河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2924号上诉人（一审原告）刘丰源，男，汉族，2011年8月30日出生，住驻马店市驿城区。法定代理人刘光辉，男，汉族，1975年11月5日出生，住址同上。被上诉人（一审被告）河南驻马店经济开发区管理委员会。住所地驻马店市洪河大道西段。法定代表人史爱民，主任。被上诉人（一审被告）驻马店市人民政府。住所地驻马店市开源大道。法定代表人朱是西，市长。上诉人刘丰源因与被上诉人河南驻马店经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、驻马店市人民政府行政补偿及行政复议一案，不服驻马店市中级人民法院（2019）豫17行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。刘丰源请求撤销驻马店市人民政府作出驻政复决字[2018]1086-1099号《行政复议决定书》；撤销开发区管委会2018年11月7日作出的《关于对汪刘庄行政补偿申请书的答复》;判令开发区管委会就申请的行政补偿履职申请重新作出决定;对开发区管委会驻开政文[2013]90号文《关于印发开发区集中建设安置区工作方案(试行)的通知》的合法性进行附带性审查。驻马店市中级人民法院一审认定以下事实：2010年10月，因政府修建冷水河改进工程，汪刘庄村被整体拆迁。开发区管委会依据驻马店市人民政府驻政[2010]70号《关于印发2010年中心城区市政基础设施建设项目拆迁补偿安置工作实施方案的通知》中“安置工作与拆迁工作同步进行”的规定，2010年9月28日开发区金河办事处对刘光辉（刘丰源父亲）的房屋进行了拆迁丈量，并制作了《房屋拆迁丈量书》，2010年10月6日，开发区管委会金河办事处与刘光辉签订了《征地拆迁补偿表》，其中“过渡租房费”一栏显示3人（并不包括刘丰源），同日金河办事处与刘光辉签订了《补偿协议书》,领取了征地拆迁补偿款，在规定的时间内房屋进行了拆除。刘丰源于2011年8月30日出生。2018年9月刘丰源等向开发区管委会提交行政补偿申请书，要求作出给予安置补偿每人40平方米的住房的决定。2018年11月7日，开发区管委会对刘丰源作出《关于对汪刘庄行政补偿申请书的答复》，不予对刘丰源给予安置补偿。刘丰源不服开发区管委会的答复行为，向驻马店市人民政府提出行政复议。2019年1月29日，驻马店市人民政府作出驻政复决字[2018]1086-1099号行政复议决定书，维持了开发区管委会作出的《关于对汪刘庄行政补偿申请书的答复》。刘丰源仍不服，提起本案行政诉讼。一审另查明，开发区金河办事处2014年对汪刘庄村民组2010年后新增人口发放了安置过渡费，但明确通知发放人员不作为最后享受安置分配的依据。刘丰源在此新增人口名单范围内。驻马店市中级人民法院一审认为，根据驻马店市人民政府驻政[2010]70号《关于印发2010年中心城区市政基础设施建设项目拆迁补偿安置工作实施方案的通知》中“安置工作与拆迁工作同步进行”，以及开发区管委会驻开政文[2013]90号《关于印发开发区集中建设安置区改造方案（试行）的通知》第（六）“享受拆迁安置优惠政策家庭人口的认定…7.对合法分配人口进行认定时，享受居住安置住房的时间界限以房屋拆迁最后截止日期为准”的规定。本案中，刘光辉与金河办事处2010年10月6日签订了补偿协议，并领取补偿款及过渡租房费等，在规定的时间内拆除了房屋。刘丰源现虽然为汪刘庄村民组村民，但其是2010年10月以后出生，按上述规定开发区管委会认定其为房屋拆迁截止时间之后新增人口，不属于享受居住安置住房的对象，并无不当。尽管在2010年征地拆迁之后开发区金河办事处将其作为新增人口进行了安置过渡费的发放，但明确通知新增人口发放安置过渡费范围不作为最后享受安置房分配的依据。因此，开发区管委会对刘丰源的申请答复并无不当。驻马店市人民政府作出维持开发区管委会的答复行为的复议决定，程序合法，亦无不当之处。刘丰源请求撤销驻马店市人民政府复议决定及开发区管委会的答复行政行为，并要求开发区管委会重新作出决定，理由不足，其请求一审不予支持。关于刘丰源请求对开发区管委会驻开政文[2013]90号《关于印发开发区集中建设安置区改造方案（试行）的通知》合法性审查问题。由于驻开政[2013]90号文主要依据驻马店市人民政府驻政[2012]86号《关于加强和改进中心城区拆迁失地群众安置工作的通知》所制定，根据驻马店市人民政府《关于印发2010年中心城区市政基础设施建设项目拆迁补偿安置工作实施方案的通知》第六条“为了保证拆迁安置工作顺利进行，尽快妥善安置被拆迁群众，安置工作与拆迁工作同步进行，具体工作由三区政府负责”的规定，开发区管委会作为驻马店市人民政府的派出机构，结合本区域实际情况有职权作出驻开政文[2013]90号文。虽然该驻开政文[2013]90号文的作出在汪刘庄村组的房屋被征收拆迁之后，但刘丰源并未提供出房屋拆迁安置补偿人口的截止时间的证据，且驻开政文[2013]90号文第七条明确规定“本方案自印发之日起施行。原印发的相关文件，凡与本方案不一致的，一律按本方案执行”。因此，驻开政文[2013]90号文可以作为本案适用的依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘丰源的诉讼请求。上诉人刘丰源不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审错误界定房屋拆迁截止日期，时至今日拆迁安置仍在进行，项目拆迁工作并未截止。（二）开发区管委会作出的答复对拆迁项目截止时间认定无证据证明。开发区管委会主张涉案项目在2010年12月30日全部完毕，但有的房屋拆除时间在2011年3月。涉案补偿协议书仅为房屋拆除补偿，无安置补偿内容，无法证明双方已就安置内容达成一致，也不能证明拆迁工作已经完成。补偿协议书签订时间并非拆迁截止日期。（三）开发区管委会在复议过程中向驻马店市人民政府提交的《拆迁截止证明》不能作为作出行政复议的依据。（四）《驻马店经济开发区管委会关于印发开发区集中建设安置区工作方案（试行）的通知》不符合《河南省行政规范性文件管理办法》《河南省规章规范性文件备案办法》的规定，不应当作为行政行为依据。请求撤销一审判决，改判支持一审诉讼请求。被上诉人经开区管委会答辩称：（一）本案签订协议、领取补偿款、规定时间内拆除房屋行为均发生在2010年10月，认定截止日期为2010年10月证据充分。（二）户主签订的《征地拆迁补偿表》显示领取过渡费人口不包括新增人口，后续将新增人口列入发放过渡安置费和生活补贴费时，经拆迁户签字的发放安置过渡费不作为享受安置房分配的通知等均印证刘丰源不享受安置房分配。（三）驻开政文[2013]90号文是合法有效规范性文件。请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人驻马店市人民政府答辩称，享受安置住房时间应以征收部门发布的拆迁通告规定的房屋搬迁日期为准，拆迁后新增人口不应认定在安置范围。请求驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：（一）关于房屋拆迁截止日期的认定问题。本案争议焦点是刘丰源是否属于拆迁安置优惠政策的家庭人口，其中的核心问题在于对房屋拆迁截止日期的认定，刘丰源出生日期在拆迁截止日期的前后决定了刘丰源能否享受拆迁安置优惠政策。一般而言，一个区域拆迁改造都要进行两个阶段，前一阶段是拆迁阶段，后一阶段是建设安置阶段，在前一阶段确定安置对象的基础上，才能进行后一阶段安置房建设。因此，安置人口确定的截止日期只能确定在拆迁阶段的一个时点或一个时期。涉案项目虽然没有明确规定截止日期，但是拆迁具体实施均发生在2010年10月前后，尤其是刘光辉与金河办事处签订的拆迁补偿协议的时间在2010年10月6日，《征地拆迁补偿表》中过渡房租费显示为3人，不包括刘丰源，刘丰源出生后发放过渡费又明确发放过渡费不作为享受安置房分配依据，刘光辉领取补偿款、交付房屋也均发生在2010年10月。由此，经开区管委会将房屋拆迁截止日期确定为2010年10月，并无不当。刘丰源出生日期为2011年8月30日，明显属于在刘光辉签订拆迁协议之后的新增人口，因此不属于方案规定的应当享受拆迁安置优惠政策人口。刘丰源主张拆迁截止日期应当包含拆迁安置工作完成的整体期间，该主张使整个拆迁安置过程中的安置人口始终处于变化状态，可能导致诸多不稳定因素和人为操作，不符合实践中的对拆迁截止日期的一般理解和做法，也与驻开政文[2013]90号文规定的精神不一致，对该主张本院不予支持。（二）关于驻开政文[2013]90号文合法性问题，经本院审查，驻开政文[2013]90号文主要属于行政给付，其作为附条件的行政承诺，只要不违反法律法规的禁止性规定，就应当认可其约束力，刘丰源认为该文件减损公民合法权益、不具有合法性的上诉理由不能成立。综上，一审判决结果正确，刘丰源的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人刘丰源负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马传贤审判员 肖海生二〇一九年十二月二十六日书记员 玄晟颐