河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫01行赔初96号原告梁雨，男，1992年7月15日出生，汉族，住河南省中牟县。委托代理人徐勇，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人赵凤梅，北京市盛廷律师事务所律师。被告郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路22号。法定代表人王鹏，该管委会主任。委托代理人李丽莎，该单位工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。被告郑州市郑东新区豫兴路办事处，住所地河南省郑州市郑东新区郑开大道136号。法定代表人林庆超，该办事处主任。委托代理人朱丽斌，该单位工作人员。委托代理人朱妍，河南宇法律师事务所律师。第三人郑州市郑东新区豫兴路办事处马仙李村村民委员会，住所地河南省郑州市郑东新区豫兴路办事处马仙李村。负责人苏鹏，该村党支部书记。原告梁雨因诉被告郑州市郑东新区管理委员会（以下简称东区管委会）、郑州市郑东新区豫兴路办事处（以下简称豫兴路办事处）、第三人郑州市郑东新区豫兴路办事处马仙李村村民委员会（以下简称马仙李村委会）行政赔偿一案，原告于2018年11月2日向本院提起行政诉讼。经审理，本院于2019年3月12日作出（2018）豫01行赔初192号行政赔偿判决书，被告东区管委会对此不服，向河南省高级人民法院（以下简称省高院）提起上诉，省高院经审理，于2019年9月27日作出（2019）豫行赔终259号行政赔偿裁定书，裁定撤销本院（2018）豫01行赔初192号行政赔偿判决，将案件发回本院重新审理。本院于2019年10月22日重新登记立案，并另行组成合议庭，于2019年11月14日重新公开开庭审理了本案。原告梁雨及其委托代理人赵凤梅，被告东区管委会的委托代理人李丽莎、黄琨，被告豫兴路办事处的委托代理人朱丽斌、朱妍，第三人马仙李村委会的负责人苏鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告梁雨在重审过程中，将诉讼请求进一步明确如下：依法判令两被告向原告支付因违法强拆原告房屋给原告造成的损失：对原告安置不低于被强拆面积1341.52平方米的房屋或货币赔偿15832619.04元（1341.52＊11802）、2016.5.3-2019.11.15期间4人过渡费131200元（800＊4＊41）、被砸物品5541元。事实和理由：原告梁雨世代为河南省郑州市郑东新区豫兴路办事处（原河南省中牟县刘集乡）马仙李村农民，合法拥有原告之父梁海旺为原告结婚而在继承的其伯父梁文化455.8㎡的宅基地上建造房屋1341.52㎡，用于原告一家四人居住及使用。2016年5月3日凌晨5时左右，在郑东新区豫兴路办事处副书记杨国顺、副主任闫金梅、派出所副所长徐航等人，组织和带领包括街道办、派出所、社会闲杂人员在内200多人，在没有任何手续的情况下，强拆了原告宅基地上的全部房屋。将原告的全部家当包括生产、生活用品全部砸在废墟中。经诉讼，该强拆行为已被生效判决河南省高级人民法院（2019）豫行终1538号行政判决书维持一审判决而终审确认违法。对于违法强拆的行政赔偿请求，原告本以郑州市中牟产业园管委会牟管委【2011】5号关于印发《郑州市白沙、绿博组团合村并城工作实施方案》的通知的安置方案中每一农户人口无偿分配45㎡安置房，另20㎡按优惠价2100元/㎡购买,主张房屋强拆行政赔偿数额。经河南省高级人民法院裁定明确，行政赔偿是全部赔偿。原告因违法强拆房屋的损失包括原告三层砖混楼房共计1341.52㎡，有被告在原审中提供的证据《征用土地地上建筑物补偿计算表》和原告拍摄的房屋照片为证；对过渡费标准为每人每月800元的事实，被告在原审中已认可。因原告所在村庄土地已全部被征收，不存在另划宅基地建房安置；且原告宅基地和房屋所在区域现已为城市规划区，若被告给予原告等面积的安置房安置，原告愿意接受，但若不能等面积置换安置房的情况下，原告只能购买商品房，故原告要求的货币补偿价值是参考了安居客公开的房屋价值信息中马仙李村原址周边二手商品房的价值。包括原告特于2019年4月，用“马仙李村”、“宁馨苑小区”、“建业春天里”、“郑地美景东望”、“山水生态城”、“吉地澜花语”、“融创美盛象湖壹号”等关键词在https://www.anjuke.com/zhengzhou/cm880280/等网页查找了相关房价等材料，以及现在走访周边房地产中介等得到的房屋市场参考价格。现原告尽力举证自己的主张，对于周边房地产市场价格，本系政府房屋管理部门掌握本地房地产交易的信息，若被告不能用官方备案房地产的市场价格，原告的主张应该得到法律的支持，恳请依法采纳，支持原告的诉求。被告东区管委会辩称：一、虽然郑州市中级人民法院（2018）豫01行初559号行政判决和河南省高级人民法院（2019）豫行终1538号行政判决，认定郑东新区管委会拆除梁雨房屋的行为违法，但是最高人民法院在审理此类案件所做出的（2017）最高法行申370号行政裁定中认为“在行政赔偿案件中，应当将受害人在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策所应得到的利益损失，视为《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的国家赔偿中的直接损失”。河南省高级人民法院在审理张际彪诉郑州市人民政府拆除行为违法及行政赔偿案件所作出的（2016）豫行终2488号行政判决书中，也确定此类案件之行政赔偿损失计算标准为“应以依法征收所应得到的补偿为标准，自房屋拆除之日起按照同期银行活期存款利率计算。”本案中，虽然确认郑东新区管委会拆除梁雨房屋行为违法，但对其进行行政赔偿仍应该是按照拆迁安置补偿标准进行。对于房屋等附着物的补偿，经豫兴路办事处现场丈量，梁海旺房屋总面积为1463.43㎡、梁雨房屋总面积为1341.52㎡，两家房屋共2804.95㎡。按照郑州市中牟产业园区管委会关于印发《郑州市白沙、绿博组团合村并城工作实施方案》的通知（牟管委会〔2011〕5号）（以下简称牟管委会〔2011〕5号）的规定，对合法宅基地地上三层以下的建筑，人均120㎡为有效面积，大于人均120㎡的，只按人均120㎡予以补偿，多出部分给予200元/㎡的拆工费。按照上述标准，梁海旺、梁雨父子两家房屋总面积和家庭总人口合并计算的涉案房屋补偿款及拆迁奖励、搬家费等共计982190元，在扣除安置房购房款后剩余688190元补偿款豫兴路办事处已支付给梁海旺。其要求按周边商品房市场价进行货币赔偿的诉讼请求于法无据。对于安置房的分配，按照牟管委会〔2011〕5号，对于符合安置条件的人员将按照居住用房每人65㎡，商务用房每人5㎡的标准给予安置。梁海旺与梁雨家庭共7人符合安置政策，其要求按照不低于被强拆面积进行安置房置换的请求同样不能成立。即使其放弃安置房分配而全部要求货币赔偿，赔偿总额也只能是附着物补偿款加上应得安置房相应的价款。二、对梁雨所请求的日常生活用品等损失，其无证据证明上述物品在强拆时实际存在以及因强拆行为导致毁损或灭失，不应当予以赔偿。综上，除对梁雨要求的每人每月800元的过渡费，待案件争议结束后其可以与其他村民按同样标准领取外，对于其他诉讼请求，依法应予全部驳回。被告豫兴路办事处辩称：一、原告已经获得了依据补偿政策应当得的补偿款，其诉请没有事实依据。1.基于拆除原告宅基地上房屋的行为已被确认违法，原告起诉要求对房屋及附属物进行行政赔偿，那么就应当依据根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。2.根据最高人民法院对于同类案件的相关裁判（比如（2017）最高法行申370号行政裁定书），将在行政赔偿案件中的“直接损失”界定为：受害人在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策所应得到的利益损失。3.针对本案而言，根据拆迁的补偿标准牟管委〔2011〕5号《郑州市白沙、绿博组团合村并城工作实施方案》第四拆迁工作中第（四）补偿与奖励办法的补偿标准，计算出原告应当得到补偿款数额，且该补偿款已经支付到位。基于以上三点分析，违法拆迁给原告造成的损失已经得到了补偿，其诉请没有事实依据，应当依法驳回。二、退一步讲，即使贵院认为应当对原告赔偿，则也应以原告具有宅基地使用权的合法面积为基数，并扣除已经支付给原告的补偿款项。虽然《征用土地地上建筑物补偿计算表》记载了原告的建筑物面积，但是根据其集体土地使用证以及其宅基地使用情况，其合法的使用面积仅为200平方米，超出部分属于违法占用面积，而违法面积不应当得到任何赔偿。依据《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》第三条“集体土地上村民住宅建设的规划管理原则（四）村民住宅建设层数不得超过三层”，因此三层以上的面积为违法面积，不应赔偿。基于上述分析，即使判令对原告进行赔偿，也应当根据其合法使用面积，并扣除已经支付给原告的补偿款。综上所述，原告的诉请没有事实和法律依据，应当依法驳回。第三人马仙李村委会的述称意见与被告东区管委会及豫兴路办事处的答辩意见相同。原告在重审过程中向本院提交如下证据：1.河南省高级人民法院（2019）豫行终1538号行政判决书。证明目的：强拆已被生效裁判文书确认违法；原、被告适格。2.户口本。3.结婚证。证明目的：原告家庭本来具有安置人口资格的家庭成员及人数；原告符合独立拥有宅基地和房屋的条件。4.梁文化宅基地使用证。5.梁文化墓碑碑文照片。以上五份证据在原一审中已经出示并质证过。6.梁海旺情况说明一份。7.证人证言。8.郑州市中级人民法院（2018）豫01行初559号行政判决书。9.征用土地地上建筑物补偿计算表。10.房屋照片。证明目的：⑴原告合法使用的宅基地面积455.8㎡；原告房屋系三层砖混楼房；⑵原告宅基地和房屋的合法来源；⑶原告对宅基地和房屋的权利已被法院判决确认。11.郑州市城市总体规划（2010-2020）（2017年修订）。12.（2016）豫7101行初253号行政判决书。证明目的：原告要求的货币补偿价值按周边商品房价值的依据：村庄土地全部被征收，且已列入城市规划区，不存在另划拨宅基地安置的可能。13.马仙李村原址周边房地产市场价格网络截图。14.走访中介拍摄的房价。证明目的：马仙李村原址周边房地产市场价格平均为11802元/平方米。15.法释〔2011〕20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条。16.《行政诉讼法》第三十八条第二款。17.(2014)行监字第148号陈山河与洛阳市人民政府、洛阳中房地产有限责任公司行政赔偿案。证明目的：⑴原告有权请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准；⑵原告有权根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款，以保证选择产权调换的权利；⑶因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。经庭审质证，被告东区管委会对原告提供证据质证意见为：证据1省院行终1538号行政判决书的真实性没有异议，对其证明目的也没有异议。但是该判决书只是确认了被告对原告具有一定权益的房屋拆除本身行为违法，涉及的只是对其被拆除的房屋本身的一个赔偿问题。该判决中并没有涉及原告作为村民享受安置房的任何事宜，而被告也从未拒绝为原告提供相应的安置房。因此原告所提出的诉讼请求的第一项和该证据之间没有关联性。对证据2、3真实性没有异议，但是该证据只能显示原告符合安置资格，并不显示他已经依法取得了宅基地使用权，而且对于原告诉讼请求中实际上影响到安置资格分配的问题，安置房的分配也和是否具有宅基地没有直接关系，与本案无关。证据4-8的真实性没有异议。原告对涉案的房屋具有一定的合法权益，他主张对地上附着物要求赔偿对此生效判决已认定他具有相应资格，我们没有异议。但是对于原告在此之外提出的以房屋被拆除，要求按商品房的价格进行补偿的诉讼请求，该证据没有任何关联性。对证据9补偿表的真实性没有异议，最后合计的面积是一个笔误。确认的面积是1341.52平方米，但是该房屋的面积依照河南省关于农村宅基地住房面积使用权的规定，理论上最大的面积，合法的也只有600平方米，因此超出的741.52平方米属于违法建筑，不再补偿或者赔偿范围之内。对证据10、11、12的真实性没有异议。但对其证明目的当中所涉及的村庄土地已全部被征收，不存在另划宅基地安置可能的证明目的予以认可。但是对于他已主张已列入城市规划区，因此要求按国有土地上房屋的评估价值进行了补偿的，我们不予认可。是对最高人民法院司法解释的一个曲解，特别是在本案当中原告梁雨本人符合安置房分配资格，而该村委会也存在安置房可予分配的安置房的情况下，不存在着适用.对证据13、14的真实性不予认可而且这与原告证明目的之间没有关联性。证据15、16是最高人民法院的司法解释和行政诉讼法，并非行政诉讼法所规定的证据，而对该法条在本案中的适用，我们认为和它的证明目的并不相连。对证据17判决书的真实性没有异议，但是该判决所涉及的是国有土地上房屋的拆迁事宜，而且该判例也明确规定是在没有适当房屋进行产权调换时，才进行市场价估值评估给予补偿款。因此和本案没有关联性。被告豫兴路办事处对原告证据的质证意见同被告东区管委会。第三人马仙李村委会对原告证据的质证意见同被告东区管委会。被告东区管委会提交证据如下：1.郑州市中牟产业园区管委会关于印发《郑州市白沙、绿博组团合村并城工作实施方案》的通知（牟管委会〔2011〕5号），共16页；2.《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2014〕142号），共11页；3.《郑州市白沙园区管委会有关拆迁补偿安置政策和补偿标准》；共1页；4.《郑州市白沙园区管委会有关拆迁补偿安置政策和补偿标准》公示照片，共2页；5.《征用土地地上建筑物补偿计算表》，共2页；6.《征用土地地上建筑物补偿计算表》公示照片，共3页；7.2016年4月27日进账单，共1页；8.2016年4月26日《零星票据分类粘贴单》，共1页；9.打款情况统计表，共2页；10.最高人民法院（2017）最高法行申370号行政裁定书，共6页；11.河南省高级人民法院（2016）豫行终2488号行政判决书，共7页。以上证据用于综合证明对梁雨的行政赔偿应以依法征收所应得到的补偿为标准，按照征收补偿标准计算的补偿款豫兴路办事处已支付给梁海旺，其诉讼请求无事实和法律依据，依法应予以驳回。原告对被告东区管委会提交证据质证意见如下：对证据1真实性认可，不认可其合法性和关联性。对证据2真实性无异议。但是对本案不适用，与本案没有关联性。证据3真实性无异议。不认可其合法性和关联性。证据4不认可其真实性、合法性和关联性。证据5的第一页与原告与本案无关。第二页是原告的房屋，原告认可其真实性。对证据6、7、8、9的三性均不认可。对证据10、11两个判例，认可其真实性合法性，但是与本案无关不认可其证明目的。被告豫兴路办事处及第三人马仙李村委会对被告东区管委会的证据均无异议。被告豫兴路办事处提交如下证据：会议记录两份,证明目的：证明马仙李村民委员会为了村集体和村民共同利益，会议研究决定对地上建筑物和附属物进行拆除，被告办事处不是拆除主体。其他证据同管委会。原告对被告豫兴路办事处的证据质证意见：不认可其真实性、合法性、关联性，具体是否是拆迁主体以及是否担责均由法院判决。被告东区管委会及第三人马仙李村委会对豫兴路办事处的证据均无异议。第三人马仙李村委会没有提供证据。本院对上述证据认证如下：对原告的证据13、14因真实性无法核实，且其他当事人均不认可，故本院不予采信，对原告其他证据的真实性当事人各方均无异议，本院予以采信。对于被告东区管委会及被告豫兴路办事处所提交的全部证据能够反映案件事实，其真实性本院均予以采信。对于当事人所提交有效证据的证明目的本院将在事实认定部分予以综合评述。经审理查明，原告梁雨系河南省郑州市郑东新区豫兴路办事处（原河南省中牟县刘集乡）马仙李村村民，涉案宅基地原由梁文化使用，梁文化去世后，该宅基地及地上房屋由梁雨之父梁海旺（梁文化之侄）使用，后在此宅基地上翻建房屋一处由梁雨一家居住生活。2011年12月21日郑州市中牟产业园区管委会印发《关于印发郑州市白沙绿博组团合村并城工作实施方案的通知》（牟管委〔2011〕5号），第三条“合村并城规划”规定：按照郑州市《郑州市中牟产业园区村庄整合安置专项规划》，在白沙组团、绿博组团规划区内拟建7个安置小区。其中在白沙组团拟建白沙安置小区、刘集01号安置小区和刘集02号安置小区，计划安置21个自然村，约31000人。第四条“拆迁工作”第（一）“拆迁范围”规定：本方案所指拆迁范围为中牟产业园区规划区建设用地范围内的村庄。涉案被拆房屋的宅基地位于刘集02号安置小区建设范围内。后豫兴路办事处、马仙李村委会对涉案地上附属物进行了调查。至2015年10月，因未达成拆迁安置协议原告的房屋尚未被拆除。马仙李村委会于2015年10月15日召开村两委及村干部会议、16日召开全体村组干部和全体党员会议，强调本次拆迁任务的重要性、表示坚决完成拆迁任务，并决定：收回梁海旺等未拆迁户的集体土地宅基地使用权；按照马仙李拆迁补偿政策对梁海旺等人进行补偿，村组干部分包到户、采取措施、拆除到位。2016年5月3日，涉案宅基地上房屋被拆除。原告以该拆除行为系二被告实施的违法强拆行为为由提起行政诉讼，同时提起本案行政赔偿诉讼。另查明，豫兴路办事处出具马仙李村群众过渡期安置费发放情况说明，载明：马仙李村2014年10月进行整村拆迁，过渡期安置费是从签订征迁补偿安置协议之日起按照600元/人/月的标准发放过渡费，按照100元/人/月的标准发放交通补贴，按照100元/人/月发放生活补贴，三项标准总计为800元/人/月。本院认为：一、根据本院生效行政判决，豫兴路办事处作为东区管委会的下属单位，按照东区管委会的指示实施合村并城工作的相关行为，法律责任及后果应当由东区管委会承担，东区管委会是本案适格被告，豫兴路办事处不是本案适格被告，原告对豫兴路办事处的起诉应当予以驳回。二、被告东区管委会拆除原告房屋的行为违法，已由本院生效行政判决予以确认，针对涉案房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，东区管委会依法应对原告的财产损失承担行政赔偿责任。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为被告东区管委会对原告财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准和赔偿如何处理等问题。（一）关于被拆迁人财产损失的赔偿范围问题《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”之理解，不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、过渡期安置费等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。本案中，如果原告在合村并城项目中未获得相应的补偿和安置，则其所主张的涉案房屋以及过渡期安置费等损失均应纳入行政赔偿范围。（二）关于被拆迁人财产损失的赔偿方式问题《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。如果房屋系因合村并城项目而被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，如果被拆迁人未获得安置,行政机关还有提供拆迁安置房的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。（三）关于被拆迁人财产损失的赔偿标准问题面对违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当遵循全面赔偿和公平合理的原则。为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。同时，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，关于双方争议较大的涉案房屋的损失赔偿标准问题，对此，本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持。”从该条款可以看出，集体土地被依法征收且未进行安置补偿是适用国有土地上房屋价值补偿标准的前提，本案并不符合上述条款规定的情形。在前期已对大部分被拆迁人按合村并城拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对原告的涉案房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。故此，原告的该项主张不能成立，不予支持。（四）关于被拆迁人财产损失的赔偿处理问题东区管委会在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对原告的损失赔偿，要填平补齐其受损的财产权利，确保其在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益。同时，还要考虑到原告房屋被强拆至今未得到赔偿的客观情况，东区管委会应当切实弥补因违法拆迁所造成的各项损失，对原告作出公平合理的赔偿。对于搬迁奖励费、临时过渡安置费等损失赔偿问题，东区管委会应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。鉴于有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要东区管委会进一步审查核实，同时考虑到本案合村并城涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法的角度出发，本案在损失赔偿处理问题上宜按照全面赔偿原则，由东区管委会对原告的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。应当指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，人民法院针对赔偿案件可以组织调解。本案审理期间因各方分歧过大难以达成调解协议。本案判决之后，东区管委会仍应积极协调当事人，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定。原告如不服，仍有权依法寻求司法救济。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条、第三十二条、第三十六条第（八）项的规定，判决如下：责令被告郑州市郑东新区管理委员会于本判决生效之日起九十日内对原告梁雨依法予以全面赔偿。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十六份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  张志立审判员  赵晓涵二〇一九年十二月二十日书记员  方超楠