湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2031号上诉人（原审第三人）：奉水英，女，1975年12月27日出生，汉族，住湖南省宁远县。委托代理人：柏云菊，湖南舜源泽律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：宁远县东溪街道舜阳村瓦窑头自然村2组。代表人：黄永清，该组组长。委托代理人：彭剑，湖南盛仁律师事务所律师。原审被告：宁远人民政府。住所地：宁远县印山北路98号。法定代表人：唐何，该县县长。委托代理人：何涛，宁远县司法局工作人员。原审被告：宁远县自然资源局。住所地：宁远县舜帝北路56号。法定代表人：周意恒，该局局长。委托代理人：何任君，该局工作人员。委托代理人：胡顺军，湖南盛仁律师事务所律师。上诉人奉水英因与被上诉人宁远县东溪街道舜阳村瓦窑头自然村2组（以下简称瓦窑头自然村2组）、原审被告宁远县人民政府（以下简称宁远县政府）、宁远县自然资源局（以下简称宁远县资源局）土地行政许可一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明：2014年8月25日，奉水英与黄建平离婚后，单独立户，并且户口留在了瓦窑头××××组，奉水英无房居住。瓦窑头自然村2组村民黄维军（系黄建平堂兄）生病时，因无钱医治，也无人照顾，奉水英照顾黄维军并垫付了黄维军的医疗费用，而黄维军将自己的一块责任田（涉案土地）让予奉水英作宅基地建房用。2016年8月26日，奉水英向宁远县自然资源局提交在黄维军责任田建房的申请书。奉水英向宁远县自然资源局提供了《民事调解书》、《建房用地保证书》、《无住房证明》等材料。宁远县自然资源局于2017年10月30日经宁远县人民政府审批给奉水英颁发了在黄维军责任田××（××）××（土）字××村（居）民商住用地审批单。在奉水英开始动工下房屋基脚时，瓦窑头自然村2组村民进行阻止，引发双方纠纷，在瓦窑头自然村2组得知奉水英已经领取了用地批准书后，遂向人民法院起诉，请求撤销用地批准书。永州市中级人民法院经审理认为：本案争议的焦点，一是黄永清的原告代表人资格及宁远县自然资源局的被告主体资格问题；二是宁远县政府颁发给奉水英商住用地批准书的合法性问题。瓦窑头自然村2组在起诉时提供了瓦窑头自然村2组村民推选诉讼代表的会议记录，并提供了黄永清为组长的证明；在开庭前还补充了没有参加会议的五户村民同意推选的诉讼代表的证明。因此，黄永清符合原告的诉讼代表人资格。宁远县自然资源局是奉水英商住用地批准书的具体承办主管单位，负有承办商住用地批准书的义务，应属商住用地批准机关的共同被告。根据《中华人民共和国物权法》第六十条之规定“对于集体所有的土地和森林、山林、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。根据“一物一权”的物权法定原则，某一村的农村土地要么属于村农民集体所有，要么属于村民各农民集体经济组织所有，此时，同村不同村民小组的村民是否属同一农村集体经济组织成员的问题，应依据集体土地的物权归属、发包主体等来对该农村集体经济组织的具体形式作准确认定，看到底是村农民集体经济组织还是村内并存的各农民集体经济组织。如果是村内并存各农民集体经济组织形式的，同村不同组的村民不属同一农民集体经济组织成员。黄维军是瓦窑头自然村2组村民，奉水英属于瓦窑头自然村1组村民。奉水英作为瓦窑头自然村1组的村民不能使用瓦窑头自然村2组的土地，而宁远县人民政府予以审批同意，主要证据不足，属认定事实不清。且宁远县村民建房用地申请呈报表对奉水英使用瓦窑头自然村2组的土地是瓦窑头自然村1组村民的签字同意，并没有经过土地××人××自然村××组的村民同意，违反法定程序，程序不合法。因此，宁远县人民政府为奉水英审批的（2017）农建批字第1465号永州市村（居）民商住用地批准书主要证据不足，违反法定程序。瓦窑头自然村2组请求撤销宁远县政府颁发给奉水英的用地批准书，事实清楚，理由充分，依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销宁远县人民政府颁发给奉水英的（2017）农建批字第1465号村（居）民商住用地批准书。本案受理费50元，由宁远县人民政府和宁远县自然资源共同承担。奉水英不服上述判决，向本院提起上诉称：一、瓦窑头自然村2组主体不适格。1、瓦窑头自然村2组没有提交证据证明涉案土地属于其所有，并由其经营、管理的相关证据。2、黄永清既不是当事人，也不是瓦窑头自然村2组的组长，无权代表瓦窑头自然村2组参加诉讼。二、一审判决错误。1、涉案土地属于舜阳村村委会而非瓦窑头自然村2组。奉水英申请用地时经过了舜阳村村委会同意，一审法院认为涉案土地属于瓦窑头自然村2组错误。2、宁远县政府的办证行为合法。综上，请求：1.撤销一审判决，驳回瓦窑头自然村2组的全部诉讼请求；2.一、二审案件诉讼费由瓦窑头自然村2组承担。瓦窑头自然村2组答辩称：一、黄永清符合诉讼代表人的资格。二、涉案土地的所有权××自然村××组。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。宁远县政府答辩称：一、一审法院认定瓦窑头自然村2组具有原告主体资格证据不足。二、一审法院认定答辩人为上诉人颁证认定事实不清是错误的。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。请求维持答辩人作出的颁证行为。宁远县自然资源局未提交书面答辩意见，该局口头答辩称其答辩意见与宁远县政府答辩意见一致。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院二审期间，瓦窑头自然村2组、宁远县政府、宁远县自然资源局未提交新的证据；奉水英提交了一份证据：奉水英与黄维军的结婚登记证原件。拟证明：奉水英与瓦窑头自然村2组村民黄维军是夫妻关系，奉水英基于婚姻关系已是瓦窑头自然村2组的村民。瓦窑头自然村2组对奉水英提交的结婚登记证的真实性、合法性、关联性均不认可，宁远县政府、宁远县自然资源局对奉水英提交的结婚登记证的真实性、合法性、关联性予以认可。本院对奉水英提交的结婚登记证的认证意见为：本案中，瓦窑头自然村2组未提交相反证据证明民政局作出的结婚登记证系伪造，故对该证据的真实性、合法性予以认可。但因该婚姻登记证的登记时间在2019年6月12日，故该证据仅能作为本案认定事实的参考。本院另查明，为支持其起诉请求，瓦窑头自然村2组（黄永清）向一审法院提交了以下证据：推选诉讼代表人的会议记录、（2017）农建批字第1465号村（居）民商住用地批准书、黄维军手书卖地情况、村委会证明、宁国土资访答字[2018]31号《宁远县国土资源局关于黄永清、黄志旺反映奉水英非法买卖集体土地信访事项的答复意见》、关于黄永清是瓦窑头自然村2组主组长的证明、（2019）湘1124行初8号行政裁定、诉讼代表推荐书。本院还查明：宁远县国土资源局于2018年12月18日作出的《关于黄永清、黄志旺反映奉水英非法买卖集体土地信访事项的答复意见》中称：奉水英拟建房土地原为黄建平同一个爷爷的堂兄弟黄维军所有（舜××自然村××组村民）。2008年黄维军患病，无钱诊治，便向黄建平借钱治病，此后无力偿还，便将该地抵债给黄建平。黄维军为2组村民，奉水英为1组村民，两人虽不是一个村民小组，但原为一个生产队，在1980年左右联产承包责任制时分为两个小组，所以奉水英占用2组土地建房不能认定为非法买卖集体土地。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。也就是说，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；属于村内两个以上农民集体经济组织的，由村内各该农民集体经济组织或者村民小组经营、管理。本案中，涉案承包地在同一生产大队分为两个以上农民集体经济组织时已分配到户。即使瓦窑头自然村2组缺乏相应证据证明涉案土地权属，但在奉水英认可涉案宅基地是黄维军的承包地，而黄维军是瓦窑头自然村2组的村民的情况下，瓦窑头自然村2组作为黄维军所在的小组，与本案被诉行政行为具有利害关系。瓦窑头自然村2组在起诉时提供了瓦窑头自然村2组村民推选诉讼代表的会议记录，并提供了黄永清为组长的证明，因此，黄永清具有瓦窑头自然村2组诉讼代表人的资格。农村村民享有基本的居住权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款之规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。从宁远县政府审批（2017）农建批字第1465号永州市村（居）民商住用地批准书的程序看，奉水英使用的涉案土地应经过其拟建宅基地四至的相应权利人同意，并非仅由瓦窑头自然村1组村民的签字同意即可，并且，宁远县政府审批的宅基地面积存在与法定可批面积不一致的情况，故宁远县政府作出的涉案批准书存在违反法定程序的问题，一审法院撤销宁远县政府作出的（2017）农建批字第1465号永州市村（居）民商住用地批准书，裁判结果并无明显不当。至于宁远县国土资源局认为奉水英用以建房的宅基地不是非法买卖集体土地，奉水英称其已与黄维军结婚，在法律上具有了在涉案土地上建房的资格等，奉水英可依据相应登记等相关材料，另行向宁远县政府申请宅基地行政审批。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果并无不当，依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人奉水英负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李俊穎审判员  李清平二〇一九年十二月九日书记员  李 顺