北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2019)京02行终1762号上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府崇文门外街道办事处，住所地北京市东城区西花市南里东区14号楼。法定代表人阮君，主任。委托代理人周菲，北京市东城区人民政府崇文门外街道办事处副主任。委托代理人赵瀚瀛，北京市明仁律师事务所律师。上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。法定代表人金晖，区长。委托代理人胡耀彬，北京市东城区人民政府工作人员。被上诉人（一审原告）北京市东城区西花市南里西区10号楼、12号楼小区业主委员会。负责人杨玉华，主任。委托代理人姜丽勇，北京市高朋律师事务所律师。委托代理人张博，北京高朋（杭州）律师事务所律师。上诉人北京市东城区人民政府崇文门外街道办事处（以下简称崇外街道办）、北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）因北京市东城区西花市南里西区10号楼、12号楼小区业主委员会（以下简称10号楼、12号楼业委会）诉崇外街道办行政答复及东城区政府行政复议决定一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0101行初996号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。崇外街道办于2017年5月18日对10号楼、12号楼业委会作出《崇文门外街道办事处对于西花市南里西区10号楼、12号楼业主（居民）代表提交相关材料申请备案一事的答复意见》（以下简称被诉答复意见），主要内容为：2017年5月5日，西花市南里西区10号楼、12号楼（以下简称10号楼、12号楼）的五位业主代表提交七份材料，要求对10号楼、12号楼小区成立业主委员会进行备案，材料中显示，“本次业主大会共收到245份表决票，对应专有部分面积累计为26307.94平方米”。但是，北京崇文新世界房地产发展有限公司（以下简称新世界房地产公司）以业主身份对“西花市南里西区10号楼、12号楼小区物业管理区域内的建筑物总面积”提出异议，同时对投票结果不予认可。经崇外街道办会同东城区房管局、东城区不动产登记事务中心进行调查，确认“西花市南里西区10号楼、12号楼建筑总面积为64558.34平方米（京房权证崇其字第XXXX号）”。根据《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第十七条、第二十一条规定，本次投票表决结果不符合《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》的法定要求，不能予以备案。10号楼、12号楼业委会的负责人杨玉华对上述答复意见不服，向东城区政府申请行政复议。东城区政府于2017年7月28日作出东政复字[2017]54号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉答复意见。10号楼、12号楼业委会向一审法院诉称，10号楼、12号楼小区物业管理区域内建筑物总面积共48721.25平方米，小区业主(居民)于2017年4月22日召开第三次业主大会，选举产生7名业主委员会委员及2名候补委员，并按《物业管理条例》的规定向崇外街道办申请备案登记。2017年5月18日，崇外街道办作出被诉答复意见，决定“不能予以备案”。10号楼、12号楼业委会认为，被诉答复意见事实不清、证据不足，违反了法定程序。10号楼、12号楼业委会是在崇外街道办的监督和指导下经业主大会依法选举产生和成立；崇外街道办无权对业委会的备案申请进行实质性审查，崇外街道办怠于责令建设单位履行配合10号楼、12号楼业委会成立业委会的义务，且崇外街道办的具体行政行为前后不一致；崇外街道办未正确认定涉及面积表决权数的“建筑物总面积”，被诉答复意见中所援引的“建筑总面积”与《北京市住宅区业主大会和业委会指导规则》和《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）中要求的“建筑物总面积”是不同的；崇外街道办错误地认定新世界房地产公司拥有其主张的建筑物专有部分的所有权，错误地将该公司视为小区业主；被诉答复意见决定不予备案理由缺乏证据支持。故诉至法院，请求撤销崇外街道办作出的被诉答复意见及东城区政府作出的被诉复议决定，并责令崇外街道办对10号楼、12号楼业委会予以备案。崇外街道办向一审法院辩称，一、10号楼、12号楼业委会提起本案诉讼的时间超过了法定期限，依法应当驳回其诉讼请求；二、崇外街道办作出的被诉答复意见事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，不存在程序违法情形。请求法院判决驳回10号楼、12号楼业委会的诉讼请求。东城区政府向一审法院辩称，10号楼、12号楼业委会负责人杨玉华对被诉答复意见不服，于2017年6月6日向东城区政府申请行政复议。东城区政府依法受理后，于2017年6月8日向崇外街道办送达《行政复议答复通知书》。经审查，东城区政府认为被诉答复意见认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，故于2017年7月28日作出被诉复议决定,并于2017年8月1日邮寄送达杨玉华。被诉复议决定证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求法院判决驳回10号楼、12号楼业委会的诉讼请求。一审法院查明认定：2016年8月16日，崇外街道办接受10号楼、12号楼业委会的申请，指定杨晓刚律师担任10号楼、12号楼小区第三次业主大会会议筹备组组长。2016年9月20日，筹备组成立。2017年4月22日，10号楼、12号楼小区业主召开业主大会，并作出了《业主大会决议》。该决议载明，该物业管理区域内业主总人数448人，物业管理区域建筑物总面积共48721.25平方米，表决书共发放和送达245份，实收反馈意见245份，对应建筑物专有部分面积26307.94平米，占建筑物总面积54%，业主人数245人，占业主总人数的54.2%。业主大会会议以240票赞成，对应建筑物专有部分面积26307.94平方米，占建筑物面积的54%，业主人数240人，占业主总人数的53.1%，通过了业主委员会委员选举，选举产生业主委员会委员9人，包括7名业主委员会正式委员及2名候补委员，杨玉华被选为业主委员会主任。2017年5月8日，10号楼、12号楼业委会向崇外街道办申请备案，并提交了如下材料:《业主委员会备案单》《西花市南里西区10号楼、12号楼小区管理规约》《西花市南里西区10号楼、12号楼小区业主大会议事规则》《业主大会会议决议》及《西花市南里西区10号楼、12号楼小区第三届业主大会会议筹备组工作报告》。2017年4月19日，新世界房地产公司致函崇外街道办，对10号楼、12号楼物业管理区域内建筑物总面积提出质疑，认为该物业管理区域内建筑物总面积应为64558.34平方米，而非10号楼、12号楼业委会主张的48721.25平方米。2017年5月8日，崇外街道办致函北京市东城区不动产登记事务中心（以下简称东城不动产登记中心），请求协助确认“西花市南里西区10号楼、12号楼建筑总面积”。2017年5月10日，东城不动产登记中心作出《关于的回函》，确认10号楼、12号楼登记的“不动产权证号”为京房权证崇其字第XXXX号，“登记的权利人”为新世界房地产公司，“登记的建筑总面积”为64558.34平方米。2017年5月18日，崇外街道办作出被诉答复意见，决定对10号楼、12号楼业委会的备案申请不予备案。2017年6月6日，10号楼、12号楼业委会负责人杨玉华以其个人身份就被诉答复意见向东城区政府提出行政复议申请，请求撤销被诉答复意见，并责令崇外街道办对10号楼、12号楼业委会予以备案。东城区政府收到该申请后，于2017年6月8日向崇外街道办送达《行政复议答复通知书》，崇外街道办于2017年6月15日向东城区政府提交书面答复意见书及相关证据、依据。2017年7月28日，东城区政府作出被诉复议决定，维持了被诉答复意见，并于2017年8月1日送达杨玉华，于2017年8月3日送达崇外街道办。杨玉华不服，于2017年8月7日以个人身份向一审法院提起诉讼，要求撤销被诉答复意见及被诉复议决定。经一审法院释明后，杨玉华撤回起诉。后10号楼、12号楼业委会作为原告向一审法院提起本案之诉。2019年8月27日，一审法院作出（2017）京0101行初996号行政判决认为，《物权法》第七十五条第二款规定，地方人民政府有关部门应当对选举业主委员会给予指导和协助。《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《北京市物业管理办法》第四条第二款规定，街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷。根据上述法律、法规并参照规章的规定，崇外街道办作为10号楼、12号楼小区业委会所属新景家园小区所在地的地方人民政府派出机构，具有对10号楼、12号楼业委会换届选举等事项进行行政备案的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三条的规定，东城区政府具有受理行政复议申请并作出行政复议决定的行政职责。《物权法》第七十六条规定，选举业主委员会由业主共同决定，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。《物业管理条例》第十二条规定，业主大会会议应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加，决定选举业主委员会的事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。根据上述规定，小区业委会的成立需符合“双过半”的要求，即参与选举并投赞成票的业主人数占小区业主总人数的一半以上，且这一半以上的业主所占专有部分的面积占小区“建筑物总面积”的一半以上。本案中，崇外街道办以10号楼、12号楼业委会选举过程中投赞成票的业主所对应的建筑物专有部分面积未超过10号楼、12号楼建筑物总面积的一半为由不予备案。本案双方争议的焦点为10号楼、12号楼小区“建筑物总面积”的认定问题。崇外街道办认定该小区“建筑物总面积”为64558.34平方米，依据为东城不动产登记中心出具的《关于的回函》，因该回函上载明10号楼、12号楼“建筑总面积为64558.34平方米”。而10号楼、12号楼业委会主张此回函中的64558.34平方米为“建筑总面积”，而非上述法律、法规中规定的“建筑物总面积”，“建筑总面积”与“建筑物总面积”并非同一概念。对此，一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，崇外街道办对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，对于被诉行政行为所认定的事实，崇外街道办应举证加以说明。崇外街道办主张东城不动产登记中心回函中所列的“建筑总面积”即为上述法律、法规、规章中规定的“建筑物总面积”，但“建筑总面积”与“建筑物总面积”的表述显有区别，且崇外街道办亦未提供任何证据、依据来说明上述两种表述指向的为同一概念。在此情况下，崇外街道办即迳行将“建筑总面积”认定为“建筑物总面积”，并据此作出被诉答复意见，显系认定事实不清，证据不足。10号楼、12号楼业委会要求撤销被诉答复意见的诉讼请求，具有事实及法律依据，应予支持。关于10号楼、12号楼业委会要求法院责令崇外街道办对其申请予以备案的诉讼请求，一审法院认为，因该申请是否符合备案要求尚需崇外街道办调查、裁量，属于崇外街道办的职权范围，故对于该请求，不予支持。《行政复议法》规定，行政复议机关应当积极履行行政复议职责，坚持有错必纠原则，保障法律法规的正确实施。该法第十七条、第二十三条、第三十一条规定，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理；受理之日起七日内应当将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。第二十八条第一款第三项规定，“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：1.主要事实不清，证据不足的；……”。本案中，10号楼、12号楼业委会负责人杨玉华于2017年6月6日就被诉答复意见向东城区政府提出行政复议申请，东城区政府于同年6月8日向崇外街道办送达《行政复议答复通知书》，并于2017年7月28日作出被诉复议决定，该复议程序合法。但因崇外街道办作出的被诉答复意见存在认定事实不清、证据不足的情形，故东城区政府所作维持被诉答复意见的复议结论错误，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决：一、撤销崇外街道办作出的被诉答复意见及东城区政府作出的被诉复议决定；二、责令崇外街道办于判决生效之日起三十日内对10号楼、12号楼业委会的备案申请重新作出行政行为；三、驳回10号楼、12号楼业委会的其他诉讼请求。崇外街道办不服一审判决，上诉至本院，认为一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审法院（2017）京0101行初996号行政判决第一项、第二项，改判驳回10号楼、12号楼业委会的全部诉讼请求。东城区政府不服一审判决，上诉至本院，认为，2017年6月6日，杨玉华以个人名义向东城区政府申请行政复议，请求撤销被诉答复意见，并责令崇外街道办对10号楼、12号楼业委会予以备案。东城区政府作出被诉复议决定后，杨玉华以个人名义诉至一审法院，后因主体不适格撤回起诉。10号楼、12号楼业委会就被诉答复意见对崇外街道办提起行政诉讼，并未起诉东城区政府，一审法院擅自将东城区政府追加为本案被告无法律依据，属程序违法。请求撤销一审法院（2017）京0101行初996号行政判决第一项。10号楼、12号楼业委会同意一审判决，请求予以维持。在一审审理期间，崇外街道办事处在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.京房权证崇其字第XXXX号《房屋所有权证》；2.《附件二：公共部位与公用房屋分摊建筑面积构成说明》；3.《关于协助确认“西花市南里西区10号楼、12号楼建筑总面积”的函》及《关于的回函》；4.新世界房地产公司缴纳物业费相关票据；5.《北京市崇文区业主委员会备案表》；6.业主致新世界房地产公司的一封信;7.《北京新景家园物业管理委托合同书》;8.《关于新景一期10号楼、12号楼建筑物总面积的函》。证据1至8证明新世界房地产公司是10号楼、12号楼的业主；10号楼、12号楼的物业管理区域面积应为64558.34平方米，远大于10号楼、12号楼业委会主张的48721.25平方米，且10号楼、12号楼业委会对上述情况知晓。东城区政府在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书，证明杨玉华提起行政复议申请的内容及时间；2.被诉答复意见及相关证据，证明崇外街道办在法定期限内向东城区政府提交书面答复及相关证据、依据；3.行政复议答复通知书及送达回证，证明东城区政府通知崇外街道办提交行政复议答复；4.被诉复议决定及送达回证，证明东城区政府在法定期限内作出行政复议决定并邮寄送达当事人。在一审审理期间，10号楼、12号楼业委会在举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.业委会备案材料，包括《业主委员会备案单》《西花市南里西区10号楼、12号楼小区管理规约》《西花市南里西区10号楼、12号楼小区业主大会议事规则》《业主大会会议决议》及《西花市南里西区10号楼、12号楼小区第三届业主大会会议筹备组工作报告》，证明10号楼、12号楼业委会已经经合法程序选举产生，备案材料齐全，符合备案要求；2.被诉答复意见，证明崇外街道办作出的具体行政行为；3.《专有部分面积与建筑物总面积的确认》，载于《人民司法（案例）》2016年第五期，证明建筑物总面积的计算办法；4.《街道办事处对业委会进行登记备案行为是否越权》，载于中国法院网，证明街道办事处对业主委员会的登记只能进行形式审查，不能进行实质审查。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，10号楼、12号楼业委会提交的证据2、东城区政府提交的证据2中的被诉答复意见和证据4中的被诉复议决定均为被诉行政行为，不能作为证据使用；10号楼、12号楼业委会提交的证据3、4为理论文章，与本案审查的被诉行政行为不具有直接关联性，不能作为证据使用；10号楼、12号楼业委会、东城区政府提交的其他证据内容真实，取得方式合法，与本案具有关联性，均予以采纳。崇外街道办提交的全部证据客观、真实，但在无其他相关证据予以佐证的情况下，不能证明待证事实，不予采信。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对10号楼、12号楼业委会及崇外街道办、东城区政府在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定一审法院审理查明的事实成立。本院认为，《物权法》第七十五条第二款规定，“地方人民政府有关部门应当对选举业主委员会给予指导和协助”。《物业管理条例》第十六条第一款规定，“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”。《北京市物业管理办法》第四条第二款规定，“街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷”。崇外街道办作为10号楼、12号楼小区业委会所属新景家园小区所在地的地方人民政府派出机构，具有对10号楼、12号楼业委会换届选举等事项进行行政备案的法定职责。根据《行政复议法》第三条的规定，东城区政府具有受理行政复议申请并作出行政复议决定的行政职责。《物权法》第七十六条规定，“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；………（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”。《物业管理条例》第十一条规定，“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业；（五）筹集和使用专项维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项”。第十二条规定，“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。……业主大会决定本条例第十一条第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。本案双方争议的焦点为10号楼、12号楼业委会选举过程中投赞成票的业主所对应的建筑物专有部分面积是否超过10号楼、12号楼建筑物总面积的一半。崇外街道办依据东城不动产登记中心出具的《关于的回函》上载明10号楼、12号楼“建筑总面积为64558.34平方米”的内容，认定10号楼、12号楼建筑物总面积为64558.34平方米。崇外街道办以10号楼、12号楼业委会选举过程中投赞成票的业主所对应的建筑物专有部分面积未超过10号楼、12号楼建筑物总面积的一半为由不予备案，但崇外街道办未能提供证据、依据证明《关于的回函》上载明的“建筑总面积”即是相关法律、法规、规章中规定的“建筑物总面积”。崇外街道办所作被诉答复意见系认定事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。10号楼、12号楼业委会要求撤销被诉答复意见的诉讼请求，具有事实及法律依据，本院依法予以支持。因是否对10号楼、12号楼小区业委会予以备案，尚需崇外街道办调查、裁量，属于崇外街道办的职权范围，故对10号楼、12号楼业委会请求责令崇外街道办对其申请予以备案的诉讼请求，本院依法不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；……”。《行政复议法》第二十三条第一款规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”。第二十八条第一款规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；……”。本案中，东城区政府受理了杨玉华的复议申请后，在法定期限内作出被诉复议决定并依法送达各方当事人，复议程序符合法律规定；因崇外街道办作出的被诉答复意见主要事实不清、证据不足，故东城区政府所作维持被诉答复意见的复议结论错误，依法亦应予以撤销。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，本院依法予以维持。崇外街道办、东城区政府的上诉请求，均无事实根据及法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费五十元，由北京市东城区人民政府崇文门外街道办事处负担（于本判决生效后七日内交纳）；二审案件受理费五十元，由北京市东城区人民政府崇文门外街道办事处、北京市东城区人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 周建忠审 判 员 刘明研审 判 员 陈 丹二〇一九年十二月二十六日法官助理 李 珊书 记 员 王 正