湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终944号上诉人（原审原告）兰运华，男，1957年4月15日出生，汉族，住长沙市望城区。委托代理人兰海林，男，1988年11月12日出生，汉族，住址同上，系兰运华之子。委托代理人张珂，北京文启律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市望城区城市管理和综合执法局（原长沙市望城区综合执法局），住所地：长沙市望城区望府路188号。法定代表人谢孟，局长。委托代理人许经纬，该单位工作人员。委托代理人房炬，湖南首乐律师事务所律师。上诉人兰运华因与被上诉人长沙市望城区城市管理和综合执法局（原长沙市望城区综合执法局，以下简称望城区城管局）城建行政处罚一案，不服湖南省长沙市望城区人民法院（2019）湘0112行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，上诉人兰运华的委托代理人兰海林、张珂以及被上诉人望城区城管局的委托代理人许经纬、房炬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，兰运华于2012年在长沙市望城区××街道彩陶××组自家房屋西侧建设一层三间房屋，砖木结构，占地面积及建筑面积均约110平方米。2018年11月28日，原长沙市望城区综合执法局工作人员对该房屋进行现场勘验，并制作了现场检查笔录、现场勘验笔录及询问笔录。当日，原长沙市望城区综合执法局对兰运华下达《责令整改通知书》。2018年11月28日，长沙市望城区铜官街道办事处分别向国土、规划部门去函，要求长沙市望城区国土资源局对兰运华所建涉案房屋是否办理了用地审批或者备案手续、何种土地类型及是否符合土地利用规划，能否补办用地审批或者备案手续进行专业认定；要求长沙市城乡规划局望城区分局确认兰运华所建涉案房屋是否办理规划审批手续，所在区域在建设时属于城市规划区还是乡村规划区，若兰运华未办理规划审批手续，从专业技术角度确认，涉案房屋是否属于无法采取改正措施消除影响的情形，并提供专业咨询意见。长沙市望城区国土资源局、长沙市城乡规划局望城分局分别于2018年12月5日、2018年11月28日向铜官街道办事处回函，长沙市望城区国土资源局查明兰运华户的建（构）筑物无申报审批信息，涉案建筑物涉嫌非法占地。长沙市城乡规划局望城区分局查明兰运华户在主屋西侧建设的房屋，未在该局办理规划审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，系违法建设，存续至今未取得规划审批手续，也未采取其他措施对违法建设进行改正，根据《湖南省实施办法》第四十七条之规定，属无法采取改正措施消除影响的情形。2018年12月4日，原长沙市望城区综合执法局对兰运华作出《限期拆除告知书》，告知拟对其作出如下行政决定：限期自行拆除其在铜官街道彩陶源村南岸咀组所建设的涉案建（构）筑物，总建筑面积约110平方米，并告知兰运华有书面陈述、申辩及要求举行听证的权利。2018年12月13日，原长沙市望城区综合执法局对兰运华作出《限期拆除决定书》，认为：当事人兰运华的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定：责令当事人兰运华在接到该决定之日起七日内自行拆除其在铜官街道彩陶源村南岸咀组所建设的涉案砖木结构房屋，总建筑面积约110平方米，并告知其有申请行政复议及提起行政诉讼的权利。该决定书于当日送达兰运华。兰运华认为，望城区城管局对兰运华作出《限期拆除决定书》违法，应予撤销，提起诉讼。2019年5月23日，涉案房屋被强制拆除。另查明，2011年8月26日，《湖南省人民政府关于望城区进一步推进相对集中行政处罚权工作的批复》［湘政函（2011）203号］就望城区进一步推进相对集中行政处罚权工作批复，将“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权”调整为“行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。2011年12月7日，《长沙市望城区人民政府关于推进相对集中行政处罚权工作的意见》［望政发（2011）139号］明确长沙市望城区综合执法局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，强制拆除违反城乡规划管理规定的违法建筑物、构筑物和设施（包括由乡镇人民政府行使的行政处罚权）。2019年3月8日，因望城区机构改革，原长沙市望城区综合执法局与原长沙市望城区城市管理局职责整合，组建长沙市望城区城市管理和综合执法局。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《湖南省人民政府关于望城区进一步推进相对集中行政处罚权工作的批复》［湘政函（2011）203号］及《长沙市望城区人民政府关于推进相对集中行政处罚权工作的意见》［望政发（2011）139号］规定，长沙市望城区行政区划内有关违反国土和城乡规划管理方面法律法规规章规定的行政处罚权划归原长沙市望城区行政综合执法局集中行使，故望城区城管局具备作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，望城区城管局于2018年11月28日对涉案建筑物进行了现场勘验并制作了现场检查笔录、现场勘验笔录和询问笔录，并拍摄现场照片。根据长沙市城乡规划局望城区分局于2018年11月28日作出“未办理规划审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，系违法建设，存续至今未取得规划审批手续，也未采取其他措施对违法建设进行改正，根据《湖南省实施办法》第四十七条规定，属于无法采取改正措施消除影响的情形”的认定意见，望城区城管局结合其调查取得的现场检查笔录、现场勘验笔录、现场照片、询问笔录等其他证据，认定兰运华属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，作出被诉《限期拆除决定书》具有事实依据。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。本案中，涉案建筑未取得建设工程规划许可证，由于涉案建设行为违反城乡规划的事实及违法后果始终存在，应当认定相应的违法行为有连续或继续状态，望城区城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条作出本案处罚决定，适用法律正确。望城区城管局在收到违法线索后，进行了现场勘查、调查询问等调查取证程序，并在处罚决定作出前向兰运华送达了《限期拆除告知书》，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。2018年12月13日，望城区城管局向兰运华作出并送达了《限期拆除决定书》，程序合法。综上，兰运华请求撤销长沙市望城区城市管理和综合执法局作出的[望行综限拆铜官（2018）85号]《限期拆除决定书》缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回兰运华的诉讼请求。上诉人兰运华上诉称：一、本案无充分证据证明案涉建筑属违法建筑，被诉处罚决定证据不足。二、案涉房屋不属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，被诉处罚决定适用法律错误。三、上诉人建设房屋已向村委会申请报批，且未能取得建设规划许可证，非上诉人的过错。2012年新华联转型文旅，开发建设铜官窑古镇。上诉人应政府的要求将旧建筑翻建成政府要求的仿唐风格民居，村镇支持，上诉人不知道也不应当知道需要办理建设工程规划许可证，因出于对政府的信赖，上诉人不可能知道按政府要求建造的房屋也是违法建筑。一审认定上诉人房屋为违法建筑只是因为房屋不具有建设工程规划许可证，并未考虑房屋建造时的社会背景和上诉人自身的知识和能力背景，以至事实认定错误。请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的望行综限拆铜官（2018）85号限期拆除决定。被上诉人望城区城管局的答辩意见与一审的答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，对被诉限期拆除决定的合法性问题，一审对此已有充分论述，经审查，本院予以确认，不再赘述。上诉人主张被诉行政行为不合法并请求予以撤销，理由不成立，本院不予支持。关于上诉人主张涉案建筑建设时经过当地镇政府及文物管理部门审批，不属违法建筑的问题。根据城乡规划法第四十条的规定，在城市、镇规划区内建设建筑物，应取得建设工程规划许可证，其他形式的审批不能代替建设工程规划许可证，其他部门的行政审批也不能代替规划管理部门的行政许可，即使上诉人主张涉案房屋建设时经过其他部门审批，也不能据此认定涉案房屋符合城乡规划法的规定，故该项理由不成立。关于上诉人主张其并无过错，涉案房屋不应被拆除的问题。当事人有无过错，与涉案建筑是否合法不直接相关，与是否应被拆除不直接相关，上诉人以此主张涉案建筑合法不应被拆除，理由不成立。应当特别指出的是，对涉案房屋的处理不涉及居住保障的问题，有关机关有权依法拆除，但是，如确如上诉人所称，涉案房屋经过了有关部门审批，其基于对行政机关审批行为的信赖才建设了涉案房屋，则其因涉案房屋被拆除而受到损失的，可依法向有关部门予以主张，有关部门应当积极妥善处理，切实保障当事人的合法权益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人兰运华负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 傅美容审判员 陈丽琛二〇一九年十二月九日书记员 刘 哲附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。