重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝01行终638号 上诉人（原审原告）唐明钢，男，1967年7月7日出生，汉族，住重庆市铜梁区。 上诉人（原审原告）张刚，男，1972年11月1日出生，汉族，住重庆市铜梁区。 上诉人（原审原告）张光燕，男，1970年7月9日出生，汉族，住重庆市铜梁区。 上列三上诉人共同委托代理人梁丹，重庆渝礼律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）重庆市铜梁区规划和自然资源局（原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局），住所地重庆市铜梁区巴川街道河湾36号，统一社会信用代码11500000MB16772678。 法定代表人欧朝刚，局长。 委托代理人喻强，该局工作人员。 委托代理人刘丰铭，重庆德功言律师事务所律师。 原审第三人重庆市铜梁区青龙石材有限责任公司，住所地重庆市铜梁区围龙镇三关村三社，统一社会信用代码91500224759274541M。 法定代表人蒋和江，董事长。 委托代理人王代清，重庆德功言律师事务所律师。 上诉人唐明钢、张刚、张光燕因与被上诉人重庆市铜梁区规划和自然资源局（以下简称铜梁规资局）、原审第三人重庆市铜梁区青龙石材有限责任公司（以下简称青龙公司）撤销行政处罚决定一案，不服重庆市渝北区人民法院（2019）渝0112行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院认定事实：2010年2月28日，唐明钢、张光燕、张刚等4人与围龙镇龙湖村村委会签订协议，租用塘口所在地的土地，面积为15.0175亩，地点是生基湾，租赁期12年，并一次性缴纳了全部费用为267315元。此后，唐明钢、张光燕、张刚在该租赁土地上从事石英石开采至2018年。期间，青龙公司安排人员进行相关管理，唐明钢、张光燕、张刚向青龙公司缴纳相关费用。2019年1月3日，铜梁规资局作出铜国土房管[罚字][2018]37号《行政处罚决定书》，以唐明钢、张刚、张光燕非法开采条石为由，没收违法所得828320元，并处罚款414160元。唐明钢、张光燕、张刚不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该行政处罚决定。 一审法院认为，本案争议的焦点是唐明钢、张光燕、张刚是否应当被处罚、处罚计算依据是否正确以及处罚讨论决定程序是否合法。唐明钢、张光燕、张刚提出其向青龙公司缴纳管理费，与青龙公司系挂靠关系，铜梁规资局应当处罚青龙公司。一审法院认为，唐明钢、张刚、张光燕与青龙公司无书面挂靠文件，所缴纳的管理费与安全管理有关，并未注明为挂靠费用，故唐明钢、张刚、张光燕无充分证据证明其与青龙公司系挂靠关系成立；同时，唐明钢、张刚、张光燕作为无证采矿违法行为的直接实施人，系自然资源的直接侵害者，故铜梁规资局对唐明钢、张刚、张光燕作出行政处罚并无不当。再从处罚计算依据看，唐明钢、张刚、张光燕认为铜梁规资局在作出铜国土房管[处罚决定][2017]113号时，仅按照7元/吨计算罚款金额，而本案铜梁规资局直接按照铜梁区发改委[2014]19号文计算砂岩价格20元/吨，导致行政处罚畸轻畸重。经查，前案有确定的石材销售价格7元/吨，本案唐明钢、张刚、张光燕并未提交石材销售价格，也无法查实唐明钢、张刚、张光燕的石材销售价格，故铜梁规资局在作出本案行政处罚时，按照铜梁区发改委[2014]19号文中砂岩价格20元/吨的标准计算违法所得和并处罚款数额，该种计算标准并无不当。从处罚讨论决定程序看，虽然在《违法案件处理决定呈批表》中国土资源主管部门负责人是由冯炯签字，冯炯系原铜梁区国土局土地整治储备中心副主任，非行政机关负责人，但从违法案件审理记录可以看出，冯炯作为该局行政执法的分管负责人，组织铜梁区国土局有关科室负责人对本案违法行为进行了讨论研究，可以视为履行了行政处罚法规定的集体讨论决定程序。虽然存在一定瑕疵，但此程序性瑕疵不足以撤销铜梁规资局作出的行政处罚决定。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，一审法院判决：驳回原告唐明钢、张刚、张光燕的诉讼请求。一审案件受理费50元，由唐明钢、张刚、张光燕负担。 唐明钢、张刚、张光燕上诉请求：撤销一审判决，依法撤销由原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局作出的铜国土房管[罚字][2018]37号《行政处罚决定书》；本案诉讼费用由铜梁规资局承担。事实与理由：一、一审认定事实错误。1.一审认定唐明钢、张刚、张光燕缴纳给青龙公司的费用为安全管理费没有证据支撑，属于认定错误。2.一审认定三上诉人唐明钢、张刚、张光燕为处罚对象错误，应处罚青龙公司。3.一审认定铜梁规资局处罚标准并无不当错误，作为行政机关对同一事情，不同的处罚对象适用了不同的处罚标准且处罚标准差异巨大，这显然是不公平的。二、一审适用法律错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，本案处罚金额达上百万，属于较重行政处罚，故铜梁规资局的负责人除对调查结果进行审查外，还应集体讨论。本案处罚决定作出之前铜梁规资局负责人没有对调查结果进行审查，审查人员只是一般工作人员，其身份不属于行政机关负责人，更没有进行集体讨论。因此，铜梁规资局的处罚程序不合法，应认定为程序违法。 铜梁规资局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。 青龙公司未发表意见。 铜梁规资局向一审法院举示并经庭审质证采信的证据有：违法线索登记表、原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局违法案件调查报告、立案呈批表、原铜梁区国土资源和房屋管理局调查询问笔录（罗献平）、原铜梁区国土资源和房屋管理局调查询问笔录（蒋和江）、原铜梁区国土资源和房屋管理局调查询问笔录（张光燕）、中止调查决定呈批表、违法开采现场照片、原铜梁区国土资源和房屋管理局调查询问笔录（张刚、张光燕、唐明钢）、责令停止违法行为通知书（铜国土房管[责令停止][2018]51号）、原铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证（张刚、张光燕、唐明钢）、责令停止违法行为通知书（张刚）、原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局公文送达回证（张刚）、重庆市铜梁区围龙镇龙湖村9组（张刚、张光燕、唐明钢）采点非法开采石英砂岩矿产资源价值鉴定报告、案件恢复查处呈批表、委托书（青龙公司委托刘静）、原铜梁区国土资源和房屋管理局调查询问笔录（罗献平）、2016.11-2017.10采石场管理费缴纳台账、违法案件调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局行政处罚告知书（铜国土房管[处罚告知][2018]37号）、原铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证与照片（张刚）、原铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证、照片（唐明钢）、原铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证、张光燕就铜国土房管局[处罚告知][2018]37号文件的陈述意见、违法案件审理记录、原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局行政处罚决定书（铜国土房管[罚字][2018]37号）、原铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证（张光燕）、原铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证（张刚）、原铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证（唐明钢）；唐明钢、张刚、张光燕向一审法院举示并经庭审质证采信的证据有：行政处罚决定书、经营管理责任书、采矿许可证、税务登记证、营业执照、安全生产许可证、变压器竣工图、协议、委托书、重庆市铜梁区青龙石材有限责任公司珠宝建材厂2017年度安全管理责任书、情况说明、现场界桩照片、收据（若干，举例2014年4月2日罗春出具的收条）、立案决定书、2019年6月10日重庆市铜梁区围龙镇财政所出具的说明、铜国土房管[处罚决定][2017]113号行政处罚决定书、2015年5月14日被告的调查询问笔录（被询问人戴琴）与委托书、蒋和江的录音；青龙公司向一审法院举示并经庭审质证采信的证据有：土地租用协议、证明一份、受案回执。 上述证据均已随案移送本院,一审法院对证据的认证意见正确,本院依法予以确认。 二审中，唐明钢、张刚、张光燕向本院举示包括三名上诉人在内的陈明礼、蒋德阳、王安全等九人签名的《证明》一份，拟证唐明钢、张刚、张光燕和青龙公司系挂靠关系。铜梁规资局质证称，《证明》系证人证言，签字的人员应出庭作证，且不属于二审新证据范围，不应采信，也达不到唐明钢、张刚、张光燕的证明目的。青龙公司质证称，对证据的真实性、合法性、关联性不予认可，同意铜梁规资局的质证意见，《证明》上签字人员的身份不清楚，且该份证据不属于二审新证据。本院对唐明钢、张刚、张光燕举示的《证明》认证如下：因在《证明》上签字的人员未出庭接受各方当事人质询且无法确认签字人员身份，故无法确认《证明》的真实性，本院不予采纳。 二审审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是铜梁规资局作出被诉行政处罚决定是否合法。本院评述如下： 首先，关于被诉行政处罚决定认定事实所依据的证据是否充分问题。铜梁规资局认定唐明钢、张刚、张光燕三人无证采矿事实的证据包括租地协议书、询问笔录、核查报告、现场照片等，经审查，前述证据可以形成完整的证据链，能够证明唐明钢、张刚、张光燕实施了无证采矿的违法行为。同时，唐明钢、张刚、张光燕并未提交石材销售价格，也无法查实其石材销售价格，被上诉人铜梁规资局按照铜梁区发改委[2014]19号文中砂岩价格20元/吨的标准计算违法所得和罚款数额并无不当，故唐明钢、张刚、张光燕提出的本案处罚标准为20元/吨不公平的上诉意见不能成立，本院不予支持。唐明钢、张刚、张光燕称其与青龙公司系挂靠关系，且缴纳了挂靠费，但并未举示相应的客观证据印证。唐明钢、张刚、张光燕作为涉案无证采矿违法行为的直接实施人，亦作为涉案自然资源的直接侵害者，铜梁规资局依职权对其予以行政处罚并无不当。综上，被诉行政处罚决定认定事实所依据的证据充分。 其次，关于铜梁规资局作出的被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。本案中，铜梁规资局作出被诉行政处罚前，履行了立案、调查程序，送达了《责令停止违法行为通知书》《行政处罚告知书》等法律文书，听取了当事人的陈述意见。参照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”的规定，本案中，作为原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局负责人在违法案件审理记录和违法案件处理决定层批表上签字的是冯炯；而冯炯的职务是区土地整治储备中心副主任，系原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局局级领导，故冯炯属于其他参与分管的负责人，属于行政机关负责人。现有证据可以证明铜梁规资局对涉案无证采矿违法行为调查终结时，其负责人对调查结果进行了审查，并组织有关科室负责人对本案违法行为进行了集体讨论决定，铜梁规资局作出被诉行政处罚决定程序合法。故唐明钢、张刚、张光燕的该项上诉意见不能成立。 最后，关于铜梁规资局作出的被诉处罚决定适用法律、法规是否正确的问题。铜梁规资局根据查明的唐明钢、张刚、张光燕实施了无证采矿的违法行为的事实，依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条、《矿产资源开采登记管理办法》第十七条的规定，作出了行政处罚决定，行政机关的法律、法规的适用正确。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。唐明钢、张刚、张光燕的上诉意见不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由唐明钢、张刚、张光燕负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 力 审 判 员  吴长渝 审 判 员  李立新 二〇一九年十二月九日 法官助理  王美阳 书 记 员  张颖粒