安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终1143号上诉人（一审原告）淮南市康居建筑有限责任公司，住所地安徽省淮南市淮舜南路，统一社会信用代码91340400744888049R。法定代表人朱庆海，该公司执行董事兼总经理。委托代理人李友勇，安徽里奇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆中路128号，统一社会信用代码11340403355206091Q。法定代表人从永刚，该区区长。委托代理人蔡春雪，该区人民政府工作人员。委托代理人申依蕊，该区人民政府工作人员。一审第三人淮南建设发展控股（集团）有限公司，住所地安徽省淮南经济技术开发区朝阳东路信息产业园113号，统一社会信用代码913404003552102265。法定代表人曹宏，该公司董事长。委托代理人史爱国，安徽从法律师事务所律师。上诉人淮南市康居建筑有限责任公司（简称康居公司）因诉淮南市田家庵区人民政府（简称田家庵区政府）房屋安置补偿协议一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2019）皖04行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。康居公司向一审法院起诉称，其对位于该市舜耕路北侧，广场南路东侧，面积为76平方米的经营用房拥有所有权。2010年8月，为保障市级重点项目——广场南路铁路下穿立交扩孔工程建设需要，其和田家庵区政府下属的田家庵区城市重点工程建设指挥部（简称指挥部）签订《广场南路拆迁补偿安置协议》，确定其被拆迁房屋的货币补偿金额合计为人民币289544元，协议第五条约定其收到补偿款7日内将房屋腾空。同年8月29日，其完成房屋腾空并交给指挥部，但田家庵区政府迟迟不履约。自2010年9月至今，其先后向有关部门提出书面申请，催要该拆迁补偿款，均因没有资金未果。2017年5月26日，田家庵区政府向淮南建设发展控股（集团）有限公司作出田政函〔2017〕88号《关于拨付广场南路铁路下穿立交扩孔广场征收康居公司房屋补偿经费的函》，要求淮南建设发展控股（集团）有限公司将拆迁补偿款28.9544万元直接向其支付，但淮南建设发展控股（集团）有限公司未予支付。根据我国《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，其为支持重点工程建设，按照协议约定的时间，完成并交付了被征收拆迁的房屋，至今未获拆迁补偿款，合法权益受到侵害。其次，其被征收拆迁房屋是经营用房，其经营收入用于职工的工资发放和社会保险金的缴付，现其需借款为职工缴付社保，损失较大。请求：一、判令田家庵区政府支付征收补偿款计289544元；二、判令田家庵区政府支付逾期付款损失计155236.60元。后经当庭依法释明，明确诉讼请求为：依法判令田家庵区政府继续履行《广场南路拆迁补偿安置协议》，向其立即支付征收补偿款289544元和逾期付款损失计155236.60元。一审法院经审理查明，康居公司的房屋在广场南路铁路下穿立交扩孔工程项目范围内，并于2010年8月被拆迁。同月，指挥部作为拆迁人（甲方），康居公司作为被拆迁人（乙方），签订了《广场南路拆迁补偿安置协议》，约定：……甲方经市拆迁主管部门批准，需要拆迁乙方使用的房屋。根据《城市房屋拆迁管理条例》及有关法律、法规的规定，甲乙双方在平等、协商一致的基础上，就房屋拆迁补偿安置事宜订立本协议……二、房屋补偿方式为：货币补偿……补偿金额合计为289544元……。2015年6月3日上午，淮南市人民政府召开专题会议，研究广场南路和淮舜南路铁路下穿立交扩孔工程征迁工作遗留问题，形成53号专题会议纪要，明确：…2、两个铁路下穿桥扩孔工程征迁资金，由田家庵区政府完善报送用款资料，淮南建设发展控股（集团）有限公司审核后分期分批拨付至田家庵区，田家庵区根据审计结果拨付使用…。该《会议纪要》的附件1：“征迁安置补偿资金基本情况”第五项明确：康居公司部分房屋：涉及房屋面积76平方米，经市城投公司审计组审计，征收补偿金额为28.9544万元。后由于该款未能支付，田家庵区政府于2017年5月26日向淮南建设发展控股（集团）有限公司作出田政函〔2017〕88号《关于拨付广场南路铁路下穿立交扩孔工程征收康居公司房屋补偿经费的函》，明确：按照淮南市人民政府2015年6月9日召开的专题会议精神（会议纪要第53号），请贵公司拨付征收补偿款28.9544万元，直接支付给被征迁单位康居公司。后至今未果。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，对于不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，首先，《广场南路拆迁补偿安置协议》是2010年8月签订的，应由当时施行的《城市房屋拆迁管理条例》予以规范。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，田家庵区政府并非涉诉项目的拆迁人，不是应对被拆迁人给予补偿、安置的责任主体。其次，经查，田家庵区政府并非签订《广场南路拆迁补偿安置协议》的一方当事人，其也否认与康居公司签订该《广场南路拆迁补偿安置协议》的指挥部是由其设立的，或者是受田家庵区政府的委托签订该协议，康居公司对此项主张也未提出有效证据加以证实。基于上述两点，可以认定涉诉《广场南路拆迁补偿安置协议》并非行政协议。康居公司诉请田家庵区政府履行该《广场南路拆迁补偿安置协议》，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回康居公司的起诉。康居公司上诉称，1、一审法院认定田家庵区政府不是补偿安置责任主体错误。田家庵区政府是协议主体，应是补偿安置责任主体。其基于对指挥部的信赖签订涉案协议，履行了协议约定的义务，理应由田家庵区政府支付拆迁补偿款。其提交的淮南市人民政府第53号专题会议纪要和田政函〔2017〕88号《关于拨付广场南路铁路下穿立交扩孔工程征收康居公司房屋补偿经费的函》能够证明田家庵区政府是补偿安置责任主体。2、一审法院认为《广场南路拆迁补偿安置协议》不是行政协议，不属于人民法院行政诉讼受案范围，于法无据。涉案拆迁人是田家庵区政府，所签订的协议应是行政协议，属于行政诉讼法受案范围。其在提起本案之诉前，于2019年3月11日向淮南市田家庵区人民法院提起民事诉讼，要求田家庵区政府和淮南建设发展控股（集团）有限公司履行支付拆迁补偿的诉求，但淮南市田家庵区人民法院以该协议属于行政诉讼受案范围为由，既不接受其起诉状，也不作出不予受理裁定。请求撤销一审裁定，改判支持其一审诉讼请求。淮南建设发展控股（集团）有限公司述称，一、康居公司的上诉请求没有要求其支付补偿款。二、涉案补偿安置协议约定的补偿金额因违法而无效。1、该协议的责任主体不明确。协议中的甲方指挥部如何成立，事实不清。2、该协议的内容也不合法。康居公司未提供房屋所有权证或出资建设该房屋的证据材料，故被拆迁房屋应认定为违章建筑，依法不予补偿。3、该协议所附条件未成就，应是不生效协议。三、康居公司将其列为第三人系诉错主体。请求裁定驳回康居公司的上诉。田家庵区政府未向本院提交书面答辩意见。田家庵区政府一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证，证明其主体身份。2、《广场南路拆迁补偿安置协议》，证明协议未约定支付补偿款的履行期限，康居公司主张支付逾期付款损失于法无据；协议的签订主体是指挥部，该指挥部是临时机构，不是田家庵区政府。3、田政函〔2017〕88号《关于拨付广场南路铁路下穿立交扩孔工程征收康居公司房屋补偿经费的函》、淮南市人民政府第53号专题会议纪要，证明补偿资金应由淮南建设发展控股（集团）有限公司支付。康居公司一审中向法庭提交了以下证据：1、营业执照、统一社会信用代码证，证明其主体适格。2、《广场南路拆迁补偿安置协议》、拆迁登记表、拆迁补偿明细表、拆迁安置办公室工作流转审批单，证明田家庵区政府未依协议及时支付补偿款，存在违约；同时证明逾期利息计算的起始时间。3、关于广场路拆迁补偿款申请报告，证明其催要拆迁补偿款，田家庵区政府未依约定履行支付义务，存在违约。4、田家庵区政府田政函〔2017〕88号《关于拨付广场南路铁路下穿立交扩孔工程征收康居公司房屋补偿经费的函》，证明房屋被征收的事实；田家庵区政府应支付补偿款的数额；田家庵区政府未依约支付补偿款。淮南建设发展控股（集团）有限公司一审中未向法庭提交证据。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点主要是康居公司要求田家庵区政府履行《广场南路拆迁补偿安置协议》是否属于人民法院行政诉讼受案范围，这涉及到协议的签订主体及协议的性质。关于协议的签订主体。本案中，案涉协议的签订主体是康居公司和指挥部。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政〉的解释》第二十条第一款之规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。虽然田家庵区政府否认指挥部系其设立，但根据康居公司提交的田家庵区政府田政函〔2017〕88号《关于拨付广场南路铁路下穿立交扩孔工程征收康居公司房屋补偿经费的函》及淮南市人民政府专题会议纪要，广场南路铁路下穿立交扩孔工程项目的征迁工作系由田家庵区政府推进完成的，在田家庵区政府未提供证据证明该指挥部系由其他行政主体设立的情况下，应推定由其设立。故该指挥部以自己名义签订的涉案协议所产生的法律后果，应由田家庵区政府承担。一审法院认为康居公司应举证证明指挥部系田家庵区政府设立或受田家庵区政府委托，不当加重了康居公司的举证责任，本院予以纠正。关于协议的性质。指挥部与康居公司2010年8月签订的案涉《广场南路拆迁补偿安置协议》载明适用依据为《城市房屋拆迁管理条例》。从协议的签订时间、名称及适用依据来看，该协议应属于拆迁人与被拆迁人签订的房屋拆迁补偿安置协议。但根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款的规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。田家庵区政府并未提供证据证明就广场南路铁路下穿立交扩孔工程项目有关单位领取了拆迁许可证，在不存在拆迁人情况下，不能认定该协议为拆迁人与被拆迁人签订的拆迁安置补偿协议。根据已查明的事实，案涉协议是为了广场南路铁路下穿立交扩孔工程项目需要征收康居公司的房屋签订的，系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。康居公司现起诉要求田家庵区政府履行该协议，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，一审裁定驳回康居公司的起诉不当，本院予以撤销。康居公司的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销安徽省淮南市中级人民法院（2019）皖04行初35号行政裁定；二、本案指令安徽省淮南市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十二月十二日法官助理石音书记员陈维为附：本案适用的法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。