湖北省黄石市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)鄂02行终220号上诉人(原审原告)黄石市牧羊湖建筑工程公司，住所地黄石市黄石港区黄石大道596号鄂东商城15号1、2层。法定代表人戴成明，该公司经理。委托诉讼代理人曹裕锋，湖北润丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黄石市住房和城乡建设局（原黄石市房地产管理局），住所地黄石市团城山广州路21号。法定代表人余常晏，该局局长。委托诉讼代理人徐炎敏，湖北人本律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黄石市人民政府，住所地黄石市团城山杭州东路1号。法定代表人吴锦，黄石市市长。委托诉讼代理人杨曼丽，黄石市司法局工作人员。原审第三人黄石市西塞山区人民政府，住所地黄石市西塞飞云街8号。法定代表人晏勇，黄石市西塞山区人民政府区长。委托诉讼代理人程飞，湖北磁湖律师事务所律师。黄石市牧羊湖建筑工程公司（以下简称“牧羊湖公司”）因黄石市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）行政裁决和黄石市人民政府行政复议一案，不服湖北省黄石市下陆区人民法院（2019）鄂0204行初7号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审查明，2000年3月30日，因沿湖路建设工程需要，市住建局向黄石市西塞山区人民政府（以下简称“西塞山政府”）核发拆许字（2000）第5号房屋拆迁许可证。牧羊湖公司合计659.1平方米的房屋和厂房在上述拆迁许可证划定的红线范围内。后西塞山政府在未与牧羊湖公司达成拆迁补偿安置协议的情况下，将上述659.1平方米的房屋和厂房拆除。2001年9月19日，黄石市石灰窑区艺校路拆迁改造指挥部给牧羊湖公司出具证明，内容为“已拆除牧羊湖公司单位砖木结构659.1平方米的仓储用房，该单位今后在石灰窑区域内房屋开发建设当中享受政府拆一免二的优惠政策”。2015年2月4日，西塞山区城乡建设管理局向牧羊湖公司出具《关于牧羊湖公司、日兴电子有限公司反映有关问题的回复》，内容为“两家公司均享受政府拆一免二的优惠政策，但由于各种原因，两家公司均未使用该政策，该政策于2008年终止，现参照当时拆一免二的标准，按照每平方米90元给予牧羊湖公司118638元补偿”。2015年4月23日，牧羊湖公司以西塞山政府为被告，向黄石市中级人民法院提起房屋拆迁安置补偿民事诉讼，黄石市中级人民法院认定，西塞山政府拆除牧羊湖公司土地上建筑物并作出补偿决定的行为系行政机关履行行政职能所实施的行政行为，不属于民事诉讼的范围，于同年6月16日作出（2015）鄂黄石中民一初字第00035号民事裁定书，裁定驳回牧羊湖公司的起诉。后牧羊湖公司不服西塞山政府对其拆除房屋予以补偿的答复，向黄石市中级人民法院提起行政诉讼，黄石市中级人民法院于同年12月8日作出（2015）鄂黄石中行初字第00033号行政裁定书，裁定牧羊湖公司应当先行申请房屋拆迁管理部门裁决，驳回牧羊湖公司的起诉。2015年12月29日，牧羊湖公司向市住建局（原市房产局）申请行政裁决。2016年1月5日，市住建局（原市房产局）以房屋已灭失，作出《不予受理行政裁决申请认定书》。牧羊湖公司不服向黄石市黄石港区人民法院提起行政诉讼，同年7月15日，黄石港区人民法院作出（2016）鄂0202行初4号行政判决书，判决市住建局（原市房产局）对牧羊湖公司的行政裁决申请重新作出具体行政行为。市住建局（原市房产局）不服向黄石市中级人民法院提起上诉，同年12月16日，黄石市中级人民法院作出（2016）鄂02行终94号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2017年1月3日，牧羊湖公司再次向市住建局（原市房产局）申请行政裁决，请求裁定西塞山政府补偿其房屋价值494325元、搬迁运输费46820元、停产损失350000元、租房过渡费1192620元、利息732567元，总计2816332元。同年3月23日，市住建局（原市房产局）要求牧羊湖公司提交评估报告、申请裁决理由及相关证明材料，同时要求西塞山政府提交拆迁范围红线图、补偿安置方案、被拆房屋评估报告、其与牧羊湖公司协商记录及未达成协议的原因说明。同年3月31日，经牧羊湖公司委托，黄石市房天房地产估价有限公司向牧羊湖公司出具黄房天估咨字（2017）第030241号评估报告。同年6月1日，市住建局（原市房产局）受理牧羊湖公司行政裁决申请，分别于6月7日、6月9日、6月14日三次组织牧羊湖公司与西塞山政府进行调解，但均未达成协议。后由于西塞山政府对评估报告有异议，6月26日，市住建局（原市房产局）中止裁决程序，并委托黄石市房地产价格评估专家委员会对评估报告予以鉴定。6月27日、10月27日、12月29日、2018年4月19日，黄石市房地产价格评估专家委员会对黄石市房天房地产估价有限公司作出的黄房天估咨字（2017）第030241号评估报告出具四份鉴定意见。黄石市房天房地产估价有限公司根据上述鉴定意见进行修改并重新出具评估报告，评估结果为“受估价委托人（牧羊湖公司）委托，对位于西塞山区艺校路（××石灰窑区××）住宅、仓储进行了评估，因沿湖路、艺校路建设，于2000年3月30日被列入拆迁，2001年9月10日前已被拆除，实物已灭失，无法再对该房屋状况实地查勘，因此，根据委托方提供的房屋结构图、建筑面积、层次、用途和土地宗地图、地块宗地界线图来确定房屋的坐落地点等材料和原石灰窑区艺校路拆迁指挥部提供的相关证明材料作为参考，采用1999年黄石市房屋拆迁货币补偿价，确定估价对象的估价时点在2000年3月30日为完整权利状态及满足各项假设限制条件下的房地产市场价值（扣除土地出让价款后）估价结果为597200元”。2018年4月20日，市住建局（原市房产局）作出黄房局裁字（2018）第01号《黄石市城市房屋拆迁行政裁决书》，裁决：1、西塞山政府依据黄石市房天房地产估价有限公司黄房天估咨字（2017）第030241号拆迁价值评估报告，房屋评估价值为597200元、搬迁费用发票金额为46820元，向牧羊湖公司一次性支付房屋拆迁补偿款644020元。2、西塞山政府应当在行政裁决书下达之日起15日内支付完毕，牧羊湖公司应配合西塞山政府完成土地证等注销手续。牧羊湖公司不服上述行政裁决，向市政府提起行政复议，2018年6月20日市政府受理，并于当日向市住建局（原市房产局）送达《行政复议答复通知书》，向西塞山政府送达《参加行政复议通知书》。同年7月2日，市住建局（原市房产局）向市政府提交行政复议答复书及相关材料。同年8月10日，市政府向牧羊湖公司、市住建局（原市房产局）送达《行政复议延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定。同年8月15日，市政府向牧羊湖公司、市住建局（原市房产局）、西塞山政府送达《中止行政复议通知书》。同年11月23日，市政府恢复行政复议的审理，向牧羊湖公司、市住建局（原市房产局）、西塞山政府送达《行政复议恢复审理通知书》。同年12月13日，市政府作出黄政复决字（2018）142号《行政复议决定书》。牧羊湖公司不服，故向一审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销市住建局（原市房产局）作出的黄房局裁字（2018）第01号行政裁决书；2、撤销市政府作出的黄政复决字（2018）142号行政复议决定书；3、依法对市住建局（原市房产局）、市政府、第三人所作行政行为的依据是否合法及行政行为的合法性进行审查确认；4、依法裁决对被拆除房屋进行置换（或给付现行价值标准的损失），同时支付牧羊湖公司其他拆迁损失209.98万元（过渡安置费130.88万元、评估费2500元、设备基础原价1.9万元、设备搬迁费13.18万元、水电移装19万元、停产损失25万元、室内装修补偿19.77万元）。另查明，2001年9月10日，牧羊湖公司分别取得黄石国用（2001）字第1148号国有土地使用证，用途为住宅用地，使用权面积为64.5平方米；黄石国用（2001）字第1149号国有土地使用证，用途为仓储用地，面积为594.6平方米。原审认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十四条之规定“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议，由批准拆迁的房屋主管部门裁决。”市住建局（原市房产局）系负责涉案房屋拆迁管理工作的主管部门，具有作出房屋拆迁补偿、安置等行政裁决的职权。关于行政裁决程序，房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决后申请后，一般应当按照送达、告知、审核、组织调解、核实补偿安置标准、作出裁决书等程序进行。本案中，牧羊湖公司依生效法律文书向市住建局（原市房产局）申请行政裁决，市住建局（原市房产局）立案受理后向牧羊湖公司、第三人西塞山政府发出通知，要求牧羊湖公司及第三人西塞山政府提交拆迁行政裁决资料，但第三人未向市住建局（原市房产局）提交任何拆迁相关材料。后经牧羊湖公司委托，评估机构对其自有房屋进行了价值评估，并向市住建局（原市房产局）提交了房屋评估报告。市住建局（原市房产局）组织双方进行三次调解，调解过程中双方均知晓评估报告的内容及评估结果。因评估报告系单方委托，西塞山区政府对评估报告提出异议，市住建局（原市房产局）又委托黄石市房地产价格评估专家委员会对评估报告进行鉴定，黄石市房地产价格评估专家委员会也提出了鉴定意见，黄石市房天房地产估价有限公司根据鉴定意见重新出具评估报告，后市住建局（原市房产局）以重新鉴定后的估价结果作为裁决依据。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条第一款第（四）项的规定，市住建局（原市房产局）作出涉案裁决在程序上并无不当。关于房屋拆迁评估估价时点，由于房屋拆迁是个动态的过程，从开始准备拆迁到拆迁实施直到补偿安置，一般需要较长一段时间。根据相关规定，拆迁房屋的拆迁人取得房屋拆迁许可证后方可实施拆迁，即房屋拆迁许可证是启动房屋拆迁的法律依据，标志着拆迁工作的正式启动与实施，此后，拆迁范围内的单位和个人不得新建、扩建、改建房屋，改变房屋用途和租赁房屋。也就是说，拆迁许可证核发后，被拆迁房屋就不能改变，故以房屋拆迁许可证核发之日表现的房屋市场价格来作为价格评估时点，是较为合理的。关于拆迁补偿金额，对于拆迁临时安置费，因涉案房屋已于2001年被拆除，过渡期限未予以明确，且牧羊湖公司提交的房屋出租合同、收款收据等系其单方提交，无法证实其实际费用损失情况；对于停产停业损失、水电移装费、室内装修补偿费等损失，牧羊湖公司提交的设备基础工程预算、房屋征收补偿方案、室内装修等级协商补偿标准参考表等证据亦无法证实其该部分的实际损失情况；对于房屋置换，牧羊湖公司在申请行政裁决时已对拆迁补偿形式作出选择，即作价补偿形式，故不应再进行房屋产权置换补偿，因此，市住建局（原市房产局）对被拆迁房屋作出的补偿金额认定并无不妥。综上，对牧羊湖公司提出撤销黄房局裁字（2018）第01号行政裁决书的诉讼请求，一审法院依法不予支持。黄石市人民政府依法受理牧羊湖公司提起的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，在查明案件事实的基础上，作出行政复议决定，程序亦合法。故对牧羊湖公司提出撤销黄政复决字（2018）142号行政复议决定书的诉讼请求，一审法院依法不予支持。对牧羊湖公司主张对市住建局（原市房产局）、市政府、第三人西塞山政府所作行政行为的依据是否合法及行政行为的合法性进行审查确认的请求，因其并未明确所诉的市住建局（原市房产局）、市政府、第三人西塞山政府所作行政行为具体是指向哪一个行政行为，属于诉讼请求不明确的情形，且牧羊湖公司应当初步证明上述被诉行政行为的存在。庭审中经一审法院释明，牧羊湖公司亦未予以明确，故对牧羊湖公司的该请求，一审法院依法不予审理。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄石市牧羊湖建筑工程公司的诉讼请求。上诉人牧羊湖公司上诉称，一审法院认定事实错误，黄石市住房和城乡建设局在行政裁决中申请评估鉴定程序明显不当，申请评估义务应由征收方承担，让牧羊湖公司单方申请评估，不是真实意思表示，且评估报告确定的时间节点和采信均有不当。对于过渡期内的临时安置费等，不能简单的以没有约定而否定其权利，且举证责任应由西塞山政府承担。同时行政审判对于任何行政行为的合法性，法院、复议机关均有权审查，一审法院认为牧羊湖公司未明确，不予审查不当。故请求二审法院撤销原判查明事实依法支持其起诉状的全部诉讼请求。经审理查明，原审判决认定事实均属实。另查明，一审法院在开庭时对牧羊湖公司的诉讼请求进行释明，二审法院调查也要求其诉讼请求予以明确，牧羊湖公司仍坚持：1、撤销市住建局（原市房产局）作出的黄房局裁字（2018）第01号行政裁决书；2、撤销市政府作出的黄政复决字（2018）142号行政复议决定书；3、依法对市住建局（原市房产局）行政裁决中评估没有依据法定程序、市政府行政复议、第三人西塞山区政府强制拆除房屋的行政行为的依据是否合法及行政行为的合法性进行审查确认；4、依法裁决对被拆除房屋进行置换（或给付现行价值标准的损失），同时支付牧羊湖公司其他拆迁损失209.98万元（过渡安置费130.88万元、评估费2500元、设备基础原价1.9万元、设备搬迁费13.18万元、水电移装19万元、停产损失25万元、室内装修补偿19.77万元）。本院认为，行政诉讼法第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。牧羊湖公司请求依法对市住建局（原市房产局）行政裁决中评估没有依据法定程序、市政府行政复议、第三人西塞山区政府强制拆除房屋的行政行为的依据是否合法及行政行为的合法性进行审查确认，包含诸多独立的行政行为，这些行为如果在一个诉讼中处理，显然不便于当事人应诉抗辩，也不符合人民法院有针对性地配置审判资源、科学调查处理案件、作出公正裁判，特别是经一审法院予以法律释明后，其仍坚持拒绝作出合理变更，此属于诉讼请求不明确，不符合起诉的法定条件。一审法院在此情况下仍然进行实体审查并作出实体处理不当，本院予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）之规定，裁定如下:一、撤销湖北省黄石市下陆区人民法院（2019）鄂0204行初7号行政判决；二、驳回黄石市牧羊湖建筑工程公司的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 王 蓓审判员 汪洪安审判员 刘海军二〇一九年十二月三十日法官助理安琼书记员石敏