江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏02行终307号 上诉人(原审原告)张发明。 被上诉人(原审被告)无锡市自然资源和规划局，住所地江苏省无锡市观山路199号市民中心10号楼。 法定代表人席永清，该局局长。 委托代理人刘宇，无锡市自然资源和规划局新吴分局工作人员。 委托代理人徐雁清，江苏英特东华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所地江苏省南京市水西门大街58号。 法定代表人刘聪，该厅厅长。 委托代理人马春宁，该厅工作人员。 委托代理人何倩玉，江苏德擎律师事务所律师。 上诉人张发明因与被上诉人无锡市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）、被上诉人江苏省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）政府信息公开及行政复议一案，不服无锡市梁溪区人民法院（2019）苏0213行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月16日立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审判决认定事实如下：2018年10月23日,张发明通过挂号信方式向原无锡市规划局（因机构调整职能划入市自然资源规划局）邮寄信息公开申请表，载明所需信息的内容描述为“新世界国际纺织服装城所在地块的规划文本（含全套图纸）”，获取政府信息的方式为“邮寄”，政府信息的载体形式为“纸质文本”，申请人签名处空白。2018年10月25日，张发明重新寄出信息公开申请表，所需信息的内容、获取政府信息的方式、政府信息的载体形式均与2018年10月23日申请表一致，张发明在申请人签名处签名。原无锡市规划局分别于2018年10月25日2018年10月29日收到上述申请。原无锡市规划局工作人员于2018年10月29日下午与张发明电话联系，工作记实载明电话内容为“询问其申请具体内容，对方提到要其购买商铺的所有图纸。告知张发明总平面图可以公开，如要建筑单体图纸可能涉及商业秘密，须征求第三方意见。张发明说，除了国家秘密应该都可以公开，向其解释商业秘密但未予理会”。2018年11月1日，原无锡市规划局向张发明邮寄补正申请通知书，认为其申请的政府信息内容不明确，根据《政府信息公开条例》第二十一条及有关规定，要求其自收到通知书之日起10个工作日内提交补正材料。同日下午，原无锡市规划局工作人员再次与张发明电话联系，工作记实载明“向张发明寄出补正通知书，并电话与其沟通，说明为何要他补正，并再次询问其要公开的具体内容，明确所要信息为建设工程规划许可证阶段的建筑施工图全套图纸，含总平面图、建筑单体平面图、立面图、剖面图。告知张发明除总平面图，其余图纸涉及商业秘密，须征求第三方意见”。2018年11月3日，张发明以挂号信方式邮寄书面补正材料，要求原无锡市规划局提供“无锡市新世界国际纺织服装城所在地块的规划文本”。2018年11月7日原无锡市规划局收到该补正材料，于次日向深圳市新世界集团江苏房地产开发有限公司发出第三方意见征询函，就张发明要求获取新世界国际纺织服装城所在地块的规划文本（含全套图纸）征求是否同意公开该信息的意见。无锡新世界国际纺织服装城有限公司（即原深圳市新世界集团江苏房地产开发有限公司）于2018年11月9日作出复函，表示上述资料属其公司的商业秘密，其公司项目并未开发完毕，如公开将对其相关权益造成重大损失，请求不予公开以上信息。2018年11月19日，无锡新世界国际纺织服装城有限公司向原无锡市规划局提交建设工程设计合同、员工职务行为准则、关于重申公司保密纪律的通知等材料予以说明。2018年12月3日，原无锡市规划局经审查，作出锡规高信公复（2018）第0011号政府信息公开答复书，告知张发明新世界国际纺织服装城建筑单体平面图、立面图、剖面图经征求第三方意见不予公开、总平面图因无法按照其要求的形式提供复印件而安排其查阅等等。同日，原无锡市规划局向张发明邮寄送达该告知书。张发明收到该告知书，委托奚国良于2018年12月10日前往原无锡市规划局查阅新世界国际纺织服装城总平面图。 2018年12月12日，张发明向省自然资源厅邮寄行政复议申请。省自然资源厅于次日收到后经审查予以受理。2018年12月19日，省自然资源厅分别向张发明、原无锡市规划局邮寄发出行政复议受理通知书、行政复议答复通知书。2018年12月29日，原无锡市规划局作出书面答复书并提交相关材料。省自然资源厅经审查，于2019年1月15日作出〔2018〕苏自然资行复第20号行政复议决定书，维持原无锡市规划局作出的政府信息公开答复书，并分别向张发明、原无锡市规划局邮寄送达。张发明仍不服，向法院提起行政诉讼。因机构改革，2019年2月，无锡市组建市自然资源规划局，不再保留无锡市国土局、无锡市规划局，原原无锡市规划局的相应职责划入市自然资源规划局。 一审庭审中，张发明在陈述其认为的规划文本时称：“我申请的是所在地块的规划文本，是文字性的描述这个地方是怎么规划，是地块的规划文本，就是土地的规划文本，而不是建筑的规划文本，我认为的规划应该是包括规划文本、图纸、附件这三样，我申请的时候是要所在地块的土地的规划文本，如果方便的话再提供图纸，后来补正的时候我就把图纸去掉了，只要规划文本。” 原审法院认为，市自然资源规划局承继原原无锡市规划局的职能，根据《政府信息公开条例》的有关规定，具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。根据《行政复议法》的规定，省自然资源厅具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。故市自然资源规划局、省自然资源厅是本案的适格被告。 《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，对申请公开的政府信息，申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。本案中，张发明向原无锡市规划局申请公开新世界国际纺织服装城所在地块的规划文本（含全套图纸），后在与××无锡市规划局工作人员电话沟通时明确所需信息为建设工程规划许可证阶段的建筑施工图全套图纸，含总平面图、建筑单体平面图、立面图、剖面图，后其在向原无锡市规划局邮寄的补正材料中表示要求公开的信息为新世界国际纺织服装城所在地块的规划文本，因“规划文本”是一个涵盖面极广的概念，并非特指的某个名称，张发明在庭审中对“规划文本”的解释也无明确指向，故原无锡市规划局对历次与申请人沟通时可以确定内容的表述作为其申请内容进行答复，并无不当。且张发明在收到信息公开答复书后亦曾委托他人前往原无锡市规划局查阅总平面图，侧面印证了其所需信息包含总平面图。 《政府信息公开条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。《政府信息公开条例》第二十六条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。因新世界国际纺织服装城所在地块的相关规划文本、图纸可能涉及该项目的商业秘密，原无锡市规划局向该项目的开发商发出第三方意见征询函征求是否同意公开该信息的意见，该公司不同意公开，故原无锡市规划局作出答复告知张发明新世界国际纺织服装城建筑单体平面图、立面图、剖面图经征求第三方意见不予公开，而对于无法按照其要求的形式提供复印件的总平面图，通过安排其查阅提供信息，原无锡市规划局已经履行了政府信息公开的答复义务，符合上述规定。 《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。原无锡市规划局于2018年10月29日收到张发明政府信息公开申请后于2018年12月3日作出答复，扣除因申请内容不明确要求其补正及在审查过程中征求第三方意见的期限，原无锡市规划局此次答复的期限并未超出上述规定的法定期限。综上，原无锡市规划局作出锡规高信公复（2018）第0011号政府信息公开答复书并无不当。省自然资源厅根据张发明提出的行政复议申请，经调查、审核，在法定期限内作出决定并分别向复议双方送达，程序合法。张发明要求确认政府信息公开答复书违法并撤销、撤销行政复议决定书等主张，理由不成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项之规定，判决驳回张发明的诉讼请求。 上诉人张发明上诉称，1.其申请公开的内容为“无锡市新世界国际纺织服装城所在地块的规划文本”而非“建设工程规划许可证阶段的建筑施工图全套图纸，含总平面图、建筑单体平面图、立面图、剖面图”，市自然资源规划局未就其申请作出答复；2.市自然资源规划局于2018年10月29日受理其政府信息公开申请，于2018年12月3日寄出政府信息公开答复，扣除2018年11月1日至11月7日的补正期间，实际用时21个工作日，超过了条例规定的15个工作日答复期限，答复程序违法；3.市自然资源规划局在行政复议过程中未提供行政复议答复邮寄凭证，无法判断是否在行政复议法规定的十日内提出书面答复。请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求，对市自然资源规划局的答复程序和省自然资源厅的行政复议程序是否违法作出判决。 被上诉人市自然资源规划局辩称，因张发明申请的信息内容不明确，其通过电话沟通后明确张发明所需获取的政府信息为“建设工程规划许可证阶段的建筑施工图全套图纸，含总平面图、建筑单体平面图、立面图、剖面图”。经审查，其在法定期限内按照条例规定作出答复，已经履行了政府信息公开职责。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人省自然资源厅辩称，市自然资源规划局在法定期限内作出政府信息公开答复，提供涉案总平面图的获取方式和途径，告知其他信息不予公开，符合条例的有关规定，其经复议审查后决定维持市自然资源规划局的答复，符合行政复议法的规定。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，原审判决对本案证据的认定正确，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为原无锡市规划局作出的被诉政府信息公开答复书及省自然资源厅作出的行政复议决定的合法性。根据修订前的《政府信息公开条例》第二十一条的规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充；申请内容属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。本案中，上诉人张发明邮寄的申请表对申请公开的政府信息内容描述为“新世界国际纺织服装城所在地块的规划文本（含全套图纸）”，该申请内容中“规划文本”并不明确具体，经要求补正，张发明在电话中明确其所申请公开的信息为“建设工程规划许可证阶段的建筑施工图全套图纸，含总平面图、建筑单体平面图、立面图、剖面图”，原无锡市规划局据此向张发明作出政府信息公开答复书，告知其总平面图因无法按照要求的形式提供复印件可到现场查阅，同时告知建筑单体平面图、立面图、剖面图因第三方不同意公开故不予公开，该答复内容符合条例第二十一条的规定。 关于行政机关收到政府信息公开申请的答复期限，修订前的《政府信息公开条例》第二十四条第二款、第三款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”“申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开期限有关问题的解释》（国办公开办函[2015]207号）进一步明确：“申请人申请内容不明确，行政机关依法告知申请人作出更改、补充的，依申请办理时限可以自补正通知发出之日停止计算，待收到申请人补正材料之日起，继续计算剩余期限。补正通知发出之日当日以及收到申请人补正材料之日当日，不计算在内。”原无锡市规划局于2018年10月29日收到张发明的政府信息公开申请，于同年11月7日收到张发明对申请的补正材料，于11月8日向第三方书面征求意见，于11月9日、19日收到第三方复函和相关材料，于12月3日作出政府信息公开答复并向张发明邮寄送达，扣除政府信息公开申请补正和征求第三方意见的期间，并未超出原条例规定的15个工作日的答复期限。省自然资源厅作出行政复议决定经过了受理、要求提出答复、审查、送达等程序步骤，行政复议程序合法。 综上，张发明的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张发明负担。 本判决为终审判决。 审判长 马 云 审判员 何 薇 审判员 卢文兵 二〇一九年十二月二十七日    书记员 张玲玲