河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3547号上诉人（一审被告）河南周口经济开发区管理委员会，住所地周口市开发区太昊路中段。法定代表人刘涛，该管委会主任。委托代理人李文峰，该管委会工作人员。委托代理人娄际堂，河南团结律师事务所律师。被上诉人（一审原告）许娟，女，汉族，1982年8月16日生，住河南省周口市周口经济开发区。委托代理人刘扬，上海肃澜律师事务所律师。上诉人河南周口经济开发区管理委员会(以下简称周口经开区管委会)因许娟诉其强制拆除房屋一案，不服周口市中级人民法院（2019）豫16行初203号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周口经开区管委会的委托代理人李文峰、娄际堂，被上诉人许娟的委托代理人刘扬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。许娟一审诉称：许娟系河南省周口经济开发区太昊路办事处许寨村村民，于2007年通过当时的许寨村七组队长许秋红,支付了三万元人民币在村里购买了一处宅基地,2011年在购买的宅基地上建了一套三层混砖楼房。2018年5月,周口经开区管委会在没有任何合法手续的情况下,未通知许娟即拆除了涉案房屋。太昊路办事处称许娟母亲同意拆除,但周口经开区管委会未提供许娟的授权委托书或与许娟母亲签署的同意补偿安置方案的相关协议。综上,周口经开区管委会拆除许娟房屋的行为严重侵害了许娟的合法权利,且该行为程序违法。请求判决确认周口经开区管委会强拆许娟房屋的行为违法，诉讼费由周口经开区管委会承担。周口市中级人民法院一审查明：许娟系河南省周口经济开发区太昊路办事处许寨村七组村民，户籍地一直在该村组。许娟于2006年结婚，许娟于2007年通过所在村组组长许秋红，以三万元的价格购买集体坑塘土地一处，2011年在此建成一套三层楼房。2017年，周口经开区管委会组织实施在许娟所在村进行棚户区改造工作，许娟上述所建房屋在征迁范围之内。2017年11月20日周口经开区管委会所属的太昊路办事处委托河南房地美房地产评估咨询有限公司对许娟房屋进行了评估，评估价值共计343007元。周口经开区管委会在未与许娟达成拆迁补偿协议，未通知许娟的情况下，于2018年5月份组织太昊路办事处等相关单位对许娟房屋进行了强制拆除。周口市中级人民法院一审认为：（一）关于许娟起诉是否超过起诉期限问题。周口经开区管委会组织对许娟家房屋进行拆除，是在没有履行法定程序未通知许娟情况下进行的，许娟当时并不在场，并不知道其房屋被谁所拆，那么许娟通过信访等途径寻找拆除单位的过程，系不属于许娟自身的原因，该期限不应计算在许娟提起本案诉讼的起诉期限内。许娟在2019年6月通过周口经开区管委会所属的太昊路办事处的信访答复得知系周口经开区管委会组织该办事处对其房屋进行拆除，许娟在2019年7月29日提起本案诉讼，并不超过法定的起诉期限。（二）关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”强制拆除房屋行为对公民重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施，从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收城中村改造、新农村建设等，都在法律上合政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、各个职能部门甚至村委会在组织实施过程中的行为，都是县级人民政府统一组织指挥下进行的，这些行为依据上述法律规定应当视为委托，由县级政府承担责任。本案中，从许娟所举证据及周口经开区管委会答辩情况看，强制拆除许娟房屋的是在周口经开区管委会组织下，主要有太昊路办事处等机构参与下进行的，上述机构的行为的法律后果应当由周口经开区管委会承担。综上，可以认定周口经开区管委会是本案适格被告。（三）关于被诉强拆行为是否存在及合法性问题。周口经开区管委会称拆除许娟房屋是在其父母同意且搬空房屋的情况下进行的，不存在强制拆除的行为。但周口经开区管委会没有提供许娟父母同意拆除的书面证据，也没有提供与许娟父母达成补偿协议的书面证据，况且被拆房屋为许娟所有，许娟父母并没有法定的处分权力，即使许娟父母同意拆除，在没有许娟授权同意的情况下，也不能以此来证明许娟就同意房屋被拆除，故周口经开区管委会称不存在强制拆除行为的说法不能成立。本案涉案土地房屋是集体所有土地，依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收集体土地需要省级人民政府或者是国务院的批准。对地上附属物在依法进行补偿的情况下方可进行拆除。达不成补偿协议需要强制拆除，也要依法申请人民法院强制拆除，周口经开区管委会没有强制拆除的职权。即便是针对违法建筑的拆除，也要在相关职能部门对违法建筑进行认定，作出限期拆除决定，在法定期限内，相对人不申请复议、不起诉的情况下，才能启动强制拆除程序。强制拆除应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公正等法定程序。纵观本案周口经开区管委会的强制拆除过程，不但没有作出相关违法建筑的认定，也未履行以上任何法定程序。综上，周口经开区管委会实施强制拆除房屋的行为，缺乏事实和法律依据，程序违法且超越职权，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该强拆行为违法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认河南周口经济开发区管理委员会于2018年5月份对许娟家房屋实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由河南周口经济开发区管理委员会承担。周口经开区管委会上诉称：1.许娟从房屋被拆就已经明知是谁拆的事实，其之所以信访是认为拆迁方对其房屋的补偿不合理，许娟2019年3月26日邮寄的信访复查申请材料反映的主要是其认为补偿不合理的事项,并未提及“是何单位拆除了其房屋的问题”。2.许娟的家人早在2018年4月份就已经签订了安置补偿协议，其不可能不知道是何单位拆除了其房屋。即便是上诉人未履行拆除房屋的法定程序，许娟时隔一年零两个月才提起诉讼,已超过了法定起诉期限。综上，请求撤销一审判决,依法改判或将本案发回重审。许娟答辩称：1.周口经开区管委会未提交许娟家人同意拆除涉案房屋的证据。2.许娟是2019年6月通过信访答复才得知是上诉人组织该办事处对其房屋进行了拆除，许娟提起本案诉讼不超过法定起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与周口市中级人民法院一审查明事实一致。本院认为：关于许娟本案起诉是否超过起诉期限问题。一审认定许娟在2019年6月通过上诉人所属的太昊路办事处的信访答复得知系上诉人组织该办事处对其房屋进行拆除，故许娟在2019年7月起诉不超过法定的起诉期限。上诉人上诉称许娟从房屋被拆除时就已经明知是谁拆除其房屋，其之所以信访是认为拆迁方对其房屋的补偿不合理，并提交了许娟2019年3月26日和2019年6月21日邮寄的信访复查申请，以证明其主张，但从该两份申请的内容中不能看出许娟从房屋被拆时就已经明知拆除主体；上诉人还主张许娟的两个哥哥已经分别签订了安置补偿协议，许娟应当知道其房屋的拆除方，因上诉人提交的两份案外人签订的协议与本案无关，不能证明许娟是否知道其房屋的拆除主体，故本院对该证据不予认定。综上，上诉人的该上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南周口经济开发区管理委员会承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  原永杰二〇一九年十二月十六日法官助理李晶晶书记员李路通