湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂行终1207号上诉人（一审原告）李丹英，女，1975年8月12日出生，汉族，住湖北省武汉市江岸区。被上诉人（一审被告）武汉市江岸区人民政府，住所地湖北省武汉市江岸区六合路1号。法定代表人张忠军，该区区长。上诉人李丹英因诉武汉市江岸区人民政府（以下简称江岸区政府）行政复议一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初719号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。李丹英诉称，2018年12月21日李丹英到江岸区人民政府花桥街道办事处（以下简称花桥街道办事处）反映江岸区田园社区换届选举弄虚作假、操纵选举的违法行为等情况，并填写了《花桥街道来访人员登记表》。2019年1月12日李丹英收到花桥街道办事处2019年1月3日作出的《不予受理告知书》。李丹英不服，于2019年2月25日向江岸区政府申请行政复议，江岸区政府于2019年5月17日作出岸复字[2019]第011号《行政复议决定书》，驳回李丹英的行政复议申请。李丹英不服，将花桥街道办事处、江岸区政府列为共同被告，于2019年5月28日向江岸区人民法院提起行政诉讼。江岸区人民法院释明，因江岸区政府以不属于复议受理条件为由驳回李丹英的复议申请，故花桥街道办事处与江岸区政府不属于共同被告的情形，起诉江岸区政府要向武汉市中级人民法院提出。李丹英依江岸区人民法院的释明，以江岸区政府作出的《行政复议决定书》证据不足、适用法律错误为由，提起诉讼，请求：1.撤销江岸区政府作出的岸复字[2019]第011号《行政复议决定书》；2.诉讼费用由江岸区政府承担。江岸区政府答辩称，江岸区政府作出的复议决定程序合法、事实清楚、适用法律正确，应予维持。一审法院查明，李丹英于2018年12月21日向花桥街道办事处反映江岸区田园社区换届选举存在弄虚作假、操纵选举的违法行为等情况，花桥街道办事处于2019年1月3日作出《不予受理告知书》，告知其提出的信访事项不属于该部门的职权范围，根据《信访条例》规定，告知其向花桥街道纪律检查工作委员会提出。因对花桥街道办事处作出的《不予受理告知书》不服，李丹英于2019年2月25日向江岸区政府申请行政复议，要求确认花桥街道办事处于2019年1月3日作出的《不予受理告知书》违法。江岸区政府于同年2月27日受理后，经审查，于同年5月17日作出岸复字【2019】011号《行政复议决定书》，认为李丹英对花桥街道办事处作出的《不予受理告知书》不服的，应当根据《信访条例》第三十四条的规定申请信访复查，对信访处理意见不服不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回李丹英的行政复议申请。李丹英不服，将花桥街道办事处、江岸区政府列为共同被告，向江岸区人民法院提起行政诉讼。经江岸区人民法院释明，李丹英以江岸区政府为被告，诉至一审法院，请求撤销江岸区政府作出的岸复字[2019]011号《行政复议决定书》。另查明，李丹英以花桥街道办事处为被告，向江岸区人民法院提起诉讼，诉请撤销花桥街道办事处2019年1月3日作出的《不予受理告知书》，责令花桥街道办事处受理李丹英的举报事项，负责调查并依法处理。江岸区人民法院进行了审理，于2019年8月23日作出（2019）鄂0102行初175号行政裁定，认定李丹英向花桥街道办事处投诉反映“田园社区换届选举弄虚作假、操纵选举等违法行为”属于信访行为。李丹英不服花桥街道办事处对其作出的信访处理意见向法院提起行政诉讼，不属于法院的受案范围，其提起本案行政诉讼不符合起诉条件，裁定驳回李丹英的起诉。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款的规定，“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。因此以复议申请不符合受理条件为由驳回申请属于对行政复议申请的程序性驳回，行政机关并未对行政行为的合法性作出实体认定和处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款明确规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”按照立法本意，本款所说的“复议机关不作为”，既包括复议机关在法定期限内不作出任何决定的消极不作为，也包括复议机关明确作出不予受理复议申请决定的积极不作为。虽然法律规定了起诉原行政行政或者起诉复议机关不作为两种救济手段，但二者却不可以同时进行，而应当选择其一。可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为，因此直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；而起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动，也违反了司法最终原则。司法最终原则决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。因此《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”。据此李丹英针对原行政行为或者复议机关不作为只能择一起诉。本案李丹英已选择在江岸区人民法院起诉原行政行为，江岸区人民法院进行了审理并作出了行政裁定，故李丹英又以复议机关江岸区政府为被告起诉复议机关不作为不符合起诉条件。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款、第一百零一条第一款第（二）项、第二款的规定，一审裁定：驳回李丹英的起诉。李丹英上诉称，江岸区政府作出的岸复字[2019]011号《行政复议决定书》的主要证据不足，依法应予撤销。李丹英反映江岸区田园社区换届选举弄虚作假、操纵选举的违法行为等情况属于花桥街道办事处的职权范围，其要求确认花桥街道办事处作出的《不予受理告知书》违法并予以撤销，是对该行政行为不服，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定的行政复议受理范围。江岸区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定驳回李丹英的行政复议申请，属于适用法律错误，行政行为明显不当。李丹英提起本案诉讼，不是向人民法院提起行政诉讼后又申请行政复议的情形，而是根据江岸区政府作出的岸复字[2019]011号《行政复议决定书》的告知，不服该复议决定向有管辖权的人民法院提起的行政诉讼。法律规定起诉原行政行为和起诉复议机关不作为是两种救济途径，但没有规定两者不可以同时进行，原审裁定认定事实错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已经废止，原审裁定依据该司法解释驳回李丹英的起诉，适用法律错误。综上，请求撤销原审裁定，支持李丹英的全部诉讼请求。武汉市江岸区人民政府没有提交书面答辩意见。本院认为，江岸区政府以不属于行政复议受理范围为由驳回李丹英的复议申请，属于对行政复议申请的程序性驳回，并未对原行政行为的合法性作出实体认定处理，其既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，当事人提起行政诉讼，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款的规定，即可以起诉原行政行为，也可以起诉复议机关驳回复议申请的决定。虽然法律赋予了当事人选择救济途径的权利，但基于行政复议与行政诉讼两种法律程序在解决行政争议中的先后关系，上述两种救济途径不能同时进行。具体而言，在复议申请不符合受理条件被驳回的情况下，虽然起诉原行政行为与起诉复议机关的复议决定在诉求表达上不尽相同，但后者审查的结果可能是撤销复议决定，重新启动复议程序，由此将造成人民法院和行政复议机关在并行的两个法定程序中对同一行为即原行政行为的合法性进行审查，不仅程序重复，且审查的结果可能矛盾，有违司法最终原则。本案中，从原审查明事实看，在李丹英提起本案诉讼之前，其已经向江岸区人民法院起诉要求撤销原行政行为，且江岸区人民法院已经作出行政裁定，其在本案中又起诉复议机关要求撤销复议决定并重新作出行政行为，系就同一争议问题要求同时启动两种法律程序，不仅有违一事不再理原则，也违反了司法最终原则。原审裁定驳回李丹英的起诉，并无不当。关于裁判的法律依据问题，本案一审应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款、第一百零一条第一款第（二）项、第二款的规定，原审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，属于援引法律名称上的笔误，该瑕疵不影响本案的实体处理，本院予以纠正。综上，李丹英的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 韩 黎审判员 谢 明审判员 胡锦明二〇一九年十二月十九日书记员 董晓晗