宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2019）宁行终30号上诉人（原审原告）永宁县三鼎蚯蚓养殖厂。法定代表人胡某，执行合伙人。委托代理人徐某，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。委托代理人杨某，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）永宁县人民政府。法定代表人郝某。委托代理人田某，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。上诉人永宁县三鼎蚯蚓养殖厂因其他行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初892号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明，2018年1月15日，永宁县环境保护局向原告送达《永宁县环境保护局行政处罚事先告知书》告知：2017年12月19日，我局环境执法人员现场监察时，发现你厂位于银川南部水源地一级保护区范围内，占地64亩，从事蚯蚓养殖及相关产品加工销售。上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”的规定。鉴于你厂属于水源地规划之前施工建设，我局现责令你厂立即停止违法行为，并报请永宁县人民政府实施搬迁。根据《中华人民共和国行政处罚法》第32条规定，如有异议，可在接到通知书之日起七日内向我局提出书面陈述申辩意见；逾期未提出陈述申辩意见的，视为放弃陈述和申辩权利。2018年1月17日，该局又向原告送达《永宁县环境保护局行政处罚决定书》，作出立即停止生产的行政处罚决定。2018年6月6日，被告永宁县人民政府作出《永宁县人民政府关于关闭养殖场的通知》载明，永宁三鼎蚯蚓养殖场：你单位位于银川南部水源地一级保护区范围内，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。”现要求你单位自接到本通知之日起，按要求做好畜禽转移、销售等处理工作，于2018年6月12日前自行关闭养殖场。逾期不能完成的，将由永宁县人民法院指定相关单位进行强制关闭，所造成的损失和关闭产生的费用由你单位自行承担。原告对通知决定不服，提起本案诉讼。另查明，原告成立于2006年6月15日，经营范围为蚯蚓养殖、有机肥料加工、销售等，蚯蚓养殖基地位于××县北。2008年7月15日，宁夏回族自治区人民政府宁政函【2008】130号《自治区人民政府关于银川水源地及保护区调整方案的批复》，保留银川南部水源地等水源地。原告的蚯蚓养殖地处于银川南部水源地一级保护区范围内。还查明，2017年1月22日，永宁县环境保护局执法人员对原告制作污染源现场监察笔录，载明原告在永宁县望洪镇靖吊路北进行蚯蚓养殖，企业无环评手续，养殖地位于永宁县南部水源地范围内，原告在水源保护地养殖蚯蚓的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》（修订前）第八十一条的规定，责令企业停止生产。原告法定代表人胡某在该笔录上签字。原审法院认为，对饮水水源地的保护，涉及到公众的饮水安全和社会生产生活用水安全，关系到公众的身体健康和公共利益安全的重大问题。《中华人民共和国水污染防治法》第三条规定，“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。”确定了保护饮水水源优先的要求。第十一条规定，“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。”因此，防治水污染不仅是人民政府及相关职能部门的责任，也是全社会公共义务。2008年7月15日，宁夏回族自治区人民政府宁政函【2008】130号《自治区人民政府关于银川水源地及保护区调整方案的批复》，确定了银川南部水源地为饮水水源保护地。原告的蚯蚓养殖地处于银川南部水源地一级保护区范围内。虽然原告在2006年成立并从事蚯蚓养殖经营，但其是在饮用水源一级保护区内建设对保护饮用水资源无关的设施，从事与保护饮用水资源地禁止的养殖活动。按照《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条规定，“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。”依此，原告应该主动拆除相关违法设施，停止养殖活动，拆除、搬离可能造成水源地污染的设施、设备。2017年1月22日，永宁县环境保护局执法人员对原告制作污染源现场监察笔录，已告知原告养殖地位于水源地保护区范围内，在水源保护地养殖蚯蚓的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》的规定，责令企业停止生产。说明至迟在2017年1月份，原告已经知道其养殖地处在水源地保护区，在保护区内建设与保护水源地无关设施及养殖活动违反了法律禁止性规定，但其仍然继续进行经营活动，直至2018年1月17日，永宁县环境保护局对其作出立即停止生产的行政处罚决定，原告依然没有完全纠正其行为。《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条的相关规定，在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为。永宁县环境保护局是法定的环境保护主管部门，根据对原告的违法行为经调查作出责令原告立即停止生产行政处罚决定并报永宁县人民政府批准拆除或关闭的行为，是法律赋予的行政管理职权。永宁县环境保护局作出责令原告立即停止生产行政处罚决定后，原告未在法定的期限内申请行政复议，也未向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，说明原告已接受该处罚。永宁县人民政府基于永宁县环境保护局作出责令原告立即停止生产行政处罚决定所确定违法行为的事实，批准关闭原告在水源保护区内养殖经营行为符合法律的规定。原告以取得相关证照、批文的合法经营者，在相应行政许可未被撤销，原告未得到合理安置、补偿的情况下，被告不应强制原告关闭、搬迁的理由没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告永宁县三鼎蚯蚓养殖厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告永宁县三鼎蚯蚓养殖厂负担。永宁县三鼎蚯蚓养殖厂不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初892号行政判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求或裁定发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。理由：1.上诉人系合法经营，水源地规划发生在上诉人成立经营之后，上诉人的合法权益依法应当受到保护；2.永宁县环保局作出的行政处罚决定书与本案无关，且该决定书违反法律规定无法律效力，不应作为认定本案事实的依据；3.被上诉人作出责令上诉人实施关闭决定前，未适用听证程序，违反了法定程序，依法应予撤销。被上诉人永宁县人民政府答辩称，1.被答辩人在饮用水源一级保护区内建设对保护饮用水源无关的设施，从事与保护饮用水资源地禁止的养殖活动，违反了《中华人民共和国水污染防治法》的禁止性规定，存在违法行为，永宁县环境保护局作为答辩人的组成部门及法定环境保护主管部门，对被答辩人的违法行为依法立案调查并作出行政处罚，符合法律规定；2.答辩人在批准关闭被答辩人养殖厂前，按照法律规定由永宁县环境保护局依法向被答辩人送达了《行政处罚事先告知书》、《永宁县环境保护局行政处罚决定书》，告知了被答辩人陈述申辩、提起行政复议及行政诉讼的权利，被答辩人在法定期限内未申请行政复议，也未向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，基于此，答辩人批准关闭被答辩人养殖厂的行为完全符合法律规定，并不存在任何违反法定程序的情形。故一审法院认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，被答辩人的上诉理由依法不能成立，请求依法驳回被答辩人的上诉请求，维持一审判决。上诉人永宁县三鼎蚯蚓养殖厂向一审法院提交的证据有，证据一，《营业执照》一份；证据二，《土地使用权证书》一份；证据三，《关于蚯蚓养殖厂建设项目的立项申请》一份、永宁县发展和改革局永发改发【2006】70号《关于建设永宁县三鼎蚯蚓养殖厂的立项批复》一份；证据四，《永宁县人民政府关于关闭养殖场的通知》一份。被上诉人永宁县人民政府向一审法院提交的证据有，证据一，《永宁县环境保护局立案审批表》一份（复印件）；证据二，《永宁县环境保护局案件调查报告》一份、《永宁县环境保护局调查询问笔录》一份、现场照片两张（复印件）；证据三，《永宁县环境保护局行政处罚事先告知书》（永环罚告字［2018］006号）及送达回执各一份（复印件）；证据四，《永宁县环境保护局行政处罚决定书》（永环罚［2018］010号）及送达回执各一份（复印件）；证据五，《永宁县人民政府关于关闭养殖场的通知》及送达回执各一份（复印件）；证据六，《污染源现场监察记录》（5份10页）。补充提交四份材料。1.银川市人民政府关于审批银川市地及保护区调整方案的请示。2.自治区人民政府关于银川市水源地及保护区调整方案的批复。3.银川南部水源地保护工程部署图。4.永宁县境内饮用水水源地保护工程实施方案。上述证据均已随案移送本院。经审查，本院对上述证据认证意见与一审一致。上诉人与二被上诉人在二审时均未提交新证据。二审查明的事实与一审查明的主要事实一致。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人永宁县人民政府作出的《永宁县人民政府关于关闭养殖场的通知》是否合法、是否应当撤销。经查，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：......”及《环境行政处罚办法》第四十八条“在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”的规定，被处罚当事人享有的陈述权和申辩权是当事人的重要权利，贯穿于行政处罚的整个过程。听证制度就是当事人行使陈述权和申辩权的方式之一，它赋予当事人进行申辩和提出意见的机会。本案中，2018年1月15日，永宁县环境保护局向上诉人送达了《永宁县环境保护局行政处罚事先告知书》，虽然告知了上诉人“可在接到通知书之日起七日内向我局提出书面陈述申辩意见”，但在陈述申辩期限未满的情况下，永宁县环境保护局于2018年1月17日向上诉人送达《永宁县环境保护局行政处罚决定书》，作出立即停止生产的行政处罚决定。而被上诉人永宁县人民政府在作出《永宁县人民政府关于关闭养殖场的通知》之前，亦未告知上诉人有要求举行听证的权利。被上诉人作出的行政处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，属程序违法。上诉人的经营场所位于银川南部水源地一级保护区范围内，且从事的是蚯蚓养殖及相关产品加工销售，是与保护水源无关的生产项目，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”的规定。上诉人请求撤销被上诉人作出的《永宁县人民政府关于关闭养殖场的通知》，因撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，该诉讼请求本院不予支持。上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项，第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初892号行政判决；二、确认永宁县人民政府作出的《永宁县人民政府关于关闭养殖场的通知》违法。一、二审案件受理费100元，由被上诉人永宁县人民政府承担。本判决为终审判决。审  判  长   吴 峰审  判  员   马 龙审  判  员   胡文红二〇一九年三月二十五日书  记  员   倪保明 附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条 人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：......原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；......第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；