江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏10行终239号 上诉人（原审被告）扬州市自然资源和规划局（原扬州市国土资源局），住所地扬州市文昌中路565号。 法定代表人周正权，局长。 委托代理人滕梅森，江苏理华律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）环绿生态景观建设集团有限公司，住所地南京市玄武区玄武大道699-8号3幢201室。 法定代表人万成兴，总经理。 委托代理人张重，性别，××族，住泗洪县。系该公司员工。 上诉人扬州市自然资源和规划局（以下简称自然资源局）因与被上诉人环绿生态景观建设集团有限公司（以下简称环绿公司）土地行政处罚一案，不服扬州市江都区人民法院（2018）苏1012行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2018年7月20日，自然资源局作出了扬国土资[2018]罚字35号《行政处罚决定书》（以下简称35号处罚决定），认为环绿公司在未办理合法用地手续的情况下，占用位于扬州市广陵区××、××峰村范围内土地进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚：一、责令当事人自接到本行政处罚决定书之日起三十日内退还非法占用的位于扬州市广陵区××、××峰村范围内5632.9平方米土地；二、责令当事人自接到本行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的位于扬州市广陵区××、××峰村范围内4537.6平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、没收当事人在非法占用的位于扬州市广陵区××、××峰村范围内1095.3平方米土地上新建的建筑物和其他设施；四、对当事人处以罚款140822元（根据《扬州市国土资源局行政处罚自由裁量权参照执行标准》，对非法占用5632.9平方米土地建设的行为，处以每平方米20元以上25元以下罚款）。限当事人自接到本行政处罚决定书之日起十五日内缴纳，到期不缴纳罚款的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一（项）规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款等。 原审查明，2016年2月17日，原告环绿公司与发包方扬州三湾投资发展有限公司签订《建设工程施工合同》，由环绿公司承包古运河三湾湿地保护与开发利用一期工程六标段（广陵区沿河步道-核心区红线范围）施工图纸及清单范围内工程。该工程开工日期2016年3月5日，竣工日期2017年10月10日。2017年7月，扬州市国土资源局广陵分局（以下简称广陵分局）巡查发现环绿公司在未办理合法用地手续的情况下，占用位于扬州市广陵区××、××峰村范围内土地建设景观道路及广场，广陵分局于2017年7月27向环绿公司下达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》；2018年5月23日，广陵分局针对上述违法行为立案，并向环绿公司发出《接受调查通知书》；广陵分局上述文书均由桑祖存签收；2018年5月29日，桑祖存向广陵分局提交委托书，委托书内容为环绿公司委托桑祖存接受广陵分局对该公司建设三湾公园用地事宜的调查并签署相关文件，委托书有环绿公司的盖章；经过调查、勘测，同年7月2日，被告自然资源局向环绿公司作出《行政处罚告知书》，并于同年7月15日向桑祖存送达，明确环绿公司对自然资源局拟作出的行政处罚决定书享有陈述、申辩和听证的权利；同年7月20日，自然资源局作出35号处罚决定，并于同年7月27日向桑祖存送达。 另查明，根据《扬州市机构改革方案》，扬州市国土资源局、扬州市规划局等部门的相应职责进行整合，组建为扬州市自然资源和规划局，不再保留扬州市国土资源局。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，被告自然资源局具有作出35号处罚决定的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据上述法律规定，目前自然资源局继续行使扬州市国土资源局的职权，故其为本案适格被告。自然资源局认定原告环绿公司在未办理合法用地手续的情况下，占用位于扬州市广陵区××、××峰村范围内土地建设景观道路及广场，而根据环绿公司在行政诉讼中提供的其与发包方扬州三湾投资发展有限公司签订的《建设工程施工合同》，可以证明环绿公司承包古运河三湾湿地保护与开发利用一期工程六标段（广陵区沿河步道-核心区红线范围）施工图纸及清单范围内工程，自然资源局作出35号处罚决定中认定的事实，对环绿公司在诉讼中提出的事实主张并没有涉及，其认定的事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。自然资源局办理涉案行政处罚过程中，其已经尽到审慎义务，35号处罚决定被撤销，是由于环绿公司未在行政处罚过程中提出，而在诉讼中才提出的相关事实证据，致使事实证据发生变化，本案中自然资源局在办理行政处罚案件过程中并无过错。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告扬州市国土资源局作出的扬国土资[2018]罚字35号《行政处罚决定书》。本案诉讼费50元，由被告负担。 上诉人自然资源局上诉称：1、上诉人执法主体合格。上诉人作为扬州市土地管理部门完全具备查处权限。2、被上诉人环绿公司未经批准占用土地的违法事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。3、上诉人对被上诉人的处罚程序正当。4、被上诉人诉讼中提交的证据不能否定其违法占地的客观事实，也不能作为免除其责任的证据。一审法院以被上诉人提交的证据认定上诉人处罚决定主要事实认定不清，证据不足是不当的。请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人环绿公司答辩称：1、上诉人自然资源局是执法机关，对其主体地位无异议。2、上诉人查明的事实明显错误，被上诉人并没有出资出人参与违法建设。3、上诉人处罚程序不当，并未告知被上诉人，导致被上诉人对处罚一事不知情。4、被上诉人是总包施工方，即使违法用地也不应该处罚被上诉人，应由建设方承担责任。被上诉人是通过合法中标取得的工程，至于有无土地使用证是建设方的责任，与被上诉人无关。一审法院认定事实清楚，处理正确。请求二审法院驳回上诉人的诉请。 本案当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实，本院依法予以确认。 根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：上诉人自然资源局作出的涉案35号处罚决定是否具有事实和法律依据。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，上诉人自然资源局具有作出被诉行政行为的法定职权。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，因自然资源局继续行使原扬州市国土资源局的职权，故原审认定其为本案的适格被告是正确的。 关于涉案的35号处罚决定是否具有事实和法律依据的问题。本案中，自然资源局认定被上诉人环绿公司在未办理合法用地手续的情况下，占用位于扬州市广陵区××、××峰村范围内的土地建设景观道路及广场。而根据环绿公司在诉讼中提供的证据，可以证明环绿公司仅系承包古运河三湾湿地保护与开发利用一期工程六标段（广陵区沿河步道-核心区红线范围）施工图纸及清单范围内景观绿化等工程的承建方，不是土地违法行为的行为人。因此，自然资源局将环绿公司作为土地违法的行为人进行处罚，系处罚对象错误，属于认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。 综上，原审判决撤销涉案的35号处罚决定是正确的，上诉人自然资源局的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 勉 审判员 苗 鸿 审判员 徐沐阳 二〇一九年十二月三日 书记员 林晓俊 附：本案所适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……