辽宁省东港市人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0681行初58号原告：王艺涵，男，1976年2月24日出生，汉族，农民，户籍地东港市，现住东港市。委托代理人：刘业明，王晓晨，均系辽宁天晓律师事务所律师。被告：东港市农业农村局。住所地东港市黄海大街251号。负责人：孙承颜，系该局局长。委托代理人：邢莉，系该局政策法规科科长。委托代理人：何恒川，系辽宁仁正律师事务所律师。原告王艺涵诉被告东港市农业农村局不服行政处罚决定一案，于2019年8月23日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2019年8月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告王艺涵、委托代理人刘业明、王晓晨，被告东港市农业农村局委托代理人邢莉、何恒川到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年7月1日，被告东港市农业农村局作出东农（招投）罚[2019]11号行政处罚决定书，查明以下事实：当事人以辽宁鲲鹏建设集团有限公司名义对“东港市新增粮食产能规划2017年田间工程建设项目第一标段”项目进行投标并中标，2018年1月当事人组织人员、机具对“东港市新增粮食产能规划2017年田间工程建设项目第一标段”项目进行施工，2018年5月完工，工程价款为6109366.15元，获取利润427655.63元。当事人以他人名义投标骗取中标的行为违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十二条、第五十四条的规定，决定对王艺涵作出如下行政处罚：1、处中标项目金额千分之八罚款，计人民币肆万捌仟捌佰柒拾肆元玖角叁分整（48874.93元）；2、没收违法所得肆拾贰万柒仟陆佰伍拾伍元陆角叁分整（427655.63元）。原告王艺涵诉称，一、被告对原告的处罚无职权依据。依据《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》，对招标投标活动中的违法行为查处和监督由有关行政监督部门实施。被告是上述建设项目招标投标活动中的招标人，被告不是适格的行政处罚主体，无权依据《招标投标法》作出处罚决定。被告依据东港市市委机构编制委员会办公室文件证明行政处罚主体，但该通知中关于农田水利方面表述仅仅为“承担农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设项目管理工作”，并未对农田水利方面的“监督”进行明确的授权。本案是农田水利工程的招投标活动，根据《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》和国务院2016年颁布施行的《农田水利条例》规定，本案招投标活动的合法行政监督部门应为东港市水利局，而不是被告。二、被告对原告的处罚无事实及法律依据。原告是工程建设项目的实际施工人，并不是招标投标活动中的投标人，被告作出的行政处罚决定无事实依据，适用法律错误。故请求撤销被告作出的东农（招投）罚[2019]11号行政处罚决定书。原告王艺涵未向本院提供证据。被告东港市农业农村局辩称，一、被告对原告作出的行政处罚主体适格，并无不当。1、《关于印发东港市农村经济局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（东政办发[2011]23号）第二条第（八）项关于综合科的职责包括“承办重大农业基本建设项目申报、审核、监督实施及验收”；2、《市委编办关于明确市农业农村局内设机构的通知》（东编办[2019]37号）第一条第（八）项，农田建设管理室的职责包括“提出农田建设项目需求建议。承担耕田质量管理相关工作。承担农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设项目管理工作”。综上，本次机构改革已经将原来由水利部门承担的农田水利建设项目的整治、管理等职能划转给了农业农村局，因此，被告享有对原告田间工程建设项目的管理、监督及处罚等职责，对原告的行政处罚主体适格，并无不当。二、被告所作的行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告认为其不是招标投标活动中的投标人，对此，东港市人民法院作出的（2018）辽0681民初字8553号民事判决书已认定了存在王艺涵借用辽宁鲲鹏建设集团有限公司资质承包涉案工程的事实，丹东市中级人民法院也维持了该判决。因此，关于原告借用资质承包工程的事实已得到人民法院生效裁判文书的确认，被告鉴于此认定原告的行为属于《中华人民共和国招标投标法》第五十四条一款规定的“投标人以他人名义投标”的情形，故可认定原告属于该规定中的投标人。经东港市财政局的委托，辽宁信达工程造价咨询有限公司提供的《工程造价决算审核报告书》、《东港市新增粮食产能规划2017年田间工程建设项目一标段工程造价成本分析报告》，确认涉案工程造价为6109366.15元，利润为427655.63元，被告对原告处中标项目金额千分之八罚款计人民币48874.93元，并处没收违法所得的处罚决定，符合《招标投标法》第五十四条第二款的规定。综上，被告所作的处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，且处罚主体适格，处罚适当，原告的请求没有事实根据和法律依据，故请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1、被告对李刚、姜忠有、王艺涵、姜欣的询问笔录；2、东港市人民法院（2018）辽0681民初字8553号民事判决书；3、丹东市中级人民法院（2019）辽06民申34号民事裁定书；4、工程造价决算审核报告书；5、东港市新增粮食产能规划2017年田间工程建设项目一标段工程造价成本分析报告。证明：经过东港市人民法院和丹东市中级人民法院的生效裁判文书已确认了原告借用辽宁鲲鹏建设集团有限公司的资质承包工程，并非原告所述的仅仅是实际施工人的身份。同时也证明了原告存在“投标人以他人名义投标”的情形。结合涉案工程的造价及相关收益的审核，确定本工程的涉案工程造价为6109366.15元，利润为427655.63元。经庭审质证，原告对被告提供1-4号证据的真实性没有异议。对1号证据的质证意见是，三位证人均没有关于本案招投标相关内容的陈述，被告不能依据该组证人证言认定原告存在参加招投标的行为和存在弄虚作假的行为。相反，证人证言证明了原告是在案外人鲲鹏公司中标后，才参与了具体的施工行为，而且通过鲲鹏公司副总经理姜欣的证言可知，鲲鹏公司与原告系转包关系。对2、3号证据的质证意见是，法院裁判审理的内容是原告主张被告欠工程款内容，对于涉案工程是如何招投标，是否存在虚假招投标并没有进行审理，也没有相关事实的认定，虽然原告对于其中东港市人民法院判决内容认定原告与鲲鹏公司系挂靠关系有异议，但鉴于该判决结果支持了原告的诉讼请求，所以原告当时并没有就该理由提起上诉，但在该案再审时，原告已充分表明原告与鲲鹏公司系承包关系，并不是挂靠关系。对4号证据的质证意见是，原告认为一项工程是否挣钱和赔钱不能以其他鉴定机构的鉴定报告作为依据，应当考虑到该工程的实际运转情况，据原告称该工程现在是处于赔钱的状态。被告认定原告有违法投标的事实依据主要是民事判决书和民事裁定书，原告认为，认定原告是否有违法投标的事实不应当以原告与案外人鲲鹏公司是否存在挂靠关系或者是分包关系来认定，应当提供具体证据证明原告是否以他人名义参与了投标活动。原告并没有借用鲲鹏的资质进行投标，也没有签订涉案工程的合同，现有证据不能证明原告参与施工以前的活动。本院对上述证据认证如下，原告对被告提供的1-4号证据的真实性无异议，本院予以采信。经审理查明,2017年12月20日，东港市农村经济局与辽宁鲲鹏建设集团有限公司签订《建设工程施工合同》，原告是位于东港市××××店镇的“东港市新增粮食产能规划2017年田间工程建设项目（第一标段）”项目工程的实际施工人。2018年5月30日通过竣工验收。经东港市财政局委托，辽宁信达工程造价咨询有限公司于2018年11月20日作出《工程造价决算审核报告书》，确定涉案工程价款为6109366.15元。原告向东港市人民法院提起民事诉讼，请求被告东港市农村经济局给付工程款，东港市人民法院于2018年12月23日作出判决，判决：被告东港市农村经济局于本判决生效之日起十日内给付原告王艺涵工程价款6109366.15元。被告不服判决，向丹东市中级人民法院申请再审，丹东市中级人民法院于2019年4月29日作出民事裁定书，裁定：驳回东港市农业农村局的再审申请。2019年7月1日，被告东港市农业农村局作出东农（招投）罚[2019]11号行政处罚决定书，原告不服，遂于2019年8月23日向本院提起本行政诉讼。2019年4月29日，《市委编办关于明确市农业农村局内设机构的通知》（东编办发[2019]37号），批准成立东港市农业农村局。不再保留市农村经济局。本院认为，《中华人民共和国招标投标法》第七条是“……有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”。被告东港市农业农村局提供的《中华人民共和国招标投标法》第七条，以及《关于印发东港市农村经济局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（东政办发〔2011〕23号）、《市委编办关于明确市农业农村局内设机构的通知》（东编办发〔2019〕37号）文件，不能证明被告是招标投标活动中的违法行为查处和监督的行政监督部门，也不能证明被告是适格的行政处罚主体，故被告作出东农（招投）罚[2019]11号行政处罚决定无职权依据。综上，原告的诉讼请求合理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下：确认被告东港市农业农村局作出的东农（招投）罚[2019]11号行政处罚决定无效。案件受理费50元，由被告东港市农业农村局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省丹东市中级人民法院。审 判 长  傅 洁人民陪审员  孙广逊人民陪审员  王洪玲二〇一九年十二月二十七日书 记 员  潘晓伟