甘肃省白银市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）甘04行终23号 上诉人（原审原告）王德朝，男，1993年4月4日出生，汉族，住甘肃省靖远县永新乡。系受害人王生军之子。 上诉人（原审原告）林彩，女，1972年4月7日出生，汉族，住甘肃省靖远县永新乡。系受害人王生军妻子、受害人王德堂母亲。 上诉人（原审原告）王有钱，男，1946年4月12日出生，汉族，住甘肃省靖远县永新乡，系受害人王生军父亲。 上诉人（原审原告）王仲全，男，1978年9月27日出生，汉族，住甘肃省靖远县北滩乡，系受害人王世宏父亲。 上诉人（原审原告）路正连，女，1968年10月1日出生，汉族，住甘肃省靖远县北滩乡，系受害人王世宏母亲。 上诉人（原审原告）张伟，男，1994年1月16日出生，汉族，住宁夏中卫市沙坡头区文昌镇，系受害人张守明之子。 上诉人（原审原告）朱锦梅，女，1947年7月6日出生，汉族，住宁夏中卫市沙坡头区文昌镇，系受害人张守明母亲。 上诉人（原审原告）卜珠贤，男，1971年8月6日出生，汉族，住甘肃省靖远县永新乡，系受害人沈静丈夫。 上诉人（原审原告）卜鹏泽，男，2011年2月18日出生，汉族，住甘肃省靖远县永新乡，系受害人沈静之子。 上诉人（原审原告）卜鹏鑫，女，2002年2月1日出生，汉族，住甘肃省靖远县永新乡，系受害人沈静之女。 卜鹏泽、卜鹏鑫的法定代理人卜珠贤，男，1971年8月6日出生，汉族，住甘肃省靖远县永新乡卧牛村卧牛社166号。 上诉人（原审原告）沈兆林，男，1951年4月8日出生，汉族，住甘肃省靖远县永新乡，系受害人沈静父亲。 委托代理人刘唯苇，宁夏宝中律师事务所律师。 委托代理人安静，宁夏宝中律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖远县交通运输局。 法定代表人陈文津，系该局局长。 委托代理人秦海军，系该局工作人员。 委托代理人韩国福，白银大公律师事务所律师。 原审第三人靖远县北滩镇人民政府（以下简称北滩镇政府）。 法定代表人刘权，系该镇镇长。 委托代理人李文波，系该镇人大主席。 委托代理人付语然，白银大公律师事务所律师。 上诉人王德朝等11人诉被上诉人靖远县交通运输局行政许可一案，不服白银市白银区人民法院（2018）甘0402行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王德朝等11人的委托代理人刘唯苇、安静，被上诉人靖远县交通运输局委托代理人秦海军、韩国福，第三人北滩镇政府委托代理人李文波、付语然到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2018年6月20日被告靖远县交通运输局根据第三人北滩镇政府对靖远县粮窖村2017年易地搬迁防洪渠工程穿越杜小公路K14+400M修建涵洞的申请，向第三人核发了《公路路政行政许可决定书》，开挖长6米，宽8米，深3.5米，穿越公路修建涵洞，施工期限为50日内完工，施工期间应当保证临时便道畅通，保证车辆正常通行。2018年8月9日22时许，因洪水爆发，导致靖远县粮窖村八泉沙河排洪沟里行使车辆内的王生军、王世宏、张守明、沈静等五人遇难，11名原告系遇难者家属。 原审认为，本案中靖远县交通运输局作为当地公路管理主管部门，根据第三人北滩镇政府提交的行政许可申请作出行政许可，第三人在行政许可申请过程中提交了行政许可申请书、白银市发改委文件、施工图设计、实施方案、施工方案等材料，被告靖远县交通局依法向第三人核发了《公路路政行政许可决定书》，其行政许可行为符合《公路保护条例》第二十八条的规定，故原告要求确认被告2018年6月25日作出靖交路政许决（2018）2号公路路政许可决定书具体行政行为违法的诉讼请求本院不予支持；原告诉称涉案工程施工图设计、实施方案、施工方案、安全技术评价报告、应急预案等材料的落款时间均为2018年6月，不排除系第三人在2018年8月9日的洪灾发生后后补的材料，无相应的证据证实，其辩解理由不成立，本院不予采纳；经庭审查明，涉案道路施工过程中，北侧已开挖排洪沟，且有山地和耕地，开设便道只能利用道路南侧沙河中原有的便道，该段沙河便道是当地居民长期通行形成，施工方利用沙河便道绕道通行，符合当地的实际，且在被告做出的行政许可决定书中明确要求第三人施工期间应保证临时便道畅通，保证车辆通行，根据其2018年7月18日行政许可监督检查记录表的显示，上述证据可以证实被告靖远县交通局在前期行政许可审查、后期施工过程中已经依法履行了监管职责，故对原告请求确认被告未履行监管职责的不作为行为违法的诉讼主张本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王德朝、林彩、王有钱、王仲全、路正连、张伟、朱锦梅、卜珠贤、卜鹏泽、卜鹏鑫、沈兆林的诉讼请求；案件受理费50元，由原告承担。 王德朝、林彩等11人上诉称，请求依法撤销一审判决，发回重审或依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决认定被上诉人行政许可行为合法系认定事实不清，适用法律错误。1、第三人和被上诉人所举的证据相互矛盾，不具有真实性。被上诉人提交的关于涉案工程的施工图设计、实施方案、施工方案、安全技术评价报告、应急预案的落款时间为2018年6月，晚于第三人提交的中标通知书、施工合同的落款时间2017年9月12日，不符合建设工程规范。说明申请材料不真实，不排除系第三人在洪灾发生后后补的材料。且被上诉人的证据与上诉人代理人从被上诉人处调取的证据出入较大，故不能证明被上诉人如何依法审核，不能证明其行政许可程序的合法性；2、即使行政许可的申请、审批是真实的，但许可的具体行政行为也是违法的。对申请人提供的设计图纸中没有设计便道，材料不齐全的情况下作出同意施工的审批意见；正常通行公路被挖断后，车辆和行人的通行问题、通行安全问题未进行审查；未严格审查施工期限，违法批准第三人在汛期施工；对于封堵道路的警示标准是否符合标准未审查；对于申请书中提到安全保障措施未实地核实。二、一审法院认定被上诉人履行了监管职责缺乏证据证明，认定事实不清，适用法律错误。1、被上诉人履行监管时适用法律错误，未依照2018年1月5日生效的《甘肃省涉路施工许可事项监督检查与验收实施办法（试行）》中的规定进行监管；2、被上诉人履行监管职责时监管程序违法。根据《甘肃省涉路施工许可事项监督检查与验收实施办法（试行）》的规定，涉路施工许可事项事中、事后需要监管到位，要有计划的记录，还应建立许可事项监管台账，完善监督检查档案，施工期限超过30日，应监管每月不少于4次，但被上诉人未依照上述规定进行监管。其中被上诉人只在2018年7月18日进行了一次监督检查，且其监督检查严重不符合实施办法规定；3、被上诉人对第三人施工过程中的监管不到位。根据多名证人证言证实，砂河便道并没有第三人申请中安全保障措施栏里及被上诉人行政许可监督检查记录表中记载的防洪措施，更无专人在现场指导。故被上诉人的监督检查记录表不排除是事后后补的，被上诉人未尽到监督检查职责。一审法院认定施工方利用道路南侧砂河中原有的便道绕行通行，符合当地实际的认定明显违反法律规定，明显未按施工方案实施，且一审法院仅依据一次检查记录就认定被上诉人履行了监管职责系认定事实不清。 上诉人委托代理人补充意见：1、上诉状第一项“一审法院遗漏诉讼主体，明显系程序违法”的理由，因一审法院已下达补正裁定，故撤回该项；2、各上诉人的亲属因被上诉人的行政行为遇难去世，被上诉人的行为侵犯了各遇难者的生命权和财产权，各上诉人作为遇难者的法定继承人，其与被上诉人的行政行为存在法律上的利害关系，有权提起行政诉讼，是本案适格原告；3、根据《公路法》第四十四条、《公路安全保护条例》第二十八条及上诉人提交的办案指南中，均要求涉路施工许可时影响交通安全的，应征得公安机关交通管理部门的同意，而本案中，第三人并未提交交通管理部门的同意意见；4、被上诉人对申请材料的审核不符合规定，其中第三人并未按申请书中记载的修建便道，而是选择绕行，不符合设计施工要求；5、被上诉人未及时发布防汛安全预警。 被上诉人靖远县交通运输局辩称，请依法判令驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判；本案诉讼费用由被上诉人承担。2018年6月20日我局接到第三人北滩镇政府递交的《涉路施工行政许可申请书》。同年6月25日，被上诉人依据《公路法》、《公路安全保护条例》等相关法律法规之规定向第三人核发了《公路路政行政许可决定书》，被上诉人核发许可证行为合法有效、依法履行了监管职责。1、涉路施工许可在法定范围内管理；2、行政许可程序合法、完备。涉路施工许可是按照申请—审核—审批的程序严格进行。被上诉人在办理行政许可时完全依据《公路法》和《公路安全保护条例》的相关规定审核了建设单位提交的材料，建设单位提交的资料齐备，符合法律法规规定的要求，才予以核发许可证书。路政许可是被上诉人作为公路管理主管部门的法定权力，许可主体身份合法，并严格按照《公路保护条例》第二十八条规定的三个要件进行审核并审批，没有违反任何法律法规；3、该涉路项目施工只能封闭道路绕行。因受地理条件制约，公路北侧已开挖排洪沟，公路南侧紧靠沙河且落差较大，不具备新建便道的条件，施工期间的通行只有绕行。粮窖村八泉沙河中一直都有便道通行，此次建设单位及施工方利用沙河便道绕行通行，符合当地实际。我局下发许可决定时，向建设单位明确提出要保证临时便道通畅，保证车辆正常通行。许可前我局实地勘察，认为有绕行方案。施工中进行实地检查，未出现不能通行的情形。在建设中如何采取措施保障施工安全和便道通行安全不是交通运输局的具体职责。至于施工路段的沙河便道以及其他农村沙河便道的安全通行管理问题，需要进一步制定完善相关政策，不能因为管理责任还未落实，而简单地指向行政行为，这不是道路行政许可的管理范围。《公路法》第四十四条规定：“因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当事先征得有关交通主管部门的同意；影响交通安全的，还须征得有关公安机关的同意”。根据该规定，交通运输局只按规定同意挖掘公路的施工，是对挖掘公路、保护公路路产的认可，如果影响交通安全，应由建设单位向公安机关申请，可以理解不应由交通运输局审核把关。4、关于上诉人提出未在防洪工程招投标施工期间施工，拖延到汛期施工，无延期报告等问题。因该箱涵涉路施工是一个独立的行政许可项目，是依申请办理的许可，该防洪工程是经过有关部门批准的合法项目，施工工期由建设单位根据其实际确定，被上诉人无权决定其施工期限，且涉路施工项目没有在汛期不准施工的法律法规规定。在汛期抢修不能拖延的防洪工程也是北滩镇政府为了保护广大易地移民的生命及财产安全。5、《甘肃省涉路施工许可事项监督检查与验收实施办法（试行）》适用于全省省管公路涉路施工许可事项的监督检查和验收工作，而我局实施的涉路施工道路不属省管公路，不适用本办法；设置绕行标准、修建临时通道是交通安全问题，不是道路施工的工程问题；监督实施《甘肃省涉路施工许可事项监督检查与验收实施办法（试行）》的法定义务也不是交通运输的职责范围。未有法律法规规定便道通行中自然灾害防控由行政部门负责，超出了我局的职责范围。6、本案所涉施工项目不是一个单独的箱涵工程，它是粮窖村易地搬迁项目箱涵排洪沟工程组成部分。而该许可项目紧迫而重要，在符合审批条件的情况下，是必须予以及时许可的，如不予以许可实施，2018年汛期会对移民搬迁村庄及道路造成严重后果。7、我局对北滩镇政府的行政是按照《公路法》、《公路安全保护条例》的有关规定依法予以认可的，申请材料要件齐全、依法审查、实地勘察、决定及时，程序合法，实体合法，不存在违法审批的过程，不承担违法审批的过错责任。如果未予许可，项目得不到实施，道路及易地移民村庄遭受洪灾，就是未尽法定职责，予以许可是履行职责的正当作为。许可后项目如何实施、如何管理是建设单位、施工单位的职责，我局只监管许可范围内的事项。八泉沙河发生洪涝，不幸造成人员伤亡和财产损失，是不可抗力和自然灾害造成，完全超出了受害人及各级组织的预见和应急能力，各级政府及其部门只能通过预警、提升应急救援能力减灾防灾，把灾害损失降到最低程度，但不承担自然灾害造成的损失。 被上诉人委托代理人补充意见：被上诉人做出的具体行政行为具有合法性；上诉人既不是该具体行政行为的相对人也与该具体行政行为没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格，其起诉不符合法定起诉条件；被上诉人已履行了其义务范围内的监管责任；被上诉人做出的具体行政行为与上诉人亲属死亡事件之间完全没有直接的因果关系。 第三人北滩镇政府述称，上诉人称第三人向被上诉人申请许可时提交的施工方案、安全技术评价报告、应急预案等材料系第三人在事后补的材料完全没有任何事实依据。第三人从工程的立项审批、组织招投标以及涉路工程施工许可完全依据法律、法规和相关规定办事，上述许可手续的办理完全合法。因当地的地形地貌决定了只能从道路南侧沙河便道绕行，第三人及施工方选择靠近施工路段西侧100多米的地方作为西口，绕行更便捷，东口利用了1公里外杜小公路八泉沙河过水路面，与公路平交处，绕行更顺畅。北滩镇粮窖村八泉河中一直都有便道通行，第三人及施工方利用沙河便道通行，符合当地实际；被上诉人在作出许可前曾实地勘察，认为有绕行方案，在公路中断后不会中断交通，能保障正常通行，而在施工过程中，正常通行亦未受影响。一审庭审诸多证人证言亦能充分证明，施工中都能通过便道正常通行。上诉人认为未在防洪工程招投标施工期间施工，拖延到汛期施工等问题，第三人认为涉路施工项目并没有在汛期不准施工的法律规定；施工单位设置了明显施工标志牌予以告示，并设置绕行标志，封闭路段没有人或车因为告知不清楚、指示不明确而出现无路可走的情况；施工过程中，被上诉人定期不定期派员到现场监督检查，履职尽责；上诉人亲属意外死亡一事，第三人深表遗憾，但与第三人无关。综上，一审判决认定清楚，适用法律明确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决；本案诉讼费用由上诉人承担。 双方当事人在一审中提供的证据已随卷移送本院，并在一审庭审中已经质证。二审中上诉人向法庭提交以下证据：第一组：1、靖远县行政审批服务中心办事指南；2、办事指南网上打印件。该组证据证明被上诉人行政审批必须审查的文件、材料；第二组：1、靖远县北滩镇2017年易地扶贫搬迁工程招标公告（网上打印件）；2、白银市公共资源交易工程施工中标通知书（第三人一审已提交）；3、工程承包合同（第三人一审已提交）。该组证据证明涉案行政许可的施工工程于2017年9月12日中标，工期为2017年9月12日至2018年1月7日的事实。被上诉人对上诉人提交的证据的质证意见：第一组：1、真实性认可，关联性不认可，办事指南不是具体的办事规定；2、真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明上诉人的主张，相反证明被上诉人是按照办事指南和行政许可进行的；第二组证据不具有证据的形式要件，不能证明上诉人的主张理由。第三人的质证意见同被上诉人。第三人向法庭提交募捐证明一份，证明第三人为了帮助受害人家属，进行募捐，并向各亲属发放。经质证，上诉人认为募捐证明与本案无关，三性均不认可。被上诉人经质证，认为该证据体现了政府对此事件的重视。 经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。二审中上诉人提交的证据与本案案件事实有关，本院予以认可。第三人提交的募捐证明与本案无关，不予审查。 本院查明的事实与原审基本一致，本院予以确认。 本院认为，公民、法人或者其他组织的起诉权是法律赋予的一项重要的诉讼权利，对于起诉权，包括人民法院在内的任何国家机关都无权限制或者剥夺。同时，起诉权的享有者也不能任意地滥用这一权利。因此提起一个行政诉讼必须要符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的条件。一般而言，对公民、法人或者其他组织提起的诉讼是否符合法定的起诉条件，人民法院审查时，应按照审查受案范围、原告资格、被告资格、有具体的诉讼请求和事实根据等顺序进行。因此在符合受案范围的前提下，需要考虑的是原告是否能够提起行政诉讼，在起诉人不具有原告主体资格时，无需再讨论原告资格之后的其他起诉条件。因此，本案应首先要明确上诉人王德朝等11人是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定:“提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，上诉人王德朝等11人起诉要求确认被上诉人的行政许可行为违法及被上诉人未履行监管职责的不作为行为违法。针对上述两项诉讼请求，很明显上诉人不是行政行为的相对人，因此上诉人与被诉行政行为“有利害关系”，才具备原告资格。所谓与行政行为有利害关系，是指公民、法人或者其他组织虽然不是行政行为的相对人，但其承担行政行为的法律后果或者其合法权益因该行政行为受到实际影响。本案被诉行政许可行为和被上诉人是否履行职责的行为，并不直接对上诉人的合法权益产生实际影响，故上诉人与被诉的行政行为不具有行政法上的利害关系。综上，上诉人不具有提起本案行政诉讼的原告资格，不是本案适格原告。据此，原审法院在未审查是否符合起诉条件的情况下，对本案直接作出实体判决错误，应予纠正。上诉人王德朝等11人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销白银市白银区人民法院（2018）甘0402行初43号行政判决； 二、驳回上诉人王德朝、林彩、王有钱、王仲全、路正连、张伟、朱锦梅、卜珠贤、卜鹏泽、卜鹏鑫、沈兆林的起诉。 一、二审案件受理费各50元，退回上诉人王德朝、林彩、王有钱、王仲全、路正连、张伟、朱锦梅、卜珠贤、卜鹏泽、卜鹏鑫、沈兆林。 本裁定为终审裁定。 审判长  李向荣 审判员  郑乐年 审判员  赵 峰 二〇一九年十二月十九日 书记员  王玺风