北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京03行终1174号上诉人（一审原告）北京华通信诺国际文化交流有限公司，住所地北京市朝阳区朝外大街26号12层B1504。法定代表人郭世淼，董事长。委托代理人汪翔，上海市托普律师事务所律师。委托代理人沈志兴，上海市托普律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区市场监督管理局，住所地北京市朝阳区霄云路霄云里1号。法定代表人刘立新，局长。委托代理人李玉林，男，北京市朝阳区市场监督管理局干部。委托代理人张晓媚，北京市冠腾律师事务所律师。上诉人北京华通信诺国际文化交流有限公司（以下简称华通信诺公司）因诉被上诉人北京市朝阳区市场监督管理局（以下简称朝阳市监局）工商行政处罚一案，不服北京市朝阳区人民法院（2019）京0105行初436号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月27日公开开庭审理了本案。上诉人华通信诺公司委托代理人沈志兴，被上诉人朝阳市监局的委托代理人李玉林、张晓媚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月26日，原北京市工商行政管理局朝阳分局（以下简称原朝阳工商分局）作出京工商朝处字[2018]第2273号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定华通信诺公司于2017年4月至2018年4月，在其官网（http：//www.huatong.org/）上，有关于公司的介绍及招生宣传、联系方式等内容，其中在关于华通、品牌历程、资质证书的栏目下，均有多次出现华通信诺公司（iaeChina简称华通留学）“是中国首家实现全球化连锁经营的教育服务机构，经教育部、公安部、国家工商行政管理总局三部委共同批准”的宣传用语。实际华通信诺公司并没有经过此三部门的直接批准，上述宣传无广告费用。华通信诺公司的上述行为违反了《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）第二十八条第二款第（二）项的规定，构成发布虚假广告的行为。依据《广告法》第五十五条第一款的规定，决定对华通信诺公司作出行政处罚决定如下：罚款200000元。华通信诺公司不服，诉至一审法院，要求撤销被诉处罚决定。一审法院经审理查明，2017年10月11日，原北京市工商行政管理局12315投诉举报中心接举报，反映华通信诺公司在网站描述中使用“全国最大海外教育联盟”含有误导性广告语，涉嫌违反《广告法》的规定。2017年10月23日，原朝阳工商分局前往位于北京市朝阳区朝外大街26号12层B1504的华通信诺公司住所地进行现场检查，制作了《现场笔录》，拍摄了办公场所照片并送达《询问通知书》，要求华通信诺公司携带有关材料接受调查询问。2017年10月30日，原朝阳工商分局予以立案。2017年11月1日和12月6日，该局分别作出《询问通知书》，通知华通信诺公司及其股东携带有关材料接受询问调查。2017年11月13日，原朝阳工商分局执法人员在公证人员的监督下浏览“www.huatong.org”网站网页并对相应网页进行了下载打印。2018年1月18日，原朝阳工商分局再次对华通信诺公司住所地进行现场检查，收集了宣传册若干并对现场进行了拍照。此后，华通信诺公司委托代理人觉某分别于2018年1月19日、3月8日、4月25日、5月23日接受了原朝阳工商分局的调查询问。调查期间，华通信诺公司向工商部门提交了ICP/IP地址/域名信息备案管理系统网页打印材料、华通信诺公司网站宣传页打印件、《北京市自费出国留学中介服务机构资格认定书（副本）》、华通信诺公司与案外人订立的网站建设协议、《印刷合同》等证据。2018年5月23日，原朝阳工商分局作出《行政处罚听证告知书》，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十二条的规定，告知华通信诺公司：一、华通信诺公司于2017年4月至2018年4月在其官网（http://www.huatong.org/）上有关于公司的介绍及宣传招生、联系方式等内容，其中在关于华通、品牌历程、资质证书的栏目下，均有多次出现华通信诺公司（iaeChina简称华通留学）“是中国首家实现全球化连锁经营的教育服务机构，经教育部、公安部、国家工商行政管理总局三部委共同批准”的宣传用语。实际华通信诺公司并没有经过此三部门的批准，上述宣传无广告费用；华通信诺公司于2016年12月至2018年4月，在其网站（http://www.iaechina.net.cn/）上，有宣传“iae全国最大海外教育联盟”，实际并无宣传依据，上述宣传无广告费用。二、华通信诺公司于2017年12月至2018年1月18日，在注册经营场所中，有放置多本“英国留学年鉴”宣传册，其中图册内第45页写有“八、华通案例”，内容有“学生：梁同学案例一，从内地top200到剑桥大学”、“学生：卢同学案例二，从二本学霸到伦敦名校”、“学生：何同学案例三，专升本学生也有春天”、“学生：宋同学案例四，合作办学毕业生的剑桥全奖申请”，每个案例里边有“学生、学校背景、本科专业、录取结果、诊断、申请实况”的宣传内容。上述宣传的费用为20400元。华通信诺公司的上述第一点行为违反了《广告法》第二十八条第二款第（二）项的规定，构成发布虚假广告的行为，依据该法第五十五条第一款的规定，拟对华通信诺公司处以罚款300000元；华通信诺公司的上述第二点行为违反了《广告法》第二十四条第（三）项的规定，属于发布违法广告的行为，依据该法第五十八条第一款第（六）项的规定，拟对华通信诺公司处罚款20400元；综上拟合并处罚款320400元。华通信诺公司有陈述、申辩和要求举行听证的权利。该告知书于当日送达华通信诺公司，华通信诺公司表示申请听证并于2018年5月25日递交《行政处罚听证申请书》。2018年6月26日，原朝阳工商分局举行了听证会。华通信诺公司认为工商部门认定该公司存在三点违法事实均不成立。2018年7月3日，原朝阳工商分局制作《听证报告》，认为该案事实基本清楚，但尚有部分事实应予进一步核实，建议办案部门予以补正。2018年10月18日，原朝阳工商分局再次作出《行政处罚听证告知书》，告知华通信诺公司其于2017年4月至2018年4月在其官网（http://www.huatong.org/）上有关于公司的介绍及宣传招生、联系方式等内容，其中在关于华通、品牌历程、资质证书的栏目下，均有多次出现华通信诺公司（iaeChina简称华通留学）“是中国首家实现全球化连锁经营的教育机构，经教育部、公安部、国家工商行政管理总局三部委共同批准”的宣传用语。实际华通信诺公司并没有经过此三部门的直接批准，上述宣传无广告费用。华通信诺公司的上述行为违反了《广告法》第二十八条第二款第（二）项的规定，构成发布虚假广告的行为，依据该法第五十五条第一款的规定，拟对华通信诺公司处以罚款200000元。华通信诺公司有陈述、申辩和要求举行听证的权利。该告知书于当日送达华通信诺公司，华通信诺公司当即表示申请听证并递交了《行政处罚听证申请书》。2018年11月2日，原朝阳工商分局举行了听证会。此后，原朝阳工商分局制作了《听证报告》，履行了内部讨论、审核、审批等程序，最终于2018年11月26日作出被诉处罚决定并送达华通信诺公司。一审法院另查明，原朝阳工商分局在案件办理期间，分别于2018年1月25日、2018年2月2日、5月15日、8月22日以领导审核、案审会等方式决定延长案件办理时限。一审法院再查，按照本市机构改革工作要求，朝阳区质量技术监督局撤销，原朝阳工商分局、朝阳区食品药品监督管理局等机构、职能合并，挂牌成立朝阳市监局。一审法院经审理认为，《广告法》第六条第二款规定，县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域内的广告监督管理工作。据此，原朝阳工商分局作为朝阳区的广告监督管理机关具有上述法定职责，同时华通信诺公司的注册地在本市朝阳区，依据《行政处罚法》第二十条的规定，本案所涉事项亦属于原朝阳工商分局管辖范畴。另因原朝阳工商分局的机构和职能已并入新挂牌成立朝阳市监局，因此朝阳市监局是本案的适格被告，应对原朝阳工商分局实施的行政行为承担行政责任。本案中，原朝阳工商分局调取的证据能够证明华通信诺公司在其官网（http://www.huatong.org/）上多次出现华通信诺公司（iaeChina简称华通留学）“是中国首家实现全球化连锁经营的教育机构，经教育部、公安部、国家工商行政管理局三部委共同批准”的宣传用语，对此，华通信诺公司亦予以认可。本案的关键在于该宣传用语是否构成《广告法》规定的虚假广告。《广告法》第二十八条第一款规定，广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告。该条第二款对虚假广告做了列举式的规定，其中第（二）项规定“商品的性能、功能、产地、用途、质量、规格、成分、价格、生产者、有效期限、销售状况、曾获荣誉等信息，或者服务的内容、提供者、形式、质量、价格、销售状况、曾获荣誉等信息，以及与商品或者服务有关的允诺等信息与实际情况不符，对购买行为有实质性影响的”构成虚假广告。本案中，华通信诺公司在其网站上的宣传中使用了“经教育部、公安部、国家工商行政管理局三部委共同批准”，该宣传用语是否建立在事实基础上是本案双方当事人争议的焦点。首先，华通信诺公司提交的教外综资认字[2005]375号《自费出国留学中介服务机构资格认定书》的核发机关是中华人民共和国教育部，该公司的工商登记机关为原朝阳工商分局。上述证据可以证明华通信诺公司的经营资格和办学资格取得了相关机关的审批。其次，华通信诺公司在其网站上使用的宣传用语，该描述的语义明确指向了华通信诺公司的办学经营资格取得了教育部、公安部、国家工商行政管理局三个部委的共同批准。而通常情况下“批准”理解为具有批准权限的主体，针对具体请示、申请、意见、建议等作出的，以一定形式体现的具体的准予行为。符合规范性文件制发主体制定的文件规定要求，不等于获得了该主体的审批。因此华通信诺公司将该公司符合上述三部委共同制发的《自费出国留学中介服务管理规定实施细则》的要求作为宣传用语的事实依据是对“批准”含义的误读，该诉讼主张不能成立。第三，华通信诺公司并未取得上述三部委共同联合实施的审批，故其在宣传中采用的用语缺乏事实依据。同时，分析该宣传用语的描述内容，无论从审批机关的层级还是数量，都存在误导消费者对经营者提供的商品或服务的质量评价，影响消费者作出是否购买的实质性判断的可能。因此，原朝阳工商分局作出处罚认定的违法事实具有相应法律依据，一审法院予以认可。《广告法》第五十五条第一款规定，违反本法规定，发布虚假广告的，由工商行政管理部门责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款。本案中，华通信诺公司发布涉案广告并未产生广告费用，因此原朝阳工商分局以其广告费用无法计算的处罚数额确定标准选择最低限额罚款数额作出处罚，是在法律规定的处罚幅度范围内作出的裁量，并未违反法律规定，一审法院不持异议。原朝阳工商分局作出被诉处罚决定，履行了受案、调查、延长办案期限等法定程序，作出处罚决定前告知了华通信诺公司拟作出处罚的依据、证据和处罚种类、数额幅度以及听证权利，并基于华通信诺公司的申请召开了听证会，听取了华通信诺公司的陈述和申辩，最终作出被诉处罚决定，该处罚程序的履行符合《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定的要求，一审法院予以认可。综上，华通信诺公司要求撤销原朝阳工商分局作出的被诉处罚决定的诉讼请求不能成立。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回华通信诺公司的诉讼请求。华通信诺公司不服一审判决，持如下上诉理由，向本院提起上诉：根据《行政处罚法》的规定，行政处罚设定和实施必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。被上诉人在被诉处罚决定中对上诉人的违法行为“经教育部、公安部、国家工商行政管理总局三部委共同批准”表述错误，上诉人并未使用“国家工商行政管理总局”，而是“国家工商行政管理局”，前者为明确的国家机关，后者为泛指，同时后者的描述也是《自费出国留学中介服务管理规定》注明的发文机关，上诉人只是转述了发文机关，并没有加以修改来扩大影响力。被上诉人在行政处罚过程中对于事实认定的错误，等于剥夺了上诉人申辩的权利。一审法院无视被上诉人的程序错误，剥夺了上诉人原本应当在行政处罚过程中的申辩申诉听证等权利。就事实部分，上诉人认为，被诉处罚决定引用的法条处罚对象是足以令普通人产生误解并对购买产生实质性影响的广告。上诉人已经阐述了留学中介从需要行政审批到不需要行政审批的全过程，上诉人使用通过三部委审批的宣传语的同时用图片展示的方式将上诉人所享有的资质进行了公示，这也是根据法律规定，即经营需要行政审批的业务时，应当向消费者披露所获得行政审批，尽管相关法律在此之前已经废止，但上诉人获得的行政审批时间有效期未届满，上诉人的行政审批在没有具体行政行为取消的情况下，还具有法律效力。上诉人此举不是为了影响消费者购买选择，而是顺应相关的法律规定，主观上并没有误导消费的意思，同时，至今没有消费者因看到该宣传标语而受到欺骗。一审法院以及被上诉人的观点都是及其专业的行政法相关观点，但对于一般人，上诉人的表述配合资质的展示都是说明上诉人有资质，而该资质的来源层次较高。《广告法》所列举的相关规定非常具体，不能随意扩大解释，在出现《广告法》法条解读上有争议时，行政处罚实施单位应当审慎，不得根据常识等对于《广告法》的语义加以扩大解释。请求二审法院撤销一审判决，改判撤销被诉处罚决定。朝阳市监局同意一审判决，请求二审法院予以维持。华通信诺公司在举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.《自费出国留学中介服务管理规定》；2.《自费出国留学中介服务管理规定实施细则（试行）》；3.《自费出国留学中介服务机构资格认定书》，上述证据综合证明华通信诺公司所具有的资质是经过三部委联合制定的规则认定的。朝阳市监局在法定期限内向一审法院提交了如下证据和依据：（一）证据：1.《立案（不予立案）审批表》；2.被诉处罚决定及《送达回证》；3.作出日期为2018年5月23日和10月18日的《行政处罚听证告知书》（京工商朝团结湖听告字[2018]第30号）；4.制作日期为2017年10月23日和2018年1月18日的《现场笔录》；5.在华通信诺公司经营地现场检查时拍摄的照片；6.通知华通信诺公司及其法定代表人、股东接受询问的《询问通知书》和邮寄凭证；7.制作于2018年1月19日的《首次询问告知书》；8.制作于2018年1月19日、3月8日、4月25日、5月23日的《询问（调查）笔录》，被询问人均为华通信诺公司“行政人事”觉某；9.华通信诺公司提交的证据材料，包括《营业执照（副本）》复印件、《授权委托书》、华通信诺公司法定代表人郭世淼和受托人觉某身份证复印件、ICP/IP地址/域名信息备案管理系统网页打印材料、华通信诺公司网站宣传页打印件、《北京市自费出国留学中介服务机构资格认定书（副本）》《自费出国留学中介服务管理规定实施细则（试行）》、华通信诺公司与案外人订立的网站建设协议、《上海增值税普通发票》《公司账户信息》等；10.（2017）京方圆内经证字第69704号《公证书》；11.执法人员在华通信诺公司经营场所调取的宣传资料《英国留学年鉴》；12.华通信诺公司提供的证据材料，包括《印刷合同》《江苏省增值税专用发票》等；13.原朝阳工商分局向无锡市新吴区市场监督管理局发出的京工商朝团协字（2018）0517号《协助调查函》及回复函、附件；14.《北京市非税收入一般缴款书》；15.《行政处罚案件结案报告》；16.2018年6月26日召开的听证会相关工作材料，包括《行政处罚听证申请书》《听证主持人指定书》《行政处罚听证通知书》《公告》、张贴公告照片、华通信诺公司出具的《授权委托书》及受托人证件、《听证笔录》《听证报告》等；17.2018年11月2日召开的听证会相关工作材料，包括《行政处罚听证申请书》《听证主持人指定书》《行政处罚听证通知书》《公告》、张贴公告照片、华通信诺公司出具的《授权委托书》及受托人证件、《听证笔录》《听证报告》等；18.《举报处理单》及举报人提供的材料；19.京工商朝团答字（2017）1030号《举报情况答复函》；20.《案件调查终结报告》；21.《行政处罚建议书》；22.《行政处罚案件有关事项审批表》5份；23.《案件核审表》2份；24.《案件审定委员会会议记录》4份；朝阳市监局以上述证据证明原朝阳工商分局接举报后对华通信诺公司涉嫌违法事项进行立案调查，履行法定程序后作出被诉处罚决定的基本情况；（二）依据：1.《行政处罚法》；2.《广告法》；3.《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（2011年修正，国家工商行政管理总局令第58号），朝阳市监局以此说明被诉处罚决定的作出有充分的法律依据。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：朝阳市监局提交的证据系原朝阳工商分局在作出被诉处罚决定之前依法收集，具有形式上的合法性及与本案审查事项的关联性，华通信诺公司对此已予以认可，上述证据能够证明被诉处罚决定作出的基本情况，予以采信。华通信诺公司提交的前两份证据系部委规章，属于规范性法律文件，不属于证据范畴；对《自费出国留学中介服务机构资格认定书》的真实性予以确认，但该证据不具有证明其系三部委共同批准的证明力。一审法院已将上述证据随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《广告法》第六条第二款、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十六条之规定，原朝阳工商分局对辖区内广告行为具有监督管理职权。《广告法》第二十八条第一款规定，广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告。该条第二款对虚假广告做了列举式的规定，其中第（二）项规定“商品的性能、功能、产地、用途、质量、规格、成分、价格、生产者、有效期限、销售状况、曾获荣誉等信息，或者服务的内容、提供者、形式、质量、价格、销售状况、曾获荣誉等信息，以及与商品或者服务有关的允诺等信息与实际情况不符，对购买行为有实质性影响的”构成虚假广告。本案中，华通信诺公司在其网站上的宣传使用了“经教育部、公安部、国家工商行政管理局三部委共同批准”。本案中的争议焦点在于该宣传用语的使用是否构成发布虚假广告的行为。在案证据显示，华通信诺公司由原朝阳工商分局登记成立，2010年5月5日取得由教育部颁发的教外综资认字[2005]375号《自费出国留学中介服务机构资格认定书》，有效期至2015年3月1日，2015年3月16日取得由北京市教育委员会颁发的BJ2005062《自费出国留学中介服务机构资格认定书》，有效期至2020年3月1日。但华通信诺公司提交的证据不能证明其经过教育部、公安部、国家工商行政管理局三部委共同批准，而符合规范性文件制发主体的文件规定要求并不等于获得了制发主体的批准，华通信诺公司不能将其符合上述三部委共同制发的《自费出国留学中介服务管理规定实施细则》的要求作为其宣传用语的事实依据。虽然被诉处罚决定中将华通信诺公司宣传用语中的“国家工商行政管理局”表述为“国家工商行政管理局总局”，存在笔误，但结合该公司宣传中“三部委共同批准”的表述，这一笔误并不影响对案件事实的认定。故原朝阳工商分局所作被诉处罚决定认定事实清楚。朝阳市监局接到原北京市工商行政管理局12315投诉举报中心交办的举报后，依法立案、现场检查、调查取证，告知陈述、申辩和听证的权利、应申请举行听证、听取华通信诺公司的陈述和申辩，延长办案期限，在法律规定的处罚幅度内作出被诉处罚决定，程序合法、适用法律正确、处罚幅度无明显不当。关于华通信诺公司主张朝阳市监局错误认定事实剥夺其申辩权利的诉讼意见并无证据印证，本院不予支持。关于华通信诺公司主张其获得的行政审批有效期尚未届满，仍具有法律效力，其主观上并无误导消费者的意思，但其提交的教外综资认字［2005］375号《自费出国留学中介服务机构资格认定书》显示发证机关为教育部，有效期至2015年3月1日；其提交的编号为BJ2005062的《自费出国留学中介服务机构资格认定书》显示发证机关为北京市教育委员会，有效期为2015年3月1日至2020年3月1日，而华通信诺公司办理上述资格认定所依据的《自费出国留学中介服务管理规定》《自费出国留学中介服务管理规定实施细则（试行）》已于2015年11月10日废止，此后，《北京市自费出国留学中介服务资格认定和监管办法》亦于2017年4月21日废止，华通信诺公司明知所持上述资格认定书已被收回，在此情况下，仍宣传其经三部委共同批准，无论从审批机关的层级还是数量，都存在误导消费者对经营者提供的商品或服务的质量评价，影响消费者作出是否购买的实质性判断的可能。故华通信诺公司该主张不成立，本院不予支持。综上，一审法院判决驳回华通信诺公司要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求正确，本院应予维持。华通信诺公司的上诉理由及请求不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京华通信诺国际文化交流有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 张 慧二〇一九年十二月十九日法官助理 刘 毅书 记 员 孙 利