湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂28行终76号上诉人（原审原告）恩施市贺其明家庭农场,住所地：恩施市白果乡下村坝村漆树淌组。经营者贺其明，男，生于1967年5月6日，汉族，住湖北省恩施市。委托代理人廖烟波，湖北勇鑫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）恩施市自然资源和规划局，住所地：恩施市施州大道222号。法定代表人魏顺军，该局局长。委托代理人杨军，湖北正典律师事务所律师委托代理人张发忍，湖北正典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）恩施土家族苗族自治州自然资源和规划局。住所地：湖北省恩施市施州大道123号。法定代表人吴时刚，该局局长。上诉人恩施市贺其明家庭农场因土地行政处罚及行政复议一案，不服恩施市人民法院（2018）鄂2801行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。二审期间，上诉人恩施市贺其明家庭农场申请延期审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，恩施市贺其明家庭农场位于恩施市白果乡下村坝村（以下××下村坝）漆树××组。2013年9月18日，贺其明与其姐夫石祥龙等人签订《土地租赁协议》，石祥龙将其承包经营的下村坝村5亩土地使用权租赁给贺其明建立猪场及综合利用，租期从2013年9月18日到2033年9月18日，租金为每年每亩100元。贺其明于协议签订当日即向下村坝村委会递交在漆树淌组杜家槽的山边建养猪场的申请，下村坝村委会于2013年9月22日签字盖章同意修建。之后白果乡下村坝村委会、恩施市白果乡国土资源所分别出具证明，对修建养猪场所需供电予以支持。恩施市白果乡畜牧兽医服务中心也为贺其明出具了畜牧养殖出栏证明。2014年5月29日，恩施市贺其明家庭农场注册成立，类型为个体工商户，经营者贺其明，经营范围牲猪养殖。猪场于2013年开始修建，2014年5月建成。因其所占土地为基本农田，属违法行为，原恩施市国土资源局于2018年1月11日委托恩施高源勘测设计有限公司对贺其明家庭农场违法占用的土地现场进行勘测，该公司出具的《土地勘测技术报告》载明贺其明养殖场占地总面积1524.8平方米，其中耕地面积1493.4平方米，其他土地面积31.4平方米。2018年1月16日原恩施市国土资源局决定对该案立案调查。2018年1月23日，原恩施市国土资源局规划科、地籍管理科出具《关于白果乡下村坝村贺其明家庭农场占地类型和土地规划情况的说明》，经与2009年第二次土地调查土地利用数据库核对，认定贺其明家庭农场占村集体土地1524.8平方米，不符合土地利用总体规划，其规划用途为基本农田保护区1490.7平方米，其他用途区34.1平方米。2018年3月16日，原恩施市国土资源局以当事人不配合调查为由延期调查一个月。2018年4月8日，原恩施市国土资源局会同下村坝村书记向开珍等人到贺其明家庭农场送达“恩市土资执告【2018】27号”《行政处罚告知书》及“恩市土资执听【2018】27号”《行政处罚听证告知书》，向开珍电话告知贺其明送达文书的情况，贺其明表示委托现场工人代收，原恩施市国土资源局遂将上述文书现场张贴拍照留置送达并将文书委托工人转交。2018年4月26日，原恩施市国土资源局到贺其明家庭农场留置送达“恩市土资罚【2018】27号”《行政处罚决定书》，决定对恩施市贺其明家庭农场破坏耕地的行为作出行政处罚：1、责令你单位自收到本决定书之日起30日内自行拆除在违法占用1524.8平方米土地上的所有建（构）筑物，对破坏的土地进行治理，恢复原种植条件。2、处占用基本农田1490.7平方米的耕地开垦费（10668元/亩）1倍的罚款计23851.2元。2018年5月29日，因行政处罚决定书（恩市土资罚【2018】27号）落款日期打印错误，原恩施市国土资源局作出《补正告知书》，并于2018年6月4日在恩施市贺其明家庭农场处留置送达。2018年6月22日，原恩施土家族苗族自治州国土资源局受理其行政复议申请，同日通知原恩施市国土资源局予以书面答复并提交作出处罚决定的证据、依据及相关材料。2018年8月15日，原恩施土家族苗族自治州国土资源局因该案情况复杂延期行政复议期限30日。2018年9月19日，恩施土家族苗族自治州国土资源局作出《行政复议决定书》，决定维持原恩施市国土局作出的恩市土资罚【2018】27号行政处罚决定书。恩施市贺其明家庭农场不服诉至法院，请求确认原恩施市国土资源局作出的“恩市土资罚【2018】27号”《行政处罚决定书》及原恩施土家族苗族自治州国土资源局的行政复议决定违法，并撤销行政处罚决定及行政复议决定。原审法院认为，原恩施市国土资源局作为土地行政主管部门，在监督检查工作中发现破坏耕地等土地违法行为时，应当履行立案查处法定职责。本案中，恩施市贺其明家庭农场没有依法合理选址，未经有权机关批准，擅自占用集体土地1524.8平方米（其中基本农田1490.7平方米、其他土地34.1平方米）建养猪场的事实清楚，属于破坏耕地的违法行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条及《基本农田保护条例》第十七条之规定，应由原恩施市国土资源局依法查处。恩施市贺其明家庭农场称其经相关部门批准后修建的养殖场与客观事实不符，也无证据证实。另称“原恩施市国土资源局在作出行政处罚决定前，没有依法送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，剥夺了其陈述、申辩和要求听证的权利”亦与查明的事实不符，原恩施市国土资源局邀请乡、村基层干部到恩施市贺其明家庭农场的经营场所送达上述文书时，该农场的工人同意代收但拒绝签字，原恩施市国土资源局采用张贴拍照等方式记录送达过程，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于送达的法律规定，程序合法。原恩施市国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十四条及《基本农田保护条例》第三十三条的规定，对恩施市贺其明家庭农场破坏耕地的行为进行查处并依法作出行政处罚决定是履行行政管理职能，符合法律规定。原恩施土家族苗族自治州国土资源局受理恩施市贺其明家庭农场的复议申请后，依法对案件的事实、办案程序及法律适用进行了审查，作出行政复议决定并予以送达，其复议程序合法。综上，恩施市贺其明家庭农场的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回恩施市贺其明家庭农场的诉讼请求；案件受理费50元，由恩施市贺其明家庭农场负担。上诉人恩施市贺其明家庭农场上诉称，上诉人进行牲猪养殖所用土地属于设施农用地，依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，兴建农业设施占用农业地的，不需要办理农业地转批手续，也无需办理建设用地审批手续。上诉人的行为不属于违法用地和破坏耕地的行为。被上诉人恩施市自然资源和规划局、恩施土家族苗族自治州自然资源和规划局二审期间未提交书面答复意见。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，原恩施市国土资源局、原恩施土家族苗族自治州国土资源局名称变为恩施市自然资源和规划局和恩施土家族苗族自治州自然资源和规划局。本院认为，根据国土资源部、农业部国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，从事设施农业建设的，应当通过经营者与土地所有权约定用地条件，并发挥乡级人民政府的管理作用，规范用地行为，经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇人民政府、农村经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇人民政府应按要求及时将用地协议与建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案。根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，只需将用地协议与建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，贺其明于协议签订当日即向下村坝村委会递交建养猪场的申请，下村坝村委会签字盖章同意修建。之后白果乡下村坝村委会、恩施市白果乡国土资源所分别出具证明，对修建养猪场所需供电予以支持，表明当地村委会及国土部门予以认可。上诉人基于对行政机关的信赖，修建了养猪场。故原恩施市国土资源局恩市土资罚【2018】27号行政处罚决定认定恩施市贺其明家庭农场未经批准的依据不充分，应予以撤销。那么原恩施土家族苗族自治州国土资源局作出的复议决定书亦一并撤销。原判认定事实错误，适用法律错误，予以撤销。上诉人恩施市贺其明家庭农场的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项和第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销恩施市人民法院（2018）鄂2801行初103号行政判决；二、撤销原恩施市国土资源局恩市土资罚【2018】27号行政处罚决定；三、撤销原恩施土家族苗族自治州国土资源局复议决定。一、二审案件受理费100元，由恩施市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  吴任荣审判员  彭 文审判员  李 野二〇一九年十二月十日法官助理廖静书记员屈璐