广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1586号 上诉人（原审原告）阳朔县福利镇新寨村民委员会李家经济合作社。 法定代表人李世文，主任。 被上诉人（原审被告）阳朔县人民政府，住所地阳朔县阳朔镇县前街1号。 法定代表人周彦，县长。 委托代理人徐粹富，阳朔县自然资源局土地权属纠纷调处办公室主任。 委托代理人覃景全，广西诚瑞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人邓人铭，桂林市司法局公职律师。 原审第三人阳朔县普益乡留公村民委员会留公经济合作社。 法定代表人黎维德，主任。 委托代理人邓斌烈，广西桂山律师事务所律师。 上诉人阳朔县福利镇新寨村民委员会李家经济合作社（以下简称李家合作社）因与被上诉人阳朔县人民政府（以下简称阳朔县政府)、被上诉人桂林市人民政府(以下简称桂林市政府）及原审第三人阳朔县普益乡留公村民委员会留公经济合作社（以下简称留公合作社）林地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019)桂03行初253号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，李家合作社和留公合作社争议地为留公厄石山及留公厄背荒地权属，为权属界线争议。留公厄所处地段为石灰岩峰林山岭，已划为公益林进行管护。各方当事人均未提供土改、合作化、“四固定”、生产承包责任制、林业“三定”等各时期政府曾对争议山场确过权的有效证据。争议双方也均未能提供对留公厄背荒地进行管业的有效证据。1989年，阳朔县普益乡人民政府与福利镇人民政府联合开展对行政区域界线进行勘定，制作了79031号《土地权属界线核定书》（以下简称79031号核定书），但普益乡人民政府的法定代表人未在上面签字且未加盖乡政府公章。李家合作社认为应当以此《土地权属界线核定书》来划分界线确定权属，但阳朔县政府和留公合作社均认为该《土地权属界线核定书》未经普益乡人民政府签章，未生效。阳朔县政府2018年11月15日作出的朔政处字〔2018〕9号《行政处理决定书》（以下简称9号处理决定）经调查，留公厄及留公厄凉亭为解放前民间集资所建。留公厄凉亭主要为普益乡留公村及周边村民往返福利圩镇行走歇脚纳凉所用。留公厄及留公厄凉亭所处地段为石灰岩峰林山岭。留公厄厄背争议土地双方均称对其拥有所有权，但都未提供有效的书证、人证和现实管业依据。1989年普益乡出具的79031号核定书无当时普益乡人民政府法人签字且无加盖公章，不能作为此次土地权属纠纷证据使用。经对当时参与土地权属调查的普益乡人民政府工作人员张大光、何书剑同志了解证实：土地权属确权定界的流程为“参加确权定界的全体工作人员在核定书上定界签字确认后，由县国土资源部门依据确权定界结果制图附在已经签字核定书上作为凭证”。79031号核定书经普益乡人民政府审核时发现与实际勘界确认范围不符，因而未予以签章。根据广西测绘局出具的阳朔县1979年调绘图、1982年地形图以及《阳朔县行政区划图》[桂（2008)42号]，争议的范围绝大部分为普益乡境内。综上，根据《中华人民共和国宪法》第九条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条、第三十五条之规定，决定如下：一、争议的石山为石灰岩山岭，属国家所有。二、争议石山的管护权，以确权示意图标注红线为界，普益乡留公村委留公经济合作社（东南向）一侧属于普益乡留公村委留公经济合作社所有，福利镇新寨村委李家经济合作社（西北向）一侧属于福利镇新寨村委李家经济合作社所有。三、争议的土地以阳普公路（沿江公路）为界，东面1号地属于普益乡留公村委留公经济合作社所有，西面2号地属于福利镇新寨村委李家经济合作社所有。李家合作社不服，向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2019年3月27日作出市政复决字〔2019〕47号《行政复议决定书》（以下简称47号复议决定），维持阳朔县政府9号处理决定，李家合作社仍不服，向原审提起行政诉讼，请求撤销阳朔县政府9号处理决定和桂林市政府47号复议决定，责令阳朔县政府重新作出行政处理决定，且该决定应以79031号核定书作为双方之间的争议权属界线，案件诉讼费由阳朔县政府和桂林市政府承担。 原审认为，关于《土地权属界线核定书》能否作为确权依据的问题。《行政区域边界争议处理条例》第十三条规定，经双方人民政府协商解决的边界争议，由双方人民政府的代表在边界协议和所附边界线地形图上签字。第十五条第二款规定，实地勘测的边界线地形图，经双方人民政府盖章后，代替边界协议或者上级人民政府解决边界争议的决定所附的边界线地形图。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（三）项规定，依法划定的行政区域界线及其边界地图可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。由上述规定可知，行政区域边界协议或边界线地形图必须要经双方人民政府的代表签字或双方人民政府盖章，而且即使是依法划定的行政区域界线及其边界地图也只能作为土地山林权属纠纷处理的参考证据材料而非权属依据。本案中，79031号核定书不是土地权属纠纷的确权行为，不具有确权效力，而且未经普益乡人民政府的代表签字和普益乡人民政府盖章，未生效，也不能作为确权参考证据，故李家合作社主张以79031号核定书为确权依据，不予支持。 关于阳朔县政府将争议的石山确权为国家所有是否合法的问题。《中华人民共和国矿产资源法》第三条第一款规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》所附《矿产资源分类细目》中（三）非金属矿产将石灰岩列入。本案中，争议的石山为石灰岩峰林山岭，阳朔县政府依法将其确权为国家所有，将石山的管护权分别确给李家合作社和留公合作社符合法律规定。 关于阳朔县政府的确权处理程序是否合法的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。本案中，各方当事人均未提供土改、合作化、“四固定”、生产承包责任制、林业“三定”等时期政府曾对争议石山及留公厄背土地确过权的证据。李家合作社提供的《土地权属界线核定书》不能作为确权的权属依据。争议双方也均未能提供对留公厄背荒地进行管业的有效证据。阳朔县政府经过现场勘查、实地调查、听取各方当事人意见，组织调解不成的情况下，根据“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则，依职权作出的9号处理决定，程序和实体处理均合法，桂林市政府作出47号复议决定亦合法，李家合作社的诉讼请求无事实根据和法律依据，原审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李家合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由李家合作社负担。 上诉人李家合作社上诉称，1.1989年11月阳朔县政府国土部门绘制出具的79031号核定书遵循法律程序作出的，合法有效，应当作为本案权属界线争议的有效证据。该核定书既属于李家合作社和留公合作社之间的界线协议，也是阳朔县福利镇人民政府和普益乡人民政府之间的界线协议。该核定书经争议双方对争议地界线权属的签字确认，且获得阳朔县政府的认可，合法有效。普益乡政府不是土地权属争议一方，未盖章并不影响该核定书的法律效力。2.《阳朔县人民政府裁决的乡级行政区域界线的线段走向及情况的说明》是2003年阳朔县勘界办公室代表阳朔县政府出具的具有法律效力的证明材料，明确记载福利镇人民政府和普益乡人民政府行政区域界线以79031号核定书为准，可见，阳朔县政府对行政区域界线也以该核定书为裁决依据。3.李家合作社与阳朔县政府签订的《公益林管护合同》附图中的行政区域界线是阳朔县林业局出具的，同样遵循79031号核定书，佐证了该核定书的法律效力。因此，无论从事实和法律方面，79031号核定书均应当作为本案的定案依据，原审判决认定事实及采信证据错误，判决结果不公，严重侵害了其全体村民的合法权益。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销阳朔县政府9号处理决定和桂林市政府47号复议决定，责令阳朔县政府重新作出行政处理决定，且该决定应以79031号核定书作为双方之间的争议权属界线，案件上诉费由阳朔县政府和桂林市政府承担。 被上诉人阳朔县政府答辩称，1.9号处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，符合公平公正及“三个有利于”的原则。桂林市政府复议决定和原审判决维持9号处理决定，都是正确的。2.李家合作社上诉所述的基本案情不符合事实，多次自相矛盾，也缺乏证据佐证，要求撤销阳朔县政府的处理决定和原审判决的上诉理由不成立。首先，79031号核定书（含附图拐点界线走向说明）既没有普益乡人民政府法定代表人签字，也没有加盖公章，不符合法定的生效要件，该核定书不能作为本案的确权根据。该书面材料并非本案双方当事人签字盖章达成的界线协议书，也不是福利镇人民政府与普益乡人民政府之间行政区域界线协定，不具有法律约束力，李家合作社主张得到县政府的尊重及认可，形成具有法律效力的调解协议等不能成立。从土地权属确权定界的流程看，普益乡人民政府在谨慎审核时发现该核定书与实际勘界确认范围不符，说明争议界线未查清，因而未签章，并非乡政府履职不当，阳朔县政府对该核定书的真实性、合法性、有效性不予认可，李家合作社上诉称普益乡政府未盖章不影响该核定书的法律效力的观点及理由不成立。将该核定书作为处理权属纠纷的有效证据不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第八条、第十二条、第十四条、第十八条、第三十四条的规定，李家合作社对该条例上述条款的理解错误。其次，李家合作社上诉称9号处理决定与2003年出具的《阳朔县人民政府裁决的乡级行政区域界线的线段走向及情况的说明》第八点确立的原则不符、前后自相矛盾的观点不能成立，因为行政区域界线的线段走向与民事主体的土地权属争议界线是两类不同的事情，遵循不同的处理程序及方案，不能混同，李家合作社将该说明作为确定诉争山场归其所有的证明材料不正确。第三，李家合作社把《公益林管护合同》附图中的行政区域界线作为其有效管业的依据，可以佐证该核定书的法律效力的观点，同样不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人桂林市政府答辩称，1.阳朔县政府的9号处理决定合法，认定事实清楚，程序正当，适用法律依据正确，应予维持。2.桂林市政府的行政复议程序合法。李家合作社不服阳朔县政府的处理决定申请复议，桂林市政府依法受理后，向各方当事人送达了《桂林市人民政府行政复议案件受理通知书》，告知了权利义务，复议期间，对各方当事人提交的相关证据材料进行认真审核，才作出行政复议决定。因此，阳朔县政府的处理决定和桂林市政府的47号复议决定合法，原审判决正确，李家合作社的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人留公合作社述称，1.李家合作社主要以79031号核定书为依据主张争议地的权属不能成立。2.阳朔县政府9号处理决定和桂林市政府的47号复议决定认定事实清楚，证据确实充分，处理公正，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定。3.原审判决认定事实清楚，程序合法，判决公正。请求二审法院予以维持。 本院依法组织当事人进行了询问。二审中，各方当事人未向本院提交新证据。 经二审审理，本院认为原审判决依据本案在案证据所认定的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。该条例第二十六条第一款规定，调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。因此，对于土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，并绘制权属争议区域图，是人民政府调处工作人员进行权属纠纷处理的基本程序，也是权属纠纷处理的事实基础。本案中，李家合作社和留公合作社争议地留公厄石山及留公厄背荒地，阳朔县政府提交的对争议现场制作的《土地纠纷争议现场勘测笔录》中，没有勘测时间和调处工作人员的签字，没有对争议地的争议区域四至范围和面积的表述，9号处理决定附图对于争议石山和土地的范围也没有明确的四至界限。故阳朔县政府对于争议地的基本事实没有查清，违反了法定的程序，所作出的9号处理决定属于证据不足，事实不清，程序违法，应予以撤销；桂林市政府依照法定程序作出维持的47号复议决定亦属证据不足，事实不清，亦应予撤销。原审判决认为阳朔县政府的9号处理决定和桂林市政府的47号复议决定合法，驳回李家合作社的诉讼请求不当，本院予以纠正。 综上，原审判决实体处理不当，本院予以撤销。李家合作社的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销桂林市中级人民法院（2019)桂03行初253号行政判决； 二、撤销桂林市人民政府市政复决字〔2019〕47号《桂林市人民政府行政复议决定书》； 三、撤销阳朔县人民政府朔政处字〔2018〕9号《阳朔县人民政府关于对普益乡留公村委留公经济合作社与福利镇新寨村委李家经济合作社土地纠纷的行政处理决定书》，责令阳朔县人民政府重新作出行政行为。 一审、二审案件受理费100元，由被上诉人阳朔县人民政府和桂林市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年十二月二十三日 法官助理 满 衍 书 记 员 罗雨珊 附：相关法律依据 1.中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 第二十五条土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行： （一）实地调查，核实证据； （二）听取各方当事人意见； （三）组织和解、调解； （四）行政主管部门集体讨论提出确权建议； （五）人民政府集体讨论决定。 第二十六条调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。 权属纠纷当事人无正当理由拒绝到场或者到场拒绝签字的，不影响实地调查、勘验的进行，但应当在调查、勘验笔录上加以说明。