湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2011号上诉人（原审原告）：广西贵港市鸿达置业有限公司。住所地：广西贵港市金港大道德宝华厦1303室。法定代表人：贺燕平，董事长。委托代理人：姜泰，湖南华麟律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：长沙市人民政府，住所地：长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：胡忠雄，市长。被上诉人：长沙市自然资源和规划局。住所地：长沙市岳麓大道218号市政府第二办公楼。法定代表人：冯意刚，局长。委托代理人：姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师。原审第三人：长沙市新河三角洲开发建设有限公司。住所地：湖南省长沙市开福区鸭子铺路1号。法定代表人：刘松权，董事长。委托代理人：闵思超，该单位工作人员。上诉人广西贵港市鸿达置业有限公司（以下简称鸿达公司）因与被上诉人长沙市人民政府（以下简称市政府）、被上诉人长沙市自然资源和规划局（以下简称自规局）、第三人长沙市新河三角洲开发建设有限公司（以下简称新河公司）土地行政处理及行政赔偿一案，不服长沙市中级人民法院2018年作出的(2018)湘01行初361号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后,依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。广西贵港市鸿达置业有限公司向长沙中院诉称：湖南威格利房地产置业有限公司（以下简称威格利公司）于1993年6月经批准，以转让方式取得位于长沙市××路一宗国有土地使用权，地号为0501010118。1996年2月12日，威格利公司以该宗地使用权作为抵押担保，向工商银行湖南省分行借款一千万元，经市政府批准办理了抵押登记手续。2000年6月26日，工商银行湖南省分行将该笔债权转让给了华融公司长沙办事处。2001年5月4日，长沙中院经审理作出（2001）长中经一初字第21号民事判决，判决威格利公司偿还中国华融资产管理公司借款本金一千万元，如不能按期偿还，则以其抵押的土地折价或以拍卖、变卖该土地所得的价款偿还。判决生效后，华融资产管理公司向法院申请强制执行。该笔债权于2008年8月30日转移至原告。2015年3月26日，长沙中院向市自规局（原市国土局，下同）送达了（2013）长中民执恢字第00571-3号协助执行通知书。2015年3月30日，市自规局回函称，该宗土地已收回，并于2014年11月10日划拨给了新河公司，且已核发长国用（2014）第19201号国土证，该宗土地已不在威格利公司名下。原告认为：1.市政府提前收回威格利公司的土地使用权，并未给予威格利公司任何补偿。2.市政府收回威格利公司的土地使用权前未以任何形式通知威格利公司及土地抵押权人，违反法定程序。3.在市自规局备案的《长沙市人民政府建设用地签报审批单》和《长沙市人民政府建设用地批准单》中，新河公司填报的被占用土地位置权属单位中，并无威格利公司。在经办人意见一栏中未查明该宗土地上办有抵押权登记的事实。4.市政府在批准新河公司建设用地申请前，并未告知威格利公司和原告有听证的权利，程序违法。5.根据原告到市自规局调取的资料，并没有正式收回威格利公司该宗土地使用权的规范性文件，市自规局擅自注销威格利公司的土地使用权证并登记到新河公司名下，严重违反土地登记的相关规定。6.抵押登记至今仍未解除，在债权未清偿之前，抵押权一直存续，因抵押权未消灭，故土地使用权一直属于威格利公司，市政府在原告的债务未清偿、土地上仍有抵押权的情况下强制收回而不补偿，严重侵犯原告的合法权益。7.市政府在收回土地后，只对房屋进行了补偿，未对土地使用权人威格利公司补偿，违反了相关规定。8.新河公司在土地抵押权未消灭的情况下如已取得该土地的使用权，应当代为清偿债务以消灭地上抵押权。由于被告的以上违法情形，使原告对威格利公司土地使用权的抵押权无法实现，造成原告本金及利息3000万元的巨额损失。请求：1.确认市政府将位于长沙市××路××为××号土地使用权收回并划拨给新河公司名下的行政行为违法；2.判令被告赔偿原告本金及利息损失29997704元。市政府辩称：威格利公司于1993年以转让方式取得涉案宗地国有土地使用权，开发建设为福源公寓商品住宅楼，并已全部销售给了业主，业主也均核发了房屋所有权证，但因威格利公司原因一直未办理土地分户。1994年10月24日，威格利公司与工商银行湖南省分行办理了该宗地的抵押登记手续，抵押土地面积6.42亩，抵押金额为1000万元，抵押期限为一年。抵押期限届满后，经申请，市自规局于1996年1月25日办理了抵押展期，抵押金额为400万元，抵押期为三年。抵押期限届满后，抵押权人未再展期。2012年3月20日，为实施黄兴北路棚改项目，长沙市开福区政府发布开政征字（2012）3号征收公告，对涉案土地上的房屋进行了征收。2014年10月14日，新河公司向市自规局提出划拨土地申请，经审核，2014年11月10日，市政府批准将涉案土地使用权划拨给新河公司，市自规局向新河公司签发了国有建设用地划拨决定书（编号2014120）。市政府认为，市政府同意收回和划拨涉案宗地是行政机关内部批准行为，外化为市自规局签发的国有建设用地划拨决定书（编号2014120号），不具有可诉性。同时，涉案宗地上由威格利公司修建了商品房，并已销售给业主，业主已取得了房屋所有权证书，根据相关法律规定，涉案土地的使用权已实际转让给业主，同时，该宗地于2012年已被开福区政府征收，根据相关法律规定，房屋被征收的，土地使用权同时收回，征收机关已对业主进行了合法补偿，不存在再补偿威格利公司的问题。请求驳回原告的诉讼请求。市自规局的答辩意见同市政府答辩意见。第三人新河公司辩称：新河公司取得涉案土地的建设用地使用权合法有效，新河公司与原告无债权债务关系。请求驳回原告的诉讼请求。长沙市中级人民法院经审理查明：涉案土地位于长沙市××路，1993年11月，威格利公司取得涉案土地的国有土地使用证，证号为北国用（93）字第058号，地号为0501010118，用地面积为4279.40平方米，用途为居住。之后，威克利公司在涉案土地上开发建设了商品房并已销售，业主办理了房屋产权证，但未办理土地分户手续。1994年10月，市政府同意为威格利公司与工商银行湖南省分行房地产信贷部就涉案土地办理抵押权登记，抵押土地面积为6.42亩，抵押金额为1000万元，抵押期限为一年。1996年1月，市自规局就涉案土地为威格利公司与工商银行湖南省分行房地产信贷部办理了抵押权展期，并颁发了抵押许可证，证号为长国土（1996）抵押字第008号，抵押人为威格利公司，抵押权人为工商银行湖南省分行房地产信贷部，抵押土地面积为4279.4平方米，土地抵押总价值为400万元，土地用途为商住楼，抵押期限为自1996年1月25日至1999年1月25日。2012年3月20日，长沙市开福区人民政府发布开政征字（2012）3号房屋征收决定公告，涉案土地位于征收范围内。征收范围内多名业主不服，就该房屋征收决定公告向本院提起行政诉讼，本院2012年9月11日作出（2012）长中行征初字第0079号等行政判决书，驳回诉讼请求，当事人不服上诉，湖南省高级人民法院于2012年12月23日作出（2012）湘高法行终字第146号等行政判决书，驳回上诉，维持原判。2014年11月10日，经市政府批准，市自规局作出国有建设用地划拨决定书（编号2014120），将包括涉案土地在内的0.561公顷国有土地划拨给新河公司，用于建设黄兴北路棚户区改造工程项目，宗地编号为0501030026、0501039811、0501019987。另查明，2000年6月26日，工商银行湖南省分行将对威克利公司的一千万债权转让给了中国华融资产管理公司长沙办事处。2001年5月4日，本院作出（2001）长中经一初字第21号民事判决，判决威格利公司偿还中国华融资产管理公司借款本金一千万元，如不能按期偿还，则以其抵押的土地折价或以拍卖、变卖该土地所得的价款偿还。判决生效后，华融资产管理公司向本院申请强制执行。本院于2001年11月13日作出（2001）长中执字第125号民事裁定书，中止执行，该裁定书载明：“借款抵押的土地，被执行人建好房后已大部分销售出去，现申请执行人一直与房产部门协商未有结果。”2004年7月29日，华融公司长沙办事处将对威克利公司的债权投入到融瑞资产管理有限公司。2008年7月30日，融瑞资产管理公司与鸿达公司签订资产处置协议，将对威克利公司的债权转让给鸿达公司。2014年8月5日，本院作出（2013）长中民执恢字第00571-1号执行裁定书，裁定变更鸿达公司为申请执行人。2014年10月11日，本院作出（2013）长中民执恢字第00571-2号执行裁定，裁定本院（2001）长中经一初字第21号民事判决书本次执行程序终结。2016年5月13日，市自规局向鸿达公司作出《关于开福寺路0501010118号宗地国有土地使用权相关问题的函复》，称涉案土地已登记在新河公司名下，威克利公司已不是该宗地的土地使用权人。鸿达公司不服，于2016年12月8日提起本案诉讼。长沙市中级人民法院审理认为：一、关于原告与本案是否存在利害关系的问题。工商银行湖南省分行对威格利公司的债权及其抵押权经（2001）长中经一初字第21号民事判决和（2013）长中民执恢字第00571-1号执行裁定确认。2008年7月30日，原告与融瑞资产管理公司签订资产处置协议，受让了对威格利公司的债权。原告作为工商银行湖南省分行对威格利公司债权的合法受让人，与长沙市开福区人民政府收回涉案土地使用权的行为具有利害关系。二、关于原告请求依法确认市政府将0501010118号土地使用权收回并划拨给新河公司的具体行政行为违法的问题。1.关于收回行为。2012年3月20日，长沙市开福区人民政府发布的开政征字（2012）3号房屋征收决定公告，涉案土地位于征收范围内。鸿达公司于2008年7月30日受让该债权，涉案土地经长沙市开福区人民政府征收，鸿达公司未对该征收行为申请行政复议或提起行政诉讼。该土地征收范围内多名业主不服，就该房屋征收决定公告提起了行政诉讼。湖南省高级人民法院作出（2012）湘高法行终字第146号行政判决，认为该征收决定主体合法、程序正当，符合法律、法规的规定。开政征字（2012）3号房屋征收决定公告经法院生效判决确认其合法性，且征收机关已对业主进行了合法补偿。原告请求确认市政府将涉案土地使用权收回的行为违法的诉讼请求不能成立，本院对此不予支持。2.关于划拨行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”。本案中，涉案土地系国家经征收收回后依法划拨给新河公司使用，原有土地使用权和抵押权已随征收而消灭，鸿达公司所诉的划拨行为与原土地使用权人和抵押权人均没有关联性。故鸿达公司的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院对此不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广西贵港市鸿达置业有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告广西贵港市鸿达置业有限公司负担。广西贵港市鸿达置业有限公司不服上述判决，向本院提出上诉称：一、一审法院认为本案中的国有土地使用权和抵押权已随征收而消灭，适用法律错误。二、一审判决将开福区政府对土地上房屋征收的行为与市政府对涉案土地的收回混为一谈，与事实不符，适用法律错误。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销长沙市中级人民法院作出的(2018)湘01行初361号行政判决，依法改判。判令本案诉讼费由被上诉人承担。长沙市人民政府未提交答辩意见。长沙市自然资源和规划局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，应该维持一审判决；被上诉人并未作出收回土地的决定，本案涉案土地的收回是基于开福区政府的征收行为，上诉人起诉的收回行为并不是独立存在的。根据物权法的规定，担保期间担保财产损毁灭失或被征收的，担保物权人就可以就获得的补偿金优先受偿，本案涉案土地被征收，抵押权灭失，权益义务关系仅发生在抵押人和抵押权人之间，双方并不发生房屋征收和补偿之间的法律关系，应该对补偿金主张权利；被上诉人将受偿的土地划拨行为，与上诉人无关。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人述称，上诉人在该案中所述该宗地部分用地在黄兴北路棚户区改造工程项目范围内，该项目是市政府明确的重点工程；为建设黄兴北路、地铁一号线，改善交通状态，开福区政府于2012.3.20发布开政征字【2012】3号征收公告，2014年已依法完成该地块房屋和土地征收补偿工作。我司取得所有权符合法律法规的规定，与原告无经济联系，不存在任何补偿。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。也就是说，对当事人起诉的行政行为的合法性要进行全面系统的审查，以保护公民、法人和其他组织的合法权益，同时监督行政机关依法行使职权。根据本案上诉人起诉的行政行为和诉讼请求，上诉人所诉市政府将0501010118号土地使用权收回并划拨给新河公司的具体行政行为，这实际上是两个不同的行政行为。根据行政诉讼一案一诉的原则，该案并不适宜合并在一个案件中审理，因为上述两个行为可能是两个或两个以上不同行政机关作出的，审理的对象不同，作出行政行为的依据不同，所适用的法律法规也不同。本案的焦点是上述两个行政行为的可诉性问题，现分述如下：1、关于涉案土地划拨行为的原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓利害关系，是指法律上的利害关系。即是否存在一项权利，该权利是否属于原告的主观权利，该权利是否可能受到了行政行为的侵害。本案中，上诉人所诉的行政行为是涉案土地划拨与收回行为，认为前述行政行为对其利益造成了损害，故起诉本案以主张权利。从涉案土地的划拨行为来看，涉案土地系国家经征收收回后依法划拨给新河公司使用，涉案土地经过征收程序后，土地所有权已由他方转移至国家所有，原有土地使用权和抵押权已随征收而消灭。据此，鸿达公司所诉的划拨行为与原土地使用权人和抵押权人均没有关联性。有侵害才有救济，只有当事人的权利事实上受到行政行为的侵害时，他的起诉才会构成一个案件或一个争端。本案的划拨行为因与上诉人没有关联性，也就是说该行政行为与上诉人并无法律利害关系，因此，当上诉人所起诉本案的划拨行为时，并不具有原告主体资格。2、关于涉案土地收回行为的可诉性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”。根据该条规定，房屋征收过程中，国有土地使用权的收回是伴随着房屋征收行为一并进行的，即地随房走、房地一体的原则，因此，涉案土地收回行为并非独立的行政行为。也就是说国有土地使用权的收回是房屋被征收程序中的过程性行为，而不是终局性的行政行为。一个行政行为中包含的多个过程性行为因其不具有独立性而不能成为被诉行政行为，所诉行政行为应是独立、完整的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，对行政机关作出的过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，涉案土地伴随征收而被收回，其终局行为才能成为该土地的征收补偿行为。征收决定实施后，行政机关注销被征收人房屋登记、土地使用权登记或者收缴房屋权属证书、土地使用权证书等行为，均不具有可诉性，故当事人对其中某个阶段的过程性行为提起诉讼不符合法定受理条件。3、关于涉案土地补偿问题。有征收必有补偿,无补偿则无征收。本案中，鸿达公司于2008年7月30日受让该债权后，2012年3月20日，长沙市开福区人民政府发布的开政征字（2012）3号房屋征收决定公告，涉案土地位于征收范围内，土地使用权被同时收回。结合本案的的实际情况来看，上诉人实质上是诉求获得土地补偿问题。若上诉人认为国有土地使用权因被收回而未获得补偿，侵害了其利益，可作为国有土地使用权补偿的利害关系人，对征收补偿行为依法另循途径救济。应当指出的是，原审未依据法律规定就起诉人所诉请求事项行使释明权不当，本院予以指正。综上所述，上诉人对土地使用权被收回的阶段性行为提起诉讼不属于行政诉讼的受案范围，对土地使用权划拨给新河公司的行为提起诉讼不具有原告主体资格。故上诉人所诉缺乏法律依据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，但说理欠妥，本院予以指正。鉴于原审判决的结论对当事人的实体权利并不造成影响，可予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人广西贵港市鸿达置业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊穎二〇一九年十二月五日法官助理蹇菲书记员唐佳