江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏01行终651号 上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府禄口街道办事处，住所地南京市江宁区禄口街道大街38号。 法定代表人朱茂胜，南京市江宁区人民政府禄口街道办事处主任。 委托代理人濮维康，南京市江宁区人民政府禄口街道办事处工作人员。 委托代理人朱静，江苏华旦律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）南京市原农坪农业有限公司，住所地南京市江宁区禄口街道张桥社区。 法定代表人杨善虎，南京市原农坪农业有限公司执行董事。 被上诉人（原审原告）杨善虎，性别××年××月××日生，××族，现于溧阳监狱服刑。 两上诉人的共同委托代理人宗延军、王领刚，江苏新高的律师事务所律师。 被上诉人南京市原农坪农业有限公司（以下简称原农坪公司）、杨善虎因诉上诉人南京市江宁区人民政府禄口街道办事处（以下简称禄口街道办）城建行政强制拆除纠纷一案，上诉人禄口街道办不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1850号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。因当事人申请协调，扣除审理期限60日。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2010年12月20日，杨善虎与禄口街道办张桥社区村民委员会（以下简称张桥村委会）签订第1份《张桥社区农业用地权流转合同》，主要内容为：张桥村委会将140亩土地流转给杨善虎从事农业项目建设，承包时间为2010年12月31日至2040年12月31日止，承包价格为1500元每年每亩。2011年5月1日，杨善虎、奚毓美与张桥村委会签订第2份《张桥社区农业用地权流转合同》，主要内容为：张桥村委会将550亩土地流转给杨善虎、奚毓美从事农业项目（符合国家政策）建设，承包时间为2011年5月1日至2041年4月30日止，承包价格为1500元每年每亩。2012年5月12日，杨善虎与张桥村委会签订第3份《张桥社区农业用地权流转合同》，主要内容为：张桥村委会将15亩土地流转给杨善虎从事农业项目建设，承包时间为2010年12月31日至2040年12月31日止，承包价格为1500元每年每亩。同日，杨善虎、张风春与张桥村委会签订第4份《张桥社区农业用地权流转合同》，主要内容为：张桥村委会将15亩土地流转给杨善虎、张风春从事农业项目建设，承包时间为2013年1月1日至2025年12月31日止，承包价格为1500元每年每亩。 2012年5月2日，原农坪公司成立，法定代表人为杨善虎。 2012年6月3日，案外人江洪斌、王跃然与杨善虎签订《租赁合作合同》，约定江洪斌、王跃然在杨善虎租用的土地上建设农业项目及设施。2012年6月12日，江洪斌、王跃然与杨善虎签订《承包合同》，约定江洪斌、王跃然承包杨善虎租赁地界内水塘开展渔业养殖休闲垂钓活动。后江洪斌、王跃然在该水塘上建造三栋木屋（以下简称涉案木屋）。 2013年10月,张桥社区村民反映原农坪公司（杨善虎）在张桥社区白杨路西侧建设的建筑物未办理相关合法手续，南京市江宁区城市管理行政执法局（以下简称江宁区执法局）先后向原农坪公司（杨善虎）作出宁城法江限通字[2013]第禄019号《限期整改通知书》、宁城执江限字[2013]第禄003号《限期拆除告知书》、宁城执江强拆字[2013]第禄001号《强制拆除决定书》等文书，认定原农坪公司（杨善虎）在张桥社区白杨路西侧建设的6幢建筑（总建筑面积为3189.07平方米）建设前未领取建设工程规划许可证，属于违法建设。 2013年11月14日，杨善虎承包土地上建设的建筑物、附属设施及苗木等附着物被拆除。 2014年6月，江洪斌、王跃然在南京市江宁区人民法院（以下简称江宁区法院）起诉江宁区执法局，请求法院判决确认江宁区执法局强制拆除涉案木屋的行为违法，并附带提起行政赔偿诉讼。江宁区法院受理后，追加杨善虎、张桥村委会为第三人。江宁区法院经审理，于2014年9月10日作出（2014）江宁行初字第55号行政裁定书，认为江洪斌、王跃然未能提供证据证明系江宁区执法局强制拆除涉案木屋，且张桥村委会自认实施了强制拆除涉案木屋的行为，故江洪斌、王跃然的起诉缺乏事实与法律依据，裁定驳回起诉。江洪斌、王跃然不服，上诉至南京市中级人民法院（以下简称南京市中院）。南京市中院经二审审理，于2015年1月4日作出（2014）宁行终字第315号行政裁定书，认为根据杨善虎提交的照片及江洪斌、王跃然提交的证据，结合江宁区执法局对杨善虎作出限期拆除违法建筑决定的情况，不能排除江宁区执法局参与实施拆除涉案木屋的可能，故裁定撤销（2014）江宁行初字第55号行政裁定书，指令江宁区法院继续审理。江宁区法院继续审理过程中，根据江洪斌、王跃然的申请，追加禄口街道办为被告，并于2017年3月7日作出（2015）江宁行初字第19号行政判决书，经审理查明部分载明：“被告禄口街道办事处于2013年11月组织人员对南京原农坪农业发展有限公司（杨善虎）违法建设拆除时，一并对涉案木屋进行了拆除。”裁判理由部分载明：“原告主张涉案拆除行为系被告区城市执法局和被告禄口街道办事处组织实施，但结合现有证据综合判断，仅能证明系被告禄口街道办事处实际组织实施了拆除行为，与被告区城市执法局无涉。”判决主文为：“一、驳回原告江洪斌、王跃然对被告南京市江宁区城市管理行政执法局的起诉；二、确认被告南京市江宁区人民政府禄口街道办事处强制拆除原告江洪斌、王跃然三栋木屋行政行为违法；三、被告南京市江宁区人民政府禄口街道办事处于本判决生效之日起十日内赔偿原告江洪斌、王跃然经济损失1332250元；四、驳回原告江洪斌、王跃然的其他赔偿请求。”江洪斌、王跃然不服，上诉至南京市中院。南京市中院经二审审理，于2018年2月2日作出（2017）苏01行终748号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 2018年10月25日，原农坪公司、杨善虎提起本案诉讼。 另查明，2016年12月，杨善虎因犯故意伤害罪、故意毁坏财物罪，被判处执行有期徒刑四年六个月，目前仍在监狱服刑。 原审法院认为，本案的争议焦点一为原农坪公司、杨善虎提起本案诉讼是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，被诉强拆行为发生于2013年11月，但并未有任何单位告知原农坪公司与杨善虎强拆行为的实施单位，起诉期限应当从原农坪公司与杨善虎知道或应当知道行政行为之日起计算，此处应当包括知道行政行为的实施单位。在案证据显示，有迹可循的原农坪公司与杨善虎知道或应当知道行政行为的最早日期是（2017）苏01行终748号行政判决书生效之时，即2018年2月，故原农坪公司与杨善虎于2018年10月提起本案诉讼，并未超过起诉期限。禄口街道办主张本案起诉超过起诉期限，但未能提交充分证据证明上述事实。 本案的争议焦点二为是否由禄口街道办实施了拆除杨善虎承包土地上建设的建筑物、附属设施及苗木等附着物的行为。现（2015）江宁行初字第19号行政判决书已查明，系禄口街道办于2013年11月组织人员对原农坪公司（杨善虎）的建设予以拆除，而禄口街道办提供的证据不足以推翻上述查明事实，原审法院对此予以确认。 本案的争议焦点三为禄口街道办拆除杨善虎承包土地上建设的建筑物、附属设施及苗木等附着物的行为是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）的相关规定，行政强制措施应当由具有法定职责的行政机关依照相应的行政程序予以执行。本案中，禄口街道办既无相应的行政职权，也未履行相应的行政程序，其强制拆除杨善虎承包土地上建设的建筑物、附属设施及苗木等附着物的行为违反相关法律规定，属于违法的行政强制执行行为。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认禄口街道办于2013年11月14日拆除位于南京市江宁区张桥社区杨善虎承包土地上的建筑物、附属设施及附着物的行政行为违法。案件受理费50元，由禄口街道办负担。 上诉人禄口街道办上诉称，一、本案已超过法定起诉期限。涉案违建于2013年11月被拆除，2015年杨善虎即以第三人的身份参与了与涉案违建拆除相关的（2015)江宁行初字第19号案件，说明杨善虎当时已知悉相关事实，依据相关法律规定，被上诉人提起本案诉讼已超过起诉期限。二、涉案建筑属于违法建设且是由江宁区执法局向其作出相关拆除文件，而非禄口街道办事处。被上诉人所主张的涉案房屋在建设之前未得到有权机关的同意与批准，也未领取建设工程规划许可证，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。《南京市城市管理相对集中处罚权试行办法》第五条、第十五条明确规定，对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为，授权城市管理行政执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规进行查处。由城市管理行政执法局责令停止建设或限期拆除，当事人继续建设或逾期不拆除的，由行政执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案实际情况是：江宁区执法局于2013年4月24日对杨善虎下发了宁城法江通字[2013]第禄005号《停止违法行为通知书》，于2013年5月12日对杨善虎下发了宁城法江限通字[2013]第禄019号《限期整改通知书》，于2013年5月21日对原农坪公司（杨善虎）下发了宁城执江限字[2013]第禄003号《限期拆除告知书》，后于2013年7月10日对原农坪公司（杨善虎）下发了宁城执江强拆字[2013]第禄001号《强制拆除决定书》，足以证明禄口街道办并未实施被上诉人所述的案涉行为，被上诉人要求确认禄口街道办对涉案房屋实施了拆除行为，对其权益造成了损害，要求行政赔偿的主张，缺乏事实和法律依据，应予驳回。一审法院在未查明案件事实且未有相关证据予以证明的情况下，仅依据（2015)江宁行初字第19号行政判决，认为禄口街道办实施了案涉拆除行为，属事实不清，请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审或者依法改判；上诉费由被上诉人承担。 被上诉人原农坪公司、杨善虎未提交书面答辩状，其在二审中辩称，一、被上诉人起诉没有超过法定期限。杨善虎是在（2017）苏01行终748号行政判决书作出之后，才最终确认是禄口街道办实施了强拆行为。在（2015）江宁行初字第19号案件的审理过程中，禄口街道办否认实施强拆，甚至出现了张桥社区自认其实施了强拆行为的情况。因此，在（2017）苏01行终748号行政判决作出之前，被上诉人并不清楚到底是哪个单位实施了强拆行为，直至该案判决作出后，最终确认是禄口街道办实施了强拆行为。因此，被上诉人的起诉并没有超过起诉期限。二、上诉人主张强拆行为是由江宁区执法局实施没有事实和法律依据。被上诉人的房屋及其他建筑物是被禄口街道办实施了强拆，该事实是经（2017）苏01行终748号行政判决书确定的事实，上诉人没有提供证据推翻该判决认定的事实。至于上诉人提到的江宁区执法局向被上诉人下发的各种执法文书，被上诉人并没有收到，上诉人也没有提交被上诉人签收的证据。因此，上诉人的主张没有事实和法律依据。综上，一审判决具有事实和法律依据，应予以维持。 上诉人禄口街道办向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在一审中提交的证据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定，本院予以确认。对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。 本院认为，行政诉讼是解决行政争议、维护公民、法人或者其他组织合法权益的司法救济渠道，但通过行政诉讼程序寻求救济应在法定期限内提起诉讼。本案被诉拆除行为作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”该条规定是关于行政机关未告知诉权和起诉期限时，计算起诉期限起算时间的规定。判断“知道或者应当知道”应以公民、法人或者其他组织知道行政行为内容，可以通过起诉方式维护自身合法权益为标准。本案中，被诉拆除行为发生于2013年11月14日，此后，江洪斌、王跃然向江宁区法院提起行政诉讼，请求判决确认江宁区执法局强制拆除涉案木屋的行为违法，并附带提起行政赔偿诉讼。江宁区法院受理后，追加杨善虎、张桥村委会为第三人。经审理，江宁区法院于2014年9月10日作出（2014）江宁行初字第55号行政裁定，驳回江洪斌、王跃然的起诉。江洪斌、王跃然不服提起上诉。本院于2015年1月4日作出（2014）宁行终字第315号行政裁定，指令江宁区法院继续审理该案。据此，可以认定江洪斌、王跃然提起的该案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释规定的起诉条件，江洪斌、王跃然通过诉讼方式请求具体特定的管辖法院维护自身合法权益的诉讼渠道已然畅通。通过继续进行的（2015）江宁行初字第19号案件审理，江宁区法院追加了禄口街道办为被告，最终判决确认禄口街道办强制拆除涉案木屋的行为违法，并赔偿江洪斌、王跃然相应经济损失。杨善虎作为上述案件的第三人，参加了（2014）江宁行初字第55号案件和（2014）宁行终字第315号案件的庭审，以及（2015）江宁行初字第19号案件2015年4月13日的庭审，应当知道在其承包土地上建造木屋的江洪斌、王跃然能够通过诉讼途径救济权利，其作为土地承包人，针对同日实施的拆除杨善虎及原农坪公司涉案建筑物、构筑物的行为亦可以采取同样的方式向江宁区法院起诉寻求司法救济。故杨善虎及其担任法定代表人的原农坪公司知道或者应当知道被诉行政行为内容的时间应从本院作出的（2014）宁行终字第315号行政裁定生效之日起算，至迟应以杨善虎2015年4月13日参加（2015）江宁行初字第19号案件庭审时间进行认定。 在案证据显示，被诉拆除行为发生于2013年11月14日，但无任何单位告知原农坪公司、杨善虎诉权和起诉期限。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，杨善虎、原农坪公司应在知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年内针对涉案拆除行为提起诉讼。如前所述，原农坪公司、杨善虎知道或者应当知道被诉行政行为内容的时间至迟为2015年4月13日，其于2018年10月25日向原审法院提起本案诉讼，已超过2年的法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据上述司法解释的规定，因原农坪公司、杨善虎提起本案诉讼已超过法定起诉期限，对其起诉应予裁定驳回。 综上，上诉人禄口街道办关于原农坪公司、杨善虎起诉已超过起诉期限的上诉主张成立，本院予以支持。原审法院以本院作出的（2017）苏01行终748号行政判决生效时间作为原农坪公司、杨善虎起诉期限的起算时间，认定原农坪公司、杨善虎的起诉未超过法定起诉期限有误，作出实体判决应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1850号行政判决； 二、驳回南京市原农坪农业有限公司、杨善虎的起诉。 一审案件受理费50元，由原审法院予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇一九年十二月二十七日 书记员  孙 皓