江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）苏10行终101号上诉人（原审原告）张万海，汉族，扬州市邗江区人，住扬州市邗江区。委托代理人刘建华，北京京云律师事务所律师。委托代理人王国龙，北京京云律师事务所律师。被上诉人（原审被告）扬州高新技术产业开发区管理委员会，住所地在扬州市邗江区吉安路148号。法定代表人叶华生，主任。委托代理人佘福兴，扬州高新技术产业开发区管理委员会规划建设局拆迁安置办公室主任。委托代理人滕梅森，江苏理华律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）金海花，汉族，扬州市邗江区人，住扬州市邗江区。上诉人张万海因拆迁行政协议一案，不服扬州市江都区人民法院作出的（2018）苏1012行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：张万海与金海花于1993年登记结婚，坐落在邗江区汊河街道××（原××乡蒋庄村××组）的房屋于1999年登记在张万海名下。2017年6月24日，扬州市邗江区拆迁管理办公室（以下简称邗江区拆管办）发布《拆迁公告》，明确拆迁范围为位于扬州市××区××街办××区改造（××村棚户区改造）项目规划范围内集体土地上的部分房屋及其附属物，拆迁人、拆迁责任单位、拆迁实施单位均为扬州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）。张万海与金海花的上述房屋在拆迁范围内。2017年7月16日，江苏省扬州高新技术产业开发区规划建设局（拆迁）征收安置办公室（以下简称高新区征收办）经高新区管委会授权，与金海花就坐落在邗江区汊河街道××组的房屋签订了《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》，协议约定被拆迁房屋面积、货币补偿总额、交房期限等，协议约定货币补偿总额1564697.76元。原审法院认为：《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第二条规定，依法在市区行政区域内征收集体土地，需要拆迁房屋及其附属物，并对房屋所有权人进行补偿安置的，适用本办法。《暂行办法》第三条第三款规定，集体土地房屋拆迁所在地的区和乡镇人民政府、街道办事处以及市政府有关职能部门，应当根据各自的职责，协同做好房屋拆迁补偿安置的相关工作。高新区管委会作为张万海上述房屋所属地块的拆迁人、拆迁责任单位、拆迁实施单位，具有进行房屋拆迁补偿安置的职责。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议。案涉房屋拆迁补偿协议书符合行政协议的概念特征，应属于行政协议。法院审查行政协议适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，张万海认为金海花在未经张万海同意或者授权的情况下，与高新区管委会签订的协议违法；对此，我国土地管理法确定农村村民一户只能拥有一处宅基地；集体土地房屋拆迁是以户为单位，虽然案涉房屋拆迁补偿协议书是金海花与高新区管委会签订，但金海花系张万海妻子，与高新区管委会达成案涉房屋拆迁补偿协议书，对该户全体家庭成员都具有约束力，该协议是签约双方当事人真实意思的表示，并不违反法律、行政法规强制性规定。张万海所提供的证据不能证明案涉房屋拆迁补偿协议书存在违法情形，故对张万海的诉讼主张依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决驳回张万海的诉讼请求；案件受理费50元，由张万海负担。上诉人张万海上诉称：首先，原审判决认定事实不清，适用法律错误。涉案房屋的集体土地使用权人和房屋所有权人均为上诉人，金海花无权代表上诉人签订被诉拆迁补偿协议。上诉人是家庭户主，上诉人虽然与金海花系夫妻关系，但签订拆迁补偿协议属于重大财产处分，金海花应当与上诉人协商。在征得上诉人同意或授权的情况下，由金海花签署拆迁补偿协议符合常理。金海花自身文化水平不高，被上诉人高新区管委会明知涉案房屋登记在上诉人名下，却不主动与上诉人协商拆迁补偿安置事宜，反而故意绕开上诉人，与金海花达成拆迁补偿协议，明显是避重就轻。在未征得上诉人同意的情况下，金海花无权单独处分涉案房地产，被诉拆迁补偿协议应属违法。其次，本案所涉拆迁项目的《扬州市邗江区集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书》（扬邗集拆字（2017）第6号，以下简称6号批准通知书）已经被确认违法，签订被诉拆迁补偿协议的基础已经不存在。金海花在完全不知情的情况下签订被诉拆迁补偿协议，该协议应当认定为无效。综上，请求二审法院依法判决撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。被上诉人高新区管委会辩称：高新区管委会根据邗江区拆管办发布的《拆迁公告》以及6号批准通知书实施拆迁，符合法律规定。上诉人张万海与被上诉人金海花系夫妻关系，因上诉人长期在外打工，由金海花作为被拆迁户的代表和涉案房地产的共有权人，与高新区管委会签订被诉拆迁补偿协议，不存在任何违法之处。6号批准通知书虽然被确认违法，但并未被撤销。高新区管委会按照扬州市政府有关拆迁补偿安置规定与金海花签订被诉拆迁补偿协议，没有损害上诉人户的利益。发布集体土地房屋的《拆迁公告》和批准拆迁补偿安置方案应当取得相应用地批准文件，这是对征地工作的管理性规定，并不涉及拆迁补偿协议的效力问题。认定行政协议的效力应当适用《中华人民共和国合同法》第五十二条的有关规定，上诉人认为符合合同无效的理由不能成立。金海花作为涉案房屋的共有权人和宅基地的共同使用人，签署被诉拆迁补偿协议是代表该户的行为，不存在高新区管委会与金海花串通损害上诉人利益的问题。综上，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。被上诉人金海花未向本院提交书面答辩意见。原审原告张万海、原审被告高新区管委会在一审期间向原审法院提交的全部证据均已载入原审判决。一审期间，原审第三人金海花未举证。二审期间，各方当事人均未提交新证据。本院认为，原审法院对于上述证据认证正确，对其认证结果依法予以确认。二审期间，本院依职权调取了下列证据：1、《江苏省国土资源厅关于同意扬州市2017年度农用地转用和土地征收第2批次实施方案的函》（苏国土资函[2018]109号，以下简称苏国土资函[2018]109号函）一份；2、扬州市人民政府2018年第39号《征收土地公告》一份；3、（扬）地呈字[2017]第12号《建设用地项目呈报说明书》一份、《农用地转用方案》一份、《补充耕地方案》一份、《征用土地方案》一份。二审期间，本院就扬州市2017年度农用地转用和土地征收第2批次实施方案所涉及的土地范围等问题，向扬州市自然资源和规划局邗江分局（以下简称邗江自然资源分局）进行了函询。后该局向本院提交了相应《勘测定界图》一份。2019年9月24日，本院对涉案房屋进行了现场勘察，并拍摄了照片一组共12张。二审期间，上诉人张万海及被上诉人高新区管委会对原审法院经审理查明的事实均无异议。本院认为，原审法院经审理查明的事实有证据证实，依法予以确认。另查明，2018年2月1日，原江苏省国土资源厅作出苏国土资函[2018]109号函，同意扬州市人民政府编制的扬州市2017年度农用地转用和土地征收第2批次实施方案，实施农用地转用和征收土地59.4423公顷，其中，集体土地56.7889公顷（农用地49.4036公顷，含耕地26.3927公顷、建设用地7.244公顷、未利用地0.1413公顷）；国有土地2.6534公顷（农用地2.6368公顷，含耕地0.0416公顷、建设用地0.1166公顷），用地位于扬州市××××、蒋庄村，西湖镇蜀冈茶场、蜀冈村、中心村，新盛街道果园村、七里甸村、殷湖村等。2018年2月8日，扬州市人民政府发布2018年第39号《征收土地公告》。据邗江自然资源分局提供的《勘测定界图》、本院现场勘察及当事人庭审陈述，涉案房屋不在扬州市2017年度农用地转用和土地征收第2批次实施方案所涉及的土地范围内。截至本院现场勘察时，涉案房屋室内已经搬空，内部装潢已被拆除，但主体结构尚存。本案的争议焦点在于：高新区征收办与被上诉人金海花就案涉房屋签订的落款时间为2017年7月16日的《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》，是否合法有效。本院认为：针对集体土地征用及补偿、集体土地上房屋拆迁补偿等问题，现行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《暂行办法》均予以了规定。《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过；根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正；1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订；根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。该法第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。该法第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。该条例第二十五条第一款、第三款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《暂行办法》第五条规定，征（用）地单位（以下统称拆迁人）向市国土资源行政主管部门提出用地申请，经依法取得用地批准文件后，方可实施拆迁。根据上述规定，建设项目使用土地涉及到集体土地、农用地的，应当先行办理征收土地批准手续、农用地转用审批手续等。因征收集体土地而需要拆除地上建筑物、构筑物的，征（用）地单位还应当先行取得用地批准文件。由此可见，在当前土地管理法律及规范体系下，办理有关土地征收、转用审批手续是市、县人民政府或其明确的集体土地上房屋拆迁管理机关在组织实施集体土地上房屋拆迁时应当具备的前置性、基础性条件。包括征收、拆迁补偿安置协议在内的行政协议兼具“行政性”和“协议性”的双重属性，而人民法院审查行政协议的效力问题亦应包括行政法上的合法性与合同法上的合约性两个层面。与被征收集体土地上房屋的权利人就补偿安置事宜经协商而签订补偿安置协议，是集体土地征收过程中补偿环节的主要内容之一。基于上述分析，有关机关在未办理有关土地征收、转用审批手续的情况下，与被拆迁人签订的补偿安置协议，即便具备合同法上的生效要件，亦因缺少前置条件而存在行政法上的合法性缺陷。由于种种因素，实践中存在着有关用地单位未批先用、少批多占、少批多用等情形。本案中，被诉行政行为是高新区征收办与被上诉人金海花就案涉房屋签订的落款时间为2017年7月16日的《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》。据本院二审查明的事实，虽然在上述协议书签订后，原江苏省国土资源厅批复同意扬州市人民政府编制的扬州市2017年度农用地转用和土地征收第2批次实施方案，然而案涉房屋所处集体土地并不在经批准的土地征收范围内，故尽管无证据证明上述协议书存在合同法上的无效情形，仍应被认定不具有行政法上的合法性。考虑到案涉房屋主体结构仍然存在，上诉人张万海及被上诉人金海花亦未领取相应补偿款项，故上述协议书可以判决撤销。若被上诉人高新区管委会认为仍需拆除案涉房屋，可在完善有关手续后，与案涉房屋权利人就补偿安置事宜再行达成协议。若案涉房屋权利人认为已经实施的拆除行为造成其合法权益受损，也可以另行寻求法律救济。综上所述，原审判决认定事实清楚，但因二审期间出现新的事实，原审判决结果存在不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销扬州市江都区人民法院作出的（2018）苏1012行初131号行政判决；二、撤销高新区征收办与被上诉人金海花就案涉房屋签订的落款时间为2017年7月16日的《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》。一审及二审诉讼费合计人民币100元均由被上诉人高新区管委会承担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  徐沐阳审判员  王岚林审判员  吕 露二〇一九年十二月二日书记员  王芳婷文书附页：（2019）苏10行终101号案件适用法律条文：1、《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过；根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正；1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订；根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十六条第一款国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月27日中华人民共和国国务院令第256号发布；根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修订）第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。3、《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》第五条征（用）地单位（以下统称拆迁人）向市国土资源行政主管部门提出用地申请，经依法取得用地批准文件后，方可实施拆迁。4、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……。第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……。