河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2215号上诉人（一审原告）王金环，女，1962年8月16日出生，汉族，住郑州市高新技术开发区。上诉人（一审原告）王小伟，男，1981年4月29日出生，汉族，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）王更涛，男，1974年3月9日出生，汉族，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）王艳平，女，1967年10月9日出生，汉族，住郑州市高新技术开发区。上诉人（一审原告）王耿鑫，男，汉族，1982年入伍，所在部别：河南省军区综合仓库。五上诉人共同委托代理人王海泉、卜书义，河南安泰律师事务所律师。上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区双桥办事处。住所地：郑州市高新区庄王村。法定代表人方鼎，主任。委托代理人张庆合，河南千业律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会。住所地：郑州市高新技术产业开发区国槐街6号。法定代表人王新亭，主任。委托代理人马振兴，该单位工作人员。委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管委会国土规划住建局。住所地：郑州市高新区国槐街与金梭路交叉口。法定代表人孙春雷，局长。委托代理人李杰，该局工作人员。委托代理人魏勇强，河南荟智源策律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管委会农业农村局。住所地：郑州市高新区冬青街11号。法定代表人潘军，局长。委托代理人刘哲，该局工作人员。委托代理人李进，河南方邦律师事务所律师。王金环、王小伟、王更涛、王艳平、王耿鑫（以下简称王金环等五人）诉郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、郑州高新技术产业开发区管委会国土规划住建局（以下简称高新区住建局）、郑州高新技术产业开发区管委会农业农村局（以下简称高新区农业农村局）、郑州高新技术产业开发区双桥办事处（以下简称双桥办事处）请求确认行政行为违法及赔偿一案，郑州市中级人民法院作出（2018）豫01行初724号行政判决，王金环等五人与双桥办事处对该行政判决均不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：本案所涉房屋宅基地原属于毛花云，户口簿登记信息为户主毛花云，经村委证实毛花云与时花云、史花云、师花云均系一人。毛花云已于2001年7月9日因病去世。本案王金环等五人均系毛花云的子女。王金环等五人诉称2017年8月在家中无人时，该宅基地上的房屋（共计1921.3平方米）被不明身份人拆除，经报案也未找到拆除人。于是王金环等五人称从2017年8月起先后向高新区管委会、郑州市人民政府、郑州市国土资源局申请信息公开。郑州市国土资源局于2018年10月26日针对王金环等五人的信息公开申请予以告知，并出具（2018）447号告知书，内容为：针对申请公开郑州市高新区双桥办事处岳岗村合村并城项目部的组建单位和上级主管部门、公开郑州市高新区双桥办事处岳岗村合村并城项目部的具体规划内容、规划区域、工作范围，经查询，郑州市国土资源局未制作和获取该信息，请向区政府（管委会）咨询了解。其规划内容、规划区域等请向市规划部门咨询（市规划局地址）。经高新区国土部门查询，郑州市国土资源局获取该项目的占地范围为滨河路以北、规划二路以东、规划一路以南、垂柳路北沿线以西合围地块；国土部门负责土地征收补偿相关工作，其拆迁补偿程序、拆迁补偿标准请向高新区双桥办事处和高新区农村农业局咨询。另外郑州市高新区双桥办事处岳岗村合村并城项目指挥部于2015年5月印发的岳岗村合村并城工作宣传读本显示：按照市委市政府提出的三年新型城镇化建设计划，要求三年内全市各区必须完成合村并城工作，拆迁改造已在全市各区全面铺开并快速推进，按照市委市政府的统一部署和高新区的工作安排，决定对岳岗村进行村庄改造。双桥办事处认为王金环等五人并非石佛镇岳岗村村民，在该村拆迁补偿安置中，不享受村民待遇和权利。并提交了岳岗村党支部及村民委员会于2015年6月22日下发的《岳岗村关于村庄改造的通告（第1号）》、《岳岗村村庄改造承租户、商户搬迁的通告（第2号）》、《岳岗村村庄改造拆迁补偿安置方案通告（第3号）》及《岳岗村村庄改造关于非宅基地厂院的拆迁补偿通告（第4号）》。其中第3号通告中明确载明：二、本方案适用范围。1.安置对象：（1）按照岳岗村村规民约，户口在岳岗村且享受村民待遇、履行村民义务的人员（包括在校大中专学生、正在服役的义务兵和初级一、二级士官、正在服刑的人员）。（2）经村民代表会议研究涉及到的岳岗村其他安置对象。双桥办事处据此认为王金环等五人均不属于岳岗村改造拆迁安置对象，不应当予以安置。同时根据双桥办事处提交的补充证据显示，涉案房屋属于在原老房屋的基础上后期又加盖，且二层未封顶，整个加盖部分无门窗、无粉刷，未显示有人居住；实施拆除前，由拆迁工作组安排第三方测量人员对涉案房屋的长宽尺寸进行了测量；根据双桥办事处岳岗村村民委员会与其他被拆迁户签订的拆迁补偿安置协议，宅基地证内建筑物及附属物补偿标准为每平方米620元（砖混平房），宅基地证外建筑物及附属物补偿标准为每平方米400元（砖混楼房）。同时上述第3号通告显示：五、拆迁补偿标准。（一）村民宅基地证内房屋的拆迁补偿，三层以下（含）房屋的补偿按郑州市人民政府《关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》郑政文（2014）142号文件规定的标准给予补偿。超过2015年7月21日搬迁的，一律不予补偿。（二）宅基地证外建筑物及附属物的拆迁补偿，砖混结构楼房不超过每平方米400元。超过规定搬（拆）迁的，视为违法用地和违章建筑，一律不予补偿。（三）未做顶的建筑物每平方米减少30元，未粉刷的每平方米减少10元，门窗不齐全的每平方米减少20元，门窗框扇全没有的每平方米减少40元。根据王金环等五人提交的1982年2月25日的郑郊宅字第0076785号宅基地使用证存根显示：户主为时花云，宅基面积为0.599亩。王金环等五人另提交有1982年2月25日的郑郊林字第0040594号林权证显示：户主为石花云，项目为宅基地，面积为0.599亩，栽种树木23棵。高新区住建局认为涉案土地在2018年8月6日以后才经河南省人民政府征收，即2017年8月时并未实施政府征收，所以政府未征收就不存在补偿。其提供的《河南省人民政府关于郑州市2018年度第六批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕966号）文件显示：同意郑州市人民政府征收双桥街道岳岗村等2个农村集体经济组织集体耕地31.4679公顷、林地1.2388公顷、其他农用地1.1894公顷、建设用地19.2374公顷，共计53.1335公顷，作为郑州市2018年度第六批乡镇建设用地。2018年12月13日，王金环等五人提起本案行政诉讼，请求：1.依法确认高新区管委会、高新区住建局、高新区农业农村局、双桥办事处拆除王金环等五人祖业房屋的行为违法；2.依法判令高新区管委会、高新区住建局、高新区农业农村局、双桥办事处赔偿因违法行为给王金环等五人造成的经济损失2000万元；3.依法判令高新区管委会、高新区住建局、高新区农业农村局、双桥办事处依据国家法规政策给予王金环等五人进行安置（依据2015年5月下发的文件据实进行安置）；4.依法判令高新区管委会、高新区住建局、高新区农业农村局、双桥办事处赔偿因违法而拒不承认给王金环等五人带来的经济损失、精神损失120万元；5.本案的全部诉讼费用由高新区管委会、高新区住建局、高新区农业农村局、双桥办事处承担。郑州市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点为：1.王金环等五人主体是否适格；2.实施涉案房屋拆迁的主体及拆迁行为是否合法；3.王金环等五人的损失有无合法依据，是否应予赔偿；4.是否应对王金环等五人予以拆迁安置。一、行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，法院应当依法通知其参加。法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。由于涉案被拆迁房屋所属宅基地为王金环等五人的母亲毛花云，毛花云去世后，王金环等五人作为其子女，应作为继承人参加诉讼。其中王艳平、王耿鑫系一审法院通知其作为共同诉讼当事人参加本案诉讼，并依法通知了其他当事人及高新区管委会、高新区住建局、高新区农业农村局、双桥办事处。对该宅基地上的房屋及其他附属物等财产原告依法享有继承权。二、在涉案房屋所在的岳岗村实施村庄改造过程中，由双桥办事处所成立的拆迁工作组进行统一安排部署并实施，本案所涉房屋在此次改造过程中于2017年8月被拆除，王金环等五人作为涉案房屋的利害关系人，当然与该拆除行为有法律上的利害关系。双桥办事处作为拆迁工作的组织者和实施者，对本案所涉房屋被拆除的事实并不否认，应合理推定拆除行为的实施系其所为，故与王金环等五人的利益有直接的关联性，王金环等五人将其作为本案诉讼的被告并无不当。高新区管委会、高新区住建局、高新区农业农村局没有参与该拆迁工作，不是拆迁主体，故王金环等五人将高新区管委会、高新区住建局、高新区农业农村局作为共同被告无事实及法律依据。依据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关做出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，催告应载明履行义务的期限、方式和当事人依法享有的陈述权和申辩权；催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关可以作出书面强制执行决定并送达当事人；对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。虽然双桥办事处称，在岳岗村实施村庄改造前，组织工作组对拆迁政策进行宣传并发放拆迁公告，但未提供相关证据证明其对所涉村庄改造通告、拆迁补偿安置方案通告等相关文件进行张贴、公告等，按照上述规定履行了合法的拆除程序，不能证明其有权对涉案房屋实施拆除，故其强制拆除行为明显违法。三、根据王金环等五人提供的宅基地使用证存根，毛花云名下的宅基地使用面积为0.599亩，约合399.533平方米。另有林权证显示毛花云栽种的树木计23株。林权证只是对宅基地范围内所种树木的权属证明，而非允许其建设建筑物的证明，故本案所涉房屋按照宅基地证内面积及超出部分按证外面积应分别依据不同的补偿标准计算。依据双桥办事处的证据，曾经对本案所涉房屋的长宽尺寸进行测量的数据显示，房屋面积应为24.2米*22.71米=549.582平方米。故超出宅基证面积即证外面积为150.049平方米（549.582-399.533）。同时，结合照片显示，所涉房屋为两层砖混楼房，二层无顶，整体无粉刷、无门窗。参照郑州市人民政府《关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文（2014）142号）规定的标准、《岳岗村村庄改造拆迁补偿安置方案通告》及其他与拆迁户签订的拆迁补偿安置协议，一审法院酌定宅基证内一层每平方米补偿630元（砖混楼房每平方米680元，无粉刷、无门窗共减少50元），共计251705.79元（630元*399.533）；二层每平方米补偿600元（砖混楼房每平方米680元，无顶、无粉刷、无门窗共减少80元），共计239719.8元（600元*399.533）；宅基证外每平方米补偿320元（证外砖混楼房每平方米400元，无顶、无粉刷、无门窗共减少80元，不再区分一层、二层），共计96031.36元（320元*150.049*2）；另有23株树木，每株330元，共计7590元。以上建筑物及其它附属物补偿款共计595046.95元。依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。故双桥办事处应承担违法拆迁给王金环等五人造成的损失，参考上述补偿标准，双桥办事处应赔偿王金环等五人595046.95元。其他经济损失，包括屋内物品损失，由于只有清单，无相关证据印证，双桥办事处亦不予认可，同时根据照片等证据显示是在老房屋的基础上加盖房屋，老房屋里留存部分家具等日常生活用品符合常理，故一审法院酌定屋内物品价值为60000元适宜。至于清单上所列金银首饰、古钱、字画、钧瓷酒壶、紫砂壶、玉石纪念品、茅台酒、人参、测绘工具等物品，由于价值较大，且不能证明上述物品的客观真实存在及实际价值，故一审法院对该部分损失不予支持。由于王耿鑫提交的士官证不足以证实其正在服役，故不能证明王耿鑫属于安置对象。王金环、王小伟、王更涛、王艳平户口均不在岳岗村，且未享受村民待遇、履行村民义务，故参照《岳岗村村庄改造拆迁补偿安置方案通告》关于安置对象的界定，均不属于安置对象。故其诉请要求给予安置的理由无事实及法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。该法第三条或者第十七条规定是针对人身权受到侵犯而进行行政赔偿或刑事赔偿的情形。本案中，王金环等五人是基于双桥办事处违法拆迁造成其财产损失而取得赔偿，即双桥办事处的行为侵犯了王金环等五人的财产权，而非人身权，故王金环等五人主张精神损失无法律依据，一审法院不予支持。综上，王金环等五人的诉讼请求部分有事实及法律依据，一审法院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第七条、第九条、第三十二条、第三十六条，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，一审法院判决：一、确认双桥办事处拆除王金环等五人房屋（位于郑州市高新技术开发区石佛镇岳岗村三组西街58号的宅基地上的房屋，涉及宅基地证号为郑郊宅字第0076785号）的行政行为违法；二、双桥办事处自本判决生效之日起三十日内赔偿王金环等五人房屋及其它附属物损失595046.95元；三、双桥办事处自本判决生效之日起三十日内赔偿王金环、王小伟、王更涛、王艳平及王耿鑫其他经济损失60000元；四、驳回王金环等五人的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由双桥办事处负担。王金环等五人对该行政判决不服，向本院提起上诉的主要理由称：一、高新区管委会应当是本案的义务主体。二、王金环等五人的合法房屋是被强制拆除的，造成了王金环等五人举证不能，依法举证责任应当由非法拆除者承担，被上诉人不能举出真实有效和全面的案件证据，那就应当采纳王金环等五人向法庭提供的财产清单，并认定其价值予以赔偿。一审判决认定的财产损失和其他经济损失，王金环等五人不能接受。三、关于本案拆迁安置，岳岗村党支部及村民委员会不具备拆迁安置主体资格，岳岗村党支部、岳岗村村民委员会在本村拆迁时《致岳岗村村民的一封信》，明显是受上级行政部门的委托，是上级部门统一的拆迁行政行为。其信中的第五页第三项，村庄改造有几种方式，安置标准是多少？并没有排除对王金环等五人的安置，依据相关法律规定对王金环等五人也应该合法安置。请求依法撤销一审行政判决，并查明事实认定本案义务主体，对王金环等五人进行赔偿，并对王金环等五人进行安置。双桥办事处对该行政判决不服，向本院提起上诉的主要理由称：一、王金环等五人对本案争议事项没有请求权，原审判决认定王金环等五人具有请求权的证据不足。王金环等五人并未提供其与已亡人毛花云（石花云）身份关系的证明，原审判决认定王金环等五人系王花云的继承人的证据不足。二、原审判决推定双桥办事处实施了拆除毛花云祖遗房屋的行为，理由不足。三、对毛花云祖遗房屋的补偿不应当包含宅基地。原审判决评定该祖遗房屋价值时选用标准不当。王金环等五人对该宅基地均不享有使用权，原审判决按照该宅基地证内面积计价标准不当。四、原审判决纵容了王金环等五人为套取补偿金而突击加盖房屋的违法行为。请求撤销一审行政判决，驳回王金环等五人的诉讼请求。被上诉人高新区管委会答辩称：高新区管委会不应当作为行政赔偿的主体；一审行政判决对涉案房屋属于突击建设的事实没有确认；高新区管委会认为王金环等五人的上诉理由，均不能成立。被上诉人高新区住建局答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确；王金环等五人应当以拆除其房屋的行政机关为被告，王金环等五人将高新区住建局列为本案的被告是错误的。被上诉人高新区农业农村局答辩称：高新区农业农村局没有实施涉案的拆除行为，王金环等五人在其上诉中也没有将高新区农村农业局列为应当承担非法拆除义务的主体。因此王金华等五人将高新区农业农村局列为被上诉人，没有事实和法律依据。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为：一、由于涉案被征拆房屋占用的宅基地为王金环等五人的母亲毛花云使用，毛花云去世后，王金环等五人作为其子女，应作为继承人参加诉讼，对该宅基地上的房屋及其他附属物等财产依法享有继承权，依法应予支持。二、在涉案房屋所在的岳岗村实施村庄改造过程中，双桥办事处所成立的拆迁工作组进行统一安排部署并实施，本案所涉房屋在此次改造过程中于2017年8月被拆除，应合理推定拆除行为的实施系双桥办事处所为。一审行政判决对此认定正确。三、根据王金环等五人提供的宅基地使用证存根，毛花云名下的宅基地使用面积为0.599亩，约合399.533平方米。另有林权证显示毛花云栽种的树木计23株。林权证只是对宅基地范围内所种树木的权属证明，而非允许其建设建筑物的证明，故本案所涉房屋按照宅基地证内面积及超出部分按证外面积应分别依据不同的补偿标准计算。一审法院认定双桥办事处应赔偿王金环等五人595046.95元并无不当。四、其他经济损失，包括清单上屋内物品损失，金银首饰、古钱、字画、钧瓷酒壶、紫砂壶、玉石纪念品、茅台酒、人参、测绘工具等物品，一审法院酌定屋内物品价值为60000元、其他部分损失不予支持适当。五、参照《岳岗村村庄改造拆迁补偿安置方案通告》关于安置对象的界定，王金环、王小伟、王更涛、王艳平户口均不在岳岗村，不属于安置对象；王耿鑫提交的士官证不足以证明其正在部队服役，不能充分证实王耿鑫属于安置对象。六、关于精神损失。王金环等五人是基于双桥办事处违法拆迁造成其财产损失而取得赔偿，即双桥办事处的行为侵犯了王金环等五人的财产权，而非人身权，故王金环等五人主张精神损失无法律依据。综上，一审行政判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人王金环等五人、双桥办事处的上诉理由均不能成立，依法均应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州市中级人民法院作出（2018）豫01行初724号行政判决。本案二审诉讼费100元，由上诉人王金环、王小伟、王更涛、王艳平、王耿鑫与郑州高新技术产业开发区双桥办事处均担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇一九年十二月十八日法官助理宋光远书记员杨析锟