辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽04行终222号上诉人（原审原告）清原满族自治县四方房地产开发有限公司，住所地清原满族自治县白云街道。法定代表人贾震，该公司经理。委托代理人高松，该公司工作人员。委托代理人刘俐，辽宁必达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）清原满族自治县人民政府，住所地清原满族自治县清原镇清河路。法定代表人吴振宇，该县县长。委托代理人张明杰，该县司法局工作人员。委托代理人童海仲，上海汉盛（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）清原满族自治县房屋土地征收中心，住所地清原满族自治县清原镇浑河南路48号。法定代表人关发国，该中心主任。委托代理人解宝石，该中心征收股股长。委托代理人李洪斌，辽宁洪斌律师事务所律师。上诉人清原满族自治县四方房地产开发有限公司因要求确认被上诉人清原满族自治县人民政府、清原满族自治县房屋土地征收中心与上诉人签订《土地整理协议》违法并赔偿一案，不服辽宁省新宾满族自治县人民法院（2019）辽0422行初20号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理本案。上诉人清原满族自治县四方房地产开发有限公司的委托代理人高松、刘俐，被上诉人抚顺清原满族自治县人民政府的委托代理人张明杰、童海仲，被上诉人清原满族自治县房屋土地征收中心的委托代理人解宝石、李洪斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，清原满族自治县人民政府为逐步改善城镇居民居住环境，依照相关法律规定，对危房集中、基层设施落后地块进行旧城区改造。根据国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《清原满族自治县房屋征收补偿安置办法》的有关规定，2013年对D5地块（清原县锅炉厂）进行旧城区改造。清原满族自治县土地征收中心负责该地块土地整理，清原满族自治县四方房地产开发有限公司以净地价格取得该地块使用权，进行房地产开发建设。2013年7月23日，清原满族自治县四方房地产开发有限公司与清原满族自治县土地征收中心签订了《D5（清原县锅炉厂）地块土地整理协议书》。在案涉地块开发建设过程中，清原满族自治县四方房地产开发有限公司认为清原满族自治县人民政府、清原满族自治县土地征收中心违法签订《土地整理协议》并给其造成巨大的经济损失，因此，清原满族自治县四方房地产开发有限公司向本院提起行政诉讼，要求确认与被告清原满族自治县人民政府、清原满族自治县土地征收中心签订的《土地整理协议书》违法并赔偿经济损失。原审法院认为，行政合同是指行政主体为了行使行政职能实现行政管理目的，而与行政相对人就有关事项经协商一致所达成的协议，具有公益性，主要目的是实现行政管理职能。本案中，清原满族自治县土地征收中心是事业法人单位，也是清原满族自治县人民政府确定的房屋征收部门，具有行政主体资格，其与清原满族自治县四方房地产开发有限公司所签订的土地整理协议属行政协议。该协议所涉及的出让土地虽系先出让，后整理，属“毛地”上市。但“毛地”上市行为与签订土地整理协议行为是两个相对独立的行为。该土地整理协议并不违反相关法律、法规规定，清原满族自治县四方房地产开发有限公司未能提供证明该土地整理协议违反或无效的有效证据及相关依据，故对其该项诉请本院不予支持。对于清原满族自治县四方房地产开发有限公司要求赔偿经济损失及返还相关费用的诉请，因没有事实证据及法律依据，故对清原满族自治县四方房地产开发有限公司要求赔偿经济损失及返还相关费用的诉请，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下：驳回清原满族自治县四方房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人清原满族自治县四方房地产开发有限责任公司上诉称，1、请求撤销原审判决；2、判令支持上诉人原审提出的诉讼请求。事实与理由：原审判决认定事实不清、适用法律错误。1、原审法院对《D5地块土地整理协议书》的性质没有查明。该协议书虽然从名称上看是协议书，但实质性质是为弥补被上诉人责令清原县国土资源局“毛地”上市违法行为的无法收拾的后果，而单方面作出并强令上诉人接受的行政决定。该所谓的协议表面上是房屋土地征收中心签订的，实际上是被上诉人清原满族自治县人民政府研究决定并指使房屋土地征收中心具体签订的。该所谓的协议根本没有与上诉人进行协商，是被上诉人方制定后强令上诉人签订的；2、被上诉人清原县土地征收中心没有和上诉人签订该协议的主体资格。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、二十五条规定，房屋征收部门只能与被征收人签订协议，而上诉人是不是被征收人，故作为征收部门的房屋土地征收中心无权与上诉人签订该协议。3、该协议内容违反法律规定。上诉人通过招投标程序竞得该地块的“净地”使用权，无论是土地出让方还是与上诉人不应有任何交集的被上诉人均无权要求上诉人承担除土地出让金以外再承担巨额的土地整理费用。该协议内容明显违反招投标法规定。4、该协议是被上诉人方强制上诉人签订的。从该协议形成时间、协议内容均能明显看出强制性，证人对此也出庭予以证实。被上诉人清原满族自治县人民政府答辩称，1、被上诉人认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应当维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。土地整理协议并非征收补偿协议，清原满族自治县土地征收中心作为房屋征收补偿条例所确定的具体征收部门，具有行政协议的主体资格。被上诉人清原满族自治县人民政府并非土地整理协议的一方，也没有参与土地整理协议的履行。上诉人将清原满族县人民政府列为被上诉人属于错列主体。2、上诉人主张该协议违反招投标的规定，与被上诉人清原满族自治县人民政府没有任何法律上的关联性。3、上诉人主张土地整理协议是被上诉人方强制签订的，其没有任何证据。4、上诉人清原满族自治县四方房地产开发有限公司已经超出了起诉期限。被上诉人清原满族自治县房屋土地征收中心答辩称，1、原审判决认定的事实清楚。2013年清原满族自治县人民政府对D5地块（清原县锅炉厂）进行旧城区改造，答辩人负责该地块的土地整理，上诉人四方公司取得该地块的使用权，进行开发建设。2013年7月3日，上诉人四方公司与答辩人签订了《D5（清原县锅炉厂）地块土地整理协议书》，9月2日答辩人与抚顺市天通建筑工程有限公司签订了《拆除工程承包合同书》，12月16日，案外人张志辉，清原县锅炉厂与上诉人四方公司签订了《协议书》（三方协议），以上协议均系各方当事人的真实意思表示，是合法有效的。在案涉地块开发建设中，答辩人与上诉人四方公司签订的《土地整理协议书》已经履行完毕，并且答辩人对被征收人所进行的安置也是依据以上协议约定的，征收补偿方案实施的。答辩人在回迁安置过程中程序及行为均是合法的，上诉人就答辩人对被征收人的安置时完全予以认可并盖章确认的。2、上诉人和答辩人所签订的《土地整理协议》，并不是行政强制行为种类，上诉人以行政强制诉由进行诉讼，没有事实及法律依据。依据《行政强制法》第九条规定，上诉人和答辩人签订的《土地整理协议》不在其中。上诉人以其和答辩人签订的《土地整理协议》为前提将答辩人列为被告进行行政诉讼，是没有事实根据和法律依据的，应予驳回。3、原审判决适用法律正确。首先，上诉人与答辩人签订的《土地整理协议》不违反法律、行政法规的规定，不具有《合同法》规定的无效情形，该合同是双方真实意思的表示，并且该土地整理协议已经实际履行。其次，上诉人提起诉讼已超过法律规定的诉讼时效。再次，该《土地整理协议》，答辩人在进行房屋土地征收中与相关房地产开发公司均签订了该相关整理协议，经清原满族自治县人民法院、抚顺市中级人民法院判决，均确认该类土地整理协议有效。二审查明事实与一审法院查明事实相同。本院认为，本案的争议焦点为，上诉人清原满族自治县四方房地产开发有限公司与被上诉人清原满族自治县土地整理中心签订的D5地块《土地整理协议》是否违反法律规定；被上诉人清原满族自治县土地征收中心是否具备与上诉人签订《土地整理协议》的主体资格。关于焦点一，经审理查明，上诉人通过网上挂牌出让方式于2011年8月25日取得本案争议地块的建设用地使用权，双方在《国有建设用地使用权出让合同》中明确约定上诉人的义务是向出让人支付土地出让价款并按照合同约定进行投资开发。关于净地出让一节，国土资源部《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条规定，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。该地块《成交确认书》中第（十一）项规定，土地现状为净地。证明该地块的土地已经完成拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、构筑物。该地块土地上市条件符合国土资源部的相关规定。而涉案《土地整理协议》内容反映的是该地块当时是毛地上市，实际上是被上诉人通过协议方式将毛地上市后的征地补偿净地成本转嫁给上诉人，增加了上诉人建设开发费用。依据《国有土地房屋征收与补偿条例》第一条、第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，其在征收与补偿工作过程中本着维护公共利益的需要，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用。第二十五条、二十六条规定，由房屋征收部门与被征收人订立房屋征收补偿协议。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由作出征收决定的市、县级人民政府，依照条例规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。根据上述法规规定，对房屋征收决定范围内的被征收房屋的企业只能由实施征收的市、县级人民政府来组织实施。征收补偿费用由政府足额到位并支付给被征收人。本案中，经清原满族自治县人民政府批准，对D5（锅炉厂）地块进行旧城区改造。旧城区改造的目的是基于公共利益，优化城市居住环境，对被征收人清原满族自治县锅炉厂进行房屋征收与补偿是清原满族自治县人民政府的法定职责。该地块净地上市前的征收补偿费用应当由被上诉人清原满族自治县人民政府承担。因此该《土地整理协议》通过土地整理方式，将征收过程中增加的补偿费用变相转嫁于上诉人，违反《国有土地房屋征收与补偿条例》的限制性规定。关于焦点二，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。上述法规规定了房屋征收部门订立补偿协议的范围，并不包括与实施房屋开发建设的企业订立房屋购买内容。根据该条例第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。第二款规定，被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算结清被征收房屋的价值用于产权调换房屋价值的差价。第三款规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。根据上述规定，作出征收决定的市、县级人民政府，根据房屋征收部门与被征收人签订的征收补偿协议或被征收人要求产权调换的具体情况，由市、县级人民政府与开发单位签订房屋购买协议，并将回购房屋提供给被征收人。因此，被上诉人土地征收中心不具备与上诉人签订土地整理协议有关购买房屋的主体资格，其行为违反上述法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。一、行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。以及第七十六条的规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。由于上述协议双方已实际履行，如果撤销或确认无效会给被征收人以及公共利益造成损害。因此，对上诉人与被上诉人签订的土地整理协议应确认违法。由于原审对上诉人提出的赔偿请求及相关证据，没有进行审查和质证，本院确认违法后，被告应采取补救措施，原告可对其发生的损失另行向被上诉人主张权利或提起诉讼。关于被上诉人提出上诉人的起诉超过起诉期限问题。因双方签订的《土地整理协议》属于行政协议。对起诉期限问题应适用民事法律规范有关诉讼时效的规定。故上诉人的起诉未超过诉讼时效。被告该上诉理由本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、七十六条、第七十八条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销辽宁省新宾满族自治县人民法院（2019）辽0422行初20号行政判决。二、确认被上诉人清原满族自治县房屋土地整理中心与上诉人清原满族自治县四方房地产开发有限公司签订的《土地整理协议》违法。三、驳回上诉人的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人清原满族自治县人民政府、清原满族自治县土地整理中心负担。本判决为终审判决。审判长 王 昱审判员 刘 妍审判员 曹 丹二〇一九年十二月十七日书记员 段学飞