湖北省荆州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）鄂10行赔终10号上诉人（原审原告）公安县通运湘鄂客运站（有限合伙），住所地：公安县章庄铺镇新区。负责人洪梅，该客运站执行事务合伙人。被上诉人（原审被告）公安县住房和城乡建设局，住所地：公安县斗湖堤油江路162号。法定代表人唐植顺，该局局长。委托诉讼代理人郑斌，该局政策法规股股长。委托诉讼代理人张加坦，湖北荆辉律师事务所律师。上诉人公安县通运湘鄂客运站（以下简称湘鄂客运站）因诉被上诉人公安县住房和城乡建设局（以下简称公安县住建局）土地规划许可行政赔偿一案，不服公安县人民法院（2019）鄂1022行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原判认定，原告于2007年4月9日经工商管理部门批准成立，并经交通运输主管部门许可从事交通运输客运站经营，该企业位于公安县章庄铺镇新区207国道及荆某一级公路（二广高速湖北、湖南段连接线）东侧。2014年，荆州市东卷高速公路有限公司建设二广高速荆州东岳庙至卷桥段改建工程，被告于2014年10月23日为其颁发地字第GA2014161号《建设用地规划许可证》，许可建设用地包含与原告相邻的207国道、荆某一级公路等土地。2015年5月21日，原告负责人洪梅以个人名义联合其他5名章庄铺镇联兴村沿路居住村民，共同向公安县人民法院提起行政诉讼，公安县人民法院于2017年11月28日作出（2015）鄂公安行初字第9号行政判决，确认被告对二广高速荆州东岳庙至卷桥段改建工程用地规划许可违法但不予撤销。原告于2018年10月31日以被告的行政许可行为导致原本开放的高速公路连接线被封闭，企业无法经营，资产闲置为由，向被告提出1014.3万元的赔偿申请。被告于2018年12月25日作出不予赔偿决定。原判认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。本案中，被告在为荆州市东卷高速公路有限公司颁发地字第GA2014161号《建设用地规划许可证》时，因违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定，无控制性详细规划，且未对项目建设用地的位置、面积、允许建设的范围进行核定,其建设用地规划许可行为被确认实体结论违法，该行为导致与其规划许可项目工程相邻的原告正常经营的客运站因无车辆进出通道而停业,损害了原告的经营权，依法应予赔偿。行政赔偿诉讼中，原告应当对自己的主张承担举证责任。关于原告提举的评估报告，其评估目的是为公安县交通运输局及原告征收补偿价值咨询提供参考，评估的房产、土地资产面积明显与权证不符，且评估资产还包括预期经营权收益等非直接损失，原告未提供其他证据证明其被评估的资产已因被告的违法行政行为造成毁损或灭失，该评估报告结论不能作为原告的财产权直接损失依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。原告主张的评估费、加长围墙费用、看护车站费用、律师费、差旅费、误工费、教练车闲置损失及搬家费，均不符合该项规定的赔偿方式和标准。故对原告的行政赔偿请求不予支持。关于被告提出原告请求赔偿超过法定期限的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。原告提出赔偿请求的起算时间应当是收到本院确认被告建设用地规划许可行为违法的行政判决书之日，至原告向被告提出行政赔偿请求，并未超过法定的国家赔偿申请时效，被告关于原告赔偿申请已超过赔偿请求时效的主张不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下：驳回原告公安县通运湘鄂客运站的诉讼请求。上诉人湘鄂客运站上诉称：一、上诉人提交的评估报告应予采纳，一审判决不予采纳理由不成立。首先被上诉人应对其违法行为导致上诉人的经营用房、场地和其他资产的减值损失承担赔偿责任。其次，上诉人的客运站维持正常经营状态下的资产价值和现有停业状态下的资产价值，属于本案应予查明的基本事实。第三，上诉人提交的评估报告是对上诉人的客运站维持正常经营状态下的资产价值的评估，属于本案应查明的基本事实范围，应予采纳。第四，被上诉人的违法行为导致上诉人的客运站被迫停止经营，实际是等同于违法撤销了上诉人的客运站经营许可，以本案评估报告作为计算被上诉人承担赔偿责任的依据，于情合理，于法有据。二、一审法院对上诉人关于客运站整体资产进行拍卖和变卖的申请不予准许明显不当。三、上诉人主张的其他经济损失，依法应由被上诉人承担赔偿责任，一审判决不予支持的理由不成立。四、本案上诉人已经尽到了充分的举证义务，一审判决以上诉人未尽到举证义务为由对上诉人的诉讼请求不予支持，适用法律错误，判决结果错误，应予撤销。综上，请求二审法院：1、依法撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人公安县住建局答辩称：一、本案不是国家赔偿案件，应为行政补偿，是因为征地、施工等一系列行为导致的情势变更。规划许可是根据湖北省住建厅《建设项目选址意见书》而来，规划许可违法与上诉人所提赔偿无关，一审认定规划许可导致了上诉人损失的结论不能成立。二、按照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，只有城市、镇才应有控制性详细规划，乡村没有。湘鄂客运站所在地为乡村，按规定不需要控制性详细规划。一审判决有瑕疵，但结论正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。二审查明的事实与一审一致，本院对一审认定的事实予以确认。二审过程中，本院于2019年12月4日上午对湘鄂客运站进行了现场察看。目前该客运站已关闭，由院墙围住。客运站院墙与二广高速公路荆州东卷段紧邻。上诉人自认其自2017年3月21日起停业。本院认为，本案是因涉案规划许可行为违法引发的行政赔偿纠纷。围绕涉案《不予行政赔偿决定》的合法性，诉辩双方的分歧主要集中在：一、本案是否超过行政赔偿申请时效；二、涉案规划许可行为对上诉人的正常经营是否造成损害，二者之间是否具有因果关系；三、上诉人主张的经济损失是否应由被上诉人赔偿、如何赔偿。一、关于本案是否超过申请时效的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。本案中，涉案规划许可行为发生于2014年10月23日，上诉人的执行事务合伙人洪梅于同年11月16日收到荆州市交通运输局邮寄的《告知书》、涉案《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》。按常理，上诉人自收到上述材料时起就应当知道涉案规划许可行为对其合法权益造成侵害。但为最大限度保护受害人合法权益，一审法院认为应从上诉人收到其确认涉案规划许可行为违法的判决时起计算，并无不当。该认定更有说服力。且在一审判决后，公安县住建局并未提出上诉。对一审判决关于本案未超过行政赔偿申请时效的认定，本院予以认可。二、关于涉案规划许可行为是否对上诉人的正常经营造成损害，二者之间是否具有因果关系的问题。根据查明的事实，二广高速公路东卷改建工程是以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目。被上诉人对该项目实施规划许可时，未依照《中华人民共和国城乡规划法》《湖北省城乡规划条例》等法律法规规定，在申请人未提交国有土地划拨文件和建设工程相关材料、该建设项目所在地无控制性详细规划的情况下，未指派工作人员对建设用地的位置、面积、允许建设的范围进行核定，即作出涉案建设用地规划许可。被上诉人的上述不作为行为直接导致涉案建设用地规划许可实体结论不合法，其颁发的建设用地规划许可证被已经生效的公安县人民法院（2015）鄂公安行初字第00009号行政判决确认违法。该行为也直接导致随后建成的东卷改建工程将原本开放的高速公路连接线封闭，致紧邻该改建工程、依靠门前公路车辆出入便利的上诉人，因无车辆进出通道而经营受损。因此，涉案规划许可行为对上诉人的正常经营造成了损害，二者之间具有因果关系。三、关于上诉人主张的经济损失是否应由被上诉人赔偿以及如何赔偿的问题。1、关于应否赔偿的问题。客观地讲，本案损害结果的发生除因涉案规划许可行为违法导致外，还有土地划拨、建设施工等因素的影响，应系多因一果。但规划审批行为系涉案改建工程建设及合法的基础，该行为违法的后果导致了经规划审批的涉案工程对上诉人的合法经营造成了损害，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第九条第一款的规定，对上诉人因此造成的经济损失，被上诉人依法应当给予赔偿。2、关于如何赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，被上诉人仅需对其违法行为给上诉人造成的直接经济损失承担赔偿责任。但上诉人应根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，对其提出的赔偿请求承担举证责任。从上诉人提交的证据来看，其主张的赔偿金额为人民币1014.3万元，具体包括：闲置资产价值9098000元、评估费15000元、加长围墙费用100000元、看护车站费用40000元、律师费220000元、差旅费200000元、误工费350000元、闲置教练车一台100000元及搬家费20000元等。上诉人除对其中闲置资产价值提交了湖北博智资产评估事务所出具的《关于公安县交通局、公安县通运湘鄂客运站委托资产价值评估咨询报告书》作为证据外，对其他损失上诉人仅列举了损失清单，未提供相应证据，依法应由其对未提供证据的损失承担举证不能的责任。审查上诉人提交的该评估报告不难发现，其评估目的是为征收补偿价值咨询提供参考；评估结论仅为本次评估目的服务；评估结果截至2017年12月30日已过有效期；评估的房产和土地使用权面积与权证不符。该评估报告依法不能直接作为本案计算上诉人经济损失的依据。但根据上诉人因涉案改建工程经营受损以及为此多年诉讼维权的实情，并考虑上诉人的举证能力，为实质化解行政争议，可将该评估报告作为计算上诉人实际经济损失的价值参考。该评估报告中评估的资产包括：固定资产（建筑物、构筑物、设备）、无形资产（土地使用权）和其他资产（21年经营权收益）三部分。对其中的固定资产、无形资产评估损失，被上诉人审查认为未受毁损，不予认可并无不当。经营权收益虽属预期利益，但其中确有证据证实已实际产生的经营损失可视为直接经济损失，依法应予赔偿。被上诉人在赔偿审查中对该部分损失未予甄别，即作出不予行政赔偿的决定不当。根据上诉人经营受损、已停业的实情，对其主张的经营损失中自上诉人实际停业之日起至被上诉人作出行政赔偿决定之日止期间的停业损失，可由双方当事人协商，协商不成的情况下由被上诉人依法作出决定。至于上诉人主张的剩余年限的经营收益损失，本院认为，涉案高速公路改建工程系出于社会公益的建设项目，虽对上诉人的正常经营造成损害，但在被上诉人依法作出赔偿决定后，上诉人由此产生的直接经济损失已得到赔偿，涉案规划许可行为违法的后果已被阻断。其后，上诉人即使仍存在经营损失，亦属其未及时调整经营策略，放任损害结果持续发生而扩大的损失，由上诉人自行承担责任。综上所述，上诉人对因涉案建设用地规划许可行为违法产生的直接经济损失，依法有权获得赔偿。其向被上诉人提起的本案赔偿申请未超过法定申请时效。被上诉人认定本案超过申请时效，且在对上诉人主张的直接经济损失未进行审查评判的情况下，即作出涉案《不予行政赔偿决定》，属认定事实不清，适用法律错误。该决定依法应予撤销。原判虽认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，本院依法予以改判。上诉人请求赔偿直接经济损失的上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销公安县人民法院（2019）鄂1022行赔初1号行政赔偿判决；二、撤销公安县住房和城乡建设局于2018年12月25日对公安县通运湘鄂客运站作出的《不予行政赔偿决定书》；三、责令公安县住房和城乡建设局于本判决发生法律效力后三个月内，对公安县通运湘鄂客运站依法作出行政赔偿决定。本判决为终审判决。审判长  何炳松审判员  孙开炎审判员  王 阳二〇一九年十二月十三日法官助理王文娟书记员王文娟(兼)