山东省滨州市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）鲁16民终2633号上诉人（原审原告）：无棣县棣丰街道办事处石三里村民委员会，住所地：山东省无棣县馨安小区。负责人：赵伟西，该村委会主任。委托诉讼代理人：王世好，山东徳衡（滨州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：王敬东，山东徳衡（滨州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张振乾，男，1969年10月4日出生，汉族，住山东省无棣县。委托诉讼代理人：孟纯霞，无棣棣丰法律服务所法律工作者。上诉人无棣县棣丰街道办事处石三里村民委员会（以下简称石三里村委会）因与被上诉人张振乾确认合同无效纠纷一案，不服山东省无棣县人民法院（2019）鲁1623民初2765号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月14日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。石三里村委会上诉请求：1.请求二审法院依法撤销无棣县人民法院作出的（2019）鲁1623民初2765号民事判决书，依法改判或发回重审；2.本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：一、一审法院认定事实不清，上诉人与被上诉人签订的《荒洼盐碱土地开发承包合同》违反法律规定，根据1998年修订的《土地管理法》（以下简称土地管理法）第十五条第二款之规定农村集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。在一审庭审中被上诉人仅提供了一份有八个人签字的《证明》来证实上诉人在承包土地之前召开过村民代表大会并经三分之二以上成员同意系证据不足。上诉人第十生产小组是一个独立的自然村，2002年7月25日当时18周岁以上的村民共有206人，村民有88户，该村村民大会表决事项时，至少有104人到场才有效，超过三分之二的人数至少应有70人赞成，才能通过有效决议；或者村民代表会议（实际上第十小组没有村民代表会议机构）88户应有45户代表到场才有效，三分之二的村民代表应当至少30名代表赞成才能通过有效决议；因此单纯被上诉人提交的八户签名（其中赵某系伪造）《证明》来证实上诉人在承包土地之前召开过村民代表大会并达到法定人数通过决议系证据不足，所以上诉人与被上诉人签订的《荒洼盐碱土地开发承包合同》违反法律规定，是无效合同。一审法院仅以部分村民签字就认为可以替代法律明文“三分之二以上村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”的规定是没有依据的。二、对于被上诉人提交《证明》证据中人员的签字问题，一审第一次开庭时法院就要求上诉人提供证人出庭作证。上诉人也在一审第二次开庭之前提交了书面申请，申请《证明》中签字人员到庭出庭证实签字的经过，来查清案件事实，证人赵某等能够证实2006年时该《证明》还只有八个签名，没有其他任何内容。一审法院直接就不让证人出庭作证，并当庭驳回，有意偏袒被上诉人，剥夺了上诉人的合法权益，应当予以纠正。一审在没有查清事实的前提下，又在一审判决书中称上诉人证据不足，是相互矛盾的。三、对于《荒洼盐碱土地开发承包合同》上加盖的无棣县无棣镇人民政府的公章问题，代理人及村民经过去棣丰街道办事处对之前的印章使用情况进行查阅，但是用章登记中没有记载，档案中也没有《荒洼盐碱土地开发承包合同》样本存查备案，所以该合同加盖无棣县无棣镇人民政府印章存在问题，被上诉人也不能证实其经办的合法性，不能说出加盖公章是由哪个领导决定，具体经办的工作人员姓名，并且上诉人在一审中提出对合同中的公章真伪及形成时间进行鉴定被法院当庭驳回，望二审法院在查明案件事实的情况下，对该印章再予以确认。四、根据土地管理法第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。涉案土地被上诉人用于工业建设开发没有依法获得批准，所以是违法的和无效的。五、土地管理法第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。上诉人在胡家洼共有土地70余亩，没有其他土地，涉案土地1999年9月10日承包给本村村民胡金忠、胡金祥耕种，合同到期日为2009年9月10日。在合同生效履行期间，胡振河没有履行法律规定的手续，就用欺骗的方式将第十生产小组所有的土地违法承包给被上诉人是“一物二包”，承包期限43年超出法律规定承包经营期限，且被上诉人用于非农开发。根据土地管理法第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此，涉案合同违反法律效力性强制性规定，应当是违法的和无效的。一审法院明知合同目的用于非农开发是违法的，仍然认定合同有效是违法的和错误的，应当予以纠正。六、本案属于公开审理的案件，可是在一审中法院允许被上诉人处旁听人员到庭参加旁听，而不允许上诉人处的村民代表到庭进行旁听，导致上诉人处的村民对一审法院不公平公正对待案件双方当事人的行为产生了不满，这样会让村民对法院的公正审判产生疑问，也会导致不必要的矛盾产生，引发相应的社会问题。综上所述，被上诉人没有向法庭提交证据予以证实承包涉案土地是经上诉人第十生产小组召开过村民代表大会和三分之二以上村民同意作出的决定，被上诉人也没有证据证实将涉案土地用于非农建设获得国家批准。因此，上诉人与被上诉人签订的《荒洼盐碱土地开发承包合同》违反法律效力性强制性规定，是无效合同，所以请求二审法院依法撤销无棣县人民法院作出的（2019）鲁1623民初2765号民事判决书，依法改判或发回重审。张振乾辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法给予维持。石三里村委会向一审法院起诉请求：1.请求法院认定无棣县棣丰街道办事处石三里村（原名为无棣镇石三里大队胡家窑村）与张振乾签订的《荒洼盐碱土地开发承包合同》为无效合同；2．被告将涉案土地上的建筑物恢复到适合耕种的原始状态；3.诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：2002年，原告石三里村委会名称为无棣县无棣镇石三里村村民委员会，上级乡镇政府为无棣县无棣镇人民政府。胡家洼村属于无棣县无棣镇石三里村村民委员会管理的一个自然村，又称石三里村第十生产小组，胡振河系该生产小组负责人。2002年7月27日，胡振河代表原告石三里村委会与被告张振乾签订《荒洼盐碱土地开发承包合同》一份，约定：被告张振乾承包了原告石三里村委会胡家窑的两块土地，共计12550平方米；承包期限为45年，从2002年10月1日起至2045年10月1日；总承包费为贰万元，自签订合同之日起一次性交清；所承包土地由被告张振乾治理，开发利用（填平、植树、建房、养殖、开发、发展企业）。在签订合同的同时，胡振河为被告张振乾出具了石三里村第十生产小组部分村民代表的证明一份，证明内容为同意被告张振乾承包涉案土地。同日，原告石三里村委会在《荒洼盐碱土地开发承包合同》加盖公章，对村民代表关于同意承包涉案土地意见进行了确认同意。2002年7月31日，原告石三里村委会的上级乡镇政府无棣县无棣镇人民政府在《荒洼盐碱土地开发承包合同》上加盖公章，批准同意了合同的签订。合同签订后，被告张振乾履行了交纳承包费2万元的义务，并如约对涉案土地进行了开发利用。一审法院认为，原被告之间的《荒洼盐碱土地开发承包合同》系经过部分村民代表同意后，由原告第十生产小组负责人胡振河代表原告石三里村委会与被告张振乾签订的，且原告石三里村委会也在合同上盖章明确同意了村民代表的意见，最后又经上级乡镇政府无棣县无棣镇人民政府加盖公章批准同意。通过上述一系列行为，可以看出涉案合同系在原告石三里村委会及上级乡镇政府进行严格把关审查后订立的，并不违反法律法规的强制性规定，应为有效合同。原告石三里村委会主张合同上无棣镇人民政府的公章系胡振河骗取加盖及证明上村民代表系被欺骗签字，证据不足，本院不予采信。至于合同签订时证明上村民代表的人数是否符合法定代表人数，被告并非该村村民，无法得知，应为原告审查的义务，原告及上级乡镇政府在合同上盖章的行为也表明了已对合同的签订进行了审查并最终批准同意。合同签订后，被告按照合同约定对荒碱地进行了开发利用长达十几年，原告石三里村委会从未通过有效法律途径进行过关于涉案合同签订未经法定的村民代表同意系无效合同的主张，现在又以未经法定的村民代表同意为由，主张合同无效，显然有悖于生活常理和客观事实，其诉讼请求应予驳回。综上，原告提交的现有的证据不能证实其主张，应承担举证不能的法律后果，故原告的诉讼请求，应予以驳回。据此，无棣县人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决：驳回原告无棣县棣丰街道办事处石三里村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告无棣县棣丰街道办事处石三里村村民委员会负担。二审期间，上诉人提交证据一、《关于无棣县棣丰街道办事处石三里村第十生产小组有关问题的说明》，该证据是由上诉人细致调查后，又经无棣县棣丰街道办事处细致复查后出具的，准确清晰。能够证实被上诉人持有的《荒洼盐碱土地开发承包合同》签订时2002年7月25日，当时第十生产小组有87户，18周岁以上的村民202人，第十生产小组没有村民代表机构，更没有村民代表。被上诉人主张上诉人村民胡振海、胡玉良、胡金忠、赵某、胡炳芹、胡爱青、胡金成、胡振河等八人签署的《证明》不能代表第十生产小组全体意愿，不符合三分之二以上村民同意的法定条件，不具有合法性。这是《荒洼盐碱土地开发承包合同》生效的必备基础要件，由于缺少法定条件，其后虽有无棣镇政府盖章也是无效合同。另外，本说明与一审上诉人提交的（2019）鲁1623民初1196号民事判决书一起证实第十生产小组在本案争议的胡家窑地块共有70余亩土地，1999年9月10日至2009年9月10日承包给本村村民胡金忠、胡金详耕种。该合同已经履行完毕，第十生产小组从未收回该土地。2002年7月25日胡振河没有召开村民会议，又私自发包给被上诉人18.8亩，所以本案的合同确实属于一物二包，违反1998年《土地管理法》第十四条的规定。由于缺少合法收回和再次发包的合法程序，涉案合同必然是无效的。证据二、滨州市中级人民法院（2016）鲁16民终1055号民事判决、滨州市滨城区人民法院（2015）滨小民初字第735号民事判决书，该判决书的土地承包合同与本案极其类似，均判决承包合同无效。被上诉人质证称，对证据一有异议，该证据中出具人为上诉人与无棣县棣丰街道办事处，该两出具人也就是上诉人在一审中所提交的《荒洼盐碱地开发承包合同》中的无棣县无棣镇石三里村及无棣县无棣镇人民政府，在承包合同中两单位对其合同的签订都履行了详细的合同审核义务，在此上诉人以自己所出具的说明来否认自己与被上诉人所签订的合同，并无任何证明效力。村民委员会组织法虽然规定需召开村民会议，但作为被上诉人，并不是该村村民，无从得知该村的具体村民情况，上诉人在同被上诉人签订合同时，已为被上诉人出具了村民代表所签订的证明，可以证实合同的签订是经村委会及村民代表同意的。具体内部的操作问题只是上诉人村民内部的管理性问题，被上诉人无权也无能力知晓。对上诉人提交的判决书，因为合同的签订人胡金忠和胡金详所签订的合同并没有详细四至，更没有明确亩数，无法证实上诉人所主张的土地存在二包行为，而且被上诉人在此土地上已使用多年，并没有任何人来告知被上诉人涉案土地存在二包行为。对于滨城区法院的判决书，该份判决系打印件，无法证实其真实性，同时我国并不施行判例法，每个承包合同都有其具体情况，应按其具体情况进行处理。本院审查认为，上诉人提交的情况说明系其单方制作，无其他证据相印证，被上诉人提出异议，本院对情况说明不予采信。上诉人提交的判决书与本案缺乏关联性，对其要证明的问题不予确认。对当事人二审争议的事实，本院综合认定如下：本院二审查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案所涉的土地系上诉人第十生产小组集体所有，而被上诉人非该集体经济组织成员，因此，应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》所规定的其他方式的承包。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。第六十六条规定：本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。关于承包年限问题，因为我国法律对各类土地的承包年限存在不同的规定，本案所涉及的土地并不是农耕地，合同明确注明，该土地为荒洼盐碱土地，合同第三项也明确约定该土地被上诉人可以开发利用，包括填平、植树、建房、养殖、开发发展企业等。双方应当遵守合同约定及诚实信用原则来具体处理本案纠纷。1999年12月21日国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒"资源工作的通知》(国办发【1999】102号)，该通知第二条第（三）项规定：……“四荒"使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。本案合同期限为43年，并不违反相关规定。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》这一司法解释公布日期1999年6月28日，2008年12月24日废止，时效性失效。该司法解释第二十五条规定：“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整”。涉案合同签订时间是2002年7月份，其合同效力应当以其签订时生效的法律规范进行审查。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》虽于2008年12月24日废止，但在合同签订时正在施行。被上诉人张振乾承包土地后，依约缴纳了租金。上诉人系在本案诉争的合同已实际履行了十七年时间后才提出合同无效，主张合同无效的行为既违背了民事活动应当遵循的诚实信用原则，也不利于市场交易的稳定。是否召开村民会议以及对外发包决定是否讨论通过是本村集体经济组织内部事务，作为外部人员的承包方是难以掌控的。同时合同上有上诉人盖章及原村小组法定代表人胡振河签字，被上诉人张振乾有理由相信本案诉争的合同是合法有效的。因此即使本案诉争合同未经过村民会议讨论决定，过错也不能归责于被上诉人。如果确认合同无效，被上诉人在承包期间的投入和预期利益的损失将由过错方上诉人来承担，也就是由所有村民承担该损失,最终亦不利于保护村民的利益，这也不符合《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条关于保护本集体村民经济利益的立法精神。综上分析，本案中不宜以“发包方未经民主议定程序越权发包”而确认承包合同无效。考虑到被上诉人已经承包该土地十七年，并且进行了开发建设，可以推定上诉人的村民是知晓涉案土地已被发包的事实，案涉合同应当认定为经过了上诉人第十生产小组民主议定程序同意发包。本案承包合同经无棣县无棣镇人民政府加盖公章，从诚实信用原则角度考虑，应当确认政府进行了批准。上诉人与张振乾签订的土地租赁合同是当事人的真实意思表示，当事人主体资格具备，合同内容不违反法律法规的强制性规定，且上诉人也未提供证据证实存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的导致合同无效的情形，涉案合同应为合法有效。《中华人民共和国合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。张振乾在涉案土地上建设了厂房从事生产经营，企业尚在正常运行，若解除合同，恢复土地原状，将给被上诉人造成巨大损失，也不利于当地经济的发展和社会的稳定，亦与国家扶持民营企业发展的政策相悖。综合各方面考虑，权衡利弊，一审法院对于上诉人确认无效合同的诉求不予支持并无不当。综上，上诉人石三里村委会的上诉请求不能成立，依法应予驳回。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人无棣县棣丰街道办事处石三里村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  张秀峰审判员  吴金魁审判员  孙兴春二〇一九年十二月二十三日书记员  仲 钰