安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖12行终440号 上诉人（一审原告）张礼堂，男,1966年10月12日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 被上诉人（一审被告）阜阳市颍州区王店镇人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区王店镇桃园街，统一社会信用代码1134120272334910XH。 法定代表人金慕白，该镇镇长。 上诉人张礼堂因房屋征收补偿协议一案，不服安徽省太和县人民法院作出的（2019）皖1222行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 张礼堂向一审法院诉称，其居住在阜阳市××王店镇××庄村民5户，因阜阳市大美神州花木城航颍路项目建设，对上述住址房屋进行征拆，其在2016年4月17日同阜阳市颍州区王店镇人民政府（以下简称“王店镇政府”）签订了《房屋征收协议》。其在2017年1月通过信息公开的形式，才得知阜阳大美神州花木城航颍路项目建设项目建设征地批复和征地补偿房屋公告等文件。《房屋征收协议》签订时间早于阜阳市人民政府批准征地补偿房屋的时间，该协议计算补偿安置费适用在后的征地补偿安置方案违法；大美神州花木城航颍路项目侵占其承包的基本农田违法；王店镇政府无权征收其房屋。请求法院裁决其与王店镇政府签订的《房屋征收协议书》无效。 一审法院经审理查明，王店镇政府为实施阜阳市大美神州花木城航颍路建设项目及配套设施，以获得安徽省人民政府2016年3月22日作出的皖政地[2016]342号《关于阜阳市2015年第8批次城市建设用地的批复》为由，征用了包括张礼堂使用的集体土地。2016年4月17日，王店镇政府与张礼堂经协商一致签订序号为23#的《房屋征收协议书》，对张礼堂的被征收房屋及其附属设施进行了协议补偿。协议内容包括：安置房面积、房屋补偿金、搬家费、附属物补偿、临时安置补助费、奖励款等。2016年4月17日，张礼堂领取了《房屋征收协议书》中确定的各项补偿款和奖励款。此后，张礼堂的房屋被拆除，目前阜阳市大美神州花木城航颍路建设项目已建设完成。2017年3月，张礼堂以与王店镇政府签订的上述《房屋征收协议书》违法为由，向法院提起行政诉讼。请求依法确认该《房屋征收协议书》无效。 另查明，2016年11月21日，安徽省人民政府作出的皖政地［2016］1157号批复，批准了《阜阳市年第7批次城市建设用地》。随后，2017年1月26日，阜阳市人民政府发布了该批次征地的阜政秘［2017］30号征地公告，同年3月2日，阜阳市国土资源局发布了该批次征地的［2017］22号征地补偿、安置方案公告。张礼堂被征收房屋占地在阜阳市年第7批次城市建设用地批复用地范围内。 一审法院认为，本案争议的主要焦点是本案涉及的农村集体土地上的“未批先征”而签订的《房屋征收协议书》是否必然无效。案涉《房屋征收协议书》应属于行政合同，认定协议效力时，既要适用《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释，又要参照适用《中华人民共和国合同法》及相关司法解释的规定。关于合同无效问题，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，王店镇政府基于实施阜阳市大美神州花木城航颍路建设项目及配套设施建设为目的，以协议双方自愿性原则和诚实信用原则为基础，与张礼堂签订了《房屋征收协议书》，并且在协议签订后及时履行了协议中的给付义务。在协议履行后的2016年11月21日，涉案土地获得省政府的批复，阜阳市人民政府与阜阳市国土资源局先后发出《土地征收公告》和《征地补偿、安置方案公告》。故该《房屋征收协议书》不存在上述《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。对张礼堂请求确认被诉《房屋征收协议书》无效的诉讼请求，不应当支持。但《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。根据上述规定依法取得征地批准、发布土地征收公告及征地补偿安置方案是政府组织实施征地活动的法定前提条件。王店镇政府作为市、县及政府的职能部门，与张礼堂签订《房屋征收协议书》属于履行行政管理职权，但其在获得有权人民政府批准征收土地批复后，未发布土地征收公告及征地补偿安置方案的情况下签订本案被诉的协议，该行为应属于违反法定程序的行政行为，依法应予以撤销。但是，涉案土地事后，由相关政府和部门发布先后发布了土地征收公告及征地补偿安置方案，房屋征收协议也实际履行，该土地征收的目的是为城市建设，应属于为社会公共利益的需要而征收土地，且目前阜阳市大美神州花木城航颍路建设项目及配套设施已建设完成，撤销该《房屋征收协议》不但会给社会公共利益造成损害，还会给社会的稳定带来风险。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认王店镇政府于张礼堂签订的《房屋征收协议书》违法。 张礼堂上诉称，一审法院认定撤销房屋征收协议会给社会公共利益造成损害的观点不成立；被上诉人作为镇级人民政府，在超越法定职权，没有获取相应征地批复的情况下，与其签署集体土地上房屋征收补偿协议应属无效协议。一审判决认定事实错误，适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审，或者依法改判确认案涉房屋征收协议无效；诉讼费用由被上诉人承担。 张礼堂向一审法院提交的证据有：1、阜阳市城中村改造协议书、本院（2017）皖12行终196号行政裁定书；证明其诉讼主体资格。2、阜阳市2015年第8批次城市建设用地征地补偿安置方案公告【2016】20号；3、建设项目用地呈报材料一书三方案；4、阜阳市大美神州花木市场建设项目征地拆迁补偿和安置实施细则；5、大美神州花木市场航颖路项目侵占承包农地照片；6、拍摄说明；7、原阜阳市国土资源局政府信息已公开告知书；8、阜阳市年第一、第七、第八批次城市建设用地勘测定界图;9、农村土地承包经营权证。以上证据证实，其在王店镇××庄拥有集体土地上的房屋，王店镇政府未履行法定审批程序，违法和其签订《房屋征收协议书》超越法定职权违反国家强制性规定，该协议应属无效。 王店镇政府在法定举证期限内向一审法院提交的证据有：1、关于阜阳市2015年第8批次城市建设用地的批复；2、阜阳市人民政府征地公告；3、阜阳市2015年第8批次城市建设用地征地补偿、安置方案公告；4、阜阳市城中村改造房屋征收协议书；5、安置人口认定表、身份证、户口簿；6、阜阳市集体土地征收补偿摸底表、征收集体土地房屋附属物调查评估单、彩色超声检查报告单、生产户一次性拆迁处理表；7、营业执照、育龄妇女卡片、结婚证；8、承诺书、申请、房屋征收奖金领款单存根、房屋征收补偿领款单存根；9、阜阳市年第7批次城市建设用地勘测定界图。以上证据证明案涉房屋征收协议书系征收张礼堂集体土地上的房屋，双方签订的房屋征收协议书系在充分协商、自愿平等的基础上签订的，为合法有效协议。在该协议书签订后，张礼堂已经领取了全部的征收补偿款及奖金，王店镇政府没有不履行协议、变更、解除协议的行为，张礼堂的起诉不符合行政诉讼法的规定。经核实，张礼堂被征收房屋在阜阳市年第7批次城市建设用地的批复范围内。 一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。依据采信的证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议，约定的是行政机关与公民，法人或者其他组织之间权利义务的协议。本案《房屋征收协议书》应属于行政合同，认定协议效力时，既要适用《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释，又要参照适用《中华人民共和国合同法》及相关司法解释的规定。本案中，张礼堂的涉案房屋在2016年11月21日安徽省人民政府作出的皖政地［2016］1157号批复批准的阜阳市年第7批次城市建设用地范围内。王店镇政府作为被征收土地的属地政府，基于实施阜阳市大美神州花木城航颍路建设项目及配套设施建设为目的，以双方自愿性原则和诚实信用原则为基础，与张礼堂签订《房屋征收协议书》，且及时履行了协议中的给付义务。后阜阳市人民政府与阜阳市国土资源局先后作出《土地征收公告》和《征地补偿、安置方案公告》。故案涉《房屋征收协议书》不符合《中华人民共和国合同法》规定的无效情形。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，王店镇政府在政府批准征收土地批复后，未发布土地征收公告及征地补偿安置方案的情况下签订本案征收协议，违反法定程序，依法应予以撤销。由于涉案土地事后由相关政府和部门发布征收公告及征地补偿安置方案，房屋征收协议也实际履行，该土地征收的目的是为城市建设，应属于为社会公共利益的需要，且目前阜阳市大美神州花木城航颍路建设项目及配套设施已建设完成，撤销该《房屋征收协议》不但会给社会公共利益造成损害，还会给社会的稳定带来风险，一审判决确认案涉房屋征收协议违法并无不当。张礼堂的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审法院判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张礼堂负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 辉 审判员 郭 敏 审判员 耿牛牛 二〇一九年十二月二十日 法官助理韩笑 书记员荣晓倩 附相关法律条文： 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；