内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终367号上诉人（一审被告）：包头市东河区人民政府，住所地内蒙古自治区包头市东河区东大桥东100米新党政大楼。法定代表人:贾保良，区长。委托诉讼代理人:刘志雄，包头市东河区司法局依法行政股股长。委托诉讼代理人:刘海，内蒙古嘉祺律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：安美秀，女，1958年9月19日出生，汉族，无职业，现住内蒙古自治区包头市青山区迎宾小区90栋102号，现住内蒙古自治区包头市。委托诉讼代理人:燕晓静，北京在明律师事务所律师。上诉人包头市东河区人民政府（以下简称东河区政府）因与被上诉人安美秀履行补偿安置职责一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2019）内02行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人东河区政府的委托诉讼代理人刘志雄、刘海，被上诉人安美秀的委托诉讼代理人燕晓静，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2002年2月15日，安美秀与包头市东河区河东乡毛其来村委会签订租赁土地合同，租用土地面积为40亩，租赁期限2002年6月8日至2012年，为期十年，并约定了相关的权利和义务，后安美秀在租赁的土地上建了房屋。2007年东河区政府征用毛其来村南绕城公路以南地块，用于建设陶瓷产业园区，根据包头市城市总体规划，包头铝业（生态）园区建设用地项目将占用河东镇毛其来村集体土地为1080亩，地类为废弃地，土地补偿费和安置补助费3万元/亩，补偿费用共计3240万元，安美秀所建房屋在征收范围内，但安美秀与东河区政府就地上物等未达成补偿安置协议，所以一直未给予补偿。2018年7月6日，安美秀以邮寄方式向东河区政府邮寄了请求补偿安置申请书，东河区政府未予答复，安美秀于2019年1月7日向该院提起诉讼，请求依法确认东河区政府不履行征收补偿安置的法定职责违法；请求依法责令东河区政府对安美秀进行补偿安置；诉讼费由东河区政府承担。庭审后，安美秀申请撤回第一项诉讼请求，即依法确认东河区政府不履行征收补偿安置的法定职责违法的请求。另查明，2007年东河区政府征用毛其来村土地时，在征拆过程中，发现该地块上有王占江、兰利勇、张永平、安美秀等人于2002年向毛其来村租赁土地共160亩，用于发展个体经营。后经九原区国土局、河东镇与被征收人协商，对张永平、吕顺军、王占江、兰利勇均进行了补偿。安美秀因认为补偿金额少未与拆迁部门达成协议。一审法院经审理认为，（一）关于安美秀申请东河区政府对其履行安置补偿是否具有实体法上的请求权。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据该条规定有权实施征收土地的单位应为县级以上人民政府，本案东河区政府虽然未举证，但从安美秀举证及本院调查情况来看，可以认定东河区政府已征收毛其来村的土地1080亩，并已签订协议，给予了补偿，且安美秀的房屋位于被征收土地的范围内，东河区政府亦认可就关于安美秀补偿的问题由河东镇政府和国土局与安美秀曾经进行过协商，但未达成协议，故未给予补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农牧民的合法权益。”《中华人民共和国土地管理法》第四十七条对此亦有相关规定。根据上述法律规定，被征收土地上的附着物应当给予补偿。据此，安美秀具有请求东河区政府履行对其进行安置补偿的权利。同理，安美秀对东河区政府不履行安置补偿职责具有提起诉讼的权利。东河区政府认为安美秀与本案没有利害关系，其建设的房屋未经依法审批，系违法占用集体土地建设，依法不应享有任何合法权益的理由不能成立。（二）关于东河区政府是否负有履行补偿安置义务的法定职责。安美秀享有安置补偿权利所对应的是东河区政府征地行为而产生的作为义务。东河区政府亦认可与安美秀协商过补偿事宜，但未能与安美秀达成协议。且对其他承租毛其来土地的张永平、王占江等人均予以了补偿。因此，东河区政府对安美秀作出安置补偿行为的作为义务仍然存在。东河区政府在对包括安美秀使用的土地进行补偿的情况下，却未对地上物进行补偿亦不符合常理情理。东河区政府认为安美秀应与村委会通过民事途径解决补偿问题的理由不能成立。综上，东河区政府对安美秀的申请事项未作出处理决定，也未进行答复，属未履行法定职责，安美秀要求判令东河区政府对其申请事项作出具体行政行为合理合法，予以支持。东河区政府不履行对安美秀安置补偿职责缺乏事实及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，一审判决：责令包头市东河区人民政府于本判决生效后六个月内履行对安美秀安置补偿法定职责。案件受理费50元，由包头市东河区人民政府负担。东河区政府不服上述行政判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决;驳回安美秀的起诉。主要理由：（一）安美秀与东河区政府征收毛其来村集体土地的行为没有利害关系,其不具有请求履行征收安置补偿实体法上的请求权,东河区政府无须对其履行征收补偿安置职责。安美秀既不是毛其来村集体土地的所有权人,也不是毛其来村集体经济组织成员。东河区政府征收毛其来村集体土地，补偿安置的对象也是毛其来村民委员会，不是安美秀。（二）安美秀未经任何部门审批在承租的集体土地上建设房屋,系违法占用集体土地建设，其依法不应享有任何权益，更谈不上安置补偿。（三）安美秀与毛其来村民委员会签订的《租赁土地合同》违反法律的强制性规定,属于无效合同。安美秀与毛其来村民委员会于2002年6月15日签订《租赁土地合同》，租赁毛其来村集体土地40亩经营煤场，租期10年。违反了《中华人民共和国土地管理法》中关于集体土地使用权禁止的相关规定，以及《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国村民委员会组织法》中关于承包的相关规定。根据上述法律规定,毛其来村民委员会未经村民会议依法讨论决定，未经乡(镇)人民政府批准,将集体土地租赁给本集体经济组织以外的安美秀,违反国家土地用途管制制度,出租集体土地用于非农业建设,违反法律的效力性强制性规定，双方签订的合同依法属于无效合同。（四）安美秀在其承租的毛其来村集体土地上建设的房屋并未拆除，其权益并未受到损害。东河区政府征收毛其来村集体土地的行政行为对安美秀的权利义务明显不产生实际影响,其与被诉行政行为没有利害关系，东河区政府依法无须对其履行征收补偿安置的法定职责。被上诉人安美秀答辩称,（一）安美秀具有诉讼的主体资格，并且有权依法获得补偿安置。安美秀与被诉行政行为之间存在利害关系，东河区政府对涉案土地进行了征收，是征收主体。安美秀向东河区政府提出补偿安置申请，东河区政府没有作出任何处理，这一行政行为的相对人是安美秀，即便东河区政府认为自己没有补偿安置职责，也应当进行处理回复。根据土地管理法等法律规定，东河区政府具有法定职责，应当履行补偿安置职责。根据《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。安美秀对涉案地块的地上附着物具有所有权，依法有权获得地上附着物的补偿。地上附着物补偿安置对象是地上附着物的所有权人，并非东河区政府所称集体经济组织成员。安美秀要求补偿安置的除地上房屋外，还包括地上附着的填土层。东河区政府认为安美秀房屋不应获得补偿，那么对于土地填层也应进行履责回复，应履行补偿职责。（二）根据城乡规划法的规定，能够认定集体土地上房屋是否合法的只能是乡镇人民政府，东河区政府无权认定安美秀房屋的合法性问题。安美秀承租地块除房屋外，所有承租土地均由安美秀进行平整填层，土地填层属于安美秀投入的合法财产，应当予以补偿。关于租赁合同效力问题。安美秀与村委会签订的协议，是村委会招商引资时中标后，基于双方意思签订的，已经生效并履行，属于合法有效的合同。（三）安美秀承租的土地，并不是用于农业土地，其原来是砖厂取土的土地，属于荒地大坑，一审法院已经查明是废弃地，故不适用土地承包法的规定，东河区政府所提到的法律条文并不适用于本案。（三）安美秀周边其他类似地块（如吕利军）己经得到补偿，安美秀应取得同等补偿标准的安置补偿。（四）东河区政府没有提供任何证据证明其对安美秀的补偿安置申请进行过处理，故应当承担举证不能的法律后果。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为:包头市东河区人民政府应否履行对安美秀进行安置补偿的职责。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农牧民的合法权益。”据此规定，被征收土地上的附着物应当给予补偿。安美秀与毛其来村委会于2002年2月15日签订租赁土地合同，租用土地面积40亩，租赁期限2002年6月8日至2012年。后安美秀在租赁的土地上进行填土并建了房屋。2007年东河区政府征收毛其来村的土地1080亩，并已签订协议，给予了相应补偿。安美秀所建房屋在征收范围内，因安美秀与东河区政府就地上物等未达成补偿安置协议，所以一直未给予补偿。根据法律规定，安美秀对东河区政府不履行安置补偿职责具有提起诉讼的权利。东河区政府认为安美秀不是毛其来村集体经济组织成员，与本案没有利害关系，不属于补偿对象的理由没有事实及法律依据，其该项上诉理由不予支持。东河区政府在对包括安美秀使用的土地进行补偿的情况下，却未对地上物进行补偿不符合常理。东河区政府认可与安美秀协商过补偿事宜，但未能与安美秀达成协议，且东河区政府对其他承租毛其来土地的张永平、王占江等人均予以了补偿。本案是基于东河区政府未对安美秀履行补偿安置职责引发的纠纷，东河区政府对安美秀的申请事项未作出处理决定，未进行答复，没有履行职责，属于行政不作为。因此，一审法院认为东河区政府对安美秀作出安置补偿行为的作为义务仍然存在，支持安美秀要求判令东河区政府对其申请事项作出具体行政行为的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。东河区政府上诉称其不应对安美秀履行安置补偿职责缺乏事实及法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人东河区政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人包头市东河区人民政府负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长 孙晓磊审 判 员 常 青审 判 员 彭振华二〇一九年十二月四日法官助理 张 玥书 记 员 王馨培