内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终403号上诉人（一审原告）:斯庆花，女，1987年7月13日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区呼和浩特市。被上诉人（一审被告）：鄂托克旗人民政府。负责人：贾瑞，副旗长。委托诉讼代理人：阿拉腾布拉格，鄂托克旗司法局工作人员。委托诉讼代理人：冯彦山，内蒙古赫扬律师事务所律师。一审第三人：苏都毕力格，男，1983年10月20日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。委托诉讼代理人：那仁满都拉，内蒙古蒙南律师事务所律师。上诉人斯庆花因与被上诉人鄂托克旗人民政府、第三人苏都毕力格草牧场颁证登记一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2019）内06行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人斯庆花，被上诉人鄂托克旗人民政府的委托诉讼代理人阿拉腾布拉格、冯彦山，第三人苏都毕力格及委托诉讼代理人那仁满都拉，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，斯庆花与苏都毕力格是兄妹，都是鄂托克旗棋盘井镇呼吉嘎查牧民。1992年草牧场承包时，包括斯庆花和苏都毕力格在内的一家四口以户为单位分得4327.55亩草牧场。2016年草牧场第二次确权时，呼吉嘎查委员会根据户主仁嘎扎布（斯庆花和苏都毕力格的母亲）申请，分别与其长子哈斯毕力格、次子苏都毕力格签订了草牧场承包合同。苏都毕力格取得原4327.55亩草牧场中的2602.15亩的承包经营权，并办理了涉案的草牧场承包经营权证，该次确权斯庆花未分得土地。在本案审理过程中，仁嘎扎布以及呼吉嘎查委员会分别出具书面证明，证明2016年土地确权时，未征得斯庆花本人的同意。一审法院经审理认为，斯庆花作为呼吉嘎查的牧民，享有与其他集体经济组织成员同等的权利。本案中在以户为单位的家庭联产承包时，斯庆花也是家庭成员之一，应当享有与其他家庭成员同等的权利。但在2016年土地确权的过程中，斯庆花作为原土地承包时的家庭成员没有分得土地，而斯庆花是否依法享有土地承包经营权，属于民事纠纷范畴，应当通过民事渠道主张权利。在本案中，苏都毕力格持有与呼吉嘎查签订的草牧场承包经营合同，鄂托克旗人民政府依据该合同为苏都毕力格颁发草原承包经营权证的行为事实清楚，程序合法。斯庆花如果认为该承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权，应当根据农村土地承包法针对土地承包合同提起民事诉讼。在斯庆花未取得法律认可合法的承包经营权的前提下，其提出的理由并不能作为涉案草牧场承包经营权证被撤销的合法事由。一审法院判决：驳回斯庆花的诉讼请求。案件受理费50元由斯庆花负担。斯庆花不服上述行政判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审行政判决，撤销鄂托克旗人民政府颁发的编号为J15062405030025的《内蒙古自治区草原承包经营权证》；判决呼吉嘎查委员会与苏都毕力格签订的《内蒙古自治区草原承包经营合同》无效；判决鄂托克旗人民政府依法为斯庆花划分草原承包地并颁发《内蒙古自治区草原承包经营权证》。主要理由：（一）一审法院认为“在2016年土地确权的过程中，斯庆花作为原土地承包时的家庭成员没有分得土地，斯庆花是否依法享有土地承包经营权，属民事纠纷范畴，应当通过民事渠道主张权利”错误。鄂托克旗人民政府的颁证行为侵犯了斯庆花的土地承包经营权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第七款“认为行政机关侵犯其农村土地承包经营权、农村土地经营权的”规定，属于行政诉讼范畴。鄂托克旗人民政府在一审中明确表述“涉案承包经营权证是鄂托克旗人民政府的行政确认行为”。内政办发（2015）66号文件《内蒙古自治区草原确权承包工作实施方案》中规定“第二次承包是以第一次承包为基础，不得对土地随意进行调整。”鄂托克旗人民政府未按照该规定开展工作，却以己经被呼吉嘎查否认的《草原承包合同书》辩称“斯庆花应当向发包方呼吉嘎查主张权利”是错误的。（二）一审法院已经认定2016年土地确权时，斯庆花作为户内成员没有分得土地，也未征得斯庆花同意。（三）呼吉嘎查出具的《证明》内容表述“仁嘎扎布一家整体承包的草场，第二轮承包时，并未征得斯庆花的意见，程序不合法。本着有错必究的原则，现届嘎查委员会依法开展了调解工作，已经多次正式地要求现持证人哈斯毕力格、苏都毕力格返还斯庆花承包地，哈斯毕力格同意再次划分，苏都毕力格拒绝。因嘎查委员会并不拥有执法权，故未能为斯庆花解决纠纷”。（四）根据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，任何组织和个人不得非法剥夺和限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。因此，鄂托克旗人民政府没有为斯庆花颁证是违法的。被上诉人鄂托克旗人民政府答辩称，（一）斯庆花不是申请撤销苏都毕力格经营权证的适格主体。斯庆花至今未提供证据证明苏都毕力格承包的草场中有其份额，且未证明其在二轮土地承包时是家庭成员。（二）根据苏都毕力格提供的《内蒙古自治区集体所有草原承包合同书》、《内蒙古自治区草原承包经营权证》及《产权档案》证明：经营权证确定的内容同草原承包合同书确定的内容一致。承包合同书中记载的四至界限是经过苏都毕力格确认，接界相关权利人也确认了接界处的坐标点。《产权档案》的内容，均证明鄂托克旗人民政府在颁发证书时程序合法。一审第三人苏都毕力格述称，（一）本案已超过法定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。（二）斯庆花提起诉讼前未经复议前置程序存在程序错误。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。（三）鄂托克旗人民政府依法向苏都毕力格颁发授予编号为J15062405030025的草原承包经营权证的行政行为，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，经双方当事人共同确认本案的争议焦点为：（一）鄂托克旗人民政府向苏都毕力格颁发草牧场承包经营权证的行为是否合法，依据是否充分的问题。（二）本案是否属于行政受案范围，斯庆花是否具备申请撤销苏都毕力格草原经营权证主体资格的问题。（一）关于鄂托克旗人民政府向苏都毕力格颁发草牧场承包经营权证的行为是否合法，依据是否充分的问题。苏都毕力格持有与呼吉嘎查签订的《内蒙古自治区集体所有草原承包合同书》，鄂托克旗人民政府依据该合同及苏都毕力格提交的《产权档案》记载内容，为苏都毕力格颁发草原承包经营权证的行为事实清楚，承包合同书中记载的四至界限是经过苏都毕力格确认，接界相关权利人也确认了接界处的坐标点，证明颁发证书时程序合法，依据也是充分的。（二）关于本案是否属于行政受案范围，斯庆花是否具备申请撤销苏都毕力格草原经营权证主体资格的问题。本案中在以户为单位的家庭联产承包时，斯庆花是家庭成员之一，斯庆花作为呼吉嘎查的牧民，应当享有与其他集体经济组织成员同等的权利，故斯庆花的诉请应属于行政案件受案范围。牧民取得土地承包经营权的唯一条件是土地承包合同，为土地承包权人发放土地承包经营权证书是人民政府的法定义务，是稳定承包关系、切实保护农民土地承包经营权的一项重要措施，但它不是农民取得土地承包经营权的条件，其法律基础和发证依据是土地承包合同。在2016年土地确权的过程中，斯庆花作为原土地承包时的家庭成员没有签订土地承包合同并分得土地，斯庆花与发包人呼吉嘎查及户内成员因是否依法享有土地承包经营权发生的争议，应当通过民事诉讼确定承包经营权的归属后，再依据生效的民事判决予以纠正较妥。一审法院认为在斯庆花未取得法律认可合法承包经营权的前提下，其提出的理由并不能作为涉案草牧场承包经营权证被撤销的合法事由适用法律并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人斯庆花负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 常 青审 判 员 彭振华二〇一九年十二月二十六日法官助理 张 玥书 记 员 王馨培