江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终721号 上诉人（原审原告）王健，男，1961年3月1日生，××族，住南通市通州区。 被上诉人（原审被告）南通市通州区人力资源和社会保障局，住所地南通市通州区。 法定代表人张剑冰，局长。 应诉负责人季成，副局长。 委托代理人吴新建，南通市通州区人力资源和社会保障局政策法规科科长。 被上诉人（原审第三人）南通高新技术产业开发区总公司，住所地南通高新区。 法定代表人张单华，总经理。 委托代理人王引，江苏清心律师事务所律师。 上诉人王健因劳动、社会保障行政监察一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初389号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1993年11月10日，王健与南通高新技术产业开发区总公司（原名通州市经济开发区总公司，以下简称高新区总公司）签订劳动合同，合同期限自1993年7月5日至1998年7月4日。1994年7月6日，高新区总公司向其下属企业通州市威格经贸公司（原名通州经济开发区经济贸易公司，以下简称威格公司）发出“分配通知”，将王健分配至威格公司工作，王健与威格公司签订了劳动合同。 王健为高新区总公司对其工作的调配行为向信访部门等信访要求处理。2018年1月、6月，王健分别向南通市通州区人力资源和社会保障局（以下简称通州人社局）提交书面纠错申请书，认为高新区总公司的“分配通知”违法，要求通州人社局对高新区总公司的行为进行查处。通州人社局曾于2018年6月5日向王健发出《信访事项不予受理告知书》（通人社信告[2018]30号），告知王健其反映的劳动人事关系等问题属于《信访条例》规定的“已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等途径解决的”情形，故不予受理。2019年1月，王健再次向通州人社局提交纠错申请书，要求对高新区总公司作出的“分配通知”行为进行查处，通州人社局未再作答复。王健不服提起诉讼，请求判决通州人社局履行法定职责，责令高新区总公司纠正擅自将王健跨部门调配工作的违规行为。 另查明，2019年2月，王健将高新区总公司列为被告向南通市通州区人民法院提起劳动争议民事诉讼，请求确认“分配通知”无效，南通市通州区人民法院经审理于2019年5月10日作出（2019）苏0612民初1261号民事裁定书，认为“分配通知”系总公司对下属公司的内部行为，且王健已经按照“分配通知”与威格公司签订了劳动合同，该“分配通知”的效力问题不属于人民法院管辖范围，故裁定驳回王健的起诉。 一审法院认为，王健提起本案诉讼并非针对通州人社局于2018年6月5日作出的《信访事项不予受理告知书》，其起诉针对的系通州人社局就王健于2019年1月提交的纠错申请未作答复的行为。因通州人社局在此前的处理过程中将王健的申请视为信访事项予以处理，并在程序上认定王健的申请不属于信访事项受理范围，并未在实体上对王健的申请进行过处理，故王健针对通州人社局不予答复的行为提起诉讼属于行政诉讼的受案范围。王健于2019年1月向通州人社局提交书面纠错申请后，通州人社局未在规定的履职期限内作出答复，即存在形式上的行政不作为，王健因此提起行政诉讼，未超过法定的起诉期限。 认定行政机关不履行法定职责情形的成立，除审查申请人已实际提出申请外，也需考量申请人的申请事项是否属于行政机关职能范畴，而确定行政机关职能权限的基本原则为“职权法定”，若行政机关超越职能权限执法，亦属违法。因此，不属于行政机关职权范畴的，行政机关可以不予答复，人民法院也不宜迳行认定行政行为违法。《全民所有制公司职工管理规定》第十一条规定“公司跨地区和跨部门调入或调出职工，需经劳动行政部门按有关规定办理调动手续”，该条规定的“跨地区”应理解为跨行政区域，“跨部门”应理解在不同的全民所有制公司之间调动，该条款规定的需经劳动行政部门办理调动手续，需要依公司申请而为，非劳动行政部门主动行使职权。同时，《全民所有制公司职工管理规定》全文规定了公司应当如何而为，但在公司未按该规定行为的情形之下，该规定未赋予劳动行政部门行政执法的权利。事实上，该规定中列为全民所有制公司行为依据的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《企业职工奖惩条例》等规定均已失效。本案中，高新区总公司将王健调配至其下属企业威格公司工作的行为并非《全民所有制公司职工管理规定》规定的“跨地区、跨部门”调动人员。退一步讲，即便高新区总公司的调动行为未按规定程序进行，但该调动仍属高新区总公司单位内部人事管理的问题，劳动行政部门并无对此进行行政执法的权限。 王健提交案涉纠错申请时，《劳动保障监察条例》已生效。该条例第十条规定了劳动保障行政部门具有受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉之职能。但该条例第二十条规定“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算”，高新区总公司对王健的工作调配行为发生于1994年，且该行为一经作出即已完成，并非属于“连续或者继续状态”。因此，即便《劳动保障监察条例》规定了劳动保障行政部门的职能权限，也已经超过了法定的行政机关的履职期限。更何况，该条例自2004年12月1日起施行，案涉调配行为发生于1994年，根据“法不溯及既往”的基本原则，即便高新区总公司的调配行为确实违反规章规定，在法无明文授权的情况下，通州人社局也不能根据《劳动保障监察条例》对高新区总公司发生于1994年的行为进行行政执法。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王健的诉讼请求。 王健不服一审判决，向本院提起上诉称，《全民所有制公司职工管理规定》第十一条规定，公司跨地区和跨部门调入或调出职工，需经劳动行政部门按有关规定办理调动手续，由组织、人事部门任免的公司工作人员，需要调动时，按组织、人事部门的有关规定办理。1994年存续的劳动合同，高新区总公司无权将王健作出跨部门、跨单位任何内部分配，不得改变与王健的劳动人事关系，根据《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第三十条以及南通市通州区人民法院告知书的精神，通州人社局应当按照王健的纠错申请履行职责。二十多年来，王健数十次书面或口头请求通州人社局纠正高新区总公司的错误，但通州人社局一直以不当的理由推托，其危害状况仍然持续，通州人社局不作为事实清楚。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持王健的诉讼请求。 被上诉人通州人社局辩称，《全民所有制公司职工管理规定》第十一条规定的跨地区应理解为跨行政区域，跨部门应理解在不同的全民所有制公司之间调动，该条款规定的需经劳动行政部门办理调动手续，需要以公司申请而为非劳动行政部门主动行使职权，事实上该规定中列为全民所有制公司行为依据的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》等规定已失效。高新区总公司将王健调配至其下属企业威格公司的行为，并非跨地区、跨部门调动人员。南通市通州区人民法院（2019）苏0612民初1261号民事裁定书已明确分配通知系总公司对下属公司的内部行为，且王健已按照分配通知与威格公司签订劳动合同，故不属于《全民所有制公司职工管理规定》第十一条的跨地区和跨部门之间调配。王健的调配工作发生于1994年，至王健向通州人社局提出申请已超过20年，即便通州人社局有此职责，也超过了法定规定的监督期限。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人高新区总公司同意通州人社局的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，王健因对高新区总公司对其工作调配行为不服，自90年代末起即长期向各个部门反映，1999年2月10日，高新区总公司作出《关于王健同志关于请求补发98年度工资并落实到总公司上班的申请报告的处理情况汇报》，2006年2月20日，通州人社局对王健作出信访答复，2006年3月23日，江苏省通州经济开发区管理委员会作出《关于对信访局转送的王健同志信访件的答复》。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，王健要求通州人社局履行对高新区总公司的劳动监察法定职责，理由是否成立。 《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在２年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。《劳动和社会保障部关于实施若干规定》第十八条第一款规定，对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的。《劳动保障监察条例》于2004年起施行，对于该条例施行后，投诉、举报人要求劳动保障监察部门履行监察职责的，应当适用《劳动保障监察条例》的规定。本案中，2018年1月、6月，王健分别向通州人社局提交书面纠错申请书，认为高新区总公司于1994年通过“分配通知”将王健分配到威格公司的行为违法，要求通州人社局对高新区总公司的行为进行查处，通州人社局于2018年6月5日向王健发出《信访事项不予受理告知书》，对王健的申请事项不予受理，2019年1月，王健再次向通州人社局提交纠错申请书，要求对高新区总公司作出的“分配通知”行为进行查处，通州人社局未再作答复。王健举报的高新区总公司对其的人事调整行为发生于1994年，该行为一经实施即完成，王健于2018年向通州人社局举报，早已超过了通州人社局履行劳动监察职责的期限，通州人社局考虑到王健曾就这一事项长期信访、投诉，作为信访事项对王健的申请事项不予受理，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。王健的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王健负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十二月十二日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。