内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终416号上诉人(一审原告)：李海，男，1961年1月1日出生，汉族，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人：高国瑞，内蒙古源生律师事务所律师。委托代理人：李宏达，内蒙古源生律师事务所律师。被上诉人(一审被告)：克什克腾旗人民政府。法定代表人：潘存国，旗长。委托代理人：陶格斯，克什克腾旗司法局复议应诉股股长。委托代理人：王玉兰,内蒙古兴合律师事务所律师。一审第三人：克什克腾旗达来诺日镇人民政府。法定代表人：哈斯额尔敦,镇长。委托代理人：岗更,克什克腾旗达来诺日镇人民政府工作人员。上诉人李海因诉克什克腾旗人民政府(以下简称克旗政府)行政复议一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2019）内04行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人李海的委托代理人高国瑞，被上诉人克旗政府的委托代理人陶格斯、王玉兰，一审第三人克什克腾旗达来诺日镇人民政府（以下简称达来诺日镇政府）的委托代理人岗更到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明,李海为克什克腾旗达来诺日镇太来花嘎查牧民,其持有的《草原承包经营权证》记载其承包经营放牧场3044亩、打草场300亩,承包期限自2008年7月至2027年12月30日止。为全面落实草原确权承包工作,中共克什克腾旗委员会作出克党发[2014]16号《中共克旗委克旗人民政府关于印发的通知》,要求各苏木乡镇要制定细致的实施方案,报送旗草原监督管理局。达来诺日镇政府于2015年2月10日作出《关于印发达来诺日镇草原确权承包工作实施方案的通知》,要求各嘎查要制定细致的实施方案。克什克腾旗达来诺日镇白音珠日和嘎查委员会于2015年3月27日作出《达来诺日镇白音珠日和嘎查草原确权实施方案》。2018年11月27日,李海向克旗政府提起行政复议,请求责令达来诺日镇政府履行审核珠日和嘎查《达来诺日镇白音珠日和嘎查草原确权实施方案》的法定职责,作出批准或不批准的决定。克旗政府于2018年12月3日作出克政复不字[2018]第2号《不予受理行政复议申请决定书》,决定不予受理。李海不服,向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为,《中华人民共和国行政复议法》第六条规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同,侵犯其合法权益的;(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;(八)认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的;(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的;(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的;(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”本案中,李海提出的复议申请为请求克旗政府责令达来诺日镇政府履行审核珠日和嘎查《达来诺日镇白音珠日和嘎查草原确权实施方案》的法定职责,作出批准或不批准的决定,但《中华人民共和国草原法》第十三条第二款规定的审核职责系行政机关依相对人申请而为的职责,而非行政机关可依职权而为的职责,现有证据不足以证实珠日和嘎查委员会曾向达来诺日镇政府报送草原承包经营权调整方案并提出要求其批准该方案的申请,对达来诺日镇政府而言不存在履行批准职责的前提基础,对克旗政府而言亦不存在责令达来诺日镇政府履行职责的前提条件。同时《达来诺日镇白音珠日和嘎查草原确权实施方案》并未直接变更或废止李海的草原承包合同,对李海的草原承包经营权不产生直接的实质性影响,故李海的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围,克旗政府作出不予受理决定并无不当。李海的诉求无事实和法律依据,一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,一审法院判决:驳回李海的诉讼请求。案件受理费50元,由李海负担。李海上诉称，一、一审判决认定事实不清。李海为克什克腾旗达来诺日镇太来花嘎查牧民,持有《草原承包经营权证》，依法对承包草原享有使用权。克什克腾旗达来诺日镇白音珠日和嘎查委员会2015年3月27日作出的《达来诺日镇白音珠日和嘎查草原确权实施方案》，在未经达来诺日镇政府批准、未履行法定程序的情况下落地实施，对李海使用期限未满的草原承包经营权进行了变更，侵犯了李海的草原承包经营权。克旗政府于2018年7月31日作出《克什克腾旗人民政府关于作废〈草原承包经营权证〉的通告》，作废了李海持有的《草原承包经营权证》。综上，《达来诺日镇白音珠日和嘎查草原确权实施方案》已对李海的草原承包经营权产生了直接的实质性影响，一审判决认定该方案未对李海的草原承包经营权产生直接的实质性影响错误。二、一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国草原法》第八条第三款“乡(镇)人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查”及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有关规定，达来诺日镇政府负有监督其行政区域内草原利用情况及保护公民私人所有合法财产不受侵害的法定职责。根据《中华人民共和国草原法》第十三条第二款“在草原承包经营期内,不得对承包经营者使用的草原进行调整;个别确需适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村(牧)民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧)民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准”之规定,白音珠日和嘎查制定的草原确权实施方案，系对承包期限未满的草原使用权进行调整，达来诺日镇政府负有审核、批准的法定职责。同时，对承包期限内草原进行调整，属于对草原利用情况、草原承包经营者合法承包经营权的变更,达来诺日镇政府负有依职权进行监督检查并保护公民财产权益的作为义务,而非一审法院认为的依申请而为的职责。综上，请求依法撤销一审行政判决，依法改判或发回重审。本案一审、二审诉讼费用由克旗政府承担。克旗政府答辩称，一、一审判决认定《达来诺日镇白音珠日和嘎查草原确权实施方案》并未直接变更或废止李海的草原承包合同,对李海的草原承包经营权不产生直接的实质性影响，认定事实清楚。该方案并没有任何一项内容就李海已经取得的草原承包经营权进行变更，没有改变李海现有草原承包合同所确定的权利。克旗政府于2018年7月31日所作出的《克什克腾旗人民政府关于作废〈草原承包经营权证〉的通告》是在草原承包确权工作过程中对全旗草原承包户进行通告注销旧证并声明作废的过程性行政行为，针对的是全旗草原承包户，而非李海个人，而且注销旧证对承包户的实体权利亦不产生影响。二、一审判决认定“现有证据不足以证实珠日和嘎查委员会曾向达来诺日镇政府报送草原承包经营权调整方案并提出要求其批准该方案的申请”，从而认定达来诺日镇政府不存在履行职责的前提条件，适用法律正确。《中华人民共和国草原法》第十三条第二款规定的审核职责是依申请人而为的职责,而非行政机关依职权而为的职责,在没有行政相对人申请的情况下，行政机关不具有履行批准职责的前提。综上，克旗政府依据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定作出不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。一审第三人达来诺日镇政府述称，同意克旗政府答辩意见。二审庭审中，李海提交如下新证据：克旗政府于2018年7月31日所作出的《克什克腾旗人民政府关于作废〈草原承包经营权证〉的通告》一份，拟证明李海取得的草原承包经营权已被克旗政府剥夺。克旗政府质证称，该通告不属于新证据，该通告在一审庭审前就已经形成而且李海知晓。对该证据的真实性没有异议，与本案讼争行政行为没有任何关联性。该通告是克旗政府在草原承包确权工作过程中针对全旗草原承包户进行通告注销旧证并声明作废的过程性行政行为，并不是剥夺了全旗草原承包户的草原承包经营权，不能证明李海所要证明的问题。达来诺日镇政府质证称，与克旗政府意见一致。本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点是：克旗政府作出克政复不字[2018]第2号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。李海认为达来诺日镇政府不予审核珠日和嘎查委员会草原承包经营权调整方案侵犯了其合法权益，向克旗政府申请行政复议。首先，《中华人民共和国草原法》第十三条规定，农村集体经济组织需适当调整草原承包经营权的，报乡（镇）人民政府批准和县级人民政府草原行政主管部门批准。乡（镇）人民政府的审核职责系依申请而为的职责,而非依职权的职责。李海提交的证据不能证实珠日和嘎查委员会曾向达来诺日镇政府报送草原承包经营权调整方案并提出要求其批准的申请,对达来诺日镇政府而言不存在履行批准职责的前提基础。其次，因嘎查的调整方案并未直接变更或废止李海的草原承包合同，故达来诺日镇政府是否审核行为亦未对李海享有的草牧场承包经营权造成侵犯，李海与该行为没有法律上的利害关系。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。李海的复议申请不属于上述条例规定的行政复议受理情形,克旗政府作出不予受理决定并无不当，一审法院判决驳回李海的诉讼请求亦无不当。综上，李海的上诉主张不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李海负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 彭振华审 判 员 常 青二〇一九年十二月二十日法官助理 温俊清书 记 员 王馨培