河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫05行终423号上诉人（原审原告）郭陆林，男，汉族，1965年7月4日出生，住河南省安阳市龙安区。委托代理人赵伟华，河南至尊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市龙安区东风乡人民政府，住所地安阳市龙安区梅东路中段路西。法定代表人郑晓东，乡长。委托代理人孟桂生，安阳市龙安区风乡人民政府工作人员。委托代理人马晓民，河南中丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市龙安区人民政府，住所地安阳市梅东路南段。法定代表人李可，区长。委托代理人杜永胜，安阳市龙安区人民政府工作人员。委托代理人董惠燕，河南国厚律师事务所律师。原审第三人郭全林，男，汉族，1965年3月11日出生，住河南省安阳市龙安区。上诉人郭陆林因诉被上诉人安阳市龙安区东风乡人民政府（以下简称东风乡政府）、被上诉人安阳市龙安区人民政府（以下简称龙安区政府）土地确权决定及行政复议一案，不服安阳市殷都区人民法院（2019）豫0505行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。本案被诉行政行为是东风乡政府于2018年8月1日作出的2018东地权决（001-1）号《关于大坡村村民郭陆林与大坡村村民郭全林土地权属争议案件决定书》和龙安区政府于2019年5月15日作出的安龙复决（2019)1号行政复议决定。东风乡政府作出的该土地确权决定查明：郭陆林、郭全林均为东风乡大坡村村民，双方系邻居，郭陆林居东，郭全林居西。郭陆林于2015年在拆旧建新过程中，由于与西邻家郭全林宅基地界线不清，双方形成纠纷。经大坡村村委会就双方争议多次调解，双方曾于2015年6月26日达成《协议》，协议内容为：1.建房以共同认定的灰界为准，以灰界丈量实有面积是否与土地证相符为准；2.如找不到灰界，以现在为基础，郭全林墙外有30公分的流水道，郭陆林建房让30公分为流水道，共同流水道为60公分。又于2015年7月5日达成《协议》，协议内容为:1.认可郭全林房屋东外墙皮向外有30公分的流水道，郭陆林建房向东退30公分也是流水道，双方边界共同流水道为60公分；2.房顶檐板，郭全林一方向外伸多少，郭陆林随郭全林伸多少；3.郭陆林建房方便合适时，负责将60公分流水道硬化，使流水道流水畅通；4.郭陆林建房不准向60公分内放大脚，不准盖地下室。再于2015年7月9日达成《协议》，协议内容为：郭陆林在建房时东邻基础以外30公分用混凝土填实，三年内如郭全林东墙出现裂纹，郭陆林负责修补。鉴于以上协议是在大坡村民委员会主持下进行的调解，是争议双方真实意图的表示，双方按协议约定边界，使用土地不违反法律、法规，且不损害集体或第三方利益，另根据安阳市中级人民法院（2017）豫05行终16号行政判决书“郭陆林与郭全林对其各自使用的土地均未持有有效的权属证书”，故根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，就双方土地使用权争议决定如下：一、郭陆林、郭全林两家的宅基地所占用土地为大坡村委会集体所有。二、郭陆林与郭全林两家现有的宅基地以流水道中间线为界。龙安区政府作出的安龙复决（2019)1号行政复议决定是基于郭陆林的申请作出，决定维持东风乡政府作出的上述土地确认决定。原审法院查明：郭陆林于2016年5月17日向东风乡政府申请确认对原宅基地的占有、使用权，东风乡政府未作出处理，郭陆林遂诉至原审法院，原审法院作出（2016)豫0505行初35号行政判决，判决责令东风乡政府对郭陆林请求的对原宅基地确权申请依法履行法定职责。东风乡政府不服，提起上诉。本院作出（2017)豫05行终16号行政判决，驳回上诉，维持原判。判决生效后，东风乡政府于2018年4月26日作出《关于大坡村村民郭陆林与大坡村村民郭全林土地权属争议案件决定书》（2018东土权决001号），郭陆林不服提起复议，由于东风乡政府在复议期间未在法定期限内提出书面答复，未提交当初作出具体行政行为的证据、依据及相关材料，龙安区政府于2018年6月21日作出安龙复决〔2018〕1号行政复议撤销决定，撤销该决定书并责令东风乡政府自收到行政复议决定书之日起30日内重新作出处理。东风乡政府收到复议撤销决定书后，于2018年6月28日对郭陆林与郭全林的土地权属纠纷重新立案，2018年7月9日重新作出受理通知书并于2018年7月11日向郭陆林送达，在送达当日向郭陆林进行了询问并制作笔录，郭陆林在询问笔录中陈述由于两家在盖房子的时候，宅基地界线不清，经村两委多次协调，郭全林还是不让盖房，请东风乡政府给其宅基地进行确权，给两家宅基地进行界定。东风乡政府在收取郭陆林提交的证据后，于2018年7月24日向郭陆林下发案件调查告知书，向郭全林下发答辩通知书并对其进行询问，在收取郭全林提交的证据外，还向历任大坡村村委会主任、支部副书记的王加银就郭陆林与郭全林之间宅基地纠纷事实进行调查，同时收集了王加银所提供的相关证据。2018年8月1日，东风乡政府作出2018东地权决（001-1）号《关于大坡村村民郭陆林与大坡村村民郭全林土地权属争议案件决定书》。郭陆林不服该决定，起诉至原审法院，要求撤销该决定书。原审法院于2018年11月23日作出（2018)豫0505行初17号行政判决，驳回郭陆林的诉讼请求。郭陆林不服，上诉至本院。本院认为本案属于复议前置的案件，郭陆林在未申请复议的情况下直接提出行政诉讼，不符合法定起诉条件。经释明，郭陆林申请撤回起诉和上诉，本院于2019年2月26日作出（2019)豫05行终121号行政裁定：一、准许郭陆林撤回起诉；二、准许郭陆林撤回上诉;三、一审判决视为撤销。郭陆林于2019年3月15日向龙安区政府提出行政复议申请，龙安区政府于2019年3月21日受理。龙安区政府经过书面审查，认为东风乡政府提交的关于履行法定职责的案件卷宗材料，能够证明东风乡政府从受案、调查、告知权利及作出处理决定等方面均对郭陆林所提纠纷事实及请求内容履行了法定职责，所作决定并未超出其职权范围，并对郭陆林请求解决事项进行了答复与办理，与法并无不当，于2019年5月15日作出安龙复决（2019)1号行政复议决定，维持东风乡政府作出的2018东地权决（001-1）号《关于大坡村村民郭陆林与大坡村村民郭全林土地权属争议案件决定书》，并于2019年5月16日送达各方当事人。原审法院认为：关于东风乡政府、龙安区政府在本案中行政行为合法性的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。该案中东风乡政府具有处理郭陆林和郭全林之间土地使用权争议的法定职权。东风乡政府履行本案法定职权基于郭陆林向其提交的书面申请《宅基地权属行政裁决申请书》及生效行政判决书而产生，东风乡政府在龙安区政府撤销其作出的2018东土权决001号决定书后，对郭陆林与郭全林的纠纷事项重新受理，对郭陆林、郭全林分别进行了调查询问，收集证据，同时对证据的真实性向二人所在的大坡村原村委主任王加银进行了调查核实，实地勘查了现场，东风乡政府依据查明的事实和相关证据，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定作出本案被诉土地确权决定并无不当；虽然东风乡政府在作出改决定时超出了复议机关责令的30日，但并未违反法律关于土地确权履职的法定期限，故东风乡政府作出的该决定适用法律正当，程序并不违法，事实认定并无不当。龙安区政府受理郭陆林的复议申请后，经送达告知书并根据双方提供的证据材料，进行书面审理后根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定于2019年5月15日作出安龙复决（2019)1号复议决定书符合法律规定，程序正当。关于郭陆林认为其申请的是对原宅基地进行确权，但是东风乡政府作出的决定书跟其申请的内容不是一回事的主张，因生效行政判决书中已查明郭陆林与郭全林对其各自使用的土地均未持有有效的权属证书，东风乡政府在对郭陆林书面申请事项向郭陆林调查时，郭陆林陈述由于两家在盖房子的时候，宅基地界线不清，经村两委多次协调，郭全林还是不让盖房，请东风乡政府给其宅基地进行确权，给两家宅基地进行界定，该陈述请求属于其对原申请内容的补充与说明，东风乡政府依郭陆林请求对其与郭全林的宅基地纠纷作出处理的行为并不违反法律规定，故对郭陆林主张不予支持。关于郭陆林认为郭全林已经用实际行动撕毁了协议，不存在履行协议可能性的主张，因郭陆林向东风乡政府提出的是宅基地确权、界定申请，东风乡政府有权根据调查的事实作出认定，郭陆林该项主张不能否定东风乡政府享有对个人之间土地确权的法定职权，故对其主张不予采纳。综上，郭陆林要求撤销龙安区政府作出的本案被诉行政复议决定和东风乡政府作出的本案被诉土地确权决定，责令东风乡政府重新对郭陆林宅基地确权的诉请理由不足，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭陆林的诉讼请求。上诉人郭陆林上诉称：东风乡政府作出的本案被诉土地确权决定违法。首先，东风乡政府现场勘验程序违法，事先并未通知郭陆林，但是却通知郭全林到现场，明显不公平，而且画出的草图也与实际现场情况不相符合。东风乡政府并未深入调查，郭全林所建房屋已经侵犯到了郭陆林的合法利益。其次，本案被诉土地确权决定划出的分界线仅划分东西边界，对于南北边界线未予以明确，导致该决定不能履行。再次，虽然郭陆林与郭全林在2015年达成过协议，但郭全林并未诚信遵守，在郭陆林建房屋时仍横加阻拦，郭全林已经用实际行动撕毁了该协议，该协议不存在履行的可能性。郭陆林现要求以老宅基地证书为基础来划分地界，老宅基地证书记载的内容四邻均认可，且大多数村民都是在老宅基地基础上翻建的房屋，已经形成公序良俗，应该共同遵守。龙安区政府和原审判决有错不纠，属于适用法律错误。请求：一、撤销原审判决；二、撤销东风乡政府作出的2018东地决（001-1）号《关于大坡村村民郭陆林与大坡村村民郭全林土地权属争议案件决定书》；三、撤销龙安区政府作出的安龙复决（2019)1号行政复议决定；四、发回重审，或依法改判为责令东风乡政府重新对郭陆林宅基地作出确权决定。被上诉人东风乡政府辩称：东风乡政府作出的本案被诉土地确权决定认定事实清楚，程序合法，结果并无不当。因郭陆林要求对双方宅基地界线进行划分，而争议双方不能提供灰界位置，东风乡政府对现场进行了勘查。勘查前通知争议双方到现场确认，但郭陆林未到。东风乡政府根据土地现状，结合争议双方形成的协议及相关证据，认为协议是双方真实意思的表示，双方按协议约定边界使用土地，不损害集体或当事人利益，确定郭陆林、郭全林两家现有的宅基地以流水道中间线为界，东风乡政府对争议双方的宅基地己经作出了明确处理决定，至于郭全林是否侵犯郭陆林的权利不属于本案的审理范围。请求：驳回郭陆林的上诉，维持原审判决。被上诉人龙安区政府答辩称：郭陆林与郭全林对其各自使用的土地均不能提供有效的权属证书，郭陆林要求按照老宅基地证书划分界限理由不能成立。龙安区政府作出的本案被诉复议决定和原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求：驳回郭陆林的上诉，维持原审判决。原审第三人郭全林述称：东风乡政府作出的本案被诉土地确权决定合法，龙安区政府作出的本案被诉行政的复议决定合法。郭全林建房时各方均无异议，郭陆林建房时双方发生争议，郭陆林拿不出房产证，村委会才进行了调解。郭陆林的上诉意见没有依据，其上诉理由不能成立。请求：驳回郭陆林的上诉，维持原审判决。本院经审理查明的事实除与原审判决认定的事实一致外，另查明：郭全林原有北屋与郭陆林原有北屋之间共用一墙。2010年郭全林翻建北屋时，在两家房屋之间留出三十公分的水道。2015年，郭陆林翻建北屋时，向东退出三十公分的水道。目前，郭全林与郭陆林北屋之间有约六十公分的水道。郭全林宅院南北长约21米，东西宽约14.9米，院内有北屋、南屋，东墙、西墙。郭陆林仅建成北屋，东西宽12米有余，南北长10米有余。郭陆林在其北屋南面原有的空闲地上垒有房屋地基，该地基西边与郭全林东墙外有宽约3余米（南边约3.05米，北边约3.3米）、南北长7米有余的区域，郭全林在该区域内种植有蔬菜。2018年7月15日，东风乡政府对涉案土地现场进行勘验，其制作的《现场勘探测量图》却显示为郭陆林北屋的西边墙与北屋以南未建土地的西边成一条直线，该直线与郭全林东墙外边的间距为0.64-0.7米。本院认为：2015年，郭陆林因建房与郭全林发生纠纷后，经大坡村委会协调，双方达成协议，认可郭全林房屋东墙外墙皮向外有30公分的流水道，郭陆林建房向东退30公分也是流水道，双方边界共同流水道为60公分，目前，郭陆林已建成的北屋与郭全林北屋之间确实存在着约60公分的流水道，但郭全林东墙以外、郭陆林北屋以南有东西宽3米有余南北长7米有余的争议区域，该争议区域现由郭全林实际控制。东风乡政府于2018年7月15日制作的现场勘验图却显示郭陆林北屋以南的未建地与郭全林东墙外边有约60公分的间距，该现场勘验图与实际情况明显不符。东风乡政府作出的本案被诉土地确权决定确定郭陆林与郭全林两家现有的宅基地以流水道中间线为界。但对于该流水道是否包括争议区域，东风乡政府含糊其辞。故东风乡政府作出的本案被诉土地确权决定认定事实不清，内容不明确，应予撤销。龙安区政府作出的本案被诉行政复议决定和原审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销安阳市殷都区人民法院（2019）豫0505行初19号行政判决；二、撤销被上诉人安阳市龙安区东风乡人民政府于2018年8月1日作出的2018东地权决（001-1）号《关于大坡村村民郭陆林与大坡村村民郭全林土地权属争议案件决定书》；三、撤销被上诉人安阳市龙安区人民政府于2019年5月15日作出的安龙复决（2019)1号《行政复议决定书》；四、责令被上诉人安阳市龙安区东风乡人民政府对上诉人郭陆林提出的申请重新作出处理。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人安阳市龙安区东风乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  程晓丽审判员  阎丽杰审判员  苏 斐二〇一九年十二月二十七日书记员  孙慧伟