广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂06行终57号 上诉人（一审原告）防城港中盼房地产有限公司，统一社会信用代码：91450600MA5N9PNG19，住所地：防城港市港口区行政中心区金花茶大道78号三生云海观邸商住楼1幢30层3007号房。 法定代表人褚丽红，该公司执行董事。 委托代理人杨秀秦，广西万益（防城港）律师事务所律师。 委托代理人何梁荣，广西万益（防城港）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市防城区林业局，住所地：防城港市防城区防东路172号。 法定代表人李松柏，该局局长。 特别授权委托代理人唐上兴，该局干部。 委托代理人陈汉云，广西幸程律师事务所律师。 一审第三人防城港市自然资源局，住所地：防城港市港口区云南路30号天马大厦。 法定代表人郑东，该局局长。 委托代理人陆盈，该局执法监察科干部。 上诉人防城港中盼房地产有限公司（以下简称中盼公司）因林业行政处罚纠纷一案，不服防城港市防城区人民法院（2019）桂0603行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中盼公司委托代理人何梁荣，被上诉人防城港市防城区林业局（以下简称防城区林业局）委托代理人唐上兴、陈汉云，一审第三人防城港市自然资源局（原防城港市国土资源局，以下简称市自然资源局）委托代理人陆盈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 防城港市防城区人民法院一审判决查明：2018年7月25日，在防城港市公共资源交易中心举办防城港市二〇—八年第十四期国有建设用地使用权拍卖出让活动中，中盼公司竞得编号为GC2018-019号宗地（面积为19380.17平方米）的国有建设用地使用权，当天签了《成交确认书》。在确认书的期限内，中盼公司与市自然资源局于2018年8月7日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并支付了出让价款175002935元。该合同第六条约定：出让人同意在2019年1月5日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：以现状土地条件出让。第十八条约定：受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第（二）项规定办理。依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记。合同签订后，中盼公司在2018年8月9日取得涉案土地的《建设用地规划许可证》（许可证编号：地字第450601201800102)、2018年11月27日取得该地的《建筑工程施工许可证》(编号:450600201811270201)、2018年12月18日取得该宗地的《不动产权证书》[证书号：桂(2018)防城港市不动产权第0015587号]。中盼公司依法享有该国有建设用地的使用权。另查明，防城区林业局于2018年8月6日执法检查时发现，涉案土地有部分为林地。同日，防城区林业局作出《责令整改通知书》并向中盼公司送达。至2018年11月26日，防城区林业局对中盼公司涉嫌擅自改变林地用途的现场进行勘验检查和询问调查。在现场，有两台建筑房子用的大型吊机，有两栋已建成四层和六层的水泥钢筋混凝土结构建筑物。两栋建筑物都是地面下挖坑，地基早已浇筑钢筋混凝土。现场都有工人做工，有很多建筑材料、器械和一台小型钩机。2018年12月4日防城区林业局作出[防区林罚告字（2018)第26号]《林业行政处罚告知书》。在询问调查笔录中，中盼公司陈述仅向市自然资源局汇报需要整改情况，并未向防城区林业局申请办理林地变更手续，在市自然资源局没有明确答复的情况下中盼公司不曾停工和整改。2018年12月26日，中盼公司参加了防城区林业局依法举行的听证。2018年12月29日，防城区林业局作出[防区林罚书字（2018)第26号]《林业行政处罚决定书》（以下简称26号行政处罚决定），责令中盼公司于2019年6月1日前恢复林地原状，并罚款93000元。再查明，市自然资源局在中盼公司竞得涉案土地时并没有直接说明该地有林地，但《防城港市二〇一八年第十四期国有建设用地使用权拍卖出让公告》[防港告字（2018)14号]中发布有关于该宗地的信息及拍卖注意事项。明确约定：出让土地如涉及占用林地的，由竞得人负责依法办理林地使用手续。 防城港市防城区人民法院判决认为，中盼公司依法竞得编号为GC2018-019号宗地(其中文昌街道城南村金花茶大道东侧3林班49小班和52小班0.62公顷为林地），且依照程序申请并取得该宗地的不动产权证、建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证，确认中盼公司为该宗地的所有权人。在2018年8月7日中盼公司与出让人市自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中，第六条约定：出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件，以现状土地条件出让。中盼公司与市自然资源局双方都同意出让时的土地条件。第十八条约定：受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第（二）项规定办理。依法办理改变土地用途批准手续。因此，确认由受让人即中盼公司来办理该宗地项下的各类手续。经查，中盼公司所竞得的GC2018-019号宗地中，位于文昌街道城南村金花茶大道东侧的3林班49小班和52小班共0.62公顷属于林地。中盼公司在并没有取得该0.62公顷林地的林地使用权证的情况下，占用林地建设房地产项目。防城区林业局在执法巡查过程中发现中盼公司有违法行为后作出《责令整改通知书》，认定事实清楚，程序合法。根据《中华人民共和国森林法》第十条的规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。因此，本案中防城区林业局依法具有职权作出被诉的行政行为。再根据《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。中盼公司并未依照上述规定办理建设用地审批手续，已经构成擅自改变林地用途违法行为。防城区林业局作为职权部门，依法向中盼公司送达《责令整改通知书》，认定事实清楚，适用法律正确。中盼公司作为该涉案土地的所有权人，在收到通知书后并未停止施工和恢复植被。防城区林业局于2018年11月26日在对现场进行勘察及对中盼公司进行询问调查后，作出[防区林罚告字（2018)第26号]《林业行政处罚告知书》，并依法举行了听证。防城区林业局根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，作出26号行政处罚决定，责令中盼公司于2019年6月1日前恢复林地原状，并罚款93000元。26号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，实体处理恰当。故，应当予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决：驳回防城港中盼房地产有限公司的诉讼请求。 上诉人中盼公司上诉称：中盼公司依法取得位于防城港市中心区××花茶大道旁，用途为城镇住宅用地、其他商服用地，面积为19380.17平方米的国有建设用地使用权，中盼公司依法有权对所取得的国有建设用地依据《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：防港土出字2018013号）约定进行开发建设，中盼公司没有擅自改变林地用途违法行为。一审法院忽略案涉土地已取得《建设用地规划许可证》、《建筑工程施工许可证》的重要事实，错误理解《国有建设用地使用权出让合同》第十八条约定，导致认定事实、适用法律错误。一、上诉人没有办理案涉土地的林地许可手续义务，一审法院依据《国有建设用地使用权出让合同》第十八条约定，认定应由上诉人来办理该宗地项下的各类手续错误；二、《责令整改通知书》是被上诉人未经任何调查取证的情况下作出，一审法院认定“防城区林业局在执法巡查过程中发现中盼公司有违法行为后作出《责令整改通知书》，认定事实清楚，程序合法”错误；三、上诉人依法取得案涉土地使用权，依法对案涉土地进行开发，没有破坏林地、改变林地用途的主观故意，上诉人按《国有建设用地使用权出让合同》约定进行开发建设的信赖利益应依法得到保护；四、26号行政处罚决定程序严重违法，一审法院认定程序合法错误。五、26号行政处罚决定责令上诉人“于2019年6月1日前恢复林地原状”客观上无法履行。综上所述，26号行政处罚决定认定事实不清、证据不足、程序违法，应当撤销。一审法院认定事实错误，导致适用法律错误，应当撤销。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人防城区林业局答辩称：一、一审法院认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请二审法院维持。（一）上诉人认为其没有办理土地的林地许可审批手续义务是错误的，是对法律和《国有建设用地使用权出让合同》的误解；（二）被上诉人对上诉人的违法行为作出的行政处罚决定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。二、上诉人以各种理由为自己占用林地擅自改变林地用途的行为申辩，无法改变其违法事实，上诉人的行为极有可能触犯《中华人民共和国刑法》。综上所述，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人市自然资源局述称：一、涉案土地的林权使用手续应由上诉人向林业部门进行自行申请办理；二、上诉人没有按照法律法规的规定办理林地使用手续，应当由其自行承担相应的法律责任。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效。可以作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 在二审期间，中盼公司提交的证据《中盼·幸福尚居场地岩土工程勘察报告书》，证明中盼公司在防城区林业局发出整改通知时并没有实际进场施工，而当时的土地原貌已经平整完毕，从而证明中盼公司没有实施破坏林地的违法行为。防城区林业局对中盼公司提交的证据《中盼·幸福尚居场地岩土工程勘察报告书》的真实性、合法性、关联性无异议。市自然资源局对中盼公司提交的证据《中盼·幸福尚居场地岩土工程勘察报告书》的真实性、合法性、关联性无异议。中盼公司提交的证据《中盼·幸福尚居场地岩土工程勘察报告书》，由于该证据确认的事实与一审庭审中中盼公司的陈述相符，并与本案事实有关联，本院予以确认。 本院另查明，2018年3月，防城区林业局发现涉案林地被清表和平整后，便通过询问方式展开调查。2018年8月，防城区林业局发现工人在涉案林地周围砌砖围墙，通过询问现场施工工人后，确定中盼公司实施了擅自改变林地用途的行为，并于2018年8月6日启动林业行政处罚程序。2018年12月4日，被上诉人防城区林业局作出防区林罚告字[2018]第26号《林业行政处罚告知书》，该告知书认定中盼公司在2018年5月至11月期间实施了擅自改变林地用途的行为。中盼公司于2018年7月6日在防城港市工商行政管理局登记成立。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点为：一、防城区林业局作出的26号责令整改通知、行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，处罚结论是否有可执行性？二、一审判决是否正确，认定事实是否清楚，适用法律是否正确？ 关于争议焦点一。《中华人民共和国民法总则》第五十九条规定，法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。本案中，防城区林业局在执法检查中发现涉案林地被清表和平整的事实时，中盼公司尚未登记成立。防城区林业局启动本案行政处罚程序并出具责令整改通知时，中盼公司尚未与市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》取得土地使用权，尚未实施改变林地现状的行为。据此可以认定中盼公司并未对涉案林地实施清表和平整的行为。《关于优化土地要素供给的若干措施》（桂政办发[2018]54号）（以下简称54号文）第（十四）条规定，改进涉林建设用地审批机制。单独选址项目建设用地需要办理使用林地许可手续的，可由设区市、县（市）土地储备机构或项目业主单位申报办理，在获得使用林地行政许可后，方可办理农用地转用和土地征收征用手续。经依法批准农用地转用和土地征收的批次建设用地，需要办理使用林地许可手续的，设区市、县（市）人民政府应在供地前告知申请用地单位或设区市、县（市）土地储备机构办理林地许可手续后再依法供地。本案中，虽然市自然资源局在拍卖公告将“如涉及占用林地的，由竞得人负责依法办理林地使用手续”作为公告事项，但只是作为假设条件，并未明确告知GC2018-019号宗地存在林地及林地位置、面积等内容，即并未按照54号文的要求尽到合理的告知义务。中盼公司通过拍卖方式取得包含涉案林地的国有建设有地使用权后，同市自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同第三条约定，受让人对依法取得的国有建设用地，在出让期限内享有占有、使用、收益和依法处置的权利，有权利用该土地依法建造建筑物、构筑物及其附属设施。基于信赖保护原则，中盼公司按照该条约定对包括涉案林地的建设用地进行开发建设，即使事后发现土地性质与合同约定不符并出现违法情形，违法情形也不是因中盼公司过错造成的。中盼公司按照合同约定支付相应价款并开工建设，涉案林地至本案二审开庭时，已经基本完成商品房建筑主体工程，采取恢复林地原状的行政处罚措施势必造成行政相对人权益的极大损失，因此该处罚措施不具有可执行性。综上，防城区林业局责令整改通知、行政处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，处罚措施不具有可执行性，本院依法予以撤销。 关于争议焦点二。一审判决没有查明林地清表和平整的具体时间、中盼公司登记成立的时间、中盼公司取得包括涉案林地在内的国有建设用地使用权的时间等重要事实，便将中盼公司还未成立以前出现林地违法行为由其承担法律责任，并判决驳回中盼公司的诉讼请求错误，本院依法予以纠正。 终上所述，防城区林业局26号行政处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。一审判决驳回中盼公司的诉讼请求错误，依法应予撤销。中盼公司上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销防城港市防城区人民法院（2019）桂0603行初9号行政判决； 二、撤销防城港市防城区林业局防区林罚书字[2018]第26号林业行政处罚决定。 本案一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人防城港市防城区林业局负担。 本判决为终审判决。 审判长  李洪波 审判员  凌旭芳 审判员  田 海 二〇一九年十二月六日 书记员  莫骐祯 附:本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决防城区林业局重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《中华人民共和国民法总则》 第五十九条法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。