宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2019）宁行终164号上诉人（原审被告）中宁县人民政府。法定代表人何某，县长。委托代理人白某，中宁县司法局副局长（特别授权）。委托代理人王某1，宁夏天盛律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审原告）宁某（有限公司）。法定代表人王某2，该公司董事长。委托诉理人王占强，宁夏王占强律师事务所律师（特别授权）。原审被告中宁县自然资源局。法定代表人杨某，局长。委托代理人王某3，宁夏丰安律师事务所律师（特别授权）。原审被告中宁县新堡镇人民政府。法定代表人刘某，镇长。宁某（有限公司）（以下简称兴宁驾校）因与中宁县人民政府（以下简称中宁县政府）、中宁县自然资源局（以下简称县自然资源局）、中宁县新堡镇人民政府（以下简称新堡镇政府）不履行行政补偿法定职责一案，不服宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2019）宁05行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2009年7月1日,原告与新堡镇政府签订《租赁土地合同书》一份，租用新堡镇政府96.1亩土地，租赁期限20年，后在租赁土地上开办了驾驶员考试学校。因国家建设吴忠至中卫城际铁路，宁夏回族自治区人民政府办公厅作出《关于加强银川至西安高速铁路和吴忠至中卫城际铁路征地拆迁工作的通知》文件（宁政办发﹝2015﹞179号），决定铁路建设项目沿线各市、县（区）人民政府是项目征地拆迁的工作主体、责任主体和实施主体，对本地区征地拆迁工作负总责。2016年4月28日，中宁县政府作出中宁政办发（2016）49号文件，决定成立吴忠至中卫城际铁路建设项目中宁段土地和房屋征收补偿安置工作领导小组和工作办公室，领导小组办公室各成员单位具体职责为：原中宁县国土资源局负责项目用地报批，土地及地上附着物征收等相关工作；沿线各乡镇负责辖区内征地拆迁及补偿费用兑付等工作。中宁县政府根据国家有关部门批复于2016年7月4日对宁夏吴忠至中卫城际铁路（中宁段）工程建设用地作出征收公告，公告征收的土地范围包括原告占用的土地；于2016年8月22日作出补偿安置方案，补偿安置方案确定原中宁县国土资源局、新堡镇政府等部门为房屋征收实施单位。在征地拆迁过程中，中宁县政府于2017年3月9日召开专题会议，形成会议纪要（19号），其中对涉及城际铁路征地拆迁及建设相关事宜的决定为：由原中宁县国土资源局牵头，相关部门配合，天华正业通资产评估公司具体负责，将原告的资产评估报告进行比对，查漏补缺，对企业电子设备、设施等，因整体搬迁造成毁损不能再利用的，依照相关法律法规按搬迁损失予以评估，对拆迁后电子设备设施仍可继续使用的，按搬迁费用给予评估。在涉案土地征收拆迁过程中对于拆迁造成的房产损失，新堡镇政府与原告签订了《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）兴宁驾校房产搬迁补偿协议》，由新堡镇政府向原告支付房产搬迁损失补偿费18787968元，该协议已履行完毕。对于原告的经营性损失，原中宁县国土资源局委托评估机构作出的评估报告确定的损失数据为3789万元。新堡镇政府与原告签订了两份《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）兴宁驾驶员培训学校经营性损失货币补偿协议》，均约定对兴宁驾校的经营性损失按照评估报告评估价款为准予以补偿，已履行1000万元，剩余部分未履行，原告已提起诉讼，法院已作出一审判决。对于本案涉及的实物资产损失，原告于2016年12月28日委托北京中恒正源资产评估有限责任公司进行了评估，评估值为8896528.48元；原中宁县国土资源局于2017年5月6日委托宁夏正业通资产评估有限公司进行了评估，评估值为496.92万元。后双方未能达成补偿协议，原告起诉请求：1.依法判令被告对其征收行为给原告造成的实物资产（构筑物、管道渠口、机器设备和生产性生物资产）损失作出补偿决定；2.判令被告按原告委托评估的评估值8896528.48元作出补偿决定；3.诉讼费由被告承担。另查明：2019年年初因政府机构改革，原中宁县国土资源局与其他机构并入中宁县自然资源局。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及宁夏回族自治区人民政府办公厅《关于加强银川至西安高速铁路和吴忠至中卫城际铁路占地拆迁工作的通知》（宁政府办发（2015）179号）要求，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。故中宁县政府是本案征地拆迁项目的工作主体、责任主体和组织实施主体，是征地拆迁工作的总负责。中宁县政府依照相关法律、法规的规定，对本辖区内涉及需要征用的土地发布了征地公告，制定了补偿安置方案，组织实施本次征地拆迁工作，并成立领导工作小组办公室，确定原中宁县国土资源局负责项目用地报批、土地及地上附着物征收等相关工作，沿线各乡镇负责辖区内征地拆迁及补偿费用兑付等工作。故县自然资源局及新堡镇政府是本次征地拆迁工作领导小组成员，是征地拆迁工作的具体实施者，受中宁县政府的委托从事本次征地拆迁工作，对外代表中宁县政府，不是征收拆迁主体，如确需对征收或者损失予以补偿应由征收主体作出决定。故原告要求对因征收行为造成的实物资产损失作出补偿决定的应当是中宁县政府，不是县自然资源局和新堡镇政府，县自然资源局和新堡镇政府不是本案适格被告。中宁县政府在本次征收工作中，对给原告造成的拆迁损失，已由新堡镇政府与原告签订了补偿协议，且部分已经履行。对于在拆迁中给原告造成的实物资产损失，中宁县政府召开专题会议已进行了研究，并已形成会议纪要，决定对因原告整体拆迁造成电子设备、设施等，毁损不能再利用的，依照相关法律法规按搬迁损失予以评估，对拆迁后电子设备设施仍可继续使用的，按搬迁费用给予评估。说明本案被告的征收行为给原告造成了实物资产损失。至于损失的大小，原告委托北京中恒正源资产评估有限责任公司进行了评估，评估值为8896528.48元，原中宁县国土资源局委托宁夏正业通资产评估有限责任公司进行了评估，评估值为496.92万元。原告和原中宁县国土资源局委托作出的评估报告的损失数额差距较大，中宁县政府作为本次征收主体，应当依法履行法定职责，对原告因征地拆迁造成的实物资产损失进行调查核实，客观公正地予以认定，并依法作出处理决定。县自然资源局、新堡镇政府只是本次征收拆迁工作的具体实施者，不是征收拆迁主体，不具有对外作出征收拆迁决定的权利，不是本案适格被告，对原告要求县自然资源局、新堡镇政府对其实物资产损失作出补偿决定的请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款规定，判决一、被告中宁县人民政府于本判决生效之日起2个月内对本次涉案征地行为给原告宁某（有限公司）造成的实物资产损失作出处理决定；二、驳回宁某（有限公司）其他诉讼请求。案件受理费用100元，由中宁县人民政府负担。中宁县政府不服一审判决，向本院提起上诉。上诉请求：撤销宁夏回族自治区中卫市中级人民法院于2019年6月27日作出（2019）宁05行初13号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、原审判决认定事实错误。1.原审判决认定中宁县政府是本案征收主体，应当对被上诉人主张的因征收行为造成的实物资产损失作出补偿决定，不符合客观事实；2.本案涉及的征地行为属于一个行政行为，不是两个或多个行政行为；3.关于被上诉人所诉请的实物资产损失不属于征收补偿的范围。二、原审判决适用法律错误。1.本案是行政补偿争议，这种行政行为作出的主体在事实认定过程中出现错误，所以导致案件的法律适用错误；2.对于涉案行政补偿的权力是法律赋予行政机关的行政权力，关于被上诉人主张的经营性损失补偿正在诉讼中，只有行政机关怠于行使行政权力，不做补偿情形下，才可以判决行政机关作出行政决定。原审判决以司法权直接代替行政机关行使行政法律法规赋予的行政权力，属于法律适用错误。兴宁驾校二审答辩认为：一、一审行政判决书认定事实清楚，证据充分，法律适用正确，程序合法，恳请二审法院维持一审判决，驳回上诉人上诉请求；二、中宁县政府是本案征收主体；三、被上诉人有权在本案中要求上诉人就实物资产损失作出补偿决定。县自然资源局向一审法院提交以下证据：证据一、《新建铁路吴忠至中卫项目社会稳定风险评估报告》；证据二、自治区发改委《关于新建铁路吴忠至中卫项目社会稳定风险评估意见的报告》；证据三、中宁县政府28号、40号专题会议纪要两份；证据四、《中宁县人民政府关于征收土地的公告》；证据五、中宁县政府《关于印发吴忠至中卫城际铁路建设项目红线范围内房屋征收与补偿安置方案的通知》；证据六、《中宁县国土资源局拟征收土地事宜涉及宁某（有限公司）实物资产搬迁损失和费用补偿项目资产评估报告》；证据七、宁夏正业通资产评估有限责任公司资产评估档案资料共计75页。新堡镇政府向一审法院提交如下证据：证据一、《租赁土地合同书》一份；证据二、征地补偿款支付凭证三份、房地产评估报告一份、补偿协议一份、黄河农村商业银行业务凭证二份、黄河农村信用社转账存根一份、收据四份。兴宁驾校向一审法院提交如下证据：证据一、2016年7月4日，中宁县政府发布的《中宁县人民政府关于征收土地的公告》；证据二、《关于印发吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收于补偿安置方案的通知》；证据三、关于《兴宁驾校整体搬迁重建安置存在并急需解决的问题》的情况汇报（宁兴驾发[2016]13号）；证据四、评估报告一份；证据五、1.《关于兴宁驾校资产评估问题的具体情况说明及解决问题的建议》（宁兴驾发[2017]02号）；2.《关于兴宁驾校科目二计算机考试系统赔偿事宜现场会议内容的情况汇报》；3.《关于兴宁驾校实物资产搬迁损失补偿的情况说明及亟待解决问题的报告》（宁兴驾字[2017]12号）；4.《关于尽快解决兴宁驾校整体搬迁重建安置补偿问题的汇报》（宁兴驾字[2017]28号）；证据六、1.中宁县政府19号、100号《专题会议纪要》各一份；2．已拆迁现场现状照片34张；(拍摄于2018年11月5日的20张；拍摄于2019年5月31日的14张)；3.已拆迁现场现状光盘2张。(拍摄于2018年11月5日和2019年5月31日的各一张)；证据七、南京多伦科技股份有限公司出具的《关于宁某考试场科目二计算机考试系统改造升级及不能搬迁使用的证明》一份。上述证据均已随案移送本院。二审期间各方均未提交新证据。本院对以上证据的认证意见与一审一致。二审查明的事实与一审基本一致。本院认为，本案争议的焦点是中宁县政府是否应当补偿被上诉人实物资产损失。经查，中宁县政府针对被上诉人因整体拆迁造成电子设备、设施毁损不能再利用情形召开专题会议进行研究，并形成会议纪要，决定依法评估。原中宁县国土资源局委托宁夏正业通资产评估有限责任公司对涉案财产损失进行了评估，评估值为496.92万元。被上诉人兴宁驾校自行委托北京中恒正源资产评估有限责任公司对涉案财产损失亦进行了评估，评估值为8896528.48元，双方评估报告评估损失数额差距很大，因中宁县政府是本次征迁主体，应当对其因征收集体土地造成土地租赁人的实物资产损失进行调查核实，客观公正地予以认定，并依法作出处理的职责。原审法院判决中宁县政府在一定期限内对政府行为给兴宁驾校造成的实物资产损失作出处理决定并驳回被上诉人其他诉讼请求并无不当。综上，一审法院判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中宁县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 马 龙审判员 吴 峰审判员 胡文红 二〇一九年十二月四日书记员 倪保明附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；