贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔04行终178号上诉人（原审原告）贵州永利铭城建筑工程有限公司。住所地：贵州省安顺市普定县穿洞街道普波大道茶城二栋二楼（县二中对面）。法定代表人张塔，执行董事兼经理。委托代理人靳鑫，贵州贵君律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安顺市平坝区自然资源局。住所地：贵州省安顺市平坝区安平街道南桥路13号。法定代表人黄启政，局长。委托代理人付忠奇，贵州贵黄叶律师事务所律师。委托代理人付庆华，贵州贵黄叶律师事务所律师。上诉人安顺市平坝区自然资源局（以下简称平坝区自然资源局）因土地行政处罚决定一案，不服安顺市西秀区人民法院（2019）黔0402行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：2013年7月26日，十字乡城镇建设投资开发有限公司（以下简称十字乡城投公司）与贵州鑫顺建筑工程有限公司（以下简称鑫顺公司）签订《平坝县十字乡集镇新村集中建房点合作协议》载明：项目实施前期经费由鑫顺公司提供，项目基础设施完成后，资金回笼从可出让宅基地中返还，宅基地出让价格以十字乡城投公司和鑫顺公司双方结合当地市场需求共同确定出让价格，出让宅基地所得资金用于先返还鑫顺公司前期垫资的所有经费，剩余部分十字乡城投公司占30%，鑫顺公司占7O%。项目范围内的可利用土地，双方可以通过国有建设用地方式出让，除上缴部分外，返还部分依然按照上述比率分配；十字乡城投公司负责征地及相关协调工作，组织宣传销售宅基地，并以政府的名义向信用社协调购买宅基地的村民合法贷款，收取预订金，鑫顺公司负责征地补偿资金和建设资金的投入，着手基础设施建设。协议签订后，由平坝县十字乡十字村民委员会（以下简称十字村委会）与被征地农户签订《征地补偿协议》，以3020O元/亩的价格向村民征收土地。十字村委会与购买户签订宅基地出让协议和开具收款收据，共计销售地块202个，面积37.3亩，共计销售金额为15615580元，其中鑫顺公司收取14792980元。上述建设用地未取得合法用地审批手续。2017年8月，原安顺市平坝区国土资源局对上述行为，予以立案查处，于同年9月26日对十字乡城投公司、鑫顺公司、十字村委会作出平国土资罚字（2017）7号行政处罚决定，鑫顺公司不服，向安顺市平坝区人民政府申请行政复议，安顺市平坝区人民政府于2018年1月29日作出平府复决（2018）1号行政复议决定，维持原安顺市平坝区国土资源局作出的行政处罚决定。鑫顺公司遂诉至法院。在该案审理中，平坝区国土资源局于2018年7月18日自行撤销平国土资罚字（2017）7号行政处罚决定。一审法院于2018年10月9日作出（2018）黔0402行初65号行政判决：确认原安顺市平坝区国土资源局作出的平国土资罚字（2017）7号行政处罚决定违法；撤销安顺市平坝区人民政府作出的平府复决（2018）1号行政复议决定。2018年9月20日，被告重新对原告作出平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定，并于同年9月21日送达当事人。被告在作出该处罚决定前，未告知原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据，当事人依法享有的权利，以及有要求举行听证的权利，原告不服，遂向法院提起本案诉讼。同时查明，2013年12月，原平坝县人民政府以（2013）平府通220号文批复“原则同意经市人民政府批准的村民建房用地指标2.8609公顷作为十字乡集中建房（第一期）村民住宅用地使用。”2015年5月26日，原平坝县十字回族苗族乡人民政府根据该批复，为了解决石朱桥水库建设移民农户住房困难，向原安顺市平坝区国土资源局报送十字乡十字新村（第一期）集中建房点102户农户使用宅基地资料。2015年6月5日，原安顺市平坝区国土资源局作出国土资通（2015）35号《关于把农村集体建设用地作为十字乡十字新村集中建房村民住宅建房用地的通知》“经我局审核，涉及你乡集体农用地12240平方米。现根据平府通（2013）220号批复，把十字乡面积共计12240平方米的集体建设用地作为你乡十字集中建房点十字新村102户农户的住宅建房用地使用。”2018年6月6日，鑫顺公司变更名称为贵州永利铭城建筑工程有限公司（以下简称永利公司）。2019年2月安顺市平坝区人民政府组建区自然资源局，将区国土资源局的职责等整合，不再保留区国土资源局。原判认为：本案的争议焦点为被诉处罚决定是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，原安顺市平坝区国土资源局具有查处违反土地管理法律、法规行为的法定职权。由于原安顺市平坝区国土资源局被撤销，其职权整合为平坝区自然资源局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，平坝区自然资源局是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十二条第一款规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”原国土资源部《国土资源行政处罚办法》第二十七条、第二十八条也有相应的规定。上述规定明确了行政机关作出行政处罚之前有告知当事人作出行政处罚决定事实、理由及依据,并保障当事人陈述、申辩、听证权利的义务。本案中，被告在自行撤销原处罚决定后，原行政行为已经终结。在此情况下，被告作出的被诉处罚决定，属于另一行政行为，仍然应当履行上述法定程序。被告对原告作出被诉处罚决定之前，未履行上述告知义务，未保障原告的陈述、申辩、听证权利，属于违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；”的规定，被告作出的平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条第三项的规定，判决：撤销被告平坝区自然资源局作出的平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定。本案受理费50元，由被告平坝区自然资源局负担。判决书送达后，上诉人平坝区自然资源局不服，上诉称：一、一审判决认定上诉人对被上诉人作出行政处罚决定之前，未履行对被上诉人作出处罚决定事实、理由及依据的告知义务，没有保障被上诉人陈述、申辩、听证权利，属于认定事实错误。上诉人对被上诉人作出行政处罚前，于2017年9月7日依法向被上诉人送达了行政处罚告知书，告知其涉嫌违法的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据，以及依法享有陈述、申辩或要求举行听证的权利，被上诉人在法定期限内没有向本机关提出陈述、申辩意见，也没有要求举行听证。2018年7月18日，上诉人撤销了平国土资罚字（2017）7号行政处罚决定。于2018年9月20日，以同一事实、理由、依据对被上诉人作出平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定。上诉人认为，上诉人最终作出的平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定与2017年9月7日事先告知的事实、理由及依据一致，应当视为在作出行政处罚之前已履行向被上诉人告知义务，并没有剥夺被上诉人陈述申辩、听证权利。据此，上诉人作出的平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定程序合法。二、《中华人民共和国行政处罚法》只规定了行政机关在作出行政处罚决定前应当向当事人告知，并未规定告知后改变拟处罚决定需再次向当事人告知。法无明文不做，在一起案件中只要向当事人告知一次，即完成了《行政处罚法》的告知义务，即上诉人最终向被上诉人作出的行政处罚，不需要再次向被上诉人告知。三、一审判决适用法律错误，《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”上诉人拟对被上诉人作出行政处罚前，已于2017年9月7日依法向被上诉人送达了行政处罚告知书，告知其涉嫌违法的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据，以及依法享有陈述、申辩或要求举行听证的权利，但被上诉人放弃陈述申辩和听证的权利。故根据上述条文规定，上诉人在对被上诉人作出行政处罚前，被上诉人已经放弃其权利，因此，上诉人最终对被上诉人作出行政处罚，符合上述法律规定。综上所述，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人永利公司二审未提交答辩状。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案争议的焦点是平坝区自然资源局对永利公司作出的平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的……”，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”《国土资源行政处罚办法》第二十七条规定：“违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。陈述和申辩应当在收到《行政处罚告知书》后三个工作日内提出。口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。”第二十八条规定：“对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。国土资源行政处罚听证适用《国土资源听证规定》。”本案中，2018年7月18日，上诉人自行撤销平国土资罚字（2017）7号行政处罚决定后，原行政行为已经终结。2018年9月20日，上诉人虽以同一事实、理由、依据对被上诉人作出平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定，但该处罚决定属于新的行政处罚行为，依法应当重新履行相应的告知义务，保障被上诉人陈述、申辩、听证权利。但上诉人在作出平国土资罚字（2018）27号行政处罚决定前，未履行相应的告知义务，违反法定程序，依法应当予以撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安顺市平坝区自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  洪 云审判员  阮素芬二〇一九年十二月二日法官助理齐艳书记员汤晓燕