安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖04行初91号原告安徽凤台农村商业银行股份有限公司，住所地安徽省凤台县。法定代表人杨连雪，该公司董事长.委托代理人王猛，安徽百大律师事务所律师。委托代理人张勇，安徽百大律师事务所律师。被告淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区。法定代表人从永刚，该区区长。委托代理人申依蕊，该区政府工作人员。委托代理人胡艳丽，安徽竞合律师事务所律师。第三人李军，男，汉族，1963年10月生，住安徽省淮南市田家庵区。第三人王巨婷，女，汉族，1969年10月生，住安徽省合肥市包河区。原告安徽凤台农村商业银行股份有限公司（以下简称凤台农商银行）因与被告淮南市田家庵区人民政府（以下简称田家庵区政府），第三人李军、王巨婷不履行法定职责一案向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告凤台农商银行的委托代理人王猛、张勇，被告田家庵区政府的委托代理人申依蕊、胡艳丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告凤台农商银行诉称：2013年9月21日，淮南贝利特公司向凤合银行申请借款1000万元，李军、王巨婷（二人系夫妻关系）以登记在李军名下的位于淮南市田家庵区洞山中路嘉园小区2＃27-31、2＃24、2＃25、2＃26，房地产权证字号分别为房地权淮田字第01006796号、第01006797号、第01006798号和第01006799号房产（以下简称案涉房屋）为上述借款提供抵押担保。2015年8月23日，田家庵区政府发布公告，将案涉房屋予以征收。征收补偿协议确定的拆迁补偿安置协议签订日期至2015年10月13日止。贷款到期后，淮南贝利特公司未按合同约定及时向原告结清借款本息。2015年10月原告依法提起诉讼并申请财产保全，凤台县人民法院分别于2015年10月13日、2015年11月4日作出（2015）淮民二初字第00123号、00123-2号民事裁定，冻结以上房产的拆迁补偿安置款及其他安置权益。凤台县人民法院经审理于2016年11月27日作出（2015）淮民二初字第00123号民事判决书，判令“被告淮南贝利特公司偿还原告借款本金1000万元、逾期利息87.55万元，合计1087.55万元（逾期利息计算至2015年10月12日），于本判决生效后十日内付清，2015年10月12日之后的利息随本付清。二、被告李军、王巨婷以其所有的案涉房屋对上述借款承担抵押担保责任。案件受理费87413元、保全费5000元，合计92413元，均由淮南贝利特公司、李军、王巨婷承担。”判决生效后，原告依法申请强制执行，凤台县人民法院受理后，向本案被告发出协助执行通知书，要求协助扣划拆迁安置补偿款1300万元及其他权益。但被告于2017年5月24日函复：“该案所涉及李军房屋征收补偿问题，因李军未就其位于上郑广场棚户区改造项目征收范围内房屋与我区房屋征收部门达成征收补偿协议，补偿资金尚不明确，未形成到期债权，故我区无法就贵院执行事宜予以协助。”至原告提起本案诉讼，被告田家庵区政府仍未表明就案涉房屋已签署补偿协议，也未作出补偿决定。原告认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。同时根据第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。可见，在案涉房屋拆迁安置及补偿权益已被法院保全，而第三人李军、王巨婷怠于与田家庵区政府签订补偿协议的情况下，田家庵区政府应当依法作出征收补偿决定，在补偿后再予以搬迁。田家庵区政府未补偿即拆迁，程序严重违法，却在征收补偿方案确定的签订补偿协议最后期限后长达近4年的时间里，拒不作出补偿决定。根据《中华人民共和国物权法》第一百七十四条规定：担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期未届满的，也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第八十条规定，在抵押物灭失、毁损或者被征用的情况下，抵押权人可以就该抵押物的保险金、赔偿金或者补偿金优先受偿。抵押物灭失、毁损或者被征用的情况下，抵押权所担保的债权未届清偿期的，抵押权人可以请求人民法院对保险金、赔偿金或补偿金等采取保全措施。被告的行为使原告的担保物权落空，严重损害了原告的合法权益。原告经多次向有关部门反映情况无果，故诉至法院，请求1、责令被告田家庵区政府15日内就李军名下已被征收的案涉房屋作出补偿决定。2、本案的诉讼费用由被告承担。被告田家庵区政府答辩称：一、原告不具有本案诉讼主体资格。原告系第三人被拆迁房屋的抵押权人，依据我国物权法的规定，原告享有的是担保物权，即对抵押房屋享有优先受偿权，而非所有权。而国有土地上的房屋被征收人仅限于房屋的所有权人，因此原告不能直接以被征收人主体身份，行使被征收人的权利，不具备提起本案诉讼的主体资格。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十三条明确规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼。原告与债务人贝利特公司借款民事纠纷已经法院作出生效判决，并已进入执行程序，抵押权的实现问题属于民事执行范畴，不属于行政诉讼受案范围。二、原告诉请属不履行法定职责案由。根据原告的诉请，是要求答辩人对涉案被征收房屋作出补偿决定，属不履行法定职责案由，但本案立案案由为行政补偿，请依法明确。三、涉案拆迁房屋补偿费用第三人已实际处置。本案第三人系淮南市鑫诚房地产开发有限责任公司的法定代表人，2005年以来，因其所开发的朝阳村旧城改造项目（鑫诚花园）出现淮南市鑫诚房地产开发有限责任公司应当给予补偿安置的110余户被拆迁人未能得到补偿安置的问题，引起群体上访事件，2015年4月，在处理该事件的过程中，第三人李军书面同意将其享有的案涉房屋的补偿安置费用作为安置保证金，用于110户被拆迁人的临时安置费用，同年5月经淮南市人民政府专题会议研究，同意了李军本人的意见，并由田家庵区朝阳街道办事处具体实施。因此，涉案拆迁房屋补偿费用自2015年5月起，已经全部用于支付110户被拆迁人的临时安置补偿费用。之后，原告虽提起借款之诉，但未对李军拆迁补偿款的处置行为提出异议。因此，如果原告认为李军处置拆迁补偿款的行为侵犯其抵押优先权，应通过民事诉讼方式解决。综上，原告不具有本案的诉讼主体资格，涉案拆迁房屋补偿费用第三人已实际处置，请驳回原告的起诉。第三人李军、王巨婷经本院传票传唤未到庭参加诉讼，亦未陈述意见。原告凤台农商银行向本院提交了以下证据：证据一、营业执照副本、企业法定代表人身份证明；证明原告的诉讼主体资格。证据二、流动资金借款合同、借款借据、李军具结书、涉案房屋产权证及他项权证书、凤台县人民法院（2015）凤民二初字第00123号民事判决书；证明淮南贝利特物资有限公司向原告借款，李军用案涉房屋进行抵押担保；经生效判决文书判决原告对案涉房屋享有抵押权，即优先受偿权。证据三、凤台县人民法院（2015）凤民二初字第00123号、00123-2号民事裁定书，送达回证；证明在诉讼过程中，凤台县人民法院已对案涉房屋的拆迁补偿安置款及其他安置权益予以保全，并已经送达相关部门。证据四、田家庵区政府田政（2014）11号通知书、淮南市田家庵区政府征收房屋公告；证明田家庵区政府是案涉房屋的征收人、也是作出征收决定的主体。当庭变更证明观点，公告确定的协议签约期限为2014年3月31日至2014年5月9日。庭前提交的征收公告是错误的，以当庭提交公告为准。证据五、凤台县人民法院协助执行通知、田家庵区政府关于协助执行通知书的复函；证明田家庵区政府复函凤台县人民法院，因李军未签订征收补偿安置协议，补偿款资金不确定，故不能协助法院执行。被告田家庵区政府质证意见:证据一真实性无异议，但不能证明原告的主体资格，原告不具备本案主体资格。证据二与要求被告作出行政行为之间无法律上的因果关系。证据三观点同证据二的质证观点，同时可以证明原告只是因与第三人之间借款而成为债权人或抵押权人，不能因此直接享有被征收人的权利。证据四真实性无异议，公告可以证明征收人只能与被征收房屋的产权人签订协议，而不是本案原告。证据五原告抵押权的实现应当由执行程序解决，从而证明原告是债权人，原告应当提起民事诉讼，而不是行政诉讼，不履行法定职责的相对人不能适用于行政诉讼法规定的利害关系人。被告田家庵区政府在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一、统一社会信用代码证；证明被告主体身份。证据二、承诺书、会议纪要；证明第三人李军书面同意将其享有的洞山中路嘉园门面房补偿安置费用作为安置保证金，用于110户被拆迁人的临时安置费用。鑫诚花园项目建设较早，当时有该公司与拆迁户签订的拆迁协议，之后该项目因其他原因没有建成，导致110拆迁户上访。证据三、房屋产权调换协议2份；证明朝阳村旧城改造项目（鑫诚花园）系淮南市鑫诚房地产公司开发，其是该项目的拆迁人并负责安置补偿。本案原告应当通过民事诉讼解决纠纷，因已经对第三人李军给出补偿，田家庵区政府不会另行作出拆迁补偿决定。本案不属于行政诉讼受案范围。原告凤台农商银行质证意见:证据一无异议。证据二中承诺书真实性、合法性、关联性有异议，我们认为因第三人李军和被告之间具有共同的利益关系，结合原告自己的调查情况，对该承诺书签订时间有异议，该承诺书签订时间应该是在本案提起诉讼之后；就承诺书内容而言，李军所处分的案涉房产已经具有抵押权，李军无权对案涉房产进行处分；同时李军在承诺书内容中所述案涉房产入股鑫诚公司，根据物权法和公司法规定，假设承诺书是真的，案涉房产所有权人应当是鑫诚房产，因此该承诺书内容及形式均违法违规。该承诺书不应作为证据使用。关于会议纪要的真实性由法庭核实，原告对会议纪要的合法性、关联性不予认可，征收的主体应当是政府，与本案第三人无关，会议纪要没有李军的签名，也没有鑫诚公司的印章予以确认，不是李军和鑫诚公司的真实意思表示，政府应当对案涉房产的所有权及物权进行核实。关于房屋产权调换协议真实性、合法性、关联性不予认可，其内容仅为两份协议，无法反映出朝阳村旧城改造的安置补偿事实，且与本案无关。第三人李军、王巨婷未提交证据。经庭审举证、质证，本院认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定。对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定。对原、被告双方所提交证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定。对本案所涉法律依据，由本院依法审查、适用。经审理查明：2013年9月29日，凤台农商银行（原凤台县农村信用合作联社）与淮南贝利特物资有限公司签订《流动资金借款合同》，借款金额为1000万元，借款期限为12个月。同日，凤台农商银行与李军签订《抵押合同》，约定李军以其案涉房屋作为抵押物，为淮南贝利特物资有限公司的借款提供担保，并办理了抵押登记。借款到期后，淮南贝利特物资有限公司未履行清偿义务，凤台农商银行以淮南贝利特物资有限公司、李军、王巨婷为被告，向凤台县人民法院提起诉讼。凤台县人民法院于2015年10月13日受理该案，同日作出（2015）凤民二初字第00123号民事裁定，冻结上述案涉抵押房屋的拆迁补偿款1300万元；并于2015年11月4日作出（2015）凤民二初字第00123-2号民事裁定，查封上述抵押房屋的拆迁安置房或其他权益安置。凤台县人民法院于2015年10月14日、11月6日，分别向淮南市田家庵区舜耕镇财政所和舜耕镇人民政府发出（2015）凤执保字第088号协助执行通知书，要求冻结案涉抵押房屋的拆迁补偿款1300万元和查封拆迁安置房。2016年11月27日，凤台县人民法院作出（2015）凤民二初字第00123号民事判决，判令淮南贝利特物资有限公司偿还凤台农商银行本息1087.55万元（利息计算至2015年10月12日），2015年10月12日之后的利息随本付清，李军、王巨婷以案涉抵押房屋对借款承担抵押担保责任。判决生效后，凤台农商银行申请执行，2017年3月14日，凤台县人民法院向田家庵区政府发出（2016）皖0421执字第888号协助执行通知书，请求协助扣留（提取）被执行人李军、王巨婷案涉抵押房屋的拆迁收益。2017年5月24日，田家庵区政府复函凤台县人民法院：“该案所涉及李军房屋征收补偿问题，因李军未就其位于上郑广场棚户区改造项目征收范围内房屋与我区房屋征收部门达成征收补偿安置协议，补偿资金尚不明确，未形成到期债权，故我区无法就贵院执行事宜予以协助”。另查明：2015年4月20日，李军出具《承诺书》。该《承诺书》载明，李军自愿将其案涉房屋作为鑫诚公司入股资产，处置所得全部资金（包括房屋的征收补偿安置费用）作为鑫诚公司开发的本市鑫诚花园项目安置保证金，用于发放该项目约110户征迁户的临时安置费用，所产生的法律后果由其与鑫诚公司承担。2015年5月8日，淮南市人民政府召开专题会议，研究推进重点项目遗留问题及征迁工作，并形成会议纪要。该会议纪要第四节载明，淮南市鑫诚房地产开发有限公司位于上郑广场棚户区改造范围内房屋的征收补偿款，由田家庵区政府转为鑫诚花园项目安置保证金，用于发放该项目约110户征迁户的临时安置费。再查明：田家庵区政府于2014年3月20日发布《上郑地块范围内国有土地上房屋征收决定公告》及《上郑棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》，案涉抵押房屋位于征收范围内，田家庵区政府系该项目的房屋征收人。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。针对本案的争议焦点，评判如下：关于凤台农商银行是否具备诉讼主体资格的问题。行政法上的行政行为应当包括积极行为和消极不作为。本案中，凤台农商银行作为第三人李军案涉房屋的抵押权人，田家庵区政府对案涉抵押房屋作出的征收与补偿等行政行为与其存在法律上的利害关系；田家庵区政府在征收案涉房屋后，如不及时与第三人李军签订征收补偿协议或者作出相应安置补偿决定，势必会给凤台农商银行抵押权的实现造成一定影响，因此凤台农商银行具有提起本案诉讼的主体资格，故本案属于行政诉讼的受案范围。关于凤台农商银行要求田家庵区政府就案涉房屋作出补偿决定的诉讼请求能否得到支持的问题。结合本案查明事实，第三人李军于2015年4月20日承诺将其案涉房屋作为鑫诚公司入股资产，相应征收补偿安置收益用作鑫诚花园项目的安置保证金，用于发放该项目约110户征迁户的临时安置费；2015年5月8日，经淮南市人民政府专题会议研究，同意由田家庵区政府将李军案涉房屋的征收补偿款转为鑫诚花园项目安置保证金。至此，田家庵区政府与李军就案涉房屋征收补偿款如何支配形成了合意，虽承诺书及市政府会议纪要不具有合同的形式要件，但从其内容看应当视为双方已经达成了“征收补偿协议”，故田家庵区政府无不履行法定职责的情形存在。至于双方“征收补偿协议”的履行及补偿款给付情况，则不属于本案的审查范围。综上，凤台农商银行诉请田家庵区政府就案涉房屋作出补偿决定的诉讼请求无事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下：驳回原告安徽凤台农村商业银行股份有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安徽凤台农村商业银行股份有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  马莉莉二〇一九年十二月二十七日书 记 员  魏 巍附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。