江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终828号 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）盛正兴，男，1972年9月20日生，居民身份证号码320123197209205231，汉族，住江苏省南京市六合区雄州镇园林东路100号11幢三单元106室。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）付桂菊，女，1959年9月27日生，居民身份证号码220103195909270044，汉族，住吉林省长春市宽城区东广场长白路东委134组。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）廉英华，男，1956年4月9日生，居民身份证号码232301195604090212，汉族，住黑龙江省绥化市北林区团结街2委6组3号。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）刘秋玲，女，1957年1月31日生，居民身份证号码110102195701310420，汉族，住北京市西城区三里河三区23楼1门28号。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）罗吉，男，1963年5月28日生，居民身份证号码420107198305280512，汉族，住湖北省武汉市青山区新沟桥11街坊66门9号。 上诉人（原审原告）董静，女，汉族，住北京市海淀区。 上诉人（原审原告）曹洪笙，男，汉族，住广东省深圳市龙湾区。 上诉人（原审原告）陈贤仁，男，汉族，住广东省潮安县。 上诉人（原审原告）顾定梅，男，汉族，住江苏省苏州市虎丘区。 上诉人（原审原告）郭敬然，男，汉族，住吉林省长春市朝阳区。 上诉人（原审原告）王如亮，男，汉族，住浙江省天台县。 上诉人（原审原告）周翔，男，汉族，住湖北省随州市曾都区。 上诉人（原审原告）周玫，女，汉族，住黑龙江省哈尔滨市南岗区。 上诉人（原审原告）黄懋同，男，汉族，住山东省青岛市市南区。 被上诉人（原审被告）扬州市广陵区人民政府，住所地江苏省扬州市文昌中路548号。 法定代表人徐长金，该区区长。 原审第三人扬州市人民政府，住所地江苏省扬州市文昌西路8号。 法定代表人夏心旻，该市市长。 上诉人盛正兴、董静、曹洪笙、陈贤仁、付桂菊、顾定梅、郭敬然、廉英华、刘秋玲、王如亮、周翔、周玫、罗吉、黄懋同等14人（以下简称盛正兴等14人）因诉上诉人扬州市广陵区人民政府（以下简称广陵区政府）未履行法定职责一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2018）苏10行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 盛正兴等14人起诉称：其曾于2016年11月8日向广陵区政府提出政府信息公开申请，申请公开“扬州市广陵区人民政府官员张长金于2016年5月27日下午前往掌速通扬州有限公司进行参观指导工作、调研活动的日程记录信息即相关参观指导工作内容（须含参与考察人员记录信息）”。经上述政府信息公开程序，盛正兴等14人发现广陵区政府未依法归档保存其申请的相关信息，而张长金后担任了第三人扬州市政府副市长职务。基于此，盛正兴等14人于2018年6月2日以挂号信方式（XA41612187211）向广陵区政府提交了《请求扬州市广陵区人民政府履行法定职责申请书---关于依公民申请启动领导考察调研文件材料归档法定程序》申请书（以下简称案涉申请书）及相关证据材料，广陵区政府于同月5日签收上述邮件但至今未依照《江苏省行政程序规定》等法律法规向其作出受理、不予受理或补正等告知行为。盛正兴等14人认为，第一，其有权依法向广陵区政府申请启动政府机关公职人员参与考察调研文件材料归档法定程序，其与广陵区政府履行法定职责的行政行为之间具有利害关系。因广陵区政府未保存其公职人员张长金参与考察调研的记录信息文件材料，故其在政府信息公开答复中未向盛正兴等14人提供上述政府机关档案信息。盛正兴等14人有权获取扬州市政府副市长兼广陵区政府公职人员张长金参与考察调研的记录信息等文件材料，其知情权、参与权及监督权等合法权利应受到法律保护。第二，广陵区政府负有将政府机关公职人员考察调研文件材料归档法定职责，亦须在法定期限内对其提出的履职申请作出相关答复。广陵区政府应依照《中华人民共和国档案法》（以下简称档案法）、《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称档案法实施办法）、《机关档案保管规定》等规定，将政府机关公职人员参与调研考察的记录信息形成文件材料进行归档保存。第三，广陵区政府未履行政府机关公职人员考察调研文件材料归档法定职责对其权利义务产生了实际影响。盛正兴等14人申请启动政府机关公职人员考察调研文件材料归档程序的目的是为了获取和利用政府机关公职人员参与考察调研的记录信息。因广陵区政府未履行上述法定职责，导致盛正兴等14人的知情权、参与权及监督权均无法得到保障。第四，盛正兴等14人提起本案诉讼符合履职之诉的起诉与受理条件。综上，请求人民法院依法判决：1、确认未依申请履行“将现任扬州市副市长张长金于2016年5月27日下午前往掌速通扬州有限公司进行参观指导工作、调研活动的日程记录信息及相关参观指导工作内容（须含参与考察人员记录信息）等考察调研文件材料归档”（以下简称案涉归档申请）的法定职责的不作为行为违法；2、责令广陵区政府履行案涉归档申请的法定职责；3、本案诉讼费用及合理开支（即差旅费1000元）由广陵区政府承担。 原审法院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……。根据上述法律规定，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向人民法院提起履职之诉，而提起履职之诉，对于盛正兴等14人而言，需具有实体法上的请求权基础。所谓请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。本案中，盛正兴等14人要求广陵区政府履行的是案涉归档申请的法定职责。对此，档案法第十条第一款规定，对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有。该法第二十四条第一款规定，下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……；（六）违反本法第十条、第十一条规定，不按规定归档或者不按期移交档案的；……。档案法实施办法第二十六条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分：（一）将公务活动中形成的应当归档的文件、资料据为己有，拒绝交档案机构、档案工作人员归档的；（二）拒不按照国家规定向国家档案馆移交档案的；……。从上述有关档案管理的法律、法规的规定来，对于国家规定的应当立卷归档的材料，应当在限定期限内归档，并依照有关规定向相应档案馆移交。但上述法律、法规仅规定了有关单位、组织应当按规定归档或按期移交档案以及不按规定归档或者不按期移交档案，应承担相应行政责任或刑事责任，并未规定公民、法人或其他组织可以向有关单位、组织提出要求将相关材料归档或移交档案管理机构的所谓申请，亦未赋予公民、法人或其他组织针对有关单位、组织不按规定归档或者不按期移交档案的行为寻求行政诉讼救济的权利。因此，盛正兴等14人提出的履职诉求缺乏相应实体法上的请求权基础。 其次，行政诉讼法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。判断特定行为是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响，一般基于该行为是否实际或明显可能的减损其权利或增加其义务，而作出上述判断需基于具体事实、具体场合。就本案而言，从盛正兴等14人提交的诉讼材料来看，其实质性诉求在于认为有关民事主体存在合同诈骗违法行为，造成其自身民事权益受到损害而希望获得赔偿。但从盛正兴等14人自身举证来看，公安机关对于其所诉称的上述情节已经予以立案并开展侦查，所谓“广陵区政府公职人员张长金于2016年5月27日下午前往掌速通扬州有限公司进行参观指导工作、调研”与盛正兴等14人上述实质性诉求之间并无直接、必然关联。因此，广陵区政府是否根据案涉归档申请作出归档行为，均不会对其上述实质性诉求能否得以实现产生影响。 盛正兴等14人认为，广陵区政府未履行案涉归档申请的法定职责，导致其知情权、参与权及监督权均无法得到保障，故其与所诉广陵区政府不作为之间有利害关系。对此，一方面，据其提交的相关证据，对于其申请公开的信息，广陵区政府已经作出了相应政府信息公开答复，而其亦未针对上述答复提起行政诉讼；另一方面，还据其提交的相关证据，广陵区政府官方网站已经对相关参观调研活动进行了登载，故其知情权已经得到了保障。至于其所谓监督权问题并不属于本案审理范畴。 综上所述，盛正兴等14人提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉与受理条件。原审法院依照适用解释第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回盛正兴等14人的起诉。 上诉人盛正兴等14人提起上诉称，原审法院未准确把握理解界定行政诉讼法中的利害关系，忽视了档案法、《江苏省行政程序规定》赋予其保护档案和获取档案的各项权利义务，未审查广陵区政府消极履行行为对其保护档案权利的实现产生的消极影响，虚化了利害关系起诉条件，属于认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人广陵区政府未向本院提交答辩意见。 盛正兴等14人上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。 本院认为，根据行政诉讼法第四十九条第（四）项规定，属于人民法院受案范围是提起行政诉讼的必备条件之一。适用解释第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人盛正兴等14人提起本案诉讼，请求广陵区政府履行将案涉信息归档的法定职责。根据档案法、档案法实施条例等法律、法规的规定，档案法的立法目的是为了规范档案的管理、收集和整理工作，上述法律、法规并未赋予公民、法人或者其他组织可以向有关单位申请归档或移交相关材料的权利，亦未赋予其针对不予归档或移交的行为可以提起复议或诉讼的救济权利。简言之，盛正兴等14人提起本案诉讼不具备行政法上的请求权基础，广陵区政府针对其申请作出的行为或不作为并未增加或减损盛正兴等14人的权利义务，对其合法权益不产生实际影响，不符合提起行政诉讼的起诉条件。原审法院以此为由裁定驳回盛正兴等14人的起诉于法有据。盛正兴等14人的上诉理由缺乏法律依据，本院依法不予支持。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 昕 审判员 苗 青 审判员 朱慧珺 二〇一九年十二月二十六日 书记员 宋晶晶