广东省东莞市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤19行终375号 上诉人（原审原告）：杜志昌。 上诉人（原审原告）：梁玉玄。 上诉人（原审原告）：杜秀美。 上诉人（原审原告）：杜仲滔。 上诉人（原审原告）：杜炳坤。 上诉人（原审原告）：杜泽文。 上诉人（原审原告）：梁凤娇。 上诉人（原审原告）：杜锡洪。 上诉人（原审原告）：杜松胜。 上诉人（原审原告）：杜妹。 上诉人（原审原告）：杜学文。 上诉人（原审原告）：杜勤有。 上诉人（原审原告）：杜树洪。 上诉人（原审原告）：袁柱成。 上诉人（原审原告）：庾葵仙。 上诉人（原审原告）：徐尚维。 上诉人（原审原告）：刘润年。 上诉人（原审原告）：梁玉和。 上诉人（原审原告）：杜应章。 上诉人（原审原告）：陈锦明。 上述上诉人诉讼代表人：杜志昌。 上述上诉人诉讼代表人：梁玉玄。 被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局。 法定代表人：赖健伟。 委托代理人：吴晓翎。 委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅。 法定代表人：陈光荣。 委托代理人：何隐亭。 委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。 原审原告：杜松年。 原审原告杜松年委托代理人：杜志昌。 原审原告杜松年委托代理人：梁玉玄。 原审第三人：东莞市望牛墩镇人民政府。 法定代表人：叶惠明。 委托代理人：蔡淑琴。 委托代理人：潘洁莹，广东凯略律师事务所律师。 原审第三人：杜容枝。 原审第三人：李小会。 原审第三人：杜淦祥。 原审第三人：陈群旺。 原审第三人：伦秀华。 原审第三人：姚源翠。 原审第三人：李巧华。 原审第三人：陈锦弟。 原审第三人：杜丽勤。 原审第三人：杜连弟。 原审第三人：杜福维。 原审第三人：杜何平。 原审第三人：杜丽云。 原审第三人：赖月新。 原审第三人：杜初开。 原审第三人：萧丽爱。 上述原审第三人李小会等16人诉讼代表人：李小会。 原审第三人李小会委托代理人：杜志昌。 原审第三人李小会委托代理人：梁玉玄。 上诉人杜志昌、梁玉玄、杜秀美、杜仲滔、杜炳坤、杜泽文、梁凤娇、杜锡洪、杜松胜、杜妹、杜学文、杜勤有、杜树洪、袁柱成、庾葵仙、徐尚维、刘润年、梁玉和、杜应章、陈锦明（以下简称“杜志昌等20人”）因与被上诉人东莞市自然资源局、广东省自然资源厅，原审原告杜松年，原审第三人东莞市望牛墩镇人民政府（以下简称“望牛墩镇政府”）及原审第三人杜容枝、李小会、杜淦祥、陈群旺、伦秀华、姚源翠、李巧华、陈锦弟、杜丽勤、杜连弟、杜福维、杜何平、杜丽云、赖月新、杜初开、萧丽爱（以下简称“李小会等16人”）国土资源监督检查及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 2019年1月7日，杜志昌等20人、杜松年向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销东莞市自然资源局作出的东国土资函[2018]3732号《关于杜泽文等人咨询有关问题的答复》和广东省自然资源厅作出的粤自然行复[2018]59号《行政复议决定书》。2.东莞市自然资源局履行法定职责，对望牛墩镇政府违法征收杜屋村集体土地行为进行查处，并将查处结果向杜志昌等20人及杜松年书面回复。3.东莞市自然资源局、广东省自然资源厅承担本案诉讼费用。 原审法院查明：2018年7月16日，杜志昌、梁玉玄、杜泽文及李小会等共37人邮寄给东莞市自然资源局《土地违法征收行为查处申请书》一份及相关举报材料，请求“对望牛墩镇政府违法征收杜屋村集体土地的行政行为进行查处，责令其停止再继续征收杜屋村集体土地，将违法占用并已经遭到破坏的集体农用地进行整理后交由杜志昌等20人、杜松年恢复耕种，并将查处结果向杜志昌等20人、杜松年书面回复”。东莞市自然资源局收到该申请书后，经调查，于2018年10月11日作出东国土资函[2018]3732号《关于杜泽文等人咨询有关问题的答复》（以下简称3732号《答复》），该答复主要内容如下：杜泽文等人咨询的问题收悉。现答复如下：“土地征收”是指将集体土地征收为国有土地。目前未发现你们反映的违法征收杜屋村“长洲”、“南沙角”、“四涌洲仔”（土名）等610亩土地的情况。来文提及的《土地征用及联合开发协议书》应属签订双方的协议行为，如对该协议行为有异议，可根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，向人民法院提起诉讼。对于已经依法征收为国有的土地，如对征地程序或决定有异议，应循法律途径解决。目前相关地块上未发现违法用地行为。关于集体农用地要求恢复耕种的问题，属村自治管理事务，建议向属地村集体反映。杜志昌等20人、杜松年收到上述答复后不服，于2018年10月23日向广东省自然资源厅提出行政复议申请。广东省自然资源厅收到杜志昌等20人、杜松年申请后，于2018年10月25日作出粤自然行复[2018]59号《行政复议受理通知书》、《提出答复通知书》，并分别送达杜志昌等20人、杜松年和东莞市自然资源局。广东省自然资源厅经审查，于2018年12月21日作出粤自然行复[2018]59号《行政复议决定书》，维持了东莞市自然资源局作出的上述答复，并分别送达杜志昌等20人、杜松年和东莞市自然资源局。杜志昌等20人、杜松年仍不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，东莞市自然资源局作为东莞市行政辖区内的土地行政主管部门，具有对东莞市辖区内的土地违法行为进行调查和处理的法定职权。杜志昌等20人及杜松年于2018年7月16日向东莞市自然资源局提交申请书，对望牛墩镇政府涉嫌违法征地行为，要求予以查处。东莞市自然资源局受理后经调查，于2018年10月11日作出3732号《答复》，并送达杜志昌等20人及杜松年，其主体适格，程序合法，原审法院依法予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东省自然资源厅具有对东莞市自然资源局作出的答复进行复议的法定职权。广东省自然资源厅于2018年10月25日受理杜志昌等20人及杜松年复议申请后，经审查，于2018年12月21日作出粤自然行复[2018]59号《行政复议决定书》并送达给杜志昌等20人及杜松年和东莞市自然资源局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，其主体适格，程序合法，原审法院依法予以确认。本案争议的焦点是:东莞市自然资源局作出的3732号《答复》是否合法有据。首先，东莞市自然资源局收到案涉的《土地违法征收行为查处申请书》及相关举报材料，杜志昌等20人及杜松年请求“对望牛墩镇政府违法征收杜屋村集体土地的行政行为进行查处，责令其停止再继续征收杜屋村集体土地，将违法占用并已经遭到破坏的集体农用地进行整理后交由杜志昌等20人及杜松年恢复耕种，并将查处结果向杜志昌等20人及杜松年书面回复”，其主张涉案土地被违法征收而要求退还土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”、第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”的规定，征地行为应以经有权机关作出的征地批复为准。杜志昌等20人及杜松年提交的东莞市望牛墩资产经营管理有限公司与望牛墩镇杜屋村村民委员会、东莞市望牛墩镇规划管理所签订的《土地征用及联合开发协议》不是法定的土地征收行为，是望牛墩镇杜屋村村民委员会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》管理本村属于村农民集体所有的土地，属于村委会与其他组织之间的合同行为，并未发生土地征收的法律行为。同时，东莞市自然资源局根据杜志昌等20人及杜松年提供的涉案土地范围进行核查，涉案地块部分已完善建设用地审批手续并登记核发国有土地使用权证，证号为：东府国用（2015）第特21-23号；剩余地块经东莞市自然资源局调查核实，比对涉案地块土地利用现状图、卫星影像图，未发现违法用地的事实。因此，东莞市自然资源局作出案涉的答复将上述情况函告杜志昌等20人及杜松年，已履行了杜志昌等20人及杜松年举报反映违法问题调查处理的职责，并无不当。其次，杜志昌等20人及杜松年主张望牛墩镇政府违法征收杜屋村集体土地，依法应予查处；东莞市自然资源局对杜志昌等20人及杜松年提交的申请不依法履行职责，构成行政不作为，并提供《土地征用及联合开发协议书》《“芙蓉故里”项目补充协议》《东莞市望牛墩镇土地利用总体规划》（1997-2010年）、《望牛墩镇杜屋村基本农田保护图》（2010-2020年）及东望府信息公开[2018]6号《关于政府的信息公开申请的答复》等证据予以佐证。原审法院认为，杜志昌等20人及杜松年提供上述的《土地征用及联合开发协议书》《“芙蓉故里”项目补充协议》等材料都不属于法定的土地征收行为，不能证明望牛墩镇政府存在被举报的违法征收土地行为，亦不能证实东莞市自然资源局对杜志昌等20人及杜松年提交的申请不依法履行职责，构成行政不作为。因此，杜志昌等20人及杜松年的主张理据不足，原审法院不予支持。东莞市自然资源局经调查后作出3732号《答复》，告知杜志昌等20人及杜松年并未发现其反映的违法征收土地的问题，证据充分，事实清楚，适用法律正确，原审法院依法予以确认。广东省自然资源厅经复议作出涉案的粤自然行复[2018]59号《行政复议决定书》，维持了东莞市自然资源局作出的上述答复，并无不当，原审法院依法予以确认。杜志昌等20人及杜松年的诉讼请求没有事实和法律依据，原审法院依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，判决：驳回杜志昌等20人及杜松年的诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由杜志昌等20人及杜松年承担。 一审宣判后，杜志昌等20人不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决。2.撤销广东省自然资源厅作出的粤自然行复[2018]59号《广东省自然资源厅行政复议决定书》和东莞市自然资源局作出的东国土资函[2018]3732号《关于杜泽文等人咨询有关问题的答复》。3.东莞市自然资源局履行法定职责，对望牛墩镇政府违法征收杜屋村集体土地行为进行查处，并将查处结果书面回复。4.东莞市自然资源局、广东省自然资源厅承担本案诉讼费用。主要理由：一、望牛墩镇政府以推进镇村联合发展为名，违法征收杜屋村610亩农田，包括长洲、南沙角、南边围、巷尾、四涌洲仔（土名）等的事实情况。杜志昌等20人曾向原审法院申请前往东莞市望牛墩镇杜屋村勘验现场进行取证，以确认望牛墩镇政府违法征收杜屋村集体土地的事实行政行为，以及东莞市自然资源局就东莞市中晖置业有限公司临时使用杜屋村的集体土地期满，没责令其恢复土地原貌并归还土地进行复垦的不作为的事实，原审法院仅仅以进行调查取证已过期举报期限的原因不予准许，严重损害了杜志昌等20人的诉讼权利。二、原审法院仅以杜志昌等20人提供的《土地征用及联合开发协议书》《“芙蓉故里”项目补充协议》等材料不属于法定的土地征收行为，从而认定“不能证明望牛墩镇政府存在被举报的违法征收行为，亦不能证实东莞市自然资源局对杜志昌等20人提交的申请不依法履行职责，构成不作为”，继而判决驳回杜志昌等20人的全部请求，没有任何依据，属于认定事实不清以及法律适用错误。1.望牛墩镇杜屋村村民委员会在杜屋村发布《关于“芙蓉故里”项目征地及收益分配的方案》和新证据东望杜村务公开[2019]5号《关于村务信息公开申请的答复》以及望牛墩镇政府作出的东望府信息公开[2018]6号《关于政府信息公开申请的答复》，内容包括望牛墩镇政府征地条件、征地青苗补偿和收益分配等内容，其中包括：征地主体为望牛墩镇政府，由望牛墩镇政府与杜屋村村民委员会答订的《土地征用及联合开发协议书》《“芙蓉故里”项目补充协议》，负责履行对村及村民的利益承诺；杜屋村委会在2012年12月1日开始，将纳入土地统筹范围的610亩土地（包括非建设用地110亩）交给望牛墩镇资产经营管理有限公司使用；从2012年第二季度开始，望牛墩镇资产经营管理有限公司按照杜屋村股权人数，以每年每人3200元的标准向杜屋村委会支付统筹土地使用费，款项分季度支付，直至协议期满为止；关于统筹杜屋村610亩集体土地征地补偿费发放、流向和使用情况，望牛墩镇政府于2010年统筹杜屋村土地约610亩，土地款（包干）共7275万元。该款项经该村村民大会同意决定将该笔款项全部用于参加与联合开发统筹借给望牛墩镇政府，月息7厘。2012年第31期《联席会议纪要》记载中共东莞市望牛墩党委书记主持召开望牛墩镇领导班子会议，同意在共同遵守望牛墩镇资产经营管理有限公司与杜屋村村民委员会2009年12月7日签订的《土地征用及联合开发协议书》基础上，从2012年第二季度开始每年每人3200元的标准向杜屋村村民委员会支付统筹土地使用费，要求杜屋村村民委员会在2012年12月1日开始将纳入统筹范围的610亩土地交给望牛墩镇资产经营管理有限公司使用，从上述证据证实望牛墩镇政府发生征收杜屋村610亩集体土地的行为。2.（2016）粤1971行初670号《行政裁定书》已明确望牛墩镇政府征收杜屋村集体土地。3.东莞市自然资源局作出的东国土资函[2017]2035号《关于杜志昌反映有关问题的答复》第一条第（一）项：“征地的实施主体为望牛墩镇政府……”。关于实施主体：集体土地（包含耕地、非耕地、宅基地及地上房屋、其他地上附着物）征收拆迁，主要依据的是《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》，有权决定征收的是省级以上人民政府（包含省、自治区、直辖市级人民政府），经过省级或者国务院批准后，由市县一级人民政府组织实施，从法律规定来看，乡镇一级政府只能做辅助性工作，不能直接作为征收补偿实施主体。因此，望牛墩镇政府作为征地的实施主体，其违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”之规定。本案中，杜志昌等20人依法向负有查处职责的东莞市自然资源局提交《土地违法征收行为查处申请书》及相关举报材料，反映“望牛墩镇政府以推进‘镇村联合发展’为名，违法征收位于杜屋村‘长洲、南沙角、南边围、巷尾、四涌洲仔’（土名）等地的610亩土地；存在不按审批程序超越审批权限、违规征收基本农田”等违法违规问题申请查处，要求其履行查处职责，东莞市自然资源局作出的3732号《答复》缺乏理据，其不履行法定职责，将杜志昌等20人的查处申请置之不理，违背了其作为行政机关依法应当履行的职责。杜志昌等20人认为，东莞市自然资源局作为土地行政主管部门，对望牛墩镇政府违法征地行为没规管，对案涉申请事项未依法对违法用地查处进行处理，并转以咨询问题答复处理，构成行政不作为。上述已证明望牛墩镇政府征收杜屋村610亩集体土地，原审法院仅以杜志昌等20人提供的《土地征用及联合开发协议书》《“芙蓉故里”项目补充协议》等材料不属于法定的土地征收行为，认定“不能证明望牛墩镇政府存在被举报的违法征收行为，亦不能证实东莞市自然资源局对杜志昌等20人提交的申请不依法履行职责，构成不作为”，继而轻率地判决驳回杜志昌等20人的全部诉求，属于认定事实不清以及法律适用错误。综上所述，一审裁判认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院查明事实，为杜志昌等20人主持公道，依法判决。 被上诉人东莞市自然资源局辩称：一、东莞市自然资源局对杜志昌等20人举报事宜已依法履行职责，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。2018年7月16日，杜志昌等20人以邮寄方式向东莞市自然资源局送达《土地违法征收行为查处申请书》及相关举报材料，反映：“望牛墩镇政府以推进‘镇村联合发展’为名，违法征收位于该镇杜屋村‘长洲、南沙角、南边围、巷尾、四涌洲仔’（土名）等地的610亩土地；存在不按审批程序超越审批权限、违规征收基本农田”等土地违法违规问题。经查，杜志昌等20人反映的土地位于望牛墩镇杜屋村，土地面积约610亩，其中有288.17亩土地已依法办理农用地转用和土地征收手续，涉及东莞市望牛墩镇2010年度第五批次和东莞市望牛墩镇2012年度第二批次，部分土地依法办理了供地手续；剩余的321.83亩土地并未办理征地手续，仍属于集体土地，其中有两处面积分别约为10.43和7.26亩的临时用地，已依法办理了临时用地审批手续，除该部分临时用地外，其他土地现状均为农用地，暂未发现杜志昌等20人所举报的违法征收土地、非法占用土地等违法行为。结合上述调查情况，东莞市自然资源局于2018年10月11日作出3732号《答复》，告知杜志昌等20人处理结果，并无不当，应予维持。广东省自然资源厅作出案涉《行政复议决定书》事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。二、杜志昌等20人与3732号《答复》不具有利害关系，不具有本案的原告诉讼主体资格，依法应予驳回起诉。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条规定，村名委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。但本案中杜志昌等20人并未提供相应证据证明其符合法定条件，未提供与案涉地块存在关联性的证明材料，案涉举报并非维护其自身合法权益，非“自益性”举报，东莞市自然资源局作出案涉《复函》并未影响其权利义务，故杜志昌等20人本案起诉不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项的规定，依法应驳回起诉。综上，东莞市自然资源局对杜志昌等20人举报事宜已依法履行职责，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效。广东省自然资源厅作出案涉《行政复议决定书》事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。杜志昌等20人与3732号《答复》不具有利害关系，不具有原告诉讼主体资格，依法应驳回起诉。 被上诉人广东省自然资源厅辩称：一、原审判决认定广东省自然资源厅作出粤自然行复〔2018〕59号《行政复议决定书》主体适格，程序合法，认定事实清楚、正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东省自然资源厅作为东莞市自然资源局的上一级主管部门，具有对东莞市自然资源局作出的3732号《答复》进行复议的法定职权。广东省自然资源厅于2018年10月23日收到杜志昌等20人递交的行政复议申请书及材料，经审查，广东省自然资源厅依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条及第十七条的规定，于2018年10月25日受理杜志昌等20人的行政复议申请，并同日依法向杜志昌等20人送达《行政复议受理通知书》以及向东莞市自然资源局送达《提出答复通知书》、涉案行政复议申请书副本及材料。东莞市自然资源局依法向广东省自然资源厅提交《行政复议答复书》及其作出3732号《答复》的证据材料及相关法律依据。广东省自然资源厅依法审查东莞市自然资源局提交的答复意见和证据材料，在查明相关案件事实后，于2018年12月21日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款和第三十一条的规定作出粤自然行复〔2018〕59号《行政复议决定书》，并分别送达给杜志昌等20人及东莞市自然资源局。上述事实表明，广东省自然资源厅自收到杜志昌等20人提交的行政复议申请至作出复议决定的整个过程，均严格按照行政复议法律法规的规定办理，程序合法。原审判决对以上事实进行审查，并认定广东省自然资源厅作出行政复议决定主体适格，程序合法，以上事实认定正确。二、原审判决认定广东省自然资源厅作出维持3732号《答复》的决定并无不当，认定事实清楚，适用法律正确。广东省自然资源厅依法对杜志昌等20人、东莞市自然资源局的意见和提交的有关材料进行审查，对本案事实进行查明，并对涉案事实依法认定如下：（一）东莞市自然资源局依法具有对东莞市辖区内的土地违法行为进行调查和处理的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，东莞市自然资源局作为东莞市土地行政主管部门，依法具有对东莞市辖区内的土地违法行为进行调查和处理的法定职权。（二）东莞市自然资源局作出3732号《答复》已履行了对杜志昌等20人举报反映违法问题进行调查处理的职责。东莞市自然资源局收到杜志昌等20人的《土地违法征收行为查处申请书》，杜志昌等20人请求“对望牛墩镇政府违法征收杜屋村集体土地的行政行为进行查处，责令其停止再继续征收村集体土地，将违法占用并已经遭受到破坏的集体农用地进行整理后交由申请人恢复耕种，并将查处结果向申请人书面回复”，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条的规定，征地行为应以经有权机关批准同意作出的征地批复为准。杜志昌等20人提交的东莞市望牛墩镇资产经营管理有限公司与东莞市望牛墩镇杜屋村村民委员会、东莞市望牛墩镇规划管理所签订的《土地征用及联合开发协议书》不是法定的土地征收行为，而是望牛墩镇杜屋村村民委员会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》管理本村属于村农民集体所有的土地，属于村委会与其他组织之间的合同行为，并未发生土地征收的法律效力。同时，东莞市自然资源局根据杜志昌等20人提供的涉案土地范围进行核查，涉案地块部分已完善建设用地审批手续并登记核发国有土地使用权证；剩余地块经东莞市自然资源局调查核实，比对涉案地块土地利用现状图、卫星影像图，未发现违法用地的事实。原审判决认定东莞市自然资源局作出3732号《答复》将上述情况函告杜志昌等20人，已履行了调查处理职责，不构成行政不作为；认定广东省自然资源厅根据上述查明的事实依法作出维持东莞市自然资源局作出的3732号《答复》的决定事实清楚，适用法律正确，该认定正确。综上所述，东莞市自然资源局作出3732号《答复》已履行了调查处理的法定职责，广东省自然资源厅作出粤自然行复〔2018〕59号《行政复议决定书》，维持3732号《答复》，认定事实清楚，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请法院依法驳回杜志昌等20人的全部上诉请求。 原审第三人望牛墩镇政府述称：一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请二审法院予以维持。二、征收杜屋村集体土地的程序合法，东莞市自然资源局作出的3732号《答复》处理正确，原审法院认定事实清楚。1.根据广东省自然资源厅《关于东莞市望牛墩镇2010年度第五批次城镇建设用地的批复》《关于东莞市望牛墩镇2012年度第二批次城镇建设用地的批复》，广东省人民政府已批复同意将杜屋村属下的集体农用地转为建设用地，并办理征收土地手续。据此，征收杜屋村集体土地的程序合法。2.《土地征用及联合开发协议书》《“芙蓉故里”项目补充协议》是望牛墩镇杜屋村村民委员会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定管理本村土地，属于村委会与其他组织之间的合同行为，不属于法定的土地征收行为，因此东莞市自然资源局作出案涉《答复》处理正确，原审法院认定事实清楚。三、东莞市自然资源局作出3732号《答复》对杜志昌等20人的权利义务不产生实际影响，杜志昌等20人不具有诉讼利益，杜志昌等20人缺乏主体资格。1.根据《关于东莞市望牛墩镇2010年度第五批次城镇建设用地的批复》《关于东莞市望牛墩镇2012年度第二批次城镇建设用地的批复》，广东省人民政府同意将属于杜屋村的集体农用地转为建设用地，并办理征收为国有土地的手续。据此，被征收土地的权属属于杜屋村村集体，土地征收行为的对象是杜屋村村集体，并非杜志昌等村民个人。因此，土地征收行为与杜志昌等20人没有直接利害关系，杜志昌等20人对土地征收行为进行举报，不属于“自益性”举报，举报的处理结果对杜志昌等20人的权利义务不产生实际影响。2.根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第13条规定：“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案，不得一概不予受理。对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案”。据此，杜志昌等20人与其举报的土地征收行为没有利害关系，举报的处理结果对杜志昌等20人的权利义务不产生实际影响，杜志昌等20人不具有诉讼利益，杜志昌等20人缺乏提起本案诉讼的主体资格，依法不应予以支持。四、杜志昌等20人多次就土地征收的问题向相关部门举报，并就同一事项以同样的事实和理由反复向法院提起诉讼，违反“一事不再理”原则。1.本案中，杜志昌等20人向东莞市自然资源局提交《土地违法征收行为查处申请书》，请求对征收杜屋村集体土地的行政行为进行查处、责令望牛墩镇政府停止继续征收、交回占用土地等，杜志昌等20人本案的主要诉求为要求东莞市自然资源局对违法征收杜屋村集体土地行为进行查处。2.根据东莞市中级人民法院作出的（2017）粤19行终341号《行政判决书》、广东省高级人民法院作出的（2018）粤行申273号《行政裁定书》的内容可见，2016年9月1日，杜屋村村民杜德辉等人向东莞市自然资源局提交举报信，举报望牛墩镇政府和杜屋村委会存在违规征收农田610亩。东莞市自然资源局作出回复后，杜德辉等人不服向东莞市第一人民法院起诉，要求责令东莞市自然资源局重新对举报的情况作出处理。经过审理，东莞市第一人民法院认定：“杜尧钦、杜尧柱、杜德辉提交的证据亦不能证明望牛墩政府、杜屋村委会存在举报的违法用地行为”并驳回杜德辉等人的全部诉讼请求，东莞中院亦维持一审判决。杜德辉不服，向广东省高级人民法院申请再审，广东高院驳回其再审申请。3.根据东莞市中级人民法院作出的（2018）粤19行终222号《行政裁定书》的内容可见，2017年4月，杜志昌向国家土地督察广州局提交《违法用地举报信》，要求对两份征地批复违法进行检查，并要求对东莞市自然资源局、望牛墩镇政府查处，停止征收和农转手续、恢复土地原状并将土地归还给村集体。东莞市自然资源局作出答复后，杜志昌不服向东莞市中级人民法院起诉，要求责令东莞市自然资源局依法履行法定职责，对杜志昌所反映的问题重新作出调查。经过审理，东莞市中级人民法院驳回杜志昌的起诉。4.《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第10条规定：“要引导当事人依法行使诉权，对于没有新的事实和理由，针对同一事项重复、反复提起诉讼，或者反复提起行政复议继而提起诉讼等违反“一事不再理”原则的起诉，人民法院依法不予立案，并向当事人说明不予立案的理由。当事人针对行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案，并向当事人做好释明工作，避免给当事人造成不必要的诉累”。据此，杜志昌等20人多次就杜屋村土地征收问题进行举报，举报事项及事实与理由一致，在相关部门作出处理意见后，杜志昌等20人反复、多次向法院起诉。本案中，杜志昌等20人诉求及所依据的事实、理由与之前多次诉讼一致，各级法院已作出过处理，因此杜志昌等20人本案诉讼明显违反“一事不再理”原则，依法不应予以支持。综上所述，原审法院作出的判决认定事实清楚、适用法律正确，杜志昌等20人的上诉理由不能成立。请法院查明情况，驳回杜志昌等20人的上诉请求，依法维持一审判决。 原审第三人李小会等16人在规定的期限内未向本院提交二审书面陈述意见。 原审原告杜松年在规定的期限内未向本院提交二审书面陈述意见。 经审查，本院对原审查明的事实予以认可。 又查明，各方当事人均确认，杜志昌等20人均非涉案土地的使用权人，除袁柱成、庾葵仙、杜应章、陈锦明等4人不是涉案土地的实际使用人外，其余16人则是实际使用人。 杜志昌等20人在二审期间提交了新证据：1.东望杜村务公开〔2019〕5号《关于村务信息公开申请的答复》，以证明《关于村务信息公开申请的答复》第一项，内容关于望牛墩镇政府征收杜屋村610亩集体土地的征地条件、征地款收入及使用情况等内容；2.《杜屋村“芙蓉故里”项目征地及收益分配方案表决书及办理取款证明》（NO.10010、NO.20138、NO.10174、NO.30138、NO.20016、NO.20049、NO.20051、NO.30051、NO.30251、NO.10008、NO.20093、NO.30085、NO.30026、NO.10149、NO.10185、NO.20134、NO.10110），以证明杜志昌等20人与本案有利害关系；3.（2016）粤1971行初670号《行政裁定书》，以证明望牛墩镇政府征收610亩地。 经庭审质证，东莞市自然资源局对证据1真实性不确认，对其他证据真实性予以确认。广东省自然资源厅、望牛墩镇政府、李小会等16人、杜松年对上述证据的真实性予以确认。本院经审核，对上述证据的真实性予以确认。 另查明，东莞市自然资源局在2019年1月10日成立。新组建的东莞市自然资源局作为东莞市人民政府组成部门，整合原东莞市国土资源局职责，以及原东莞市城乡规划局职责，东莞市发展和改革局的编制主体功能区规划职责，东莞市水务局、原东莞市林业局的水、森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，原东莞市海洋与渔业局的海洋资源管理职责等，加挂东莞市海洋局牌子。不再保留东莞市国土资源局、东莞市城乡规划局、东莞市海洋与渔业局。 本院认为，关于原告主体资格问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”及第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”的规定，涉及农村集体土地行政行为的，具有原告诉讼主体资格的仅限于村民委员会、农村集体经济组织、过半数的村民、过半数的原集体经济组织成员、土地使用权人或者实际使用人。根据本院查明的事实可知，杜志昌等20人中，袁柱成、庾葵仙、杜应章、陈锦明均非涉案土地的使用权人或实际使用人，不符合上述规定。因此，袁柱成、庾葵仙、杜应章、陈锦明的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，不具有原告的主体资格，其余16人具有本案原告主体资格。 关于东莞市自然资源局作出的涉案《答复》是否合法的问题。杜志昌等37人于2018年7月16日向东莞市自然资源局举报反映望牛墩镇政府违法征收杜屋村“长洲、南沙角”（土名）等农田610亩，要求查处并责令其停止再继续征收杜屋村集体土地，将违法占用并已经遭到破坏的集体农用地进行整理后交由申请人恢复耕种。东莞市自然资源局收到举报后，查明前述举报的地块位于望牛墩镇杜屋村，面积约610亩，其中，12.5446公顷（约188.17亩）的土地已经广东省人民政府同意，以粤国土资（建）字[2012]813号《关于东莞市望牛墩镇2010年度第五批次城镇建设用地的批复》批准转为建设用地和征为国有土地，该土地已出让给东莞市中晖置业有限公司、东莞市莞乡商住区有限公司和东莞市宏峰商业发展有限公司，并核发了相应的国有土地使用权证；6.6667公顷（约100亩）已经广东省人民政府同意，以粤国土资（建）字[2013]196号《关于东莞市望牛墩镇2012年度第二批次城镇建设用地的批复》批准转为建设用地和征为国有；剩余321.83亩未办理征地手续，土地现状为农用地，未发现违法用地行为。由于前述东莞市中晖置业有限公司、东莞市莞乡商住区有限公司和东莞市宏峰商业发展有限公司是以国家出让方式取得国有土地使用权，并无证据证明望牛墩镇政府存在向前述单位非法转让农村集体土地的行为，也无证据显示望牛墩镇政府存在侵占农村集体土地的行为，杜志昌等20人也未提供充分的证据证明望牛墩镇政府存在前述违法行为，东莞市自然资源局作出涉案《答复》，告知杜志昌等人并未发现其反映的违法征收杜屋村“长洲”“南沙角”“四涌洲仔”（土名）等610亩土地的情况，并无不当。 综上所述，虽然原审法院对原告主体资格审查部分认定有误，但大部分原告是适格的，不影响本案的实体审查。杜志昌等20人的上诉理由不成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人杜志昌等20人负担（已预交）。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈彩玲 审判员  林冰洁 二〇一九年十二月五日 书记员  于晓婷