河南省安阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫05行终387号上诉人（原审原告）胡东兴，男，汉族，1968年5月27日出生。委托代理人王娟，河南至尊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内黄县自然资源局，住所地河南省内黄县顺河大道北段路东侧。法定代表人张姝娜，局长。委托代理人来金民，内黄县自然资源局工作人员。委托代理人董瑾，河南高陵律师事务所律师。原审第三人刘新英，女，汉族，1968年11月16日出生。上诉人胡东兴因诉被上诉人内黄县自然资源局土地行政处罚一案，不服滑县人民法院（2019）豫0526行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案被诉行政行为：内黄县自然资源局于2018年8月24日作出内国土资监罚决字〔2018〕第110号行政处罚决定，认定刘英未经县级以上人民政府审批，未办理合法用地手续，于2017年3月份在本村北部、S303线路北侧占用基本农田936.43平方米，建房做门市使用，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《河南省实施办法》第六十六条的规定，对原审第三人刘新英作出了“1、退还非法占用的土地；2、限刘英在接到本处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、每平方米处22元罚款，罚款20601.46元”的处罚。原审法院查明：胡东兴和刘新英系夫妻关系，均为内黄县二安镇胡庄村村民。2017年3月份，胡东兴和刘新英共同在位于内黄县二安镇胡庄村北部、S303线路北侧的土地上建设房屋。2018年5月31日，内黄县自然资源局对刘英非法占地一案进行立案调查，在办理该案过程中将刘新英作为违法行为人进行调查询问，并于2018年8月24日作出内国土资监罚决字﹝2018﹞第110号行政处罚决定书送达刘新英，该处罚决定书中限期拆除的标的物为胡东兴和刘新英家庭建造的房屋。胡东兴不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，内黄县自然资源局依法具有作出本案被诉行政行为的行政职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款又进一步作出具体规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据上述规定，与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织依法具有提起相关行政诉讼的原告的主体资格。本案中，根据案件情况，案涉房屋系胡东兴与刘新英夫妻二人以家庭共有名义建设和所有，被诉行政行为系对该占地建房行为作出违法评价和限期拆除的行为，胡东兴作为共同所有人，显然与被诉行政行为具有事实和法律上的利害关系，故胡东兴依法具有本案原告的诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国土地管理法》属于全国人民代表大会常务委员会制定通过的法律，该法关于行政诉讼起诉期限的规定，相对于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，属于“法律另有规定”。因此，根据上述规定，建设单位或个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服提起行政诉讼的，起诉期限应适用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定的十五日的起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”本案中，内黄县自然资源局即是依据该条规定对刘英作出了包含有三项内容即退还非法占用的土地、责令限期拆除、并处罚款的被诉行政处罚决定。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条仅规定“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉”，对于不服责令退还非法占用的土地及并处罚款的决定不服的起诉期限则未明确作出规定。但对《中华人民共和国土地管理法》第七十六条应作整体理解。该条是对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地行为的法律责任的规定，无论责令退还非法占用的土地，还是限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，以及并处罚款，均是承担违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地行为的法律责任的方式，三种方式是相互联系不可分割的整体，其中限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施是最主要的和起决定性作用的方式，只有限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，才有可能退还非法占用的土地，而并处罚款更是以作出限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚为前提的并处，如果对两者分别出评价和处理，极可能会出现相互矛盾的结果而导致处罚决定实际上无法执行。也就是说，脱离对限期拆除的合法性的审查，只对责令退还土地及并处罚款的合法性进行审查是不可能的。所以，虽然《中华人民共和国土地管理法》第八十三条仅明确规定对责令限期拆除的行政处罚决定不服的起诉期限是十五日，但基于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条内容的整体性，对于同时作出的责令退还非法占用的土地以及并处罚款的决定内容不服的，亦应适用该条规定的十五日的起诉期限。因此，胡东兴提起本案行政诉讼的所有诉讼请求的起诉期限均应适用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定的十五日的期限。本案中，案涉房屋系胡东兴与刘新英夫妻二人以家庭共有名义建设，二人互为同住成年家属，胡东兴亦是以房屋共有人名义提起本案诉讼。胡东兴称其于2018年11月28日房屋被拆除时才知道被诉处罚决定的存在，明显与情理严重不符。胡东兴知道本案被诉处罚决定的时间应与刘新英知道被诉处罚决定的时间即被诉处罚决定书送达刘新英的时间2018年8月24日相一致。胡东兴向本院提起本案行政诉讼的时间是2018年12月5日，从2018年8月24日起至2018年12月5日，期间显然超过了十五日的起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”本案中，胡东兴在诉讼过程中既未向原审法院提出因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的主张，更未向原审法院提出过延长起诉期限的申请，因此，对于胡东兴的起诉，依法应予驳回。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回胡东兴的起诉。上诉人胡东兴上诉称：原审裁定认定事实及适用法律错误。本案被诉行政处罚决定中，内黄县自然资源局并未明确告知胡东兴起诉期限为十五天。处罚决定中对起诉期限的描述为：“在接到本处罚决定书之日起六个月内依法向内黄县人民法院提起诉讼（其中对于责令限期拆除行政处罚决定不服的，应当在收到本处罚决定之日起十五日内向内黄县人民法院提起诉讼）”。在此情况下，胡东兴作为普通村民，并不能准确知晓起诉期限的时间。因内黄县自然资源局笼统的表述起诉期限，不应让胡东兴承担丧失诉权的结果。原审裁定认为胡东兴的起诉超过起诉期限错误。请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人内黄县自然资源局答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一、被诉行政处罚决定已明确告知胡东兴，依据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，责令限期拆除适用十五日的起诉期限，不存在胡东兴无法确定起诉期限的情况。胡东兴对被诉行政处罚决定中责令限期拆除的处理意见有异议，应在十五日内提起行政诉讼。二、胡东兴未经过内黄县人民政府的批准，也没有办理合法的用地手续，在二安镇胡庄村北部S303线路北侧占用基本农田936.43平方米建房做门市使用的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。内黄县自然资源局作出的内国土资监罚决字〔2018〕第110号行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。请求：驳回上诉，维持原审裁定。原审第三人刘新英述称：胡东兴的起诉不超过法定起诉期限。内黄县自然资源局并未向刘新英直接送达，而是给了胡庄村的村支书。刘新英没有文化，并不知晓内黄县自然资源局送达的文书的内容。请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。本院经审理查明的事实除与原审裁定认定的事实一致外，另查明：本案被诉行政处罚决定书明确写明：“你如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内向内黄县人民政府或者向安阳市行政复议受理中心申请行政复议，或者在接到本处罚决定书之日起六个月内依法向内黄县人民法院提起诉讼（其中对于责令限期拆除行政处罚决定不服的，应当在收到本处罚决定之日起十五日内向内黄县人民法院提起诉讼）。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。”本院认为：本案争议的焦点是对本案被诉行政处罚决定书的起诉期限应当确定为十五日还是六个月。本案被诉行政处罚决定书确定的处罚种类有三种，分别是退还非法占用的土地、限期拆除地上建筑物和其他设施、罚款。该处罚决定是一个整体，当事人提起行政诉讼，也是针对该处罚决定提起，而非针对其中的一项处罚。本案被诉处罚决定对相对人起诉期限的告知为“在接到本处罚决定书之日起六个月内依法向内黄县人民法院提起诉讼（其中对于责令限期拆除行政处罚决定不服的，应当在收到本处罚决定之日起十五日内向内黄县人民法院提起诉讼）”，该处罚决定书对起诉期限的告知并不明确，容易产生歧义，在此情况下应当作出有利于行政相对人的解释，故对本案被诉行政处罚决定的起诉期限应当确定为六个月。内黄县自然资源局于2018年8月24日作出被诉行政处罚决定书，胡东兴于2018年12月5日向原审法院提起行政诉讼，并未超过六个月的起诉期限。原审裁定适用法律错误，应予纠正。胡东兴的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销滑县人民法院（2019）豫0526行初13号行政裁定；二、本案指令滑县人民法院继续审理。审判长  程晓丽审判员  苏 斐审判员  阎丽杰二〇一九年十二月四日书记员  刘 彬