广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终1026号上诉人（原审被告）：广州市花都区人民政府。住所地：广东省广州市花都区迎宾大道89号。法定代表人：叶志良，广州市花都区人民政府区长。行政机关负责人：蒋福金，广州市花都区人民政府副区长。委托代理人：湛晓莹，广州市花都区人民政府办公室工作人员。委托代理人：杜星堂，广东誉理律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市新鸿益混凝土有限公司。住所地：广东省广州市花都区炭步镇五和羊城水泥厂内。法定代表人：江甫屏，总经理。委托代理人：林瑜才，广东金轮律师事务所律师。委托代理人：冯鑫，广东金轮律师事务所律师。上诉人广州市花都区人民政府（以下简称花都区政府）因与被上诉人广州市新鸿益混凝土有限公司（以下简称新鸿益公司）行政强制措施纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初310号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。2019年12月11日，合议庭听取了上诉人花都区副区长蒋福金和被上诉人新鸿益公司委托代理人林瑜才的意见，现已审理终结。原审法院查明，2018年4月17日，广州市花都区查处违法建设工作领导小组办公室（以下简称花都区查违办公室）向广州供电局有限公司花都供电局、广州市花都自来水有限公司发出花查违办函〔2018〕46号《花都区查处违法建设工作领导小组办公室关于对“死灰复燃”的3个搅拌站及4个堆场采取停止供电、供水措施的函》（以下简称涉诉《停电停水函》），请各局（司）按照区委区政府的工作部署，巩固白坭河堆场综合整治工作成果，依法对“死灰复燃”的搅拌站和堆场采取停止供电、供水措施。花都区查违办公室在附件《采取停止供电、供水措施名单》中，将新鸿益公司列入其中，同时列明建设地点为炭步镇，用途为搅拌站。新鸿益公司诉讼请求是：判决确认花都区查违办公室作出的涉诉《停电停水函》违法。并主张：花都区查违办公室系花都区政府设立，该办公室的行政行为应由花都区政府承担法律责任，并提供了花府办〔2012〕7号《关于成立花都区查处违法建设工作领导小组的通知》作为依据。花都区政府答辩意见是：花都区查违办公室设在花都区城市管理局（以下简称花都区城管局）行政执法科，系该局的内设机构，本案应由花都区城管局作为被告承担法律责任，并提供了花府办〔2016〕4号文《广州市花都区城市管理局（广州市城市管理综合执法局花都分局）主要职责内设机构和人员编制规定》作为依据。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”花都区查处违法建设工作领导小组（以下简称花都区查违领导小组）下设的办公室不具有独立承担责任能力，该办公室通知广州供电局有限公司花都供电局、广州市花都自来水有限公司对新鸿益公司的搅拌站采取停电停水措施，应由设立该领导小组的花都区政府作为被告承担责任。原审法院还以花都区政府没有提供涉诉行政行为的证据及法律依据为由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定推定，涉诉行政行为主要证据不足。判决：撤销涉诉《停电停水函》中关于对新鸿益公司采取停电停水措施的内容；花都区政府负担一审案件受理费50元。上诉人花都区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：花都区政府不是本案适格被告，一审判决事实认定及法律适用错误。主要理由是：2016年机构改革后，花都区查违办公室与花都区城管局行政执法科是一个班子、两个牌子，对内作为城管局的内设部门承担查处违法建设职责，对外行使城管局的职权。涉诉行政行为的相应权利义务，应由花都区城管局承担，而不应由花都区政府承担。一审判决关于本案被告的认定有误，在不采纳追加花都区城管局为本案被告的意见、没有查明涉诉行政行为证据和依据情况下作出的判决不当。请求：1.撤销一审判决。2.驳回新鸿益公司的起诉。3.判令新鸿益公司承担本案全部诉讼费用。被上诉人新鸿益公司二审答辩称：一审判决适用法律正确。花都区查违领导小组是不能独立承担法律责任能力的机构，故该领导小组办公室的行政行为应由花都区政府承担责任。请求：驳回上诉，维持原判。经审理，本院对一审判决查明认定的事实予以确认。另查明，花都区政府办公室于2012年4月9日印发花府办〔2012〕7号《关于成立花都区查处违法建设工作领导小组的通知》。根据该通知，花都区查违领导小组系经花都区政府同意，为建立健全查处违法建设长效机制，推动该区查处违法建设工作顺利开展而成立。该领导小组由花都区35个成员单位的主要负责人组成，组长由花都区区长担任，下设办公室（即花都区查违办公室），设在花都区城管局，办公室主任由该局局长兼任。广州供电局有限公司花都供电局、广州市花都自来水有限公司均为该领导小组的成员单位。该领导小组下设查处违建监察工作组、查处违法用地监察工作组、责任追究组、行动保障组等4个工作小组。本院结合诉辩双方意见，将本案的诉讼争议焦点问题归纳为两项：一是花都区政府是否为本案适格被告，二是涉诉《停电停水函》应否予以撤销。（一）关于花都区政府是否为本案适格被告问题本案行政诉讼起因是供电供水部门按涉诉行政行为要求，对新鸿益公司在花都区白坭河堆场的混凝土搅拌站采取了停电停水措施。本院认为，对涉诉行政行为产生的法律责任，应按照依法行政的原则确认，即行政机关应对依法定职权作出的行政行为负责。根据花都区政府提供的有关文件，设立花都区查违领导小组是为了加强查处违法建设工作的组织领导，花都区查违办公室与花都区城管局行政执法科在编制管理上为“一个班子、两个牌子”，该办公室日常工作由城管局行政执法科负责。但是，不能因查违办公室设在城管局行政执法科，行政执法科属于城管局的内设机构，便认为该机构的一切行政行为与花都区查违领导小组不再有行政关系。根据花都区政府设立查违办公室和城管局行政执法科的依据，两个机构职责是有差别的，以花都区城管局行政执法科名义实施的行政行为，应由花都区城管局承担相应的行政责任和法律责任，以花都区查违办公室的名义实施的行政行为，尽管花都区城管局应承担一定的行政责任，但设立该办公室的花都区政府也应承担行政责任，并基于授权行为承担相应的法律责任。又由于花都区查违领导小组及办公室均为花都区政府设立的非常设机构，不具有对外独立承担法律责任能力，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，花都区政府应当对其设立的查违办公室的行政行为承担法律责任。故关于花都区政府不应为本案适格被告的主张，缺乏法律依据，本院不予支持；原审法院关于花都区政府为本案适格被告的认定，符合法律及司法解释规定，本院予以确认。（二）关于涉诉《停电停水函》应否撤销问题原审判决撤销花都区查违办公室的涉诉强制停电停水行政行为，依据的是《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定。本院认为，根据该法律规定，负有举证义务的行政单位，不提供或者无正当理由逾期提供证据，即视为没有相应证据。但是，本案的特定情形不应适用上述规定。由于花都区政府在立案后即对被告资格提出了异议，并在诉讼中始终坚持该意见，导致本案的第一审只审理了适格被告问题，没有审理涉诉行政行为是否合法问题。原审法院既没有对涉诉行政行为是否合法进行法庭调查，也没有要求上诉人对涉诉行政行为承担举证义务，或者告知不履行涉诉行政行为举证义务的法律后果，更没有回应上诉人提出的增加花都区城管局为被告的请求，即直接认定涉诉行政行为没有相应的证据，应为适用法律不当。故上诉人关于撤销涉诉行政行为属于适用法律不当的意见，依法应予支持。综上，本院认为，生态环境保护事关人民福祉，既是各级政府的行政职责，也是企业法人的社会责任。花都区政府加强对白坭河综合环境的治理，是依行政职责实施保护生态环境的具体行政行为。花都区查违办公室通知有关部门分别采取停电停水措施的行为，涉及应否对新鸿益公司在白坭河堆场混凝土搅拌站强制停止运行，由此产生的行政纠纷应依法律规定解决。新鸿益公司以花都区政府为被告提起的行政强制措施诉讼，请求人民法院依法进行审查，符合《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院有关司法解释的规定。原审法院在本案第一审程序中，认定涉诉行政行为没有相应证据适用法律不当，以此为依据判决撤销涉诉行政行为有误。为切实维护社会公共利益和企业合法权益，充分保障本案双方当事人的诉讼权利，有利于在行政诉讼中对涉诉行政行为合法性进行审查，依法解决生态环境治理中的行政纠纷，本案应发回原审法院重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初310号行政判决；二、本案发回广州铁路运输中级法院重审。审判长  龚稼立审判员  林秀雄审判员  林劲标二〇一九年十二月二十三日法官助理段弘宏书记员杨海萍