湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂行终1178号上诉人（原审原告）杨怀新，男，汉族，1965年3月10日出生，住远安县。委托代理人宗云（杨怀新之妻），女，汉族，1968年7月23日出生，住远安县。被上诉人（原审被告）远安县人民政府，住所地：远安县鸣凤镇解放路20号。法定代表人汤明，该县县长。委托代理人谭昌迅，远安县司法局工作人员。上诉人杨怀新因诉远安县人民政府（以下简称远安县政府）征收土地公告一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2019)鄂05行初92号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，现已审理终结。2012年11月28日，杨怀新与双泉村委会签订了包含涉案鱼塘在内的征收补偿协议，并领取了补偿款。2012年12月17日，远安县国土资源局与双泉村委会签订了包含涉案鱼塘在内的征地协议，但杨怀新仍在经营管理该鱼塘。2016年11月28日，远安县人民政府作出远征地告〔2016〕9号《征收土地公告》（以下简称9号公告），载明：“远安县绕城路及城区接线段建设工程项目用地已经湖北省人民政府批准。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的有关规定，现公告如下：一、征收土地基本情况：建设用地项目名称：远安县绕城路及城区接线段建设工程项目用地；批准机关：湖北省人民政府；批准文号：鄂政土批〔2016〕1301号；批准时间：2016年11月22日；批准用途：公路用地。并将征收土地所有权人、征收土地位置、面积及地类、征地补偿标准等内容予以了公告。二、征收土地补偿标准：土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费按照《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（鄂政发〔2014〕12号）和《省国土资源厅关于公布征地补偿安置倍数、修正系数及青苗补偿标准的函》（鄂土资函〔2014〕242号）文件执行，地上附着物据实清点，补偿标准按县人民政府有关规定执行，依法补偿。三、征收土地涉及的农业人员安置途径：采取货币安置和符合条件的被征地农民养老保险补偿安置。四、被征地的农村集体经济组织、村民或其他相关权利人，对征地批文（鄂政土批〔2016〕1301号）不服的，可以在征地公告发布之日起60日内，向湖北省人民政府申请行政复议。五、被征地的农村集体经济组织、村民或其他相关权利人应当在公告发布之日起10个工作日内，持土地权属证书到旧县镇人民政府、花林寺镇人民政府和鸣凤镇政府办理征地补偿登记。”远安县政府相关部门工作人员分别于2016年11月28日、12月5日将9号公告送达双泉村委会等八个涉及土地征收的村、社区，上述八个村委会（居委会）在送达回证上予以签字盖章签收，并随即将该公告在村务公开栏予以了公告张贴。2017年8月21日，双泉村委会向杨怀新送达了通知书，要求杨怀新根据签订的《征地补偿协议书》约定，于2017年8月26日前停止使用该集体鱼塘并清除所有附着物。2017年9月19日，鸣凤镇政府对已征的杨怀新原承包位于双泉村店子陇处鱼塘实施占用。2018年，杨怀新曾以鸣凤镇政府、远安县公安局为被告向远安县人民法院提起确认行政行为违法之诉，该案经本院二审已作出（2019）鄂05行终85号行政判决，该文书现已生效。2018年8月，杨怀新向远安县国土资源局申请政府信息公开，远安县国土资源局于2018年9月3日作出远国土资公开告知〔2018〕84号《政府信息公开告知书》。杨怀新据此于2019年7月29日提起本案诉讼，请求确认远安县政府作出的9号公告违法并予以撤销。原审法院认为，杨怀新请求确认9号公告违法并予以撤销，该公告是否具有可诉性是案件进行实体审理的前提。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，依法发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征地人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关的征收土地实施行为，而非征收公告行为。因此,征收土地公告原则上属于不可诉的行政行为。除非被诉征收土地公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符，方属人民法院行政诉讼的审查范围。本案中，9号公告只是将经湖北省人民政府批准的征收土地基本情况和办理征地补偿登记的事项等进行了告知发布，并未对被征地人创设新的权利义务，杨怀新也未提交证据证明9号公告内容与湖北省人民政府所作征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符，该公告未对杨怀新的权利义务产生实际影响，因此，9号公告不具有可诉性。且依据生效判决认定的事实，杨怀新早在2012年已与双泉村委会就涉案堰塘（鱼塘）签订了《征地补偿协议书》，并已领取了补偿款。2017年9月19日，鸣凤镇政府对已征的杨怀新原承包位于双泉村店子陇处鱼塘实施占用。9号公告对杨怀新的实际权利并不会产生影响。同时，远安县政府向原审法院提交了9号公告送达被征地村的送达回证、张贴照片及电子版照片，用以证明该公告已于2016年11月28日送达双泉村委会并在该村村务公开栏张贴公告。在杨怀新未能提供相反证据的情况下，可以证实9号公告于2016年11月28日已送达双泉村委会，且最迟在2016年12月7日前已将该公告张贴公示，应视为自该公告发布之日起即最迟在2016年12月7日，双泉村及该村村民、其他相关权利人即已知晓9号公告的内容。因此，杨怀新于2019年7月29日提起本案诉讼也已超过了当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的最长2年的起诉期限。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项，第六十九条第一款第一项、第二项、第八项之规定，裁定驳回杨怀新的起诉。杨怀新上诉称，1.上诉人提请诉讼未超过法定期限。上诉人是在鱼塘被强制后通过向县国土部分申请政府信息公开，才获知被政府强占的鱼塘属于2016年绕城路及接线段项目用地，且其是在（2019）鄂05行初54号诉讼中通过证据交换才获知9号公告。而远安县政府提供的证据并不能证明上诉人已于2016年12月7日知晓公告内容。2.9号公告具有可诉性，属于人民法院受案范围。9号公告所涉项目用地涉及上诉人店子垅经营的鱼塘承包地，远安县政府征收告知行为与上诉人合法权益存在法律上的利害关系，还存在9号公告未被政府依法及时公布、与省批复不符及违法法规等问题。上诉人提交的证据，可证实远安县政府未批且先已占用村集体农用地的事实。原审认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院予以纠正。远安县政府答辩称，1.9号公告不具有可诉性，应当驳回杨怀新的起诉。征收土地公告是依据上级政府关于土地征收批复决定而向被征收人所作的公示、告知，不对被征收人产生实际影响，真正对被征收人产生实际影响的是土地征收批复。2.退一步讲，即便9号《公告》具有可诉性，该《公告》于2016年11月28日张贴公布，依据行政诉讼的最长起诉期限，杨怀新也应当于2018年11月27日前提起诉讼，杨怀新现在提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。3.关于本案征收土地公告的发布，远安县政府严格依照相关程序进行，不存在隐瞒杨怀新的情形。故，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。上诉人杨怀新、被上诉人远安县政府向原审法院提交的证据材料已随案移送至本院，二审查明的事实与一审认定的一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为9号公告是否具有可诉性，即杨怀新对9号公告是否具有诉的利益的问题。“没有权益，就没有诉权”，诉的利益乃是当事人的请求足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性。发布征收土地公告的行为，实际上是对征收土地和补偿安置方案的一种告知行为，既未对被征收人创设新的权利，亦未在征收决定之外增设义务负担，因此属于不可诉的行政行为。本案中，人民政府依法发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征地人权利义务不产生实际影响。故原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项规定，裁定驳回杨怀新的起诉并无不当。杨怀新主张征收土地公告具有可诉性的上诉理由，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。另外，原审法院对远安县政府提交的9号公告送达被征地村的送达回证及张贴照片等证据的审查及采信，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条、第五十四条、第五十五条、第五十六条、第六十三条的规定。据此，原审法院依据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条之规定，认定杨怀新的起诉超过法定期限并无不当。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，杨怀新的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王争审判员  黄莹审判员  李伟二〇一九年十二月十二日法官助理雷禹书记员董晓晗