山西省高级人民法院行政裁定书（2019）晋行终851号上诉人（原审原告）李某，男，汉族，1975年8月25日出生，现住太原市。被上诉人（原审被告）太原市尖草坪区人民政府。法定代表人田某，该区区长。被上诉人（原审被告）太原市尖草坪区向阳镇人民政府。法定代表人乐某，该镇代理镇长。上诉人李某因诉太原市尖草坪区人民政府、太原市尖草坪区向阳镇人民政府行政强制行为违法一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初404号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，原告李某合法拥有太原市尖草坪区向阳镇西村村新建街14号1户的房屋。2019年3月22日，太原市尖草坪区人民政府张贴了《太原市尖草坪区人民政府关于军民融合创新基地起步区道路项目拆迁的通告》。2019年7月11日，由向阳镇西村村民委员会拟定了《尖草坪区向阳镇西村道路拆迁宅基地房屋临时补偿方案》。原告李某在未与西村村委会达成拆迁协议的情况下，李某自行对房屋中的物品进行了搬离。2019年7月21日，原告李某的房屋被拆除。原告李某认为，房屋拆除行为系政府强制拆除行为，遂形成本诉。原审法院认为，本案的争议焦点是被告太原市尖草坪区人民政府和太原市尖草坪区向阳镇人民政府是否存在违法强制拆除原告房屋的行政行为。综合在案证据，本案中涉案房屋系合法建设并具有相关权证，被告对此没有异议，法院亦予以认可。从我国的土地性质结构来看，集体土地范围内的宅基地属于农村建设用地，村委会根据村民会议的授权有着较大的处置空间。所以，西村村委会根据太原市建设“军民融合创新基地起步区”的政策要求，通过民主议事程序是可以对农村建设用地项下的宅基地进行处置的。虽然原告提出2019年3月22日，太原市尖草坪区人民政府张贴了《太原市尖草坪区人民政府关于军民融合创新基地起步区道路项目拆迁的通告》、相关录音录像资料和其他相关证据，但是并不能就此就证明原告房屋拆除的行为就是由被告太原市尖草坪区人民政府和太原市尖草坪区向阳镇人民政府所为。通过西村村委会出具的《情况说明》和法庭调取的证据来看，涉案房屋是由西村村委会负责实施的，而且李某确是主动搬离涉案房屋，虽然没有就补偿达成相关协议，但不能认为是违法强制拆除。故原告李某起诉太原市尖草坪区人民政府和太原市尖草坪区向阳镇人民政府违法强制拆除其房屋无事实依据。综上，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告李某的起诉。李某上诉称，一、一审法院认定案涉房屋系由西村村委会独立组织拆除且上诉人为主动搬离无事实与法律依据。首先，一审裁定认为“从我国的土地性质结构来看，集体土地范围内的宅基地属于农村建设用地，村委会根据村民会议的授权有较大的处置空间。所以，西村村委会根据太原市建设‘军民融合创新基地起步区’的政策要求，通过民主议事程序是可以对农村建设用地项下的宅基地进行处置的”这段描述自相矛盾，既声称案涉房屋的拆除是根据“政策要求”，又声称根据的是“民主议事程序”，从侧面印证了西村村委会参与案涉房屋的强制拆除系响应“政策要求”，得到了被上诉人的授意。且在本案中，并无任何证据显示西村村委会通过村民民主议事程序方式获得了案涉土地使用权的处置权。一审裁定如此认定毫无事实依据。其次，一审裁定认定案涉房屋被拆除系西村村委会依法定程序收回土地使用权，无任何相关证据予以佐证，事实认定严重错误。1、收回宅基地使用权的主体无相应法定权限。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的规定，村务的讨论决定机构包括村民会议、村民代表会议和村委会，三者权限不同，各机构应严格依法履职。《村委会组织法》第二十四条规定，村民会议或者村民代表会议可以讨论决定“宅基地的使用方案”，然而并未授权村委会可以讨论决定“宅基地的使用方案”。在本案中被上诉人亦没有提交村规民约或其他村民自决约定证据，证明西村村委会具有决定收回村民土地使用权（宅基地）的权力。因此，现无证据证明，西村村委会有权作出收回涉案宅基地使用权的决定。2、上诉人的土地使用权的收回是否经过原批准使用机关的批准，无相关证据显示。本案中，上诉人经过区县级人民政府批准取得案涉房屋所占土地的宅基地使用权，故村集体经济组织收回土地使用权的，应当由区县级人民政府批准。本案中，被上诉人并未提供任何区县级人民政府批准收回案涉土地使用权的证据及与之相关的程序性请示、批复等文件。3、即便是需收回案涉土地使用权，亦应对上诉人予以合法、合理的补偿，然而截止目前为止上诉人并未收悉任何补偿决定，也并未与任何人达成相关补偿协议。就本案而言，西村村委会或被上诉人是否依照法律规定对上诉人进行合法、合理补偿，一审法院亦未进行审查、核实。再次，一审裁定认定“经核实，原告系同意拆迁，且自行将房屋中物品搬走”无任何事实依据。上诉人代理人在一审庭审过程中反复强调，上诉人之所以搬走是因为被上诉人一系列逼迁行为使得案涉房屋无法居住。“搬走”这一行为显然不足以证明上诉人同意案涉房屋被拆，更不能证明上诉人已经同被上诉人就拆迁达成合意。被上诉人既未提供与上诉人达成补偿合意的证据，也并未提供录音录像证明上诉人曾作出过口头承诺。故，一审裁定所认定事实毫无依据。最后，一审裁定所认定的被上诉人提交的西村村委会《情况说明》系在本案诉讼过程中由被上诉人向西村村委会收集，违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”，系法律适用重大错误。二、一审法院认为上诉人提供的证据并不能证明案涉房屋拆除行为就是由被上诉人所为，系对上诉人举证责任的不合理加重。首先、在一审过程中，上诉人提供了案涉房屋被强制拆除时现场的视频和照片，在视频和照片中可以明显看到被上诉人太原市尖草坪区向阳镇人民政府（以下简称“镇政府”）的委托代理人董赞就在现场进行指挥，可证明被上诉人镇政府确实参与了案涉房屋的强拆。其次，上诉人提供了盖有太原市尖草坪区人民政府公章的《太原市尖草坪区政府关于军民融合创新基地起步区道路项目拆迁的通告》，足可证明案涉房屋被强制拆除的发生背景为“政府征收”而非一审法院所认定的××村集体土地依民主程序进行的处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府是唯一有权公告并组织实施土地征收的主体。在政府征收背景之下，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的赔偿责任。此观点可参考最高人民法院（2017）最高法行再101号行政判决书。此外，上诉人在一审过程中还提供了报警时警方承认房屋拆除系政府行为的录音和供电局供电人员承认政府授意其给上诉人房屋断电的录音。上诉人的举证已经尽了作为一位普通公民最大努力，完成了现有条件下基本的举证责任，且能够形成初步的证据链支持上诉人的一审主张。在这种情况下，一审法院认为上诉人提供证据并不能证明案涉房屋拆除行为就是由被上诉人所为，系对有关行政诉讼法举证责任规定的错误理解、适用，更是对上诉人举证责任的不合理加重。综上，上诉人认为原审人民法院认定事实错误，适用法律、法规错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规之规定，依法上诉，请求二审法院依法支持上诉人诉讼请求，以维护上诉人合法权益，捍卫法律尊严。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人起诉时以二被上诉人为被告提起本案诉讼，可以认定为起诉时“有明确的被告”，但“明确的被告”是否是适格被告，也即起诉时“明确的被告”是否是本案被诉行政强制拆除行为的实施主体和责任主体，是本案的审查重点。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定，但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体需根据法律规定，通过审理，结合在案证据作出判断。本案中，上诉人合法宅基上的的房屋被强制拆除，该强制拆除行为究竟由哪个行政机关实施，哪个行政机关应当对强制拆除造成的后果承担法律责任，这需要根据法律规定，结合实际情况来确定。2019年3月22日，被上诉人太原市尖草坪区人民政府张贴了《太原市尖草坪区人民政府关于军民融合创新基地起步区道路项目拆迁的通告》。同年7月10日，被上诉人向阳镇人民政府下发《向阳镇人民政府关于军民融合区道路建设拆迁的通知》，根据上述文件，可以认定上诉人宅基地的房屋属于此次道路建设的拆迁范围之内，是为了保障此次道路建设而被拆除。城市道路建设属于城市基础设施建设，是人民政府为了改善城市面貌，提升居民出行环境的公益事业，但对道路建设所涉及的土地及房屋，应当依法进行征收。本案中，上诉人被拆除的房屋所占用土地为宅基地，应当通过法定征收程序转化土地性质，并给被征收人合理补偿后，对宅基地上房屋实施拆除。根据二被上诉发布的拆迁通告，拆迁通知，可以认定为二被上诉人是此次道路建设过程中征收补偿主体，当然也应当是本案被诉行政强制拆除行为的实施主体。关于二被上诉人在诉讼中提交的××镇委会的情况说明中西村村委会承认由其对本案上诉人房屋进行拆除的问题。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。村民委员会并没有实施强制拆除的行政强制执行权，也没有法律授权村民委员会实施行政强制执行权，在无法律明确授权的情况下，村民委员会即使自认其为强制拆除行为的实施主体，也应当被认定是受行政机关的委托，其法律后果应当由委托机关来承担。故二被上诉人并不能由此否认其为本案被诉行政强制拆除行为的实施主体。但村民委员会作为拆除实施主体也有例外情况。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。根据上述规定，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，收回土地使用权并利用集体经济组织自身的收入对土地使用权人给予适当补偿后，对收回土地上的附着物以及房屋实施拆除，属于农村集体经济组织自行收回、自行补偿、自我改造的行为，其拆除后果可以由农村集体经济组织承担。如果农村集体经济组织没有经人民政府批准对集体土地使用权予以收回，不是利用集体经济组织自身的收入对土地使用权人进行补偿，也不是为了农村集体经济组织自我改造之目的，那么，其所实施的强制拆除行为所造成的后果则应当由委托农村集体经济组织实施该拆除行为的行政机关承担。综上，原审裁定驳回起诉，结果错误，本院予以纠正。上诉人的上诉主张成立，本院予以支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：撤销山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初404号行政裁定；二、本案指令阳泉市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 李振华审判员 程彦斌审判员 李 强 二○一九年十二月十九日书记员 吴 婷