海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终658号     上诉人（一审被告）东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇。   法定代表人张长丰，市长。   委托代理人林云，东方市农业农村局工作人员。   委托代理人韩玮，海南法立信律师事务所律师。   被上诉人（一审原告）苏跃川，男，汉族，1965年5月10日出生，住海南省东方市。   被上诉人（一审原告）王才栏，女，汉族，1965年9月3日出生，住海南省东方市，系苏跃川妻子。   被上诉人（一审原告）苏紫阳，男，汉族，1985年7月10日出生，住海南省东方市，系苏跃川长子。   被上诉人（一审原告）苏紫芸，女，汉族，1987年8月10日出生，住海南省东方市，系苏跃川长女。   被上诉人（一审原告）苏紫平，男，汉族，1995年2月4日出生，住海南省东方市，系苏跃川次子。   上列被上诉人的共同委托代理人孟强，海南瑞来律师事务所律师。   上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）因被上诉人苏跃川、王才栏、苏紫阳、苏紫芸、苏紫平（以下简称苏跃川五人）诉其强制拆除一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2019年3月12日，东方市政府强制拆除了苏跃川五人位于××道房及相关铁皮棚建筑物。苏跃川五人不服，提起本案诉讼，请求确认东方市政府上述强制拆除行为违法。   一审查明，2012年1月3日，苏跃川与东方市板桥镇利章村第六生产队部分群众签订了《井穴（水塘）使用权转让协议书》，约定将位于国道（225线）东，卜蜂虾塘路口对面，电线杆上标有“镇上5#公变低压A-11”字样处的井穴（水塘）（四至范围为东至关贻石、关贻能田，西至国道，南至关贻石、关贻能田，北至关贻石、关贻能）转让给苏跃川使用。苏跃川家庭于2015年至2016年间，在涉案土地上修建钢结构三层楼房，面积约800平方米。2019年3月12日，东方市政府在未经认定涉案房屋是否属于违建等情况且未履行任何程序情况下强制拆除了苏跃川五人位于××道房及相关铁皮棚建筑物。苏跃川五人不服，提起本案诉讼，并另案提起行政赔偿诉讼。   一审认为，本案争议焦点是被诉强拆行为认定事实是否清楚，主要证据是否充分，程序是否合法。首先，东方市政府在对涉案房屋进行拆除之前并未认定苏跃川五人的建房行为违法，亦未要求苏跃川五人自行恢复土地原状。东方市政府主张东方市板桥镇人民政府已向苏跃川五人作出《责令停止土地违法行为通知书》《责令限期改正通知书》并在涉案房屋现场张贴，即认为东方市政府已责令苏跃川五人停止建房行为。但该二份通知书并未送达苏跃川五人，即二份通知书并未生效。东方市政府以尚未生效的通知书作为依据强制拆除苏跃川五人的涉案房产属于主要证据不足，认定事实不清。其次，《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”依据该条法律规定，行政机关实施行政强制应严格依照上述程序性规定进行。但本案中，东方市政府未能提供证据证明其遵守了上述法律规定的程序实施强制拆除苏跃川五人的涉案房产，故东方市政府强制拆除苏跃川五人涉案房产的行政行为程序严重违法。综上，被诉强拆行为认定事实不清，主要证据不足，程序严重违法，依法应予以确认违法。苏跃川五人的诉讼请求理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认东方市政府2019年3月12日强制拆除苏跃川五人位于××道房及相关铁皮棚建筑物的行政行为违法。案件受理费人民币50元，由东方市政府负担。   东方市政府上诉称：一、东方市政府认定涉案房屋系违法建筑事实清楚、证据确凿。（一）苏跃川五人建房的土地来源是非法买卖取得。苏跃川五人建房的××镇民转让的农用地，非苏跃川五人所属的集体经济组织的土地。建房前未将农用地转为建设用地，也未报建，永久性破坏土地的农业用途。（二）苏跃川五人称其在桥北村没有居所不符合客观事实。苏跃川五人在桥北村已有一套住宅，被拆除的涉案房屋并非为了居住，而是租给他人卖家具盈利。（三）苏跃川五人建房用地占用基本农田的事实清楚。经套入东方市总体规划（空间类2015-2030）图，苏跃川五人建房占用基本农田0.18亩、耕地0.46亩。二、东方市政府强制拆除苏跃川五人的房屋有法可依。苏跃川五人占用基本农田建房且未报建，东方市政府发现后及时拆除、恢复土地原状，保护农田用地不被非法侵犯是政府的职责所在，也是合理的。一审判决支持苏跃川五人的请求会导致村民效仿，等同于鼓励村民违法占地、建房。板桥镇人民政府2017年9月18日责令苏跃川五人停止占用农用地建房的行为未果，东方市政府根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定拆除涉案房屋有法可依。综上，请求撤销一审判决并驳回苏跃川五人的诉讼请求。   苏跃川五人答辩称：一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，东方市政府拆除涉案房屋认定事实不清、证据不足、程序违法。（一）东方市政府2019年3月12日组织相关部门拆除板桥镇11宗大棚房，涉案房屋不在该范围内，且涉案房屋是框架结构而非大棚房。东方市政府未事先调查取证、无拆除计划就径直拆除涉案房屋，存在故意或者重大过失，为掩盖、隐瞒过错而将涉案房屋认定为违法建筑。（二）东方市政府未提交证据证明其拆除涉案房屋前进行了调查、认定，或向苏跃川五人送达书面通知、决定明确其拆除涉案房屋的理由和依据。一审庭审笔录可证明东方市政府未履行通知、催告以及告知有关权利的程序。二、涉案房屋是合法建筑，是苏跃川五人的合法财产。首先，因为历史原因和东方市当地实际情况，当时乡镇修建房屋无法报建。经走访当地村民，2016年之前未听闻建房还要报建。且东府[2016]52号《关于印发东方市农村建房审批暂行办法（试行）的通知》于2016年8月19日下发，涉案房屋于2015年5月已经竣工并使用，属于合法建筑。其次，上述通知明确规定在2016年8月19日之前修建的未报建房屋，亦认可建房行为合法。再次，2017年土地利用现状图局部图于2016年4月以后批复实施，东方市总体规划（空间类2015-2030）局部图由海南省人民政府2018年12月1日批复实施，涉案房屋于2015年建造，故本案不能套用上述规划图和总体规划。最后，涉案房屋的合法性与其项下土地没有关系，涉案房屋项下土地不属于基本农田、耕地，来源合法。综上，请求驳回东方市政府的上诉请求。   二审中，东方市政府作为新证据提交2组证据材料：1.落款时间为2019年10月17日的（2019）琼东方证字第2822号《公证书》，拟证明东方市公证处对涉案房屋被拆除前的现状进行证据保全，且经该处现场勘验，涉案房屋一楼房内无物品，二楼房内无物品，走廊处有一张短沙发，三楼房内无物品；2.《东方市土地利用总体规划图2006-2020年（2014年修改）局部》，拟证明涉案房屋占用基本农田。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。东方市政府于2019年3月12日即已实施强制拆除行为，至本院二审才于2019年11月7日提供对涉案房屋被拆除前的现状进行证据保全的公证书，并不具有正当理由；其二审提供《东方市土地利用总体规划图2006-2020年（2014年修改）局部》亦不具有正当理由。东方市政府无正当理由未在一审提交而在二审提交上述证据，本院对其不予接纳。   苏跃川五人作为新证据提交7组证据材料：1.琼府函[2018]156号《海南省人民政府关于东方市总体规划的批复》，拟证明海南省人民政府2018年12月1日批复同意实施的东方市总体规划（空间类2015-2030），不应适用于苏跃川五人2015年5月开始建造的涉案房屋，东方市政府认为涉案房屋占用土地是耕地和基本农田无事实和法律依据；2.东府[2016]52号《东方市人民政府关于印发东方市农村居民建房审批暂行办法（试行）的通知》，拟证明该通知于2016年8月22日印发，印发实施之后未报建的房屋属于违法建筑，苏跃川五人2015年5月开始修建的涉案房屋早已竣工，属于合法建筑；3.万伦见出具的《关于苏跃川房屋建设材料费用情况的说明及证明》以及送货单和收据，拟证明涉案房屋修建过程中购买的钢材、水泥、红砖等各类材料为其合法财产，共计1669887元；4.黄花梨大床照片，拟证明黄花梨大床和靠背椅真实存在，东方市政府未限期搬离，未制作财产清单进行公证，违法强拆造成该床毁损，东方市政府应承担赔偿责任，按市场价值60万元予以赔偿；5.往返东方市、海口市的车票、住宿发票、海南省人民医院检查报告，拟证明因东方市政府推诿及扣押、拘留导致苏跃川五人时常往返东方、海口两地，向上级政府和相关部门反映情况，东方市政府强制拆除房屋后造成苏跃川五人巨大精神压力，无故进行关押、拘留，致使苏紫阳生病入院治疗，造成经济损失。6.（2019）琼9007民初1649号民事判决书，拟证明东方市政府的强拆行为造成其租金损失68917元；7.编制日期为2019年11月的《海南省工程建设项目工程预算书》，拟证明被拆除房屋重建价格为2596924.52元，东方市政府应按照该价格赔偿。本院认为，第1、2组证据，系政府制定的规范性文件，其真实性可以确认，但仅据此并不能认定涉案房屋占用土地合法及涉案房屋系合法建筑。第3、4、5、6、7组证据是为了证明苏跃川五人有关财产损失，与涉案强制拆除行为是否合法没有关联性，本院不予接纳。   苏跃川五人申请两位证人出庭作证：1.苏运山，男，住海南省东方市××镇，系苏跃川之父；2.周民雄，男，住海南省东方市××区，无业。以上两位证人拟证明黄花梨大床及靠椅真实存在以及黄花梨大床和靠椅的价值。本院认为，上述两位证人的证人证言是为了证明苏跃川五人有关财产损失，与涉案强制拆除行为是否合法没有关联性，本院不予接纳。   二审查明，一、苏跃川与万伦见签订的《房子施工承包合同》载明工程概况为全框架结构三层。二、2019年3月15日，苏紫阳与东方市板桥镇人民政府干部、东方市板桥镇桥北村民委员会第六村民小组干部代表等对被拆除房屋现场进行测量，测量的房屋地基长24米、宽12米，大棚长29米、宽12米。三、苏跃川五人提供的照片显示，支撑铁皮棚顶的系钢架结构。二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。   本院认为，本案系对东方市政府强制拆除苏跃川五人位于××道房及相关铁皮棚建筑物的合法性进行审查。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。本案中，东方市政府涉案强制拆除行为属于行政强制，但其并未依照《中华人民共和国行政强制法》有关行政强制的规定实施，即在未作出限期履行义务的行政决定的情况下，迳行强制拆除了苏跃川五人涉案三层楼房及相关铁皮棚建筑物，其强制拆除行为明显不具有合法性。一审判决确认东方市政府涉案强制拆除行为违法，并无不当，应予维持。东方市政府上诉主张其强制拆除行为合法，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，东方市政府的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人东方市人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 王 华   审 判 员 黄胜敏   审 判 员 刘 利     二○一九年十二月二十七日   法官助理 李励云   书 记 员 王菊青   附：相关法律条文   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《中华人民共和国行政强制法》   第四条行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。   窗体顶端   第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。窗体底端