南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终257号 上诉人（一审被告）南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市锦春路3-1号。 法定代表人郭维宁，该局局长。 委托代理人王福良，该局工作人员。 委托代理人唐楚安，广西尊泰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广西桂企投资集团有限公司，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区长堽路40号。 法定代表人唐乾，该公司总裁。 委托代理人丁顺利，广西金和泰律师事务所律师。 委托代理人刘武承，广西金和泰律师事务所实习律师。 上诉人南宁市自然资源局（以下简称市资源局）因与被上诉人广西桂企投资集团有限公司（以下简称桂企公司）闲置土地认定一案，不服南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人市资源局的委托代理人王福良、唐楚安，被上诉人桂企公司的委托代理人丁顺利、刘承武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2015年10月22日，桂企公司通过挂牌竞价获得涉案地块的国有建设用地使用权，同日与原南宁市国土资源局（以下简称原市国土局）签订《南宁市国有建设用地使用权公开出让成交确认书》（以下简称成交确认书）确认：一、交付土地条件为：（一）按净地交付。（二）地块范围内建（构）筑物及附着物的处理，地块范围内及周边地上地下管线的接入、迁移，用地周边规划道路的建设及地块道路出行等问题的处理不得影响土地出让价款的按时缴付。二、项目用地须自签订出让合同之日起一年内开工建设，开工之日起三年内竣工。桂企公司项目开、竣工时，向出让人书面上申报或进行网上申报。在合同约定期限内未开工、竣工的，桂企公司在到期前15日内，申报延迟原因。桂企公司造成土地闲置，闲置满一年未满两年的按规定收取闲置费，闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回土地。确认书还约定了关于价款、支付竞买保证金、违约金等其他事项。同日，双方签订了《宗地移交确认书》，确认经桂企公司实地踏勘，其对宗地现状无异议，原市国土局按该宗地未建设用地的现状土地条件将宗地移交给桂企公司。2015年11月4日，桂企公司与原市国土局签订南宁土出（服）字2015057号《国有建设用地使用权出让合同》，约定：市国土局出让涉案地块给桂企公司；该宗地用途为城镇住宅用地；市国土局在2015年11月4日前将出让宗地交付给桂企公司，交付条件为现状土地条件净地；合同项下宗地国有建设用地使用权出让价款为27616192元，定金为280万元，定金抵作土地出让价款，桂企公司应在合同签订之日起30日内，即2015年12月3日前一次性付清土地出让价款；桂企公司同意在2016年11月4日之前开工，在2019年11月4日之前竣工，不能按期开工的，应提前30日向市国土局提出延建申请，经同意的，其项目竣工时间相应顺延，但延建时间最长不得超过一年；桂企公司造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，市国土局有权无偿收回国有建设用地使用权；桂企公司按合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，市国土局必须按照合同约定按时交付出让土地。市国土局未能按期交付土地或交付的土地未能达到合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，桂企公司有权要求市国土局按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给桂企公司造成的直接损失，土地使用年期自达到约定土地条件之日起算。合同还约定了其他事项。 2017年11月17日，原市国土局向桂企公司作出南国土资字（2017）第103号《闲置土地调查通知书》，要求桂企公司就涉案地块的闲置情况予以说明并提供相关材料。2017年12月1日，桂企公司提交了《关于宗地闲置原因的情况说明》，主张涉案地块闲置是因为被青秀区环卫站占用，且其曾向原市国土局申请延期开工，但原市国土局以其未缴清土地出让金为由予以拒绝；同日，原市国土执法大队到现场拍照取证。2017年12月6日，原市国土局向青秀区人民政府核实青秀区环卫站占用涉案宗地的情况。2017年12月26日，青秀区人民政府函复称青秀区环卫站临时停放少量机械作业车辆，并不会影响涉案宗地项目开工建设。2018年1月11日，原市国土执法大队制作《广西桂企投资集团有限公司450103450002GB01192宗地涉嫌土地闲置的调查报告》，作出涉案宗地构成闲置的认定意见，并建议收取宗地闲置费。2018年2月6日，原市国土局作出《闲置土地认定听证权利告知书》并送达桂企公司，2018年2月9日，桂企公司申请听证，原市国土局于同年3月7日组织召开了听证会进行听证。3月至5月，原市国土执法大队对桂企公司在听证会上的申辩理由及桂企公司在听证会后提交的证明材料进行进一步调查核实，于4月16日作出听证报告，听证会上，桂企公司提出导致涉案地块闲置的原因有被青秀区环卫站强占、设计方案需要完善等原因无法按期进行报建，桂企公司已向原市国土局提出延期开工申请，但被原市国土局以未缴清土地出让金违约金为由拒绝等。6月8日，作出《关于广西桂企投资集团有限公司450103450002GB01192宗地未开工建设的情况补充说明的调查报告》，认定桂企公司主张的闲置原因不成立。2018年7月6日，原市国土局作出《闲置土地认定书》，于7月10日送达桂企公司。桂企公司不服，向一审法院提起行政诉讼。 另查明，南宁市规划管理局于2018年4月28日向桂企公司颁发了建设用地规划许可证。 还查明，在本案开庭审理终结后，根据南宁市机构改革方案，原市国土局对涉案土地的管理职权，由市资源局继续承担。 一审法院认为，本案中，原作出《闲置土地认定书》的行政机关为市国土局，但南宁市机构改革后，原市国土局的可对本行政区域内闲置土地进行认定的行政职责已由新组建的市资源局行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告”，故本案的适格被告应为市资源局。 《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，桂企公司于2015年10月22日通过挂牌竞价的方式取得涉案土地使用权，并于同日签订了宗地移交确认书。但从原市国土局提交的2017年航飞影像图以及桂企公司提供的现场照片、卫星拍摄照片都能看出，有荣森公司建筑物的部分位于涉案土地上，原市国土局认定涉案土地为闲置土地时，未能查明荣森公司的该建筑物是否影响了桂企公司对涉案土地的建设报批，直接将涉案土地认定为闲置土地属认定事情不清。且原市国土局在作出行政行为时必须具有明确的法律依据，但其只写明按照《闲置土地处置办法》、《南宁市国有闲置土地处置办法》的有关规定，没有引用具体条款，且未告知桂企公司救济途径，属适用法律错误，故原市国土局认定涉案土地为闲置土地的事实不清，证据不足，适用法律亦错误，本院依法予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条第一款第（一）、（二）项的规定，一审判决如下：撤销原南宁市国土资源于2018年7月6日作出的编号为2018010426的《闲置土地认定书》。 上诉人市资源局上诉称，一、一审法院关于原市国土局作出《闲置土地认定书》事实不清楚的认定，是错误的。市资源局认为相邻建筑物附着物是否侵占涉案土地及影响桂企公司的建设报批，与原市国土局作出《闲置土地认定书》无必然联系。涉案土地的闲置，完全是因为桂企公司怠于履行建设开工义务而造成的。首先，从当时的出让宗地平面界址图（详见上诉人证据目录5）可知，桂企公司通过挂牌竞价的方式取得涉案土地使用权时，涉案土地上并不存在任何占地的建筑物附着物，且桂企公司签署了《南宁市国有建设用地使用权公开成交确认书》、《宗地移交确认书》，确认交付土地时该宗地已达到净地的现状土地条件。其次，2017年航拍影像图以及卫星拍摄照片并不能说明相邻建筑物的部分位于涉案土地上。市资源局在一审庭审中多次向法院强调，由于卫星航拍存在拍摄角度的差异，因此影像图发生错位是正常现象，并不能说明相邻建筑物的部分位于涉案土地上。最后，相邻建筑物附着物是否侵占涉案土地完全不影响桂企公司办理报建手续，桂企公司始终没有及时办理建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等报批手续，最终导致了涉案土地闲置。因此，《闲置土地认定书》不存在事实不清的问题。二、原市国土局作出《闲置土地认定书》，适用法律、法规正确，符合法定程序。原国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”《南宁市国有闲置土地处置办法》第六条规定：“具备动工开发建设条件并符合下列情形之一的建设用地，认定为闲置土地，并起算闲置时间：（一）用地单位或个人依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过国有土地有偿使用合同约定或者划拨决定书、建设用地批准书规定的期限未动工开发建设的．．．．．．”本案中，桂企公司不能在《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定的2016年11月4日之前开工建设，又未提前30日向市资源局提出延建申请，动工开发日期满一年未动工开发。根据《闲置土地处置办法》和《南宁市国有闲置土地处置办法》的规定，原市国土局认定涉案宗地已构成闲置土地，闲置时间从2017年11月5日起算。原市国土局按照《闲置土地处置办法》和《南宁市国有闲置土地处置办法》规定的程序对涉案土地的闲置问题进行调查和认定，书面告知桂企公司拟认定闲置土地的事实、依据以及要求听证的权利，依法作出和送达《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定听证权利告知书》、《听证通知书》、《闲置土地认定书》等文件，符合法定程序。需要指出的是，一审法院因为原市国土局没有引用具体的法律条款，就认定原市国土局作出的《闲置土地认定书》没有明确的法律依据，这是错误的。判定是否有明确的法律依据，不在于是否引用具体的法律条款，而在于行政机关是否已通过其行政行为给出了法律依据的明确指向，行政相对人根据此种指向可以知悉行政行为的法律依据而不产生歧义。原市国土局作出的《闲置土地认定书》已经明确两点：第一，原市国土局是根据《闲置土地处置办法》《南宁市国有闲置土地处置办法》作出认定书的；第二条明确了认定土地闲置的具体情形，无需重复罗列。而且原市国土局始终按照《闲置土地处置办法》等规定的程序对涉案土地是否闲置进行调查和认定。因此，原市国土局作出《闲置土地认定书》的法律依据是明确无误的，不存在使人产生歧义或误解的情形。另外，《闲置土地认定书》虽然没有载明救济途径，但救济途径仅是行政行为作出后的附带告知行为，不属于行政行为本身的内容，未告知救济途径，不影响《闲置土地认定书》的合法性。市资源局当庭补充上诉意见认为，《闲置土地认定书》是主管部门在处置过程中的一个中间过程行为，有别于最终的行政决定，该行为不会增加行政相对人的义务，对权利义务不构成实质影响。《闲置土地认定书》只是告知了桂企公司涉案土地闲置的认定事实，并没有对闲置的后果进行进一步处理，因此《闲置土地认定书》是不可诉的。另外，原市国土局在送达《闲置土地认定书》的同时由桂企公司签署了送达回执，该回执中已经注明与《闲置土地认定书》同时送达的南宁市人民政府行政复议办公室便民卡，故原市国土局已经向桂企公司详细说明相关救济途径，一审判决认定原市国土局程序违法是不妥当的。综上所述，原市国土局作出《闲置土地认定书》，事实清楚，证据确凿，材料充分，适用法律法规正确，程序合法，桂企公司的起诉理由缺乏依据，依法不能成立，特提起上诉，请求二审法院：1．撤销南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初10号行政判决；2．驳回桂企公司的全部诉讼请求；3．本案所有诉讼费用由桂企公司承担。 被上诉人桂企公司辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正。一、市资源局的上诉理由逻辑错误。相邻土地上荣森公司相邻建筑物侵入桂企公司的土地必然会影响土地的建设报批，从而导致无法开工、土地闲置。二、土地闲置的根本原因并非桂企公司怠于履行开工义务，而是原市国土局未按照出让合同约定净地交付。相邻建筑物侵入导致土地闲置。多项证据足以证实原市国土局交付土地未达到合同约定的净地交付。原市国土局在未查清上述事实情况下作出《闲置土地认定书》明显事实不清、证据不足。三、原市国土局作出的《闲置土地认定书》依据《闲置土地处置办法》和《南宁市国有闲置土地处置办法》，但确未按照《南宁市国有闲置土地处置办法》第十三条规定的应当载明事项和引用具体条目，违反法律强制性规定，属适用法律错误。同时，未告知桂企公司救济途径。因此，一审判决适用法律正确。四、《闲置土地认定书》是原市国土局行使土地管理职权，针对桂企公司作出的土地行政确认行为，该行为直接对桂企公司的权利义务产生实际影响，是独立完整的行政行为，属于行政诉讼的可诉范围。闲置土地处置是根据相关的法律规定进行处置，如果当事人对《闲置土地认定书》不享有复议、诉讼等权利，导致闲置土地认定错误，当事人的权益将受到巨大损失，而没有救济途径。因此，根据法律规定，《闲置土地认定书》是可诉的行政行为。 二审期间，市资源局当庭提交土地现场踏勘声明1份，拟证明桂企公司签订《国有建设用地使用权出让合同》之前已经实地踏勘涉案地块，了解地块现状并无异议，并承诺履行合同各项义务。2．南宁市人民政府行政复议办公室便民卡1份，拟证明原市国土局已告知桂企公司救济途径。桂企公司质证认为：市资源局提交证据已超过举证期限，上述二份证据不能作为新证据使用；对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。涉案土地的成交确认书和出让合同均约定是按照净地条件交付，该证据恰好证明原市国土局违反了合同约定，所交付的土地未达到净地交付的条件。对证据2的真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议，救济途径的告知应当按照《南宁市国有闲置土地处置办法》第十三条所规定的载明事项进行告知，救济途径包括行政复议，也包括行政诉讼，而原市国土局作出的《闲置土地认定书》恰恰违反该规定。桂企公司在庭后向本院提交了南宁市规划管理局于2019年2月19日作出的建设工程规划许可审批前的回复（以下简称市规划局的回复），拟证明桂企公司在积极办理建设工程规划许可证。市资源局质证认为：对证据的真实性与合法性有异议，该证据恰好证明了桂企公司怠于履行开工义务，且办理规划报建手续完全不受相邻建筑物是否侵占土地的影响。经审查，本院对市资源局提交证据的真实性、合法性、关联性予以认可。证据1是对市资源局在一审中提交的宗地移交确认书的补强证据，可以证明桂企公司已对涉案宗地进行过实地踏勘，其对宗地现状无异议，同意按照宗地现状确认接收土地；证据2是对市资源局在一审中提交的《闲置土地认定书》送达回执的补强证据，该送达回执中备注了与《闲置土地认定书》一并送达的附件，即南宁市人民政府行政复议办公室便民卡，其中载明了申请行政复议的期限及相关流程事项，可以证明市资源局在作出《闲置土地确认书》时以便民卡的方式告知桂企公司行政复议的救济途径。对桂企公司提交的市规划局的回复，该证据不能证明桂企公司在《国有建设用地使用权出让合同》约定的开工期限满一年之前，即2017年11月4日前已经向市规划局申请办理建设工程规划许可证，且市规划局的回复也未指出涉案宗地存在因相邻建筑物侵入而导致不能建设的问题。 双方当事人对一审法院认定的事实均无异议。经审查，一审法院查明的事实与本院二审查明的事实一致，本院依法予以确认。另查明，原市国土局将南宁市人民政府行政复议办公室便民卡与《闲置土地认定书》一并送达桂企公司，以便民卡的方式告知桂企公司行政复议的救济途径。 综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1．《闲置土地认定书》是否具有可诉性？2．《闲置土地认定书》认定的事实是否清楚？证据是否充分？适用法律是否正确？3．市资源局在《闲置土地认定书》中是否告知桂企公司救济途径，是否程序违法？ 关于第一个争议焦点。本院认为，《闲置土地认定书》是土地行政管理部门对闲置土地进行处置的前提条件，涉案《闲置土地认定书》不仅是对土地闲置情况的客观描述，而且认定了土地闲置的原因为桂企公司自身原因造成闲置，该原因的认定决定了后续处置的后果由桂企公司承担。该认定书对桂企公司的权利义务已经产生了实质性的影响，属于行政诉讼的受案范围，因此是可诉的行政行为。 关于第二个争议焦点。桂企公司主张土地闲置的原因是由于原市国土局并未按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定进行净地交付，涉案土地上存在相邻建筑物侵入而导致不能办理各项报建手续，从而造成土地闲置。本院认为，首先，桂企公司于2015年10月22日签订了《南宁市国有土地建设用地使用权公开出让成交确认书》及宗地移交确认书，表明桂企公司通过实地踏勘，同意按照宗地现状接收土地。虽然航飞图显现有部分相邻建筑物越过涉案土地红线，但市资源局认为这是拍摄角度的问题，该航拍图上其他地块亦显示出类似问题，航飞图仅用于参考，无法准确定位；涉案土地与荣森公司地块的红线并未发生重叠，两宗土地权属清晰。本院认为市资源局对此已作出合理的解释，本院予以采信。其次，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”《国有建设用地使用权出让合同》约定的开工期限为2016年11月4日，动工开发日满一年即2017年11月4日，因此桂企公司的各项开工前报建、报批等准备工作，最迟应当在2017年11月4日之前完成。本案中，没有证据证明桂企公司在2017年11月4日之前已经积极履行了土地开发动工前必要的报建、报批手续，其在2017年11月4日之前也未提出相邻建筑物侵入涉案土地而导致不能办理各项报建手续的问题。再次，桂企公司的建设用地规划许可证于2018年才取得，该证的实际取得时间已超过2017年11月4日；直至2019年2月19日市规划局的回复也未指出涉案宗地存在因相邻建筑物侵入而导致不能建设的问题。由于建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等证照是土地开发建设所必须的证照，故桂企公司未能按期开发建设的主要原因为其自身原因，且涉案土地至今未开工建设，已经超过《国有建设用地使用权出让合同》的约定动工开发日期一年，原市国土局将涉案土地认定为闲置土地认定事实清楚。原市国土局经过调查、听证程序作出《闲置土地认定书》并送达桂企公司，程序合法。 原市国土局在作出《闲置土地认定书》时，应当引用明确的法律依据，但是该认定书只载明“根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地”，直到本案诉讼期间才明确该法律依据为《闲置土地处置办法》第二条。该认定书认定“上述宗地存在超过约定的动工开发日期满一年未动工的情况”与《闲置土地处置办法》第二条相符，因此本案的法律适用一般不会产生歧义。鉴于行政相对人的法律认知水平有高低差异，行政机关应秉承便民、公开、高效的行政理念，对行政相对人作出具体行政行为时，仍需引用明确的法律依据，避免产生歧义。本院在此予以指正。 关于第三个争议焦点。原市国土局虽未在《闲置土地认定书》上载明救济途径，但其以便民卡的方式告知桂企公司行政复议的救济途径，保障了桂企公司关于救济途径的知情权，程序合法。 综上，市资源局上诉理由成立，本院予以支持。一审判决结果有误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初10号行政判决； 二、驳回广西桂企投资集团有限公司的诉讼请求。 一审案件受理费50元（广西桂企投资集团有限公司已预交），二审案件受理费50元（南宁市自然资源局已预交），均由被上诉人广西桂企投资集团有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 岚 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  梁耀美 二〇一九年十二月二十日 法官助理  徐小晴 书 记 员  符贵芳