河南省平顶山市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)豫04行终268号上诉人（原审原告）郑军海，男，1971年9月22日生，汉族，住河南省叶县。被上诉人（原审被告）平顶山市自然资源和规划局，住所地河南省平顶山市新城区祥云路。统一社会信用代码：11410400MB1891343T。法定代表人陈光明，局长。委托代理人胡俊，该局工作人员。委托代理人王柯，河南金豫律师事务所律师。上诉人郑军海因不履行土地管理法定职责一案，不服河南省舞钢市人民法院（2019)豫0481行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，原告郑军海系平顶山市叶县城关乡沟李村人。2008年11月17日，平顶山市人民政府作出的《平顶山市人民政府关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》（平政土〔2008〕169号文件），同意叶县该批次建设用地需转用城关乡沟李村、遵化店镇张寨村邓村农用地41.6589公顷（含耕地38.3891公顷）。其中，城关乡东卫庄村耕地1.7342公顷（水浇地）未能通过群众听证，因此不予受理。该批次其余农用地39.9247公顷（其中耕地36.6549公顷）符合城关乡、遵化店镇乡镇土地利用总体规划和乡镇建设规划及土地利用年度计划，符合农用地转用政策，同意你县作为2008年度第一批乡镇建设用地转用并使用，并同意你县国土资源局拟定的农用地转用方案和补充耕地方案。原审另查明，2018年11月12日，原告郑军海向原河南省国土资源执法监察局邮寄查处申请书，认为平政土〔2008〕169号文件非法转用农地，违反了国发[2004]28号文件的规定，侵犯了村民的合法权利。申请原河南省国土资源执法监察局对平顶山市人民政府的违法行为进行查处，并将查处结果书面告知原告。2018年11月14日，河南省国土资源厅将有关材料转交原平顶山市国土资源局，要求原平顶山市国土资源局高度重视，依法依规处理，切实维护群众权益，给申请人一个明白公正答复，并于12月15日前将调查结果书面回复申请人，同时将调查结果和回复申请人情况报省执法局。原河南省国土资源厅同时将此情况书面告知原告郑军海。原审再查明，后因平顶山市机构改革，原平顶山市国土资源局被撤销，其职能由新成立的平顶山市自然资源和规划局行使。至原告起诉止，原平顶山市国土资源局及平顶山市自然资源和规划局一直未对原告申请进行查处，也未对原告进行答复。原审法院认为，原告以自己家庭曾经领取过涉案的平政土〔2008〕169号文件所涉土地的土地补偿款为由主张自己与该行政行为有利害关系，但该土地补偿款领取的行为只能证明当时土地征收时征收了原告家庭土地，并不能证明原告现在与该涉案土地及文件仍有利害关系。《中华人民共和国土地管理法》第六条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告，是公民、法人或者其他组织参与国土资源行政管理的重要途径，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。原告对违法行为进行举报，值得提倡和鼓励。但我国现行法律、法规并未要求行政机关对举报人举报内容必须做出处理或答复，也未赋予举报人在相关行政机关未处理或答复的情况下提起行政诉讼的权利，故原告以被告在法定期限内未做出处理决定、亦未告知处理结果为由起诉要求被告对原告提出的查处申请做出行政处理决定于法无据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告郑军海的起诉。预收案件受理费50元，退还原告郑军海。上诉人郑军海上诉称：一、原审法院混淆诉讼标的，袒护被上诉人行政不作为。《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定：“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求：“农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府。”本案，上诉人行政举报的是平顶山市人民政府作出的农用地转为建设用地的行政审批行为，而非土地征收行为，平政土[2008]169号文件的作出，导致上诉人土地被占用，该审批行为与涉及的土地当然和被占地农户具有不可分割的利害关系。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条及第四条的规定，只要行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯土地使用人的合法权益，土地权利人即可作为利害关系人主张救济权利。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”本案中，上诉人的诉讼请求是“判令被告依法对原告提出的查处申请作出行政处理决定”，起诉的是被上诉人未对行政举报作出处理并予答复，而非向一审法院直接起诉举报对象，该院应当审查上诉人与举报、查处是否存在利害关系，而不应审查上诉人与涉案行政审批行为是否存在利害关系。二、原审法院所作裁定适用法律条款错误，非法剥夺公民合法诉权。根据《中华人民共和国宪法》第四十一条第二款、《中华人民共和国农业法》第七十七条对行政机关处理公民举报并予答复作出了明确规定。原河南省国土资源厅接到上诉人的举报后，要求被上诉人给申请人公正答复。上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第六条的规定行使法律赋予的行政举报权利，在举报后便与行政机关形成了举报行政法律关系，从而享有获得答复权、监督权等合法权利，行政答复行为应当基于行政举报而作出，答复行为具有产生、变更或消灭举报行政法律关系的法律效果。最高人民法院作出过类似案例。请求：一、撤销原审行政裁定；二、指令原审法院对本案继续审理。被上诉人平顶山市自然资源和规划局辩称，原审裁定查明事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，所作出的裁定不具备《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释所确定的应当予以改判或撤销的情形，上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据。请求驳回上诉，维持原审裁定。本院二审经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、郑军海以自己家庭曾经领取过涉案的平政土〔2008〕169号文件所涉土地的土地补偿款为由，主张自己与该行政行为有利害关系，但该土地补偿款领取行为只能证明当时土地征收时，征收了郑军海家庭承包土地，并不能证明郑军海现在与该涉案土地及相关文件仍有利害关系；二、《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”本案，郑军海在其上诉状及二审询问时，均认为自己行使的是《中华人民共和国土地管理法》规定的举报权，但举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。综上，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人郑军海的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  宋忠海审判员  李新保审判员  李占永二〇一九年十二月二十七日书记员  邱 博附本案相关适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。