河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3572号上诉人（一审原告）爱创创业孵化器有限公司，住所地河南自贸试验区郑州片区（郑东）东风南路创业路绿地之窗景峰座21楼215室。法定代表人方泽宇，董事长。委托代理人马豫国，上海市协力（郑州）律师事务所律师。委托代理人郭一锐，上海市协力（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会，住所地郑州市郑东新区商务外环路22号。法定代表人王鹏，主任。委托代理人林同昌,该单位工作人员。委托代理人高晓星，河南仟问律师事务所律师。上诉人爱创创业孵化器有限公司（以下简称爱创公司）因诉被上诉人郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）履行行政协议纠纷一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初339号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。爱创公司的委托代理人马豫国、郭一锐，郑东新区管委会的委托代理人林同昌、高晓星到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，2015年10月15日，为促进郑东新区众创空间发展，郑东新区管委会（甲方）与原告爱创公司（乙方）签订《项目进区协议》，其中“二、责任与义务”部分，第一条第（二）项约定：甲方负责为乙方在郑东新区提供1500平方米的办公用房，含基础装修，每年年终考核合格后给予当年租金等额奖励，奖励不超过三年。该部分第二条“乙方责任与义务”约定：“（1）乙方的众创空间主要包括一处全球路演中心，一处爱创咖啡，一处爱创工场（包含1个大型会议室、2个小型会议室、300个工位），一处爱创商学院。（2）乙方的众创空间运营后，入驻项目和团队80个，2016年-2018年每年毕业企业20家，每年培育年产值1000万的企业3-4家，培育新三板上市企业1家，到2018年累计培育年产值1000万的企业10家，培育新三板上市企业3家。”2017年4月5日，爱创公司收到郑东新区管委会支付的“2016年企业入区房补贴”1234381元。因认为郑东新区管委会未按照约定支付2017年、2018年租金等额奖励，爱创公司遂提起本案行政诉讼，请求判令郑东新区管委会履行上述《项目进区协议》，向爱创公司支付2017年等额房租补贴1794600元，2018年等额房租补贴2590953.86元。郑州市中级人民法院一审认为，行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法律职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利、义务内容的协议。行政协议与民事合同有不同之处，也有相同之处。民事合同的合同自由、诚实信用等基本原则依然是行政协议需要遵守的基本原则；而行政协议与民事合同最大的不同在于目的不同。行政协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标，是为了实现公法上的目的。具体到本案,爱创公司与郑东新区管委会签订的《项目进区协议》对双方的责任、义务进行了明确的约定，约定甲方在“乙方年终考核合格后给予当年租金等额奖励”；并在“乙方责任与义务”中对爱创公司应当完成的运营性指标作了详尽的约定。爱创公司与郑东新区管委会双方对于乙方完成协议约定的“责任和义务”是否是其可享受“当年等额租金奖励”的考核条件有争议。从该行政协议订立的目的看，是为了“促进郑东新区众创空间发展，营造科技创新企业孵化成长的良好环境”，是行政机关为了解决创新型企业创业初期面临的融资困难等困境，推动、支持创新型企业的发展而采取的优惠性政策；进区企业享受行政机关优惠政策的前提是要为区域的经济发展做出贡献，协议约定的“乙方责任与义务”应是爱创公司享受“当年等额租金奖励”的考核条件，符合行政协议订立的目的。同时，诚实信用原则实质上是指当事人应当诚实信用，以善意的方式履行其义务，不得滥用权利及规避法律或协议的义务。爱创公司在协议对其“责任与义务”有明确约定的情况下，主张以约定以外的其他标准衡量其是否履行了协议义务，是否应享受协议约定的优惠政策，缺乏相应的证据支持，也不符合诚实信用原则。故，无论是从该行政协议的订立目的，还是从诚实信用原则分析，本协议中双方互负协议义务，且履行义务实质上具有先后顺序，乙方完成其“责任与义务”中约定的运营性指标是其享受“当年租金等额奖励”的先行条件。本案中，爱创公司虽主张被告未对其当年运营情况进行考核，但双方对于爱创公司在2017年、2018年未能按照协议约定完成当年运营性指标均无异议。在此情况下，爱创公司诉请郑东新区管委会向其支付2017年、2018年租金等额奖励，没有事实根据和法律依据，依法不予支持。郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初339号行政判决：驳回爱创创业孵化器有限公司的诉讼请求。上诉人爱创公司不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审法院认定事实不清。爱创公司与郑东新区管委会所签订《项目进区协议》对于支付租金奖励的前提条件的约定是清晰、具体、明确的，即“年终考核合格”。2017年年度考核完成后，郑东新区管委会公布爱创公司为合格的一级众创空间，但却未支付相关补贴，导致协议约定的运营性指标不能足额完成。2018年年度考核完成后，郑东新区管委会再次拒不公布考核结果，导致爱创公司仍无法获得补贴资金。郑东新区管委会拒不履行上述行政协议，拒不支付补贴租金，违反诚实信用原则。（二）郑东新区管委会发布的[2016]220号《郑东新区管委会关于印发郑东新区众创空间管理办法》已经明确公布了郑东新区众创空间的考核管理流程。实际上，郑东新区管委会每年都对爱创公司进行了考核，且2017年的考核结果也进行了公示，显示爱创公司为考核合格。一审法院错误将完成“乙方责任与义务”作为享受当年等额租金奖励的考核条件，没有事实和法律依据。请求二审法院撤销一审行政判决，依法改判或将本案发回重审。被上诉人郑东新区管委会答辩称：（一）一审法院认定事实清楚，适用法律正确。涉案协议兼具行政性和合同性，双方应遵守民事法律规范的规定。按照权利义务相统一的原则，爱创公司应履行完成约定的运营型指标才有获得当年等额租金的奖励，且给予租金奖励不是爱创公司履行义务的前提条件。（二）爱创公司违约在先，其三年期间均未完成协议约定的考核标准的运营型指标任务。《项目进区协议》与其所主张的郑东新区众创空间考核标准不同。爱创公司在郑东新区众创空间考核中评定为一级，并不能代表《项目进区协议》约定的年终考核就是合格，且郑东新区管委会在众创空间考核等级评定中给予了爱创公司奖励。故郑东新区管委会有权依据合同法和行政法律的相关规定，拒绝爱创公司相应的奖励请求。请求二审法院驳回爱创公司的上诉，维持一审行政判决。本院二审经审理查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为，爱创公司与郑东新区管委会于2015年10月15日签订《项目进区协议》，协议约定：“郑东新区管委会负责为爱创公司在郑东新区提供1500平方米的办公用房，含基础装修，每年年终考核合格后给予当年租金等额奖励，奖励不超过三年。……”根据上述协议约定的条件，爱创公司需要每年年终考核合格后，郑东新区管委会才给予当年租金等额奖励。爱创公司主张2017年、2018年，按照《郑东新区管委会关于印发郑东新区众创空间管理办法》中的规定，郑东新区管委会对爱创公司进行了考核，且2017年的考核结果也进行了公示，显示爱创公司为考核合格，已经达到给予当年租金等额奖励的条件，郑东新区管委会应当按照《项目进区协议》的约定支付房租补贴。经查明，爱创公司与郑东新区管委会签订《项目进区协议》的时间为2015年10月15日，《郑东新区管委会关于印发郑东新区众创空间管理办法》的出台为2016年11月15日。在双方未就考核标准另行约定的情况下，不能把上述2016年制定的管理办法中“考核合格”标准用于2015年签订的《项目进区协议》中的“年终考核合格”。关于爱创公司于2017年、2018年是否“年终考核合格”应结合《项目进区协议》中约定的乙方（爱创公司）责任和义务进行认定。而爱创公司也明显认可当年运营性指标没有足额完成，郑东新区管委会也未给予爱创公司《项目进区协议》中约定“年终考核合格”的认定。故爱创公司请求郑东新区管委会支付2017年、2018年租金等额奖励无事实依据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人爱创创业孵化器有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  姜立恒审判员  卢 瑜二〇一九年十二月二十三日书记员  范明典