河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫08行终261号上诉人（原审原告）武陟碧云天生物科技有限公司。住所地：武陟县谢旗营镇扈庄村北地。法定代表人闫军，男，董事长。委托代理人鲁迎旭，河南天坤律师事务所律师。委托代理人刘亚娟，河南天坤律师事务所律师。上诉人（原审被告）武陟县自然资源局。住所地：河南省武陟县黄河大道089号。法定代表人原拥政，男，局长。委托代理人浮光栋，武陟县自然资源局谢旗营国土资源所副所长。委托代理人史广恒，河南达成律师事务所律师。原审第三人武陟县鸿福门业有限公司。住所地：谢旗营镇薛小段村东头。法定代表人王红伟，男，董事长。委托代理人王学松，男，武陟县鸿福门业有限公司经理。上诉人武陟碧云天生物科技有限公司、上诉人武陟县自然资源局因土地行政处罚一案，不服河南省修武县人民法院（2019）豫0821行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人武陟碧云天生物科技有限公司的委托代理人鲁迎旭、刘亚娟，上诉人武陟县自然资源局的委托代理人史广恒、浮光栋，原审第三人武陟县鸿福门业有限公司的委托代理人王学松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2010年第三人鸿福门业从谢旗营镇南大段村28户农户处承包土地78.91亩，承包期限为50年，双方均未办理建设用地土地使用审批手续。2017年10月19日，第三人鸿福门业与原告碧云天签订土地租赁合同，约定将东至栋梁富，西至扈庄出村路，南至工业区大路，北至南大段三队地的共计13.85亩土地出租给原告，租赁期限为40年，自2017年10月1日起至2058年10月1日止，原告每年11月1日前缴纳当年双方约定全部租赁费。2017年12月5日，原告碧云天在租赁的场地上建饲料加工厂，现已生产经营。2018年7月2日，被告根据群众举报，对原告占地建厂予以立案调查。2019年1月23日，被告向原告工作人员杨银升送达武国土资罚决字［2018］第002号行政处罚决定书。当日发现文书字号错误后，在原告厂门口张贴了更正字号的武国土资罚决字［2019］第002号行政处罚决定书，后以短信和微信拍照形式通知原告工作人员杨银升。2019年3月18日，被告将行政处罚决定催告书张贴于原告单位门口。原告认为被告作出的处罚决定认定事实不清，证据不足，程序合法，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的武国土资罚决字［2019］第002号行政处罚决定书。因机构改革，2019年元月，武陟县国土资源局更名为武陟县自然资源局为本案事实。2018年6月26日，原告工作人员杨银升在被告处提供的空白“接受调查通知书、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书”上签字盖章。被告存卷的“接受调查通知书”落款时间为2018年7月2日，“责令停止违法行为通知书”落款时间为2018年7月3日，“责令改正违法行为通知书”落款时间为2018年7月4日，与原告工作人员杨银升2018年6月26日签字盖章的三份空白文书一致。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。原告武陟碧云天生物科技有限公司与第三人武陟县鸿福门业有限公司签订的土地租赁合同所涉及的土地，未办理建设用地土地使用审批手续，在县级以上土地行政主管部门未办理变更登记，原告占地建饲料厂的行为属于非法占地，被告武陟县自然资源局认定原告占用耕地的事实清楚，证据充分。被告于2018年6月26日要求原告工作人员在空白的“接受调查通知书、责令停止违法行为通知书和责令改正违法行为通知书”中一并签字盖章，于2018年7月2日立案调查的行为，违反《国土资源违法行为查处规程》的基本流程；另根据《国土资源违法行为查处规程》第（十三）项关于送达的规定，留置送达需受送达人拒绝接收法律文书，电子送达需经当事人同意，且《行政处罚决定书》不适用电子送达。被告武陟县自然资源局张贴处罚决定书，后在未经原告同意的情形下，通过微信，短信等电子送达的形式，告知送达、更正行政处罚决定文书字号，违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告武陟县自然资源局作出的武国土资罚决字［2019］第002号行政处罚决定书。本案受理费50元，由被告武陟县自然资源局承担。上诉人武陟碧云天生物科技有限公司不服原审判决，向本院提起上诉，其上诉请求为：1．维持一审判决；2．纠正河南省修武县人民法院（2019）豫0821行初48号行政判决书对上诉人使用的土地为耕地的事实认定，上诉人使用的涉案土地为建设用地；3．一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要上诉理由：一、一审判决认定事实不清，上诉人所用土地为建设用地，不为耕地，一审判决认定上诉人占用的土地为耕地无事实理由和法律依据。上诉人是通过武陟县谢旗营镇2017年招商引资项目入驻武陟县谢旗营镇，谢旗营镇人民政府出具证明涉案土地为建设用地。焦作市人民政府土地管理文件【焦政土字［2008］231号】《焦作市人民政府关于武陟县第二批乡镇建设用地补办农用地转用的批复》明确本案涉案地块谢旗营镇扈庄村北地为建设用地。被上诉人作出的武国土资罚决字［2019］第002号行政处罚决定以上诉人擅自占用耕地建饲料厂为由进行处罚无事实依据。上诉人一审中出示该文件的复印件，并提交了书面的调取证据申请书，申请一审法院调取该文件原件。被上诉人也提交了该文件作为证据使用。一审判决在未调取该文件进行核对的情况下，以没有原件核实其真实性而不予采信，认定事实错误。根据《行政处罚法》第四条规定：设定和实施行政处罚必须以事实为依据。庭审过程中，上诉人要求被上诉人提供行政处罚决定中认定上诉人所占用的土地为耕地的事实及依据，被上诉人未提供证据证明。上诉人认为，被上诉人认定上诉人所使用的土地为耕地，应当有土地管理文件证明，一审判决在没有证据证明的情况下，直接认定上诉人占用的土地为耕地，事实认定错误，侵害了上诉人的合法权益。二、被上诉人并未将文号正确的行政处罚决定书进行留置送达。一审判决认定被上诉人发现文书字号错误后，在上诉人门口张贴了更正字号的武国土资罚决字［2019］第002号行政处罚决定书，认定事实错误。被上诉人并未将更正过字号的行政处罚决定书张贴于上诉人门口，仅通过短信的方式通知了上诉人更正了文号，一审判决并未查清案件事实。综上，一审判决关于本案事实问题认定不清，证据不足，错误的事实认定可能导致上诉人的合法权益再次受到侵害，请二审法院对一审法院认定的土地性质予以纠正。上诉人武陟县自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉，其上诉请求为：1．依法撤销河南省修武县人民法院（2019）豫0821行初48号行政判决书，并改判为驳回被上诉人的诉讼请求或发回一审法院重新审理；2．本案一审及二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定基本事实不清，证据不足。首先，上诉人在一审时，对被上诉人提供的照片证据提出来异议，被上诉人提供的照片证据系上诉人在法定期间内提供证据之后，才向法院提供的，其产生的时间存在疑问。退一步讲，即使对方提供的照片证据是真实的，但其代理人杨银升系完全民事行为能力人，应当知道空白文件上签字盖章的法律效果，应当承担相应的法律责任。而一审法律直接认定被上诉人提交的照片证据的真实性，显然属于曲解了代理人的意思，上诉人至今认为对方提供的照片证据为非真实的，在一审开庭中也提出，如需必要，可以申请鉴定。但一审法院并未告知上诉人必须提出鉴定申请，也未告知上诉人如不申请属于放弃权利。其次，责令停止违法行为通知书、接受调查通知书中非手写部分，已经能显示违法行为等内容，且被上诉人已经按照通知书的内容，在违法查处案件中，向上诉人提供了通知书要求提供的相关材料。已经可以证实上诉人已经实际收到了相应的通知书。上诉人的权益已经得到了保障。二、上诉人送达处罚决定书及催告书的程序合法，一审法院认定错误。上诉人向被上诉人送达的处罚决定书及催告书适用的是留置送达，符合《国土资源违法行为查处规程》第13.2的规定。因被上诉人拒绝到上诉人处签收处罚决定书和催告书，上诉人将这2份文书张贴在被上诉人的住所地，并拍照留证。更何况上诉人在向被上诉人送达催告书时，被上诉人违法查处案件的委托人杨银升在场，有送达照片为证，照片能显示杨银升拿着催告书。上诉人通过微信、短信的方式二次告知了被上诉人送达的处罚决定书及催告书，仅属于辅助性送达方式，并非主要送达方式，程序合法，显然一审法院认定错误。综上，一审法院认定基本事实不清，适用法律错误，故请求贵院依法查明案件事实，并支持上诉人的上诉请求。武陟碧云天生物科技有限公司答辩称：1、答辩人在一审中出示了三张照片的原始载体手机，并当庭经过合议庭核查，照片显示的拍摄时间为2018年6月26日。三张照片真实了反映了三份空白通知书的情况。武陟县自然资源局既未申请鉴定，也无相反证据推翻三张照片的内容。一审判决认定武陟县自然资源局出示的2018年7月2日《接受调查通知书》、2018年7月3日《责令停止违法行为通知书》、2018年7月4日《责令改正违法行为通知书》与答辩人工作人员杨银升2018年6月26日签字盖章的三份空白文书一致，认定程序违法事实清楚，证据充分。武陟县自然资源局未履行程序性告知义务。武陟县自然资源局的行为违反了行政处罚的程序性规定，行政处罚决定不能成立。2、武陟县自然资源局的送达程序违法，依据《国土资源违法行为查处规程》第13.2条留置送达和第13.3条传真或者电子信息送达的规定，留置送达的前提是“受送达人或者其同住成年家属拒绝接收法律文书”，没有证据显示答辩人工作人员拒绝签收《行政处罚决定书》。武陟县自然资源局的执法人员通过微信短信送达《行政处罚决定书》明显违反第13.3条传真或者电子信息送达的规定。一审判决认定该程序违法事实清楚，适用法律正确。综上，武陟县自然资源局的上诉理由不能成立，应当予以驳回。武陟县自然资源局答辩称：一、该案自然资源局认定事实清楚，涉案地块不属于建设用地土地性质虽然有焦作市政府2008年出具的相关的土地管理文件，但是该文件的内容并未实际履行涉案地块的性质没有进行变更，并且根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定（2004）28号文，明确规定了满两年未实施征地或用地行为的批准文件自动失效，因此该文件已经自动失效，土地性质并未发生任何的变动，仍然属于耕地及基本农田。二、自然资源局适用法律法规正确，处罚决定符合法律规定，公司违法占地面积已经超过6000平方米。根据河南省实施中华人民共和国土地管理法及其配套法规行政处罚裁量标准。其中特别严重情形，是占用耕地面积在6667平方米以上，而本案碧云天公司已占用的土地面积符合特别严重的违法行为的情形因此对其占用耕地处以20元的罚款，符合法律规定。三、碧云天当时送达的处罚决定书及催告书，被处罚人拒绝申领领取该两份文书。因此根据国土资源查处规程工作规定，对其在违法占地的现场进行了留置送达，并拍照附卷予以佐证。对其进行微信上及短信上的通知，仅仅是提醒被处罚人及时履行被处罚的内容，不属于正式送达的环节因此该送达程序也符合法律规定。原审第三人武陟县鸿福门业有限公司陈述意见称，碧云天公司占用的土地是建设用地，不是耕地。鸿福门业当时占地时已经办理了手续，也开始了经营，80亩虽没有用完，但都打了围墙，也打了机井，盖有部分房屋和配电房。碧云天公司的上诉理由成立，自然资源局的上诉理由不能成立。本院经审理查明，2008年9月2日，焦作市人民政府作出焦政土字〔2008〕231号《关于武陟县第二批乡镇建设用地补办农用地转用的批复》，同意将包括谢旗营镇南大段村面积为5.1610公顷的土地转为建设用地。原审第三人武陟县鸿福门业有限公司称其在2010年、2011年从农户处共承包约80余亩土地，并在该地块上建围墙、房屋以及附属设施。2017年10月19日，上诉人武陟碧云天生物科技有限公司与原审第三人武陟县鸿福门业有限公司法定代表人王红伟签订《土地租赁合同》，约定王红伟将东至栋梁富、西至扈庄出村路、南至工业区大路、北至南大段三队地范围内的土地以及围墙、水井、房屋4间出租给武陟碧云天生物科技有限公司。其他事实与原审法院认定一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的关键在于上诉人武陟县自然资源局作出的处罚决定是否合法。其一，关于处罚决定认定事实问题。上诉人武陟县自然资源局在处罚决定书中认定上诉人武陟碧云天生物科技有限公司所占地块属于耕地，但武陟碧云天生物科技有限公司使用土地系从武陟县鸿福门业有限公司处租赁，且提交了焦作市人民政府焦政土字〔2008〕231号《关于武陟县第二批乡镇建设用地补办农用地转用的批复》，认为案涉土地已转为建设用地。武陟县自然资源局虽提交了《违法占地类型认定书》，但其在对涉案地块农用地转用情况既未进行核实，又未提供相应的地类认定依据的情况下作出的处罚决定，属于事实不清、主要证据不足。其二，关于处罚决定程序问题。2018年6月26日，武陟碧云天生物科技有限公司的工作人员杨银升在武陟县自然资源局的接受调查通知书等空白文书上加盖印章及签名的事实存在，武陟县自然资源局送达空白法律文书的行为明显不符合法律规定，即便如武陟县自然资源局上诉所称的武陟碧云天生物科技有限公司实际已收到相应文书，其让武陟碧云天生物科技有限公司工作人员在空白文书上签字盖章的行为亦属违反程序。另外，根据武陟县自然资源局提供的送达回证及照片显示，武陟县自然资源局在通知武陟碧云天生物科技有限公司的委托人杨银升到国土所领取更正后的处罚决定书未果的情况下，以将处罚决定书第一页张贴在武陟碧云天生物科技有限公司大门口的方式对其错误文号进行更正明显不当，亦不符合法律规定的送达方式。其三，关于法律适用问题。武陟县自然资源局在事实不清的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条规定对武陟碧云天生物科技有限公司作出的处罚决定属于适用法律错误。综上，上诉人武陟县自然资源局作出的武国土资罚决字［2019］第002号行政处罚决定书依法应予撤销，其上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院在没有充分证据证明上诉人武陟碧云天生物科技有限公司占用土地为耕地的情况下作出的认定不当，上诉人武陟碧云天生物科技有限公司的上诉理由成立，但原审法院判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回武陟县自然资源局的上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人武陟县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇一九年十二月二十五日书记员  吕东伟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。