吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）吉71行终108号 上诉人（一审原告）于兆海，男，1970年4月19日出生，汉族，住吉林市高新区。 被上诉人（一审被告）吉林市规划和自然资源局，住所地吉林市昌邑区。 法定代表人张光宇，局长。 参加诉讼行政机关负责人林伟欣，副局长。 委托代理人刘宝林，吉林市规划和自然资源局高新区分局局长。 委托代理人杨平，吉林吉信律师事务所律师。 第三人吉林市银昊房地产开发有限责任公司，住所地吉林市高新区万山路1号。 法定代表人沈昊泽，董事长。 委托代理人吴春国，吉林明达伟业律师事务所律师。 上诉人于兆海因与被上诉人吉林市规划和自然资源局（以下简称吉林市资源局）及原审第三人吉林市银昊房地产开发有限责任公司（以下简称银昊公司）规划行政许可一案，不服吉林铁路运输法院（2019）吉7102行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，2010年，银昊公司以出让方式取得吉林市高新区万山路040030510060000地块的开发权。2010年11月29日，银昊公司取得了《建设工程规划许可证》（副本），2011年银昊公司开发建设锦绣江南小区。在开发建设过程中，银昊公司未按规划施工建设，将多栋规划6层的住宅建设成7层，超规划面积5000余平方米。2012年9月27日，于兆海与银昊公司签订《吉林市商品房买卖合同》，购得锦绣江南小区24号楼2单元6层019号，面积92.3平方米，单价4,108元/平方米，总房款379,168元。该小区2013年建成并投入使用，小区共46栋住宅，建筑面积266,868平方米，入住2897户。因银昊公司违规超面积建设，规划、国土等部门无法竣工验收，业主无法办理不动产权证导致多年来群体上访。于兆海、李春芬等人在上访之列。为解决这一群体事件，2013年11月16日，吉林市政府副市长主持召开了专题研究推进会，决议由规划局对超容积率问题进行处罚，而后办理规划验收，国土局根据规划许可证正本进行土地二次审批。2016年7月月27日、8月22日，吉林市城乡规划委员会召开两次会议并形成会议纪要决定对银昊公司超建面积处建设工程造价10%的罚款。2016年10月31日，规划局因银昊公司开发建设锦绣江南小区擅自超建5,502.80平方米（地上），处以工程造价10%的罚款（555,782.8元）此款于2016年11月8日缴纳。2016年11月24日，核发建字第（2010）开114-2号《建设工程规划许可证》正本。2017年12月21日，吉林市城乡规划委员会确定同意上调锦绣江南小区容积率并处以银昊公司罚款1355,683.61元。2018年1月24日，银昊公司向高新区管委会支付了罚款。银昊公司向规划局提交关于调整规划建设面积的申请，2018年2月7日，规划局同意调整锦绣江南小区规划建设面积，在原《建设工程规划许可证》建字第（2010）开114-2号上注明“2018.2.7调整”，《建设工程规划许可证》附件建字第（2010）开114-2-（2）号载明24号住宅层数调整为7层。2018年11月30日，于兆海取得吉（2018）吉林市不动产权第01×××68号不动产权证，载明该房屋面积为92.6平方米，所在层为6层、总层数为7层。政府机构改革后吉林市规划局的职能由吉林市资源局行使。2019年8月12日，于兆海向吉林铁路运输法院起诉，请求撤销建字第（2010）开114-2号上注明“2018.2.7调整”的行政审批。 一审法院认为，（一）吉林市规划局调整建设工程规划许可行为合法。本案诉争之行政行为性质实为行政许可的调整，于兆海主张吉林市规划局在变更《建设工程规划许可证》前应当进行听证而未进行，构成程序违法，其依据的建住房[2002]123号《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》已于2011年1月26日被废止。根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国城乡规划法》《吉林省城乡规划条例》等法律法规规定，城乡规划主管部门在核发《建设工程规划许可证》前对涉及公共利益或者利害关系人权益的建设工程，应当将工程的基本情况、规划依据、方案图纸和有关经济技术指标等内容向社会公示，征求利害关系人意见，而本案所诉之行政行为并非核发建设工程规划许可证行为而是核发之后的调整行为。在锦绣江南小区业主多人多次上访情况下，为解决锦绣江南小区业主不能办理产权证的问题，吉林市规划委员会根据调查结果对第三人违建行为作出处罚决定，吉林市规划局对已经核发的《建设工程规划许可证》进行调整，证据确凿，在程序上并无明显违法之处。（二）关于行政行为利害关系人的知情权和建议权保护。本案行政行为的利害关系人即锦绣江南小区的业主，因银昊公司违规建设，导致无法进行规划核实，造成整个小区2000多户业主无法办理产权证，小区业主多人多次到各级政府及相关部门集体上访，要求解决问题。行政主管部门为维护社会稳定、维护利害关系人的合法权益，作出了调整规划许可行为，不存在侵犯知情权和建议权问题，且是在利害关系人呼吁下所实施。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回于兆海的诉讼请求。 于兆海上诉称：（一）一审法院判决认定事实错误，混淆了“调整”和“变更”。《中华人民共和国城乡规划法》和《吉林省城乡规划条例》只有规划许可变更的规定而无规划许可调整的规定，一审法院认定吉林市规划局建字（2010）开114-2号注明“2018.2.7调整”是颁发建设工程规划许可证之后的调整行为，无法律依据。（二）吉林市规划局规划许可变更审批是违法的行政行为。1.规划许可变审批未重新办理相关手续。《吉林省城乡规划条例》第三十七条规定，“建设单位或者个人应当根据规划学科的规定进行建设，不得擅自改变规划许可内容。确需变更的，应当依法经原批准机关同意后，重新办理相关手续。”吉林市规划局在未履行相关手续的情况下，直接审批规划许可变更违反上述规定。2.规划许可变更审批超出申请范围。吉林高新区管委会和银昊公司关于规划建设面积的申请19栋6层变更为7层，并未申请26、27、28、C1、C2、C3、H号楼的规划许可变更，但吉林市规划局规划许可变更审批与申请不符。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”银昊公司只申请19栋总层数变更，吉林市规划局超出申请范围的规划许可变更审批违反上述法律规定。3.规划许可变更审批剥夺了利害关系人的权利。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可之前，应当告知申请人、利害关系人享有听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”吉林市规划局未依法履行法定义务，在作出规划许可变更前未告知于兆海，违反上述法律规定。4.规划许可变更审批容积率调整未履行法定程序。《建设用地容积率管理办法》第五条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按照本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。吉林市规划局应当依据吉林市规划委员会2017年第三次会议纪要，按照《建设用地容积率管理办法》规定履行规划许可变更审批程序予以办理，但吉林市规划局规划许可变更审批容积率调整未履行法定程序。（三）银昊公司违建超建事实存在。银昊公司取得《建设工程规划许可证》后，未按照审批建设，在其办理规划审批验收时，吉林市规划局经现场检查发现，银昊公司实际建设现状与工程规划审批不符，竣工图纸和规划审批并公示的规划现状位置图不符，存在超规划条件核准的容积率及超建问题。（四）吉林市规划局对银昊公司的行政处罚严重违法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划抓管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施实施消除影响的，限期拆除，不能拆除的没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”吉林市规划局对银昊公司违法超建面积认定错误，处罚决定通知载明超建面积为5,502.8平方米，而银昊公司后申请调整规划载明超建面积为13,422.61平方米。吉林市规划局的处罚决定严重违法，未没收违建实物或者违法所得，仅予以罚款。银昊公司未在处罚决定指定的期限内缴纳罚款555,782.80元，而是在处罚决定通知之后一年余的2018年1月24日缴纳1355,683.61元。（五）规划许可变更审批面积涉嫌造假。2018年1月28日，银昊公司关于调整规划建设面积申请表附表中24号楼的面积为6,859.61平方米，而吉林市规划局于2018年2月7日以吉市建规字（2010）开114-7号（副本）中许可的24号楼7,455平方米调整为建字（2010开114-2-2）的7,808.02平方米，严重不符，涉嫌人为造假。综上，请求撤销一审判决、改判或发回重审。 吉林市资源局辩称，一审判决应予维持。1.于兆海的上诉请求无事实依据和法律依据。2.对银昊公司的行政处罚不是本案审理范围，与本案无关。3.规划许可变更审批符合法律规定，答辩人不应承担行政赔偿责任。 银昊公司述称，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回于兆海上诉请求。主要理由于兆海的上诉请求无事实依据和法律依据。银昊公司收取安设房屋实际价值增加的1,233.00元，符合房屋买卖合同双方约定，也符合民事法律规定，与行政机关的行政行为无关。 本院经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为：（一）规划许可的调整有据可依。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可……”本案中，已经核发的建设工程规划许可因超建行为无法更改导致整个小区2000余户业主无法办理产权，为了公共利益的需要，规划局依据上述规定可以变更案涉的规划许可。《吉林省城乡规划条例》第三十七条的规定：“建设单位或者个人应当根据规划许可的规定进行建设，不得擅自改变规划许可内容。确需变更的，应当依法经原批准机关同意后，重新办理相关手续。”《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”银昊公司按照上述规定的要求提交了关于调整规划建设面积的申请，该申请符合法定条件、标准，吉林市规划局据此作出规划许可的调整并无不当。（二）规划许可的调整程序合法。《行政许可法》第三十六条规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。”因银昊公司违规建设，导致无法进行规划核实，造成整个小区业主无法办理产权登记，业主多人多次到各级政府及相关部门集体上访，要求解决问题。行政主管部门为维护社会稳定、维护利害关系人的合法权益，在业主的呼吁下作出了调整规划许可的行为，未侵犯于兆海等人的知情权和建议权。 综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，于兆海的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人于兆海负担。 本判决为终审判决。 审判长  李长清 审判员  包蕴琦 审判员  侯德顺 二〇一九年十二月二十九日 书记员  邢 爽