湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2041号上诉人（原审原告）：李爱云，女，1943年11月30日出生，汉族，户籍所在地：湖南省长沙市芙蓉区。委托代理人：胡凯,男,1970年10月30日出生,汉族,户籍所在地：湖南省长沙市芙蓉区。系李爱云的儿子。被上诉人（原审被告）：长沙市芙蓉区人民政府。住所地：湖南省长沙市芙蓉区人民东路189号。法定代表人：周春晖，该区区长。委托代理人：艾梦婕，该政府工作人员。委托代理人：任丹，湖南崇民律师事务所律师。原审第三人：胡敏,女,1969年2月24日出生,汉族,户籍所在地：湖南省长沙市芙蓉区。系李爱云之女。原审第三人：胡凯,男,1970年10月30日出生,汉族,户籍所在地：湖南省长沙市芙蓉区。系李爱云之子。原审第三人：胡静,女,1972年6月19日出生,汉族,户籍所在地：湖南省长沙市芙蓉区。系李爱云之女。原审第三人：胡玲，女，1975年6月4日出生，汉族，户籍所在地：湖南省长沙市芙蓉区。系李爱云之女。上诉人李爱云、原审第三人胡凯、胡静、胡敏、胡玲因诉被上诉人湖南省长沙市芙蓉区人民政府(以下简称为芙蓉区政府)作出的芙政征补字[2018]第180号《房屋征收补偿决定》（以下简称为补偿决定），湖南省长沙市中级人民法院作出（2018）湘01行初989号行政判决。李爱云不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年9月30日，芙蓉区政府作出芙政征字[2016]6-4号《蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收决定》，并于同日发布芙政征字[2016]6-5号《蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收决定公告》，对芙蓉区蔡锷中路两厢棚户区改造项目范围内房屋作出征收决定，公告载明了征收目的、征收范围、征收部门、实施单位、签约期限、征收补偿方案以及被征收人的权利义务。因蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收范围内部分住户不服该征收决定，向人民法院提起行政诉讼，经原审法院一审和湖南省高级人民法院二审，已确认该征收决定的效力。李爱云房屋位于此次征收范围内。2016年7月20日，长沙市征收办发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，将涉案项目征收评估相关事项予以公告，规定评估机构报名时间。7月28日，长沙市征收办发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人于公告后的五个工作日内将协商选定的2家房地产价格评估机构名单及相关资料报芙蓉区征收办。公告还告知，“协商不成的，我办将采用投票或者摇号（抽签）的方式确定房地产价格评估机构”。8月12日，长沙市征收办发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构的公告》，公告明确“在公告规定的时间内本项目被征收人就选定评估机构协商未能达成一致意见”，告知将采取投票方式确定房地产价格评估机构，并告知投票的时间和地点以及被征收人可以携有效证件参加。2016年8月20日上午长沙市征收办在蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收工作指挥部一楼组织验票、唱票，收到的有效投票数超过应投票户数的三分之二，确定得票最多的两家评估机构湖南中信发房地产评估有限公司（简称中信发公司）和湖南思远四达房地产评估咨询有限公司（简称思远四达公司）为涉案项目的房地产价格评估机构，长沙市星城公证处对此进行了现场监督公证，长沙市征收办对投票结果予以公告，该公告在征收范围内张贴。2016年10月8日，评估公司出具了《芙蓉区蔡锷中路两厢棚户区改造项目范围内国有土地上房屋征收整体估价报告》。涉案被征收房屋位于长沙市××井××号，房屋登记所有权人为胡建春，共有权人胡庆云。房产证上载明建筑面积92.70平方米，房产证附记中载明“另有违章25.95平方米不计入产权”。房屋登记用途为住宅。1981年3月25日，长沙市中级人民法院作出长法民二字（1980）第86号民事判决。该判决第二项明确“伍家井四十号房屋房屋产权三分之一归胡庆云（即现住面积）所有，其余房屋产权归胡建春所有”。胡庆云于2015年6月去世，其生前共一次婚史，配偶为李爱云。夫妻双方共育有一子三女，即长女胡敏、次子胡凯、三女胡静、小女胡玲。涉案评估公司接受芙蓉区征收办的委托后对涉案被征房屋进行了估价作业，于2016年10月14日作出了房屋征收分户估价报告，该报告确定该房屋在估价时点（2016年9月30日）评估单价为每平方米8696元，总价为806119元。该估价报告于2017年6月28日送达胡凯、胡静，8月5日送达胡敏，9月5日送达胡玲，10月17日送达李爱云。2017年7月21日，长沙市芙蓉区城市房屋征收与补偿管理办公室向李爱云及第三人分别作出《关于提供被征收房屋经营证照类资料的通知》和《关于提供被征收房屋权属及相关资料的通知》、《通知》，并分别于2017年7月23日送达李爱云、胡静、胡凯，8月5日送达胡敏，9月5日送达胡玲。芙蓉区征收部门经与李爱云多次协商被征房屋的补偿事宜，双方没有达成补偿协议。2018年3月20日，芙蓉区征收办依据评估公司的分户估价报告，对李爱云及第三人作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供选择。其中货币补偿方式是补偿货币总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为2275362元，其中房屋评估总价为806119元、搬迁费1302元，第一层参照商业用途的价格进行补偿增加1276107元，第二层参照商业用途的价格进行补偿增加191834元。被征收房屋室内装饰装修通过协商或者由评估公司另行评估确定后由区房屋征收部门给予补偿。产权调换方式是提供位于芙蓉区××街道凯通公馆31014号房（建筑面积40.08㎡）房屋用于产权调换供被征收人选择。上述产权调换房屋的价值与被征房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。根据评估公司2017年3月28日作出的产权调换房屋分户估价报告，用于产权调换的凯通公馆31014号房评估单价为每平方米9558元，房屋评估总价值为383085元。2018年3月20日，芙蓉区征收办向李爱云及第三人作出《被征收人陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书后3日内就拟定的补偿安置事宜书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。被征房屋征收补偿方案、产权调换房屋分户估价报告和告知书分别于2018年3月25日送达李爱云及胡静、胡凯、胡敏，于5月13日送达胡玲。在送达上述材料同日，征收工作人员就被征收房屋室内装饰装修价值补偿分别与李爱云及第三人进行协商，但未能达成一致。2018年5月24日，评估公司向涉案房屋相关权利人作出《被征收房屋装饰装修价值评估告知书》，告知被征房屋装饰装修价值评估和补偿有关事项，确定于2018年5月29日（9:00-18:00）对被征收房屋室内装饰装修进行入户实地查勘。2018年5月29日，评估工作人员未能实际入户实地查勘。2018年5月3日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室出具资金证明函，证明该办已监控征收补偿款91364047元，用于支付包括胡庆云（已故）、胡建春户在内的46户的房屋征收补偿。2018年6月1日，芙蓉区征收办向芙蓉区政府书面申请依法对胡庆云（已故）作出征收补偿决定。芙蓉区政府于2018年6月11日对李爱云及第三人作出了涉案补偿决定并于次日在被征收范围内张贴。芙蓉区政府于2018年8月16日将涉案补偿决定的主要内容在潇湘晨报上公告。李爱云不服，提起本案诉讼。请求：一、撤销涉案补偿决定；二、芙蓉区政府承担诉讼费用。原审法院认为：一、根据国务院590号令第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。芙蓉区政府因蔡锷中路两厢棚户区改造项目作出芙政征字[2016]6-4号房屋征收决定符合“公共利益的需要”，该征收决定经湖南省高级人民法院终审判决已确认其法律效力。二、芙蓉区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照省政府268号令第二十二条和市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，芙蓉区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。三、芙蓉区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中，芙蓉区政府对蔡锷中路两厢棚户区改造项目作出的涉案芙政征字[2016]6-4号房屋征收决定已经发生法律效力，李爱云及第三人房屋在该项目房屋征收范围内。涉案征收决定公告所确定的签约期限届满后，芙蓉区房屋征收部门与李爱云就房屋征收补偿事宜未达成协议。芙蓉区政府按照征收补偿方案对李爱云及第三人作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定了该项目的房地产价格评估机构，由公证机关对统票过程和结果进行公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但李爱云未就涉案分户估价报告申请复核、鉴定。在给予被征收人补偿时，芙蓉区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供选择，因李爱云未在规定时间内对补偿方式进行选择，芙蓉区政府决定对李爱云实行货币补偿，符合法律规定。芙蓉区政府对李爱云第三人作出的补偿决定认定事实清楚，符合法律规定。四、关于李爱云提出的评估机构选定和评估价格过低问题。该院认为，因涉案被征收地块被征收人未能就协商选定评估机构达成一致，故征收部门组织不少于三分之二的被征收人，按照少数服从多数的原则投票确定涉案项目的房地产价格评估机构，由公证机关对统票过程和结果进行公证，符合相关法律法规规定，涉案评估机构的产生程序合法。此外关于评估价格问题。根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，住房和城乡建设部颁布了《国有土地上房屋征收评估办法》，此办法对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。本案中，芙蓉区政府将房屋估价报告送达给李爱云及第三人后，李爱云及第三人在规定期限内，未申请复核、鉴定。在本案审理过程中，该院对进行作出分户估价报告的两家评估公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，评估公司作出的评估结论可以作为对原告涉案被征收房屋的征收补偿依据。李爱云提出的其房屋补偿价格过低没有事实依据，不予采信。五、关于李爱云合法面积认定及停产停业损失问题。本案中，李爱云提出未登记产权面积不予补偿违法问题。该院认为，涉案房屋已办理产权登记，且涉案房屋房产证上明确记载，“另有违章25.95平方米不计入产权”。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款关于：“……对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。涉案房屋房产证已经明确了未登记产权部分系违章面积，李爱云要求给予补偿没有法律依据，不予支持。此外，关于停产停业损失问题。《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十四条第三款规定：“被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失”。本案中，涉案房屋产权登记用途为住宅，李爱云及第三人擅自将住宅房屋改变为经营性用房，但未能办理变更住宅用途登记，芙蓉区政府在征收时不给予停业损失补偿符合上述法规规定。综上所述，长沙市芙蓉区人民政府作出的芙政征补字[2018]第180号《房屋征收补偿决定》认定事实清楚、主体适格、程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李爱云的诉讼请求。本案案件受理费50元，由李爱云负担。李爱云上诉称：1、原审没有查明涉案房屋登记为“住宅”具体来源和“经营门店”的事实。2、芙蓉区政府征收决定前置手续不合法，其一、涉案项目不是为了公共利益。其二、涉案房屋估价过低。其三、没有证据证明征收公司是否合法，有效，征收工作人员是否合法，是否有权制作谈话笔录、送达回证。3、涉案征收决定认定事实不清。芙蓉区政府没有补偿涉案房屋未登记建筑，另外，长沙市中级人民法院没有判决涉案房屋的停产停业损失是错误的。请求：1、撤销湖南省长沙市中级人民法院作出的（2018）湘01行初989号行政判决。2、撤销长沙市芙蓉区政府作出的芙政征字（2018）第180号房屋征收补偿决定。3、本案一、二审诉讼费用由芙蓉区政府负担。芙蓉区政府答辩称：1、前置手续是否合法，不是本案的审理范围。2、涉案项目符合公共利益需要，已经湖南省高级人民法院终审判决，认定涉案项目合法性。3、根据在案证据，涉案房屋面积为92.7平方米，另外有25.95平方米的面积在房产证上载明为违章建筑，不予补偿。4、涉案房屋登记为住宅，涉案决定按照住改商的标准进行了补偿。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人胡凯、胡静的意见与上诉人李爱云的上诉意见一致。胡敏、胡玲没有到庭，亦没有提交陈述意见。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。另外，上诉人李爱云二审期间提交了芙征信字（2019）第31号政府信息公开告知书，因该证据不符合行政诉讼法规定，不予采信。本院对原审查明的事实属实，予以确认。本院认为：本案的焦点在于以下几个方面：一、涉案项目的合法性问题。二、涉案房屋补偿标准是否合法。三、涉案房屋未登记面积是否应当得到补偿。四、涉案房屋是否应当补偿停产停业损失。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全，促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要…。本案中，芙蓉区政府因蔡锷中路两厢棚户区改造项目作出芙政征字[2016]6-4号房屋征收决定，符合公共利益的需要的情形，上诉人李爱云的房屋在该征收决定确定的范围内。对上诉人李爱云上诉提出的涉案征收决定前置程序不合法的理由，不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第十九条、第二十条、第二十一条以及《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第九条的规定，芙蓉区政府根据本案的实际情况，具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。为确定被征收房屋的价值，芙蓉区房屋征收部门经通知涉案被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成的情况下，组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定了中信发公司和思远四达公司为涉案房屋价格评估机构，并进行公证。上述评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但李爱云未就涉案分户估价报告申请复核、鉴定，因此，涉案房屋的评估报告可以作为补偿依据。其后，芙蓉区政府在涉案的房屋征收补偿方案提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供李爱云选择，但李爱云在规定时间内对补偿方式没有进行选择，芙蓉区政府作出的补偿决定认定事实清楚，符合法律规定。关于涉案房屋功能定性的问题。根据在案证据，芙蓉区政府对涉案房屋参照商业用途追加补偿，符合客观事实。对上诉人诉称的原审没有查明涉案房屋登记为“住宅”具体来源和“经营门店”的事实的理由，不予采纳。关于涉案房屋未登记面积是否应当得到补偿的问题。上诉人上诉称其另有20平方米的房屋没有计入补偿范围。上诉人提交了1982年5月6日开具的【建】（82）字第00470号建筑许可执照存根，但根据2000年3月30日开具的涉案房屋权属材料，该材料载明涉案房屋建筑面积92.7平方米，另有违章建筑25.95平方米，不计入产权，芙蓉区政府据此对上诉人进行补偿，符合法律规定。对其诉请，不予支持。《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十四条第三款规定：“被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失”。本案中，涉案房屋产权登记用途为住宅，上诉人及第三人擅自将住宅房屋改变为经营性用房，但未办理变更住宅用途登记，芙蓉区政府在征收时不给予停业损失补偿，并无不当。综上所述，李爱云的上诉理由和诉请均不能成立。原审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由李爱云负担。本案判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年十二月十二日法官助理张颢严书记员杨柳