海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行终699号   上诉人（一审原告）：澄迈县大丰镇大丰社区居民委员会大丰居民小组，住所地海南省澄迈县大丰镇大丰社区。   法定代表人：吴清安，该居民小组组长。   委托诉讼代理人：黎元君，北京黎元君律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：澄迈县人民政府，住所地海南省澄迈县金江镇文化北路108号。   法定代表人：司迺超，该县县长。   委托诉讼代理人：陈春玮，澄迈县自然资源和规划局工作人员。   委托诉讼代理人：王川广，海南外经律师事务所律师。   上诉人澄迈县大丰镇大丰社区居民委员会大丰居民小组（以下简称大丰居民小组）因诉被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）不履行法定职责一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初79号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月7日立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。   大丰居民小组向一审法院起诉请求：1.判决确认澄迈县政府对大丰居民小组申请确认享有位于“头伟坡”争议地650亩土地补偿的权利等请求不作为行政行为违法。2.判令澄迈县政府在一定期限内履行法定职责。   一审法院经审理查明，大丰居民小组请求澄迈县政府确认其享有补偿权利的650亩土地位于××县的“头伟坡”。1981年3月31日，广东省海南行政区公署作出海行〔1981〕49号《关于农村社队并入国营农场转为全民所有制有关政策问题的规定》，明确规定：“农村社队并入农场转为全民所有制后，原属集体所有的财产，包括土地、山林、橡胶等，一律归农场所有，由农场统一管理使用”。1982年2月20日，广东省海南行政区公署作出海行函〔1981〕26号《关于撤销大丰公社并入澄迈华侨农场问题的批复》，该批复载明：“1.同意撤销大丰公社并入澄迈华侨农场，其范围包括现大丰公社的盐丁、大丰、五村、文音、才存大队……。2.并入农场的大队、村、知青场的人口、土地、生产、财产、粮油征购任务等，全部并归农场管理。土地规划、生产计划、经营方针、资金投放、分配形式等，由农场统一安排。改集体所有制为全民所有制。并入农场的土地、财产、劳动力、干部及其他有关事宜，按海行〔1981〕49号文精神办理。”由此，澄迈华侨农场大丰作业区大丰村（以下简称大丰村）由集体所有制的农村集体经济组织转变为海南省澄迈华侨农场（以下简称澄迈华侨农场）辖下的全民所有制生产经营单位。1991年，澄迈县老城镇石联管理区（以下简称石联管理区）与大丰村因位于“头伟坡”的650亩土地发生争议，石联管理区请求澄迈县政府处理。澄迈县政府于1994年1月6日作出澄府（1994）6号《关于依法维护石联管理区土地所有权的处理决定》（以下简称第6号《处理决定》），决定争议地归属石联管理区集体所有和使用。大丰村不服该处理决定，向海南省人民政府（以下简称海南省政府）申请行政复议。海南省政府在复议中决定将行政争议主体大丰村变更为澄迈华侨农场,并作出琼府复决字（1994）4号《行政复议决定》（以下简称第4号《复议决定》），撤销了第6号《处理决定》，将上述650亩争议地确认为国有土地，并确认由澄迈华侨农场使用。石联管理区不服该复议决定，向原海南中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销第4号《复议决定》，维持第6号《处理决定》。原海南中级人民法院于1995年4月26日作出（1994）海南法行初字第17号行政判决书，判决维持第4号《复议决定》。石联管理区上诉后，本院于1995年11月23日作出（1995）琼行终字第14号行政判决书，驳回石联管理区的上诉，维持原判。   一审法院还查明，2002年期间，澄迈县国土局对澄迈华侨农场场界范围内的土地进行地籍调查，并张贴土地登记审核结果公告。2003年10月28日，澄迈县政府为澄迈华侨农场颁发了华侨农场国用(2003)第114号《国有土地使用证》（以下简称第114号《国土证》），该证登记的土地面积为91607178.03㎡，包括大丰居民小组要求确认享有补偿权利的650亩土地在内。2003年9月，澄迈华侨农场与海南泰昌房地产公司（以下简称泰昌公司）签订《土地转让协议书》，拟将1096.257亩土地转让给泰昌公司。为了便于项目开发，泰昌公司以其全资子公司海南宝安农场有限公司（以下简称宝安公司）的名义于2004年6月10日与澄迈华侨农场签订《土地使用权转让合同书》，将1096.257亩土地中的493亩土地转让给宝安公司作为农业综合用地。2004年6月22日，宝安公司向澄迈县国土局递交《用地申请报告》，请求澄迈县国土局就上述493亩土地为其办理土地使用权转让手续。2004年6月28日，澄迈县政府作出澄府函（2004）101号《关于同意补办澄迈华侨农场493亩国有划拨土地使用权出让手续并有偿转让给海南宝安农场有限公司作为农业综合开发项目使用的批复》，同意澄迈华侨农场补办上述493亩国有土地出让手续，并按评估确认地价的40%补交土地使用权出让金后有偿转让给宝安公司作为农业综合开发项目使用。2004年7月19日，澄迈县国土局与宝安公司签订《国有土地使用权出让合同》。同年7月22日，澄迈县政府就上述493亩土地给宝安公司颁发了华侨农场国用（2004）第0126号《国有土地使用证》（以下简称第0126号《国土证》）。2009年10月14日，宝安公司名称变更为海南鑫安农场有限公司（以下简称鑫安公司）。2010年5月，鑫安公司向澄迈县国土局申请上述493亩土地的使用权人变更登记。2010年6月，澄迈县政府将第0126号《国土证》登记的土地使用权人由宝安公司变更登记为鑫安公司，并于2010年6月2日给鑫安公司颁发了华侨农场国用（2010）第0153号《国有土地使用证》（以下简称第0153号《国土证》），同时注销了第0126号《国土证》。2017年6月，澄迈县国土局、海南（澄迈）金马现代物流中心管理委员会与鑫安公司签订了《收回国有土地补偿协议书》，约定由澄迈县国土局、海南（澄迈）金马现代物流中心管理委员会有偿收回鑫安公司第0153号《国土证》项下的493亩土地使用权，作为政府储备用地，有偿收回的补偿费为人民币6209.3589万元。2018年3月，大丰村以第114号《国土证》、第0126号《国土证》、第0153号《国土证》项下的土地中有127亩属其集体所有为由向一审法院提起行政诉讼，请求确认第114号《国土证》、第0126号《国土证》违法，并撤销第0153号《国土证》。该院于2018年7月16日作出(2018)琼96行初66号行政裁定书，认为大丰村作为澄迈华侨农场下属的生产经营单位，不具备对澄迈县政府颁发的第114号《国土证》、第0126号《国土证》、第0153号《国土证》提起诉讼的原告主体资格，裁定驳回大丰村的起诉。大丰村不服，向本院提起上诉。本院于2018年12月3日作出(2018)琼行终1026号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年1月11日，大丰居民小组向澄迈县政府邮寄《请求处理大丰村土地补偿的投诉》，请求澄迈县政府确认其享有位于“头伟坡”的650亩土地补偿的权利，并要求将650亩土地中被收回的493亩土地按澄迈县[2015]235号文件补偿标准每亩75600元进行补偿或协商分配。澄迈县政府认为大丰居民小组的投诉属于重复信访且经法院审理驳回的事项，故未予受理，亦未作答复。大丰居民小组认为澄迈县政府对其申请事项不予受理亦未作答复，属于行政不作为，遂于2019年3月26日向一审法院提起本案诉讼，请求判如其诉。   一审法院另查明，2007年6月25日,海南省人民政府办公厅印发《海南省推进华侨农场改革和发展方案》，方案要求：“澄迈华侨农场进一步完善属地管理体制，设立建制镇，保留华侨农场牌子，赋予相应的行政管理职能。”同年，海南省政府作出琼府函〔2007〕167号《关于同意设立澄迈县大丰镇行政建制的批复》，同意将澄迈县华侨农场改设为大丰镇，并保留华侨农场的牌子，大丰镇管辖美玉、才存、大丰等9个村委会（共45个自然村）和红岭、肖阳2个居委会。2013年6月20日，澄迈县政府作出澄府函〔2013〕186号《关于设立才存等9个社区居委会的批复》，同意设立大丰社区居民委员会等9个社区居民委员会。大丰居民小组为大丰社区居民委员会下设的居民小组。   一审法院认为，本案纠纷是大丰居民小组认为澄迈县政府没有履行为其确认享有650亩土地补偿权利的义务，认为澄迈县政府没有履行法定职责，故而诉请确认澄迈县政府行政不作为行为违法，并要求判令澄迈县政府在一定期限内履行法定职责。双方争议焦点在于：1.大丰居民小组是否具备作为本案原告的诉讼主体资格。2.澄迈县政府是否有权力对大丰居民小组主张的650亩土地的补偿问题作出确认，该行为是否属于澄迈县政府必须履行的法定职责。   一、关于该650亩土地权属的问题。据一审法院查明，（1994）海南法行初字第17号行政判决书、（1995）琼行终字第14号行政判决书已认定该650亩土地使用权属于澄迈华侨农场，土地性质为国有土地。澄迈县政府亦于2003年10月28日为澄迈华侨农场颁发了第114号《国土证》，确认了650亩土地的使用权人为澄迈华侨农场。2004年澄迈华侨农场将493亩土地有偿转让给宝安公司。2009年，宝安公司名称变更为鑫安公司，该493亩土地使用权人也由宝安公司变更为鑫安公司。2017年6月，澄迈县国土局和海南（澄迈）金马现代物流中心管理委员会有偿收回该土地使用权，补偿款已支付给土地使用权人鑫安公司。关于大丰居民小组的名称。大丰居民小组的原名称为澄迈县大丰公社大丰大队丰村生产队，根据海南行政区公署作出的海行〔1981〕49号《关于农村社队并入国营农场转为全民所有制有关政策问题的规定》及海行函〔1981〕26号《关于撤销大丰公社并入澄迈华侨农场问题的批复》的规定，澄迈县大丰公社大丰大队丰村生产队已经于1982年2月并入澄迈华侨农场，全称为澄迈华侨农场大丰作业区大丰村，由集体所有制的农村集体经济组织转变为澄迈华侨农场辖下的全民所有制生产经营单位，其人口、土地、财产等全部并归澄迈华侨农场管理。2007年海南省政府批准将澄迈华侨农场改设为大丰镇，2013年6月澄迈县政府批准设立大丰社区居民委员会，澄迈华侨农场大丰作业区大丰村转变为现大丰居民小组即澄迈县大丰镇大丰社区居民委员会大丰居民小组。尽管名称发生了变化，但大丰居民小组作为澄迈华侨农场辖下的全民所有制生产单位这一性质并未改变，大丰居民小组在人口、土地、财产等分配方面均应服从澄迈华侨农场的管理。以上事实证明，大丰居民小组不是该650亩土地的使用权人，该650亩土地使用权属于澄迈华侨农场，大丰居民小组只是澄迈华侨农场下属的生产单位。因此，大丰居民小组不具备向澄迈县政府提出要求确认其享有650亩土地补偿权利的资格，亦不具备作为本案原告的诉讼主体资格。大丰居民小组虽然通过中国邮政EMS向澄迈县政府邮寄了投诉材料，但没有证据能证明其自身合法权益受到侵害，只有主张维护自身合法权益的主体才具备行政诉讼原告主体资格。   二、法律意义上的政府的法定职责包括：法律法规以及合法规章、规范性文件规定的职责义务；根据上级行政机关指令产生的义务；先行行为引起的随附义务；行政协议约定的义务。我国现行法律、法规规定地方人民政府具有对辖区内的土地所有权及使用权作出确认的权力，但并未规定地方人民政府具有对是否应取得土地补偿作出确认的权力。澄迈华侨农场转让493亩土地收取转让费后，如何分配其收益，属于农场内部的管理，澄迈县政府无权进行干预。因此，澄迈县政府无权力对大丰居民小组主张的650亩土地的补偿问题作出确认，该行为亦不属于澄迈县政府必须履行的法定职责。因此，大丰居民小组不具备提起本案诉讼的原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，一审法院裁定驳回大丰居民小组的起诉。   上诉人大丰居民小组上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。事实和理由：一、一审认定事实部分错误。第一，尽管海南法院均认为大丰村等农村集体经济组织或村民委员会、村民小组（居民社区、居民小组，但都是农民）已并入澄迈华侨农场，但事实是并未实际并入。第二，大丰村通过投诉所解决的确认补偿问题是指诉争土地出让后的收回国有土地使用权的补偿部分而非一审认定的493亩土地转让部分款项。为了解决1983年4月10日承包经营原石联知青场约4000亩土地与农场大丰村和荣友村1096.257亩土地争议问题，澄迈华侨农场与泰昌公司达成《土地转让协议书》，将争议土地使用权转让50年给泰昌公司，并分别将土地过户到泰昌公司的全资子公司宝安公司、海南胜安农场有限公司、海南鸿安农场有限公司名下，土地转让款合计70万元，分别支付给荣友村50万元，大丰村20万元，扣除澄迈华侨农场30%管理费，大丰村实际获得14万元。澄迈华侨农场与泰昌公司以及澄迈县政府可能存在以转让国有土地使用权为幌子，实质上为方便出让土地给泰昌公司埋下伏笔，以70万元土地转让费以及补缴支付土地出让金的代价获得了巨大的利益，存在澄迈县政府收取了多少土地出让金，是否应当支付给大丰村的问题。第三，大丰村实际获得的14万元款项是493亩土地使用权转让款，期限届满后再转让，大丰村还可以收取一定比例的转让费，但该宗地出让后就永远与大丰村没有关联了。大丰村与493亩土地具有利害关系，诉争土地被收回国有土地使用权并出让，就应当给予大丰村补偿，大丰村的合法权益受到侵害的事实是客观存在的，一审认定的事实部分是错误的。二、一审适用法律、法规错误。大丰村是农村民事主体，代行农村集体经济组织的经营、管理职能，其与澄迈华侨农场不存在内部管理关系。大丰村通过投诉方式要求澄迈县政府解决的不是493亩土地转让费，而是收回国有土地使用权的补偿问题。澄迈县政府收回国有土地使用权本就应当对诉争土地的有关权利人作出补偿，这是澄迈县政府的法定职责。作为县级人民政府，不管大丰村主张究竟有无理由，行政机关应予以理睬，即使不予受理或驳回也应按照有关程序进行。   被上诉人澄迈县政府辩称，一、大丰居民小组对涉案土地不享有权属，不具有提起本案诉讼的主体资格。大丰居民小组原为澄迈县大丰公社大丰大队大丰村生产队，1982年由广东省海南行政区公署以海行函〔1981〕26号文件批准撤销并入澄迈华侨农场，由集体所有制经济组织转变为澄迈华侨农场辖下的全民所有制生产单位，全称为澄迈华侨农场大丰作业区大丰村。其集体土地也并入澄迈华侨农场转变为国有土地，归属澄迈华侨农场管理使用，大丰居民小组已不享有集体土地所有权或国有土地使用权。2003年澄迈县政府为澄迈华侨农场就其管理使用范围的国有土地颁发第114号《国土证》，土地使用权人为澄迈华侨农场。2007年海南省政府将澄迈华侨农场划归澄迈县政府属地管理，为行政管理需要，经海南省政府批准，将澄迈华侨农场改设澄迈县大丰镇，保留澄迈华侨农场的牌子，下辖九个居民委员会，大丰居民小组属大丰居民委员会下设的居民小组，同时保留大丰村的组织名称。由此可见，大丰居民小组虽然因管理需要设置为居民小组，但实质上仍属于澄迈华侨农场内部生产单位，对其主张的土地不享有权属，不具有直接利害关系，不具备因土地权益受侵害以其名义申请确权的资格，因此不具有提起本案行政诉讼的主体资格。二、澄迈县政府不存在不履行法定职责的问题。1.大丰居民小组因上述土地问题已多次信访，有关部门已作过答复。2.大丰居民小组在《请求处理大丰村土地补偿的投诉》中提出的第一项请求事项“请求确认投诉人享有位于头伟坡争议地650亩土地补偿的权利”，系请求确认其享有土地受偿权利，属于确认民事权利的请求。澄迈县政府为行政机关，没有法律规定澄迈县政府具有该项权力及职责。根据土地管理法的规定，澄迈县政府具有确定土地所有权及使用权的权限及职责，但澄迈县政府已为澄迈华侨农场颁发了第114号《国土证》（含涉案土地），确定该地所有权为国有，土地使用权人为澄迈华侨农场，已履行土地确权职责。至于该地使用权被澄迈华侨农场转让收取转让费后如何分配其收益，属于农场内部问题，不属于澄迈县政府履行法定职责管辖的范围。3.大丰居民小组提出的第二项请求事项“请求将650亩土地中被收回部分土地493亩按澄迈县[2015]235号文补偿标准每亩75600元进行补偿或协商分配”缺乏法律依据，大丰居民小组主张权利主体不适格，且不属于澄迈县政府履行法定职责管辖范围。综上，请求驳回大丰居民小组的上诉。   本院查明的事实与一审法院一致，本院对一审法院认定的事实予以确认。   本院认为,本案要审查的是大丰居民小组提起本案行政诉讼是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”在诉行政机关不履行法定职责案件中，首先要审查原告是否具备作为申请人申请行政机关作为的资格，也就是提出申请的当事人应当与其请求的事项具有利害关系。对于基于举报、投诉行为提起的履行法定职责案件，要区分其举报、投诉的事项是否涉及举报人、投诉人的自身合法权益。对于涉及其自身合法权益的，即与其有利害关系，其申请履行法定职责，行政机关不予答复或不予处理，其有权提起行政诉讼；如果投诉、举报的事项并不涉及其自身合法权益的，就没有行政诉讼法上的请求履行法定职责的事实根据和法律依据。本案中,大丰居民小组认为澄迈县政府没有履行为其确认享有650亩土地补偿权利的义务，认为澄迈县政府没有履行法定职责，故而诉请确认澄迈县政府行政不作为行为违法，并要求判令澄迈县政府在一定期限内履行法定职责。但是，根据广东省海南行政区公署分别于1981年3月31日、1982年2月20日作出的海行〔1981〕49号《关于农村社队并入国营农场转为全民所有制有关政策问题的规定》及海行函〔1981〕26号《关于撤销大丰公社并入澄迈华侨农场问题的批复》，澄迈县大丰公社大丰大队已于上世纪八十年代初并入澄迈华侨农场，并由集体所有制的农村集体经济组织转变为澄迈华侨农场辖下的全民所有制生产经营单位，其原有的集体土地亦因其并入澄迈华侨农场而同时转变为了国有土地。原海南中级人民法院（1994）海南法行初字第17号行政判决书及本院（1995）琼行终字第14号行政判决书已认定650亩土地使用权属于澄迈华侨农场，土地性质为国有土地。澄迈县政府亦于2003年10月28日为澄迈华侨农场颁发了第114号《国土证》，确认了650亩土地的使用权人为澄迈华侨农场。2004年澄迈华侨农场将493亩土地有偿转让给宝安公司。2009年，宝安公司名称变更为鑫安公司，该493亩土地使用权人也由宝安公司变更为鑫安公司。由此可见，大丰居民小组不是案涉650亩国有土地的使用权人，该650亩国有土地使用权属于澄迈华侨农场，大丰居民小组只是澄迈华侨农场下属的生产单位。因此，大丰居民小组不具备向澄迈县政府提出要求确认其享有650亩土地补偿权利的资格，亦不具备提起本案诉讼的原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定,一审法院裁定驳回大丰居民小组的起诉并无不当。而且，我国现行法律、法规规定地方人民政府具有对辖区内的土地所有权及使用权作出确认的权力，但并未规定地方人民政府具有对是否应取得土地补偿作出确认的权力。大丰居民小组主张确认其享有650亩土地补偿权利属于澄迈县政府必须履行的法定职责缺乏法律依据，本院不予支持。   综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人大丰居民小组的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 凌杰泉   审 判 员 孔 琼   审 判 员 郭晓欣     二〇一九年十二月二十六日   法官助理 杨秋雨   书 记 员 王 绛   附:相关法律及司法解释条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。   有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。   有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。   人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。