湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘05行终347号 上诉人（原审原告）国家税务总局新宁县税务局，住所地湖南省新宁县紫鑫花园。 法定代表人郭平凡，该局局长。 委托代理人郑飞，该局副局长。 上诉人（原审原告）新宁县紫鑫花园业主委员会。 负责人陈孝清，男，1957年4月15日生，住湖南省新宁县，系该业委会主任。 两上诉人共同委托代理人郭海波，湖南威仪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新宁县自然资源局，住所地湖南省新宁县金石镇解放路292号。 法定代表人喻建平，该局局长。 委托代理人贾艳宁，该局副局长。 委托代理人伍铜球，湖南同求律师事务所律师。 原审第三人罗伟，男，1990年12月20日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人周玲，女，1988年8月5日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人王北平，男，1972年6月27日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人蒋林英，女，1974年1月4日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人张某，女，1980年10月29日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人蒋某，女，2004年7月11日出生，住湖南省新宁县。 法定代理人张某，女，1980年10月29日出生，住湖南省新宁县，系第三人蒋某之母。 原审第三人倪虎祥，男，1976年3月25日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人唐小富，男，1972年4月22日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人唐永跃，男，1967年9月18日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人何绍金，女，1988年1月19日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人何丹，女，1982年11月18日出生，住湖南省长沙市芙蓉区。 原审第三人邓银银，女，1989年3月14日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人倪友清，男，1970年7月1日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人付秀芳，女，1979年6月22日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人倪健祥，男，1991年2月12日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人倪某，男，2015年2月17日出生，住湖南省新宁县。 法定代理人倪友清，男，1970年7月1日出生，住湖南省新宁县，系第三人倪某之父。 原审第三人何中华，女，1968年10月20日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人李海云，女，1978年11月1日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人何美玲，女，1979年5月16日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人刘京京，女，1996年9月28日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人邓春艳，女，1982年4月2日出生，住湖南省双峰县。 原审第三人曹乐萱，女，1983年11月1日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人刘爱和，男，1964年9月9日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人阳玉昆，男，1964年10月15日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人姜娟，女，1984年3月8日出生，住广东省湛江市赤坎区。 原审第三人付忠良，男，1976年3月2日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人蒋柯之，女，2001年4月16日出生，住广西全州县。 原审第三人刘云香，女，1977年5月6日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人姜燕飞，女，1986年12月9日出生，住广东省湛江市赤坎区。 原审第三人李崇光，男，1979年6月18日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人罗萍，女，1986年6月7日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人易桂湘，女，1961年6月22日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人左晓成，男，1985年10月11日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人陈梦飞，女，1988年5月12日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人蒋重刚，男，1982年2月17日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人兰立红，男，1981年12月13日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人王鑫泉，男，1986年1月14日出生，住湖南省邵阳市大祥区。 原审第三人李梅英，女，1962年11月28日出生，住湖南省邵阳市大祥区。 原审第三人罗俊，男，1976年2月7日出生，住湖北省武汉市洪山区。 原审第三人宁均，男，1984年12月16日出生，住北京市密云县。 原审第三人伍玉琴，女，1984年2月6日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人唐海军，男，1974年3月20日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人宁平，女，1979年8月7日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人杨球功，男，1982年12月22日出生，住湖南省武冈市。 原审第三人聂亚玲，女，1973年6月1日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人何盈萱，女，2013年12月2日出生，住湖南省新宁县。 法定代理人何丹，女，1982年11月18日出生，住湖南省长沙市芙蓉区，系何盈萱之母。 原审第三人邓丽红，女，1978年10月9日出生，住湖北省武汉市洪山区。 原审第三人宛玉禄，男，1967年9月3日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人黎巧玲，女，1972年8月21日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人倪建祥，男，1971年7月2日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人江清霞，女，1965年3月2日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人曾世梅，女，1971年10月24日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人廖碧叶，女，1965年1月7日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人李瑛，女，1964年9月11日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人江劲松，男，1959年12月22日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人蒋俭，女，1974年11月29日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人唐国文，男，1962年11月17日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人李曙红，女，1969年11月28日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人李巧艳，女，1974年10月11日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人林剑，男，1972年9月14日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人唐颖，女，1976年5月7日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人杨泽湘，男，1968年3月12日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人唐晓青，女，1964年12月14日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人谭琼，女，1976年11月2日出生，住湖南省长沙市开福区。 原审第三人肖青，女，1982年1月10日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人陈春放，女，1971年1月20日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人范舒军，男，1972年9月2日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人彭向罗，男，1963年1月1日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人李平平，男，1965年10月15日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人李正军，男，1968年11月16日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人唐桂平，女，1965年6月26日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人姚根秀，女，1965年6月1日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人暨诉讼代表人范舒军，男，1972年9月2日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人暨诉讼代表人兰立红，男，1981年12月13日出生，住湖南省新宁县。 原审第三人暨诉讼代表人李巧艳，女，1974年10月11日出生，住湖南省新宁县。 以上72名原审第三人共同委托代理人何常华，湖南崀山律师事务所律师。 上诉人国家税务总局新宁县税务局（以下简称“新宁县税务局”）、新宁县紫鑫花园业主委员会（以下简称“紫鑫花园业委会”）因诉被上诉人新宁县自然资源局、原审第三人罗伟等72人规划行政许可一案，不服湖南省武冈市人民法院（2019）湘0581行初87号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，2012年12月26日，第三人罗伟等54人通过公开拍卖，竞得新宁县崀山大道（地税局西侧）①号出让宗地的XZ-2012-29-1地块，第三人拟在该地块上建房，并取名“交通茗苑”。两原告所处位置与第三人购买的地块相邻。根据原新宁县城乡规划管理局发布的新城规发2012（341）号《建设用地规划条件通知书》，该块土地规划要求为：容积率“总建筑面积/基地面积≤2.5”，建筑高度为六层以内，建筑后退“临崀山大道退离道路红线20米以上，临金园路退离道路红线5米以上，与地税局之间建筑离界6米以上”。该块地原约定交地时间为2013年6月1日前，实际交地时间为2013年12月9日。2017年4月6日，罗伟等54人以与周边建筑协调、整齐为由向规划局提出申请，要求调整用地规划条件：“容积率由原来的2.5调整为3.2；建筑层数由原来的六层调整到七层；道路退离参照2号地标准；与地税局之间的建筑离界6米调整为0”。经技术会审、专家评审并报新宁县城乡规划委员会审查，县规委会于2017年10月16日出具了会议纪要《新城规委会会议纪要》（［2017］2号），关于交通茗苑的规划设计方案审查意见为“可参照地税局侧2号地标准，临崀山大道按10米退离，临金园路按5米退离；与地税局周边离界问题应与地税局协商，经公示无异议后即可建设；设计方案超过原规划条件容积率面积较小，原则同意”。2017年11月21日，新宁县城乡规划管理局发布新城规（告）字2017（15）号公告，将调整后的详细规划方案内容进行张贴，公告期为7天。2018年2月8日，新宁县城乡规划管理局向新宁县国土资源局发函《关于地税局侧①号出让宗地规划条件调整的函》，将容积率和层数进行了变更。2018年3月5日，罗伟等54人与被告新宁县国土资源局补签了《国有建设用地使用权出让合同》。2018年5月3日，新宁县人民政府批准第三人调整用地规划条件，并出具了新政国土（2018）出改字第20号《出让国有建设用地使用权改变土地用途、容积率批准书》，批准变更内容为：建筑总面积由原来的15949.10㎡增加至20411.68㎡，建筑总层数由六层增加至七层，容积率由2.5增加至3.19。2018年6月1日，原新宁县住房和城乡建设局为罗伟等54人颁发了2018（09）号建设用地规划许可证，规划调整后的设计方案文本主要内容为：建筑密度39.9%，容积率3.198，绿地率22%，建筑层数1+6层，临崀山大道退离道路红线10米，临金园路退离红线5米，与地税局直接建筑离界大于6米。随后，王林军、李良军等30人将自己所占份额转让给何美玲、周玲等47人，新宁县国土资源局为邓丽红、李梅英、谭琼等72人进行变更登记，颁发了国有建设用地使用权证。两原告认为调整后的规划影响其相邻权益，分别向新宁县城乡规划管理局、新宁县信访局递交“紫鑫花园业主委员会坚决反对擅自为原地税局侧①号出让宗地改变规划设计的报告”。原新宁县城乡规划管理局遂委托邵阳市第二建筑设计研究院对新宁县交通茗苑遮挡建筑物日照进行分析，分析结果为满足日照要求。2019年4月16日，新宁县自然资源局作出《关于陈孝清信访事项的答复》，对信访人的信访诉求不予支持。原告紫鑫花园业委会向新宁县人民政府信访事项复查复核机关申请复查，复查机关认为信访事项属于行政许可行为，应当申请复议或者提起诉讼，遂撤销了新宁县自然资源局2019年4月16日作出的《关于陈孝清信访事项的答复》，驳回申请人的复查申请。 原审另查明，2019年6月6日，新宁县自然资源局成立，原新宁县国土资源局、新宁县城乡规划管理局并入新宁县自然资源局。2019年7月9日第三人取得了建设工程施工许可证。 原审认为，2018（09）号建设用地规划许可证中的规划内容的变更是属于修建性详细规划的变更。第三人提出变更申请后，被告组织了技术会审、专家评审、报规划委员会进行审查并通过，按照程序进行了公示，公示期间未收到任何异议，然后发函告知了国土资源管理局，最后才作出该修建性详细规划方案，虽然未征得原告方同意，但程序基本合法。因此对原告要求撤销该行政许可的诉讼请求，不予支持。原告所处位置与交通茗苑地块相邻，交通茗苑的建设性规划与原告存在利害关系，原告有权提起诉讼。但原告未提交证据证明按照该建设性规划修建房屋损害其相邻权，而被告提交了证据证明对日照并无影响，故原告虽具备起诉资格，但其诉讼请求依法不能得到支持。本案第三人获得2018（09）号建设用地规划许可证的日期是2018年6月1日，但原告知晓该规划许可证是2019年4月6日，尚未超过行政诉讼的起诉期限。被告提出原告方于2018年6月14日向县规划局递交“紫鑫花园业主委员会坚决反对擅自为原地税局侧①号出让宗地改变规划设计的报告”是已经知晓规划许可证，但该报告中未提及许可证，仅仅提到2017年8月的规划图变更了规划内容，且当时原告方的诉求是要求规划局不得审批发放规划许可证，可见原告方并不知晓规划许可证已经颁发的事实。综上，原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告新宁县税务局、紫鑫花园业委会的诉讼请求。 上诉人新宁县税务局、紫鑫花园业委会上诉称，被上诉人为第三人颁发（2018）09号建设用地规划许可证过程中，违背法定程序擅自改变规划条件，提高容积率，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条以及《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十七条等相关法律的规定；被上诉人适用已废止的《中华人民共和国城市规划法》颁发建设用地规划许可证，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销（2018）09号建设用地规划许可证。 被上诉人新宁县自然资源局答辩称，本案第三人的土地虽与上诉人土地相邻，但被上诉人所许可修建的房屋与上诉人的建筑不在同一个水平面上，与新宁县税务局建筑物间距为35.62米，与紫鑫花园的三栋建筑物分别依次为61.26米、26.97米、24.18米，且经研究院日照分析，结论为：满足日照要求，通风采光均无影响。故被上诉人许可修建的房屋与上诉人不具有利害关系，且上诉人的起诉已超过法定起诉期限。容积率的调整经县规委会研究、由新宁县政府批准，程序符合法律规定，被上诉人只是执行者，不是调整者。涉案地块周边的建设项目规划条件均有调整，对涉案地块的规划条件进行调整是为了达到城镇规划整齐有序的统一性效果，符合基于公共利益需要调整。因建设用地规划许可证的工本是老式工本，在城乡规划法颁布实施后，原新宁县规划局没有印制新款工本，才出现工本的法律与实际适用的法律不一致。综上，请求驳回上诉人的上诉。 原审第三人罗伟等72人述称，本案被诉行政行为与上诉人无利害关系。被上诉人并无决定和批准调整规划条件的职权，其对规划所作调整系经人民政府的批准，并非擅自改变规划条件。且对容积率的调整上诉人在一审时并未提出，不属于本案审理范围。被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》、《湖南省建设用地规划许可管理办法》等规定为原审第三人颁发建设用地规划许可证合法，如撤销将给原审第三人造成巨大损失。请求二审法院依法维持原判。 本案二审期间，上诉人提交《新宁县城控制性详细规划》、原审第三人提交新宁县城乡规划委员会设立文件等证据，均不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于新证据，本院不予采用。 本院二审查明的事实与原审查明的上述事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为是原新宁县住房和城乡建设局于2018年6月1日向原审第三人颁发2018（09）建设用地规划许可证的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。涉案用地规划许可证文本印有“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定”字样，对此被上诉人已作出合理解释，系因使用了《中华人民共和国城市规划法》失效之前的旧文本，故本院不因此认定被上诉人适用法律错误。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二、三款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。本案中，被诉建设用地规划许可证改变了原出让合同约定的规划条件，但该规划条件的改变，系在原审第三人提出申请后，被上诉人基于涉案地块周边项目规划条件均已发生改变，为崀山大道整体规划协调统一的公共利益需要，经过技术会审、专家评审以及报县规划委员会审查、公示、经县人民政府批准等程序后，才在颁发给原审第三人的建设用地规划许可证中对原出让合同约定的规划条件进行了变更，不构成擅自改变规划条件。《新城规委会会议纪要》（［2017］2号）有“与地税局周边离界问题应与地税局协商”的要求，被上诉人未提交证据证明与新宁县税务局进行了协商，但会议纪要的要求不是法律、法规的规定，不属于人民法院审理行政案件中认定行政行为违法的依据。对上诉人提出被上诉人违法擅自改变规划条件的上诉理由，本院不予采纳。根据邵阳市第二建筑设计研究院对新宁县交通茗苑遮挡建筑物日照进行分析，分析结果为满足日照要求。上诉人也未提供证据证明原审第三人的建设用地规划侵害了其他相邻权益，本院对上诉人要求撤销被诉行政行为的上诉请求不予支持。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人国家税务总局新宁县税务局、新宁县紫鑫花园业主委员会共同承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 蒋红玲 审 判 员 黄 毅 审 判 员 杨皞陟 二〇一九年十二月二十日 法官助理 刘文彬 书 记 员 成 庆 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……