南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣71行终490号 上诉人（原审原告）吴银初，男，1965年6月10日出生，汉族，住江西省九江市都昌县。 被上诉人（原审被告）南昌市社会保险管理中心，住所地江西省南昌市红谷滩新区丰和北大道369号，统一社会信用代码：12360100491101294U。 法定代表人陶健根，该中心主任。 委托代理人赵臻，上海市锦天城（南昌）律师事务所律师，律师执业证号：13601200911326953。 委托代理人谢乒，上海市锦天城（南昌）律师事务所律师，律师执业证号：13601201921085674。 上诉人吴银初因其诉被上诉人南昌市社会保险管理中心（以下简称市社保中心）不履行法定职责一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初496号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 原审法院经审理查明：2018年7月3日，原告通过EMS特快专递向被告市社保中心递交投诉举报信，其内容为：1．要求被告对原告基本医疗保险、失业保险、工伤保险缴费基数从8925元/月降为2826元/月和停缴近两年出具依据和理由；2．督促原告工作单位中国工商银行股份有限公司江西省分行营业部（以下简称工行营业部）全额（8925元/月）补缴原告的基本医疗、失业、工伤保险（2014年元月至2018年6月）；3．依据《社会保险行政争议处理办法》第六条第二款、第三款、第八款、第九款，《社会保险费征缴暂行条例》第十三条、第二十六条和社保法第十七条、第二十条、第二十四条、第二十七条等法律法规，请予纠正，保障原告正当合法权益。2018年7月23日，被告作出《关于吴银初信访问题的回复》，内容为：关于申请人提出的其医疗、失业、工伤保险缴费基数从8925元/月降为2826元/月的问题，经与工行营业部联系，了解到2013年9月12日起申请人不在工行营业部上班，收入锐减，工行营业部2015年按社会平均工资的60%申报，申请人医疗、失业、工伤保险缴费基数即从2014年8197元/月调整为2015年2826元/月，导致其缴费基数下降幅度较大。关于申请人要求被申请人督促单位补缴医疗、失业、工伤保险费的问题，申请人诉求补缴2015年7月至2018年2月医疗、工伤、失业保险费的问题，经了解，2016年5月工行营业部与申请人解除了劳动合同并办理了医疗、工伤、失业保险停保手续。 原告收到回复后，向市政府申请行政复议，请求：1．确认被申请人违法，责令其重新作出回复；2．责令被申请人督促用工单位足额缴纳（缴费基数8925元/月）从2014年7月至2016年6月申请人的基本医疗、失业、工伤保险金，纠正不作为行为。市政府经复议，于2018年10月30日作出行政复议决定书，认为申请人在社会保险事务经办过程中产生的争议，属于社会保险行政争议范围，《社会保险行政争议处理办法》规定了具体的处理程序，被申请人按照信访程序进行回复，处理不当。申请人就其社会保险费基数下降及停缴问题提出疑问属于咨询性质，被申请人有义务作出解释与说明，被申请人在回复中，就申请人社会保险费缴费基数从2014年的8197元/月下调至2015年的2826元/月作了说明，但该情况说明与申请人提出的说明从8925元/月降为2826元/月的诉求并不相符。申请人要求被申请人督促工行营业部全额（8925元/月）补缴申请人的基本医疗、失业、工伤保险（2014年元月至2018年6月），被申请人接到该投诉后，应当对申请人反映的情况是否属实进行调查核实并依法作出相应处理决定，但被申请人仅是在回复中对有关情况进行了陈述，并未对工行营业部是否存在违法行为作出明确界定，也未作出任何处理决定。另外，申请人要求的是补缴“2014年元月至2018年6月”的社会保险费，被申请人在回复中将其修改为诉求补缴“2015年7月至2018年2月”的社会保险费问题，解释的理由是“经了解，2016年5月营业部与申请人解除了劳动合同并办理了医疗、工伤、失业保险停保手续”，被申请人陈述问题的时间节点既与申请人的诉求不相符，与其自证问题也不相符。综上所述，被申请人针对申请人的投诉举报问题所作的回复，在形式与内容上均不符合要求，依法应予撤销。被申请人未依法履行其职责，依法应当责令其重新作出处理，对申请人提出的第一项行政复议请求，本府予以支持。申请人提出的第二项行政复议请求，应基于工行营业部存在未足额缴纳社会保险费的违法事实，而对该事实的认定属于被申请人的法定职责，因此，应当先由被申请人进行认定，申请人如有异议，再申请行政复议。决定：一、撤销被申请人作出的《关于吴银初信访问题的回复》；二、责令被申请人在收到本决定书之日起60日内重新就申请人的投诉举报作出处理。 2019年3月16日，原告收到被告邮寄的《关于吴银初信访问题的回复》，落款时间仍为2018年7月23日，内容除上份回复内容外，增加了“关于要求督促用人单位工行营业部依法全额（8925元/月）补缴投诉人吴银初的基本医疗、失业、工伤保险（2014年元月至2018年6月）的诉求。根据工商银行青山湖支行提供的《吴银初201401至201606工资明细》（见附件2），吴银初2014年1月至2016年6月基本医疗保险、失业保险、工伤保险缴费基数均不低于其实际工资，不存在未足额缴纳的情况。根据工行营业部人力资源部提供的《终止（解除）劳动合同通知书》（见附件3），工商银行已于2016年5月与吴银初解除了劳动合同关系，并于2016年7月办理了吴银初的社会保险停保手续。综上，对于吴银初的上述诉求我中心不予支持。”原告认为被告的该份回复答非所问，公然造假，仍当作原告信访问题处理，未履行法定职责，遂诉至法院，请求法院判决：1．被告依法履行向工行营业部追缴2014年7月至2016年6月未足额缴纳的基本医疗、失业、工伤保险金，纠正不作为行为；2．本案诉讼费由被告承担。 原审法院经审理认为：本案争议焦点为：一、原告的诉讼请求与行政复议请求是否为同一请求。对比行政复议决定书中的复议请求和本案起诉状中的诉讼请求，原告的诉求均为要求被告履行向工行营业部追缴2014年7月至2016年6月未足额缴纳的原告的基本医疗、失业、工伤保险金，纠正不作为行为，故可认定为系同一请求。二、被告市社保中心是否实质履行了行政复议决定。吴银初向市社保中心递交投诉举报信，市社保中心按照信访程序进行回复，市政府经复议后作出了决定，责令市社保中心按照《社会保险行政争议处理办法》规定的处理程序重新作出处理。但市社保中心收到行政复议决定书后，仍按信访程序向原告送达了与第一次答复落款同一天（2018年7月23日）的《关于吴银初信访问题的回复》，虽然作出“对于吴银初的上述诉求我中心不予支持”的意见，但作出程序、处理时间均与行政复议决定书的要求相悖，并未实质履行行政复议决定。三、本案是否符合行政诉讼受理条件。（一）从法律规定来看，当事人就同一个行政行为寻求救济，只能在行政复议与行政诉讼之间择一而行之，而不得同时提出。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”该规定对于行政诉讼和行政复议的选择以当事人自由选择作为原则，法律规定的应当复议前置或者复议终局的情形除外。这种自由选择的立法模式充分尊重了行政相对人的意愿，但也应遵循“行政复议与行政诉讼，当事人应择一而行之”之原则。这一原则包括如下三个方面的内容：一是不得对同一行政行为同时提起行政复议与行政诉讼；二是不得对已经进入行政诉讼程序的行政行为提起行政复议，亦不得对已经进入行政复议程序的行政行为提起行政诉讼；三是不得对已经有行政诉讼结论的行政行为提起行政复议，亦不得对已经有行政复议结论的行政行为提起行政诉讼。本案中，市政府已经作出责令市社保中心按照《社会保险行政争议处理办法》规定的处理程序重新作出处理的行政复议决定，市社保中心却仍按照信访程序进行答复，且落款时间与被申请复议的回复在同一天，应视为未重新作出处理，吴银初再次就同一请求提起行政诉讼，不仅违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定及立法精神，亦不符合人民法院行政诉讼受理条件。同时，法律并未规定复议机关改变原行政行为后，当事人还可以就原行政行为提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关改变原行政行为，是指复议机关改变原行政行为的处理结果”。对于复议决定改变原行政行为的情形，法律规定可以复议机关作为被告提起行政诉讼，而不得对原行政行为提起行政诉讼。本案中，市政府认为被告针对原告的投诉举报问题所作的回复，在形式与内容上均不符合要求，依法应予撤销。吴银初如不服该行政复议决定，可以市政府作为被告就其作出的行政复议决定依法提起行政诉讼，而其绕过行政复议决定，径直以同一诉请再次提起行政诉讼等同于起诉原行政行为，并无法律依据。（二）有关法律对于行政机关不履行行政复议决定的救济路径进行了明确规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款规定“行政复议决定一经送达，即发生法律效力。”作为复议机关的下级机关的被申请人，应当在收到决定书之后履行复议决定。吴银初有权依据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条的规定寻求救济，而无需就同一请求另行提起本案行政诉讼，否则容易引起行政诉讼与行政复议在实践中的衔接混乱。 综上，吴银初就同一请求在已选择行政复议进行救济且有复议决定的情况下，再次径直提起本案行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告吴银初的起诉。 上诉人吴银初不服原审裁定，向本院提起上诉称：1.被上诉人对上诉人的多次投诉无动于衷。被上诉人与用人单位从未向上诉人出示将上诉人缴费基数从8925元/月下调为2826元/月的有效依据，未做到信息公开和履行定期告知义务等。2.证据间自相矛盾。社会保险参保缴费证明参保状态（暂停参保）与《解除劳动合同通知书》相冲突；江西省劳动人事争议仲裁委员会（以下简称省劳动仲裁委）作出的赣劳人仲案字（2016）第410号、南昌市中级人民法院（2017）赣01民特19号民事裁定书、（2017）赣01民终2763号民事裁定书与《解除劳动合同通知书》中的时间相冲突。综上，请求二审法院判令：1．要求被上诉人依法履行向上诉人工作单位工行营业部追缴2014年7月至2016年6月未足额缴纳的基本医疗、失业、工伤保险金，纠正不作为行为；2．本案诉讼费由被告承担。 本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为,法律、法规未将被申请人不履行行政复议决定确定的义务规定为可提起行政诉讼的案件,被申请人不履行行政复议决定,是行政监督和行政执行的问题，属于《中华人民共和国行政复议法》的调整范畴。本案中，市政府作出的洪府复字[2018]308号复议决定，指出市社保中心以信访形式作出回复不妥,明确了市社保中心应当根据《社会保险行政争议处理办法》进行处理。市社保中心应按照复议决定的要求重新作出行政行为。然而，市社保中心收到行政复议决定书后，仍按信访程序作出与第一次答复落款同一天的《关于吴银初信访问题的回复》，一审据此认定市社保中心并未实质履行行政复议决定并无不当。在此情形下，原告的诉讼请求已受生效的行政复议决定书所羁束,其起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  肖 康 审 判 员  张庆文 审 判 员  项 伟 二〇一九年十二月二日 法官助理  余周洋 书 记 员  高煜格