山西省高级人民法院行政判决书（2019）晋行终875号上诉人（原审被告）垣曲县人民政府。法定代表人麻某，该县县长。委托代理人李某，山西中条律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郑某，男，1958年7月14日生，汉族，住山西省垣曲县。上诉人垣曲县人民政府因郑某诉其确认行政行为违法一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2019）晋10行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人垣曲县人民政府委托代理人李某，被上诉人郑某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2017年9月24日，山西省人民政府办公厅以晋政办发（2017）118号文件转发省国资委、省财政厅《关于国有企业职工家属区“三供一业”分离工作实施意见》，该意见对国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作的总体要求、分离移交范围、移交程序、组织领导及工作要求等提出实施意见。2018年6月16日，垣曲县国有企业分离办社会职能领导组办公室印发关于《垣曲县国有企业分离办社会职能实施方案》，垣曲县人民政府成立了垣曲国有企业分离办社会职能领导组，并成立垣曲县物业管理中心，隶属于住建局，属事业编制，下设物业有限公司（即后来的同泽物业公司），牵头组织或委托招标设计公司对“三供一业”改造进行全面规划设计，制定改造方案。2018年9月垣曲县人民政府和中条山有色金属集团有限公司签订了《职工家属区物业管理分离移交协议》。2019年2月20日，垣曲县国有企业分离办社会职能工作领导组办公室与中条山集团分离办社会职能工作领导组办公室对集团公司包括原告在内的家属区住房下发关于中条山集团居民片区项目改造工程施工前期准备工作的通知，载明：早期由单位集中建成的地震棚，在影响小区管网、绿化、消防规划时，要统一拆除；项目改造规划区域内的私建物清理从通知发布之日起，到2019年3月30日之前，为个人自行拆除的时间点，超过期限而未自拆的，相关部门将组织执法队依法拆除；对拒不拆除的建筑物，主管部门将依法予以拆除。2019年3月28日，垣曲县人民政府成立了以县长麻某任组长的垣曲县“三供一业”改造项目领导组。2019年3月，垣曲县同泽物业公司将原告使用的储藏室予以拆除。原审法院认为，本案争议焦点为：垣曲县同泽物业有限公司对原告储藏室的拆除行为是民事行为还是行政强制行为，该拆除行为是否合法。首先，根据山西省关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作精神，以及垣曲县人民政府为接收“三供一业”所出台的方案、文件和通知，并以垣曲县国有企业分离办社会职能工作领导组办公室名义下发《关于中条山集团居民片区项目改造工程施工前期准备工作的通知》，能够认定垣曲县同泽物业公司对原告正在使用的储藏室实施强制拆除行为系垣曲县人民政府的具体行政行为。其次，本案垣曲县人民政府实施行政强制行为，应当按照《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。第十八条规定，……（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径……的禁止委托原则和相应法定程序。被告交由垣曲县同泽物业公司强制拆除不符合上述法律规定，依法应被确认为违法。故对原告的诉讼请求，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告垣曲县人民政府对原告郑某储藏室的拆除行为违法。垣曲县人民政府上诉称，一、上诉人并未委托垣曲县同泽物业公司对被上诉人的储藏室进行拆除，原判认定事实证据不足，事实不清。上诉人于2018年6月16日印发的《垣曲县国有企业分离办社会职能实施方案》、2018年9月与中条山有色金属集团有限公司（下称有色公司）签订的《职工家属区物业管理分离移交协议》。2019年2月20日与有色公司分离办下发的《关于中条山集团居民片区项目改造工程施工前期准备工作的通知》，以及2019年3月28日成立的以县长麻某任组长的垣曲县“三供一业”改造项目领导组等四个文件，均是规范性文件，不针对被上诉人等特定对象。原审根据以上四份证据证实上诉人委托同泽物业对被上诉人的储藏室进行拆除，显然是认定事实错误。二、垣曲县同泽物业公司对被上诉人的储藏室进行拆除，是经所有权人有色公司的同意进行的，不属于违法拆除。本案所涉及的储藏室实为地震棚，是由有色公司于上世纪七十年代建成，为临时防震建筑，平时由被上诉人使用，产权归有色公司所有。有色公司作为所有权人，根据《物权法》规定，对储藏室享有占有、使用、处分、受益的权利。又根据《职工家属区物业管理分离移交协议》，在我县“三供一业”分离移交过程中，有色公司将其居民区的公共资产（包括储藏室）移交同泽物业进行管理，对储藏室进行拆除是行使所有权人对物的处分权。三、原审程序错误，应追加有色公司为第三人参加诉讼。1、《职工家属区物业管理分离移交协议》系有色公司与上诉人共同签订；2、2019年2月20日与有色公司分离办下发的《关于中条山集团居民片区项目改造工程施工前期准备工作的通知》系有色公司与上诉人共同下发；3、有色公司有关人员也是垣曲县“三供一业”改造项目领导组成员；4、本案所涉及的储藏室所有权属于有色公司。基于上述四点理由，有色公司与本案的处理结果有直接利害关系，应当追加为第三人参加诉讼。四、原判没有充分考虑判决带来的不良社会效果，以及对党中央、国务院有关政策在我县全面贯彻落实的负面影响，尤其是对我县社会稳定所造成严重后果。有色公司共有14741户居民顺利移交。为了彻底改变居民区“三供一业”设施落后，损坏严重，小区环境脏乱差问题，对其中的10599户进行了进行维修改造，又对其中的800余户涉及的储藏室进行拆除，小区环境大为改观。对此，有色公司移交的居民有目共睹，取得了良好的社会效果和政治效果。原判无视前述改造效果，更未充分考虑所带来的一系列社会问题，缺乏法律效果与社会效果的有机统一。综上所述，请求二审法院查明事实，依法撤销原判，改判驳回被上诉人起诉。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为：一、本案诉讼是否符合法定起诉条件。二、本案被诉行政强制拆除行为是否合法。一、本案诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。关于被上诉人是否具备本案原告资格的问题。被上诉人持有《山西中条山集团社区综合服务中心房产证书》，且2004年公房改革时房屋档案中设施情况栏中包括本案被强制拆除的储藏室，虽然该《房产证书》并非法律意义上的《房屋所有权证书》，但该《房产证书》可以证明该房产证下的房产以及附属设施中的储藏室由被上诉人实际占有使用，并在2004年8月支付了相应的房改价款，故被上诉人与本案被诉的强制拆除行为具有利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。关于上诉人垣曲县人民政府是否具备本案被告主体资格的问题。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定，但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体需根据法律规定，通过审理，结合在案证据作出判断。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。上述规定明确，在行政强制拆除主体不明确的情况下，即使实施主体并非市、县人民政府，但根据上述法律规定，人民法院可以判定市、县级人民政府应当是国有土地上房屋实施行政强制拆除的法律责任主体，具体实施单位只能视为是市、县级人民政府的委托单位。本案中，被上诉人主张的储藏室被强制拆除，根据本案查明事实，本案涉诉被行政强制拆除的储藏室所占用的土地为国有土地，被诉行政强制拆除行为发生前，上诉人垣曲县人民政府没有针对涉案储藏室作出相关征收补偿决定，也没有申请人民法院强制执行，人民法院也未作出准予强制执行的裁定，但结合上述法律规定，以及涉诉行政强制拆除行为实施前上诉人作出的一系列文件和成立的相关机构，可以认定上诉人垣曲县人民政府是本案被诉行政强制拆除行为实施后的法律责任主体，是本案的适格被告。综上，本案起诉符合法定起诉条件，上诉人垣曲县人民政府就本案起诉条件的上诉主张不能成立，本案不予支持。二、本案被诉行政强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，上诉人没有严格按照法律规定，履行强制拆除的法定程序，即拆除了被上诉人住房设施中的储藏室，在程序方面存在明显违法之处，应当确认违法。综上，原审判决结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人垣曲县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李振华审判员 刘晓芬审判员 程彦斌 二○一九年十二月十七日书记员 吴 婷