怀化铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）湘8603行初97号 原告丁淼，女，1985年5月13日出生，汉族，住怀化市鹤城区。 委托代理人田雨沛，湖南怀天律师事务所律师。 被告怀化市征收安置办公室，住所地怀化市天星坪。 法定代表人戴业驹，主任。 委托代理人夏慧婕，系怀化市征收安置办公室工作人员。 委托代理人禹秀，湖南金州（怀化）律师事务所律师。 第三人怀化市城市建设投资有限公司，住所地怀化市鹤城区府前路。 法定代表人熊智勇，董事长。 委托代理人江燕，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。 原告丁淼认为被告怀化市征收安置办公室（以下简称怀化市安置办）、怀化市城市建设投资有限公司（以下简称怀化市城建投）未按照约定履行房屋拆迁补偿协议一案，于2019年7月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年7月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因被告怀化市城建投属于国有独资企业，不是行政诉讼的适格被告，经本院释明，原告于2019年8月27日向本院申请，将被告怀化市城建投变更为第三人。本院依法组成合议庭，分别于2019年11月13日、12月6日公开开庭审理了本案，原告丁淼的委托代理人田雨沛，被告怀化市安置办的委托代理人夏慧婕、禹秀，第三人怀化市城建投的委托代理人江燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告丁淼诉称，2011年12月23日，原告丁淼与被告怀化市安置办签订一份《村民房屋拆迁补偿协议》，拆除原告所有的位于怀化市××口乡××组的房屋，房屋建筑总面积176.39平方米，主房建筑面积176.39平方米。协议约定被告为原告安置120平方米宅基地，再给予原告补偿金等费用共计41786元。现如今，被告已拆除原告的房屋多年，原告多次找被告要求落实《村民房屋拆迁补偿协议》，被告虽将补偿金等费用支付给原告，但一直未给原告安置120平方米宅基地。请求法院判令被告为原告安置120平方米宅基地并承担本案诉讼费用。 原告向本院提交了下列证据： 1.原告身份证复印件，拟证明原告身份； 2.被告企业信息报告，拟证明被告身份； 3.《村民房屋拆迁补偿协议》，拟证明原告与被告签订房屋拆迁补偿协议的事实，被告未按照约定为原告安排120平方米宅基地的事实； 4.《承诺书》，拟证明丁人党(原告之父)所得的五套房产是刘霖集团给的劳务费。 被告怀化市安置办辩称：1、2011年12月23日与原告丁淼签订的《村民房屋拆迁补偿协议》错误的给予原告安置资格，系部分条款无效的协议。当时征收补偿安置工作适用的法律和政策文件为《土地管理法》、怀政办发［2003］6号文件及市委常委办公会［2005］第3号会议纪要。其中［2005］第3号会议纪要明确规定安置人员以“户”为单位，《土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。因此在征收安置工作中以“一户一宅”的原则实施安置。在江秀片区房屋征拆协调指挥部在对盈口乡赵家山九组村民房屋开展征收工作时，原告误导工作人员，导致工作人员将原告所有的位于赵家山村××组临时建筑，认定为原告的宅基地，并与其签订了《村民房屋拆迁补偿协议》，错误的给予原告安置资格。2、我办已撤销该协议的安置。2016年我办接到举报，反映原告等7户的安置存在问题。经我办调查核实，于2016年2月1日做出决定，取消了原告等7户的安置资格，并发送给江秀片区房屋征拆协调指挥部等相关部门。江秀片区房屋征拆协调指挥部已告知原告其安置资格被取消的决定。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告怀化市安置办向本院提交了以下证据： 1.怀化市安置办取消丁淼安置资格的决定，拟证明被告对丁淼被征收房屋认定系临时建筑，做出了取消丁淼安置资格的决定； 2.怀政办发[2003]6号文件及市委常委办公会[2005]3号会议纪要，拟证明相关文件规定被安置人员必须符合“一户一宅”的安置资格。丁淼被征收的房屋并非其宅基地建筑，被告取消其资格是根据文件规定执行。 本院为查明本案事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第三十七条的规定，责令被告补充证据，被告在本院责令提交证据期间提交以下证据： 1.丁淼、丁人党的户籍信息，拟证明丁人党与原告丁淼于2011年4月15日分户，在2011年4月15日以前，丁人党与丁淼是同一户籍人员，户主为丁人党，丁人党与丁淼系父女关系； 2.怀化市盈口乡赵家山村承诺书，拟证明赵家山村一组、九组村民共76户（包括丁人党、丁淼一户）于2007年5月16日获得了拆迁补偿的事实； 3.房屋登记查询证明二份、不动产房地产权情况说明九份，拟证明丁人党的房屋登记情况，其中丁人党所有的位于怀化市湖××开发区××路（香洲小区10号楼）权证号码为：711XX1、711XX2、711XX3、711XX4、711XX5等五套房产，产权来源为拆迁偿还的事实； 4.赵家山一组、九组拆迁安置补偿表，拟证明2008年5月18日，原告丁人党的宅基地已经得到297.39平方米的安置，安置类型是门面。 第三人怀化市城建投述称：一、原告起诉超过法定起诉期限。《村民房屋拆迁补偿协议》落款时间是2011年12月23日，原告应当从此时计算两年的起诉期限，原告今年才起诉，已经超过了起诉期限;二、怀化市城建投不应当列为第三人。怀化市城建投没有在协议上签字盖章，不是协议的相对方，该协议对怀化市城建投没有法律效力，怀化市城建投与本案无关。怀化市城建投只是根据政府的安排，管理征收补偿款，并不是征收补偿款的直接支付单位。而是依法将整片征收片区域的补偿款拨付至市征收安置办，由征收安置办再分别支付给各拆迁补偿户，怀化市城建投没有与被征收户发生法律上的关系。因此怀化市城建投不应列为第三人;三、原告不符合安置资格，不应予以安置。原告被拆除的房屋是违法建筑，不应补偿，且被告已发文取消了原告的安置资格，应当驳回原告的起诉。 第三人城建投向本院提供如下证据： 1.营业执照一份，拟证明第三人怀化市城市建设投资有限公司是有限责任公司，不是行政机关，不能做行政诉讼的被告。 2.[2005]第3号《中共怀化市委常委办公会会议纪要》，拟证明根据会议纪要，第三人是受怀化市人民政府委托经营管理拆迁项目；本案涉及的征收项目，也是按照给会议纪要精神贯彻实施的，第三人仅是受怀化市人民政府委托拨付征收补偿款。 经庭审质证，原、被告及第三人对以上证据发表了以下质证意见： 原告对被告证据1的合法性有异议，被告至今没向原告送达过该份决定，原告是在法院转交的证据中知道的，该决定程序违法，被告作出行政决定没有经过调查，也未告知，存在多处程序瑕疵，且该份证据超越职权，是否认定为征收地，应该由城乡建设局决定，而不是征收办；对证据2的关联性和证明目的有异议，该份文件并没有关于一户一宅的相关规定，被告提交的会议纪要是研究天星东路的，而原告提出的在顺天南，所以与本案无关；对被告补充证据1的证明目的有异议；对补充证据2、3、4的三性均有异议，认为补充证据2上的签名不是丁人党签名，也不能得出76户中包括丁人党，拆迁承诺书的内容没有涉及宅基地，丁人党的五套房屋是抵扣刘霖集团劳务费所得，刘霖集团之所以写成拆迁补偿完全是个人行为，是为了逃避税收，丁人党并不知情，且补充证据4是刘霖集团伪造的，被告并不能拿出拆迁补偿协议来对这五套房产进行佐证，不能得出五套房产就是因拆迁补偿所得。 第三人对被告提交的证据均无异议。 被告对原告提交的证据1、2、3均无异议；对证据4的三性有异议，认为承诺书与不动产中心登记的情况不下符。 第三人对原告提交的证据1无异议；认为证据2将怀化市城建投作为被告来举证有异议，对将怀化市城建投列为第三人也有异议，怀化市城建投与本案无关，不能作为第三人；对证据3的真实性不发表意见，对其关联性有异议，认为第三人与本案无关；对证据4三性均有异议。 原告对第三人提交的证据1无异议；对证据2的关联性有异议。 被告对第三人提交的对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但对其证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下： 被告提交的证据1真实合法，本院对其真实性予以确认，至于是否能达到证明目的，本院将在说理部分予以阐述；被告提交的证据2和第三人提交的证据2是政府的安置文件和会议纪要，与本案有关联性，本院予以确认；被告的补充证据1真实合法，本院予以确认；被告的补充证据2、3、4可以证明丁人党于2011年3月22日取得位于怀化市湖××开发区××路（香洲小区10号楼）权证号码为711XX1、711XX2、711XX3、711XX4、711XX5的五套房产的基本事实，本院对这一事实予以确认，但不足以证明该五套房产系拆迁补偿所得。 原告提交的证据1、证据2以及第三人提交的证据1分别是当事人的身份信息以及被告和第三人的单位信息，本院予以确认；原告提交的证据3真实合法，可以证明行政协议的签订情况，本院予以确认；原告提交的证据4不足以说明五套房产的来源，不能达到证明目的，本院不予确认。 经审理查明，2011年12月23日，原告丁淼与被告怀化市安置办签订一份《村民房屋拆迁补偿协议》，其中载明“拆迁人：怀化市城市建设投资有限公司（以下简称甲方）”，“被拆迁人：丁淼（以下简称乙方）”，但协议尾页“甲方签字（盖章）”栏上只有被告怀化市安置办的单位公章和其单位工作人员“王清明”、“汪召军”的签名，第三人怀化市城建投未在协议上签名盖章。协议约定：“原告将其所有的位于怀化市××口乡××组的房屋（房屋建筑总面积176.39平方米，主房建筑面积176.39平方米，主房占地面积176.39平方米）按照《怀化市征地补偿安置规定》（怀政办发［2003］6号）实施拆迁。被拆迁房屋按照《怀化市征地补偿安置规定》补偿后，由怀化市（鹤城区）征地拆迁安置办公室负责在市政府规划的安置区内进行统一安置，根据2005年4月12日市委常委办公会议纪要规定，第三人为原告安置120ｍ2宅基地。”协议签订后，原告房屋被拆除，并已领取补偿金等费用，但被告未按照《村民房屋拆迁补偿协议》的约定给原告安置120平方米宅基地。 2016年2月1日，被告作出《关于彭飞飞等7户安置资格审查的决定》，其中主要内容为：“因村民举报，经我办组织相关人员从严按照政策进行调查核实，经办领导研究，对彭飞飞等7户安置资格作出如下审查决定：……3、丁人党、丁淼修建的临时建筑不在本集体组织土地上，本人没有居住，不属于集体经济组织分配的宅基地，不予安置。”被告依据该决定，取消原告的安置资格。该决定未送达给原告丁淼。 另查明，原告丁淼系怀化市鹤城区盈口乡赵家山村××组居民。2007年5月16日，怀化市盈口乡赵家山村第一、九组签订一份《承诺书》，其中第三条载明：“云集路建成后，所有赵家山村一、九组村民不得以任何理由再申请该路征地拆迁补偿。”第四条载明：“除上述两宗安置用地10.18亩外，今后赵一、九组村民安置用地不再享受市政府减免或抵交土地出让金等优惠政策。” 2011年3月22日，丁人党取得位于怀化市湖××开发区××路（香洲小区10号楼）权证号码为711XX1、711XX2、711XX3、711XX4、711XX5的五套房产，面积共计297.39平方。 2011年4月15日，丁人党与其长女原告丁淼分户。 再查明，第三人怀化城建投于2016年1月13日在怀化市工商行政管理局登记的《营业执照》中显示的类型为“有限责任公司（国有独资）”，营业期限为“长期”。 本院认为，本案是履行行政协议纠纷，因被告未按照约定履行行政协议处于一种持续状态，且该行政协议中并未约定履行协议的期限，故不能从协议签订之时起计算起诉期限，原告的起诉并未超过起诉期限。 行政协议与行政机关单方作出的行政行为一样,都是为了实现公共利益或者行政管理目标,但与单方行政行为不同的是,它是一种双方行为,是行政机关和行政相对人通过平等协商,以协议方式设立、变更或者消灭某种权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性,又采用了合同的方式,由这种双重混合特征所决定,协议一旦订立,双方都要依照协议的约定履行各自的义务。另一方面,协商订立不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系，行政机关还享有一定的优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时,行政机关可以单方变更、解除行政协议,不必经过双方的意思合致。但是行政机关行使优益权必须在法律法规规定的范围内、在查明事实的基础上谨慎行使。本案中，被告在与原告签订《村民房屋拆迁补偿协议》后，若认为原告没有安置资格，应当进行严格的调查和审核。但是被告在作出取消原告安置资格的决定时，仅对原告之父丁人党做了一个问话笔录，丁人党在该笔录中多次表示自己是村集体经济组织成员，享有安置补偿资格。被告依据该问话笔录，并不能得出《关于彭飞飞等7户安置资格审查的决定》中载明的“原告丁淼修建的临时建筑不在本集体组织土地上，本人没有居住，不属于集体经济组织分配的宅基地”的结论。故被告作出取消原告安置资格的决定没有事实和法律依据。在本院责令被告提交补充证据后，被告在第二次庭审中所提交的怀化市盈口乡赵家山村承诺书、房屋登记查询、不动产房地产权情况说明和赵家山一组、九组拆迁安置补偿表等证据，也不足以证明丁人党在湖天开发区云集路（香洲小区10号楼）取得的权证号码为711XX1、711XX2、711XX3、711XX4、711XX5的五套房产系拆迁安置补偿所得。亦不能支撑“原告丁淼修建的临时建筑不在本集体组织土地上，本人没有居住，不属于集体经济组织分配的宅基地”的理由。即使丁人党曾经获得过拆迁安置补偿，但原告丁淼于2011年4月15日与其父丁人党分户，其并未获得宅基地安置。2011年12月23日，原告丁淼与被告怀化市安置办签订了《村民房屋拆迁补偿协议》，原告丁淼作为村集体组织的成员，独立成户，理应跟本村集体组织其他成员一样获得120平方米宅基地安置。综上，被告认为原告不符合安置资格，并行使行政优益权取消原告安置资格的行政行为证据不足。原告要求被告继续履行协议的诉求，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定,判决如下： 责令被告怀化市征收安置办公室继续履行于2011年12月23日与原告丁淼签订的《村民房屋拆迁补偿协议》，在本判决生效后三个月内给予原告丁淼安置120平方米宅基地。 本案案件受理费50元，由被告怀化市征收安置办公室负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。 审 判 长  唐 明 审 判 员  向 春 人民陪审员  王长云 二〇一九年十二月六日 法官助理陈秋菊 书记员粟霞 张屈蕊 附本判决书适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。