辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽04行初46号原告抚顺天驰德通房地产开发有限公司,住所地抚顺市顺城区乾安街5号楼1门市.法定代表人杨俊波,系该公司经理.委托代理人常军,辽宁鼎高律师事务所律师.委托代理人李欣,系该公司工作人员.被告抚顺市望花区人民政府,住所地抚顺市望花区丹东路西段3号.法定代表人陈万松,系该区政府区长.委托代理人魏来,系抚顺市望花区住房和城乡建设局副局长.委托代理人潘智博,系抚顺市望花区住房和城乡建设局工作人员。被告抚顺市自然资源局，住所地抚顺市顺城区临江东路21-2号楼1号A座10层。法定代表人夏红军，系该局局长。委托代理人朱德军，系该局工作人员。委托代理人崔学文，辽宁民威律师事务所律师。原告抚顺天驰德通房地产开发有限公司诉被告抚顺市望花区人民政府、抚顺市自然资源局未依法履行国有建设用地使用权出让合同行为违法并赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月13日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理了本案。原告抚顺天驰德通房地产开发有限公司的委托代理人常军、李欣，被告抚顺市望花区人民政府（以下简称望花区政府）的委托代理人魏来、潘智博，被告抚顺市自然资源局的委托代理人朱德军、崔学文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2012年10月5日抚顺市国土资源局经抚顺市人民政府批准，将位于台安街西侧，辽阳路北侧，凤城街东侧，和平四路南侧的南一社区两块地块纳入抚顺市区2012年网挂第25期国有建设用地使用权挂牌出让目录中，并将有关事项予以公告。抚顺天驰德通房地产开发有限公司于2012年底在第25期国有建设用地使用权挂牌上市中，获得该南一社区1、2号地块改造、开发使用权。并于2013年1月8日与抚顺市国土资源局签订了2113052012A2503、2113052012A2504号国有建设用地使用权出让合同。合同约定，双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则，订立合同。两份出让合同宗地总面积为34836平方米，出让宗地坐落于抚顺市××一社区。合同项下宗地的国有建设用地使用权总出让价款为9662.21万元。用途为商用。定金抵作土地出让价款。受让人对依法取得的国有建设用地，在出让期限内享有占有、使用、收益和依法处置的权利，有权利用该土地依法建造建筑物、构筑物及其附属设施。受让人同意合同项下宗地建设项目在2014年10月30日之前开工，在2017年10月30日之前竣工。受让人应当按照合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人与出让人约定合同价款的千分之一作为违约金。出让方同意在2013年10月30日前将出让宗地交付给受让人。出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。出让人必须按照合同约定支付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的千分之一向受让人给付违约金，土地使用年限自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。原告抚顺天驰德通房地产开发有限公司诉称，1、确认二被告未按《国有建设用地使用权出让合同》约定提供出让土地给原告占有是违约行为；2、判令被告抚顺市国土资源局按《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定，自2014年7月1日起至判决生效止以9662.21万元为基数按日千分之一计算给付违约金，退还未交付土地部分的安置费用2405.02万元，赔偿直接损失6232.15万元；3、判令被告抚顺市国土资源局返还定金1934万元；4、判令被告抚顺市望花区人民政府对被告抚顺市国土资源局承担连带责任；5、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：1、被告抚顺市望花区人民政府没有按期完成拆迁征收工作，以致被告抚顺市国土资源局没有按期履行完交付土地的义务，使原告1号地G楼1227.83平方米，2号地N楼1440平方米、O号楼6383平方米不能施工建设，给原告造成了巨大的经济损失。2、二被告认为不能履行完交付土地的义务，经报市政府修改规划，对未拆迁住宅楼所占土地办理退地，应退还原告未交付土地部分的安置费用2405.02万元及逾期滞纳金。被告抚顺市望花区人民政府辩称，本案原告所提出的诉讼请求概念混淆，事实不充分，缺乏政策依据，依法应予以驳回。事实与理由：一、原告提出“根据合同第三十七条之约定，返还双倍定金3868万元，退还2号地块土地出让金1816.6135万元”属概念混淆。原告天驰德通公司同时开发两个地块资金投入大，向被告提出分期借款申请，用于周转交纳土地摘牌所需资金。被告分三次借款给天驰德通公司，共计9662.21万元，完成土地摘牌相关手续。按照合同第三十七条规定，受让人应先向被告催交后，被告仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，被告应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权价款的其余部分。原告未提出催交，也没有解除合同，不存在让被告双倍返还双倍定金的问题。同时南一社区1、2号地块按成本9662.21万元上市后，又返还给原告用于建设回迁安置用房及支付被征收居民的货币补偿款，也不存在退还已经支付国有建设用地使用权价款的其余部分。二、原告提出“由于被告不能按期交地，原告受到了巨大的经济损失”与事实不符。1、该项目规划用地分为1、2号地块，但项目需整体实施房屋征收补偿，不能按规划地块实施拆迁改造，同一项目的所有被征收居民必须统一实施回迁安置。2、在2016年望花区城市改造和抚顺市“6141”避险搬迁过程中，采用新型货币化安置方式，即由政府采购房源，原告自愿报名参加投标，居民自主购房，根本不存在原告将房交给政府安置棚户区的问题。3、南一社区1、2号地块按成本9662.21万元上市，返还后用于建设回迁安置用房及支付被征收居民的货币补偿款等，政府在该宗地出让过程中不存在收益，不存在原告所提出的分享效益的问题。三、原告提出“动迁及回迁安置被告不按拆迁、回迁政策办事，给原告造成1625万元经济损失”问题缺乏法律依据。南一社区城市更新改造项目1、2号地块完全按照《南一社区城市更新改造项目房屋征收补偿方案》执行，拆迁范围明确，不存在动迁及回迁安置时不按拆迁、回迁政策，给原告造成经济损失的问题。被告抚顺市自然资源局答辩称，一、答辩人具有与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》的行政职责。本案答辩人与原告于2013年1月8日分别签订了编号为2113052012A2503、2113052012A2504号《国有建设用地使用权出让合同》符合上述法律规定。二、答辩人在签订及履行土地出让合同过程中没有过错。首先，答辩人于2012年11月30日挂牌出让前，被告抚顺市望花区人民政府于2012年11月22日向抚顺市土地储备中心出具《承诺函》，承诺保证在2013年10月30日前达到净地条件。答辩人因此与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》，第六条明确约定在2013年10月30日前将出让宗地交付受让人，并明确为现状土地条件交付。其次，依据被告抚顺市望花区人民政府向答辩人提供的相关证据可以认定，原告在答辩人土地出让挂牌前已与被告抚顺市望花区人民政府进行过沟通，知晓挂牌土地现状。从原告与被告抚顺市望花区人民政府资金往来也可认定原告收取望花区政府返还的土地整理成本视为承担了被告抚顺市望花区人民政府的拆迁补偿义务。最后，原告与答辩人因履行案涉《国有建设用地土地使用权出让合同》过程中，对原告逾期缴纳土地出让金及答辩人未依约按期交地的双方互相违约的事实，经抚顺市土地价格委员会2014年第三次会议决定，答辩人与原告已经于2014年6月30日签订了《南一社区1、2号地块和解协议》，协议明确约定双方达成和解，互不追究违约责任。故答辩人在签订及履行土地出让合同过程中没有任何过错。三、原告诉请超过行政诉讼起诉期限。原告与答辩人曾于2014年6月30日达成《南一社区1、2号地块和解协议》，对答辩人逾期交付土地及违约金双方达成和解，互不追究责任。该和解协议足以证明原告于2013年10月30日逾期交地之日就应该知道损失发生，甚至在2014年6月30日双方和解之日亦应知道权利侵害发生的事实，故原告诉请超过行政诉讼法6个月的起诉期限。原告向本院提交的证据有：1、1号地块国有建设用地使用权出让合同，2号地块国有建设用地使用权出让合同，该组证据证明原告合法取得1、2号地块国有建设用地使用权及违约金的计算问题。2、承诺函，抚顺市人民政府公文处理单，该组证据证明被告望花区政府负责保证该上市两块地块达到净地条件，原告就2号土地没有交付的问题一直在和望花区政府协商。3、房屋建筑工程竣工报告、关于曙光世家、南一雅苑项目住户办理产权急需解决问题的情况请示、南一雅苑小区土地违约金计取单、南一雅苑小区没建土地情况说明，该组证据说明原告按合同约定完成了交付义务并因被告未履行交付义务造成的损失。4、南一社区1、2号地块和解协议、望花区南一雅苑项目和解协议书，该组证据说明原告与被告曾就违约问题达成过和解协议，对2014年2月25日之前发生的违约金互不追究违约责任。被告承诺于2014年2月25日交地。5、南一雅苑规划图，证明规划建设情况。6、房屋价值贬损证据征收安置损失明细，用以证明由于原告未依法履行协议给原告造成的损失。7、《关于减免望花区南一雅苑项目城市基础设施配套费的请示》，用以证明望花区政府于2018年11月22日向市政府请示。其中工作建议二，“政府与抚顺天驰德通房地产开发有限公司进行最终核算时，因政府不能履行完交付土地的义务，需要对未拆迁的两栋住宅楼所占土地办理退地手续，经市国土局与开发企业进行核算，政府应该退还开发企业多支出的回迁安置费用2405.02万元。”，该证据用以证明被告应该返还的土地成本为2405.02万元。8、南一土地出让金交付明细、政府出具的收据，用来证明原告分期向被告支付了南一社区土地出让总价款。9、原告出具的借款证明与还款证明，用以证明被告望花区政府替原告垫付的土地出让金，之后原告将此借款予以返还。被告抚顺市自然资源局向本院出示的证据有：1、望花区南一社区城市改造补偿方案。2、土地挂牌公告。3、南一社区1号地块成本测算审核意见。4、南一社区2号地块成本测算审核意见。5、抚顺市土地收储领导小组2012年第十三次会议纪要。6、1号地块国有建设用地使用权出让合同。7、2号地块国有建设用地使用权出让合同。8、南一雅苑规划图。9、政府文件处理单。10、望花区采沉避险搬迁房屋购房客户信息一览表、抚顺市商品房买卖合同，该组证据用来证明该地块房屋价值贬损。11、征收、安置损失明细。被告抚顺市望花区人民政府向本院出具的证据：1、抚顺市国土资源管理和城市规划委员会2011年第三次会议纪要、抚顺市国土资源管理和城市规划委员会2012年第三次会议纪要、抚顺市土地收储领导小组2012年第十三次会议纪要、抚顺市土地价格委员会2014年第三次会议纪要；2、关于推进望花区南一社区城市更新项目的工作函；3、关于申请对望花区南一社区城市更新改造项目工程质量验收的函；4、关于解决望花区南一社区城市更新改造项目拆迁遗留问题的申请、关于对望花区南一社区城市更新改造项目分段规划核实验收的函、南一社区规划用地；5、关于解决南一社区城市更新改造项目遗留问题的请示、关于解决望花区南一社区城市更新改造项目拆迁遗留问题的函；6、建设行政处罚决定书、关于望花区南一社区2#地块城市更新改造项目减免或缓缴行政处罚款的函；7、望花区南一社区（局部）地块城市更新改造项目房屋征收决定、望花区南一社区（局部）城市更新改造项目房屋征收与补偿方案、望花区南一社区局部城市更新改造项目房屋征收与补偿工作宣传公告；8、借款报告、资金审批单、收款收据、结算业务申请书、还款说明、支付凭证、进账单、辽宁省行政事业单位资金往来结算票据；9、关于拨付望花区南一社区1#、2#地块城市更新改造项目土地出让金的函；10、南一社区地块规划图；11、抚顺天驰德通房地产开发有限公司南一社区1、2#地块利息明细表、关于免收南一社区城市更新改造项目土地出让金利息的函；12、南一社区已明确回迁房源情况表、回迁选房通知；13、望花区南一社区城市更新改造项目情况说明。上述证据用以证明南一社区项目规划、建设、安置、与原告协商2号地块土地交付等事项。用以证明南一社区征收、建设并与市政府相关部门协商解决2号地块土地未交付的过程，原告对上述证的真实性未提出异议，本院予以采信。经庭审质证，被告对原告证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。认为原告没有催缴交付土地，不存在赔偿问题。原告对被告提供的证据的真实性、合法性、关联性无异议。本院对上述证据认证如下，原告提供的1号证据能证明原被告就土地出让问题签定了出让合同；2号证据证明原告就2号土地没有交付的问题一直在和望花区政府协商议；3号证据证明原告因被告未及时交付土地承担的损失；4号证据证明双方曾就该事项达成和解协议，能够证明原告与被告自然资源局达成未按期缴纳2号地块土地违约金和解情况，上述证据被告未提出异议，本院予以采信；5号证据被告无异议，能够证明南一社区规划建设情况本院予以采信；6号证据原告提供的商品房销售合同以及房屋价值贬值明细，由于没有其他证据予以支持，本院不予采信；对原告提供7号证据，能够证明被告望花区政府向市政府打的报告，是双方核实后确定的2号地块原告支付的土地成本为2405.02元，虽然政府认为该数据属于双方协商解决的数额，但能够证明此数额是双方核算的结果，本院予以采信。根据上述有效证据本院认定事实如下，经抚顺市国土资源管理和城市规划委员会审定批准，抚顺市望花区政府于2012年4月20日作出抚顺市××一社区（局部）城市更新改造项目房屋征收与补偿方案，对抚顺市××一社区（局部）城市改造区域内的住宅，非住宅房屋实施征收。该地块规划项目位于台安街西侧，辽阳路北侧，凤城街东侧，和平四路南侧。规划总净地面积为37905平方米。2012年10月5日抚顺市国土资源局经抚顺市人民政府批准，将该地块纳入抚顺市区2012年网挂第25期国有建设用地使用权挂牌出让中，并将有关事项予以公告。抚顺天驰德通房地产开发有限公司于2012年底在第25期国有建设用地使用权挂牌上市中，获得南一社区1、2号地块改造、开发使用权。由于该地块原准备摘牌的开发商退出后，原告摘得该地块，并取得该地块土地使用权。并于2013年1月8日与抚顺市国土资源局签订了2113052012A2503、2113052012A2504号国有建设用地使用权出让合同。被告望花区政府经报市政府同意，为原告垫付土地出让金9662.21元。原告于2013年年底将被告望花区政府垫付的土地出让金陆续返还。合同签定后，由于2号地块中两栋住宅楼没有拆除，原告完成了1号地块和2号地块的部分开发项目，并于2013年12月30日将该项目一期建设回迁安置动迁户全部配户。而后2号地块所涉及的两栋住宅楼一直没有拆除，导致实际竣工图与规划图不符，规划验收、土地验收不能如期进行。2014年6月30日原告抚顺市天驰德通房地产开发有限公司与被告抚顺市国土资源局达成和解协议，合同约定，甲方交地时间为2013年10月30日，由于该地块旧城旧城区改造，拆迁难度较大，至2014年2月25日交地前产生违约金11401408万元，经抚顺市土地价格委员会2014年第三次会议，同意由市政府支付南一社区1号、2号地块违约金659786万元，其余违约金10741622万元与乙方达成和解协议，双方互不追究违约责任。2014年6月30日起至今，原告一直与市、区两级人民政府多次协商交地事宜，至今被告没有将2号地块两栋住宅楼拆迁，并将土地交付原告。2018年11月22日，望花区人民政府向市政府提交《关于减免望花区南一雅苑项目城市基础设施配套费的请示》第三项：1、依据市政府专题会议纪要《关于支持望花区加快发展会议纪要》会议议定：关于危旧楼改造审理有新的政策，全是不再给予任何税费减免政策，但对望花区特殊的危旧楼改造可以“一事一议”；2、政府与抚顺天驰德通房地产开发有限公司进行最终核算时，因政府不能履行完交付土地的义务，需要对未拆迁的两栋住宅楼所占土地办理退地手续，经市国土局与开发企业进行核算，政府应该退还开发区企业多支出的回迁安置费用2405.02万元。之后原告与二被告多次协商2号地块土地出让金返还事宜，但一直未达成和解协议，故原告诉至本院。本院认为：本案的争议焦点为被告抚顺市自然资源局、抚顺市望花区人民政府未按合同约定履行双方签订的土地出让协议的行为是否违法。原、被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》是为了实现旧城区改造以及公共利益的目的，该合同属于行政协议。根据《中华人民共和国合同法》第三十二条当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。当事人行使权利履行义务应当遵循诚实信用原则。原、被告双方自在合同上签字或盖章该合同即成立，既具有法律效力。对双方都具有约束力。根据双方签订的合同第六条规定，被告同意在2013年10月30日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地上市条件，即净地状态。被告与原告在2014年6月30日签订和解协议前，也没有按照合同约定交出2号地块土地用于原告开发使用。由于被告没有按照合同履行交付2号地块土地的义务，导致原告无法按照规划实现南一社区整体改造开发目的。原告与两级政府协商解决土地交付问题，二被告也多次与市政府沟通，但至今没有将土地交付原告。现原告要求退回2号地块部分土地使用权，被告也同意对原告退回地块土地成本予以返还，但双方一直没有达成和解协议。由于被告没有按合同约定履行交付2号地块土地的义务，应认定被告未依法按照约定履行协议，应认定不履行协议行为违法，并对原告造成的损失给予赔偿。2018年11月22日，望花区人民政府向市政府作出《关于减免望花区南一雅苑项目城市基础设施配套费的请示》中，承认被告市自然资源局与原告抚顺天驰德通房地产开发有限公司进行最终核算时，因政府不能履行完交付土地的义务，需要对未拆迁的两栋住宅楼所占土地办理退地手续，经市国土局与开发企业进行核算，被告望花区政府同意应该退还原告多支出的回迁安置费用2405.02万元。该笔安置费用应属于原告支出的土地成本，本院予以认定。根据原、被告双方签定的《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条规定，受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的千分之一向受让人给付违约金。由于被告没有按照协议规定履行交付土地的义务，给原告造成巨大损失，被告应予赔偿。由于双方约定的违约金过高。根据《最高人民法院关于若干问题的解释》（二）第二十九条规定，当事人主张违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及逾期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的过分高于造成的损失。故原告的损失应以年利率百分之二十四计算。利息计算时间应从原、被告于2014年6月30日双方达成的和解协议确定的交付土地的时间2014年2月25日起计算。被告对原告提出的其他诉讼请求，因原告未能提供充分证据予以证明，本院不予支持。对被告望花区人民政府作为本案被告问题，因被告抚顺市望花区人民政府在对抚顺市土地储备中心的发文《承诺函》中承诺，保证在2013年10月30日前达到净地条件。经本院审查，被告至今没有将南一社区1、2号地块进行拆迁，并将净地完全交付给原告，违反了其作出的承诺，因此应对原告由此造成的损失与被告抚顺市自然资源局承担违约责任。对被告提出原告的起诉超过起诉期限问题，由于南一社区2号地块拆迁问题一直没有解决，被告一直与原告协商解决办法，两级政府也多次协调，因此并不存在超过起诉期限问题。被告的该理由，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于若干问题的解释》（二）第二十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决如下：一、确认被告抚顺市望花区人民政府、抚顺市自然资源局未按照合同约定履行交付土地的行为违法。二、原告抚顺天驰德通房地产开发有限公司于本判决生效之日起30日内退还被告抚顺市自然资源局出让的2号地块土地使用权。三、被告抚顺市望花区人民政府、抚顺市自然资源局于本判决发生法律效力之日起30日内向原告抚顺天驰德通房地产开发有限公司退还土地成本2405.02万元及其利息（利息自2014年2月25日起至给付之日止，按年利率24%计算）。四、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元由二被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 王 昱审判员 宁 伯审判员 柳 红二〇一九年十二月二十二日书记员 段学飞