浙江省新昌县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0624行初128号 原告俞杏仁，男，1942年1月19日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人俞红明，男，1969年11月1日出生，汉族，住新昌县。系原告俞杏仁之子。 被告新昌县城南乡人民政府，住所地新昌县城南乡石溪村。 法定代表人夏六均，乡长。 委托代理人王克先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 原告俞杏仁诉被告新昌县城南乡人民政府（以下简称“城南乡政府”）乡政府行政合同一案，本院于2019年11月18日立案受理，2019年11月20日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告俞杏仁的委托代理人俞红明、被告城南乡政府副乡长袁盈盈、委托代理人吕凯利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告俞杏仁诉称：新昌县人民政府办公室于2017年5月9日发文《关于成立新昌县交通重点工程指挥部的通知》（新政办发[2017]54号），决定成立新昌县交通重点工程总指挥部以及下设三个分指挥部，常台高速新昌南互通工程建设指挥部在县政府没有依法将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准，农业人员安置办法和办理征地补偿的期限公告之前，于2017年5月27日以自己的名义组织召开新昌南互通工程征收工作专题会议(会议纪要[2017]1号)的内容决定。土地征收补助补偿费、坟墓迁移补助费以及地上附着物和青苗补偿费均按照新政发[2014]45号文件标准执行。原告认为，作为常台高速新昌南互通工程建设指挥部是新昌县人民政府成立的工作机构，其组成成员根本没有资格讨论上述有关补助补偿及奖励费用。已经严重违反了《土地管理法》第四十七条规定的由省、自治区、直辖市按照被征收该上地被征收前三年平均年产值的规定；以及属地乡镇征地工作经费问题；根据《征收土地公告办法》的规定，已经超越制定机关的法定职权且存在重大明显违法情形。城南乡人民政府制订的《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》中二、按照相关政策补助评估价70％进行征收，没有依据，违法减损原告的合法权益，且存在明显违法情形。综上所述，常台高速新昌南互通工程建设指挥部和实施单位城南乡政府作出的征收与补偿行为已经构成《合同法》第五十二条、《行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形。《土地管理法》第七十八条规定，无权批准征收、使用土地的单位非法占用土地的；超越批准权限非法批准占用土地的；不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；违反法律规定的程序批准占用、征收土地的；其批准文件无效。以及《最高人民法院关于适用的解释》有关规定，原告为力求法律保护，特提起本案诉讼，请求：1.判决确认城南乡政府制定的《常台高速新昌南互通工程苗木协议》无效；2.一并审查新昌县人民政府办公室成立的常台高速新昌南互通工程建设指挥部（会议纪要[2017]1号）专题会议《讨论决定的内容》无效；3.被告承担本案诉讼费。 被告城南乡政府辩称：一、俞杏仁的起诉已经超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》(法释[2018]1号)第六十四条第一款规定:行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。2017年10月25日，新昌县城南乡人民政府与俞杏仁签订《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》，现俞杏仁于2019年11月7日提起诉讼(行政起诉状日期)，超过法定起诉期限。二、俞杏仁不具有本案原告主体资格。2017年10月25日，俞杏仁与新昌县城南乡人民政府协商一致，与新昌县城南乡人民政府签订《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》。新昌县城南乡人民政府按照协议约定履行付款义务，俞杏仁也领取了苗木补偿款，故《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》己经履行完毕，双方的权利义务消灭，俞杏仁对《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》不再享有可请求法院保护的权益，不具有本案原告主体资格。三、《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》不违反法律、行政法规强制性规定，不存在无效情形。俞杏仁基于其真实意思表示与新昌县城南乡人民政府签订了《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》，不违反法律、行政法规强制性规定，不存在无效情形。四、常合高速新昌南互通工程建设指部(会议纪要[2017]1号)专题会议不产生外部法律效力的行为，不属于行政诉讼受案范围。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，不直接对外产生法律效力。五、如把常台高速新昌南互通工程建设指挥部(会议纪要[2017]1号)专题会议作为规范性文件来看，要求一并审查也缺乏前提。如作为规范性文件，俞杏仁此项诉讼请求是基于要求确认《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》无效而提起的规范性文件审查，因其要求确认协议无效的诉讼请求已经超过法定起诉期限，故要求一并审查规范性文件的诉讼请求失去事实前提。综上所述，俞杏仁的起诉超过法定起诉期限，请求法院驳回俞杏仁的起诉。 经审理查明，2017年5月9日，新昌县人民政府办公室发布《关于成立新昌县交通重点工程指挥部的通知》（新政办发[2017]54号），成立新昌县交通重点工程指挥部，下设常台高速新昌南互通工程建设指挥部等三个分指挥部。2017年5月27日，常台高速新昌南互通工程建设指挥部召开专题会议，就南互通工程土地征收补偿和补助、坟墓迁移奖励补助、苗木迁移奖励补助和地上附属物及青苗补偿、属地乡镇（街道）征地工作经费等问题，形成[2017]1号会议纪要。2017年10月25日，被告与原告签订《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》。2019年11月18日，原告提起本案诉讼，要求确认《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》无效，一并审查常台高速新昌南互通工程建设指挥部[2017]1号会议纪要无效。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当在法定的起诉期限内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。但案涉行政协议发生在该司法解释实施之前，不能简单适用上述规定。关于新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限如何衔接问题，应当从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，原则上应当适用行为当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。本案中，原、被告于2017年10月25日签订《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》，原告于2019年11月提起本案诉讼，请求确认协议无效，显然已经超过最长起诉期限。且原告未提交证据证明其存在不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的情形，依法应予驳回。其关于一并审查会议纪要合法性的请求，基于确认协议无效请求而提起。因其确认协议无效的请求超过起诉期限，该项诉讼请求也失去前提，应当一并予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告俞杏仁的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  何 莹 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  盛 瑛 附录： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 ?