江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行终211号 上诉人（原审原告）涟水竹硕实业有限公司，住所地涟水县经济开发区金轮北路以西。 法定代表人丁成硕，该公司董事长。 委托代理人章炳骏，江苏冠誉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）涟水县自然资源和规划局，住所地涟水县红日大道28号。 法定代表人祁鹤峰，该局局长。 行政机关出庭负责人李敏，该局副局长。 被上诉人（原审被告）涟水县不动产登记交易中心，住所地涟水县红日大道28号。 法定代表人高观吾，该中心主任。 二被上诉人共同委托代理人徐娟，该局工作人员。 上诉人涟水竹硕实业有限公司（以下简称竹硕公司）因诉被上诉人涟水县自然资源和规划局（以下简称县自然资源局）、涟水县不动产登记交易中心（以下简称县不动产登记中心）履行权属登记法定职责一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2018）苏0812行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月25日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2007年1月，原告竹硕公司通过出让方式取得了位于涟水县工业新区金轮路西侧、纬一路北侧30434平方米的工业用地使用权。2008年11月30日，原告与云锦公司签订《投资入股协议》，以其土地使用权等资产入股于第三人名下。2009年3月12日，涟水县人民政府为云锦公司办理国有建设用地使用权设定初始登记，并颁发涟国用（2009）第57号《国有土地使用证》。涟水县人民法院于2011年5月27日作出（2011）涟行初字第11号行政判决，撤销该《国有土地使用证》。云锦公司不服上诉，淮安市中级人民法院作出（2011）淮中行终字第0040号行政判决，驳回上诉，维持原判。2010年4月29日，原涟水县房产管理局以涟国用（2009）第57号《国有土地使用证》作为建设用地使用权证明，为云锦公司办理房屋所有权初始登记，并颁发涟城字第201000748号《房屋所有权证》。涟水县人民法院于2012年3月26日作出（2012）涟行初字第5号行政判决，确认原涟水县房产管理局向云锦公司颁发该《房屋所有权证》违法。云锦公司不服上诉，淮安市中级人民法院作出(2012)淮中行终字第0018号行政判决，驳回上诉，维持原判。2013年10月15日，涟水县人民政府作出《关于注销的公告》，将涟国用（2009）第57号《国有土地使用证》公告注销，由涟水县国土资源局直接办理注销登记。2014年5月20日，涟水县住房和城乡建设局作出《关于注销的公告》，将涟城字第201000748号《房屋所有权证》注销公告，由涟水县住房和城乡建设局直接办理注销登记。受原告竹硕公司委托，江苏冠誉律师事务所向县不动产登记中心邮寄《江苏冠誉律师事务所函》、（2011）涟行初字第11号行政判决书、（2012）涟行初字第5号行政判决书、《不动产登记申请书》《国有土地使用权出让合同》《建设工程规划许可证》等材料申请办理案涉土地使用权、土地上房屋的所有权的初始登记，县不动产登记中心于2019年3月13日收悉，并于同年3月21日作出《回复函》，回复如下：“一、你所邮寄提交的（2011）涟行初字第11号行政判决书、（2012）涟行初字第5号行政判决书……等材料申请办理不动产初始登记。经审查，不符合《不动产登记暂行条例》第十五条、第十六条，《不动产登记暂行条例实施细则》第九条、第三十五条之规定。二、你所申请调取云锦公司不动产登记档案，不符合《不动产登记暂行条例》第二十七条，《不动产登记暂行条例实施细则》第九十八条、第九十九条之规定。三、2019年1月22日，江苏涟水经济开发区管理委员会向我局送达《关于竹硕实业（云锦水墨）资产被政府回收的情况说明》、《产权回购协议书》等材料，声明该资产产权归属于江苏涟水经济开发区。因此，你所提出的申请办理不动产初始登记，不符合《不动产登记暂行条例》第二十二条之规定。综上所述，我中心决定不予受理你所提出的登记申请……”原告竹硕公司认为二被告拒绝为其办理案涉土地使用权及建筑物所有权的初始登记违法，提起本案行政诉讼。 另查明，2014年4月10日，开发区管委会（甲方）与原告竹硕公司（乙方）签订《产权回购协议书》，协议约定开发区管委会对原告所有的案涉土地、土地上建筑物及建筑物附属设施进行回购，回购总价为1202.8万元。协议还约定：乙方收到甲方第一次付款后，乙方要将厂房、综合楼和配套设施完好的交接给甲方，人员全部退场；甲、乙双方协同办理土地证、房产证等相关过户手续；甲方回购乙方产权产生的税费包括产权过户的税费全部由甲方承担，与乙方无关等。2014年1月26日，原告收到开发区管委会回购预付款300000元。同年4月10日，原告收到回购款6000000元。涟水县人民法院作出（2010）涟执字第511号、（2016）苏0826执310号执行裁定，分别提取开发区管委会应付原告竹硕公司的产权回购款2052478元、1900000元。2019年1月22日，开发区管委会向县不动产登记中心提交《关于竹硕实业（云锦水墨）资产被政府回收的情况说明》，载明：……根据协议，开发区先后分八次支付其回收款1193.25万元，余款9.55万元已经全部用于该公司资产的维修。因此，该回收资产的产权应归属于江苏涟水经济开发区。 再查明，涟水县机构编制委员会涟编发[2015]8号《关于整合全县不动产登记职责的通知》规定，涟水县不动产登记交易中心，为县不动产登记交易经办机构，具体承担全县不动产登记交易服务工作，隶属于国土资源局。 又查明，因机构职能调整，原涟水县国土资源局、涟水县规划局现合并为涟水县自然资源和规划局。 一审法院认为，《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产的登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。2015年9月，涟水县人民政府已经确定原涟水县国土资源局为涟水县不动产登记机构，负责本行政区域内的土地、房屋等登记工作。因此，县自然资源局是本案的适格被告。被告县不动产登记中心隶属于被告涟水县自然资源局，不是本案适格被告，故针对被告涟水县不动产登记中心的起诉应裁定驳回。 本案的争议焦点为：1、原告竹硕公司是否当场向被告县自然资源局提出不动产产权登记的申请。2、原告竹硕公司就案涉土地使用权和房屋所有权申请首次登记是否具有事实和法律依据。 关于争议焦点一：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）第十五条规定，当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。《条例》第十六条规定了申请人申请登记应当提交登记申请书、相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书等材料。由此可见，在起诉被告不履行法定职责案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，原告诉称其在邮寄申请登记之前，曾四次现场向被告申请不动产登记并提交相关材料，但均被拒绝，且原告无法举证证明上述行为存在。被告县自然资源局主张，原告仅通过邮寄方式申请登记，未至其办公场所现场申请登记，故原告申请登记不符合法律规定。对此，法院认为，原告竹硕公司应当提供证据证明以下两点：一是其到不动产登记机构办公场所申请不动产的登记；二是其按照法律规定向被告提交了登记申请书、相关的不动产权属来源证明材料等材料。但是，按照行政诉讼法的规定，原告对此负有举证责任的例外情形之一是原告因正当理由不能提供证据的。在实践中，存在原告已经将有关材料交给了行政机关，并且在行政程序中往往没有足够的主动性和话语权的情形，故此处的“正当理由”不应过于严格。本案中，即使原告委托人员到不动产登记机构办公场所申请过不动产登记，如果被告对此不出具任何接收手续或者书面回复，原告在客观上也不能予以举证证明。庭审中，被告将原告四次前往不动产登记机构办公场所解释为咨询相关事项，不符合常情与经验规则。综合考量以上情形，法院推定，原告到被告所属的不动产登记机构办公场所提出过登记申请，并提交了（2011）涟行初字第11号行政判决书、（2012）涟行初字第5号行政判决书、《不动产登记申请书》、《国有土地使用权出让合同》、《建设工程规划许可证》。 关于争议焦点二：首先，《条例》第三条规定，不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）第二十四条规定，不动产首次登记，是指不动产权利第一次登记。未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记，但法律、行政法规另有规定的除外。本案中，原告竹硕公司是就案涉土地的国有建设用地使用权及房屋所有权向被告申请首次登记。《实施细则》第三十五条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料。根据上述规定可以得知，申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记应当提交不动产权属证书或者土地权属来源材料、建设工程符合规划的材料、房屋已经竣工的材料、房地产调查或者测绘报告、相关缴税凭证等必要材料。本案中，原告虽到被告办公场所申请登记，但是其申请登记时提交的材料包括（2011）涟行初字第11号行政判决书、（2012）涟行初字第5号行政判决书、《不动产登记申请书》、《国有土地使用权出让合同》、《建设工程规划许可证》，缺少房屋已经竣工的材料、房地产调查或者测绘报告、相关税费缴纳凭证等法律规定的必要材料，故其申请材料不齐全。其次，《条例》第二十二条规定，登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。申请不动产登记除应符合形式要件外，还应当排除《条例》第二十二条规定的四种情形，其中“存在尚未解决的权属争议”应当是指在土地权属登记确定之前，土地权利的利害关系人因土地所有权和使用权归属问题而发生的争议。本案中，原告涟水竹硕公司与开发区管委会就案涉土地与房屋签订了《产权回购协议书》，开发区管委会也向县不动产登记中心提交《关于竹硕实业（云锦水墨）资产被政府回收的情况说明》以及《产权回购协议》，据此，可以认定原告与开发区管委会之间就案涉土地与房屋的权属存在争议，属于《条例》第二十二条规定的不予登记的情形之一，被告县自然资源局以此为由不予登记符合法律规定。 综上，原告要求被告县自然资源局办理案涉土地与房屋的首次登记，没有事实和法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告涟水竹硕实业有限公司的诉讼请求。 上诉人竹硕公司上诉称：1、一审判决程序违法。上诉人一审诉讼请求是确认上诉人享有涉案不动产的初始登记权，并要求被上诉人为上诉人办理初始登记，一审判决在没有对上诉人是否享有涉案不动产初始登记权作出认定的情况下，直接判决驳回上诉人的诉讼请求属于遗漏诉讼请求。上诉人和案外人江苏涟水经济开发区管委会签订的《产权回购协议书》已经解除，且回购协议是否有效、协议是否履行、产权归属问题应当通过民事诉讼予以认定，一审判决在事实查明部分直接认定资产产权归属于江苏涟水经济开发区，属于不正当行使行政审判权。2、一审判决认定事实和适用法律错误。生效行政判决已经认定涉案不动产产权应当登记在上诉人名下，被上诉人提交的《回购协议书》效力尚不明确，不能作为认定事实的依据。上诉人与涟水开发区管委会之间系债权债务纠纷，不属于不动产权属争议。即使涉案不动产应当归涟水经济开发区管委会所有，也是从上诉人处继受取得，其单方出具的《情况说明》不能认定涉案不动产存在尚未解决的权属争议。综上，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人县自然资源局辩称：1、上诉人申请办理不动产登记不符合法定形式，其未依法向不动产登记机构提供登记所需材料及登记申请，一审认定事实清楚，适用法律准确。2、涟水经济开发区管委会转入上诉人账户的回购款已被人民法院执行，证明《产权回购协议》已经履行，其对涉案土地房产提出权属争议，被上诉人对权属有争议的不动产不予登记符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人县不动产登记中心辩称：县不动产登记中心隶属于县自然资源局，其不能独立承担相应法律责任，不是本案适格被告，请求驳回上诉人的诉讼请求。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送至本院，本院经审查对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，关于上诉人所提一审审判程序违法的上诉理由，首先，本案系上诉人竹硕公司对被上诉人县自然资源局、县不动产登记中心不履行权属登记法定职责的具体行政行为提起诉讼，人民法院应当对被上诉人作出的不予受理涉案不动产登记申请决定是否合法进行审查。被上诉人并未作出关于确认涉案土地使用权、房屋所有权的具体行政行为，故本案并非行政确权之诉，上诉人所提一审遗漏诉讼请求的上诉理由不成立。其次，一审判决在查明的事实部分表述“载明：……根据协议，开发区先后分八次支付其回收款1193.25万元，余款9.55万元已经全部用于该用公司资产的维修。因此，该回收资产的产权应归属于江苏涟水经济开发区。”系对《关于竹硕实业（云锦水墨）资产被政府回收的情况说明》内容的直接引用，并非行使行政审判权认定涉案土地的产权归属，该上诉理由亦不成立。 关于上诉人所提一审判决认定事实和适用法律错误，涉案土地不存在权属争议的上诉理由，首先，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交不动产权属证书或者土地权属来源材料、建设工程符合规划的材料、房屋已经竣工的材料、房地产调查或者测绘报告、相关缴税凭证等必要材料。上诉人申请登记时缺少房屋已经竣工的材料、房地产调查或者测绘报告、相关税费缴纳凭证等法律规定的必要材料。其次，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，登记申请存在尚未解决的权属争议情形的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人。江苏涟水经济开发区管委会就案涉土地、厂房向被上诉人提交《关于竹硕实业（云锦水墨）资产被政府回收的情况说明》以及《产权回购协议》等证据予以证明，上诉人竹硕公司亦认可涟水经济开发区管委会已通过各种方式向其履行了大部分产权回购款，现有证据足以认定案涉土地、房屋存在权属争议，被上诉人据此不予登记符合相关规定，该上诉理由无法律和事实依据，本院不予采纳。 综上，上诉人竹硕公司的上诉请求和理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人涟水竹硕实业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  徐 俊 审 判 员  梁新星 审 判 员  马玉宝 二〇一九年十二月十六日 法官助理  朱 强 书 记 员  胡薇薇