广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终109号上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局（原珠海市国土资源局），住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中2002号。法定代表人：王朝晖，局长。行政机关出庭应诉负责人：罗敏，副局长。委托诉讼代理人：巨华蕾，该局工作人员。委托诉讼代理人：刘光大，广东莱特律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：珠海经济特区西部天海实业公司有限公司，住所地：广东省珠海市金湾区金海岸北园新村安园街第11栋401房。法定代表人：林耀添，总经理。委托诉讼代理人：余静言，广东嘉骏律师事务所律师。上诉人珠海市自然资源局与被上诉人珠海经济特区西部天海实业公司有限公司（以下简称“西部天海实业公司”）土地行政批准一案，不服广东省珠海金湾区法院（2019）粤0404行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2016年7月8日，原珠海市国土资源局收到西部天海实业公司提交的《再次要求办理申请书》（珠西海字（2016）第018号），申请办理西部天海实业公司历史用地的《建设用地批准书》等手续。2017年1月13日，原珠海市国土资源局作出〔2017〕44号《复函》，对西部天海实业公司的申请不予办理。西部天海实业公司不服，向一审法院提起诉讼。一审法院于2017年8月30日作出（2017）粤0404行初39号《行政判决书》，判决撤销原珠海市国土资源局作出的〔2017〕44号《复函》，责令原珠海市国土资源局在判决发生法律效力之日起一个月内重新作出行政行为。原珠海市国土资源局不服，向本院院提起上诉。本院于2018年5月4日作出（2018）粤04行终1号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。2018年8月10日，一审法院作出（2018）粤0404执1890号《执行通知书》，责令原珠海市国土资源局重新作出行政行为。2018年10月22日，原珠海市国土资源局作出〔2018〕1260号《复函》（以下简称被诉〔2018〕1260号《复函》），函复西部天海实业公司：“你司于2000年12月18日与原珠海市规划国土局xx分局签订《珠海市国有土地使用权出让合同书》，受让位于xx区Rx面积为8919.5平方米的商住用地。根据合同约定，你司应在签订合同书后三十日内全部付清该用地地价款人民币356,780元。经核，我局未见有关你司按合同约定缴交的相应地价款票据。参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条和第二十四条的规定，对你司提出将xx村、xx村两村汇入国土账号的人民币120万元抵充该用地的地价款的申请，请你司自复函送达之日起三个月内，提交经xx村、xx村两村召开的由两村十八周岁以上的村民经半数或者两村三分之二以上的户的代表参加的村民会议并经村民会议到会人员过半数通过作出决定（需镇政府见证）并出具书面证明，同意将原两村汇入的120万元用于抵冲该用地地价款，则可视为你司依约缴清该用地地价款。逾期不能通过上述两村村民会议同意或不能提供书面证明的，我局将依据该用地出让合同的有关约定依法处置。待你司按时完成上述地价款确认工作，在该用地符合土地利用总体规划，现状是建设用地的前提下，请你司提交有效期内的规划许可证、勘测定界等资料，向我局申请核发建设用地批准书，我局将据你司申请予以审核后办理相应的建设用地批准书。”该复函已于2018年11月1日送达西部天海实业公司。西部天海实业公司不服该复函，向一审法院提起诉讼。另查明，已经发生法律效力的广东省珠海市中级人民法院(2018)粤04行终1号行政判决认定:“涉案土地是否缴清地价款不是本案的核心问题。虽然缴清地价款与办理《建设用地批准书》具有关联性，但是是否缴清地价款并不是国土部门不予办理《建设用地批准书》的依据。地价款如何计算，金额是多少，已交多少，是否缴清，均属于行政机关的监管范围。”西部天海实业公司一审诉求为：撤销珠海市国土资源局作出的珠国土函[2018]1260号《关于办理建设用地批准书的复函》。一审法院判案理由及结果一审法院认为，被诉〔2018〕1260号《复函》以西部天海实业公司未缴清涉案土地地价款为由不予办理《建设用地批准书》依据不足，应予撤销。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。”根据该规定，供地方案批准后，建设单位即可向有权机关申请办理建设用地批准书。亦即建设单位是否缴清地价款不是土地行政主管部门办理建设用地批准书的前置条件。此外，珠海市中级人民法院已经发生法律效力的（2018）粤04行终1号行政判决亦认定，是否缴清地价款并不是国土部门不予办理《建设用地批准书》的依据。因此，被诉〔2018〕1260号《复函》以西部天海实业公司未缴清涉案土地地价款为由不予办理《建设用地批准书》依据不足，应予撤销。顺予指出，原珠海市国土资源局称西部天海实业公司应依据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”之规定，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方能申办《建设用地批准书》。一审法院认为，上述法条规定的“缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”与自然资源局所述“缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可办理《建设用地批准书》”并非同一概念。据此，原珠海市国土资源局作出的被诉〔2018〕1260号《复函》依据不足，应予撤销。西部天海实业公司诉请撤销被诉〔2018〕1260号《复函》，于法有据，应予支持。一审法院遂判决：一、撤销珠海市自然资源局于2018年10月22日作出的珠国土函〔2018〕1260号《关于办理的复函》。二、责令珠海市自然资源局于本判决发生法律效力之日起三十日内重新作出行政行为。一审案件受理费人民币50元，由珠海市自然资源局负担。当事人二审诉辩主张上诉人珠海市自然资源局的二审上诉请求为：1、撤销原审判决；2、改判为驳回被上诉人的诉讼请求；3、案件受理费全部由被上诉人负担。上诉人认为颁发《建设用地批准书》时核查地价属于其法定职责的范围，一审判决套用生效判决中“是否缴清地价款并不是国土部门不予办理《建设用地批准书》的依据”的结论不当，一审判决应当撤销。理由如下：首先，一审判决以已经发生法律效力的珠海市中级人民法院（2018）粤04行终1号行政判决认定的“是否缴清地价款并不是国土部门不予办理《建设用地批准书》的依据”作为本案判决的依据不能成立。（2018）粤04行终1号案件并不涉及被上诉人是否缴清地价款，判决书顺予指出是为了纠正“原审判决运用逻辑推理的方法，作出涉案土地理应不存在未缴清地价款的情形的判断”。（2018）粤04行终1号行政判决明确“涉案土地是否缴清地价不是本案的核心问题”，该案的争议焦点是被上诉人的土地使用权是否符合直接更名的法定条件，是否可以直接按照更名程序申请换发《建设用地批准书》，以及是否应当按照变更登记手续办理《建设用地批准书》的问题。两个案件所诉的行政行为不同，两次行政行为所涉的复函作出的不予办理《建设用地批准书》的理由不同，两案争议焦点不同，一审判决直接以（2018）粤04行终1号行政判决作为本案判决的依据是错误的。其次，颁发《建设用地批准书》时核查地价属于上诉人法定职责的范围，上诉人依法告知被上诉人申请办理《建设用地批准书》等手续所需要的材料，符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条明确“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。结合《国家土地管理局关于正式使用建设用地批准书的通知》的规定可知，《建设用地批准书》是工程项目建设期内使用土地和工程竣工验收后换发国有土地使用证的法律凭证，是领取土地使用证、合法使用土地的前提。土地管理部门在颁发《建设用地批准书》时核查地价是其履行法定职责的行为，没有超出法定职责的范围。该规定面向所有申请办理《建设用地批准书》的不特定行政相对人，并非仅针对被上诉人。此外，被上诉人申请将xx村、xx村两村汇入国土账号的120万元用于抵充地价款，上诉人根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”的规定告知被上诉人提供相应材料，符合法律规定。被上诉人西部天海实业公司答辩称：上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，其上诉请求应予驳回。具体理由如下：一、西部天海实业公司受让xx土地并办理更名手续，经调地对涉案RX地段8919.50平方米用地享有权益，西部天海实业公司对涉案土地不是首次置地，是否办理《建设用地批准书》不应适用首次置地的办理条件及程序。事实上，上诉人也承认，与西部天海实业公司于2000年12月18日签订的《国有土地使用权出让合同书》（珠国土西区字（2000）第093号）仅为完善用地手续，该《国有土地使用权出让合同书》不是西部天海实业公司取得涉案土地的依据，用地调整文件才是西部天海实业公司取得涉案土地的依据。事实上，“调地”系因权利人对原用地享有权益，故以原享有权益的用地置换新用地，而“首次置地”系因权利人与土地主管部门签订土地使用权出让合同。本案中，因西部天海实业公司对涉案土地不属于置地，其权利义务不能凭为完善手续而签订的《国有土地使用权出让合同书》来确定。上诉人是否应办理《建设用地批准书》应结合原用地协议，参照同时代其他调地者的办理条件及程序来办理。二、涉案用地调地后西部天海实业公司本无须补缴地价款，是因上诉人违规将300亩用地已缴交地价款整合后重新计算所致。原位于xx西格的100亩用地，应缴地价款为4000200元，实缴4000200。事实上，自xx西格调整至xx城区Cxx及RX地块后，单位地价由60元/平方米调整至40元/平方米，应缴地价总额为2666680元。用地调整后，单位地价下调，西部天海实业公司、xx糖厂、xx村、xx村、xx管理区均无须再补交地价款。但上诉人却将原投资人置办全部300亩用地的地价款违规重新整合后重新计算，企图造成西部天海实业公司对涉案土块属于“首次置地”而非“调地”的假像。“首次置地”需根据《国有土地使用权出让合同书》缴纳地价款，而“调地”意味着西部天海实业公司需根据新用地与原用地之差价来退回或补交地价款。三、退一步说，即便西部天海实业公司仍应补缴地价款，也应由上诉人向西部天海实业公司出具《珠海市征收国有土地使用权出让金收入缴款通知书》。事实上，本案中，全部300亩用地经更名后涉及的用地主体较多，上诉人违规重新整合全部地价款重新计算后，是否欠缴地价款、具体欠缴数额，各用地主体均不明确。2014年7月4日，上诉人曾就同时从同一用地调整至xx区xx城区CRX地块20000平方米用地向xx村、xx村出具了《珠海市征收国有土地使用权出让金收入缴款通知书》，告知xx村、xx村应补缴土地价款133524元、违约金1375083.56元。然而，上诉人声称西部天海实业公司欠缴地价款，却从未向西部天海实业公司出具过缴款通知书。另，珠海市中级人民法院作出的生效判决也已经明确：“涉案土地是否缴清地价不是本案的核心问题。……地价款如何计算，金额是多少，已交多少，是否缴清，均属于行政机关的监管范围。”即，上诉人完全可以通过向西部天海实业公司出具《珠海市征收国有土地使用权出让金收入缴款通知书》来实现。四、上诉人应尊重历史事实，参照同一宗地调地后的其他受让人办理《建设用地批准书》的要求及程序，为西部天海实业公司一并办理。涉案用地所属宗地原权利人为xx糖厂、xx村、xx村，如上所述，除被上诉人外，xx村、xx村及xx糖厂同样属受让人，均有各自的《土地使用者转让更名审批表》，并凭该文件于2001年办妥了《建设用地批准书》。被上诉人与xx糖厂、xx村、xx村于2001年同时提交办理《建设用批准书》申请，但上诉人仅为xx糖厂、xx村、xx村办理了《建设用地批准书》。事实上，依上诉人对地价款的重新整合计算结果显示：xx村、xx村应拖欠地价款133524元，但上诉人仍于2001年4月为xx村、xx村办理了《建设用地批准书》。而涉案用地的《建设用地批准书》至今未能办理，是因政策原因及上诉人故意拖延所致，上诉人应参照2001年为xx糖厂、xx村及xx村办理《建设用地批准书》的要求及程序办理。二审查明的事实二审期间，上诉人提交了《土地办理建设用地批准书办事指南》的新文件和建设用地批准书的办理流程作为行政行为的依据。被上诉人提交了《调地协议》、土地使用者转让更名审批表（三份）、珠规西地字（1999）第0x号《建设用地规划许可证》、珠海市西区[2001]珠国土西批字第x号《建设用地批准书》、珠规西地字（1999）第x号《建设用地规划许可证》、珠海市西区[2001]珠国土西批字第x号《建设用地批准书》、编号为3014x的《珠海市征收国有土地使用权出让金收入缴款通知书》、编号为BC03221XXX的广东省政府性基金（资金）通用票据等证据。二审期间，被上诉人申请人民法院调取（2001）珠国土西批字第0025号、（2001）珠国土西批字第0026号《建设用地批准书》的审批档案。上诉人向本院提交了上述两份档案的审批材料。被上诉人认为，该两份档案可以证明涉案土地应按40元/平方米计收地价款，且原来在xx西格的土地地价款已经按照60元/平方米的标准缴清，因此其从xx西格调至涉案xx城区x地块的8919.50平方米的地价款已经缴清，无需补缴。上诉人认为，根据1999年4月珠海市国土局西区分局与xx村、xx村及xx糖厂就xx100亩土地签订的《调地协议》规定，调地之后根据新的用地位置和使用功能给予办理用地手续并补交有关费用，调地不是不需要补交地价，调地产生的费用是因为涉及到不同的区域，不同区域的地价并不一样。在另案中，原土地权利人是要求将所交的地价优先用于集中办理其他二百亩土地的用地手续，当时xx国土分局同意并要求其办理手续时必须将原缴款凭证交回，重新开具缴费凭证。尽管已经生效的判决认定被上诉人可以通过直接更名的方式来办理建设用地批准手续，但前提是必须理清调地手续，缴清地价才能办理手续。被上诉人主张其不欠地价是没有依据的，根据土地出让合同，被上诉人要办理建设用地批准书必须要缴清合同约定的地价，如果被上诉人主张要以其他权利人所交的款项冲抵其应当缴纳的地价款，应当取得原缴款人的认可并配合将原缴款的凭证交回上诉人处，重新换开新的凭证才可以。经审核，本院认为，上诉人和被上诉人提交的上述证据均具备真实性、合法性和关联性，可以作为确定本案事实的依据。至于是否能够实现证据提交者的证明目的，本院将结合案件事实和其他证据进行综合评判。一审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果在建设法治政府的进程中，行政机关作出行政行为不仅要合法，更要合理。被诉[2018]1260号《复函》未实质回应被上诉人办理涉案土地《建设用地批准书》的请求，与行政合理性原则的要求相违背，上诉人应当明确告知被上诉人，涉案土地要办理《建设用地批准书》，应当缴交地价款的具体金额。本案中，针对被上诉人要求办理《建设用地批准书》的申请，被上诉人前次作出的复函，认为涉案土地来源于土地使用权的转让，不能直接按照更名程序办理《建设用地批准书》，拒绝核发《建设用地批准书》。在珠海两级法院已经作出生效判决，认定应按更名程序直接办理涉案土地的《建设用地批准书》的情况下，上诉人重新作出的被诉[2018]1260号《复函》，认为被上诉人就涉案土地签订的《珠海市国有土地使用权出让合同书》以及该合同书确定的地价款356780元未见相应票据，与其在（2017）粤0404行初39号和（2018）粤04行终1号案件中关于涉案土地签订的《珠海市国有土地使用权出让合同书》以及该合同书确定的地价款356780元的陈述明显不同。上诉人在前一次诉讼中陈述，如果原用地手续没有办理好，是不可能办理调地手续的；双方就涉案土地签订的《珠海市国有土地使用权出让合同书》仅为完善调地手续而已。本次诉讼中，上诉人称未见被上诉人按照合同缴交相应地价款的票据，并要求被上诉人就xx村、xx村汇入国土账号的120万元抵充涉案用地的地价款提交两村同意的书面证明文件，实际上是放弃了其作为行政主管部门应当履行的审核职能，并且将行政机关自身的举证责任转嫁给了行政相对人。正如本院在（2018）粤04行终1号案件中所述，地价款如何计算，金额是多少，已交多少，是否缴清，均属于行政主管部门的监管范围。在被上诉人已经初步举证缴清了原用地的地价款的情况下，上诉人若对涉案用地的地价款是否缴清有疑问，应当自行查核被上诉人缴交地价款的情况。关于xx村、xx村汇入国土账号的120万元地价款问题。上诉人作为行政主管部门，作为收款方，应当知悉该笔款项的来历（交款的依据即土地出让合同编号、具体的交款人和交款账号），更清楚该笔款项的用途（为哪一块土地缴交的地价款），最清楚该笔款项（可能或应该）的去向。因此，对于该笔款项是否能抵充涉案土地的地价款，上诉人应当作出明确的判断，并将结论告知被上诉人，而不是要求被上诉人取证和举证。应当指出，本院审理的（2018）粤04行终1号案件，争议焦点是西部天海实业公司的土地使用权是否符合直接更名的法定条件，是否可以直接按照更名程序申请换发《建设用地批准书》。本院作出的行政判决中对缴清地价款与办理《建设用地批准书》关系所作的评述，针对的是一审法院在（2017）粤0404行初39号案件中论述的争议焦点“原告是否已经缴清地价款”的问题。本院在确定“涉案土地是否缴清地价不是本案的核心问题”的前提下，对一审法院在该案中运用逻辑推理的方法作出“涉案土地理应不存在未缴清地价款的情形”的事实判断认为欠妥而进行的纠正。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权”的规定，结合《国家土地管理局关于正式使用建设用地批准书的通知》的规定，《建设用地批准书》是工程项目建设期内使用土地和工程竣工验收后换发国有土地使用证的法律凭证，是领取土地使用证、合法使用土地的前提。因此，行政主管部门颁发《建设用地批准书》时向行政相对人核查地价，属于正常履行其法定职责，并非仅针对被上诉人。综上，上诉人的诉请缺乏理据，本院不予支持。一审判决关于“被诉[2018]1260号《复函》以西部天海实业公司未缴清涉案土地地价款为由不予办理《建设用地批准书》依据不足”的评断理由不准确，但处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费人民币50元，由上诉人珠海市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 唐文审判员宋义明审判员陈伟二〇一九年十二月十一日书记员 王           嘉