安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终1281号上诉人（一审原告）孙志荣，男，1963年2月2日出生，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。被上诉人（一审被告）芜湖市弋江区人民政府，住所地安徽省芜湖市利民路。法定代表人欧冬林，该区区长。委托代理人吴晓玲，安徽皖通律师事务所律师。上诉人孙志荣因诉芜湖市弋江区人民政府（简称弋江区政府）行政复议一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。孙志荣向一审法院起诉称，2019年5月6日，芜湖市弋江区火龙街道办事处作出《通知书》，载明“孙志荣户：海螺城项目地块已于2007年11月30日经安徽省人民政府皖政地〔2007〕331号、334号、343号土地征收《批复》。你户在该地块的耕地面积为4.61亩，已于2017年5月15日将土地征收补偿等款项发放至你的个人账户（支票在善瑞村委会）。另你户非法占用该地块内其他土地用于种植，现责令你户在3个工作日内将所占土地全部交出，否则后果自负”。其认为该《通知书》无事实和法律依据，违反法律法规，程序违法，侵犯其合法权益，依法应当撤销，故向弋江区政府申请行政复议，弋江区政府以其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理范围为由，作出驳回复议申请决定。弋江区政府在法定期限内并未告知其在指定期限内补正或更正，却驳回行政复议申请，没有法律依据，程序严重违法。请求撤销弋江区政府作出的弋复决字〔2019〕7号行政复议决定，判令弋江区政府限期重新作出行政复议决定。一审法院经审理查明，2019年5月6日，芜湖市弋江区火龙街道办事处作出《通知书》，载明“孙志荣户：海螺城项目地块已于2007年11月30日经安徽省人民政府皖政地〔2007〕331号、334号、343号土地征收《批复》。你户在该地块的耕地面积为4.61亩，已于2017年5月15日将土地征收补偿等款项发放至你的个人账户（支票在善瑞村委会）。另你户非法占用该地块内其他土地用于种植，现责令你户在3个工作日内将所占土地全部交出，否则后果自负”。孙志荣不服，于2019年5月13日向弋江区政府申请行政复议，请求：1、依法撤销芜湖市弋江区火龙街道办事处作出的《通知书》并赔偿孙志荣户因芜湖市弋江区火龙街道办事处征地拆迁停水等造成的直接经济损失；2、依法责令芜湖市弋江区火龙街道办事处履行对孙志荣户农村土地确权登记发证及补发孙志荣户涉农补贴款的法定职责；3、依法加快解决孙志荣户“吃水难”和饮水不安全问题；4、依法支持孙志荣户产业升级及安排申请人户新农民培训班学习的职责。弋江区政府经复议审查后，认为孙志荣提出的复议请求不符合一事一议原则，遂以不符合复议申请受案范围为由决定驳回孙志荣的行政复议申请。一审法院另查明，孙志荣对案涉《通知书》不服，已向安徽省芜湖市弋江区人民法院提起行政诉讼，请求撤销案涉《通知书》，并请求确认其他行为违法等，安徽省芜湖市弋江区人民法院已于2019年8月30日立案受理该案，案号为（2019）皖0203行初18号。一审法院认为，孙志荣在本案复议申请中提出的四项复议请求均相互独立，涉不同的行政行为和法律关系，在一个行政复议申请中提出四项各自独立的复议请求，既不利于查明案件事实，也不利于复议机关作出申请人复议申请事项所指的复议决定，故不符合行政复议受理条件。弋江区政府在案涉复议决定书中载明“申请人应当针对四项复议请求分别申请行政复议”，亦在《答辩意见》中阐明“案涉驳回复议申请决定系程序性驳回，并未影响其实体权利义务，在孙志荣申请事项符合一事一议原则及相关法律规定的情况下，答辩人仍然会予以受理”。且孙志荣已就《通知书》向安徽省芜湖市弋江区人民法院另案提起了行政诉讼，由此可见，案涉行政复议决定并未对孙志荣的实体权利义务产生影响。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起五日内书面通知申请人补正。”其中的“可以”是对于行政复议机构自由裁量性的规定，行政复议机构可以根据复议申请材料的具体情况决定是否作出补正通知，本案中，弋江区政府在复议时未作出补正通知并无不当。综上，弋江区政府弋复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》对孙志荣的合法权益明显不产生实际影响，孙志荣的起诉不符合法律规定，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项和第三款之规定，裁定驳回孙志荣的起诉。孙志荣上诉称，1、安徽省人民政府皖政地〔2007〕331号、334号、343号征地批复与海螺城项目地块房地产开发无关。其使用的集体土地于2019年5月13日被暴力强征，用于海螺城房地产开发没有法律依据。其耕地至2019年5月31日仍在使用中，在未经其确认情况下，芜湖市弋江区火龙街道办事处单方认定其在该地块的耕地面积为4.61亩，与事实不符。其没有签订土地安置补偿协议，通知称征地补偿款已发放至个人账户，亦没有事实和法律依据。通知3个工作日交出所占的已征用土地，违反法律规定，侵犯其合法权益。2、弋江区政府未告知其在指定期限内补正或更正，迳行驳回其行政复议申请，没有法律依据。3、其是行政复议决定的相对人，与该行政复议决定有利害关系，且在法定期限内提起诉讼，符合法律规定。4、一审法院未经开庭审理、调查、询问，直接裁定驳回起诉，显属认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求：1、撤销一审裁定，本案由二审法院依法审理或移送异地审理；2、依法改判支持其一审诉讼请求。弋江区政府答辩称，其作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，应予维持。1、行政复议法中的一事一议原则规定公民、法人或者其他组织对一个具体行政行为不服，可以向行政复议机关提出一次行政复议申请，不可多次申请；如果对多个具体行政行为不服，应当分别申请行政复议，不可合并申请。本案中，孙志荣向其合并提交了四项行政复议申请且四项申请相互独立，其认为不符合行政复议法中的一事一议原则而驳回复议申请，符合法律规定，亦未影响孙志荣的实体权利义务，在孙志荣申请事项符合一事一议原则及相关法律规定的情况下，其仍会受理。2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定只适用于行政复议机关认为申请人提出的行政复议申请已符合行政复议法等法律规定的受理要件，仅材料不齐全的情况，此时行政复议机关才可通知申请人补正材料。孙志荣提出的行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件，故其无根据该条之规定通知孙志荣补正材料的法定义务。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政诉讼与行政复议制度的根本目的是统一的，均是对行政行为的合法性进行审查并解决行政争议。对于行政复议申请明显不具备主体资格、申请复议事项明显不属于受理范围、复议被申请机关明显不具有被申请人资格等情形的，复议机关可以书面告知申请人其复议申请不成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以依照该法申请行政复议。该条所列举的具体行政行为应是行政机关对特定公民、法人或者其他组织作出的、影响其权利义务的某一具体行政行为。一般应当理解为一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不应包括两个同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为，否则容易导致复议机关无法有针对性地对申请人的申请事项作出复议决定，同时也容易导致申请人对复议决定不服提起行政诉讼后人民法院审理困难。本案中，孙志荣向弋江区政府申请行政复议，请求：1、依法撤销芜湖市弋江区火龙街道办事处作出的《通知书》并赔偿孙志荣户因芜湖市弋江区火龙街道办事处征地拆迁停水等造成的直接经济损失；2、依法责令芜湖市弋江区火龙街道办事处履行对孙志荣户农村土地确权登记发证及补发孙志荣户涉农补贴款的法定职责；3、依法加快解决申请人户“吃水难”和饮水不安全问题；4、依法支持孙志荣户产业升级及安排孙志荣户新农民培训班学习的职责。该四项复议请求中既包括撤销行政行为一并申请赔偿，也包括要求被申请人履行法定职责等，即既有作为类行政行为，也有行政不作为。因涉及的行政行为类型不同，可能导致复议决定方式亦不同；且各个被申请行为之间不具有关联性，不属于可合并审查的情形。因此，孙志荣的复议申请明显不符合行政复议受理条件，弋江区政府驳回其行政复议申请对其实体权利义务并不产生实际影响。孙志荣可就其复议请求依法分别申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起五日内书面通知申请人补正。该条主要系针对因复议申请人提交的材料不齐全或表述不清楚，导致复议机关难以确定复议申请是否符合复议受理条件的情形。本案中，弋江区政府认为孙志荣在一个复议申请中提出四项相互独立的复议请求不符合一事一议原则，遂不符合复议受理条件，并不是因孙志荣的申请材料不齐全或表述不清楚，故弋江区政府未告知补正即驳回孙志荣的复议申请，不违反法律规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。故一审未开庭审理迳行裁定驳回起诉，亦不违反法律规定。综上，一审裁定驳回起诉，结果并无不当。孙志荣的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十二月四日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。