湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘05行初155号 原告城步苗族自治县青界山国有林场，住所地城步苗族自治县西岩镇二居委。 法定代表人伍飞，该林场场长。 委托代理人肖辉燕，该林场副场长。 委托代理人王勇华，湖南湘锋律师事务所律师。 被告城步苗族自治县人民政府，住所地城步苗族自治县行政中心。 法定代表人杨博理，该县县长。 委托代理人吕文胜，该县政府山林纠纷办工作人员。 委托代理人王幼林，该县政府山林纠纷办工作人员。 被告邵阳市人民政府，住所地在邵阳市城北路6号。 法定代表人刘事青，该市市长。 委托代理人杨启学，城步县人民政府山林纠纷办工作人员。 委托代理人高光辉，湖南振威律师事务所律师。 第三人城步苗族自治县威溪乡长佃村民委员会。 负责人肖明祥，该村村主任。 原告城步苗族自治县青界山有国林场（以下简称青界山林场）诉被告城步苗族自治县人民政府（以下简称城步县政府）、邵阳市人民政府（以下简称邵阳市政府）及第三人城步苗族自治县威溪乡长佃村民委员会（以下简称长佃村委会）林业行政确认一案，于2019年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月4日立案后，于同月7日向被告及第三人发送了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于同年12月5日公开开庭审理本案。原告青界山林场的法定代表人伍飞及其委托代理人肖辉燕、王勇华，被告城步县政府的委托代理人吕文胜、王幼林，被告邵阳市政府的委托代理人杨启学、高光辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告青界山林场诉称，原告与第三人长佃村委会争执的山场面积约400亩，主要树种为杉、竹、杂树。争执地有两块，四至为：1、东抵雪花大路去永丰大路，西抵千工圳，北抵三里亭子，南抵大    直下至拉屎坳小木桥水    ；2、胡背冲：西抵林道，东抵胡背冲水圳至大路到拉屎坳，南抵胡背冲水溪，北抵拉屎坳水    。争执山场原属社队。1967年5月，原告与原城步苗族自治县中柒公社长佃大队签订《清山划界协议书》（以下简称1967年协议书），将包括争议山场在内的大片山场划归原告所有，之后由原告进行有效管理。1981年，城步县政府为原告颁发了《山林所有证》，将包括争议山场在内的山林确定给原告所有。2012年7月16日，第三人长佃村委会向城步县政府调处办出具报告，要求就争议山场林地林木权属作出调处。2014年被告城步县政府作出《关于青界山国有林场与威溪乡长佃村5组大    里黑冲子林木林地权属纠纷处理的决定书》（城政发〔2014〕41号）（以下简称城政发〔2014〕41号决定书），将两块山场及林木权属裁决归长佃村5组所有。原告不服，向邵阳市政府申请行政复议，邵阳市政府于2015年作出维持原处理决定的复议决定，原告遂提起行政诉讼，经邵阳市中级人民法院审理，判决撤销了被告城步县政府作出城政发〔2014〕41号决定书，同时判决责令城步县政府重新作出行政行为。长佃村5组不服，提起上诉，湖南省高级人民法院二审予以维持。2019年，被告城步县政府再次作出《关于威溪乡长佃村与青界山国有林场争执大    里黑冲子一带山场权属的处理决定》（城政发〔2019〕9号）（以下简称城政发〔2019〕9号决定），将四至为“东抵雪花大路去永丰大路，西抵千工圳，北抵三里亭子，南抵大    直下至拉屎坳小木桥水    ”的争议地裁决归长佃村委会所有；将四至为“胡背冲：西抵林道，东抵胡背冲水圳至大路到拉屎坳，南抵胡背冲水溪，北抵拉屎坳水    ”的争议地裁决归原告所有。原告不服，向邵阳市政府申请复议，邵阳市政府于2019年10月8日作出复议决定，维持了城步县政府作出的城政发〔2019〕9号决定。原告认为，1、本案争执的两块山场从1965年就一直由原告进行造林，1967年确定了原告的权属，1981年再次签订协议明确界址，并颁发《山林所有证》，2005年又填发了《森林、林木、林地状况登记表》，故该山场已没有权属纠纷。2、被告城步县政府在决定书中已明确1982年的协议书因没有原件而不能证明该协议内容的真实性和合法性，故不能作为证据使用。且长佃村委会一直到2011年协议书上的原告方在该协议上签字的最后一人肖文琪去世后才拿出复印件，第三人属有意隐瞒。3、根据1982年的政策，如原告方要划出400亩山场面积应上报邵阳地区行署批准，故该协议也与事实不符。4、城步县政府作出的行政决定缺乏事实依据。综上，请求撤销被告城步县政府2019年4月3日作出的城政发〔2019〕9号决定；撤销被告邵阳市政府2019年10月8日作出的《行政复议决定书》［邵政复决字（2019）30号］（以下简称邵政复决字（2019）30号复议决定）。 原告为支持其诉讼请求，提交了12份证据： 1、城政发〔2019〕9号决定、邵政复决字（2019）30号复议决定；拟证明城步县政府依据与2014年一样的证据做出的处理决定损害了原告的合法权益，原告不服邵阳市政府针对该决定作出的复议决定的事实。 2、请求解决林木、林地权属证书填发的报告；拟证明原告在领取山林所有证后至第三人最早提出山林权属争议时，原告已实际管业三十多年的事实。 3、请求立案调处林地、林木权属的报告；拟证明第三人主张权益的1982年协议书无原件的事实。 4、城政发〔2014〕41号处理决定书、邵复决字（2015）3号复议决定；拟证明2014年被告城步县政府与邵阳市政府就争执山场作出处理的事实。 5、1967年协议书；拟证明1967年长佃大队和原告已达成协议，包括诉争土地在内的山场原属于无主荒山，统一划归原告所有并管业的事实。 6、湖南省林业厅代电；拟证明在1981年定权发证时，湖南省林业厅明确不准将国有林场划给集体和社员，涉及国有林场面积的变更必须经严格审批的事实。 7、国营青界山林场界上田工区与中七公社长佃大队定权发证协议书（以下简称1981年协议书）；拟证明1981年青界山林场界上田工区与中七公社长佃大队达成协议，明确大    里、黑冲子一带山场权属属于青界山林场的事实。 8、《山林所有证》、林权证；拟证明诉争山林在1981年定权发证时及2005年颁发林权证时权属均为原告的事实。 9、（2015）邵中行初字第18号行政判决书；拟证明原告因不服城步县政府在2014年作出的处理决定及邵阳市政府在2015年作出的复议决定，向邵阳市中级人民法院提起诉讼的事实，法院以主要证据不足为由，撤销了城步县政府作出的处理决定。 10、（2016）湘行终533号行政判决书；拟证明湖南省高级人民法院维持了邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第18号行政判决的事实。 11、肖怀云调查笔录、段汝粮调查笔录、肖家红调查笔录；拟证明原告一直对诉争山场进行清扫、管护等有效管理的事实。 12、肖生华调查笔录；拟证明肖文琪的祖籍地是长佃村，1982年协议书上的签名不像肖文琪的事实。 被告城步县政府答辩称：1、本案事实清楚，本案根据1967年双方签订的清山划界协议中的4点说明可以看出，第三人长佃村委会在争执山场确有老杉山、竹山等存在的客观事实，但没有具体的地点、块数及面积。本案县政府根据1967年双方签订的清山划界协议作出处理决定事实清楚。2、本案程序合法，县政府根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》的规定，严格遵守相关的行政规程作出处理决定。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告城步县政府在法定举证期限内向本院提交了如下证据： 1、第三人请求城步县政府处理林木、林地权属争议的报告； 2、受理案件通知书及送达回证； 3、应诉通知书及送达回证； 4、第三人法人身份证明； 5、第三人委托书及委托人身份证； 证据1-5拟证明被告城步县政府处理该林木、林地权属争议程序合法。 6、1967年协议书；拟证明当时该山场就有争执。 7、1981年协议书； 8、1981年协议书的示意图； 证据7-8拟证明1967年协议的四点说明没有得到解决。 9、国营青界山林场与长佃大队五六生产队山林划界协议书（以下简称1982年协议书）及示意图；拟证明1981年协议仍没有解决1967年协议的四点说明。 10、杨进权的证明； 11、肖汉品的证明； 12、肖盛辉的调查记录； 13、安才富的调查笔录； 14、熊正杰的证明； 15、长佃村委证明； 证据10-15拟证明1982年签订协议的事实。 16、第三人提请协商报告；拟证明2012年第三人要求协商处理该山场。 17、第三人为解决林木林地权属证书填发联名上访报告；拟证明2014年第三人联名要求处理该山场。 18、第三人1962年四固定定案表；拟证明该山场在四固定时属第三人。 19、《山林所有证》及示意图；拟证明该山场属原告所有。 20、现场踏界图； 21、调解会议签到册及调解记录； 22、城政发〔2019〕9号决定及示意图、送达回证； 证据20-22拟证明城步县政府处理争议程序合法。 被告邵阳市政府答辩称：1、邵阳市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分。1981年协议书及1982年协议书是对1967年协议书中四点说明进行约定和完善，故为了解决这一历史遗留问题，城步县政府作出的城政发〔2019〕9号决定并无不当；2、邵阳市政府作出的行政复议决定程序合法。邵阳市政府在受理复议申请后，向各方当事人送达了受理、应诉法律文书，经书面审理，作出复议决定，并向当事人送达了复议决定，程序合法。综上，请求人民法院驳回原告诉讼请求。 被告邵阳市政府在法定举证期限内向本院提交了如下证据： 1、受理复议申请通知书及送达回证； 2、延期审理期限的批件； 3、行政复议决定书送达回证； 证据1-3拟证明邵阳市政府作出复议决定程序合法。 第三人长佃村委会述称：原告青界山林场与第三人所争执的山场在1962年“四固定”时就属长佃村的。1967年协议书将第三人的山场划归原告，并对山场中67年以前的原有杉山、竹山等插花山作出约定。1981年在定权发证时，未将1967年约定的所有插花山场予以考虑，为解决该问题，在1982年时由县乡两级政府干部，会同原告与第三人通过现场踩界后才签定的1982年协议书。综上，城步县政府作出的城政发〔2019〕9号决定认定事实清楚，适用法律正确。请求人民法院依法维持城步县政府作出的处理决定，维持邵阳市政府作出的复议决定。 第三人长佃村委会在法定举证期限内向本院提交了如下证据： 1、第三人请求县人民政府处理林木、林地权属争议的报告；拟证明第三人就林木、林地权属争议向城步县政府提出处理。 2、1962年长佃大队四固定山林定案表；拟证明二宝顶脚下二千余亩原属长佃村（五组）集体山场。 3、1967年协议书；拟证明横路上有集体数十处插花山场。 4、1981年协议书；拟证明长佃集体山场数十处未做约定。 5、1982年协议书；拟证明林场将5队数十处集体山场的插花山场汇总二处（原楠竹山补“胡背冲”一处；原杉山和新造幼林补拉屎坳小木桥水槽到三里亭，上抵千工圳，下抵横路一处）补给长佃村集体（五组）。 6、安才富调查笔录；拟证明当时县工作队参与协调签约，协议的真实性。 7、肖盛辉调查笔录；拟证明安才富所讲属实，因1982年协议是他亲笔眷写。 8、肖汉品证言；拟证明他以邻组组长身份参与了1982年协议的签订和说明了该协议复印件的来源。 9、杨进权的证言；拟证明1982年协议签订时有县工作队、林场、长佃村组相关人员参加实地划界，证明该协议是真实的。 10、熊正杰的证言；拟证明1982年协议的真实性。 11、争执山场现场勘界图；拟证明1982年协议汇总补给长佃集体山场取得的事实。 经质证，原告青界山林场对被告城步县政府提交的证据质证意见为：对证据1-4的真实性没有异议。对证据5的合法性有异议，因为戴明成并不是第三人村民，不具有代理人资格，城步县政府认可其代理资格程序违法。对证据6的真实性没有异议，对证明目的有异议，该证据刚好表明该协议之后，看不出林场争议在什么地方，也不能反映林场权属有争议。对证据7的三性予以认可，对证明目的有异议，该协议是对1967年协议书的补充，更说明原告与第三人之间没有山林权属争议。对证据8三性没有异议。对证据9的三性及证明目的均不予认可，本案已经过行政处理、行政复议及行政诉讼，从来没有看到过1982年协议书的原件。对证据10-15的三性均不予认可，杨进权的证明不是其本人所写；肖吕汉、熊正杰证言没有身份证复印件与联系电话，无法证实证人是否客观存在，也无法核实陈述内容，不符合证据要素；肖盛辉、安才富调查笔录，对于调查方式有诱导性，且证人是协议签字人，有串联串供伪造协议的嫌疑；对于第三人自己的证明，不能作为证据使用。对证据16-17的三性予以认可。对证据18要求提供原件，如没有原件对其三性不予认可。对证据19-20的三性予以认可。对证据21的真实性予以认可，对证明目的不予认可，戴明成不具有代理资格。对证据22的三性以认可，但对该结论不服才提起诉讼。 被告邵阳市政府对被告城步县政府提交的证据均没有异议。 原告青界山林场对被告邵阳市政府提交的证据质证意见为：对证据1-3的真实性没有异议，但市政府只提供这三份程序的证据，说明市政府没有对城步县政府作出处理决定的实体内容审查。 被告城步县政府对被告邵阳市政府提交的证据均没有异议。 被告城步县政府、邵阳市政府对原告青界山林场提交的证据质证意见为：对证据1的三性没有异议。对证据2的证明目的有异议。对证据3无异议，对1982年协议书没有原件予以认可。对证据4的关联性有异议，与本案无关。对证据5的证明目的有异议。对证据6的关联性有异议。对证据7的证明目的有异议。对证据8的证明目的有异议。对证据9无异议。对证据10的证明目的有异议。对证据11-12的三性均有异议。 原告青界山林场对第三人长佃村委会提交的证据质证意见为：对证据1不能作为证据使用。对证据2是复印件，同时该证据无法证明两千余亩山属于长佃村集体山场。对证据3的三性没有异议，对证明目的不予认可。对证据4的三性无异议，对证明目的不予认可，无法证实长佃村集体山场有数十处未做约定的事实。对证据5的三性及证明目的均不予认可。对证据6-11系被告城步县政府提交的证据，以对县政府相同证据的质证意见为准。 被告城步县政府、邵阳市政府对第三人长佃村委会提交的11份证据均予以认可，没有异议。 本院对上述证据认证如下：对原告青界山林场提交的证据1-3、5、7-10，被告城步县政府、邵阳市人民政府对其三性均无异议，可以作为认定案件事实的证据；对证据4，城政发〔2014〕41号处理决定书已被人民法院生效判决所撤销，不作为认定案件事实的证据；对证据6，两被告对其关联性有异议，因原告青界山林场属于国有林场，该证据可以作为认定案件事实的证据；对证据11-12，该证据符合证据的构成要件，可以作为认定案件事实的证据。 对被告城步县政府提交的证据1-4、6，原告青界山林场对其真实性无异议，可以作为认定案件事实的证据；对证据7-8、16-17、19-20、22，原告青界山林场对其三性均无异议，可以作为认定案件事实的证据；对证据5、21，原告对第三人委托代理人身份提出异议，但并没有法律明确对参与山林调处的代理人资格作出规定，故该两份证据可以作为认定案件事实的证据；对证据9、18，原告对其三性不予认可，因无原件核对，不能作为认定案件事实的依据；对证据10-15，原告对其三性不予认可，且该几份证明、证言并无其他客观证据予以佐证，不能作为认定案件事实的依据。 对被告邵阳市政府提交的证据1-3，原告对其三性均没有异议，可以作为认定案件事实的证据。 对第三人长佃村委会提交的证据1，该份证据与被告城步县政府提交的证据1一致，可以作为认定案件事实的证据；对证据2、5、6-10，该份证据与被告城步县政府提交的证据18、9、10-14一致，不能作为认定案件事实的依据；对证据3-4，原告对其三性无异议，可以作为认定案件事实的证据；对证据11，该份证据与被告城步县政府提交的证据22一致，可以作为认定案件事实的证据。 经审理查明，本案争执的山场坐落于二宝顶脚下，面积约400亩。1967年原告青界山林场与长佃大队就大    里黑冲子一带山场签订了1967年协议书，在协议中说明：1、从横路以上的杉山、竹山仍归集体所有（1967年前的）。2、原开荒地仍旧归集体种，但今后不能扩大和新开。3、路上能开田的平地可由集体开田。4、老鸦山一带离竹山直上壹佰米归集体。1981年林业“三定”时，青界山林场与长佃大队签订了1981年协议书，约定大    里黑冲子一带山场1965年到1967年林场所造杉幼林山林权属归青界山林场所有，并明确了四至界线。根据该协议，被告城步县政府为原告颁发了《山林所有证》。2005年城步县林业局又给原告填发了《森林、林木、林地状况登记表》。该表与《山林所有证》范围一致。原告与第三人争议的山场界限明确，争议范围均在《山林所有证》权属范围内。争议山场自颁发《山林所有证》后至今已由原告管业三十余年。 第三人长佃村委会于2012年7月16日出具报告，请求县调处办按1982年7月28日国营青界山林场与长佃大队五、六生产队签订的1982年协议书（该协议仅有复印件）就争议山场林地林木权属作出调处。被告城步县政府于2014年11月4日作出城政发〔2014〕41号处理决定书，将争执山场林木林地决定归第三人所有，具体界线为：东抵雪花大路去永丰大路，西抵千工圳水圳，北抵三里亭子，南抵大    直下至拉屎坳小木桥水    ；胡背冲：西抵林道，东抵胡背冲水圳至大路到拉屎坳，南抵胡背冲水溪，北抵拉屎坳水    。原告不服，向邵阳市政府申请行政复议，邵阳市政府于2015年4月20日作出邵复决字（2015）3号复议决定，维持了城步县政府作出的城政发〔2014〕41号处理决定书。原告遂提起行政诉讼，经审理，邵阳市中级人民法院作出（2015）邵中行初字第18号行政判决，以城政发〔2014〕41号处理决定书将长佃村5组列为申请人不当，以及主要依据的1982年协议书无原件属证据不足为由，对该决定予以撤销。经湖南省高级人民法院二审，对该案予以维持。 2017年3月15日第三人长佃村委会再次出具报告，请求被告城步县政府就争议山场林地林木权属作出调处。被告城步县政府在经过受理、送达相关文书、调查、调解后，于2019年4月3日作出城政发〔2019〕9号决定，根据《湖南省林木林地权属争议处理办法》第五条、第八条，1、将东抵雪花大路去永丰大路，南抵大    直下至拉屎坳小木桥水    ，西抵千工圳，北抵三里亭子山场范围内的山林权属归第三人长佃村委会所有；2、将东抵胡背冲水圳至大路到拉屎坳，南抵胡背冲水溪，西抵林道，北抵拉屎坳水    山场范围内的山林权属归原告青界山林场所有。原告不服，向邵阳市政府申请复议，邵阳市政府于2019年10月8日作出邵政复决字（2019）30号复议决定，维持了城政发〔2019〕9号决定。原告不服，遂向本院提起诉讼。 本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第六条规定“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”第七条规定“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。”第十条规定“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”第十一条规定“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”根据上述法律规定，《山林所有证》具有保护林权证持有人合法权益以及作为调处林权纠纷的主要依据两大作用，该证作为政府机关作出的行政行为，具有确定力和公定力。所谓确定力，是指有效成立的行政行为，具有不可变更性，即非依法定理由和程序，不得随意变更或撤销，以及具有不可争辩力。所谓公定力，是指行政主体作出的行政行为，不论合法还是违法，都推定为合法有效，相关当事人都应当先予以遵守和服从。本案中的《山林所有证》及《森林、林木、林地状况登记表》对山场记载的四至是清楚的，争议山场在《山林所有证》的权属范围内。在《山林所有证》有效的情况下，应以行政机关颁发的权属证书作为认定权属的首要依据。《林木林地权属争议处理办法》第十一条和《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第八条规定的是在双方均能提出具有同等效力权属证据的情况下，才能结合自然地形的原则划分。而本案中，第三人长佃村委会对争议山场并无权属证书，其申请县政府对争议山场作处理的依据是三份协议书，其法律效力低于人民政府颁发的山林权属证书。故在相关权属证书未依法定理由和程序被撤销的情况下，处理权属争议应以相关的权属证书为依据。综上，城步县政府作出的城政发〔2019〕9号决定证据不足，应予以撤销。邵阳市政府作出维持城步县政府处理决定的邵政复决字（2019）30号复议决定，亦证据不足，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告城步苗族自治县人民政府作出的《关于威溪乡长佃村与青界山国有林场争执大    里黑冲子一带山场权属的处理决定》（城政发〔2019〕9号）； 二、撤销被告邵阳市人民政府作出的《行政复议决定书》［邵政复决字（2019）30号］； 三、责令被告城步苗族自治县人民政府重新作出行政行为。 本案一审受理费50元，由被告城步苗族自治县人民政府、邵阳市人民政府共同承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。  （本页无正文） 审 判 长  刘朝晖 审 判 员  杨皞陟 人民陪审员  刘丽明 二〇一九年十二月十九日 法官 助理  刘文彬 书 记 员  成 庆 附相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为 （一）主要证据不足的; ……