广东省广州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤01民终22019号上诉人（原审被告）：广东水长流农业开发有限公司，住所地广州市白云区太和镇和龙村大水窿老和塘自编1号（仅作办公用途）。法定代表人：彭奕萍，总经理。委托诉讼代理人：杨文周，广东合邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：左典娜，广东合邦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市白云区和龙水库管理所，住所地广州市白云区太和镇和龙水库。法定代表人：李树棠。委托诉讼代理人：李霖致，广东法制盛邦律师事务所律师。原审第三人：谢敬洪，男，1975年7月7日出生，汉族，身份证住址广东省广州市白云区。上诉人广东水长流农业开发有限公司（以下简称水长流公司）因与被上诉人广州市白云区和龙水库管理所（以下简称和龙水库管理所）、原审第三人谢敬洪合同纠纷一案，不服广东省广州市白云区人民法院（2018）粤0111民初13711号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月8日立案后，依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。水长流公司上诉请求：1.撤销一审判决，发回重审或直接改判驳回和龙水库管理所的全部诉讼请求；2.本案一审、二审全部诉讼费用由和龙水库管理所承担。事实和理由：一、一审法院的判决超出了和龙水库管理所的诉请范围，严重违反法定程序。根据《民事诉讼法》第一百七十条第(四)款的规定，应当发回原审法院重审。在本案中，和龙水库管理所的诉讼请求是“解除和龙水库管理所与水长流公司于2015年2月15日签订的《广州市房屋租赁合同》(原玩具厂)”，且和龙水库管理所在起诉状和一审庭审中均表示“如法院认为案涉协议属于无效合同，原告经法院释明后变更本案诉讼请求”。然而实际上，和龙水库管理所并未向法庭提交变更诉讼请求的申请，也未在一审庭审中表示确实要变更诉讼请求以及将诉讼请求变更为何种请求。在本案诉讼请求未进行变更的情况下，即使法院认为合同因无效而不存在解除的可能性，也应当直接判决驳回和龙水库管理所的诉讼请求而不应当径行在判项中判决确认合同无效。然而，一审法院直接在判项中判决认定案涉《广州市房屋租赁合同》无效，这明显已经超出了和龙水库管理所的诉讼请求范围，存在严重的程序错误。二、水长流公司认为案涉合同是真实有效的，应当继续履行，一审法院认定案涉合同无效并无事实和法律依据。一审法院忽略了《中华人民共和国水法》(以下简称“《水法》”)修订后的生效时间，错误地适用了《水法》第三十八条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。三、涉案场地已经于2015年7月即转租给第三方并由第三方实际使用。该实际使用的第三方已经在本案中被追加为第三人，涉案场地目前的具体使用状况应与谢敬洪进行确认。且如果本案的合同解除或合同无效，和龙水库管理所均应向水长流公司以及谢敬洪赔偿相应的损失。综上，一审法院在程序上、事实认定和法律适用上均存在错误，故为维护水长流公司合法权益，特提出如上所请，请二审法院依法查明并维护水长流公司之合法权益。和龙水库管理所辩称：1.我方认为本案一审认定的事实以及法律适用正确；2.《中华人民共和国水法》自1988年颁布，在颁布实施的时候就已经对于在水工程保护范围内进行建设的行为有相应的禁止性规定，1991年在广东省实施《中华人民共和国水法》办法第24条，也对于在水利水电管理范围和保护范围内的建设行为进行了禁止性规定。同时根据《水法》及广东省实施《中华人民共和国水法》办法，白云区政府在1992年颁布了我方在一审期间提交的28号文件，该文件中要求划定水工程的管理范围和保护范围，同时和龙水库管理所也在后期取得了案涉的水利水电工程用地使用证。该使用证及附图将和龙水库周边的整个水工程的保护范围和管理范围划界非常明显。同时，依据案涉的两个建筑所在的位置，其实际上位于和龙水库的大坝两侧，是明显的处于水利水电用地保护管理范围内，所以两栋建筑的建设违法性是很明显的。一审法院据以认定涉案合同属于无效合同，我方认为处理正确；3.本案属于广州市白云区物业合同整改的整改项目，其他事实情况与本案一致的关联案件在一审结案时是全部认定为合同无效的。谢敬洪述称其是合法合理承包涉案场地的，当时承包涉案场地时还是合法的。谢敬洪认为本案主要是水长流公司与和龙水库管理所之间的纠纷，与其无关。和龙水库管理所于2018年10月15日向一审法院提起本案诉讼，请求判令：1.解除和龙水库管理所与水长流公司于2015年2月15日签订的《广州市房屋租赁合同》（原玩具厂）；2.水长流公司承担诉讼费。一审法院经审理认定事实如下：2015年2月15日，和龙水库管理所（甲方）与水长流公司（乙方）、案外人广州市白云区水务局（丙方）签订《广州市房屋租赁合同》，约定甲方同意将坐落在广州市白云区太和镇和龙水库管理所后面“原玩具厂”约2200平方米地块【含1050建筑面积平方米建筑物，其余为空地】【具体范围详见附图红线范围为准】以现状租赁给乙方使用，租赁期限为20年，从2015年6月1日开始计算至2035年5月31日，首阶段每年租金标准为68000元……保证金68000元在租赁期满或解除合同之日在扣除乙方应缴费用后，将余款退还给乙方，此外还约定双方的主要职责、权利和义务、违约责任等事项。和龙水库管理所为了证实案涉标的物为水利水电工程用地，提交了《印发的通知（云府[1992]28号）》《广州市白云区水利水电工程土地使用证（穗云水证字第NO.0000xx号）》《土地权属界线核定书》及附图等证据拟证实，其中云府[1992]28号文件对水利水电工程的管理范围、保护范围进行了划定，并要求区和街（镇）定权发证机构应根据有关规定，在实地划定管理和保护范围界线，树标立界，并在地图上标示红线范围，报区定权发证领导小组办公室审核批准，由区人民政府发给水利水电工程土地使用证。广州市白云区水利水电工程土地使用证（穗云水证字第NO.0000xx号）》，记载持证单位广州市白云区和龙水库管理所，并记载使用面积、分布情况并后附《土地权属界线核定书》、附图。水长流公司对云府[1992]28号文件的真实性、合法性予以确认，但认为与本案没有关联性；对《广州市白云区水利水电工程土地使用证》《土地权属界线核定书》及附图的质证意见未在承诺的期限内作出书面答复。水长流公司提交《物业租赁合同》一份，拟证实将涉案地块及建筑已转租给第三人谢敬洪，和龙水库管理所对该证据文本的真实性予以确认，但合法性及关联性不发表意见。一审诉讼中，双方确认2019年第一季度的租金已经缴纳，地块上的建筑物无合法报建手续，涉案地块位于和龙水库下面，是原玩具厂的用地，地块及建筑物合计约2200平方米，其中建筑物约1050平方米。水长流公司确认建筑物不是其出资建设，但后期其有修缮完善。和龙水库管理所确认涉案的地块及建筑在广州市白云区水利水电工程土地使用证（穗云水证字第NO.0000xx号）后附的《土地权属界线核定书》及附图范围内，并将具体位置予以标示。一审庭审中，经一审法院释明合同效力后，和龙水库管理所称如涉案合同被认定为无效，只要求处理合同效力问题，合同无效的后续处理及法律后果其另行主张解决。一审法院认为：根据和龙水库管理所提交的《印发的通知（云府[1992]28号）》《广州市白云区水利水电工程土地使用证（穗云水证字第NO.0000xx号）》《土地权属界线核定书》及附图等证据，可以判定水长流公司承租的广州市白云区太和镇和龙水库坝下面“原玩具厂”的用地及建筑物属于水利水电工程用地范围内。《中华人民共和国水法》第三十七条规定“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”，第三十八条规定“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意”，《水库大坝安全管理条例》第十二条规定“大坝及其设施受国家保护，任何单位和个人不得侵占、毁坏。大坝管理单位应当加强大坝的安全保卫工作”，根据上述规定，涉案用地及建筑物属于水利水电工程管理和保护范围之内，涉案地块上修建的建筑物及水长流公司后期对建筑物的修缮，未有证据显示已经依法办理建设规划许可手续及报经有关水行政主管部门审查同意，上述行为对水库大坝、河道安全构成了潜在的破坏和危险，违反了国家强制性规定，损害了社会公共利益。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）（五）项规定，和龙水库管理所与水长流公司签订的《广州市房屋租赁合同》无效，一审法院对此予以认定。由于和龙水库管理所明确仅要求处理合同效力问题，合同无效后的后续处理其另行主张解决，故一审法院在本案中仅对合同效力进行认定。至于水长流公司与第三人之间的合同关系，根据合同相对性，一审法院对此不予调处。谢敬洪经一审法院传票传唤，无正当理由未到庭应诉，视为其对己方抗辩权利的放弃，一审法院依法缺席判决。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国水法》第三十七条、第三十八条，《水库大坝安全管理条例》第十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条的规定，一审法院于2019年7月9日作出如下判决：确认广州市白云区和龙水库管理所与广东水长流农业开发有限公司于2015年2月15日签订的《广州市房屋租赁合同》无效。案件受理费50元，由广东水长流农业开发有限公司负担并于本判决生效之日起三日内向一审法院缴纳。本院二审期间，双方均没有提交新证据。被上诉人和龙水库管理所的委托代理人于二审庭询时确认，相关法律规定在与水长流公司签订租赁合同时即已经存在，至于为何存在法律禁止性规定的情形下，仍然与水长流公司签订了长期租赁合同，作为和龙水库管理所的委托代理人不是很清楚。和龙水库管理所向一审法院提出解除合同的诉讼，主要是基于《广州市白云区财政局关于加快推进物业租赁问题整改工作的通知》的文件要求。本院经二审审查，确认一审法院查明的基本事实。本院认为，1、和龙水库管理所主张，根据1988年颁布的《中华人民共和国水法》、1991年广东省实施《中华人民共和国水法》办法第24条，白云区政府1992年颁布的28号文件的规定，禁止在水利水电用地保护管理范围内进行建设。涉案租赁物坐落于水利水电用地保护管理范围内，故和龙水库管理所与水长流公司所签《广州市房屋租赁合同》应当予以解除。根据查明的事实，涉案租赁物属和龙水库管理所所有，和龙水库管理所是管理和龙水库的专门机构，故该建筑物应当不同于一般意义上的建筑物。涉案物业是属于水库管理附属设施还是非法建筑，应当由相关政府部门认定。既然《中华人民共和国水法》、广东省实施《中华人民共和国水法》办法及白云区政府的相关文件在80及90年代即已经颁布，如涉案租赁物属于违法建筑，作为和龙水库的专门管理机构，和龙水库管理所则早应将该危及水库安全的设施予以拆除。和龙水库管理所不仅并未将涉案物业拆除，反而于2015年2月15日与水长流公司签订了一份长达20年的租赁合同。作为水利主管机关的广州市白云区水务局，作为见证人在该租赁合同上签字盖章，表明涉案租赁合同经过了相关主管机关的认可和批准。如和龙水库管理所出租行为属于违法违规行为，则应当首先由相关行政部门进行审查处理。一审法院在涉案租赁合同经相关行政管理部门已批准同意的情况下，直接认定合同无效不当，应予纠正。2、《广州市白云区财政局关于加快推进物业租赁问题整改工作的通知》的文件，仅要求机关、事业单位自行对租赁物业合同进行整改。对于已签订的合同应当予以解除还是继续履行合同，均未有明确规定。退而言之，即便白云区政府要求解除区内机关、事业单位签订的合同，也仅是对区内机关、事业单位提出的要求，对合同另一方当事人不具有法律效力。对租赁合同进行清理，属于机关行政管理范畴，不属本案审理范围。综上，一审法院在未经行政主管部门对于涉案租赁物及租赁行为定性的前提下，即认定涉案租赁合同无效不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一款第（三）项、第一百七十条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省广州市白云区人民法院（2018）粤0111民初13711号民事判决；二、驳回广州市白云区和龙水库管理所的起诉。一审案件受理费50元，退还广州市白云区和龙水库管理所；上诉人广东水长流农业开发有限公司预交的二审案件受理费100元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  赵琦铭审判员  黄春成审判员  柳玮玮二〇一九年十二月二十五日书记员  陈婷婷郭蔚琳