山东省济南市中级人民法院民 事 裁 定 书(2019)鲁01民终11255号上诉人（原审原告）：济南市市中区房屋建设综合开发公司，住所地济南市。法定代表人：鹿艺，经理。委托诉讼代理人：邢林，山东聚轩律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈允鹏，山东聚轩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：济南印刷四厂，住所地济南市。法定代表人：褚兴广，厂长。委托诉讼代理人：王献民，男，该厂职工。委托诉讼代理人：殷培刚，济南长清诚业法律服务所法律工作者。原审第三人：济南电机二厂，住所地济南市。法定代表人：李新，厂长。委托诉讼代理人：孙鹏，男，该厂职工。委托诉讼代理人：宋庆太，山东地维律师事务所律师。上诉人济南市市中区房屋建设综合开发公司（以下简称市中房屋开发公司）因与被上诉人济南印刷四厂、原审第三人济南电机二厂合同纠纷一案，不服济南市市中区人民法院（2018）鲁0103民初9057号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月20日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人济南市市中区房屋建设综合开发公司的诉讼代理人邢林、被上诉人济南印刷四厂的诉讼代理人王献民、殷培刚，原审第三人济南电机二厂的诉讼代理人孙鹏、宋庆太到庭参加诉讼。本案现已审理终结。市中房屋开发公司上诉请求：请求撤销一审裁定并发回一审法院继续审理。事实与理由：一、一审法院认定事实不清，理应撤销其裁定。1、市中房屋开发公司与济南印刷四厂及案外人山东省建设房地产开发公司济南分公司于2000年7月17日签订房屋买卖《协议书》(以下简称“2000年《协议书》”），该协议书主要内容是针对包括涉案房产在内的一宗房产的买卖行为进行了权利义务的约定。上述协议签订后，因济南印刷四厂一直未给市中房屋开发公司办理涉案房屋的房产证，因此在2006年市中房屋开发公司将济南印刷四厂起诉至济南市市中区人民法院，要求济南印刷四厂给市中房屋开发公司办理房产证。经过济南市市中区人民法院和济南市中级人民法院两级法院审理，最后由济南市中级人民法院作出(2006）济民一终字第757号《民事判决书》，虽然济南市中级人民法院并未支持市中房屋开发公司要求办证的诉讼请求，但确认了市中房屋开发公司与济南印刷四厂之间是平等主体之间的房屋买卖合同的法律关系，属于民事案件管辖范围，只是认定上述房屋买卖协议还未生效。因上述买卖合同暂未生效，各方权利义务处于不确定状态，为了保护各方利益，因此市中房屋开发公司与济南印刷四厂又为了暂时解决上述问题，于2012年11月20日在协商一致的情况下签订了涉案《协议书》(以下简称“2012《协议书》”），该协议书针对涉案房产约定了双方各自的权利和义务。市中房屋开发公司认为：既然2000年《协议书》被济南市中级人民法院确认为平等主体之间的民事权益纠纷，那为了解决因该2000年《协议书》未生效而带来的民事法律后果，在协议主体没有发生变化的情况下经协商一致而新达成的2012年《协议书》也是平等主体之间民事权益纠纷，属于民事案件的管辖范围，因此一审法院对此属于认定事实不清。2、一审法院作出的《民事裁定书》第3页倒数第九行“就本案而言，原告市中房屋开发公司兼具政府职能部门的职责”，根据市中房屋开发公司在立案时提供的市中房屋开发公司的营业执照及登记的相关信息不难看出，市中房屋开发公司就是一个全民所有制企业，其经营范围为房地产开发经营、房屋维修、物业管理等等，并不存在一审法院认定的“兼具政府职能部门的职责”的情形，市中房屋开发公司也根本不属于政府职能部门。因此一审法院的该部分事实认定错误。3、一审法院作出的《民事裁定书》第3页倒数第八行“其与济南印刷四厂所签订涉案协议书系为解决济南市政府对城市整体规划(腾笼换业工程）的调整过程中所遗留的历史问题，由政府主导企业改制和资产产权进行分配、划拨处置而引发，不属于平等主体之间的民事权益纠纷”，市中房屋开发公司认为：市中房屋开发公司没有参与过济南印刷四厂的改制和资产产权的分配、划拨处置等等。针对涉案房产向济南印刷四厂主张权利，完全是依据2000年《协议书》有关房屋买卖的约定及2012年《协议书》的各项约定，其中2000年《协议书》已被确认为平等民事主体之间的法律纠纷，而2012年《协议书》又是根据2000年《协议书》在暂未生效的情况下由原协议主体平等协商的一致结果，则一审法院认定涉案2012年《协议书》不属于平等主体之间的民事权益纠纷属于认定事实不清。二、一审法院适用法律错误，因此应撤销所作出的裁定。1、市中房屋开发公司仅作为全民所有制企业法人单位，并不是政府主管部门，一审法院认定事实不清且不应该随意扩大最高人民法院发布的相关司法解释的适用范围。2、市中房屋开发公司能够针对涉案房产向济南印刷四厂主张权利，并非因一审法院所认定的政府主导的企业改制和资产产权进行分配、划拨处置等行为，而完全是依据市中房屋开发公司与济南印刷四厂签订的相关2000年《协议书》及相关的2012年《协议书》的市中房屋开发公司与济南印刷四厂权利义务的约定。因此一审法院所适用的《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷若干问题的规定》第三条：“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理”的规定根本不适用本案。综上，一审法院所作裁定认定事实不清、适用法律错误，为了维护当事人的合法权益不受侵害，根据我国《民事诉讼法》的相关规定，特上诉贵院，望判如所请。济南印刷四厂辩称，本案非人民法院民事诉讼案件受理的范围，市中房屋开发公司之诉求缺乏法律支持，一审法院驳回其起诉认定事实清楚，法律适用正确，理应驳回其上诉，维持一审裁定，具体理由如下：一、济南市中区房屋建设综合开发有限公司起诉不符合《中华人民法共和国民事诉讼法》第三条“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼”关于民事诉讼受理范围的规定，亦不满足《中华人民法共和国民事诉讼法》第一百一十九条关于起诉的规定，理应驳回其起诉。根据《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第三条规定：“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”。本案中1999年12月29日市中房屋开发公司与济南市市中拆迁办公室签订的《拆迁安置协议》以及2000年7月17日《三方协议书》，均涉及对国有资产进行行政性调整划转发生在国有企事业单位之间，因管理体制和组织机构调整等，将属于一个国有企事业单位的资产划拨给另外一个企事业单位。且是为贯彻济南市人民政府济政字【1999】36号《济南市人民政府关于印发济南市工业企业腾笼换业实施细则的通知》及《济南市工业企业1999—2001年腾笼换业实施规划》而进行的政府主导的安置、调整，从该行为的法律性质上考察，调整和划转资产是无偿的，不是等价交换的市场行为，是国家资产管理部门对所属企事业单位的行政管理行为，不是平等主体间民商事法律行为，因此在调整和划转过程中发生纠纷不能适用民事诉讼程序获得司法救济，应按相关机制予以解决。二、一审法院确认市中房屋开发公司兼具政府职能部门职责，其因拆迁签订安置协议、产权调换协议等系是对国有资产进行行政性调整、划转的关系，一审法院驳回其起诉完全正确无误。1、市中房屋开发公司工商登记显示其主管部门为济南市市中区住房和城乡建设局，是政府职能机关下属的行业主管机关，不是生产经营性企业，显然其履行职能具有政府调控性质，根据《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规的规定，对涉及国有企业产权变动、国有资产处置等内容的方案，是国资管理部门行使国家赋予的行政职权的行为。而市中房屋开发公司正是履行上述行政职能，参与国有企业的处置等政府指导功能。本案市中房屋开发公司与济南电机二厂、济南市市中区拆迁办公室签订的协议，完全是在政府主导下进行的产权调换和安置，并非答辩人自身所能决定，不是平等民事主体之间的纠纷。2、涉案土地、房屋至今未有规划部门的控制性规划及设计标高，说明纠纷应当由政府统筹解决，不应由法院受理。《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷若干问题的规定》第一条规定：人民法院受理以下平等民事主体间在企业产权制度改造中发生的民事纠纷案件：(一)企业公司制改造中发生的民事纠纷；(二)企业股份合作制改造中发生的民事纠纷；(三)企业分立中发生的民事纠纷；(四)企业债权转股权纠纷；(五)企业出售合同纠纷；(六)企业兼并合同纠纷；(七)与企业改制相关的其他民事纠纷。第三条明确了，政府主管部门对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，不应由法院受理，而本案正是局限于政府及其所属主管部门在对国有企业资产调整、划转过程中引起相关国有企业之间的纠纷。另外根据《最高人民法院关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》第一条规定：“因政府及其所属主管部门在对企业国有资产管理部门调整划转过程中引起相关国有企业之间的纠纷，应由政府或所属国有资产管理部门处理。国有企业作为当事人向人民法院起诉民事诉讼的，人民法院不予受理。”3、市中房屋开发公司的诉讼请求涉及对拆迁安置协议项下的楼房恢复供水及履行产权调换收取的保证金200万元，均涉及政府行政性调整方案的落实及其相应后果，在此过程市中房屋开发公司与企业之间并非平等民事主体关系，且本案实系因政府主管部门对企业国有资产进行行政性调整、划转而引发的纠纷，不属于人民法院民事诉讼受案范围。故市中房屋开发公司的起诉不属人民法院受理民事案件范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定：“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。”据此，一审法院依法应裁定驳回市中房屋开发公司的起诉并无不当。三、一审法院认定本案系国有资产行政性调整、划转而产生的纠纷进而不属于民事诉讼范畴，法律适用妥当。市中房屋开发公司要求就产权调换安置楼房进行供水、供电，该纠纷系因济南印刷四厂国有资产出让而引发，由于济南印刷四厂国有资产出让实施系由政府部门主持并参与，特别在济南市工业企业1999—2001年腾笼换业实施规划附件：1999年实施完成“腾笼换业”的企业（表一）序号6记载了济南印刷四厂属城市整体规划范畴之内，本案所涉资产出让并非企业自主改制出让，而是政府部门对企业国有资产的行政性调整、划转，故本案不属于民事法律关系的范畴，结合本案签订房屋安置协议时，合同各方均系政府调控职能，是政府主导下的行为。综上，一审法院认定涉案协议书系为济南市政府对城市整体规划（腾笼换业）的调整过程中所遗留的历史问题，由政府主导企业改制和资产产权进行分配、划拨处置而引发，不属于平等主体之间民事权益纠纷，认定事实清楚，市中房屋开发公司上诉无理，理应驳回其上诉，维持一审裁定。济南电机二厂述称，一、一审法院认定事实不清。一审裁定对本案事实认定为，“原告市中房屋开发公司兼具政府职能部门的职责，其与济南印刷四厂所签订涉案协议系为解决济南市政府对城市整体规划(腾笼换业工程)的调整过程中所遗留的历史问题，由政府主导企业改制和资产产权进行分配、划拨处置而引发。”该裁定不知依据什么证据作出这样的认定，完全背离了本案的基本事实。1、济南印刷四厂位于济南市院的厂区，从未参与济南市政府主导的腾笼换业工程。根据《济南市工业企业腾笼换业实施细则》(1999年6月4日印发[1999]36号文)第16条：“凡列入市工业企业腾笼换业工程规划，并批准实施的企业，由市政府收回原厂区工业用地使用权”的规定及本市参与腾笼换业工程的企业经历的流程，即凡企业进行腾龙换业必经下列流程：首先，企业列入规划，企业提出申请，经市政府审批；其次，企业与济南市土地收(购)储备中心签订《国有土地使用权收回(购)合同》；第三，济南市土地收(购)储备中心向企业发放土地及地上物补偿款，企业向该中心移交《国有土地使用权证》及《房屋产权证》，企业迁出厂区向济南市土地收(购)储备中心移交土地及地上物。至此，企业腾笼换业全部流程完成。而济南印刷四厂位于济南市院的厂区没有经历上列腾笼换业的流程，至今该地块的《国有土地使用权》、《房屋产权证》仍在济南印刷四厂名下，该地块及地上物也从未移交济南市土地收购储备中心。故，济南印刷四厂位于济南市院厂区从未参与济南市政府主导的腾笼换业工程，一审裁定对该事实的认定背离了本案基本事实。2、济南电机二厂于2000年1月入驻济南市院1009平方米的拆迁产权调换房与济南市政府主导的工业企业腾笼换业工程及企业改制无关，系正常的济南市旧城改造拆迁安置。1999年，因建设济南市中级人民法院审判楼工程，需拆迁住宅使用人、产权人539户、拆除面积12720.23平方米，拆迁非住宅58户，拆迁面积5433.99平方米。本案第三人济南电机二厂在本次拆迁范围中，需拆迁其厂房1675.85平方米。1999年11月29日，拆迁人济南市市中区拆迁办公室、市中房屋开发公司与济南电机二厂签订《拆迁安置协议》、《产权调换协议》，在结清产权调换差价款后，于2000年1月迁入市中房屋开发公司通过山东省建设房地产开发有限公司(以下简称省建开发公司)购买的，济南印刷四厂位于济南市院内的房屋1009平方米，并承诺入驻三个月内为济南电机二厂办理产权过户手续。此时，济南市尚未实施腾笼换业工程，济南电机二厂更没有改制。故本次拆迁完全属于正常的旧城改造拆迁工程与济南市政府的腾笼换业工程及企业改制无关。3、原告市中房屋开发公司与济南印刷四厂所签订涉案协议与济南市政府主导的腾笼换业工程无关，而与2000年7月17日所签订“三方房屋买卖协议”相关联。济南电机二厂入驻的产权调换房系市中房屋开发公司于1999年5月通过省建开发公司购买的济南印刷四厂的房产。因济南电机二厂办理产权过户的需要，市中房屋开发公司、省建开发公司，济南印刷四厂于2000年7月17日签订了三方协议，该协议约定了各方的权利、义务，济南印刷四厂承诺办理产权过户手续。但济南印刷四厂此后却未履行“三方协议”的约定，为济南电机二厂办理产权过户手续。2006年市中房屋开发公司提起诉讼，要求济南印刷四厂为济南电机二厂办理产权过户手续，该案经济南市市中区人民法院及贵院两级法院审理，贵院作出(2006)济民一终字第757号《民事判决书》，该生效判决确认了本案涉案房屋的买卖合同系平等主体之间的房屋买卖合同，属于民事案件管辖的范围。该民事判决书认为，因涉案房屋的土地系划拨土地未经政府审批并缴纳土地出让金，故判决三方房屋买卖协议尚未生效。因上述买卖合同暂未生效，市中房屋开发公司为了保证济南电机二厂正常使用拆迁产权调换房，于2012年11月20日与济南印刷四厂签订了本案的涉案协议。故，原告市中房屋开发公司与济南印刷四厂所签订协议与济南市政府主导的腾笼换业工程无关，而与2000年7月17日所签订“三方房屋买卖协议”相关联。该三方房屋买卖协议已被贵院确认为平等市场主体之间的市场行为，而本案涉案协议是在“三方房屋买卖协议”暂未生效的情况下，为保证济南电机二厂正常使用拆迁产权调换房而签订。故一审法院认定该涉案协议不属于平等主体之间的民事权益纠纷属于认定事实不清。二、一审法院适用法律错误。本案引发起源于1999年因建设济南市中级人民法院审判楼工程拆迁与济南市市政府腾笼换业工程无关，市中房屋开发公司、省建开发公司、济南印刷四厂于2000年7月17日签订的“三方协议”系平等主体之间的市场行为，亦与政府“腾笼换业工程”无关，本案涉案协议是在“三方房屋买卖协议”暂未生效情况下为保证济南电机二厂正常使用拆迁产权调换房而签订，更与政府“腾笼换业工程”无关。故，本案属于人民法院普通案件的受理范围。《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第三条：“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、规划过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼，人民法院不予受理”规定的适用情形与本案事实不符，一审法院在本案中适用该规定属于适用法律错误。三、一审裁定认定属于政府调整的划拨、分配，对这个事实认定是错误的，腾笼换业有一系列的程序，产权证现在仍然在济南印刷四厂名下，济南印刷四厂的改制是政府批准的是15年，要求挂牌出让，但现在也没有出让出去。济南印刷四厂有一块地方济南市大桥路X号原来是济南某某花纸厂进行的腾笼换业，并不是济南市进行的腾笼换业。综上所述，一审裁定认定事实错误，适用法律错误。望贵院依法撤销一审裁定，并裁定一审法院继续审理本案。市中房屋开发公司向一审法院起诉请求：1.依法判令济南印刷四厂对济南市院内南楼一、二层房产（房产证号：中XXXXXX号）恢复供水、供电，确保正常使用;2.确认济南印刷四厂支付的200万元保证金归市中房屋开发公司所有。一审法院经审查认为，《中华人民共和国民法总则》第三条规定“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系”。《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第三条规定：“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。就本案而言，市中房屋开发公司兼具政府职能部门的职责，其与济南印刷四厂所签订涉案协议书系为解决济南市政府对城市整体规划（腾笼换业工程）的调整过程中所遗留的历史问题,由政府主导企业改制和资产产权进行分配、划拨处置而引发，不属于平等主体之间的民事权益纠纷，不属于人民法院普通民事案件受案范围，应由政府相关部门协调解决。综上，一审法院依照《中华人民共和国民法总则》第三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、最高人民法院《关于适用的解释》第二百零八条、《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第三条的规定，裁定：驳回济南市市中区房屋建设综合开发公司的起诉。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人二审争议的事实，本院认定，2012年11月20日，济南印刷四厂与市中房屋开发公司签订《协议书》载明，为加快济南印刷四厂改制重组工作的进程，兼顾市中房屋开发公司解决历史遗留问题，现双方就济南电机二厂、三联鲁绣位于济南市院内1695.05平方米房产（其中济南电机二厂1009平方米、三联鲁绣686.5平方米）历史遗留问题的处理事宜，达成如下协议。本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定：“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。”《最高人民法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》第三条规定：“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”济南印刷四厂与市中房屋开发公司所签订涉案协议书，系为解决济南市政府对城市整体规划（腾笼换业工程）的调整过程中所遗留的历史问题,由政府主导企业改制和资产产权进行分配、划拨处置而引发，不属于平等主体之间的民事权益纠纷，不属于人民法院普通民事案件受案范围。一审法院裁定驳回市中房屋开发公司的起诉正确，本院予以维持。综上，上诉人市中房屋开发公司的上诉请求不能成立，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  韩 梅审 判 员  许海涛审 判 员  曹 强二〇一九年十二月二十七日法官助理  刘秋月书 记 员  王 娜