山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终169号   上诉人（原审原告）李某1，男，汉族，1956年1月11日出生，长治市长子县人，现住庆丰村庆新巷。   委托代理人王某1，山西黄河律师事务所律师。   委托代理人周某1，山西黄河律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）长子县人民政府，住所地长子县钟楼街1号。   法定代表人赵某，该县县长。   委托代理人李某2，长子县人民政府工作人员。   委托代理人秦某，山西振坤律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）长子县丹朱镇人民政府，住所地长子县东大街。   法定代表人王某2，该镇镇长。   委托代理人莫某，该镇政府工作人员。   被上诉人（原审被告）长子县住房保障和城乡建设管理局，住所地长子县东大街。   法定代表人张某，该局局长。   委托代理人王某3，该局工作人员。   委托代理人周某2，山西振坤律师事务所律师。   上诉人李某1因诉长子县人民政府、长子县住房保障和城乡建设管理局（下称长子县住建局）、长子县丹朱镇人民政府房屋行政强制一案，不服山西省晋城市中级人民法院（2018）晋05行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   原判查明，2009年10月1日，李某1与长子县丹朱镇庆丰村民委员会（下称庆丰村委）签订《房屋租赁合同书》，庆丰村委将幸福池、长临路路北大院大门往东院落租给李某1使用，包括24间房屋及院落，租期10年，至2019年9月30日。2013年11月18日，双方签订补充协议《长临路李某1承包合同》，允许李某1在租赁院落内自建厂房，合同到期后由李某1自行拆除，对所建厂房权属未进行约定。2014年李某1在租赁院落修建钢架结构板房若干，李某1未提交证据证明这些临时建筑具有合法的用地、规划、建筑等手续。2016年2月，长子县人民政府因鹿谷大街改造，决定对李某1租赁的部分房屋进行征收。长子县人民政府将征收情况于2016年2月5日向李某1进行书面告知。2016年7月27日，长子县人民政府指定的征收部门鹿谷大街改造工程项目指挥部向李某1下达《通知》，载明李某1所租赁房屋已经被政府征收，要求其搬迁撤离，否则将采取措施予以强制拆除，一切后果由李某1自负。2017年7月13日，长子县住建局对庆丰村委下达2017第15号《违法建筑限期拆除通知书》、长建法权告字〔2017〕第024号《山西省住房和城乡建设行政执法行政处罚陈述、申辩权告知书》、长建法罚字（2017）第020号《山西省住房和城乡建设行政执法行政处罚决定书》三份文件，认定庆丰村委于2014年在幸福池、长临路北侧建设的钢架结构板房属违法建筑，根据城乡规划法第四十条、六十四条的规定，限其于七日内自行拆除，限期内未拆除的，将依据该法第六十八条的规定，进行强制拆除，并告知该村委享有陈述、申辩权和复议、诉讼权。2017年7月17日，长子县住建局将认定上述建筑为违法建筑并决定拆除的情况以书面《通知》形式告知李某1，并要求李某1于2017年7月20日前搬离腾空房屋。2017年9月22日，长子县人民政府组织相关部门对涉案24间房屋及钢架结构板房进行了强制拆除。在拆除过程中，相关部门对房屋内财产进行了清理登记，并进行了搬离。   原审认为，一、关于诉讼主体问题。李某1为涉案房屋的占有使用人，其认为强制拆除行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼，具有原告主体资格。长子县人民政府承认强制拆除行为是由其组织实施，是本案适格被告。长子县住建局是作出限期拆除决定的主体，是本次拆除依据的作出机关，也是本案的适格被告。长子县丹朱镇人民政府是否参与本次拆除，没有证据支持，即使有工作人员参与拆除行动，也是应长子县人民政府的组织和命令，其后果应由长子县人民政府承担，因此其不是本案适格被告，原告对其提出的诉求，本院不予支持。   二、关于李某1对庆丰村委24间房屋被拆除的诉权问题。李某1是基于租赁合同对庆丰村委24间房屋占有使用，该房屋已经于2017年被征收为国有，征收部门已经以协议的方式对庆丰村委进行了补偿。李某1与庆丰村委的租赁关系因征收而终止，该情况已经由征收部门书面告知李某1，并要求其搬离，李某1继续占有使用该房屋不再具有合法性。李某1对该房屋的拆除决定不具有诉权。   三、关于案涉临时建筑拆除的问题。经庆丰村委同意，李某1在其租赁的土地上搭建临时建筑，该临时建筑未经批准，属于违法建筑，长子县住建局对其作出违法的认定正确。因该临时建筑未经批准，长子县住建局以其所在村委为相对人作出限期拆除的行政处罚决定，并将该情况书面通知占有使用人李某1，并无不妥。李某1未提交证据证明，其接到通知后，曾经以临时建筑权利人身份寻求救济。即使在本诉中，起诉状中也未提及临时建筑，只是以承租人的身份对强制拆除行为本身，而非对限期拆除决定进行否定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案长子县人民政府组织相关部门进行拆除，符合法律规定。   四、关于拆除手段是否合法合理的问题。长子县人民政府没有证据证明对强制拆除行为进行公告，但是相关部门分别于2016年7月27日和2017年7月17日两次通知李某1进行搬离，并告知其拒绝搬离的后果，已经对其进行了合理预警。第二次通知仅预留3天的搬迁期限固然不妥，但事实上长子县人民政府于2017年9月22日才实施强制拆除，已经留给李某1充足的搬迁时间。长子县人民政府在组织拆除时，对拆除过程进行录像，对相关财产进行了编目、搬离、存放，手段合法合理。拆除后，允许李某1将东西取回，善后措施并无不当。李某1声称被告野蛮拆除，限制其家属人身自由，其机器设备被损毁，所有生产资料被扔进垃圾场，缺乏事实和证据支撑；李某1主张其妻子在拆除过程中被殴打致伤，但缺乏关联证据，无法建立起因果联系，李某1的上述主张，本院不予支持。   综上，被告长子县人民政府、长子县住建局强制拆除李某1占有使用的房屋，证据确凿，适用法律正确，程序正当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李某1的诉讼请求。   李某1上诉称，一、一审法院认定事实存在多处错误，有意偏袒行政机关：（一）一审法院对多项证据认定错误，直接导致对事实认定错误。（二）丹朱镇人民政府是本案的适格被告。上诉人有证据证明丹朱镇人民政府曾经以书面方式回复上诉人，其参与了由长子县人民政府牵头组织的涉案拆除活动。长子县人民政府承担拆除任务，并不影响丹朱镇人民政府作为参与者的角色。被上诉人提交的《中共长子县委、长子县人民政府关于印发的通知》中不仅明确了各乡镇的职责，而且还将丹朱镇党委书记王慧刚列为“五道五治”领导组成员。因此，丹朱镇人民政府当然是本案适格的被告。（三）上诉人作为承租人对庆丰村委24间房屋被拆除享有诉权。上诉人根据合法的租赁协议占有使用涉案房屋及院落，且在被拆除时仍在合同约定的租赁期内。行政征收实质也是一种买卖行为，只不过这种买卖是一种带有行政色彩的买卖行为，应受“买卖不破租赁”原理的制约。也就是说，该房屋所有权的变动（假定该房屋确实已经被依法征收），并不影响租赁合同的效力，上诉人作为承租人对该房屋拆除行为当然享有诉权。（四）上诉人根据与庆丰村委达成的补充协议自建部分房屋，长子县住建局没有证据证明向上诉人送达了对该房屋作出的行政处罚决定书，导致上诉人无法以权利人的身份寻求救济，也无法对该处罚决定进行否定，这是严重的程序违法行为。（五）被诉强拆行为存在主体违法、关键程序缺失等重大违法情形。第一，强拆主体违法。案涉建筑有两部分，一部分是上诉人租赁的庆丰村委的24间房屋，另一部分是上诉人经过庆丰村委同意在后院自建的房屋。对前一部分房屋，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的规定，“由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”，有权决定拆除的主体是人民法院。被上诉人自行对该房屋实施拆除，强拆主体违法。第二，关键程序缺失。对后一部分房屋，被上诉人在强拆前没有依法向上诉人送达《行政处罚陈述、申辩告知书》，没有依法进行公告，程序严重违法。第三，一审法院认为“长子县政府在组织拆除时，对拆除过程进行录像，对相关财产进行了编目、搬离、存放，手段合理合法”也属于事实认定错误。被上诉人提供的录像资料仅是对拆除行为的部分或间断的录像，而不是全程录像，视频中没有看到上诉人的家人在场，客观性难以保证;且从视频中也能看出其编目中所列项目仅是上诉人财产的“冰山的一角”，大量的财产根本没有进行编目，录像之外有大量的财产不知去向。二、一审裁定适用法律错误，前后矛盾，属枉法裁判。涉案建筑有两部分，对于前一部分房屋被上诉人进行了征收，且曾经向上诉人送达过征收告知书，对该部分房屋的拆除应该适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的规定，由人民法院组织拆除。而对后一部分房屋的拆除则应该适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定。一审法院没有进行区分，实质是放任了被上诉人在强拆中的任性，是在枉法裁判。三、一审法院审理程序违法，侵害了上诉人的诉讼权利。一审庭审中并没有将丹朱镇人民政府是否是适格被告作为争议焦点，但在判决书中却认定其不是适格被告，侵害了上诉人对此问题的辩论权。一审法院通知上诉人的结案时间和判决书的落款时间不一致，涉嫌程序违法。综上，请求撤销一审判决，依法改判。   长子县人民政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人不是涉案房屋的所有权人，而是承租人，因此不是拆迁法律关系中的当事人，对拆迁行为不具有诉权。二、关于上诉人称长子县住建局对涉案建筑作出的行政处罚决定没有向其送达的问题。因上诉人只是承租人，长子县住建局向该庆丰村委送达行政处罚决定书，符合法律规定。三、答辩人经庆丰村委同意对涉案房屋实施拆除，并非强拆。而且拆除过程中进行了录音录像，公证人员到场对财产进行了清点，没有对上诉人的合法财产造成损害。故请求驳回上诉，维持原判。   丹朱镇人民政府同意长子县人民政府的答辩意见。   长子县住建局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。   本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院予以确认。   本院认为，上诉人的诉讼请求是确认三被上诉人2017年9月22日实施的拆除行为违法。该拆除行为涉及两部分房屋，一部分是上诉人租赁的庆丰村委的24间房屋，另一部分是上诉人经过庆丰村委同意于2014年在后院自行建设的房屋。这两部分房屋来源、性质不同，拆除所适用的法律依据及拆除主体、拆除程序等方面也不相同。本院分别进行论述。   关于上诉人租赁的庆丰村委的24间房屋，长子县人民政府提供证据证明因鹿谷大街改造对该部分房屋已进行征收，长子县人民政府称已对庆丰村委进行了补偿，庆丰村委同意对该房屋实施拆除。2016年2月5日，长子县人民政府将征收情况书面告知李某1。2016年7月27日，长子县人民政府指定的征收部门鹿谷大街改造工程项目指挥部向李某1下达《通知》，告知其所租赁房屋已经被政府征收，征收部门已和庆丰村委达成协议，要求其搬迁撤离，否则将采取措施予以强制拆除。李某1在收到上述《告知书》和《通知》后，未按要求及时搬迁。2017年9月22日，长子县人民政府组织相关部门对该房屋实施了拆除。李某1诉称，其是该房屋的合法使用人，房屋内存放了大量的生产资料，被上诉人在强拆过程中，造成生产资料损毁、财产丢失，故诉请确认该强拆行为违法并赔偿损失。本院认为，强制拆除房屋的行为是将房屋所有权的客体房屋归于消灭的行为，其影响范围不仅及于房屋本身，还及于房屋消灭时涉及范围中的相关财产。强制拆除房屋行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能会对房屋实际居住使用人的权利造成损害。具体到本案，李某1是涉案房屋的实际使用人，其主张被上诉人在强拆时导致其房屋内机械设备被损毁，生产资料丢失。因此，无论李某1是否享有涉案房屋的所有权，都会存在利益受损的可能，即李某1的合法利益可能会在被上诉人实施的强拆行为中遭受损害。基于这一点，应当承认李某1与强拆行为之间具有利害关系，有权对涉诉强拆行为提起诉讼。一审法院认为李某1只是房屋承租人而不是房屋所有权人，与拆除行为不具有利害关系，因而不具有诉权，该认定缺乏事实和法律依据，本院予以纠正。关于拆除行为的合法性问题，该部分房屋系李某1租赁的庆丰村委集体土地上的房屋，长子县人民政府因鹿谷大街改造工程参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定对其进行了征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”另，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”上述规定说明，无论是国有土地上房屋征收还是集体土地征收，行政机关均没有对被征收土地房屋实施强制拆除或搬迁的权力。在被征收人或其他权利人因种种原因拒不搬迁的情况下，行政机关应当依法申请人民法院强制拆除。本案中，李某1在收到《告知书》和《通知》后，没有在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，在长达一年多时间里也没有主动履行搬迁义务。在此情形下，长子县人民政府应当依法申请人民法院强制执行，在人民法院下达准许强制执行裁定前，无权自行实施强制拆除。长子县人民政府直接对诉涉房屋实施了强制拆除，超越法定职权。因强制拆除的行为属于事实行为，不存在可撤销内容，人民法院应当依法确认其违法。一审法院认定被诉强拆行为合法并判决驳回李某1的诉讼请求，适用法律错误、裁判结果不当。本院依法予以纠正。   关于上诉人于2014年自行建设的房屋。该部分房屋系李某1经庆丰村委同意在租赁土地上临时搭建的房屋，长子县人民政府拆除该房屋的行为与李某1具有利害关系，李某1有权提起诉讼。关于拆除行为的合法性问题，首先，长子县人民政府拆除该房屋的依据是2017年7月13日长子县住建局针对庆丰村委下达的长建法罚字（2017）第020号《山西省住房和城乡建设行政执法行政处罚决定书》，该决定认定，上述临时建筑属违法建筑，限其于七日内自行拆除，限期内未拆除的，将依据城乡规划法第六十八条的规定，进行强制拆除。如前所述，该房屋由李某1投资修建并实际使用，长子县住建局在对该事实明知的情况下，仍然以庆丰村委为处罚主体作出处罚决定并进行相关告知，实质上剥夺了李某1对该处罚决定的知情权和陈述权、申辩权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，行政机关及其执法人员在作出处罚决定前，没有向当事人告知处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩的，行政处罚决定不能成立。据此，长子县住建局长对涉案房屋作出的行政处罚决定应视为不成立。长子县人民政府依据该处罚决定对涉案房屋实施拆除显然缺乏事实根据。一审法院认为长子县住建局以庆丰村委为处罚主体作出处罚决定并无不妥，该认定明显错误，本院予以纠正。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，长子县人民政府在对涉案建筑实施强制拆除前，未依法进行公告，程序违法。一审法院认为，该问题属于程序瑕疵不足以影响拆除行为的合法性，该认定不符合法律规定，本院予以纠正。综上，长子县人民政府对李某12014年自建房屋实施拆除的行为违法，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误、裁判结果不当。本院依法予以纠正。   另外，关于适格被告问题，长子县人民政府认可对涉案房屋实施了拆除行为，是本案适格被告。长子县人民政府在一审庭审中认可，长子县住建局和丹朱镇人民政府参与了强制拆除，上诉人将其一并列为本案被告，并无不妥。一审法院关于丹朱镇人民政府不是本案适格被告的认定有误，本院予以纠正。   综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：   一、撤销山西省晋城市中级人民法院（2018）晋05行初61号行政判决；   二、确认长子县人民政府、长子县住房保障和城乡建设管理局、丹朱镇人民政府于2017年9月22日对李某1租赁的庆丰村委房屋及在租赁土地上自行建设的房屋实施的强制拆除行为违法。   一、二审案件受理费共计100元，由长子县人民政府、长子县住房保障和城乡建设管理局、丹朱镇人民政府共同负担。   本判决为终审判决。   审判长 魏佩芬   审判员 李克恭   审判员 郑 宏     二○一九年五月二十一日   书记员 李慧珍