河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫08行终232号上诉人（原审被告）沁阳市自然资源和规划局。住所地沁阳市沁园北路十八路。法定代表人李卫星，局长。委托代理人刘剑威，沁阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人原丽珍，河南永威律师事务所律师。被上诉人（原审原告）河南育英置业有限公司。住所地沁阳市团结西路5号。法定代表人原胜利，该公司经理。委托代理人杨庆军，河南杨庆军律师事务所律师。上诉人沁阳市自然资源和规划局因履行法定职责一案，不服河南省博爱县人民法院（2019）豫0822行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沁阳市自然资源和规划局的委托代理人刘剑威、原丽珍，被上诉人河南育英置业有限公司的委托代理人杨庆军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：沁阳市永威学校于2007年8月获得2007-5号宗地使用权，（面积18587．7平方米）。2011年3月土地使用权人变更为原告河南育英置业有限公司，申请颁发沁建字（2011）003号、004号《建设工程规划许可证》，按规划建成1、2号楼，2012年永威家园小区项目容积率调整，原告承诺3、4、5号楼不再建设。2016年12月5日原告与沁阳市国土资源局签订沁国让合（2007）字第16号《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款），收回土地1658平方米，将2007-5号宗地国有建设用地使用权面积18587．7平方米变更为16929．7平方米，规划容积率不大于6．4。原告河南育英置业有限公司于2019年4月14日向被告沁阳市自然资源和规划局提出请求确定永威家园小区项目规划设计方案的容积率为6．4、建筑密度为27．6％、绿化率为40．11％；请求颁发永威家园项目建设需要的建设工程规划许可证等相关手续的申请。被告于2019年5月24日作出《关于永威家园项目容积率调整问题等相关事项的处理意见》，认为河南育英置业有限公司申请的永威家园项目容积率调整为6．4事项不符合法定条件，不予受理。原告认为被告有为原告颁发建设工程规划许可证等相关手续的行政职能，被告不受理原告要求确定永威家园小区项目规划设计方案的容积率、颁发永威家园项目建设需要的建设工程规划许可证等相关手续的申请，属于行政不作为，向本院提起诉讼。原审法院认为：被告沁阳市自然资源和规划局有颁发建设工程规划许可证等相关手续的行政职能。原告河南育英置业有限公司与沁阳市国土资源局于2016年12月5日签订沁国让合（2007）字第16号《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款），实质是收回国有建设用地使用权，重新出让。沁阳市规划审批管理委员会（沁规纪［2016］1号）会议纪要载明“对分割后的土地按容积率不大于6．4，重新对该项目规划设计方案进行调整。”被告应按原告申请，重新确定永威家园小区项目容积率，并为原告颁发建设工程规划许可相关手续。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下：被告沁阳市自然资源和规划局应在本判决生效后30日内重新确定永威家园小区项目容积率，为原告河南育英置业有限公司颁发建设工程规划许可相关手续。案件受理费50元由被告沁阳市自然资源和规划局承担。上诉人沁阳市自然资源和规划局不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求：依法撤销原判，予以改判，驳回被上诉人对我局的起诉或诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律不当。原审法院认为我局具有颁发建设工程规划许可证的职能，被上诉人与原沁阳市国土资源局有出让合同补充条款，是收回土地使用权，重新出让，并以《沁阳市规划审批管理委员会会议纪要》（沁规纪〔2016〕1号）对容积率进行调整，容积率不大于6.4，对项目规划设计方案进行调整，要求我局重新确定容积率，给被上诉人颁发建设工程规划许可相关手续。该认定和判决没有客观尊重事实，没有查清案件的全部事实，没有依法判决。一、被上诉人所述不实，不存在本局不受理被上诉人的申请和颁发《建设工程规划许可证》问题，而不仅给被上诉人颁发了许可证，又对容积率变更问题多次审查并经市政府批准。我局于2011年根据被上诉人的申请，并根据相关程序和法律，给被上诉人颁发了沁建字（2011）003号《建设工程规划许可证》和沁建字（2011）004号《建设工程规划许可证》。被上诉人于2011年3月，申请对原规划容积率进行变更，经过专家论证后，于2011年4月22日作出专家论证意见的会议纪要，同意容积率由原1.8变为6.4，于6月15日本局向沁阳市人民政府提出变更申请，沁阳市人民政府于2011年7月27日作出沁政文（2011）83号批复，同意将被上诉人项目的容积率调整为6.4。2012年3月21日，被上诉人又向本局提出《关于永威家园改变总平面规划的申请》，将容积率调整为2.62，经过专家论证后，于2012年3月27日作出专家论证意见的会议纪要，同意被上诉人的申请，将容积率调整为2.5至2.8之间，我局于2012年4月25日向沁阳市人民政府提出《沁阳市城乡规划管理局关于永威家园项目容积率调整的请示》，被上诉人同时向本局作出书面承诺，原计划二期工程的3#、4#、5#号楼不再建设，计算其容积率符合向本局提出的申请条件。沁阳市人民政府于2012年5月15日以沁政文（2012）39号文件的形式作出批复，同意将被上诉人的项目容积率调整2.62。2019年4月14日，被上诉人再次提出申请，以《沁阳市规划审批管理委员会会议纪要》（沁规纪〔2016〕1号）为依据，对容积率进行调整，容积率不大于6.4，对项目规划设计方案进行调整，要求我局重新确定容积率，要求将项目规划容积率调整为6.4，并颁发永威家园项目建设需要的《建设工程规划许可证》，本局于5月5日，向被上诉人发出告知书，要求被上诉人提供《建设项目批准文件》等11份材料，被上诉人未提供上述11份材料，我局于2019年5月24日向被上诉人作出了不予受理的处理意见。二、我局作出的处理意见合情合理合法，依法不应当给被上诉人颁发其要求的《建设工程规划许可证》。按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定我局给被上诉人颁发有《建设工程规划许可证》，并根据被上诉人的申请经市人民政府批准，两次修改容积率，目前，被上诉人再次提出的修改申请，经本局受理后要求被上诉人提供相关程序文件，被上诉人不予提供。被上诉人要求将容积率调回6.4违反了法律规定，即使被上诉人提供相关文件，本局也不可能违法给被上诉人颁发《建设工程规划许可证》，根据中华人民共和国住房和城乡建设部颁发的《容积率管理办法》第5条、第8条、第9条规定：容积率的确定必须有县级人民政府审查批准，不得随意调整，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序。根据《河南省县城规划建设导则》第44条第2款规定：省直管县（市）居住用地的容积率指标一般应控制在2以下，其他县（市）居住用地的容积率指标一般应控制在1.8以下。根据上述规定，被上诉人项目的容积率属于非省直管的县级市的标准，依规容积率不得超过1.8。目前，被上诉人项目的容积率已经调整到2.62,审批建成的面积已达到容积率上限，已超过1.8的标准，因此，本局依法依规，即使被上诉人提供了所有形式上的文件，本局也不可能给其颁发《建设工程规划许可证》，否则，存在本局超越职权和滥用职权。原审法院错以《沁阳市规划审批管理委员会会议纪要》(沁规纪〔2016〕1号）为县级政府的审批文件，认为我局不作为。中华人民共和国住房和城乡建设部颁发的《容积率管理办法》第5条、第8条、第9条规定：容积率的确定必须有县级人民政府审查批准，不得随意调整，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序。因此，从程序上讲，被上诉人尚不具备办证条件，原审法院让我局为被上诉人颁发建设工程规划许可相关手续，是不正确的。由于被上诉人所述不实，人民法院应当驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。被上诉人河南育英置业有限公司辩称，一、被答辩人不受理答辩人申请的事实，客观存在。2019年4月，答辩人依法向被答辩人提出正式申请，答辩人下达《沁阳市自然资源和规划局关于永威家园项目容积率调整等相关事宜的处理意见》，明确不予受理。二、被答辩人称答辩人未按要求提供《建设项目批准文件》等11份材料，被答辩人才作出了不予受理的处理意见是错误的。向被答辩人提出申请的是河南育英置业有限公司，而被答辩人的《告知单》告知的是永威安防股份有限公司，没有对答辩人告知。三、被答辩人认为不应当给答辩人颁发《建设工程规划许可证》的说法错误。答辩人的申请依据的是2016年12月5日《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款），对该合同约定的容积率，也是经过规划局批准同意后才签订的，被答辩人对该合同签订后没有办理任何的规划手续；被答辩人应依据该出让合同所确定的规划条件为答辩人确定容积率、办理规划手续，应属于新的行为，而不是随意调整容积率；在此之前的相关手续，应当因为出让合同的变化，而不能再使用，被答辩人拿过去已经变更过的容积率再来套用新的合同错误。被答辩人有行政职责，应当为答辩人颁发规划手续。一审法院判决正确，请求驳回上诉请求。本院经审理查明的事实与原审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，本案证据证明，被上诉人取得涉案出让土地后，2011年、2012年经过专家论证、市政府研究批准，涉案小区项目建设用地规划的容积率又进行了二次调整，容积率先后变更为6.4、2.62。2016年4月8日，沁阳市规划审批管理委员会召开会议，会议同意收回涉案项目中1658平方米用地重新挂牌，分割后的土地按容积率不大于6.4，重新对该项目的规划设计方案进行调整。2016年12月5日，根据上述会议纪要和《关于收回河南育英置业有限公司部分国有土地使用权的批复》（沁政土字[2016]19号）等，原沁阳市国土资源局与被上诉人重新签订了国有建设用地使用权出让合同，对原《国有土地使用权出让合同》（合同编号：沁国让合[2007]字第16号）进行变更，协议约定收回涉案的一部分1658平方米国有土地使用权，河南育英置业有限公司国有建设用地面积由18587.7平方米变更为16929.7平方米且约定规划容积率不大于6.4，在部分国有土地使用权收回后，涉案土地地块大小及相关建设条件确已发生变化。基于以上客观情况，现被上诉人向上诉人提出两项申请：一、确定永威家园小区项目规划设计方案的容积率为6.4、建筑密度为27.6%、绿化率为40.11%；二、颁发永威家园项目建设需要的建设工程规划许可证等相关手续。对被上诉人确定容积率的申请，实质上属于国有土地使用权出让后容积率的调整，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省实施办法》、《建设用地容积率管理办法》等法律、地方性法规、规章的相关规定，上诉人具有对调整容积率的申请作出处理的法定职责；同时，核发建设工程规划许可证等相关手续亦是上诉人的法定职责。现被上诉人基于土地的客观情况变化提出了调整容积率的申请，上诉人以容积率调整不符合法定条件并作出不予受理处理意见，但对该处理意见的作出上诉人并未提供相关证据予以支持，该处理意见认定事实不清、主要证据不足。因此，对被上诉人申请的容积率调整事项上诉人应当重新作出处理。因对容积率是否调整、如何调整尚需按照容积率调整的相关规定和本案事实综合判断，并经法定程序后予以确定，原审直接判决上诉人在30日内重新确定容积率不当，应予纠正。同时，对于被上诉人颁发建设工程规划许可手续的申请亦需在容积率调整申请处理后才能结合法律规定的其他相关条件由上诉人决定是否颁发，目前是否需要颁发建设工程规划许可证等相关手续仍不能确定，原审判决直接判令为河南育英置业有限公司颁发建设工程规划许可相关手续欠妥，应予纠正。综上，上诉人的上诉请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销河南省博爱县人民法院（2019）豫0822行初45号行政判决；二、责令沁阳市自然资源和规划局在法定期限内对河南育英置业有限公司确定容积率的申请重新作出处理；三、驳回河南育英置业有限公司的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由沁阳市自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审判长 卫向娟审判员李培军审判员张杰二〇一九年十二月四日书记员 桑      梦      杰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。