山西省高级人民法院   行政赔偿判决书   （2019）晋行赔终104号   上诉人（原审原告）孟钢，男，1992年11月18日出生，汉族，住山西省太原市晋源区金胜乡西寨村。   委托代理人毕文强，北京市盛廷律师事务所律师。   委托代理人马娜，北京市盛廷律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市晋源区人民政府，住所地太原市晋源区文景街9号。   法定代表人李永强，区长。   委托代理人李志坤，太原市晋源区司法局副局长。   委托代理人陈艳丽，北京德恒（太原）律师事务所律师。   上诉人孟钢因诉太原市晋源区人民政府（以下简称晋源区政府）行政赔偿一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行赔初47号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   原审查明，原告为太原市晋源区西寨村村民，在该村集体土地上建有房屋。因城中村改造项目，原告房屋由被告强制拆除。原告不服被告强制拆除行为，向本院提起诉讼。本院于2018年12月14日作出（2018）晋03行初400号行政判决书，判决确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。2019年2月1日，原告向被告提出国家赔偿申请。同年5月23日，原告收到被告作出的（2019）晋源政赔字第6号《行政赔偿决定书》，决定赔偿原告53136元。原告不服，形成本诉。另查明，原告提出赔偿请求主要可分为三部分，一为土地价值及地上建筑价值；二为要求商业补偿价值、奖励、车位、附属物及三年租房费用；三为屋内物品损失。   原审法院认为，在城中村改造过程中，被告强制拆除原告房屋的行为已被确认违法，被告应当赔偿原告受到的损失。太原市人民政府于2013年3月2日作出的并政发〔2013〕12号《关于进一步规范城中村改造的若干意见》现在还有效，可作为本案赔偿的主要依据。该《意见》第一条拆迁补偿安置中第（一）项明确，城中村改造拆迁补偿安置采取产权置换和货币补偿相结合的方式。非宅基地上的房屋原则上实行货币补偿。第一条第（二）项宅基地上房屋拆迁补偿安置和货币补贴标准中明确，2012年1月1日前合法宅基地上二层及二层以下建筑为合法建筑，三层以上为违法建筑。考虑到历史因素，三层、四层、五层分别按2007年建安成本价（800元/平方米）的90%、70%、40%给予货币补贴。第一条第（二）项搬迁、过渡费中明确过渡费按每户1200元/月标准支付。本案中，关于原告赔偿请求中的房屋价值。原告在村内建造的房屋未取得合法的宅基地使用权证，也未取得建设规划许可证，原告仅凭村委会一张宅基地收据主张按合法宅基地上的房屋予以补偿不妥，被告拆除原告房屋的损失计算符合并政发〔2013〕12号文件规定，应予维持。本院对原告被拆房屋已按货币计算损失，不存在过渡费用计算。关于原告赔偿请求中的屋内财产损失。对于该损失，被告在赔偿决定中未予认定，原告对屋内财产损失只列明细，未提供其他能够证明损失的证据，本院酌情支持5000元。综上，被告所作（2019）晋源政赔字第6号《行政赔偿决定书》未确定原告屋内财产损失情况，应予撤销。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十六条之规定，判决如下：一、撤销被告太原市晋源区人民政府作出的（2019）晋源政赔字第6号《行政赔偿决定书》；二、被告太原市晋源区人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告孟钢房屋价值损失53136元，屋内物品损失5000元，共计58136元；三、驳回原告孟钢的其他诉讼请求。   孟钢上诉称，一、上诉人有权依据宅基地收据要求按合法宅基地予以补偿。农村集体土地上房屋普遍存在只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况。上诉人不存在过错，该现状是由被上诉人造成的。有关上诉人房屋属于临时建筑的认定，已经被生效判决撤销，涉案房屋不属于临时建筑。上诉人涉案房屋是根据“一户一宅”原则，依法经过向村委会申请，由村委会会议通过，并向村委会缴纳宅基地款项后合法建造的房屋。即使没有乡镇政府的审批和县级人民政府的批准，也仅仅是非上诉人原因造成的程序性瑕疵，原审法院仅因为没有登记发证就否认上诉人拥有合法的宅基地使用权和地上房屋，属于认定事实错误。上诉人在内的所有被拆迁人均未办理过建房手续，都是通过缴纳宅基地款项的方式在本村建房。诸多相同情况的被拆迁人以宅基地的方式获得了补偿。被上诉人对上诉人宅基地上的房屋进行区别对待，原审法院否认上诉人房屋为宅基地上房屋没有依据，属于事实认定错误。二、原审法院依据太原市人民政府于2013年3月2日作出的并政发（2013）12号《关于进一步规范城中村改造的若干意见》属于认定事实不清，适用法律错误。本案房屋赔偿应按被上诉人作出赔偿决定时有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。按照2007年每平米800元的建安成本价对上诉人房屋进行赔偿的标准过低，不能体现国家赔偿的惩罚性，不符合国家赔偿法的立法原则。上诉人房屋没有三层以上的部分，对上诉人房屋一层总面积按90%价值赔偿，明显没有依据，也与并政发〔2013〕12号《关于进一步规范城中村改造的若干意见》规定相违背。根据国家赔偿法，为体现对违法征收和强拆行为的惩戒，对房屋的赔偿不能低于因依法征收所得到的补偿，即对上诉人房屋的赔偿，不应低于赔偿时就近地段类似房屋的市场价值。三、原审法院酌情判定赔偿5000元屋内物品损失，属于认定事实不清，不符合客观事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，对于涉案物品损失及赔偿数额的确定，应适用举证责任倒置，即被上诉人承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任，并非由法院酌情赔偿5000元。上诉人主张的物品损失均系生产必需品，符合生活实际情况，未超出市场正常价格范围且被上诉人亦未提供证据证明这些损失不存在，一审法院应予认定。四、搬迁奖励以及过渡费用应予赔偿。本案系因违法强制拆除引发的赔偿，为体现出对行政机关违法行为的制裁以及侧重于对被征收人合法权益的保障，对上诉人的搬迁奖励以及过渡费用不应低于上诉人原应得的相关拆迁安置补偿权益。综上，请求撤销原判并改判支持上诉人一审诉讼请求。   晋源区政府答辩称，一、上诉人在村内修建房屋时只有向村委会缴纳宅基地费用的证明，没有按照相关规定取得宅基地的规划手续，上诉人未经批准建筑的房屋是违法的。二、上诉人的证据不能证明房屋的合法性，基于此被上诉人对其建安成本进行赔偿。   二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，由于历史和现实诸多因素的影响，我国农村宅基地及房屋登记颁证工作和规划许可及建设审批手续缺乏应有的规范。农村宅基地房屋登记颁证及规划建设手续不完善现象一直以来普遍存在。村民合法占有使用宅基地而没有相关权属凭证及规划建设手续，与违法占地、乱批乱建现象共存共生成为一个客观现实。因此，不能简单地、“一刀切”的以村民不具有合法的权属凭证和建设规划手续来判定其宅基地及房屋是否为合法建筑，而应当由法定的具有相应职权的行政机关，遵循法定程序并依照相关行政实体法律规范，综合相关历史和现实因素，依法作出认定。本案中，关于认定上诉人孟钢诉涉房屋为临时建筑的西寨村城中村指挥部2015年（第十七号）《关于公布第二批建筑性质认定的通知》，已经被本院（2018）晋行终296号行政判决撤销。该认定通知被撤销后，有权机关并没有依法重新作出诉涉房屋系临时建筑或者违法建筑的认定。被上诉人在本案被诉（2019）晋源政赔字第6号《山西省太原市晋源区人民政府行政赔偿决定书》中，以上诉人所建造的涉案房屋属于违法建筑，仅对其建筑材料或建安成本予以赔偿，缺乏事实根据。另外，被上诉人作出赔偿决定参照的《太原市人民政府关于进一步规范城中村改造的若干意见》（并政发〔2013〕12号）及《太原市晋源区人民政府重点工程集体土地上房屋征收补偿安置方案》均规定，“2012年1月1日前，合法宅基地上二层及二层以下为合法建筑，三层以上为违法建筑。考虑到历史因素，三层、四层、五层分别按2007年建安成本价（800元/平方米）的90%、70%、40%给予货币补贴；六层及六层以上不予补贴。”而被上诉人在本案被诉赔偿决定中的赔偿方式和赔偿标准缺乏依据。对于上诉人提出的强拆造成的屋内物品损失，在赔偿决定中被上诉人也以上诉人不能证明涉案房屋在拆迁时屋内物品的损失情况为由不予赔偿，该不予赔偿理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定的举证责任原则。因此，被上诉人作出的（2019）晋源政赔字第6号《山西省太原市晋源区人民政府行政赔偿决定书》，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应当予以纠正。原审法院虽然撤销了该赔偿决定书，但实际上认可了被上诉人在赔偿决定书中予以赔偿部分的数额和效力，属认定事实和适用法律错误，本院予以指正。鉴于本案的赔偿标准和数额须以具有法定职权的行政机关对涉案房屋的性质作出认定为前提，人民法院不具有直接作出给付判决的条件。至于屋内物品损失部分，也应当在重新作出的赔偿决定中，依法予以确定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：   撤销山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行赔初47号行政赔偿判决；   撤销被上诉人太原市晋源区人民政府作出的（2019）晋源政赔字第6号《山西省太原市晋源区人民政府行政赔偿决定书》；   太原市晋源区人民政府于本判决生效之日起三个月内对上诉人孟钢重新作出赔偿决定。   本判决为终审判决。   审判长 刘 群   审判员 李克恭   审判员 魏佩芬     二○一九年十二月二十六日   书记员 王 静