安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1414号上诉人（一审原告）安徽方圆文仪家具有限公司，住所地安徽省阜阳市颍州区工业园卜子东路290号，统一社会信用代码91341200728521650Y（1-1）。法定代表人袁子斌，该公司总经理。被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地阜阳市清河路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。法定代表人孙正东，该市市长。委托代理人张鹏飞，该市司法局行政复议与应诉科科长。委托代理人葛玉莹，该市司法局工作人员。安徽方圆文仪家具有限公司（简称方圆公司）因诉阜阳市人民政府收回国有土地使用权一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。方圆公司向一审法院起诉称，2018年11月28日，阜阳市人民政府作出《关于依法收回国有土地使用权的通告——卜子东路南侧、栖霞路西侧》，决定收回土地使用权范围：北至卜子东路，东至栖霞路，南至阜阳翰沃一涵置业有限公司，西至阜阳翰沃一涵置业有限公司，土地面积25860平方米，并告知复议权利。其向安徽省人民政府申请复议，安徽省人民政府以不符合行政复议受理条件为由驳回行政复议申请。2004年其与阜阳市九洲兰天家具有限公司、安徽九洲华隆实木家俬有限公司被颍州工贸园管委会招商入驻，签订投资协议书及项目投资合同。三公司就出让地块达成分配使用协议，并取得工贸园管委会认可，其中原告分配使用13244.4平方米，阜阳市九洲兰天家具有限公司分配使用6129.9平方米，安徽九洲华隆实木家俬有限公司分配使用6485.7平方米。后原告在其分配使用土地上建设厂房并实际使用。2008年3月，阜阳市城市规划局针对该宗地作出规划设计条件通知书，2008年8月，三公司与工贸园管委会共同申请阜阳市国土资源局分别为三公司实际使用的土地办理国有土地使用权登记。2009年7月，阜阳市九洲兰天家具有限公司与阜阳市国土资源局补签国有建设用地使用权出让合同。2012年6月，该宗地补办建设用地批准书并于2013年取得国有土地使用证，登记在阜阳市九洲兰天家具有限公司名下，该证宗地图上标明三公司分割的土地使用权及所建房屋。2014年4月21日，阜阳市颍州区城市建设与管理工作指挥部作出阜州城建指（2014）18号《颍州工贸园区企业搬迁置换实施方案》对包括三公司在内的企业实施首批搬迁。2018年，阜阳市九洲兰天家具有限公司就其分配使用的6129.9平方米土地及房屋、附属物与阜阳市颍州区人民政府签订国有土地上房屋征收补偿协议，并出具了《说明》。原告至今未就其分配使用的土地签订征收补偿协议，前述《说明》未明确同意政府收回土地的实际面积，阜阳市九洲兰天家具有限公司也无权同意政府收回全部25860平方米的土地，其可支配的使用面积仅为6129.9平方米。故原告系13244.4平方米土地的实际权利人，与行政行为具有利害关系。且被诉行政行为证据不足、程序违法、适用法律错误。请求：撤销阜阳市人民政府作出的决定收回位于卜子东路南侧、栖霞路西侧（北至卜子东路、东至栖霞路、南至阜阳翰沃一涵置业有限公司、西至阜阳翰沃一涵置业有限公司）25860平方米国有土地使用权的行政行为。一审法院审理查明，方圆公司营业执照显示其住所地为阜阳市颍州区工业园卜子东路290号，从事家具生产销售。2004年方圆公司被颍州区工业园区筹备委员会招商引资入住该园区。方圆公司法定代表人袁子斌、安徽九洲华隆实木家俬有限公司原法定代表人王占华、阜阳市九洲兰天家具有限公司法定代表人葛浩文以九洲华隆家具为乙方共同与颍州区工业园区筹备委员会签订了投资协议书和项目投资合同。2004年10月3日，袁子斌、王占华、葛浩文就园区土地达成分配使用协议。2008年3月，阜阳城市规划局作出规划设计条件通知书，2009年7月24日阜阳市国土资源局与阜阳市九洲兰天家具有限公司签订341201出让（2008）56号国有建设用地使用权出让合同，出让25860平方米土地。2012年阜阳市国土资源局陆续为阜阳市九洲兰天家具有限公司办理《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》，并于2013年5月9日颁发了国有土地使用证。该证载明使用权类型为出让，使用权面积为25860㎡。2014年4月21日，阜阳市颍州区城市建设与管理工作指挥部作出阜州城建指（2014）18号《颍州工贸园企业搬迁置换实施方案》，载明颍州工贸园内的工业土地调整为住宅、商业、金融等用地，现有工业企业需要逐步搬迁。2016年2月29日，颍州区城乡管理行政执法局对方圆公司作出（2016）州城管罚决字第004号行政处罚决定，以其于2004年至2005年在阜阳市颍州区工贸园建房（厂房）一处，未办理《建设工程规划许可证》为由，决定限其四日内自行拆除。方圆公司不服，向阜阳市城市管理行政执法局申请复议，该局于2016年4月19日作出阜城管复决字（2016）004号行政复议决定，维持（2016）州城管罚决字第004号行政处罚决定。方圆公司于2016年5月12日诉至阜阳市颍州区人民法院，请求撤销（2016）州城管罚决字第004号行政处罚决定及复议决定，该院于2016年7月21日作出（2016）皖1202行初66号行政判决，驳回其诉讼请求。后方圆公司提起上诉，阜阳市中级人民法院于2016年12月5日作出（2016）皖12行终151号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年10月18日，阜阳市九洲兰天家具有限公司出具说明：阜阳市九洲兰天家具有限公司土地位于颍州工贸园区栖霞路西侧，卜子东路南侧，同意政府收回。2018年11月13日，阜阳市九洲兰天家具有限公司与阜阳市颍州区人民政府签订阜阳市国有土地上房屋征收补偿协议。11月26日，袁子斌向阜阳市人民政府等单位邮寄由三家公司加盖印章的说明，载明阜阳市九洲兰天家具有限公司已签订补偿协议，待补偿款全部到账后同意政府按照法定程序收回。又于其后手书增加“阜阳市九洲兰天家具有限公司已签订补偿协议上的面积是61299平方米”、“未签订补偿协议，不同意收回13244.4平方米土地使用权”。2018年11月28日，阜阳市人民政府作出阜政秘[2018]293号《关于依法收回国有土地使用权的通告》（简称《收回通告》），决定依法收回位于卜子东路南侧、栖霞路西侧国有土地使用权，收回土地使用权范围：北至卜子东路，东至栖霞路，南至阜阳翰沃一涵置业有限公司，西至阜阳翰沃一涵置业有限公司，土地面积25860平方米，并依法注销其范围内土地登记。方圆公司于2018年12月24日向安徽省人民政府申请行政复议，请求撤销《收回通告》。安徽省人民政府于2019年2月20日作出皖行复[2019]38号驳回行政复议申请决定书，以不符合行政复议受理条件决定驳回方圆公司的行政复议申请。方圆公司认为被告作出收回国有土地使用权的决定证据不足且违反法律规定，遂诉至该院。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。本案中，被诉的《收回通告》所决定收回的25860平方米土地，根据阜州国用（2013）第A110049号国有土地使用证记载，土地使用权人为阜阳市九洲兰天家具有限公司，该土地系阜阳市九洲兰天家具有限公司与阜阳市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同出让取得。阜阳市九洲兰天家具有限公司2018年10月18日出具说明：阜阳市九洲兰天家具有限公司土地位于颍州工贸园区栖霞路西侧，卜子东路南侧，同意政府收回。原告方圆公司与被告作出的《收回通告》之间无直接的利害关系，原告诉称其与安徽九洲华隆实木家俬有限公司、阜阳市九洲兰天家具有限公司就原出让地块达成分配使用协议，就其分配使用的13244.4平方米土地享有权利，且上述事实已经人民法院生效裁判认定。因原告主张的分配使用协议系三公司之间的内部约定，不具有外部效力，不能据此对抗登记行为。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告方圆公司的起诉。方圆公司上诉称,其系案涉13244.4平方米土地的实际权利人,实际占有、使用该土地，其与被诉土地收回行为有利害关系。请求撤销一审裁定，依法改判支持其一审诉讼请求。阜阳市人民政府未向本院提交书面答辩意见。对一审查明的案件事实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，提起诉讼的原告应是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，被诉行政行为是阜阳市人民政府收回涉案25860平方米国有土地使用权的决定。根据阜州国用（2013）第A110049号国有土地使用证记载，该25860平方米国有土地使用权人为阜阳市九洲兰天家具有限公司，系阜阳市九洲兰天家具有限公司与阜阳市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同受让取得。故方圆公司不是涉案被诉土地收回行为的相对人。根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。方圆公司虽就该被收回地块在2009年7月24日阜阳市国土资源局与阜阳市九洲兰天家具有限公司签订国有建设用地使用权出让合同前，袁子斌、王占华、葛浩文就园区土地达成过分配使用协议，其实际使用其中13244.4平方米土地，但该分配使用土地协议对外并不发生效力，故方圆公司亦不是涉案被诉土地收回行为的利害关系人。一审裁定驳回起诉并无不当。方圆公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十二月六日法官助理戴红书记员陈维为附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。