安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1372号上诉人（一审原告）安徽皖南青峰竹业有限公司，住所地安徽省宁国市河沥溪街道办事处下水碓省道104线东侧。法定代表人唐宁宣，该公司总经理。委托代理人张学俊，安徽凤形山律师事务所律师。委托代理人曹国宝，宁国市港口镇法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）宁国市人民政府，住所地安徽省宁国市宁城北路市府巷1号。法定代表人何田，市长。出庭负责人唐海宾，副市长。委托代理人马建华，安徽西津律师事务所律师。上诉人安徽皖南青峰竹业有限公司（以下简称青峰竹业公司）因诉宁国市人民政府（以下简称宁国市政府）房屋征收补偿决定一案，不服宣城市中级人民法院(2019)皖18行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人青峰竹业公司的委托代理人张学俊、曹国宝，被上诉人宁国市政府的出庭负责人副市长唐海宾及委托代理人马建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2003年6月，宁国市林业局（甲方）与青峰竹业公司（乙方）签订《土地资产转让协议》，约定宁国市林业局将其下属位于河沥溪办事处的河沥国营苗圃、木竹公司原职工宿舍和局属土地房屋等资产以160万元转让与青峰竹业公司（土地使用性质为工业及住宅综合用地）。同年，青峰竹业公司与宁国市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定青峰竹业公司以出让方式取得前述地块的使用权。2003年9月30日，青峰竹业公司取得的No.X号《国有土地使用证》载明，土地使用者：青峰竹业公司；座落：河沥溪办事处畈村村；土地面积：40265.5㎡；用途：综合；使用权类型：出让；使用权终止日期：2053年9月8日。2003年7月22日，青峰竹业公司取得2003-102号《建设工程规划许可证》，证载建设单位青峰竹业公司，建设项目名称厂房、门卫，建设位置长虹路东，建设规模7300㎡。此后，青峰竹业公司在其厂区内建设了厂房和门卫室。2018年9月11日，宁国市政府作出《关于河沥溪片区城中村棚户区改造振宁路向南延伸建设项目国有土地上房屋征收决定》，决定征收该项目范围内国有土地上的房屋及附属设施，青峰竹业公司的前述房屋在此次征收范围内。因青峰竹业公司No.X号《国有土地使用证》载明的土地用途为“综合用地”，难以确定补偿金额，故征收实施单位河沥溪办事处遂请示宁国市政府对该宗地的具体用途及相应面积作出明确界定。宁国市政府将此界定工作交宁国市国土局具体办理。宁国市国土局在办理此项事务过程中，对青峰竹业公司的房地产现状进行了现场查看，并结合相关材料，于2018年6月19日作出宁国土资〔2018〕195号《关于对安徽皖南青峰竹业有限公司土地使用性质和范围界定的请示》（以下简称195号《请示》），同时上报宁国市政府。前述《请示》中载明青峰竹业公司土地总面积为40265.5㎡，其中住宅用地为9116.3㎡[地块一生活区5975.6㎡，地块二（系空地）3140.7㎡]，工业用地为31149.2㎡。”一审法院另查明，2018年9月26日，青峰竹业公司在宁国市政府提供备选的四家评估机构中选定“安徽华瑞房地产土地评估有限公司”为此次征收补偿的评估机构。2016年5月，“安徽华瑞房地产土地评估有限公司”与“安徽华瑞工程咨询公司”合并为“芜湖华瑞房地产土地资产评估工程咨询有限公司”。2016年10月27日，“芜湖华瑞房地产土地资产评估工程咨询有限公司”名称变更为“北京华瑞行房地产评估咨询有限公司”（以下简称北京华瑞行公司），即案涉《房地产估价报告》的出具机构。一审法院再查明，2018年10月15日，北京华瑞行公司以195号《请示》为依据之一并经实地丈量，对青峰竹业公司前述被征收房地产、附属物、附属工程价值作出华瑞估报字（2018）050131号《房地产估价报告》，评估结果为：地块一（生活区）范围内2301.34㎡房屋，11559567元；生活区附属物、附属工程425999元；地块二3140.7㎡，5197859元；地块三（工业厂区）范围内6905.79㎡房屋，5913553元；工业厂区附属物、附属工程1485714元；工业厂区（工业厂区）土地31149.2㎡，7226614元；总计31809306元。青峰竹业公司于2018年10月19日收到该《房地产估价报告》，因对前述评估结果有异议，青峰竹业公司就相关问题向北京华瑞行公司提出异议并申请复核。2018年10月24日，北京华瑞行公司向青峰竹业公司作出《关于安徽皖南青峰竹业有限公司评估复核申请书回复函》，就其提出的异议进行了解答。因青峰竹业公司与房屋征收部门在规定期限内未能就补偿问题达成一致意见，房屋征收部门遂报请宁国市政府作出补偿决定。2018年12月6日，宁国市政府根据案涉《房地产估价报告》及此项目的征收补偿安置方案等作出宁征补〔2018〕10号房屋征收补偿决定，认定：青峰竹业公司生活、办公用房面积为2301.34㎡，工业厂房面积为6905.79㎡（含2012年航拍图未标识的10.08㎡），国有出让住宅用地面积为3140.70㎡，国有出让工业用地面积为31149.20㎡，决定对青峰竹业公司给予货币补偿32577419.94元（具体构成为：1.房地产补偿金额为29897593元，2.生活、办公区附属物补偿金额为425999元，3.工业区附属物补偿金额为1485714元，4.搬迁费161158.5元，5.临时安置费为441458.4元，6.停产停业损失为165497.04元）……。该补偿决定书于2018年12月13日向青峰竹业公司送达。青峰竹业公司不服该补偿决定，提起本案诉讼，请求撤销该补偿决定，并责令宁国市政府重新作出补偿决定。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。据此，宁国市政府作为作出征收决定的县级人民政府在青峰竹业公司与房屋征收部门未能达成一致补偿意见的情况下，经房屋征收部门报请，有作出被诉征收补偿决定的法定职权。《征补条例》第十七条规定“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”。结合本案，被诉征收补偿决定确定了6项补偿项目（1.房地产补偿29897593元；2.生活、办公区附属物补偿425999元；3.工业区附属物补偿1485714元；4.搬迁费161158.5元；5.临时安置费441458.4元；6.停产停业损失165497.04元），即已经涵括了前述第十七条规定的全部项目，符合规定。青峰竹业公司对第4.5.6项即搬迁费、临时安置费、停产停业损失的补偿未提出异议，且经该院审查此三项补偿金额的确定符合此项目征收补偿安置方案的规定，合法有效。关于青峰竹业公司起诉指向的其被征房屋价值的补偿金额问题。被诉征收补偿决定关于青峰竹业公司被征房屋价值补偿金额的确定系根据《征补条例》第十九条“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”之规定，来源于北京华瑞行公司作出的《房地产估价报告》，因此，《房地产估价报告》的合法性问题是首先应当审查的问题。该院经审查认为，《房地产估价报告》合法有效，可以作为被诉征收补偿决定的作出依据，具体论述如下：一、青峰竹业公司提出195号《请示》中关于其住宅用地、工业用地面积的认定不具有合法性（具体意见：对宁国市国土局已认定为住宅用地的部分并无异议，但认为宁国市国土局已认定为工业用地之地块中除厂房占地外的其他部分，应认定为住宅用地，而不应认定为工业用地），而案涉《房地产估价报告》系以该《请示》为依据，从而亦不具有合法性。该院认为青峰竹业公司的此项主张不能成立，理由如下：1.虽然195号《请示》使用的是“请示”文种，但其实质并非是该局就相关问题请求宁国市政府予以具体指示，而是该局作为土地行政主管部门，对案涉40265.5㎡综合用地中工业用地和住宅用地的相应面积作出的具体认定意见，虽然在文种的选用上存有不当，但并不影响其行政确认之属性；2.案涉宗地的土地使用证载明的用途为“综合”，说明该宗地必然存在两种或两种以上不同用途；3.青峰竹业公司于2003年系以其竹压板项目而受让案涉宗地，即系因工业项目而取得土地使用权，正常情况下厂区土地应为工业用途，只是因为其受让土地之时宗地内已经存在宁国市林业局下属几单位原有的办公用房和宿舍且将继续保留使用之客观情况，土地用途才登记成了“综合用地”；4.青峰竹业公司取得该宗地的使用权后经规划许可建设了一期厂房（即被征收时存在的厂房）、门卫室，并拟建二期厂房等，虽然二期厂房未实际建设，但不能否认拟建二期厂房的土地系工业用途，非住宅用途；5.从在案的青峰竹业公司的地形图可以看出，生产区域（即宁国市国土局认定的工业用地）与生活区（即宁国市国土局认定的住宅用地）在空间上有着明显的区分。综上，宁国市国土局关于案涉宗地之工业用途、住宅用途两部分面积的确定具有相应的事实根据和法律依据，北京华瑞行公司以此认定意见作为评估依据，并无不当。二、评估程序合法。北京华瑞行公司系由“安徽华瑞房地产土地评估有限公司”经与其他公司合并及名称变更而来，而“安徽华瑞房地产土地评估有限公司”系青峰竹业公司在宁国市政府提供的多家评估机构中自行选定的评估机构，故青峰竹业公司关于北京华瑞行公司系宁国市政府单方确定，非由其选定的主张不能成立。北京华瑞行公司系具有相应资质的房地产评估机构；该公司指派的评估人员周圣、曹阳系注册房地产估价师，具有法定评估资格；确定的评估时点为2018年9月11日即房屋征收决定公告之日，符合《征补条例》第十九条之规定；评估过程中，评估人员对被征收不动产进行了实地查勘，且对青峰竹业公司的复核申请作出了相应的答复，评估行为符合法律规定且保障了青峰竹业公司的救济权利。综上，被诉征收补偿决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。青峰竹业公司的诉讼主张不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回青峰竹业公司的诉讼请求。青峰竹业公司上诉称，一、华瑞估报字（2018）050131号《房地产估价报告》依据的195号《请示》不具有合法性。1.根据一审判决的认定，195号《请示》系行政确认行为，该行政确认行为是具体行政行为。原告有权就该行为提起行政诉讼，行使救济权利。宁国市国土局未将具体行政行为的有关结论送达原告，未能保障原告行使救济权利，剥夺了就该具体行政行为提起诉讼的权利，该行政行为当然不具有合法性。2.一审判决认定195号《请示》虽然在文种的选用上存在不当，但并不影响其行政确认之属性，与事实不符，更与被上诉人举证矛盾。被上诉人称该《请示》已经过宁国市政府批示，说明该《请示》并非文种选用不当，其目的在于等待宁国市政府的批示。涉案《房地产估价报告》不是根据《批示》而是根据195号《请示》作出，显然不具有合法性。3.根据2000年10月31日国土资源部、国家工商行政管理局关于发布《国有土地使用权出让合同》示范文本的通知使用说明第三条规定，属于综合用地的，应注明各类具体用途及其所占的面积比例。作为土地出让方和格式合同提供方，宁国市土地局未按《国有土地使用权出让合同》示范文本的通知使用说明的规定注明各类具体用途及其所占的面积比例，系行政协议过错一方，在双方对格式合同发生争议时，应当作有利于上诉人的解释。为此，195号《请示》在内容上不具有合法性。4.上诉人与宁国市国土局就综合用地内工业用地和民用地的具体面积和各自占比产生分歧，系行政协议纠纷，在该行政协议纠纷未得到解决前，涉案《房地产估价报告》不能依据任何一方单方面的解释和决定，因此《房地产估价报告》不具有合法性。二、评估程序不合法。根据被上诉人在原审中提交的《公司名称变更说明》，北京华瑞行公司是由芜湖华瑞行房地产土地评估工程咨询有限公司于2016年10月27日变更而来，芜湖华瑞行房地产土地评估工程咨询有限公司是2016年6月22日由安徽华瑞工程咨询有限公司和安徽华瑞房地产土地评估咨询有限公司合并而来。首先，上述公司变更过程中并不存在“安徽华瑞房地产评估有限公司”，即“安徽华瑞房地产评估有限公司”自始至终并不存在；其次，“安徽华瑞房地产土地评估咨询有限公司”在2016年6月22日后并不存在。第三，上诉人的代理人签署《房屋征收（迁）评估机构选择表》的时间是2018年9月26日，被上诉人提供的评估机构为“安徽华瑞房地产评估有限公司”，被上诉人在2018年9月26日将事实上并不存在的“安徽华瑞房地产评估有限公司”供上诉人选择，致使上诉人选择了一个并不存在的评估公司进行评估。最后，退一步说即使原判认为“安徽华瑞房地产评估有限公司”就是“安徽华瑞房地产土地评估咨询有限公司”，北京华瑞行公司是由“安徽华瑞房地产评估有限公司”变更而来，被上诉人也应该将北京华瑞行公司供上诉人进行选择。被上诉人将一个并不存在的公司供上诉人进行选择，上诉人也实际选择了一个不存在的公司进行评估，北京华瑞行公司以此出具《房地产估价报告》，程序不合法。综上所述，一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。宁国市政府答辩称，一、一审判决认定案涉《房地产估价报告》合法有效，并无不当。根据上诉人提供的土地使用证，案涉土地为“综合用地”，上诉人在2003年受让案涉土地时，该土地上已存在原宁国市林业局下属单位办公用房及宿舍。同年7月，上诉人经规划许可建造一期厂房及门卫室，二期厂房未能建设。从上诉人制作的平面地形图能够清晰地区分生产区域及生活区域，并明确标注总面积为40265.5平方米，其中住宅用地为9116.3平方米，工业用地为31149.2平方米。因此宁国市国土局作出的195号《请示》对案涉土地使用性质和范围界定与上诉人制作的平面图标注的面积相一致，一审认定合法有效并无不当。二、案涉房产评估程序合法。由于上诉人青峰竹业公司未在征收方案确定期限内与房屋征收实施单位达成协议，根据《征补条例》的规定，应由被征收人选择评估机构进行估。上诉人选择“安徽华瑞房地产评估公司”作为评估机构。2016年5月，“安徽华瑞工程咨询有限公司”与“安徽华瑞房地产评估公司”合并为“芜湖华瑞房地产土地资产评估工程咨询有限公司”，同年10月变更为北京华瑞行公司。因此上诉人选择的“安徽华瑞房地产评估公司”只是名称变更为北京华瑞行公司。该评估机构接受委托后，对案涉土地进行了勘查测量，于2018年10月15日作出《估价报告》，并于10月19日向上诉人青峰竹业公司进行了送达，对上诉人提出的异议给予了书面复函。后经房屋征收部门报请，答辩人于2018年12月6日作出宁征补〔2018〕10号房屋征收补偿决定书，并于12月13日向上诉人青峰竹业公司进行了送达。因评估机构具有法定评估资格，严格按照相关依据进行估价，并未损害上诉人权益，故一审认定评估程序合法正确。综上所述，一审判决认定案涉《房地产估价报告》及评估程序合法有效并无不当，且未损害上诉人权益。请求驳回上诉，维持原判。一审原告青峰竹业公司向一审法院提举了以下证据：1.青峰竹业公司的营业执照副本、法定代表人身份证明及法定代表人唐宁宣的身份证复印件各一份，拟证明青峰竹业公司的基本情况。2.宁征补〔2018〕10号《房屋征收补偿决定书》，拟证明被诉行政行为的具体内容以及青峰竹业公司提起的本次诉讼符合法律规定。3.宁国市国土局作出的宁国土资〔2018〕195号《关于对皖南青峰竹业有限公司土地使用性质和范围界定的请示》，拟证明：（1）宁国市国土局对其土地的性质和范围进行了划分和界定的行为违法；（2）该文件系《房地产估价报告》的组成部分。4．《关于安徽皖南青峰竹业有限公司评估复核申请书回复函》，拟证明：（1）评估机构适用的是《房地产估价规范》（GBT50291-2015）第2.0.6条款，且在适用该条款时故意遗漏该条款的主要内容，系适用法律错误；（2）评估机构将〔2018〕195号《请示》作为评估的主要依据。5．《房地产估价规范》（GBT50291-2015）第2.0.6条款，拟证明因青峰竹业公司被征土地不符合该款规定，故评估机构适用该条款进行评估错误。6.国土资源部、国家工商行政管理局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本的通知，拟证明国家在2000年时就已经要求对于综合用地应注明各类具体用途及其所占的面积比例，而宁国市国土局却未按此项规定注明其综合用地相应的土地用途和面积比例，由此导致现在其土地用途及面积比例难以确定，责任在政府，相应的后果也应由政府承担。7．《国有土地使用权出让合同》《国有土地使用证》各一份，拟证明其土地性质为国有出让、土地用途为综合，即其登记的土地用途与实际用途一致。一审被告宁国市政府为证明被诉征收补偿决定的合法性，向一审法院提交了以下证据、依据：1.宁国市政府统一社会信用代码证、法定代表人身份证明各一份，拟证明其基本身份情况。2.宁国市政府于2018年9月11日作出的《关于河沥溪片区城中村棚户区改造振宁路向南延伸段建设项目国有土地上房屋征收决定》（附：《房屋征收补偿安置方案》），拟证明宁国市政府于2018年9月11日对包括青峰竹业公司房屋所在的相关房屋作出征收决定，并对征收范围、签约期限、补偿安置等问题进行了确定，该征收决定已发生法律效力。3．《委托书》及私营企业基本注册信息查询单各一份，拟证明青峰竹业公司委托其股东蔡建斌具体办理案涉房屋征收的一切事宜。4．《房屋征收（迁）评估机构选择表》、公司名称变更说明、准予变更登记通知书、名称变更通知、企业名称变更核准通知书各一份，拟证明案涉房屋评估机构北京华瑞行公司系由青峰竹业公司选定的安徽华瑞房地产土地评估有限公司变更而来。5.2003-102号《建设工程规划许可证》、宁国市国土局作出的〔2018〕195号《关于对安徽皖南青峰竹业有限公司土地使用性质和范围界定的请示》（附：青峰竹业公司的地形图及宁国市政府的公文批示单），拟证明：（1）2003年时，规划行政主管部门许可青峰竹业公司建设的系厂房及门卫室；（2）宁国市国土局根据河沥溪办事处的请求对青峰竹业公司证载土地的使用性质和面积进行了界定且已经过宁国市政府批示，此行为对青峰竹业公司的权益未造成损害。6．《房地产估价报告》及送达回证各一份，拟证明评估机构对青峰竹业公司的房地产价值依法进行了评估，并于2018年10月19日向青峰竹业公司送达了评估报告。7．《房屋征收补偿决定书》的送达回证一份，拟证明宁国市政府作出被诉征收补偿决定后已于2018年12月13日向青峰竹业公司送达。法律依据：《征补条例》第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十六条、第二十七条。本案一审期间，一审法院对宁国市自然资源和规划局（原宁国市国土局）相关工作人员就该局作出的195号《请示》中关于相应土地用途及面积的确定根据进行了调查，该局表示：1.2003年，青峰竹业公司从宁国市林业局处受让案涉地块时，地上已有林业局原下属几家单位的办公用房和宿舍，此部分土地现认定为住宅用地（即住宅用地中的地块一），旁边空着的土地认定为是生活区的活动区域，现仍认定为住宅用地（即住宅用地中的地块二）；2.2003年7月青峰竹业公司取得了厂房和门卫室的《建设工程规划许可证》,此后青峰竹业公司即建设了其一期厂房(即征收时地上已存在的厂房)和门卫室，此部分土地认定为工业用地；3.青峰竹业公司于2003年8月向其申报竹压板厂项目的建设用地项目呈报材料之“一书一方案”中已经明确了厂区的各功能分区，且通过青峰竹业公司于2003年自己绘制的厂区平面图也能反映出该公司拟在一期厂房的南面建设二期项目，但该二期项目最终没有建设，此拟建二期项目的土地应认定为工业用地；4.认定过程中该局对青峰竹业公司的房地产现状进行了，经查看，生产区和生活区之间还有围墙进行隔离，即各区域的土地用途明确；根据前述因素，该局作出了195号《请示》中的相应认定意见。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，2003年，宁国市国土局与青峰竹业公司签订《国有土地使用权出让合同》，双方约定本合同项下出让宗地的用途为综合，合同中并未进一步划分该土地具体用途并明确相应面积或所占比例等。青峰竹业公司依据该出让合同取得案涉土地使用权，并经登记取得国有土地使用证，证载案涉土地用途亦为综合。由于出让双方约定不明，以致在征收补偿过程中对案涉土地具体用途及其相应面积产生争议。对于该争议，属于土地出让合同纠纷，双方当事人协商无法达成一致的，可通过诉讼等法定途径解决。宁国市国土局作为土地管理职能部门，亦具有对案涉土地具体用途及相应面积进行认定、处理的法定职权，但其作出的相关认定、处理决定应当依法送达青峰竹业公司，并保障青峰竹业公司对该认定、处理决定不服而申请行政复议、提起行政诉讼的权利。本案中，宁国市国土局作出的195号《请示》，属于上下级行政机关之间的内部行为，并未向青峰竹业公司送达，故该《请示》不属于对外发生法律效力的最终认定、处理决定。评估机构依据该《请示》认定的案涉土地具体用途及其相应面积进行估价，缺乏法律依据，相关估价报告依法亦不能作为宁国市政府作出案涉征收补偿决定的依据。综上，被上诉人宁国市政府作出的案涉征收补偿决定主要证据不足，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当。上诉人青峰竹业公司的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销宣城市中级人民法院(2019)皖18行初39号行政判决；二、撤销宁国市人民政府作出的宁征补〔2018〕10号房屋征收补偿决定；三、宁国市人民政府对安徽皖南青峰竹业有限公司重新作出征收补偿决定。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宁国市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十二月四日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……