江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终750号 上诉人（原审被告）启东市汇龙镇人民政府,住所地启东市。 法定代表人龚健，镇长。 应诉负责人李雷兵，副镇长。 委托代理人陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）宋毓忠，男，1968年2月26日生，××族，住启东市。 委托代理人倪汉忠，江苏禾东律师事务所律师。 委托代理人倪春刚，江苏禾东律师事务所实习律师。 原审被告启东市综合行政执法局，住所地启东市。 法定代表人黄海荣，局长。 应诉负责人顾向华，副局长。 委托代理人汪和荣，江苏江海明珠律师事务所律师。 原审第三人启东市汇龙镇亚光村村民委员会，住所地启东市。 负责人葛于波，书记。 委托代理人陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。 上诉人启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）因与被上诉人宋毓忠、原审被告启东市综合行政执法局（以下简称启东执法局）、原审第三人启东市汇龙镇亚光村村民委员会（以下简称亚光村委会）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初321号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年10月29日上午9时许，宋毓忠雇请他人在费兰芳（施介能户）名为“陆小和宅后”的耕地种植大叶女贞树时，亚光村委会书记葛于波等人发现后赶至现场予以制止，并告知宋毓忠该地块属于基本农田，不准种树。同时葛于波向汇龙镇政府有关负责人进行汇报。后汇龙镇政府调集汇龙镇城管执法中队工作人员赶至现场制止宋毓忠种树。后汇龙镇政府雇请挖泥机、卡车至现场，将“陆小和宅后”田地上种植的大叶女贞树运走。同时汇龙镇政府及亚光村委会发现宋毓忠在位于亚光村委会老办公楼南隔壁的唐卫兵户（也即宋毓忠诉状所称的施阳冲户）耕地及苏卫忠（小名苏正明）户“惠阳港河东河沿”耕地上也堆放有将要种植的大叶女贞树，故将该两地块的大叶女贞树部分予以运走、部分予以损毁。当日汇龙镇政府及亚光村委会未对当场运走及损毁的大叶女贞树予以清点登记并制作清单，事后未及时作出相应的行政决定，亦未通知宋毓忠领取所运走的大叶女贞树，目前部分残余仍堆放在亚光村委会新办公楼后的空地上。 后宋毓忠以亚光村委会老办公楼西南处地块栽种的大叶女贞树以及位于亚光村委会老办公楼南隔壁处堆放的损毁的大叶女贞树为参考对象，委托南通长三角价格评估有限公司进行价格评估。经丈量，大叶女贞树胸径为13厘米至18厘米之间。故该评估以胸径15厘米作为计算依据、以2018年10月29日为估价基准日，于2018年12月25日作出通长价估资（2018）219号评估报告，确定平均单价为780元每棵。为此，宋毓忠支付鉴定费1000元。诉讼中，宋毓忠申请对亚光村委会老办公楼西南处地块栽种的大叶女贞树以及位于亚光村委会新办公楼后侧空地处堆放的损毁的大叶女贞树的平均单价进行评估鉴定，后因鉴定费用较高，且汇龙镇政府提供了“2019年苗木价格确认组拆迁苗木参考价”，故宋毓忠撤回了鉴定申请。 另查明，1.费兰芳户（即施介能户）名为“陆小和宅后”耕地及苏卫忠（小名苏正明）户“惠阳港河东河沿”耕地属于基本农田范围，亚光村委会老办公楼南隔壁的唐卫兵户（也即宋毓忠诉状所称的施阳冲户）的耕地为一般农地。2.运送案涉三处树木使用的挖泥机、卡车系汇龙镇政府雇请，相关费用均系汇龙镇政府支付。汇龙镇城管执法中队系受启东市综合行政执法局和汇龙镇政府双重管理。3.庭审中，宋毓忠陈述其在2018年10月共用汽车运送了22车大叶女贞树至上述三处地块及亚光村委会原办公楼西南方向地块（目前仍在正常生长中），其中有时每车运5棵、有时运6棵，位于亚光村委会原办公楼西南方向地块大约有六七十棵。诉讼中一审法院至亚光村委会原办公楼西南方向地块进行实地勘察，经清点，该地块正常生长的大叶女贞树为72棵，宋毓忠自述有1棵死亡，合计该地块种植大叶女贞树为73棵。4.在一审诉讼中根据法庭要求，宋毓忠和亚光村委会对位于亚光村委会原办公楼西南方向地块宋毓忠同时期种植的大叶女贞树的胸径进行了丈量，其中选择一排6棵大叶女贞树进行了丈量，离地面1.2米处的胸径分别为13.3厘米、17.4厘米、17厘米、16.5厘米、17.4厘米、15.1厘米。对位于亚光村委会新办公楼后侧枯干的任意3棵大叶女贞树干进行了丈量，根部往上1.2米处的胸径分别为12.8厘米、14厘米、13.2厘米。5.汇龙镇政府向一审法院提供的“2019年苗木价格确认组拆迁苗木参考价”显示大叶女贞树参考价为：胸径13厘米为600元、14厘米为700元、15厘米为800元、16厘米为900元。 宋毓忠认为，其将树木移种在田地的行为没有违反法律规定，树木是其合法财产，任何单位和个人不得非法侵犯。被告损毁其树木的执法行为违法，应赔偿损失，故诉至一审法院，请求：1.确认汇龙镇政府及启东执法局损毁其树木的执法行为违法；2.赔偿经济损失75300元（其中树木价值66300元、运输费6000元、人工费2000元、评估费1000元）。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.案涉行为责任主体是谁，被诉行为是否属于行政诉讼受案范围；2.实施案涉扣留、毁损苗木行为是否具有法律依据；3.宋毓忠的损失如何确定，其提出的赔偿主张应否支持。 一、案涉行为责任主体为汇龙镇政府，被诉行为属于行政诉讼受案范围。 首先，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体难以确定，只能通过审理运用举证责任规则作出判断。在无主体对强制行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或者推定。就本案而言，首先，亚光村委会书记葛于波等人发现宋毓忠在耕地上种植苗木后，其向汇龙镇政府有关负责人进行汇报，汇龙镇城管执法中队工作人员受汇龙镇政府指派赶至现场制止宋毓忠种树；其次，汇龙镇政府雇请挖泥机、卡车等至现场，该相关费用均系汇龙镇政府支付。综合上述事实，案涉扣留、毁损苗木的行为责任主体应为汇龙镇政府。关于启东执法局是否是本案责任主体的问题。虽然汇龙镇城管执法中队与启东执法局存在隶属关系，但因汇龙镇城管执法中队实际上系受启东执法局和汇龙镇政府双重管理，且在案涉行为中其系受汇龙镇政府指派至现场制止种植行为。因此，根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则，启东执法局并非案涉行为的责任主体。因此，宋毓忠以启东执法局为被告缺乏事实依据，予以驳回。 其次，被诉行为属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。从行政行为是否直接产生法律效果来划分，行政行为可以分为行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。行政事实行为一般是指行政机关或者法律法规授权组织实施的不产生、变更或者消灭行政法律关系，但以影响或者改变事实状态为目的、可致权益损害性的行为。本案中，汇龙镇政府强制扣留宋毓忠的苗木属于典型的事实行为，宋毓忠不服该事实行为而提起诉讼，当属行政诉讼受案范围。关于亚光村委会提出的案涉行为系亚光村委会对宋毓忠在基本农田上种树予以制止的行为，不具有行政管理关系的主张。一审法院认为，虽然亚光村委会参与案涉行为的实施，但案涉行为的实施就是履行行政管理职责的行为，亚光村委会不具有行政管理的职责，其系协助汇龙镇政府履行相应的行政管理职责。故案涉行为并非平等主体之间的民事行为，对亚光村委会的该主张不予采信。 二、汇龙镇政府实施案涉扣留、毁损苗木行为缺乏法律依据。 “法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《基本农田保护条例》第六条规定，国务院土地行政主管部门和农业行政主管部门按照国务院规定的职责分工，依照本条例负责全国的基本农田保护管理工作。县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。第十七条第二款规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。根据上述规定，汇龙镇政府发现宋毓忠在基本农田种植苗木后及时予以制止无可厚非，系正常的履职行为。但在此之后汇龙镇政府在未履行任何程序，亦未作出任何行政决定、出具任何手续的情况下即将宋毓忠的苗木予以扣留、损毁明显超出制止违法行为的限度，违反了行政法的比例原则，造成了行政相对人不必要的损失，缺乏合法依据。任何合法的行政行为需具备事实认定清楚、法律适用准确、程序正当合法等条件。且在行政诉讼中被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。具体到本案中，就其扣留苗木的行为汇龙镇政府未能提供任何证据证明其作出行政行为的合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当的情形，就应当认定为不具有合法性。这就意味着，只要被诉行政行为具备了上述情形之一，就应当给予违法的否定性评价。因此，汇龙镇政府扣留、毁损宋毓忠的苗木行为缺乏依据，且违反了法定程序，应当确认违法。 三、关于宋毓忠提出的赔偿应否得到支持的问题。 首先，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，汇龙镇政府扣留、损毁苗木行为违法，且事后亦未及时通知宋毓忠领取案涉苗木，造成了案涉苗木全部毁损。因此，汇龙镇政府侵犯宋毓忠的合法权益，造成的直接损害应予以赔偿。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损失提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，宋毓忠主张赔偿经济损失75300元，其中树木价值66300元（85棵*780元/棵）、运输费6000元、人工费2000元、评估费1000元。首先，关于树木的规格、数量及单价问题。因汇龙镇政府在运走及损毁大叶女贞树时未对数量及规格予以清点登记并制作清单，现因汇龙镇政府的原因导致宋毓忠无法进行确切的举证，故汇龙镇政府应承担相应的举证责任。关于苗木数量，宋毓忠在庭审中陈述“在2018年10月共用汽车运送了22车大叶女贞树至上述案涉三处地块及亚光村委会原办公楼西南方向地块（目前仍在正常生长中），其中有时每车运5棵、有时运6棵，位于亚光村委会原办公楼西南方向地块大约有六七十棵”。诉讼中一审法院至亚光村委会原办公楼西南方向地块进行实地勘察并清点，该地块总共种植大叶女贞树为73棵。因汇龙镇政府运走及损毁大叶女贞树时未对数量及规格予以清点登记并制作清单，也未就案涉苗木的数量向法院举证，故秉着最大程度保护宋毓忠合法权益和促进行政机关依法行政的原则，结合宋毓忠提供的证据材料及至现场实地查看的情况，对宋毓忠的上述陈述予以采信，酌情认定案涉三处地块及亚光村委会原办公楼西南方向地块共计运送大叶女贞树为131棵（21车*6棵/车+1车*5棵/车，按照宋毓忠的说法有时每车运5棵、有时运6棵，那么至少有一车运送的是5棵）。现因查明亚光村委会原办公楼西南方向地块种植大叶女贞树为73棵，故认定案涉三处地块的苗木合计为58棵（131-73=58）。关于证人郭某,4在庭审中陈述案涉三处地块苗木为85棵的情况，因其与宋毓忠本人在庭审中对运载至上述四处地块总数与亚光村委会原办公楼西南方向地块大叶女贞树数量之差的陈述不相符合，故对其关于苗木数量的陈述不予采信。关于大叶女贞树规格及单价问题。在本案诉讼中宋毓忠和亚光村委会对位于亚光村委会原办公楼西南方向地块宋毓忠同时期种植的大叶女贞树的胸径进行了丈量，其中选择一排6棵大叶女贞树进行了丈量，同时对位于亚光村委会新办公楼后侧枯干的任意3棵大叶女贞树干进行了丈量。汇龙镇政府提供了“2019年苗木价格确认组拆迁苗木参考价”。宋毓忠也提供了其自行委托南通长三角价格评估有限公司作出的价格评估报告，大叶女贞树以胸径15厘米为参照依据，单价为780元/棵。一审法院考虑位于亚光村委会新办公楼后侧枯干的大叶女贞树的实际胸径及其与正常生长树干的差异，结合汇龙镇政府提供的“2019年苗木价格确认组拆迁苗木参考价”、亚光村委会原办公楼西南方向地块大叶女贞树生长的实际情况及南通长三角价格评估有限公司的价格评估报告，酌定案涉大叶女贞树平均单价为780元/棵。综上，一审法院认定扣留、损毁大叶女贞树价值45240元（58棵*780元/棵）。至于宋毓忠另行主张的运输费6000元、人工费2000元，因其并非直接损失，且宋毓忠在基本农田及其他耕地上种植苗木的行为不应作肯定性评价，故对其该主张不予支持。其次，对于宋毓忠主张的鉴定费1000元，因确系其主张损失而产生的必要费用，并未超过必要的限度，故予以确认。综上，一审法院认为宋毓忠的损失为46240元（45240元+1000元），汇龙镇政府对此应当承担赔偿责任。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，判决：一、确认汇龙镇政府于2018年10月29日扣留、毁损宋毓忠大叶女贞树的行为违法。二、汇龙镇政府于判决生效之日起十五日内赔偿宋毓忠损失合计46240元。三、驳回宋毓忠的其他诉讼请求。 汇龙镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，1.汇龙镇政府不是本案适当的责任主体。宋毓忠种树的耕地系集体土地，该土地的所有权属亚光村集体所有，汇龙镇政府对案涉土地没有所有权。宋毓忠并非亚光村村民，其为非农性质户口，其名下没有责任田和自留地，亚光村委会制止其在集体土地上种植树木合法。上诉人汇龙镇政府虽派车去现场，但该行为系受亚光村委会委托，所产生的后果应由亚光村委会承担。2.汇龙镇政府不应承担行政赔偿责任。宋毓忠在其不享有使用权的土地上种植树木的行为不合法，其行为不应受到法律保护，上诉人不应承担行政赔偿责任。综上，请求本院依法改判，支持上诉人的请求。 被上诉人宋毓忠辩称，虽然一审判决的赔偿数额未能完全弥补宋毓忠的实际损失，但一审判决应予维持。汇龙镇政府并非配合亚光村委会制止种树，而是独立实施了行政行为，应当承担相应的行政法律责任。宋毓忠与案涉土地承包人达成口头转包协议，可以使用案涉土地，汇龙镇政府及亚光村委会无权干涉。宋毓忠虽然违反了《基本农田保护条例》，但并不意味着合法财产不予保护。一审法院判决汇龙镇政府赔偿损失符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告启东执法局未发表实质性意见。 原审第三人亚光村委会述称，同意汇龙镇政府的上诉理由和请求。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点为：一、汇龙镇政府是否为案涉行为的责任主体；二、一审法院对赔偿责任以及数额的确定是否正确。 关于汇龙镇政府是否为案涉行为责任主体的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。可见，实施行政行为的行政机关应当对其所实施的行为承担相应的法律责任。本案中，虽然被上诉人宋毓忠种植树木占用的土地系集体土地，原审第三人亚光村委会也参与处理宋毓忠所种树木，但上诉人汇龙镇政府在得知宋毓忠种树后，通知受其管理的启东执法局工作人员到现场，并雇请挖泥机、卡车等，将宋毓忠所种树木予以挖除。无论上诉人汇龙镇政府实施该行为是否是为原审第三人亚光村委会集体经济组织的利益，该行为都是汇龙镇政府独立意志的体现，汇龙镇政府应当对该行为承担法律责任。至于上诉人汇龙镇政府提出的案涉行为后果应当由亚光村委会承担的主张，首先，上诉人汇龙镇政府提交的启东市委政法委关于禁止非法种植苗木的通知已能反映汇龙镇政府的行为具有行政管理的目的，因此，上诉人的主张存在自相矛盾之处。其次，即使案涉种树行为涉及的是村委会作为发包方与相关土地使用人的纠纷，上诉人是基于原审第三人亚光村委会的汇报而作出案涉行为，上诉人也应当对其参与其中的行为承担法律责任。根据权责一致的原则，如果允许行政机关以其公权力维护纠纷一方当事人利益而无须承担责任，将会导致行政权的滥用。 关于一审法院对赔偿责任以及数额的确定是否正确的问题。上诉人汇龙镇政府未对被上诉人宋毓忠的违法行为作出任何认定，也未履行任何法定程序，即将被上诉人宋毓忠的部分已种树木从田地中挖出，部分放置在田地中的树木拖离，致使树木损毁，该行为的作出缺乏事实依据，程序违法，应当认定为违法，一审法院对此所作认定正确。即使被上诉人宋毓忠存在非法种植的行为，但所种植的树木仍是被上诉人宋毓忠的合法财产，上诉人汇龙镇政府在没有对违法行为作出处理的情况下即违法处置了树木，侵犯了被上诉人宋毓忠的财产权，依法应当承担赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损失提供证据，但因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，上诉人汇龙镇政府对损毁的树木未作清点，未能提供证据证明树木的数量，一审法院根据被上诉人的陈述，结合实地调查情况酌情认定被毁损树木为58棵并无明显不当。关于树木的价值，被上诉人宋毓忠提供了评估报告，虽然该评估报告并非双方共同委托，但可以作为考量依据，同时上诉人汇龙镇政府在一审审理期间也提供了树木参考价，一审法院结合现场树木的生长情况酌定被损毁树木单价为780元/棵并无明显不当。被上诉人宋毓忠在诉讼前自行委托评估对损失的确定具有参考价值，且鉴定费用亦无不合理之处，一审法院确定鉴定费由上诉人汇龙镇政府负担并无不当。上诉人汇龙镇政府虽然对一审法院确定的损毁数量及树木价值提出异议，但未能提供证据证明其主张，上诉理由不能成立。 综上，一审法院认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人汇龙镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人启东市汇龙镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇一九年十二月二十五日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；