内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）内25行终51号 上诉人（原审原告）锡林郭勒盟锡原商贸有限责任公司。 法定代表人苏某。 委托代理人孙某，内蒙古战友律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）正蓝旗应急管理局（原正蓝旗安全生产监督管理局）。 行政机关负责人布仁，职务副局长。 委托代理人王某，内蒙古傲赢律师事务所律师。 上诉人锡林郭勒盟锡原商贸有限责任公司（以下简称锡原公司）因不履行法定职责一案，不服内蒙古自治区正蓝旗人民法院（2019）内2530行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。 原审法院经审理查明：2008年5月18日，原告通过正蓝旗国土资源局挂牌出让取得了正蓝旗黑城子小乌兰沟西采石场的采矿权。2009年原告向被告提出欲办理正蓝旗黑城子乌兰沟西石料场安全生产许可证的请求。2009年4月20日，正蓝旗安全生产监督管理局（现正蓝旗应急管理局，即本案被告）向正蓝旗工商局出具两份《证明》，内容为“我旗黑城子乌兰沟西石料场已向我局申办安全生产许可证，此证正在办理中。目前该采石场达到安全生产条件”但出具该两份证明的用途是为原告在正蓝旗食品药品和工商质量技术监督管理局（原正蓝旗工商局）注册登记锡林郭勒盟锡原商贸有限责任公司正蓝旗分公司。2009年4月21日被告向原告收取5000元办证费，并出具收据一份。此后，2009年至2010年期间，原告未向被告提供申办安全生产许可证必须的“三同时”相关材料及办证申请等其他材料。2011年6月12日被告出具《证明》一份，内容为“正蓝旗黑城子示范区太平城小乌兰沟西采石场，安全许可证正在办理中，符合安全生产条件。”2011年原告向被告提交《安全预评价报告》、《开发利用方案安全专篇》，被告组织专家进行评审后作出《关于对正蓝旗黑城子示范区太平城小乌兰沟采石场安全预评价报告评审意见进行备案的函》（蓝安监批字【2011】09号文件）、《关于对正蓝旗黑城子示范区太平城小乌兰采石场开发利用方案安全专篇的批复》（蓝安监批字【2011】10号文件）。2012年初，原告提供《建设项目安全设施竣工验收报告》，被告组织专家进行评估后作出《关于对锡林郭勒锡原商贸有限责任公司正蓝旗黑城子示范区太平城小乌兰沟西采石场安全设施竣工验收的批复》（蓝安监批字【2012】2号）。2013年6月22日原告的采石场发生安全事故。2018年6月原告向被告提交《安全预评价报告》、《安全设施设计》审查申请，2018年8月3日被告作出《关于锡林郭勒锡原商贸有限责任公司正蓝旗黑城子示范区太平城小乌兰沟西采石场安全设施设计的批复》（蓝安监批字【2012】73号），给予原告3个月建设期，2018年11月1日原告向被告申请延长建设期至2019年5月。原审法院认为，本案被告正蓝旗应急管理局核发安全生产许可证的行为属于依申请行政行为，这类行政行为的作出须以申请人依法提交相关申请为前提。本案中，原告起诉依据的三份《证明》，主要内容为“黑城子乌兰沟西石料场已向被告申办安全生产许可证，此证正在办理中。目前该采石场达到安全生产条件。”从内容来看，原告是已经向被告发出了申办安全生产许可证的意向，但原告是否按照相关要求完整齐全地提交了申办材料，是否经被告审查已达到核发安全许可证的条件不能仅依据该三份《证明》予以证实。根据《行政诉讼法》第三十八条第一款关于“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”的规定以及《行政许可法》第二十九条第一款关于“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。”的规定，对于依申请的行政行为，行政机关对行政相对人的申请行为是无法举证证明。本案中，原告应当负有举证证明其向被告提供申请材料的证明责任。但在本案审理过程中，原告未向本院出示提交任何证明其已向被告完整齐全地提交申请办理案涉安全生产许可证的申请材料的证据，且对申请的具体时间及材料名称亦未能作出明确答复。原告未举证证明其依法已向被告提交了符合规定的申报《安全生产许可证》的申请书及相关材料，故对此应承担举证不能的法律后果。 其次，根据《行政诉讼法》第四十九条第四款“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”以及《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第一条第二款第六项的规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，被告向原告出具三份证明的行为是为被告行政机关作出核发安全生产许可证行政许可行为而实施的准备行为，应不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，原告要求确认被告未给原告核发《安全生产许可证》违法并判令被告向原告核发《安全生产许可证》的诉讼请求，本院不予支持。依照《行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十九条第四款、《行政许可法》第二十九条第一款、《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第一条第二款第六项、第六十三条之规定，裁定：驳回原告锡林郭勒盟锡原商贸有限责任公司的起诉。案件受理费50元，由原告锡林郭勒盟锡原商贸有限责任公司负担。 上诉人锡原公司上诉称，原审裁定对本案案由认定错误，对案件基本事实认定错误，适用法律错误，裁定错误。一、原审裁定认定上诉人没有依法向被上诉人申请颁发安全生产许可证错误。对此原审裁定采信的上诉人在原审中出示的被上诉人分别于2009年4月20日出具给原正蓝旗工商行政管理局的公文和2011年6月12日出具给正蓝旗公安局的公文载明的内容为：正蓝旗黑城子乌兰沟西采石场己向我局申办安全生产许可证；此证现在正在办理中；该采石场现己达到安全生产条件。原审裁定认定的未申请显然违背证据证明的案件事实。二、原审裁定认定被上诉人系具体行政行为前的准备、论证和预备阶段，以此认定上诉人没有诉权，裁定驳回上诉人起诉错误。被上诉人出具给当时正蓝旗工商行政管理局和正蓝旗公安局的公文均一致证明上诉人已经依法申办安全生产许可证，上诉人采石场达到安全生产条件，这是被上诉人以行政公文直接认定的行政法律事实，原判认定的所谓非具体行政行为违背案件事实，且于法无据。三、被上诉人收取安全生产许可证办证费的具体行政行为是证明上诉人完成申办安全生产许可证所需全部手续，已经完成作为申请人依法应当履行的全部法定程序的最终性证明，也是被上诉人对上诉人是否全面合法履行了申办手续和程序的最终评定与认可。综上，依法撤销原审裁定，改判支持上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人正蓝旗应急管理局辩称，一、上诉人尚未提出行政许可申请，尚处于为行政行为而实施的准备论证过程性行为中，上诉人的主张不具有可诉性。上诉人至今尚未提交符合规定的申报《安全生产许可证》的申请书及材料，尚未提出行政许可，因此不存在被上诉人不予发放许可证的情形，更谈不上违法，上诉人混淆了行政许可申请和为行政行为实施准备论证的过程性行为两个概念，本案中的上诉人尚在办理《安全生产许可证》之前的“三同时”办理期间，即为作出行政行为而实施的准备论证的过程性行为中，是一种准备行为，是为最终申请行政许可进行的程序性、阶段性准备行为，根据《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第一条第二款第六项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，上诉人的主张不具有可诉性。二、上诉人未提出行政许可申请。本案是典型的依申请的行政行为，上诉人至今为止未能提交符合法律、法规规定的完整的申请材料，被上诉人依法不能主动履行行政行为，故不存在违法情形。上诉人负有其已向被上诉人提出过申请的举证责任，但上诉人未出示向被上诉人申请办理安全生产许可证的申请材料，根据《行政诉讼法》第三十八条第一款、《行政许可法》第二十九条第一款的规定，依申请的行政行为是指行政机关只有在行政相对人申请的条件下才能作出行政行为，没有行政相对人的申请，行政机关不能主动作出行政行为。三、被上诉人不是《安全生产许可证》发放的行政机关，被上诉人作为本案主体不适格。根据《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产许可证条例》、《内蒙古自治区安全生产条例》、《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》（国家安全监管总局令第20号）、《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行规定》（国家安全监管总局令第36号）等法律法规之规定，在2015年5月1日之前，符合安全生产许可范围的非煤矿山企业，需将申报材料报送至内蒙古自治区安全生产监督管理局受理审查。2015年5月l日后，根据内蒙古自治区人民政府《关于分级审批、下放和取消部分行政审批项目的决定》（内政发［2014］58号）、《关于委托、取消部分非煤矿山企业安全生产行政许可、审查事项的通知》（内安监管一字［2015］65号）之规定，内蒙古安全生产监督管理局将安全生产许可证行政许可、审查事项委托给各盟市安全生产监督管理局实施，符合安全生产许可范围的非煤矿山企业，需将申报材料报送至锡林郭勒盟安全生产监督管理局受理审查。故被上诉人从未具有发放《安全生产许可证》的职能，作为本案主体不适格。四、被上诉人已尽职履行法律法规规定的监督管理职责，上诉人怠于履行组织申报材料。综上，原审裁定适用法律正确，应予维持。 经审理查明，2008年5月18日，上诉人锡原公司通过正蓝旗国土资源局挂牌出让取得了正蓝旗黑城子小乌兰沟西采石场的采矿权。2009年锡原公司向正蓝旗安全生产监督管理局（现正蓝旗应急管理局即本案被上诉人）提出欲办理正蓝旗黑城子乌兰沟西石料场安全生产许可证的请求。2009年4月20日，正蓝旗安全生产监督管理局向正蓝旗工商局出具两份《证明》，内容分别为“锡林郭勒盟锡原商贸有限责任公司正蓝旗分公司。地址：黑城子乌兰沟西。已向我局申办安全生产许可证，此证正在办理中。目前该采石场达到安全生产条件。”“我旗黑城子乌兰沟西石料场已向我局申办安全生产许可证，此证正在办理中。目前该采石场达到安全生产条件。”2009年4月21日正蓝旗安全生产监督管理局向锡原公司收取5000元办证费，并出具收据一份。2011年6月12日正蓝旗安全生产监督管理局出具《证明》一份，内容为“正蓝旗黑城子示范区太平城小乌兰沟西采石场，安全生产许可证正在办理中，符合安全生产条件。”2011年7月18日，正蓝旗安全生产监督管理局作出蓝安监批字［2011］09号《关于对正蓝旗黑城子示范区太平城小乌兰沟采石场安全预评价报告评审意见进行备案的函》。2011年7月18日，正蓝旗安全生产监督管理局作出蓝安监批字［2011］10号《关于对正蓝旗黑城子示范区太平城小乌兰沟采石场开发利用方案安全专篇的批复》。2012年4月10日正蓝旗安全生产监督管理局作出蓝安监批字［2012］2号《关于对锡林郭勒盟锡原商贸有限责任公司正蓝旗分公司正蓝旗黑城子示范区太平城小乌兰沟西采石场安全设施竣工验收的批复》。2013年6月22日正蓝旗黑城子示范区太平城小乌兰沟西采石场发生生产安全事故。2018年8月3日正蓝旗安全生产监督管理局作出蓝安监发〔2018〕73号《关于锡林郭勒盟锡原商贸有限责任公司正蓝旗黑城子示范区太平城小乌兰沟西采石场安全设施设计的批复》，确认锡林郭勒盟锡原商贸有限责任公司正蓝旗黑城子示范区太平城小乌兰沟西采石场2.0万吨/年玄武岩露天开采项目的建设工期为3个月。锡原公司于2018年11月1日向正蓝旗安全生产监督管理局提交“延长建设工期申请”，预计2019年5月开始采石场建设，完成建设需要时间3个月，申请延期建设。 本院认为，本案中，上诉人锡原公司主张，锡原公司所属正蓝旗黑城子乌兰沟西石料场于2009年4月20日经原正蓝旗安全生产监督管理局即本案被上诉人正蓝旗应急管理局验收达到安全生产条件，正蓝旗应急管理局于2009年4月21日向锡原公司收取安全生产许可证办证费5000元，但至今未给核发安全生产许可证，未在法定期限内核发安全生产许可证，亦未告知锡原公司未发证的原因，给锡原公司造成巨大经营性损失，请求确认未给锡原公司核发安全生产许可证违法，判令正蓝旗应急管理局向锡原公司核发安全生产许可证。根据锡原公司的主张及诉求，本案属于因申请办理安全生产许可证而引发的行政争议，本案案由应确定为不履行法定职责之诉。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”不履行法定职责的起诉期限应为2年。2004年1月13日公布施行的《安全生产许可证条例》第七条第一款规定：“企业进行生产前，应当依照本条例的规定向安全生产许可证颁发管理机关申请领取安全生产许可证，并提供本条例第六条规定的相关文件、资料。安全生产许可证颁发管理机关应当自收到申请之日起45日内审查完毕，经审查符合本条例规定的安全生产条件的，颁发安全生产许可证；不符合本条例规定的安全生产条件的，不予颁发安全生产许可证，书面通知企业并说明理由。”本案中，锡原公司明确表示正蓝旗安全生产监督管理局于2009年4月21日向其收取5000元办证费的行为是锡原公司作为申请人申办安全生产许可证履行了全部法定程序的最终性证明。那么，根据上述规定，锡原公司如果认为正蓝旗应急管理局存在不履行颁发安全生产许可证职责的情形，应当自2009年4月22日起45天期限届满即2009年6月5日后两年内提起诉讼，锡原公司在时隔七年多后提起行政诉讼，已经超过法律规定的2年的起诉期限，其起诉应当予以驳回。原审法院驳回锡原公司的起诉理由虽然不当，但驳回锡原公司起诉的结果正确，本院予以维持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 一审案件受理费50元，退还上诉人锡林郭勒盟锡原商贸有限责任公司。 本裁定为终审裁定。 审判长 格日勒图雅 审判员 冯 逸 岩 审判员 任   力 二〇一九年十二月十二日 书记员 任 继 伟