广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤03行终1535号上诉人（原审原告）深圳市东精达机械制造有限公司，住所地深圳市宝安区沙井街道蚝一岗头工业区第九栋二层，统一社会信用代码91440300MA5DR7EH2D。法定代表人刘文松，该公司总经理。委托代理人陈伟国，广东盟凯律师事务所律师。委托代理人谢刚，广东盟凯律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）深圳市生态环境局宝安管理局（原深圳市宝安区环境保护和水务局），住所地广东省深圳市宝安区新安街道新安二路96号，统一社会信用代码11440300MB2D11178E。法定代表人赵胜军，该局局长。出庭应诉副职负责人谢佩强，该局副局长。委托代理人刘飞丹，该局工作人员。委托代理人崔俪鹏，广东金地律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市宝安区人民政府，住所地广东省深圳市宝安区创业一路1号区委区政府办公室，组织机构代码00754632-1。法定代表人郭子平，该区区长。委托代理人昌怡君，该区政府工作人员。委托代理人岳彩成，北京大成（深圳）律师事务所律师。上诉人深圳市东精达机械制造有限公司（以下简称东精达公司）因与被上诉人深圳市生态环境局宝安管理局（原深圳市宝安区环境保护和水务局，以下简称宝安环水局）作出的行政处罚决定及被上诉人深圳市宝安区人民政府（以下简称宝安区政府）作出的行政复议决定纠纷，不服广东省深圳市盐田区人民法院作出的（2019）粤0308行初625号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年6月2日，被上诉人宝安环水局两名工作人员到上诉人东精达公司进行现场检查发现：1.东精达公司仓库一楼正有员工在选货作业，其余车间均停产；2.东精达公司设有三层，一层为生产车间设有CNC车床22台、雕铣机13台，二层为生产车间与办公室，生产车间设有CNC车床10台，三层为生产车间，车间内设有自动车床33台；3.一楼生产车间内存有300KG不锈钢废渣，钢盆废渣、废油存放于钢盆之中；4.现场检查发现一楼车间外围（靠近河道处）的车间空调水帘柜有冷却水经PVC材质管道流至地面后流入排涝河河道涵内，经现场水质（PH）快速测试，显示为中性。被上诉人宝安环水局当场制作了《现场检查（勘察）笔录》，并摄像取证。东精达公司法定代表人刘文松对上述事实签字予以确认。同日，东精达公司法定代表人刘文松在被上诉人宝安环水局的《调查询问笔录》中陈述，东精达公司主要从事五金件加工生产，生产工艺主要有车削、钻孔、攻牙、包装，东精达公司目前暂未持有环保审批文件，正在办理环保审批手续中，已取得环保批文申请回执文件，公司的车间空调水帘柜冷却水用的是自来水，本来是不外流的，因为回用管道损坏，导致水流至地面。同日，被上诉人宝安环水局作出深宝环水责[2018]SJ054号《责令改正违法行为决定书》，责令东精达公司立即停止未经环保审批擅自开办并投入生产的违法行为。2018年6月4日，被上诉人宝安环水局依法对东精达公司的环境违法行为立案查处。2018年6月27日，被上诉人宝安环水局对上诉人东精达公司再次进行检查发现，东精达公司车间未生产，该公司三楼一小部分车间手工分选线在生产。2018年8月14日，被上诉人宝安环水局对上诉人东精达公司的违法行为进行集体审议。2018年8月16日，被上诉人宝安环水局依法作出深宝环水听告字[2018]第0482号《行政处罚听证告知书》，告知上诉人拟作出行政处罚的事实和依据以及上诉人依法享有陈述、申辩及听证的权利。2018年8月24日，上诉人东精达公司向被上诉人宝安环水局提交《申诉书》，称东精达公司已于2017年11月完全停止生产，留有少数员工进行清洁整理，被上诉人宝安环水局作出的行政处罚决定与事实不符。2018年8月24日，被上诉人宝安环水局对该案件再次集体审议。2018年9月5日，被上诉人宝安环水局作出深宝环水罚字[2018]556号《行政处罚决定书》，认定上诉人东精达公司存在未编制环境影响评价文件，擅自在深圳市宝安区沙井街道蚝一岗头工业区第九栋二层开办并投入生产，主要从事五金件（金属材质）加工生产，对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017年版），上诉人公司的项目属于第二十二类“金属制造业”中的第67项“金属制品加工制造”中的“其他（仅组装的除外）”类，为应编制环境影响报告表的项目，上诉人东精达公司的行为违反了《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条之规定，依据《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第四十条第一款第一项并参照《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第五版）》第二章§2.1裁量标准之“报告表类、特别控制区”裁量规定，对东精达公司处以处罚如下：1.责令立即停止生产；2.处以罚款贰拾万元人民币。上诉人东精达公司不服，于2018年11月29日向被上诉人宝安区政府申请行政复议，被上诉人宝安区政府受理后于2018年12月3日作出深宝府复办答[2018]82号《行政复议答复通知书》，通知被上诉人宝安环水局对上诉人东精达公司的行政复议申请进行答复并提供相关证据、依据。被上诉人宝安环水局于2018年12月11日向被上诉人宝安区政府提交了《行政复议答复书》及证据等材料。2019年1月25日，被上诉人宝安区政府作出深宝府复延[2018]82号《行政复议延期审理通知书》，依法延长复议审理期限30日。2019年2月1日，被上诉人宝安区政府作出深宝府复决[2018]82号《行政复议决定书》，维持了被上诉人宝安环水局作出的行政处罚决定，并于2019年2月1日向上诉人东精达公司送达。东精达公司不服，于2019年2月12日向原审法院提起行政诉讼。另查明，被上诉人宝安环水局曾于2017年11月15日对上诉人东精达公司进行现场检查，于2018年2月11日作出深宝环水罚字[2018]029号《行政处罚决定书》，认定上诉人存在未编制环境影响评价文件擅自开办并投产以及向水体倾倒工业废弃物的违法行为，对上诉人东精达公司该两种违法行为分别处罚款拾万元人民币，合计处以罚款贰拾万元人民币。再查明，上诉人东精达公司建设项目所在地位于深圳市××××街道，该地址位于属于××流域特别控制区。原审法院认为，根据《深圳经济特区环境保护条例》第五条的规定，宝安环水局具有对本辖区内环境保护工作实施监督管理的法定职权，宝安区政府是宝安环水局的法定复议机关，是本案的适格共同被告。本案的争议焦点为：1.东精达公司的生产工艺是否为应编制环境影响报告表的项目；2.东精达公司是否存在未编制环境影响评价文件擅自生产的违法行为。东精达公司主张，该公司正处于搬迁准备中，已经停止生产，不存在新的违法行为，宝安环水局此前已经认定过东精达公司未经环保审批同意擅自开办投产并对上诉人作出行政处罚决定，宝安环水局作出本案行政处罚决定再次认定东精达公司未经环保审批同意擅自开办投产，违反“一事不再罚”原则。原审法院认为，《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条第一款规定：“建设单位应当按照国家和广东省的规定对建设项目进行环境影响评价，并报环境保护部门审批或者备案。”第四十条第一款第一项规定：“违反本条例第八条规定，建设单位未编制环境影响评价文件或者评价文件未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营或者使用的，由环境保护部门责令停止建设、生产、经营或者使用，并根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下罚款，并可以责令恢复原状；投资额无法确定的，按照以下标准处罚：（一）属于应当编制环境影响报告表的建设项目，处五万元以上二十万元以下罚款。”东精达公司法定代表人刘文松签字确认的《现场检查（勘察）笔录》及《调查询问笔录》可以证明宝安环水局现场检查时东精达公司未经环保审批同意擅自开办，厂房一楼仓库内有员工正在选货作业，其他生产车间没有生产。东精达公司从事五金件加工生产，主要工艺有车削、钻孔、攻牙、包装，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017版），东精达公司的生产项目属于第二十二类“金属制造业”第67项“金属制品加工制造”中的“其他（仅组装的除外）”类，应编制环境影响报告表。《环境行政处罚办法》第十一条第二款规定：“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”。东精达公司未编制环境影响评价文件擅自生产，在宝安环水局作出深宝环水罚字[2018]029号《行政处罚决定书》后仍未改正上述违法行为，宝安环水局作出的本案行政处罚决定针对的是东精达公司新的环境违法行为，并未违反“一事不再罚原则”。东精达公司的行为违反了《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条第一款规定，因东精达公司的生产项目位于宝安区××街道，属于特别控制区，宝安环水局根据《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第四十条第一款第一项并参照《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第五版）》第二章§2.1裁量标准之“报告表类、特别控制区”裁量规定，对东精达公司作出的行政处罚具有事实和法律依据，且程序合法。宝安区政府依法受理了东精达公司的复议申请，综合审查了宝安环水局提交的证据材料后，依法作出了维持原行政行为的复议决定，认定事实清楚，程序合法。东精达公司诉讼请求不成立，该院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回深圳市东精达机械制造有限公司的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由深圳市东精达机械制造有限公司负担。东精达公司不服原审判决，向本院提出上诉。请求：1.撤销原审判决，并依法改判撤销被上诉人宝安环水局作出的深宝环水罚字[2018]556号《行政处罚决定书》和被上诉人宝安区政府作出的深宝府复决[2018]82号《行政复议决定书》；2.本案的诉讼费用由二被上诉人承担。事实和理由如下：一、被上诉人宝安环水局作出的深宝环水罚字[20181556号《行政处罚决定书》（以下简称“556号决定书”)事实认定错误。2018年2月11日，被上诉人宝安环水局对上诉人的“未批先建”违法行为作出深宝环水罚字[2018]029号《行政处罚决定书》（以下简称“029号决定书”），之后上诉人积极依照相关法律法规，对其生产项目进行申报，但未获批准，在此情形下上诉人只能选择停产、搬迁。2018年6月2日，宝安环水局执法人员在对上诉人进行现场检查时，认为上诉人正在从事“选货、出货”的生产作业的行为，并借此再一次以“未批先建”进行行政处罚（“556号决定书”)。但事实上，2018年6月2日，上诉人并未进行任何生产作业。执法人员眼中所谓的“选货、出货”，是上诉人为搬迁厂房而作的前期准备工作。上诉人的其它车间以及生产设备皆为停产状态，但对于该部分事实，被上诉人宝安环水局却辩称“储存在车间的设备可以随时启动进行生产”。上诉人认为，这完全是其主观臆断来作为行政处罚的依据。该厂房的出租人深圳市沙井蚝一股份有限合作公司于2018年8月10日接管厂房，上诉人于同年8月20日举厂搬至江西（该事实有原审提交的厂房出租方《证明》、《房屋租赁凭证》、《厂房租赁合同》等证据为凭)。上诉人的搬迁时间8月20日与6月2日相吻合，可以佐证6月2日执法人员现场检查时的“选货”，并非“生产作业”，而是上诉人在为厂房搬离进行准备之事实。二、被上诉人宝安环水局作出的深宝环水罚字[20181556号《行政处罚决定书》违反“一事不再罚原则”。被上诉人宝安环水局于2017年11月15日对上诉人实施检查，后认定上诉人存在未编制环境影响评价文件擅自开办并投产以及向水体倾倒工业废弃物两项违法行为，已于2018年2月11日作出029号决定书，处罚决定内容为“一、责令立即停止生产；二、针对未编制环境影响评价文件擅自开办并投产的行为处以罚款壹拾万元人民币，针对向水体倾倒工业废弃物的行为处以罚款壹拾万元人民币，合计罚款贰拾万元人民币。”而029号决定书和556号决定书载明的违法事实内容基本一致,生产地址、生产工艺和设备类型基本能够对应，均认定上诉人开办项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017版）第“二十二、金属制品业”中的第“67、金属制品加工制造”中的“其他（仅切割组装）除外”类别，为应编制环境影响报告表的项目。最后本案现场检査时上诉人除选货作业外其他车间均己停产，被上诉人宝安环水局认定上诉人实施了新的违法行为而作出的556号决定书违反“一事不再罚”原则。被上诉人宝安生态局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。被上诉人宝安区政府答辩称：一、东精达公司法定代表人刘文松签字确认的《现场检查（勘察）笔录》及《调查询问笔录》可以证明宝安环水局现场检查时东精达公司未经环保审批同意擅自开办，厂房一楼仓库内有员工正在选货作业，其他生产车间没有生产。东精达公司从事五金件加工生产，主要工艺有车削、钻孔、攻牙、包装，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017版），东精达公司的生产项目属于第二十二类“金属制造业”第67项“金属制品加工制造”中的“其他（仅组装的除外）”类，应编制环境影响报告表。东精达公司上诉称2018年6月2日宝安环水局检查时未进行生产、仅在选货作业、无需办理环评审批手续等没有法律与事实依据。东精达公司的违法行为是未经环保部门审批同意擅自开办金属制品加工项目并投入生产，所违反的是环境影响评价制度。东精达公司在未取得有效环评文件的情况下，金属制品加工项目一经开办并投产即已构成违法行为。且生产项目是否需要办理环评审批手续，是以该项目所有生产工艺进行判断，而不是以检查时正在运作的流程判断，故东精达公司仍需办理环评审批手续。二、《环境行政处罚办法》第十一条第二款规定：“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”。东精达公司未编制环境影响评价文件擅自生产，在宝安环水局作出深宝环水罚字[2018]029号《行政处罚决定书》后仍继续生产经营，其违法行为处于继续状态，可以依法认定为新的违法行为，故本案并未违反不得重复处罚的规定。本院二审审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。另查明，因机构改革，深圳市宝安区环境保护和水务局的生态环境保护相关职能由深圳市生态环境局宝安管理局承继。本院认为，机构改革后深圳市宝安区环境保护和水务局的生态环境保护相关职权已由深圳市生态环境局宝安管理局承继，本案行政诉讼被告的诉讼权利义务应由继续行使相关职权的深圳市生态环境局宝安管理局承继。本案被诉具体行政行为是2018年9月5日，宝安环水局对东精达公司作出深宝环水罚字[2018]556号《行政处罚决定书》的行为，人民法院依法对该行为的合法性进行审查。因该行为经过了行政复议，人民法院亦对行政复议程序的合法性一并进行审查。本案争议的焦点问题是：2017年11月15日，宝安环水局对东精达公司进行现场检查，发现其存在未编制环境影响评价文件擅自开办并投产的违法行为，而于2018年2月11日对该行为处以罚款人民币10万元的行政处罚（深宝环水罚字[2018]556号行政处罚决定书）后，东精达公司在未取得有效环评手续的情况下，是否仍然继续从事五金件加工的生产经营行为？宝安环水局在一审举证期限内提交的2018年6月2日对东精达公司进行现场检查所制作、拍摄的《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》、现场检查视频和照片，证明：当时东精达公司的仓库一楼正有员工在选货（出货）作业，但其余车间均停产；其法定代表人刘文松当天接受调查询问时，亦否认有生产加工行为；一楼生产车间内存有约300KG不锈钢废渣，钢盆废渣、废油存放于钢盆之中；一楼车间外围（靠近河道处）的车间空调水帘柜有冷却水经PVC材质管道流至地面后流入排涝河河道涵内。上述情况只能反映东精达公司曾经有从事生产加工行为，具有从事生产经营活动的痕迹。但由于2017年11月15日，宝安环水局已曾经对东精达公司进行了现场检查，并认定其存在未编制环境影响评价文件擅自开办并投产的违法行为和对该违法行为作出了行政处罚，在本案中，宝安环水局又未向原审法院提交过其在2017年11月15日进行现场检查时，东精达公司已经加工生产完毕的产品数量是多少、现场有无不锈钢废渣、钢盆废渣、废油等物品，亦无证据证明2018年6月2日宝安环水局再次对东精达公司进行现场检查时，其查验了东精达公司的进、出货的相关凭证账目。因此，仅凭宝安环水局在本案中所提交的2018年6月2日对东精达公司进行现场检查所制作、拍摄的《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》、现场检查视频和照片等证据，本院无法判断，2018年6月2日东精达公司仓库一楼员工进行选货（出货）作业的产品究竟是2017年11月15日之前（包括2017年11月15日当天）加工生产的，还是2017年11月15日之后加工生产的；一楼生产车间内所存有的不锈钢废渣、废油等废品是东精达公司2017年11月15日之前（包括2017年11月15日当天）的加工生产活动所产生的，还是2017年11月15日之后的加工生产活动所产生的。故，被上诉人宝安环水局在本案中所提交的2018年6月2日对东精达公司进行现场检查所制作、拍摄的《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》、现场检查视频和照片等证据，不足以证明东精达公司在2017年11月15日之后仍然继续从事五金件加工的生产经营行为。其认定东精达公司在2017年11月15日之后，在未取得有效环评手续的情况下，仍然继续从事五金件加工的生产经营行为，其违法行为处于继续状态，属新的环境违法行为，存在事实不清、证据不足之问题，其据此对东精达公司作出的深宝环水罚字[2018]556号行政处罚决定应予以撤销。2019年2月1日，复议机关宝安区政府作出的维持原具体行政行为的深宝府复决[2018]82号《行政复议决定书》亦应一并撤销。原审判决驳回东精达公司的全部诉讼请求，适用法律错误，也应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2019）粤0308行初625号行政判决；二、撤销被上诉人深圳市生态环境局宝安管理局（原深圳市宝安区环境保护和水务局）于2018年9月5日作出深宝环水罚字[2018]556号《行政处罚决定书》的具体行政行为；三、撤销被上诉人深圳市宝安区人民政府于2019年2月1日作出的深宝府复决[2018]82号《行政复议决定书》。本案一、二审案件受理费各为人民币50元，共计人民币100元，均由被上诉人深圳市生态环境局宝安管理局负担。本判决为终审判决。审判长  李育元审判员  杨宝强审判员  王强力二〇一九年十二月二十日书记员  汪雨晗