湖北省十堰市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）鄂03民终2782号上诉人（原审被告）：郧县九通房地产开发有限公司，住所地：十堰市郧阳区城关镇武阳岭村5组。法定代表人：李启国，该公司执行董事。委托诉讼代理人：韩勇，十堰市郧阳区汉江法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）：十堰市郧阳区国土资源局，住所地：十堰市郧阳区城关镇金沙路6号。统一社会信用代码：114203217534038912。法定代表人：田强，该局局长。委托诉讼代理人：杨国成，该局干部。上诉人郧县九通房地产开发有限公司（以下简称九通公司）因与被上诉人十堰市郧阳区自然资源与规划局（以下简称郧阳区资源局）建设用地使用权纠纷一案，不服湖北省十堰市郧阳区人民法院人民法院（2019）鄂0304民初360号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，因当事人没有提供新证据，事实亦未发生新变化，经阅卷、询问当事人，合议庭决定不开庭审理本案。本案现已审理终结。上诉人九通公司上诉请求：1.依法撤销（2019）鄂0304民初360号民事判决书。2.驳回郧阳区资源局对九通公司的起诉，或改判郧阳区检察院收取九通公司30万元土地出让金用于抵减本案争议的土地出让金。3.本案的诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、原审判决程序违法，评估报告不能作为定案的依据。二、原审判决认定事实错误，本案不属于民法调整范围。三、本案存在重复执法，违背了一事不再理的原则，处理结果对就通公司极为不公。四、原审判决适用法律错误，郧阳区资源局诉讼已过诉讼时效。五、原审判决九通公司自2018年6月15日支付利息，没有事实和法律依据。郧阳区资源局答辩称，一审判决正确，请求维持原判。郧阳区资源局一审诉请法院依法判令：请求判令九通公司补缴土地出让金653200元，并支付从2011年10月25日按日1‰计算至还清之日止的违约金。一审法院认定事实：2009年1月19日，郧县九通汽运有限公司与湖北省郧县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：“。第三条出让人出让给受让的宗地面积位于郧县××村，宗地面积大写陆仟伍佰柒拾壹点壹平方米（小写6571.1平方米），其中出让土地面积为大写陆仟伍佰柒拾壹点壹平方米（小写6571.1平方米）。宗地四至及界址点坐标见附件《出让宗地界址图》。第七条该宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币大写壹佰肆拾壹点壹元（小写141.4元）；总额为人民币大写玖拾贰万玖仟贰佰元（小写929200元）。第十一条受让人在出让宗地范围内新建建筑物，应符合下列要求：主体建筑物性质；附属建筑物性质；建筑容积率；建筑密度；建筑限高；绿地比例；以批准规划文件为准，其他规划要求以批准规划文件为准。其他土地利用要求不得擅自改变用途。第十七条在出让期内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。第三十一条受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。”2008年9月12日郧县规划管理局出具《郧县九通汽运公司地块规划设计条件的函》，内容为郧县②附属建筑物性质公共设施。其中：商业建筑面积17.6平方米，办公建筑面积2008.8平方米、地下停车场（兼人防工程）面积4636.3平方米、附属用房面积176.0平方米。4.规划用地范围内建筑总面积叁万伍仟柒佰伍拾壹平方米。5.建筑容积率4.59平方米。6.建筑限高：＜51米。2012年3月20日郧县城乡规划局下发《郧县城乡规划局建设工程规划验收认可证》，主要内容为：建设单位郧县九通房地产开发有限公司，建设项目名称九通赢城佳苑1号商住楼，建设位置郧县城关镇沿江大道77号，建筑总面积贰万玖仟叁佰肆拾肆点柒柒平方米，建设工程分项名称1号商住楼，使用性质商住，建筑面积29344.77㎡，地上建筑面积27245.51㎡，地下建筑面积2099.26㎡。2013年4月7日郧县城乡规划局下发《郧县城乡规划局建设工程规划验收认可证》，主要内容为：建设单位郧县九通房地产开发有限公司，建设项目名称九通赢城佳苑2、3号楼，建设位置郧县城关镇沿江大道77号，建筑总面积柒仟陆佰叁拾叁点陆陆平方米，建设工程分项名称2号楼，使用性质居住，建筑面积3816.83㎡，地上建筑面积2565.92㎡，地下建筑面积1250.91㎡。3号楼，使用性质居住，建筑面积3816.83㎡，地上建筑面积2565.92㎡，地下建筑面积1250.91㎡。2017年7月25日，湖北恒佳房地产评估有限公司为郧阳区资源局出具郧县九通房地产开发公司位于十××市××区城关镇××一宗商住用途国有土地使用权调整容积率补缴地价款评估报告。评估报告主要内容有：十堰市郧阳区资源局委托评估的位于十××市××区城关镇××一宗商住用途国有土地使用权，在估价期日2013年4月7日，满足地价定义及估价设定条件下国有土地使用权调整容积率补缴地价款价格评估结果如下：新增建筑面积：1262.65平方米楼面地价：517.32元/平方米补缴地价款：65.32万元大写：陆拾伍万叁仟贰佰元整。3.估价结果（2）调整容积率应补缴地价款的确定根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范《试行》（国土资厅发﹝2013﹞20号）、《省国土资源厅关于房地产用地调整容积率后补缴土地出让价款有关问题的函》（鄂土资函【2012】100号）文件规定，楼面地价应以上述表格择高确定，则楼面地价为517.32元/平方米。应补缴的地价款=517.32×1262.65×10-4=65.32万元。（1）待估宗地范围的确定依据委托方提供的《国有土地使用权出让合同》（编号：（2008）出字112号）和郧县规划管理局《郧县九通汽运公司地块规划设计条件的函》复印件，确定宗地总面积6776.10平方米，其中：出让宗地面积6571.10平方米，代征道路面积为205平方米，并以此为估价前提。（2）待估宗地调整前后容积率的确定依据委托方提供的《国有土地使用权出让合同》（编号：（2008）出字112号）和郧县规划管理局《郧县九通汽运公司地块规划设计条件的函》复印件，待估宗地原规划条件下容积率为4.59。依据委托方提供的《湖北省郧县建设工程竣工规划验收表》复印件，九通大厦综合楼（1号楼）总建筑面积为29344.77平方米，其中人防2099.26㎡；2-3号楼总建筑面积为7633.66平方米，其中地下车库面积合计为2501.82平方米，则实际计容面积合计为32377.35㎡（29344.77+7633.66-2099.26-2501.82），实际容积率为4.78.本次评估以此为估价前提，若与国土相关部门核准的不一致，则本估价结果无效或做相应修改。（3）待估宗地新增建筑面积的确定根据委托方的资料，待估宗地调整前规划计容建筑面积为31114.7平方米，实际验收时计容建筑面积合计为32377.35平方米，则实际新增建筑面积为1262.65平方米（32377.35-31114.7），本次评估以此为估价前提，若与国土及规划相关部门核准的不一致，则本估价结果无效或做相应修改。2017年4月28日，郧阳区资源局向九通公司发出《关于迅速办理用地手续的通知》，但该通知未显示是否被九通公司签收。2018年5月25日，郧阳区资源局向九通公司发出《关于催缴土地出让金的通知》，主要内容为：郧县九通房地产开发有限公司：你公司开发的九通赢城佳苑1-3号楼项目存在超规划面积问题，现要求你公司于6月15日前到我局补缴超规划部分的土地出让金。否则，我局将按照相应的法律法规追究其责任。2018年6月1日九通公司工作人员郭建生在该通知上签字确认收到。一审法院认为，关于本案是否已过诉讼时效的问题。依据最高人民法院印发《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见（试行）》的规定，未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。郧阳区资源局依职权代表国家征收土地出让金，其向九通公司主张欠付的土地出让金属于应上缴国家财政部门的国家财产，不适用诉讼时效期间限制。关于郧阳区资源局作为原告主体是否适格及本案是否属民法调整范围是否违背了“一事不再理”的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”从这条可以看出，建筑容积率是规划部门事先规划确定的；确定建筑容积率等规划指标后，由土管部门确定土地出让价格。土管部门将上述土地进行公开拍卖，受让方同意合同约定的条件，双方即签订《国有土地使用权出让合同》，可见建筑容积率的约定既有行政合同的性质又有民事合同的性质。其行政性质即其具有一定的行政管理性质，合同目的是维护公共利益；其民事性质表现为签订合同是平等双方进行的民事交易。同时，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）规定对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。依照上述规定，土地使用者增加建筑容积率、改变土地使用权出让合同约定的土地规划使用条件后，既须征得规划行政主管部门的同意，还须向国有土地管理部门补交土地使用权出让金。九通公司在开发时改变《国有土地使用权出让合同》约定的指标，通过增加建筑容积率增加建筑面积的行为，虽已被郧县综合执法局进行了行政处罚，还需按照增加的建筑面积向土管部门补缴土地出让金。因此本案属民法调整范围，郧阳区资源局作为原告主体适格，其主张亦不违背一事不再理原则。关于土地评估报告是否能作为本案定案依据的问题。九通公司认为评估系郧阳区资源局单方作出，其有权申请重新评估。且评估价款的时间节点不应按验收之日，应按土地出让合同签订之日且评估计算方式有误。本院认为，郧阳区资源局与九通公司在《国有土地使用权出让合同》中约定，在出让期内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。但本案因郧阳区资源局与九通公司未签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同对超容积率应补缴的土地出让金数额进行确定，在双方合同并未约定的情况下，郧阳区资源局根据国土资源厅发〔2015〕12号文的通知规定，“严格执行出让地价评估有关规定。在国有建设用地使用权出让前，市、县国土资源主管部门应当按照规程和国土资厅发〔2013〕20号《关于发布的通知》有关要求，组织对拟出让宗地的地价进行评估，出具土地估价报告”，严格执行出让地价需进行评估的有关规定而委托评估并无不当。湖北恒佳房地产评估有限公司根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》（国土资厅发﹝2013﹞20号）、《省国土资源厅关于房地产用地调整容积率后补缴土地出让价款有关问题的函》（鄂土资函【2012】100号）以郧县城乡规划局验收之日即2013年4月7日为估价期日确定调整容积率应补缴的楼面地价为517.32/平方米符合规定。且除估价期外九通公司对评估报告提出异议的主要理由是其认为计算方式有误，九通公司认为其规划面积36978.43平方米（含人防工程2099.26平方米），其实际施工面积应当为34879平方米，但按照其认可的实际施工面积计算，其超容积率建设面积将超过湖北恒佳房地产评估有限公司评估报告中所确定的实际验收时计容建筑面积32377.35平方米，按九通公司的主张其实际新增建筑面积也会超过1262.65平方米，故九通公司重新评估申请的理由显然不成立，本案可以以湖北恒佳房地产评估有限公司评估结果作为本案定案依据。根据评估报告的结果确定九通公司应补缴土地出让金65.32万元。关于郧阳区资源局诉请自2011年10月25日按日1‰计算至还清之日止的违约金的问题。郧阳区资源局该项诉请的依据是《国有土地使用权出让合同》第三十一条，但该约定主要适用于受让人未按合同约定支付土地出让金的情形。本案中，郧阳区资源局现主张的违约金为九通公司超出合同约定的容积率，通过增加建筑容积率达到增加建筑面积所应当补缴的土地出让金而未补缴土地出让金的情形，不同于未按合同约定期限交纳出让金的情形，且郧阳区资源局也未提供其因九通公司迟延补缴土地出让金造成了实际损失的证据，故郧阳区资源局要求九通公司按照合同约定的每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金的主张过高，故不予采纳。但考虑到对九通公司违背合同约定面积及容积率建设需缴纳土地出让金而未缴纳这一行为的惩罚性及郧阳区资源局的实际损失应为将款项早日进入财政专户而获得的利息，综合考虑合同的约定、过错程度、应缴未缴土地出让金的实际损失及九通公司工作人员郭建生于2018年6月1日在郧阳区资源局《关于催交土地出让金的通知》上签字确认收到的事实，对九通公司逾期支付的65.32万元土地出让金，酌定自该通知载明最迟应补缴土地出让金之日即2018年6月15日起按照中国人民银行公布的同期同类贷款利率计算违约金。综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条之规定，判决：一、郧县九通房地产开发有限公司自本判决生效之日起10日内向十堰市郧阳区国土资源局支付应当补缴的土地出让金653200元及逾期支付违约金（违约金以653200元为基数，自2018年6月15日起至实际履行之日止按照按中国人民银行同期同类贷款利率计付）。二、驳回十堰市郧阳区国土资源局的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费10332元，由郧县九通房地产开发有限公司负担。二审期间，双方当事人均未提交新证据。二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，在本案诉讼期间，原十堰市郧阳区国土资源局更名为十堰市郧阳区自然资源与规划局。本院认为：湖北恒佳房地产评估有限公司出具的评估报告，系有资质的评估机构作出的，评估程序合法，估价方法和估价基准日合理适当，可以作为认定九通公司经批准调整容积率和超占土地应补交出让金的依据。涉案土地调整容积率后九通公司应当补交土地出让金，但自规划部门批准调整容积率之后，九通公司并未主动向自然规划局进行申报并补交土地出让金。并且依照最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170条的规定，本案未超过诉讼时效。提起行政诉讼的原告只能是公民、法人或者其他组织，故郧阳区资源局诉请合同相对方履行合同义务提起的诉讼，应按民事诉讼的法律规定进行审理。且在同类其他诉讼中，湖北省高级人民法院也将此类作为民事案件审理。九通公司通过增加建筑容积率增加建筑面积的行为，违反了相关法律，不能免除其按照增加的建筑面积向土管部门补缴土地出让金的义务。至于检察机关收取的罚金，与本案没有关联性，本院不予审查。一审法院按照郧阳区资源局的通知载明最迟应补缴土地出让金之日即2018年6月15日起按照中国人民银行公布的同期同类贷款利率计算违约金，并无不当。故九通公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费10332元，由郧县九通房地产开发有限公司负担。审判长  尚郧生审判员  袁 昆审判员  王广泉二〇一九年十二月二日法官助理柯幻书记员李大旭