安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终1437号 上诉人（一审原告）陈广西，男，1959年6月10日出生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。 被上诉人(一审被告)安徽省淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆路128号，统一社会信用代码11340403355206091Q。 法定代表人从永刚，该区人民政府区长。 被上诉人(一审被告)淮南市城市建设投资有限责任公司，住所地安徽省淮南市田家庵区陈洞路，统一社会信用代码91340400740865026G。 法定代表人曹宏，该公司董事长。 上诉人陈广西因诉安徽省淮南市田家庵区人民政府（简称田家庵区政府）、淮南市城市建设投资有限责任公司（简称淮南市城投公司）履行征收补偿法定职责一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2019)皖04行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 陈广西向一审法院诉称，原告为田家庵区舜耕镇曹咀村村民，在原老宅基地上建有房屋。2006年2月23日，淮南市国土资源局作出《征地拆迁补偿安置方案公告》,对集体土地征收，原告的房屋在拆迁范围内。根据上述方案,被拆迁户4-5人应安置面积为100平方米,产权调换面积之外的其他房屋及附属物等，按淮府办[2004]10号文规定的征地拆迁补偿标准进行补偿。本案中，原告应当安置房屋100平方米，但被告只同意置换60平方米，双方未能达成一致意见。2009年4月28日，被告强行拆除原告的房屋，导致屋内物品损失60000元。田家庵区政府作为此次征地的征迁主体，负责征地拆迁补偿安置及一切相关事务性工作,处理征地拆迁过程中各种矛盾和纠纷,应当履行自己的职责,对征收原告房屋及附属设施按照标准安置补偿。淮南市城投公司与其他被拆迁户签订《拆迁安置补偿协议》,在未与原告签订协议的情况下，拆除了原告的房屋，应与田家庵区政府共同承担对原告的安置补偿工作。请求人民法院依法判决：一、两被告按照《补偿方案公告》规定的补偿标准，对原告进行安置补偿，对原告按产权置换补偿房屋100㎡；二、两被告支付原告搬家费280元，房屋租赁费63882元(2009年4月28日至2019年7月27日)，继续支付至房屋交付之日止；置换剩余房屋面积货币补偿款39360元；三、判令两被告补偿原告因被告强拆造成的原告财产损失60000元；四、本案的诉讼费用由两被告承担。 一审法院审理查明，2006年2月23日，淮南市国土局作出《征地拆迁补偿安置方案公告》，对本案所涉的征迁事宜进行明确，征收土地的位置为：东临东苑小区，西至规划广场北路，南起206国道，北靠淮河堤坝；有货币补偿、产权调换（迁建新村产权调换安置）两种安置方式由被拆迁户自行选择；征地拆迁时间为：2006年2月25日-2006年7月30日。适用于迁建新村安置方式的《拆迁安置协议书》内容显示，签约的甲方固定为“淮南市城投公司”，乙方为被拆迁人。陈广西在此次拆迁范围内有宅基地和房屋，经与淮南市城投公司协商拆迁补偿安置事宜未果，原告的房屋已被淮南市城投公司拆除，至今未获补偿安置，也未达成拆迁安置补偿协议。2008年11月19日，为推进对原告户的拆迁安置补偿工作，广场北路地块征地拆迁指挥部办公室由淮南市城投公司时任副总经理主持召开会议，对广场北路地块还原安置有关问题进行了研究并形成《会议纪要》，明确：“……对于陈广胜（陈广西）户，长期居住本村且无它处无住房，经指挥部调查、村委会出示证明，拆迁办公室研究决定：享受长住户政策，同意其用120㎡住房置换二套60㎡”。后淮南市城投公司作为甲方，与乙方陈广胜据此于2008年12月1日签订了《拆迁安置协议书（迁建新村安置方式）》。原告陈广西未签订协议获得补偿安置，经向淮南市城投公司信访未果，遂起诉至人民法院，提出前述诉讼请求。 一审另查明，2006年5月9日，甲方淮南市城投公司与乙方田家庵区政府签订《包干协议》，言明：“决定由乙方采取全包方式进行征地拆迁工作……征地包干采取全包的方式，即包工作、包时间、包经费的三包方式进行……包工作：乙方全面负责上述范围内的征地拆迁及地面附着物的安置补偿工作；……乙方义务：负责征地拆迁安置补偿以及一切相关的事务性工作；2、处理征地拆迁过程中的各种矛盾和纠纷……”。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，应当有具体的事实根据。本案中，关于淮南市城投公司和田家庵区政府是否为本案适格被告的问题，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，淮南市城投公司作为一家企业，依法开展经营活动，其不是行政机关，也不具有行政行为的职责，其不是行政诉讼的适格被告。其次，本案已查明，相应补偿方案公告由原淮南市国土局发布，淮南市城投公司组织进行了具体的补偿安置工作，且《拆迁安置协议书》也是由其与被拆迁人签订的，淮南市城投公司对此也不否认。田家庵区政府不是涉案项目的拆迁人，不是应对被拆迁人给予安置补偿的责任主体，其不是本案的适格被告。对本案涉诉的《包干协议》，应认定为淮南市城投公司为推进实施涉诉项目，与田家庵区政府就具体的拆迁安置补偿事宜作出的委托和约定，其法律责任和后果应由淮南市城投公司依法承担。且其性质属于淮南市城投公司和田家庵区政府之间的内部协议，效力并不及于本案原告。因此，原告要求两被告履行补偿安置的法定职责，没有事实依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回陈广西的起诉。 陈广西上诉称，淮南市城投公司与田家庵区政府的包干协议可以证明该区政府是负责此次征地拆迁补偿安置工作的主体；淮南市城投公司拆除了涉案房屋，因此上述两单位均是本案适格被告。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院进行审理。 田家庵区政府、淮南市城投公司均未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，本案系因集体土地征收引发的行政案件，争议的焦点问题是农村集体土地征收补偿义务主体的确认。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。同时，该条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此，依照上述法律规范规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。考虑到集体土地征收与补偿的多阶段性、组织实施的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，甚至委托乡镇人民政府、其他征地事务机构等主体参与征收与补偿工作，对此类主体参与实施征收的责任认定，应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定精神，将此类主体视为接受市、县人民政府或政府指定的土地主管部门委托从事具体的补偿安置事宜，相应的责任由相应的人民政府或人民政府指定的土地行政主管部门承担补偿责任。本案中，淮南市城投公司虽参与了实施征收补偿，但相应的责任应当由委托其实施征收补偿工作的人民政府或人民政府指定的土地行政主管部门承担，因此淮南市城投公司不是本案的适格被告。至于淮南市城投公司与田家庵区政府签订了《包干协议》，要求田家庵区政府负责组织实施征收补偿，由于田家庵区政府未发布《征收土地公告》，不是涉案项目的征收人，上述协议应视为内部分工协议，该协议不能证明田家庵区政府是涉案征收补偿的义务主体。因此，田家庵区政府亦不是本案适格被告。 总之，由于淮南市城投公司参与了实施征收补偿工作，陈广西可以就集体土地征收补偿问题请求委托淮南市城投公司实施征收补偿工作的人民政府或人民政府指定的土地行政主管部门履行征收补偿的法定职责。一审裁定驳回起诉并无不当。陈广西的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年十二月十日 书记员  陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -1-