湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘01行终655号上诉人（原审原告）张丕穆，男，1966年5月15日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审被告）湖南省发展和改革委员会，住所地：长沙市湘府西路8号省政府第四办公楼。法定代表人胡伟林，主任。委托代理人李一方，该单位工作人员。委托代理人徐逸峰，湖南人和人律师事务所律师。原审第三人湖南大学，住所地：长沙市岳麓区麓山南路山门。法定代表人段献忠，校长。委托代理人孙建平、凌立志，该单位工作人员。上诉人张丕穆因与被上诉人湖南省发展和改革委员会（以下简称省发改委）、原审第三人湖南大学价格行政管理一案，不服湖南省长沙市天心区人民法院（2018）湘0103行初169号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2012年6月8日，原湖南省物价局对湖南大学作出湘价函[2012]77号《关于岳麓书院·中国书院博物馆门票价格及讲解费的复函》，主要内容为：岳麓书院和中国书院博物馆实行统一售票，普通门票价格为每人次50元……有效期到2015年年底。2015年12月1日，湖南大学岳麓书院向省发改委价格管理处提交了《岳麓书院关于申请继续执行湘价函[2012]77号的报告》，申请继续按照湘价函[2012]77号文件执行门票价格和讲解服务费收费标准。2015年12月28日，省发改委对湖南大学岳麓书院作出湘发改价服[2015]1109号《关于岳麓书院和中国书院博物馆门票价格的批复》，主要内容为：……根据《湖南省游览参观点门票价格管理实施办法》有关规定，对岳麓书院和中国书院博物馆门票价格有关事项批复如下：一、岳麓书院和中国书院博物馆实行统一售票，普通门票价格为每人次50元……五、本批复从2016年1月1日起执行，有效期三年。之后，湖南大学岳麓书院在该景区售票处张贴门票价目公示栏，对门票价格及上述批复予以公示。2018年12月，张丕穆购买岳麓书院门票参观。门票显示：岳麓书院、中国书院博物馆参观券；全票50元。票面盖章为：湖南大学岳麓书院文物管理处。再查明，2004年2月24日，国务院法制办公室对国家发展和改革委办公厅作出国法秘函[2004]44号《对的复函》，主要内容为：同意你们关于商品和服务的政府指导价、政府定价，行政事业性收费的立项与标准的制定以及地方定价目录的审定均不属于行政许可的意见。2015年10月19日，省发改委发布湘发改价调[2015]860号《关于印发的通知》，明确：修订后的《湖南省定价目录》已经省人民政府审核同意，国家发改委审定批复，要求全省各市州、县（市、区）人民政府、省直有关部门自2015年11月1日起施行。该通知后附《湖南省定价目录》，其中第10项为：利用公共资源建设的国家5A级景区、中央在湘单位及省直单位管理的景区门票价格属于文化体育类中的定价项目。2019年1月2日，湖南省司法厅对被告作出《关于单个项目价格批复文件是否属于规范性文件的复函》，函复被告：《湖南省规范性文件管理办法》第二条规定“本办法所称规范性文件，是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文”；你委针对单个收费项目作出的价格批复文件，涉及不特定对象的权利义务，在有效期内反复适用，具有普遍约束力，应当纳入我省规范性文件管理。另查明，2011年岳麓书院被评定为5A级风景区。一审法院认为，根据《中华人民共和国价格法》第十八规定：下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：……（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格。该法第十九条规定：政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。……地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。本案所涉岳麓书院属于5A级旅游景区，其景区价格管理已被纳入《湖南省定价目录》，根据国务院法制办国法秘函[2004]44号复函及湖南省行政许可项目目录，可以认定案涉批复行为不属于行政许可范围。《中华人民共和国旅游法》第九条规定：旅游者有权自主选择旅游产品和服务，有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。本案张丕穆可以自主选择是否购买门票进入景区，一旦购买门票即应视为其与景区经营者之间达成了合意，属于一种民事法律关系，省发改委作出的湘发改价服[2015]1109号批复文件并未直接损害张丕穆的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，张丕穆与湘发改价服[2015]1109号批复文件无法律上的利害关系，张丕穆不具备本案诉讼主体资格；同时根据湖南省司法厅湘司函[2019]1号《关于单个项目价格批复文件是否属于规范性文件的复函》的规定，省发改委做出的湘发改价服[2015]1109号批复文件，涉及不特定收费对象的权利义务，能在有效期内反复适用，具有普遍约束力，属于规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，该条款是指对行政行为提起诉讼时可以一并请求对行政行为依据的规范性文件进行合法性审查，其前提是存在被诉的行政行为。本案张丕穆以购买景点门票方式作为其与案涉批复行为存在关联而提起行政诉讼，混淆了接受旅游服务的民事行为与行政行为的界限，张丕穆的起诉不符合行政诉讼的立案条件，依法应不予受理，已受理的，应裁定驳回起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项、第二十五条第一款、第五十三条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）、（十）项之规定，经审判委员会讨论后决定，裁定驳回张丕穆的起诉。上诉人张丕穆上诉称：一、原审裁定遗漏了二个最主要的事实。1.湖南大学是基于省发改委作出的湘发改价服（2015）1109号《关于岳麓书院和中国书院博物馆门票价格的批复》（以下简称批复），向上诉人收取50元门票的事实。2.被诉的《批复》将中国书院博物馆和岳麓书院捆绑在一起，许可湖南大学岳麓书院向上诉人收取50元门票，属于违法的搭车乱收费。《批复》违法要求上诉人向岳麓书院支付中国书院博物馆的门票费用，损害了上诉人的合法权益，该《批复》直接对上诉人的权利义务产生影响。二、上诉人是本案的适格原告，原审法院理解法律错误。1.从公共公物利用层面而言，被上诉人的定价行为属于对岳麓书院的利用作出的行政行为，上诉人与该行政行为有利害关系，依法有权对此提起行政诉讼。2.从法律关系的角度而言，因批复形成的行政法律关系是因收费形成的民事法律关系的前提，作为民事法律关系一方的购票人，属于行政批复行为形成的行政第三人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条的规定，本案的上诉人与该行政行为存在利害关系，具有诉讼主体资格。三、《批复》不是规范性文件，具有可诉性。一方面，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第63条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。原审法院适用原国务院法制办公室“国法秘函（2004）44号”文件和湖南省司法厅《关于单个项目价格批复文件是否属于行政规范性文件的复函》这两个内部请示回复文件，属于适用法律错误。另一方面，自2015年《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来，行政行为的概念全面取代了具体行政行为的概念。另外，涉案《批复》未按照《湖南省规范性文件管理办法》第15、16条规定，经过集体审议等关键程序，也未按照规定进行“三统一”，更未在湖南省人民政府备案，显然不是规范性文件。综上，请求撤销一审裁定并指令长沙市天心区人民法院继续审理。被上诉人省发改委答辩称：一、案涉批复不属于行政许可行为，不属于行政诉讼法规定的受案范围。二、上诉人与案涉批复无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格。三、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉。原审第三人湖南大学答辩称：一、原审裁定认定事实清楚、适用法律、法规正确，应驳回上诉，维持原裁定。二、原审裁定没有遗漏上诉人主张的主要事实。三、上诉人不是本案适格原告。四、案涉《批复》属于规范性文件，不具有可诉性。当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与原审无异。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第四十九条第一款第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。涉案《批复》系对湖南大学岳麓书院作出，并不直接影响上诉人的权利义务，上诉人与涉案《批复》无利害关系，不具有原告资格，一审法院裁定驳回起诉并无不当。涉案《批复》系针对特定对象、特定事项作出，省发改委主张属规范性文件，不予采信。根据《国务院法制办对的复函》，关于商品和服务的政府指导价、政府定价不属于行政许可，上诉人主张涉案《批复》属行政许可理由不成立，不予采信。上诉人提出的中国书院博物馆与岳麓书院捆绑收费违法的上诉意见，属于案件实体问题，本院对此不予审查。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取受理费。本裁定为终审裁定。审判长 周 永审判员 戴 莉审判员 刘 青二〇一九年十二月五日书记员 陈仪静附相关法律条文：中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。