湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘12行终229号上诉人（原审被告)湖南省人力资源和社会保障厅，地址长沙市天心区银杏路6号。法定代表人胡奇，厅长。委托代理人周乐乐（特别授权）系北京德恒（长沙）律师事务所律师。上诉人（原审被告)怀化市人力资源和社会保障局，住所地怀化市迎丰东路2号，统一社会信用代码11431200006630900Q。法定代表人余建勇，局长。委托代理人吉玲，女，怀化市人力资源和社会保障局职工养老保险科工作人员。委托代理人杨梅，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张亚云,女,1968年8月15日出生，侗族,住湖南省新晃侗族自治县。上诉人怀化市人力资源和社会保障局、湖南省人力资源和社会保障厅与被上诉人张亚云不予批准退休决定书及行政复议决定纠纷一案，不服怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明,1990年5月29日，张亚云与中国农业银行湖南省新晃侗族自治县支行签订《专职储蓄代办员聘用合同》，1990年7月1日，张亚云进入中国农业银行湖南省新晃侗族自治县支行从事专职储蓄代办员工作。1995年7月1日，经评委会评审符合会计员任职条件。2001年11月6日，张亚云在年度考核表上述书工作经历：“1990年7月1日至1992年3月，在桥头储蓄所任职会计；1992年3月至1996年2月，在中山门储蓄所担任主管会计；1996年2月至1996年12月，在沙湾专柜任职出纳；1997年7月1日至2001年3月，在人民路储蓄所担任主任；2001年至今在太阳坪储蓄所任职会计”。2006年12月，因农行系统政策性减员增效，张亚云与中国农业银行新晃侗族自治县支行协商解除劳动合同。之后，张亚云按照灵活就业的标准连续缴纳12年保险金。2018年，张亚云向怀化市人社局提出退休申请，2018年11月7日，怀化市企业社保处个私科向怀化市人力资源服务中心出具《岗位鉴定情况说明》，初步认定张亚云“在管理岗位（灵活就业人员）的累计工作时间为23年8个月，在生产岗位的累计工作时间为4年7个月，其管理岗位（灵活就业人员）累计工作年限大于其生产岗位年限总和，张亚云退休年龄应为55岁”。张亚云于2018年11月15日向怀化市人社局提交《关于个人办理退休手续的申请书》，要求怀化市人社局进行复审。2018年12月27日，怀化市人社局作出《行政处理事先告知书》（怀人社行初告字[2018]5号），对张亚云档案审查认定：“1993年1月至1996年2月原告张亚云工作岗位为储蓄所主管会计，管理岗位年限为3年2个月；1997年1月至1998年12月张亚云工作岗位为储蓄所主任，管理岗位年限2年；2003年1月至2004年2月张亚云工作岗位为储蓄所复核三级主管，管理岗位年限1年2个月”。怀化市人社局据此认定，张亚云在管理岗位的累计时间为6年4个月，与单位协商解除劳动合同以后按个体工商户或灵活就业人员参保缴费政策接续养老保险关系的累计时间为11年8个月，该两段时间合计为18年，长于其在生产岗位的累计时间10年3个月，根据《湖南省关于完善企业职工基本养老保险制度若干政策问题的意见》（湘劳社政字[2006]13号）“三、关于参保人员退休”（十）、（十一）规定，张亚云在管理岗位工作的累计时间和从事个体工商户或灵活就业的累计时间之和长于在生产岗位的累计时间，其退休年龄应为55周岁。并据此于2019年1月23日作出《不予批准张亚云退休决定书》。张亚云对退休决定书不服，在规定时间内向湖南省人社厅申请行政复议。湖南省人社厅于2019年6月14日作出湘人社复决字[2019]第17号行政复议决定书，维持了被诉退休审批决定。并于2019年6月25日向原告邮寄送达了复议决定，张亚云本人于2019年6月28日签收。张亚云不服怀化市人社局作出的不予退休决定及行政复议决定，于2019年7月12日向原审法院提起行政诉讼，要求撤销不予退休决定及行政复议决定。原审法院认为，怀化市人社局系怀化市辖区范围内法定的养老保险退休认定部门，具有对其辖区内职工进行退休认定行政审批的法定职权。湖南省人社厅作为被告怀化市人社局的上级部门，具有对其退休审批认定进行行政复议的职权。该案的争议焦点是张亚云兼职主管会计、储蓄所主任、复核三级管理应当认定为生产岗位还是管理岗位。依照《湖南省人力资源和社会保障厅关于完善城镇企业职工基本养老保险参保人员退休审批工作的通知》（湘人社发[2015]4号）第二条第一款“女职工按湘劳社政字[2006]13号文件确定退休年龄时，用人单位应提供本单位岗位认定资料或证明材料，以及女职工在职时所属岗位性质”的规定，人社部门在办理审核退休时，应当按照用人单位提供的岗位认定资料、证明材料、女职工在职时所属岗位性质材料综合认定申请人的退休年龄，并对养老保险人员退休申报材料进行全面审核，综合考量劳动者职务、任命手续、工资待遇、档案，依据法律、法规、规章及企业内部制度、章程、岗位分类管理文件、劳动合同等因素作出是否符合退休条件的判断。人社部门对退休申请人的岗位性质认定虽然应以档案和自传的记载为准，但是如果申请人能够举出充足的证据对档案和自传作出解释、说明或补充，人社部门也应当引起高度的重视，并进行充分的鉴别和核实。该案中，张亚云的档案和自传中虽然记载了其担任管理岗位的经历，但是张亚云提供的证据1、2、3、4同时也可以表明其担任主管会计、储蓄所主任、复核三级管理时是一种兼职行为，仍未脱离一线生产岗位，也从未办理相关任命手续，享受管理岗位相应待遇。且证据3可以说明张亚云在1993年2月、1996年1月、12月、1997年4月、12月、1998年1月、5月、2003年11月、2004年1月时仍在从事一线储蓄员的生产岗位工作。综合分析来看，4份证据基本上可以形成证据链，且来源合法，内容真实，能够说明张亚云的档案和自传中的记载可能不全面。且张亚云已在2006年与其单位解除劳动关系，张亚云单位在其退休认定审批中没有利益关系，其做虚假陈述的可能性不大，故张亚云在职期间可能存在从事一线生产岗位兼职管理岗位的可能性，原审法院对上述4份证据予以确认。像张亚云这种从事一线生产岗位兼职管理岗位的情况，人社部门应当根据申请人当时的具体情况进行综合判断，作出符合客观情况的认定。该案中的张亚云虽然从事了管理岗位，但是既没有享受管理岗位的津贴，也没有单位人事命令和聘请合同，仅仅只是一种兼职行为。原审法院认为怀化市人社局在对张亚云退休申请的审批过程中，不应当简单的忽略张亚云提供的4份证据所证明的事实，而是应该多给一些人文关怀更为合适。如果怀化市人社局将张亚云是否存在兼职的情况进行更深入的核实、查明，或者要求张亚云和张亚云以前的工作单位进行充分说明、解释，再综合档案材料、年度考核表、自传和其他相关的证明材料进行综合、全面认定，或许更为合适。但遗憾的是，该案的两原审被告还是没有顾及张亚云工作岗位的实际情况，而是机械的按照年度考核表和张亚云自传记载进行岗位性质认定，这种简单的认定行为不能充分保护劳动者退休的权利。据此，原审法院认为怀化市人社局和湖南省人社厅在认定张亚云的岗位工作年限时，都存在证据不足的武断，存在质疑。从保护劳动者的合法权益来看，将这种疑点利益归于原告更为合适，更为符合国家、社会对劳动者的人文关怀和价值认可，上述行政行为应当依法予以撤销，怀化市人社局应当充分考虑原告以及张亚云曾经工作过的单位提交的补充证据，对张亚云的退休申请重新作出认定。此外，张亚云于2006年12月与中国农业银行股份有限公司新晃侗族自治县支行解除劳动合同时，中国农业银行股份有限公司新晃侗族自治县支行并非改制，而是减员增效。因此张亚云的情况不适用湘人社发（2015）4号《湖南省人力资源和社会保障厅关于完善城镇企业职工基本养老保险参保人员退休审批工作的通知》第二条第二款“因关闭、破产、改制而被解除劳动关系的原国有企业女职工，被解除或终止劳动关系后以灵活就业人员身份接续养老保险关系且缴费5年以上的，经本人申请，在年满50周岁时可以办理退休”的规定，张亚云以此作为其主张50周岁退休的依据，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：1、撤销怀化市人力资源和社会保障局作出的怀人社退决字[2019]2号《不予批准张亚云退休决定书》；2、撤销湖南省人力资源和社会保障厅作出的湘人社复决字[2019]第17号《行政复议决定书》；3、责令怀化市人力资源和社会保障局在该判决生效之日起60日内重新作出行政行为；4、驳回张亚云的其他诉讼请求。案件受理费50元，由怀化市人力资源和社会保障局负担。上诉人怀化市人力资源和社会保障局上诉称，上诉人作出《2号决定书》之前，向张亚云送达了《行政处理事先告知书》，告知其有权在决定书作出前陈述申辩，并要求其补充证据，保障了张亚云的陈述申辩权，张亚云未提供证据证明其在1992年3月-1996年2月期间、1997年7月1日-2001年3月期间从事的岗位为生产岗位，因此上诉人作出《2号决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审法院认定上诉人未充分保障被上诉人张亚云权益属于事实认定不清。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，被告在行政程序中依照法定捐弃要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。根据该条法律规定，原审法院采纳张亚云在原审诉讼程序中提供的1、2、3、4号证据，进而适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定认定《2号决定书》错误，张亚云在行政程序中没有提供证据，在《2号决定书》做出后又提供新的证据推翻上诉人作出的行政决定，损害了涉案行政行为的稳定性与持续性。请求撤销怀化铁路运输法院2019年10月30日作出的（2019）湘8603行初101号行政判决第一、三项，发回原审法院重审或改判驳回被上诉人张亚云对上诉人的诉讼请求。本案诉讼费用由被上诉人承担。上诉人湖南省人力资源和社会保障厅上诉认为，原审法院掌握、理解政策不全面，导致适用认定事实、适用法律均存在错误。1、档案记载事项应当为退休审批的依据。2、职工是否属于管理岗位，为用人单位的用工自主权，由用人单位确认，劳动保障行政部门无法准确核实、也无职权进行判断，原审法院对该政策规定理解错误。3、原审法院违背了证据采信的原则。4、原审法院将该争议的事项归为“疑点利益”，并作出利益归于张亚云的判决，是完全违背行政确认的要求的。6、原审法院该认定，实际将造成公共利益的损害，导致劳动关系管理、退休审批程序的混乱。请求撤销怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初101号行政判决；依法改判，驳回张亚云的诉讼请求；本案上诉费用由被上诉人承担。被上诉人张亚云答辩称，1、一审法院判决合理、合法、公平、公正；2、省市人社部门对本人不能50岁退休的行政决定和行政复议决定，罔顾事实，不公、不正，应予撤销；3、关于上诉方湖南省人力资源和社会保障厅行政上诉状的意见：被上诉人张亚云认为，掌握、理解政策不全面，导致适用认定事实、适用法律均存在错误，并非一审法院，而恰恰是上诉人。请求二审法院驳回两上诉人的上诉，维持原审法院的判决。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。各方当事人对原审法院查明的事实无异议。本院审理查明的基本事实与一审认定无异，予以确认。本院另查明，张亚云于2019年3月18日邮寄给上诉人湖南省人社厅《行政复议申请书》，同年3月20日，湖南省人社厅作出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，同年5月10日作出《行政复议决定延期通知书》，同年6月14日作出湘人社复决字（2019）第17号《行政复议决定书》；上述《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议决定延期通知书》以及《行政复议决定书》是否送达给各方当事人一无特快专递邮戳证实，无送达回证予以佐证；湖南省人社厅也没有向原审法院提交行政复议机关的负责人同意签字稿或者集体讨论记录样稿以证实行政复议决定的作出履行了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定的法定程序。本院认为，本案系不予批准退休决定书及行政复议决定纠纷，被诉的不予批准退休决定及行政复议决定成为人民法院合法性审查对象。第一,怀化市人力资源和社会保障局作出《行政处理事先告知书》后，被上诉人张亚云于2019年1月2日提交了《关于个人申请办理退休手续对市社保局审核意见的申诉书》以及相关证据材料，证明了张亚云在行政程序中，一直在主张自己的权利并对自己的主张举证证明。在这种情况下，行政机关应当依照《湖南省行政程序规定》第六十六条、六十八条、第七十一条、第七十二条、第七十三条和第七十八条、第七十九的规定，调查事实，收集证据；并应采取合法的手段和依照法定的程序，客观、全面收集证据，不得仅收集对当事人不利的证据；在作出不予批准退休决定时，应当将作为行政执法决定依据的证据查证属实，并告知张亚云有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。经本院二审审查，上诉人怀化市人力资源和社会保障局并未向一审法院提交行政程序中收集或要求各方当事人举证的证据材料，其作出的不予批准退休决定书认定事实依据不足。第二,依照《湖南省行政程序规定》第三条规定，行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为。怀化市人力资源和社会保障局作出怀人社退决（2019）2号不予批准张亚云退休决定之前，已经知晓张亚云本人对其认定在管理岗位时间有异议，并提交了申诉书和相关证明材料，在此情况下，作为行政机关，应当合理合法、审慎地对张亚云的工作岗位性质作进一步的认真核查，并应按照《湖南省人力资源和社会保障厅关于完善城镇企业职工基本养老保险参保人员退休审批工作的通知》和湘劳社政字〔2006〕13号文件要求，仔细调查核实张亚云所在工作单位，了解张亚云在工作单位岗位认定资料或证明材料，以及张亚云在职时所属岗位性质，而上诉人怀化市人力资源和社会保障局并没有作进一步的调查核实，视为程序不当。第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十二条第三款：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，复议机关以怀化市人力资源和社会保障局作出不予批准张亚云退休决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法为由，维持了原行政行为，该行政复议决定属于维持原行政行为的复议决定，故本案适格的被告是作出原行政行为的行政机关和行政复议机关。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法。”第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送给被申请人。”湖南省人力资源和社会保障厅于2019年3月20日收到张亚云复议申请，同日给张亚云作出行政复议受理通知，给怀化市人力资源和社会保障局作出《行政复议答复通知书》，是否送达未有证据证实。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；......”湖南省人力资源和社会保障厅未向原审法院提交行政复议机关的负责人同意签字稿或者集体讨论记录样稿，违反了上述法律规定。该法第三十一条同时还规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限不少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案行政复议决定作出前已作出《行政复议决定延期通知书》（2019年5月10日作出），该延期通知书是否已经送达双方当事人，其并没有向原审法院提交相关的送达回证证明，提交的无时间无邮戳的空白《国内标准快递》单子，并不能证明该通知已经送达了双方当事人，该延期通知书中载明了最迟于2019年6月18日前作出，原审法院卷宗里的证据显示，2019年6月25日，湖南省人力资源和社会保障厅给张亚云寄出的行政复议决定书（未附送达回执证明），已经超过法定90日期限（包括延期的30日）；因原行政行为事实依据不足，程序不当，故被诉行政复议决定维持的处理结果亦是错误，且程序违法，依法应当予以撤销。综上，原审法院判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，判决结果正确，应予维持。两上诉人的上诉理由与事实不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湖南省人力资源和社会保障厅和怀化市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇一九年十二月二十四日法官助理刘俊卿书记员曾晨