河北省承德市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀08行终294号上诉人（原审原告）刘立军，男，1980年1月23日出生，汉族，住址河北省平泉市。委托代理人蒋理珉，男，北京市京师律师事务所律师，执业证号：11101201810021384。被上诉人（原审被告）平泉市城市管理综合行政执法局，住所地平泉市平泉镇福佑南路，统一社会信用代码：111308237620829979。法定代表人姚雷，男，局长。委托代理人王博文，男，平泉市城市管理综合行政执法局法制科副科长。委托代理人邢宝力，男，河北榆州律师事务所律师，执业证号：11308199910168065。上诉人刘立军因诉请撤销被上诉人平泉市城市管理综合行政执法局（以下简称平泉市城管局）作出的平城管行罚字（2019）第XXX号行政处罚决定一案，不服河北省平泉市人民法院（2019）冀0823行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘立军及其委托代理人蒋理珉，被上诉人平泉市城管局的委托代理人王博文、邢宝力到庭参加了诉讼。被上诉人平泉市城管局的行政机关负责人未出庭。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年2月22日，平泉市城市管理综合行政执法局（以下简称平泉城管局）以刘立军涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《河北省城乡规划条例》第五十二条的规定为由，对刘立军立案调查。同日，平泉城管局责令刘立军限期提供审批证件。2019年2月25日,平泉城管局对涉案建筑的现场进行现场检查，涉案建筑面积为503.25平方米。同日，平泉城管局对刘立军进行调查询问，刘立军承认涉案建筑未取得规划审批手续。同日，平泉市城管局责令刘立军限期改正。2019年3月15日，平泉城管局向刘立军告知其享有要求举行听证等权利。2019年5月16日，平泉城管局举行听证会，刘立军参加了听证会。2019年6月26日，平泉城管局作出平城管行罚字（2019）第XXX号行政处罚决定，限原告刘立军于2019年7月3日9时前自行拆除违法建筑。刘立军对该行政处罚决定不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院经审理认为：一、关于被告依据行政处罚法的程序履行事先告知、听证告知等问题。庭审中，原告提出责令限期拆除不属于行政处罚。关于这一问题，国务院法制办公室曾两次作出过答复：一是于2000年曾答复四川省人民政府法制办公室，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为；二是于2012年曾答复陕西省人民政府法制办公室，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第八十六条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。两个答复中，均是基于限期拆除行为属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定的“责令改正或限期改正违法行为”而作出的答复，故本案中，在《中华人民共和国城乡规划法》就作出限期拆除决定的情形，未明确规定应当如何保障当事人知情权的情况下，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，履行事先告知、听证告知等程序，是赋予当事人权利，而不是剥夺当事人的权利。而且，行政处罚决定的实质决定内容系责令期限拆除，也不应当认定被告作出决定的程序违法。二、关于被告适用《河北省城乡规划条例》的法律适用问题。庭审中，原告提出其行为发生在2009年，不应当适用该条例。2008年1月1日起，《中华人民共和国城乡规划法》施行后，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。《河北省城乡规划条例》虽于2012年1月1日起施行，但其系根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定制定，故在其不与法律相抵触的情况下，应当予以适用。三、关于事实认定问题。原告虽然曾以养牛为由申请临时用地备案登记，但登记表中“县国土资源局备案意见”栏仍未能取得有关机关的审批意见，故原告以涉案建筑属农业设施而不需要取得规划的理由不能成立。综上，第135号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院依法应当驳回原告的诉讼请求。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告刘立军的诉讼请求。上诉人刘立军不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认可“责令限期拆除”不属于行政处罚，却以《中华人民共和国行政处罚法》有关规定来认定被上诉人作出的涉诉处罚决定，明显适用法律错误。被上诉人在一审程序中未提交作出涉案处罚决定的职权依据文件，其作出的处罚决定明显超越职权。二、被上诉人在一审中未提交用以证明案涉养殖场建设完毕时已在规划区范围内所依据的规划文件及图纸。案涉土地上的养殖场于2009年建设完毕时既不属于规划区范围内，也不属于建设用地，不属于《城乡规划法》的适用范围。三、案涉养殖场所占土地性质为一般农用地，在该土地上建设养殖场及附属设施属于用于农业生产的农业生产设施及附属设施，对案涉养殖场应当按照设施农用地的有关规定管理。被上诉人无权就案涉地块建筑之合法性予以认定、处理。上诉人已经取得《平泉县畜禽养殖临时用地备案登记表（证）》，已通过村委会、乡镇政府、县农牧局的审批，而县政府审核这一环节的前提是由乡镇政府去申报，上诉人2009年4月份找平泉镇人民政府进行审批时，政府相关工作人员告知其不需要再进行下一步审批工作。综上，上诉人请求撤销原审判决，依法撤销涉诉行政处罚决定。被上诉人平泉市城市管理综合行政执法局答辩称，被上诉人作出的涉诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，原审判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。本院二审查明事实与一审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《河北省城乡规划条例》第五十二条规定：“建设单位和个人在城市、镇规划区内进行工程建设，应当向城市或者县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。其中，在省人民政府授权的镇规划区内进行工程建设的，应当向镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。前款所称的工程建设，是指建筑物、构筑物、道路、管线等工程建设。”上诉人刘立军主张其涉案建筑建设于2009年9月建设完毕时，并不在城市、镇规划区范围内。依据《平泉县城市总体规划2008-2020城区用地布局规划图》，上诉人涉案建筑在建设完毕时位于城市、镇规划区范围内。依照《中华人民共和国城乡规划法》第八条规定“城乡规划组织编制部门应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定的不得公开的内容除外。”第九条第一款规定：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有就涉及其利害关系的建设是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。”涉案建筑所在地的城乡规划已向社会公布，应视为该地区众所周知的事实，且在涉诉行政行为作出前，已告知刘立军陈述申辩权，刘立军并未对其涉案建设是否符合规划向相关部门查询。刘立军在诉讼中关于“其涉案建设于2009年9月建设完毕时，并不在城市、镇规划区范围内”的主张本院不予支持。关于刘立军提出应根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，对其涉案建设按照设施农用地的有关规定管理。根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，刘立军虽持有的《平泉县畜禽养殖临时用地备案登记表（证）》，但平泉县国土资源局城关管理所初审意见“同意备案登记，占用耕地1.5亩搞养殖，不准建永久性建筑物，妥否请局批示。”县国土资源局备案意见一栏为空白，且其实际占用土地1980平方米，并有砖瓦建筑，上诉人并无证据证明其依照上述规定办理了相应手续。综上，刘立军在平泉镇××村土地建房6处，合计建筑面积503.25平方米，占地面积1980平方米，未取得建设工程规划许可证。被上诉人平泉市城管局作出的平城管行罚字（2019）第XXX号行政处罚决定认定事实的主要证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，上诉人的上诉理由和请求无有效证据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.0元由上诉人刘立军承担。本判决为终审判决。审判长  刘松平审判员  祝宝森审判员  闫 鸿二〇一九年十二月二十六日法官助理李挺书记员薛莎莎