常州市金坛区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）苏0413民初5201号 原告：丁炳坤，男，1961年11月11日生，汉族，住常州市金坛区尧塘街道西榭村委徐庄2号，现住常州市金坛区。 被告：常州市金坛区尧塘街道办事处，住所地常州市金坛区尧塘集镇。 法定代表人：孙凯，该办事处主任。 委托诉讼代理人：汪磊，江苏剑群律师事务所律师。 委托诉讼代理人：朱丹俊，男，1979年10月25日生，汉族，住常州市金坛区（系该街道办副主任）。 原告丁炳坤诉被告常州市金坛区尧塘街道办事处（以下简称尧塘街道办）拆迁安置补偿协议纠纷一案，本院立案受理后，适用简易程序审理，后因由依法组成合议庭于2019年12月2日公开开庭进行了审理。原告丁炳坤、被告尧塘街道办的委托诉讼代理人汪磊、朱丹俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告丁炳坤向本院提出诉讼请求：1、要求被告赔偿因违约所造成的拆迁损失人民币2180000元；2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2013年9月，原告所属的金坛市宏达环保设备有限公司（属自然人独资、现已吊销）纳入政府的征地拆迁规划范围，经协商双方达成了安置补偿协议。协议约定政府划拨位于原告公司厂房正北面20亩工业用地给原告置换，用于移植苗木及建设临时生产用房，随后办理合法的用地手续。 2014年因政府引进众泰汽车项目，所置换的20亩土地又被列入规划范围，经多次协商，为顾全大局，我在作出很大让步的情况下，双方于2014年7月5日再次签订了《苗木补偿协议》，因该协议仅对二次范围内的苗木作了评估补偿，未对拆除的原厂房土地进行评估补偿，故在协议的第七条明确：甲方（当时的金坛市尧塘镇人民政府）承诺乙方（丁炳坤）在开发区新办企业征用土地10亩范围内，每亩优惠5万元。原厂区4.25亩国有划拨土地，乙方今后在办理国有土地时同等面积以征收乙方土地的同等价格即每亩11.2万元办理，乙方若办理出让时，差价由乙方自理。 《苗木补偿协议》一共有九项内容，除第七项外，其余部分双方均履行结束。就第七项内容，开始被告方有关人员也曾进行了该方面的协调工作，但后以规划的调整、产业结构的要求、被告无权划拨、审批土地等原因，被告知协议第七条内容无法履行。多年来，本人一直要求解决问题，在被告上一任领导工作移交事项中就予以了明确，但被告置原告的合法利益不顾、以种种借口推脱，为此本人曾多次信访，被告在信访的回复意见中以其未违约为托词，既无解决问题的诚意及举措，也未提出解决问题的方案。 《苗木补偿协议》是双方真实意思表示，为了配合被告的工作，在利益等方面我已作出了很大的牺牲，协议对双方均有法律上的约束力，原则上应当按照协议的约定履行各自的义务，即使协议第七条内容现出现了事实上的履行不能，但可以通过其他变更或者替代的方式履行，从而使我的合法利益得到保护，被告不能以规划的调整、不符合产业结构的要求、无权划拨、审批土地、不存在违约、协议对赔偿或补偿未作约定等理由规避合同的义务，我的诉请既正当合理，又有事实及法律依据，现依法主张权利。 被告尧塘街道办辩称，原告的诉请无法律及事实依据，请求驳回原告的诉讼请求。其理由： 1、被告同意按照2014年7月5日签订的《苗木补偿协议》约定履行第七条义务，但必须是以原告申办企业获得准许为前提条件。如果协议当时，原告申办的企业符合相关规定，无论进行土地划拨、还是出让，协议约定的第七条事项都能实现。事实上原告申办的企业无论在规模、还是产业结构等方面均不符合要求，导致协议第七条拖延至今不能履行，其原因及责任在原告本身。从协议的约定的内容来看，被告的义务仅仅是协助原告办理相关事项，并没有直接为其申办建厂、征用土地的义务，同时从被告的职权及职能来说，被告也无审批权限。根据从目前的政策及规划，划拨土地已成为不能，土地取得的唯一的方式就是出让，只要原告符合申办建厂的条件，被告仍然同意按照协议的约定协助原告完成工作。 2、就协议所涉第七项事项，被告已在信访回复中予以了答复。首先被告的行为不构成违约，此次协议中对出现事实上不能履行的情形，也未约定可以采用补偿的方法进行解决，故原告的主张无事实依据。 3、即使因原告本身的因素导致协议第七条不能履行，原告可以根据合同目的无法实现主张自己的权益，但这并不必然被告应当承担损害赔偿责任，因为，被告的行为不存在违约，同时按照协议第七条的约定，原告在变更诉请的情况下所主张的数额计算方式有误，尤其是被告不应承担土地增值部分的差价。 经审理查明，金坛市宏达环保设备有限公司属自然人独资企业，投资人为原告一人，现因由吊销。2013年9月，金坛市宏达环保设备有限公司纳入征地拆迁规划范围，经协商原金坛市尧塘镇人民政府（经区划调整为现在被告）与原告达成了安置补偿协议。协议约定划拨20亩工业用地给原告置换，用于移植苗木及建设临时生产用房，并办理合法的用地手续。 2014年因引进众泰汽车项目，所置换的20亩土地又被列入规划范围，经多次协商，双方于2014年7月5日再次签订了《苗木补偿协议》，该协议对二次范围内的苗木评估、临时建房的损失进行了评估、补偿，未对拆除的原厂房土地进行评估补偿，就此双方在协议的第七条中明确：甲方（当时的金坛市尧塘镇人民政府）承诺乙方（丁炳坤）在开发区新办企业征用土地10亩范围内，每亩优惠5万元。原厂区4.25亩国有划拨土地，乙方今后在办理国有土地时同等面积以征收乙方土地的同等价格即每亩11.2万元办理，乙方若办理出让时，差价由乙方自理。 《苗木补偿协议》一共有九项内容，除第七项外，其余部分双方均履行结束。就第七项内容，开始被告有关人员进行了该方面的协调工作，后以规划的调整、产业结构的要求、被告无权划拨、审批土地等理由，告知原告协议第七条内容无法履行。原告为此多次找被告商议，希望能按协议的约定实现申办建厂，但终因客观方面等原因未能解决。在此情况下，原告多次进行了信访。2019年4月8日，被告受理了原告的信访事项，并于同年5月24日作出了答复意见，认为针对《苗木补偿协议》第七项，其行为不构成违约。 原告在收到被告的信访答复意见后向金坛区人民政府申请复议，2019年6月28日，常州市金坛区人民政府向原告发出了坛查不受告（2019）08号信访事项复查不予受理告知单，在该不予受理告知单中，被告知：此事项属于协议（合同）履行过程中发生的争议，双方应协商解决，协商不成的依法向人民法院提起诉讼。原告于2019年7月向本院起诉，原诉讼请求为：要求判决被告继续履行2014年7月5日签订的《苗木补偿协议》。因《苗木补偿协议》第七项内容已成事实上的履行不能，经本院释明，原告变更了诉请，要求被告按照目前公示的出让土地挂牌价每亩30万的标准、并按照协议的约定，在扣除其应承担的出让土地差额部分后赔偿损失218万元。 审理中，本院向有关部门调取了坛政发（2014）2号文件、坛政发（2018）78号文件，该两份文件就“关于调整全区工业用地出让最低价标准的通知”中明确：2014年全市（金坛市）工业用地出让最低标准每亩为19.4万元，经济开发区、金城镇可结合实际，在此标准上再作适当提高；2018年江苏省经济开发区范围内工业用地出让最低价标准为每亩30万元。 上述事实由当事人的当庭陈述及相关证据在卷佐证。 本案争议焦点：1、《苗木补偿协议》第七项的约定是否有效；2、在《苗木补偿协议》第七项出现事实上履行不能的情况下，原告以合同目的无法实现、主张违约赔偿或补偿的诉请是否正当合理；3、对《苗木补偿协议》第七项的内容应如何理解；4、原告最终的损失应适用什么标准。对此，本院认为： 1、首先，2014年7月5日原、被告双方作为平等民事主体在 意思表达一致的情况下、所签订的《苗木补偿协议》是双方真实意思表示，该协议所涉第七项内容并无我国《合同法》及相关法律所规定无效之情形。此次，合同有效与合同的条款出现事实上履行不能是两回事，不能以合同的条款出现事实上的履行不能从而否定合同本身的效力。对此，应认定《苗木补偿协议》第七项的约定合法有效，对双方当事人均产生法律上的有约束力。 2、《苗木补偿协议》第七项虽未对出现事实上履行不能的情况下明确解决争议的方法及作出其他具体的约定，但在此情况下，原告主张对产生的争议采用赔偿或补偿的方式作为权益的救济途径可以说是对其正当合理权益的渴求，据此不能以《苗木补偿协议》中对此未作约定为由、进而认为原告的该诉请无事实法律依据。 《苗木补偿协议》是原、被告双方的真实意思表示，对双方均有约束力，当事人原则上应当按照约定全面履行义务，这也是我国《合同法》就合同的履行所要求的精神和原则。结合本案实际，原告按照《苗木补偿协议》第七条的约定申请建厂（无论是申请划拨土地、还是申请出让土地）已成为事实上的履行不能，这属于其他原因致使合同不能履行或者不能按预订条件履行的情形，在此情况下，双方可以通过合同的变更等补救措施、本着公平合理、诚信原则、在考虑事实状况下合理履行。原告目前的诉请实际上是要求被告用一种可能替代补救的方式履行合同的义务，且被告对该种替代补救的履行方式不是不具备可行性的条件，原告的诉请合理正当。 3、双方对《苗木补偿协议》第七项的内容在理解上存在争议，原告认为该条所表达的意思是：虽然《苗木补偿协议》于2014年7月5日签订，但至今未能实现，故其损失应按照现在政府文件规定的经济开发区内10亩出让性质土地的挂牌总价减去应由其个人承担的每亩6.2万元部分的差价。被告认为原告的这种计算损失的方式不符合《苗木补偿协议》第七项内容的本意。本院认为，对该条的理解、解释应结合文义解释及我国《民法总则》第一百四十二条所表达的温和主义的解释方式。根据上述解释规则，该条所表达的意思为：（1）原告在开发区新办企业征用土地10亩范围内，被告给予每亩5万元的优惠，即使原告实际征用的土地超过10亩，但总的最多优惠为50万元；（2）被告所拆除的原告原厂区4.25亩部分的国有划拨土地，不管今后土地价格如何变化，含优惠的每亩5万元在内，原告只需按每亩11.2万元办理。（3）10亩土地中减去4.25亩土地部分的5.75亩土地如办理出让只给予每亩5万元的优惠，超出每亩5万元优惠的部分的土地出让金由原告自行承担。 结合上述《苗木补偿协议》第七项所表达的意思及坛政发（2014）2号文件中所明确的“2014年全市（金坛市）工业用地出让最低标准每亩为19.4万元，经济开发区、金城镇可结合实际，在此标准上再作适当提高”之规定，协议当年，原告办理10亩出让土地建厂自己需承担的部分为109.15万元（4.25亩*11.2万元=47.6万元，5.75亩*19.4万元=111.55万元，47.6万元+111.55万元=159.15万元，159.15万元-总优惠的50万元=109.15万元）。 4、原告的厂房于2013年拆除，《苗木补偿协议》签订于2014年，距今已超过5年，但就《苗木补偿协议》第七项事项至今未得到解决，且现已成为事实上的履行不能。综合《苗木补偿协议》的整个内容，对所拆除的原告原厂区的土地部分的相关利益并未予以补偿，在此情况下，如果仍然适用当年的土地出让金标准的话，有违公平原则，故应结合案涉纠纷的现实现状、出让土地价格的变动及客观、公正、公平的利益权衡等因素综合考虑。综合本案，本着客观、公正、公平的原则，正当、合理的诉求应予支持，合法的利益应予保护及从利益权衡出发，原告以坛政发（2018）78号文件所规定的2018年江苏省经济开发区范围内工业用地出让最低价为每亩30万元的标准进行主张，符合本案实际，对此，本院予以采纳。但在此标准下应扣除2014年10亩土地办理出让、应由其个人承担的109.15万元。据此，被告应补偿原告190.85万元（10亩*30万元=300万元-109.15万元）。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下： 一、被告常州市金坛区尧塘街道办事处于本判决生效之日起15日内向原告丁炳坤支付人民币1908500元。 二、驳回原告丁炳坤其他诉讼请求。 如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费人民币24240元，由原告丁炳坤负担2240元，被告常州市金坛区尧塘街道办事处负担22000元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院，同时向该院预交上诉费24240元。                            审判长             人民陪审员             人民陪审员                                             崔 竹 云             岳 锡 林             石 瑛                               二○一九年十二月二十八日             法 官 助 理 徐 寒 露                               书 记 员                       祝一茹