江西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣行申330号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何正仁，男，1951年12月18日出生，汉族，住江西省九江市濂溪区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何盛旺，男，1982年11月6日出生，汉族，住江西省九江市濂溪区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）九江市公安局濂溪区分局，住所地九江市濂溪区前进东路188号。统一社会信用代码11360400MB056640XR。 法定代表人胡宏毅，该分局局长。 委托代理人胡克付，该分局法制科科长。 再审申请人何正仁、何盛旺诉九江市公安局濂溪区分局不履行法定职责及行政赔偿一案，江西省庐山人民法院在2018年5月28日作出（2017）赣0491行初40号行政裁定：驳回原告何正仁、何盛旺对2017年11月10日拨打110报警以九江市公安局濂溪区分局为被告的起诉。何正仁、何盛旺不服提起上诉后，江西省九江市中级人民法院于2018年9月12日作出（2018）赣04行终101号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。何正仁、何盛旺仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查,现已审查终结。 何正仁、何盛旺再审请求：本案适格被告是被申请人九江市公安局濂溪区分局，而非九江市公安局濂溪区分局五里派出所，请求本院依法撤销二审裁定，并将本案发回重审。主要事实和理由为：1.被申请人具有负责治安管理工作的法定职责，有接受报警、处警的法定义务。被申请人九江市公安局濂溪区分局作为辖区内的公安机关具有保护公民人身安全、合法财产的法定职责，对于再审申请人的报警行为应当及时受理。2.九江市公安局濂溪区分局五里派出所作为被申请人设立的派出机构，在未授权情况下，应由设立它的行政机关承担责任。公安派出所在没有法律、法规、规章授权的情况下，作为公安机关的派出机构行使职权，是一种行政委托，那么对该行政行为不服，应当以行政机关为被告，而非该派出机构，即应以九江市公安局濂溪区分局为被告。一、二审法院认定应当以九江市公安局濂溪区分局五里派出所作为被告，属于严重的适用法律错误。3.《人身和财产财产保护申请书》与拨打110报警电话属于针对同一违法行为请求被申请人履行法定职责，不应予以割裂。4.二审法院存在严重适用法律错误问题，作出终审裁定有误，再审法院应当予以撤销。《公安派出所正规化建设规范》是公安部发布的部门规范性文件，并非属于法律、法规以及规章的授权，虽然列明派出所具有接受报警的职责，但并非是一种授权。《公安派出所组织条例》已于2009年被《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定》废止，二审裁定适用法律错误。综上，恳请再审法院依法查清事实，维护申请人的合法权益。 被申请人九江市公安局濂溪区分局答辩称：1.2017年11月10日申请人及其家人拨打110报警电话，接处警的主体是该局五里派出所。该所是按照规定的权限和程序审批成立。《公安派出所正规化建设规范》第二条明确公安派出所的主要职责之一就是：接受群众报警、求助、为群众提供群众服务职责。《110接处警工作规则》第十三条规定，110接警工作实行“一级接警”，即统一由城市或者县（旗）公安局110报警服务台接警。第二十条规定了110处警工作实行一级接警“就近处警”原则。九江市公安局接警台依据110处警工作实行“就近处警”原则，直接将申诉人何盛旺的报警转到九江市公安局濂溪区分局五里派出所处置，五里派出所有权在辖区内处置群众的报警、求助等事项。本案接处申请人报警的均是五里派出所，申请人对五里派出所接处警这一具体行政行为不服的，其提起行政诉讼的被告应是五里派出所。2.申请人在2017年8月13日向该局邮寄《人身和财产保护申请书》与2017年11月10日拨打110报警电话属于不同的报警求助。前者行政主体是该局，后者进行处警的主体是五里派出所。3.“就近处警”原则一直是公安机关的处警原则。《公安派出所组织条例》虽已废止，但其确立的“就近处警”原则在《110接处警工作规则》中得到继承。所以，该局五里派出所处置11月10日何盛旺房屋拆迁纠纷报警符合法律规定。九江市中级人民法院作出（2018）赣04行终101号行政裁定并无不当。综上，请求本院依法裁定驳回申请人的再审申请。 本院认为，本案系公安不履行法定职责及附带行政赔偿纠纷，从再审申请人何正仁、何盛旺的诉讼请求来看，本案争议焦点是：九江市公安局濂溪区分局是不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政管理职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。派出机构是行政机关为实现对某一行政事务或某区域内行政事务的管理而设立的行政组织。司法实务中，判断派出机构是否是适格被告时，需要区分以下情况。一般而言，派出机构的行为效果从理论上说应该归属于该派出机构的行政机关。这决定了派出机构应以所属行政机关的名义作出行政行为，不服提起行政诉讼的，应以设立该派出机构的行政机关为被告。例外的是，当派出机构以自己名义作出行政行为时，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，如何确定适格的被告就要看是否有授权依据。以自己名义作出行政行为的派出机构如果有法律、法规或者规章授权的，应以该派出机构为被告，否则应当以行政机关为被告。因此解决本案的核心问题就是要审查九江市公安局濂溪区分局五里派出所不处警的行政不作为行为是否有法律、法规或者规章的明确授权。2007年1月1日施行的《公安机关组织管理条例》（中华人民共和国国务院令479号）第六条规定，设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县根据工作需要设置公安派出所。公安分局和公安派出所的设立、撤销、按照规定的权限和程序审批。九江市人民政府办公厅在2010年7月21日发布《关于印发九江市公安局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，批准九江市公安局庐山区分局设立五里派出所等派出机构。2016年9月30日中共九江市委机构编制委员会办公室发布九编办字〔2016〕105号《关于市公安局庐山分局更名的批复》，同意市公安局庐山区分局更名为市公安局濂溪区分局，其内设机构及派出机构一并更名为市公安局濂溪区分局内设机构及派出机构。2003年4月30日公安部发布的《110接处警工作规则》第十三条规定，110接警工作实行“一级接警”，即统一由城市或者县（旗）公安局110报警服务台接警。第二十二条规定，110处警工作实行“一级处警”、“就近处警”、“分类处警”相结合的处警原则。2007年5月17日公安部发布《关于印发的通知》第二条规定公安派出所的主要职责：……（九）接受群众报警、求助、为群众提供服务。本案中，九江市公安局接警台依据110处警工作实行“就近处警”原则，直接将申诉人何正仁、何盛旺及其亲属的报警转到九江市公安局濂溪区分局五里派出所进行处置，符合法律规定。但本案九江市公安局濂溪区分局五里派出所在接到申请人何正仁、何盛旺及其亲属的求助电话后，应处警而没有及时处警。九江市公安局濂溪区分局五里派出所不作为的行政行为没有法律、法规或者规章的明确授权，据此可知，本案的适格被告本应是九江市公安局濂溪区分局，但鉴于申请人已于2019年1月2日向江西省庐山人民法院就相同事由起诉九江市公安局濂溪区分局五里派出所，江西省庐山人民法院于2019年3月27日作出（2019）赣0491行初8号行政判决，确认九江市公安局濂溪区分局五里派出所不依法迅速前往现场开展处置工作的行为违法。该判决现已生效。故申请人要求确认公安机关不履行法定职责的诉讼标的已为生效的（2019）赣0491行初8号行政判决所羁束。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。鉴于再审申请人何正仁、何盛旺的权利在另案诉讼中已经得到充分保障，如将本案提起再审，已无实际意义，不仅会造成审理程序空转，而且也会造成当事人诉累。故本院决定对本案不予提起再审。 综上，何正仁、何盛旺的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人何正仁、何盛旺的再审申请。 审 判 长  葛 伟 审 判 员  林贤瑛 审 判 员  方石清 二〇一九年十二月五日 代书记员  吁洪虹