北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京03行终1101号上诉人（一审原告）金瑞章，男，1960年1月29日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。委托代理人金源源（金瑞章之女），女，1985年5月6日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。委托代理人苗露宁，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市顺义区李桥镇人民政府，住所地北京市顺义区李桥镇头二营村。法定代表人乔龙，镇长。委托代理人宋国龙，男，北京市顺义区李桥镇人民政府综合执法科科员。委托代理人马许，北京道盛律师事务所律师。上诉人金瑞章因诉被上诉人北京市顺义区李桥镇人民政府（以下简称李桥镇政府）《限期拆除决定书》一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初273号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月20日公开开庭审理了本案，上诉人金瑞章的委托代理人金源源、苗露宁，被上诉人李桥镇政府的委托代理人宋国龙、马许到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李桥镇政府于2019年5月9日对金瑞章作出（2019年）第003号《限期拆除决定书》（以下简称被诉《限期拆除决定书》），主要内容是：“经查，金瑞章在李桥镇王家场村平沿路东侧建设1层砖混结构建筑物，经测量，该建筑物建筑面积共1600平方米。金瑞章的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令金瑞章于2019年5月12日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”金瑞章不服该被诉《限期拆除决定书》，向一审法院提起行政诉讼，请求：1．撤销李桥镇政府于2019年5月9日作出的被诉《限期拆除决定书》；2．本案诉讼费用由李桥镇政府承担。一审法院经审理查明，2001年4月8日，金瑞章（乙方）与顺义区李桥镇王家场村经济合作社（甲方）签订了《土地使用权承包合同》，约定：甲方同意将村西榆树行地东至：集体土地，西至：马路东侧15米绿化带，南至：陈宝怀，北至：王迠贤承包地，东西长30米，南北宽20米，折合600平方米0．9亩承包给乙方，发展种植业用，不得挪作它用，不允许建永久性建筑。承包期限为29年，即2001年4月8日至2030年4月7日。金瑞章在庭审中称，合同签订后，北京顺义潮河水泥制品有限责任公司（原名顺义县潮河水泥制品厂）（以下简称潮河水泥公司）为其在上述土地上建设了200多平方米的一层砖混结构房屋，理由是潮河水泥公司在2001年4月占用了金瑞章于上世纪八九十年代在北京市顺义区李桥镇王家场村集体土地上建设的4间房屋的土地，遂在上述《土地使用权承包合同》承包的土地范围内为金瑞章修建了上述涉诉房屋。此后，金瑞章将上述房屋用于修理自行车和摩托车。金瑞章称其未对涉诉房屋进行过翻建，亦未办理过规划部门的许可手续，且不清楚潮河水泥公司在建房时是否取得过规划部门的许可手续。2010年前后，金瑞章在涉诉土地上另行建设了200多平方米的钢架结构简易棚，亦未取得规划许可手续。2019年5月9日，李桥镇政府针对涉诉房屋及简易棚的建设问题向金瑞章进行了调查询问。李桥镇政府在询问中告知了金瑞章享有陈述、申辩和申请回避的权利。同日，李桥镇政府对金瑞章租赁地内的所有建筑物进行了现场检查和勘验。现场勘验笔录上记载建筑面积为1600平方米，但未记载建筑物的长度和宽度，亦没有现场勘验图。金瑞章拒绝在上述询问笔录、现场检查笔录和现场勘验笔录上签字确认，李桥镇政府请北京市顺义区李桥镇王家场村村民委员会的工作人员白洪淼作为见证人在上述三份笔录上予以签字确认。经李桥镇政府查询，北京市规划和自然资源委员会于2019年4月26日向李桥镇政府出具京规顺执函〔2019〕第441号《关于金瑞章建设建筑规划审批情况的函》，主要内容是：“经查，位于李桥镇王家场村北侧集体土地上的由金瑞章所建的2栋1层砖混结构房屋，总建筑面积1600平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”2019年5月9日，李桥镇政府对金瑞章作出（2019年）第003号《限期拆除决定书》，认定金瑞章所建1600平方米建筑物属于违法建设，并责令金瑞章于2019年5月12日前自行拆除，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，李桥镇政府将依法组织拆除。同日，金瑞章收到该《限期拆除决定书》。因不服上述《限期拆除决定书》，金瑞章遂在法定起诉期限内直接向一审法院提起涉案之诉。另，本案诉讼过程中，李桥镇政府于2019年5月28日将涉诉建筑物全部强制拆除。一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第六十八条规定：按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。根据上述法律、法规规定，李桥镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权。本案中，李桥镇政府在作出涉诉《限期拆除决定书》之前，对金瑞章进行了调查、询问，告知了金瑞章享有陈述和申辩的权利，并对涉诉房屋进行了检查、勘验，且将涉诉《限期拆除决定书》依法送达给金瑞章，故李桥镇政府的上述执法程序并无不当。因被诉的《限期拆除决定书》系李桥镇政府针对涉诉违法建设要求金瑞章自行拆除，即要求金瑞章自行改正违法行为，而并非对金瑞章进行行政处罚，故不适用《中华人民共和国行政处罚法》规定的相关法定程序。金瑞章关于李桥镇政府违反《中华人民共和国行政处罚法》的意见，缺乏法律依据，一审法院不予支持。《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条第二款规定：本条例适用范围是本市行政区域。第二十六条规定：城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、地下铁道、道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。重要大街、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区的现有建筑物改造和外部装修，视同建设工程。第三十二条第一款规定：新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，涉诉建筑物部分建于《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）实施期间，部分建于《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）之后，但建设人均未按照上述法规规定取得相应的规划许可证，且金瑞章成为涉诉建筑物的实际管理人后，亦未按规定补办乡村建设规划许可证，即涉诉建筑物的违法状态一直持续，故李桥镇政府认定涉诉建筑物属违法建设并无不当，适用法律法规亦正确。然而，虽然李桥镇政府在现场勘验笔录和涉诉的《限期拆除决定书》上认定金瑞章违法建设的面积均为1600平方米，但李桥镇政府提交的现场勘验笔录上并未记载涉诉建筑物的长度和宽度，亦没有现场勘验图或其他证据予以佐证，且金瑞章只认可涉诉建筑物的实际面积为400多平方米，李桥镇政府在庭审中亦认可涉诉建筑物为400多平方米。因此，李桥镇政府认定上述违法建设的面积为1600平方米的主要证据不足。综上所述，李桥镇政府作出涉诉《限期拆除决定书》的主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销李桥镇政府于二〇一九年五月九日作出的被诉《限期拆除决定书》。金瑞章不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一、一审法院对金瑞章建筑性质的认定超越职权以及金瑞章的诉讼请求。本案中，无论依据《中华人民共和国城市规划法》，还是根据《中华人民共和国城乡规划法》，涉诉房屋是否是违建的首次认定权应当由行政机关行使行政权认定，而非司法机关行使司法认定权认定，因此一审法院超越司法权的职权范围，侵越行政权的领域。二、一审法院的判决存在证据认定错误。本案中，对金瑞章在一审中提出的证据4，证明前置性文件都是空白文件，程序严重违法，一审法院认定其不能证明李桥镇政府的执法程序违法，该认定无依据，一审法院在判决书中亦未对其未予采纳原因进行论证。一审法院对金瑞章提交的证据3不予认定无任何依据，显属司法权不尊重行政权，依法应予纠正。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持金瑞章的一审诉讼请求。李桥镇政府同意一审判决，请求维持原判。金瑞章在法定期限内向一审法院提交了下列证据：1．土地使用权承包合同，证明金瑞章对土地拥有使用权，与构件厂对换土地。2．照片10张，证明金瑞章原来土地上有房屋。3．政府信息公开申请答复告知书、顺义区土地利用现状图，证明土地属于村庄用地、集体建设用地，违反比例原则。4．光盘一张及文字说明，证明前置性文件都是空白文件，程序严重违法。5．《限期拆除决定书》，证明被诉行政行为。李桥镇政府在法定期限内向一审法院提供了作出该行政行为的证据：1．现场检查笔录，证明涉案的建筑物未取得乡村规划许可证，李桥镇政府进行了现场检查。2．现场勘验笔录，证明涉案的建筑物未取得乡村规划许可证，李桥镇政府进行了现场勘验。3．询问笔录，证明涉案的建筑物未取得乡村规划许可证，李桥镇政府对建设人进行询问。4．关于金瑞章建设建筑规划审批情况的函，证明金瑞章的建筑物未取得乡村规划许可证。5．《限期拆除决定书》，证明李桥镇政府按时作出限期拆除决定书。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：第一，金瑞章提交的证据5和李桥镇政府提交的证据5均系本案被诉行政行为，一审法院在此不予评价。第二，金瑞章提交的证据1、李桥镇政府提交的其他证据均客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉诉建筑物所占土地的来源，李桥镇政府针对涉诉建筑物向金瑞章进行调查询问、进行现场检查、勘验、向规划部门核实涉诉建筑物的规划审批情况以及作出被诉《限期拆除决定书》并送达给金瑞章的情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院均予以采纳。第三，金瑞章提交的证据2与本案不具有直接的关联性，证据3不能证明金瑞章所圈占土地系涉诉建筑物所占之地，故对上述证据一审法院不予接纳。第四，金瑞章提交的证据4不能证明李桥镇政府的执法程序违法，对该证据一审法院不予采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定，李桥镇政府具有查处本辖区内违法建设的行政职权。根据《城乡规划法》及结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》的相关规定：本市行政区域全部为规划区；本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。金瑞章主张涉案部分建筑建设于《城乡规划法》实施之前，但依据涉案建筑的建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》、《北京市城市规划条例》的相关规定，金瑞章进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而金瑞章未出具相关批准手续，其未经规划主管部门批准建房的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，故李桥镇政府认定涉诉建筑物属违法建设并予以查处并无不当。关于涉诉违法建筑面积的认定问题，李桥镇政府在现场勘验笔录和涉诉的《限期拆除决定书》上认定金瑞章违法建设的面积均为1600平方米，但李桥镇政府提交的现场勘验笔录上并未记载涉诉建筑物的长度和宽度，并且没有现场勘验图或其他证据予以佐证。金瑞章只认可涉诉建筑物的实际面积为400多平方米，李桥镇政府在二审庭审中亦认可涉诉建筑物为400多平方米。因此，李桥镇政府认定涉案违法建设的面积为1600平方米的主要证据不足，一审法院对此认定正确。关于李桥镇政府作出被诉《限期拆除决定书》的程序问题，李桥镇政府作出被诉《限期拆除决定书》之前，按照法定程序对涉案建筑履行现场检查、勘验，向金瑞章进行详细调查，告知金瑞章依法享有陈述、申辩的权利；之后，将被诉《限期拆除决定书》依法送达给了金瑞章。因此，李桥镇政府的执法程序并无不当。综上，金瑞章的上诉请求不成立，本院不予支持，一审法院的判决应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人金瑞章负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 张 慧审 判 员 胡兰芳二〇一九年十二月二十日法官助理 孙森森书 记 员 张 怡