湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终1079号上诉人（原审原告）杨立新，男，1968年1月25日出生，汉族，住长沙市雨花区。委托代理人王春和，女，1968年2月21日出生，汉族，住长沙市雨花区，系上诉人杨立新妻子。委托代理人喻月圆，湖南骄阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市雨花区城市管理综合执法大队，住所地长沙市雨花区香樟路592号3号楼。法定代表人石远康，大队长。委托代理人张腾，该单位工作人员。委托代理人邓向阳，湖南湘达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市雨花区人民政府，住所地长沙市雨花区香樟路8号。法定代表人刘素月，区长。委托代理人周新元，长沙市雨花区城市管理综合执法大队工作人员。委托代理人张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。上诉人杨立新因与被上诉人长沙市雨花区城市管理综合执法大队（以下简称雨花区城管大队）、雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）行政处罚及行政复议一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：杨立新于1999年在原长沙市××乡××组建设了一处三层砖混结构的房屋，加房前一楼门厅和围墙、房后杂屋和四楼炮台，建筑面积共计665.5平方米。2000年8月31日，杨立新向原雨花区黎托乡花桥村委会缴纳了75元建房管理费和2000元建房押金，但未办理用地手续，也未取得建设工程规划许可证。2018年10月28日，雨花区城管大队对杨立新进行执法检查。2018年10月29日，雨花区城管大队作出《询问调查通知书》并送达杨立新，通知其于2018年11月4日接受询问，杨立新逾期未到雨花区城管大队处接受询问。2018年11月19日，长沙市国土资源局雨花区分局向雨花区黎托街道办事处出具《关于雨花区黎托街道花桥社区杨立新户用地复函》，认定杨立新未到国土部门办理相关用地手续，属于违法占用土地行为，建议依法拆除。2018年11月21日，长沙市城乡规划局雨花区分局向雨花区黎托街道办事处出具《关于黎托街道轨道交通6号线花桥站用地项目杨立新户建（构）筑物专业咨询意见的复函》，认为杨立新未取得《建设工程规划许可证》及建设工程设计方案审查文件进行建设，系违法建设，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2018年11月26日，雨花区城管大队对涉案建筑物进行了现场勘验，并出具《现场勘验笔录》。2018年11月27日，雨花区城管大队分别向雨花区黎托街道办事处工作人员及雨花区黎托街道花桥社区筹委会工作人员进行了调查询问。2018年11月28日，雨花区黎托街道办事处向雨花区城管大队出具《关于移交杨立新违章处置的函》，请雨花区城管大队对杨立新户进行违章认定与执法。2018年12月29日，雨花区城管大队对杨立新立案。2019年2月3日，雨花区城管大队向杨立新送达了《行政处罚听证告知书》，告知杨立新有要求听证的权利。2019年2月20日，雨花区城管大队依杨立新的申请举行了听证。2019年2月22日，雨花区城管大队向杨立新送达《处罚意见告知书》，告知作出行政处罚的事实、理由和依据、享有陈述、申辩的权利。2019年2月24日，杨立新向雨花区城管大队提出申辩。2019年2月28日，雨花区城管大队作出长雨综罚字09〔2019〕1号《行政处罚决定书》，认定杨立新于1999年在原长沙市××乡××组建设的一处三层砖混结构房屋未取得建设工程规划许可证，系违法建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，责令杨立新收到决定书之日起五日内自行拆除涉案违法建设，逾期未拆除的，将报请区政府强制拆除。2019年3月4日，雨花区城管大队将该《行政处罚决定书》送达给杨立新。杨立新不服，向雨花区政府申请行政复议，雨花区政府于2019年6月3日作出雨政复决字（2019）5号《行政复议决定书》，维持了上述《行政处罚决定书》，并邮寄送达杨立新。杨立新仍不服，提起本案诉讼，请求撤销雨花区城管大队作出的长雨综罚字09〔2019〕1号《行政处罚决定书》及雨花区政府作出的雨政复决字〔2019〕5号《行政复议决定书，并由雨花区城管大队、雨花区政府承担本案诉讼费。另查明，1984年9月19日，经建（）字第00366号《建筑许可执照》批准，杨立新的父亲杨伯友于原长沙市郊区黎托公社花桥大队三生产队建设一栋两层混合结构房屋，建筑面积240平方米，批证人员包括杨立新在内共6人。2006年左右，原黎托乡花桥村水利投一期项目征收，杨立新父亲上述房屋在该项目征收拆迁范围内，杨立新户以其在其父亲上述房屋中占有的73平方米宅基地面积获得了征收拆迁安置及相应补偿。2010年，杨立新户被安置于花桥安置小区二期，安置单层面积为64平方米的六层房屋一栋。2018年3月5日，雨花区政府发布《农村集体土地协议拆迁补偿安置通告》。对长沙市轨道交通6号线花桥站项目涉及的雨花区黎托街道办事处花桥社区筹委会范围内约1.6973公顷土地进行拆迁，涉案建筑物位于该项目征地红线范围内。原审法院认为，1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（2008年失效）第三十二条规定：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”本案中，雨花区城管大队作为雨花区行政区域内行使城市管理集中处罚权的机关，具有作出涉案行政处罚决定的职权。因涉案建筑物系2008年前建成，根据“法不溯及既往”的一般原则，雨花区城管大队依据2008年以前实施的《中华人民共和国城市规划法》对涉案建筑物是否属于违法建设进行认定并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定：“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”杨立新建设的涉案建筑物未取得建设工程规划许可证，属于违法建设行为，且违法状态一直持续至今，同时违反了2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，雨花区城管大队经法定程序后，认定涉案建筑物未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，据此作出涉案行政处罚，认定事实清楚、证据确凿、符合法定程序。雨花区政府依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，受理了杨立新的行政复议申请，并经过复议程序作出被诉复议决定，符合法律规定。关于杨立新认为雨花区城管大队未充分考虑历史原因作出涉案行政处罚决定，违反行政合理性要求。涉案建筑物虽然于1999年建设完成，但至今未取得建设工程规划许可证，不论依据新法还是旧法，均属于违法建设行为，且违法状态延续至今，杨立新的上述主张并不能改变其违反《中华人民共和国城市规划法》等有关规定的性质，故杨立新的此项主张，不予支持。关于杨立新在一审法庭上提出《中华人民共和国城市规划法》规定的城市并不包括涉案建筑物的范围的意见，根据《中华人民共和国城市规划法》第三条规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本法所称城市规划区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定”，同时根据《长沙市城市总体规划》（1990-2010）相关规定，长沙市城市规划区包括原雨花区黎托乡在内的市区全部范围。故杨立新主张的涉案建筑物不受《中华人民共和国城市规划法》约束的意见不能成立。综上，杨立新提出的诉讼请求，理由不成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨立新的诉讼请求。杨立新不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审法院认定事实不清，确认处罚决定合法证据不足。上诉人建设涉案房屋时经过了申请、审批，只是限于当时控规等政策原因未办理相应的建设工程规划许可证。上诉人左邻右舍都未办证，原审法院不作调查，不考虑当时政策原因，仅凭建房未办理证件而违背事实作出违章建筑的认定予以拆除。上诉人有建房的押金和建房管理费作为证据，也提交了申请，只因对方是政府部门，上诉人无法取证。原审法院不调查了解事实真相，又拒绝上诉人申请的证人出庭作证，做法有失公平。2.原审法院适用法律错误，对法律关系生搬硬套。1998年所建房屋2018年被立案处理，原审法院既适用失效的《城市规划法》又适用2008年《城乡规划法》来认定上诉人的房屋系违章建筑，明显不合法。3.上诉人2006年继承父亲遗留的73平方米的房屋设施补偿，并不影响本案所涉房屋的合法性。根据相关法律规定，对依法继承的房屋或在1991年1月1日前依法批准合法取得的宅基地，不受宅基地一户一宅的限制，上诉人房屋被征收可以享受同等的待遇补偿。综上，请求撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。雨花区城管大队答辩称：该大队对杨立新作出的行政处罚决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求维持原判。雨花区政府答辩称：雨花区政府作出的雨政复决字〔2019〕5号行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求维持原判。各方当事人在本案一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为本院认定事实的依据。本院二审查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案中，雨花区城管大队根据调查收集的证据及长沙市国土资源局雨花区分局、长沙市城乡规划局雨花区分局的专业咨询意见，认定涉案房屋未取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，具有事实依据。杨立新主张其建设涉案房屋时经过了申请、审批，被诉处罚决定证据不足，经审查，杨立新建房时向原长沙市雨花区黎托乡花桥村委会缴纳了建房管理费及建房押金，但未办理用地手续，也未取得建设工程规划许可证，故其并未依法取得建房许可，对该主张不予采纳。杨立新主张其在其父亲房屋中获得的拆迁安置补偿不影响涉案房屋的合法性，涉案房屋如被征收仍可享受同等待遇补偿，因雨花区城管大队认定涉案房屋的违法性系因该房屋未取得建设工程规划许可，且本案审查的是被诉行政处罚决定的合法性，故涉案房屋的征收补偿问题不在本案审理范围内。涉案房屋建设于1999年，其违法行为的状态一直持续到2019年，故雨花区城管大队同时适用《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行，2008年1月1日起废止）第三十二条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，作出被诉处罚决定，适用法律并无不当。杨立新主张原审法院同时适用上述两部法律的相关规定不合法，没有法律依据，不予支持。雨花区城管大队作出被诉处罚决定前，告知了杨立新拟作出处罚决定的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩权，并应杨立新的申请举行了听证会，程序合法。雨花区政府受理杨立新的涉案复议申请后，经审查，认为被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，在法定期限内作出维持被诉行政处罚决定的复议决定，程序和实体均符合法律规定。综上，上诉人杨立新的各项上诉理由均不成立，对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨立新负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 黄 姝审判员 傅美容二〇一九年十二月三十一日书记员 刘 哲附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。