杭州市上城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0102行初107号 原告杭州市金隆花园业主委员会，住所地杭州市上城区佑圣观路128号。 负责人陈刚，该业委会主任。 委托代理人陈强，男，1959年11月8日出生，汉族，住杭州市上城区，系杭州市金隆花园业主兼该业委会法律顾问。 被告杭州市上城区人民政府小营街道办事处，住所地杭州市建国南路98号。 法定代表人方金，主任。 委托代理人朱晖，浙江乐道律师事务所律师。 委托代理人许世豪，该街道工作人员。 杭州市金隆花园业主委员会（以下简称金隆花园业委会）诉杭州市上城区人民政府小营街道办事处（以下简称小营街道）行政处理一案，于2019年7月15日提起诉讼，本院于同日立案受理并依法组成合议庭，于同年7月24日向被告小营街道邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。同年8月19日本院公开开庭审理了本案。原告金隆花园业委会负责人陈刚、委托代理人陈强，被告小营街道的委托代理人朱晖、许世豪到庭参加诉讼。小营街道副主任应新林作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 2018年8月6日杭州市上城区小营街道金钱巷社区居民委员会在原告金隆花园业委会向其提交的《业主委员会备案表》（第五届）社区居委会意见栏写明“1、本社区收到资料时已超出三十日；2、本社区认为在主管部门未书面界定金竹轩、金梅轩、金桂轩、金兰轩、华顺大厦为一个物业管理区域的条件下，不宜金兰轩、金桂轩、金梅轩、华顺大厦先成立一个业主委员会”。同年8月9日被告小营街道在街道办事处意见栏写明“同意社区居委会意见”。 原告金隆花园业委会诉称，2018年4月21日，原告第五届业委会经金隆花园业主大会选举产生。2018年5月17日，原告将包括《业主委员会备案表》在内的相关资料交寄中国邮政，要求被告依法履行备案职责。2018年8月11日，被告将《业主委员会备案表》寄回原告称：“1、本社区收到资料时已超过30日；2、本社区认为在主管部门未书面界定金竹轩、金梅轩、金桂轩、金兰轩、华顺大厦为一个物业管理区域的条件下，不宜金兰轩、金桂轩、金梅轩、华顺大厦先成立一个业主委员会”；被告的意见是“同意社区居委会意见”。2018年10月31日，杭州市上城区住房和城市建设局书面答复：“1999年8月金隆花园业委会与杭州华顺物业管理有限公司签订《金隆花园商住楼物业服务合同》。金隆花园金竹轩于1997年交付，由杭州厦立物业管理有限公司提供物业管理。由此可见，金隆花园以及金隆花园金竹轩分别成立两个业委会并独立管理的事实已有近20余年的历史”。此后，原告曾多次要求被告依法出具备案意见，但时至今日，被告却没有依法履行职责，造成的严重后果是上城区住建局不予备案受理，金隆花园业委会无法正常运行，银行账户冻结，金桂轩超期服役达21年的两台电梯至今无法更新已多次出现关人现象，以及华顺大厦中央空调维修无法落实影响楼内公司的办公环境(《浙江24小时》和《钱江晚报》分别于2019年5月23日及24日已有专题报道)。综上，原告认为：一、在规定期限内，原告将《业主委员会备案表》交中国邮政寄给被告，行为合法、有效；《浙江省物业管理条例》第十三条“业主委员会自选举产生之日起三十日内，持下列文件向所在地县级物业主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案：(一)业主大会会议记录和会议决定；(二)业主大会议事规则；(三)管理规约；(四)业主委员会委员的名单。所在地县级物业主管部门应当对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明和印章刻制证明。业主委员会应当依法刻制和使用印章。业主委员会备案的内容发生变更的，应当重新备案”。二、被告认为“物业管理区域未书面界定”的理由不成立，涉案物业管理区域分别成立两个业委会并独立管理的事实已有20多年的历史；三、原告前几届业委会备案时均按照现行区域备案登记，与上城区住建局书面答复一致。被告作为基层行政机关，没有履行法定职责，是行政乱作为。四、由于被告行政乱作为，直接导致：1、上城区住建局不予备案受理；2、业委会银行账户被冻结、维修基金无法使用、造成超期服役21年的电梯无法更新、二次供水项目无法进行、物业公司无法招聘。为此，根据行政诉讼法有关规定，特向法院提起行政诉讼，要求判令：1、被告撤销原行政行为，重新出具业主大会、业主委员会备案意见；2、承担本案诉讼费用。经本院释明，原告明确其第一项诉请为：判令被告撤销2018年8月9日在《业主委员会备案表》（第五届）中的备案意见，重新出具业主委员会备案意见。 原告金隆花园业委会在立案时向本院提供了以下证据： 1、信封，拟证明原告于法定期限内2018年5月17日向金钱巷社区邮寄备案表申请，社区8月10日将处理意见寄回。 2、《业主委员会备案表》，拟证明被告的回复无法律依据。 3、第四届业委会备案表、备案报告、换届公告，拟证明金隆花园成立业委会以来一直是两个业委会，物业区域四至明确。 4、住建局函，拟证明两个业委会独立管理已成历史。 5、告知书。 6、信息公开告知书。 证据5-6拟证明被告认可第五届业委会成立。 7、报纸报道，拟证明被诉行为对原告小区影响。 8、社区平面图，拟证明原告物业管理区域。 9、会议纪要，拟证明原告经业主大会授权提起本案诉讼。 被告小营街道辩称，一、原告未经业主大会授权代表全体业主行使权利，即以自己的名义提起诉讼，不具备行政诉讼的主体资格，依法应当被驳回起诉。1、本案中，原告明确诉讼请求为“判令被告撤销2018年8月9日在《业主委员会备案表》(第五届)中的备案意见，重新出具业主委员会备案意见”。而根据原告出具的2019年3月29日的《公示》、2019年5月7日的《通告》及各业主的表决票显示，原告通过召开业主大会征求业主意见，并书面投票表决的内容为：“是否同意进行法律诉讼‘要求小营街道明确我金隆花园业委会的四至范围，并完成金隆花园业委会的备案手续’”。可见，原告提起本次诉讼的请求与其向各业主征求意见的内容并不一致，其提起本次诉讼并未获得业主大会明确授权。2、原告所在的金隆花园管理区域应包括金兰轩、金梅轩、金桂轩、金竹轩及华顺大厦五幢建筑物，管理区域建筑总面积大致为97000㎡，总人数包括金竹轩业主在内应达到581户。而根据统计，投票同意法律诉讼的业主人数为193户、面积39916.03㎡，无论是面积还是人数，均未能过半。根据《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：选举业主委员会或者更换业主委员会成员，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。《浙江省物业管理条例》第十七条规定：业主委员会在物业管理活动中为维护物业管理区域内业主共同权益的需要，经业主大会决定，可以以自己的名义依法提起诉讼。本案中，无论是具体的授权事项，还是业主的人数及面积比例，都未能达到法定要求。原告未经业主大会授权代表全体业主行使权利，即以自己的名义提起诉讼，其并不具备行政诉讼的主体资格，依法应当被驳回起诉。二、被告在尊重客观事实的基础上所作出的意见，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律准确，程序合法。原告提出的要求撤销并重新作出的请求，无任何事实和法律依据，依法应当被予以驳回。金隆花园分两期建成，第一期工程包括金竹轩、金兰轩、金梅轩3幢建筑物，1996年交付；第二期工程包括金桂轩、华顺大厦2幢建筑物，1998年交付。因交付时间及物业管理等历史原因，金隆花园金竹轩(简称“老金隆”)于2004年成立首届业委会，后因各种原因未能如期换届，现该区域已无业委会。而金隆花园金桂轩、金兰轩、金梅轩、华顺大厦(简称“新金隆”)至2018年4月已历经四届业委会。尽管事实上存在“老金隆”与“新金隆”分别成立业委会并独立管理的事实，但依据多份证据表明，“老金隆”与“新金隆”同属一个物业管理区域。具体如下：1、杭州市建筑设计院(城设证甲字0040号)提供金隆花园原始规划图纸显示：金隆花园包括金桂轩、金兰轩、金梅轩、华顺大厦、金竹轩，系一个物业管理区域，由建设单位统一设计、开发及建设，金隆花园亦共用一套消防管道及其他管网等主要公用配套设施。2、从金隆花园物业维修资金的组成及使用来看。金隆花园物业维修资金为一个账号，第一期物业维修基金归属范围是1997年竣工交付使用的金竹轩建筑面积2.25万㎡、金梅轩和金兰轩建筑面积3.57万㎡。后该第一期维修资金实际也已用于金竹轩、金梅轩的共用部分、共用设施设备的维修中，并无剩余，且仍有欠账。3、上城区住房和城建局出具的《信访事项处理意见书》也表明：“经查，杭建规发[1993]256号《关于金钱巷小区南块(金隆花园)方案设计的批复》对该项目做了明确规定，建设性质：涉外公寓、写字楼、回迁楼，裙房部分可设置商业用房……”即表明金隆花园项目设计之初即明确包含金桂轩、金兰轩、金梅轩、华顺大厦、金竹轩五个部分。根据《浙江省物业管理条例》第七条：一个物业管理区域成立一个业主大会。新建住宅区，包括分期建设或者两个以上单位开发建设的住宅区，拥有共同的配套设施设备的，应当划分为一个物业管理区域。以及《杭州市物业管理条例》第二十七条第一款：(一)新建物业项目，包括分期开发或者有两个以上建设单位开发建设的区域，拥有共用主要配套设施设备的，核定为一个物业管理区域；第二十八条具备下列条件之一的，业主委员会可以向所在区、县(市)房产主管部门提出调整物业管理区域的要求：要求调整物业管理区域的，业主委员会应当提交物业管理区域划分方案、物业管理用房划分方案、设施设备维护管理责任划分方案、调整后物业管理区域管理方案和业主大会决议等材料。被告认为，本案中，无论是最初的统一规划设计、物业维修资金使用以及公用配套设施的使用等事实，还是相关法规规定，都表明了金隆花园应属一个物业管理区域，应当成立一个业主大会，且任何一届业委会都也未曾提出过划分两个管理区域的申请。原告现单独以金桂轩、金兰轩、金梅轩、华顺大厦的名义先行成立业委会，并要求备案，并不符合事实及相关法律规定。故在这样的情况下，被告于2018年5月24日收到原告的备案材料后，依据社区居委会的意见所作出的同意意见，是符合事实和法律依据的。综上，被告认为原告的诉讼请求无任何事实与法律依据，请求依法驳回起诉。 被告小营街道向本院提交了以下证据： 1、邮寄凭证，拟证明被告于2018年5月24日收到原告寄送的业委会备案材料。 2、《业委会备案表》，拟证明被告于2018年8月9日出具意见，同意社区居委会意见。 3、杭州市建筑设计院（城设证甲字0040号）出具《建筑设计总说明》、《总平面图》、《给排水设计总说明》，拟证明金隆花园包括金桂轩、金兰轩、金梅轩、华顺大厦、金竹轩，系一个物业管理区域，由建设单位统一设计、开发及建设，金隆花园亦共用一套消防管道及其他管网等主要共用配套设施。 4、上住建信访复字[2018]16号《信访事项处理意见书》，拟证明区住建局向金隆花园答复明确金隆花园分两期建成，第一期工程包括金竹轩、金兰轩、金梅轩3幢，第二期工程包括金桂轩、华顺大厦2幢。 5、（2016）浙0102行初72号判决书，拟证明区住建局于2016年8月25日向金隆花园业委会出具答复，金隆花园一期房屋维修基金归属范围是1997年1月竣工交付使用的金竹轩、金梅轩和金兰轩。 被告小营街道在法定期限内向本院提供的作出被诉行政行为的法律依据为：《物业管理条例》、《浙江省物业管理条例》、《杭州市物业管理条例》。 庭审中，双方当事人围绕：一、原告的起诉是否符合法定条件；二、被告作出的备案意见是否合法为争议焦点展开质证和辩论。 对被告小营街道提供的证据1－5，原告金隆花园业委会质证如下：对证据1无异议；对证据2合法性有异议，真实性关联性无异议；对证据3三性有异议，认为与本案无关；对证据4认为不能证明被告目的，认为两个业委会已经持续多年；对证据5认为与本案无关。对原告金隆花园业委会提供的证据1－9，被告小营街道质证如下：对证据1三性无异议；对证据2三性无异议，街道经与住建部门沟通，认为物业管理区域应包括金竹轩；对证据3认为证明当时街道社区同意备案，无规划四至界定；对证据4三性无异议，对证明目的有异议，认为仅是事实陈述；对证据5认为业委会成立非被告审查；对证据6认为新业委会未经备案；对证据7认为不能证明其目的；对证据8认为不能证明规划四至确认；对证据9认为不能证明全体业主大会授权。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告小营街道提供的证据1结合其他证据认定；证据2系被诉行政行为，予以认定；证据3与本案的关联性综合认定；证据4真实性予以认定；证据5真实性予以认定。原告金隆花园业委会提供的证据1能够证明原告于2018年5月17日向金钱巷社区邮寄业委会备案表材料的情况，予以认定；证据2系被诉行政行为，予以认定；证据3系第四届金隆花园业委会备案材料，综合认定；证据4系住建部门关于小区物业管理区域划分的回复，予以认定；证据5至证据8结合其他证据认定；证据9能够证明原告经业主大会授权提起诉讼的事实，予以认定。 根据上述予以认定的证据及双方当事人的陈述，本院认定以下事实：2018年4月15日至4月20日，金隆花园召开业主大会，选举产生第五届业主委员会。同年5月17日，原告金隆花园业委会向杭州市上城区小营街道金钱巷社区邮寄《业主委员会备案表》等材料。同年8月6日，杭州市上城区小营街道金钱巷社区居民委员会出具意见：“1、本社区收到资料时已超出三十日；2、本社区认为在主管部门未书面界定金竹轩、金梅轩、金桂轩、金兰轩、华顺大厦为一个物业管理区域的条件下，不宜金兰轩、金桂轩、金梅轩、华顺大厦先成立一个业主委员会”。同年8月9日被告小营街道在街道办事处意见栏写明“同意社区居委会意见”。后原告金隆花园业委会于2019年3月29日召开业主大会提请全体业主投票表决是否通过法律途径解决业委会备案事项，经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，原告就《业主委员会备案表》街道办事处处理意见向本院提起本案诉讼。 另查明，2018年10月31日，杭州市上城区住房和城市建设局对金隆花园业委会主任陈刚征询金隆花园相关申请作出如下答复：“：一、关于‘因小营街道认为住建局未书面界定金隆花园物业管理区域范围，故我们要求确认住建局有无界定物业管理区域的职责’事项的答复。根据《杭州市物业管理条例》第二十七条等相关规定，物业管理区域是由所在区房产主管部门会同街道办事处、及社区居民委员会进行划分。二、关于‘因小营街道认为住建局未书面界定金隆花园物业管理区域范围，故我们要求住建局进行界定’事项的答复。经查阅相关资料，1993年7月杭州市城乡建设委员会《关于金钱巷小区南块(金隆花园)方案设计的批复》(杭建规发[1993]256号)文件，明确金隆花园建设性质为：涉外公寓、写字楼、回迁楼，裙房部分可设置商业用房。金隆花园分两期建成--第一期工程包括金竹轩、金兰轩、金梅轩3幢建筑物，1996交付；第二期工程包括金桂轩、华顺大厦2幢建筑物，交付时间为1998年。1999年8月金隆花园业委会与杭州华顺物业管理有限公司签订《金隆花园商住楼物业服务合同》。金隆花园至2018年4月已历经四届业委会。2008年起城南房地产物业公司对金隆花园商住楼实施物业管理。金隆花园金竹轩于1997年交付，由杭州厦立物业管理有限公司提供物业管理，2004年成立首届业委会，后因种种原因未能如期换届业主委员会。由此可见，金隆花园以及金隆花园金竹轩分别成立两个业委会并独立管理的事实已有近20余年的历史。另外，金隆花园、金隆花园金竹轩属分期开发、建设的项目，当时的法律、法规并未对物业管理区域明确规定。同时，根据《杭州市物业管理条例》第二十八条以及《物业管理区城确认工作操作流程》之规定，如需重新调整物业管理区域，由业委会按照程序向我局提交相关材料，我局将会同小营街道、金钱巷社区在法定时间内依法作出是否调整物业管理区域的决定。” 本院认为，金隆花园业委会起诉符合法律规定。首先，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”其次，《物业管理条例》第十二条第一款规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。”第三款规定，业主大会决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。本案中，金隆花园业委会备案行为涉及业主共有利益，其业委会提起本案诉讼已经业主大会讨论，并经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，故原告起诉符合法律规定。 关于被诉行政处理行为的合法性。《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《浙江省物业管理条例》第十四条第一款、第二款规定：“业主委员会自选举产生之日起三十日内，持下列文件向所在地县级物业主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案：（一）业主大会会议记录和会议决定；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会委员的名单。所在地县级物业主管部门应当对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明和印章刻制证明。业主委员会应当依法刻制和使用印章”。本案中，金隆花园第五届业委会于2018年4月20日选举产生后，于同年5月17日向所在的金钱巷社区邮寄业委会备案材料，被告小营街道以备案申请超期和主管部门未界定物业管理区域为由出具“不宜金兰轩、金桂轩、金梅轩、华顺大厦先成立一个业主委员会”的处理意见。在案证据信封显示原告于2018年5月17日邮寄备案材料，未违反30日内申请的规定。《物业管理条例》第九条规定：“一个物业管理区域成立一个业主大会。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《杭州市物业管理条例》第二十七条规定：“物业管理区域由所在区、县（市）房产主管部门会同街道办事处、乡（镇）人民政府及社区居民委员会，遵循相对集中、便于管理的原则，按照下列方法根据物业的共用设施设备配置、建筑规模、社区建设等因素进行划分……”。经查，杭州市上城区住房和城市建设局2018年10月31日的回复载明物业管理区域系由区房管部门会同街道社区划分，且“金隆花园以及金隆花园金竹轩分别成立两个业委会并独立管理的事实已有近20余年的历史”。现被告以未界定物业管理区域为由不同意原告第五届业委会备案的处理意见与房产主管部门上述回复不符，故被告小营街道被诉行政行为主要证据不足，应予撤销重作。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销杭州市上城区人民政府小营街道办事处于2018年8月9日对杭州市金隆花园业主委员会备案表作出的处理意见，责令其在法定期限内重新处理。 案件受理费50元，由被告杭州市上城区人民政府小营街道办事处负担。 原告杭州市金隆花园业主委员会于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被告杭州市上城区人民政府小营街道办事处于本判决生效之日起七日内，向本院交纳应负担的诉讼费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  蒋伟 人民陪审员  张鹰 人民陪审员  裘黎 二〇一九年十二月二日 书 记 员  程谧 （另设附页） 附本判决所依据的法律、法规等条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。