广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1053号上诉人（原审原告）廉江市横山镇谭福村民委员会，住所地广东省廉江市横山镇谭福村。法定代表人莫斯文，该村委会主任。上诉人（原审原告）廉江市横山镇谭福村民委员会外坡一队村民小组，住所地广东省廉江市横山镇谭福村。负责人莫景据，该村民小组组长。上诉人（原审原告）廉江市横山镇谭福村民委员会外坡二队村民小组，住所地广东省廉江市横山镇谭福村。负责人莫廷，该村民小组组长。上诉人（原审原告）廉江市横山镇谭福村民委员会外坡三队村民小组，住所地广东省廉江市横山镇谭福村。负责人莫泳，该村民小组组长。上诉人（原审原告）廉江市横山镇谭福村民委员会外坡四队村民小组，住所地广东省廉江市横山镇谭福村。负责人莫日时，该村民小组组长。被上诉人（原审被告）廉江市人民政府，住所地广东省廉江市五一路1号。法定代表人庞晓冬，该市市长。委托代理人郭如礼、陈益利，均系廉江市调处纠纷办公室工作人员。被上诉人（原审被告）湛江市人民政府，住所地广东省湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人姜建军，该市市长。委托代理人许志伟，湛江市法制局公职律师。原审第三人廉江市横山镇六格村民委员会溪头村民小组，住所地广东省廉江市横山镇六格村民委员会溪头村。负责人莫顺，该村民小组组长。上诉人廉江市横山镇谭福村民委员会（以下简称谭福村委会）、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡一队村民小组（以下简称外坡一队村民小组）、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡二队村民小组（以下简称外坡二队村民小组）、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡三队村民小组（以下简称外坡三队村民小组）、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡四队村民小组（以下简称外坡四队村民小组）因与被上诉人廉江市人民政府、湛江市人民政府以及原审第三人廉江市横山镇六格村民委员会溪头村民小组（以下简称溪头村）林权争议行政确权及行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2017）粤08行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，本案争议地位于廉江市横山镇黑威蛇岭（五原告称为后载岭），东至新推泥路外边，南至水泥路边，西至新推泥路外边，北至新推泥路外边，面积约10亩。1953年，原廉江县人民政府给晨光农场颁发《土地房产所有证》（廉垦地字第x号）将含争议地的土地确定给晨光农场使用。1957年原广东省湛江专员公署作出（57）湛署批字第017号《关于国营晨光农场场间土地规划的批复》将含争议地在内的土地划给晨光农场生产使用。1982年原廉江县人民政府给晨光农场八队颁发黑威蛇岭《廉江县山林权证》（No.x1）。晨光农场管理使用黑威蛇岭以来，晨光农场八队在该岭地上种植过橡胶及各种农作物。1994年，为了支持因台风遭受损失的第三人溪头村村民重建家园，在横山镇人民政府的协调下，晨光农场把黑威蛇岭的46.3亩土地（东至谭福去横山圩大路边，南距八队橡胶园第一行4米处，西至坎边及树林边，北至牛车路边）划给第三人溪头村使用，解决村庄搬迁建设问题。1994年9月11日，晨光农场与第三人溪头村签订《划拨土地协议书》。协议签订后，第三人溪头村把牛车路东边岭地约36.3亩规划作宅基地，牛车路西边岭地约10亩规划作禽畜舍用地，但没有建起禽畜舍。1996年，第三人溪头村在牛车路西边岭地（即争议地）种植油加利树。2011年10月11日，第三人溪头村将林木卖给他人砍伐，并申办了《广东省商品林砍伐许可证》。第三人溪头村在该岭地建化粪池时，外坡村部分群众阻止，从而产生纠纷。2016年6月6日，第三人溪头村提交《林权争议调解处理申请书》，请求对涉案10亩林地进行确权。廉江市人民政府立案受理后，组织人员对现场进行了勘验，对相关人员进行了调查，听取了双方的意见，并组织双方进行了调解，在调解未果后，于2017年5月2日作出了争讼的廉府调字〔2017〕5号《关于黑威蛇岭林地林木权属争议处理决定书》（以下简称涉案《处理决定》）。涉案《处理决定》认为：争议的黑威蛇岭10亩土地，在晨光农场规划土地版图和晨光农场1982年《廉江县山林权证》的范围内，土地所有权属于国家所有。根据1994年《划拨土地协议书》，该地使用权转让给第三人溪头村管理使用，第三人溪头村主张争议地使用权理由充足，应予支持。而外坡村（一、二、三、四队村民小组），以谭福村委会1982年“后载岭”的《廉江县山林权证》主张争议地的理由证据不足，不予支持。谭福村委会所持“后载岭”《廉江县山林权证》的四至范围不在争议地的范围内，其主张争议地的理由证据不足，不予支持。依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款和第十条第一款第（三）、（四）项和国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条的规定，决定：争议黑威蛇岭（四至面积同上）的林地所有权属于国家所有，土地使用权属第三人溪头村所有。五原告对此不服向湛江市人民政府提起行政复议，该府于2017年7月26日立案受理，随后向各方当事人发出相关法律文书，派出人员对争议现场进行了勘验，审查了各方提交的证据材料，办理了延长审理期限通知书。2017年10月16日，湛江市人民政府作出湛府行复〔2017〕51号《行政复议决定书》（以下简称涉案《复议决定》），认为：本案中，争议的黑威蛇岭10亩土地，在晨光农场土地版图和晨光农场《廉江县山林权证》（№.x1）登记的黑威蛇岭林地范围内。1994年晨光农场与第三人溪头村签订《划拨土地协议书》将含争议地在内的43.6亩土地划给第三人溪头村使用。自1994年以来，第三人溪头村一直管理使用争议地，事实清楚。廉江市人民政府根据上述规定将争议地确定为国家所有，使用权确定给第三人溪头村，并无不当。申请人主张谭福村委会《廉江县山林权证》中登记的“后载岭”包含争议地，缺乏事实根据，其复议请求不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定：维持被申请人廉江市人民政府作出的涉案《处理决定》具体行政行为。五原告不服，诉至原审法院，请求：1、撤销被告廉江市人民政府廉府调字〔2017〕5号《关于黑威蛇岭林地林木权属争议处理决定书》和被告湛江市人民政府湛府行复〔2017〕51号《行政复议决定书》，责令被告廉江市人民政府重新作出具体行政行为。2、本案诉讼费用由被告负担。另查明，1994年9月11日晨光农场与第三人溪头村签订的《划拨土地协议书》中，约定：1、划拨晨光农场第八队位于黑威蛇岭（又称谭福岭）的土地46.3亩，土地位置的四至：东至谭福去横山圩大路边（即场油加利防风林带边），南至距场八队胶园第一行胶树4米（即旱沟仔边），西至坎边及树林地边，北至牛车路（见附图红线部分）。根据1957年广东省湛江专员公署《关于国营晨光农场场间土地规划的批复》和版图，争议地属于晨光农场规划的土地范围内。1982年原廉江县人民政府颁发给晨光农场八队的《廉江县山林权证》黑威蛇岭四至：东至谭福村去横山圩大路，南至六格村耕地基边，西至六格村耕地基边及本队林带，北至外婆村往溪头牛车路，面积290亩。《划拨土地协议书》及版图也在1982年黑威蛇岭的《廉江县山林权证》的四至范围内。再查，原谭福大队持有的《廉江县山林权证》中“后载岭”四至范围：东至谭福铺仔，南至晨光农场油加利林带边，西至外2队田基边，北至埇口，面积30亩。五原告主张该“后载岭”即本案争议地范围，经廉江市人民政府、湛江市人民政府现场勘验该“后载岭”不在本案争议地范围。原审法院审理认为，本案为土地行政裁决及行政复议纠纷。本案的争议焦点为：一、被告廉江市人民政府对涉案林地林木确权是否正确？二、被告湛江市人民政府作出的复议决定是否正确？一、关于被告廉江市人民政府对涉案林地林木确权是否正确的问题。《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。”据此，对于五原告与第三人溪头村关于涉案林地林木的权属争议纠纷，被告廉江市人民政府具备法定的处理主体资格。在案证据显示，本案争议的黑威蛇岭10亩土地，来源于晨光农场原使用的国有土地，对此事实有晨光农场规划土地版图及晨光农场1982年《廉江县林权证》等证据证实，足以认定。五原告提供的证据不足以证明其对争议林地享有权属依据，对五原告主张争议林地的理由不予支持。被告廉江市人民政府从有利于群众生产生活，有利于农村安定团结出发，将争议黑威蛇岭的林地所有权确认为国家所有，将使用权确认为第三人溪头村所有，应认定为事实清楚，证据充足。而在确权过程中，被告对双方争议进行了调解，对现场进行了勘验、调查，程序亦属合法，并无不当。二、关于被告湛江市人民政府作出的复议决定是否正确的问题。由查明事实可以确认，廉江市人民政府作出的确权决定事实清楚，依据充足，因此湛江市人民政府维持廉府调字〔2017〕５号《关于黑威蛇岭林地林木权属争议处理决定书》，证据确凿。而在复议过程中，湛江市人民政府进行了调查、勘验，审查了各方提交的证据，符合《中华人民共和国行政复议法》对于行政复议的程序性要求，所以，湛江市人民政府作出的湛府行复〔2017〕51号《行政复议决定书》，程序亦属合法。综上，原告谭福村委会、外坡一队村民小组、外坡二队村民小组、外坡三队村民小组、外坡四队村民小组的诉讼请求依据不足，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告廉江市横山镇谭福村民委员会、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡一队村民小组、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡二队村民小组、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡三队村民小组、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡四队村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告廉江市横山镇谭福村民委员会、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡一队村民小组、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡二队村民小组、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡三队村民小组、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡四队村民小组共同负担。谭福村委会等五上诉人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、廉江市人民政府作出涉案《处理决定》认定主要事实错误。1.原审第三人提交的《土地房产所有证》（廉垦地字第x号）记载地名是横山乡，而争议地名为黑威蛇岭，两者不相干。2.关于争议地，原审第三人称为黑威蛇岭，上诉人称为后载岭，争议岭是属于其中一部分。历史以来，该岭分为两部分，其中西北边部分是属于谭福村委会所有，东北部分是属于晨光农场所有，两者是以“外婆村往溪头牛车路”这一界至为界，争议岭位于牛车路西北面，明显不在《关于国营晨光农场场间土地规划的批复》和版图所指的黑威蛇岭的范围内。3.1982年廉江县人民政府给晨光农场八队颁发《廉江县山林权证》（NO:x1），该证四至是：东至谭福去横山圩大路，南至六格村耕地苍边，西至六格村耕地苍边及本队林地，北至外婆村往溪头牛车路。从现场勘查可知，争议岭位于“外婆村往溪头牛车路”这一界至的西北面，显然不在上述山林权证四至范围内。从涉案《处理决定》第5页第二段第二行“牛车路西边岭地约10亩规划作禽畜舍用地”的认定可知，争议岭不是在“牛车路”这一界至的南边，从而印证了争议岭不在“《廉江县山林权证》（N0x1）四至范围内”的事实。4.争议岭属于谭福村委会的土地，由另外四个上诉人管理使用，该岭上林木是由另外四个上诉人所种植，并进行出售。上世纪九十年代，原审第三人村民占用牛车路西北边岭头建房，引发纠纷，经横山镇人民政府进行处理，自始以后一直纠纷不断，原审第三人溪头村何来在争议岭上种木，并出售林木？2016年，廉江市供电局在牛车路西北边岭上安装高压电塔，与上诉人签订协议书，补偿给上诉人。事实证明争议岭是由上诉人管理使用。5.涉案《处理决定》认定争议岭不在上诉人的《廉江县山林权证》四至范围内是错误的。6.《划拨土地协议书》第一条约定，划拨黑威蛇岭四至是:东至谭福去横山圩大路边，南距场八队胶园第一行胶树4米，西至坎边及树林地边，北至牛车路。可见该划拨土地的北边界至与《廉江县山林权证》北边界至一致的，所以争议岭不在划拨土地的范围内。二、湛江市人民政府作出涉案《复议决定》以及一审判决也是错误的。综上，请求：撤销一审判决，改判支持上诉人一审时提出的诉讼请求。被上诉人廉江市人民政府二审答辩称：一、该府作出涉案《处理决定》认定的事实清楚，证据确凿充分，程序合法。晨光农场与原审第三人溪头村签订《划拨土地协议书》内容：1、划拨晨光农场第八队位于黑威蛇岭（又称谭福岭）的土地46.3亩，土地位置的四至：东至谭福去横山圩大路边（即场油加利防风林带边），南至距场八队胶园第一行胶树4米（即旱沟仔边），西至坎边及树林地边，北至牛车路（见附图红线部分）。根据1957年广东省湛江专员公署《关于国营晨光农场场间土地规划的批复》和版图，争议地属于晨光农场规划的土地范围内。1982年原廉江县人民政府颁发给晨光农场八队的《廉江县山林权证》黑威蛇岭四至：东至谭福村去横山圩大路，南至六格村耕地基边，西至六格村耕地基边及本队林带，北至外婆村往溪头牛车路，面积290亩。《划拨土地协议书》及版图也在1982年黑威蛇岭的《廉江县山林权证》的四至范围内。而上诉人提交“后载岭”的《廉江县山林权证》，四至范围：东至谭福铺仔，南至晨光农场油加利树带边，西至外2队田基边，北至埇口，面积30亩，林木种类记录为空白。根据现场勘验核实，该证不在争议的黑威蛇岭的土地范围内。二、涉案《处理决定》适用法律依据正确。为有利于群众生产生活，有利于农村安定团结，依照《中华人民共和国森林法》第十七条，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款和第十条第一款第（三）、（四）项和国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知〔1995〕年国土[籍]字第26号第三十六条的规定，该府作出涉案《处理决定》。三、湛江市人民政府作出的涉案《复议决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确。四、一审判决公正正确。综上，请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市人民政府二审答辩称：一、该府作出的涉案《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条规定：“农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。”本案中，争议的黑威蛇岭10亩土地，在晨光农场土地版图和晨光农场《廉江县山林权证》（No.x1）登记的黑威蛇岭林地范围内。1994年晨光农场与原审第三人溪头村签订《划拨土地协议书》将含争议地在内的43.6亩土地划给原审第三人溪头村使用。自1994年以来，原审第三人溪头村一直管理使用争议地，事实清楚。谭福村委会《廉江县山林权证》中登记的后载岭（东至谭福铺仔，南至晨光农场油加利树带边，西至外2队田基边，北至埇口，面积30亩），该证不在争议的黑威蛇岭的土地范围内。廉江市人民政府根据上述规定将争议地确定为国家所有，使用权确定给原审第三人溪头村，并无不妥。该府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，依法立案审理，通知廉江市人民政府、溪头村参加行政复议，并在法定期限内作出复议决定，程序合法。二、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。三、上诉人的上诉理由缺乏事实根据。上诉人上诉称，争议地不在晨光农场土地范围，也不在晨光农场与原审第三人溪头村签订的《划拨土地协议书》所涉及的土地范围内,而且争议地由外坡一队村民小组、外坡二队村民小组、外坡三队村民小组、外坡四队村民小组管理使用、种植林木。本案中，廉江市人民政府及该府均组织人员对争议地进行现场勘验，均认定争议地在晨光农场土地范围内及在《划拨土地协议书》所涉及的土地范围内。另外，本案也无证据证明争议地由上诉人管理使用、种植林木。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人溪头村二审答辩称：一、一审判决事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。二、上诉人主张争议地权属，理由不成立。1.上诉人主张权属的唯一依据是谭福村委会《廉江县山林权证》中登记的“后载岭”，经现场勘验证实，与争议地无关。该“后载岭”与争议地之间被横山镇人民政府60亩林地以及该村后背4米路（历史通道）隔开，泾渭分明，不在本案争议地范围内。2.上诉人对争议地无任何经营管理的事实依据。综上，请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院二审认为，本案审理的焦点问题是被上诉人廉江市人民政府作出的涉案《处理决定》和被上诉人湛江市人民政府作出的涉案《复议决定》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”该条例第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；……（三）国有单位设立时，经依法批准或者上级部门指定设计单位制定的确定经营管理范围的总体设计任务书、规划书及其设计文本；……（八）1986年至1992年土地详查时期，土地权利人之间签订的土地权属界线核定书及附图；（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；（十一）法律法规规定的其他证据。”本案中，上诉人主张对涉案争议地的唯一权属凭证是其持有地名“后载岭”的《廉江县山林权证》。经廉江市人民政府、湛江市人民政府组织现场踏查，并经比对，争议地不在该证所登记的四至范围内。相反，根据1957年广东省湛江专员公署《关于国营晨光农场场间土地规划的批复》和版图，争议地在晨光农场规划的国有土地范围内。后1982年原廉江县人民政府颁发给晨光农场八队的《廉江县山林权证》也包含了涉案争议地。因此，上诉人主张其对涉案争议地的权属欠缺有关的法律凭据。结合1994年为支持因台风遭受损害的原审第三人溪头村重建家园，国营晨光农场与原审第三人溪头村签订《划拨土地协议书》将含争议地在内的43.6亩土地划给该村使用以解决其村庄搬迁建设问题以及原审第三人溪头村自1994年一直实际管理使用涉案土地等事实，廉江市人民政府作出涉案《处理决定》，明确涉案争议地的所有权归国家所有，将使用权确权给原审第三人溪头村，符合法律规定，且有利于群众生产生活，有利于农村安定团结。湛江市人民政府复议予以维持，事实清楚，程序合法。原审法院判决驳回上诉人的本案诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人提出其持有的《廉江县山林权证》包含争议地以及其对争议地也有使用事实等上诉主张，均欠缺事实根据，本院不予支持。综上，上诉人廉江市横山镇谭福村民委员会、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡一队村民小组、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡二队村民小组、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡三队村民小组、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡四队村民小组的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人廉江市横山镇谭福村民委员会、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡一队村民小组、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡二队村民小组、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡三队村民小组、廉江市横山镇谭福村民委员会外坡四队村民小组共同负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十二月十二日书记员  杨海萍张铭