广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终154号上诉人（一审被告）：珠海市斗门区白蕉镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区白蕉镇工业开发区政府大院。法定代表人：林庆生，镇长。行政机关应诉负责人：刘平，该镇委委员。委托诉讼代理人：徐奕超，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵可心，北京市盈科（珠海）律师事务所实习律师。被上诉人（一审原告）：曾长伟，男，1951年6月27日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。委托诉讼代理人：潘伦建，男，1948年11月25日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。上诉人珠海市斗门区白蕉镇人民政府（以下简称白蕉镇政府）因与被上诉人曾长伟政府信息公开一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2008年，因嘉华—榕益110KV线路14号+2至14号+3线行底线塔改造建设的需要，珠海市斗门区区城区域白蕉城建办公室与曾长伟签订了《迁拆临时房屋及土地补偿协议书》，就拆迁位于斗珠路××村正××桥南侧的曾长伟临时房屋及土地进行拆迁补偿。当时曾长伟的房屋是按临时房屋的标准进行补偿。后曾长伟获悉，珠海市斗门区区城区域白蕉城建办公室对类同曾长伟房屋的其他案外人的房屋拆迁补偿标准与原告的补偿标准大相径庭，损害了曾长伟的合法权益。为此，曾长伟向珠海市斗门区区城区域白蕉城建办公室和斗门区一河两岸东堤项目征地办公室提交《政府信息公开申请书》，要求公开杨炎南、林国兆、吴金堂、李英强、余景良、梁松胜、梁锦堂、古诚岳、林金华、陈培耀等10人的房屋土地补偿协议、听证等相关资料和2008年嘉华—榕益110KV线路段房屋住户曾长伟、石根、林华彬3户征收协议及荐档相关资料。但上述两个单位对曾长伟的申请逾期没有作任何处理，曾长伟认为上述两个单位没有统一社会信用代码，是白蕉镇政府下属的办事机构。因此，以白蕉镇政府为被告提起本案诉讼。另查明，庭审笔录第5页白蕉镇政府陈述，“原告申请的信息应当保留在被告处。当时有找过，但是没有找到。”第6页白蕉镇政府陈述，“珠海市斗门区区城区域白蕉城建办公室以前是每个镇都设有的城建办，公章是由区管理。后来机构改革后，各个镇都设有城建办，才有自己的公章。这个斗门区区城区域白蕉城建办公室目前已经被取消。”在珠海市斗门区人民政府官网子目录信息公开目录系统-白蕉镇人民政府-内设机构职能介绍中查询到，白蕉镇人民政府内设机构包含城乡建设办公室（挂农民建房管理办公室牌子），其职能为：负责镇、村规划建设和管理的综合协调工作；……负责土地和房屋征收、“三旧”改造、住房保障等工作……。一审法院判案理由及结果本案系政府信息公开案，本案的争议焦点有三项。一是曾长伟申请公开的信息是否属于政府信息？二是白蕉镇政府是否为被诉政府信息公开义务主体？三是被诉政府信息是否应当公开？一、关于曾长伟申请公开的信息是否属于政府信息的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年）第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第九条规定，“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”第十二条规定，“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”本案中，曾长伟申请公开的房屋土地补偿协议、征收协议、征地批复及听证会等相关资料系斗门区区城区域白蕉城建办公室在履行曾长伟所在村集体涉2008年嘉华-榕益110KV线路段土地和房屋征收职责过程中制作的信息，亦关乎到其所在村集体按涉土地及房屋被征收后，征收土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的的发放情况。根据上述法律规定，曾长伟申请公开的信息属于政府信息，更是乡（镇）人民政府应当主动并重点公开的政府信息。因此，白蕉镇政府提出曾长伟申请公开的信息不属于法定政府信息公开范围的主张没有法律依据，一审法院不予支持。二、关于白蕉镇政府是否为被诉政府信息公开义务主体的问题。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年）第十七条的规定，本案中，根据已查明的事实，其一，白蕉镇政府已在庭审中自认案涉政府信息应当系其保留；其二，白蕉镇政府在庭审笔录中陈述到，“斗门区区城区域白蕉城建办公室曾是设立在镇上，公章是由区管理。后来机构改革后，各个镇都设有城建办，才有自己的公章。该办公室已经被取消。”在政府官网中查询到白蕉镇政府设有专门的城建办公室，其职能之一为负责土地和房屋征收、“三旧”改造、住房保障等工作。故综合考虑，案涉政府信息目前应保存在白蕉镇政府。再根据上述法律规定的“谁制作谁公开，谁保存谁公开”原则，2008年制作曾长伟申请公开的政府信息的斗门区区城区域白蕉城建办公室已被取消，故保存信息的白蕉镇政府应当是案涉政府信息的公开义务机关。白蕉镇政府为案涉政府信息的公开义务机关且其答辩的内容实际上已经表明其在得知曾长伟政府信息公开申请内容的情况下仍然会拒绝公开。因此，在查明案涉政府信息公开义务机关和明确斗门区区城区域白蕉城建办公室已经被取消的情况下，为了不增加曾长伟的诉累，尽管白蕉镇政府提出申请书的落款系邮寄给斗门区区城区域白蕉城建办公室并非邮寄给白蕉镇政府，其是在诉讼过程中才得知曾长伟政府信息公开申请内容的事实不影响本案的审理。三、关于被诉政府信息是否应当公开的问题。白蕉镇政府主张曾长伟的政府信息公开申请并非出于生活、生产、科研等特殊需要，因此不予公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年）第十三条之规定可知，须要审查获取政府信息是否根据自身生产、生活、科研等特殊需要的前提条件是该政府信息是由当事人依申请公开。而本案中，曾长伟申请公开的政府信息系乡（镇）人民政府应当主动并重点公开的政府信息，认定理由一审法院已在评析第一个争议焦点中予以阐述。故，白蕉镇政府的该项主张没有事实和法律依据，一审法院不予支持。白蕉镇政府又主张曾长伟的政府信息公开申请内容涉及到案外人的个人隐私，因此不予公开。其一，如前所述，曾长伟申请的政府信息系乡（镇）人民政府应当主动并重点公开的政府信息，且征收补偿等资料在征收拆迁中均需要公示，并不属于个人隐私，即使在征收补偿等资料中有可能记载案外人及其家庭成员个人信息等，如果涉及个人隐私，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年）第二十二条的规定，行政机关也应当区分处理。其二，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年）第二十三条的规定，即使行政机关认为申请人申请公开的政府信息涉及第三方个人隐私，须征求第三方意见，才能拒绝公开。本案中，白蕉镇政府认为案涉政府信息系案外人个人隐私，在没有征求案外人意见的前提下，径行拒绝向曾长伟公开案涉政府信息，于法无据。故，白蕉镇政府的该项主张没有法律依据，一审法院不予支持。白蕉镇政府还主张曾长伟称申请公开的政府信息已经被公开过，既然信息已经被公开过，因此应当驳回曾长伟的诉讼请求。一审法院认为，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，即便政府信息已经主动公开，对于申请人的申请，行政机关也不能简单置之不理，还是要作出答复，并告知其获取该政府信息的方式和途径。故白蕉镇政府的该项主张没有法律依据，一审法院不予支持。曾长伟的申请公开的信息系乡（镇）政府主动并重点公开的政府信息，白蕉镇政府系案涉政府信息的公开义务主体，白蕉镇政府认为不应当公开案涉政府信息缺乏事实及法律依据。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条、第十条之规定，判决白蕉镇政府在判决生效后十五日内公开2008年嘉华—榕益110KV线路段房屋住户曾长伟、石根、林华彬3户征收协议及征地批复给曾长伟；判令白蕉镇政府在一审判决生效后十五日内公开2011年拆迁类同曾长伟房屋的杨炎南、林国兆、吴金堂、李英强、余景良、梁松胜、梁锦堂、古诚岳、林金华、陈培耀10人的房屋土地补偿协议、听证会资料及征地批复给曾长伟。一审案件受理费人民币50元，由白蕉镇政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人白蕉镇政府的上诉请求：1.撤销一审判决，驳回被上诉人曾长伟的一审诉讼请求；2.由被上诉人曾长伟承担本案诉讼费用。理由如下：一审法院既然认定了申请公开的政府信息已经向公众公开的事情，则应依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，判决驳回原告的诉讼请求，而非自由裁量判令上诉人公开该信息。征地补偿协议书系行政协议，区别于政府信息，不属于法定政府信息公开范围，更不属于主动公开信息范围。征地补偿协议书系白蕉镇政府与被征收对象签订，协议中涉及个人隐私，未征得第三人同意的情况下，白蕉镇政府也不得公开该征地补偿协议等信息。被上诉人曾长伟答辩认为一审法院已经查明了事实，并进行了充分的解释，判决适用法律正确。上诉人的上诉请求依法不予支持，应当予以驳回。二审查明的事实曾长伟起诉时的一审诉讼请求：1.判令公开2008年嘉华—榕益110KV线路段房屋住户曾长伟、石根、林华彬3户征收协议及荐档相关资料公开给曾长伟；2.判令白蕉镇政府公开2011年拆迁类同曾长伟房屋的杨炎南、林国兆、吴金堂、李英强、余景良、梁松胜、梁锦堂、古诚岳、林金华、陈培耀等10人的房屋土地补偿协议、听证等相关资料给曾长伟；3.本案诉讼费由白蕉镇政府承担。曾长伟一审开庭时增加请求,要求白蕉镇政府公开“相关补偿的征地批复”。应本院要求，2019年11月27日，白蕉镇政府向本院出具《说明》一份，本院将该《说明》送达曾长伟。白蕉镇政府称因2008年嘉华—榕益110KV线路建设需要，由原珠海市国土资源局斗门分局具体实施用地清理手续，该分局具体召开听证会，相关听证会资料由该分局制作和保管。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果关于曾长伟申请公开的信息是否为政府信息的问题，一审法院已作评述和认定，本院予以认可，不再赘述。关于曾长伟申请公开的政府信息是否应当公开的问题。《政府信息公开条例》第十二条第四项的规定，“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”属于乡（镇）人民政府在其职责范围内主动公开的政府信息。《政府信息公开条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款规定：“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”无论是国有土地上房屋征收与补偿，还是集体土地的征收补偿，抑或是其他土地行政补偿，公开、公平都是补偿工作的基本要求之一，都应当依据或参照上述两条例的规定主动公开相关政府信息。《政府信息公开条例》还规定了行政机关基于公共利益的裁量公开机制。在涉及第三方的情况下，政府信息是否公开，并不单纯取决于第三方是否同意，更要看是否确实涉及个人隐私以及是否可能对公共利益造成重大影响而使个人隐私权进行必要的让渡。尽管征收补偿协议一定程度上涉及其他人的个人隐私，但为了保证征收补偿工作的公开和公平，消除被征收人不公平补偿的疑虑和担心，法律对这类个人隐私进行了一定的让渡，行政机关可不征求相关人员的意见，直接公开相关政府信息。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定，申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。据此，白蕉镇政府称其已在村务公开栏公告，也已经告知曾长伟可向村委会申请复制相关协议书，法院应驳回曾长伟的诉讼请求。曾长伟的确认可相关补偿协议书在村务公开栏公告，但同时表示村委会不会满足其复制要求。对此，本院认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第二项规定，要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的，公民、法人或其他组织就此拒绝行为提起诉讼，不予受理，上述公开出版物如果含有政府信息，申请人可以通过购买途径直接获得。此外，《政府信息公开条例》（2008年）第十五条、第十六条还规定了政府网站、公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏以及国家档案馆和公共图书馆等可以发布和查阅政府信息的场所和设施，对于能够通过这些途径获取政府信息的，行政机关应当告知申请人具体的获取方式和途径，但行政机关是否已经履行了法定职责，不应仅以是否告知为标准，还应当看申请人通过行政机关告知的方式和途径是否确实能够获取信息。对于信息公告栏、电子信息屏等具有“转瞬即逝”特性的公开载体而言，简单的一个告知未必会满足申请人真正能够获取他所需要的信息的需求。如果申请人对于这类已经主动公开但事后无法查阅的政府信息确有需要，行政机关可以在收取必要的成本费用之后再行提供。本案中，双方当事人对相关补偿协议书已在村务公开栏公开并无异议，白蕉镇政府尽管告知曾长伟可向村委会提出复制和查阅申请，但并未举证证明曾长伟是否确实可从村委会复制和查阅相关补偿协议书。对政府信息公开案件来说，申请人以获取其申请的政府信息为目的，保护申请人的知情权也是政府信息公开的宗旨，仅从形式上指引和告知，而不考虑相关政府信息实际可获得性，并不符合法律的目的。况且，白蕉镇政府既然承认其曾经在村务公开栏公开曾长伟申请的政府信息，由其再提供一份给曾长伟更加便捷和经济。《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”可见，该条强调的是，除了行政机关主动公开信息之外，公民、法人或者其他组织还可以通过申请获取政府信息，所谓“三需要”，并非对申请人资格的一种限制。申请公开的信息属于政府及部门应当主动公开的信息，不需要提交证明“三需要”的证据材料,只有申请人申请公开的信息不属于政府及部门主动公开的，行政机关才可依法审查公民是否存在“三需要”。本案中，曾长伟实际上在起诉状中已经表明了其需要，即了解相关补偿的公平性，“收集证据讨说法”。白蕉镇政府认为曾长伟申请公开征地补偿协议，其目的为收集证据进行诉讼，并非出于生产、生活、科研等特殊需要的主张，本院不予支持。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”曾长伟2018年2月1日提起本案诉讼，在一审法院2019年4月26日开庭前有大量的时间增加诉讼请求，但其直至一审开庭当天才当庭增加诉讼请求，要求白蕉镇政府公开征地批复，且未说明正当理由，一审法院予以准许不当；在未查明征地批复是否存在、征地批复的公开义务主体的情况下，直接判令白蕉镇政府公开亦不当。曾长伟第一项诉讼请求中的“荐档相关资料”指向不明，无法公开。第二项诉讼请求中的听证相关资料并非由白蕉镇政府制作和保存，一审法院直接判令白蕉镇政府公开有误。曾长伟作为当事人持有《拆迁临时房屋及土地补偿协议书》，现请求白蕉镇政府再次公开，实无必要，一审法院判令白蕉镇政府再次公开不当。本院对上述一审判决存在的问题一并予以纠正。综上，一审判决部分事实认定不清，适用法律有误，应予改判。上诉人白蕉镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下:一、撤销（2019）粤0404行初39号行政判决第一项中判令上诉人珠海市斗门区白焦镇人民政府公开曾长伟征收协议及征地批复的内容；二、撤销（2019）粤0404行初39号行政判决第二项中判令上诉人珠海市斗门区白焦镇人民政府公开听证会资料及征地批复的内容；三、维持（2019）粤0404行初39号行政判决第一项中判令上诉人珠海市斗门区白焦镇人民政府公开石根、林华彬征收协议给被上诉人曾长伟的内容；四、维持（2019）粤0404行初39号行政判决第二项中判令上诉人珠海市斗门区白焦镇人民政府公开2011年拆迁类同曾长伟房屋的杨炎南、林国兆、吴金堂、李英强、余景良、梁松胜、梁锦堂、古诚岳、林金华、陈培耀10人的房屋土地补偿协议给被上诉人曾长伟的内容。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市斗门区白蕉镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年十二月五日书记员 何凘诺