湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1969号上诉人（一审原告）新化县西河镇滑石村第七村民小组。负责人陈凤姣，组长。委托诉讼代理人龚建，湖南同才律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新化县人民政府，住所地新化县上渡街道科苑路。法定代表人左志锋，县长。委托诉讼代理人陈怀军，新化县司法局工作人员。委托诉讼代理人黄东华，新化县林业局工作人员。一审第三人新化县西河镇滑石村第五村民小组。负责人周充满，组长。一审第三人新化县西河镇滑石村第六村民小组。负责人周宗云，组长。一审第三人新化县西河镇滑石村第十五村民小组。负责人周小勇，组长。以上三村民小组共同委托诉讼代理人肖先龙，新化县泰和法律服务所法律工作者。上诉人新化县西河镇滑石村第七村民小组（以下简称滑石村七组）因与被上诉人新化县人民政府及一审第三人新化县西河镇滑石村第五、六、十五村民小组林业行政登记一案，不服湖南省娄底市中级人民法院(2019)湘13行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。娄底市中级人民法院一审查明，本案诉争的（2010）林证字第Ｂ431004403053号林权证上的林地“石板山”、“掌家坡”、“余耳冲”1962年四固定时属于滑石村七组所有。1968年该组所在的滑石大队将诉争的林地抽调组建林场和茶场、园艺场，1984年“林业三定”的时候登记在原××滑石××滑石大队名下。1984年上半年西河镇人民政府组建，滑石村七组由新化县滑石乡滑石村七组变更为新化县西河镇矿山村一组。同年12月，湖南省新化水泥厂修筑沙岩矿公路，征用新化县西河镇滑石村羊婆冲槽和石板山地段。从征地开始，滑石村七组与第三人之间对被征用地的山权、林权产生争执。新化县人民政府于1986年8月6日作出了新政发（1986）89号文件，由于各方面的原因，该文件没有得到落实，纠纷未得到解决。1988年5月9日，各方达成《滑石村五、六、十五组、西河镇矿山村一组山林权属纠纷调处协议》，同年10月30日新化县人民政府向其下辖的原滑石乡、西河镇人民政府发出了关于同意按《滑石村五、六、十五组、西河镇矿山村一组山林权属纠纷调处协议》执行的通知（新政发（1988）153号）。1988年原滑石大队组建林场和茶场、园艺场解散，滑石大队将争议地划归了第三人。后滑石乡并入西河镇人民政府。2016年5月因建制村合并，滑石村七组由新化县西河镇矿山村一组变更为现在的新化县西河镇滑石村第七村民小组，第三人由新化县滑石乡滑石村五、六、十五组变更为现在的新化县西河镇滑石村第五村民小组、第六村民小组、第十五村民小组。从1988年开始到现在，本案诉争的林地一直由第三人管理并享受收益。2010年，新化县人民政府为第三人颁发了（2010）林证字第Ｂ431004403053号林权证，明确林地所有权人为第三人。2012年滑石村七组向林业部门提出林权争议，林业部门未作处理。2017年6月20日，滑石村七组又向有关政府申请调处将胡家山、羊牯冲派、石板山、蒋家派等300亩林地归还其所有的纠纷，新化县山林纠纷××办公室于2018年1月5日立案受理了申请。之后，滑石村七组通过向新化县林业局查询，才得知新化县人民政府将滑石村茶场林地的林权登记在第三人名下，并为其颁发了证号为Ｂ431004403053林权证。滑石村七组认为上述林权应归其所有，2018年8月13日，由组长陈凤姣主持召开全组户主会议，讨论对Ｂ431004403053号、Ｂ431004403054号两本林权证进行诉讼，并于2018年10月8日提起本案诉讼，请求撤销（2010）林证字第Ｂ431004403053号林权证。娄底市中级人民法院一审认为，《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定，林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。第十条规定，登记机关对依据受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木、林地所在地进行公告。公告期为30天。第十一条规定，对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。本案中，第三人就“石板山”、“掌家坡”、“余耳冲”林地向新化县人民政府申请登记发证时，未提交负责人的身份证明、所登记的负责人的身份信息与实际负责人的身份信息不符，现场核实表、林权勘查外出调查表无现场勘查人员签字，申请登记的林木和林地权属证明文件不明确具体，新化县人民政府受理后，没有严格进行审核，也未在林地所在地进行公告的情况下，为第三人颁发B431004403053号林权证，违反了上述法规的相关规定，故其作出的该行政行为程序违法。本案林权证所涉林地“石板山”、“掌家坡”、“余耳冲”，虽然1962年四固定时属于滑石村七组所有，但1968年一平二调给了原滑石大队组建林场和园艺场，1984年林业三定时已登记在滑石大队名下，1988年林场和园艺场解散时因区划建制调整，滑石村七组已经不再是原滑石大队的集体经济组织，原滑石大队将该林地划归给第三人并无不当。且1988年5月9日，新化县人民政府组织各方达成了《滑石村五、六、十五组、西河镇矿山村一组山林权属纠纷调处协议》，第三人自1988年至目前一直在对争议林地管理使用是客观事实。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。因此，本案林权证所涉林地“石板山”、“掌家坡”、“余耳冲”依法应属第三人集体所有，新化县人民政府颁证行为虽然程序上存在违法，但并未对滑石村七组的权利产生实际影响，故可不予撤销被诉行政行为，继续保留其效力。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项之规定，判决确认新化县人民政府为第三人颁发的B431004403053号林权证程序违法，驳回滑石村七组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由新化县人民政府承担。上诉人滑石村七组不服一审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，违反集体土地权属纠纷应当申请人民政府先行处理的法律规定，审理超出本案行政诉讼受案范围，错误适用法律，严重侵犯上诉人的合法权益。请求撤销一审判决，撤销被上诉人（2010）林证字第B431004403053号林权证。被上诉人新化县人民政府答辩称，滑石村七组与诉争地没有利害关系，颁证符合当时的法律规定，起诉超过了起诉期限，请求驳回上诉。一审第三人新化县西河镇滑石村第五、六、十五村民小组陈述意见称，争议地属于第三人所有，新化县政府颁发林权证合法有效，一审法院受理并作出判决是合法的，请求驳回上诉，维持原判。一审经过质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审经审查认为，一审认定本案诉争地“1984年‘林业三定’的时候登记在原××滑石××滑石大队名下”，及“1988年原滑石大队组建林场和茶场、园艺场解散，滑石大队将争议地划归了第三人”，这一事实在一审随案移送的证据中没有证据支持，二审不予认定。二审对一审认定的其他事实予以确认。本院认为：第一，新化县政府颁发林权证的行为严重违法。首先，对不符合发证条件的申请予以核发林权证。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”。本案中，权属争议一直存在。自1984年12月，滑石村七组与第三人之间就已经产生权属争议。新化县人民政府1986年新政发（1986）89号文件，没有得到落实，纠纷未得到解决。1988年达成《滑石村五、六、十五组、西河镇矿山村一组山林权属纠纷调处协议》，新化县人民政府同年10月新政发（1988）153号文件同意该协议执行。但该协议涉及的范围是羊婆冲槽和石板山，并未明确涉及到“掌家坡”、“余耳冲”。1991年10月滑石村七组再次在新化县山林纠纷××办公室进行山林纠纷调处登记，新化县政府未作处理。2017年6月滑石村七组再次呈送调处报告，2018年1月新化县山林纠纷××办公室立案，现仍未作出处理结果。新化县政府为第三人颁发涉案林权证的时间是2010年，可见，在颁证前后，权属争议均存在，这一情形明显不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第（三）项“无权属争议”的规定。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十二条第一款“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记”。新化县政府予以登记发证，明显违反法律法规的规定。其次，发证程序严重违法。新化县人民政府登记发证时，申请人未提交负责人的身份证明、所登记的负责人的身份信息与实际负责人的身份信息不符，现场核实表、林权勘查外出调查表无现场勘查人员签字，不符合《林木和林地权属登记管理办法》第五条的规定，新化县人民政府未进行严格审查即予以发证，违反法定程序。第二，一审处理结果不当。新化县人民政府登记发证行为违法，一审判决没有对此予以撤销，而是确认其违法，保留了发证的效力。事实上，在权属争议未解决之前，通过司法确认登记行为的效力，必然会影响行政机关的权属处理结果。而且，本案的案由是林业行政登记。被诉的行政行为是新化县人民政府颁发（2010）林证字第B431004403053号林权证的行为。在审查中应当把握好登记发证行为和林业确权行为的区别。对权属争议作出权属处理是行政机关的法定职责，一审判决在行政机关未作出权属处理决定的情况下，直接认定了争议地的权属归属不当，应予纠正。综上，新化县人民政府颁发林权证的行为违法，应予撤销，一审判决部分事实认定不当，适用法律不当，应予纠正。上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第三款，第七十条（三）项的规定，判决如下：一、撤销湖南省娄底市中级人民法院(2019)湘13行初56号行政判决；二、撤销新化县人民政府颁发的（2010）林证字第B431004403053号林权证。二审案件受理费50元，由被上诉人新化县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年十二月十二日法官助理刘柯岑书记员袁璇