江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终691号 上诉人（原审原告）庄建平，男，1957年4月8日生，××族，住如东县。 上诉人（原审原告）曹桂连，女，1955年11月5日生，××族，住如东县。 两上诉人共同委托代理人周相余，江苏群卿律师事务所律师。 两上诉人共同委托代理人庄秋亮，江苏群卿律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如东县大豫镇人民政府，住所地如东县。 法定代表人邵文明，镇长。 应诉负责人陈永强，副书记。 委托代理人史建功，江苏琴海律师事务所律师。 原审第三人如东县大豫镇九龙村经济合作社,住所地如东县。 法定代表人张海林，社长。 委托代理人季林荣，如东县大豫镇九龙村经济合作社主任。 上诉人庄建平、曹桂连因诉被上诉人如东县大豫镇人民政府（以下简称大豫镇政府）确认行政行为违法一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初360号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，庄建平与曹桂连系夫妻。自2017年下半年开始，庄建平与曹桂连在如东县××××约69亩农用地上搭建79张虾池大棚，计划从事南美白对虾养殖。2018年1月23日，如东县委办公室、县政府办公室下发东办发〔2018〕5号《关于推进全县南美白对虾规范养殖整治的实施意见》，该意见第四条第3项规定强化属地责任，各镇（区、街道）为南美白对虾规范养殖专项整治工作的责任主体和实施主体，全面负责本辖区内南美白对虾规范养殖整治工作。2018年3月13日，南通市政府下发《市政府关于南美白对虾养殖污染整治意见》，该意见明确第一阶段整治目标为立即控制污染再发生，按照“三个严禁”的要求进行严格整治，确保在3月底之前整改到位：一是严禁新建、改建、扩建养殖，整治期间不得新建、改建、扩建，对2017年江苏省环保督查以后在耕地新建、改建和扩建的必须全部复耕还田；二是严禁养殖过程中添加海水晶、盐等盐类物质；三是严禁非法取用地下水养殖南美白对虾。2018年3月15日，如东县南美白对虾规范养殖专项整治领导小组办公室向大豫镇下发东虾整办〔2018〕14号《关于报送南美白对虾复垦到位情况的通知》，要求根据《市政府关于南美白对虾养殖污染整治意见》的精神，将3月15日交办的三宗南美白对虾养殖户（庄建平、丁雪峰、马骊）复垦到位情况拍照片附情况说明并加盖镇村公章于3月16日中午10点前报送县整治办。接到该通知后，当晚镇村组织大豫镇原副镇长石海兵、九龙村支部书记张海林、九龙村村委会主任季林荣以及九龙村委会工作人员吴某,4、商某,4等人前往庄建平、曹桂连家做思想工作，经说服庄建平户与如东县大豫镇九龙村经济合作社（以下简称九龙村经济合作社）就虾池大棚拆除复垦达成口头协议，九龙村经济合作社补偿庄建平户160000元，并由九龙村经济合作社代为拆除复垦。3月16日早上，九龙村经济合作社组织对庄建平户的虾池进行拆除。拆除过程中被拆除的相关设施及设备等系根据庄建平户的指示进行堆放。当日虾棚拆除及土地复垦秩序良好，现场未发生冲突对抗。同日九龙村经济合作社作出《关于庄建平虾棚拆除补偿的方案》，具体为“庄建平户共有虾池面积75亩，具体补偿分别按面积补偿和实际投资金额的8.66%进行补偿，具体为面积补偿以1000元/亩计算，75亩共75000元；实际投资金额的8.66%：实际投资金额981517元，按8.66%计算为85000元。两项合计共160000元”。 2018年5月4日，曹桂连在南美白对虾拆棚补偿款支出报销单领款人处签字，后九龙村经济合作社于当日将该款项160000元汇入庄建平的账户。 另查明，案涉补偿款160000元最终系大豫镇政府负担。 庄建平、曹桂连认为大豫镇政府在无法律依据、未事先通知庄建平与曹桂连、未按照法定程序的情况下，即组织人员对其虾池大棚实施了强行拆除。大豫镇政府选择性的对其虾池大棚实施了强拆，对周边其他养殖户搭建的虾池大棚却视而不见。大豫镇政府的违法行为给其造成了巨大的经济损失，包括其搭建大棚投入的物资、人力损失和因大豫镇政府强拆行为导致其无法继续生产经营的收入损失，但大豫镇政府拒绝给予其合理的赔偿。故诉至一审法院，请求确认大豫镇政府强行拆除其在如东县××××组虾池大棚（约69亩、79张）的行政行为违法。 一审法院认为，案件的争议焦点为：1.大豫镇政府是否为本案适格被告；2.被诉虾棚拆除复垦行为是否系强制拆除。 关于大豫镇政府是否为本案适格被告的问题。本案中，大豫镇政府未承认其实施了案涉虾棚拆除复垦行为，其认为其系依据文件精神指导下属街道、村的南美白对虾污染整治工作。虽然九龙村经济合作社承认是其组织实施了案涉虾棚拆除复垦行为，但从庄建平、曹桂连举证情况及大豫镇政府提供的证据来看可以推定实施案涉虾棚拆除复垦行为的主体为大豫镇政府。首先，如东县委办公室、县政府办公室下发了东办发〔2018〕5号《关于推进全县南美白对虾规范养殖整治的实施意见》。该意见第四条第3项规定强化属地责任，各镇（区、街道）为南美白对虾规范养殖专项整治工作的责任主体和实施主体，全面负责本辖区内南美白对虾规范养殖整治工作。该实施意见是如东县政府就全县南美白对虾规范养殖整治工作部署，为保障整治工作推进，明确属地政府具体实施。大豫镇政府作为大豫镇的属地政府，其有独立行使职权的权力能力，有承担责任的行为能力。其次，从相关费用的承担来看，案涉补偿款最终系大豫镇政府承担。按照谁行为谁被告，行为者能处分的原则，虾棚拆除复垦工作应是大豫镇政府负责实施，否则相关费用也无需政府财政来负担。最后，从商谈过程及拆除现场来看，均有大豫镇政府工作人员在场。且案涉虾棚拆除复垦现场有大量的人员在场，如此大规模的多力量的拆除复垦行为也只有地方一级人民政府方能组织实施。综上，根据本案目前证据能够认定，案涉虾棚拆除复垦行为的行为及责任主体为大豫镇政府。 关于被诉虾棚拆除复垦行为是否系强制拆除的问题。案涉拆除复垦行为并非大豫镇政府单方强制所为，乃是各方协商一致的结果，并不存在大豫镇政府对庄建平、曹桂连虾棚进行强制拆除复垦的情形。首先，大豫镇政府与庄建平、曹桂连之间所产生的特定的权利义务关系，不是依照预先存在的法定的权利义务规范，而主要是在遵从意思自愿、补偿原则的基础上通过各方协商一致，达成了合意。这种合意的一方是代为大豫镇政府实施或者参与实施南美白对虾规范养殖整治活动的九龙村经济合作社。从2018年3月15日晚商谈的情况看，参与庄建平户商谈的石海兵、张海林、吴某,4、商某,4等人均陈述，当晚双方已经就拆除复垦补偿数额及如何拆除达成了口头协议。从3月16日拆除复垦的现场情况来看，在拆除复垦当日庄建平户非但未对拆除复垦行为表现出反对意思并予以阻止，而恰恰相反，拆除过程中庄建平户在现场指示拆除人员如何堆放被拆除的相关设施及设备等，且虾棚拆除、土地复垦秩序良好，现场未发生冲突对抗。其次，案涉虾棚拆除复垦行为并不具有单方性。案涉虾棚拆除补偿款项160000元，曹桂连在案涉虾棚拆除复垦后从九龙村经济合作社予以了领取。案涉补偿的产生乃是需要庄建平方的配合、接受才有的“结果”，即双方之间只有存在合意的客观事实，才达成此目的。因此，虽然双方未签订相关的书面协议，但从实际履行行为来看，大豫镇政府及九龙村经济合作社已经履行了相应款项的给付义务，庄建平、曹桂连方也对该款项予以接受并实际领取，且均系各方真实意思表示，因此可以视为庄建平、曹桂连就案涉虾棚拆除复垦的事宜达成了合意，并已履行完毕。因此，双方对拆除复垦事项已经达成了合意，庄建平、曹桂连对大豫镇政府实施的案涉虾棚拆除复垦行为是认可的，大豫镇政府并非强制拆除复垦。在此情况下，庄建平、曹桂连再起诉要求确认大豫镇政府拆除案涉虾棚行为违法缺乏事实和法律依据。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回庄建平、曹桂连的诉讼请求。 庄建平、曹桂连不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院根据上诉人领取了160000元款项的行为就认定上诉人认可被上诉人大豫镇政府的拆除行为，属于认定事实错误；2.行政机关在作出具体行政行为时，应当严格按照法律规定，履行相关程序。被上诉人大豫镇政府未向上诉人出具书面的拆除通知或行政处罚决定而迳行拆除，违反了法律规定，且剥夺了上诉人的申辩权利。即使双方达成了合意，也应当签订书面协议，但被上诉人未与上诉人签订协议，无法体现双方已达成合意；3.被上诉人大豫镇政府提供的证人证言没有证明效力，不应采信。被上诉人提供的证人系上诉人及第三方的工作人员，与被上诉人存在利害关系。一审庭审中，各证人间的证词相互矛盾，不应作为定案依据。综上，请求本院：1.撤销一审判决；2.在查明事实的基础上依法改判或将本案发回重审；3.一、二审诉讼费由被上诉人大豫镇政府承担。 被上诉人大豫镇政府辩称，1.一审判决认定事实清楚。本案拆除是在双方于2018年3月15日达成合意的情况下，于同年3月16日实施，而案涉补偿款于2018年5月4日由上诉人领取，领取补偿款的行为是双方合意的结果。在拆除案涉大棚过程中并未发生冲突，也表明双方之间达成了合意。法律并未规定相关的补偿必须签订书面协议，双方口头达成合意且实际履行并不违反法律规定。原审第三人九龙村经济合作社是帮助上诉人实施拆除，并非强制拆除。2.一审法院采信证人证言并无不当。相关证人均是2018年3月15日参与洽谈、2018年3月16日拆除现场的目击人。证人证言没有矛盾之处，能够反映本案的相关事实。请求本院驳回上诉，维持原判。 原审第三人九龙村经济合作社述称，同意被上诉人大豫镇政府的意见。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，结合南通市人民政府下发的《市政府关于南美白对虾养殖污染整治意见》以及如东县委办公室、县人民政府办公室下发的《关于推进全县南美白对虾规范养殖整治的实施意见》等，案涉虾棚拆除是典型的下级行政机关为完成上级行政机关行政命令而实施的行为，虽然案涉虾棚等系由被上诉人九龙村经济合作社具体实施拆除，但由于被上诉人九龙村经济合作社在本案中不是法定的行政主体，不具有相应的行政管理职权和行政授权，其作出的行为应当视为被上诉人大豫镇政府的行为，且前述实施意见亦明确“各镇（区、街道）要按照整治原则和要求全面组织开展整治工作”。因此，一审法院认为案涉拆除虾棚行为系被上诉人大豫镇政府组织实施，符合法律规定。 本案二审的争议焦点主要在于被上诉人大豫镇政府是否存在强制拆除的行为。所谓强制拆除，是指行政机关在违背相对人意愿的情况下，采用强制手段实行的拆除行为。当有证据证明行政机关是在与相对人就相关设施达成补偿及拆除协议后予以拆除，而相对人又未能提供证据证明拆除前相对人明确表示对协议内容不予认可，或者明确表示不同意拆除的情况下行政机关强行予以拆除，则应当认定行政机关的拆除行为是基于与相对人达成协议，在不违背相对人意愿的情况下实施的行政行为，不能认定为违法的强制拆除行为。本案中，证人石海兵、张海林、吴某,4、商某,4等人的证言能证明2018年3月15日被上诉人及原审第三人已经与上诉人就补偿和拆除口头达成了协议，第二天根据协议约定进行了拆除。虽然以上证人系被上诉人大豫镇政府及原审第三人九龙村经济合作社的工作人员，与被上诉人和九龙村经济合作社有利害关系，但以上证人所证明的内容与上诉人领取补偿款的行为相印证，且上诉人也未提供证据证明其在3月16日拆除当天对拆除行为予以反对，故在利害关系人的证人证言与其他证据相互印证的情况下，对该证人证言应予采纳。判断本案中被上诉人有无实施强制拆除，主要还是应当审查被上诉人在实施拆除行为时有无违背上诉人的自由意志。首先，上诉人未能提供证据证明拆除之时其明确表示不同意拆除；其次，拆除前一天被上诉人与上诉人进行了协商，事后也领取了补偿款，表明拆除之前就补偿问题已经达成协议，拆除行为是对协议约定内容的履行。上诉人以未签订书面协议为由主张拆除行为违法不能成立；再次，上诉人在二审中陈述其在拆除之时曾提出异议，但被上诉人当时承诺如果事后其他养殖户虾棚不予拆除，则对上诉人给予赔偿，故其后上诉人未予阻止。该陈述也表明上诉人在当天最终并未对拆除行为表示反对。而其他养殖户的虾棚事后是否拆除不影响本案中认定案涉拆除行为是在未采取强制手段情形下实施的事实。因此，上诉人所主张的被上诉人实施了强制拆除行为没有事实依据。 综上，上诉人庄建平、曹桂连的上诉理由没有事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人庄建平、曹桂连负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇一九年十二月二十三日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；