海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼行终655号 上诉人（原审原告）：陈仕妃，女，1996年12月15日出生，汉族，住海南省东方市。 委托诉讼代理人：潘显云，海南嘉勋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇东府路市委3号办公楼。 法定代表人：张长丰，代理市长。 委托诉讼代理人：杨占乔，东方市教育局工作人员。 委托诉讼代理人：陈友峰，海南法立信律师事务所律师。 原审第三人：重庆西南大学基础教育投资管理有限公司，住所地重庆市北碚区天生路2号。 法定代表人：邹顺康，董事长。 上诉人陈仕妃因与被上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）及原审第三人重庆西南大学基础教育投资管理有限公司（以下简称重庆西南教育管理公司）教育行政管理纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年10月14日受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2019年11月27日组织听证，上诉人陈仕妃及其委托诉讼代理人潘显云，被上诉人东方市政府的委托诉讼代理人杨占乔、陈友峰，原审第三人重庆西南教育管理公司的法定代表人邹顺康参加听证。本案现已审理终结。 陈仕妃向一审法院起诉称：东方市政府与重庆西南教育管理公司合作创办西南大学东方实验中学（以下简称东方实验中学）。2019年3月15日东方市政府发布了《西南大学东方实验中学教师招聘公告》，招聘高中地理学科岗位教师2名；招聘初中地理学科岗位教师1名。招聘流程及方法中明确本次招聘工作由东方市政府委托重庆西南教育管理公司组织实施。陈仕妃报考了初中地理教师岗并参加笔试、面试，综合成绩排名初中地理教师岗位考生第一名。但东方市政府与重庆西南教育管理公司以“调剂”为理由，将报考高中地理教师岗位的张垂健调剂到初中地理教师岗来进行录取，造成陈仕妃丧失了初中地理教师岗的聘用资格。本次教师招聘由东方市政府进行，并委托重庆西南教育管理公司组织实施，故本案被告主体适格，本案属于行政诉讼受案范围。经向相关部门反映无效，遂提起本案诉讼，诉请：1、判令撤销东方市政府于西南大学东方实验中学初中地理教师岗位拟聘用报考该校高中地理教师岗位考生张垂健的行为；2、判令东方市政府恢复陈仕妃西南大学东方实验中学初中地理教师岗位聘用资格，并按照《西南大学东方实验中学教师招聘公告》继续履行对陈仕妃的聘用程序。 一审法院认定，2019年1月26日，东方市政府与重庆西南教育管理公司签订《合作举办西南大学东方实验中学协议书》，双方合作举办东方实验中学（公办完全中学），并由重庆西南教育管理公司负责组织实施该校教师招聘工作。重庆西南教育管理公司于2019年3月15日发布《西南大学东方实验中学教师招聘公告》，包括陈仕妃在内共有261名应聘者通过了网上报名和资格审查。陈仕妃经过笔试和面试后，综合成绩排名初中地理教师岗位考生第一名，但并未最终获得聘用资格。 一审法院认为，本案涉诉的招聘教师行为是重庆西南教育管理公司基于《合作举办西南大学东方实验中学协议书》取得的招聘工作权限，由其负责组织实施该校招聘工作，并以其名义发布教师招聘公告，整个招聘流程及实际招聘工作均由重庆西南教育管理公司作为，东方市政府及相关职能部门并未参与。重庆西南教育管理公司依据合同取得的企业单位自主招募员工权限的行为，并非受东方市政府委托实施的行政行为，人民法院对该行为无法进行合法性审查，本案不属于行政诉讼的受案范围，遂裁定驳回陈仕妃的起诉。 上诉人陈仕妃上诉请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案，请求二审追加涉案考生张垂健为第三人。事实和理由：一、《西南大学东方实验中学教师招聘公告》明确记载了本次招聘工作由被上诉人委托原审第三人组织实施，拟聘用人员经公示无异议后报被上诉人审批，受聘人员为全额事业编制人员。如果本次教师招聘工作系原审第三人自主招募员工的行为，不经被上诉人审批，是不能入额东方市事业编制。因此，一审法院认为被诉招聘教师工作是企业单位自主招募员工权限的行为，并非受被上诉人委托实施的行政行为，本案不属于行政诉讼受案范围，认定事实错误。二、被诉教师招聘行为程序违法，侵害了上诉人的合法权益。三、追加涉案考生张垂健为第三人有利于本案的审理。 被上诉人东方市政府答辩称，一、本案被告主体不适格。被上诉人与原审第三人于2019年1月26日签订《合作举办西南大学东方实验中学协议书》，由原审第三人负责组织实施该校教师招聘工作，由东方市教育、人社、财政等相关部门监督。该协议根据《海南省人民政府关于开展“一市（县）两校一园”优质教育资源引进工作的实施意见》精神，赋予原审第三人自主办学的权利，依据民事合同取得自主招聘权限。原审第三人组织本次招聘，择优录取优秀教师系企业单位自主招募员工的民事行为，并非受被上诉人委托实施的行政行为，本案被告主体不适格。退一步讲，即便认定被诉教师招聘行为属于行政行为，也应当以东方市教育局为被告。二、本案不属于行政诉讼受案范围。此次教师招聘工作由原审第三人主导实施，被上诉人相关职能部门并未参与，且拟聘用人员经公示无异议后，被上诉人仅进行程序性审批，不做实质性审查。本案发生在公示之后、被上诉人审批之前，被上诉人在此期间并未作出任何影响了上诉人具体权利、权益的行为。因此，上诉人诉请的内容并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”情形，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应裁定驳回起诉。三、本次教师招聘程序公开、合法、合理，不存在侵害上诉人合法权益的情形。四、上诉人在一审起诉时并未将张垂健列为第三人，不同意二审予以追加。 原审第三人重庆西南教育管理公司同意被上诉人关于本案不属行政诉讼受案范围的意见，并认为其组织实施的本次教师招聘工作并不违反相关规定。请求驳回上诉人的上诉请求。 二审经审理查明，确认一审查明的以下事实：2019年1月26日，被上诉人与原审第三人签订《合作举办西南大学东方实验中学协议书》，双方合作举办东方实验中学（公办完全中学），并由原审第三人负责组织实施该校教师招聘工作。原审第三人于2019年3月15日发布《西南大学东方实验中学教师招聘公告》，包括陈仕妃在内共有261名应聘者通过了网上报名和资格审查。陈仕妃经过笔试和面试后，综合成绩排名初中地理教师岗位考生第一名，但并未最终获得聘用资格。各方当事人对一审庭审已经组织质证的证据真实性、合法性、关联性均无异议，仅对证据的证明内容存在分岐，本院根据这些证据另行查明： 1.《中共东方市委机构编制委员会关于设立西南大学东方实验中学的批复》（东编[2019]6号）明确记载：西南大学东方实验中学为隶属市教育局财政全额预算管理的公益一类事业单位。招聘教师入额全额财政供给的事业编。 2.在被上诉人与原审第三人签订的《合作举办西南大学东方实验中学协议书》中，被上诉人为甲方，原审第三人为乙方。该协议第5页“2.校长教师管理”项中载明：“学校教师招聘工作委托乙方统一组织实施，甲方给予协助和配合……”。第13页关于乙方的责任和义务中载明：“10.乙方配合甲方开展学校的前期筹备工作，做好教师招聘……等相关工作。”该协议表明被上诉人将本次教师招聘工作委托给原审第三人组织实施，原审第三人配合被上诉人开展教师招聘等学校前期筹备工作。 3.原审第三人印发的《西南大学东方实验中学2019教师招聘工作领导小组》载明：“受海南省东方市人民政府委托，西南大学基础教育集团将组织西南大学东方实验中学2019教师招聘工作，”其在招聘前公布的《西南大学东方实验中学教师招聘公告》“三、招聘流程及方法”中载明：“本次招聘工作由东方市人民政府委托西南大学基础教育集团（重庆西南大学基础教育投资管理有限公司）组织实施，……”该招聘公告得到被上诉人认可并在东方教育局的官方网站上推送。上述文件再次表明被上诉人将被诉招聘教师工作委托给原审第三人的事实。 4.《海南省人民政府关于开展“一市（县）两校一园”优质教育资源引进工作的实施意见》（琼府[2017]52号）“三、政策支持”第（五）项中载明：“特别是在……教师招聘等方面，要充分听取并尊重引进优质学校和派遣校长（园长）意见，积极支持学校独立开展各项教育活动，减少过多的行政干预。” 本院认为，本案的争议焦点为：一、被诉招聘教师行为是原审第三人依据合同取得的自主招募员工权限的行为，还是受被上诉人授权委托实施的行政行为，本案是否属于行政诉讼受案范围。二、二审是否应当追加张垂健为第三人参加诉讼。 一、关于被诉招聘教师行为是原审第三人依据合同取得的自主招募员工权限的行为，还是受被上诉人授权委托实施的行政行为，本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。 首先，事业单位人员招聘工作依法应由政府人力资源和社会保障部门、招聘单位或其主管部门办理，法律并未授予任何企业法人对事业单位人员进行招聘的法定职权，被上诉人自行决定让渡法定职权缺乏法律依据。 《事业单位公开招聘人员暂行规定》第六条规定：“政府人事行政部门是政府所属事业单位进行公开招聘工作的主管机关。政府人事行政部门与事业单位的上级主管部门负责对事业单位公开招聘工作进行指导、监督和管理。”《海南省事业单位公开招聘人员实施办法》第五条第二款规定：“各市县政府人力资源和社会保障部门是同级政府所属事业单位公开招聘工作的主管部门。政府人力资源和社会保障部门与事业单位的主管部门负责对事业单位公开招聘工作进行指导、监督和管理。”第十九条第一款规定：“考试可由政府人力资源和社会保障部门、招聘单位或其主管部门组织，也可委托政府人力资源和社会保障部门所属考试服务机构、人才服务机构和职业技能鉴定部门提供命题和考试服务。”上述法律条文明确规定了政府人力资源和社会保障部门是同级政府所属事业单位公开招聘工作的主管部门，招聘事业单位全额事业编制人员是其法定职权，负责对事业单位公开招聘工作进行指导、监督和管理。同时明确规定了考试的组织单位只能是政府人力资源和社会保障部门、招聘单位或其主管部门，只有在受委托的情况下，政府人力资源和社会保障部门所属考试服务机构、人才服务机构和职业技能鉴定部门才能提供命题和考试服务。 本案中，东方实验中学作为隶属东方市教育局财政全额预算管理的公益一类事业单位，所招聘教师入额全额财政供给的事业编。原审第三人作为企业法人，法律并未赋予其自主招聘事业编制教师的法定职权，其自主招募的应是直接与其签订劳动合同的非事业编制人员。同时，按照“法无明文规定不得为”的行政法原则，被上诉人亦不得通过协议自行将其法定职权转移给原审第三人。原审第三人依据协议组织实施的本次招聘教师行为，应认定为接受被上诉人委托所实施的建校前期筹备工作，招聘事业编制教师的法定职责并未因此发生转移，被上诉人自行决定让渡法定职权缺乏法律依据。 关于被上诉人及原审第三人主张根据《海南省人民政府关于开展“一市（县）两校一园”优质教育资源引进工作的实施意见》精神，通过协议赋予原审第三人自主办学的权利，具有自主招聘权限的意见。经查，《实施意见》系海南省人民政府为集聚优质教育资源，提高中小学校及幼儿园的办学水平和教育质量，对引进的优质教育资源予以一定的政策支持，特别是在教师招聘等方面，要充分听取并尊重引进优质学校和派遣校长（园长）意见，积极支持学校独立开展各项教育活动，减少过多的行政干预。该《实施意见》并未规定公益性财政全额拨款学校的事业编制教师可由合作办学的企业方自主招聘。上诉人及原审第三人主张原审第三人依据合同取得事业编制教师招聘权限，本次招聘教师行为属于企业单位自主招募员工缺乏事实根据和法律依据。 其次，东方实验中学作为隶属东方市教育局财政全额预算管理的公益一类事业单位，以及事业单位全面实行公开招聘制度的目的和意义，决定了招聘事业编制教师的职责不允许让渡给企业法人。 《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）规定：“事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体”“根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；”国务院办公厅亦专门印发了分类推进事业单位改革的配套文件，其中《关于创新事业单位机构编制管理的意见》（国办发[2011]37号）规定：“对公益一类事业单位继续实行机构编制审批制，完善管理制度，简化审批程序，切实管住管好。”另，事业单位全面实行公开招聘制度，其目的是为了扩大事业单位选人用人的视野，拓宽选人进人渠道，优化人才资源配置，提高新进人员素质，也是加强政府对事业单位人事管理的监督，规范事业单位招聘行为，是实现事业单位人事管理的科学化、制度化和规范化的重要方式。同时，具有体现社会就业的公平、维护求职人员和用人单位合法权益的重要意义。 本案中，东方实验中学作为隶属东方市教育局财政全额预算管理的公益一类事业单位，承担向社会提供义务教育基本公益服务，不能或不宜完全由市场配置资源，其宗旨、职能任务及服务规范由国家法律确定，国家对其机构编制实行审批制。原审第三人作为企业法人，虽然受被上诉人委托组织实施了本次招聘教师工作，但并不享有最终决定权，仍要受到被上诉人相关职能部门指导、监督和管理，且人员聘用要报被上诉人审批，本次招聘事业编制教师的法定职责仍属于被上诉人。 再次，被上诉人将依法应由其享有的教师招聘行政职权委托给原审第三人行使，委托的法律后果应由被上诉人承担。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，《合作举办西南大学东方实验中学协议书》《西南大学东方实验中学2019教师招聘工作领导小组》两份文件均清楚记载了被上诉人委托原审第三人组织实施本次招聘教师工作，《西南大学东方实验中学教师招聘公告》亦向社会公众公告。双方协议约定由原审第三人组织实施本次招聘教师工作，原审第三人通过成立招聘领导小组、发布招聘公告、组织考试、公示、提出拟聘用人选并报被上诉人审批等程序，客观上组织实施了该招聘工作。上述行为实际上是在没有法律、法规或者规章规定的情况下，被上诉人将依法应由其享有的教师招聘行政职权委托给原审第三人行使，委托的法律后果应由被上诉人承担。 最后，本案属于行政诉讼的受案范围，上诉人以被上诉人为被告提起行政诉讼符合法律规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”上诉人认为原审第三人受被上诉人委托而组织实施的本次招聘教师行为侵害了其合法权益，以委托的行政机关被上诉人为被告提起行政诉讼符合上述法律规定，本案属于行政诉讼的受案范围。 关于本案应当以被上诉人为被告，还是应当以其相关职能部门为被告的问题。因被诉的招聘教师行为实施时，东方实验中学尚处筹建阶段，应由东方市政府人力资源和社会保障部门及事业单位的主管部门来组织实施教师招聘工作。但被上诉人作为一级政府，具有领导所属各工作部门的职权，代其职能部门组织实施本次教师招聘工作并不违反行政法原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被上诉人具有招聘教师的职权，客观上具体实施了与原审第三人签订合作办学协议的行为，并将招聘教师职权交由原审第三人代为实施，被上诉人是作出行政行为的行政机关，上诉人以被上诉人为被告提起行政诉讼符合法律规定。 二、关于二审是否应当追加张垂健为第三人参加诉讼的问题。本院认为，张垂健是否参加本次二审诉讼，对于判断本案是否属于行政诉讼受案范围没有影响。且上诉人作为原告，在一审时并未提出该项主张，为避免剥夺当事人的上诉权利，二审亦不能直接追加张垂健为第三人。对于上诉人的该项申请，本院不予支持。上诉人可在一审法院继续审理的程序中提出追加申请，一审法院也可以在继续审理时根据本案情况决定是否通知张垂健参加诉讼。 综上所述，上诉人关于本案属于行政诉讼受案范围的理由成立，本院予以采纳。一审裁定认为被诉招聘教师行为是原审第三人依据合同取得的企业单位自主招募员工权限的行为，并非受被上诉人委托实施的行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初71号行政裁定； 二、本案由海南省第二中级人民法院继续审理。 本案为终审裁定。 审 判 长 叶珊茹 审 判 员 王山元 审 判 员 郭晓欣 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 李宗帅 书 记 员 符 宁 附相关法律条文： 《事业单位公开招聘人员暂行规定》 第六条政府人事行政部门是政府所属事业单位进行公开招聘工作的主管机关。政府人事行政部门与事业单位的上级主管部门负责对事业单位公开招聘工作进行指导、监督和管理。 《海南省事业单位公开招聘人员实施办法》 第五条省人力资源和社会保障部门是全省事业单位公开招聘工作的主管部门，负责对各市县人力资源和社会保障部门事业单位公开招聘工作及省直事业单位公开招聘工作进行指导、监督和管理。 各市县政府人力资源和社会保障部门是同级政府所属事业单位公开招聘工作的主管部门。政府人力资源和社会保障部门与事业单位的主管部门负责对事业单位公开招聘工作进行指导、监督和管理。 窗体底端 第十九条考试可由政府人力资源和社会保障部门、招聘单位或其主管部门组织，也可委托政府人力资源和社会保障部门所属考试服务机构、人才服务机构和职业技能鉴定部门提供命题和考试服务。 …… 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 …… 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 …… 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更； …… 《最高人民法院关于适用的解释》 第二十条…… 没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。