青海省西宁市中级人民法院行政赔偿判决书（2019）青01行赔初12号原告罗永鸿，男，汉族，1965年7月8日生，住西宁市。公民身份号码：×××。委托代理人陈朝阳，北京万典律师事务所律师。委托代理人苗沙沙，北京万典律师事务所实习律师。被告西宁市城中区人民政府，住所地西宁市城南新区新城大道166号。法定代表人吉辉，区长。出庭负责人郝云祥，副区长。委托代理人薛平，该区自然资源局副局长。委托代理人陈俭，青海尊悦律师事务所律师。原告罗永鸿因请求被告西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）行政赔偿，于2019年12月3日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，于同月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月26日公开开庭审理了本案。原告罗永鸿及其委托代理人陈朝阳、苗沙沙、被告城中区政府的副区长郝云祥及委托代理人薛平、陈俭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，1.原告系西宁市城中区南川社区沈家寨村村民，合法拥有宅基地上的房屋一套。城中区政府对南川西路沈家寨房屋实施征收，原告的房屋被纳入拆迁范围。因征收补偿极不合理，原告未能与征收部门达成补偿协议。后被告在未履行任何法定程序的清况下，于2018年9月26日组织人员将原告房屋强行拆除，导致原告无家可归，家中大量物品被砸毁。原告依法提起行政诉讼，西宁市中级人民法院于2019年5月24日作出（2019）青01行初13号判决，确认被告的强制拆除行政行为违法，该判决现已生效。被告城中区政府作为本案赔偿义务机关，应当承担对原告的赔偿职责。2.本案已经过赔偿义务机关的先行处理，被告提起赔偿之诉符合法律规定。原告于2O19年9月3日向被告邮寄《国家赔偿申请书》，被告于9月4日签收。依据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第十三条之规定，被告应当自收到该申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定，但被告至今未予答复。原告在答复期限后多次找被告进行催告。被告仍只是推脱，并未进行实质处理。故原告的起诉符合法律规定。请求法院：（一）判决被告向原告提供货币赔偿或者产权调换两种补偿方式供原告选择。1.货币赔偿：（1）按照原告房屋周边类似房地产市场价7000元／平方米的标准，赔偿原告1122.91平方米房屋的价值，总计7860370元；（2）搬迁补助费1000元；（3）临时安置费269498.4元。以上总计8130868.4元。2.产权调换：（1）按照原告房屋面积1122.91平方米给予原告同等面积安置房，并按照原告货币赔偿所得结算差价；（2）搬迁补助费2000元；（3）临时安置费89832.8元。（二）判决被告向原告赔偿因强拆造成的房屋装饰装修损失290000元，室内物品损失60700元，以上共计350700元（详见损失物品清单）。（三）判决被告向原告支付因被告强行拆除原告房屋给原告造成精神损害的精神损害赔偿金50000元。原告向本院提交以下证据：1.集体土地使用权证、建筑许可证、宅基地申请、证明及翻建审批表复印件。证明：原告对案涉房屋拥有合法所有权，原告主体适格。2.西宁市中级人民法院（2019)青01行初13号行政判决；证明：被告的强制拆除行为已经被西宁市中级人民法院判决确认违法，被告为本案赔偿义务机关。3.损失物品清单；证明：因被告的违法拆除行为对原告造成了经济损失，原告的损失客观存在。4.产权调换、货币补偿及房价参照材料；证明：原告的房屋价值及其他拆迁补偿事项的标准。5．《国家赔偿申请书》、邮寄底单及签收记录。证明：原告在起诉前向被告申请国家赔偿，被告收到后未在法定期限内做出赔偿决定。6.58同城网站显示的周边房价、西宁晚报报道的西宁市住房保障和房产管理局《2019年上半年部分普通商品住房项目网签均价》；证明：案涉房屋周边的房价，被告应当给予原告公平补偿，保障原告的生活水平不下降，居住水平不降低。7.《青海省人民政府关于西宁市2011年农用地转用和土地征收实施方案的批复》；证明：案涉地块已经在2012年9月19日被青海省人民政府予以征收，案涉土地属于国有土地。被告在土地征收后6年实施强拆行为，应当按照国有土地上的房屋价值对原告进行补偿。8.西宁市中级人民法院网站《关于马世林诉西宁市城中区建设局行政赔偿纠纷案》；证明：案涉地块已经在2011年被纳入城市规划范围，同时被青海省人民政府予以征收，被告应当按照国有土地上房屋价值对原告进行补偿。本案应由被告承担举证责任。9.《西宁市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（2019挂牌公告第〔3〕号）；证明：案涉土地地块已经出让，已被纳入城市规划区。被告按照2013年的标准，对原告进行补偿远远不能满足原告的居住水平和生活水平。10.《经济日报》对“许水云案件报道”。证明：被告应当按照国有土地上房屋价值对原告进行补偿，对原告的合法财产进行赔偿。被告辩称，1.原告要求给其安置1122.91平方米的房屋或按照房屋附近类似房屋市场价7000元/平方米予以货币补偿无事实和法律依据。根据《国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿有支付赔偿金、返还财产、恢复原状三种方式，原告要求进行产权调换安置不属于国家赔偿的范围，且本案中房屋已被拆除灭失，所占用的土地已经交付施工单位，案涉征收拆迁项目中不存在安置地点及房源，因而其要求进行房屋安置没有可操作性。原告要求按照类似房屋市场价7000元/平方米有悖事实，周边的房屋价值与其的房屋年代、结构等都不一样，没有参考的价值。对同一征收项目内村民的补偿都是按照《国家建设征用拆迁房屋的补偿评价表》（以下简称《拆迁房屋补偿评价表》）的结论进行的，对原告应当以同一标准给予补偿。2.原告要求赔偿因强制拆除房屋造成的经济损失350700元，无事实和法律依据。原告所主张的房屋内的装修损失与被拆除房屋主体不可分，应属于房屋补偿的一部分。原告在被告实施强制拆除时已经将屋内物品全部搬离，同时原告对其所主张的被损毁室内物品价值未提供证据证实。请求驳回原告的全部诉讼请求。被告向本院提交《拆迁房屋补偿评价表》，证明案涉房屋的实际建筑面积为1086.93平方米，房屋价值1413009元，附着物价值2300元，合计1415309元。经庭审质证，被告对原告提交的证据的质证意见：证据1、2三性均认可。证据3系原告单方制作，真实性无法核实。证据4、6对本案没有参考价值，原告房屋与其列举房屋不具有可比性。证据5被告没有收到。证据7、9真实性认可，证明方向不认可，案涉土地是按集体土地被征收的。证据8、10系学术性文章，证明方向不认可。原告对被告提交证据的质证意见：真实性、合法性和关联性均不予认可。该评估表的作出时间是2013年，被告强拆原告房屋发生在2018年9月，评估结果已不能体现被拆除房屋的真实价格。该评估表的作出违反房地产估价规范的各项规定，且一直未向原告送达，不能作为认定房屋价值的证据。本院对原告提交的证据1、2、4-10的真实性、证据1、2、5及被告提交的证据与本案的关联性予以确认，原告提交证据3的真实性无法确认。经审理查明，2013年10月22日，城中区政府发布《通告》，明确根据西宁市人民政府《关于进一步加快城中村改造实施意见》对沈家寨片区进行征地拆迁，城西区南川西路沈家寨村集体土地在该拆迁范围内，原告的房屋坐落于被拆迁集体土地上。2013年11月，被告委托评估机构作出的《房屋补偿评价表》载明：原告房屋的实际建筑面积为1086.93平方米，房屋补偿价1300元/平方米，房屋价值1413009元，附着物价值2300元，合计1415309元。2018年9月26日，被告组织人员对原告的房屋实施了强制拆除，该强拆行为被本院2019年5月24日作出（2019）青01行初13号行政判决确认违法并已生效。原告向被告邮寄《国家赔偿申请书》，被告于2019年9月4日收悉后一直未予答复，原告于2019年12月3日向本院提起行政赔偿诉讼。本院认为，由于案涉房屋被强制拆除的行为已被生效判决确认违法，针对案涉房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，城中区政府依法应对原告的财产损失承担行政赔偿责任。本案确定的争议焦点为城中区政府对原告财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准和赔偿如何处理等问题。（一）关于原告财产损失的赔偿范围问题《国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为的介入，原告可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”之理解，不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括原告可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、搬迁补助费、临时安置补助费等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。本案中，如果原告在城中村改造中未获得补偿和安置，则其所主张的案涉房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围。（二）关于原告财产损失的赔偿方式问题《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。如果房屋系因城中村改造而被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，对原告的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，从切实保障原告居住权益和补偿权益的角度出发，如果原告未获得安置,行政机关还有提供拆迁安置房的义务，以保障原告的赔偿方式选择权。（三）关于原告财产损失的赔偿标准问题面对违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当秉持全面赔偿和公平合理的原则。首先，要区分违法强拆发生的背景，是城中村改造还是集体土地征收，抑或是国有土地上房屋征收，不同的情形涉及的赔偿标准并不相同。其次，为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护原告的合法权益，对原告的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。再次，要兼顾其他原告的合法权益，综合考量其他原告以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，针对双方争议较大的案涉房屋的损失赔偿标准问题，被告认为应以同一征收项目内对其他村民的补偿标准即按照《拆迁房屋补偿评价表》的结论进行补偿；原告主张案涉房屋被拆除后所在土地已被用于城市化建设，应按照同区位国有土地上类似房屋市场价7000元/平方米予以赔偿。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。该款规定的适用条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收。征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。如果补偿安置时被征收房屋所在土地已纳入城市规划区，基本实现城镇化，房屋价值已经普遍升值，按照若干年前集体土地征收时的价格进行补偿安置，显然会严重损害被征收人的合法权益。为此，最高人民法院前述司法解释规定，对此类房屋可以参照国有土地上房屋征收的安置补偿标准予以安置补偿，同时要扣除已经取得的土地补偿费。本案中，集体土地的征收与房屋征收同时进行，且原告提交的证据尚不能证明案涉房屋所在的集体土地已经被征为国有土地，并不符合前述司法解释规定的“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋进行安置补偿”的适用条件。但是在确定房屋赔偿标准时，亦应当充分考虑虽然案涉征收工作于2013年启动，《拆迁房屋补偿评价表》也于同年11月做出，但是在原被告未达成补偿安置协议的情况下，被告一直未对原告作出确定的征收补偿决定，依照《国家赔偿法》第四条第三项规定，行政机关违法征收，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。因此，为体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒，并有效维护原告合法权益，对原告房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，即对原告房屋的赔偿，不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。结合《国家赔偿法》第三十六条诸项规定以及原告的诉讼请求，城中区政府既可以用在改建地段或者就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿，也可以根据履行赔偿时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。（四）关于原告财产损失的赔偿处理问题《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，原告就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。城中区政府可以结合原告所提供的物品损失，按照有利于原告的原则酌情确定赔偿数额，。在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对原告的损失赔偿，要填平补齐其受损的财产权利，确保其在同等条件下获得不低于其他被征收人所享受的拆迁安置补偿利益。对于搬迁补助费、临时安置补助费等损失赔偿问题，城中区政府应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。鉴于有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要城中区政府进一步审查核实，同时考虑到本案城中村改造涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人讼累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法角度出发，本案在损失赔偿处理问题上宜按照全面赔偿原则，由城中政府对原告的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，人民法院针对赔偿案件可以组织调解。本案审理期间因各方分歧过大难以达成调解协议。本案判决之后，城中区政府仍应积极协调当事人，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定。原告若不服，仍有权依法寻求司法救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下：责令被告西宁市城中区人民政府于本判决生效之日起九十日内对原告罗永鸿依法全面履行赔偿责任。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审 判 长 丁笑曦人民陪审员 张玉萍人民陪审员 陈 祎 二〇一九年十二月三十日书 记 员 闫 玲附:本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。