作出的巢强拆字（安巢经开区）第001号强制拆除决定书，事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定维持市自规局作出的巢强拆字（安巢经开区）第001号强制拆除决定书。2019年10月21日，原告向本院提起诉讼，要求撤销市自规局作出的巢强拆字（安巢经开区）第001号强制拆除决定书和市政府作出巢政复决字（2019）15号行政复议决定书。 本院认为：一、关于市自规局对案涉违法建设作出强制拆除决定，是否超越职权问题。安徽省根据国务院关于城市管理领域相对集中行政处罚权的改革要求发布了实施办法，但巢湖市仍有市规划局行使对违法建设领域进行认定和查处的权力，对此，巢湖市人民政府巢政秘（2017）378号《巢湖市人民政府关于授权市规划局行使对违法建设领域相关权力的批复》进行了明确。因安徽巢湖经济开发区相关职能部门未组建到位，合肥市自然资源和规划局、中共合肥市委编办联合下文（合自然资规[2019]355号）明确安徽巢湖经济开发区域范围内自然资源和规划管理的日常工作、执法检查工作仍由巢湖市自然资源和规划局代管。因此，市自规局对案涉违法建设进行认定和查处，符合法律规定，并未超越职权。二、关于原告建设的案涉房屋是否属违法建设问题。原告建设的案涉房屋于1998年翻建形成，应适用1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》。该条例第十八条第（二）项规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。原告赵国友在翻建房屋时虽进行了用地申请和审批，但该条例第二十六条第二款规定，农村居民住宅建设开工的审批程序，由省、自治区、直辖市人民政府规定。1992年4月1日施行的《安徽省村镇规划建设管理条例》第十七条规定，在村庄、集镇范围内进行建设的单位或个人，应申领建设规划许可证和建设工程规划许可证。原告未申领建设工程规划许可证，即进行翻建，房屋建成后至今也未申请补办。原告建设的案涉房屋应属违法建设。三、案涉违法建设是否应当拆除问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条规定，对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。市自规局未提供证据证明案涉房屋属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，即作出强制拆除决定，应属主要证据不足。综上，被告市自规局对案涉违法建设进行认定和查处，符合法律规定，并未超越职权，其认定案涉房屋为违法建设亦无不当。但其在对违法建设查处时未区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，即作出强制拆除决定，应属主要证据不足，依法应予撤销。被告市政府作出的行政复议决定，维持了被告市自规局的行政行为，确有不当，依法也应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销巢湖市自然资源和规划局作出的巢强拆字（安巢经开区）第001号《强制拆除决定书》。 二、撤销巢湖市人民政府作出的巢政复决字（2019）15号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告巢湖市自然资源和规划局承担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  方旭东 人民陪审员  杨茂林 人民陪审员  方 莉 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员  赵子月