湖北省荆门市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂08行赔终1号上诉人（原审原告）张学侬，男，1941年1月4日出生，湖北省荆门市人，汉族，住海南省海口市。委托诉讼代理人聂兵，湖北新天律师事务所律师。委托诉讼代理人任雷，广东铭建律师事务所律师。上诉人（原审被告）荆门市国土资源局东宝分局，住所地荆门市东宝区象山三路8号，统一社会信用代码124208000112411843。法定代表人李祖华，该局局长。委托诉讼代理人李伟群，男，该局法规科科长。委托诉讼代理人刘金梅，湖北京中金律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）董成元，男，1966年9月12日出生，湖北省荆门市人，汉族，住湖北省荆门市掇刀区。上诉人张学侬、上诉人荆门市国土资源局东宝分局（以下简称“东宝区国土局”）与被上诉人董成元土地行政赔偿一案，均不服荆门市掇刀区人民法院（2019）鄂0804行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月11日受理后，依法组成合议庭，于2019年8月9日公开开庭审理了本案。上诉人张学侬的委托诉讼代理人聂兵、任雷，上诉人东宝区国土局的委托诉讼代理人李伟群、刘金梅到庭参加诉讼，被上诉人董成元经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，本庭依法进行了缺席审理。因案情复杂，延长审限3个月，本案现已审理终结。原审认定，2005年5月25日，张学侬注册成立个人独资企业荆门市大桥联合良种养殖场，并于2006年3月29日办理了占地面积为8004平方米（划拨）的土地使用权证，该证登记于荆门市大桥联合良种养殖场（独资企业）名下。2013年5月20日，张学侬与第三人董成元签订《协议书》，约定张学侬以600万元的价格将荆门市大桥联合良种养殖场个人独资企业经营权，含土地和房屋75%的股权转让给第三人董成元，自己仅保留西部地块及西部地块上房屋25%的股权。同年5月30日，张学侬在工商管理部门办理了该个人独资企业的注销登记手续。次日，张学侬与董成元达成合伙协议并于同日注册成立了合伙企业，企业名称为“荆门市大桥联合良种养殖场”（普通合伙）。2013年11月7日，荆门市大桥联合良种养殖场（普通合伙）向东宝区国土局提交《关于交还荆门市大桥联合良种养殖场部分国有土地使用权的申请》，同意将3766平方米（即西部地块）的国有土地使用权交还。后荆门市东宝区城乡建设投资有限公司（以下简称区城建公司）拟对该地块进行收储，并于2013年12月26日向东宝区国土局出具国有建设用地使用权公开出让（转让）委托书，委托东宝区国土局对该3766平方米的土地及房产进行交易，其中土地评估价为171.09万元，房产评估价为174.56万元。2014年1月25日，东宝区国土局向荆门市大桥联合良种养殖场（普通合伙）下达《收回国有土地使用权决定书》，内容为：“根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，结合你场《关于交还荆门市大桥联合良种养殖场部分国有土地使用权的申请》，并报区人民政府同意，决定对你场位于苏台村一组荆国用（2006）第01021402334号宗地，证载面积8004平方米其中的3766平方米国有土地使用权予以收回，请你场自本决定书送达之日起30日内到我局办理注销和变更土地登记手续”。2014年1月27日，东宝区国土局就上述地块对外发布荆东土挂[2014]2号国有土地使用权挂牌出让公告。2014年2月20日，区城建公司与荆门市大桥联合良种养殖场（普通合伙）签订《国有土地收储补偿协议》，协议约定区城建公司以345.65万元的价格收储荆门市大桥联合良种养殖场（普通合伙）的部分国有土地，该笔费用包含土地补偿费171.09万元及地上建筑物补偿费用174.56万元。2014年2月26日，荆门市英皇酒店有限公司以590万元摘牌成交，并于3月24日与东宝区国土局签订了国有建设用地使用权出让合同。2014年6月23日，区城建公司将收储补偿协议约定的345.65万元补偿款支付给荆门市大桥联合良种养殖场（普通合伙）。2015年6月，张学侬向人民法院提起诉讼，要求确认东宝区国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》的行政行为违法并予以撤销。2018年7月23日，湖北省高级人民法院作出（2017）鄂行再29号行政判决书，认定东宝区国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》违法，但因涉案地块已由第三方通过竞买申请摘牌成交并签订了国有建设用地使用权出让合同，已实际取得了涉案国有土地使用权，故该案属于判决确认违法但不撤销行政行为的情形。张学侬认为东宝区国土局违法作出《收回国有土地使用权决定书》，导致张学侬丧失涉案土地使用权及其所有的房屋，给张学侬造成经济损失。张学侬于2018年9月3日向东宝区国土局申请行政赔偿，东宝区国土局至今未作出赔偿决定。张学侬不服，诉至法院。原审认为，根据《个人独资企业法》第二条规定：“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体”。第十七条规定：“个人独资企业投资人对本企业的财产依法享有所有权，其有关权利可以依法进行转让或者继承”。第二十六条规定：“个人独资企业有下列情形之一时，应当解散：（一）投资人决定解散；……”。依照上述规定，个人独资企业因法定原因而被解散后，该企业的财产或财产性权益依法应当由投资人所有。本案中，张学侬于2013年5月20日将荆门市大桥联合良种养殖场75%的股权转让给第三人董成元，并于2013年5月30日办理了该个人独资企业的注销登记手续，故在其办理注销登记手续后，该企业的财产或财产性权益依法应当由张学侬及第三人董成元按份共有或者承继。依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对于划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”。本案中，张学侬注销该个人独资企业后，市、县人民政府应当依法无偿收回原独资企业的划拨土地使用权。故对于张学侬要求东宝区国土局赔偿张学侬土地价值的诉请一审不予支持。东宝区国土局收回国有土地使用权的行为虽被生效的法律文书确认违法，但该行为给张学侬造成的经济损失依法应当仅限于地上建筑物及其他附着物的损失。在确定上述赔偿数额时，张学侬明确要求以收储时的评估价值174.56万元为标准进行计算。一审认为，张学侬的该项请求赔偿标准较为合理，对张学侬的该项主张一审予以支持。因张学侬对该企业的财产或财产性权益仅享有25%的份额，故张学侬所享有的该项赔偿的请求权数额应为43.64万元（174.56万×0.25）及同期银行利息86639元。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十二条的规定，一审判决：一、责令荆门市国土资源局东宝分局于判决生效之日起三十日内赔偿张学侬43.64万元及同期银行利息86639元；二、驳回张学侬的其他诉讼请求。张学侬上诉称：一、一审法院认定事实错误。湖北省高级人民法院生效判决已认定涉案国有土地使用权人为张学侬个人独资的荆门市大桥联合良种养殖场，个人独资企业解散后，债权债务依法均为投资人张学侬个人，故涉及该国有土地的补偿及赔偿均应仅归属于张学侬，至于张学侬与案外人对于赔偿款如何分配属于另外的民事法律关系，与本案行政赔偿案件无关联，原审法院将与案外人的股权合作民事关系融入行政赔偿案件进行事实认定，显属认定事实错误；二、原审法院适用法律错误。湖北省高级人民法院生效判决已认定东宝区国土局作出收地决定因未尽审查义务，导致对涉案国有土地使用权人认定错误，同理东宝区国土局收地后的补偿对象同样错误。荆门市人民政府关于进一步加强荆门城区土地市场建设和管理的决定（荆发【2007】7号）文件第四条（三）项规定：原划拨土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因停止使用土地的，市政府按原土地使用者取得土地的征地成本和土地开发费用给予适当补偿后回收，交由土地储备供应中心储备。原审法院依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，认为对于涉案土地部分无需进行补偿，显属对于涉案土地补偿费用及标准的重新认定，在张学侬与东宝区国土局均未对补偿标准提出异议，且无证据证明其违反法律规定的情况下，原审法院认定涉案土地无需补偿，显属适用法律错误。请求：一、撤销一审判决，改判东宝区国土局向张学侬赔偿590万元及利息1439697元（以590万元为本金，依同期贷款利率从2014年3月24日起暂计至2018年11月4日，实际计算至付清时止），两项共计7339697元。东宝区国土局辩称：原审法院认定事实清楚，适用《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》正确，请求二审法院驳回上诉人张学侬的上诉请求，支持上诉人东宝区国土局的上诉请求。东宝区国土局上诉称：一、张学侬的损失与东宝区国土局的行政行为没有因果关系；二、虽然湖北省高级人民法院生效判决确认东宝区国土局《收回国有土地使用权决定书》违法，但是东宝区国土局的违法行为与张学侬没有拿到补偿款没有因果关系；三、张学侬享有的25%的财产份额43.64万元，应当由第三人董成元承担；四、即使东宝区国土局应当承担赔偿责任，也应该按《最高人民法院关于适用行政诉讼法解释》第97条的规定，进行责任划分。本案中张学侬存在明显重大过错，张学侬注销企业时没有办理注销公告。个人企业注销后，个人财产应当办理物权转移登记，张学侬没有办理，仍然是以大桥养殖存在于房产证及土地上。张学侬辩称：一、东宝区国土局依法为案涉土地使用权的收储主体，《土地储备管理办法》明确规定土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理；二、东宝区国土局的违法行为与张学侬没有取得补偿款存在必然的因果关系，张学侬与董成元的协议属另一民事法律关系，不属本案审查范畴；三、东宝区国土局错误认定案涉土地的使用权人，导致被收储对象及主体错误，且由于东宝区国土局违反法律程序采取先挂牌后收储，故在案涉土地收储前，张学侬的损失即已实际产生，东宝区国土局的违法行为与张学侬的损失存在必然因果关系；四、案涉土地收储标准已经确定且实际支付，原审法院认定案涉土地部分无需补偿明显错误。被上诉人董成元未发表参诉意见。二审中，张学侬向本院提交了下列证据：1、荆门市东宝区规划管理处《规划设计条件通知书》拟证明案涉土地于2013年11月20日就进行了规划设计；2、《建设用地规划许可证》拟证明案涉土地《建设用地规划许可证》于2014年5月8日由荆门市东宝区规划管理处颁发，用地单位为英皇国际酒店；3、建设工程规划许可证，拟证明荆门市东宝区规划管理处早在2013年6月9日即向英皇国际酒店颁发了建设工程规划许可证。上述三份证据证明颁发《建设工程规划许可证》时间早于《规划设计条件通知书》，更早于土地收储合同签订时间（2014年2月20日），土地使用权挂牌出让公告时间（2014年1月27日），该《建设工程规划许可证》的颁发严重违法；英皇国际酒店并非善意第三人，且张学侬之所以尚失涉案土地使用权，更未取得补偿款，完全系包括东宝区国土局在内的诸多行政部门的配合下完成，两者之间存在必然因果关系。东宝区国土局对上述三份证据的真实性及关联性提出异议，认为这三份证据均是复印件，且与本案行政赔偿没有关联性。上述证据经本院审查，认为上述证据的制作方均非东宝区国土局，与本案不具有关联性，东宝区国土局的异议理由成立，本院不予采信。各方当事人对一审判决查明的事实均无异议，本院予以确认，二审查明的事实与一审一致。本案的争议焦点为：1、东宝区国土局是不是本案行政赔偿的适格主体？2、张学侬在本案当中的具体损失应如何认定？3、东宝区国土局是否应当对张学侬的损失承担赔偿责任，赔偿金额应如何确定？关于争议焦点一，本院认为，东宝区国土局作为县一级土地行政主管部门，其依法享有对本辖区土地的行政管理职权。东宝区国土局于2014年1月25日作出的《收回国有土地使用权决定书》已被湖北省高级人民法院的生效判决确认违法，其违法理由正是东宝区国土局基于无权申请的主体董成元为执行合伙人的荆门市大桥联合良种养殖场（普通合伙）所提交的申请作出收回国有土地决定，在审查过程中未尽到审慎、合理的义务。东宝区国土局辩称，其是接受城投公司的委托将划拨土地变为国有土地，完善挂牌转让的程序，土地收储、签订补偿协议、支付补偿款均不是东宝区国土局的行为，其不应是本案赔偿的的适格主体，因2018年1月3日出台的《土地储备管理办法》第一条第（二）项明确规定：“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。”即，法律已明确规定土地储备这一行政职能属于县级（含）以上国土资源主管部门。且东宝区国土局作出收回土地决定和挂牌出让在前，土地收储在后，其违法行为导致涉案国有土地使用权的权利人张学侬未能获得土地补偿款，其违法行为与张学侬的损失有着直接因果关系，故东宝区国土局是本案适格的赔偿主体。关于争议焦点二，张学侬主张其具体损失为案涉土地的挂牌成交价590万元，最低也应按区城建公司与荆门市大桥联合良种养殖场（普通合伙）协议约定的收储价格345.65万元（该笔费用包含土地补偿费171.09万元及地上建筑物补偿费用174.56万元）。本院认为，本案中张学侬的损失是东宝区国土局在作出收回国有土地决定时未尽到审慎、合理的义务，遗漏案涉土地的使用权人张学侬，导致张学侬未能获得土地补偿款所致，张学侬的损失为土地补偿款，故理应按照土地收回的协议价来计算其损失。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对于划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”。本案中，案涉土地的原使用权人为荆门市大桥联合良种养殖场（个人独资），取得案涉土地的方式为划拨即未支付土地出让金，属于无偿取得，该独资企业依法注销后，市、县人民政府应当依法无偿收回原独资企业的划拨土地使用权，但应对地上建筑物、其他附着物予以补偿。一审认定张学侬的损失仅限于地上建筑物及其他附着物正确，本院予以维持。关于争议焦点三，东宝区国土局认为，东宝区城建公司已将收储补偿协议约定的345.65万元补偿款（该笔费用包含土地补偿费171.09万元及地上建筑物补偿费用174.56万元）支付给荆门市大桥联合良种养殖场（普通合伙），张学侬享有的25%的财产份额43.64万元，应当由第三人董成元承担；即使东宝区国土局应当承担赔偿责任，也应该按《最高人民法院关于适用行政诉讼法解释》第九十七条的规定，进行责任划分。张学侬认为，案涉土地的使用权人为荆门市大桥联合良种养殖场（个人独资），个人独资企业解散后，债权债务依法均为投资人张学侬个人，故涉及该国有土地的补偿及赔偿均应归属于张学侬。本院认为，张学侬向第三人董成元转让荆门市大桥联合良种养殖场（个人独资企业）经营权和股权在前，办理荆门市大桥联合良种养殖场（个人独资企业）注销手续在后，依照《个人独资企业法》第十七条规定：“个人独资企业投资人对本企业的财产依法享有所有权，其有关权利可以依法进行转让或者继承”。荆门市大桥联合良种养殖场（个人独资企业）被解散后，该企业的财产或财产性权益依法应当由投资人张学侬和董成元按份共有，其中张学侬占25%股权，董成元占75%的股权，即案涉地上建筑物及其他附着物的所有权人并非是张学侬个人独自所有，故张学侬要求将补偿款全部支付给张学侬个人的要求无事实和法律依据，本院不予支持。本案中张学侬虽存在过错，未及时办理案涉土地、房屋的产权登记，但其未能作为案涉房屋所有权人参与到房屋征收过程中的根本原因还是东宝区国土局在作出收回土地决定审查过程中未尽到审慎、合理的义务，遗漏被征收房屋所有权人，以及挂牌出让在前，土地收储在后的违法行政行为所致，张学侬的过错程度较轻，且时至今日，东宝区国土局在挂牌出让案涉土地以及收回土地决定均被确认违法的情况下未采取任何补救措施，原审未进行责任划分，并无明显不当，本院予以维持。综上，张学侬、东宝区国土局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律和处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，经合议庭评议，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由荆门市国土资源局东宝分局负担。本判决为终审判决。审判长 苏 华审判员 李国林审判员 向 芬二〇一九年十二月二十日书记员 曾 靖