浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行终660号 上诉人（原审原告）缪洁，女，1985年10月17日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区，现住绍兴市越城区。 委托代理人周水夫，浙江学通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市自然资源和规划局越城分局，住所地绍兴市越城区胜利东路600号。 法定代表人金建兴，局长。 参加诉讼行政负责人周钦淼，副局长。 委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。 原审第三人绍兴世茂置业有限公司，住所地绍兴市越城区胜利东路379号世茂天际中心1409室。 法定代表人谢琨，总经理。 委托代理人吕海伦、张英，浙江越泽律师事务所律师。 缪洁因诉绍兴市自然资源和规划局越城分局不履行城乡规划法定职责一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初265号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 缪洁一审时诉称，绍兴市迪荡新城E2地块由被告负责详细规划的监督管理。2006年1月27日，原绍兴市规划局和绍兴迪荡新城开发建设领导小组办公室联合发出《迪荡新城E2地块规划设计条件书》（以下简称“《规划条件书》”）。2010年8月17日，第三人取得上述地块的建设用地规划许可。2012年12月动工建设御景华庭五期，2015年12月竣工。原告等人在第三人许诺保证车位1：1.5并在交房时统一出售的情况下，才签订商品房买卖合同，成为御景华庭五期业主，且部分业主也向第三人交付了车位意向金。之后，第三人却告知业主车位不足。时至今日，原告等人并没有优先享有车位租用权，已严重影响到包括原告在内没有车位业主的日常生活和工作。经查，案涉小区并没有按照浙江省标准规划车位配比，也没有对第三人在车位配比、交通出入口、教育设施、绿地率等方面违反规划的行为进行监督，存在不履责现象。分述如下：1.车位配比。按照《浙江城市建筑工程停车场（库）设置规则和配建标准》（DB33/1021-2005）第5.0.2条的规定，御景华庭五期的车位配比应当达到每户1.2个车位的规划要求，但根据规划及宣传公示，E2地块仅规划地面车位约70个，地下车位约900个，不仅违规，而且第三人实际能提供的车位离规划指标相去甚远，竟然还能通过规划验收。显然，被告没有履行法定职责。2.交通出入口。根据《规划条件书》第4.7条的规定，小区主入口在东、西两侧，次入口设在地块北侧。但小区建造至今，北侧入口始终是封闭的，规划形同虚设。3.教育设施。根据《规划条件书》第5.1.3条的规定，小区应配建18班幼托一所，主出入口设在小区内部道路，第三人显然没有按照规划建设，且被告也没有尽到监督职责或就变更规划进行公示。4.绿地率。根据《规划条件书》第5.3条的规定，御景华庭五期的绿地率不少于30%，但第三人作为建设单位并未达标。鉴于西施山遗址公园已被列为文物保护单位，从小区内独立出去，如果再剔除该用地红线内的公园，绿地率可想而知。此外，目前建成的崇德街，迪荡湖路以西部分在E2地块范围内，如果不是规划特殊条件限制，原本属于小区内部道路，现成了城市道路，对容积率造成影响，难免损害全体业主的利益。请求法院判令被告限期履行法定职责，就第三人在建设御景华庭五期工程过程中违反规划的行为依法依规进行处罚。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案原告的诉请系请求判令被告履行对第三人违反规划的行为进行查处的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”现本案原告依据该法条，申请被告对第三人进行查处的内容确属被告的履职范围。对于原告而言，其虽然是案涉小区的业主，但被告是否对原告申请事项作出处理，均与原告自身合法权益没有直接利害关系，故本案原告虽然提出的是履职申请，其身份仍然是投诉举报人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”故这种利害关系应当是直接的。投诉举报作为公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足确发挥着积极作用。但公民、法人或者其他组织能否就投诉举报事项提起行政复议或者行政诉讼，需根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。如果投诉举报人对行政机关是否查处或查处结果不服，其提起行政诉讼目的是为他人施加负担，要求作成或者加重对他人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为他人施加负担的请求权。而《中华人民共和国城乡规划法》相关条款没有规定举报人具有为他人施加负担的请求权，故原告以此提起诉讼，主体不适格。退一步讲，即使原告认为被告对于第三人不予查处的行为侵犯了小区全体业主之利益，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”现原告单独提起诉讼，主体也不适格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回缪洁的起诉。 缪洁提起上诉称：1.上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定，主体适格。首先，一审法院已确认上诉人申请被上诉人对原审第三人进行查处的内容属于被上诉人的履职范围。其次，被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对原审第三人进行处罚，虽已不能从源头上纠正违规建设，客观上不能增加案涉小区地下车位，但通过没收车位或没收车位出租收益，不仅能影响原审第三人对车位的支配地位，更能引导房产开发商合规建设。同时，行政介入还能改善案涉小区停车问题，抑制车位租赁成本的非理性上涨，给业主带来实惠。因此，上诉人作为业主之一，与所诉行为存在法律上的因果关系，即便是间接利害关系人也应具有诉讼主体资格。一审法院将上诉人认定为投诉举报人，并认为只有直接利害关系人可以提起行政诉讼，是对《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的误读。2.被上诉人不予查处的行为侵犯了上诉人的利益。无论是案涉E2地块的规划不合法，还是不达标但规划部门同意通过验收，均对上诉人的权利义务产生实际影响，影响上诉人的生活质量。被上诉人出具的《处理结果告知书》没有就实体事项作出处理，是消极的不作为。3.本案不适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定。上诉人是诉请责令政府部门作出行政处罚，仅涉及依法行政及开发商利益，对全体业主的利益不产生直接影响，真正受影响的是缴了车位意向金但没有车位的部分业主。故本案不需要业主委员会或过半数业主提起诉讼，一审法院随意扩大该规定的外延，属过度解读。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。 绍兴市自然资源和规划局提交答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2.上诉人与其所投诉举报事项没有法律上的利害关系。3.经答辩人调查，原审第三人不存在违反规划情形，答辩人无权对其处罚。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 绍兴世茂置业有限公司述称：1.本案与上诉人自身合法权益没有直接利害关系，上诉人作为投诉举报人不是本案适格原告。2.原审第三人始终依法依规建设御景华庭五期工程，不存在任何违反规划的行为，不应承担任何责任。综上，一审法院认定事实清楚，法律适用正确，请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉人的上诉。 本院认为，本案涉及投诉举报人对行政机关受理后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政诉讼法上的利害关系，应当以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益为标准。且该“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国城乡规划法》第九条虽规定“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为”，但该法并未赋予投诉举报人向行政机关请求处罚投诉举报对象的权利。换言之，被上诉人绍兴市自然资源和规划局越城分局系基于《中华人民共和国城乡规划法》授予的职权行使相应职责，其对绍兴世茂置业有限公司是否存在规划违法行为的认定结果，与上诉人缪洁的权利义务不具有行政法上的利害关系，上诉人不具有提起本案诉讼的原告资格，一审法院据此驳回其起诉，并无不当。上诉人有关被上诉人对原审第三人进行处罚将改善案涉小区停车等问题，进而提高上诉人生活质量等主张，并非行政法上的利害关系，其相关上诉理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  毕金刚 审判员  傅芝兰 审判员  范卓娅 二〇一九年十二月十七日 书记员  谈亚红