江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终739号 上诉人（原审被告）启东市汇龙镇人民政府，住所地南通市启东市。 法定代表人龚健，镇长。 应诉负责人李雷兵，副镇长。 委托代理人黄建元、陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王金辉，男，1964年8月11日生，××族，住启东市。 被上诉人（原审原告）黄红，女，1969年3月22日生，××族，住启东市。 委托代理人王旭峰，男，1990年10月21日生，××族，住启东市。系王金辉、黄红之子。 委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。 上诉人启东市汇龙镇人民政府(以下简称汇龙镇政府)因强制拆除房屋行为一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初432号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月26日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，王金辉、黄红系夫妻，黄新萍、黄新明系黄红的小名。1989年7月26日，黄红作为户主申请建房，汇龙镇土管所审批同意该户拆除旧房两间，在村民房规划内新建两层楼房，建筑占地面积为68平米。同年，黄红的父亲黄士兵申请建房，后经审批同意黄士兵户在自己西山头搭建两层楼房，建筑占地面积为30平米。同年，黄红的奶奶施玉珍申请建房，后经审批同意施玉珍户拆除旧房一间，在村规划内黄士兵老屋东山头搭建平房一间，建筑占地面积为33平米。 2010年11月，江苏省人民政府作出苏政地〔2010〕6158号《关于批准启东市城乡建设用地增减挂钩建新区第1批次（2010年度）建设用地的通知》，同意启东市申报的城乡建设用地增减挂钩项目建新区第1批次（2010年度）实施方案，将位于启东市汇龙镇××村在内××60.7781公顷集体土地用于城乡建设用地增减挂钩项目建新区建设，同意将上述集体土地征收为国有。 2016年2月25日，江苏金宁达恒土地房地产估价咨询有限公司对被搬迁人王金辉的被搬迁房屋作出《房屋搬迁估价报告》，评估报告显示确权面积141.7平米，房屋评估价101461元，房屋区位价224378元，附属设施评估价139559元，合计465398元。2016年6月4日，启东市汇龙镇城北经济合作社、启东市汇龙镇城北村村民委员会与王金辉、黄红签订了房屋拆除搬迁补偿协议。 2016年9月29日，汇龙镇政府向黄红作出汇政信复〔2016〕26号《信访事项处理意见书》，答复载明“……信访件中的涉拆房屋已由专业评估公司评估，拆迁工作组多次与你户商谈评估拆迁事项，但因种种原因暂未达成协议。”黄红不服，向启东市人民政府提出信访复查申请。2016年10月27日，启东市人民政府作出启政信复〔2016〕26号《信访事项告知书》，载明“对于你反映的拆迁补偿安置的问题，目前你户尚未与拆迁人达成一致协议。……” 2019年2月27日，汇龙镇政府向黄红作出编号为191017的《限期改正通知书》，要求黄红于2019年2月27日12时30分前提供相关批准手续，如不能提供手续，则自行拆除，逾期将予以强拆。2019年2月27日下午，汇龙镇政府组织人员将王金辉、黄红房屋内物品予以腾空并将房屋予以拆除，期间王旭峰向公安部门进行报警。王金辉、黄红提起诉讼，要求确认汇龙镇政府强制拆除其位于启东市汇龙镇××××号房屋的行政行为违法。 另查明，2016年6月签订协议后，王金辉户一直未自愿腾空并交出房屋，案涉房屋于2019年被拆除。案涉房屋拆除前亦未有任何行政机关向王金辉户作出实质性安置补偿。 一审法院认为，本案争议焦点为被诉拆除房屋行为是否合法。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则可能因超越法定职权而被确认违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款亦规定，被征收人拒不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。因此可见，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁等进行了系统、严密的规定。同时，为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。 征收土地和房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订补偿安置协议，征收机关开始按照补偿安置协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。实践中存在征收机关与被征收人达成补偿安置协议后，被征收人主动将土地或房屋交征收机关处理，征收机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴，该拆除行为的合法性和正当性是基于被征收人认可补偿安置后的自愿处分行为。但也存在拒不签订补偿安置协议或签订补偿安置协议后反悔不主动交付房屋予以拆除的情形。在此情况下，双方约定被征收人将房屋交征收机关拆除的内容，能否作为征收机关实施拆除行为的合法性基础?正如前所述，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。交付房屋的行为并不能简单地以有无在交房单上签字为判断标准，在被征收人对补偿安置协议、交房单等有异议，或者以行为表示不同意交房拆除的情况下，应当通过被征收人腾空房屋、交付钥匙等行为明示。 具体到本案，汇龙镇政府以协议搬迁的形式与王金辉曾签订过协议，但协议签署后该户一直未腾空房屋并交付拆除。事实上，从两个信访意见也可以看出，王金辉对搬迁协议、评估报告均持有异议，汇龙镇政府与启东市政府的答复也承认未就评估、安置补偿事宜与王金辉达成一致协议。姑且不论协议是否王金辉自愿签订，是否真实有效，王金辉签订协议后未得到实质性安置补偿，在超过两年半的时间里王金辉并未腾空房屋和交付房屋，且在汇龙镇政府组织人员拆除房屋当日王金辉户多次报警，综合上述情节分析，王金辉户并未主动交付房屋。因此，汇龙镇政府无权直接对王金辉户的房屋实施强制拆除，汇龙镇政府主张依据2016年6月4日签订的拆除搬迁补偿协议将房屋予以拆除的抗辩理由不能成立。 综上，汇龙镇政府实施强制拆除行为缺乏事实和法律依据，程序亦不合法。王金辉、黄红要求确认拆除行为违法的主张应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认汇龙镇政府2019年2月27日拆除位于启东市汇龙镇××××号的行为违法。 汇龙镇政府不服提起上诉称，其与被上诉人签订了合法有效的协议，被上诉人已经在腾房协议上签字，双方应当按照协议履行。本案是协议拆除，上诉人的拆除行为并不违法。 被上诉人王金辉、黄红辩称，一审法院判决正确，请求二审法院予以维持。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另补充认定以下事实：2016年2月25日，3月25日，江苏金宁达恒土地房地产估价咨询有限公司针对王金辉（王旭峰）户作出多份估价报告单及分户报告单。根据以上报告单记载，该户1#房（即楼房）合计建筑面积231.34平方米，其中王金辉分摊141.7平方米，王旭峰分摊89.64平方米。2-3#房（报告单显示面积合计77.1平方米）归王旭峰。2016年6月4日，启东市汇龙镇城北经济合作社、启东市汇龙镇城北村村民委员会与王金辉、黄红签订了房屋拆除搬迁补偿协议一份，载明被拆除房屋面积141.7平方米，其中楼房合法面积141.7平方米。同日，还与王旭峰签订协议一份（王金辉代签），载明被拆除房屋总面积166.74平方米，其中楼房合法建筑面积为89.64平方米，其他房屋建筑面积77.1平方米。2019年2月27日，被拆除的启东市汇龙镇××××号房屋包括主体楼房建筑一栋231.34平方米，一间平房（施玉珍申建）及若干附房。 本院认为，本案二审的争议焦点为被诉拆除行为是否合法。 首先，行政机关无直接强制拆除房屋的权力。从《中华人民共和国土地管理法实施条例》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规规定中不难看出，无论是征收集体土地还是国有土地上的房屋，行政机关若要实现强制搬迁和拆除，必须按照法定程序申请人民法院强制执行。在获得法院的准许强制执行裁定前，即便被征收人已经得到补偿安置或者无正当理由不接受补偿安置，征收机关也无直接拆除被征收房屋的权力。其次，安置补偿未能实现时不能予以强制拆除。无补偿即无征收以及先补偿后执行是征收土地和房屋时应当遵守的基本原则。在获得安置补偿前，被搬迁人有权拒绝搬迁。 本案中，根据查明的事实，虽然汇龙镇政府持有王金辉签字的补偿安置协议，但自2016年该协议签订后，王金辉户一直信访不断，对协议、评估报告等明显持有异议、不予认可。直至2019年房屋被拆除，王金辉户亦仍居住于此，未主动交出房屋付诸拆除，未实际享受到安置补偿，且在汇龙镇政府组织人员拆除房屋当日该户多次报警。在此情形下，汇龙镇政府未经法定程序迳行拆除案涉房屋不具有合法性和正当性。 综上，一审法院判决确认汇龙镇政府2019年2月27日拆除位于启东市汇龙镇××××号的行为违法并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人启东市汇龙镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘羽梅 审判员  刘海燕 审判员  鲍 蕊 二〇一九年十二月二十七日 书记员  陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；