广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂09行初49号 原告朱春娟，女，1968年1月17日出生，汉族，住广西博白县。 原告朱小萍，女，1963年3月13日出生，汉族，住广西合浦县。 被告玉林市人民政府，地址：玉林市玉东新区城东办公大楼。 法定代表人韦韬，市长。 委托代理人梁波，玉林市司法局干部。 委托代理人姚波，玉林市司法局干部。 第三人博白县人民政府，地址：博白县博白镇大街069号。 负责人谢元喜。 委托代理人林字芸，博白县农业农村局工作人员。 委托代理人陈翘，广西顺运律师事务所律师。 第三人朱毅，女，1962年8月11日出生，汉族，住广西博白县。 原告朱春娟、朱小萍诉被告玉林市人民政府、第三人博白县人民政府、朱毅不服不予受理行政复议决定纠纷一案，于2019年7月16日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案，原告朱春娟、朱小萍，被告玉林市人民政府的委托代理人梁波，第三人博白县人民政府的委托代理人林字芸、陈翘，第三人朱毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月21日，玉林市人民政府作出玉政复决字[2019]第22号《玉林市人民政府行政复议决定书》（以下简称22号复议决定），22号复议决定认定朱春娟、朱小萍复议请求撤销的桂（2018）博白县农村土地承包经营权第229223号《农村土地承包经营权证》（以下简称223号证）从未发放给朱毅，该证已被博白县农业农村局回收处理。由于朱春娟、朱小萍与朱毅对223号证登记的地块存在纠纷，博白县人民政府并没有开展对涉讼地块登记造册的工作，只是进行预先排号。223号证并未送达给朱毅，也未发生法律效力，故朱春娟和朱小萍申请行政复议的请求事项不符合行政复议案件受理条件。22号复议决定驳回朱春娟和朱小萍的行政复议申请。朱春娟、朱小萍不服22号复议决定，向本院提起本案行政诉讼。 原告朱春娟、朱小萍起诉称，223号证登记的土地属原告与朱毅共同承包的土地，223号证将土地登记给朱毅个人所有，侵害了原告的合法权益。博白县人民政府223号证的行政行为已经外化，对外发生法律效力。在原告提起行政复议申请前，223号证已经发放到博白县沙河村民委员会，沙河村民委员会不是博白县人民政府的内设机构或下属部门，223号证从发放到沙河村民委员会时起，就已对外发生法律效力，对原告的权利义务产生了影响，原告提出的行政复议申请符合法律规定的受理条件。被告驳回原告的行政复议申请理由不成立，223号证记载的内容具体明确，是对特定人和特定事作出的外部处理，并非预先排号编制行为。被告以223号证未送达给朱毅就未发生法律效力，该理由没有法律依据。本案行政复议中的行政行为不属于不产生外部法律效力的行为，即使博白县人民政府收回223号证，但该证在还未经依法注销的情况下仍会对原告的权利义务产生影响。原告的行政复议申请符合受理条件，被告驳回原告的行政复议申请理由不成立。原告请求本院判决撤销22号复议决定，判令玉林市人民政府对原告提出的行政复议申请恢复审理并重新作出复议决定。 原告为证明其主张提供了如下证据：223号证、2018年9月21日博白县沙河镇人民政府作出的《关于朱毅与朱小萍、朱春娟土地承包经营纠纷调解意见》、具状日期为2019年4月19日，朱春娟、朱小萍向玉林市人民政府提起行政复议的申请书、22号复议决定送达给原告的送达回证，上述证据用以证明原告与朱毅因土地承包经营权纠纷未能达成调解协议，而此时博白县人民政府就作出223号证，将涉案土地登记给朱毅所有，为此原告向玉林市人民政府申请行政复议。 被告玉林市人民政府答辩称，22号复议决定正确合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。被告请求本院判决驳回原告的诉讼请求。 被告玉林市人民政府为证明其主张提供了如下证据：1、程序方面证据：行政复议申请书、复议案件受理通知书，提出答复通知书、复议立案审批表、行政复议答复书、行政复议通知书、邮政送达回执，用以证明22号复议决定程序合法；2、实体方面证据：原告提供的223号证、调解终结告知书、2018年9月21日博白县沙河镇人民政府作出的《关于朱毅与朱小萍、朱春娟土地承包经营纠纷调解意见》、朱其轩的土地承包使用证、2016年12月13日沙河村委会出具的证明一份；博白县人民政府提供的《农村土地承包经营权证登记申请书》及附件、承包地块调查表、公示确认表及声明书、公示结果归户表、农村土地承包经营权登记簿，用以证明22号复议决定驳回复议申请正确合法。 第三人博白县人民政府答辩称，原告主张的博白县人民政府向朱毅颁发223号证的行政行为不存在，朱毅没有申请农村土地经营权登记，因此博白县人民政府也无从启动登记程序。博白县人民政府只是根据村委会提供的材料，预先排号编制承包经营权证，并将证件留存当地村委会，之后才依申请启动相关审批程序，这也是全县的普遍做法，223号证没有送达给朱毅，对外不发生法律效力。22号复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，博白县人民政府请求本院判决驳回原告的诉讼请求。 博白县人民政府提供的证据与其在复议阶段向玉林市人民政府提供的证据相同。 第三人朱毅陈述称，原告起诉不是事实，朱春娟、朱小萍的户口都已迁出，都是非农户口，而朱毅的户口一直在沙河村××泥××队，原告不能再获得农村土地承包经营权。朱毅请求本院依法依规处理。 第三人朱毅为证明其主张提供了如下证据：朱毅户的户口本、朱毅的信用社存单、2019年10月8日沙河派出所、沙河镇社会保障服务中心出具的证明各一份、2017年7月15日和2019年10月14日沙河村民委员会出具的证明各一份、证人凌某八妹等人的证言、朱毅与博白县沙河镇沙河村黄泥岭组的《农村土地（耕地）承包合同》、2018年9月21日博白县沙河镇人民政府作出的《关于朱毅与朱小萍、朱春娟土地承包经营纠纷调解意见》、2017年9月20日《沙河镇人民政府关于朱毅信访事项答复意见书》，用以证明涉案土地应由朱毅享有承包经营权。 经质证，各方对他方提供的证据发表质证意见如下： 原告对被告玉林市人民政府提供的证据综合质证意见是请求玉林市人民政府对其的复议申请进行答复。对第三人博白县人民政府和朱毅提供的证据认为与本案无关联性。 被告玉林市人民政府对原告提供的沙河镇人民政府作出的《关于朱毅与朱小萍、朱春娟土地承包经营纠纷调解意见》和行政复议申请书以及送达22号复议决定的送达回证的真实性、合法性和关联性无异议，认为原告证据能证明原告与第三人朱毅因土地承包经营权存在争议。对博白县人民政府提供的证据的真实性、合法性和关联性及证明目的无异议。对朱毅提供的户口本、申请书、《关于朱毅与朱小萍、朱春娟土地承包经营纠纷调解意见》、《沙河镇人民政府关于朱毅信访事项答复意见书》的真实性、合法性和关联性无异议，认为能证明原告与朱毅存在土地承包经营权争议。 第三人博白县人民政府对原告以及第三人朱毅提供的证据的质证意见与被告玉林市人民政府发表的质证意见相同。对被告玉林市人民政府提供的证据的真实性、合法性、关联性以及证据目的均无异议。 第三人朱毅对原告提供的证据的质证意见与玉林市人民政府及博白县人民政府的质证意见一致，其认为其与原告不存在土地承包经营权争议。对玉林市人民政府和博白县人民政府提供的证据无异议。 本院对各方提供的证据认定如下：原告提供的证据具有证明原告因土地承包经营权纠纷，向玉林市人民政府复议申请撤销223号证。被告玉林市人民政府提供的证据具备真实性、合法性和关联性，具有证明博白县人民政府保存的办证材料中均没有当事人朱毅的签名，223号证并没有实际颁发给朱毅的效力。第三人博白县人民政府提供的证据亦证明223号并未颁发给朱毅。第三人朱毅提供的证据欲证明其对涉讼土地享有承包经营权，与本案不具备关联性。 经审理查明，原告朱春娟、朱小萍与第三人朱毅系同胞姐妹关系，两原告与第三人朱毅因家庭承包的农村土地承包经营权发生纠纷，2018年9月21日经博白县沙河镇人民政府处理作出《关于朱毅与朱小萍、朱春娟土地承包经营纠纷调解意见》。原告朱春娟、朱小萍主张博白县人民政府在双方纠纷未能达成调解协议的情况下给第三人朱毅颁发了223号证，遂向玉林市人民政府申请行政复议，请求撤销223号证。玉林市人民政府受理后作出22号复议决定。 另查明，原告复议申请撤销的223号证博白县人民政府还在办理过程中，并没有实际颁发给第三人朱毅。因为发生纠纷，博白县人民政府终止了颁发该证。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定公民认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。本案中，原告复议申请撤销的223号证并未颁发给第三人朱毅，该行政行为尚未对外发生法律效力，由于223号证未发生法律效力，亦未对原告的合法权益产生实际影响。故，原告复议申请撤销223号证不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的复议案件受理条件，被告玉林市人民政府作出22号复议决定驳回朱春娟、朱小萍的行政复议申请认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，具备合法性，本院不予撤销。原告关于撤销22号复议决定并由玉林市人民政府恢复审理并重新作出复议决定的请求理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告朱春娟、朱小萍的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期限届满之日起七日内预交二审案件受理费50元。上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法：开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  蔡 文 审 判 员  林慧琪 二〇一九年十一月二十日 法官助理  陈广进 书 记 员  杨 晓 附本判决所适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。