湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1643号上诉人（原审原告）：柳京光，男，1960年1月19日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。被上诉人（原审被告）：长沙市芙蓉区人民政府。住所地：湖南省长沙市芙蓉区人民东路189号。法定代表人：周春晖，该区区长。委托代理人：艾梦婕，该区人民政府工作人员。委托代理人：李靥茜紫，湖南崇民律师事务所律师。上诉人柳京光因与被上诉人长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）房屋征收补偿决定一案不服长沙市中级人民法院（2018）湘01行初732号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：2016年9月30日，芙蓉区政府作出芙政征字[2016]6-4号《蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收决定》，并于同日发布芙政征字[2016]6-5号《蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收决定公告》，对芙蓉区蔡锷中路两厢棚户区改造项目范围内房屋作出征收决定，公告载明了征收目的、征收范围、征收部门、实施单位、签约期限、征收补偿方案以及被征收人的权利义务。因蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收范围内部分住户不服芙蓉区政府作出的征收决定，向人民法院提起行政诉讼，湖南省高级人民法院二审已确认该征收决定的效力。柳京光房屋位于此次征收范围内。2016年7月20日，长沙市征收办发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，将涉案项目征收评估相关事项予以公告，规定评估机构报名时间。7月28日，长沙市征收办发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人于公告后的五个工作日内将协商选定的2家房地产价格评估机构名单及相关资料报芙蓉区征收办。公告还告知，“协商不成的，我办将采用投票或者摇号（抽签）的方式确定房地产价格评估机构”。8月12日，长沙市征收办发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构的公告》，公告明确“在公告规定的时间内本项目被征收人就选定评估机构协商未能达成一致意见”，告知将采取投票方式确定房地产价格评估机构，并告知投票的时间和地点以及被征收人可以携有效证件参加。2016年8月20日上午长沙市征收办在蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收工作指挥部一楼组织验票、唱票，收到的有效投票数超过应投票户数的三分之二，确定得票最多的两家评估机构湖南中信发房地产评估有限公司（简称中信发公司）和湖南思远四达房地产评估咨询有限公司（简称思远四达公司）为涉案项目的房地产价格评估机构，长沙市星城公证处对此进行了现场监督公证，长沙市征收办对投票结果予以公告，该公告在征收范围内张贴。2016年10月8日，评估公司出具了《芙蓉区蔡锷中路两厢棚户区改造项目范围内国有土地上房屋征收整体估价报告》。涉案被征收房屋位于长沙市××号，房屋登记所有权人为柳京光，产权面积110.88平方米，登记用途为住宅。房产证附记中载明“另有临时三层53.34平方米，违章5.39平方米未计入产权”。评估公司接受芙蓉区征收办的委托后对柳京光涉案被征房屋进行了估价作业，于2016年10月14日作出了房屋征收分户估价报告，该报告确定柳京光房屋在估价时点（2016年9月30日）评估单价为每平方米8979元，总价为995592元，该估价报告于2016年11月4日送达柳京光。11月7日柳京光就该估价报告作出声明书，声明书的主要内容是不认可评估机构评估资格，不认可评估结果，评估公司于11月8日收到该声明书。11月15日，评估机构向柳京光作出回复，对柳京光就评估机构评估资格的问题进行解释说明。该回复于11月21日邮寄送达柳京光。柳京光未就上述分户估价报告申请复核、鉴定。2017年7月21日，长沙市芙蓉区城市房屋征收与补偿管理办公室向柳京光分别作出《关于提供被征收房屋经营证照类资料的通知》和《关于提供被征收房屋权属及相关资料的通知》，均于7月29日送达柳京光。2018年1月15日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室出具资金证明函，证明该办已监控征收补偿款28982952元，用于支付包括柳京光在内的19户的房屋征收补偿。芙蓉区征收部门经与柳京光方多次协商被征房屋的补偿事宜，双方没有达成补偿协议。2018年1月10日，芙蓉区征收办依据评估公司的分户估价报告，对柳京光作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供柳京光选择。其中货币补偿方式是补偿柳京光货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为1545164元，其中房屋评估总价为995592元、搬迁费1447元，第一层参照商业用途的价格进行补偿增加548125元。被征收房屋室内装饰装修通过协商或者由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿。产权调换方式是提供位于芙蓉区××街道凯通公馆27016号房（建筑面积101.91㎡）房屋用于产权调换供被征收人选择。上述产权调换房屋的价值与被征房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。根据评估公司2017年3月28日作出的产权调换房屋分户估价报告，用于产权调换的凯通公馆27016号房评估单价为每平方米9698元，房屋评估总价值为988323元。同日，芙蓉区征收办向柳京光作出《被征收人陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书后3日内就拟定的补偿安置事宜书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。被征房屋征收补偿方案、产权调换房屋分户估价报告和告知书于2018年1月10日送达柳京光。同日，征收工作人员就被征收房屋室内装饰装修价值补偿与被征收人进行协商，但未能达成一致。2018年1月26日，评估公司向柳京光作出《被征收房屋装饰装修价值评估告知书》，告知柳京光被征房屋装饰装修价值评估和补偿有关事项，确定于2018年1月30日对被征收房屋室内装饰装修进行入户实地查勘。因柳京光未配合，致使评估工作人员未能入户。2018年3月22日，芙蓉区征收办向芙蓉区政府书面申请依法对柳京光作出征收补偿决定。芙蓉区政府于2018年4月3日对柳京光作出了涉案补偿决定并于当日在被征收范围内张贴公告。该补偿决定于2018年4月4日送达柳京光。原审认为：一、根据国务院590号令第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。芙蓉区政府因蔡锷中路两厢棚户区改造项目作出芙政征字[2016]6-4号房屋征收决定符合“公共利益的需要”，该征收决定经湖南省高级人民法院终审判决已确认其法律效力。二、芙蓉区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照省政府268号令第二十二条和市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，芙蓉区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。三、芙蓉区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中芙蓉区政府对蔡锷中路两厢棚户区改造项目作出的涉案芙政征字[2016]6-4号房屋征收决定已经发生法律效力，柳京光所有的房屋在该项目房屋征收范围内。芙蓉区政府发布的征收决定公告所确定的签约期限届满后，芙蓉区房屋征收部门与柳京光就房屋征收补偿事宜未达成协议。芙蓉区政府按照征收补偿方案对柳京光作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定了该项目的房地产价格评估机构，由公证机关对统票过程和结果进行公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但柳京光未就涉案分户估价报告申请复核、鉴定。在给予被征收人补偿时，芙蓉区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供柳京光选择，因柳京光未在规定时间内对补偿方式进行选择，芙蓉区政府决定对柳京光实行货币补偿，符合法律规定。芙蓉区政府对柳京光作出的补偿决定认定事实清楚，符合法律规定。四、关于柳京光提出的评估机构选定和评估价格过低问题。因涉案被征收地块被征收人未能就协商选定评估机构达成一致，故征收部门组织不少于三分之二的被征收人，按照少数服从多数的原则投票确定涉案项目的房地产价格评估机构，由公证机关对统票过程和结果进行公证，符合相关法律法规规定，涉案评估机构的产生程序合法。柳京光以涉案房屋征收决定尚在诉讼中为由，不认可涉案评估机构的评估资格没有法律依据，不予支持。此外关于评估价格问题。根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，住房和城乡建设部颁布了《国有土地上房屋征收评估办法》，此办法对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。本案中芙蓉区政府将房屋估价报告送达给柳京光后，柳京光在规定期限内，未申请复核、鉴定。在审理过程中，对进行作出分户估价报告的两家评估公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，评估公司作出的评估结论可以作为对柳京光涉案被征收房屋的征收补偿依据。柳京光提出的其房屋补偿价格过低没有事实依据，不予采信。五、关于柳京光合法面积的认定问题。本案中，柳京光提出涉案房屋三层和第四层应作为事实产权予以认定。因涉案房屋已办理产权登记，且柳京光房产证上明确记载，“涉案建筑面积110.88平方米，另有临时三层53.34平方米，违章5.39平方米未计入产权”，该内容与补偿决定认定柳京光房屋合法面积一致，并无不当。柳京光主张应将房屋三层和四层认定为事实产权没有法律依据，不予采纳。综上所述，长沙市芙蓉区人民政府作出的芙政征补字[2018]第104号《房屋征收补偿决定》认定事实清楚、主体适格、程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回柳京光的诉讼请求。一审案件受理费50元，由柳京光负担。柳京光不服上述判决，向本院提起上诉称：一、涉案征收项目实际上是进行商业开发，上诉人已就征收的合法性向最高人民法院申请再审。二、在诉征收决定的案件还在二审期间没有产生法律前，芙蓉区政府即作出了征收补偿方案并作出了征收补偿决定，不符合法律规定。涉案评估机构的选定违法，评估报告造假，亦违法。三、原审对上诉人提交的部分证据不予认可不当。芙蓉区政府提供的涉案产权调换房造假，该产权调换房的产权实际已登记在他人名下。四、芙蓉区政府未给予停产停业损失补偿违法。五、与同地段的商铺补偿价格相比较，芙蓉区政府给予上诉人房屋的补偿过低，显失公平。六、上诉人的房屋第三、四层虽未登记产权，但属于合法建筑，1990年航拍图也有显示，应被纳入合法建筑予以补偿。综上，请求撤销原审判决发回重审，或改判确认芙蓉区政府作出的芙政征补字（2018）第104号《房屋征收补偿决定》违法。芙蓉区政府答辩称：一、涉案项目征收决定的合法已由人民法院生效判决确认。二、芙蓉区政府按法定程序实施了房屋价值评估工作。三、被征收房屋的建筑面积、结构、用途等，以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。四、住改商的房屋按规定不给予停产停业的补偿。五、柳京光未在规定期限内对补偿方式做出选择，区政府对其作出房屋征收补偿决定符合法律规定。涉案征收项目共1600多户，至今签约率已达到97.2%，能够证明项目的补偿方案符合绝大多数被征收户的利益。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明：关于柳京光主张芙蓉区政府提供的凯通公馆27016号产权调换房屋的产权，在供其选择时就已经登记在他人名下的情况。芙蓉区政府称因芙蓉区征补办与该楼盘开发商没有衔接好，确实存在这种情况。二审中，芙蓉区政府于2019年12月10日向本院提交了由长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室出具的《关于柳京光房屋征收补偿情况的说明》，载明：“芙蓉区邵阳坪032号房屋产权人柳京光，产权登记面积为110.88㎡.该房屋现状为四层，一楼有现实经营行为，由于超过产权面积的部分不符合《长沙市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》，不能进行合法性认定。根据蔡锷中路两厢棚改项目征收工作指挥部会议纪要，从保障被征收人利益的角度出发，由具有测绘资质的中介机构对独栋私房实地测绘，如测绘面积大于产权面积，按照两层加第三层（梯间面积不大于八平方米）的原则，对独栋私房未计入合法产权面积部分进行合理性认定并给予补偿。经测绘柳京光房屋面积为239.37㎡，按照上述合理性认定标准，最终征收补偿面积为142.03㎡，另外走出认定面积之外的违章建筑按764元/㎡的标准给予建筑材料成本补助。货币补偿金额明细：1.房屋主体部分补偿：2484781元；2.装饰装修及附属设施补偿（含违章部分）合计：193836元；3.各项政策奖励合计；70598元；4.征收搬迁补助：20000元；5.住宅房屋区购房补贴：10400元。上述项目总计：2779615元（人民币大写：贰佰柒拾柒万玖千陆佰壹拾伍元整）。如柳京光户自愿和芙蓉区征收办签订产权调换协议，则按照选择房屋产权调换的相关政策计算被征收房屋的价值，并与芙蓉区征收办计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，同时我办保证将柳京光房屋征收补偿方案中明确的长沙市芙蓉区××街道凯通公馆27016号产权调换房办理至柳京光名下。”本院认为：根据国务院590号令第十五条、第十九条、第二十条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定；房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，芙蓉区政府作出了芙政征字[2016]6-5号《蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收决定》，征收涉案项目范围内的房屋。柳京光的涉案房屋位于该征收项目范围内。在征收实施过程中，芙蓉区政府对征收范围内被征收房屋权属、区位、建筑面积等情况进行了调查，依法制定了房屋征收补偿方案，投票选定评估机构并作出了分户评估报告。柳京光收到分户评估报告后，未提出复核评估。其主张评估机构的选定及评估报告违法的上诉理由，本院不予支持。关于柳京光提出涉案房屋三层和第四层应作为事实产权予以认定的问题。因涉案房屋已办理产权登记，房产证上明确记载，“涉案建筑面积110.88平方米，另有临时三层53.34平方米，违章5.39平方米未计入产权”，该内容与补偿决定认定柳京光房屋合法面积一致，芙蓉区政府按照涉案房屋的产权登记面积给予补偿，符合《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十六条“被征收房屋的建筑面积、结构、用途等，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿不符的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准”的规定。柳京光该项主张，本院不予支持。关于柳京光主张芙蓉区政府未给予停产停业损失补偿的问题，柳京光原审提交的《个体工商户营业执照》登记的有效期为2009年6月18日至2013年6月17日，不能证明涉案房屋在征收时还在用于商业经营，故该项主张不能成立，本院不予支持。关于芙蓉区政府是否保证了柳京光产权调换选择权及被诉征收补偿决定是否公平的问题，根据国务院590号令第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案中，芙蓉区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供柳京光选择，但因该房屋的产权在供柳京光选择时就已登记在他人名下，应认定芙蓉区政府违反上述条例的规定，并没有保证柳京光产权调换的选择权。关于被诉征收补偿决定是否公平的问题。因长沙市房价近几年陆续上涨，被诉《房屋征收补偿决定》于2018年1月10日作出，却依据2016年时的评估价格给予补偿，客观上有失公平。但二审期间，芙蓉区政府向本院提交了芙蓉区征收办作出的《关于柳京光房屋征收补偿情况的说明》，该说明载明能够给予柳京光的补偿金额为2779615元，比被诉征收补偿决定的补偿金额1545164元高出1234451元，并承诺柳京光户如果选择房屋产权调换，保证将之前确定的长沙市芙蓉区××街道凯通公馆27016号产权调换房办理至柳京光名下。可认定芙蓉区政府的该行为是对原补偿决定的补充。故被诉《房屋征收补偿决定》虽存在违法情形，但鉴于芙蓉区政府作出了增加补偿款及保证柳京光产权调换选择权的的承诺，柳京光的实体权利实际已经得到保障。且涉案征收项目涉及公共利益，为减少公共利益的损害，减少当事人的诉累，节约司法成本，本案可确定被诉行政行为违法，但不予撤销。综上，原审判决认定部分事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）、（二）项，第八十九条第一款（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行初732号行政判决；二、确认长沙市芙蓉区人民政府作出的芙政征补字［2018］第104号《房屋征收补偿决定》违法。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人长沙市芙蓉区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  向黎丽审判员  余旭东审判员  赫荣生二〇一九年十二月二十日书记员  李雅雯附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。