山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终902号   上诉人（原审原告）刘某，男，汉族，1970年10月4日出生，住山西省吕梁市离石区永宁东路新建市场。   上诉人（原审原告）车某，男，汉族，1958年8月19日出生，住山西省柳林县孟门镇穆家坡村车家茆047号。   上诉人（原审原告）李某，男，汉族，1967年3月16日出生，住山西省吕梁市离石区新建沟566号。   共同委托代理人孙某，北京市浩东律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）山西省人民政府，住所地太原市小店区省府街3号。   法定代表人林某，代省长。   上诉人刘某、车某、李某因山西省人民政府（以下简称山西省政府）行政复议一案，不服山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   原审查明，2016年6月1日，吕梁市政府办公厅印发吕政办发〔2016〕32号《吕梁市人民政府办公厅关于印发吕梁市城市公交运营体制改革实施方案的通知》，同年10月12日印发（吕政办发〔2016〕74号）《吕梁市人民政府办公厅关于印发吕梁市区公交收购工作实施方案的通知》。原告刘某、车某、李某认为上述两个方案侵犯了其合法权益，向山西省晋中市中级人民法院提起行政诉讼。山西省晋中市中级人民法院于2017年5月3日作出（2017）晋07行初57号行政裁定，不予立案。原告不服，上诉至山西省高级人民法院。山西省高级人民法院于2017年7月13日作出（2017）晋行终574号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年11月23日作出（2018）最高法行申905号行政裁定，驳回再审申请，并向吕梁市政府发出司法建议，建议吕梁市政府主动与包括再审申请人在内的公交职工就补偿问题进一步协商，最大限度地保障公交职工的合法权益。2019年4月23日，原告刘某、车某、李某向山西省人民政府提出行政复议申请“1.请求上级人民政府依法裁决被申请人吕梁市人民政府根据最高人民法院的司法建议，限期与申请人等公交车职工就职工补偿问题进行协商。2.请求上级人民政府依法撤销被申请人吕梁市人民政府违法作出（吕政办发〔2016〕32号）《吕梁市城市公交运营体制改革实施方案》和（吕政办发〔2016〕74号）《吕梁市区公交收购工作实施方案》”。山西省人民政府于2019年4月29日作出晋政行复决字【2019】50号不予受理行政复议申请决定书（以下简称不予受理决定书），认定刘某、车某、李某向山西省政府提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）规定的行政复议受理范围，亦不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条规定的行政复议受理条件。根据行政复议法第十七条第一款的规定，决定不予受理。原告不服，于2019年5月7日向太原市中级人民法院提起行政诉讼。   原审认为，行政复议法第六条、行政复议法实施条例第二十八条，明确规定了行政复议范围和行政复议受理条件。本案中，山西省人民政府根据上述规定，认定原告刘某、车某、李某的行政复议申请，不属于行政复议受理范围，也不符合行政复议受理条件，决定不予受理，并无不当。原告刘某、车某、李某请求撤销被告作出的不予受理决定，事实和法律依据不足，理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘某、车某、李某的诉讼请求。   刘某、车某、李某上诉称，（一）原审判决没有查明基本的案件事实，其判决缺乏事实基础，令人难以信服。首先，一审判决中没有查明吕梁市人民政府是否具有办理司法建议的行政职责，以及吕梁市人民政府是否根据《山西省行政机关行政应诉办法》第23条、第25条之规定履行了办理司法建议的法定职责。认定事实错误。其次，一审判决对于吕梁市人民政府于2016年分别作出的（吕政办发〔2016〕32号）《吕梁市城市公交运营体制改革实施方案》和（吕政办发〔2016〕74号）《吕梁市区公交收购工作实施方案》（以下简称方案）行政行为，却没有予以查明，并没有给予评价。无法对于山西省人民政府晋政行复决字【2019】50号不予受理行政复议申请决定书的是非、对错作出正确评价。（二）上诉人有足够的证据和理由证明吕梁市人民政府没有履行其法定职责，并能够进而证明山西省政府不予受理决定书违反法律规定，应该依法撤销。吕梁市政府具有办理司法建议书的法定职责。但是，上诉人在申请行政复议之前，吕梁市政府仍然没有根据最高法院的司法建议与上诉人等职工协商有关补偿问题，这足以认定吕梁市政府没有依法履行办理司法建议的法定职责。这就是导致上诉人等人申请行政复议的事实根据和法律依据，上诉人的行政复议应该依法受理，被上诉人作出的不予受理决定应该被原审判决撤销。因此，原审判决驳回上诉人诉讼请求没有释法说理，判决的理由不充分。（三）原审判决严重违反最高人民法院《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》的有关规定，在一审判决中没有对于上诉人的有关证据是否采纳以及理由予以判决，没有在判决中对于其驳回诉讼请求予以释法说理。综上，请求撤销一审判决，判如所请。   本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《中华人民共和国行政复议法》第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”根据以上规定，除了法律明确规定属于行政复议最终裁决的事项之外，行政复议和行政诉讼的受案范围应当是一致的。也就是说对于可以提起行政诉讼的事项也是可以申请行政复议的；对于可以申请行政复议的事项，除了法律明确规定该事项属于行政复议最终裁决的事项外，也是可以提起行政诉讼的。反之亦然，对于不可以申请行政复议的事项，也不可以提起行政诉讼；对于不可以提起行政诉讼的事项，除非其属于法律明确规定的复议终裁的事项，否则也是不可以申请行政复议的。本案中，上诉人向被上诉人申请行政复议提出了两项复议请求。一项为请求上级人民政府依法裁决被申请人吕梁市人民政府根据最高人民法院的司法建议，限期与申请人等公交车职工就职工补偿问题进行协商；另一项为请求撤销吕梁市人民政府作出的（吕政办发〔2016〕32号）《吕梁市城市公交运营体制改革实施方案》和（吕政办发〔2016〕74号）《吕梁市区公交收购工作实施方案》。关于第一项请求，实际上是上诉人发动行政复议程序要求复议机关责令吕梁市政府执行最高人民法院的司法建议。人民法院的司法建议是人民司法的一项重要制度。是人民法院在审理解决民事、经济、行政纠纷案件过程中，对发现的有关问题，向有关单位或个人提出的建设性意见。人民法院的司法建议是人民法院实现审判职能，参与社会治安综合治理系统工程的一个重要手段和方式，而不是人民法院的法定职权。司法建议属于建议性质，它不具有法律效力，不存在执行问题，它不向建议对象设定权利义务，接受建议的单位和个人也不因此而产生法律上的必须履行的法定义务。《山西省行政机关行政应诉办法》关于“行政机关应当按照司法建议书要求，将办理情况书面回复人民法院”“不依法办理司法机关司法建议的，依法追究行政机关主要负责人的相关责任”的规定中的“办理”，指的是一种广泛意义上的处理，可以是纠正错误，可以是完善管理漏洞、可以是改进工作方式，也可以是作出行政行为等等，不具有确定性，不能理解为就是必须按照司法建议的要求作出一定的行政行为。因此，对于不落实人民法院司法建议、对人民法院司法建议不予理会等情形，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，同理也不属于行政复议的受案范围。当然，人民法院的司法建议体现着国家法治的权威，行政机关应当尊重和作出回应，如果行政机关不依法办理司法机关司法建议的，根据《山西省行政机关行政应诉办法》的有关规定，可以依法追究行政机关主要负责人的相关责任。行政相对人和利害关系人也可以向上级行政机关或有关监察机关反映，但法律却没有规定当事人可以通过启动行政复议或者行政诉讼程序来解决。关于第二项请求，上诉人在申请复议之前曾经就此提起行政诉讼，并经过一审、二审和向最高人民法院申请再审，已经被生效裁定认定为不属于行政诉讼受案范围。当然，该事项也不属于法律明确规定的复议最终裁决的事项。如前所述也就不属于行政复议受案范围。综上，被上诉人作出的不予受理复议决定程序合法，结果并无不当。一审认定事实清楚，适用法律准确，裁判结果正确。上诉人上诉理由依法不能成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人刘某、车某、李某负担。   本判决为终审判决。   审判长 方建霞   审判员 魏晓俊   审判员 王建兴     二○一九年十二月二十五日   书记员 高 天