新疆维吾尔自治区奎屯市人民法院行政判决书（2019）新4003行初16号原告：李海冲，男，1959年4月8日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州奎屯市。委托诉讼代理人：李志强，北京晏清律师事务所律师。被告：奎屯市城市管理行政执法局，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州奎屯市团结南街38-6号。负责人：夏治国，该局局长。委托诉讼代理人：黎哲，男，1973年8月21日出生，汉族，该局法制科科长。委托诉讼代理人：李春雷，新疆元正盛业律师事务所律师。原告李海冲与被告奎屯市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）不服城管行政处罚、行政强制行为纠纷一案，于2019年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月18日公开开庭审理了本案。原告李海冲及其委托诉讼代理人李志强、被告市城管局的委托诉讼代理人黎哲、李春雷到庭参加了诉讼。2019年6月4日，因本案的审理需要以原告李海冲与被告奎屯市住房和城乡规划建设局一案的审理结果为依据，而该案尚未审结，故本院裁定中止审理，现该案已经审结，中止审理的事由已经消除，本案恢复审理，现已审理终结。被告市城管局于2018年10月11日作出奎城执拆字[2018]014号《限期拆除决定书》，载明：当事人李海冲违法建设一案，本局依法予以立案调查，现已调查终结。经查，位于奎屯市北京路以南、吐鲁番街以东（东亭苑小区）修建砖木结构建筑，是李海冲于1998年建的，未经奎屯市城乡规划主管部门批准修建的。以上事实有当事人笔录、违法建设规划认定书等相关证据在案证实，可以认定当事人以上行为，违反了《城市规划法》第三十二条和《新疆维吾尔自治区实施办法》第二十七条......的规定，严重违反城市规划确定的用地性质，事实清楚，证据确凿，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设之违法行为，应予拆除。依据《城市规划法》第四十条......的规定，现对当事人作出如下行政决定：自收到本拆除决定书之日起三日内自行拆除违法建设房屋。当事人有权向本局提出陈述和申辩意见。本局将对你提出陈述、申辩的事实、理由和证据进行复核。逾期不陈述、申辩的，视为放弃上述权利。该《限期拆除决定书》向原告李海冲送达后，原告并未自行拆除房屋。2018年10月24日，被告市城管局作出奎城强拆字[2018]第014号《强制拆除决定书》，载明：“经调查证实，当事人李海冲位于......属无法采取改正措施消除对规划实施的影响之违法行为。......2018年10月18日，本局依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，向当事人送达了《催告通知书》，催告当事人限期自行拆除违法建设建筑物的义务......但当事人未在规定的期限内履行拆除义务。本局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条......《新疆维吾尔自治区实施办法》第六十一条......及《中华人民共和国行政强制法》第三十七条......之规定，现对当事人作出如下行政强制执行决定：自本强制拆除决定的行政复议和行政诉讼期界满之日后，对当事人违法建设的建筑物实施强制拆除。由此产生的拆除违法建筑的费用及造成的经济损失，由当事人承担。当事人如不服本强制拆除决定，可以在接到拆除决定书之日起六十日内向奎屯市人民政府或伊犁州住房和城乡建设局申请复议；也可以在六个月内向奎屯市人民法院提起行政诉讼。”原告李海冲向本院提出诉讼请求:请求依法判决撤销被告作出的奎城执拆字[2018]014号《限期拆除决定书》和奎城强拆字[2018]第014号《强制拆除决定书》。事实和理由：原告在东亭苑小区有合法的房屋及院落，该房屋及农用地附属建筑，早已经过奎屯市建设局、计划委员会、土地管理局等部门的审批，此后原告一直在此地块在农业方面合法经营。然而，近期该地块面临征地拆迁，被告向原告作出奎城执拆字[2018]第014号《限期拆除决定书》和奎城强拆字[2018]第014号《强制拆除决定书》，意图明显是据此强拆原告房屋及附属建筑不予补偿。原告认为，被告向原告作出奎城执拆字[2018]第014号《限期拆除决定书》和奎城强拆字[2018]第014号《强制拆除决定书》实体及程序均违法，为维护原告的合法权益，现诉至法院，请求依法判决。被告市城管局辩称，一、原告所诉位于北京路以南，吐鲁番街以东（东亭苑小区）的砖木、砖混和彩钢顶结构建筑物属违法建筑，违法事实清楚、证据充分，应当依法予以拆除。2018年9月5日，根据奎屯市《关于在全市范围内开展违法违规建设行为清查工作的通知》（奎政办发[2016]43号）城市管理行政执法大队执法人员在东亭苑小区巡查时，发现位于东亭苑56号锦绣庄园南侧建有砖木结构的建筑物，建筑面积172平方米，用于居住。经调查，该建筑系李海冲于1998年未经城乡规划主管部门批准擅自建设使用至今；在调查过程中原告未向执法人员提供任何土地划分及证明材料；后经奎屯市住房和城乡规划建设局认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，依法责令限期拆除。按照法不溯及既往原则，原告所有建筑物始建于1998年，且未取得建设规划相关许可，违反了《城市规划法》第32条和《新疆维吾尔自治区实施办法》第27条的规定，违法事实清楚，证据充分，应当依法予以拆除。二、我局依法作出强制拆除决定，程序合法。2018年10月12日，我局依据《城市规划法》第40条的规定，与东亭苑社区工作人员一起向原告送达了奎屯市城市管理行政执法局奎城执拆字[2018]014号《限期拆除决定书》，2018年10月18日，原告未在规定的期限内履行自行拆除义务，我局依据《中华人民共和国行政强制法》第35条、第44条的规定，与东亭苑社区工作人员一起向原告送达了履行行政决定催告书，奎城执催字[2018]014号，并在该建筑物附近张贴了违法建筑物拆除公告，同时告知原告依法享有陈述和申辩的权利。10月22日原告向我局提出了陈述申辩理由，经我局复核认为原告申辩理由不能成立，并向原告作了书面回复。10月24日原告仍未履行拆除义务。我局依据《中华人民共和国行政强制法》第37条和《中华人民共和国城乡规划法》第68条，以及《新疆维吾尔自治区实施办法》第63条的规定，依法对原告作出了行政强制拆除决定，并与东亭苑社区工作人员一起向原告送达了奎屯市城市管理行政执法局奎城强拆字[2018]014号《强制拆除决定书》，并告知原告依法享有行政复议、行政诉讼的权利。我局依据《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》，及《新疆维吾尔自治区实施办法》，对原告违法实体作出的强制拆除决定程序合法。三、我局执法主体合法。依据新疆维吾尔自治区人民政府《关于奎屯市开展相对集中行政处罚工作的批复》（新政函[2014]65号)文件，和《关于印发奎屯市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（奎政办发[2016]73号)，《中华人民共和国城乡规划法》及《新疆维吾尔自治区实施办法》的规定，上述行为的行政处罚权由奎屯市城市管理行政执法局行使，我局是行政机关，具备行使城乡规划方面的处罚权，执法主体合法。四、综合以上事实和理由，我局请求奎屯市人民法院驳回原告的诉讼请求，维持我局作出的强制拆除决定。被告市城管局向本院提交了以下证据、依据：1.2016年8月31日奎屯市人民政府办公室文件（2016）43号的通知壹份，拟证明政府同意展开违法建设行为的调查；2.2018年9月5日行政执法立案呈报表壹份，拟证明该案件立案情况；3.2018年9月5日违法建设情况调查表壹份，拟证明李海冲违法建设房屋的现场情况；4.2018年9月5日行政执法调查笔录壹份，拟证明李海冲违法建设情况；5.2018年9月5日行政执法现场勘查记录壹份，拟证明李海冲违法建设情况；6.2018年9月5日房屋情况示意图一份，拟证明李海冲所建房屋情况；7.李海冲家建筑照片一份，拟证明李海冲所建房屋情况；8.2018年9月30日城乡规划违法行为认定书壹份，拟证明砖木建设结构172平方米用于居住及养殖；9.2018年9月30日关于李海冲等的调查报告壹份，拟证明系集体讨论后作出报告；10.案件处理审批表一份，拟证明李海冲房屋拆除案件审批情况；11.2018年10月11日奎屯市城市管理行政执法局《限期拆除决定书》[2018]018号壹份，拟证明要求原告在接到决定书之日起三日内自行拆除违建；12.2018年10月12日送达回执壹份，拟证明《限期拆除决定书》的送达情况；13.2018年10月18日，履行行政决定催告书壹份，拟证明要求原告自行履行限期拆除决定；14.2018年10月18日的送达回执壹份，拟证明送达情况；15.2018年10月18日违法建筑物拆除公告壹份，拟证明要求当事人自本公告发布之日起三日内自行拆除；16.拆除公告张贴照片壹份，证明被告将拆除公告张贴原告门上的事实；17.申辩书壹份，拟证明被告充分听取违法建设人陈述申辩的情况；18.2018年10月22日，关于奎屯市东亭苑居民李海冲等对具体行政行为提出陈述与申辩的回复壹份，拟证明对当事人的陈述申辩内容进行回复；19.2018年10月24日奎屯市城市管理行政执法局强制拆除决定审批表壹份，拟证明强制拆除决定经过审批程序；20.奎城强拆字[2018]第018号《强制拆除决定书》壹份，拟证明已告知将于复议诉讼期满后，实施强制拆除；21.2018年10月25日送达回执壹份，拟证明留置送达《强制拆除决定书》。经庭审质证，原告李海冲对上述证据发表如下质证意见：证据1的真实性无异议，合法性和关联性有异议。被告据此认为对原告的房屋进行拆除是适用该清查对象的第一条，严重违反了法律规定；证据2的三性不认可；证据3，三性不认可；证据4，调查笔录不能证明原告违法建筑的情况，三性不认可；证据5，勘验笔录，三性不认可；证据6，房屋情况示意图的真实性无异议，能证明房屋的所在位置，该图标注的房屋所有权人李海冲没有异议，被告要证明的内容不予认可；证据7，李海冲家建筑照片，真实性认可，合法性和关联性不认可；证据8，三性均不予认可，原告没有收到过该认定书。第三人住房建设局没有给原告送达过。从编号来看，规划局下发违法行为认定书应该是奎规认决字，这个编号不能认定出具机关，违反公文的出具规范。认定书是被告作出的，李海冲的房屋属于违法建筑，根据法律的规定，规划局对原告的房屋认定要有事先的调查和核实以及当事人的陈述及告知救济途径等。按照行政强制法的规定要依法作出一系列的具体行政行为。被告提交了一份第三人规划局的违法认定书就简单的认定原告的房屋是违建，明显违反法律程序，认定事实方面事实不清楚，证据不足。因此该认定书我方是不予认可。房屋建设时候取得了临时规划许可证手续合法，被告以临时规划许可证过期为由认为原告没有取得规划许可手续属于违法建设缺乏事实和法律依据；证据9，三性不认可，对调查报告是由被告单方作出的，属于内部的调查文件，没有充分的事实和证据支持，所以我方不认可。证据10，案件处理审批表，三性不予认可；证据11，《限期拆除决定书》，适用法律错误，房屋征收与补偿条例24条的规定，在征收范围内的房屋未做登记或者登记不清的应当由政府组织规划。国土建设等相关部门联合作出认定。在认定作出后，被告才能依据该认定对原告的房屋行使行政处罚权。被告作出的该拆除决定因违反法律的强制性规定所以认定为无效。关于超过房屋临时许可证期限的法律没有规定属于违章建筑，在该《限期拆除决定书》中没有看到超过规划许可期限的为违章建筑的法律依据，适用法律错误；证据12，送达回证，没有原告的签字，三性不予认可；证据13，催告书的真实性无异议，合法性关联性有异议；证据14，送达回证没有原告的签字，所以三性不予认可；证据15，拆除公告的三性不认可；证据16，拆除公告张贴的照片三性不认可；证据17，申辩书，是本人书写，三性予以认可；证据18，申辩的回复，该回复第一条明确说明核实认定结果书是由房屋征收部门组织规划土地市场管理房管局五部门对征收范围内的房屋送达的房屋征收决定，城市管理行政执法局无权作出，能够证明涉案房屋在奎屯市本年度征收范围内，证明被告对原告的房产进行处分的前置条件必须由上述五部门联合认定后作出，而被告单方向规划局发函予以认定属于程序违法，且无效；证据19，审批表三性不认可；证据20，《强制拆除决定书》真实性无异议，但事实认定错误，认定原告的房屋属于无法采取改正措施消除影响的违法建筑，在城乡规划法的64条，城市规划法40条没有该项房屋认定的法律依据。超过规划许可证批准的房屋没有法律依据认定为违法建筑。在征拆过程中，只有相关部门在征收决定作出前对原告或者第三人的房屋认定后政府下发征收决定或者由被告行使行政拆除的行政职权，强拆原告的房屋之前没有履行上述认定的义务下作出的决定书属于无效。属于适用法律错误。证据21，送达回证，没有原告的签字，三性不予认可。原告李海冲为证明其主张，向法庭提交如下证据：1.奎屯市土地管理局建设用地批准书(奎土建字98010号文件)，拟证明1998年经奎屯市土地管理局批准将14,206平方米土地划拨给奎屯万利兴农牧业有限公司用于建设蔬菜生产基地，原告用地合法，原告房屋用途是养殖，不应受城市执法局及相关部门的管理；2.关于对东亭苑小区被征收土地认定的复函，拟证明涉案房屋在奎屯市政府房屋征收范围内。文件附表中载明土地使用者是万利公司，用地性质是蔬菜生产基地；3.关于利用土工膜进行优质高产温室大棚蔬菜生产基地建设的批复(奎计资发［1997］12号)，拟证明涉案土地是奎屯市的菜篮子工程，用于种植养殖；4.奎屯市建设局建设工程许可证［奎城规规字(1999)018号］附红线图，拟证明奎屯万利公司在土地上建设蔬菜生产基地和办公用房是经过同意的；5.奎城规规字（1997）052号建筑用地许可证附蓝线图，证明涉案土地性质是养殖用地；6.建设用地规划许可证（1997）052号壹份，拟证明准予办理征用划拨土地手续；7.奎城执拆字决定书和强拆决定书各一份，拟证明被告对房屋的所有权人事实认定不清，该限期拆除和强拆决定没有进行强拆之前的职能部门的联合认定。因该两份决定书事实认定不清适用法律错误，下发的行政相对人不明确，与实际的所有权人不符，应该予以撤销；8.〔2014〕004号房屋征收决定书一份，拟证明本案的涉案房屋在奎屯市政府的2014年的征收范围内；9.〔2016〕004号房屋征收决定书一份，拟证明本案的涉案房屋处于征收的范围内；10.补偿方案2套，拟证明上述两份征收决定对应的两套房屋征收方案。该证据从信息公开自治区发改委和奎屯市房屋征收管理办公室调取的；11.2000年4月16日协议书壹份，拟证明该房屋是2000年4月16日原告及杨新芝从马正利处抵工资所得，证明房屋的来源；12.1999年12月22日协议书一份，证明1999年12月22日王万文、马正利、陈建奎签订协议。被告市城管局对原告上述意见发表如下质证意见，证据1，此份证据没有原件，所以三性不予认可。该份证据写的很清楚，批给的是奎屯万利公司，和本案的原告没有任何的关系，没有写明是原告用于该土地使用权。批准书的第二条写的很清楚是划拨土地，划拨土地只能用于公益、军事等目的，不可能以任何形式划拨给原告个人，所以对原告出具的第一份证据被告认为和原告没有关系。原告举证提到是农业用地不需要批准手续，我们希望原告提交这份文件。原告举证随意引用无法提供的政策依据，认为不需要办理任何的建设和批准手续。据奎屯市城市规划区范围内所有的土地均为国有用地，没有任何地方是农业用地，或者是集体土地；证据2，三性均不予认可，因为原告无法提交原件。该份复函中被批准人是奎屯市经济技术发展总公司，非本案的原告，该复函中写明的是1996年东亭苑小区是划拨方式取得的用地，划拨用地按照土地管理法是不得擅自转让的；证据3，虽然原告提供了原件，但是被撕开了，所以三性不予认可。该文件很清楚的写明是奎屯万利兴农公司批准建设温室大棚，总投资80万元，面积2万平方米，25个蔬菜大棚。根据本案查明的事实原告所建房屋并非温室大棚，用于住宅和养殖的房屋，与本案温室大棚的批复没有关联性；证据4，三性不予认可，因为是复印件。该工程许可证所许可的建设单位是奎屯万利公司，而非李海冲。李海冲建设房屋行为与该建筑工程许可证的许可没有任何的关系；证据5，奎屯市建设局下发的编号（1997）052号建设用地许可证，三性不认可；证据6，三性不认可；证据7，三性认可；证据8、证据9、证据10，真实性不予认可。该组证据和本案没有关系。本案是城市管理执法部门按照城市规划法和城乡规划法的有关规定履行规划行政执法职能的，而在本案中原告一再提及房屋征收事宜，城市规划法和国有土地征收补偿条例是两个不同的法律关系，本案中被告依据规划法实施行政执法职能和原告一直所述的征收没有任何关系。原告违法建设行为违反的是城市规划管理，征收补偿行为应由征收部门依法处理，与本案被告没有任何关系，也与本案没有任何的关系；证据11，2000年4月16日协议书，三性不认可，因为该协议书签订时间是2000年4月16日，根据法庭查明的情况该房屋在1998年的时候已经建设完成，且该协议书写明的是转让土地，并不涉及本案所拆除的房屋；证据12，1999年12月22日的协议书，三性不认可，该协议书的三方当事人是王万文、马正利、陈建奎，与本案的原告没有任何关系。该协议书中写明此地是政府划拨的菜篮子基地，期限是2014年7月8日之前。现在距离最后的协议时间已过五年之久，不论是协议的签订人还是原告均不对该土地享有权利，无权擅自建设房屋。本院依法调取了以下证据：1.（2019）新4003行初32号行政判决书。本院于2019年9月23日作出判决：撤销原奎屯市住房和城乡规划建设局作出的2018014号城乡规划违法行为认定书；责令被告奎屯市自然资源局自本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为；2.（2019）新4003行初32号行政判决书生效证明。双方当事人对该两份证据均无异议，本院对该证据的真实性、合法性以及与本案的关联性予以确认。本院对上述证据认证如下，对被告市城管局出具的证据，原告李海冲对其中一部分的证据的真实性不予认可，被告市城管局据此提出对证据4、证据5进行鉴定的申请，对此本院认为，原告李海冲仅否认该证据的真实性，但并未提交相反证据证明其陈述，故对被告市城管局出具的证据，其真实性本院均予以认可，对被告市城管局提出的鉴定申请，本院不予采纳。对被告市城管局提交的第8份证据，2018年9月30日由奎屯市住房和城乡规划建设局作出的2018014号《城乡规划违法行为认定书》，由于已经由本院作出生效判决予以撤销，故对该证据的合法性，本院不予确认。对原告李海冲提交的证据，对其中的证据7，其真实性本院予以确认，对其余证据，由于原告并未提交原件，无法确认复印件的真实性，本院对该证据的真实性不予确认。经审理查明：1.位于奎屯市北京路以南、吐鲁番街以东（东亭苑小区）的一处砖木结构建筑（下称涉案房屋），现由原告李海冲占有，用于居住。2.2018年9月5日，被告市城管局对上述房屋进行了现场调查。2018年9月30日，案外人奎屯市住房和城乡规划建设局作出2018014号《城乡规划违法行为认定书》，认定李海冲上述房屋违反法律规定，属于违法建设，应按照《城市规划法》第四十条的规定，责令限期拆除。3.2018年10月11日，被告市城管局作出奎城执拆字[2018]014号《限期拆除决定书》，并向原告李海冲送达。2018年10月18日，被告市城管局向原告李海冲送达了奎城执催字[2018]014号《履行行政决定催告书》。2018年10月24日，被告市城管局作出奎城强拆字[2018]第014号《强制拆除决定书》，并向李海冲送达。李海冲与其余涉及强制拆除房屋的多人，一同向被告市城管局提出陈述与申辩，称对上述决定书不服。被告市城管局于当日作出回复，称上述《限期拆除决定书》合法。原告李海冲遂于法定期间内针对上述两份决定书，向奎屯市人民法院提起行政诉讼。4.2019年9月23日，奎屯市人民法院作出（2019）新4003行初32号行政判决：撤销原奎屯市住房和城乡规划建设局作出的2018014号城乡规划违法行为认定书；责令被告奎屯市自然资源局自本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。该判决现已发生法律效力。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；......。”本案的争议焦点为，被告市城管局作出的奎城执拆字[2018]014号《限期拆除决定书》与奎城强拆字[2018]第014号《强制拆除决定书》的行政行为主要证据是否充分，行政行为是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的......尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，被告市城管局在对涉案房屋作出限期拆除决定之前，应当依法对该房屋是否系未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情况予以调查，并对该房屋是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的建筑，或者是否属于无法采取改正措施消除影响的建筑进行调查。被告提交了原奎屯市住房和城乡规划建设局作出的2018014号《城乡规划违法行为认定书》，以此确定涉案房屋属于违法建设，属于无法采取改正措施消除影响的建筑。而该认定书，已经由生效法律文书予以撤销，并不具备法律效力。则据此可以认定，被告市城管局作出的奎城执拆字[2018]014号《限期拆除决定书》主要证据不足，应当依法予以撤销。被告市城管局依照该《限期拆除决定书》继而作出的奎城强拆字[2018]第014号《强制拆除决定书》，亦属于主要证据不足，应当依法予以撤销。则对原告李海冲请求撤销被告作出的奎城执拆字[2018]014号《限期拆除决定书》和奎城强拆字[2018]第014号《强制拆除决定书》的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六条、第三十四条、第四十三条、第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告奎屯市城市管理行政执法局作出的奎城执拆字[2018]014号《限期拆除决定书》；二、撤销被告奎屯市城市管理行政执法局作出的奎城强拆字[2018]第014号《强制拆除决定书》。案件受理费50元，由被告奎屯市城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院。审 判 长 张 长 胜人民陪审员 罗 桂 珍人民陪审员 赵 晓 玲二O一九年十二月九日法官 助理 冯  蕾书 记 员 欧阳羽斐