湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终1139号上诉人（原审原告）蔡某某，女，1960年8月20日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。委托代理人谭智华，湖南高泽律师事务所律师。委托代理人朱某某，女，1969年1月16日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区，系蔡某某弟媳。被上诉人（原审被告）长沙市望城区铜官街道办事处，住所地湖南省长沙市望城区铜官街道。法定代表人余款，主任。委托代理人刘云峰，湖南星城律师事务所律师。委托代理人周虎，长沙市望城区铜官街道办事处工作人员。原审第三人蔡叶青，男，1965年10月9日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。上诉人蔡某某与被上诉人长沙市望城区铜官街道办事处（以下简称铜官街道办）、原审第三人蔡叶青行政协议纠纷一案，上诉人蔡某某不服湖南省长沙市望城区人民法院（2019）湘0112行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2010年2月24日，湖南省人民政府作出《关于的批复》［湘政函（2010）59号］。2010年10月27日，长沙市第十三届人民代表大会常务委员会通过《长沙铜官窑遗址保护条例》，自2011年1月1日起施行。该条例第二十条规定：“长沙铜官窑遗址保护范围和建设控制地带内，禁止新批宅基地。对长沙铜官窑遗址保护范围内原有村民应当按照保护总体规划逐步迁出。长沙铜官窑遗址建设控制地带内原有村民住宅不符合总体规划的，应当按照保护总体规划的要求进行改造和整治，并逐步调整至与长沙铜官窑遗址环境风貌相协调。按照长沙铜官窑遗址保护总体规划迁出村民、组织改造或者整治村民住宅的，望城县人民政府应当予以补偿、补助。”2018年8月9日，长沙市望城区人民政府发布《关于实施集体土地协议拆迁补偿安置的通告》。通告载明：“为实施城市规划和城市建设需要，经拆迁范围内集体经济组织、村民和其他权利人申请，同意对铜官窑遗址公园保护区棚改项目，在铜官街道彩陶××村范围内的土地进行拆迁腾地；协议拆迁的农村集体经济组织、村民和其他权利人在通告发布之日起五日期限内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到所属街道办事处或望城区征地拆迁事务所办理拆迁腾地补偿登记手续；拆迁腾地标准参照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》、《长沙市人民政府关于调整征地补偿标准的通知》、《长沙市人民政府关于调整望城区长沙县浏阳市宁乡县征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》、《长沙市望城区征地补偿安置办法》等有关规定执行。”蔡叶青户的房屋及设施位于铜官窑××保护区棚改项目范围内。2018年12月2日，蔡叶青作为乙方户主与铜官街道办签订了《铜官窑遗址公园棚改项目房屋协议拆迁腾地补偿合同》，合同载明：“蔡叶青户房屋总建筑面积210.25平方米，建房权益补差92.19平方米，按照长沙市人民政府103号令及望城区关于拆迁补偿安置有关规定核算蔡某某房屋各项补偿安置总金额891287元。”合同还约定：“乙方签订合同是其家庭全体成员的真实意愿表达，乙方负责处理家庭成员内部各种关系，如拆迁补偿款的二次分配、分家析产、拆迁腾地等，由此引发的纠纷与甲方无关。”2018年12月21日，蔡某某在得知铜官街道办与蔡叶青签订的合同后，认为涉案房屋系父母留下来的遗产，为兄弟姐妹8人共有，向铜官街道办提交了《关于撤销蔡叶清征拆签字的申请报告》，要求与铜官街道办重新协商签订房屋拆迁补偿协议，因一直没有结果向法院提起诉讼。另查明，涉案房屋系蔡某某、蔡叶青父母蔡松仁、廖菊珍生前于1960年左右修建，蔡松仁生育有8个儿女，分别为蔡大清、蔡花香、蔡汉清、蔡爱香、蔡某某、蔡村香、蔡叶青、蔡子清。蔡松仁夫妇去世后，房屋由蔡叶青居住使用。案件在审理的过程中，蔡大清等人向该院出具书面意见，由蔡某某作为代表提起本案诉讼。原审法院认为，《长沙铜官窑遗址保护条例》第二十条规定：“长沙铜官窑遗址保护范围和建设控制地带内，禁止新批宅基地。对长沙铜官窑遗址保护范围内原有村民应当按照保护总体规划逐步迁出。长沙铜官窑遗址建设控制地带内原有村民住宅不符合总体规划的，应当按照保护总体规划的要求进行改造和整治，并逐步调整至与长沙铜官窑遗址环境风貌相协调。按照长沙铜官窑遗址保护总体规划迁出村民、组织改造或者整治村民住宅的，望城县人民政府应当予以补偿、补助。”本案中，望城区人民政府发布了《关于实施集体土地协议拆迁补偿安置的通告》，蔡叶青户的房屋及附属设施位于铜官窑××保护区棚改项目范围内，铜官街道办为实现公共利益或者行政管理目标，与蔡叶青协商订立的《铜官窑遗址公园棚改项目房屋协议拆迁腾地补偿合同》，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。铜官街道办根据望城区人民政府的通告参照长沙市征地补偿实施办法及望城区关于拆迁补偿安置有关规定核算蔡叶青户房屋各项补偿安置金额，未损害蔡叶青户的合法权益，不违反法律、法规禁止性规定。关于蔡某某提出房屋系父母祖业，属八兄妹共有需协商一致才能处置，铜官街道办私自与蔡叶青签补偿协议侵害了蔡某某合法权益，协议违反了《长沙市征地补偿安置条例》等相关规定的问题。经审查，涉案房屋系集体土地上所建房屋，参照集体土地上房屋征收是以家庭户为单位，涉案房屋在蔡叶青父母过世后由蔡叶青户居住使用，铜官街道办根据实际情况以蔡叶青户为户主双方自愿签订补偿协议并无不当，协议内容亦不违反法律、法规的禁止性规定，补偿安置金额参照长沙市征地补偿实施办法及望城区关于拆迁补偿安置有关规定予以核算，未损害蔡叶青户合法权益，因此，对于蔡某某要求撤销补偿协议的诉讼请求，该院不予支持。征收法律关系不等于民事主体确权，铜官街道办虽与蔡叶青签订安置补偿协议，但并不影响其他继承人在家庭内部主张继承权，蔡某某主张合法权益属于其家庭内部成员之间的财产分配问题，可依法另行寻求救济。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蔡某某的诉讼请求。案件受理费50元，由蔡某某负担。上诉人蔡某某上诉称：一、铜官街道办与蔡叶青签订的拆迁补偿合同违法、无效。1、涉案房屋系蔡某某已故父母所建，父母共生育了八个儿女，父母并未指定涉案房屋为蔡叶青所有，蔡叶青无权签订拆迁补偿合同。2、涉案房屋建成于1960年，蔡叶青在签订拆迁补偿合同时就告知了铜官街道办涉案房屋权属情况，铜官街道办在明知蔡叶青无权处分的情形下仍采取威逼手段迫使蔡叶青签订补偿协议。二、铜官街道办与蔡叶青签订的拆迁补偿合同严重损害了蔡某某及其他产权人的合法权益。1、从蔡某某提交的光盘证据可以证实，铜官街道办是逼迫蔡叶青签订协议。2、涉案征收项目没有经过法定审批手续，补偿标准参照的是以前的旧标准。3、铜官街道办故意将蔡某某及其他产权人排除在拆迁对象之外，侵害了上诉人的财产权。综上，请求：撤销（2019）湘0112行初74号行政判决书，改判撤销铜官街道办与蔡叶青签订的拆迁补偿合同。被上诉人铜官街道办辩称：一、蔡某某并非涉案房屋的利害关系人，其提起本案行政诉讼的主体不适格。经街道调查，蔡叶青系本案被拆迁房屋的实际居住人，其户实际占有使用并管理该房屋，足以认定其系该房屋的合法权利人。虽然蔡某某诉称该房屋系其父母所建，在其父母过世后，蔡某某兄弟姐妹签订了《共同遗产处理协议书》，但这并不足以证明蔡某某即是该房屋的利害关系人。且依据合同效力的相对性原则，蔡某某在没有通过法定途径确定其为该房屋的利害关系人的前提下，直接依据该协议主张撤销补偿合同，提起本案行政诉讼的主体不适格，请人民法院依法驳回其起诉。二、街道与蔡叶青签订的补偿合同合法有效。2018年12月2日，在长沙市××城区征地拆迁事务所××监督及长沙市××街道彩陶××村村民委员会的见证下，街道与蔡叶青经平等自愿、友好协商后，签订了补偿合同，相关补偿款项均系按法定标准核算而来。本案被拆迁房屋的实际居住人系蔡叶青户，蔡叶青系该户户主，亦实际占有使用并管理该房屋。蔡某某系长沙市芙蓉区新生村居民，不是本案被征收房屋所在地农村集体经济组织成员。这些情况足以在拆迁工作中认定蔡叶青系该房屋的实际权利人，故其有权代表该户与街道就该房屋的拆迁事宜签订补偿合同。三、本案实质是民事继承纠纷，建议蔡某某通过民事诉讼途径维护自身合法权益。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人蔡叶青陈述：涉案房屋是父母的历史建筑，签协议的时候蔡叶青就跟拆迁的工作人员说了继承人问题。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为，本案争议的焦点为铜官街道办与蔡叶青签订拆迁补偿合同的行为是否合法。一、涉案《铜官窑遗址公园棚改项目房屋协议拆迁腾地补偿合同》的签订主体适格。望城区人民政府发布了《关于实施集体土地协议拆迁补偿安置的通告》，铜官街道办为实现公共利益或者行政管理目标，其可以与拆迁范围内被征收人签订拆迁补偿协议。涉案房屋系蔡某某的父母所建，该房屋并未办理建房手续。集体土地上房屋拆迁补偿是以农业家庭户为单位，由拆迁部门与户主签订拆迁补偿协议。本案中，蔡某某的父母过世后，并非所有的继承人均为涉案房屋农业家庭户户主。经查，继承人中仅有蔡叶青继续在涉案房屋中继续居住生活，其他兄弟姐妹已单独立户或户口迁出，蔡某某本人户口也已迁出。蔡叶青属于拆迁范围内的农业人口，且单独对涉案房屋居住和使用，铜官街道办认定蔡叶青为涉案房屋的户主并与其签订拆迁补偿协议并无不当。二、涉案《铜官窑遗址公园棚改项目房屋协议拆迁腾地补偿合同》内容及补偿标准等合法。涉案合同的补偿安置金额参照长沙市征地补偿实施办法及望城区关于拆迁补偿安置有关规定予以核算，未损害蔡叶青户合法权益。征收法律关系与继承法律关系并非同一概念，铜官街道办在与涉案房屋户主蔡叶青签订补偿协议后，并不影响其他继承人在家庭内部主张继承权，蔡某某主张合法权益属于其家庭内部成员之间的财产分配问题，可依法另行寻求救济。三、上诉人提出，涉案合同未对其房屋二层面积进行补偿，且其房屋存在商业经营用途，应予以商业补偿。本院认为，参照长国土资政发［2014］77号《关于实施有关问题的意见》中“一、关于房屋合法性认定问题”第一条第（四）、（五）项之规定，对于层高在2.2米以上，四周有墙体、门窗可做作房屋使用的，方能给予相应补偿。对于利用合法住宅房屋做商业门面使用的，一律按住宅房屋标准补偿。本案中，蔡叶青未能在《关于实施集体土地协议拆迁补偿安置的通告》规定的期限内提交房屋建房许可、规划手续，经被上诉人拆迁部门调查，其二层房屋最低层高1.6米，未盖板。据此，涉案房屋二层面积不符合补偿条件。同时，涉案房屋系60年代建设，没有相应的建房手续，被上诉人征收部门根据调查结果将其房屋认定为合法面积为210.25平方米的住宅，已充分保障蔡叶青户的合法权益。上诉人要求对按商业用途房屋进行补偿，于法无据。据此，对上诉人的上诉主张，不予采信。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人蔡某某负担。本判决为终审判决。审判长 彭 杨审判员 陈蔚宇审判员 廖国娟二〇一九年十二月四日书记员 卿艳丹法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。