山东省济宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁08行终363号 上诉人（原审原告）李纷，女，1970年9月6日出生，汉族，住济宁市任城区。 委托诉讼代理人刘磊、肖以荣，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市自然资源和规划局，住所地济宁市任城区海关东路15号。 法定代表人祝清荣，该局局长。 委托诉讼代理人杨磊，该局工作人员。 委托诉讼代理人汪孟雷，山东康桥（济宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市任城区红星中路19号。 法定代表人石光亮，市长。 委托诉讼代理人朱艳秋，济宁市司法局工作人员。 原审第三人济宁市市中区城建投资建设有限公司，住所地济宁市任城区太白东路64号。 法定代表人孔祥春，该公司总经理。 委托诉讼代理人张抗抗，该公司职工。 委托诉讼代理人邝梨花，山东公明政和律师事务所律师。 上诉人李纷因与被上诉人济宁市人民政府、济宁市自然资源和规划局、原审第三人济宁市市中区城建投资建设有限公司建设用地规划许可及行政复议一案，不服济宁市任城区人民法院（2019）鲁0811行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2015年11月23日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅四部门联合下发了《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字〔2015〕25号），将八里庙旧村改造列入了任城区2016年棚户区改造项目。2016年10月12日，原济宁市城乡规划局依据《济宁市运河新城控制性详细规划》核发了《济宁市任城区八里庙旧村改造A地块规划条件》。2017年2月3日，原济宁市城乡规划局在项目现场进行规划方案批前公告。2017年3月22日，济宁市任城区发展和改革局出具《关于济宁市市中区城建投资有限公司调整八里庙旧村改造项目有关内容的意见》（济任发改字（2017）17号），对项目建设内容及规模作出调整。2017年9月5日，原济宁市国土资源局与济宁市市中区城建投资有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：济宁-01-2017-0038），济宁市市中区城建投资有限公司依法取得了该宗国有土地使用权。同日，济宁市市中区城建投资有限公司持《国有建设用地使用权出让合同》及立项文件向原济宁市城乡规划局申请办理《建设用地规划许可证》。原济宁市城乡规划局审查后，于2017年9月5日至9月11日期间，在其网站上进行了建设用地规划许可证批前公告。2017年12月27日，原济宁市城乡规划局在项目现场进行了建设工程规划批后公示，公示期间均未接到书面异议或听证申请。2017年9月12日，原济宁市城乡规划局向济宁市市中区城建投资建设有限公司核发地字第37082017-R040号建设用地规划许可证。原告李纷于2018年9月7日从李平处得知，2017年9月12日原济宁市城乡规划局为第三人济宁市市中区城建投资建设有限公司核发地字第37082017-R040号建设用地规划许可证。原告李纷认为，被告济宁市自然资源和规划局（原济宁市城乡规划局）向第三人颁发的涉案规划许可证的行政行为违法，遂提出行政复议申请。被告济宁市人民政府于2019年1月2日作出济政复决字〔2018〕144号行政复议决定书，维持被告济宁市自然资源和规划局（原济宁市城乡规划局）向第三人济宁市市中区城建投资建设有限公司核发《建设用地规划许可证》（地字第37082017-R040号）的具体行政行为。原告李纷于2019年1月9日向本院邮寄立案材料，提起诉讼，请求：1、请求依法撤销济政复决字〔2018〕144号行政复议决定书。2、请求撤销被告颁发的建设用地规划许可证（地字第37082017-R040号）。3、本案诉讼费用由两被告承担。 另认定，2019年3月1日，济宁市中级人民法院作出的（2018）鲁08行初330号行政判决书载明，原告李纷在任城区安居街道八里庙村拥有房屋院落一处。2013年4月7日，原济宁市市中区人民政府发布济区征公告（2013）7号拟征收土地公告，拟对任城区安居街道八里庙村的部分集体土地实施征收。2013年12月30日，山东省人民政府作出鲁政土字[2013]1183号关于济宁市任城区（原市中区）2013年第4批次建设用地的批复，同意征收济宁市任城区（原市中区）安居街道兰庄村、东朱庄村、八里庙村45.5285公顷的土地。2014年5月20日，济宁市住房和城乡建设委员会作出济建征冻字（2014）04号房屋征收冻结通告，决定对车站西路南，运河驾校路东，日荷铁路北，京杭运河西（安居街道八里庙区）国有土地上房屋及附属物实施冻结。原告李纷房屋在上述八里庙村征收土地范围内。原告的房屋于2018年10月11日已被强制拆除。并判决济宁市任城区人民政府、济宁市任城区人民政府安居街道办事处于2018年10月11日强制拆除原告房屋的行政行为违法。 原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”本案中，山东省人民政府作出鲁政土字[2013]1183号关于济宁市任城区（原市中区）2013年第4批次建设用地的批复，同意征收济宁市任城区（原市中区）安居街道兰庄村、东朱庄村、八里庙村45.5285公顷的土地。济宁市任城区人民政府虽未下达责令交出土地和房屋征收补偿决定，但涉案土地实际均已征收完毕，涉案土地已归国有，原告已不再享有涉案房屋所有权及土地使用权。原济宁市国土资源局与第三人济宁市市中区城建投资有限公司于2017年9月5日签订济宁-01-2017-0038国有建设用地使用权出让合同，表明第三人在受让期限内享有占有、使用、收益和依法处置的权利，有权利用该土地依法建造建筑物、构筑物及其附属设施。涉案土地包括原告在内的物权已经发生变更，原告涉案房屋被征收拆除后，可通过补偿或赔偿程序获得救济。被告济宁市自然资源和规划局向第三人济宁市市中区城建投资有限公司颁发建设用地规划许可证（地字第37082017-R040号）的行政行为，原告李纷与该行政行为没有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告李纷对涉案建设用地规划许可证（地字第37082017-R040号）不具有诉的利益，不符合起诉条件。原告李纷的起诉，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，裁定驳回原告李纷的起诉。 李纷不服上述裁定，向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。（一）山东省人民政府所作征地批复只是市县级政府征收土地的合法依据，涉案土地并未征收完毕，在对上诉人进行公平、合理的补偿安置之前上诉人依然享有涉案土地使用权，一审裁定驳回上诉人起诉认定事实不清。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，有权机关作出的征地批准文件只是市县政府实施征地的前提要件，在其取得征地批准文件之后才可以依照法定程序组织实施征收。征收集体土地为国有，征收人必须与被征收人签订补偿安置协议或依法作出责令交出土地决定。本案中，征收部门及任城区土地行政管理部门并没有与被征收人签订补偿安置协议或依法作出责令交出土地决定，上诉人依然是涉案集体土地的合法使用权人。（二）上诉人依然享有涉案土地的使用权。房屋所有权和涉案集体土地使用权是两种不同的物权，济宁市任城区人民政府将上诉人的房屋违法强制拆除，并不导致上诉人依法享有的土地使用权丧失，上诉人依然享有要求济宁市任城区人民政府将被拆除房屋原址重建的权利。（三）被上诉人的被诉行为侵犯了上诉人的合法权益，且上诉人受到的损害与被诉行政行为之间存在因果关系，上诉人起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定。据前述，上诉人对涉案土地拥有使用权，属于被诉行为的利害关系人。被上诉人为原审第三人颁发建设用地规划许可证的行为，导致原审第三人能够在涉案土地上进行建设，故而侵犯了上诉人的集体土地使用权。综上所述，请求撤销原审判决，指令原审法院继续审理。 被上诉人济宁市自然资源和规划局、原审第三人济宁市市中区城建投资建设有限公司未提交书面答辩意见。 被上诉人济宁市人民政府答辩称，被上诉人作出的维持原行政行为的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的诉讼请求。 各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院卷宗移交至本院。经审理，本院同意原审法院裁定确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，已经生效的（2018）鲁08行初324号行政判决书认定，2013年12月30日，山东省人民政府作出鲁政土字[2013]1183号关于济宁市任城区（原市中区）2013年第4批次建设用地的批复，同意征收济宁市任城区（原市中区）安居街道兰庄村、东朱庄村、八里庙村45.5285公顷的土地，上诉人的房屋所占用的土地在上述八里庙村征收土地范围内，故上诉人房屋所占用土地的所有权已征收为国有。之后，被上诉人济宁市自然资源和规划局与原审第三人签订了国有建设用地使用权出让合同，并为其颁发了建设用地规划许可证，被上诉人颁发建设用地规划许可证是针对国有土地作出的，故上诉人与被诉行政行为已没有法律上的利害关系，上诉人原集体土地上房屋及土地的安置补偿问题应当在征收程序中予以解决。现上诉人的房屋已因征收而被强制拆除，上诉人亦已就此提起行政诉讼，上诉人的合法权益在该程序中可以得到保障，故原审法院以上诉人不具有诉的利益为由裁定驳回上诉人的起诉并无不妥，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇一九年十二月三日 法官助理王德光 书记员李瑞