山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终721号 上诉人（原审第三人）杨毅，男，1979年9月24日生，汉族，现住青岛市市北区。 被上诉人（原审原告）杨恩华，男，1944年1月15日生，汉族，户籍地青岛市市北区，现住青岛市崂山区。 委托代理人张启鹏，山东银启律师事务所律师。 原审被告青岛市市北区房产管理一处益都路房产管理所，住所地青岛市市北区招远路7号。 法定代表人王善荣，所长。 委托代理人逄坤杰，该房管所工作人员。 原审被告青岛市市北区房产管理一处，住所地青岛市市北区平定路15号。 法定代表人刘翼，处长。 委托代理人周洁，该单位工作人员。 上诉人杨毅因被上诉人杨恩华诉原审被告青岛市市北区房产管理一处益都路房产管理所（以下简称益都路房管所）、原审被告青岛市市北区房产管理一处（以下简称房管一处）行政撤销一案，不服山东省青岛市市北区人民法院作出的（2019）鲁0203行初65号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。上诉人杨毅，被上诉人杨恩华及委托代理人张启鹏，原审被告益都路房管所王善荣所长及委托代理人逄坤杰，原审被告房管一处刘翼处长及委托代理人周洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，涉案房屋位于本市××503户，该房屋为被告益都路房管所管理的国有直管公房，原房屋承租人为原告母亲袁秀珍，原告杨恩华于2009年经法院判决指定为袁秀珍的监护人。2011年，山东省高级人民法院判决认定杨恩华作为袁秀珍的监护人可以代袁秀珍行使承租公房的权利。2012年1月20日，原告杨恩华将户口从崂山区迁入无棣路19号503户，并同时办理了分户，其中503户户主为袁秀珍，同户人为杨恩华，503户甲户主为杨恩山。但原告从未在涉案房屋内实际居住。2012年2月1日，袁秀珍因死亡注销户口，原告成为503户户主。同日，第三人杨毅将户口迁入503户甲。2012年2月28日，原告向益都路房管所提出变更涉案房屋承租人名义的申请。2013年11月22日，房管一处作出青北房管一发[2013]38号《关于对杨恩华申请变更市北区无棣路19号503户房屋承租名义的处理意见》，原告杨恩华不服，向法院提起诉讼。案件经过青岛市市南区人民法院一审和青岛市中级人民法院二审审理后，判决撤销房管一处作出的[2013]38号《处理意见》，并责令房管一处重新作出处理意见。2015年4月27日，房管一处作出青北房管一发[2015]5号《关于撤销青北房管一发[2013]38号文的决定》，决定依据法院生效判决撤销[2013]38号文，并认定杨恩华具备申请无棣路19号503户房屋承租人的资格。原告认为房管一处并未为其办理变更承租人的手续，针对该[2015]5号文又向法院提起诉讼，要求判决房管一处为其办理涉案房屋变更承租人的手续。案件经过青岛市市南区人民法院一审、青岛市中级人民法院二审和山东省高级人民法院再审审理，认定变更公有房屋承租人并非房管一处的职责，判决确认房管一处没有告知是否为原告杨恩华办理变更涉案房屋承租手续的行政行为违法，驳回杨恩华的诉讼请求。2018年12月19日，原告向益都路房管所提出申请，要求变更涉案房屋的承租人。2019年1月22日，益都路房管所作出答复意见，主要内容是“无棣路19号503户房屋原承租人为杨春声，于1989年去世，1995年12月份更名为杨恩山，并于2004年5月购买了该房产权。后因杨恩山提供虚假材料，市北区房产管理处于2012年1月4日作出北政房管发[2012]3号文，撤销了杨恩山承租人的承租手续和购房手续，由其母亲袁秀珍承租该房。因杨恩山1995年12月14日已将户口落在无棣路19号503户，2012年1月20日杨恩华与杨恩山经公安协调，两人书面申请户口分别为袁秀珍、杨恩华在503户，杨恩山在503户甲（其子杨毅2012年2月1日迁入503户甲），2012年1月31日房屋承租人袁秀珍去世（自2012年至2018年12月房屋由杨恩华缴纳）。查明现无棣路19号503户房屋实际居住人为杨毅（其父杨恩山2018年12月12日去世），依据《青岛市城市公有房产管理暂行办法》第十七条第一项之规定，因您不在该房内实际居住，故无法为您办理房屋变更承租手续。”原告不服该答复，向法院提起诉讼，即本案。原审另查明，被告益都路房管所2016年获得事业单位法人资格，其职责为负责产权产籍管理、直管公房的管理。 原审法院认为，《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第六条规定：“《办法》及本细则所指房产经营单位是指，经市房管机关审查资质合格并按国家规定办理法人登记的从事房产出租、买卖与经营活动的单位（不含城市建设综合开发单位）。”第十一条规定：“房产出租单位是指，依法出租公有房产的房产所有权单位或房产经营单位。”第十七条规定：“公有住宅房屋承租人死亡或户口外迁，符合下列条件的同住人可向房产出租单位申请变更承租名义：（一）申请人有本住宅的常住户口且实际居住，并具有完全民事行为能力；（二）申请人本人或配偶在本市无其他承租公有房屋或无私有房产（公有房屋或私有房产的人均居住面积低于解困标准的，不在此限）；（三）申请人与其他同一户籍的具有完全民事行为能力的人协商一致并订立书面协议。房产出租单位对经审查符合前款规定条件的，应当同意并与申请人签订租赁合同，发给《承租房屋证明》。”第十八条规定：“申请人按本细则第十七条规定申请变更承租名义，应当在原承租人死亡或户口外迁之日起六个月内提出。逾期未申请变更承租名义或当事人之间不能协商确定新承租人的，房产出租单位可按下列顺序确定新承租人：（一）原承租人的配偶；（二）原承租人的父、母；（三）原承租人的子、女（按长幼为序）；（四）其他同住人（以居住时间长短为序）。”第十九条规定：“承租人死亡或户口迁移，无同一户籍同住人或同住人在他处有住房且非居住困难的，房产出租单位有权收回房屋，另行出租。承租人全家外迁前或无同住人的承租人死亡前，原住他处而以占房为目的将户口迁入并居住的，房产出租单位有权责令其限期迁出。”根据上述规定，被告益都路房管所作为涉案国有直管公房的房产经营单位和房产出租单位，其对涉案房屋具有产权产籍管理、直管公房管理的法定行政职责。对于法定职责，负有该职责的单位不能放弃也不能怠于行使。根据《实施细则》的规定，在原承租人死亡后，对于国有直管公房的处理存在依申请行为和依职权行为的情形，第十七条规定的是依申请行为，房产出租单位应在审查申请人申请后法定期限内做出行为，第十八条和第十九条规定的是依职权行为，在逾期未申请或者当事人对确定承租人无法达成一致的情况下，房产出租单位应当主动履行职责确定新承租人，或者在没有符合条件的承租人时，房产出租单位应当依职权收回房屋，另行出租并责令不符合条件的人员迁出。国有直管公房属于国有资产，其设置目的是保障符合条件人员的居住权益，具有福利性质。房产出租单位的直管公房管理行为，属于对国有资产进行管理的行为，不仅要保障有关人员的权益，同时也要保障国家的权益，依法对国有公房进行管理。在认定存在符合条件的人员时，房屋出租单位应及时确定承租人，明确公房权利义务关系；在认定没有符合条件的人员时，应及时决定收回房屋，另行出租，防止国有资产权益被长期非法侵占。本案中，涉案房屋的原承租人袁秀珍在2012年就已经去世，袁秀珍死亡后，原告多次提出变更涉案房屋承租人的申请，之后又提起了行政诉讼，充分表明原告有要求确定涉案房屋新承租人的意思表示。此种情况下，被告益都路房管所应当及时在充分调查清楚涉案房屋有关事实的基础上，严格依照规定依法作出相应行为，使涉案房屋相关权利义务关系尽早得到明确。但被告仅仅针对原告个人是否符合承租人条件进行答复，而没有依据《实施细则》的规定主动履行法定职责作出完整的决定，致使涉案房屋的承租权、居住使用权等权利义务关系长期处于不明确、不稳定的状态。被告益都路房管所在庭审中称长期不确定承租人是因为原告家庭纠纷，这并非被告长期怠于主动履行自己法定职责的法定事由。且被告益都路房管所在明知涉案房屋原承租人袁秀珍已经于2012年死亡，在不确定新的承租人、不建立新的承租关系且认为房屋实际居住人并非杨恩华的情况下，仍然收取杨恩华缴纳的房屋租金，不符合相关规定。被告益都路房管所于2019年1月22日作出的《关于无棣路19号503户杨恩华反映房屋承租变更一事答复意见》认定事实不清，适用法律法规错误。对于房管一处的被告主体资格问题，本案被诉的答复意见并非房管一处作出，且相关法院生效判决已经确认变更涉案房屋承租并非房管一处的法定职责，原告将房管一处列为本案共同被告不适格，应驳回原告对房管一处的起诉。综上，被告青岛市市北区房产管理一处益都路房管所于2019年1月22日作出的《关于无棣路19号503户杨恩华反映房屋承租变更一事答复意见》认定事实不清、适用法律法规错误，应予撤销。被告益都路房管所应在查明涉案房屋相关事实的基础上，依照国有直管公房管理的有关规定主动履行法定职责，在法定期限内对涉案房屋的承租及使用问题重新作出明确决定。青岛市市北区房产管理一处作为本案共同被告不适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条之规定，判决：一、撤销被告青岛市市北区房产管理一处益都路房管所于2019年1月22日作出的《关于无棣路19号503户杨恩华反映房屋承租变更一事答复意见》。二、责令被告青岛市市北区房产管理一处益都路房管所在法定期限内重新作出行政行为。三、驳回原告杨恩华对被告青岛市市北区房产管理一处的起诉。四、驳回原告杨恩华的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告青岛市市北区房产管理一处益都路房管所承担。 上诉人杨毅不服原审判决，上诉称，原审法院适用法律错误,导致判决结果错误。1、被上诉人杨恩华不符合承租该房屋的条件。《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第17条规定,“公有住宅房屋承租人死亡或户口外迁,符合下列条件的同住人可向房产出租单位申请变更承租名义:(一)申请人有本住宅的常住户口且实际居住,并具有完全民事行为能力;(二)申请人本人或配偶在本市无其他承租公有房屋或无私有房产;(三)申请人与其他同一户籍的具有完全民事行为能力的人协商一致并订立书面协议。房产出租单位对经审查符合前款规定条件的,应当同意并与申请人签订租赁合同,发给《承租房屋证明》。”根据上述规定,被上诉人从未在该房内实际居住,其从成年后一直在济南居住,虽在青岛没有房产,但在济南有房产和生活场所,其与同一户籍实际居住的上诉人也没有协商一致,被上诉人杨恩华不符合申请变更承租权的任何一项条件,其无权申请变更承租权。上诉人杨毅具有本住宅长期户口且实际居住,与其父亲杨恩山共同赡养承租权人袁秀珍,其在本市内无其他承租公有房屋或私有房产,上诉人杨毅是唯一符合承租涉案房屋并申请变更承租权的主体。原审被告益都路房管所针对被上诉人要求变更涉案房屋承租权,于2019年1月22日作出的《关于无棣路19号503户杨恩华反映房屋承租变更一事答复意见》,认定无法为杨恩华变更承租权符合事实和法律规定。2、关于被上诉人的监护权与承租权的关系。根据《民法总则》第三十四条、第三十五条的规定,杨恩山在赡养其母亲袁秀珍至90岁时,自身已疾病缠身,逐渐失去劳动能力,因与其同住并一直承担赡养义务的上诉人杨毅系袁秀珍的孙子,相关部门按照法律规定的顺疗指定被上诉人杨恩华为袁秀珍的监护人。监护人的职责是保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益,但不得处分被监护人的财产,更无权以监护人的身份企图争夺、霸占被监护人的财产。被监护人的财产应根据法律规定以及当地政府规定进行处理。在袁秀珍被监护期间,袁秀珍的涉案房屋承租权并未受到损害,并维持现状至今,当地政府承认杨恩山以及上诉人杨毅的承租权和居住权,并实际居住,不承认被上诉人杨恩华对涉案房屋享有任何权利,杨恩华也从未在涉案房屋居住。综上,请求法院：1、依法撤销市北区人民法院(2019)鲁0203行初65号行政判决；2、维持青岛市市北区房产管理一处益都房产管理所于2019年1月22日作出的《关于无棣路19号503户杨恩华反映房屋承租变更一事答复意见》；3、一审诉讼费、上诉费及其他法院费用由被上诉人承担。 被上诉人杨恩华辩称，关于涉案房屋的户口问题。1、山东省高级人民法院在（2011）鲁行终字第152号文第7页载明：“杨恩山是先提出承租公房申请（1995年12月12日），后将户籍迁入涉案房屋（1995年12月14日），不符合青岛市公房管理细则第十七条规定。”上诉人的户口是在其祖母袁秀珍2012年1月31日去世后，于2012年2月由原住地大连路6号迁入无棣路19号503户甲内的。2、关于涉案房屋的户口是无棣路19号503户，其户主是杨恩华，并无其他同户人。（2014）南行初字第86号文第九页载明：“本院认为，根据《根据中华人民共和国户口登记登记条例》第三条规定，户口登记由各级公安机关主管……青岛市公安局市北分局分别于2012年6月5日，2012年6月25日发函，原告杨恩华于2012年2月1日成为无棣路19号503户户主，现该房无其他同户人。”青岛市中级人民法院又在（2015）青行终字第20号判决书中确认了市南法院的这一判决。二、关于实际居住问题。上诉人在诉状中谎称上诉人的父亲杨恩山与上诉人杨毅一直与杨恩山的父亲杨春明和母亲袁秀珍在涉案房内一起居住，应承担着赡养老人的义务，这与事实不符。三、关于赡养袁秀珍老人的问题。上诉人诉状中有四处以上声称“杨恩山、杨毅赡养老人袁秀珍”等等，事实却相反。 原审被告益都路房管所述称，原审被告对当事人的答复意见，是根据《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第17条第一项规定的答复，符合相关规定。 原审被告房管一处的二审陈述意见同一审答辩意见。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 上诉人在原审中未向法院提交证据。被上诉人与两位原审被告在原审中提交的证据均已质证并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第十七条规定：“公有住宅房屋承租人死亡或户口外迁，符合下列条件的同住人可向房产出租单位申请变更承租名义：（一）申请人有本住宅的常住户口且实际居住，并具有完全民事行为能力；（二）申请人本人或配偶在本市无其他承租公有房屋或无私有房产（公有房屋或私有房产的人均居住面积低于解困标准的，不在此限）；（三）申请人与其他同一户籍的具有完全民事行为能力的人协商一致并订立书面协议。房产出租单位对经审查符合前款规定条件的，应当同意并与申请人签订租赁合同，发给《承租房屋证明》。”第十八条规定：“申请人按本细则第十七条规定申请变更承租名义，应当在原承租人死亡或户口外迁之日起六个月内提出。逾期未申请变更承租名义或当事人之间不能协商确定新承租人的，房产出租单位可按下列顺序确定新承租人：（一）原承租人的配偶；（二）原承租人的父、母；（三）原承租人的子、女（按长幼为序）；（四）其他同住人（以居住时间长短为序）。”第十九条规定：“承租人死亡或户口迁移，无同一户籍同住人或同住人在他处有住房且非居住困难的，房产出租单位有权收回房屋，另行出租。承租人全家外迁前或无同住人的承租人死亡前，原住他处而以占房为目的将户口迁入并居住的，房产出租单位有权责令其限期迁出。”本案中，涉案房屋的原承租人袁秀珍已于2012年去世，袁秀珍死亡后，被上诉人向两位原审被告均提出过变更涉案房屋承租人的申请，也就相关答复提起过行政诉讼，但对于涉案房屋的承租人变更问题始终未得到解决。原审被告益都路房管所作为涉案国有直管公房的房产经营单位和房产出租房单位，应当在对涉案房屋相关事实调查清楚的基础上，依法履行法定职责，使涉案房屋相关权利义务关系尽早得到明确。综上，原审判决并无不当，依法可予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨毅负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年十二月十八日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳