湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终882号上诉人（原审原告）朱万菊，女，生于1971年8月8日，土家族，住利川市。被上诉人（原审被告）利川市人民政府。住所地：湖北省利川市龙船大道51号。法定代表人张涛，该市市长。委托代理人牟学武，利川市自然资源和规划局干部。委托代理人陈建萍，湖北圣树律师事务所律师。原审被告恩施土家族苗族自治州人民政府。住所地：湖北省恩施市舞阳大街一巷21号。法定代表人刘芳震，该州州长。委托代理人罗智，湖北雄视律师事务所律师。朱万菊因诉利川市人民政府、恩施土家族苗族自治州人民政府（以下简称恩施州人民政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2019）鄂28行初9号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。一审判决认定，因六合大道改扩建和华盛大道西段项目建设需要，利川市人民政府拟对规划红线范围内的房屋实施征收，并对拟征收房屋及宅基地进行了调查。2018年5月8日，利川市人民政府发布《征求意见公告》，于同年5月16日公示。同年5月16日，原利川市国土资源局土地储备分局出具《资金专户存储证明》，载明资金由本级财政拨入，“利川市国土资源局土地储备分局保证足额到位、专户存储、专款专用”。同年6月22日，利川市人民政府就征收补偿事宜举行听证程序。同年7月5日，针对收集到的被征收人反馈意见，利川市人民政府作出《关于六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的说明》。次日，利川市人民政府作出《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》，并以7月5日修改后的补偿方案作为附件。同年10月24日，利川市社会稳定风险评审委员会作出利稳评〔2018〕3号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收社会稳定风险评估意见》，认为社会稳定风险较小，项目可以实施。依据利川市人民政府的调查，朱万菊被征收房屋位于利川市都××办事处××号，土地性质登记为国有，无房屋证号。2002年7月2日，朱万菊缴纳代收代付建设许可证费用4500元。关于土地性质的问题，利川市人民政府辩称，没有填写房屋证号原本都是集体土地，但被征收人交纳了土地出让金，所以按照国有土地处理。因不服征收决定及补偿方案，朱万菊于2018年9月18日向恩施州人民政府申请行政复议。2018年11月29日，恩施州人民政府作出恩州政复决字[2018]93号《行政复议决定书》，决定维持利川市人民政府作出的利政征字[2018]001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》。朱万菊遂向本院提起行政诉讼，请求撤销利川市人民政府利政征字[2018]001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》和恩施州人民政府恩州政复决字[2018]93号《行政复议决定书》，由二被告承担本案诉讼费。另查明，经庭审调查，利川市人民政府关于本案土地性质的问题只有相关会议纪要，朱万菊尚未取得国有土地证明。原利川市国土资源局土地储备分局对本案的征收行为保证足额到位、专户存储、专款专用。一审判决认为，利川市人民政府负有辖区内房屋土地行政征收的法定职责，恩施州人民政府有权依申请对利川市人民政府的征收决定作出行政复议，二者均是本案的适格被告。利川市人民政府通过利政征字〔2018〕001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》取代单独作出征收决定，因此，该征收决定公告属可诉的行政行为。国有土地上房屋的征收与集体土地上房屋的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及适用的法律法规等方面均存在明显区别，不能在同一征收程序中既征收国有土地，又征收集体土地。根据利川市人民政府提交的拟征收房屋及宅基地调查汇总表显示，该项目涉及被征收户49户，其中，国有土地性质20户，集体土地性质17户，无法确定土地性质12户，且本案现有证据不足以证明被征收的集体土地均已依法转为国有土地，因此，利川市人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》统一实施征收，忽略了集体土地的农用地转用审批等相关法定程序，补偿方式也与《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定不符。但基于本案对未涉诉被征收人的征收补偿工作已经基本完成的事实，撤销利川市人民政府利政征字〔2018〕001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，且国有土地的征收补偿标准明显高于集体土地的征收补偿标准，因此，对利川市人民政府作出的利政征字〔2018〕001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》依法应予确认违法但不撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定与原行政行为一并作出裁判。本案中，恩施州人民政府作出的复议决定建立在原行政行为（即利川市人民政府作出的利政征字〔2018〕001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》）上，并维持了原行政行为，对原行政行为的合法性予以认可。故本院确认原行政行为违法，就意味着复议决定的合法性丧失了根基，据以作出复议决定的法律依据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，应予撤销。关于朱万菊提出利川市人民政府前后作出两个不同的补偿方案程序违法的问题。经查，2017年7月19日，利川市征地拆迁安置工作指挥部颁布的是《清源广场和六合大道建设项目房屋征收补偿方案》征求意见公告。2018年5月6日，利川市人民政府颁布的是《六和大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收补偿方案》征求意见公告。两个是不同单位发布的征求意见公告，是为征收决定作的前期工作，两者并不矛盾。至于朱万菊提出风险评估报告及利川市财政局资金专户存储的问题，本院认为确有瑕疵，但对被征收人的实体权利不产生实质性影响。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、确认利川市人民政府作出的“利政征字〔2018〕001号”《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》违法；二、撤销恩施土家族苗族自治州人民政府“恩州政复决字〔2018〕93号”《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告利川市人民政府和恩施土家族苗族自治州人民政府共同负担。朱万菊上诉称，利川市人民政府所作征收决定适用法律错误，程序违法。该征收项目不但涉及国有土地，还涉及集体土地。利川市人民政府作出房屋征收决定前，没有社会稳定风险评估和可行性研究报告，“资金专户存储证明”不能证明征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。利川市人民政府前后作出两个不同的补偿方案，程序违法。请求：撤销一审判决，撤销利川市人民政府作出的利政征字〔2018〕第001号房屋征收决定和补偿方案。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规规定，利川市人民政府负有辖区内房屋征收法定职责，恩施州人民政府有权依申请对利川市人民政府的征收决定作出行政复议，二者均是本案的适格被告。国有土地上房屋征收与集体土地上房屋征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及适用法律法规等方面均存在明显区别，不能在同一征收程序中一并进行。本案中，根据利川市人民政府提交的拟征收房屋及宅基地调查汇总表显示，该项目涉及被征收户49户，其中，国有土地性质20户，集体土地性质17户，无法确定土地性质12户，且本案现有证据不足以证明被征收的集体土地均已依法转为国有土地。因此，利川市人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定统一实施征收，事实不清，证据不足，适用法律错误。撤销利川市人民政府利政征字〔2018〕001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，且国有土地上房屋征收补偿标准明显高于集体土地上房屋征收补偿标准，故一审判决对利川市人民政府作出的利政征字〔2018〕001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》确认违法但不撤销，并无不当。由于原行政行为违法，复议决定予以维持，属于适用法律错误。一审判决对复议决定予以撤销，适用法律正确。朱万菊的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱万菊负担。本判决为终审判决。审判长  张思化审判员  韩 黎审判员  谢 明二〇一九年十二月四日书记员  董晓晗