四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川13行终215号 上诉人（原审原告）罗芙蓉，女，1981年10月21日出生，汉族，住址四川省南充市顺庆区。 委托代理人谭玲，四川智典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市顺庆区人民政府西山街道办事处，住所地四川省南充市顺庆区桂花路二段。 负责人唐馨蕾，主任。 委托代理人蒋福龙，该办事处工作人员。 委托代理人田娟，四川川乾律师事务所律师。 原审第三人贾科，男，1981年12月9日出生，汉族，住址四川省南充市顺庆区。 委托代理人任加荣，四川首力律师事务所律师。 上诉人罗芙蓉因与被上诉人南充市顺庆区人民政府西山街道办事处（以下简称西山街道办）行政协议一案，不服四川省南充市高坪区人民法院(2019)川1303行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审认定，2004年2月26日，贾科以农业人口三人（贾科、罗芙蓉、预计一人）向国土部门申请宅基地面积建房。国土部门经调查核实，因贾科已随父母享受了宅基地使用权，批准了两人（罗芙蓉、预计一人），同意贾科在其父亲贾贵祥住房西侧占非耕地50㎡修建农房。2004年12月15日，贾科作为户主代表全家取得了证书编号为新建集用（2004）字第002277号的《集体土地使用证》。根据该证记载，土地使用者贾科，座落新建镇兵马堂村五社，地号：新-5-5-97，使用权面积伍拾平方米。原告罗芙蓉与第三人贾科于2004年1月19日登记结婚，于2005年10月28日离婚，离婚协议书载明“男方分得财产：房屋一幢一楼一顶砖混结构，使用建筑面积为60平方米，本房座落于新建镇兵马堂村五组。女方另外给男方人民币壹万元整。”2005年11月10日，贾科取得南房权证南监字第××号《房屋所有权证》，该证记载，房屋所有权人贾科，房屋坐落顺庆区，混合结构，房屋总层数2，建筑面积108平方米。 为实施西山街道兵马堂社区洋人湾地质隐患区域房屋应急危拆除工作，2016年8月30日，南充市顺庆区人民政府将《南充市顺庆区人民政府关于对西山街道兵马堂社区洋人湾地质隐患区域房屋实施应急排危拆除的决定》予以公告。2016年11月1日，西山街道办与贾科签订了《南充市西山街道兵马堂社区地质灾害整治及棚户区改造房屋拆除货币补偿协议书》，对位于兵马堂社区5组房屋产权证号00××90的房屋给予合计510836元的补偿款。罗芙蓉认为西山街道办与贾科订立的拆迁补偿协议中所涉及的被拆迁房屋有一部分属于其所有，贾科无权处理为由，故提起本案诉讼。 原审认为，房屋拆迁补偿协议具有行政法上的权利义务内容，该协议作为行政协议，既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，审查该协议是否存在确认无效的情形，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，西山街道办与贾科订立协议，罗芙蓉主张该协议无效，应证明该协议符合确认无效的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”贾科与西山街道办签订拆迁补偿协议，对位于新建镇兵马堂村5组被拆迁房屋的拆迁补偿事宜进行约定，在案证据不能证明拆迁补偿协议符合上述无效情形。根据物权公示原则，物权的设立、变更、消灭均应依法登记，罗芙蓉与贾科协议离婚时明确约定涉案房屋归贾科所有，被拆迁房屋的集体土地使用权和房屋所有权均登记在贾科名下，西山街道办与贾科签订拆迁补偿协议并无不当。因此，罗芙蓉关于确认被告西山街道办与第三人贾科签订的《房屋拆除货币补偿协议书》无效的诉讼请求，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决：驳回原告罗芙蓉的诉讼请求。 上诉人罗芙蓉上诉称，一审适用法律错误。一审在认定被上诉人与原审第三人签订《房屋拆除货币补偿协议书》是否无效时，选择适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的规定，本案应适用合同法第五十一条“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”的规定。 上诉人于2005年与原审第三人办理了户籍分户手续，根据相关政策规定，拆迁时应当按照产权户进行安置。虽然上诉人与被上诉人离婚时对房屋进行了分割，但并未放弃其宅基地权利，宅基地权利是基于上诉人集体经济组织成员身份获得的，上诉人通过其自身行为表示不愿意放弃成员身份及宅基地权利，而拆迁安置补偿既包括地上附着房屋的补偿，又包括宅基地权利的补偿，贾科的宅基地权利未依附在诉争的房屋上，故贾科仅有权对地上附着房屋进行处分，不能处分上诉人的宅基地权利。而被上诉人在与原审第三人签订拆迁协议时未通知上诉人到场，未征求上诉人的处分意见，原审第三人径行处分的行为属于无权处分，上诉人对其无权处分的行为坚决不予追认，未经追认也未取得处分权的合同当然无效。 综上，请求依法撤销南充市高坪区人民法院(2019)川1303行初60号行政判决，依法改判被上诉人与原审第三人签订的《房屋拆除货币补偿协议书》无效或发回重审。 被上诉人西山街道办辩称，安置补偿的对象是以房屋产权为一户，贾科是户主，也是其女儿的法定代理人，其代表家庭成员与拆迁单位签订的协议是合法有效的。上诉人的宅基地是其与贾科离婚时自行处分的，即使是因误解造成的，也是另一法律关系。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人贾科述称，一审判决事实清楚，适用法律正确，应该维持。本案所争议的安置补偿，是否包含上诉人的宅基地的问题，在2004年上诉人与贾科离婚时，上诉人就已经处分了，当然现在所有的补偿款应该是贾科所有。拆迁单位审查了贾科所有的合法手续，签订了协议，是完全合法的。上诉人的上诉主张不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 本院二审查明事实与一审查明事实一致，依法予以确认。 上述事实，有征收公告、鉴定报告、评估报告、应急排危拆除补偿方案、户口簿、建房申请、建房用地呈报表、居民建房用地公示、村民建房占地的批复、集体土地使用证、离婚协议书、房屋产权证、现场勘丈登记表、土地、规划、产权手续面积认定表、房屋拆除货币补偿协议书、货币补偿费用发放表、打款申请书、银行结算账户付款凭证等证据予以佐证。 本院认为，关于被诉行政协议是否应确认为无效的问题，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，人民法院确认行政行为无效的法定条件是行政机关无行政主体资格以及在实施行政行为的过程中具有重大且明显违法的情形。首先,西山街道办作为西山街道兵马堂社区洋人湾地质隐患区域房屋实施应急排危拆除项目的实施单位，有权与被拆除房屋所有权人签订拆除补偿协议。其次，由于罗芙蓉与贾科离婚时，明确约定案涉房屋归贾科所有，且该房屋的集体土地使用证和房屋所有权证均登记在贾科名下，西山街道办据此与贾科签订补偿协议并无不当。同时，由于行政协议兼具行政性和合同性的特点，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，该协议的签订是双方当事人的真实意思表示，协议的内容符合相关法律法规和政策的规定，上诉人也无证据证明被诉协议具有上述法律规定应确认无效的情形。上诉人关于其离婚时未放弃宅基地使用权，原审第三人贾科无权对其享有的宅基地进行处分的上诉主张，根据“地随房产”、“房地一体”的原则，罗芙蓉与贾科离婚时对房屋权利的处分，应包含了房屋和宅基地，而不仅仅是对房屋的处分。故上诉人的上诉主张，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人罗芙蓉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 任雅莉 审 判 员 庄 娟 审 判 员 石 炜 二〇一九年十二月十二日 法官助理 刘 伟 书 记 员 刘 唯