安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖16行终133号 上诉人（一审原告杨素华之女）李平，女，1958年5月18日出生，汉族，住安徽省涡阳县。 上诉人（一审原告杨素华之子）李康，男，1961年1月1日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍泉区。 上诉人（一审原告杨素华之女）李敏，女，1966年5月10日出生，汉族，住安徽省涡阳县。 上诉人（一审原告杨素华之子）李伟，男，1968年10月3日出生，汉族，住安徽省涡阳县。 上诉人李康、李敏、李伟的委托代理人李平，女，1958年5月18日出生，汉族，住安徽省涡阳县。 上诉人（一审原告）高炉镇四零居民委员会后庄居民小组。 负责人张红路，组长。 委托代理人陈学振，涡阳县城关街道法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）亳州市自然资源和规划局，住所地亳州市谯城区光明路129号。 法定代表人叶祖贵，局长。 委托代理人邵长龙，亳州市自然资源和规划局工作人员。 一审第三人涡阳县自然资源和规划局，住所地涡阳县紫光大道南侧，统一社会信用代码113416210031763001。 法定代表人盛亚民，局长。 委托代理人蒲永胜，涡阳县自然资源和规划局工作人员。 一审第三人安徽徽乡皖酒业有限公司，住所地高炉镇，统一社会信用代码913416217728430836（1-1）。 法定代表人张萍，总经理。 委托代理人田龙，男，安徽徽乡皖酒业有限公司员工。 上诉人李平、李康等四人及高炉镇四零居民委员会后庄居民小组（以下简称后庄居民小组）因诉被上诉人亳州市自然资源和规划局（以下简称亳州市资源和规划局）行政复议决定一案，不服亳州市谯城区人民法院（2019）皖1602行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年10月22日、11月21日公开开庭审理了本案。上诉人李平、李康等四人及后庄居民小组的负责人张红路、委托代理人陈学振，被上诉人亳州市资源和规划局孙杰副调研员作为出庭负责人、委托代理人邵长龙，一审第三人涡阳县自然资源和规划局（以下简称涡阳资源和规划局）的委托代理人蒲永胜，一审第三人安徽徽乡皖酒业有限公司（以下简称徽乡皖酒业公司）法定代表人张萍以及委托代理人田龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2018年2月5日，涡阳县国土资源局（现涡阳资源和规划局）接到原告的举报，于2018年5月24日填写了违法线索登记表，2018年6月4日立案后，经调查后，于2018年9月3日作出涡国土行罚字[2018]410号行政处罚决定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省行政处罚自由裁量权实施标准（试行）》的规定，决定对徽乡皖公司作出处罚：1.责令退还非法占用的3774.88平方米土地；2.没收在非法占用的3774.88平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3.并处于非法占用的3774.88平方米土地每平方米5元的罚款，计罚18874.4元。涡阳资源和规划局于2018年9月13日将处罚决定书送达给徽乡皖公司，徽乡皖公司不服该处罚决定，于2018年11月8日向亳州市国土资源局（现亳州市资源和规划局）申请行政复议并提供相关证据材料。亳州市资源和规划局于2018年11月12日立案，并依法向送达行政复议答复通知书和行政复议受理通知书，亳州市资源和规划局依据双方提供的证据、依据和其他材料、结合其调查的情况，查明：“徽乡皖公司位于高炉镇涡曹路南侧，即原安徽省涡阳县高炉第三酒厂（以下简称原第三酒厂），经变更登记为现公司名称。徽乡皖公司用地现符合《高炉镇土地利用总体规划(2006-2020年)》，现状为建制镇用地。1986年12月21日，原第三酒厂负责人张玉安与田文明、杨素华签订租地协议，租赁田文明土地2.53亩、杨素华土地3.21亩、共计5.74亩用于建设酒厂，并于协议签订时开始进行酒厂建设。原第三酒厂于1990年12月27日办理了涡国用(90)字第5051号国有土地使用证(该登记于2014年2月12日经涡阳县人民政府公告作废)，证载面积3774.88平方米。1994年9月，该厂办理了建设工程规划许可证并进行了部分厂房的改建。”亳州市资源和规划局认为，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、规章等的效力不溯及既往，本案中徽乡皖公司占用涉案土地开始建设的时间是在1986年12月，《中华人民共和国土地管理法》于1987年1月1日起开始施行。现行《中华人民共和国土地管理法》于2004年8月28起开始施行，涡阳资源和规划局适用现行《中华人民共和国土地管理法》作出涉案行政行为明显违反法不溯及既往原则。此外，1994年9月，徽乡皖公司进行部分厂房的改建时持有涡国用(90)字第5051号国有土地使用证，其占用涉案土地进行部分厂房改建的行为不能视为未经批准占用土地建设，涡阳资源和规划局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对徽乡皖公司全部的建设行为进行处罚违背了信赖保护原则。亳州市资源和规划局经审批，于2018年12月25日作出毫国土资复决字[2018]第9号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第2目的规定，决定撤销涡阳县国土资源局作出的涡国土行罚字[2018]410号行政处罚决定。 一审法院认为，2019年2月8日，亳州市委作出亳发(2019)3号《中共亳州市委亳州市人民政府关于市级机构改革的实施意见》，该文件规定将市国土资源局、市林业局的职责，以及市城乡规划局的行政职能等整合，组建市自然资源和规划局,不再保留亳州市国土资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，亳州市资源和规划局是本案的适格被告。徽乡皖公司不服涡阳资源和规划局2018年9月3日作出的涡国土行罚字[2018]410号行政处罚决定向被上诉人申请行政复议，被上诉人撤销了涡阳资源和规划局的行政处罚，杨素华、高炉镇四零居民委员会后庄居民小组虽不是行政复议决定的相对人，但与行政复议结果有利害关系，故其有权提起行政诉讼且不超过起诉期限。被上诉人接到行政复议申请后，根据徽乡皖公司、涡阳资源和规划局提供的行政复议答复及证据、依据和其他材料、结合被上诉人调查的情况，经审查和审批，作出毫国土资复决字[2018]第9号行政复议决定，该复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，但其在复议决定中未指出涡阳资源和规划局在举行听证会后，未按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条的规定处理，涡阳资源和规划局作出的行政处罚决定程序违法，被上诉人作出的“撤销涡阳县国土资源局作出的涡国土行罚字[2018]410号行政处罚决定”行政复议决定结果是正确的依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回杨素华、后庄居民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨素华、后庄居民小组负担。 上诉人李平、李康等四人及后庄居民小组上诉称，一审第三人采用欺骗手段办理土地证及房产证，后被依法注销，虽然一审第三人非法使用土地行为始于1986年12月，但该行为系持续状态，延缓至今，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，不存在溯及既往，因此，不适用《中华人民共和国立法法》第九十三条。一审第三人涡阳资源和规划局不存在程序违法。亳州市资源和规划局作出的复议决定认定事实及适用法律错误，而且行政复议决定内容与生效的法律文书相抵触。要求撤销一审判决及行政复议决定。 上诉人李平、李康等四人及后庄居民小组向一审法院提交了以下证据：1.杨素华的身份证及村民小组负责人基本情况，证明上诉人诉讼主体，与本案有利害关系。2.涡阳县人民政府涡政（2013）50号、涡政（2014）9号公告，证明该涉案土地涡国用5051号土地证已被涡阳县人民政府依法注销，属于非法用地。3.租赁协议，该土地系本案杨素华及后庄居民小组承包地，双方只是租赁关系，该地系集体土地。4.涡阳县人民法院（2014）行初字第00020号行政判决书、亳州市中级法院（2015）亳行终字00011号行政判决书，证明一审第三人徽乡皖酒业公司不服提起诉讼，两审法院均维持涡阳县人民政府决定，注销该土地使用证。5.涡阳县人民法院（2015）涡行初字第00030号行政判决书和亳州市中级人民法院（2016）皖16行终26号行政判决书，证明该土地上的非法建筑房产证被两审法院依法撤销。6.行政处罚决定书，证明涡阳县国土局作出的处罚决定书是正确的，在作出行政处罚决定之时，徽乡皖酒业公司还不拥有合法用地手续。 被上诉人亳州市资源和规划局辩称，徽乡皖酒业公司开始建厂房的时间是在1986年12月，因此，不应依据当时还没有实施的《中华人民共和国土地管理法》对上述建设行为进行处罚。另外，1994年进行改建时持有涡国用（90）字第5051号国有土地使用证，不能视为未经批准占用土地建设，涡阳县资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定对徽乡皖酒业公司全部的建设行为进行处罚违背了信赖保护原则。因此，被上诉人作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，要求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人亳州市资源和规划局向一审法院提交了以下证据、依据： 第一组证据：行政复议申请书及申请人提供证据材料、行政复议立案登记表，行政复议受理、答复通知书及邮寄证明，证明一审第三人徽乡皖酒业公司因请求撤销涡阳县国土资源局作出的涡国土行罚字[2018]410号行政处罚决定书，向被上诉人申请行政复议；被上诉人于2018年11月8日依法受理，并向涡阳县国土资源局发出答复通知书。 第二组证据：行政复议被申请人提交的答复书、法律依据及作出行政行为的证据材料；被上诉人在行政复议案件审理期间补充调查的材料，证明涡阳县国土资源局在法定期限内向被上诉人提交了书面答复及有关证据和依据；在行政复议案件审理期间，被上诉人对部分事实进行了补充调查。 第三组证据：被上诉人作出的行政复议决定书及邮寄证明材料，证明依据徽乡皖酒业公司、涡阳县国土资源局提供的证据和其他材料，结合被上诉人补充调查的事实；被上诉人在法定期限内作出了[2018]第9号行政复议决定书。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国行政复议法立法法》第九十三条 一审第三人徽乡皖酒业公司述称，涡阳县资源和规划局对一审第三人的处罚认定事实不清、适用法律错误，违反法定程序，被上诉人作出的行政复议决定正确。其他意见同被上诉人答辩意见基本一致。 一审第三人徽乡皖酒业公司向一审法院提供的证据有：1。国有土地使用证；2。土地登记申请表、审批表，证明其已按规定办理国有土地使用证明，且手续齐全、真实、合法，办证时土管部门已认定该土地为国有土地，以划拨方式划拨给一审第三人使用。3。(2015)亳行终字第00011号判决书，证明该判决书第5页第15行及第8页第16行，注明土地使用的注销为行政机关的自我纠错。4。建设工程规划许可证，证明一审第三人的建房是经过城建部门的批准，而且现在该证合法有效。5。土地出让金收据及高炉镇高发字(1995)24号文件，证明一审第三人已按规定缴纳土地出让金，土地出让金的收取是由土管部门的负责人收取，并交给财政所开出收据。6.企业变更登记表，证明在变为公司制之前一审第三人为乡镇企业，集体性质，且作为集体性质的企业已达20年。7.亳州市土管局邮政特快专递寄件，证明市土管局行政复议决定书于12月27日邮递，一审第三人收到时间为12月28日。即使是一审第三人向人民向法院起诉，也应在2019年1月12日之前，而对方的起诉申请书2019年1月16日起草，因此已超过起诉期限。 上述证据一审法院均随卷向本院移送。 经庭审举证、质证，各方当事人对一审证据质证意见与一审基本一致。 一审法院对证据认定基本正确，本院予以确认。 本院经审理查明的事实除与一审判决认定的事实一致外，另查明，上诉人杨素华本院二审期间去世，本院依法通知杨素华的继承人李康、李敏、李伟，李平作为上诉人参加诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是：亳州市资源和规划局作出的行政复议决定认定事清是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。 亳州市资源和规划局收到一审第三人人徽乡皖酒业公司行政复议申请后，依法通知申请人及被申请人进行答辩，举证，并依据双方提供的证据及调查核实的材料，经过审批，作出行政复议决定，并及时送达双方当事人。因此，亳州市资源和规划局作出行政复议决定程序合法。 被上诉人依据双方提供的证据及调查核实的证据，认定一审第三人徽乡皖酒业公司1986年开始建厂时，《中华人民共和国土地管理法》还没有实施，涡阳县资源和规划局依据现行的《中华人民共和国土地管理法》对该法实施以前的行为作出处罚违反法律的溯及力，该认定并无不当，并以此为由撤销涡阳县资源和规划局作出的行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确。因此，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人提出一审第三人徽乡皖酒业公司违法占地行为延续至今，适用现在的法律进行处罚，不存在违反法律的溯及力的上诉理由不能成立，依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李平、李康等四人及后庄居民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长  张秀远 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇一九年十二月十一日 法官助理李英进 书记员孟蕾 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。