安徽省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书(2019)皖行赔终234号上诉人（一审原告）安徽省池州市贵池区唐田镇凤凰村天堂村民组。诉讼代表人戴申文，男，1969年10月20日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。上诉人（一审原告）安徽省池州市贵池区唐田镇风凰村反排村民组。诉讼代表人江五十，男，1973年7月11日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。上诉人（一审原告）安徽省池州市贵池区唐田镇凤凰村凉亭村民组。诉讼代表人戴腊荣，女，1961年1月29日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。上诉人（一审原告）安徽省池州市贵池区唐田镇凤凰村岩头村民组。诉讼代表人戴文强，男，1977年2月5日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。上述上诉人的共同委托代理人郭建平，北京李伟斌律师事务所律师。上述上诉人的共同委托代理人何可人，北京李伟斌律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）安徽省池州市人民政府，住所地安徽省池州市贵池区百牙中路1号。法定代表人雍成瀚，该市市长。上诉人安徽省池州市贵池区唐田镇凤凰村天堂村民组、安徽省池州市贵池区唐田镇凤凰村反排村民组、安徽省池州市贵池区唐田镇凤凰村凉亭村民组、安徽省池州市贵池区唐田镇凤凰村岩头村民组（简称天堂村民组等4村民组）因诉安徽省池州市人民政府（简称池州市政府）行政赔偿一案，不服安徽省池州市中级人民法院(2019)皖17行赔初6号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。天堂村民组等4村民组向一审法院起诉称，2006年4月,被告池州市政府作出池政秘[2006]31号《关于池州海螺三期项目征地和拆迁安置工作若干政策的批复》,批准池州海螺三期项目建设所需土地的征用。随后，由池州市贵池区人民政府（简称贵池区政府）授权贵池区池州海螺三期项目建设指挥部办公室与唐田镇风凰村村委会签订了《征用土地补偿协议书》,将原告四个村民小组共计约6022.812亩（实际征用大于该面积）土地征用。国土资源部、安徽省人民政府认定该征地行为违法。2018年6月25日,原告收到池州市政府《关于撤销池州海螺三期项目征地和拆迁安置工作若干政策批复的通知》,该通知载明，根据国土资源部办公厅国土资厅函[2017]1493号的要求，被告池州市政府撤销了池政秘[2006]31号《关于池州海螺三期项目征地和拆迁安置工作若干政策的批复》。池州市政府实施的征地行为严重违法已被撤销,应为赔偿义务机关。原告委托代表被征地村民向池州市政府提出赔偿申请,但池州市政府拒绝赔偿。请求判令：1、池州市政府返还违法征用其土地7447亩(具体以实际征用面积为准)并恢复原状；2、池州市政府赔偿其地上附着物损失1520万元、房屋拆迁损失36869280元、直接经济损失88429583.10元。一审法院审理查明，池州市政府与安徽海螺集团有限责任公司签订《池州海螺4×5000t/d水泥熟料项目协议书》及其附属协议，双方同意将乌石山等石灰石作为池州海螺水泥股份有限公司原材料。2006年1月,贵池区政府《关于池州海螺三期项目征地和拆迁安置工作若干政策规定的请示》(贵政发[2006]17号)。2006年4月，池州市政府作出《关于池州海螺三期项目征地和拆迁安置工作若干政策的批复》（池政秘[2006]31号），同意上述请示确定的补偿标准。2006年8月26日，池州市贵池区唐田镇人民政府发布《安徽池州海螺三期工程征地告知书》。2006年8月28日，贵池区政府授权贵池区池州海螺三期项目建设指挥部办公室与唐田镇凤凰村委会签订《征用土地补偿协议书》，双方约定征用原乌山村境内土地2976.0033亩，并明确了土地补偿标准及总补偿款为2698.77万元。随后,村民按照制定的分配方案领取相应的土地征用补偿款。当地政府共向所属凤凰村七个村民组发放征地补偿款26098140元，其中涉诉的天堂村民组等4个村民组农户共领取征地补偿款18700940元。2010年10月,所征土地补偿款全部发放到户，并对居住在矿区农户进行了异地安置，天堂村民组等4村民组一样得到补偿安置。2012年7月，池州海螺水泥股份有限公司取得采矿许可证并交纳了土地复垦费后，其在矿区生产作业(使用土地)时遭到对征用补偿安置有异议的村民阻止。2014年6月,对补偿安置不服的天堂村民组等4村民组开始向池州市、贵池区、安徽省国土资源厅信访。2015年11月8日,安徽省国土资源厅信访复核认为,政府使用采矿用地符合有关政策规定。2016年5月天堂村民组等4村民组向安徽省人民政府申请行政复议，请求撤销池州市政府的上述批复并赔偿损失，同年6月撤回行政复议申请及赔偿申请。同期，天堂村民组等4村民组向国土资源部也申请了行政复议，国土资源部作出驳回行政复议申请的决定。2017年10月，国土资源部就行政复议期间发现的安徽省国土资源厅工作中存在的问题，作出《关于张胡苟等5人不服安徽省国土资源厅违法查处不作为案行政复议意见的函》。2018年5月24日，池州市政府根据该函作出《关于撤销池州海螺三期项目征地和拆迁安置工作若干政策批复的通知》。其后，天堂村民组等4村民组向池州市政府申请国家赔偿，池州市政府认为其没有实施违法行为，作出《不予赔偿决定书》，驳回了申请人的赔偿申请。一审法院认为，被告作出的《关于池州海螺三期项目征地和拆迁安置工作若干政策的批复》系对贵池区政府征地补偿标准所作出的批复，该文件本身并不包含批准征地内容，而贵池区政府《关于池州海螺三期项目征地和拆迁安置工作若干政策的请示》系就补偿安置标准所作出的规定，属于补偿安置方案性质。且不论被告的批复行为系行政机关内部行为性质，单就征收补偿安置方案本身而言，其并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，产生直接影响的是相关征收部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置行为。因此，即便原告认为其存在损失，也系具体征收补偿实施环节所造成，而被告池州市政府在未实施批准征收、亦未实施征收、拆迁补偿安置等具体行为的情况下，非本案的适格被告。原告的起诉对象错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（三）项之规定，裁定：驳回原告天堂村民组等4村民组的起诉。天堂村民组等4村民组上诉称，1、池州市政府作出的《关于池州海螺三期项目征地和拆迁安置工作若干政策的批复》实质上就是案涉征地行为的决定，该批复对被征地农民的权利义务产生直接影响。该批复因征地行为违法而撤销，批复的作出主体理应系行政赔偿的责任主体，池州市政府应为本案适格被告。2、一审认为其错列被告，但未释明即裁定驳回起诉，程序不当。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。池州市政府未向本院提交书面答辩意见。对一审法院查明的案件事实，本院予以确认。本院认为，本案系天堂村民组等4村民组单独提起的行政赔偿之诉。行政赔偿须以行政行为被确认违法为前提。天堂村民组等4村民组在一审中诉请池州市政府承担行政赔偿责任，其主要理由是“国土资源部、安徽省人民政府认定该征地行为违法”、“池州市政府实施的征地行为严重违法已被撤销,应为赔偿义务机关”。因国土资源部、安徽省人民政府天堂村民组等4村民组及部分村民申请行政复议，国土资源部作出了驳回行政复议申请决定；安徽省人民政府作出行政复议终止决定书，准许申请人撤回行政复议申请，行政复议终止，故国土资源部、安徽省人民政府在行政复议决定中并未认定“池州市政府征地行为违法”。国土资源部作出《关于张胡苟等5人不服安徽省国土资源厅违法查处不作为案行政复议意见的函》，系针对安徽省国土资源厅下发，该函主要载明“池州海螺三期项目依据《安徽省国土资源厅关于加强矿业用地管理的通知》（皖国土[2004]203号），在未办理征地手续的情况下通过临时用地取得了采矿用地，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定的临时用地情形。且皖国土[2004]203号文件法律依据不足，不符合采矿用地政策规定等”。该函中也没有认定“池州市政府征地行为违法”。故天堂村民组等4村民组以此为由对池州市政府提起行政赔偿之诉，无基本的事实依据，不具备提起行政赔偿的前提条件，不符合法定起诉条件。池州市政府针对贵池区政府的请示作出的《关于池州海螺三期项目征地和拆迁安置工作若干政策的批复》（池政秘[2006]31号）系上级行政机关对下级行政机关的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，对被征地农民的合法权益不产生直接影响。因该批复行为本身不可诉，故天堂村民组等4村民组以该批复行为违法已被撤销为由提起本案行政赔偿诉讼，亦不符合法定起诉条件。因该批复系对土地征用补偿标准、房屋拆迁补偿标准、拆迁户安置政策等作出的规定，故天堂村民组等4村民组上诉认为该批复实质上就是案涉征地行为的决定，无事实依据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，天堂村民组等4村民组的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十二月五日法官助理戴红书记员陈维为附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。