安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖01行终721号上诉人李子轩，男，1944年8月11日出生，汉族，住河南省沈丘县。委托代理人丁广垠，河南风向标律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥市安全生产监督管理局（现为合肥市应急管理局），住所地安徽省合肥市潜山路550号市政务第二办公区A6单元，统一社会信用代码11340100737348941H。法定代表人汪涛，局长。委托代理人赵义华，安徽元贞律师事务所律师。委托代理人马文杨，安徽元贞律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省安全生产监督管理局（现为安徽省应急管理厅），住所地安徽省合肥市马鞍山路509号，统一社会信用代码11340000MB1671471R。法定代表人张海阁，厅长。委托代理人王道平，该单位工作人员。委托代理人徐金鹏，安徽安泰达律师事务所律师。上诉人李子轩因行政处罚一案，不服合肥市包河区人民法院(2017)皖0111行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，2008年6月24日，河南平安运输集团有限公司经登记成立。2011年10月14日，河南省周口市公安局交通警察支队将该公司登记为豫Ｐ×××××号重型半挂牵引车的所有人。2016年6月22日1时10分左右，孙红杰驾驶该车（乘坐人为高荣平）行驶至沪陕高速公路下行线（六安往合肥方向）666KM+300M附近时，车辆冲过高速公路中央隔离护栏，与对向车道内苏Ｋ×××××号轻型普通货车发生碰撞后侧翻，致对方车内3人死亡。2016年6月28日，合肥市公安局交通警察支队高速公路七大队认定孙红杰承担该事故的全部责任。2016年7月7日，合肥市人民政府安全生产委员会办公室致函周口市人民政府安全生产委员会办公室，内容为：按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，合肥市人民政府授权合肥市安全生产监督管理局牵头成立事故调查组，对该起事故进行调查，邀请该市派员参加事故调查组。2016年7月8日，合肥市人民政府安全生产委员会办公室发布通知，成立包括合肥市安全生产监督管理局在内的事故调查组。2016年8月6日，事故调查组经调查形成《沪陕高速下行线K666处“2016.6.22”较大道路交通事故调查报告》，其中认定李子轩作为河南平安运输集团有限公司的总经理，未依法认真履行安全生产管理职责，对涉案车辆驾驶人的安全管理、教育培训、动态监管不力，对事故发生负有领导责任，建议由安全生产监督管理部门依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项的规定，对其处以上一年年收入百分之四十的罚款。2016年8月8日，合肥市人民政府安全生产委员会办公室致函周口市人民政府安全生产委员会办公室，请该市对调查报告进行审议。2016年8月16日，周口市人民政府安全生产委员会办公室复函表示原则同意。2016年11月16日，合肥市安全生产监督管理局将调查报告报送合肥市人民政府。2016年11月22日，合肥市人民政府作出《合肥市人民政府关于沪陕高速“6.22”较大道路交通事故处理意见的批复》，原则同意调查报告对事故原因与性质的认定，要求合肥市安全生产监督管理部门依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项的规定，对李子轩处以上一年年收入百分之四十的罚款。2017年1月19日，合肥市安全生产监督管理局向李子轩邮寄送达行政处罚告知书与听证告知书，告知因其行为违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（三）项、第（五）项的规定，依据该法第九十二条第（二）项的规定，拟决定对其处以上一年年收入百分之四十的罚款，其有权进行陈述和申辩，并有权要求举行听证。2017年2月13日，根据李子轩的申请，合肥市安全生产监督管理局举行听证会。2017年4月6日，合肥市安全生产监督管理局作出（合）安监管罚[2017]5号行政处罚决定书，决定对李子轩处以罚款15400元。2017年4月19日，合肥市安全生产监督管理局将该决定书邮寄送达李子轩。2017年5月21日，李子轩因不服该处罚决定而申请行政复议，安徽省安全生产监督管理局予以受理。2017年5月27日，安徽省安全生产监督管理局将行政复议申请书副本发送合肥市安全生产监督管理局。2017年6月6日，合肥市安全生产监督管理局提出书面答复，并提交据以作出原行政行为的证据、依据和其他有关材料。2017年7月20日，安徽省安全生产监督管理局作出省安监复决字[2017]02号行政复议决定书，维持原行政行为。2017年8月7日，安徽省安全生产监督管理局将该行政复议决定书邮寄送达李子轩。2017年8月18日，李子轩不服该行政复议决定，以合肥市安全生产监督管理局、安徽省安全生产监督管理局为共同被告，向一审法院提起行政诉讼。请求判决撤销被告合肥市安全生产监督管理局作出的（合）安监管罚[2017]5号行政处罚决定书与被告安徽省安全生产监督管理局作出的省安监复决字[2017]02号行政复议决定书。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本案中，针对被诉行政行为的司法审查，据此分为两个部分：一、原行政行为是否合法。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”该条例第四十三条第一款规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。”《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款。”本案中，合肥市人民政府作为事故发生地设区的市级人民政府，依法可以授权有关部门组织事故调查组对涉案事故进行调查处理。调查工作结束后，合肥市人民政府的批复业已明确指出原告对涉案事故的发生负有领导责任，要求有关机关依法对其作出行政处罚。被告合肥市安全生产监督管理局作为具有行政处罚权的有关机关，按照合肥市人民政府的上述批复，依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序与上述法律规定的权限，以原告的行为违反《中华人民共和国安全生产法》的相关规定为由，对原告处以15400元罚款，并无违法之处。鉴于涉案道路交通事故与生产经营活动中的安全问题有关，由被告合肥市安全生产监督管理局适用《中华人民共和国安全生产法》的规定作出相应处理，并无不当。2、复议决定是否合法。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”本案中，被告安徽省安全生产监督管理局作为行政复议机关，自受理行政复议申请之日起，至作出并送达行政复议决定之日，这一过程遵循的复议程序，不违反《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。据此，依照《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款、第四十三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九条第一款之规定，判决：一、驳回原告李子轩要求撤销被告合肥市安全生产监督管理局作出的（合）安监管罚[2017]5号行政处罚决定书的诉讼请求；二、驳回原告李子轩要求撤销被告安徽省安全生产监督管理局作出的省安监复决字[2017]02号行政复议决定书的诉讼请求。李子轩上诉称，1.被上诉人合肥市安全生产监督管理局对本案涉及事故不具有管辖的主体资格和缺乏处罚的法律依据。安徽省安全生产监督管理局维持合肥市安监局对上诉人的处罚无法律依据。本案业经交通管理机关定性为交通事故,且已经处理结束。根据《安全生产法》第二条规定,《道路交通安全法》对本次事故有特别规定,依法应当适用《道路交通安全法》,而不应当适用《安全生产法》。由此,合肥市安全生产监督管理局对上诉人处罚无处罚资格的法律依据。根据《安全生产法》第九条规定,上诉人所在企业为河南省周口市企业,其安全生产、日常经营管理的监督、指导、检查隶属于周口市安全生产监督管理局管辖。而合肥市安全生产监督管理局不具有对上诉人所在企业监督、指导、管理、检査、处罚的权力和职责。合肥市安全生产监督管理局在调查该起交通事故过程中,周口市安全生产监督管理局参与了调查,本案如果有行政处罚的话,应当由合肥市安全生产监督管理局转交给周口市安全生产监督管理局进行处罚。合肥市安全生产监督管理局对上诉人进行处罚没有法律依据。一审法院对于上诉人在一审的上述理由在判决上不作回应违背了最高院对于判决要具有说理性的明确要求。2.《最高人民法院关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》,明确规定了类似本案处罚所适用法律不妥。根据最高人民法院上述《答复》,安全生产企业违背《安全生产法》（2002年）第二十一条规定,应当按照《安全生产法》（2002年）第八十二条第三款规定处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的,安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。根据本案交通事故责任书中认定,未履行安全生产教育和培训不是发生交通事故的主要原因。故合肥市安全生产监督管理局对李子轩的处罚适用法律明显违背最高人民法院上述《答复》。安徽省安全生产监督管理局予以维持亦明显违背最高人民法院的《答复》规定。上诉人在一审时提供了最高人民法院上述《答复》,而一审法院却视而不见,,一审法院的判决明显错误。综上所述,请求二审法院判令：1、撤销一审判决；2撤销安徽省安全生产监督管理局作出的省安监复决字[2017]02号《行政复议决定书》；3依法撤销合肥市安全生产监督管理局作出的（合）安监管罚[2017]5号《行政处罚决定书》；4、诉讼费用由二被上诉人承担。被上诉人合肥市安监局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人提出被上诉人无管辖权及处罚无法律依据的理由不能成立。1.被上诉人依法享有对上诉人处罚的管辖权。《生产安全事故报告和调查处理条例》十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。本案案涉事故发生在沪陕高速公路下行线666KM+300M附近，该地点位于合肥市境内，即事故发生地为合肥市，依照上述法律规定合肥市人民政府及其授权部门有权对案涉较大事故进行调查。上诉人认为自己所在的河南平安物流集团运输有限公司为河南省周口市企业，案涉较大事故应当转交河南省周口市安监局进行处罚没有法律依据。2.被上诉人对上诉人进行处罚有法律依据。2014年8月31日新修订的《安全生产法》第十八条第（三）项、第（五）项、第九十二条第（二）项对上诉人的违法行为进行处罚均有明确规定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。条例并未将道路交通事故排除在外，且根据该条例第三条第（三）项之规定，案涉事故死亡三人，属生产安全较大事故，受《安全生产法》调整。关于最高人民法院2010年的答复问题，2016年3月17日，《关于“最高人民法院公开各类司法依据文件”的答复》，明确答复属于具体个案的请示答复，其法律拘束力仅限于个案本身，而不具有普遍的法律效力，在其他案件中法官不能将答复直接作为裁判依据。而对于具有普遍效力，指导各级法院的文件，最高人民法院一般采用司法解释等形式予以公开发布，并可以在报刊、互联网上进行查询。一审法院对上诉人提供的答复不做回应并无不妥。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人安徽省安全生产监督管理局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。被上诉人合肥市安全生产监督管理局向一审法院提交了以下证据：1、机动车信息查询结果单、河南平安运输集团有限公司安全生产制度、安全活动记录、询问笔录、道路交通事故认定书、行政处罚告知书与听证告知书及其邮寄回执、听证申请书、听证笔录、行政处罚决定书及其邮寄回执，用以证明原行政行为认定事实清楚，符合法定程序；2、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《合肥市安全生产监督管理规定》、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》，用以证明原行政行为适用法律正确。被上诉人安徽省安全生产监督管理局向一审法院提交了以下证据：行政复议申请书及其附件、行政复议答复通知书及其送达回证、行政复议答复书及其附件、行政复议决定书及其送达回证，用以证明行政复议程序合法。上诉人李子轩向一审法院提交了以下证据：《车辆挂靠合同书》、管理台账、安全例会记录、民事判决书、道路交通事故认定书，用以证明被诉行政行为违法。上述证据均已随案移送本院。经审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。本院认为，1.关于合肥市安全生产监督管理局是否具有行政处罚权问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款和第二十一条规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。本案案涉事故发生地在合肥市境内，案涉事故死亡三人，属生产安全较大事故，故合肥市人民政府及其授权部门有权对案涉较大事故进行调查。该条例第四十三条第一款规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。”故合肥市安全生产监督管理局对本案事故具有行政处罚权，可以进行处罚，上诉人认为即使要作出行政处罚也应该由周口市安全生产监督管理局进行处罚的观点不能成立。2.关于是否应该适用《中华人民共和国安全生产法》进行行政处罚问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条并未将道路交通事故排除在生产安全事故之外，根据该条例第三条第三项之规定，案涉事故死亡三人，属生产安全较大事故，合肥市安全生产监督管理局适用《中华人民共和国安全生产法》的规定作出相应处理，并无不当。上诉人认为应该由《中华人民共和国道路交通安全法》进行调整的理由不能成立，且《中华人民共和国道路交通安全法》并未对发生生产经营单位的主要负责人的行政处罚作出规定。3.关于合肥市安全生产监督管理局作出行政处罚程序和依据问题。《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款。”合肥市人民政府作出的《合肥市人民政府关于沪陕高速“6.22”较大道路交通事故处理意见的批复》已明确指出李子轩对涉案事故的发生负有领导责任，要求有关机关依法对其作出行政处罚。且《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。合肥市安全生产监督管理局作为具有行政处罚权的有关机关，按照合肥市人民政府作出的涉案批复，依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序与上述法律规定的权限，对李子轩处以15400元罚款并无违法之处。4.关于安徽省安全生产监督管理局作出复议决定是否合法问题。复议机关决定维持原行政行为的，法院在审查原行政行为合法性的同时一并审查复议程序的合法性。经审查安徽省安全生产监督管理局作为行政复议机关，作出的复议决定符合法定程序。综上，一审判决认定事实清楚,适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李子轩负担。本判决为终审判决。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇一九年十二月十九日法官助理邓乐书记员丁亚敏附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。