江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终726号 上诉人(原审原告)陈丽梅，女，1964年3月29日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人缪元庆，北京市惠诚（南通）律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)南通市公安局崇川分局，住所地南通市。 法定代表人丁忠明，局长。 委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。 上诉人陈丽梅因治安行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初369号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，陈丽梅系南通市崇川区王府大厦小区的业主。2017年某广场入驻该小区，2018年11月某超市在该广场内开业后，该小区业主为环境影响、交通安全等与南通王府物业发展有限责任公司（以下简称王府物业）产生矛盾。部分希望尽快让物业公司、政府部门协调解决的业主成立了名为“买菜群”、“王府大厦业主维权”的微信群，用于商讨如何解决问题，陈丽梅系该两个微信群的成员，“买菜群”的成员共同集资部分费用用于后续维权等事宜。2018年11月初，王府大厦小区业主陆惠平（音）从从事二手车买卖的周磊处购买了一辆二手北京现代索纳塔轿车，周磊根据陆惠平的指示将该车送至王府大厦，后由业主张彤通过微信向周磊支付购车款等3350元，该购车款为微信群成员的集资款。王府大厦的业主使用该车堵塞超市的卸货平台。 2018年11月18日晚上，王府大厦业主曹林林、张彤等人的私家车停在小区内被移走，经与物业沟通未果后，在微信群中倡导使用汽车堵塞小区出入口。张彤于11月19日晚上7、8时左右将苏Ｆ×××××号汽车停放于小区进出口处栏杆里边，挡住了汽车进小区的道路，11月20日下午，经公安部门电话通知移车，张彤将车辆停至小区进出口岗亭的后面，车头正对着岗亭，直至11月25日。11月19日晚上8时左右，陈丽梅将其所有的苏Ｆ×××××号雷诺汽车停放于进出口东侧顶着升降杆的位置直至次日早上8时。曹林林于11月20日将其所有的苏Ｆ×××××号面包车停在小区东门入口处直至11月26日。11月20日晚上，陈丽梅将其苏Ｆ×××××号汽车停放在曹林林面包车的东侧，堵在进口处直至次日早上8时。11月22日至24日期间，“买菜群”内的业主提议购买二手车替代业主的私家车用来堵门，后业主实际集资购买了一辆二手菲亚特汽车替换了张彤的汽车，由陈丽梅经手接受了另一辆中华牌二手车并停放于曹林林面包车的后面。为了增强效果，“买菜群”内成员提议制作标语张贴在曹林林的面包车上，陈丽梅表示由其修改标语内容。11月24、25日左右，陈丽梅等人将标语张贴在了面包车上，标语内容主要为“还我宁静家园，抵制不法侵害”、“坚决整治脏乱差、文明全靠你我他”等。曹林林本人表示微信群中有人征求其意见，其未表示是否同意，看到横幅已经张贴在其车辆上后，也未表示异议。 2018年11月25日晚上，张彤、庄玲玲、陆袁洲、陈丽梅等业主在梅庵书院商议维权事宜。张彤接受公安部门调查时反映：当晚陈丽梅去得比较晚，陈丽梅到梅庵书院后主要谈的是大家的诉求，没谈堵门的事情，但是陈丽梅对于堵门是知道的也是赞成的。曹林林接受公安部门调查时反映：11月25日晚上21时左右，由业主通知其到城中小学南面一个茶座喝茶，在场的业主提议26日早上七点半让曹林林开车从濠东路进小区，另一位业主正好开车出去，两车造成互不相让的情况，造成交通堵塞。 2018年11月26日上午，该小区张彤、曹林林、庄玲玲等业主都参与了堵门行动。当日早上9时左右，该小区东大门南侧已经被曹林林的奥迪车与庄玲玲的奔驰车堵住了出口，陈丽梅将其苏Ｆ×××××号汽车停放在曹林林奥迪车的南侧，然后至对面吃了早饭后将车开走。当日下午14时左右，庄玲玲告知陈丽梅，曹林林的车已经挪走，要求陈丽梅将车辆停在庄玲玲车辆后面堵门，陈丽梅遂将其车辆停放在庄玲玲奔驰车的西侧，堵在出口的位置直至15时左右。陈丽梅等业主的堵门行为造成了王府大厦濠东路进出口被堵塞。经物业公司工作人员报警后，南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）的工作人员到现场进行了处置，并形成受案登记表。崇川公安分局经向陈丽梅、张彤、庄玲玲等人进行调查后，于11月27日向陈丽梅进行行政处罚告知，告知将对陈丽梅进行处罚，并询问陈丽梅是否提出陈述申辩。陈丽梅表示不陈述不申辩。11月27日，崇川公安分局对陈丽梅作出崇公（城）行罚决字[2018]2317号《行政处罚决定书》（以下简称2317号行政处罚决定），依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第二项之规定，决定给予陈丽梅行政拘留五日的处罚，并于当日执行。崇川公安分局向陈丽梅家属送达了通知书。陈丽梅不服提起诉讼，请求撤销崇川公安分局作出的2317号行政处罚决定。 一审法院认为，本案的争议焦点为：崇川公安分局作出的被诉行政处罚事实是否清楚、适用法律是正确、程序是否合法、量罚是否适当。 关于本案认定事实、适用法律的问题。陈丽梅本人接受调查时，认可出资参与购买二手车用于堵塞小区出入口、制作修改标语横幅张贴在曹林林面包车上用于扩大影响的事实，同时承认其于2018年11月19日、20日两晚将车辆停在进出口顶着升降杆的位置、于11月25日晚与其余业主商议维权、于11月26日两次将其车辆停放在门口堵住进出口的事实。陈丽梅等业主利用车辆堵塞小区进出口的行为客观上已经影响了该小区的交通秩序，也影响了濠东路的交通秩序。特别是该段时间中，南通正在进行文明城市创建，陈丽梅等业主利用面包车张贴标语、利用汽车阻塞交通的行为严重影响了城市形象。因此，崇川公安分局认定陈丽梅等业主的行为扰乱了公共场所秩序，依据《治安管理处罚法》第二十三条之规定，决定给予行政处罚并无不当。 关于程序的合法性问题。本案中，崇川公安分局依据王府大厦工作人员的报案而形成受案登记表，该报案事项属于崇川公安分局管辖范围内的事项，故作立案调查。崇川公安分局在受案后依法对陈丽梅、张彤、曹林林等业主以及物业公司工作人员等证人进行调查，提取了张彤、曹林林等人手机中存储的微信聊天记录，调取了王府大厦小区的进出口监控视频等视听资料，依据上述证据认定陈丽梅的违法行为，并决定给予行政处罚。在作出处罚前，崇川公安分局向陈丽梅进行了处罚告知，告知内容包括拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知陈丽梅依法享有陈述权和申辩权，陈丽梅明确表示不陈述不申辩后，崇川公安分局依法作出本案处罚决定书并直接予以送达。在作出处罚并执行拘留当日，崇川公安分局将处罚情况和执行场所依法向陈丽梅家属进行了告知。关于陈丽梅提出的《治安管理处罚法》第一百零七条关于申请暂缓拘留的规定，该内容并非公安机关在作出行政处罚前必须向行政相对人进行告知的内容。因此，崇川公安分局作出本案行政处罚在程序上符合《公安机关办理行政案件程序规定》的程序性规定。 关于量罚问题。《治安管理处罚法》第二十三条规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《江苏省公安厅》明确“积极参与聚众扰乱公共场所秩序的”属于《治安管理处罚》第二十三条规定的“情节较重”之情形。本案中，根据崇川公安分局调查的证据结合陈丽梅在公安机关的陈述，可以认定陈丽梅作为王府大厦业主在参与维权等事宜过程中，作为业主微信群“买菜群”的业主，积极参与制作、修改、张贴标语，参与购买二手车用于堵塞超市卸货平台及小区进出口，数次利用本人所有的汽车堵塞小区进出口，其行为已经构成了积极参与聚众扰乱公共场所秩序的情形，崇川公安分局认定陈丽梅情节较重并无不当，在实际量罚时综合陈丽梅行为的动机等进行了考量，故崇川公安分局的量罚并无不当。针对陈丽梅提出的曹林林的量罚问题，崇川公安分局陈述系基于曹林林存在主动投案的情节而进行的量罚，对庄玲玲、张彤等都是给予行政拘留的处罚。 另需提出的是，陈丽梅原系王府大厦小区的业主，在小区业主因商场、超市的入驻影响环境、交通等而与物业公司等单位产生纠纷时，陈丽梅等人出于维护生活环境、保护业主合法权益的目的而组织维权，希望获得相关政府部门的重视以尽快解决问题。陈丽梅的出发点并无不当，但公民在维权的同时，理应遵守法律、遵循社会公共秩序，将维权措施控制在合法、合理的幅度之内，作为一名市民，更应积极参与、推动南通文明城市的创建活动，不能采取过激行为影响他人的合法权益、扰乱公共场所秩序，否则即便动机合法，仍会因违反法律法规规定而受到处罚。 综上，崇川公安分局作出的处罚决定在程序、实体上均无不当，陈丽梅的主张依法不予支持。一审法院遂判决驳回陈丽梅的诉讼请求。 陈丽梅不服提起上诉称，上诉人所在王府大厦小区业主与王府物业积怨很深，冲突不断，一审法院对起因只字不提。上诉人两次停车都是正常停车，张贴的标语充满正能量，一审法院将正常停车及张贴标语作为上诉人的违法行为错误，上诉人的违法情节轻微。被上诉人给予上诉人行政拘留五日的处罚，曹林林的违法情节较重，被上诉人仅给予罚款的处罚，行为与量罚失衡。被上诉人在行政处罚告知笔录中未告知具体的处罚种类，未告知可以申请暂缓执行拘留，被诉处罚决定程序违法。请求撤销原判，依法改判撤销被诉行政处罚决定。 被上诉人崇川公安分局辩称，根据被上诉人的调查取证，上诉人的行为导致主要交通路线的堵塞，已经构成扰乱公共场所秩序情节较重的标准。被上诉人对上诉人量罚时，在五日到十日之间决定拘留五日，量罚适当。曹林林因有主动投案的情节，给予罚款处罚，其他同案人员全部拘留处置，不存在同案不同罚的情形。被上诉人作出处罚决定之前，对上诉人进行了告知，没有明确规定要告知具体的处罚幅度，而可以提出暂缓执行拘留的申请是行政处罚之后的问题，被上诉人的处罚程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院补充查明，2018年11月27日，崇川公安分局作出崇公（城）行罚决字[2018]2316号《行政处罚决定书》，决定给予张彤行政拘留五日的处罚。2018年11月27日，崇川公安分局作出崇公（城）行罚决字[2018]2318号《行政处罚决定书》，决定给予曹林林罚款贰佰元的处罚。2019年4月23日，崇川公安分局作出崇公（刑）行罚决字[2019]666号《行政处罚决定书》，以扰乱公共场所秩序，决定给予庄玲玲行政拘留五日的处罚，以阻碍执行职务，决定给予庄玲玲行政拘留五日的处罚，合并执行行政拘留十日的处罚。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见结合一审判决，本案的争议焦点主要有两个方面：一是被上诉人所作处罚决定认定上诉人构成情节较重，事实是否清楚，量罚是否适当；二是被上诉人所作处罚决定程序是否合法。 关于被上诉人所作处罚决定认定上诉人构成情节较重，事实是否清楚，量罚是否适当的问题。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，根据崇川公安分局对陈丽梅、张彤、曹林林、庄玲玲及相关人员的询问笔录，结合视听资料、截屏照片等，可以证明王府大厦小区业主与王府物业之间存在纠纷，部分业主商议使用汽车堵塞小区出入口以达到维权的目的，并共同集资购买了二手汽车，堵门行动从2018年11月20日前后持续至2018年11月26日。上诉人作为维权微信群的业主之一，积极参与制作、修改、张贴标语，参与购买二手车用于堵塞小区进出口，数次利用本人所有的汽车堵塞小区进出口。由于王府大厦位于濠东路××人民中路的交界处，人民中路是南通市的主干道，濠东路有城中小学，上诉人等人的行为影响了小区的交通秩序，导致濠东路××人民中路交通堵塞，严重影响了城市形象，后果严重。上诉人的行为已经构成了扰乱公共场所秩序的情形，且情节较重。上诉人否认其违法事实并认为违法情节轻微不能成立。被上诉人综合考虑案件起因、动机、过错程度等因素，决定给予上诉人行政拘留五日的处罚认定事实清楚，量罚适当。至于上诉人提出曹林林的量罚问题，因本案系对2317号行政处罚决定的合法性进行审查，从本院二审补充查明的事实来看，对同案的张彤、曹林林、庄玲玲，被上诉人依据各自的违法事实和情节，分别作出了不同的行政处罚，上诉人以此否认本案被诉2317号行政处罚决定的合法性不能成立，本院不予采信。 关于被上诉人所作处罚决定程序是否合法的问题。上诉人的主要异议在于被上诉人处罚前的告知程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和《治安管理处罚法》第九十四条之规定，被上诉人在作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知依法享有的权利。从被上诉人提交的行政处罚告知笔录来看，被上诉人在对上诉人作出行政处罚决定前，已经告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知的《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项已经包含了警告、罚款、拘留不同的罚种，并告知上诉人有权进行陈述和申辩。被上诉人行政处罚前的告知符合法律规定。至于上诉人提出被上诉人没有告知其可以申请暂缓执行行政拘留的问题。根据《治安管理处罚法》第一百零七条之规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。可见提出暂缓执行行政拘留的申请，属于行政处罚决定作出之后执行的问题，并非公安机关在作出行政处罚前需向相对人进行告知的内容。上诉人以被上诉人处罚前未告知具体的罚种和可以申请暂缓执行行政拘留为由，认为崇川公安分局处罚程序不合法的理由不能成立，本院不予采信。 综上所述，被上诉人所作2317号行政处罚决定认定事实清楚，量罚适当，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈丽梅负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十二月二十六日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；