湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1766号上诉人（原审原告）：唐建玲，女，1957年5月23日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：刘拥兵，区长。委托代理人：胡勇盈，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人：曾强，湖南成法律师事务所律师。上诉人唐建玲因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院审理查明：2015年8月18日，长沙市发展和改革委员会作出《关于开福××××路片区棚户区改造项目立项的批复》（长发改［2015］598号），同意实施开福××××路片区棚户区改造项目，该项目位于开福××××路两厢，包含毛巾厂、保温瓶厂和丝茅冲三个地块。丝茅冲地块位于德雅路、浏阳河路及车站北路合围三角形区域。2015年1月23日，长沙市第十四届人民代表大会第三次会议审议通过《关于长沙市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划的决议》，德雅路片区棚改项目被纳入长沙市主城区2015年拟实施的旧城区改造项目。2015年11月24日，长沙市发展和改革委员会作出《关于开福××××路片区棚户区改造项目（毛巾厂地块、丝茅冲地块）的回复函》，明确：该项目符合长沙国民经济和社会发展规划，符合长沙市2015年国民经济和社会发展计划（长沙市人大常委会公报总第221号）。2015年9月16日，长沙市城乡规划局作出了《建设项目选址意见书》（建规［选］字第长规选［2015］0178号），记载：经审核，本建设项目（德雅路片区丝茅冲地块）符合城乡规划或者相关专业规划要求，同意选址。2015年11月12日，长沙市国土资源局作出了《关于德雅路片区（丝茅冲地块）棚改项目符合土地利用总体规划的证明》，记载：经审查，该项目用地符合国务院2012年7月8日批准实施的《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》，位于长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）规划确定的建设用地区域内。2017年7月17日，开福区政府发布了《关于开福××××路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）二期房屋征收决定公告》（开政征字［2017］2号），并将上述决定及附件在征收范围内予以公告。2017年3月15日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布《开福××××路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）二期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》。2017年3月21日，长沙市征收办发布《开福××××路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）二期房屋征收协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或摇号的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2017年4月5日发布《开福××××路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）二期投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴，告知被征收人将组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构，并告知被征收人参与投票的方式和投票时间、地点。2017年4月20日，长沙市星城公证处对投票选定房地产价格评估机构活动进行了现场监督公证，并作出了（2017）湘长星证民字第5325号公证书，证明该次投票确定湖南广联房地产土地评估有限公司（以下简称广联公司）作为本项目的房地产价格评估机构。2017年4月24日，长沙市征收办发布《开福××××路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）二期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，对前述投票选定广联公司作为本项目的房地产价格评估机构的结果予以告知，并在征收范围内张贴公示。2017年7月17日，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称开福区征收办）发布了《开福××××路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）二期房屋征收初步评估结果公示》。2017年7月23日，广联公司对唐建玲的房屋作出了《国有土地上房屋征收分户评估报告》。该评估报告确定唐建玲所有的位于长沙市开福区××路××房建筑面积73.31㎡，在估价时点（2017年7月17日）评估单价为每平米8570元，总价为628267元。2017年8月21日，开福区征收办向唐建玲送达上述分户评估报告。2017年8月24日，唐建玲向广联公司书面申请复核评估。2017年8月28日，广联公司向唐建玲做出了回复函：1、2017年7月23日，我司送达了正式分户评估报告，报告中有注明规定自收到报告后十日内提出书面意见，书面回复期限已过；2、此次征收范围有前次公告为准；3、我司从接受委托到出具报告，过程合理合法，完全符合征收评估程序；4、我司遵循独立、客观、公正、合法的原则及价值时点原则、替代原则等技术原则，选用科学适当的评估方法，得出的是同区域同类型同结构同建筑年代等的市场价格，评估价格是客观公正合理的。2018年7月5日，因与唐建玲多次协商，未能就房屋征收补偿事宜达成一致，开福区征收办对唐建玲作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择，货币补偿方式：唐建玲所有的被征房屋征收补偿金额629143元，其中被征收房屋价值补偿费为628267元，搬迁费为1146元，被征收房屋装饰装修及附属设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿；产权调换方式：提供位于九尾××××房用于唐建玲户房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。上述房屋征收补偿方案在特别说明处记载：为充分保障被征收人的合法权益，请唐建玲户在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式作出选择决定，并书面向征收指挥部提出，逾期未书面提出选择，视为放弃选择权利，开福区征收办将采取货币补偿方式对唐建玲户进行补偿安置，并提供周转用房。上述分户补偿方案并附产权调换房屋的评估报告。根据涉案产权调换房价值评估报告，产权调换房为开福区福泽园Ｃ2栋1501房，房屋用途为住宅，建筑面积70.51㎡，在评估时点（2017年7月17日）的评估单价为9280元，评估总价为654333元。2018年7月13日，开福区政府对唐建玲作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知被征收人享有陈述和申辩及申请调解的权利。2018年7月17日，开福区征收办将上述房屋征收补偿方案及附件、陈述申辩及申请调解告知书向唐建玲进行送达。2018年7月26日，长沙市征收办组织开福区征收办与唐建玲就房屋征收补偿问题进行调解，双方未达成一致意见。2018年5月15日，开福区征收办向唐建玲作出了《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，告知唐建玲有关涉案房屋装饰装修价值补偿事宜，并告知唐建玲协商不成的处理程序。评估公司根据上述告知书上户进行房屋装饰装修价值评估，唐建玲未予配合。由于唐建玲户在规定的期限内没有协商一致，开福区政府于2018年9月18日对唐建玲作出了开政征补字［2018］第46号《房屋征收补偿决定》（以下简称46号征收补偿决定），载明：一、决定对唐建玲户实行货币补偿。二、征收补偿金额629413元（不含被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿），其中被征收房屋价值补偿费为628267元，搬迁费为1146元。开福区房屋征收部门已将该房屋征收补偿款专户储存，并为唐建玲户提供周转用房，过渡期限不超过一年。三、限唐建玲在本决定送达之日起二十日内搬迁，并与开福区房屋征收部门办理房屋征收补偿和房屋移交手续，逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。决定还告知了救济途径。2018年9月20日，开福区政府向唐建玲送达了上述征收补偿决定。另查明，涉案房屋登记产权人系唐建玲，产权登记用途为住宅，建筑面积为73.31㎡。唐建玲认为开福区政府作出的46号征收补偿决定程序违法，遂向长沙市中级人民法院提起本案诉讼，请求：一、撤销开福区政府作出的46号征收补偿决定；二、判令开福区政府赔偿因征收而给唐建玲造成的一切经济损失；三、本案诉讼费用由开福区政府承担。湖南省长沙市中级人民法院认为：征收决定合法与否是审查征收补偿决定的前提条件。本案中，开福区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）、《湖南省实施办法》（以下简称湖南省政府268号令）和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称长沙市政府116号令）的相关规定，于2017年7月17日作出了《关于开福××××路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）二期房屋征收决定》，并予以公告、交代了复议和诉讼的权利和期限。在法定期限内，没有相关的被征收人就征收决定提出复议或者诉讼，在本案征收补偿决定诉讼中，开福区政府仍就征收决定的合法性进行了举证，该院经审查后认为涉案征收决定符合法律规定，对其合法性予以认定。开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照长沙市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。开福区政府作出46号征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中，开福区政府作出了开政征字[2017]2号《房屋征收决定》，并在被征收范围内予以公示。唐建玲所有的房屋在此次征收范围内。开福区政府发布的征收决定公告确定了签约期限，签约期间和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与唐建玲就征收补偿事宜进行多次协商，但未达成协议。经开福区征收办申请，开福区政府按照征收补偿方案对唐建玲作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，长沙市征收办按照国务院590号令和参照长沙市政府116号令的规定，通知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构。长沙市征收办在被征收人无法达成一致意见后，采取公开投票方式选定了涉案项目评估机构。湖南省长沙市星城公证处对投票选定评估机构的活动进行了现场监督，证明了该投票过程及结果均真实、有效。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请专家鉴定。唐建玲虽向评估机构提出了复核申请，但其并未就回复函再次向评估专家委员会申请专家鉴定，故唐建玲提出征收单价不公平、不合理的主张不予采信。开福区政府在作出涉案房屋征收补偿决定前，向唐建玲送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，从形式上保障了被征收人享有的补偿方式选择权。另一方面，经审查，开福区政府提供了用于产权调换的房屋符合国务院590号令第二十一条第三款的规定内容，该产权调换房基本符合上述条款中界定的“就近地段的房源”的要求，并未损害被征收人合法权益，从实质上保障了被征收人享有的选择权。开福区政府还告知唐建玲可在收到该补偿方案后7日内书面选择补偿方式，但逾期未选择的，视为放弃选择补偿方式的权利。唐建玲在规定期限内未作出书面选择，开福区政府对其作出货币补偿的补偿方式并无不当。故，开福区政府作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，符合法定程序，该院对该决定的合法性予以确认。唐建玲提出，评估机构对被征房屋的面积认定错误。该院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；……”，本案中，长沙市不动产登记中心出具的《不动产登记情况表》记载了房屋用途和面积，开福区政府根据该登记情况对唐建玲的房屋进行征收补偿符合法律规定，该院对唐建玲的上述主张不予支持。唐建玲提出，开福区政府未按照唐建玲房屋所在地商品房的市场平均价值进行认定，与唐建玲房屋的实际市场价值不符，远低于周边类似房地产的市场价格，给予的补偿价格过低，不能保证唐建玲的生活水平不下降。该院认为，根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保障房屋装饰评估结果客观公平，住房和城乡建设部颁布了《国有土地上房屋征收评估办法》，此办法对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。跟据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。本案中，开福区政府将房屋估价报告送达给唐建玲后，唐建玲在规定期限内申请复核，评估公司向唐建玲出具了回复函，维持了原评估报告。从唐建玲提交的证据看，其未提交申请专家委员会进行鉴定的相关证据，视为对回复函的认可。同时，为了进一步核实评估程序的合法性，该院要求评估机构的工作人员到庭就案件的有关事实接受询问，并要求评估机构针对唐建玲的评估质疑进行了回复。经审查，评估机构在面积认定、估价方法、价值类型等方面并未存在违法行为，评估公司作出的评估结论可以作为对唐建玲涉案被征收房屋的征收补偿依据。该院对唐建玲提出房屋补偿价格过低的诉讼主张不予支持。综上所述，开福区政府作出的46号房屋征收补偿决定认定事实清楚、程序合法、正当，适用法律准确。唐建玲提出的各项诉讼理由均不能成立，该院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了唐建玲的诉讼请求。唐建玲不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决没有采用上诉人提供的能确认被征收房屋的建筑物面积和公共用地面积的证据；征收补偿的价格不公平，明显低于房屋所处地段的市场价值；请求二审撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。开福区政府答辩称：1.上诉人所述房屋面积错误没有事实依据；2.开福区政府按照法定程序选定房地产价格评估机构，依法作出房屋征收分户评估报告，该评估报告客观公正；3.开福区政府依法作出房屋征收补偿决定并送达和公告。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。经审查，可以作为认定事实的依据。本院二审另查明：2019年7月10日，广联公司作出《关于湖南广联房地产土地评估有限公司工商变更的情况说明》载明：2016年8月因国家政策调整，要求五证合一，我公司原营业执照注册号：430105000062795，变更为统一社会信用代码：91430105792399434B。2014年6月9日，长沙市工商行政管理局开福区分局颁发的《营业执照》（注册号：430105000062795）载明：名称：湖南广联房地产土地评估有限公司，类型：有限责任公司，住所：长沙市××××号建鸿达现代城1306房，法定代表人：唐娓，成立日期：2006年9月22日，营业期限：2006年9月22日至2026年9月21日，经营范围：房地产评估业务（房地产估价机构资质有效期至2015年6月30日）；凭本企业资质从事土地评估、投资项目评估。2016年8月10日，长沙市工商行政管理局开福区分局颁发的《营业执照》（统一社会信用代码：91430105792399434Ｂ））载明：名称：湖南广联房地产土地评估有限公司，类型：有限责任公司（自然人投资或控股），住所：长沙市××××号建鸿达现代城1306房，法定代表人：唐娓，成立日期：2006年9月22日，营业期限：2006年9月22日至2026年9月21日，经营范围：房地产估价；土地评估；房地产咨询服务。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。从双方当事人的诉答情况看，本案主要有以下二个争议焦点：一、关于46号补偿决定认定的房屋面积是否合法《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书和房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。第十一条规定，被征收房屋的价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。本案中，唐建玲的房屋产权证登记面积为73.31㎡，与房屋登记簿的记载一致，依法应当予以认定，其在房屋产权范围内搭建的阳台和无烟灶台并非合法或未经登记的建筑物，不属于建筑面积的征收补偿范围。对于土地使用权的评估，分户评估报告中已经明确了案涉被征收房屋价值为被征收房屋及其占用范围内的土地使用权的价值，评估金额中就已经包含了占用土地的使用权价值，符合法律规定。故唐建玲提出的评估报告面积认定错误和遗漏土地面积的理由没有事实依据，本院不予采信。二、关于房屋补偿价值是否明显低于房屋所处地段的市场价值国务院590号令第十九条第一、二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，广联公司接受开福区征收办的委托后对唐建玲的涉案被征房屋进行了估价作业，作出了房屋征收分户估价报告，并载明被征收当事人对估价结果有异议的，自收到估价报告之日起10日内，可以申请复核评估，征收当事人对复核评估结果有异议的，应当在收到复核结果之日起10日内申请专家委员会鉴定。该估价报告送达后，唐建玲虽在规定期限内申请了复核，但评估公司向唐建玲出具了回复函后，唐建玲未再申请专家委员会进行鉴定，应视为对回复函的认可。二审时，本院亦对该评估报告进行了审查，认为评估机构在评估程序、面积认定、估价方法、价值类型等方面无违法之处，该评估结报告可以作为对唐建玲涉案被征收房屋的征收补偿依据。唐建玲提出的评估报告不合法、结论不公平的理由没有事实依据，本院不予采信。综上，原审判决认定基本事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当，唐建玲的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人唐建玲负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年十二月四日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷