安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖01行终661号上诉人（原审被告）庐江县冶父山镇人民政府，住所地安徽省庐江县冶父山镇街道，统一社会信用代码113401240032722208。法定代表人赵小青，该镇镇长。委托代理人张永乐，该政府工作人员。委托代理人胡友章，该镇法律服务所工作人员。被上诉人（原审原告）陈承宽家庭承包户，住所地安徽省庐江县。代表人陈承宽，男，1963年9月15日出生，汉族，住安徽省庐江县。委托诉讼代理人张后乐，安徽潜川律师事务所律师。原审第三人庐江县冶父山镇明圣村民委员会，住所地安徽省庐江县冶父山镇明圣村。法定代表人徐林，该村民委员会主任。上诉人庐江县冶父山镇人民政府（以下简称冶父山镇政府）与被上诉人陈承宽家庭承包户、原审第三人庐江县冶父山镇明圣村民委员会（以下简称明圣村委会）毁坏林木行政行为违法一案，不服安徽省庐江县人民法院（2019）皖0124行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审查明，为推进城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点工作，庐江县人民政府根据《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》、《国土资源部关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》等有关文件精神及相关工作要求，于2017年5月3日下发了“关于印发庐江县城乡建设用地增减挂钩试点和工矿废弃地复垦利用试点工作实施方案”的通知。该实施方案对指导思想、实施原则、目标任务等内容均作了明确的要求。根据庐江县人民政府上述通知要求，冶父山镇政府于2018年6月21日制定了“冶父山镇2018年城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用及补充耕地工作实施方案”，决定在其辖区内开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用及补充耕地工作，并确定了具体的复垦规模。为实施上述城乡建设用地增减挂钩项目，在未能与陈承宽家庭承包户达成相关赔偿或补偿协议的情况下，明圣村委会于2018年9月24日，对陈承宽家庭承包户房前屋后多个品种的林木进行了清除，造成了涉案林木毁损。因明圣村委会在清除陈承宽家庭承包户林木时陈承宽并不在家，明圣村委会遂对所清除的林木进行了登记（原告之兄陈某在现场），制作了林木损毁清单。2019年1月，陈承宽家庭承包户以该行为造成其经济损失为由，向该院提起财产损害赔偿诉讼。该院经审查后，以第三人砍伐林木的行为属于行政行为为由，于2019年4月16日作出民事裁定，驳回了陈承宽家庭承包户的起诉。陈承宽家庭承包户遂向该院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告；最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，对案涉林木进行清除的实施行为人虽然是明圣村委会，但从冶父山镇政府下发的“冶父山镇2018年城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用及补充耕地工作实施方案”内容并结合庭审中各方当事人的陈述和答辩来看，明圣村委会有组织地进行了林木清除，该行为应该视为被告的委托行为，法律后果应由被告承担。被告为合理利用、规划、调配土地资源，依据国务院、国土资源部、安徽省人民政府以及庐江县人民政府等相关的文件、通知精神，在辖区内开展城乡建设用地增减挂钩试点和工矿废弃地复垦利用及补充耕地工作本无不妥，但因此而造成陈承宽家庭承包户合法财产损失的，理应积极和陈承宽家庭承包户协商给予其相应的赔偿或补偿。如经协商无法达成赔偿及补偿协议，可以根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的相关规定，催告行政相对人履行义务。行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。具体到本案，冶父山镇政府既未与陈承宽家庭承包户协商达成有关林木的赔偿或补偿协议，也未能提供证据证明其在清除陈承宽家庭承包户案涉林木前履行了相关法定程序。故冶父山镇政府清除案涉林木的行为缺乏合法依据，属行政违法行为。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认冶父山镇政府对陈承宽家庭承包户的涉案林木进行清除的行政行为违法。冶父山镇政府不服一审判决，向本院提出上诉。上诉人上诉称，一、原审判决适用法律错误。原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告；最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第三款规定，没有法律、法规或规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，上诉人依据庐政办[2017]49号《关于印发庐江县城乡建设用地增减挂钩试点和工矿废弃地复垦利用及补充耕地工作实施方案的通知》颁布了冶政[2018]55号《冶父山镇2018年城乡建设用地增减挂钩试点和工矿废弃地复垦利用及补充耕地工作实施方案》由辖区内村(社区)落实、实施，即本案第三人并不是上诉人的内设机构、派出机构，同时第三人与被上诉人的林木清除也不是上诉人的委托。二、原审判决认定事实错误。明圣村委会实施城乡建设用地增减挂钩项目，对被上诉人所在村庄废弃地（建设用地）进行复垦新增耕地符合相关政策和文件规定的。该项目涉及到被上诉人房前屋后零星树木，庐江县冶父山镇明圣村民委员会均进行了现场登记，按照有关规定进行补偿。该项目区面积范围、整治标准均经国土部门确认，项目实施结束后，由市级国土部门对照图纸和整治标准进行验收。明圣村委会与被上诉人已协商，并且被上诉人委托其兄陈某现场处理，从原审庭审中证明被上诉人其兄均在现场。现场苗木登记测算后，其对苗木补偿价格没有异议，并且说“我们这些人讲话算数”。被上诉人其兄陈某还和朱同加、朱同才、朱同邦、朱同长以及第三人庐江县冶父山镇明圣村民委员会干部在朱同长家就餐。同时，明圣村委会还告知被上诉人兄陈某，并让其告知陈承宽限期迁移房前屋后零星树木。在规定时间内，被上诉人也对登记范围内的部分有价值的树木进行变卖，这足以说明，被上诉人已委托其兄并认可明圣村委会对被上诉人的房前屋后零星树木测算和补偿。对下剩的部分没有迁移价值的零星树木，明圣村委会组织了清除，其兄陈某也到场，没有提出异议。三、明圣村委会对被上诉人房前屋后零星树木进行清理，不是被上诉人承包土地经营权范围内，而是对村庄废弃地复垦利用，符合有关文件规定。综上，上诉人认为，原审判决认定事实、适用法律均存在错误。为维护上诉人的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条特向贵院上诉，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人陈承宽家庭承包户答辩意见，一、原审判决认定上诉人作为行政诉讼被告主体适用法律正确。上诉人认为，明圣村委会“并不是上诉人内设机构、派出机构，同时第三人与被上诉人的林木清除也不是上诉人的委托”，原判决适用最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第二十条第三款规定，认定上诉人与明圣村委会之间存在委托关系，是错误适用法律。对被上诉人林木进行清除的实施行为虽然是明圣村委会，但是《冶父山镇2018年城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用及补充耕地工作实施方案》是上诉人制定并下发给明圣村委会并由明圣村委会具体实施，双方之间显然存在实际委托关系，故明圣村委会虽然不是上诉人内设机构、派出机构，但显然、也一定是委托关系。故按照上述司法解释规定，上诉人作为委托的行政机关，应当对其委托行为承担法律后果，是适格的行政诉讼被告主体。二、原审判决认定本案事实正确。上诉人认为原判决存在以下4个事实方面的认定错误，毫无依据：1.上诉人认为明圣村委会对被上诉人房前屋后零星树木清理行为是符合政策、文件规定，且按国土部门图纸和整治标准验收。被上诉人认为，明圣村委会对被上诉人砍伐林木的行为与政策规定的范围没有关联，上诉人提供的文件和图纸并没有直接规定对农民的房前屋后林木进行清理，也根本没有将被上诉人宅基地、承包地纳入清理范围。被上诉人被砍伐的范围主要在承包地范围内，是被上诉人多年种植的成片经济林木，根据树木的种类成片种植，各自的种类均由大面积的种植范围，与上诉人提供的依据没有关联。2.上诉人称明圣村委会与被上诉人已协商，并且被上诉人委托兄长陈某现场处理。事实是，明圣村委会在实施非法砍伐行为完毕后，陈某听到邻居传来的砍树消息，来到现场，当场指出明圣村委会的违法行为，阻止无效。事后告知被上诉人相关事实（当事人在浙江打工），所称与被上诉人协商委托处理全部是谎言。3.上诉人称明圣村委会告知陈某转告被上诉人限期迁移房前屋后林木。被上诉人认为，明圣村委会并未告知陈某转告被上诉人限期迁移房前屋后林木的事实；再者，被上诉人种植的林木是其合法私有财产，明圣村委会无权限期迁移，即便有权作出处理，应当按照《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序处理，在未履行法定程序的情况下，无疑属行政违法行为。4.上诉人称明圣村委会砍伐的林木不在被上诉人承包地经营权范围内，属村庄废弃地。经过原审法庭调查，明圣村委会实施违法行为后补登记的砍伐清单，对实际砍伐的数量、面积均作了相当大的缩小，即便按照明圣村委会登记的数量和面积评判（桂树等经济林木211棵、竹园0.75亩、毛竹园0.2亩、茶园0.4亩），也是4-5亩的面积，双方申请的证人证实被砍伐的林木在被上诉人的承包地范围内。上诉人所称明显与客观事实不符。以上种植成片、种类多样、价值很高，明显是农民个人的投资，常理一眼就能判断的事实，不知在上诉人的价值观里就被认为是废地？需要向上级人民法院反映的是，明圣村委会为了掩盖其违法行为，趁被上诉人在外地打工机会，组织挖土机对其砍伐的林木进行掩埋，大肆毁坏公民合法财产，以达到销毁物证、规避法律责任的目的，是被上诉人不能接受的行为。综上，被上诉人认为，原判决认定事实清楚，适用法律完全正确，原审法院坚持司法为民的正确理念，依法保障农民的合法权益，坚决纠正行政机关的错误行为，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人明圣村委会陈述意见与上诉人一致。冶父山镇政府向一审法院提供的证据及证明目的：安徽省人民政府转发国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知（皖政〔2011〕34号）、庐江县人民政府办公室庐政办〔2017〕49号“关于印发庐江县城乡建设用地增减挂钩试点和工矿废弃地复垦利用试点工作实施方案的通知”、庐江县冶父山镇人民政府冶政〔2018〕55号“冶父山镇2018年城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用及补充耕地工作实施方案”。陈承宽家庭承包户向一审法院提供的证据及证明目的：土地承包经营户代表人推选书、农村土地承包合同书、农村土地承包经营权证及承包地块示意图、第三人制作的砍伐林木清单、原告制作的被砍林木规格、数量清单、庐江县法院（2019）皖0124民初1199号民事裁定书、部分林木照片及证人陈某当庭作证的证言。原审第三人明圣村委会向一审法院提供的证据及证明目的：庐江县2018年第五批次城乡建设用地增减挂钩项目竣工图、村民会议记录、现场测量记录清单、合肥市人民政府、庐江县人民政府关于调整庐江县被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的文件、部分林木照片及证人朱同邦当庭作证的证言。上述证据均移送本院。二审期间上诉人提供了两份证据：1.明圣村第五批次城乡建设用地增减挂钩试点项目朱老项目区树木限期迁移的公示；2.证人朱同长的证人证言。用于证明被诉拆除行为的程序合法性。被上诉人对此两份证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均不予认可。本院经审查认为，该两份证据均不属于行政诉讼法规定的新证据，不予采纳。本院二审查明的事实与原审判决一致，对原审判决认定的事实依法予以确认。本院认为，本案争议的焦点为：一、冶父山镇政府是否是本案的适格被告；二、冶父山镇政府实施的案涉强制拆除行为是否合法。关于争议焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，对案涉林木进行清除的实施行为人虽然是原审第三人，但从上诉人下发的“冶父山镇2018年城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用及补充耕地工作实施方案”内容并结合相关陈述和答辩来看，原审第三人有组织地进行了林木清除，该行为应该视为上诉人的委托行为，法律后果应由上诉人承担。因此，冶父山镇政府是本案的适格被告。关于争议焦点二，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的相关规定，如果涉及行政强制拆除的，行政机关应当催告行政相对人履行义务。行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。结合本案，上诉人既未与被上诉人协商达成有关林木的赔偿或补偿协议，也未能提供证据证明其在清除案涉林木前履行了相关法定程序。故上诉人清除案涉林木的行为缺乏合法依据，属行政违法行为。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费用人民币50元由上诉人庐江县冶父山镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李琦审判员  潘攀审判员  张俊二〇一九年十二月六日书记员  丁丰附本裁判文书引用的相关法律规范：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。