安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1255号上诉人（一审原告）张俊等17人（具体名单附后）。诉讼代表人张俊，男，1979年1月2日出生，汉族，住安徽省肥西县。诉讼代表人姚飞，男，1987年6月27日出生，汉族，住安徽省肥西县。诉讼代表人刘浏，男，1989年9月29日出生，汉族，住安徽省肥西县。委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。委托代理人陈丹丹，安徽国恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）肥西县人民政府，住所地安徽省肥西县上派镇人民西路和站前路交会处政府办公楼。法定代表人李煜，该县人民政府县长。委托代理人汤文新，该县司法局工作人员。委托代理人李霞，安徽皖国泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号市政务中心。法定代表人凌云，该市人民政府市长。委托代理人杨忠，该市政府复议应诉办公室工作人员。上诉人张俊、姚飞、王丰云、王恒发、刘浏、高先早、王丰武、王丰庚、许春杨、刘明勇、许维艮、王丰炬、许维树、陈国好、黄祖转、王年早、姚俊（以下简称张俊等17人）因诉肥西县人民政府、合肥市人民政府土地行政补偿及行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人张俊等17人的诉讼代表人张俊、姚飞、刘浏及委托代理人许文春、陈丹丹，被上诉人肥西县人民政府的委托代理人汤文新、李霞，被上诉人合肥市人民政府的委托代理人杨忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2006年3月6日，肥西县人民政府作出政办（2006）13号《关于和的批复》（以下简称13号批复），原则上同意桃花镇人民政府上报的《桃花镇社会主义新农村建设房屋拆迁补偿安置方案》和《桃花镇征地补偿安置方案》，并要求桃花镇人民政府认真组织实施，切实做好房屋拆迁和征地补偿安置工作，扎实推进桃花镇新农村建设。2007年9月至12月，原告张俊等17人就房屋及征地拆迁有关的房租费、搬家费、超前奖励、征地补偿费以及房屋附属物及添建项目等费用与桃花镇人民政府进行结算，并签字确认。2008年9月5日，肥西县人民政府作出肥政〔2008〕147号文《关于印发肥西县历次被征地农民养老保障实施办法的通知》（以下简称147号通知），其中第五条规定对于土地补偿费已经发放到农户的由个人缴纳费用，未发放到农户的由集体缴纳费用，具体缴纳费用根据土地被征收时间的不同而有所区分。2008年11月25日至11月30日，本案原告张俊等17人的被征地农民养老保险均已依法被予以核准，且桃花镇人民政府已经为上述人员按照147号通知的要求发放养老金。2019年1月9日，张俊等17人以被告肥西县人民政府没有依法支付土地补偿费为由向被告合肥市人民政府申请行政复议，请求责令肥西县人民政府依法向原告张俊等17人支付农用地土地补偿费，并请求附带审查13号批复。被告合肥市人民政府依法受理后于2019年1月16日向肥西县人民政府送达《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请作出书面答复，并提交相关材料。2019年1月27日，肥西县人民政府作出行政复议答复书，并提交了有关材料。2019年3月4日，因案情复杂，被告合肥市人民政府决定延期一个月，并向原告送达延期通知书。2019年3月14日，被告合肥市人民政府组织双方听证。2019年4月5日，被告向原告送达行政复议中止通知书，决定中止一个月。2019年4月9日，被告合肥市人民政府作出合复决〔2019〕11号《行政复议决定书》（以下简称11号行政复议决定），驳回了原告的行政复议申请。张俊等17人不服，提起本案诉讼，请求：一、依法撤销被告合肥市人民政府作出的11号行政复议决定；二、依法判决被告肥西县人民政府没有履行征地补偿义务违法，责令被告立即履行征地补偿义务；三、依法对肥西县人民政府13号批复的合法性进行审查。一审法院另查明，2015年7月10日，合肥市人民政府在关于岳克凡等同志信访事项的三级审查意见中，在对原长岗、长安、古城三村居有关案涉土地补偿费发放情况的表述中，认定土地补偿费“文件规定主要用于补征地后农民的生活环境、居住环境的改善（含小区配套设施建设费、安置房调差价的优惠部分、集资购房的优惠等）及被征地农民过渡期间的生活费。安置房调差价的优惠部分、集资购房的优惠等在农户房屋安置结算中已经兑现。顺和社区配套建设目前在全县乃至全市都是比较完善的社区，另外，桃花镇将顺和社区作为省级示范社区来打造，不断加大顺和社区配套建设。顺和社区被征地农民过渡期生活费于2007年3月20日征迁始发至2010年4月30日（安置后6个月，顺和社区于2009年10月25日一期安置结束）累计发放38个月。”关于安置补助费，“顺和家园2007年底前对安置人口进行了界定，并已按照文件标准按人发放到户。”一审法院认为，本案有以下三个争议焦点：一、被告肥西县人民政府是否依法履行了征地补偿的义务；二、原告请求附带审查13号批复的请求是否符合行政诉讼附带审查的要求，如果符合，该13号批复是否合法；三、被告合肥市人民政府作出的11号行政复议决定是否合法。关于争议焦点一，关于青苗费补偿、地上附着物补偿以及安置补助费的补偿，被告肥西县人民政府已经依法履行，在卷的证据亦能表明各原告所在户均已予以签字确认。关于土地补偿费，2015年7月10日合肥市人民政府在关于岳克凡等同志信访事项的三级审查意见中，亦已明确土地补偿费主要用于补征地后农民的生活环境、居住环境的改善（含小区配套设施建设费、安置房调差价的优惠部分、集资购房的优惠等）及被征地农民过渡期间的生活费，安置房调换差价的优惠部分、集资购房的优惠等在农户房屋安置结算中已经兑现，而对小区配套设施建设也一直在进行当中。综上，被告肥西县人民政府已经依法履行了征地补偿的义务，原告诉称确认被告未履行征地补偿义务的主张该院不予采纳。关于争议焦点二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”即申请对规范性文件附带审查的前提是行政机关依据该规范性文件对申请人作出了行政行为。结合本案，原告系诉请确认被告肥西县人民政府没有履行征地补偿义务违法，并请求责令被告肥西县人民政府履行征地补偿义务，即本案被告肥西县人民政府并未依据13号批复对原告作出任何行政行为，不符合前述附带审查的要求，该院依法不予支持其附带审查之请求。关于争议焦点三，被告合肥市人民政府依法受理原告行政复议申请后，向肥西县人民政府送达《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请作出书面答复，并提交相关材料。案经依法延期、中止及听证后，2019年4月9日，被告合肥市人民政府作出11号行政复议决定，并依法予以送达。因此，被告合肥市人民政府作出的11号行政复议决定程序合法，实体亦合法。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张俊等17人的诉讼请求。张俊等17人上诉的主要理由是，2007年，肥西县桃花镇人民政府经肥西县人民政府批复同意，以新农村建设的名义和桃花工业园拓展区建设的需要，将上诉人所在的顺和社区（原长岗村、古城村、长安居委会）承包地全部使用，后对部分土地进行了征收。肥西县人民政府没有按照《中华人民共和国土地管理法》履行征地报批、补偿安置等手续即使用集体土地进行非农建设违法，没有全额支付土地补偿费、安置补助费违法。合肥市人民政府的行政复议决定认为，根据当时有效的《合肥市征用集体所有土地暂行办法》第十五条规定，肥西县人民政府对十六周岁以下的农业人口，发放了抚养教育补助费10000元，十六周岁以上的农业人口发放了劳动力自谋职业安置补助费12000元，肥西县人民政府履行了支付安置补助费的义务。虽然肥西县人民政府没有将土地补偿费直接支付给集体经济组织，但该费用确实用于改善被征收农民的生活环境、居住环境以及被征地农民的过渡期间生活费，故认定肥西县人民政府履行了支付土地补偿费的义务。一审法院认为，肥西县人民政府已经依法履行了征地补偿的义务。上诉人认为行政复议决定和一审判决认定事实错误、证据不足，适用法律错误。一、认定土地补偿费用于支付安置小区配套设施建设证据不足。肥西县人民政府提交的第一组证据的两份材料仅仅记载土地补偿费主要用于补征后农民的生活环境、居住环境的改善以及被征地农民的过渡期间生活费。除这两份材料，没有证据证明土地补偿费标准是多少，土地补偿费的总额是多少，土地补偿费用于安置小区配套设施建设费是多少，土地补偿费与安置小区配套设施建设费之间是否有直接关联。二、认定土地补偿费用于支付安置房调换差价的优惠部分、集资房购房的优惠错误。以张俊户为例，上诉人需向拆迁部门找补差价40500元，拆迁部门需要补偿上诉人66025元，经过计算，拆迁部门仍需要补偿给上诉人25525元，且无论是2014年的《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》还是2018年的《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法的通知》，增购的15㎡的价格均是800元/㎡，比肥西县人民政府执行的增购部分1500元/㎡，优惠600元/㎡后的900元/㎡仍要便宜100元/㎡。三、认定土地补偿费用于支付被征地农民的过渡期间生活费错误。肥西县人民政府征收上诉人所在村民的住宅房屋，应当依法保障居住条件。保障居住条件不仅要回迁安置住房，在产权调换房屋交付前，也应当保障居住条件，包括提供临时安置住房或支付临时安置费两种方式。肥西县人民政府征收上诉人房屋支付过渡期间生活费属于临时安置费用。土地补偿费与临时安置费依法属于不同的补偿项目。四、认定肥西县人民政府支付了安置补助费错误。肥西县人民政府按照农业人口数和人口的年龄支付10000元或12000元，并未依法全额支付安置补助费。五、一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，《中华人民共和国物权法》第四十二条第二项，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条的规定，肥西县人民政府征收使用上诉人所在村组的承包地应当依法支付土地补偿费和安置补助费，支付的对象是集体经济组织。肥西县人民政府挪用土地补偿费用于补征地后农民的生活环境、居住环境的改善以及被征地农民过渡起价的生活费违反法律的禁止性规定。支付了10000元抚养教育补助费或12000元自谋职业费，即认定全额履行了支付安置补助费，不符合法律规定。六、行政复议决定证据不足，认定事实和适用法律错误。综上，请求：一、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初161号行政判决；二、撤销合肥市人民政府作出的11号行政复议决定；三、判决被上诉人肥西县人民政府没有履行征地补偿义务违法，责令其立即履行征地补偿义务；四、本案诉讼费用全部由被上诉人承担。一审被告肥西县人民政府向一审法院提举了以下证据：第一组证据：1．肥西县人民政府政办（2006）13号《关于和的批复》；2．肥西县人民政府《关于印发肥西县历次被征地农民养老保障实施办法的通知》（肥政［2008］147号）；3．岳克凡等人信访三级政府答复意见，证明：1.13号批复文对涉案征地补偿款标准及用途作出了明确规定；2.2008年9月就肥西县历次被征地农民养老保障制定实施办法；3．顺和社区居民于2015年就土地补偿款等问题提出信访事项，经镇、县、市三级政府答复、复查、复核，认为应当按照13号批复执行。第二组证据：1．《顺和社区征地拆迁情况说明》；2．张俊等户房屋及征地拆迁结算材料；3．张俊等户被征地农民养老保障审核材料；4．《合肥市征用集体所有土地暂行办法》（合政〔2003〕138号）。主要证实：张俊等十七户已按上述13号批复规定的标准及用途与桃花镇人民政府就房屋拆迁及征地补偿款予以结算，有关安置补助费的结算符合合政〔2003〕138号文规定，且依法给予原告张俊等户办理了被征地农民养老保障。第三组证据：1．行政复议申请书；2.11号行政复议决定书，主要证实：1．原告部分诉讼请求已经超出复议请求范围；2．原告复议请求事项经合肥市人民政府审理，认为肥西县人民政府已经履行了支付安置补助费、土地补偿款的义务，并作出了驳回其行政复议申请的决定。一审被告合肥市人民政府向一审法院提举了以下证据：一、行政复议申请书，证明原告提起行政复议。二、提出答复通知书（合复答［2019］11号）及送达回证，证明合肥市人民政府于收到复议申请之日起七日内，将副本发送肥西县人民政府，要求其自收到副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。三、行政复议答复书及证据目录，证明肥西县人民政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了有关材料。四、行政复议延期通知书及送达回证，证明依法延期。五、听证通知书及送达回证，证明依法听证。六、行政复议中止通知书及送达回证，证明依法中止。七、11号行政复议决定书及送达回证，证明合肥市人民政府及时作出了行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的规定。八、顺和社区征地拆迁情况说明，证明顺和社区居委会对相关费用的支出是知情的。九、听证笔录，证明相关费用的争议情况。一审原告张俊等17人向一审法院提供了以下证据：一、原告身份证、户口簿、承包合同书（证），证明原告身份事项。二、11号行政复议决定书，证明被告作出了行政复议行为。三、13号批复；四、政府网站关于“桃花园区启动征地拆迁工作”新闻稿；五、行政复议听证笔录，证据三、四、五共同证明被告肥西县人民政府对原告所在的原长岗村、古城村、长安居委会实施了征收拆迁行为。六、顺和社区居民委员会证明一份，证明社居委没有收到征地土地补偿费。七、顺美社区征迁后续结算（征地补偿费）明细表，证明与顺和社区一墙之隔的顺美社区土地补偿费发放到户。八、皖政地（增减挂）〔2017〕20号征地批复、肥西县2016年度第19批次增减挂钩城市建设用地征收土地公告、征地补偿安置方案公告；九、皖政地（增减挂）〔2017〕1204号征地批复、肥西县2017年度第6批城镇建设用地征收土地公告、征地补偿安置方案公告；十、皖政地（增减挂）〔2018〕187号征地批复、肥西县2018年度第10批次（增减挂钩）城镇建设用地征收土地公告、征地补偿安置方案公告，证据八、九、十共同证明：1．被告肥西县人民政府没有履行足额支付土地补偿费、安置补助费的法定职责；2．被告合肥市人民政府行政复议决定认定事实错误。十一、征地拆迁补偿标准安置途径告知书，证明：1．被告肥西县人民政府没有履行足额支付土地补偿费、安置补助费的法定职责；2．被告合肥市人民政府行政复议决定认定事实错误。十二、通知一份，证明：落款为肥西县桃花镇长安工业集中区建设管理中心2007年4月5日，内容为因社会主义新农村建设需要，将对你户房屋及附属设施进行拆迁，望你户在接通知后，于2007年4月16日前自行拆迁完毕（安全责任自负）。经验收合格后，将按有关文件规定兑现奖励资金，逾期不予奖励，并组织强拆，责任自负。十三、通知两份；证明：落款为肥西县桃花镇长安工业集中区建设管理中心2007年4月5日，内容为因社会主义新农村建设需要，将对你户房屋及附属设施进行拆迁。望你户在接通知后，于2007年4月16日前自行拆迁完毕（安全责任自负）。经验收合格后，将按有关文件规定兑现奖励资金，逾期不予奖励，并组织强拆，责任自负。十四、证人证言多份，证明：1．原古城、长岗、长安村征收拆迁时，未宣传13号批复具体内容，村民对该文件内容不知晓；2．桃花镇顺和社区居民委员会出具的《顺和社区征地拆迁情况说明》不具有真实性。十五、证人唐某、葛某、胡某的出庭证言，证明在案涉三个村没有宣传13号批复，也证明桃花镇顺和社居委出具的情况说明不真实。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，为推进桃花镇社会主义新农村建设，肥西县人民政府自2007年3月开始，对张俊等17人所在的肥西县桃花镇原长岗村、古城村、长安居委会进行征地拆迁。后肥西县人民政府陆续就该三个村民组大部分土地取得安徽省人民政府的征地批复。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款的规定，征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。结合在案证据及二审庭审的查证，自对原长岗村、古城村、长安居委会实施征迁至今，肥西县人民政府向张俊等17户进行了房屋安置并支付了以下几项费用：1．拆迁后的房租费、搬家费、奖励；2．青苗费、房屋、附属物及添建项目补助费；3．过渡期生活费；4．安置补助费。肥西县人民政府未根据上述规定，将土地补偿费支付至被征地的农村集体经济组织。张俊等17人对于收到上述1、2项费用以及相应的发放标准并无异议，其提起本案诉讼系对安置补助费的发放标准以及土地补偿费未支付到集体经济组织存有异议。对于安置补助费，肥西县人民政府的发放标准是，16周岁以下10000元/人；16周岁以上12000元/人，并统筹基本生活保障18000元，不发放到户。2008年11月25日至30日，张俊等17户的被征地农民养老保险已依法被核准，且肥西县桃花镇人民政府已经对其中符合条件的人员发放养老金。因涉案土地系2007年实施征收，肥西县人民政府根据当时有效的征地补偿标准支付被征收土地上需要安置的农业人口的安置补助费，并无不当。为了进一步查证张俊等17人诉称的土地补偿费的使用情况，本院要求肥西县人民政府在庭审后提供了顺和社区相关土地征收批复、征地补偿费用账目、凭证等。肥西县人民政府向本院提交了顺和社区征地批复、顺和家园小区建设配套费用凭证、顺和社区生活费发放表及凭证、顺河社区15㎡集资购房优惠统计表及张俊等17户的房屋拆迁结算表等材料。经审查，肥西县人民政府将案涉的土地补偿费用于支付了安置小区配套设施建设、被征地农民集资购房的优惠以及被征地农民过渡期间的生活费等，且过渡期间生活费系自2007年3月发放至今，其中2018年1月1日至今的发放标准为200元/人/月。肥西县人民政府虽未按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定将土地补偿费支付给集体经济组织，但其将案涉土地补偿费用于改善被征地农民的生活、居住环境及被征地农民过渡期间的生活保障，系为维护和保障全体被征地农民的实体利益，且顺和社区居民委员会作为集体经济组织，在《顺河社区征地拆迁情况说明》称其对肥西县人民政府的上述土地补偿费使用方式是知晓并同意的。因此，张俊等17人再要求肥西县人民政府履行征地补偿义务缺乏事实根据和法律依据。但需要指出的是，肥西县人民政府作为征地的补偿安置主体，应当对其辖区内被征地农民予以公平、公正的补偿安置，确保上述补偿费用落实到位并实际用于被征地农民，同时保障相应集体经济组织的利益不受到损害。合肥市人民政府依法受理张俊等17人的行政复议申请后，向肥西县人民政府送达《提出答复通知书》，收到肥西县人民政府提交书面答复及相关材料后，依法延期、中止及听证，于2019年4月9日作出11号行政复议决定并依法予以送达，该程序符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。张俊等17人的关于判决责令肥西县人民政府履行征地补偿义务等诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张俊等17人负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十二月十六日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附1：上诉人（一审原告）名单上诉人（一审原告）张俊，男，1979年1月2日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）姚飞，男，1987年6月27日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）王丰云，女，1963年6月13日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）王恒发，男，1980年2月15日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）刘浏，男，1989年9月29日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）高先早，男，1964年5月29日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）王丰武，男，1969年11月3日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）王丰庚，男，1956年11月7日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）许春杨，男，1971年4月3日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）刘明勇，男，1971年8月14日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）许维艮，男，1970年9月20日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）王丰炬，男，1962年12月24日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）许维树，男，1963年1月22日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）陈国好，男，1965年11月18日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）黄祖转，女，1976年3月5日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）王年早，男，1968年9月19日出生，汉族，住址安徽省肥西县。上诉人（一审原告）姚俊，男，1971年5月18日出生，汉族，住安徽省肥西县。附2：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……