北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京03行终1287号上诉人（一审原告）王某1，男，1949年11月17日出生，汉族，北京市平谷区村民，住北京市平谷区。委托代理人王某2（王某1之子），1973年10月23日出生，汉族，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区大兴庄镇人民政府，住所地北京市平谷区。法定代表人王桂金，镇长。委托代理人王利，男，北京市平谷区大兴庄镇人民政府土地科科员。委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。上诉人王某1因要求北京市平谷区大兴庄镇人民政府（以下简称大兴庄镇政府）履行房屋翻建审批法定职责一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初340号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年12月12日公开开庭审理了本案。上诉人王某1的委托代理人王某2，被上诉人大兴庄镇政府的委托代理人王利、崔艳霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月7日，王某1向大兴庄镇政府邮寄落款时间为2019年1月6日的《申请书》，要求大兴庄镇政府依据《平谷区村民住宅规划建设管理办法》的相关规定，对其翻建房屋进行审批，并核发《乡村建设规划许可证》。大兴庄镇政府在法定期限内未向王某1作出任何答复。王某1诉至一审法院，请求：1.责令大兴庄镇政府依据《平谷区村民住宅规划建设管理办法》在规定的期限内就王某1的翻建房屋申请给予审批；2.本案诉讼费由大兴庄镇政府承担。一审法院经审理查明，2018年11月7日，王某1向北京市大兴庄镇周村村民委员会（以下简称周村村委会）提交了《房屋翻建申请书》，其决定对位于周村东路X号老宅基地上的房屋进行翻建，要求村委会给予审批。村委会未对其作出答复。2019年1月7日，王某1向大兴庄镇政府邮寄了落款时间为2019年1月6日的《申请书》以及身份证复印件、四邻签字的《旧房翻建申请表》、1984年原平谷县大兴庄人民公社革命委员会周村生产大队、原平谷县大兴庄人民公社革命委员会对赵某和王某1两家的房基地批示、（2018）京03民终13555号民事裁定书，要求大兴庄镇政府对其翻建房屋申请进行审批，并核发《乡村建设规划许可证》。针对该申请，大兴庄镇政府在本案一审立案之前，未向王某1作出任何答复。另，2018年5月14日，王某1向大兴庄镇政府提出书面确权申请，要求大兴庄镇政府对其与赵某两家的宅基地使用界限作出处理决定。2019年6月3日，大兴庄镇政府针对王某1和赵某两家的宅基地使用界限作出了处理决定。赵某不服该处理决定，向北京市平谷区人民政府申请行政复议，至本案一审庭审结束前，行政复议程序尚未结束。一审法院经审理认为，本案的争议焦点如下：第一，王某1本次起诉是否符合法定起诉条件。在提起涉案履责之诉前，王某1已向大兴庄镇政府提出了履责申请，且根据王某1提供的EMS快递单以及庭审中双方陈述的事实可知，大兴庄镇政府已经收到王某1的申请。因大兴庄镇政府在法定期限内未对王某1作出答复，故王某1有权依法提起涉案之诉。大兴庄镇政府关于王某1起诉不符合法定起诉条件的意见，一审法院不予支持。第二，大兴庄镇政府是否应当对王某1的房屋翻建申请予以审批。北京市规划委员会、北京市国土资源局、北京市住房和城乡建设委员会、北京市农村工作委员会联合制定的《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》第二部分“完善乡村建设工程的管理工作”中规定：本市实行乡村建设工程规划许可制度。申请利用原有宅基地进行住宅建设的，不需要提交项目批准、核准、备案文件，应当提交使用集体建设用地的证明文件、建设申请、符合村庄规划的拟建方案以及四邻意见等材料（四邻意见不一致的，村民委员会应当组织召开村民会议或村民会议授权的村民代表会议研究形成本村意见），向乡镇人民政府申请乡村建设规划许可证。北京市平谷区人民政府制定的《平谷区村民住宅规划建设管理办法》第十条规定：村民住宅《乡村建设规划许可证》应按下列程序办理：（一）进行住宅建设的申请人需到村民委员会领取《村民住宅建设项目规划许可申报表》，就建设方案征求四邻意见。将填好的《申报表》、宅基地使用权属证明文件、建设方案、申请人身份证及身份证复印件递交至村民委员会。（二）村民委员会收到申请人递交的申报材料后，应于7个工作日内，进行审议并签署意见（村民委员会主任签字并加盖村民委员会公章）。四邻意见不一致的，村民委员会应当组织召开村民会议或村民会议授权的村民代表会议，研究形成本村统一意见。审议通过后，由申请人将签署村民委员会意见的《村民住宅建设项目规划许可申报表》、宅基地使用权属证明文件、建设方案、申请人身份证及身份证复印件报乡镇人民政府（街道办事处）审核。（三）乡镇人民政府（街道办事处）收到申请人提交的申报材料后，应于20个工作日内，会同规划国土部门到实地进行勘察，确定宅基地四至范围及拟建住宅平面位置，核发《乡村建设规划许可证》。《乡村建设规划许可证》核发后，乡镇人民政府（街道办事处）组织村民委员会及申请人一同到现场放线。《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日起施行）第四十条第二款、第三款规定：在规划农村地区，村民使用宅基地进行村民住宅建设，应当征询相邻土地使用权人意见，经村民委员会审议后上报乡镇人民政府批准。乡镇人民政府审批村民使用宅基地进行住宅建设，应当依据村庄规划进行。具体办法由各区人民政府结合实际情况制定。参照上述规章及规范性文件规定可知，大兴庄镇政府在《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日起施行）实施之前，具有对王某1提出的房屋翻建申请进行审核的法定职责；在《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日起施行）实施之后，具有对王某1提出的房屋翻建申请进行审批的法定职责。但是，从上述规章和规范性文件可以看出，乡镇政府对于村民翻建房屋申请不能直接予以审批，其进行审批的前提条件是，申请人应当首先征询相邻土地使用权人的意见，且申请必须经过村民委员会的审议程序。本案中，王某1的东邻赵某虽然在王某1的旧房翻建申请表中予以签名，但之后又因两家的宅基地使用范围发生纠纷而反悔，且截至本案一审庭审结束前，周村村委会并未针对王某1翻建房屋申请召开会议进行审议，并形成意见上报大兴庄镇政府，故大兴庄镇政府无法直接针对王某1的房屋翻建申请作出审核或审批意见。另，王某1提起本案之诉时，其与赵某对两家的宅基地使用界限存在争议。在两家的宅基地使用界限不明确的情况下，大兴庄镇政府亦无法对王某1的房屋翻建申请作出审核或审批意见。因此，王某1直接要求大兴庄镇政府对其申请予以审批，缺少必要的前置条件。需要指出的是，虽然大兴庄镇政府不能直接对王某1的房屋翻建申请进行审核或审批，但其接到王某1的申请后，在法定期限内未向王某1说明理由或作出任何答复，其行为确有不妥，一审法院在此予以指正。综上所述，王某1要求大兴庄镇政府直接履行房屋翻建审批职责，因缺乏法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王某1的诉讼请求。王某1不服一审判决，上诉至本院，认为：上诉人在2018年3月下旬向村委会提出翻建房屋申请，领取了相关表格，依要求征求了四邻意见，在四邻同意的情况下交纳了相关费用。收据上有两部门印章足以证明村镇同意上诉人建房。依据平谷区建房的相关规定，四邻同意的情况下不用召开村民会议。被上诉人作出京平兴政土争决字（2019）1号确权决定书，东邻居不服提起行政复议，北京市平谷区人民政府于2019年9月5日作出京平政复字63号决定，维持了京平兴政土争决字（2019）1号确权决定书。此决定在一审判决时东邻居没有提起行政诉讼已经生效，现双方宅基地使用界限明确。周村村委会对上诉人的翻建房屋行为不召开会议，根据京平政发[2017]22号文件的规定，也应由被上诉人责令改正。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求；一、二诉讼费用由被上诉人承担。大兴庄镇政府同意一审判决，请求予以维持。王某1在举证期限内向一审法院提交的证据是：1.旧房翻建申请表及提交的附件，证明王某1曾找过大兴庄镇政府并提交过宅基地翻建房屋申请。2.村委会收据，证明村委会在2018年4月2日已经知道了王某1翻建房屋的申请并收取了相关费用。3.中国移动通信客户语音通信详单，证明王某1于2018年5月6日拆房当天曾电话联系过村干部。4.视频截图，证明王某1的旧房与东邻居相邻现状。5.房屋翻建申请书，证明2018年11月7日至今房还在，周村村委会未作任何处理。大兴庄镇政府在举证期限内向一审法院提交并当庭出示了以下证据及法律依据，证据是：2019年3月12日王某1起诉大兴庄镇政府的行政起诉状，证明王某1要求大兴庄镇政府对其提出的宅基地确权申请依法处理，即王某1与赵某两家对宅基界限存在争议，权属未处理清楚前，大兴庄镇政府不具备审批房屋翻建申请的条件。大兴庄镇政府在本案诉讼过程中，作出了宅基地确权处理决定书，但赵某对处理决定书已向北京市平谷区人民政府提出了行政复议申请，行政复议程序至庭审时尚未结束，确权决定书并没有生效。法律依据是：1.《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》（节选）。2.《平谷区村民住宅规划建设管理办法》。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：第一，王某1提交的证据1、5和大兴庄镇政府提交的证据均客观、真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明王某1在提起本案诉讼之前，曾向周村村委会和大兴庄镇政府提出过房屋翻建的申请，但周村村委会和大兴庄镇政府均未向其作出答复以及王某1向大兴庄镇政府提出确权申请并进行诉讼的情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。第二，王某1提交的其他证据与本案大兴庄镇政府是否应当履行法定职责不具有直接的关联性，一审法院不予接纳。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。二审庭审中，王某1向本院补充提交如下证据：1.大兴庄镇政府作出的京平兴政土争决字（2019）1号《土地使用权争议处理决定书》；2.北京市平谷区人民政府京平政复字[2019]63号《行政复议决定书》，上述证据证明上诉人与邻居双方界限已经清楚，被上诉人在2019年6月就1984年的批复再次明确了双方宅基地界限。本院认为，王某1二审提交的证据不能证明其翻建房屋申请已经过村委会审议并签署了意见。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日起施行）第四十条第二款、第三款规定：在规划农村地区，村民使用宅基地进行村民住宅建设，应当征询相邻土地使用权人意见，经村民委员会审议后上报乡镇人民政府批准。乡镇人民政府审批村民使用宅基地进行住宅建设，应当依据村庄规划进行。具体办法由各区人民政府结合实际情况制定。北京市规划委员会、北京市国土资源局、北京市住房和城乡建设委员会、北京市农村工作委员会联合制定的《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》第二部分“完善乡村建设工程的管理工作”中规定：本市实行乡村建设工程规划许可制度。申请利用原有宅基地进行住宅建设的，不需要提交项目批准、核准、备案文件，应当提交使用集体建设用地的证明文件、建设申请、符合村庄规划的拟建方案以及四邻意见等材料（四邻意见不一致的，村民委员会应当组织召开村民会议或村民会议授权的村民代表会议研究形成本村意见），向乡镇人民政府申请乡村建设规划许可证。北京市平谷区人民政府制定的《平谷区村民住宅规划建设管理办法》第十条规定：村民住宅《乡村建设规划许可证》应按下列程序办理：（一）进行住宅建设的申请人需到村民委员会领取《村民住宅建设项目规划许可申报表》，就建设方案征求四邻意见。将填好的《申报表》、宅基地使用权属证明文件、建设方案、申请人身份证及身份证复印件递交至村民委员会。（二）村民委员会收到申请人递交的申报材料后，应于7个工作日内，进行审议并签署意见（村民委员会主任签字并加盖村民委员会公章）。四邻意见不一致的，村民委员会应当组织召开村民会议或村民会议授权的村民代表会议，研究形成本村统一意见。审议通过后，由申请人将签署村民委员会意见的《村民住宅建设项目规划许可申报表》、宅基地使用权属证明文件、建设方案、申请人身份证及身份证复印件报乡镇人民政府（街道办事处）审核。（三）乡镇人民政府（街道办事处）收到申请人提交的申报材料后，应于20个工作日内，会同规划国土部门到实地进行勘察，确定宅基地四至范围及拟建住宅平面位置，核发《乡村建设规划许可证》。《乡村建设规划许可证》核发后，乡镇人民政府（街道办事处）组织村民委员会及申请人一同到现场放线。根据上述规定，村民向乡镇政府提出翻建房屋审批申请，其前提应当首先征询相邻土地使用权人的意见，且申请必须经过村民委员会的审议程序。本案中，针对王某1的翻建房屋申请，周村村委会并未召开会议进行审议，并未形成意见，故王某1直接申请大兴庄镇政府履行房屋翻建审批职责，缺乏事实依据，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。王某1的上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王某1负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 张 慧二〇一九年十二月二十四日法官助理 孙畅阳法官助理 武 宁书 记 员 辛 遥