四川省会东县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川3426行初11号 原告：马登会，女，1967年5月6日出生，汉族，四川省会东县人，村民，不识字，住会东县。 委托代理人：黄永国（系原告马登会之长子），男，1990年8月26日出生，汉族，四川省会东县人，住会东县，特别授权。 委托代理人：黄永贵（系原告马登会之次子），男，1996年7月3日出生，汉族，四川省会东县人，住会东县，未到庭）。 被告：会东县森林公安局，住所地：会东县鯵鱼河镇林荫巷4号。 法定代表人：兰平，职务：局长（未到庭）。 委托代理人：蒋世元，男，会东县公安局法制大队大队长，特别授权。 委托代理人：唐一静，男，会东县森林公安局政工法制科科长，一般代理。 原告马登会因不服被告会东县森林公安局治安管理（治安）行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员罗德芬担任审判长，审判员余发云、人民陪审员孙光全参加合议庭，并于2019年11月18日公开开庭审理了本案。原告马登会及委托代理人黄永国、被告会东县森林公安局委托代理人蒋世元、唐一静到庭参加诉讼。会东县森林公安局法定代表人兰平因参加会东县政府工作会议未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告会东县森林公安局于2019年6月4日对原告马登会作出东森公（刑）行罚决字【2019】142号行政处罚决定书，给予马登会行政拘留10日的行政处罚。会东县村民马登会于2019年6月3日（会东县森林草原防火禁火期内）7时许未经批准，擅自在会东县“弯弯头”（小地名）处林区边缘使用其随身携带的打火机烧桑葚树丫枝的行为根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项之规定，现决定对违法行为人马登会处以行政拘留10日的行政处罚。 被告会东县森林公安局作出行政行为所依据的证据： 被告会东县森林公安局证据1，行政处罚决定书1份，拟证明会东县森林公安局对原告马登会处以行政拘留10日的行政处罚。 被告会东县森林公安局证据2，《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项1份，拟证明会东县森林公安局对原告马登会作出行政处罚决定依据正确。 被告会东县森林公安局证据3-1，被处罚人马登会的陈述及申辩第19-23页，拟证明被处罚人马登会对在2019年6月3日铁柳镇熊普村的违法事实供认不讳的事实。 被告会东县森林公安局证据3-2，证人郑某证言1份第24-28页，拟证明证人在2019年6月3日7时许到了案发现场制止原告的违法行为并拍照。 被告会东县森林公安局证据3-3，民警现场勘验照片及短信告知其家属的照片第29-32页，拟证明原告马登会野外用火的行为及公安机关拘留后委托村民委员会告知其家属。 被告会东县森林公安局证据3-4，会东县村民委员会书证2份第33页、34页，拟证明2019年6月3日原告马登会在村民委员会的通知及轮流巡山的事实。 被告会东县森林公安局证据3-5，现场勘验笔录及照片，拟证明原告马登会的违法行为及事实依据。 被告会东县森林公安局证据3-6，书证2份第35-36页，2019年1月1日会东县人民政府发布的禁火令及森林防火的通告各1份，拟证明野外用火距离森林的距离应是200米外。 被告会东县森林公安局证据3-7、书证2份，拟证明公安机关查明原告马登会的身份信息。 被告会东县森林公安局证据4：结案报告书1份、受案登记表1份、违法人员正侧身照片1份、户籍证明1份、行政处罚报告书1份、行政处罚决定书1份、行政处罚告知笔录1份、行政拘留回执1份、情况说明1份、呈请传唤报告书1份、传唤证1份、呈请吸毒现场检测报告书1份、吸毒现场检测报告书1份，拟证明公安机关依法立案、调查、告知、呈批、处罚、送达的程序。 原告马登会向本院提出诉讼请求：1、依法确认被告作出的东森公（刑）行罚决字【2019】142号行政处罚决定违法。事实及理由：2019年6月3日早上6点，原告在自己地埂焚烧桑树丫枝，熊普村村主任郑某发现后告知其不能生火，郑某在现场拍照后将原告举报至会东县森林公安局。会东县森林公安局于2019年6月4日11时到原告住处，以其“涉嫌在会东县森林草原防火期内野外用火，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项规定，将原告处以行政拘留10日的行政处罚。”直至2019年6月4日17时3分，会东县森林公安局人员通过电话告知原告次子黄永贵，决定对原告处以行政拘留10日的行政处罚。已将原告行政拘留在会东县拘留所，先前采取限制人身自由折抵一日，在会东县拘留所执行9日（自2019年6月4日至6月13日）。根据《宪法》第六十七条“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（二十一）决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。”根据《宪法》第八十条“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，……，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令”根据《宪法》第八十九条“国务院行使下列职权：（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。”查阅2019年初至2019年6月4日期间中国人大网和中国政府网公开信息，全国人大常委会决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，且宪法并未授权县级人民政府决定和宣布进入紧急状态，被告简单粗暴地将会东县森林草原防火禁火期认定为紧急状态，进而以原告违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项规定为由给予原告行政拘留的行政处罚，这是在歪曲片面地理解国家法律，这是生搬硬套乱用国家法律，这与习近平总书记强调“必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式”大相径庭，这是完全错误的、这是违法的，请求人民法院依法确认被告作出的行政行为违法。原告2019年6月3日野外用火行为属于《国务院森林防火条例》、《四川省森林防火条例》、《国家森林防火指挥部国家林业局关于进一步强化火源管理工作的意见》，这些条例依据的《中华人民共和国森林法》，但在《中华人民共和国森林法》中并无关于森林火灾需要处以行政拘留的规定。被告以原告在会东县森林草原防火禁火期内野外用火为由处以行政拘留的行政处罚属于违法行为。《森林法》和《治安管理处罚法》同属一般法律，法律位阶相同，但就原告野外用火事实行为而言，《森林法》相较于《治安管理处罚法》是特别法，根据《立法法》第九十二条确立的“特别法优于一般法”的规则，被告以《治安管理处罚法》以行政拘留处罚原告同样属于适用法律错误，请求人民法院依法确认被告作出的行政处罚决定违法。被告违法拘留原告，限制原告的人身自由，侵犯了原告的人身权，对深处丧夫之痛的原告来说是雪上加霜，在行政拘留所内还发生头疼加剧、胃病复发，甚至晕倒在地等情况，给原告造成了严重的精神伤害。民以食为天，6月4日至6月13日正值农忙季节，被告违法拘留原告，致使误工10日，被告违法拘留原告造成家里牲口和家禽2日无人喂养，综上所述，为维护原告的合法权益，现起诉至人民法院，请求人民法院判如所请。 被告会东县森林公安局辩称：原告马登会在会东县人民政府先后发布《会东县人民政府2019年森林草原防火禁火令》、《会东县森林草原防火公告》等决定、命令后于2019年6月3日擅自违规野外用火，违反了会东县人民政府在紧急状态情况下发布的决定、命令。马登会拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的事实有违法行为人马登会的陈述和申辩、证人、书证等证据证实。我局认为马登会的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的规定，其行为构成拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令，应予处罚。综上所述，会东县森林公安局对马登会的具体行为查明和认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 诉讼中，当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无争议的证据，本院予以确认并在卷佐证，对有争议的证据和事实，本院认定如下： 对被告会东县森林公安局所举证据1，行政处罚决定书1份，原告对真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为紧急状态属于国家主席、国务院发布的，没有授权任何一个国家机关发布。经审核，原告认为《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项所规定的“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”中的“紧急状态”是特指由全国人大常委会和国务院决定的“紧急状态”的认识是错误的，其异议理由不能成立，对此证据本院予以采信。 对被告会东县森林公安局所举证据2，《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项1份，原告对指导意见提出异议，认为不能作为证据，对第64页法律原文条款无异议。经审核，该证据为法律规定，该法条可以适用于被告对原告进行行政处罚一案，对此本院予以采信。 对被告会东县森林公安局所举证据3-1、被处罚人马登会的陈述及申辩第19-23页，原告提出异议认为在询问之前，行政案件权利义务告知书未对马登会宣读属于程序违法，笔录上是民警代签字，并不是马登会本人签字，马登会不识字。经审核，该证据能与其他证据相互印证，形成证据锁链，证明本案的事实，本院予以采信。 对被告会东县森林公安局所举证据3-2、证人郑某证言1份第24-28页，原告提出异议认为证人平时与原告马登会在民事方面有争议，不可信，且证人并未出庭接受质询。经审核，原告并未提供证据证明证人郑某与其有民事方面的争议，具有作假证的嫌疑，该证据客观真实，本院予以采信。 对被告会东县森林公安局所举证据3-3、民警现场勘验照片及短信告知其家属的照片29-32页，原告认为烧火地方在土地中间，距离没有实证。短信内容我是收到的，我的回复他没有截图。经审核，该组证据客观真实，被告的异议理由不能成立，对此证据本院予以采信。 对被告会东县森林公安局所举证据3-4、村民委员会书证2份32页、34页，原告提出异议，认为村委会证明是后来补的，连是2019年6月3日还是6月4日都分不清楚，且并未加盖公章。经审核，原告虽提出异议认为该证据是事后补充的，但未提供证据加以证明，其异议理由不能成立，对此证据本院予以采信。 对被告会东县森林公安局所举证据3-5、现场勘验笔录及照片，原告对勘验笔录有异议，当时民警根本没有去看过现场，当事人姓名是民警代签的，我认为是涉嫌造假。经审核，该证据能与其他证据相互印证，形成证据锁链，证明本案的事实，本院予以采信。 对被告森林公安局所举证据3-6书证2份，35-36页，2019年1月1日会东县人民政府发布的禁火令及森林防火的通知各1份，原告对真实性有异议，既然是公文，不应是截图。没有上级人民政府和森林防火指挥机构的备案表，防火公告没有把铁柳镇划分进去。经审核，会东县人民政府发布该禁火令及通告属实，原告的异议理由不能成立，对此证据本院予以采信。 对被告会东县森林公安局所举证据3-7书证2份，原告认为原件是彩打的，对内容无异议，但被告并未提供原件。经审核，该证据客观真实，本院予以采信。 对被告会东县森林公安局所举证据4：结案报告书1份、受案登记表1份、违法人员正侧身照片1份、户籍证明1份、行政处罚报告书1份、行政处罚决定书1份、行政处罚告知笔录1份、行政拘留回执1份、情况说明1份、呈请传唤报告书1份、传唤证1份、呈请吸毒现场检测报告书1份、吸毒现场检测报告书1份，原告提出异议认为受案登记时间不准确，传唤证没有经过公安机关负责人审批，行政告知笔录涉嫌伪造，私自修改法条。传唤证是后补的，被传唤人签字代签，没有捺印，被告程序违法。经审核，被告的办案程序合法，原告的异议理由不能成立，对此证据本院予以采信。 对原告所举行政处罚决定书1份，拟证明被告作出的行政拘留已发生，行政处罚错误，并且在诉状中已阐述清楚。被告对真实性、合法性、关联性无异议。对此证据本院予以采信。 会东县人民法院依职权调取证据：会东县人民政府办公室关于印发会东县野外用火管理办法的通知1份、2019年4月8日中共凉山州委目标管理办公室清明节假期森林草原和城乡防火工作值班值守抽查情况通报1份、四川省林业和草原局关于开展森林草原火灾隐患大排查的紧急通知1份，原告认为关于凉山州森林公安局没有权限宣布进入紧急状态，宪法规定只有全国人民代表大会常务委员会、国家主席、国务院有权宣布进入紧急状态，凉山州森林公安局涉嫌违法，其他无异议。被告会东县森林公安局对上级通知、规定、通告无异议。经审核，各有关部门根据护林防火工作面临的严峻形势通知、通报等内容客观真实，本院予以采信。 经审理查明认定事实如下：2019年6月3日早上7时许，原告马登会在会东县小地名“黄家湾”处自家地埂焚烧桑树丫枝，被熊普村村主任郑某发现后到现场制止，并向会东县森林公安局报告。会东县森林公安局民警于2019年6月4日11时许到原告居住地，以其“涉嫌在会东县森林草原防火期内野外用火，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项规定，作出东森公（刑）行罚决字【2019】142号行政处罚决定，给予原告行政拘留10日的行政处罚。原告不服，认为被告将会东县森林草原防火、禁火期认定为紧急状态，以原告违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项规定处以10日的行政拘留违法，于2019年8月16日向本院提起行政诉讼，请求判决：依法确认被告作出的东森公（刑）行罚决字【2019】142号行政处罚决定违法。 本院认为，众所周知，森林资源的作用十分广泛，为工业生产提供大量的木材和原材料、为人类提供食品、为动物提供饲料、净化空气、净化污水、防风固沙、调节气候、保持水土、保护农田、美化环境等等。然而，多年来由于人为或自然的原因，大大小小的森林火灾不计其数，烧毁的各类林木也不计其数，造成了特别巨大的经济损失甚至人员伤亡。尤其是2019年3月30日18时许，发生在四川省凉山州木里县场森林火灾（因雷击引起），无情地夺去了31条鲜活的生命（其中包括27名森林消防人员和4名地方干部群众），如此重大的人员伤亡，使国家失去了31名遵纪守法的优秀公民，英雄生前所在单位失去了优秀的员工，时至今日，英烈们的亲属还处在失去亲人的万分悲痛之中。针对近年来森林火灾频繁发生的紧急情况，为加强护林防火工作，避免森林火灾的发生，确保森林资源安全，确保人民群众的生命及财产安全，各级人民政府及主管部门以决定、命令、通告等形式出台了一系列规范性文件，会东县人民政府也于2019年1月1日发布了禁火令及森林防火的通告各1份，在禁火期和禁火区内，禁止一切野外用火，这些规范性文件应当得到社会公众的理解和支持，也应当得到辖区内公民或辖区外进入辖区的全体公民的严格遵守。原告马登会在会东县森林防火期内，违反禁火令，违规用火的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的规定，其行为构成“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”，应予处罚。诉讼中，原告狭义地将《中华人民共和国治安管理处罚法》第一款第一项所规定的“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”中的“紧急状态”理解为是特指由全国人大常委会和国务院决定的“紧急状态”，只适用于国家层面的“紧急状态”是错误的。紧急状态，是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。根据宪法第六十七条和第八十九条的规定，有权决定紧急状态的机关分别是全国人大常委会和国务院，其权限划分是：全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态，这就是国家层面的紧急状态。从立法目的来看，设置《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的规定，是为了确保各级人民政府的决定、命令得到有效执行，避免有令不行，有禁不止得情况发生。而各级人民政府的决定、命令也不仅仅针对国家层面的“紧急状态”作出，各级人民政府在行使行政职能，管理社会事务过程中，对于本辖区内发生公共卫生灾难、生态环境灾难、事故灾难、经济危机、社会公共安全事件等紧急情况时，也有权发布决定、命令等规范性文件，在本辖区内执行，以便迅速处置紧急情况。因此，对《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的规定应作广义的理解，不能理解为仅适用于国家层面的“紧急状态”，故原告马登会的主张本院不予支持。关于原告提出的法律位阶问题，即原告关于“《森林法》和《治安管理处罚法》同属于一般法律，法律位阶相同，但就野外用火事实行为而言，《森林法》相较于《治安管理处罚法》是特别法，被告的处罚应当适用《森林法》”的主张，因《森林法》并无和《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项相冲突的规定，两部法律并不存在冲突，在两部位阶相同的法律对同一事项所作的规定有冲突的情况下，才适用“特别法优于一般法”的法律适用原则来解决法律规范之间的冲突，故原告提出被告适用法律错误的理由不能成立，其主张本院不予支持。综上所述，被告会东县森林公安局对原告马登会的行政处罚查明和认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当。根据中华人民共和国行政诉讼法第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告马登会的诉讼请求。 审 判 长  罗德芬 审 判 员  余发云 人民陪审员  孙光全 二0一九年十二月十六 书记员张林