河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫05行终405号上诉人（原审被告）滑县人力资源和社会保障局，住所地河南省滑县道城路中段路北。法定代表人王汉栋，局长。委托代理人王和平，滑县人力资源和社会保障局养老保障科科长。委托代理人李秀章，河南创诚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）闰国清，男，1964年11月1日出生，汉族，住滑县。委托代理人贾长桥，河南同享律师事务所律师。被上诉人(原审第三人)滑县公共就业服务中心，住所地河南省滑县道城路14号。法定代表人李鸿淼，主任。委托代理人吕静，滑县公共就业服务中心劳动事务代理科长。上诉人滑县人力资源和社会保障局因被上诉人闰国清诉该局不履行办理特殊工种提前退休社会保障法定职责一案，不服汤阴县人民法院（2019）豫0523行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：根据滑县公共就业服务中心给闰国清提供的人事档案，可以证明闰国清1988年8月在道口烧鸡罐头厂就业参加工作，1990年7月招收为该厂集体固定工，1991年-1995年正常晋升工资等级，1996年为滑县冷冻厂工人，正常晋升工资等级至1999年。1995年、1998年、1999年工资增资表记载工种为冷库（××）。根据闰国清提供的《劳动合同书》，可以证明1998年7月-2001年6月，闰国清在滑县冷冻厂工作，从事工种为冷库。根据闰国清、滑县人力资源和社会保障局提供的1992年-2003年工资台账，闰国清工作岗位烧鸡罐头厂冷库、冷冻厂冷库，工资发放表中工资数额中包括“低温补”“低补”，发放时间自1992年11月起至2003年9月止，基本工资与人事档案记载的增资情况基本一致，工资台账截止时间2003年9月。2019年3月，滑县公共就业服务中心就闰国清特殊工种提前退休事项向滑县人力资源和社会保障局提出申请，滑县人力资源和社会保障局未予办理。闰国清提起信访。2019年6月14日，滑县人力资源和社会保障局出具《信访事项处理意见书》，以闰国清达不到累计满九年的特殊工种条件，不予办理特殊工种退休手续。滑县人力资源和社会保障局工作人员在该《信访事项处理意见书》中签署的送达时间为2019年5月14日。出庭证人刘爱民、靳奎、魏运峰出庭证言，证明闰国清与三位证人是同事，并证明闰国清自1991年开始在冷库工作，一直到2005年10月单位破产。滑县道口画宝刚烧鸡有限责任公司经理画宝良，滑县众发食品有限责任公司总经理宋社教，河南海恩食品有限公司张中海，张学民、陈素云的书面证人证言，证明闰国清在冷库从事搬运冻品工作。另查明，滑县人力资源和社会保障局提供的豫人社养老﹝2013﹞43号文件记载：《河南省人民政府关于取消和调整行政审批项目的决定》取消了企业职工离退休审批项目。参保人员退休手续由基本养老保险行政部门会同经办机构办理，双方通过联合办公等形式共同审查申请退休人员的档案材料，实行一站式服务。退休手续办理结果应及时告知用人单位及参保人员，单位和个人对退休手续办理结果有异议的，可要求复查或申请上一级基本养老保险行政部门复核。国有企业从事高空、特别繁重体力劳动工作累计满十年，或从事井下、高温工作累计满九年，或从事其他有害身体健康工作累计满八年（简称特殊工种）的职工，男年满55周岁、女年满45周岁可以退休。集体企业职工参照执行。其他曾在国有或集体企业从事过特殊工种工作的参保人员，其原在国有或集体企业从事特殊工种工作达到上述规定条件的，可以办理提前退休手续。特殊工种的认定以本人档案原始记载为准，本人档案中从事特殊工种情况记载不清楚的，应当通过提供工资表、特殊岗位津贴费补助表等能够说明情况的相关原始材料予以证明。省直管县（市）参保人员正常退休由当地直接办理；提前退休（包括特殊工种退休、病退）手续办理前须经省人力资源和社会保障厅审查同意。再查明，闰国清提供的原商业部通知（78）商计字第115号（1978年12月25日）记载：国务院国发《1978》104号文件颁发的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的第一条第（二）项规定：“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害健康的工作、男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的”应该退休。有些地区在试点中认为，应明确商业部门的人力装卸、搬运工属于特别繁重体力劳动，应按上述规定办理。有的还建议冷库工工作场所低温，库内外温差大，并兼有搬运工的劳动，其退休条件、待遇应比照高温工种办理。我们认为这些意见是合理的，是符合实际情况的，同意比照上述规定办理。原审法院认为：一、关于滑县人力资源和社会保障局法定职责问题。根据豫政〔2013〕58号和豫人社养老﹝2013﹞43号文件规定，虽取消了企业职工离退休审批项目，但企业职工参保人员退休手续仍由基本养老保险行政部门并会同经办机构办理。滑县人力资源和社会保障局作为省直管县社会保险行政部门，具有办理本行政区域内企业职工参保人员正常退休和提前退休（包括特殊工种退休）手续的法定职责，且提前退休手续办理前须经省人力资源和社会保障厅审查同意。二、关于申请复查或复核是否属于法定诉讼前置程序问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款的规定，依照法律、法规的规定，应当先向行政机关申请复议的，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼。该规定确定了行政复议作为提起行政诉讼的前置程序，但未规定其他诉讼前置程序。本案中，豫人社养老﹝2013﹞43号文件属于规范性文件，该文件规定的复查或复核程序不属于法定诉讼前置程序，而属于内部审核、复查或者复核程序。闰国清的起诉符合法定起诉条件。滑县公共就业服务中心作为闰国清的人事代理机构，已向滑县人力资源和社会保障局提出特殊工种提前退休申请，滑县人力资源和社会保障局未予办理，闰国清就该事项提起信访，滑县人力资源和社会保障局就闰国清请求事项作出信访事项处理意见，应视为闰国清提出了复查请求，滑县人力资源和社会保障局作出了答复。三、滑县人力资源和社会保障局不予办理特殊工种提前退休处理意见的合法性问题。滑县人力资源和社会保障局以《信访事项处理意见书》的形式，对闰国清的特殊工种提前退休请求作出不予办理的处理意见，属于依职权作出的处理决定，该处理意见对闰国清的实体权益产生了实质影响，属于可诉的行政行为。根据滑县人力资源和社会保障局提供的豫人社养老﹝2013﹞43号文件，特殊工种的认定以本人档案原始记载为准，本人档案中从事特殊工种情况记载不清楚的，应当通过提供工资表、特殊岗位津贴费补助表等能够说明情况的相关原始材料予以证明。本案中，闰国清的人事档案1995年、1998年、1999年工资增资表均记载工种为冷库（××）；闰国清提供的《劳动合同书》中记载自1998年7月至2001年6月，闰国清从事工种为冷库；闰国清1992年-2003年工资发放表、工资台账，记载闰国清工作岗位烧鸡罐头厂冷库、冷冻厂冷库，工资数额中包括“低温补”“低补”，年限超过九年，且闰国清基本工资与人事档案记载的增资情况基本一致。滑县人力资源和社会保障局未能充分考虑闰国清申请提前退休所提供的证据材料所证明的内容，仅以闰国清人事档案、工资发放表等存在疑点，就作出不予办理提前退休手续的处理意见，事实依据不充分，主要证据不足，依法应予以撤销。为保障职工的社会保障合法权益，维护社会保险行政部门对社会保险工作的依法管理，滑县人力资源和社会保障局应对闰国清的特殊工种提前退休申请重新依法作出行政行为。滑县人力资源和社会保障局作出的《信访事项处理意见书》中显示的落款时间2019年6月14日应属于笔误，作出时间应以滑县人力资源和社会保障局工作人员签署的送达时间2019年5月14日为准。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销滑县人力资源和社会保障局于2019年5月14日对闰国清作出的不予办理特殊工种提前退休处理意见；二、责令滑县人力资源和社会保障局于该判决生效后三十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由滑县人力资源和社会保障局负担。上诉人滑县人力资源和社会保障局上诉称：一、闰国清提交的1992年工资发放表凭证封面及其分页是由1996年工资发放表改动而成；1999年至2003年工资发放表连续五年工资发放表内的工资数字及职工签名、颜色均一致，应为集中、统一制作而成，不应予以认可；闰国清与单位签订的劳动合同中劳动部门鉴证时间晚于合同签订时间两年多，不符合合同鉴证程序，不予认可；2005年闰国清健康证显示单位为“烧鸡罐头厂冷库”，工种显示为“服务员”，无法认定其从事冷库工特殊工种，无法安特殊工种办理相关手续。闰国清提交的出庭证人系其同事，存在利害关系，提交的书面证人证言因证人未出庭，证言不应采纳。综上，闰国清不符合特殊工种提前退休条件。二、豫政﹝2013﹞58号文件取消了人社部门企业职工退休审批项目，上诉人不再具有行政审批的职权。闰国清对退休办理结果有异议，可以通过复查或者向上一级基本养老保险行政部门申请复核，不能直接提起行政诉讼，闰国清的起诉不符合受理条件。请求：依法撤销一审判决第一、二项判决，改判驳回闰国清的诉讼请求，或将本案发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人闰国清答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果合理合法。请求：依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人滑县公共就业服务中心答辩称：滑县公共就业服务中心是按照闰国清档案上的信息负责报送退休，其他不负责。请求：依法判决。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为:一、关于闰国清的起诉是否属于行政案件受案范围。滑县人力资源和社会保障局以《信访事项处理意见书》的形式，对闰国清的特殊工种提前退休请求作出不予办理的处理意见，属于依职权作出的处理决定，该处理意见对闰国清的实体权益产生了实质影响，另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款的规定，依照法律、法规的规定，应当先向行政机关申请复议的，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼。本案中，豫人社养老﹝2013﹞43号文件属于规范性文件，该文件规定的复查或复核程序不属于法定诉讼前置程序，而属于内部审核、复查或者复核程序。故滑县人力资源和社会保障局认为闰国清的起诉不属于行政案件受案范围，缺乏事实与法律依据，本院不予以支持。二、关于滑县人力资源和社会保障局于2019年5月14日对闰国清作出的不予办理特殊工种提前退休处理意见是否合法。本案中，闰国清提交其工资表等证据，滑县人力资源和社会保障局对此虽有异议，但并未提交证据证实闰国清提交的证据存在不实之处就迳行认定闰国清不符合办理特殊工种提前退休的条件，属于主要证据不足。原审判决撤销上诉人的处理意见并判决上诉人重新作出行政行为并无不当。综上，上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人滑县人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长  袁武明审判员  武丽霞审判员  段 新二〇一九年十二月二十四日书记员  王俊芳