山东省济南市长清区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0113行初102号原告杜贾军，男，1966年6月5日出生，汉族，居民，住济南市市中区。委托代理人杜好胜，济南长清长安法律服务所法律工作者。被告济南市南部山区管理委员会。住所地济南市历城区柳埠三区309号。统一社会信用代码：11370100MB2802576W。负责人文东河，该管委会主任。委托代理人王金星，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局案审办主任。委托代理人刘振振，山东金洲律师事务所律师。被告济南市历城区人民政府仲宫街道办事处。住所地济南市历城区仲宫街道办事处宏福路35号。统一社会信用代码：1137011200420350X8。负责人段秀桂，该街道办事处主任。委托代理人黄勇，山东易济律师事务所律师。委托代理人王森山，该街道办事处执法中队工作人员。原告杜贾军不服被告济南市南部山区管理委员会（下称南山管委会）、被告济南市历城区人民政府仲宫街道办事处（下称仲宫街道办事处）2019年1月15日张贴的《责令停止违法行为、限期改正通知书》及以此为依据做出的强制拆除原告房屋等设施的行为，2019年7月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后即向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告杜贾军的委托代理人杜好胜，被告南山管委会的委托代理人王金星、刘振振，被告仲宫街道办事处的委托代理人黄勇、王森山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杜贾军诉称，原告与山东景泰良园休闲农业有限公司（原济南恋乡情观光农业开发有限公司）签订土地使用权转让合同和房屋承建合同，原告对涉案地点建成的房屋及附属设施具有所有权和相应的土地使用权。2019年1月15日被告作出《责令停止违法行为、限期改正通知书》并张贴于原告位于济南市××生态养生种植观光××房屋处，认为在仲宫凤凰岭桃花源涉嫌改变土地用途、违法建设房屋的行为，违反了《土地管理法》第四十三、四十四条之规定。依据《土地管理法》第七十六条规定，要求停止违法行为，拆除违章建筑、恢复土地原状。并于2019年1月17日至1月25日一周时间强行拆除完毕，造成房屋及屋内物品被毁，随后又以“复耕”的名义将院落围栏、木亭、灌溉设施及院内树木、花卉清理一空，致使原告财产损失严重。原告认为被告作出涉案通知及强拆行为认定事实不清、适用法律依据错误、强制拆除程序违法，给原告造成了巨大损失。故诉至法院，请求法院依法确认被告2019年1月15日张贴的《责令停止违法行为、限期改正通知书》及以此为依据做出的强制拆除原告房屋等设施的行为违法。原告庭审前撤回了其要求确认被告2019年1月15日张贴的《责令停止违法行为、限期改正通知书》行为违法的诉请。被告南山管委会辩称，一、被答辩人非本案适格的原告。1、涉案房屋建设时并未取得合法、有效的土地、规划及建设手续，系违法建设，其虽系通过买卖行为获得涉案房屋，但因系违法建设，故其并未取得任何合法物权，且被答辩人也非涉案房屋的建设方，非涉案行政行为的相对人，故其非本案适格原告。2、本案的房屋建设方无房地产开发销售的资质，对外签订房屋买卖合同，属合同法第五十二条第五项所规定的无效合同的情形，被答辩人无权以此合同获得涉案房屋的合法物权，故被答辩人无提起诉讼的主体资格。二、被答辩人针对两个不同的行政行为提出起诉，明显违反行政诉讼“一行为一诉”的立案受理原则，诉讼请求不具体，应依法驳回其起诉。三、答辩人作出的涉案《责令停止违法行为、限期改正通知书》已被济政复决字[2019]65号复议决定书予以撤销。被答辩人对该通知书提起的诉讼，应依法驳回。四、答辩人作出涉案行政行为认定事实清楚，涉案房屋系违法建筑，应依法予以拆除。2012年3月29日，济南市国土局对济南恋乡情观光农业开发有限公司作出（2012）127号行政处罚决定，明确了涉案建筑的违法性。另涉案设施农用地项目的审批手续已被济南市历城区人民政府于2015年6月依法予以撤销。历城区人民政府《关于撤销济南荷香生态农业发展有限公司等8宗设施农用地项目审批手续的批复》（济历城政字[2015]28号）中载明：“经研究，按照济南市历城区人民政府《关于印发〈关于加强设施农用地管理有关问题的实施意见〉的通知》有关规定，同意撤销济南乐博农业技术开发中心等8个设施农用地项目。”济南市国土局历城分局下发的《关于转发〈关于撤销济南荷香生态农业发展有限公司等8宗设施农用地项目审批手续的批复〉的通知》（济历城国土资发[2015]65号）载明：“通过检查发现济南市荷香生态农业发展有限公司等8家单位设施农用地项目未按照国土资源局、农业部《关于完善农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号文）和省、市有关规定以及历城区人民政府《关于加强设施农用地管理有关问题的实施意见的通知》（济历城政字[2011]36号）有关要求进行建设，区政府以济历城政字[2015]28号文撤销了济南荷香生态农业发展有限公司8宗设施农用地项目审批手续。”再者，2017年9月23日济南市国土资源局对山东景泰良园休闲农业发展有限公司作出济国土资罚字（2017）第5099号《行政处罚决定书》，明确了涉案建筑的违法性。因景泰公司未履行处罚决定书中的义务，济南市国土资源局2018年6月6日依法向济南市历城区人民法院申请强制执行，历城区人民法院2018年7月2日作出（2018）鲁0112行审59号之一行政裁定书，更加明确了涉案建筑违反土地利用总体规划、改变土地使用性质的事实，涉案建设之违法性已确认无疑。五、答辩人作出该行政行为适用法律正确。根据济南市国土局作出的（2017）第5099号行政处罚决定书以及历城区人民法院的（2018）鲁0112行审59号之一行政裁定书，景泰公司占用集体土地进行非农业建设，违反土地利用总体规划改变土地使用性质，违反《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，事实清楚。涉案建筑系违法建设，答辩人依据《土地管理法》第七十六条规定，作出《责令停止违法行为、限期改正通知书》要求限期拆除涉案违法建筑适用法律正确。六、答辩人作出该行政行为程序合法。根据《土地管理法》第七十六条及八十三条的规定可以看出，涉案《责令停止违法行为、限期改正通知书》属行政处罚的过程性、阶段性行为，而非行政强制，答辩人不存在违反法定程序的行为。七、答辩人有权作出该行政行为。依据济南市机构编制委员会关于印发《济南市南部山区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知（济编发[2017]32号），答辩人作为济南市政府派出机构，先期代管仲宫街道等3个街镇，依法享有相应的行政执法权。根据2017年1月24日中共济南市办公厅、济南市人民政府办公厅下发《关于全面拆除违法建设的通知》之规定，答辩人系南部山区范围内查处违法建设的责任主体。答辩人有权做出涉案行政行为。八、历城区人民法院2018年7月2日作出的（2018）鲁0112行审59号之一《行政裁定书》明确载明：本案拆除部分的执行由济南市历城区人民政府仲宫街道办事处组织实施，答辩人仅是负责下发相关通知，不负责具体的拆除工作。被答辩人要求确认答辩人强拆行为违法与事实不符。综上，答辩人请求法院依法驳回被答辩人的起诉。被告南山管委会向本院提交以下证据：1、济南市南部山区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定及济南市人民政府关于委托市南部山区管理委员会行使有关行政执法权的决定（济南市政府第258号令）；2、住建部《城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案》及《住房城乡建设部关于进一步加强违法建设治理工作的通知》；3、中共济南市委办公厅济南市人民政府《关于全面拆除违法建设的通知》；4、济南市国土资源局（2012）127号行政处罚决定书；5、济南市国土资源局（2017）第5099号处罚决定书；6、济南市历城区人民法院（2018）鲁0112行审59号行政裁定书两份；7、历城区仲宫镇土地利用总体规划图（2006-2020）及土地利用现状图（2013年）各一份；8、山东景泰良园休闲农业发展有限公司用地勘测定界图一份及涉案违法建设界址点成果表19张；9、济南市历城区人民法院（2014）历城民初字第1563号民事判决书及济南市中院（2015）济民一终字第18号民事判决书各一份；10、企业变更情况一份。被告仲宫街道办事处辩称，1、案涉《责令停止违法行为、限期改正通知书》非答辩人作出。2、案涉建筑物拆除非答辩人组织实施。3、答辩人单位名称为“济南市历城区人民政府仲宫街道办事处”，法定代表人是段秀桂，而非原告起诉的“济南市南部山区管理委员会仲宫街道办事处”，法定代表人段谋夏。综上，原告诉请缺乏事实及法律依据，且所诉主体错误，请法院查明事实，依法驳回原告的起诉。庭审时被告南山管委会提交以下证据：证据6法院的裁定书及市政府的复议决定书，证明涉案房屋系仲宫街道组织实施拆除；证据1-3、5-10证明涉案房屋系违法建设，依法应予拆除。提交济南市国土资源执法监察支队的情况说明。证明原告的涉案房屋即在（2017）第5099号处罚决定书的涉案土地范围内。提交《责令停止违法行为、限期改正通知书》，证明其依据历城法院的裁定下发了相关通知，依法履行相关程序。法律文件依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及历城区人民法院（2018）鲁0112行审59号之一行政裁定书。第二被告仲宫街道办事处未提供证据、依据。庭审时原告提交以下证据：1、原告与山东景泰良园休闲农业发展有限公司签订的《土地使用权转让合同》、《房屋承建合同》及收款收据五份；2、南执限改字（2019）第10061号《责令停止违法行为、限期改正通知书》；3、济政复决字[2019]75号复议决定书。上述证据证明两被告的违法拆除行为造成原告的合法权益受到损害。经庭审质证合议庭评议，本院对证据作如下确认：对原告方提供的证据，第一被告南山管委会认可证据1-3的真实性，但认为两份合同内容违反了土地管理法的强制性规定，为无效合同；责改通知书明确了涉案建筑的违法性；复议决定书也查明了房屋是由仲宫街道实施的拆除，其无法证明南山管委会实施涉案房屋的强制拆除行为。对原告提供的证据，第二被告仲宫街道办事处对证据1的真实性未予认可，认为无法证实原告合法取得涉案土地使用权；认可证据2的真实性，但认为该证据无法证实涉案建筑系仲宫街道组织拆除；证据3即复议决定书对仲宫街道没有法律约束力。本院认为，原告1-3号证据能够证明其与本案被诉的拆除行为有利害关系，但不能证明涉案被拆房屋办理了相关合法手续。对被告南山管委会提交的证据6即行政裁定书及复议决定书本身原告无异议，但认为仲宫街道并非以该裁定书为依据实施的拆除行为，是南山管委会作出责改通知后交付第二被告实施；对南山管委会提交的证据1-3、5-10，认为上述证据与原告的房屋被违法拆除无关联，即使是违法建筑也应履行法定程序。第二被告仲宫街道对南山管委会提交的证据6裁定书认为其不能证实仲宫街道是涉案拆除的实施主体，其是基于第一被告的指示参与涉案的拆除行为；其未参与复议活动，复议决定对仲宫街道不具法律约束力。仲宫街道对南山管委会提交的证据1-3、5-10的真实性无异议，认为能够证实涉案建筑为违法建筑，应予拆除。本院认可南山管委会上述证据的真实性，但其不能以此证明其被诉的拆除行为合法。对于市国土局的情况说明，原告认为因对处罚决定的内容不知情，故对情况说明反映的处罚范围并不知情。第二被告对该情况说明无异议。本院认可该情况说明的客观性。经审理查明，2016年3月20日原告杜贾军与山东景泰良园休闲农业发展有限公司签订《土地使用权转让合同》自愿租赁该公司“桃源美庭院”都市农庄项目内A区13-1号院约300平方米的土地的使用权；并与该公司鉴定了《房屋承建合同》，原告杜贾军共向该公司缴纳费用558112元。2019年1月15日，被告南山管委会作出南执限改字（2019）第10061号《责令停止违法行为、限期改正通知书》，该通知书中“当事人”、“联系电话”一栏空白，地址为仲宫凤凰岭桃花源。该通知书载明：“经查，你（单位）于2019年1月15日在仲宫凤凰岭桃花源涉嫌改变土地用途、违法建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条管理之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，现责令你（单位）立即停止违法行为，2019年1月16日前改正违法行为，拆除违章建筑，恢复土地原状，并于2019年1月16日前到本机关接受处理。逾期不改正违法行为，本机关将依法对你（单位）采取措施。”并告知如不服本通知，可申请行政复议或者提起行政诉讼。原告对该通知不服，申请复议。济南市人民政府2019年4月16日作出济政复决字[2019]75号复议决定书，以“所作《责令停止违法行为、限期改正通知书》认定违法主体不清，属于重复处理行为”予以撤销。另查明，山东景泰良园休闲农业发展有限公司原系济南恋乡情观光农业开发有限公司。济南市国土资源局2012年3月29日对济南恋乡情观光农业开发有限公司作出（2012）127号处罚决定，限该公司15日内拆除在非法占用的5220.4平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，将土地退还村委会，并处以罚款共计114,763元。《济南市历城区人民政府关于2013年度设施农用地项目用地的批复》（济历城政字[2014]3号）附件2013年历城区设施农用地审批汇总表中即“包括济南恋乡情观光农业开发有限公司”。但涉案设施农用地项目的审批手续已在2015年6月被历城区人民政府予以撤销。2017年9月23日济南市国土资源局对山东景泰良园休闲农业发展有限公司作出济国土资罚字（2017）第5099号处罚决定书，以该公司未经批准擅自占用基本农田、耕地、其他农用地和集体建设用地违反《中华人民共和国土地管理法》第43条、44条规定为由，依据该法第76条之规定，责令山东景泰良园休闲农业发展有限公司15日内拆除在非法占用的土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，并将土地退还村委会，并处以罚款313,400元。原告的涉案房屋即在（2017）第5099号处罚决定书的涉案土地范围内。因该公司未履行处罚义务，市国土局向历城区人民法院申请强制执行，该院于2018年7月2日作出（2018）鲁0112行审59号之一《行政裁定书》，准予执行处罚决定所确定的义务，并指定拆除部分的执行由仲宫街道组织实施。后向仲宫街道送达。2019年1月17日一早即开始了拆除行动，至1月25日拆除完毕，其中就包括涉案原告房屋。原告不服，诉至法院。本院认为，虽涉案房屋的建设主体系山东景泰良园休闲农业发展有限公司，但原告杜贾军2016年3月20日与该公司签订了《土地使用权转让合同》及《房屋承建合同》，并支付了相应价款。因此其与被诉的涉案房屋的拆除行为有利害关系，故其具有提起行政诉讼的原告主体资格。庭审中南山管委会虽一再称“其仅是作出拆除涉案房屋的法律文书即《责令停止违法行为、限期改正通知书》，具体的组织实施主体为仲宫街道办事处”，并提供历城法院行政裁定书及市政府复议决定书证明其主张。但第二被告仲宫街道认为虽然法院的裁定书裁决本案拆除部分由仲宫街道组织实施，但实际组织实施主体并非第二被告，其是基于第一被告的指示参与的拆除行为；如果由其组织实施，无需下达相关的法律文书；且虽收到裁定书，但按照工作安排，还未对该项工作进行部署安排。且第二被告也非复议程序的当事人，复议决定书中涉及与被二被告相关联的事实认定对其均没有法律约束力。而本案中第一被告与第二被告是管理与被管理的上下级关系，第二被告对其参与的拆除涉案房屋行为的实际情况，应当是知情的。而本案中第一被告南山管委会下达的《责令停止违法行为、限期改正通知书》中也明确载明“……现责令你（单位）立即停止违法行为，2019年1月16日前改正违法行为，拆除违章建筑，恢复土地原状，并于2019年1月16日前到本机关接受处理。逾期不改正违法行为，本机关将依法对你（单位）采取措施。……。”而在随后2019年1月17日至25日本案原告等人的涉案房屋被拆除。因此对被告南山管委会“涉案违法建设的拆除执行工作是由仲宫街道实施，其仅是下发通知。”的主张，不能成立，本院不予支持。虽然市政府的济政复决字[2019]75号复议决定书，在事实部分认定“涉案房屋已被济南市历城区人民政府仲宫街道办事处于2019年1月底予以拆除。”但由于仲宫街道并未参与该复议程序，且上述认定并不对其产生当然的约束力。因此本案被诉的强制拆除原告房屋的行为，不能视为第二被告执行法院生效裁判文书的行为，其应是执行第一被告南山管委会责改通知书内容的行政行为。被诉行为，从行为性质上看，应属行政强制执行行为，即使是对违法建筑的拆除，也应受《中华人民共和国行政强制法》的调整。被告仲宫街道办事处虽不认可是其组织实施涉案房屋的拆除行为，但其参与了拆除行动。被告南山管委会与被告仲宫街道办事处均属具有独立承担法律责任能力的行政机构，作为政府管理机关其行使职权应依法进行。两被告在实施拆除涉案房屋行为时未按照《中华人民共和国行政强制法》第35条至38条及44条规定的程序进行，显然程序违法。而拆除事实行为又属不可撤销的行政行为，故应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告济南市南部山区管理委员会、济南市历城区人民政府仲宫街道办事处拆除原告房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告济南市南部山区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长 周 健人民陪审员 张 丽人民陪审员 李宝健二〇一九年十二月三日书 记 员 李宝新