安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖行终1453号 上诉人(一审原告)武汉建工集团股份有限公司，住所地湖北省武汉市经济技术开发区沌阳大道409号武汉建工科技中心，统一社会信用代码914201007179207875。 法定代表人应志刚，该公司董事长。 委托代理人孙汉英，该公司职工。 被上诉人(一审被告)安徽省淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区政务中心A座。 法定代表人张孝成，该市市长。 委托代理人朱永乐，该市司法局工作人员。 委托代理人史军，该市政府法律顾问。 上诉人武汉建工集团股份有限公司（简称武汉建工）因诉安徽省淮南市人民政府（简称淮南市政府）行政复议一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2019)皖04行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。 武汉建工向一审法院起诉称，原告系武汉市属国有施工企业。2007年，原告中标承建由淮南市采煤沉陷区综合治理办公室（简称淮南市沉陷办）投资兴建的“淮南市采煤沉陷区综合治理项目新家园小区Ｂ组Ｉ标段”项目，双方签订了《建设工程施工合同》。2009年，该项目通过竣工验收，并于2010年完成竣工结算审计工作。为了完善项目资料存档及办理分包分供结算需要，原告于2019年1月10日以邮寄形式向淮南市沉陷办提交政府信息公开申请，申请公开政府信息具体包括：1、新家园项目的全部竣工结算审计报告，含初审、复审及终审资料；2、淮南市沉陷办2008年至2010年间针对该项目施工的会议纪要，例如2008年第15号、19号会议纪要；3、淮南市沉陷办工程技术部针对该项目下达的变更指令文件；4、淮南市沉陷办在2009年后停止向该项目外墙保温施工单位凤台天祺装饰有限公司付款的具体原因及有关文件。淮南市沉陷办于2019年1月16日收到申请人提交的政府信息公开申请材料后，至今未予任何答复。原告认为，淮南市沉陷办的行政不作为已构成违法并侵害了原告的合法权益。首先，根据《政府信息公开条例》第二条及第十三条规定，政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。公民、法人或者其他组织有权根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。原告所申请公开的信息均由淮南市沉陷办制作和保存，上述信息与申请人的生产经营有直接关系，原告有权向淮南市沉陷办提出政府信息公开申请。其次，根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，对申请公开的政府信息，行政机关应根据情况分别作出答复。因此，无论原告所申请信息是否属于公开范围或是所申请公开的信息内容是否明确，淮南市沉陷办均应作出政府信息公开答复。最后，根据《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不超过15个工作日。淮南市沉陷办于2019年1月16日收到原告递交的政府信息公开申请材料，并未在法定期限内作出任何处理，更未通知原告是否延迟答复期限，已经构成行政不作为。2019年2月28日，原告通过邮寄方式，以淮南市沉陷办为被申请人，向淮南市政府提起行政复议申请。淮南市政府于2019年3月4日收到了原告提交的行政复议申请材料。2019年5月5日，原告收到被告作出的编号为淮府复驳〔2019〕8号《驳回行政复议申请决定书》。根据该决定书，被告不仅错误以淮南市发展和改革委员会（简称淮南市××委）为“被申请人”，在淮南市××委答复称“淮南矿区采煤沉陷区综合治理项目由淮南市采煤沉陷区综合治理项目管理办公室负责实施，与淮南市发展和改革委员会的工作职责不相关”的情形下，被告竟认为原告申请政府信息公开的内容与淮南市××委的工作职责不相关，淮南市××委并非本案政府信息公开申请的适格主体为由，作出驳回原告复议申请的决定。原告认为，被告作出的该决定明显错误，并严重损害了原告的合法权益，故诉至法院。请求1、依法撤销淮南市政府淮府复驳〔2019〕8号《驳回行政复议申请决定书》；2、责令被告限期就原告提出的政府信息公开申请作出政府信息公开答复。 一审法院审理查明，2007年，原告中标承建由淮南市沉陷办投资兴建的“淮南市采煤沉陷区综合治理项目新家园小区Ｂ组Ｉ标段”项目，双方签订了《建设工程施工合同》。2009年，该项目通过竣工验收，并于2010年完成竣工结算审计工作。原告于2019年1月10日以邮寄形式向淮南市沉陷办提交信息公开申请，申请公开信息具体包括：1、新家园项目的全部竣工结算审计报告，含初审、复审及终审资料；2、淮南市沉陷办2008年至2010年间针对该项目施工的会议纪要，例如2008年第15号、19号会议纪要；3、淮南市沉陷办工程技术部针对该项目下达的变更指令文件；4、淮南市沉陷办在2009年后停止向该项目外墙保温施工单位凤台天祺装饰有限公司付款的具体原因及有关文件。淮南市沉陷办于2019年1月16日收到申请人提交的申请材料后，未予答复。2019年2月28日，原告通过邮寄方式，以淮南市沉陷办为被申请人，向淮南市政府提起行政复议申请。被告淮南市政府于2019年3月4日收到了原告提交的行政复议申请材料。2019年4月28日，被告以淮南市××委为被申请人，作出淮府复驳〔2019〕8号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，被告作出的行政复议决定明显错误，并严重损害了其合法权益，故诉至法院。 一审另查明，2019年1月29日，中共淮南市委、市政府根据省委、省政府批准的《淮南市机构改革方案》，提出了《关于市级机构改革的实施意见》（淮发［2019］3号）。根据该意见，淮南市沉陷办的相关职责划入淮南市××委，不再保留淮南市沉陷办。 一审法院认为，《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，淮南市沉陷办与武汉建工签订的是《建设工程施工合同》，淮南市沉陷办作为建设项目发包方，武汉建工作为承包方，双方系平等主体之间的民事法律关系。武汉建工申请公开的信息内容是双方在履行《建设工程施工合同》中产生的相关资料信息，而非淮南市沉陷办在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，因此不属于政府信息的范围。结合本案查明事实，淮南市沉陷办的相关职能已经划归淮南市××委行使，不再保留淮南市沉陷办的机构设置，所以淮南市××委理应为本案的复议被申请人。淮南市政府作出的《驳回复议申请决定书》虽部分理由表述不当，但认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，复议结果正确。故武汉建工的诉讼请求无事实和法律依据，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回武汉建工的诉讼请求。 武汉建工上诉称，1、上诉人申请的信息属于应当公开的政府信息。由于淮南市沉陷办的主要职责就是监督、检查采煤沉陷区综合治理各类项目建设的工程招投标、工程治理与进度，因此其向该沉陷办申请的信息均属于其法定职责范围内制作、获取及应当保存的信息。2、上诉人申请的信息与其自身生产、生活等有关系。涉案项目属于政府投资项目，上诉人作为建设方有权申请相关信息。3、淮南市沉陷办对其申请未予答复的行为程序违法；即便该沉陷办的职责划归淮南市××委，该市发改委应当承担不履行信息公开法定职责的法律责任。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求并责令被上诉人重新作出行政复议决定。 淮南市政府答辩称，淮南市沉陷办的职责划归该市发改委行使，故该市发改委是适格被申请人。淮南市沉陷办作为发包方与承包方签订的《建筑施工合同》系民事法律关系，双方在履行上述合同过程中产生的信息不属于政府条例所规定的应当公开的范围。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告淮南市政府向一审法院提举下列证据：原告的行政复议申请书、行政复议证据、行政复议案件受理审批表、行政复议答复通知书、行政复议答复书、驳回行政复议申请决定书、送达回证及邮政快递单，上述证明被告作出的行政复议决定程序合法。 规范性文件依据为中共淮南市委、淮南市政府《关于市级机构改革的实施意见》（淮发[2019]3号），证明被告作出复议决定中的行政复议被申请人主体适格。 一审原告武汉建工向一审法院提交下列证据：第一组证据：原告营业执照，证明主体资格。第二组证据：《建设工程施工合同》、淮南市审计局工程价款审计汇总表、外墙保温工程供货合同，证明原告2007年中标承建由淮南市沉陷办投资兴建的“淮南市采煤沉陷区综合治理项目新家园小区Ｂ组团Ｉ标段”项目，双方签订了《建设工程施工合同》。2010年，该项目完成竣工结算审计工作。因此，原告所申请公开的政府信息均由淮南市沉陷办制作和保存，且与原告生产经营直接相关。第三组证据：政府信息公开申请表、邮寄单、邮寄结果查询单，证明原告于2019年1月10日以邮寄方式向淮南市沉陷办提出政府信息公开申请及具体内容，但淮南市沉陷办在收到原告政府信息公开申请后，在法定期限内未作出处理，已经构成行政不作为。第四组证据：行政复议申请书、证据清单及说明、邮寄单、邮寄结果查询单、《驳回行政复议申请决定书》，证明原告通过邮寄方式，以淮南市沉陷办为被申请人，向淮南市政府提起行政复议，但淮南市政府作出的淮府复驳〔2019〕8号《驳回行政复议申请决定书》，错误的以淮南市××委为被申请人，并张冠李戴认为原告申请政府信息公开内容与淮南市××委的工作职责不相关，以淮南市××委并非本案政府信息公开申请的适格主体为由，作出驳回原告复议申请的决定。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，在二审期间，淮南市政府向本院出具书面说明，称涉案建设项目由该市审计局审计，仅出具了“淮南市审计局工程价款审计汇总表”，无其他文字资料。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第（五）项规定，公民、法人或其他组织对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。据此，淮南市沉陷办的相关职能已经划归淮南市××委行使，不再保留淮南市沉陷办的机构设置，因此淮南市××委系本案的被申请人。本案中，淮南市沉陷办与武汉建工签订了《建设工程施工合同》，淮南市沉陷办作为建设项目发包方，武汉建工作为承包方，其申请公开的新家园项目审计报告、淮南市沉陷办工程技术部针对该项目下达的变更指令文件以及该办在2009年后停止向该项目外墙保温施工单位凤台天祺装饰有限公司付款的具体原因及有关文件等是双方在履行上述协议过程中产生的信息，不属于淮南市沉陷办（现并入淮南市××委）在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息，且淮南市政府向本院出具书面说明称仅有审计汇总表，没有审计报告。上诉人申请公开的淮南市沉陷办2008年至2010年间针对该项目施工的会议纪要，该会议纪要属于行政机关内部公文，属于内部、过程性信息，不属于公开的范围。因此一审法院驳回武汉建工的诉讼请求，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人武汉建工的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人武汉建工集团股份有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年十二月二十六日 书记员  陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。