湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂11行终139号上诉人（原审被告）黄冈市自然资源和规划局，住所地：湖北省黄冈市黄州区大道27号。统一社会信用代码：124211003523651773。法定代表人刘劲松，该局局长。委托代理人余以北，黄冈市不动产登记中心副主任。代理权限为一般代理。委托代理人李秋元，湖北齐安律师事务所律师，执业证号：14211200310792533。代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）湖北东坡外滩置业有限公司，住所地：湖北省黄冈市黄州区东坡大道遗爱湖旁。统一社会信用代码：914211005854538722。法定代表人廖芷巍，该公司董事长。委托代理人邹贞，湖北文赤壁律师事务所律师，执业证号：14211201211953534。代理权限为一般代理。上诉人黄冈市自然资源和规划局因行政答复一案，不服浠水县人民法院（2019）鄂1125行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄冈市自然资源和规划局党组成员朱贤林及委托代理人余以北、李秋元，被上诉人湖北东坡外滩置业有限公司（以下简称东坡外滩公司）的委托代理人邹贞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2013年2月23日，胡昌平、余晓梅与东坡外滩公司签订三份《商品房买卖合同》及补充协议，采取银行按揭贷款方式购买该公司东坡外滩项目A3幢1层115、116、117号房屋。2013年8月19日，办理了商品房预告登记，房屋《预告登记证明》分别是黄冈市房预黄州字第030123、第030124及第030125号。胡昌平、余晓梅向银行借款，将上述房屋在黄冈市不动产登记中心办理预抵押登记。胡昌平、余晓梅未能按期偿还银行贷款，东坡外滩公司向黄冈仲裁委员会提起仲裁，请求解除商品房买卖合同。2018年8月8日，黄冈仲裁委员会作出〔2018〕黄仲裁字第011号裁决，解除胡昌平、余晓梅与东坡外滩公司签订的三份《商品房买卖合同》及《补充协议》。2018年10月，东坡外滩公司通过邮政快递向黄冈市自然资源和规划局下属黄冈市不动产登记中心邮寄《关于胡昌平、余小梅与东坡外滩公司签订的〈商品房买卖合同〉注销申请》。黄冈市不动产登记中心收到该公司的申请后，认为：1、东坡外滩公司以单方申请的方式办理原黄冈市房预黄州字第030123、第030124、第030125号《预告登记证明》注销登记，除黄冈仲裁委员会裁决书外还需人民法院的协助执行文书，否则需双方持规定的申请材料到不动产登记窗口办理注销登记；2、商品房买卖双方申请转移预告登记的，需持不动产登记申请表、原办理的《不动产预告登记证明》、预告权利消灭或预告权利人明确放弃权利的证明材料、债权消灭或依法终止的有关证明、法律法规规定的其他必要材料办理转移预告登记；3、商品房购买方涉及银行贷款办理了抵押预告登记的，抵押双方还需持不动产登记申请表、原办理的《不动产预告登记证明》、主债权已消灭的证明材料、预告权利已实现或者预告权利人放弃权利的证明、法律法规规定的其他必要材料到不动产登记窗口共同申请抵押预告注销登记。2019年1月15日黄冈市不动产登记中心以东坡外滩公司的申请材料不齐全，也不符合法定形式，决定不予受理该申请。东坡外滩公司对黄冈市不动产登记中心作出的答复不服而提起诉讼，请求判决撤销《关于东坡外滩公司与胡昌平、余小梅申请预告登记注销的答复》，并责令重新作出具体行政行为。原审认为，《中华人民共和国物权法》第二十条第二款规定，预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的、预告登记失效。东坡外滩公司东坡外滩项目A3幢1层115、116、117号房屋于2013年8月19日办理了预告登记，黄冈仲裁委员会作出〔2018〕黄仲裁字第011号裁决亦已生效，但该房屋预告登记并未失效，黄冈市自然资源和规划局对该房屋预告登记的行政行为依然存在，东坡外滩公司具有申请注销该预告登记的权利。《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第（三）项规定，人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的，可以由当事人单方申请。根据该规定，东坡外滩公司可以单方申请办理房屋注销预告登记。黄冈仲裁委员会作出〔2018〕黄仲裁字第011号裁决，解除胡昌平、余晓梅与东坡外滩公司签订的三份《商品房买卖合同》及《补充协议》，该裁决书并没有具体应当由人民法院协助执行的内容，黄冈市自然资源和规划局答复中要求有人民法院的协助执行文书没有依据。东坡外滩公司申请注销房屋预告登记，但案涉答复中告知该公司需提交转移预告登记的相关材料，明显违法。《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第一款规定，当事人可以持人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府的生效决定单方申请不动产登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条规定，人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的，当事人可以申请办理注销登记。黄冈市自然资源和规划局在答复中要求东坡外滩公司提交共同申请预抵押注销登记的有关材料与上述法律规定相悖。《不动产登记暂行条例》第十六条规定了申请人应当提交的申请材料有登记申请书；申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；不动产界址、空间界限、面积等材料；法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。东坡外滩申请注销房屋预告登记时只向黄冈市不动产登记中心邮寄申请，并未提交上述规定的有关材料，根据《不动产登记暂行条例》第十七条第三款“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”的规定，黄冈市自然资源和规划局于2019年1月15日答复东坡外滩不予受理其申请并无不当，但该局告知需要补正的全部内容不合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决撤销黄冈市自然资源和规划局（黄冈市不动产登记中心）于2019年1月15日对东坡外滩公司作出的《关于东坡外滩公司与胡昌平、余小梅申请预告登记注销的答复》中第1、2、3部分的内容；黄冈市自然资源和规划局于判决生效之日起三日内一次性告知东坡外滩公司申请注销预告登记需要补正的全部内容。黄冈市自然资源和规划局上诉称，东坡外滩公司所诉理由不能成立，请求撤销原审判决，改判驳回东坡外滩公司的诉讼请求。理由是：1、东坡外滩公司未按当时的法规规定到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。该公司于2018年10月以快递方式提出的注销申请，不符合《不动产登记暂行条例》第十五条、第十六条的规定，其应当到不动产登记机构办公场所申请办理相关事宜，不动产登记机构应不予受理该申请。2、东坡外滩公司未按当时法规规定提交申请材料。该公司提交的申请材料不齐全，不符合《不动产登记暂行条例》第十五条、第十六条所规定的要件，黄冈市不动产登记中心告知了不予受理并一次性告知其需要补正的全部内容，符合《不动产暂行条例》第十七条第一款第（三）项的规定。3、东坡外滩公司未充分证实案涉商品房买卖合同解除。虽然东坡外滩公司提出申请时提交了仲裁裁决，但未提交该裁决生效等其他相关材料和证明，且其以债权消灭为理由，申请注销预告登记，案涉房屋的《商品房买卖合同》备案登记并未撤销，在此情形下，出于审慎起见，尚不能认定其提供的仲裁裁决解除合同的效力，建议由双方申请等方式完成。同时，东坡外滩公司申请中还涉及解除抵押预告登记，黄冈市不动产登记中心亦告知注销抵押预告登记相关材料。东坡外滩公司辩称，请求驳回上诉，维持原判。理由是：1、根据相关法律规定，注销案涉房屋预告登记，无需双方申请，亦无需提供人民法院的协助执行文书，东坡外滩公司具有单方提出的权利。2、东坡外滩公司提出的是申请注销案涉房屋的预告登记，并非转移预告登记。3、《不动产登记暂行条例》第十五条、第十六条并未规定要到不动产登记机构办公场所办理相关事宜。同时，本案并不涉及抵押预告注销登记，且案涉仲裁裁决已依法送达并发生法律效力。故，被诉答复第2项、第3项缺乏事实依据。黄冈市自然资源和规划局、东坡外滩公司向原审法院提交的证据均随卷移送本院。原审对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。二审中，黄冈市自然资源和规划局、东坡外滩公司均未向本院提交新的证据。本院经审理查明的事实与原审无异。本院另查明，2017年10月13日，东坡外滩公司向黄冈仲裁委员会提出仲裁申请，请求：1、裁决解除东坡外滩公司与胡昌平、余小梅于2013年2月23日签订的三份《商品房买卖合同》及补充协议；2、裁决胡昌平、余小梅返还东坡外滩A3-1-115、A3-1-116、A3-1-117号房屋给东坡外滩公司；3、裁决胡昌平、余小梅赔偿东坡外滩公司垫付的1005215.98元及利息损失；4、裁决胡昌平、余小梅赔偿东坡外滩公司律师费80000元；5、胡昌平、余小梅负担该案的仲裁费用。黄冈仲裁委员会审理查明：胡昌平、余小梅与东坡外滩公司签订《房屋买卖合同》及《补充协议》，胡昌平、余小梅依约支付了相应首付款。2013年9月3日，胡昌平及余小梅、东坡外滩公司与工行黄冈分行签订了三份《个人购房借款／担保合同》，即由工行黄冈分行向胡昌平、余小梅发放个人购置商用房贷款，胡昌平、余小梅将其购买的上述房屋抵押给工行黄冈分行，东坡外滩公司作为保证人对胡昌平、余小梅的贷款等承担连带保证责任。案涉房屋已办理预告抵押登记，权利人为工行黄冈分行。同时，该房屋已被人民法院另案查封。2018年8月8日，黄冈仲裁委员会作出〔2018〕黄仲裁字第011号裁决书，裁决：（一）解除东坡外滩公司与胡昌平、余小梅于2013年2月23日签订的三份《房屋买卖合同》及《补充协议》；（二）胡昌平、余小梅于收到该裁决之日起十日内向东坡外滩公司支付律师费80000元；（三）该案仲裁费82000元，由胡昌平、余小梅负担；（四）不予裁决东坡外滩公司的第二项仲裁请求；（五）驳回东坡外滩公司的其他仲裁请求。2019年1月9日，黄冈仲裁委员会出具上述仲裁裁决书已生效的证明。同时查明，原审庭审中，黄冈市自然资源和规划局问“东坡外滩公司向黄冈市不动产登记中心邮寄申请时，还提交了什么材料”。该公司答“只是提交了申请和仲裁裁决书”。黄冈市自然资源和规划局问“何时取得仲裁生效证明，是否向不动产登记中心提交？”该公司答“2019年1月9日取得的，当时应该是由我公司的员工向黄冈市不动产中心提交了”。黄冈市自然资源和规划局不认可东坡外滩公司该项主张，并表示仅收到该公司提出的注销预告登记申请及〔2018〕黄仲裁字第011号裁决书。该公司在原审中未提交证据证明其提出注销预告登记申请时一并提交上述裁决书生效证明。本院认为，本案系东坡外滩公司不服被诉答复而提起的撤销诉讼，并请求责令重新作出行政行为。根据诉辩双方主张，本案争议焦点为：黄冈市自然资源和规划局作出的被诉《答复》是否符合法律规定，主要涉及东坡外滩公司是否可以单方申请注销案涉商品房预告登记；黄冈市自然资源和规划局是否依法处理。一东坡外滩公司是否可以单方申请注销案涉商品房预告登记，即该公司是否具有提出该申请的实体法上的权利。根据《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第（三）项“属于下列情形的，可以由当事人单方申请，人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的”、《不动产登记操作规范（试行）》（国土资规〔2016〕6号，以下简称《规范》）第15.4.1条第1项“有下列情形之一的，当事人可申请注销预告登记：1、买卖不动产物权的协议被认定无效、被撤销、被解除等导致债权消灭的”和第15.4.2条“申请主体申请人为不动产登记簿记载的预告登记权利人或生效法律文书记载的当事人”的规定。预告登记不是不动产物权，而是目的在于将来发生不动产物权变动的请求权。预告登记与所登记的请求权紧密结合在一起的，随着请求权的移转而移转，随着请求权的消灭而消灭。本案中，已生效的〔2018〕黄仲裁字第011号裁决解除了案涉房屋的买卖协议，东坡外滩公司作为该裁决记载的当事人，可依据上述规定单方提出注销预告登记申请。二、黄冈市自然资源和规划局是否依法处理东坡外滩公司提出的注销预告登记申请。根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：…（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”的规定。黄冈市不动产登记中心作为经办的登记机关，应当根据上述法律规定的程序和要求，依法确定案涉申请属何种类型登记，加以区分后进行审查，并对东坡外滩公司的申请依法处理同时书面告知，全面、恰当地履行法定职责。本案所涉登记属注销预告登记。根据《规范》第15.4.3条的规定“申请材料申请注销预告登记，申请人提交的材料包括：1、不动产登记申请书；2、申请人身份证明；3、不动产登记证明；4、债权消灭或者权利人放弃预告登记的材料；5、法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料”。本案中，东坡外滩公司提出申请时，仅附〔2018〕黄仲裁字第011号裁决，而未提供其他申请材料，应当认定为其申请材料不符合上述规定。同时，不动产登记机构还应当履行一次性告知需要补正的全部内容的法定职责，即黄冈市不动产登记中心应当根据上述《规范》的规定一次性告知东坡外滩公司需要补正的全部内容。故，原审认定黄冈市自然资源和规划局答复不予受理东坡外滩公司的申请并无不当，但未告知其需要补正的全部内容不合法，符合法律规定。现行的《不动产登记暂行条例》于2019年3月24日颁布施行，修订前的《条例》第十五条第一款规定，当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。被诉答复系2019年1月15日作出，基于“实体从旧，程序从新”的原则，作出答复的不动产登记机构适用修订前的《条例》规定，答复东坡外滩公司东坡外滩公司应持相关证明材料到该中心办公场所办理相关事项，并无不当。根据《规范》第4.8.2条第9、第10、第11项“经审核，符合登记条件的，不动产登记机构应当予以登记。有下列情形之一的，不动产登记机构不予登记并书面通知申请人：…9、不动产被依法查封期间，权利人处分该不动产申请登记的；10、未经预告登记权利人书面同意，当事人处分该不动产申请登记的；11、法律、行政法规规定的其他情形”的规定，该条款属于特别规定。本案中，尽管东坡外滩公司依法可单方提出案涉申请，但案涉房屋已被人民法院查封、被预告抵押等，实质上该公司主张的权利设立了权利负担，同时也涉及到多个权利人权益保护问题。考虑到不动产登记制度的设立是为了规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益。登记机关答复东坡外滩公司，需持相关证明材料共同申请抵押预告登记注销（详见被诉答复第3条），符合上述法规、规章的立法意旨，同时亦为该公司提供了解决争议的途径。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人黄冈市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 陈 军审判员 梅 阳审判员 王爱国二〇一九年十二月二十七日法官助理徐云书记员陈耕