江西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣行终595号 上诉人（原审原告）莲花县荷塘乡楼下村村民委员会。 诉讼代表人朱利春，该村委会主任。 委托代理人张婷，湖南云端律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莲花县人民政府，所在地：莲花县新建街197号，统一社会信用代码1136032101484727X3。 法定代表人曾国祥，县长。 委托代理人刘华雄，莲花县司法局工作人员。 委托代理人颜开光，江西和园律师事务所律师。 原审第三人莲花县荷塘乡双岭村村民委员会。 诉讼代表人巴光正，村委会主任。 莲花县荷塘乡楼下村村民委员会（以下简称楼下村委会）因其诉莲花县人民政府不履行支付征地补偿款职责一案，不服萍乡市中级人民法院于2019年9月10日作出的（2019）赣03行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2006年4月17日，楼下村委会取得莲花县政府颁发的莲花县林证字（2006）第0503000007号林权证书。该证载明42－44号林地所有权人为荷塘乡楼下村。2013年8月15日，江西省发展和改革委员会赣发改农经[2013]376号文件批复，同意莲花县寒山水库立项建设。莲花县荷塘乡双岭村村民委员会（以下简称双岭村委会）、楼下村委会等集体组织所有的林地在该项目征地范围之内。2016年，莲花县国土资源局、寒山水库建设指挥部与楼下村委会签订《征地协议书》和《临时用地征用协议书》，对楼下村委会主形里及花古形等处的林地予以了征收和征用。 2018年，楼下村村民怀疑莲花县政府实际所征楼下村的林地面积要大于征地协议中确定的林地面积，遂要求政府有关部门对征地范围及42－44号林地范围进行勾图，并向莲花县政府申请公开42－44号林地征收面积、补偿金额以及补偿款发放对象等信息。经莲花县地产测绘设计院勘查测绘和莲花县政府信息公开答复，楼下村委会认为莲花县政府认定的征收对象存在错误，导致将其补偿款错误发放给了双岭村委会。为此，楼下村委会向政府有关部门要求补发征地补偿款。 2018年11月28日，双岭村委会向莲花县山纠办（莲花县林地权属纠纷处理领导小组）提交申请，要求就双岭村与楼下村寒山水库征地山场争议一事，对双岭村凡家岭、观音形和石湾槽里三块山场与楼下村的主形里、坟墓山和花鼓形山场坐落的地址和四界问题进行实地勘察认证。2018年12月18日、12月26日莲花县山纠办就争议山场问题向楼下村村民代表进行了调查。争议处理期间，双岭村委会于2019年2月15日向莲花县政府提交《关于撤销寒山水库42#、43#、44#征地山场勾图失误的申请》，荷塘乡人民政府在该申请书上标注：经现场勘界，双岭村依据81年林业三定权证所勘四方界址与楼下村依据2006年林权证所勘四方界址重叠。截至目前，莲花县林地权属纠纷处理领导小组尚未对争议山场的权属问题作出处理决定。 另查明，2016年3月28日楼下村委会、双岭村委会在荷塘乡人民政府、莲花县人民政府调处山林权属争议办公室的组织协调下，双方就存在权属争议的寒山水库北左址及1号料场范围内的山场林地界址签订了《协议书》。2018年9月30日，莲花县人民法院（2018）赣0321民初302号民事判决以违反法律禁止性规定判决确认该《协议书》无效。 原审法院认为，虽然楼下村委会的诉请是要求莲花县政府向其补发征地补偿款，但本案实质上的争议为楼下村委会与双岭村委会之间的林地权属纠纷。因此，本案的处理须以林地权属争议的解决为前提。 《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”该条不仅规定了处理林权争议的法定机关，也规定了各级人民政府对林权争议作出处理决定是解决林权争议的法定的、必经的程序。当事人只有对有关人民政府作出的处理决定不服的，才可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉，由法院作出最终的裁决。《江西省山林权属争议调解处理办法》第七条规定：“各级人民政府负责山林权属争议的调处。县（含县、市、市辖区）以上林业行政主管部门负责办理调处山林权属争议的具体工作。各有关部门应当对调处山林权属争议的工作予以支持和配合。各级林业行政主管部门可以根据调处工作需要，设立专门机构或配备必要的专职工作人员。”莲花县林地权属纠纷处理领导小组系由莲花县政府组织成立、专门负责处理林权争议的机构，负有指导下属乡镇处理辖区内林地权属纠纷和负责处理县区内重大林地权属纠纷的职责权限。本案中，楼下村委会提交莲花县林证字（2006）第0503000007号林权证书及测绘图等证据，用以证明案涉林地为其所有；双岭村委会则依据1981年林业三定时期的权属证书主张其对争议林地拥有所有权。而经荷塘乡人民政府现场勘界，已确认双岭村依据1981年林业三定权证所勘四方界址与楼下村依据2006年林权证所勘四方界址存在重叠。因此，楼下村委会与双岭村委会之间的林权争议应先由莲花县政府作出处理。当事人对莲花县政府的处理决定不服，才能向人民法院起诉。楼下村委会与双岭村委会已将林权争议事项提交莲花县林地权属纠纷处理领导小组处理，而处理决定目前尚未作出，故楼下村委会提起本案诉讼时机未成熟，不符合行政诉讼的起诉条件，应当予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《江西省山林权属争议调解处理办法》第七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回原告莲花县荷塘乡楼下村村民委员会的起诉。 楼下村委会不服，提起上诉称，一审裁定认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原审裁定，改判支持上诉人的全部诉讼请求。主要理由如下：一、本案案由系林地征收补偿纠纷，上诉人主张林地补偿款并因此提供了确已生效的莲花县林证字（2006）第0503000007号林权证、莲花县人民政府关于错发征地补偿款的公开回复、莲花县地产测绘设计院关于寒山水库征用林地范围权属的勾图等予以证明，虽然一审法院认为部分林地征地范围的权属存在争议，但是在第三方机构未撤销上诉人林权证及莲花县政府作出的公开答复以及勾图前，上述证据依然是确定有效的。一审法院应当根据现有确定有效的证据材料作出实体判决，而非直接驳回起诉；二、即使上诉人主张的征地补偿款能否得到支持尚需以上诉人与第三人莲花县荷塘乡双岭村村民委员会的林地权属争议的解决为前提，本案也应当裁定中止审理，而非裁定驳回起诉。 被上诉人莲花县人民政府答辩称，一、原审裁定驳回上诉人起诉正确。上诉人诉请答辩人补发征地补偿款，认为答辩人将本属于其所有的征地补偿款发放给了第三人，实质为其与第三人林地权属争议，现该争议未解决则其诉求补发征地补偿款成了无本之源，不符合行政诉讼受理条件。二、被诉征收补偿行为程序合法、实体合法。三、楼下村委会诉求“支付征地补偿款918436.1元”没有事实和法律依据。四、楼下村委会与双岭村委会于2016年3月28日签订《协议书》被确认无效后，并不能否认之前已终结的征收补偿行为的合法性。如双方确实因此产生权利、义务的争议，则该争议属于民事法律关系范畴，答辩人对该民事争议并无直接处理决定的职责与职权。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人莲花县荷塘乡双岭村村民委员会未提交陈述意见。 本院查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，本案争议的根源在于上诉人楼下村委会与原审第三人双岭村委会对涉案山场的林地权属争议，系基于权属争议而产生征地补偿款发放问题。本案中，根据原审查明的事实，荷塘乡人民政府经现场勘界已确认上诉人楼下村委会与原审第三人双岭村委会各自持有的林权证所勘四方界址存在重叠，双方之间存在林地权属争议。根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。…”之规定，对于单位之间发生林地所有权争议，应由县级以上人民政府依法处理。而本案上诉人楼下村委会与原审第三人双岭村委会已将涉案林地权属争议事项提交莲花县林地权属纠纷处理领导小组处理。在涉案林地权属争议处理决定尚未作出的情况下，上诉人直接以被上诉人莲花县人民政府未依法支付征地补偿款为由提起本案诉讼无事实和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。原审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王 芬 审 判 员 万进福 审 判 员 谢丽萍 二〇一九年十二月十九日 法官助理 钱强森书 记 员 刘 敏