安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖11行终149号上诉人（一审原告）全椒仪邦置业有限公司，住所地安徽省全椒县襄河镇儒林路儒林东苑551号，统一社会信用代码913411246679024324。法定代表人应仲会，该公司总经理。委托代理人宁传德，安徽清流律师事务所律师。委托代理人季璐璐，安徽清流律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）全椒县自然资源和规划局，住所地安徽省全椒县政务中心3号楼，统一社会信用代码11341124003216149B。法定代表人金力祥，该局局长。出庭负责人宋斌，该局副局长。委托代理人魏礼成，该局规划办主任。委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。上诉人全椒仪邦置业有限公司（以下简称仪邦公司）因与被上诉人全椒县自然资源和规划局（以下简称县规划局）建设工程规划行政许可一案，不服安徽省全椒县人民法院（2019）皖1124行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2009年6月，仪邦公司以挂牌方式取得了位于全椒县襄河镇城南大道东侧、襄河北岸的2008-B-1、2009-B-8、2009-B-9、2009-B-10、2009-B-11五个地块的国有建设用地使用权。2014年4月9日，滁州（全椒）仪邦商贸娱乐城的总体规划方案定位总平面图获得县规委会第35期会议通过。由于仪邦公司一直没有按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定开工建设，2017年4月27日，原全椒县国土资源和房产管理局分别以全国土资房[2017]83号、84号、85号、86号文件拟收回仪邦公司取得的2009-B-8、2009-B-9、2009-B-10、2009-B-11四个地块的使用权。仪邦公司因对收回四个地块的土地使用权不服向滁州市国土资源和房产管理局申请行政复议，滁州市国土资源和房产管理局复议后，于2017年12月4日撤销了原全椒县国土资源和房产管理局作出的《闲置土地认定书》，2017年12月13日，原全椒县国土资源和房产管理局分别以全国土资房[2017]256、257、258、259号文件撤销了《收回国有建设用地使用权决定书》。2018年10月23日，仪邦公司向县规划局申请“全椒仪邦商贸娱乐城一期三标的建设工程规划许可证”，并提交了2014年4月9日获得县规委会通过的滁州（全椒）仪邦商贸娱乐城的总体规划方案的总平面图以及土地的证明文件等材料。县规划局审查后，于2018年11月8日向仪邦公司作出了《不予许可决定书》，《不予许可决定书》上载明：1、该方案自2014年批准，至今为停工状态，需重新按《全椒县控制性详细规划通则》及相关规范编制修建性详细规划方案报县规委会审议。2、依据消防规定图纸应按建筑防烟排烟系统技术标准设计。3、依据国务院相关规定，图纸应按绿色建筑设计标准设计（应达到1星标准）。4、应按省市文件规定落实建造装配式建筑。仪邦公司对此不服，遂提起行政诉讼。另查明，根据《中共全椒县委全椒县人民政府关于县级机构改革的实施意见》（全发[2019]4号），原全椒县城乡规划建设局的城乡规划管理职责由新组建的县规划局行使。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”《安徽省城乡规划条例》第三十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线及其他工程建设的，建设单位或者个人应当持有使用土地的有关证明文件、建设工程的设计方案等材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提供依法审定的修建性详细规划。”本案中，仪邦公司于2009年6月以挂牌方式取得了涉案土地，该公司拟建的滁州（全椒）仪邦商贸娱乐城的总体规划方案于2014年4月获得县规委会通过，但仪邦公司一直没有按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定开工建设。仪邦公司根据《全椒县控制性详细规划通则》第15章附则第14.1通则时效性规定，认为仪邦商贸娱乐城的总体规划方案至今有效，但《全椒县控制性详细规划通则》第15章附则第14.2通则适时性要求，如本通则依据的国家或安徽省的有关规范及标准发生变化，按新标准执行。仪邦公司未申办建设工程规划许可证期间，国务院、住房和城乡建设部以及国家质量监督检验检疫总局等主管部门，相继出台或修订了部分建筑行业的技术标准和规范要求，如《绿色建筑评价标准》、《建筑设计防火规范》、《建筑防烟排烟系统技术标准》、《装配式建筑评价标准》等，2016年12月28日安徽省人民政府办公厅下发了《关于大力发展装配式建筑的通知》、2017年3月28日滁州市人民政府下发了《关于大力推进装配式建筑实施方案的通知》。由于国务院及其相关部门对建筑行业的技术标准和规范均已作出了调整和变更，根据法律法规及规范性文件的规定，仪邦公司拟建的建设工程应按照新标准执行，其拟建的建设工程设计方案应当按照新的技术标准和规范要求进行修改和完善。综上所述，县规划局以仪邦公司提交的建设工程设计文件不符合规定要求，向仪邦公司作出的《不予许可决定书》事实清楚，程序合法，依法应当予以维持。仪邦公司以2014年4月获得县规委会通过的建设工程设计方案，要求县规划局颁发建设工程规划许可证，因该建设项目的设计方案不符合现行建筑设计规范的适时性要求，故不予支持。依据依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告全椒仪邦置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告全椒仪邦置业有限公司负担。上诉人仪邦公司上诉称，一审认定建设项目的设计方案不符合现行建筑设计规范的适时性要求，系适用法律错误。一审法院不应适用《全椒县控制性详细规划通则》第15章附则14.2通则适时性要求，根据14.1通则时效性规定，《全椒县控制性详细规划通则》对仪邦公司的仪邦商贸娱乐城的总体规划方案已不适用，则不可能再适用14.2通则适时性要求。综上，仪邦商贸娱乐城的总体规划方案依然有效，请求二审法院撤销一审判决，同时撤销县规划局于2018年11月8日作出的《不予许可决定书》；一、二审诉讼费用由县规划局承担。被上诉人县规划局辩称，1、一审判决认定事实清楚，仪邦公司于2009年6月以挂牌方式取得了涉案土地，该公司拟建的滁州（全椒）仪邦商贸娱乐城的总体规划方案于2014年4月获得县规委会通过，但仪邦公司一直没有按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定开工建设。由于国务院及其相关部门对建筑行业的技术标准和规范均已作出了调整和变更，根据法律法规及规范性文件的规定，仪邦公司拟建的建设工程应按照新标准执行，其拟建的建设工程设计方案应当按照新的技术标准和规范要求进行修改和完善，其公司建设项目设计方案不符合现行建筑设计规范的适时性要求。2、仪邦公司的上诉理由涉及的是《全椒县控制性详细规划通则》第14.1条“时效性要求”和第14.2条“适时性要求”的法律适用问题。该两条规定在适用上存在一般与特殊的适用关系，一般而言，在国家或安徽省的有关规范及标准不发生变化的情况下，在通则颁布实施前规划方案已获批准的建设项目，按照原批准的规划方案继续实施。但若期间国家或安徽省的有关规范及标准发生变化的，则应按照新标准执行。这也是该条“遵守建筑行业国家或省级强制性技术标准和规范，维护安全和秩序”的立法本意所在。因此，仪邦公司的上诉理由缺乏事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。仪邦公司向一审法院提举的证据、依据材料：1、《规建局窗口受理通知书》。证明其依法向县规划局提出申请，申办“全椒仪邦商贸娱乐城一期三标的建设工程规划许可证”的材料齐全。2、《不予许可决定书》。证明县规划局作出的决定书违背事实和相关法律法规的规定，该决定是错误的。3、全国土资房[2017]256、257、258、259号文件（关于撤销《收回国有建设用地使用权决定书》的通知）、全椒县人民法院（2017）皖1124行初20号行政判决书（判决撤销了被告《不予受理通知书》）。证明其经过合法程序取得了涉案土地和建设工程，应该予以保护，该项目自批准以后没有施工的原因是全椒县人民政府造成的。4、《全椒县控制性详细规划通则》第十五章附则14.1通则时效性要求。证明其2014年4月9日通过的规划设计方案仍然有效。其对行政程序无异议，主要针对县规划局错误的行政决定。县规划局向一审法院提举的证据、依据材料有：一、事实方面证据。1、《规划局窗口受理通知书》。证明其于2018年10月23日收到仪邦公司提交的申请材料，当天予以受理。2、《不予许可决定书》。证明对仪邦公司的申请材料进行审查后，认为不符合法定许可条件，于2018年11月8日作出《不予许可决定书》，该决定书事实清楚、证据确凿、程序合法。二、法律依据。1、《城乡规划法》；2、《安徽省城乡规划条例》；3、《行政许可法》；4、2016年12月《全椒县控制性详细规划通则》；5、《滁州市城市绿化管理办法》；6、《绿色建筑评价标准》；7、《建筑设计防火规范》（2018年版）；8、《滁州市人民政府办公室关于印发滁州市大力推进装配式建筑实施方案的通知》；9、《安徽省人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑的通知》。其中职权依据是《城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款以及《安徽省城乡规划条例》第十条和第三十条；作出规划许可的程序依据是《安徽省城乡规划条例》第三十条；涉及规划内容的是法律依据中的第4-9项。上述证据均随卷移送本院。二审中，双方当事人未提供新的证据。一审法院对本案证据的认定符合法律规定，本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是：县规划局对仪邦公司作出的不予许可决定是否合法。县规划局作出的不予许可决定中的理由之一为“该方案2014年批准，至今为停工状态，需重新按全椒县控制性详细规划通则及相关规范编制修建性详细规划方案报规委会审议”，该理由否定了2014年批准的工程设计方案，但未提出否定的理由和依据，县规划局在答辩中提出《全椒县控制性详细规划通则》第14.2条规定，如本通则依据的国家或安徽省有关规范及标准发生变化，按新标准执行。由于国务院及其相关部门对建筑行业的技术标准和规范均已作出了调整和变更，根据法律法规及规范性文件的规定，仪邦公司拟建的建设工程应按照新标准执行。该通则14.2条规定的是通则按新标准执行，该条并没有对通则实施前批准的工程设计方案如何处理作出规定，县规划局也未明确仪邦公司需要重新编制规划方案报规委会审议的法律法规及规范性文件依据。县规划局作出的不予许可决定中的理由还有：“2、依据消防规定图纸应按建筑防烟排烟系统技术标准设计。3、依据国务院相关规定图纸应按绿色建筑标准设计（应达到1星标准）。4、应按省市文件规定落实建造装配式建筑。”上述理由不明确，县规划局在答辩和举证中明确为《建筑设计防火规范》（2018年版）、《绿色建筑评价标准》（GB/T50378-2014）、《滁州市人民政府办公室关于印发滁州市大力推进装配式建筑实施方案的通知》、《安徽省人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑的通知》等具体标准、规范及文件，但上述标准和规范是否为强制性标准和规范，县规划局未提供依据，也未提供本案的工程设计方案应适用上述标准和规范的依据。而根据上述安徽省和滁州市的规范性文件是要求大力推进装配式建筑，2019年至2020年为推广应用期。因此，县规划局作出的不予许可决定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。而本案县规划局在作出不予许可决定前并未告知申请人，也未听取申请人的陈述和申辩。因此，县规划局作出的不予许可决定违反上述规定，程序违法。综上，县规划局作出的不予许可决定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。一审法院认定事实和适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项，第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销安徽省全椒县人民法院（2019）皖1124行初15号行政判决；二、撤销全椒县自然资源和规划局于2018年11月8日作出的不予许可决定，责令全椒县自然资源和规划局在法律规定期限内对全椒仪邦置业有限公司提出的建设工程规划许可申请重新进行审查处理。一、二审案件受理费各50元，均由全椒县自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审判长  司金虎审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇一九年十二月三十一日法官助理齐晓静书记员王俊计附：本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。