江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终728号 上诉人（原审原告）潘吉平，女，1961年11月26日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人周红军，江苏开典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区钟秀街道办事处，住所地南通市。 法定代表人徐晓峰，主任。 应诉负责人李玉龙，党工委委员、政法委书记。 委托代理人孙秋建，北京市盈科（南通）律师事务所律师。 委托代理人姚荣霞，北京市盈科（南通）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审第三人）潘树荣，男，1943年5月8日生，××族，住南通市崇川区。 被上诉人（原审第三人）毛桂英，女，1941年12月12日生，××族，住南通市崇川区。 被上诉人（原审第三人）潘建明，男，1963年12月17日生，××族，住南通市崇川区。 被上诉人（原审第三人）袁明珠，女，1965年12月14日生，××族，住南通市崇川区。 被上诉人（原审第三人）潘彬，男，2000年12月1日生，××族，住南通市崇川区。 上诉人潘吉平因房屋搬迁行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初466号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，潘吉平、潘建明系潘树荣、毛桂英的女儿、儿子，潘建明与袁明珠系夫妻关系，潘彬系两人的儿子。潘吉平及潘树荣、毛桂英、潘建平户形成于八十年代的户籍底册及《南通市郊区社员住房及宅基地情况登记》中，登记的常住人口为上述四人及潘树荣母亲张连珍，登记的现有住房为1981年9月建造的正房六间合计150.95平方米、附房19.53平方米。1991年3月29日，潘吉平的户籍从钟秀乡百花村三组迁至崇川区××新村××室。1993年，潘建明与前妻吴春花经法院调解离婚，约定女儿潘霏霏由潘建明抚养。后潘建明与袁明珠结婚并生育潘彬。2003年，潘树荣户的《南通市崇川区民房建设申报审批表》载明申请人为潘树荣，常住人口为潘树荣、毛桂英、张连珍、潘建明、袁明珠、潘霏霏、潘彬，该审批表中潘吉平及其儿子的周勇的名字被划掉，审批表载明保留老房110.48平方米，补空方4.52平方米，所在村民委员会、乡（镇）（街道）建设管理部门及土地管理部门、乡（镇）政府（街道办事处）、南通市规划管理部门及国土部门均在该申报审批表中盖章同意。 2016年，因原水果批发市场周边（含钟秀路景观路）项目建设需要，案涉房屋属于被搬迁范围内。同年11月，潘树荣、潘建明、袁明珠与南通市崇川区百花经济实业公司（以下简称百花公司）签订2016版0004838号《房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称4838号搬迁协议），约定搬迁潘建明户位于钟秀街道××组的房屋，合法建筑面积为185.42平方米，所有权证明文件为申请审批表。协议另对补偿款金额、补偿安置方式等事项进行了约定。该户作为产权证明文件的《申请审批表》中载明：合法建筑面积138.48平方米，常住人员为潘建明、袁明珠、潘霏霏、潘彬、潘树荣、毛桂英，钟秀街道百花社区居委会在“社区居委会意见”栏记载“现有人口5人，82年底册老房170.48平方米，实际当时建平房217.42平方米，2016年11月经钟秀街道各部门审核扩权认定面积217.42-170.48=46.94平方米，确权后合法面积为217.42平方米，分割给潘建明前妻吴春花32平方米，分割后潘建明5人合计面积185.42平方米，对照崇川区建房政策，该户现有人口5人，合计安置185.42平方米”，2017年4月10日，钟秀街办经审核同意社区居委会的意见。《房屋搬迁补偿安置协议》现已实际履行完毕，潘建明户于2018年2月购买了低价位商品房锦城苑××幢××室及××幢××车库、学士府××幢××室及××幢××车库、学士府××幢××室及××幢××车库并进行了结算。 2018年6月，潘吉平将潘树荣、毛桂英、潘建明、袁明珠、潘彬列为被告起诉至南通市崇川区人民法院，要求分割原位于钟秀街道××组房屋的拆迁补偿及安置权益。南通市崇川区人民法院经审理认为潘吉平系185.42平方米被征收房屋的共有权人，其对《房屋搬迁补偿安置协议》《申请审批表》的效力有异议，属于行政诉讼受案范围，遂于2018年11月22日裁定驳回潘吉平的而起诉。潘吉平于2018年12月12日向一审法院提起诉讼，请求确认4838号搬迁协议无效。 一审法院认为，本案系集体土地征收补偿协议纠纷，未遵循法定征收的程序，而是由搬迁人与被搬迁人通过签订协议的方式约定土地、房屋的征收以及相应的补偿安置事宜。考虑到集体土地征收与补偿的实践复杂性与法律空缺，对补偿安置协议合法性和效力的判断，除了要适用行政法律规范，审查协议条款是否存在违反法律强制性规定情形外，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，并充分尊重行政习惯。 参考《中华人民共和国合同法》第四条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。第五条规定，当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。第七条规定，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。本案中，虽八十年代户籍底册及《南通市郊区社员住房及宅基地情况登记》中显示潘吉平系潘树荣户的常住人口之一，但潘吉平的户籍已经于1991年3月29日从案涉房屋迁出。潘建明与袁明珠结婚并生育后，该户于2003年重新申报的《南通市崇川区民房建设申报审批表》中潘吉平及其儿子已经从常住人口中被划去，该次审批根据当时的现有人口在保留老房的基础上审核核准补了部分空方。2016年11月，钟秀街道委托百花公司与潘建明户签订4838号搬迁协议之时，潘吉平并非案涉房屋的实际居住人员、也不包含在最后形成的建房申报审批表的常住人口之中，钟秀街办为尽快稳定征收与补偿法律关系，基于案涉被搬迁房屋实际情况，与部分户代表即潘树荣、潘建明、袁明珠签订协议并无不当。案涉协议有《原水果批发市场周边（含钟秀路景观路）项目房屋搬迁补偿安置方案》作为文件依据，约定的补偿款金额等有《南通市崇川区房屋搬迁补偿评估报告》作为依据，袁明珠亦当庭表示潘建明户对该协议约定的权利义务不持异议，且该协议业已实际履行完毕。因此，案涉协议系由钟秀街办与潘建明户经协商一致而达成，可以体现双方的真实意思表示，不存在违反法律、行政法规强制性规定等协议无效情形，依法应当认定该协议有效。 至于潘吉平对案涉房屋是否存在出资贡献、潘吉平是否系房屋共有权人等问题，应由当事人通过民事诉讼等合法途径进行确定，而不是苛责行政机关予以认定。本案中，钟秀街办显然不具有对房屋的权属等作出认定的职权与能力。退一步讲，即便如南通市崇川区人民法院在裁定书中认定的潘吉平系185.42平方米被征收房屋的共有权人，潘吉平也不能仅以共有权人的身份否定案涉协议的效力。因为即使协议一方存在无权处分之情形，在协议不存在其他法定无效情形下，仍应认定协议有效而非协议无效。此情形下，在协议已经履行时，共有权人或其他权利人可以主张返还不当得利；在协议不能履行时，协议相对方可以主张承担违约责任。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回潘吉平的诉讼请求。 潘吉平不服一审判决，向本院提起上诉称，潘吉平系4838号搬迁协议所涉搬迁房屋的共有权人，已由法院生效法律文书确认，潘吉平与其他共有人对于案涉房屋属于共同共有，而非按份共有。根据《中华人民共和国物权法》的规定，处分共同共有的不动产应当经全体共同共有人同意，《中华人民共和国合同法》亦规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案并不存在上述两种情形，既没有潘吉平在4838号搬迁协议上签字确认，也没有潘吉平的事先授权或者事后追认，依法应当确认4838号搬迁协议无效。潘建明对房屋的处分行为不能构成表见代理，潘建明签订协议的行为可以代表其一户，但效力不能及于潘吉平户。钟秀街办抗辩称农村住宅拆迁的惯例通常由户主最终签订协议，于法无据。一审判决的结论与南通市崇川区人民法院的民事裁定相互矛盾。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判确认4838号搬迁协议无效。 被上诉人钟秀街办辩称，案涉协议不具有行政法或者民法上无效的情形，钟秀街办委托百花公司与潘建明户签订协议时，潘吉平并非案涉房屋的实际居住人员、也不包含在最后的建房审批表常住人口中，潘建明户对协议约定的权利义务不持异议，且该协议已实际履行完毕，应当认定协议有效。即使潘吉平系案涉房屋的共有权人，其也不能以共有权人的身份否认案涉协议的效力。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人袁明珠述称，南通市崇川区人民法院不是确认产权面积的职能部门，潘吉平不是案涉房屋的产权共有人，潘建明户与钟秀街办签订的协议合法有效，潘吉平的户口早已迁出，潘吉平的名字也于2003年《南通市崇川区民房建设申报审批表》中被剔除，潘吉平与案涉房屋无关。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2017年4月25日，江苏大新房地产地价评估有限公司对案涉房屋及附属设施作出《南通市崇川区房屋搬迁补偿评估报告》（大新房估[2016]拆字第A-38号），主要内容为：房屋产权人：潘建明，房屋坐落：钟秀街道百花社区三组，合法建筑面积185.42㎡，其中平房185.42㎡。评估时点为2016年10月28日，房屋搬迁补偿安置费用6项共计393684.16元。 本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在无效的情形。 行政协议作为行政机关实施行政管理的方式，法院应当依照行政诉讼法的规定围绕被诉行政行为的合法性，优先适用行政法律规范进行审理。行政协议的目的在于实现行政管理目的，法律并不排斥行政机关通过与被搬迁人通过协商一致的方式签订协议从而实施房屋搬迁，钟秀街办基于城乡建设以及改善居住条件的需要，在原水果批发市场周边（含钟秀路景观路）项目搬迁工程中，与被搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议，并无不当。 关于案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在无效的问题。人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。虽然《中华人民共和国物权法》第一百零三条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。但是，房屋搬迁安置补偿行为与一般的民事行为并不完全等同，在房屋搬迁安置补偿过程中，既要考虑到所有被搬迁人的利益，同时，也要考虑到相关的拆迁政策与拆迁实施主体的实际工作情况。如果要求搬迁实施主体在未与个别共有人达成一致的情况下就不得签订协议，则既不利于搬迁项目的整体推进，有损公共利益，也使其他共有人的合法权益长期处于悬而未决的状态，同时在一定程度上，也可能存在不符合相应搬迁政策的情况。因此，在搬迁实施主体与被搬迁人签订房屋安置补偿协议的过程中，只要协议的内容没有损害该户的合法补偿利益，并且能得到多数被搬迁人的同意，即可认定该协议合法有效。 具体到本案而言，潘树荣户2003年的《南通市崇川区民房建设申报审批表》载明潘树荣户的常住人口为潘树荣、毛桂英、张连珍、潘建明、袁明珠、潘霏霏、潘彬，该审批表中潘吉平及其儿子周勇的名字被划掉，在案涉项目搬迁过程中，经村、镇两级审核的潘建明户的《申请审批表》也载明该户的常住人口为潘建明、袁明珠、潘霏霏、潘彬、潘树荣、毛桂英，而潘吉平的户籍于1991年即从钟秀乡百花村三组迁至崇川区××新村××室。房屋搬迁安置补偿是搬迁人与以户为单位的被搬迁人协商一致实施的安置补偿，搬迁人不具有对被搬迁人内部民事产权纠纷予以调查处理的义务，在潘吉平既非案涉房屋搬迁时实际居住人口，也非最后的建房审批表中的常住人口的情况下，钟秀街办将潘建明户作为被搬迁人并与潘树荣、潘建明、袁明珠签订协议并无不当，且该协议潘建明户的其他家庭成员均不持异议，故无论潘吉平是否案涉房屋的共有权人，钟秀街办与潘建明户签订的房屋搬迁安置补偿协议均不存在无效的情形。案涉房屋搬迁协议约定潘建明户应得补偿总额合计453293.52元，且约定了安置房安置的补偿方式，约定的补偿总额在江苏大新房地产地价评估有限公司对案涉房屋评估的补偿费用的基础上，增加了种田补贴及住改营补贴两项内容，并未损害该户的安置补偿权益。 需要说明的是，南通市崇川区人民法院（2018）苏0602民初2846号民事裁定亦指出，分家析产民事诉讼的前提是土地房屋征收补偿协议合法有效，如果土地房屋征收补偿协议效力存疑，则潘吉平请求分割的征收安置补偿利益尚未确定，潘吉平可待征收安置利益最终确定后另行起诉，主张分割。由此可见，民事裁定实际上是要求潘吉平通过行政诉讼对案涉协议的效力明确后，再另行起诉，故一审判决与民事裁定之间并不冲突，潘吉平如认为其对案涉房屋享有权利，可以通过民事途径予以救济。 综上，潘树荣、潘建明、袁明珠与百花公司签订的4838号搬迁协议合法有效。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。潘吉平的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潘吉平负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十二月十三日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。