湖南省沅江市人民法院 行政判决书 （2019）湘0981行初232号 原告刘建珍，女，1971年12月13日出生，汉族，住沅江市。 委托代理人陈教，沅江市共创法律服务所法律工作者，代理权限为一般诉讼代理。 被告沅江市卫生健康局，住所地沅江市科技路润湖园。 法定代表人郭云，系该局局长。 委托代理人李吉，湖南省天见律师事务所律师，代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为调解、提起反诉或者上诉，代收法律文书等。 委托代理人谢亮，男，1970年2月12日出生，汉族，住沅江市，系沅江市卫生健康局法监股股长，代理权限为一般诉讼代理。 原告刘建珍诉被告沅江市卫生健康局卫生行政处罚一案，于2019年11月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2019年11月18日向被告沅江市卫生健康局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭进行了审理。原告刘建珍及其委托代理人陈教，被告沅江市卫生健康局的委托代理人李吉、谢亮，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月23日，被告沅江市卫生健康局作出沅卫医罚字[2019]2-3号行政处罚决定书，该决定书认定原告刘建珍同案外人李纯、肖春香、阳辉、胡光华与沅江市中医医院西区分院主要负责人胡卫东分别签订了协议书，并由原告刘建珍及案外人胡华光等人独立经营沅江市中医医院西区分院。原告刘建珍及案外人胡华光等人每年向案外人胡卫东交租金20万元（其中每年房屋租金18万元已交第三方房东）。经被告调查核实，原告刘建珍承认承租西区分院每月分红收入为4333元，被告故确认原告每月的违法所得为4333元，承租期共53个月，非法所得共计229649元。因此，被告认定原告刘建珍的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，根据《医疗机构管理条例》第四十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项及《湖南省卫生健康行政处罚裁量权基准》第五章第三十节第一条第二款第（二）项的规定处罚如下：1、责令原告停止执业活动；2、没收违法所得229649元；3、罚款4000元。 原告刘建珍诉称，原告刘建珍等五人与沅江市中医医院西区分院主要负责人胡卫东签订了协议书五份，协议书约定由胡卫东提供合法经营资质、诊疗场地及设备，并负责将门诊纳入沅江市中医医院城镇居民、农村合作医疗报销定点机构，同时约定原告等五人需在医院的统一管理下依法依规开展独立的诊疗工作，并承担相应的法律和经济责任。原告等五人每年一次性缴纳房屋、设备租金以及各种外围关系理顺费用20万元。原告等五人均有相应的从医资质。协议签订后，原告等五人及胡卫东以沅江市中医医院西区分院名义对外开展医疗业务。原告等五人每年均以执业医师、护士、药剂师资质向沅江市中医医院进行了报备。同时原告等五人每月定期从沅江市中医医院领取入院记录单、长期医嘱单、临时医嘱单、出院记录单等以开展诊疗活动。报账过程也是由西区分院负责人胡卫东在每月25号签字后报合管办报销，报销费用全部打入市中医院账户，再由原告等五人分别领取。2019年5月23日，被告以原告非法承租西区分院为由，作出没收原告非法所得229649元，并罚款4000元的行政处罚。原告认为，沅江市中医医院西区分院属于合法的医疗机构，其已取得医疗机构执业许可证，原告等五人均具有相应的行医资质，且每年向沅江市中医医院进行了报备。在诊疗过程中沅江市中医医院每月向原告提供了住院及治疗单据，所有报账手续均由西区分院负责人签字同意，报销费用也是通过沅江市中医医院账户进出。原告等五人应视为经过了中医医院及西区分院认可的工作人员，诊疗活动归属于合法的医疗机构。原告等五人与沅江市中医医院西区分院负责人签订合同的行为不应简单认定为转租行为。西区分院负责人胡卫东不属于私下发租，而应是特殊情况下的医疗合作行为。双方合同约定原告等五人必须在医院的统一管理下依法依规开展独立的诊疗工作，尽管在诊疗过程中可能存在程序不规范的问题，但属于医疗机构应当整改的问题。被告的处罚决定认定原告每月获利4333元明显错误，以原告等五人每年上缴的20万元认定为获利额，并以此作为处罚数额明显不当。假定原告的行为构成非法转租行为，沅江市中医医院西区分院亦同样构成非法转租行为，被告处罚原告而放纵沅江市中医医院西区分院的行为违背公平原则。综上所述，被告沅江市卫生健康局对被告作出的行政处罚决定，认定事实不清，适用法律错误且违反公平原则，依法应予以撤销。故原告诉至人民法院请求依法撤销被告沅江市卫生健康局作出的沅卫医罚字[2019]2-3号行政处罚决定书。 原告刘建珍为证明其诉讼主张向本院提交了以下证据： 1、沅卫医罚字[2019]2-3号行政处罚决定书，拟证明被诉行政行为存在。 被告沅江市卫生健康局辩称，原告刘建珍等五人并非中医院职工，无资格取得中医院西区分院的《医疗机构执业许可证》，更不可能取得合法经营的权利，被告沅江市卫生健康局认定原告刘建珍非法取得《医疗机构执业许可证》的事实清楚。被告沅江市卫生健康局在对原告刘建珍立案调查并作出行政处罚的过程中，依法进行了立案、勘察、调查询问、处罚告知并送达，组织了听证会、接受并审核异议申辩，故被告沅江市卫生健康局对原告刘建珍的行政处罚程序合法。被告沅江市卫生健康局对原告刘建珍的行政处罚依法有据、适用法律准确、处罚限度合法合理，故请求人民法院驳回原告刘建珍的诉讼请求。 被告沅江市卫生健康局为证明行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、沅江市人民法院作出的（2019）湘0981刑初3号刑事判决书，拟证明胡华光系沅江市中医医院西区分院的主要负责人； 2、沅江市中医医院西区分院现场笔录； 3、关于实行目标管理的责任书； 证据2-3，拟证明沅江市中医医院西区分院承包给胡卫东，四原告不是承包主体； 4、承诺书； 5、协议书； 证据4-5，拟证明胡卫东与中医院西区分院签订协议是承诺依法经营及胡卫东违法转包的事实； 6、刘慧询问笔录，拟证明中医院西区分院的主要负责人是胡卫东，四原告及案外人胡华光不是西区分院的职工； 7、胡卫东询问笔录； 8、胡光华询问笔录； 9、阳辉询问笔录； 10、肖春香询问笔录； 11、刘建珍询问笔录； 12、李纯询问笔录； 证据7-12，拟证明原告等5人的违法事实及违法所得的数额； 13、沅江市中医医院西区分院住院医保报销明细，拟证明原告4人及胡华光通过非法手段骗取医保2599246元； 14、沅江市卫计局关于申请延期行政处罚决定的请示； 15、沅江市卫健局关于申请延期行政处罚决定的请示； 证据14-15，拟证明被告依法申请延期的事实； 16、行政处罚事先告知书； 17、行政处罚听证通知书； 18、行政处罚决定书； 证据16-18，拟证明被告作出案涉行政处罚决定书程序合法。 法律依据：1、卫政发法[2004]224号《卫生部关于对非法采供和单采血浆、非法行政专项整治工作中有关法律问题的批复》； 2、《医疗机构管理条例》第二十三条、第四十四条； 3、广西壮族自治区卫生厅2000年向国务院卫生主管部门致函就《医疗机构管理条例》中“非法所得”的含义要求作出的具体解释。 经庭审质证，原告对被告沅江市卫生健康局提供的证据1-15、18的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，对案涉行政处罚数额的认定不具有客观性，认定违法所得数额的依据主要来源于原告的自认，不能作为确认违法所得的依据；对证据16、17有异议，被告的听证程序违法；对法律依据有异议，行政处罚的依据与举证的依据不一致。 被告沅江市卫生健康局对原告提供的证据均无异议。 本院对各方当事人提供的证据确认如下： 1、原告提供的证据1，被告沅江市卫生健康局未提出异议，本院依法予以确认； 2、被告沅江市卫生健康局提供的证据1-18，该证据均系被告沅江市卫生健康局办理行政处罚案件的证据材料，具有真实性、合法性及关联性，本院依法予以确认。 经审理查明，沅江市中医医院西区分院系经卫生行政主管部门核准登记的沅江市中医医院下属医疗机构，从2013年起，沅江市中医医院将该西区分院以“目标管理”的方式，与其职工胡卫东签订目标管理责任书，交由胡卫东管理经营。2013年10月18日、2014年10月18日、2015年10月18日、2016年10月18日、2017年10月25日，胡卫东与阳辉、胡华光、肖春香、刘建珍、李纯5人签订《协议书》5份，协议书约定，胡卫东将其目标管理经营的沅江市中医医院西区分院的经营资质，诊疗场所，器械设备等承包给阳辉、胡华光、李纯、刘建珍、肖春香5人经营，刘建珍等5人每年一次性缴纳房屋、设备租金及各种外围关系理顺等费用20万元（其中房屋租金18万元），约定胡卫东不得以任何形式和理由安排人员参与经营管理。协议签订后，刘建珍等5人以沅江市中医医院西区分院的名义独立经营。刘建珍等5人经营期间门诊收入44916元，沅江市医疗保险管理所核实的住院总费用为2599246元。刘建珍等5人经营期间，收入及开支未进行登记，在被告沅江市卫生健康局执法人员执法调查过程中，刘建珍等5人承认每月分红收入为4333元，该4333元收入中包括每月分摊的租金3333元，实际每月所得工资为1000元。 2018年7月，中共沅江市纪律检查委员会、沅江市监察委员会作出市纪案[2018]167号《问题线索分办呈批表》，以沅江市中医医院西区分院有“为无相关手续的妇女做妇科手术和鉴定胎儿性别的问题”为由，建议将该问题交由被告沅江市卫生健康局经检组初核，15日之内回复。被告沅江市卫生健康局在调查过程中，发现沅江市中医院西区分院有转让《医疗机构执业许可证》的违法行为，于是对刘建珍等5人立案查处。2019年4月10日，被告沅江市卫生健康局向原告送达了行政处罚事先告知书，2019年5月5日，送达了行政处罚听证通知书，2019年5月23日，被告沅江市卫生健康局作出沅卫医罚字[2019]2-3号行政处罚决定书，该处罚决定认定原告非法获取《医疗机构执业许可证》的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十四条，《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项及《湖南省卫生健康行政处罚裁量权基准》第五章第三十节第一条第二款第（二）项的规定，对原告作出以下行政处罚：1、责令其停止执业活动；2、没收违法所得229649元；3、罚款人民币4000元。 另查明，刘建珍等5人具有医生执业资格，但不是沅江市中医医院职工。刘建珍等5人经营沅江市中医医院西区分院的时间为53个月。 本院认为，《医疗机构管理条例》第四十条规定，县级以人民政府卫生行政部门具有对违反该条例的行为给予处罚的监督管理职权；《卫生行政处罚程序》第二条规定：“本程序所指的行政处罚，是县级以上卫生行政机关依据卫生法律、法规、规章，对应受制裁的违法行为，作出警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、吊销许可证以及卫生法律、行政法规规定的其他行政处罚。故被告沅江市卫生健康局作为县级卫生行政主管机关具有对本案实施行政处罚的法定职权。 本案原、被告有以下争议焦点问题：1、原告经营管理沅江市中医医院西区分院的行为是否构成违法受让《医疗机构执业许可证》的违法行为；2、被告沅江市卫生健康局对原告实施行政处罚适用法律是否正确；3、被告沅江市卫生健康局对原告实施行政处罚程序是否合法；4、案涉行政处罚决定认定原告的违法所得是否正确。 关于第一个焦点问题，《医疗机构管理条例》第二十三条规定，医疗机构执业许可证不得伪造、涂改、出卖、转让、出借。沅江市中医医院西区分院系沅江市中医医院的下属医疗机构，刘建珍等5人虽然具有医生执业资格，但不是沅江市中医医院的职工，依法不能在沅江市中医医院从事执业活动。综合本案被告沅江市卫生健康局收集的书面证据，即案涉的5份《协议书》和被告沅江市卫生健康局执法人员对刘建珍等5人的调查笔录，可以确定胡卫东对外虽然是沅江市中医医院西区分院的负责人，但对内并不实际参与该西区分院的日常经营及诊疗，也不对该西区分院在经营过程中的医疗纠纷或者事故承担法律责任，更不承担该西区分院各项经营费用支出，而是按年收取固定的包括房租在内的20万元费用。胡卫东与刘建珍等5人不具备合作关系应当具有的共同经营、共担风险、共享利润的基本特征。该西区分院并不在胡卫东的实际控制和管理下，而是由刘建珍等5人实际控制和管理下独立经营。医疗机构执业许可证具有人身特定性，被许可人应当亲自诊疗管理，方能保证卫生行政主管机关对医疗机构进行有效监督，不能违背许可的初衷，《医疗机构管理条例》第二十三条规定禁止转让，出借等行为，其目的也在于此。胡卫东以“目标管理”的方式取得案涉沅江市中医医院西区分院的经营管理权后，与刘建珍等5人签订协议书，不实际经营管理，而从中收取固定的收益，实质上构成了《医疗机构执业许可证》的非法转让。刘建珍等5人作为该非法转让行为中的受让方，依法应予处罚。刘建珍等5人获取案涉医疗机构执业许可的行为违法，故被告沅江市卫生健康局认定刘建珍等5人未取得《医疗机构执业许可证》的违法经营行为实施行政处罚，定性准确。 关于第二个焦点问题，《卫生部关于非法采供血液和单采血浆，非法行医专项整治工作中有法律适用问题的批复》（卫政法[2004]224号），属于行政解释的范畴，可以作为被告执法过程中法律适用的依据。《湖南省行政程序规定》属于地方性规章，依法只能在本行政区域内适用，该程序规定中关于规范性文件有效期5年的规定，其效力不能遍及卫生部制定的行业规范性文件，故被告沅江市卫生健康局依据卫生部的批复认定原告违反《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依据该条例第四十四条的规定对原告的违法行为实施行政处罚，适用法律正确。 关于第三个焦点问题，被告沅江市卫生健康局对原告的违法行为实施行政处罚，依法进行调查，并根据调查确认的案件事实，作出行政处罚，履行了行政处罚事先告知、通知听证等相关法定程序。关于本案处理期限的问题，因本案案情复杂，延长处理期限，被告沅江市卫生健康局履行了报批，批准的相关程序，故被告沅江市卫生健康局作出本案被诉行政行为程序合法。 关于第四个焦点问题，关于行政处罚违法所得计算认定问题，《中华人民共和国行政处罚法》未作出具体规定，各行业部门规定不一。虽然《卫生部法监司关于对中“非法所得“含义解释的答复》中规定，认定非法所得包括成本在内的全部收入，但是，本院认为，行政处罚认定违法所得应当根据违法行为的性质，违法行为的情节以及违法行为的社会危害性来综合确定，最高人民法院研究室2012年在有关部门征求意见时答复认为，非法经营罪中的“违法所得”应当是指获利数额，可以扣除经营期间合理的开支。本案中，刘建珍等5人违法经营期间，收入和开支未予登记，致使违法所得难以确定，在调查过程中，刘建珍等5人均承认经营期间分红收入为4333元，但该4333元收入中包含了其支付的租金3333元，实际所得工资为每月1000元。故本院综合分析本案的实际情况，考虑刘建珍的违法情节以及对社会的危害程度，在确定刘建珍的违法所得时，应当根据最高人民法院研究室2012年的答复意见，扣除其合理开支即支付的租金为宜，本案应确定刘建珍的违法所得为每月的工资1000元，按53个月计算，共计53000元。故本院对刘建珍的违法所得的确认依法予以变更。 综上所述，被告沅江市卫生健康局对原告实施行政处罚的行政行为定性准确，程序合法，适用法律正确，但是该行政处罚中对违法所得的认定错误，本院依法予以变更。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，判决如下： 变更被告沅江市卫生健康局作出的沅卫医罚字[2019]2-3号行政处罚决定书的第二项，改为没收刘建珍违法所得53000元。 本案案件受理费50元，由原告刘建珍负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。 审 判 长  瞿 静 审 判 员  唐阳坤 人民陪审员  罗镇保 二〇一九年十二月二十六日 法官 助理  谭 玲 代理书记员  谭 玲 附相关法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。