台州市椒江区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙1002行初81号原告香格里拉花园业主委员会，住所地台州市经济开发区香格里拉花园1号楼101室。负责人陈方青，主任。委托代理人王雪霞，浙江君安世纪（台州）律师事务所律师。被告台州市椒江区教育局，住所地台州市椒江区建设路4号。法定代表人於云国，局长。委托代理人周鼎，台州市椒江区人民政府法律顾问室工作人员。第三人台州市椒江区白云里拉幼儿园，住所地台州市椒江区祥云路55号香格里拉小区18号楼。法定代表人戴冰希。委托代理人张青云，浙江易典律师事务所律师。原告香格里拉花园业主委员会（以下简称香格里拉业委会）为与被告台州市椒江区教育局（以下简称区教育局）教育行政许可一案，于2019年5月10日向本院提起行政诉讼。本院将该案引导至椒江行政争议调解中心调解，未成。2019年5月23日，本院对该案予以立案受理，并依法组成合议庭，追加了台州市椒江区白云里拉幼儿园（以下简称里拉幼儿园）为第三人参加诉讼。2019年7月8日、8月2日，本院先后二次公开开庭审理了本案。原告香格里拉业委会的法定代表人陈方青及委托代理人王雪霞，被告区教育局的应诉负责人陈耀及委托代理人周鼎，第三人里拉幼儿园的委托代理人张青云均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告区教育局于2019年2月1日作出椒教职[2019]5号《关于同意设立台州市椒江区白云里拉幼儿园的批复》，并向里拉幼儿园颁发了浙教幼10010138号《幼儿园办学许可证》。原告香格里拉业委会诉称，被告区教育局于2019年2月1日向里拉幼儿园作出的办学许可行为，违反了浙江省申办幼儿园的相关规定，损害了原告的利益。根据浙江省教育厅的《浙江省幼儿园申办审批办法》第三条规定：举办幼儿园应当具备幼儿园设置的基本条件，详见《浙江省幼儿园准办标准》。该条款明确了办理幼儿园应该按照准办标准，具备基础条件。《浙江省幼儿园准办标准》第一部分园舍设备中第六条也规定了“幼儿园应有与幼儿园规模相适应的室外活动场地，其中活动场地面积不少于生均2平方米，有一定的绿化面积，同时应配备必要的、符合安全卫生要求的体育活动设施”。里拉幼儿园在筹办时仅仅向房屋的产权人鑫泰投资有限公司租赁了房产，并没有租用香格里拉花园的公共活动场地，里拉幼儿园仅凭租赁的房产就强行占有了房产外围的活动场地。该活动场地按照物权法及香格里拉花园竣工图显示均为小区业主共有区域。里拉幼儿园没有与原告协商租用事项，即自行搭建围栏占为已有，并欺瞒被告实地考察人员，以该场地办理幼儿园申办手续。事情发生后，原告多次与被告沟通相关事项，被告一开始承诺会充分考虑，但之后不顾香格里拉花园全体业主的利益，居然在明知里拉幼儿园有强占业主共有区域的情况下仍给予办理了行政许可。香格里拉花园为封闭式小区，里拉幼儿园位于小区正中央，没有独立的出入口，幼儿园对外招生破坏小区封闭式管理，严重影响小区业主生活质量。香格里拉花园小区在出售时就在买卖合同中约定该小区为封闭式小区，小区业主接受物业公司的管理，不得随意让非小区业主进入。里拉幼儿园在小区正中央，没有任何独立的通道与小区外马路连接，小区外的幼儿家长接送势必要通过小区的公共通道才能进出幼儿园，不符合《浙江省幼儿园准办标准》第二项“幼儿园应独立设置。与住宅楼、单位用房等相连的幼儿园，必须有独立的出入口及相应的安全防护措施”的规定。其次，里拉幼儿园正门及旁边全部是水系，并且没有做任何的防护隔离，安全隐患很高，幼儿园容易发生安全事故。最重要的是，幼儿园的家长接送孩子时势必要进入封闭式小区，每个幼儿接送人员会在两人以上，毕业后又会有另一批幼儿接送人员，这样非小区业主大量进出小区，强占小区业主的公共通道不说，小区的门禁卡也没有控制，无法进行封闭管理，安全隐患剧增。另外，小区北门是单行车道，没有多余停车位，家长接送幼儿易导致北门拥堵，影响小区业主车辆进出。原告香格里拉业委会在知晓里拉幼儿园筹建时就与被告进行沟通，明确提出了里拉幼儿园与香格里拉花园业主之间的矛盾，并且也明确告知了幼儿园办学场地不足的情况。被告在找过原告了解相关情况后，突然在2019年2月1日年前将近的时候向里拉幼儿园颁发行政许可，并没有向原告反馈任何意见，也没有按照浙江省幼儿园申报流程进行公告。公告的目的就是让利害关系人在知晓情况后，在公告期内提出异议，但是被告却剥夺了原告提出异议的机会。在办理了许可证以后，也没有给予原告一个合理的解释。曝光后，被告跟媒体表示许可有效期只批了一年，班级批了2个，证明其是明确知晓实际情况的，却在没有调查清楚的情况下就作出了违法许可。事后，里拉幼儿园负责人还采取极端手段，逼迫业主大会妥协同意其办园，通过媒体报道后对小区造成极差影响。此外，还通过各种恐吓方式威胁业委会成员。这样品德不端、情绪失控的人员如何能成为一个幼儿园的负责人，而被告居然放任这样的负责人开办幼儿园。综上所述，被告向里拉幼儿园出具办学许可，明显违法，影响了原告小区业主的合法权益。为此，请求法院撤销被告向里拉幼儿园作出的办学许可。原告香格里拉业委会向本院提交了以下证据：1.业委会备案登记意见书，拟证明原告主体资格适格。2.幼儿园办学许可证，拟证明被告为里拉幼儿园违法办理了行政许可，有效期为一年，班级两个班。3.不动产产权证，拟证明鑫泰投资有限公司仅对房屋享有所有权，对房屋外的户外场地不具有权益，应该为全体业主共有。4.香格里拉花园竣工图，拟证明里拉幼儿园外围的场地按竣工图显示为小区业主的儿童活动区域，不是幼儿园的专属区域。5.照片，拟证明原属于业主共有区域被里拉幼儿园违法搭建围栏作为幼儿园户外场地，并以此通过了被告实地考察。6.行政执法局出具的责令限期改正通知书，拟证明行政执法局曾针对幼儿园违规搭建问题作出了处理。7.新闻报道，拟证明里拉幼儿园负责人曾有过极端行为，被告明确知晓户外场地有纠纷的事实。8.《国务院办公厅关于办理城镇小区幼儿园的通知》，拟证明本案幼儿园非小区配套幼儿园。9.台州市不动产登记服务中心的证明，拟证明被告自己曾经出具证明，在香格里拉小区区块内并没有教育设施幼儿园布局规划。被告区教育局辩称，被告作出被诉行政许可行为并无不当。2018年11月，戴冰希向被告提出筹设里拉幼儿园的申请。经审查，被告于2018年12月13日作出批准筹设决定。2018年12月26日，戴冰希向被告递交了《民办学校正式设立申请表》，申请正式设立里拉幼儿园，并提供相关申请材料。被告按照《浙江省幼儿园申办审批办法》和《浙江省幼儿园准办标准》等规定进行材料审查和现场察看，认为戴冰希的申请符合相关要求，故作出同意其设立里拉幼儿园的批复，同时向其颁发办学许可证。被告收到戴冰希提交的幼儿园办学申请，经审查后予以受理，并根据相关要求进行材料审查和现场察看，于2019年2月1日作出椒教职[2019]5号同意申请人创办幼儿园的批复、向申请人颁发办学许可证，同时在区政府网站予以公示，程序符合相关法律法规规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告区教育局在本院指定期限内提交了以下证据材料：1.里拉幼儿园申请审批材料，拟证明被告作出办学许可决定审批手续齐全，合法合规；2.里拉幼儿园审批记录、门户网站公示材料，拟证明作出办学许可决定程序合法；3.法律依据是《浙江省幼儿园申办审批办法（试行）》。被告于第一次开庭时当庭提交了“椒江教育”网页上《椒江区民办幼儿园办园审批公示》截图、及在椒江教育公告栏上张贴的照片，拟证明被诉行政许可作出前已进行了公示。经法庭要求，被告在法院指定期限内补充提交了里拉幼儿园筹设申请基本信息、筹设申请基本材料，拟证明案涉行政许可前经过筹设审批程序。此外，被告补充提交了《关于撤销（2019）A0000103《责令限期改正通知书》的决定，及《浙江省学前教育条例》、《中华人民共和国民办教育促进法》等法律依据。第三人里拉幼儿园述称，第三人同意被告区教育局的答辩意见，被告许可里拉幼儿园的办学申请，符合法律规定，应当依法驳回原告的诉讼请求。原告香格里拉业委会是一个特殊的组织，根据物业管理条例规定，其提起行政诉讼应当首先获得该小区业主大会的授权，未获授权前，原告主体不适格。同时认为，原告的诉求缺乏事实依据：1.幼儿园在香格里拉小区建设时就已经作了规划，并获得审批，在幼儿园边上也有相应的幼儿园室外活动场所，有当时的规划图为证。原告主张该活动区域属于业主共有，请原告提供相关的证据。2.原告认为香格里拉花园为封闭式小区，里拉幼儿园位于小区正中央没有独立出入口的问题。据我们所知，这仅是极少数业主的意见，不足以反映全体业主的意思。2016年，中共中央、国务院制定了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的16条明确提出，优化街区路网结构，加强街区的规划和建设，新建住宅原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。这是党中央、国务院以文件方式作出的关于城市规划建设的要求。所以封闭式小区不是一个法律的概念，也不应当成为原告以及香格里拉小区极少数业主的正当诉求。3.关于幼儿园的办学许可程序违法问题。被告的审批程序没有瑕疵，符合法律规定。第三人里拉幼儿园当庭出示了以下证据：1.业主单位鑫泰投资有限公司证明；2.规划图2张，拟证明2005年规划幼儿园时有户外活动场所283平方米。经庭审质证，本院对当事人各方所举证据作如下认证：原告对被告所举的里拉幼儿园向其提交筹设申请信息材料、及正式申请审批材料的真实性无异议，对其证明对象有异议，认为该两组证据中里拉幼儿园仅提供了租房证明和房屋所有权属证明，其申请报告中描述的室外活动场地438平方米没有合法来源，并不能证明第三人确有合法的室外活动场地；规划平面图来源不明，即使是小区建设时的规划审批图，在建设中也发生了改变，与竣工图已不一致，第三人申报材料中填写的室外活动场地438平方米与事实不符；按照《浙江省幼儿园申办审批办法》《浙江省学前教育条例》规定，幼儿园的筹设和正式申报都需要乡镇、街道出具意见并盖章，但不管在筹设申请阶段或正式申请阶段，申报材料上均没有街道意见和盖章。被告对第三人提交的上述申报材料未尽审查核实责任，被诉行政许可事实不清、证据不足。第三人对该组证据无异议。本院认为，该组证据能证明第三人里拉幼儿园通过筹设审查后正式向被告提出幼儿园办园许可申请，启动了本案被诉行政许可程序，故对该组证据本院予以认可。至于申报材料中关于是否应当经过而未经过街道审核，室外场地、师资等是否具备办园许可条件，则应结合全案证据及相关法律规定予以认定。原告对被告所举第二组证据中的审批记录表的真实性提出异议，认为被告提供的实地走访记录表，其中记录人为“张新军”于2019年1月16日制作的记录表中记载园长1名、专任教师3名的基本情况，及“实地察看以上四人均未在位”，却在评审意见中标注“以现有师资可开设2个班”；王鹏记录的房屋、室外等办学条件的审批记录表中，室外活动场地原来意见为“不足300平方米”，后经涂改“不足”两字为300平方米，但看不到实地测量审核的依据，该300平方米并不符合场地实际；尤其是该表记录时间显示是2019年1月16日，但评审项目描述中落款时间却是2019年1月24日，存在核查不实的违规情况。综上，该走访行为违规违法。原告对该组其他证据未提出异议。第三人对该组证据无异议。本院认为，该组审批记录表记录人和评审员均为同一个人，只有一人签名；记录时间、实地核查时间、评审意见时间和出具“基本合格、同意设立”的最终评审意见时间混乱，实地核查的最后时间为2019年1月24日，评审意见出具的时间则为2019年1月18日，早于实地核查时间；有些记录表未出具评审意见；附具的照片未载明拍摄时间、拍摄地点，也未有拍摄人、在场人签字。故该组证据不符合证据的法定形式，且有先评审后核查之嫌，该组证据依法不能作为本案定案证据使用。被告提交的批前公示材料系逾期提交，原告对此未表示异议，且被诉行政许可行为涉及第三人利益，对该公示证据本院予以采信。原告对被告在第二次开庭前补充提交的《关于撤销（2019）A0000103的决定》有异议，认为法院准许提交的是被诉行政许可中有关筹设审查阶段的证据材料，这个证据显非筹设审查中形成的证据，违反举证规则。第三人对此证据无异议。本院认为，该证据非在举证期限内提供，且与被诉行政许可行为的待证事实无关，本院不作认证。被告和第三人对原告所举证据1的真实性未提出异议，但认为据此不能证明原告即已具备提起本案诉讼的资格。被告和第三人对原告所举证据9的真实性有异议，被告表示并不知道在何种情况下出具这样的证明。被告及第三人对原告所举其他证据的真实性无异议，但认为证据3、4、5可以证明第三人已获得办园的建筑场地和室外场地，被告实地核查时第三人的室外场地和照片一致；被告认为证据6、7均形成于被告作出被诉许可行为之后，不能证明被诉行政行为违法，且证据6已经被作出机关撤销；证据8并不能证明小区内禁止申办幼儿园，且在香格里拉小区规划和建设之后出具，不适用于本案。本院认为，原告所举证据1能证明香格里拉业委会已经过主管部门备案；证据3可以证明第三人租借了开办幼儿园所需的园舍；证据4可以证明当前案涉室外场地的用途，其使用权非为第三人所专属享有；证据5可以证明第三人曾以该状态作为自己的室外场地条件向被告进行申报，上述证据与本案待证事实具有关联性，本院对此予以认可，但是否足以证明本案第三人具有幼儿园开办的条件，应结合全案证据予以认定。原告所举证据6、7形成于被诉行政行为作出之后，与本案被诉行政行为无关，本院不予采信。原告所举证据8系国务院针对城镇小区配套幼儿园治理工作问题所作的规范性文件，本案所涉幼儿园不属于严格意义上的配套幼儿园，该规范性文件不适用于本案。原告所举证据9系被告于2018年4月24日向台州市不动产登记服务中心出具，只能证明当时在案涉区域并未有幼儿园的布局规划，不能因此证明被告于2019年在该区域作出幼儿园办园许可即为违法，故对该证据的证明对象本院不予认可。被告对第三人所举证据无异议。原告对第三人所举证据的真实性无异议，但认为，第三人所举的规划图与竣工图以及客观现状均不同，且第三人申报材料、被告核实记录表、规划图记载的面积均有较大差距，不能证明第三人享有室外场地使用权及面积；第三人所举的鑫泰投资有限公司证明，也就是案涉幼儿园所租房屋业主的证明，其证明自己享有产权和室外场地使用权属，缺乏证明效力。本院认为，第三人所举的规划图在正式申请阶段随同其他申报材料一并向被告提交，其标注案涉区块为幼儿园活动区，和原告所举的竣工图标为幼儿活动场地一样，都只是案涉区域的功能性规划，并不确认该区域的所有权属或使用权属，故对第三人的证明目的本院不能采信；业主单位鑫泰投资有限公司的证明欠缺证明效力，本院不予采信。被告提供的《中华人民共和国民办教育促进法》、《浙江省学前教育条例》系现行有效的法律、法规，本院无需认证。《浙江省幼儿园申办审批办法（试行）》系目前尚在本省范围内施行的规范性文件，也是被告作出本案行政行为的依据，可以适用于本案。根据上述采信的证据，结合庭审情况，本院确认如下事实：2018年11月16日，第三人法定代表人戴冰希作为举办者，向被告提出拟在香格里拉小区18幢开办里拉幼儿园的筹设申请。该筹设申请表记载有以下内容：学校室内面积2038平方米，室外400平方米，拟招收学生160人；校园占地面积2538.07平方米，校舍面积为2038.07平方米，产权关系为租赁。关于园舍和设施的证明材料，则主要提交了其与鑫泰投资有限公司签订的房屋租赁合同、鑫泰投资有限公司持有的案涉（2018）台州市不动产权第0012874号不动产权证书、幼儿园现场照片等。其中不动产权证书显示，第三人租赁的案涉建筑坐落于台州香格里拉花园18幢101室，用途商业幼儿园，面积979.70平方米/2038.07平方米。该不动产权证书的占地面积，并未包括第三人申请表中填报的户外活动场地400平方米。2018年12月13日，被告作出椒教职[2018]46号《关于同意筹设椒江白云里拉幼儿园的批准书》，同意了戴冰希的筹设申请。2018年12月26日，戴冰希向被告提交了《民办学校正式设立申请表》，正式申请设立里拉幼儿园。根据该申请表记载，办学规模为“学校占地面积936平方米，拟招收180人”；总投资500万元为自筹；校园占地面积为936平方米，校舍建筑面积为2038平方米，产权关系为租赁。关于幼儿园园舍和设施方面，未提交新的材料。2019年1月24日，被告在其门户网站上发布《椒江区民办幼儿园办园审批公示》，并在其公告栏中张贴，对第三人办园申请审批事项进行公示，公示时间为2019年1月24日至1月30日。2019年2月1日，被告作出椒教职[2019]5号《关于同意设立台州市椒江区白云里拉幼儿园的批复》，并向里拉幼儿园颁发了浙教幼10010138号《幼儿园办学许可证》。2019年3月5日，被告在政务网上公示了本案被诉行政许可情况。行政许可程序中，原告多次因幼儿园户外活动场地的使用权问题，向被告提出异议，表达不同意在该区域开设幼儿园的主张。本院认为,香格里拉业委会是本案适格主体。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条第一款规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。”原告香格里拉业委会系依法经过备案的自治组织，且就案涉事项经过业主大会决议，认为被诉行政许可行为侵害了小区业主共有区域的使用权而以自己名义提起诉讼，符合法律规定。故香格里拉业委会是本案适格主体，被告和第三人认为原告无权提起本案诉讼的主张本院不予支持。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第八条“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作”的规定,区教育局作为台州市椒江区人民政府教育行政部门,依法有权审批和颁发民办学校办学许可证。《中华人民共和国教育法》第二十七条规定:“设立学校及其他教育机构,必须具备下列条件:……(三)有符合规定标准的教学场所及设施、设备等;……”《幼儿园管理条例》第八条:“举办幼儿园必须具有与保育、教育的要求相适应的园舍和设施。”而对幼儿园园舍和设施作出直接规定的，是本案被诉行政行为所依据的《浙江省幼儿园申办审批办法（试行）》及附件《浙江省幼儿园准办标准（试行）》，该标准在关于“园舍设备”中规定，幼儿园应独立设置，与住宅楼、单位用房等相连的幼儿园，必须有独立的出入口以及相应的安全防护措施；有户外活动场地，面积不少于生均2平方米。该标准同时明确，上述标准是对幼儿园的最基本要求，达到该标准才允许设置和举办幼儿园。本案中，经合议庭现场踏勘，该幼儿园设立在香格里拉小区中间，没有独立的出入口和通道，案涉幼儿园的设立，并不符合上述基本标准。被告的实地核查记录根本未反映出这些情况；其对其他实质内容的核查，因记录表不符合法律规定的证据形式，无法作为本案证据使用。被告辩称其派出三名以上工作人员到实地核查，但其核查记录只显示一人签名，被告所辩缺乏证据支持，且核查的结果亦确实与客观事实不符。从被告提交的其他证据来看，第三人在行政程序中提供的关于园舍和设施方面的材料，仅限于园舍，即通过租赁取得的建筑物使用权，该建筑物的占地面积，并无第三人所称的户外活动场地的使用权属；筹设申请和正式申请中关于学校占地面积等申报内容出入较大。被告对这些问题并未要求第三人补充证据或更正，可见被告对第三人提交的资料亦未尽审慎审查义务。第三人主张幼儿园建筑周边空地在香格里拉建设前即已规划“幼儿园活动场地”，该规划图仅是对某一区域的功能性描述，表明该区域可用于幼儿园活动场地，但并非使用权确认。幼儿园要获得该区域的使用权，应经不动产权属确认，或通过租赁方式取得。第三人提交的不动产权属证书并不包括案涉幼儿活动场地区域的面积，亦未在行政程序中提交该户外活动场地的租赁凭证，故对第三人的主张本院不予支持。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”行政许可程序中，在原告已经向被告主张公共区域使用权属，对第三人户外活动场地使用权提出异议的情况下，被告在作出被诉行政许可决定之前，未履行告知陈述、申辩、听证等义务,被诉行政许可行为程序违法。综上，案涉该幼儿园的设立，不符合《浙江省幼儿园申办审批办法（试行）》规定的基本要求。被告对第三人的申报材料未尽审慎审查的义务，其作出本案被诉教育行政许可决定，认定事实不清、证据不足,程序违法。原告起诉要求撤销被诉教育行政许可，应当予以支持。在此过程中，被告应采取妥善补救措施，做好目前在园幼儿的转园、安置工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告台州市椒江区教育局颁发的浙教幼10010138号《幼儿园办学许可证》及相关许可决定。案件受理费50元，由被告台州市椒江区教育局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。审 判 长  项旭锋审 判 员  邵 丹人民陪审员  蔡爱珍二〇二〇年十二月二十日书 记 员  王 婷附：本案判决所依据的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》?第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……