宁夏回族自治区高级人民法院行政裁定书（2019）宁行终52号上诉人（原审原告）马某，住宁夏回族自治区银川市。被上诉人（原审被告）中宁县人民政府。法定代表人何某，县长。委托代理人葛某，宁夏王占强律师事务所律师（特别代理）。原审原告王某，住宁夏回族自治区中宁县。上诉人马某因与被上诉人中宁县人民政府一案，不服宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2018）宁05行初20号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。一审法院查明，2017年1月23日，自治区住房和城乡建设厅、自治区发展和改革委员会、自治区民政厅、自治区财政厅、自治区国土资源厅联合作出宁建发（2017）9号《关于下达2017年保障性安居工程计划任务的通知》，其中中宁县城镇棚户区改造任务为6500套；2017年5月11日，中宁县政府作出《中宁县人民政府房屋征收决定》，决定对中宁县石空镇棚户区改造项目范围内的房屋实施征收，征收范围：石空镇集镇区域内，西至罗家沟、东至张裕沟、北至包兰铁路、南至滨河大道，征收实施单位为中宁县石空镇政府，征收补偿标准按照《中宁县石空镇棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》的标准给予补偿，并于同日发布《公告》。本案原告马某的父亲马万山、王某所在的石空镇太平村位于本次征收范围内。2017年6月2日，自治区住房和城乡建设厅、自治区发展和改革委员会、自治区财政厅、自治区国土资源局联合作出宁建发（2017）32号《关于调整部分市县2017年度城镇棚户区改造计划任务的通知》，将中宁县的改造任务从6500套调整为3706套，其中中宁县石空镇1100套；2017年7月4日，中宁县石空镇政府与马万山签订《中宁县石空镇棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置协议》；2017年7月14日，中宁县政府办公室作出中宁政办发（2017）126号《关于印发中宁县石空镇棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案的通知》。后因马万山、王某不同意《中宁县石空镇棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》的内容，中宁县政府于2018年3月29日向马万山、王某作出《通知》，决定不再对上述二人的宅基地及地上附着物进行征收，在中宁县政府对马万山、王某作出不再征收决定通知之前，马万山、王某的房屋及地上附着物没有发生变化，仍保持原状。因中宁县政府在诉讼中改变了被诉行政行为，经本院向原告释明，马某、王某要求继续对原行政行为进行审理。一审法院认为，原告马某、王某的第一项诉讼请求为“请求人民法院依法判决中宁政发（2017）126号《中宁县石空镇棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》项目违法”。因中宁县石空镇棚户区改造项目为自治区住房和城乡建设厅按照自治区人民政府与国家保障性安居工程协调小组签订的《住房保障工作目标责任书》向各市县下达的建设任务，系国家行政机关由上向下作出的内部行政行为，该项目的立项审批并不对外设定权利义务，不对行政相对人或利害关系人直接发生法律效力。具体到本案，对马某与王某产生直接影响的是该项目实施过程中中宁县政府作出的征收安置和补偿行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”的规定，马某、王某提起的第一项诉讼请求因不属于行政诉讼的受案范围，本院不予审理。对于马某、王某提起的“判决中宁政发（2017）126号《中宁县石空镇棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》征收行为违法”的诉讼请求。本院认为，行政相对人或利害关系人提起行政诉讼的目的一般是为了要求行政机关履行法定职责或是为了撤销行政行为并阻却行政行为的实施。就本案而言，在中宁县政府作出《中宁县石空镇棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》之后，马某与王某采取向中宁县石空镇索要相关征收资料、向人民法院提起信息公开行政诉讼等方式表达了对征收补偿方案的不满，不同意对其房屋及地上附着物征收，后中宁县政府作出不再对马万山、王某宅基地及地上附着物进行征收的决定，马某、王某阻却中宁县政府对其实施征收行为的目的已经达到。在中宁县政府改变被诉行政行为之后，马某、王某仍要求对原行政行为继续审理，确认中宁县政府的征收行为违法。经本院审查，中宁县政府决定不再对马万山、王某宅基地及地上附着物进行征收之前作出的行政行为有：1.2017年5月11日，中宁县政府作出《中宁县人民政府房屋征收决定》并发布《公告》；2. 2017年7月4日，征收实施单位中宁县石空镇政府与马万山签订《中宁县石空镇棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置协议》；3.2017年7月14日，中宁县政府办公室作出中宁政办发（2017）126号《关于印发中宁县石空镇棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案的通知》。上述行政行为仅是中宁县政府前期为实施中宁县石空镇棚户区改造项目作出的准备行为，并未对马某、王某的合法权益造成损害，且根据本院查明的事实，在中宁县政府作出不再对马万山、王某宅基地及地上附着物进行征收的决定时，马万山、王某的房屋及地上附着物没有发生变化，仍保持原状。马某、王某请求确认原被诉行政行为违法并非因自身合法权益受到损害而寻求后期行政赔偿。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，在马某、王某合法权益未受到损害，与行政行为之间不存在利害关系的情况下，其二人再请求人民法院确认行政行为违法，显然不能得到支持。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回原告马某、王某的起诉。案件受理费50元，退回原告马某、王某。上诉人马某上诉称：1.被上诉人在诉讼中并未改变其行政行为，作出不再征收上诉人的房屋的通知。故上诉人与被上诉人之间仍然存在权利利害关系；2.被上诉人在征收房屋前后没有发布任何《征收公告》《房屋征收决定》及《征收补偿安置方案》；3.上诉人与被上诉人之间的利害关系仍然存在，应当依法判定被上诉人的行政行为违法；4.一审法院未对上诉人及被上诉人提供的所有政府规范性文件进行合法性审查，也未对被上诉人征收之前的行政行为进行合法性审查；5.一审法院未对拆迁协议的规范性及内容的合法性进行审查。请求：1.依法撤销宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2018）宁05行初20号行政裁定，由二审法院进行重新审理；2.请求依法判定中宁县石空镇人民政府所下达的不再征收《通知》无效；3.请求依法判定被上诉人征收行为违法且撤销该违法行为；4.二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人中宁县人民政府答辩称：1.原审裁定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请予以维持；2.被上诉人的石空镇棚户区改造项目没有违法；3.被上诉人在项目实施过程中的行政行为不对上诉人的合法权益产生影响。本院认为，本案的争议焦点是上诉人一审起诉是否属于行政诉讼受案范围。经查，2017年5月11日，被上诉人作出《中宁县人民政府房屋征收决定》并发布《公告》，2017年7月4日，征收实施单位中宁县石空镇人民政府与马万山（上诉人的父亲）签订《中宁县石空镇棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置协议》，因上诉人采取向中宁县石空镇人民政府索要相关征收资料、向人民法院提起信息公开行政诉讼，对被上诉人的征收行为有异议。2018年3月29日，被上诉人的征收实施单位中宁县石空镇人民政府向被征收人马万山送达了《通知》，告知不再对马万山的房屋进行征收。且涉诉房屋及地上附着物没有发生变化，仍保持原状，未对被征收人的合法权益造成损害。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，上诉人与被诉行政行为之间不存在利害关系，对上诉人不产生实际影响。一审法院驳回上诉人的起诉并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审  判  长   吴 峰审  判  员   马 龙审  判  员   胡文红二〇一九年三月二十五日书  记  员   倪保明 附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条 人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；