广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初1206号原告：中山市东区库充股份合作经济联合社，住所地广东省中山市东区库充村夏围街1号。负责人：陈健雄，社长。委托代理人：张星、陈依锋，北京市金台律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：梁礼业，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。被告：广东省自然资源厅，住所地广东省广州市天河区体育东路160号，统一社会信用代码11440000MB2D02159F。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：何隐亭，该厅工作人员。委托代理人：刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。原告中山市东区库充股份合作经济联合社（以下简称库充经联社）不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）、广东省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）土地政府信息公开，于2019年6月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市自然资源局、省自然资源厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告库充经联社的负责人陈健雄及其委托代理人张星，被告市自然资源局的委托代理人梁礼业、陈润，被告省自然资源厅的委托代理人何隐亭、刘海辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）就原告库充经联社提出的政府信息公开申请，于2019年1月16日作出中土公告[2019]293号关于政府信息公开申请的答复。被告省自然资源厅于2019年6月14日作出粤自然行复[2019]169号行政复议决定，维持前述政府信息公开答复。原告库充经联社诉称，1.原告拟获取的政府信息系依法征收土地过程中应当存在的政府信息。根据原市国土资源局公开的征地协议显示的签署时间为1993年，根据当时生效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条及《广东省土地管理实施办法》第十二条的规定，若涉案地块进行了依法征收，其拟获取的政府信息应当存在。2.原市国土资源局负有公开涉案政府信息的职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项的规定，通过市自然资源局公开的三份征地协议书可知，涉案项目用地存在征地之客观事实，印证了市自然资源局在中土公告[2019]293号《关于政府信息公开申请的答复》中第二项“不存在”的答复及第三项、第四项、第五项“不属于本机关政府信息公开范围”的答复，明显存在错误。3.原市国土资源局故意曲解其拟获取政府信息的内容，导致答复内容错误。因其对涉案地块具体征收时间并不知情，继而分别根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，在提交的《政府信息公开申请表》中“或者其他特征描述”项下，描述了其拟获取集体土地征收所需的申请文件及批准文件、附件等，而并非按照文件名称获取相应政府信息，原市国土资源局故意曲解其拟获取的政府信息内容，简单敷衍地按照描述内容逐项答复，直接导致答复内容错误。4.原市国土资源局对其申请公开的政府信息未尽合理查找及检索义务。本案中，原市国土资源局答复其申请的部分政府信息不存在，该局未说明检索及查找的过程。省自然资源厅在复议审查过程中，亦未审查市自然资源局对其拟获取的信息查找及检索的材料是否全面、方法是否正确，以及负责查找与检索的工作人员是否了解相关业务以及查找及检索的过程是否尽职。综上，原市国土资源局所作的涉案政府信息公开答复，属于违法履行法定职责，省自然资源厅未能查明事实，怠于履行行政监督职责，草率作出维持的决定，明显缺乏事实与法律依据。为此，原告特起诉至法院，请求判令：1.撤销原市国土资源局于2019年1月16日作出的中土公告[2019]293号关于政府信息公开申请的答复；2.撤销被告省自然资源厅于2019年6月14日作出的粤自然行复[2019]169号行政复议决定书；3.责令被告市自然资源局对原告库充经联社于2018年12月10日提交的有关富康城桂路商住小区新建项目政府信息公开申请事项重新进行答复。被告市自然资源局辩称，1.原市国土资源局作出的涉案关于政府信息公开申请的答复程序合法，应予维持。2018年12月10日，原告库充经联社向原市国土资源局提出政府信息公开申请，要求公开“富康城桂路商住小区新建项目”所涉土地的有关信息。该局受理后即依法进行审核，因库充经联社提交的材料无法清晰得知申请公开指向地块的具体位置，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，该局于2018年12月17日作出关于政府信息公开补正申请告知书，要求申请明确要查询的用地范围。2018年12月26日，该局收到库充经联社提交的申请政府信息公开补正函，因无法按期答复，2019年1月7日，该局作出中土公告[2019]28号关于政府信息公开申请延期答复告知书，告知库充经联社将延期答复其申请。2019年1月16日，该局作出中土公告[2019]293号关于政府信息公开的答复，按照申请内容逐项答复当事人及提供材料，并于2019年1月18日将该答复邮寄送达给库充经联社。据此，该局答复行为符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定。2.涉案关于政府信息公开申请的答复实体内容合法，应予维持。原市国土资源局收到库充经联社补正后的政府信息公开申请后即进行查询、检索，库充经联社要求公开的政府信息可分为两类：（1）对于第一类土地征收类信息，经查中山市国土资源一张图系统、房地产档案管理系统，库充经联社申请公开的“用地单位与被征地单位签订的征地补偿、安置协议书”、“用地明细表”、“标明征地界线及经双方签名盖章的征地地形图”、“征地红线图、勘测定界图”符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，将该局现保存的、现有形式的政府信息向库充经联社予以公开；而对于“1.人民政府依法批准用地的批复文件；2.征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料；3.用地报批时拟定的建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案；4.用地报批前征地调查结果（即该宗地在进行征地时的权属审查告知书或权属审查文件）、听证笔录；5.征地公告、征地补偿安置方案公告；6.用地批准后征地补偿登记材料；7.征地补偿费用支付相关凭证”“被征用土地所需减免粮食征购任务和增加统销指标的有关材料；用地单位使用土地通知书、征地补偿费用的支付凭证”等信息，经查房地产档案管理系统，前述信息不存在，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定进行告知，符合法律规定。（2）对于“计划部门批准的建设项目计划任务书（副本）”、“对‘三废’污染的治理、砍伐树木和绿化建设方案”、“建设项目总平面布置图”这三项信息，目前中山市的计划部门应为中山市发展和改革局，编制建设项目计划及立项审批等职能为该局职能；而负责城市“三废”污染治理、城市绿化建设的职能属于中山市生态环境局；其根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第（三）项的规定，告知库充经联社向信息制作机关申请信息公开，实体合法，符合法律规定。综上，原市国土资源局已依法全面、恰当地履行政府信息公开的职责，所作出的具体行政行为程序及实体内容皆合法，应予维持。被告省自然资源厅辩称，1.我厅作出粤自然行复[2019]169号行政复议决定书受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，我厅作为原市国土资源局（现市自然资源局）的上一级主管部门，有权受理因不服原市国土资源局作出的答复而提起的行政复议申请。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第四十条第二款的规定，我厅于2019年3月18日收到库充经联社的行政复议申请后，依法向市自然资源局送达行政复议申请书副本及库充经联社提交的涉案证据材料。以上程序符合相关法律规定，受理程序合法。2.涉案行政复议决定书查明事实清楚，认定正确，审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，市自然资源局在接收到相关材料后依法于2019年4月4日向我厅提交《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合法律规定。我厅依法对库充经联社、市自然资源局的意见和提交的有关材料进行审查，对本案事实进行查明，并对涉案事实依法认定如下：（1）原中山市国土资源局作出涉案答复书的程序合法，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款及《的答复》（国办公开办函[2015]207号）第二条的规定。（2）原市国土资源局作出涉案答复书的实体内容合法，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条的规定，原市国土资源局对库充经联社要求获取的信息分类进行答复的做法符合上述规定，并无不妥。综上，我厅在查明本案事实的情况下，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持原中山市国土资源局作出的涉案答复书，查明事实清楚，证据充分，审查程序符合法律规定。3.涉案行政复议决定书决定程序合法，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。综上，我厅作出粤自然行复[2019]169号行政复议决定书依据事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请法院依法驳回库充经联社的全部诉讼请求。经审理查明，2018年12月7日，原告库充经联社向原市国土资源局提交政府信息公开申请表，该申请表载明申请所需的政府信息内容为“富康城桂路商住小区新建项目（位于中山市城桂路边，选址中心位于东经113°23'36.44"，北纬22°29'35.32"）所涉土地的下列信息：1.人民政府依法批准用地的批复文件（包括附件用地明细表等）；2.征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料；3.用地报批时拟定的建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案；4.用地报批前征地调查结果（即该宗地在进行征地时的权属审查告知书或权属审查文件）、听证笔录；5.征地公告、征地补偿安置方案公告；6.用地批准后征地补偿登记材料；7.征地补偿费用支付相关凭证；8.征地红线图、勘测定界图等信息。或富康城桂路商住小区新建项目所涉土地的申请征地报告包括：（一）计划部门批准的建设项目计划任务书（副本）；（二）标明征地界线及经双方签名盖章的征地地形图和建设项目总平面布置图；（三）用地单位与被征地单位签订的征地补偿、安置协议书；（四）对‘三废’污染的治理、砍伐树木和绿化建设方案；（五）被征用土地所需减免粮食征购任务和增加统销指标的有关材料等，以及用地单位使用土地通知书、征地补偿费用的支付凭证等。”2018年12月17日，原市国土资源局作出中土公告[2018]1493号关于政府信息公开补正申请告知书，告知库充经联社，根据该社提交的材料，无法清晰得知该社申请政府信息公开指向的具体地块位置，建议该社委托代表配合原市国土资源局工作人员采用在卫星影像图纸上指界的方式，明确该社要查询的具体用地范围。2018年12月26日，原市国土资源局收到库充经联社提交的申请政府信息公开补正函，载明补正事项如下：“富康城桂路商住小区新建项目，拟建于中山市城桂路边（项目所在位置中心坐标为东经：113°23'39.06"，北纬：22°29'38.44"），用地面积为48360.1平方米，总建筑面积为190725.75平方米，项目北面为空地（拟建富荣城桂路商住小区）、中山市城桂路机动检测有限公司，南面为南外环路，西面为空地，东面为空地”，并附该项目所在地理位置图。2019年1月16日，原市国土资源局作出中土公告[2019]293号关于政府信息公开申请的答复，告知库充经联社，该社要求获取的上述政府信息第1项中的“用地明细表”（共3份）、第8项“征地红线图、勘测定界图等信息”、第（二）项中的“标明征地界线及经双方签名盖章的征地地形图”、第（三）项“用地单位与被征地单位签订的征地补偿、安置协议书”等四项信息符合公开条件，予以公开；该社要求获取的上述政府信息第1项（除“用地明细表”）—7项、第（五）项“被征用土地所需减免粮食征购任务和增加统销指标的有关材料等，以及用地单位使用土地通知书、征地补偿费用的支付凭证等”信息不存在；该社申请获取的上述政府信息第（一）项“计划部门批准的建设项目计划任务书（副本）”、第（二）项中的“建设项目总平面布置图”、第（四）项“对‘三废’污染的治理、砍伐树木和绿化建设方案”不是该局制作和保存，不属于其信息公开范围，建议该社径向该信息制作单位提出相关申请。随后，原市国土资源局于同年1月19日向库充经联社送达了上述关于政府信息公开申请的答复，库充经联社不服，于2019年3月15日向被告省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅受理后，于同年6月14日作出粤自然行复[2019]169号行政复议决定，决定维持原市国土资源局作出的上述关于政府信息公开申请的答复，并于同年6月19日送达库充经联社、市自然资源局。库充经联社仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土资源局职权，且不再保留中山市国土资源局。诉讼过程中，库充经联社称其申请公开的政府信息中，有关“富康城桂路商住小区新建项目”所涉土地位于该社成员集体所有的土名为“燕窝地山”的土地范围内，为此，该社当庭向本院提供了其作为委托人、由中山市泓达测绘工程有限公司于2019年9月15日出具的“燕窝地山”地块地形测绘报告，该测绘报告的“测绘工作概述”部分载明“……在现场指界人的指引下……测量宗地面积179438.7平方米，合269.1581亩……”，后又于庭后向本院提供了原市国土资源局于2018年1月29日作出的中土公告[2018]89号关于政府信息公开申请的答复，拟证明“燕窝地山”属于该社土地权属界线范围内；同时，该社还向本院提供了市自然资源局于2019年5月31日作出的中山自然资函[2019]1701号关于东区库充股份合作经济联合社“燕窝山”（注：此处非本院笔误）补偿事宜的复函，该复函载明：“经核查历史征地资料，当年征收‘燕窝地山’相关土地时存在133.4077亩用地已征收但未有完善补偿。因历史资料不齐全，无四至坐标测绘图或用地位置示意图，无法确定该地块的具体位置……”。经本院询问，库充经联社不能确认“富康城桂路商住小区新建项目”所占的大约72亩土地是否包含在上述133.4077亩土地中。另外，库充经联社还称，上述坐标乃原中山市环境保护局公示的“富康城桂路商住小区新建项目”的环评报告中所载明的位置，原市国土资源局应当以该中心坐标号进行检索查找。市自然资源局则认为，库充经联社提交的补正函附图是明确且能对应唯一的地块；由于该补正函已经附图，其局遂将该图套入“一张图系统”，通过土地“四至”查询到相应土地证号及档案号，然后根据相关信息在“房地产档案管理系统”进行检索与该土地有关的资料，这种检索方式准确无误；而“一张图系统”是现阶段唯一能够通过技术手段锁定土地范围的搜索方式，但该系统跟环保系统的坐标不一样，其所使用的是中山坐标系统，从技术上无法直接识别经纬度来换算相应位置，而“房地产档案管理系统”是以档案号作为保管依据，跟坐标也没有任何关系，所以不能按照库充经联社补正函载明的坐标号对涉案土地的相关信息进行检索。而关于查询结果，市自然资源局称，“富康城桂路商住小区新建项目”所占土地现涉及一个国有土地使用证，证号为国（2015）易2103160号，该证上一手的国有土地使用权证号为国（2012）2100135号，后通过“房地产档案管理系统”对该证所对应的档案号进一步查询，发现该证档案的上手有两个档案号，其中一个无档案信息，另一个经继续查询又找到上手存有7个档案号，其中与涉案土地相关的三份档案对应三份征地协议书（附补偿明细表）及三份用地示意图，均已依法向库充经联社予以公开，除此之外不存在符合库充经联社申请条件的其他征地信息。库充经联社则认为，上述材料涉及的土地并非该社申请信息公开时所指向的地块，对应的信息也非该社所申请公开的信息，但对此没有提供相关证据。庭审中，市自然资源局明确涉案土地曾经是库充经联社的村集体土地，后于1993年经过征收转为国有土地，2004年4月进行初始登记，当时向中山市土地储备中心核发了三个国有土地使用证，证号分别为国（2004）210436号、国（2004）210433号、国（2004）210438号，后经合并、分割地块，涉案土地于2012年登记在周杨波名下，证号为国（2012）2100135号，又于2015年变更登记至中山市富康置业发展有限公司名下，土地证号为国（2015）易2103160号。库充经联社则认为涉案土地一直属于其集体所有土地，没有经过任何征收程序，如果像市自然资源局所称于1993年完成征收，按照当时的法律，应该存有该社在本案中申请公开的信息。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第二条的规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由此可见，行政机关负责公开的政府信息应当是已经存在并以一定形式记录、保存的信息。行政机关主张信息不存在的，应重点审查行政机关是否已经尽到积极的查找和检索义务，当政府信息不存在或不属于本行政机关制作和公开的，行政机关是否履行了法定告知或说明理由义务。本案中，根据库充经联社向原市国土资源局提交的政府信息公开申请表，其申请公开的第1-8项、第（二）项中的“标明征地界线及经双方签名盖章的征地地形图”、第（三）项、第（五）项等政府信息是有关“富康城桂路商住小区新建项目”所涉土地的征收土地材料，原市国土资源局在库充经联社提交的政府信息公开申请表与补正函所载明项目中心坐标不一致的情况下，通过对补正函附图进行套图后在相应系统中查找和检索，发现上述申请公开的政府信息中，第1项中的“用地明细表”（共3份）、第8项“征地红线图、勘测定界图等信息”、第（二）项中的“标明征地界线及经双方签名盖章的征地地形图”、第（三）项“用地单位与被征地单位签订的征地补偿、安置协议书”等四项信息符合公开条件，可予以公开；第1项（除“用地明细表”）—7项、第（五）项“被征用土地所需减免粮食征购任务和增加统销指标的有关材料等，以及用地单位使用土地通知书、征地补偿费用的支付凭证等”信息不存在；第（一）项“计划部门批准的建设项目计划任务书（副本）”、第（二）项中的“建设项目总平面布置图”、第（四）项“对‘三废’污染的治理、砍伐树木和绿化建设方案”等信息，该局认为并非由其制作和保存。基于上述情况，原市国土资源局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第（三）项的规定，于2019年1月16日作出中土公告[2019]293号关于政府信息公开申请的答复，告知库充经联社上述查询结果，同时对符合公开条件的信息予以了公开，并就不属于该局信息公开范围的信息明确了公开责任主体，于法有据，并无不妥。况且，对于不存在的信息，一方面，库充经联社提供的地形测绘报告、关于政府信息公开申请的答复（中土公告[2018]89号）以及复函（中山自然资函[2019]1701号），不能否定其申请公开的“富康城桂路商住小区新建项目”所占土地并非原市国土资源局涉案答复所指向的土地，另一方面，其也未提交其他证据证明这些信息客观存在，且原市国土资源局已经公开了部分信息，如有其他符合公开条件的信息存在而不公开，于理不合，而市自然资源局也已就相关信息检索过程及信息不存在的原因作出说明，因此，本院认为原市国土资源局对库充经联社的政府信息公开申请已尽合理的查找、检索义务以及告知、说明义务。省自然资源厅受理库充经联社的行政复议申请后，经审查后作出粤自然行复[2019]169号行政复议决定予以维持，并依法送达各方当事人，符合法律规定，也无不当。综上所述，库充经联社要求撤销原市国土资源局于2019年1月16日作出的中土公告[2019]293号关于政府信息公开申请的答复和省自然资源厅于2019年6月14日作出的粤自然行复[2019]169号行政复议决定书，并要求责令市自然资源局对其政府信息公开申请事项重新进行答复的诉讼请求，无事实依据和法律依据，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市东区库充股份合作经济联合社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市东区库充股份合作经济联合社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  林玉玲人民陪审员  钟学琼二〇一九年十二月二十四日书 记 员  李桦诗李凯琳