安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖01行终416号上诉人（原审原告）：幸福联盟·紫廷第一届业主委员会，住所地：合肥市繁华大道与环山路交口西行500米。负责人：朱尤一如，该业主委员会主任。委托诉讼代理人：张鹏，安徽高速律师事务所律师。委托诉讼代理人：欧元军，安徽高速律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肥西县自然资源和规划局，住所地：肥西县上派镇人民西路自然资源和规划局大楼，统一社会信用代码：11340123003008358B。法定代表人：周兵，该局局长。委托诉讼代理人：杨俊，安徽人杰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肥西县人民政府，住所地：安徽省肥西县人民西路，统一社会信用代码：11340123003008980P。法定代表人：李煜，该县县长。委托诉讼代理人：汤文新，该县工作人员。委托诉讼代理人：奚兵，安徽和源律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：合肥蜀科置业有限公司，住所地：安徽省合肥市肥西县紫蓬老街，统一社会信用代码：913401237568251849。法定代表人：韩建，该公司总经理。委托诉讼代理人：王波，安徽权祯律师事务所律师。上诉人幸福联盟·紫廷第一届业主委员会（以下简称幸福联盟业委会）因诉被上诉人肥西县自然资源和规划局（以下简称县自然规划局）、肥西县人民政府（以下简称县政府）行政变更审批及行政复议纠纷一案，不服肥西县人民法院（2019）皖0123行初2号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：肥西县幸福联盟?紫廷项目由第三人合肥蜀科置业有限公司（以下简称蜀科置业）开发建设。2010年8月，经蜀科置业申请，县自然规划局向蜀科置业核发建设工程方案审定通知书和幸福联盟·紫廷项目总平面图。总平面图包括幸福联盟?紫廷一期和二期规划，总规划用地面积为30840㎡，其中一期（二号地块）为住宅用地，面积为18653.94㎡，二期（一号地块）为酒店用地，面积为12188.44㎡，建筑总占地面积12071.71㎡，总建筑面积78170㎡，计容积率总建筑面积为51170㎡，一号地块(二期)容积率为2.46，二号地块（一期）容积率为1.16，综合容积率为1.66，建筑密度为39.14%，绿化率为42.7%。2010年10月15日，县自然规划局根据申请，针对上述幸福联盟?紫廷项目，向第三人蜀科置业核发地字第340123201000096号建设用地规划许可证，许可证中说明用地性质为商住，用地面积为30840㎡，建设规模为78170㎡。同年,县自然规划局陆续向第三人蜀科置业核发规划一期范围内的建设工程规划许可证，蜀科置业根据规划将幸福联盟?紫廷一期住宅建设完成，本案原告幸福联盟业委会为幸福联盟?紫廷一期的业主成立的业主委员会。2017年9月7日，蜀科置业向县自然规划局提出规划方案变更申请，请求将原规划总平面图中酒店变更为商务办公。蜀科置业的申请理由为：幸福联盟·紫廷项目原规划建设的产权式酒店在拟进行酒店（原二期规划项目）建设时得知，按现行政策规定酒店不得进行分割销售，现拟将原产权式酒店变更为商务办公，请求县自然规划局给予审批。蜀科置业同时提交了《合肥市人民政府办公厅关于进一步加强我市房地产项目管理工作的通知》[合政办（2014）12号]和《关于规范房地产项目规划、销售信息及广告宣传相关工作的通知》[合规（2013）126号]的文件予以证明。县自然规划局予以受理。2017年10月20日，肥西县国土局、县自然规划局、县法制办、紫蓬山管委会等相关单位，就幸福联盟·紫廷方案变更申请事项进行了会商，形成会商会意见：（1）项目应按照肥规要字（2010007）号设计条件要求的商业用地面积与住宅用地面积比（1：1.53），结合规划方案明确商业和住宅用地界限；（2）原则同意商业部分的使用功能由酒店调整为办公，方案审批前由县自然规划局发函至国土局完善用地性质调整手续；（3）原则同意项目综合容积率小于等于1.66；（4）方案应按照已签订的土地出让合同及补充合同条款进行设计，报县规委会研究。2017年12月21日县自然规划局召开业务会，会议原则同意蜀科置业幸福联盟?紫廷规划方案变更。2018年1月17日，县自然规划局组织召开幸福联盟?紫廷项目规划建筑设计方案变更专家论证会，并形成论证会意见。2018年5月23日，县规划委员会召开主任办公会[2018]第5次会议，会议原则同意幸福联盟紫廷项目规划方案变更，同意酒店功能变更为办公。根据该方案拟变更的总平面图中对幸福联盟?紫廷项目描述如下：一期、二期总建筑面积30840㎡（注：应为总用地面积），住宅用地（一期地块）面积为18651.56㎡，办公用地（二期地块面积）为12188.44㎡，建筑总占地面积为10485㎡，总建筑面积为86886㎡，计算容积率密度建筑面积为50345㎡，其中一期建筑面积为21620㎡，二期建筑面积为28725㎡，综合容积率为1.66（一号地块容积率为2.36，二号地块容积率为1.16），建筑密度为34%，绿化率为42.7%。2018年5月30日，县自然规划局向肥西县国土局发函，要求县国土局根据方案变更情况依法尽快完善相关土地手续。2018年6月3日，县国土局回函，明确规委会批准的该地块相关经济技术指标符合出让要求。2018年6月15日、18日、20日，县自然规划局分别采取在项目现场（18号楼北侧）设立公示牌、合肥晚报登载、原肥西县规划局政务信息公开网公示的方式，对幸福联盟?紫廷项目规划方案的变更进行批前公示，公示期为7个工作日。公示内容基本为：蜀科置业开发的幸福联盟?紫廷项目，经县规委会主任办公会〔2018〕第5次会议原则同意幸福联盟?紫廷项目酒店变更为办公，根据《合肥市城乡规划公开公示规定》要求，现予以公示，周边各单位及住户如对此规划方案变更有异议，请自公示之日起7个工作日内以书面形式与县自然规划局联系，县自然规划局将在公示期满后综合分析有关单位及住户的意见，并按有关技术规范给予办理规划方案变更许可手续。该公示同时附变更规划图及效果图、指标表、监督电话和联系人。公示期间无单位或个人提出异议。上述公示信息中的现场公示中有三处明显改动（二期总建筑面积“38776”覆盖式改动，一、二期总建筑面积“75683”覆盖式改动，一、二期地下建筑面积“23574”覆盖式改动），改动后的数字与报纸和网站公示一致。2018年7月12日，县自然规划局核发了方案变更审批后的建设工程方案审定通知书及幸福联盟?紫廷项目总平面图。2018年7月19日，县自然规划局在合肥晚报、原肥西县规划局政务信息公开网和项目现场设立公示牌的方式依法对审批后变更方案进行了公布。公示内容基本为：幸福联盟?紫廷项目位于肥西县紫蓬山风景区环山公路北侧，建设单位为合肥蜀科置业有限公司。经县规委会主任办公会〔2018〕第五次会议及局（第1727次、1815次）业务会审查同意，2018年7月12日原肥西县规划局依法审批了该项目规划方案，根据《合肥市城乡规划公开公示规定》要求，现予以公布。具体规划方案内容可登陆原肥西县规划局政府信息公开网查询或至现场公示地点（肥西县紫蓬山环山北路（堰湾山庄北侧）幸福联盟?紫廷项目现场）查看公示牌附图。该公示附咨询电话、书面反馈意见邮寄地址以及技术指标图。上述批后公布现场公示以公告牌的形式，网站公布自公布日起未撤销。2018年10月10日，原告幸福联盟?紫廷业委会认为上述变更程序违法，希望撤销该方案变更许可，向被告县政府提出行政复议申请。被告县政府受理后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，作出行政复议答复通知书，与行政复议申请书副本一并发送被申请人原肥西县规划局，要求其提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年10月13日，被申请人县自然规划局提出书面答复，并提交据以作出原行政行为的证据、依据和其他有关材料，2018年10月20日，被告县政府通过书面审查，依法作出肥政复决字〔2018〕26号《行政复议决定书》，决定维持被申请人县自然规划局对幸福联盟·紫廷项目规划方案变更的行政行为。原告不服，提起诉讼，请求：依法撤销肥西县自然规划局对肥西幸福联盟·紫廷二期规划（变更规划），恢复初始规划。另查明，根据《中共肥西县委肥西县人民政府关于县级机构改革的实施意见》（肥发〔2019〕2号）的规定，2019年3月12日（本案审理期间），因机构改革，原肥西县规划局的相应职权由县自然规划局继续行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，原被告县规划局变更为县自然规划局。再查明，浙江恒泰建筑设计院有限公司根据第三人蜀科置业委托对于幸福联盟·紫廷项目（二期）规划方案进行日照分析复核，对二期新建高层日照影响范围线内一期已建3#楼相关楼层窗台面的日照时间对比状况，其日照分析结论为幸福联盟·紫廷项目新建高层日照影响范围线内一期3#楼建设后均满足大寒日2小时日照标准。原审法院认为，根据当事人举证及诉辩意见，本案争议焦点为：1、幸福联盟业委会是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；2、县自然规划局的规划方案变更许可是否合法；3、县政府行政复议行为是否合法。关于争议焦点一，被告及第三人认为幸福联盟业委会作为一期业主委员会，无业主授权，且与二期规划方案变更无利害关系，不具有起诉资格，幸福联盟业委会认为其有业主授权，且作为一期业主委员会享有起诉资格。该院认为，本案中，无论是变更前的规划方案还是变更后的规划方案，都将幸福联盟·紫廷项目一期和二期作为整体予以审批，且一期、二期项目相毗邻，二期规划方案的调整、变更对一期业主共有利益会产生影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条第一款规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。根据以上法律规定，幸福联盟业委会作为幸福联盟·紫廷一期业主委员会有权就本案的规划方案变更提起诉讼，是本案的适格原告。被告及第三人的辩论意见无法律依据，不予采纳。关于争议焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定,人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案审查的对象应是被告县自然规划局关于幸福联盟·紫廷项目规划方案变更许可是否符合法律规定。本案中，原告的诉讼请求为：依法撤销县自然规划局对肥西县幸福联盟·紫廷二期规划（变更规划），恢复初始规划。规划许可包括规划方案许可、用地规划许可和建设工程规划许可三种。根据已查明事实，2017年，第三人因政策变化向县自然规划局申请对幸福联盟·紫廷项目规划方案进行变更；其用地面积无变化，不涉及用地规划变更；其二期办公项目建设工程规划许可为规划方案变更后的新申请许可项目，亦不涉及变更。因此，本案中原告的诉请应明确为依法撤销县自然规划局对肥西县幸福联盟·紫廷项目规划方案的变更许可，恢复初始规划方案。因原告的诉请并不影响本案裁判，故不再要求其变更诉请。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。《安徽省城乡规划条例》第十八条、第三十四条规定，需要建设单位编制修建性详细规划的，由建设单位编制，报城市、县人民政府城乡规划主管部门审定。建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出变更申请，说明变更的内容和理由。城乡规划主管部门应当自收到变更申请之日起十日内进行审查，不符合控制性详细规划的，不予批准；符合控制性详细规划的，组织有关专家对变更的内容进行论证，听取利害关系人的意见，并进行公示后，作出是否同意变更的决定。同意变更规划条件的，城乡规划主管部门应当及时将变更后的规划条件通报本级人民政府国土资源行政主管部门，并予以公示。住房和城乡建设部《关于城乡规划公开公示的规定》第二十条规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图及其变更批前公示时间应当不少于七日。《合肥市城乡规划公开公示规定》第五条、第二十四条、第二十五条规定，城乡规划公开公示可采取下列方式：（一）项目现场公开公示，包括规划公告牌和现场张贴方式；（二）政府门户网站公开公示；（三）《合肥晚报》等新闻媒体上公开公示。（四）规划展示厅等固定场所公开公示。（五）听证会、论证会、协调会、座谈走访等形式。批前公示的时间不少于7日，依法审批的修建性详细规划、建设工程设计方案及其调整，依法核发的选址意见书、建设用地规划许可证及其调整应在审批、核发后7日内予以批后公布。其中项目现场的公布时间自公布之日起至建设现场设立规划公告牌为止，政府门户网站的公布时间自公布之日起至建设项目规划核实合格为止。在政府门户网站、规划展示厅和新闻媒体上进行的公开公示由城乡规划主管部门组织实施。在项目现场等进行的公开公示由城乡主管部门牵头组织，规划编制单位、建设单位或个人配合实施。根据上述规定，该院认为,第三人申请建设项目规划方案变更时向县自然规划局提交的材料,符合法律规定。原告认为县自然规划局作出的规划方案变更许可侵害了其采光、容积率、建筑密度等合法权益，因其诉称与本案诉争焦点县自然规划局变更规划方案的行政行为是否合法无直接关联，故不予采信。县自然规划局在受理第三人的申请后,于2018年6月15日、18日、20日分别以现场、网站、报纸三种形式对方案的变更进行了批前公示，公示期均为7个工作日，原告主张上述三种形式的公示日期不一致，特别是现场公示有改动痕迹，且大多数业主未看到该公示牌，因而主张被告县自然规划局公示程序违法。该院认为，因公示形式不一致，公示日期有先后，误差在5日内应属正常范围，且公示内容中将公示期统一为7个工作日，符合法律规定;另外，现场公示虽有改动痕迹，该改动是三个建筑面积数字，但改动后的数字与报纸和网站公示的数字内容一致，且该改动属于覆盖式改动，没有出现模糊不清和难以辨认情形，亦不违反法律规定。根据前述法律规定，县自然规划局可采取现场公示、网站公示、合肥晚报公示等形式，被告县自然规划局在现场公示之外又采取了网站公示和合肥晚报公示的形式，这三种形式相互补充，符合法律规定，故对原告该项主张不予支持。在作出涉案方案规划变更许可后,县自然规划局自2018年7月19日进行了方案规划的批后公布,现场公示以现场公告牌的形式公布，网站公布内容自公布日起一直未撤销，亦符合法律规定。上述事实证明，县自然规划局已通过公示的方式向利害关系人作出告知并听取意见。原告认为被告县自然规划局就涉案方案变更许可应当组织听证,并无法律依据,案涉规划方案变更许可亦非涉及公共利益的重大许可事项,故对其该主张同样不予支持。综上，被告县自然规划局作出的案涉规划方案变更许可事实清楚、证据充分、程序合法。关于争议焦点三，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，2018年10月10日，原告幸福联盟业委会向被告县政府提出行政复议申请，请求撤销案涉规划方案变更行为。被告县政府受理后，于同年10月20日，通过书面审查，作出肥政复决字〔2018〕26号《行政复议决定书》，决定维持原规划方案变更许可行为，并于法定期限内送达原告。上述复议决定行为符合《中华人民共和国行政复议法》的程序性规定。根据以上事实和证据综合分析，该院认为，被告县自然规划局作出的案涉幸福联盟·紫廷项目规划方案变更许可以及被告县政府就原案涉行政行为作出的复议决定行为事实清楚,程序合法,适用法律正确。原告请求法院撤销该规划变更许可的诉讼请求,无事实和法律依据,依法应予驳回。案经该院审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回原告幸福联盟·紫廷第一届业主委员会的诉讼请求。幸福联盟业委会上诉称：一、一审法院认定事实错误。（一）一审法院错误认定被上诉人县自然规划局的变更规划行为的内容，将项目酒店变更为办公的变更错误地认定为不是规划变更，认为办公项目建设工程规划许可为规划方案变更后的新申请许可项目，不涉及变更，显然此事实认定没有任何依据。因为《肥西县规划局规划设计要点通知书》肥规要字(2010007号)中明确将“酒店的建筑规模在30000平方米，不得低于4星级标准”，该设计要点是《肥西县规划局建设工程方案审定通知书》（肥规审2010124）及《建设用地规划许可证》的核心内容，其涉及了用地规划和建设工程规划，因此酒店变更办公(9层、11层高楼四栋，600户)，其建筑的功能发生了重大改变，以办公楼的模式对外销售(售房的广告词是：紫蓬小筑32-66m2。山水度假颐养空间)，小区住户由74户暴增为674户，小区由休闲变为闹市，显然是规划的重大变更，影响了小区的规格和格局，严重地减损了小区的业主的利益，一审法院将酒店变更为办公楼排除在案件应审查事实之外，同时错误地解读为办公项目建设工程规划许可为规划方案变更后的新申请许可项目，这与被上诉人所承认的规划变更的内容相悖，因此一审违背了基本的法律事实。(二)一审法院证据认定错误。错误地认定被上诉人肥西县规划局的规划变更前公示和规划变更后公布行为符合法律规定。1．项目规划变更前公示。第一，关于在政府网站上公示。网站公示应通知利害关系人知晓，要告知什么时间在什么网站上在网页上公示(如何获得网站公布信息)，而被上诉人县自然规划局没有告知利害关心人知晓网站公布及如何搜索并获取变更前公示信息。再其次，规划变更的法定理由缺失、规划主要经济指标采取了综合指标、相关内容信息披露不符合法定要求。第二，关于在合肥晚报上公示。前两个问题同政府网站公示相同，此外还有公示的时间，仅是在合肥晚报2018年6月20日A8版，仅是公示1天，其在报纸上虽然表述为提出意见期间7日，但是其不具有公示的法律意义，与法律规定的公示持续时间相悖。第三，关于在项目现场公示。首先，项目现场公示没有在法定的位置公示，且由谁放置、放置的时间及持续的时间等存疑，违反《合肥市城乡规划公开公示规定》的第二十三条：在小区入口处和单元楼门口张贴公示。仅选择小区深处偏僻的售楼部，而不张贴在法定的显著位置、业主必经之地的小区入口和单元楼，就是为了不让利害关系人看到，且既有可能是“摆拍”的照片。同时县自然规划局是让开发商自行安排公示，只对开发商提供的文字和照片进行验收，不进行现场检查和监督，不考证其真实性及是否符合法律要求，是典型的行政不作为。项目小区业主、物业公司员工以及在售楼部门前扫地和锁门的保洁员，都作出明确的表述，没有看到项目规划调整的现场公示，因此，这显然是现场“摆拍”。其次，项目现场公示的内容有变动的痕迹，在总建筑面积一栏，二期地块指标总建设面积(含架空)38776平方米，一期、二期总建筑面积(含架空)75683平方米；一期、二期地下建筑面积23574平方米。此3个数据有明显改动痕迹，因此在现场这张公示照片的真实性存在问题，公示的数据变动之前，还是变动之后的无从考证。2．项目规划变更后的公布。被上诉人县自然规划局所称的政府网站公布、报纸公布、项目现场公布，依然存在项目规划变更前公布的同样的问题，包括网站公布告知、报纸上公布项目现场公布依然存在持续性、项目现场何人放置、放置时间等。除此之外，其存在的法律问题主要有：项目规划变更后的项目指标与项目规划变更前指标不一致；项目规划变更后的公布项目指标、项目规划变更前的公示指标、建设工程方案变更审定通知书关于项目指标不一致。诸多的指标的不一致。没有做出任何说明，这显然与法律规定的公布要求不符。二、一审法院适用法律错误。(一)紫廷项目规划变更未经经原审批机关批准，一审法院错误地认为被上诉人县自然规划局有权决定紫廷项目规划变更。紫廷项目规划变更为控制性详细规划变更，依据《城乡规划法》第48条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照《城乡规划法》第19条、第20条规定的审批程序报批。而本案被上诉人县自然规划局规划委员会办公会(2018)第5次会议纪要，原则同意幸福联盟·紫廷项目规划方案变更，同意酒店功能变更为办公，变更后方案不再上报市规委会审查。这违背法定程序，也超越了自身的权限。一审法院认为被上诉人有权作出控制性详细规划变更，显然适用法律错误。(二)紫廷项目规划变更的法定理由缺失。因紫廷项目规划是包括规划方案、用地规划、项目建设工程规划，已确定的规划变更必须要基于法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，而涉案项目规划为酒店的建设工程规划不存在法定变更事由，因此紫廷项目规划变更的法定理由缺失。《行政许可法》第8条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。县自然规划局变更紫廷项目规划仅考虑蜀科置业的单方面意见。违反《行政许可法》第8条。开发商蜀科置业是通过招拍挂取得该土地，条件绑定建筑是不低于四星级标准的宾馆(肥规要字(2010007)号)。现改为600户办公，违反了招拍挂合同，既侵占国家利益又侵害已购房者的利益。本是应在2017年该竣工的酒店项目，第三人却以合政办[2014]12号文和合规[2013]126号文的规定为理由，在2018年申请规划变更，而事实是第三人的行为已违法在先，其将土地闲置长达7年之久，囤积土地，抬高房屋销售价格。其次，文件规定“规划用途为酒店的不得分割销售”。而变更规划把“酒店改为办公”进行销售，实质上还是分割销售，因此第三人及被上诉人县自然规划局所谓的规划变更事由合法的主张，显然错误。另外，被上诉人县自然规划局作出了涉案项目规划方案变更审定，但未对前期项目建设用地规划许可进行变更或撤销，对幸福联盟项目规划做出了两个不一致的、内容发生冲突但同时都生效的行政行为，显然该审批行为是违法的。同时，县自然规划局关于项目的审定通知书不具备案件所涉项目的规划行政许可的形式要件。县自然规划局以不具备行政许可形式要件的通知书代替合法生效八年之久的建设用地规划许可证，行为显著违法。(三)紫廷项目规划变更没有征求规划变更的利害关系人的意见，缺失法定听取意见的形式和实质要求。依据《城乡规划法》第50条规定，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。一审法院错误地认为，被上诉人县自然规划局的公示就符合法定听取意见的要求。一审法院的理解是错误的，因为法律明确将听证会作为听取意见的首选形式。因此被上诉人县自然规划局仅有了报纸、政府网站、小区的公示摆拍照片就认为符合法律形式和实质要件显然是错误的。三、一审法院的诉讼程序等问题。1．一审法院在认定项目规划变更公示，小区共有业主59户，自发参加调查统计的业主49户(占比83％)及小区的物业管理人员10余人，包括在售楼部的保洁人员都出示证据证明没有看到被上诉人所称的项目变更公示牌。而一审法院无视此项证据，却认定由第三人蜀科置业出具的4个证人的证据，这4个人的签字没有日期、没留电话、没有指纹及身份证号码等，而且这4人中有3位在另一个调查表中明确表示没有看到公示，且表示强烈反对规划变更，并签名、按指纹、留下联系电话及留下身份证号码。另外，这4人中有1位(9号楼101室，刘少华)不是小区业主也不在小区居住。从证据的出具主体、证据的证据能力和证明力等分析，一审法院的证据认定错误。2．一审法院案件审理背离了行政诉讼审理基本要求，不是围绕着行政主体的行政行为合法性进行审查，在判决书中没有任何一处出现被上诉人县自然规划局的项目规划的内容和编号，对案件所涉的实质问题刻意回避，包括项目酒店变更办公，项目指标数的变化等。3、被上诉人县自然规划局承担举证责任未达到要求。综上，请求撤销一审判决，撤销县自然规划局对肥西幸福联盟·紫廷项目规划变更行为，依法撤销《肥西县规划局建设工程方案变更审定通知书》（肥规审2018028），撤销肥西县政府作出的复议决定。县自然规划局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律准确，依法应驳回上诉，维持原判。在这里有一点需要说明的是，一审判决将规划方案变更审批表述为行政许可是不准确的。涉及规划的许可只有选址意见书、建设用地规划许可、建设工程规划许可，本案的规划方案变更审批不属于行政许可范畴，属于行政审批。但一审判决的这一瑕疵不影响一审判决的效力。二、规划方案调整符合法律规定。首先，需要明确一个概念，规划方案在项目进行过程中，不是一成不变。无论是工业项目还是商业项目，规划方案的调整都是很正常的现象，法律也准许调整，《城乡规划法》第50条进行了规定。原方案审定总平面图对于商务布局及规划没有做细化，此次方案实际是对商业的业态进行调整，是做进一步的细化，酒店调整为办公，商务地块的性质不发生变化。其次，调整的方案对于容积率等没有违反规划设计条件、土地出让合同约定及原方案指标要求。原方案：综合容积率1.66，其中住宅(1号)地块容积率1.16，商业(2号)地块2.46，总建筑密度39.14％；调整后的方案：综合容积率为1.66，其中住宅(1号)地块容积率1.16，商业(2号)地块容积率2.36，总建筑密度34％，商业部分建筑密度为31.71％。另外，原设计条件己注明建筑密度可结合方案具体确定。调整后的容积率、建筑密度均不高于原方案，且调整后的综合容积率实际为1.63。挂牌土地价值没有任何变化。再次，本案的规划方案不是控制性详细规划方案，控规是一种政府编制行为，不是行政审批行为，更不是行政许可行为，也不是规划的具体实施。因此，上诉人提出本案的方案变更违反了行政许可法的有关规定，系引用法律错误。需要说明的是，上诉人提出有关第三人土地闲置应当受到处罚以及违反土地出让合同的说法，与本案审理的规划方案变更是否合法无关。三、方案变更程序合法。首先，该方案变更进行了批前和批后公示，且公示的地点、时间、方式均符合有关规定。对此一审法院已予以认定。其次，上诉人提出现场公示有改动。但实际改动后的数字与报纸、网站公示的内容一致，系覆盖性改动，内容清楚，也不违反法律规定。上诉人提出报纸的公示应当连续公示7天，即连续的7天每天都要在网站、报纸上公示的说法，明显没有依据，也是对条文的曲解。公示时间不少于7天，指的是网站、报纸公示后，应当等待7天的公示期满，才能进行审批行为。再次，规委会是一个对内的议事机构，对外不发生效力，不发生行政效力。因此，上诉人提出未经过市规委会属于违反法定程序是没有依据的。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，依法应驳回上诉。县政府辩称：第一，同意肥西县自然资源和规划局代理人刚才所有答辩意见。第二，被上诉人作为行政复议机关，在法定期限内依法做出行政复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。第三，原行政行为实体与程序均符合法律规定，被上诉人所作复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。第四，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。蜀科置业辩称：原审判决法律适用上，对规划法、安徽省规划条例的引用上确实存在瑕疵。一审法院本身并没有将规划编制行为和规划实施行为分开，引用法律混乱。规划编制是指三个编制行为，一个是城市总体规划，一个是控制性详细规划，一个是修建性详细规划。这三个编制行为，一审法院将其混在一起。具体到本案，如果要编制这些规划，是要肥西县规划局编制的。上诉人提到的修建性详细规划，是重要地块才需要编制的，这个也是县政府来编制的。《安徽省城乡规划条例》第十八条规定，这个只有城乡规划主管部门进行编制。规划条件都是依据控制性详细规划做出来的。土地是商业还是住宅，容积率多少，是规划条件主要内容。本案中，不涉及到规划条件的变更，也不存在修建性详细规划变更，本案项目没有编制修建性详细规划。第二，规划实施方面，存在三个规划许可。一个是选址意见书的许可，一个是用地规划许可，一个是建设工程规划许可。本案规划方案属于第三个许可中的前置部分。我们的申请变更是取得建设工程规划许可证的前置条件。涉案二期商业地块没有核发建设工程规划许可证，只是出了一个项目规划方案，现在是新调整了方案，审理的即是方案的变更调整。取得建设用地规划许可证是为了办理土地使用权证。建设用地规划许可证设定了项目用地用途和容积率等。用地规划许可证办理后，去办理土地使用权证，办理土地使用权证后，用地规划许可证即告失效。蜀科置业已全部取得了涉案项目土地使用权证。用地规划许可证中是没有建设工程方案的。上诉人称本案建设用地规划许可与规划方案变更相矛盾的问题并不存在，混淆了概念。综上，一审判决虽然在阐述中混淆引用《城乡规划法》《安徽省城乡规划条例》有关制定规划和规划条件变更的相关法条，但对案涉规划方案变更应适用的程序规定、变更行为和民事权益的关联性认定正确，并不影响判决结果。上诉人上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉。幸福联盟业委会向原审法院提交以下证据：证据一，幸福联盟·紫廷第一届业主委员会依法设立的公告，证明目的：原告具有行政诉讼原告资格。证据二，《肥西县规划局规划业务公示情况记录表》，证明目的：幸福联盟·紫廷规划变更公示不符合法律要求，变更规划程序违法。证据三，《幸福联盟·紫廷规划建筑设计方案变更专家意见论证会意见》2页；《幸福联盟·紫廷规划建筑设计方案变更专家意见论证会签到簿》1页，证明目的：专家意见论证会的组织人员、论证内容及专家作出的意见和建议与小区规划变更专家论证会的形式、实质要件不符。证据四，《肥规要字（2010007号）》2页、《肥西县规划局建设工程方案审定通知书》（2010年8月30日）1页、《建设用地规划许可证》（用地项目名称为幸福联盟·紫廷，附录及附件名称中提到规划涉及要点等）（2010年10月16日）1页、《肥西县规划局建设工程方案变更审定通知书》（2018年7月12日）1页；幸福联盟·紫廷规划总平面图（2010年8月26日）1页、幸福联盟·紫廷规划总平面图（2018年7月12日）（将酒店规划调整为商务办公规划）1页；第三人的楼书等宣传资料等14页，证明目的：被告将幸福联盟·紫廷规划方案重大变更，容积率、建筑密度、小区设施（如不低于4星级酒店规划）等变化，侵犯原告的合法权益。证据五，《关于幸福联盟·紫廷规划调整是否在紫廷小区现场公示调查表》11页、《关于强烈反对开发商擅自更改肥西县紫蓬山福联盟?紫廷二期规划设计的调查表》10页:紫郡物业员工通讯录1页、《关于变更幸福联盟?紫廷原方案是否在紫廷现场公示调查表》2页。证明目的:原告方全体业主未被通知；被告没有征求原告关于规划变更意见;原告反对县自然规划局改变二期项目规划。证据六，《肥西县规划局关于幸福联盟?紫廷一期业主投诉有关问题的答复》3页，行政复议受理通知书1页、行政复议答复书5页、行政复议决定书9页复印件，证明目的：原告向被告主张权利;原告申请县政府复议;县政府维持规划变更的行政行为。证据七，业主委员会接受委托诉讼的名单，证明目的：业主委员会接受业主委托参加诉讼，是适格的诉讼主体。县自然规划局向原审法院提交以下证据：证据一，原方案审定通知书（2010年8月30日）、原总平面图（2010年8月30日）及方案文本、《规划设计要点通知书》[肥规要字（2010007）号]、土地出让合同（2010年10月8日和2010年4月2日）、建设用地规划许可证，证明目的：涉案项目原建设规划的相关情况。证据二，申请（2017年9月7日），附：合肥市人民政府办公厅关于进一步加强我市房地产项目管理工作的通知（合政办〔2014〕12号）和关于规范房地产项目规划、销售信息及广告宣传相关工作的通知（合规〔2013〕126号），证明目的：第三人向被告方提出规划变更申请。证据三，《会商会意见》（2017年10月20日）、规划局业务会会议纪要（第1727次）（2017年12月11日）、《幸福联盟·紫廷项目规划建筑设计方案变更的专家论证会意见》（2018年1月17日）、肥西县规划委员会主任办公会〔2018〕第5次会议纪要（2018年5月23日）、原肥西县规划局函（2018年6月19日）、肥西县国土局函（2018年6月3日），证明目的：就涉案项目规划变更经过了专家论证及相关程序。证据四、规划方案调整审批前公示：现场公告牌（照片，在售楼部北侧）、合肥晚报、原肥西县规划局政务信息公开网截屏、原肥西县规划局规划业务公示情况记录表、规划局业务会会议纪要（第1815次）（2018年7月9日）、方案变更审定通知书、变更后的总平面图（2018年7月12日）及方案文本、规划方案调整批后公布：现场公告牌（照片，在售楼部北侧）、合肥晚报、原肥西县规划局政务信息公开网截屏，证明目的：县自然规划局对幸福联盟·紫廷项目建设工程设计方案的总平面图变更的行政行为事实清楚，证据确凿充分，符合法定程序。证据五：《建设项目日照分析复核报告》，证明目的：二期规划对业主民事权利影响几乎没有，可以忽略不计。县政府向原审法院提交了以下证据、依据：证据1，行政复议申请书、行政复议案件受理审批表、行政复议受理通知书，证明目的；行政复议机关依法受理原告提出的行政复议申请。证据2，行政复议答复通知书，证明目的：行政复议机关依法将行政复议申请书副本发送被申请人。证据3，行政复议答复书以及相关证据、依据，证明目的：被申请人提出书面答复并提交相关证据、依据。证据4，行政复议决定书，证明目的：行政复议机关依法作出行政复议决定。证据5，邮寄封面，证明目的：原告于2018年11月23日收到行政复议决定书。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《城乡规划法》《安徽省城乡规划条例》《合肥市城乡规划公开公示规定》，证明目的：行政复议机关作出行政复议决定适用的法律、地方法规等。蜀科置业向原审法院提交以下证据：证据一，紫廷规划变更公示材料1、报纸公示：合肥晚报2018年6月20日A8版和2018年7月19日A4版2、现场照片：华为P20手机拍摄3、网站公示：合肥市政府信息公开网http://zwgk.hefei.gov.cn/zwgk/public/search.xp证明目的：项目变更依法进行了充分的公示，公示期间无异议。证据二，紫廷一期销售、业主入住情况及公示期间材料1、紫廷方案变更期间常住业主情况及已交付房屋2、部分业主看到公示的书面签字文件（征询调查函）3、紫廷一期未售房源明细表证明目的：本案公示已经达到公示效果，原告陈述未见公示不是事实。一期项目入住率低，在报纸、网站及售楼部进行公示已经利于知晓。证据三，紫廷一期业主委员会要求分开分割管理住宅区和商业办公区文件，我公司与一期业主委员会和业主代表的会议纪要（业主提供）和会议签到表，证明目的：一期、二期分割现场简易围墙分割符合法律规定。上述证据均随案移送本院。二审期间，上诉人提交了以下新证据：刘欢欢、史志、王海燕身份证复印件及诉讼代表人确定书。本院认为，证据应在法定期限内举证，在二审期间所举该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新证据”的规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款的规定，本院对该证据不予接纳。经审查，原判认定事实清楚，本院予以确认。本院认为：最高人民法院《关于适用的解释》第十二条第（一）项规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。该规定赋予相邻权人有对行政主体作出的涉及相邻权的具体行政行为提起行政诉讼的原告主体资格，其目的是保护民事主体享有的相邻权不受侵害。本案中的上诉人不是涉案具体行政行为的直接相对人，而是上诉人因认为县自然规划局作出的建设项目规划方案变更审批行为，侵犯其采光、通风、安静环境等相邻权而提起行政诉讼，因此，这类行政诉讼的审查重点应当是将规划方案由酒店变更为办公用途的审批行为是否符合有关建筑管理的技术规范，是否侵犯了上诉人的相邻权。首先，幸福联盟·紫廷项目（二期）规划方案新建高层与一期住宅建筑基本呈东西方向并列布局，位于一期住宅的西南方向，对一期已建楼房日照能产生影响的有一期3#楼，经浙江恒泰建筑设计院有限公司进行日照分析复核，结论为幸福联盟·紫廷项目新建高层日照影响范围线内一期3#楼建设后均满足大寒日2小时日照标准。上诉人对此未有异议。在通风方面，因东西向的并列布局，幸福联盟·紫廷项目（二期）对一期住宅建筑亦不产生影响。其次，幸福联盟·紫廷项目（二期）将酒店变更为办公虽然会导致业主及进驻人员的增多，因是办公区域，并不必然导致该商业地块的环境比在先规划的酒店环境更为嘈杂，即使出现了更为嘈杂现象，也是该地块商业性质用途所应容纳的范围。上诉人认为涉案项目将酒店变更为办公用途将会使小区由休闲变为闹市，影响小区的规格和格局，严重减损小区业主的利益，缺乏事实和法律依据，不予采纳。综上，被诉具体行政行为将酒店变更为办公用途的审批符合有关建筑管理的技术规范，并未侵犯了上诉人的相邻权。本案中，上诉人在一审以县自然规划局将酒店变更为办公规划方案的审批侵犯其相邻权为由，提出撤销该审批的诉讼请求，故原审法院根据行政诉讼法的规定，对县自然规划局作出的规划方案变更审批行为及县政府的行政复议决定的合法性进行了审查。查明第三人蜀科置业申请建设项目规划方案变更时向县自然规划局提交的材料,符合法律规定，县自然规划局在依法对上述材料进行审查的基础上作出涉案规划方案的变更审批，并依法进行了批前和批后公示，认定县自然规划局作出的建设项目规划方案变更审批符合法律规定，程序合法，县政府的行政复议决定程序合法,适用法律正确，并无不妥。需要指出的是：第一，案涉规划方案的变更审批属于规划实施行为，而非规划编制（制定）行为。城乡规划编制由两个阶段、五个效力层次组成，即总体规划阶段和详细规划阶段，五个效力层次规划编制分别是全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市(镇)总体规划、地块控制性详细规划、重要地块修建性详细规划，不同效力层次的规划编制分别由相应级别的行政机关审批，《城乡规划法》对此作出了具体的规定。本案所涉及的规划方案变更审批属于规划实施具体行政行为。根据《城乡规划法》第五十条规定，建设工程设计方案可以进行变更。上诉人混淆了规划编制、规划实施两种行为的性质，将涉案规划方案变更视为控制性详细规划的变更，将《城乡规划法》第四十八条作为变更审批的法律依据错误。第二，涉案建设项目规划方案变更审批，并非规划许可行为，系规划许可前置的行政审批行为。在规划领域，依据规划法的规定，主要存有核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证三类规划许可行为，涉案规划方案变更审批不属于上述规划许可行为，系非许可行政审批行为。一审法院将涉案规划方案变更审批视为规划许可行为，及上诉人将《行政许可法》作为案涉规划方案变更审批的法律依据均为错误。第三，涉案的项目规划方案变更发生在幸福联盟?紫廷项目（二期）已获得建设用地规划许可之后，取得该项目建设工程规划许可之前的期间，系规划方案的变更，而非规划条件的变更。在前期的用地规划中该项目地块用途为商业用地，将酒店变更为办公并没有改变该地块的原规划用途，调整后的容积率、建筑密度等均不高于原方案，没有违反规划条件，该规划方案的变更符合控制性详细规划，因此，并不存在上诉人所称该规划方案的变更与前期用地规划许可相矛盾的问题。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人幸福联盟·紫廷第一届业主委员会负担。本判决为终审判决。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇一九年十二月二十三日书记员 胡 健附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；…