安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终1269号 上诉人（一审原告）蔡善泉，男，1955年6月13日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。 委托代理人马青，安徽征宇律师事务所律师。 委托代理人程秋生，安徽汉合律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省界首市人民政府，住所地安徽省界首市人民东路1号，组织机构代码11341282713973654T。 法定代表人何逢阳，该市市长。 被上诉人(一审被告)安徽省界首市自然资源和规划局（原国土资源局），住所地安徽省界首市人民中路1号，统一社会信用代码11341282003167375X。 法定代表人张亚飞，该局局长。 上诉人蔡善泉因诉安徽省界首市人民政府、安徽省界首市自然资源和规划局（原界首市国土资源局）行政登记及行政赔偿一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2017)皖12行初276号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 蔡善泉向一审法院起诉称，其申请执行安徽省兴皖房地产开发有限责任公司（简称安徽兴皖）、李学用、蒋红霞民间借贷纠纷一案，安徽省合肥市瑶海区人民法院作出（2011）瑶执字第1399号执行裁定，裁定冻结（扣划）安徽兴皖银行存款18680000元或查封（扣押）等值财产。该院于2011年12月26日、2013年4月10日两次向原界首市国土资源局发出协助执行通知书。安徽兴皖于2013年1月3日成立全资子公司界首市兴皖置业有限公司（简称界首兴皖），于同年1月21日将股权全部转让给姜勇等人，于2013年9月17日向原界首市国土资源局申请变更土地使用权属。该局为界首兴皖颁发界国用（2013）第××号国有土地使用证。界首市政府于2013年11月19日、12月26日对界首兴皖作出通知，对该国有土地使用证予以注销。2016年8月23日，界首市政府作出决定撤销前述通知。8月31日，二被告共同作出《关于撤销界首市兴皖置业有限公司土地使用证注销公告的决定》。原告认为，二被告所实施的颁证行为、撤销行为、拒不协助人民法院执行、土地登记的行为均严重违法，应对其损失予以赔偿。请求确认界首市政府于2016年8月23日做出的关于撤销该市政府2013年11月19日界行决字（2013）13号《更正通知书》和2013年12月26日界行决字（2013）15号《注销通知》的决定内容违法；请求确认两被告于2016年8月31日共同做出的《撤销界首市兴皖置业有限公司土地使用证注销公告的决定》具体行政行为违法；请求确认两被告共同作出的界国用（2013）第××号国有土地使用证的具体行政行为违法；请求确认两被告不履行合肥市瑶海区人民法院协助执行义务行为违法，并判令两被告赔偿原告经济损失1868万元，（并同时自2016年9月1日起按同期银行贷款利率标准再行支付利息损失至款项支付完毕时止）；请求判令由两被告承担本案的诉讼费用。 一审法院审理查明，2011年5月30日，原界首市国土资源局与安徽兴皖签订了国有建设用地使用权出让合同，出让宗地坐落于人民东路××、东旭路东侧，面积28278.83㎡。2011年10月26日，合肥市瑶海区人民法院针对原告蔡善泉的执行申请作出（2011）瑶执字第1399号执行裁定，裁定冻结（扣划）被执行人李学用、蒋红霞、安徽兴皖银行存款13500000元或查封（扣押）其同等价值的财产。2011年12月26日，该院向原界首市国土资源局作出（2011）瑶执字第1399号协助执行通知书，请该局针对安徽兴皖缴纳的位于界首市人民东路××、东旭路东侧（出让宗地编号2011-6）28278.83平方米的土地出让金5000万作出处置决定后及时告知相关情况；若上述土地出让金退还安徽兴皖，请及时协助该院执行并在退还之前告知该院。2013年4月10日，该院向原界首市国土资源局作出（2011）瑶执字第1399-1号协助执行通知书，对位于界首市人民东路××、东旭路东侧（出让宗地编号2011-6）28278.83平方米的土地使用权进行预查封，预查封的期限为两年；如该宗地块依法登记至其他人名下，请依法将被执行人安徽兴皖和李学用、蒋红霞缴纳的该宗土地出让金等费用全额扣留并及时告知该院，等待该院另行处理通知。2013年1月4日，界首兴皖作为一人有限责任公司取得企业法人营业执照。2013年9月17日，其向原界首市国土资源局申请涉案土地登记，并于2013年9月18日获颁界国用（2013）第××号国有土地使用证。2013年11月4日，合肥市瑶海区人民法院向原界首市国土资源局作出（2011）瑶执字第1399号通知，要求该局在收到通知后十日内将上述土地恢复至查封状态（查封安徽兴皖名下该宗地块）。后该院于2013年11月20日、2014年8月27日、2015年9月21日多次向原界首市国土资源局作出协助执行通知书，要求协助执行冻结安徽兴皖土地出让金并将土地款中的1868万元交存该院作案件款。2013年11月19日，界首市政府作出界行决字（2013）13号更正通知书要求界首兴皖办理更正登记，通知该公司在签收之日起3日内持该国有土地使用权证到市政务服务中心国土资源窗口办理更正登记，逾期不办，将依法公告原土地权利证书作废。同年12月26日，界首市政府作出界行决字（2013）15号通知，通知该公司自接到通知3个工作日内到原界首市国土资源局办理注销手续，逾期不办，将依法公告作废。2014年1月10日，原界首市国土资源局作出土地使用证注销公告，对界国用（2013）第××号国有土地使用证予以注销。2014年8月7日，原界首市国土资源局以安徽兴皖为被告、界首兴皖为第三人向该院提起民事诉讼，请求判令解除其与安徽兴皖订立的国有建设用地使用权出让合同、安徽兴皖给付其违约金4646万元。该院一审判决解除该合同，原界首市国土资源局于判决生效之日其三十日内退还安徽兴皖缴纳的土地出让金5000万元，驳回原界首市国土资源局的其他诉请。安徽省高级人民法院于2016年5月11日作出（2015）皖民四终字第00590号民事判决书，认为案涉土地出让合同的受让人虽为安徽兴皖，但安徽兴皖在缴纳5000万元土地出让金后，已将出让合同的全部权利和义务转由界首兴皖履行，且已取得原界首市国土资源局的同意，界首兴皖已完成土地出让合同的全部义务，缴清剩余土地出让款及分期支付利息，并得到原界首市国土资源局的认可，取得了案涉土地开发建设的所有证照并进行了实际的开发与销售。现案涉土地出让合同的权利义务已由界首兴皖履行完毕，原界首市国土资源局按照安徽兴皖出具的书面说明，将案涉土地使用权证办至界首兴皖名下，并无不妥，且符合该案实际情况，判决撤销一审判决，驳回原界首市国土资源局的诉讼请求。2016年8月23日，界首市政府办公室作出第77号专题会议纪要，该纪要记载，会议决定同意市国土资源局汇报意见，撤销市政府下达的界行决字（2013）13号更正通知书和界行决字（2013）15号注销通知，市国土资源局要按程序撤销于2014年1月10日做出的土地使用证注销公告。2016年8月31日，原界首市国土资源局作出界国土资（2016）209号《撤销界首市兴皖置业有限公司土地使用证注销公告的决定》。蔡善泉不服上述行政行为，向人民法院起诉。 一审法院另查明，2015年11月11日，界首市机构编制委员会作出界编（2015）20号《关于印发的通知》，设立市不动产登记局，在市国土资源局挂牌，增设不动产登记股，为市国土资源局内设机构。将市房地产管理局所属市房地产市场产权监理所更名为市不动产登记中心，隶属国土资源局管理，受市不动产登记局委托，办理全市不动产登记业务。 一审法院再查明，2019年2月19日，界首市委、界首市政府作出界发（2019）3号《关于界首市机构改革的实施意见》，决定组建市自然资源和规划局，将市国土资源局等单位的职责整合，将市国土资源局所属事业单位转隶到市自然资源和规划局，不再保留市国土资源局。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《土地登记办法》第五十八条第一款规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。界首市政府作出的界行决字（2013）13号更正通知书及界行决字（2013）15号注销通知均载明“逾期不办，将依法公告作废”，即其本身仅为督促办理更正登记、注销手续，就其内容来看均为案涉土地使用证注销前的程序性告知行为，并未直接发生土地使用证作废的法律后果，且原界首市国土资源局于2014年1月10日作出案涉土地使用证注销公告，故真正对外发生土地使用权注销效力的是原界首市国土资源局作出的土地使用证注销公告。原告请求确认界首市政府于2016年8月23日作出的第77号专题会议纪要中撤销界行决字（2013）13号更正通知书和界行决字（2013）15号注销通知的决定内容违法，由于该部分决定内容系对前述程序性行为的撤销，且其后原界首市国土资源局又作出了《撤销界首市兴皖置业有限公司土地使用证注销公告的决定》，因而该专题会议纪要的上述决定内容不对当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。蔡善泉请求确认两被告于2016年8月31日共同做出的《撤销界首市兴皖置业有限公司土地使用证注销公告的决定》具体行政行为违法，但就该院已查明的事实来看，《撤销界首市兴皖置业有限公司土地使用证注销公告的决定》虽载明“根据安徽省高级人民法院民事判决书（（2015）皖民四终字第00590号），经界首市政府2016年第77号专题会议研究”，但该决定系原界首市国土资源局于2016年8月31日以自己的名义独立作出，原告以界首市政府为被告提起诉讼没有法律依据，其请求确认该决定违法应以原界首市国土资源局为被告。关于原告请求确认两被告共同作出的界国用（2013）第××号国有土地使用证的具体行政行为违法，《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。界首市不动产登记中心于2015年11月11日成立，隶属于原界首市国土资源局，原告请求确认颁发界国用（2013）第××号国有土地使用证的行为违法，应当以原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）为被告，其就此一并起诉界首市政府不符合规定。关于原告请求确认两被告不履行合肥市瑶海区人民法院协助执行义务行为违法并判令赔偿经济损失1868万元及利息损失。综合本案来看，合肥市瑶海区人民法院多次发出的（2011）瑶执字第1399号及（2011）瑶执字第1399-1号协助执行通知书要求协助的对象均为原界首市国土资源局，而与界首市政府无涉，其请求确认界首市政府不履行协助执行义务行为违法并判令赔偿没有事实和法律依据。综上，原告针对界首市政府的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，依法应予驳回。需要说明的是，尽管二被告曾在法定期间内提出管辖权异议，认为本案应由界首市人民法院审理，该院及安徽省高级人民法院审查认定，原告以界首市政府为被告，对界首市政府的颁发土地权属证书、注销土地登记等一系列行为提起行政及行政赔偿诉讼依法属于中级人民法院管辖的第一审行政案件，由该院一审符合级别管辖的规定。但是经过对本案的审理，原告对界首市政府的起诉因不属于行政案件的受案范围以及缺乏事实和法律依据，应当驳回起诉，本案适格被告仅剩原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条关于基层人民法院管辖第一审行政案件、中级人民法院管辖对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼案件的规定，原告对原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）提起诉讼不属于该院管辖，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，原告应向有管辖权的基层人民法院起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回蔡善泉的起诉。 蔡善泉上诉称，1、一审法院适用法律错误。《不动产登记暂行条例》无溯及力；即便其有溯及力，界首市政府也是适格被告。2、一审法院认定事实错误。涉案界首市政府的会议纪要决定的内容，对上诉人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。即便上述会议纪要是程序性行为，也属于行政诉讼受案范围，是可诉的。3、本案界首市政府已经提起过管辖权异议，经一、二审法院裁定驳回后，一审法院再行作出由基层人民法院管辖的裁定，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 界首市政府、界首市自然资源和规划局未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，蔡善泉在一审中的诉讼请求有四项：1、确认界首市政府通过会议纪要作出的撤销界行决字〔2013〕13号《更正通知书》和界行决字〔2013〕15号《注销通知》的行为违法；2、确认原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）等作出的《撤销界首市兴皖置业有限公司土地使用证注销公告的决定》违法；3、确认界首市政府颁发的界国用〔2013〕第15162号《国有土地使用证》违法；4、确认界首市政府、原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）不履行人民法院协助执行义务行为违法并赔偿。 一、关于第一项诉讼请求。这涉及到界首市政府通过会议纪要作出的相关决议是否可诉问题。一般来说地方人民政府通过会议纪要对相关请示作出的决定，属于内部行政行为，不可诉。但行政管理部门直接将会议纪要付诸实施的除外。本案中，界首市政府于2016年8月23日作出的会议纪要记载，“同意市国土资源局汇报意见，撤销市政府下达的界行决字〔2013〕13号更正通知和界行决字〔2013〕15号注销通知。市国土资源局要按程序撤销于2014年1月10日作出土地使用证注销公告”。遂后，该市国土资源局于2016年8月31日依照上述会议纪要作出《撤销界首市兴皖置业有限公司土地使用证注销公告的决定》。从上述会议纪要的内容上看，界行决字〔2013〕13号更正通知和界行决字〔2013〕15号注销通知是原界首市国土资源局作出注销决定的前置行为，相应的界首市政府作出的撤销界行决字〔2013〕13号更正通知和界行决字〔2013〕15号注销通知亦是国土资源局作出《撤销界首市兴皖置业有限公司土地使用证注销公告的决定》的前置行为，因此界首市政府会议纪要决定的内容并不直接对蔡善泉的权益产生影响，对其产生的影响的是该市国土资源局依照上述会议纪要对外作出的《撤销界首市兴皖置业有限公司土地使用证注销公告的决定》。故一审法院以界首市政府通过会议纪要作出的相关决议不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回蔡善泉的起诉，并无不当。 二、关于第二项诉讼请求。这涉及到界首市政府与原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）谁是适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。因此，《撤销界首市兴皖置业有限公司土地使用证注销公告的决定》虽系原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）经界首市政府批准作出，但蔡善泉对此不服，仍应当以直接作出上述注销决定的行政机关即原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）为被告提起行政诉讼。 三、关于第三项诉讼请求。这涉及到蔡善泉是否有权起诉界首市政府对界首兴皖作出的界国用（2013）第××号《国有土地使用权证》以及界首市政府、原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）、界首市不动产登记局谁是适格被告问题。其一、关于原告主体资格问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。一审法院查明了以下事实，合肥市瑶海区人民法院于2013年4月10日向原界首市国土资源局作出《协助执行通知书》对被执行人安徽兴皖的涉案土地进行预查封，期限为两年；如该宗土地被登记至其他人名下，请界首市国土资源局将土地出让费用等扣留并及时告知该院。在该协助执行通知书送达给界首市国土资源局后，该局于同年9月18日将涉案土地登记在界首兴皖名下，合肥市瑶海区人民法院又于2013年11月4日作出通知，要求界首市国土资源局及时将上述被预查封的土地恢复至安徽兴皖名下。据此，原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）在收到合肥市瑶海区人民法院的预查封的协助通知书，应当考虑到其将预查封的土地登记至界首兴皖的名下有可能损害债权人的权益而未考虑，因此蔡善泉作为利害关系人有权对界国用（2013）第××号《国有土地使用权证》提起行政诉讼。其二、关于适格被告问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。因此，原告对登记行为不服的，应当以《不动产登记暂行条例》规定的不动产登记机构为被告。本案中，界首市机构编制委员会作出的界编〔2015〕20号文件记载，该市设立不动产登记局，在市国土资源局挂牌。本院二审中了解到该市虽已经按照《不动产登记暂行条例》的规定设立了不动产登记局，但该局没有独立主体资格，与国土资源局合署办公。故蔡善泉对界国用（2013）第××号《国有土地使用权证》不服，应当以现界首市自然资源和规划局（不动产登记局）为被告提起行政诉讼。 四、关于第四项诉讼请求。最高人民法院关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复（[2012]行他字第17号）称，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政机关据不履行协助义务的，人民法院应当依法采取执行措施督促其履行；当事人请求人民法院判决行政机关限期履行协助执行义务的，人民法院不予受理。但当事人认为行政机关不履行协助执行义务造成其损害，请求确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿的，人民法院应当受理。据此，蔡善泉请求确认行政机关不履行人民法院协助执行义务行为违法并赔偿的诉讼请求，属于人民法院受案范围。本案中人民法院协助执行通知的义务主体均为原界首市国土资源局，故原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）是适格被告。 综上，除第一项诉讼请求不属于人民法院受案范围外，第二、三、四项诉讼请求均属于行政诉讼的受案范围，适格被告均为原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，一审人民法院应当审查蔡善泉提起的上述第二、三、四项诉讼请求是否属于受诉人民法院管辖，如不属于该院管辖，应当裁定驳回起诉。但应当注意的是，管辖权审查是立案阶段的审查内容。如果已经立案，则应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。故一审法院本应将上述符合人民法院受案范围的案件移送有管辖权的人民法院，而非全案裁定驳回起诉。同时，移送管辖须在一定期限内完成，《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条规定，人民法院在一审开庭前，发现案件不属于本院管辖的，应当裁定移送有管辖权的人民法院。因此如已经开庭审理，再移送管辖，既浪费司法资源，又增加当事人诉累，导致诉讼程序空转。本案即是如此，一审法院应当移送管辖而未移送，适用法律不当，但该院已于2019年7月12日开庭审理本案，不宜再移送管辖。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款规定，上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。故一审法院全案裁定驳回起诉，适用法律不当，本院依法纠正由一审法院继续审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、维持安徽省阜阳市中级人民法院(2017)皖12行初276号之一行政裁定中驳回蔡善泉第一项诉讼请求的部分； 二、撤销安徽省阜阳市中级人民法院(2017)皖12行初276号之一行政裁定中驳回蔡善泉第二、三、四项诉讼请求的部分； 三、指令安徽省阜阳市中级人民法院继续审理蔡善泉的第二、三、四项诉讼请求，即蔡善泉提出的确认原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）作出的《撤销界首市兴皖置业有限公司土地使用证注销公告的决定》违法；确认界国用〔2013〕第15162号《国有土地使用证》违法；确认原界首市国土资源局（现界首市自然资源和规划局）不履行人民法院协助执行义务行为违法并赔偿。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年十二月十九日 书记员  陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 -1-