河南省高级人民法院行 政 判 决 书(2019）豫行终2917号上诉人（一审原告）卢宗锁，男，汉族，1965年5月28日出生，住河南省洛阳市洛龙区。被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道212号。法定代表人张玉杰，区长。委托代理人葛长顺，洛阳市洛龙区人民政府工作人员。一审第三人洛阳市洛龙区农业农村局（原洛阳市洛龙区农林局），住所地洛阳市洛龙区开元大道212号。法定代表人赵胜利，局长。委托代理人刘克，洛阳市洛龙区农业农村局工作人员。委托代理人翟恩超，河南思宏律师事务所律师。一审第三人洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村村民委员会，住所地洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村。法定代表人卢龙勋，主任。委托代理人李宗朴，洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村村民委员会工作人员。上诉人卢宗锁因诉被上诉人洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）、一审第三人洛阳市洛龙区农业农村局（以下简称原洛龙区农林局）、一审第三人洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村村民委员会（以下简称小营村村委会）撤销承包经营权证一案，不服洛阳市中级人民法院于2019年6月21日作出的（2019）豫03行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。卢宗锁一审诉称，其系洛龙区科技园街道办事处小营村村民，因国家、政府的各种建设需要，其承包的部分耕地已被征用，目前只剩下（位于洛宜铁路以南、洛栾快速公路以西）0.87亩土地。2018年10月底，卢宗锁收到洛龙区政府经由村委会颁发的编号为豫（2017）洛龙区农村土地承包经营权第021266号中华人民共和国农村土地承包经营权证。从洛龙区政府颁发的证书上载明的信息发现，关于卢宗锁承包土地的必须填写的重要信息都没有填写，只是填写了承包人的姓名及承包土地面积。这种不符合政策规定的填写方式，不仅侵害了卢宗锁对自己承包土地的信息权，还可能在以后的相关事宜中对卢宗锁的合法权益与权利都会构成侵害或伤害。卢宗锁所在的小营村村民向农林局递交了关于“土地承包经营权确权证书上显示问题”的政府信息公开申请书。2018年11月14日，农林局作出答复，但答复内容不正确。一审请求撤销洛龙区政府2018年10月颁发的豫（2017）洛龙区农村土地承包经营权第021266号中华人民共和国农村土地承包经营权证，并责令其重新制发该土地承包经营权确权证。洛阳市中级人民法院一审查明，涉诉土地是位于洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村的集体土地。2017年3月2日，小营村村委会向洛龙区政府提交实行“确权确股不确地”申请书，称“因我村早已纳入城市规划区，大块土地已被政府征收，剩余山坡少量土地，人均不足0.3亩，部分土地被流转种树，四至模糊等原因，本轮土地承包无法确权到户，经召开村民代表大会，经村民代表表决，三分之二以上村民同意，根据《农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》（豫农确权办〔2016〕1号）的规定，我村本轮土地承包经营权确权登记颁证以确权确股不确地方式进行，请准予批准”。经洛龙区科技园街道办事处审核后，2017年3月10日，原洛龙区农林局予以批准。2018年10月，证号为豫（2017）洛龙区农村土地承包经营权第021266号的土地承包经营权证书由小营村村委会发放给卢宗锁。证书显示了承包土地的面积，但未显示坐落（四至）、是否属于基本农田等信息。证书的发证机关为洛龙区人民政府，填发机关为原洛龙区农林局，落款时间为2017年4月28日。2018年4月24日，卢宗会向洛龙区国土资源局提出申请，要求公开“洛龙区国土资源局对洛龙区科技园街道办事处小营村确定的永久基本农田的相关信息”，2018年5月2日，洛龙区国土资源局作出政务信息公开告知书，表明：小营村共划定基本农田68.57公顷，其具体位置全部集中在小营村南部；1片块3.73公顷、2片块39.57公顷、3片块24.57公顷、4片块0.66公顷、5片块0.04公顷。后因小营村村民卢万秀向原洛龙区农林局申请公开其土地承包经营权证中承包地块的位置、四至及是否属于基本农田等信息，2018年11月14日，原洛龙区农林局作出政府信息公开申请答复书，表明：在这次土地确权中，科技园街道办事处小营村属于确权确股不确地，依据是《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》，确权确股不确地原则上要符合《意见》第三条“适用范围”规定的条件。土地确权公司按照小营村和科技园街道办事处提供的相关影像资料依法办理，其影像资料可到北京中农信达信息技术有限公司（驻洛办事处）查询，并告知了具体的联系人及联系方式。至于你们组的地属不属于基本农田，农林局界定不了。2019年1月23日，董念军、卢宗会向农业农村部申请公开“农业部出台的关于农村土地承包经营权确权政策中规定的确权确股不确地的政策规定与法律依据”，2月2日，农业农村部政策与改革司作出答复，表明：《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）中有明确规定：“土地承包经营确权，要坚持确权确地为主，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用。对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地。实行确权确股不确地的条件和程序，由省级人民政府有关部门作出规定，切实保障农民土地承包权益。不得违背农民意愿，行政推动确权确股不确地，也不得简单地以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股”。另查明，原洛龙区农林局提交的小营村登记模式表决表、确权确股不确地工作方案、农村土地承包经营权农户基本信息调查表、小营村农村土地承包经营权股份量化登记表、洛龙区农村土地承包经营权确权项目科技园办事处小营村信息公示表等证据，表明小营村村委会开展过调查摸底、地籍确认、量化面积、公示确认等工作，其中登记模式表决表显示，参加户数828户，每户一人代表；签名按指印人数746户；未签名按指印人数82户；未表态人数66户；同意人数723户；同意者占人数比例86.23%，确权确股不确地经小营村三分之二以上成员表决同意。洛阳市中级人民法院一审认为，确权确股不确地是指在村或组的范围内，农民不再拥有数量确切、四至清楚的承包土地，而是获得由承包地资源等量化计算出的股份，通过拥有的股份获得相应收益，属于土地确权的一种特殊形式。农业部等6部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）文件规定“实行确权确股不确地的条件和程序，由省级人民政府有关部门作出规定，切实保障农民土地承包权益”,《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》第三条规定，对于人均家庭承包耕地已不足0.3亩，不适宜一家一户分散经营的村组，在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中可以实行确权确股不确地。本案中，就小营村本轮土地确权中采取确权确股不确地方式，小营村村委会经过对各承包户土地的调查摸底、指界测绘、公示、制定实施方案等工作，并经小营村三分之二以上成员同意。洛龙区政府根据小营村村委会的申请，及科技园街道办事处的审核意见、原洛龙区农林局批准意见，向卢宗锁颁发涉诉土地承包经营权证、实行确权确股不确地的方式并无不当。卢宗锁要求撤销被诉土地承包经营权证的理由不成立，一审法院不予支持。一审判决驳回卢宗锁的诉讼请求。一审诉讼费50元，由卢宗锁承担。卢宗锁不服一审判决，向本院提起上诉称:1.根据土地确权证书办理流程可知，必须是由小营村村委会向原洛龙区农林局递交相关材料，经核实后，被上诉人才能在制作确权证书上填写相关信息。从被上诉人颁发的确权证书中载明的信息可见，该证书的制作时间是2017年4月28日。从原洛龙区农林局向一审法院提交的村委会制作的签名名单上显示的信息清楚看出，该签名名单的填表时间是2018年9月26日。此情况说明原洛龙区农林局提交的所谓同意确权确股不确地的村民签字名单是在涉案确权证书制作完成后补办的，小营村村委会伪造村民签名。2.上诉人所在的小营村没有实行土地入股相关事项。从河南省相关部门出台的关于土地确权文件的规定可知，确权确股不确地的前提条件是人均家庭承包耕地不足0.3亩，且承包土地四至不清的。本案中，上诉人所在的小营村各家各户所承包的耕地的四至边界十分清楚，只是少数村民的承包土地人均不足0.3亩。综上，一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决，撤销被上诉人颁发的豫（2017）洛龙区农村土地承包经营权第021266号农村土地承包经营权证。被上诉人洛龙区政府答辩称，上诉人诉求撤销农村土地承包经营权证，直接为其制作颁发土地承包经营权证，不符合法定程序。农村土地承包经营权证是以农村土地承包经营合同而设立，被上诉人颁发土地承包经营权证书，起到一种公示作用，没有改变土地承包经营合同等，不具有可撤销的行为。以确股形式确定的承包方式，是结合上诉人所在村的实际，依据省政府的相关规定进行的。上诉人土地承包经营权证书上所填写的承包地亩数与当时村里的调整标准及其原家庭的实际情况相符，并经有关部门发放土地承包经营权证书予以确认，并没有不妥之处。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人原洛龙区农林局答辩称，本轮土地确权并不是重新发包土地，而是对第二轮土地承包成果的再次确认，原土地承包经营权人本人死亡，登记的名字仍然不变，村民年纪大不会写字的，由小组长代签，指印是村民本人摁的。小营村村委会办公楼搬迁过程中，相关土地确权资料丢失，且村民对土地确权方式仍然有争议，小营村再次组织表决，绝大多数村民仍同意按照确权确股不确地的方式进行土地确权。在本轮土地确权中，小营村根据中央、省文件精神并结合本村实际，在征得本村三分之二以上成员同意后，由村民自治决定采取确权确股不确地的方式。小营村经过开展调查摸底、指界测绘、地籍确认、量化面积、公示确认等工作，将相关材料报送至原洛龙区农林局进行审核，原洛龙区农林局报请洛龙区政府颁发农村土地承包经营权证书。原洛龙区农林局的审核行为只是形式上的审查，并不需要实质上的调查。原洛龙区农林局根据小营村提供的土地确权材料进行登记、发证的行为并不违反法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人小营村村委会答辩称，小营村村委会申请颁发确权确股模式的土地承包经营权证是依据绝大多数村民的选择，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：（一）本案所涉土地不符合确权确股不确地的条件。《农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》规定，实施确权确股不确地原则上要符合以下条件：1、经济发达地区和城市近郊、已经实行集体经济组织股份制改革的村组。2、纳入城市发展规划、产业集聚区建设规划和国家重点建设项目规划等，已经办理土地征地手续或两年内将被征收的承包土地。3、已经实行土地股份合作、股权明晰的村组。4、人均家庭承包耕地0.3亩以下，不适宜一家一户分散经营的村组。5、一直以来坚持集体经营的村组。6、已经实现大面积土地流转且四至边界早已打破的村组。7、其他不适宜确权确地到户的村组。本案中，洛龙区政府提供的证据不能证明小营村不适宜一家一户分散经营，并且，小营村村委会认可现在各家种的地还是原来的，边界清楚，仍为一家一户分散经营。故，本案所涉土地确权确股不确地不符合上述指导意见规定的条件，洛龙区政府颁发被诉的土地承包经营权证，确权确股不确地，事实依据不充分。（二）本案所涉土地确权确股不确地程序违法。《农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》规定，确权确股不确地由行政村和或村民小组提出申请和具体方案，整村组实行“确权确股不确地”的，必须经本集体组织三分之二成员同意；同时，所涉及的农户，要自愿填写实行“确权确股不确地”申请书，由乡镇人民政府对方案进行审查，核实无误后，报县级人民政府或者经授权的同级农业行政主管部门批准。本案中，在所涉土地确权确股不确地审批过程中，洛龙区政府没有提交农户填写“确权确股不确地”申请书的证据，并且，土地承包经营权证制作时间是2017年4月28日,而洛龙区政府提交的农户信息调查表及登记模式表决表签名的时间却是2018年9月26日,违反先调查登记后确权的程序，应当认定洛龙区政府颁发土地承包经营权证不符合上述指导意见中规定的审批程序。（三）洛龙区政府应当为卢宗锁重新颁发土地承包经营权证。洛龙区政府为卢宗锁颁发豫(2017)洛龙区农村土地承包经营权第021266号农村土地承包经营权证事实依据不充分，颁证程序违法，依法应当撤销。但是，土地承包经营权证被撤销之后，案涉土地仍需要确权登记发证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，被诉行政行为因主要证据不足或者违反法定程序被撤销，可以判决行政机关重新作出行政行为。本案符合上述法律规定的情形，卢宗锁请求责令洛龙区政府重新制发土地承包经营权证，应予支持，考虑到案件的实际情况，洛龙区政府在六个月内重新确权颁证较妥。综上，上诉人卢宗锁的上诉理由成立，其上诉请求依法应予支持，一审判决错误，本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初17号行政判决；二、撤销洛阳市洛龙区人民政府为卢宗锁颁发的豫(2017)洛龙区农村土地承包经营权第021266号农村土地承包经营权证；三、责令洛阳市洛龙区人民政府在六个月内重新为卢宗锁颁发土地承包经营权证。本案一、二审诉讼费各50元，由洛阳市洛龙区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年十二月二十四日书记员 郭建花