浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1498号 上诉人（原审原告）楼汝炳等97人（名单附后） 诉讼代表人楼汝炳，男，1938年10月18日出生，汉族，住浙江省浦江县。 诉讼代表人楼荣伟，男，1973年1月2日出生，汉族，住浙江省浦江县。 诉讼代表人楼小军，男，1977年9月19日出生，汉族，住浙江省浦江县。 诉讼代表人楼伟厚，男，1957年1月12日出生，汉族，住浙江省浦江县。 诉讼代表人蒋根枪，男，1971年3月1日出生，汉族，住浙江省浦江县。 上诉人楼汝炳等97人的共同委托代理人高翠平，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浦江县人民政府，住所地浙江省浦江县人民东路38号。 法定代表人俞佩芬，县长。 出庭应诉负责人周建丰，副县长。 委托代理人黄卫康，浦江县司法局工作人员。 委托代理人陈国松，浙江仙华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浦江县政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县平一村平白路1号 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 原审原告楼广康，男，1962年8月17日出生，汉族，住浙江省浦江县。 原审原告楼永福，男，1950年10月16日出生，汉族，住浙江省浦江县。 楼汝炳等97人因诉浦江县人民政府（以下简称浦江县政府）、浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道办）、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪居委会）房屋拆迁行政强制一案，不服浙江省金华市中级人民法院（2018）浙07行初194号之三行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明：2016年8月10日，浦江县政府印发了浦政发[2016]19号《浦江县政府文件》，明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》于2016年9月15日起施行。该办法第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体。依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四章实施程序，文溪居委会组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》。原告楼汝炳等99人与文溪居委会签订了《城中村改造安置补偿协议》。2018年6月25日，原告楼汝炳等99人分别以浦南街道办、文溪居委会为被告向兰溪市人民法院提起行政诉讼，以《城中村改造安置补偿协议》系受浦南街道办、文溪居委会工作人员暴力、威胁、中断供电、限制人身自由等逼迁行为胁迫而签为由，请求撤销《城中村改造安置补偿协议》。兰溪市人民法院已经受理。楼汝炳等99人原审诉讼请求：依法确认被告在浦南街道办文溪社区城中村改造过程中采取暴力、威胁、中断供电、限制人身自由等方式逼迁行为违法，责令被告立即停止逼迁行为。 原审法院认为：本案原告楼汝炳等99人请求确认被告在浦南街道办文溪社区城中村改造过程中采取暴力、威胁、中断供电、限制人身自由等方式逼迁行为违法并责令被告立即停止逼迁行为。但原告楼汝炳等99人所称的逼迁行为的对象、时间及方式均存在多样性，亦即逼迁行为存在多个行政行为，原告楼汝炳等99人的诉讼请求不明。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，本案应当驳回起诉。同时，鉴于原告楼汝炳等99人已与文溪居委会签订了《城中村改造安置补偿协议》，且在提起本案诉讼之前原告楼汝炳等99人已向兰溪市人民法院提起诉讼，以《城中村改造安置补偿协议》系受浦南街道办、文溪居委会工作人员暴力、威胁、中断供电、限制人身自由等逼迁行为胁迫而签为由，请求撤销《城中村改造安置补偿协议》，原告楼汝炳等99人实际将本案所称的逼迁行为视为行政机关签订《城中村改造安置补偿协议》的手段。原告楼汝炳等99人分别起诉的上述案件，兰溪市人民法院已经受理。保障公民、法人或者其他组织依法行使行政诉讼权利，是人民法院的职责和义务，但公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，必须符合《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的条件。本案中，针对原告楼汝炳等99人已经签约并向兰溪市人民法院提起行政诉讼等行为的考量，原告楼汝炳等99人的诉讼请求亦不具有利用国家审判权加以解决的实际价值或必要性。另，文溪居委会并非行政机关，原告楼汝炳等99人将其列为被告不当，而应为本案第三人参加诉讼，对此，予以纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告楼汝炳等99人的起诉。 楼汝炳等97人上诉称：一、上诉人楼汝炳等97人原审所诉行为系行政行为，诉讼请求明确。被上诉人在文溪社区城中村改造过程中，采取了暴力、威胁、中断供电、限制人身自由等方式和手段实施逼迁行为，在整个文溪社区制造恐慌情绪、导致文溪村民人人自危。上述逼迁的方式和手段是国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》、中纪委《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》中明令禁止的逼迁方式和手段，对违反上述规定者亦应当严肃追责，人民法院也有必要对上逼迁行为进行司法审查。上诉人楼汝炳等97人所诉逼迁行为明确、具体。二、上诉人楼汝炳等97人诉浦南街道办、文溪居委会请求撤销《城中村改造安置补偿协议》或请求确认《城中村改造安置补偿协议》无效案件，系独立的行政协议案件，而本案系确认行政行为违法案件，两案被告不同、诉讼请求指向的行政行为（行政协议）不同，案件的审理的焦点也应不同。在签订协议过程中，虽然浦江县政府、浦南街道办以暴力、威胁、中断供电、限制人身自由等作为逼迫签约的手段，但以上述手段实施的逼迁行为却是行政行为，以审判权对违法行政行为进行评价是人民法院的职权也是职责，对上述行为确认违法是对被逼迁的上诉人楼汝炳等97人相信法律的交代，也是对国家禁止以上述方式逼迁的相关法律规定的落实，更是促进政府依法行政必要措施，其必要性不言而喻。请求：1.撤销原审法院（2018）浙07行初194号之三行政裁定；2.指令原审法院继续审理本案。 浦江县政府答辩称：一、浦江县政府并未实施上诉人楼汝炳等97人所称的逼迁行为。浦南街道文溪社区城中村改造行为的责任主体是浦南街道办，工作主体是文溪居委会。浦江县政府并非文溪社区城中村改造行为的实施主体，更未实施上诉人所称的逼迁行为。二、上诉人楼汝炳等97人所称的逼迁行为存在多个不同的行政行为，实施人、实施对象、实施方式均不一致，根据一行为一诉讼的原则，不能作为一个案件起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：当事人一方或双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。对于因同类行政行为合并审理的，是内容类似但相互独立的案件，并非一个案件，当事人仍然需要分别起诉。三、上诉人楼汝炳等97人已经以同样的理由向兰溪市人民法院分别起诉要求撤销《城中村改造安置补偿协议》，虽然诉讼请求表述有区别，但实质内容相同，理由相同。综上，原审裁定驳回起诉工确，上诉人楼汝炳等97人的上诉理由并不成立，请求依法裁定驳回上诉。 浦南街道办答辩称：一、浦江县浦南街道文溪社区城中村改造事实的陈述。2016年8月10日，浦江县政府印发了浦政发[2016]19号《浦江县政府文件》，文件明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行)》第四章实施程序，文溪社区组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》并于2017年1月9日经村民（社区）代表会议通过，同日浦南街道办将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，同日得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，原则同意《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，可以组织实施。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造指挥部，浦南街道办协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。2017年12月2日村民代表大会通过《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案》修正案，至2017年12月19日文溪社区《城中村改造补偿安置协议》签约率达到99.89%。上诉人楼汝炳等97人均与文溪居委会签订了《城中村改造补偿安置协议》或补充协议。二、浦南街道办不存在上诉人楼汝炳等97人诉称的所谓“逼迁”行为。上诉人楼汝炳等97人诉称浦南街道办在文溪社区城中村改造过程中采取了“暴力、威胁、中断供电、限制人身自由”等方式的逼迁行为，纯属子虚乌有。至今为止，上诉人楼汝炳等97人未提供证据证明浦南街道办存在所谓的“暴力、威胁”行为。上诉人楼汝炳等97人于2018年6月起，陆续向兰溪市人民法院提起撤销《城中村改造补偿安置协议》或请求判决无效之诉，部分案件已经判决驳回其诉讼请求，部分案件仍在审理中。三、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。本案上诉人楼汝炳等97人起诉的事实与理由、诉讼目的均不同，且上诉人楼汝炳等97人诉称的所谓“逼迁”行为存在多个行政行为，即并非同一个行政行为，故原审法院认为楼汝炳等97人的诉讼请求不明，依法应当驳回其起诉。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人楼汝炳等97人上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。 文溪居委会答辩称：一、原审裁定事实清楚，适用法律正确，裁定结果无误。本案上诉人楼汝炳等97人所称的逼迁行为是不同的行政行为，不符合共同诉讼的要求，原审裁定驳回上诉人楼汝炳等97人的起诉符合法律规定。二、浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪居委会根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。2017年12月2日经村民代表大会表决通过了《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，同时向浦江县城中村改造工作领导小组办公室进行了备案。三、上诉人楼汝炳等97人是在明知协议内容及权利、义务的前提下与文溪居委会自愿签订《城中村改造补偿安置协议》，是双方真实意思表示。文溪社区居委会不存在暴力、威胁、中断供电、限制人身自由等行为。之后上诉人楼汝炳等97人在腾空单上进行签字确认，部分上诉人领取了安置补偿款，足以说明其对协议内容是明知且认可的。四、文溪居委会为村民自治性组织，并非行政机关，不是适格的被告主体。综上，本案楼汝炳等97人涉及不同的行政行为，不符合共同诉讼的条件。请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议的主要问题是：楼汝炳等97人提起本案诉讼，是否符合行政诉讼法规定的起诉条件。 本案上诉人楼汝炳等97人主张被上诉人方在浦南街道办文溪社区城中村改造过程中采取暴力、威胁、中断供电、限制人身自由等方式逼迫未签约的村民签署城中村改造补偿安置协议，但根据上诉人的陈述及相关证据反映，相关的市场监督、税务、公安、城市综合执法等部门均系以本部门名义作出具体的行政行为，系行政机关依照法律职权自行作出具体行政行为，也即楼汝炳等97人所称的逼迁行为的对象、时间及方式均存在多样性，所诉逼迁行为包括多个行政机关的不同行政行为，故原审法院认定楼汝炳等97人的诉讼请求不明，并无不当。此外，根据查明的事实，楼汝炳等97人在本案起诉之前，以涉案《城中村改造安置补偿协议》系受浦南街道办、文溪居委会工作人员暴力、威胁、中断供电、限制人身自由等逼迁行为胁迫而签为由，分别向兰溪市人民法院提起诉讼，请求撤销《城中村改造安置补偿协议》，兰溪市人民法院已经受理。据此，原审法院认定楼汝炳等97人实际将本案所称的逼迁行为视为行政机关签订《城中村改造安置补偿协议》的手段，亦有相应依据。楼汝炳等97人再次起诉，不符合法律规定。综合上述因素的考虑，原审法院裁定驳回楼汝炳等97人的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人楼汝炳等97人提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 江 勇 审判员 楼缙东 审判员 周进海 二〇一九年十二月二日 书记员 吴国宏 附上诉人楼汝炳等97人名单（略）