安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖03行终143号上诉人（一审原告）陈斌斌，男，1990年5月28日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。委托代理人陈丹丹，安徽国恒律师事务所律师。委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）蚌埠市禹会区马城镇人民政府，住所地安徽省蚌埠市马城镇街道，统一社会信用代码11340304003044201N。负责人邵会廷，该镇政府镇长。出庭负责人沈颂元，该镇政府副镇长。委托代理人张朝徐，安徽皖成律师事务所律师。委托代理人耿文豪，安徽皖成律师事务所律师实习律师。上诉人陈斌斌因与被上诉人蚌埠市禹会区马城镇人民政府（以下简称马城镇政府）确认关闭养殖场行为违法一案，不服安徽省蚌埠市禹会区人民法院（2019）皖0304行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈斌斌及其委托代理人陈丹丹、许文春，被上诉人马城镇政府的出庭负责人沈颂元及委托代理人张朝徐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明事实：2015年12月5日陈斌斌分别与陈育梳、陈克军、陈克周等人签订土地转租协议，租期为10年。同年12月6日蚌埠市禹会区马城镇禹会村村民委员会向马城镇政府、国土管理部门出具证明，载明“兹有我村三组居民陈斌斌，男，该民在外地务工返乡，为了发展家庭经济，增加收入，计划在我村村北自家的自留地和转包地邻的自留地以及周边的废荒地上，新建养殖肉鸡大棚，大棚占地面积约壹亩左右，情况属实，请各级领导批准，并给予办理养殖手续。”2015年12月合肥田园土地规划测绘有限公司编制了《蚌埠市禹会区马城镇禹会村陈斌斌（畜禽养殖）设施农用地复垦方案报告书》。另查明：2016年6月29日蚌埠市禹会区人民政府作出禹政办〔2016〕24号《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》，该方案载明“……禁养区范围内的已建成的畜禽养殖场，由所在地人民政府负责责令限期搬迁、关闭或取缔……马城镇：禹会村、冯嘴村、前郢村、花郢村、草寺村、杭刘村、广德村、胡圩村、马城村、梅姚村、庙前新村、黄庙村、马城水稻良种场等13个村（场）及孝仪街道全范围禁养……各乡镇应严格按照本方案……按照属地管理原则，负责做好禁养区内现有畜禽养殖场的有序关停、转迁和限养区、适养区畜禽养殖场的污染治理工作……”。2017年8月16日的《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》不仅确定马城镇：禹会村、冯嘴村、前郢村、花郢村、草寺村、杭刘村、广德村、胡圩村、马城村、梅姚村、庙前新村、黄庙村、马城水稻良种场等13个村（场）及孝仪街道为全范围禁养区域，同时制定了关闭搬迁时限为2017年11月底。补偿方式和标准为“在规定期限内、完成关闭搬迁的，依照补偿标准给予补偿”等，并明确了由各乡镇政府、风景区管委会为畜禽禁养区规模养殖场（户）关闭搬迁工作的主体，全面负责禁养区内规模养殖场（户）的调查摸底、审查审核、张榜公示、组织拆除、审核验收及发放补偿经费等内容。一审法院认为，根据《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》、《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》中载明的内容，可以确定马城镇政府是由蚌埠市禹会区人民政府确定的畜禽禁养区规模养殖场（户）关闭搬迁工作的主体，全面负责禁养区内规模养殖场（户）的调查摸底、审查审核、张榜公示、组织拆除、审核验收及发放补偿经费等工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，陈斌斌提起本案诉讼符合法定条件，故对马城镇政府认为陈斌斌起诉主体错误的辩称，一审法院不予支持。《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》划定了马城镇禁养区范围为禹会村、冯嘴村、前郢村、花郢村、草寺村、杭刘村、广德村、胡圩村、马城村、梅姚村、庙前新村、黄庙村、马城水稻良种场等13个村（场）及孝仪街道全范围禁养。畜禽养殖禁养区是指按照法律、法规、行政规章等规定，禁止任何畜禽养殖的指定范围和区域；禁养区范围内的已建成的畜禽养殖场，由所在地人民政府负责责令限期搬迁、关闭或者取缔。陈斌斌通过租赁他人的土地，经营畜禽养殖。在陈斌斌所在的马城镇禹会村被划定为禁养区后，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。”的规定。陈斌斌即应按照《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》在规定的期限内依法自行关闭畜禽养殖场。对陈斌斌关于‘马城镇政府于2019年1月18日后陆续通过剪断养殖场电源线，在进出养殖场的一条道路上设置养殖户关闭值守点，挖毁进出养殖场的另一道路（总共只有两条道路可以进出养殖场区）的手段，禁止陈斌斌采购运输鸡苗、饲料，禁止陈斌斌在禹会村继续养殖，侵犯了陈斌斌的自主经营权。’的诉称，马城镇政府当庭否认其实施了通过剪断养殖场电源线、挖路等强行关闭陈斌斌的行为，陈斌斌也未能提供其他证据予以佐证。一审法院认为陈斌斌所在区域已经被划为禁养区，按照法律、法规等禁止性规定，陈斌斌应当自行停止在禁养区内继续养殖的行为，陈斌斌在行使自主经营权时应当遵守法律规定。马城镇政府作为畜禽禁养区规模养殖场（户）关闭搬迁工作的主体，其设置禁养区养殖户关闭值守点用于宣传畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁政策，是其职责。在法庭调查结束之前，陈斌斌为了进一步证明马城镇政府实施了剪断电源线的行为，又向法庭提交了马城镇政府曾于2017年4月7日向蚌埠市供电公司的发出的《关于对天河周边禁养区内养殖场（户）停电的函》的复印件，对该函的真实性马城镇政府未予否认，但从该函的内容可以看出马城镇政府作出的时间是2017年4月7日，函中明确载明停电的截止日期为2017年4月12日前，与陈斌斌提供的2019年1月18日的视频、照片的时间有所不符，两者是否具有关联性也无法确定，故一审法院不能以此认定马城镇政府实施了剪断电源线强行关闭陈斌斌的行为。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈斌斌的诉讼请求。案件受理费50元，由陈斌斌负担。陈斌斌上诉称，一、一审法院认定事实错误。（一）一审法院查明陈斌斌所在禹会村在禁养区内，马城镇政府是由蚌埠市禹会区人民政府确定的畜禽禁养区规模养殖场（户）关闭搬迁工作的主体，全面负责禁养区内规模养殖场（户）的调查摸底、审查审核、张榜公示、组织拆除、审核验收及发放补偿经费等工作。（二）陈斌斌提交的证据足以证明是马城镇政府实施了强行剪断电源的行为。陈斌斌现仍未拆除，通过实地勘察也可以看得出强行剪断电源的事实。二、一审法院适用法律错误。根据诉讼法的相关规定，陈斌斌对行政行为的存在仅仅具有初步举证的责任，陈斌斌已经尽到了初步举证证明断电行为的存在，一审法院仍以举证不能驳回诉讼请求，适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，依法确认马城镇政府关闭陈斌斌的行为违法，责令其停止实施关闭行为；本案诉讼费用全部由马城镇政府承担。马城镇政府答辩称，按照法律、法规规定，陈斌斌已被划为禁养区，陈斌斌应当停止在禁养区内实施养殖行为，陈斌斌要求继续经营养殖场的行为没有法律依据。马城镇政府没有做过关闭养殖场的行政行为，剪断电源的行为与马城镇政府无关。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。陈斌斌在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、陈斌斌身份证、户口本复印件，证明陈斌斌的主体资格；2、陈斌斌（畜禽养殖）设施农业用地复垦方案报告表、租地协议书，证明陈斌斌通过土地流转，经营养殖场，符合农村土地承包经营权流转和设施农用地的法律法规；3、《禹会区畜禽禁养区划定文件》、《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》、马城镇政府2018年11月20日发布的《政府工作报告》，证明马城镇政府是禁养区养殖场（户）关闭搬迁工作的主体，全面负责关停工作，马城镇政府在关停禁养区内养殖95家包括陈斌斌在内，马城镇政府作出了关闭陈斌斌的行为；4、照片八张，证明马城镇政府剪断养殖场的电源线，在进出养殖场区的一条道路上设置养殖户关闭值守点，挖毁进出养殖场的另一条道路（总共只有两条道路可以进出养殖场区），防止陈斌斌采购、运输鸡苗、饲料，禁止陈斌斌在禹会村继续养殖，马城镇政府作出了关闭陈斌斌在禹会区经营的行为；5、马城镇政府剪断陈斌斌电源现场视频光盘一份，证明马城镇政府没有任何事实根据，强制剪断陈斌斌的电源，强行关闭陈斌斌；6、马城镇政府《关于对天河周边禁养区内养殖场（户）停电》的函、照片一张，与视频一同证明马城镇政府协同供电公司对养殖场实施了断电行为，同时可以证明陈斌斌的起诉没有超过起诉期限。马城镇政府未向一审法院提交证据。以上证据均已随卷移送本院。当事人对所举证据的质辩理由同一审，一审判决对相关证据分析认定符合法律规定，本院予以确认。二审期间，陈斌斌提交了《蚌埠市禹会区马城镇人民政府关于对境内禁养区养殖户断电的函》的照片，证明马城镇政府实施了强行断电的行为。马城镇政府质证意见：该证据不属于新证据，且无法确定与本案养殖户有关，达不到马城镇政府强行断电的证明目的。经审查，本院对马城镇政府的质证意见予以采信，对该证据不予确认。因双方当事人对一审查明的事实无异议，经审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。结合一审判决及双方当事人诉辩意见，本案二审争议焦点：马城镇政府是否实施了关闭养殖场的行为。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，有具体的诉讼请求和事实根据，是当事人起诉成立的法定条件之一。而明确的诉讼请求，前提条件是要有明确的被诉行政行为。因此，当事人提起诉讼，必须初步证明被告实施了被诉行政行为。本案中，陈斌斌主张马城镇政府通过剪断电源、挖断道路、设置关闭值守点，作出强制关闭案涉养殖场的行政行为。经审理认为，首先，虽然陈斌斌电源被剪断的事实存在，但其提交的证据不能证明是马城镇政府实施了剪断电源的行为。其次，蚌埠市禹会区马城镇禹会村村民委员会在一审中出具证明，证实案涉道路是被禹会村村委会挖断的，并非马城镇政府实施了挖断道路的行为。最后，虽然关闭值守点是马城镇政府所设置，但关闭值守点主要用来向养殖户宣传禁养区关闭政策的，仅凭马城镇政府设置关闭值守点的行为，不能达到强制关闭案涉养殖场的后果。故陈斌斌主张马城镇政府实施了剪断电源、挖断道路的行为不能成立；马城镇政府设置关闭值守点的行为，亦不足以说明马城镇政府实施了强制关闭案涉养殖场的行为。因陈斌斌的养殖场在《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》划定的禁养区域内，陈斌斌作为该养殖场的实际经营者，依法不能在禁养区内继续进行养殖，其应在政府规定的关闭期限内关闭搬迁。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”同时，《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》也确定，政府在实施禁养区养殖户关闭搬迁工作的同时，应当给予养殖户相应的补偿。因此，陈斌斌可以另案主张因禁止养殖所造成损失的补偿。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈斌斌负担。本判决为终审判决。审判长 顾 倩审判员 汝元琼审判员 李小芹二〇一九年十二月十八日法官助理郭艳丽书记员夏婧楠附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。