南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终183号 上诉人（一审被告）南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路3-1号。 法定代表人郭维宁，该局局长。 委托代理人莫艳，南宁市不动产中心工作人员。 委托代理人唐楚安，广西尊泰律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）南宁市邕宁区经济贸易和信息化局，住所地广西壮族自治区南宁市邕宁区红星路7号。 法定代表人李英杭，该局局长。 委托代理人韦琳，广西伟宁律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广西鼎煌房地产开发有限公司，住所地广西壮族自治区南宁市邕宁区八尺江路316号。 法定代表人黄伟，该公司董事长。 委托代理人唐巧莱，北京市炜衡（南宁）律师事务所律师。 上诉人南宁市自然资源局（以下简称市自然资源局）、南宁市邕宁区经济贸易和信息化局（以下简称邕宁区经信局）因广西鼎煌房地产开发有限公司（以下简称鼎煌公司）诉市自然资源局土地行政登记一案，不服南宁铁路运输法院（2018）桂7102行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月29日公开开庭审理了本案。上诉人市自然资源局的委托代理人莫艳、唐楚安，邕宁区经信局的委托代理人韦琳，被上诉人鼎煌公司的委托代理人唐巧莱到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院查明，2012年4月26日，南宁市邕宁区政府（以下简称邕宁区政府）成立邕宁区塑料包装制品厂（以下简称塑包厂）改制工作组。2013年2月20日，鼎煌公司（甲方）与塑包厂（乙方）签订《广西鼎煌房地产开发有限公司兼并南宁市邕宁区塑料包装制品厂协议书》，约定：乙方将010040宗地、010041宗地、03068-1宗地原实有面积减除因防洪堤征用、道路规划控制线以及职工生活区使用部分土地外，能用在改制用地的是010040、010041宗地中除规划道路、防洪堤占用分割后的四块地共25.815亩作为本次企业改制后新企业开发房地产使用，由甲方整体兼并乙方。 2013年3月7日，邕宁区政府对邕宁区经信局作出33号批复，批复内容如下：“一、原则同意广西鼎煌房地产开发有限公司以承担被兼并方邕宁区塑料包装制品厂全部债权债务、接收企业职工、吸收在职职工入股、依照蒲庙镇总体规划向国土部门申办改制用地26.243亩出让为商住地的企业兼并改制方式。二、由你局作为改制的牵头单位，监督吸收合并双方严格履行《广西鼎煌房地产开发有限公司兼并南宁市邕宁区塑料包装制品厂协议书》条款，并妥善安置好职工。……”同年3月19日，邕宁区经信局作出邕经信复〔2013〕4号《关于同意邕宁区塑料包装制品厂实行兼并改制的批复》，答复如下：“一、原则同意广西鼎煌房地产开发有限公司以承担被兼并方邕宁区塑料包装制品厂全部债务、接收企业职工、吸收在职职工入股、依照蒲庙镇总体规划向国土部门申办改制用地26.243亩出让为商住地的企业兼并改制方式。企业原使用的其它国有划拨土地继续由兼并方使用，政府需要时按政策规定收回。……” 2013年4月19日，鼎煌公司作为接收单位与塑包厂作为交付单位签订了《国有土地使用权交接清单》及《地上建筑权交接清单》，塑包厂将邕国用（2004）第0103068-1号、邕国用（2004）第010040号、邕国用（2004）第010041号国有土地使用权（划拨）及地上建筑移交给鼎煌公司。邕国用（2004）第0103068-1号国有土地使用权证的宗地号为0103068-1号，用途为砖瓦厂建设用地，在0103068-1号土地上建有3栋集资楼正在办理产权证、6栋无产权房屋，010040号土地上为无产权旧住宅，010041号土地上为无产权旧车间和仓库。邕宁区塑料包装制品厂改制工作组工作人员在上述清单中签字并加盖了“邕宁区塑料包装制品厂改制工作组”的印章。 2015年1月9日，邕宁区经信局向南宁市国土局提出《关于办理原邕宁区塑料包装制品厂职工生活区土地过户的函》，申请办理03068-1号的土地使用权变更登记至邕宁区经信局名下，并提交了有附件的33号批复及附件1，该附件1的首页顶部盖有邕宁区经信局的公章、其中第三项内容为“03068-1宗地，土地证书号邕国用（2004）字第03068-1号，面积9611.00平方米，……不作为改制资产，其产权交由南宁市邕宁区经济贸易和信息化局管理。”2015年3月17日，南宁市人民政府针对南宁市国土局报来的《关于将03068-1宗地使用权无偿转至南宁市邕宁区经济贸易和信息化局名下有关问题的请示》作出25号批复，同意将03068-1宗地国有土地使用权无偿划转给邕宁区经信局，批准用途及使用权性质保持不变。2015年4月14日，南宁市国土局信息中心进行了地籍调查。2015年4月15日，南宁市房产档案服务部出具证明，证实未有房屋坐落为南宁市邕宁区××江路××号房屋权属登记记录。2015年5月5日，南宁市邕宁区地方税务局作出《土地所有权人变更名称不征契税证明》，同日，南宁市国土局受理了邕宁区经信局的名称变更登记。南宁市国土局受理后，对邕宁区经信局提交的材料审核，2015年5月15日，南宁市国土局向邕宁区经信局颁发了桂（2015）南宁市不动产权第0003702号不动产权证书，并注销了邕国用（2004）第0103068-1号国有土地使用权证。鼎煌公司不服，故诉至一审法院。 本案诉讼过程中，鼎煌公司向南宁市中级人民法院以邕宁区政府为被告提起行政诉讼，请求撤销邕宁区经信局向南宁市国土局申请土地使用权变更登记时递交的33号批复及附件1。在该案诉讼中，邕宁区政府向南宁市中级人民法院提交了33号批复及附件1，该附件1的内容与邕宁区经信局向南宁市国土局申请办理不动产权证时提交的附件1内容不同，记载：03068-1宗地面积9611.00平方米、该宗地分割为A、B地块，A地块5944.50平方米为职工宿舍区用地不作为改制资产，其产权交由邕宁区经信局管理，B地块3666.68平方米为规划路网占用按原用途保留划拨方式五年作为兼并方资产。2019年3月18日，南宁市中级人民法院作出（2019）桂01行初2号行政裁定书，认为被诉行政行为属于内部行政行为，故裁定驳回鼎煌公司的起诉。 另查明，根据2019年1月27日《中共南宁市委南宁市人民政府关于印发的通知》（南发〔2019〕5号），组建市自然资源局。将南宁市国土局的职责，以及市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市规划管理局的城乡规划管理职责，市住房保障和房产管理局的相关职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业委员会的草原（地）资源调查和确权登记管理职责，市林业和园林局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理等职责整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，作出原行政登记行为的行政机关为原南宁市国土局，但机构改革后，由市自然资源局继续行使原南宁市国土局的该项行政职权，故市自然资源局为本案适格被告。 根据《土地登记办法》第九条规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第四十一条规定，“因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。”《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日起施行）第十六条规定，“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。”因此，邕宁经信局在办理涉案不动产权证时，应当向南宁市国土局提交有关部门的批准文件。本案中，邕宁经信局提交的是33号批复和加盖邕宁经信局公章的附件1，该附件1记载03068-1宗地产权交由南宁市邕宁区经济贸易和信息化局管理，因此，南宁市国土局依据邕宁经信局提交的33号批复及附件1向南宁市人民政府请示后，并审查邕宁经信局提交的土地登记申请书、申请人及代理人的身份证明材料、授权委托书、免税证明等材料后，认为材料齐全、符合法定形式，作出了变更登记，已尽到审慎审查义务，并无过错。但因邕宁经信局提交的33号批复附件1与邕宁区政府确认的附件1中关于涉案土地使用权的表述不一致，应以邕宁区政府向南宁市中级人民法院提交的33号批复的附件1为准，故南宁市国土局为邕宁区经信局颁发桂（2015）南宁市不动产权第0003702号不动产权证书证据不足，依法应予撤销。鼎煌公司提出撤销桂（2015）南宁市不动产权第0003702号不动产权证书的诉讼请求，一审法院予以支持。 关于鼎煌公司要求邕宁区经信局将讼争的03068-1宗地获得的拆迁补偿款移交给鼎煌公司的诉讼请求，不属于本案行政诉讼的审理范围，一审法院不作处理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销南宁市国土资源局为南宁市邕宁区经济贸易和信息化局颁发桂（2015）南宁市不动产权第0003702号不动产权证书的行政行为。案件受理费50元，广西鼎煌房地产开发有限公司已预交，由南宁市自然资源局负担。 上诉人市自然资源局诉称，本案中认定邕宁区经信局是否对涉案土地享有合法权属的关键证据是邕宁区政府出具的《关于同意将030681宗地国有土地使用权无偿划转至邕宁经济贸易和信息化局的批复》（邕府函〔2013〕33号）及其附件。但本案审理过程中发现存在名称及文号相同但附件内容不一致的两份邕府函〔2013〕33号文批复，且不一致的内容与本案基本事实的认定密切相关。一审法院认为应当以邕宁区政府在另一案件，即在（2019）桂01行初2号案中向南宁市中级人民法院提交的批复和附件为准有失严谨，在关键事实的认定上理据不足、证据不充分。首先，南宁市中级人民法院以（2019）桂01行初2号行政裁定书驳回鼎煌公司（本案被上诉人）的起诉，对邕府函〔2013〕33号文批复及附件内容的真实性、合法性未予审理和裁判。因此，本案一审法院不应当简单地以（2019）桂01行初2号案中出现的邕府函〔2013〕33号文批复和附件为依据而作出裁判。其次，由于邕宁区政府不是本案的当事人，并没有对盖有其公章但内容不一致的两份邕府函〔2013〕33号文批复及附件发表意见。因此，在没有征询邕宁区政府的解释和意见的情况下，一审法院直接决定以（2019）桂01行初2号案中出现的邕府函〔2013〕33号文批复和附件为准，超越了法院的司法职权，进而导致本案基本事实不清。综上，上诉请求：1.撤销（2018）桂7102行初153号行政判决书；2.判决驳回被上诉人（一审原告）的诉讼请求；3.由被上诉人承担本案所有诉讼费用。 上诉人邕宁区经信局诉称，一、市自然资源局为邕宁区经信局颁发桂（2015)南宁市不动产权第0003702号不动产权证书（以下简称“涉案不动产权证”）的具体行政行为主要证据充分，在颁证的主要证据即相关批准文件未被依法判决撤销前，涉案不动产权证不应被撤销。二、邕宁区经信局申请办理涉案不动产权证有充分的事实依据、且所提供的申请材料符合客观事实，涉案不动产权证不应被撤销。（一）根据兼并改制协议书，鼎煌公司可用于房地产开发的改制用地仅为010040宗地、010041宗地中的四块地，03068-1宗地并非经营性资产，不在兼并改制范围之内，鼎煌公司无权主张对03068-1宗地行使权利；（二）涉案03068-1号宗地的土地使用权在兼并改制过程中未纳入改制范围，由邕宁区政府予以保留，之后邕宁区政府将03068-1号宗地的土地使用权无偿划转给上诉人邕宁区经信局，邕宁区经信局现为该宗地土地使用权的实际权利人。三、一审判决并未真正掌握南宁市中级人民法院（2019）桂01行初2号《行政裁定书》的本意，仅根据该裁定书中审理查明的事实即经信局申请颁证提交的邕宁区政府作出的邕府函[2013]33号批复即《南宁市邕宁区人民政府关于邕宁区塑料包装厂实行兼并改制问题的批复》（以下简称“33号文”）附件1与邕宁区政府确认的附件1中关于土地使用权的表述不一致，即认定应以邕宁区政府向南宁市中级人民法院提交的33号批复的附件1为准，故涉案不动产权证的颁证行为证据不足依法应予撤销属事实认定不清，应予以改判。（一）邕宁区政府并未否认邕宁区经信局在申请办理涉案不动产权证中提交的33号批复附件1的效力，也未否认邕宁区经信局对涉案宗地享有实际权利，不能因33号批复附件1版本不同而撤销原颁证的行政行为；（二）鼎煌公司对涉案03068-1号宗地的土地使用权不享有任何权利，邕宁区政府基于内部管理行为，将涉案土地使用权无偿划转归邕宁区经信局所有并未对被上诉人的合法权益产生实际影响，被上诉人的起诉应当被驳回。综上，请求二审法院：一、请求撤销南宁铁路运输法院(2018)桂7102行初153号行政判决书的判决，改判驳回被上诉人鼎煌公司的全部诉讼请求;二、本案的诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人邕宁区经信局辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。二、南宁市中级人民法院在（2019）桂01行初第2号行政诉讼一案中，认为邕宁区经信局据以办证的33号文及附件1属于内部行政行为，对外没有产生法律效力，据此，该文亦不可以用来作为经信局办理土地使用权变更登记的依据，一审法院撤销依据该文获取的《不动产权证》是正确的。三、答辩人整体兼并塑包厂后，原塑包厂的所有权利义务包括案涉的土地使用权在内均由答辩人承继，邕宁区经信局将该土地使用权变更办证到自己名下没有任何事实和法律依据。综上，一审判决撤销市自然资源局为经信局颁发的《不动产权证》是正确的，请二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。 市自然资源局及鼎煌公司对一审判决查明的事实无异议，邕宁区经信局对一审判决书第13页第2段“在该案诉讼中，邕宁区政府向南宁市中级人民法院提交了33号批复及附件1，该附件1的内容与邕宁区经信局向市国土申请办理不动产权证时提交的附件1内容不同”有异议，其认为邕宁区政府在（2019）桂01行初2号案件中并未否认其提交的附件1的效力。 本案二审期间，市自然资源局及鼎煌公司没有新证据提交。邕宁区经信局提交了以下证据：1.行政诉讼起诉状；2.行政答辩状；3.广西鼎煌房地产开发有限公司提交的证据目录及证据材料；4.邕宁区政府提交的证据目录及证据材料；5.南宁市中级人民法院行政裁定书（2019）桂01行初2号。上述证据拟证明：（1）鼎煌公司诉邕宁区政府、邕宁区经信局不服政府行政批复纠纷一案当事人的起诉、答辩及举证情况；（2）邕宁区政府并未否认邕宁区经信局对涉案土地享有实际权利。 经庭审质证，市自然资源局对上述证据1、2、5的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据3、4涉及到整个改制的政府公文、法院受理通知书、不动产登记权属证书的真实性、合法性、关联性没有异议，但其无法确认在政府公文中[2013]33号文及其附件的内容是否真实，因为本案出现的附件内容不一致的[2013]33号文，该文的内容以哪个版本为准正是本案需要查明的地方。鼎煌公司认为上述证据不是新证据，且证据的真实性及有效性已经过南宁市中院生效的裁定书（2019）桂01行初2号所认定。根据我国法律规定，生效法律文书所认定的事实可以直接作为证据使用，上诉人所提交的这些证据不应作为本案审理查实的目标。关于这些证据里面可用的就应按照南宁市中院所审理查明的事实作为本案的证据，上诉人在兼并的当时对本案的土地享有使用权，后他们擅自作出与兼并时不一致的文书是无效的，是违背当时的兼并精神和协议的。 本院经审查认为，邕宁区经信局提交的材料并非新证据，但与本案有关联，本院在评判时综合予以考量。一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据，据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，邕宁区经信局为办理土地登记，向南宁市国土局提交了邕府函[2013]33号批复及附件1等申请材料，依照《土地登记办法》相关规定，该材料符合形式要件，南宁市国土局据此进行登记审查，已尽到审慎义务，程序合法，但依据《不动产登记暂行条例》十六条的规定，材料的真实性应当由邕宁区经信局负责。邕宁区经信局为了办理涉案地块的不动产权证书，自行制作了33号批复的附件1，该附件1关于涉案土地使用权的表述与邕宁区政府另案诉讼中提交的不一致，且未盖有邕宁区政府公章，亦未得到邕宁区政府的确认，故该附件1的真实性存疑，邕宁区经信局应对此承担责任。一审法院据此撤销南宁市国土局的行政行为并无不当，上诉人的上诉请求不能成立，根据依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（上诉人已预交），由南宁市自然资源局、南宁市邕宁区经济贸易和信息化局各负担人民币25元。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  杨 斌 审 判 员  贝黄欢 二〇一九年十二月三十一日 法官助理  苏 哲 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；