湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘10行终179号 上诉人（原审被告）嘉禾县自然资源局。 法定代表人胡文辉，该局局长。 委托代理人石传江，男，1977年12月24日出生，汉族。 委托代理人李华，男，1971年8月15日出生，汉族。 被上诉人（原审原告）雷细仔，男，1968年11月20日出生，汉族。 委托代理人周晓，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人李志坚，北京市京师律师事务所实习律师。 上诉人嘉禾县自然资源局因与被上诉人雷细仔其他行政行为一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：雷细仔系湖南省嘉禾县坦坪镇新长溪村村民，系长溪村建兴石粉厂经营者。2017年6月8日，湖南省人民政府作出（2017）政国土字第914号《农用地转用、土地征收审批单》，同意嘉禾县国土资源局征收嘉禾县坦坪镇长溪村、嘉禾县园艺场合计6.188公顷土地用于嘉禾县坦塘工业园泰格金属制造建设项目。雷细仔经营的长溪村建兴石粉厂在该土地征收范围内。2017年6月25日，嘉禾县人民政府发布嘉政公〔2017〕18号征收土地方案公告。同日，嘉禾县国土资源局发布嘉国土资公〔2017〕20号征地补偿安置方案公告。2019年5月31日，嘉禾县征地拆迁事务中心向雷细仔送达《限期腾地通知》，该通知载明：“县经开区成鑫汽配项目用地已经省人民政府依法批准，在其用地规划范围内，你建设的石灰厂及附属设施未拆除，已影响到该项目的顺利建设。根据相关法律法规及政策规定，该石灰厂及附属设施属违法建筑，不予补偿。限你于2019年6月6日前自行拆除违法建筑，腾出土地。逾期未自行拆除的，将由有关部门依法组织拆除。”2019年7月4日，嘉禾县人民政府发布嘉政公〔2019〕14号征收土地方案公告，该公告载明增加补充事项公告如下：一、限该项目范围内的建筑物及附属设施权利人，于2019年7月11日前向嘉禾县征地拆迁事务中心提供合法有效的土地权属证明或其他相关证明材料，并办理征地补偿登记手续。逾期未提供的，不予办理补偿登记。二、违法建筑或废弃设施不予补偿。2019年7月11日，嘉禾县征地拆迁事务中心向雷细仔送达《限期腾地通知》，该通知载明：“嘉禾县坦塘工业园泰格金属制造建设项目（含县经开区成鑫汽配项目）用地，于2017年6月8日经湖南省人民政府（2017）政国土字第914号批准。嘉禾县人民政府就《征收土地方案》等内容和有关事项进行了公告。在该项目用地范围内，你建设使用的石灰厂及附属设施没有合法用地手续，属违法建筑。根据有关法律法规及政策规定，限你于2019年7月17日前无偿拆除该石灰厂及其附属设施，腾出土地，逾期未自行拆除的，将由有关部门依法组织拆除。” 2019年8月5日，雷细仔向一审法院提起行政诉讼，请求判令撤销嘉禾县自然资源局所属机构嘉禾县征地拆迁事务中心于2019年5月31日、7月11日向雷细仔作出的两份《限期腾地通知》。一审庭审中，嘉禾县自然资源局对嘉禾县征地拆迁事务中心的被诉行政行为表示认可。雷细仔、嘉禾县自然资源局陈述，涉案厂房及附属设施未办理建设用地审批等手续，已于2019年7月29日强制拆除。雷细仔已就该强制拆除行为向郴州市中级人民法院提起行政诉讼。原嘉禾县国土资源局已更名为嘉禾县自然资源局。 一审法院认为：嘉禾县自然资源局作为嘉禾县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地管理和监督工作。嘉禾县征地拆迁事务中心隶属于嘉禾县自然资源局管理，嘉禾县自然资源局对嘉禾县征地拆迁事务中心的被诉行政行为表示认可，主体适格。本案的争议焦点是：一、嘉禾县自然资源局作出的《限期腾地通知》是否可诉；二、嘉禾县自然资源局作出的《限期腾地通知》是否合法。 关于焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，嘉禾县自然资源局作出的《限期腾地通知》，认定雷细仔的厂房及附属设施在土地征收范围内，属于违法建筑，限期自行拆除，不予补偿等内容，属于具体行政行为，且该行政行为对雷细仔的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。嘉禾县自然资源局认为其作出《限期腾地通知》不是行政行为，不具有可诉性，其理由不能成立，一审法院不予支持。 关于焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第六十条规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，雷细仔经营的长溪村石粉厂作为乡镇企业，其厂房及附属设施用地没有办理（或者补办）审批手续，违法占用土地，嘉禾县自然资源局认定其厂房及附属设施属违法建筑并无不妥。但是，违法占用土地的性质不同，承担的法律责任也不同。嘉禾县自然资源局对涉案土地是否符合乡（镇）土地利用总体规划没有明确，也没有提供证据予以证明，属于认定事实不清，主要证据不足。 同时，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，嘉禾县自然资源局作出的《限期腾地通知》，认定雷细仔的厂房及附属设施在土地征收范围内，属于违法建筑，限期自行拆除，不予补偿，没有引用法律名称和法律条文，属于适用法律错误。 另外，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。本案中，嘉禾县自然资源局在作出《限期腾地通知》前，既没有查明事实，也没有告知雷细仔依法享有陈述、申辩的权利，属于程序违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，一审判决如下：“撤销嘉禾县征地拆迁事务中心分别于2019年5月31日、2019年7月11日对雷细仔作出的二份《限期腾地通知》。本案案件受理费50元，由嘉禾县自然资源局负担。” 上诉人嘉禾县自然资源局不服上述行政判决上诉称：一、嘉禾县自然资源局给雷细仔送达的《限期腾地通知》是告知公文，对雷细仔没有独立的特定内容和具体的实体权利，两份《限期腾地通知》均未对雷细仔的财产直接发生利害关系，不是行政机关的行政行为，而是不可诉的告知公文。二、一审判决以认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误以及程序违法等理由撤销《限期腾地通知》是错误的。请求：撤销一审判决，判决驳回雷细仔的一审诉讼请求。 被上诉人雷细仔辩称：一、《限期腾地通知》是具体的行政行为，该行为对雷细仔的权利义务产生了实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、一审判决认定嘉禾县自然资源局作出的《限期腾地通知》认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误、程序违法是正确的。综上，嘉禾县自然资源局作出《限期腾地通知》在实体上和程序上都严重违法，依法应予撤销。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，嘉禾县征地拆迁事务中心隶属于嘉禾县自然资源局管理，嘉禾县自然资源局作为嘉禾县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地管理和监督工作，故嘉禾县自然资源局主体适格。本案的争议焦点是：嘉禾县自然资源局作出的两份《限期腾地通知》是否可诉，如果可诉，该两份《限期腾地通知》是否合法。 一、嘉禾县自然资源局作出的《限期腾地通知》是否可诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款第（十二）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”本案中，嘉禾县自然资源局作出的《限期腾地通知》认定雷细仔建设使用的厂房及附属设施属违章建筑，不予补偿，限期自行拆除，腾出土地等内容，对雷细仔的权利义务产生实际影响，该行为属于具体行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。嘉禾县自然资源局称《限期腾地通知》是不可诉的告知公文的上诉主张不成立，本院不予支持。 二、嘉禾县自然资源局作出的《限期腾地通知》是否合法。《湖南省行政程序规定》第五十五条规定：“行政执法依据包括法律、行政法规、地方性法规、规章。行政执法依据应当向社会公开。未经公开的，不得作为行政执法依据。”第六十二条第一款规定：“行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。”第七十三条第一款规定：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。”本案中，雷细仔经营的长溪村石粉厂厂房及附属设施因没有办理或补办审批手续，违法占用土地，嘉禾县自然资源局认定其厂房及附属设施属违法建筑并无不妥。但嘉禾县自然资源局在向雷细仔下发《限期腾地通知》之前，没有依法告知雷细仔享有陈述、申辩的权利；在作出《限期腾地通知》过程中，也未告知雷细仔作出《限期腾地通知》的法律依据。综上，嘉禾县自然资源局作出的《限期腾地通知》不合法，一审判决依法予以撤销并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。嘉禾县自然资源局的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嘉禾县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何文捷 审 判 员 王 洪 审 判 员 谷 敏 二〇一九年十二月二十五日 法官助理 侯 睿 书 记 员 李凌涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。