广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂06行初65号 原告吴祥，男，1937年6月7日出生，汉族，住东兴市。 原告吴日堂，男，1935年11月26日，汉族，住东兴市。 被告东兴市人民政府，住所地：东兴市兴东路。 法定代表人陈建林，市长 委托代理人黄剑锋，东兴市司法局工作人员。 委托代理人陈敏，广西南港律师事务所律师。 被告东兴市江平镇人民政府，住所地：江平镇平安大道26号。 法定代表人罗恒，镇长。 委托代理人何岳、张超蓝，均为广西北仑律师事务所律师。 原告吴祥、吴日堂诉被告东兴市人民政府、东兴市江平镇人民政府履行土地使用权纠纷行政裁决法定职责并行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。 原告吴祥、吴日堂诉称，贝丘湾旅游公司非法关闭了水闸门、强行更改排酸水沟，霸占蓄水塘造成积水得不到有效积蓄和排水的及时解除咸酸污水的需要，更改的排酸沟水路太远，而且关闭原有水闸门，造成严重威胁两原告等农户的农业生产，特别是造成冬茹产值的减产，造成侵害损失更为严重。因为在雨季无法排水冬茄腐烂，导致有种变无收。在玉米、稻谷方面由于更改排水沟“水路”太远，消水时间长达原来两倍以上。造成排水耕种困难，造成积水时间过长无法干的情况下误了种植季节，禾苗无法生长发芽，遇到干旱年限造成土地发酸等，严重造成产权户的收成减产的事实就于此。但村官不计农户的死活，非法放任外地人非法侵占、扩建旅游基地，侵害农民的合法权益。不少农户已经向政府举报控告维权。原告作为受害的承包农户，依法提起“行政诉讼”，维护自身的合法权益。诉讼请求：判令限期东兴市人民政府、东兴市江平镇人民政府依法履行职责，依法将贝丘湾旅游公司非法侵占原告面积三亩的土地确权为原告承包的产权；判令东兴市人民政府、东兴市江平镇人民政府依法处理赔偿经济损失24万元。 被告东兴市人民政府辩称，吴日堂、吴祥不是本案的适格原告，不享有提起行政诉讼的权利。吴日堂、吴祥在《行政起诉状》中请求法院限期被告将水闸门、蓄水塘、排酸沟确权为两组（七组和八组）农户承包的产权。但从吴日堂和吴祥的身份信息来看，（七）水土保持工程。包括谷坊、拦沙坝、蓄水池、截（排、灌）水沟（渠）、沉沙池等。根据《广西壮族自治区人民政府办公厅转发水利厅等部门关于深化小型水利工程管理体制改革实施方案的通知》(桂政办发(2014)95号）四改革内容（一）确权发证中“工程产权归属已明晰的，维持现有产权归属关系；工程产权归属不明晰的，由县（市、区）人民政府或其授权的部门负责工程产权界定工作。工程产权有纠纷的，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，积极予以调处解决。工程产权难以清晰界定的，可以将产权和管理经营权分离，由县（市、区）人民政府先行落实工程管理经营权。工程及工程受益范围跨行政区域且有纠纷的，由上一级人民政府或其授权的部门负责工程产权界定工作。各县（市、区）人民政府或其授权的部门负责向产权明晰的工程所有者颁发产权证书，产权证书要载明工程属性（国有、集体、私有）、工程任务属性（公益性或经营性）、功能、工程坐落位置、工程管理与保护范围、产权所有者及其权利与义务、有效期等基本信息。”的规定，也应先由县（市、区）人民政府或其授权的部门根据国家有关规定确定。在未经县级人民政府或其授权的部门根据国家有关规定确定的情况下，直接向人民法院提起确权之诉，存在程序错误。本案中，从起诉状内容来看，是吴祥、吴日堂认为被告不履行职责。《行政诉讼法》第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释(法释(2018)1号）第五十四条“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；”均作出了明确规定，但从吴日堂、吴祥提供的证据来看，没有任何证据能够证实其曾向被告提出过申请。综上所述，吴日堂、吴祥非适格原告，且也不是涉案水闸门、蓄水塘、排酸沟的投资者，其无权要求对涉案水闸门、蓄水塘、排酸沟进行确权。同时，在未经县级人民政府或其授权的部门根据国家有关规定确定的情况下，直接向人民法院提起确权之诉，属程序错误。吴日堂、吴祥的起诉缺乏事实和法律依据，请求驳回其起诉。 被告东兴市江平镇人民政府辩称，一、吴祥、吴日堂不是行政确权适格的原告，吴祥、吴日堂不享有提起行政诉讼的权利。首先，从吴祥、吴日堂提出的《行政起诉状》内容来看，其要求法院限期被告对水闸门、蓄水塘、排酸沟进行确权，而在事实和理由部分，则声称水闸门、蓄水塘、排酸沟是由交东村第七组、第八组农户承包。而《广西壮族自治区人民政府办公厅转发水利厅等部门关于深化小型水利工程管理体制改革实施方案的通知》（桂政办发[2014]95号)则明确规定：“按照‘谁投资、谁所有、谁受益、谁负担’的原则，结合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求，落实小型水利工程产权，个人投资兴建的工程，产权归个人所有：社会资本投资兴建的工程，产权归投资者所有，或按投资者意愿确定产权归属：受益户共同出资兴建的工程，产权归受益户共同所有：以农村集体经济组织投入为主的工程，产权归农村集体经济组织所有：以国家投资为主兴建的工程，产权归国家、农村集体经济组织或农民用水合作组织所有”。也就是说，吴祥、吴日堂本人也明确涉案的水闸门、蓄水塘、排酸沟不是他们投资、所有，因此，根据上述规定吴祥、吴日堂不是争议标的权利人，无权提出行政确权申请，也就无权提起行政诉讼。其次，吴祥、吴日堂不是东兴市江平镇交东村第七组或第八组的组长，无权代表东兴市江平镇交东村第七组或第八组进行诉讼。二、东兴市江平镇人民政府不是适格的被告，应当依法驳回吴祥、吴日堂的起诉。《广西壮族自治区人民政府办公厅转发水利厅等部门关于深化小型水利工程管理体制改革实施方案的通知》(桂政办发(2014)95号）明确规定：改革范围为我区县级以下（含县级）管理的小型水利工程，主要包括：（一）小型水库。即总库容100万立方米～1000万立方米（不含）的小(1)型水库和总库容10万立方米～100万立方米（不含）的小(2)型水库……（七）水土保持工程。包括谷坊、拦沙坝、蓄水池、截（排、灌）水沟（渠）、沉沙池等”。而对上述水利工程，“工程产权归属已明晰的，维持现有产权归属关系；工程产权归属不明晰的，由县（市、区）人民政府或其授权的部门负责工程产权界定工作”。同时也明确：“各县（市、区）人民政府或其授权的部门负责向产权明晰的工程所有者颁发产权证书，产权证书要载明工程属性（国有、集体、私有）、工程任务属性（公益性或经营性）、功能、工程坐落位置、工程管理与保护范围、产权所有者及其权利与义务、有效期等基本信息”。从前述规定可以证实，对涉案水闸门、蓄水塘、排酸沟确权的职责不是东兴市江平镇人民政府的范围。因此，吴祥、吴日堂要求东兴市江平镇人民政府履行所谓的职责没有任何事实和法律依据，应当依法驳回其起诉。 经审理查明，2019年9月30日，吴祥、吴日堂向本院提交起诉状。本院立案受理后，经审查，吴祥、吴日堂提起的行政诉讼诉讼请求及理由表述不明确、具体，亦未提供初步的事实、证据等，本院于2019年10月22日通知吴祥、吴日堂进行询问、释明，并告知其可以通过委托律师或法律援助进行维权等，进一步明确具体的诉讼请求并提供初步的事实、证据。为查明案件相关事实，本院公开开庭进行了审理，并在庭后组织各方当事人到实地进行勘查，进一步了解案情。吴祥、吴日堂提出的争议地系在东兴市××、××组等村民小组土地范围内，由相关村民小组在海边低洼处共同建成水闸门、蓄水塘、排酸沟。后来贝丘湾旅游公司经协商用作旅游开发项目，由贝丘湾旅游公司在附近另建水闸门、蓄水塘、排酸沟，贝丘湾旅游公司在原来的水闸门、蓄水塘、排酸沟处开发并扩建旅游项目进行经营至今。吴祥、吴日堂持有的《农村土地承包经营权证》所载明的承包土地不包含在争议地的范围内。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法规定第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。经审查，本案中，存在以下情形：（一）原告不适格。吴祥、吴日堂起诉的诉讼请求涉及东兴市××、××组等村民小组的集体权益，吴祥、吴日堂起诉不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体组织名义提起诉讼”的规定，且吴祥、吴日堂的承包地不在现争议土地范围，吴祥、吴日堂也不是涉案水闸门、蓄水塘、排酸沟的投资者。（二）错列被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”的规定和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十七条第一款“个人之间、个人与单位之间、单位之间发生水利工程权属纠纷，由县级以上人民政府处理”的规定，东兴市江平镇人民政府不具有法定职权，不是适格被告。（三）缺乏事实根据。行政诉讼法第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。于本案而言，吴祥、吴日堂除了仅提供吴廷国的证言并申请吴廷国到庭作证以证明案涉原来的水闸门、蓄水塘、排酸沟是东兴市××、××组的产权并扩建外，未提供初步证据证明其向相关部门申请确权和申请赔偿，亦未提供初步证据证明案涉的水闸门、蓄水塘、排酸沟是被告的征用等行政行为侵犯其合法权益，不符合最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释(法释(2018)1号）第五十四条“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；”的规定情形。综上，吴祥、吴日堂提起本案诉讼不符合起诉条件，依法应对其起诉予以驳回。根据现有的证据，本案不是被告的行政行为引起，案涉的水闸门、蓄水塘、排酸沟的利害关系人可以与贝丘湾旅游公司协商赔偿等事宜，也可以通过民事诉讼等进行权利救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，裁定如下： 驳回原告吴祥、吴日堂的起诉。 原告吴祥、吴日堂预交的案件受理费50元，退回原告吴祥、吴日堂。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 appoint 二〇一九年十二月二十日 书记员  莫骐祯 附：本裁定适用的相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外： 被告应当依职权主动履行法定职责的； 原告因正当理由不能提供的。 在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法规定第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,同时，应在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。