天津市滨海新区人民法院行 政 判 决 书(2019)津0116行初134号原告郑义，男，1993年1月25日出生，汉族。委托代理人王星星，天津全唐律师事务所律师。被告天津市规划和自然资源局滨海新区分局，住所地天津市滨海新区迎宾大道1988号国泰大厦A座。法定代表人师武军，局长。委托代理人李亭忆，该局政策法规处干部。委托代理人吴晓利，北京盈科（天津）律师事务所律师。第三人联发集团天津房地产开发有限公司，住所地天津滨海-中关村科技园倚琴轩抚仙湖路149号。法定代表人李镪，董事长。委托代理人周欣，该公司法务经理。委托代理人魏强，天津元宪律师事务所律师。原告郑义诉原天津市滨海新区规划和国土资源管理局（以下简称滨海新区规国局）、第三人联发集团天津房地产开发有限公司（以下简称联发公司）其他行政处理纠纷一案，本院于2018年7月20日立案后，于2018年12月6日作出（2018）津0116行初226号行政裁定书，以原告提出的涉案投诉并不属于被告的法定职权范围，原告据此提起本案行政诉讼没有事实根据，被告的处理、答复对原告的合法权益不产生实际影响为由，裁定驳回了原告的起诉。原告不服，提起上诉。天津市第二中级人民法院于2019年3月26日作出（2019）津02行终88号行政裁定书，撤销了本院作出的（2018）津0116行初226号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于2019年4月26日立案后，因原滨海新区规国局的规划和国土管理职能已于2019年3月由天津市规划和自然资源局滨海新区分局（以下简称市规自局滨海分局）承接，本院于2019年4月28日向被告市规自局滨海分局邮寄了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告郑义的委托代理人王星星，被告市规自局滨海分局的委托代理人李亭忆、吴晓利，第三人联发公司的委托代理人周欣、魏强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑义诉称，原告购买了第三人开发的联发欣悦学府项目的房屋。在房屋销售过程中，第三人要求购房人必须购买车位，且另行支付购买车位的电商服务，否则将不能获得购房资格。原告为了能购买到该项目的房屋，迫于无奈，与第三人签订了《车位使用权转让协议》，支付了15万元车位费，并另行支付购买车位的电商服务费2万元。据了解，原告购买房屋的价格在相关部门进行了备案，但车位以及电商费用均没有备案、申报，也没有在其销售现场明码标价，属于变向加价或者捆绑销售向原告销售房屋的违法行为。另外据原告了解，不仅仅是原告被要求购买车位和另行支付所谓的电商费用，凡是购买该处房屋的其他购房人也均需按此要求，购买该处房屋的人数在几百人左右，可见第三人违法之严重。2018年5月24日，原告以EMS快递邮寄的方式向被告申请依法查处第三人违法预售商品房的行为，并要求将查明的事实和处罚的结果书面告知原告。2018年7月11日，原告收到被告作出的《关于郑义来函申请违法查处情况的函》。原告认为上述答复没有法律和事实依据，违反了相关法律法规规定。请求：1、判令撤销被告于2018年7月6日作出的《关于郑义来函申请违法查处情况的函》；2、判令被告重新依法履行查处联发公司违法销售商品房（包括捆绑销售、不予明码标价等）行为的法定职责；3、判令被告限期向原告告知查处的处罚结果。后在庭审过程中，原告称起诉状中有笔误，将起诉状中的邮寄时间“2018年5月24日”改为“2018年6月15日”。原告向本院提交了以下证据：证据一、原告与第三人签订的《天津市商品房买卖合同》、《车位使用权转让协议》、原告分别支付15万元车位费及2万元电商费的银联存根及2017年12月《住房贷款还款凭证》；证据二、《违法查处申请书》及附件证据材料（即证据一）、EMS快递信封复印件、EMS快递查询记录，证明2018年5月24日原告向原天津市滨海新区房屋管理局（以下简称滨海新区房管局）邮寄申请书及证据材料，该局于次日签收；当庭补充提交2018年6月15日原告向原滨海新区规国局邮寄《违法查处申请书》的EMS邮寄详情单和查询记录。被告市规自局滨海分局辩称，一、原告所反映事项并非被告的职权范围，被告不需要履行职责。原告在向被告提出履职申请时，应当先行确定所提出事项属于被告职权范围，否则，被告无需就其申请事项进行调查处理。原告提交的《违法查处申请书》反映的均是商品房销售相关问题，而根据《天津市商品房管理条例》第四条第二款的规定，商品房销售管理工作并不属于被告的职权范围，被告无履职职权。二、被告作出的回函对原告的合法权益不产生任何实际影响。原告于2018年5月24日向原滨海新区房管局邮寄了《违法查处申请书》，要求原滨海新区房管局对其申请事项进行调查处理。原滨海新区房管局在依法进行调查后，因原滨海新区规国局加挂原滨海新区房管局牌子，两局为“一个机构、两块牌子”，故其于2018年7月6日将向原告作出的回函加盖了原滨海新区规国局的公章并送达原告。但实际上原告的申请并非向被告提交，且其查处申请也非被告职权范围，因此，以原滨海新区规国局名义作出的回函对原告要求查处房屋销售过程中存在的相关问题的合法权益不产生任何实际影响。综上，原告于《违法查处申请书》中所反映事项并非被告职权范围，被告的回函对原告的合法权益不产生任何实际影响。请求依法驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。被告补充答辩称，原告在2018年5月24日向原滨海新区房管局提邮寄《违法查处申请书》后，又于2018年6月15日向原滨海新区规国局邮寄了完全一致的《违法查处申请书》。因原告在《违法查处申请书》中反映事项均与其购买房屋有关，不属于原滨海新区规国局的职权范围，原滨海新区规国局收到该申请后，将该申请交给原滨海新区房管局进行处理。原滨海新区房管局相关处室经初步调查后，于2018年7月6日向原告作出回函，因原滨海新区房管局与原滨海新区规国局为同一套人马，在同一办公场所办公，因此，原滨海新区房管局在回函中加盖了原滨海新区规国局的公章并送达原告。被告向本院提交了以下证据：证据一-1、《违法查处申请书》；证据一-2、2018年5月24日原告向原滨海新区房管局邮寄申请的100660125343430号EMS邮寄详情单；证据一-3、邮寄查询记录，证明原滨海新区房管局于2018年5月25日收到原告邮寄的申请，其反映的是房屋销售问题；证据二、原滨海新区规国局的《天津市滨海新区规划和国土资源管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（津党办发[2015]43号）；证据三、《关于郑义来函申请违法查处情况的函》；证据四、1098774469828号EMS邮寄详情单及查询记录。证据二至四证明原滨海新区规国局加挂原滨海新区房管局牌子，原滨海新区规国局与原滨海新区房管局是一个机构两块牌子，因此就原告的申请，原滨海新区房管局于2018年7月6日向原告作出回函并加盖了原滨海新区规国局的公章。第三人联发公司述称，一、第三人并不存在捆绑销售车位的行为。原告购买了第三人开发的楼盘并自愿购买车位，在原告与第三人签署的《车位使用权转让协议》中，原告也亲自书写“本人因生活需要，自愿购买欣悦学府项目车位的使用权，并自愿承担相关法律责任”。现原告反映第三人对其有捆绑销售车位的行为，与事实不符。二、被告在接到原告反映后，立即到第三人处进行相关调查，调查结果为第三人不存在捆绑销售车位的行为，也不存在电商收费行为。请求驳回原告的诉讼请求。第三人未向本院提交证据。经庭审质证，本院对上述证据作如下认定：对于原告提交的证据，被告对证据一、二的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的不认可，2万元存根无支付对象，无法核实支付给谁，支付的目的是什么；15万元的存根显示是给第三人，但是根据原告提供的车位转让协议，车位费用的款项就是15万元，与银联存根能够对应，而且协议中表明是自愿购入车位，是一个单独的购买行为，无法证实与买卖合同之间存在关联关系，即原告说的先购买车位才能买房；对于补充提交的EMS邮寄详情单和查询记录无异议。第三人对上述证据的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的不认可，同意被告的质证意见，认为与本案无关。本院对证据一、二的真实性和合法性予以认定；对补充证据的关联性、合法性及真实性予以认定。对于被告提交的证据，第三人均无异议。原告对证据一的关联性、合法性及真实性均无异议，对证明目的不认可，被告收到原告申请的时间应为2018年6月16日；对证据三的真实性、关联性无异议，对合法性不认可；对证据二、四无异议，原滨海新区规国局与原滨海新区房管局是两个独立的行政机关，有权以自己的名义独立作出相应行政行为，被告针对原告的申请作出了答复，不管被告内部工作流程如何，最终答复的主体要以回函中盖章的主体为准，被告以自己的名义针对原告的申请作出的答复，与原滨海新区房管局的查处与答复是相互独立的，该回函中盖章的主体要对其行为负责，并且该回函对原告要求查处房屋销售相关问题的合法权益产生了实际影响；原告认为该回函是原滨海新区规国局针对原告对其提出的申请作出的回函，与原滨海新区房管局无关。本院对证据一、二的关联性、合法性及真实性予以认定；对证据三、四的真实性予以认定。经审理查明，原告与第三人于2017年9月27日签订了《天津市商品房买卖合同》，约定原告购买第三人开发的琴涛苑24号楼1-1703室房屋一套，商品房价款为1102315.36元。双方还签订了《车位使用权转让协议》，约定原告购买琴涛苑B213号车位的使用权，转让费为15万元，在签订合同时支付2万元，余款13万元于2017年9月27日前支付完成。2018年5月24日，原告向原滨海新区房管局邮寄了《违法查处申请书》，反映在销售房屋过程中，第三人要求购房人必须购买车位，且另行支付购买车位的电商服务，否则将不能获得购房资格；车位及电商费均没有备案、申报，也没有在销售现场明码标价等；请求依法查处第三人违法销售商品房（捆绑销售等）的行为、依法查处第三人不予明码标价，在标价之外加价出售房屋或者收取未标明的费用的违法行为；要求将查明的事实和处罚的结果书面告知申请人。原滨海新区房管局于2018年5月25日收到该申请，后于2018年7月6日作出《关于郑义来函申请违法查处情况的函》并加盖了原滨海新区规国局的公章，告知原告未发现第三人存在捆绑车位销售行为，经约谈第三人，其销售负责人表示未收取电商费，也未与任何代理机构合作，并告知其关于未明码标价问题不属其职责，且据其了解，区发改委已介入调查。原告于2018年7月11日收到该回函。原告认为原滨海新区房管局逾期未作出答复，已另案诉至本院。2018年6月15日，原告向原滨海新区规国局邮寄了相同内容的《违法查处申请书》，要求查处的事项亦相同。原滨海新区规国局收到后，未对该申请作出答复。原告因认为2018年7月6日《关于郑义来函申请违法查处情况的函》系由原滨海新区规国局针对其2018年5月24日所提申请作出，诉至本院。后原告在庭审过程中改称本案系针对原告于2018年6月15日向原滨海新区规国局所提申请，并主张2018年7月6日《关于郑义来函申请违法查处情况的函》系原滨海新区规国局针对原告2018年6月15日的申请作出。另查，2015年10月19日印发的《天津市滨海新区规划和国土资源管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（津党办发[2015]43号）载明，“设立天津市滨海新区规划和国土资源管理局，加挂天津市滨海新区房屋管理局牌子。天津市滨海新区规划和国土资源管理局为负责城乡规划、国土（矿产）资源、房屋管理工作的区政府工作部门。”再查，在滨海新区行政机构改革中，2019年3月，原滨海新区规国局的规划和国土管理职责由市规自局滨海分局承接，另组建天津市滨海新区住房和建设委员会，原滨海新区房管局的房屋管理职责整合并入该委员会。本院认为，本案的核心争议焦点是涉案申请事项是否属于原滨海新区规国局的法定职权范围。《天津市商品房管理条例》第四条规定：“建设行政主管部门负责本市商品房建设和交付使用管理工作。房地产行政主管部门负责本市商品房销售管理工作。其他有关行政主管部门按照各自职责，做好商品房的相关管理工作。”第三十五条第一款规定：“购房人和房地产开发企业因商品房发生争议的，可以自行协商解决；协商解决不成，购房人提出要求的，由以下有关行政主管部门处理：（一）因商品房设计、质量和配套等问题发生的争议，由建设行政主管部门负责处理；（二）因商品房销售、面积、房屋所有权证书和物业管理等问题发生的争议，由房地产行政主管部门负责处理；（三）因商品房价格和收费问题发生的争议，由价格主管部门负责处理；（四）因商品房规划问题发生的争议，由规划行政主管部门负责处理；（五）因商品房广告问题发生的争议，由工商行政管理部门负责处理。”第三十八条规定：“违反本条例，有下列行为之一的，由房地产行政主管部门给予行政处罚：……（二）房地产开发企业违反本条例第十六条和第十八条规定，未取得商品房销售许可证擅自销售商品房或者委托代理销售商品房的，责令停止销售活动，并按照每套房屋三万元以上五万元以下的标准处以罚款；……（五）房地产开发企业违反本条例第二十二条第二款规定，未办理商品房买卖合同备案的，责令改正；拒不改正的，处以一万元以下罚款。”从上述法律规定可知，并非所有涉房地产问题的争议均由房地产主管部门负责查处。本案中，原告在《违法查处申请书》中要求原滨海新区规国局查处的违法行为有两个：一是第三人要求购房人必须购买车位，且另行支付购买车位的电商服务，否则将不能获得购房资格；二是车位及电商费均没有备案、申报，也没有在销售现场明码标价。原告反映的上述违法行为主要是第三人联发公司在商品房销售环节出现的问题，而原滨海新区规国局并非滨海新区范围内的房地产行政主管部门、价格行政主管部门或工商行政主管部门，其仅是规划和国土行政主管部门，故原告的涉案申请并不属于原滨海新区规国局的法定职权范围。原告主张原滨海新区规国局负责滨海新区范围内的房屋管理工作，是当时滨海新区范围内的房地产行政主管部门，其有职权对原告涉案申请事项作出处理。本院认为，虽然被告提交的《天津市滨海新区规划和国土资源管理局主要职责内设机构和人员编制规定》明确规定，“设立天津市滨海新区规划和国土资源管理局，加挂天津市滨海新区房屋管理局牌子，天津市滨海新区规划和国土资源管理局为负责城乡规划、国土（矿产）资源、房屋管理工作的区政府工作部门。”该情形属于“一个机构，两块牌子”。原滨海新区规国局应当区分规划、国土、房屋管理等不同工作职责对外开展工作。就属于滨海新区房地产行政主管部门法定职权的事宜，当事人应向原滨海新区房管局提出，亦应由该局负责调查处理并以原滨海新区房管局的名义作出答复。但遗憾的是，由于原滨海新区房管局和原滨海新区规国局存在管理不规范以及对“加挂牌子”的理解有误区等问题，导致在执法过程中长期存在主体混淆和错误加盖公章的情形，本院虽多次在相关行政裁判文书中提出批评和建议，但上述情况直至此次滨海新区行政体制改革过程中规划国土职能与房地产管理职能分别由两个截然不同的行政机关承接为止，才得到彻底改变。在原滨海新区规国局内部认识尚且不清晰的情况下，原告作为普通购房者更是无从得知，因此，原滨海新区规国局有义务告知原告该涉案申请不属其法定职责范围。原滨海新区规国局在2018年6月15日收到原告的涉案申请后，发现原告的投诉事项不属于自己的法定职权范围，应当依法告知原告。但该局直至本案开庭过程中才称已将涉案申请转交原滨海新区房管局一并处理，且未提交证据予以证明，故本院对其该项抗辩主张不予采信。原滨海新区规国局未在法定期限内对原告作出回复，构成拖延履行法定职责。但鉴于在滨海新区行政机构改革过程中，原滨海新区房管局的房屋管理职责整合并入新组建的天津市滨海新区住房和建设委员会，被告则承接了原滨海新区规国局的规划和国土资源管理职责，故原滨海新区规国局与原滨海新区房管局已不属于“一个机构，两块牌子”的情形，加之原告已另案对原滨海新区房管局提起了行政诉讼，再判决被告答复原告涉案申请不属其法定职责没有意义。因原告系当庭改称此次起诉是依据的并非其于2018年5月24日向原滨海新区房管局邮寄的申请，而是依据其于2018年6月15日向原滨海新区规国局邮寄的申请，在此情况下，被告补充答辩称原滨海新区规国局未对原告2018年6月15日对其所提申请作出答复，2018年8月7日加盖原滨海新区规国局公章的《关于郑义来函申请违法查处情况的函》系由原滨海新区房管局对原告2018年5月24日向该局邮寄的申请作出，与其在本案和另案中的答辩内容并不矛盾。综上，被告未在法定期限内对原告的涉案申请作出回复，构成拖延履行法定职责，但责令其履行法定职责已无必要。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项之规定，判决如下：一、确认被告天津市规划和自然资源局滨海新区分局（原天津市滨海新区规划和国土资源管理局）未在法定期限内对原告郑义2018年6月15日邮寄的《违法查处申请书》作出处理的行为违法；二、驳回原告郑义的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告天津市规划和自然资源局滨海新区分局承担（原告已预交本院）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第三中级人民法院。审 判 长  秦秀敏代理审判员  赵忠义人民陪审员  李国祥二〇一九年十二月九日书 记 员  沈祯旸附：法律释明1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。