江苏省高邮市人民法院行 政 判 决 书（2019）苏1084行初135号原告漆某，男，1969年7月12日生，汉族，宝应县人，住宝应县。委托代理人祁兆宏，江苏擎天柱（宝应）律师事务所律师。被告宝应县综合行政执法局，住所地在宝应县白田中路101号。法定代表人徐加龙，局长。委托代理人杨华荣，法制科科长。委托代理人梁莲花，江苏宝宜律师事务所律师。原告漆某诉被告宝应县综合行政执法局要求撤销城市规划管理行政决定一案，原告于2019年8月13日向本院提起了行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告漆某及其委托代理人祁兆宏、被告行政机关负责人潘强及该单位委托代理人杨华荣、梁莲花到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，被告作出的宝城执限拆字[2019]第1号《限期拆除决定书》认定事实错误，定性错误，适用法律错误，导致该决定书错误。被告未能查明事实，没有证据支撑，事实上原告没有违法建设，是合法的维修自己所有的破旧危险房屋。被告是待原告维修结束后才进入立案程序，不符合办案程序。被告认定原告2017年9月28日违法建设建筑面积18.4平方米的房屋，2018年2月23日接到群众投诉举报，2019年1月21日案件调查结束。综上，原告现诉至法院，请求：1、撤销被告作出的宝城执限拆字[2019]第1号限期拆除决定书；2、由被告承担本案诉讼费。原告向本院提交了下列证据：1、2017年6月28日，漆某向其所在的居委会和宝应县城建大队提交的房屋维修书面申请；2、2017年8月5日，四邻协议一份；3、2017年10月15日，漆某与刘兆宏签订的协议书。以上证据拟证明案涉房屋维修前取得了四邻同意。被告辩称：一、原告诉称其是对房屋进行维修的理由不能成立，原告违法建设事实清楚，证据充分。所谓维修应当是对原房屋损坏部分进行维护、修缮，维修不改变原房屋结构，不增加原房屋面积。本案中，根据执法人员现场勘查、向原告进行询问，结合原告原房屋登记档案等证据查明，原告将原宝应县××号院内原东西各一间批房，现建设为一层三间，坐南朝北，平顶，砖混结构，东西长8米，南北长2.3米，建筑面积为18.4平方米，不仅改变了原房屋结构，还增加原房屋面积，原告的上述行为明显不属于房屋维修，原告辩称其是进行房屋维修的理由不能成立，其违法建设事实清楚，证据充分。二、原告的违法建设依法应当被拆除，被告所作限期拆除决定书法律依据充分。原告未取得建设工程规划许可证进行建设，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，属违法建设。根据《宝应县城市规划区村（居）民个人住房建设管理办法》第十六条的规定，原告违法建设的房屋在规划严控区内，属于无法采取改正措施消除影响的，应当依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款、第二款第（三）项的规定，限期拆除。三、被告所作限期拆除决定书程序合法。原告违法建设的建筑物至今未拆除，其违法行为处以持续状态，被告在其违法建筑物建成后立案查处，不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，程序合法。被告根据群众举报受理、立案，向原告送达了核查通知书、进行现场勘查、调查，向原告询问，依法告知其陈述申辩、听取原告陈述申辩意见，依法作出限期拆除决定并送达原告，程序合法。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了下列证据、依据：1、宝城执限拆字[2019]第1号限期拆除决定书；2、现场检查/勘验笔录；3、漆某2018年2月23日的调查询问笔录；4、现场勘查照片七张；5、漆某身份证复印件；6、私有房屋所有权登记申请书、房屋所有权证复印件、房屋所有权测绘草图、房屋及用地平面图；7、案件受理登记表、立案审批表；8、核查通知书；9、重大行政处罚案件集体讨论记录；10、案件调查终结报告；11、案件处理审批表；12、宝城执限拆字[2019]第1号《限期拆除告知书》及送达回证；13、漆某陈述申辩笔录、陈述和申辩复核意见书；14、陈述、申辩情况处理审批表；15、行政执法证复印件；16、《限期拆除决定书》送达回证；17、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条、第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第三十八条、第六十二条、《宝应县城市规划区村（居）民个人住房建设管理办法》第十六条第二款的规定。以上证据拟证明被告作出的宝城执限拆字[2019]第1号《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于原告提交的证据，被告质证后对证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。关于被告提交的证据，原告质证后认为：对证据1的真实性无异议；对证据3的真实性无异议，但对证明目的有异议，证据2和证据3都记载了原告所建房屋为附属房屋，所以原告是在原有基础上进行了维修；对证据4的真实性无异议；对证据5无异议；对证据6的真实性无异议；对证据7不予认可，被告受理案件没有事实和法律依据；对证据8的真实性无异议，但该通知书并没有告知原告所谓的红线图及违反规划的事实情况；对其他证据，仅仅是被告行政行为程序方面的证据，不能证明程序内容合法。本院对以上证据确认如下：关于原、被告提供的证据，内容客观真实，来源合法，与本案有关联，本院予以采纳。经审理查明，原告漆某于1992年9月领取了座落于宝应县××号房屋的所有权证，证书中载明1号房屋2间，砖木结构，建筑面积39.9平方米；2号房屋0.5间，砖木结构，建筑面积7.8平方米。原告另于多年前在该7.8平方米房屋的东边建有一处披屋，该两间房屋均为附属房屋，呈东西走向，中间有宽约两三米的露天敞开过道。原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，于2017年9月28日就该两间房屋进行翻建，将西边7.8平方米房屋的房顶予以拆除，将南面和北面两面墙拆除后建设新墙；将东边披房的房顶予以拆除，将南面和北面两面墙拆除后建设新墙；另将两间房屋的房顶全部进行连接，浇盖混凝土，中间过道的南面和北面用玻璃移门进行封闭。目前房屋现状为一层三间，砖混结构，东西长8米，南北长2.3米，建筑面积18.4平方米，房屋已建设完成。针对原告的建设行为，被告接到举报后，于2018年2月23日立案受理。同日，被告向原告作出城执停字[2018]第1804010号《核查通知书》。被告经现场勘验、检查、调查等，查明原告于2017年9月28日在宝应县解放路路57-4号未取得《建设工程规划许可证》建设房屋，该建设一层三间，砖混结构，平顶东西长8米，南北长2.3米，建筑面积18.4平方米。被告于2018年12月5日经集体讨论后，于2019年1月29日向原告作出宝城执限拆字[2019]第1号《限期拆除告知书》，告知原告拟处理内容、陈述、申辩、听证权，并向原告送达。2019年1月31日，原告向被告提出陈述、申辩。2019年2月14日，被告作出陈述和申辩复核意见书，认为仍应按照《限期拆除告知书》拟定的限期自行拆除的意见处理。2019年2月25日，被告向原告作出宝城执限拆字[2019]第1号《限期拆除决定书》，认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，属违法建设，且原告所建设的房屋在规划区严控范围内。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款、第二款第（三）项的规定，限原告15日内自行拆除案涉18.4平方米的房屋。同日，被告将该决定书向原告送达。原告不服，遂提起本案诉讼。另查明，作出案涉《限期拆除决定书》的行政主体为宝应县城市管理行政执法局。因机构改革，宝应县城市管理局对外加挂县综合行政执法局牌子，不再保留县城市管理行政执法局牌子。本案的争议焦点为：被告作出的宝城执限拆字[2019]第1号《限期拆除决定书》是否合法？本院认为，根据宝政发[2011]239号文件，宝应县城市管理行政执法局具有作出被诉行政行为的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因宝应县综合行政执法局继续行使原宝应县城市管理行政执法局行使的城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，故宝应县综合行政执法局是本案适格被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款亦规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。本案中，原告于2017年9月28日就案涉房屋进行翻建，翻建后的房屋已形成了一层三间、砖混结构的连体封闭房屋，面积亦有所变化，故对于原告提出的仅是对房屋进行维修的辩解，本院不予采信。根据上述规定，原告应当遵循“先批准、后建设”的原则，在取得建设工程规划许可证后方可进行建设，原告未经宝应县城乡规划主管部门批准进行房屋建设，显然违反了上述规定。本院亦注意到，原告在房屋翻建前试图向相关部门提交房屋翻建申请，并签订了四邻协议，且原告翻建房屋系为了改善自身居住环境，但法律的强制性规定不容轻易突破，否则会对现有的行政管理秩序形成挑战。另外，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款亦作出了类似规定。对于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条同时规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。具体到本案中，原告的违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。因此，被告作出的案涉《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确。经审查，被告作出案涉《限期拆除决定书》经过了受案、核查、调查、集体讨论、陈述申辩与听证权利告知、决定、送达等程序，程序合法。对于原告提出的被告行政程序违法的主张，因无事实证据和法律依据，本院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告漆某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费（此款汇至江苏省扬州市中级人民法院，开户银行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号：11×××57），上诉于江苏省扬州市中级人民法院。审 判 长  朱远军人民陪审员  刘 强人民陪审员  陆海琴二〇一九年十二月十二日书 记 员  尤 娴