广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂09行初82号 原告杨献林，男，1958年5月9日出生，汉族，住兴业县。 委托代理人侯仲基，广西桂三力律师事务所律师。 委托代理人韦杰文，广西桂三力律师事务所律师。 被告兴业县人民政府，地址：兴业县民主路1号。 法定代表人杨开源，县长。 出庭应诉负责人钟汉，副县长。 委托代理人庞荣康，兴业县司法局副局长。 委托代理人谭直，广西润庆律师事务所律师。 被告兴业县洛阳镇人民政府。 法定代表人董基华，镇长。 出庭应诉负责人陶宗明，副镇长。 委托代理人罗仪寿，兴业县洛阳镇国土规建环保安监站工作人员。 委托代理人李成灿，广西振祺律师事务所律师。 原告杨献林与被告兴业县人民政府（下称兴业县政府）、兴业县洛阳镇人民政府（下称洛阳镇政府）征地拆迁补偿纠纷一案，本院于2019年10月17日立案受理后，依法组成合议庭并向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。上列诉讼参加人除被告兴业县政府的法定代表人杨开源、洛阳镇政府的法定代表人董基华未到庭参加诉讼外，其余均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年11月29日，兴业县政府作出兴政发[2017]28号《关于印发荔浦至玉林高速公路（兴业段）征地及地上附着物拆迁补偿标准的通知》（下称[2017]28号补偿标准通知）。 2018年6月25日，洛阳镇政府作为甲方给乙方杨献林（身份证号）出具了一份《广西荔浦至玉林高速公路玉林市兴业县征地拆迁补偿协议书》（下称《征地拆迁补偿协议》），《征地拆迁补偿协议》内容如下：甲方根据《中华人民共和国土地管理法》和荔浦至玉林高速公路建设的需要，需征收乙方土地，四至界址详见《荔浦至玉林高速公路工程四至界图》所示，现按照（兴政发[2017]28号）文件规定，经甲、乙双方就征收土地的补偿事宜充分协商一致，自愿达成以下协议，双方必须共同遵守履行：一、乙方同意甲方征收（征用）该项目建设用地范围内的相关土地及地上附着青苗，补偿款共：人民币138749.63元。二、甲方在本协议签订并经上级相关部门审核后，5个工作日内一次性向乙方支付补偿款138749.63元，乙方必须在收到补偿款后5天内完成征用地块内的青苗清理等事项，并将相应地块交甲方施工使用。逾期则由甲方全权处理。三、本协议一式伍份，甲方、乙方、征地办各存壹份，广西荔玉高速公路指挥部存贰份。四、本协议经双方签字后既生效，具有法律效力，双方必须共同遵守。杨献林未在乙方签字（摁手印）处签名。 原告杨献林诉称，2017年12月19日，被告兴业县政府发出兴政发[2017]31号《关于拟征收兴业县蒲塘镇等6个镇24个村部分集体土地的公告》（下称[2017]31号公告），征收兴业县蒲塘镇等6个镇24个村部分集体土地。被告洛阳镇政府接受兴业县政府委托对洛阳镇部分集体土地进行征地拆迁补偿工作。洛阳镇政府在确定土地征收范围及土地上青苗树木后与原告达成并签订了《征地拆迁补偿协议》，约定原告同意洛阳镇政府征收该项目建设用地范围内的相关土地及地上附着青苗，并补偿原告138749.63元，该款项应在5个工作日内一次性支付给原告。原告在该协议签字后，被告洛阳镇政府声称盖章后即可将补偿款支付给原告。2018年9月28日，施工方对原告的土地及地上附着青苗进行了拆迁。但两被告至今仍没有将补偿款及盖章的合同交还原告亦未依照合同约定补偿原告。目前，与原告同一时间签订《征地拆迁补偿协议》的其他村民均己经得到了补偿款。原告一再催促被告，被告均以各种理由拒绝补偿，为此未得到补偿款的其他村民甚至与施工单位发生了冲突，造成人员受伤，被告拖延支付补偿款的行为已经影响到社会的稳定。根据《物权法》相关规定及《土地管理法》第二十五条，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付，而被告在一年多的时间内仍未向原告支付补偿款，严重损害了原告的合法权益。原告杨献林请求本院判决：1、两被告按《征地拆迁补偿协议》的约定支付原告补偿款138749.63元。2、本案诉讼费由被告承担。 原告杨献林向本院提交了以下证据：证据1、[2017]31号公告，用以证明被告兴业县政府是征地主体，被告洛阳镇政府是基于其授权而与原告签订《征地拆迁补偿协议》并征收原告土地；证据2、荔蒲至玉林高速公路（兴业段）洛阳镇地块统计表（下称地块统计表），用以证明原告在被告的征地范围及原告纳入征地的面积；证据3、洛阳镇政府于2018年6月8日张贴的通知，用以证明被告对征地事项进行公告通知，原告依被告通知要求与其签订补偿协议；证据4、《征地拆迁补偿协议》，用以证明被告与原告签订《征地拆迁补偿协议》并约定被告对原告进行补偿的数额。 被告兴业县政府辩称，一、被告在对关于拟征收兴业县蒲塘镇等6个镇24个村部分集体土地进行了公告并进行了公示；二、原告提出的诉讼请求所主张的补偿款没有事实和法律依据。本案征地过程中，经答辩人依法组织现场勘测、核实原告被征土地面积及地上附着物清点情况根据征地补偿标准，计算出原告的征地补偿款金额，制作《征地拆迁补偿协议》给原告签字后呈报广西荔浦至玉林高速公路工程建设兴业县分指挥部（下称兴业县分指挥部）审核，审核通过后，答辩人方可在征地补偿协议上签字盖章并支付补偿款。但在审核过程中，兴业县分指挥部发现原告所签订的《征地拆迁补偿协议》中的补偿金额，与按现场勘验、核实原始数据计算出的补偿金额存在较大出入，为此答辩人没有在《征地拆迁补偿协议》签字盖章，并将协议书补偿金计算错误的情况与原告沟通解释，同时按现场勘验、核实原始数据计算出的补偿金额重新制作征地补偿协议送交原告签字，但遭到原告的拒绝，原告坚持要按原《征地拆迁补偿协议》的约定进行补偿，为此原告一直未将征地补偿款领取。被告兴业县政府请求本院驳回原告杨献林的诉讼请求。 被告兴业县政府向本院提交了如下证据：证据1、地图、公示照片、地块统计表，用以证明原告被征土地面积；证据2、广西荔浦至玉林高速公路（兴业段）土地及地上附着物登记表（下称附着物登记表），用以证明原告被征土地上附着物情况；证据3、[2017]28号补偿标准通知、2018年4月10日兴业县分指挥部作出的兴荔玉指发[2018]2号《关于明确广西荔浦至玉林高速公路（兴业段）竹林、油茶树补偿标准的通知》（下称[2018]2号补偿标准通知），用以证明原告被征土地及地上附着物补偿的依据；证据4、广西荔浦至玉林高速公路工程建设土地征用补偿登记/结算表（下称登记/结算表），用以证明原告实得补偿款情况；证据5、关于荔玉高速公路工程建设兴业分指挥部第四次会议纪要（2018年第3期）（下称（2018）第3期会议纪要），用以证明因[2017]28号补偿标准通知文件中的有关条款并没有明确竹林、油茶树补偿标准即对它们的规格没有作出认定，参考荔玉高速沿线、福绵区的补偿标准，经会议决定同意，制定《兴业县荔浦至玉林高速公路（兴业段）竹林、油茶树补偿标准补充方案》；证据6、[2017]31号公告、公示照片，用以证明被告已依法进行拟征地公告并公示的事实；证据7、中共兴业县委员会办公室作出的办发(2017)75号《兴业县人民政府办公室关于成立广西荔浦至玉林高速公路工程建设兴业县分指挥部的通知》，用以证明成立兴业县分指挥部及指挥部的职责权限；证据8、《玉林市福绵区人民政府关于荔浦至玉林高速公路（福绵段）项目征地拆迁补偿标准的批复》；证据9、《玉林市玉州区人民政府关于荔浦至玉林高速公路（玉州段）项目征地拆迁补偿标准的批复》；证据10、《荔浦至玉林高速公路（荔浦段）建设项目用地征收拆迁安置补偿方案的通知》；证据11、《荔浦至玉林高速公路（桂平段）项目建设征收征用土地及地上附着物具体补偿方案的通知》，证据8至11用以证明涉案的高速公路路段参考了在福绵段、玉州段、荔浦段、桂平段关于竹子、青苗的补偿标准，印证了（2018）第3期会议纪要，对竹子的规格及补偿标准也是参考该高速路中有关福绵段、玉州段等路段的补偿标准。 被告洛阳镇政府辩称，一、洛阳镇政府是受兴业县政府的委托，协助和配合县政府开展荔浦至玉林高速公路兴业洛阳段项目集体土地征地补偿工作，根据《土地管理法》和《行政诉讼法》的有关规定，洛阳镇政府不属于本案适格被告；二、原告提出的诉讼请求所主张的补偿款没有事实和法律依据。本案征地过程中，洛阳镇政府经依法组织现场勘测、核实原告被征土地面积及地上附着物清点情况根据征地补偿标准，计算出原告的征地补偿款金额，制作《征地拆迁补偿协议》给原告签字后呈报兴业县分指挥部审核，审核通过后，原告方可在征地补偿协议上签字盖章并支付补偿款。但在审核过程中，兴业县分指挥部发现原告所签订的《征地拆迁补偿协议》中的补偿金额，与按现场勘验、核实原始数据计算出的补偿金额存在较大出入，为此兴业县政府部没有在《征地拆迁补偿协议》签字盖章，并将协议书补偿金计算错误的情况与原告沟通解释，同时按现场勘验、核实原始数据计算出的补偿金额重新制作征地补偿协议送交原告签字，但遭到原告的拒绝，原告坚持要按原《征地拆迁补偿协议》的约定进行补偿，为此原告一直未领取征地补偿款。被告洛阳镇政府请求本院驳回原告杨献林的诉讼请求。 被告洛阳镇政府向本院提交的4组证据分别与兴业县政府提交的证据1－4相同。 经组织质证，各方当事人对他方当事人提供证据的质证意见如下： 一、原告对兴业县政府提交证据的质证意见：对证据1、2的真实性、合法性、关联性予以认可；证据3中[2017]28号补偿标准通知予以认可；[2018]2号补偿标准通知为无效文件，认为该通知里执行的标准低于[2017]28号补偿标准通知里的标准，且认为兴业县分指挥部不是行政机构，不具备作出补偿标准的行政权力；证据4登记/结算表不予认可，认为该表里面的内容与原告签订的补偿协议不一致，且无原告的签字，原告也没有收到相关的款项；证据5的（2018）第3期会议纪要中主张[2017]28号补偿标准通知中没有明确竹林、油茶树的补偿标准不予认可，且该会议纪要是兴业县分指挥部的会议纪要，指挥部既不是行政单位也没有得到上级政府的授权；证据6－11的真实性予以认可，但认为兴业县县委办公室、兴业县分指挥部均没有制定补偿标准的行政主体资格，原被告之间达成的《征地拆迁补偿协议》经过了公告程序已发生法律效力，被告应以此协议为准对原告进行补偿。原告对洛阳镇政府提交证据的质证意见与对兴业县政府提交证据的质证意见一致。 二、被告兴业县政府对原告提供证据的质证意见：兴业县政府对原告提交证据的真实性均无异议，但认为洛阳镇政府是受兴业县政府的委托进行征地拆迁补偿工作，地块统计表应以被告提交的为准，因为根据地块统计表及[2017]28号补偿标准通知起草的《征地拆迁补偿协议》只是一个文本，原告签订后，补偿数额需经上级部门审核通过后被告才能在协议上签订，上级部门在审核过程中发现[2017]28号补偿标准通知没有对竹子的规格作出认定及数据有出入，经调整后再给原告签订，但原告不同意签订，所以被告没有签订《征地拆迁补偿协议》，即《征地拆迁补偿协议》没有生效。 三、被告洛阳镇政府对原告提供证据的质证意见与兴业县政府对原告提供证据的质证意见一致。 本院对各方当事人提交证据的认证意见如下： 1、对原告杨献林提交证据的认证意见：原告杨献林提供的证据具备真实性、合法性、关联性，能证明洛阳镇政府在受兴业县政府的委托进行征地拆迁工程中，经洛阳镇政府组织现场勘测、核实原告被征土地面积及地上附着物的清点情况的相关数据后根据[2017]28号补偿标准通知中的补偿标准制作的《征地拆迁补偿协议》且经原告签字确认的事实。 2、对被告兴业县政府、洛阳镇政府提交证据的认证意见：对于原告无异议的证据，可以作为认定本案事实的参考依据，对于原告提出异议的证据，因证据的真实性或合法性或关联性存疑，因被告不能作出合理解释或提供其他证据予以佐证，不认定其具有证明被告主张的待证事项成立的效力。 经审理查明：2017年10月25日，因建设广西荔浦至玉林高速公路兴业县路段的需要，中共兴业县委员会办公室下发办发[2017]75号《中共兴业县委办公室兴业县人民政府办公室关于成立广西荔浦至玉林高速公路工程建设兴业县分指挥部的通知》，成立了兴业县分指挥部。指挥部主要负责高速公路兴业县路段土地征收的日常工作。2017年11月29日，兴业县政府作出[2017]28号补偿标准通知，规定被征收土地的补偿费、安置补助费标准；房屋拆迁补偿标准和安置办法；青苗、鱼苗、树木（果树）、农作物补偿标准；花木青苗移栽补助标准；被征收土地地上附着物拆迁补偿标准；其他地上附着物的补偿标准。[2017]28号补偿标准通知已依程序向社会公告。 2017年12月18日，兴业县政府作出[2017]31号公告并进行了公示，拟征收兴业县蒲塘镇等6个镇24个村部分集体土地用于荔浦至玉林高速公路工程建设，原告户承包的部分土地列入本次征收的范围。洛阳镇政府受兴业县政府的委托实施本次征地拆迁补偿工作，在征地过程中，经洛阳镇政府组织相关人员及原告等被征收人，对被征土地进行现场勘测、核实面积及清点地上附着物。之后洛阳镇政府根据对原告被征收土地的勘测、核实、清点得到的相关数据，按[2017]28号补偿标准通知规定的补偿标准制作《征地拆迁补偿协议》于2018年6月25日交由原告确认。《征地拆迁补偿协议》主要内容为：“杨献林被征土地及地上附着青苗的补偿款共138749.63元，经上级相关部门审核后5个工作日内一次性向杨献林支付，杨献林必须在收到补偿款后5天内清理附着物并交出土地”。原告杨献林对《征地拆迁补偿协议》进行确认后，被告兴业县政府即组织施工方对原告被征土地进行施工，并将原告杨献林确认的《征地拆迁补偿协议》呈报兴业县分指挥部审核。兴业县分指挥部在审核原告的《征地拆迁补偿协议》时认为，[2017]28号补偿标准通知中的有关条款并没有明确竹林、油茶树补偿标准，尚需进一步明确，而拒绝按《征地拆迁补偿协议》支付原告的补偿款。原告因一直未领取到《征地拆迁补偿协议》中约定的补偿款而与被告发生纠纷遂提起本案行政诉讼。 另查明：被告兴业县政府、洛阳镇政府在本案诉讼中均没有提供据以作出《征地拆迁补偿协议》确定原告应得补偿款对应原告被征收土地面积、附着物清点、核实的原始数据，原告被征收土地在原告确认《征地拆迁补偿协议》后由兴业县政府予以施工，土地原貌已被毁，土地面积、附着物情况已无法重新核实、清点。对于原告补偿款数额前后出现较大差距的原因和事由，被告所举证据不能足以说明。被告兴业县政府在本案诉讼中主张，根据兴业县分指挥部召开（2018）第3期会议纪要精神，兴业县分指挥部已作出[2018]2号补偿标准通知，要求兴业县各镇按照明确的竹林、油茶树补偿标准执行。按照[2018]2号补偿标准通知规定的补偿标准计算，原告杨献林的征地补偿款应为101749.63元而非《征地拆迁补偿协议》确定的补偿款138749.63元。而被告在本案中未能提供证据证明[2018]2号补偿标准通知的作出，经征求、听取公众意见，报请上级审批并向社会公告等法定程序。 本院认为，本案的争议焦点为：一、洛阳镇政府是否为本案适格的被告？二、《征地拆迁补偿协议》是否合法，被告兴业县政府应否按协议确定的补偿款数额向原告杨献林履行支付义务？ 一、关于洛阳镇政府是否为本案适格被告的问题。各方当事人对洛阳镇政府系受被告兴业县政府委托实施本案土地征地补偿工作的事实均无异议，本院予以确认。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，本案征地行为的主体是被告兴业县政府，洛阳镇政府属于受兴业县政府委托而实施征地拆迁补偿工作的单位，其在本案中实施关于征地拆迁补偿的行政行为后果，依法应由兴业县政府承担，因此洛阳镇政府不是本案适格的被告，本案适格的被告是兴业县政府。 二、关于《征地拆迁补偿协议》是否合法，被告兴业县政府应否按协议确定的补偿款数额向原告杨献林履行支付义务的问题。本院认为，洛阳镇政府是受被告兴业县政府的委托而实施本案土地征地补偿工作，洛阳镇政府出具《征地拆迁补偿协议》给原告的行为，属于征地补偿工作的事实，由此而产生的法律后果由被告兴业县政府负担。《征地拆迁补偿协议》中确定杨献林应得补偿款138749.63元数额，系洛阳镇政府组织相关权利人对杨献林被征用土地及地上附着物情况进行实地勘查、核实及清点之后，再根据杨献林被征收土地的勘查、核实、清点得到的相关数据，按照[2017]28号补偿标准通知确定的标准计算得来的，在没有确定充分证据证明该协议依据的计算数据或计算标准存在错误的情况下，对该协议确定的补偿数额的真实性、合法性应当予以确认。本案诉讼中，被告兴业县政府、洛阳镇政府不能向本院提供洛阳镇政府据以作出《征地拆迁补偿协议》确定原告补偿款对应原告被征收土地面积、附着物勘查、核实、清点的原始数据，无证据证明该协议依据的计算数据或计算标准存在错误。在《征地拆迁补偿协议》由原告确认后，兴业县政府已对原告被征收土地进行施工，其施工行为表明了兴业县政府已实际履行协议部分内容，构成了对协议内容默认的行为，同时，兴业县政府实施的施工行为，造成被征收土地原貌被毁，本案事实难以查清的法律后果，依法应承担相应的责任。综上，本院认定《征地拆迁补偿协议》已成立生效，协议确定原告的补偿数额合法有效，被告兴业县政府未在协议上盖章确认，不影响协议的成立与生效，被告兴业县政府应按《征地拆迁补偿协议》确定的补偿款数额向原告杨献林履行支付义务。被告兴业县政府在本案诉讼中主张，原告杨献林的征地补偿款应按[2018]2号补偿标准通知规定的补偿标准计算，《征地拆迁补偿协议》确定原告的补偿数额存在错误。但被告在本案中不能提供证据证明其作出[2018]2号补偿标准通知经征求、听取公众意见，报请上级审批并向社会公告等法定程序，即被告不能提供证据证明[2018]2号补偿标准通知具备合法性，因此，被告兴业县政府主张本案征地拆迁补偿数额应以[2018]2号补偿标准通知为计算标准的理由不能成立。综上所述，被告兴业县政府在本案中的抗辩理由均不能成立，本院不予采信和支持。原告的诉讼主张，理由正当，本院依法予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条的规定，判决如下： 被告兴业县人民政府按杨献林的《广西荔浦至玉林高速公路玉林市兴业县征地拆迁补偿协议书》约定支付补偿款138749.63元给原告杨献林。被告兴业县人民政府应履行的给付义务限于本判决生效后五日内履行完毕。 本案受理费50元，由被告兴业县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期限届满之日起七日内预交二审案件受理费50元，逾期不交或者不提出缓交、减交、免交申请的，广西壮族自治区高级人民法院可能按撤回上诉处理。上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法：开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  梁文全 审 判 员  林慧琪 二〇一九年十二月十二日 法官助理  吕 博 书 记 员  陈兰芳 附：一、本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》(2014修正) 第二十六条…… 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。 《中华人民共和国土地管理法》 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。