河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀行终779号 上诉人（原审原告）孙莲英，女，1954年4月14日出生，汉族，住张家口市万全区。 委托代理人杨轶群，北京市才良律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）张家口市万全区人民政府，住所地张家口市万全区民主东街39号。 法定代表人张志友，区长。 委托代理人马震宇，万全区万全镇副书记。 委托代理人贾文涛，河北文昌阁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）张家口市人民政府，住所地张家口市经开区长城西大街10号南楼9层。 法定代表人武卫东，市长。 委托代理人李庆，市司法局工作人员。 委托代理人高亚楠，河北海龙（张家口）律师事务所律师。 上诉人孙莲英因诉房屋行政征收一案，不服张家口市中级人民法院（2019）冀07行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2017年5月15日被告区政府作出万区政字[2017]95号《关于同意实施万全区2017年棚户区改造项目的批复》，拟将万全镇片区（东至卫城东城墙、西至卫城西城墙、南至卫城南城墙、北至卫城北城墙）纳入棚户区改造范围。后经张家口市万全区发展改革局、张家口市万全区住房和城乡规划建设局、张家口市万全区国土资源局等单位作出相关批复及意见后，经区政府常务会议研究决定将万全卫城西南及东南片区纳入了棚户区改造范围。被告区政府于2018年7月3日作出万区政字（2018）196号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收的决定》，决定对西至西城墙、北至北至东西十字大街、东至东城墙、南至南城墙范围内的房屋实施征收。并于同日作出《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇片区棚户区改造工程房屋征收与补偿方案（集体土地）》。于2018年7月7日作出涉案征收决定公告并公示。原告的房屋在征收范围内。2018年8月17日，原告不服被告区政府作出的涉案征收决定公告向被告市政府提起行政复议申请，市政府于2018年11月16日作出张政复决字(2018)117号《行政复议决定书》，决定维持区政府作出的涉案征收决定公告。 另查明，被告区政府作出万区政字（2018）196号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收的决定》后未进行张贴公示。 以上事实有本院认定的证据、庭审中当事人的陈述等证据为证，本院予以确认。 本院认为，被告区政府于2018年7月3日作出的万区政字（2018）196号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收的决定》未进行张贴公示，本案涉案征收决定的公告具有可诉性，本院予以确认。被告区政府作出的涉案征收决定公告中虽载明根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》的规定对该项目涉及到的房屋实施征收，但从被告提交的证据可证明其作出涉案征收决定公告的法律依据是国有土地上房屋征收的相关法律法规，而原告提交的证据可以证明原告房屋属于宅基地上所建房屋，所占用的土地性质是集体土地，故被告区政府属于适用法律不当。被告市政府在收到原告的复议申请后，履行了依法受理、依法延期审理及送达的程序，作出张政复决字(2018)117号《行政复议决定书》，程序并无不当。因涉案征收决定公告涉及的是棚户区改造项目，是改善群众住房和生活水平的重要举措，涉及公共利益，撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定应当判决确认违法，故，对原告要求撤销涉案征收决定公告及复议决定的主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告张家口市万全区人民政府于2018年7月7日作出的公告〔2018〕8号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收决定的公告》违法；二、确认被告张家口市人民政府于2018年11月16日作出的张政复决字(2018)117号《行政复议决定书》违法。 上诉人不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、在上诉人有明确的相反证据证明的情况下，一审判决对被上诉人提交的《选址意见书》仍然进行确认，属于认定证据及事实错误。根据2007年8月经张家口市政府政字〔2007〕67号文件批复实施的《蔚县县城总体规划》（2006-2020年），蔚县城乡规划处所作《关于蔚县涌泉庄邸家庄棚户区（城中村）改造项目的选址意见》严重违反蔚县县城总体规划，一审法院对此证据予确认显属违法。二、被上诉人提交的选定评估机构调查签名表、评估机构公示，拟证明选定的评估机构听取了被征收人的意见。上诉人认为被上诉人提交的此组证据漏洞百出，在形式上缺乏基本要件，不能作为法院认定事实的依据。三、本案在被上诉人已经严重违法的情况下，不撤销案涉《征收决定》是对国家利益和公共利益的最大侵犯。综上，请求撤销一审判决，并依法改判，支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人人民政府提交答辩意见主要称，一、蔚县人民政府具有作出案涉《征收决定》的合法主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，邸家庄棚户区改造项目位于蔚县，属于蔚县人民政府管辖范围。蔚县人民政府对该项目作出征收决定有法律依据。二、蔚县人民政府作出案涉《征收决定》确定的征收范围和对象符合法律规定。按照为了有效改善居民住房条件，提高土地集约利用效率的原则，邸家庄棚户区改造项目于2016年列入蔚县棚户区改造计划，由县政府上报市住建局，经省政府确认将该项目列入2016年棚改计划，并出具《河北省住房和城乡建设厅关于张家口蔚县棚改项目情况的复函》。根据以上情况，蔚县人民政府关于邸家庄棚户区改造的房屋征收决定中确定的征收范围和对象符合法律、政策规定。三、蔚县人民政府作出的案涉《征收决定》严格依据法律规定，事实清楚、证据充分，程序合法。（一）项目所在地为集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理条例》，县国土资源部门在门户网站公示该项目《征地告知书》，截止目前邸家庄棚改项目内回迁地块于2019年3月7日公开出让，回迁安置房准备开工建设，剩余地块正在编制一书四方案等相关文件开展土地组卷报批工作。（二）根据2015年张家口市政府批复实施的《蔚县县城总体规划》（2013-2030），邸家庄属于蔚县县城总体规划范围，上诉人提出该项目选址意见违反蔚县县城总体规划范围的理由不成立。（三）在《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理条例》未明确集体土地上房屋拆迁相关事实的前提下，蔚县人民政府根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》中的相关规定，对集体土地上房屋拆迁参照国有土地房屋征收流程对房屋进行了征收。（四）截止目前，该项目共涉及被征收人481户，已签约补偿并腾退房屋460户余户，签约被征收房屋已经拆除，且410余人选择购买该区域定向安置房，回迁房建设安置迫在眉睫，如果撤销案涉《征收决定》势必造成被拆迁户到期无房居住，严重影响被拆迁户的合法权益，损害公共利益，影响社会稳定。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。即只有对国有土地上房屋进行征收，蔚县人民政府才能按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序作出房屋征收决定。集体土地的征收应按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定由国务院或者省级人民政府批准，蔚县人民政府无权作出征收集体土地决定，更不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对集体土地进行征收。现蔚县人民政府作出的案涉《征收决定》对集体土地及集体土地上的房屋按照国有土地上房屋征收程序予以征收，属于适用法律、法规错误。蔚县人民政府所作案涉《征收决定》本应予以撤销，但考虑到蔚县人民政府作出的行政行为是针对棚户区进行改造，目的是改善人民群众住房条件，符合公共利益的要求，且从一审庭审情况看，绝大部分被征收人已经签订征收补偿协议，撤销该《征收决定》会给公共利益造成重大损失。故一审判决确认蔚县人民政府所作案涉《征收决定》行政行为违法，并责令其采取相应补救措施，并无不当，本院依法予以维持。上诉人闫云宝的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审判长  王天剑 审判员  张丽平 审判员  江 悦 二〇一九年十二月十日 书记员  朱媛媛