浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙03行初374号原告陈秀琴，女，1953年4月19日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托诉讼代理人陈连平，系陈秀琴之弟，1965年10月19日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区，现住浙江省温州市鹿城区。原告周春芳，女，1966年6月8日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人谢伟，浙江省自然资源厅工作人员。委托代理人潘剑虹，温州市自然资源和规划局工作人员。第三人吴国良等16人（名单附后）。第三人温州市鹿城区南汇街道龙沈村经济合作社，住所地浙江省温州市鹿城区南汇街道龙沈新村2-5楼。负责人周显华。第三人浙江省温州市鹿城区南汇街道开源社区居民委员会，住所地浙江省温州市鹿城区车站大道丽景花苑13幢206室。法定代表人何腊丽，主任。原告陈秀琴、周春芳因诉被告浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）土地行政批准及行政复议一案，于2018年9月21日向本院提起行政诉讼。经补正，本院于2018年10月8日受理后，依法组成合议庭。在本案审理过程中，本院依职权追加吴国良16人、温州市鹿城区南汇街道龙沈村经济合作社、浙江省温州市鹿城区南汇街道开源社区居民委员会作为第三人参加本案诉讼。本院于2018年11月27日、2019年5月15日公开开庭审理了本案，原告周春芳及陈秀琴的委托代理人陈连平，被告浙江省政府的委托代理人谢伟、潘剑虹到庭参加诉讼。第三人吴国良16人经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。因追加第三人需要公告送达，本案扣除公告送达期限60日；后因案情疑难、复杂，本案经浙江省高级人民法院〔2019〕浙行延255号文件批准同意延长审理期限至2019年12月10日。本案现已审理终结。浙江省政府于2018年4月23日作出浙土字（330302）A[2018]-0004号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称被诉征地审批），同意温州市本级城镇低效用地再开发2018年度第六批次建设用地（鹿城区第二批次）7.0391公顷（存量建设用地7.0391公顷，征收集体土地7.0391公顷）。吴国良等13人、王仕云、林秀英、郑雪云、陈秀琴、周春芳不服，分别向浙江省政府申请行政复议。浙江省政府于2018年8月28日作出浙政复〔2018〕298号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为本案征地报批前已经履行法定程序、征地审批符合法律规定、选址符合规划，决定维持被诉征地审批。原告陈秀琴、周春芳起诉称：1.涉案土地以“城镇低效用地”报批违法。其一，涉案土地在上报征收时注明为建设用地（城镇低效用地A）34.5675亩，但该些土地是耕地，不是建设用地更不是低效用地，土地调查表的数据明显造假，被诉征地审批仅报浙江省政府批准，超越法定职权范围。其二，城镇低效用地再开发规划范围内、符合土地利用总体规划、经第二次全国土地调查确定为建设用地但没有合法用地手续的历史遗留建设用地，按照依法依规、尊重历史的原则进行分类处理；用地行为发生在2010年1月1日之前的按照历史遗留用地问题处理，发生在之后的按照现行法律法规政策处理。原告的未登记房屋建设于2000年之前，应属合法房屋，鹿城区人民政府以1994年的航拍图为依据不予补偿违反上述规定。浙江省政府以城镇低效用地作出被诉征地审批，属于未查清事实。2.涉案土地权属调查由街道办事处进行违法。集体土地上地上附着物的补偿安置机关是土地行政主管部门，街道办事处不是法定职责主体，由其进行土地报批调查、拆除房屋属于违法。3.被诉征地审批是为了地方财政创收。涉案土地由鹿城区人民政府挂牌出让给房开公司，不符合国土资源部规定“利益共享、共同开发”精神，涉案土地开发利益已由政府取得。4.被诉征地审批未履行法定程序。涉案土地报批前未履行权属确认、征地告知、告知听证及听取意见的程序，不符合《国土资源听证规定》第十九条。5.涉案地块改变土地用途未经权利人同意。涉案地块原是农村宅基地土地，现规划用途改为建设用地并以城镇低效用地报批，改变了土地使用功能，但未进行公告、听证或其他方式听取公众意见。6.涉案土地征地告知、听证告知仅送达村委会，没有送达被征地农民。龙沈村《村民代表会议纪要》没有参会人员签字，只有街道领导签字，明显造假。综上，被诉征地审批违法，被诉复议决定未经审查而予以维持错误，请求法院：1.判决撤销被诉复议决定；2.判决撤销被诉征地审批。原告陈秀琴、周春芳在举证期限内提供如下证据：1.浙政复〔2018〕298号《行政复议决定书》、行政复议申请书，以证明被诉复议决定书违法，应予撤销。2.浙土字（330302）A[2018]-0004号《浙江省建设用地审批意见书》、建设用地项目呈报材料“一书三方案”，以证明温州市人民政府违法将村民宅基地以城镇低效用地报批，被诉征地审批应予撤销。3.原温州市国土资源局〔2018〕第51号政府《信息公开申请答复书》、龙沈村沈宅自然村旧村改造地块土地分类面积汇总表，以证明本案以城镇低效用地报批征收违法。4.温州市国土资源局鹿城分局温土资鹿【2018】84号《关于温州市本级城镇低效用地再开发2018年度第六批次建设用地（鹿城区第二批次）的报告》，以证明鹿城分局作为市局派出机构，申请报批违法。5.龙沈村委会提供的土地权属调查表，以证明土地权属调查表造假。6.龙沈村沈宅自然村旧村改造地块土地勘测定界图、土地利用现状图、耕地现场照片，以证明将农村集体土地定性为城镇低效用地违法。7.温政发〔2013〕101号《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》、《委托管理协议》，以证明上述文件违反国务院规定。8.龙沈村村民代表会议记录、南汇街道龙沈村村民代表大会决议、村民（代表）会议纪要、村委会说明，以证明村民代表会议伪造并违法。9.征地告知书、征地告知书送达回执、公告情况记录表、公告照片。10.征地听证告知书、征地听证告知书送达回执、公告情况记录表、公告照片。11.温州市国土资源局鹿城分局《关于对龙沈村沈宅自然村旧村改造地块未收到征地听证申请的说明》、《关于对拟征龙沈村沈宅自然村旧村改造地块放弃征地听证的证明》。12.2018年106号温州市人民政府《征收土地方案公告》、公告送达回执、公告照片。13.温土资鹿征补[2018]0017号《征地补偿安置方案公告》、公告情况记录表、公告照片。证据9-13，以证明征地告知书、征地听证告知书、补偿方案公告只送达给村委会，没有送达给相关权利人，征地程序违法。14.龙沈村沈宅自然村旧村改造地块A块、B块反馈土地意见，以证明该两份意见只说明横渎河西地块控制性详细规划修改，不是规划选址意见书。15.浙江省国土资源厅浙土资复答〔2018〕119号《行政复议答复书》、鹿城区人民政府《行政复议答复书》，以证明该两份答复书认定涉案土地以城镇低效用地报批违法。16.（2017）浙03行终556号、（2017）浙0302行初364号、（2018）浙03行终253号行政判决书，房屋调查登记表，以证明温州市鹿城区南汇街道办事处拆除申请人的未登记房屋违法。17.沈宅自然村旧村改造范围内的A-49地块进行挂牌出让，该地块净出让金为69.2亿元，以证明政府与民争利。18.温州市城市中心区（横渎河西地块）规划修改图、鹿城区人民政府温鹿政办〔2017〕25号《关于下达2017年度鹿城区城中村改造及项目建设拨钉清障工作计划的通知》，以证明街道办事处强制拆除原告房屋违法。被告浙江省政府答辩称：1.被诉征地审批事实清楚、适用依据正确、程序合法。浙土字（330302）A[2018]-0004号建设用地审批意见，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的征地补偿及安置补助标准。2.被诉复议决定符合法定程序。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告浙江省政府在举证期限内提供如下证据：1.建设用地审批意见书。2.建设用地呈报说明书。3.农用地转用方案。4.补充耕地方案。5.征收土地方案。6.建设用地审查报告。7.建设用地面积汇总表。8.社会保障措施落实情况说明表。9.征地告知及送达回执、公告情况记录表、土地权属调查表。10.征地听证告知及送达回执、公告情况记录表、未要求听证说明。11.村民（代表）会议纪要、决议。12.征地补偿安置协议书。13.规划意见、土地利用总体规划局部图、勘测定界图。证据1-13，以证明被诉征地审批事实清楚、适用法律正确，程序合法。14.行政复议申请书。15.受理、答复通知书。16.行政复议答复书。17.说明及寄送回证。证据14-17，以证明被诉复议决定程序合法。18.法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条，《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条。第三人吴国良16人未向本院提交证据，但提交了书面意见，陈述如下：1.本案不是因物权变动而提起的行政诉讼。被诉征地审批仅将集体土地征收为国有，但并未直接将物权变动。2.第三人16人不同意加入本案诉讼。第三人16人均已经针对被诉征地审批、被诉复议决定向国务院提出行政复议裁决申请，陈秀琴、周春芳选择行政诉讼，与第三人的行政复议裁决属不同案件，不应将吴国良等16人追加为本案第三人。故温州市中级人民法院对被诉征地审批不具有管辖权。第三人温州市鹿城区南汇街道龙沈村经济合作社、浙江省温州市鹿城区南汇街道开源社区居民委员会没有向本院提交书面意见及证据。庭审后，本院基于公共利益，责令被告浙江省政府补充提交有关低效用地方面的证据。被告浙江省政府向本院补充提交了浙江省土地勘测规划院出具的《温州市2016年度城镇低效用地调查更新成果汇交证明》以及《鹿城区土地利用现状局部图》、《鹿城区低效图斑航拍图》、《龙沈村沈宅自然村旧村改造地块套低效范围示意图》、《鹿城区城镇低效用地再开发地块审批表》，以证明涉案报批地块属于城镇低效用地范围内。为查明吴国良16人申请行政复议裁决案件的进展情况，本院向国务院司法部复议应诉局依法调取了国复〔2019〕1873号、国复〔2019〕1874号、国复〔2019〕1875号《行政复议裁决申请不予受理决定书》及行政复议答复通知书、裁决申请书。经质证，本院对各方当事人提交的证据认定如下：1.原告陈秀琴、周春芳提交的证据1-4、证据6中的土地勘测定界图、现状图、证据8至证据16，被告浙江省政府对证据的真实性无异议，经审核，该些证据形式真实，内容与本案具有关联，本院予以采信，至于是否能证明原告的证明目的，在后评述；原告提交的证据5与被告提供的证据9中的土地权属调查表，虽然均加盖了南汇街道办事处和龙沈村村民委员会的公章，但是原告提供的调查表中部分内容未填写，两份调查表内容不一致，原告表明其调查表是拍摄于村委会公开内容，但未提供原件予以核对，对其真实性无法确认，本院不予采信；原告提供的证据6中的耕地现场照片，不能反映照片拍摄地点，无法证明与涉案地块具有关联，本院不予接纳；原告提供的证据7系温州市制定的规范性文件和委托管理协议，不属于证据，且被告明确表示该规范性文件和委托管理协议不是本案适用的依据，该证据本院不予接纳；原告提供的证据17、18与本案不具有关联，本院不予接纳。2.被告提供的证据9、10，征地告知书送达回执及公告情况记录表、征地听证告知送达回执及公告情况记录表、征地补偿安置方案公告情况记录表盖有龙沈村村民委员会的公章，确认其公告张贴日期、地点、张贴人，与被告提交的公告照片能够相互印证，本院予以采信，原告主张上述证据不合法，本院不予采纳。被告提交的证据11《南汇街道龙沈村村民代表大会决议》内容真实，本院予以采信。原告主张该证据系伪造，缺乏证据证实，本院不予采信；被告补充提交的《温州市2016年度城镇低效用地调查更新成果汇交证明》以及《鹿城区土地利用现状局部图》、《鹿城区低效图斑航拍图》、《龙沈村沈宅自然村旧村改造地块套低效范围示意图》、《鹿城区城镇低效用地再开发地块审批表》形式真实，与本案具有关联，本院予以采信，对于被告在举证期限内未及时提交上述证据，本院予以指正。被告提交的其他证据，原告对证据的真实性无实质异议，可以证明被告作出被诉征地审批及被诉复议决定的事实和过程，本院予以确认。3.本院依职权调取的证据，经出示质证，本院予以确认。根据以上采信的证据及当事人庭审陈述，本院确认以下事实：为实施城市规划，温州市人民政府拟申请温州市本级城镇低效用地2018年度第六批次（鹿城区第二批次）建设用地7.0391公顷，土地利用现状全部为存量建设用地，需征收集体土地7.0391公顷，拟用于鹿城区南汇街道龙沈村旧村改造地块A块、B块、C块、D块。其中鹿城区南汇街道龙沈村旧村改造地块A块涉及沈国连使用的集体土地，B块涉及其余原告及第三人使用的集体土地。2018年1月28日，龙沈村召开村民代表大会，讨论土地征收事宜，并形成代表大会决议。2018年1月29日，原温州市国土资源局鹿城分局向龙沈村送达温土资鹿征告[2018]0017号《征地告知书》，告知征地用途、征地位置、征地规模、补偿标准、安置途径等事项，并在村务公开栏内张贴。2018年2月2日，鹿城区城镇低效用地再开发领导小组办公室出具审核意见，载明龙沈村沈宅自然村改造地块“均属已上图入库并报国土资源部备案的低效用地再开发范围（其中包含0.0053公顷用地在低效用地图斑范围外，满足低效用地边角地政策可一并纳入征收），选址符合鹿城区城镇低效用地再开发规划。”2018年2月5日，原温州市规划局对涉案地块建设用地出具规划意见，确认规划功能为公园绿地、二类居住用地、商业用地、城市道路用地、教育科研用地、中小学用地和水域。2018年2月6日，龙沈村村民委员会对涉案土地权属情况予以盖章确认。2018年4月3日，原温州市国土资源局鹿城分局向龙沈村送达温土资鹿听告[2018]0017号《征地听证告知书》，告知拟征收地块的面积、征地补偿安置方案，以及在5个工作日内可申请听证等事项，并附《征地补偿安置方案》在村务公开栏内张贴公布。在规定期限内，龙沈村及相关权利人未提出听证要求。2018年4月16日，温州市征地事务处、鹿城区南汇街道办事处与龙沈村签订温土资鹿征协[2018]0017号《征地补偿安置协议书》，对征地面积、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。2018年4月16日，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经原省国土资源厅审查，浙江省人民政府于2018年4月23日作出浙土字（330302）A[2018]-OO04号《浙江省建设用地审批意见书》。陈秀琴等人不服，分别向浙江省政府申请行政复议。浙江省政府于2018年8月28日作出浙政复〔2018〕298号《行政复议决定书》，决定维持被诉征地审批。陈秀琴、周春芳不服，于2018年9月21日提起本案诉讼，经补正，本院于2018年10月8日立案受理。吴国良等13人、王仕云、林秀英、郑雪云分别于2018年9月17日至9月21日，向国务院申请行政复议裁决。国务院于2019年10月28日分别作出国复〔2019〕1873号、国复〔2019〕1874号、国复〔2019〕1875号《行政复议裁决申请不予受理决定书》，以本院已经依法受理当事人对被诉征地审批、被诉复议决定提起的行政诉讼，吴国良16人的申请不属于可以申请行政复议裁决的情形，决定不予受理吴国良16人的行政复议裁决申请。经本院核实，涉案土地上违法建设用地行为已处置完毕。另查明，2019年5月16日，温州市鹿城区人民政府作出温鹿政发〔2019〕42号《关于同意南汇街道村改社区的批复》，撤销龙沈行政村，原村划龙桥、沈宅自然村并入开源社区。温州市鹿城区南汇街道龙沈村经济合作社予以保留。本院认为：本案系原告陈秀琴、周春芳不服被诉征地审批及被诉复议决定而提起的诉讼。本案审理中，因吴国良16人为被诉复议决定的共同申请人，以及因龙沈村村委会撤销，其本案诉讼权利义务应由温州市鹿城区南汇街道龙沈村经济合作社、浙江省温州市鹿城区南汇街道开源社区居民委员会承继，本院依职权追加上述人员及组织为本案第三人。结合各方的诉辩意见，本院就本案争议焦点评述如下。一、本案是否应由法院管辖。根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条、第十六条第二款的规定，对省人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的省人民政府申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决；公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。本案中，陈秀琴、周春芳与吴国良16人作为被征收人，不服被诉征地审批，分别向浙江省政府申请行政复议，浙江省政府予以合并审理并作出被诉复议决定。此后，陈秀琴、周春芳不服，向本院提起行政诉讼，本院已经依法受理，而吴国良16人向国务院提出行政复议裁决申请，系针对同一行政行为及行政复议决定请求救济，不符合上述规定，且现国务院已经作出不予受理决定书，本案应由法院管辖。第三人吴国良16人主张本院不具有管辖权，缺乏法律依据，本院不予采纳。二、被诉征地审批是否合法。浙江省政府在作出被诉征地审批前，温州市有关部门已与案涉龙沈村签订征地补偿安置协议，履行相关征地告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在前述征地准备事项完成的基础上，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经原省国土资源厅审查，浙江省政府作出被诉《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市本级城镇低效用地再开发2018年度第六批次建设用地7.0391公顷（征收集体土地7.0391公顷）。上述审批行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。涉案土地系因旧村改造用地报征，符合因公共利益需要征收的法定条件，且所涉低效用地已经事前报备，纳入低效用地范围，亦符合土地利用总体规划。征地补偿及安置补助标准符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。集体土地征收具有国家强制性，法律法规并无规定集体土地征收须经村民同意，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中有关“在征地报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”等征地程序的设置，旨在保障集体土地有关权利人的知情权、参与权和救济权，并非将经农村集体经济组织和农户同意作为征地的前置条件。本案中，原温州市国土资源局鹿城分局已经发布《征地告知书》和《征地听证告知书》，通过向龙沈村村民委员会送达或公告方式，告知拟征收地块的用途、位置、规模、补偿标准和安置途径和拟征收地块的面积、地类、补偿安置方案及申请听证权利与期限。在规定期限内，龙沈村村委会没有提出听证要求。温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处对涉案批次土地进行权属调查，符合温州市人民政府令第143号《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第三条的规定。龙沈村村委会对土地权属调查结果予以确认。虽然本案报批材料中将村民代表大会决议作为被征地农村集体经济组织和农户确认的材料，做法不够规范，但已基本保障了被征地集体经济组织和农户的知情权等程序权利，该瑕疵不足以影响被诉征地审批的合法性和效力。另，涉案土地上的违法建设用地行为已处置完毕，原告陈秀琴、周春芳的房屋是否应认定为合法房屋，不属于被诉征地审批审查范围。因此，原告陈秀琴、周春芳以被诉征地审批违法为由请求予以撤销的理由，均不能成立，本院不予采纳。综上，浙江省政府经复议决定维持被诉征地批准行为，并无明显不当，程序亦合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈秀琴、周春芳的诉讼请求。本案一审案件受理费50元、公告费650元，由原告陈秀琴、周春芳负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  诸智影审 判 员  戴华斌人民陪审员  戴艾位二〇一九年十二月十日书 记 员  卢 敏附：吴国良等16名第三人名单第三人王仕云，男，1948年11月14日出生，公民身份号码330325194811146715，汉族，住浙江省瑞安市湖岭镇金川英山村。第三人林秀英，女，1949年2月19日出生，公民身份号码330325194902196726，汉族，住浙江省瑞安市湖岭镇金川英山村。第三人郑雪云，男，1963年9月14日出生，公民身份号码330324196309145058，汉族，住浙江省温州市鹿城区沈宅巷20弄39号。第三人吴国良，男，1949年5月6日出生，公民身份号码330302194905065911，汉族，住浙江省温州市鹿城区沈宅巷14号。第三人沈大中，男，1955年3月2日出生，公民身份号码330302195503025911，汉族，住浙江省温州市鹿城区沈宅巷13号。第三人沈长荣，男，1955年2月28日出生，公民身份号码330302195502285914，汉族，住浙江省温州市鹿城区沈宅巷26弄11号。第三人沈荣连，男，1953年10月25日，公民身份号码33030219531025593X，住浙江省温州市鹿城区沈宅巷22弄9号。第三人沈青泉，男，1946年8月21日出生，公民身份号码33030219460821591X，汉族，住浙江省温州市鹿城区沈宅巷20弄33号。第三人沈长华，男，1953年2月8日出生，公民身份号码330302195302085918，汉族，住浙江省温州市鹿城区沈宅巷12-1号。第三人吴国章，男，1952年1月1日出生，公民身份号码330302195201015910，汉族，住浙江省温州市鹿城区沈宅巷26弄29号。第三人沈洪元，男，1964年5月29日出生，公民身份号码330302196405295912，汉族，住浙江省温州市鹿城区沈宅巷18弄2号。第三人沈化榜，男，1953年5月8日出生，公民身份号码330302195305085913，汉族，住浙江省温州市鹿城区沈宅巷18弄3号。第三人沈阿法，男，1939年3月8日出生，公民身份号码330302193903085914，汉族，住浙江省温州市鹿城区沈宅巷26弄6号。第三人姚银兴，男，1948年4月15日出生，公民身份号码330302194804157614，汉族，住浙江省温州市鹿城区沈宅巷25号。第三人吴永锡，男，1948年10月4日出生，公民身份号码330302194810045918，汉族，住浙江省温州市鹿城区沈宅巷26弄3号。第三人沈国连，男，1957年3月2日出生，公民身份号码330302195703025916，汉族，住浙江省温州市鹿城区横渎西路44号。