河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3437号上诉人（一审原告）罗山县豫鄂皖节能有限责任公司，住所地罗山县西城开发区。法定代表人鲁安清，该公司总经理。上诉人（一审原告）鲁安清，男，汉族，1952年2月8日出生，住罗山县新区。上诉人（一审第三人）鲁同享，男，汉族，1980年9月1日出生，住罗山县。三上诉人共同委托代理人陈军，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（一审被告）罗山县人民政府。法定代表人汪明君，该县县长。委托代理人翁金亚，该县政府办公室工作人员。委托代理人张杰，该县丽水街道办事处工作人员。上诉人罗山县豫鄂皖节能有限责任公司（以下简称豫鄂皖节能公司）、鲁安清、鲁同享因诉罗山县人民政府不履行拆迁补偿安置协议行政争议一案，不服信阳市中级人民法院（2019）豫15行初236号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人豫鄂皖节能公司的法定代表人鲁安清、上诉人鲁同享，被上诉人罗山县人民政府的委托代理人翁金亚、张杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。信阳市中级人民法院一审查明：鲁安清为投资人的豫鄂皖节能公司，位于罗山县西城开发区。2006年4月23日，因罗山县城关府西路建设需要占用豫鄂皖节能公司部分土地，罗山县新区管理委员会、罗山县城市建设投资有限公司（甲方）与豫鄂皖公司（乙方）签订《拆迁补偿安置协议书》，其中第六条第一项约定：“经甲乙双方协商，府西路拆迁后，西侧剩余土地约3.8亩，同意乙方继续使用；甲方将原纺织厂内北侧土地约2.98亩，拆除障碍物后的净地，置换府西路上占用乙方土地2.98亩，由乙方使用；以上宗地合计面积约6.78亩，用途为工业用地，使用年限为31年，与搬迁补偿价格一致，即7.3万元／亩，总价为49.494万元，该价款从甲方支付乙方的拆迁补偿费中扣除，乙方购买原纺织厂院内南侧临312国道用地约0.76亩，以上三项约7.54亩。甲方在乙方有关资料办齐20天内办好土地使用证，费用由甲方负担，甲方在乙方提供有关资料办齐后10天办理规划证、准建证等，费用由乙方承担”。豫鄂皖节能公司2008年8月1日取得《国有土地使用权出让合同》（工业用地面积3822.13平方米，出让年限31年）。第三人鲁同享（鲁安清与其前妻之子）等人诉鲁安清分家析产民事纠纷，经罗山县人民法院一审判决和一审法院二审调解结案，又经过执行程序，豫鄂皖节能公司与第三人签订《国有土地使用权转让合同》，2012年5月17日第三人取得了罗山国用（2012）第89号《国有土地使用证》，确认土地使用权面积3822.13平方米（附图标注：不包括原312国道线罗山县城龙山大道北侧临时门面房占地485.27平方米，该小地块办有老证）。2018年12月29日罗山县住建局在《信访事项处理意见书》中告知对鲁安清：根据《罗山县（2013-2030年）城乡总体规划》，原豫鄂皖节能公司区域用地性质规划已由“工业用地”变更为“居住用地”，不能依原协议办理准建手续。2019年1月29日，鲁安清、豫鄂皖节能公司起诉罗山县新区管理委员会、罗山县城市建设投资有限公司，请求履行《拆迁补偿安置协议书》第六条第一项义务，信阳市平桥区人民法院作出（2019）豫1503行初67号行政裁定，认定适格被告应为罗山县人民政府并据此裁定驳回其起诉。信阳市中级人民法院一审认为：（一）原告诉讼主体资格合法。2006年4月23日豫鄂皖节能公司（投资人为鲁安清）与罗山县人民政府下属单位签订的《拆迁补偿安置协议书》合法有效，该协议约定的“约7.54亩”国有土地使用权归豫鄂皖节能公司及鲁安清所有，后经生效民事调解和执行确认现为豫鄂皖节能公司、鲁安清及第三人共有。豫鄂皖节能公司、鲁安清认为罗山县人民政府未履行该协议而提起本案诉讼，具有合法的诉讼主体资格。（二）罗山县人民政府基于土地用途规划变更而未按原协议为豫鄂皖节能公司、鲁安清办理相关证件或许可的理由正当。河南省人民政府为落实《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）制定的《关于加强国有经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让管理的意见》（豫政（2003）41号）第二条规定：“全省范围内商业、旅游、娱乐和商品住宅等国有经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式出让。……招标拍卖挂牌出让国有经营性土地使用权，必须按照合法程序，遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，在有形土地市场或指定的场所公开进行”。河南省国土资源厅为贯彻《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）而制定的《关于进一步规范土地供应行为加强土地利用管理的通知》（豫国土资发（2004）141号）第六条规定：“原划拨土地使用者申请改变为经营性用途，应当符合规划并经依法批准。准予改变用途的，属于利用原有房地产的，可以采取协议方式补办出让手续；属于需要重建的，可由政府收购后以招标拍卖挂牌方式出让。同等条件下，原土地使用权人有优先受让权”。因《罗山县（2013-2030年）城乡总体规划》已将案涉国有土地性质由“工业用地”规划变更为“居住用地”，鲁安清及第三人鲁同享不同意按照招标拍卖挂牌出让程序重新受让案涉土地使用权，而要求在补缴土地出让金差价后采取协议方式补办出让手续并由罗山县人民政府为其办理证件及许可，显然与上述行政法规、规章和规范性文件规定相悖。豫鄂皖节能公司、鲁安清诉讼请求理由不能成立。信阳市中级人民法院作出（2019）豫15行初236号行政判决：驳回罗山县豫鄂皖节能有限责任公司、鲁安清要求罗山县人民政府按《拆迁补偿安置协议书》约定为其办理土地使用证、规划证、准建证之诉讼请求。上诉人豫鄂皖节能公司、鲁安清、鲁同享不服一审判决，向本院上诉称：（一）上诉人与被上诉人签订的《拆迁补偿安置协议书》合法有效，协议双方应履行该协议，一审法院认定“罗山县人民政府基于土地用途规划变更而未按原协议为其办理相关证件或许可的理由正当”缺少事实根据。（二）一审法院依职权增加鲁同享作为本案第三人参加诉讼，但剥夺第三人答辩、举证的权利，系程序违法。（三）豫政［2003］41号文件已于2010年11月17日废止，一审判决适用该规定属于适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审。被上诉人罗山县人民政府答辩称：（一）上诉人针对其要求办证的0.76亩土地从未提出办证申请，被上诉人无法办理。（二）现因城市规划更改，涉案土地性质已由工业用地变更为居住用地，被上诉人已无法按照协议约定为其办理相关手续。一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，本案各方当事人对于案涉区域用地规划已由“工业用地”调整为“居住用地”均无异议，对于未向上诉人办理《国有土地使用证》的土地面积为0.76亩，各方当事人亦持一致意见。按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第四条第一款之规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。上诉人提起本案诉讼，要求被上诉人继续履行2006年4月23日签订的《拆迁补偿安置协议书》第六条第一项约定的义务，为其办理全部用地、规划、准建手续，但该协议约定的内容，受国家法律法规的限制，确实客观上已经履行不能，上诉人的诉讼请求不能成立，本院不予支持。如果上诉人认为被上诉人违约对其造成了损失，可通过协商、仲裁或者另案起诉等方式，另行主张权利。《关于加强国有经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让管理的意见》（豫政［2003］41号）已经废止，一审判决适用该文件不当，本院予以指正，但一审法院判决驳回豫鄂皖节能公司、鲁安清的诉讼请求，结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由罗山县豫鄂皖节能有限责任公司、鲁安清、鲁同享共同负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  姜立恒审判员  卢 瑜二〇一九年十二月十六日法官助理宋光远书记员刘慧蒙