河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3799号上诉人（原审被告）洛阳市老城区人民政府，住所地河南省洛阳市老城区环城西路58号。法定代表人夏磊，系该区人民政府区长。委托代理人孙肖柯，系该区人民政府工作人员。委托代理人王建北，河南大鑫（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）赵建安，男，汉族，1956年10月27日出生，住洛阳市老城区。委托代理人曹广，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人王超，北京市盛廷律师事务所实习律师。上诉人洛阳市老城区人民政府（以下简称老城区政府）因与被上诉人赵建安确认强制拆除房屋行为违法一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初240号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人老城区政府的委托代理人孙肖柯、王建北，被上诉人赵建安的委托代理人曹广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被上诉人赵建安原审诉讼请求：依法确认老城区政府强制拆除赵建安居住房屋的行为违法。原审法院经审理查明：赵建安系老城区邙山镇苗南村（现为邙山街道办事处丽都社区）村民。2018年10月18日，洛阳市老城区邙山街道办事处丽都社区居民委员会(以下简称丽都社区居委会)发布公示，公示载明：“道北二路（瀍涧大道）是市重点市政工程，直接关乎苗南村安置房配套设施建设，影响到全村4000多群众能否回迁。目前涉及七组原农贸市场房屋征收补方案，经丽都社区党总支提议、社区‘两委’商议、党员大会审议和代表会决议，通过瀍涧大道涉及苗南村七组原农贸市场房屋征收补偿方案。”该方案中“基本情况”部分载明：“1992年邙山镇苗南村七组为发展村组经济，在陵园路以东集体土地上设农贸市场，占地面积2.16亩（1440平方米），当时洛阳市郊区土地局和城乡建设环境保护局批有集体土地建设用地使用证和建设用地规划许可证。后来由于该市场经营不善，2000年前经七组集体研究，按人口将市场用地及建筑房屋划分给该组村民个人使用。划分后，七组群众将建设用地向南北两侧延伸，并加盖房屋至两层。目前该区域占地约7.5亩，两层建筑面积共9760平方米。”该方案中“征收补偿方案”部分载明：“结合相关手续、实际情况和群众诉求，依据《苗南村整体开发改造征收补偿安置方案》，经村、组和指挥部多次沟通，对上述区域内的房屋提出如下征收补偿办法……”赵建安居住的房屋位于苗南村七组原农贸市场范围内。另查明，道北二路建设属于市政工程，设有以洛阳市老城区政府领导担任指挥长和副指挥长的道北二路项目建设指挥部。老城区政府还成立了苗南村整体改造指挥部，补偿款系由该指挥部支付给丽都社区居委会，丽都社区居委会与每户签订协议后发放，赵建安未与丽都社区居委会签订协议。2019年1月4日，丽都社区居委会实施了对赵建安居住房屋的拆除工作。关于强制拆除案涉房屋的事实行为，赵建安于2019年1月21日以洛阳市老城区邙山街道办事处为被告提起行政诉讼。2019年5月17日，洛阳铁路运输法院作出（2019）豫7102行初21号行政裁定，认为赵建安错列被告拒绝变更，裁定驳回赵建安的起诉。赵建安不服，提起上诉，后在二审审理中撤回上诉。原审法院认为，本案的争议焦点有三个：一、原告主体是否适格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”从行政诉讼法保护诉权、化解争议的功能和目的看，上述规定虽然对原告的资格作出了两种分类，但实际上是基于一个共同的标准，即是否与被诉行政行为有利害关系。就本案而言，涉案房屋在2000年前经苗南村七组集体研究，按人口将市场用地及建筑房屋划分给该组村民赵建安使用。划分后，赵建安将案涉房屋加盖至两层并在此居住。因此，案涉房屋虽未经变更登记，赵建安是案涉房屋的实际使用权人，且对房屋进行了扩建，拆除房屋的行为，对赵建安的财产利益造成的直接侵害显而易见。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；……”基于此，原审法院认为赵建安与房屋的拆除行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。二、被告主体资格及拆除房屋的主体问题。关于老城区政府是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第五款规定:“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”结合房屋拆除类行政案件的特点，赵建安提起行政诉讼应当以具有法定职责的行政机关或实施拆除事实行为的行政机关为被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定:“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定:“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”根据上述规定，老城区政府具有组织征收集体土地以及拆除涉案房屋的法定职责，且其成立了道北二路项目建设指挥部和苗南村整体改造项目指挥部。涉案房屋在老城区道北二路项目征收范围内，强制拆除行为发生在该项目征收过程中，案涉房屋被强制拆除，最终目的是为了完成道北二路征收项目。老城区政府是负责道北二路项目征收与补偿工作的主体，因此，老城区政府是本案适格被告。关于房屋拆除主体问题。从老城区政府提交的证据可以认定，丽都社区居委会制定、公示了瀍涧大道涉及苗南村七组原农贸市场房屋征收补偿方案，且其组织实施拆除了案涉房屋。对此问题，双方的争议焦点在于丽都社区居委会拆除房屋的性质如何认定。原审法院认为，强制拆除房屋行为对公民的重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施，而办事处、村委会或居委会在组织实施过程中的行为，都是县级政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，由县级政府承担责任。因此，本案中，拆除房屋的实施主体虽是丽都社区居委会，但丽都社区居委会不具有征收土地的职权，其也无权依据“4＋2”工作法的方式拆除案涉房屋，其所作决定均系为配合老城区政府完成土地征收。因此，强制拆除房屋的责任应由老城区政府承担。三、关于拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，老城区政府在未与赵建安达成征收补偿协议的情况下，即强行拆除了案涉房屋，且未提供相应证据证明其强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，应当认定其拆除行为违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认老城区政府强制拆除赵建安居住的位于老城区道北二路苗南村七组原农贸市场房屋的行为违法。上诉人老城区政府上诉称：一、赵建安并非该涉案被拆除房屋的所有权人。该房屋系原苗南村集体所有，非住宅用地，后苗南村将该房屋交赵建安使用，并没有办理过户手续。二、老城区政府没有强制拆除涉案房屋。苗南村整体改造项目指挥部在拆迁时只对房屋的证载所有权人签订合同进行补偿，本案中，该指挥部已将拆迁补偿款支付给丽都社区居委会，丽都社区居委会在赵建安同意的情况下，在2019年1月4日对赵建安的房屋进行了帮助拆除。该拆除行为属民事行为，不属于行政诉讼的受案范围。三、被拆除房屋非住宅，不应置换安置。赵建安的要求远高于安置房置换范围，丽都社区居委会按“4+2”工作法，已于2019年1月5日收回该户集体土地并依法拆除地面附属物。被上诉人赵建安答辩称：涉案房屋虽为苗南村七组集体所建，但赵建安交纳了集资款后取得了合法的使用权，现该房屋被强制拆除，赵建安具有提起行政诉讼的主体资格。老城区政府在未与赵建安达成拆迁补偿协议的情况下，强行拆除赵建安的房屋，违反了法律规定，应该承担相应的法律责任。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。老城区政府的上诉理由不能成立。请求二审驳回上诉，维持原判。本院经二审查明的事实与原审判决查明的事实一致。本院认为：一、赵建安具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据查明的事实，案涉房屋系苗南村七组集体建设用来开办农贸市场，因市场经营不善，2000年前经苗南村七组集体研究，决定将案涉房屋划分给赵建安使用，赵建安在交纳了相关费用取得使用权后，将涉案房屋加盖至两层并在此居住，故赵建安对涉案房屋具有合法的使用权，现该房屋被拆除，对赵建安的合法权益产生了影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，赵建安具有对强制拆除行为提起行政诉讼的原告主体资格。二、本案属于行政案件的受案范围，老城区政府应当对涉案房屋的强制拆除行为承担相应的法律责任。本案中，老城区政府为实施洛阳市道北二路项目建设，成立了由老城区政府领导担任指挥长和副指挥长的道北二路项目建设指挥部，负责涉及道北二路项目建设的征迁和补偿工作，赵建安的案涉房屋位于道北二路项目的征迁范围内，老城区政府将房屋补偿款通过项目指挥部支付给丽都社区居委会，并由丽都社区居委会对赵建安的涉案房屋进行了强制拆除，该拆除行为是为了完成老城区政府修建道北二路的行政管理目标而为，故原审法院认定丽都社区居委会的该强制拆除行为可视为受老城区政府委托，并判令由老城区政府承担相应的法律后果并无不当。老城区政府上诉称其并非拆除主体及本案属于民事诉讼范畴的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。三、被诉的强制拆除房屋行为违法。老城区政府上诉称丽都社区居委会系在赵建安同意的情况下对赵建安的房屋进行了帮助拆除，但却未提交赵建安同意拆除的相关证据，亦未提供相应证据证明其强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，老城区政府应承担举证不能的法律后果，故原审法院确认老城区政府未与赵建安达成征收补偿协议即强行拆除其房屋行为违法并无不当。综上，上诉人老城区政府的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由老城区政府负担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  李平均审判员  荆向丽二〇一九年十二月二十日法官助理张俊书记员宁文煜