湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘31行终145号上诉人（原审被告）龙山县社会保险管理服务局，住所地龙山县民安街道办事处龙凤路42号，统一社会信用代码12433130448723653P。法定代表人张佰龙，该局局长。被上诉人（原审原告）向志英，女，1941年9月19日出生，汉族，住湖南省龙山县。上诉人龙山县社会保险管理服务局与被上诉人向志英行政给付一案，不服花垣县人民法院（2019）湘3124行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，原告向志英与段为民（已故）于1999年8月9日登记结婚，双方均系再婚。2018年7月30日，段为民因病去世后，原告多次到被告龙山县社会保险管理服务局咨询并要求支付一次性抚恤金。2018年8月28日，段为民的长子段孝林、段孝培、段文向龙山县社会保险管理服务局提交《关于段为民死亡补偿金领取的异议报告》，主张段为民的死亡补偿金他们三人均是权益人，领取需所有权益人同意，不能由向志英一人领取，若此产生的权益人受损情况发生，由被告承担法律责任。为此，被告一直未向原告支付段为民死亡一次性抚恤金。2018年11月4日，向志英以龙山县社会保险管理服务局为被告，以段文等为第三人向龙山县人民法院提起民事诉讼，要求龙山县社会保险管理服务局直接支付45400元抚恤金。2019年4月1日，龙山县人民法院作出（2019）湘3130民初146号民事裁定书，准许向志英撤诉。2019年5月18日，原告向志英以中国邮政挂号信的形式向被告龙山县社会保险管理服务局邮寄申请书，请求龙山县社会保险管理服务局向其发放生活抚恤金。被告在原告起诉之前未作出处理决定或答复。另查明，死者段为民原系龙山县湘源电力公司退休职工，享受社会保险待遇。原判认为，本案的争议焦点为：被告龙山县社会保险管理服务局应否就原告向志英的申请作出处理或答复。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。原告向志英与死者段为民系夫妻关系，与本案具有法律上的利害关系，故具备本案诉讼主体资格；根据被告提供的证据及当庭陈述，龙山县社会保险管理服务局作为社会保险经办机构，具有审批、支付退休职工死亡待遇的职权，是本案适格被告。本案中，原告向志英多次向被告申请发放一次性死亡抚恤金，未果；又于2019年5月18日向被告邮寄申请书，被告应依法审查申请人的申请材料是否齐全，履行法定职责。《中华人民共和国社会保险法》第十七条“参加基本养老保险的个人，因病或非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金”赋予了死亡职工亲属领取丧葬补助金和抚恤金的权利，故丧葬补助费和一次性抚恤金等死亡待遇，是国家给予死者亲属的精神抚慰及生活补助，但并未对亲属范围和发放程序作出明确规定。辩称死者遗属不能达成一致导致不能发放一次性死亡抚恤金缺少法律依据。需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。本案中，原告向志英诉求被告龙山县社会保险管理服务局履行法定职责与一次性抚恤金分配不是同一法律关系，不符合上述法律规定；再者，花垣县人民法院作为一审行政诉讼案件集中管辖法院，对本辖区外的民事争议并无管辖权。故对于被告建议段为民遗属之间争议在本案中一并予以解决的主张，缺少法律依据和事实依据，本院不予支持。案外人如对死者死亡待遇的分配有异议，认为其他权利人侵害其合法权益，属于双方之间的民事纠纷，可依照相关法律法规的规定另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：被告龙山县社会保险管理服务局于本判决生效后30日内对原告向志英的申请作出行政行为。案件受理费50元，由被告龙山县社会保险管理服务局负担。上诉人龙山县社会保险管理服务局不服上述判决，向本院提起上诉请求撤销原判。其理由是：《社会保险法》第十七条的规定参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。湖南省社会保险管理服务机构在死者遗属申请上述费用时，一般要求所有遗属在申请表上签字确认后予以发放，这也是对该条款理解的应有之义。本案中，死者段为民的遗属不仅有被上诉人向志英，还有段为民的三个儿子。被上诉人向志英的申请，仅仅只有其一人签字，段为民的三个儿子不仅没有签字，还向上诉人提交了书面异议不能给上诉人向志英一人发放抚恤金。所以，上诉人没有发放抚恤金给被上诉人具有正当理由。向志英与其他的遗属抚恤金分配发生的纠纷，可以先进行民事诉讼，待民事诉讼有结果后再予以发放。故一审判决判决无法达到案结事了、定纷止争的目的，且遗漏了案件当事人。另，在此类案件日益增多的情况下，也急需二审法院统一裁判尺度，慎重作出终审裁判，便于上诉人在今后遇到类似案件时参照进行处理。在二审中被上诉人向志英未提交书面答辩材料。双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可作为认定本案事实的依据。对一审认定事实本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第十七条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。该条款规定了领取丧葬补助金和抚恤金应具备的条件为，其一、死者生前系参加了基本养老保险；其二、死亡原因是因病或者非因工；其三、领取人是死者的遗属。也即，只要符合上述三个要件，社会保险经办机构就应该给申请人支付社会保险待遇。本案中，死者段为民生前系龙山县湘源电力公司退休职工享受社会保险待遇，其死亡原因是因病，向志英是段为民配偶。因此，向志英作为段为民的遗属具备了向龙山县社会保险管理服务局申请支付抚恤金的法定条件，龙山县社会保险管理服务局应按照法定标准给向志英支付抚恤金。然而，龙山县社会保险管理服务局在其制作的《参保人员死亡待遇支付、领取协议书》，设定一栏内容为“死亡人员主要家庭成员协议意见”，要求主要家庭成员经协商签字确认。龙山县社会保险管理服务局也以“向志英的申请没有得到段为民子女即其他遗属的一致签字认可，对抚恤金的分配遗属之间尚存争议，应待争议解决后予以发放”为由，拒绝给向志英支付抚恤金。对于龙山县社会保险管理服务局在支付抚恤金时要求死者家庭成员一致同意后予以发放的做法：首先，《社会保险法》第十七条对支付丧葬补助金和抚恤金并没有作出具体的规定，原则上只要申请人的申请符合该条款规定的条件就应该予以支付。其次，龙山县社会保险管理服务局要求死者所有遗属协商达成一致后方可支付抚恤金的做法，事实上是对支付抚恤金增设了限制性条件，增加了行政相对人的义务。根据国务院发布的国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》，行政行为应当遵循合法行政的原则，对于法律、法规、规则没有作出明确规定的，“法无授权不可为”，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定。故，上诉人的该做法有违合法行政原则，也并非《社会保险法》第十七条应有之义。上诉人对此提出的诉讼主张不能成立，本院不予支持。需要指出的是，抚恤金并非是法律规定的属于可以由死者继承人继承的遗产范畴，故对抚恤金的取得无须按照继承遗产的方式适用《继承法》等相关法律的规定进行分配。另，关于上诉人提出“向志英与其他的遗属抚恤金分配发生的纠纷，可以先进行民事诉讼，待民事诉讼有结果后再予以发放”的上诉意见。根据《民事诉讼法》的相关规定，提起民事诉讼条件之一是有具体的诉讼请求和事实、理由，也即要有明确诉讼标的。结合本案而言，遗属之间如因分配抚恤金发生纠纷，则抚恤金是民事诉讼的标的；然而，因龙山县社会保险管理服务局拒绝了向志英的申请，段为民其他的遗属并没有提交申请请求领取抚恤金，故在龙山县社会保险管理服务局还没有支付抚恤金情况下，因民事诉讼标的尚不存在而先进行民事诉讼的条件不成就。龙山县社会保险管理服务局只需根据遗属的申请，在符合《社会保险法》第十七条规定的条件下，进行支付即可。至于支付后，遗属之间对领取的丧葬补助金和抚恤金分配产生分歧的，可以相互协商解决或通过法律途径去解决。另需指出的是，本案向志英申请龙山县社会保险管理服务局支付抚恤金，属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十二条规定中的行政给付之诉。经查，龙山县社会保险管理服务局负有给付义务而拒绝履行义务，可根据《行政诉讼法》第七十三条的规定，判决龙山县社会保险管理服务局在一定期限内履行相应的给付义务。一审判决虽然认定事实清楚，但适用《行政诉讼法》第七十二条判决龙山县社会保险管理服务局在一定期限内履行法定职责，属于适用法律不当，依法应予以纠正。综上所述，一审判认定事实清楚，但适用法律错误，上诉人龙山县社会保险管理服务局要求撤销原判的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十二条之规定，判决如下：一、撤销湖南省花垣县人民法院(2019)湘3124行初39号行政判决；二、判令龙山县社会保险管理服务局于本判决生效之日起十五日内对向志英的申请事项依照法定标准履行给付义务。一、二审案件受理费共计100元，由上诉人龙山县社会保险管理服务局负担。本判决为终审判决。审判长  陈学军审判员  张宇开审判员  李华华二〇一九年十二月二十七日法官助理叶明生书记员田勋附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用的解释》第九十二条原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。