江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终732号 上诉人（原审原告）张建军，男，1954年7月2日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市丁堰镇人民政府，住所地如皋市。 法定代表人刘小冬，镇长。 上诉人张建军诉被上诉人如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）行政行为违法一案，因不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初623号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年6月27日，丁堰镇政府向如皋市国土资源局出具申请，该申请表明20170203、20170204号地块位于丁堰镇皋南社区21组23575.00平米土地征收方案公告和征收土地补偿安置方案公告已经到期，对安置方案公告无异议，请求拨付村组补偿费681082.00元。张建军2.759亩土地包含在上述被征收地块内。同日，如皋市国土资源局将681082.00元拨付至如皋市财政局设立的账号内。该账号由丁堰镇政府使用，因如皋市实行“村账镇管”的财会制度，相应的款项仅由如皋市丁堰镇人民政府代为监督保管。2017年9月15日，丁堰镇政府向如皋市国土资源局出具申请挂牌出让国有建设用地使用权的函件，请求将皋南村21组地段的DY2015-49#地块国有建设用地使用权予以挂牌出让。2017年5月12日，如皋市人民政府就处理好失地农民保障的有关问题形成会议纪要。该纪要载明，对于历史已流转土地进保的组，在实施征地时产生的土地补偿费按照“新老征地补偿安置政策平稳衔接的原则”，由村集体经济组织经民主议定程序决定使用、分配方案。包括张建军在内的被征收土地在征收之前，业已进行流转。皋南居委会按照“新老征地补偿安置政策平稳衔接的原则”，对于是否按照将征地补偿款按比例分配给21所有户的方式进行分配，于2017年8月14日召开会议，全组参加会议的23户，张宏军在会议中表示弃权，最终5户表示按照比例分配给21组所有农户，18户表示弃权。皋南居委会班子成员开会一致同意按照上述方式进行分配。因相关的土地征收行为引发多起诉讼，且不能与所有农户达成一致意见，故资金到位后，村里未进行报批分配。2018年9月份，皋南居委会决定予以批拨，丁堰镇政府即将代为保管的土地补偿费划至各农户的一折通内。 张建军认为，其土地补偿费应当是34763.4元，两者相差16831.84元。故向一审法院提起诉讼，请求确认2017年6月27日至2018年10月8日期间丁堰镇政府截留张建军土地补偿金34763.4元的行为违法，截留差额16831.84元的行为违法，判令丁堰镇政府支付土地补偿费差额16831.84元及从2018年10月9日至实际支付之日的孳息，支付34763.4元自2017年6月27日至2018年10月8日之间的孳息，支付本案诉讼费、误工费、交通费、邮递费、代理费等其他费用。 一审法院认为，当事人向法院提起诉讼，必须符合法定的起诉条件，提起诉讼必须具有相应的事实根据。《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。《村民委员会组织法》第二十四条规定，征地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定方可办理。《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十六条规定，土地补偿费归被征地的农村集体经济组织所有，但应当将不少于70%的农用地土地补偿费支付给16周岁以上被征地农民；第三十条规定，市、县（市）国土资源部门应当在征地补偿安置方案批准之日起15个工作日内，从预存款账户中将土地补偿费足额支付到农村集体经济组织。如皋市人民政府形成的会议纪要亦载明，按照“新老征地补偿安置政策平稳衔接的原则”，由村集体经济组织经民主议定程序决定使用、分配方案。由此可以看出，实行土地补偿费支付的主体应是国土资源部门，决定土地补偿费如何进行分配和使用的主体是村集体经济组织或村民委员会，该事项属于自主决议事项，作为乡、镇一级的地方人民政府根本没有支付的义务和决定如何分配使用的权力。本案中，丁堰镇政府仅仅是实行“村账镇管”的代管行为，相关费用发放完全是按照皋南居委会的自主决议来行使，相关的土地补偿费用在皋南居委会决议形成并决定批拨后，即将相应款项划至各农户的一折通内，张建军所述的丁堰镇政府截留其土地补偿费的行为，明显缺乏事实根据和法律依据。需要说明的是，按照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，对于承包地征收补偿费用分配纠纷，如相关权利人认为权利受到侵害的，应提起民事诉讼。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回张建军的起诉。 张建军不服一审裁定，向本院提起上诉称，1.一审裁定认定的事实未经庭审举证、质证、辩论及法庭调查核实，剥夺了上诉人的质证、辩论等权利，严重违反法定程序。2.一审法院未对被诉行为的合法性进行审查，违反了法律规定。本案中，上诉人虽然未能直接证明被上诉人丁堰镇政府截留了补偿款，但依法完成了初步的举证责任，被上诉人丁堰镇政府应当举证证明其作出的行政行为具有法律依据。3.在被上诉人未作出裁量的情况下，一审法院认定被上诉人丁堰镇政府实行“村账代管”，有违法律规定。根据相关规定，村集体经济组织应当有征地补偿款专用账户，被上诉人丁堰镇政府应当将补偿款及时拨付到村里的账户。4.一审裁定适用法律不当。根据最高人民法院相关司法解释的规定，“承包土地征收补偿费用分配纠纷”属于民事诉讼受案范围，但并未规定因行政机关申请国土局拨付征收补偿款到自己而不及时拨付到村账户的纠纷也属于民事纠纷，本案不适用上述司法解释的规定。请求本院撤销一审裁定，依法审理本案。 本院经审理，对一审裁定认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据，也即应当提供被诉行政行为存在的初步证据。本案中，虽然案涉土地补偿费根据“村账镇管”的财务管理制度，确实在被上诉人丁堰镇政府处，但上诉人提起诉讼针对的是被上诉人丁堰镇政府截留上诉人户土地补偿费用的行为。根据上述法律规定，上诉人应当提供被上诉人具有截留行为的初步证据。而基于土地补偿费的性质以及我国法律法规对于土地补偿费的使用、分配的相关规定，案涉费用在被上诉人丁堰镇政府处的事实尚不足以认定上诉人张建军具有提起本案诉讼的初步证据。具体阐述如下：关于土地补偿费，《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，但其中不少于70%的农用地土地补偿费应支付给16周岁以上的被征地农民。以上是对于土地补偿费归属的规定。而对于土地补偿费的使用、分配，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条明确规定，应经村民会议讨论决定方可办理。本案中，上诉人张建军所诉的其未及时足额获得土地补偿费的根源不在于该笔款项现在由谁保管，而是被上诉人丁堰镇政府是否已经根据皋南居委会的决定拨付该笔款项。上诉人张建军未能提供证据证明被上诉人丁堰镇政府未按皋南居委会的决定拨付相关款项，也未能提供证据证明该笔款项的使用、分配已依法形成村民会议讨论方案而被上诉人丁堰镇政府存在无正当理由不予发放的事实。因此，本案争议的实质仍然是承包地征收补偿费用分配纠纷，与被上诉人丁堰镇政府保管钱款的行为无关。上诉人张建军起诉被上诉人丁堰镇政府存在截留土地补偿费的行为缺乏事实根据。 综上，一审法院认定上诉人张建军提起本案诉讼缺乏事实根据并无不当，一审裁定应予维持。上诉人张建军的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇一九年十二月二十四日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；