安徽省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）皖行赔终260号上诉人（一审原告）安徽绩溪正泰农业发展有限公司，住所地安徽省绩溪县临溪镇雄路行政村。法定代表人黄长安，该公司执行董事。委托代理人王令，北京才良律师事务所律师。委托代理人杨轶群，北京才良（杭州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）绩溪县人民政府，住所地安徽省绩溪县龙川大道。法定代表人何刚，该县人民政府县长。委托代理人章本泽，该县铁路工作办公室副主任。委托代理人章熙飞，安徽石镜律师事务所律师。一审第三人杭黄铁路有限公司，住所地安徽省黄山市屯溪区新园东路35号世贸绿洲CF2幢9-13楼。法定代表人张扬，该公司董事长兼总经理。委托代理人汪建刚，该公司工作人员。上诉人安徽绩溪正泰农业发展有限公司（以下简称绩溪正泰农业公司）因诉绩溪县人民政府行政赔偿一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2016）皖18行赔初6号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人绩溪正泰农业公司的法定代表人黄长安及委托代理人王令，被上诉人绩溪县人民政府的委托代理人章本泽、章熙飞，一审第三人杭黄铁路有限公司的委托代理人汪建刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。绩溪正泰农业公司向一审法院诉称，因建设杭黄铁路，绩溪县人民政府需要拆迁绩溪正泰农业公司位于临溪镇孔灵村198号蚕种场房屋。该公司多次明确表示作为被征收人，愿意积极配合拆迁，但需按照法定程序选定评估公司，按照市场评估价对其合法房屋、土地使用权、构筑物、附属物、设施设备、经营损失给予公平合理的补偿。2016年3月25日，绩溪县房屋征收管理局发布《房屋征收补偿方案征求意见公告》，公告期限为2016年3月25日—4月24日，征求意见期限尚未届满，绩溪县人民政府即先后于2016年4月11日14点左右、12日上午及19日，组织有关单位违法拆迁，给该公司造成了1.5亿元的损失。另杭黄铁路有限公司作为案涉强制拆迁行为的受益主体，具有本案第三人的主体资格。请求：1．绩溪县人民政府承担行政赔偿责任，赔偿绩溪正泰农业公司1.5亿元，杭黄铁路有限公司直接承担补偿责任；2．本案诉讼费由杭黄铁路有限公司负担。一审法院经审理查明，2014年3月10日，国家发展和改革委员会印发《关于新建杭州至黄山铁路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2014〕132号），该批复的主要内容为：一、新建杭州至黄山铁路有利于开发浙江和安徽省旅游资源，增强长三角地区经济带带动作用，促进皖江经济带发展，进一步完善铁路网布局，提高铁路运输服务质量；二、主要建设内容：新建线路自杭州市，经绩溪县至黄山北站，正线全长265公里，安徽省境内80公里；三、资金来源：浙江省、安徽省承担本省境内段资金的30%，分别为38.58亿元和16.24亿元，由省政府负责筹措；两省的征地拆迁费用依照国家及地方政府有关规定并经双方认可后按实计入项目概算，建设工期为4年。2014年9月28日，安徽省铁路建设协调领导小组办公室和杭黄铁路有限公司之间签订了《新建杭州至黄山铁路安徽段征地拆迁协议》，该协议的主要内容为，关于土地征收：征地数量以施工用地图及土地勘测定界成果图为基础，经路地双方共同确认为准。沿线受到严重影响的鱼塘、水塘、夹心地等其他特殊用地，由路地双方协商处理，所发生的费用计入征地拆迁费用。关于房屋拆迁：由地方主管部门、被拆迁户、设计单位、监理单位、施工单位共同实地分类清点丈量、造册签字为准。对红线外的夹心、边角、三角地中确需拆迁的房屋，经路地双方共同确认后办理。2014年10月，安徽省土地勘测规划院针对杭州至黄山铁路（绩溪段）项目制作了《土地勘测定界技术报告书》，同时附具了杭州至黄山铁路途经绩溪区域的图纸。2016年3月25日，绩溪县房屋征收管理局针对杭黄铁路（绩溪段）项目用地红线图范围内国有土地上房屋征收事项，制作并发布了《房屋征收补偿方案征求意见公告》，该公告载明，一、房屋征收范围：杭黄铁路项目涉及绩溪正泰农业公司等5户企业，具体范围详见征收范围图。二、房屋征收补偿方案。（一）房屋征收实施主体：房屋征收主体为绩溪县人民政府，征收部门为绩溪县房屋征收管理局，征收实施单位为绩溪县铁路工作办公室。（二）房屋征收补偿的方式：货币化补偿。（三）征求意见期限：2016年3月25日至4月24日（不少于30日）。2016年4月2日，绩溪正泰农业公司针对上述征求意见公告提出建议。2016年4月11日-4月19日期间，绩溪县人民政府组织相关人员对杭黄铁路项目占用绩溪正泰农业公司的地上附着物实施强制拆除。一审法院另查明，2015年1月20日，绩溪正泰农业公司向绩溪县铁路工作办公室提出《关于请求预付杭黄高铁建设征迁补偿款的报告》（绩正泰〔2015〕2号），请求预付800万元作为该公司生产安排和房屋维修改造的前期启动资金。2015年1月30日，绩溪县铁路工作办公室以预拨杭黄铁路建设绩溪段个案补偿款的名义向绩溪正泰农业公司支付500万元。2015年2月3日，绩溪正泰农业公司向绩溪县铁路工作办公室提出《关于再次请求预付杭黄高铁建设征迁补偿款的报告》（绩正泰〔2015〕6号），请求再预付拆迁补偿款500万元。2015年2月11日，绩溪县铁路工作办公室以预拨杭黄铁路建设绩溪段个案补偿款的名义向绩溪正泰农业公司支付300万元。2015年2月16日，绩溪正泰农业公司向绩溪县铁路工作办公室提出《关于再次请求预付杭黄高铁建设征迁补偿款的报告》（绩正泰〔2015〕9号），请求再预付杭黄铁路拆迁补偿款200万元。2015年2月16日，绩溪县铁路工作办公室以预拨杭黄铁路建设绩溪段个案补偿款的名义向绩溪正泰农业公司支付200万元。截至2015年2月16日，绩溪县铁路工作办公室已向绩溪正泰农业公司预付杭黄铁路拆迁补偿款1000万元。另，一审期间，经绩溪正泰农业公司申请，一审法院依法委托芜湖永诚资产评估事务所对绩溪正泰农业公司名下的资产予以评估，该评估事务所作出芜湖永诚评字[2018]7号《安徽绩溪正泰农业发展有限公司资产项目追溯资产评估报告》，载明绩溪正泰农业公司名下评估范围的全部资产价值为人民币3639.8708元，其中杭黄铁路红线内资产价值为人民币339.2164万元，杭黄铁路红线外委托评估资产价值为人民币3300.6544元。该报告作出后，绩溪正泰农业公司先后申请复核评估及专家鉴定，最终专家组对上述的评估报告给出的一致意见为：该评估报告内容和技术规范符合评估要求。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”据此，本案中，绩溪县人民政府是杭黄铁路项目征收与补偿的法定主体，征收与补偿事项均由其组织实施，所产生的法律后果亦由其承担。根据本案查明的事实可知，绩溪县人民政府于2015年2月3日召集宣城市铁路办、杭黄铁路有限公司、绩溪县铁路办、绩溪县国土局等部门参加的杭黄铁路绩溪段征迁工作协调会上，研究决定，“鉴于合福、杭黄铁路先后穿过绩溪正泰农业公司，形成了夹心地、夹心房，公司无法继续生产经营，同意该公司提出的将夹心地、夹心房一并纳入个案补偿的方案……。”2015年6月17日，绩溪县铁路工作办公室向安徽省铁路办提交《关于请求拨付杭黄铁路绩溪段征迁资金的报告》（绩铁办〔2015〕39号），请求拨付给绩溪正泰农业公司的个案征迁补偿费估算金额为1.2亿元。上述两事实相互印证，说明绩溪县人民政府已明确同意，案涉征收范围包括该公司位于合福、杭黄铁路之间的所有夹心地、夹心房。本案系因行政征收行为所引起的强制拆除行为，两者是杭黄铁路项目实施过程中的两个不同的阶段，相互联系、不可分割，且强制拆除的对象、范围限于行政征收的对象、范围，故本案审查范围不应仅限于强制拆除行为，而应两者兼顾，全面审查。《绩溪县畜禽养殖禁养区适养区划定方案》第四条第（一）项第6目规定，皖赣铁路、合福铁路、杭黄铁路等主要交通干线两侧500米以内的范围，属于禁养区。《动物防疫条件审查办法》（原农业部令2010年7号）第十条规定，种畜禽厂应当距离公路、铁路等主要交通干线1000米以上。根据“上位法优于下位法”的原则，应当优先适用原农业农村部的规章。本案中，绩溪正泰农业公司系蚕种养殖基地，符合上述规定，现合福铁路和杭黄铁路横穿该公司上方，导致其整个厂区无法正常生产经营，且该蚕种厂区不具有可分割性，故应当对该公司予以全部征收拆除。根据芜湖永诚资产评估事务所评估，绩溪正泰农业公司名下评估范围的全部资产价值为人民币3639.8708万元，同时依照“行政赔偿不低于行政补偿”的原则，除了上述的3639.8708万元外，还应当给予绩溪正泰农业公司的搬家费、过渡费、停产停业损失等费用136.9249万元（该数额由芜湖永诚资产评估事务所依据绩溪县相关征收补偿安置文件计算得出，包括红线内和红线外的住宅和非住宅）。因绩溪县人民政府于案涉强制拆除前已支付给绩溪正泰农业公司1000万元，该笔款项应依法在本案赔偿总额中予以扣除，故绩溪正泰农业公司应得赔偿款总额为2776.7957万元（3639.8708万元+136.9249万元-1000万元）。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”据此，绩溪正泰农业公司已提交了《杭黄高铁征用绩溪正泰公司土地基本情况》，其中包括土地及厂房等基本情况，且提交了该公司的营业执照以此证明其属于蚕种生产企业，同时提供了证明杭黄铁路项目建成后将导致其无法正常生产，应对该公司予以整体征收的相关条文规定。即使该公司在征收前或征收过程中因某种原因停止了生产经营，但其经营执照一直处于正常的年审中，即不能排除该公司以后会继续生产经营的可能，故考虑到该公司系蚕种养殖产业的特殊性，分割征收拆迁将会严重影响被征收人的实体性权益，应当对其整体征收。本案中，案涉强制拆除行为导致了绩溪正泰农业公司所有的地上附着物均被拆除，依照上述规定，因绩溪县人民政府强制拆除的原因导致绩溪正泰农业公司无法就损害的事实举证的部分，应当由绩溪县人民政府负举证责任，否则应当承担举证不能的不利法律后果。另需要说明的是，绩溪县人民政府虽系杭黄铁路绩溪段建设项目的征迁安置补偿主体，但杭黄铁路有限公司系该项目的实施主体和安置补偿款的实际支付主体。故杭黄铁路有限公司应依法将该项目安置补偿款全部支付给绩溪县人民政府，绩溪县人民政府再将案涉赔偿款支付给绩溪正泰农业公司。综上，绩溪正泰农业公司要求整体征收并予以赔偿的理由具有事实根据和法律依据，该院依法予以支持，但赔偿数额应当依据评估结果和相关征收补偿规定依法确定。案经该院审判委员会讨论并决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决：一、被告绩溪县人民政府于该判决生效之日起90日内赔偿原告绩溪正泰农业公司2776.7957万元；二、驳回原告绩溪正泰农业公司的其他赔偿请求。案涉评估费17万元，由绩溪县人民政府负担。绩溪正泰农业公司上诉称，一审判决正确判定了绩溪县人民政府强制拆除行为的违法性及行政赔偿需要涵盖的具体范围，但是，对一审判决依据的评估结论，上诉人已多次口头及书面提出异议。一般情况下，对被征收不动产价值评估的时点，应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。但是，本案中，绩溪县人民政府始终没有对上诉人的相关财产作出正式的征收决定或征收补偿决定，而是在2016年4月直接组织人员拆除上诉人的各类地上物。在实施了拆除行为之后，绩溪县人民政府以及杭黄铁路有限公司并未积极处理相关安置补偿事宜，始终怠于履行补偿安置职责，直接导致上诉人的安置补偿问题迟迟不能解决，上诉人直到2019年8月才拿到一审法院作出的判决。在此过程中，周边类似不动产价格已经明显、大幅度上涨，按照原时点作出的评估结果已经无法准确反映上诉人被损财产的准确价值。如按照原时点来确定上诉人被损财产的价值，无疑会导致上诉人合法的财产权益遭受到损害，降低了绩溪县人民政府违法行政行为的成本。另外，上诉人因财务状况陷入困境，与评估公司签订了分期支付评估费协议，上诉人已经支付了17万元，但仍需支付评估费10万元。因此，一审法院关于案涉评估费的判定应当根据实际情况修正为27万元。综上，因上诉人要求以判决作出的临近时点来确定相关财产价值的主张，一审法院未全面、综合地进行判定，故提起上诉，请求撤销一审法院作出的（2016）皖18行赔初6号行政赔偿判决，并改判支持上诉人的全部诉请。绩溪县人民政府答辩称，一、一审判决采信“芜湖永城评字[2018]007号资产评估报告”作为认定上诉人损失的依据是正确的。2016年4月是答辩人组织对上诉人的地上附着物进行拆除的时间，上诉人向一审法院提起行政赔偿之诉的同时，向一审法院提出评估申请，要求对被拆除的资产进行评估。芜湖永城资产评估事务所在接受委托后查勘现场时，上诉人与被上诉人在现场一致确定本次评估的基准日为2016年4月19日。评估报告出具后，上诉人对评估报告申请复核及专家鉴定，专家组认为该评估报告的内容和技术规范复核评估要求。故一审判决采信该报告作为认定本次拆除造成的资产损失依据是正确的。上诉人认为2016年4月19日作为评估基准日会导致上诉人的合法财产权益遭受损害的观点没有任何的事实依据和法律根据，依法不能成立。二、一审判决对评估费用的认定符合规定。一审期间，芜湖永城资产评估事务所向一审法院提交评估报告的同时，提交了17万元的评估费用凭证。一审判决作出前，上诉人未向一审法院提交其与芜湖永城资产评估事务所签订的《评估费支付协议》，即使该协议是客观真实的，由于协议载明的剩余10万元评估费至今未支付，上诉人可在该10万元支付完毕后直接向答辩人主张权利。综上，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持原判。杭黄铁路有限公司述称，其答辩意见同绩溪县人民政府。一审被告绩溪县人民政府向一审法院提举了以下证据：1．《土地勘测定界技术报告书》、杭黄铁路项目绩溪段房屋征收范围图复印件各一份，拟证明因杭黄铁路建设，需要征收绩溪正泰农业公司红线范围内的土地、房屋、构建物和建筑物的范围。2．《房屋征收补偿方案征求意见公告》复印件一份及现场张贴照片二张，拟证明征收部门对案涉拆迁补偿方案履行了法定手续。3．安徽省铁路建设协调领导小组办公室与杭黄铁路有限公司签订的《新建杭州至黄山铁路安徽段征地拆迁协议》复印件一份，拟证明根据该协议书的约定，对红线外房屋的拆迁范围需要杭黄铁路有限公司与绩溪正泰农业公司共同确认后方能进行确认，然后再进行补偿费用的评估。4．《对绩溪县房屋征收管理局2016年3月25日〈房屋征收方案征求意见公告〉的建议》复印件一份，拟证明绩溪正泰农业公司明确表示，由于杭黄铁路建设时间紧，而依法征收程序繁琐、时间周期较长，作为被征收人，其同意协助征收部门进行协议拆迁。5．《关于请求预付杭黄高铁建设征迁补偿款的报告》（绩正泰〔2015〕2号）、《关于再次请求预付杭黄高铁建设征迁补偿款的报告》（绩正泰〔2015〕6号）、《关于再次请求预付杭黄高铁建设征迁补偿款的报告》（绩正泰〔2015〕9号）复印件各一份及拨款凭证复印件十一份，拟证明绩溪县人民政府根据绩溪正泰农业公司的申请已向其拨付预付款1000万元，同时绩溪正泰农业公司明确表示在收到该预付款后愿意配合杭黄铁路的建设和拆迁工作。6．《征收评估汇总表》（红线内），拟证明安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司出具的红线范围内的土地、建筑物、构筑物及其附属设施、绿化苗木的初步评估价格为3979514.24元，绩溪县人民政府支付的红线范围内的补偿款已远远超出了应予补偿的总额。一审原告绩溪正泰农业公司向一审法院提举了以下证据：1．房产证，拟证明绩溪正泰农业公司的房屋所有权情况。2．土地使用证，拟证明绩溪正泰农业公司的土地使用权情况。3．营业执照副本，拟证明绩溪正泰农业公司的生产经营情况。4．杭黄高铁征用绩溪正泰公司土地基本情况，拟证明因杭黄铁路工程建设，绩溪正泰农业公司将无法继续用于生产经营的土地面积情况。5．杭黄铁路绩溪段征迁工作协调会议纪要（第15号），拟证明绩溪县人民政府会议研究决定了绩溪正泰农业公司个案补偿方案的框架内容，确定了补偿范围及补偿方法。6．《关于请求拨付杭黄铁路绩溪段征迁资金的报告》（绩铁办〔2015〕39号），拟证明该报告后附估算表中的12项，已估算绩溪正泰农业公司个案征迁补偿费金额为1.2亿元。该证据与之前的证据相互印证，说明当时会议纪要确定的征收范围包括绩溪正泰农业公司的全部土地。7．《协议》，拟证明绩溪县人民政府所称预付的1000万元是指绩溪正泰农业公司个案范围内因墩身承台建设占地而预付的征迁补偿，同时绩溪县人民政府并未在强制拆除前依法对绩溪正泰农业公司进行补偿安置。8．《关于要求贵公司配合中铁十五局杭黄铁路站前八标项目红线内施工的函》（绩铁办〔2016〕9号），拟证明绩溪县铁路工作办公室要求绩溪正泰农业公司先行配合杭黄铁路工程施工，且明确说明绩溪正泰农业公司个案补偿问题待下一步商榷。9．《关于印发绩溪县畜禽养殖禁养区适养区划定方案的通知》（绩政办〔2015〕101号），拟证明杭黄铁路两侧500米之内禁养，绩溪正泰农业公司已无法使用相应地块进行生产。10．《动物防疫条件审查办法》（原农业部第7号令），拟证明养殖场依规应当距离铁路等主要交通干线1000米以上，绩溪正泰农业公司已无法使用相应地块进行生产。一审第三人杭黄铁路有限公司向一审法院提举了以下证据：1．《关于新建杭州至黄山铁路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2014〕132号）复印件一份，拟证明该项目是由国家发展和改革委员会批准的公益性建设项目。2．《关于认真做好合肥至蚌埠等铁路项目征地拆迁工作的通知》（发改交通〔2009〕356号）复印件一份，拟证明安徽省发展和改革委员会和安徽省国土资源厅对铁路建设项目征地拆迁范围、补偿标准和程序作出了明确规定。3．《关于公路、铁路（含轻轨）等建设项目环境影响评价中环境噪声有关问题的通知》（环发〔2003〕94号），拟证明铁路建设确定用地边界外合理的噪声防护对象只针对学校、医院（疗养院、敬老院）等特殊敏感建筑物。上述证据以及芜湖永诚评字[2018]7号《安徽绩溪正泰农业发展有限公司资产项目追溯资产评估报告》均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项的规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有侵犯他人财产权的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，绩溪县人民政府因修建杭黄铁路强制拆除绩溪正泰农业公司地上附着物的行为已经安徽省宣城市中级人民法院作出的（2016）皖18行初74号行政判决确认违法，因此，绩溪正泰农业公司有权就该违法行为给其造成的财产损害要求绩溪县人民政府予以赔偿。对于一审法院认定的赔偿范围，绩溪正泰农业公司和绩溪县人民政府均无异议，即为绩溪正泰农业公司在杭黄铁路征收红线范围内以及禁养区域内的全部土地及地上附着物。在一审审理期间，人民法院根据当事人的申请，依法随机委托芜湖永城资产评估事务所就赔偿范围内的资产进行评估。芜湖永城资产评估事务所根据双方当事人共同确定的评估基准日作出芜湖永诚评字〔2018〕7号《安徽绩溪正泰农业发展有限公司资产项目追溯资产评估报告》，绩溪正泰农业公司有异议，向芜湖永诚资产评估事务所申请复核评估，该评估事务所对其出具了复函，绩溪正泰农业公司对复核结果仍有异议，一审法院遂组织了相关专家对该评估报告进行鉴定。经过上述复核、鉴定程序，一审法院最后根据专家组鉴定意见，认定该评估报告作为本案赔偿依据，证据充分，程序合法。根据该评估报告和芜湖永城资产评估事务所2018年5月24日出具的《关于未在评估报告中体现的房屋征收搬迁费、临时过渡费、停产停业损失的说明》，绩溪正泰农业公司名下评估范围内的全部资产价值为人民币3639.8708万元，房屋征收搬迁费、临时过渡费、停产停业损失补偿为136.9249万元，在扣除绩溪县人民政府在案涉强制拆除行为发生前已经支付给绩溪正泰农业公司的1000万元后，一审法院认定绩溪正泰农业公司应得赔偿款为2776.7957万元，并无不当。关于绩溪正泰农业公司上诉所称的评估费用问题。二审中，芜湖永诚资产评估事务所向本院作出了《关于安徽绩溪正泰农业发展有限公司评估费用的说明》，称该公司受托评估绩溪正泰农业公司涉讼房地产，依据法院移交的资料初步预计评估费为27万元，后经勘察现场，测算评估价值，该公司测算评估费应为17万元，并按17万元开票结算。故一审法院判决案涉评估费17万元由绩溪县人民政府负担，并无不当，绩溪正泰农业公司此节上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。绩溪正泰农业公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  钟祖凤审判员  王新林二〇一九年十二月十九日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……