北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）京03行终1068号上诉人（一审起诉人）：黄年华，女，1951年12月29日出生，汉族，住北京市朝阳区。上诉人（一审起诉人）：李志军，男，1957年2月24日出生，汉族，住北京市朝阳区。上诉人（一审起诉人）：王素姮，女，1964年6月13日出生，汉族，住北京市朝阳区。上诉人（一审起诉人）：袁守里，男，1964年8月7日出生，汉族，住北京市朝阳区。上诉人（一审起诉人）：毛树云，女，1963年6月22日出生，汉族，住北京市朝阳区。上诉人（一审起诉人）：袁守义，男，1953年11月6日出生，汉族，住北京市朝阳区。上诉人（一审起诉人）：钮宏伟，男，1959年8月3日出生，汉族，住北京市朝阳区。上诉人（一审起诉人）：黄公道，男，1949年12月17日出生，汉族，住北京市朝阳区。上诉人（一审起诉人）：李志欣，男，1955年10月29日出生，汉族，住北京市朝阳区。上诉人（一审起诉人）：苗伟，男，1979年8月11日出生，汉族，住北京市朝阳区。一审起诉人：梁凤英，女，1962年10月2日出生，汉族，住北京市朝阳区。上诉人黄年华、李志军、王素姮、毛树云、袁守义、钮宏伟、黄公道、李志欣、袁守里、苗伟不服北京市通州区人民法院作出的（2019）京0112行初529号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。黄年华、李志军、王素姮、毛树云、袁守义、钮宏伟、黄公道、李志欣、袁守里、苗伟、梁凤英（以下简称黄年华等11人）以北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）、中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）为被告向一审法院提起行政诉讼。黄年华等11人起诉称：起诉人于2019年2月27日向市规自委申请公开朝阳区和平村退休干部住房建设项目建设工程规划许可证，四至范围：东至垂杨柳小区，西至东二环路，南至劲松路和劲松九区，北至首都轧辊厂和崇文危改区。市规自委于2019年3月28日作出市规划国土委（2019）第360号答告《答复告知书》，其公开了九项《建设工程规划许可证》。起诉人被强拆的房屋位于北京市东二环光明桥东北侧，又称北京市朝阳区和平村。在起诉人的房屋被强拆之前，起诉人房屋所在的涉案土地为北京市中心城区的国有存量土地，土地权属性质为国有土地，而非集体土地。所有起诉人的房屋于2009年至2014年陆续被强拆，至今拆迁人没有与起诉人达成拆迁补偿安置协议，起诉人是涉案地块的国有土地使用权人和房屋所有权人。市规自委在未编制涉案地块控制性详细规划的情况下，违反城市规划，收回原属于起诉人的国有土地使用权，非法批准其他用地单位占用涉案土地。所有起诉人作为涉案地块的国有土地使用权人和房屋所有权人，并未依法获得合理对等的拆迁安置补偿。市规自委作出的（2016）规建字27号《北京市规划委员会建设工程规划许可证附件（稿）》（以下简称《建设工程规划许可证》）欠缺法定审批材料及法定依据，属于违法审批。根据住建部作出的建复决字〔2019〕168号《住房和城乡建设部行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）的内容，市规自委未向住建部提交涉案建设项目立项批复文件和涉案地块的控制性详细规划及批准文件等证据，市规自委作出的《建设工程规划许可证》欠缺法定审批材料及法定证据，属违法审批。《复议决定书》违反了《北京市城乡规划条例（2009）》第三十九条的规定，故起诉至法院，请求判决撤销市规自委作出的《建设工程规划许可证》；判决撤销住建部作出的《复议决定书》；诉讼费用由被告承担。一审法院经审查认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉《建设工程规划许可证》系市规自委应建设单位的申请作出，黄年华等11人并非该行政行为的相对人。在《建设工程规划许可证》作出时，涉案地块已拆迁完毕，黄年华等11人与《建设工程规划许可证》没有行政法律意义上的利害关系，不具有本案原告主体资格。故黄年华等11人针对市规自委及复议机关住建部所提本次诉讼，不符合行政诉讼法定的起诉条件，依法应不予立案。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第五十一条第二款、第八十五条及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零一条第一款第（一）项、第二款、第三款之规定，对起诉人黄年华等11人的起诉，裁定不予立案。黄年华、李志军、王素姮、毛树云、袁守义、钮宏伟、黄公道、李志欣、袁守里、苗伟不服一审裁定向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院立案受理此案。上诉理由为：一、上诉人与被诉《建设工程规划许可证》具有行政法律意义上的利害关系，上诉人具有本案原告主体资格，一审裁定缺乏事实根据、认定事实严重错误、主要证据不足、对案件定性错误。上诉人的房屋于2009年至2014年陆续被非法强拆。在上诉人的房屋被非法强拆之前，上诉人房屋的涉案土地为北京市中心城区的国有存量土地，涉案土地的权属性质为国有土地，而非集体土地。至今，拆迁人与上诉人没有达成拆迁补偿安置协议，上诉人是涉案地块的国有土地使用权人和房屋所有权人。2004年，北京市政府及各部门先是违法审批“朝阳区和平一、二、三村土地一级开发项目”的国有土地使用批准文件（已被国土资复议〔2014〕984号《行政复议决定书》依法撤销），违法作出《房屋拆迁许可证》（京房朝拆许〔2014〕第232号）。后未经拆迁安置补偿，将涉案土地违法划拨给用地单位，上诉人作为涉案地块的国有土地使用权人和房屋所有权人，并未依法获得合理对等的拆迁安置补偿，上诉人对涉案土地的权益并未丧失，市规自委违法许可用地单位在涉案土地范围内进行建设，作出被诉《建设工程规划许可证》直接造成了上诉人的土地使用权益遭受侵害，严重侵犯了上诉人的合法财产权益。因此，上诉人与被诉《建设工程规划许可证》具有行政法律意义上的利害关系，上诉人具有本案原告主体资格。一审裁定在市规自委和住建部未提交证据、未开庭审理进行质证的情况下就认定被诉《建设工程规划许可证》作出时，涉案地块已拆迁完毕，上诉人与被诉《建设工程规划许可证》不具有行政法律意义上的利害关系，属认定事实错误、主要证据不足。二、一审裁定适用法律错误。一审对案件定性错误，导致适用法律错误。一审认定被诉《建设工程规划许可证》系市规自委应建设单位申请作出，上诉人并非该行政行为相对人，从而错误认定上诉人与《建设工程规划许可证》无行政法律意义上的利害关系，属无法无据。一审裁定违反《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第五十一条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第一项以及《中华人民共和国行政许可法》第七条规定，属适用法律、法规严重错误。三、一审裁定诉讼程序严重违法。一审裁定混淆了立案审查与实体审查的区别，实际上剥夺了上诉人的诉权，违反法律规定的诉讼程序，影响审判的公正性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，只要上诉人的起诉符合法定条件即可向法院起诉，立案审查只审查程序意义上的诉权即起诉权，而不审查实际意义上的诉权即胜诉权。综上，一审裁定缺乏事实根据和法律依据，存在认定事实严重错误、主要证据不足、适用法律、法规严重错误，诉讼程序严重违法，其在实体和程序上均存在重大错误，应当依法予以撤销，故提起上诉。本院认为：当事人提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉《建设工程规划许可证》的行政相对人并非黄年华等11人；该《建设工程规划许可证》作出时，涉案的地块已拆迁完毕，黄年华等11人与该《建设工程规划许可证》亦没有行政法上的直接利害关系；故其起诉不符合法律规定的起诉条件。一审法院对黄年华等11人的起诉裁定不予立案并无不当，应予维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 马志星审 判 员 王蕾蕾审 判 员 苏丽娟二〇一九年十二月二十六日法官助理 金珍珍书 记 员 白忠雪