山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁03行初154号 原告山东沣尧农业科技有限公司，统一社会信用代码91370322MA3DHQHA8U，住所地：高青县唐坊镇孟君寺村村南。 法定代表人王新建，董事长。 委托代理人张明，女，1969年4月4日出生，汉族，山东沣尧农业科技有限公司行政总监，现住淄博市张店区。 委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被告高青县人民政府，住所地：高青县黄河路81号。 法定代表人杨新胜，县长。 出庭行政负责人邵珠泉，副县长。 委托代理人路立红，高青县司法局工作人员。 委托代理人周波，山东元亮律师事务所律师。 被告淄博市人民政府，住所地：淄博市张店区人民西路8号。 法定代表人于海田，市长。 委托代理人赖成兵，淄博市司法局工作人员。 委托代理人刘家，淄博市司法局工作人员。 原告山东沣尧农业科技有限公司因诉被告高青县人民政府、淄博市人民政府政府信息公开及行政复议一案，于2018年12月12日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月14日立案后，于2018年12月16日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月24日公开开庭审理了本案。原告山东沣尧农业科技有限公司法定代表人王新建及其委托代理人张明、邬宏威，被告高青县人民政府的出庭行政负责人邵珠泉及其委托代理人路立红、周波，被告淄博市人民政府的委托代理人赖成兵、刘家到庭参加诉讼。经山东省高级人民法院（2019）鲁法行复字第201号延期审理批复，批准延长该案的审理期限。本案现已审理终结。 被告高青县人民政府于2018年9月19日作出政府信息公开答复书：山东沣尧农业科技有限公司申请的政府信息，不需要高青县人民政府研究、审批，高青县人民政府未参与制作、保存该信息。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（修改前）第二十一条第（三）项规定，其申请公开的信息不存在。山东沣尧农业科技有限公司不服，于2018年9月30日向被告淄博市人民政府申请行政复议，被告淄博市人民政府于2018年11月28日作出淄政复（2018）173号行政复议决定书，决定维持高青县人民政府作出的《政府信息公开答复书》具体行政行为。 原告山东沣尧农业科技有限公司诉称，2017年5月1日，原告被高青县唐坊镇以“招商”的名义进驻唐坊镇孟君寺村，并依法和唐坊镇孟君寺村村民委员会签订了《土地租赁合同》，用于发展畜牧养殖和生产经营，并依法缴纳了土地租金。2018年4月4日，唐坊镇人民政府人大主席通过电话通知要求原告方停止施工。这是其在2018年4月3日参加由县领导组织的会议时县领导下达的行政命令，强行要求原告停止该项目的一切工作。按照2017年环保要求及山东省《2017年环境保护突出问题综合整治攻坚方案》、《淄博市实施细则》、《淄博市2017年度工业企业冬季错峰生产调控措施实施方案》的相关规定，截止2018年3月15日前原告不能施工建设，2018年4月4日该项目因县政府规划黑牛小镇占用并要求原告停止该项目一切工作。因环保和政府规划占地的原因致使该项养殖项目无法建成投产，属于合同约定的遇到国家政策或不可抗力无法实施的情形。2018年6月14日，原告到涉案土地进行查看，结果发现在原告租赁的土地上有其他的人已经建设了一部分建筑物。后经过多方查实得知被告没有经过法定程序直接将涉案土地向山东新天地黑牛集团有限公司出租，山东黑牛集团有限公司在涉案土地上进行了非法建设，侵害了原告的合法权益，原告对违法建设进行了拍摄、取证。2018年7月31日，为了查明事实真相，依据修改前《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，原告向高青县人民政府提交了政府信息公开申请，要求公开“高青县人民政府同意山东新天地黑牛集团有限公司占用山东沣尧农业科技有限公司租赁的李孟德村206.86亩土地建设山东黑牛特色小镇及相关项目的审批文件”。2018年9月19日，被告高青县人民政府作出了《政府信息公开答复书》，称“信息不存在”。2018年9月30日依法向被告淄博市人民政府提起行政复议，2018年11月28日，被告淄博市人民政府作出了行政复议决定书，该决定书违法，认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。综上，请求法院依法撤销被告高青县人民政府作出的《政府信息公开答复书》，依法撤销被告淄博市人民政府作出的淄政复（2018）173号行政复议决定书。 原告山东沣尧农业科技有限公司向本院提交了以下证据：1、政府信息公开申请书、EMS快递单及收发明细一份，证明原告向高青县人民政府提起政府信息公开的内容和时间；2、《政府信息公开答复书》复印件1份，证明认定事实严重错误；3、行政复议申请书、EMS快递单及收发明细一份，证明原告向淄博市人民政府申请涉案行政复议申请的内容和时间；4、淄政复（2018）173号《行政复议决定书》复印件一份，证明认定事实严重错误；5、高青县国土资源局《国土资源信访事项处理告知书》；6、新闻报道文字（农业部韩俊视察黑牛集团）及图片各一份；7、原告在租赁土地上拍摄的非法建筑照片一组；8、淄博新闻图片（唐坊镇书记李永介绍黑牛集团）一组；9、土地租赁合同；10、复垦保证金等票据复印件一份，证据5-10证明高青县人民政府干涉原告正常经营，采取拉拢相关领导为黑牛公司站台的手法强行霸占原告的土地，并在涉案土地上建设违法建筑，现在已经被拆除。同时原告也提供了与村委会签订的土地租赁合同，以及向村委会交纳租金的收据，充分证明原告对涉案土地拥有合法的使用权；11、录音光盘及录音文字整理各一份，证明高青县人民政府干涉企业正常合法经营，事实清楚，证据确凿充分，相关主要领导已经涉嫌渎职犯罪，更加证明涉案信息是客观存在的。 被告高青县人民政府答辩称，一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定和第十七条规定，行政机关对其在履行法定职责过程中制作或者获取的信息，负有政府信息公开的职责。山东新天地黑牛集团有限公司及山东沣尧农业科技有限公司与李孟德村先后签订土地租赁合同，均系因农村土地承包经营权流转而产生的民事合同关系，因此而产生的租赁纠纷属于民事纠纷，高青县人民政府不具有对农村土地承包经营权流转进行审批的行政管理职责。此外山东新天地黑牛集团有限公司的山东黑牛特色小镇产业集群示范区项目已经在高青县发改局进行备案，其立项、规划、建设的审批职责分别在发改、规划、建设部门，因此高青县人民政府不具有对“山东新天地黑牛集团有限公司建设山东黑牛特色小镇项目及相关项目”进行审批的法定职责。高青县人民政府经审查未参与制作、保存该信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，被告依法书面通知了原告其申请公开的信息不存在。被告对原告提出政府信息公开申请的办理过程，认定事实清楚，适用法规正确。被告于2018年9月19日作出的《政府信息公开答复书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告在法定期间内依法书面答复原告，程序合法。原告于2018年7月31日向被告提交政府信息公开申请，被告收到上述申请后，安排高青县人民政府办公室对该申请内容进行了调查了解，于2018年8月15日作出延期答复，并将《政府信息公开申请延期答复通知书》邮寄给原告。因原告申请内容不明确，9月7日，高青县人民政府给原告邮寄了《政府信息公开申请材料补正通知书》，9月18日，高青县人民政府收到《关于对补正通知书的补正说明》，2018年9月19日，被告依法作出《政府信息公开答复书》，并邮寄给原告。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，被告在法律法规规定期限内依法书面答复原告，程序合法。被告作出的《政府信息公开答复书》认定事实清楚，适用法规正确。二、对涉案土地进行规划、建设，应是城乡规划主管部门及建设行政主管部门的行政职能，被告并不负有该行政管理职责。根据《企业投资项目核准和备案管理办法》第三条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条以及《中华人民共和国建筑法》第七条规定，被告对山东新天地黑牛集团有限公司黑牛特色小镇规划、建设不负有进行审批的法定职责，因此，被告并未参与制作、保存原告申请公开的上述信息。根据上述法律规定，在涉案土地上进行规划、建设，承担行政管理职能的是投资主管部门、城乡规划主管部门及建设行政主管部门。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告高青县人民政府向本院提交了下列证据和依据：1、政府信息公开申请书，以及收到申请书的邮政快递单，证明高青县人民政府在2018年7月31日收到原告的政府信息公开申请；2、政府信息公开申请延期答复通知书以及邮寄给原告的快递单，证实高青县人民政府于2018年8月15日通知原告本案所涉的信息公开申请作出延期答复；3、政府信息公开申请材料补正通知书以及快递单，证明2018年9月7日，高青县人民政府作出有关政府信息补正的通知邮寄送达原告；4、山东沣尧农业科技有限公司的补正说明一份以及收到的快递单，证明2018年9月18日收到原告对政府信息公开的补正说明；5、政府信息公开答复书及邮寄快递单，证明2018年9月19日，高青县人民政府作出政府信息公开答复，并邮寄通知原告；6、修改前《中华人民共和国信息公开条例》第二条、第十七条和第二十一条第三款，证明政府信息公开答复适用法律正确；7、《企业投资项目核准和备案管理办法》第三条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，《中华人民共和国建筑法》第七条。证明原告申请公开的信息不属于高青县人民政府的职责范围。 被告淄博市人民政府答辩称，一、我机关查明的事实同被告高青县人民政府一致，按照行政诉讼法司法解释相关规定，由被告高青县人民政府负责答辩和举证。二、行政复议程序合法。我机关根据《中华人民共和国行政复议法》及实施条例、《山东省行政复议条例》的相关规定，对原告申请的行政复议进行立案、审理、作出决定，符合法律法规规定。2018年9月30日，原告对被告高青县人民政府作出的政府信息公开答复不服，向我机关邮寄行政复议申请材料，请求撤销该具体行政行为。经审查，原告的行政复议申请符合立案条件。我机关于2018年10月9日受理，制作《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，分别送达双方当事人，通知参加行政复议，提交答复及证据材料。11月28日，我机关作出《行政复议决定书》，邮寄送达双方当事人。三、经审查，被告高青县人民政府作出《政府信息公开答复书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当。我机关适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出维持决定，适用法律正确。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告淄博市人民政府向本院提交了以下证据：1、高青县人民政府在行政复议案件中提交的证据清单，证明高青县人民政府在复议答复期间向我机关提交的用以证明作出《政府信息公开答复书》合法的案件证据材料，具体材料已经由高青县人民政府举证；2、行政复议申请书、《营业执照》、法定代表人证明书、政府信息公开申请书、《政府信息公开申请延期答复通知书》、《政府信息公开申请材料补正通知书》、《关于对补正通知书的补正说明》、《政府信息公开答复书》、《2018年4月17日谈话录音摘要》、原告向我机关邮寄申请材料的EMS快递单复印件，单号为：1085683825624。证明原告于2018年9月30日向我机关邮寄行政复议申请书及相关材料，我机关于2018年10月1日收到该材料；3、行政复议受理通知书及向原告邮寄送达的送达回证，证明我机关于2018年10月9日作出受理通知书并于当日邮寄送达原告，告知其决定受理及办理委托相关事项；4、提出答复通知书及向高青县人民政府邮寄送达的送达回证，证明我机关于2018年10月9日作出提出答复通知书，并于当日邮寄送达高青县人民政府，通知其依法提交答复及相关证据依据以及委托等材料；5、行政复议答复意见书、法定代表人身份证明书、授权委托书，高青县人民政府向我机关邮寄答复材料的EMS邮单复印件，证明高青县人民政府于2018年10月17日向复议机关邮寄提交答复和相关证据以及以及委托等材料；6、行政复议决定书及送达回证，证明我机关2018年11月28日作出行政复议决定并于11月29日邮寄送达双方当事人；7、《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第1项，证明适用法律正确。 经庭审质证，被告高青县人民政府对于原告提供的证据1真实性、合法性予以认可；对于证据2真实性予以认可，对证明内容不予认可，被告高青县人民政府已经告知了原告其申请的信息不存在，作出的政府信息答复书程序合法，适用法律正确，认定事实清楚；对于证据3真实性、合法性予以认可；对于证据4真实性予以认可，证明内容不予认可，被告淄博市人民政府作出的行政复议决定书是合法的；对于证据5的真实性无异议；对6-8真实性有异议，证据是原告自行拍摄制作，不能证实与现场状况相符；对证据9和证据10真实性无异议；对证据11真实性有异议，并且相关人员并不是县政府工作人员，不能代表县政府，所作陈述不是县政府对外的正式通知，不能依据该光盘认定原告申请的所谓政府信息存在。5-11号证据与本案无关联性。被告淄博市人民政府对原告提供的证据的质证意见与被告高青县人民政府的质证意见一致。 原告对被告高青县人民政府提供的证据1-5的真实性认可，合法性不予认可，被告高青县人民政府声称涉案信息不存在，但是并没有解释说明，更没有提供查询检索的相关证据。依据行政诉讼法第三十四条规定，被告高青县人民政府应当提供其作出答复，相应的事实和法律依据。被告高青县人民政府没有提供调查了解的证据，也没有提供查询检索的证据，无法证明其作出涉案的答复符合法律规定，应当依法予以撤销。对于证据6，认为被告高青县人民政府适用法律错误；证据7，与本案没有任何关联性。被告淄博市人民政府对被告高青县人民政府提供的证据无异议，与高青县政府在复议过程中提交的证据一致。 原告对被告淄博市人民政府提供的证据1真实性认可；对于证据2真实性认可，被告高青县人民政府干涉企业正常合法经营，事实清楚，证据确凿，涉案信息是客观存在的；对于证据3真实性不予认可，立案审批表中相关审批人员的签字均为打印件；对于证据4真实性认可；对于证据5真实性认可，合法性不认可。被告淄博市人民政府没有提供对被告高青县人民政府逾期提交答复的情况进行审查的证据，即没有审查当面递交制作移交文书的证据，并且在证据2至证据4中，为了证明其行政行为合法，均提供了EMS邮寄的底单和查询单，但是没有按照该标准审查被告高青县人民政府是否按照这个标准提供相应证据；对于证据6，对行政复议决定书真实性认可，合法性不认可。被告高青县人民政府对被告淄博市人民政府提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1至证据4，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，但证明内容本院不予采信。原告提供的其他证据不能够反映案件真实情况，与本案无关联性，本院不予采信。被告高青县人民政府提交的证据能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的根据，本院予以采信。被告淄博市人民政府提交的证据能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的根据，本院予以采信。 经审理查明，2018年7月30日，原告山东沣尧农业科技有限公司向被告高青县人民政府邮寄政府信息公开申请书，申请公开“高青县人民政府同意山东新天地黑牛集团有限公司占用山东沣尧农业科技有限公司租赁的李孟德村206.86亩土地建设山东黑牛特色小镇及相关项目的审批文件”。2018年7月31日，被告高青县人民政府收到该申请。2018年8月15日，被告高青县人民政府作出延期答复通知书，决定延期至2018年9月10日前予以答复，同日邮寄给原告。因原告申请内容不明确，9月7日，高青县人民政府给原告邮寄了《政府信息公开申请材料补正通知书》，9月18日，高青县人民政府收到《关于对补正通知书的补正说明》，补正内容为：“1、高青县人民政府同意山东新天地黑牛集团有限公司占用山东沣尧农业科技有限公司租赁的李孟德村206.86亩土地的审批文件；2、高青县人民政府同意山东新天地黑牛集团有限公司建设山东黑牛特色小镇及相关项目的审批文件。”被告高青县人民政府经调查后，于2018年9月19日作出《政府信息公开申请答复书》并送达原告，该答复书内容为：你公司申请高青县人民政府公开“高青县人民政府同意山东新天地黑牛集团有限公司占用山东沣尧农业科技有限公司租赁的李孟德村206.86亩土地的审批文件”。经查，山东新天地黑牛集团有限公司在山东沣尧农业科技有限公司租赁的李孟德村206.86亩土地进行项目建设，不需要高青县人民政府审批，高青县人民政府未参与制作、保存该信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项之规定，原告申请公开的信息不存在。你公司申请高青县人民政府公开“高青县人民政府同意山东新天地黑牛集团有限公司建设山东黑牛特色小镇及相关项目的审批文件”。经查，山东新天地黑牛集团有限公司黑牛特色小镇项目的规划、建设，不需要高青县人民政府研究、审批，高青县人民政府未参与制作、保存该信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项之规定，原告申请公开的信息不存在。 原告对被告高青县人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》不服，于2018年9月30日向被告淄博市人民政府申请行政复议，被告淄博市人民政府于2018年10月9日立案受理，作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》并分别送达双方当事人。2018年10月17日，高青县人民政府向淄博市人民政府邮寄答复意见和相关证据和依据。淄博市人民政府经审查后，于2018年11月28日作出淄政复（2018）173号行政复议决定书，认为山东沣尧农业科技有限公司及山东新天地黑牛集团有限公司与李孟德村先后签订土地租赁合同，均系因农村土地承包经营权流转而产生的民事合同关系，因此而产生的租赁纠纷属于民事纠纷。高青县人民政府显然不具有对农村土地承包经营权流转进行审批的行政管理职责。此外，山东新天地黑牛集团有限公司的山东黑牛特色小镇产业集群示范区项目已经在高青县发展和改革局进行备案，其立项、规划、建设的审批职责分别在发改、规划、建设部门。因此，高青县人民政府对山东新天地黑牛集团有限公司占用山东沣尧农业科技有限公司租赁的李孟德村206.86亩土地及山东新天地黑牛集团有限公司建设山东黑牛特色小镇及相关项目均不具有进行审批的法定职责。高青县人民政府作出答复称“你公司申请公开的信息不存在”，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持高青县人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》具体行政行为。原告对被告高青县人民政府作出的政府信息公开申请答复以及被告淄博市人民政府作出的行政复议决定不服，向法院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（修改前）第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，被告高青县人民政府收到原告的政府信息公开申请后，对原告申请的政府信息公开事项进行了调查和分析，认为依据《企业投资项目核准和备案管理办法》、《中华人民共和国城乡规划法》四十一条、《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，原告申请公开的信息不属于高青县人民政府的职责范围，并且在答复书中已告知原告山东新天地黑牛集团有限公司黑牛特色小镇规划、建设以及用地不需要高青县人民政府审批，高青县人民政府也并未制作或保存原告申请的政府信息公开事项，高青县人民政府依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（修改前）第二十一条第（三）项的规定告知原告该政府信息不存在，符合法律规定。被告高青县人民政府经延长期限后在法定期限内作出政府信息公开申请答复书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告淄博市人民政府在行政复议过程中，经过调查查明高青县唐坊镇孟君寺村村民委员会（后合并为李孟德村）与原告解除土地租赁合同后，又与山东新天地黑牛集团有限公司签订了土地租赁合同，用地问题系因农村土地承包经营权流转而产生的民事合同关系。同时查明，山东新天地黑牛集团有限公司已获得高青县发展和改革局对山东黑牛特色小镇产业集群示范区项目的《山东省建设项目备案证明》，亦进一步确认了在涉案土地上进行立项、规划、建设的审批职责分别在发改、规划、建设部门，进而认为高青县人民政府对山东新天地黑牛集团有限公司占用原告租赁李孟德村土地、山东新天地黑牛集团有限公司建设黑牛特色小镇及相关项目均不负有行政审批职责，不需要高青县人民政府进行审批，被告淄博市人民政府据此依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定作出行政复议决定维持了高青县人民政府作出的政府信息公开答复书，认定事实清楚，适用法律正确。被告淄博市人民政府受理原告的行政复议申请后依法进行了立案受理、通知答复、调查、作出复议决定并予以送达等程序，程序合法。此外，原告提供的证据也不能证实其申请的信息确实存在并以一定形式记录或保存。综上所述，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告山东沣尧农业科技有限公司的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告山东沣尧农业科技有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  商利群 审 判 员  陈 磊 人民陪审员  李新莉 二〇一九年十二月五日 法官助理孙立平 书记员高梦琪