重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2019)渝05行初420号原告杨守进，男，汉族，1960年6月15日出生。住所地：重庆市綦江区。委托代理人喻祯洪，重庆渝綦律师事务所律师。委托代理人王凤，重庆渝綦律师事务所律师。被告重庆市綦江区人民政府。住所地：重庆市綦江区古南街道中山路1号。法定代表人姜天波，区长。委托代理人邬循武，重庆市綦江区司法局工作人员。委托代理人江秀媚，重庆市綦江区司法局工作人员。第三人重庆市綦江区规划和自然资源局。住所地：重庆市綦江区古南街道南门路。法定代表人陈晓军，局长。委托代理人陈建红，重庆市綦江区规划和自然资源局工作人员。委托代理人齐俊娜，重庆市綦江区土地房屋登记中心工作人员。第三人重庆市綦江区三江街道西山社区第一村民小组。住所地：重庆市綦江区三江街道西山社区第一村民小组。村民小组负责人翁昌贵。委托代理人黄智婷，重庆言实律师事务所律师。原告杨守进诉被告重庆市綦江区人民政府土地行政复议一案，本院于2019年7月11日立案受理后，依法向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年9月6日公开开庭进行了审理。被告重庆市綦江区人民政府的负责人未到庭应诉，向本院递交了负责人不能出庭的情况说明。原告杨守进及其委托代理人喻祯洪、王凤，被告重庆市綦江区人民政府委托代理人邬循武、江秀媚，第三人重庆市綦江区规划和自然资源局（简称綦江规自局）委托代理人陈建红、齐俊娜，第三人重庆市綦江区三江街道西山社区第一村民小组（简称第一村民小组）委托代理人黄智婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告重庆市綦江区人民政府于2019年6月21日作出綦江府复[2019]25号《行政复议申请决定》：撤销重庆市綦江区规划和自然资源局颁发给杨守进的《重庆市房地产权证》207房地证2006J字第1417号。原告诉称：一、第三人第一村民小组的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，被告不应当受理第三人的行政复议申请。1、第三人在申请行政复议时被申请人是错误，其申请请求也不属于被告的职责范围。2、第三人在申请行政复议时的申请请求不属于《行政复议法》规定的行政复议范围。3、2019年4月15日第三人在申请行政复议时，第三人与案涉建筑的权属登记行为已没有利害关系了。4、第三人的行政复议申请已过行政复议的申请时限。5、第三人的行政复议申请请求不成立，被告作出的复议决定是错误的。原綦江区国土局是没有发放国土证职权的，该职权应由原市国土局履行。二、原告在原綦江县三江镇西山村西山一社投资修建的建筑是合法建筑。请求依法判决撤销被告重庆市綦江区人民政府于2019年6月21日作出的綦江府复[2019]25号行政复议决定书，并判决驳回第三人的行政复议申请请求。原告向本院提供并举示了以下证据：1、三江府发[2003]104号文件，拟证明原三江镇人民政府同意西山村一社将下岚垭的土地租用给杨守进进行农业综合开发和开发西山水库旅游。2、綦集用（2006）字第1号集体土地使用权证，拟证明杨守进取得了西山村一社7185平方米集体土地的使用权，用于房屋等建设，土地证的附图上明确标明的建筑为三栋房屋及其位置。3、非税收入一般缴款书（收据），拟证明杨守进已依法缴纳了临时占用农村集体土地登记费、土地登记证书工本费。4、重庆市行政事业性统一收费收据，拟证明2005年11月25日三江镇村建国土服务所向杨守进收取4000元的配套费，三江镇村建国土服务所是同意杨守进在集体土地上修建建筑物的。5、三江西山管委[2007]1号文件，拟证明三江镇人民政府同意在三江西山风景区内的集体土地上进行生态观光农业开发等建设。6、2012年綦江区公安局三江派出所出具的证明，拟证明杨守进在西山村一社集体土地上投资修建建筑物，后被取名为西湖庄的消防验收合格。7、重庆市森林人家申报资料、三江街道关于申报2017年森林人家的公示，拟证明杨守进在西山村一社集体土地上投资修建建筑物用于森林人家的经营是得到綦江区人民政府三江街道办事处的许可。8、2011年2月8日綦江县三江街道办事处、綦江县三江街道西山村村民委员会出具的情况说明、2005年12月28地籍调查法人代表身份证明书、2003年10月10日法人身份证明，拟证明西山村一社的当时是没有印章，其对外均是以村委会的名义进行，西山村一社是知道办理产权证一事，行政复议时效应当从2011年2月8日起计算。被告辩称，1、被告作为行政复议机关，按照《行政复议法》履行行政复议职能，主体适格；2、被告作为行政复议机关，按照法律规定履行行政复议职能，程序合法；3、行政复议决定事实清楚、证据确实、充分。4、《行政复议法》第2条规定了行政复议的申请条件，房屋行政登记是一种行政许可行为，《物权法》第19条规定，《重庆市土地权属登记条例》也规定了。西山一社承包土地的用途是种养殖业，原告改变土地使用性质。被告重庆市綦江区人民政府向本院提交以下证据、依据：1、《承包开发集体荒山使用权协议书》复印件、《关于同意杨守进开发西山村一社上岚垭荒山使用权的通知》（三江府发[2005]9号）复印件、《关于转让集体荒山使用权的申请》（三江府[2005]3号）复印件、《綦江县人民政府关于杨守进开发三江镇西山村一社上岚垭处荒山占用集体土地的批复》（綦土占[2005]5号）复印件，以上证据拟证明杨守进取得西山村一社上岚垭处荒地16.19亩使用权的过程，且用途为发展种、养殖业。2、杨守进身份证复印件、杨守进户口证明、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）第二条规定内容、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第（十）部分规定内容，以上证据拟证明杨守进一直以来均为城镇居民家庭户口、不具备农村集体土地建住宅的资格。3、綦江县集体土地房地产登记申请及审批表及附图复印件、重庆市房产面积测算报告书复印件、建设用地现场查勘记录复印件、土地房屋权属调查表复印件、房屋墙界调查表复印件、说明复印件、土地登记办理传递单、附图复印件、集体土地使用证（綦集用2006字第1号）复印件、《重庆市房地产权证》（207房地证2006J字第1417号）复印件，以上证据拟证明杨守进申请办证及办证的整个过程性资料，缺少《重庆市土地房屋权属登记条例》（2004年版）第三十二条第二款规定的建设工程竣工验收证明等法定申请材料。4、三江镇西山村一社上岚垭荒山地块开发论证报告复印件、第三人行政复议答复书，以上证据拟证明所撤销房产证的房屋是用于办招待所和作为重庆市丽锐源农业开发有限公司的经营地，改变了土地用途。5、重庆市人民政府关于进一步实施区县扩权推进城乡统筹发展的决定（渝府令第209号）第一部分内容、重庆市高级人民法院关于规范房屋登记行政案件诉讼主体的通知（渝高法[2010]425号）第二、三部分内容，以上证据拟证明原重庆市綦江区国土和房屋管理局（现重庆市綦江区规划和自然资源局）作为被申请人，主体适格。6、行政复议申请书及相关资料、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及送达回证、第三人参加行政复议通知书及送达回证、行政复议决定书及送达回证，以上证据拟证明行政复议行为程序合法。第三人綦江规自局述称：同意被告的答辩意见。1、第三人西山一社具备行政复议申请人主体资格；2、第三人西山一社行政复议请求属于綦江区人民政府的职责和《行政复议法》规定的行政复议范围；3、第三人西山一社的行政复议申请没有超过法定诉讼时效；4、原告修建的房屋系违法建筑；5、綦江区人民政府《行政复议决定书》（綦江府复[2019]25号）系依法作出，应予维持。第三人綦江规自局向本院提交以下证据：图片，证明房屋在2019年3月在国家“大棚房”整治过程中拆除前的照片，拟证明其改变土地用途修建住宅用于农家乐经营的事实，其房屋应属于违法建筑。第三人第一村民小组述称：同意被告及规自局的答辩意见。1、西山一社为土地的所有权人，原告的土地使用权证与西山一社有利害关系。2、西山一社没有超过法定复议期限。经庭审质证，原告对被告举示证据1三性无异议，对证明目的有异议。第一组证据证明了原告在西山村一社集体土地上修建员工宿舍、招待所等建筑物的土地使用权来源合法，修建员工宿舍、招待所等建筑物取得了建设用地许可手续；对证据2真实性无异议，对证明目的有异议，修建的生产性用房不适用39号和28号的规定；对证据3真实性无异议，对证明目的有异议，档案不全，我们要求提供完整档案，被告隐藏了原告当时办证的合法手续的材料；证据4真实性无异议，证明目的有异议，证明当时的国土局是同意了修建招待所和员工宿舍用房的，明确了修建的位置；证据5渝府令第209号真实性无异议，但该文件是207房地证2006J字第1417号（发证时间是2006年5月16日）发证之后发布的文件，不适用于本案；渝高法[2010]425号的真实性不清楚，没有对外公开发布，属于内部指导性文件，不能作为裁判依据，且是针对行政诉讼作出的内部指导性规定，未对行政复议作出规定。应当适用2004年的土地权属登记条例和配套的文件，渝办发[2004]347号操作规程的规定；证据6真实性无异议，但证明目的不合法，证不是由綦江国土局颁发的，并且綦江国土局没有颁证职能和权利。第三人对被告举示的证据无异议。被告对原告举示的证据1真实性、合法性无异议，与本案无关，达不到证明目的，只能证明租用土地的事实。证据2真实性、合法性无异议，达不到证明目的。集体土地使用证写明了是用于非农建设的，不能证明原告取得了集体土地的住宅用地；证据3、4、5、6真实性、合法性无异议，不是建设用地审批机关出具的，达不到证明目的；证据7达不到证明目的，证据8不能达到其证明目的。不能推定社上知道这一事实。第三人綦江规自局对原告举示的证据同意被告意见，认为证据不能证明原告取得了合法的建设手续，不能证明房屋登记的合法性，西山村民小组没有审批用地的权利；綦江县三江街道西山村村民委员会出具的情况说明上的字都是后来填上的，盖章在前，字是后填的，达不到原告证明目的。第三人第一村民小组对原告举示的证据质证意见与被告和綦江规自局意见一致。原告对第三人綦江规自局提供的证据质证认为：照片的真实性无异议，但不能达到证明目的，农家乐也是农业用途。被告和第三人第一村民小组对该证据无异议。经审查，被告举示的证据真实、合法与本案具有关联性，本院予以采信。原告与第三人綦江规自局举示的证据均达不到证明目的，对其证明的有关事实本院予以采信。经审理查明：杨守进的户籍为城镇居民家庭户口，属于城镇人员。2003年11月19日，杨守进与綦江县三江镇西山村一社签订了承包开发集体荒山使用权协议书(协议书上盖有綦江县三江镇西山村村委和綦江县三江镇人民政府公章），约定綦江县三江镇西山村一社将集体荒山（使用面积16.19亩）转让给杨守进，转让期限五十年（从2003年11月19日起至2053年11月18日止）。2005年3月21日綦江县三江镇人民政府向杨守进印发了《关于同意杨守进开发西山村一社上岚垭荒山使用权的通知》（三江府发〔2005〕9号），注明西山村1社将其上岚垭的荒山16.19亩的使用权有偿转让给杨守进发展种、养殖业。同时向綦江县国土房管局报送了《关于转让集体荒山使用权的申请》（三江府〔2005〕3号），请求办理集体荒山使用权转让手续。綦江县人民政府于2005年6月22日作出《綦江县人民政府关于杨守进开发三江镇西山村一社上岚垭处荒山占用集体土地的批复》（綦土占〔2005〕5号），同意杨守进开发三江镇西山村一社上岚垭处荒地16.19亩，作为发展种、养殖业用地，同时，要求必须按照批准的用途使用，不得用于非农业建设。随后，杨守进在该地上建设房屋两栋，混合结构，总建筑面积1083.79平方米，其中一栋1-2层，建筑面积304.96平方米；另一栋1-3层，建筑面积778.83平方米。2006年1月，杨守进取得三江镇西山村一社《集体土地使用权证》（綦集用（2006）字第1号），用途为种养殖业，面积7185平方米。2006年2月19日，杨守进向原綦江县国土资源和房屋管理局提出申请，要求办理集体土地房地产登记。2006年5月16日，杨守进取得《重庆市房地产权证》（207房地证2006J字第1417号）。该房地产证载明土地状况用途为住宅，使用权类型为拨用；房屋状况结构为混合，其中一栋1-2层，建筑面积304.96平方米；另一栋1-3层，建筑面积778.83平方米，用途均为住宅；备注该房土地面积记载于綦集用（2006）字第1号。该证发证机关加盖重庆市国土资源和房屋管理局印章，填证单位为綦江县国土资源和房屋管理局，加盖綦江县国土资源和房屋管理局重庆市土地房屋权属登记专用章。2012年綦江区公安局三江派出所出具的证明，杨守进在西山村一社集体土地上修建的建筑物，后被取名为西湖庄经消防验收合格，由重庆市丽瑞源农业开发有限公司经营。2017年，杨守进在西山村一社集体土地上修建建筑物由重庆市丽瑞源农业开发有限公司用于森林人家的经营。2019年4月25日，第一村民小组以重庆市綦江区规划和自然资源局为被申请人向重庆市綦江区人民政府提起行政复议，请求撤销该局于2006年颁发给杨守进的《重庆市房地产权证》（207房地证2006J字第1417号）。重庆市綦江区人民政府于2019年6月21日作出綦江府复[2019]25号《行政复议决定》：撤销重庆市綦江区规划和自然资源局颁发给杨守进的《重庆市房地产权证》207房地证2006J字第1417号。原告不服，起诉来院。本院另查明：《重庆市土地房屋权属登记条例》自2004年12月1日起施行。按照《条例》第四条、第六条的规定，《重庆市房地产权证》由原重庆市国土资源和房屋管理局统一印制，发证机关盖章为重庆市国土资源和房屋管理局，但原重庆市綦江县国土资源和房屋管理局是该县土地房屋权属登记发证机关。本院认为：因本案所诉的登记行为发生在2006年，因此应当适用当时有效的法律法规。2004年12月1日起施行《重庆市土地房屋权属登记条例》第三条、第四条第二款、第六条第二款规定：本条例所称土地房屋权属登记，是指土地房屋行政主管部门依当事人申请或者依职权对土地所有权、土地使用权、房屋所有权、土地房屋抵押权以及与此相关的事项进行记载、确认的行为；房地产权证由市土地房屋行政主管部门统一制作；原重庆市綦江县国土资源和房屋管理局是该县土地房屋权属登记发证机关。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据上述规定，被告有权对第一村民小组提出的复议请求进行行政复议。原告提供的证据并不能证明第一村民小组知道《重庆市房地产权证》（207房地证2006J字第1417号）具体内容的时间，即不能证明原告超过法定行政复议期限申请行政复议。被告受理原告行政复议申请并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，被告于2019年4月25日受理原告的行政复议申请，于2019年6月21日作出行政复议决定，其行政程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《重庆市土地管理规定》第三十二条规定：除回乡落户的外，禁止批准城镇居民占用农村集体经济组织的土地建住宅；第三十三条规定：农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经农村集体经济组织或者村民小组代表会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报区县（自治县、市）人民政府按管理权限批准后，由同级土地行政主管部门核发建设用地批准书。其中，占用农用地的，应按本规定先行办理农用地转用审批手续。《重庆市土地房屋权属登记条例》第十条规定：由土地房屋行政主管部门对申请登记的土地房屋权属来源及其合法性进行审核；对符合条件的，土地房屋行政主管部门应予核准，将有关土地房屋权利记载于房地产登记簿，并依据本条例有关规定核发证书；对不符合登记条件的，不予核准，书面告知申请人并说明理由；第三十一条规定：村民申请住宅的土地房屋权属登记，应提交宅基地批准文件、土地房屋平面图；第三十二条规定：申请农村集体土地上村民住宅以外的土地房屋权属登记，应提交记载有土地使用权状况的土地房屋权属证书或县级以上人民政府土地使用权批准文件，以及建设工程竣工验收证明、房屋勘测报告。2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》八十三条规定：集体土地范围内因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交宅基地使用权证明或者集体所有建设用地使用权证明；申请村民住房所有权初始登记的，还应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明。《房屋登记办法》虽然施行在本案被诉登记行为之后，但其对集体土地上住宅房屋的登记的规定系对此类房屋登记立法本意和目的延续，本案可以参照。根据上述规定，在集体土地范围内修建住宅用途房屋的，必须是房屋所在地农村集体经济组织成员，还应当有宅基地使用权证明或者集体所有建设用地使用权证明等材料。土地房屋行政主管部门对集体土地上申请登记的土地房屋权属来源的合法性应当尽到审慎审核义务；对符合条件的，才能按照有关规定核发证书。本案中，原告系城镇人员申请了集体土地上的1083.79平方米住宅房屋登记，且原重庆市綦江县国土资源和房屋管理局发放的《重庆市房地产权证》（207房地证2006J字第1417号）关于土地状况用途以及使用权类型的记载与《集体土地使用权证》（綦集用（2006）字第1号）的记载明显不符，原重庆市綦江县国土资源和房屋管理局未对原告申请登记的房屋权属来源的合法性尽到审慎审核义务，被告经行政复议，决定撤销本案集体土地上的房屋登记并无不当。本案被告在行政复议决定中认定原告擅自改变了用途，属于非法占用土地，土地上的建筑物系违法建筑，有关部门不应进行登记。对于违法建筑的认定应当由《中华人民共和国城乡规划法》以及《重庆市城乡规划条例》授权的行政机关依据上述法律法规有关规定作出认定。对于是否属于违法建筑的认定不是行政复议所具备的功能，也不是行政复议机关的法定职责，且被告在庭审中也承认尚无有权机关对本案所涉建筑建筑作出属于违法建筑的认定。据此，被告在行政复议决定中认定原告修建的本案所涉建筑属于违法建筑不当，应当予以纠正，但被告的不当认定并不影响行政复议的处理结果。综上，被告作出的綦江府复[2019]25号《行政复议决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨守进的诉讼请求。本案案件受理费50元由原告杨守进负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起15日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  应 禧人民陪审员  金祥惠人民陪审员  谭 彬二〇一九年十二月四日法官 助理  王彦波书 记 员  杨 柳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。