湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终2160号上诉人（原审原告）：曾垂相，男，1949年10月10日出生，汉族，住怀化市鹤城区。上诉人（原审原告）：尹绪梅，女，1953年8月13日出生，汉族，住怀化市鹤城区。两上诉人共同委托代理人：彭际均，湖南怀天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：怀化市人民政府。住所地：怀化市鹤城区府前路2号。法定代表人：雷绍业，该市市长。被上诉人（原审被告）：怀化市自然资源和规划局。住所地：怀化市鹤城区锦溪北路100号。法定代表人：银志远，该局局长。两被上诉人共同委托代理人：陈卫民，怀化市自然资源和规划局法规科工作人员。上诉人曾垂相、尹绪梅因与被上诉人怀化市自然资源和规划局（以下简称怀化市自规局）、怀化市人民政府（以下简称怀化市政府）确认土地征收行为无效一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2019）湘12行初61号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。曾垂相、尹绪梅诉称，怀化市鹤城区在花溪路与××大厦旁××湖××开发区××小区××号地块有约2.51亩菜地。1983年元月，经鹤洲村民小组村民会议分配为该组村民曾垂仟、彭简秀、曾佑群、曾垂相、尹绪梅、曾小妹以及曾应文、曾佑平等的承包责任地，有曾垂仟、彭简秀、曾佑群、曾垂相、尹绪梅、曾小妹与红星村合作社1991年签订的《农村集体耕地承包合同书》为据。2018年8月3日，盈口乡政府彭宁波乡长等4名乡干部拿着资料来告知曾垂相、尹绪梅以及曾小妹、曾垂仟、彭简秀、曾佑群等六人，说该地块2005年就被征收了，但在这之前从来没有人来跟曾垂相、尹绪梅谈过该地块的征收事宜，且该地块曾垂相、尹绪梅一直在使用，曾垂相、尹绪梅未看到过任何征收该地块的公告，也未支付曾垂相、尹绪梅土地补偿款和安置费。为弄清事实，曾垂相、尹绪梅于2018年11月29日向原怀化市国土资源局提交了《政府信息公开申请书》，原怀化市国土资源局2018年12月17日以怀国土信告［2018］25号《政府信息公开申请书》告知曾垂相、尹绪梅其档案资料“不包含怀化市人民政府（98）怀政出字47号国有土地使用权和征地资料”，而2019年5月7日，怀化市自规局在曾垂相、尹绪梅以及曾垂仟、彭简秀、曾佑群、曾小妹六人诉怀化市自规局土地行政登记行为一案中却向怀化市鹤城区人民法院当庭提交了涉争议地的1992年湖南省人民政府《国家建设征（拨）用地审批单》、2005年5月24日原怀化市经济技术开发区管理委员会与盈口乡红星村四组签订的《征拨土地付款协议书》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，怀化市自规局、怀化市政府依法在1992年湖南省人民政府《国家建设征（拨）用地审批单》对案涉地批准征用后应依法组织实施对案涉土地的征收，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。怀化市自规局应根据经批准的征收土地方案，会同有关部门对征用案涉土地拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。并在征地补偿、安置方案报怀化市政府批准后组织实施。但怀化市自规局、怀化市政府2005年5月24日在未告知被征地农户政府将征收该地块，更未公告征地方案和补偿安置方案，未将征地调查结果与被征地农户听证的情况下，委托原怀化湖天经济技术开发区管理委员会与盈口乡红星村四组违法签订《征收土地付款协议书》。怀化市自规局、怀化市政府组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为明显存在以下违法：1、未按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，办理农用地转用审批手续；2、未依照国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条的规定，在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知农户；3、未依照国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十条的规定，对拟征地土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，并将调查结果与被征地农户以及地上附着物产权人即曾垂相、尹绪梅和曾小妹、曾垂仟、彭简秀、曾佑群六人共同确认；4、未依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及《征收土地公告办法》第四条、第五条的规定，在征收土地方案经依法批准后，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村、组予以公告；5、未依照《中华人民共和国土地管理法》第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、国土资源部《征收土地公告办法》第三条的规定，将征地补偿、安置方案在被征收土地所在地的乡（镇）、村、组予以公告，并听取被征收土地的农民的意见；6、未依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，对被征地农户进行补偿和安置，曾垂相、尹绪梅及曾小妹、曾垂仟、彭简秀、曾佑群六人至今未收到对被征地支付的补偿、安置费；7、案涉地块被征收后，曾垂相、尹绪梅已无分文土地，无任何生活来源，怀化市自规局、怀化市政府未依照国土资源部《关于征地管理工作的通知》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》以及劳动和社会保障部、民政部、审计一署《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》的规定，安排和落实失地农民的就业和保障工作；8、未依照国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十一条以及《征地公告办法》第九条、第十条的规定，告知、组织曾垂相、尹绪梅进行听证。9、没有征地的补偿安置方案。综上，怀化市自规局、怀化市政府违法组织实施对案涉土地的征收行为，严重侵犯了曾垂相、尹绪梅的土地使用权权益，请求：1、依法确认怀化市政府、怀化市自规局组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为违法并无效；2、判决怀化市政府、怀化市自规局重新组织实施对鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地依照法定程序进行征收。在本案质证过程中，经本院释明，曾垂相、尹绪梅将其第一项诉讼请求变更为依法确认怀化市政府、怀化市自规局组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为无效。怀化市自规局答辩称，一、曾垂相、尹绪梅的起诉超过起诉期限；二、曾垂相、尹绪梅与被诉行为已经没有利害关系；三、被诉行政行为合法。故请求依法驳回曾垂相、尹绪梅的起诉。怀化市政府答辩意见与怀化市自规局一致。怀化市中级人民法院经审理认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉:……(十)其他不符合法定起诉条件的情形。”本案中，曾垂相、尹绪梅的第一项诉讼请求为“依法确认怀化市政府、怀化市自规局组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为违法并无效”。经释明，曾垂相、尹绪梅将该项诉讼请求变更为“依法确认怀化市政府、怀化市自规局组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为无效”，而该征地行为发生在2005年5月，人民法院依法应当不予立案，对已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(三)有具体的诉讼请求和事实根据。”所谓具体的诉讼请求，关键是指要有明确的被诉行政行为。本案中，经释明，曾垂相、尹绪梅诉请要求“1、依法确认怀化市政府、怀化市自规局组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为无效；2、判决怀化市政府、怀化市自规局重新组织实施对鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地依照法定程序进行征收。”而征收土地行政行为包含一系列的行为，从征收公告、征地批复、征收决定、安置补偿方案到安置补偿决定或协议，再到强制拆除、交出土地等，包含诸多独立的行政行为，曾垂相、尹绪梅仅起诉确认征收土地行为无效和要求依法重新征收，属于诉讼请求不明确，故不符合法定起诉条件，依法应不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。同时，涉案土地征收行为已被湖南省人民政府行政复议决定确认违法，但未予撤销，仍保留土地征收行为效力。若曾垂相、尹绪梅认为因该违法征收土地行为致使其合法权益遭到侵害，其可以通过其他法定途径另行主张权利、寻求救济。综上，曾垂相、尹绪梅的起诉不符合法定条件，依法应当驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）、（十）项、第三款之规定，裁定驳回曾垂相、尹绪梅的起诉。本案不收取案件受理费，已收取的案件受理费50元退还给曾垂相、尹绪梅。曾垂相、尹绪梅不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、湖天经济技术开发区管理委员会与盈口乡红星村四组签订的《征拨土地付款协议书》依法无效，不能据此证明涉案土地进行了安置补偿。二、一审认定行政行为发生在2015年5月1日前，不应予以立案并驳回上诉人的第一项诉讼请求属于认定事实错误，适用法律错误。三、上诉人的第二项诉讼请求就是补偿安置，不是错误理解法律的问题。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。怀化市政府与怀化市自规局口头答辩称：一、曾垂相、尹绪梅的起诉超过起诉期限；二、曾垂相、尹绪梅与被诉行为已经没有利害关系；三、被诉行政行为合法。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求驳回上诉，维持原裁定。各方当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院另查明：曾垂相、尹绪梅于2019年7月5日提交行政起诉状，请求：1、依法确认怀化市政府、怀化市自规局组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为违法并无效；2、判决怀化市政府、怀化市自规局重新组织实施对鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地依照法定程序进行征收。2019年9月27日，怀化市中级人民法院组织各方当事人调查询问，曾垂相、尹绪梅的委托代理人彭际均当庭明确第一项诉讼请求为确认无效，第二项诉讼请求为按照法律规定合法进行征收，对征地补偿和安置重新进行补偿和安置。2019年9月27日，怀化市中级人民法院作出（2019）湘12行初61号行政裁定，驳回曾垂相、尹绪梅的起诉。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款及第一百六十二条之规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，涉案征地行为发生在2005年5月，经一审法院释明，曾垂相、尹绪梅当庭将第一项诉讼请求变更为：依法确认怀化市政府、怀化市自规局组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为无效，故一审法院根据上述司法解释裁定驳回曾垂相、尹绪梅的起诉，适用法律正确。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，即要有明确的被诉行政行为。而土地征收行政行为包含一系列的行为，如征收公告、征地批复、征收决定、安置补偿方案、安置补偿决定、补偿协议等等，且相关行政行为相互独立。本案中，经一审法院释明，曾垂相、尹绪梅当庭将第二项诉讼请求确认为：判决怀化市政府、怀化市自规局重新组织实施对鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地依照法定程序合法进行征收，对征地补偿和安置重新进行补偿和安置。曾垂相、尹绪梅的上述第二项诉讼请求仍不明确，不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉，一审裁定并无明显不当。但曾垂相、尹绪梅如认为因违法征收土地行为致使其合法权益遭到侵害，或行政机关未履行法定补偿安置职责，其可以另案主张权利。综上，曾垂相、尹绪梅的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊颖二〇一九年十二月二十六日书记员  唐 佳