海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申141号     再审申请人（一审被告、二审被上诉人）临高县人力资源和社会保障局。   法定代表人廖福华，该局局长。   委托代理人戴建龙，该局劳动保障监察大队队长。   委托代理人何远春，海南坤和律师事务所律师。   被申请人（一审原告、二审上诉人）海南第一建设工程有限公司，住所地海南省海口市金垦路3号碧湖家园1、2号楼二层。   法定代表人曾繁裕，该公司董事长。   委托代理人黄良盛，海南刚峰律师事务所律师。   委托代理人龙月萍，海南刚峰律师事务所律师。   再审申请人临高县人力资源和社会保障局（以下简称临高县人社局）因与被申请人海南第一建设工程有限公司（以下简称海南一建公司）劳动保障监察行政管理一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2019）琼97行终94号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭审理并组织进行了询问。再审申请人临高县人社局的委托代理人戴建龙、何远春，被申请人海南一建公司的委托代理人黄良盛、龙月萍到庭参加询问。本案现已审查终结。   临高县人社局申请再审称，一、被诉行政行为有事实和法律依据，依法应予支持。先予支付制度有明确的法律依据和适用条件。根据《海南省劳动保障监察若干规定》第三十条第二款规定，先予支付制度应当满足三个条件:一是存在违法发包、分包、转包的情形，二是存在克扣、无故拖欠工资的情形，三是承包方在收到责令支付通知后存在逃逸或无力支付的情形。涉案工程存在上述情形。涉案工程的承包方，即案外人王某客观上存在无力支付劳动者工资的情形。王某在承接涉案项目后，拖欠41为劳动者工资合计446969元，该41位劳动者依法向临高县人社局投诉维权。临高县人社局经立案调查，王某拖欠工资事实成立，遂向其送达《劳动保障监察限期责令改正决定书》，但其拒不履行，导致该41位劳动者的合法权利受损，足以证明客观上王某无力支付劳动者工资的事实。虽然在王某刑事案件中，部分劳动者对其拖欠工资的行为表示谅解，但这也是希望其能从轻处罚，并尽快回归社会后继续履行支付工资的义务，并不能否认王某收到责令改正决定书后无力支付的客观事实。二、二审判决对先予支付制度中关于“无力支付”的理解和认定明显错误。二审认为必须严格经过行政复议、行政诉讼、申请执行、执行不能等一系列司法程序后，才能最终认定存在“无力支付”情形，无力支付是先于执行制度的先决条件，但该观点过于求全责备，混淆了劳动监察类案件与普通行政类案件的区别，忽略了先予支付制度制定的立法本意。（一）通过对《海南省劳动保障监察若干规定》第三十条第二款条文的分析，先予支付制度的关健在于“违法分包”，而不是“无力支付”。在实践中，农民工问题的最大特点就是法律关系简单，但人员流动性大，而建立农民工工资保证金制度，是为了规范农民工用工秩序，有效、迅速地解决农民工工资问题，而不是让农民工为取得工作报酬而陷入漫长的诉讼和执行程序。在实际操作过程中，先予支付制度也只是劳动监察部门对拖欠农民工工资案件处理的一个环节，而不是最终的行政处理结果。（二）临高县人社局处理此类案件时，从有利于社会稳定和解决农民工工资问题的角度出发，在向承包方发出责令支付工资的通知后，承包方在规定的时间内不能支付工资报酬，就可做出“无力支付”的结论，进而依法责令违法分包单位先予支付工资报酬，这符合先予支付制度的立法本意。（三）如果必须经过行政复议、行政诉讼、执行不能后才能认定“无力支付”，则先予支付制度就等同于人民法院的执行程序，而非劳动保障监察部门的工作范畴了，但人民法院的诉讼和执行程序不能确保农民工工资问题的有效解决，那么法律规定先予支付制度就是形同虚设，失去了存在的法律意义。故二审法院对无力支付的理解和适用错误，导致判决结果错误，应当再审纠错。三、临高县人社局作出《先于划支拖欠工资通知书》程序合法，二审法院适用法律错误，应予纠正。（一）先予支付制度是海南省政府根据《海南省劳动保障监察若干规定》及《海南省农民工工资保证金制度实施办法》等法律法规而确立的专项制度，临高县人社局在查明存在拖欠工资的事实后，根据法定程序可以向违法分包的单位下达《先予划支拖欠工资通知书》，并在5个工作日内从农民工工资保证金中先予划支，不存在需要告知陈述申辩权的情形。故被诉行政行为程序并不违法。（二）本案被诉行政行为不属于行政处罚，也不是责令支付劳动者工资报酬，而是先予支付劳动者工资报酬，二审法院援引《海南省劳动保障监察若干规定》第二十二条第二款的规定适用法律错误，应予纠正。（三）二审法院以文书形式不合法为由认定被诉行政行为程序违法错误。二审法院认为应当适用《海南省劳动保障监察若干规定》第二十三条第一款的规定处理被诉行政行为，但该法条适用的是行政处罚行为。《海南省劳动保障监察若干规定》第三十条、《海南省农民工工资保证金制度实施办法》第十条、第十三条等诸多规定对先予支付的法定情形、处理程序、处理结果等均作出详细具体可操作的规定，根据上述规定，先予支付所适用的文书形式就应当为《先于划支拖欠工资通知书》。四、《海南省劳动保障监察若干规定》是现行有效实施的地方性法规，《海南省农民工工资保证金制度实施办法》是海南省人民政府专门制定的治理农民工工资问题的指导性文件。这些规范性法律文件所确立的先予支付制度，旨在规范和加强我省劳动保障监察工作，规范我省企业劳动用工行为和工资支付行为，以制度建设为保障，以劳动监察为后盾，最大限度预防拖欠农民工工资行为发生，切实维护农民工合法权益，促进社会和谐稳定。人民法院在审理劳动保障监察类案件时，应当依法严格适用。二审法院认为，必须历经行政复议、行政诉讼、申请执行，且执行不能的情形下，才能最终认定无力支付情形，才能责令违法分包单位先予支付，这不仅是在纵容违法，更是与相关法律立法精神相违背。因此，二审判决适用法律错误，应当予以纠正。综上，二审判决存在认定事实和适用法律错误，符合再审申请的情形，请求启动再审程序，撤销二审判决，维持一审判决，驳回海南一建公司的诉讼请求。   海南一建公司答辩称，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、临高县人社局作出的《先予划支拖欠工资通知书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误。临高县人社局认定海南一建公司将项目工程违法分包、专包，从而依据《海南省劳动保障监察若干规定》第三十条第二款规定作出被诉行政行为，但该条规定的前置条件是，承包人逃匿或者无力支付拖欠工资。本案中，海南一建公司已先行支付了97.7％的工程款，足以支付本案拖欠的劳动者工资，且王某未逃匿，而是已被押，王某也表示其有能力支付拖欠的工资，并会积极补发。先予支付的前置条件并未成就。二、临高县人社局认为海南一建公司违法分包、转包，但从未下达过任何的文书予以认定。在刑事案件审理过程中，王某曾承诺会积极补发拖欠的工人工资，但判决作出后其并未履行该承诺，临高县人社局应督促法院及时追缴，而其并未督促追缴；临高县人社局还应根据《海南省劳动保障监察若干规定》第二十二条第二款的规定，在王某对《劳动保障监察限期责令改正决定书》不提起行政复议或者行政诉讼，又不履行该决定书时，申请人民法院强制执行该《劳动保障监察限期责令改正决定书》，在此之前，临高县人社局无权直接认定王某无力支付。因此，临高县人社局直接认定王某无力支付劳动者工资，并据此作出《先予划支拖欠工资通知书》，认定事实不清，适用法律及处理结果错误。三、临高县人社局作出的《先予划支拖欠工资通知书》程序违法。该通知书下发前，临高县人社局并未告知海南一建公司依法享有陈述和申辩的权利，通知书中也没有告知海南一建公司依法享有行政复议或者提起行政诉讼的权利，违反了《海南省劳动保障监察若干规定》第二十二条第一款之规定，程序违法。根据《海南省劳动保障监察若干规定》第二十二条第一款规定，临高县人社局责令海南一建公司先予划支王某拖欠劳动者的工资，应当以行政处罚或是行政处理决定的方式作出，但临高县人社局却以通知书的形式作出该项处理决定，亦属违反法定程序。综上，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。   本院经审查认为，临高县人社局的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款的规定，裁定如下：   一、本案指令由海南省第二中级人民法院再审；   二、再审期间，中止原判决的执行。   审 判 长 李 贝   审 判 员 聂海波   审 判 员 陈 焱     二○一九年十二月二十四日   法官助理 颜 恺   书 记 员 陈欣欣   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   第九十二条各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。   最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。   第一百一十八条按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决、裁定、调解书的执行，但支付抚恤金、最低生活保障费或者社会保险待遇的案件，可以不中止执行。   上级人民法院决定提审或者指令下级人民法院再审的，应当作出裁定，裁定应当写明中止原判决的执行；情况紧急的，可以将中止执行的裁定口头通知负责执行的人民法院或者作出生效判决、裁定的人民法院，但应当在口头通知后十日内发出裁定书。