山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终360号   上诉人（原审被告）翼城县人民政府。   法定代表人高某1，翼城县人民政府县长。   行政机关出庭负责人许正虎，翼城县人民政府党组成员。   委托代理人闫某，翼城县应急管理局副局长。   委托代理人张某，山西恒帅律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）山西翼城侯家坡煤业有限公司。   法定代表人王某，公司总经理。   委托代理人彭某，山西玉业律师事务所律师。   委托代理人杨某，山西尧城律师事务所律师。   原审第三人阳某，住所地：山西省阳泉市。   法定代表人翟某，公司董事长。   委托代理人高某2，该公司法律顾问。   上诉人翼城县人民政府（以下简称翼城县政府）因被上诉人山西翼城侯家坡煤业有限公司（以下简称侯家坡煤业公司）诉其及第三人阳某（以下简称阳煤集团）支付补偿款一案，不服山西省运城市中级人民法院（2018）晋08行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院查明，2008年6月27日，山西省人民政府办公厅作出晋政办发〔2008〕60号《关于在全省开展严厉打击非法开采煤炭专项行动的通知》（以下简称省政府60号文件），对十类煤矿一律实施关闭，其中第十类规定，国有重点煤矿井田范围内井田面积小于1平方公里、其他井田面积小于0.8平方公里的，或保有储量主要产煤量不足200万吨，非主要产煤不足100万吨的（以资源整合储量备案结果为准），属于资源枯竭政策性关闭，要对剩余资源量进行检查、核查并退还相应的资源价款。2008年8月6日，山西省人民政府安全生产委员会作出晋安字〔2008〕6号《关于〈转发关于开展严厉打击非法开采煤炭专项行动的工作方案〉的通知》（以下简称省政府安生委6号文件），确定侯家坡煤业公司经营的煤矿为第十类应当关闭的煤矿。2010年12月3日，翼城县政府经与侯家坡煤业公司协商，同意按预评估价值折价后给予矿井关闭补偿金总计1947万元。同月10日，翼城县政府首付侯家坡煤业公司补偿金1298.5万元，余款648.5万元至今未履行。   原审法院认为，本案的争执焦点是被告翼城县政府与原告侯家坡煤业公司签订《关闭煤矿确认书》并支付部分补偿金后，对剩余648.5万元补偿金未履行行政补偿的不作为是否违法。根据省政府安生委6号文件，侯家坡煤业公司被列入资源枯竭政策性关闭煤矿。根据省政府60号文件，由翼城县政府按照有关要求实施关闭。翼城县政府与侯家坡煤业公司签订《关闭煤矿确认书》并支付部分补偿金，其行使行政职权、履行行政职责的行政行为是客观存在的，翼城县政府应当对侯家坡煤业公司的剩余补偿金履行行政职责，本案属于人民法院受案范围。侯家坡煤业公司提供的《山西省市场监督管理局企业信息查询单》能够证明其有合法的经营执照，故对其原告主体资格予以确认。翼城县政府有实施行政行为的职责和义务，侯家坡煤业公司以翼城县政府不履行支付煤矿关闭剩余补偿款行为违法为由起诉，在翼城县政府没有履行行政职责时，不存在侯家坡煤业公司知道或者应当知道翼城县政府作出行政行为的问题，只要未履行行政职责，侯家坡煤业公司就可以起诉，故对翼城县政府关于侯家坡煤业公司超过起诉期限的主张不予支持。侯家坡煤业公司的煤矿因资源枯竭进行政策性关闭，翼城县政府依据上级指令对煤矿实施关闭整合、进行评估并支付补偿款，是其作为行政主体积极实施并履行法定职责的行政行为，并非是进行协调；第三人阳煤集团不具备行政主体资格，没有关闭煤矿的职权，侯家坡煤业公司与翼城县政府签订的《关闭煤矿确认书》与第三人阳煤集团无关联性，故对翼城县政府关于剩余补偿款应由第三人阳煤集团支付、其只是从中协调的主张不予支持。对于侯家坡煤业公司诉请支付利息，尚需翼城县政府调查或者裁量，对侯家坡煤业公司请求支付利息的请求，由翼城县政府作出处理。判决：一、确认翼城县政府未履行支付补偿款的不作为行为违法；二、翼城县政府在60日内依法履行支付侯家坡煤业公司补偿款648.5万元的行政职责；三、翼城县政府在60日内对侯家坡煤业公司支付利息的请求作出处理。   翼城县政府上诉称：一、被上诉人侯家坡煤业公司在原审庭审中不能提供营业执照、组织机构代码证等原件，不具备诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。二、本案属于民事纠纷，不属于行政纠纷，县政府行为属于行政调解、协调行为，该行为不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回起诉。根据临汾市煤矿企业兼并重组整合领导组办公室的《会议纪要》（临煤重组办发〔2010〕43号，以下简称临汾市43号文件）、侯家坡煤业公司签字同意的《关闭煤矿确认书》和阳煤集团2010年12月7日《关于用集团公司存放在翼城县人民政府的备付资金支付十关闭矿井补偿款的函》等证据，阳煤集团和侯家坡煤业公司是并购与被收购的买卖关系，县政府仅仅是居中协调，并促使侯家坡煤业公司顺利得到了首期补偿款1298.5万元，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条，本案应当裁定驳回起诉。三、县政府不是本案适格被告，应依法驳回侯家坡煤业公司的起诉。根据省政府安生委6号文件，关闭矿井的决定者是山西省人民政府安全生产委员会，该委员会也是该决定文书上的署名机关，应是本案的适格被告。四、县政府不存在行政补偿的约定或法定义务，不是约定的或法定的补偿主体，应依法驳回侯家坡煤业公司的诉讼请求。阳煤集团在本案中是矿山建设单位，依据临汾市43号文件、政府行政调解结果和《中华人民共和国矿产资源法》第三十六条的规定，阳煤集团应当支付剩余补偿款。五、侯家坡煤业公司起诉已超过法定起诉期限，应当驳回起诉。侯家坡煤业公司早在2010年12月7日就签署了《关闭煤矿确认书》，2010年12月10日收到了首付款，却于2018年11月提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定。六、侯家坡煤业公司起诉行为违背诚实信用原则，有滥用行政诉讼权利之嫌。侯家坡煤业公司在《关闭煤矿确认书》中承诺：“本确认书出具之日，……凡涉及本公司（或矿）的所有债权债务，包括税费，均由本公司（或矿）独自承担”，现在应积极主动地与阳煤集团沟通索要剩余补偿款，或通过民事诉讼维护其合法权益，提起行政诉讼要求县政府支付剩余补偿款有违诚实信用原则。七、县政府一直在积极协调、督促阳煤集团支付剩余补偿款。故请求：一、依法撤销山西省运城市中级人民法院（2018）晋08行初96号行政判决；二、改判驳回侯家坡煤业公司起诉或驳回诉讼请求；三、本案一二审诉讼费用由侯家坡煤业公司负担。   侯家坡煤业公司辩称：一、关于主体资格问题。相关法律已有明确规定。原审时上诉人翼城县政府对答辩人提交的企业信息查询单没有异议，二审提出异议系滥用诉权。二、关于本案是民事纠纷还是行政纠纷问题。答辩人因资源枯竭被政策性关闭，经政府部门指令对煤矿进行了评估，补偿款应由翼城县政府支付。三、关于起诉期限问题。本案系行政不作为纠纷，翼城县政府没有履行行政职责，答辩人有权要求其履行或提起诉讼寻求司法保护，不存在知道或应当知道其作出行政行为的问题，起诉未超过起诉期限。应当驳回上诉，维持原判。   阳煤集团述称：坚持原审时的意见，即阳煤集团没有向关闭煤矿支付补偿金的义务，与本案无关。   本院二审查明的事实与原审查明的事实基本一致，予以确认。另查明：侯家坡煤业公司经营的煤矿被确定为“十关闭”（即资源枯竭被政策性关闭）煤矿后，临汾市政府于2009年8月12日制定《临汾市煤矿企业兼并重组整合资产评估交易指导意见》，于2010年12月6日召开翼城县“十关闭”矿井补偿问题专题协调会，并形成正式的会议纪要，对关闭、整合案涉煤矿引起的补偿问题进行了安排。侯家坡煤业公司与阳煤集团亦于2009年先后签订了《煤矿企业兼并重组整合主体企业与被兼并重组整合企业框架协议》、《翼城县煤矿企业兼并重组整合资产评估业务约定书》、《审计业务约定书》，约定了双方在兼并整合中的权利义务。阳煤集团于2010年4月16日、12月7日两次向翼城县政府发出函件，同意按临汾市政府协调会议定结果支付补偿款。2016年，阳煤集团整合煤矿（现名为阳泉煤业集团翼城堡子煤业有限公司）开始恢复生产。以上事实由当事人诉辩意见、诉讼中提交的证据及询问笔录在案佐证。   本院认为，侯家坡煤业公司属于纳入整合规划范围的煤矿，翼城县政府对侯家坡煤业公司实施资源枯竭政策性关闭，与阳煤集团对侯家坡煤业公司实施兼并整合行为协调推进，故本案所涉的煤矿关闭、整合既非完全的行政关闭行为，也非完全的平等市场主体间协商一致的企业兼并，而是在政府行政命令下、兼并双方共同参与的煤炭资源整合。在此过程中，三方当事人依据政府文件规定并通过签订协议、确认书、出具确认函的方式对相关事实和各自的权利（力）义务进行了明确，相关文件亦将整合主体向被关闭矿井支付相应价款并由县政府协调落实作为整合工作必不可少的一个组成部分。侯家坡煤业公司在关闭、整合前手续齐全、依法能够正常生产，故其在关闭、整合后有权依据政策规定和协议约定获得补偿。翼城县政府作为该县关闭整合工作的实施主体，负有落实相关补偿问题的法定职责，在补偿问题未完全落实的情况下，仍负有继续落实的职责。由此引起的补偿款支付纠纷，应当准确界定各参与主体的权利（力）义务，明确各参与主体的法律责任，原审判决完全否定阳煤集团的法律义务，属于认定事实不清，亦不利于争议的实质性化解。综上，翼城县政府的上诉理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：   一、撤销山西省运城市中级人民法院（2018）晋08行初96号行政判决；   二、发回山西省运城市中级人民法院重审。   审判长 程彦斌   审判员 李 强   审判员 李振华     二〇一九年十二月十日   书记员 武 蕾