湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂11行终133号上诉人（原审原告）肖东升，男，1970年11月26日出生，汉族，湖北省罗田县人，住湖北省罗田县。委托代理人肖祝飞，湖北巴源律师事务所律师，执业证号：14211200910349393。代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）罗田县自然资源和规划局，住所地：湖北省罗田县凤山镇义水北路东146号。统一社会信用代码：114211230112732743。法定代表人宋涤尘，局长。委托代理人叶世格，湖北神宇律师事务所律师，执业证号：14211200810469877。代理权限为特别授权。原审第三人匡卫朝，男，1966年9月21日出生，汉族，湖北省罗田县人，住罗田县。委托代理人张俊武，湖北巴源律师事务所律师，执业证号：14211201210735697。代理权限为一般代理。原审第三人湖北欣旺房地产开发有限公司，住所地：湖北省罗田县九资河镇韩婆岭村九组。统一社会信用代码:91421123MA48BQOJ81。法定代表人匡卫朝，董事长。上诉人肖东升因行政协议一案，不服浠水县人民法院（2019）鄂1125行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人肖东升的委托代理人肖祝飞，被上诉人罗田县自然资源和规划局副局长张德志及委托代理人叶世格，原审第三人匡卫朝及委托代理人张俊武，原审第三人湖北欣旺房地产开发有限公司的法定代表人匡卫朝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2016年7月20日，肖东升、匡卫朝以自然人身份在罗田县公共资源交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，联合竞得罗田县九资河镇变电站西侧面积为8881.9㎡的1-02号地块的国有建设用地使用权。该地块挂牌文件出让须知中第十条第二项为“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。我局可以根据挂牌结果与竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》，在竞得人按约定完成新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》”。2016年7月28日，肖东升、匡卫朝与原罗田县国土资源局签订合同编号为鄂HG（LT）-20160546的国有建设用地使用权出让合同，取得该地块的国有建设用地使用权。2016年9月29日，肖东升、匡卫朝共同出资设立了湖北欣旺房地产开发有限公司（以下简称欣旺房地产公司），在工商行政部门登记注册，肖东升、匡卫朝为该公司的股东，匡卫朝为法定代表人。2017年7月29日，欣旺房地产公司向原罗田县国土资源局提交申请书，申请将上述1-02号地块的权利人变更登记为欣旺房地产公司，并办理相关手续，肖东升、匡卫朝均知晓。2017年8月8日，欣旺房地产公司与原罗田县国土资源局签订合同编号为鄂HG（LT）-20170049的国有建设用地使用权出让合同，并加盖“变更”印章，同时收回鄂HG（LT）-20160546的国有建设用地使用权出让合同，并加盖“注销作废”印章。肖东升认为原罗田县国土资源局滥用职权，在没有法律依据的情况下，与欣旺房地产公司重新签订国有建设用地使用权出让合同侵犯了其合法权益，遂诉至原审法院，请求判如所请。另查明，因罗田县机构改革，原罗田县国土资源局不再保留，其职权由新组建的罗田县自然资源和规划局承继。原审认为，为实现公共利益或者行政管理目标，国土资源管理部门有权在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，肖东升、匡卫朝在联合竞得罗田县九资河镇变电站西侧1-02号地块的国有建设用地使用权过程中，理应知悉该地块挂牌文件出让须知中第十条第二项有关签订国有建设用地使用权出让合同变更协议的相关内容，且在成交确认后，按照挂牌文件完成签订合同、注册公司、签订变更合同等程序。鄂HG（LT）-20170049号国有建设用地使用权出让合同是依照双方协议约定签订的变更合同，不是土地登记转移协议，该合同签订程序合法，合同内容没有《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国合同法》规定的无效情形。故，肖东升请求确认鄂HG（LT）-20170049号国有建设用地使用权出让合同无效的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回肖东升的诉讼请求。肖东升上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，发回重审或改判。理由是：案涉土地系肖东升于2016年7月20日竞得，并与罗田县自然资源和规划局签订了编号为20160546号土地出让合同。2017年8月8日，该局在没有肖东升申请的情形下，违规与欣旺房地产公司就该宗土地签订国有建设用地使用权出让合同（编号20170049号），并将该宗土地使用权登记在欣旺房地产公司名下，属滥用职权，所签订的使用权出让合同应属无效。罗田县自然资源和规划局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回肖东升的上诉，维持原判。匡卫朝述称，同意肖东升的上诉意见。欣旺房地产公司述称，同意肖东升的上诉意见。肖东升、罗田县自然资源和规划局向原审提交的证据均随卷移送本院。匡卫朝、欣旺房地产公司未向原审提交证据。原审对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。二审中，各方当事人均未提交新的证据。本院经审理查明的事实与原审无异。本院另查明，原审庭审中，审判长问匡卫朝“被告（罗田县自然资源和规划局）向法庭提交将诉争地块变更登记到欣旺房地产公司名下的申请，是否与原件一致；由谁经办提交的；提交该申请的目的是什么；办理权利转移，原告（肖东升）是否知情；争议土地现状如何”匡卫朝答“与原件一致，是由我提交的。当时办公司，为了便利房地产开发而申请变更的。办理权利转移，原告（肖东升）是知道的。争议土地专卖给他人，已建设了私房，但土地目前还是登记在公司名下”。本院认为，本案系肖东升以罗田县自然资源和规划局滥用职权与欣旺房地产公司签订《国有建设用地使用权出让合同》为由，而请求确认该合同无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。原审认定罗田县自然资源和规划局在其职权范围内，有权与公民、法人或者其他组织协商订立行政协议，本院予以确认。案涉土地系肖东升、匡卫朝联合竞得，双方签订联合竞买协议书并约定：“指定匡卫朝代表联合竞买体参与挂牌出让活动并签署成交确认书，竞得该宗地块后我们指定匡卫朝与贵局签订国有建设用地使用权出让合同”。肖东升、匡卫朝签名认可，于2016年7月18日将该协议书交原罗田县国土资源局收执。后肖东升、匡卫朝共同出资设立欣旺房地产公司，匡卫朝担任该公司法定代表人，肖东升为股东。欣旺房地产公司于2017年7月29日向原罗田县国土资源局提出“申请将出让合同权利人名称变更到公司名下，并办理相关手续”，该公司加盖公章。欣旺房地产公司与原罗田县国土资源局于2017年8月8日签订被诉协议，双方已按协议约定全部履行完毕，且原罗田县国土资源局于2018年5月24日向欣旺房地产公司作出建设用地批准书，匡卫朝签收。另，该公司法定代表人匡卫朝证明肖东升知道办理相关权利转移，而肖东升并未提供证据证实签订合同系违反其真实意思表示。故，肖东升主张原罗田县国土资源局系违规签订被诉行政协议的上诉理由，本院不予采纳。原审判决驳回肖东升的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人肖东升负担。本判决为终审判决。审判长 陈 军审判员 梅 阳审判员 王爱国二〇一九年十二月二十七日法官助理徐云书记员陈耕