辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽04行终259号上诉人（原审原告）抚顺市大自然生态观光旅游有限责任公司，住所地新宾满族自治县。法定代表人于雷，该公司董事长。被上诉人（原审被告）新宾满族自治县永陵镇人民政府，住所地新宾满族自治县永陵镇罕王路67号。法定代表人赵伟，该镇政府镇长。委托代理人张宝福，该镇政府副镇长。委托代理人马立宝，辽宁启运律师事务所律师。上诉人抚顺市大自然生态观光旅游有限责任公司（以下简称“大自然旅游公司”）与被上诉人新宾满族自治县永陵镇人民政府（以下简称“永陵镇政府”）确认强制拆除房屋及设施违法并赔偿一案，不服辽宁省清原满族自治县人民法院（2019）辽0423行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日对本案公开开庭审理，上诉人大自然旅游公司法定代表人于雷、被上诉人永陵镇政府的委托代理人张宝福、马立宝到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，于雷系大自然旅游公司的法定代表人。2012年2月25日，永陵镇朝鲜族村村民委员会（甲方）与于雷（乙方）签订土地承包合同，甲方将位于永陵镇老城鲜村、东南公路老城桥以东苏子河流域沈通线187公里处，面积37.2亩土地承包经营权承包给乙方，主要用于在国家法律法规和政策允许范围内从事生产经营活动，承包期限30年。2013年4月1日，永陵镇朝鲜族村村民委员会（甲方）与于雷（乙方）签订土地承包合同，甲方将位于永陵镇老城鲜村、东南公路老城以东苏子河流域沈通线187公里处土地，面积8.5亩土地承包给乙方30年，用于乙方发展农户带动扩大生产经营，发展辽宁东部山区特色农业、旅游、开发项目。2015年4月1日，永陵镇朝鲜族村村民委员会（甲方）与大自然旅游公司（乙方）签订土地承包流转合同，甲方将位于永陵镇老城鲜村、东南公路老城以东苏子河流域沈通线187公里处，土地面积56亩流转给乙方10年，用于乙方发展休闲农业，带动周边农户发展辽宁东部山区特色农业、旅游住宿、餐饮、采摘园等项目。2015年4月1日，永陵镇朝鲜族村村民委员会（甲方）与大自然旅游公司（乙方）签订土地承包流转合同，位于永陵镇老城鲜村、东南公路老城以东苏子河流域沈通线187公里处，甲方将小龙山土地面积115亩流转给乙方10年，乙方给甲方进行管护，为发展休闲农业，带动周边农户发展辽宁东部山区特色农业、乙方将山林作为养蜂基地，绿化、采摘观光旅游等项目。以上共计216.7亩。大自然旅游公司前身为抚顺市吉泰食用菌有限责任公司，注册成立于2002年12月16日，营业期限至2021年12月15日，法定代表人于雷，经营范围：食用菌生产、销售、成品菇、山野菜、农村土特产品保鲜、加工、销售。抚顺市吉泰食用菌有限责任公司于2016年11月2日更名为大自然旅游公司，法定代表人于雷，经营范围：水果、花卉、食用菌、蔬菜种植；生态观光服务；农副产品加工、销售；住宿、餐饮服务。2018年9月20日，永陵镇政府向于雷下发永政改字[2018]第001号《责令改正“大棚房”违法行为通知书》，内容为“你未经批准，擅自在设施农业项目区内改变土地用途，将部分大棚改建为餐饮、住宿。根据《土地管理法》第36条和《辽宁省农委关于开展设施农业大棚改建“大棚房”的问题排查的通知》精神，现责令你自收到本通知书之日起30日内改正”。同时送达于大自然旅游公司。2018年11月17日，新宾满族自治县国土资源局和新宾满族自治县农村经济发展局联合向于雷下发《限期拆除违法占地建筑物通知书》（2018第2号），内容为“你未经批准，擅自在永陵镇××村老城××组占用耕地建看护房用于餐饮经营，面积1481.43平方米。根据《自然资源部、农业农村部关于在全国开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知》文件规定，限你在收到本通知之日起1日内，自行拆除用于餐饮经营的地上建筑物。逾期不拆除，新宾满族自治县人民政府将依法组织相关部门予以强制拆除，一切后果由你自行承担”。大自然旅游公司陈述未收到该通知书。另查明，2019年3月8日，抚顺市农业农村局作出抚农发[2019]50号《关于进一步加强“大棚房”问题整改的通知》，内容为，新宾县政府：按照“大棚房”整治有关要求，在你单位前阶段自行整改基础上，经核查，你辖区大自然生态观光旅游有限公司仍存在整改不彻底的情况，且在分类上不应归为三类改变农用性质问题，而是应为一类问题。限你单位接到通知之日起七日内，按照《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》要求，将用于从事餐饮的非农设施依法依规完成整治整改，该拆除坚决拆除，复垦复耕到位。落款为市专项行动协调推进小组办公室，抚顺市农业农村局代盖公章。2019年3月12日，新宾县农业农村局和新宾县国土资源局作出《关于进一步加强“大棚房”问题整改的通知》，内容为，按照“大棚房”整治有关要求，在前阶段整改的基础上，经核查，永陵镇大自然生态观光旅游有限公司、新宾镇张国贺养殖棚、南杂木镇魏祥伟大棚等仍存在整改不彻底的情况。限3月15日前，按照《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》要求，将非农设施、超标建筑依法依规完成整治整改，该拆除坚决拆除，复垦复耕到位。落款为新宾县大棚房专项行动协调推进小组办公室，新宾县农业农村局、国土资源局代盖公章。2019年3月12日。大自然旅游公司被列为按照“大棚房”整治整改、拆除、复垦复耕单位。2019年3月16日，永陵镇政府对大自然旅游公司1481.43平方米地上建筑物强行拆除。被拆除房屋及设施，经大自然旅游公司和永陵镇政府共同指定，并由永陵镇政府委托辽宁森奕资产评估有限责任公司对大自然旅游公司房屋、保鲜库、房屋装修、晾晒场及监控等进行资产评估，评估公司于2019年3月20日作出资产评估报告书，评估价值为房屋834,337.00元、保鲜库412,300.00元、房屋装修405,858.00元、晾晒场203,148.00元及监控10,800.00元共计人民币1,866,443.50元。2016年3至4月期间，大自然旅游公司进行休闲餐厅扩建装修，共支出装修费及材料费等1,145,000.00元。2017年12月20日，新宾满族自治县农村经济发展局发布《关于新宾县2016年农村一二三产业融合发展试点项目评估审计结果的公告》大自然旅游公司因建设休闲餐厅改建、连体大棚、苹果园、住宿区，投资金额295万元，获得补助60万元。2018年12月10日至20日期间，大自然旅游公司装修改建灵芝菌种培养生产车间、灵芝展厅、菌种室等设施，共支出装修费及材料费等159,069.00元。原审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设备等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。本案被告以原告在承包农用地建筑休闲、餐饮设施被列为“大棚房”问题专项清理整治对相为由，对原告作出责令限期改正通知。通知作出后，被告强制拆除原告房屋及设施，并没有法律授权被告对其作出的强制拆除行为享有行政强制执行的法定职权，被告的强制拆除房屋及设施行为，属于超越职权行为。同时，被告未履行书面催告履行义务，未依法告知原告享有陈述、申辩的权利，亦未作出书面的行政强制执行决定书并予以公告，被告强制拆除行为违反法定程序。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。据此，被告强制拆除行为造成原告合法财产损失，依法应当予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，行政赔偿原则上只赔偿直接损失。原告主张2016年、2018年两次房屋扩建装修支出的费用，是其因生产经营所需进行的投资行为，且2018年装修费已由评估公司作出评估价值，原告该项请求不属于强制拆除的直接损失，依法不予支持。原告被拆除房屋及设施未能按照原国土资源部、农业部发布国土资发（2010）155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》办理设施农用地申报与审核手续，亦未取得权属登记，不能按照合法财产赔偿，但被告未依照法定程序并采取必要、合理方式拆除，因违法强拆行为造成原告可回收、再利用的建筑材料损失应予赔偿。鉴于该部分损失无法计算，以评估报告确定的房屋及设施价值1,866,443.50元的10%酌情认定损失186,644.35元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决：一、被告新宾满族自治县永陵镇人民政府对原告大自然旅游公司强制拆除房屋行为违法；二、被告新宾满族自治县永陵镇人民政府于本判决生效后30日内赔偿原告大自然旅游公司损失人民币186,644.35元；三、驳回原告大自然旅游公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告新宾满族自治县永陵镇人民政府负担。大自然旅游公司上诉请求，撤销原判，依法改判或发回重审；诉讼费用由被上诉人承担。其理由是，上诉人被强迁的房屋是农业用地上的服务性房屋，非原审法院认定的“大棚房”，是合法财产，该房屋在2002年已经存在，且未超过法律规定的面积，上诉人在2016年对该房屋仅进行了原有面积上的装修，进行餐饮服务，并没有如其他“大棚房”业主那样在房屋上用大棚遮盖的方式谋求合法。2018年9月，上诉人又接受被上诉人要求整改，投入资金拆除了全部装修，停止了餐饮服务活动，恢复到原来的农业服务状态。不能因为上诉人在原农业服务状态用房基础上进行装修搞过餐饮用房，后期恢复原有状态，就认定房屋是非法房屋，而且该房屋在2017年11月份也得到了新宾县政府的财政补助，说明该房的合法性。被上诉人永陵镇政府辩称，一、上诉人主张的经济损失因其不是依据合法财产计算的，故不能得到支持；二、上诉人是否收到其他部门补助款与上诉人非法占用耕地的性质无关，不能因其得到补助款而认定其占地合法性。上诉人非法占用耕地建设房屋用于餐饮服务，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六规定；三、被上诉人向上诉人下达责令改正“大棚房”违法行为通知书，上诉人未按要求履行拆除义务，被上诉人实施强拆，不违法。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。《农村土地承包法》第十八条第（一）项规定，承包方承担下列义务：维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设。《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）规定，在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，因设施农业项目发展需要，申请按建设用地使用土地的，可按建设用地管理，并依法办理建设审批手续。本案中，上诉人未经有关部门用地审批，在其承包的耕地上改变土地使用用途，建设用于餐饮经营的房屋和设施，违反上述法律、规章的规定，被上诉人认定其未经批准，擅自在设施农业项目区内改变土地用途，事实是清楚的。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，被上诉人对上诉人在承包的耕地上改变土地用途，违规建设用于餐饮经营的房屋和设施，具有强制拆除的行政管理职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关可以作出书面强制执行决定送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被上诉人以上诉人实施强制拆除房屋和设施的行为，未履行书面催告履行义务，未依法告知上诉人享有陈述、申辩的权利，亦未作出书面的行政强制执行决定书，未予以公告，强制拆除行为违反法定程序。原审判决确认被上诉人强制拆除行为违法，并无不当。违法强制拆除行为造成上诉人合法财产损失，依法应当予以赔偿。但是，上诉人在其承包的耕地上改变土地用途建设的用于餐饮经营的房屋及设施没有办理相关审批手续，不属于合法建筑物，不属于应予赔偿的合法权益损失，赔偿请求不符合法律规定。考虑到被上诉人不当拆除方式扩大了损失后果等因素，原审判决按照被上诉人与上诉人共同委托评估的房屋和设施价格的10%酌定对其建筑材料予以赔偿，符合实际，不违反法律规定，本院予以支持。上诉人主张被强拆房屋是农业用地上的服务性房屋，得到政府的财政补助，具有合法性，应赔偿全部损失，缺乏事实和法律根据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人抚顺市大自然生态观光旅游有限责任公司承担。本判决为终审判决。审判长  徐铁军审判员  刘 妍审判员  曹 丹二〇一九年十二月十六日法官助理孙健书记员段学飞