安徽省滁州市南谯区人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1103行初49号原告：安徽桐然建设工程有限公司，住所地合肥市瑶海区开源馨居B幢1203，统一社会信用代码913401003281172451（1-1）。法定代表人：徐智，该公司经理。委托诉讼代理人：汪东辉，安徽环滁律师事务所律师。被告：滁州市南谯区应急管理局，住所地滁州市南谯新区政府1号楼，统一社会信用代码11341103MB15643507。负责人：任祥，该局局长。委托诉讼代理人：王俊，安徽清流律师事务所律师。委托诉讼代理人：余宇，安徽清流律师事务所实习律师。原告安徽桐然建设工程有限公司(以下简称桐然公司)与被告滁州市南谯区应急管理局（以下简称区应管局）不服行政处罚纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月15日立案后，向被告区应管局送达诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日、2019年10月29日公开开庭进行了审理。原告桐然公司的委托诉讼代理人汪东辉，被告区应管局负责人任祥及委托诉讼代理人王俊、余宇到庭参加诉讼。本案已审理终结。区应管局于2019年6月27日作出（滁南）应急罚[2019]2-05号《行政处罚决定书（单位）》，决定给予桐然公司处人民币30万元罚款的行政处罚。被告区应管局在法定期间向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据。被告区应管局提供如下证据：证据一、葛超军、袁先锋、佘其君、张玉中的《询问笔录》，拟证明本起安全事故发生的经过；证据二、丁宏舟、袁辞林、葛超军、袁军、韩仕宝的《询问笔录》，拟证明事故发生时，项目经理丁宏舟因公外出，于当天中午11点赶到现场；安全员袁辞林在项目部做资料，不在施工现场。事故发生当天，市公安交警支队三大队开展事故调查、认定工作；2019年1月2日，南谯区人民政府成立事故调查组，对该起事故开展调查工作。导致事故的直接原因是违规吊装作业，冒险蛮干，撞断桥面栏杆，散落的大理石栏杆击中桥下正在施工的作业人员。桐然公司安全生产责任制落实不到位，现场安全管理严重缺失，擅自占用公共设施用于转运建筑施工材料，安全教育培训不到位。证实本起事故性质是一起因不具备施工条件，违规吊装作业、冒险蛮干，现场安全管理严重缺失而导致的一般生产安全责任事故。袁辞林作为桐然公司工作人员、涉案工程的安全员，未认真履行法定安全生产职责，未及时排查生产安全事故隐患，不在施工现场,未能制止和纠正冒险作业、违反操作规程的行为，导致事故发生，属于直接责任人员；证据三、交警支队重新调查、认定意见书及事故复查结论，拟证明本起事故不是交通事故，是安全生产责任事故；证据四、滁州市安全生产委员会办公室审核情况的函（滁安办函（2019）28号）、滁州市南谯区人民政府批复文件（南政（2019）39号）、立案审批表，拟证明滁州市安全生产委员会办公室于2019年4月28日出具《关于滁州市南谯区双洪水库排洪沟改造工程“12.28”一般物体打击事故调查报告审核情况的函》：原则同意事故调查报告，要求按程序上报南谯区政府。原告按程序上报区政府，区政府于2019年5月21日出具批复文件：同意事故调查组对涉案事故的原因、性质及责任的认定；同意事故调查组对事故有关责任单位和责任人提出的处理意见；督促有关单位做好防范措施落实工作，并抓紧做好事故结案。区政府批复下来后，原告便对涉嫌违法行为的袁辞林进行立案；证据五、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、授权委托书、文书送达回执，拟证明应急管理局根据原告的违法行为，依据相应的法律，将拟对原告做出的行政处罚及原告具有要求听证的权利告知原告；证据六、听证申请、授权委托书、律师执业证、行政处罚听证会通知书、文书送达回执、延期听证申请、听证笔录、听证会报告书，拟证明原告收到《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》后，申请听证，应急管理局按程序举行听证、制作听证笔录及听证会报告书；证据七、行政处罚集体讨论记录、案件处理呈批表、行政处罚决定书、文书送达回执、结案审批表，拟证明听证会举行后，应急管理局对拟做出的行政处罚集体讨论，最终做出行政处罚决定书，原告收到行政处罚决定书后，已将罚款缴纳至指定银行，应急管理局报批结案；证据八、《关于印发滁州市南谯区应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》、关于惠敬光等同志工作职务的通知、执法证，拟证明应急管理局对于安全生产事故具有调查取证的执法权，对于安全生产违法行为具有做出行政处罚的职能。原告桐然公司向本院提出诉讼请求：1、依法撤销被告作出的（滁南）应急罚[2019]2-05号行政处罚决定；2、本案的诉讼费用由被告承担。事实与理由：一、基本事实：2018年12月28日8时30分左右，葛超军驾驶车牌号为皖Ｓ×××××的重型专项作业车在滁州市南谯区乌衣镇袁庄路双洪水库排洪沟（康泰路-袁庄路）桥上倒车时，车尾撞到大理石栏杆，栏杆掉落，造成桥下施工作业人员张成明当场死亡、薛国顺受伤、桥栏杆受损的事故。二、本起事故应为交通事故，不应作为生产安全事故处理。1、袁庄路桥上区域不在双洪水库排洪沟改造工程施工作业区域内。该项目工程位于康泰路桥（始点）与袁庄路桥（终点）之间的排洪沟段，涉案地点不在施工范围内。2、葛超军非安徽桐然公司的员工。葛超军是单独承接了临时堆放在绿化带的20件打捆水泥预制品吊装业务,相应的安全保障措施均应由葛超军自行负责，葛超军是责任主体。3、本起事故是葛超军违规倒车造成的，并不是在进行吊装作业，本起事故应为交通事故。三、被告认定部分事实错误，作出的处罚决定依据不足，适用法律错误。1、安徽桐然公司工作人员袁先锋和佘其君之前已要求葛超军在倒车或吊装作业时要服从管理和安排，葛超军不服从管理和安排违规倒车属于个人行为。2、事故发生后桐然公司积极组织抢救和处理善后事宜，同时对伤亡人员作出足额赔偿，减轻了对社会造成的不良影响，履行了自己的义务，被告对此未予考虑；3、原告已履行安全生产职责，主动消除和减轻事故危害后果，被告对此不予认可，违规将交通事故强行纳入生产安全事故进行处理，违反公平公正原则；4、行政处罚决定书适用法律错误。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条之规定，生产经营单位包括自然人，如按生产安全事故处理，葛超军是责任主体，桐然公司不是责任主体。综上，被告作出的行政处罚决定无充分的事实和法律依据，行政处罚决定违法，请求贵院依法应予撤销。桐然公司提供如下证据：证据一、滁州市公安局交警三大队作出的事故认定书，拟证明三大队在调查取证的基础上认定本起事故为道路交通事故，葛超军违反道路法规，负事故的全部责任，张成明无责任，本起事故为交通事故；证据二、现场照片5张，拟证明施工作业区域不在公共管理的道路和桥面上，是在距桥有一段距离的排洪沟内，原告管理范围不包括公共道路和桥面，公共道路和桥面属于交警部门管理；证据三、交警三大队对葛超军做的询问笔录、被告对葛超军作出的询问笔录（第一页），拟证明本案中葛超军是独自承揽的吊装作业，其具有施工作业资质，葛超军作为自然人根据法律规定也可以作为生产安全的责任主体，在本起案件中葛超军应当承担本起事故的全部责任；证据四、2019年4月2日形成的滁州市南谯区双洪水库排洪沟改造工程1228一般物体打击事故调查报告，拟证明该调查报告没有按照国务院令第493号的相关规定组成联合调查组，严重违法，其所形成的调查报告是非法的。被告依据调查报告所做出的的处理决定也是违法的；被告作出行政处罚决定时，对法律规定的减轻情节没有考虑。证据五、照片2组，拟证明交通安全警示标志及现状，驾驶员应当按照交通警示标志谨慎驾驶，在路桥段从警示标志看出是禁止停车的，葛超军违规停车、倒车是导致本起事故的直接原因，交警部门认定本起事故是交通事故符合法律规定。被告对本起事故相关的事实没有调查清楚;证据六、录音一份，拟证明本起事故发生后，被告作为行政管理机关违规要求交通管理部门不履行其相应的职责，人为的将交通事故交由被告做生产安全事故处理，但交警部门依法办案，最终没有按照被告的要求将本案移交给被告，仍然按其职责作出交通事故认定。被告区应管局辩称：一、关于本案的责任主体问题。桐然公司是双洪水库排洪沟改造工程承包施工单位，是该工程项目安全生产责任主体。葛超军作为吊车驾驶员，受雇为桐然公司施工进行吊装作业，在桥上倒车撞倒大理石栏杆，致桥下正在施工作业的张成明砸死，薛国顺砸伤，桥上、桥下形成立体交叉作业现场，应当视为施工范围内，若不是施工范围，不可能砸死、砸伤施工人员，桐然公司未认真履行法定安全生产责任制，未依法依规开展吊装作业，现场管理严重缺失，隐患排查治理不力，故桐然公司是本起事故的责任主体。二、关于本案事故的性质问题。葛超军为该工程项目在准备吊装过程中，进行倒车就位，撞倒栏杆，砸死砸伤人员均是现场施工人员，依法应认定为安全责任事故。滁州市公安局交通警察支队于2019年2月1日作出《道路交通事故复核结论》：原道路交通事故认定事实错误，依据《道路交通事故处理程序》第76条第3款之规定，经支队集体研究决定，责令滁州市公安局交通警察支队直属三大队重新调查认定。据此，滁公交认字（2019）第003号道路交通事故认定书无效，进一步说明本案不属于交通事故而属于安全责任事故；三、区应管局作出的处罚决定程序合法。事故发生后，区应管局工作人员对相关及在场人员进行调查取证，对拟作出的处罚决定依法进行听证，在事实的基础上，依据相关法律、法规作出处罚决定，程序合法。四、适用法律正确，处罚适当。桐然公司违反《中华人民共和国安全生产法》第4条、第17条、第40条、第41条和《水利工程建设安全生产管理规定》第20条之规定，对本起事故的发生负有主体责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第109条第（1）项之规定：“发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。”本案作出30万元的罚款决定，不违反法律规定，处罚适当。综上，桐然公司提起的行政诉讼，理由不能成立，请依法驳回桐然公司的诉讼请求，维持滁南应急罚（2019）2-05号《行政处罚决定书》。经庭审质证,本院对当事人证据作如下确认：桐然公司对区应管局提供的证据一、三、四、五、六、七、八的真实性予认可，对证明目的及证据二不认可；经审查，证据二系区应管局在履行执法调查时制作的材料，询问笔录上已明确载明询问人和记录人为两人，且均取得行政执法资格，加之机构改革具有持续性和承接性，因而在无相关规定的情况下，不宜否定行政执法人员已取得的执法资格，故本院对证据二的真实性予以采纳。区应管局对袁辞林提供的证据一、三、四的真实性予以认可，对证明目的及证据二、五、六不认可；经审查，区应管局认可照片系在事故发生后经整改的现场照片，但不能证明事故发生时的情形，故本院对证据二的真实性予以认可。对证据五的关联性及证明目的不予采信。对证据六的真实性和证明目的不予采信。本院经审理认定事实如下：2018年12月27日，南谯区双洪水库排洪沟改造工程项目部材料员佘其君与吊车驾驶员葛超军确认在袁庄路桥上进行卸车、吊运作业；28日8时30分左右，葛超军驾驶吊车在袁庄路桥上倒车，车后轮驶上了人行道，吊车尾撞上桥西侧大理石栏杆，造成桥西侧大理石栏杆整体断落，散落的大理石栏杆击中西侧桥下结合部正在搅拌混凝土的张成明和薛国顺，造成一死一伤；事故发生后，滁州市公安局交警支队直属三大队到场开展了事故调查、认定工作；2019年2月1日，滁州市公安局交通警察支队作出滁公交复字结论[2019]第008号《道路交通事故复核结论》：原道路交通事故认定事实错误，依据《道路交通事故处理程序规定》第七十六条第三款之规定，责令滁州市公安局交通警察支队直属三大队重新调查认定。2019年1月2日，南谯区人民政府成立事故调查组，对该起事故开展调查工作；2019年4月2日，调查组作出调查报告：1.“滁州市南谯区双洪水库排洪沟改造工程”项目发包单位为滁州市南谯区水利局，承包单位为安徽桐然建设工程有限公司，监理单位为合肥忠义工程监理有限公司；2.桐然公司系双洪水库排洪沟改造工程承包施工单位，是该工程项目安全生产责任主体。未认真履行法定安全生产责任制，安全责任落实不到位；未依法依规开展开展吊装作业；未依法依规开展水利工程建设活动，现场管理严重缺失，隐患排查治理不力等；3.经调查认定：该事故是一起因不具备施工条件，违规吊装作业、冒险蛮干，安全生产责任制落实不到位，现场安全管理严重缺失而导致的一般生产安全责任事故；4.事故有关责任人员及单位作出了处理建议等。2019年4月28日，滁州市安全生产委员会办公室发函，原则同意该事故调查报告；2019年5月21日，南谯区人民政府作出批复，对调查报告予以认可；同日，区应管局对桐然公司涉嫌违法行为予以立案，并作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》；2019年5月29日，桐然公司申请听证；2019年6月4日，区应管局送达《行政处罚听证会通知书》，告知听证主持人为巫叶斌；2019年6月5日，桐然公司申请延期听证；2019年6月13日，区应管局组织召开了听证会；2019年6月27日，区应管局作出（滁南）应急罚[2019]2-05号《行政处罚决定书（单位）》：认定桐然公司未认真履行法定安全生产责任制。安全责任落实不到位;未依法依规开展吊装作业;未依法依规开展水利工程建设活动，现场管理严重缺失，隐患排查治理不力。违反了《水利工程建设安全生产管理规定》第二十条和《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十七条、第四十条、第四十一条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）的规定，给予处人民币30万元罚款的行政处罚。本院认为，《水利工程建设安全生产管理规定》第二十条：施工单位应当设立安全生产管理机构，按照国家有关规定配备专职安全生产管理人员。施工现场必须有专职安全生产管理人员。专职安全生产管理人员负责对安全生产进行现场监督检查。发现生产安全事故隐患，应当及时向项目负责人和安全生产管理机构报告；对违章指挥、违章操作的，应当立即制止。《中华人民共和国安全生产法》第四十条规定：“生产经营单位进行爆破、吊装以及国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，应当安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实。本案中，当事人针对行政处罚决定存在的争议焦点：1.违法事实是否清楚；2.行政处罚程序是否合法。针对焦点一，根据《中华人民共和国安全生产法》第二条的规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法。一是区应管局提供的证据足以证明，葛超军是按照约定为双洪水库排洪沟改造工程项目提供吊运劳务的，在实施作业过程中造成了人员伤亡，应当属于生产安全事故，桐然公司以事故发生地不在施工范围内为由主张本案为交通事故的理由不能成立，且公安部门在复核后认定原交通事故认定事实错误；二是按照法律规定，南谯区人民政府负责本次事故调查，调查报告也由区政府批复认可，并非由区应管局作出，该局只是对其中认定的事实予以认可、采纳，故对于调查的程序问题，不在本案的审查范围；三是结合相关人员的询问笔录，葛超军作业时，现场未采取有效的安全措施，桥下仍有其他人员在施工，另承包方在雇佣葛超军作业时，未与其约定安全作业的义务及相关措施，也无进行安全作业的教育培训。桐然公司作为双洪水库排洪沟改造工程承包施工单位，是该工程项目安全生产责任主体。未认真履行法定安全生产责任制，安全责任落实不到位；未依法依规开展开展吊装作业；未依法依规开展水利工程建设活动，现场管理严重缺失，隐患排查治理不力，应对此负责，故本院对区应管局查明的事实予以采纳。针对焦点二，区应管局按照行政处罚法等规定履行了相关程序，根据桐然公司的申请组织了听证会，对于主持人的资格，桐然公司在收到听证会通知书后未提出回避请求，并且巫叶斌也非案件承办人，故区应管局做到了程序合法，保障了行政相对人的法定权利；由于桐然公司在起诉时未对行政行为的程序提出异议，故区应管局在法定举证期限内针对矛盾焦点提交了事实认定方面的证据；同时程序方面的证据在行政行为作出前就已形成，不存在事后取证的情形，虽然存在举证瑕疵，但不宜对证据予以否定，故本院对桐然公司对此提出的异议不予采纳。综上，区应管局作出的（滁南）应急罚[2019]2-05号《行政处罚决定书（单位）》事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告安徽桐然建设工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安徽桐然建设工程有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达后十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。审判长 明敏人民陪审员钱传明人民陪审员陈明智二〇一九年十二月五日法官助理林园浩书记员孙敦玥附本案适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。