北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京01行终1242号上诉人（一审原告）北京鸿泉兴建材有限责任公司，住所地北京市门头沟区王平地区办事处吕家坡村南。法定代表人吕成泉，董事长。委托代理人范伯松，北京实地律师事务所律师。委托代理人申世梅，北京鸿泉兴建材有限责任公司经理。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区王平镇人民政府，住所地北京市门头沟区王平大街东路18号。法定代表人刘甫通，镇长。委托代理人时伟立，北京市门头沟区王平镇人民政府工作人员。委托代理人任佳慧，北京鹏凯律师事务所律师。上诉人北京鸿泉兴建材有限责任公司（以下简称鸿泉兴公司）因撤销限拆通知书一案，不服北京市门头沟区人民法院（2019）京0109行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年5月5日，北京市门头沟区王平镇人民政府（以下简称王平镇政府）向北京市规划和自然资源委员会门头沟分局发出《案件协查函》，请求协查位于门头沟区王平镇吕家坡村鸿泉兴建材有限公司占地面积约11840.78平方米的建筑物是否取得审批手续，是否属于违法建设，是否能够依据《分类指导意见》列入“待完善类”。2019年5月17日，北京市规划和自然资源委员会门头沟分局作出《关于协助调查你辖区涉嫌违法建设行为函的复函》，载明未查到鸿泉兴建材有限公司在王平镇吕家坡村所建办公用房、职工宿舍、生产用房等11840.78平方米建筑物由该局核发的相关规划许可和不动产登记手续。2019年5月17日，王平镇政府进行了现场检查、勘验，测量建筑物建筑面积共计14728.83平方米，鸿泉兴公司工作人员申世梅在现场勘验、检查笔录中签字确认现场勘验、检查情况属实，针对上述建筑物，鸿泉兴公司均未能提供建房审批手续。2019年5月30日，申世梅作为鸿泉兴公司的代理人接受王平镇政府的调查询问，其介绍了涉案建筑物的建筑时间，认可现场勘验检查的情况，知晓涉案建筑物建筑面积共计约14728.83平方米，均未能提供乡村建设规划许可证。2019年5月31日，王平镇政府对鸿泉兴公司作出《权利告知书》，告知鸿泉兴公司有进行陈述和申辩的权利，并于2019年6月7日前进行陈述和申辩，逾期王平镇政府将作出处理决定。2019年5月31日，王平镇政府对鸿泉兴公司作出《限拆通知书》。内容为：关于你在王平镇吕家坡村建房，无相关手续批复，属于违章建筑。根据北京市门头沟区2019年创建“基本无违法建设区”工作要求，限你于2019年6月7日24时前自行拆除，恢复地貌，如期限内不自行拆除，将进行强制拆除，特此通知。如法院进行判决，以法院判决结果为准。同日，王平镇政府（甲方）与鸿泉兴公司（乙方）签订《王平镇违法建设拆除协议书》，内容为：乙方承认位于王平镇吕家坡村的建筑物（构筑物）由其出资建设或管理，属于违法建设。建筑面积由北京市测绘设计研究院进行认定。经甲乙双方协商后达成一致，签订如下协议：一、乙方愿意配合全区创建“基本无违法建设区”工作，拆除上述建筑物（构筑物）。二、乙方同意于2019年6月7日前，自行转移上述建筑物（构筑物）内所有物品。三、甲方帮助乙方完成建筑物（构筑物）拆除工作，甲方消纳拆除后产生的建筑垃圾，达到“场清地净”的市级验收标准。四、乙方承诺建筑物（构筑物）拆除后，将现场保持“场清地净”。五、完成销账验收后，根据市级下发的测绘成果，如符合区级奖励标准（2013年之前建设），再补签正式版《拆除协议书》，正式版《拆除协议书》一经签订，本协议即废止。一审法院另查明，涉案建筑物共19处图斑，经双方协商达成一致，其中15处图斑鸿泉兴公司已自行拆除。鸿泉兴公司对被诉限拆通知书不服，向一审法院提起行政诉讼。2019年10月15日，一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。依据上述规定，被告王平镇政府具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。结合当事人双方的诉辩主张，一审法院认为，本案的争议焦点有二，一是涉案房屋是否取得相应的规划审批手续，是否属于违法建设；二是《限拆通知书》认定事实是否清楚，程序是否合法。关于争议焦点一。依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条之规定，本市行政区域全部为规划区。本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，根据《北京市城乡规划条例》第四十条、第四十一条之规定，鸿泉兴公司应在取得乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证后进行建设，鸿泉兴公司提供的请示、批复等文件均不能证明涉案建筑取得了规划行政主管部门的审批手续。王平镇政府根据北京市规划和自然资源委员会门头沟分局出具的《关于协助调查你辖区涉嫌违法建设行为函的复函》，认定涉案房屋属于违法建设并无不妥，予以支持。关于争议焦点二。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第（一）项的规定，乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。本案中，鸿泉兴公司在北京市门头沟区王平镇吕家坡村建设房屋，未取得乡村建设规划许可。王平镇政府经现场检查勘验并经规划主管部门协查，认定上述建筑属于违法建设，并责令鸿泉兴公司自行拆除，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。王平镇政府在查处过程中履行了现场勘查、调查询问、权利告知、作出限期拆除决定等程序，程序合法。需要指出的是，虽然王平镇政府在现场勘查、调查询问中已经告知鸿泉兴公司认定违法建设的面积且鸿泉兴公司予以认可，但在作出的《限拆通知书》中却未予载明，对此，希望王平镇政府在今后的工作中加以注意，规范法律文书的格式要求。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了原告北京鸿泉兴建材有限责任公司的诉讼请求。鸿泉兴公司不服一审判决，上诉称，一审判决其实通篇就是一句话,只要没有规划许可证就是违法建设就必须拆,所以上诉人于一审之中所提交的全部证据一概被否定,这是非常错误。一、上诉人于一审提交的证据1-11、14、15、16,均说明了本案所涉项目的历史由来的合法性,其中包括了规划部门的书面意见,与本案具有关联性。二、关于上诉人于一审提交的证据12、13、17-21,不是一句“达不到证明目的”就可以轻易避之的。只谈两点:1.关于证据19,上诉人在庭审中就指出,此乃本案的关键证据,对于“指导意见可以视为一个控制性的规划”应当如何理解申请法庭进行调查核实,但法庭未予以进行;2.关于证据21,直接证明了被诉行政行为的违法,也被一句避之了。三、一审判决作为关键证据的《复函》,无论在形式上还是内容上,都存在重大缺陷和疑问。综上所述，1.请求依法撤销一审判决,改判支持上诉人在一审中的诉讼请求或将本案发回重审;2.判令本案诉讼费由被上诉人承担。王平镇政府同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。在法定举证期限内，王平镇政府向一审法院提交了证明被诉行政行为合法性的以下证据：1、现场勘验笔录、现场检查笔录、现场调查核实表及附图、证据照片（图片）登记表。2、询问笔录。3、案件协查函。4、关于协助调查你辖区涉嫌违法建设行为函的复函。5、鸿泉兴公司提交材料。6、权利义务告知书、限拆通知书及送达回证。7、王平镇违法建设拆除协议书。证明王平镇政府经现场检查、勘验，询问当事人，向有权机关调查等程序确认涉案建筑物属违法建设，作出限拆通知书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。在法定举证期限内，鸿泉兴公司向一审法院提交下列证据：1、鸿泉兴公司工商登记信息；2、鸿泉兴公司纳税人登记资料。证据1、2证明北京市门头沟区王平地区农工商联合总公司和吕家坡村村委会及吕成泉为鸿泉兴公司原始股东。3、北京市门头沟区人民政府门政会[2002]2号文件，证明本案所涉项目的背景，本案所涉建设均系响应政府号召所建设。4、北京市门头沟区各有关委（乡镇）2002年新建煤矸石粉煤灰页岩空心砖项目责任书，证明关于本案所涉项目的建设，王平镇政府当年签订了责任书，绝非鸿泉兴公司“自认”就能避之。5、煤矸石砖生产线联合经营意向书；6、关于北京鸿泉兴建材有限公司建厂的说明；7、《租赁协议》及说明。证据5-7证明本案所涉项目为政府招商引资项目；作为一方联营主体的被告，对于本案所涉建设的合法性非常清楚且负有责任。8、关于报送北京鸿泉兴建材有限公司年产6000万块（折标）煤矸石烧结空心砖生产线项目建议书的请示（王文字[2002]第21号），证明本案所涉房屋全部来源自该文件；当时承建单位被列明是为鸿泉兴公司的两个法人股东；本案所涉项目的建议者和主导者就是被告，如今强令鸿泉兴公司自认违法建设，实难服人。9、关于北京鸿泉兴建材有限公司年产6000万块（折标砖）煤矸石烧结空心砖生产线项目建议书的批复（门计发[2002]30号），证明王平镇政府的建议书已经完成政府批复手续，该批复同时抄送了区政府、区农委、区建委、区规划局、区房地局、区环保局、节水办、防疫站、供电局、百亿建材集团，没有区政府和各职能部门的支持，本案所涉房屋根本无从建设，这个项目是政府大力支持和扶持的利国利民的建设。10、门头沟区地质矿产局出具的《证明》；11、北京市国土资源局颁发采矿许可证通知。证据10、11证明本案所涉项目合法。12、北京市门头沟区规划管理局的书面批复文件，证明本案所涉建设经过了规划部门审批；审批依据不仅有门计发[2002]30号，还有鸿泉兴公司当时所呈报的申请；“具体手续按程序办理”，说明手续是可以根据需要办理的。13、北京市门头沟区房屋土地管理局的书面批复文件，证明房屋土地管理部门已经审批，本案所涉房屋不是违法建设。14、北京市门头沟区环境保护局的书面审批文件，证明环保部门已经审批且直接批复给王平镇政府，王平镇政府就是联合建设的一方。15、北京市门头沟区环境保护局《关于鸿泉兴建材有限公司年产6000万块（折标砖）煤矸石烧结空心砖生产线环境影响报告书的批复》（门环保字[2002]18号），证明具备环评手续。16、王平镇政府给门头沟供电局出具的《用电申请》，证明“手续齐全，资金到位，同意为其供电”。17、《关于鸿泉兴建材有限公司年产6000万块（折标砖）煤矸石烧结空心砖生产线追加资金的请示》（王文字[2002]51号）；18、北京市门头沟区建设管理委员会《关于鸿泉兴建材有限公司年产6000万块（折标砖）煤矸石烧结空心砖生产线追加资金的请示》，证据17、18证明王平镇政府与区建委都已经认定本案所涉项目建设“手续已经齐备”。19、关于转发《本市西部地区煤矸石页岩烧结砖发展指导意见》的通知及指导意见，证明本案所涉项目建设合法。20、公司住所证明；21、租房协议。证据20、21证明鸿泉兴公司办公用房合法。对于上述证据，一审法院经审查认为，鸿泉兴公司提交的证据1-11、14、15、16，内容真实合法，但与本案不具有关联性。鸿泉兴公司提交的证据12、13、17-21，内容真实合法，但达不到其证明目的。王平镇政府提交证据6中的限拆通知书系本案被诉行政行为，不属于证据范畴。王平镇政府提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据的要求，与本案具有关联性，均予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。二审审理中，上诉人鸿泉兴公司明确确认对一审法院的审理程序不持异议。本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第六十五条规定，王平镇政府具有对鸿泉兴公司未取得建设工程规划许可证进行建设的位于王平镇吕家坡村所建设的涉案建筑物进行查处的法定职权。鸿泉兴公司上诉主涉案违建的建设完成是作为政府招商引资项目的办公用房，建设时经过王平镇政府及区相关职能部门的同意；上诉人已将涉案建筑物作为公司住所完成了工商登记，并非违法建筑。本院认为，《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条之规定，本市行政区域全部为规划区。本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。由此可知，规划许可是管理本市建筑原则，应无例外。上诉人主张已将涉案建筑物作为公司住所完成了工商登记，并非违法建筑。对此，本院认为，工商行政管理部门不具有对建筑物是否合法作出认定的法定职责，涉案建筑物登记为公司住所不是认定涉案建筑物是否合法的依据。本案中，鸿泉兴公司的涉案建筑物未取得建设工程规划许可证而建成系违法建设的事实清楚，王平镇政府作出被诉限拆通知书适用法律、法规正确。鸿泉兴公司上诉主张无法律、法规依据，故对于鸿泉兴公司的上诉主张，本院不予支持。王平镇政府在接到根据北京市规划和自然资源委员会门头沟分局出具的《关于协助调查你辖区涉嫌违法建设行为函的复函》后，履行了相关调查取证工作并对相关证据材料予以综合判断，认定涉案房屋属于违法建设的事实清楚，证据确凿，程序合法。王平镇政府在现场勘查、调查询问中已经告知鸿泉兴公司认定违法建设的面积且鸿泉兴公司予以认可，但在作出的被诉限拆通知书中却未予载明，该程序方面的问题未对鸿泉兴公司公司的合法权益产生实际影响，尚不能导致被诉限拆通知书被撤销的法律后果。对此，本院予以确认。综上，上诉人鸿泉兴公司提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏法律、法规依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费五十元，由上诉人北京鸿泉兴建材有限责任公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵 锋审 判 员  王春光审 判 员  王 坤二〇一九年十二月二十日法官助理  肖 克书 记 员  宋 涛