江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终617号 上诉人（原审原告）谭宏建，男，1963年7月29日生，××族，住海安市。 委托代理人黄惠来，江苏海陵律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市。 法定代表人凌建华，局长。 应诉负责人钱强，南通市人力资源和社会保障局退休审核等工作分管负责人。 委托代理人陈昭全，南通市人力资源和社会保障局工作人员。 上诉人谭宏建因与被上诉人南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）提前退休行政审批一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初277号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，1981年11月，谭宏建经招工入职原塑料厂，自1981年12月被分配在制品车间3班从事操作工。根据谭宏建的人事档案材料，1983年12月份的考核表中谭宏建所在部门为制品车间，现学工种为“操作工”。1987年11月的《贯彻劳人薪（86）97号文件职工增资审批表》中谭宏建的现任工种则填写为“保管员”。1990年的《南通市工效挂钩企业职工效益工资固定升级审批表》《南通市执行国发（89）83号文件企业职工浮动工资转为标准工资审批表》《南通市工效挂钩企业职工考核晋级审批表》中谭宏建的职务均记载为“保管员”。1993年、1994年谭宏建的考核晋级审批表、工资审批表等资料中关于谭宏建的职务均记载为“保管员”。谭宏建的《海安县企业职工缴费年限审核登记表》中记载的工种为“服务部主任”。2002年，原塑料厂进入破产程序，2002年5月24日，海安县塑料厂向谭宏建发出《解除（终止）劳动合同书》，载明谭宏建的工种为保管员，系该单位的劳动合同制工人，因企业破产解除劳动合同。2002年12月25日，海安县塑料厂破产清算组发出海塑破清（2002）27号公示，载明“原海安塑料厂依法裁定破产，现属本企业有毒有害工种，职工的工作车间及工种依据所查会计凭证予以公示，作为劳动部门办理特殊工种提前退休时参考依据”，该附表中载明的谭宏建车间及工种为：制品、泡沫，操作工、保管员，起止时间为81.12-84.12,85.1-89.12，累计年限8年1个月”。 2018年7月18日，谭宏建向海安人社局提交《特殊工种人员提前退休申请书》，以1981年11月至1990年1月在海安县塑料厂从事有毒特殊工种工作，累计达到8年及以上为由，申请提前退休。海安人社局初核后报由南通人社局作出最终审批意见。2018年8月21日，南通人社局作出01-2018-08-03号《行政审批（核）决定书》，对海安人社局于2018年8月21日向南通人社局提交的谭宏建的提前退休申请不予审批，理由为谭宏建从事特殊工种年限不够。不予审批的依据为《江苏省企业职工基本养老保险规定》（江苏省人民政府令36号）第十八条第一款、《江苏省企业职工基本养老保险规定实施意见》第十二条第二款、劳动人事部《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》（劳人部[1985]6号）。 谭宏建不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销南通人社局作出的编号为01-2018-08-03号的《行政审批（核）决定书》，责令南通人社局重新审批同意谭宏建的提前退休申请。 一审法院认为，本案的争议焦点为南通人社局认定谭宏建从事有毒有害工种的年限未达规定年限是否正确。 关于南通人社局职能权限的问题。《国务院办公厅的通知》（国办发[1999]10号）规定：“加强企业职工退休审批工作的管理。男职工年满60岁、女干部年满55岁、女工人年满50岁退休的，仍由县级人民政府劳动保障部门审批；从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工种，因病或非因工致残完全丧失劳动能力的企业职工退休的，改由地级劳动保障部门审批”。《江苏省劳动厅关于贯彻劳动和社会保障部的通知》（苏劳险[1999]10号）规定：“强化退休审批管理，严格按退休审批权限规范企业职工退休审批工作。男年满60周岁、女干部以及在干部管理（技术）岗位上工作的女职工年满55周岁，女工人年满50周岁退休的，由县级及以上劳动行政部门审批；从事特殊工种和因病、非因工致残完全丧失劳动能力的企业职工退休，由设区的市及以上劳动行政部门审批”。谭宏建以从事有毒有害特殊工种达到规定年限为由申请提前退休，对其申请的审批权限由南通人社局行使。南通人社局在审批过程中理应对谭宏建的工种、年限进行审核。因此，即便谭宏建原就职单位海安县塑料厂的破产清算组在清算过程中对谭宏建等职工的工龄、工种进行了公示，且破产清算组由政府主管部门等人员组成，但破产清算组的主要职责系接管破产企业、清理破产企业财产、管理处分破产财产、依法提出并执行破产财产处理和分配方案、提交清算报告等，其并无最终认定工人工种、工龄的权限。原塑料厂破产清算组作出的公示亦明确该公示“作为办理特殊工种提前退休时参考依据”。谭宏建认为破产清算组公示认定谭宏建的工种、年限应被直接采纳无事实与法律依据，南通人社局在审批过程中对谭宏建的工种、年限进一步作审核并无不当。 关于谭宏建从事特殊工种的年限问题。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）第一条第一项规定全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的应该退休。该条规定了一般的退休年龄及工龄要求，在特殊情况下，职工可以在满足一定条件的前提之下申请提前退休，该条第二项则规定从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的应该退休。从事特殊工种的职工享受提前退休的权利，但需满足工种、工龄的相关规定。对于提前退休的工种的审批,1985年为了简化审批程序，提高工作效率，劳动部发出了《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》（劳人护＜1985＞６号），将提前退休工种改由国务院各有关主管部门审批，送劳动部备案。1993年7月3日，劳动部发出《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发＜1993＞120号），明确国务院各有关主管部门停止审批新的提前退休工种。按国发＜1978＞104号文件规定，提前退休工种由国务院主管部门审核后，报劳动部审批，并要求各地劳动部门在办理提前退休工作时应严格把关，凡不符合提前退休工种审批条件和审批程序的，一律不予办理提前退休手续。显然，对于特殊工种的认定应根据相关部门规章等进行严格认定，而不能随意放宽。《江苏省劳动厅关于贯彻劳动和社会保障部的通知》（苏劳险[1999]10号）规定：“在劳动保障部新的特殊工种名录公布前，暂按原经劳动部核定或者备案的特殊工种名录执行”。关于原塑料厂的行业性质，南通人社局认为应属塑料生产加工企业，系轻工业范畴，谭宏建主张应属化学工业范畴。化学工业部向原国家劳动总局发送的《关于请核试行“化学工业有毒有害作业工种范围”的函》[(78)化劳字第738号]所附化学工业有毒有害作业工种范围表包括化肥、氯碱、无机盐、农药、染料及染料中间体、医药、橡胶加工、三大合成、涂料、有机原料、溶剂助剂及其他十二项。化学工业部《关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》[(86)化劳字第923号]补充了部分工种，但仍均属于上文的十二项行业范畴。谭宏建原就职的海安县塑料厂应属轻工业范畴。劳动人事部《关于轻工业提前退休工种给轻工业部的复函》（劳人护（1983）3号）同意《轻工业提前退休工种范围表》中所列的六十七个工种，作为提前退休工种试行。同时明确“本表所列有毒有害作业工种范围，只限于常年直接从事有毒有害作业的工种，对于非常年性的以及非直接从事有毒有害作业的，如由于毒物扩散而影响其他工种的，均未列入”、“各轻工工种，必须同本表生产方式、同工种范围、同劳动条件者，方可作为轻工业有毒有害作业工种。如因劳动组织不同而与所划的‘范围’有出入时，可根据划分的条件，由各省、市、自治区轻工业部门调整，并送劳动部门备案”，轻工业提前退休工种范围表中关于塑料加工工业可以视为有毒有害作业工种仅列有筛料工、研磨工、捏合工、练塑工、成型工五种工种，均为直接接触有毒有害作业的范畴。事实上，在化学工业中，被列入有毒有害工种范围的也仅限于常年直接从事有毒有害作业的化工生产工种。谭宏建在原塑料厂工作期间，其自1981年11月入职该厂后，于1981年12月起被分配到制品车间做操作工至1984年11月，1984年12月起被分配至聚氨酯泡沫车间从事操作工，根据谭宏建的档案材料显示，其自1987年10月往后的档案材料均记载其从事保管员之职。在原塑料厂从事过人事、工会等工作的徐兴旺出庭陈述：谭宏建1985年去泡沫车间做原材料的保管工作，为了便于工作，保管员有时直接在车间内进行发货，也会一起帮忙从事泡沫的切割、搬运，厂里忙的时候包括谭宏建、证人等都会和工人一起作业。在原塑料厂聚氨酯车间做操作工的陈功林陈述：谭宏建在1985年左右在楼上做保管员，其在楼下作操作工，楼下忙的时候谭宏建会一起帮忙工作，谭宏建也会帮忙搬运成品、在车间里发货对账，向工人发放包装在铁桶内的原料等。依据两位证人的出庭陈述，谭宏建自1985年从事保管员之后，即便在操作车间内，主要的工作也是帮忙搬运、切割，并非常年直接从事有毒有害作业，即便保管员的办公室与操作车间相通，但由于毒物扩散而影响的工种并未被列入有毒有害之特殊工种，故不能据此认定谭宏建系常年直接接触有毒有害作业。因此，谭宏建主张其自1984年12月至1989年12月均从事有毒有害特殊工种无事实依据。 劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]８号）规定：“劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。设有特殊工种的企业，每年要向地市级劳动保障部门报送特殊工种名录、实际用工人数及在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种的时间。按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上工作累计满10年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满9年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满8年。”谭宏建自1981年12月开始在制品车间从事操作工工种，直接从事有毒有害作业，出庭证人陈述谭宏建自1985年左右从事保管员，根据谭宏建的人事档案，其1987年11月的职工增资审批表中的工种即记载为保管员，故即便将谭宏建从事操作工的年限放宽计算为1981年12月至1987年11月，其从事有毒有害特殊工种的年限也未满8年。因此，南通人社局以从事特殊工种年限不够为由对谭宏建的提前退休申请不予审批并无不当。 综上，南通人社局作出的01-2018-08-03号《行政审批（核）决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，谭宏建的诉讼请求不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谭宏建的诉讼请求。 上诉人谭宏建上诉称，在判断劳动者是否符合从事有毒有害工作提前退休的条件时，应当着重考虑劳动者的实际劳动环境和劳动条件。上诉人在原塑料厂任保管员的工作期间，实际与操作工人在同一车间内工作，并实际从事搬运、发货等工作，故上诉人该段工作期间，也应同样认定为从事有毒、有害工种的工作年限，原塑料厂在破产清算时也对上诉人该段工作年限进行了公示确认，故上诉人符合提前退休的条件。一审法院认定事实及适用法律错误，请求本院依法撤销一审判决，依法改判。 被上诉人南通人社局辩称，上诉人所在的原塑料厂属于轻工业范畴，塑料加工工业被列入有毒有害作业的工种为筛料工、研磨工等五个操作工种，上诉人任保管员期间，因不属于常年性、直接从事有毒有害作业的工种，不能计算为在特定有毒、有害工作岗位上的工作年限，上诉人实际从事塑料加工操作的工作年限不足8年，故不符合提前退休的法定条件。原塑料厂破产清算组不具有审核认定上诉人提前退休的法定职权，对上诉人的工作岗位、工种的认定，应当按照上诉人的档案记载进行。被上诉人不予审批同意上诉人提前退休符合法律规定。上诉人的上诉请求不能成立，请求本院依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。 本院认为，提前退休制度是国家对于特殊工种职工的特别劳动保护制度，现行有效的行政法规、规章及劳动和社会保障部门关于提前退休制度的政策，应当作为本院审核判断上诉人是否符合提前退休条件的依据。 根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）第一条第二项的规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的，应该退休。劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]８号）规定：按特殊工种退休条件办理退休的职工······从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满8年。本案上诉人谭宏建系男性职工，符合年满五十五周岁、连续工龄满十年的条件，谭宏建是否符合因从事其他有害身体健康工作提前退休的条件，主要取决于谭宏建是否在其他有害身体健康的特殊工种岗位上工作累计满8年。 根据原劳动部《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》（劳人护＜1985＞６号）、《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发＜1993＞120号）、原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]８号）、江苏省劳动厅《关于贯彻劳动和社会保障部的通知》（苏劳险[1999]10号）、《关于贯彻劳动和社会保障部办公厅》（苏劳社[2000]125号）等文件的规定，特殊工种名录由劳动部核定或者备案，严禁扩大适用范围。在劳动和社会保障部公布新的特殊工种名录前，按原劳动部和有关行业主管部门批准工种名录执行。各行业特殊工种的适用范围，仅限于本行业所属各单位，其他行业不能参照。 劳动人事部《关于轻工业提前退休工种的复函》（劳人护（1983）3号）文件中，同意《轻工业提前退休工种范围表》中所列六十七个工种作为提前退休工种试行，同时明确“本表所列有毒有害作业工种范围，只限于常年直接从事有毒有害作业的工种，对于非常年性的以及非直接从事有毒有害作业的，如由于毒物扩散而影响其他工种的，均未列入”、“各轻工工种，必须同本表生产方式、同工种范围、同劳动条件者，方可作为轻工业有毒有害作业工种。如因劳动组织不同而与所划的‘范围’有出入时，可根据划分的条件，由各省、市、自治区轻工业部门调整，并送劳动部门备案”。《轻工业提前退休工种范围表》中关于塑料加工工业可以视为有毒有害作业工种的，仅列有筛料工、研磨工、捏合工、练塑工、成型工五种工种。 本案中，上诉人谭宏建原就职的海安县塑料厂属于轻工业范畴，按照上述轻工业行业关于特殊工种的适用范围，从事塑料加工工业的有毒有害工种为筛料工、研磨工、捏合工、练塑工、成型工等五种工种，且只限于常年性、直接从事有毒有害工作的作业人员。上诉人谭宏建的工作档案表明，上诉人自1981年12月-1984年10月在塑料制品车间任操作工，1984年11月-1987年10月在聚氨酯泡沫车间任操作工，上述工作年限属于常年性、直接从事有毒、有害特殊工种的工作年限。上诉人自1987年10月任保管员后的工作年限，不属于轻工业行业关于特殊工种的适用范围，上诉人并非常年性、直接从事有毒有害的作业人员，不能计算为从事有毒、有害特殊工种的工作年限。被上诉人按照上诉人的工作档案记载，认定上诉人的工作岗位、工种，具有事实依据。破产清算组不具有对特殊工种工作年限进行审核认定的法定职权，被上诉人未予直接认定破产清算组公示的内容，而结合上诉人的工作档案判断认定上诉人的工种及在特殊工种上的从业时间，并不违反法律规定。被上诉人认定上诉人谭宏建从事有毒、有害特殊工种工作年限的时间不足8年，不予审批其提前退休申请，符合关于提前退休的上述行政法规、规章和政策的规定。上诉人主张应以清算组公示确认的内容认定上诉人从事特殊工种已满8年，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 还需说明的是，提前退休制度是一种特别的劳动保护制度，提前退休职工一般可以比正常退休职工提前五年退休，我国现行行政法规、规章及规范性文件对提前退休规定了较为严格的适用条件，并明确不能随意放宽。劳动人事部《关于轻工业提前退休工种的复函》中明确，由于毒物扩散而影响的其他工种，目前并未被列入有毒有害工种范围内，上诉人主张其在任保管员期间工作环境有毒、有害，要求将该段工作期间视同在有毒有害特殊工种的工作年限，与现行规定不符，本院不予采信。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人谭宏建的上诉主张不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谭宏建负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇一九年十二月十日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；