辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行审复41号复议申请人（原申请执行人）：大连市旅顺口区农业农村局，所在地址大连市旅顺口区新城大街1号。负责人：原忠志，该局局长。委托诉讼代理人：刘雪松，该局工作人员。委托诉讼代理人：王芳，大连芳鑫律师事务所律师。被申请人（原被执行人）：大连旅顺吉玉海珍品养殖有限公司，所在地址大连市旅顺口区北海街道北海村。法定代表人：张国臣。大连市旅顺口区农业农村局（以下简称旅顺农业局）与大连旅顺吉玉海珍品养殖有限公司（以下简称吉玉公司）申请强制执行一案，大连海事法院于2019年8月22日作出（2019）辽72行审39号行政裁定，对旅顺农业局退还非法占用的海域、恢复海域原状，并处罚款2212.5万元的申请不予受理。旅顺农业局不服，向本院提出复议申请，本案现已审查终结。旅顺农业局向大连海事法院申请强制执行旅海执处罚[2018]004号行政处罚决定所确定的退还非法占用的海域、恢复海域原状，并处罚款2212.5万元的义务。大连海事法院经审查查明：2018年11月7日，大连市旅顺口区海洋与渔业局向大连旅顺吉玉海珍品养殖有限公司作出旅海执处罚[2018]004号行政处罚决定书，责令其退还非法占用的海域、恢复海域原状，并处罚款2212.5万元，于次日向该公司送达。旅顺海洋局于2018年11月23日及2019年7月9日，两次向吉玉公司送达《罚款催缴通知书》。大连海事法院认为：2019年7月，旅顺海洋局的海洋管理职能由旅顺农业局实施，故本案应由旅顺农业局作为申请执行人。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”据此，行政机关应当在法定期限内就其没有强制执行权的事项申请人民法院强制执行。吉玉公司于2018年11月8日收到旅海执处罚[2018]004号行政处罚决定书，法定起诉期限为6个月，其诉讼期限届满日为2019年5月8日，旅顺农业局应在此日起3个月内申请法院强制执行，即应于2019年8月8日之前申请强制执行，现旅顺农业局于2019年8月14日申请强制执行已超过了法定申请期限。关于本案申请执行的事项，根据《行政强制法》第五十条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”此条规定普遍赋予了职权涉及保障交通安全、防止环境污染、保护自然资源领域的行政机关，在当事人拒不履行排除妨害、恢复原状等相关义务时，依法享有代履行的间接强制执行权，无需其他部门法另行规定。旅海执处罚[2018]004号行政处罚决定书中所指的“非法占用海域填海”行为属于造成环境污染并破坏自然资源的情形，旅顺海洋局作出退还非法占用的海域、恢复海域原状的行政决定后，吉玉公司逾期不履行，旅顺海洋局可以依法实施代履行，因此，旅顺农业局对本案“退还非法占用的海域、恢复海域原状”的申请事项，具有行政强制执行权，不应申请人民法院强制执行。根据《行政强制法》第五十四条的规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”据此，催告程序是行政机关申请人民法院强制执行前不可缺少的必经步骤，其目的在于对行政相对人进行教育和告诫，督促其履行义务，争取最终实现自动履行，提高行政效率。行政机关申请人民法院强制执行前的催告与行政机关自行实施强制执行中的催告,其形式与内容是相同的。根据《行政强制法》第三十五条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”因此，行政机关申请人民法院强制执行前，送达的催告书同样应以书面形式作出，并载明前述四项内容，同时根据前述第五十四条的规定，还应当将“催告书送达十日后当事人仍未履行义务，行政机关将向有管辖权的人民法院申请强制执行”的内容明确告知被执行人。根据《行政强制法》第五十五条的规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。”本案旅顺农业农村局向本院申请强制吉玉公司“缴纳罚款”，在其提供的申请材料中，未有行政处罚决定做出所依据的事实、理由等相关证据材料，关于行政机关催告情况的材料，仅有《罚款催缴通知书》，且该通知书既没有告知履行义务的期限及明确的金额，也没有给予当事人陈述、申辩权，更没有将《行政强制法》第五十四条的内容予以告知，因此即使将《罚款催缴通知书》认定为催告书，也因其欠缺催告书应当具备的主要内容，而视为未进行催告。综上，旅顺农业农村局就“退还非法占用的海域、恢复海域原状”的申请事项具有强制执行权，不应申请人民法院强制执行；其“缴纳罚款”的强制执行事项未依法履行催告程序，且超期申请强制执行，亦不符合申请人民法院强制执行的受理条件。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第五十条、第五十三条、第五十四条、第五十五条、第五十六条第二款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百五十五条第二款、第三款之规定，裁定：对大连市旅顺口区农业农村局强制执行申请，不予受理。旅顺农业局的复议请求是：撤销一审裁定，依法准予强制执行。其理由是：一、旅顺农业局已履行向吉玉公司催告义务。在其使用的《海洋行政执法法律文书基本格式应用指南》中没有催告书格式文本，只有《罚款催缴通知书》格式文本，申请人认为应将该通知书视为催告书。旅顺口农业局办理海洋行政处罚案件，严格按照行业内的办案流程作出处罚决定，一审裁定仅以最后一次催缴通知书不具备催告的主要内容就视为未进行催告有失偏颇。二、关于一审裁定认为申请执行超过了法定申请期限的问题。吉玉公司于2018年11月8日收到处罚决定，履行决定期限15日，诉讼期限6个月，其诉讼期满应为6个月15天，也就是2019年5月23日，在次日起3个月申请强制执行，即应为2019年8月23日。我局于2019年8月13日提交的强制执行申请，没有超过法定申请期限。综上，请二审法院依法裁定予以受理。吉玉公司未提交答辩意见。本院认为：本案的争议焦点在于大连海事法院裁定对旅顺农业局的强制执行申请不予受理是否正确。《行政强制法》第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条规定：没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。根据上述规定，对法律已经授予行政机关强制执行权的行政决定，行政机关不能再申请强制执行，只有法律没有授予行政机关强制执行权的，行政机关才能申请人民法院强制执行。根据《行政强制法》第五十条之规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。上述法律规定的代履行是指行政机关或者第三人代替义务人履行法定义务，并向义务人征收必要费用的强制执行制度，《行政强制法》第五十条至五十二条对代履行的适用条件、主体、程序、方式以及即刻代履行等均作出了明确规定。依照前述规定，若当事人对行政机关依法作出的要求其履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定不自动履行时，行政机关或其委托的适格第三人均可代履行，从而实现行政管理目标。在此情形下，行政机关因当事人不履行其行政决定确定的排除妨碍、恢复原状等义务时，申请人民法院强制执行于法无据。具体到本案来说，旅顺农业局申请执行责令被执行人改正违法行为，退还非法占用的海域、恢复海域原状的内容法律已经授权行政机关通过代履行的方式进行强制执行，在《行政强制法》有明确授权的情况下，行政机关不应再申请人民法院强制执行。关于旅顺农业局是否按法律规定履行催告职责的问题。旅顺农业局向被执行人送达的《罚款催缴通知书》可以认定为催告书，但该催告不符合法律规定。根据《行政强制法》的规定，行政机关强制执行前或申请法院进行强制执行前，均应进行催告。《行政强制法》第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。上述规定虽然是在《行政强制法》第四章中对行政机关强制执行程序中催告的规定，但因为《行政强制法》第五章中对申请法院强制执行之前的催告程序未进行规定，因此行政机关申请法院强制执行之前的催告应当按照《行政强制法》的第三十五、三十六条的规定执行。旅顺农业局发出的《罚款催缴通知书》，虽然没有写明是催告书，但是催缴通知的含义与催告并无不同，可以视为催告书，但是该催告书并未明确缴纳罚款的金额和缴纳方式，也未交代当事人依法享有的陈述权和申辩权，欠缺催告书应当具备的主要内容，应当视为未进行催告。《行政强制法》第五十四条规定：行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。根据上述规定，被执行人经催告后仍不履行义务，将导致行政机关申请法院强制执行的不利后果，因此行政机关应当在催告书中告知被执行人催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。由于旅顺农业局的《罚款催缴通知书》欠缺法律规定的要件，应当视为没有进行催告。由于旅顺农业局申请强制执行缴纳罚款之前没有按照法定方式进行催告，亦不具备申请法院强制执行的条件。根据《行政强制法》第五十七条、五十八条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十条、一百六十一条的规定，人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当对行政行为的合法性进行审查，并根据审查结果作出是否准予执行的裁定。由于旅顺农业局没有根据《行政强制法》第五十五条第二项的规定提供作出行政决定的事实、理由和依据等证据材料，导致法院无法对行政行为的合法性进行审查。关于旅顺农业局所提出的未超过申请执行期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，起诉期限是六个月。根据《行政强制法》第五十三条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。吉玉公司于2018年11月8日收到处罚决定，其起诉期限届满日为2019年5月8日，旅顺农业局应在此日起3个月内申请法院强制执行，即应于2019年8月8日前申请强制执行。旅顺农业农村局于2019年8月14日申请强制执行已超过了法定申请期限。旅顺农业局主张在两个期限之外另行计算15天的履行期限没有法律依据，一审法院认定旅顺农业局超过法定申请期限观点正确，本院对旅顺农业局的复议理由不予支持。综上所述，大连海事法院裁定对旅顺农业局的强制执行申请不予受理适用法律正确，依法应予维持。旅顺农业局的复议理由不能成立，对其复议请求不予支持。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第三款之规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇一九年十二月五日法官助理李思远书记员鞠林