安徽省马鞍山市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）皖05民终1380号 上诉人（原审原告）：陈根彪，男，汉族，1973年3月2日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。 上诉人（原审原告）：马鞍山市华东旅游客运有限公司，住所地安徽省马鞍山市雨山区平山路以东、阳湖路以南。 法定代表人：杨师锦，该公司经理。 两上诉人共同的委托诉讼代理人：周正东，安徽华冶律师事务所律师。 两上诉人共同的委托诉讼代理人：王刚，安徽华冶律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：马鞍山市雨山区佳山乡东湖村民委员会（又名雨山区佳山乡东湖村民委员会），住所地安徽省马鞍山市雨山区佳山乡西塘名苑22栋105室。 法定代表人：夏本平，该村委会主任。 委托诉讼代理人：石正中，安徽铭心律师事务所律师。 委托诉讼代理人：石德全，安徽铭心律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：马鞍山市雨山区佳山乡人民政府（又名雨山区佳山乡人民政府），住所地安徽省马鞍山市雨山区佳山乡磁山路。 法定代表人：许兵，该乡乡长。 委托诉讼代理人：牧辉，安徽铭心律师事务所律师。 上诉人陈根彪、马鞍山市华东旅游客运有限公司（以下简称华东旅游公司）因与被上诉人马鞍山市雨山区佳山乡东湖村民委员会（以下简称东湖村委会）、马鞍山市雨山区佳山乡人民政府（以下简称佳山乡政府）土地租赁合同纠纷一案，不服安徽省马鞍山市雨山区人民法院（2019）皖0504民初1250号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月14日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 陈根彪、华东旅游公司上诉请求：撤销一审判决,依法改判，本案一、二审诉讼费用由东湖村委会、佳山乡政府承担。事实和理由：一审判决认定事实错误，适用法律错误，对各方的过错程度及承担责任的比例认定不当。一、从《租赁协议》的约定来看,并没有限制或禁止其在案涉土地上开办停车场、建造房屋等非农建设,事实上，其所进行的全部建设均经过了东湖村委会、佳山乡政府的同意。按照《租赁协议》第六条第三款的约定,其如在案涉土地上建设房屋,产生罚款或拆迁与东湖村委会无关。《租赁协议》第八条第五款又约定,其应将主建筑规划按道路红线控制建设。因此，东湖村委会是同意其在案涉土地上进行建设的,这一点从东湖村委会批准其的建设申请中也能反映出。退一万步讲,即便认为《租赁协议》对能否进行房屋建设的约定前后矛盾,应属约定不明,按照《中华人民共和国合同法》第六十一条的规定,完全可以以双方的其他约定或交易习惯等来填补合同漏洞,还原双方的本意。本案中,其系东湖村委会招商引资的企业,《租赁协议》中亦明确载明其承租该土地系用于生产经营,甚至要求将企业注册地变更至东湖村,在招聘时要优先录用该村村民,为当地经济发展作贡献,可见东湖村委会在订立合同时就明知其承租该土地后会进行非农建设而仍与之缔约,在合同履行中,亦为其出具证明及在申请报告上作出批复,载明用于经营停车场,并同意在该土地上建设房屋,并将该报告上报至佳山乡政府,佳山乡政府亦批示“同意此报告”,东湖村委会、佳山乡政府均没有告知或阻止,亦没有提出解除《租赁协议》。此外,华东旅游公司作为一家规模较大、行业有影响力的企业,几间临时办公用房是难以满足日常经营需要的,东湖村委会、佳山乡政府在引入该企业时对此知情,在实际建设中也均未提出异议，由此,可以推定其与东湖村委会在订立《租赁协议》时,东湖村委会并不限制或禁止其在案涉土地上进行非农建设。二、其对在集体土地上进行非农建设的审批程序未启动、未通过不负有过错。案涉土地的性质为集体土地,按照《中华人民共和国土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定,集体土地的使用权无论通过什么方式转让,均只能用于农业建设,除非通过征收程序将集体土地转变为国有土地,再通过国有土地的流转程序上市交易,否则不得用于其他用途，而实际上整个土地性质转变的过程是非常复杂和冗长的,启动的主体并不是土地承租人或使用人,审批的主体也不是区国土资源分局或区政府,这一系列的手续绝不是一家民营企业能够完成的。因而,未完成非农建设审批的责任并在其,其当然也不应承担由此产生的后果。三、东湖村委会对于其的停车场、办公用房及其他设施被没收、拆除还具有以下过错。(一)东湖村委会在合同履行中具有过错,对于其的损失具有不可推卸的、直接的责任。东湖村委会作为出租人和案涉土地的有权使用人、管理人,对于案涉土地性质及不能进行非农建设等是明知的,在这种情况下,仍然将该土地出租给其从事经营性活动,并允许其在该土地上建设停车场、房屋等,因而对案涉土地被收回,建筑物和其他设施被拆除、没收,合同目的不能实现具有重大过错。(二)东湖村委会交付给其的租赁物不符合《租赁协议》所约定的从事生产经营活动的基本效用和状态。《租赁协议》明确约定,案涉土地出租给其系用于从事生产经营活动,所谓生产经营活动应当是指在案涉土地上从事营利性的商业活动,生产经营活动与闲置、自用、居住、耕种等概念有区别。其承租后将案涉土地改造、建设成停车场,在经过东湖村委会、佳山乡政府同意后,在案涉土地上建设办公用房等毫无疑问是属于营利性活动的范畴。在这种情况下,东湖村委会应保证案涉土地具备协议约定的使用状态和效用,具备满足其实现合同目的的最起码的商业价值,这样才合乎双方订立租赁合同本意和初衷。实际上,东湖村委会、佳山乡政府自始明知案涉土地因为性质问题根本无法实现《租赁协议》中所约定的用途,未尽到租赁合同的基本义务。(三)东湖村委会作为出租人未严格履行对租赁物的瑕疵担保义务。按照《中华人民共和国合同法》第二百一十六条的规定,出租人应当按照约定将租赁物交付承租人,并在租赁期间保持租赁物符合约定的用途。该规定确立了租赁合同中出租人的两项基本义务:一是交付租赁物,二是在租赁期间保证租赁物符合实现租赁目的的状态,即出租人的物之瑕疵担保责任。案涉土地出租给其系用于生产经营活动,此时东湖村委会有义务保证该土地持续具备完整的使用功能和价值,保证合乎生产经营活动的状态,并保证具有正常开展生产经营活动的效用。而实际上，东湖村委会、佳山乡政府自始明知案涉土地因为性质问题根本无法实现《租赁协议》中所约定的用途,未尽到瑕疵担保义务。(四)其基于信赖利益在案涉土地上进行非农建设,东湖村委会、佳山乡政府负有缔约过失责任。本案中,其基于信任东湖村委会有权将案涉土地出租给其从事生产经营活动及案涉土地上允许进行非农建设等而进行了后续的投资、建设等,现东湖村委会违反诚实信用原则,致使其的信赖利益受损,存在缔约过失。因而,东湖村委会对其建设的停车场、房屋及附属设施等被罚没、拆除负有重大过错,应承担主要以上的赔偿责任。四、佳山乡政府对其的停车场、办公用房及设施被没收、拆除也具有过错,应承担与之相应的责任。佳山乡政府作为基层政权组织,对案涉土地具有直接的管理责任,对土地性质及不能进行非农建设等均是明知的。在这种情况下，佳山乡政府仍批准其在该土地上建设房屋,对案涉土地被收回,停车场、房屋及其他设施被没收也具有过错,且还是拆除行为的直接实施者,因此，佳山乡政府对于其损失,至少因拆除行为而导致其损失扩大的部分负有赔偿责任。五、案涉《租赁协议》属于无效合同。 东湖村委会辩称，一、华东旅游公司当时申请进行非农建设，其办的手续是同意上报审批，具体能不能审批通过是华东旅游公司自己的事情，如果审批通过了，就可以建设，如果审批不能通过，就是不能建设，其同意上报审批，不能等同于同意建设，同意建设的权力也不是其可以决定的。这是有国家强制性的规定，由相应的行政机关批准的。根据双方的《租赁协议》第六条第三款约定，陈根彪是不允许在该地块上建设房屋的，如果建设房屋，造成罚款或者被拆除与其无关。《租赁协议》第八条第五款约定，主建筑规划按道路红线控制建设，该约定是以合法为前提，如果没有获得有关部门的审批，就不能建，如果能够获得审批，就可以建，这是不矛盾的。至于陈根彪上诉称，《租赁协议》中载明陈根彪租赁案涉土地是用于生产经营，也就是可以进行非农建设，这是陈根彪自己的理解，集体土地也可以用来生产经营，并不一定是陈根彪所理解的那种生产经营，它可以是农业上的生产经营，这是不改变土地性质的生产经营，但是非农建设必须要经过有关部门的审批。做停车场并不意味着一定要建房，停车场实际上只是要有个空间而已，土地只要平整一下就可以用作停车，所以陈根彪主张推定在订立《租赁协议》之时，东湖村委会就不限制或者不禁止在案涉土地上进行非农建设，不能成立。二、案涉《租赁合同》没有约定审批不能获得通过，应由谁承担责任，但是如果没有经过审批就进行非农建设，那么谁进行建设谁就要负法律责任。陈根彪、华东旅游公司在案涉土地上建成了那么多房屋，属于永久性建筑，陈根彪在没有获得合法审批的情况下，擅自建房，所以责任应由其承担。三、陈根彪上诉称，其合同目的不能实现，但双方在合同当中并没有明确合同目的是什么，陈根彪称生产经营就是后来申请中的开办停车场，那么从停车场本身的基本功能来讲，不存在合同目的不能实现的问题。只要有一定大的空间，地面是平整的，就可以用作停车场。陈根彪认为其应该对租赁物的瑕疵承担担保责任，案涉的土地交付后，平整是由陈根彪自己负责的，不存在瑕疵，其没有将农用地转为建设用地的义务。本案中不存在缔约过失责任，缔约过失责任只存在于缔约过程当中或者缔约之前，不是在合同履行过程当中。本案争议发生在合同履行过程当中，陈根彪进行了违法建设，导致了相应的损失。如果说存在缔约过失责任，那么应该指的是合同订立之时或者之前有过失，并且导致合同无效、被撤销等等。综上，陈根彪、华东旅游公司的上诉理由不能成立，上诉请求应予以驳回。 佳山乡政府辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。首先，本案是一起租赁合同纠纷，根据合同的相对性，佳山乡政府并非案涉合同的相对人。不应当对因案涉合同履行过程中出现的任何问题承担任何责任。第二，根据案涉《租赁协议》的约定，案涉土地上是不允许建造房屋的。从合同的履行来看，陈根彪租赁案涉土地的用途是用于停车场，应该不需要建设房屋，陈根彪称可以在案涉土地上建造房屋，那么，也无需向东湖村委会和其提出申请，从这一点来看，陈根彪、华东旅游公司在案涉土地上不能建造房屋，在合同订立之时，就是知晓的，尽管其在华东旅游公司申请报告上出具了相关意见，但该意见也明确要求华东旅游公司报雨山区国土分局、区人民政府审批后建设，故其没有任何过错。第三，案涉房屋已被认定为违法建筑，并作为国有资产收回，其依据相关规定对案涉房屋进行拆除，无任何过错。其他的辩称意见同东湖村委会的辩称意见。 陈根彪、华东旅游公司向一审法院起诉请求：1.判令东湖村委会赔偿其损失1798621.5元（损失总额是由建筑物市场价值1760000元和陈根彪、华东旅游公司交纳的罚金38621.5元组成）；2.案件诉讼费用由东湖村委会承担。 一审法院认定事实如下：2014年12月17日，陈根彪（乙方）与东湖村委会（甲方）签订《租赁协议》一份，约定：1.东湖村委会将案涉土地3亩租赁给陈根彪从事生产经营，租赁期限为20年，自2014年12月17日起至2034年12月16日止；2.案涉土地前三年租金定为8000元/亩/年，总租金为24000元，此后每满三年年租金在前三年租金的基础上上浮15%（即第四年至第六年的年总租金为27600元）；3.乙方在该地块内投资不准违反政府政策、法律法规，如造成一切后果乙方自负，乙方不允许在该地块上建设房屋，如造成罚款或被政府拆除与甲方无关等。 2014年12月25日，东湖村委会出具《证明》一份，载明：平山路与阳湖路以东地块属东湖村再就业基地，现出租给陈根彪使用，作为停车场。 2015年4月8日，华东旅游公司向佳山乡政府递交一份《申请报告》，申请建造几间临时维修办公用房。东湖村委会在报告落款处加盖公章，并注明：“情况属实，恳请乡领导给予批准。”佳山乡政府加盖公章，并注明：“为确保该公司能够合法经营，同意此报告，建议报雨山国土分局，区人民政府审批后建设。” 合同签订后，东湖村委会按约交付了案涉租赁土地，陈根彪在承租后将案涉土地用于非农建设。2015年9月25日，原马鞍山市国土资源局作出马国土资字[2015]110号行政处罚决定书，就案涉土地用于非农建设的行为，责令华东旅游公司退还非法占用的案涉土地，将土地使用权交还给原土地使用者，没收土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款38621.5元。该行政处罚决定书送达后，华东旅游公司未申请行政复议，亦未提起行政诉讼，该行政处罚决定已生效。华东旅游公司在规定期限内缴纳了罚款38621.5元。 2016年4月19日，东湖村委会开具收据一份，载明交款单位为：华东汽车（陈根彪），收款事由为：再就业基地租金（2015年12月17日-2016年12月16日）。 2019年1月25日，佳山乡政府向华东旅游公司、陈根彪送达通知一份，载明：现有佳山乡政府对华东旅游公司非法占有的国有资产予以拆除，请华东旅游公司配合。 2019年1月25日，案涉租赁土地上的建筑物和相关附属设施被政府有关部门全部拆除。 华东旅游公司委托安徽中安房地产测算咨询有限公司（以下简称中安公司）对案涉租赁土地上的896.47平方米建筑物以及地上构筑物于价值时点2018年12月24日的市场价值进行了测算。2019年1月29日，中安公司出具《建筑物市场价值咨询报告》一份，载明：该公司工作人员于2019年1月23日对咨询对象进行实地查勘、广泛收集有关房地产市场信息的基础上，运用科学的测算方法，对咨询对象于价值时点的市场价值进行了测算，测算结果如下：1、办公楼面积232.44㎡，市场单价1584元/㎡，价值36.82万元；2.检修厂房面积391㎡，市场单价1028元/㎡，价值40.19万元；3.运营办公室面积248.03㎡，市场单价1637元/㎡，价值40.6万元；4.门卫面积25㎡，市场单价1320元/㎡，价值3.3万元；5.围墙面积520.34㎡，市场单价141元/㎡，价值7.34万元；6.地坪2263㎡，市场单价211元/㎡，价值47.75万元，合计176万元。 一审法院认为，依法成立的合同，受法律保护，对当事人具有法律约束力。从案件查明的事实来看，案涉的《租赁协议》系陈根彪与东湖村委会真实意思的表示，应属合法有效，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 一、关于华东旅游公司的主体资格问题。从东湖村委会于2014年12月25日出具的《证明》、东湖村委会于2016年4月19日出具的租金交款凭证载明交款单位为华东汽车（陈根彪）以及华东旅游公司于2015年4月8日向东湖村委会、佳山乡政府递交的《申请报告》、东湖村委会的回复等综合来看，虽然华东旅游公司形式上并没有与东湖村委会签订租赁合同，但是东湖村委会对华东旅游公司是实际承租人，华东旅游公司和陈根彪是案涉租赁土地的共同承租人是明知的。陈根彪、华东旅游公司是租赁合同的相对方，均具有诉讼主体资格。 二、关于损失赔偿问题。1.案涉《租赁协议》明确载明了承租人不得在案涉租赁土地上建造房屋，陈根彪、华东旅游公司虽然向东湖村委会、佳山乡政府递交了《申请报告》，但是并没有得到政府主管部门的审批通过，在案涉农用地上进行了非农建设，违反了法律、行政法规的强制性规定，并受到了国土部门的处罚，陈根彪、华东旅游公司对此存在重大过错，而且华东旅游公司的《申请报告》中也只是申请几间临时维修办公用房，而从中安公司出具的《建筑物市场价值咨询报告》来看，华东旅游公司新建了办公楼面积232.44㎡、检修厂房面积391㎡、运营办公室面积248.03㎡等，远远超过了几间临时维修办公用房的标准。2.东湖村委会在合同签订时明知陈根彪承租案涉土地是用作停车场经营，在案涉土地未变更土地性质之前，陈根彪、华东旅游公司进行非农建设，东湖村委会是明知的，但未提出异议，亦未采取相关措施告知、阻止其停止违法建设，在国土部门行政处罚之后，东湖村委会在之后长达三年之久也没有收回案涉土地，而是继续履行合同、收取租金，也存在一定过错。基于陈根彪、华东旅游公司及东湖村委会的各自过错程度、租赁合同的履行、陈根彪、华东旅游公司的实际损失等因素综合考量，酌定东湖村委会赔偿陈根彪、华东旅游公司损失10万元。 综上所述，陈根彪、华东旅游公司请求东湖村委会赔偿损失10万元的部分有事实和法律依据，依法予以支持，超出部分不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：一、东湖村委会应当于判决生效之日起十日内赔偿陈根彪、华东旅游公司损失10万元；二、驳回陈根彪、华东旅游公司的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费减半收取计10494元，由陈根彪、华东旅游公司负担9911元，东湖村委会负担583元。 二审中，陈根彪、华东旅游公司向本院提交以下证据：1、租赁案涉土地进行生产经营时支付的场地青苗费，共计24700元；2、租赁案涉土地时支付了协调费30000元。上述证据证明，除一审查明的损失以外，还有54700元的损失应予赔偿。 东湖村委会质证认为，对上述证据的真实性有异议，与本案也不具有关联性。 佳山乡政府的质证意见同东湖村委会。 本院认证意见为，陈根彪、华东旅游公司提交的两组证据与本案不具有关联性，不予认定。 二审对一审对证据的认证意见和查明的主要事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一审判决东湖村委会赔偿陈根彪、华东旅游公司损失10万元，依据是否充分。从本案已经查明的事实来看，陈根彪与东湖村委会签订案涉《租赁协议》时，并无证据证明东湖村委会对陈根彪承租案涉土地用作停车场经营是明知的，一审认定陈根彪与东湖村委会签订案涉《租赁协议》时，明知陈根彪承租案涉土地用作停车场经营，存在瑕疵，应予纠正。一审认定案涉《租赁协议》为有效合同，并无不妥。但东湖村委会在案涉《租赁协议》签订后，明知陈根彪、华东旅游公司进行非农建设，而未提出异议，亦未采取相关措施告知、阻止其停止违法建设，存在一定过错。案涉《租赁协议》约定，陈根彪不得在案涉租赁土地上建造房屋，陈根彪、华东旅游公司虽然向东湖村委会、佳山乡政府递交了《申请报告》，但未得到政府相关主管部门的审批通过，就在案涉农用地上进行非农建设，违反了法律的强制性规定，并受到了国土部门的处罚，且从中安公司出具的《建筑物市场价值咨询报告》来看，华东旅游公司新建的办公楼面积为232.44㎡、检修厂房面积为391㎡、运营办公室面积为248.03㎡，远远超过了其申请的几间临时维修办公用房的标准，故一审认定陈根彪、华东旅游公司存在重大过错，并根据陈根彪、华东旅游公司及东湖村委会的各自过错程度、租赁合同的履行及陈根彪、华东旅游公司的实际损失等因素综合考量，酌定东湖村委会赔偿陈根彪、华东旅游公司损失10万元，并无不当，对陈根彪、华东旅游公司关于一审对各方的过错程度及承担责任的比例认定不当、案涉《租赁协议》无效的上诉意见，不予采纳。至于陈根彪、华东旅游公司主张佳山乡政府承担赔偿损失的责任，因佳山乡政府非案涉《租赁协议》的当事人，且陈根彪、华东旅游公司在一审中也未向佳山乡政府主张权利，故对其这一上诉意见也不予采纳。 综上所述，陈根彪、华东旅游公司的上诉请求不能成立。一审判决认定事实虽存在瑕疵，但判决结果正确，应予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费20088元，由陈根彪、马鞍山市华东旅游客运有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹悝元 审判员  陈广金 审判员  赵丽萍 二〇一九年十二月十六日 法官助理唐斌 书记员温芳