江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终686号 上诉人（原审原告）南通中建房地产开发有限公司，住所地南通经济技术开发区。 法定代表人陈济伟，董事长。 委托代理人陈品德，江苏海越（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区综合行政执法局（原南通市崇川区城市管理行政执法局），住所地南通市。 法定代表人龚培湘，局长。 应诉负责人陈进，副局长。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 上诉人南通中建房地产开发有限公司（以下简称中建公司）因诉被上诉人南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川执法局）行政决定一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初426号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2010年3月23日，原南通市规划局作出通规监崇（2010）罚字第202号《处罚决定书》，认定中建公司于2003年在工农路40号中建大厦楼顶搭建房屋，彩钢瓦结构，建筑面积200平方米，作隔热、防漏之用，该建筑未办理《建设工程规划许可证》，责令中建公司在收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除位于工农路40号中建大厦楼顶搭建的房屋，建筑面积200平方米。该处罚决定书于次日送达，中建公司未申请行政复议，也未提起诉讼，亦未自行拆除上述建筑物。 2018年9月6日，崇川执法局作出通崇城强执催[2018]第9201号《履行行政处罚决定催告书》，告知中建公司2013年起崇川执法局集中行使城市规划管理方面的相关行政处罚权，催告中建公司在收到催告书之日起五日内自觉履行通规监崇（2010）罚字第202号《处罚决定书》，并告知中建公司有权进行陈述和申辩。该催告书于当日直接送达中建公司。2018年9月8日，中建公司提出申辩，并申请听证。中建公司称崇川执法局认定事实不清，其在楼顶用简易的彩钢瓦搭建的用途为防雨水的简单棚披，目的在于防渗漏，弥补原设计缺陷，并非主观上乱搭建；催告书没有根据相关法律及要求进行，没有体现法律面前人人平等的原则，崇川执法局选择性执法，未考虑其防水防漏措施具有正当性和合理性；举报人的举报目的不具有正当性，举报人与中建公司无法律上利害关系，也不是相邻关系。同年9月11日，崇川执法局作出答复，认为中建公司申辩的理由不能成立，未采纳中建公司的意见，也未组织听证。中建公司亦未在催告书规定的期限内拆除违法建设。 2018年8月27日，原南通市城市管理行政执法局建议崇川执法局对案涉违法建筑物采取强制拆除等措施，南通市人民政府审核同意。同年9月13日，崇川执法局作出通崇执法强执字[2018]3001号《强制执行决定书》（以下简称3001号强制执行决定书），责令中建公司在收到强制执行决定书之日起十五日内自行拆除案涉违法建筑物，并告知中建公司若在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，崇川执法局将会同城东街道等相关单位对案涉违法建筑物依法强制拆除。该决定书于2018年9月26日留置送达于南通市工农路中建大厦。中建公司认为崇川执法局作出的具体行政行为认定事实不清，适用法律错误，且在超过法定时效的情况下作出强制执行决定，应当予以撤销。故诉至一审法院，请求撤销崇川执法局作出的3001号强制执行决定书。 一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据该规定，除限制人身自由的行政处罚权外，国务院或者经国务院授权的省级人民政府可以决定由一个行政机关行使相对集中行政处罚权。根据《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府办公厅《关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》，南通市在城区开展相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。南通市人民政府在《南通市相对集中行政处罚权试行办法》中明确，市政府决定在城区开展相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，集中行使行政处罚权的行政机关的名称为南通市城市管理行政执法局，其中崇川区、港闸区行政执法局是区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关。因此，崇川执法局具有对本辖区内未经规划审批，擅自违法建设的行为作出行政处罚的法定职权。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。原南通市规划局作出的处罚决定认定中建公司于2003年在工农路40号中建大厦楼顶搭建房屋违法，并作出责令限期拆除的行政处罚决定，中建公司对此未申请行政复议，亦未提起行政诉讼，该处罚决定已生效。因中建公司未履行该处罚决定，崇川执法局依据该处罚决定作出强制拆除决定，认定事实清楚。 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，中建公司未在原南通市规划局指定的期限内自行拆除案涉违法建筑物。崇川执法局依法进行了催告，听取中建公司的申辩意见并作出答复，在中建公司经催告仍不履行行政处罚决定的情况下，崇川执法局作出强制执行决定，程序合法。关于中建公司提出的选择性执法问题，崇川执法局提供的拆除违法建设的汇总表显示崇川执法局进行了大量的拆违工作，处理违法建设在人员有限的情况下总有先后，不可能同时完成，中建公司的该项理由不能成立。关于中建公司提出的超过法定时效的问题，行政强制法并未规定行政强制执行决定的作出期限，事实上，中建公司未履行生效的行政处罚决定，在经崇川执法局催告后仍不履行，其违法行为呈持续状态，应认定崇川执法局作出案涉决定并未超过法定时效。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，原南通市规划局作出行政处罚决定责令中建公司限期拆除案涉违法建筑物后，中建公司逾期未予拆除，经南通市人民政府同意，崇川执法局作出行政强制执行决定，适用法律正确。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回中建公司的诉讼请求。 中建公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.上诉人在楼顶上搭建所谓的房屋并非为了自己使用，而是因该大楼在原设计时产生缺陷而造成整个大楼每逢下雨天都有雨水灌入，影响房屋的安全使用，上诉人不得已才采取了加固防范措施，该措施不影响公共安全，也不影响市容市貌，不属于必拆零容忍的范围。2.被上诉人崇川执法局根据举报人的举报作出被诉行政行为，未考虑举报人的动机是否具有正当、合法性，存在选择性执法的问题。3.被上诉人崇川执法局在案涉行政处罚决定作出后间隔近十年才作出被诉的强制执行决定书，超过了行政强制法所规定的强制执行期限。请求：1.撤销一审判决；2.撤销3001号强制执行决定书；3.本案诉讼费用由被上诉人崇川执法局承担。 被上诉人崇川执法局辩称，上诉人存在违法建设行为，必须通过行政执法的有效行使得到及时处理，从而实现行政机关对社会秩序的有效管理和对公共利益的有效维护。我国行政强制法并未规定行政强制执行的作出期限。事实上，上诉人未履行生效的行政处罚决定，在经被上诉人催告后仍不履行，其违法行为呈持续状态，被上诉人作出案涉决定并未超过法定时效。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案中，原南通市规划局对上诉人中建公司的案涉违法建设行为作出了限期拆除的行政处罚决定，上诉人中建公司至今未履行该义务，根据上述法律规定，被上诉人崇川执法局有权依照行政强制法的相关规定进行强制执行。被上诉人崇川执法局在作出被诉强制执行决定之前也履行了催告、听取陈述申辩等程序。根据双方当事人的诉辩意见，对于被上诉人崇川执法局具有作出被诉强制执行决定的职权以及履行了上述程序的基本事实，上诉人中建公司未提异议。本案二审的争议焦点在于：第一，被上诉人崇川执法局在行政处罚决定作出后近十年才作出强制执行决定，程序是否合法；第二，上诉人中建公司是否存在不应被强制执行的情形。 关于被上诉人崇川执法局在行政处罚决定作出后近十年才作出强制执行决定，程序是否合法的问题。对行政违法行为的查处是具有相应行政职权的行政机关的法定职责，在违法行为被查处后通过督促履行、强制执行等措施消除违法状态也是行政机关的应有之责。对此，我国行政强制法也赋予行政机关强制执行或者申请人民法院强制执行的职责。本案中，上诉人中建公司的违法建设行为在2010年即被查处，违法建筑被责令拆除，但至今该违法建筑仍然存在，确实有损行政执法目的的实现。但就被诉行政强制决定的合法性审查而言，行政处罚决定和行政强制决定是两个独立的行政行为，案涉行政处罚决定系原南通市规划局作出，因相关职权调整，被诉行政强制执行决定由被上诉人崇川执法局作出。因我国行政强制法对行政机关作出行政决定后在多长时间内作出强制执行决定并无明确规定，且存在职权机关的变更，在此情形下，认定被上诉人崇川执法局怠于履行行政强制执行职责缺乏法律依据。需要指出的是，虽然社会生活中违法建筑的存量客观上确实较大，但作为法定的职权部门，被上诉人崇川执法局应当积极履行职责，避免行政处罚决定所追求的行政执法目的不能得到及时实现。上诉人中建公司对案涉行政处罚决定未申请行政复议，也未提起行政诉讼，在明知建设行为违法，负有拆除义务的情况下不主动履行，在行政机关付诸强制执行时又主张行政机关未及时作出强制执行行为违法，本院不予支持。 关于上诉人中建公司是否存在不应被强制执行的情形的问题。上诉人中建公司主张的其建设目的是为防止雨水渗漏，不能推翻行政决定书认定的该建设行为系违法行为，相关建构筑物应当拆除的事实。防止雨水渗漏不是实施违反规划法律法规行为的正当理由，也不是阻却行政机关对违法建设进行强制拆除的正当理由。上诉人另提出的被上诉人启动案涉强制执行程序是基于相关举报，实践中还存在其他违法建筑未被拆除，被上诉人崇川执法局存在选择性执法等理由都不影响被上诉人针对案涉建构筑物作出强制拆除决定的合法性。 综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，一审判决应予维持。上诉人中建公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人中建公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇一九年十二月二十三日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；