河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫01行赔初31号原告梁书林，男，1953年11月28日出生，汉族，住郑州市郑东新区。委托代理人徐勇，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人赵凤梅，北京市盛廷律师事务所律师。被告郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路22号。法定代表人王鹏，该管委会主任。委托代理人李丽莎，该单位工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。被告郑州市郑东新区豫兴路办事处，住所地河南省郑州市郑东新区郑开大道136号。法定代表人林庆超，该办事处主任。委托代理人李勇，该单位工作人员。委托代理人朱妍，河南宇法律师事务所律师。第三人郑州市郑东新区豫兴路办事处马仙李村村民委员会，住所地河南省郑州市郑东新区豫兴路办事处马仙李村。负责人李羊顺，该村党支部书记。委托代理人梁共顺，该村村委会工作人员。原告梁书林因诉被告郑州市郑东新区管理委员会（以下简称东区管委会）、郑州市郑东新区豫兴路办事处（以下简称豫兴路办事处）、第三人郑州市郑东新区豫兴路办事处马仙李村村民委员会（以下简称马仙李村委会）行政赔偿一案，原告于2017年11月2日向本院提起行政诉讼。经审理，本院于2018年11月1日作出（2017）豫01行赔初321号行政赔偿判决书，被告东区管委会对此不服，向河南省高级人民法院（以下简称省高院）提起上诉，省高院经审理，于2019年3月18日作出（2018）豫行赔终646号行政赔偿裁定书，裁定撤销本院（2017）豫01行赔初321号行政赔偿判决，将案件发回本院重新审理。本院于2019年3月29日重新登记立案，并另行组成合议庭，于2019年5月24日重新公开开庭审理了本案。原告梁书林及其委托代理人徐勇、赵凤梅，被告东区管委会的委托代理人李丽莎、黄琨，被告豫兴路办事处的法定代表人林庆超及其委托代理人李勇、朱妍，第三人马仙李村委会的委托代理人梁共顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告梁书林重审过程中，将诉讼请求进一步明确如下：依法判令两被告向原告支付因违法强拆原告房屋给原告造成的损失：对原告安置不低于被强拆面积1220平方米的房屋或货币赔偿14398440（1220＊11802）元、2016.5.3-2019.5期间过渡费57600（800＊2＊36）元。事实和理由：原告世代为豫兴路办事处（原河南省中牟县刘集乡）马仙李村农民，在1984年《土地管理法》颁布前已经取得面积为692（323+369）平方米的老宅基地。儿子梁国丰长大后，将老宅基地一分为二，原告自己使用323平方米，另外369平方米宅基地给梁国丰使用，2000年更换宅基证时，原告的宅基证也统一换成登记面积200平方米集体建设用地使用权证，但实际使用面积仍是323（19＊17）平方米。在自己的合法宅基地上，原告在2010年之前全部建成了被强拆的四层房屋，用于全家人居住使用。2016年5月3日，豫兴路办事处副书记杨国顺、副主任闫金梅及派出所副所长徐航等人，组织和带领包括街道办、派出所、社会闲杂人员在内的200多人，在没有任何手续的情况下，强拆了原告的房屋。将原告的全部家当包括生产、生活用品全部砸在废墟中。现强拆行为已被确认违法。对于违法强拆的行政赔偿请求，原告本以《郑州市中牟产业园区管委会关于印发〈郑州市白沙、绿博组团合村并城工作实施方案〉的通知》（牟管委〔2011〕5号）安置方案中每一农户人口无偿分配45㎡安置房，另20㎡按优惠价2100元/㎡购买，主张房屋强拆行政赔偿数额。经省高院明确，行政赔偿是全部赔偿，故在原告全家人口均不能等到安置房的情况下，原告因强拆而遭受的损失应按照被强拆房屋所在区域的商品房的市场价值计算。原告被拆房屋系四层楼房，四层楼房共计1220㎡，其中砖混结构楼房两层共计209平方米（一层7.5＊18.5＝138.75平方米，二层7.5＊7.5＝57平方米，步梯14平方米），钢结构楼房（工字钢结构房屋，应为钢结构房）共计1011㎡（一层18.5＊9-14㎡，二层18.5＊16.5-57㎡，三、四层均为18.5＊16.5㎡）。征收方认可原告房屋面积为1220㎡。对过渡费标准为每人每月800元的事实，被告在原审中已认可。因原告所在村庄土地已全部被征收，不存在另划宅基地建房安置；且原告宅基地和房屋所在区域现已为城市规划区，若被告给予原告等面积的安置房安置原告愿意接受，但若不能等面积置换安置房的情况下，原告只能购买商品房，故原告要求的货币补偿价值是以安居客公开的房屋价值信息中马仙李村原址周边二手商品房的价值为参考。为支持自己的诉求，原告特于2019年4月，用“马仙李村”、“宁馨苑小区”、“建业春天里”、“郑地美景东望”、“山水生态城”、“吉地澜花语”、“融创美盛象湖壹号”等关键词在https：//www.anjuke.com/zhengzhou/cm880280/等网页查找了相关房价等材料，恳请依法采纳，支持原告的诉求。原告在原审过程中向本院提交如下证据：1.省高院（2017）豫行终158号行政裁定书，拟证明东区管委会是适格被告，原告是在法定期限之内起诉；2.《郑州市中牟产业园区管委会关于印发〈郑州市白沙、绿博组团合村并城工作实施方案〉的通知》（牟管委〔2011〕5号），拟证明涉案房屋被强拆，系东区管委会组织实施；3.强拆的视频、视频说明，拟证明豫兴路办事处实施涉案房屋强拆的事实；4.集体土地使用证，拟证明原告对涉案房屋的宅基地享有使用权，对涉案房屋享有合法的所有权，原告与本案具有利害关系；5.原告的财产损失清单，拟证明原告所遭受损失的具体情况。原告在本次重审过程中向本院提交如下新证据：1.省高院2350号行政判决书，拟证明强拆已经被生效判决确认违法。2.户口本、集体土地使用证及被拆房屋的照片、视频光盘、原告财产损失清单，拟证明原告的宅基地面积及原告损失的具体情况。3.涉案房屋周边的房地产市场价格的网络截图、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条、《行政诉讼法》第三十八条第二款、最高人民法院（2017）最高法行再101号许水云案的判决书、最高人民法院（2014）行监字第148号陈山河案的再审裁定，拟证明涉案房屋周边商品住宅均价是11802元/㎡，原告有权请求参照执行国有土地上房屋征收的补偿标准，原告有权根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格主张赔偿款，因被告原因导致原告无法举证时举证责任应由被告承担。被告东区管委会辩称：东区管委会从未执行拆除，也从未授权或者指示豫兴路办事处或原告所在的村委会去拆除涉案房屋。本案发生前东区管委会也不知情。根据豫兴路办事处在本案发生后所做的情况汇报，豫兴路办事处在组织房屋拆迁工作中遵从自愿原则，在原告不同意的情况下未实施原告所诉强制拆除行为；原告房屋是其所在村委会自行决定收回原告的宅基地使用权后组织拆除的。故原告称东区管委会行政行为违法与事实不符，其诉讼请求应予驳回。其主张的损失应另行通过提起民事诉讼加以解决。此外，一是原告主张赔偿的房屋面积与房屋进行丈量时所测得的实际的面积不符，应当以实际调查测量的面积为准；二是原告的集体土地使用证载明面积为200㎡，即使这上面全盖成房屋，其合法赔偿面积最多也不超过600㎡，赔偿应当考虑这些因素；三是关于过渡费，自2019年1月19日马仙李村委会依照规定将已经建成的安置房组织进行分配之后，因原告自身过高的要求不选择安置房，才导致其所谓的至今没有住房，皆因原告的过错而导致，此后的过渡费不应支持。被告豫兴路办事处辩称：一、针对本案涉及的房屋被拆除一事，房屋拆除的主体为马仙李村委会，豫兴路办事处并没有实施拆除行为。马仙李村委会为了村集体和村民共同利益，决定收回原告的宅基地使用权，并对地上建筑物和附属物进行拆除；豫兴路办事处从未参与马仙李村委会所实施的拆除行为，不是拆除主体。二、豫兴路办事处为落实郑州市白沙、绿博组团合村并城工作的实施，严格按照相关文件的要求实施，对需征迁的地面附属物进行了清点，履行了相应的安置补偿义务。原告应得的安置补偿款，豫兴路办事处已支付到位，不存在任何过错，没有违反法律规定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。此外，即使应当对原告赔偿，也应当以原告具有宅基地使用权的合法面积为基数，按照各类建筑物对应的标准计算赔偿数额。二被告在原审程序中在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.2011年12月6日《郑州市中牟产业园区管委会关于印发〈郑州市白沙、绿博组团合村并城工作实施方案〉的通知》（牟管委〔2011〕5号）；2.2014年7月28日《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2014〕142号）；3.2016年1月27日《河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于下达2016年棚户区改造项目计划（台账）的通知》（豫保安居办〔2016〕1号）；4.《郑州市白沙园区管委会有关拆迁补偿安置政策和补偿标准》；5.《郑州市白沙园区管委会有关拆迁补偿安置政策和补偿标准》公示照片；6.《征用土地地上建筑物补偿计算表》；7.《征用土地地上建筑物补偿计算表》公示照片；8.2016年4月27日进账单；9.2016年4月26日《零星票据分类粘贴单》；10.打款情况统计表；11.2016年7月27日豫兴路办事处《关于梁书林、梁国丰房屋拆迁有关问题的情况说明》。上述证据拟证明豫兴路办事处组织房屋拆迁工作过程中遵从自愿原则，在原告不同意的情况下并未实施原告所诉强制拆除行为。12.2015年10月15日豫兴路办事处马仙李村村支两委会议记录；13.2016年10月16日豫兴路办事处马仙李村村支两委会议记录。该两份证据拟证明原告房屋是其所在村委会自行决定收回原告的宅基地使用权后组织拆除。本案争议是原告与其所在村委会之间的民事纠纷。第三人马仙李村委会没有发表答辩意见。第三人马仙李村委会在本次重审过程中向本院提供如下证据：1.本村被拆除房屋的照片一组，拟证明本村居民的房屋结构均为钢结构；2.光盘一张，拟证明拆迁前原告已将房屋搬空，屋内不存在物品。经庭审质证，原告对被告的证据质证如下：对证据1、2、3、4、5的真实性均无异议，对证明目的有异议，认为恰恰证明二被告是适格的主体；对证据6、7真实性有异议，认为不是原告签字，且不符合实际数量，但对补偿计算表中已经登记确认的面积能够证明不是临时抢建的房屋，应当获得相应补偿；对证据8、9的合法性及证明目的有异议，认为证明二被告是适格被告；对证据10的真实性、合法性及证明目的均有异议，认为证明被告违法拆迁；证据11不属于法律意义上的证据；对证据12、13均不予认可，且不能证明原告的房屋是由村委会拆除的。二被告对原告在原审过程中提交的证据的质证意见如下：对证据1、2、4的真实性没有异议，对证明目的有异议，不能证明二被告实施了拆除行为；对证据3的真实性有异议，且认为只能证明原告的房屋被拆了，不能证明二被告实施了拆除行为。二被告对原告的新证据的质证意见如下：对证据1无异议。对证据2中的被拆房屋照片、视频光盘的真实性没有异议，但证明目的不认可；对财产损失清单的真实性不予以认可。对于证据3中的马仙李村原址周边房地产市场价格网络截图真实性没有异议，但与本案没有关联；法律规定不属于行政诉讼法所规定的证据；原告提交的案例与本案所涉及的土地类型、房屋种类完全不一致，证明目的均不认可。第三人对原告证据的质证意见同豫兴路办事处的质证意见。原告对第三人所提交的证据均不认可。二被告对第三人所提交证据的真实性予以认可。认为由于村里面钢架房的建筑结构都基本相似，可以侧面证明原告计算表中钢架房的结构也与本图一致，原告是为了增加面积而建，不能实际使用。本院对上述证据认证如下：对原告在原审过程中提交的证据1、2、4的真实性二被告均认可，且与本案具有关联性，本院予以采信；对证据3的真实性二被告均不予认可，因无法确定该视频与本案的关联性，本院不予采信；证据5的真实性无法确认，本院不予采信。对于原告所提交的新证据，证据1系生效法律文书，本院予以采信。对证据2中的户口本、集体土地使用证及被拆房屋照片、视频光盘的真实性予以认可，对财产损失清单的真实性不予以认可。证据3与本案待证事实没有关联，本院不予采信。对被告的证据，原告对被告的证据1、2、3、4、5的真实性无异议，虽对证据6、7、8、9、12、13提出异议，但其实质是不予认可被告的证明目的，不构成对上述证据的实质性异议，本院对上述证据均予以采信；被告的证据11实质是豫兴路办事处的辩解，本院将结合其他证据对其辩解予以分析、评价。对第三人的证据因第三人不能说明证据的来源，本院不予采信。经审理查明，原告梁书林系豫兴路办事处（原河南省中牟县刘集乡）马仙李村村民，拥有宅基地一处，其对应的《集体土地使用证》所记载的面积为200平方米。2011年12月21日《郑州市中牟产业园区管委会关于印发〈郑州市白沙、绿博组团合村并城工作实施方案〉的通知》（牟管委〔2011〕5号）第三条合村并城规划，规定：按照郑州市《郑州市中牟产业园区村庄整合安置专项规划》，在白沙组团、绿博组团规划区内拟建7个安置小区。其中在白沙组团拟建白沙安置小区、刘集01号安置小区和刘集02号安置小区，计划安置21个自然村，约31000人。第四条拆迁工作，规定：（一）拆迁范围：本方案所指拆迁范围为中牟产业园区规划区建设用地范围内的村庄。原告梁书林的宅基地位于刘集02号安置小区建设范围内。后豫兴路办事处、马仙李村委会对梁书林宅基地上附属物进行了调查，并在入户调查的基础上，制作了《征用土地地上建筑物补偿计算表》。至2015年10月，因未达成拆迁安置协议原告的房屋尚未被拆除。马仙李村委会于2015年10月15日召开村两委及村干部会议、16日召开全体村组干部和全体党员会议并决定：收回梁海旺等未拆迁户的集体土地宅基地使用权；按照马仙李拆迁补偿政策对梁海旺等人进行补偿，村组干部分包到户、采取措施、拆除到位。2016年5月3日，原告宅基地上房屋被拆除。原告以该拆除行为系二被告实施的违法强拆行为为由提起行政诉讼，同时提起本案行政赔偿诉讼。另查明，豫兴路办事处出具马仙李村群众过渡期安置费发放情况说明，载明：马仙李村2014年10月进行整村拆迁，过渡期安置费是从签订征迁补偿安置协议之日起按照600元/人/月的标准发放过渡费，按照100元/人/月的标准发放交通补贴，按照100元/人/月发放生活补贴，三项标准总计为800元/人/月。本院认为：一、根据本院生效行政判决，豫兴路办事处作为东区管委会的下属单位，按照东区管委会的指示实施合村并城工作的相关行为，法律责任及后果应当由东区管委会承担，东区管委会是本案适格被告，豫兴路办事处不是本案适格被告，原告对豫兴路办事处的起诉应当予以驳回。二、被告东区管委会拆除原告房屋的行为违法，已由本院生效行政判决予以确认，针对涉案房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，东区管委会依法应对原告的财产损失承担行政赔偿责任。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为被告东区管委会对原告财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准和赔偿如何处理等问题。（一）关于被拆迁人财产损失的赔偿范围问题《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”之理解，不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、过渡期安置费等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。本案中，如果原告在合村并城项目中未获得相应的补偿和安置，则其所主张的涉案房屋以及过渡期安置费等损失均应纳入行政赔偿范围。（二）关于被拆迁人财产损失的赔偿方式问题《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。如果房屋系因合村并城项目而被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，如果被拆迁人未获得安置,行政机关还有提供拆迁安置房的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。（三）关于被拆迁人财产损失的赔偿标准问题面对违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当遵循全面赔偿和公平合理的原则。为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。同时，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，关于双方争议较大的涉案房屋的损失赔偿标准问题，对此，本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持。”从该条款可以看出，集体土地被依法征收且未进行安置补偿是适用国有土地上房屋价值补偿标准的前提，本案并不符合上述条款规定的情形。在前期已对大部分被拆迁人按合村并城拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对原告的涉案房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。故此，原告的该项主张不能成立，不予支持。（四）关于被拆迁人财产损失的赔偿处理问题东区管委会在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对原告的损失赔偿，要填平补齐其受损的财产权利，确保其在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益。同时，还要考虑到原告房屋被强拆至今未得到赔偿的客观情况，东区管委会应当切实弥补因违法拆迁所造成的各项损失，对原告作出公平合理的赔偿。对于搬迁奖励费、临时过渡安置费等损失赔偿问题，东区管委会应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。鉴于有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要东区管委会进一步审查核实，同时考虑到本案合村并城涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法的角度出发，本案在损失赔偿处理问题上宜按照全面赔偿原则，由东区管委会对原告的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。应当指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，人民法院针对赔偿案件可以组织调解。本案审理期间因各方分歧过大难以达成调解协议。本案判决之后，东区管委会仍应积极协调当事人，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定。原告如不服，仍有权依法寻求司法救济。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条、第三十二条、第三十六条第（八）项的规定，判决如下：责令被告郑州市郑东新区管理委员会于本判决生效之日起九十日内对原告梁书林依法予以全面赔偿。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十六份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吕家祥审判员  张志立审判员  董正方二〇一九年十二月十七日书记员  乔梦龙