甘肃省天水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘05行初53号 原告张某，住甘肃省定西市。 委托代理人傅某，北京京平律师事务所律师。 委托代理人胡某，北京京平律师事务所律师。 被告定西市安定区人民政府。 法定代表人祁某，该区区长。 委托代理人周某，定西市安定区司法局副局长。 委托代理人李某，定西市自然资源局安定分局干部。 原告张某因要求确认被告定西市安定区人民政府平整土地行为违法一案，于2019年10月21日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月25日立案后，于2019年10月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告张某及其委托代理人傅某、胡某，被告的委托代理人周某、李某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告张某诉称，原告为定西市安定区内关营镇先锋村村民，在该村新庄门社有合法的承包地，用于蔬菜种植。因通定、定临高速公路项目建设，原告的承包地面临被征收，在此过程中存在补偿纠纷。后原告通过原定西市安定区国土资源局安定分局回复的信息公开材料以及《定西市安定区人民政府关于北京京平律师事务所律师沟通函的复函》、《定西市人民政府关于北京京平律师事务所律师沟通函的复函》得知：被告定西市安定区人民政府负责组织实施该项目的征地工作，在2017年11月13日发布了《定西市安定区人民政府征地预公告》，原告的承包地位于该公告所确定的范围之内。 因此次征收尚未获得省级以上人民政府的批准，且补偿标准不合理，原告并未与征收方签订补偿协议，补偿安置相关问题并未得到妥善的解决，也未通过合法的程序交出土地，但原告承包地被被告强行推平，合法权益遭到损害。 原告认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定及（2018）最高行申再106号最高人民法院的裁判要旨，被诉强推行为应认定系被告所为，且该强推行为明显违法，严重侵犯了原告的合法权益。请求：1.判决确认被告强推原告承包地的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.《甘肃省农村土地承包经营权证》、原告与户主张安吉的户口本复印件；证明原告在定西市××区门社有合法承包地，并且原告与本案具有利害关系。 2.强推土地现场照片；证明原告承包地被强推的事实。 3.《定西市安定区人民政府征地预公告》（安政告字〔2017〕17号）。 4.《定西市安定区人民政府关于北京京平律师事务所律师沟通函的复函》。 《定西市人民政府关于北京京平律师事务所律师沟通函的复函》。 6.通渭至定西、定西至临洮高速公路建设项目征地拆迁包干协议。 以上第3、4、5、6份证据证明原告承包地因通定、定临高速公路项目建设被纳入征收范围，被告定西市安定区人民政府负责组织实施该项目的征地工作，为强推原告土地的主体，系本案适格被告，同时证明被告实施违法行政行为的事实。 被告定西市安定区人民政府答辩称：通渭至定西、定西至临洮高速公路项目征地行为合法，请求驳回原告的诉讼请求。理由如下：1.根据中共中央办公厅、国务院办公厅对深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见，深度贫困地区建设用地可以边建设、边报批。本案涉案的土地位于通渭至定西、定西至临洮高速公路建设的用地范围之内，沿途经过“甘肃省一区一州23个县40个乡镇3720个村深度贫困地区名单”中的相关深度贫困地区的县、乡镇、村，故本案的涉案土地符合深度贫困地区建设用地的报批程序，项目工程可行性研究报告已经甘肃省发改委批复，建设用地已经甘肃省国土厅预审，农用地转用审批手续正在办理之中。2.征地公告及时发布。安定区人民政府于2017年11月13日发布了《定西市安定区人民政府征地预公告》，就通渭至定西、定西至临洮高速公路的拟征收范围、面积、用途、土地补偿安置标准、安置方式及其他事宜予以公告。3.征地补偿标准依法确定。为做好项目建设房屋和土地征收工作，根据《土地管理法》、《森林法》的规定和省政府《关于印发甘肃省征地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准的通知》的精神，被告确定了《通渭至定西、定西至临洮2条高速公路建设（安定段）房屋征收和土地征占用补偿标准》，并下发相关部门及乡镇。4.征收程序合法，补偿到位。原告的被征收承包地位于定西市××区门社，属两条高速公路建设用地征收范围。面积清楚无争议，补偿到位。综上，被告的土地征收实施过程符合“边建设边报批”的国家政策，确定了征收补偿标准，同时发布了征地预公告，补偿到位，不存在违法。 被告向本院提交了以下证据和依据： 第一组证据： 1.《甘肃省发展和改革委员会关于通渭至定西高速公路工程可行性研究报告的批复》（甘发改交运〔2016〕903号） 2.《甘肃省发展和改革委员会关于定西至临洮高速公路工程可行性研究报告的批复》（甘发改交运〔2016〕905号） 3.《甘肃省国土资源厅关于对通渭至定西高速公路工程建设用地预审的意见》（甘国土资规发〔2016〕77号） 4.《甘肃省国土资源厅关于对定西至临洮高速公路工程建设用地预审的意见》（甘国土资规发〔2016〕76号） 5.《甘肃省人民政府关于印发甘肃省征地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准的通知》（甘政发〔2017〕17号） 6.《定西市安定区人民政府办公室关于确定通渭至定西、定西至临洮2条高速公路建设工程（安定段）土地房屋征收补偿标准的通知》（安政办发〔2017〕169号） 7.《定西市安定区人民政府征地预公告》（安政告字〔2017〕17号） 以上证据证明：高速公路项目建设用地的合法性。 第二组证据： 1.征地补偿费支付票据。证明目的：证明补偿费用到位。 2.通定高速公路永久征地补偿费用测算表（含征收面积）。证明目的：征地补偿费用程序合法，补偿费向原告补偿及时到位。 3.《甘肃省一区一州23个县40个乡镇3720个村深度贫困地区名单》（甘脱贫领办发〔2017〕52号文）。证明目的：征地程序合法。 被告提供的依据：《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见〉的通知》（厅字〔2017〕41号） 经庭审质证，被告对原告提交的证据1、3、4、5、6的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2真实性、合法性、关联性有异议。 原告对被告证据的质证意见是：对被告提供的第一组证据中的证据1、2、3、4的关联性、证明目的不予认可，对合法性不发表意见；对证据5关联性、证明目的不予认可，对真实性、合法性无异议；对证据6、7的合法性、关联性、证明目的均不予认可。对第二组证据的证据1关联性、证明目的不予认可，是被告的单方行为；对证据2、3不予质证，属于超过举证期限提交的证据，不能用来证明被告强推土地行为的合法性。 本院对上述证据认证如下：被告提交的第一组证据、第二组证据的证据1均符合证据的基本属性，本院予以采纳；第二组证据的2、3属于法院要求被告提交的证据，本院予以采纳。原告提交的证据均符合证据的基本属性，本院予以采纳。 经审理查明，2017年11月13日，定西市安定区人民政府发布安政告字〔2017〕17号《定西市安定区人民政府征地预公告》（以下简称《预公告》），该《预公告》确定拟征收通渭至定西、定西至临洮高速公路（安定段）建设设计在红线范围内涉及宁远镇、李家堡镇、凤翔镇、团结镇、香泉镇、内官营镇、称钩驿镇等乡镇所辖的宁远镇长湾、前川村等29个行政村的部分集体土地，包括途经的农用地、建设用地和未利用地（标准面积以实际丈量为准）。拟征地用于新建通渭至定西、定西至临洮高速公路（安定段）项目建设，属省列基础设施重大项目建设用地。同时该《预公告》确定土地补偿费和安置补助费标准：依据《甘肃省人民政府办公厅关于印发〈甘肃省征地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准〉的通知》（甘政发〔2017〕17号）文件精神，结合安定区实际，补偿标准按照区政府公布的标准执行。安置方式为一次性货币安置。 被告定西市安定区人民政府根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》中关于“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置的前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边补”的精神，采取“边建设边报批、边占边补”的方法对原告的承包土地实施征收和补偿，本案土地征收的批准文件正在审批中。 另查明，根据甘肃省脱贫攻坚领导小组办公室《关于印发全省“一区一州23个县40个乡镇3720个村”深度贫困地区名单的通知》,原告所在的定西市××区并不在定西市××区名单之内。 还查明，本次高速公路土地征收涉及的内官营镇先锋村共有59户农户的土地涉及征收，已经签订土地补偿安置协议的有35户，其余24户因与被告在土地征收补偿、安置过程中，对补偿标准有异议未签订补偿、安置协议。2019年3月起，被告对上述24户未签订补偿、安置协议的农户承包土地进行了施工平整。其中包括原告的承包土地。 本院认为，本案的争议焦点主要有三个：一、被告定西市安定区人民政府是否是本案的适格被告；二、本案是否存在原告所诉的“未批先征”的问题；三、被告定西市安定区人民政府对原告承包的土地实施平整的行为是否合法。 一、关于被告定西市安定区人民政府是否是本案适格被告的问题。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。......”根据上述规定，在土地征收过程中对被征收土地有权实施平整的行政机关可以是县级人民政府也可以是县级人民政府土地行政主管部门，因此，本案首先应当确定被告的主体资格。根据庭审查明的情况，被告定西市安定区人民政府在实施本次土地征收的过程中，除于2017年11月13日发布安政告字〔2017〕17号《定西市安定区人民政府征地预公告》之外，本次土地征收并没有发布《土地征收补偿、安置公告》，因此本次土地征收作出相关征收行为的主体应当推定为被告定西市安定区人民政府。 二、本案是否存在原告所诉的“未批先征”的问题。 《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述法律规定，征收土地应当先取得国务院或者省、自治区、直辖市人民政府土地征收的批准文件或者批复之后才能实施相关的土地征收行为，其中就包括土地的平整行为。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》中关于“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置的前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边补”的精神，深度贫困地区土地征收可以边建设边办理批准文件或批复。原告所在的内官营镇先锋村虽然不属于深度贫困村，但涉案建设项目途径的内官营镇有2个行政村属于深度贫困村，被告在征收过程中根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》采取边建设边报批的方式不属于“未批先征”。 三、被告对原告承包的土地实施平整的行为是否合法的问题。 高速公路建设项目对改善沿线群众生产生活条件，加快脱贫致富步伐，促进区域经济社会发展具有重要意义。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》：“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边补......”的精神，被告定西市安定区人民政府在本次高速公路建设项目土地征收的过程中，采取“边占边补”的方式对原告的土地实施平整，原告与被告没有签订土地征收补偿、安置协议的原因是双方就涉案的土地征收补偿、安置标准没有达成一致意见。因此，本案原、被告的主要纠纷是原告对被告定西市安定区人民政府的土地征收补偿、安置标准不服，而并不是对土地征收不服。本院认为，虽然《中华人民共和国土地管理法》对土地征收程序有明确的规定，但依照《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》中“边占边补”的精神，在深度贫困地区实施土地征收的过程中，为了确保国家脱贫政策的贯彻实施和高速公路建设项目的顺利进行，在被告对原告被征收土地的补偿资金到位的情况下，对被征收的土地实施平整的行为并无不当。且原告对土地征收补偿、安置标准不服的实质诉求可以依法通过其他途径救济。综上，被告对原告的土地实施平整的行政行为事实清楚，依据充分、程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决如下： 驳回原告张某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张某负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审 判 长  徐 赟 审 判 员  高学峰 审 判 员  曹小龙 二〇一九年十二月二日 法官助理  黄智源 法官助理  刘蕾蕾 书 记 员  罗瑞军 附：本判决所适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”