广东省湛江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤08行初86号 原告郑康荣，男，汉族，1957年8月9日出生，现住广东省吴川市梅菉街道常发街354号，公民身份号码440821195708090030。 原告黄娟，女，汉族，1961年8月20日出生，现住广东省吴川市梅菉街道常发街354号，系原告郑康荣之妻，公民身份号码440821196108200026。 原告郑剑浩，男，汉族，1986年2月15日出生，现住广东省吴川市梅菉街道常发街354号，系原告郑康荣之子，公民身份号码440883198602150018。 原告郑剑磊，女，汉族，1989年4月14日出生，现住广东省吴川市梅菉街道常发街354号，系原告郑康荣之女，公民身份号码440883198904140026。 原告郑剑川，男，汉族，1990年7月15日出生，现住广东省吴川市梅菉街道常发街354号，系原告郑康荣之子，公民身份号码：440883199007150077。 原告郑康荣、黄娟、郑剑磊、郑剑川的共同委托代理人郑剑浩，男，汉族，1986年2月15日出生，现住广东省吴川市梅菉街道常发街354号，系原告郑康荣之子，公民身份号码440883198602150018。 被告吴川市人民政府，住所地：广东省湛江市吴川市文明路10号。 法定代表人曹栋，市长。 委托代理人彭轶凡，吴川市司法局副局长。 第三人吴川市基础设施建设投资有限公司，住所地：广东省吴川市海滨街道康乐路人财大厦内。 法定代表人杨伟诗，经理。 委托代理人杨观强，吴川市司法局公职律师事务所律师。 原告郑康荣、黄娟、郑剑浩、郑剑磊、郑剑川（以下简称原告）因与被告吴川市人民政府、第三人吴川市基础设施建设投资有限公司（以下简称吴川基投公司）行政协议纠纷一案，于2019年6月27日向本院提起诉讼。本院于2019年7月1日立案后，于2019年8月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告郑康荣、郑剑浩、郑剑川，被告吴川市人民政府的委托代理人彭轶凡，第三人吴川基投公司的委托代理人温全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2011年6月9日，被告吴川市人民政府委托第三人吴川基投公司，与含原告郑康荣等五人在内的郑信基户代表人郑华强签订了《房屋征收补偿安置协议书（产权调换方式）》（以下简称协议书）。 原告诉称：涉案被征收拆迁的房屋位于吴川市梅菉街道敏宁路216之二，户主郑信基（已故），房屋由邓耀珍、郑康荣、郑观富、郑华强共同居住，邓耀珍是郑信基的配偶，郑康荣、郑观富、郑华强是郑信基与邓耀珍的婚生儿子，其中原告郑康荣一户有五口人，包括妻子黄娟、儿子郑剑浩、女儿郑剑磊、儿子郑剑川。 吴川基投公司于2008年1月10日注册登记成立，类型：有限责任公司（国有独资），由吴川市人民政府下属单位吴川市财政局出资成立。2011年初，吴川市人民政府决定对涉案被征收拆迁的房屋在内位于敏宁路段泰内的部份房屋进行征收拆迁，吴川市人民政府成立有关拆迁工作组并派出拆迁干部进行逐户商谈有关房屋拆迁安置补偿事宜，为满足国家建设改革需要和响应市政府号召，我方积极配合与拆迁工作组协商，于同年6月率先与拆迁工作组达成一致意见。吴川市人民政府拆迁工作组干部要求原告方代表与吴川基投公司签订有关房屋征收补偿安置协议书，原告方代表与吴川基投公司分别于2011年6月1日、6月9日签署协议书，协议内容详见安置协议书。 协议签订后，我方已按协议书全部履行协议约定的义务，将房屋腾空交付给吴川基投公司。吴川基投公司于2011年6月按协议书一次性支付给我方的被征收的土地、房屋的补偿金额676716元、搬家费补助费4500元、过渡安置补助费108000元、以及奖励金33835.8元，四项补偿款合计人民币823051.8元。2013年6月，由于吴川基投公司责任超过期限未解决回迁房安置问题，吴川基投公司开始按协议书每月1500元标准过渡安置补助费支付给原告，一直支付到2017年11月。从2017年12月起吴川基投公司就不再向原告支付过渡安置补助费。该行为明显违反协议书第三条和第五条有关过渡安置补助费的支付和支付截止日期的约定，也违反吴川市人民政府2011年4月17日作出的吴府办[2011]23号《关于印发的通知》第十五条的规定。被告不履行安置协议书中约定向原告支付从2017年12月起至被告确定的解决原告回迁房安置之日止按每月1500元标准补偿的过渡安置补助费的行为是违法行为，请求法院责令被告立即付清协议书的过渡安置补助费（其中从2017年12月起暂计至2019年6月的过渡安置补助费为28500元）。 协议书中第二条对原告郑康荣自愿选择统建住房产权调换补偿安置的房屋的住房建筑面积、安置用房地点、补偿方式、安置房价格等进行具体约定，其中明确安置用房地点为原糖厂至黄竹美范围，明确双方同意按吴府办[2011]23号文第九条相关的规定，其中吴府办[2011]23号文第九条第（四）项统建住房安置选择办法：安置住房原则就近选择。被征收人签订房屋征收协议时，应自报安置房屋的安置地址、户型及面积，办理确认手续，然后根据办理移交拆迁手续时间的先后顺序选房。但被告并不履行协议书中约定和吴府办[2011]23号文第九条的上述规定，在未与原告方重新达成普通协议的情况下欲强行变更安置用房地点以及选房的顺序规定，被告的行为明显违法，其至今未按照协议书中第二条第2点约定的住房建筑面积、安置用房地点履行协议的行为是违法行为，请求法院被告按照协议书中第二条第2点履行协议。 综上所述，被告吴川市人民政府授权吴川基投公司与原告签订的协议书合法有效，被告不按协议书履行是违法行为。为维护原告的合法权益，依照有关法律规定特提起诉讼，请求法院支持原告的全部诉讼请求：一、确认被告吴川市人民政府授权第三人吴川市基础设施建设投资有限公司与原告签订的《房屋征收补偿安置协议书（产权调换方式）》（以下简称“安置协议书”）合法有效；二、确认被告和第三人不履行安置协议书第三条第3点和第五条第1点约定被告和第三人向原告支付从2017年12月起至被告和第三人确定的解决原告回迁房安置之日止按每月1500元标准补偿的过渡安置补助费的行为是违法行为，责令被告和第三人立即付清安置协议书的过渡安置补助费（其中从2017年12月起暂计至2019年6月的过渡安置补助费为28500元）；三、确认被告不按照安置协议书中第二条第2点约定的住房建筑面积、安置用房地点履行协议的行为违法，责令被告按照安置协议书中第二条第2点履行协议；四、本案一切诉讼费用由被告承担。 原告在举证期限内向本院提交了以下证据： 1、房屋征收补偿安置协议书（产权调换方式），主张证明（1）原告与被告签署的房屋征收补偿安置协议书的事实，同时明确规定双方的权利义务与责任；（2）补偿安置协议书第三条第3点和第五条第1点明确规定过渡安置补助费的支付和支付截止日期；（3）补偿安置协议书第二条第2点明确规定原告郑康荣的安置用房地点； 2、房屋征收证明，主张证明原告郑康荣房屋被征收的事实； 3、吴府办[2010]65号关于印发《省道(S285)蓬吴线公路（一期市内段、二期滨江路段）项目征（占）地拆迁补偿及安置方案》的通知，主张证明原告与被告签署的房屋征收补偿安置协议书符合吴府办[2010]65号文要求； 4、吴府办[2011]23号关于印发《省道蓬吴线（S285)—期市内段、二期滨江路段建设项目房屋征收补偿与安置实施方法》的通知，主张证明（1）房屋征收补偿安置协议书符合吴府办[2011]23号文要求；（2）原告安置统建房选址符合吴府办[2011]23号文第八条第（一）项安置地点选址；（3）吴府办[2011]23号文第九条第(四）项明确规定选房顺序； 5、信访来往函件，主张证明原告一直主张申诉，吴川市信访局的吴信告[2018]10号文明确说明过渡安置补助费只发放到2017年11月30日止； 6、粤高法[2017]148号广东高院关于明确土地、房屋征收征用补偿协议纠纷案件作为行政案件处理的通知，主张证明（1）签订土地、房屋征收征用补偿协议属于行政行为，因此引发的争议，属于行政诉讼受理案范围；（2）被拆迁人以房屋征收实施单位为被告提起诉讼的，应当同时将房屋征收部门列为共同被告； 7、吴川基投公司企业信用信息公示报告，主张证明吴川基投公司与被告吴川市人民政府的关系，公司类型为有限责任公司（国有独资）; 8、郑康荣、黄娟和婚生子女郑剑浩、郑剑磊、郑剑川的户口薄，主张证明原告郑康荣与原告黄娟、郑剑浩、郑剑磊、郑剑川的关系。 被告吴川市人民政府及第三人吴川基投公司共同答辩称：省道S285蓬吴线公路吴川新建路段是我市的重点交通建设项目，因项目建设需要，吴川市人民政府委托吴川基投公司作为征收人依法征收了位于梅菉街道敏宁路216号之二的土地、房屋，该房屋的业主为郑信基（已故）。2011年6月1日，郑信基的儿子郑华强作为代表人与吴川基投公司按产权调换方式签订《房屋征收补偿安置协议书》，选择90平方米安置房2套（郑康荣、郑华强各1套)，120平方米安置房1套（属郑观富），协议约定安置房位于原国营吴川糖厂至黄竹美范围（政府拟在梅菉街道永红社区窑地即建材厂、梅北开发区、原糖厂至黄竹美村地段等3处建设安置房）。 政府动工建设安置房前，对拆迁安置地点进行统计，因窖地（建材厂）交通方便，居住环境好，绝大多数拆迁户在协议上选择在窖地（建材厂）建置房，只有个别选择在梅北开发区及原糖厂至黄竹美地段安置。为此，2012年3月经市发改委吴发改[2012]2号文批复，吴川市住房和城乡规划建设局审核同意，市政府经研究决定统一在窑地（建材厂）内建设安置房，对蓬吴线公路建设项目征收的所有选择产权调换的拆迁户进行安置，不再在梅北开发区、原糖厂至黄竹美路段建设安置房。 窑地（建材厂）安置房于2014年10月10日动工兴建，2017年10月20日竣工验收合格并交付使用，为及早做好拆迁户的安置工作，市房产局等部门2017年4月10日启动回迁安置房的分配工作，根据政府决定，拆迁户的过渡安置费发放到2017年11月止。今后不再发放过渡安置费。政府开始分配窑地（建材厂）的安置房后，绝大部分的拆迁户均已经接受安置房分配且已经搬入居住。郑华强与吴川基投公司签订协议确定的2套90平方米房（郑康荣、郑华强各1套)、120平方米安置房1套（属郑观富），其中郑华强、郑观富已经接受政府分配的窑地（建材厂）安置房，只有原告郑康荣户经政府多次通知其通过摇珠确定安置房号，由于其拒绝参与摇珠，未接受安置房。 因此，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应依法驳回其无理诉求。首先，原告与吴川基投公司签订的《房屋征收补偿安置协议书（产权调换方式)》虽然约定安置房地点是“原糖厂至黄竹美范围”。但由于拆迁户中绝大部分人认为，窑地（建材厂）交通方便，居住环境好。要求选址在窑地（建材厂）。经政府多个部门综合各种选址意见后，接受绝大多数人的意见，确定选择在窑地(建材厂）建设拆迁户安置房。虽然安置地点变更，但符合绝大多数拆迁户的利益。这可以从绝大多数拆迁户接受现址（建材厂内）回迁安置房的事实得到证明。 其次，2017年10月20日回迁安置房已经竣工验收合格并交付使用。市房产局等职能部门2017年4月10日启动回迁安置房的分配工作，拆迁户的安置房分配于2017年11月底基本完成，根据吴川市人民政府决定，拆迁户的过渡安置费发放到2017年11月止。除原告外，其他拆迁户（包括郑华强、郑观富）均同意政府的决定自愿接受政府分配的回迁安置房。而原告却经有关部门多次组织摇珠分配安置房，拒不接受。如果对其继续发放过渡性安置补助费，则对其他拆迁户来说，显然是不公平的，既无事实依据也缺乏法律依据。 综上所述，政府选择现址建设回迁安置房是经过多部门综合选址的结果，符合绝大多数拆迁户的利益；拆迁户的过渡安置费，是在回迁安置房已经交付拆迁户使用后政府才停止发放；原告要求在原址建设回迁安置房，违背绝大多数拆迁户的利益。所以，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应依法予以驳回。 被告吴川市人民政府及第三人吴川基投公司共同在举证期限内向本院提交了以下证据： 1、《关于落实蓬吴线公路安置房建设选址有关问题的批复》，主张证明被告是2011年11月16日初步批复同意回迁房选址在“市建材厂、糖厂宿舍旧址和梅菉街道鱼苗场”的范围内选址建设； 2、《关于吴川市梅菉建材厂回迁安置房项目建议书的批复》，主张证明被告在吴川市发改局最终批复同意下，回迁房最后确定选址在梅菉建材厂厂址内； 3、《建设项目选址意见书》，主张证明被告回迁房选址在梅菉建材厂厂址内答合城市规划，最终获得国家住建局的批准； 4、《建设工程规划许可证》，主张证明被告回迁房选址在梅菉建材厂内兴建符合城乡规划的要求，经吴川市住建局经准后获得许可证； 5、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》，主张证明被告回迁房选址在梅菉建材厂内的房屋建筑工程进行竣工验收并予备案； 6、《关于建议停止发放临时安置补偿费的函》，主张证明被告的回迁房建成后，有关部门已经通知回迁户通过摇珠确定具体房号，并于2017年6月26日起陆续发出缴费通知书。已经有大部分回迁户缴费。没有缴费的视为放弃产权调换安置，采取货币补偿安置； 7、《通知》、《回迁户会议签到表》、《回迁户通知签到表》，主张证明有关部门曾于2017年12月7日通知原告参加“未参加摇珠选房的回迁户会议”，以落实摇珠选房，原告也到场参加会议； 8、《省道蓬吴线（S285)一期市区段、二期滨江路段建设项目房屋征收补偿与安置实施办法》，主张证明被告在征收范围内对房屋征收实行货币补偿和产权调换两种方式；实行产权调换的，过渡安置补偿费不得超过24个月。现在被告已经有回迁房安置，所以不应再支付安置补偿费。 经庭审质证，被告吴川市人民政府对原告提交的证据材料的质证意见是：对证据1三性无异议，对证明的事实有异议，协议书虽然记载有安置点，但是是没有确定的，还有原糖厂至黄竹尾地段和材料厂也是安置点，一共三个安置点。后来选址在建材厂作为安置点，是因政府城市规划、用地规划集中安置的需要；对证据2三性无异议，是已经征收了原告的房屋；对证据3-8三性都没有异议。 第三人吴川基投公司对原告提交的证据材料的质证意见是：对原告的证据我方认可，当时签订协议书的时候原告方选定糖厂路段，但是当时还未确定是在哪个路段建立回迁房，后来我方通过征求大多数回迁户的意见，最终选定建材厂，不是我方单方面提出选址。 原告对被告吴川市人民政府及第三人吴川基投公司共同提交的证据材料的质证意见是：证据1是被告的内部文件，且未送达或告知原告，对该证据的真实性和合法性有异议，对其关联性没有异议，对被告主张的证明内容中除被告主张该批复是“初步批复”的证明内容有异议外，其余证明内容没有异议；证据2是被告的内部文件，对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议，且未送达或告知原告，原告不予确认，对被告主张的证明内容有异议，该证据违反原被告双方签订的拆迁补偿协议内容的部分均是违法和无效的；证据3-6是被告的内部文件，对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议，对被告主张的证明内容也有异议，具体质证意见与证据2的意见一致；对证据7的真实性、合法性和关联性均没有异议，原告是参加了被告2017年12月8日的“吴川市建材厂未参加摇珠选房的回迁户会议”，但原告一直都是不同意变更回迁房选址在建材厂的，也不同意摇珠选房方式，原告参加会议也是强烈要求被告按照签订的拆迁补偿协议内容履行；对证据8的真实性、合法性和关联性均没有异议，但对被告关于“实行产权调换的，过渡安置补偿费不得超过24个月”的证明内容有异议。 本院对各方当事人提交的证据认证如下：各方当事人提供的证据均符合证据的三性要求，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认，并作为认定案件事实的依据。 经审理查明：吴川市省道蓬吴线（S285）公路吴川新建路段是吴川市的重要交通建设项目，因该项目建设需要，被告吴川市人民政府决定征收含原告上述房屋征地拆迁范围内的房屋。原告被征收拆迁的房屋位于吴川市梅录街道敏宁路216之二。户主郑信基（已故），房屋由邓耀珍、郑康荣、郑观富、郑华强共同居住，邓耀珍是郑信基的配偶，郑康荣、郑观富、郑华强是郑信基与邓耀珍的婚生儿子，其中原告郑康荣一户有五口人，包括妻子黄娟、儿子郑剑浩、女儿郑剑磊、儿子郑剑川。 2010年9月9日，吴川市人民政府办公室发布《关于印发的通知》（吴府办[2010]65号），项目征地、拆迁及安置具体工作由吴川市蓬吴线公路建设指挥部具体负责组织实施。2011年4月17日，吴川市人民政府办公室发布《关于印发的通知》（吴府办[2011]23号），规定由第三人吴川基投公司作为征收人征收省道蓬吴线（S285）一期市区段、二期滨江路段建设项目房屋，其中第八条第（一）项规定统建住房安置地点选址定于梅录街道永红社区窑地（建材厂）、梅北开发区以及原国营糖厂至新城社区黄竹美地段范围内。第九条第（四）项规定被征收人签订房屋征收协议时，应自报安置房屋的安置地址、户型及面积，办理确认手续，然后根据办理移交拆迁手续时间的先后顺序选房。 2011年6月1日，郑华强作为郑信基户代表人即协议书的乙方与第三人即协议书的甲方按产权调换方式签订《房屋征收补偿安置协议书（产权调换方式）》，原告郑康荣方选择拟建设位于原国营吴川糖厂至黄竹美范围的90平方米电梯安置房1套。签订的协议书第二条“补偿方式及安置房价格”第1点约定“乙方对上述被征收的房屋自愿选择统建住房产权调换补偿安置。甲、乙双方同意按吴府办[2011]23号文第九条相关的规定，被征收的住宅建筑面积与安置统建住房建筑面积（含分摊面积）实行1:1的调换（互补差价）。安置统建住房建筑面积（包括第一层自行车、么托车位面积和分推面积）1:1比例内的按如下成本价：电梯房第一层自行车、么托车位（含分摊面积）1760元／平方米；住房面积（含分摊面积）二至二十层平均价1970元／平方米。步梯房第一层自行车、么托车位（含分摊面积）1250元／平方米；住房面积（含分摊面积）二至八层平均价1450元／平方米。电梯房、步梯房不同楼层、朝向住房差价的计算办法，视实际情况，以平均价为标准上下浮动调整。超过被征收住房建筑面积1:1比例的，选择电梯房的由被征收人按市场价3300/平方米购买，选择步梯房的由被征收人按市场价2870元／平方米购买”；第2点乙方选择电梯房具体类别如下：其中无第（1）项和第（4）项约定内容，第（3）项约定与原告无关，第（2）项约定“住房建筑面积（含分摊面积）：90平方米，套内三房一厅，配套一厨一卫生间一阳台。共2套180平方米。安置用房地点“原糖厂至黄竹美范围。（郑康荣、郑华强）”第（5）项约定“乙方接到甲方统建住房缴款通知之日超20日内，需付清统建住房款给第三人，逾期则视为选择货币安置。”第三条“货币安置补偿、奖励及付款”第3点约定“过渡安置补助费，经甲、乙双方确认符合安置三户共15人，每户均超4人，过渡安置每户每月的补助标准为￥1500元，过渡期认定为24个月，甲方应补给乙方过渡费为人民币￥108000元。由乙方自行解决过渡期住所。”第五条“违约责任”第1点约定“因甲方的责任超过期限未解决回迁房安置的，按吴府办[2011]23号文第十五条的规定，应继续支付过渡安置补助费至回迁截止。”而吴府办[2011]23号文全称为《关于印发＜省道蓬吴线（S285）一期市区段、二期滨江路段建设项目房屋征收补偿与安置实施办法＞的通知》，实施办法第九条关于统建住房安置的规定与协议书内容基本一致，但其中第（四）项约定“统建住房安置选择办法“安置住房原则就近选择。被征收人签订房层征收协议时，应自报安置房屋的安置地址、户型及面积，办理确认手续，然后根据办理移交拆迁手续时间的先后顺序选房”；第十五条规定“在征收范围内实行产权调换回迁的，征收过渡期限自被征收人或者房屋承租人腾空房屋之日起，过渡住房安置不超过24个月，安置补助金标准按吴府办[2010]65号文的规定执行；超过期限仍未解决回迁房安置的，征收人可继续支付过渡安置补助费。”该协议于2011年6月9日签订完毕。 协议签订后，第三人按照协议书第三条的约定，履行支付了含原告等协议相对人的被征收土地、房屋的补偿金额676716元、搬家费补助费4500元、过渡安置补助费108000元以及奖励金33835.8元，四项补偿款合计人民币823051.8元。2011年6月16日，吴川市蓬吴线公路建设指挥部给原告郑康荣出具房屋征收证明，证明郑康荣户已签订了征收安置补偿协议并按要求搬迁完毕。 2011年11月16日，被告吴川市人民政府作出《关于落实蓬吴线公路安置房建设选址有关问题的批复》（吴府函[2011]215号，同意吴川市蓬吴线公路建设指挥部关于回迁房建设的选址方案，具体为建材厂、糖厂宿舍旧址、梅录街道鱼苗场三个地址范围，由吴川市房产局作为项目建设的业主单位依法推进相关工作。2011年12月13日，吴川市住房和城乡规划建设局颁发选字第440883201150013号《建设项目选址意见书》，建设项目名称：吴川市梅菉建材厂安置房，建设单位名称：广东吴川市房产管理局，建设项目拟选位置：吴川市梅菉建材厂。2012年1月5日，吴川市发展和改革局向吴川市房产管理局作出《关于吴川市梅录建材厂回迁安置房项目建议书的批复》（吴发改[2012]2号），批复内容如下：“一、回迁安置房工程是蓬吴线公路建设的配套工程，为保证蓬吴经公里工程顺利建设，同意吴川市梅菉建材厂回迁安置房项目建议书······四、项目选址于原吴川市梅菉建材厂（砖瓦厂）。”被告主张根据动工建设前对拆迁安置地点进行的统计，绝大多数拆迁户在协议上选择在窑地（建材厂）建设安置房，只有个别选择在梅北开发区、原糖厂至黄竹美路段建设安置房，遂涉案回迁安置房工程选址最终定于窑地（建材厂），政府不再在梅北开发区、原糖厂至黄竹美路段建设安置房。 2013年6月，由于超过期限未解决回迁房安置问题，第三人开始按协议书约定的每户每月1500元标准向原告支付过渡安置补助费。2014年8月7日，吴川市住房和城乡建设局给吴川市房产管理局颁发吴规建字第（2014）332号《建设工程规划许可证》。2014年10月10日，窑地（建材厂）安置房动工兴建，并于2017年10月20日竣工验收合格。2017年4月，吴川市房产管理局、吴川市蓬吴线公路建设指挥部和第三人开始启动回迁安置房的分配工作。2017年10月17日，吴川市房产管理局向吴川市蓬吴线公路建设指挥部和第三人发出《关于建议停止发放临时安置补偿费的函》，建议从2017年11月1日起全部停止发放回迁户临时安置补偿费。2017年12月7日，吴川市房产管理局、吴川市蓬吴线公路建设指挥部和第三人通知郑康荣户参加定于2017年12月8日下午3点召开未参加摇珠选房的回迁户会议。郑康荣参加了该会议，但因购买安置房的位置与协议书约定的位置不符，其拒绝通过摇珠确定购买安置房。协议书中的另两户即郑华强户、郑观富户接受了政府安置。被告吴川市人民政府决定从2017年12月起停止发放过渡安置补助费，第三人从2017年12月起不再向原告支付过渡安置补助费。 随后，原告郑康荣就协议书履行问题先后多次向吴川市信访局、湛江市信访事项复查复核委员会、吴川市信访事项复查复核委员会办公室等部门提出了信访申请和信访复查申请，但其对信访答复不服，遂于2019年6月27日提起了本案诉讼。 另查明，第三人吴川基投公司于2008年1月10日注册登记成立，类型：有限责任公司（国有独资），由吴川市人民政府下属单位吴川市财政局出资成立。 本院认为：本案系行政协议纠纷。本案的主要争议焦点为：一、涉案房屋征收补偿安置协议书是否合法有效；二、被诉行政行为是否应确认违法；三、原告第三项诉讼请求中请求判令被告按照涉案房屋征收补偿安置协议中第二条第2点约定的住房建筑面积、安置用房地点履行协议的诉讼请求应否得到支持。 关于涉案房屋征收补偿安置协议书是否合法有效的问题。行政协议是行政机关为实现社会公共利益或者管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其具有两面性，即效力性和行政性。行政协议强调诚实守信、平等自愿原则，一经签订双方当事人都应当严格遵守。协议书涉及征地拆迁和购买安置房问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。人民法院在审理行政协议案件中，可以适用不违反行政法律、法规、规章强制性规定的民事法律规范。在各方当事人遵循公平原则及不损害社会公共利益和他人合法权益基础上，经协商一致签订的协议可以予以效力确认。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”和吴府办[2011]23号《关于印发＜省道蓬吴线（S285）一期市区段、二期滨江路段建设项目房屋征收补偿与安置实施办法＞的通知》，被告吴川市人民政府作为涉案土地房屋征收补偿安置的行政机关，具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，第三人吴川基投公司系被告吴川市人民政府委托负责征收的其他组织，其有权与拆迁范围内的房屋权利人签订房屋征收补偿安置协议，双方主体适格。现原告请求法院确认所签订的行政协议有效，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，也就是说在涉案行政协议违反行政法律规范的强制性规定，或者行政协议内容损害国家利益、公共利益、他人合法权益的，或者存在一方以欺诈、胁迫的手段订立合同的情形的，可以确认行政协议无效。涉案协议书对双方的权利义务约定明确，不存在上述无效情形且在2011年6月9日协议签订生效后，原告已按协议约定履行了搬迁的义务，第三人也按协议约定履行了部分义务。原告第一项诉讼请求即关于确认涉案协议书合法有效的诉讼请求成立，本院予以支持。 关于被诉行政行为是否应确认违法的问题。根据《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护”、第四十四条“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”的规定，依法成立的合同，自成立时生效，对当事人具有法律效力，当事人应当按照约定履行自己的义务。如前所述，原告与第三人签订的《房屋征收补偿安置协议书（产权调换方式）》系双方真实意思表示，且协议内容不违反国家强制性规定，协议合法有效，对双方当事人具有约束力，双方当事人应当按照约定履行相关的合同义务。被告吴川市人民政府作为涉案征收拆迁的行政机关，以《关于印发的通知》（吴府办[2011]23号）规定第三人吴川基投公司作为征收人，征收涉案的房屋和土地，属于授权委托，其应承担相应协议义务，保障协议履行。 原告积极配合被告的征收工作，与第三人签订了涉案行政协议，在协议签订后原告亦依约履行了协议义务，被告吴川市人民政府和第三人吴川基投公司应当遵循诚实信用的原则，按协议约定的地点和面积履行协议。被告和第三人辩称政府在动工建设安置房前，对拆迁户选择安置地点进行统计，因窑地（建材厂）交通方便，居住环境好，绝大多数拆迁户选择在窑地（建材厂）安置，只有个别拆迁户选择在梅北开发区或原糖厂至黄竹美地段安置，故研究决定统一在窑地（建材厂）建设安置房，对蓬吴线公路建设征收项目所有选择产权调换的拆迁户进行安置，不再在梅北开发区、原糖厂至黄竹美地段建设安置房，是为了绝大多数拆迁户的利益变更了安置地点，其行为并不违法的主张，本院认为，在行政协议中，行政机关虽然有权在符合合同目的及实现社会公共利益或者管理目标前提下单方变更行政协议，但这并不意味着行政机关基于社会公共利益可以任意变更行政协议所约定的内容，其行政行为仍需遵循一定的程序，充分保障行政协议相对人的知情权和陈述申辩权等合法权利。本案中，第三人在与原告签订涉案行政协议前，被告告知原告可在窑地（建材厂）、梅北开发区以及原糖厂至黄竹美地段范围内三个地点选择购买安置房，并要求原告自报购买安置房屋的安置地址，原告据此选择了购买位于原糖厂至黄竹美范围内的回迁安置房并与第三人签订协议书。协议签订后，被告单方变更安置房的建设地点，并未经合法程序和采取补救措施便直接要求原告就其变更后的窑地（建材厂）安置地点参加摇珠选择购买安置房，属于违法变更协议的行为，该行为损害了原告对行政机关的信赖利益及合法权益，显然不符合依法行政的要求，故对于被告和第三人的上述答辩意见，本院不予采纳。违法的法律责任应由行政行为的委托方即被告承担，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”的规定和已无可能在协议书约定的地点建设安置房的事实，原告第三项诉讼请求中关于请求确认被告不按照协议书中第二条第2点约定的住房建筑面积、安置用房地点履行协议的行为违法的主张，符合上述法律规定，本院对原告此主张予以支持。 但原告第二项诉讼请求即请求确认被告和第三人不按照协议约定从2017年12月起至被告和第三人确定的解决原告回迁房安置之日止按每月1500元标准向其支付过渡安置补助费的行为违法，并责令被告和第三人立即付清过渡安置补助费，因第三人已于2017年11月底基本完成回迁房安置工作，被告决定从2017年12月起全部停止发放回迁户安置补助费，故该项诉讼请求不符合协议书约定过渡安置补助期限的范围，被告和第三人从2017年12月起不再向原告支付过渡安置补助费的行为并无不当，本院对原告的第二项诉讼请求不予支持。 关于原告第三项诉讼请求中请求判令被告按照涉案房屋征收补偿安置协议中第二条第2点约定的住房建筑面积、安置用房地点履行协议的诉讼请求应否得到支持的问题。协议书约定原告选择的安置统建住房地点位于原糖厂至黄竹美范围，但根据吴川市发展和改革局作出的吴发改[2012]2号《关于吴川市梅录建材厂回迁安置房项目建议书的批复》，涉案回迁安置房工程项目选址系定于窑地（建材厂）厂址内，鉴于回迁安置房现已建成于窑地（建材厂）且协议约定地点的回迁安置房屋不再建设，被告事实上已经无法按照协议书第二条第2点约定的安置用房地点履行协议。依据《中华人民共和国合同法》第一百一十条第（一）项关于“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行”的规定，对于原告关于要求被告按照协议书第二条第2点约定的住房建筑面积、安置用房地点履行协议的诉讼请求，本院依法予以驳回。 但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定关于“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，针对行政机关未完全按照约定履行行政协议的行为，人民法院应判决被告承担采取补救措施或者赔偿损失等责任。在本案中，被告已明确表示不在协议约定的原糖厂至黄竹美范围内的建设安置房，在此情况下，判决责令继续履行协议剩余部分约定已无前提条件。依照协议书约定的内容，第三人为原告安排安置统建住房需以原告缴纳统建住房款为前提，即需双方达成一致意见，本院在本案审理过程中多次组织原告、被告、第三人进行调解，但未能达成调解协议。因原告起诉时只要求履行购买安置房的协议内容和支付过渡安置补助金，并未提出要求被告和第三人对未能完全履行协议而对其造成的损失进行赔偿的诉讼请求，亦未提供其因被告的行政行为造成损失的相关证据，故对于赔偿损失的问题，原告可另行寻求其他救济途径。鉴于被告和第三人未按涉案行政协议的约定完全履行其职责义务，本案依法应当责令被告对原告采取补救措施。 综上，被告未能按涉案行政协议书的约定完全履行其职责义务，依法应确认该被诉行为违法并责令其采取补救措施。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第一百一十条第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、第七十八条第一款和最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款的规定，判决如下： 一、确认第三人吴川市基础设施建设投资有限公司与原告郑康荣、黄娟、郑剑浩、郑剑磊、郑剑川签订的《房屋征收补偿安置协议书（产权调换方式）》合法有效； 二、确认被告吴川市人民政府未按照《房屋征收补偿安置协议书（产权调换方式）》中第二条第2点约定的安置用房地点履行协议的行为违法； 三、责令被告吴川市人民政府对原告郑康荣、黄娟、郑剑浩、郑剑磊、郑剑川采取补救措施； 四、驳回原告郑康荣、黄娟、郑剑浩、郑剑磊、郑剑川的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告吴川市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。 审 判 长  李常红 审 判 员  梁康宁 代理审判员  杨丹红 二〇一九年十二月二十三日  法官助理陈小斯 书记员宋经纬 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 第一百一十条当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外： （一）法律上或者事实上不能履行； （二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高； （三）债权人在合理期限内未要求履行。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。