辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终979号上诉人（原审原告）：李爱森，男，1987年9月7日出生，汉族，住址辽宁省彰武县。委托诉讼代理人：邱招胜，辽宁松岩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：彰武县人民政府，住所地辽宁省彰武县人民大街65号。法定代表人：杨敬忠，该县政府县长。委托诉讼代理人：陈忠礼，该县政府工作人员。委托诉讼代理人：朱广民，辽宁公合律师事务所律师。李爱森因诉彰武县人民政府（以下简称彰武县政府）侵犯名誉一案，不服辽宁省阜新市中级人民法院（2019）辽09行初48号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2019年11月13日公开开庭审理了本案。上诉人李爱森及委托诉讼代理人邱招胜，被上诉人彰武县政府的行政负责人苗君明、委托诉讼代理人陈忠礼、朱广民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：李爱森为彰武县后新秋镇村民，2018年9月26日，李爱森以自家玉米丢失为由四次拨打彰武县公安局110电话报警。其后李爱森以公安局接警后未出警为由，向阜新市12345政府综合服务热线进行投诉，服务热线平台将该投诉事项转交彰武县政府办理。2018年11月5日，阜新市12345政府综合服务热线向李爱森反馈称，彰武县政府的办理结果是“诉求人为我辖区××人员，多次打电话报警，其所反映问题不存在。”其后李爱森以彰武县政府、彰武县公安局为共同被告，先后在彰武县人民法院及原审法院提起诉讼，均因不符合受案条件被驳回。2019年4月12日，李爱森以彰武县政府为被告提起本次诉讼。原审法院认为：《信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《阜新市12345政府综合服务热线运行管理办法（试行）》总体目标规定，12345热线是市政府建立的统一规范、便民高效公共服务平台，集中受理办理市民各类诉求。依据以上规定，李爱森向阜新市12345政府综合服务热线投诉的行为是一种信访行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。本案中，彰武县政府的行为是对市12345热线平台所交办信访事项的承办和结果反馈，该信访事项的办理行为对李爱森不具有强制力，对其实体权利义务不产生实质影响，依照上述司法解释第一条第二款（九）项的规定，不属于行政诉讼受案范围。故本案李爱森的起诉不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定：驳回原告李爱森的起诉。案件受理费50.00元退还原告。李爱森上诉称：原审认定事实错误，适用法律不当。本案的基本事实为：2018年9月26日，上诉人发现自家玉米被盗，随即拨打“110”报警。但被上诉人所属公安局及派出所未出警。之后，上诉人到被上诉人处及其上级主管部门反映情况，但问题没有解决，也未说明不出警原因。2018年10月11日，上诉人将被上诉人及所属公安局投诉到阜新市市长服务热线，要求解决问题。2018年11月5日，上诉人再次拨打热线咨询，反馈信息是“被投诉人（即被上诉人）反馈，投诉人是××，投诉情况不实”。被上诉人在没有任何证据的情况下，歪曲事实，随意捏造上诉人是××人，严重损害上诉人名誉及正常生活。故上诉人一审诉求“一、判令被告停止对原告的不当言论，撤销对原告身份信息的错误描述；二、判令被告为原告恢复名誉、赔礼道歉、消除影响；三、判令被告赔偿原告精神损害100万元”等有事实及法律依据。原审认为：“彰武县政府的行为是对市12345热线平台所交办信访事项的承办和结果反馈，该信访事项的办理行为对李爱森不具有强制力，对其实体权利义务不产生实质影响，依照上述司法解释第一条第二款（九）项的规定，不属于行政诉讼受案范围。故本案李爱森的起诉不属于行政诉讼受案范围”等是完全错误的。原审称“彰武县政府的行为是信访事项的办理行为”是错误的，上诉人诉讼的也不是信访行为本身。尤其是认为“对其实体权利义务不产生实质影响”更是错误的。请求撤销原裁定，改判支持上诉人原审诉求或发回重审。彰武县政府答辩称：一、上诉人所提诉求不在人民法院管辖范围内，其所诉行为不是行政行为。上诉人所诉行为系12345热线平台接到诉求后，由具体承办单位所提供的意见反馈，不是行政行为，不具备行政性和处分性，既不是行政主体利用行政职权所作出的行为，也不是行政主体按照主观上的意思表示对行政相对人法律上权利义务客观上进行安排。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条二款之规定，不属于行政诉讼管辖范围。二、根据《阜新市人民政府办公室关于印发阜新市12345政府综合服务热线运行管理办法（试行）的通知》第二条（三）款承办单位主要职责之规定：“12345热线诉求事项处理按照‘分级负责、归口办理、属地优先’的原则，实行‘谁主管、谁负责、谁办理、谁答复’和‘首办负责制’，及时转交到相关承办单位办理”;第四条（一）款转办之规定，反馈意见责任人应为彰武县后新秋镇派出所。上诉人以彰武县人民政府为主体诉讼不适格。因此，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。一般而言，可以提起行政诉讼的要件之一是存在行政行为。如果不存在行政行为或行政行为不属于行政诉讼受案范围，则该起诉因不符合法定起诉条件应依法予以驳回。本案中，李爱森提起本诉时起诉状中载明的诉讼请求是：1、判令被告停止对原告的不当言论，撤销对原告身份信息的错误描述；2、判令被告为原告恢复名誉、赔礼道歉、消除影响；3、判令被告赔偿原告精神损害100万元；4、由被告承担本案诉讼费用。在本案庭审中，李爱森明确，其起诉的行为是彰武县人民政府向阜新市12345政府综合服务热线平台反馈内容对其造成一系列影响的行为。根据李爱森的诉讼请求，本案的争议焦点是其所诉的行政行为是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；”本案中，李爱森以自家玉米丢失为由拨打彰武县公安局110电话报警，因公安局接警后未出警，故向阜新市12345政府综合服务热线进行投诉，服务热线平台将该投诉事项转交彰武县政府办理，后阜新市12345政府综合服务热线向李爱森反馈称彰武县政府的办理结果是“诉求人为我辖区××人员，多次打电话报警，其所反映问题不存在。”李爱森对此不服，从而产生本诉。根据上述事实并结合本案的审理情况可看出，一是对李爱森所反映问题进行调查处理并非彰武县政府的职责，该反馈意见亦非由彰武县政府作出并向李爱森进行反馈，并不产生外部的法律效力；二是该行为是一种过程性行为。《阜新市人民政府办公室关于印发阜新市12345政府综合服务热线运行管理办法（试行）的通知》第二条第（三）项规定：“12345热线诉求事项处理按照‘分级负责、归口办理、属地优先’的原则，实行‘谁主管、谁负责、谁办理、谁答复’和‘首办负责制’，及时转交到相关承办单位办理。”根据该条规定，彰武县政府系将职能部门的处理意见上报至阜新市12345服务热线，是一种过程性行为。综合上述分析并根据司法解释的规定，李爱森所诉行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。李爱森上诉称，阜新市12345服务热线的答复明确表明，是彰武县政府对其作出的反馈。关于该主张，如前所述，该答复只能证明该反馈系彰武县政府上报，但并不能证明该意见系彰武县政府作出，李爱森的该项上诉主张本院不予支持。李爱森主张，即使该反馈意见不是由彰武县政府作出，但其应该具有督办和反馈的责任，监督下级以及针对下级反馈的意见进行调查核实，所以其仍然应当承担责任。关于该上诉意见，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为仍然不属于行政诉讼的受案范围，对李爱森的该项上诉主张本院不予支持。因此，李爱森所诉行为不是由彰武县政府作出，不具有行政强制力，未对当事人设定权利义务，亦不产生法律效果，不具有行政行为的特征。原审裁定认为李爱森的起诉不属于行政诉讼受案范围的结果并无不当。综上，原审裁定并无不当，应予维持。李爱森的上诉理由不能成立，对其主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇一九年十二月二十日法官助理刘春晓书记员郑轩（代）