江苏省常州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏04行终279号 上诉人（原审原告）常州长锦置业发展有限公司，住所地常州市天宁区青龙街22号。 法定代表人韩英，该公司董事长。 委托代理人李岳生，江苏中吴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市自然资源局和规划局，住所地常州市新北区太湖东路103号1号楼。 法定代表人贾金庚，该局局长。 委托代理人朱丹花，该局工作人员。 委托代理人徐翃，江苏常仁律师事务所律师。 上诉人常州长锦置业发展有限公司（以下简称长锦公司）因其诉被上诉人常州市自然资源局和规划局（以下简称国土局）行政协议一案，不服常州市武进区人民法院（2018）苏0412行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2006年3月18日，长锦公司通过公开出让的方式取得了常州市竹林西路南侧地块28650平方米的国有建设用地使用权，并与国土局签订了合同编号为2005出191号《国有土地使用权出让合同》，合同第九章第三十九条约定，因履行合同发生争议，协商不成的，提交常州仲裁委员会仲裁。因长锦公司未履行合同拆迁义务，国土局向常州仲裁委员会提起仲裁申请，要求长锦公司支付拆迁费用1.1亿元并承担律师费用40万元和仲裁费用。在仲裁过程中，长锦公司提出反请求，要求确认案涉出让合同中的2号地块出让无效。常州仲裁委员会于2017年8月30日作出2016常仲裁字第0484号仲裁裁决书，裁决长锦公司支付给国土局拆迁补偿安置费用1700万元并补偿律师费61818元，对于长锦公司提出的确认2号地块出让无效的反申请予以驳回。2017年7月26日，常州市中级人民法院受理常州市环境公益协会诉长锦公司公益诉讼纠纷一案，要求依法确认涉案出让合同中对2号地块的出让行为无效，停止对2号地块的商业开发建设，退还已出让的2号地块并恢复其“公共绿地”公共绿地属性等。2017年11月14日，常州市中级人民法院受理长锦公司申请撤销仲裁裁决一案，申请事项为要求撤销2016常仲裁字第0484号仲裁裁决书，2017年12月13日，该案以前述公益诉讼案件审理结果将影响该案裁判结果为由，中止诉讼。2018年2月2日，长锦公司向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、确认合同编号为2005出191号《国有土地使用权出让合同》中对2号地块公共绿地的出让无效；2、判令国土局返还长锦公司缴纳的2号地块土地出让金423万元，并支付该款项自缴纳之日起至实际返还之日止按银行同期同类贷款利率计算的利息，暂计算至2017年12月30日为247.46万元；3、判令国土局补偿长锦公司缴纳的契税16.92万元，并支付该部分款项自缴纳之日起至全部付清时止按银行同期同类贷款利率计算的利息，暂算至2017年12月30日为9.89万元；4、判令国土局补偿长锦公司在2号地块上投入的拆迁费用257.69万元，并支付该部分资金自缴纳之日起至全部付清时止按银行同期同类贷款利率计算的利息，暂算至2017年12月30日为134.49万元。以上共计1089.45万元。5、本案诉讼费用由国土局承担。 原审法院认为，一、根据最高人民法院《民事案由规定》及《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，在合同签订时涉案出让合同应属于民事合同，属民事诉讼受案范围。虽然2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围，涉案出让合同的性质也转而认定为行政协议，但对于2015年5月1日之前签订的行政协议，按照法理以及行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时适用法律、审判规则、裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务关系，属于实体问题，因此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定不具有溯及力。2005出191号《国有土地使用权出让合同》签订于2006年3月18日，且约定了合同履行争议提交仲裁的仲裁条款，当事人就案涉出让合同争议理应提交相关仲裁机构进行处理。而事实上，国土局已就出让合同争议向仲裁机构提出了仲裁申请，长锦公司也在仲裁申请的过程中提出了与本案诉讼请求1相同的仲裁反申请，仲裁裁决结果虽然未对该反申请作出实体上的处理，但并不意味着长锦公司可以就相同的诉讼请求通过变换诉讼类型的方式，提起本案行政诉讼，长锦公司可以在条件成熟时，再次向仲裁机构提出仲裁申请。二、《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”行政协议本质上属于行政行为，即使涉案出让合同可以被纳入行政诉讼受案范围，由于长锦公司提出的诉讼请求为要求确认对2号地块出让无效，按照上述司法解释的规定，人民法院仍然不应予以立案，已经立案的应驳回起诉。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款、第一百零一条第一款第（二）项、第一百六十二条的规定，裁定驳回常州长锦置业发展有限公司的起诉。 上诉人长锦公司上诉称，一审裁定适用法律错误。一、虽然最高人民法院《民事案由规定》及《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将建设用地使用权出让合同定性为民事合同，但2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》已经将该类合同定性为行政协议，根据新法优于旧法、上位法优于下位法的法律适用规则，长锦公司有权就与国土局的行政协议纠纷提起本案行政诉讼。二、《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条适用的是行政行为，不能适用于行政协议，行政行为不等同于行政协议，行政协议也有专项司法解释。三、长锦公司起诉要求确认行政协议无效属于程序法规则，虽然涉案协议签订于2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》之前，但根据程序从新原则，本案可以提起确认行政协议无效之诉。综上，上诉人长锦公司请求：撤销一审裁定并指令一审法院审理本案。 被上诉人国土局二审未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。另查明，本案一审期间，原常州市国土资源局的职权由新组建的常州市自然资源局继续行使，该局后于2019年10月8日更名为常州市自然资源和规划局。 本院认为，一审裁定正确，二审应予维持。 理由及依据如下： 首先，行政协议是指，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。涉案国有土地使用权出让合同是行政机关国土局为了实现土地行政管理目标，行使法定的土地行政管理职权，与受让人长锦公司协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，因此涉案合同为行政协议。 其次，行政协议属于现代行政法体系中的双方行政行为，其既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性，虽有别于一般行政行为，但作为一种特殊的行政管理活动，仍属行政行为的范畴。 最后，《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条是法不溯及既往原则的具体体现，即法律文件的规定仅适用于法律文件生效后的事件和行为，因此，2014年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》自2015年5月1日起生效，其不可适用于生效前的行政行为。进一步而言，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于行政行为无效的规定，是修法时新增加的条文，属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有2015年5月1日后发生的行政行为才适用无效的规定。涉案国有土地使用权出让合同签订于2006年，长锦公司请求确认该行政协议部分内容无效，人民法院依法不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。 综上，长锦公司的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 颖 审判员 王碧野 审判员 李连求 二〇一九年十二月二十三日 书记员 孙 艳