海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申43号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）林小敏，女，1982年9月20日出生，汉族，住三亚市。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市吉阳区综合行政执法局（原三亚市吉阳区城市管理局），住所地三亚市榆亚路25号。   法定代表人李灵，该局局长。   委托代理人陈海珍，该局工作人员。   委托代理人付秀品，海南惠海律师事务所律师。   林小敏诉三亚市吉阳区综合行政执法局（原三亚市吉阳区城市管理局，以下简称原吉阳区城管局）建设规划行政强制纠纷一案，不服三亚市中级人民法院作出的（2018）琼02行终193号行政判决，向本院申请再审，本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。本案现已审查终结。   本案被诉行政行为：2017年9月16日，原吉阳区城管局对林小敏作出三吉城管（执法五队）执决字[2017]第326号《强制执行决定书》（以下简称326号强制执行决定），以林小敏经原吉阳区城管局依法送达《行政处罚决定书》和《强制执行催告书》后，仍然未按要求于2017年9月8日24时前自行拆除其在三亚市××区违法建筑物为由，决定于2017年9月25日对林小敏前述违法建筑物实施强制拆除。   林小敏申请再审的主要理由是：1.二审判决对原吉阳区城管局行政处罚和行政326号强制执行决定行为职权认定错误。依据原审判决引用的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条之规定，只有国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，三亚市人民政府及吉阳区政府显然不在此列。原审判决认为实际上决定被申请人处罚权及强制权的是海南省人民政府，其依据是《海南省查处违法建筑若干规定》第四条，但实际上该条是要求在查处城镇违法建筑的过程中要城乡规划主管部门和城市管理综合行政执法机关共同参与。但本案中城乡规划主管部门并未参与。三亚市范围内的综合执法机构是三亚市综合行政执法局，该方案经海南省人民政府批准同意，并经海南省人民政府报国务院备案，该审批备案的法律渊源是国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚全工作的决定》。原吉阳区城管局是否经过备案？依法行政的基本原则是法无授权不可为，因此并不是三亚市吉阳区范围内的综合执法机构。退一步讲，即使三亚市人民政府在吉阳区设立综合行政执法机构合法，但依据吉阳区人民政府作出的《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要内设机构和人员编制规定的通知》，原吉阳区城管局并不具有城乡规划方面的处罚权。虽然原吉阳区城管局和原吉阳区综合行政执法局是一套人马，但是两套编制，各自有各自的工作职权范围，因此，吉阳区范围内对于违法建筑作出行政处罚决定书的机构应该是原吉阳区综合行政执法局，所用文件都应该加盖吉原阳区综合行政执法局的公章，而不应该是原吉阳区城管局的公章。实际上，在三亚市天涯区，关于违反城乡规划的行为作出处罚的均应是天涯区综合执法局，吉阳区也应是如此。因此，原吉阳区城管局不具有对林小敏建房行为作出认定、处罚及责令强制拆除的权限。2.原吉阳区城管局作出的326号强制执行决定书中决定强制拆除的时间尚在林小敏可提起行政诉讼的期限内，严重违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。3.原吉阳区城管局涉案326号强制执行决定书程序违法。326号强制执行决定作出的前提条件是处罚决定书依法送达，但本案中涉及的处罚决定送达回证显示当事人拒收，但自始至终原吉阳区城管局并没有提供相关证据，应当承担举证不能的责任。本案中所涉行政文书在无法证明林小敏拒收的情况下不适用留置送达。关于留置送达的证据只有两张，一张是相关行政文书的特写，一张是建筑的全景，但是并不能证明贴在该栋建筑上的行政文书为本案所涉及的处罚决定书及326号强制执行决定。其两者之间不能相互印证，无法形成完整闭合的证据链。326号强制执行决定书的送达过程也存在前述重大瑕疵，因此应当认定未送达。综上，二审判决认定基本事实错误，请求撤销二审判决，支持林小敏全部诉讼请求。   三亚市吉阳区综合行政执法局的答辩意见为：1.原吉阳区城管局具有查处辖区内违法建筑的职能。根据《行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（［2004］91号）、《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府[2005]184号）等文件精神，三亚市在行政区域内进行综合执法试点，三亚市综合行政执法局依法行使违反城市规划管理方面的行政处罚、行政强制及相关的监督检查职能。根据《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》（三发(2014)6号）、《中共三亚市委、三亚市人民政府关于三亚市吉阳区机构设置方案的批复》（三委(2014)35号）及三亚市吉阳区机构编制委员会《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（吉编字［2016］19号）等文件精神，设置三亚市吉阳区城市管理局，挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子，即三亚市吉阳区综合行政执法局承接了三亚市综合行政执法局在吉阳区内的违反城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚、行政强制及相关的监督检查职能。2.原吉阳区城管局作出行政处罚及强制决定没有超过处罚时效。林小敏的建设行为从建房之时直至房屋建成之后均未办理过规划批准手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，属于《行政处罚法》第二十九条第二款规定的违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算的情形，因此原吉阳区城管局作出的行政326号强制执行决定没有超过处罚时效。3.林小敏并非涉案房屋所在片区集体经济组织成员，其取得涉案土地来源不合法，不具有在涉案片区集体土地上建造房屋的合法资格。4.林小敏未能提供证据证明涉案房屋建设于《中华人民共和国城乡规划法》实施前，林小敏的违法建设行为一直持续存在，且林小敏至今未办理相关许可手续，适用《中华人民共和国城乡规划法》并不违法发布溯及既往原则。5.原吉阳区城管局在查处被林小敏涉案违法建筑过程中，制作了《接受调查询问通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、等一系列执法文书，均向林小敏送达。原吉阳区城管局在向林小敏作出行政326号强制执行决定之前向林小敏送达了《强制执行催告书》、《公告》，告知林小敏履行行政处罚决定确定的拆除违法建筑义务的期限，方式以及享有的陈述和申辩的权利，作出行政326号强制执行决定的程序合法。综上，请求驳回林小敏的再审申请。   本院认为：本案再审审查的主要问题是原吉阳区城管局作出的326号强制执行决定是否合法。本案中，涉案房屋位于三亚市××区委会，属于宅基地性质的农村集体建设用地，林小敏不属于三亚市吉阳区临春村委会村民，不具有占用农村集体建设用地建造住宅的资格，其建设涉案房屋前没有通过城乡规划行政主管部门的批准许可，没有取得建设工程规划许可证，林小敏修建的涉案房屋显然属于违法建筑。而且，林小敏违反城乡规划的违法行为持续至今，且未能补办合法手续。经本院审查，原吉阳区城管局在通知林小敏接受调查询问、行政处罚事前告知、作出三吉城管（执法五队）罚决字（2017）第326号《行政处罚决定书》，认定涉案建筑为违法建筑，并责令其自行拆除后，在林小敏拒不自行拆除的情况下，原吉阳区城管局经催告后作出326号强制执行决定，决定涉案违法建筑物实施强制拆除，认定事实清楚，符合法定程序。二审判决认定事实清楚，审判程序合法，驳回林小敏诉讼请求适用法律和判决结果亦无不当。林小敏申请再审的理由均不成立，本院不予支持。   综上，林小敏的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回林小敏的再审申请。   审 判 长 唐 进   审 判 员 王 鉴   审 判 员 贺 莺     二○一九年十二月日   法官助理 李梦姣   书 记 员 邢晓萌   附：相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （8审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。