新疆维吾尔自治区布尔津县人民法院民事判决书（2018）新4321民初380号原告：喀纳斯景区管理委员会。住所地，新疆布尔津县布尔津镇津东路3号。法定代表人：许建斌，该委员会职务主任。委托诉讼代理人：米裕丰，新疆克兰律师事务所律师。委托诉讼代理人：周湖，新疆克兰律师事务所实习律师。被告：陈千里，男，1964年4月29日出生，汉族，个体，住新疆布尔津县。委托诉讼代理人：宋涛，北京德恒（乌鲁木齐）律师事务所律师。委托诉讼代理人：马卿，国浩律师（乌鲁木齐）事务所律师。原告喀纳斯景区管理委员会（以下简称喀管委）与被告陈千里确认合同无效纠纷一案，本院于2018年9月12日立案受理后，由于案情复杂，于2018年10月25日转为普通程序，于2018年11月12日、2019年12月6日公开开庭进行了审理。喀管委的委托诉讼代理人李爱军（喀管委已于2019年12月2日撤销对李爱军律师的委托）、米裕丰、周湖，陈千里的委托诉讼代理人宋涛、马卿到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。喀管委向本院提出诉讼请求:1.判令喀管委与陈千里2007年6月7日签订的《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》无效；2.判令陈千里退还喀管委已付现金8,325,000元。事实和理由：2007年6月，喀管委因喀纳斯景区规划管理需要，要求陈千里拆除其在喀纳斯下湖口自行建设的房屋3栋共计526.08平方米。2007年6月7日，喀管委、陈千里签订了《喀纳斯景区拆迁置换补偿协议》，喀管委拆除陈千里在喀纳斯下湖口区3栋共计526.08平方米，喀管委向陈千里支付房屋拆迁补偿款319,000元，并补偿陈千里面积不少于原有建筑面积的房屋。后因规划发生变化，喀管委无法向陈千里交付补偿房屋，喀管委分次向陈千里支付房屋补偿款8,325,000元。陈千里占用国有林地私自建设房屋的行为属于违法行为，被拆除的建筑属违法建筑。喀管委作为景区行政主管单位，应予以强制性拆除不予补偿。喀管委与陈千里于2007年6月7日签订的《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》违反《森林法》《建设项目使用林地审核审批管理办法》等法律法规，符合《合同法》第五十二条的无效情形，严重损害了国家利益，故诉至法院，请法院依法支持喀管委的诉讼请求。陈千里辩称，对喀管委的诉讼请求及陈述的事实理由不认可。理由如下：1.喀管委、陈千里签订的《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》，属于行政协议，与该协议有关争议属于行政诉讼的受案范围，法院应当裁定驳回喀管委的起诉；2.本案房屋是在布尔津县人民政府统一规划、统一设计下建设，其合法性已得到政府部门的认可。喀管委现主张该房屋属违法建筑，于法无据；3.只有经过规划部门的行政确认后，才能认定相关建筑属于违法建筑。本案房屋自1999年建造以来从未被行政确认为违法建筑，本案中，亦不能认定该房屋属于违法建筑；4.即使本案房屋属于违法建筑，陈千里亦应当获得拆迁补偿。喀管委在本案中不予赔偿的主张，依法不能成立；5.即使《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》属于民事合同，亦不存在喀管委主张的无效情形。喀管委为证明其主张,向本院提交以下证据：第一组证据：《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议书》，证明2007年6月7日，喀管委与陈千里签订的该协议违反了《合同法》第五十二条第(四)、第(五)项规定，应属无效协议;第二组证据:估价鉴定报告，证明2007年3月15日对陈千里的526.08平方米的木屋进行价格鉴定，鉴定总价为319,000元，与拆迁协议认定的木屋价值一致，房屋鉴定的价值与陈千里取得的补偿款8,325,000元相差极大;第三组证据：2007年喀纳斯下湖口区南部航拍现状,证明陈千里的三栋木屋位于喀纳斯国家级自然保护区试验区内;第四组证据：1、喀纳斯景区管委会林业局于2018年11月8日出具的证明1份；2.喀纳斯景区管理委员会环保建设交通局于2018年11月8日出具的证明1份；3.喀纳斯景区管理委员会环保建设交通局于2019年12月6日出具的证明1份，证明陈千里在2006年被拆迁的木屋位于喀纳斯国家自然保护区科学试验区内，其建造的木屋未办理红线选址评价等手续，未取得建设工程规划许可证、建设用地使用权证，属于违法建筑。陈千里亦未办理林地占用手续，按照《森林法》第十八条的规定，应该办理相关手续；第五组证据：喀管委与王栾山签订的《协议书》、转账支票存根及发票各1份，证明陈千里周边的房屋拆迁补偿款是拆除房屋材料的补偿，是基本成本的补偿;第六组证据：收条3份，证明陈千里已收到喀管委支付的8,325,000元款项;第七组证据：关于陈千里《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》的答复1份，证明陈千里获取款项的构成。陈千里对喀管委提交证据的质证意见为：对第一组证据证明目的不认可，相反该协议可证明喀管委在拆迁时完全认可该房屋的合法性，并给予了相应的赔偿；对第二组证据的证明目的不认可，该份鉴定报告是对1999年房屋建造成本的鉴定，而非对当时房屋整体价值的评估；对第三组证据的证明目的不认可，该现状图上陈千里房屋的位置标注错误，陈千里当时所建房屋位于最外侧左起第一栋和右起的前两栋。该证据反映出陈千里所建造的房屋与现状图标识的规划、设计外观一致，是在新疆新旅公司的同意设计下进行的建造，且无法证明该房屋位于不能实施建造的林地之上；对第四组证据不认可，证据出示单位为喀管委的下属单位，与喀管委有利害关系，且证明为近期出具，在本案起诉时没有形成证据。涉案房屋于1999年建造，建造手续均为新旅公司向布尔津县土地局进行审批，该林业局在本案房屋建造时未成立，其无权进行查询或认定涉案房屋是否有林地占有手续；对第五组证据不认可，该组证据与本案无关；对六组证据认可，是喀管委已向陈千里赔付的款项；对第七组证据不认可，陈千里未参与该核算，是喀管委单方进行的核算。本案对喀管委提交的证据认证如下：第一、二、三、六、七组证据，能够证明喀管委与陈千里签订了《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》，协议就补偿费用、拆除和置换的面积、具体置换的地点作了明确约定。协议签订后,喀管委未向陈千里交付置换房屋，又出具了[关于陈千里《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》的答复]，按照拆迁置换协议的约定重新核算了赔偿款，喀管委已全部履行到位的案件事实，与本案具有关联性，本院对以上证据的真实性、关联性予以确认；第四组证据系喀管委下属部门出具，对其真实性予以确认，但该组证据无法证明涉案房屋系违法建筑的证明目的，故本院对第四组证据的证明目的不予确认；第五组证据系喀管委向第三人拆迁房屋补偿的情况，但喀管委未说明该第三人补偿的房屋位置、建造情况及与陈千里涉案房屋的关联性，故对与本案的关联性不予认可。陈千里为支持其辩驳意见，向本院提交如下证据：第一组证据：1、2005年11月29日。阿勒泰地区喀纳斯环境与旅游管理局作出的《关于做好喀纳斯景区切换准备工作的通知》及附表；2、2006年8月17日，喀纳斯环境与旅游管理局规划建设项目做出的《拆迁通知》；3、2007年2月14日，喀纳斯景区管理委员会环保建设交通局作出的《关于喀纳斯景区八栋购物木屋拆迁的通知》，证明阿勒泰地区相关部门根据《喀纳斯旅游区总体规划》、《喀纳斯湖口区控制性详细规划》的要求，按照《喀纳斯拆迁方案》，向陈千里下发关于本案房屋拆除切换文件。与陈千里签订该协议是政府相关部门为实现喀纳斯景区行政管理职权的结果，《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》属于行政协议，与该协议有关争议应属于行政诉讼解决范畴。《关于做好喀纳斯景区切换准备工作的通知》及附表也证明了本案房屋拆迁置换时，为合法建筑；第二组证据:1.1999年4月28日,布尔津县哈纳斯乡新旅有限责任公司（以下简称哈纳斯乡新旅公司）《合同书》；2.哈纳斯乡新旅公司企业工商信用档案；3.1999年5月23日,哈纳斯乡新旅公司向布尔津县土地管理局作出的《申请在哈纳斯景区建造的报告》,证明1999年,本案房屋非陈千里私自建造,是代表政府一方的哈纳斯乡新旅公司按照布尔津县委、县政府的统一安排及喀纳斯景区建设的总体规划统一设计和建造,该建造行为得到政府部门的认可和批准。4.(2003)年布民初字第187号民事判决书，证明在判决书中记载1999年涉案房屋经城乡建设局批准建造，涉案房屋已取得建造手续，系合法建造；第三组证据:1.2001年7月5日,喀纳斯环境与旅游管理委员会服务质量监督科出具的《关于审查准予营业的批复》；2.2001年,布尔津县工商行政管理局核发的布尔津县哈纳斯白云山庄《个体工商户营业执照》；3.2003年6月24日,喀纳斯环境与旅游管理局服务质量监督科签订的《旅游服务质量责任书》；4.2003年7月,与喀纳斯国家级自然保护区管理局签订的《喀纳斯景区旅游经营单位消防安全目标责任状》；5.《喀纳斯景区旅游经营申请表》；6.2005年5月8日,布尔津县卫生局向白云山庄核发的《卫生许可证》；7.2005年5月17日,与喀纳斯环境与旅游管理局签订的《安全生产目标管理责任状》;8.陈千里向喀纳斯国家级自然保护区管理局等单位缴纳卫生费、经营质保金等收费凭证，证明陈千里利用涉案房屋开展白云山庄的经营活动已得到喀纳斯国家级自然保护区管理局、布尔津县工商行政管理局、布尔津县卫生局等行政主管单位的认可,在经营的8年时间里,喀管委对涉案房屋及作为经营用房使用的事实是明知的,但至今未有任何行政管理部门认定涉案房屋系违章建筑；第四组证据:1、2005年4月25日,陈千里向喀纳斯国家级自然保护区管理局缴纳森林植被恢复费的缴费票据，证明：陈千里已按规定向喀纳斯国家级自然保护区管理局缴纳涉案房屋占用林地的森林植被恢复费，本案房屋占用林地的合法性已得到政府主管部门的认可；2.2005年11月29日,阿勒泰地区喀纳斯环境与旅游管理局作出的《关于做好喀纳斯景区切换准备工作的通知》及附表，证明本案房屋拆迁切换时,政府主管部门已对喀纳斯景区内建造的房屋和建筑物的合法性进行了甄别,区分了合法建筑与违章建筑,陈千里的涉案房屋被纳入到合法建筑的范畴,不属违章建筑；第五组证据:1.广州市中级人民法院(2016）粤01民终4929号民事裁定书；2.邢台市中级人民法院(2015)邢立民终字第350号民事裁定书；3.营口市中级人民法院(2014)营审民终再字第00045号民事裁定书,证明违法建筑的认定应当由政府规划管理部门通过行政确认的方式进行认定,人民法院无权对该建筑物是否属于违法建筑进行评判和认定;第六组证据:2012年3月15日喀管委出具的[关于陈千里《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》的答复]，证明：该答复是喀管委一方出具，陈千里并没有参与计算，该答复对喀管委支付款项的性质、金额及给付的期限作了明确约定，双方对此并无争议，现喀管委对金额提出异议，有损政府的公信力。喀管委对陈千里出示的证据质证意见如下：对第一组证据的不认可。理由如下：1.陈千里等人的建筑，建造时违反了国家级的条例，可以认定为违章建筑。本案可适用城市房屋拆迁管理条例，合法建筑的手续应当是林业、国土、规划等部门进行审批，其他部门无权或越权代为行使。在景区建设房屋获取林地，根据《森林法》，必须依法办理林地审批许可，具有前置程序。没有该许可，后置程序均无效。2.根据物权法规定，不动产取得应采取登记或公告的方式取得，凭陈千里出示的该组证据不能证明其合法性；对第二组证据不认可，合同书与本案无关联性,工商登记不能证明房屋系合法建造。该组证据不能证实其自建房屋的行为是经布尔津县相关部门安排，印证了涉案房屋无林地占用手续占用国有林地,喀纳斯景区管理委员会要求其搬离是合法的；对第三组证据中盖有行政主管部门印章的证据的真实性认可,对未盖印章的证据的真实性不认可,对第三组证据的关联性均不认可,经营行为与是否为合法建筑没有必然关系,其实施经营行为不能推定为合法建筑；对第四组证据关联性不认可，陈千里交费不能反映占有期间的全部缴费情况,其缴纳的费用虽然名称记录为森林植被恢复费,无法确认该缴费所占林地的位置及时间,即便是交费也不能证实取得了合法的审批手续；对第五组证据不认可,出示的判决书不是最高院的审判指导案例,对个案的判决不具备指导意义,本案应当结合适时的法律综合评定；对第六组证据真实性认可，合法性不认可，因该答复内容损害国家利益，涉及内容无效，超出喀管委经费规定使用范围。本案对陈千里提交的证据认证如下：对第一、第六组证据，能够证明喀管委与陈千里签订了《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》，协议就补偿费用、拆除和置换的面积、具体置换的地点作了明确约定。协议签订后,喀管委未向陈千里交付置换房屋，又出具了[关于陈千里《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》的答复]，按照拆迁置换协议的约定重新核算了赔偿款的事实，本院对真实性予以确认；第二组证据中证据4的真实性、合法性予以确认，第二组证据中其他证据及第三、四、五组证据与本案无关联性，本院不予采信。本院经审理认定事实如下：2006年8月17日，喀管委因喀纳斯景区规划管理需要，向陈千里下发《拆迁通知》，通知要求陈千里限期内拆除白云宾馆（山庄）。2007年2月14日，喀纳斯景区管理委员会环保建设交通局作出的《关于喀纳斯景区八栋购物木屋拆迁的通知》，通知陈千里所有的喀纳斯景区八栋木屋被列为二〇〇七年第一阶段拆除范围，应于二〇〇七年五月三十一日前拆迁完毕。2007年6月7日，喀管委与陈千里签订《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》，约定：乙方（陈千里）在喀纳斯下湖口自行建设的房屋3栋共计526.08平方米，同意甲方（喀管委）予以拆除，乙方对发改委价格认证中心评估价值为319,000元无异议，甲方补偿面积不少于乙方原有的房屋建筑面积。2007年6月7日，喀管委、陈千里签订了《喀纳斯景区拆迁置换补偿协议》，约定：1.甲方（喀管委）拆除乙方（陈千里）在喀纳斯下湖口区3栋共计526.08平方米，喀管委向陈千里支付房屋拆迁补偿款319,000元，并补偿陈千里面积不少于原有建筑面积的房屋；2.甲方在乙方拆除处附近已新建房屋，以同等面积置换给乙方。乙方按甲方新建房屋成本价格支付房款，如甲方新建访问员超出置换面积，乙方仍按成本价支付拆迁房屋补偿款319,000元，双方可进行折抵。3.甲方最晚在2008年10月31日前向乙方交付置换房屋，否则将承担逾期未交付使用的营业损失；4.违约责任，甲方必须按合同约定足额置换面积，按期交付乙方所置换房屋，如逾期未交付使用，甲方每日赔偿乙方损失3,000元，如甲方以情事变更为由，不能交付置换房屋，甲方将按被拆迁房屋面积每平方米单价8,000元赔偿乙方。后因规划发生变化，喀管委未向陈千里交付补偿房屋。2012年3月15日，喀管委出具[关于陈千里《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》的答复]，答复记载：依据2007年6月7日签订的《喀纳斯景区拆迁置换补偿协议》中的约定计算，我单位赔偿乙方现金共计8325000元整，由于赔偿金额较大，多次与乙方协商达成一致意见，采用分期给付乙方赔偿款，赔偿款分三次给付（可转账）。2012年6月26日、2012年7月25日、2012年8月27日，喀管委分别向陈千里转款2,000,000元、3,000,000元、3,325,000元，合计8325000元。陈千里分别向喀管委出具了收条。本院认为，本案的争议焦点为：1.喀管委与陈千里签订《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》的行为是民事行为还是行政行为；2.陈千里被拆迁的涉案房屋是否属于违章建筑；3.《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》、[关于陈千里《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》的答复]是否有效。关于争议焦点1，喀管委与陈千里签订的《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》明确约定了补偿费用、拆除和置换的面积、具体置换的地点。协议签订后,喀管委未向陈千里交付置换房屋，又出具了[关于陈千里《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》的答复]，按照拆迁置换协议的约定重新核算了赔偿款，喀管委已全部履行到位。从双方签订及履行协议的情况来看,喀管委虽为行政管理部门,但并未行使公权力来征收陈千里的涉案房屋,而是作为平等民事主体通过协商签订了补偿协议,协议内容也没有涉及行政征收,而是约定了具备民事合同的相关条款,故喀管委与陈千里签订的拆迁补偿协议具有民事合同性质,双方的行为是民事法律行为。关于争议焦点2，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”本案中，喀管委主张陈千里的涉案房屋系违章建筑，应予以强制拆除不予补偿。但喀管委未提供相关行政执法部门确认涉案房屋为违章建筑的有效证据。本案诉争房屋是否属于违章建筑，应由行政机关依法确认，本院不能在民事案件审理中对行政违法性进行直接认定。故喀管委认为陈千里的涉案房产系违法建筑的主张，因证据不足，本院不予采信。关于争议焦点3，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，喀管委民事平等主体与陈千里签订《喀纳斯景区房屋拆迁置换补偿协议》后，未依约履行合同约定的义务，故喀管委按照拆迁置换协议约定重新核算了赔偿款，并已全额履行到位。双方签订的合同系双方当事人真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条中规定的合同无效的情形，故该协议合法有效。喀管委认为该协议损害国家利益而无效的诉讼主张，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第六十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决如下：驳回原告喀纳斯景区管理委员会的诉讼请求。案件受理费70,075元，由原告喀纳斯景区管理委员会负担（已缴纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区阿勒泰地区中级人民法院。审 判 长 王   玉   霞审 判 员 徐   友   凤人民陪审员 谢   玲   英二〇一九年十二月十八日书 记 员 初阿克阿斯木汗