河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2268号上诉人（一审原告）刘建军，男，汉族，1972年7月15日出生，住河南省平顶山市新华区。委托代理人李新奇，上海力帆律师事务所律师。被上诉人（一审被告）平顶山市城乡一体化示范区管理委员会，住所地平顶山市新城区宏图路中段管委会院内。法定代表人刘明毓，该委员会管委会主任。委托代理人杨洪涛，男，汉族，1976年7月15日出生，住河南省舞钢市，系该管委会工作人员。委托代理人张宾峰，北京市中闻律师事务所律师。上诉人刘建军诉被上诉人平顶山市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）不依法履行征收补偿行政承诺一案，不服漯河市中级人民法院（2019）豫11行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。刘建军请求判令示范区管委会履行2018年3月3日出具的《承诺书》，支付刘建军下余补偿款2306844.8元及利息损失。漯河市中级人民法院一审审理查明，刘建军系平顶山市新城区滨湖办西留村村民，为城镇非农业户口，在该村拥有住宅一套，2002年6月5日取得了平顶山市新华区人民政府颁发的建房房屋所有权证。河南省人民政府于2014年1月26日发布的《关于平顶山市实施2012年度第四批城市建设用地的批复》（豫政土（2014）94号）及2015年12月25日发布的《关于平顶山市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土［2015］1225号），同意将包括平顶山市新华区西留村在内的农用地实施转用并征收。平顶山市政府收到河南省人民政府的上述批复后，分别于2014年3月11日、2014年4月1日及2016年3月11日下达了征收土地实施方案的通告和征地补偿安置方案的通告，刘建军房屋所在的平顶山市新华区西留村在此范围之内。2018年3月3日，承诺代理人王书军书写承诺书一份，该承诺书记载“管委会对西留村西部七处房屋，经商议，每处总补偿款叁佰玖拾万圆，下周一先支付壹佰万圆，余额待相关手续完善后，于下周五支付”。刘建军收到100万元后，一直未收到剩余款项。2018年4月25日，平顶山新城区征迁办、新城区滨湖街道办事处向刘建军出具征迁补偿通知一份，该通知记载“依据相关法律、法规和征迁补偿标准，经管委会同意，你户征迁补偿按照房屋主体、室内外装修、货币安置、拆迁物品损失和停访息诉奖补分别由征迁办、街道办事处分批予以补偿，补偿总金额按照管委会主要领导与你户商定承诺金额兑现”。漯河市中级人民法院一审另查明，2018年4月13日，刘建军与平顶山市应山城乡建设发展有限公司就涉案房屋签订了房屋拆迁补偿协议，约定涉案房屋拆迁补偿费为593155.2元，同年5月11日，该笔补偿款履行完毕。漯河市中级人民法院一审认为，行政是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，在其职权或者职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中2018年3月3日王书军书写的承诺书没有示范区管委会的印章，也未明确是否在示范区管委会职权或指责范围内、是否为实现行政管理或者公共服务目标，亦未明确390万元的具体补偿范围和标准，不符合行政协议的形式要件和实质要件。《中华人民共和国合同法》第四十八条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。相对人可以催告被代理人在一个月内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。本案承诺书记载的“承诺代理人”王书军并非示范区管委会的工作人员，刘建军亦未提供证据证明王书军出具该承诺书系受示范区管委会的委托，示范区管委会又对该承诺书拒绝追认，故根据上述法律规定，该承诺书对示范区管委会不发生法律效力。对于涉案征迁补偿通知，该通知对于“管委会主要领导”、“补偿总金额”和“承诺金额”均未明确，刘建军亦不能提供证据证明该征迁补偿通知与前述承诺书存在关联，故该征迁补偿通知不能证明示范区管委会作出了前述承诺。综上，刘建军“请求判令示范区管委会履行2018年3月3日出具的承诺书，支付刘建军下余补偿款2306844.8元及利息损失”的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘建军的诉讼请求。刘建军不服一审判决，向本院上诉称：（一）王书军系示范区管委会下属机构滨湖办事处党工委书记，其代表示范区管委会经与刘建军等七拆迁户多次协商，向刘建军等七户出具承诺书。该承诺书是示范区管委会与刘建军等七户协商一致的结果，且示范区管委会已部分履行，先后向刘建军支付了100万元、593155.2元，该承诺合法有效，示范区管委会应当按照承诺内容向刘建军履行付款义务。一审以承诺书未加盖示范区管委会印章、王书军非示范区管委会工作人员等为由认定该承诺书对示范区管委会不发生法律效力，该认定错误。（二）2018年4月25日平顶山市新城区征迁办、滨湖办事处筹备组向刘建军等出具征迁补偿通知，该通知与王书军书写的承诺内容相互印证，系示范区管委会再次对刘建军等七户的补偿问题予以确认。（三）示范区管委会出具的承诺、征迁补偿通知，共同组成了行政协议，尽管该行政协议形式、内容比较简单，但其要素完备、内容真实，不违反法律、行政法规的强制性、效力性规定，示范区管委会应当按承诺履行。（四）示范区管委会为了履行其与房产开发企业签订的用地合同，拆除了刘建军的房屋，刘建军的合法房产利益应当得到保护。请求撤销一审判决，改判示范区管委会支付拆迁赔偿款2306844.8元及利息损失（利息以2306844.8元为基数按照年6%的标准自2018年3月10日起计算至实际支付日止）。示范区管委会辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，示范区管委会从未向刘建军作出过承诺，刘建军提供的承诺书内容模糊，其要求示范区管委会按照承诺履行义务，缺乏事实和法律依据，请求驳回刘建军的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实除与一审法院查明事实一致外，另查明：根据《平顶山市机构编制委员会关于明确平顶山市城乡一体化示范区机构编制事项的通知》（平编〔2017〕2号）文件规定，示范区对新城区所辖乡镇（街道办事处）实施直接领导，示范区和新城区实行高度融合；涉及新城区管委会应诉案件一律使用示范区管委会印章和统一社会信用代码证。本院认为：（一）关于王书军出具的承诺书是否对示范区管委会有约束力的问题。1、根据平顶山市新城区管理委员会印发的《平顶山市新城区整体征迁村庄房屋拆迁补偿安置办法》，平顶山市新城区管委会将平顶山市新城区规划区范围内的拆迁补偿安置工作委托给了镇政府、街道办事处组织实施。平顶山日报于2018年7月18日刊登的平顶山新城区拆迁工作新闻中亦载明王书军作为滨湖办事处的党工委书记积极组织、参与了拆迁工作。此外，2018年3月3日王书军出具承诺书后，滨湖办事处向刘建军等人各支付了100万元，已部分履行了承诺内容。因此，滨湖办事处党工委书记王书军向刘建军等人出具承诺书的行为系政府在拆迁过程中履行职务的行为。2、2018年4月25日，平顶山新城区征迁办、滨湖办事处向刘建军出具征迁补偿通知，该通知载明“……经管委会同意，你户征迁补偿按照房屋主体、室内外装修、货币安置、拆迁物品损失和停访息诉奖补分别由征迁办、街道办事处分批予以补偿，补偿总金额按照管委会主要领导与你户商定承诺金额兑现”。示范区管委会否认该征迁补偿通知是对王书军出具承诺书内容的确认，但是该通知内容与双方存在征收补偿纠纷、刘建军等人信访、受其委托实施拆迁安置补偿工作的滨湖办事处已向刘建军等作出承诺的情形相吻合，对此，示范区管委会未能作出合理解释，亦未能举证除王书军出具的承诺书外尚存在该通知载明的示范区管委会主要领导向刘建军等人作出其他承诺的证据，因此，虽然该征迁补偿通知与王书军承诺内容不完全一致，但是应系平顶山新城区征迁办、滨湖办事处对王书军出具的承诺书内容向刘建军等人的确认。3、平顶山新城区征迁办系平顶山市新城区管委会成立，滨湖办事处亦受平顶山市新城区管委会委托，因此，虽然王书军的身份系滨湖办事处党工委书记，而非示范区管委会的工作人员，但是其向刘建军等人出具的承诺书，系其作为滨湖办事处党工委书记在受示范区管委会委托履行拆迁安置补偿工作中的职务行为，该承诺对示范区管委会有约束力。（二）示范区管委会作为土地征收的实施主体，其实施征收并向被征收人作出补偿安置系行使国家行政权力，其目的是为了改善居民生活条件、实现社会公共利益。如果承诺内容严重突破安置补偿政策、过高于其房屋市场价值，那么履行承诺势必将增加政府的征收及城区改造过程中的公共支出，侵犯整个片区的补偿安置秩序，损害社会公共利益。因此，一审法院应综合刘建军等人在建设房屋时已取得合法建房手续、其对此享有合理信赖利益、房屋市场价值、安置补偿政策等因素，与承诺金额相比较，除过高部分外，对刘建军等人的承诺应予履行，从而维护诚信政府的形象，保障行政相对人的合法利益。综上，一审法院认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销河南省漯河市中级人民法院（2019）豫11行初73号行政判决；二、本案发回河南省漯河市中级人民法院重新审理。二审案件受理费50元，退还刘建军。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇一九年十二月二十五日书记员  董凯莉