河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2732号上诉人（一审原告）王宝华，男，1966年4月21日出生，汉族，住河南省焦作市解放区。上诉人（一审被告）焦作市解放区人民政府，住所地：焦作市解放区大厦南街2号。法定代表人赵海燕，区长。委托代理人马林，焦作市解放区人民政府工作人员。委托代理人李自辉，河南河阳律师事务所律师。被上诉人（一审被告）焦作市解放区城市管理局。住所地：焦作市解放区环城北路66号。法定代表人郭礼成，局长。委托代理人杨坤，焦作市解放区城市管理局工作人员。委托代理人寇宏，河南海搏律师事务所律师。被上诉人（一审被告）焦作市解放区住房和城乡建设局。住所地：焦作市解放区新园路2号。法定代表人周向东,局长。委托代理人马伟，焦作市解放区城乡建设局工作人员。被上诉人（一审被告）焦作市解放区人民政府焦西街道办事处。住所地：焦作市解放区普济路中段。负责人李辉，主任。一审第三人河南星华时代文化传播有限公司。住所地：焦作市解放区新安路1511号锦江现代城和诚外滩10号商住楼2单元33层128号。法定代表人程尚国，总经理。上诉人王宝华、焦作市解放区人民政府（以下简称解放区政府）因王宝华诉焦作市解放区城市管理局（以下简称解放区城管局）、焦作市解放区住房和城乡建设局（以下简称解放区住建局）、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处（以下简称焦西办事处）、解放区政府，第三人河南星华时代文化传播有限公司（以下简称星华公司）强拆行为违法一案,不服焦作市中级人民法院（2019）豫08行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王宝华，上诉人解放区政府的委托代理人马林、李自辉，被上诉人解放区城管局的委托代理人杨坤、寇宏，被上诉人解放区住建局的委托代理人马伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审审理查明，解放区城管局于2016年12月2日对星华公司作出解城（2017)008号焦作市解放区城市道路临时占用许可证，同意星华公司位于焦作市解放区建设路电厂群艺馆前的报刊亭（即涉案报刊亭）临时占用城市道路（广场），许可时间为2017年1月1日起至2017年12月31日止。2017年5月20日，王宝华与星华公司签订电话书刊亭经营协议，约定王宝华为涉案报刊亭的经营负责人，协议经营期为2017年6月25日起至2019年6月24日止，有偿使用费为26800元。2017年3月10日，解放区政府成立解放区四城联创指挥部，2017年7月4日，焦作市四城联创指挥部作出焦城创指【2017】38号《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》，明确四城区政府、城乡一体化示范区管委会负责本辖区沿街报刊亭的调查、摸底、拆除等工作，2017年7月5日，解放区四城联创指挥部、解放区城管局、解放区住建局、焦西街道办事处作出《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》，通知：1、各报刊亭经营商户须于2017年7月10日前自行清空、拆除，对支持、配合取缔工作的经营者，优先考虑重新规划设置报刊亭；2、凡逾期未主动清空拆除的，将根据“四城联创”指挥部的要求部署和相关规定予以强制拆除和处罚。2017年7月6日，上述通知送达王宝华妻子孔令梅。2017年7月13日，涉案报刊亭被强制拆除。焦作市中级人民法院一审认为：（一）王宝华的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被拆除的涉案报刊亭所有权人为第三人星华公司，根据王宝华与星华公司签订的电话报刊亭经营协议，该协议约定王宝华为涉案报刊亭的经营负责人，两年的有偿使用费为26800元，可以认定王宝华对涉案报刊亭享有使用权。在涉案报刊亭所有权人星华公司未提起行政诉讼的情况下，王宝华作为实际使用权人，认为拆除涉案报刊亭的行政行为侵犯其合法权益，其与该行政行为具有利害关系，王宝华可以作为本案的原告提起本案之诉。（二）关于涉案报刊亭是由谁拆除问题。根据焦作市四城联创指挥部作出焦城创指【2017】38号《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》，明确“四城区政府、城乡一体化示范区管委会负责本辖区沿街报刊亭的调查、摸底、拆除等工作”。可以认定解放区政府负责拆除涉案报刊亭的拆除工作，解放区四城联创指挥部是由解放区政府成立的临时机构，解放区城管局、解放区住建局、焦西办事处均是解放区政府所属部门或派出机构，解放区四城联创指挥部、解放区城管局、解放区住建局、焦西办事处均在取缔通知上进行署名，且该通知上载明“将根据‘四城联创’指挥部的要求部署和相关规定予以强制拆除和处罚”，据此应当认定拆除涉案报刊亭的行为是由解放区政府组织实施的，其应当作为本案的被告，解放区城管局、解放区住建局、焦西办事处作为本案被告主体不适格。（三）拆除涉案报刊亭的行政行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第四十四条之规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，解放区政府组织实施拆除涉案报刊亭行为前并未作出强制执行决定，亦未履行上述法定程序，应当确认为违法。综上，焦作市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，判决确认解放区政府2017年7月13日拆除王宝华经营的焦作市解放区建设路电厂群艺馆前报刊亭的行为违法，并裁定驳回王宝华对焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处的起诉。上诉人王宝华不服一审判决，上诉称，解放区城管局、解放区住建局、焦西办事处属于法定的享有独立行政权力的机关，应为自己作出的行政行为承担法律后果，在实施强制拆除报刊亭的行为中，未履行任何法定程序，扣押王宝华经营的报刊亭物品未登记、未开具扣押清单、未依法作出处理结果、未出示执法证件，违反《行政强制法》的相关规定，应确认违法，一审法院驳回王宝华对上述三被告的起诉错误，请求改判确认解放区城管局、解放区住建局、焦西办事处拆除报刊亭的行为违法。上诉人解放区政府不服一审判决，上诉称：（一）解放区政府未实施对涉案报刊亭拆除的行为，不是本案适格被告。（二）王宝华不具备原告主体资格。涉案报刊亭的产权所有人为星华公司，王宝华只是承租人，不是行政行为的相对人，在所有权人未提起诉讼的情况下，王宝华无权参与诉讼。（三）涉案报刊亭属于临时建筑物，根据《焦作市城市市容和环境卫生管理办法》以及焦办【2017】40号文件、焦城创指【2017】38号文件要求，且已在报刊亭管理办法中明确告知，对涉案报刊亭的拆除并不违法。综上，请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人解放区城管局答辩称，王宝华上诉没有事实和法律依据，请求支持解放区政府的上诉意见。被上诉人解放区住建局答辩称：（一）原告诉讼主体不适格。涉案报刊亭的所有人为星华公司，王宝华只是租赁人，在所有权人未提出诉讼的情况下，王宝华无权提出诉讼。（二）强制拆除行为无违法之处。涉案报刊亭未取得建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定予以拆除并无不当。综上，请求依法驳回王宝华的起诉。被上诉人焦西办事处未提交答辩意见。双方当事人对一审法院查明的事实无争议，本院予以确认。本院认为：（一）王宝华具有提起本案诉讼的原告主体资格。王宝华以与星华公司签订租赁协议的方式取得了涉案报刊亭的经营权，其合法权益可能会在对涉案报刊亭的拆除行为中遭受损害，与被诉强制拆除行为具有利害关系，应认定其具有提起本案诉讼的原告主体资格。解放区政府关于王宝华不具有原告主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。（二）解放区政府是被诉强制拆除行为的责任主体。根据焦作市四城联动指挥部作出的《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》规定，四城区政府负责本辖区沿街报刊亭的调查、拆除等工作，解放区四城联创指挥部、解放区城管局、解放区住建局、焦西办事处为完成上述沿街报刊亭的拆除工作，实施的被诉强制拆除行为，应由解放区政府统一承担责任，一审法院认定解放区政府是被诉强制拆除行为的责任主体，并无不当。王宝华、解放区政府关于适格被告的上诉理由均不能成立，本院不予支持。（三）被诉强制拆除行为违法。解放区政府未提供证据证明其在拆除涉案报刊亭时履行了法定程序，该强制行为属违法行为，王宝华要求确认该强制拆除行为违法的诉讼请求，依法应当予以支持。一审法院确认其强制拆除行为违法正确，依法应予以维持。解放区政府的上诉理由不能成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持焦作市中级人民法院（2019）豫08行初19号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人焦作市解放区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  宋炉安审判员  李继红审判员  马传贤二〇一九年十二月二十六日书记员  张 玥