安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖18行终158号 上诉人（一审原告）袁雪琴，女，1969年10月28日出生，汉族，住安徽省宁国市。 被上诉人（一审被告）宁国市城市管理综合执法局（原宁国市城市管理行政执法局），住所地安徽省宁国市迎宾路，统一社会信用代码113417020032569337。 负责人晏东，该局副局长。 委托诉讼代理人蔡永翠，该局法规科科长。 委托诉讼代理人徐晓华，安徽地益律师事务所律师。 上诉人袁雪琴因诉被上诉人宁国市城市管理综合执法局（以下简称“宁国市城管局”）规划行政强制一案，不服安徽省宁国市人民法院（2019）皖1881行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月6日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2016年11月17日，宁国市城管局接到河沥溪街道办事处的《案件移交函》，该函反映袁雪琴户涉嫌违法建设。宁国市城管局对上述事项立案后到现场进行了勘验，并对刘洋、郭言祥（均系河沥溪街道蔬菜社区委员会工作人员）进行了询问。2016年11月29日，宁国市城管局向宁国市城乡规划局发出《协助调查通知书》，要求规划部门对案涉房屋是否在城市规划区范围内、是否取得建设工程规划许可证及是否可采取改正措施消除对规划实施的影响进行认定。宁国市城乡规划局于2016年12月5日作出《协助调查答复函》，意见如下：“1.上述建筑未经我局规划许可；2.上述建筑不能采取改正措施消除对规划实施的影响。”2016年12月21日，宁国市城管局作出《责令改正通知书》、《行政执法告知书》、《行政执法听证告知书》并送达袁雪琴。2016年12月26日，宁国市城管局作出宁城管（规划）限拆字〔2016〕32号《限期拆除决定书》，责令袁雪琴于2017年1月4日前自行拆除违法建设。2017年2月13日，宁国市城管局作出宁城管（规划）强执催字〔2017〕3号《催告通知书》，催告袁雪琴自行拆除违法建设。2017年3月21日，宁国市人民政府作出宁政〔2017〕27号《关于袁雪琴等八户违法建设实施强制拆除的决定》，责令宁国市城管局会同规划局、公安局、街道办事处依法对袁雪琴等八户违法建设实施强制拆除。2017年3月30日，宁国市城管局对袁雪琴作出宁城管（规划）强拆字〔2017〕8号《强制拆除决定书》、宁城管（规划）强拆公字〔2017〕8号《依法强制拆除违法建设的公告》，通知袁雪琴在接到该公告之日起3日内自行拆除违法建设、清理屋内物品，逾期将组织实施强制拆除。2018年12月19日，宁国市城管局强制拆除了袁雪琴的房屋。 另查明，袁雪琴不服宁城管（规划）强拆字〔2017〕8号《强制拆除决定书》，于2019年2月2日诉至宁国市人民法院，宁国市人民法院于2019年5月9日作出(2019)皖1881行初10号行政裁定，驳回袁雪琴的起诉。袁雪琴不服，提起上诉，安徽省宣城市中级人民法院于2019年7月15日作出(2019)皖18行终101号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，案涉拆除行为是宁国市城管局作为行政机关强制执行其作出的行政决定的行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。因此，宁国市城管局具有强制拆除违法建设的职权。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。袁雪琴在《限期拆除决定书》载明的限期拆除日期前未自行拆除违法建筑，故宁国市城管局对案涉房屋实施强制拆除行为具有法律依据。至于案涉房屋的合法性问题，已在限期拆除决定中予以认定，且袁雪琴针对限期拆除决定提起的行政诉讼亦经法院生效裁定驳回起诉，并非本案执行行为所新设的权利义务，故不属于本案的审查内容。 程序合法是人民法院审查行政行为合法性的要件之一。由于行政行为的复杂性和多样性以及行政立法的滞后性，并非所有的行政行为都明确规定了具体的行政程序，在法无明确规定的情形下，应以正当程序原则作为审查标准。结合本案，尽管目前法律没有明文规定强制拆除房屋前应对屋内物品进行清点及搬离，但是，因屋内物品为他人合法财产，不受侵犯，从普通注意义务角度出发，对屋内物品进行清点及搬离并妥善存放系对房屋实施强制拆除行为正当程序的组成部分。袁雪琴的房屋在被拆除前，其屋内物品已由宁国市河沥溪街道办事处工作人员进行清点，并经宁国市公证处予以房屋拆迁证据保全公证后，搬移至他处妥善存放，此后宁国市城管局再实施拆除房屋作业，符合行政正当程序。现袁雪琴未领取的物品仍存放于此，其随时可以取回，即袁雪琴的屋内物品并未因强制拆除房屋行为受到损害。 综上所述，袁雪琴请求确认宁国市城管局强制拆除其房屋的行政行为违法的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回袁雪琴的诉讼请求。案件受理费50元，由袁雪琴负担。 袁雪琴不服上述判决，向本院上诉称，1.案涉房屋并非违法建筑。宁国市城管局未举证证明案涉房屋属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2.宁国市城管局不具有实施案涉强制拆除行为的法定职权。《中华人民共和国行政处罚法》虽然授予宁国市城管局集中行使行政处罚权，但未赋予其强制执行权，行政处罚与行政强制并非同一概念。3.案涉强制拆除行为程序违法。其未收到宁国市城管局作出的宁城管（规划）强拆字〔2017〕8号《强制拆除决定书》。宁国市城管局未提交对案涉强制拆除行为已予以公告的证据，且未依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定的强制执行程序实施强制拆除行为。4.案涉强制拆除行为违反了适当性原则。根据法律规定，对无法采取改正措施消除对规划实施的影响的无证房屋，才可限期拆除。案涉房屋属于可以通过改正措施消除对规划实施的影响的情形，故不应适用直接拆除的方式。5.宁国市城管局实施案涉强制拆除行为的执法目的不当。宁国市城管局以案涉房屋缺少建设工程规划许可证为由实施强制拆除行为，系滥用行政权利，以“拆违”代替“拆迁”，执法目的明显不当。请求：1.撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审；2.本案一、二审诉讼费由宁国市城管局负担。 二审期间，宁国市城管局未向本院提交书面答辩意见。 经审查，一审法院对证据的认定符合法律规定，本院予以确认。二审查明的案件事实与一审判决认定的事实无异。 本院认为，本案的争议焦点为：1.案涉房屋的合法性是否属于本案审查范围；2.宁国市城管局是否有权强制拆除案涉房屋；3.案涉强制拆除行为程序是否合法；4.案涉强制拆除行为是否适当；5.宁国市城管局强制拆除案涉房屋的执法目的是否正当。 关于争议焦点1，即关于案涉房屋的合法性是否属于本案审查范围的问题。案涉房屋作为违法建筑的属性已在宁国市城管局作出的宁城管（规划）强拆字（2017）8号《强制拆除决定书》中予以认定，且该强制拆除决定已被生效的裁判文书所羁束，即案涉房屋的合法性已在他案中予以确定，不属于本案的审查范围。 关于争议焦点2，即关于宁国市城管局是否有权强制拆除案涉房屋的问题。城管部门行使强制执行权的法律依据是《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款、第四十四条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定。根据上述规定，城管部门在得到县级以上地方人民政府的责成后，即有权实施强制执行行为。本案中，宁国市城管局强制拆除案涉房屋前，已获得宁国市人民政府的批准，即其强制拆除案涉房屋的行为已取得法定授权，符合前述法律规定。 关于争议焦点3，即关于案涉强制拆除行为程序是否合法的问题。行政强制执行应当符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政机关强制执行的程序性规定，即城管部门在实施行政强制执行前应依法履行事先催告、告知当事人陈述权及申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序。本案中，宁国市城管局在实施案涉强制拆除行为前已履行立案审批、现场勘查、制作询问笔录、发送《责令改正通知》及《催告通知书》、告知袁雪琴陈述权及申辩权、对强制拆除的违法建筑予以公告、制作强制执行决定并将相关文书送达袁雪琴等程序，符合前述法律规定。袁雪琴关于案涉强制拆除行为程序违法的主张，无事实根据和法律依据。 关于争议焦点4，即关于案涉强制拆除行为是否适当的问题。袁雪琴认为案涉强制拆除行为违反了适当性原则指向的是宁国市城管局应通过改正措施来消除该房屋对规划实施的影响，而非直接拆除案涉房屋。对于此，本院认为，是通过改正措施来消除对规划实施的影响还是通过拆除房屋的形式来消除影响亦已在宁城管（规划）强拆字（2017）8号《强制拆除决定书》中予以认定，即应通过拆除案涉房屋的形式来消除影响。因上述拆除决定书经过法院裁判后，已发生法律效力，故该争议焦点亦不属于本案审查的范围。 关于争议焦点5，即关于宁国市城管局强制拆除案涉房屋的执法目的是否正当的问题。因案涉房屋未取得建设工程规划许可证，宁国市城管局予以调查处理，符合《中华人民共和国城乡规划法》关于“加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境”的立法目的，亦即案涉执法目的具有正当性。袁雪琴上诉认为宁国市城管局强制拆除案涉房屋的执法目的不当，无事实根据和法律依据。 综上，宁国市城管局实施的案涉强制拆除行为具有事实根据和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。袁雪琴的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人袁雪琴负担。 本判决为终审判决。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇一九年十二月二十五日 书记员  程 佩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……