湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂行终1202号上诉人（原审原告）张振云，女，1969年7月8日出生，汉族，户籍地湖北省襄阳市樊城区。上诉人（原审原告）郭志军，男，1968年10月1日出生，汉族，户籍地湖北省襄阳市樊城区。共同委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。上诉人（原审被告）襄阳市樊城区人民政府，住所地湖北省襄阳市樊城区长虹路23号。法定代表人王建军，该区代理区长。委托代理人任璞，该区政府干部。委托代理人杨红娟，湖北法正大律师事务所律师。张振云、郭志军诉襄阳市樊城区人民政府（以下简称樊城区政府）请求确认强拆违法并赔偿一案，张振云、郭志军、樊城区政府均不服湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，现已审理终结。张振云、郭志军起诉称，其在襄阳市××区××号拥有合法的房屋。2015年11月30日，樊城区政府发布了〔2015〕第4号《樊城区人民政府关于清河片区（三江口）城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告》（以下简称《征收公告》），张振云、郭志军的房屋在该次征收范围内。因补偿范围及补偿标准争议，张振云、郭志军未能与征收部门达成补偿协议。2018年5月16日，在尚未获得补偿安置且未经法定程序的情况下，张振云、郭志军的附房被拆除，房屋主体门窗被拆，屋内物品也不知去向，房屋现已无法实际居住。张振云、郭志军认为，因樊城区政府此前发布了《征收公告》，将张振云、郭志军的房屋纳入征收范围，依据最高法院公报案例（2017）最高法行再101号行政判决的观点，在此情况下首先应当推定樊城区政府实施了强制拆除行为，并承担相应责任。为此，请求：1.确认樊城区政府2018年5月16日强制拆除张振云、郭志军位于樊城××××号房屋附房及破坏房屋门窗的行为违法。2.判令樊城区政府支付张振云、郭志军附房价值损失1012385元。3.判令樊城区政府支付张振云、郭志军门窗及室内物品损失171300元。原审法院审理查明，张振云、郭志军所诉涉案房屋位于襄阳市××区××号，其中诉称“主房”为房改售房，房权证号为樊城区字第××号，登记记载的房屋所有权人为张振云，所在楼层为1楼，建筑面积为74.73平方米，诉称“附房”为无证房屋。2015年11月30日，樊城区政府发布《征收公告》，张振云、郭志军所诉涉案房屋在该征收公告范围内。张振云、郭志军提供的2018年5月17日照片显示，诉称的附房被拆除。张振云、郭志军提供的2018年6月1日照片显示，诉称的主房房屋门窗被拆。另查明，襄阳市樊城区城市管理执法局清河口中队（以下简称清河口中队）出具《关于张振云违建拆除的情况说明》该说明载明：“张振云的房屋坐落于及××区××（东风仪表原件厂）××栋×单元×层××室，系房改房。2017年多次接群众举报，反映张振云在房改房主体房屋以外违法搭建部分构筑物。2017年9月1日，我队对其下达了《违法建设限期自拆通知书》，让其自行拆除，但张振云拒不执行也未提出异议。后来又有辖区居民多次向我队反映其违建一直未予拆除。2018年5月16日，依照《中华人民共和国城乡规划法》《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》和《行政处罚法》等法律法规规定，我队依法对张振云的违建部分进行了强制拆除。”原审法院认为，本案争议焦点，即谁实施了原告所诉的强拆其附房的行为和破坏其主房门窗的行为，其行为是否违法，是否应当赔偿。张振云、郭志军请求确认樊城区政府强拆其附房的行为和破坏其主房门窗的行为违法，应该对其所诉的行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施，予以举证证明，这属于原告赖以起诉行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据，亦属于诉讼请求能够成立的实质理由。张振云、郭志军未向本院提交樊城区政府实施了强拆其附房行为和破坏其主房门窗行为的证据。但根据清河口中队出具的《关于张振云违建拆除的情况说明》，可以直接确定实施强拆张振云、郭志军附房行为的主体系清河口中队。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，张振云、郭志军若对强拆其附房行为不服，应以作出行政行为的行政机关，即襄阳市樊城区城市管理执法局为被告主张权利。经本院释明后，原告仍坚持以樊城区政府为被告主张强拆其附房行为违法，系错列被告，其该项主张应予驳回。张振云、郭志军请求确认樊城区政府破坏其主房门窗的行为违法，虽然樊城区政府予以否认，张振云、郭志军亦无直接证据证明系樊城区政府所为，但樊城区政府对此未能提供系谁破坏了张振云、郭志军主房门窗，不能证明不是其所为，以及结合涉案房屋在其发布的征收公告范围内的情况下，可以推定破坏主房门窗的实施主体为樊城区政府。关于本案樊城区政府破坏主房门窗的行为是否违法的问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。本案张振云、郭志军未与樊城区政府及其职能部门签订征收补偿协议，根据本院审理查明的事实，以及《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的相关规定，樊城区政府在破坏主房门窗前，未告知张振云、郭志军依法享有的权利、救济途径以及听取其陈述和申辩；未发布公告和作出强制执行决定并向其送达；在实施破坏主房门窗行为时，未通知张振云、郭志军到场；未制作现场笔录和邀请见证人到场；亦未向公证机关办理有关事项的证据保全的情况下，樊城区政府破坏主房门窗的行为，缺乏法律依据，违反了“先补偿、后搬迁”和行政强制执行程序的规定，应当确认其破坏主房门窗的行为违法。至于张振云、郭志军请求判令樊城区政府支付附房价值损失1012385元，以及支付门窗及室内物品损失171300元的主张，因附房的拆除主体并非樊城区政府，其赔偿请求不属于本案审理范围。张振云、郭志军主张的门窗及室内物品损失，因门窗系房屋的组成部分，不宜割裂单独计算其价值，另外，门窗损坏也不必然导致室内物品损失。涉案房屋在征收范围内，张振云、郭志军可就涉案房屋补偿问题通过协议方式或者征收主体依据征收补偿方案、评估、房地产市场现状等情况及时作出征收补偿决定对张振云、郭志军予以补偿，并应充分考虑此次破坏主房门窗在生活、居住以及是否存在物品丢失等方面给张振云、郭志军所带来的损失，切实保障其合法权益不受侵害。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告襄阳市樊城区人民政府破坏原告张振云、郭志军位于樊城××××号房屋门窗的行为违法；二、驳回原告张振云、郭志军请求确认被告襄阳市樊城区人民政府于2018年5月16日强制拆除其位于樊城××××号房屋附房行为违法并予赔偿的起诉；三、驳回原告张振云、郭志军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告襄阳市樊城区人民政府承担。张振云、郭志军上诉称，1.强拆附房以及破坏主房门窗的行为均是由樊城区政府组织实施或委托实施，相关法律责任应当由樊城区政府承担。首先，樊城区政府提交的、由清河口中队作出的《违法建设限期自拆通知书》未依法送达，张贴照片也不是本案涉案房屋，该通知书不发生法律效力。其次，樊城区政府作出案涉《征收公告》，清河口中队作出通知书是以拆违代拆迁，应推定樊城区政府组织或委托实施了强制拆除行为。再次，根据（2017）最高法行再101号行政判决所确定的裁判要旨，对征收范围内房屋进行拆除，除非征收主体能够提交证据证明其不知情，应当推定强制拆除系征收主体实施或委托实施。第四，同一征收项目内，对强制拆除未经登记的建筑违法行为的认定。襄阳市人民政府曾以行政复议决定的形式确认樊城区政府强制拆除其他违法建筑的行为违法。因此，原审不应驳回请求确认樊城区政府于2018年5月16日强制拆除其位于樊城××××号房屋附房行为违法并予赔偿的起诉。2.上诉人的物品及室内物品损失赔偿请求合理合法，应予支持。请求二审法院撤销原判，发回重审。樊城区政府上诉称，1.原审法院认定樊城区政府为张振云、郭志军主房门窗的破坏主体，属于认定事实错误。案涉房屋所属的二汽仪表厂家属院绝大部分房屋在一审诉讼前已征收完毕，原物业已撤离，在房屋未被征收前仍归张振云个人所有，本人应承担对其私有财产安全保管责任。原审推定樊城区政府破坏案涉主房门窗的实施主体，属认定事实错误。2.原审法院适用《物权法》第四十二条和《行政强制法》确认樊城区政府破坏被上诉人主房门窗行为违法，属于适用法律错误。案涉主房门窗被破坏是由其他民事主体实施的侵权行为导致，依法应属民事侵权赔偿纠纷或财产被盗的刑事案件，应由公安机关立案侦办，不应适用行政诉讼程序。请求二审法院撤销原审第一项，改判驳回张振云、郭志军请求确认樊城区政府破坏位于樊城××××号房屋门窗的行为违法并赔偿的起诉；一、二审诉讼费由张振云、郭志军承担。张振云、郭志军、樊城区政府均未提交书面答辩状。上诉人张振云、郭志军、樊城区政府向原审法院提交的证据材料均已随案移送至本院。本院二审对上述证据分析、认定的案件事实与原审一致。二审审理期间，张振云、郭志军提交《结婚证》复印件，拟证明张振云与郭志军于1995年7月11日登记结婚。案涉房屋所有权人为张振云，郭志军与其是夫妻关系，故其均具有原告主体资格。经质证，樊城区政府对上述证据无异议，本院予以采信。综上，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是樊城区政府是否为本案的适格被告。1.关于对诉争主房门窗拆除行为被告资格的认定问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款关于“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定，被征收人对房屋征收部门组织实施的房屋征收与补偿过程中所作行政行为不服，应当以房屋征收部门为被告。上述条款为司法解释的新增内容，为此前司法实践中对此类案件适格被告的不同认定制定了统一标准。本案中，樊城区政府作出的《关于清河片区（三江口）城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》及《征收公告》，均载明房屋征收部门为襄阳市樊城区住房和城乡建设局。而本案诉称的破坏主房门窗行为发生在2018年5月，即发生在司法解释施行以后，故在无证据证明樊城区政府实际参与了拆除行为的情况下，张振云、郭志军主张参照司法解释施行前的案例推定樊城区政府为诉称主房门窗破坏主体，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院认定樊城区政府为破坏张振云、郭志军主房门窗的责任主体，属适用法律错误，二审予以纠正。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款、第六十九条第一款第三项的规定，应驳回张振云、郭志军请求确认樊城区政府于2018年5月16日强制拆除其位于樊城××××号房屋门窗行为违法并予赔偿的起诉。2.关于对诉争附房拆除行为被告资格的认定问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定。本案中，作出《违法建设限期自拆通知书》及强制拆除附房事实行为的主体均为清河口中队。张振云、郭志军提交的两份同属案涉《征收公告》范围内强制拆除其他违章建筑的行政复议决定书，因强制拆除行为发生的时间、地点及对象均与本案不同，不能作为本案的参考依据。在原审法院已释明错列被告的法律后果后，张振云、郭志军仍坚持以樊城区政府为被告主张强拆其附房行为违法并予赔偿的主张，应不予支持。另外，张振云、郭志军关于清河口中队作出的《违法建设限期自拆通知书》未送达等涉行政行为程序违法的主张，不是本案审查范围，依法不予审查；行政相对人可另案主张权利。故原审法院驳回张振云、郭志军请求确认樊城区政府于2018年5月16日强制拆除其位于樊城××××号房屋附房行为违法并予赔偿的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项之规定，并无不当。3.张振云、郭志军请求判令樊城区政府支付附房价值损失、门窗及室内物品损失的主张，应以确认樊城区政府行政行为违法为前提，但鉴于樊城区政府不是本案适格被告，故该赔偿之诉应一并予以驳回。综上，原审认定事实清楚，但适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项、第一百零一条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销湖北省襄阳市中级人民法院（2019)鄂06行初103号行政判决；二、驳回张振云、郭志军的起诉。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  王争审判员  黄莹审判员  李伟二〇一九年十二月三十日法官助理雷禹书记员董晓晗