江苏省阜宁县人民法院民 事 判 决 书(2019)苏0923民初3762号原告：阜宁县羊寨镇人民政府，住所地江苏省阜宁县羊寨镇中心大街。法定代表人：李小平，该镇镇长。委托诉讼代理人：周应青，江苏苏一律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱经纬，江苏苏一律师事务所实习律师。被告：毛勤言，男，1964年8月19日出生，汉族，居民，住江苏省常熟市。委托诉讼代理人：李伯明，上海市千方律师事务所律师。委托诉讼代理人：张光成，阜宁县新华法律服务所法律工作者。被告：何正康，男，1962年3月24日出生，汉族，居民，住江苏省常熟市。被告：卢海霞，女，1978年12月21日出生，汉族，居民，住江苏省常熟市。被告何正康、卢海霞共同委托诉讼代理人：杨晓峰，江苏海容律师事务所律师。原告阜宁县羊寨镇人民政府（以下简称羊寨镇政府）与被告毛勤言、何正康、卢海霞确认合同无效纠纷一案，本院于2019年6月19日立案后，依法适用普通程序，先后于2019年10月18日、11月14日两次公开开庭进行了审理。原告羊寨镇政府的委托诉讼代理人周应青、朱经纬，被告毛勤言的委托诉讼代理人李伯明、张光成，被告何正康、卢海霞及其共同委托诉讼代理人杨晓峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告羊寨镇政府向本院提出诉讼请求：1.要求确认2010年4月29日原告羊寨镇政府与被告毛勤言签订的《协议书》、2013年11月10日原告羊寨镇政府与被告毛勤言、何正康签订的《补充协议书》、2014年3月28日被告何正康与被告卢海霞签订的《协议书》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2008年4月18日，经有关部门登记确认，羊寨镇政府取得原北沙乡人民政府所使用的房屋及土地的使用权，并领取了相关权属证书。2010年4月29日，羊寨镇政府与毛勤言签订《协议书》1份，约定羊寨镇政府将上述相关土地使用权和房屋所有权以133.8万元的价格转让出售给毛勤言。协议签订后，毛勤言仅支付定金40万元，余款因无法办理土地和房产权属转移手续而未予支付。2013年11月10日，经羊寨镇政府同意，毛勤言将原协议约定的权利义务全部转让给何正康享有和承担，三方并签订了《补充协议书》1份。补充协议签订后，何正康于2014年3月28日将受让的上述土地使用权和房屋所有权又转让给卢海霞,并与卢海霞签订了《协议书》1份。因案涉土地和房屋均为国有资产，且转让的土地使用权属于国有划拨范畴，羊寨镇政府未经有权部门批准而转让该房地产，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，属于自始无效的民事行为。为维护国有资产不受损害，现原告羊寨镇政府起诉至法院，请求支持羊寨镇政府的诉讼请求。被告毛勤言辩称，不同意确认案涉协议无效。理由为：1.案涉房屋所有权和土地使用权未能及时办理变更登记手续的责任并非在毛勤言，因为按照协议约定，毛勤言已经将40万元款项支付给了羊寨镇政府。据了解，毛勤言系在看到了羊寨镇政府庭审提交的资料以后，才知道案涉土地为划拨土地，且在长达10年的时间里，羊寨镇政府没有告知毛勤言案涉土地为划拨土地以及划拨土地需要变更的事宜，羊寨镇政府亦未申请办理过变更手续。故毛勤言要求羊寨镇政府继续履行合同，办理土地使用权的变更手续。2017年10月1日民法总则实施前，确认合同无效的诉讼时效为2年，故羊寨镇政府所主张的确认合同无效已超过法律规定的诉讼时效。2.毛勤言将案涉房屋所有权和土地使用权转让给何正康的前提条件为，毛勤言差欠何正康货款200多万元。在苏州市姑苏区人民法院（2014）姑苏民四初字第0109号民事判决书以及相关的庭审记录和法院案卷中调出的材料，明确认定毛勤言已不差欠何正康货款，即案涉土地使用权转让的前提条件不存在了，何正康取得案涉土地使用权就没有事实和法律依据。3.本案中如果存在违反法律、行政法规强制性规定的行为，则作为违法一方的羊寨镇政府请求确认合同无效并不有利于相应强制性规定、规范目的的实现，有违公平和诚信原则，因此应当认定案涉协议有效，驳回羊寨镇政府的诉讼请求。被告何正康、卢海霞共同辩称，案涉协议部分有效、部分无效，涉及资产部分是有效的，导致部分无效的责任在于羊寨镇政府。就本案而言，相对于原告，真正的权利人是何正康、卢海霞。毛勤言辩称的其对何正康所负的200多万的货款债务已因租金的冲抵而消灭，该事实不存在。除200多万元的货款外，毛勤言还差欠何正康其他的款项，案涉补充协议上约定的180万元根本就不是冲抵200多万元的货款，而是冲抵了其他债务。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有异议的证据，本院将结合证据规则、具体案情和法律规定予以认定。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2010年4月29日，羊寨镇政府作为甲方、毛勤言作为乙方签订《协议书》1份，约定：为盘活羊寨镇现有存量资产，促进地方经济发展，羊寨镇政府将原北沙乡政府、北沙居委会大院内土地使用权及相关房产出售给毛勤言新上服装加工项目。经双方协商，达成如下协议：一、出售范围及金额：北至原乡政府大院北围墙、东至面东门市房（门市房下土地由房主和毛勤言共同拥有）、西至北沙居委会办公楼西墙、南至大院南围墙（院内泵房予以保留并与厂区隔断），围墙内土地使用权和面东二至四楼房屋、北沙居委会八间两层小楼房产。全部资产出售价格为133.8万元。……四、毛勤言承诺完整生产年度实现税收30万元。达到上述额度即可享受以下税收优惠：1.增值税：自企业成立之日起10年内由财政按地方留成部分50%奖励给企业。2.企业所得税：实行“五免五减半”政策，即自企业成立之日起前五年地方留成部分奖励给企业，后五年地方留成部分的50%奖励给企业。五、协议签订之日起10日内毛勤言向羊寨镇政府缴纳40万元作为交易定金，羊寨镇政府即为毛勤言办理工业用地使用证和房产证手续，手续办结交给毛勤言时，毛勤言将余款一次性付给羊寨镇政府。2013年11月10日，羊寨镇政府作为甲方、毛勤言作为乙方、何正康作为丙方签订《补充协议书》1份，约定：就羊寨镇政府、毛勤言于2010年4月29日签订的关于原北沙乡政府、北沙居委会大院内土地使用权及相关房产出售给毛勤言新上服装加工项目的协议（以下简称原协议），现协议三方经友好协商，一致同意由何正康取代毛勤言的协议权利与义务，并达成如下协议：一、毛勤言将北至原乡政府大院北围墙、东至面东门市房（门市房下土地由房主和毛勤言共同拥有）、西至北沙居委会办公楼西墙、南至大院南围墙（院内泵房予以保留并与厂区隔断），围墙内土地使用权和面东二至四楼房屋、北沙居委会八间两层小楼房产，以上全部资产以出售价格133.8万元出售给何正康，由何正康代替毛勤言履行原协议，毛勤言退出原协议，从此何正康获得毛勤言原协议主体地位。二、本补充协议签订前，标的物所发生的一切改变和债权债务，均由毛勤言负责，并与何正康协调处理，与羊寨镇政府无关。2014年3月28日，何正康作为甲方、卢海霞作为乙方签订《协议书》1份，约定：因双方存在经济往来，何正康欠卢海霞人民币300万元整（不包括利息），现经双方相互协商，达成如下协议：一、何正康自愿将坐落于阜宁县羊寨镇原北沙乡政府大院内所属土地和所属建筑物的使用权转让给卢海霞。宗地四址为：东至面东门市房（门市房下土地由房主和何正康共同拥有），南至大院南围墙，西至北沙居委会办公楼西墙（院内泵房予以保留并与厂区隔断），北至北围墙。二、此宗地块包括房产在内总价为138万元，何正康自愿抵偿给卢海霞作为现金抵算何正康所欠卢海霞款项。三、双方签订协议后，何正康原有宗地的使用权及镇政府的相关政策由卢海霞获取，其他事项由双方协调处理。四、卢海霞获得所属土地及所属建筑物的使用权后，需办理相关证件，一切费用由卢海霞自行承担。另查明，位于阜宁县羊寨镇北沙居委会的房屋【产权证号：阜房权证羊寨字第××号、阜房权证羊寨字第××号】的所有权人为阜宁县国有资产投资经营公司，产别为国有房产，使用单位为羊寨镇政府。位于阜宁县的土地使用权【土地使用权证号：阜国用（2010）第04384号】类型为划拨，用途为机关团体用地，使用权人为阜宁县羊寨镇政府。案涉房屋已经部分被拆除，案涉土地使用权转让未办理审批手续。还查明，羊寨镇政府明确表示对确认合同无效后的法律后果不要求在本院中一并处理，其将通过另行提起诉讼等方式解决。本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”以及第十一条：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”的规定，转让划拨土地使用权应当经有批准权的人民政府批准，因羊寨镇政府作为案涉划拨土地的使用权人与毛勤言、何正康订立合同转让划拨土地使用权，未经有批准权的人民政府批准，且在起诉前亦未获得有批准权的人民政府批准办理案涉土地使用权出让手续，故羊寨镇政府于2010年4月29日与毛勤言签订的《协议书》、于2013年11月10日与毛勤言、何正康签订的《补充协议书》应当依法确认无效。另，何正康于2014年3月28日与卢海霞签订的《协议书》亦因未能办理案涉划拨土地使用权的出让手续，违反了法律、行政法规的强制性规定，本院同样依法确认无效。关于案涉划拨土地范围内所属建筑物处分行为的效力，《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。因案涉划拨土地原用途为机关团体用地，而转让后土地用途变更为工业用地，未经批准办理土地变更登记手续，基于房地一体的原则，改变土地用途未经批准所签订的房屋买卖合同，应当认定无效，故附着于案涉三份协议，即2010年4月29日《协议书》、2013年11月10《补充协议书》、2014年3月28日《协议书》中案涉划拨土地上的建筑物的处分行为亦应认定无效。另，案涉三份协议中除土地使用权及附着于土地上的建筑物转让以外的有关税收、债务冲抵等条款因系以取得案涉土地使用权及房屋所有权为前提，并非独立的民事行为，从属于土地使用权及地上房屋所有权转让合同，故上述条款因土地使用权及地上房屋所有权转让合同无效而归于无效。另，羊寨镇政府明确表示对确认合同无效后的法律后果不要求本院在本案中一并处理，且何正康提起反诉后亦申请撤回反诉，故本院在本案中对案涉合同无效后的财产返还等后果不作出处理。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条，《中华人民共和国土地管理法》第十二条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第十一条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条规定，判决如下：确认原告阜宁县羊寨镇人民政府于2010年4月29日与被告毛勤言签订的《协议书》、于2013年11月10日与被告毛勤言、何正康签订的《补充协议书》、被告何正康于2014年3月28日与被告卢海霞签订的《协议书》无效。案件受理费28544元，由原告阜宁县羊寨镇人民政府负担。(原告已交)如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  谢爱红人民陪审员  殷 欣人民陪审员  李卫国二〇一九年十二月四日法官 助理  张 慧书 记 员  王菲菲