湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鄂05行终139号 上诉人(原审原告)宜都市满胜贵商贸经营部（普通合伙），住所地宜都市陆城龙窝村五组。 代表人别刚春，该合伙企业执行事务合伙人。 委托诉讼代理人雷承文,湖北兆信律师事务所律师。特别授权代理。 委托诉讼代理人许弟庆，湖北君任律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）宜都市交通运输综合执法大队（原宜都市港航管理局），住所地宜都市宜华大道28号。 法定代表人付纯洲，该大队大队长。 委托诉讼代理人章浩，该大队工作人员。一般授权代理。 委托诉讼代理人陈林，湖北夷洋律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人宜都市满胜贵商贸经营部（普通合伙）因诉被上诉人宜都市交通运输综合执法大队责令限期改正决定一案，不服宜都市人民法院（2019）鄂0581行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院2019年7月1日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。由于案件复杂，经湖北省高级人民法院批准，延长审理期限3个月，本案现已审理终结。 原审判决认定，原祥和码头始建于1997年。2013年11月27日，宜都市祥和建材批发部成立，类型为个体工商户，经营者为陈永全，期间经营原祥和码头。2017年6月22日，该批发部登记注销。2016年11月21日，宜都市满胜贵商贸经营部登记成立，类型为个体工商户，之后占有、经营原祥和码头，并将码头名称更名为满胜贵码头，后该经营部于2017年6月12日登记注销。2017年6月13日，原告登记成立，并占有、经营满胜贵码头。 2016年4月，为了贯彻落实湖北省、宜昌市集中治理长江干线及支流非法码头推进工作会议精神，宜都市人民政府开展宜都市境内的非法码头治理工作，多部门联动。2016年12月9日，宜都市陆城街道办事处向宜都市人民政府呈送了《宜都市陆城街道办事处关于长江干线散货码头集并布局方案的请示》（陆处文[2016]305号）及附件汇总表、布局方案图，主要内容有：经摸底调查，陆城区域长江沿线现有散货码头17家，其中祥和码头属于集并规范码头，汇总表载明祥和码头的持证情况为无证，实际占用岸线长度487米，拟采取的治理方式为整合，治理后拟占用岸线长度为150米，治理后泊位数1个；方案图载明祥和码头治理后使用岸线的长度为150米，并标明坐标。2016年12月21日，宜都市人民政府向宜昌市治理长江干线及支流非法码头联席会议办公室报送了《宜都市人民政府关于上报审批〈宜都市长江干线及支流码头治理规范提升总体实施方案〉的请示》（都政文[2016]167号文件，以下简称《方案》），并附有实施方案（汇总表、方案图），其中载明祥和码头属规范对象，并明确要求经营者于2017年6月底前按照《港口工程建设管理规定》及相关法律、法规要求对码头进行整改，对2017年6月底经整改后仍达不到要求的码头，于2017年9月底前予以拆除；汇总表中写明祥和码头治理后拟占用岸线长度为150米、1个泊位。2017年3月3日，三峡枢纽港管理委员会（筹）（以下简称枢纽港管委会）针对宜都市人民政府请示，作出了三枢港委发[2017]4号《关于长江干线及支流码头治理规范提升总体实施方案的批复》（以下简称《批复》）及附件《宜都市“规范、提升”码头名单》，载明：原则同意上报的《方案》，并要求规范码头经整治仍无法完善手续的，必须在2017年9月底前予以拆除，附件码头名单载明有祥和码头。 本案诉讼中，原、被告均将枢纽港管委会《批复》及附件作为证据提交，但双方对内容的理解有分歧，为核实该证据的准确性，正确理解批复内容，经原审法院向枢纽港管委会核实，批复所附名单中关于“实际占有岸线长度、泊位个数”只是对该码头现状的描述，治理后允许占有的岸线长度和泊位个数以宜都市人民政府申报的实施方案为准，即批复祥和码头占用岸线长度为150米、1个泊位。 2017年9月27日，原告委托中冶京诚工程技术有限公司对码头进行安全评估，《安全评估报告》载明码头的基本情况为：满胜贵码头经规范治理后岸线长度150米，泊位数1个。2017年12月20日，被告作出《宜都市港航管理局关于满胜贵码头〈安全评估报告〉审查的批复》（都港航[2017]44号），批复同意满胜贵码头布置1个泊位，占用岸线150米。根据布局方案图、主要技术参数表显示，满胜贵码头与原祥和码头审批的为同一坐标位置的150米岸线及1个泊位。 原告在经营期间，于2017年6月至2018年1月在审批的150米岸线陆域外建设港口设施、设备。2017年9月14日，被告执法人员对满胜贵码头进行现场检查中发现，原告在批复界定的150米岸线陆域外，建设用于储存普通散货的钢铁结构仓储设备（厂房）等港口设施，占用岸线72米，宽29米，占地总面积2088平方米，执法人员制作了《现场笔录》、《勘验笔录》，拍摄了现场照片，当场给原告下达了鄂宜都港航责改（2017）27号《责令改正通知书》，责令原告立即停止建设，拆除以上违建码头设施，恢复码头前沿占用的72米岸线原状。2018年9月13日，被告执法人员再次对原告码头进行现场检查时，发现原告并未按照《责令改正通知书》进行改正，而且未经港口行政管理部门批准，在《批复》界定的150米岸线陆域外，建成用于储存散货的钢铁结构厂棚（长91.5米、宽21米，总面积1921.5平方米）、皮带运输机1组、洗车槽1个、磅房1处、硬化道路3处等港口设施，占用港口岸线长330米。被告当日作出鄂宜都港航责改（2018）019号《责令改正通知书》，要求原告在2018年9月30日前拆除以上违建港口设施，恢复码头前沿占用的330米岸线原状。2018年9月14日，被告发出《公告》，告知原告拟作出行政处罚的内容和其享有的陈述和申辩权利，并告知原告听证的权利，当日，被告执法人员将《公告》张贴，并在原告办公室留置送达。2018年9月15日，原告申请听证，被告于9月21日组织召开了听证会。经被告集体讨论后，当日作出了鄂宜都港航限改（2018）001号《责令限期改正决定书》，认定原告在枢纽港管委会《批复》同意实施的《方案》界定的150米岸线陆域外，建成港口设施占用港口岸线长330米。责令原告在2018年9月30日前自行拆除，恢复占有的330米港口岸线原貌，逾期未拆除将申请人民法院强制执行，并告知原告享有在60日内申请复议或者六个月内提起行政诉讼的权利。2019年3月16日，原告不服鄂宜都港航限改（2018）001号《责令限期改正决定书》，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销鄂宜都港航限改（2018）001号《责令限期改正决定书》。 原审判决认为，本案审理的对象是被告于2018年9月21日作出的鄂宜都港航限改（2018）001号《责令限期改正决定书》的合法性问题，以下从程序和实体的合法性分别进行审查。 一、关于被诉行政行为的程序是否合法的问题。1、根据《中华人民共和国港口法》（2017年版，以下简称《港口法》）第四十五条规定，本案所涉行为应当由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正。根据宜都市机构编制委员会相关文件中关于宜都市港航管理局职责的规定，宜都市港航局是本市法定的港口行政管理部门，依照法律规定有权作出涉案行政行为。2、经审查，被告在送达《责令改正通知书》、《责令限期改正决定书》等有关法律文书时，均依照法律规定的方式进行了送达，在送达《责令限期改正决定书》时，原告拒绝签收，被告依法留置送达，有相关送达回证、公告、微信截图等在卷佐证。3、被告在执法过程中充分保障了原告的知情权，也保障了原告的陈述、申辩权、要求听证的权利，依法告知其享有的行政复议、行政诉讼的权利与途径，有相应的勘验（检查）笔录、法律文书及送达回证、公告等在卷佐证。4、被告完成了行政处罚法所规定的听证程序。被告告知了原告听证的权利，原告也提交了要求听证的申请，被告依照法定程序组织原告进行听证，举行听证时听取了原告的申辩意见，制作了听证笔录并由原告审核无误后签字，听证结束后被告进行了重大案件集体讨论，最终作出决定，有听证申请书、听证通知书、听证笔录、听证报告书、重大案件集体讨论笔录等在卷佐证。综上，被诉行政行为符合《行政处罚法》和《行政强制法》中规定的程序要求。 二、关于被诉行政行为的实体是否合法的问题。1、是否有事实依据。其一，祥和码头始建于1997年，历史上实际占有487米岸线，宜都市祥和建材批发部于2013年11月27日成立后经营祥和码头，但其在《港口法》2004年实施后并未取得岸线使用审批和港口经营许可。2016年港口治理规范提升活动中，宜都市祥和建材批发部经营的祥和码头被宜都市人民政府确定为规范治理对象，治理方案载明治理后祥和码头拟占用岸线长度150米、1个泊位。后枢纽港管委会批复同意了该治理方案，即有权机关批准祥和码头合法使用岸线150米和1个泊位。其二，宜都市满胜贵商贸经营部（个体工商户）成立后占有经营了原祥和码头，并改名为满胜贵码头，后该个体工商户注销，原告成立，并占有经营满胜贵码头。被告于2017年12月20日审批同意满胜贵码头合法使用岸线150米和1个泊位。其三，同一码头的经营主体经过三次变化，码头资产是否为合法承继，是民事法律关系调整的范围，本案不作评判，被告提出的祥和码头和满胜贵码头是两个不同主体的辩称意见，不予采纳。基本事实是有权机关对同一码头批准合法使用岸线为150米和1个泊位。其四，原告建设港口设施的行为发生在2017年6月至2018年1月期间，占用了未经批准的150米岸线外陆域，且建设行为本身未经审批，原告存在未经批准建设港口设施和未经批准占用岸线两方面的违法事实。综上，被告对原告作出的责令限期改正决定有事实依据。 2、是否有法律依据。其一，《中华人民共和国物权法》第四十六条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有；第一百一十八条规定，国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。交通运输部《港口岸线使用审批管理办法》第五条规定，港口岸线含维持港口设施正常运营所需的相关水域和陆域。根据以上规定，港口岸线使用权本质上为自然资源使用权，属于用益物权。祥和码头历史上虽然长期占有487米岸线，但我国现行法律并没有规定时效取得制度，按照物权法定原则，长期占有并不当然取得用益物权，祥和码头历史上占有487米并不意味着当然取得487米的岸线使用权。其二，《港口法》第十三条规定，在港口总体规划区内建设港口设施，使用港口深水岸线的，由国务院交通主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门批准；建设港口设施，使用非深水岸线的，由港口行政管理部门批准。交通运输部、国家发展改革委员会《港口岸线使用审批管理办法》第十三条规定，使用港口岸线的港口设施项目未取得港口岸线使用批准文件或者交通运输部关于使用港口岸线的意见，不予批准港口设施项目初步设计和水上水下活动许可。同时，交通运输部《港口工程建设管理规定》第十二条规定，港口工程建设项目需要使用港口岸线的，项目单位应当按照港口岸线使用的管理规定办理港口岸线使用手续，未取得岸线使用批准文件或者交通运输部关于岸线使用的意见，不得开工建设；第十六条规定，所在地港口行政管理部门负责港口工程建设项目施工图设计审批，对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。由此可见，港口岸线使用审批是港口工程建设项目施工的前置许可行为，使用港口岸线需要经过行政审批，在批准的岸线建设港口设施也需要行政审批。原告占用330米岸线没有经过审批，建设港口设施的施工行为也没有经过审批，明显违反了以上法律和部门规章的明文规定。综上，被告作为宜都市港口行政管理部门，根据《港口法》第十三条、第四十五条第一款第（二）项规定，对原告作出的责令限期改正决定有法律依据。 关于原告诉称的违反信赖保护原则，一般认为，行政相对人如存在明知或者重大过失而不知其行政行为违法，则不适用于信赖保护原则，本案原告对于其未经批准建设港口设施和未经批准占用港口岸线两方面的违法事实均是明知的，所以不适用信赖保护原则，原告的诉称理由不成立，原审法院不予支持。关于原告诉称违反下级服从上级的组织原则，因前述已查明，枢纽港管委会批复同意宜都市人民政府申报的实施方案，有权机关对案涉码头批准合法使用岸线为150米和1个泊位，原告曲解了批复的本意，故诉称理由不能成立，不予支持。 综上所述，被告认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。依照《港口法》第十三条、第四十五条第一款第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《港口岸线使用审批管理办法》第五条、第十三条，《港口工程建设管理规定》第十二条、第十六条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告负担。 上诉人宜都市满胜贵商贸经营部（普通合伙）上诉称：一、上诉人码头的487米港口岸线已经依法获得批准，原审判决认定“未经批准占用岸线”与事实不符。1、根据鄂政办发[2016]11号文件和宜府办发[2016]6号文件规定，上诉人码头始建于1997年，系2004年港口法实施前建设的码头且符合港口岸线利用规划和土地利用规划，487米岸线应当予以保留。2、宜都市人民政府在请示中减少岸线缩小码头的做法与码头集并整合的政策相悖。3、枢纽港管委会批复中“原则同意”的答复和删除请示附表中150米岸线的内容，就是同意上诉人占用487米岸线。二、上诉人按照批复要求建设港口设施合理合法，被上诉人应当按照港口法第十五条进行验收或督促完善，上报申办港口经营许可证，而非限期拆除。三、原审法院就批复内容向枢纽港管委会核实，并据此作出相关认定，程序违法，适用法律错误。请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人作出的《责令限期改正决定书》。 被上诉人宜都市交通运输综合执法大队辩称：一、被上诉人提交的多个证据可以证明一个基本事实，无论是曾经的祥和码头，还是现在的满胜贵码头，经审批认可的岸线均为150米岸线及相应的一个泊位。原祥和码头历史形成的487米岸线属无证、非法性质，在2016年已被列为规范对象，对非法占用部分应予以取缔。上诉人恶意混淆“实际占用岸线长度”和“治理后拟占用岸线长度”的概念。二、宜都市祥和建材批发部与上诉人是不同的法律主体，祥和码头无证占用的487米岸线不会因时效或转让，而得到法律的承认。三、上诉人的建设行为发生在2017年6月至2018年1月，未经有权机关审批岸线，未办理建设审批，违反港口法的规定。四、上诉人违反港口法第十三条的规定违法进行建设，被上诉人对其作出《责令限期改正决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。五、被上诉人依法送达法律文书，并充分保障上诉人的陈述申辩权、听证权，经集体讨论作出《责令限期改正决定书》，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 同时查明，根据宜都市委编委[2019]19号文件内容，宜都市港航管理局的行政处罚及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能划入宜都市交通运输综合执法大队。 本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。宜都市港航管理局在案件审理过程中，其工作职责已由宜都市交通运输综合执法大队继续行使，故宜都市交通运输综合执法大队在二审中应诉符合上述规定。 本案的争议焦点是被上诉人作出的鄂宜都港航限改（2018）001号《责令限期改正决定书》是否合法，包括认定事实是否清楚，适用法律是否正确，行政程序是否合法。 被上诉人在上述决定中认为，上诉人在枢纽港管委会同意宜都市人民政府上报的《方案》中所界定的150米岸线陆域外，未经港口行政管理部门批准，建设钢铁结构厂棚、皮带运输机等港口设施，占用港口岸线330米，违反《港口法》第十三条的规定，根据该法第四十五条第一款第（二）项之规定，责令上诉人自行拆除违法建设的港口设施，恢复占用的330米港口岸线原貌。 《港口法》第十三条规定：“在港口总体规划区内建设港口设施，使用港口深水岸线的，由国务院交通主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门批准；建设港口设施，使用非深水岸线的，由港口行政管理部门批准。但是，由国务院或者国务院经济综合宏观调控部门批准建设的项目使用港口岸线，不再另行办理使用港口岸线的审批手续。港口深水岸线的标准由国务院交通主管部门制定。”第四十五条第一款规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下罚款：······（二）未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的。”2017年6月至2018年1月期间，上诉人未取得上述条款规定的港口岸线审批手续，即占用港口岸线330米，建设钢铁结构厂棚、皮带运输机等港口设施，对该违法行为，被上诉人提交了较充分的证据予以证实。被上诉人经过立案、收集调查证据、权利告知、听证等程序后，据此作出《责令限期改正决定书》，责令上诉人自行拆除违法建设的港口设施，恢复占用的330米港口岸线原貌，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，行政程序合法。 上诉人认为，其码头487米港口岸线已经依法获得批准，其建设行为合法。本院认为，本案满胜贵码头系从原祥和码头变化而来，始建于1997年，尽管该码头一直未取得港口岸线许可手续而占用487米港口岸线，但考虑到该历史因素，在2016年国家开展长江沿线非法码头整治期间，宜都市人民政府依据上级政策将满胜贵码头纳入“规范”码头之列，宜都市人民政府2016年12月21日呈报的《方案》明确载明，原祥和码头“治理后拟占用岸线长度”为150米、“治理后泊位数”1个。经上报枢纽港管委会后，枢纽港管委会作出《批复》，原则同意该《方案》。根据上述事实，上诉人的该上诉主张不应予以支持。 关于上诉人2017年6月至2018年1月期间的涉案建设行为。对于满胜贵码头经规范治理后的岸线只有150米，泊位数只有1个，上诉人是知晓的，该事实有上诉人委托中冶京诚工程技术有限公司作出的《安全评估报告》佐证。在此情况下，上诉人仍于2017年6月开始新的建设行为，被上诉人分别于2017年9月14日和2018年9月13日两次对上诉人码头进行现场检查，明确告知上诉人在批复同意的150米岸线陆域外建设港口设施违法，告知上诉人应予拆除，恢复原貌，但上诉人并未采取相应整改措施。被上诉人据此作出《责令限期改正决定书》，并无不当。 综上，原审判决正确，上诉人上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宜都市满胜贵商贸经营部（普通合伙）负担。 本判决为终审判决。 审判长  闵珍斌 审判员  甘 杨 审判员  曹 斌 二〇一九年十二月二十日 法官助理陈璐 书记员陈悦