辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽06行终177号 上诉人（原审原告）：葛文，男，1951年11月3日出生，汉族，农民，住宽甸满族自治县。 被上诉人（原审被告）：宽甸满族自治县石湖沟乡人民政府，住所地宽甸满族自治县宽甸镇北环路166号。 负责人：孙豪文，系该乡乡长。 行政机关出庭应诉负责人：苏英华，男，1974年1月29日出生，满族，系该镇副乡长，住宽甸满族自治县宽甸镇南关街道17组3405号。 委托代理人：梅梅，女，1985年10月9日出生，汉族，系该乡司法所副所长，住宽甸满族自治县。 原审第三人：辽宁省丹东市宽甸满族自治县石湖沟乡刘家村村民委员会，住所地石湖沟乡刘家村四组。 法定代表人：李军，系该村村书记。 上诉人葛文因乡政府处理意见一案，不服宽甸满族自治县人民法院（2019）辽0624行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人葛文，被上诉人宽甸满族自治县石湖沟乡人民政府副乡长苏英华及宽甸满族自治县石湖沟乡人民政府的委托代理人梅梅到庭参加诉讼。原审第三人辽宁省丹东市宽甸满族自治县石湖沟乡刘家村村民委员会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原审根据原告、被告举证并经庭审质证认定，原告葛文系宽甸满族自治县石湖沟乡刘家村四组村民。原告葛文对其所在第三人刘家村委会发包土地过程中相关问题有异议，向被告石湖沟乡人民政府进行上访要求解决。被告石湖沟乡人民政府召开石湖沟乡信访联席会议，于2013年7月25日作出《关于石湖沟乡刘家村四组葛文上访反映该村二轮土地承包合同造假，四组土地账目不公开问题的答复》，该答复中对葛文提出的二轮土地承包合同、非农业户口、组里账目要求公开等问题，对上述问题给予信访答复。原告葛文针对刘家村四组村民分地面积及给非农业人口分地情况问题向宽甸满族自治县信访局上访。2014年4月8日，被告石湖沟乡人民政府向宽甸满族自治县信访局进行回复中称，在2000年1月1日石湖沟乡刘家村第二轮土地承包分地时，葛文家承包土地经营权证上共四人(葛文、张运芹、葛晨霞、葛晨声)，承包地总面积为4.75亩，其中菜地0.75亩，一等级耕地是4亩，符合刘家村4组分地标准，不存在少分地情况。原告对被告作出的信访内容不服，认为刘家村4组发包土地承包经营权调查信息两次公示内容不符，其原分得的土地被违法收回的问题，向被告申请解决。2018年4月28日，被告石湖沟乡人民政府作出石政发[2018]38号《关于葛文反映土地承包合同问题的处理意见》，该处理意见内容为：“。你(葛文)的耕地承包合同和农户承包地登记薄上的亩数和地块是一致的。耕地承包合同签定于2000年5月15日，该户共两地合计面积4.75亩，分别在王希园房地下边有3.75亩，老林后岗地有1亩，你实际已经经营18年，所谓的差错是指签订的耕承包合同里合计总面积时笔误，将两块地的总面积4.75亩写成3.75亩，合计面积少核算1亩，但是你实际经营的总亩数没有改变，并且土地承包合同上有你本人的签字，不存在任何问题。……。”原告葛文不服该处理意见向宽甸满族自治县人民政府提起行政复议，复议机关于2018年5月20日作出宽行复决字[2018]第17号行政复议决定。该复议决定认为被告石湖沟乡人民政府作出该处理意见是对葛文信访事项的解答，不属于行政复议受案范围。原告不服，向本院提起行政诉讼。请求：1、撤销被告作出的石政发(2018)38号《关于葛文反映土地承包合同问题的处理意见》；2、责令被告重新作出处理决定；3、请求对2000年5月15日签订两份假耕地承包合同上的签名做笔迹鉴定，且编号不同。 原审法院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第五条第二款规定：“。个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”但同时，该办法第十四条第(四)项规定“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”本案中，原告葛文系对土地承包过程中，其承包土地面积等农村土地承包经营权存在争议，被告于2018年4月28日作出石政发[2018]38号《关于葛文反映土地承包合同问题的处理意见》中确定承包土地面积等内容，实际系对原告葛文的土地承包经营权进行处理，不符合上述法律规定，属于被告石湖沟乡政府超越职权范围处理。关于原告提出责令被告重新作出处理决定之主张，因处理农村土地承包经营权争议的案件不属于被告职权范围，故对原告此项诉讼请求，本院不予支持。关于原告葛文提出对2000年5月15日签订两份假耕地承包合同上的签名做笔迹鉴定，且编号不同之主张，因承包合同案件不属于行政案件的受案范围，对原告的此项主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第(四)项之规定，判决一、撤销被告于2018年4月28日作出石政发[2018]38号《关于葛文反映土地承包合同问题的处理意见》；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告宽甸满族自治县石湖沟乡人民政府负担。 上诉人葛文上诉称，根据《土地管理法》第十六条的规定，本案属于被上诉人的职权范围，一审法院认定被上诉人不具有职权，没有法律依据。实际上，被上诉人于2018年4月28日作出了石政发（2018）38号《关于葛文反映土地承包合同问题的处理意见》。该处理意见违背了《农村土地承包法》第八条、第十六条、第二十六条、第二十八条、第五十六条、第五十七条二项规定，违背了中办发（1997）16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条，违背丹农发（2005）76号《关于进一步做好我市二轮土地承包收尾工作的通知》。一审法院对该处理意见没有进行实体合法性审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定。一审法院认为承包合同案件不属于行政诉讼的受案范围，这是错误的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第七项的规定，认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的，都属于行政诉讼的受案范围。本案上诉人认为侵犯了其土地承包经营权，故认为应当属于行政诉讼的受案范围。而且《农村土地承包法》第五十五条也明确调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序、徇私舞弊、滥用职权，请求撤销一审判决中第二项内容，发回重审或改判，责令被上诉人针对上诉人的土地承包合同重新作出处理决定，并对上诉人村里存档的耕地承包合同和县档案馆存档的“52号耕地承包合同”，两份耕地承包合同上承包人的签名进行字迹鉴定。 被上诉人宽甸满族自治县石湖沟乡人民政府答辩称，本案被诉的处理意见是被上诉人石湖沟乡政府对上诉人葛文信访事项的书面答复。上诉人的合同面积，由于笔误核算加错了，但已经改过来了，上诉人也已经确认签字，并且其实际耕种面积不少于4.75亩。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。而本案被诉的处理意见并没有作出具体的行政行为，进而对上诉人的权利、义务不产生影响，所以本案被诉的处理意见不具有可诉性。 被上诉人宽甸满族自治县石湖沟乡人民政府向原审法院提交以下证据材料：第1号证据为宽甸满族自治县石湖沟乡人民政府信访事项实体性受理告知书，第2号证据为2018年3月29日的送达回证，第1-2号证据能够证明上诉人反映2000年与村委会签订的承包合同是虚假的问题，被上诉人已按照《信访条例》的规定，给予上诉人书面答复，并于同日送达。第3号证据为2018年4月29日送达回证，用以证明被上诉人作出的被诉处理意见已向上诉人送达。第4号证据为行政复议决定书送达回证，用以证明宽甸满族自治县人民政府作出宽行复决字[2018]行政复议决定书已于2018年7月25日向上诉人送达。同时被上诉人宽甸满族自治县石湖沟乡人民政府还向原审法院提交了《信访条例》第五条、《中华人民共和国土地承包法》、丹农发(2005)76号文件之规定，用以证明被上诉人依法作出信访答复正确，程序合法。 上诉人葛文向原审法院提交了以下证据材料：第1号证据为关于石湖沟乡刘家村四组葛文上访反映该村二轮土地承包合同造假，四组土地帐目不公开问题的答复，用以证明在该答复中被上诉人承认土地承包合同是由村里代签的事实。该答复中称对2005年的76号文件进行完善，但实际并未完善。第2号证据为石湖沟乡刘家村四组村民多分地、少分地和给非农业人口分地情况调查及处理意见，证明上诉人反映情况属实。第3号证据为石湖沟乡刘家村4组农村土地承包经营权调查信息公示表，第4号证据为农村土地承包经营权调查信息第二次公示表，第3-4号证据用以证明该组在二次土地公示中，无公示时间，且第二次公示没有载明土地承包合同面积。第5号证据为承包土地平面图，用以证明集体土地的占地补偿款被老百姓领取。被上诉人对土地登记造假。第6号证据为丹东市农村土地承包经营权证统计表，用以证明本组有75户的经营权证的面积与该统计表上登记的面积相同，但测绘的面积与该表载明面积不同，属造假。第7号证据为《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，用以证明该经营权证中载明的四至范围错误，属被上诉人造假。第8号证据为来访事项转送单，第9号证据为宽甸满族自治县石湖沟乡人民政府信访事项答复意见书，第8-9号证据用以证明案外人姜连强等人占用上诉人的原承包地。第10号证据为信访事项转送告知书，第11号证据为丹东市农村经济委员会信访交办函，第10-11号证据能够证明刘家村委会在2007年没有给本村成员发经营权证。第12号证据为耕地承包合同(村里存档)，用以证明耕地承包合同一栏中不是葛文本人签字。第13号证据为耕地承包合同，用以证明刘家村委会存档的承包合同与县档案馆存档的承包合同面积不一致，且两份合同上的签名，上诉人也不认可。第14号证据为信访材料，用以证明2013年6月上诉人到省政府信访部门上访。 上述证据均已随案移送本院。 经审查，被上诉人向原审法院提交的证据不能够证明被上诉人作出石政发[2018]38号处理意见具有职权。上诉人向原审法院提交的证据能够证明上诉人与原审第三人刘家村民委员会就土地承包经营权存在争议，上诉人为此问题多次上访，被上诉人石湖沟乡人民政府依法进行信访答复。本院的认证意见与原审法院认证意见一致。原审认证正确。 本院根据本案的有效证据认定的事实与原审一致。 本院认为，根据石政发[2018]38号《关于葛文反映土地承包合同问题的处理意见》的表述，上诉人向被上诉人请求处理的问题是“2000年其与村委会签订的承包合同是虚假的，要求公正处理”，即上诉人与村委会签订的承包合同的相关问题，该问题实际上是上诉人与村委会之间的土地承包经营权纠纷问题。虽然《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”，但该办法第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件”，由此可见土地承包经营权争议案件是不作为《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议案件进行受理的。本案中，上诉人与村委会之间签订的土地承包合同的真伪问题是不属于《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》所调整的土地权属争议案件，其应当按照《农村土地承包法》第五十五条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决”的规定，寻求救济。原审法院认定被上诉人直接对上诉人土地承包合同中土地面积等内容进行确认，不具有法定职权，超过其职权范围，进而撤销被诉的处理意见并无不当。关于上诉人提出对两份假的承包合同进行笔迹鉴定的问题，由于承包合同案件不属于行政案件的受案范围，故对上诉人这一主张不予支持。综上，上诉人的上诉请求及理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人葛文负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 莉 审判员 仲莉宇 审判员 李 欣 二〇一九年十二月十七日 书记员 高婧涵