湖北省武穴市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1182行初129号公益诉讼起诉人:武穴市人民检察院。被告:武穴市自然资源和规划局。住所地:武穴市城东新区。统一社会信用代码11421182011259958F。法定代表人:肖勇，局长。委托诉讼代理人:李树汉，湖北文信律师事务所律师。代理权限为一般代理。委托诉讼代理人:卢庆，武穴市自然资源和规划局法规股工作人员。代理权限为特别授权。公益诉讼起诉人武穴市人民检察院因被告武穴市自然资源和规划局不履行法定职责，于2019年11月22日向本院提起行政公益诉讼一案。本院于当日立案后，依法向被告武穴市自然资源和规划局送达了行政起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于12月20日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人武穴市人民检察院指派的检察员张豪和书记员吴哲、被告武穴市自然资源和规划局副局长项韶辉及委托诉讼代理人李树汉和卢庆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人武穴市人民检察院诉称，武穴市人民检察院在履行职责中发现，武穴市自然资源和规划局不依法履职损害国家和社会公共利益的线索，经审查后依法作出行政公益诉讼立案决定。经调查查明:1982年10月，经广济县工商管理局批准(现武穴市工商管理局)，广济县余川人民公社周国生产大队(现武穴市余川镇周国村)建立经济性质为集体的周国镇砖瓦厂。2001年元月，余川镇周国村村委会与该村1组、3组村民签订调田协议，将8户村民共16.06亩耕地调给周国砖瓦厂取土制砖。在后续的生产作业中，因砖瓦厂取土烧砖致使该块耕地持续遭到破坏，无法满足耕种条件。2019年10月，武穴市人民检察院委托武穴市自然资源和规划局勘测规划队对被破坏耕地进行测量，测量结果被破坏的耕地面积为17484平方米。2004年9月14日，武穴市国土资源局对周国砖瓦厂作出武土资处字[2004]第17号《行政处罚决定书》，责令立即停止取土，对破坏的0.5亩耕地复垦，处以耕地开垦费2倍的罚款10700元。武穴市人民检察院经调查发现，该行政处罚并未执行到位，周国砖瓦厂仍在该块耕地上烧制砖瓦至2015年。为支持与督促武穴市国土资源局依法履行职责，实现维护国家与社会公共利益的目的，武穴市人民检察院于2017年12月10日向武穴市国土资源局发出“武检行公建[2017]06号”检察建议书，建议该局“继续严格依法履职。”该检察建议书由武穴市国土资源局工作人员签收。2018年3月30日，武穴市国土资源局对该检察建议作出回复称已将该地块纳入《武穴市工矿废弃地复垦利用专项规划(2006-2020年)》，且已初步拟定复垦利用规划设计方案，全部复垦工作计划将于2019年5月份完成。武穴市人民检察院在跟进监督时发现，武穴市自然资源和规划局(武穴市国土资源局)在武穴市人民检察院检察建议发出后近两年的时间内，既未对周国砖瓦厂非法占用耕地建窑取土行为进行监管，也未按照回复所称进行土地复垦工作，该地块土地表状仍为荒地和坑塘，无法满足耕种条件。武穴市人民检察院认为，耕地是人类获取食物的重要基地，是人类赖以生存的基础和保障，维护耕地数量与质量，对农业的可持续发展影响深远，严格保护耕地是保护、调高粮食综合生产能力的前提，国家通过一系列法律保护耕地，有着十分重要的战略意义。根据《武穴市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》第二条、《武穴市自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定》第三条的规定，武穴市自然资源和规划局作为武穴市人民政府国土资源行政主管部门，对本行攻区域内的国土空间用途管制、土地复垦、耕地保护负有监督管理职责。周国砖瓦厂非法占地建窑取土、破坏耕地，致使周国村17484平方米耕地至今无法达到耕种条件，武穴市国土资源局虽于2004年对其作出过行政处罚，但未依法监督其履行该处罚，致使该行政处罚未得到有效执行。之后对周国砖瓦厂的继续违法行为再未采取有效监管措施，致使其违法行为一直持续至2015年，社会公共利益被侵害范围持续扩大。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十二条、第六十六条、第七十四条、第七十五条的规定，武穴市自然资源和规划局应对周国砖瓦厂占用耕地建窑的违法行为采取有效监管措施，督促周国砖瓦厂自行复垦，或收取土地复垦费后代为组织复垦。因武穴市自然资源和规划局怠于履行职责，未对周国砖瓦厂非法占用耕地建窑取土行为进行监管，也未按照回复所称进行土地复垦，导致该地块土地表状仍为荒地和坑塘，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。综上，为督促武穴市自然资源和规划局依法履行职责，促进行政机关依法行政，实现保护生态环境和耕地资源，维护国家和社会公共利益的目的，根据《中国人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，向人民法院提起行政公益诉讼，请求人民法院判决：一、确认被告武穴市自然资源和规划局对周国砖瓦厂非法占用耕地建窑取土、毁损耕地不依法复垦的行为未依法履行监管职责违法；二、责令被告武穴市自然资源和规划局继续依法履行职责。公益诉讼起诉人武穴市人民检察院为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据（均为复印件）：1.(1)《武穴市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》、《武穴市机构改革方案》、《武穴市自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定》、《武穴市国土资源局组织机构代码》，拟证明被告职能职责；（2）周国村与1组调田协议书、周国村与3组调田协议书，拟证明周国砖瓦厂取土生产破坏的土地类型为耕地以及协议约定的取土面积为16.06亩；（3）武穴市国土资源局武土资处字[2004]第17号《行政处罚决定书》，拟证明周国砖瓦厂取土的行为为非法占用耕地取土，及武穴市国土资源局的履职情况；（4）武检行公建[2017]06号检察建议书及送达回证，拟证明针对武穴市国土资源局对周国砖瓦厂非法取土破坏耕地行为未依法履行复垦监督管理职责，武穴市人民检察院于2017年12月10日向武穴市国土资源局发出了诉前检察建议，武穴市国土资源局工作人员已签收；（5）武穴市国土资源局武土资函[2018]10号检察建议回复，拟证明武穴市国土资源局已签收武穴市人民检察院武检行公建[2017]6号检察建议，并提出整改措施，全部复垦工作计划于2019年5月份完成；(6)武穴市人民检察院2019年10月14日委托被告对涉案取土土地的性质、面积进行测量，2019年10月16日武穴市国土局勘测规划队出具的现场卫星图片勘测图、《武穴市余川镇周国村砖厂土地分类面积表》，拟证明周国砖瓦厂取土破坏应复垦的耕地面积为17484平方米(约等于26.25亩)；（7）周国砖瓦厂工商登记资料。2.（1）周美华、周起望、周中和、周中才、周中定、周金胜、熊建华、曾权武等人笔录，拟证明2001年周国村村组与村民签订调田协议的真实性，调田前的土地原状、取土后的土地现状以及周国砖瓦厂在调田的土地上取土作业的事实，及取土地类及面积；（2）陈欣、刘彬、袁新权等人的笔录，拟证明被告对土地复垦工作有监督与管理的职责，武穴市余川镇周国砖瓦厂取土破坏的耕地至今尚未得到复垦，被告的履职情况。3.（1）发出检察建议前2017年6月13日现场勘验照片；（2）2019年10月11日现场勘验照片，拟证明经现场勘验，被告在武穴市人民检察院发出建议后仍未对被破坏的耕地采取任何复垦措施。被告武穴市自然资源和规划局辩称，一、武穴市国土资源局在2004年就周国砖瓦厂违法取土及复垦事宜作出了武土资处字(2004)第17号《行政处罚决定书》，已履行了监管的法定职责。本案涉及的周囯镇砖瓦厂违法取土及复垦事宜，武穴市国土资源局已于2004年9月14日对周国砖瓦厂作出了武土资处字〔2004〕第17号《行政处罚决定书》，责令立即停止取土，对破坏的0.5亩耕地复垦，处以耕地开垦费2倍的罚款10700元。该行政处罚决定书已生效，武穴市自然资源和规划局已履行了土地保护的监管职责。二、武穴市自然资源和规划局收到武穴市人民检察院的检察建议前，就该周国砖瓦厂复垦事宜在2017年就纳入《武穴市工矿废弃地复垦利用专项规划(2016-2020)》，依据该规划，武穴市自然资源和规划局在收到武穴市人民检察院的检察建议时，也正在谋划编制一个批次工矿废弃地复垦利用实施方案，拟将该地块纳入实施方案并优先复垦利用。武穴市自然资源和规划局对该砖瓦厂及周边地块已初步拟定复垦利用规划设计方案，拟复垦面积约57亩，复垦范围包括取土坑、堆场和老窑基等，复垦利用所需土源计划利用322公路改道所占的耕地剥离层土壤。武穴市自然资源和规划局初步确定复垦利用实施主体为周国村，待工矿废弃地复垦利用实施方案批复后正式组织复垦工作，全部复垦工作计划于2019年5月份完成，故武穴市自然资源和规划局就办理情况于2018年3月30日向武穴市人民检察院回复。武穴市自然资源和规划局回复武穴市人民检察院后，于2019年4月26日以武自然资规文[2019]26号文向黄冈市自然资源和规划局提出，武穴市自然资源和规划局关于武穴市2019年第一批花桥镇等十一个乡镇历史遗留工矿废弃地复垦利用项目实施方案的审查意见(包括周国砖瓦厂的复垦土地)。武穴市自然资源和规划局在2019年4月26日以武自然资规文[2019]25号文向武穴市人民政府请示，关于呈报武穴市2019年第一批花桥镇等十一个乡镇历史遗留工矿废弃地复垦利用项目实施方案，并代武穴市人民政府就该复垦利用项目实施方案向黄冈市人民政府进行审批的请示。2019年6月6日，黄冈市人民政府就该复垦利用项目实施方案，批复通过。武穴市自然资源和规划局已按该复垦利用方案组织实施。武穴市自然资源和规划局已履行了土地复垦保护职责，武穴市人民检察院提出的收到检察院建议后，武穴市自然资源和规划局仍未履行相关职责不属实，至于复垦利用方案的实施主体是周国村或余川镇，并非武穴市自然资源和规划局，武穴市人民检院提出的公益诉讼事实不清，其诉求是不成立的。综上所述，武穴市自然资源和规划局已履行了对周国砖瓦厂非法取土行为进行了监督管理，至于处罚未到位是周国村委会没有履行能力所致。就复垦土地问题，根据《土地复垦条例》第三条规定“由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。”武穴市自然资源和规划局已按规定向武穴市人民政府就该周国砖瓦厂土地复垦事宜纳入了(2016-2020)规划，也根据规划制定了实施方案报黄冈市政府批复，该项目复垦正在实施过程中，具体复垦的实施义务依法并非是武穴市自然资源和规划局承担，武穴市自然资源和规划局是严格依据向武穴市人民检察院的回复意见办理的。但由于涉及到计划与实际批复和实际实施的情况不一致，实际实施该复垦方案时间与武穴市自然资源和规划局初步确定时间不一致是符合审批流程的，不能据此来推断未履行法定职责。被告武穴市自然资源和规划局在法定期限内向本院提供了以下证据（均为复印件）：1.武土资处字[2004]第17号行政处罚决定书，2011年10月14日武穴市国土资源局关于举报反映余川镇周国村支部书记强霸耕地私建砖厂一事的调查报告，拟证明被告对本案所涉周国砖瓦厂复垦土地情况予以了监管；2.武穴市人民政府关于武穴市工矿废弃地复垦利用专项规划(2016-2020)的批复(武政函[2017]157号)，拟证明被告已于2017年就将涉案地块纳入工矿废弃地复垦专项规划；3.武自然资规文[2019]26号文、武自然资规文[2019]25号文、武穴政文[2019]28号、黄冈政函[2019]48号，拟证明被告已按回复函的答复意见在积极履行法定职责。经当庭质证，公益诉讼起诉人武穴市人民检察院对被告武穴市自然资源和规划局提供的证据1中行政处罚决定书真实性、关联性和合法性无异议，但对证明目的有异议，认为被告虽然于2004年9月14日对周国砖瓦厂进行了行政处罚，并作出武土资处字[2004]第17号《行政处罚决定书》，但该处罚决定并未执行，至目前为止周国砖瓦厂并未对被破坏土地进行复垦，也并未缴纳罚款；对《武穴市国土资源局关于举报反映余川镇周国村支部书记强霸耕地私建砖厂一事的调查报告》的真实性、关联性和合法性无异议，但对证明目的有异议，据公益诉讼人现场调查发现，周国砖瓦厂并未履行处罚决定中的罚款与复垦义务，也并未对两组签订协议的面积进行复耕；对证据2无异议；对证据3真实性、合法性和关联性无异议，但对证明目的有异议，被告虽然履行了一定职责但没有完全履行。被告武穴市自然资源和规划局对公益诉讼起诉人武穴市人民检察院提供的证据1中的（1）的真实性、合法性和关联性无异议，但文件中“国土空间生态修复股”由于处在机构改革中人员并未配置到位；对（2）、（3）、（4）、（5）、（6）、（7）均无异议。对证据2中（1）的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为取土面积与调田面积不一致，2008年后该砖瓦厂虽未停产，但都是从外运土，并没有实施就地取土破坏耕地行为；对（2）无异议。对证据3无异议。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人武穴市人民检察院提供的证据真实、合法，能够证明被告怠于履行法定职责致使国家利益受到侵害以及检察机关履行了诉前程序的事实，本院予以采信。被告武穴市自然资源和规划局提供的证据1中的处罚决定书及证据2、3真实、合法，能够证明被告履行了部分法定职责，予以采信；证据1中的《武穴市国土资源局关于举报反映余川镇周国村支部书记强霸耕地私建砖厂一事的调查报告》中所载明的“该厂除履行行政处罚决定外并对于与两组签订协议的面积全部进行了复耕”与事实不符，不能证明被告履行了法定职责，不予采信。经审理查明，2001年元月，余川镇周国村村委会通过与该村8户村民签订调田协议，将16.06亩耕地调给该村企业余川周国砖瓦厂取土制砖。2004年9月14日，武穴市国土资源局对余川周国砖瓦厂占用耕地取土制砖的违法行为，作出武土资处字[2004]第17号《行政处罚决定书》，责令立即停止取土，对破坏的0.5亩耕地复垦，并处以耕地开垦费2倍的罚款10700元。但该行政处罚决定未得到履行，余川周国砖瓦厂仍在该块耕地上取土制砖至2015年。武穴市人民检察院在履责过程中发现，武穴市国土资源局虽然于2004年对余川周国砖瓦厂非法占地取土行为作出了处罚决定，但被损坏的耕地一直未得到修复，公共利益仍在受损之中，认为武穴市国土资源局未采取有效措施积极履职，存在怠于履职的违法行为，遂于2017年12月10日向武穴市国土资源局发出武检行公建[2017]06号检察建议书，建议武穴市国土资源局继续严格依法履职。武穴市国土资源局于2018年3月30日作出回复，称已将该地块纳入《武穴市工矿废弃地复垦利用专项规划(2006-2020年)》，且已初步拟定复垦利用规划设计方案，全部复垦工作计划将于2019年5月份完成。2019年4月26日武穴市自然资源和规划局制作《关于武穴市2019年第一批花桥镇等十一个乡镇历史遗留工矿废弃地复垦利用项目实施方案》（该方案包括余川周国砖瓦厂的复垦土地），该方案通过了黄冈市自然资源和规划局的审查，并于2019年6月6日得到黄冈市人民政府的批复通过。2019年10月至11月间，武穴市人民检察院经过调查余川镇周国村部分村民，现场勘验，对被破坏的耕地委托鉴定后，认为武穴市自然资源和规划局在检察建议发出后近两年的时间内，既未对余川周国砖瓦厂非法占用耕地建窑取土行为进行监管，也未对被破坏的17484平方米的耕地进行复垦，该地块土地表状仍为荒地和坑塘，无法满足耕种条件。另查明，2019年3月28日，武穴市国土资源局因机构改革更名为武穴市自然资源和规划局。，根据《土地管理法》等法律法规规定，被告武穴市自然资源和规划局作为武穴市人民政府国土资源行政主管部门，对本行政区域内的国土空间用途管制、土地复垦、耕地保护负有监督管理职责，对土地违法行为有权实施处罚。本案中，被告武穴市自然资源和规划局虽然对余川周国砖瓦厂的土地违法行为作出了行政处罚决定，但并未采取措施督促其履行，也未对其后期持续的土地违法行为进行监管，致使被破坏的耕地面积持续扩大，且在检察机关向其发出检察建议督促其继续严格依法履责的情况下，尽管已将被破坏的耕地纳入复垦规划中，但被破坏的17484平方米的耕地至今仍未得到复垦，致使国家利益和社会公共利益继续处于受侵害状态，被告武穴市自然资源和规划局怠于履职的行为违法，故对公益诉讼起诉人武穴市人民检察院要求被告武穴市自然资源和规划局继续履行职责的诉讼请求予以支持。故此，依照《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：。（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；。”之规定，判决如下：限被告武穴限被告武穴市自然资源和规划局在本判决生效后两个月内对余川周国砖瓦厂土地违法行为履行监管职责，恢复被破坏的耕地功能。案件受理费50元，由被告武穴市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向武穴市人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人民法院。审 判 长  夏少亮人民陪审员  周亚琴人民陪审员  郭小琼二〇一九年十二月二十日书 记 员  周海燕