四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终790号 上诉人（原审原告）徐仕琼，女，汉族，住四川省成都市温江区。 被上诉人(原审被告)四川省自然资源厅。住所地：四川省成都市百卉路4号。 法定代表人孙建军，厅长。 委托代理人姜璟俊，北京德恒（成都）律师事务所律师。 委托代理人黄琼瑶，北京德恒（成都）律师事务所律师。 上诉人徐仕琼因诉被上诉人四川省自然资源厅（原四川省国土资源厅，以下简称省国土厅）行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明，2017年5月15日，原告徐仕琼以邮寄的方式向成都市国土资源局(以下简称市国土局)提交政府信息公开申请，申请公开“温江区政府向成都市人民上报五福三组与凤凰八组：1998年至2017年向成都市人民政府上报的基本农田总面积和非耕地的总面积的政府信息”。2017年5月23日，市国土局作出成国土资信〔2017〕187号《政府信息公开申请办理告知书》（以下简称187号告知书）。徐仕琼不服187号告知书，于2017年6月5日向被告省国土厅申请行政复议，省国土厅于2017年9月13日作出川国土资复[2017]104号《行政复议决定书》（以下简称104号复议决定），撤销187号告知书，责令市国土局重新作出政府信息公开答复。市国土局履行104号复议决定，于2017年10月11日重新作出成国土资信〔2017〕618号《政府信息公开申请办理告知书》（以下简称618号告知书），其主要内容为：徐仕琼申请事项可能产生多种理解，“基本农田总面积”“非耕地的总面积”可能涉及基于变更调查工作产生的相关数据，也可能是报征卷宗中涉及基本农田或非耕地的相关数据，“成都市人民”是指“成都市人民政府”还是泛指“成都市广大人民群众”并不清楚，建议徐仕琼补充明确申请公开的具体内容。徐仕琼不服618号告知书，于2017年12月5日向省国土厅申请行政复议。2017年12月7日，省国土厅收到申请后，于2017年12月13日向徐仕琼作出川国土资复〔2017〕154号《补正行政复议申请通知书》，并于2017年12月13日邮寄予徐仕琼。2017年12月25日徐仕琼将补交材料邮寄予省国土厅，2017年12月27日省国土厅收到补交材料并依法受理徐仕琼行政复议申请。2018年1月4日，省国土厅向市国土局发送了川国土资复〔2017〕154号《行政复议答复通知书》。2018年1月12日，市国土局提交了《被申请人行政复议答复书》及相关证据等材料。省国土厅对市国土局提交的书面答复意见及相关证据等材料进行审查后，于2018年2月1日作出川国土资复[2017]154号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称154号驳回决定），认为618号告知书系告知徐仕琼对其申请公开的事项进行补充、明确，属于程序性告知，对徐仕琼的实体权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围，遂决定驳回徐仕琼的行政复议申请，并于同日邮寄予徐仕琼。 以上事实有政府信息公开申请表、187号告知书、104号复议决定、618号告知书、行政复议申请书及邮寄清单、《补正行政复议申请通知书》、原告补正材料及邮寄清单、行政复议受理审批表、《行政复议答复通知书》及邮寄清单、《被申请人行政复议答复书》及附件、154号驳回决定、邮寄清单以及当事人的庭审陈述等证据为证。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告省国土厅对原告徐仕琼提出的行政复议申请具有复议审查的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，省国土厅于2017年12月7日收到徐仕琼的行政复议申请后，于同月13日向徐仕琼作出川国土资复〔2017〕154号《补正行政复议申请通知书》，并在同月27日收到徐仕琼补交材料后依法受理其行政复议申请，2018年1月4日，省国土厅向市国土局发送川国土资复〔2017〕154号《行政复议答复通知书》。省国土厅在对双方提交的材料进行审查后，于2018年2月1日作出154号驳回决定，并于同日向徐仕琼邮寄送达。省国土厅作出行政复议决定程序合法。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政机关受理行政复议申请的条件之一是申请人提出的申请事项属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，徐仕琼申请行政复议的事项为撤销市国土局作出的618号告知书，责令市国土局重新作出行政行为。而618号告知书的主要内容是市国土局认为徐仕琼申请公开事项可能产生多种理解，“基本农田总面积”“非耕地的总面积”可能涉及基于变更调查工作产生的相关数据，也可能是报征卷宗中涉及基本农田或非耕地的相关数据，“成都市人民”是指“成都市人民政府”还是泛指“成都市广大人民群众”并不清楚，建议徐仕琼补充明确申请公开的具体内容。上述内容表明，市国土局并未对徐仕琼所提政府信息公开申请作出实质答复，即并未对相关信息是否存在、是否属于公开范围或获取途径等事项进行处理。故618号告知书在本质上属于市国土局作出最终答复前的过程性、阶段性行为，未对徐仕琼申请获取政府信息的实体权利产生实际影响。省国土厅以徐仕琼的复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理范围为由，作出154号驳回决定并无不当。原告徐仕琼的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告徐仕琼的诉讼请求;一审案件受理费50元，由原告徐仕琼负担。 上诉人徐仕琼上诉称，市国土局于2017年10月11日作出的618号告知书违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条、第六条的规定；省国土厅拒不认定市国土局618号告知书违法的事实，作出154号驳回决定，亦违反了《中华人民共和国行政复议法》第四条的规定；原审判决认定事实和适用法律错误，驳回徐仕琼的诉讼请求显失公正。请求撤销四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初126号行政判决，将本案依法发回重审。 被上诉人省国土厅答辩称,省国土厅作出的154号驳回决定程序合法；市国土局作出的618号告知书目的在于更准确地提供徐仕琼所需政府信息,其内容属于程序性告知,未对徐仕琼新设定权利义务,对徐仕琼的合法权益不产生实际影响,徐仕琼的复议请求不属于行政复议受理范围,省国土厅作出154号驳回决定，认定事实清楚，证据确凿，依据正确，内容合法；一审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。请求依法驳回徐仕琼的上诉请求。 上诉人徐仕琼及被上诉人省国土厅在一审中提交的证据已随案移送本院。一审庭审笔录记载了各方当事人对提供证据的质证情况，一审法院对证据的认定本院予以确认。 二审期间，上诉人徐仕琼及被上诉人省国土厅均未提交新证据。 本院审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审判决认定的徐仕琼向市国土局申请公开的政府信息内容有误，应为“温江区政府向成都市人民上报五福三组与凤凰八组：1998年至2017年向成都市人民政府上报的基本农田总面积的政府信息。非耕地的总面积的政府信息。” 另查明，2018年11月1日，中共四川省委四川省人民政府以川委发[2018]26号《关于印发〈四川省机构改革方案〉的通知》明确，“组建省自然资源厅。将省国土资源厅的职责，以及省发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，省住房和城乡建设厅的城乡规划管理职责，省水利厅的水资源调查和确权管理职责，省农业厅的草原资源调查和确权登记管理职责，省林业厅的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建省自然资源厅，作为省政府组成部门。不再保留省国土资源厅。” 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益产生影响，是其申请行政复议的必要条件。本案中，上诉人徐仕琼是对市国土局618号告知书向被上诉人省国土厅申请行政复议，省国土厅以市国土局618号告知书内容属于程序性告知行政行为，对徐仕琼的实体权利义务不产生影响，不属行政复议受理范围为由作出154号驳回决定，故，618号告知书是否对徐仕琼的实体权利义务产生实际影响，是否属于行政复议的受案范围，是本案争议的焦点。 2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第二款规定“政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”第二十一条第（四）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：“（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据上述规定，公民、法人或者其他组织申请公开政府信息，应当对申请公开的政府信息的内容进行描述，如信息名称、文号或者相关政府信息具有的特征，目的是便于行政机关进行检索、查询，及时准确查找出申请公开的政府信息。只有在公民、法人或者其他组织对申请公开的政府信息的内容描述不清，行政机关无法进行必要的检索、查询，无法准确对政府信息是否存在进行判断的情形下，才有必要要求申请人对申请公开的政府信息作进一步描述或补正。本案中，徐仕琼提出的公开“温江区政府向成都市人民上报福三组与凤凰八组：1998年至2017年向成都市人民上报的基本农田总面积和非耕地的总面积政府信息”的申请，申请公开的政府信息是温江区政府向成都市人民上报的福三组与凤凰八组1998年至2017年上报的基本农田总面积和非耕地的总面积的政府信息。徐仕琼对申请公开的政府信息特征描述句中虽有“成都市人民”表述不清，但徐仕琼申请公开的政府信息其他内容是清楚的，表述不清的“成都市人民”结合政府信息公开申请表中所提到的温江区政府向“成都市人民”的上报内容看，应该能够判断出“成都市人民”是指成都市人民政府，且市国土局未在作出更改、补充告知的情况下，针对徐仕琼所提该政府信息公开申请，曾于2017年5月23日作出187号告知书，并在187号告知书中已明确“成都市人民”为成都市人民政府，徐仕琼对187号告知书不服，向省国土厅申请行政复议时，也未对申请中的“成都市人民”明确为成都市人民政府提出异议。市国土局完全有进行检索、查询的条件，也有根据检索、查询的结果作出相关政府信息是否存在、是否属于公开范围的审查判断基础。但市国土局作出618号告知书，仍然要求徐仕琼对所提政府信息公开申请中的表述不清内容外的其他内容进行更改、补充，不仅变相对徐仕琼申请政府信息公开提出了法律、法规以外的条件，而且客观上对其便捷、经济地行使政府信息公开申请权造成不利，其行为已对徐仕琼产生了实质影响。省国土厅关于市国土局618号答复属于过程性、阶段性行为，未对徐仕琼申请获取政府信息的实体权利产生实际影响的认定，事实不清，所作驳回徐仕琼行政复议申请的154号驳回决定，适用法律不当。一审判决认定市国土局作出618号告知书属市国土局作出最终答复前的过程性、阶段性行为，未对徐仕琼申请获取政府信息的实体权利产生实际影响，不属行政复议受案范围确有不当，判决驳回徐仕琼的诉讼请求，适用法律不当，依法应予纠正。上诉人徐仕琼的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下： 一、撤销四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初126号行政判决； 二、撤销四川省自然资源厅川国土资复〔2017〕154号《驳回行政复议申请决定书》； 三、责令四川省自然资源厅重新作出复议决定。 一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人四川省自然资源厅负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇一九年十二月五日 书记员 刘军甫