江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终740号 上诉人（原审原告）景德勤，男，1936年12月24日生，××族，住海安市。 委托代理人景军，男，1957年5月1日生，××族，住海安市。系景德勤之子。 上诉人（原审被告）海安市城东镇人民政府，住所地海安市。 法定代表人任永峰，镇长。 应诉负责人孙宝军，副镇长。 委托代理人许立群，江苏紫石律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）海安市城东镇立发街道办事处，住所地海安市。 负责人李卫军，主任。 上诉人景德勤、海安市城东镇人民政府（以下简称城东镇政府）因其他行政行为违法及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月26日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，通扬运河生态综合整治项目是海安市2018年城乡建设重点工程。2018年8月，海安市人民政府下发海政办交字（2018）第37号交办单，要求2018年9月30日前完成工程建设规划红线范围内各类房屋的拆迁安置补偿，保证工程建设永久及临时用地需要。景德勤于1994年购得的7间191.6平米的砖木瓦结构房屋在工程规划范围内。城东镇政府根据上级交办部署，负责进行拆迁清障，并成立了通扬运河整治工程拆迁指挥部。在项目整治过程中，工作组人员与景德勤方就拆迁补偿安置事宜多次协商，未能达成一致意见。2018年11月份左右，城东镇政府工作组徐勇安排人员掀掉了景德勤前排房屋的两排琉璃瓦。 2018年11月6日，景德勤方（金仁海）报警称房屋上的几行琉璃瓦以及卫生间被人毁坏，处警民警联系徐勇，其表示是其安排拆迁公司人员予以拆除。2018年11月23日，景德勤方报警称因拆迁问题发生纠纷，处警民警接警后查明该房屋在城东镇拆迁范围内，拆迁工作还在协商中。2018年12月15日，景德勤方报警称，房屋大门和电线全部损坏。2019年1月10日，景德勤方报警称，放在房屋处的桌椅、门窗及铁炉（总价约500元）被盗，公安机关处警受理。景德勤此次提起诉讼，请求法院确认城东镇政府毁损其八间房屋的行为违法，要求恢复房屋原状，返还屋内财产。 另查明，景德勤户系该整治项目中所剩余的最后几户，案涉房屋已有六七年无人居住，案涉房屋的前排四间房屋已经完全不存在，所在地块已经进行了相应平整，剩余三间房屋的门窗等已经不存在。 一审法院认为，案件争议在于城东镇政府是否实施了毁损景德勤191.6平米房屋的行为，景德勤的恢复原状、返还财产的赔偿请求能否予以支持。 关于城东镇政府是否实施了毁损案涉191.6平米房屋的行为的问题，一审法院认为应推定城东镇政府实施或者委托实施了该行为。 城东镇政府是案涉区域整治项目的实施主体。从海安市人民政府交办的情况来看，城东镇政府必须在一定期限前与相应房屋所有权人签订安置补偿协议，确保工程顺利推进。景德勤户房屋的拆除，直接的受益方为城东镇政府，不管是何种原因导致房屋毁损或拆除，都是有利于城东镇政府工作任务的完成，有利于城东镇政府确保工程顺利推进目标之实现，极大提高城东镇政府对上级政府交办任务的完成度。景德勤提供的证据材料，足以证明城东镇政府对案涉区域整治工作负有推进实施之义务，且城东镇政府在庭审中予以认可。在双方未达成协议且案涉房屋已经被毁损的情况下，除非城东镇政府有相反证据证明涉案房屋系因其他原因灭失，否则法院推定其实施了相应毁损行为，并承担相应责任。 城东镇政府拆迁工作组人员承认实施了相关不当行为。从庭审查明的情况来看，城东镇政府拆迁工作组人员徐勇承认其安排拆迁人员对景德勤前排房屋的两排琉璃瓦实施掀翻行为，对于后续的房屋毁损行为，完全有理由相信是城东镇政府的工作人员实施或者安排他人实施。而且针对景德勤方的报警行为，公安机关处警民警多次联系拆迁工作组人员，拆迁工作组人员也回应称进行协商处理，由此不难看出，相应的毁损行为属于城东镇政府的强制行为。城东镇政府所辩称的案涉房屋经常有拾荒者光顾的理由一审法院未予采信。结合通扬运河生态综合整治项目实施、景德勤户为最后一两户未签订协议户等背景，一审法院认定案涉房屋毁损行为系城东镇政府所为。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条等对征收土地做了明确规定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条对征收过程中的责令交地有明确规定。本案中，城东镇政府并未提供相应整治项目的征地批文和补偿公告等文件，案涉区域整治项目应是通过协商的方式对相应房屋进行搬迁，在没有征地批文、补偿方案等情形下，城东镇政府通过协议搬迁方式推进项目实施，亦未不可，但是在没有与景德勤达成一致意见且自愿交出房屋的情况下，径行毁损景德勤房屋，当属违法行为。 关于景德勤恢复原状、返还财产的赔偿请求能否予以支持的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为；第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状；第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。返还财产的方式比较简单易行，但也需要在一定条件下适用：（1）原物存在。因返还的是原物，只有在原物存在的情况下才能适用返还财产的方式，如果原物灭失的，则应适用给付赔偿金的方式。（2）原物完好。指原物没有损坏，原物的外形、功能等没有受到影响。只有在原物完好的情况下，才能适用返还的方式，否则只能适用恢复原状或给付赔偿金的方式。（3）返还方式适合。这是指适用返还原物的方式能够快速便捷地使受害人得到赔偿。恢复原状，是指对原物进行修复，使之恢复到侵害发生之前的状态。从公正和充分地给予受害人救济以及发挥物的最大效用角度而言，恢复原状能够达到国家赔偿的目的，但恢复原状也是有一定的适用条件：（1）有恢复原状的可能性，是指受害人财产受到的损害可以通过修复等方式恢复到原来的状态。只有存在恢复原状可能的，才能采用恢复原状的赔偿方式，如果被损坏的财产没有修复的可能，则不能也无法采用恢复原状的方式。（2）有恢复原状的必要，是指财产经损坏后的剩余价值能够显著大于修复所需要的费用，只有在此条件下才有恢复原状的必要，否则应当适用给付赔偿金的方式。被损坏的财产有无修复的必要，应依次从该财产的经济效益、社会效益、所有人的需要等因素考虑。如果修复财产从经济效益上讲是不合算的，或者所有人已不再需要，则不能采用恢复原状的赔偿方式。（3）需要恢复到原物所具有的功能、效用和外形。只有在受害人的财产的主要部分、主体部分没有受到损坏，财产才能经修复能够发挥原有的功能、效用与外形。 本案中，景德勤所主张的毁损行为和事实存在，要求予以赔偿于法有据，但是景德勤所述的返还财产和恢复房屋原状，已经不具备返还财产和恢复原状的条件。景德勤所述的橱柜、煤气灶、电饭煲等已经不知所踪，案涉房屋位于通扬运河生态综合整治项目规划范围内，该工程建设涉及面比较广，涉及的群众比较多，有四间房屋已经完全被毁损殆尽，在整治项目规划范围内将已毁损房屋再行复建，不具有实际可能性。经一审法院与景德勤方沟通，其亦表明恢复原状和返还财产已经不现实，其将另行主张赔偿。涉案房屋毁损乃是因为实施通扬运河生态综合整治项目所致，对于该整治项目范围内的房屋的搬迁，理应有相应的搬迁政策予以适用，为体现对违法行为的惩诫，快速有效维护景德勤合法权益，结合通扬运河生态综合整治项目实施的这一背景，景德勤另行主张赔偿时，城东镇政府应当对被毁损房屋等依法按照相应搬迁政策作出赔偿，赔偿不应低于因搬迁所应得到的补偿。景德勤若对赔偿决定不服，可以依法寻求救济。 综上所述，城东镇政府毁损景德勤191.6平米房屋的行为违法，因景德勤表明将另行主张赔偿且恢复原状、返还财产条件不具备，对景德勤要求恢复房屋原状、返还财产的赔偿请求不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三项之规定，判决确认城东镇政府毁损景德勤191.6平米房屋的行为违法；驳回景德勤其他诉讼请求。 景德勤不服提起上诉称，其要求恢复被损房屋原状，返还屋内财产依法有据，返还财产和恢复原状是赔偿的首选方式。其房屋一直有人陆续居住，并非无人居住。城东镇政府也未与其多次协商。一审判决部分事实认定不清，请求二审法院维持第一项判决，纠正第二项判决，支持上诉人诉请。 城东镇政府不服提起上诉称，一审法院推定城东镇政府实施或者委托实施了毁损景德勤房屋的行为错误；景德勤非案涉房屋所在村集体经济组织成员，其购买该房屋属于非法买卖，不应得到保护；景德勤购房后进行违法翻建，属于违章建筑，不应得到保护。请求二审法院支持城东镇政府的诉请。 海安市城东镇立发街道办事处与城东镇政府的意见一致。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于城东镇政府是否为本案被诉毁损行为的实施主体的问题。由于被诉毁损行为属于事实行为，对事实行为提起诉讼，首先应当认定实施该行为的行政机关为适格被告。在没有行政机关自认实施该行为的情况下，可以根据拆迁工作的目的性、行政机关的职权法定原则、拆除毁损行为的规模等，结合在案证据，通过分配举证责任的方式来综合审查，最终认定或推定适格被告。本案中，城东镇政府作为乡镇政府属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。根据已有证据以及各方陈述，为保证通扬运河生态综合整治项目工程实施，海安市人民政府交办必须在一定期限前与相应房屋所有权人签订安置补偿协议，确保工程顺利推进。城东镇政府根据上级交办部署，负责进行拆迁清障、安置补偿等行为。事实上，在项目整治过程中，城东镇政府也与景德勤户磋商补偿事宜，其工作人员亦曾有安排他人掀掉景德勤房屋琉璃瓦的行为。可见，案涉房屋的最终毁损与通扬运河生态综合整治项目以及城东镇政府负责的拆迁行为具有高度关联性。在双方未达成补偿安置协议且房屋被毁损的情况下，除非有相反证据证明案涉房屋因其他原因毁损、灭失，否则举证责任应当由城东镇政府承担。现城东镇政府所举证据完全无法证明毁损行为非其所为，故一审法院推定其实施了被诉行为并承担相应责任并无不当。城东镇政府通过协议搬迁方式推进案涉项目实施，在没有与景德勤达成协议，相应补偿未到位，景德勤也未自愿交出房屋的情况下，迳行毁损景德勤房屋，应当确认该行为违法。 关于景德勤恢复原状、返还财产的赔偿请求能否予以支持的问题。案涉房屋位于通扬运河生态综合整治项目规划范围内，该工程建设涉及面较广，据二审中海安市城东镇立发街道办事处反映，案涉房屋目前已经全部不复存在，再行复建，不具有实际可能性。景德勤所述的橱柜、煤气灶、电饭煲等也已经不知所踪，返还财产亦不现实。一审法院考虑到城东镇政府作为搬迁工作及补偿工作的实施主体，对案涉地块的被搬迁户负有相应的补偿义务，从景德勤合法权益有效保护角度出发，与景德勤方沟通，告知其另行主张赔偿，同时在裁判中指明城东镇政府应当对被毁损房屋等依法按照相应搬迁政策作出赔偿，赔偿不应低于因搬迁所应得到的补偿，更有利于保护当事人的权益。至于城东镇政府所称案涉房屋系违法买卖，违章建筑等问题并不影响对毁损行为违法性的认定，不论房屋是否属于违法建筑，城东镇政府均无直接毁损或强制拆除之权利。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。第三人参加到诉讼中来是为了维护自己独立的合法权益，有自己独立的诉讼地位。本案中，海安市城东镇立发街道办事处是城东镇政府派出机构，并无独立承担法律责任的能力，不具备独立的诉讼地位，一审法院将其列为第三人参加本案诉讼不符合法律规定，一审法院在今后的工作中应注意依法审查。 综上，一审法院判决并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人景德勤、海安市城东镇人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  刘羽梅 审判员  刘海燕 审判员  鲍 蕊 二〇一九年十二月二十七日 书记员  陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；