广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初851号原告：罗焯辉，男，1952年11月2日出生，汉族，住广东省中山市，原告：李丽珍，女，1955年6月1日出生，汉族，住广东省中山市石岐区，原告：罗健珅，男，1982年11月4日出生，汉族，住广东省中山市石岐区，原告：吴芷璇，女，1996年5月5日出生，汉族，住广东省中山市石岐区，原告：李杏芳，女，1969年10月6日出生，汉族，住广东省中山市石岐区，共同委托代理人：黄钰欣，广东孚道律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：岑影婕，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。原告罗焯辉、李丽珍、罗健珅、吴芷璇、李杏芳不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）自然资源行政决定，于2019年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，依法向被告市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭审理了本案。原告罗焯辉、李丽珍及五原告共同委托代理人黄钰欣，被告市自然资源局的委托代理人岑影婕、陈润到庭参加诉讼。因当事人协商调解，依原告罗焯辉等5人的申请，本案扣除审限2个月。本案现已审理终结。被告市自然资源局于2019年2月1日作出中山自然资行决字[2019]9号行政处理决定书，责令原告罗焯辉、罗健燊、李丽珍及吴玉和于该决定书送达之日起十五日内补缴土地使用权出让金6075012元。原告罗焯辉、李丽珍、罗健珅、吴芷璇、李杏芳诉称，1.其与原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）签订的土地使用权出让合同属民事合同纠纷，土地出让金给付系合同之债，被告市自然资源局向其作出涉案行政处理决定属超越职权。根据《最高人民法院关于印发修改后的规定的通知》，出让方起诉请求受让方按照合同约定交纳土地出让金属于民事案件受理范围，具体案由为建设用地使用权转让合同纠纷。原市国土资源局就此已提起民事诉讼，经过一、二审诉讼程序，均驳回原市国土资源局的诉讼请求，确认其无需补缴土地出让金，判决已经生效。被告市自然资源局向其作出涉案行政处理决定责令要求补缴土地出让金，就同一事由分别以民事纠纷和行政手段处理，构成以行政手段干预民事合同、超越或滥用职权的情形。2.其已履行置换协议所约定的土地交还义务，该土地实际所有权人为被告市自然资源局，置换完成后，因涉案土地产生的一切法律责任，应当由被告市自然资源局承担。3.其在办理涉案土地协议出让的过程中，已完全按照政府部门相关要求和规定进行。签订出让合同时，土地出让金的标的是由原市国土资源局确定，现时隔十年之后提出土地出让金低于地价评估的结果，要求其承担因原市国土资源局的错误而产生的巨额土地出让金。4.被告市自然资源局提及的第三方评估为单方面委托，评估依据不足，评估的时间间隔太长。同时，该评估不符合证据三性，该评估报告不应作为认定事实的依据。5.被告市自然资源局作出的涉案行政处理决定存在众多违法情况。被告市自然资源局作为国土资源行政主管部门，对要求其补缴土地出让金负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的文件，但并没有提供相关的法律依据。且被告市自然资源局在作出行政处理决定前，虽向其发出告知书，但没有充分听取其意见并组织听证会，程序明显违法。因此，其诉至法院，请求判令：1.撤销中山自然资行决字[2019]9号行政处理决定书；2.由被告市自然资源局承担本案诉讼费用。被告市自然资源局辩称，1.其作出的涉案行政处理决定，程序及实体内容均合法。2005年11月25日，原告罗焯辉等人与原市国土资源局签订编号为中国土补出让字2005第2165号国有土地使用权出让合同，并办理位于石岐××东河北“峰溪沙”的16666.7平方米工业用地改变土地用途为商业住宅用地的手续。2005年11月23日，原市国土资源局批准同意改变前述土地用途。同年12月5日，原告罗焯辉等人向原市国土资源局缴纳了500001元土地出让金。根据《中华人民共和国房地产管理法》第十三条及原国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》第十六条的规定，以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者对土地用途进行变更应以变更时的土地市场价格补缴相应的土地使用权出让金，土地使用权出让金不得低于国家规定所确定的最低价，而原告罗焯辉等人所缴交的土地出让金低于国家规定的标准。为确定原告罗焯辉等人应补缴的出让金金额，原市国土资源局依法委托第三方土地评估机构依据原批准时点对前述土地进行评估。2016年2月5日，中山市中盈土地房地产评估与工程咨询有限公司作出土地估价报告，该估价报告对前述土地应补缴地价款估价为6575013元。2016年9月8日，向原告罗焯辉等人发出中土函[2016]2640号关于补缴土地出让金的通知。2019年1月8日，向原告罗焯辉等人发出中土公告[2019]95号告知书。2019年2月1日，作出中山自然资行决字[2019]9号行政处理决定书，责令原告罗焯辉等人补缴上述出让金6075012元。2.原告罗焯辉等人要求撤销其作出行政处理决定无事实和法律依据。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条的规定，原市国土资源局与原告罗焯辉等人签订出让合同系代表国家将国有土地使用权有偿出让的行为，其发出涉案行政处理决定追缴出让金属于履行行政管理法定职责的行为，其通过行政程序处理，符合法律规定。原告罗焯辉等人缴交的出让金金额不能低于国家所确定的最低价是法律、法规的强制性规定，尽管原市国土资源局曾在2006年向原告罗焯辉等人收取了变更土地用途而补缴的出让金，但由于数额低于法定的最低标准，其有权要求原告罗焯辉等人补缴差额。综上，请求法院驳回原告罗焯辉、李丽珍、罗健珅、吴芷璇、李杏芳的诉讼请求。经审理查明，2005年11月25日，原市国土资源局与罗焯辉、罗健燊、李丽珍、吴玉和签订了国有土地使用权出让合同，由原市国土资源局将位于石岐区张溪村土名“峰溪沙”面积为16666.7平方米的商住土地出让给罗焯辉、罗健燊、李丽珍、吴玉和，并约定该土地为转功能土地，原批准用途为工业，现出让土地用途为商住，出让金为每平方米30元，合计500001元。随后，罗焯辉、罗健燊、李丽珍、吴玉和缴交了该土地出让金。同年同月28日，原市国土资源局批准前述土地用途的变更。2016年2月5日，中山市中盈土地房地产评估与工程咨询有限公司受原市国土资源局委托，对涉案土地改变用途需补交地价款的市场价格进行评估，且出具了中盈评字（2016）DC028号土地评估报告。该评估报告载明估价期日为2005年11月28日（涉案土地用途变更批准时点），需补缴地价款（单位地价）为每平方米394.5元。2016年9月8日，原市国土资源局对罗焯辉、罗健燊、李丽珍、吴玉和作出中土函[2016]2640号关于补缴土地出让金的通知，载明国家审计署对中山市进行土地出让金和耕地保护审计时指出，涉案用地要依据原批准时点的土地评估价核收土地出让金，遂要求罗焯辉、罗健燊、李丽珍、吴玉和按建设用地缴款通知书的内容于限期内足额补缴土地出让金。其中，建设用地缴款通知书载明涉案土地办理了建设用地更改用途审批，用途变更为商业住宅用地，收费标准为每平方米364.5元，土地面积为16666.7平方米，合计金额为6075012元。2019年1月8日，原市国土资源局对罗焯辉、罗健燊、李丽珍、吴玉和作出中土公告[2019]95号告知书，告知在罗焯辉等人未履行足额补缴土地出让金义务的情况下，该局将依法作出行政处理决定，拟要求其补缴土地出让金6075012元，且告知享有陈述申辩的权利。同年1月17日，罗焯辉、李丽珍、罗健珅、吴芷璇、李杏芳递交书面意见，称：1.所涉土地在转功能时已按规定缴纳全部土地出让金，并签订了土地出让合同；2.原市国土资源局关于土地出让金的争议已诉诸法院处理，经审理，法院已作出生效民事判决，确认其无需对补缴土地出让金承担责任。2019年1月，根据中山发[2019]1号文件，中山市进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土资源局的职权，且不再保留市国土资源局。2019年2月1日，市自然资源局作出中山自然资行决字[2019]9号行政处理决定，认为根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条第三款、《协议出让国有土地使用权规范》（试行）第6.3.2条等规定，罗焯辉、罗健燊、李丽珍、吴玉和于2005年11月与原市国土资源局签订的国有土地使用权出让合同约定并据此缴纳的土地使用权出让金低于地价的评估结果，与国家规定不符，遂责令罗焯辉、罗健燊、李丽珍、吴玉和应在该决定书送达之日起十五日内补缴土地使用权出让金6075012元。罗焯辉、李丽珍、罗健珅、吴芷璇、李杏芳不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。另查明，据户口簿显示，罗健珅曾用名“罗健燊”。李杏芳与吴玉和系夫妻关系，吴芷璇系李杏芳与吴玉和的女儿，吴玉和于2006年4月20日死亡。本院认为，市自然资源局行使原市国土资源局的职权，承接原市国土资源局的权利与义务，故原市国土资源局的行为法律责任由市自然资源局承担。《协议出让国有土地使用权规定》第十六条规定，以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金。据此，在罗焯辉等人于2005年11月申请将涉案土地的工业用途变更为商业用途时，应按照变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金。本案中，虽然罗焯辉等人补交了一定的土地使用权出让金，但其仅按照每平方米土地30元的标准进行补交，显然与变更时的土地市场价格不符。结合《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条第三款“采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价”的规定，罗焯辉等人仍需补缴相应的土地使用权出让金。依据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条第二款的规定，市自然资源局作为土地行政主管部门，对辖区内的土地负有管理和监督的职责。因此，市自然资源局对罗焯辉等人作出中山自然资行决字[2019]9号行政处理决定，按照涉案土地用途批准变更时的市场评估价要求罗焯辉等人补缴土地使用权出让金6075012元，并无不当。综上所述，罗焯辉、李丽珍、罗健珅、吴芷璇、李杏芳要求撤销中山自然资行决字[2019]9号行政处理决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告罗焯辉、李丽珍、罗健珅、吴芷璇、李杏芳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗焯辉、李丽珍、罗健珅、吴芷璇、李杏芳负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  陈晓莹二〇一九年十二月二日书 记 员  徐淑榆李凯琳