西安铁路运输中级法院     行  政裁定  书     （2019）陕71行初654号     原告王林曹，男，1958年2月2日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区，现住西安市碑林区西北电业职工大学家属北院。   委托代理人邓青锋，北京盈科（天津）律师事务所律师。   被告西安市长安区人民政府。住所地西安市长安区。   法定代表人李娴，区长。   委托代理人陈羽萌，该单位工作人员。   委托代理人王阿育，陕西英博律师事务所律师。   原告王林曹诉被告西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）房屋行政征收一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。   原告王林曹诉称，原告系西安市长安区XX街道办事处XX村村民，在该村拥有合法房屋。因“XX街道办事处棚户区改造”项目，原告房屋面临征收。在案号为（2019）陕71行初570号原告诉长安区政府行政其他一案，长安区政府提交的答辩状证据材料中，原告得知被告于2018年3月30日作出了案涉《XX村房屋征收决定》。经政府信息公开申请，原告得知该项目并未取得省级以上人民政府的征地批复。原告认为，案涉房屋系集体土地上房屋，《XX村房屋征收决定》缺乏“案涉房屋是国有土地上房屋”的征收前提依据，存在明显重大违法情形，严重侵犯了原告的合法权益，应属无效。请求法院：1、请求依法确认被告长安区人民政府于2018年3月30日作出的《西安市长安区人民政府关于王曲街道XX村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》行政行为无效；2、本案诉讼费用由被告承担。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，庭审中本院向原告进行了释明，原告将其第一项诉讼请求变更为：依法撤销长政发〔2018〕12号《西安市长安区人民政府关于王曲街道XX村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》。   被告长安区政府辩称，一、原告的诉讼已经超过法定起诉期限，应当依法驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案所诉征收决定于2018年3月30日作出，并于2018年3月30日在长安区人民政府网站公开公示，距现在已经一年零三个多月，原告现在提起诉讼明显超过了法定期限，依法应当驳回其起诉。二、原告主体资格不适格，无权提起诉讼，依法应当驳回其起诉。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。XX组XX镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。本案中，所涉房屋征收行为为集体土地上的城中村改造行为，实际为土地征收行为，因此，根据上述规定原告主体资格不适格，其无权提起诉讼，依法应当驳回其起诉。三、被告作出的房屋征收决定程序合法，原告的诉讼请求无事实和法律依据。（一）征收依据和主体合法。《西安市棚户区改造管理办法》是经西安市人民政府审议通过，于2014年11月1日施行的地方性法律规定，该办法是目前西安市城中村（棚户区）改造过程中适用的，且具有法律效力的地方性法律法规。该办法第六条规定，区人民政府负责本辖区XX户区改造工作。第三十二条规定，市、区人民政府按照各自权限负责本辖区XX户区改造项目的征收与补偿工作。第五十四条规定，长安区、临潼区、阎良区、航空产业基地及市辖县建制镇建成区XX户区改造，参照本办法执行。因此，长安区政府按照《西安市棚户区改造管理办法》的规定，负责辖区XX户区改造项目的征收与补偿工作，具备征收主体资格，长安区政府依职权作出征收决定，符合法律规定及征收主体要求，并无不当。（二）《征收决定》程序合法。根据《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条规定，棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。在被诉征收决定作出前，XX村已经西安市城改办《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于同意将XX村XX户区改造项目列入棚户区改造计划的批复》（市XX号）研究同意将XX村列入棚户区改造计划和《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于长安区XX村XX户区改造项目改造实施方案同意备案的通知》（市XX号）研究同意备案后，长安区政府作出被诉征收决定，符合法律规定的程序性规定。    经审理查明，原告王林曹系西安市长安区XX村村民。2017年3月23日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅下发陕建发〔2017〕93号《关于下达2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划的通知》，长安区XX村棚户区改造项目一期列入城市棚户区改造项目计划。2017年8月31日，西安市城中村（棚户区）改造办公室向长安区城改办作出市XX号《关于同意将XX村XX户区改造项目列入棚户区改造计划的批复》，同意XX村（不含一般农地区和基本农田）列入集体土地上棚户区改造计划，批复如下：一、村域范围内的一般农地区和基本农田不列入此次改造计划中，该项目具体用地规模按相关政策规定执行。二、该村列入计划后，你办负责按照我市《棚户区改造管理办法》规定和有关程序办理实施方案备案，在未取得我办《改造方案备案通知》前，不得擅自组织实施搬迁有关活动。三、本批复只作为编制集体土地上棚户区改造控制详细规划和改造方案的依据，不得作为其他用途。本批复有效期二年，逾期自行废止。2017年10月18日，西安市长安区王曲街道XX村村民代表会议作出同意《XX村棚户区改造实施方案》的决议。2017年11月20日，长安区政府作出长政告字〔2017〕22号《西安市长安区人民政府关于实施王曲街道XX村房屋征收工作的通告》(以下简称《通告》)，其载明：王曲街道XX村棚户区改造项目是我区2017年重点建设项目。该项目的实施对于进一步改善城市环境面貌，提升城市形象品位，完善城市基础设施，提高城市居民生活水平，促进区域经济社会发展，都具有非常重要的作用和意义。为确保该项目顺利实施，现就有关事项通告如下：一、王曲街道XX村棚户区改造项目房屋征收范围：东邻西安财经学院，南邻滈河，西邻西安美院，北邻神禾二路（具体范围以规划范围及测量成果为准）。二、王曲街道XX村棚户区改造项目房屋征收工作组织实施部门是区城中村（棚户区）改造工作办公室和常宁新区管理委员会开发建设局。征收安置工作由XX街道办事处具体负责，对征收范围内的单位和住宅户进行安置（具体实施办法以征收安置方案为准）。三、王曲街道XX村棚户区改造项目房屋征收范围内的单位和住宅户要顾全大局，支持重点项目建设和城市建设，主动配合征收工作，按期搬离征收区域。四、在王曲街道XX村房屋征收范围内的集体、个体工商户应停止一切生产和经营活动，在规定期限内自行搬离；严禁任何单位和个人突击建房或改建、扩建房屋。五、区建设、规划、国土、工商、城管、公安等部门应按照区政府统一部署，按照依法征收、公平征收的要求，合力做好房屋征收工作。如有违反房屋征收法律法规，造成严重后果的，将依法追究当事人责任。六、在房屋征收过程中，对扰乱征收正常秩序、煽动群众闹事、打骂征收工作人员以及其他违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法予以处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。七、本通告自发布之日起执行。该《通告》于2017年12月8日连同西安市长安区王曲街道XX村房屋征收工作指挥部的《公告》一同张贴在XX村村民外墙上。同时，西安市长安区王曲街道XX村房屋征收工作指挥部向XX村村民发放了《宣传手册》，该《宣传手册》中有《致XX村全体被征收人的一封信》、《通告》、《西安市长安区王曲街道XX村XX户区改造房屋征收补偿安置方案》及附件《西安市长安区王曲街道XX村改造项目房屋征收补偿安置奖励办法》。2018年春节前，西安市长安区王曲街道贾里村已有个别村民与西安市长安区XX街道办事处签订了征收安置补偿协议。2018年3月14日，西安市长安区王曲街道XX村房屋征收工作指挥部在华商报上发布《公告》，该《公告》载明：根据《西安市长安区人民政府关于实施王曲街道XX村房屋征收工作的通告》的规定，王曲街道XX村棚户区改造房屋征收工作已于2017年12月6日正式启动。为了维护改造范围内广大被征收人的合法权益，特此告知广大被征收人，请及时前来XX村房屋征收安置工作指挥部进行房屋登记。请于本公告发布30日内及时前来办理房屋征收登记有关事宜。逾期未办理相关手续的，后果自负。   2018年3月7日，西安市城中村（棚户区）改造办公室向长安区城改办作出市XX号《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于长安区XX村XX户区项目改造实施方案同意备案的通知》。2018年3月30日，被告作出长政发〔2018〕12号《征收决定》，其载明：因棚户区改造项目建设需要，根据《西安市棚户区改造管理办法》的有关规定，长安区政府决定对王曲街道XX村棚户区改造项目涉及的集体土地上房屋予以征收。具体征收事项如下：一、征收项目：王曲街道XX村棚户区改造项目。二、征收范围：东邻西安财经学院、南邻滈河、西邻西安美院长安校区、北邻神禾二路，具体范围以规划范围及测量成果为准。三、征收组织部门：西安市常宁新区管理委员会开发建设局和西安市长安区城中村（棚户区）改造办公室。四、征收实施单位：西安市长安区XX街道办事处。2018年4月3日，长安区政府在长安区政府网站上发布了该《征收决定》。原告房屋在《通告》和《征收决定》所确定的房屋征收范围内。2019年8月13日，原告对被告作出的长政发〔2018〕12号《征收决定》不服，向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。   本院认为，本案的争议焦点是：一、王林曹是否具备本案原告主体资格；二、原告起诉是否超过起诉期限。   一、关于王林曹是否具备本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告在被诉《征收决定》所涉征收范围内建有房屋，作为该《征收决定》行政行为的相对人有权提起本案诉讼，其是本案的适格原告。被告长安区政府关于被诉行为实际为集体土地征收行为，原告主体资格不适格的抗辩意见，与事实不符，本院不予支持。   二、关于原告起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案所涉项目是集体土地上棚户区改造项目，按照《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第一款规定：“棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。” 本案被诉行政行为是集体土地上房屋征收决定，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。并参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条和国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条规定，行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算；公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道行政决定的内容。也就是说，行政机关根据法律、法规规定，以公告方式发布行政决定内容，且公告一并告知利害关系人申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限的，自公告期限届满之日，视为所有的利害关系人已经知道行政决定的内容；公告未明确公告期限的，自公告之日起满10个工作日，视为所有利害关系人已经知道行政决定的内容。所有利害关系人的起诉期限，自知道行政决定的内容之日起开始计算。本案中，被告长安区政府于2018年3月7日取得西安市城中村（棚户区）改造办公室对长安区XX村XX户区改造项目实施方案的备案后， 2018年3月30日作出被诉《征收决定》，并于2018年4月3日在长安区政府网站公布该《征收决定》，予以公告，该《征收决定》发布内容中没有明确公告期限，应当自公告之日2018年4月3日起满10个工作日，即2018年4月17日视为所有利害关系人已经知道《征收决定》的内容，起诉期限应当从2018年4月17日起开始计算，而原告于2019年8月13日提起本案诉讼，已经超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年起诉期限。原告认为被告虽然在政府网站发布了《征收决定》，但在政府网站公布不符合大众普遍获取信息的方式，被告应当在拆迁范围内以张贴书面公告的形式进行公示，原告于案号为（2019）陕71行初570号诉长安区政府行政其他一案的诉讼才获知《征收决定》，原告的起诉没有超过法定期限。本院认为，通常情况下，涉及房屋、土地征收活动的，均应当进行公告。但就本案所涉的房屋征收行为，法律、法规并未对其进行公告的具体办法和方式作出明确规定。通过政府网站、报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开征收公告，使被征收对象知道和了解征收范围和征收补偿安置内容，应属于公告形式范畴，亦是对公告制度的有益完善。本案被告在其政府网站发布被诉《征收决定》，具有公示效果，应视为已在房屋征收范围内履行了公告的法定义务，且被告2017年12月8日在征收范围内张贴的《通告》所涉房屋征收内容涵盖了被诉《征收决定》的所有内容，被告在政府网站公布《征收决定》前，原告已经知道被诉《征收决定》所涉房屋征收的主要内容，同时，单就被诉《征收决定》本身而言，最迟至2018年4月17日原告也应与其他利害关系人一样视为已经知道被诉《征收决定》内容，故本院对原告的认为不予支持。综上，原告的起诉已经超过法定期限，且无其他不属于其自身原因耽误起诉期限的情形。原告的起诉不符合法律规定，对其起诉依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(二)项之规定，裁定如下：   驳回原告王林曹的起诉。   案件受理费50元，退还原告王林曹。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。          审判长   杨娜   人民陪审员   魏继科   人民陪审员   寇艳艳                                 二〇一九年十二月四日       书记 员  王玉荣            1