河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3062号上诉人(一审被告)洛阳市吉利区人民政府，住所地洛阳市吉利区中原路333号。法定代表人马晓平，区长。委托代理人王红果，吉利区人民政府司法局副局长。委托代理人杨保宏，河南丹诺律师事务所律师。上诉人(一审被告)洛阳市吉利区自然资源局（原洛阳市吉利区城乡规划局），住所地洛阳市吉利区中原路834号。法定代表人张备战，局长。委托代理人张瑞旗，该局工作人员。委托代理人焦少卿，河南丹诺律师事务所律师。被上诉人(一审原告)权德成，男，汉族，1963年3月8日出生，住河南省洛阳市吉利区。委托代理人王兰，北京圣运（天津）律师事务所律师。上诉人洛阳市吉利区自然资源局（原洛阳市吉利区城乡规划局，以下简称吉利区自然资源局、吉利区规划局）、洛阳市吉利区人民政府（以下简称吉利区政府）因与被上诉人权德成行政强制拆除一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，权德成系吉利区东杨村村民，在东杨村拥有一处333.31㎡的宅基，在该宅基上建有约330㎡楼房一座。因洛阳石化1800万吨／年炼油扩能改造项目用地，2010年起，吉利区人民政府开始组织实施拆迁工程。双方对安置补偿问题未达成一致意见，一直未签定《安置补偿协议》。2014年5月23日，河南省人民政府作出《关于洛阳市吉利区2013年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土（2014）607号文），涉及吉利乡东杨村集体耕地7.6256公顷，集体建设用地5.9978公顷，共计13.6234公顷，权德成的宅基地在该批复范围之内。2019年1月1日，原吉利区城乡规划局对权德成的房屋进行了现场检查（勘验），并作出案件终结调查报告。2019年1月2日作出洛吉城规责拆通字（2019）第003号《责令限期拆除违法建筑通知书》主要内容为：2018年12月17日，吉利区规划局对权德成在吉利区东杨村3组的宅基地上擅自进行房屋建设，涉嫌存在违法建筑一案进行立案调查；经调查，该房屋未经城乡规划主管部门批准，未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，构成违法；根据城乡规划法第六十四条的规定，限权德成于2019年1月10日前将违法建筑拆除完毕；逾期不拆除，吉利区规划局将依法强制执行。2019年1月17日，权德成的房屋被拆除。权德成对此不服，向法院提起诉讼，请求确认吉利区政府、吉利区规划局的拆除权德成位于吉利区东杨村紫阳路西4排2号房屋的行为违法。一审另查明，关于洛吉城规责拆通字（2019）第003号《责令限期拆除违法建筑通知书》，权德成以吉利区城乡规划局为被告向洛阳铁路运输法院提起诉讼。郑州铁路运输中级法院于2019年6月21日作出（2019）豫71行终140号行政判决，撤销该《责令限期拆除违法建筑通知书》。一审过程中，根据《吉利区机构改革方案》的规定，吉利区城乡规划局不再保留，其城乡规划职能归属新组建的吉利区自然资源局。一审法院认为，权德成系农村村民，其在本村集体土地上建有房屋，吉利区政府在土地征收中，因权德成的上述房屋被拆除而发生本案的行政强制争议。首先，关于本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。依据上述规定，在涉诉土地被河南省人民政府依法批复征收为城市建设用地后，由吉利区人民政府及其职能部门按照法律规定实施征收及安置补偿事项。庭审中，原吉利区规划局称其以权德成没有补办规划手续等理由，认定权德成的房屋属于违法建筑，在下发限期拆除违法建筑通知书后，对涉案的违法建筑物进行了拆除，但权德成持相反意见，其认为强制拆除的根本原因不是违法建设，而是由于其未与吉利区政府达成安置补偿协议，一审二被告因而依据非法理由、强制推行征收实施工作所致。一审法院认为，从吉利区政府的法定职责，原吉利区规划局的行政管理职责，以及双方当事人在征收过程中的利益权衡等方面进行综合分析考量，在征收过程中以“违法建筑”为事由拆除被征收房屋显然是吉利区政府实施征收需要达致的目的，故，以“违法建筑”为事由拆除案涉房屋的法律后果理应由吉利区政府承担，因此，吉利区政府是本案适格被告。因具体实施拆除行为的是以吉利区规划局为主体的，故，吉利区规划局也是本案适格被告。因机构改革，吉利区规划局的城乡规划职能已经归属吉利区自然资源局，因此，吉利区自然资源局是本案适格被告。其次，关于拆除涉案房屋的行为是否违法的问题。吉利区政府为推进征收实施工作，已与大部分村民签订了安置补偿协议，在与权德成未签订安置补偿协议的情况下，吉利区规划局径行将涉案房屋认定为“违法建筑”并予以强制拆除，其执法目的不是为了严格土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序，显属不当。且作为强制拆除行为主要依据的洛吉城规责拆通字（2019）第003号《限期拆除违法建筑通知书》被郑州铁路运输中院于2019年6月21日作出的（2019）豫71行终140号行政判决撤销，故，该通知书不能成为本案被诉的强制拆除行为的依据。虽然从拆除的事实行为上讲，具体的拆除行为是原吉利区规划局实施的，然而从法定职责上讲，征收是吉利区政府职责范围，因此，吉利区政府、原吉利区规划局的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》等相关法律规定，故该拆除行为违法。综上，一审判决确认吉利区政府、吉利区自然资源局强制拆除权德成位于吉利区东杨村紫阳路西4排2号房屋的行为违法。上诉人吉利区自然资源局不服一审判决，向本院上诉称，一、原吉利乡人民政府同被上诉人已签订东杨村587号《安置建设征迁补偿协议书》，应当视为被上诉人已对其房屋权益进行了处分，即使被上诉人认为存在争议，也仅限于民事债权争议，故被上诉人已丧失本案行政诉讼主体资格，其起诉不符合受理条件，一审认定被上诉人未签订安置补偿协议的事实错误。二、原《城市规划条例》、《城市规划法》和《村庄和集镇建设规划管理条例》都规定了规划许可管理制度，对被上诉人案涉房屋违法的认定，并不仅仅依据《城乡规划法》，而是依据前后所有的法律进行认定的，被上诉人的房屋自建造初期即处于违法状态，从未履行建设规划许可手续，违法状态一直持续，上诉人吉利区自然资源局当然可以依法对该违法行为进行处理。三、在本案的法律适用中，按照“特别法”优于“一般法”原则，《城乡规划法》属于“特别法”、“专门法”，而《行政强制法》和《土地管理法》属于“普通法”、“一般法”，因此本案应当优先适用《城乡规划法》而非《行政强制法》或《土地管理法》。而上诉人吉利区自然资源局作为吉利区的城乡规划部门，应毫无疑问地直接适用《城乡规划法》。一审认定上诉人吉利区自然资源局行政行为违法的主要法律依据是《行政强制法》和《土地管理法》的一般规定，忽视《城乡规划法》的特殊规定，显属法律适用错误。综上，请求撤销一审判决，发回重审或改判驳回被上诉人一审诉讼请求。上诉人吉利区政府不服一审判决，向本院上诉称，一、一法律意义上的征收由批准、公告、登记、协议、补偿、责令交出土地及拆除等一系列的具体行政行为组成，行政机关只应对其中某一行政行为分别承担责任，不应当对征收这一集合概念承担法律责任。上诉人吉利区政府并未实施拆除行为，一审将土地征收行为和拆除房屋行为混为一谈，以上诉人吉利区政府系拆除行为受益主体为由，将上诉人吉利区政府错误推定为拆除房屋行为的责任主体，进而判定上诉人吉利区政府承担拆除行为的法律责任和后果，明显缺乏法律依据，明显适用法律错误。二、原吉利乡人民政府同被上诉人已签订东杨村587号《安置建设征迁补偿协议书》，应当视为被上诉人已对其房屋权益进行了处分，即使被上诉人认为存在争议，也仅限于民事债权争议，故被上诉人已丧失本案行政诉讼主体资格，其起诉不符合受理条件，一审认定被上诉人未签订安置补偿协议的事实错误。三、本案应优先适用《城乡规划法》，一审直接依据《土地管理法》、《行政强制法》的若干规定认定拆除行为违法，明显属于适用法律错误。综上，一审在认定事实和适用法律上均错误，请求撤销一审判决，发回重审或改判驳回被上诉人一审诉讼请求。被上诉人权德成辩称，一、吉利区政府的工作人员出现在强拆现场，证明吉利区政府参与了强拆，故吉利区政府具有主体资格。二、吉利区自然资源局承认是在吉利区政府的指示下采取的强拆行为，故该法律后果也应由吉利区政府承担。三、被上诉人的房屋并不属于违法建筑，吉利区自然资源局的强拆依据不存在，其强拆是为了协助吉利区政府的征收行为。综上，一审认定事实清楚，判决正确，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，权德成的涉案房屋在吉利区政府组织实施征收东杨村集体土地过程中被以“违法建筑”名义强制拆除，结合本案的具体情况，应依法认定吉利区政府和吉利区自然资源局共同参与了涉案强拆行为，并对强拆行为负有共同责任。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款之规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”吉利区政府作为征收东杨村集体土地的法定职权机关，对征收工作负有组织实施职责。虽然集体土地征收工作是由多环节、多阶段行政行为完成，但根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，同级土地行政主管部门是具体实施征收工作的法定职权部门，一、二审时吉利区政府并未提供证据证明相关法定职权部门参与了具体征收实施工作，按照职权法定和职权不得让渡的行政原则，应认定吉利区政府是涉案集体土地征收工作的法定责任主体，对征收过程中的行政行为和法律后果负有整体上的责任。其次，在集体土地征收过程中，不排除相关职权部门依法对违法建筑物、构筑物等作出调查、处理，但该项工作至少应在地上附属物权属调查、登记、确认工作阶段完成，以确保被征收人的合法财产权益在安置补偿工作开始后得到及时、公平、合理的补偿。具体到本案，原吉利区规划局是在权德成不同意签订安置补偿协议，也不同意搬迁的情况下作出涉案《限期拆除违法建筑通知书》，其目的是为了拆除房屋，腾出土地，与规范规划实施的执法管理目标显然无关，但却与吉利区政府征收涉案集体土地的行政目标殊途同归，因此，权德成的涉案房屋在征收过程中被以“违法建筑”名义强制拆除主要是为了配合完成吉利区政府的涉案集体土地征收工作，且在该《限期拆除违法建筑通知书》被法院生效判决撤销后，强制拆除权德成房屋的行为也不具有合法依据。第三，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，集体土地征收过程中，征收实施部门未与被征收人达成安置补偿协议的，仍应在依法履行对被征收人作出补偿、责令交出土地等程序后，申请人民法院强制执行。结合上述论述情况，权德成是否签订安置补偿协议，并不是实施涉案强制拆除行为的合法根据。最后，二上诉人均认可吉利区自然资源局具体实施了强制拆除权德成的涉案房屋，但如上所述，实施该拆除行为的目的是为了配合完成吉利区政府的征收工作，拆除后果也是吉利区政府所要达致的行政管理目标。综合考量二上诉人在拆除权德成涉案房屋中的职权和作用，应认定二上诉人共同实施了涉诉强拆行为，并对强拆行为负有共同责任。因二上诉人拆除权德成的涉案房屋明显缺乏合法依据和事实根据，且不具有可撤销内容，依法应确认违法。一审判决确认吉利区政府和吉利区自然资源局强制拆除权德成的涉案房屋行为违法，事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。二上诉人的上诉理由均不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人洛阳市吉利区人民政府、洛阳市吉利区自然资源局均担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇一九年十二月十六日法官助理王立威书记员王贺霞