河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2214号上诉人（一审被告）郑州市高新技术产业开发区管理委员会。住所地：郑州市高新技术产业开发区国槐街6号。法定代表人王新亭，主任。委托代理人马振兴，该单位工作人员。委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。被上诉人（一审原告）郑州康亨服饰有限公司。住所地：郑州市惠济区兴隆铺路3号。法定代表人梁飞，总经理。委托代理人李健，河南正方圆律师事务所律师。一审第三人河南中原特钢装备制造有限公司（原河南兴华机械制造有限公司）。住所地：济源市虎玲产业集聚区五三一工业园区。法定代表人陈鲁平，董事长。委托代理人王锡珠,该公司法务人员。一审第三人河南兴华机械制造厂。住所地：河南省济源市承留镇卫河。法定代表人刘波，厂长。上诉人郑州市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）因被上诉人郑州康亨服饰有限公司（以下简称康亨服饰公司）诉其、一审第三人河南中原特钢装备制造有限公司（以下简称中原制造公司）、一审第三人河南兴华机械制造厂（以下简称兴华制造厂）拆除房屋行为违法一案，于2016年4月21日向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，郑州市中级人民法院经审理于2016年10月8日作出（2016）豫01行初227号行政裁定，康亨服饰公司不服向本院提起上诉，本院经审理于2018年8月7日作出（2017）豫行终3142号行政裁定，撤销郑州市中级人民法院（2016）豫01行初227号行政裁定，指令郑州市中级人民法院继续审理。郑州市中级人民法院依法重新组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭进行了审理，并作出（2018）豫01行初723号行政判决。高新管委会不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：2009年7月20日，康亨服饰公司与中原制造公司签订房屋租赁协议，康亨服饰公司承租涉案房屋，该房屋经康亨服饰公司改造后由郑州康亨中州商务酒店管理有限公司（以下简称康亨酒店公司）使用。2013年初，中原制造公司接到高新区管委会拆迁通知，并口头通知了康亨服饰公司，后中原制造公司向高新管委会出具说明一份，载明涉案房屋内部装修均由康亨酒店公司投资，收益归其所有，中原制造公司评估报告中不包含房产内部装修，高新管委会可单独评估，并可对此部分直接向康亨酒店公司补偿。2013年4月26日，康亨酒店公司与高新管委会房屋征收办公室签订《科学大道绿化提升工程拆迁补偿协议》，协议约定康亨酒店公司作为科学大道重阳街30号房产实际使用人，在协议生效后3日内完成搬迁，高新区管委会房屋征收办公室给予其停产停业损失补偿31万元、搬迁补助19万元与奖励299万元，合计349万元。2013年11月12曰，康亨酒店公司出具情况说明一份，证明康亨服饰公司对涉案房屋进行了装修，并无偿交付康亨酒店公司经营使用，康亨酒店公司承诺以后不会对该房屋的装饰装修部分主张任何权利。后康亨服饰公司不服，以中原制造公司为被告，以租赁合同纠纷为由向郑州市高新技术产业开发区人民法院提起民事诉讼。该案件经河南省高级人民法院再审后，河南省高级人民法院于2015年8月7日作出（2015)豫法民提字第00045号再审判决，该判决认为，造成租赁合同不能履行的根本原因系高新管委会拆除涉案房屋行为所致，拆迁补偿的责任应由拆迁人承担，在涉案房屋拆除前，中原制造公司以书面形式同意由高新管委会对房产装修价值进行评估，并直接对实际使用人作出赔偿，康亨服饰公司有权对涉案房屋装修补偿主张权利，但其不应向中原制造公司请求装修损失，如康亨服饰公司认为未获得房屋装修赔偿或所获赔偿不足以弥补损失，可依相关法律规定，另行提出赔偿请求。康亨服饰公司遂提起本案行政诉讼，请求：一、依法确认高新管委会拆迁郑州市科学大道70号房屋的行为违法；二、请求依法对《关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指2012第24号）和《关于两环十七放射道路遗留建筑拆除时限的通知》（郑绿指2012第52号）的合法性进行审查。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于康亨服饰公司的原告资格问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。依照该规定，征收国有土地上单位、个人的房屋的补偿对象为房屋所有权人，具体到本案就是第三人中原制造公司，但在中原制造公司已经书面同意由高新管委会对房产装修价值进行评估并直接对实际使用人作出赔偿的前提下，康亨服饰公司作为房屋承租人对涉案房屋装修损失理应得到补偿，与高新管委会的拆除行为有利害关系，故，康亨服饰公司具备本案原告资格。二、关于康亨服饰公司的起诉是否已经超出行政诉讼的起诉期限的问题。涉案房屋被拆除后，针对因装修损失没有得到赔偿问题，康亨服饰公司一度试图通过民事诉讼程序来解决，直到2015年8月7日，河南省高级人民法院作出（2015)豫法民提字第00045号民事判决，对此作出具体认定，确认康亨服饰公司所主张的损失赔偿系行政拆除行为所致，康亨服饰公司据此才提起本案诉讼，没有超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条所规定的一年时间，康亨服饰公司的起诉符合法律规定。三、关于高新管委会是否为适格被告的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。依照此规定，高新管委会要完成《关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指2012第24号）和《关于两环十七放射道路遗留建筑拆除时限的通知》（郑绿指2012第52号）所规定的相关工作，事先必然要对涉案的房屋进行征收拆迁，高新管委会拥有县级政府经济和社会管理权限，承担区域内社会管理职能，是具有行使政府部分职能的行政机关，为其辖区内组织实施征收土地的主体，本案康亨服饰公司系对征收拆迁行为不服，因此，高新管委会作为法定征收拆迁主体当然是本案的适格被告。四、关于《关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指2012第24号）和《关于两环十七放射道路遗留建筑拆除时限的通知》（郑绿指2012第52号）的合法性问题。该两份文件的作出机构均为郑州市“二环十五放射”道路绿化提升工程建设指挥部，该机构系因上述工程建设需要而成立的临时协调机构，就上述两份文件的性质、内容、作用而言，其目的是为了向与该工程有关的单位明确相关工程的建设原则、任务、目标、技术要求及工程时间节点要求，属于在行政机关内部之间的流转的工作性公文，其本身并不产生外部法律效力，此举并不违反法律规定，具体到本案，该两份文件只能证明被告所实施涉案征收拆除行为目的是为了完成两环十七放射道路绿化提升工程，但与判断本案高新管委会所实施征收拆除行为是否合法并无关联性。五、关于康亨服饰公司的诉讼请求是否成立的问题。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，征收国有土地上房屋应当遵循法定程序进行，且应当先补偿后拆迁的原则。本案中，针对有关补偿问题，当时登记的房屋所有权人中原制造公司已经书面同意由高新管委会对房产装修价值进行评估并直接对实际使用人作出赔偿，虽然高新管委会已与实际使用人康亨酒店公司签订了《科学大道绿化提升工程拆迁补偿协议》，但该协议的补偿范围并不包括本案康亨服饰公司作为房屋承租人所主张的装修损失，高新管委会对此辩称“康亨服饰公司与郑州康亨中州商务酒店管理有限公司的股东之间相同、实为同一主体”和“相关损失已经得到实际补偿”等理由并没有事实和法律依据，一审法院不予采信。高新管委会在没有与康亨服饰公司就有关装修损失达成补偿协议并予以实际补偿的前提下，拆除涉案房屋的行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的法定程序，依法应当确认该征收拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，一审法院判决：确认高新管委会对郑州市科学大道70号房屋的拆除行为违法。一审案件受理费50元，由高新管委会负担。高新管委会对该行政判决不服，向本院提起上诉的主要理由称：1、康亨服饰公司不具有本案原告主体资格。本案所涉的郑州市科学大道70号土地及房屋原为中原制造公司，后恢复为新华制造厂。该房屋征收时高新管委会分别通知了中原制造公司、康亨服饰公司和康亨酒店公司，并根据《国有土地上的房屋征收与补偿条例》规定的范围，郑州高新区房屋征收办公室于2013年4月26日与康亨酒店公司签订了拆迁补偿协议，并实际履行，当时代表康亨酒店公司签订协议的就是康亨服饰公司的法定代表人梁俐。2013年5月8日，郑州高新区房屋征收办公室与康亨酒店公司签订保密协议，协议中康亨酒店公司承诺不再就科学大道70号房屋征收向郑州高新区房屋征收办公室提出任何征收补偿要求，证明相关的征收补偿问题已得到全部解决。康亨服饰公司仅凭康亨酒店公司出具的说明，提起本案行政诉讼，不具有原告主体资格。2、康亨服饰公司提起本案诉讼超过法定起诉期限。康亨服饰公司与康亨酒店公司股东之间相同实为同一主体，代表康亨酒店公司签订拆迁补偿协议的是康亨服饰公司法定代表人梁俐，康亨服饰公司明知涉案房屋拆迁补偿协议签订时间是2013年4月26日，却于2016年4月26日提起本案诉讼，超过了起诉期限。请求依法撤销一审法院行政判决，发回重审或改判。被上诉人康亨服饰公司答辩称：上诉人高新管委会的上诉请求不成立，应依法驳回其上诉。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。康亨服饰公司的原告主体资格已经河南省高级人民法院撤销一审裁定，指令郑州市中级人民法院继续审理这一生效法律文书予以确认，上诉人的第一项上诉理由不成立。关于上诉人第二项上诉理由起诉期限问题，一审行政判决已经较充分的论证，拆除行为是2013年，康亨服饰公司第一次诉讼也是在2013年，至2015年提起本案行政诉讼，没有超过法定起诉期限。一审第三人中原制造公司未陈述意见。一审第三人兴华制造厂经合法传唤未到庭接受调查。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。另查明：一、2013年5月8日，康亨酒店公司是作为甲方与郑州高新技术产业开发区房屋征收办公室作为乙方签订《保密协议》。该协议内容：1、甲方承诺不再就科学大道70号房屋征收向乙方提出任何征收补偿要求，并保证不给郑州高新区管委会及相关工作人员造成不良社会影响。2、甲方不违约，乙方保证不向任何第三方提供本协议，如果提供，本协议无效。3、本协议一式两份，甲乙双方各执一份，盖章有效。二、2013年4月26日，康亨酒店公司与高新管委会房屋征收办公室签订《科学大道绿化提升工程拆迁补偿协议》，康亨服饰公司法定代表人梁俐在该协议上签名。本院认为，中原制造公司接到高新区管委会拆迁通知后，不但通知康亨服饰公司，再且还就康亨酒店公司房屋内部装修向高新管委会出具说明一份，称涉案房屋内部装修是由康亨酒店公司投资，拆迁补偿收益应归康亨酒店公司所有。中原制造公司既通知康亨服饰公司又出具说明是由于中原制造公司出租房屋于康亨服饰公司后，作为承租人的康亨服饰公司并未实际使用而是将出租房屋交由康亨酒店公司经营使用，证明康亨服饰公司与康亨酒店公司之间存在关联性。康亨酒店公司于2013年4月26日与高新管委会房屋征收办公室签订的《科学大道绿化提升工程拆迁补偿协议》上却有康亨服饰公司法定代表人梁俐的签名，就更加证实康亨服饰公司与康亨酒店公司存在关联性，涉及本案拆迁补偿的整体利益是相同的。康亨酒店公司于2013年4月26日与高新管委会房屋征收办公室签订《科学大道绿化提升工程拆迁补偿协议》，之后的2013年5月8日，康亨酒店公司与郑州高新技术产业开发区房屋征收办公室签订《保密协议》，康亨酒店公司承诺不再就科学大道70号房屋征收向郑州高新技术产业开发区房屋征收办公室提出任何征收补偿要求。基于康亨服饰公司与康亨酒店公司对涉案拆迁补偿的整体利益相同，该承诺也应当包含康亨服饰公司拆迁补偿的整体利益，且在康亨酒店公司已达成协议，协议履行完毕，并承诺不再提出任何征收补偿要求的情况下，康亨服饰公司提起本案行政诉讼，请求依法确认高新管委会拆迁郑州市科学大道70号房屋（内部装修）的行为违法的诉讼请求，本院不予支持。一审法院判决确认高新管委会对郑州市科学大道70号房屋的拆除行为违法，属适用法律、法规错误，依法应予撤销。《关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指2012第24号）和《关于两环十七放射道路遗留建筑拆除时限的通知》（郑绿指2012第52号），与判断本案高新管委会所实施征收拆除行为是否合法并无关联性，一审法院判决对此认定并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2018）豫01行初723号行政判决。二、驳回郑州康亨服饰有限公司的诉讼请求。本案一、二审诉讼费各50元，由郑州康亨服饰有限公司承担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇一九年十二月十八日法官助理宋光远书记员杨析锟