内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）内25行终53号 上诉人（原审原告）张某1，现住河北省张家口市张北县。 委托代理人张某2，内蒙古晟曜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）锡林浩特市公安局宝力根苏木派出所。 负责人呼某。 委托代理人道某。 上诉人张某1因终止案件调查决定一案，不服内蒙古自治区锡林浩特市人民法院（2019）内2502行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。 原审法院认定事实，2017年6月18日，原告张某1以存放在采石场的石料被盗为由，向110报警，接警后，锡林浩特市公安局宝力根苏木派出所出警现场并和原告及袁秉江做了询问笔录。2017年12月11日，被告以没有违法事实为由，作出锡市公（宝苏）行终止决字〔2017〕22号终止案件调查决定书，并送达给原告。另查明，袁秉江诉本案原告张某1采石场承包合同纠纷案件，锡林浩特市人民法院于2017年6月9日作出（2017）内2502民初401号判决书，判决张某1给付袁秉江承包费402000元，交付石料22770立方米，返还装载机等物品。张某1不服，提出上诉，锡林郭勒盟中级人民法院于2017年10月24日作出（2017）内25民终1353号民事判决书，驳回上诉，维持原判。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”被告于2017年12月11日作出锡市公（宝苏）行终止决字〔2017〕22号终止案件调查决定书，并送达给原告张某1。原告张某1如对此决定不服，应当在2018年6月11日前提起行政诉讼。而原告张某1于2019年4月18日才向本院提起行政诉讼，已经超过了法律规定“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的起诉期限。被告辩解原告提起诉讼已超过行政诉讼时效的理由成立，本院予以采信。综上所述，原告张某1的诉讼理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告张某1的起诉。案件受理费50元，免于收取。 上诉人张某1上诉称：一、原审法院以上诉人违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，超过诉讼时效为由作出裁定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定中包含“法律另有规定的除外”的排除条款，上诉人在原审起诉书中明确提出了请求确认被上诉人行政行为无效的诉讼请求，而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释［2018］1号）第一百六十二条的规定，确认行政行为无效之诉应当属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款排除条款的规定范围。故上诉人提出的确认行政行为无效的诉讼请求不存在超过行政诉讼时效的情形，原审法院在适用该条款时，未结合上诉人的诉讼请求审查“法律另有规定的除外”的排除条款，明显不当。二、上诉人在原审代理词中对于被上诉人原审中提出起诉已超过行政诉讼时效的答辩主张提出意见并提交法庭。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”。意味着对于2015年5月1日之后作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院应予立案。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项驳回上诉人的起诉，根据对司法解释前后条款的对比，如果确认行政行为无效之诉适用六个月的诉讼时效，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定本身就能驳回起诉，就导致上述司法解释第一百六十二条的确认行政行为无效的相关规定与第六十九条第一款第二项相互矛盾，因此确认行政行为无效之诉并无六个月诉讼时效的限制，只受行政行为是否在2015年5月1日之前作出的限制。综上，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的立法目的明确了“确认行政行为无效之诉”属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的排除条款，不受六个月诉讼时效的限制。上诉人的诉讼请求并未超过诉讼时效，请求撤销内蒙古自治区锡林浩特市人民法院作出的（2019）内2502行初14号行政裁定，发回重审；2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人锡林浩特市宝力根苏木派出所答辩称，被上诉人经过调查，上诉人张某1告袁秉江盗窃一案无违法事实，于2017年12月10日作出《终止案件调查决定书》并送达。上诉人张某1于2019年4月l8日向锡林浩特市人民法院提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，张某1的起诉已超过行政诉讼时效，原审法院裁定驳回了张某1的起诉。被上诉人作出的锡市公（宝苏）行终止决字〔2017〕第22号《终止案件调查决定书》事实清楚，证据确凿，请求二审法院维持被上诉人作出的《终止案件调查决定书》，驳回上诉人张某1的上诉请求。 经审理查明，2017年6月18日，上诉人张某1以石料被盗为由报警。2017年12月10日，被上诉人锡林浩特市公安局宝力根苏木派出所作出锡市公（宝苏）行终止决字〔2017〕22号终止案件调查决定书，于2017年12月11日送达给上诉人张某1。张某1于2019年4月18日向锡林浩特市人民法院提起诉讼。 本院认为，确认行政行为无效之诉是指公民、法人或者其他组织请求法院确认行政行为自始无效的诉讼。无效的行政行为虽然在法律上无效，但因其具有行政行为的外观，可能对公民的合法权益造成侵害，因此允许公民对此提起诉讼。无效行政行为的无效具有自始无效、当然无效、绝对无效的特征。故确认行政行为无效之诉不受法定起诉期限的限制。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”该条文共列举了三种结果：第一种是原告请求撤销行政行为及其法律后果，第二种是原告不变更诉讼请求，即继续请求确认行政行为无效及其法律后果，第三种是原告请求撤销行政行为但已超过法定起诉期限及其法律后果。由此可见，“请求确认行政行为无效”的诉讼请求并未受到法定起诉期限的限制。故确认行政行为无效之诉不受法定起诉期限的限制。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”由于人民法院对于2015年5月1日之后作出的行政行为的确认无效之诉才予以立案，所以针对2015年5月1日之后作出的行政行为，公民、法人或者其他组织提起确认无效之诉，不受法定起诉期限的限制。本案中，被上诉人锡林浩特市公安局宝力根苏木派出所于2017年12月10日，作出锡市公（宝苏）行终止决字〔2017〕22号终止案件调查决定书，上诉人张某1对此不服向锡林浩特市人民法院提起确认行政行为无效诉讼，不受起诉期限的限制，原审法院以超过起诉期限为由驳回张某1的起诉适用法律错误，本院予以纠正。原审法院应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，对被诉行政行为进行审查，如审查后认为被诉行政行为不属于无效情形，应当进行释明。由当事人决定是否变更诉讼请求，然后根据当事人的诉讼请求进行审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条的规定，裁定如下： 一、撤销内蒙古自治区锡林浩特市人民法院（2019）内2502行初14号行政裁定； 二、本案指令内蒙古自治区锡林浩特市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 格日勒图雅 审判员 冯 逸 岩 审判员 任   力 二〇一九年十二月九日 书记员 冀 雅 赛