广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初1449号原告：邱志坚，男，1969年9月3日出生，汉族，住广东省广州市番禺区，委托代理人：罗湘，广东国声律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：罗肇华，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。原告邱志坚不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）自然资源行政决定，于2019年8月1日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，依法向被告市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告邱志坚的委托代理人罗湘，被告市自然资源局的委托代理人罗肇华、陈润到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邱志坚诉称，1.被告市自然资源局多次作出自相矛盾的行政决定，有违行政信赖利益保护原则。其于2010年5月通过公开招标竞得新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整项目。其除了缴纳保证金831.53935万元外，还向原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）支付了剩余的2800万元土石方价值款。其严格按照合同约定和法律规定及技术规范对矿山地质环境进行恢复治理和土地平整，但因工期延长，导致其施工成本成倍增加。2017年11月28日，原市国土局下达[2017]3093号《关于再次责令新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理期限整改的通知》，同意其承诺全面完成矿山地质环境恢复治理工作并通过组织验收的时间是2018年12月25日。2018年8月1日，原市国土局发出[2018]2210号《关于停止外运新龙石场旧址矿山地质环境合法治理工程废渣及土石方的通知》，要求其立即停止外运废渣及土石方。同年10月22日，原市国土局发出[2018]3050号《关于加快新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理的通知》，要求其加快工程进度，否则没收其缴纳的保证金831.54万元及产生的利息。其向原市国土局提出整改方案并请求复工的书面通知，但该局未予理睬或回复。2019年1月21日，市自然资源局发出[2019]18号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的通知》。2月22日，市自然资源局在未举行听证的情况下，作出中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》。2.市自然资源局没收其831.54万元保证金及利息没有法律依据且程序严重违法。其在合同履行过程中，因客观原因导致工期延期，且经原市国土局批复同意延期至2018年12月25日。市自然资源局要作出行政处罚，也应该按照公平、公正原则，按照法定程序，在认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确的情况下作出行政处罚。其并非法律上的采矿人，市自然资源局以《广东省矿产资源管理条例》第五十五条和《广东省采石取土管理规定》第九条的规定作出处罚错误。按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，市自然资源局没收其831.54万元保证金数额特别巨大，依法应当举行听证。因此，为维护其合法权益，其诉至法院，请求判令：1.撤销中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》；2.由市自然资源局承担本案的诉讼费用。被告市自然资源局辩称，1.其作出中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》程序及实体内容均合法，应予维持。2010年4月2日，原市国土局发布《中山市矿山地质环境恢复治理与土地平整权挂牌公告》，对位于中山市××××村新龙石场用地范围的矿山地质环境恢复治理与土地平整权进行公开挂牌。2010年5月11日，原告邱志坚以最高价竞得涉案矿山地质环境恢复治理与土地平整权。邱志坚承诺于2010年6月10日前支付自然生态环境治理保证金8315393.5元，同时承诺于2010年8月10日前动工，并于2013年5月10日前竣工。2011年3月11日，邱志坚申请调整工期，原市国土局于同年7月20日作出《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整工期的复函》，同意调整工期至2014年3月20日。但邱志坚未按约定完成矿山地质环境恢复治理与土地平整工作。2014年3月28日，原市国土局向邱志坚作出《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整工程到期的通知》，告知邱志坚未按期完成工作的法律后果。2016年12月28日，原市国土局向邱志坚发出《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整限期整改的通知》，告知邱志坚涉案工程的工期已过，要求邱志坚在该通知发出之日起6个月内完成地质环境恢复治理与土地平整工作，并书面向原市国土局提出工程验收申请。2017年11月28日，原市国土局向邱志坚发出《关于再次责令新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理限期整改的通知》，要求邱志坚于2018年12月25日前全面完成矿山地质环境恢复治理工作并通过组织验收。邱志坚一直未履行恢复治理义务。2019年1月21日，其向邱志坚发出《关于没收自然生态环境治理保证金的通知》，告知邱志坚未按期完成矿山地质环境恢复治理工程，其将依法没收邱志坚缴纳的保证金831.54万元及产生的利息，并告知陈述申辩的权利。邱志坚于同年2月1日向其提交陈述和申辩书，但理由不能成立。2月22日，其作出中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》，决定依法没收邱志坚的保证金831.54万元及利息。上述行政行为符合《广东省矿山资源管理条例》第五十五条及《广东省采石取土管理规定》第九条。2.邱志坚要求撤销涉案决定无事实及法律依据。其经三次通知，要求邱志坚应于2018年12月25日前全面完成矿山地质环境恢复治理工作并通过组织验收，但邱志坚一直未履行义务。邱志坚主张市自然资源局于2018年1月要求其停工，但该工程挂牌公告中已明确涉案旧址矿山地质环境恢复治理工程开挖土、挖石的最高方量，邱志坚在实际施工中已存在严重超挖的情形，市自然资源局按挂牌公告的规定责令邱志坚不得外运土石方并无不妥，不影响邱志坚进行地质环境恢复治理工作。综上，请求法院驳回邱志坚的诉讼请求。经审理查明，2010年5月11日，邱志坚在公开挂牌活动中，竞得编号为K25-10-002旧矿山环境恢复治理与土地平整权，且于同日与中山市土地招标拍卖办公室签订《矿山环境恢复治理与土地平整权成交确认书》，载明标的座落于中山市××××村新龙石场，成交总价为28000000元。同时，邱志坚向原市国土局出具《矿山地质环境恢复治理与平整承诺书》，承诺其于2010年6月10日前支付自然生态环境治理保证金8315393.5元，该保证金在复绿整治与土地平整工作、复绿维护保养经验收合格后退还邱志坚，具体按照中府[2003]2号《关于进一步加强采石取土管理的通知》及其相关规定处理；邱志坚同时承诺，其于2010年8月10日前动工，并于2013年5月10日前竣工，且进行365日的维护保养；同时承诺按照广东省珠海工程勘察院2010年3月的《中山市××××村新龙石场地质环境治理工程方案设计》进行旧矿区地质环境恢复治理与土地平整工程的施工，并承担全部责任。2011年3月21日，经邱志坚申请，原市国土局确认邱志坚缴纳了保证金8315393.5元和土石方的价值28000000元。同年7月20日，原市国土局作出中土函[2011]474号《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整工期的复函》，称经审查并报请市政府同意，要求邱志坚按该局中土函[2011]145号《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整的函》的签发日期即2011年2月21日为工期起始时间，有效期至2014年3月20日止。2014年3月28日，原市国土局向邱志坚作出中土函[2014]416号《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整工程到期的通知》，认为工期至2014年3月20日已届满，邱志坚须对矿区内复绿场地植物进行365天的维护保养，且应向原市国土局提出工程验收申请，验收不合格、未达到自然生态环境治理标准的，应再进行治理。2016年12月28日，原市国土局作出中土函[2016]3705号《关于新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整限期整改的通知》，认为邱志坚一直未向该局提出工程验收申请，遂要求邱志坚自通知发出之日起6个月内完成新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理工作，并书面向该局提出工程验收申请，否则该局将根据《广东省矿山自然生态环境治理恢复保证金管理办法（试行）》等有关规定，由市政府组织进行治理，治理费用从邱志坚已缴纳的保证金和产生的利息中支付，保证金不足以支付所需费用的，由市政府责令限期补足。2017年11月28日，经邱志坚申请，原市国土局作出中土函[2017]3093号《关于再次责令新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理限期整改的通知》，要求邱志坚加快推进矿山地质环境恢复治理工作，按照专家评审通过的《中山市南朗东濠涌村新龙石场矿山地质环境保护与土地复垦施工设计》要求和邱志坚承诺的2018年12月25日前全面完成矿山地质环境恢复治理工作并通过组织验收内容履行，否则该局根据粤国土资地环发[2014]322号《广东省国土资源厅、广东省财政厅、广东省发展改革委关于矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》等有关规定，将邱志坚缴存的保证金和产生的利息转为该矿山的专项治理费用，由市政府统一组织治理，保证金不足时，将责令邱志坚限期补足。2018年7月10日，邱志坚向原市国土局出具承诺书，载明：“本人与贵局签订于2018年12月25日完成复绿工程，将复绿保证金831.53935万元作为抵扣未完成复绿款”。同年8月1日，原市国土局作出中土函[2018]2210号《关于停止外运新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理工程废渣及土石方的通知》，称接群众投诉，邱志坚正在进行的新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理与土地平整工程存在严重超量采挖和超范围平整的情况，该局拟作进一步调查核实和依法处理，遂要求邱志坚自本通知送达之日起立即停止外运废渣和土石方，同时要求邱志坚加快本项目复绿的进度，完成矿山地质环境恢复治理工作并通过组织验收。2019年1月，根据中山发[2019]1号文件，中山市进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土局的职权，且不再保留原市国土局。2019年1月21日，市自然资源局对邱志坚作出中山自然资函[2019]18号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的通知》，载明：“我局已多次要求你加快对新龙石场旧址矿山地质环境恢复治理工程，截止2018年12月31日你仍未完成该石场复绿工作，根据中山市土地招标拍卖办公室2010年4月中山市矿山地质环境恢复治理与土地平整（业务编号：K25-10-002）约定和你的承诺，我局将依法没收你缴存的保证金831.54万元及产生的利息，转由政府统一组织治理该石场。保证金不足以支付所需的费用，将责令你限期补足”。同年2月22日，经邱志坚陈述和申辩，市自然资源局作出中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》，认为截止至2018年12月31日，邱志坚仍未完成矿山恢复治理工作，遂根据《广东省矿产资源管理条例》第五十五条、《广东省采石取土管理规定》第九条的规定，决定没收邱志坚缴存的保证金831.54万元及产生的利息，转由政府统一组织治理新龙石场旧址，保证金不足以支付所需的费用，将责令邱志坚限期补足。邱志坚不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，市自然资源局在庭审中明确，《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》所涉的保证金金额831.54万元采用了四舍五入的表述方法，但该局当庭明确精确金额为831.53935万元。本院认为，市自然资源局行使原市国土局的职权，且承接了原市国土局的权利与义务，原市国土局的行为法律责任由市自然资源局承担，因此，市自然资源局作为市人民政府矿产资源管理部门，具有作出涉案行政决定的法定职权。本案中，邱志坚通过公开挂牌活动于2010年5月11日竞得编号为K25-10-002旧矿山（新龙石场）环境恢复治理与土地平整权，并承诺于2013年5月10日前竣工。后经原市国土局的多次督促要求，确认邱志坚最后全面完成矿山地质环境恢复治理工作的时间为2018年12月25日，且告知邱志坚，若逾期则将会把邱志坚缴纳的保证金及产生的利息转为矿山专项治理费用。对此，邱志坚也给予了相应承诺。然而，在距离邱志坚首次承诺的竣工时间超过五年的情况下即截止至2018年12月31日，邱志坚仍未完成上述矿山地质环境恢复治理工作和通过组织验收。因此，市自然资源局经告知并听取邱志坚的陈述申辩后，于同年2月22日根据《广东省矿产资源管理条例》第五十五条、《广东省采石取土管理规定》第九条的规定，作出中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》，没收邱志坚缴存的保证金831.53935万元及产生的利息，转由市政府统一组织治理新龙石场旧址，并无不当。第一，邱志坚虽非直接的采矿权人，但基于其通过公开挂牌活动竞得旧矿山的环境恢复治理与土地平整权，在其未按照约定的期限内完成矿山地质环境恢复治理工作和通过组织验收的情况下，基于最密切联系原则且结合邱志坚的承诺内容，市自然资源局作为市人民政府的矿产资源管理部门，根据《广东省矿产资源管理条例》第五十五条的规定没收邱志坚缴存的保证金831.53935万元及产生的利息，转由市政府统一组织治理新龙石场旧址，并无不当。第二，原市国土局于2018年8月1日作出的中土函[2018]2210号《关于停止外运新龙市场旧址矿山地质环境恢复治理工程废渣及土石方的通知》，仅是要求邱志坚停止外运废渣和土石方，但这并不构成邱志坚如期完成矿山地质环境恢复治理工作的阻却因素。第三，对于市自然资源局在中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》中所述的保证金金额为831.54万元，因市自然资源局已在庭审中明确此处金额作了四舍五入的表述，但保证金的精确金额应为831.53935万元，故本院认定此处金额应以831.53935万元为准。对于该瑕疵，市自然资源局应另行作出补正通知，但本院不以此为由撤销讼争的行政决定。综上所述，对邱志坚要求撤销中山自然资函[2019]353号《关于没收自然生态环境恢复治理保证金的决定》的诉讼请求，无事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告邱志坚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邱志坚负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长 王 梅人民陪审员 刘 波人民陪审员 陈晓莹二〇一九年十二月十六日书 记 员 吴 禹杨慧娴