湖南省邵阳市北塔区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0511行初263号 原告唐宽保，男，1949年10月2日出生，汉族，住邵阳县。 委托代理人肖步云，湖南天戟律师事务所律师。 被告邵阳县自然资源局，住所地邵阳县塘渡口镇大木山振羽新区。 负责人刘铭。 委托代理人杨学平，男，该局工作人员。 委托代理人莫祥云，湖南嘉衡律师事务所律师。 第三人银跃莲，曾用名银要田，女，1970年9月22日出生，汉族，住邵阳县。 委托代理人伍玉忠（银跃莲之丈夫），男，1970年11月28日出生，汉族，住址同上。 原告唐宽保诉被告邵阳县自然资源局、第三人银跃莲国有土地行政登记一案，于2019年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于次日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于同年12月16日公开开庭审理了本案。原告唐宽保及委托代理人肖步云，被告邵阳县自然资源局的委托代理人杨学平、莫祥云，第三人银跃莲的委托代理人伍玉忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告唐宽保诉称，原告与第三人银跃莲系地界相邻的邻居。经第三人银跃莲申请，邵阳县人民政府向银跃莲颁发了邵国用（2000）字第010045号《国有土地使用证》。2011年11月30日，因银要田改名为银跃莲，被告将银跃莲邵国用（2000）字第010045号《国有土地使用证》换发为邵国用（2011）第010358号《国有土地使用证》。原告认为被告在颁证过程中将原告土地使用权面积错误登记给银跃莲，并存在相邻人未签字等严重违法情形，故请求人民法院确认邵国用（2000）字第010045号《国有土地使用证》颁证行为违法，并撤销邵国用（2011）第010358号《国有土地使用证》。 原告唐宽保向本院提交了如下证据： 1、唐宽保身份证，拟证明原告身份情况； 2、银跃莲身份证，拟证明银跃莲的身份情况； 3、邵国用（2000）字第010045号《国有土地使用证》及土地平面图，拟证明银跃莲的土地使用证侵占原告1.6米土地； 4、邵国用（2011）第010358号《国有土地使用证》，拟证明银跃莲申请换证的事实； 5、原告唐宽保用地批准书，拟证明原告1996年经批准用地； 6、原告与银学军用地合同，拟证明原告用地有生产队公章、有法人代表及组长签字； 7、银涛元征地合同； 8、银涛元的询问笔录，证据4-5拟证明原告唐宽保地基西边以电杆往西1.6米为界，分别签有合同； 9、何重云的询问笔录，拟证明其未与伍玉忠签协议； 10、银航的询问笔录，拟证明其没有在伍玉忠的转让协议上签字； 11、银祥生的询问笔录，拟证明其不知道有协议存在，未签字同意； 12、照片一张，拟证明争议地段的现状。 被告邵阳县自然资源局辩称：1、第三人银跃莲提交的土地权属来源证明材料能客观反映该宗土地的四至范围，登记机构无需到现场核查，《土地登记规则》也无明文规定登记机构在办理土地登记过程中必须到现场核查。被告为第三人颁证和换证的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；2、原告于2014年知道本案被诉行政行为，其于2019年4月第一次向人民法院起诉时已超过法定起诉期限，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。 被告邵阳县自然资源局向本院提交了如下证据： 1、个人建房用地审批通知单、个人建设用地批准书，拟证明第三人的土地经邵阳县人民政府审批办理合法用地手续，该宗土地的四至清晰； 2、协议书及领据，拟证明第三人土地使用权来源； 3、010358号土地使用证的审批登记表，拟证明该证系对1997年7月颁发的第010045号土地使用证因第三人银要田更名为银跃莲而换发的，土地使用权所记载的内容没有改动； 4、武警8743部队政保[2012]11号函和被告向县政府报告原告与第三人建房土地纠纷调查情况，拟证明①原告在2012年9月之前明知被告向第三人颁发的土地使用证上所记载的内容；②被告经调查核实207国道电杆往西1.6米是原权利人先转让给第三人后又重复转让给原告（一地两卖），因第三人已申请登记取得合法的土地使用权，被告认为第三人的权益应当保护。 第三人银跃莲的陈述意见与被告邵阳县自然资源局的答辩意见一致。 第三人银跃莲向本院提交了以下证据： 1、国有土地使用证，拟证明第三人土地使用权东以本户宅墙体外4.7米为界，且该界限未到电杆树；从西到东第三人土地已建22.3米、未建4.7米，共计27米； 2、林地用地许可证，拟证明第三人依法占有林地四至范围中，东至邮电局栽有电杆树止； 3、建设工程规划许可证，拟证明第三人住宅建设合法，应受法律保护； 4、土地转让协议书及相关领款收据，拟证明第三人于1995年10月1日向塘渡口乡知止亭组交纳了荒山征用管理费；银涛元转给第三人土地东以电杆树为界；第三人土地从西到东共长28米；双合村村委会负责人签字同意征用并盖有村委会公章，该土地为第三人合法拥有且手续齐全； 5、唐宽保冻路照片，拟证明2015年6月23日公安到场，核查土地使用证，并当面调解； 6、现场图，拟证明原告与第三人土地分界线形成； 7、邵阳县国土资源局关于《关于商请解决唐文华家庭建房土地纠纷的函》信访事项办理情况的报告，拟证明争议的土地第三人伍玉忠购地在前（取得了合法使用证，已经登记发证），唐宽保购地在后（未取得合法使用权，非法建房），第三人的合法权益应当受到保护；2012年以前唐宽保已知道第三人的土地取得了合法使用证，唐宽保的起诉已超过法律规定的起诉期限。 经庭审质证，原告唐宽保对被告邵阳县自然资源局提交的证据1的真实性有异议，认为第三人银跃莲土地的四至不真实，土地转让协议是1995年签订的，但土地使用证是1993年颁发的，明显系伪造；对证据2中伍玉忠与银学军、何重云签订的土地转让协议和收条的真实性有异议，伍玉忠、银跃莲未出示与银涛元签订的协议；对证据3的合法性有异议，认为该颁证行为未经相邻签字等程序，存在程序违法；对证据4有异议，对其中武警8743部队政保[2012]11号函的真实性无异议，但对其证明目的有异议，原告及其小孩未看到第三人案涉国有土地使用证，对其中调查情况内容的真实性和证明目的有异议，认为该证据所称第三人已取得合法土地使用权及原权利人一地两卖不属实。第三人伍玉忠对被告邵阳县自然资源局提交的证据1-4均无异议。 被告邵阳县自然资源局对原告唐宽保提交的证据1-2的三性无异议；对证据3-4的三性无异议，但认为不能达到原告的证明目的；对证据5的真实性无异议，但对其合法性有异议；对证据6-7内容的真实性无异议，认为能证明银涛元卖给原告和第三人的地重复了1.6米；对证据8-11的真实性有异议，认为证人均是当时协议签订人或在场人，应当以当时签订的协议为准；对证据12的真实性无异议，但只能反映涉案土地的现状，不能反映该地有争议。第三人银跃莲对原告提交的证据的质证意见与被告意见一致。 原告唐宽保对第三人银跃莲提交的证据1的真实性、合法性有异议，认为银涛元卖给伍玉忠的土地从西至东宽为24米，现伍玉忠已修建了22.3米；对证据2的真实性有异议；对证据3的三性均无异议，但认为不能达到第三人的证明目的；对证据4的真实性有异议；对证据5-6的关联性有异议；对证据7不知情。被告邵阳县自然资源局对第三人提交的证据1-6的三性均无异议；对证据7的合法性和关联性无异议，2013年邵阳县国土局向县委、县政府报告了此事，产生本案纠纷的原因是银涛元和银学军重复卖了1.6米地给原告唐宽保和伍玉忠。 本院对上述证据认证如下：被告邵阳县自然资源局提供的证据1、3-4系其作出被诉行政行为的依据，与本案处理具有关联性，可以作为认定案件事实的依据；原告唐宽保对被告提出的证据1和证据4中调查情况的真实性均有异议，但未能提供相关证据证明，本院对该质证意见不予采纳。原告唐宽保提供的证据1-7、12与本案处理相关，能反映或佐证案件的客观事实，本院予以认定；第三人银跃莲提供的证据1-3、5-7及证据4中的荒山征用管理费收据与本案处理相关，能反映或佐证案件的客观事实，本院予以认定；原告提交的证据8-11即各证人证言与被告提交的证据2、第三人提交的证据4即各证人与第三人签订的协议及领据，证明内容互相矛盾，本案也无法查证其真实性，本院对上述证据不予评价，不影响对本案行政行为合法性的审查。 经审理查明，第三人银跃莲与伍玉忠系夫妻，银跃莲曾用名银要田。原告唐宽保住宅与第三人住宅毗邻。上个世纪九十年代，第三人银跃莲夫妇及唐宽保分别向案外人购买土地用于建房，唐宽保签订的购地协议表述其与第三人宅基地界址应在电线杆往西1.6米处，而第三人签订的购地协议表述其与唐宽保界址应在电线杆处，即双方的购地协议均包含了电线杆往西1.6米土地。1995年10月5日，伍玉忠向国土部门办理了个人建房用地批准书。1996年12月20日，唐宽保就案涉土地向国土部门办理了个人建房用地批准书。1999年7月，邵阳县人民政府向银要田核发了邵国用（2000）字第010045号《国有土地使用证》，土地使用证中记载土地使用者为银要田，使用权面积为452.3平方米，分摊面积为226.1平方米。界址四至：东以本户宅墙体外4.7米为界，外是唐宽保宅基地；南以本户墙体外1.2米为界，外是207国道；西以本户宅墙体外缘为界，外是杨学平宅基地；北以本户宅墙体外0.5米为界，外是土矿，相邻人均未签字确认。经伍玉忠申请，邵阳县人民政府就同一宗地于2000年6月20日向其颁发了编号为01044号的《国有土地使用证》。因银要田姓名变更为银跃莲，经银跃莲申请，邵阳县人民政府于2011年12月30日向其换发了邵国用（2011）第010358号《国有土地使用证》，登记总面积、分摊面积及界址四至与邵国用（2000）字第010045号《国有土地使用证》一致，相邻人也均未签字确认。2012年9月9日，唐宽保儿子唐文华所在单位中国人民武装警察8743部队向邵阳县人民政府发送政保[2012]11号《关于商请解决唐文华家庭建房土地纠纷的函》，要求依法妥善处理唐宽保与第三人之间的土地纠纷，邵阳县人民政府将该函转至原邵阳县国土资源局处理，该局组织双方调解无果，并于同年11月13日向邵阳县人民政府作出《关于信访事项办理情况的报告》。2018年10月，唐宽保向被告调取第三人案涉土地的权属登记资料时发现国土部门已将争议土地登记给第三人银跃莲夫妇，唐宽保遂于2019年4月22日向湖南省邵阳县人民法院提起行政诉讼，该院于同年6月19日作出（2019）湘0523行初54号行政裁定，以唐宽保的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定驳回了唐宽保的起诉。唐宽保不服上诉至湖南省邵阳市中级人民法院。同年8月30日，湖南省邵阳市中级人民法院作出（2019）湘05行终199号行政裁定，以唐宽保的起诉属于行政诉讼受案范围，并符合实体审理条件，遂撤销了（2019）湘0523行初54号《行政裁定书》，指令本院继续审理。本院在继续审理过程中，发现该案应分案起诉为宜，经本院释明，原告唐宽保撤回起诉，分别以伍玉忠、银跃莲为第三人向本院提起行政诉讼。 另查明，自2015年3月1日《不动产登记暂行条例》实施以来，邵阳县人民政府核发国有土地使用权证书的职权由邵阳县自然资源局不动产登记机构继续行使。 本院认为，本案的争议焦点是原告唐宽保的起诉是否超过法定起诉期限及邵阳县人民政府为第三人银跃莲颁发的邵国用（2000）字第010045号《国有土地使用证》是否合法、为第三人银跃莲换发的邵国用（2011）第010358号《国有土地使用证》是否应被撤销。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，《不动产登记暂行条例》实施以后，土地权属统一由县级人民政府不动产登记机构发放不动产权证书，即邵阳县人民政府核发国有土地使用权证书的职权由邵阳县自然资源局不动产登记机构继续行使，邵阳县自然资源局为本案适格被告。该法第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，原告于2018年10月向被告调取第三人案涉土地的权属登记资料时才知道国土部门已将争议土地登记给第三人银跃莲及其丈夫伍玉忠，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告起诉未超过法定起诉期限。被告提出本案已超过法定起诉期限，但未提交相关证据予以证明，其与第三人提交的武警8743部队政保[2012]11号《关于商请解决唐文华家庭建房土地纠纷的函》中虽然提到了“伍玉忠骗取土地使用证”等内容，但在无相关证据予以佐证及原告也不予认可的情况下，该证据不能证明所提到的土地使用证就是案涉被诉行政行为。2012年11月13日，原邵阳县国土资源局向邵阳县人民政府作出《关于信访事项办理情况的报告》，该报告涉及到国土部门已为第三人颁发案涉土地使用权证，但该报告系对邵阳县人民政府作出，被告未提供证据证明已将该报告告知或者送达给原告及原告儿子唐文华，故对被告提出本案已超过法定起诉期限的意见不予采纳。 另国家土地管理局于1995年12月18日补充和修改的《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行:(一)土地登记申请;(二)地籍调查;(三)权属审核;(四)注册登记;(五)颁发或者更换土地证书。”第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括:(一)土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址;(二)准予登记的土地权属性质、面积、坐落;(三)土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出早议的期限、方式和受理机关;(四)其他事项。”第十八条规定：“公告期满，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照以下规定办理注册登记:(一)根据对土地登记申请的调查审核结果，以宗地为单位逐项填写土地登记卡，并由登记人员和土地管理部门主管领导在土地登记卡的经办人，审核人栏签字;(二)根据土地登记卡的有关内容填写土地归户卡，并由登记人员在土地归户卡的经办人栏签字。土地归户卡以权利人为单位填写，凡在一个县级行政区范围内对两宗以上土地拥有权利的，应当填写在同一土地归户卡上;(三)根据土地登记卡的相关内容填写土地证书。”本案中，原告和第三人丈夫伍玉忠与案外人签订的购地协议均包含了争议地，邵阳县国土部门也于1995年和1996年分别为伍玉忠和原告办理了个人建房用地批准书，但国土部门在为第三人银跃莲办理土地使用证的过程中，未充分考虑到这一情况，也未依照法定程序进行地籍调查（宗地四邻均未签字确认）、权属审核及进行公告等，间接剥夺了原告等利害关系人提出异议的权利，导致邵阳县人民政府在银跃莲的土地不符合“在土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的情况下，由人民政府批准后办理注册登记”这一条件下，批准其办理了邵国用（2000）字第010045号《国有土地使用证》，程序违法，应予撤销，但该证因换发证已被注销，不具有可撤销内容，应予确认颁证行为违法。邵阳县人民政府为第三人银跃莲换发的邵国用（2011）第010358号《国有土地使用证》，因其原颁证行为违法，丧失了合法存在的基础，其换证行为主要证据不足，且国土部门在为第三人换发证时依然未补正地籍调查、权属审核及进行公告等程序，本院对国土部门的案涉换发证行政行为予以撤销。鉴于原告和第三人丈夫伍玉忠与案外人签订的购地协议均包含案涉争议地，在双方民事基础法律关系尚未定论之前，本院不宜在判令撤销被诉行政行为的同时判令被告重新作出行政行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认邵阳县人民政府为第三人银跃莲颁发邵国用（2000）字第010045号《国有土地使用证》的行政行为违法； 二、撤销邵阳县人民政府为第三人银跃莲换发的邵国用（2011）第010358号《国有土地使用证》。 本案案件受理费50元，由被告邵阳县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  李俊刚 人民陪审员  周跃林 人民陪审员  何志红 二〇一九年十二月二十四日 法官助理李倪 代理书记员  陈 叶 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为: (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法: (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的; (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的; (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。