浙江省衢州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）浙08民终958号 上诉人（原审被告）：衢州新湖房地产开发有限公司，住所地浙江省衢州市新湖景城玫瑰园51幢201室。 法定代表人：汤云霞，执行董事。 委托诉讼代理人：李军谊，男，系上诉人总经理。 委托诉讼代理人：黄伟，浙江中桥律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：衢州市西区开发建设管理委员会。 住所地浙江省衢州市柯城区九华北大道333号。 负责人：俞根君，主任。 委托诉讼代理人：卢礼成，浙江青风律师事务所律师。 委托诉讼代理人：祝冬云，浙江青风律师事务所律师。 上诉人衢州新湖房地产开发有限公司（以下简称新湖公司）因与被上诉人衢州市西区开发建设管理委员会（以下简称西区管委会）合同纠纷一案，不服浙江省衢州市柯城区人民法院(2018)浙0802民初9250号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月22日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。因当事人申请庭外和解扣除审限一个月。本案现已审理终结。 新湖公司上诉请求：1.依法撤销一审判决，发回重审或改判驳回被上诉人的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：1.原审混淆了授权签约与诉权主体的关系，认定被上诉人具备适格原告主体资格于法无据。派出机构有权代表国家行政机关执行某种特定任务或从事某种专门业务，但不是一级国家行政机关，不是独立行政主体；西区管委会是衢州市人民政府因辖区管理而决定设立的派出机构，非依照地方组织法第68条设立的派出机关种类，也非省级政府批准设立的经济开发区；2011年9月28日，西区管委会与新湖公司签订的《衢州市新湖景城商住项目投资建设协议》（以下简称《投资协议》）非来自法定意义上的政府授权，而是类似“红头文件”的纪要会授权，且西区管委会一审中未出示政府授权；西区管委会不具备适格的原告资格。2.一审判决认定《投资协议》具有法律效力明显不当。西区管委会签定该协议没有市政府的明确授权；《投资协议》非平等主体之间签订的双务合同，附条件增加了新湖公司的义务，却没有对等的权利保障；《投资协议》是基于之前的《土地出让合同》的延续与演变；西区管委会未履行《投资协议》约定的义务，获得的是违约金而非处罚金，与相关法律法规的禁止性规定相背。3.一审认定事实不清，采信证据明显偏袒西区管委会。一审判决在“土地交付逾期”与土地出让方、西区管委会是否应履行“三通一平”的合同义务方面未查清事实，并严重违背客观事实；一审判决仅凭2006年3、4月的记载分析采信了“已三通一平”，而忽视了诸多证实未三通事实的证据；土方堆放、消防设计变更严重影响工期事实已经质证成立，一审判决回避该事实；一审法院有意忽略涉及诉讼时效的证据核查。4.一审判决在认定诉讼时效上明显曲解法律。本案真正的争议焦点在于西区管委会的诉请是否已逾诉讼时效。西区管委会没有提供诉讼时效中断的任何证据材料，根据其诉请中的违约金计算期间，已严重超过诉讼时效。从法律或法理中无法得出，若“四个建设项目竣工验收时间、逾期验收违约金等均约定在同一《投资协议》中”，则期限届满在前的三个建设项目可不受诉讼时效限制，《投资协议》约定内容并不同于分期还款协议。一审判决将建设项目的最后验收时间确定为时效的起算时间，于法无据任意扩大诉讼时效期间。西区管委会明知新湖公司至2014年4月13日、2014年10月13日未能按约完成相应项目建设，就应当知道权利受到侵害，诉讼时效开始起算，逾期不诉意味着自动放弃诉权保护。 西区管委会辩称，1.关于原告诉讼主体资格问题，西区管委会是由衢州市人民政府依法设立的派出机构，根据政府的授权，负责西区的开发建设、投融资服务，研究区域内近、远期经济和社会发展规划并组织实施等工作，符合民事诉讼法第四十八条关于其他组织的规定，有权根据职责及签订的合同享有民事权利，承担民事责任。2.关于《投资协议》是否显失公平问题，协议是双方自愿协商一致签定的，合同内容设置了双方的权利义务及各自违约责任，无论是签约过程还是合同内容均不存在显失公平情况；3.不存在西区管委会未履行“三通”义务构成违约的事实，新湖公司提供的有关解决“三通一平”问题的交涉文书均发生在2011年9月28日之前，即使存在“三通一平”问题也与本案无关，《投资协议》签定后，新湖公司对该问题再未提出意见；西区管委会提供的《国有土地使用权出让合同》以及四份《土地交付审核记录表》显示，在两份土地交付记录表上，新湖公司明确写上“已三通一平”，另外一份土地交付记录表，新湖公司对土地状况没有标注，还有一份土地交付记录表新湖公司则标明按现状交付，四份交付记录，新湖公司均没有对国土部门的交地行为以及土地状况提出异议；新湖公司提供的部分施工资料以及给浙江恒阳建设有限公司的律师函，恰恰表明，即使存在影响施工进度的情况，也不是西区管委会的原因所致，应当由直接对其造成影响的主体承担责任；4.关于诉讼时效问题，本案四个项目的竣工时间和违约责任是在同一份合同中约定，是一个整体，不应将其进行分割，新湖公司直至西区管委会提起诉讼之时，尚有一个项目没有完工，构成持续的违约，根本就不应进行诉讼时效的起算；西区管委会主张的是违约责任，协议约定的项目竣工时间，仅仅是违约行为的起点，不应将其作为诉讼时效起算的起点，四个项目中的三个陆续通过竣工验收，可以计算出相应项目确切的违约金额，这个时间也仅仅是违约金计算的终点，不是约定支付违约金的时间，不应作为该部分违约金诉讼时效的起点，何况同一份合同的其余部分并没有完成，因此，也不应将各个项目通过竣工验收的时间，单独作为该项目支付违约金起算诉讼时效的时间；由于新湖公司对合同约定的四个项目，均未在约定的时间内完成竣工验收，均已构成违约，而且合同对于违约金的计算有明确的约定，因此，西区管委会有权根据自己的意愿，在适当的时间里，对新湖公司的违约行为提起诉讼，对于尚未达到竣工验收的项目，由于违约事实已经构成，违约金的计算也有明确的标准，因此不影响诉讼的进行。 西区管委会向一审法院起诉请求：新湖公司向西区管委会支付违约金19193004.5元，3#地块自2018年12月13日之后的违约金按每月173758元继续支付至该地块通过竣工验收备案时止。后西区管委会变更诉讼请求为：新湖公司支付西区管委会违约金总计21389368.99元。 一审法院认定事实：2003年8月1日，衢州市人民政府发出《关于建立衢州市西区开发建设管理委员会的通知》，载明：西区管委会的主要职能包括“负责区内各项公用基础设施以及市政府指定项目的建设并实施管理”、“行使市政府和柯城区政府及市级有关部门授权或委托的其他职权，完成市委、市政府交办的其他事项”……。 2003年6月24日，出让人衢州市国土资源局与受让人新湖公司签订《国有土地使用权出让合同》约定：出让人出让给受让人的宗地位于，宗地总面积573311平方米，其中出让土地面积为480507平方米；用途为商业、住宅；出让人同意在2006年10月31日前将出让宗地交付给受让人，交付时该宗地应达到“周围基础设施达到三通，即通路、通水、通电及区外配套设施，但场地尚未拆迁和平整，甲方负责清除地上附着物”；土地使用权出让年期为商业40年、住宅70年；土地使用权出让金总额为295511805元。合同还就双方的其他权利义务进行了约定。2003年10月15日至2009年4月17日期间，出让人向受让人分批次交付土地。其中2006年3月9日和2006年4月25日的《国有土地交付记录表》均记载：宗地土地现状，已三通一平。 2004年9月-2007年7月期间，新湖公司制作了《关于要求尽快开通九华山南路及拆除巨岗11万伏高压线的报告》、《关于新湖景城建设情况与需要解决问题的报告》、《关于“新湖景城”项目土地交付和周边城市基础设施配套问题的报告》、《关于“新湖景城”项目开发计划及相关问题的报告》、《请求抓紧落实新湖景城南新苑小区生活用水用电配套的报告》、《对衢土资函（2006）14号文的回函》、《关于要求同步实施新湖景城周边城市配套、满足开发和入住要求的紧急报告》、《关于在受让土地过程中遇到的若干问题的情况汇报》。 2006年9月7日，西区管委会作出《衢州市西区开发建设管理委员会关于回复新湖房产若干问题的函》。2011年9月27日，西区管委会作出《关于新湖景城项目有关情况的说明》。 2011年9月28日，甲方西区管委会与乙方新湖公司签订《投资协议》一份，约定：根据《中华人民共和国合同法》……《协调会议纪要》，甲乙双方本着互利互惠、共同发展的原则，经充分协商，就乙方在新湖景城商住用地范围内的后续建设有关事宜达成如下协议：项目必须按照《协调会议纪要》《新湖景城土地出让补充协议》的要求建设；项目建设所需资金由乙方自行筹集；项目建设周期：涉及新湖学校3#地块商住开发须于2014年10月13日前完成建设并通过联合验收，其他地块开发须于2014年4月13日前完成建设并通过联合验收；甲乙双方的权利和义务：甲方成立管委会领导任组长的项目推进小组，进行全程跟踪服务。甲方负责做好项目用地政策处理及“三通”工作。乙方须于本协议签订之日起十天内向甲方缴纳20万元的渣土管理履约保证金……乙方须在商住项目开发的同时，同步实施商业街中的公厕、新湖游泳馆及新湖社区用房的建设。商业街中的公厕建成后，相关权属证书直接办置于市基投公司名下……；违约责任：甲方未能按约定的时间返还项目履约保证金的，自逾期之日起须按同期银行贷款利率和延期时间段向乙方支付利息。乙方未能按约定的时间完成建设（含公建配套）并通过联合验收的，每超过一个月，乙方须缴纳未通过联合验收部分项目建设预算总额1‰的违约金，以此类推……如因西区环保配套建设不到位而导致新湖项目建设拖延联合验收的，每拖延一个月甲方需按被拖延部分的工程建设预算总额1‰支付违约金。该协议还就双方的其他权利义务进行了约定。 2014年7月11日，西区管委会向新湖公司发出《关于要求履行协议的函》一份，要求：新湖公司应当尽快组织项目施工、尽早完成项目建设并通过联合验收；尽快付清项目渣土管理履约保证金、新湖学校建设应付款项以及应支付的名校补助资金，与西区管委会结算违约金等等。西区管委会于2017年8月25日向新湖公司发出《关于西区新湖房开项目的督办通知》，要求：新湖公司尽快明确新湖景城商住项目、新湖游泳馆及新湖社区用房建设计划……按照推进计划加快推进项目建设、同时尽快明确牡丹园项目的施工电力杆线迁移时间……；于2017年8月28日发出《关于要求尽快完成项目建设并承担违约责任的函》，要求新湖公司加快项目建设并通过联合验收、抓紧履行违约责任。2018年5月3日，西区管委会出具（2018）11号《会议纪要》，主要内容为名校补助金事项。 另外，新湖公司还制作了《关于新湖景城项目相关问题的情况说明》，内容为：3#地块延期的客观原因为“人防部门要求更改设计”、“村民阻扰施工”、“新湖学校运动场地下车库工程施工期间土方堆放在3#地块影响工期”、“政府配套不到位导致新湖公司增加投资”。 2014年12月9日，衢州市发展和改革委员会出具﹝2014﹞2号《衢州新湖房地产开发有限公司新湖景城二期玫瑰园高层项目（68-72号楼、76号楼）竣工联合验收会议纪要》。2016年12月9日，衢州市发展和改革委员会出具﹝2016﹞15号《衢州新湖房地产开发有限公司新湖景城6#地块城市商业广场竣工联合验收会议纪要》。2018年2月27日，衢州市发展和改革委员会出具﹝2018﹞3号《衢州新湖城市商业广场、郁金香郡及新湖景城牡丹园项目（郁金香郡1-40号楼及地下室、城市商业广场1-3号楼及地下室）竣工联合验收会议纪要》。前述三份会议纪要均记载：与会代表在听取项目建设单位、施工单位及监理单位关于工程建设、施工、监理有关情况汇报的基础上，按照各自职责对该项目进行了现场验收。2019年4月23日，衢州市自然资源和规划局出具《综合验收意见》载明：新湖3#-5#、8#-9#、12#-13#、16#-20#幢及地下室，已通过规划、特检中心、消防……验收，同意综合验收。 浙江科佳工程咨询有限公司于2011年8月2日出具《关于金色玫瑰（玫瑰园68#-72#楼、76#楼）工程预算编制报告》载明“本工程预算编制29562718元”；于2013年7月30日出具《关于新湖城市商业广场（5#-9#楼）、玫瑰园77#-79#楼工程预算编制报告》载明“本工程预算编制62555551元”；于2014年4月20日出具《关于新湖城市商业广场（1#-3#楼）、郁金香郡1#-40#楼工程预算编制报告》载明“本工程预算编制212351197元”；于2015年6月20日出具《关于新湖景城3#地块牡丹园项目（1#-20#楼）工程预算编制报告》载明“本工程预算编制173758066元”。 就双方当事人争议的“三通一平”范围及完成时间，一审法院分析认为，本案双方在《投资协议》中约定的是“甲方负责做好项目用地政策处理及三通工作”。一般来说，“三通”一般是指通水、通电、通路至项目地块外围，项目地块内的道路以及水、电等工程由开发商根据实际需要、按照相关规定设计、审批、开发建设，是开发商开发建设项目工程的重要组成部分；其次，双方于2011年签订的《投资协议》也没有约定“三通”需接至工地内部；再次，涉案地块交付发生在2003年10月15日至2009年4月17日期间，分多次交付。《关于新湖景城项目有关情况的说明》虽然提到土地交付时水电路不通、部分管网建设滞后，但未明确前述情况的具体发生时间。根据2006年的《国有土地交付记录表》记载，土地出让方在2006年就项目地块已完成“三通一平”；最后，土地交付发生在双方签订《投资协议》之前，西区管委会方面对《投资协议》中的“甲方负责做好项目用地政策处理及三通工作”已作出相应解释。综上，对新湖公司提出的“三通”需通到工地内部的主张不予采纳，认定在双方签订2011年《投资协议》时已经具备“三通”施工条件。 一审法院认为，依法成立的合同，对当事人有法律拘束力。当事人应当按照合同约定全面履行各自的义务。本案争议焦点一，西区管委会主体是否适格。新湖公司主张，西区管委会是市政府的派出机构，不具有独立法人资格，西区管委会是依据《协调会议纪要》与新湖公司签订2011年《投资协议》的，是根据市政府的授权或政府令要求而签订协议的。因此西区管委会不具有适格的原告主体资格。一审法院分析认为，西区管委会是市政府的派出机构，负责西区的开发建设等各项职能，符合相关法律法规关于其他组织的规定，具备独立的民事主体资格。西区管委会与新湖公司根据《合同法》和相关法律、法规及《协调会议纪要》签订《投资协议》，并不能说明西区管委会不具备签订协议的主体资格。《投资协议》明确载明，西区管委会系签订协议的一方当事人。因此，西区管委会起诉要求合同相对方新湖公司履行义务，其作为原告主体适格。 本案争议焦点二，《投资协议》的效力。新湖公司主张，《投资协议》是从2003年6月24日的《出让合同》演变而来；《投资协议》第四条、第六条确定开发建设期限及处罚框架，要求新湖公司在商住项目开发同时建设商业街公厕、游泳馆及新湖社区用房并将公厕的权属证书办置于基投公司名下，权利义务不对等，是一份“附不平等条件开发并限期开发，逾期违约处罚为主的单方意志协议”，新湖公司不得已接受。一审法院分析认为，首先，《出让合同》与《投资协议》的签订主体不同、签订时间不同、合同权利义务亦不同。新湖公司主张后协议是从前合同演变而来，缺乏依据，不予采纳；其次，从《投资协议》的内容来分析，协议设置了双方的权利义务，并非单务合同。协议约定新湖公司在商住项目开发同时需同步实施商业街中的公厕、游泳馆、社区用房的建设，该配套设施的完善对于被告的商住项目开发亦有积极意义。该协议系双方自愿签订。退一步讲，即便合同存在显失公平或乘人之危，新湖公司亦未在法定期限内行使撤销权，且新湖公司在协议签订后对相关配套设施进行实际施工建设。再次，关于违约金。《投资协议》约定，乙方新湖公司未按期完成建设并通过联合验收的，需按未通过联合验收部分项目建设预算总额1‰按月支付违约金；同时还约定如因西区环保配套建设不到位而导致新湖项目建设拖延联合验收的，甲方西区管委会需按被拖延部分的工程建设预算总额的1‰按月支付违约金。甲乙双方的违约金计算基础、计算标准相当。综上，一审法院认为，《投资协议》中双方当事人的权利义务基本对等。涉案《投资协议》主体适格，意思表示真实，未违反法律法规的禁止性规定，合法有效，各方当事人均应依约履行。 本案争议焦点三，延期完成项目建设的原因及要否扣减逾期违约金。新湖公司主张，因①土地未能按时交付、②西区管委会未解决“三通一平”、③西区地下车库施工中产生的废弃土方堆放在被告牡丹园地块中、④人防工程变更设计原因，影响了新湖公司的工程进度，要求扣减逾期时间。一审法院分析认为：①土地交付问题。交付涉案土地的义务方是衢州市国土资源局，并非西区管委会，两者系不同的主体。而且，新湖公司于2009已经取得最后一宗地块的使用权，而双方的《投资协议》签订于2011年。因此，新湖公司主张“土地未能按时交付”影响2011年《投资协议》约定的工程进度，逻辑上显然不能成立。②“三通”问题。根据前述分析意见，“三通”一般是指通水、通电、通路至项目地块外围。2006年的《国有土地交付记录表》记载“已完成三通一平”，即双方签订2011年《投资协议》时已经具备了正常施工条件，故新湖公司提出西区管委会不履行“三通”义务影响工程进度的主张亦不能成立。③土方堆放问题。根据新湖公司提供的2014年8月26日律师催告函记载，衢州市西区地下停车场工程施工中的废弃土方堆放在新湖景城3#地块内，该工程的施工单位为浙江恒阳建设有限公司，业主单位是衢州市基础设施投资有限公司。该施工单位和业主单位均是独立的民事主体，并非西区管委会。即便新湖公司主张的土方堆放侵权行为成立，与本案亦缺乏关联性。新湖公司以此为由要求在本案中扣减逾期违约金，不予采纳。④人防工程。新湖公司提供的人防工程施工图设计审批表及报审表、审查合格书，均未明确反映设计变更事项。新湖公司作为房地产开发商、应当认识到建设商住项目需按规定办理审批手续。新湖公司主张“人防工程变更设计”影响工程进度，亦不予采纳。 本案争议焦点四，诉讼时效。新湖公司主张，西区管委会诉请违约金的起算期限最迟自2014年10月14日起算，至2017年8月28日西区管委会发函要求被告尽快完成项目建设并承担违约责任时，已超过诉讼时效。一审法院认为，首先，本案所称的四个建设项目竣工验收时间、逾期验收违约金等均约定在同一份《投资协议》中。根据相关法律规定，分期履行的债务应当从最后一期履行期限届满之日起算。其次，本案西区管委会向新湖公司主张的诉请是支付违约金。而违约金的计算是持续性的，从约定验收逾期之日起至实际验收之日止。涉案建设项目的验收时间分别是2014年12月9日、2016年12月9日、2018年2月27日、2019年4月23日。即最后一个建设项目的验收时间是2019年4月23日。故本案西区管委会起诉未超过诉讼时效。 综上，新湖公司未能按照约定期限完成建设项目的验收，西区管委会请求按照约定支付违约金，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十四条第一款，《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条、第九十条、第九十一条之规定，判决：新湖公司于判决生效后三十日内支付西区管委会违约金21389368.99元。如果未按判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费148747元，由新湖公司负担，于判决生效之日缴纳。 双方当事人二审中均未提供新的证据。 本院对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，首先，关于本案中西区管委会的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条第一款规定，“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条规定,“民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”，根据前述规定，可以认定与新湖公司签订《投资协议》的合同相对方西区管委会在本案中具备诉讼主体资格。 其次，关于《投资协议》的效力问题。该协议在双方的权利与义务方面规定西区管委会有“成立以管委会领导任组长的项目推进小组，进行全程跟踪服务”“做好项目用地政策处理及‘三通’工作”等义务，在违约责任方面规定有西区管委会因未能按约定的时间返还项目履约保证金、因西区环保配套建设不到位导致项目建设拖延联合验收的违约责任。故从该协议约定内容看，不存在新湖公司所主张的双方权利义务明显不一致的问题。该协议系双方真实意思表示，无违法和可撤销之处，应为有效。 再次，关于项目建设延期完成原因及是否应扣除违约金的问题。涉案《投资协议》于2011年9月28日签订，而涉案地块于该时间之前已经交付，新湖公司关于“土地交付逾期”影响该《投资协议》约定的工程进度的主张与事实不符。新湖公司提供的就“三通一平”与相关部门进行协调等大多数证据均发生在该《投资协议》签订之前，其并未提供充分证据证明在该《投资协议》之后涉案项目未能按约完成“三通一平”。此外，即便存在第三方施工在案涉地块堆放土方以及“人防工程变更设计”事项，也不足以成为扣减逾期违约金的理由。 最后，关于诉讼时效的问题。本案违约金系基于新湖公司未按约履行项目建设并通过联合验收的违约行为而产生，《投资协议》中约定，新湖公司（乙方）“未能按照约定的时间完成建设（含公建配套）并通过联合验收的，每超过一个月，乙方须缴纳未通过联合验收部分项目建设预算总额1‰的违约金，以此类推”，从该约定可知，迟延完成项目建设及验收的违约金系根据违约行为持续的时间累加计算而成，案涉各项目违约金的具体数额须待项目完成建设并通过联合验收才能最终确定，西区管委会可以在该项目整体权利没能实现时提出主张。另，涉案《投资协议》约定了违约金计算方式，并未约定支付期限，故只有当涉案项目建设通过验收后新湖公司明确表示不支付违约金时，才能认定债权人“知道或者应当知道权利受到损害”，诉讼时效才可依法起算。在案证据虽显示西区管委会曾于2014年7月11日就支付违约金等事项向新湖公司发函进行主张，然而此时案涉四个地块还均未完成验收，诉讼时效还不能起算。据此，本案并未超过诉讼时效。新湖公司关于自案涉项目约定完成建设验收之日起开始计算诉讼时效的主张无法律依据，不予采纳。 综上，新湖公司的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费148747元，由衢州新湖房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  程顺增 审判员  王琳琳 审判员  舒红胜 二〇一九年十二月十九日 法官助理鲁晓波 书记员毛树曦