湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终1061号上诉人（原审原告）邹国伟，男，1955年3月20日出生，汉族，住长沙市望城区。委托代理人邹建功，男，1986年5月13日出生，汉族，住长沙市望城区。系邹国伟之子。被上诉人（原审被告）长沙市望城区城市管理和综合执法局，住所地长沙市望城区望府路188号。法定代表人谢孟，局长。委托代理人房炬，湖南首乐律师事务所律师。委托代理人伍秋萍，湖南首乐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市望城区人民政府，住所地长沙市望城区高塘岭街道雷锋北大道1688号。法定代表人范炎斌，区长。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。上诉人邹国伟因与被上诉人长沙市望城区城市管理和综合执法局（以下简称望城区城管局）、长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）城建行政处罚一案，不服长沙市望城区人民法院作出的（2019）湘0112行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，邹国伟于2012年在长沙市望城区××街道彩陶源村××组自家老屋前面建成一处空心砖结构房屋一层两间，占地面积和建筑面积均为97.47平方米。2018年9月22日，原长沙市望城区行政综合执法局（以下简称为区行政执法局）工作人员对该房屋进行现场勘验，并制作了现场检查笔录和现场勘验笔录。当日，该局对邹国伟下达《责令整改通知书》。2018年9月27日，长沙市城乡规划局望城区分局对铜官街道办事处作出《关于对付志刚等五户所建建（构）筑物进行专业咨询意见的复函》，该意见认为：邹国伟户于2012年在彩陶××××组自家老屋前面建设空心砖结构房屋一层，占地面积97.47平方米，未办理规划审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，系违法建设，存续至今未取得规划审批手续，也未采取其他措施对违法建设进行改正，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。所在区域在建设时属于村庄规划区。2018年9月30日，区行政执法局向邹国伟作出并送达了《限期拆除告知书》［望行综限拆告铜官（2018）66号］，告知拟作出的限期拆除决定内容以及邹国伟享有陈述、申辩以及要求听证的权利。在法定期限内，邹国伟提出听证申请。2018年10月22日，区行政执法局组织召开听证会。同年12月10日，该局向邹国伟作出《限期自行拆除决定书》［望行综限拆铜官（2018）66号］（以下简称决定书），认定当事人邹国伟的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，决定：责令邹国伟在接到该决定之日起七日内自行拆除其在长沙市望城区××街道彩陶源村××组所建设的涉案空心砖结构房屋，总建筑面积约97.47平方米，并告知邹国伟有申请行政复议及提起行政诉讼的权利。邹国伟对该决定书不服于2019年1月14日向望城区政府邮寄行政复议申请书。望城区政府于2019年1月17日收到复议申请，于2019年1月25日向望城区城管局送达了《行政复议答复通知书》，望城区城管局于2019年1月31日向望城区政府提交了行政复议答复书、作出行政行为的证据和相关法律依据。因案件复杂，望城区政府于2019年3月15日作出《延期审理通知书》，告知延期30日审理。望城区政府于2019年4月16日作出《行政复议决定书》［望府案复字（2019）2号］（以下简称复议决定），维持望城区城管局作出的《限期自行拆除决定书》，并于当日邮寄送达给邹国伟。邹国伟不服向本院提起行政诉讼，请求撤销上述决定。另查明，2011年8月26日，《湖南省人民政府关于望城区进一步推进相对集中行政处罚权工作的批复》［湘政函（2011）203号］就望城区进一步推进相对集中行政处罚权工作批复，将“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权”调整为“行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。2011年12月7日，《长沙市望城区人民政府关于推进相对集中行政处罚权工作的意见》［望政发（2011）139号］明确区行政执法局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，强制拆除违反城乡规划管理规定的违法建筑物、构筑物和设施（包括由乡镇人民政府行使的行政处罚权）。再查明，2008年12月11日，望城县人民政府作出望政发[2008]101号《关于丁字镇彩陶源村村庄规划的批复》，批准丁字镇人民政府《关于请求批准的请示》，邹国伟的涉案房屋位于彩陶源村。原审认为，根据《湖南省人民政府关于望城区进一步推进相对集中行政处罚权工作的批复》［湘政函（2011）203号］及《长沙市望城区人民政府关于推进相对集中行政处罚权工作的意见》［望政发（2011）139号］的规定，被告望城区城管局有权行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，故被告望城区城管局有作出被诉《限期自行拆除决定书》的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”本案中，原告邹国伟于2012年在长沙市望城区××街道彩陶源村××组建设涉案空心砖结构房屋，该房屋位于彩陶源村，房屋存续至今未取得规划审批手续，违反了上述规定，系违法建筑且无法采取改正措施消除影响，故被告望城区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定作出《限期自行拆除决定书》事实清楚，具有法律依据。被告在作出涉案限期拆除决定之前，依法进行了现场检查、勘验、调查取证，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩及要求听证的权利，同时依照原告的申请举行了听证，符合《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚的程序规定。被告望城区政府收到复议申请后，审查了被告望城区城管局作出的书面答复和提交的相关证据材料，因案件复杂决定延期审理并告知了原告，按照法律规定作出行政复议决定书并送达给原告，被告望城区政府作出的行政复议程序正当。综上，原审法院认为，被告望城区城管局作出《限期自行拆除决定书》主体适格，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告邹国伟请求撤销上述《限期自行拆除决定书》及《行政复议决定书》的诉讼请求，没有事实及法律法规依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，该院判决：驳回原告邹国伟的诉讼请求。该案受理费50元，由原告邹国伟负担。上诉人邹国伟不服上述一审判决，向本院提起上诉称：上诉人认为:一、限期拆除不是行政处罚，望城区城管局无权对申请人作出涉案决定书。《中华人民共和国行政处罚法》第八条:“行政处罚的种类:(一)警告；(二)罚款；(三)没收违法所得、没收非法财物；(四)贵令停产停业；(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；(六)行政拘留；(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚”。关于行政处罚种类的规定，并无限期拆除，第(七)项中法律、行政法规规定的其他行政处罚，只有《土地管理法》将限期拆除规定为行政处罚，原审判决所称的《城乡规划法》及《城市规划条例》均未明确限期拆除属行政处罚。2000年国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》(川府法(2000)68号)作出的答复中明确提出:根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除"，不应当理解为行政处罚行为。该答复已明确指出限期拆除不属于行政处罚。虽然2008年1月1日原《城市规划法》已修改为《城乡规划法》，但对违法建筑限期拆除的条文并无大的改动。国务院的答复是依据《行政处罚法》的相关规定对责令限期拆除进行理解的，仍具有适用性。2015年11月1日实施的《住房城乡建设行政复议办法》第九条:“有下列情形之一的，申请人可以依法向住房城乡建设行政复议机关提出行政复议申请:....(二)不服县级以上人民政府住房城乡建设主管部门作出的限期拆除决定和强制拆除违法建筑物、构筑物、设施以及其他住房城乡建设相关行政强制行为的:....亦明确限期拆除的作出主体为住房城乡建设主管部门，性质为行政强制。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期服内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”对违法建筑的拆除也进行了相应的规定。以上规定已经明确限期拆除不是行政处罚。一审法院认为望城区城管局因行政处罚授权有作出66号限期拆除决定的法定职权是法律适用错误。二、望城区政府复议维持的决定书认定事实不清，适用法律错误。望城区城管局作出的涉案决定书认定邹国伟涉案房屋为违建的依据是《城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条，其中《城乡规划法》第四十条第一款是指:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”上述规定是对城市乡镇规划区内工程建设项目的规范，而涉案房屋并不属于工程建设项目，不适用《城乡规划法》第四十条第一款的规定。《城乡规划法》第六十四条规定，只有对城市规划造成严重影响且无法采取改正措施消除影响的建筑，才可以采取限期拆除的措施。行政机关作出行政行为应当遵循比例原则，即注重手段和目的的正当性、采取对公民权益损害最小的措施、以及所追求的公益价值应与被侵害公民权益之间应具有平衡性。涉案房屋持续存在7年之久，并未对城乡规划造成严重影响，而且长沙市城乡规划局望城区分局作出的望规函[2018]500号《长沙市城乡规划局望城区分局关于对付志刚等五户所建建(构)筑物进行专业咨询意见的回复函》也未对涉案房屋是否属于无法采取改正措施消除影响的情形进行充分论证，不能以此作为依据作出66号限期拆除决定。三、上诉人未能取得建房审批手续并非出自个人原因。《(长沙市望城区征地补偿方案安置办法)实施细则》第五页第三项规定，政府已于1987年1月1日停办农民建房审批用地手续，导致上诉人客观上已经没有取得审批手续的条件。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误，请求：1、依法改判撤销原审判决；2、撤销涉案决定书；3、撤销涉案复议决定；4、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人望城区城管局答辩称：与一审答辩意见一致。被上诉人望城区政府答辩称：涉案复议决定的事实认定和适用法律问题，应该是正确的，长沙市望城区行政综合执法局针对违法建筑行为进行了事实的认定，房屋的建设在建设时期就违反了城市规划法，因为违法行为一直在延续，其次，长沙市望城区在2003年根据国务院的批复，纳入了城市整体规划，适用法律是正确的，望城区政府作出行政复议的程序是合法的，经过了立案审查，向望城区城管局送达了申请书，望城区政府送达了延期审理通知书，在2019年4月16日作出了行政复议决定书，维持了城管局的拆除决定，程序合法，原审法院针对客观事实，适用法律进行了认证，原审认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。本院二审另查明，2019年3月8日，中共长沙市委办公厅作出长办[2019]21号《中共长沙市委办公厅长沙市人民政府办公厅关于印发的通知》。望城区机构改革方案中明确：“组建区城市管理和综合执法局。将区行政综合执法局、区城市管理局的职责整合。组建区城市管理和综合执法局，作为区政府工作部门。不再保留区行政综合执法局、区城市管理局”。本院二审查明的其他事实与一审无异本院认为，一、关于行政主体的职权问题。根据《湖南省人民政府关于望城区进一步推进相对集中行政处罚权工作的批复》［湘政函（2011）203号］及《长沙市望城区人民政府关于推进相对集中行政处罚权工作的意见》［望政发（2011）139号］的规定，原区行政执法局具有作出涉案决定书的法定职权,主体适格。二、原区行政执法局作出涉案决定书具有相应的事实依据,符合法定程序。本案中,该局在作出涉案限期拆除决定之前，依法进行了现场检查、勘验、调查取证，告知上诉人拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知上诉人依法享有陈述、申辩及要求听证的权利，同时依照上诉人的申请举行了听证，符合《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚的程序规定。经过调查,该局查明涉案房屋位于彩陶源村，房屋存续至今未取得规划审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，系违法建筑且无法采取改正措施消除影响。该局在查明上述事实的基础上作出涉案决定事实依据充分，符合法定程序。三、行政复议决定书的事实认定和适用法律问题。经查，望城区政府于2019年1月16日收到邹国伟的行政复议申请书以后，向区行政执法局作出行政复议答复通知书，要求该局在规定期限内提交书面答复以及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。该局在收到望城区政府答复通知书后，在法定期限内作出书面答复并提供了相关证据材料和依据。因无法再法定审理期限内审结，望城区政府作出延期审理通知书并送达邹国伟及区行政执法局，告知行政复议案件申请人与被申请人行政复议审理期限延期30日。此后，望城区政府经书面审查，于2019年4月26日作出了涉案复议决定。本院认为，望城区政府作出涉案复议决定符合法定程序，且未超过法定期限，其作出涉案复议决定认定事实清楚，证据确凿，本院对其合法性予以确认。四、关于邹国伟上诉提出的其他问题。1、关于邹国伟以限期拆除决定属行政强制为由，主张区行政执法局无权作出涉案决定书问题。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类:（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”。第九条第一款规定：“法律可以设定各种行政处罚”。本案中，鉴于涉案房屋自建设初始至今未取得乡村建设规划许可，且经规划部门出具意见明确属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，区行政执法局在查明上述情况后，根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，对邹国伟作出涉案限期自行拆除决定书并无不当，邹国伟提出涉案限期自行拆除决定并非行政处罚而是行政强制没有法律依据，本院不予采纳。2、关于邹国伟提出涉案房屋不属于工程建设项目，且涉案决定书不符合比例原则问题。本院审查后认为，邹国伟认为区行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条作出涉案决定书与客观事实不符。本案中，根据涉案决定书的记载，区行政执法局系以邹国伟的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定为由，依据该法第六十五条的规定作出涉案决定书，邹国伟的该项主张与客观事实不符，本院不予采纳。此外，关于涉案房屋是否属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形问题。本院审查后认为，该问题属于建设规划方面专业问题，邹国伟虽对规划部门出具的意见提出异议，但并无充分证据和依据推翻规划部门出具的专业意见，故本院对其该项主张亦不予采纳。综上所述，上诉人邹国伟的上诉请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人邹国伟承担。本判决为终审判决。审判长  杨林华审判员  董强强审判员  刘 青二〇一九年十二月十九日书记员  廖 苏附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。