安徽省亳州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）皖16民终3108号 上诉人（原审原告）：马治安，男，1955年6月20日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 上诉人（原审原告）：王玉春，男，1953年5月14日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 上诉人（原审原告）：马守娟，女，1963年2月4日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 上诉人（原审原告）：王玉民，男，1950年8月12日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 委托诉讼代理人:王标（王玉民之子）,男,1980年11月28日出生，汉族,住安徽省亳州经济开发区。 上诉人（原审原告）：瞿金伟，男，1972年10月3日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 五上诉人共同的委托诉讼代理人：王志涛，北京京师（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：亳州市谯城区九阳初级中学，住所地安徽省亳州经济开发区十九里镇十九里集南。 法定代表人：方颖，该校校长。 委托诉讼代理人：周纪闽，安徽永恒律师事务所律师。 原审原告：郑玉山，男，1966年1月26日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 原审第三人：卢先岭，男，1977年4月17日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 原审第三人：卢建辉，男，1982年10月23日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 原审第三人：王春田，男，1944年8月16日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 委托诉讼代理人:陈秀荣（王春田之妻）,女，1943年7月2日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 原审第三人：郑天祥，男，1961年10月6日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 原审第三人：郑来法，男，1962年8月4日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 原审第三人：郑来乐，男，1965年8月14日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 原审第三人：王中正，男，1947年10月20日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 原审第三人：王中山，男，1951年4月14日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 原审第三人：卢先华，男，1941年6月24日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 原审第三人：郑崇志，男，1931年5月4日出生，汉族，住安徽省亳州经济开发区。 上诉人马治安、王玉春、马守娟、王玉民、瞿金伟因与被上诉人亳州市谯城区九阳初级中学（以下简称九阳中学），原审原告郑玉山，原审第三人卢先岭、卢建辉、王春田、郑天祥、郑来法、郑来乐、王中正、王中山、卢先华、郑崇志土地承包经营权出租合同纠纷一案，不服安徽省亳州市谯城区人民法院（2019)皖1602民初160号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人王玉民及其委托诉讼代理人王标，上诉人王玉春以及五上诉人共同的委托诉讼代理人王志涛，被上诉人九阳中学的法定代表人方颖、委托诉讼代理人周纪闽，原审第三人王春田的委托诉讼代理人陈秀荣，原审第三人郑天祥到庭参加诉讼，其他当事人经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 马治安、王玉春、马守娟、王玉民、瞿金伟上诉请求：1.请求撤销原判第二项，改判被上诉人向上诉人返还出租的土地；2.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人并未获得征收补偿,上诉人仍享有涉案土地的权益,被上诉人应当向上诉人返还出租土地。本案中,虽然安徽省人民政府作出(2016)1523号《关于亳州市谯城区2016年第14批次城镇建设用地的批复》,毫州市谯城区人民政府根据该批复作出谯政[2017]20号《关于征收土地的公告》,但上诉人仍对涉案土地享有合法权益,并非一审法院认定的上诉人不再享有合法权益。因为,根据《中华人民共和国土地管理法》等法律规定以及“先补偿、后搬迁”的法律精神,有征收必有补偿,无补偿则无征收,国家必须对被征收人给予及时公平补偿。“先补偿”指的是全部补偿、实际补偿、补偿到位。如果负责征收的行政机关没有支付补偿或者支付了部分补偿费用,不能认为其已经完整履行了自己的义务。本案实际情况是,上诉人至今为止还没有实际获得涉案土地的征收补偿款,上诉人对涉案土地仍享有合法权益,并应该获得公平的征收补偿。征收活动必须坚持先补偿后搬迁的原则,这就意味着,给被征收人的安置补偿未落实前,不得对被征收人实施搬迁行为。上诉人与被上诉人之间《土地租赁合同》被依法解除后,被上诉人亳州市谯城区九阳初级中学应当对涉案土地对上诉人进行返还,且该返还行为仍然是具有实际意义的,在征收部门对上诉人实际落实安置补偿前,上诉人仍对涉案土地享有合法权益,上诉人要求返还土地应当予以支持。二、按照法定程序,若要交出土地,应当由土地行政主管部门作出责令交地决定书,一审法院无权对该事项进行判决。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定,征收中责令交出土地的主管部门是县级以上土地行政主管部门,并非一审法院。现上诉人作为涉案土地的承包人,第一未获得交出土地进行搬迁的前置的安置补偿,第二当地土地行政主管部门也并未责令上诉人进行交地,因此上诉人作为承包人,仍对涉案土地享有合法权益。按照法定程序,在征收过程中,土地行政主管部门应当与农村集体经济组织、被征收农户共同确认土地情况。因此,上诉人作为被征收人,只有在被上诉人返还出租土地、上诉人对土地享有控制权的时候,才有能力确认土地情况。返还土地行为不仅是合同解除后被上诉人应当履行的义务,而且还在当前情况下切实关乎上诉人的应当享有的权利。综上所述,上诉人认为,上诉人并不是在征地批复或者征地公告作出时就完全失去了对于涉案土地的合法权益,在本案的情况下,上诉人至今对涉案土地仍然是享有承包权及相关合法权益,被上诉人应当对上诉人返还出租土地。现上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定,特提出上诉,请贵院依法进行改判。 九阳中学辩称，涉案土地已被安徽省人民政府作出的20161523号关于亳州市谯城区2016第14批城镇建设用地的批复及亳州市人民政府作出的谯政2017第20号关于征收土地的公告已征收，涉案土地与上诉人及第三人没有法律上的利害关系。上诉人认为没有得到补偿，上诉人是否得到补偿，是其与征收主体之间的新的法律关系，与本案无关。上诉人认为其若要交出土地，应当有土地行政主管部门作出责令交地决定书，也是上诉人与征收主体之间的法律关系，与本案无关，因此，被上诉人认为，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，请二审法院予以维持。 王春田、郑天祥对上诉人的上诉意见无异议。 郑玉山及其他原审第三人未进行陈述。 马治安、王玉春、马守娟、王玉民、瞿金伟、郑玉山向一审法院起诉请求：1.确认原、被告签订的《土地租赁合同》无效；2.判令被告亳州市谯城区九阳初级中学返还原告出租的土地；3、本案的诉讼费用由亳州市谯城区九阳初级中学负担。 一审法院认定事实：原告马治安等六人及第三人卢维民等十人，均系亳州经济开发区十九里镇十九里居民委员会的村民，在十九里居民委员会承包了土地，签订了土地承包合同并领取了土地承包经营权证书。2012年6月，原、被告及第三人签订了《土地租赁合同》，该合同约定：亳州市谯城区九阳初级中学租赁土地用于亳州市谯城区九阳初级中学的教学活动，租赁合同的租赁期限至2020年7月1日。2016年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地[2016]1523号《关于亳州市谯城区2016年第14批次城镇建设用地的批复》，其中包含了涉案土地。2017年2月17日，亳州市谯城区人民政府根据安徽省人民政府的该建设用地批复，下发了谯政[2017]20号《关于征收土地的公告》，进行了涉案土地的征收工作。原告马治安等六人要求被告亳州市谯城区九阳初级中学返还土地，被告亳州市谯城区九阳初级中学认为涉案土地政府已征收，双方未能达成协议，原告马治安等六人即提起了民事诉讼。另查明，马治安不服安徽省人民政府于2016年12月30日作出的皖政地[2016]1523号《关于亳州市谯城区2016年第14批次城镇建设用地的批复》，于2018年12月9日邮寄行政复议申请书，安徽省人民政府于2019年5月24日作出皖行复[2019]90号驳回行政复议申请决定书，驳回了马治安的行政复议申请。 一审法院认为，1.关于双方签订的《土地租赁合同》的合同效力问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。第三十三条规定：“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，集体经济组织成员享有优先权”。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《中华人民共和国物权法》第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，原告及第三人与被告签订《土地租赁合同》后，被告亳州市谯城区九阳初级中学租赁原告马治安等六人及第三人的土地进行学校建设，改变了土地的用途，未取得相应的土地规划、征用审批手续，违反法律的强制性规定，而无效。2.关于原告及第三人诉求被告返还涉案土地是否应当予以支持的问题。《中华人民共和国民法总则》第三条规定：“民事主体的人身权利、财产权利及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯”。第八条规定：“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗”。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准”。第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。本案中，亳州市谯城区人民政府根据安徽省人民政府的建设用地批复，下发了谯政[2017]20号《关于征收土地的公告》，进行了涉案土地的征收工作，原告及第三人对涉案土地不再享有土地承包经营权，因原告及第三人对涉案土地不再享有合法权益，故对原告及第三人诉求被告返还涉案土地的诉讼请求，本院不予支持。3.关于本案是否符合缺席判决条件的问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条规定：“被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决”。本案中，第三人郑天祥、郑来法、王中山、郑崇志经本院传票传唤、无正当理由未到庭参加诉讼，对其缺席判决符合我国民事诉讼法的有关规定。综上所述，原告及第三人与被告签订《土地租赁合同》后，被告亳州市谯城区九阳初级中学租赁原告马治安等六人及第三人的土地进行学校建设，改变了土地的用途，未取得相应的土地规划、征用审批手续，违反法律的强制性规定，而无效。亳州市谯城区人民政府根据安徽省人民政府的建设用地批复，下发了谯政[2017]20号《关于征收土地的公告》，进行了涉案土地的征收工作，原告及第三人对涉案土地不再享有土地承包经营权，因原告及第三人对涉案土地不再享有合法权益，故对原告及第三人诉求被告返还涉案土地的诉讼请求，不予支持。第三人郑天祥、郑来法、王中山、郑崇志经本院传票传唤、无正当理由未到庭参加诉讼，对其缺席判决符合我国民事诉讼法的有关规定，故本案可以依法缺席判决。据此，依照《中华人民共和国民法总则》第三条、第八条，《中华人民共和国物权法》第一百二十八条，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十三条、第四十四条、第四十六条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条规定，判决：一、原告马治安、王玉春、郑玉山、马守娟、王玉民、瞿金伟及第三人卢先岭、卢建辉、王春田、郑天祥、郑来法、郑来乐、王中正、王中山、王春华、卢先华，与被告亳州市谯城区九阳初级中学签订的《土地租赁合同》无效。二、驳回原告马治安、王玉春、郑玉山、马守娟、王玉民、瞿金伟及第三人卢先岭、卢建辉、王春田、郑天祥、郑来法、郑来乐、王中正、王中山、王春华、卢先华的其他诉讼请求。案件受理费160元，由亳州市谯城区九阳初级中学负担80元，由原告马治安、王玉春、郑玉山、马守娟、王玉民、瞿金伟负担80元。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。一审法院对证据的认证符合法律规定，本院予以确认。对上诉人二审证据亳州市谯城区国土资源局《行政处罚决定书》，系政府机关生效文件，予以认定。对九阳中学二审证据一皖行复﹝2019﹞90号驳回行政复议申请决定书，当事人对其真实性无异议，予以认定；对证据二，（2019）皖01行初188号行政判决书，因当事人已提起上诉，该判决尚未生效，不予认定；对证据三《十九里九阳中学征地及附属物补偿发款清册》，无负责人及具办人签名，不符合证据形式，不予认定。 本院对一审查明的事实予以确认。另查明：涉案土地已被亳州市谯城区人民政府征收。2019年3月13日，亳州市谯城区国土资源局作出《行政处罚决定书》，对九阳中学擅自占用十九里镇十九里集土地建校的行为进行了处理。 本院认为，根据双方当事人举证、质证及诉辩意见，本案争议焦点为：一审判决第二项是否正确。 关于返还土地问题，本案中，涉案土地已被亳州市谯城区人民政府征收，马治安、王玉春、马守娟、王玉民、瞿金伟、郑玉山及原审第三人对涉案土地享有相关权利的基础已不存在，即原审原告与原审第三人对涉案土地不再享有土地承包经营权，故一审判决驳回原审原告与原审第三人其他诉讼请求并无不当。上诉人认为至今为止还没有实际获得涉案土地的征收补偿款，属于上诉人与政府之间的征收补偿关系，不属于本案审理范围。 综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费160元，由马治安、王玉春、马守娟、王玉民、瞿金伟负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 亮 审判员 刘 强 审判员 朱晓非 二〇一九年十二月十日 书记员 王 琪