安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖行终1426号 上诉人(一审被告)安徽省安庆市大观区政府，住所地安徽省安庆市大观区皇冠路政务新区。 法定代表人潘功发，该区区长。 被上诉人(一审原告)安庆市十里运输有限公司，住所地安徽省安庆市集贤北路595号，统一社会信用代码9134080015142023XF。 法定代表人祁长青，该公司经理。 上诉人安徽省安庆市大观区政府（简称大观区政府）因安徽省安庆市十里运输有限公司（简称十里运输公司）诉其房屋强制拆除一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 十里运输公司向一审法院起诉称，原告以安徽省安庆市大观区××号房屋及土地作为办公场所，该房屋的产权证号为宜房字第××号，建筑面积为714.89平方米。2018年7月27日，大观区政府为推进安九高铁建设，根据安庆市人民政府制定的《关于新建安庆至九江××项目市区段的通告》（宜政秘〔2017〕278号），发布《房屋征收决定》，决定对安九高铁项目红线范围内的国有土地上的房屋进行征收，原告的房屋及土地位于安九高铁项目红线范围内。大观区政府违法对上述房屋及土地性质进行错误认定，并且授意安徽华兴房地产土地评估有限责任公司虚假评估，将原告的被征收房屋评估价仅仅确定为1516元／平方米。而2018年安庆市新建安庆至九江铁路项目经××区段房屋征收补偿方案确定的住宅房屋货币安置基准价为6948元／平方米。原告的房屋属于商业办公用房，市场价格应该更高，大约1万元／平方米。原告不服该评估报告，提出复核申请，但评估机关置之不理，仍然维持原评估结果。因分歧太大，双方无法达成一致意见。大观区政府于2019年1月14日作出观政补〔2019〕1号《征收补偿决定书》，主要内容为：一、对原告的征收补偿安置方案实行货币补偿，被征收房屋的补偿款为1115943元、土地使用权价值99007元、搬迁费8579元、停产停业损失费20087元、装潢补偿（含移装费）79437元、附属物补偿58242元，合计货币补偿1381295元。二、被征收人应当在补偿决定送达之日起20日内与征收部门办理被征收房屋及权证的移交手续，并将被征收房屋腾空、搬迁。征收补偿决定特别告知原告：“如不服本决定，被征收人可在收到本决定之日起六十日内向安庆市人民政府申请行政复议，也可以收到本决定之日起六个月内依法提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在本补偿决定规定的期限内又不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。”但是，在征收补偿决定确定的行政复议或者行政诉讼的期限均没有届满时，被告于2019年2月19日凌晨，在没有任何通知的情况下，强行对原告位于安庆市大观区××号房屋进行突击暴力拆除，强行禁止原告入场，导致原告损失惨重。诉讼请求：1、依法确认2019年2月19日被告对原告位于安庆市大观区××号房屋（《房地产权证》号：宜房字第××号，建筑面积：714.89平方米）强制拆除的行为违法。2、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2017年12月21日，安庆市人民政府发布宜政秘［2017］27号《关于新建安庆至九江××项目市区段的通告》，决定实施新建安庆至九江××项目市区段，项目建设范围内涉及的土地、房屋征收工作由辖区政府组织实施。2018年7月27日，大观区政府以观政〔2018〕129号发布《安庆市大观区政府房屋征收决定》，决定对该项目红线范围内的国有土地上房屋进行征收，并确定征收部门是大观区城乡建设局，征收实施单位是十里铺乡人民政府。原告的房屋坐落在安庆市集贤北路595号，位于该项目红线范围内。因双方未能达成补偿协议，2019年1月14日，大观区政府作出征收补偿决定。主要内容为：1、根据该项目征收补偿安置方案，被征收人实行货币补偿，被征收房屋的补偿款为1115943元，土地使用权价值99007元，搬迁费8579元，停产停业损失费20087元，装潢补偿（含移装费）79437元，附属物补偿58242元，合计货币补偿1381295元。2、被征收人应当在本补偿决定送达之日起20日内与征收部门办理被征收房屋及权证的移交手续，并将被征收房屋腾空、搬迁。如不服本决定，被征收人可在收到本决定之日起六十日内向安庆市人民政府申请行政复议，也可以收到本决定之日起六个月内依法提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在本补偿决定规定的期限内又不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。2019年2月19日，原告的房屋被被告强制拆除。 一审法院认为，一、安庆市人民政府发布宜政秘〔2017〕278号《关于新建安庆至九江××项目市区段的通告》，决定实施新建安庆至九江××项目市区段。项目建设范围内涉及的土地、房屋征收工作由辖区政府组织实施。大观区政府据此发布房屋征收决定，决定对该项目红线范围内的国有土地上房屋进行征收。原告的房屋位于该项目红线范围内，2019年2月19日被强制拆除。大观区政府房屋征收决定中虽确定征收部门是大观区城乡建设局，征收实施单位是十里铺乡人民政府，但房屋拆除是一种事实行为，被告未提供证据证明原告房屋具体是谁实施了拆除行为。因在强制拆除时没有通知当事人到场，或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体，选择征收主体大观区政府为被告提起诉讼并无不当。被告没有提供证据证明确系其他主体对涉案房屋实施了强制拆除行为，或依法应当由相应的行政机关承担强制拆除责任，其应承担举证不能的法律后果,因房屋拆除行为所产生的法律责任应当由征收主体大观区政府承担。 二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六、二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。本案中，大观区政府于2019年1月14日作出房屋征收补偿决定，在该补偿决定确定的行政复议或者行政诉讼的期限均没有届满时，于2019年2月19日自行将涉案房屋强制拆除，该强制拆除行为缺乏事实和法律依据，依法应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认大观区政府2019年2月19日强制拆除十里运输公司坐落于安庆市集贤北路595号房屋的行为违法。 大观区政府上诉称，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，被征收人对征收过程中的相关行为不服以征收部门或实施单位承担责任，涉案房屋征收决定确定了征收部门是城乡建设局，实施单位是十里铺乡人民政府，均为独立的行政机关。上诉人将涉案房屋征收决定作为证据提交给了人民法院，其已经完成了举证责任。既然存在专门负责征收补偿的工作部门，被征收人对征收补偿工作不服就不应当以市、县级人民政府为被告。而一审法院无视法律规定的征收部门和实施单位的法定职权，以该区人民政府为被告是以司法权干预行政权的表现。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 十里运输公司未向本院提交书面答辩意见。 一审被告大观区政府向一审法院提举的主要证据材料为：1、《安庆市人民政府关于新建安庆至九江××项目市区段的通告》（宜政秘〔2017〕278号）；2、《安庆市大观区政府房屋征收决定》（观政〔2018〕129号）。以上证据证明政府已经明确各部门的职责与分工，并依法确定了征收部门和实施单位。清障与拆除工作有明确的行政机关实施，大观区政府不是被诉行为的实施机关，不应当是本案适格被告。3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《安庆市市区国有土地上房屋征收与补偿办法》。 一审原告十里运输公司向一审法院提举的主要证据材料为：1、《营业执照》、《道路运输经营许可证》。证明原告长期合法经营货物运输业务，原告的诉讼主体资格。2、宜房字第××号《房地产权证》；关于安庆市十里运输有限公司请求原办公楼用地补办协议出让手续的情况汇报资料。证明原告以上述房屋及土地作为办公经营场所，该房屋及土地位于安九高铁项目红线范围内，属于征收对象。土地已依法申请补办协议出让手续，应当按照出让性质认定并评估。3、2018年7月27日，大观区政府发布的《房屋征收决定》；2019年1月14日，被告大观区政府作出的征收补偿决定；2018年安庆市新建安庆至九江铁路项目经××区段房屋征收补偿方案；2019年3月14日安庆市大观区十里铺乡人民政府出具的《证明》；房屋强制拆迁的照片资料。以上证据证明，大观区政府违法对上述房屋及土地性质进行错误认定，并且授意安徽华兴房地产土地评估有限责任公司虚假评估，将原告的被征收房屋评估价仅仅确定为1516元／平方米。而2018年安庆市新建安庆至九江铁路项目经××区段房屋征收补偿方案确定的住宅房屋货币安置基准价为6948元／平方米。原告的房屋属于商业办公用房，市场价格应该更高，大约1万元／平方米。原告不服该评估报告，提出复核申请，但评估机关置之不理，仍然维持原评估结果。因分歧太大，双方无法达成一致意见。大观区政府作出征收补偿决定。大观区政府在行政复议或者行政诉讼的期限均没有届满时，强行对原告位于安庆市大观区××号房屋进行拆除。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据一审判决及双方当事人的诉辩情况，本案争议的焦点问题是大观区政府是否实施了被诉强制拆除行为以及该强制拆除行为是否合法。 关于大观区政府是否实施了被诉强制拆除行为。这涉及到强制拆除主体如何认定的问题。通常情况下，行政机关作出并送达限期拆除决定后，当事人在期限内不履行相关义务，行政机关自行组织或者责令其他主体强制拆除的，当事人不服，可以以作出限期拆除决定的行政机关为被告提起行政诉讼。但是在强制拆除前没有作出并向当事人送达限期拆除决定等法律文书，强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体，考虑到发布征收公告、拆迁通知的行政机关，以及相关公告、通知中确定的具体实施机关，具有对被征收房屋、土地的征收、拆迁和补偿职责，均有可能实施强制拆除行为。本案中，大观区政府作出观政〔2018〕129号《房屋征收决定》，涉案房屋在该征收决定确定的征收范围内，因达不成一致意见，大观区政府于2019年1月4日作出观政补〔2019〕1号《房屋征收补偿决定书》，结合十里运输公司提交的照片，可以认定大观区政府实施了被诉强制拆除行为。大观区政府上诉主要认为，涉案房屋征收决定确定的征收部门是城乡建设局，实施单位是十里铺乡人民政府，上述机关均为独立的行政机关，因此该区政府不是适格被告。对此，本院认为，其一、根据职权法定原则，市、县级人民政府、征收部门、实施单位应当在法定范围内行使职权和承担责任。《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然规定市、县级人民政府可以确定房屋征收部门组织实施本行政区域的征收与补偿工作，但并未授权房屋征收部门可以强制拆除房屋。故人民法院无法通过涉案房屋征收决定推定征收部门或实施单位是强制拆除房屋的主体，故上诉人认为“将涉案房屋征收决定作为证据提交给了人民法院，其已经完成了举证责任”，是对上述行政法规的误解，该上诉理由不能成立。其二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，在当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体，大观区政府也没有提供证据证明征收部门或实施单位实施了强拆行为的情况下，该区政府应当对房屋征收过程中的行为承担总责任。因此，大观区政府是本案适格被告。 关于被诉强拆行为是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，大观区政府观政补〔2019〕1号《房屋征收补偿决定》记载，被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，其又不主动搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。因此，大观区政府在未经人民法院准予强制执行情况下径行对涉案房屋实施强拆，明显违反法律规定。鉴于强拆行为已实施，不具有可撤销性，一审判决确认违法并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人大观区政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽省安庆市大观区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  蒋春晖 审判员  宋 鑫 二〇一九年十二月六日 书记员  陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -12-