安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖04行初99号原告沈景芝，男，1964年1月生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区。委托代理人王晓娟，北京盈科（合肥）律师事务所律师。委托代理人吕娟，北京盈科（合肥）律师事务所律师。被告淮南市谢家集区人民政府，住所地安徽省淮南市谢家集区。法定代表人陈海涛，该区区长。委托代理人汤治中，该区法律援助中心主任。委托代理人张庆，该区政府法律顾问。被告淮南市自然资源和规划局，住所地安徽省淮南市田家庵区。法定代表人孙跃山，该局局长。委托代理人林桐，该局工作人员。委托代理人王永忠，该局法律顾问。被告淮南市土地储备中心，住所地安徽省淮南市田家庵区。法定代表人谢冬梅，该中心主任。委托代理人潘龙敏，安徽从法律师事务所律师。委托代理人王晶晶，安徽从法律师事务所律师。被告淮南市谢家集区住房和城乡建设局，住所地安徽省淮南市谢家集区。法定代表人程玉明，该局局长。第三人淮南市金宇房地产开发有限公司，住所地安徽省淮南市谢家集区。法定代表人王祝金，该公司董事长。委托代理人陈思良，安徽思正律师事务所律师。第三人淮南市淮西房地产开发有限责任公司，住所地安徽省淮南市谢家集区法定代表人何祥林，该公司执行董事。委托代理人荆涛，该公司法律顾问。委托代理人程彬，该公司员工。第三人王秀玲，女，1952年11月生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区。委托代理人陈思良，安徽思正律师事务所律师。原告沈景芝诉被告淮南市谢家集区人民政府（以下简称谢区政府）、淮南市自然资源和规划局、淮南市土地储备中心（以下简称淮南土储中心）、淮南市谢家集区住房和城乡建设局（以下简称谢区住建局），第三人淮南市金宇房地产开发有限公司（以下简称金宇公司）、淮南市淮西房地产开发有限责任公司（以下简称淮西公司）、王秀玲行政协议一案，于2019年10月28日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告沈景芝及其委托代理人王晓娟、吕娟，被告谢区政府的委托代理人汤治中、张庆，淮南市自然资源和规划局的委托代理人林桐、王永忠，淮南土储中心的委托代理人王晶晶，谢区住建局的法定代表人程玉明，第三人金宇公司及王秀玲的共同委托代理人陈思良，淮西公司的委托代理人荆涛、程彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告沈景芝起诉称：2001年4月30日，原告通过拍卖取得原位于淮南市谢家集区谢二西村西部大酒楼二层（谢家集区卧龙山路金厦综合楼204室）房屋产权。2008年7月16日，被告淮南土储中心（原淮南市土地储备开发中心）作为拆迁人，制定了《西部大酒楼非住宅拆迁补偿安置方案》，并委托被告谢区政府实施拆迁。2010年9月1日，第三人王秀玲冒充原告笔记与被告土地储备中心谢二西村拆迁安置办公室、被告谢区住建局签订《淮南市城市房屋拆迁补偿安置协议》一份。2018年9月20日，谢家集区法院2018皖0404民初351号民事判决书确认该协议无效。2013年8月18日，原告向被告谢区住建局交付案涉房产，被告谢区住建局向原告出具一份交房单，并备注：“1、被拆迁人室内物品五日内自行拆除、看管；2、如有安置在五号楼的政策，被拆迁人同等享受；3、原评估价补偿款，先行支付90万，余款到位后立即一次性付清。补偿标准如有提高，拆迁方将积极争取”，原告交房后领取了首期拆迁补偿款人民币90万元。2013年9月15日，案涉房产被拆除。2015年1月，原告领取了第二期拆迁补偿款人民币50万元。之后，原告向被告谢区住建局多次要求按照同期拆迁补偿的周守义、蒋金鑫补偿标准增加拆迁补偿款，2017年4月8日，在被告谢区政府的协调下，第三人金宇公司同意给原告在原评估标准的基础上每平方增加其应承担部分的补偿款3000元，但至今未给付。原告认为根据交房单内容及政府的允诺，自己的房产应该同等享受同期拆迁的周守义、蒋金鑫房产补偿价格标准，以每平方人民币26000元的参考标准、房产拆迁面积228.36平米计算实际给付拆迁补偿款总额。同上，本案中的交房单、备忘录是政府与原告之间协商后对行政协议双方已确认及履行部分的补充内容，被告应当及时履行已确认部分及实际提高后应当支付的协议内容，依法足额向原告支付拆迁补偿款，其拖延支付的行为已经违反法律规定，给原告造成重大经济损失。为维护自身合法权益，现起诉至法院，请求1、依法判令被告继续履行行政协议；2、本案诉讼费用由被告承担。经释明，原告当庭明确诉讼请求为1、依法判令被告继续履行行政协议（内容包括交房单上备注条款，备忘录，以同期案外人的标准进行补偿）；2、本案诉讼费用由被告承担。被告谢区政府答辩称：一、原告的诉求与事实不符，原《拆迁安置补偿协议》已被确认无效。原告在本案中要求被告继续履行行政协议，但依据淮南市谢家集区人民法院（2018）皖0404民初351号民事判决书，《拆迁安置补偿协议》已被判决认定无效。谢区政府在本案中虽参与协调，要求实际拆迁方支付额外补偿款，但该协商结果并未得以执行。二、谢区政府不是本案中的拆迁主体，也不是拆迁补偿的主体，其被告主体不适格。本案中房屋拆迁主体，拆迁人系淮南土储中心，市房地产管理局根据淮旧改（2002）2号文，颁发淮房拆许字（2007）第4号《房屋拆迁许可证》，淮南土储中心虽与谢区政府签订有《包干协议》，但依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，谢区政府系拆迁人的被委托人，只按委托事项参与、实施拆迁事宜，并不是拆迁人本身，其法律后果均由委托人承担。三、本案应适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关法律规定。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，本案应适用《城市房屋拆迁管理条例》，该条例第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。因此本案应当由原告进行行政裁决。综上，请求驳回原告对谢区政府的起诉。被告淮南市自然资源和规划局答辩称：一、答辩人不是本案适格被告。本案中，答辩人既未拆除原告房屋，又未与原告签订拆迁安置补偿协议，而且原告也无任何证据证明答辩人与其签订了拆迁补偿安置协议，依据《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，答辩人不是本案适格被告。二、原告起诉超过法定期限，应依法予以驳回。原告在起诉状中自认，其于2017年4月8日就知道被拆迁房屋在原评估标准的基础上每平方米增加补偿款3000元，在拆迁人未全额支付拆迁补偿款情况下，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，原告应于2017年10月8日前向人民法院提起行政诉讼，现迟至2019年11月1日才提起行政诉讼，显然已超过法定起诉期限。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告淮南土储中心答辩称：一、答辩人并非行政协议的主体。淮南土储中心系事业单位法人，不具有签订行政协议的主体资格，答辩人的主体不适格。二、答辩人与原告之间无继续履行“拆迁安置补偿协议”的基础。涉案项目原拆迁人系答辩人，但答辩人没有与原告签订任何拆迁安置补偿协议。原告所称的《淮南市城市房屋拆迁安置补偿协议》已经生效判决书认定无效，答辩人认为无效协议自始无效，原告没有主张履行协议的基础。三、答辩人与原告之间没有事实上建立拆迁和被拆迁人的关系。根据原告自述，案涉房屋的拆迁交付以及履行并非与答辩人之间完成，答辩人与原告之间事实上也没有建立协议的关系，原告的主张依法不能成立。请求驳回原告对淮南土储中心的诉讼请求。被告谢区住建局的答辩意见同谢区政府的答辩意见。第三人金宇公司、王秀玲当庭陈述称：一、本案原告与被告及第三人没有达成房屋拆迁安置补偿协议，因此原告提起诉讼要求履行行政协议不当。本案应当先进行行政裁决，对裁决不服才可提起诉讼。二、本案两第三人的主体不适格，不存在履行行政协议的义务。请求判决第三人金宇公司、王秀玲在本案中不承担任何责任。第三人淮西公司陈述称：一、本案是被答辩人与行政主体之间的关于行政协议履行方面的纠纷，答辩人既不是行政主体，又不是本案的行政相对人，跟本案也无其他利害关系，故答辩人不是本案适格的第三人。二、原告先前签订的拆迁安置协议已被（2018）皖0404民初351号判决确认无效，所以原告请求继续履行行政协议的请求权基础已不存在。三、从原告列举的证据可以看出，答辩人未与原告及行政主体签署过任何多方协议，也无其他纠纷，故本案与答辩人无关联性。请求法院依法驳回被答辩人的全部诉讼请求，判决第三人淮西公司无需承担任何责任。原告沈景芝在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一、原告身份证、被告及第三人信息；证明原告、被告主体适格，同时证明淮南土储中心是市自然资源和规划局的下属单位，在拆迁单位导致被拆迁人补偿款未到位情况下，市自然资源和规划局应当履行监督和管理职能，督促其尽快完成支付拆迁补偿款的相关事宜。证据二、还款协议、民事调解书、拍卖成交确认书、拍卖公证书；证明原告通过拍卖取得涉案房产的所有权的事实，以及涉案房产面积的计算依据。证据三、谢二西村拆迁计划及拆迁补偿安置方案、西部大酒楼非住宅拆迁补偿安置方案、委托拆迁包干协议、西部大酒楼拆迁补偿安置工作专题会议纪要；证明1、被告淮南土储中心作为拆迁人，制定了案涉房产的拆迁补偿安置方案，被告谢区政府受其委托，实施拆迁工作的事实；谢区政府负责牵头，各被告及第三人共同配合完成拆迁工作的事实。2、案涉房产的装潢、临时安置费、停业补偿费的计算标准；原告与被告达成的行政协议并不是来源于已被确认无效的协议，原告已经按照相应的行政协议领取到部分补偿款。证据四、淮南市城市房屋拆迁补偿安置协议、（2018）皖0404民初351号民事判决书、交房单、备忘录、谈话笔录、沈景芝西部大酒店房屋拆迁补偿商谈情况说明、西部大酒楼货币补偿费用分摊表、谢二西村项目联合建设协议清算表；证明1、本案被告未及时足额向原告支付拆迁补偿款的事实及案涉房产拆迁补偿标准、待领补偿款的计算依据。2、确认无效的协议系第三人金宇公司及淮西房产公司伪造，且清算表上载明同期被拆迁人周守易、蒋金鑫按政府洽谈价26000元/平方米的标准计算。被告谢区政府的质证意见：证据一真实性无异议，证明目的有异议，该证据只能证明原、被告身份内容。证据二拍卖成交确认书、还款协议、民事调解书与本案无关，我方没有看到拍卖公证书。证据三质证意见同我方举证意见。证据四中的补偿费用分摊表、协议清算表无原件，且与本案无关。其他证据的质证意见同我方举证观点。淮南市自然资源和规划局的质证意见：证据一真实性无异议，证明观点有异议，只能证明原被告的基本信息，不能证明主体适格，原告将淮南市自然资源和规划局列为本案被告的理由与行政诉讼法相违背。证据二真实性由法庭核实，原告不是案涉房屋的被拆迁人。证据三真实性由法庭核实，可以证明市自然资源和规划局不是本案适格主体，本案不属于行政诉讼受案范围；同时可以证明原告起诉已经超过法定起诉期限。证据四的质证意见同谢区政府的质证意见。被告淮南土储中心的质证意见：证据一同谢区政府质证意见。证据二同谢区政府及市自然资源和规划局的质证意见。证据三的真实性由法庭核实，对其证明观点有异议，原告应该先进行行政裁决。证据四中的交房单、备忘录、谈话笔录等均不是与淮南土储中心达成，其要求淮南土储中心履行协议无事实和法律依据；对于分摊表、清算表的质证意见同谢区政府。被告谢区住建局的质证意见：证据一同谢区政府质证意见。证据二对于房产面积以房产主管部门测绘报告为依据。证据三证明被告谢区住建局不是适格主体。证据四的真实性有异议，即使表格是真实的，原告在诉请中要求按照案外人的标准进行补偿是不合理的，一楼和二楼的价差很大。第三人金宇公司、王秀玲的质证意见：证据一真实性无异议，证明目的不予认可。证据二真实性无异议，但不能够证明原告观点。房屋面积应当按照产权证或测绘结果为依据。证据三真实性无异议，证明观点不予认可。证据四部分真实性无异议，其中商谈说明的内容不是客观事实，从该组证据中看不出原告到底可以获得多少补偿款，对原告证明观点不予认可。对于原告在诉请中要求按照案外人的标准进行补偿，同意谢区住建局的质证观点。第三人淮西公司质证：证据一真实性、合法性无异议，证明观点有异议，可以证明淮西公司不是本案适格第三人。证据二、三的真实性、合法性、关联性均有异议，请法庭核实。证据四真实性无异议，分摊表、清算表与本案无关；其他同谢区政府的质证意见。被告谢区政府在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一、社会信用代码证；证明被告身份。证据二、拆迁许可证、拆迁安置补偿方案、委托拆迁包干协议、2009年3月1日谢区政府会议纪要；证明本案拆迁安置补偿方案发布人、拆迁人均为淮南土储中心，淮南市土地储备开发中心谢二西村拆迁安置办公室公章也系其刻制；谢区政府不是本案适格被告。证据三、拆迁补偿安置协议、（2018）皖0404民初351号民事判决书、《商谈情况说明》、《备忘录》；证明答辩人不是该拆迁协议的签订主体，该拆迁协议已被确认无效，答辩人只是协调人，没有支付补偿款的资格和义务。原告沈景芝的质证意见：证据一的真实性、合法性、关联性无异议。证据二真实性无异议，对证明目的有异议，拆迁包干协议是谢区政府和淮南土储中心内部约定，原告作为被拆迁人在拆迁时对此情况并不了解。原告只知道向谁交付房屋，谁给了补偿款，谁就是实际拆迁人。所以该包干协议恰恰证明了谢区政府和淮南土储中心将原告的房屋拆除、并支付了部分拆迁款140万元。拆迁安置补偿方案是原告与被告达成了行政协议的基础，该份拆迁安置方案中约定了安置方案和补偿标准及后期的行政协议内容。结合会议纪要均可证明被告谢区政府和淮南土储中心以及谢区住建局三方共同配合完成了原告房屋拆迁的事实。证据三中拆迁安置补偿协议上的签字不是原告本人所签，该协议已被确认无效，原告从不知道该份协议的存在，与被告达成的备忘录、交房单的基础从没有在该份协议上协商。商谈情况说明和备忘录可以证明本案被告是拆迁人，且已经向原告履行了部分补偿款，应当按照约定履行行政协议的全部内容。被告淮南市自然资源局和规划局的质证意见：对谢区政府所举证据的真实性、合法性、关联性均无异议。该组证据可以证明市自然资源和规划局不是本案适格主体。被告淮南土储中心的质证意见：对谢区政府所举证据的真实性、合法性、关联性均无异议；证据三中的拆迁补偿安置协议已被确认无效，该协议没有履行的必要。被告谢区住建局、第三人淮西公司对谢区政府所举证据的真实性、合法性、关联性及证明观点均无异议。第三人金宇公司、王秀玲的质证意见：证据一、二的真实性、合法性、关联性无异议。证据三拆迁补偿安置协议已被确认无效，不能成为原告要求按照协议履行的依据。商谈情况说明系证人证言，证人没有出庭作证，不能作为认定案件事实的依据，且其内容与客观事实不符。备忘录是建立在拆迁安置补偿协议的基础上，如果涉及到金宇公司，则应当按照备忘录上约定履行，但是该拆迁安置补偿协议已被确认无效，所以金宇公司不可能单独履行该备忘录内容。被告谢区住建局所举证据及证明观点同谢区政府。庭后提交了《房屋建筑面积测量报告》，证明原告沈经景芝被拆除房屋面积为209.35平方米。原告沈景芝，被告淮南市自然资源和规划局、淮南土储中心，第三人金宇公司、王秀玲、淮西公司对谢区住建局当庭所举证据的质证意见均同对谢区政府举证的质证意见；谢区政府对谢区住建局所举证据均无异议。对于谢区住建局庭后提交的《房屋建筑面积测量报告》，沈景芝认为是单方委托，对其真实性不予认可；淮南市自然资源和规划局、淮南土储中心、谢区政府及金宇公司、王秀玲、淮西公司对此不持异议。被告淮南市自然资源和规划局、淮南土储中心，第三人金宇公司、淮西公司、王秀玲没有提交证据。经庭审举证、质证，本院认证如下：对于原、被告所举的证据，对其他方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定。对其他需要核实的证据，真实性依法核实后予以审查认定。对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定。对本案所涉法律依据，由本院依法适用。经审理查明：沈景芝对原淮南市谢家集区谢二西村西部大酒店西二层即金厦综合楼204号房屋享有产权。2013年8月18日，原淮南市谢家集区住房和城乡建设委员会与沈景芝签订《交房单》，该《交房单》载明“本人沈景芝，房屋坐落于谢二西村五号前西部大酒店西二层，房屋面积228.36平方米（评估面积：209.33平方米），房屋现已腾空，同意交房。”并备注“1、被拆迁人室内物品五日内自行拆除、看管；2、如有安置在五号楼的政策，被拆迁人同等享受；3、原评估价补偿款，先行支付90万，余款到位后立即一次性付清。补偿标准如有提高，拆迁方将积极争取”。沈景芝收到1400000元的补偿款后，双方对于补偿金额再次发生争议。2017年4月8日，为妥善解决西部大酒楼拆迁户沈景芝拆迁补偿问题，谢区住建委召集金宇公司、淮西公司及沈景芝进行协调并形成了《备忘录》。该《备忘录》载明“1、西部大酒楼沈景芝户的拆迁补偿及淮西公司清算款拨付问题未得到完全落实，区住建委将继续协调关注；2、在区政府的协调下，金宇公司同意给予沈景芝房屋拆迁补偿款在原评估价每平方7010元的标准上每平方米增加补偿款3000元（装修补偿、停业损失、搬迁补助等按照原评估和安置方案结算）。增加部分由金宇公司承担；……。”沈景芝、谢区住建委及其他相关单位参会人员在备忘录上签字确认。另查明：2009年，淮南市房地产测绘部门出具一份关于金厦综合楼的《房屋建筑面积测量报告》，其中204室商业用房的建筑面积为209.35平方米。沈景芝主张装修补偿按原评估价51536元计算，谢区住建局称有案涉被拆除房屋装修价值的评估报告，但在其承诺期限内未提交法院。据《西部大酒楼非住宅拆迁补偿安置方案》载明，门面房的临时安置补助费计算方式为合法建筑面积8元每平方米，支付期限为6个月；停业补助费的计算方式为货币补偿金额的0.6%乘以6个月。再查明：原淮南市谢家集区住房和城乡建设委员会已变更为淮南市谢家集区住房和城乡建设局，其主要职能之一为负责谢家集区国有土地上房屋征收与补偿工作。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围，其中第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作。谢区住建局有负责谢家集区国有土地上房屋征收与补偿工作的行政职能。首先，关于案涉《交房单》及《备忘录》的性质问题。沈景芝与谢区住建局签订的《交房单》及《备忘录》虽不具备合同的形式要件，但结合其内容看则是谢区住建局在履行房屋征收行政职责过程中与沈景芝签订的协议，且已经明确了房屋征收的权利、义务及补偿标准，因此其性质应当认定为“房屋征收补偿协议”，属于行政协议的范畴。虽谢区住建局辩称淮南土储中心办理了《房屋拆迁许可证》，因而应适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，其不是拆迁人、不是本案适格被告；但经查，该拆迁许可证的拆迁期限早在沈景芝向其交付案涉房屋之前已经届满，故对其答辩观点不予采纳。其次，关于沈景芝被征收房屋面积如何确定的问题。沈景芝及谢区住建局对于案涉被拆除房屋即原西部大酒楼204室房屋面积存在争议。对此，沈景芝虽提供了还款协议、民事调解书等证据，但其所载明的房屋位置为“西部大酒楼二层东端”，与案涉被征收房屋在原西部大酒楼西二层的方位不符，因此其所举证据与本案的关联性无法认定，故对其“被征收房屋面积为228.36平方米”的主张不予支持；而谢区住建局提供了由房地产测绘部门出具的案涉房屋面积测量报告，足以证明案涉被征收房屋的面积为209.35平方米。第三，关于补偿项目、补偿金额以及补偿责任主体如何确定的问题。沈景芝作为房屋被征收人，在依约向谢区住建局交付被征收房屋后，谢区住建局理应履行补偿义务，其中房屋补偿金额2095593.50元（209.35平方米×10010元/平方米），临时安置费10048.80元（209.35平方米×8元/平方米×6个月），停业补助75441.37元（2095593.50元×0.6%×6个月），装修损失51536元（以沈景芝主张的评估价格为准），合计2232619.67元，但沈景芝认可已领取的1400000元补偿款应当予以扣减。谢区政府、淮南土储中心、淮南市自然资源和规划局既未征收沈景芝的案涉房屋，也未与其签订“房屋征收补偿协议”，因此在本案中不应承担补偿责任。综上，原告沈景芝的部分诉讼请求于法有据，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：一、被告淮南市谢家集区住房和城乡建设局于本判决生效之日起十五日内支付原告沈景芝补偿款832619.67元；二、驳回原告沈景芝的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告淮南市谢家集区住房和城乡建设局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  缪新英二〇一九年十二月二十七日书 记 员  魏 巍附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。