湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终2132号上诉人（原审原告）：王清权，男，1958年1月24日出生，汉族，住岳阳市君山区。委托代理人：刘妙勤，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：岳阳市人民政府。住所地：岳阳市岳阳楼区金鹗中路235号。法定代表人：李爱武，市长。委托代理人：夏青，岳阳市君山区司法局工作人员。委托代理人：赵双，岳阳市君山区司法局工作人员。上诉人王清权因与被上诉人岳阳市人民政府确认行政行为违法一案，不服岳阳市中级人民法院2019年10月21日作出的（2019）湘06行初207号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。王清权诉称，2009年，其在国有土地使用证号为湘岳君土国用（2013）第××号上的土地修建一住宅。2018年6月，岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）发布君山区柳毅路提质改造（一期）建设项目征收土地公告，涉诉房屋在征收范围，征收主体为岳阳市政府。2018年7月24日，涉诉房屋被强拆，但无任何主体承担强拆责任。曾起诉君山区政府及柳林洲街道办事处强拆违法，湖南省高级人民法院作出的（2019）湘行终585号裁定中认定岳阳市政府为涉诉房屋征收主体，岳阳市政府强拆行为实体、程序上均违法，故请求：确认岳阳市政府于2018年7月24日强拆王清权位于君山区柳林洲镇××村知青组房屋的行为违法。岳阳市中级人民法院审理查明：2018年6月1日，岳阳市政府作出君山区柳毅路提质改造（一期）建设项目征收土地公告（岳土征告字［2018］1号），对位于岳阳市君山区柳林洲街道办事处岳华村、新洲村、挂口居委会和挂口渔场的部分土地进行征收，用于交通运输建设。王清权的房屋位于被征收土地范围内。2018年7月24日，王清权的房屋被强拆。2018年，王清权曾以岳阳市规划局、柳林洲街道办事处为被告向岳阳楼区人民法院提起诉讼，要求确认被告强拆行为违法，岳阳楼区人民法院认定王清权房屋被君山区多部门联合拆除，不包括岳阳市规划局，王清权的起诉，岳阳楼区人民法院无管辖权，应向有管辖权的法院起诉，于2018年8月7日裁定不予受理。王清权不服，向该院提起上诉，理由是2018年7月9日，岳阳市规划局作出岳市规限拆决字[2018]第6002号限期拆除决定书，应推定房屋被市规划局强拆，将规划局列为被告并无不妥。该院于2018年10月22日作出（2018）湘06行终151号行政裁定书，认为岳阳市规划局未实施强拆行为，不是本案适格被告，岳阳楼区人民法院无管辖权，驳回了王清权的上诉，维持了岳阳楼区人民法院的裁定。此后，王清权又以君山区政府和柳林洲街道办事处为被告提起诉讼，要求确认强拆违法。2018年11月25日，该院作出（2018）湘06行初231号行政裁定，认定王清权提交的证据不足以证明君山区政府实施了强拆行为，对王清权的起诉裁定不予受理。王清权不服，以房屋被拆是事实行为，在没有行政机关认可行政行为的情况下，根据相关案例，只要被诉行政机关在法律上或事实上存在较大可能性，应先予立案为由，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院认为，有生效判决认定涉案项目土地的征收主体为岳阳市政府，在君山区政府作出的[2017]002号《房屋征收补偿决定书被确认违法且被撤销的情况下，君山区政府和柳林洲街道办再被推定为被告明显不当。王清权提交的证据亦不足以证明君山区政府和柳林洲街道办实施了王清权诉称的行政行为，遂于2019年7月1日作出（2019）湘行终585号行政裁定书，维持了该院（2018）湘06行初231号不予受理的行政裁定。在本案审理过程中，君山区柳林洲街道办事处自认涉案房屋拆除行为由其作出。岳阳市中级人民法院审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告。该条款中“有明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。如果原告所诉行政行为明显不是所诉行政机关作出的，则被告不适格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：错列被告且拒绝变更的”之规定，本案中，岳阳市人民政府提交的证据证明其并未实施案涉拆除行为，不是本案适格被告。而君山区柳林洲街道办事处已自认案涉拆除行为系该单位实施，君山区柳林洲街道办事处作为一级行政机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的主体，其作为本案的适格被告，有事实依据，符合法律规定，故原告对强拆其房屋行为不服，应当以岳阳市君山区柳林洲街道办事处为被告，原告将涉案项目土地征收主体岳阳市政府列为本案被告，属于被告不适格，经释明后原告拒绝变更被告，根据上述法律规定，王清权拒不变更被告，其起诉应当予以驳回。另外，虽然王清权曾以君山区政府及柳林洲街道办事处为被告提起诉讼，但本院及湖南省高级人民法院均是以王清权提交的证据不足以证明君山区政府和柳林洲街道办事处实施了王清权诉称的行政行为而裁定不予受理，现君山区柳林洲街道办事处自认拆除王清权的房屋是其所为，故君山区柳林洲街道办事处是本案适格被告与本院及湖南省高级人民法院的行政裁定并不冲突。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告王清权的起诉。本案案件受理费用50元，退回王清权。王清权不服上述判决，向本院提出上诉称：柳林洲街道办的自认不能作为证据采信，既未提交证据，也与事实不符；原审认定事实错误，与原来的多次裁定、特别是与省高院的裁定相冲突。请求依法撤销原审裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求，并由被上诉人承担诉讼费用。岳阳市人民政府答辩称，涉案房屋属于违法建筑，答辩人被告主体不适格，本案已超过法定诉讼期限。原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉维持原裁定。当事人原审提交的证据已随案移送本院，本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。另查明：本院(2019)湘行终1075号判决认定涉案征收项目的征收主体为岳阳市人民政府。本院认为:列入征收范围内的房屋强制拆除是由多阶段、多主体、多个行政行为前后延续的复合过程，不同行政行为的责任主体有所区分。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、四、五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。同时还规定，两上以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，岳阳市人民政府作出岳土征告字［2018］1号君山区柳毅路提质改造（一期）建设项目征收土地公告，决定对部分土地进行征收，用于交通运输建设。上诉人王清权的房屋位于被征收土地范围内，在征收期间，王清权的房屋因认定为违法建筑被强拆。上诉人认为其房屋因征收被强制拆除，继而起诉征收决定机关符合上述法律规定。此后，上诉人王清权多次以不同行政机关为被告提起诉讼，均被以被告不适格为由被驳回起诉或者上诉。按照本院判决书的指引，上诉人王清权再次提起本案诉讼。虽然岳阳市君山区柳林洲街道办事处自认拆除王清权的房屋是其所为，但因上诉人曾以该街道办事处为被告提起的诉讼亦被驳回等原由，原审法院应当受理并查清适格被告后一并作出实体处理。若在审理中认为柳林洲街道办事处或其他行政机关与本案有利害关系，则可依据《中华人民共和国行政诉讼》第二十九条的规定，通知其作为第三人参加诉讼，以实现案件的顺利审理。若审理中认为上诉人起诉本案层级较高的被告不适格，亦可依据诉讼法的规定一并驳回对不适格被告的起诉。综上，上诉人王清权的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定适用法律错误，依法应当纠正。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初207号行政裁定；二、指令岳阳市中级人民法院继续审理本案。本案不收取案件受理费。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊穎二〇一九年十二月二十七日法官助理蹇菲书记员唐佳