辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终531号上诉人（原审原告）：沈阳维忠旋转机械有限责任公司，住所地辽宁省沈阳市大东区大古城街15号。法定代表人：徐鑫，该公司董事长。委托诉讼代理人：滕丹丹，辽宁紫泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市大东区人民政府，住所地辽宁省沈阳市大东区津桥路20号。法定代表人：李刚，该区政府区长。委托诉讼代理人：沈晓晶，该区财政局工作人员。委托诉讼代理人：李杨，北京大成（沈阳）律师事务所律师。原审第三人：沈阳市沈北新区人民政府，住所地辽宁省沈阳市沈北新区明珠路1号。法定代表人：刘树敏，该区政府区长。委托诉讼代理人：赵天超，该区政府法制办工作人员。原审第三人：沈阳蒲河新城管理委员会，住所地辽宁省沈阳市沈北新区明珠路1号。法定代表人：刘树敏，该管委会主任。委托诉讼代理人：蔡姝，该管委会工作人员。沈阳维忠旋转机械有限责任公司（以下简称维忠公司）因诉沈阳市大东区人民政府（以下简称大东区政府）、原审第三人沈阳市沈北新区人民政府（以下简称沈北新区政府）、原审第三人沈阳蒲河新城管理委员会（以下简称蒲河管委会）履行行政协议一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初267号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年11月14日组织各方当事人进行询问。上诉人维忠公司的法定代表人徐鑫、委托诉讼代理人滕丹丹，被上诉人大东区政府的委托诉讼代理人沈晓晶、李杨，原审第三人沈北新区政府的委托诉讼代理人赵天超，原审第三人蒲河管委会的委托诉讼代理人蔡姝到庭参加了询问活动。原审法院经审理查明：2009年10月15日，原告与第三人蒲河管委会签订《协议书》，约定原告拟在蒲河新城投资沈阳维忠旋转机械产业园项目，计划全部竣工投产时间为2010年12月。被告同意向原告出让土地25.8亩，土地价格为摘牌价。2009年10月27日双方签订《补充协议书》，约定：被告向原告出让土地25.8亩，地价为319元/平方米，总土地款548.68万元。其中协议第三条约定：“鉴于原告项目为鼓励引进的工业项目，且用地基础设施不完善，经双方研究同意，被告向原告提供固定资产补贴或基础设施补贴共计290.68万元。于原告项目正式开工后的二十日内被告支付150万元；于原告完成8000平方米主体工程后二十日内支付剩余140.68万元。”第九条约定：“如乙方项目实际投资总额、固定资产投资额、投资密度、容积率、纳税总额、形象进度达不到协议约定的标准或外资未如期到位，甲方将取消以上各项优惠政策，并有权无偿收回土地和地面建筑设施，由此造成的损失由乙方自行承担。”2010年2月27日，沈阳市委办公厅下发沈委发[2010]4号《关于我市行政区划局部调整的决定》，其中第二条调整内容，第5点：“大东区向北扩，划入东陵区前进街道长大铁路以东土地、英达街道三环以内土地以及东贸路以北高官台街以西土地，实现与欧盟开发区的连接。”第三条相关政策，第2点：“因行政区划调整造成的相关区财政收支问题相应进行划转。区划调整涉及划出方的资产、债权、债务，一并由划入方接收。”原告所开发的区域在此次调整中划入沈阳市大东区。2017年8月16日，维忠公司向沈阳高新技术产业开发区人民法院起诉蒲河管委会支付补贴款，该案中原告自述于2011年7月25日前完成主体工程，自2010年5月开始主张第一笔补贴款，被告一直未予支付，故提起该诉讼。2018年1月21日，沈阳高新技术产业开发区人民法院作出（2017）辽0192行初526号行政裁定，以区划调整后大东区政府为适格被告，蒲河管委会不适格为由驳回维忠公司起诉，维忠公司上诉至原审法院。2018年6月1日，原审法院作出（2018）辽01行终1233号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年6月14日，原告提起本诉。原审法院认为：关于起诉期限问题，根据法律规定，公民、法人和其他组织对行政行为不服的，应在法定期限内提起诉讼。本案中，维忠公司与蒲河管委会协议约定，蒲河管委会在项目正式开工后的二十日内支付150万元，在完成8000平方米主体工程后二十日内支付剩余140.68万元。维忠公司自述在2011年7月25日前完成主体工程，按照约定行政机关至迟于2011年8月14日应给付维忠公司补贴款，此时维忠公司就已知道行政机关未按约定给付补贴款的事实。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”维忠公司应在2013年8月15日前起诉行政机关，即使按照维忠公司起诉蒲河管委会的时间计算，维忠公司的起诉也已超过了起诉期限，且原告未提供证据超过起诉期限具有法定事由。关于原告诉求被告支付补贴是否符合协议约定条件问题，原告起诉依据的《协议书》及《补充协议书》中不仅约定了原告可享受优惠政策，亦约定了原告享受优惠政策需符合的条件，原告在本案中提供的证据不能证明其符合享受所诉求优惠政策的条件。综上，本案不符合起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）、（二）项之规定，裁定：驳回原告沈阳维忠旋转机械有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告。维忠公司上诉称：请求撤销一审裁定或发回原审法院重新审理。1、上诉人与被上诉人之间签订的《协议书》及《补充协议书》的行为系属民事合同，不应该被认定为行政合同，故双方的纠纷应列为民事争议，而非行政争议。2、上诉人没有在被上诉人及第三人不给付补贴款项的2年内起诉，是有法定事由的。3、关于上诉人是否可以按照约定享受优惠政策，原审法院应该对本案进入实体审理阶段进行实体审查，而并非简单认定因上诉人提供的证据不能证明符合享受诉求的优惠政策而认定不符合起诉条件。4、现阶段各级政府加强诚信建设，被上诉人作为政府单位应该落实招商引资政策，而非承诺不兑现出现失信行为。综上，原审裁定事实认定错误，适用法律错误，请求二审法院查清事实后依法撤销原裁定或发回原审法院重新审理。大东区政府答辩称：1、上诉人与蒲河管委会签订的案涉行政协议不合法，应属于无效合同。2、上诉人据以提起本案诉讼的行政协议与被上诉人无关，被上诉人不应承担支付补贴款和利息的合同义务。被上诉人不是合同义务相对方，不具有履行合同债务的义务。虽然行政区划调整，但是案涉协议的债务并未随之转移至被上诉人，被上诉人不应承担相应的支付义务。3、上诉人的诉求已经超过起诉期限。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持，驳回上诉人的起诉。沈北新区政府陈述称：原审法院适用法律正确，请求维持原裁定。蒲河管委会陈述称：原审法院适用法律正确，请求维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。另查明，案涉协议签订后，上诉人履行了协议内容，交纳了相关款项，对案涉地块进行了开发建设，并投入运营。至本案审理时，上诉人仍在该地块进行正常的生产经营活动。本院认为，本案的争议焦点是上诉人的起诉是否符合起诉条件。根据原审裁定的认定并结合上诉人的上诉请求，该问题包含三个方面的内容：一是被诉协议是否属于行政协议，是否属于行政诉讼受案范围；二是本案应适用行政诉讼中的起诉期限制度还是应参照适用民事法律规范的诉讼时效制度；三是原审裁定认为上诉人提供的证据不能证明其主张成立的认定是否正确。关于第一个问题。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议主要包括以下四个方面的要素：1、主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；2、目的要素，即行政协议的目的是为了实现行政管理或者公共服务目标；3、内容要素，即协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；4、意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。在此基础上，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。本案中，2009年10月15日，上诉人与蒲河管委会签订《协议书》，约定：“甲乙双方本着平等互利，诚实信用的原则，经过友好协商就乙方在沈阳蒲河新城使用土地和开发建设项目达成如下协议”，项目总体情况是上诉人拟在蒲河新城投资沈阳维忠旋转机械产业园项目，计划全部竣工投产时间为2010年12月。蒲河管委会同意向上诉人出让土地25.8亩，土地价格为摘牌价。2009年10月27日双方签订《补充协议书》，该补充协议第二条约定：蒲河管委会向上诉人出让土地25.8亩，地价为319元/平方米，总土地款548.68万元；第三条约定：鉴于上诉人项目为鼓励引进的工业项目，且用地基础设施不完善，经双方研究同意，蒲河管委会向上诉人提供固定资产补贴或基础设施补贴共计290.68万元。由此可见，本案案涉《协议书》及《补充协议书》约定了项目投资规模、土地价格、办理土地相关手续等问题，是蒲河管委会与上诉人协商签署的具有行政法上权利义务的协议，其具有行政协议的本质特征，属于行政协议，属于行政诉讼受案范围。关于第二个问题。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范，故诉讼时效制度可以适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的行政诉讼案件。本案系上诉人对大东区政府不依法履行案涉《协议书》及《补充协议》而提起的请求履行协议的行政诉讼，应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。原审裁定适用起诉期限的规定不当，本院予以纠正。在不依法履行、未按照约定履行协议争议案件中，不仅要考虑到行政协议的行政性，又要考虑到其协议性的特点，正确适用诉讼时效制度。本案中，从上诉人提交的证据来看，其主张为了解决协议的履行问题，于2010年至2018年多次向蒲河管委会、沈北新区政府、大东区欧盟管委会及大东区政府的有关部门负责人反映该问题，积极寻求解决办法。在此过程中，诉讼时效是否存在中止、中断、延长等情形，因原审裁定适用的是起诉期限制度，对诉讼时效问题未予审查，故应将本案指令原审法院继续审理，在查明相关事实的基础上作出裁判。关于第三个问题。原审裁定认为，上诉人起诉依据的《协议书》及《补充协议书》中不仅约定了上诉人可享受优惠政策，亦约定了上诉人享受优惠政策需符合的条件，上诉人在本案中提供的证据不能证明其符合享受所诉求优惠政策的条件，故认为本案不符合起诉条件。上诉人根据《协议书》及《补充协议书》主张权利，人民法院应当依据法律规定对上诉人的起诉是否符合起诉条件进行审查，符合起诉条件的予以审理，不符合起诉条件的驳回起诉。但是，上诉人请求被上诉人支付补贴的主张是否成立、是否符合协议约定条件等问题是案件进入实体审理后审查的实体问题，而不是起诉条件问题。原审裁定将上诉人是否符合享受所诉求优惠政策条件作为起诉条件之一的认定错误，本院予以纠正。综上，原审裁定认为维忠公司的起诉不符合起诉条件不当，依法应予撤销。维忠公司的起诉符合法律规定，应予以审理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初267号行政裁定；二、本案指令辽宁省沈阳市中级人民法院继续审理。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇一九年十二月二十三日法官助理刘春晓书记员郑轩（代）