山西省汾阳市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）晋1182行初53号 原告孝义市高鑫建材有限公司，住所地山西省孝义市振兴街办南辛安村。 法定代表人张建平，该公司总经理。 委托代理人张萍，该公司副总经理。 委托代理人吴耀中，该公司法律顾问。 被告孝义市自然资源局，住所地孝义市迎宾路104号。 法定代表人郑洪泉，该局局长。 委托代理人李锦江，该局交易科长。 委托代理人苏卫山，山西引胜律师事务所律师。 原告孝义市高鑫建材有限公司因认为被告孝义市自然资源局不履行土地登记行政管理一案，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等法律手续。2019年11月28日本院依法适用简易程序，公开开庭进行审理。原告委托代理人张萍、吴耀中，被告委托代理人李锦江、苏卫山到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，原告于2008年因建设20m³混凝土及其制品立项后，需征用土地十亩。按照法定程序，参加了被告组织的2008年第五批建设用地挂牌出让竞买等活动。原告依法取得被告出具的成交确认书、竞买资格确认书并交纳了对方要求的费用320万元。原被告的竞买活动经被告申请，孝义市公证处以（2010）孝证民字119号公证书，证明本次交易活动成交结果真实、有效。之后被告均与参加本次交易活动的计生××人××就业活动大楼、西关普通商品住宅、金晖房地产公司新庄小区、四海汽车出租公司业务用房，签订了《国有土地使用权出让合同》。原告多次要求与被告签订《国有土地使用权出让合同》，被告以原告持有的孝义市发展和改革局立项通知和山西省人民政府政府土地审批文件下发时间顺序颠倒，及领导变更等为由推诿，不与原告签订《国有土地使用权出让合同》。原告对被告不履行签约之行为只能多次、反复地寻找有关部门处理，月复一月，年复一年，后于2019年5月13日孝义市自然资源局重大事项会商会审会议纪要第1期第四项决定：待请示领导后再行研究，但仍然毫无结果。经原告又再三追促，同年6月28日第2期会议纪要决定称：1、原告在2010年竟得编号为2009-43块的国有土地使用权后，未按成交确认书有关要求按时签订《国有土地使用权出让合同》视为放弃竟得资格，依法收回该国有土地使用权。2、待收回该地块国有土地使用权后，重新启动供地程序。原告认为，原告按照被告规定的法定程序参加2008年第五批建设用地挂牌出让竞买活动并经孝义市公证处证明成交结果真实、有效。被告未按约与原告签订《国有土地使用权出让合同》显然是被告违约，过错是被告，且在原告要求签订《国有土地使用权出让合同》时，被告通过会议纪要的形式，做出该决定，原告不服。为此具状法院，请求一、撤销孝义市自然资源局2019年6月28日重大事项会商会审会议纪要第二期第六项；二、责令被告按约履行与原告签订《国有土地使用权出让合同》之义务，并按现行政策办理土地使用相关手续；三、诉讼费用由被告承担。 原告向本院提供的证据如下：1、孝义市高鑫建材有限公司营业执照复印件、法定代表人身份证明复印件；2、孝义市自然资源局2019年5月13日、2019年6月28日二期重大事项会商会审会议纪要；3、孝义市发展和改革局孝发改字（2008）42号《关于孝义市高鑫建材有限公司年产20万m³混凝土及其制品项目备案的通知》文件；4、山西省人民政府晋政地字（2008）8号《关于孝义市第五批次建设用地的批复》文件；5、孝义市人民政府孝政土征（请）字（2008）8号《关于二〇〇八年第五批次建设用地的请示》、孝政土征告字（2009）第5号《征收土地公告》及项目呈报说明书以及项目明细表、2009-43地块规划要求；6、竞买资格确认书、成交确认书、竞买资格确认书、付款凭证等；7、孝义市公证处（2010）孝政民字第119号公证书。 被告辩称，一、原告诉请的第一项：“撤销孝义市自然资源局2019年6月28日重大事项会商会审会议纪要第2期第六项”，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条第六项之规定，属于“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、答辩人不存在不履行行政合同义务的行为。2010年6月8日，挂牌成功原告竟得编号为2009-43地块的国有土地使用权后，双方签订了成交确认书，约定了双方后续的权利义务。答辩人同时在“中国土地市场网”上进行了成交公示。2010年6月17日下达了国土资金缴款通知单，2010年6月21日网签了《国有土地使用权出让合同》。三、未能签订纸质书面《国有土地使用权出让合同》和办理相关土地使用权证书，是由于原告未能按照规定提供相关材料和缴纳相关税费，不符合办理的条件。《成交确认书》明确规定原告“应当于2010年6月20日之前持本《成交确认书》到市迎宾路国土资源大厦与孝义市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》”，但被告未在限定期限内履行上述义务。1、晋政办发（2008）42号《关于工业用地国有土地使用权招标拍卖挂牌出让实施办法（试行）》第11条规定“中标人或竟得人在办理工业项目立项、环评等审批手续后，与土地所在地县级以上国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同》，申请领取《建设用地批准书》”。原告未向答辩人提供环评等手续。2、按照《土地管理法》55条、《契税暂行条例》11条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》23条等规定，原告需缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他税费后，方可使用土地、申请办理土地登记、领取关于建设用地使用权证书。但至今，原告仍欠缴耕地占用税、契税28万余元。3、根据《城乡规划法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》、孝政办发（2009）64号文件《关于切实规范国有建设用地供应的通知》等规定，原告未能提供建设用地规划许可证、建设用地批准书。四、原告挂牌取得的土地用途是工业用地。但其现在所形成的建筑并非用于工业用途。根据国土资发（2009）101号《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》之规定，用途的改变尚需经过法定程序审批。原告也没有提供土地用途变更的相关材料。综上所述，请贵院依法审理、裁判。 被告向本院提供的证据如下，1、成交确认书；2、0285962号收款收据；3、中国土地市场网国有土地使用权招拍挂出让成交公示；4、国土资金缴款通知单；5、国有土地出让收人清算方案；6、国有土地出让保证金清算表；7、土地利用科待办事项交接表；8、国有土地交纳结算表；9、相关法律法规、政策文件包括《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》《企业投资项目核准暂行办法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国契税暂行条例》《中华人民共和国环境影响评价法》、山西省人民政府办公厅晋政办发（2008）42号文件、孝义市人民政府办公室孝政办发（2009）64号文件、孝政办发（2009）129号文件、国土资源部、监察部国土资发（2009）101号文件等；10、《国有建设土地使用权出让合同》（电子监管号：1411812010B00115,合同编号：1423012010-009）；11、竞买申请书。 庭审质证认证意见如下，庭审中，原被告双方对证据均无异议，本院予以认定。 经审理查明，2008年4月9日，孝义市发展和改革局依据原告孝义市高鑫建材有限公司的申请，作出孝发改字（2008）42号《关于孝义市高鑫建材有限公司年产20万m³混凝土及其制品项目备案的通知》。2010年6月4日，原告孝义市高鑫建材有限公司向被告孝义市自然资源局（原孝义市国土资源局）提交对孝义市2009-43号地块的竞买申请书及相关资料，并交纳保证金320万元，原孝义市国土资源局出具《竞买资格确认书》。2010年6月8日，在国有建设用地使用权挂牌出让活动中，原告孝义市高鑫建材有限公司竞得编号2009-43地块的土地使用权，当日，原告孝义市高鑫建材有限公司与原孝义市国土资源局签订《成交确认书》，确认“该地块成交总价为人民币324万元，其中出让土地使用权价款280.9992万元，相关税费43.0008万元。竞得人还应向地税部门缴纳成交总价4%的契税，向土地部门缴纳相应的交易手续费，向有关部门缴纳相应的社保金。竞得人交纳的竞买保证金，自动转作受让地块的定金。应当于2010年6月20日之前，持本《成交确认书》与孝义市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。不按期签订《国有土地使用权出让合同》的，视为放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任。”并在中国土地市场网进行了成交公示。2010年7月5日，孝义市公证处出具（2010）孝证民字第119号公证书，证明本次挂牌交易活动成果真实、有效。后被告孝义市自然资源局以原告孝义市高鑫建材有限公司未能按照规定提供相关资料和缴纳相关税费，不符合办理的条件，拒绝与原告孝义市高鑫建材有限公司签订《国有土地使用权出让合同》。2010年6月21日，被告孝义市自然资源局单方在国土资源部《土地市场动态监测与监管系统》网上录入《国有建设土地使用权出让合同》（电子监管号：1411812010B00115,合同编号：1423012010-009），双方均未签字盖章，也未通知原告孝义市高鑫建材有限公司。庭审中，原被告均认可该出让合同。之后，原告孝义市高鑫建材有限公司一直要求被告孝义市自然资源局为其办理《国有土地使用权出让合同》等土地使用权手续，被告孝义市自然资源局于2019年5月13日作出《重大事项会商会审会议纪要第1期》，第四项决定：待请示市领导后再行研究。经原告催促，被告孝义市自然资源局于2019年6月28日作出《重大事项会商会审会议纪要第2期》，第六项载明：1、孝义市高鑫建材有限公司在2010年竞得编号为2009-43地块的国有土地使用权后，未按成交确认书有关要求按时签订《国有土地使用权出让合同》，视为放弃竞得资格，依规收回该国有土地使用权。2、待收回该地块国有土地使用权后，重新启动供地程序。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点是，一、被告孝义市自然资源局作出的《重大事项会商会审会议纪要第2期》第六项是否属于可诉行政行为以及合法性；二、被告孝义市自然资源局是否存在原告孝义市高鑫建材有限公司所诉的不履行法定职责的行为以及如何履行。经庭审查明，该会议纪要对原告的权利产生实际的影响，不属于《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条第六项之规定的“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，属于人民法院行政诉讼受案范围，是可诉的行政行为。庭审中，原被告对土地挂牌出让并签订《成交确认书》的行政行为无异议，经本院审查，也符合法律规定，该行政行为合法、有效。根据《成交确认书》双方即可签订《国有土地使用权出让合同》。缴纳土地出让相关费用等事项属于履行《国有土地使用权出让合同》的行为，被告以原告未能按照规定提供相关资料和缴纳相关税费，拒绝与原告签订《国有土地使用权出让合同》，不符合《成交确认书》的约定，也不符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》等相关法律、法规的规定。事实上，被告单方在国土资源部网上录入《国有建设土地使用权出让合同》，一直未告知原告，原告庭审中对该合同予以认可，属于追认行为，该合同的法律效力应当从追认之日起，即2019年11月28日起算。原被告双方应当按照《国有建设土地使用权出让合同》的约定履行。综上所述，原被告双方未能签订纸质《国有建设土地使用权出让合同》，不属于原告的责任。被告作出的《重大事项会商会审会议纪要第2期》第六项，没有事实和法律依据，依法应当予以撤销。被告孝义市自然资源局应当依法继续履行对土地确认后的行政行为。因案涉土地挂牌出让成交于2010年6月，距今已经九年之久，且原告已实际占用。为实质解决行政争议，原被告双方在自觉履行《国有建设土地使用权出让合同》时，可以依法协议变更、补充合同内容。被告应当依法履行行政职责，依法为原告办理土地使用权手续。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第七十八条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告孝义市自然资源局于2019年6月28日作出的《重大事项会商会审会议纪要第2期》第六项。 二、责令被告孝义市自然资源局采取补救措施，在本判决生效后依法履行行政职责，依法为原告办理土地使用权手续。 案件受理费25元，由被告孝义市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于吕梁市中级人民法院。 审判员  张耀武 二〇一九年十二月十七日 书记员  齐 琦 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： 主要证据不足的； 适用法律、法规错误的； 违反法定程序的； 超越职权的； 滥用职权的； 明显不当的。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。