湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终922号上诉人（原审原告）永州绿城投资开发有限公司，住所地湖南省永州市冷水滩区育才路与逸云路交叉口东北角1#栋401。法定代表人：李贤良,董事长。委托代理人：胡维新，广东安国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省自然资源厅，住所地长沙市湘府西路8号。法定代表人王一鸥，厅长。委托诉讼代理人李俊，系该厅法规处工作人员。委托诉讼代理人陈子霆，湖南泓锐律师事务所律师。永州绿城投资开发有限公司（以下简称绿城公司）因诉湖南省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）行政复议决定一案，不服长沙市天心区人民法院（2019）湘0103行初54号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2018年12月28日，永州市国土资源局就该市河东新区马路街片区A-18、A-19、B-02号地块作出《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》。同日永州市公共资源交易中心向永州市人民政府呈报《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案审批表》（永地挂批字〔2018〕014号）及出让方案，方案载明出让标的为“河东新区马路街片区A-18、A-19、B-02地块”，土地总面积241018平方米，以及竞买人资格范围、土地出让条件、建设和经营条件等内容。同日，永州市人民政府领导签字同意；永州市公共资源交易中心在国土资源交易系统以网上交易的方式发布《永州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（YZGZ-2019GTWG006），将永州市人民政府批准同意的挂牌出让方案进行公示。2019年1月11日，绿城公司对该公告不服，向省自然资源厅申请行政复议，复议请求：要求撤销永州市自然资源和规划局于2018年12月28日作出的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（YZGZ-2019GTWG006）。省自然资源厅收到绿城公司的复议申请后，于同年1月18日向永州市国土资源局发送湘自然资复答字【2019】第3号《行政复议答复通知书》，要求永州市国土资源局在收到申请书10日内，向省自然资源厅提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据及其他有关材料。永州市国土资源局于同年2月3日向被告提交《行政复议答复书意见书》及相关证据材料。同年4月11日，省自然资源厅作出湘自然资复驳字【2019】第2号《驳回行政复议申请决定书》，认为：申请人应当以永州市人民政府为被申请人向省人民政府申请行政复议；同时，被申请人委托永州市公共资源交易中心作出的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（YZGZ-2019GTWG006），仅是将经永州市人民政府批准同意的国有建设用地使用权挂牌出让方案予以公示，公告本身并未增设申请人的权利义务。申请人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的受理条件。决定：驳回申请人的行政复议申请。并于当日将该决定书邮寄送达给绿城公司。另查明，因绿城公司向湖南省人民政府申请行政复议，2019年4月19日，湖南省人民政府向绿城公司发出《补正行政复议申请通知书》（湘府复补字【2019】184号）。2019年4月23日，绿城公司向湖南省人民政府提交《行政复议申请书》，请求：1、确认永地挂批字（2018）014号《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》审批单违法；2、撤销永地挂批字（2018）014号审批单批准的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》；同日，绿城公司向永州市人民政府发送湘府复答字【2019】184号《行政复议答复通知书》。另查明，永州市国土局因机构调整，名称变更为永州市自然资源和规划局。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。本案永州资源规划局作出的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》经永州市人民政府批准，《永州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（YZGZ-2019GTWG006）仅是将经永州市人民政府批准同意的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》予以公告，公告本身并未增设或限缩相关利害关系人的权利义务，对相关利害关系人权利义务产生影响的应为公告内容，而公告内容--《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》系永州市人民政府批准同意，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案永州资源规划局作出的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》的行政行为是报经永州市人民政府批准同意后实施的行政行为，绿城公司应当以永州市人民政府作为被申请人向湖南省人民政府提出行政复议，同时本案绿城公司亦在向省自然资源厅申请行政复议的同时向湖南省人民政府提起了行政复议，省自然资源厅根据上述法律及相关事实，在法定期限内作出复议决定，认为绿城公司的复议申请不符合受理条件，驳回绿城公司复议申请，程序及实体处理上均符合法律规定。绿城公司起诉要求撤销省自然资源厅作出的湘自然资源驳字【2019】第2号行政复议决定书及重新作出复议决定的请求没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回绿城公司的全部诉讼请求。绿城公司上诉称：一、一审判决在事实认定上缩小了行政复议被申请人挂牌出让涉案土地前置行为在程序和实体上合法性审查范围。二、永州市人民政府对永州市自然资源和规划局提交的拟招标拍卖挂牌出让方案批准行为，与土地评估、底价确定，土地入库、出库等土地挂牌前置行为一样，属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并不直接对外发生法律效果，对外直接发生法律效果的是被申请人发布的挂牌公告行为。三、永州市自然资源和规划局发布的涉案地块挂牌公告，除将市政府批准的土地挂牌方案进行了公示外，同时将政府批准方案以外的土地挂牌起始价进行了公示。土地挂牌起始价直接增设申请人权利和义务，一审判决及被上诉人没有对其合法性进行审查。四、上诉人向湖南省人民政府提出撤销永州市人民政府永地挂批字（2018）014号挂牌出让方案是在被上诉人作出驳回上诉人行政复议申请后。五、永州市自然资源和规划局在挂牌出让涉案的国有建设用地使用权时，拟定并报永州市人民政府批准的涉案土地挂牌出让方案在程序和内容上不仅违法，而且存在与特定人串通挂牌和土地评估、底价确定等方面违法的问题，一审法院及被上诉人对此没有进行实际性审查，存在程序违法。综上所述，请求二审法院：1.撤销长沙市天心区人民法院（2019）湘0103行初54号行政判决；2.撤销省自然资源厅湘自然资复驳字（2019）第2号行政复议申请决定书；3.责令省自然资源厅重新作出行政复议决定书。省自然资源厅答辩称，一、一审判决认定事实清楚，上诉人的上诉请求没有事实依据。本案中，永州市自然资源和规划局作出的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》系经永州市人民政府批准，故永州市自然资源和规划局不是适格的被申请人。另外，永州市自然资源和规划局委托永州市公共资源交易中心作出的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，仅是将经永州市人民政府批准同意的《出让方案》予以公示，公告本身并未增设或者限缩上诉人的权利义务。因此，上诉人的复议申请不符合法律规定的受理条件。二、一审判决适用法律正确，上诉人的上诉无法律依据。经审查，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，《永州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》系将永州市人民政府批准同意的国有建设用地使用权挂牌出让方案予以公示，该公告本身并未增设权利义务。永州市自然资源和规划局作出的《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》是报经永州市人民政府批准同意后实施的行政行为，绿城公司对该方案不服，应当以永州市人民政府作为被申请人向湖南省人民政府提出行政复议。省自然资源厅认为绿城公司的复议申请不符合受理条件，在法定期限内作出复议决定，驳回绿城公司复议申请，具有事实根据，程序合法。绿城公司的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人永州绿城投资开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 戴 莉审判员 傅美容审判员 黄 姝二〇一九年十二月五日书记员 陈仪静附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。