广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1432号 上诉人（原审第三人）兴安县兴安镇自治村民委员会第17村民小组。 诉讼代表人文春荣，组长。 委托代理人谢文华，广西金桂律师事务所律师。 委托代理人文勇，男，汉族，1979年9月16日出生，住兴安县。 被上诉人（原审原告）兴安县兴安镇自治村民委员会第18村民小组。 诉讼代表人蒋国清，组长。 委托代理人黄海林，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。 委托代理人潘艺园，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）兴安县兴安镇自治村民委员会第19村民小组。 诉讼代表人丁章军，组长。 委托代理人张爱明，男，汉族，1971年9月18日出生，住兴安县。 委托代理人黄海林，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。 原审被告兴安县人民政府，住所地兴安县兴安镇三台路54号。 法定代表人黄钦，县长。 委托代理人胡杰伟，兴安县司法局工作人员。 委托代理人龙能强，广西灵湖律师事务所律师。 原审被告桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人潘昌裕，桂林市司法局工作人员。 上诉人兴安县兴安镇自治村民委员会第17村民小组（以下简称穴地村）因与被上诉人兴安县兴安镇自治村民委员会第18村民小组（以下简称瓦窑头村）、兴安县兴安镇自治村民委员会第19村民小组（以下简称八甲村）及原审被告兴安县人民政府（以下简称兴安县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初66号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，瓦窑头村、八甲村与穴地村争议的鸡扒岭、南花岭山场位于兴安县××镇汽车二营及原166医院旁边，以去兴安镇东界和南源村委的公路为界，分为两处山场，其中公路的北面山场四至界线（以方位讲）为：东凭汽车二营围墙及去南源村委的公路为界；南凭公路为界；西凭公路及原第166医院为界；北凭山脊为界。公路南面的山场四至界线（以方位讲）为：东北凭去东界和南源村委的公路及原第166医院围墙为界；东南凭沿桂花树山脚沿滑石板向上到［一条路至峦鸡公岭，一条路往大蛋古（包含小蛋古）的交叉起点直线向上］文加吼坟墓，又直上大蛋古的中间，再向上岩口村蒋连英坟墓向上最高山脊为界；西凭山脊下朝北排头岭“人字形”至原第166医院太平房为界；西北凭太平间和围墙为界。争议的两处山场总面积约500亩。瓦窑头村、八甲村对公路北边与南边的山场统称鸡扒岭山场；穴地村对公路北边的山场称南花岭山场，对公路南边的山场称鸡扒岭山场。 1966年3月16日，广字103部队汽车分队在兴安县××城公社自治大队征用部分土地作基建，《征用（补偿）自治大队土地协议书》记载：“一、征用土地范围：广字103部队汽车分队基建用地范围是自治大队协力村以东小松林处……”1972年11月1日《营产地界复查报告》载明：“广字一三一部队在兴安县××城公社自治大队所建营房的营界范围：东至台子岭生产队水稻田边（现以部队渔塘东边为界），南至台子岭山顶，西至协力村水塘东边，北至南花岭山脚，兴南公路下边的小果树林及部队大门口之操场均为广字一三一部队营区范围。”1972年11月20日，第一六六医院与南源、自治大队签订《土地界线协议书》，第二条载明：“西面以医院大门柱前左侧路牌直线向西35米处，并由此点起沿鸡巴山脚至下马冲止……”1980年10月30日第一六六医院与护城公社、自治大队、自治大队笫17生产队签订《关于医院西南方向院界的协议》，载明医院西南方的院界,围墙以外为自治大队第17生产队所有，166医院征购围墙以内的属于自治大队笫17生产队的树林200株，由医院一次性给付100元。1983年6月30日，八甲村的蒋明等六人与穴地村签订了《建窑土地租合同》，约定在南花岭建窑，由穴地村出租并收取租金。1984年3月31日，兴安县护城公社自治大队与驻军一六六医院因架设高压专用线签订《协议书》，载明：“从兴安水泥厂以东围墙内侧开始，经地方22、21、20、18、17等5个生产队至医院原万伏高压线路变压器安装地点架设一条新万伏高压专用线，……其中,经地方18生产队竖高压电杆1根，17生产队竖高压电杆11根……”1991年1月16日，为确保封山育林、造林实效，造林工作队、村公所及原属山权的生产队长第17队（协力村）、第18队（瓦窑头村）、第19队（八甲村）、第20、21、22队（大元村）、第23队（岩口村）共同到实地察看，经过各队充分研究协商，以及老（原）划山代表的口供，大家均同意划定山界，签订了《分山管业协议》（以下简称“91协议”），约定：“〈一〉山场界线的划分：由鸡爬山坪起向滑石板路向上到［一条路至峦鸡岭，一条路往大蛋古（包含小蛋古）的交叉起点直线向上］文加吼坟墓，又直上大蛋古的中间，再向上岩口村蒋连英坟墓向上最高山脊顶，又山脊下朝北排头岭‘人字形’至原第166医院太平房为终点，凡由起点至终点的右侧归属第18、17、19队长期所有，全线的左侧归属第20、21、22、23队长期所有。〈二〉上述划定的界线长期有效，各方所管的山场应有管业权、使用权、享受权，其他外方外人不得以任何借口侵占和干扰。〈三〉本协议自立字之日起生效，恐空口无凭，特立此字为据。” 1991年春，八甲村与穴地村因在鸡扒岭造林而引发权属纠纷，经护城乡人民政府处理，穴地村不服，向兴安县政府申请调处，兴安县政府于1993年12月31日作出兴政发（1993）164号处理决定。穴地村不服，诉至兴安县人民法院。兴安县人民法院于1994年5月8日作出（1994）兴行初字第14号行政判决，撤销了该处理决定。八甲村（含瓦窑头村）不服该判决，上诉至原桂林地区中级人民法院，该院于1994年9月6日作出（1994）桂地行终字第53号行政判决，驳回八甲村的上诉，维持原判。1995年4月28日，兴安县政府作出兴政发〔1995〕039号《关于兴安县××镇自治村委穴地经济合作社与八甲经济合作社争执鸡扒岭山场的处理决定》。2010年，八甲村、瓦窑头村以没有收到兴政发〔1995〕039号处理决定为由，向桂林市政府申请复议。2011年1月27日，桂林市政府作出市政复决字〔2011〕10号复议决定，维持兴安县政府作出的兴政发〔1995〕039号处理决定。八甲村、瓦窑头村不服，起诉至兴安县人民法院。2011年6月17日,兴安县人民法院作出（2011）兴行初字第5号行政判决，撤销该处理决定。穴地村（即协力村）不服，上诉至桂林市中级人民法院。2011年10月31日，桂林市中级人民法院作出（2011）桂市行终字第124号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年4月13日，兴安县政府经重新调处，依据管业事实及“三个有利于”作出兴政行处字〔2018〕第06号行政处理决定（以下简称6号处理决定），将争议的鸡扒岭山场与南花岭山场所有权确归穴地村集体所有。瓦窑头村、八甲村不服，向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2019年1月10日作出市政复决字〔2019〕4号行政复议决定（以下简称4号复议决定）予以维持。瓦窑头村、八甲村仍不服，遂提起诉诉讼，请求撤销6号处理决定和4号复议决定，案件诉讼费由兴安县政府和桂林市政府承担。 原审认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款规定：“单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”据此，兴安县政府具有调处本案纠纷的法定职权；桂林市政府具有作出复议的法定职权。瓦窑头村、八甲村第18队（瓦窑头村）、19队（八甲村）与穴地村第17队（协力村）及第20、21、22、23队签订了“91协议”，该协议是为确保封山育林、造林实效，经造林工作队、村公所干部及上述各队队长共同到实地察看，并经协商达成一致的意见，合法有效。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条的规定：“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（七）当事人达成的协议……”因此，“91协议”可以作为本案确定山林权属的证据材料。兴安县政府认为“91协议”只是划分“穴地片”与“大园片”两个片之间山场界线的协议，不是两个片内部之间的山场分配协议的抗辩理由不成立，该院不予采纳。兴安县政府在本案存在“91协议”的情况下，仅根据穴地村的管业事实和“三个有利于”原则将争议的两处山场确归穴地村所有，其作出6号处理决定的主要证据不足，依法应予撤销。桂林市政府复议决定维持兴安县政府的处理决定，亦属不当，应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第七十九条之规定，判决撤销6号处理决定和4号复议决定，由兴安县政府对争议山场重新作出行政行为。案件受理费50元，由兴安县政府和桂林市政府负担。 上诉人穴地村上诉称，本案《征用（补偿）自治大队土地协议书》《营产地界复查报告》《第一六六医院与南源、自资大队土地界线协议》《关于医院西南方向院界的协议》《建窑土地租合同》以及1984年兴安县护城公社自治大队与驻军一六六医院架设高压专用线《协议书》等书证均证明穴地村在“91协议”签订前对争议地有长期管业事实，而且瓦窑头村与八甲村长期以来均未提出异议。“91协议”系为了划分原行政区划“穴地片”与“大圆片”的山场界线，而非“穴地片”内部的分山协议，参加签订“91协议”相关人员的证人证言及协议内容对此可以证明，签订“91协议”的各方除被上诉人瓦窑头村及八甲村外的17队、20队、21队、22队、23队均认可该协议为两个片间的山场协议，而不是重新分配“穴地片”。6号处理决定和4号复议决定基于“91协议”的前因后果和争议地的管业事实，根据“三个有利于”原则作出的处理决定正确，应予维持。原审判决仅从字面表达理解“91协议”过于片面，据此撤销6号处理决定和4号复议决定，认定事实不清，证据不足。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判维持6号处理决定和4号复议决定，一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人瓦窑头村、八甲村答辩称，本案纠纷各方均不认可对方提供的证据，但只有“91协议”是双方无法否认的书面证据，该证据是林业工作队代表政府并有自治村委会参与制定的土地权属依据，符合《广西土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的书面证据，应作为争议地的确权依据。争议地的地名是鸡扒岭，南花岭不在争议范围内，“91协议”确认公路两侧的争议山场地名是鸡扒岭，协议中未载明南花岭山场，本案纠纷各方及相邻的20、21、22、23队也承认这一事实。1991年兴安县护城乡人民政府第25号行政决定和兴安县政府1993年作出的164号文件均已对争议地权属作出处理，请二审法院确认其合法性并按一事不再理原则终审本案。穴地村提供的《征用自治大队土地补偿协议》《营产地界复查报告》等材料与鸡扒岭山场无关联性，且与之后的“91协议”以及上述的25号行政决定和164号文件相矛盾，不能作为确权依据。兴安县政府执法不公、且严重违反“不得以同一事实重复决定”的原则。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。穴地村的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 原审被告兴安县政府述称，当事人争议的鸡扒岭与南花岭山场的范围及四至界线清楚，两处山场虽然相连，但属不同地名的两处山场，人民法院生效判决已明确南花岭山场不在鸡扒岭山场范围内的这一事实。“91协议”是在当年植树造林，“穴地片”与“大园片”为确认界线，村委及双方邀请各片的代表人参与踩界的历史背景所签订，该协议记载的山场界线不是四至界线闭合的一个山场范围，只是划分“穴地片”与“大园片”两个片之间的山场界线协议，不是两个片生产队内部山场的划分协议。解放后，南花岭山场和鸡扒岭山场长期均由穴地村管业，瓦窑头村、八甲村没有提出任何异议，也没有对该两处山场进行过管理。瓦窑头村、八甲村主张争议山场权属的依据不足。根据穴地村对争议山场的管业事实及“三个有利于”原则，6号处理决定确定争议山场归穴地村所有，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。复议决定予以维持正确。原审判决认定“91协议”是两个片内部的山场分配协议并据此撤销6号处理决定和4号复议决定，是错误的。综上，请求依法撤销原审判决，维持政府的处理决定。 原审被告桂林市政府述称，鸡扒岭与南花岭的两处山场虽然相连，但属不同地名的两处山场，人民法院生效判决已明确南花岭山场不在鸡扒岭山场范围内，瓦窑头村、八甲村认为南花岭山场不存在的理由不能成立。“91协议”不是山场分配协议，没有鸡扒岭山场的范围及四至界线，只是划分“大园片”与“穴地片”两个片之间山场界线的协议，依法不能作为本案确定权属的凭证，被上诉人主张争议的鸡扒岭山场所有权属其与穴地村共同所有的理由不能成立。本案《征用（补偿）自治大队土地协议书》《营产地界复查报告》《第一六六医院与南源、自资大队土地界线协议》《关于医院西南方向院界的协议》等证据真实有效，依法可以作为本案确定权属的参考凭证。穴地村对争执山场的管理事实清楚，兴安县政府根据调查查明的事实,依据相关法律，作出6号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，处理适当。桂林市政府受理复议申请后，依法履行法定职责，充分审查6号处理决定的合法性，并决定维持，于法有据。原审判决未考虑协议签订前的争议山场的历史管业事实，对“91协议”认定片面。综上，原审判决错误。 本院依法组织当事人进行了询问，当事人二审均未提交新的证据。 经二审审理，本院认为原审判决依据本案在卷证据所认定的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。《广西土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十五条第二项的规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考依据。本案权属争议已历经政府数次处理及法院多次审理，当事人能提供的证据基本穷尽，本案纠纷当事人均未能提供争议地在“土改”“合作化”“四固定”各个历史时期的有效权属凭证。1966年3月16日《征用（补偿）自治大队土地协议书》、1972年11月1日《营产地界复查报告》、1972年11月20日《第一六六医院与南源、自资大队土地界线协议》、1980年10月30日《关于医院西南方向院界的协议》、1983年6月30日《建窑土地租合同》及1984年3月31日兴安县护城公社自治大队与驻军一六六医院架设高压专用线《协议书》及领条等在案证据证明，争议山场在纠纷前的几十年来一直由穴地村长期管业事实清楚，在土地征收（用）中也由其处分和收益，包括八甲村的村民蒋明等人在争议地建窑，亦是与穴地村签订《建窑土地租合同》并由穴地村收取租金，瓦窑头村和八甲村长期以来并未提出异议，各方在政府调处程序中也陈述在“91协议”签订之前不存在纠纷。“91协议”系为确保封山育林、造林实效所签订，该协议载明的山场界线不是四至界线闭合的一个山场范围，该协议只是划分“穴地片”与“大园片”两个片之间的山场界线协议，而不是“穴地片”内部的第17、18、19队划分确定山场的协议，这有行政机关调查参与“91协议”签订的当年村公所干部文啟高、文运锴以及原划山代表“大园片”的季宏华等人的陈述相互印证予以证明，也与“穴地片”内部穴地村、瓦窑头村、八甲村当时不存在纠纷的事实相符。瓦窑头村、八甲村据以“91协议”主张争议地即“91协议”界线右侧的鸡扒岭山场和南花岭山场的权属，依据不足。基于穴地村在纠纷前几十来长期无争议的管业事实等案件具体实际，兴安县政府经调解未作出6号处理决定将争议地裁决归穴地村集体所有，认定事实清楚，证据确凿，符合法律法规的规定，并无不当。桂林市政府经复议作出4号复议决定予以维持正确。1991年兴安县护城乡人民政府第25号行政决定和兴安县政府1993年作出的164号文件等政府此前关于争议地权属作出的处理决定没有发生法律效力，6号处理决定和4号复议决定对本案权属争议作出处理并不违反一事不再理原则；在此前的行政处理决定被撤销后，兴安县政府对该土地权属纠纷重新调处，期间重新进行了相关调查并收集有关证据，在调解未果后作出了6号处理决定，此情形也并非《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。故瓦窑头村和八甲村称被诉行政行为违反“不得以同一事实重复决定”原则等主张，没有依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，本案应驳回瓦窑头村和八甲村的诉讼请求。因此，原审判决撤销6号处理决定和4号复议决定并再次责令政府重新作出行政行为不当，应予纠正。 综上所述，被诉行政行为认定的基本事实清楚，主要证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决撤销被诉行政行为的依据不足，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销桂林市中级人民法院（2019）桂03行初66号行政判决； 二、驳回兴安县兴安镇自治村民委员会第18村民小组、兴安县兴安镇自治村民委员会第19村民小组的诉讼请求。 一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人兴安县兴安镇自治村民委员会第18村民小组、兴安县兴安镇自治村民委员会第19村民小组各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  蒋新江 审 判 员  韩胜强 二〇一九年十二月十九日 法官助理  张 蕾 书 记 员  赵小柳