湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1566号上诉人（一审原告）管有德，男，1951年2月18日出生，汉族，身份证记载住址为湖南省祁东县。上诉人（一审原告）刘庚生，男，1947年6月7日出生，汉族，身份证记载住址为湖南省祁东县。上述两上诉人的共同委托诉讼代理人刘沛，湖南银联律师事务所律师。被上诉人（一审被告）衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。法定代表人邓群策，该市市长。委托诉讼代理人谭鸽雄，该市司法局工作人员。被上诉人（一审被告）祁东县人民政府，住所地：祁东县玉合街道办事处永昌大道1号。法定代表人彭丽堂，该县县长。委托诉讼代理人刘峥嵘，该政府工作人员。被上诉人（一审被告）祁东县自然资源局，住所地：祁东县洪桥镇县正西路234号。法定代表人张云星，该局局长。委托诉讼代理人周艳丽，该局工作人员。上诉人管有德、刘庚生因与衡阳市人民政府、祁东县人民政府、祁东县自然资源局撤销《征地补偿安置方案》、《征地补偿安置方案的请示批复》及行政复议一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院(2019)湘04行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理完毕。一审法院经审理查明，管有德、刘庚生分别系祁东县官家嘴镇日升堂村12组、11组的村民。2002年12月3日，管有德、刘庚生二人与日升堂村村民委员会及村民代表签订《退耕还林承包合同》，合同约定：管、刘二人承包该村部分荒山荒地植树造林，林木收益双方按5：5比例分成。2014年，祁东县人民政府因需在官家嘴镇日升堂村建设风电项目，祁东县自然资源局于2014年11月16日发布《土地征前告知书》，拟征收祁东县官家嘴镇日升堂村部分集体土地，该部分中的土地涉及二人的承包林地。2014年11月20日，日升堂村召开村民代表大会，经三分之二以上村民代表决议同意征收并表示无需组织听证。2014年12月2日，日升堂村与祁东县自然资源局签订了《征地调查结果确认表》。2015年5月18日，湖南省人民政府对祁东县官家嘴风电项目用地作出《农用地转用土地征收审批单》（［2015］政国土字第719号）。2017年2月21日，祁东县自然资源局对刘庚生提出的政府信息公开申请作出《关于政府信息公开的答复》。之后，管有德、刘庚生得知祁东县自然资源局于2015年9月10日作出12号安置方案公告，管有德、刘庚生认为该安置方案中所涉的征收项目占用其共同承包的林地，但未给予其任何补偿费用。为此，管有德、刘庚生于2017年3月15日向祁东县人民政府书面邮寄了《行政复议申请书》，申请撤销祁东县自然资源局作出的12号安置方案，祁东县人民政府在收到该复议申请书后，认为其不是本案的行政复议机关并口头予以告知二人。为此，管有德、刘庚生提起不履行行政复议职责之诉，一审法院于2017年11月22日作出（2017）湘04行初125号行政判决，湖南省高级人民法院于2018年7月5日作出（2018）湘行终242号行政判决。2015年9月8日，祁东县人民政府对祁东县自然资源局报送的《关于请求批准的请示》作出276号批复。管有德、刘庚生在2017年7月获悉该批复后认为该批复侵犯其合法权益，遂向衡阳市人民政府提起行政复议，申请撤销276号批复。衡阳市人民政府于2017年10月16日作出衡府复决字（2017）36号《行政复议决定书》，认为申请人的复议申请不符合行政复议法规定的受理条件，予以驳回。为此，管有德、刘庚生提起撤销12号安置方案、276号批复及衡府复决字（2017）36号《行政复议决定书》之诉，一审法院于2018年5月4日作出（2017）湘04行初185号行政判决，判决驳回二人的诉讼请求。二人不服，上诉至湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院2018年12月17日作出（2018）湘行终1138号行政判决，撤销前述判决，且撤销衡府复决字（2017）36号《行政复议决定书》并责令重新作出复议决定。之后，衡阳市人民政府于2019年3月6日作出衡府复决字（2019）5号《行政复议决定书》，维持祁东县人民政府作出的276号批复。管有德、刘庚生仍不服，提起本案之诉。请求：1、撤销祁东县自然资源局作出的祁国土征补字（2015）12号《征地补偿安置方案》（以下简称12号安置方案）及撤销祁东县人民政府作出的（2015）276号《征地补偿安置方案的请示批复》（以下简称276号批复）；2、撤销衡阳市人民政府作出的衡府复决字（2019）5号行政复议决定书；3、要求祁东县自然资源局与祁东县人民政府赔偿其经济损失2114252元；4、判令衡阳市人民政府、祁东县人民政府、祁东县自然资源局承担本案的诉讼费用。一审法院审理认为，行政诉讼的第一要务是明确被诉行政行为，对被诉行政行为的合法性进行评判。管有德、刘庚生曾于2017年3月15日向祁东县人民政府提出行政复议申请，申请撤销祁东县自然资源局作出的12号安置方案，管有德、刘庚生就该复议申请已另行提起行政诉讼予以主张权利。本案中，管有德、刘庚生向衡阳市人民政府提出行政复议申请，申请内容仅为撤销祁东县人民政府作出的276号批复，并未对祁东县自然资源局作出的12号安置方案提出复议申请。衡阳市人民政府亦仅针对该批复行为作出（2019）5号《行政复议决定书》。由此可知，本案的被诉行政行为应是祁东县人民政府作出的上述批复行为及衡阳市人民政府作出的上述复议决定。据此，作出原行政行为（批复行为）的祁东县人民政府，与作为复议机关的衡阳市人民政府是本案的法定共同被告。而作出12号安置方案的祁东县自然资源局与作为复议机关的衡阳市人民政府不是本案的法定共同被告。观其诉请，管有德、刘庚生在本案中同时要求撤销祁东县自然资源局作出的12号安置方案、撤销祁东县人民政府作出的276号批复、撤销衡阳市人民政府作出的行政复议决定应属于诉讼请求不明确之情形。一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求”的规定，依法当庭向管有德、刘庚生释明。但二人仍拒绝予以明确。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回管有德、刘庚生的起诉。一审案件受理费50元，予以退还。管有德、刘庚生不服上述裁定，向本院提起上诉称：上诉人请求撤销12号安置方案、276号批复及衡府复决字（2019）5号《行政复议决定书》均符合法律规定，且具有逻辑上的一致性。一审裁定认为上诉人的诉讼请求不明确，系适用法律错误，应予纠正。请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。祁东县人民政府答辩称：1.上诉人请求撤销12号安置方案及276号批复的诉讼请求已被湖南省高级人民法院（2019）湘行终1138号生效行政判决驳回，本次起诉系重复起诉，应裁定驳回。2.上诉人不是本案行政法律关系的相对人，无权提出行政复议及行政诉讼，不具有原告资格。3.上诉人提起本案诉讼未能正确表达诉求，经一审法院释明后，拒绝明确，应当裁定驳回。请求驳回上诉，维持一审裁定。衡阳市人民政府口头答辩称：经一审法院庭审释明后，管有德、刘庚生提起本案诉讼的诉讼请求仍不明确，对其起诉应予驳回。请求驳回上诉，维持一审裁定。祁东县自然资源局口头答辩称：同意祁东县人民政府和衡阳市人民政府的答辩意见。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。本院认为：本案中，管有德、刘庚生向衡阳市人民政府提出行政复议申请，申请内容虽为撤销祁东县人民政府作出的276号批复，但管有德、刘庚生实际上是不服祁东县自然资源局作出的12号安置方案，本案被诉行政行为应是祁东县自然资源局作出的12号安置方案及衡阳市人民政府作出的复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”之规定，祁东县自然资源局和衡阳市人民政府为本案适格被告。因12号安置方案系经祁东县人民政府以276号批复批准，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条之规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”故管有德、刘庚生不服12号安置方案应以祁东县人民政府为被申请人申请行政复议，祁东县人民政府作为复议被申请人亦是本案适格被告。本院认为，本案被诉行政行为和诉讼请求都是明确的。一审裁定以诉讼请求不明确为由驳回管有德、刘庚生的起诉系适用法律错误，依法应予纠正。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销衡阳市中级人民法院(2019)湘04行初40号行政裁定；二、本案指令衡阳市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年十二月五日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷