湖北省竹溪县人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂0324行初11号公益诉讼起诉人竹溪县人民检察院，住所地：竹溪县城关镇幸福西路18号。统一社会信用代码：11420324728322096X。法定代表人刘青华，检察长。出庭检察官周益全、杜金林。被告竹溪县水利和湖泊局，住所地：竹溪县鄂陕大道1599号。统一社会信用代码：1420324737117625Q。法定代表人连胜国，局长。出庭负责人连胜国。委托代理人吴良斌，竹溪县水利和湖泊局工会主席。其代理权限为：承认、举证质证，签收法律文书。委托代理人李毅，湖北楚秦律师事务所律师。其代理权限为：承认、举证质证，签收法律文书等。公益诉讼起诉人竹溪县人民检察院诉被告竹溪县水利和湖泊局未正确履行饮用水安全监督管理职责一案，于2019年11月13日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日受理后，于同年11月20日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法由审判员周卫担任审判长，与审判员封晓云、任先友、人民陪审员刘玉平、马银英、何衍辉、孙永全共同组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人指派检察官周益全、杜金林出庭参加诉讼，被告的法定代表人连胜国及委托代理人吴良斌、李毅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人竹溪县人民检察院诉称：公益诉讼起诉人在履行检察职责中发现，竹溪县卫生计生综合监督执法局于2017年、2018年、2019年先后对竹溪县县河镇水厂、县河镇大路沟村水厂、竹溪县惠源自来水有限公司的末梢水进行水质监测抽检7批次，其中县河镇水厂6批次、竹溪县惠源自来水有限公司1批次的自来水浑浊度、菌落总数、总大肠杆菌、耐热大肠菌群等主要指标均不符合《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）标准，不合格率高达100%。竹溪县卫生计生综合监督执法局将以上执法信息抄送被告竹溪县水利和湖泊局。被告收悉以上执法信息和检测结果后，未依法采取有效措施，致使县河镇水厂、竹溪县惠源自来水有限公司、县河镇大路沟村水厂在供水水质未达到生活饮用水卫生标准的情况下，持续向当地群众供水。2019年6月27日，公益诉讼起诉人向被告发出鄂溪检行公[2019]42032400017号检察建议书，建议被告依法履行职责，采取有效措施，保障县河镇农村饮用水安全。2019年8月28日，被告针对检察建议作出书面回复：1、已批复全县日供水人口达500人以上的水厂配备水质净化消毒设备，委托代理机构已完成公开招标；2、县河镇已启动集镇水厂提质增效工程，该工程预计11底前可完工通水，届时县河镇水厂和县河镇大路沟村水厂覆盖的供水人口饮用水问题将解决；3、竹溪县惠源自来水有限公司新建两处水源点，已解决该水厂水源不足和水质不达标问题。2019年9月19日，公益诉讼起诉人委托竹溪县疾病预防控制中心对县河镇水厂、竹溪县惠源自来水有限公司、县河镇大路沟村水厂进行饮用水水质检测。2019年9月29日，该中心作出溪疾控（2019）检字第040141号、第040142号、第040143号检测报告，检测结果显示：县河镇水厂、竹溪县惠源自来水有限公司、县河镇大路沟村水厂抽检的末梢水不符合《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）规定的水质要求，菌落总数、总大肠菌群、耐热大肠菌群、大肠埃希氏菌超标；县河镇大路沟水厂、竹溪县惠源自来水有限公司末梢水浑浊度不达标。根据《中华人民共和国水法》第十二条、《中华人民共和国水污染防治法》第九十二条、《湖北省农村供水管理办法》第五条规定及《竹溪县水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》，被告竹溪县水利和湖泊局负责本行政区域内农村供水的规划、建设、监督与管理工作，对饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准的，负有责令改正并视其情形作出相应行政处罚的法定职责。经检察建议督促，截止本案起诉时，被告至今未依法全面履行对农村供水工作的监管职责，上述三家供水单位在饮用水水质不达标的情况下，持续向当地居民供水至今，致使社会公共利益仍处于受侵害状态。综上所述，为保障人民群众身体健康，切实维护社会公共利益，公益诉讼起诉人特具文起诉，请求判令被告依法对上述三家供水单位履行法定监管职责，采取有效措施保证上述三家供水单位饮用水水质符合国家规定的安全标准。诉讼过程中，公益诉讼起诉人变更诉讼请求为：确认被告对上述三家供水单位供水不符合国家规定的水质要求的违法行为怠于履行法定监管职责的行政行为违法。公益诉讼起诉人竹溪县人民检察院向本院提交了如下证据：第一组：1、竹溪县惠源自来水有限公司营业执照。2、竹溪县卫生计生综合监督执法局关于竹溪县县河镇水厂、竹溪县惠源自来水有限公司、县河镇大路沟村水厂过滤消毒设备、供水卫生状况、从业人员等基本情况的证明。3、竹溪县疾病预防控制中心检测报告6份，其中：竹溪县县河镇水厂末梢水卫生检测报告5份（2017年11月17日溪疾控[2017]检字第040139号、2018年5月21日溪疾控[2018]检字第040020号、2018年9月20日溪疾控[2018]检字第040115号、2019年4月17日溪疾控[2019]检字第040017号、2019年5月27日溪疾控[2019]检字第040031号）、竹溪县惠源自来水有限公司末梢水卫生检测报告1份（2019年4月17日溪疾控[2019]检字第040020号）。4、2017年12月-2019年6月，竹溪县卫生计生综合监督执法局编发的《竹溪县卫生计生综合监督执法信息》（竹溪县生活饮用水监测情况分析与报告）4份。5、2019年5月29日，竹溪县县河镇卫生院出具的卫生院自来水供水水质情况证明。6、2019年5月29日，竹溪县人民检察院对竹溪县县河镇水厂负责人向道兵的调查笔录。7、2019年5月30日，竹溪县人民检察院对县河镇大路沟村水厂负责人张顺礼的调查笔录。8、2019年9月5日，竹溪县人民检察院对竹溪县惠源自来水有限公司负责人曾新平的调查笔录。9、竹溪县县河镇水厂、竹溪县惠源自来水有限公司、县河镇大路沟村水厂现场及水源地照片。10、2019年10月24日，湖北科技学院长江中游水土资源研究中心出具的《关于竹溪县县河镇水厂、竹溪县惠源自来水有限公司、竹溪县县河镇大路沟村水厂水质专家评估报告》。该组证据用以证明竹溪县县河镇水厂、竹溪县惠源自来水有限公司、县河镇大路沟村水厂供水过滤消毒设施不完善，导致水质长期不符合国家卫生标准，对人体健康造成威胁。第二组：1、竹溪县水利和湖泊局统一社会信用代码证。2、《竹溪县水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》。3、竹溪县水利和湖泊局领导班子分工会议纪要。4、竹溪县农村饮水安全工程水质检测中心关于2017年至2019年开展县河农村饮水水质监测工作情况说明。5、竹溪县卫生计生综合监督执法局出具的竹溪县水利和湖泊局收悉2017年至2019年《竹溪县卫生计生综合监督执法信息》（竹溪县生活饮用水监测情况分析与报告）的证明。6、2019年9月4日，竹溪县人民检察院对县河镇大路沟村水厂负责人张顺礼的调查笔录。6、2019年10月23日，竹溪县人民检察院对县河镇水厂负责人向道兵的调查笔录。7、2019年10月23日，竹溪县人民检察院对竹溪县惠源自来水有限公司负责人曾新平的调查笔录。8、2019年9月20日，竹溪县人民检察院对竹溪县水利和湖泊局分管农村饮水安全工作的吴良斌的询问笔录。该组证据用以证明被告对竹溪县县河镇水厂、竹溪县惠源自来水有限公司、县河镇大路沟村水厂的规划指导建设不达标，被告下设的农村饮水安全办公室未对上述供水单位供水水质进行定期抽检，其收到《竹溪县卫生计生综合监督执法信息》（竹溪县生活饮用水监测情况分析与报告）后，未督促上述供水单位整改。第三组：1、鄂溪检行公[2019]42032400017号《检察建议书》。2、鄂溪检行公[2019]42032400017号检察建议书的《送达回证》。该组证据用以证明公益诉讼起诉人针对被告的怠于履职行为发出诉前检察建议，督促被告依法履职，履行了诉前检察建议程序。第四组：1、2019年8月28日，竹溪县水利和湖泊局对检察建议的整改落实情况报告。2、2019年9月20日，竹溪县人民检察院对竹溪县水利和湖泊局分管农村饮水安全工作的吴良斌的询问笔录。3、2019年9月19日，竹溪县人民检察院委托竹溪县疾病预防控制中心对竹溪县县河镇水厂、竹溪县惠源自来水有限公司、县河镇大路沟村水厂末梢水进行检测的委托函。4、2019年9月29日，竹溪县疾病预防控制中心溪疾控[2019]检字第040141号、第040142号、第040143号检测报告。5、竹溪县疾病预防控制中心检验检测机构资质认定证书及附表。该组证据用以证明被告在检察建议期限届满后，虽然对竹溪县县河镇水厂、竹溪县惠源自来水有限公司、县河镇大路沟村水厂采取了更换水源地和加装消毒设备等措施，但消毒过滤设施建设仍然不完备，上述供水单位末梢水检测仍然不符合国家卫生标准，社会公共利益仍然处于受侵害状态。被告竹溪县水利和湖泊局辩称：根据我国《水法》、《水污染防治法》、《生活饮用水卫生监督管理办法》及相关的规章和政策规定，对生活饮用水水质的管理有多个主管部门，职能重叠交叉，导致单个部门在管理上容易出现疏忽，造成被告依法履职有些地方不到位，以后将进一步增强责任感，提高监管效力。竹溪县县河镇原来的三个水厂水质不达标问题，我县卫生行政主管部门发现后进行了立案查处，对涉案水厂进行了责令改正、并处罚款的行政处罚。根据"一事不再罚“的行政处罚原则，被告不能再次处罚涉案水厂。虽然不能再处罚，但被告收到检察建议后，为了保障县河镇农村居民饮水的安全，积极争取政策和资金，主动协调配合县河镇政府，针对县河镇案涉的三个水厂规模小，水源差，供水设备简单，造成当地居民长期用水困难的现状，采取有力措施，关闭了三个水厂，在揪木垭新建一个水厂，新水厂按规范标准重新建设，购买安装制水、过滤消毒等新设备，并新建两处水源点。新水厂在今年11月份己全部建成投产，开始向居民供水。该水厂的水质经过第三方水质检测机构检测，水质安全已经达标，饮水质量得到保证，损害已经消除，被告积极地履行了调整规划并监督予以整改的职责。竹溪县人民检察院提起公益诉讼的目的己经实现。被告竹溪县水利和湖泊局向本院提交以下证据：第一组：1、《生活饮用水卫生管理办法》；2、《农村饮用水安全工程建设管理办法》；3、《竹溪县农村饮水安全到户项目建设管理办法》；4、《脱贫攻坚农村饮水安全评价若干问题解答》。该组证据用以证明，生活饮用水水质卫生安全由多个监管主体监督管理。第二组：1、2017年9月26日公示的《竹溪县卫生计生综合监督执法信息》（第三期）；2、2018年10月8日公示的《竹溪县卫生计生综合监督执法信息》（第三期）。该组证据用以证明竹溪县卫生健康局对全县供水单位进行水质达标检测监督情况，及对县河镇涉案水厂水质不达标分别作出责令改正、处以罚款的行政处罚情况。第三组：1、竹溪县县河镇人民政府出具的《证明》一份；2、鄂固检字（2019W）S第0281号《检测报告》（2019年12月6日）3、鄂固检字（2019W）S第0401号《检测报告》（2019年12月8日）。该组证据用以证明竹溪县县河镇涉案不达标的竹溪县县河镇水厂、县河镇大路沟村水厂两个水厂已于2019年11月10日关闭停止供水，竹溪县惠源自来水有限公司通过整改供水水质安全卫生标准符合国家规定的标准，竹溪县县河镇新建水厂已经建成供水，该新建水厂供水水质安全卫生标准符合国家规定的标准，饮用水不达标因素消除，对社会公共利益的损害已经消除。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的证据客观性、关联性及证据来源和形式均无异议，公益诉讼起诉人除对竹溪县县河镇人民政府出具的《证明》提出异议外，对被告提交的其他证据无异议。对双方均无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。公益诉讼起诉人对竹溪县县河镇人民政府的《证明》关于竹溪县县河镇水厂、县河镇大路沟村水厂已2019年11月10日关闭停止供水的事实无异议，但竹溪县惠源自来水有限公司已关闭停止供水的证明内容，已被被告同时提交的鄂固检字（2019W）S第0281号《检测报告》予以否定。根据鄂固检字（2019W）S第0281号《检测报告》检测结果，竹溪县惠源自来水有限公司仍在生产经营，且水质已达到国家规定的卫生标准。本院认为，公益诉讼起诉人对该《证明》提出的异议理由成立，本院予以采纳。本院经审理认定事实如下：竹溪县县河镇水厂、竹溪县惠源自来水有限公司未取得卫生供水许可证擅自供水。竹溪县卫生计生综合监督执法局于2017年、2018年、2019年先后对以上二家供水单位的末梢水进行水质监测抽检7批次，其中县河镇水厂2017年11月17日、2018年5月21日、2018年9月20日、2019年4月17日、2019年5月27日的末梢水和竹溪县惠源自来水有限公司2019年4月17日的末梢水菌落总数、总大肠杆菌群等主要指标均不符合国家生活饮用水卫生标准水质要求。竹溪县卫生健康局在检察建议期限内，于2019年7月12日依据《中华人民共和国××防治法》第七十三条第（一）项、《生活饮用水卫生监督管理办法》第二十六条第（三）项、第（四）项的规定，对以上二家供水单位的上述违法行为分别作出责令二个月内改进，并处4000元罚款的行政处罚决定。竹溪县卫生计生综合监督执法局对上述监测情况编发的《竹溪县卫生计生综合监督执法信息》（竹溪县生活饮用水监测情况分析与报告）实时抄送于被告竹溪县水利和湖泊局。被告收到以上执法信息后，未依法采取有效措施，致使以上二家供水单位在供水水质未达到生活饮用水卫生标准的情况下，持续向当地群众供水。公益诉讼起诉人于2019年6月27日向被告发出鄂溪检行公[2019]42032400017号检察建议书，建议被告二个月内对上述二家供水单位及县河镇大路沟村水厂依法履行职责，采取有效措施，保障县河镇农村饮用水安全。被告于2019年8月28日针对检察建议回复：1、已批复全县日供水人口达500人以上的水厂配备水质净化消毒设备，委托代理机构已完成公开招标；2、县河镇已启动集镇水厂提质增效工程，该工程预计11底前可完工通水，届时县河镇水厂和县河镇大路沟村水厂覆盖的供水人口饮用水问题将解决；3、竹溪县惠源自来水有限公司新建两处水源点，已解决该水厂水源不足和水质不达标问题。2019年9月19日，公益诉讼起诉人委托竹溪县疾病预防控制中心对上述二家供水单位及县河镇大路沟村水厂进行饮用水水质检测。该中心于2019年9月29日作出溪疾控（2019）检字第040141号、第040142号、第040143号检测报告，检测结果显示：上述二家供水单位及县河镇大路沟村水厂抽检的末梢水不符合国家生活饮用水卫生标准。公益诉讼起诉人遂以截止本案起诉时，上述二家供水单位及县河镇大路沟村水厂在饮用水水质不达标的情况下，仍持续向当地居民供水，被告至今亦未依法全面正确履行对农村供水工作的监管职责为由，于2019年11月13日向本院提起行政公益诉讼。另查明，对上述二家供水单位及县河镇大路沟村水厂末梢水所进行的各批次水质监测评价指标数据，亦未达到《农村饮水安全评价准则》规定的水质要求。还查明，被告自接到检察建议后，对县河镇农村生活供水规划进行调整，于2019年7月开始在县河镇揪木垭新建规范化水厂一座，该水厂已于2019年11月10日建成投产，供水水质达到国家农村饮用水卫生标准，该水厂覆盖了案涉竹溪县县河镇水厂、县河镇大路沟村水厂供水范围，并将上述案涉的竹溪县县河镇水厂、县河镇大路沟村水厂予以关停。竹溪县惠源自来水有限公司经过整改后，2019年12月6日对该水厂末梢水进行检测，其供水水质已符合《农村饮水安全评价准则》规定的水质要求。本院认为，民以食为天，食以水为先，水已净为本。饮用水安全直接关乎人民群众的身体健康。根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条第三款、第九十二条、《湖北省农村供水管理办法》第五条第一款、第四十二条第（一）项及《竹溪县水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，被告竹溪县水利和湖泊局负责本行政区域内农村供水的规划、建设、监督与管理，且对供水不符合国家规定的水质要求的，亦负有实施行政监督管理的法定职责。本案中，案涉竹溪县县河镇水厂、竹溪县惠源自来水有限公司、县河镇大路沟村水厂等三家供水单位均系农村饮水供水单位，该三家供水单位末梢水菌落总数、总大肠杆菌群等评价指标均未达到《农村饮水安全评价准则》要求的卫生标准。被告收到《竹溪县卫生计生综合监督执法信息》后，未依法正确履行自身负有的饮用水安全监督管理职责，致使上述三家供水单位在供水水质未达到《农村饮水安全评价准则》规定水质要求的情况下，持续向当地居民供水。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，公益诉讼起诉人竹溪县人民检察院依法向被告发出检察建议。被告虽在检察建议期限内进行了整治并给予了回复，但上述三家供水单位的供水水质仍不符合国家规定标准并持续供水。竹溪县卫生健康局虽已依法对上述供水单位上述违法行为进行了行政处罚，但被告对涉案供水单位供水水质不符合国家规定标准的违法行为，仍应依法及时正确履行其自身相应的饮用水安全监督管理职责。由于被告对涉案供水单位供水水质不符合国家规定标准的违法行为，未及时正确履行其自身相应监督管理职责，致使涉案三家供水单位供水区域内居民饮用水安全持续处于受侵害状态，其行为已构成怠于履职。公益诉讼起诉人向本院提起公益诉讼，符合法律规定。检察建议期限届满后，被告对县河镇农村生活供水规划进行调整，在县河镇揪木垭新建的一座规范化水厂已于2019年11月10日建成投产，供水水质达到国家农村饮用水卫生标准，该水厂覆盖了案涉竹溪县县河镇水厂、县河镇大路沟村水厂供水范围，并将这两个水厂予以关停。同时，竹溪县惠源自来水有限公司通过整改监测，其供水水质已符合《农村饮水安全评价准则》规定的水质要求。公益诉讼起诉人提起诉讼的法律目的已经实现。综上，为督促行政机关进一步提高依法行政意识，发挥公益诉讼示范引导作用，最大限度维护国家和社会公共利益，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条的规定，公益诉讼起诉人变更诉讼请求，要求确认被告对涉案三家供水单位供水不符合国家规定的水质要求的违法行为怠于履行监督管理职责的行政行为违法，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《中华人民共和国水污染防治法》第九条第三款、第九十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条、《湖北省农村供水管理办法》第五条第一款、第四十二条第（一）项之规定，判决如下：确认被告竹溪县水利和湖泊局对竹溪县县河镇水厂、县河镇大路沟村水厂、竹溪县惠源自来水有限公司供水不符合国家规定的水质要求的违法行为怠于履行饮用水安全监督管理职责的行政行为违法。案件受理费50元，由被告竹溪县水利和湖泊局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。审 判 长  周 卫审 判 员  封晓云审 判 员  任先友人民陪审员  刘玉平人民陪审员  马银英人民陪审员  何衍辉人民陪审员  孙永全二〇一九年十二月十七日书 记 员  丁 俊附：本案适用的相关法律依据：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；2、《中华人民共和国水污染防治法》第九条第三款县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。第九十二条饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准的，由所在地市、县级人民政府供水主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业整顿；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。4、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。5、《湖北省农村供水管理办法》第五条第一款县级人民政府水行政主管部门负责本行政区域内农村供水的规划、建设、监督与管理，具体工作由其所属的农村供水用水管理机构承担。第四十二条第（一）项违反本办法规定，供水单位有下列行为之一的，由县级人民政府水行政主管部门责令改正，处1000元以上1万元以下罚款：（一）供水不符合国家规定的水量、水质、水压和供水保证率要求的；标准；