四川省营山县人民法院 行 政 判 决 书 （2019)川1322行初3号 公益诉讼起诉人：营山县人民检察院，住所地：营山县兴旺街299号。 法定代表人：罗伟，检察长。 出庭检察员：任专祥、向樊。 被告：营山县大庙乡人民政府，住所地：营山县大庙乡万通街1号。 法定代表人：杨杰，乡长。 委托代理人：彭林，副乡长。 委托代理人：杨盛华，营山县新店法律服务所法律工作者。 公益诉讼起诉人营山县人民检察院（以下简称营山检察院）因认为被告营山县大庙乡人民政府（以下简称大庙乡人民政府）未就营山县畜旺达山羊养殖专业合作社（以下简称畜旺达合作社）履行环境保护法定职责，于2019年11月26日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，于2019年12月2日向被告大庙乡人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2019年12月24日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人营山检察院法定代表人罗伟及检察员任专祥、向樊，被告大庙乡人民政府法定代表人杨杰及其委托代理人彭林、杨盛华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人营山检察院诉称，畜旺达合作社位于营山县，业主李玉龙，圈舍面积约1200ｍ2（具体以实际测量面积为准）,李玉龙自2012年开始从事山羊养殖，2019年5月新增养殖肉牛，现存栏约200余头山羊，20余头肉牛。该养殖场无综合利用设施，无粪污暂存池、干粪堆码棚，养殖粪便多年来直接倾倒在养殖场外面公路边斜坡上，至今未清理，造成严重环境污染，影响周围住户生产和生活。2019年8月6日，营山检察院作出南营检行公建［2019］51132200069号检察建议书，建议营山县通天乡人民政府依法履行职责，加强对畜旺达合作社的养殖污染行为的监管整治和本行政区内环境保护隐患排查和治理，并于2019年8月8日向通天乡人民政府送达了该检察建议书。检察建议回复期满后，通天乡人民政府未向营山检察院进行回复。营山检察院在随后的调查中发现，该养殖场治污设施仍未建设完成，同时其倾倒在公路旁边斜坡上的粪便至今未清理，大量粪便堆积在公路边山坡上长达几百米，社会公共利益仍处于受侵害状态。 营山检察院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款、第二十八条第一款、《中华人民共和国水污染防治法》第四条第二款、第五十六条第三款、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十九条、《四川省环境保护条例》第三条等规定，大庙乡人民政府作为乡镇一级行政机关，其对本行政区域内环境质量负责，对其行政区内畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施运转情况进行监管。原通天乡人民政府一直知道畜旺达合作社环境污染问题，但未采取有效治理措施，在收到检察机关发出的检察建议后，通天乡人民政府在法定期间内未向检察机关回复，未履行环境保护法定职责，采取有效措施对畜旺达合作社的养殖污染行为进行整改，致使该养殖场外公路边上大量粪便堆积至今未清理，严重影响周围村民生产和生活，破坏了当地的生态环境，损害社会公共利益。现通天乡已经撤销，其所属行政区域划归大庙乡管辖，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，故大庙乡人民政府应当对原通天乡人民政府行政不作为承担责任。营山检察院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，特提起诉讼，请求人民法院依法判决：1.确认被告大庙乡人民政府对畜旺达合作社养殖污染行政不作为违法；2.判令大庙乡人民政府对畜旺达合作社养殖污染行为依法进行整改。庭审中，营山检察院撤回了第2项诉讼请求。 被告大庙乡人民政府辩称，环境污染治理中，政府为主导，企业为主体。因此，本案环境污染的治理主体应当为畜旺达合作社。该合作社于2015年4月27日成立，所在地为通天乡，而营山县乡镇区划调整方案于2019年10月29日经省人民政府批复同意，调整后的大庙乡应于2019年12月3日完成选举后，才负有相关职责。2019年12月1日，大庙乡人民政府得知营山检察院就畜旺达合作社污染问题向通天乡人民政府发出检察建议后，立马成立了工作小组，向该合作社发出整改通知，在大庙乡人民政府的督促下，该合作社现已经完善了粪池、修整了堆码棚等设施。 被告大庙乡人民政府围绕答辩意见，向法庭出示了养殖专业合作社营业执照、养殖合作社审批表、会议记录、环境保护问题整改通知书存根、环境检查记录、照片、整改报告、《四川省人民政府关于同意南充市调整高坪区等7县（市、区）部分乡镇（街道）行政区划的批复》等证据。公益诉讼起诉人营山检察院为支持自己的主张，向法庭出示了《中共营山县委营山县人民政府关于落实环境保护“党政同责”和“一岗双责”责任制的通知》，乡镇三定方案，《四川省人民政府关于同意南充市调整高坪区等7县（市、区）部分乡镇（街道）行政区划的批复》，企业登记基本情况表，《营山县2019年县域河流污染整治专项行动方案》及营山生态环境局行政执法材料，对李玉龙、李碧琼、罗丰逊、杨万均、蒋军、李勇的调查笔录，现场照片，视频资料，现场勘验笔录等证据。 本院组织双方当事人对原、被告提交的证据进行了证据交换和质证。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 畜旺达合作社于2014年4月27日登记成立，位于营山县，法定代表人为李玉龙，业务范围为山羊养殖、果树种植等。该合作社成立后，由于粪污暂存池、干粪堆码棚等环境治理设施未同步建立并投入使用，造成周边环境污染，严重影响了周围群众生产和生活。2019年8月8日，营山检察院向通天乡人民政府送达南营检行公建［2019］51132200069号检察建议书，建议通天乡人民政府：1.依法履行职责，加强对畜旺达合作社的养殖污染行为进行监管整治；2.加强本行政区环境保护隐患排查和治理。同时，要求通天乡人民政府收到该检察建议书后两个月内依法履行职责，并书面回复营山检察院。两个月的回复期满后，通天乡人民政府未向营山检察院进行书面回复。同时，畜旺达合作社治污设施仍未建设完成，养殖污染行为仍然存在。 另查明，2019年10月29日，四川省人民政府作出《关于同意南充市调整高坪区等7县（市、区）部分乡镇（街道）行政区划的批复》，根据该批复，营山县撤销通天乡，将其所属行政区域划归大庙乡管辖。行政区划调整后，大庙乡人民政府由乡长牵头组建专项整治工作小组，对畜旺达合作社进行了专项检查、制定了整改方案。在大庙乡人民政府督导下，先后完成了公路沿线倾倒的粪便转运和掩埋，排污沟疏通和加盖、圈舍清理，开辟专供山羊进出的道路等工作，田间粪污暂存池正在修建之中。 本院认为，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”营山检察院在履行职责中发现通天乡人民政府在环境保护方面存在不作为，向其提出检察建议。但通天乡人民政府未在法定的期限内书面回复，也未履行相关职责，故营山检察院依法向本院提起行政公益诉讼，于法有据。 本案的争议焦点为被告大庙乡人民政府是否存在不履行对畜旺达合作社环境保护法定职责的行为的情形。根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第二十八条第一款“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。”第三十三条第二款“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。”《中华人民共和国水污染防治法》第四条第二款“地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当及时采取措施防治水污染。”第五十六条第三款“畜禽散养密集区所在地县、乡级人民政府应当组织对畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用。”《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十九条“有下列行为之一的，由乡级人民政府责令停止侵害，可以处以罚款；造成损失的，并应当赔偿：（一）损坏村庄和集镇的房屋、公共设施的；（二）乱堆粪便、垃圾、柴草，破坏村容镇貌和环境卫生的。”之规定，乡镇人民政府对本行政区域内环境保护负有法制宣传、隐患排查和治理等环境保护职责。本案中，畜旺达合作社于2014年4月27日登记成立后，由于通天乡人民政府监管不到位，导致该合作社在未一并建成暂存池、干粪堆码棚等环境治理设施时，就投入生产，造成周边环境污染严重。在检察机关提出检察建议后，通天乡人民政府既未在法定的时限内予以书面回复，也未采取有效的措施积极整改，其不履行法定职责的行为，违反了法律规定，应确认为违法。由于通天乡划入大庙乡，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，大庙乡人民政府应当对原通天乡人民政府行政的违法行为承担责任。值得肯定的是，在畜旺达合作社因乡镇区划调整划入大庙乡人民政府管辖后，该乡高度重视该合作社的环境污染问题，积极采取有效措施进行了整治。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法……（二）被告改变原违法行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；”和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现……人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。”之规定，本院对营山检察院关于确认被告大庙乡人民政府对畜旺达合作社养殖污染行政不作为违法的诉讼请求，本院予以支持。 据此，依照《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款、第二十八条第一款、第三十三条第二款，《中华人民共和国水污染防治法》第四条第二款、第五十六条第三款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第二十六条第六款、第七十四条第二款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十四条之规定，判决如下： 确认被告营山县大庙乡人民政府不履行对营山县畜旺达山羊养殖专业合作社环境保护法定职责的行为违法。 本案案件受理费50元，由被告营山县大庙乡人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  廖万军 审 判 员  谭忠光 审 判 员  李小江 人民陪审员  任晓琴 人民陪审员  陈建明 人民陪审员  杜廷银 人民陪审员  李富英 二〇一九年十二月三十一日 书 记 员  方 鹏