湖北省大冶市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0281行初136号原告湖北华升生态农业股份有限公司，住所地大冶市大箕铺镇熊家洲海雅路28号。社会信用代码91420281753418751K。法定代表人曹标，总经理。委托诉讼代理人吴清华，湖北湛月律师事务所律师。被告大冶市自然资源和规划局，住所地大冶市新冶大道24号。法定代表人张松，局长。出庭行政负责人黄建，副局长。委托诉讼代理人罗焱，该局工作人员。委托诉讼代理人徐美君，湖北维佳律师事务所律师。原告湖北华升生态农业股份有限公司与被告大冶市自然资源和规划局土地行政处罚纠纷一案，本院于2019年7月23日受理立案后，依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭进行了审理。原告法定代表人曹标、委托诉讼代理人吴清华，被告行政负责人黄建、委托诉讼代理人罗焱、徐美君均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告诉讼请求：撤销被告2019年6月26日作出的冶自然资规执罚[2019]161号《行政处罚决定书》中第三项关于“对违反土地利用总体规划的，自收到本处罚决定书之日起15日内，自行拆除在非法占用的121.29平方米上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的行政处罚措施。事实和理由：一、该《处罚决定书》认定事实和适用法律错误。1、讼争的建筑物不属于“新建”的建筑物。讼争地块是原告于2002年12月分别与当地村民委员会签订承包合同，合法流转而来，建筑物为2003年所建，此处土地利用总体规划制定于2012年，争议的建筑物为规划前已建而非规划后新建。2、讼争建筑物不属非法占用土地。原告适用土地建设向被告提出申请，并于2003年11月依法缴纳新增建设用地使用费及耕地开垦费，不是非法占用。3、被告在作出处罚前未查清争议地块建筑物是否属于不符合土地利用总体规划确定的用途。二、行政处罚程序违法，应予撤销。在调查过程中，被告未依法组织原告进行现场勘测，未对案件事实进行调查取证，未告知原告有申辩或听证的权利，对重大违法案件未进行集体审议，不允许原告在处罚作出后查阅相关案卷材料，导致原告无法维权。三、本案已经超过处罚时效。争议建筑物始建于2003年，且被告对原告建设争议建筑物予以审批，即使出现违法，被告经过16年后再作出处罚，已经超过法定时效。原告提交了以下证据证明:1、原告营业执照等，证明原告主体适格；2、被告组织机构代码证，证明被告主体适格；3、冶自然资规（2019）161号行政处罚决定书，证明被告对原告作出了处罚；4、（2002）冶证民字第716号《公证书》，证明2002年原告与相关村委会签订承包合同，依法流转涉案土地；5、事业性收费票据，证明原告用地已经征得被告审批，并交纳了相应的费用。被告答辩：原告诉讼请求没有事实和法律依据，应当驳回。事实和理由：1、原告在非法占地建设前，该区域已经存在土地利用总体规划。原告于2003年通过流转方式取得涉案土地，其法定代表人自认主体房屋系2007年才开始动工建设，我市在2001年就编制了全市的土地利用总体规划，原告非法占地行为发生在土地利用总体规划编制以后。2、虽然原告占用的土地大多数符合土地利用总体规划，但同样应当获得主管部门审批才属合法用地。原告至今未办理任何审批手续，属非法用地。原告虽然于2003年交纳了新增建设用地使用费及开垦费，但在调查、陈述和申辩期间没有提出业务相关票据佐证，不能认定其建设获得批准。3、原告违法行为没有超过处罚时效。依照法律规定，违法行为有连续或持续状态的，从行为终了之日起计算处罚期限。原告非法占地具有持续性，对其作出处罚没有超过处罚期限。4、被告作出的行政处罚行为合法有效。被告严格依照法律规定，认定事实清楚、程序正当、证据确实充分。被告提交了以下证据证明：1、违法线索登记表；2、违法线索核查报告；3、接受调查通知书及送达回证；4、责令停止违法行为通知书及送达回证；5、立案呈批表；6、曹标、李杏华询问笔录；其中曹标笔录主要内容为：原告使用的土地是通过流转获得的使用权，没有办理用地手续；自2002年开始动工建设，主体房屋是2007年开始动工，当年底建设完成。李杏华笔录的主要内容为：原告是2001年左右开始动工建设，目前全部建成完工。所使用的土地为集体土地，直接跟农户签订补偿协议，是否办理用地审批手续不清楚。7、现场勘测笔录；8、违法现场照片；9、营业执照、法人身份证明；10、勘测定界图、土地利用现状图、土地利用总体规划图（局部）；11、违法案件会审纪要；12、违法案件处理决定呈批表；13、行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚决定书、催告书及送达回证；14、行政强制执行申请书及送达回证。以上证据证明行政处罚行为的合法性。经庭审质证，原告对被告证据9没有异议，对其余证据有异议，认为证据1、2是被告自己出具，不能证明涉案建筑物为违法建筑；对证据3、4合法性有异议，责令停止违法行为通知书只能针对正在实施的违法建筑施工，送达回证签收时间为被告自己填写；认为证据5程序违法，最后审核时间是2019年1月21日，立案之前被告已经采取了强制措施；对证据6的真实性有异议，认为公司成立于2002年，曹标出生于1993年1月，不知道建设情况，被告不能仅凭曹标的笔录作为本案认定事实的依据；李杏华并不清楚是否办理征地手续；认为证据7、8发生在行政处罚决定立案之前，程序违法；对证据10的关联性有异议，不能显示责令拆除的121.29平方米违法建筑的具体位置，土地汇总表其他农业用地不能用于违反土地总体利用规划的处罚依据；对证据11、12有异议，认为结案时间是2019年6月，超过法定审查期限，程序违法；证据13没有听证告知书，其他文书送达时未告知救济权利，程序违法；证据14与本案无关。对原告证据，被告对1、2、3无异议；对证据4的关联性有异议，承包流转合同不能代替行政审批；对证据5关联性有异议，认为收费数额偏少，明显与实际不符，应是针对其中某一地块而不是全部用地；收据票据不是行政许可法定要件；耕地开垦费是针对农用地转建设用地的收费，与本案处罚对象是水面，二者没有关联。原告则认为是交纳了这两项费用之后才建设相关的建筑物，被告收取了费用，应当视为批准，否则被告作为行政机关应当提交证据反驳。本院认为，对双方没有异议的证据，可以认定。对原告证据4，不能代替审批许可，被告异议理由成立；对原告证据5，被告不能提交证据反驳或作出合理解释，该证据可以认定。对被告证据，可以认定为被告履行了法定程序，但不能证明涉案建筑物为土地利用总体规划实施后新建的建筑物；证据14与本案无关。经审理查明，2002年11月25日，大冶市大箕铺镇顶坜垴村村民曹建华作为乙方，与大冶市大箕铺镇曹家堍村村民委员会（甲方）在大冶市公证处签订了《深水田承包合同》，约定甲方将熊家洲垦区中心以北的深水田71亩交由乙方进行综合开发，经营种养植业和旅游业，承包期限自2002年10月1日至2033年1月1日共计30年。2002年12月12日，曹建华（乙方）与大冶市大箕铺镇顶坜垴村村民委员会（甲方）在大冶市公证处签订承包合同书，约定甲方将熊家洲垦区中心以北的深水田48.7亩交由乙方进行综合开发，经营种养植业和旅游业，承包期限自2003年1月1日至2033年1月1日共计30年。两份合同对承包方式、承包金支付、违约责任等其他方面进行了约定。大冶市公证处对上述承包合同进行了公证。合同签订后，曹建华进行开发建设。2003年9月，曹建华注册成立了湖北华升生态农业股份有限公司（即原告），经营范围为淡水鱼类养殖、林木种植、销售，零售百货、渔具、渔需品，钓鱼服务，主食、热菜。2003年11月25日，原告向原大冶市国土资源局缴纳了新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费共计8000元。2019年1月15日，被告认为原告涉嫌非法占地进行建设，决定核实调查。经查，认为原告自2007年以来，未经批准擅自占用土地进行建设。2019年1月18日，被告向原告送达了《责令停止违法行为通知书》，要求原告主动纠正、消除违法行为。2019年1月21日决定立案后，被告认为原告自2007年以来，未经批准，擅自占用建设用地和农用地进行建设度假村，占地面积5242.65平方米。其中，符合土地利用总体规划面积5121.36平方米，不符合土地利用总体规划面积121.29平方米。目前度假村已经建设完工，建筑面积1491.10平方米。认为原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属非法占地。2019年6月4日，被告经集体讨论，决定作出以下处罚：1、责令被告退还非法占用的5242.65平方米土地；2、对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的5121.36平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对违反土地利用总体规划的，限期自行拆除在非法占用的121.29平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；4、对非法占用的5242.65平方米土地处以每平方米10元罚款，计52426.50元。2019年6月20日，被告向原告送达了冶自然资规执告（2019）238号《行政处罚告知书》和冶自然资规执听告（2019）238号《行政处罚听证告知书》，拟对原告作出上述处罚，并告知原告享有的权利和救济途径。原告未申请听证。2019年6月28日，被告向原告送达了冶自然资规执罚（2019）161号《行政处罚决定书》，该决定书认定原告自2007年以来，未经批准，擅自占用建设用地和农用地建设度假村，占地面积5242.65平方米。其中，符合土地利用总体规划面积5121.36平方米，不符合土地利用总体规划面积121.29平方米。目前度假村已经建设完工，建筑面积1491.10平方米。认为原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属非法占地，作出以下处罚：1、责令原告退还非法占用的5242.65平方米土地；2、对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的5121.36平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对违反土地利用总体规划的，自收到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的121.29平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；4、对非法占用的5242.65平方米土地处以每平方米10元罚款，计52426.50元。同时告知原告享有的权利和救济途径。原告认为被告作出的处罚违法，故而提起诉讼。诉讼中，被告表示对新建的建筑物认定适用的是2007年土地利用总体规划，对责令原告拆除的在非法占用的121.29平方米土地上新建建筑物和其他设施的具体位置、部位不能明确。本院认为：依照法律规定，公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。被告认为原告违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，依据第七十六条进行处罚，涉案建筑物是否为“新建的建筑物”是本案的焦点。庭审中，被告提出采用的是2007年土地利用总体规划，2007年后所建为“新建的建筑物”。除原告法定代表人在调查笔录中承认主体房屋是在2007年底完工外，被告没有提交其他证据证明涉案的建筑物为2007年以后所建。《最高人民法院关于适用的解释》第九十二条规定，一方当事人在法庭审理中，或者在起诉状、答辩状、代理词等书面材料中，对于己不利的事实明确表示承认的，构成自认。虽然行政诉讼法没有明确规定行政诉讼证据证明力标准，但可以适用民事诉讼法相关规定，不应该低于民事诉讼的证明标准。庭审中，原告明确表示否认主体房屋完工时间，不能构成自认。因此，被告没有证据证明涉案建筑物及其他设施是2007年以后新建。另外，原告使用土地是否获得土地主管部门批准是本案另一焦点。原告认为在2003年向被告交纳了新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费8000元，用于办理用地手续，且是在缴费后才开始建设，被告收费后，应当视为批准了原告的用地行为；被告则认为原告缴纳的不是全部用地费用，不能以收费代替许可，但不能就收费用途、收费后又不予许可情形作出合理说明或提供证据予以反驳。因此，被告现有证据不能认定原告在2003年以后的用地行为未经许可。根据行政诉讼全案审查原则，虽然原告只对行政处罚第3项提起诉讼，但该项处罚依据的事实同整个行政行为相关联，应当对整个行政行为进行审查。故被告作出的行政行为认定事实不清。综上所述，被告认定原告未经土地主管部门许可，非法占用土地，违反土地利用总体规划新建涉案建筑物和其他设施，事实不清，据此作出的行政行为应予撤销。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告大冶市自然资源和规划局2019年6月26日作出的冶自然资规执罚（2019）161号《行政处罚决定书》。本案诉讼费50元由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  罗后才人民陪审员  陆建霞人民陪审员  皮建军二〇一九年十二月八日书 记 员  吴 桐