江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏02行终297号 上诉人（原审原告）沙惠澄。 上诉人（原审原告）包元芬。 被上诉人（原审被告）江阴市综合行政执法局，住所地江阴市青山路136号。 法定代表人沈军，该局局长。 委托诉讼代理人朱彬，该局工作人员。 委托诉讼代理人马惠兰，江苏振强律师事务所律师。 原审第三人陈长淦。 上诉人沙惠澄、包元芬因与被上诉人江阴市综合行政执法局城建其他行政行为上诉一案，不服江苏省江阴市人民法院（2018）苏0281行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定如下事实：沙惠澄、包元芬系夫妻关系，于2008年购买了江阴市澄江街道君巫路39弄48号102室房屋。该房屋所处五层住宅大楼的一层，位于该大楼最西侧，系沙惠澄、包元芬购买的二手房。该房屋与其南面陈长淦所有的三间平房（车库）之间有一呈长方形的公共使用天井。陈长淦该三间平房建于1993年，系陈长淦2001年11月向江阴市澄江镇君山村十三队购买。“102室”房屋所在住宅楼及该楼前面相连的一排平房、该楼后面的一排自行车库均系当时的江阴市澄江镇君山村十三生产队建设，建设时均未取得建设工程规划许可证件。从江阴国土局调取的档案资料显示，江阴市澄江镇君山村十三生产队于1998年补办用地审批手续，并领取了国有土地使用权证，土地证上注明的土地使用者为江阴市澄江镇君山村十三生产队，座落：君巫路39弄48-50号，使用权面积为829平方米；宗地图上四至标注为：东部队，西小弄，南江阴酿造厂，北部队，面积829平方米（1.24亩）。 原审原告沙惠澄、包元芬多次向原审被告江阴市综合行政执法局（原江阴市城市管理行政执法局）举报投诉上述三间平房系违法建设，要求原审被告依法拆除。因原审被告未有答复，也未拆除，原审原告于2015年2月向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2015年7月10日作出行政判决，责令原审被告在判决发生法律效力之日起两个月内对原审原告举报事项依法进行调查处理，并在作出处理后十日内将处理结果以书面形式告知原审原告。上述判决发生法律效力后，原审被告于2016年1月22日向原审原告出具书面告知书，告知其“102室”南侧的三间平房不应以违法建设论处。原审原告收到原审被告上述书面告知后，诉至原审法院，要求撤销原审被告上述告知，认定陈长淦的三间平房为违法建筑。2016年7月22日，原审法院作出（2016）苏0281行初21号行政判决书，判决撤销上述告知书，责令原审被告在判决书发生法律效力之日起两个月内针对原审原告投诉事项重新作出处理，并在作出处理后五日内将处理结果告知原审原告。原审被告不服一审判决，上诉至本院。本院作出（2016）苏02行终274号行政判决书，驳回上诉，维持原判。 2017年1月22日，原审被告对上述原审原告投诉的涉嫌违法建设重新予以立案处理。2月7日，原审被告向原审原告出具《关于投诉事项处理情况的告知书》，告知原审原告投诉反映的三间平房涉嫌违法建设的事项，由于历史久远、机构变迁等原因，案情复杂，其报请江阴市城管委办公室，分别于1月24日和2月4日协调江阴市规划局、江阴市国土局、江阴市住建局、澄江街道等单位作出研判，现正在处理中。原审原告对告知不服，于2017年3月诉至原审法院。原审法院于2017年12月1日作出（2017）苏0281行初23号行政判决书，并于12月11日向原审被告进行送达，责令原审被告对原审原告投诉的三间平房涉嫌违法建设的行为在判决书发生法律效力之日起两个月内依法作出处理，并在作出处理后十日内将处理结果书面告知原审原告。2018年3月7日，原审被告作出了本案所涉《关于投诉事项处理情况的告知书》（以下简称《告知书》），告知原审原告案涉三间平房虽未取得建设工程规划许可证，但未严重影响规划，对三间平房不予拆除。 另查明：2017年5月2日，原审被告向江阴市规划局寄送了《关于对江阴市澄江街道君巫路39弄48号102室南侧三间平房进行规划认定的函》，要求江阴市规划局依法对案涉三间平房是否严重影响规划作出认定，江阴市规划局于2017年6月5日作出函复：该地块建筑物于90年代初进行建设（包括车库），未查到相关规划审批资料。 原审法院认为：根据我国《城市规划法》及《城乡规划法》相关规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，故江阴市城乡规划主管部门是规划管理工作的职能机构。根据《江阴市城市管理相对集中行政处罚权办法》规定，江阴市综合行政执法局对沙惠澄、包元芬举报的涉案三间平房车库涉嫌违法建设的行为有依法进行查处的法定职责。 根据《中华人民共和国立法法》规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。《城市规划法》于1990年实施，于《城乡规划法》2008年实施后相应废止。案涉三间平房建于1993年，故对该建筑物是否认定违法建设、是否应当予以拆除等实体问题，应适用1990年实施的《城市规划法》。 本案中，案涉三间平房在建设时未取得建设工程规划许可证，违反了当时施行的《城市规划法》的相关规定。根据《城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。因此，案涉三间平房是否应当予以拆除，应判断该三间平房是否属于“严重影响城市规划”的情形。 首先，关于城市管理行政执法部门是否有权认定违法建设“是否严重影响规划”职权的问题。根据《无锡市市容和环境卫生管理条例》第十七条第一款规定，城市管理行政执法部门按照相对集中行政处罚权查处违法建设时，需要规划部门做出认定意见的，规划部门应当出具书面认定意见。《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》及《江阴市城市管理相对集中行政处罚权办法》均规定，城市管理行政执法部门在执法过程中需要有关部门作出认定意见的，有关部门应当及时作出书面认定意见并送达城市管理行政执法部门。根据上述规定，城市管理行政执法部门在查处违法建设过程中，对违法建设是否严重影响城市规划的认定，在案件需要时可要求相关职能部门配合作出书面认定意见，但相关职能部门的书面认定意见并非是城市管理行政执法部门作出处理的前提条件，如城市管理行政执法部门通过自身调查，能判断违法建设对城市规划的影响程度，亦可直接作出认定并作出相应处理。据此，在本案中，江阴市综合行政执法局已向规划部门发函要求对案涉平房是否严重影响规划作出认定，但规划部门收函后仅答复“未查询到案涉建筑物的规划审批材料”，对“是否严重影响规划”未作出明确认定意见。在此情况下，江阴市综合行政执法局根据自身调查情况，对案涉三间平房是否严重影响规划作出认定有相应的职权依据，并未违反法律规定。 其次，关于江阴市综合行政执法局认定案涉平房未严重影响规划是否有法律和事实依据的问题。对于判断违法建设是否“严重影响城市规划”，最高人民法院行政审判庭在《关于对第四十条如何适用的答复》中明确：“违反城市规划的行为人其违法行为是否属于“严重影响城市规划”，应从其违法行为的性质和后果来确认。违反《城市规划法》第三十五条规定的，属于“严重影响城市规划”的行为，但“严重影响城市规划”的行为不仅限于该规定，应根据个案的具体情况予以确认。”本案中，君巫路39弄48号住宅楼南侧包括三间平房在内的九间车库作为住宅楼的配套车库，与住宅楼同时建造并一起销售，已投入使用至今多年。该平房在建造时并不存在《城市规划法》第三十五条所规定的“占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设”的情形，从违法行为的性质和后果来判断，也无法得出该平房“严重影响城市规划”的结论。因此，江阴市综合行政执法局认定三间平房并未严重影响城市规划，作出不予拆除的决定并无不当。 综上，江阴市综合行政执法局根据原审法院（2017）苏0281行初23号行政判决书的要求，在判决书确定的期限内作出了案涉《告知书》。该《告知书》认定事实清楚，所作结论并无不当。沙惠澄、包玉芬要求撤销该《告知书》，并要求江阴市综合行政执法局重新限期作出处理等诉讼请求没有法律和事实依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回沙惠澄、包元芬的诉讼请求。 上诉人沙惠澄、包元芬上诉称，案涉三间车库占用了城市高压供电走廊，且位于城市居住小区之内，属于严重影响规划的行为，且不能采取补救措施和补办手续，应当依法依规拆除。请求撤销原判，依法改判江阴市综合行政执法局行政不作为，并责令江阴市综合行政执法局重新作出行政处理决定。 被上诉人江阴市综合行政执法局答辩称，根据《行政处罚法》的规定，行政机关实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实性质情节及社会危害程度相当，并且行政机关作出相应行政处罚需要一系列的证据加以证明，未有证据则缺乏基本的事实依据，本案中，所涉的三间车库系与住宅楼的配套车库，与住宅楼同时建造并一起销售，已经投入使用多年，并不存在《城市规划法》第三十五条规定的情形，从违法行为的性质和后果来判断，无法得出严重影响城市规划的结论，因此，其认定三间车库不影响城市规划是正确的。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，结论正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人陈长淦未陈述意见。 各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。 经审查，原审法院对证据的认定正确，本院据此查明的事实与原审法院无异。 本院认为，本案的争议焦点是江阴市综合行政执法局所作的《告知书》是否合法。具体而言，包含两个方面的内容：一是江阴市综合行政执法局是否有权对“是否严重影响城市规划”作出认定；二是江阴市综合行政执法局认定的案涉三间平房未“严重影响城市规划”是否合法。 根据法不溯及既往的原则，案涉三间平房建造于1993年，本案应适用《城市规划法》的相关规定作相应认定。《城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”沙惠澄、包元芬投诉举报的目的是拆除案涉三间房屋。固然，案涉三间平房未取得建设工程规划许可证进行建设，确实违反了法律，应当得到相应的惩处。但是，并非违法就应当拆除，只有严重影响城市规划的，才应当限期拆除。因此，是否应当予以拆除，应首先判断该三间平房是否属于“严重影响城市规划”的情形。 1、江阴市综合行政执法局具有对“是否严重影响城市规划”进行认定的权限。 《无锡市市容和环境卫生管理条例》第十七条第一款规定：“城市管理行政执法部门按照相对集中行政处罚权查处违法建设时，需要规划部门作出认定意见的，规划部门应当出具书面认定意见。”《江阴市城市管理相对集中行政处罚权办法》第二十八条规定，“市城管执法局在行政执法过程中，需要规划部门作出认定意见的，规划部门应当在收到《认定通知书》之日起7日内作出书面认定意见。市城管执法局应当根据认定意见作出行政处罚决定。” 根据上述规定，城市管理行政执法部门在需要时，有权主动要求规划部门对相关情况作出认定。但是，这并不意味着只有规划部门有权对案件有关情况作出认定。城市管理行政执法部门亦有权根据案件调查情况，在无需征求规划部门意见的情况下，自行对相关情况作出认定。本案中，江阴市综合行政执法局已经向规划部门发函，要求规划部门对案涉平房是否严重影响规划作出认定，但规划部门收函后仅答复“未查询到案涉建筑物的规划审批材料”，对“是否严重影响规划”未作出明确认定意见。在此情况下，江阴市综合行政执法局根据案件调查情况，对案涉三间平房作出不属于“严重影响城市规划”的认定，符合相关规定。 另外，在二审询问中，沙惠澄、包元芬亦认可江阴市综合行政执法局有权对“是否严重影响城市规划”作出认定。 2、江阴市综合行政执法局作出的未“严重影响城市规划”的认定符合相关规定。 《城市规划法》第三十五条规定：“任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。”最高人民法院行政审判庭在《关于对第四十条如何适用的答复》中明确：“违反城市规划的行为人其违法行为是否属于‘严重影响城市规划’，应从其违法行为的性质和后果来确认。违反《城市规划法》第三十五条规定的，属于‘严重影响城市规划’的行为，但‘严重影响城市规划’的行为不仅限于该规定，应根据个案的具体情况予以确认。”本案中，包括三间平房在内的九间车库作为住宅楼的配套车库，与住宅楼同时建造并一起销售，至今已投入使用多年。该三间平房在建造时并不存在《城市规划法》第三十五条所规定的“占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设”的情形，从违法行为的性质和后果来判断，也无法得出该平房“严重影响城市规划”的结论。因此，江阴市综合行政执法局作出的上述认定并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，沙惠澄、包元芬的上诉请求没有事实和法律依据，其上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沙惠澄、包元芬负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张学雁 审 判 员 何 薇 审 判 员 卢文兵 二〇一九年十二月二十三日 法官助理 陈胜利 书 记 员 孙 莉