广东省高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤民再434号再审申请人（一审原告，二审上诉人）：广东省增城强制隔离戒毒所。住所地：广东省广州市。负责人：廖志杰，所长。委托诉讼代理人：孙兵文，广东环球经纬律师事务所律师。委托诉讼代理人：蒋昌有，广东环球经纬律师事务所律师。被申请人（一审被告，二审被上诉人）：广州市晶蓝灯饰有限公司。住所地：广东省广州市。法定代表人：刘世全。再审申请人广东省增城强制隔离戒毒所（以下简称增城戒毒所）因与被申请人广州市晶蓝灯饰有限公司（以下简称晶蓝公司）租赁合同纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（以下简称二审法院）（2019）粤01民终2430号民事裁定，向本院申请再审。本院于2019年10月10日作出（2019）粤民申8207号民事裁定提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。增城戒毒所向广东省广州市增城区人民法院（以下简称一审法院）起诉本案，请求判令：1.确认2014年1月1日增城戒毒所与晶蓝公司签订的《土地续租合同》（编号TD20××××）无效；2.晶蓝公司立即搬离增城戒毒所《国有土地使用证》[增国用(1988)字第0021848-0125080××××号]内康复中心上面（原汽车教练场）两块土地（共7.8亩）（以下简称案涉土地）并交还给增城戒毒所；3.晶蓝公司从2016年1月1日起每月向增城戒毒所支付土地（7.8亩）占有使用费520元直至晶蓝公司搬离为止（暂计至2018年7月31日为16120元）；4.本案诉讼费由晶蓝公司承担。事实与理由：2014年1月1日，增城戒毒所（原劳教所）与晶蓝公司签订《土地续租合同》，约定原劳教所将案涉土地继续出租给晶蓝公司；租期2年，从2014年1月1日起至2015年12月31日。《土地续租合同》第四条第5款约定合同期满后，如果双方未达成新的租赁协议，晶蓝公司只可搬走生产设备和机械设施，该地块上的厂房和工人宿舍楼由原劳教所无偿收回。合同到期后，因晶蓝公司拒不归还案涉土地及地上建筑物，增城戒毒所于2016午5月4日向一审法院提起诉讼[案号为（2016）粤0183民初2395号]；2017年4月24日，一审法院判决晶蓝公司应于该判决发生法律效力之日起10日内搬离案涉土地并支付占用费（自2016年1月起按每月520元的标准计算至实际搬离之日为止）。晶蓝公司对（2016）粤0183民初2395号民事判决不服，提起上诉。二审法院经审理认为，案涉土地属国有土地，是通过划拨方式取得使用权，用途为教养，增城戒毒所没有提供证据证明其将案涉土地出租之前经过相关职能部门的批准，案涉土地的出租涉及以划拨方式取得的国有土地使用权的用途改变，应由相关行政机关处理，不属于人民法院可直接受理的民事诉讼范围。为此，二审法院以（2017）粤01民终17717号民事裁定书（以下简称17717号裁定），撤销（2016）粤0183民初2395号民事判决并驳回增城戒毒所的起诉。2018年3月6日，广州市国土资源和规划委员会作出处理意见，认为双方土地租赁关系违反国家有关法律规定，责令解除双方的租赁合同关系，收回国有土地使用权。2018年4月，增城戒毒所就前述土地事宜向晶蓝公司发出书面通知，晶蓝公司收到通知后拒不返还土地及地上建筑物。增城戒毒所认为，晶蓝公司继续占用土地没有依据，必须返还并支付占用期间的费用。一审法院查明：2018年3月6日，广州市国土资源和规划委员会作出《责令限期改正国土资源违法行为通知书》，通知增城戒毒所对其作出以下处理：一、立即停止非法出租国有划拨土地的行为，解除与深圳晶蓝德灯饰有限公司、晶蓝公司的土地租赁合同关系，收回国有土地使用权；二、对国有划拨土地加强管理，依法使用国有土地使用权，杜绝类似违法行为。一审法院认为，17717号裁定已明确案涉土地的出租涉及以划拨方式取得的国有土地使用权的用途改变，应由相关行政机关作出处理，不属于人民法院可直接受理的民事诉讼范围。目前，广州市国土资源和规划委员会虽作出了《责令限期改正国土资源违法行为通知书》，但该通知书并不属于行政机关的最终行政处理结果，故本案不属于人民法院可直接受理的民事诉讼范围。退一步而言，若《责令限期改正国土资源违法行为通知书》属于行政机关的最终处理结果，那么行政机关既然已对涉案租赁合同及土地使用权的收回作出了处理，增城戒毒所更不应再就此另行提起民事诉讼。此外，根据房地一体的原则，增城戒毒所主张晶蓝公司返还土地，必然涉及地上建筑物的处分，如17717号裁定所述，案涉土地上的建筑物的处理亦应先由相关行政机关作出认定，人民法院不应直接处理。一审法院于2018年12月8日作出（2018）粤0118民初6628号民事裁定：驳回增城戒毒所的起诉。增城戒毒所不服一审裁定，向二审法院提起上诉，请求：1.撤销一审裁定，改判由一审法院受理本案；2.本案诉讼费由晶蓝公司承担。二审法院认为，一审法院根据双方当事人的诉辩意见、提交的证据对本案事实进行了认定，并在此基础上依法作出一审裁定，合法合理且理由阐述充分，应予以确认。增城戒毒所既未有新的事实和理由，也未提交新的证据予以佐证自己的主张，故应当认可一审法院对事实的分析认定，即对增城戒毒所的上诉请求不予支持。一审裁定认定事实清楚，驳回增城戒毒所的起诉并无不当，应予以维持。二审法院于2019年3月5日作出（2019）粤01民终2430号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。增城戒毒所向本院申请再审，请求：1.撤销一、二审裁定，将本案发回二审法院重审或直接指令一审法院审理；2.本案诉讼费由晶蓝公司承担。事实和理由：（一）一、二审裁定认定广州市国土资源和规划委员会作出的《责令限期改正国土资源违法行为通知书》不属于行政机关的最终行政处理结果，是错误的。17717号裁定作出后，申请人在收到裁定书后即按照裁判指引，将17717号裁定及相关案件材料一并提交给国土行政部门申请处理。2018年3月6日，广州市国土资源和规划委员会作出《责令限期改正国土资源违法行为通知书》，认为本案双方当事人土地租赁关系违反国家有关法律规定，责令解除双方的租赁合同关系，收回国有土地使用权。2018年4月，申请人向被申请人告知广州市国土资源和规划委员会的处理意见并书面通知要求其收到通知后返还土地，但其拒不返还并继续侵占，也没有就广州市国土资源和规划委员会的处理意见提出复议或诉讼，故广州市国土资源和规划委员会作出的上述处理意见已生效，不论是行政相对人还是利害关系人都应该遵守执行。申请人认为，广州市国土资源和规划委员会作出的《责令限期改正国土资源违法行为通知书》，是根据17717号裁定及相关事实依法依规作出，是针对案件情况作出的最终处理结果，该处理结果对行政相对人以及利害关系人已经产生法律效力。因此，被申请人至今仍占用土地拒不返还的行为，不仅是民事违约行为也是侵权行为，属于《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定的人民法院应当受理的民事财产纠纷案件。（二）一、二审法院对申请人关于地上建筑物的诉讼请求理解错误。申请人并没有对地上建筑物提出处分的诉讼请求，仅是提出被申请人支付地上建筑物使用费的诉讼请求，并没有要求认定地上建筑物的归属和处分。（三）案涉租赁合同已经到期，无论合同有效、无效，被申请人均无理由再占用土地，即使涉及到地上建筑物处理（处分），被申请人对地上建筑物也不再享有任何权利，故一、二审法院考虑地上建筑物的处分其实是毫无必要的。合同到期后地上建筑物归属是双方在签订合同时的真实意思表示，不存在胁迫、欺诈情形。而且双方已经履行完毕，被申请人作为承租人已实际按期使用了案涉土地及建筑物，获得本应享有的合同权益。至于地上建筑物是否有报建手续的问题，跟本案争议无关。（四）一、二审法院认为即使《责令限期改正国土资源违法行为通知书》属于行政机关最终处理结果，那么在行政机关已对涉案租赁合同及土地使用权的收回作出处理的情况下，申请人不应再就此问题另行提起民事诉讼。对此认定，申请人认为是完全错误的。虽然行政机关作出处理决定要求收回土地，但申请人没有直接收回土地的执法权，也不能对被申请人的财物作出处分。而人民法院作为法定的解决民事纠纷的司法机关，具有法律规定的强制执行力，只有人民法院才能对被申请人采取强制措施（包括强制搬离、处罚等）。（五）根据在中国裁判文书网查阅到的最高人民法院（2018）最高法民申4113号民事裁定和广东省高级人民法院（2014）粤高法审监民提字第64号民事判决，此类案件均被受理且作出了实体判决。综上，申请人认为，一、二审法院事实认定、法律适用错误。本院再审查明，一审法院在审理（2016）粤0183民初2395号案时查明如下事实：案涉《土地续租合同》载明“……二、租用时间：租用期限为2年，即从2014年1月1日至2015年12月31日止。四、其他约定。……5.合同期满后，如双方未达成新的租赁协议，乙方（晶蓝公司）只可搬走生产设备和机械设施，而该地块上的厂房和工人宿舍楼则由甲方无偿收回。……。”2015年10月12日，增城戒毒所向晶蓝公司发出《通知书》，要求晶蓝公司将案涉土地按期返还给增城戒毒所。本院再审认为，本案争议焦点是：增城戒毒所提起的本案诉讼是否属于人民法院民事诉讼的受案范围。首先，增城戒毒所是依据与晶蓝公司签订的案涉《土地续租合同》而提起本案诉讼，双方签订该合同时并非是基于双方之间行政机关与行政相对人的法律关系，合同的目的与内容也不是基于实施行政管理，因此，本案双方当事人是以平等民事主体的身份签订的《土地续租合同》。虽然该合同所涉的租赁土地是通过划拨形式取得，但并不改变该合同民事合同的性质。其次，案涉《土地续租合同》载明的土地租用期限已届满，而增城戒毒所在本案仅是请求确认《土地续租合同》无效并请求晶蓝公司返还案涉土地和要求支付土地占用期间的占用费，并不涉及地上建筑物的权属及内容，故本案请求事项并不属于《全国民事审判工作会议纪要》（法办【2011】422号）第七条“当事人请求确认违法建筑权利归属及内容的，不予受理；已经受理的应驳回起诉”规定的情形；况且《土地续租合同》已就租赁期满后对地上建筑物应如何处理进行了明确约定。第三，关于广州市国土资源和规划委员会作出的《责令限期改正国土资源违法行为通知书》的法律效力和后果问题，该通知只是广州市国土资源和规划委员会针对增城戒毒所违规使用土地的行为所作出的要求其整改的通知，并不属于具有强制执行力的行政处罚决定，无法代替民事诉讼程序解决因案涉《土地续租合同》引发的合同争议。据此，案涉《土地续租合同》是双方当事人在平等自愿的基础上经协商后达成的一种合意，双方在履行该合同过程中产生的争议，属于《中华人民共和国民事诉讼法》第三条关于“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”规定的平等民事主体之间的民事争议。一、二审法院以本案涉及地上建筑物的处分为由裁定驳回增城戒毒所的起诉和上诉不当，本院依法予以纠正。增城戒毒所认为人民法院应当受理其起诉的申请再审理由于法有据，本院予以采纳。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第二款、第三百三十二条的规定，裁定如下：一、撤销广东省广州市增城区人民法院（2018）粤0118民初6628号和广东省广州市中级人民法院（2019）粤01民终2430号民事裁定。二、指令广东省广州市增城区人民法院对本案进行审理。审判长  邵静红审判员  苏大清审判员  邹 莹二○二○一九年十二月十六日书记员  耿丽丽