江苏省高邮市人民法院行 政 判 决 书（2019）苏1084行初171号原告江都区黄思君悦百货超市店，住所地在扬州市江都区武坚镇黄思康华路18号。经营者于堂梅。委托代理人张燕，江苏钟山明镜（扬州）律师事务所律师。被告扬州市江都区市场监督管理局，住所地在扬州市江都区仙女镇龙城路52路。法定代表人林永贵，局长。委托代理人王鑫，该局工作人员。委托代理人凡颖，江苏众仁律师事务所律师。原告江都区黄思君悦百货超市店诉被告扬州市江都区市场监督管理局要求撤销行政处罚决定一案，原告于2019年10月24日向本院提起了诉讼，本院同日依法受理了本案。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告经营者于堂梅及其委托代理人张燕、被告行政机关负责人于金琼及该单位委托代理人王鑫、凡颖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告扬州市江都区市场监督管理局于2019年5月31日向原告作出扬江市监案字[2019]30046号《行政处罚决定书》，内容主要为：现查明，当事人于2018年9月21日从扬州市美嘉利商贸有限公司购进生产日期为2018年9月13日的同批次牛油吉士面包5袋，购进价格为3.2元/袋，于2018年10月20日从扬州市美嘉利商贸有限公司购进同批次的牛油吉士面包5袋，购进价格为2.4元/袋，销售价格均为4元/袋，总货值金额为40元。截止检查之日，该批牛油吉士面包已全部售出(含被抽检的9袋)，无库存，当事人获取的违法所得为12元。被告认为，当事人经营的食品牛油吉士面包的脱氧乙酸及其钠盐(以脱氧乙酸计)项目不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的要求，超过标准规定，属于超限量使用食品添加剂的食品，当事人的上述行为构成经营超限量使用食品添加剂的食品，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第(四)项的规定。鉴于当事人经营超限量使用食品添加剂的食品牛油吉士面包数量不多，截至案件调查结束之日尚未发现造成危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，决定责令当事人改正；依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第(三)项的规定，决定给予当事人以下行政处罚:1、没收违法所得12元;2、处以罚款50000元，罚没款合计50012元。原告诉称，原告于2017年7月6日注册登记，同年12月19日取得食品经营许可证。2018年9月21日和10月20日，原告两次从扬州市美嘉利商贸有限公司购进规格型号115克/袋的牛油吉士面包各5袋，销售价格4元/袋，仅售出1袋。2018年11月12日，被告对原告蔬菜、糖果、糕点、肉制品、豆制品等食品进行抽检，并购买了原告所余9袋案涉面包，委托第三方进行检验。在14个检验项目中，该面包仅脱氢乙酸及其钠盐(以脱氢乙酸计)一项超标0.17，单项判定“不合格”。12月10日，被告前往原告处检查，承认“该超市经营场所内无经营的商品，所有的货架上已清空”。12月10日、12月11日、12月27日、12月28日、2019年1月7日，被告制作了五份相关笔录。2019年5月27日制作《行政处罚听证告知书》，5月31日作出案涉《行政处罚决定书》。6月12日，原告被迫缴纳50012元。原告认为，被告作出的行政处罚决定适用法律条款错误，行政行为明显不当。理由如下：第一、被告选择性地适用法律条款，自由裁量太任性。《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条规定:食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免除处罚。但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品;造成人身、财产或其他损害的，依法承担赔偿责任。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定:违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。本案中，首先，原告与扬州市美嘉利商贸有限公司是批发和经销关系，合作近一年，确信对方有经营食品的资质。其次，原告不是生产商，对食品内部的成份构成不可能清楚，也不应该要求原告承担如此专业的注意义务。倘若不符合食品安全标准的食品从源头流出，应当是政府相关部门的责任。再次，被告已询问（调查）批发商，事实清楚，追根穷源，应当对批发商直至生产商作出处罚，这样才能最大范围内保护人民的食品安全，实现合法行政之目的。最后，原告违法所得人民币12元，剔除被告购买用于检验的9袋食品，流入市场的只有1袋;原告着手清仓转租，若被告没有购买，余下9袋案涉食品也不可能进入流通领域，应属自动纠正；脱氢乙酸及其钠盐属低毒高效防腐剂，对人体的毒副作用尚不清晰。长期食用超标产品会有些刺激性气味，可能对人体健康产生一定影响；一袋仅115克面包，且低毒防腐剂仅超标0.17，《行政处罚决定书》亦认可“尚未发现造成危害后果”。综上，本案完全符合“有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准并能如实说明其进货来源的，可以免除处罚”及“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危后果的，不予行政处罚”的情形。第二、被告违背合理行政原则，行政行为明显不当。行政机关如果不能合理行政，不仅对实质法治造成侵害，也对形式法治造成破坏。法律授予行政机关裁量权的目的，不是让行政机关可以恣意妄为，而是要求行政行为应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的“合理”与“适当”标准，从而实现个案正义。合理行政内容中的比例原则，其核心精神为：行政管理活动应当尽可能避免造成行政相对人的权益受损。如果损害不可避免，也应当选择以损害最小的方式进行。被告的行政行为，恰恰与其背道而驰。1、比例原则的适当性方面。行政机关在裁量过程中采取的各项措施，均需符合法律目的，手段裁量应适当，不得违背法律授权的目的。《中华人民共和国食品安全法》制定的目的是“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”。被告所作所为之目的，原告有理由相信是为了五万元罚款而作出的。此外，《中华人民共和国行政处罚法》规定处罚与教育相结合原则。该原则“处罚”是手段，“教育”才是目的。即便有些许过错的原告，在该案中无丝毫的“教育”，只有恐惧和“处罚”。2、比例原则的必要性方面。实施行政管理，在多种可供选择的方案中应当选择对行政相对人损害最小的措施。被告故意选择对原告损害最大的措施，即适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条及《中华人民共和国行政强制法》对原告进行处罚。3、比例原则的均衡性方面。均衡性要求行政机关采取措施所造成的损害轻于达成目的所获得的利益，即行政活动的目的和手段之间保持均衡。被告对违法所得1.2元的违法行为进行罚款50000元的打击，孰轻孰重?第三，被告滥用行政资源，忘记初心和使命。为了一包面包，被告不惜人力物力，多次现场调查，制作五份笔录、两份处罚材料，耗时半年，投入了一笔没有收益的行政沉没成本，严重损害了原告的经济利益，使政府在百姓心中的形象也大打了折扣。被告的行为，完全忘记了为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命。综上，原告诉至法院，请求：1、撤销被告扬州市江都区市场监督管理局作出的扬江市监案字[2019]30046号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。原告未向本院提交证据。被告辩称：一、被告作出的扬江市监案字[2019]30046号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，不应撤销。1、2018年11月12日，被告进行定期监督检查抽检，将原告经营的食品牛油吉士面包(标称生产者:惠州市嘉信食品有限公司，生产许可证编号:SC12441320388，生产日期:2018年9月13日，规格115克/袋)抽检送样。上述食品经上海必诺检测技术服务有限公司检验，根据其2018年12月6日出具《检验报告》(编号为NO:2018-W145-247)显示，上述食品中的脱氧乙酸及其钠盐(以脱氧乙酸计)项目指标值不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的要求，检验结论为不合格。2018年12月10日，被告对原告予以立案调查。2、经被告查证，扬州市江都区黄思君悦百货超市于2017年7月6日注册登记，经营人为于堂梅。2018年12月10日，被告依法向其送达了《检验报告》(编号为NO:2018-W145-247)及《扬州市食品安全抽样检验结果通知书》(扬江市监检(鉴)结告字(2018)73号)，告知原告上述食品的检验结果和申请复检的相关权利，原告在规定期限内未提出复检申请。经被告查明，原告于2018年9月21日从扬州市美嘉丽商贸有限公司购进上述生产日期为2018年9月13日的同批次牛油吉士面包5袋，购进价格为3.2元/袋，于2018年10月20日从扬州市美嘉丽商贸有限公司购进同批次牛油吉士面包5袋，购进价格为2.4元/袋，两批次的销售价格均为4元/袋，总货值金额为40元。截止至检查之日，该批牛油吉士面包已全部售出(包含被抽检的9袋)，无库存，当事人获利的违法所得为12元。因原告的上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第(四)项的规定，被告依法作出行政处罚决定。3、被告作为本行政区域内的市场监督管理部门依法对原告涉案的违法行为进行查处。本次行政处罚经过如下程序:立案审批、调查取证、调查终结、权利义务告知、决定处罚、送达等程序，符合法律规定。被告根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条以及第十七条之规定，并结合扬州市市场监督管理局对原告监督检查抽检的不合格检验结果，于2018年12月10日对本案进行了立案调查。在调查过程中，被告向原告及相关人员依法制作了现场检查笔录、询问(调查)笔录，调取了原告及其供货商的营业执照食品经营许可证、经营者身份证复印件、涉案食品销售清单等资料，并进行了现场拍照取证等。此后，被告还多次向涉案的相关人员进行了调查询问，就原告销售的上述超限量使用食品添加剂涉案食品的购进数量、购进价格、销售数量、销售价格、获利情况以及超市的实际经营人等事实予以了查明，于2019年1月8日形成了案件调查终结报告。依据上述调查事实，被告于2019年5月27日依法作出扬江市监听告字[2019]12010号《行政处罚听证告知书》，就被告拟对原告作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容予以告知，同时告知被告就本案依法享有陈述、申辩以及要求听证的权利，原告于同日收到上述告知书后，未提出陈述、申辩意见及听证要求。2019年5月31日被告依法作出扬江市监案字[2019]30046号《行政处罚决定书》，责令原告改正违法行为并给予以下行政处罚:1、没收违法所得12元；2、处以罚款50000元，罚没款合计50012元。二、被告作出的扬江市监案字[2019]30046号《行政处罚决定书》适用法律正确。1、本案原告经营超限量使用食品添加剂的食品，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第(四)项之规定，即“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:…(四)超范围、超限量使用食品添加剂的食品。”同时根据第一百二十四条第一款第(三)项之规定，即“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足万元的，并处五万元以上十万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款;情节严重的，吊销许可证:…(三)生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品。”被告应对原告予以处罚。2、本案所适用上述法律规定，仅对原告处以50000元的罚款，正是行政机关实施行政行为合法性以及合理性的体现。根据上述法律规定，本案原告违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元，被告有权给予并处五万元以上十万元以下罚款的行政处罚。因现行法律法规并未授权被告可以对原告上述的违法行为予以减轻处罚或者不予处罚，而被告结合本案的违法行为以及危害后果，给予原告处罚范围内最低的处罚金额，已充分体现了行政机关行使自由裁量权的程序正当性和过罚相当性。3、原告在诉状中所提出的《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条并不适用于本案。根据《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定，“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明(以下称合格证明文件)。”在被告调查取证过程中，原告未能提供涉案食品的供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明，且原告在其询问(调查)笔录中也明确其没有向供货者索取相关的食品许可证和食品出厂合格证等合格证明资料。而《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条规定的是“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务”的情形，因此，该条法律规定不应适用于本案，故本案亦不符合上述法律规定的可以免除处罚的法定情形。综上，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了下列证据、依据：1、被告扬州市江都区市场监督管理局作出的扬江市监案字[2019]30046号《行政处罚决定书》及送达回证；2、江都区黄思君悦百货超市店营业执照、食品经营许可证、于堂梅身份证复印件、马德俊身份证复印件各一份；3、扬州美嘉利商贸有限公司营业执照、食品经营许可证、授权委托书、李燕举身份证复印件各一份；4、国家食品安全抽样检验抽样单、抽样现场照片、抽样食品资料、购物小票等；5、现场检查笔录及执法人员执法证件复印件；6、检验报告、抽样检验告知书、抽样检验结果告知书及送达回证；7、扬州美嘉利商贸有限公司销售清单两份及取证单；8、2018年12月11日凌怀君询问（调查）笔录、2018年12月27日马德俊询问（调查）笔录、2018年12月28日于堂梅询问（调查）笔录；2019年1月7日李燕举询问（调查）笔录；9、现场检查照片；10、立案审批表；11、权利义务告知书两份；12、扬江市监听告字[2019]12010号《行政处罚听证告知书》及送达回证、陈述申辩笔录；13、案件来源登记表、案件调查终结报告、非委托类行政处罚案件业务科室意见表、行政处罚案件有关事项审批表、行政处罚案件合议记录、行政处罚案件集体讨论记录；14、租赁协议、收条；15、行政处罚决定书签发稿；16、罚没收入票据；17、行政处罚案件结案报告；18、《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）项、第一百二十四条第一款第（三）项等规定。以上证据拟证明被告作出的扬江市监案字[2019]30046号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。经庭审质证，关于被告提供的证据，原告质证后认为：对证据1的真实性认可，对合法性不予认可；对证据2、3的真实性认可，但对马德俊身份证复印件的关联性不予认可；对证据4-7无异议；对证据8凌怀君、于堂梅笔录的真实性认可，对其关联性不予认可；对马德俊笔录的真实性、合法性无异议，对其关联性不予认可；对李燕举笔录的真实性、合法性、关联性无异议；对证据9的真实性无异议，对其关联性不予认可；对证据10-17均无异议。本院对以上证据认证如下：关于被告提供的证据，证据2中马德俊身份证复印件、证据8中马德俊询问（调查）笔录、证据14与本案无关联，本院不予采纳；其余证据，客观真实，来源合法，与本案有关联，本院予以采纳。经审理查明，原告江都区黄思君悦百货超市店经营人为于堂梅，该超市于2017年12月19日领取了《食品经营许可证》，具有经营食品的资质。2018年11月12日，被告进行定期监督检查抽检，将原告经营的食品牛油吉士面包(标称生产者:惠州市嘉信食品有限公司，生产许可证编号:SC12441320388，生产日期:2018年9月13日，规格115克/袋)抽检送样。上述食品经上海必诺检测技术服务有限公司检验，该公司于2018年12月6日出具《检验报告》一份，检验结论为：“经抽样检验，脱氢乙酸及其钠盐(以脱氢乙酸计)项目不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求，检验结论为不合格。”2018年12月10日，被告对该案立案调查。经调查，查明原告于2018年9月21日从扬州市美嘉利商贸有限公司购进生产日期为2018年9月13日的同批次牛油吉士面包5袋，购进价格为3.2元/袋，于2018年10月20日从扬州市美嘉利商贸有限公司购进同批次的牛油吉士面包5袋，购进价格为2.4元/袋，销售价格均为4元/袋，总货值金额为40元。截止至检查之日，该批牛油吉士面包已全部售出(包含被抽检的9袋)，无库存，原告获利的违法所得为12元。依据上述调查事实，被告于2019年5月27日作出扬江市监听告字[2019]12010号《行政处罚听证告知书》，就拟行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容向原告予以告知，同时告知原告依法享有陈述、申辩以及要求听证的权利。原告收到上述告知书后，未提出陈述、申辩意见及听证要求。被告认为，原告经营的食品牛油吉士面包的脱氧乙酸及其钠盐(以脱氧乙酸计)项目不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的要求，超过标准规定，属于超限量使用食品添加剂的食品，原告的上述行为构成经营超限量使用食品添加剂的食品，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第(四)项的规定。被告于2019年5月31日作出扬江市监案字[2019]30046号《行政处罚决定书》，除了责令原告改正外，另依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第(三)项的规定，决定:1、没收违法所得12元;2、处以罚款50000元，罚没款合计50012元。原告收到上述《行政处罚决定书》后，遂提起本案诉讼。本案的争议焦点为：被告作出的扬江市监案字[2019]30046号《行政处罚决定书》是否应予撤销？本院认为，行政机关作出的行政处罚决定应当建立在事实认定清楚、证据确凿充分的基础之上。本案中，上海必诺检测技术服务有限公司出具的《检验报告》，载明“脱氢乙酸及其钠盐(以脱氢乙酸计)”项目不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求，但被告作出的案涉《行政处罚决定书》中却认定原告经营的食品牛油吉士面包的“脱氧乙酸及其钠盐(以脱氧乙酸计)”项目不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的要求。另，被告在凌怀君询问（调查）笔录、于堂梅询问（调查）笔录、《行政处罚听证告知书》、案件来源登记表、案件调查终结报告、行政处罚案件有关事项审批表、行政处罚案件合议记录、行政处罚案件集体讨论记录、行政答辩状中亦均认定为“脱氧乙酸及其钠盐(以脱氧乙酸计)”项目。综上，被告在行政调查、处罚决定等环节多次用“脱氧乙酸及其钠盐(以脱氧乙酸计)”替代《检验报告》中的“脱氢乙酸及其钠盐(以脱氢乙酸计)”，不仅影响被告执法的权威性和严肃性，更影响被诉行政处罚决定在诉讼阶段的合法性审查。被告所认定的“脱氧乙酸及其钠盐(以脱氧乙酸计)”与《检验报告》中认定的“脱氢乙酸及其钠盐(以脱氢乙酸计)”明显矛盾，应当视为被告作出的被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告扬州市江都区市场监督管理局作出的扬江市监案字[2019]30046号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告承担（案件受理费原告已预交，被告应于本判决生效后十日内给付原告）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时依照国务院《诉讼费用交纳办法》的有关规定缴纳上诉案件受理费(此款汇至江苏省扬州市中级人民法院，开户银行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号：11×××57)，上诉于江苏省扬州市中级人民法院。审 判 长  朱远军人民陪审员  孙桂兰人民陪审员  陆海琴二〇一九年十二月二十六日书 记 员  尤 娴