南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终638号 上诉人（原审原告）：吴美媖，女，1976年10月14日出生，汉族，住南昌市进贤县。 被上诉人（原审被告）：进贤县民和镇人民政府，住所地江西省南昌市进贤县民和路1号。统一社会信用代码：113601240145417564。 法定代表人：于金明，该镇镇长。 委托诉讼代理人：董峰，江西豫章律师事务所律师。 委托诉讼代理人：钟超逸，江西豫章律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：进贤县自然资源局，住所地：江西省南昌市进贤县人民大道。统一社会信用代码：11360124014541369P。 法定代表人：姜敏，该局局长。 委托诉讼代理人：吴悦，该单位土地储备中心主任。 委托诉讼代理人：张瑜军，江西法剑法律师事务所律师。 上诉人吴美媖因与被上诉人进贤县民和镇人民政府、进贤县自然资源局履行行政协议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初317号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月3日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：进贤县人民政府办公室于2014年2月13日下发《关于印发的通知》（进府办发[2014]13号）文件，其中《征收补偿实施方案》对征收范围和对象、征收补偿签约期限、征收部门和实施单位、安置房回购等作了规定，明确了征收范围为青岚新区滨湖新城建设规划区域，征收对象为该规划范围内被征收房屋和附着物所有人；征收补偿签约期限为2014年3月1日至3月31日；征收部门为进贤县国土局，实施单位为民和镇政府；安置房回购标准：被征收人安置房回购建筑面积标准为每人90平方米。2014年3月4日，原告与被告镇政府签订《货币补偿协议书》和《回购安置房协议书》，《货币补偿协议书》约定被告镇政府对原告房屋及附属物等给予各项补偿费用共计411161元；《回购安置房协议书》，约定原告可回购安置房面积为125平方米，应缴纳安置房购房款87500元；被告应在24个月内交付房屋，逾期未交房，从第25个月起在原标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至被告交付回购安置房。 2016年9月，凤岭村委会胡家、塘湾、塔上三个村小组推选出村民代表，召开村民代表会议讨论回购安置房、代建房事宜，并制定《关于凤岭村委会胡家自然村代建安置房享受资格认定的操作办法》《关于凤岭村委会塘湾自然村代建安置房享受资格认定的操作办法》《关于凤岭村委会塔上自然村代建安置房享受资格认定的操作办法》。2017年12月20日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室下发《遗留问题解决办法》，针对《征收补偿实施方案》《进贤县青岚新区滨湖新城安置房回购房资格认定操作细则》不够完善、界定不清晰以及实际操作过程中工作人员对《征收补偿实施方案》理解不透彻、宣传不深入、执行不到位等原因造成的签订安置房回购协议的执行标准不一样等问题，作出纠偏规定“时间界限为2014年2月28日前”，其第二条第（二）项第2目关于原已建房的外嫁女回购安置房问题进行了细化处理，规定按照已签订回购协议的情况，先审核原征收房屋的土地、建设等相关合法手续，再确定回购房屋面积，最后将审定情况张榜公布。被告镇政府根据《遗留问题解决办法》规定重新审核，认为原告没有提供原征收房屋的土地、建设等相关合法手续，原告不符合安置房回购资格，原告遂诉至原审法院要求二被告共同向原告支付逾期交房而产生的过渡费并向原告交付面积为125平方米的回购安置房。另查明，原告吴美媖的户口一直在进贤县民和镇风岭村委塔上村，与南昌县泾口乡大沙村村民姜迪亮相识后于1994年生育一子姜子超，随父落户。原告吴美媖与姜迪亮于1995年9月20日办理结婚登记，于2010年生育一女姜子琦，随母落户。婚后,原告吴美媖与姜迪亮在塔上村建有房屋、猪栏等，未办理审批手续。 原审法院认为，根据原、被告的诉辩主张，该案争议焦点为一、两被告主体是否适格；二、是否超过起诉期限；三、被告是否应履行《回购安置房协议书》。关于焦点一：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”的规定，以及《江西省征用土地管理办法》第八条“县级以上人民政府应当加强征用土地工作的领导。土地行政主管部门负责征用土地的实施。乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征用土地工作，其他有关行政部门、企业、事业单位、街道办事处、村民委员会、村民小组应当支持、配合征用土地工作的实施。”的规定，被告县国土局、镇政府在征用土地过程中，具有签订征地补偿、安置协议的法定职权，应共同承担《回购安置房协议书》确定的权利义务。《安置实施方案》第三条亦明确了进贤县国土资源局系征收部门，民和镇人民政府具体组织实施，故两被告关于其没有相应的工作职责和工作权限，不应当承担继续履行协议的责任的辩解意见，原审法院不予支持。 关于焦点二：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”但新法与旧法在衔接时都会存在溯及力的问题，因此，行政行为发生在新法颁布之前的，起诉期限仍适用旧法《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，但计算最长不得超过2019年2月7日。本案中，被告民和镇政府于2014年3月4日与原告签约后直至2017年12月20日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室下发《遗留问题解决办法》后才向原告明确表示不履行约定的125平方米安置房的交付义务，原告于2018年6月22日向本院提起诉讼，要求两被告继续履行约定，并未超过起诉期限，两被告关于原告起诉超出起诉期限的辩解意见，原审法院不予支持。 关于焦点三：《征收补偿实施方案》第八条第二项对回购资格认定作出明确规定：1.享有安置房回购资格，原则上是户口（农业户口）在本村、居住在本村、生产生活在本村且拥有土地联产承包责任权的村民；2.认定程序要遵循村民自治、一事一议原则，由村民大会集体讨论、表决、张榜公布后，再由村委会报民和镇党委、政府研究确定；3.符合规定认定条件的，可以计算虚拟人口数（如独生子女等），享有安置房回购资格。原告户口不在本村，在本村也没有土地联产承包责任权，根据《征收补偿实施方案》的规定，原告原则上不享有安置房回购资格，故原告与被告镇政府签订的《回购安置房协议书》不符合《征收补偿实施方案》中对回购资格认定作出的规定，也未遵循认定程序的要求。随后，进贤县人民政府启动行政纠错工作，成立进贤县青岚新区滨湖新城安置房分配领导小组，重新进行安置房回购资格及人数的认定工作，并出台《遗留问题解决办法》。该《遗留问题解决办法》系对《征收补偿实施方案》的部分规定进行明确和解释。在《征收补偿实施方案》第八条未赋予非本村养殖户享有安置房回购资格的情况下，《遗留问题解决办法》第二条第(二)项第2目为原已建房的外嫁女已经签订回购协议后，是否享有安置房回购资格提出了解决办法，属于行政机关的裁量权限，该条款合法、有效，原审法院予以尊重。按其规定，重新认定安置房回购资格的前提是原已建房的外嫁女所涉被征收房屋具有土地、建设等相关合法手续。原告未提供征收房屋的土地、建设等合法手续，故被告依据《遗留问题解决办法》不履行《回购安置房协议书》的理由成立。由于原告与被告镇政府签订了《回购安置房协议书》，被告拒绝履行该协议，应视为被告单方面解除该行政协议。该协议解除后，被告应当给予协议相对方一定的补偿。综合本案的实际情况，原审法院酌定被告按照该协议约定的125平方米给予原告每平方米800元的补偿，即125平方米×800元=100000元。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定，原审法院判决责令被告进贤县国土资源局在本判决生效之日起三十日内给付原告吴美媖100000元并驳回原告其他诉讼请求，案件受理费3022元，由两被告负担。 吴美媖不服原审判决上诉称：1、原审法院对于2016年9月凤岭村委会胡家、塘湾、塔上三个自然村选出的村民代表的程序合法性没有进行审查。事实上该村民代表不是村民推选的，而是上级领导打电话说谁是代表，谁就是代表，故所谓的村民代表通过的回购房安置办法不具有合法性；2、原审法院错误认定进贤县委办公室进办字（2017）114号文件的效力，而该文件明显违背了之前吴美媖与民和镇人民政府签订编号为0000675《青岚新区房屋征收货币补偿协议书》、0000821《青岚新区滨湖新城房屋征收回购安置房协议书》的约定，违背了村民自治原，同时也违反了《妇女权益保障法》第28条的规定和第三十条的规定，侵害了妇女的合法权益，该文件出台了对妇女不平等的政策，涉嫌歧视妇女，不具有合法性。3、原审判决书认为“原告户口不在本村，在本村没有土地承包权”。这明显没有事实依据和法律依据，虽然原告是妇女，但没有外嫁，户口还在本村，而上诉人也没有在丈夫家分有宅基地和承包土地，不因结婚而丧失集体经济组织成员身份，其应享有补偿安置资格，原审判决错误；4、关于被征收房屋的土地、建设合法手续，原审认定事实错误。农村房屋土地、建设合法手续不完善，这是中国农村的普遍现象，一审过程中被上诉人提交的凤岭村被认定的所谓被征收房屋的土地、建设合法手续的户主，大量存在宅基地私下买卖的事实，违反我国法律规定，其不具有回购安置资格。原审法院却采用双重标准，二审法院应当纠正。5、此次拆迁安置代建房、安置房价格均按照3500每平方米进行差价补偿，按照协议，回购价为700元每平方米，被上诉人一方单方解除协议，违背信赖利益原则，补偿款应当按照2800元每平方米计算，而一审只酌定800元，希望二审法院予以纠正。故请求撤销原判，改判支持上诉人原审诉请。 被上诉人民和镇人民政府答辩称：1、无论是根据2014年《征收补偿安置实施方案》的认定标准，还是2016年纠错程序的重新认定，吴美媖均没有安置房回购资格，一审法院认定答辩人可不履行双方违反程序签订的《回购安置房协议书》是正确的。2、2016年启动纠错程序后出台的《遗留问题解决办法》是对2014年文件没有涉及的部分进行的补充，该遗留办法实际上扩大了具备安置房回购资格的人群范围，是有利于吴美媖的，而纠错程序中村民代表的选举过程的合法性有会议记录、签到表、会议照片等证据予以证实，且最终认定结果也多次公示，故纠错程序符合法律规定；3、存在不一定合法，吴美媖没有合法手续在农村建房是普遍现象，故其应当与有合法手续的房屋同等享受补偿待遇，该观点不仅不符合法律规定，而且会造成安置的不公平，有合法手续的房屋当然应比无手续的房屋补偿价格更高，而且吴美媖的房屋已经进行了货币补偿，一审法院判定被上诉人另外给予800元每平米的补偿，故其已经足额补偿。应驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人进贤县自然资源局答辩称：1、进贤县自然资源局在征地过程中遵守自己的工作职责和工作权限，并未具体组织实施征收，未与两上诉人签订任何协议，而是由民和镇人民政府具体组织实施与签订协议。2、上诉人要求的回购房资格事项，不属于自然资源的工作职责和工作权限。 本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致。另查明，根据《中公进贤县委办公室、县政府办公室关于印发进贤县机构改革实施方案>的通知》[进办发(2019)1号]的规定，组建县自然资源局。将县国土资源局的职责以及县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门，不再保留县国土资源局。 本院认为，因机构改革，本案二审期间，进贤县国土资源局被撤销，南昌市自然资源局为继续行使其职权的行政机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，进贤县自然资源局（以下简称县自然资源局）为本案适格被上诉人（原审被告）。 本案二审审查的重点为被上诉人是否可以单方解除案涉《回购安置房协议书》以及应承担的法律责任？本院认为，房屋拆迁工作政策性强，影响面大，为此，国家相关房屋拆迁政策要求各地政府应当本着实事求是的原则，完善相关政策措施，妥善解决遗留问题。拆迁农民住房的，应妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。本案中，《进贤县青岚新区滨湖新城集体土地上房屋及附着物征收补偿安置实施方案》中明确户口在本村、居住在本村、生产生活在本村且拥有土地联产承包责任圈的村民，原则上享有安置房回购资格，但最终的资格认定需要村民大会集体讨论、表决后确定，并且此补偿方案对上诉人这类情况是否属于拥有安置房资格的规定并不明晰，但是在《进贤县青岚新区滨湖新城安置房回购资格认定操作细则》中明确户口在本村但已出嫁的女儿及其子女不具备安置房回购资格，但后因上述《操作细则》不够完善、界定不清晰以及实际操作过程中工作人员对方案理解不透彻、宣传不深入、执行不到位等原因，部分回购协议存在同一种类型拆迁户有的签订了安置房回购协议、有的没有签订安置房回购协议，且签订了安置房回购协议的执行标准不一样等种种偏差，需要纠偏等相关问题。2017年12月20日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室下发《遗留问题解决办法》对相关问题予以明确，符合国家房屋拆迁政策的要求，可以避免征收政策执行中不公平以及违法的情形发生，应严格执行。根据被上诉人提供的上诉人所属的凤岭村委会的会议记录、座谈会签到表、操作办法等材料可以确定上诉人所属的凤岭村委会按照村民自治原则纠正了上诉人不应拥有的回购房资格错误，且因上诉人不能提供征收房屋的土地、建设等合法手续，被上诉人依据《遗留问题解决办法》的规定确定其不具有安置房回购资格，在履行张榜公示程序后，可以单方解除案涉《回购安置房协议书》。被上诉人虽然可以依据政策规定单方解除协议，但其在签订协议时存在一定过错，应承担相应的违约责任，参照《征收补偿实施方案》“对自愿放弃安置房回购资格的被征收人，按核定的每人回购面积标准，另行一次性给予1000元/平方米的货币补偿”的规定，本院对原审酌定按照协议约定的125平方米给予原告每平方米800元的补偿的违约赔偿标准予以确认。 另外，对于上诉人提出的“所谓被征收房屋的土地、建设合法手续的户主，大量存在宅基地私下买卖的事实，违反我国法律规定，其不具有回购安置资格”上诉主张，本院认为，该事实不属于本院审查范围，本院不予审查，如上诉人发现上述情况确实存在，可向相关职权机关举报，被上诉人亦应主动核实并及时公布调查核实情况，避免征收实施过程中出现不公平的情形，影响政府的公信力。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费3022元，由上诉人吴美媖负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  肖 康 审 判 员  胡少林 审 判 员  张庆文 二〇一九年十二月一日 法官助理  余周洋 书 记 员  高煜格