湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1734号上诉人(一审原告)：湘潭广嘉煤业有限公司。住所地：湖南省湘潭县云湖桥镇史家坳村蒋家组。法定代表人：资江平，公司董事长。委托代理人：张婷，湖南日月明律师事务所律师。上诉人（一审原告）：资江平，男，汉族，1967年1月2日出生，住湖南省长沙市岳麓区。委托代理人：张婷，湖南日月明律师事务所律师。上诉人(一审被告)：湘潭县人民政府。住所地：湖南省湘潭县易俗河镇大鹏路。法定代表人：段伟长，县长。委托代理人：田灿，湘潭县应急管理局副局长。委托代理人：胡学军，湖南康泰律师事务所律师。一审被告：湘潭市人民政府。住所地：湖南省湘潭市岳塘区湘潭大道。法定代表人：张迎春，市长。委托代理人:黄要红，湘潭市应急管理局工作人员。委托代理人:刘恋，湖南人和人（湘潭）律师事务所律师。一审被告：湘潭县云湖桥镇人民政府。住所地：湖南省湘潭县云湖桥镇七里铺村。法定代表人：宾博韦，镇长。委托代理人:杨铁强，湘潭县司法局云湖桥镇司法所所长。湘潭广嘉煤业有限公司（以下简称广嘉煤业）、资江平诉湘潭市人民政府（以下简称湘潭市政府）、湘潭县人民政府（以下简称湘潭县政府）、湘潭县云湖桥镇人民政府（以下简称云湖桥镇政府）确认强制关闭行为违法及行政赔偿一案，衡阳市中级人民法院2019年6月28日作出（2017）湘04行初126号行政判决。广嘉煤业公司、资江平和湘潭县政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。衡阳市中级人民法院审理查明：原告于2010年收购联营煤矿。收购该矿后，原告开始进行矿井技术改造。同年11月30日，与联营煤矿比邻的原湘潭市亿德煤矿良湖井发生较大水害事故。2011年4月11日，湘潭县政府对原湘潭市亿德煤矿作出关闭决定。同年12月29日，湘潭县政府以《关于湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源的请示》（潭政字[2011]113号），向湘潭市政府作出请示。2012年2月27日，湘潭市政府办公室发布《关于印发湘潭市煤矿企业兼并重组实施方案的通知》（潭政办法[2012]7号），《湘潭市煤矿企业兼并重组实施方案》中第四点载明：联营煤矿作为兼并重组的主体煤矿。2012年3月29日，湘潭市政府以《关于批准湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭县亿德煤矿资源的请示》（潭政[2012]21号），向湖南省人民政府作出请示。同年9月26日，湖南省煤矿安全专项整治工作领导小组办公室以《关于对湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源有关问题的复函》（湘煤安整办函[2012]14号）答复：同意湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源，整合矿井设计能力必须达到9万吨/年以上。原告根据上述文件，以联营煤矿为主体，将联营井、良湖井及韶山亿德井重组为湘潭广嘉煤业有限公司。2013年10月2日，国务院下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号），对9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿依法重点关闭，国家安监总局等十二部门也作出相应部署。2014年5月30日，湖南省人民政府办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号），对加强湖南省煤矿安全生产工作进行了安排部署。2014年6月11日，湖南煤矿安全监察局给湘潭监察分局发函：联营煤矿是省人民政府同意保留的整合技改矿井，应加快技改进度，近期完成改扩建工程，经有关部门竣工验收合格后，可依法申办煤矿安全生产许可证。2014年6月16日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室下发《关于印发的通知》（湘煤关退办[2014]1号）。该文件要求：由市州人民政府拟定关闭和保留矿井名单，上报省审批，在9月底前，确定关闭矿井和保留矿井名单。市、县人民政府在10月底前组织将应关闭矿井依法关闭到位。2014年9月19日，湘潭市政府向湖南省人民政府呈报《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤炭关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号），原告的亿德煤矿被列入《湘潭市2014年关闭退出煤矿名单》，联营煤矿被列入《湘潭市2015年底前力争关闭退出煤矿名单》。2014年9月30日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出了《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函[2014]17号），同意了湘潭市政府上报的总体方案。2014年10月16日，湘潭市政府办公室作出了《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号），该实施意见指出各有关县、区要按照“一矿一套班子”的要求，成立关闭退出工作组，附件《湘潭市煤矿关闭退出工作联点督导组名单》中具体明确由湘潭市经济与信息委员会、湘潭市国土资源局、湘潭市交通运输局各派一名负责同志，由湘潭市经济与信息委员会主任任组长，要求于2015年10月底前关闭原告的联营煤矿。2015年6月23日，湘潭市政府办公室印发《关于坚决打好落后小煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]26号），该会议纪要指出：各相关县区人民政府要按照“五包”要求，加快推进关闭退出工作，主要领导负主要责任，分管领导负直接责任。2015年10月30日，湘潭县政府、云湖桥镇政府组织在云湖桥镇政府二楼会议室召开会议，统一安排部署，委托史家坳村村委会出面关闭联营煤矿，要求必须在2015年10月31日前完成关闭工作。2015年10月31日，湘潭县云湖桥镇史家坳村村委会组织多名人员将联营煤矿予以关闭。另查明，2015年12月14日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室向湘潭市关退办下发《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》（湘煤关退办[2015]47号），该通知指出：“省抽查验收组抽查了你市湘潭县联营煤矿，发现湘潭县人民政府没有依法作出关闭决定，仅封闭了井口，验收不合格。”还查明，经该院委托审计，原告收购整合联营井和良湖井及技术改造投入151120841.3元（不含采矿权）；评估基准日即2018年11月7日原告两个煤矿资产原值为18778700元，净值为13095800元（含良湖井房屋净值1835200元、构筑物净值1972700元）；评估基准日采矿权价值为3685800元（矿山已足额缴纳了采矿权价款）。衡阳市中级人民法院认为，本案的争议焦点为：一、原告主体资格是否适格；二、被告主体资格是否适格；三、被告强制关闭原告湘潭县联营煤矿的行政行为是否合法；四、原告因关闭煤矿导致的损失是否可以获得行政补偿或者赔偿。一、关于原告主体资格是否适格的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，广嘉煤业公司、资江平因其经营的湘潭县联营煤矿被关闭，提起本案诉讼，是本案适格原告。湘潭市政府辩称原告资江平不具有原告主体资格的理由不成立，不予采纳。二、关于被告主体资格是否适格的问题该案中，湘潭市政府召开会议及作出的相关文件，系根据国家、省政府加强煤矿安全生产工作和落后小煤矿关闭退出有关文件的精神和要求，对全市该项工作任务进行安排和部署，未对原告煤矿的关闭作出实质性的行政行为，因此湘潭市政府不是本案适格被告。云湖桥镇政府亦未对原告煤矿的关闭作出实质性的行政行为，且其不是落实煤矿关闭的实施主体，故云湖桥镇政府亦不是本案适格被告。《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》、《湘潭市煤矿关闭退出的实施意见》均明确县级人民政府是落实煤矿关闭退出的责任主体，同时，根据该院对原告提交的云湖桥镇史家坳村村委会主任、村支部书记证词的调查、核实，史家坳村村委会是根据湘潭县政府的要求安排相关人员对原告煤矿井口进行强制关闭。故湘潭县政府虽然没有对原告煤矿作出书面的关闭决定，但却对原告煤矿组织实施了强制关闭的行政事实行为。因此，湘潭县政府是本案适格被告。三、关于被告强制关闭原告湘潭县联营煤矿的行政行为是否合法的问题根据国家、湖南省及湘潭市有关加强煤矿安全生产以及落后小煤矿关闭退出工作的文件精神，原告煤矿已被列入应当关闭的煤矿。被告湘潭县政府作为落实煤矿关闭责任的主体，有权依照法律法规对原告煤矿进行关闭。《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》和《湘潭市煤矿关闭退出方案》均规定对所要关闭的煤矿应当作出关闭决定。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，且给予当事人陈述和申辩权。经催告，当事人无正当理由仍不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定。据此，被告湘潭县政府强制关闭原告煤矿本应当按照法定程序进行，但湘潭县政府未依照法律规定对原告煤矿作出关闭决定的情况下，径行采取封闭矿井等行为，事实上实施了对原告煤矿的强制关闭。因此被告湘潭县政府强制关闭原告湘潭县联营煤矿的行政行为程序违法。四、关于原告因关闭煤矿导致的损失是否可以获得行政补偿或者赔偿的问题《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，原告作为合法经营联营煤矿的经营者，其合法权益应当受到法律保护。被告湘潭县政府在原告的联营煤矿并无违法情形的情况下，因政策性原因对其进行关闭，其性质可视为行政机关对相关行政许可的撤回。被告湘潭县政府是具体实施关闭原告煤矿的责任主体，有责任对原告予以适当补偿。根据被告湘潭县政府提供的相关政策规定，原告可向湘潭县政府主张14000000元的行政补偿。原告诉称其因被告强制关闭其联营煤矿造成损失达231082009.52元，且申请了委托鉴定及会计审计。但根据国家、湖南省及湘潭市有关加强煤矿安全生产以及落后小煤矿关闭退出工作的文件精神，原告煤矿已被列入应当关闭的煤矿。湘潭县政府关闭其煤矿虽然程序上违法，但关闭行为与其损失之间不存在必然因果关系，故对原告主张的损失数额及评估机构出具的相关评估报告，该院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十四条第一款第（二）项之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：一、确认被告湘潭县人民政府强制关闭原告湘潭广嘉煤业有限公司、资江平的湘潭县联营煤矿的行政行为违法；二、由湘潭县人民政府于本判决生效之日起六十日内补偿原告湘潭广嘉煤业有限公司、资江平损失14000000元；三、驳回原告湘潭广嘉煤业有限公司、资江平对湘潭市人民政府、湘潭县云湖桥镇政府的起诉；四、驳回原告湘潭广嘉煤业有限公司、资江平的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，原告已先行垫付的司法审计费用200000元，司法鉴定费用160000元由湘潭县人民政府负担。广嘉煤业公司和资江平不服，向本院提起上诉称：一、一审判决虽然确认了湘潭县政府关闭广嘉煤业公司的联营煤矿的行政行为违法，但对违法事实认定不全面且存在错误，二审应予纠正。1、湘潭市政府和云湖桥镇政府共同参与实施了违法关闭煤矿的行为，是本案适格被告。2、一审法院认定事实错误。联营煤矿是经省政府批准保留的合法煤矿，也是根据省、市、县、镇四级政府的要求通过收购、整合，矿井设计能力达到9万吨/年以上保留矿。而不是一审法院认为的属于“因政策性原因对其进行关闭”、“已被列入应当关闭的煤矿”。二、一审判决适用法律不当，导致判决结果错误，二审应予纠正。1、本案不应当适用《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定判决，而应当依据《中华人民共和国行政赔偿法》第二条、第三十六条第（六）项、第（八）项等法律、法规和司法解释的规定，对上诉人有形财产和无形财产损失予以赔偿。2、一审判决认为“关闭行为与其损失之间不存在必然的因果关系”属于适用法律错误。3、根据国务院、省政府的相关文件规定，联营煤矿假设属于政策性关闭对象，也应当根据煤矿的直接损失予以补（赔）偿。三、一审判决对被上诉人提交的部分证据采信错误，导致判决错误，二审应予纠正。综上所述，1、请求二审法院维持一审判决第一项，撤销一审判决第三项、第四项；2、依法改判在一审判决第二项的基础上增加补（赔）偿金额，由三被上诉人补（赔）偿上诉人231082009.52元（其中财务成本暂计至2015年11月30日，之后另行计算至实际支付之日）；3、依法审查并确认《湘潭市煤矿关闭退出方案》（潭政[2014]80号）、《湘潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭推出的实施意见》（潭政办发[2014]60号）、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅[2015]1号）、《关于坚决打好落后小煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]26号）、《关于坚决打好全市煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]68号）违法；4、判令三被上诉人承担一、二审全部诉讼费用。湘潭县政府不服，向本院提起上诉称：1、资江平不是本案行政相对人，与本案没有直接利害关系，不是本案的适格诉讼主体。2、资江平通过受让股权的方式投资联营煤矿、亿德煤矿的行为不会造成公司的资产增加，其投资损失与本案无关。请求撤销衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初126号行政判决中第一项关于资江平的判决部分；请求依法驳回资江平的起诉；本案诉讼费由资江平承担。针对广嘉煤业公司的上诉，湘潭县政府答辩称：1、上诉人广嘉煤业公司煤矿的关闭不是因答辩人的行政行为造成的，其煤矿的关闭系其自身的生产能力、生产规模、安全条件达不到国家规定的要求，被湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组认定为落后小煤矿，依据国家的政策规定，属于必须关闭的落后小煤矿。无论答辩人是否对其矿井实施封堵，广嘉煤业公司均无资格再行生产，必须依据相关政策退出市场。2、广嘉煤业公司作为落后小煤矿，多年来因水患矿井一直处于水淹状态，未进行任何技改和生产，答辩人对上诉人的矿井进行封堵时，井下已无任何有价值的财产。因此，答辩人的封堵行为并不会对广嘉煤业公司的财产造成实际损失，广嘉煤业公司提出行政赔偿的请求没有事实和法律依据。3、广嘉煤业公司的煤矿被认定为落后小煤矿，并被要求退出市场，其性质属于相关行政许可的撤回，上诉人只能依据相关政策享有相应的行政补偿。答辩人虽然实施了封堵行为，其程序不符合法律规定，但不造成广嘉煤业公司的损失扩大，其提出行政赔偿的请求没有事实和法律依据。综上所述，一审法院判决答辩人依照行政补偿的标准依法对广嘉煤业公司补偿1400万元认定事实清楚，适用法律正确，其判决应当予以维持。广嘉煤业公司提出的上诉请求依法不能成立，请二审法院查明事实，依法驳回广嘉煤业公司的全部上诉请求。被上诉人湘潭市政府答辩称：1、一审判决认定事实清楚，答辩人非本案适格被告；2、根据国务院和省政府加强煤矿安全生产工作有关意见及加快落后小煤矿关闭退出的有关精神，广嘉煤业公司属于落后小煤矿关闭退出对象；3、一审适用法律正确，广嘉煤业公司和资江平对答辩人提出的赔偿请求缺乏事实和法律依据。综上所述，广嘉煤业公司和资江平的上诉请求于法无据，请求二审法院依法予以驳回。被上诉人云湖桥镇政府答辩称：答辩人未对上诉人广嘉煤业公司的煤矿的关闭作出实质性行政行为，不是落实煤矿关闭的实施主体，不是本案的适格被告。一审采信的证据已随案移送本院，可以作为认定本案事实的依据。本院对一审认定的事实予以确认。另查明：2014年8月18日，湘潭县煤矿整顿关闭工作领导小组向湘潭市落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室呈报《关于湘潭县落后小煤矿关闭退出工作实施方案的请示》，其中附件1明确“保留的煤矿经改造升级后其产能原则上达到9万吨/年及以上”，“云湖桥矿区联营煤矿”为整改保留对象；附件2《湘潭县落后小煤矿关闭退出有关情况的汇报》中明确保留矿井条件为“非煤与瓦斯突出矿井，煤层赋存比较稳定，能够实现正规开采，走向长度达到1000米左右，资源储量达到70万吨以上，生产能力原则上达到9万吨/年及以上。企业具备瓦斯防治能力，实现兼并重组，矿井达到煤矿安全质量标准化三级以上标准”。还明确，保留矿井必须向湘潭县政府作出承诺，提交《保留矿井承诺书》。保留矿井中经批准进行技改扩能的矿井，如不能在规定时间内达到规模要求，验收合格，直接关闭，不给予任何奖补。附件2中还写道，2011年经湘潭县人民政府同意以《关于湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源的请示》上报市人民政府，并经市人民政府同意上报省人民政府。投入资金6800万元用于收购整合原湘潭市亿德煤矿良湖井及处理其周边矿群矛盾。2012年9月，湖南省煤矿安全专项整治工作领导小组办公室同意湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源。整合规划联营矿井矿山范围走向长3.93K，倾斜宽1.66，矿山面积6.51K㎡，开采深度＋12—至400，保有煤炭资源储量880.14万吨，改扩建成30万吨/矿井。该规划经县（区）、市相关部门及专家评审通过。总体规划及30万吨/年的改扩建规划已报送省发改委进入审批程序。再查明：2014年9月19日，湘潭市政府向湖南省人民政府呈报《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤炭关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号），广嘉的亿德煤矿被列入湘潭市2014年关闭退出煤矿名单，联营煤矿被列入湘潭市2015年底前力争关闭退出煤矿名单。2014年9月30日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出了《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函[2014]17号），同意了湘潭市政府上报的总体方案。关于关闭后的补偿。《湖南省湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》为“积极争取国家小煤矿关闭退出奖补资金。省财政安排专项资金，采取‘以奖代补’的方式，对2015年底前完成落后小煤矿关闭退出目标任务的市州给予奖补，奖补资金由市州人民政府包干使用，不足部分由市县人民政府统筹解决”。经湖南省人民政府批准，2014年7月23日湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局下发了《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》（湘财金[2014]54号），其第二条、第三条、第四条规定，本办法所称关闭退出个小煤矿是指按照《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号）规定，由市州人民政府确定并报省人民政府批准，正式列入2013年以来未关闭退出范围并在2015年底前关闭到位的小煤矿。本办法所称“关闭退出专项奖补资金”是省级财政安排的，对纳入本轮关闭退出范围小煤矿的专项奖补资金，主要用于奖励、补助关闭煤矿职工安置费、经济损失、实施关闭等费用支出。专项资金与中央奖励资金配套使用，由市州人民政府统筹包干，不足部分由市州、县市区人民政府配套解决。第七条规定了专项奖金奖补标准，直接关闭煤矿：煤与瓦斯突出矿井600万元/矿，非煤与瓦斯突出矿井300万元/矿。整合关闭矿井：200万元/矿。湘潭市政府煤矿关闭退出奖补方案为，对在2015年底前完成关闭退出任务的，由市财政府按照500万元/矿标准给予奖补，奖补资金由县市区人民政府包干使用，不足部分由县市区人民政府配套统筹解决。湘潭县政府煤矿关闭退出奖补方案为，县人民政府对2014年11月30日前关闭的矿井按1000万元/矿的标准进行奖补，对2015年12月31日前关闭退出的矿井按500万元/矿的标准进行奖补。同时，优先安排项目和资金促进矿区当地群众转产发展适合本区域的产业，并对矿区在土地整理、农村电网改造、交通、水利、环境保护、农村饮水安全、危房改造、新农村建设等方面优先给予支持。湘潭市、湘潭县政府认为，对关闭联营煤矿，最高可享受，中央财政补助100万元、省级财政补助300万元、市级财政补助500万、县级财政补助500万元，共计1400万元。一审中，广嘉煤业主张的损失为：投资2800万元收购联营煤矿，另还投入煤矿建设等各项资金（不限于人工工资、电费、机电设备、器材、地材、农赔、房赔、地租、开办经费等各种费用），在政府众多文件引导下，遵照省、市、县政府及其管理部门的要求，从技术改造、安全升级、兼并重组到整合良湖井、重新设定矿区范围扩能改造，办理各种手续，目的就是做大做强，建设一个机械化、标准化、现代化的矿井，累计已投入231082009.52元（其中财务成本暂计至2015年11月30日为78424444.3元，之后另行计算），但没有产生任何收益即被关闭。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。从双方当事人诉辩情况看，本案有以下几个争议焦点：（一）关于本案原告《中华人民共和国公司法》第三条规定，公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，资江平是广嘉煤业的股东，也是广嘉煤业的法人代表，在广嘉煤业作为公司已经起诉的情况下，资江平的利益通过公司实现，其个人不再有没有原告资格，一审将其列为原告，理解和适用法律错误，本院予以纠正。（二）关于本案的适格被告本案涉及三个相互关联的行为，即关闭决定、关闭措施、行政补偿。湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室印发的《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》要求，由市州人民政府拟定关闭和保留矿井名单，上报省审批。从查明的事实看，中央、省政府提出要求之后，湘潭县政府还是将“联营煤矿”作为了整改保留对象，是湘潭市政府将联营煤矿列入的关闭名单，并要求湘潭县政府组织实施。本案中关闭联营煤矿实际上是由湘潭市政府拟定、湘潭县政府执行，而云湖桥镇（史家坳村村委会）受县政府指派“封闭了井口”。另外，《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》（湘财金[2014]54号）也明确规定“专项资金与中央奖励资金配套使用，由市州人民政府统筹包干，不足部分由市州、县市区人民政府配套解决”。对于广嘉煤业损失的补偿，市县两级政府均负有责任，因此，湘潭市政府、湘潭县政府均是本案适格被告。一审认为“湘潭市政府不是本案适格被告”，不正确。（三）关于关闭行为的合法性根据国家、湖南省及湘潭市有关加强煤矿安全生产以及落后小煤矿关闭退出工作的文件精神，本案所涉煤矿已被列入应当关闭的煤矿。湘潭县政府作为落实煤矿关闭责任的主体，对涉案煤矿进行关闭，是落实国家产业结构调整政策的现实需要。《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》和《湘潭市煤矿关闭退出方案》均规定对所要关闭的煤矿应当作出关闭决定。但在落实关闭政策前，县政府没有发布关闭决定，也没有给予合理期限，仅是在2015年10月30日与云湖桥镇政府组织在云湖桥镇政府二楼会议室召开会议，统一安排部署，委托史家坳村村委会出面关闭联营煤矿，要求必须在2015年10月31日前完成关闭工作。2015年10月31日，湘潭县云湖桥镇史家坳村村委会组织多名人员将联营煤矿予以关闭。湘潭县政府的上述行为不符合行政正当程序的要求，一审确认违法是正确的。（四）关于本案的补偿（赔偿）公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已经产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得随意变动这种行为，如果变动，必须补偿行政相对方的损失。本案中，广嘉煤业投资2800万元收购联营煤矿，投入煤矿建设等各项资金，在政府众多文件引导下，遵照省、市、县政府及其管理部门的要求，从技术改造、安全升级、兼并重组到整合良湖井、重新设定矿区范围扩能改造，办理各种手续，目的就是做大做强，建设一个机械化、标准化、现代化的矿井。虽然本案中广嘉煤业“总体规划及30万吨/年的改扩建规划只是报送省发改委进入审批程序”，尚没有取得最后的许可，但广嘉煤业的信赖利益应予考虑，一审据此认为“本案中，原告作为合法经营联营煤矿的经营者，其合法权益应当受到法律保护。湘潭县政府在原告的联营煤矿并无违法情形的情况下，因政策性原因对其进行关闭，其性质可视为行政机关对相关行政许可的撤回”。关闭行为与广嘉煤业的损失之间存在因果关系，只是双方对损失大小、补偿多少存在很大争议。政府主张，关闭联营煤矿，中央财政补助100万元、省级财政补助300万元、市级财政补助500万、县级财政补助500万元，共计1400万元，而广嘉煤业认为1400万元太少而拒不接受，要求评估。在法院认为本案关闭“可视为行政机关对相关行政许可的撤回”、已对广嘉煤业的投入及资产净值已经委托审计且有审计结论的情况下，一审应围绕审计结论的可采性（广嘉煤业的损失）进行质证、认证，若该审计结论及政府现有的补偿依法均不能采信，且不能再鉴定，则应根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定，结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额；若认可政府现有的行政补偿，则应充分论证其正当性及审计结论不能采信的理由。一审委托了审计，最后却以“根据国家、湖南省及湘潭市有关加强煤矿安全生产以及落后小煤矿关闭退出工作的文件精神，原告煤矿已被列入应当关闭的煤矿。湘潭县政府关闭其煤矿虽然程序上违法，但关闭行为与其损失之间不存在必然因果关系”，属于因果关系认识错误。本案的核心是补偿/赔偿问题，广嘉煤业究竟有无损失及多大损失，一审没有查清，对为什么湘潭县政府只需补偿广嘉煤业1400万元，论证不充分。综上，一审适用法律错误，且认定事实不清，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）（二）（三）（四）项之规定，判决如下：一、维持衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初126号行政判决第一项、第四项；二、撤销衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初126号行政判决第二项、第三项；三、驳回湘潭广嘉煤业有限公司对湘潭县云湖桥镇人民政府的起诉，资江平对湘潭市人民政府、湘潭县人民政府、湘潭县云湖桥镇人民政府的起诉；四、本案行政赔偿部分发回衡阳市中级人民法院重审。二审案件受理费50元，由湘潭广嘉煤业有限公司、湘潭县人民政府各负担25元。本判决第一项、第三项为终审判决。审判长  张坤世审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇一九年十二月十九日法官助理颜葵书记员潘敏华