湖北省十堰市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂03行终156号 上诉人（一审原告）唐文勇，男，汉族，1976年8月16日出生，湖北省十堰市人，户籍地湖北省郧县。 委托诉讼代理人黄焕武，湖北金卫（十堰）律师事务所律师。 委托诉讼代理人邵鑫，湖北金卫（十堰）律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）：十堰市人力资源和社会保障局，住所地湖北省十堰市茅箭区市府路9号。 法定代表人芦汉国，该局局长。 委托诉讼代理人柳国生，该局干部。 委托诉讼代理人张平，湖北孔优旺律师事务所律师。 上诉人唐文勇与被上诉人十堰市人力资源和社会保障局（以下简称十堰市人社局）社会保障行政确认一案，不服湖北省十堰市茅箭区人民法院（2018）鄂0302行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月19日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 唐文勇起诉请求：撤销十堰市人社局作出的《关于职工因病退（职）休事项的决定书》，并重新作出决定。 一审法院审理查明，唐文勇系湖北省十堰市郧阳区柳陂镇人。1985年2月6日湖北省郧阳地区行政公署劳动人事局向郧县劳动人事局、地区汽车拨叉厂发出郧地劳人（85）第22号《关于地区汽车拨叉厂招收农民轮换工的通知》，经研究同意地区汽车拨叉厂因扩建征用郧县柳陂区柳陂乡南家岩土地五亩及部分荒山，在南家岩招收农民轮换工30名，请按郧地劳人（1984）第121号文件精神办理。1992年为扩大工业生产，促进经济发展，基于征用土地的需要,郧阳地区汽车拨叉厂（甲方）与郧县柳陂兰家岩一组、二组、七组，郧县柳陂河口店二组，郧县造纸厂（乙方）签订《征（拨）用地协议书》，其中第六条约定，根据鄂计劳字（91）969号文件规定，征用耕地，人平耕地0.4亩以下应安置劳动力。 1997年6月18日湖北省华阳企业集团汽车拨叉工业公司向郧县劳动局申请办理占地招工审批手续并提交《招工报告》，报告内容为：“按征地协议我公司应给兰家岩村解决办理31名占地招工人员的手续，只因征地时间长达五年之久，应招人员名单由于兰家岩村委会不能确定，致使部分适龄青年已超龄。为避免人为麻烦再次与该村商定将应招人员的名单确定下来，以便尽早办理招工的有关手续，现名单已定可以办理”，所附兰家岩村占地招工登记表上登记了原告唐文勇的基本信息。1997年8月18日郧县劳动局发出《录用新职工通知单》，经审查同意拨叉公司录用唐文勇，通知其于1997年8月30日以前持本通知单去拨叉公司报到并办理有关手续。自1998年起唐文勇开始缴纳社会保险。因湖北省华阳汽车拨叉股份有限公司企业改制，2006年8月16日该公司与唐文勇签订《解除劳动关系协议书》，双方从2005年10月31日起解除劳动关系；根据十政办发[2002]125号文件和十企改办[2005]13号文件，职工连续工龄计算至2004年12月31日；经双方共同确认，唐文勇的工作年限为8年。2017年1月原告唐文勇与改制后的湖北华阳汽车变速系统股份有限公司（以下简称华阳汽车公司）签订《劳动合同书》，双方建立劳动关系。2017年4月6日唐文勇被医院确诊患右肾癌并接受治疗，后经十堰市劳动能力鉴定委员会审定，唐文勇因病劳动能力鉴定为肆级。2018年3月10日唐文勇因病向十堰市人社局申报提前退休，提交了十堰市郧阳区人力资源和社会保障局（以下简称郧阳区人社局）出具的证明、《公示情况反馈单》、《湖北省企业职工因病提前退休条件审批表》、《关于唐文勇同志岗位情况说明》及十劳鉴[2017]14号《十堰市职工因病劳动能力鉴定结论通知》等相关材料。其中郧阳区人社局于2017年11月19日出具证明，内容为：“唐文勇，1997年在我局（原郧县劳动局）办过招工手续，于1997年8月被拨叉公司录用，情况属实，特此证明”。后2018年9月3日郧阳区人社局出具《关于撤销唐文勇招工证明的情况说明》，内容：“唐文勇所在的单位华阳拨叉厂为市属企业，为工作方便当时由郧县劳动局办理相关基础手续，招工审批由市局负责，郧县劳动局无权审批其招工；当时在不知情的情况下为唐文勇出具了证明”。 2018年3月22日，十堰市人社局针对唐文勇退职申请作出《关于唐文勇同志要求办理因病退（职）休认定事项的行政程序处理决定书》认为，唐文勇的原始档案中，仅有不具有劳动用工管理权限的原郧县劳动局开具的“录用新职工通知单”，并无其他招工手续。原“拨叉公司”一直以来均属地、市直企业，其劳动用工等管理权限都属原十堰市劳动（人事）局，原郧县劳动局无管辖权,其招工（录用）手续应由原十堰市劳动（人事）局办理。且1997年7月原十堰市劳动局曾专门下发过《关于企业用人统一使用十堰市企业增人管理卡的通知》（十劳计[1997]94号），其适用范围包括市直各企业，“拨叉公司”应适用于该范围。因此，唐文勇不符合职工因病办理提退（职）休政策，不能因病办理提前退（职）休手续。唐文勇不服该决定书向十堰市人民政府申请行政复议，十堰市人民政府受理其申请后经复议于2018年7月30日作出十行复决字[2018]75号《行政复议决定书》认为：十堰市人社局在作出《关于唐文勇同志要求办理因病退（职）休认定事项的行政程序处理决定书》时，没有对申请人唐文勇提交的上述证据进行逐一核实，也没有说明不采纳申请人提交证据的理由。十堰市人社局没有进一步查明《招工报告》及被申请人的下级单位郧阳区人社局出具的证明唐文勇在原郧县劳动局办过招工手续的《证明》是否属实及其证明力问题。十堰市人社局仅以原郧县劳动局不具有劳动用工管理权限，其作出“录用新职工通知单”不具有招工性质为由，认定申请人不符合因病办理提前退（职）休政策的要件性规定，事实不清，证据不足。决定撤销十堰市人社局作出的《关于唐文勇同志要求办理因病退（职）休认定事项的行政程序处理决定书》，并责令其30日内重新作出决定。 2018年8月30日，十堰市人社局重新作出《关于职工因病退（职）休事项的决定书》。经核实：唐文勇的原始档案仅有1997年8月由不具有劳动用工管理权限的原郧县劳动局开具的“录用新职工通知单”，1995年劳动法实施后，这种“录用新职工通知单”不具有招工性质。且在通知单上明确注明“在县市的地直单位招工，由地区劳动局审定通知”，以及两张体格检查表（一份为1995年10月27日，另一张无年份记录）。除此之外，没有任何经原十堰市劳动（人事）部门办理过正式招收（录用）审批表、或招工（录用）文件及花名册的相关原始资料和有关用工劳动合同等其他原始档案资料。至于郧阳区人社局出具的招工证明，该局已于2018年9月3日出具《关于撤销唐文勇招工证明的情况说明》，说明其无权审批招工，在不知情的情况下为唐文勇出具了相关证明。综上，唐文勇没有经十堰市劳动（人事）部门办理过正式的招工（录用）手续，因此不符合职工因病办理提前退（职）休政策的规定。唐文勇不服引发本诉。 一审法院认为，十堰市人社局作为辖区社会保险行政部门具有审核退休、核定养老保险待遇的法定职权。我国的劳动用工制度以1995年1月1日《中华人民共和国劳动法》实施为标志，区分为实施前的以固定工为主，以临时工为辅的单一用工制度，和实施后的多种用工形式并存的劳动合同制度。单一用工制度将工人分为固定职工、合同制职工、临时工，其中固定职工是指我国全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体招收的经过劳动部门批准录用的职工。这一时期国家对企业用工实行高度集中统一的指令性计划管理，企业没有用工自主权，国家依靠行政手段控制企业的用工数量、用工形式、用工方法。在劳动法实施前为妥善安置国家批录的老年工人和因工、因病丧失劳动能力的工人，国务院于1978年5月批准了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，该办法第一条规定“全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休”，明确了在当时的用工制度下享受国家给予的退休待遇的人员需要具备的基本条件是“全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人”，即固定职工身份。对此，当时的国家劳动总局于1978年7月11日作出《关于贯彻执行〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的若干具体问题的处理意见（草案）》第八条“参加革命工作的时间是指：（十）临时工转为固定工后，其在本单位最后一次当临时工的工作时间为参加革命工作的时间”的意见也予以了确定。因计划经济时代的固定职工身份取得必须经用工单位招收并且经过劳动部门批准录用两个程序，故湖北省人力资源和社会保障厅2016年5月27日制发鄂人社函【2016】407号文件中“规范退休年龄把握口径”条款明确规定职工申请特殊工种提前退休、因病提前退休的审核要件之一是具备“经原县级以上劳动（人事）部门办理过正式招收（录用手续）”，即提前退休政策是我国对于计划经济时期取得固定职工身份人员的特殊劳动规定，基于固定职工身份才能享受职工申请特殊工种提前退休、因病提前退休的待遇。对此，亦有相关规定予以明确，如原湖北省劳动和社会保障厅于2002年10月制发的鄂劳社函【2002】228号《关于进一步加强提前退休审批工作建立退休审批月报制度的通知》文件第一条“进一步明确提前退休政策”第（六）项“凡没有在国有、集体企业工作的经历，一直是自谋职业如从事个体经营或采取灵活方式就业的人员，退休时间严格按劳动保障部文件规定，即男年满60周岁女年满55周岁执行，不能办理提前退休”。 本案中唐文勇原用人单位为郧阳地区拨叉厂，属郧阳地区企业，在1980年代的行政管理体系中，该厂隶属当时的湖北省郧阳地区行政机关实施相关的行政管理工作。唐文勇提供的证据7N00007967号《录用新职工通知单》中“注：2、在县市的地直单位招工，由地区劳动局审定通知”内容亦证明此管理关系。该《录用新职工通知单》系原湖北省郧阳地区下辖原郧县劳动局作出，该局后经变更为现十堰市郧阳区人力资源和社会保障局。十堰市人社局提供的第一组证据《十堰市郧阳区人社局关于撤销唐文勇招工证明的情况说明》“2017年11月，唐文勇拿着原郧县劳动局出具的唐文勇的录用新职工通知单复印件，申请郧阳区人社局证明唐文勇曾由原郧县劳动局招过工，当时在不知情的情况下为其出具了相关证明。后经详细了解，唐文勇所在的单位华阳拨叉厂为市属企业，为工作方便当时由郧县劳动局办理相关基础手续，招工审批由市局负责，郧县劳动局无权审批其招工。为此，特申请撤销郧阳区人社局为唐文勇出具的招工证明”，该情况说明的内容是符合当时的历史特点和客观事实的，虽然该情况说明落款时间“2018年9月3日”，在被诉行为的落款时间“2018年8月30日”之前，十堰市人社局辩称系笔误，予以采信。十堰市人社局以此情况说明作为原决定被复议撤销后重新作出行政行为的新的事实证据，不违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定。唐文勇提供的证据仅能证明其在1997年被郧阳地区拨叉厂招收，但不能提供证据证明该招收行为经当时对该厂行使招工审批职权的行政机关依法批准录用，则原告唐文勇虽然在郧阳地区拨叉厂劳动，但是是否具备固定工身份存疑。十堰市人社局以此作为不符合因病办理提前退休政策的规定为由，作出唐文勇不能按因病办理提前退休手续的决定是符合客观历史条件和目前国家关于因病办理提前退休手续的政策性审核条件的。唐文勇诉称理由没有事实依据，于法无据。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回唐文勇的诉讼请求。案件受理费50元由唐文勇负担。 唐文勇上诉称，1、请求撤销茅箭区人民法院（2018）鄂0302行初82号行政判决书，并依法改判被上诉人重新作出《唐文勇因病办理提前退职的决定书》；2、依法判令被上诉人承担一二审诉讼费。事实与理由：一审判决认定郧县劳动局无用工审批权缺乏证据，属于认定事实错误。一审判决依据《录用新职工通知单》及《关于撤销唐文勇招工证明的情况说明》，认定郧县劳动局对郧阳地区拨叉厂招工无权审批，证据不足。一审判决认为“上诉人是否具备固定工身份存疑”，属于认定事实错误。一审判决适用法律错误。本案争议核心焦点：上诉人是否符合因病提前退职的条件。一审判决依据2002年10月鄂劳社函[2002]228号《关于进一步加强提前退休审批工作建立退休审批月报制度的通知》及2016年5月鄂人社函[2016]407号《关于化解过剩产能职工安置过程中做好职工信息认定工作的通知》认为，因病提前退职必须取得固定职工的身份，该判决适用法律错误。 十堰市人社局答辩，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 二审期间，上诉人提出三份证据：1、2019年11月26日从郧县人社局失业就业股获得的情况说明，证明郧阳区人社局认为唐文勇办理了招工手续；2、2019年5月28日湖北省12××3电话咨询动态（三八一），证明鄂劳社函（2002）228号文已经废止，被上诉人适用该法律错误；3、鄂人社发（2009）44号文《关于进一步规范企业职工退休审批工作的通知》，拟证明因病提前退休无须县级以上劳动部门办理正式的招工手续，被上诉人适用法律错误。 经十堰市人社局对上诉人提供的3份证据质证后，本院认为：上诉人提供的前两份证据形成于上诉期间，但证据1系郧县人社局失业就业股出具，对外不能代表郧阳区人社局，本院不予采信；证据2系复印件，真实性存疑，但结合鄂劳社函（2002）228号文件相关内容，即该文件适用于经国务院批准市属国有破产企业职工，该文件明显不适用于唐文勇。证据3系规范性文件依据而非证据，本院予以参考。 此外，各方未提供新的证据，对一审采信的证据都没有新的质证意见。本院经审查，一审法院认定的证据合法有效，可以作为定案的依据。 二审经审理查明的事实与一审查明的事实相同。 另查明，被诉的《关于职工因病退（职）休事项的决定书》系十堰市人社局于2018年8月30日作出，唐文勇妻子周锐于2018年9月17日签收。该决定：列举了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）、原国家劳动总局《关于贯彻执行的若干具体问题的实施意见》、湖北省原劳动和社会保障厅《关于进一步加强提前退休审批工作建立退休审批月报制度的通知》（鄂劳社函[2002]228号）、湖北省人力资源和社会保障厅《关于化解过剩产能职工安置过程中做好职工信息认定工作的通知》（鄂人社函【2016】407号）共4份规范性文件名称。 该决定综合上述文件归纳出申报因病提前退休职工应同时符合的条件：1、经原县级以上劳动（人事）部门办理过正式招收（录用）手续；2、因病或非因工致残，经市州级以上劳动能力鉴定委员会鉴定为完全丧失劳动能力（劳动能力鉴定时效未一年）；3、男年满50周岁，女年满45周岁；4、社保缴费满15年。符合病退条件但未达到病退年龄的职工，可以申请办理退职手续。该决定以唐文勇未经十堰市劳动（人事）部门办理过正式的招工手续为由，决定唐文勇不能按因病办理退（职）休手续。 再查明，原湖北省劳动和社会保障厅于2002年10月制发的鄂劳社函【2002】228号《关于进一步加强提前退休审批工作建立退休审批月报制度的通知》文件，仅适用于国家确定的111个“优化资本结构”试点城市（含十堰）中经国务院批准的市属国有破产企业职工，不适用于唐文勇。 湖北省人力资源和社会保障厅于2009年12月制发的鄂人社函【2009】44号《关于进一步规范企业退休审批工作的通知》文件规定：因病办理提前退休审批程序，须经市州以上劳动能力鉴定委员会鉴定为完全丧失劳动能力、男年满50周岁或女年满45周岁、缴费年限满15年。人社部门根据国家有关规定和用人单位提供的职工原始档案，对职工出生时间，参加工作时间及缴费年限进行核实和审查。各级人社部门在审核职工出生年龄和缴费年限时，要以职工办理招工（干）表等原始资料来确定其出生年龄和缴费年限。 本院认为，一审法院对十堰市人社局因病提前退（职）休进行审批的的法定职权并无不当。十堰市人社局对于唐文勇因病办理提前退（职）休的其他条件无异议，即唐文勇符合被诉行政决定书上列明的后三个条件：因病或非因工致残经市州级以上劳动能力鉴定委员会鉴定为完全丧失劳动能力；唐文勇虽未达到病退退休年龄（男年满50周岁），但可以申请办理退职手续；社保缴费年限已满15年。十堰市人社局仅对第一个条件，即“经原县级以上劳动（人事）部门办理过正式招收（录用）手续”有异议。对此，本院对该要件内容的解释以及应当考虑的因素，予以重点评议。 一是该要件规定来源和适用范围。依据被诉行政决定内容，该要件源自湖北省人力资源和社会保障厅《关于化解过剩产能职工安置过程中做好职工信息认定工作的通知》（鄂人社函【2016】407号）明确规定，该文件系依申请公开。由于养老保险领域政策规定精细、敏感、复杂，本院对该文件予以充分尊重。该文件自2016年7月1日起执行，其中认定工作适用于纳入化解产能过剩企业名单的企业，退休年龄把握口径适用于参见企业职工基本养老保险的全部单位。根据该文件规定，对唐文勇退休年龄的把握口径应予适用，而不适用对职工信息认定工作。对唐文勇经原县级以上劳动（人事）部门办理过正式招收（录用）手续的审查范围，原则上应当以其退休（职）年龄的把握口径为限，而非对唐文勇职工信息进行认定工作。十堰市人社局当庭认可，虽然唐文勇未年满50周岁，但可以申办因病退职手续，因病退职系因病提前退休的特殊情形。唐文勇申办时的年龄不是问题，无需审查。 二是相关文件规定的内容。根据《关于进一步规范企业退休审批工作的通知》（鄂人社函【2009】44号）文件相关规定，人社部门根据国家有关规定和用人单位提供的职工原始档案，对职工出生时间，参加工作时间及缴费年限进行核实和审查，在审核职工出生年龄和缴费年限时，要以职工办理招工（干）表等原始资料来确定其出生年龄和缴费年限。可见，十堰市人社局仅需审查唐文勇的出生时间、参加工作时间及缴费年限等内容。十堰市人社局对唐文勇的出生时间、缴费年限等无异议，对唐文勇也不存在视同缴费年限的认定问题，故客观上十堰市人社局对于唐文勇实际参加工作年限也无异议。 三是对《录用新职工通知单》的内容分析。十堰市人社局仅以唐文勇提供的证据7N00007967号《录用新职工通知单》系原湖北省郧阳地区下辖原郧县劳动局作出而未经原郧阳地区劳动局审批超越职权为由，决定对唐文勇不予办理因病提前退职手续。该通知单在审批签章后的小号字体注明“在县市的地直单位招工，由地区劳动局审定通知”内容，在通知内容中明确“并办理相关”手续。对此，本院理解在计划经济体制下原郧阳地区劳动部门对不同级别的企业的分级管理权限，属于上下级行政机关内部职权划分问题，但本院对原郧县劳动局审批的《录用新职工通知单》效力的认定，不赞成十堰市人社局的抗辩主张，主要理由是：（1）该录用通知单作出时间系1997年8月，该通知单所下达指标的具体文号空白；另一方面，劳动合同法已于1995年1月1日实施2年半有余。那么，该通知单的性质到底是计划经济下的相对单一下达指标招工方式，还是市场经济体制下的企业自主用工的灵活用工形式体现，故该通知单具体性质以及何谓“正式”招工手续，不无疑问；（2）该通知单内容载明并办理相关手续，所指办理主体和具体手续不明，若系办理地区劳动局的审定手续，鉴于此件办完各种手续存入本人档案备查，一般不会由唐文勇经办，应系企业与两级劳动部门之间的内部程序问题。唐文勇基于对行政机关的合理信赖应予保护，而非在20多年后以计划经济体制下政企内部程序遗留问题对抗因病致残的相对人，本院不予支持；若系签订劳动合同手续，不必原郧阳地区劳动局用工审批。 四是现行法律明确规定。《中华人民共和国社会保险法》第十七条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；未达到退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。对此，十堰市人社局和本院都认为，唐文勇应当得到及时地社会救助，鉴于十堰市病残津贴制度尚未完善，病残津贴与因病退职均从基本养老保险基金中支付的相同渠道，且唐文勇缴纳了15年以上的社保费用等情况，唐文勇因病致残申请提前退休（职）不违背该条立法目的和宗旨，从有利于劳动者保护的原则出发，本院将唐文勇主张的退职待遇视为法定的病残津贴待遇。 综合考虑上述因素，原郧县劳动局的审批行为其本身具有行政行为的法定效力，从适用范围、文义解释和目的解释方法上，均不违背对“经原县级以上劳动（人事）部门办理过正式招收（录用）手续”要件要求，应对该要件从宽予以理解掌握，以共享改革开放成果，筑牢保基本生存的社会保障网。十堰市人社局仅以未经原郧阳地区劳动局审批为由作出被诉行政处理决定，系考虑了一般人事后无法预料、也不应考虑的无关因素，本院不予支持。 综上，一审判决和被诉行政行为认定事实清楚，但适用文件规定不当，且对适用相关文件规定理解偏颇，导致对案涉核心事实要件符合性的判断错误，属于适用法律错误，依法应予撤销。唐文勇的上诉请求成立，并且应当得到及时保障和救助，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销湖北省十堰市茅箭区人民法院（2018）鄂0302行初82号行政判决； 二、撤销被上诉人十堰市人力资源和社会保障局于2018年8月30日对上诉人唐文勇作出的《关于职工因病退（职）休事项的决定书》； 三、责令被上诉人十堰市人力资源和社会保障局在本判决生效后10日内对唐文勇因病退（职）休事项重新作出处理决定。 二审案件受理费50元，由被上诉人十堰市人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭丹平 审判员  井家坤 审判员  宋志彪 二〇一九年十二月九日 法官助理何越 书记员沈丽 附：本判决中所适用的法律（法规、司法解释）规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……