河北省安国市人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0683行初44号原告河北神马化纤有限公司，住所地河北省保定市蠡县经济开发区南区。统一社会信用代码：9113063560121547XF法定代表人王洪信，该公司执行董事。委托代理人康静，北京万典律师事务所律师。委托代理人王丽媛，北京万典律师事务所实习律师。被告蠡县自然资源和规划局，住所地蠡县永盛南大街515号。统一社会信用代码：11130635MB1674488A法定代表人姚东风，该局局长。委托代理人张晨影，该局副局长。委托代理人李雪，河北旭天律师事务所律师。原告河北神马化纤有限公司（以下简称神马公司）因要求确认2015年9月8日与被告蠡县自然资源和规划局（以下简称蠡县自然资源局）下属单位蠡县土地储备中心签订的补偿安置协议无效，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月24日作出（2019）冀0683行初15号行政裁定书，以已超起诉期限为由驳回原告河北神马公司的起诉。原告河北神马公司不服上诉至保定市中级人民法院，保定市中院于2019年9月9日以本案应当进入实体审理为由，撤销安国市人民法院（2019）冀0683行初15号行政裁定，指令安国市人民法院继续审理。我院于2019年10月8日立案后，依法向被告蠡县自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告河北神马化纤有限公司法定代表人王洪信及委托代理人康静、王丽媛，被告蠡县自然资源和规划局委托代理人张晨影、李雪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告河北神马公司诉称：依法确认原告与被告于2015年9月8日签订的《蠡县新城市广场房屋征收补偿安置协议（搬迁企业类）》无效。事实与理由：因蠡县新城市广场项目房屋征收，原告河北神马化纤有限公司的厂房及其合法使用的5.18亩（3450平方米）国有土地和9.82亩集体土地均被全部划入征收范围。2015年9月8日，原告与被告下属的蠡县土地储备中心签订《蠡县新城市广场房屋征收补偿安置协议（搬迁企业类）》，2019年3月初，经查询相关法律法规，原告发现被告的行为违反了法律规定，签订的协议系无效协议，应确认无效，具体理由如下：一、该协议违反了法律的强制性规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公项的；（三）其他土地超过七十公项的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。另根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十八条之规定，无权批准征地的机关批准征地、占用土地的，其行为属于非法应当追究法律责任。本案中，涉案土地包含9.82亩集体土地，被告与原告签订的补偿安置协议中对此也明确承认，那么依据上述规定，在集体土地未经有权机关依法征收补偿的情况下，蠡县人民政府无权征收集体土地，故被告通过涉案的补偿安置协议征收原告国有土地上房屋、集体土地及地上房屋的行为明显违反法律强制性规定，其签订的协议应当属于无效协议。二、被告实施的征收补偿严重损害到原告合法权益。本案中，拆迁补偿资金由政府单方面确定，未经依法评估确定；项目补偿安置资金没有到位，无法保障补偿到位；提供的安置土地面积不足，且无法办理合法的土地使用手续，承诺的免费办理土地使用手续根本无法实现，故如按照被告的协议征地拆迁，原告的合法权益将受到严重侵犯。三、被告征地拆迁行为致使公共利益遭受特别重大损失。根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，具有下列情形之一的，属于非法批准征用、占用土地“情节严重”。依照刑法第四百一十条的规定，以非法批准征用、占用土地罪定罪处罚：（一）非法批准征用、占用基本农田十亩以上的；（二）非法批准征用、占用基本农田以外的耕地三十亩以上的；（三）非法批准征用、占用其他土地五十亩以上的：（四）虽未达到上述数量标准，但非法批准征用、占用土地造成直接经济损失三十万元以上；造成耕地大量毁坏等恶劣情节的。上述解释中第五条规定，实施第四条规定的行为，具有下列情形之一的，属于非法批准征用、占用土地“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”：（一）非法批准征用、占用基本农田二十亩以上的；（二）非法批准征用、占用基本农田以外的耕地六十亩以上的；（三）非法批准征用、占用其他土地一百亩以上的；（四）非法批准征用、占用土地，造成基本农田五亩以上，其他耕地十亩以上严重毁坏的；（五）非法批准征用、占用土地造成直接经济损失五十万元以上等恶劣情节的。本案中，被告为实施蠡县新城市广场项目而违法组织征收诸多集体土地，仅仅征收原告的集体土地就达9.82亩，故其行为明显属于“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”的情形，依法应当属于无效。四、被告的行为明显没有事实根据和法律依据。本案中，被告实施征地拆迁，没有经过省级以上人民政府批准，也没有发布征收土地公告和补偿安置方案公告，其行为与《土地管理法》第四十五条、第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条的规定相违背，故被告实施的该行为没有依据。五、以合法形式掩盖非法目的。本案中，被告自称政府合法的进行征地拆迁，造福人民，实际上是用于商业开发，即建设星级酒店、商务广场、休闲广场，明显属于违法征收集体土地（违反《土地管理法》第二、四十三、四十五、四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条等法律法规）和征收国有土地的目的性规定（公共利益）的情形，属于以合法形式掩盖非法目的行为。六、行政协议属于法院受理范围，被告是适格被告。依据《行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条、《行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（四）请求判决确认行政行为无效；（六）请求解决行政协议争议。本案属于确认行政协议无效案件，依法属于人民法院的受理范围，而协议是被告下属的土地储备中心作为合同方签订的，故原告起诉完全符合法律规定，被告主体适格。综上所述。被诉《房屋征收补偿安置协议》明显违法，侵害原告合法权益，应当确认无效，原告为维护合法权益，特诉至人民法院，请求人民法院支持原告的诉讼请求。原告神马公司向本院提交以下证据：1、原告神马公司营业执照、法定代表人身份证明复印件各一份；2、蠡国用（2003）第057号国有土地使用权证书及宗地图复印件一份；3、房屋所有权证书复印件一份；4、所诉征收的《蠡县新城市广场房屋征收补偿安置协议》复印件一份；5、规划图及原告所画的实际用地测量图各一份。以上证明拟证明原告主体适格，被诉行政行为存在且严重违法，且被告并未按协议约定履行协议，被告仅允许原告使用27亩左右的土地，与协议中约定的30.8亩土地明显不符。被告蠡县自然资源和规划局辩称，1、被答辩人与蠡县土地储蓄中心签订的《蠡县新城市广场房屋征收补偿安置协议》是双方真实意思表示，内容不违反法律规定，协议合法有效，且已实际履行，被答辩人已经如数收取补偿款，被答辩人请求解除该协议没有事实依据和法律依据。2、被告请求确认安置补偿协议无效已经超过起诉期限。综上，《蠡县新城市广场房屋征收补偿安置协议》是合法有效的协议，且早已实际履行，法院应依法驳回被答辩人起诉。被告蠡县国土资源局向本院提交以下证据、依据：6、《蠡县新城市广场房屋征收补偿安置协议》一份；7、蠡县新城市广场房屋征收补偿安置协议资金审批表一份及收据3张；8、蠡县人民政府印发《新城市广场项目房屋征收补偿安置方案》的通知一份；9、蠡县新城市广场房屋征收补偿安置方案一份。以上证据拟证明被诉补偿协议是原、被告于2015年9月8日签订，原告对协议内容及相应条款当天就已清楚，2015年9月23日、24日原告就已收到补偿款，被告已按协议约定实际履行，且原告起诉已经超过起诉期限。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见为：1、对证据1、2、4的真实性无异议；2、对证据3的真实性不认可，因为土地证和房产证不完全吻合，且原告起诉已超过起诉期限；3、对证据5中规划图的位置无异议，但标注的数字需经核实，对原告所画的实际测量图不认可。协议约定的土地置换和补偿款已全部到位，原告已在置换的土地上建起建筑物并使用至今。原告对被告提交的证据质证意见为：1、对证据6的真实性和签订时间认可，但对其合法性和证明目的不认可，被告作为征收补偿协议签订主体与原告签订协议，没有任何法律、法规或有权部门的授权或委托，属于超越职权，且其中征收原告集体土地9.82亩，但未出具证明该集体土地已按土地管理法规定经省级以上人民政府批准，因此该协议签订程序严重违法，应属无效。2、安置补偿协议明确约定给付原告安置土地30.8亩，但实际给付27亩左右，相应的补偿款也并未全部支付，因此协议没有实际履行完成，且被告在补偿协议中承诺为原告免费办理土地手续，期限是国有土地6个月，集体土地3个月，但至今土地手续并未办理完毕；3、对证据7、8、9的真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可。原告从未授权王东彪代替原告领取补偿款，被告所出示的证据中没有原告法定代表人王洪信签字，未经原告授权他人无权代替原告领取补偿款，且原告实际领取的补偿款与协议约定的数额不一致，原告并未足额领取到补偿款；4、补偿安置方案仅是政府内部文件，未加盖任何公章，真实性不认可，且被告未提供涉案项目所涉国有土地上房屋征收决定及集体土地的征收文件，被告仅以该补偿方案作为其作出行政行为的职权依据不符合法律规定，也不符合国有土地及集体土地房屋征收的相关程序，且补偿方案是当庭提交，已超过法定举证期限。本院对上述证据认证如下：1、对原告证据1、2、3、4的真实性予以确认；2、证据5与本案不具有关联性，本院不予确认；3、对被告证据6、7、8、9的真实性予以确认，但证据8、9不能证据被告的证明目的。经审理查明，2012年6月15日蠡县人民政府下发了《新城市广场项目房屋征收补偿安置方案》，并附蠡县房屋等级划分及重置基准价格参照表、附属物补偿基准价格参照表、树木补偿价格参照表。补偿安置方案中列明：征收范围：平安路以南、公园路以北，永盛大街以西，革命历史文化中心区域内的土地、房屋及附属物。征收与补偿部门：蠡县人民政府委托蠡县土地储备中心（县国土局）为房屋征收部门，新城市广场建设工程指挥部具体组织实施。搬迁类企业：九九化纤、永顺皮毛、鑫源皮毛、建欣毛纺、恒伟化纤、神马化纤为搬迁企业。搬迁企业的土地采取调换方式进行征收，调换的地点为县经济开发区中小企业创业园。房屋及地上附着物采取货币方式进行补偿。其中搬迁企业有合法国有土地手续的企业占地数量按1：1.3比例进行土地调换；有合法集体土地手续的企业占地数量按1：1.1比例进行土地调换；无合法土地手续的企业占地数量按1：1.0比例进行土地调换（具有合法集体土地手续及无合法土地手续的企业，新占地交纳办理手续所需费用后给予补办手续）。2015年9月8日，原告神马公司与被告蠡县资源规划局的下属单位蠡县土地储备中心签订《蠡县新城市广场房屋征收补偿安置协议》，其中征收人：蠡县土地储备中心（甲方），被征收人：神马化纤公司（乙方）。被征企业基本情况为：1、总占地面积15亩，其中：国有土地5.18亩，集体土地9.82亩；2、房屋建筑面积5376.55平方米；3、机器设置：两条半化纤生产线；4、房屋的附属物及构筑物情况：围墙、简易棚、机井、砖地面、水泥地面、变压器等；5、其他情况：地下电缆、管网等、商业门店、住宅。征收方式为土地按比例进行调换，房屋及地上附着物采取货币方式进行补偿。补偿内容：1、土地补偿：调换甲方提供的位于县经济开发区南区土地面积30.8亩；2、建筑物补偿：货币补偿金额753.14万元；3、地上附着物补偿：货币补偿金额106.62万元（其中地下30万元）；4、机器设备搬迁补偿：货币补偿金额137.5万元。上述2、3、4项补偿款共计997.26万元，由甲方于2015年9月11日前将补偿款一次性支付给乙方。协议签订后，被告蠡县资源规划局按协议约定于2015年9月24日将货币补偿的9972600元全部支付给原告神马公司，将调换的土地也已交付给原告使用至今。2019年4月15日原告神马公司起诉被告蠡县资源规划局要求法院确认双方签订的《蠡县新城市广场房屋征收补偿安置协议》无效。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”在本案中，原、被告所签订的《补偿安置协议》中土地置换方面，未按被告作出的《补偿安置方案》中确定的比例进行调换。《补偿安置协议》中确定的房屋及其附属物的补偿数额，亦未依法由具有相应资质的房地产价格评估机构进行评估。综上，被告蠡县资源规划局下属单位蠡县土地储备中心与原告神马公司所签订的《补偿安置协议》中的土地置换依据不足，补偿数额没有依据，该协议的签订明显违反法律规定，被告所作出的行政行为应属无效行政行为，被告蠡县资源规划局下属单位蠡县土地储备中心与原告河北神马公司所签订的《补偿安置协议》应属无效协议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《关于适用的解释》第九十九条第一款第（四）项的规定，经合议庭合议，判决如下：原告河北神马化纤有限公司与被告蠡县自然资源和规划局的下属单位蠡县土地储备中心于2015年9月8日所签订的《蠡县新城市广场房屋征收补偿安置协议》无效。案件受理费50元，由被告蠡县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。审 判 长  王 梅审 判 员  刘亮亮人民陪审员  刘计贤二〇一九年十二月二十七日书 记 员  康 凯