广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)桂09行终161号 上诉人（一审第三人）权安姣，女，壮族，1988年10月5日出生，住北流市城西二路0069号新城市。 委托代理人徐建海，广西业丰律师事务所律师。 上诉人（一审被告）北流市住房和城乡建设局，地址北流市城南一环西路48号，统一社会信用代码：11450981007965155K。 法定代表人曾斌，局长。 应诉负责人邱战平，副局长。 委托代理人宋盛武，北流市住房和城乡建设局城市建设股股长。 委托代理人陈锐，广西振祺律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）甘毅，男，汉族，1965年12月16日出生，住北流市。 委托代理人黄育，广西济见律师事务所律师。 上诉人权安姣、北流市住房和城乡建设局（以下简称北流市住建局）因与被上诉人甘毅建设工程规划许可证颁发纠纷一案，不服北流市人民法院2019年8月6日作出的（2019）桂0981行初15号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2019年10月8日立案受理后，向被上诉人送达了上诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 北流市住建局于2018年11月3日向权安姣颁发建字第xx号《建设工程规划许可证》（以下简称587号证），587号证的内容是：批准权安姣在大岭开发区用地94.6㎡面积，建设六层砖混结构，建筑总面积533.6㎡的楼房。 一审判决认定如下事实：被诉行政行为587号证的涉案地块位于北流市××开发区，开发区是由北流人民政府于20世纪90年代开发的，北流市住建局于2005年9月对涉案地块的所在小区重新进行规划，由北流市城市规划设计室制作了“大岭延伸区规划平面图”。涉案地块的土地使用人原是覃越、何海清，北流市住建局于2018年5月15日审批办理了45098101（2018）城规管私地规字第00364号私人住宅建设用地规划证（以下简称364号证）给覃越、何海清，364号证的审批内容用地面积是94.6㎡，层数六层，建设面积533.6㎡。覃越、何海清将364号用地规划证的地块土地使用权转让给权安姣，权安姣取得了桂（2018）北流市不动产权第0003672号不动产权证书，证书登记权利人权安姣单独所有，坐落北流市北流大岭开发区，权利类型是国有建设用地使用权，权利性质是划拨，用途为城镇住宅用地，面积94.6㎡。北流市住建局于2018年10月15日注销364号证办理了45098101（2018）城规管私地规字第00814号私人住宅建设用地规划证（以下简称814号证），又于2018年11月3日办理了587号证给权安姣，364号证、814号证和587号证三证的用地面积、建设面积、楼层和结构都一致。甘毅所有的土地使用权也属于大岭开发区，位于权安姣地块的南面，两地块间隔5份地块，甘毅地块一面的房屋现有的规划建设，都是在东面邻近街道（通道）边线退缩5米建设，预留5米作为绿化用地。 一审判决认为，甘毅所有土地使用权的地块位于权安姣地块的南面，两地块在同一规划区内，只相隔不足30米，两地块相毗邻，北流住建局颁发的587号证，确定的各项建筑指标与甘毅地块的通风、采光、通行有相邻关系，根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第十二条第（一）项之规定，被诉的行政行为涉及相邻权属于与行政行为有利害关系，故甘毅与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定可以依法提起行政诉讼，北流市住建局和权安姣提出的甘毅与本案无法律上的利害关系，其不具有提起本案诉讼主张主体资格的抗辩理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款规定，北流市住建局作为北流市的城乡规划主管部门，具有核发建设工程规划许可证的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。另外，第三款还规定“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”。本案被诉的587号证是因用地权属人变更而颁发建设工程规划许可证的行政行为，从北流市住建局提供的587号证私人住宅建设工程规划申请表和相应的档案材料可以认定，北流市住建局已要求权安姣提供并审查了权安姣的土地权属来源即桂（2018）北流市不动产权第0003672号不动产权证书和814号建设用地规划许可证，但没有要求申请人提供并审查建设工程设计方案，对是否需要修建性详细规划没有说明，也没有审查是否符合控制性详细规划和规划条件。北流市住建局主张其于2005年9月对涉案地块的所在小区重新进行规划，核发小区业主建设工程规划许可证是依据北流市城市规划设计室制作的“大岭延伸区规划平面图”，但经过庭审审查发现该平面图没有注明规划条件，平面图中编号为B7的地块用地面积是184㎡，但是规划的建筑占地面积162㎡和绿地面积43㎡合计是205㎡，规划的面积超过了用地面积，明显错误，另外，C6标注的长度是15米，宽度是9米，但标写的占地面积是120㎡，也属于计算错误。北流市住建局也没有证据证明其已依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布，故北流市住建局依据没有规划条件并且规划计算错误的平面图向权安姣颁发建设工程规划许可证的具体行政行为没有尽到法定的审查义务，程序违法，甘毅提出的撤销北流市住建局颁发给权安姣的587号工程规划证的诉讼请求有事实和法律依据，应予以支持。一审判决的结果是，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销587号证。 上诉人权安姣上诉称，一审法院认定事实不清、适用法律错误。撤销587号证是错误的，主要理由为：一、被上诉人与本案无法律上的利害关系，不具备本案诉讼的原告主体资格，无权提起本案诉讼。一审判决以北流市住建局向上诉人颁发的587号证所确定的各项建筑指标与被上诉人地块的通风、采光、通行有相邻关系故而认定被上诉人具有本案原告的诉讼主体资格，那么一审法院依法应当对587号证所确定的各项建筑指标是否真正影响被上诉人地块的通风、采光、通行，但一审法院并未对此作出任何审理、调查和认定。况且，被上诉人在本案中是以北流市住建局向上诉人颁发的587号证的规划严重影响小区的整体性和美观性为由提起本案诉讼，一审被告北流市住建局向上诉人颁发的587号证的行政行为是否损害被上诉人的合法权益，被上诉人与该行政行为是否具有法律上的利害关系等案件事实，一审法院在一审中亦未作出审理、调查和认定。因此，一审判决认定被上诉人具有本案原告的诉讼主体资格是没有任何事实和法律依据的。二、北流市住建局向上诉人颁发的587号证的行政行为正确合法。上诉人所在的小区规划既符合整个大岭延伸区的整体规划，也没有影响公共道路的规划。小区内的各份住宅用地的建筑红线位置是根据该小区用地建筑密度具体确定的，部分用地的建筑红线为公共道路边线，部分用地建筑红线与公共道路边线有一定距离，中间安排有绿地，是具备合法性和合理性的，根本不存在不公平、不合理的问题。北流市住建局对上诉人的规划许可严格按原确定的小区规划实施，具备合法性，更没有损害被上诉人的合法权益。因此一审判决以北流市住建局依据没有规划条件并且规划计算错误的平面图向权安姣颁发建设工程规划许可证的具体行政行为没有尽到法定的审查义务，程序违法为由撤销587号证是没有事实和法律依据的。据此，权安姣上诉请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 上诉人北流市住建局上诉称，一、被上诉人与本案无法律上的利害关系，不具备原告的主体资格。被上诉人是否存在《行政诉讼法》第二十五条所称的“利害关系”，是否具备原告主体资格，应以所查明事实衡量行政机关的行政行为是否对他人权利义务产生实质性的影响来认定。根据一审判决查明的事实，被上诉人房屋与一审第三人的拟建房屋同属一个小区，两房屋之间分别有公共道路出入，互不干扰，本案许可的建筑工程不会影响被上诉人通行；许可的建筑层数、高度，与整个北流城区大岭开发区延伸区的普通居民自建住宅都是一致的（层数六层以下，总高度不超过20米），与被上诉人房屋更是一致的，对被上诉人房屋的通风、采光也不产生不合理的影响。因此，上诉人对权安姣的规划许可不损害被上诉人的合法权益，被上诉人与587号证行政行为没有法律上的利害关系，无权提起诉讼，应驳回其起诉。二、颁发587号证的行政行为正确合法。被上诉人起诉认为北流市住建局的行政许可行为违法，是指上诉人突出该小区规划的道路范围许可权安姣用地建设，对周边居民住户不公平、不公正，该事实是不存在的。权安姣的建筑工程座落在北流城区大岭延伸区编号为A、B的小区内，该小区的规划于2005年便已编制。大岭延伸区的建设用地在1990年代大都以若干亩不等的规模落实给有关个人主要作建别墅使用。根据这一情况，在公共道路统一规划的基础上，各小区内建筑占地的界线是各有不同的，被上诉人（也包括附近一些住户）仅仅根据一些表面现象产生误解，认为上诉人的行政行为违反公平公正的合理行政原则，这完全没有事实和法律依据，具体理由是：关于大岭延伸区公共道路的规划。权安姣所在小区的A1-A3号用地，北面的公共道路规划为10米宽，东面的道路规划为8米宽。大岭延伸区是一个住宅小区，不是城市交通主干道，该道路规划宽度是符合实际使用需要的，是科学的、合法的。公共道路的规划必须严格实施，不允许任何建筑物侵占到公共道路。对权安姣所在小区规划的行政许可以及对权安姣该建筑工程的行政许可，就都严格按该公共道路规划实施，并没有侵占公共道路用地。关于各个小区内建筑红线位置的确定。大岭延伸区内各地块原大都是别墅用地，每个地块的建筑密度都不是100%，除建筑用地外，还有绿地及内部道路用地。很多地块后来都申请具体规划为若干份住宅用地，但原确定的建筑密度用地条件仍需继续遵守，意味着其建筑红线不一定都紧靠公共道路边线。在每个小区的具体规划中，因为是小区内部的规划而不是公共道路规划，每一份住宅用地的建筑红线并不一定与公共道路等距离。整齐划一与错落有致互相结合，是符合规划要求的。因此，有的用地的建筑红线会到公共道路边线（指雨篷的投影线），有的用地的建筑红线则在公共道路边线以内，建筑红线外还安排有绿地的位置。需说明的是，建筑密度和绿地率是按同一规划的整宗地统一计算的，不是以每一小份住宅用地单独计算的。整宗地根据规划条件所确定的建筑密度计算出的建筑占地面积，开发商是必须接受的。至于分割到每一小份住宅用地，则有所区别。以权安姣住宅用地所在的A、B小区为例，A1-A3三份住宅用地，标注的建筑红线内用地面积每份为103.2平方米，建筑红线边线即为公共道路边线，而B1-B7七份住宅用地，每份用地面积为115平方米，但其中建筑用地面积仅为90平方米，有25平方米为绿地（该绿地安排在门前，绿地边缘才是公共道路边线），建房户只能在90平方米范围内建房，这是在小区规划时就已确定了的。各受让人同意受让具体某份地，意味着认可了该小区的整体规划结果，各份用地的业主就必须严格执行该小区规划用地建设，无理由认为哪一份地的建筑红线位置合理或不合理，公平与不公平。关于A、B小区规划的实施，A、B小区的规划于2005年确定后，北流市住建局在对每一小份住宅用地进行用地规划许可以及建设工程许可时，都是严格按该规划实施的。其中，权安姣的用地在2007年时是严进祥受让到，当年已办理了建设工程规划许可手续，原业主没有实际建设，后来转让给权安姣，北流市住建局对新业主予以规划许可没有改变原来的许可内容，只是因为该小区其他先建的房屋在位置确定上有误差，导致权安姣的用地面积减少，北流市住建局在重新进行用地规划许可时已实事求是更正。综上，权安姣所在的小区规划既符合整个大岭延伸区的整体规划，也没有影响公共道路的规划，是合法的。小区内的各份住宅用地的建筑红线位置是根据该小区用地建筑密度具体确定的，部分用地的建筑红线为公共道路边线，部分用地建筑红线与公共道路边线有一定距离，中间安排有绿地，是具备合法性和合理性的，不存在不公平、不合理问题。北流市住建局对权安姣的规划许可严格按原确定的小区规划实施，具备合法性，更没有损害被上诉人的合法权益。被上诉人将公共道路的规划与小区内非建筑用地的规划混同在一起理解，误认为小区内因建筑密度限制所安排的门前绿地也是公共道路的范围，其诉讼请求的理由是不成立的，一审判决对被上诉人诉讼请求的理由是否成立并没有作出正面的分析和认定。一审判决认为上诉人行政行为程序违法的情形并不存在，即使存在，也属于轻微违法且没有对被上诉人的利益产生影响，依法也不应撤销。一审判决在对北流市住建局的许可行为是否有被上诉人所称的违法情形不予正面认定的情况下，却另行认为有所谓未尽审查义务、程序违法的情形，是错误理解了城乡规划有关法律法规。本案的行政许可依据的是2005年的《大岭延伸区规划平面图》，衡量本行政许可是否违法，包括北流市住建局的审查义务具体是什么，应主要以2005年的规划及当时适用的法律为依据，当时适用的法律是《城市规划法》，目前适用的《城乡规划法》是2008年才实施的。关于是否审查了建筑工程设计方案问题。建设工程规划许可的申请人应提供其建筑工程设计方案由许可机关审查，是《城市规划法》和《城乡规划法》都有的要求。北流市住建局事实上已履行了该审查义务，但由于被上诉人一审诉讼请求的理由主要是北流市住建局许可的建筑工程占地红线违法，北流市住建局据此对第三人申请时提交的建筑工程设计方案材料（平面图、立面图等）理解为与争议事实无关联的证据而没有提交。一审判决认为与本案争议事实有关联但确没有依法查明该方面事实。关于《大岭延伸区规划平面图》是否有足以影响本案行政许可合法性的瑕疵问题。大岭延伸区的规划是由北流市城市规划设计室作出设计，经北流市住建局审定之后同意实施。当时适用的《城市规划法》对规划文件的要求尚没有太明确的规定，大岭延伸区该规划结果所形成的文件并不违反当时的规定，而与其他片区的规划文件是一致的，应理解为符合当时的规定。在规划文件上，大岭延伸区该片区的道路控制（包括道路的布局、走向、宽度等）、片区内建筑用地、绿化用地等的具体安排，包括建筑用地具体地块的规格、建筑红线位置等等，在平面图上都已标注清楚，所谓“规划条件”都已体现，一审判决认为该规划平面图没有规划条件是错误的。该规划经批准之后，已实施了14年，该片区内的各项建设工程绝大部分已按该规划作出许可且建好使用多年，只有包括本案第三人在内的少数几幢房屋尚未建成。在该规划实施过程中未发生关于规划本身不合法的任何争议。一审判决认为该片区规划不能作为本案建设工程规划许可合法依据的观点是不成立的。至于该片区规划中个别地块的尺寸计算有误，在规划实施过程中经发现后已依法纠正，对尺寸有误的该地块本身就没有造成实质影响，更谈不上对本案的建设工程许可有任何影响。关于是否需要修建性详细规划问题。修建性详细规划是2008实施的《城乡规划法》出现的新法律术语。该法第四十条第二款关于“需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划”的规定，该裁量权是赋予实施许可的机关的。实施许可的机关在审查规划许可申请时，认为需要的，明确告知申请人制订，认为不需要的，无需作出任何处理，直接审查其他材料即可。根本不需在许可材料中作出说明，一审判决的该观点完全没有法律依据。关于是否已审查符合控制性详细规划和规划条件的问题。一审判决认为北流市住建局没有审查权安姣的建筑工程规划申请是否已符合控制性详细规划和规划条件，这完全是无端的指责。权安姣的建筑工程是普通的居民住宅，与被上诉人的住宅房屋用地性质相同。所谓“控制性详细规划”，是2008年施行的《城乡规划法》的新法律术语。大岭延伸区的详细规划在《城乡规划法》施行前已经制订，无需重新制订。但该片区规划的各项经济技术指标在原规划中基本已经明确，依该规划所进行的审查即属于合法的审查。另外，从二十世纪八十年代直至现在，北流市城区对普遍居民住宅都是按层高不超过六层、总高度不超过20米来控制（建筑体量特别大的例外），本案的规划许可没有突破此控制标准，说明已按控制性详细规划进行审查。另外，本宗地的建筑红线在《大岭延伸区规划平面图》中已注明临街面是在道路边线，涉案规划许可结论与此相符，同样是按规划条件审查的结果。关于是否已将审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的问题。《城乡规划法》第四十条第三款规定城乡规划主管部门应将审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布，限于按该条第二款规定由城乡规划主管部门认为需要制订修建性详细规划的建筑工程。需要制订且由建设单位制订后，城乡规划主管部门审定后需予以公布。普通居民住宅本身不属于城乡规划主管部门认为需制订修建性详细规划的建筑工程（由开发商开发建设的商品房住宅小区则不相同），也就不存在将审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布该程序。一审判决认为北流市住建局本案行政许可行为程序违法的上述几个情形都是没有根据的。需特别强调的是，即使有关程序违法的情形确实存在，在建筑层数、层高、建筑红线位置，建筑总面积等实体许可内容都符合该片区详细规划的情况下，该所谓“程序违法”并不对原告权利发生实质影响，应认定为《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项所规定的“程序轻微违法”，行政行为可不予撤销。一审判决予以撤销明显错误。本案中，权安姣的土地使用权合法取得，北流市住建局对其建筑工程许可并无违法，如因错误的判决导致无法维持该许可，权安姣的损失难以估量，赔偿责任更难以认定，将进一步引发一系列不良连锁反应。据此，北流市住建局上诉请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人甘毅在二审诉讼中没有书面答辩意见。 经审查，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，相邻关系是指两个或者两个以上相互毗邻不动产的所有人或使用人，在行使占有、使用、收益、处分权利时发生的权利义务关系。本案中，被上诉人甘毅所使用的土地位于上诉人权安姣所使用的土地的南面，两地块之间除有3米通道相隔外，还相隔有五份每份均为5米宽的规划用地，也就是说上诉人权安姣所使用的土地与被上诉人甘毅所使用的土地并没有毗邻，相互之间并没有邻接，所以二者之间并不存在法律上的相邻关系。上诉人北流市住建局对权安姣所使用的土地作出建设工程规划，所颁发的587号证并没有涉及到甘毅的相邻权，因此甘毅与颁发587号证的行政行为没有法律上的利害关系，其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，对甘毅的起诉本不应予立案，由于已经立案，故应裁定驳回起诉。一审法院对甘毅的起诉予以立案审理并作出实体判决不当，对一审判决本院予以撤销。由于甘毅无权提起本案诉讼，故本院对上诉人北流市住建局颁发的587号证的合法性不作审查和评判。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、法释（2018）1号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 一、撤销北流市人民法院2019年8月6日作出的（2019）桂0981行初15号行政判决； 二、驳回被上诉人甘毅的起诉。 本案当事人已预交的一、二审案件受理费各50元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  蔡 文 审 判 员  梁文全 二〇一九年十二月二日 法官助理  吕 博 书 记 员  陈兰芳 附：本裁定适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》(2017修正) 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、法释【2018】1号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。