四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川15行终248号 上诉人（一审原告）江安县千年虫网吧。住所地：四川省江安县江安镇柑橘园路竹韵江都二号楼1-5号。统一社会信用代码：91511523MA62A8BH5X。 负责人周春秀，个人独资投资人。 委托代理人李远，男，1953年2月出生，汉族，住山东省济南市市中区。系该公司员工。 被上诉人（一审被告）江安县公安局。住所地：四川省江安县竹都大道西段。统一社会信用代码：11511223008716257F。 法定代表人曾刚，局长。 出庭负责人张晋菡，副局长。 委托代理人陈晓浩，江安县公安局工作员。 委托代理人杨兴，江安县公安局工作员。 江安县千年虫网吧（以下简称千年虫网吧）因诉江安县公安局行政处罚一案，不服四川省江安县人民法院（2019）川1523行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2019年11月13日公开开庭审理了本案，上诉人千年虫网吧的，被上诉人江安县公安局的出庭负责人，委托代理人，到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，千年虫网吧系以周春秀为个人投资人而登记的个人独资企业，但实际为周春秀与任德兵共同投资开办，主要从事互联网上网服务，平时由任德兵具体负责经营管理。从2017年至2018年期间，因千年虫网吧在经营过程中未按规定如实登记上网人员身份信息，被江安县公安局以江公（江）行罚决字[2017]9039号《行政处罚决定书》，江公（江）行罚决字[2018]330号《行政处罚决定书》，江公（江）责通字[2018]2号《责令停业整顿通知书》进行了相应的行政处罚，千年虫网吧对上述三次行政处罚没有申请行政复议或提起行政诉讼。2019年7月5日，江安县公安局的网监大队在对千年虫网吧的经营场所进行日常检查中，发现千年虫网吧又没有对两名正在上网的未成年消费者进行核对、登记有效身份证件，其管理人员为了经营，冒用车文强、向邦海的有效身份证件，为两名未成年万俊萍、朱栩可认证扫码上网，检查中同时发现千年虫网吧共存有他人有效身份证件41张，江安县公安局当即进行了证据保全，千年虫网吧的实际负责人任德兵在该检查笔录上签字予以认可。江安县公安局同日立案后，先后对当日在千年虫网吧上网的万俊萍、朱栩可，实际负责人任德兵及其管理人员进行调查，并分别制作了询问笔录。2019年7月10日，周春秀书面授权任德兵全权负责处理千年虫网吧与江安县公安局网监大队相关事宜，行使法人权利。2019年7月20日，江安县公安局制作了行政处罚告知笔录，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及拟作出的行政处罚内容告知千年虫网吧，同时告知陈述、申辩权的权利，任德兵表示不作陈述和申辩。同日，江安县公安局还对千年虫网吧享有听证的权利进行了告知，任德兵表示不申请听证。2019年7月23日，江安县公安局作出江公（网）责通字[2019]20号《责令停业整顿通知书》，责令原告立即停业整顿3个月，任德兵签收后，在该通知上注明“从2019年7月23日开始停业整顿，已通知网吧自行关门”。千年虫网吧不服该行政处罚决定，提起诉讼请求撤销江安县公安局作出江公（网）责通字[2019]20号《责令停业整顿通知书》。 一审法院认为，江安县公安局向千年虫网吧作出的《责令停业整顿通知书》具有行政处罚内容，实为行政处罚决定，故该通知具有可诉性。根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条和第三十二条的规定，明确公安机关对辖区内互联网上网服务营业场所经营单位具有检查监督管理和行政处罚的职权。江安县公安局依据对上网消费者万俊萍、朱栩可的《询问笔录》，对任德兵的《询问笔录》，对管理人员曾琴、何兴宝、邓永星的《询问笔录》，以及现场检查笔录、照片，提取的41张他人身份证件等证据材料，认定千年虫网吧2019年7月5日在经营中未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件的事实，对其作出行政处罚事实清楚，证据确凿。江安县公安局在作出行政处罚决定前，经过了现场检查、调查、收集有关证据，在查明千年虫网吧的违法事实后，在处罚前将拟作出处罚的事实、理由、依据和陈述、申辩、听证的权利进行了告知，千年虫网吧明确表示不进行陈述、申辩和不申请听证。在此基础上，江安县公安局作出行政处罚决定并及时送达千年虫网吧。江安县公安局在本次行政管理活动及作出行政处罚决定的程序符合《公安机关办理行政案件程序规定》，其执法程序合法。 根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十二条的规定，江安县公安局对千年虫网吧作出责令停业整顿系行政法规的明确规定。本案中，千年虫网吧从2017年至2018年，已经多次实施相同的违法行为，江安县公安局给予了多次相应的行政处罚，但千年虫网吧仍旧继续实施相同的违法行为，虽然对情节严重的情形该条例没有具体作出规定，但就千年虫网吧已经多次实施相同的违法行为，应当认定为情节严重，江安县公安局对其作出责令停业整顿的行政处罚不属于滥用职权。千年虫网吧提出本案应当适用《消费者权益保护法》及《侵害消费者权益行为处罚办法》，因网吧系特种行业，应当适用特别法律及法规的相关规定。 一审法院特别指出，国家将网吧作为特种行业来加强管理，要求上网消费者进行身份验证及登记，一方面是避免未成年人沉迷于网络，危害其身心健康发展，另一方面也是为了维护互联网网络的健康正常发展，提倡正能量，以维护网络安全及国家安全，作为从事互联网上网服务的经营者，应当严格按照相关法律、法规的规定实施经营，不能为了私利损害他人及国家利益。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回千年虫网吧的诉讼请求。 上诉人千年虫网吧不服一审判决，提起上诉称，一、江安县公安局不具备作出本案行政处罚的主体资格。根据《互联网上网服务营业场所管理条例》的规定，上网消费者身份证登记事项属于网吧日常经营活动的范畴，依法应由文化行政部门监管。江安县公安局不具有对网吧日常经营活动的监督管理权。公安机关对网吧的职责是信息网络安全，不包含上网消费者身份登记事项。二、江安县公安局程序违法。公安县公安局履行行政处罚前的告知义务后，未保障上诉人享有的三日内申请听证的权利，在二日后即作出《责令停业整顿通知书》，致使上诉人丧失了听证权利。江安县公安局作出停业三个月的行政处罚，将造成上诉人数十万元的重大经营及财产损失，属于特别重大的处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，重大处罚必须经“集体讨论决定”这一法定程序。江安县公安局未进行集体讨论违法。江安县公安局对上诉人的日常经营活动没有监管职权，无权进行日常检查。三、上诉人的违法事实不存在。上诉人作为网吧经营者，法律没有赋予其强制核对登记上网消费者的权力，故未登记身份证的行为未违反法律规定。一审法院查明的上诉人向未使用本人身份证的消费者出售并提供上网服务的行为，并非“未按规定”核对、登记上网消费者的有效身份证的违法行为，且该行为不存在受害人或者受法律保护的法律关系受到侵害，且无任何危害后果，属于合法行为。四、江安县公安局和一审法院适用法律错误。一审法院将网吧定义为特种行业无法律依据。网吧是否登记消费者的身份证不涉及国家网络利益安全，无任何违法性。一审法院认为上诉人多次实施违法行为应当认定情节严重违反了《互联网上网服务营业场所管理条例》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定及原则。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人江安县公安局答辩称，一、本案事实清楚，证据确实充分。江安县公安局网监大队在对上诉人进行日常检查时，发现其工作人员未按照规定核对登记上网消费者的有效身份证件，使用其收集的41张证件中两张为二未成年人刷证上网，被江安县公安局网监大队当场查获。上诉人曾因同样违法行为在2018年7月12日被公安机关责令立即停业整顿。未按规定登记身份上网消费者的有效身份信息行为是对网络安全的危害，《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》明确了公安机关的管辖权。上诉人为了经济利益，罔顾法规规定，牺牲未成年人的利益和身心健康，反映出企业没有基本的道德观和社会责任。二、本案程序合法，量罚适当。江安县公安局发现上诉人的违法行为后，依法进行受理并开展调查，调查结束后履行了告知程序，上诉人放弃了听证权利。上诉人的行为违反了《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十二条第三项的规定，因上诉人收集的他人身份证多，又曾被责令停业整顿过，属情节严重。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十四条的规定，上诉人在放弃听证后一直未提出听证要求，江安县公安局作出处罚没有违反法定程序。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 二审经审理查明，对一审查明的事实予以认定。 另查明，江安县公安局认为集体讨论案件笔录属于内部保密资料未向一审法院提交。二审中，根据《中国人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，本院要求江安县公安局提交作出本案行政处罚的集体讨论笔录，江安县公安局向本院提交了对“千年虫网吧”处罚研究会的讨论笔录。本院委托江安县法院组织双方当事人对上述讨论笔录进行质证，千年虫网吧表示江安县公安局未在举证期内提交该证据，属于事后补的笔录，不认可其真实性和合法性。 江安县公安局提交的处罚研究会的讨论笔录装订在办理的案卷中，是其作出行政处罚时已经存在的证据，不属于作出行政行为后进行收集或补充的证据，本院予以采信。 本院认为，根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条的规定，明确公安机关对辖区内互联网上网服务营业场所经营单位具有检查监督管理和行政处罚的职权。江安县公安局在对千年虫网吧进行巡查时，发现该网吧存在利用他人身份证登记上网的情况，经过对网吧管理人员和上网人员的询问调查以及查获的41张身份证件，江安县公安局认为网吧存在利用他人有效身份证件为未带身份证的消费者登记上网，且包括为未成年人登记使用的情况，符合《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十二条第（三）项“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”的情形。上诉人已因同样的行为分别在2017年10月、2018年3月和7月三次被江安县公安局进行行政处罚，其中2018年7月12日被公安机关责令立即停业整顿30日。故江安县公安局认定上诉人多次违反规定的行为属于情节严重并无不当。在作出本案的行政处罚前，江安县公安局于2019年7月20日告知了上诉人拟作出的行政处罚，并告知了其具有陈述、申辩的权利，同时告知了其申请听证的权利，上诉人明确表示不申请，江安县公安局经集体讨论后于2019年7月23日作出行政处罚决定程序合法。综上，江安县公安局对上诉人作出的责令停业整顿三个月的行政处罚，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，千年虫网吧的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江安县千年虫网吧负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  何 媛 审 判 员  唐福均 审 判 员  窦 音 二〇一九年十二月二十五日 法官助理  卢 阳 书 记 员  万 昊