湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂01行再4号 抗诉机关：湖北省人民检察院。 申诉人（一审原告、二审上诉人）武汉达权节能板材有限公司，住所地武汉东湖东信路SBI创业街2栋15楼。 法定代表人庞达权，总经理。 委托代理人刘一平，男，该公司法务总监。 委托代理人张典，湖北华隽律师事务所律师。 被申诉人（一审被告、二审被上诉人）武汉东湖新技术开发区管理委员会，住所地武汉东湖新技术开发区高新大道777号。 法定代表人陈平，该委员会主任。 行政负责人余长荣，该委员会城管局副局长。 委托代理人王玉清，湖北大晟律师事务所律师。 委托代理人苏超，湖北大晟律师事务所律师。 申诉人武汉达权节能板材有限公司（以下简称达权公司）与被申诉人武汉东湖新技术开发区管理委员会（以下简称东新管委会）城建行政强制一案，本院于2014年9月22日作出（2014）鄂武汉中行终字第00181号行政判决，已经发生法律效力。达权公司不服，向检察机关申请监督。湖北省人民检察院于2016年4月13日作出鄂检民（行）监[2016]42000000018号行政抗诉书，以原判认定事实主要证据不足，适用法律错误为由，向湖北省高级人民法院提出抗诉。湖北省高级人民法院于2016年6月8日作出（2016）鄂行抗4号行政裁定，指令本院再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申诉人达权公司的委托代理人刘一平、张典，被申诉人东新管委会行政负责人余长荣及委托代理人王玉清、苏超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 达权公司起诉至武汉东湖新技术开发区人民法院，请求：依法撤销东新管委会授权城管局作出的（武城管）强拆决字[2014]第06017号《强制拆除决定书》。 一审法院审理查明：达权公司在武汉东湖新技术开发区佛祖岭街湖口1号（原江夏区流芳街湖口1号）的厂房为2003年左右兴建，该厂房用地性质为湖口集体土地，该地块用以兴建厂房未经过政府部门的征地及出让，其地上建筑物未取得规划部门的建设许可，建筑物建成后亦未取得房产部门的相关登记。2013年11月6日，东新管委会对达权公司下达了（武城管）限拆决字[2013]第06120号《违法建设限期拆除决定书》，限其在2013年11月12日前自行将违法建设拆除。2013年11月7日，达权公司向东新管委会作出《关于（武城管）限拆决字第06120号决定书的回复》，认为东新管委会认定其建筑为违法建筑并对其下达限拆决定不合理。2013年11月14日，东新管委会向达权公司下达了（武城管）拆公字[2013]第06120号《拆除公告》，限其于2013年11月20日前自行拆除，并将该公告于达权公司办公场所予以张贴。2013年11月25日，东新管委会向达权公司下达了（武城管）拆告字[2013]第06120号《强制拆除事先催告书》，催告其在2013年11月28日前自行拆除。2014年3月10日，东新管委会向达权公司下达（武城管）强拆决字[2014]第06017号《强制拆除决定书》，决定对其建筑物进行强制拆除。 一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”和《武汉市城市综合管理条例》第五条第三款“区人民政府（包括开发区、风景区、化工区管委会，下同）是各自辖区内城市综合管理工作的责任主体，负责领导、组织、协调本级各部门、街道办事处开展城市综合管理工作”、《武汉市控制和查处违法建设办法》第六条“各区人民政府和管委会负责在辖区和管理范围内组织实施本办法。市城管、国土规划、住房保障房管、城乡建设、水务、交通运输、园林、公安、监察等部门按照各自职责，依法做好违法建设控制和查处相关工作，配合区人民政府和管委会做好违法建设的查处工作……”的规定，东新管委会被授权具有对其辖区内的违法建设进行强制拆除的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”上述条款是对建设单位和个人进行建设的强制性要求，即建设必须办理建设工程规划许可证。根据本案查明事实，达权公司在武汉东湖新技术开发区佛祖岭街湖口1号的厂房未办理建设工程规划许可证，违反了上述法律规定，属于违法建设。达权公司关于建设厂房有相关机关批准不属于违法建设的观点没有直接证据及法律依据予以支持；达权公司关于其与武汉光投拆迁工程有限公司签订了《厂房搬迁框架协议书》、参加了武汉东湖新技术开发区重点项目协调推进办公室组织的拆迁工作会议就说明其建设被认可为合法的观点，亦没有法律依据予以支持；达权公司关于未办理建设工程规划许可证的责任在政府机关的辩解，人民法院认为与本案行政行为的合法性没有法律上的关联，不能影响本案行政行为对其厂房为违法建设的认定。综上所述，东新管委会认定达权公司厂房为违法建设的事实清楚，证据充分，予以认可。东新管委会强制拆除决定适用的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条的规定。达权公司称东新管委会用厂房建成之后出台的法律法规对达权公司的厂房进行强拆是适用法律错误的观点，不予支持，因达权公司当初建厂房就未经合法审批许可，其行为已违法，且其违法状态持续至今。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条规定，城市管理执法部门在作出强制拆除决定之前，应当先向当事人下达限期拆除决定书，还应当公告限期自行拆除，最后还要进行拆前催告。根据本案查明事实，东新管委会2013年11月6日向达权公司下达了限期拆除决定书，达权公司在该决定书告知的三个月期限内未提出复议和诉讼，该决定书已生效。达权公司称未收到该份决定书，但达权公司2013年11月7日《关于（武城管）限拆决字第06120号决定书的回复》佐证其已经收到，故对达权公司的观点不予支持。东新管委会随后在2013年11月14日和25日先后作出了公告和催告，分别限定了限期自行拆除的时间。在限期的时间内达权公司亦未作出自拆，东新管委会遂在2014年3月10日做出强制拆除决定书。东新管委会强制拆除决定适用法律法规正确，程序合法。综上所述，东新管委会的强制拆除决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，达权公司要求撤销东新管委会强制拆除决定的请求没有事实根据和法律依据，应当予以驳回。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回武汉达权节能板材有限公司的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元由武汉达权节能板材有限公司负担。 达权公司不服，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，一、二审诉讼费用由东新管委会负担。事实与理由：1.江夏区人民政府计委（发改委）的夏计基（2001）29号、夏发改投资（2005）14号文件，以及《厂房搬迁框架协议书》等大量证据材料证明达权公司用地和建筑虽无证，但经过政府批复，中途又获得武汉光谷投资公司的补偿，故一审对证据采信错误。2.达权公司的厂房是2003年建设，一审判决适用的法律均是2008年以后才实施的法律和地方性法规，故适用法律错误。3.东新管委会授权城管执法，既不尊重历史又置客观事实不顾，没有体现行政执法客观公正适度且符合政策情理的要求。 本院二审经审查，原审判决认定事实清楚，证据充分，依法予以确认。 本院二审认为，涉案房屋及构筑物是达权公司的厂房，虽然房屋及构筑物建设于2003年，但是未取得建设工程规划许可证件。依据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条规定和《武汉市城市规划管理办法》第五十四条的规定，涉案房屋及构筑物属于违法建设，应当依法拆除。由于达权公司没有拆除涉案房屋及构筑物，该违法一直持续至今，东新管委会依据现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条的规定进行查处，作出强制拆除达权公司位于东湖开发区佛祖××街××村××号20处建筑面积共计6486.06平方米的房屋及构筑物的决定，适用法律正确。综上所述，东新管委会作出（武城管）强拆决字[2014]第0617号《强制拆除决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉达权节能板材有限公司负担。 湖北省人民检察院抗诉认为，达权公司在原一、二审提交的证据具有真实性、客观性，可表明以下事实：1996年武汉市江夏区流芳街湖口引进吴川建安公司。2001年4月23日，江夏区计划委员会下文[夏计基（2001）29号]同意吴川建安公司在流××街××村××15亩，新建“吴川市建筑安装工程公司江夏湖口分公司”（以下简称湖口分公司），负责人庞达权。后因湖口分公司获批的建厂土地被纳入湖北教育学院建校规划土地内，经与湖口委协商，决定湖口分公司迁出原址，在湖口另一处荒地重建，教育学院及政府负责协助办理有关手续。2003年8月20日，流芳街招商办与湖口分公司签订《协议书》，一次性支付补偿费38万元。同日，松本板材有限公司（后更名为达权公司）填报了现址《江夏区城市建设用地规划选址审批表》，村、街道办事处均在“同意选址”意见处盖章确认。2005年9月，江夏区流芳街被东湖高新区托管。2005年11月11日，江夏区发改委下文（夏发改投资[2005]14号）在15亩基础上新增用地13亩，共计28亩，投资总额达1200万，由单位自筹解决。2010年7月29日，武汉光谷建设投资有限公司（以下简称光投公司）因涉案建筑的拆迁补偿事宜与达权公司签订《补偿预付协议》，鉴于达权公司厂区被征迁部分后的实际过渡需要，光投公司同意补偿达权公司50万元。2013年12月11日，公司与光投公司签订《厂房搬迁框架协议书》，光投公司承诺于2013年12月28日前将位于佛祖岭的富士康Ｊ03号厂房交付公司免费使用至光投公司协助公司征用新地块完毕之日起18个月止。2014年2月12日，东湖新区重点项目办公室向区委领导呈报《关于加快推进达权节能板材公司拆迁工作的签报》，汇报了达权公司的相关情况，用地的历史沿革，同时提出了解决建议，明确时间节点为2014年3月10日。该院认为原判认定事实主要证据不足，适用法律错误。理由如下：1.东新管委会依据《城乡规划法》，径行决定限期拆除以及强制拆除涉案建筑，主要证据不足。限拆决定对涉案建筑处理的法律依据是《城乡规划法》第六十四条的规定，对该条的适用条件，《中华人民共和国城乡规划释义》作出进一步解释。对于未取得建设工程规划许可证进行开发建设或违反建设工程规划许可证的规定进行建设，尚可采取改正措施的，建设单位可以改正，也可按照法律法规的规定补办建设工程规划许可证，但不必然产生被拆除的法律后果，只有建筑物影响到规划的实施且无法采取措施消除影响的才应拆除。本案中，东新管委会在认定涉案建筑系未取得建设规划许可证的违法建筑时，并未举证排除该建筑属于可补办建设工程规划许可证的情形，亦未举证排除该建筑属于可通过改建使其符合规划的情形，径行作出限期整体拆除决定并强制执行，缺乏事实依据。2.东新管委会对涉案建筑作出的限期拆除及强制拆除决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，有悖行政执法诚信及比例原则。本案中，根据原审查明的事实，涉案建筑系湖口委引进下属企业吴川建安公司湖口分公司所建厂房，因湖北教育学院建校占地迁至现址重建而成。达权公司为证明该建筑并非违法建筑在诉讼中提交了大量证据，证明建设用地经过了该集体土地所属的湖口委会同意，亦获得江夏区原计划委员会批文及时任副区长批示，表明涉案建筑的建设得到相关主管部门的初步审批，并非肆意建设。该建筑自2003年至2013年被决定拆除，存续长达十年之久，未有主管部门对其新建、扩建予以制止。期间还因部分建筑物和附属设施所在的土地范围纳入市政道路建设规划红线图，被征迁而获得补偿。上述客观事实使得建筑物权利人对其建筑产生了基于合法建设、使用、生产经营的信赖利益，而东新管委会针对同一权利人、同一地块、同一建筑区域作出截然不同的性质认定，明显违反法律规定，且有悖行政执法的诚信及比例原则。 达权公司申诉称，1.适用法律错误，导致认定事实错误。《强制拆除决定书》执法依据的实施时间均在用地和建设之后，完全违背法不溯及既往的法律原则，一、二审判决又套用以上法律，完全无视涉案土地和构筑物的历史情况。即便按照当时生效的《中华人民共和国城市规划法》的规定，涉案地块和建筑在2003年建成，根本不在城市规划控制区内。东新管委会没有任何证据证明涉案地块和建筑在城市规划区内，也未提供公开城市规划区事实的对应证据，其应承担举证不能的责任。一、二审期间，达权公司提交大量证据，申请追加第三人，申请对《厂房搬迁框架协议》及九次会谈等事宜全面调查，这些情况都与本案有密切关联。但一、二审不正视历史，不确认本公司所有证据，导致事实认定错误。2.行政执法相对人错误。涉案土地和房屋构筑物，是2003年吴川建安公司江夏湖口分公司经江夏区政府两次批复、置换地块建设而成，达权公司只是租赁使用而已，其不可能成为涉案建筑所谓的“违法建设”主体，更不具备本案“行政执法相对人”适格的主体资格，故将达权公司确定为行政执法相对人错误。3.东新管委会不具有进行行政强制拆除的执法权限及主体资格。《中华人民共和国城市规划法》仅赋予县级以上地方人民政府有强制拆除的权力，而东新管委会仅为派出机构，不是法律确定的县级以上地方人民政府。4.用地与建设历史久远，完全合法。案涉土地和建筑有近二十年历史，根据《中华人民共和国土地管理法》第43条规定，经过批准建设，完全合法，根本无需规划许可和建筑许可。历史上就没有违法，更没有违法的持续。请求依法撤销原一、二审判决，依法判令如原一、二审诉状所请求。 东新管委会辩称，1.依据《城乡规划法》、《武汉市城市综合管理条例》、《武汉市控制和查处违法建设办法》、《武汉东湖新技术开发区条例》的规定，东新管委会具有对辖区内违法建设进行查处的法定职权。2.东新管委会于2014年3月10日作出的武城管强拆决字[2014]第06017号《强制拆除决定书》事实清楚，符合规定。涉案违法建设属于“未取得建设工程规划许可证而进行建设的”的违法行为，按规定应当“限期拆除”。达权公司提交的批复不属于法定的规划手续，不能证明涉案建筑是合法建筑。无论新法还是旧法，建设建筑物必须申请办理建设工程规划许可证。东新管委会在明确涉案建筑为违章建筑后，向达权公司送达《违法建设限期拆除决定书》，但达权公司没有在规定期限履行拆除决定，亦未对该决定书申请复议或提起诉讼，后东新管委会又在达权公司处张贴《拆除公告》，再送达《强制拆除事先催告书》，最后送达《强制拆除决定书》。3.涉案建筑在建设时未取得建设工程规划许可证，此后亦未取得建设工程规划许可证，属于持续违法行为。并且本案不是针对该行为提起的诉讼。故达权公司关于涉案建筑不是违法建设的意见，没有依据，不是本案审查的范围。4.案涉行政行为不存在违反《行政处罚法》的情形。《强制拆除决定书》是依据《行政强制法》作出的强制执行决定，不应当理解为行政处罚行为。5.达权公司是《强制拆除决定书》中所涉建筑的所有权人，不存在“行政执法相对人错误”的问题。达权公司的法定代表人庞达权明确表示涉案建筑归达权公司所有，且诉讼中达权公司多次表示其是涉案建筑的所有权人。6.达权公司原二审提交的证据不属于“新证据”，并且不能证明涉案建筑为合法建筑，原判不存在“刻意排斥证据”的问题。请求维持原判。 本院再审查明认定的事实与原审查明的事实相同。 本案的争议焦点为：东新管委会作出的（武城管）强拆决字[2014]第06017号《强制拆除决定书》是否有事实和法律依据。 本院再审认为，东新管委会依法具有对其辖区内违法建设进行强制拆除的法定职权，原一审对此已进行详细论述，本院予以确认。湖口分公司基于政府批文使用案涉土地，但一直没有办理用地手续或者土地权属证书，其后又在没有办理建设规划许可证的情况下投资建设房屋构筑物，建成后也没有办理房屋所有权证，而是由达权公司2005年成立后一直占有使用，故东新管委会按照土地和房屋构筑物的客观实际状况确定行政相对人，并无不当。达权公司占有的涉案土地和房屋构筑物虽有历史渊源，但不论是湖口分公司还是达权公司至今均没有办理相关手续，没有取得建设工程规划许可证，使案涉土地和建筑合法有效。所以即便湖口分公司取得批文，也因未办理用地和建设手续而无法合法占有，也不可能通过补办相关手续而使其符合现有规划，故涉案房屋和构筑物属于违法建设。因案涉房屋构筑物没有被自行或强制拆除，故违法建设持续存在至今，违法建设也不可能因东新管委会的不积极履职行为而转化成合法建设。综上，东新管委会依法作出的（武城管）强拆决字[2014]第06017号《强制拆除决定书》有事实和法律依据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 维持本院（2014）鄂武汉中行终字第00181号行政判决。 本判决为终审判决。 审判长 谢 迟 审判员 赵 军 审判员 刘汉涛 二〇一九年十二月二十四日 法官助理 江秀惠    书 记 员 刘凯