山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行再24号   再审申请人（一审第三人、二审上诉人）卜某，男，汉族，1977年9月26日生，住运城市盐湖区西花园一巷14号。   委托代理人程某，山西望湖律师事务所律师。   被申请人（一审原告、二审被上诉人）山西华曦房地产开发有限公司，住所地运城市盐湖区人民北路258号。   法定代表人卫某，该公司董事长。   委托代理人孔某，北京大成（太原）律师事务所律师。   委托代理人徐某，北京大成（太原）律师事务所律师。   一审被告运城市人民政府，住所地运城市河东街248号。   法定代表人朱某，该市人民政府市长。   委托代理人王某，运城市规划和自然资源局工作人员。   委托代理人陈某，山西诚泰律师事务所律师。   再审申请人卜某因山西华曦房地产开发有限公司（下称华曦公司）诉运城市人民政府不履行法定职责一案，不服山西省高级人民法院于2018年5月2日作出的（2018）晋行终112号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年12月17日作出（2018）最高法行申7528号行政裁定，指令本院进行再审。本院依法另行组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   一审法院查明，2011年7月20日，运城市人民政府作出《关于人民北路拓宽及沿线旧城区改建房屋征收的公告》并进行公示，运城市人民政府为征收主体，负责房屋征收与补偿工作，运城市住房保障和城乡建设管理局（以下简称运城市住建局）为房屋征收部门，负责组织实施房屋征收与补偿工作。2011年7月25日，运城市住建局作出《运城市人民北路拓宽及沿线旧城区改建房屋征收补偿方案》并进行公示，确定了补偿范围、补偿方式、补偿款发放办法等，明确签约日期自决定发布之日起至2012年7月30日止。2012年7月，运城市住建局与华曦公司签订了《合作开发意向书》，项目名称为人民北路C区，项目范围：西起人民北路绿线外，东至运城市地方病研究所西围墙，北起葡萄园一巷，南至新康大酒店北墙范围内的所有房屋。卜某的房屋在征收决定确定的征收范围内，同时也在《合作开发意向书》约定的开发范围内。后华曦公司根据《合作开发意向书》的约定进行施工建设，在改造工程基本完工办理土地登记时，发现卜某持有的《国有土地使用权证》仍未注销，故向运城市人民政府申请予以注销，运城市人民政府未予办理。2017年5月13日，华曦公司向运城市人民政府提交申请，请求注销卜某持有的《国有土地使用权证》，运城市人民政府收到申请后仍未办理。2017年7月23日，华曦公司提起诉讼，要求判令运城市人民政府履行法定职责，依法注销卜某的《国有土地使用权证》。另查明，卜某的《国有土地使用证上》的房屋已经被拆除，现已建成一幢高层楼房。   一审法院认为，关于华曦公司是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，“?人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案，根据运城市人民政府发布的房屋征收公告及华曦公司与运城市住建局签订的《合作开发意向书》可知，卜某的房屋位于运城市人民政府确定的征收范围及华曦公司负责改造的人民北路东C区项目范围内，故卜某的土地使用证是否注销与华曦公司具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、《土地登记办法》第三条的规定，运城市人民政府系其辖区内国有土地使用证的颁证机关，故华曦公司有权要求运城市人民政府履行注销卜某持有的国有土地使用证的法定职责，华曦公司具备原告主体资格。   关于华曦公司的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案，华曦公司于2017年5月13日向运城市人民政府提出要求履行法定职责的申请，运城市人民政府在收到申请后两个月内未予以答复，华曦公司可以提起诉讼。故华曦公司于2017年7月23日起诉未超过起诉期限。   关于运城市人民政府是否应当履行法定职责的问题。《土地管理法》第五十八条规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”。本案，运城市人民政府作出的《关于人民北路拓宽及沿线旧城区改建房屋征收的公告》及华曦公司与运城市住建局签订的《合作开发意向书》中所涉项目即为旧城改造。依据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生法律效力。”本案，运城市人民政府于2011年7月20日作出《关于人民北路拓宽及沿线旧城区改建房屋征收的公告》后即进行了房屋征收与补偿工作，并明确签约日期自决定发布之日起至2012年7月30日止。根据《运城市人民北路拓宽及沿线旧城区改建房屋征收补偿方案》及2016年1月29日运城市住建局向运城市国土资源局出具的具结保证函的内容来看，运城市住建局已经完成华曦广场的拆迁安置补偿等工作，所有原用地单位、居民的安置补偿协议已经签订完毕，不存在任何异议，如在供地过程中因拆迁补偿问题产生纠纷由其承担相应责任。卜某所有的房屋在征收范围内，该房屋已经拆除另行建设成高层楼房。根据《国有土地上房屋与征收补偿条例》第十三条第三款规定，“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”因卜某房屋已经拆除，国有土地使用权应予以收回。卜某提供了卜小拴与华曦公司及运城市人民北路拓宽改造项目部签订的三方《协议书》，认为运城市人民政府未对其补偿，且与项目部达成协议，但协议各方并无权就涉案应收回的国有土地进行约定，该协议实质上是卜小拴与项目部对房屋征收补偿的相关事宜进行的约定。综上，就华曦公司的申请，运城市人民政府应当依法履行相应的法定职责。故判决运城市人民政府于本判决生效之日起六十日内对华曦公司的申请作出处理决定。   卜某不服一审判决提起上诉。   本院二审查明的事实与一审一致。   本院二审认为，关于华曦公司是否具备原告主体资格、是否超过起诉期限的问题，原审判决认定事实清楚，说理阐述充分，本院不再赘述。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了国有土地上房屋征收与补偿应当遵循的原则和程序，政府在房屋征收过程中应当按照确定征收项目、拟定征收补偿方案、作出征收决定、作出补偿等程序进行，这些程序也是政府在房屋征收过程中应当履行的法定职责。本案中，运城市人民政府于2011年7月20日作出《关于人民北路拓宽及沿线旧城区改建房屋征收的公告》并进行了公示。2011年7月25日，运城市住建局作出《运城市人民北路拓宽及沿线旧城区改建房屋征收补偿方案》并进行了公示。2012年7月，运城市住建局与华曦公司签订了《合作开发意向书》。上诉人卜某的房屋在征收范围内，同时也包含在《合作开发意向书》约定的开发范围内。从以上事实可以看出，运城市人民政府对于涉案房屋作出了征收决定和征收补偿方案，但并未与被征收人卜某签订征收补偿协议，也未作出征收补偿决定。运城市人民北路拓宽改造领导组办公室与华曦公司及卜某签订的《协议书》，各方的权利义务并不十分明确。现被征收人卜某的房屋已经拆除，被上诉人华曦公司也已经在涉案的土地上盖起高楼，本着实质性化解行政争议的原则，一审判决由运城市人民政府对华曦公司的申请作出处理决定，既能推动政府继续履行法定职责，完善涉案土地的相关征收工作，也能有效的化解双方之间的纠纷。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。   卜某不服二审判决向最高人民法院申请再审称：（一）再审申请人的土地使用权是否注销，与华曦公司不存在法律上的利害关系，华曦公司不具有提起诉讼的主体资格。1、运城市人民政府的公告未承诺华曦公司享有争议的土地使用权。2、再审申请人的土地使用权及房屋未经征收，华曦公司无权请求注销。3、再审申请人的土地无需征收，《合作开发意向书》中注明再审申请人在拆除原国有土地上建筑物后与华曦公司共建华曦广场，且运城市人民政府在公告后将争议土地列入待整合区，因此再审申请人的土地无需征收。4、华曦公司未取得争议土地使用权。争议土地未经全部征收补偿程序，华曦公司无法取得争议土地使用权。（二）原审违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款规定，程序违法。再审申请人与被申请人及运城市人民北路拓宽改造领导组办公室签订三方《协议书》后，从设计到施工、从出资到结算、从规划勘测到国土部门多次答复，再审申请人在自己拥有合法使用权的土地上建起25层高楼，面积达一万余平方米。该楼房表面上虽然与被申请人所建的华曦广场连为一体，但实则四至界限清楚，各自独门、产权明晰。（三）再审申请人房屋未经依法征收，现争议土地上高楼为再审申请人出资所建，原判认定事实的主要证据不足。（四）原审适用法律错误。1、原判将运城市住建局与被申请人签订的违法无效的《合作开发意向书》认定为合法有效的土地确权行为是错误的。2、原审法院对性质相同的《合作开发意向书》与《协议书》的效力作出相反的认定，认定事实错误。（五）华曦公司的起诉已经超过起诉期限。（六）本案为串通制造的虚假诉讼。   本院再审查明的事实与原审查明的事实基本一致。另查明，2013年1月16日，华曦公司（甲方）、卜小拴（乙方）、运城市人民北路拓宽改造工程项目部（丙方）签订《协议书》，约定：一、甲乙双方南北为邻，乙方在南、甲方在北；二、为考虑市容、市貌和楼房整体品位效果，甲、乙双方要统一规划、设计，乙方规划施工等一切手续由甲方牵头，乙方协助，费用自理，丙方负责处理。三、甲乙双方各自在自己的地块依法建房，互不干涉干预，互不影响对方。四、楼房建设及配套设施（水、电、暖、消防及室外管网等）各自独立出资施工建设。五、在工程建设中，由丙方出面协调解决相关纠纷事宜。六、乙方在协议签订后五日内将地块的建筑物自行拆除。该协议签订后，卜某自行拆除地面建筑物。华曦公司办理相关手续后开始在涉案土地上兴建一幢25层高楼，卜某前期进行了投资，后双方发生争议，卜某没有再投资。该幢楼已由华曦公司建成并投入使用。再查明，本案二审判决生效后，运城市人民政府根据该生效判决于2018年10月8日作出的运政函[2018]33号《关于收回国有土地使用权的决定》，收回卜某名下运政国用（2009）第00297号土地使用权，并注销土地使用证。卜某不服该收回决定提起诉讼，该案正在审理中。   本院认为，本案华曦公司一审诉求为请求判令运城市人民政府履行法定职责，注销再审申请人的土地使用权证。从在案证据看，运城市人民政府作出了再审申请人房屋所在区域的征收决定和征收补偿方案，再审申请人的房屋也已被拆除，但没有证据显示运城市人民政府与再审申请人签订了征收补偿协议或作出征收补偿决定，即运城市人民政府没有对再审申请人履行补偿安置职责。华曦公司也没有证据证明已合法取得涉案土地使用权。在此情形下，华曦公司要求运城市人民政府履行法定职责，注销再审申请人的土地使用权证，其诉讼请求不能成立。一审法院判决运城市人民政府对华曦公司的申请作出处理决定，二审法院维持原判，均系适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条之规定，判决如下：   撤销山西省临汾市中级人民法院2017年11月1日作出的（2017）晋10行初68号行政判决；   撤销山西省高级人民法院于2018年5月2日作出的（2018）晋行终112号行政判决；   三、驳回山西华曦房地产开发有限公司的诉讼请求   本案一、二审案件诉讼费共计100元，由再审被申请人山西华曦房地产开发有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 魏佩芬   审判员 郑 宏   审判员 刘 群     二〇一九年十二月二十三日   书记员 李慧珍