河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终1422号上诉人(一审原告)河南省冶金规划设计研究院有限责任公司，住所地郑州市黄河路37号。法定代表人李高阳，董事长。委托代理人郑磊、吕亚满，河南师道律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市人民政府，住所地郑州市中原路233号。法定代表人王新伟，市长。委托代理人江涛，郑州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。河南省冶金规划设计研究院有限责任公司（以下简称冶金规划设计公司）因诉郑州市人民政府行政批复一案，不服河南省新乡市中级人民法院（2018）豫07行初223号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。冶金规划设计公司一审诉称，冶金规划设计公司是原隶属于河南省住房和城乡建设厅（原建设厅）的工程勘察设计事业单位。2003年，为推进我省工程勘察设计单位改制，《河南省人民政府办公厅关于转发省建设厅等部门河南省工程勘察设计单位改制实施意见的通知》（豫政办（2003）110号）规定，改制中涉及国有土地使用权处置的，“按原省经贸委等12部门《印发〈关于深化国有企业产权制度改革的意见（试行）>的通知》（豫经贸企改(2003)372号）执行”。而豫经贸企改〔2003〕372号文件规定：“工业生产类企业原划拨土地需以出让方式处置的，受让方应一次性缴清宗地地价20%-40%的土地出让金。其他企业原划拨土地需以出让方式处置的，受让方应一次性缴清宗地地价40%-60%的土地出让金。为明确省属勘察设计单位（包括冶金规划设计公司）改制中土地出让金优惠政策问题，2006年11月22日，河南省建设厅向郑州市人民政府致函称，省属18家勘察设计单位体制改革工作已进入实施阶段，建议省属11家有土地的勘察设计单位均按宗地地价的最高比例即60%向省财政缴纳土地出让金，郑州市相关部门凭财政厅相关证明办理土地出让手续，确保省直勘察设计单位改制工作顺利进行。2006年12月25日，郑州市人民政府回复《关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》（以下简称《函》)：“同意省属有土地的勘察设计单位均按宗地地价的60%缴纳土地出让金，职工安置由省属勘察单位负责。”基于豫政办（2003)110号文和郑州市人民政府上述《函》中有关土地出让的优惠承诺，冶金规划设计公司于2007年6月将单位名称变更登记为现有名称，并于2008年7月在省产权交易中心受让了河南省冶金规划设计院土地资产外的100%国有产权。其后，又按照省政府有关改制文件和郑州市人民政府《函》的要求，妥善完成了职工安置，并办理了地上建筑物产权的过户手续，但土地过户一直没有办理。然而河南省财政厅在拨付改制成本费用时，却将冶金规划设计公司使用的黄河北街北、黄河路北土地查询号为1348、地号为JSB-209-17、面积为2354.99平方米的办公用地，按净资产扣除了土地出让金570.87万元，没有补贴给冶金规划设计公司。对上述土地已纳入改制资产的事实，郑州市人民政府也是明知的。后经冶金规划设计公司多次请求，郑州市人民政府于2017年2月7日下发《关于河南省冶金规划设计院有限责任公司土地过户的通知》（郑政文（2017)28号），同意将上述土地过户至冶金规划设计公司名下。2017年12月29日，第三人郑州市金水区国土资源局就《河南省冶金规划设计研究院国有土地使用权处置初步方案》向郑州市国土资源局请示，《初步方案》建议土地价款价格按河南中土房地产评估有限公司评估结果，即1875.77万元收取。2018年4月16日，第三人郑州市国土资源局就《河南省冶金规划设计研究院国有土地使用权处置审批方案》向郑州市人民政府请示，《审批方案》建议土地出让金按1875.77万元收取。2018年5月9日，郑州市人民政府作出《关于河南省冶金规划设计研究院国有建设用地使用权处置方案（郑国土资行政审批第2018003号）的批复》，同意郑州市国土资源局依据相关法律、法规的规定，依法按程序办理相关土地手续。冶金规划设计公司认为，郑州市人民政府作出的批准决定，未按宗地地价的60%收取土地出让金，未扣除河南省财政厅已按净资产扣除的570.87万元土地出让金，不符合改制政策和改制事实，也与郑州市人民政府的《函》相矛盾。现冶金规划设计公司依法完成改制，妥善安置职工，郑州市人民政府却违背诚实信用原则，拒不兑现政策承诺，严重侵害了冶金规划设计公司的合法权益，故诉至法院，请求撤销郑州市人民政府对《河南省冶金规划设计研究院国有土地使用权处置方案》(郑国土资行政审批第2018003号）的批准决定（郑政函（2018)168号），并责令郑州市人民政府守信践诺，重新作出行政行为。一审法院认为，本案争议焦点是郑州市人民政府郑州市人民政府作出的案涉批复是否属于行政诉讼受案范围。本案被诉的批复，系郑州市人民政府对郑州市国土资源局《河南省冶金规划设计研究院国有土地使用权处置方案的请示》的批复，其行文对象系郑州市国土资源局，属于上级行政机关对于下级行政机关请求事项作出批复的内部行政行为。该批复需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为从而影响公民、法人、其他组织的权利义务，只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。本案中，郑州市人民政府的批复行为并未直接对外发生法律效力，未对冶金规划设计公司的权利义务直接产生影响。冶金规划设计公司针对郑州市人民政府作出的批复提起的行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。综上，一审裁定驳回冶金规划设计公司的起诉。上诉人冶金规划设计公司不服一审裁定，向本院上诉称，一、被上诉人作出《河南省冶金规划设计研究院国有土地使用权处置方案》(郑国土资行政审批第2018003号）的批准决定（郑政函（2018)168号）后，郑州市自然资源和规划局直接将该批准决定付诸实施，向上诉人送达了国有土地使用权出让合同，要求上诉人按照批准决定确定的土地出让金缴纳出让金，签订出让合同。该批准决定剥夺了上诉人依据改制政策按宗地地价60%并扣除570.87万元缴纳土地出让金的权利，上诉人对此提出异议，郑州市自然资源和规划局答复案涉土地出让金额已经被上诉人批准，必须据此缴纳，由此导致过户手续停滞。因此，被上诉人的批复实质上为批准决定，符合行政行为单方性、强制性、外部性的特征，且对上诉人的权利义务产生了实际影响，上诉人对该批准决定不服提起诉讼的，应当属于行政诉讼受案范围。二、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发(2006)100号）文的出台和执行晚于上诉人的改制，不能作为被上诉人决定上诉人应缴纳土地出让金的法律依据，河南省财政厅出具的证明亦证实，原核定的土地出让金570.87万元在拨付改制成本费用时已当作企业净资产予以扣除。上诉人给予对改制文件和被上诉人的信任实施了改制，为此付出了巨大代价，从法不溯及既往、信赖利益保护原则与诚信政府建设的角度出发，被上诉人应当尊重历史、信守承诺，按宗地地价60%并扣除570.87万元重新决定土地出让金。综上，一审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人郑州市人民政府辩称，一、案涉土地出让金应以郑州市自然资源和规划局确认的土地估价结果为依据，上诉人无权提出异议，在此情况下本就无需被上诉人审批，即使被上诉人超出职权进行了审批，该审批对于郑州市自然资源和规划局确认的案涉土地出让金也无影响，也不会对上诉人的权利义务产生实际影响。二、《协议出让国有土地使用权规范（试行）》是在《协议出让国有土地使用权规定》基础之上制订，并区分三种协议出让方式规定了不同的土地出让金定价机制，本案中双方均认可涉及的是其中规定的“原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让”之协议出让方式，郑州市自然资源和规划局依据该方式，结合相关情况核定案涉土地市场价格，符合法律规定。上诉人提出的“按宗地地价60%并扣除570.87万元重新决定土地出让金。”明显不符合上述规定。影响上诉人主张“按宗地地价60%并扣除570.87万元重新决定土地出让金。”无法实现的原因，是其主张的定价方法与现行土地管理规定不符，而现行土地管理规定对于此协议出让土地使用权方式下的定价机制是法定的。三、被上诉人对郑州市自然资源和规划局依法核定的出让价格进行的批复行为属于行政机关的内部行为，与上诉人主张的权利不能实现之间没有因果关系。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，裁定正确，请求维持一审裁定，驳回上诉人的上诉。本院认为，根据《协议出让国有土地使用权规定》（原国土资源部令第21号）和《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（原国土资源部国土资发〔2006〕114号）的规定，国有土地使用权协议出让由市、县国土资源管理部门组织实施，且对协议出让的国有土地具有确定底价和议价的职权。本案被诉批复系郑州市人民政府对原郑州市国土资源局呈送的《河南省冶金规划设计研究院国有土地使用权处置方案的请示》作出的内部审批行为，且并未改变请示《方案》中的拟协议出让的国有土地出让价格，也未对上诉人添设新的不利负担。郑州市自然资源和规划局在未与上诉人就协议出让的国有土地进行议价的情况下，直接依据其《方案》中确定的国有土地价格制作国有土地使用权出让合同并向上诉人送达，既是其职权之所为，也是执行其《方案》的结果。故郑州市人民政府的批复行为并未直接对外发生法律效力，未对上诉人的权利义务直接产生影响。上诉人针对郑州市人民政府作出的批复提起的行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。一审裁定以此为由驳回冶金规划设计公司的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇一九年十二月十七日法官助理王立威书记员王贺霞