辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽06行终155号 上诉人（原审被告）：宽甸满族自治县自然资源局，住所地宽甸镇鸭绿江大街。 负责人：刘希成，系该局局长。 委托代理人：聂景碧，男，1979年7月8日出生，满族，系该局法规科科长，住宽甸满族自治县。 委托代理人：薛仁宽，系辽宁兴达律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）：辽宁辽东高校后勤发展有限责任公司，住所地丹东市元宝区蛤蟆塘文化路1号。 法定代表人：曹悦帅，系该公司总经理。 委托代理人：陈恩伟，系辽宁万鹏律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：牛玉珍，女，1969年4月1日出生，汉族，无职业，住丹东市振兴区。 被上诉人（原审原告）：蒋忠喜，男，1969年9月30日出生，汉族，农民，住宽甸满族自治县。 委托代理人：胡冀东，系辽宁卓政（丹东）律师事务所律师。 委托代理人：官翠茹，系辽宁卓政（丹东）律师事务所律师。 原审第三人：宽甸满族自治县长甸镇河口村民委员会，住所地宽甸满族自治县长甸镇河口村。 法定代表人：赫晓乐，系该村委会主任。 上诉人宽甸满族自治县自然资源局、辽宁辽东高校后勤发展有限责任公司因土地行政登记一案，不服宽甸满族自治县人民法院（2019）辽0624行初9号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宽甸满族自治县自然资源局（以下简称“宽甸县自然资源局”）的委托代理人聂景碧、薛仁宽，上诉人辽宁辽东高校后勤发展有限责任公司（以下简称“辽东高校后勤有限公司”）的委托代理人陈恩伟，被上诉人牛玉珍、蒋忠喜以及两位被上诉人的共同委托代理人胡冀东、宫翠茹到庭参加诉讼。原审第三人宽甸满族自治县长甸镇河口村民委员会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 经原告、被告及第三人举证并经庭审质证认定以下事实：1985年，水利电力部第六工程局向宽甸满族自治县人民政府提出建太平湾电站水库项目，对库区淹没土地进行征用，其中原告所在村组被库区淹没的部分土地被征用。太平湾水库建成后，被淹没的土地经修整后继续由所在村组村民使用。原告蒋忠喜系宽甸满族自治县长甸镇××组村民，其与原告牛玉珍系夫妻关系。二原告与第三人辽东高校后勤公司争议土地系二原告经营的果园部分土地。2015年5月29日，原告牛玉珍、蒋忠喜与案外人齐江泉等人签订房屋土地整体转让协议，约定：乙方（齐江泉等人）将坐落于宽甸满族自治县长甸镇河口村五组，建筑面积为81.5平方米的私有房屋（房权证号:21××75）及位于长甸镇××组宅基地（土地号：241056105006）和周边果园（约4亩地：东至柳毛，西至杜希达家果园，南至江边，北至杜长波家果园）整体转让给甲方（牛玉珍、蒋忠喜）……。”2015年7月27日，二原告办理了房权证宽村字第××号，面积为81.60平方米房屋产权证，并于2016年7月7日，办理了宽集用（2016）第131号住宅房屋的土地使用权证，该证载明土地使用面积为173.50平方米。2006年8月25日，第三人辽东高校后勤公司向宽甸满族自治县人民政府提出申请使用包含涉案地块在内的土地。2006年12月20日，宽甸满族自治县人民政府作出宽政地字[2006]22号《关于向辽宁辽东高校后勤发展有限责任公司出让国有土地使用权的批复》，同意将坐落在长甸镇××组国有土地29636平方米出让给第三人辽东高校后勤公司使用，使用的期限为50年，并于同日由被告宽甸县自然资源局与第三人辽东高校后勤公司签订《国有土地使用权出让合同》，该合同中载明，被出让土地位于长甸镇××组，土地出让条件为毛地，宗地面积29636平方米，该土地四至及界址范围，包括二原告果园的部分土地范围。被告宽甸县自然资源局向第三人辽东高校后勤公司出具一份收取土地出让金收据。2008年1月4日，宽甸满族自治县国地资产评估事务所对第三人征占的宗地进行测绘并制作测绘图。2010年7月15日，第三人辽东高校后勤公司向被告宽甸县自然资源局提供土地登记申请书、宽政地字[2006]22号《关于向辽宁辽东高校后勤发展有限责任公司出让国有土地使用权的批复》、地籍调查表、交费收据、土地登记审批表、土地登记卡等材料，被告宽甸县自然资源局履行了受理、审核、登记、发证程序后，为第三人辽东高校后勤公司办理了宽国用（2010）第078号土地使用权证。另查，2018年8月10日，第三人辽东高校后勤公司诉牛玉珍排除妨害纠纷民事诉讼中，第三人辽东高校后勤公司向本院主张牛玉珍未经其允许，在辽东高校后勤公司取得宽国用（2010）第078号土地使用权证载明的土地上栽种植物。至此，二原告称才知晓第三人辽东高校后勤公司办理了涉案土地使用权证，遂诉至本院。请求：撤销被告宽甸县自然资源局颁发给第三人辽东高校后勤公司的宽国用（2010）第078号土地使用权证。 原审法院认为，1、关于原告牛玉珍、蒋忠喜是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”之规定，被告宽甸县自然资源局于2010年7月15日颁发给第三人的宽国用（2010）第078号土地使用权证，而二原告于2015年5月29日与案外人齐江泉等人签订房屋土地整体转让协议，在此之前，涉案的土地一直由案外人齐江泉占有、使用，故不应认定二原告在此之前知晓第三人辽东高校后勤公司已办理了涉案土地使用证。而在2018年8月10日，第三人辽东高校后勤公司诉原告牛玉珍排除妨害纠纷中，二原告才知晓第三人辽东高校后勤公司持有涉案土地使用权证，且在本案庭审中，其他诉讼参加人未提供证据证实二原告超过起诉期限，故二原告于2018年12月7日向本院提起行政诉讼未超过行政诉讼的起诉期限。2、关于二原告主张被告作出被诉行政行为适用《土地登记规则》之主张，因被告宽甸县自然资源局颁发涉案土地使用证的时间为2010年7月15日，而《土地登记规则》已于2008年2月1日自动失效，被告办理涉案土地使用证应适用《土地登记办法》的相关规定，故二原告的主张无法律依据，本院不予支持。3、关于被告宽甸县自然资源局为第三人辽东高校后勤公司颁发宽国用（2010）第078号土地使用权证的行政行为是否合法一节，根据《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”该法第九条规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”按照上述规定，被告在庭审提供的第三人持有的《国有土地使用权出让合同》中已载明土地出让条件为“毛地”，即涉案土地出让时仍存在地上附着物，而被告宽甸县自然资源局未提供第三人辽东高校后勤公司办理涉案土地使用证时，第三人辽东高校后勤公司应当向其提供地上附着物权属证明，故被告在没有审查土地上附属物权属的情况下，而颁发包括涉案在内的土地使用权证，其未尽到审查义务，属程序不合法。综上，被告宽甸县自然资源局颁发涉案土地使用权证系按照国有土地初始登记，对第三人辽东高校后勤公司提供的《国有土地使用权出让合同》、交费收据等材料进行审查、登记，但因办理涉案土地使用权证在程序上不符合法律规定，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告宽甸满族自治县自然资源局于2010年7月15日颁发给第三人辽宁辽东高校后勤发展有限责任公司的宽国用（2010）第078号土地使用权证。 上诉人宽甸县自然资源局上诉称，一审认定上诉人“没有审查土地上附属物权属情况”是错误的。辽东高校后勤有限公司在“用地申请”中已经承诺“现与群众的补偿工作已结束”。这个事实上诉人在土地出让过程中已经知道，因此在土地登记时无须再进行审核。本案的土地权属来源于出让合同，只要申请人持有出让合同和缴费凭证，即证明土地来源合法，无需审查地上物的权属证明材料。涉案土地为国有，这是毋庸置疑的事实，而出让时，国家并没有禁止“毛地”出让的规定，所以出让合同是有效的。在国有土地上进行耕种需要有县级以上人民政府的批准，而且不得在该土地上兴建永久性建筑或者种植多年生作物，并在国家建设需要时，按时交还。交还时土地上有青苗的，建设单位应当给付青苗补偿费。被上诉人拒不交还的行为是违法的，索要赔偿没有法律依据。退一步讲，即使应该赔偿，根据法律规定，赔偿义务主体是建设单位。被上诉人应当通过合法途径向辽东高校后勤有限公司主张权利，也不应当主张撤销土地使用权证，因为政府的土地登记行为并没有侵害其合法权益。综上，上诉人认为一审判决认定上诉人程序违法存在认定事实和适用法律错误，请求二审法院予以改判。 上诉人辽东高校后勤有限公司上诉称，被上诉人的起诉超过法定的起诉期限。上诉人与被上诉人就涉案土地问题进行过交涉，被上诉人早就知道上诉人的国有土地使用权证的存在。一审中被上诉人提交的上访材料能够证明其最迟在2017年就知道涉案被诉的国有土地使用权证，一审认定被上诉人在2018年8月10日才知道上诉人持有涉案土地使用权证是错误的。涉案土地已经被征收为国有，水利电力部第六工程局没有在上面建设构筑物，所以涉案土地上没有合法附着物，故申请办理土地登记时，无须提供附着物权属证明。村民继续使用涉案土地没有合法依据，属于侵权行为，进而不可能存在合法的附着物权属证明。上诉人宽甸县自然资源局颁发被诉国有土使用权证程序合法。原审法院认定“被淹没的土地经修整后继续由所在村民组村民使用”，没有证据支持，属于认定事实错误。《土地登记办法》已于2017年12月29日失效，原审法院引用该法律，属于适用法律错误。综上，请求二审法院查清事实，依法支持上诉人的请求。 被上诉人牛玉珍、蒋忠喜答辩称，上诉人宽甸县自然资源局进行土地登记根据《土地登记办法》，应当对涉案土地地籍及权属、出让方式和价格、地上附着物权属承担实质审查义务。涉案土地属于由国务院批准的大型水利项目所形成水没地，原属于原审第三人河口村集体土地，现属于鸭绿江风景名胜管理区的土地，而且属于防洪设施地，该地登记性质为工业用地。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第四十三条规定，水没地形成后，应优先安排给当地农村农民使用。形成的水面和消落区由工程管理单位负责管理，也就是水利电力部第六工程局统一管理开发利用，因此涉案土地未经过村委会和案外人同意就对外出让违法。其次在该项目立项和规划也违法，根据上诉人提供登记档案，不仅缺少原水电工程批准单位国务院批复，也缺少规划部门、旅游部门、水利部门、环保部门和水电六局批复许可文件。涉案土地的出让方式违法，根据国务院的规定及土地管理法，工业用地必须通过招拍挂出让，涉案土地以协议方式出让，明显违法。而且涉案土地的评估报告存在虚假，该评估报告在已经签订出让协议后，才进行的评估，评估价格明显偏低。涉案土地一直由原审第三人村委会村民进行耕种，上诉人没有对涉案附着物权属及补偿情况进行调查，在没有完成补偿的情况下颁发涉案土地使用权证侵害被上诉人的合法使用权，上诉人宽甸县自然资源局未履行实地调查义务，程序违法。基于行政诉讼全面审查，上诉人请求不成立。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起行政诉讼的案件，最长保护期为20年，被上诉人并没有超过法定起诉期限。 原审第三人宽甸满族自治县长甸镇河口村民委员会未发表诉讼意见。 上诉人宽甸县自然资源局向原审法院提交的证据材料有：第1组证据为水利电力部第六工程局的局计字[1985]2号《太平湾电站库区永久征地的请示》，第2组证据为宽甸县土地管理委员会《关于太平湾电站征用库区淹没土地的请示》，第3组证据为丹东市土地管理委员会《关于太平湾电站淹没区征用土地的请示》，第4组证据为辽宁省人民政府《关于建设太平湾水电站征用土地的请示》，第1组至第4组证据用以证明涉案土地属于国有土地征收范围。第5组证据为辽宁省人民政府土地批件（辽政地字[1988]166号），用以证明涉案土地已被征收为国有。第6组证据为河口村下河口会议记录三份，用以证明上诉人宽甸县自然资源局将涉案土地出让给上诉人辽东高校后勤有限公司之前，是国有土地而不是集体土地。第7组证据为用地申请、国有土地使用权出让方案审批表、宽政地字[2006]22号《关于向辽宁辽东高校后勤发展有限责任公司出让国有土地使用权的批复》、国有土地使用权出让合同，用以证明上诉人宽甸县自然资源局向上诉人辽东高校后勤有限公司出让下河口村五组土地面积为29636平方米。第8组证据为土地登记申请、地籍调查表、土地登记审批表、土地登记卡，用以证明上诉人宽甸县自然资源局登记发证行为程序合法。第9组证据为蒋忠喜宗地图、勘测定界图（草图）、关于蒋忠喜土地面积发生变化的情况说明，用以证明涉案果园土地为国有土地，已出让给辽东高校后勤有限公司使用。 上诉人辽东高校后勤有限公司向原审法院提交的证据材料与上诉人宽甸县自然资源局提交的证据相同。 被上诉人牛玉珍、蒋忠喜向原审法院提交的证据材料有：第1组证据为房屋所有权证书、宅基地使用权证书、房屋土地整体转让协议书，用以证明被上诉人牛玉珍、蒋忠喜是宅基地、涉案果园及房屋的合法使用权人、所有人。第2组证据为情况说明，用以证明通过庭审，原村书记的陈述能够证明涉案土地没有经过村集体成员开会同意被征收，也没有人对涉案土地进行补偿，故上诉人宽甸县自然资源局主张已经进行补偿后才进行土地登记是虚假的，上诉人宽甸县自然资源局依据的材料进行土地登记属虚假材料。第3组证据为杨建利的证人证言，用以证明涉案土地使用权归本村集体所有，且该地块一直由村民使用，辽东高校后勤有限公司申请涉案土地使用权时，未对土地使用者杨建利等村民进行补偿，同时辽东高校后勤有限公司提交的村集体协议没有经过村集体组织同意，上诉人宽甸县自然资源局给辽东高校后勤有限公司颁发涉案土地使用权证所依据的材料是虚假的，未尽到审查义务。 上述证据均已随案移送本院。 经审查，两位上诉人向原审法院提交的证据能够证明涉案的土地在太平湾水电站征用土地的范围内，2006年两位上诉人签订了《国有土地使用权出让合同》，将位于长甸镇××组29636平方米的国有土地，含涉案土地，出让给辽东高校后勤有限公司。2010年辽东高校后勤有限公司申请办理国有土地使用权证，并取得了宽国用（2010）第078号国有土地使用权证。被上诉人向原审法院提交的证据能够证明被上诉人与案外人齐江泉等人签订房屋土地整体转让协议的事实。本院的认证意见与原审认证意见一致。 本院根据本案的有效证据认定的事实与原审一致。 庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人的起诉是否超过法定起诉期限、上诉人宽甸县自然资源局颁发被诉的国有土地使用权证有无事实根据以及程序是否合法，对被诉的国有土地使用权证和原审判决的合法性进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。 本院认为，关于上诉人辽东高校后勤有限公司主张《土地登记办法》已于2017年12月29日失效，一审法院不应当将其作为裁判的依据一节，本院不予支持。理由是被诉《国有土地使用权证》颁发的时间是2010年7月15日，当时《土地登记办法》是有效的，并且当时具有土地登记职能的行政机关也是依据《土地登记办法》进行登记。对行政行为合法性的审查，主要审查该行为作出时是否违反了当时的相关法律规定，所以一审法院以《土地登记办法》为依据，对本案被诉行政行为进行审查，并无不当。 关于上诉人辽东高校后勤有限公司主张被上诉人牛玉珍、蒋忠喜的起诉超过法定期限一节。上诉人辽东高校后勤有限公司提出被上诉人最迟在2017年就知道涉案的国有土地使用权证，其在2019年1月23日提起诉讼，明显超过法定起诉期限，但其未能提交证据证明两位被上诉人在2017年已经知道被诉行政行为内容的事实，故对这一观点本院不予支持。牛玉珍、蒋忠喜主张其是在2018年8月10日，辽东高校后勤有限公司诉被上诉人牛玉珍排除妨害纠纷一案中，才知晓辽东高校后勤有限公司持有涉案的国有土地使用权证，于2018年12月7日提起行政诉讼，没有超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。在两位上诉人未提供证据证明两位被上诉人的起诉超过法定起诉期限的情况下，对二被上诉人的主张应予支持。 关于上诉人宽甸县自然资源局为上诉人辽东高校后勤公司颁发宽国用（2010）第078号土地使用权证的行政行为是否合法一节。上诉人辽东高校后勤有限公司的用地申请中载明“……需占用水没地44.45亩，现与群众的补偿工作已结束。提请县政府研究批准”，该申请说明完成对群众的补偿工作，是上诉人辽东高校后勤有限公司使用涉案土地的前提条件。上诉人宽甸县自然资源局在庭审提供的辽东高校后勤有限公司持有的《国有土地使用权出让合同》，该出让合同中载明土地出让条件为“毛地”，即涉案土地出让时仍存在地上附着物。在这种情况下，对附着物是否完成补偿，则成为上诉人辽东高校后勤有限公司能否取得涉案土地的使用权证前提条件。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案上诉人宽甸县自然资源局未提供辽东高校后勤公司办理涉案土地使用证时，该公司应当向其提供的地上附着物权属证明，故上诉人宽甸县自然资源局在没有审查土地上附着物权属的情况下，而颁发包括涉案土地在内的土地使用权证，其未尽到审查义务，程序不合法。原审判决以上诉人宽甸县自然资源局程序违法为由，撤销被诉的国有土地使用权证并无不当。综上，两位上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宽甸县自然资源局和辽东高校后勤有限公司共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓欣 审判员  李 莉 审判员  仲莉宇 二〇一九年十二月二十五日 书记员  高婧涵