湖北省嘉鱼县人民法院民 事 判 决 书（2019）鄂1221民初1178号原告：嘉鱼县自然资源和规划局。住所地：嘉鱼县鱼岳镇迎宾大道32号。法定代表人：熊飞，系嘉鱼县自然资源和规划局局长。委托诉讼代理人：刘昕，湖北佳成律师事务所律师。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人：肖卫华，嘉鱼县国土资源执法监察大队队长。代理权限：一般代理。被告：嘉鱼县鸿宇住宅开发有限责任公司。住所地：嘉鱼县鱼岳镇东岳路1号。统一信用代码：91421221788157678A。法定代表人：刘裕春，系公司总经理。委托诉讼代理人：张性林，湖北凝聚律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告嘉鱼县自然资源和规划局（以下简称资源规划局）与被告嘉鱼县鸿宇住宅开发有限责任公司（以下简称鸿宇公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2019年7月16日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告资源规划局委托诉讼代理人肖卫华、刘昕，被告鸿宇公司法定代表人刘裕春、委托诉讼代理人张性林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告资源规划局向本院提出诉讼请求：1、判令被告承担违约责任，支付补缴土地出让金332.69万元；2、本诉诉讼费由被告承担。事实和理由：2007年6月，被告经嘉鱼县人民政府批准，以挂牌方式取得位于嘉鱼县鱼岳镇××大道5706.77平方米的国有土地使用权，用作御景湾小区建设。2007年6月28日，原、被告签订了《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》，合同约定土地用途为住宅用地，约定的土地开发建设和利用条件中建筑容积率为不大于1.8。根据嘉鱼县房地产测绘所出具的《御景湾商住小区实测面积技术报告书》，被告实际开发情况已违约，开发项目实际用途为商业和住宅，现状建筑面积37418.13平方米（商业建筑面积4610.1平方米，住宅建筑面积32808.03平方米），现状容积率为5.89，超规划面积27145.93平方米。被告改变《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》约定的土地用途和土地使用条件，依法应当承担违约责任，并按照土地管理法律法规的规定补缴土地出让金。根据嘉鱼县国源土地评估有限责任公司出具的土地估价报告（报告编号：（嘉）国源地[2018]（估）字第1023-1号），被告应当承担补缴出让金332.69万元的违约责任。被告鸿宇公司辩称，一、被告鸿宇公司没有违反合同约定。《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》没有约定超出容积率应当补缴土地出让金。二、关于《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》中容积率约定为1.8是否合法的问题。2012年2月17日，住房和城乡建设部出台《建设用地容积率管理办法》，根据该办法第四条的规定：“以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。”容积率的确定部门应当是城乡规划部门，而不是国土资源部门。本案中容积率的确认不符合法律规定，不能作为违约的依据。三、原告提起的违约之诉，已经超过诉讼时效。被告开发的御景湾小区于2009年已经全部完工并对外出售，原告于2019年6月26日提起诉讼，时间长达十年，根据《民法总则》第一百六十七条的规定，原告的起诉已经超出了诉讼时效的有关规定。四、被告开发的土地，经规划部门规划的容积率是3.85，不是原告诉称的1.8。根据《城乡规划法》第三十八条的规定，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置，使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。根据规定，应当是先规划再签订土地出让合同，而本案的容积率规划是2008年7月15日，在土地出让合同签订之后。本案实际上规划局出具的容积率是3.85，但出让合同中确定的是1.8。五、原告出具的《土地估价报告》是原告单方面委托评估，缺乏公正性。六、原告提起民事诉讼，违反了一事二罚的基本原则。2015年，原告就被告超容积率一事，作出了嘉土资执罚（2015）7号行政处罚决定书，作出了追缴超容积率出让金984.64万元的行政处罚。超容积率是一个行为，原告既然作出了行政处罚，现又以同一行为提起违约之诉，属于一事二罚，违反了法律基本原则。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认证如下：1、原告向本院提交了《嘉鱼县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》《成交确认书》和规划红线图，以证明被告鸿宇公司于2017年6月以332万元价格购买位于嘉鱼县××大道嘉（挂）[2007]-05号地块的国有土地使用权，面积5706.77平方米，容积率不大于1.8。被告认为原告提供的规划红线图未经过嘉鱼县人民政府批准。本院认为《嘉鱼县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》和规划红线图均载明“地块面积5706.77㎡、用地性质为居住用地、总容积率不大于1.8”，两份证据相互印证，能够证明嘉（挂）[2007]-05号地块在挂牌出让之时的基本情况和要求。2、原告向本院提交了《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》，证明被告购买编号为嘉（挂）[2007]-05号地块土地使用权的基本情况和要求是容积率不大于1.8。被告对证据真实性无异议，对证明内容有异议，认为合同约定的是“容积率大于1.8”，补充协议上约定的是“不低于1.8”，被告没有违反合同对于容积率的约定。本院认为，根据《嘉鱼县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》和规划红线图以及国家对于宗地容积率的规定，合同以及补充协议关于容积率的表述存在笔误，实际表达的意思应是容积率不大于1.8。3、原告向本院提供了《土地估价技术报告》，证明被告受让的编号为嘉（挂）[2007]-05号地块现容积率为5.89，超规划建筑面积27145.93平方米，应补缴土地出让金332.69万元。被告认为该报告是原告单方委托，不公正、不公平。本院认为，该《土地估价技术报告》是原告诉前单方委托，鉴定机构具有资质，鉴定程序符合法律规定。被告认为该鉴定不公正，但未举出足以推翻鉴定意见的证据，亦未申请重新鉴定。故对原告提供的《土地估价技术报告》予以采信。4、被告向本院提供了总平面规划布置图一份，证明规划总用地13865㎡、总建筑面积53470㎡，容积率3.85。原告认为布置图没有测图单位盖章，仅领导个人签字，需要核实。本院认为，该布置图仅个人签字，不能证明其有效性。5、被告向本院提供了（2016）鄂1221行审38号行政裁定书一份，证明原告在2015年对被告超容积率行为进行了行政处罚，嘉鱼县人民法院裁定该行政处罚决定书处罚形式不合法，不予强制执行。原告对证据真实性无异议，但正因法院裁定原告处罚不合法，原告才提起民事诉讼，不违反一事不二罚原则。本院认为，原告对被告作出的行政处罚决定，经嘉鱼县人民法院裁定处罚形式不合法、处罚适用法律错误，被告亦未按处罚决定补缴土地出让金。原告就补缴土地出让金一事向本院提起民事诉讼不违反一事不二罚原则，应予受理。综上，本院认定事实如下：2007年5月8日，嘉鱼县国土资源土地交易中心发出嘉（挂）告字[2007]05号《嘉鱼县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，载明：“经嘉鱼县人民政府批准，嘉鱼县国土资源局决定以挂牌方式出让嘉（挂）[2007]-05号地块的国有土地使用权。一、此次挂牌出让地块的基本情况和要求如下：土地位置南嘉大道、面积5706.77㎡、用途住宅、出让年限70年；规划要求：容积率不大于1.8、建筑密度不大于30%、绿化率不小于35%。……”2007年6月6日，被告鸿宇公司以322万元的价格竞得嘉（挂）[2007]-05号地块的国有土地使用权，双方签订了《成交确认书》。2007年6月28日，嘉鱼县国土资源局与被告鸿宇公司签订《国有土地使用权出让合同》，将位于嘉鱼县鱼岳镇××大道（原麻纺厂）编号为嘉（挂）[2007]-05号，面积为5706.77平方米的土地使用权出让给被告鸿宇公司使用。合同约定，宗地的用途为住宅，建筑容积率大于1.8；合同第十七条约定，在出让期内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理变更登记。2007年8月，嘉鱼人民政府向被告出具了建设用地批准书，批准用地面积5706.77平方米。2008年2月，嘉鱼县城乡建设规划设计室出具了原麻纺厂拍卖地块规划红线图，载明：“用地性质为居住用地、总用地面积11亩、容积率不大于1.8、建筑密度不大于30%、建筑绿化不小于35%、建筑红线退道路红线19米。”被告在上述地块开发了御景湾小区项目，开发项目的实际用途为商业和住宅。2011年5月，嘉鱼县房管局交易所测绘队出具了《御景湾商住小区实测面积技术报告书》一份，载明：“一、项目概况：御景湾商住小区位于湖北省××鱼县鱼岳镇××大道（二乔公园对面），该商住小区共有房屋4栋。其中，一二号商住楼为高层，四号楼为小高层，五号楼为多层。二、经实测算御景湾商住小区总建筑面积37418.13平方米，其中商业建筑面积4610.10平方米，住宅建筑面积32808.03平方米。”2014年10月31日，嘉鱼县城市规划和管理执法局函告，被告开发的御景湾项目依据县房管部门对该项目建筑面积的测绘结果容积率为4.56，超建筑面积27145.964平方米，按照嘉鱼县国源土地评估有限责任公司提交的评估报告，应缴纳超容积率出让金984.64万元。嘉鱼县国土资源局以此为依据向被告作出追缴超容积率的出让金984.64万元的行政处罚，并于2016年3月14日向本院申请强制执行，本院经审理，认为该行政处罚决定书处罚形式不合法，处罚适用法律错误，不符合法律规定的强制执行申请，裁定不准予强制执行。经查，县房管部门对该项目建筑面积的测绘结果容积率为4.56，是以用地面积12.3亩（8200㎡），建筑面积37418.13㎡为基数计算的，实际嘉（挂）[2007]-05号的用地面积为5706.77平方米；嘉鱼县国土资源局作出追缴超容积率的出让金984.64万元的行政处罚，是以评估日期作为评估基准日计算补缴地价款。2018年，嘉鱼县国土资源局重新委托嘉鱼县国源土地评估有限责任公司对嘉（挂）[2007]-05号宗地住宅用地改变土地用途、超容积率补缴出让金价格进行评估。2018年10月15日，嘉鱼县国源土地评估有限责任公司出具（嘉）国源地[2018]（估）字第1023-1号和（嘉）国源地[2018]（技）字第1023-1号《土地估价技术报告》，估价结果：“嘉鱼县鸿宇住宅开发有限公司位于嘉鱼县鱼岳镇××一宗住宅用地变更为商业、住宅用地，评估设定用途为商业、住宅用地，土地总面积为5706.77平方米，许可建筑面积10272.2平方米，现状用地面积6351.13平方米。超出批准用地面积644.36平方米，现状建筑面积为37418.13平方米，超规划建筑面积27145.93平方米，在估价期日2008年7月1日，满足地价定义及假设设定条件下的改变土地用途、超容积率补缴地价款土地使用权价格如下：原许可建筑面积：10272.2平方米；超容建筑面积：27145.93平方米；原批准用地面积：5706.77平方米；原用途土地单价：383.88元/平方米；新容积率、新用途土地单价：966.85元/平方米；应补缴地价款：332.69万元。”另查明，因机构改革，2019年3月15日将原嘉鱼县国土资源局的职责和嘉鱼县城市规划和管理执法局的城乡规划等职责整合，组建成嘉鱼县自然资源和规划局。本院认为，原嘉鱼县国土资源局与被告签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》是双方真实意思表示，内容不违反法律法规的禁止性规定，合同合法有效，双方应当按照合同约定的内容全面履行义务。原告继承了原嘉鱼县国土资源局在本合同中的权利、义务。《国有土地使用权出让合同》和《补充协议》中对容积率的表述存在笔误，根据《嘉鱼县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》《成交确认书》和规划红线图，双方对容积率的约定应为容积率不大于1.8。合同签订后，原告依约交付了土地，被告鸿宇公司依约支付了全部土地出让金。后在合同履行过程中，被告鸿宇公司未经批准擅自超建筑面积、改变土地用途。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）指出：“土地使用者需改变原批准的土地用途、容积率等、必须依法报经市、县人民政府批准。……对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”2018年，嘉鱼县原国土资源局委托评估的（嘉）国源地[2018]（估）字第1023-1号和（嘉）国源地[2018]（技）字第1023-1号《土地估价技术报告》的估价结果为应补缴地价款332.69万元。被告鸿宇公司对此表示不认可，但被告鸿宇公司在庭审中对2011年5月嘉鱼县房管局交易所测绘队出具的《御景湾商住小区实测面积技术报告书》中载明的“御景湾商住小区总建筑面积37418.13平方米，其中商业建筑面积4610.10平方米，住宅建筑面积32808.03平方米”表示认可。《土地估价技术报告》与《御景湾商住小区实测面积技术报告书》中关于总建筑面积37418.13平方米的数据一致。且根据国土资源部办公厅关于发布《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（2006），《关于协调解决房地产项目历史遗留问题的专题会议纪要》（专题会[2017]4号），土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日可统一确定为规划部门为其办理规划许可的时点。本案《土地估价技术报告》的估价期日为2008年7月1日符合规定。因此，该估价报告评估程序合法，估价方法适当，被告虽提出异议，但未举出足以推翻鉴定意见的证据，亦未申请重新鉴定，故该报告可以作为认定被告补缴地价款的依据。关于被告提出的本案已超诉讼时效问题，由于被告超容积率这一侵权行为一直存在，故本案仍在诉讼时效期间。综上，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条，和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决如下：限被告嘉鱼县鸿宇住宅开发有限责任公司于判决生效之日起十日内向原告嘉鱼县自然资源和规划局支付应补缴地价款332.69万元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费33415元，减半收取16707.5元，由被告嘉鱼县鸿宇住宅开发有限责任公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。审判员  周绪春二〇一九年十二月二十六日书记员  杨 洋本案引用的法律条文《中华人民共和国合同法》第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。