海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终668号   上诉人（原审原告）曾庆琦，男，1959年11月2日出生，汉族，住辽宁省辽阳市。   委托代理人毕寒光，女，1963年4月4日出生，汉族，住辽宁省辽阳市。   上诉人（原审原告）曾庆东,男，1954年2月5日出生,汉族,住辽宁省辽阳县。   上诉人（原审原告）冯昌宝，男，1957年9月28日出生，汉族，住辽宁省辽阳市。   上诉人（原审原告）张富宽，男，1955年3月4日出生，汉族，住辽宁省辽阳县。   上诉人（原审原告）丁群达，男，1971年1月13日出生，汉族，住辽宁省鞍山市。   上诉人（原审原告）张福金，男，1968年12月17日出生，汉族，住辽宁省辽阳市。   上诉人（原审原告）张福伟，男，1954年8月25日出生，汉族，住辽宁省辽阳市。   上诉人（原审原告）邵凯，男，1965年5月20日出生，汉族，住辽宁省辽阳市。   诉讼代表人张富宽，男，1955年3月4日出生，汉族，住辽宁省辽阳县。   被上诉人（原审被告）三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市凤凰路319号。   法定代表人陈积明，区长。   委托代理人张明星，三亚市天涯区人民政府棚改办工作人员。   委托代理人叶梅梅，海南琼亚律师事务所律师。   上诉人曾庆东、曾庆琦、冯昌宝、张富宽、丁群达、张福金、张福伟、邵凯（以下简称曾庆东等8人）因其诉被上诉人三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）撤销信访答复及征收安置补偿一案，不服三亚市中级人民法院（2019）琼02行初90号   行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2019年2月15日，三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室作出天棚改办函〔2019〕79号《关于曾庆琦、张富宽等人信访事项的答复》（以下简称79号信访答复），该信访答复认为曾庆东等8人非三亚市天涯区海坡村民委员会（以下简称海坡村委会）户籍，且不能提供土地来源证明，不能认定曾庆东等8人为安置对象。   一审查明，2013年5月31日，曾庆东、曾庆琦、冯昌宝、丁群达、张福金、张福伟等6人与周家清、欧尾女夫妇签订《合作建房合同书》，合同约定在周家清、欧尾女夫妇的300平方米的宅基地上建筑15层建筑物，房屋为按份共有。合同签订后，曾庆东等人开始建房时被三亚市相关部门予以阻止，告知只准许建设五层楼。2014年7月5日，曾庆东与周家清、欧尾女夫妇签订《补充协议》，对所建房屋予以重新分配。《补充协议》约定：房屋一至二层及三层的两个房间归周家清、欧尾女夫妇所有，三层其余房间及四至五层归曾庆东等8人所有，五层平台归双方共有；日后若有拆迁，拆迁赔偿平均等额分配。《补充协议》签订后，曾庆东等人履行约定义务将涉案房屋建设竣工。涉案房屋位于××村，房屋为5层，建筑面积1147.93平方米。双方按约定对涉案房屋予以分配，曾庆东等人对涉案房屋予以使用。   2015年9月30日，三亚市人民政府作出三府〔2015〕194号《三亚市人民政府关于海坡村棚户区改造项目房屋征收决定》，曾庆东等人所建涉案房屋在征收范围内。2016年５月17日，三亚市人民政府向各单位印发了《三亚市海坡自然村棚户区改造项目征收补偿安置补充方案》（以下简称《海坡村补偿安置补充方案》），该方案进一步明确了安置对象的认定条件，规定对征收符合安置条件人员的房屋，采取货币或房屋置换的方式进行补偿。第一条第二款规定：“其他特殊情况需列入安置范围的，由本人申请，经海坡村委会调查、海坡村棚改工作组研究、天涯区政府审议，报市政府批准。”海坡村棚改启动后，周家清提供材料，经海坡村第七村民小组、海坡村委会核实确认土地属周家清户的宅基地，房屋为自建。棚改工作组对土地、房屋、人员情况进行公示，经公示无异议后，2016年9月天涯区政府与周家清、欧尾女夫妇签订了安置补偿协议，并支付补偿款。曾庆东等8人知情后多次要求天涯区政府予以补偿，并向天涯区政府提出书面申请，但天涯区政府一直未对曾庆东等8人是否补偿作出决定。2016年12月12日，曾庆琦等人向海坡棚改工作领导小组提出申请按第六类安置对象进行安置。2017年１月16日，三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室作出天棚改办函〔2017〕22号《关于曾庆琦等人信访事项的答复》，明确答复曾庆琦等人不符合安置方案中的第六类人员；如不服本处理意见，可自收到答复意见书之日起30日内向上一级行政机关提出复查申请。2017年２月3日，曾庆东等8人提出复查申请。2017年２月21日，天涯区政府信访事项复查委员会办公室作出天信复〔2017〕1号《不予受理告知书》，明确答复其诉求属于应当通过行政复议法定途径解决的事项；并告知对其复查申请不予受理，建议通过法定途径解决其诉求。2017年5月18日，天涯区棚改办作出天棚改办函〔2017〕99号《关于曾庆琦、张富宽等8人信访诉求答复意见的函》告知曾庆东等8人，其所反映的事项属于曾庆东等8人与周家清之间的民事纠纷，天涯区政府在征收补偿中已尽到审慎义务，该纠纷应由曾庆东等8人与周家清双方协商解决；并告知如认为天涯区政府在征收补偿工作中存在错误，其可向人民法院起诉。2018年9月30日，曾庆琦等人再次信访。2018年10月９日，天涯区棚改办作出201810092080《不予受理告知书》，告知其不予受理，请向有关国家机关提出。2018年12月12日，针对曾庆琦等人信访，天涯区棚改办作出201812127039《不予受理告知书》，告知不予受理，其应直接向有关人民法院提出。2018年12月26日，曾庆琦等人又向三亚市人民政府进行信访。三亚市信访局根据《信访条例》以及相关法律法规作出编号201812262528《不予受理告知书》，决定不予受理，告知其直接向有关人民法院提出。另，2018年12月24日，曾庆琦、张富宽等人向三亚市纪律监察委员会举报；2019年１月11日，三亚市纪律监察委员会作出三纪监信字〔2018〕1086号《中共三亚市纪律检査委员会信访举报件转办函》转天涯区政府办理。2019年2月15日，天涯区政府向三亚市纪律监察委员会作出天府〔2019〕32号《关于编号540、545信访举报件办理情况的报告》，天涯区棚改办和天涯区政府认为属曾庆东等8人与周家清之间的民事纠纷，曾庆东等8人不属于棚改安置对象，告知其向人民法院提起行政诉讼。同日，三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室作出79号信访答复，该信访答复认为曾庆东等8人户籍在辽宁省，非海坡村委会户籍，且不能提供镇级以及镇级以上土地来源证明，不能认定曾庆东等8人为安置对象，告知其向人民法院提起行政诉讼。2019年5月21日，针对张富宽等人向海南省信访局信访情况，海南省信访局根据《信访条例》以及相关法律法规作出编号201905211197《不予受理告知书》决定不予受理，告知其直接向有关人民法院提起诉讼。   一审另查明，曾庆东等8人户籍均在辽宁省，不符合《海坡村补偿安置补充方案》第一条安置对象的认定条件。   一审认为，本案争议焦点是：一、79号信访答复是否属于本案的受案范围；二、曾庆东等8人起诉是否超过起诉期限；三、曾庆东等8人是否符合《海坡村补偿安置补充方案》第一条安置对象认定的规定。   一、关于79号信访答复是否属于本案的受案范围的问题。   曾庆东等8人认为天涯区政府应当按照《海坡村补偿安置补充方案》第一条的规定给予安置补偿，三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室作出79号信访答复，该信访答复认为曾庆东等8人非海坡村委会户籍，且不能提供土地来源证明，不能认定曾庆东等8人为安置对象；并告知曾庆东等8人如认为天涯区政府在征收补偿工作中补偿错误，可依法向人民法院提起行政诉讼。曾庆东等8人遂于2019年5月以天涯区政府为被告提起本案行政诉讼，要求撤销79号信访答复，实质是对天涯区政府认定曾庆东等8人不属于安置对象的行政行为不服。上述行为对曾庆东等8人的实际权益已产生影响，具有可诉性，属人民法院应当依法受理的行政诉讼案件范围。   二、关于曾庆东等8人起诉是否超过起诉期限的问题。   天涯区政府认定曾庆东等8人不属于安置对象，不应对其进行安置，也不对其作出征收补偿决定。2019年2月15日，三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室作出79号信访答复，认定曾庆东等8人不属于安置对象，并告知其可向人民法院提起行政诉讼。曾庆东等8人遂于2019年5月提起本案诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。故曾庆东等8人根据79号信访答复向本院提起行政诉讼，未超出6个月的起诉期限。   三、关于曾庆东等8人是否符合《海坡村补偿安置补充方案》第一条安置对象认定规定的问题。   海坡村棚改开始后，周家清向棚改工作组提供了相关材料，土地房屋经村小组、村委会认定为周家清的宅基地，涉案房屋为周家清自建，棚改工作组在对土地、房屋、人口信息经公示无异议后，天涯区政府与周家清签订安置补偿协议，支付了补偿款，天涯区政府对周家清进行了补偿。根据《海坡村补偿安置补充方案》、第394期《三亚市人民政府市长办公会议纪要》（以下简称第394期《会议纪要》）的规定，天涯区政府征收海坡村棚改区域范围内符合安置对象的人员的土地房屋，并按不同的标准进行补偿。曾庆东等8人所述的海坡村涉案房屋为周家清所有，周家清已提供相关材料参与棚改，而曾庆东等8人户籍均在辽宁省，并非海坡村村民，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条关于农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定和国办发〔2007〕71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》关于农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或者“小产权房”的强制性规定，曾庆东等8人对海坡村农村集体所有权的土地不具有合法使用权，故不能因为天涯区政府同意与周家清签订安置补偿协议而推定曾庆东等8人对涉案房屋享有合法权益。曾庆东等8人未经三亚市人民政府批准，故不符合《海坡村补偿安置补充方案》第一条第二款规定：“其他特殊情况需列入安置范围的，由本人申请，经海坡村委会调查、海坡村棚改工作组研究、天涯区政府审议，报市政府批准的人员。”曾庆东等8人非海坡村委会户籍，且不能提供镇级以及镇级以上土地来源证明，不符合《海坡村补偿安置补充方案》第一条安置对象的认定条件，天涯区棚改办已明确答复其不属于安置对象。曾庆东等8人要求按照《海坡村补偿安置补充方案》进行安置没有事实及法律依据，其诉求应予驳回。   综上所述，曾庆东等8人所提出的诉讼请求及事实理由依法不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曾庆东等8人的诉讼请求。案件受理费50元，由曾庆东等8人共同负担。   上诉人曾庆东等8人上诉称，一、一审判决认定事实错误。曾庆东等人应按照安置方案中的第六类人员来安置，按照第394期《会议纪要》，属于有证有房无户的情况，应按照168户非海坡村户籍的标准给予合理安置补偿。三亚市政府的不作为致使曾庆东等8人财产严重损失。周家清根本没有实力建造涉案房屋，其提供的“自建”房屋的虚假材料和海坡村委会不负责任的“核查”结论，侵犯了曾庆东等8人的利益。二、一审法院审判程序违法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条，曾庆东等8人有权申请获取政府信息公开的权利，因天涯区政府不予公开对与曾庆东等8人补偿有关联的信息、标准和数额，故曾庆东等8人诉至法院，但一审判决对此未予审查。三、一审判决事实与一审判决论理相矛盾。一审判决对事实的认定说明涉案房屋是联建房屋，是建在周家清、欧尾女宅基地上的有证房屋，该房亦非违建房，是经过相关部门允许建设的房屋。但一审判决却又称曾庆东等8人非海坡村委会户籍，且不能提供镇级及镇级以上土地来源证明，不符合安置对象的认定条件。一审判决既承认联建的事实，又否认整个房屋建筑的有宅基地使用证，建筑在同一块土地上的房屋却有两个不同结论，既有证又无证，自相矛盾。四、天涯区政府拆迁程序违法。在涉案房屋未拆迁之前，天涯区政府就知晓涉案房屋是曾庆东等8人和周家清、欧尾女联建的，却未与曾庆东等8人协商就强行将涉案房屋拆除。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。   被上诉人天涯区政府答辩称，一、涉案房屋经海坡第七村民小组、海坡村委会认定为周家清的宅基地，房屋为自建，天涯区政府已经补偿给周家清。曾庆东等8人与周家清之间就房屋的联营纠纷与天涯区政府无关，曾庆东等8人应当向周家清主张权利。根据曾庆东等8人陈述，曾庆东等8人与周家清、欧尾女系合作建房关系，但曾庆东等8人与其提供《合作建房协议书》中的6人不一致，协议书落款处乙方没有签名，真实性无法确认。即使该协议是真实的，该协议也是曾庆东等8人与周家清、欧尾女之间的民事关系，与天涯区政府无关。涉案房屋位于海坡第七村民小组，2016年7月海坡自然村棚改开始后，周家清向工作组提供了相关材料，土地经海坡第七村民小组、海坡村委会认定为周家清的宅基地，房屋为周家清自建，工作组在对土地、房屋、人口信息经公示无异议后于2016年9月与周家清签订补偿协议，支付补偿款。天涯区政府对周家清进行补偿正确。二、曾庆东等8人不属于安置对象，天涯区政府不应对其进行安置。根据《海坡村补偿安置补充方案》、第394期《会议纪要》的规定，政府征收海坡自然村棚改区域范围内符合安置对象的人员的土地房屋，并按不同的标准进行补偿。曾庆东等8人其所述的涉案房屋为周家清所有，周家清已提供相关材料参与棚改；曾庆东等8人户籍均在辽宁，不符合第六类人员的认定条件，其要求按照第六类人员进行安置没有事实及法律依据。三、曾庆东等8人起诉已经超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》四十六条规定，曾庆东等8人在2016年12月开始信访，即知道天涯区政府将房屋补偿款全部支付给周家清，天涯区棚改办已明确答复其不属于安置对象，2018年曾庆东等8人又多次向天涯区政府信访，天涯区棚改办均作出不予受理的决定，曾庆东等8人于2019年5月提起行政诉讼，已超出6个月的起诉期限。综上，曾庆东等8人的诉讼请求及事实和理由，没有事实及法律依据，且超过起诉期限，请求驳回上诉，维持原判。   二审期间，曾庆东等8人提交证据材料两份：一、海坡村外来人员(王绥裕、薛承相、赵春霞等）公示单，拟证明名单中与曾庆东等8人相似或相同情形的外来人员得到补偿，但曾庆东等8人未获得补偿。二、曾庆东等人拍摄的现场照片一组，拟证明天涯区政府在拆迁前已得知曾庆东等8人与周家清夫妇签订协议，但仍强拆涉案房屋的事实。天涯区政府质证称：一、这些证据与本案没有关联性。外来人员公示单中的人员是根据市政府第394期《会议纪要》的相关规定安置的，他们同时还具有合规的土地来源证明，按照外来人口安置的，曾庆东等8人的情况跟他们的并不一致；拆迁现场照片显示拆除的是周家清夫妇在领取补偿款后的房屋。二、这两份证据材料一审期间都已存在，不属于新证据。本院经审查认为，上述两份证据材料与本案无关联性，天涯区政府质证意见成立，本院予以采纳，上述证据不作为二审新证据。   一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。   本院认为，本案被诉行政行为是2019年2月15日三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室作出的79号信访答复，认定上诉人曾庆东等8人不属于海坡村棚户区改造项目房屋征收安置对象的行政行为。人民法院依法对该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点，一是原审原告曾庆东等8人的起诉是否超过法定起诉期限；二是曾庆东等8人是否符合《海坡村补偿安置补充方案》第一条关于安置对象认定的规定。   1关于曾庆东等8人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案中，三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室于2019年2月15日作出79号信访答复，认定曾庆东等8人不属于安置对象，并告知其可向人民法院提起诉讼。曾庆东等8人于2019年5月提起本案诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》四十六条的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。曾庆东等8人提起本案行政诉讼，请求撤销79号信访答复，实质是对上述行政决定的行为不服，上述行为对曾庆东等8人的实际权益产生影响，具有可诉性，且其提起本案行政诉讼，未超出6个月的起诉期限。一审判决对此认定正确，本院予以维持。   2关于曾庆东等8人是否符合《海坡村补偿安置补充方案》第一条关于安置对象认定的规定问题。曾庆东等8人主张，其应按照安置补充方案中的第六类人员来安置，根据市政府第394期《会议纪要》规定，其属于“有证有房无户”的情形，应按照168户非海坡村户籍人员的标准给予合理安置补偿。经查，根据《海坡村补偿安置补充方案》第一条关于“安置对象认定”的规定及市政府第394期《会议纪要》的规定，“有证有房无户”的情形，其中“有证”是指具有镇级及镇级以上土地来源证明的情形。本案中曾庆东等8人不具有镇级或者镇级以上土地来源证明，并不符合上述“安置对象认定”规定的第六类人员的情形。行政机关认定其不属于安置对象并无不当，上诉人的主张不符合事实，本院不予支持。   3需要指出的是，本案涉案被征收房屋征收机关已经与周家清、欧尾女夫妇签订了安置补偿协议，并支付了补偿款。曾庆东等8人与周家清、欧尾女夫妇之间的有关合作建房合同关系属于民事关系，如有争议双方可协商解决或者依法另行主张权利。曾庆东等8人的申请征收机关及有关部门已经多次答复，人民法院审理中也已经作了释明。曾庆东等8人于本案中提出的诉讼请求没有事实和法律依据，行政机关的答复和一审判决是正确的，曾庆东等8人一再坚持此一请求，不利于争议的解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人曾庆东等8人负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 吴天月   审 判 员 赵敬义   审 判 员   吴剑萍     二○一九年十二月二十三日   法官助理 王 婉   书 记 员 符跃萌     附：相关法律依据   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。