广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终155号上诉人（原审被告）：珠海市香洲区应急管理局（原香洲区安全生产监督管理局），住所地：广东省珠海市香洲区兴业路413号五楼。法定代表人：徐世军，局长。委托诉讼代理人：陈克军，广东泰诺律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：珠海香洲老房子水墨蜀锦川菜食府有限公司，住所地：广东省珠海市香洲区人民西路633-201号部分，三台石路435-201号。法定代表人：杨樵。委托诉讼代理人：章鹏，广东中亿律师事务所律师。上诉人珠海市香洲区应急管理局（以下简称香洲区应急管理局）因与被上诉人珠海香洲老房子水墨蜀锦川菜食府有限公司（以下简称老房子食府）有限公司安全生产监督行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2017年2月28日，老房子食府与珠海金灿广告有限公司（以下简称金灿广告公司）签订合同，约定由金灿广告公司负责老房子食府户外招牌拆改及LED字的安装。后金灿广告公司口头将搭建拆除竹排架的工作发包给自然人林永硕，林永硕安排了没有高空作业资质的王万华和夏勋志负责搭拆排架。2017年3月13日9时40分左右，拆改“老房子”户外招牌及LED安装完毕，作业工人王万华在拆除竹排架倒塌时坠落至地面，被送至医院抢救。2017年3月29日，伤者王万华医治无效身亡。2017年3月23日，珠海市香洲区城市管理局对老房子食府颁发《珠海市香洲区户外广告设施和招牌设置许可证》，对老房子食府提出的户外招牌设施设置申请准予行政许可。2017年7月12日，原香洲区安全生产监督管理局（以下简称香洲区安监局）作出《关于珠海香洲老房子水墨蜀锦川菜食府有限公司“3.13”高处坠落死亡事故单位行政处罚案件调查报告》，认定老房子食府未经许可擅自设置户外招牌，将旧的户外招牌拆除和新的户外招牌安装承揽给没有高处作业施工相关资质的金灿广告公司，导致事故发生，对事故负有责任。根据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第三条规定，认定老房子食府为事故发生单位，建议依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项及《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）第十四条的规定对老房子食府处以人民币二十万元的罚款。2017年7月17日，原香洲区安监局作出（珠香）安监罚集〔2017〕13号《行政处罚集体讨论记录》，经其负责人集体讨论，一致同意依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项及《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）第十四条的规定，对老房子食府处人民币二十万元罚款的行政处罚。2017年8月7日，原香洲区安监局作出（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》，认定老房子食府未经许可擅自设置户外招牌，造成2017年3月13日作业工人王万华在拆除竹排架时坠落至地面，头部受伤，后因医治无效死亡的生产安全责任事故。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项和《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）第十四条的规定，决定给予老房子食府人民币二十万元罚款的行政处罚。老房子食府不服该行政处罚决定，于2017年9月21日向珠海市人民政府申请行政复议。2018年1月9日，珠海市人民政府作出珠府行复〔2017〕422号《行政复议决定书》，维持了原香洲区安监局作出的（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》，并于2018年2月1日分别送达给老房子食府及原香洲区安监局。老房子食府不服，依法向一审法院提起行政诉讼，案号为（2018）粤0404行初55号。2018年7月30日，一审法院作出（2018）粤0404行初55号行政判决，以（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》程序违法为由，判决撤销上述行政处罚决定书和行政复议决定书。该判决于2018年8月22日生效。2018年11月28日，原香洲区安监局向老房子食府直接送达（珠香）安监罚告〔2018〕8号《行政处罚告知书》和（珠香）安监听告〔2018〕7号《行政处罚听证告知书》。2018年12月3日，老房子食府向原香洲区安监局提交《放弃听证承诺书》。2018年12月3日，原香洲区安监局作出（珠香）安监罚〔2018〕6号《行政处罚决定书》，认定老房子食府未经许可擅自设置户外招牌，将旧的户外招牌拆除和新的户外招牌安装承揽给没有设计、施工等相关资质（《珠海经济特区和招牌设置管理条例》第十五条及《珠海市户外广告设施设置技术规范》第5.1条）的金灿广告公司，导致事故发生，对事故负有责任，造成在2017年3月13日作业工人王万华在拆除竹排架时坠落至地面，头部受伤，后因医治无效死亡的生产安全责任事故。根据《生产安全事故报告和调查处理条例罚款处罚暂行规定》第三条，认定老房子食府为事故发生单位。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项和《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）第十四条的规定，决定给予人民币二十万元罚款的行政处罚。老房子食府不服，向一审法院提起行政诉讼。2018年12月17日，老房子食府依据（珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》缴纳的二十万元罚款已经退回至老房子食府的账户。另查明，香洲区应急管理局在一审庭审中纠正其作出的（珠香）安监罚〔2018〕6号《行政处罚决定书》中《珠海经济特区和招牌设置管理条例》，应为《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》。老房子食府一审的诉讼请求为：1.撤销原香洲区安监局作出的（珠香）安监罚〔2018〕6号《行政处罚决定书（单位）》；2.本案诉讼费由珠海市香洲区应急管理局承担。一审法院判案理由及结果一审法院认为，本案的争议焦点为原香洲区安监局作出（珠香）安监罚〔2018〕6号《行政处罚决定书》，认定“老房子食府将户外招牌拆除和新的户外招牌安装承揽给没有设计、施工等相关资质的广告公司，导致生产安全责任事故发生，对事故负有责任”的法律依据是否正确的问题。具体评判如下：原香洲区安监局作出《行政处罚决定书》的依据是《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》第十五条和《珠海市户外广告设施设置技术规范》第5.1条。《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》第十五条规定，“户外广告设施和招牌设计、制作、安装应当符合有关的技术、质量、安全标准。”《珠海市户外广告设施设置技术规范》（以下简称珠海市《技术规范》）第5.1条规定，“户外广告设施应由具备建筑结构设计资质的设计单位结合建筑整体布局和建筑物立面要求进行设计，施工图纸应盖有设计出图章。”且珠海市《技术规范》第2.1条对术语“户外广告设施”作出了解释，“户外广告设施：在道路、广场、绿地、水域、机场、车站、码头等公共场地或者非公共场地的空间、建（构）筑物以及公共交通工具外表上，利用各种形式设置的户外商业、公益广告设施；以及企、事业单位和个体工商户在其办公或者经营场所的房地产所有权或者使用权范围内设置的与其单位注册登记名称相符的标牌、匾额、指示牌等户外招牌广告设施。”因此，原香洲区安监局依据上述法律规定，认为户外招牌属于户外广告设施，老房子食府应当将拆除案涉户外招牌及改造的作业承揽给有设计、施工等相关资质的单位。而老房子食府将该作业承揽给没有相关资质的金灿广告公司，也未审查其是否具备相应的施工资质，导致生产安全责任事故，对事故负有责任。而老房子食府认为，“户外广告设施”的定义应当适用住房和城乡建设部于2010年7月20日以第697号公告发布的《城市户外广告设施技术规范》（CJJ149-2010，以下简称住建部《技术规范》），该公告批准《城市户外广告设施技术规范》为行业标准，自2011年2月1日起实施。住建部《技术规范》“条文说明”部分的第2.0.1规定，“企业、事业单位、个体工商户及其他组织，在其拥有合法权属的经营、办公场所或建筑物设置的与其注册登记名称相符的单位名称、字号和标志，属于招牌范畴，而不属于户外广告设施范畴。”因此，户外招牌不属于户外广告设施，老房子食府无需审查承揽拆除案涉户外招牌及改造作业的单位是否具备相关施工资质。由此可知，本案的审理涉及对珠海市《技术规范》和住建部《技术规范》的法律效力问题。一审法院认为，珠海市《技术规范》是由广东省珠海市人民政府于2009年7月17日经七届106次市政府常务会议审议通过的，自公布之日起三十日后施行。住建部《技术规范》是由中华人民共和国住房和城乡建设部于2010年7月20日以第697号公告批准发布的，自2011年2月1日起实施。行政机关应选择发布在后的住建部《技术规范》进行适用。本案中，老房子食府进行作业的是户外招牌，依照住建部《技术规范》的规定，户外招牌不属于户外广告设施。同时，2015年6月1日实施的《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》第三条规定，“本条例所称户外广告设施，是指在道路、广场、绿地、水域、机场、车站、码头等公共场地或者非公共场地及其建筑物、构筑物以及公共交通工具外表上，利用各种形式设置的商业和公益广告设施。本条例所称招牌，是指在办公或者经营场所的建筑物、构筑物及其附属设施上设置的，用于表示名称、字号、商号的标牌、匾额、指示牌等。”可以看出，经济特区立法亦将招牌和户外广告设施定义区分开来，招牌和户外广告设施是两个单独的概念。因此，被告依据珠海市《技术规范》第2.1条和第5.1条作出被诉《行政处罚决定书》，认定“户外招牌属于户外广告设施”和“原告应当将拆除案涉户外招牌及改造的作业承揽给有设计、施工等相关资质的单位”，应属于法律适用错误。另，退一步说，假设珠海市《技术规范》可以作为被告作出被诉《行政处罚决定书》的法律依据，被告适用该技术规范的第5.1条亦属于法律适用错误。本案中，被诉《行政处罚决定书》所述老房子食府的违法事实是将户外招牌安装承揽给没有设计、施工等相关资质的金灿广告公司，导致事故发生。可以看出，原香洲区安监局认定老房子食府的违法事实是户外招牌的“安装行为”没有承揽给有相关资质的企业。但是，珠海市《技术规范》第5.1条规定属于该技术规范第5部分“户外广告设施的设计规范”，即该条规定的是户外广告设施的“设计行为”应由具备建筑结构设计资质的设计单位进行设计。被告拟处罚的“安装行为”没有承揽给有相关资质的企业是由珠海市《技术规范》第7部分“户外广告设施的安装规范”中的第7.1条“户外广告设施的安装应由具备建筑、安装施工资质的企业按图进行施工，并要求有施工监理”和第7.3条“屋顶广告设施和高层建筑墙面广告设施的安装人员必须具有登高架设作业证，并采取可靠的安全措施，防止损坏房屋结构及其外装修；六级风以上不得施工”规定的。因此，从这个角度分析，原香洲区安监局适用珠海市《技术规范》第5.1条亦属于法律适用错误。据此，原香洲区安监局于2018年12月3日作出（珠香）安监罚〔2018〕6号《行政处罚决定书》，适用法律错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，撤销珠海市香洲区安全生产监督管理局于2018年12月3日作出的（珠香）安监罚〔2018〕6号《行政处罚决定书》。一审案件受理费人民币50元，由香洲区应急管理局负担。当事人二审诉辩主张上诉人香洲区应急管理局二审的诉请为：1.撤销一审判决，维持上诉人于2018年12月3日作出的（珠香）安监罚[2018]6号《行政处罚决定书》；2.判令被上诉人承担本案一审、二审诉讼费。上诉人认为其适用法律正确，请求驳回被上诉人的诉请，其理由如下：一、一审判决适用法律错误。首先，上诉人作出被诉《行政处罚决定书》，认定被上诉人未经许可擅自设置户外招牌，将旧的户外招牌和新的户外招牌安装承揽给没有设计、施工等相关资质的金灿广告公司，造成在2017年3月13日作业工人王万华在拆除竹架时坠落至地面，头部受伤，后因医治无效死亡的安全生产责任事故，对事故发生负有责任，符合《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项、《安全生产责任事故报告和调查处理条例罚款处罚暂行规定》第三条及《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）第十四条的规定，适用法律正确。其次，一审判决认为，被诉《行政处罚决定书》应优先适用住建部《技术规范》，不应适用珠海市《技术规范》，缺乏法理依据，不符合《中华人民共和国立法法》第八十条第一款、第八十二条的规定。本案中，住建部《技术规范》和珠海市《技术规范》，同属规章，法律位阶相同，应当具有同等法律效力，应当依法在各自范围内适用。对于同一事务，地方性规章没有规定的，当然适用部门规章；地方性规章有规定的，地方性规章应在该行政区内优先适用，地方性规章与部门规章不存在效力优先适用问题，也不存在后颁布的规章优先适用于先颁布的规章的问题。珠海市《技术规范》现仍属于有效的地方性规章，不因住建部《技术规范》实施而当然失效。上诉人依据珠海市《技术规范》对被上诉人进行行政处罚，适用法律完全正确。二、上诉人适用《珠海市经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》第十五条和珠海市《技术规范》第5.1条作出的《行政处罚决定书》，适用法律正确。《珠海市经济特区户外广告招牌设置管理条例》第十五条规定，“户外广告设施和招牌设计、制作、安装应当符合有关的技术、质量、安全标准。”该条例所指的有关技术、质量、安全标准，即为珠海市《技术规范》，根据该《技术规范》的规定，被上诉人的招牌明显属于户外广告设施。《珠海市经济特区户外广告和招牌设置管理条例》自2015年6月1日颁布并实施以来，珠海市人大和珠海市人民政府在广告设计、制作、安装、许可方面并未发布新的技术规范，至今仍适用珠海市《技术规范》。因此，上诉人在本案中认定被上诉人将户外招牌拆除和新的户外招牌安装承揽给没有设计、施工等相关资质的金灿广告公司，导致施工发生，负有事故责任，作出被诉《行政处罚决定书》，适用法律正确。被上诉人老房子食府答辩称：被诉行政处罚主要事实不清，法律适用错误。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。具体理由如下：一、老房子食府设置的是“户外招牌设施”，不是“户外广告设施”。涉案事故发生后，香洲区城市管理局于2017年3月23日向被上诉人颁发了《珠海市香洲区户外广告设施和招牌设置许可证》（珠香广告招牌许准[2017]55号）。该许可证适用的是《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》，该条例第三条明确将“户外广告设施”与“招牌”区分定性，分别管理；从该许可证的名称和内容可见，“户外广告设施”与“户外招牌设施”设置的行政许可是区别管理的，“户外广告设施”不等于“户外招牌设施”。被上诉人设置的设施为“户外招牌”，已得到行政许可机关的明确认可。二、被诉《行政处罚决定书》认定被上诉人“旧的户外招牌拆除和新的户外招牌安装承揽给没有设计、施工等相关资质的珠海金灿广告公司，导致事故发生，对事故负有责任”属于认定事实不清。被上诉人认可违反了“设置户外招牌”的行政许可管理规定，故在事故发生后立即办理了相关行政许可申请，并顺利取得了《珠海市香洲区户外广告设施和招牌设置许可证》。《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》并没有要求涉案户外招牌设置的承揽需要具备“设计、施工等相关资质”。对于“设计、施工等相关资质”的管理规定，仅适用“户外广告设施”，并不适用“户外招牌”。因此，被诉《行政处罚决定书》认定被上诉人违反了与“户外招牌拆除和新的户外招牌安装”相关的“设计、施工等相关资质”的管理规定缺乏法律依据，被上诉人设置户外招牌的行为，完全符合相关行政许可条件，不存在任何违法事实。所以，被诉《行政处罚决定书》所适用的法律规范、处罚的对象都是错误的。三、关于《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》、珠海市《技术规范》和住建部《技术规范》的适用问题。香洲区城市管理局向被上诉人颁发的《珠海市香洲区户外广告设施和招牌设置许可证》，适用的是《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》，而非珠海市《技术规范》。因此，被诉《行政处罚决定书》应适用《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》来确定行政许可的内容，而不能适用珠海市《技术规范》。珠海市《技术规范》是珠海市人民政府发布的地方标准，地方行政规范性文件，其效力低于地方规章。住建部《技术规范》设定了国家强制性标准，而成为具有权利义务内容的法律规范，属于部门规章。本案中，应当优先适用住建部《技术规范》。《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》第十五条关于“户外广告设施和招牌设计、制作、安装应当符合有关的计算、质量、安全标准”的规定，应当适用国家强制性标准，即住建部《技术规范》；上诉人将“标准”直接解释为珠海市《技术规范》，没有法律依据。二审查明的事实二审期间，双方均未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果综合归纳双方的诉辩意见，二审的核心问题在于,被诉《行政处罚决定书》认定责任主体是否有误，适用法律是否正确。对此，本院评述如下：被诉行政处罚决定对安全生产事故的责任主体认定错误。被诉《行政处罚决定书》认定，老房子食府未经许可擅自设置户外招牌，将旧的户外招牌拆除和新的户外招牌安装承揽给没有设计、施工等相关资质的金灿广告公司，违反了《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》第十五5条及珠海市《技术规范》第5.1条的规定，导致事故发生，对事故负有责任。本案中，老房子食府与金灿广告公司之间形成的是加工承揽合同关系。老房子食府是定作人，金灿广告公司是承揽人。在承揽合同关系中，承揽人按照定做人的要求完成工作成果，定做人就完成的工作成果，向承揽人支付报酬；承揽人的工作具有独立性，承揽人以自己的设备、技术和劳力完成主要工作，不受定作人的指挥管理；同时承揽事项的完成具有一定的人身依附性，承揽人应以自己的风险独立完成工作，对工作成果的完成负全部责任。因此，在老房子食府师傅“旧招牌拆除和新招牌的设计安装施工”的工作中，组织员工生产、完成工作任务、收取工作报酬的主体是金灿广告公司。老房子食府只是支付工作报酬、验收工作成果是否符合双方合同的约定而已，不是组织本次生产活动的主体单位。其次，从香洲区城市管理局向被上诉人颁发的《珠海市香洲区户外广告设施和招牌设置许可证》（珠香广告招牌许准[2017]55号）可知，被上诉人设置的是户外招牌设施。上诉人认定为户外广告设施，与《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例》的规定不相符。根据住建部《技术规范》“条文说明”的规定，户外招牌不属于户外广告设施。户外广告设施的设计和施工单位应当具备相应的资质，但户外招牌的制作、安装、施工则没有此项规定。因此，老房子食府在确定其户外招牌的拆除和安装业务时，没有审查承揽单位相关资质的法定义务，也没有监督承揽单位安全施工的义务。本案中，老房子食府将招牌交给金灿广告公司承揽的情形，不属于《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”规定的情形。被诉行政处罚决定认定老房子食府为本案的安全生产事故责任单位（事故发生单位）没有事实依据和法律依据。一审判决对被诉行政处罚决定的法律依据是否正确已经作了较详尽的分析，其作出“本案不应适用珠海市《技术规范》，而应当适用住建部《技术规范》，以及上诉人适用珠海市《技术规范》第5.1条属于法律适用错误”的评断正确，本院认同，不再赘述。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人的答辩意见有理，本院予以采纳。一审判决虽然没有对被诉行政处罚决定的处罚对象是否准确进行评述，但认定事实无误，且最终处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费人民币50元，由上诉人珠海市香洲区应急管理局负担。本判决为终审判决。审判长 唐文审判员宋义明审判员陈伟二〇一九年十二月十一日书记员 王           嘉