南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终280号 上诉人（一审原告）梁筱梨，女，1940年2月20日出生，壮族，住南宁市青秀区。 委托代理人陆锋，广西辰亿律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)南宁市住房和城乡建设局，住所地南宁市青秀区金湖路59-1号。 法定代表人林兢，该局局长。 第三人南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁中心，住所地南宁市良庆区五象大道666号港保苑小区2号楼、8号楼。 法定代表人周志飞，该中心主任。 上诉人梁筱梨诉被上诉人南宁市住房和城乡建设局（以下简称南宁市住建局）、第三人南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁中心（以下简称良庆区征拆中心）征收补偿协议一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2019）桂7102行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2015年10月15日，南宁市人民政府作出《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》。征收范围为：东临新良路，南至良兴路，西邻延庆路，北靠五象大道范围内所有房屋及附属物，集体土地除外；确定房屋征收部门为南宁市城乡建设委员会（以下简称南宁市城建委），房屋征收实施单位为南宁市良庆区人民政府；具体补偿安置按《良庆区棚户片区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）执行。同时还告知了申请复议及起诉权限等。2015年10月26日，南宁市人民政府作出《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收决定的公告》（南征【2015】13号）。梁筱梨的房屋坐落于南宁市××区良庆镇××号，位于良庆区棚户区改造项目征收范围之内，房屋有1952年广西省人民政府印发分析契纸。《征收补偿方案》第十条第（二）、（三）项规定：“（二）2004年8月15日前建成的房改房、集资房、单位房和四层以下（含第四层）的私人自建房，规划、土地、建设批准手续不齐全的，按该项目房屋分类评估价格的70%给予补偿；2004年8月15日后建设的手续不全、无房屋所有权证的房屋不予补偿。（三）规划、土地、建设批准手续齐全，但未取得房屋所有权证的，按该项目房屋分类评估价格的95%补偿。”《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（南府规〔2016〕20号）（以下简称《征补问题的通知》）第八条规定：“手续不全房屋的补偿。（二）2004年8月15日后规划、土地、建设批准手续齐全，但未取得房屋所有权证（不动产权证书）的，按该征收项目同类房屋分类估价价格的95%补偿。”《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府规〔2017〕19号）（以下简称安置细则）第六条规定：“被征收人选择纯货币补偿方式并在规定期限内签约交房的，获得以下奖励：（二）手续不全房屋符合《征补问题的通知》第八条的规定可获房屋征收补偿的，可获奖励金额=（新建普通商品住房平均销售单价-房屋征收项目同类房屋分类评估单价）×对应比例×房屋面积。” 2016年11月4日，广西华正房地产土地评估咨询有限公司受良庆区征拆办的委托评估被征收房屋的价值，作出《房地产估价报告》。2017年6月13日，广西华正房地产土地评估咨询有限公司受市城建委的委托对南宁市良庆区棚户片改造项目同区位、同地段在售新建普通商品住房平均销售价格评估，估价结果为平均销售价格为7340元/㎡。2008年9月4日，梁筱梨出具《委托授权书》，委托陆仁其全权代理被征收房屋及其他地上附着物补偿安置的一切事宜，包括但不限于主张并确认被征收住宅房屋及其他附着物的权属及数量；代为洽商被征收房屋补偿安置协议；代为签订被征收房屋补偿安置协议及其他与补偿安置有关的文书；并同意把应得的全部征收补偿（补助）款打入陆仁其名下。2018年9月7日，良庆区征拆中心对梁筱梨的房屋的权属、区位、建筑面积、建设年限等情况组织调查登记，并将调查结果在房屋征收范围内公布。《南宁市房屋及其他地上附着物征收作价表》，载明了补偿依据包括评估报告等，并确认补偿金额为2525114.16元，陆仁其在《南宁市房屋及其他地上附着物征收调查登记表》、《南宁市房屋及其他地上附着物征收作价表》、测绘成果图中签字确认。2018年9月7日，陆仁其在《被征收住宅房屋建设年限承诺书》中签字确认：第一层建设时间为2005年3月18日前，第二层至第六层建设时间为2013年1月18日至2014年6月20日期间。 2018年9月7日，原南宁市城建委（甲方）、原南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称良庆区征拆办）（乙方）与梁筱梨（丙方）的代理人陆仁其签订了《房屋及其他地上附着物征收补偿协议书》（国征协（2018）-624号）（以下简称《补偿协议书》），约定：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）、《国有土地上房屋征收评估办法》、《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（南府规〔2016〕20号）（以下简称《征补问题的通知》）、《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府发〔2012〕6号）、《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府规〔2017〕19号）（以下简称安置细则）、《南宁市人民政府关于良庆区棚户片区改造项目实施房屋征收决定的公告》（南征〔2015〕13号）等有关法规和文件规定，现依法征收项目红线范围内丙方的住宅房屋及其他地上附着物，丙方同意按城市建设需要进行征收。在自愿、平等基础上，经协商一致，现就征收补偿事宜达成如下协议：二、丙方选择对被征收住宅房屋实行纯货币补偿方式补偿，即被征收住宅房屋（含建设用地）按同区位、同地段新建普通商品住房平均销售价格（7340.00元/平方米），结合有关规定以货币方式给予征收补偿及纯货币补偿方式奖励金并由其自行安置，同时乙方收回被征收房屋占用的建设用地使用权；被征收房屋的货币补偿款及纯货币补偿方式奖励金、其他地上附着物的补偿款、其他征收补偿（补助）款及搬迁奖励合计:2565114.16元。协议签订当日，梁筱梨将房屋交付给良庆区征拆办。2018年10月19日，南宁市良庆区财政局将协议约定的全部补偿2565114.16元汇入陆仁其的银行账户。 2019年3月5日，梁筱梨以南宁市人民政府，南宁市良庆区人民政府为被告诉至南宁市中级人民法院，请求变更《补偿协议书》的部分内容及对该协议书所附的相关规范性文件进行审查。经南宁市中级人民法院释明，梁筱梨将被告变更为南宁市城建委。2019年3月25日，南宁市中级人民法院作出（2019）桂01行初111号行政裁定书，裁定移送一审法院处理。 另查明，根据2019年1月27日南发〔2019〕5号《中共南宁市委南宁市人民政府关于印发的通知》，因机构改革，南宁市城建委的职责以及市规划管理局的城市设计等管理职责整合，组建南宁市住建局作为南宁市人民政府工作部门，不再保留南宁市城建委，其职权已变更由南宁市住建局履行。 一审法院认为，《征补条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。南宁市城建委作为南宁市人民政府确定的房屋征收部门，应作为被告。但由于其职权已变更由南宁市住建局履行，故南宁市住建局是本案的适格被告。 《征补条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《征补问题的通知》第八条、《安置细则》第六条是针对“手续不全的房屋”的补偿规定，不存在违反上位法规定的情形，属于合法有效的行政规范性文件。《征收补偿方案》经批准后，具有约束力。南宁市城建委依据《征补条例》、《征补问题的通知》、《安置细则》等规定与梁筱梨签订了《补偿协议书》，该协议系双方的真实意思表示，梁筱梨不能证明其是在重大误解、显失公平及违背真实意思等情况下签订的协议，且梁筱梨主张市城建委剥夺其选择产权调换方式的权利亦无证据证实，故双方签订《补偿协议书》合法有效。梁筱梨在签订《补偿协议书》后已领取了全部的补偿款，《补偿协议书》已实际履行完毕，故梁筱梨要求撤销《补偿协议书》，要求南宁市住建局按产权调换方式重新与其签订征收补偿协议，要求南宁市住建局按被征收房屋479.18平方米合法建筑面积以套内面积1：1或建筑面积1：1.3的标准向梁筱梨进行产权调换征收补偿的诉讼请求，不予支持。 综上所述，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回梁筱梨的诉讼请求。 梁筱梨上诉称，1.一审审理时，南宁市住建局提供了7组证据以证明其实施的行政行为合法，在开庭时法庭也将该7组证据让各方进行质证，但一审判决书却未对该7组证据进行评议及是否采信进行陈述。另，一审庭审时梁筱梨申请的证人出庭作证，一审判决对该证人证言如何评议及是否采信情况也未在判决书中进行陈述，上述行为违反了行政诉讼法及行政裁决文书制作的相关规定，二审法院应依法予以纠正。2.根据《征补条例》规定，被征收人可以选择货币补偿方式，也可以选择房屋产权调换方式进行征收补偿，一审中，南宁市住建局未提供任何证据证明其已提供了房屋产权调换补偿方式让梁筱梨选择，根据行政诉讼法的规定，应视为其未提供房屋产权调换补偿方式让梁筱梨选择。但一审判决却认为，因梁筱梨没有提供证据证明南宁市住建局剥夺梁筱梨选择产权调换方式的权利，由梁筱梨承担举证不能的不利后果，从而驳回梁筱梨的诉请。一审判决的举证责任分配方式明显违反行政诉讼法的规定，属适用法律不当。其次，梁筱梨在一审时已提供了手机短信记录、手机通话记录及证人证言等证据，均能证明梁筱梨要求要以产权调换方式补偿时，南宁市住建局均以案涉房屋不符合产权调换条件为由不给予调换，一审判决却以该证据不能证明梁筱梨证明目的为由不予采信，明显错误，据此所认定的事实错误。3.如上所述，南宁市住建局未能提供证据证明其已给梁筱梨选择了房屋产权调换方式补偿，根据行政诉讼法规定应视为南宁市住建局没有给梁筱梨选择权。同时，受南宁市住建局委托具体实施签订征收补偿协议的良庆区征迁办，在一审庭审答辩时已明确答辩称案涉被征收房屋因不符合政策规定，所以不能选择房屋产权调换方式补偿。再次，梁筱梨提供的证据及证人证词证实梁筱梨的委托代理人在与良庆区征迁办的工作人员交涉案涉房屋征收补偿问题时，良庆区征迁办的工作人员明确表示案涉房屋不符合房屋产权调换方式补偿，只能以货币方式补偿，该证据与良庆区征迁办在一审中关于梁筱梨的房屋不符合房屋产权调换条件的答辩意见相互印证，足以认定该事实。再次之，案涉征收补偿协议签订时，征收补偿协议的补偿标准与周边新建房地产平均售价差额巨大。案涉征收补偿协议是在2018年9月签订的，按照协议约定，补偿标准是以2015年周边新建房地产平均售价每平米7340元为基数，再以打折方式实际补偿金额为平均每平米6000多元人民币，而2018年9月当时的周边新建房产平均售价均达到1.2万左右，南宁市住建局不给梁筱梨选择产权调换的方式补偿，该事实与上述证据相互印证。4.行政法的基本原则是“法无授权，而不可为之”，根据《征补条例》第二条、第十九条、第二十四条第二款的规定，对被征收建筑的补偿条件并不是以有无产权证为依据，而是以是否是合法建筑为依据，即只要是合法建筑，无论是否有产权证，均应按同等标准进行征收补偿。案涉征收补偿协议所依据的规范性文件中，《征补问题的通知》第八条、《安置细则》、《征收补偿方案》第十条的规定，均以被征收房屋手续不全及建造年限为由，以打折的方式降低补偿标准。该相关降低补偿标准的规定没有任何法律、行政法规、地方性法规的授权，且与《征补条例》的规定相冲突，因此该相关条款因没有授权及与上位法行政法规相冲突，不具有合法性，依法不能作为认定行政行为合法的依据。一审判决认定该相关规范性文件合法没有法律依据，二审法院应予以纠正。综上，特提起上诉，恳请二审法院依法查明事实，依法判决：1.撤销（2019)桂7012行初234号行政判决；2.改判撤销国征协（2018)-642号《房屋及其他地上附着物征收协议书》，责令南宁市住建局按产权调换方式与梁筱梨签征收补协议；3.改判南宁市住建局按被征收房屋479.18平方米合法建筑面积以套内面积1:1或建筑面积1:1.3的标准向梁筱梨进行产权调换征收补偿；4、依法对《征补问题的通知》、《安置细则》、《征收补偿方案》的合法性进行审查；5.一审诉讼费、二审诉讼费由南宁市住建局承担。 南宁市住建局答辩称，一、坚持一审答辩意见，南宁市住建局与梁筱梨签订的《补偿协议书》系双方真实意思表示且合法有效，一审判决合法恰当。二、梁筱梨的上诉理由不成立。1.南宁市住建局一审举证证明已提供房屋产权调换补偿方供梁筱梨选择，一审判决符合行政诉讼法举证责任的规则。南宁市住建局与梁筱梨签订《补偿协议书》前，已依据《征补偿条例》的规定在征收范围内公示涉案项目《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》及《征收补偿方案》。《征收补偿方案》载明被征收可选择产权调换和货币补偿方式。在动迁协商过程中，梁筱梨自愿选择货币补偿方式并签订《补偿协议书》，现其提出是因征收工作人员告知涉案房屋只能按货币补偿方式予以补偿，不得以才签订《补偿协议书》，因此梁筱梨应承担相应举证责任。2.《补偿协议书》合法有效且已履行完毕。首先，协议书已由梁筱梨的受托人与南宁市住建局签署，主体适格。其次，《补偿协议书》是梁筱梨真实意思表示，在平等协商过程中梁筱梨选择货币补偿方式，其主张被剥夺了产权调换权利与客观事实不符。再次，《补偿协议书》签订后，南宁市住建局已全面履行了补偿义务。3.梁筱梨无权要求对规范性文件提起附带审查。如前所述，《补偿协议书》合法有效且已履行完毕，梁筱梨无权提起本案诉讼，同样无权要求对规范性文件提起附带审查。《征收补偿方案》非规范性文件，依法不应审查。综上所述，《补偿协议书》合法有效，一审判决正确，请二审法院依法驳回梁筱梨的上诉请求。 第三人良庆区征拆中心在二审期间未作陈述。 梁筱梨、南宁市住建局、良庆区征拆中心在二审期间均未提交新证据。 经审查，一审判决确认的证据合法、有效，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第一款规定，“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违法法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。”为了进一步规范南宁市国有土地上房屋征收奖励补助与补偿工作，南宁市人民政府制定并公布《征补问题的通知》及《安置细则》，该两份规范性文件与《征补条例》的立法目的相符，并未超越法律法规及规章的授权范围，与上位法并无抵触，符合南宁市房屋征收补偿工作的要求，未违法增加或减损公民、法人和其他组织的合法权益，因此这两份文件并不属于规范性文件不合法的情形。而《征收补偿安置方案》非规范性文件，依法不应在本案中进行审查。 关于《补偿协议书》是否合法有效的问题，本院认为，签订该协议的主体适格，从协议的签订过程来看，协议系梁筱梨与原南宁市城建委、原良庆区征拆办经协商签订，并不违反法律、行政法规的强制性规定，且补偿协议已履行完毕，本案中没有证据证实该协议存在重大且明显违法的情形，梁筱梨主张其签订《补偿协议书》过程中存在重大误解、显失公平及违背真实意思等情况，但未提供充分的证据证实，对其主张本院不予采纳。从《补偿协议书》的内容来看，协议内容并不违反《征补条例》、《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《征补问题的通知》、安置细则的相关规定，补偿的依据为《征收补偿方案》以及案涉房屋的评估报告，梁筱梨的委托代理人陆仁其亦在《南宁市房屋及其他地上附着物征收作价表》上签字确认，因此《补偿协议书》合法有效，对各方当事人均具有法律约束力。一审法院对梁筱梨要求撤销《补偿协议书》、要求南宁市住建局按产权调换方式重新与其签订征收补偿协议、要求南宁市住建局按被征收房屋479.18平方米合法建筑面积以套内面积1：1或建筑面积1：1.3的标准向梁筱梨进行产权调换征收补偿的诉讼请求不予支持，并无不当，本院予以维持。 综上所述，梁筱梨的上诉请求均无事实及法律依据，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人梁筱梨（上诉人已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 胡青兮 审 判 员 杨 斌 审 判 员 韦圆圆 二〇一九年十二月十九日 法官助理 谢 瑜 书 记 员 黄泽清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； 原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。