云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云26行终111号上诉人（一审原告）云南富州水泥有限公司。统一社会信用代码：91532628560079239J。住所地：文山州富宁县板仑乡布忠村。法定代表人李云胜，职务：董事长。委托代理人王开荣，云南圆和圆（广南）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）富宁县自然资源局。统一社会信用代码：115326280152167873。住所地：富宁县新华镇普厅北路47号。法定代表人陆加群，职务：局长。委托代理人赵影武，云南天信律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人云南富州水泥有限公司诉被上诉人富宁县自然资源局不履行矿产行政管理行政许可法定职责一案，不服云南省富宁县人民法院（2019）云2628行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年10月29日受理后，依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。一审法院认为，本案属于要求履行法定职责之诉，对于当事人起诉行政机关不履行法定职责的案件，人民法院应当审查该行政机关是否具有当事人所要求履行的法定职责。本案中，一审原告云南富州水泥有限公司于2018年6月向一审被告富宁县自然资源局申请办理C5326282015017130136900《采矿许可证》延续登记，后一审被告将一审原告的申请向各部门报批受理，但因矿区存在多种问题导致审批未通过，至今未对一审原告的采矿权延续登记申请作出行政行为，故一审原告向一审法院提起行政诉讼，请求一审法院依法确认一审被告未履行办理采矿权许可延续登记的行为违法；责令一审被告针对一审原告的采矿权许可延续登记申请作出行政行为，依法予以核发延续登记采矿许可权证。一审原告主张一审被告履行办理采矿许可证延续登记职责的主要依据是：《中华人民共和国矿产资源法》第十一条第二款、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条、《矿产资源开采登记管理办法》第七条、《云南省矿产资源管理条例》第二十四条、第二十八条、《中华人民共和国行政许可法》第三十九条、第四十二条的规定，于法有据，但根据云国土资[2018]34号云南省国土资源厅文件，即《云南省国土资源厅关于调整矿业权审批登记权限的通知》（2018年3月15日起执行），该通知根据《云南省人民政府关于调整一批行政许可事项的决定》（云政发[2017]86号），省国土资源厅将省人民政府文件规定的省级发证权限涉及矿种的划定矿区范围审批、采矿权审批登记、探矿权延续登记、探矿权保留登记、探矿权注销登记，国土资源部授权省级发证的采矿权延续登记、采矿权注销登记和探矿权延续登记……，委托下放州（市）国土资源主管部门独立依法审批并使用其印章（具体委托下放事项详见附件）。根据《中华人民共和国行政许可法》有关规定，各州（市）国土资源主管部门不得将本次委托下放事项再次下放。执行之日起，全省各级国土资源主管部门一律按照委托下放后矿业权审批权限进行审批登记。其中，储量规模或矿山建设规模为大型的石灰岩矿为本次委托下放的范围。文国土资发[2018]48号文山壮族苗族自治州国土资源局文件，即《文山壮族苗族自治州国土资源局转发省国土资源厅关于调整矿业权审批登记权限文件的通知》（2018年4月19日起印发），该通知明确在今后属州级审批探矿权、采矿权登记业务范围，在申请资料中只需提交县（市）国土资源局出具的是否涉及各类保护区及相关规划等有关情况审查意见或矿业权联堪联审、矿山生态环境综合评估意见的汇总意见。由此可知，储量规模或矿山建设规模为大型的石灰岩采矿许可证延续登记的审批权限为州级国土资源主管部门。一审原告持有的5326282015017130136900《采矿许可证》，属矿山建设规模为大型的石灰岩矿，其延续登记审批权限应属州级国土资源主管部门，故一审原告诉请的事项不属于一审被告的职责范围。据此，依照《最高人民法院关于适用云南富州水泥有限公司上诉称：一审审理程序违法，一审判决认定事实部分错误，判决结果不当。一、原审审理程序违法。第一、一审被告的举证期限超期，其所列举证据依法应不予采信。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第26条规定；在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起1O日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依椐。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由不能在上述期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起10日内向法院提出延期提供证据的书面申请，法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后10日内提供证据，逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。在本案，一审被告既没有在在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；也没有任何不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，而向法院提出延期提供证据的书面申请。因此，应当认定该一审被告所作的具体行政行为没有证据、依椐。但一审审理没有根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第26条的规定，进行审理判决本案，明显错误。第二、一审未释明准许一审原告变更诉讼请求错误。在诉富宁县自然资源局履行法定职责一案中，因之前一审原告的《采矿许可证》是一审被告富宁县自然资源局登记核发，《采矿许可证》的延续登记也一直是该局办理；同时，在一审原告向其申请办理《采矿许可证》的延续登记后，该局也从未提出不属于他们受理的意见。在庭审过程中，该局才出示文件、提出不属于他们受理，而是出具是否涉及各类保护区及相关规划等有关情况审查意见或矿业权联勘联审、矿山生态环境综合评估意见的汇总意见，并将县非煤矿山转型升级联席会出具的同意办理矿山延续登记相关手续的审查意见，提交文山州自然资源局进行审批，颁发《开采许可证》。庭审中，一审原告代理人依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，庭审中一审原告代理人认为对本案发生的情形属于该条所规定的“但有正当理由的除外”的情况，请求变更诉讼请求。对此，一审法院既未释明，也未准许一审原告变更诉讼请求。二、一审判决认定事实部分错误。一审认定：“一审原告云南富州水泥有限公司于2018年6月向一审被告富宁县自然资源局申请办理C3262801017130136900《采矿许可证》延续登记，后一审被告将一审原告的申请向各部门报批受理”正确。这正是一审被告履行职责，根据文国资发(2018)48号文件，对所涉本案属州级探矿权、采矿权登记业务范围，由一审被告出具是否涉及各类保护区及相关规划等有关情况审查意见或矿业权联勘联审、矿山生态环境综合评估意见的汇总意见，并将县非煤矿山转型升级联席会出具的同意办理矿山延续登记相关手续的审查意见，上报州国土局办理采矿许可证延续登记相关手续的前期行为。认定：“但因矿区存在多种问题导致审批未通过，至今未对一审原告的采矿权延续登记申请作出行政行为”，这与实际事实不符。这正是一审对一审原告提供的证据（详见）采取回避，不敢评判所作出的主观臆断。如果真是一审认定这一事实，那么，试问：1、对属于相关部门白纸黑字出具是否涉及各类保护区及相关规划等有关情况审查意见或矿山生态环境综合评估意见的汇总意见的《矿山综合生态评估意见表》，一审原告申请后，已经依法得到了《矿山综合生态评估意见表》所涉相关职权审查部门：富宁县环境、林业、水利、住建、安监、交通、国土等7个部门作出了“同意延续”、“通过评估”的意见，以及属于县非煤矿山转型升级联席会出具的同意办理矿山延续登记相关手续的审查意见的富宁县人民政府作出了《关于板仑乡布中水泥用灰岩矿采矿权延续矿山生态环境综合评估及相关规划等有关情况审查意见》：“我县同意上报州国土局办理采矿许可证延续登记相关手续”的意见，难道不是相关部门履行职责的具体行政行为吗？如果不是相关部门履行职责的具体行政行为，那这一切应当认定为是什么行为呢?2、一审认定的“但因矿区存在多种问题导致审批未通过，至今未对一审原告的采矿权延续登记申请作出行政行为”，请问是什么因矿区存在多种问题导致审批未通过？如果真是审批未通过，至今未对一审原告的采矿权延续登记申请作出行政行为，那么，《矿山综合生态评估意见表》所涉相关职权审查部门：富宁县环境、林业、水利、住建、安监、交通、国土等7个部门作出了“同意延续”、“通过评估”的意见，以及富宁县人民政府作出了《关于板仑乡布中水泥用灰岩矿采矿权延续矿山生态环境综合评估及相关规划等有关情况审查意见》：“我县同意上报州国土局办理采矿许可证延续登记相关手续”的意见，难道都是废纸一张？3、相关部门随时可以翻手为云覆手为雨地作出先后全然不同，相互矛盾的事实认定和意见吗？对前面所述的这些相互矛盾的事实和困惑，恳请二审法院帮助答疑解惑！三、原审判决结果不当。一审法院以一审原告所申请矿业权“延续登记审批权限应属州级国土资源主管部门，故一审原告诉请的事项不属于一审被告的职责范围”为由，“驳回一审原告云南富州水泥有限公司的起诉”，这明显不当。其一，这混淆了驳回起诉和驳回诉讼请求的区别。在法院立案庭审查起诉阶段，如果法院发现当事人的起诉不符合起诉条件的，应当裁定不予受理；如果是受理后发现的，应当裁定驳回起诉；符合起诉条件但是经审理发现一审原告丧失了实体胜诉权的，应当判决驳回诉讼请求。因此，不予受理这种裁判结果是在法院审查起诉阶段作出，而驳回起诉是在受理案件以后作出，但驳回诉讼请求是在受理案件并经审理之后。因此，原审法院在受理案件并经审理之后，作出驳回一审原告起诉，显然错误。其二、一审原告诉请的事项属于一审被告的职责范围，一审被告作为行政机关不履行内部报批职责，致许可程序无法续行而影响申请人权益的，属人民法院行政诉讼受案范国，依法可被诉。一审判决未能正确处理，本案主要涉及行政机关内部报批不作为的可诉性判决问题。一审原告认为人民法院应当依法对本案作出如下正确判决：（一）根据文国资发(2018)48号文件，因为一审原告所申请的采矿权延续登记属州级探矿权、采矿权登记业务范围，本案一审被告富宁县自然资源局不是采矿权延续登记申请的批准机关，不具有颁发延续登记的《采矿许可证》的法定职权，因此，一审原告请求核发延续登记的《采矿许可证》的诉讼请求应不予支持。（二）一审被告应当履行上报提交文山州自然资源局进行审批的法定职责。根据文国资发（2018）48号文的规定：一审被告收到一审原告采矿权延续登记申请后应当在法定期限内依法审查审核，认为符合条件的，报同级人民政府审核同意后，提交文山州自然资源局进行审批；认为不符合条件的，书面通知采矿权延续登记申请人，并说明原因。所以，一审被告作为同级人民政府的采矿权使用管理职能部门，对采矿权延续登记申请应履行内部报批或书面通知一审原告不符合条件的法定职责。一审被告收到申请材料后，已经按文件规定，出具了对申请材料及所指具体采矿权使用情况进行了审查同意，并在报同级人民政府审核同意上报提交文山州自然资源局的意见后，未上报提交文山州自然资源局进行审批。因为一审被告不履行法定职责，致使采矿权延续登记申请程序无法续行，一审原告认为影响了其合法权益而提起行政诉讼，请求人民法院责令一审被告针对一审原告的采矿许可延续申请作出行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，一审被告应当履行上报提交文山州自然资源局进行审批的法定职责。具体法律依据是：《行政许可法》第四十三条“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之目起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”该规定了层级审查与内部报批制度。本案的内部报批，体现文山州自然资源局与一审被告之间的行政管理关系，但内部报批程序的启动与否对申请人有重大影响，同时又是一个外部行政行为。最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该条文以行政行为是否对外产生实际影响为界线，不局限于行政机关间的内部关系，这从实质上界定了行政行为的可诉标准。对于本案，若一审被告对一审原告的申请经过审查后提交报批，由文山州自然资源局作出了是否许可的决定，该决定即为最终的行为，是影响一审原告权益的行为，其中的内部报批行为，不最终影响一审原告权益。但一审被告审查审核后不向文山州自然资源局报批，行政程序就没有续行的可能，一审原告的采矿权延续登记申请就此终结，此时司法权的介入无从影响文山州自然资源局的决定程序，申请人获得采矿权延续登记的申请期待已经落空，该行政行为即为成熟，应属人民法院行政诉讼的受案范围。据此，对本案，人民法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回一审原告要求一审被告核发延续登记的《采矿许可证》的诉讼请求；一审被告在法定期限内履行法定职责，按照文国资发(2018)48号文的规定，将一审原告申请采矿权延续登记所涉及的相关部门，已经出具的有关情况审查意见或矿业权联勘联审、矿山生态环境综合评估意见的汇总意见，以及县非煤矿山转型升级联席会出具的同意办理矿山延续登记相关手续的审查意见，提交文山州自然资源局进行审批。被上诉人富宁县自然资源局答辩称：一、涉案采矿权未通过相关部门的评估，目前已不具备延续登记的条件。上诉人提出答辩人逾期未办理采矿权延续登记许可。答辩人于2019年4月17日向上诉人发出富自然资通[2019]2号《富宁县自然资源局关于矿产资源开采整改的通知》，要求上诉人停止采矿生产活动，并于通知下发之日起30个工作日内提交相关材料办理延续登记手续，但上诉人逾期向答辩人提交申请书。2019年6月，答辩人接到上诉人的采矿权延期申请后，根据《关于开展矿业权联堪联审依法审批工作的通知》（云国土资[2017]454）及《关于开展矿山生态环境综合评估工作的通知》（云国土资[2017]45号）：“申请办理采矿权登记的矿山必须开展矿山生态环境综合评估”，“凡未按要求开展矿山生态环境综合评估工作、未通过矿山生态环境综合评估的，国土资源主管部门不得办理采矿权登记手续”的规定，积极组织富宁县工信商务局、富宁县林业和草原局、文山州生态环境局富宁分局、富宁县水务局等多个部门进行联合审查。富宁县林业和草原局经审查认定，该矿区属于国家级公益林，不同意通过评估及办理矿权相关手续；文山州生态环境局富宁分局经审查，认定该项目不符合审批条件，不同意通过评估及办理矿权相关手续；答辩人经审查后，认为该矿区涉及生态红线保护区范围不符合审批条件。因此，上诉人的采矿权延期申请未通过评估，目前已不具备延续登记的条件。二、因涉案采矿权未通过评估，且上诉人并未在法定期限内向答辩人提交过申请采矿权延续登记的其他必要材料，答辩人无法受理上诉人的延续登记申请，亦无法报文山州自然和规划局进行审批。根据云国土资[2018]141号《云南省国土资源关于进一步规范矿业权申请资料的通知》附件2非油气采矿权申请资料清单第(3)项的规定，采矿权延续申请资料清单为：1．采矿权延续申请登记书（原件）；2．申请人的企业营业执照副本（复印件）；3．采矿许可证正、副本（原件）；4．矿产资源储量评审意见书及备案证明、占用矿产资源储量登记书（复印件）；5．矿产资源开发利用方案和专家审查意见（原件）；6．矿山地质环境保护与士地复垦方案评审意见备案表（2019年底以前，未完成矿山地质环境保护与土地复垦方案评审备案，由采矿权人按规定提交相关材料，复印件）；7．采矿权出让收益（价款）缴纳证明材料（复印件）；包括：各期次价款评估备案证明，分期缴纳价款批复，采矿权出让合同，采矿权出让收益（价款）缴款通知书，缴纳票据等材料；8．地质资料汇交凭证（复印件）；9．资料真实性承诺书（原件）；1O.州市级、县级国土资源主管部门出具的矿山生态环境综合评估、规划审查、执法监察等审查意见（原件）；11.光盘（规定的电子文档）；其他特殊情况所需资料。12.非煤矿山还应提交州市金属非金属矿山转型升级联席会议办公室出具的已纳入矿山总数控制指标同意办理的意见（原件）》，煤矿应提交经审查确认的煤矿转型升级方案（复印件）复产复建验收确认表（复印件）或煤炭行业主管部门出具的同意办理的意见（原件）；13．申请延续时需变更生产规模的，应提交环境影响评价报告及环保部门的批复文件（复印件）煤矿还应提交煤矿建设项目批准文件、煤矿产能置换方案审核确认意见（复印件）；14.涉及与永久基本农田重叠的，还应提交县级人民政府评估意见（复印件）；15.在新旧报盘软件过渡期间，矿业权人还应按规定提交“矿山地质环境保护与土地复垦方案执行情况”（原件）；16.属限制性开采矿种的，还应提交下级国土资源主管部门出具的符合开采总量控制的意见（原件）；17．外商投资企业提出申请的，还应提交外商投资企业批准证书（复印件），军事部门意见（由审批登记机关直接征询）；18.非法定代表人办理的，还应提交法定代表人本人身份证（复印件入企业或事业单位法定代表人的书面委托书（原件）和被委托人身份证（复印件）。根据上述文件的规定可知，申请办理采矿许可证延续登记的，采矿权人应当向登记机关提交上述资料申请办理延续登记，但因上诉人申请延续登记的矿区未通过相关部门的评估，其客观上已经无法提供上述文件规定材料中的第10项：州市级、县级国土资源主管部门出具的矿山生态环境综合评估、规划审查、执法监察等审查意见（原件），无法向答辩人提供申请延续登记的全部相关必要材料，因材料不全，答辩人无法受理其申请，也无法报文山州自然资源和规划局审批。综上所述，涉案采矿权未通过相关部门的评估，目前已不具备延续登记的条件；因涉案采矿权未通过评估，且上诉人并未在法定期限内向答辩人提交过申请采矿权延续登记的其他必要材料，答辩人无法受理上诉人的延续登记申请，亦无法报文山州自然和规划局进行审批。因此上诉人的诉求依法不能成立，恳请人民法院依法查明本案的全部事实，驳回上诉人的诉讼请求。本院认为，本案上诉人云南富州水泥有限公司诉被上诉人富宁县自然资源局不履行矿产行政管理行政许可法定职责。经审查，云国土资[2018]34号云南省国土资源厅文件，即《云南省国土资源厅关于调整矿业权审批登记权限的通知》（2018年3月15日起执行），该通知根据《云南省人民政府关于调整一批行政许可事项的决定》（云政发(2017]86号)，省国土资源厅将省人民政府文件规定的省级发证权限涉及矿种的划定矿区范围审批、采矿权审批登记、探矿权延续登记、探矿权保留登记、探矿权注销登记，国土资源部授权省级发证的采矿权延续登记、采矿权注销登记和探矿权延续登记，委托下放州（市）国土资源主管部门独立依法审批并使用其印章。根据《中华人民共和国行政许可法》第二十四条第三款规定，受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可，不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。根据国土资发[2004]208号文件，即关于调整部分矿中矿山生产建设规模标准的通知，该文件明确了生产建设规模为大型的水泥用砂岩大于等于60万吨以上的采矿许可证延续登记的审批权限为州级国土资源主管部门。上诉人持有的C5326282015017130136900《采矿许可证》，生产规模为85万吨/年，属生产建设规模为大型的水泥用砂岩，其延续登记审批权限应属州级国土资源主管部门。因此，本案州国土资源主管部门不得将本次委托下放事项再次下放。文国土资发[2018]48号文山壮族苗族自治州国土资源局文件，即《文山壮族苗族自治州国土资源局转发省国土资源厅关于调整矿业权审批登记权限文件的通知》（2018年4月19日起印发），该通知明确在今后属州级审批探矿权、采矿权登记业务范围，在申请资料中只需提交县（市）国土资源局出具的是否涉及各类保护区及相关规划等有关情况审查意见或矿业权联堪联审、矿山生态环境综合评估意见的汇总意见。由此可见，该通知明确了县级自然资源局的职权范围。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定：“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关”，富宁县自然资源局的职责是应当在法定期限内将初步审查意见或全部申请材料直接报送上级行政机关决定行政许可。因此，富宁县自然资源局没有颁发行政许可的执法权限，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁定驳回上诉人云南富州水泥有限公司的起诉并无不当。关于上诉人认为一审法院审理程序违法，即一审被告的举证期限超期，其所列举证据依法应不予采信的问题。本案一审处理结果从程序驳回，无需对举证情况进行评判，因此，上诉人认为一审被告的举证期限超期的问题本院不予采纳；关于一审未释明准许其变更诉讼请求错误的问题。本院认为一审法院仅对本案进行程序性处理，变更诉讼请求的审查和释明属实体审理问题。因此，一审法院是否释明变更诉讼请求，并不影响一审法院对本案进行程序性审理，故本院不予采纳。关于上诉人认为一审裁定认定事实部分错误的问题。因该主张是基于本案符合行政诉讼受理条件后，人民法院才予以审查的后续问题，而本案上诉人云南富州水泥有限公司的起诉被告主体不适格，不符合行政诉讼的法定受理条件。故上诉人的这一上诉主张，本院依法不予审查。关于上诉人认为一审判决结果不当，即上诉人以一审所申请矿业权“延续登记审批权限应属州级国土资源主管部门，故上诉人诉请的事项不属于被告的职责范围”为由，“驳回一审原告云南富州水泥有限公司的起诉”，这明显不当的问题。本案延续登记审批权限属州级国土资源主管部门，富宁县自然资源局不是本案适格被告，一审法院在审理中发现被告主体不适格，裁定驳回一审原告的起诉，裁定结果正确，本院予以确认。综上所述，一审法院在查明富宁县自然资源局不具备行政许可法定权限，主体不适格的情况下，裁定驳回上诉人云南富州水泥有限公司的起诉，适用法律正确，处理结果并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由依法不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50.00元，退还上诉人云南富州水泥有限公司。本裁定为终审裁定。审判长  黄巧玲审判员  陈古洪审判员  何建兵二〇一九年十二月二十四日书记员  袁 瑜