安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖12行终374号 上诉人（一审原告）安徽金健生物科技有限公司，住所地合肥市高新区管委会C栋414，统一社会信用代码913412007865427597（1-1）。 法定代表人李建军，该公司董事长。 委托代理人李建，该公司总经理。 委托代理人高洪武，该公司法律顾问。 被上诉人（一审被告）阜阳市自然资源和规划局，住所地阜阳市清河东路322号，统一社会信用代码，11341200MB19391321。 法定代表人杨增泓，该局局长。 委托代理人张伟，该局工作人员。 委托代理人师博，该局法律顾问。 上诉人安徽金健生物科技有限公司（以下简称“金健公司”）因行政不作为一案，不服太和县人民法院作出的(2019)皖1222行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 金健公司向一审法院诉称，2018年5月25日，原阜阳市国土资源局作出阜国土（挂）告字［2018］18号公告，挂牌出让编号为［2017］-60土地，该地块位于阜阳市××东区福利路南侧王楼路北侧，土地面积155595平方米（合233.393亩）。2018年5月28日和8月，金健公司向原阜阳市国土资源局递交了《中止挂牌出让申请书》和《关于挂牌出让的异议书》，该局收到金健公司的申请书和异议书后，没有立案处理。金健公司认为，该行为属于行政不作为，侵害了其合法权益，故提起诉讼，请求法院判决阜阳市自然资源和规划局未撤回阜国土（挂）告字［2018］18号公告、未中止［2017］-60号地块挂牌出让的行政不作为违法，并判令阜阳市自然资源和规划局撤回阜国土（挂）告字［2018］18号公告、中止［2017］-60号地块的挂牌出让。 一审法院经审理查明，2006年，金健公司成立，并办理了企业法人工商登记，住所地为阜阳市××路。2012年3月13日，原阜阳市国土资源局作出阜国土资（监）字［2012）19号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定金健公司未经依法批准，非法占用阜阳市颍东区新华办事处辛桥村闻庄自然村集体土地1731、51平方米，决定:1、责令金健公司退还非法占用的土地1731.51平方米；2、没收金健公司在非法占有的土地上新建的建筑物488平方米和其它设施；3、并处罚款20778元。该处罚决定同时告知当事人有申请行政复议及提起行政诉讼的权力，金健公司在收到该处罚决定后，在法定起诉期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼。2016年3月31日和2017年6月19日，安徽省人民政府分别作出皖政地［2016］454号《关于阜阳市2015年第53批次城市建设用地的批复》和皖政地［2017］581号《关于阜阳市2017年第27批次城市建设用地的批复》，将阜阳市颍东区新华街道辛桥村内的部分集体土地征收为城市建设用地，阜阳市人民政府将上述批复内容在被征地范围内进行公告，并组织实施了征收补偿。金健公司厂址所占土地在上述两个批次的征收范围内。2018年5月25日，原阜阳市国土资源局发布阜国土（挂）告字［2018］18号出让公告，将宗地编号为［2017］-60号的国有土地网上挂牌出让。金健公司以其厂址占地在被挂牌出让的土地范围内，且与该土地存在争议为由，于2018年5月28日向阜阳市国土资源局递交了《关于挂牌出让的异议书》，申请该局撤回公告并中止挂牌出让，该局未对金健公司的上述申请作出回复。2018年6月11日，金健公司提起本案诉讼。 另查明，2017年金健公司以阜阳市颍东区人民政府违法征收其房屋和土地为由，向阜阳市中级人民法院提起行政诉讼，阜阳市中级人民法院作出[2017]皖12行初69号行政裁定，以金健公司的起诉不符合起诉条件为由，裁定驳回了金健公司的起诉。金健公司不服，向安徽省高级人民法院提出上诉。安徽省高级人民法院经审理后作出（2018）皖行终139号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。金健公司仍不服，向最高人民法院提出再审申请。最高人民法院经审理后作出（2018）最高法行申3902号行政裁定书，认为一、二审裁定结果并无不当，裁定驳回了金健公司的再审申请。 一审法院认为，招标出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。本案中，阜阳市自然资源和规划局将已被安徽省人民政府批准征收为国有的土地（宗地编号为[2017]-60号）以阜国土（挂）告字[2018]18号出让公告的方式，公开出让。金健公司占地虽在上述宗地范围内，但其土地使用权已被生效的土地行政处罚决定责令退出、土地上的建筑物依法没收为国有，且全部土地已被有权政府批准征收，金健公司不再享有任何占地使用权，故金健公司认为涉案土地存在法律纠纷无事实和法律依据，其要求阜阳市自然资源和规划局履行撤回阜国土（挂）告字[2018]18号出让公告、中止挂牌出让涉案土地职责理由不成立，其请求判决阜阳市自然资源和规划局未撤回挂牌出让涉案土地公告行为违法，并判决该局履行撤回涉案土地挂牌出让公告、中止涉案地块的挂牌出让职责的诉讼请求，该院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金健公司的诉讼请求。诉讼费50元，由金健公司负担。 金健公司上诉称，该公司提供的土地入股协议书、颍东区发改委文件等证据能够证明其利用的土地面积为6.5亩，约4335.5平方米，远远超过阜阳市国土资源局作出的土地行政处罚决定中责令退还的1731.51平方米，差额部分土地并没有生效法律文书判定该公司丧失权利。对于该公司使用的土地应当区别对待。已被处罚的1731.51平方米土地，阜阳市规划局作出过文件认定属于历史遗留问题，应当妥善解决。未被处罚的其余土地，政府应当按照征收政策作出安置补偿后合法拆迁。该公司的土地使用权并不因为涉案行政处罚而全部丧失，至少对未被处罚的部分土地仍然存在法律纠纷，该公司已告知阜阳市自然资源和规划局。阜阳市自然资源和规划局收到该公司的中止挂牌出让申请书和异议书后，没有作出处理，也未告知该公司，该行为明显属于行政不作为。一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，改判阜阳市自然资源和规划局未撤回阜国土（挂）告字[2018]18号公告，未中止[2017]-60号地块挂牌出让的行政不作为违法，并判令阜阳市自然资源和规划局撤回阜国土（挂）告字[2018]18号公告、中止[2017]-60号地块的挂牌出让，或将本案发回重审。 阜阳市自然资源和规划局答辩称，2016年3月31日，安徽省人民政府作出皖政地[2016]454号《关于阜阳市2015年第53批次城市建设用地的批复》，同意将新华街道办事处辛桥社区用地范围内的部分集体土地征收为城市建设用地。2016年5月29日，阜阳市人民政府作出阜政秘（2016）102号征地公告。2016年7月12日，该局作出（2016）30号《征地补偿安置方案公告》。2017年6月19日，安徽省人民政府作出皖政地[2017]581号《关于阜阳市2017年第27批次城市建设用地的批复》，同意将新华街道办事处辛桥社区用地范围内的部分集体土地征收为城市建设用地。2017年8月8日，阜阳市人民政府作出阜政秘（2017）197号征地公告。2017年8月18日，该局作出（2017）46号《征地补偿安置方案公告》。阜阳市人民政府据此对上述征地范围内的土地及地上附着物进行了征收和补偿安置（金健公司所占土地在上述两个批次的征收范围内）。2018年5月25日，该局发布阜国土（挂）告字[2018]18号出让公告，将宗地编号为[2017]-60号的国有土地网上挂牌出让。2018年6月28日，阜阳市成效教育控股有限公司竞得该宗土地。2018年7月5日，该局与阜阳市成效教育控股有限公司签订了3412002018B00281号《国有建设用地使用权出让合同》。金健公司所占土地虽在上述宗地范围内，但因其非法占用的土地已被生效的（2018）阜国土资（监）字（2012）19号《土地违法案件行政处罚决定书》责令退还，地上建筑物已被依法没收。故金健公司对涉案土地及地上附属物已不享有任何权益，金健公司与涉案土地被依法征收后的挂牌出让行为之间没有任何利害关系，其上诉理由没有事实与法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审经审理查明：根据2010年1月28日新华办事处辛桥村民委员会与金健公司签订的土地入股协议书载明：新华办事处辛桥村民委员会将位于闻庄自然村的6.5亩土地以入股的方式交与金健公司使用。 2012年3月13日，阜阳市国土资源局对金健公司作出阜国土资（监）字（2012）19号《行政处罚决定书》，认定金健公司未经依法批准，非法占用颍东区新华办事处辛桥村闻庄自然村集体土地1731.51平方米，决定：1、责令该公司退还非法占用的土地1731.51平方米；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物488平方米和其他设施；3、并处罚款20778元。该处罚决定同时告知当事人有申请行政复议及提起行政诉讼的权利。金健公司原法定代表人李建收到该处罚决定后，未申请复议及提起行政诉讼，该处罚决定已生效。 2017年9月14日，本院对金健公司诉阜阳市颍东区人民政府土地行政征收一案作出（2017）皖12行初69号行政裁定书，以金健公司提供的现有证据不能证明被诉征收行为存在，其起诉缺乏事实根据，且金健公司未提供土地使用权合法证明，不能证明其系涉案土地的合法使用权人为由，驳回了金健公司的起诉。该公司不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院经审理认为，土地的所有权人或者实际使用人对国家征收土地行为不服的，可以作为被征收人向法院提起行政诉讼。金健公司并非涉案集体土地所有权人，其是否能作为使用权人或实际使用人向法院提起诉讼是本案需要审查的关键问题。本案中，阜阳市国土资源局对金健公司作出行政处罚决定，责令该公司退还土地、没收地上建筑物。上述行政处罚决定作出后，金健公司即丧失了合法的土地使用权及地上建筑物所有权，其无权对国家后续的征收土地行为向法院提起行政诉讼。据此，安徽省高级人民法院于2018年4月13日作出（2018）皖行终139号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。金健公司仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院经再审认为，行政行为一经作出即具有公定力、确定力和执行力。金健公司自阜国土资（监）字（2012）19号行政处罚决定书作出之日起，即不再拥有该地块的合法土地使用权及地上建筑物的所有权，其与后续的征收土地行为没有法律上的利害关系。据此，最高人民法院于2018年11月30日作出（2018）最高法行申3902号行政裁定书，驳回了金健公司的再审申请。 2016年3月31日，安徽省人民政府作出皖政地[2016]454号《关于阜阳市2015年第53批次城市建设用地的批复》，同意将新华街道办事处辛桥社区用地范围内的部分集体土地征收为城市建设用地。2016年5月29日，阜阳市人民政府作出阜政秘（2016）102号征地公告。2016年7月12日，阜阳市自然资源和规划局作出（2016）30号《征地补偿安置方案公告》。2017年6月19日，安徽省人民政府作出皖政地[2017]581号《关于阜阳市2017年第27批次城市建设用地的批复》，同意将新华街道办事处辛桥社区用地范围内的部分集体土地征收为城市建设用地。2017年8月8日，阜阳市人民政府作出阜政秘（2017）197号征地公告。2017年8月18日，阜阳市自然资源和规划局作出（2017）46号《征地补偿安置方案公告》。阜阳市人民政府据此对上述征地范围内的土地及地上附着物进行了征收和补偿安置（金健公司所占土地在上述两个批次的征收范围内）。2018年5月25日，阜阳市自然资源和规划局发布阜国土（挂）告字[2018]18号出让公告，将宗地编号为[2017]-60号的国有土地网上挂牌出让。金健公司以其厂址占地在被挂牌出让的土地范围内，且与该土地存在争议为由，于2018年5月28日向阜阳市国土资源局递交了《关于挂牌出让的异议书》，申请该局撤回公告并中止挂牌出让，该局未对金健公司的上述申请作出回复。2018年6月28日，阜阳市成效教育控股有限公司竞得该宗土地。2018年7月5日，该局与阜阳市成效教育控股有限公司签订了3412002018B00281号《国有建设用地使用权出让合同》。 另查明，2019年3月26日阜阳金健生物科技有限公司变更为合肥金健生物科技有限公司，2019年4月2日合肥金健生物科技有限公司变更为安徽金健生物科技有限公司。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案集体土地经安徽省人民政府皖政地[2016]454号《关于阜阳市2015年第53批次城市建设用地的批复》、皖政地[2017]581号《关于阜阳市2017年第27批次城市建设用地的批复》批准，阜阳市人民政府批后实施，已转为城市建设用地并征为国有。阜阳市自然资源和规划局就涉案国有土地作出的出让公告与金健公司不具有利害关系，金健公司不具有本案原告的诉讼主体资格，对其起诉依法应予以驳回。一审法院对本案作出实体判决不当，依法应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下： （一）撤销太和县人民法院作出的(2019)皖1222行初27号行政判决； （二）驳回安徽金健生物科技有限公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  周海龙 审判员  杨 柳 审判员  耿牛牛 二〇一九年十二月三十一日 法官助理韩笑 书记员丁茹梦 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。