山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终1112号 上诉人（一审原告）丁庆全，男，1953年3月3日出生，汉族，住山东省梁山县。 被上诉人（一审被告）山东省农业农村厅，住所地济南市。 法定代表人李希信，厅长。 上诉人丁庆全因与被上诉人山东省农业农村厅（以下简称山东省农业厅）要求履行行政管理法定职责纠纷一案，不服济南市历下区人民法院（2018）鲁0102行初556号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，原告丁庆全于2018年8月11日向被告山东省农业厅邮寄《申请函》，要求被告山东省农业厅履行为其“颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》一事中的行政职能”。被告山东省农业厅于2018年8月13日收到该申请，于2018年8月28日作出鲁农信督字（2018）第075号《山东省农业厅群众来信督办函》并转至济宁市农业局，要求济宁市农业局处理原告的申请事项并答复原告。2018年8月28日，济宁市农业局作出济农（信访）字（2018）9号《关于梁山县梁山街道和水泊街道多名群众联名反映确权登记颁证工作中有关问题的督办函》，要求梁山县农业局对原告反映的问题调查并报告。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原告丁庆全要求被告山东省农业厅履行为其“颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》一事中的行政职能”，原告认为被告未履行法定职责，且被告从接到原告申请之日至原告起诉已满两个月，故原告起诉符合起诉条件，本案属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的，书面通知乡(镇)人民政府补正。”从以上规定可见，县级以上地方人民政府是颁发农村土地承包经营权证的法定机关，县级以上地方人民政府农业行政主管部门是负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作的机关。根据以上规定，实行家庭承包的，颁发农村土地承包经营权证由乡(镇)人民政府农村经营管理部门、县级以上地方人民政府农业行政主管部门、县级以上地方人民政府共同按规定履责才能完成。本案中，原告在《申请函》中要求被告山东省农业厅履行为其“颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》一事中的行政职能”，在原告《申请函》中未明确要求被告对梁山县人民政府进行监督的情况下，根据以上规定及属地管理和分级负责的原则，被告山东省农业厅收到原告的申请后，向原告所属的的济宁市农业局发出督办函，要求济宁市农业局处理并答复原告，济宁市农业局又责令梁山县农业局对村民反映的问题调查并报告。故被告山东省农业厅作为梁山县农业局的上级行政机关将原告的申请逐级转至下级农业行政主管部门处理符合法律规定。被告在原告起诉前已履行法定职责,故原告要求被告履行法定职责的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告丁庆全请求判令被告山东省农业厅针对原告丁庆全于2018年8月11日提出的申请履行法定职责的诉讼请求。案件受理费50元由原告丁庆全负担。 上诉人丁庆全不服一审判决上诉称，一、一审法院认定事实错误。上诉人在申请函中并未要求被上诉人将原告的申请逐级下转，所以一审法院判决并非上诉人的诉求。二、一审法院判决没有法律依据。被上诉人作为县级以上地方人民政府农业行政主管部门，负责农村土地承包经营权证的备案、登记发放等具体工作，并要加强对农村土地承包经营权证的发放管理，确保农村土地承包经营权证全部落实到户，这是其最明确的，必须履行的法定职责，也是上诉人的诉求。三、一审判决违背国家法律、法规政策和党中央国务院的战略决策及山东省相关政策。综上，一审判决毫无事实根据和法律依据，侵犯上诉人合法权益，特提起上诉。诉讼请求：1、依法撤销一审判决，依法改判被上诉人针对上诉人与2018年8月11日的《申请函》履行其法定职责；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担；3、公开开庭审理；4、申请被上诉人法人代表出庭。 被上诉人山东省农业厅二审期间未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，上诉人丁庆全曾向山东省农业厅提出申请，要求“敬请被申请人依照党中央、国务院、农业部（现更名为农业农村部）的决策部署及山东省相关文件、政策履行其在为申请人颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》一事中的行政职能”。上诉人丁庆全提出的涉案申请，并未明确其申请山东省农业厅履行何种行政职能（颁证、监督或者是信访等）。山东省农业厅在未要求丁庆全明确相关申请事项的情况下，迳行将其申请予以转办，程序确有不当。但结合丁庆全申请书载明的内容以及向一审法院提交的起诉材料的内容、一审庭审陈述“我们的申请是要求被告履行监督、领导、改变下属不正当命令的职责，这是我们的申请事项……”，可知，丁庆全向山东省农业厅提出申请，实际上系要求山东省农业厅对有关职能部门履行“为上诉人颁发农村土地承包经营权证”的监督职责。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款中“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……”的规定，上级行政机关对下级行政机关在履行法定职责过程中的监督行为，系基于其内部管理职权，属于行政机关内部的层级管理和监督行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，山东省农业厅对上诉人的申请是否处理、如何处理，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。且根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条中“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”的规定，被上诉人山东省农业厅也不具有直接向上诉人颁发农村土地经营承包权证的法定职责。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》九十三条第二款中“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，对其起诉应予驳回。另一方面，即使上诉人丁庆全基于被上诉人山东省农业厅的信访职责而向其提出申请，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款中“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为……”的规定，山东省农业厅对丁庆全的申请作出的信访事项转办处理，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。 据此，上诉人丁庆全因要求被上诉人山东省农业厅履行其在为上诉人颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》一事中的行政职能而提起的诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对其起诉应予裁定驳回。现一审法院以判决的形式驳回上诉人的诉讼请求，系法律适用不当。但考虑到一审法院的裁判结果并未损害各方当事人的实体权益，为减轻当事人的诉累，节约行政及司法成本，对该问题本院仅在此予以指出，不再纠正。 对于上诉人丁庆全提出的“本案二审公开开庭审理”的上诉请求，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条对于人民法院对上诉案件的审理形式进行了明确规定，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。因此，对于上诉人丁庆全的该项上诉请求，本院不予支持。对于上诉人丁庆全要求被上诉人山东省农业厅法定代表人出庭的上诉请求，本院不再审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁庆全负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张正升 审 判 员 孙继发 审 判 员 魏吉锋 二〇一九年十二月十日 法官助理 王婷婷 书 记 员 李雪珂