河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终968号上诉人（原审原告）王明亮，男，汉族，1960年1月22日出生，住巩义市。委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师。委托代理人刘东平，河北衡湖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巩义市新中镇人民政府，住所地巩义市新中镇茶店村新兴路1号。法定代表人曹会婷，镇长。委托代理人康明波，该单位党政办公室主任。委托代理人牛晓东，河南魁达律师事务所律师上诉人王明亮因诉被上诉人巩义市新中镇人民政府行政赔偿一案，不服河南省登封市人民法院（2019）豫0185行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，原告王明亮为河南省巩义市新中镇老庙村村民，2004年4月取得巩基(2002)第0191126号集体土地使用证，2007年建设并居住，2013年在建设居住的房屋上临时搭建板房，2017年6月、7月、8月巩义市新中镇人民政府作出了三份《限期拆除通知》,要求原告自行拆除违法建筑，原告对《限期拆除通知》不服，于2017年7月24日向巩义市人民政府申请复议，巩义市人民政府法制办公室于2017年9月18日作出了巩政复延通[2017]23号延期审理通知，延期审理该案。2017年8月11日被告又作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》，原告不服该决定书，于2017年8月14日向巩义市人民政府申请复议，巩义市人民政府法制办公室作出巩政复中[2017]29号中止行政复议通知书，中止了该行政复议案件的审理，2017年8月，被告强制拆除了原告房屋上临时搭建的板房，原告认为被告作出的《限期拆除通知》、《责令限期拆除违法建筑决定书》及被告强行拆除其临时搭建的板房的行为违法，于2019年5月5日向被告递交行政赔偿申请。被告认为原告申请行政赔偿没有事实和法律依据，于2019年7月2日作出了《不予行政赔偿决定书》，原告不服提起本诉，请求：1、撤销被告巩义市新中镇人民政府于2019年7月2日作出的《不予行政赔偿决定书》；2、判令被告新中镇人民政府赔偿原告损失共计1537937.05元。原审认为：行政赔偿责任的构成要件由行政主体、行政赔偿起诉书、行政违法行为、损害后果和因果关系等构成。因果关系是连接违法行为与损害后果的纽带，是责任主体对损害后果承担赔偿责任的基础与前提。本案中，原告对被告作出的《限期拆除通知》、《责令限期拆除违法建筑决定书》已经向巩义市人民政府法制办公室申请了复议，目前该案仍在复议阶段，因此，无法确定行为人的行为与损害后果是否具有因果关系。原告在没有确定被告是否违法的前提下，向被告递交行政赔偿申请及赔偿损失共计1537937.05元的请求，显然没有法律依据，被告作出的《不予行政赔偿决定书》应予维持。综上，原告的诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决驳回原告王明亮的诉讼请求。上诉人王明亮上诉称：一、涉案房屋系上诉人及其家人合法建造的宅基地房屋，被上诉人将其认定为违法建筑不符合客观事实。（一）上诉人王明亮系河南省巩义市新中镇老庙村村民，与家人一直居住于老庙村一组三道洼3号的涉案房屋内，该房屋系其在该村的唯一住房，上诉人已于2002年取得巩集用（2002）字第0191126号集体土地使用证。为响应当地政府以旅游促发展、振兴乡村经济这一政策的号召，上诉人以该处房屋作为经营场所用于经营小吃店，并以其妻子孙彩霞的名义申领了个体工商户营业执照，被上诉人和巩义市旅游局的相关领导多次在上诉人经营的小吃店用餐，认为这是新型创收脱贫的方式，多次鼓励上诉人扩大经营，上诉人于2007年将房屋扩建至现有规模。（二）上诉人王明亮的涉案房屋应当按宅基地上的房屋予以认定。根据巩义市自然资源和规划局（原巩义市国土资源局）于2018年8月28日对王明亮申请政府信息公开事项的回复意见的附件4，即2018年8月绘制的上诉人王明亮的宅基地示意图，与上诉人现房屋所占土地一致；老庙村村民委员会亦认为涉案房屋不属于违法建筑，可见涉案房屋符合村庄规划，即便超出原有宅基地使用面积，根据城乡规划法的精神，对于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，也应限期改正。另根据《河南省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第七十一条规定，涉案房屋所占土地不属于无法采取改正措施消除影响的情形，故被上诉人巩义市新中镇人民政府在未认真调查核实的情况下，即将涉案房屋草率认定为违法建筑不符合客观情况和法律规定，严重侵犯了上诉人的合法权益。综上，涉案房屋及房屋内的物品系上诉人的合法财产，被上诉人将涉案房屋认定为违法建筑并实施强制拆除的行为无事实和法律依据，其行为严重损害了上诉人的合法权益，应当予以赔偿。二、被上诉人强制拆除涉案房屋的行为与上诉人王明亮的损失之间存在因果关系，一审法院在未对全案证据依法认定的前提下，即认为被上诉人作出的《不予行政赔偿决定书》应予维持明显缺乏事实和法律依据。被上诉人已经当庭自认对上诉人的涉案房屋实施了强制拆除行为，其作出的《不予赔偿决定书》亦可以证明其对涉案房屋实施了强制拆除这一事实，故可以认定被上诉人的强制拆除行为与上诉人的损失之间存在直接的因果关系。被上诉人作出的《不予行政赔偿决定书》是否应予维持，应以被上诉人的强制拆除行为合法与否以及是否侵犯了上诉人的合法权益作为判定的前提条件。被上诉人在上诉人房屋外墙分别张贴其于2017年7月21日作出的责拆决字第2017072101号《责令限期拆除违法建筑决定书》和2017年8月9日作出的强拆决字第2017080901号《强制拆除违法建筑决定书》，上诉人对此不服向巩义市人民政府提起复议申请，巩义市人民政府分别于2017年7月24日和2017年8月14日予以受理，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”，然而被上诉人将上诉人的合法房屋误认为违法建筑，并不顾上诉人已经申请行政复议的事实，于2017年8月11日强行对涉案房屋实施了拆除行为，该强拆行为严重违反法律规定，侵犯了上诉人的合法权益。三、一审法院应当在查明本案主要事实的情况下，依法作出判决。本案系因上诉人不服被上诉人作出的《不予行政赔偿决定书》引发的诉讼，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款的规定“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”，该条并未规定必须在确认行政行为违法的前提下，上诉人才可以对被上诉人作出的《不予行政赔偿决定书》提起诉讼。故一审法院应当在对被上诉人的行为进行实质性审查的基础上作出判决，其直接驳回上诉人的诉讼请求于法无据。请求：1、撤销河南省登封市人民法院作出的（2019)豫0185行初64号行政判决书；2、撤销被上诉人巩义市新中镇人民政府于2019年7月2日作出的《不予行政赔偿决定书》；3、判决被上诉人巩义市新中镇人民政府赔偿上诉人损失共计1537937.05元。被上诉人答辩称：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条明确规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形的，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。依照法律规定，只有“合法权益”受到损害才能取得国家赔偿。如果所受损害为非法利益，则不能得到法律救济。请求驳回上诉人的上诉。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：一、关于王明亮请求撤销涉案《不予行政赔偿决定书》的请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”基于上述规定，上诉人在单独提起行政赔偿诉讼前，可向相应的赔偿义务机关提出申请，由赔偿义务机关先行予以处理。涉案不予赔偿决定系被告基于原告的赔偿申请予以处理的前置程序性行为，并不妨碍上诉人依法提起行政赔偿诉讼，其并非独立的可诉讼的行政行为，故本院对于王明亮的该项请求不予支持。二、关于王明亮请求巩义市新中镇人民政府赔偿1537937.05元的请求是否应予支持的问题。行政赔偿以行政行为被确认违法为前提。在相应的行政行为未被确认违法的情况下，本院对于王明亮的该项请求不予支持。王明亮可在其提起本案赔偿诉讼所对应的行政行为被确认违法之后另行依法寻求救济。综上，一审判决结果正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇一九年十二月十二日书记员 鲁媛媛