广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1536号 上诉人（原审原告）柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会覃村屯村民小组（以下简称覃村屯村民小组），住所地柳城县古砦乡龙美村覃村屯。 诉讼代表人覃美元，组长。 委托代理人常益高，广西桂盈律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人韦学宇，广西桂盈律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）柳城县人民政府（以下简称柳城县政府），住所地柳城县大埔镇胜利东路7号。 法定代表人余瑞军，县长。 委托代理人梁云扬，柳城县自然资源和规划局法规股工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人林霜，柳城县自然资源和规划局林改办副主任。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），住所地柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人莫林，柳州市司法局工作人员。代理权限为特别授权。 第三人柳城县古砦仫佬族乡汶炉村民委员会上姚屯村民小组(以下简称上姚屯村民小组),住所地柳城县古砦乡汶炉村上姚屯。 诉讼代表人姚保珍，组长。 委托代理人刘克建，广西盛君律师事务所律师。代理权限为诉讼代理。 第三人柳城县古砦仫佬族乡汶炉村民委员会桥头屯村民小组（以下简称桥头屯村民小组），住所地柳城县古砦乡汶炉村桥头屯。 诉讼代表人人廖立明，组长。 委托代理人吴国强，广西贵文律师事务所律师。 第三人柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会刘家屯村民小组（以下简称刘家屯村民小组），住所地柳城县古砦乡龙美村刘家屯。 诉讼代表人罗息海，组长。 委托代理人朱春，柳城县法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权。 第三人柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会岩口屯村民小组（以下简称岩口屯村民小组），住所地柳城县古砦乡龙美村岩口屯。 诉讼代表人莫有意，组长。 第三人柳城县古砦仫佬族乡龙美社区居民委员会龙美街村民小组（以下简称龙美街村民小组），住所地柳城县古砦乡龙美社区龙美街。 诉讼代表人莫彦香，组长。 上诉人柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会覃村屯村民小组不服被告柳城县政府作出的柳城政发〔2019〕47号《关于林地权属纠纷处理决定》（以下简称47号处理决定）和被告柳州市政府作出的柳政复字〔2017〕40号《行政复议决定书》（以下简称40号复议决定），向柳州市中级人民法院（以下简称“柳州中院”）提起行政诉讼，柳州中院经审理于2019年8月5日作出（2017）桂02行初129号行政判决。原告覃村屯村民小组不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭并于2019年12月3日对本案进行了公开开庭审理，上诉人覃村屯村民小组的诉讼代表人覃美元及其委托代理人常益高、韦学宇，被上诉人柳城县政府的代理人梁云扬、林霜，被上诉人柳州市政府的代理人莫林、莫妮旎，第三人上姚屯村民小组的诉讼代表人姚保珍及其代理人刘克建，第三人桥头屯村民小组的诉讼代表人廖立明及其代理人吴国强，第三人刘家屯村民小组的诉讼代表人罗息海及其委托代理人朱春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，本案的争议地在龙美山（地名）、猪头山（地名）东北面山坡及山脚一带地域，四至为东至独山水库干渠；南经398.1高程山顶折向东北面山脚经人工水沟至独山水库东干渠止；西从龙美中学至罗垌村委路旁大石头向东南面直线至猪头山顶，再沿岭脊向东过鞍部至398.1高程山顶；北从龙美中学至罗垌村委旁大石头。争议地总面积435亩。争议地利用现状为：1984年，原告覃村屯村民小组村民在猪头山东面、龙美山东北面的本案争议地内陆续开垦种植农林作物，面积78.3亩；1993年，原告覃村屯村民小组在猪头山西北面山脚种植湿地松23.1亩，2011年经柳城县林业局批准采伐；争议地中有石山灌木林地232.4亩，牧场地101.2亩，232.4亩石山灌木林地于2010年被划为公益林。1970年9月27日，第三人上姚屯村民小组与第三人龙美街村民小组、岩口屯村民小组、刘家屯村民小组在龙美山西北面发生草场割草纠纷，在古砦人民公社革命委员会的调解下各方达成协议，签订了《关于上姚小队与龙美、岩口、刘家等小队草场纠纷处理协议书》，协议明确“龙美山西北面的草场在旧村湾地方以那块大石头为界点，连接半山腰石壁（有大白点处）中间有大石头为界，高边是龙美、岩口、刘家、上姚等四个小队共同管理割草，下边由上姚小队管理割草，以下小山沟至大水沟为界，南面由上姚小队管理割草，北面由四个小队共同管理割草”。1998年3月13日，原告覃村屯村民小组与第三人桥头屯村民小组对本案争议地内猪头山东北面发生纠纷，古砦乡政府作出处理意见，处理意见写明“猪头山-龙美山脚下的土地，以猪头山北面石灰窑直线从西向东至公路水沟桥止，北面划覃村屯管理使用，南面归桥头屯管理使用；覃村屯群众凡在桥头屯管理区域内开荒的，一律不准耕种，退耕还牧”。1998年7月13日，因原告覃村屯村民小组与第三人桥头屯村民小组牧场地纠纷引起龙美村委与汶炉村委村界争议，经县处纠组、乡处纠组及龙美村委代表、汶炉村委代表、覃村屯村民小组代表、桥头屯村民小组代表现场协调，签订了一份《协议书》，协议写明“以龙美山东面白石岩（直线至山顶）往下双方代表挖沟形成标志为界，南面归汶炉村委管辖，北面归龙美村委管辖”，该协议内容所涉土地包含于本案争议地范围内。1998年7月14日，第三人上姚屯村民小组向古砦乡司法所递交《关于我上姚屯龙美山脚与猪头山东西牛场地的情况材料》，说明其没有代表参与上述1998年7月13日《协议书》的协商，并提出权属主张。2011年11月7日，第三人上姚屯村民小组向被告柳城县政府提出权属纠纷调处申请，要求处理其与覃村屯村民小组对龙美山、猪头山北面林地的权属纠纷，被告柳城县政府受理调处后，追加桥头屯村民小组、岩口屯村民小组、龙美街村民小组、刘家屯村民小组为第三人参与调处，并于2012年12月28日作出76号处理决定。上姚屯村民小组不服76号处理决定向被告柳州市政府申请行政复议，被告柳州市政府于2013年5月30日作出43号复议决定维持了76号处理决定。上姚屯村民小组仍不服，向柳城县人民法院起诉，柳城县人民法院于2013年9月17日作出22号行政判决驳回了上姚屯村民小组的诉讼请求。上姚屯村民小组不服22号行政判决向本院提出上诉，在该案二审期间，柳城县政府于2014年1月29日作出5号决定，以二审期间发现案件材料中《自然资源权属现场勘查表》和附图遗漏了刘家屯村民小组的签字，导致认定争议地范围不清为由决定撤销76号处理决定。为此，上姚屯村民小组于2014年1月29日申请撤回对22号行政判决的上诉，并经法院裁定准许。之后被告柳城县政府对涉案纠纷进行了补充调查，期间第三人上姚屯村民小组作为权属纠纷调查申请人于2015年10月28日向被告柳城县政府递交了关于“按照2011年11月7日走界的纠纷地为准”的《申请书》。2016年11月21日，被告柳城县政府根据补充调查的内容及作出76号处理决定前进行的调查、调解、现场勘查等内容，按照“三个有利于原则”，依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第八条、第十六条第一款、第二款和《广西调处条例》第四条之规定作出47号处理决定，决定：本案争议地龙美山、猪头山及两山北面435亩林地分割确权。以本案争议地西界线上龙美山、猪头山之间鞍部合水线交叉点为起点平行于争议地南界线作延伸线向东至独山水库东干渠的垂直投影线为分界线，分界线以北争议地330亩确定归原告覃村屯村民小组所有；分界线以南争议地105亩确定归第三人上姚屯村民小组所有。根据本决定制作的龙美山、猪头山北面坡及山脚一带地域争议地林木林地权属界线图与本决定具有同等的法律效力。本决定生效后，当事人应当自觉履行；另一方当事人应自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内，通过本机关申请人民法院强制执行。原告覃村屯村民小组和第三人刘家屯村民小组不服47号处理决定，向柳州市政府申请行政复议，柳州市政府于2017年3月20日作出40号复议决定，维持了47号处理决定。原告仍不服，认为47号处理决定和40号复议均有错误，遂向法院提起本案诉讼。 另查明，刘家屯村民小组参与了被告柳城县政府在处理本案权属纠纷期间于2012年5月9日召集涉案纠纷当事人进行的调解。本案的争议地与第三人上姚屯村民小组经营管理的土地交界。被告柳城县政府在处理本案林地权属纠纷过程中向柳城县公安局人口大队调查了解涉案当事人的家庭户数及人口，柳城县公安局人口管理大队于2014年12月23日出具《证明》，显示原告覃村屯人口1066人，294户；第三人上姚屯村民小组人口375人，97户；第三人桥头屯村民小组人口271人，77户；第三人刘家屯村民小组人口251人，59户；第三人岩口屯村民小组人口247人，68户；古砦乡龙美社区人口1377人，658户。 原审法院认为，根据《土地管理法》第十六条及《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，被告柳城县政府具有调处本案林地权属争议的法定职责和权力。根据《行政复议法》第十三条关于“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告柳州市政府作为被告柳城县政府的上一级人民政府，其对不服被柳城县政府作出的47号处理决定提出的复议申请有作出行政复议决定的职责和权力。本案中，原告主张全部争议地的所有权，但未能提供其对全部争议地享有权属的证明材料。本案现有证据中也没有关于全部争议地属于原告的有效证明材料，其中《林木采伐许可证》、《土地承包合同书》仅能证明原告对部分争议地的经营管理事实，只能作为确定权属的参考证据；采矿许可证及原告诉称在争议地内采石的事实，因矿产资源属于国家所有，不因其所依附的土地所有权或者使用权不同而改变，故不能依据采矿许可证及采石事实认定原告对集体土地的所有及管理使用事实，该证据不能作为确定土地权属的参考证据；1998年7月13日《关于上姚小队与龙美、岩口、刘家等小队草场纠纷处理协议书》是对割草范围的协议，未确定土地权属，割草、放牧也不是经营管理土地的行为，不足以证明对土地经营管理的事实，并且土地利用现状也发生了变化，该协议不能作为确权处理的证据；古砦乡政府于1998年3月13日作出的处理意见，根据1988年《土地管理法》第十三条第二款“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，该处理意见不是经有权机关作出的权属纠纷处理决定，不能作为确定争议地权属的证据；1998年7月13日的《协议书》虽然系协议当事人自愿协商达成的协议，但因第三人上姚屯村民小组经营管理的土地与争议地交界，争议地中部分土地属于公共牧场，上姚屯村民小组未参与签订该协议书，其于1998年7月14日向古砦乡司法所递交材料对该协议书提出异议并主张权属，故1998年7月13日的《协议书》的效力未及于非协议当事人，亦不能作为确定争议地权属的证据，而只能作为确权的参考证据。由上，争议各方均未能提供充分证据证明自己对争议地的权属主张，因此，被告柳城县政府根据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，结合人口比例、土地利用现状等事实，依照《土地管理法》第八条，第十六条第一款、第二款，《广西调处条例》第四条的规定作出47号处理决定，该决定认定事实清楚，主要证据充分，适用法律法规正确，裁量适度，决定内容并无不当。另外，被告柳城县政府在本案争议地纠纷调处过程中，依法履行了现场勘验及调解等程序，有现场勘查表、现场勘查图、调解笔录等为凭，调查充分，程序合法。对于第三人刘家屯村民小组述称被告柳城县政府从未通知其参与纠纷调处，未告知其有关纠纷的处理程序及情况就作出47号处理决定的意见，与本院查明的刘家屯村民小组参加了涉案纠纷调处的事实不相符，本院不予支持第三人刘家屯村民小组的主张。综上，被告柳城县政府作出的47号处理决定合理合法，决定内容并无不当。被告柳州市政府在受理原告的复议申请后，经调查认为被告柳城县政府作出的47号决定并无不当，遂依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持47号处理决定的40号复议决定。该复议决定认定事实清楚，主要证据充分，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。原告的诉讼理由不充分，证据不足，对其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告柳城县古砦仫佬族乡龙美村民委员会覃村屯村民小组的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预缴），由原告覃村屯村民小组负担。 覃村屯村民小组上诉请求：1、依法撤销柳州市中级人民法院（2017）桂02行初129号行政判决书，改判支持上诉人全部诉请即1.撤销被上诉人柳城县政府作出的柳城政发（2016）第47号《柳城县人民政府关于林地权属纠纷处理决定》；2.判决撤销被上诉人柳州市政府作出的柳政复字（2017）第40号《柳州市人民政府行政复议决定书》；3.判决确认本案争讼的柳城县古砦乡龙美山、猪头山及两山北面435亩林地归上诉人所有；4.本案一二审全部诉讼费由二被上诉人共同承担。 事实和理由： （一）原审判决肯定两政府行政决定所认定的事实，属认定错误： 1.?上诉人覃村屯村民小组土地使用人覃汉生、覃老五、覃气福、李奀仙、常未松、覃三福、覃爱息等承包户在该地进行农业耕种，有法定的土地承包经营证和《土地承包合同》。说明争议地属于覃村屯，不存在任何争议。 2.?覃村屯的《林木采伐许可证》等国家机关出具的书证证明争议地属于覃村屯，但柳城县政府得出结论为不完全支持。 3.?覃村屯覃乙安、覃丽权的采石场有《采矿许可证》、《采矿权出让合同》、《成交确认书》等，开采行为属于典型的开发利用土地行为。 （2观点错误体现在 1.?从村委大集体与村民小组小集体方面分析：汶炉村委包括上姚屯，是上姚屯的大集体，并且被上诉人柳城县政府作出的柳城政发【2016】47号的权属纠纷处理决定中也认定了桥头屯与上姚屯在汶炉村委大集体内部协调中，达成了共同管理的共识。故此1998年7月13日汶炉村委参与商定的协议对上姚屯有完全的约束力。另外1998年7月14日所谓上姚屯的主张，究其内容，从未对1998年3月13日古砦乡政府作出的处理意见提出任何异议。故此可视为其认可古砦乡政府作出的处理意见。1998年3月13日古砦乡政府作出的处理意见可以作为确权的证据。 2.?从相邻权的相关逻辑分析：柳城县政府作出的柳城政发【2016】47号的权属纠纷处理决定认定上姚屯村民小组对争议地有权属的证据仅有上姚屯及自己的村民陈述绕行覃村屯的集体土地为放牧通道。 3.?从本案涉及争议地有过的结果来分析：柳城县政府于2012年12月28日作出柳城政发【2012】76号《林木林地权属争议处理决定》，该决定确认争议地全部属于上诉人集体所有，后虽然该76号决定被柳城政发【2014】5号《关于撤销柳城政发【2012】76号《林木林地权属争议处理决定》文的决定》撤销，但柳城县政府于2016年11月21日作出的柳城政发【2016】第47号《柳城县人民政府关于林地权属纠纷处理决定》与原来柳城政发【2012】76号的证据完全一致，在没有新证据的前提下，作出把105亩土地确定归原审第三人上姚屯，在同一事实的情形下作出两种不同的处理决定结果，决定结果违背客观事实。 4.?从地名来源分析，柳城县政府决定给与上姚屯的105亩土地，包含了争议地所接壤龙美山全部的区域，上诉人覃村屯属于龙美村民委，该村委系因龙美山而得名，如龙美山所有的区域都不属于龙美村委，显然违背尊重历史客观事实的土地确权原则。 （3原审法院对柳城县政府无任何受理林地权属纠纷的手续，作出林地权属纠纷决定（柳城政发【2016】47号）行政违法行为视而不见，属于适用法律错误。 1.柳城县政府在2014年1月29日作出柳城政发【2014】5号文决定撤销柳城政发【2012】76号文后，没有任何受理手续，也未任何受理申请材料，以重新调查为由，直接启动林地权属纠纷调处程序，系行政违法。违反2013年12月1日施行的《广西区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第19、20条的规定，没有申请材料不能启动程序。启动程序须有争议方当事人提出调处申请。 2.?上姚屯对本案争议地没有申请确权的主体资格。1998年3月13日，本案争议地已经过古砦乡政府确权，上姚屯于2011年10月7日向古砦乡政府递交的有关材料来看，已确定本案争议地的南面归桥头屯管理，上姚屯其并未提交再次申请调处的新证据，不符合再次申请调处的受理条件。 3.?由于覃村屯及桥头屯等未能参加林地权属纠纷程序，故柳城县作出的柳城政发【2016】47号的权属纠纷处理决定为严重违法。 柳城县政府作出林地权属纠纷决定柳城政发【2016】47号还存在其他严重的程序错误。一是三四十承包户未参与，二是遗漏汶炉村委和龙美村委；三是柳州市政府复议期间延期没有通知覃村屯；原审法院超过法定六个月的审理期限。 被上诉人柳城县政府和柳州市政府答辩称，上诉称从上世纪五十年代至六十年代“四固定”争议地属于上诉人管理使用，并无充分的事实证据。1970年9月27日《协议书》证明争议地并非是上诉人管理使用。况且砍柴、割草、放牧并非是土地经营管理行为，更不是土地确权的依据。上诉人称从2011年11月7日至2016年11月21日柳城县政府从未通知上诉人参与纠纷的处理与客观事实不符。被上诉人依据争议各方均未能提供充分证据证明自己对争议地的权属主张，本着三个有利的原则，依职权进行划分管理，适用法律正确，处理程序合规，一审判决支持被上诉人的处理决定正确。请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，第三人覃村屯村民小组向本院提交新证据材料有：证据1为（2013）柳城行政行初字第22号案原审第三人上姚屯提交的证据材料，拟证明上姚屯提交的证据不能作为证据使用，上姚屯提交的证据图片证明其本身有牧场是在龙美山的西北面。证据2、证据3为（2013）柳城行政行初字第22号案件中被上诉人柳城县政府提交的证据材料及该案庭审笔录，拟证明柳城县政府作出的柳城政发（2012）76号行政决定与（2016）第47号《柳城县人民政府关于林地林权属性纠纷处理决定》的证据完全一致，但结果有异。证据4为（2013）柳市行终字第119号案二审庭审笔录，拟证明本案当事人还有在争议地上承包户的村民。 覃村屯村民小组以外的各方当事人对覃村屯二审提交的上述新证据材料质证意见认为均不是新证据，不认可覃村屯证明的目的。 对上述证据材料，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，不予采纳。 经本院开庭审理，二审查明的事实和证据与一审相同，本院予以确认。 本院认为，柳城县政府提供的《林木采伐许可证》、《土地承包合同书》均证明上诉人覃村屯村民小组对争议地有经营管理的事实；采矿许可证证明上诉人覃村屯村民在争议地内采石的事实，虽然不能依据采矿许可证及采石事实认定上诉人覃村屯对争议林地的所有及管理使用事实，但采矿会涉及到山林、土地、道路等未有证据显示其他村民小组对此提出过异议，可以反向佐证第三人覃村屯村民小组的权属主张。1998年7月13日的《协议书》系县处纠组、乡处纠组及龙美村委、汶炉村委、覃村、桥头达成的协议，对协议当事人应有约束力，可以作为确权的参考证据。虽然上姚屯村民小组未参与签订该协议书而提出异议，但重点应审查其有无证据推翻该协议。柳城县政府根据上姚屯村民小组提出的异议和申请，经调查，于2012年12月28日作出柳城政发[2012]76号《柳城县人民政府林木林地权属纠纷处理决定》，将本案争议的龙美山、猪头山北面435亩林地确权归覃村屯村民小组。柳州市人民政府也作出了柳政复字[2013]43号柳州市人民政府行政复议决定书，维持了柳城县政府的柳城政发[2012]76号《柳城县人民政府林木林地权属纠纷处理决定》。后仅以发现案件材料中《自然资源权属现场勘查表》和附图遗漏了刘家屯村民小组的签字，导致认定争议地范围不清为由决定撤销76号处理决定，在没有新证据推翻柳城政发[2012]76号《柳城县人民政府林木林地权属纠纷处理决定》的情况下，重新作出柳城政发〔2019〕47号《关于林地权属纠纷处理决定》将105亩争议地确权给上姚屯，明显理据不足。综上，一审判决认定柳城县政府将本案争议地，以西界线上龙美山、猪头山之间的鞍部合水线交叉点为起点平等于争议地南界线作延伸线向东至独山水库东干渠的垂直投影线为分界线，分界线以南争议地105亩归上姚屯村民小组集体所有事实不清，理据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项的规定，判决如下： 1撤销柳州市中级人民法院（2017）桂02行初125号行政判决； 2撤销柳城县人民政府的柳城政发〔2019〕47号《关于林地权属纠纷处理决定》和柳州市人民政府的柳政复字〔2017〕40号《行政复议决定书》。 3本案由柳城县人民政府重新作出行政决定。 二审案件受理费50元，由被上诉人柳城县人民政府负担25元，被上诉人柳州市人民政府负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇一九年十二月十二日 法官助理 曾 露 书 记 员 韦泉丞