河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1787号上诉人（一审原告）赵桂梅，女，1978年7月4日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（一审原告）赵沛宇，男，2004年4月1日出生，汉族，住河南省中牟县。法定代理人赵桂梅，住址同上，系赵沛宇之母。共同委托代理人于晶晶、何洪涛，河南君召律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中牟县人民政府，住所地河南省郑州市中牟县商都大街1号。法定代表人楚惠东，县长。委托代理人郭二利，中牟县郑庵镇人民政府工作人员。委托代理人张娟娟，北京隆安（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中牟县郑庵镇人民政府，住所地河南省郑州市中牟县小庄村人民路1号。法定代表人谢继周，镇长。委托代理人魏征，该单位法制办工作人员。委托代理人张娟娟，北京隆安（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中牟县郑庵镇东赵村村民委员会，住所地河南省郑州市中牟县郑庵镇福山社区党群服务中心。法定代表人赵高明，村主任。出庭应诉负责人赵进福，村支部书记。委托代理人张娟娟，北京隆安（郑州）律师事务所律师。上诉人赵桂梅、赵沛宇因诉中牟县人民政府、中牟县郑庵镇人民政府、中牟县郑庵镇东赵村村民委员会要求确认拆迁安置补偿权益一案,不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初325号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵桂梅、赵沛宇及其共同委托代理人于晶晶、何洪涛，被上诉人中牟县人民政府委托代理人郭二利，被上诉人中牟县郑庵镇人民政府委托代理人魏征，被上诉人中牟县郑庵镇东赵村村民委员会出庭应诉负责人赵进福，三被上诉人共同委托代理人张娟娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明：赵桂梅的父亲赵老国、母亲朱景娣均为中牟县郑庵镇西赵村4组村民，赵桂梅与其父母的户籍均在中牟县郑庵镇西赵村190号，该户户主为赵明杰，系赵桂梅的弟弟。2003年4月，赵桂梅与郭保磊结婚，2004年4月1日生育一子赵沛宇。2004年11月18日经法院调解，赵桂梅与郭保磊离婚。2008年11月18日，赵沛宇落户于中牟县郑庵镇西赵村190号赵明杰户内。2012年6月18日，中共中牟县委、中牟县政府作出《关于加快推进新型城镇化建设工作的实施意见》（牟发[2012]11号，以下简称“《实施意见》”），规定按照“政府主导、统一规划、乡镇管理、自主选择”的原则组织实施；规定了《实施意见》适用的对象；新型社区建设包含合村并城、合村并镇、合村并点三种类型；合村并点范围内的新型社区建设，拆迁不再进行补偿；操作模式：县新型城镇化建设指挥部负责县级层面的政策制定，组织管理，工作协调，检查督促；各乡（镇、街道）负责本辖区内社区建设的实施方案制定，社区建设管理，宣传发动及稳定工作；各行政村党组织、村委会自觉参与新型社区建设工作。中牟县郑庵镇东赵村实施的是新型社区建设中的合村并点类型，福山社区安置房修建为联排低层。2016年7月3日，赵桂梅的弟弟赵明亮（乙方）与东赵村委会（甲方）、郑庵镇政府（见证方）签订《社区房屋拆迁补偿协议》，该协议第一条约定：乙方基本情况房屋面积302.01m2，户籍人口5人，人均住房面积75.5025m2；第五条约定：本协议未尽事宜，由甲、乙双方另行签订补充协议。工作方案、拆迁通告、其他公文性通知为本协议组成部分，具有同等法律效力。赵桂梅以其父亲赵老国的名义，两次向郑庵镇政府三资委托代理服务中心共交纳安置房购房款216000元（2017年1月8日转账100000元、2017年3月23日转账116000元）。在分房过程中，东赵村委会及第四村民组以赵桂梅是“出门的姑娘不管户口在不在本村，不应当享受村民待遇”为由，未向赵桂梅、赵沛宇分配福山社区的联排低层安置房。于是，赵桂梅、赵沛宇自行搬入福山社区一处安置房内。2018年6月9日，东赵村委会召开村两委会议，对福山社区分房及赵桂梅自行占用福山社区房屋进行研究，会议记录显示：按照村规民约“出门的姑娘，不管户口在不在本村，不应该享有村民待遇”；按照规定组里没有分房指标，现（赵桂梅）没经村组分房指标强占一套房屋属实，私自换锁强行入住，决定限赵桂梅于2018年6月15日前搬离，如不搬离强行查封。2018年8月6日东赵村委会召开会议，会议记录显示：已于2018年6月15日前通知赵桂梅搬离，2018年8月6日再次通知赵桂梅搬离，协调无效，经全体村干部再次研究决定，从二楼进入，将其房屋内东西搬离。赵桂梅以东赵村委会、东赵村委会第四村民组为被告，提起民事诉讼，要求依法判决东赵村委会、东赵村委会第四村民组给其本村安置房一套。中牟县人民法院于2018年7月27日作出（2018）豫0122民初1396号民事裁定，驳回赵桂梅的起诉。赵桂梅、赵沛宇认为其系西赵村四组集体经济组织成员，享有村民待遇，应当分配安置住房，遂提起本案行政诉讼，请求依法确认赵桂梅、赵沛宇享有郑州市中牟县郑庵镇西村190号拆迁补偿安置权益，包括拆迁安置房一套及房前的小院。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于本案的适格被告问题。本案系因中牟县郑庵镇东赵村实施新型城镇化建设而引发，中牟县人民政府于2012年制定了其辖区范围内实施新型城镇化建设的《实施意见》，并规定了“政府主导、统一规划、乡镇管理、自主选择”的实施原则，故中牟县人民政府系新型城镇化建设的责任主体，系本案适格的被告；而郑庵镇政府在组织实施过程中的行为，都是在县级政府统一组织指挥下实施的，应当视为受委托的行为，其法律后果应当由中牟县人民政府来承担，故郑庵镇政府不是本案适格的被告；东赵村委会不是一级行政机关，在本案中也没有证据显示其依照法律、法规、规章的授权履行行政管理职责，故东赵村委会亦不是本案适格的被告，赵桂梅、赵沛宇对郑庵镇政府、东赵村委会的起诉应当予以驳回。二、关于赵桂梅、赵沛宇要求确认“其享有郑州市中牟县郑庵镇西村190号拆迁补偿安置权益，包括拆迁安置房一套及房前小院”的问题。本案中，赵明亮作为乙方与东赵村委会、郑庵镇政府签订了《社区房屋拆迁补偿协议》，该协议对乙方的基本情况、房屋拆迁补偿款进行了约定，但并未关于如何分配福山社区安置房的相关约定，故该协议不能作为赵桂梅、赵沛宇要求确认其享有分配拆迁安置房一套及房前小院的依据。本案中，东赵村实施的新型城镇化建设类型为合村并点，按照规划，通过整合，合并为新型社区。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款的规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。赵桂梅、赵沛宇要求其享有拆迁安置房一套及房前小院，涉及到村集体经济组织内部对集体建设用地的分配问题。东赵村委会召开会议、强制搬离室内物品的行为均表明其不同意向赵桂梅、赵沛宇分配相应的集体土地及安置房，而村委会是否同意向赵桂梅、赵沛宇分配使用集体土地及安置房不属于法院行政诉讼的审查范围。故，在东赵村村委会明确拒绝为赵桂梅、赵沛宇分配安置房情况下，赵桂梅、赵沛宇要求法院直接判令“其享有郑州市中牟县郑庵镇西村190号拆迁补偿安置权益，包括拆迁安置房一套及房前小院”，没有法律和事实根据，不予支持。综上，郑州市中级人民法院作出（2018）豫01行初325号行政判决：驳回赵桂梅、赵沛宇的诉讼请求。上诉人赵桂梅、赵沛宇向本院上诉称：一审法院认为“村委会是否同意向赵桂梅、赵沛宇分配使用集体土地及安置房不属于法院行政诉讼的审查范围”无事实和法律依据；上诉人在东赵村委会的要求下，已经向郑庵镇政府全额缴纳了建房款，郑庵镇政府也收取了建房款，因为东赵村委会的阻拦，无法保证上诉人的分配安置房的权利，明显不合理；村规民约是基于法律授权制定的，不能与法律相冲突，该村规民约与《妇女权益保障法》相冲突。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人中牟县人民政府答辩称：本案不属于人民法院行政诉讼的审查范围；东赵村委会的自治行为是依法进行的，所制定的村规民约充分考虑了本村经济组织成员的利益，未违反法律规定；上诉人的诉讼请求无事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。被上诉人中牟县郑庵镇人民政府答辩称：中牟县郑庵镇人民政府不是本案适格被告；本案不属于行政诉讼的审查范围；东赵村委会的自治行为是依法进行的，所制定的村规民约充分考虑了本村经济组织成员的利益，未违反法律规定；上诉人的诉讼请求无事实和法律依据。被上诉人中牟县郑庵镇东赵村村民委员会与中牟县郑庵镇人民政府答辩意见一致。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为：本案中，虽然中牟县人民政府是新型城镇化建设的组织实施主体，但中牟县人民政府行使的是宏观管理职能，这种职能本身不会直接产生对特定公民的给付义务，不能作为承担赵桂梅、赵沛宇要求安置利益的依据。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款的规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。赵桂梅、赵沛宇要求其享有拆迁安置房一套及房前小院，涉及到村集体经济组织内部对集体建设用地的分配问题。东赵村委会召开会议、强制搬离室内物品的行为均表明其不同意向赵桂梅、赵沛宇分配相应的集体土地及安置房。而赵桂梅、赵沛宇是否具有村民资格并享受村民待遇，村委会是否同意向赵桂梅、赵沛宇分配使用集体土地及安置房，不属于行政诉讼的审查范围。故在东赵村村委会明确拒绝为赵桂梅、赵沛宇分配安置房情况下，赵桂梅、赵沛宇请求确认“其享有郑州市中牟县郑庵镇西村190号拆迁补偿安置权益，包括拆迁安置房一套及房前小院”没有法律和事实根据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵桂梅、赵沛宇负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  卢 瑜二〇一九年十二月二十五日书记员  宋雨珈