河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2916号上诉人(一审原告)董坤法，男，汉族，1950年5月23日出生，住河南省洛阳市洛龙区。被上诉人(一审被告)洛龙区人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道212号。法定代表人张玉杰，区长。委托代理人葛长顺，该区政府工作人员。一审第三人洛龙区科技园街道办事处小营村村委会，住所地洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村。法定代表人卢龙勋，该村委会主任。委托代理人李宗朴，该村委会工作人员。一审第三人洛龙区农业农村局（原洛龙区农林局），住所地洛阳市洛龙区开元大道212号。法定代表人赵胜利，该局局长。委托代理人刘克，该局工作人员。委托代理人翟恩超，河南思宏律师事务所律师。董坤法因诉洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）、一审第三人洛龙区农业农村局及洛龙区科技园街道办事处小营村村委会（以下简称小营村村委会）撤销承包经营权证一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，涉诉土地是位于洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村的集体土地。2017年3月2日，小营村村委会向洛龙区政府提交实行“确权确股不确地”申请书，称“因我村早已纳入城市规划区，大块土地已被政府征收，剩余山坡少量土地，人均不足0.3亩，部分土地被流转种树，四至模糊等原因，本轮土地承包无法确权到户，经召开村民代表大会，经村民代表表决，三分之二以上村民同意，根据《农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》（豫农确权办（2016）1号）的规定，我村本轮土地承包经营权确权登记颁证以确权确股不确地方式进行，请准予批准”。经洛龙区科技园街道办事处审核后，2017年3月10日，洛龙区农业农村局予以批准。2018年10月，证号为豫（2017）洛龙区农村土地承包经营权第020664号的土地承包经营权证书由小营村村委会发放给董坤法。证书显示了承包土地的面积，但未显示坐落（四至）、是否属于基本农田等信息。证书的发证机关为洛龙区人民政府，填发机关为洛龙区农业农村局，落款时间为2017年4月28日。2018年4月24日，卢宗会向洛龙区国土资源局提出申请，要求公开“洛龙区国土资源局对洛龙区科技园街道办事处小营村确定的永久基本农田的相关信息”，2018年5月2日，洛龙区国土资源局作出政务信息公开告知书，表明：小营村共划定基本农田68.57公顷，其具体位置全部集中在小营村南部；1片块3.73公顷、2片块39.57公顷、3片块24.57公顷、4片块0.66公顷、5片块0.04公顷。后因小营村村民董坤法向洛龙区农业农村局申请公开其土地承包经营权证中承包地块的位置、四至及是否属于基本农田等信息，2018年11月14日，洛龙区农业农村局作出政府信息公开申请答复书，表明：在这次土地确权中，科技园街道办事处小营村属于确权确股不确地，依据是《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》，确权确股不确地原则上要符合《意见》第三条“适用范围”规定的条件。土地确权公司按照小营村和科技园街道办事处提供的相关影像资料依法办理，其影像资料可到北京中农信达信息技术有限公司（驻洛办事处）查询，并告知了具体的联系人及联系方式。至于你们组的地属不属于基本农田，农林局界定不了。2019年1月23日，董念军、卢宗会向农业农村部申请公开“农业部出台的关于农村土地承包经营权确权政策中规定的确权确股不确地的政策规定与法律依据”，2月2日，农业农村部政策与改革司作出答复，表明：《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发（2015）2号）中有明确规定：“土地承包经营确权，要坚持确权确地为主，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用。对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地。实行确权确股不确地的条件和程序，由省级人民政府有关部门作出规定，切实保障农民土地承包权益。不得违背农民意愿，行政推动确权确股不确地，也不得简单地以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股”。董坤法认为洛龙区政府、洛龙区农业农村局、小营村村委会的行为侵害了自己的承包经营权，故提起诉讼，请求撤销洛龙区政府2018年10月颁发的豫（2017）洛龙区农村土地承包经营权第020664号中华人民共和国农村土地承包经营权证，并责令其重新制发该土地承包经营权确权证。一审法院认为，确权确股不确地是指在村或组的范围内，农民不再拥有数量确切、四至清楚的承包土地，而是获得由承包地资源等量化计算出的股份，通过拥有的股份获得相应收益，属于土地确权的一种特殊形式。农业部等6部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发（2015）2号）文件规定“实行确权确股不确地的条件和程序，由省级人民政府有关部门作出规定，切实保障农民土地承包权益”，《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》第三条规定，对于人均家庭承包耕地已不足0.3亩，不适宜一家一户分散经营的村组，在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中可以实行确权确股不确地。本案中，就小营村本轮土地确权中采取确权确股不确地方式，小营村村委会经过对各承包户土地的调查摸底、指界测绘、公示、制定实施方案等工作，并经小营村三分之二以上成员同意。洛龙区政府根据小营村村委会的申请，及科技园街道办事处的审核意见、洛龙区农业农村局批准意见，向董坤法颁发涉诉土地承包经营权证、实行确权确股不确地的方式并无不当。综上，一审判决驳回董坤法的诉讼请求。上诉人董坤法不服一审判决，向本院上诉称，1、涉案农村土地承包权证书的制作时间是2017年4月28日,而农村土地承包经营权证所依据的农户信息调查表及登记模式表决表签名的时间却是2018年9月26日,农村土地承包权证书颁发一年之后才填写农户信息调查表及登记模式表决表，违背土地确权先调查登记后发证的程序。2、小营村委会未召开村民会议对确权确股不确地实施方案进行投票表决，小营村大部分村民不知道确权确股不确地相关材料签字确认一事，洛龙区政府、洛龙区农村局及小营村委会提交的证明已经过2/3以上成员同意的登记模式表决表、股份量化登记表等材料中存在他人代签、已死亡村民签名等问题。3、小营村没有实行土地入股相关事项，小营村各家各户承包的耕地四至边界清楚，只有少数村民的承包土地人均不足0.3亩，小营村尚不符合“确权确股不确地”的条件。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销一审判决,改判支持上诉人一审诉讼请求。洛龙区政府辩称，1、董坤法诉求撤销农村土地承包经营权证，直接为其制作颁发土地承包经营权证，不符合法定程序。2、农村土地承包经营权是以农村土地承包经营合同而设立，洛龙区政府颁发土地承包经营权证书，起到一种公示作用，没有改变土地承包经营合同等，不具有可撤销的行为。3、洛龙区政府按照国家省市的相关要求，根据相关的法律法规的规定，结合董坤法所在村的实际情况，颁发给董坤法的土地承包经营权证书，事实清楚，程序合法。综上，请求依法驳回董坤法的诉讼请求。洛龙区农业农村局述称，1、因本轮土地确权并不是重新发包土地，而是对第二轮土地承包的再次确认，本轮确权登记的仍然是原土地承包经营权人，即使本人已经死亡，登记的名字仍然不变。少数村民因年纪大不会写字，委托小组长代签，本人按的指印。以上原因导致登记模式表决表、股份量化登记表等材料中存在他人代签、已死亡村民签名等问题。2、因小营村村委会办公楼搬迁过程中相关土地确权资料丢失，且村民对土地确权方式仍然有争议，小营村再次组织村民进行表决，绝大多数村民仍同意按照确权确股不确地的方式进行土地确权并重新签字确认。因此，小营村委会提交的相关资料显示时间才会晚于证书的制作时间。3、洛龙区农业农村局对小营村委会提供的土地确权资料进行审查，认为符合规定以后，进行登记、发证的行为并不违反法律规定和土地确权确股不确地的文件精神，董坤法不能以其本人及少数其他村民不同意该方案为由，否定小营村委会土地确权确股不确地办证行为的合法性。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回董坤法的上诉请求。小营村委会辩称，800多户通过小组组长会议的形式通过确权确股不确地的方案。经过确权以后，以前各户分多少地，现在还种多少地。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。本院认为，（一）本案所涉小营村委会不符合确权确股不确地的条件。《农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》规定，凡是集体土地已经承包到户、并且能够确权确地的到户的村组，都要确权确地。还规定实施确权确股不确地原则上要符合以下条件：1、经济发达地区和城市近郊、已经实行集体经济组织股份制改革的村组。2、纳入城市发展规划、产业集聚区建设规划和国家重点建设项目规划等，已经办理土地征地手续或两年内将被征收的承包土地。3、已经实行土地股份合作、股权明晰的村组。4、人均家庭承包耕地0.3亩以下，不适宜一家一户分散经营的村组。5、一直以来坚持集体经营的村组。6、已经实现大面积土地流转且四至边界早已打破的村组。7、其他不适宜确权确地到户的村组。本案中，小营村委会已经将集体土地承包到户，村民也实际按原来承包土地的面积和四至进行耕种，从洛龙区政府提供的证据看，没有直接证据证明该村不适宜一家一户分散经营，并且，洛龙区政府也没有提供证据证明本案确权确股不确地符合上述指导规定的其他条件。故，洛龙区政府颁发被诉的土地承包经营权证，确权确股不确地，事实依据不充分。（二）本案所涉土地确权确股不确地程序违法。《农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》规定，确权确股不确地由行政村和或村民小组提出申请和具体方案，整村组实行“确权确股不确地”的，必须经本集体组织三分之二成员同意；同时，所涉及的农户，要自愿填写实行“确权确股不确地”申请书，由乡镇人民政府对方案进行审查，核实无误后，报县级人民政府或者经授权的同级农业行政主管部门批准。本案中，在所涉土地确权确股不确地审批过程中，洛龙区政府没有提交农户填写“确权确股不确地”申请书的证据，并且，土地承包经营权证制作时间是2017年4月28日,而洛龙区政府提交的农户信息调查表及登记模式表决表签名的时间却是2018年9月26日,违反先调查后登记确权的程序，应当认定洛龙区政府颁发土地承包经营权证不符合上述指导意见中规定的程序。（三）洛龙区政府应当为董坤法重新颁发土地承包经营权证。洛龙区政府为董坤法颁发豫(2017)洛龙区农村土地承包经营权第020664号农村土地承包经营权证事实依据不充分，颁证程序违法，依法应当撤销。但是，土地承包经营权证被撤销之后，案涉土地仍需要确权登记发证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，被诉行政行为因主要证据不足或者违反法定程序被撤销，可以判决行政机关重新作出行政行为。本案符合上述法律规定的情形，董坤法请求判令洛龙区政府限期颁发土地承包经营权证，应予支持，考虑到案件的实际情况，洛龙区政府在六个月内重新确权颁证较妥。综上，上诉人董坤法的上诉理由成立，依法应予支持，一审判决错误，予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初16号行政判决；二、撤销洛阳市洛龙区人民政府为董坤法颁发的豫(2017)洛龙区农村土地承包经营权第020664号农村土地承包经营权证；三、责令洛阳市洛龙区人民政府在六个月内重新为董坤法颁发土地承包经营权证。本案一、二审诉讼费各50元，由洛阳市洛龙区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年十二月二十四日法官助理王立威书记员郭建花