浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙08行终120号 上诉人（原审原告）张炎水，男，1951年4月11日出生，汉族，身份证住址浙江省开化县。 委托代理人（特别授权代理）孙晓萍，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 委托代理人彭哲，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）开化县自然资源和规划局，住所地浙江省开化县芹北路1号。 法定代表人张德平，局长。 委托代理人王小亮，浙江新联新律师事务所律师。 原告张炎水与被告开化县自然资源和规划局（以下简称开化县资规局）土地行政协议及附带审查规范性文件一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2019年8月28日作出（2019）浙0802行初129号行政判决，张炎水不服，向本院提起上诉。本院于2019年10月9日受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原判认定，2018年1月1日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕1号《关于小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目房屋征收范围的公告》，公告项目所征收房屋的范围。2018年3月23日，开化县人民政府发布开政发〔2018〕50号《关于小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地房屋征收的决定》，决定对征收范围内的国有土地上的房屋实施征收，指定由开化县住房和城乡建设局为房屋征收部门，并以文件附件形式下发《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地房屋征收补偿方案》。项目中涉及的征收集体土地，已获浙江省人民政府批准。同年4月12日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕12号《征收土地公告》，公告项目所征收的集体土地。原告系小桥头村村民，其坐落于城区古溪路9号房屋的该村集体土地在项目征收土地的范围内。同年5月7日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕第95-2号《征地补偿安置方案公告》，公告中对征收范围内涉及集体土地房屋拆除的补偿，依照征地报批材料，按开政发〔2015〕86号文件规定执行。该文件规定：选择货币安置方式的，被征收人集体土地上房屋征迁奖励标准参照《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》执行。 项目中的集体土地上的房屋拆迁，开化县人民政府依据《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》及《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》的奖励标准专门出台《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿实施方案》，该方案确定的县国土资源局为项目中集体土地及房屋等地上附着物征收补偿安置的土地行政主管部门；开化县芹阳办事处为实施主体。方案中规定，被征收房屋货币补偿计算公式为：房屋合法建筑面积（㎡）×[国有土地上房屋市场评估价-（房屋建安造价+建设配套设施费）+房屋重置价结合成新率评估价+集体经济组织成员安置补贴]（元/㎡）-土地补偿费。并规定：国有土地上房屋市场评估价：参照国有土地上被征收房屋类似房地产的市场价格；房屋建安造价：按1800元/㎡标准计算；建设配套设施费：按400元/㎡标准计算；房屋重置价：按已公布的重置价格标准计算；集体经济组织成员安置补贴：按1200元/㎡标准计算。 原告选择货币补偿方式安置。经开化县创信房地产评估有限公司根据《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》对被征收房屋、附属物及装修进行评估。原告于2018年10月24日与原开化县国土资源局签订《集体土地上房屋征收补偿安置协议》，原告712.77平方米房屋共计补偿和奖励11240889元。协议签订后，原告提出评估报告遗漏部分房屋装饰装修等附着物。经评估公司复评，双方于同日签订开征土（小桥头）2018-10号《集体土地房屋征收补偿补充协议》，给予原告装饰装修等附着物补偿85639元。同年11月20日，双方再签订开征土（小桥头）2018-10-1号《集体土地房屋征收补偿补充协议》，再给予原告装饰装修等附着物补偿15633元。协议签订后，除架空层、地下室及炮楼的补偿款约定待诉讼结束或乙方（原告）认可才领取外，双方已按协议履行。 因机构改革，原开化县国土资源局的行政职能已归于开化县自然资源和规划局行使。 另查明，《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》及《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》系开化县人民政府针对县城中心城区规划区范围的城市改造项目涉及的土地房屋征收所制定，于2017年12月20日发布实施。该实施办法对集体土地房屋征收补偿与安置，第四十三条规定：（一）被征收房屋的阁楼、柴棚、架空层，按重置价格予以补偿；（二）征收红线范围内的牛棚、猪舍、室外厕所、门斗等，按重置价予以补偿。对实际用于经营的住宅房屋，第四十四条规定：沿街底层住宅房屋实际用于商业经营一年以上，并依法取得营业执照且持续经营至土地征收公告发布之日，根据其经营状况、经营年限及纳税等实际情况予以适当补贴。该补偿费用标准对房屋重置价格、附属物（构筑物）补偿价格按类型化进行规定，同时对房屋搬迁、临时周转费、征收奖励楼层层数计算补偿作了规定。原告于2019年4月16日提起诉讼，请求依法判令：依法判令变更原告和开化县国土资源局签订的开征土（小桥头）2018-094《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，依法补偿原告协议当中已经扣除的房屋建安造价和建设配套设施费部分的费用及相应的奖励费用，按国有土地上房屋征收补偿标准依法对原告商业用房予以补偿；依法对《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》和《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》的合法性予以审查；3.本案诉讼费用由被告承担。 原判认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案的开化县小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目中征收项目范围内的集体土地，经省人民政府批准，县人民政府已按上述规定将征收范围及征收土地补偿标准等进行公告后实施，征收土地行为合法。 关于原告附带提起对《开化县城区土地征收与补偿实施办法（试行）》《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》及《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》的部分内容的合法性审查，分述如下： 原告认为，《开化县城区土地征收与补偿实施办法（试行）》第四十三条规定：“被征收房屋有以下情况的，不作为安置依据：（一）被征收房屋的阁楼、柴棚、架空层，按重置价格予以补偿；（二）征收红线范围内的牛棚、猪舍、室外厕所、门斗等，按重置价予以补偿。”违反《国有土地上房屋评估办法》等规定，应当依照评估价确定补偿数额。因原告已将案涉房屋的架空层、地下室及炮楼等补偿数额另案提起诉讼，故原告附带提起的审查该规范性文件并不是本案争议的行政行为的依据。原告请求附带审查的文件不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的附带提起规范性文件审查的对象。 《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》，该通知本身不属规范性文件，不属行政诉讼法规定的附带审查的对象。原告实际是对该通知所决定实施的《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》中关于房屋及附属物等价格规定的合法性争议。而原审中，双方所签订的补偿安置协议所确定的相关补偿费用所依据的是评估机构的评估结果，协议并未适用原告所提起附带审查的规范性文件。特别是，《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》在案涉项目的集体土地征收中已被确定为征地补偿安置方案中的补偿标准，所以该征收补偿费用标准是案涉项目集体土地征收补偿方案的组成部分。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。故在本案中《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》属土地征收补偿方案，不属可附带审查的规范性文件。 《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》系针对小桥头片区这一特定范围内的特定对象的征地补偿安置方案，并不是规范性文件，不属可附带提起规范性审查的对象。 原告房屋所使用的集体土地被依法批准征收，在案涉小桥头片区改造项目内，原告自愿选择货币安置方式。征收实施部门依据评估机构的评估结果，依照补偿方案规定，经由双方协商，原告自愿签订《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》。协议签订后，原告曾两次提出房屋装饰、装修等附着物存有遗漏，被告亦在评估机构重新评估后与原告签订《补充协议》，安置补偿额未发现有低于补偿安置标准之处，各补偿安置协议合法有效。 根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定，（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院或仲裁机构变更或撤销。原告以其在签订涉案的补偿安置协议时存在重大误解，及协议显失公平为由，诉讼要求法院变更协议。原告在诉讼中提出的其在签订协议时存在对货币补偿金额的计算方式中的配套设施费、房屋建安造价及对营业用房的认定存在重大误解，也显失公平。原审法院认为，签订协议时，有关确定补偿额的配套设施费、房屋建安造价，在补偿安置方案中，表述用语并无歧义，且有具体金额；补偿中对营业用房的确认，原告在签订协议时亦知晓与理解。原告以配套设施费、房屋建安造价不应当扣除及认为应当将其底层房屋按营业用房补偿，不构成合同法所规定的重大误解及显失公平。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。原审中，原告房屋的补偿安置是在房屋所使用的集体土地的征收时，并不属该规定中的情形。故原告要求变更协议，按国有土地上房屋征收补偿标准对原告进行补偿的请求与事实和法律规定不符。 涉案集体土地征收行为符合法律规定。原告方对协议内容事前已有充分了解，协议系原告方自愿订立。协议中对拆迁房屋的价值系依照事前制定的土地征收补偿方案所确定。补偿中所依据的《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》的征收补偿标准高于其他区域的集体土地征收拆迁补偿标准。协议内容并不违反法律、法规的效力性、强制性规定，合法有效。原告主张其在签订协议时存在重大误解及显失公平的主张不能成立。原告要求变更协议的请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张炎水的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张炎水负担。 上诉人张炎水上诉称，1.一审法院认定不构成重大误解及显失公平错误。上诉人作为普通公民，对于征收补偿协议中的术语没有正确的认识，从而导致征收补偿款及奖励费用共计少补偿1881714元，明显违反公平、等价原则，构成显失公平。作为行政合同除了审查双方是否主观自愿以外，还应当审查行政行为的合法性，上诉人在1997年办理房屋产权登记时，已经缴纳了住宅工程配套费、住宅占用费、住宅工程规划费、住宅工程测量费以及有偿服务费、建房管理费，共计21115元，而就建设配套设施费的性质而言也属于行政征收，对于该项费用不应进行重复征收，而被上诉人并无证据证明此次征收中扣除的建设配套设施费与上诉人缴纳的有所不同。同时，被上诉人也未提供证据证明为何要扣除房屋建安造价。一审对以上内容未进行合法性审查，其判决应予撤销；2.一审法院对上诉人提出的审查规范性文件认定错误。一审法院认定《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿实施方案》不属于规范性文件错误，该方案并未告知行政相对人享有的救济权利，也未按照有关法律规定有过公示或征求意见，因此一审法院认定其为具体行政行为与事实不符。一审法院认定《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》为征地补偿安置方案中的补偿标准缺乏依据，被上诉人未有相关证据证明在征地过程中将《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》公示或征求过被征收人意见；3.一审法院未对评估报告进行合法性审查。首先，评估机构选择违法，被上诉人只有国有土地评估机构选择情况的证明，其并不适用上诉人房屋的征收。其次，评估报告出台程序违法，评估机构并未按照《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》的要求履行“搜集估价所需资料以及实地查勘估价对象”等程序。再次，评估报告不符合法定形式，涉案评估报告缺乏《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》所要求的评估事项、评估方法、评估参数、评估对象分析等内容，不能作为评估报告予以使用。第四，评估报告未按照法律规定告知上诉人救济权利，导致上诉人重大损失。第五，评估报告中还存在评估时点错误、土地使用权类型认定错误、具体房屋性质认定错误、估价依据违法等问题。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人开化县资规局答辩称，1.开化县小桥头片区（棚户区、城中村）改造项目土地征收方案经浙江省人民政府下发浙土字（330824）A[2018]-0001《浙江省建设用地审批意见书》批准，依法在小桥头片区进行了公告，并依法组织实施。相关行政行为合法有效；2.涉案土地征收项目经土地管理法所规定的报批公告程序，并广泛征求土地所有人意见，切实保障被征收人合法权益，在充分协商的基础上，双方签订了《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，上诉人也依据该协议领取了绝大部分安置补偿款项。上诉人以“重大误解”为由提出变更协议不符合法律规定，而上诉人请求“变更配套设施费以及房屋建安造价”不属于法院审理范围；3.《小桥头片区（棚户区、城中村）改造项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》和《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》不属于行政诉讼法所规定的“规范性文件”，不应当作为附带提起规范性审查的对象，《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》是对补偿内容标准的规定，上诉人对补偿标准有异议，应当根据土地管理法实施条例规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。因此，上诉人提出的附带审查规范性文件没有事实和法律依据。综上，被上诉人开化县资规局认为一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。 上诉人张炎水上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。二审中，主要围绕上诉人张炎水关于其签订安置补偿协议时是否存在对协议的重大误解和协议订立是否存在显失公平，以及请求对《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》和《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》的合法性予以审查是否符合法律规定等争议焦点进行审理。 经审理，二审查明的事实与原审一致。 本院认为，《中华人民共和国民法总则》第一百四十七条之规定，基于重大误解实施的民事法律行为，行为人有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。本案的争议焦点在于上诉人张炎水主张的重大误解和显失公平的理由是否成立。根据上诉人的主张，其主张重大误解主要是指补偿应当按照国有土地上房屋征收的补偿标准和补偿价格，以及是否应扣除房屋建安造价和建设配套设施费部分费用、相应的奖励费用等，但上述补偿标准及计算方式，在开化县人民政府发布的《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》和《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》中均有明确规定。上诉人对相关政策规定明确的内容提出异议，不属于重大误解，而是其对相关政策有异议。其在自愿签订协议并履行完毕的情形下，仅以此为由主张安置补偿协议属于显失公平的协议，于法无据，其要求变更协议中相关费用的请求本院不予支持。 关于附带审查规范性文件的诉讼请求，由于上诉人张炎水签订的编号为开征土（小桥头）2018-94号《集体土地上房屋征收补偿安置协议（货币补偿）》中仅适用《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》，并未适用《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》和《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》，而对于《开化县城区土地征收与补偿实施办法（试行）》，上诉人主要针对第三十八条关于“被征收房屋货币补偿计算公式为：房屋合法建筑面积（㎡）×[国有土地上房屋市场评估价-（房屋建安造价+建设配套设施费）+房屋重置价结合成新率评估价+集体经济组织成员安置补贴]（元/㎡）-土地补偿费。”的规定提出审查请求，因上诉人已将案涉房屋的架空层、地下室、炮楼等补偿另案提起诉讼，故上诉人在本案中提起附带审查上述三文件，均不符合法律规定。一审法院不予支持其提出附带审查规范性文件的请求，并无不当。其相关上诉意见，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张炎水负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 婷 审判员 朱桂英 审判员 祝伟荣 二〇一九年十二月二十七日 法官助理毛伟炜 书记员杨云飞 -13-