渭南市临渭区人民法院行政判决书（2018）陕0502行初11号原告郑石礅，男，1976年6月26日出生，汉族，住渭南市临渭区，农民。委托代理人梁军，陕西赛高律师事务所律师。委托代理人王星，陕西赛高律师事务所律师。被告渭南市高新技术产业开发区管理委员会。住所地渭南市高新区。法定代表人薛清军，该管委会主任。委托代理人屈琦，陕西华山律师事务所律师。委托代理人张峰，渭南高新技术产业开发区管理委员会干部。被告渭南高新区良田街道办事处。住所地渭南市。法定代表人高双伍，该办事处主任。委托代理人屈琦，陕西华山律师事务所律师。委托代理人张钢桥，渭南高新区良田街道办事处征迁办主任。原告郑石礅与被告渭南市高新技术产业开发区管理委员会（下称高新区管委会）、被告渭南高新区良田街道办事处（下称良田办）实施征收损毁地上附属物行为违法及履行补偿职责纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭两次公开开庭进行了审理。原告郑石礅经传票传唤未到庭，其委托代理人梁军、王星（第二次开庭到庭）到庭参加了诉讼，被告高新区管委会法定代表人薛清军、良田办法定代表人高双伍均未到庭，高新区管委会委托代理人屈琦、张峰到庭参加诉讼。良田办委托代理人屈琦两次到庭参加诉讼，良田办委托代理人张钢桥第二次开庭未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2016年3月16日，良田办作出了征收土地公告，拟对临潼界以东、XX路XX线以西、华山大街北红线以南、西潼高速以北土地予以征收。涉及XX村XX组。大寨三、四组耕地，面积为121.08亩。征收土地补偿标准按照土地管理法和渭南高新区统一补偿标准执行。2016年10月就征收范围内的土地清表完成。原告诉称，2015年2月,XX区XX街道办事处XX村XX组村民贺红利以作价18万元将承包的本村村民的56亩土地上种植的苗木、地上附着物及土地的经营权转让给原告,XX小组同意,在2015年6月1日,原告与XX村XX组就56亩土地签订租地协议,约定期限为5年,自2015年6月1日至2020年6月1日止。原告缴纳了土地租赁费,该村小组也将收到的租赁费分给了该村相关村民。原告在2017年年初得知,所租赁的土地将要被征用,原告郑石礅就去良田办事处,告诉办事处负责征收的人,自己在XX村XX组租赁了56亩土地,地上有苗木及附着物,并且将租赁协议等材料提交给办事处,办事处负责征收的副主任称他们征收的土地包括原告郑石礅所租赁的土地,对于土地的征收及地上附着物补偿只针对村民,不涉及原告郑石礅本人，明确表态即使有赔偿也不会给原告支付。后在2017年8月份,原告租赁土地上的青苗以及附着物被毁损,土地被征用,原告郑石礅又多次去良田办事处找相关的负责人,要求办事处履行行政补偿的法定职责,但是办事处答复认为原告郑石礅不是本村村民,不具有资格,对其要求不予理睬。2017年12月29日,原告得知渭南高新技术产业开发区良田街道办事处已将应当支付的青苗、地上附着物补偿款支付给了XX村XX组的18户村民,其中15户已经拿到了补偿款。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”,《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿”、第二款“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”、以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定,行政机关征收集体所有的耕地时,应就土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费给予行政补偿。根据上述相关法律规定,原告郑石礅是所租赁土地上苗木和地上附着物的所有权人,是被告实施征收行为的利害关系人,具有诉权。原告认为,自己是所租赁土地上苗木和地上附着物的所有权人,被告良田街道办事处已经将土地补偿款以及地上附着物的补偿款发放给村民,明显侵犯了自己合法权益,而且所做出的补偿数额和标准也不符合实际情况,原告也不认可。被告把补偿款给予村民,而并未考虑到土地青苗及地面上附着物的原所有权人,这样的做法是不符合法律规定的。征收原告郑石礅在项目范围内租赁的集体土地,郑石礅就其租赁的土地上合法栽种的苗木及地上附着物要求被告给予行政补偿符合法律规定。综上,原告为维护自身合法权益,提起行政诉讼,请求两被告履行对原告承包租赁的土地上所栽种的苗木及地上附着物因征收应予以补偿的职责。案件审理中，原告郑石礅以征收行为违法和履行补偿的职责两个请求有密切关联，且被告履行补偿职责的前提一定是被告的行为违法，另《行政诉讼法》并未完全限制将两个高度关联的案件通过一个诉讼进行审理，原告郑石墩申请,将确认两被告组织实施征收原告承包土地时对地上的苗木及地上附着物未履行补偿的职责行为违法的请求申请并入本案审理。    被告高新区管委会辩称，一、原告的起诉超过了诉讼期限。2016年3月,良田办根据高新区管委会的安排,发布了《征收土地公告》,原告对此是明知的,而且在其诉高新区管委会、良田街道办事处、XX街道XX村XX组的诉讼(案号:2017陕0502民初5231)中,明确承认其在2016年4月份就知道征收土地事宜。2016年12月,高新区管委会已经完成有关征收工作,支付了相关费用。根据《行政诉讼法》第46条的规定,原告应当在2016年10月1日之前提起诉讼。原告在2018年1月才提起诉讼,远远超过了诉讼期限,应予驳回。二、原告提起的诉讼不符合人民法院受理案件的条件,应当先行经过行政裁决。《中华人民共和国行政复议法》第30条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。”根据以上规定,原告的请求,属于复议前置案件,应当向上一级人民政府提出行政裁决申请而不能直接提起诉讼。三、高新区管委会没有实施强行征收苗木和附着物行为,原告不是适格的诉讼主体。本案实际情况是,涉案的土地承包户有20多户,这些承包户是合法的承包户,拥有土地确权证。另外,征收土地前经调查,原告没有依法取得涉诉土地的经营权、使用权,土地上的槐树也不是原告所栽种。因而,土地征收时青苗和附着物补偿费只能给土地承包人。高新区管委会与土地承包经营户签订了协议,已经完全履行了对土地征收补偿的全部职责,该履责与原告无关。    良田街道办事处辩称，一、原告不是土地承包经营户,不具有合法的主体资格。2009年,XX村委XX村XX组部分承包地、XX村XX组机动地租给中交二公局使用,约定租用期2年,到期后又续租3年。XX村XX组不再将土地租给中交二公局,中交二公局就复垦了租用的XX组XX户的土地,另有10多户的土地没有复垦,仍然是中交二公局的板房等附着物。这些土地就是2016年先农科技项目征收土地的一部分。2014年,XX村XX组XX组XX户同意,将上述土地租给一个绰号叫“光撒”的房地产开发商,“光撒”在该土地上栽种了一些青槐幼苗。栽树不久,“光撒”因车祸变成植物人,该地没人管。随后,XX村XX组又将该地租赁给本村村民贺红利。2015年,贺红利将该地又给了原告,原告并未在该地上种植槐树。二、良田街道办事处的征收补偿行为完全合法,已经履行法定补偿职责。根据《土地管理法》第四十六条第二款“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”的规定,附着物、青苗费只能补偿给土地的所有权人、合法的使用权人。良田街道办与有关土地承包经营户在平等自愿基础上签订了《补偿协议》,并按XX村XX组和其他承包人,符合法律规定。也无从谈得上对原告的强行征收苗木及地上附着物。三、原告没有合法取得涉诉土地使用权,不应对其进行补偿。原告并未合法取得涉案土地使用权,无论转让还是转包均违法。1.如果是转让,根据《物权法》第五十九条、《土地管理法》第十四条、《村民委员会组织法》第二十四条之规定,集体经济组织以外的单位或者个人承包经营土地的,必须经过履行一定程序才合法。XX村XX组村民,不是XX村XX组村民,属于法律规定的“本集体经济组织以外的个人”,其要承包XX村XX组的土地,XX村XX组村民表决和政府批准程序之后才能生效。XX村XX组XX户贺红利将承包地经营权转给原告,未经村民会议讨论,也没有经过良田办的批准,因而该土地转让是违法、无效的,因此,原告并未取得该块土地承包经营权。按照法律规定,相关青苗补偿款项不能给原告。2、如果是转包,根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十五条规定,转包没有按照法律规定及时办理备案,也没有报告乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门。而且根据第十三条规定,贺红利将流转的土地再次流转时,需要得到原土地承包户的同意,原承包户没有同意。综上,良田办作出的XX村XX组XX户。不存在强行征收原告苗木及地上附着物,请依法驳回原告起诉。经审理查明，2016年2月25日，渭南高新技术产业开发区征地拆迁管理办公室作出渭高征通字（2016）1号建设用地征迁摸底调查通知，根据陕西省人民政府2014年12月31日作出的陕政土批（2014）209号审批土地件（征收面积为29.6346公顷）通知良田街道办对西潼高速北侧、XX路XX线以西、华山大街北红线以南，临潼界以东面积约121.08亩的土地进行征收摸底调查。2016年3月16日，良田街道办作出了征收土地公告，该公告载明对上述范围内面积121.08亩土地进行征收。该次征收土地包括大寨村三、四组，签订征收协议后，良田办将征收款项付给了三、四组。据另案审理中被告提供的证据证明，2016年10月6日，XX街道XX城签订了清表施工协议，就征收范围内的土地清表工作承包给乙方商长城，约定清表工作自同年10月6日至10月20日，10月20日完成清表。另查，另案审理中各方提供的证据证明本案案涉被征收土地在内的175亩土地在2009年7月10日开始由大寨村委会和中交二公局西潼高速公路改扩建工程路面T—M06标项目部签订书面租赁合同后租赁给该项目部，用于工程建设需要。租赁合同共计签订一次，续订两次，最后一次合同有效期为2012年7月1日至2017年7月1日，原土地承包经营户截止2016年6月从组上会计处已经领取了2017年度租赁费。原告郑石礅提交了2015年6月1日XX村XX组和郑石礅签订的租赁期为2015年6月1日至2020年6月1日止、租地范围为XX村XX组（西潼路高速以北、XX道XX线西约50米处，XX道XX线XX道）面积57亩的租地协议书、2015年6月1日渭南高新区经济果蔬专业合作社交租地款、2016年6月1日郑石礅交租地款、2016年6月1日至2017年6月1日租地费用分发到户表以及XX村XX组XX村XX组答辩意见中“57亩土地承包经营人为郑石礅，该土地原经村民同意由村组统一租给中交二公局使用，期满后中交二公局交回土地。村民又同意将土地租给房地产商，后贺红利承包了该地，种植了大量槐树和风景树，2015年贺红利经村组同意将土地以18万元转包给了郑石礅，该土地上的树木、青苗、附属物的征地补偿款应依法为郑石礅所有，土地补偿款应为村组所有”等证据来证明其是本次涉案征收土地的地上附属物所有权人。另查，被告良田办提供的征收包括案涉土地在内的征收补偿协议共计45份，XX组XX户按每亩地12000元的标准支付了补偿款。本院认为，本案双方争议的焦点一是原告是否适格，被告高新区管委会实施征收时对原告主张的未对其承包地上的附属物予以补偿的行为是否违法。二是原告起诉是否超过起诉期限。三是被告是否应当对原告予以补偿。被告渭南市高新区管委会作为渭南市人民政府的派出机构，具有县级人民政府的土地征收职权，原告以其作为被告提起行政诉讼符合法律规定，被告良田街道办作为被告渭南市高新区管委会管理的街道办具体实施征收工作，应当视为是高新区管委会委托其实施征收工作，因而其行为的后果应当由被告高新区管委会承担。原告起诉良田街道办没有法律依据，良田街道办作为本案被告不适格。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“ 土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”一般来说，土地承租人的请求权限于其在土地上的种植物或者附属物，但其不能对土地所有权和使用权的处分行为提出异议。本案中，原告郑石礅提供了证据来证明其系案涉土地的承包人，根据前述法律法规的规定，被告在征收时应当对原告是否是土地承包人，是否是地上附着物的所有人进行审查，从而决定是否应当对原告进行补偿。原告起诉意图明显是认为被告在实施征收时补偿对象错误，原告在本案中已经提供了初步证据证明其属于地上附着物的所有权人，从保护诉权角度出发，原告应属于行政行为的利害关系人，符合行政诉讼法的规定，可以提起本案诉讼，属于适格原告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”另国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中关于征地工作程序：“（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村XX组XX户。在告知后，凡被征地农村XX组XX户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。（十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村XX组XX户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条亦规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。根据前述集体土地征收和补偿的法律法规及部门规章规定，被告高新区管委会征地时仅发布了征地公告，包括确认征地调查结果（调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认）、组织听证等在内的诸多程序并未依法进行，显然对原告取得补偿的权利产生了不利影响，且其程序也不符合上述规定，故原告起诉确认被告组织实施征收原告承包土地时对地上的苗木及地上附着物未补偿的征收行为违法的请求成立。对于原告起诉是否超过起诉期限问题。本案原告起诉期限问题应当适用两年期限，即自原告知道行政行为内容之日起最长不超过两年。2016年10月底被告完成征收土地行为的清表工作，以此作为起算点更符合实际情况。因此原告最迟应当在2018年10月前提起诉讼。原告在2018年1月起诉并未超过起诉期限。另外根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，征收部门在实施集体土地征收时应当给予征收补偿，原告提供证据证明其是地上附属物的所有权人，因而被告应当针对原告提供的证据进行审查，决定是否对被征收的附属物作出相应的补偿，无需被告另行申请。被告在实施征收补偿时应当采取法定的方式确定原告对附属物的数量、补偿标准、是否进行评估等意见，使原告依法享有的权利得到充分的保障。综上，原告请求被告履行补偿的职责符合法律规定，其请求应当予以支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十四条第二款（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、确认被告渭南市高新技术产业开发区管理委员会组织实施征收时对原告主张的承包土地上苗木及地上附着物未履行补偿职责的行为违法。二、由被告渭南市高新技术产业开发区管理委员会在本判决生效后60日内针对原告请求对地上附着物补偿作出处理。案件受理费50元，由被告渭南市高新技术产业开发区管理委员会承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。 审判长邓卫民审判员夏瑞洁人民陪审员刘稳良二〇一九年十一月十九日书记员李玉 1