广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂09行初37号 原告北流市清水口镇大荣村培莽组。 法定代表人甘华严，组长。 委托代理人詹家笔，1968年3月15日出生，住柳州市柳江县。 被告北流市人民政府。住所地：北流市陵城街道陵宁路0008号。 法定代表人：李岗，市长。 委托代理人黄海生，北流市林业局调处股股长。 委托代理人梁耀庆，北流市林业局调处股副股长。 被告玉林市人民政府。住所地：玉林市玉东大道1号。 法定代表人韦韬，市长。 委托代理人黄洁，玉林市司法局干部。 第三人北流市大坡外镇新安村黎木根组。 法定代表人李延昌，组长。 原告北流市清水口镇大荣村培莽组（以下简称培莽组）因与被告北流市人民政府（以下简称北流市政府）、玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）、第三人北流市大坡外镇新安村黎木根组（以下简称黎木根组）山岭权属纠纷一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月3日立案后，依法组成合议庭于2019年9月11日公开开庭对本案进行了审理。原告培莽组的法定代表人甘华严及委托代理人詹家笔，被告北流市政府的委托代理人黄海生，被告玉林市政府的委托代理人黄洁，第三人黎木根组法定代表人李延昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告北流市政府于2018年9月30日北政决（2018）9号《关于大坡外镇新安村黎木根组与清水口镇大荣村培莽组火同垌北面山林所有权纠纷的处理决定》（以下简称9号处理决定），9号处理决定认定的事实如下：各方争议的土地座落于北流市大坡外镇××与清××村相邻的火同垌（水田）北面，该争议地的四至界址为：东以新安村黎木根组卢裕新户自留山为界；南以新安村黎木根组火同垌水田背小路为界；西以新安村黎木根组火同垌水田田头对上大荣村培莽组甘可南户自留山为界；北以岭顶分水为界。争议地内生长有荔枝树、马尾松等树，面积1.73公顷（25.95亩）。以上争议地，各方均表示对土改、合作化时期争议的土地权属情况不了解，“四固定”时，争议地由车子垌大队落实固定归黎木根组集体所有，由黎木根组集体管理。林业“三定”时，争议地没有登记发证，仍由黎木根组集体管理。2010年时，因黎木根组村民在火同垌水田烧田边草，不慎起火烧到火同垌山场，从而发生权属纠纷。另查明“四清”时，车子垌大队、上垌大队、三贯大队合并为新安大队，原车子垌大队黎木根生产队并入新安大队管辖。 9号处理决定认为，1962年《大坡外公社车子垌大队山林划分界址议定书》，议定书上登记“火同垌田头对上为界”的范围，证明“四固定”时，车子垌大队已将争议地落实固定归黎木根组集体所有。培莽组提供的北证字N0:003130号《北流县山林权属证明书》登记有“火同垌”山林，经现场核查不在争议地范围，对证明争议地所有权和经营情况不予采信，其主张争议地所有权无事实和法律依据，依法不予支持。9号处理决定结果是：确认火同垌北面山林所有权归黎木根集体所有，面积1.73公顷（25.95亩），四至界址为：东以新安村黎木根组卢裕新户自留山为界；南以新安村黎木根组火同垌水田背小路为界；西以新安村黎木根组火同垌水田田头对上大荣村培莽组甘可南户自留山为界；北以岭顶分水为界。 培莽组不服9号处理决定，向玉林市人民政府申请行政复议。 玉林市政府于2019年1月31日作出玉政复决字【2018】第57号《行政复议决定书》（以下简称57号复议决定），57号复议决定的结果是维持9号处理决定。 原告培莽组诉称，争议的林地从解放前到现在一直都是原告的村民和原告在管理使用。1962年“四固定”的时候是划给原告所有，1949年解放以前也是原告的村民在管理。原告从1962年一直管理使用该土地到现在。2011年11月15日争议林地发生火灾，也是原告报村镇有关部门派人到现场处理，足以证明是原告一直管理争议林地的事实。被告北流市政府适用确权的依据错误。北流市人民政府适用《国务院批转》（国发[1980]135号第三部分第（二）小点关于证据问题“一般应从土改、合作化、四固定时的定论为依据”，该报告只是一个法律草案和一个党中央的文件，不是行政诉讼规定，只能作为参考，而且是1980年的文件，1989年后就已作废。行政机关作出行政行为只能依据法律、法规、规章，本案争议的林地是在2010年后发生的，本案争议的土地应当适用1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》确权。被告北流市人民政府没有适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》，而是适用早己失效的文件来确权，这违背了《立法法》的精神和原则，是有法不依的违法行政行为。本案争议土地的确权，应当适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条来确定。四固定时争议地是划给原告所有，1982年被告北流市人民政府颁发林权证给原告，四至是清楚的，原告依法取得林权证，证明了该争议地是原告在经营管理。第三人提供的证据涉嫌造假。第三人提供了一份1962年1月2日《大坡外公社车子垌大队山林划分界址议定书》登记的“火同垌田头对上为界”明显是事后另外用一张纸写上去的。“四固定”是1962年9月《六十条》公布后才开始的，当时玉林地区各县不可能在1962年1月之前就开始开展“四固定”工作。而第三人提供的证据证明第三人1962年1月2日就开搞“四固定”，因此第三人提供的这个证据明显就是假证。北流市人民政府和玉林市人民政府均认为《大坡外公社车子垌大队山林划分界址议定书》真实有效并作为确权的证据，原告请求人民法院责令二被告提供当时玉林地区在1962年1月2日之前已经开展“四固定”工作的证据。据此，原告请求撤销9号处理决定和玉林市政府的57号复议决定。 原告向本院提供了如下证据：证据一，村委会出具的甘华严是培莽组组长的证明，用以证明原告主体适格；证据二，玉政复决字（2018）第57号行政复议决定书，用以证明被诉行政行为存在的事实。 被告北流市政府辩称，9号处理决定查明和认定的事实清楚明确。被答辩人与第三人争议的山林叫火同垌北面（以下简称争议地），坐落位置、面积和四至范围被答辩人与第三人均已确认，无异议。无确凿证据证实争议地在土改、合作化时期的权属情况，答辩人也无法查明。“四固定”时，争议地由车子垌大队固定落实归第三人集体所有，由第三人集体管理和收益。林业“三定”时，争议地没有登记发证，仍由第三人集体管理。2010年秋，第三人村民在火同垌水田烧田边草引燃争议地，被答辩人村民认为争议地属其组所有，将过火林木砍伐而引发山林所有权纠纷。另查明，“四清”时，车子垌大队、上垌大队、三贯大队合并为新安大队，原车子垌大队黎木根生产队并入新安大队管辖。据此，答辩人认为，9号处理决定查明和认定的事实清楚明确，被57号复议决定维持。9号处理决定采信的主要证据确凿充分。第三人提交“四固定”书证符合“三性”原则，所有权并未转移。《农村人民公社工作条例（修正草案）》是在1961年5月15日在全国颁布实施，答辩人在1961年8月在全县农村开展“四固定”试点工作，中共中央在1962年9月27日将其正式颁布，之后答辩人才在全县农村铺开“四固定”工作，试点期间和正式落实“四固定”工作政策效力是一致的。因此1962年1月2日，大坡外公社车子垌大队在全大队开展落实土地山岭“四固定”工作在时间上并无不妥，不存在造假的嫌疑。第三人提交的《大坡外公社车子垌大队山林划分界址议定书》可证明争议地在1962年1月2日就已经固定落实归第三人集体所有，且所有权并未转移，事实清楚明确，证据确凿充分。被答辩人提交林业“三定”时期北证字NO：003130号《北流县山林权属证明书》第二项登记的“火同垌”山林，经现场核查不在争议地范围，系在争议地相邻的西北面。9号决定不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称该若干规定）第二十一条的规定，该规定属于部门规章，在行政审判中属于参照规章，在内容上无上位法依据，与国家宪法有关物权法的立法精神相悖，且“四固定”后被答辩人对争议地并未行使所有权和使用权。9号处理决定适用法律法规定性准确，行政程序合法有效。本纠纷立案后答辩人次日向被答辩人和第三人发出了受理通知书和答辩通知书，后召集双方到场进行现场勘验和调解会议，双方提交的书证也到现场进行了核对。根据《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条规定：“山林的所有权和经营权定下来后，长期不变；生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人不得占用”的规定。结合上述事实和政策依据，答辩人以《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（二）项以及具有法律效力的《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三部分第（二）小点关于证据问题“一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据”的规定作为本案定案的法律、法规依据定性准确，行政程序合法有效。据此，北流市政府请求驳回原告的诉讼请求。 被告北流市政府向本院提供了如下证据：一、黎木根组提交1962年1月2日“四固定”时期《大坡外公社车子垌大队山林划分界址议定书》，用以证明争议地在“四固定”时期就已经固定落实归黎木根组集体所有的事实；二、现场勘验笔录；三、《鉴定意见书》和《示意图》，以上两份证据用以证明北流市政府组织黎木根组和培莽组到争议地现场确认争议地四至范围，并委托第三方绘图及设计面积的合法性；四、现场勘验核实证据笔录，用以证明议定书登记“火同垌田头对上为界”系在争议地范围内；五、培莽组《北流县山林权属证明书》，用以证明其组林权证所登记的范围不在争议地范围；六、山林确权申请书；七、《立案申请表》和《委托书》；八、大荣村下冲组《答辩书》（与本案无关）九、调解会议记录；十、现场勘验签到册；十一、培莽组组长甘华坚《询问笔录》；十二、大荣村下冲组组长卢进桂《询问笔录》；证据六至证据十二，用以证明9号处理决定的行政程序合法的事实；十三、大荣村村主任党汝权《询问笔录》；十四、新安村支书陆业海《询问笔录》；十五、新安村河边组李显云《询问笔录》；十六、黎木根组村民张兆成《询问笔录》；十七、黎木根组原组长陈桂连《询问笔录》；十八、调解会议签到册；十九、黎木根组村民李扔均《询问笔录》；二十、大坡外镇政府《山林权属纠纷调解情况汇报》调解记录；二十一、送达回执；二十二、玉政复决字〔2018〕56、57号；证据十三至证据二十二，用以证明9号处理决定经事实调查、调解等行政程序，认定事实清楚，程序合法。 被告玉林市政府辩称，9号处理决定经复议审查，认定事实清楚，证据确实充分，确权结果正确合法，依法应予维持。57号复议决定复议程序合法。原告无法提供证据证实争议地山岭四固定时期固定给其所有，原告提交的林业三定时期的北证字NO：003130号《北流县山林权属证明书》虽然登记有“火同垌”山林，但北流市林业局于2018年4月10日组织双方到现场勘验核实该林权证的四至界址，发现林权证登记的范围不在争议地范围内。原告对第三人提供的四固定材料一直否认其真实性，却拿不出相反的证据来反驳或否定。对于管护事实，争议双方均有不同程度的管理。综合本案的事实和证据，原告没有充分的证据来支持其主张，北流市政府根据第三人提供的四固定材料把争议山岭确权给第三人所有，正确合法。综上所述，9号处理决定正确合法，57号复议决定程序合法，原告的诉讼请求没有事实法律依据，被告玉林市政府请求本院判决驳回原告的诉讼请求。 被告玉林市政府向本院提供了如下证据：一、行政复议申请书及法定代表人身份证明书，二、复议案件受理通知书，三、提出答复通知书，四、行政复议通知书；五、送达回证；六、行政复议立案审批表，七、行政复议答复书。上述证据证明玉政复决字（2018）第57号行政复议决定程序合法； 第三人黎木根组述称，9号处理决定采信答辩人三包四固定时期的书据作为本案确权证据无懈可击。关于《大坡外公社车子垌大队山林划分界址议定书》是否是造假问题。1962年1月2日，北流县政府在大坡外公社车子垌大队搞试点落实三包四固定时，车子垌大队同意将议定书版式用蜡纸写好基本内容，之后在具体落实分配生产队土地山岭时，经全大队干部和生产队队长、队干代表充分讨论议定后，再由专人用毛笔在议定书填上各生产队所分配落实的土地山岭，答辩人的议定书交给当时答辩人的会计张永勤审查，在没有异议后才在议定书末端盖上张永勤印章，形成了答辩人所有的议定书。被答辩人认为议定书登记的争议地是在纠纷发生后答辩人自己填写的假证，是颠倒是非，混淆视听。关于议定书是否具有法律效力问题。该议定书系北流县政府根据中共中央1961年5月15日《农村人民公社工作条例》（修正草案）（即60条）向全国颁布实施的情况下，在大坡外公社开展搞试点落实三包四固定的书证，争议地就是在上述时期固定落实给答辩人的，同时落实给答辩人所有的山岭还有磨道冲等山岭，上述山岭现在仍归答辩人管理和所有，由答辩人收益分配。从上述阐述的事实就能证明，议定书与后60条落实三包四固定所分配的山岭具备同等的政策约束力和法律效力，被答辩人否认北流县在1961年下半年就开展落实三包四固定的事实纯属无知，无事实根据。事实上，争议地在三包四固定时一山根田走的原则固定落实给答辩人后，答辩人组织在争议地种植松树，1970年后在争议地砍伐过松树，种植过木薯，1980年后种植有荔枝树和桉树。北流市政府依法引用相关法律确权合情合理合法。综上，答辩人请求驳回被答辩人的诉讼请求，维持9号处理决定和57号复议决定。 第三人向本院提供了如下证据：大坡外公社车子垌大队山林划分界址议定书，用以证明争议山林在1962落实在黎木根生产队所有。 经庭前证据交换和庭审质证，各方当事人对他方当事人提供的证据的质证意见如下： 1、原告对被告北流市政府提供的证据质证意见如下：对证据一真实性有异议，该议定书的右下角加盖公章处全部缺失，无法判断是哪个机关单位签发，所以无法确定真实性。该议定书的右下角应当加盖生产队队长的私章，第三人玉林市北流市大坡外镇黎木根组（以下简称黎木根组）自认是当时的生产队出纳盖自己的私章，这不符合文书规范，应当是伪造的。该议定书由三种墨水、三个笔迹书写而成，应当是变造过的书证。本案与争议地没有关联性，该议定书所记载的地点、界址与本案争议地没有关联性。“火同垌”是很长的、类似河谷的、在土岭脚的水田。该议定书所记载的“田头对上”的田头不在本案的争议地。本案的争议地应当是田尾，以水流论，是水的下游；以黎木根组远近论，离黎木根组最远，这应该是尾而不是头。合法性有异议。第三人黎木根组自认，该议定书是从上级领回来的固定格式的空白文书，主文是自己填写、自己留存，没有上报，没有政府部门审核和存档。这是第三人黎木根组的自书，不具备合法性。综上，该议定书不具备证据的三性，依法不能作为认定事实的依据；对证据二真实性没有意见。培莽组、下冲组的村民代表文化水平不足、缺乏处理“土纠”经验，被黎木根组所称的“田头”误导，实际应当是田尾,显然北流市人民政府也被误导了，大家都没有注意到细节；对证据三、四真实性没有意见；对证据五真实性没有意见，该证据证实，培莽组与黎木根争议的山林属于培莽组，且四至明确；对证据六至证据二十二，是程序性证据，真实性没有意见，但不同意玉林市人民政府、北流市人民政府的意见。 原告对玉林市政府提供的证据证明其复议程序合法没有异议。 原告对第三人提供的议定书质证意见与原告质证被告北流市政府的该证据意见一致，该议定书不具备证据真实性、合法性、关联性，不能作为认定本案事实的依据。 2、被告北流市政府对各方提供的证据质证意见如下：对原告及玉林市政府提供的证据真实性、合法性、关联性无异议。对第三人提供的证据质证认为，第三人提供的议定书能证明四固定时火同垌的北面山林已固定给第三人集体所有。 3、被告玉林市政府对各方提供的证据质证意见如下：对原告及北流市政府提供的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对第三人证据的质证意见与北流市政府的对此证据的质证意见一致。 4、第三人对各方提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下： 被告北流市政府提供的黎木根组提交的1962年1月2日“四固定”时期《大坡外公社车子垌大队山林划分界址议定书》能证明争议地在“四固定”时期已固定归黎木根组所有，原告对此证据虽提异议，但未能提供证据否定该议定书的真实性、合法性、关联性。现场勘验笔录、《鉴定意见书》、《示意图》、《现场勘验核实证据笔录》经本案当事人指界确认，可以证明争议地四至范围，调解会议记录、现场勘验签到册、《询问笔录》等证据能够证明9号决定依照法定程序作出，上述证据具备真实性和合法性，与所证明的事实有关联性，符合可采信证据的特征，可作为本案的定案依据，能证明9号决定认定事实清楚，程序合法。被告玉林市人民政府提供的证据具备真实性、合法性和关联性，能证明57号复议决定的作出程序合法。原告提供的组长证明、玉政复决字（2018）第57号行政复议决定书具备真实性、合法性，本院予以采信，但不具有证明争议地归培莽组所有之主张成立的效力。培莽组的北证字NO：003130号《北流县山林权属证明书》登记的范围不在争议地范围，与本案没有关联性，不能作为认定本案事实的依据。 经审理查明，本院查明的事实与9号决定认定的事实一致。 本院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……，（二）农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料”和《国务院批转广西壮族自治区关于处理山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三部分第（二）小点，“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定，本案双方当事人培莽组和黎木根组均无确凿证据证实争议山岭在土改、合作化时期的权属落实情况，而黎木根组提供的1962年1月2日《大坡外公社车子垌大队山林划分界址议定书》证实了争议山岭在“四固定”时期已固定给黎木根组所有。依照前述法规规定和黎木根组提供的《议定书》，本案争议山岭依法应认定为黎木根组所有，被告北流市政府作出9号处理决定将争议山岭确权给黎木根组所有，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。培莽组主张争议山岭“四固定”时固定给其所有，否认该《议定书》的真实性，但培莽组并没有提供有效证据推翻或否定该《议定书》的真实性，也没有确实证据证实其主张成立。培莽组的北证字NO：003130号《北流县山林权属证明书》所登记的山岭，经查实，不在争议地范围，故该林权证书不能作为认定争议山岭的权属来源依据。经本院组织各方当事人对争议山岭现场勘查，9号处理决定认定的争议山岭四至界址清楚、明确。综上，被告北流市政府作出9号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，具备合法性，不应予撤销，57号复议决定维持9号处理决定并无不当，亦不应予撤销。原告培莽组主张争议山岭权属属其所有，没有事实根据和法律依据。其诉讼请求撤销9号处理决定和57号复议决定，理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告北流市清水口镇大荣村培莽组的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告北流市清水口镇大荣村培莽组负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交二审案件受理费50元。上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法：开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号20×××77。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  林慧琪 审 判 员  梁文全 二〇一九年十一月十八日 法官助理  陈广进 书 记 员  陈玉鹏 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》(2014修正) 六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。