南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣71行终533号 上诉人（原审被告）安义县自然资源局，住所地：江西省南昌市安义县龙津镇人民路94号国土大厦。 法定代表人张江疆，该局局长。 委托代理人付海平，江西潦安律师事务所律师。 委托代理人杨文斌，江西潦安律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）安义县振兴中小企业非融资性担保有限公司，住所地：江西省南昌市安义县龙津镇东门路，统一社会信用代码：913601237670493283。 法定代表人龚细长，该公司总经理。 委托代理人龚兆汉，系该公司员工。 委托代理人李茂斌，江西联创律师事务所律师。 原审第三人江西伟星实业发展有限公司，住所地：江西省安义县工业园区凤凰西路。 法定代表人王仪腾，该公司总经理。 委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师。 委托代理人罗涛，江西朗秋律师事务所实习律师。 上诉人安义县自然资源局因与被上诉人安义县振兴中小企业非融资性担保有限公司（以下简称安义振兴担保公司）、原审第三人江西伟星实业发展有限公司（以下简称伟星公司）土地行政登记一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初395号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月6日、2019年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人安义县自然资源局行政负责人袁后华及其委托代理人付海平，被上诉人委托代理人龚兆汉、李茂斌，原审第三人委托代理人刘省辉、罗涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年7月10日，安义县中小企业担保有限公司经公司名称变更为本案原告，原名下的安义国用[2007]第10555-2号《国有土地使用证》企业名称至今尚未变更。后因原告对第三人修建围墙、厂房产生争议，原告得知第三人持有的安义国用[2014]第10948号《国有土地使用证》土地范围与原告的土地范围可能存在重叠，故委托江西省合众勘测规划有限公司湾里分公司对两块土地范围进行测绘，得出两块土地证所记载的范围存在7.9139亩（5275.95平方米）的重叠，遂将被告诉至本院，要求判如所请。 另查明，2012年3月13日制作的宗地编号10555-2《土地登记卷宗》用地单位名称为安义县中小企业担保有限公司，卷宗内附：股东会决定、政府办公厅抄告单、证明、企业登记及变更名称材料、国有土地使用证复印件、宗地图、申请办理土地使用权证的报告、土地变更登记申请书及审批表等相关材料。土地证载明地类为商业用地，取得价格为1050万，使用权类型为出让，使用权面积为33333平方米。宗地图对土地面积、坐标及道路予以明确。2014年9月17日制作的宗地编号10948号《土地登记卷宗》用地名称为江西伟星实业发展有限公司，卷宗内附：申请办理土地使用权证的报告、土地登记申请书、土地登记审批表、法律责任具结保证书、宗地规划条件、宗地图界址点坐标表、宗地勘测定界图及土地登记卡等相关材料。 再查明，本院在审理（2018）赣7101行初1145号案中，曾委托司法鉴定机关鉴定原告土地证与第三人土地证四至范围内重叠面积，后因安义县国土资源局未能提供控制点或参照物，测绘人员使用任意坐标无法进行测量，故对提供委托事项无法鉴定。 原审法院经审理认为，土地登记颁证纠纷与权属争议各属不同之诉，立案及审理应有正确区分。参照国土资源部发布的国土资源厅（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对土地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于权属争议，无需进行权属争议处理。据此，权属争议一般发生在土地登记前，争议双方均没有有效的权属凭证，此时对土地所有权和使用权的争议，当然的属于权属争议。但如果土地已经登记颁证，所有权、使用权已确认且四至清楚的，虽不再按权属纠纷处理，但利害关系人仍享有法律赋予救济的权利与途径，可以颁证事实不清、程序违法为由提起诉讼，要求审查颁证行为的合法性，即属于确认登记错误的撤证纠纷。人民法院受理此类案件时，应按法律、法规及规章的规定，对原告是否与颁证行为具有利害关系、颁证程序是否符合法律规定予以分析，并对双方提交的证据进行审查。 根据各方诉、辨意见，本案主要争议焦点为：一、原告与涉案颁证行为是否具有利害关系；二、涉案土地证的颁证是否合法。 关于争议焦点一 通常情形下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他人造成的权利侵害可能显而易见，故行政相对人称之为明显的当事人。但是可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接的行政相对人，还存在受到该行政行为影响的其他利害关系人，对于此类利害关系，应当审查以下几个要素：1.是否存在一项权利；2.该权利是否属于原告的主观权利；3.该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。故在审查原告资格时，原告主张的合法权益仅是可能存在，经过实体审查后会出现对诉讼请求的支持与不支持，但不能以实体审查标准中的事实的利害关系代替原告资格审查中的可能性的利害关系。因此，起诉人只要初步证明该颁证行为可能侵害到其权益，其就具备原告主体资格。本案中，原告已经举证证明其名称变更的过程及拥有合法土地证的事实，并提供现场照片及第三方勘验图纸用以证明其权益受到侵害，具备原告诉讼主体资格。 关于争议焦点二 《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地图界址坐标等。《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定，土地登记程序有土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发或者更换土地证书。该规则第十三规定，土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。据此，地籍调查是确认权属是否合法的重要程序。国土资源部2012年第16号《地籍调查规程》中对土地权属调查制定了相关程序，其中土地权属状况调查、界址调查、宗地草图绘制、地籍测量及地籍图绘制等程序均有明确的规定。本案中，被告作为土地登记机关，应对其作出的行政行为的合法性承担举证责任，但被告提供的案涉土地登记卷宗中不仅未包含地籍调查表，程序上违反法律规定，且提供的宗地图也不符合上述规范要求，无法证明案涉土地证与原告持有的土地证不存在重叠的事实。虽被告提出两本土地证因存在新、老坐标值的差异，但其作为职能部门亦不能证明新、老坐标的位置，且在本院审理的另案件中，正因土地管理部门不能提供控制点或参照物，导致司法鉴定无法进行。因此，在原告已提供具有资质第三方测绘的结果下，被告应当承担举证不能的法律后果。再因本案涉及第三人的权益，在本院依法送达且合法传唤的情况下，第三人不仅未答辩举证，还拒不到庭参加诉讼，应视为对其诉讼权利的放弃，自行承担法律后果。综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权行政，依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十条第（一）（三）项的规定，判决撤销安义县人民政府向第三人江西伟星实业发展有限公司颁发的安义国用[2014]第10948号《国有土地使用证》。案件受理费50元，由被告安义县不动产登记局负担。 上诉人安义县自然资源局不服原审法院作出的行政判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人安义县振兴中心企业非融资性担保有限公司在本案中不具有“原告”主体资格。依照《行政诉讼法》第二十五条之规定，被上诉人如在本案中具备原告主体资格，则其应与上诉人颁证给本案第三人的行政行为之间存在利害关系，被上诉人认为上诉人给第三人颁发的土地证与被上诉人所有的土地证存在重叠，因而起诉要求撤销该行政行为，那么举证责任在于被上诉人，但是被上诉人提供的测绘报告不具有证据三性，该鉴定是被上诉人单方委托的，且该鉴定没有鉴定人员签字，测绘报告上未有该鉴定机构合法法人公章，而在原审庭审中，一审法院将该举证责任分配至上诉人，不符合法律规定，因而在没有确定两证存在重叠情形下，被上诉人无“原告”主体资格。二、上诉人颁证给第三人并不违反法定程序，上诉人提供的证据足以证明上诉人在颁证时进行了地籍调查。上诉人向一审法院提交的安义县中小企业担保有限公司的土地登记卷宗及第三人的案涉土地登记卷宗中，有宗地图界址点坐标表、宗地勘测定界图、宗地草图绘制、土地登记卡等材料，上述证据的形成一定要以进行地籍调查为依据的。且从该证据宗地草图等明显可以看出，被上诉人的土地范围与第三人的土地范围无重叠。因此，一审法院以上诉人未进行地籍调查为由认定上诉人颁证违反法定程序无事实和法律依据。三、一审法院径直判决撤销第三人的土地证，显失公允。从一审判决来看，一审法院认定上诉人无证据证明两证之间存在重叠，且也没有认定两证存在重叠，或重叠多少，就依据上诉人在给第三人颁证时存在程序违法而将第三人土地证给予撤销，明显不具有事实和法律依据。依据《行政诉讼法》第七十四条之规定，行政行为依法应当撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院应当确认违法，但不撤销行政行为。本案中，即便颁证行为存在违法，但是一审法院在未查清两证是否存在重叠或重叠多少情况下，就判决撤销第三人土地证，无法律依据，即使存在重叠，也应当查清重叠多少，且第三人已经按合同支付对价给政府，第三人也已经在该宗土地上建造了厂房，撤销该项土地证明显会给国家利益和社会公共利益造成重大损失，因而一审法院判决撤销第三人土地证明显不当，显失公允。综上，请求二审法院依法撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初395号行政判决，依法驳回被上诉人要求撤销本案第三人江西伟星实业发展有限公司[2014]第10948号《国有土地使用证》的诉讼请求。 被上诉人安义县振兴中小企业非融资性担保有限公司答辩称：一、答辩人依法享有原告主体资格。最近的生效判决确认，答辩人具有“原告主体资格”。二、被答辩人称发证范围“无重叠”却举证不能。是否存在重叠，不是答辩人的举证责任，依法应当是被答辩人的法定举证责任。被答辩人称发证范围无重叠却举证不能。三、一审法院认定被答辩人未进行地籍调查，颁证给第三人违反法定程序，有充分的法律依据和事实证据。答辩人一审提交的《土地登记规则》明确规定“地籍调查”是土地登记的法定关键性程序，同时还对“地籍调查”的定义、具体内容等等也均作出了具体规定。《行政诉讼法》第三十四条明文规定被告对作出的行政行为具有举证责任，但其在一审程序中未提交证据予以证明进行了地籍调查。四、一审法院径直判决撤销第三人的土地证，合法公正。答辩人提供的证据证明重叠了5275.95平方米，被答辩人却举证不能。本案不符合法律规定的损害“国家利益、社会公共利益”的情形。第三人在答辩人50亩土地上的7.9139亩土地上建设了建筑物，还违反了安义县人民政府的明文规定。五、被答辩人的上诉理由与其一审的答辩理由基本一致，没有提出新的事实、证据和理由，依照《行政诉讼法》第八十六条之规定，建议二审法院不开庭审理，以节省宝贵的司法资源。综上，请求二审法院依法维持一审行政判决，驳回上诉人的上诉。 二审期间，三方当事人均同意委托司法鉴定中心进行土地证重叠鉴定，对于检材也均无异议，经三方一致同意选定江西诚鑫建设工程质量检测有限公司为鉴定机构，该公司属江西高院司法委托专业机构名册中的评估机构之一。2019年11月20日，江西诚鑫建设工程质量检测有限公司作出《技术鉴定意见书》（诚鑫[2019]字CXJSS19026-Ⅱ号）。 被上诉人安义振兴担保公司对技术鉴定意见的三性均有异议。一是鉴定程序违法，擅自将法院委托的坐标转换工作委托给第三方；二是鉴定内容错误，擅自采信安义县自然资源局单方提供的被上诉人案涉土地80坐标系坐标图转换为2000坐标系坐标图。 上诉人安义县自然资源局、原审第三人伟星公司对技术鉴定意见的三性均予以认可。 本院对上述证据的认证为，对江西诚鑫建设工程质量检测有限公司作出的技术鉴定意见，因鉴定机构的鉴定程序错误导致鉴定结果的真实性存在异议，本院不予确认。 原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院，经二审开庭审理，补充认定以下事实：被上诉人安义县振兴中小企业非融资性担保有限公司在二审期间对安义国用[2007]第10555-2号《国有土地使用证》办理了变更登记，仅权利人名称发生了变更，案涉土地权证现为赣（2019）安义县不动产权第0002222号不动产权证。 以上事实，有各方当事人的陈述以及二审庭审笔录予以证实。 另查明，2019年3月，根据安义县机构改革工作安排，原安义县不动产登记局更名为安义县自然资源局。 本院认为，行政诉讼的原告资格关系到什么样的人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定中的“利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。本案中，安义振兴担保公司所起诉的安义县自然资源局作出的安义国用[2014]第(10948）号土地使用证并非颁发给该公司，而是颁发给其相邻的第三人伟星公司。显然，安义振兴担保公司并非被诉颁证行为的相对人，其提起行政诉讼，就要具备“利害关系”。根据原审查明的事实，安义振兴担保公司虽起诉称被诉颁证行为导致其与第三人伟星公司的土地使用证存在交叉或重合，但其只提供了现场照片及委托第三方的勘验图纸，而该勘验图纸系安义振兴担保公司单方委托，勘验图纸没有勘验人签名，勘验单位也未加盖有效公章，从而也就不能证明其所主张的权利有受到被诉颁证行为侵害的可能。原审法院仅依据上述两份证明材料确认安义振兴担保公司与被诉颁证行为具有利害关系属证据不足。至于江西诚鑫建设工程质量检测有限公司就案涉双方土地使用证是否存在交叉或重合作出的技术鉴定意见，因鉴定程序存在错误，经过质证认定不能作为证据使用,本院不予以确认。故安义振兴担保公司与第三人伟星公司的土地使用证是否存在交叉或重合，原审法院对该事实认定不清。 综上，原审判决基本事实认定不清，依法应发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初395号行政判决； 二、本案发回南昌铁路运输法院重审。 审 判 长  肖 康 审 判 员  胡少林 审 判 员  张庆文 二〇一九年十二月十一日 法官助理  贾飞扬 书 记 员  高煜格