广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1404号 上诉人（原审原告）平乐县青龙乡豆地村民委员会新民村村民小组。 诉讼代表人翟绍友，组长。 委托代理人韦克尔，广西法严律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平乐县人民政府，住所地平乐县平乐镇中华街33号。 法定代表人石小松，县长。 委托代理人邱桂平，平乐县司法局工作人员。 委托代理人郑润文，平乐县林业局工作人员。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人田绍萍，桂林市司法局工作人员。 原审第三人平乐县阳安乡石面山村民委员会第6村民小组。 诉讼代表人欧友林，组长。 委托代理人余君中，广西诚瑞律师事务所律师。 上诉人平乐县青龙乡豆地村民委员会新民村村民小组（以下简称新民村组）因诉被上诉人平乐县人民政府、桂林市人民政府及原审第三人平乐县阳安乡石面山村民委员会第6村民小组（以下简称石面山6组）土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初349号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新民村组的诉讼代表人翟绍友及委托代理人韦克尔，被上诉人平乐县人民政府的委托代理人邱桂平、郑润文，被上诉人桂林市人民政府的委托代理人田绍萍，原审第三人石面山6组的诉讼代表人欧友林及委托代理人余君中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，新民村组与石面山6组争执山场为倒水向正冲的一部分山场，位于正冲起始位置，面积约6073.99亩，其四至界线是：东从高程为686.0米山头起沿岭脊下至高程406.5处，至高程1026.5米处止，以岭脊倒水为界，与无争议的石面山6组的山场相邻；南从高程为1026.5米至高程1272.1米的岭脊倒水为界，与源头镇木林村委岭坪、新村山场相邻；西从高程1272.1米至高程1207.4米至高程839.0米的岭脊倒水为界，与国营平乐县广运林场、青龙乡大刚村委大刚村山场相邻;北从高程839.0米至高程808.0米至高程686.0米的岭脊倒水为界，与大刚村、新民村山场相邻。争执山场以杂木为主，间种有松树、杉树，高海拨处多是荒山，以石山居多；在争执山场较为平缓的地方有已枯死的少量梅子树、已砍伐杉树树兜。2002年，争执山场规划为国家生态公益林。 解放后，在土改、合作化、“四固定”等时期政府未对争执山场进行确权。1969年左右，争执的正冲山场由政府组织进行了飞播造林，石面山6组的村民上山导航引导飞播。上世纪70年代，石面山6组集体在争执山场内较为平缓的地方种植了少量杉木和梅子树等，目前梅子树已全部枯死、杉树已被砍伐。联产承包责任制以来，石面山6组在正冲山场有实行封山育林、禁止在林区内进行烧碳、乱砍滥伐等行为。2002年至2007年，龙源电站老板与石面山6组达成协议，利用其正冲水资源建设一座（龙源）水电站。2007年10月13日，新民村组20余人挖烂龙源水电站拦河坝拦水闸门等设施，引发山场纠纷。2008年1月5日，新民村组申请平乐县人民政府确认争执山场归其所有。平乐县人民政府（林业局）组织双方现场勘查、调查取证、调解，2009年4月，新民村组与石面山6组初步达成了共识，但因各种原因最终双方未能依法签订协议。2010年3月14日，新民村组将争执山场承包给木材老板林加友开发，石面山6组组织村民阻止林加友在争执山场施工，再次引发山场纠纷。2013年7月1日，石面山6组申请平乐县人民政府确认争执山场归其所有。2017年8月1日，平乐县人民政府作出平政处（2017）4号《平乐县人民政府行政处理决定书》(以下简称4号处理决定)，将争议山场确权给石面山6组所有。新民村组不服该处理决定，申请行政复议，桂林市人民政府于2018年8月22日作出市政复决字（2018）122号《桂林市人民政府行政复议决定书》（以下简称122号复议决定），维持县政府处理决定。新民村组不服，向该院提起行政诉讼，请求：1.撤销122号复议决定、4号处理决定；2.判令平乐县人民政府重新作出行政行为。 另查明，土地改革时期，石面山6组属平乐县第八区石面山乡；新民村组属平乐县第八区郡塘乡，之后，郡塘乡划归青龙公社（即现在的青龙乡）管辖。争执山场属第八区石面山乡山场，1984年之前属阳安乡；1984年，争执山场在万分之一地形图上显示在青龙乡行政区域内，但没有相关证据材料证实争执山场进行了重新确定权属。 原审认为，本案的主要争议焦点是平乐县人民政府依据管业事实对争议山权属进行处理证据是否充分、程序是否合法。 首先，本案双方没有提交权属凭证。争执山场自解放以来，在土改、合作化、“四固定”等时期政府未对争执山场进行确权，也没有颁发过权属凭证，新民村组与石面山6组均没有向平乐县人民政府提供合法有效的权属证据。新民村组虽提交了黄金零、黄文玉、邹八妹、黄金运、邹守有、邓炮林、邓运秀、欧炮福的《土地房产所有证》以及登记有正冲的枫木槽口、正冲大坳底、正冲边、正冲水岩边、正冲源、正冲石凳槽、正冲石盘等林地的部分村民的《土地承包经营证书》。前者经查证没有在争执范围内或者存在同一证据先前提交的与后提交的内容不一致，后者存在调查、审核机关超越权限登记林地情形以及2003年该县没有办理林地承包等工作、相关证件在政府机关没有存根等证据缺陷，该院未予采信。 其次，关于管业事实。新民村组虽然提交了将争执山场杂木、松树承包给他人烧炭采割松脂以及将争执山场部分承包给他人开发利用的证据，但因部分证据出现1986年、1990年和1995年的事实而记录用的信笺生产编号为2000年以后、部分证据无法确认真实性或证据所属山场不在争执山场范围内或发包行为发生在争议发生后，缺乏证明力。反观第三人，其具有在争执山场栽种杨梅树、杉树，参与争执山场的飞播造林，对争执山场进行封山育林以及与他人签订协议建设龙源电站等明确具体的管业事实。 再次，关于平乐县人民政府的行政处理程序。本案平乐县人民政府在受理该案后，组织双方当事人查看了现场，制作了现场笔录、绘制了勘验图，明确了争执范围，依据双方当事人提交的证据线索，调查走访相关人员，组织双方当事人进行了调解并对证据进行了质证。在调解不成的情况下，依法作出了4号处理决定。桂林市人民政府依申请所作复议决定，程序亦符合法律规定。 综上所述，平乐县人民政府作出的4号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，桂林市人民政府经复议维持该处理决定正确。新民村组要求撤销平乐县人民政府、桂林市人民政府分别作出的处理决定和复议决定，没有事实和法律依据，该院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回新民村组的诉讼请求。 上诉人新民村组上诉称，（一）平乐县人民政府作出的4号处理决定认定事实不清、认定事实错误，主要证据不足。本案争执山场解放前、解放后至今一直属于新民村组集体所有。新民村组村民解放前就一直居住在正冲山场（即现争议山场内），对争议地进行耕种。解放后，政府给新民村组村民颁发了《土地房产所有证》。土改后，村民对涉案土地继续种植。1953年，政府动员新民村组村民从正冲、油榨山搬迁到山下的鱼苟村、凤凰村居住，并更名为新民村组。其村民小组提交的《土地房产所有证》《平乐县八区郡塘乡（村）人口土地产量分户清册》等证据可证实争执山场自解放后、土地改革、1962年“四固定”时期以来一直属于新民村组集体所有。自解放以来，其村民小组与石面山6组分别属于不同的公社（乡镇）、不同的大队（村公所、村委会）管辖。争执山场位于青龙乡的行政区域内，这是最有证明力的现实管业证据。自1981年实行农业承包责任制及“林业三定”以来，本案争执山场一直由其村民小组管业。2.4号处理决定没有明确记载详细具体的山岭地名，违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条第一款第二项、第二十条笫一款第二项关于提供具体的“权属争议地点、区域的四至范围、面积”的规定。认定争执山场的相邻人与客观事实不符。认定石面山6组村民一直经营管理整个正冲山场，存在长期管业事实，无任何证据证实。认定土地改革时期新民村组的村民黄文玉等9人的《土地房产所有证》登记的部分山场不在争执山场范围内错误。认定1986年至2004年间其村民小组将涉案山场发包给黄会强、唐春有等人烧炭、采割松脂不真实错误。认定其村民小组于2003年将涉案林地登入部分村民的《土地承包经营证书》中不符合规定错误。认定其村民小组于2009年发包给谢金文的山场不在争执山场范围内错误。认定2010年3月14日其村民小组将争执山场发包给林加友不符合法律规定错误。以另案相关证据认定其村民小组存在证据造假行为而否认其村民小组对争执山场享有集体所有权和现实经营管理权错误。否认其村民小组的《土地房产所有证》登记的范围在争执山场范围内错误。认定《山林纠纷调解经过说明书》和《调解会议记录》不能证实其村民小组的权属主张不成立错误。3.石面山6组提供的证据依法不能作为本案确权证据。（二）122号复议决定所查明和认定的事实与4号处理决定相同，属于认定事实不清、认定事实错误，主要证据不足，违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1、2、3、5目的规定。（三）原审判决认定事实不清、认定事实错误，判决主要证据不足。1.认定其村民小组提交的邓炮林的《土地房产所有证》与另案存档不一致，从而认定其村民小组伪造证据错误。2.认定其村民小组提交的翟绍庆等28人的《土地承包经营权证书》登记违法错误。3.对其村民小组提交的《调解会议笔录》的内容断章取义，违法认证。4.以青龙乡与龙源乡在七十年代末、八十年代初没有发生过行政区域变更为由，否认其村民小组提交的《行政区域界线勘界图》等证据错误。5.对其村民小组提交的《承包采割松脂合同》《合同书》不予采信错误。6.采信石面山6组提交的证据错误。7.认定“1969年左右，争执的正冲山场由政府组织进行了飞播造林，石面山6组的村民上山导航引导飞播。上世纪70年代，石面山6组集体在争执山场内较为平缓的地方种植了少量杉木和梅子树等，目前梅子树已全部枯死、杉树已被砍伐。联产承包责任制以来，石面山6组在正冲山场有实行封山育林、禁止在林区内一进行烧碳、乱砍滥伐等行为”错误。8.认定“2009年4月，原告与第三人双方初步达成了共识，但因各种原因最终双方未能依法签订协议”错误。9.认定本案争议双方均没有提交争议土地权属凭证错误。1O.对黄金零等人的《土地房产所有证》及部分村民的《土地承包经营证书》不予采信错误。11.认定争议地的管业事实错误。（四）其村民小组新证据足以证明原审判决主要证据不足，依法应予以纠正。（五）平乐县人民政府、桂林市人民政府及原审法院适用法律法规错误。1.违反1980年5月23日国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告（国发[1980]135号）附《关于我区处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三条第二项的规定。2.适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定错误。3.适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十三条第一款的相关规定错误。4.审判过程违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条、第三十四条、第四十三条、第六十三条、第七十条的具体规定。（六）平乐县人民政府违反法定程序、超越或者滥用职权。本案争议的是正冲山场的土地权属，非林木所有权和林地使用权，平乐县人民政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定受理、处理本案土地纠纷错误。石面山6组不是本案土地权属纠纷申请政府调处的直接当事人，平乐县人民政府违反法定程序，超越职权、滥用职权将龙源自然村第一、二、三、四村民小组变更为第6村民小组，行政行为违法。桂林市人民政府维持4号处理决定，同样程序违法。（七）平乐县人民政府的行政行为明显不当，显失公平公正。请求：1.撤销原审判决；2.撤销122号复议决定和4号处理决定，责令平乐县人民政府重新作出处理决定；3.本案一、二审诉讼费由平乐县人民政府、桂林市人民政府负担。 被上诉人平乐县人民政府答辩称，新民村组的上诉请求没有事实和法律依据，新民村组在原审提交的证据及现提交的新证据不能证实其对争议地的权属主张，依法应驳回新民村组的上诉请求。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。4号处理决定、122号复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，依法应予以维持。综上，应驳回上诉，维持原判。 被上诉人桂林市人民政府答辩称，平乐县人民政府根据管业事实及“三个有利于”原则作出4号处理决定并无不当。其政府作出的122号复议决定程序合法。原审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。新民村组的上诉请求没有事实和法律依据，应驳回上诉，维持原判。 原审第三人石面山6组述称，原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，应驳回上诉，维持原判。 本案二审中，上诉人新民村组向本院提交了五组证据，证据一为《一九六九年春季飞机造林总结》《去年今春飞机造林情况调查报告》《一九六九年飞机造林总结》《一九七0年春飞机造林情况调查报告》，证据二为平乐县林业局出具的《证明》，证据三为平乐县人民法院（1992）平行判字第09号行政案件卷宗档案中邹八妹、黄金运、邓太生、邹木保、邓运秀、邹守有、邓炮林、赵仙凤、黄文玉的《土地房产所有证》，证据四为律师《调查笔录》及黄炮旺身份证复印件、大刚村委的《证明》，证据五为平乐县桥亭乡林业工作站《证明》及附图《平乐县阳安乡石面山3林班》和《平乐县阳安乡石面山5林班》，拟证明石面山6组没有参加飞播造林、石面山6组现实管业没有事实依据、1992年的案件与本案无关、大刚村没有枫木槽这个山岭、生态公益林管护合同与本案无关。上诉人新民村组主张上述证据系二审新发现的证据。本院认为，上述证据均在原审前已存在或可以取得，上诉人新民村组并未在原审中提供，亦未申请法院调取或申请延期提供。新民村组提供的上述证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院另查明，平乐县阳安乡石面山村民委员会辖石面山、龙源两个自然村，共6个组，“石面山”为其第1、2、3、4、5组，“龙源”为其第6组。《请求调解处理山场、土地权属纠纷的申请书》的申请人为平乐县阳安乡石面山村民委员会龙源自然村第一、二、三、四村民小组，平乐县政府所作4号处理决定将当事人列为“平乐县阳安乡石面山村民委员会第六村民小组（以下简称龙源村）”。 本院认为，本案争议焦点为，一、被诉行政行为认定的事实是否清楚、证据是否充分；二、被诉行政行为适用法律法规是否正确；三、被上诉人是否存在违反程序、超越或滥用职权行为。 一、关于被诉行政行为认定事实是否清楚、证据是否充分 1.争议地的范围。上诉人新民村组与原审第三人石面山6组争议地为倒水向正冲的一部分山场，位于正冲起始位置，面积约6073.99亩，其四至界线是：东从高程为686.0米山头起沿岭脊下至高程406.5处，至高程1026.5米处止，以岭脊倒水为界，与无争议的石面山6组的山场相邻；南从高程为1026.5米至高程1272.1米的岭脊倒水为界，与源头镇木林村委岭坪、新村山场相邻；西从高程1272.1米至高程1207.4米至高程839.0米的岭脊倒水为界，与国营平乐县广运林场、青龙乡大刚村委大刚村山场相邻;北从高程839.0米至高程808.0米至高程686.0米的岭脊倒水为界，与大刚村、新民村山场相邻。上诉人新民村组主张争议地没有明确记载具体的山岭地名，违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条第一款第二项、第二十条第二项的规定，属于主要事实不清。本院认为，争议地的四至范围由平乐县人民政府于2015年4月14日组织争议双方现场勘查确认，上诉人新民村组对争议地范围并无异议，在争议双方对争议地四至地点的具体名称无法达成一致的情况下，平乐县人民政府以地形图中海拔等高线的高程来说明争议地范围，明确具体，争议地范围事实清楚。 2.争议地的历史权属。本案争议双方均提交了1952年《土地房产所有证》，主张争议地为该组所有。其中，上诉人新民村组提交了包括邹八妹、邹守有、邓炮林等人的《土地房产所有证》8份，原审第三人石面山6组提交了包括欧炮敬、欧锁隆、欧合隆等人的《土地房产所有证》14份。经核实证据后，平乐县人民政府没有将双方的《土地房产所有证》作为确定争议地权属的确权依据，理由是石面山6组提交的《土地房产所有证》登记的林地不在争议地范围内，只能证实土改时正冲山场（包括争议地）属石面山乡分配管理；而新民村组提交的《土地房产所有证》登入的油榨山、风木漕、山猪窝、大腰底、团布山等山场，均不在争议地范围内，且经对比原在平政调〔1992〕3号行政处理决定案卷中的《土地房产所有证》，该组现提交的部分《土地房产所有证》存在内容的添加，因此，平乐县人民政府对这些证据均没有采信及作为确权依据。本院认为，上诉人新民村组提交的《土地房产所有证》与其在另案诉讼中提交并留存于法院卷宗中的复印件存在内容上的明显差异，对此，新民村组没有合理解释，新民村组提交的证据存在前后提交内容不一致的情形，这些《土地房产所有证》登记的油榨山、风木漕、山猪窝、大腰底、团布山等山场无证据证明在争议地范围内，平乐县人民政府未予采信并无不当。 上诉人新民村组主张争议地位于其所在乡的行政区域内，主张青龙乡、阳安乡、桥亭乡、源头镇共同签字盖章的县乡级《行政区域界线勘界图》（2003年）、《平乐县行政区划图》（2013年出版）、《平乐县青龙乡土地利用总体规划图》（2015年调整）、《平乐县阳安乡土地利用总体规划图》（2015年调整）能证实争议地属于其所在公社（乡）管辖，争议地应属该组所有。本院认为，平乐县人民政府在原审提交了1977年10月编制的《阳安行政区域图》（争议地部分），能证明争议地1977年位于阳安乡行政区域内。石面山6组在原审中亦提交了《阳安公社石面山大队土壤图》《平乐县阳安人民公社地图》《平乐县行政区划图》（1990年印制）、《平乐县交通图》（1990年印制）等证据，新民村组在原审中对这四份地图的真实性并无异议，现上诉亦对后三份地图的真实性无异议，而石面山6组的证据能证明争议地原属于石面山6组所在的公社（乡）的行政区划内。新民村组认可自解放以来，该组与石面山6组分别属于不同的公社（乡）、大队管辖，该组提交的证据并不能证明争议地原属于其所在的公社（乡）的行政区划内。而即使此后出现各县乡的行政区划调整，在无证据证明土地所有权相应调整的情况下，土地所有权不因行政区划调整而改变。上诉人新民村组提交的上述证据不能证明争议地历史上由该组所在公社（乡）管辖及争议地属于该组所有。 3、关于争议地的管业事实。本案争议双方均提交了证据证明该组对争议地进行了管业。上诉人新民村组提交了其对争议地有发包给他人烧炭、采割松脂及争议地开发利用、要求电站老板补偿等方面的证据。经核，新民村组所提交的与黄会强的落款日期为1986年的《承包烧炭合同》、与赵火保的落款日期为1990年的《承包烧炭合同》、落款日期为1995年3月23日《合同书》所使用的信笺生产编号为2000年之后；提交的部分村民《土地承包经营证书》所涉时间，该县没有办理林地承包工作，相关证件在政府机关没有存根等缺陷。上诉人新民村组所提交的部分证据还存在证据所涉山场不在争议地范围内或发包行为发生在双方争议发生后，缺乏证据证明力，不足以证明该组对争议地进行了管业。而第六组具有在争议地栽种杨梅树、杉树，协助对争议地飞播造林，对争议地进行封山育林以及与他人签订协议建设龙源电站等明确具体的管业事实，证据充分。 二、关于被诉行政行为适用法律法规是否正确 本院认为，平乐县人民政府在履行了调查询问、现场勘查、组织调解等法定程序后，在查明争议地历史权属、争议双方对争议地的经营管业事实后，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第一项、第三十三条第二、四、五、七项和第三十五条第二项的规定作出4号处理决定，适用法律法规正确。原审经查明事实，所作判决适用法律法规正确。新民村组上诉所称的平乐县人民政府在采信证据上、实体处理上违反法律法规，原审法院适用法律法规错误，均建立在该组所主张的证据能够证明对争议地具有权属并实际经营管业的前提下。如前述分析，该前提不具备，新民村组的该上诉理由不成立，本院不予支持。 三、关于被上诉人平乐县人民政府、桂林市人民政府是否存在违反程序、超越或滥用职权行为 本院认为，新民村组与石面山6组之间针对本案争议地权属发生的纠纷，属于单位之间发生的土地所有权争议。依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款、第十六条第一、二款，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款的规定，被上诉人平乐县人民政府作为县级人民政府，具有作出本案被诉具体行政行为的法定职权，4号处理决定系该县政府做出，并不存在程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被上诉人桂林市人民政府作为平乐县人民政府的上级人民政府，具有对新民村组不服平乐县人民政府所作4号处理决定作出复议决定的法定职权。新民村组主张“阳安乡石面山村民委员会第六村民小组”不是申请政府调处的直接当事人，平乐县人民政府将当事人变更为本案石面山6组属于程序违法、超越职权、滥用职权，市政府复议决定亦然。本院认为，在案证据及证明中，《请求调解处理山场、土地权属纠纷的申请书》及《授权委托书》、石面山村委会于2017年5月8日出具的《关于石面山大队第六生产队是龙源自然村的具体说明》、石面山村委会于2018年10月22日出具的《证明》、石面山村委会于2018年11月26日出具的《诉讼代表人身份证明书》、落款时间为2018年12月13日《全权委托书》及所附代表、村民签名，可以证明原向政府申请调处的当事人为本案石面山6组，全称为“阳安乡石面山村民委员会第六村民小组”，亦简称为龙源村。平乐县政府查明事实后，在4号处理决定中将该方当事人列明为“阳安乡石面山村民委员会第六村民小组（以下简称龙源村）”合法。原审判决将原审第三人列为“阳安乡石面山村民委员会第6村民小组”存在数字书写方式与4号处理决定不一致，但均指同一当事人，并无不当。 综上，平乐县人民政府作出的4号处理决定与桂林市人民政府作出的122号复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。原审判决对新民村组要求撤销被诉行政行为的诉讼请求不予支持有事实和法律依据，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。上诉人新民村组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人平乐县青龙乡豆地村民委员会新民村村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年十二月十六日 法官助理 满 衍 书 记 员 罗雨珊