浙江省绍兴市越城区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0602行初111号原告浙江恒业建设工程有限公司，住所地绍兴市柯桥区夏履镇夏福路2号。法定代表人钱刚，执行董事。委托代理人（特别授权代理）翁坚超、王小刚，浙江点金律师事务所律师。被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局，住所地绍兴市柯桥区兴越路1718号。法定代表人钱建明，局长。出庭行政负责人管水生，副局长。委托代理人（特别授权代理）朱磊，该局工作人员。委托代理人（特别授权代理）石宁辉，浙江鉴湖律师事务所律师。第三人金锦龙，男，1971年9月21日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。原告浙江恒业建设工程有限公司与被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局劳动保障监察行政处罚一案，原告向绍兴市柯桥区人民法院提起行政诉讼，因原告申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖本案。本院于2019年4月22日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知金锦龙为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭进行了审理。原告浙江恒业建设工程有限公司的委托代理人翁坚超、王小刚，被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局的行政负责人管水生及委托代理人朱磊、石宁辉，第三人金锦龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局于2018年11月22日作出绍柯人社监罚决字（2018）35号劳动保障监察行政处罚决定，认定：绍兴县绿叶置业有限公司于2010年2月8日将位于夏履镇绿叶锦园工程承包给浙江恒业建设工程有限公司承建，2010年2月15日，浙江恒业建设工程有限公司和金锦龙签订承包合同，合同载明：浙江恒业建设工程有限公司将其承包的绿叶锦园工程转包给金锦龙建设，工程暂估总造价为15608957元，要求于2012年6月工程建造完毕。金锦龙招用向流春等民工从事泥工、木工等工作。工程完工后，因工程款纠纷，尚有部分民工工资未结清。为此，在夏履镇人民政府的协调下，业主方绍兴县绿叶置业有限公司、建设方浙江恒业建设工程有限公司、承包人金锦龙三方达成绿叶锦园工程项目付款及结算验收协调会会议纪要，三方同意以审计决算情况再行决定进行人工工资补差。2018年2月13日，绍兴尊德基建审价有限公司出具了绿叶锦园审定单，截至目前，尚有向流春等41名农民工劳动报酬1429261元未结清，浙江恒业建设工程有限公司尚拖欠金锦龙工程款1233765元。被告认为原告的行为违反了劳动部《工资支付暂行规定》第八条和原《浙江省企业工资支付管理办法》（2010年修正）第三十一条的规定，构成无故拖欠劳动报酬。被告在根据国务院《劳动保障监察条例》第三十三条规定下达《绍兴市柯桥区劳动保障监察限期改正指令书》（绍柯人社监令字[2018]66号）（简称《指令书》）的情况下，原告仍未按照要求进行改正，遂依照国务院《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，决定：对浙江恒业建设工程有限公司处以罚款人民币18000元，限在接到本行政处罚决定书之日起十五日内缴纳。原告浙江恒业建设工程有限公司诉称，一、被告作出的行政处罚决定，主要事实证据不足。被告认定原告拖欠金锦龙工程款缺乏事实基础，认定金锦龙拖欠41名民工工资的事实缺乏证据证明。二、《指令书》属于无法履行的行政决定。《指令书》认定违法事实笼统表述为“拖欠向流春等41名民工工资”，指令原告“于2018年9月6日前支付以拖欠承包人金锦龙工程款数额为限，付清民工工资”。《指令书》没有告知工资支付对象、金额以及事实基础，导致原告无法履行《指令书》。三、被诉行政处罚决定没有事实与法律依据。假如被告在作出决定时认定事实正确，那原告拖欠工程款支付41名民工工资时仍有195496元的资金缺口，《指令书》没有明确告知原告应该将1233765元工程款支付给哪几个民工?哪几个民工不需要支付？《指令书》没有明确告知上述事实导致原告无法履行《指令书》，原告不存在《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项违法行为。现诉至法院，请求：一、撤销绍柯人社监罚决字【2018】35号《绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局劳动保障监察行政处罚决定书》；二、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交并在庭审中出示的证据有:1、《绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局劳动保障监察行政处罚决定书》（绍柯人社监罚决字【2018】35号）1份，证明被诉具体行政行为的内容；2、《关于绍兴市柯桥区劳动保障监察限期改正指令书的回复》1份，证明原告已经向被告说明《指令书》无法履行的理由；3、浙江恒业建筑公司承建绿叶锦园、兴达美工程内外墙涂料班民工工资欠款花名册1份，证明所有民工被欠工资都是5000元的整倍数，不符合常理；被告依据其认定的欠薪金额包括了兴达美工程的，故认定金额错误；4、浙江恒业建筑公司承建绿叶、锦园、兴美达工程内承重支模架民工工资欠款花名册1份，证明该清单上部分民工的欠薪数额与被告提供的清单上的数额不一致；向流春在两张不同的签名表上的显示其出生年份都是1977年，与其实际出生年份不符，“郑佳林”与其真实姓名“郑林佳”不符，签名并非其本人所签，该表格系伪造；5、夏履绿叶锦园工地（齐贤兴美达工地）欠薪单1份，证明秦阿羊向建筑业管理局申报欠薪金额与被告登记在册金额不一致；金爱娟系现场总管，徐耀峰系总施工员，薛地所欠的是钢筋加工费，上述人员产生的费用均不应列入民工工资清欠范围；6、2010年浙江省全社会单位在岗职工年平均工资统计公报1份，证明2010年建筑业平均工资为26725元，而金爱娟高达12万元的工资、任海江7万元的工资、徐耀峰的10万元工资，明显高于全省平均工资数倍，系虚假工资；7、收款收据3份，证明原告法人钱刚笔录中所提到的1233765元包含了兴美达印染车间工程的履约保证金650000元，与绿叶锦园工程无关，因此被告认定的拖欠工程款金额错误；8、证人胡某的证言，证明浙江恒业建筑公司承建绿叶锦园、兴达美工程内外墙涂料班民工工资欠款花名册、浙江恒业建筑公司承建绿叶、锦园、兴美达工程内承重支模架民工工资欠款花名册、夏履绿叶锦园工地（齐贤兴美达工地）欠薪单各1份，是绍兴市柯桥区建筑业管理局召集其去解决民工信访时向其提供的资料的事实。被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局辩称，一、被告有权要求原告以未结清的工程款为限先行垫付劳动者工资。二、被告作出的行政处罚事实清楚，证据充分。根据被告执法人员对原告法定代表人钱刚、原告的职工徐洪和承包人金锦龙所做的笔录，原告和金锦龙提供的结算凭证，部分民工的笔录等证据，都能证明因原告拖欠工程款导致承包人金锦龙拖欠民工劳动报酬的事实。三、原告应当履行《指令书》的内容。原告疏于管理，在违法发包的同时未加强对分包企业劳动用工和工资发放的监督管理、未实行农民工实名制管理制度，系原告的管理失职；四、被告作出的行政处罚适用法律正确。根据劳动部《工资支付暂行规定》第八条及原《浙江省企业工资支付管理办法》（2010修正）第三十一条的规定，被告责成原告先行垫付，原告未履行，根据国务院《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项予以处罚并无不妥。请求驳回原告的诉讼请求。被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局在举证期限内向本院提交如下证据：1、钱刚的询问笔录、金锦龙的询问笔录、徐洪的询问笔录、《管理责任承包协议》，证明原告与第三人金锦龙之间的发承包关系，原告应对职工工资的支付承担主体责任；2、结算凭证复印件（共22页），证明原告拖欠第三人金锦龙工程款1233765元的事实；3、41名农民工提供的欠薪情况登记表1份（共6页）、金锦龙的询问笔录3份、詹乃全、向流春的询问笔录各2份、金爱娟、胡昌俊、董士露、谯良德、向军伍、顾万里、陈忠华、相正学、周德现、盛海亮、任华根、任海江的调查笔录各1份；证明原告拖欠民工工资情况以及欠付工程款范围；4、《绍兴市柯桥区劳动保障监察限期改正指令书》及送达回证，证明被告在调查核实后依法向原告送达《指令书》并责令其改正；5、41名农民工身份证复印件，证明原告拖欠工资的民工身份的真实性；6、《绿叶锦园工程项目付款及结算验收协调会会议纪要》、绍兴市柯桥区夏履镇人民政府的证明、《工程造价审定单》各1份，证明绿叶锦园工程最迟应在2018年2月结算民工工资；被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局同时明确，《中华人民共和国劳动法》第八十五条、第八十六条第一款；《中华人民共和国劳动合同法》第七十三条第二款、第七十四条、第七十五条第一款；国务院《劳动保障监察条例》第十条、第十一条、第十四条、第十五条；《浙江省劳动保障监察条例》第十二条、第十四条、第二十三条、第二十六条；原《浙江省企业工资支付管理办法》（2002年省政府令284公布，2010省政府令284号修正）第三十一条；劳动部《工资支付暂行规定》第八条；《浙江省劳动和社会保障厅、建设厅关于切实解决建筑业企业拖欠农民工工资建立欠薪保障制度的若干意见》（浙劳社监【2003】232号）第二条、第四条，系其作出被诉行政行为所适用的法律、法规、政策依据。第三人金锦龙述称，其并没有承包资格，皆是受原告委托办理绿叶锦园的相关事宜，包括委托其结算民工工资，原告欠薪的事实是清楚的，共欠1233765元。第三人在举证期限内未向本院提交书面证据。各方当事人对所举证据的质证意见如下：对被告所举的证据1，原告质证认为，“三性”无异议，承包协议里面非常明确规定第三人金锦龙是民工工资的支付主体；证据2，原告质证认为，“三性”均有异议，金爱娟系第三人妹妹且系现场主管，证明力低且不属于农民工范畴；同时徐耀峰身为一名民工决定金爱娟高额的工资同样匪夷所思；任华根的工资结算为2013年12月，工地早已结束，且已经支付；任海江的工资也远远超出当年全省平均工资水平；詹乃全所欠款项系承包款不属于案涉范畴；向流春所欠工资原告已支付完毕，其出具的结算单系虚假；总的意见，被告的这组证据不足以证明拖欠41名民工工资1233765元的事实；对证据1、2，第三人质证认为，其没有用人资格，合同是其本人所签，原告委托其处理农民工用人事项，农民工工资也是原告所支付的；证据3，原告质证认为，欠薪情况登记表与民工工资欠款花名册互相矛盾，证明欠薪系伪造的事实，欠薪情况中多处出现问题，如民工申报金额不一致，民工工资远超当年全省平均工资，民工身份证出现错误，签名名字出错等等问题；询问笔录显示被告的工作人员在同一时间段同时询问二个以上人员，从询问时间分析，可能是被告事先做好笔录交给被询问人签字，笔录存在伪造的可能；第三人认为，会议纪要中原告已经认可部分工资没有结清的事实，41名民工在原告处上班，由原告支付其工资的事实清楚；证据4，原告对“三性”无异议，且可以证明该指令无法履行；第三人无异议；证据5，原告认为向流春申报欠薪时身份证号、郑林佳的名字与实际不一致，对其他真实性无异议；第三人无异议；证据6，原告对其真实性、合法性无异议，但认为被告理解错误，应付工程款的差额不是原告支付民工工资的约定；第三人认为原告已盖章承认民工工资由其支付的事实。原告的证据1，被告及第三人均无异议；证据2，被告认为该份回复函主要系原告的申辩意见，其在调查中并没有尽到举证义务证明其违法事实不存在，因此被告认定欠薪金额合法有据；第三人认为原告的欠薪事实清楚；证据3-5，被告质证认为，对真实性无法确认；第三人质证无异议；证据6，被告质证认为，对真实性无异议，但无法代表实际民工的工资情况；第三人质证认为工资报酬是约定的，与平均工资没有关联性；证据7，被告认为真实性无法确认，且与本案无关；第三人对真实性无异议；证据8，被告和第三人均认为可以证明原告欠薪事实存在。本院认为，原告证据1、2，被告证据4，可以证明被诉行政行为及《指令书》的内容和原告向被告说明《指令书》无法履行的理由；其他证据可以证明原、被告双方各自收集了案涉民工工资及原告与第三人金锦龙之间存在发承包关系及工程款结算情况等的相关证据。同时，上述证据可以反映2018年2月13日绍兴尊德基建审价有限公司出具的绿叶锦园审定单中显示的民工劳动报酬包括兴美达针织车间工程民工劳动报酬。经审理查明，被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局接到案外人向流春等41名民工投诉原告浙江恒业建设工程有限公司拖欠其劳动报酬后，经过询问调查等途径，于2018年8月31日向原告下达《绍兴市柯桥区劳动保障监察限期改正指令书》（绍柯人社监令字（2018）66号）：根据《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》和《浙江省劳动保障监察条例》等相关劳动保障法律、法规、规章的规定，指令原告在2018年9月6日前支付以拖欠第三人金锦龙工程款数额为限付清民工工资。因原告未在限定期限内按要求进行改正，被告于2018年10月29日向原告送达《绍兴市柯桥区劳动保障监察行政处罚事先告知书》（绍柯人社监罚告字（2018）35号），原告仍未履行，被告遂于2018年11月20日作出《绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局劳动保障监察行政处罚决定书》（绍柯人社监罚决字（2018）35号），对原告处以罚款人民币18000元。原告不服该处罚决定，遂成诉。另查明，2018年2月13日绍兴尊德基建审价有限公司出具的绿叶锦园审定单中显示的民工劳动报酬包括兴美达针织车间工程民工劳动报酬。本院认为，被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局作出的案涉《指令书》载明，根据《中华人民共和国劳动劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《劳动保障监察条例》和《浙江省劳动保障监察条例》等相关劳动保障法律、法规、规章的规定，指令原告在2018年9月6日前支付以拖欠第三人金锦龙工程款数额为限付清民工工资。显然，该《指令书》在适用原告浙江恒业建设工程有限公司于2010年2月15日与第三人金锦龙就绿叶锦园项目签订《工程施工责任承包协议》时有效的《浙江省企业工资支付管理办法》(2010年修正)第三十一条“总承包方或者发包方与承包方未按合同规定与建设工程承包单位结清工程款，致使建设工程承包单位拖欠劳动者工资的，县级以上人民政府人力资源和社会保障行政主管部门应当责成总承包方或者发包方先行垫付劳动者工资.总承包方或者发包方应当按照县级以上人民政府人力资源和社会保障行政主管部门的责成意见，先行垫付劳动者工资”之规定前提下，同时被告在庭审中明确适用了《中华人民共和国劳动法》第八十五条“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”之规定，既认定浙江恒业建设工程有限公司为非用人单位，又认定其为用人单位；且指令浙江恒业建设工程有限公司以拖欠金锦龙工程款数额为限支付劳动报酬，相互矛盾。且秦阿羊等41名民工劳动报酬为绿叶锦园项目而产生，而《指令书》中的秦阿羊等41名民工劳动报酬包括了绿叶锦园项目及兴美达针织车间项目的民工劳动报酬。故被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局作出的案涉《指令书》认定事实不清，适用法律有误，因而被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局根据该《指令书》作出的行政处罚决定也缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：撤销绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局于2018年11月22日作出的《绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局劳动保障监察行政处罚决定书》（绍柯人社监罚决字【2018】35号）。本案案件受理费50元，由被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审 判 长  沈 岚人民陪审员  潘芳芳人民陪审员  王 蜓二〇一九年十二月十九日书 记 员  王翌婷?附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。