宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2019）宁行终125号上诉人（原审被告）彭阳县人民政府。法定代表人刘某，县长。委托代理人吴某，彭阳县农村农业局副局长（特别授权）。上诉人（原审第三人）宁夏精英众和观光农业发展有限公司。法定代表人张某1。被上诉人（原审原告）王某1，住宁夏回族自治区彭阳县。委托代理人王某2，宁夏新中元律师事务所律师（特别授权）。委托代理人张某2，宁夏新中元律师事务所律师（特别授权）。原审第三人彭阳县浩源农业发展有限责任公司。法定代表人李某，该公司执行董事。上诉人彭阳县人民政府、宁夏精英众和观光农业发展有限公司（以下简称宁夏精英公司）因与被上诉人王某1，原审第三人彭阳县浩源农业发展有限责任公司（以下简称彭阳浩源公司）其他行政管理一案，宁夏回族自治区固原市中级人民法院于2017年12月28日作出（2017）宁04行初189号行政判决，宁夏精英公司不服，向本院提起上诉，本院于2018年7月10日作出（2018）宁行终179号行政裁定，以彭阳浩源公司系本案利害关系人，原审在审理中未通知该公司作为第三人参加诉讼，属遗漏必须参加诉讼的当事人，程序违法。裁定撤销固原市中级人民法院作出的（2017）宁04行初189号行政判决，发回重审。固原市中级人民法院又作出（2018）宁04行初72号行政判决，宁夏精英公司、彭阳县人民政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审原告王某1诉称，2011年5月，彭阳县人民政府以招商引资的方式，将彭阳县古城镇任河村743.34亩水浇地流转给彭阳浩源公司，该公司在园区建设中，先后拖欠原告等30余人材料款、工程款、房租等高达600多万元。2014年5月13日，宁夏精英公司董事长在彭阳浩源公司办公室主持会议并宣布经彭阳县人民政府招商和协调，彭阳浩源公司建设的农业示范园区今天正式转让给宁夏精英公司，自转让之日起，园区的经营使用权归宁夏精英公司所有，原彭阳浩源公司在2014年5月13日以前拖欠的农民工工资以及所有债权债务全部由宁夏精英公司承担。为此，2014年6月25日，彭阳县人民政府与宁夏精英公司签订了《关于与宁夏精英众和观光农业发展有限公司设施农业示范园区建设协议书》（以下简称《建设协议书》），该协议书中明确约定了原彭阳浩源公司在2014年5月13日以前拖欠的农民工工资以及所有债权债务全部由宁夏精英公司承担。宁夏精英公司随后向原告等支付50万元（其中含部分农民工工资），剩余的欠款至今未付，原告及其他债权人多次找宁夏精英公司讨要未果，只能上访。2017年6月7日，原告将彭阳县人民政府、宁夏精英公司诉至彭阳县人民法院，要求支付欠款，在庭审中发现，2016年3月16日，被告彭阳县人民政府出具了《建设协议书》，2016年11月2日被告彭阳县人民政府出具了《彭阳县人民政府关于与宁夏精英众和观光农业发展有限公司设施农业示范园建设协议情况说明的函》（以下简称《说明函》），导致原告合法权益无法维护。故请求，1.依法确认被告于2016年11月2日作出《说明函》的行政行为违法；2.撤销被告于2016年11月2日作出《说明函》的行政行为；3.本案诉讼费用由被告承担。一审法院查明，2014年5月22日彭阳县人民政府召开专题会议，决定由第三人宁夏精英公司接管原彭阳浩源公司设施农业园区，彭阳县人民政府认可宁夏精英公司的经营权,并形成彭阳县人民政府【2014】7号专题会议纪要。同年6月25日被告彭阳县人民政府与第三人宁夏精英公司签订了《建设协议书》，并约定：彭阳县人民政府协助宁夏精英公司清理涉及园区所有债务，监督宁夏精英公司足额兑现园区的前期（彭阳浩源公司）拖欠的农民工工资，第三人宁夏精英公司进驻园区前，必须将园区前期（彭阳浩源公司）拖欠的农民工工资及有关债务全部进行清理化解，落实兑现到位。2016年3月16日被告彭阳县人民政府与第三人宁夏精英公司又签订《设施农业示范园区建设补充协议书》（以下简称《补充协议书》），并约定：原彭阳浩源公司在园区建设中拖欠的材料、设备等非农民工工资款项，由被拖欠方通过法律诉讼程序依法解决，因此出现阻挠滋事，影响园区正常生产经营管理事件，被告彭阳县人民政府应责成当地公安机关依法采取措施排除干扰。2016年11月2日，彭阳县人民政府作出《说明函》。该函第2项内容中关于两份协议中涉及的第三人彭阳浩源公司对外债务相关条款的约定，仅要求宁夏精英公司从维护社会稳定，确保园区正常生产经营所需，目的是落实解决彭阳浩源公司拖欠农民工工资的相关事宜，并将当地农民土地流转费、农民供应的农家肥等涉及当地农民利益的欠款一并纳入协议第四条第二款第（3）项约定的“有关条款”进行清理化解，并没有要求宁夏精英公司承担彭阳浩源公司其他的对外债务。原告认为该函导致其合法权益无法维护，向法院提起行政诉讼，请求依法确认被告彭阳县人民政府2016年11月2日作出的《说明函》违法并予以撤销。一审法院认为，行政协议是行政机关通过协议的方式实现社会管理的一种行政行为，其性质兼具行政管理和合同的属性。2014年6月25日被告彭阳县人民政府与第三人宁夏精英公司签订了《建设协议书》，该协议书是彭阳县人民政府与第三人宁夏精英公司通过协商自愿达成一致意见而签订的具有法律约束力的合同。协议明确约定第三人宁夏精英公司在进驻园区前，必须将园区前期（彭阳浩源公司）拖欠的农民工工资及有关债务全部进行清理化解，双方当事人应当遵守协议约定，该协议也得到原告的认可。协议签订后，涉案的债务清偿完全属于原告与第三人宁夏精英公司之间的民事纠纷。2016年11月2日，彭阳县人民政府在没有通知原告等人，也没有征得原告等人同意的情形下，作出《说明函》,该函说明彭阳县人民政府与第三人宁夏精英公司签订的建设协议书及补充协议书并没有要求宁夏精英公司承担彭阳浩源公司其他的对外债务。该说明函的内容与建设协议书的内容不一致，违背了协议的约定，同时损害了原告的合法权益，对原告的权利义务产生实际影响。因此被告彭阳县人民政府单方作出该说明函的行政行为违法，原告要求撤销该函的理由成立，法院予以支持。第三人宁夏精英公司辩称其承担的园区前期的债务仅是农民工的工资及支付土地流转费的义务，但第三人宁夏精英公司向法院提供古城镇人民政府2015年3月9日关于清欠彭阳浩源公司农民工工资调查情况的汇报，宁夏精英公司支付农民工的工资中也包括其他债务，对此，第三人宁夏精英公司无法做出合理解释，故其辩解理由不成立，法院不予支持。第三人彭阳浩源公司经合法传唤未到庭参加诉讼，视为其放弃抗辩和质证的权利。综上，彭阳县人民政府作出的《说明函》违法，原告要求撤销该函的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决：撤销被告彭阳县人民政府于2016年11月2日作出的《彭阳县人民政府关于与宁夏精英众和观光农业发展有限公司设施农业示范园建设协议情况说明的函》。案件受理费50元，公告费600元由被告彭阳县人民政府负担。宣判后，上诉人彭阳县人民政府、宁夏精英公司均不服，向本院提起上诉。上诉人彭阳县人民政府上诉称，一、一审法院判决认定事实错误，缺乏法律依据。《说明函》所涉及的《建设协议书》和《补充协议书》均系彭阳县人民政府与宁夏精英公司依法签订，并不当然的对原审原告王某1的合法权益产生影响，并未通过其两者之间的协议，约定涉及第三权利义务的内容，不存在违背原协议的约定或损害原审原告的合法权益等情形；二、本案不属于行政诉讼受案范围；三、王某1并非本案适格原告；四、涉案协议不属于行政协议；五、被上诉人的诉讼无实际意义。请求撤销一审判决并依法改判。上诉人宁夏精英公司上诉称,一审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。事实和理由：一、《说明函》是彭阳县人民政府针对原审第三人彭阳浩源公司遗留问题与上诉人签订的，《建设协议书》和《补充协议书》中有关上诉人接手彭阳浩源公司进驻园区之前产生的债务承担主体、承担范围和承担方式进行的说明，且上诉人与彭阳县人民政府签订《建设协议书》《补充协议书》约定内容是双方真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定；二、彭阳浩源公司作为独立法人资格的企业，应当对其在农业示范园区建设过程中所产生的债务承担清偿责任，且其法定代表人李某明确表示承担上述债务；三、《说明函》本身不是具体行政行为，不具有可诉性，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求。被上诉人王某1在二审期间未提交书面答辩意见。原审第三人彭阳浩源公司在二审期间未提交书面答辩意见。上诉人彭阳县人民政府向一审法院提交的证据有：1.《建设协议书》;2.《补充协议书》;3.彭阳县人民政府【2014】7号专题会议纪要;4.彭阳县人民政府【2016】4号专题会议纪要。上诉人宁夏精英公司向一审法院提交的证据有：1.2014年5月22日彭阳县人民政府专题会议纪要【2014】7号、2013年11月12日彭阳浩源公司股东会议纪要、2014年6月10日彭阳浩源公司法定代表人李某承诺书各一份；2.《建设协议书》、《补充协议书》、2016年11月2日的《说明函》各一份；3.彭阳浩源公司与任河村委会签订《农村土地租用协议》、宁夏精英公司支付土地流转费凭证、2015年3月9日古城镇人民政府关于清欠彭阳浩源公司农民工工资调查情况的汇报、宁夏精英公司支付农民工工资1028938.5元凭证、向李均账户转款1000万元凭证；被上诉人王某1向一审法院提交的证据有：1.《补充协议书》；2.彭阳县人民政府2016年11月2日作出的《说明函》；3.公证书一份；4.农村土地租用协议一份；5.《建设协议书》；6.证明七份。上述证据均已随案移送本院。经审查，本院对上述证据认证意见与一审一致。各方当事人在二审期间均未提交新证据。二审法院查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。本院认为，本案的焦点问题是彭阳县人民政府于2016年11月2日作出的《说明函》是否合法、是否应撤销。经查，行政协议是行政机关通过协议方式实现社会管理的一种行政行为，其性质兼具行政管理和合同的属性。2014年6月25日上诉人彭阳县人民政府与宁夏精英公司签订《建设协议书》，该协议约定上诉人宁夏精英公司在进驻园区前，必须将园区前期（彭阳浩源公司）拖欠的农民工工资及有关债务全部进行清理化解，双方当事人应当遵守协议约定。彭阳县人民政府在既没有通知被上诉人，也没有征得被上诉人同意的情形下，于2016年11月2日作出《说明函》,该函载明彭阳县人民政府与宁夏精英公司签订的《建设协议书》及《补充协议书》并没有要求宁夏精英公司承担彭阳浩源公司其他的对外债务。该《说明函》的内容与《建设协议书》的内容不一致，违背了协议的约定，同时损害了被上诉人的合法权益，对被上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人彭阳县人民政府单方作出该说明函的行政行为违法，被上诉人王某1要求撤销《说明函》的理由成立，本院予以支持。综上，一审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。二上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，公告费600元，合计700元，由二上诉人各承担350元。本判决为终审判决。审判长 吴 峰审判员   王鸣亮审判员 胡文红 二○一九年十一月八日书记员 倪保明附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；