内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终451号上诉人（一审原告）：杨庆德,男,1953年6月24日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区通辽市开鲁县。被上诉人（一审被告）：开鲁县人民政府。法定代表人：刘兴涛，该县县长。委托诉讼代理人：邢佳欣，该县司法局副局长。委托诉讼代理人：张文利，内蒙古义源律师事务所律师。上诉人杨庆德因与被上诉人开鲁县人民政府不履行土地行政登记及行政赔偿一案，不服内蒙古自治区通辽市中级人民法院(2019)内05行初27号行政裁定,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨庆德，被上诉人开鲁县人民政府的委托诉讼代理邢佳欣、张文利，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年2月20日，开鲁县人民政府召开全县农村重点工作会议，其中内容有农村土地经营权确权登记颁证工作。会议就此项工作要求各镇结合自己的工作进度，加紧时间推进。经县、镇、村多次协调沟通，并进一步做群众的思想工作后，2019年4月份，南关村制定出村级土地确权方案，现在确权工作正在进行。另查明，杨庆德于2019年2月21日通过邮寄的方式向通辽市人民政府递交了行政复议申请书。通辽市人民政府于2019年3月8日作出不予受理行政复议申请决定书（通政复不字[2018]第1号）。认为杨庆德提交的证据材料不能证明其向开鲁县人民政府提交过要求开鲁县人民政府为其发放农村土地承包经营权证的申请以及请求撤销的具体行政行为存在。以申请人杨庆德请求撤销的具体行政行为不存在为由不予受理。一审法院经审理认为，开鲁县人民政府正在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，南关村的土地经营权确权登记颁证工作也在进行，不存在不履行法定职责的情形。虽然开鲁县人民政府至今未向杨庆德颁发土地承包经营权证，但杨庆德未能提供证据证明开鲁县人民政府必须在一定的期限内履行职责，故杨庆德的第一、二项诉讼请求不成立，不予支持。且杨庆德现在持有的二轮农村土地承包经营权证仍然有效，并未对杨庆德的权益产生影响，因此对杨庆德要求开鲁县人民政府承担行政赔偿责任的请求亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决：驳回杨庆德的诉讼请求。一审案件受理费50元，由杨庆德负担。杨庆德不服上述行政判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审行政判决，支持杨庆德一审的诉讼请求，即：确认被诉行政行为违法并给予撤销；责令开鲁县人民政府履行法定职责,判决在一定期间内为杨庆德发放农村土地承包经营权证；开鲁县人民政府承担行政赔偿责任。主要理由:南关村在2018年6月公布的农村土地承包确权方案合法,杨庆德与南关村签订了农村承包土地确权协议。杨庆德的二轮土地承包经营手续完备,符合新一轮土地确权的法定条件,对确权方案公布的确权地块位置、面积、四至无异议,在边界线上与相邻人无争议。由此杨庆德向开鲁县人民政府提出申请要求发放确权证书。因开鲁县人民政府未予发放而提起行政复议没有被受理，因此提起本案原审诉讼。2019年9月5日，杨庆德收到开鲁县人民政府颁发的确权证书,同日下午收到一审判决书。杨庆德认为在2019年之前完成发放确权证书是中央政策决定，不需要杨庆德提供证据。开鲁县人民政府于2017年在南关村征收1220.6亩基本农田,超过了南关村基本农田的百分之五十,被征土地至今权属不明,使南关村的土地确权工作难以完成。二审法院应当查明南关村的被征土地是否得到上级主管部门的批准才能依法审结本案。被上诉人开鲁县人民政府答辩称，（一）杨庆德在本案诉讼前持有1999年由开鲁县人民政府颁发的农村土地承包经营权证，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二十七条及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，在新的确权证未发放之前，1999年的经营权证仍具有法律效力，开鲁县人民政府依据中央政策发放新的农村土地承包经营权证，即使在杨庆德诉讼本案前没有完成，也对杨庆德的合法权益不产生实际影响。（二）关于相关工作的延续问题。因为存在个别村民利用发证工作提出种种不合理要求，也存在基层部门工作经验不足、村民材料准备缺陷等因素，所以开鲁县人民政府的发证工作一直在进行，在2018年确实没有完成相关工作，但中央文件同时要求在2019年或2020年之前完成证的发放工作。开鲁县人民政府按照法律程序完成相关工作，也执行了中央的相关规定，不存在违法问题，对杨庆德的实际权益不产生任何影响。（三）政府不存在违法行为，杨庆德也未证明其存在相应损失，故其要求赔偿的理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，杨庆德提交三组新证据。一、保全证据申请书一份，向开鲁县人民政府递交的申请书一份，报案事件现情报告一份，证明杨庆德已向开鲁县人民政府提出处理南关村的违法行为，但开鲁县人民政府未答复，杨庆德于2019年12月8日对开鲁县人民政府将土地承包经营权证骗走的行为向派出所报案。二、二轮耕地承包合同一份，农村土地新轮承包合同一份，二轮土地承包经营权证，新农村土地承包经营权证，证明杨庆德的新轮农村土地承包经营权得到开鲁县人民政府的合法确认。三、征地补偿分配方案一份，举报书一份，证明2007年开鲁县人民政府在南关村违法征收1220亩基本农田，作出的《关于南关村土地确权方案的补充方案》是违法的。开鲁县人民政府质证认为：第一组证据均是杨庆德自己书写，真实性、合法性、关联性不认可，没有证据效力。第二组证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，不能证明杨庆德的主张，可以证明开鲁县人民政府履行了法定职责。第三组证据的真实性不认可，杨庆德提供的证据是南关村征地草案的复印件，无法确定真实性，与本案不具有关联性。经审核，本院认为杨庆德提交的第一组证据均是杨庆德自己书写，与本案不具有关联性，不予采信。第二组证据双方当事人对证据的真实性认可，应予采信，证明2019年9月2日开鲁县人民政府向杨庆德颁发农村土地承包经营权证，开鲁县人民政府履行了法定职责。第三组证据是关于南关村征地草案的复印件，与本案不具有关联性，不予采信。二审查明，开鲁县人民政府向杨庆德颁发农村土地承包经营权证,落款时间为2019年9月2日。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：开鲁县人民政府未在一定期限内向杨庆德颁发土地承包经营权证是否合法问题；杨庆德要求开鲁县人民政府发放确权证书并承担行政赔偿责任是否有事实和法律依据的问题。杨庆德持有开鲁县人民政府于1999年8月为其颁发的农村土地承包经营权证，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二十七条“本办法实施以前颁发的农村土地承包经营权证，符合《农村土地承包法》有关规定，并已加盖县级以上地方人民政府印章的，继续有效”的规定，杨庆德持有的二轮农村土地承包经营权证仍然有效。开鲁县人民政府没有在一定期限内为杨庆德发放农村土地承包经营权证，并未对杨庆德的合法权益产生影响。况且，开鲁县人民政府正在开展颁证工作，南关村的土地经营权确权登记颁证工作也在进行中，故不存在不履行法定职责的情形。杨庆德上诉称其已经于2019年9月5日收到开鲁县人民政府颁发的确权证书,其主张该证是合法有效的，证明开鲁县人民政府履行了法定职责。杨庆德上诉称开鲁县人民政府未在一定期限内向杨庆德颁发土地承包经营权证是违法的，证据不足，本院不予支持。关于杨庆德上诉主张的行政赔偿问题，因为政府不存在违法行为，杨庆德也未举证存在相应损失，故对其该项诉讼请求予以驳回。杨庆德上诉提出二审法院应当查明南关村的被征土地是否得到上级主管部门的批准,不属于本案审理范围，本院不予支持。原审法院认为杨庆德要求确认未发证的行政行为违法，责令开鲁县人民政府为杨庆德发放确权证书并承担行政赔偿责任没有事实及法律依据，依法驳回杨庆德的诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人杨庆德的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨庆德负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长 孙晓磊审 判 员 常 青审 判 员 彭振华二〇一九年十二月二十日法官助理 张 玥书 记 员 王馨培