广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂09行初96号 原告容县容州镇同古村六槐队，住所地：容县容州镇同古村。 法定代表人封启忠，队长。 委托代理人金桂阳，广西渊顺律师事务所律师。 被告玉林市人民政府，住所地：玉林市玉东大道1号。 法定代表人韦韬，市长。 委托代理人梁波，玉林市司法局干部。 委托代理人李成灿，广西振祺律师事务所律师。 第三人容县人民政府，住所地：容县容州镇北门街87号。 法定代表人李唐明，县长。 委托代理人李伟生，容县自然资源局干部。 委托代理人陈颖秋，容县自然资源局干部。 第三人封文雄，男，1963男5月20日出生，汉族，住容县。 第三人封汉平，男，1951年2月27日出生，汉族，住容县。 第三人封文雄、封汉平的共同委托代理人张炜，容县法律服务中心法律工作者。 容县容州镇同古村六槐队（以下简称六槐队）诉被告玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）、第三人容县人民政府（以下简称容县政府）、第三人封文雄、封汉平林权证颁发行政复议纠纷一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月24日立案后，依法组成合议庭于2019年12月16日公开开庭对本案进行了审理。原告六槐队的法定代表人封启忠及委托代理人金桂阳，被告玉林市政府的委托代理人梁波、第三人容县政府的委托代理人李伟生、陈颖秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告玉林市政府于2019年8月26日作出玉政复决字【2019】第31号《行政复议决定书》（以下简称31号复议决定），31号复议决定认定，1994年8月1日，封文雄与六槐队签订编号为28的《土地承包合同》，封文雄户承包5块山林地，共0.32亩，其中“韩屋岭”0.1亩，四至：东至汉辉、西至啟钊、南至啟钊、北至路；此后，封文雄在部分“韩屋岭”种植果树。六槐队向容县政府申请对“韩屋岭”林权登记。2009年9月10日，容县林业局将“韩屋岭”56.82亩山林勘查情况进行公示。2010年1月22日，六槐队与六槐队签订《集体林地家庭承包经营合同书》记载有“韩屋岭”，面积56.82亩，四至东至地、南至路、西至地、北至路，林木状况：龙眼，附有宗地图，2010年1月22日，经呈批，容县政府同意向六槐队颁发容林证字（2010）第000092916号林权证（以下简称92916号林权证），该林权证登记“韩屋岭”56.82亩，林地所有权权利人、林地使用权权利人、林木所有权权利人、林木使用权权利人均为六槐队。2018年7月，容县政府对“韩屋岭”的山地进行征收，容县政府征地部门把土地补偿款划拨到六槐队的账户，把青苗补偿划拨到各青苗所有者账户，封文雄也收到青苗补偿款。2019年6月，封文雄在与六槐队的承包地征收补偿费用分配纠纷案件诉讼中，获悉六槐队持有92916号林权证，不服容县政府的颁证行为，于2019年6月27日向申请行政复议。认定上述事实有《土地承包合同》、林改登记类档案、活期存款历史明细查询单、网上银行专用凭证等材料证实。据此，被告认为，根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第六条的规定“在荒山、荒沟、荒丘、荒滩种植的林木，坚持‘谁造谁有，可以继承，可以作价转让，林木依法采伐，产品自主处理’的政策。集体经济组织未与农户签订承包合同的，应补签承包合同，确定林木所有权和林地使用权。”本案中，1994年8月1日，封文雄与六槐队签订《土地承包合同》，六槐队将部分“韩屋岭”发包给封文雄。封文雄在部分“韩屋岭”种植果树，2018年7月，容县政府对“韩屋岭”的山地进行征收，封文雄也收到容县征地办发放的青苗补偿款，封文雄拥有部分“韩屋岭”林木所有权。92916号林权证将“韩屋岭”全部林木的所有权和使用权登记在六槐队名下，不符合“谁造谁有”的政策，属登记错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项规定，作出31号复议决定，撤销92916号林权证。 原告六槐队诉称，本案中，被告作出的31号复议决定撤销整个92916号林权证的山林权属登记是错误的。一、第三人封汉平、封文雄复议请求仅在“韩屋岭”地点的地段有争议，而原告所持有的92916号林权证不但有“韩屋岭”地段的林权山场权属登记，还有其他数个不同地段的分单元林权山场权属登记。第三人复议申请书中仅是要求撤销92916号林权证中有关“韩屋岭”处的登记，但被告作出的31号复议决定结果是撤销整个92916号林权证，复议结果一是缺乏中立居中原则，二是将没有权属争议的其他部分山林权属登记也撤销，撤证行为扩大化，不符合行政行为比例原则。二、封汉平、封文雄的复议申请无理，其持有的《承包合同》是否有效尚未定论，按照《中华人民共和国土地管理法》及《土地承包法》相关规定，第三人所持有的《承包合同》未经村民集体讨论表决通过，属于单方面取得和个人单方面行为，至今未得到六槐队村民集体承认，尚未有证据证实第三人履行了《承包合同》中关于“承包方”的合同义务。如果是有效《承包合同》，应当在2003年承包法明确规定之日起领取承包证，具体表现在《承包法》二十三条：“县级政府应向承包方颁发土地承包经营权证书或林权等证书，并进行登记造册，确认其土地承包经营权”，如果是在《土地承包法》颁布之前获得的经营权应当按照第六十二条“未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证，应当补发证书”，第三人所持有的《承包合同》不具有合法性，在其《承包合同》中多处出现错别字及不同的负责人签名，所有的村民及集体从未承认过第三人持有的此类“《承包合同》”，被告没有审查第三人所持有的《承包合同》的合法性，是错误的。三、复议机关所依据的法律适用断章取义。《广西壮族自治区集体确权发证办法（试行）》从立法标题上可以看出，确权发证都是在“集体”的框架内进行，在复议决定中使用办法第六条，也不完整全面，第六条文为：“在荒山、荒沟、荒丘、荒滩种植的林木，坚持“谁造谁有，可以继承，可以作价转让，林木依法采伐，产品自主处理”的政策。集体经济组织未与农户签订承包合同的，应补签承包合同，确定林木所有权和林地使用权，”林地所有权属于集体所有，诉争的山场“韩屋岭”的所有权及林地所有权属原告所有，第三人所持有的合同如果合法有效，面积仅仅0.1亩。92916号林权证之前已经有1982年林权证书载明有“韩屋岭”地段的林地权属。第三人的权属如果合法有效也是原告所有权中产生派生的次权利，效力低于原告方拥有的林地所有权法律地位。四、被告在复议程序中拒绝听取相对人申辩。原告在复议期间向复议机关提交了答辩状、证据，但是复议决定书中没有显示有复议活动原告的申辩理由，而且提供的证据也没有出示在复议决定书当中，相反，在另案复议案件中第三人的答辩却有显示，在所有的行政行为中，包括复议行为，均应当听取行政相对人的申辩后方可做出减损相对人的决定，所以31号复议决定程序不当且违法，应予以撤销。五、被告明显越权。在其复议决定书中表述“谁造谁有”，发包给“申请人”就等同于拥有林地的所有权，意在所有权确权归属给第三人，如果是确认所有权归属，应当是在乡镇级政府先行调处，逐级上移，但是复议决定一步到位，将林地所有权归属到第三人的名下了，有利于第三人“安全、合法”地拿到征地补偿款，这是错误的。六、本案第三人的复议期限申请已超过法定时效，按照复议法第九条规定是知道和应当知道本村本队颁发林权证之日起60天之内提起复议申请，按照办证的期限来看，已经超过了六年以上之久，复议申请人的复议期限是明知道自身的期限已经超期，但是作为复议机关被告对此并没有依职权进行审查，明显不当且违法。七、六槐队山场未分配到各户的事实。1984年时任队长封西汉、本案第三人封汉平任记分员组织各户对本队的山场山地进行分配，当时拟定分为三个小组，分组该方案出来后，二组三组有个别群众反映方案不公平，由于各户分歧较大，没有完成分山决定方案。1990年一组群众并没有村集体程序开会讨论擅自私种农作物，引起了大部分群众不满和反对，导致了目前有部分集体成员没有任何山场田地耕种。本队到目前为止，没有将“韩屋岭”地名分到任何人，包括两第三人封汉平、封文雄。综合上述，被告作出的31号复议决定事实不清，适用法律错误，程序违法，应予撤销。据此，原告请求本院撤销31号复议决定。 原告提供了如下证据：1、邮政回单，用以证明原告在复议程序中向被告提交申辩意见及有关证据材料，但被告没有采信，复议决定有主观偏向，违反复议审慎审理原则；2、行政复议答辩状，用以证明玉林市政府以主观片面意见单方作出复议决定，不采纳原告的答辩意见也未在复议答辩状中说明，复议程序违法；3、（2019）桂09民终1851、1852号民事终审判决书，用以证明第三人的承包合同造假，没有承包人的资格权益，不具有申请复议的资格，法院的生效判决已经作出相关的事实认定；4、玉林中院的民事案件询问记录，用以证明玉林市政府没有依法收集审查相关的事实和证据，复议决定违法；5、证人证言及身份证明，用以证明第三人没有承包权利和资格；6、林权证两本，用以证明原告所有的林地都是归属于集体不归属个人。 被告玉林市政府辩称，一、31号复议决定正确合法，依法应予维持。1994年8月1日，封文雄与原告签订编号为28的《土地承包合同》，封文雄户承包5块山林地，共0.32亩，其中“韩屋岭”0.1亩，四至：东至汉辉、西至啟钊、南至啟钊、北至路，此后，封文雄在部分“韩屋岭”种植果树。原告向容县政府申请对“韩屋岭”林权登记，2009年9月10日，容县林业局将“韩屋岭”56.82亩山林勘查情况进行公示，2010年1月22日，原告与原告签订《集体林地家庭承包经营合同书》记载有“韩屋岭”,面积56.82亩，四至东至地、南至路、西至地、北至路，林木状况：龙眼，附有宗地图，2010年1月22日，经呈批，容县政府同意向原告颁发92916号林权证，该林权证登记“韩屋岭”56.82亩，林地所有权权利人、林地使用权权利人、林木所有权权利人、林木使用权权利人均为原告。2018年7月，容县政府对“韩屋岭”的山地进行征收，容县征地部门把土地补偿款划拨到原告的账户，把青苗补偿划拨到各青苗所有者账户，复议申请人也收到青苗补偿款，复议申请人封文雄、封汉平拥有部分“韩屋岭”林木所有权，92916号林权证将“韩屋岭”全部林木的所有权和使用权登记在原告名下，不符合“谁造谁有”的政策，属登记错误，明显不当，基于以上事实，玉林市政府作出的31号复议决定撤销92916号林权证正确合法。二、31号复议决定程序合法。玉林市政府作为行政复议机关，根据封文雄、封汉平的申请，依法对容县政府颁发的92916号林权证立案复议，按规定向容县政府发出提出答复通知书，要求容县政府在收到通知后十日内提交相关证据材料和答复书，向原告发出行政复议通知书，通知其参加行政复议，容县政府向答辩人提交相关证据材料。因此，31号复议决定程序合法。三、原告的诉讼请求没有事实法律依据，依法应予以驳回。原告主张行政复议申请人仅是申请撤销92916号林权证有关“韩屋岭”的登记表。根据复议申请人提交的《行政复议申请书》事实与理由和最后综述，不仅仅是对“韩屋岭”登记内容提出质疑，还认为92916号林权证颁发程序不合法，应予撤销。综上所述，31号复议决定正确合法，原告的诉讼请求没有事实法律依据，据此，被告请求驳回原告的诉讼请求。 被告玉林市政府提供了如下证据：1、行政复议申请书；2、（2019）玉政复受字第31号复议案件受理通知书；3、（2019）玉政复受字第31号提出答复通知书；4、（2019）玉政复受字第31号行政复议通知书；5、送达回证；6、（2019）复受字第31号行政复议受理审批表；7、行政复议答复书；上述1~7证据用以证明31号复议决定程序合法；8、封文雄、封汉平申请行政复议提交的证据材料；9、容县政府作出92916号林权证的证据材料；10、六槐队在行政复议程序中提交的证据材料；上述8~10证据用以证明31号复议决定撤销92916号林权证有事实根据，主要证据确实充分。 第三人容县政府述称，容县政府颁发给六槐队92916号林权证登记的“韩屋岭”山场权属来源清楚，四至界址明确，并附有勾图。是依照法定程序进行核发，是没有错误的。92916号林权证登记的“韩屋岭”山场所有权，自1962年“三包四固定”以来，一直是属于同古村六槐组集体所有。2010年1月22日由六槐组提出登记申请，并经容州镇同古村委会、容州镇人民政府和容县林业局审核之后，公示30日，在公示期间，没有人提出异议，公示期满后，容县政府依照法定程序颁发该证。容县政府颁发该证有集体林地家庭承包经营合同书、勾图、《林权登记申请表》、2009年9月10日容县林业局的容林权公第容州同古013号公示书和公示表以及公示内容的照片等证据证实。因此，容县政府颁发92916号林权证事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。据此，容县政府请求本院依法公正判决。 第三人容县政府向本院提供了如下证据：1、封启忠的身份证，用以证明封启忠的身份情况；2、《集体林地家庭承包经营合同书》及附图，用以证明2010年1月22日签订承包合同书、承包山场勾图的四至界址和面积情况；3、六槐组林权登记申请表，用以证明六槐队的韩屋岭等8块山场的申请和登记审批情况；4、韩屋岭等8块山场登记前的公示和照片等，用以证明2009年9月10日对韩屋岭等8块山场的公示情况。 第三人封汉平、封文雄没有书面答辩，但其在质证中表示同意被告玉林市政府的意见。 经庭审质证，各方当事人对他方当事人提供的证据的质证意见如下： 1、原告对被告玉林市政府提供的证据质证意见如下：对证据1真实性无异议，但认为不能证明复议决定合法；对证据2、3真实性无异议，但不能排除和抗辩原告诉状所陈述的主张理由成立；对证据4、5、6真实性无异议，对其证明目的有异议；对证据7真实性无异议，认为能证明容县政府颁发的林权证合法；对证据8的真实性没有异议，但不能证明被告的证明目的；对证据9容县政府提交的证据的三性无异议；对证据10的真实性没有异议，但不能证明31号复议决定合法。原告对容县政府提供的证据的真实性、合法性和关联性没有异议。 2、被告玉林市政府对原告提供的证据质证如下：对证据1、2的关联性有异议，认为行政复议以书面审查为主，被告多次向原告打电话要求提供有关的证据材料，原告是在很久之后才提交，对其提交的证据材料复议机关已认真审查，不存在主观片面问题，也未违反审慎审理的原则；对证据3的两份民事判决书的关联性有异议，未认定封文雄、封汉平没有享受土地承包经营权；对证据4、5的关联性有异议，与原告的证明目的无关；对证据6原告持有的92916号林权证，对争议林地的林木登记错误，不具备合法性。对容县政府提供的证据的质证意见如下：对证据1，证明原告身份无异议；对证据2的合法性有异议，认为承包经营合同没有认真调查情况组织六槐队与六槐队签订的承包经营合同是违法的，合同内容与第三人封文雄、封汉平实际经营情况不符；对证据3，登记表初始登记内容，将林木所有权全部登记在原告名下是错误的，因为两位第三人封文雄、封汉平在韩屋岭种植有林木，征地时青苗补偿款也是两位第三人领取，因此登记错误，不具备真实性、合法性；对证据4，照片模糊不清楚是否进行过公示由法院认定。 3、第三人容县政府对原告提供的证据质证如下：对原告提供的证据的真实性、合法性和关联性没有异议。对被告玉林市政府提供的证据的质证意见如下：对证据8合法性有异议外，对其他证据的真实性、合法性和关联性没有异议。 4、第三人封文雄、封汉平对原告提供的证据和对容县政府提供的证据的质证意见与玉林市政府的质证意见一致。对被告玉林市政府提供的证据的真实性、合法性和关联性没有异议。 本院对上述证据认证如下： 原告提供的证据具备真实性、合法性，并且与原告所要证明事实相关联，能证明容县政府颁发的92916号林权证所登记的林地属于原告集体所有的事实，符合可采信证据的特征，可作为本案的定案依据； 被告玉林市政府提供的证据具备真实性，能证明31号复议决定的作出符合法定程序，能证明92916号林权证登记的“韩屋岭”山场全部林木权属属于六槐队所有错误，但不能证明92916号林权证的其他登记内容错误，符合可采信证据的特征，可作为本案的定案依据。 第三人容县政府提供的证据具备真实性，能证明颁发92916号林权证依程序作出，除登记“韩屋岭”中部分林木权属不属于六槐队所有外，其他登记内容合法正确的事实，符合可采信证据的特征，可作为本案的定案依据。 经审理查明，第三人封文雄、封汉平均是原告六槐队的村民，1994年8月1日封文雄（宏）与六槐队签订《土地承包合同》，合同编号为28，合同记载封文雄户承包5块山林地，共0.32亩，其中“韩屋岭”0.1亩，四至：东至汉辉、西至啟钊、南至啟钊、北至路；此后，封文雄在部分“韩屋岭”种植果树。2009年容县政府开展林权登记，六槐队遂向容县政府提出申请，对其队的集体林地林木进行登记，其中包括对“韩屋岭”在内的大石岭、刘黑岭、平原岭、屋背岭、横岭等进行山林权属登记。2009年9月10日，容县林业局将上述山林勘查情况进行公示。2010年1月22日，六槐队与其队签订《集体林地家庭承包经营合同书》，合同记载有“韩屋岭”，面积56.82亩，四至东至地、南至路、西至地、北至路，林木状况：龙眼，附有宗地图，2010年1月22日，经呈批，容县政府同意向六槐队颁发92916号林权证，该林权证登记山林共有6处，其中NO1是“大石岭”51.96亩，NO2“韩屋岭”56.82亩，NO3“刘黑岭”3.44亩，NO4“平原岭、屋背岭”112.26亩，NO5“横岭”4.95亩，NO6“横岭”23.96亩，上述林地所有权权利人、林地使用权权利人、林木所有权权利人、林木使用权权利人均为六槐队。2018年7月容县政府对“韩屋岭”的山地进行征收，容县政府征地部门把土地补偿款划拨到六槐队的账户，把青苗补偿费划拨到各青苗所有者账户，封文雄也收到青苗补偿款。2019年6月，封文雄在与原告承包地征收补偿费用分配纠纷案诉讼中，知道六槐队持有92916号林权证，认为容县政府颁发该证错误，遂于2019年6月27日向玉林市政府申请复议，请求撤销92916号林权证中有关“韩屋岭”处的登记。被告玉林市政府经复议后，根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第六条及《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项的规定，作出31号复议决定，撤销92916号林权证。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案中，容县政府颁发给原告的92916号林权证所登记的林地林木所有权和使用权涉及到多处山岭，其中原告和第三人有争议的只是对“韩屋岭”中部分林地的使用权和林木所有权，第三人封文雄、封汉平申请复议的范围也是只对有关“韩屋岭”内容的登记，对92916号林权证其他地块的登记内容并没有提出复议申请。经审查，“韩屋岭”处的林木原告也承认确实为第三人所种植，将该处的林木所有权登记为原告所有与事实不符，因此对该内容的登记错误。由于92916号林权证中登记有多处地块的林权，其余地块的林权没有争议，当事人也没有请求撤销对其余地块的林权登记，因此，31号复议决定撤销92916号林权证中全部地块的林权登记错误，此属于复议结果适用法律错误，故对31号复议决定本院予以撤销，应由被告重新进行复议。另外，经庭审查明“韩屋岭”已被政府征收，土地补偿款已发放给原告、青苗补偿费也发放给了包括第三人在内的青苗所有者，至于涉及土补偿款的分配问题即属于原告集体内部事务，可另行通过法律途径解决，故对“韩屋岭”的登记内容是否还应予撤销，被告应在重新复议过程中结合实际情况予以考虑。综上所述，31号复议决定不具备合法性，应予撤销。原告请求撤销31号复议决定有事实根据和法律依据，本院对其诉讼请求予以采信支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销被告玉林市人民政府于2019年8月26日作出玉政复决字【2019】第31号《行政复议决定书》； 二、由被告玉林市人民政府重新作出行政行为。 本案受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期限届满之日起七日内预交二审案件受理费50元，逾期不交或者提出缓交、减交、免交申请的，广西壮族自治区高级人民法院可能按撤回上诉处理。上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法：开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  蔡 文 审 判 员  梁文全 二〇一九年十二月二十日 法官助理  陈广进 书 记 员  陈玉鹏 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》(2017修正) 六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。