湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2116号上诉人（原审原告）：浏阳市久全种养专业合作社，住所地湖南省浏阳市洞阳镇南园社区枫浆片芦塘组328号。法定代表人：周学武，理事长。委托代理人：虢光辉，湖南湘军麓和律师事务所律师。委托代理人：高彬菁，湖南湘军麓和律师事务所律师。上诉人（原审被告）：浏阳市人民政府，住所地湖南省浏阳市行政中心。法定代表人：吴新伟，市长。委托代理人：钟丹，浏阳市自然资源局工作人员。委托代理人：周建辉，浏阳市自然资源局法律顾问。上诉人（原审被告）：浏阳市自然资源局，住所地湖南省浏阳市白沙路27号。法定代表人：寻文，局长。委托代理人：蔡江水，浏阳市自然资源局法规科工作人员。委托代理人：周建辉，浏阳市自然资源局法律顾问。原审第三人：浏阳市洞阳镇人民政府，住所地湖南省浏阳市府前路32号。法定代表人：刘康奇，镇长。委托代理人：邵建新，浏阳市洞阳镇人民政府法律顾问。上诉人浏阳市久全种养专业合作社（以下简称久全合作社）与上诉人浏阳市人民政府（以下简称浏阳市政府）、浏阳市自然资源局（原浏阳市国土资源局，以下简称浏阳市国土局）、第三人浏阳市洞阳镇人民政府（以下简称洞阳镇政府）行政强制及行政赔偿一案，久全合作社于2016年1月15日向长沙市中级人民法院提起行政诉讼。2016年7月14日，长沙市中级人民法院以被告不适格裁定驳回原告的起诉。久全合作社不服，向本院上诉。本院于2016年12月14日作出（2016）湘行终1146号行政裁定，指令继续审理。2017年10月13日，长沙市中级人民法院作出（2017）湘01行初165号行政裁定，仍以被告不适格驳回起诉。久全合作社不服该裁定，再次向本院上诉。2018年9月20日，本院作出（2017）湘行终1637号行政裁定，撤销原审裁定，并指令继续审理。长沙市中级人民法院于2019年8月12日作出（2019）湘01行初116号行政判决。久全合作社、浏阳市政府、浏阳市自然资源局不服，均上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：久全合作社系2014年3月14日经工商登记成立的农民专业合作社组织，法定代表人为周学武，该组织于2013、2014年两年内分期分批租赁了浏阳市洞阳镇南园社区芦塘组、曹家组部分水田土地共计80余亩进行金银花种植和甲鱼养殖（甲鱼塘10亩、金银花基地70亩）。浏阳市洞阳镇南园社区居民委员会针对土地租赁事宜形成了会议纪要，记载承租人不能改变土地租赁前的用途。2014年7月14日，浏阳市国土局发布浏国土资告[2014]121号《关于预征收土地的公告》张贴并送达，征地用途：浏阳蕉溪（G106)-黄花机场公路（浏阳段）一期工程。拟征收浏阳市永安镇永新社区、建新村、礼耕村，洞阳镇洞阳社区、南园社区境内集体土地共47.4466公顷。2014年9月3日，浏阳市政府发布浏政函[2014]266号《浏阳市政府征收土地公告》张贴并送达；2014年9月28日，浏阳市国土局发布浏政函[2014]266号《浏阳市国土局征收补偿安置方案征求意见公告》张贴并送达；2014年10月22日，浏阳市国土局发布浏国土资告[2014]195号《浏阳市国土局征收补偿安置方案实施公告》张贴并送达。久全合作社的金银花基地、甲鱼塘位于该项目的红线范围内。洞阳镇政府制定了《金银花基地、甲鱼塘依法腾地专项行动实施方案》复印件，洞阳镇政府加盖了复印属实的公章。该实施方案载明“为创造良好施工环境、推动金阳大道项目建设，根据市委、市政府领导指示和市金阳大道项目建设领导小组有关会议精神、特制订本方案。”该方案领导小组名单中有浏阳市政府副市长莫小佳，行动人员组成有浏阳市公安局、城管局、洞阳镇政府等单位。2014年10月22日，浏阳市政府、浏阳市自然资源局委托洞阳镇政府等单位对久全合作社的金银花基地、甲鱼塘进行了强制腾地，并对强制过程进行了摄像。此后，久全合作社多次向洞阳镇政府上访，2015年8月4日，洞阳镇政府出具了《关于罗泽民反映南园社区芦塘组利用金银花种植基地和甲鱼养殖基地索取赔偿款信访问题办理情况的报告》。另查明，2014年6月30日，网民在浏阳论坛上发帖《政府修金阳大道，某些人骗钱取财》，投诉当地村组长联系外地人骗取征地补偿费。2014年7月1日，浏阳市政府制作了《每日网络舆情》，将上述事宜进行记载。浏阳市征拆办与洞阳镇政府对上述事宜进行了调查，浏阳市征拆办于2014年8月15日制作了《网络舆情批示件办理情况的报告》，并提出了意见和建议。久全合作社不服涉诉强制腾地行为，以浏阳市政府、浏阳市国土局为被告提起本案诉讼称：久全合作社系以种植花卉苗木、中药材、蔬菜、水产养殖等为主的专业合作社，2013、2014年原告分期分批租用了浏阳市洞阳镇南园社区芦塘组、曹家组部分水田，投入大量人力、物力，种植金银花，并将部分水田改造甲鱼塘，养殖甲鱼。2014年10月22日，两被告以建设金阳大道的名义，组织征拆办、征拆事务所、城管及当地镇政府，共计百余人，多台挖机、推土机，强行摧毁原告上述金银花、甲鱼基地，给原告造成了巨大损失，被告在采取上述强制腾地措施前，既没有公示，也未进行入户调查，更没有对原告进行任何补偿，事后原告多次要求赔偿，两被告均故意推诿，致使原告血本无归、走投无路。综上，一、请求确认两被告对原告承租土地进行强制腾地的具体行政行为违法；二、依法判令被告补偿原告2806847元、赔偿原告各项损失4110000元，共计人民币6916847元，两被告相互承担连带清偿责任。原审判决认为，本案争议的焦点为：一、强制行为实施主体的认定；二、强制行为是否符合法律规定；三、行政赔偿范围及数额的认定。第一，关于强制行为实施主体的认定问题。在经依法批准的征地过程中，因强制腾地、强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告，除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。洞阳镇政府的拆除行为应视为接受土地行政主管部门委托实施的行为，其不具备本案被告主体资格。久全合作社提供的《专项行动实施方案》虽然是复印件送审稿，但可见洞阳镇政府复印属实的印章，且该份证据能够与现场照片相吻合，形成一个较为完善的证据链证明两被告参与了强拆行为，因此本案的强制行为实施主体系浏阳市政府与浏阳市自然资源局。第二，关于两被告的强制拆除行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应以书面形式作出。第三十六规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告未提供证据证明在强制拆除前向原告进行了法定的催告、听取陈述申辩、送达和公告，被告直接委托相关单位工作人员于2014年10月22日对久全合作社的金银花基地、甲鱼塘进行了强制腾地，该强制拆除行为违法。第三，关于行政赔偿范围及数额的认定问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。《中华人民共和国土地管理法》第四条关于土地用途的规定，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类，其中农用地再细分为耕地、林地、养殖水面等，并规定土地使用人必须严格按照用途使用土地。本案中，原告承租的土地原为耕地，其不能举证证明其改变土地用途所进行种养殖的行为经过了法定批准程序，因此其主张经营后的逾期利润损失缺乏事实和法律依据，不予支持。同时，征地补偿费的权利人系土地所有人，原告作为承租人主张征地补偿款无法律依据，不予支持。但是，原告的前期投入、金银花、甲鱼本身属于原告的合法财产，依法应予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，正确认定案件事实。本案中，被告在强制拆除的过程中，依法应当妥善处理并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务。被告仅仅在拆除过程中进行了视频录像，但并未对原告种养的金银花、甲鱼等进行清点和保存，应当承担举证不利的后果。原告向法庭提供了《投入明细表》、《损失赔偿明细》，记载了具体的赔偿项目及数额，结合强拆当日视频的内容与日常生活经验，对原告提出的赔偿范围及数额认定分述如下：1、金银花损失：强拆当日的视频显示涉案地块仅有部分土地栽种金银花，原告主张栽种48000株与客观事实不符，酌情认定金银花数量为24000株，金银花损失为240000元；2、甲鱼及鱼苗：结合原告投入的甲鱼苗、桂鱼苗、小鱼苗、种甲鱼的数量与生长周期（半年）来看，酌情认定甲鱼及鱼苗损失为100000元；3、租地租金、挖土、肥料池、石棉瓦、水泥管、安装水管、水泥管、围网、硬化、水井系原告实际投入的合法财产，予以认可，上述投入损失共计705535元；4、金银花苗、整土工资、除草剂、复合肥、栽金银花人工工资、犁田、贴石棉瓦工资、施肥除草工资、调工工资、甲鱼苗、桂鱼苗、小鱼苗属于经营费用，该费用已经体现在成品金银花、甲鱼及鱼苗的赔偿数额中，不再重复计算。上述共计赔偿费用为1045535元。综上所述，两被告对原告金银花基地及甲鱼塘的强制拆除行为违法，侵害了原告的合法权益，依法应当承担相应的国家赔偿责任。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（四）、（八）项的规定，判决：一、确认浏阳市政府、浏阳市自然资源局委托洞阳镇政府于2014年10月22日强制拆除久全合作社金银花基地和甲鱼塘的行为违法；二、浏阳市政府、浏阳市自然资源局于本判决生效之日起三十日内赔偿久全合作社经济损失1045535元；三、驳回久全合作社的其他诉讼请求。本案受理费50元，由浏阳市政府、浏阳市自然资源局负担。久全合作社上诉称：（一）一审判决认定“原告承租的土地原为耕地，其不能举证证明其改变土地用途所进行种养的行为经过了法定批准程序，因此其主张经营后的逾期利润损失缺乏事实和法律依据”错误。久全合作社并未改变农用地的基本用途，符合中央土地流转政策；两被上诉人未认定上诉人租赁土地种植金银花、养殖甲鱼的行为违法；浏阳市存在大量类似情况，且均已获高额补偿。（二）一审判决认定“征地补偿费的权利人系土地所有人，久全合作社作为承租人主张征地补偿款无法律依据”错误。（三）一审判决对于行政赔偿范围及数额的认定错误。第一，一审判决对金银花损失“酌情认定金银花数量为24000株，金银花损失为240000元”错误。第二，一审判决认定“金银花苗、整土工资、除草剂、复合肥、栽金银花人工工资、犁田、贴石棉瓦工资、施肥除草工资、调工工资、甲鱼苗、桂鱼苗、小鱼苗属于经营费用，该费用已经体现在成品金银花、甲鱼及鱼苗的赔偿款额中，不再重复”，亦属错误。请求撤销一审判决第二、三项，改判支持其全部诉讼请求。浏阳市政府、浏阳市自然资源局均上诉并答辩称：（一）其不是适格被告，没有对久全合作社作出任何相关强制腾地决定，也没有书面授权给其他单位或组织，更未组织实施强制腾地行为。（二）一审判决认定赔偿数额没有法律依据。1.久全合作社未经批准擅自在耕地上挖土并进行硬化，其行为违反土地管理法的相关规定，属于非法占用土地行为，一审将久全合作社租地租金、挖土、肥料池、石棉瓦、水泥管、安装水管、围网、硬化、水井认定为久全合作社投入的合法财产，纳入赔偿范围，明显不当。2.久全合作社栽种金银花的时间地点均不符合金银花种养的自然规律，有明显的抢栽抢种嫌疑，根据相关法律规定，抢栽抢种行为不予补偿。3.一审判决认定中，久全合作社提供的付款凭证，既没有转账凭证，也未注明收款人的具体身份信息，无法证明该费用是否真实发生。综上，一审判决认定事实不清，不符合法律规定，请求撤销一审判决，驳回久全合作社的诉讼请求。久全合作社答辩称：其不存在抢栽抢种行为；被上诉人在违法采取强制行为时未进行证据保全，系被上诉人的违法强制行为导致久全合作社无法充分举证，依法应由被上诉人承担相应责任。洞阳镇政府未提交书面意见。本院二审对原审判决认定的事实予以确认。本案争议的焦点为：一、强制行为实施主体的认定；二、强制行为是否符合法律规定；三、行政赔偿范围及数额的认定。本院认为，关于强制行为实施主体的认定、强制行为是否符合法律规定问题，原审判决已作详细阐述。本院对该问题与原审的观点一致，不再赘述。关于行政赔偿范围及数额的认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任；对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定；当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，浏阳市政府、浏阳市自然资源局在强制拆除过程中，依法应当妥善处理并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务。浏阳市政府、浏阳市自然资源局在拆除过程中仅进行了视频录像，未对久全合作社种养的金银花、甲鱼等进行清点和保存，应当承担举证不能的法律后果。久全合作社向法庭提供了《投入明细表》《损失赔偿明细》及照片等证据，记载了具体的赔偿项目及数额。原审结合久全合作社的证据、强拆当日视频的内容与日常生活经验，对久全合作社提出的赔偿范围及数额酌情认定损失共计1045535元，符合上述法律规定，可予维持。综上，久全合作社、浏阳市政府、浏阳市自然资源局的上诉理由均不成立，原审处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年十二月十九日法官助理邹志斌书记员刘海涛附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……