安徽省萧县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1322行初39号 原告：萧县龙城镇刘行村郑台第四村民组，住所地：安徽省萧县龙城镇刘行村郑台。 负责人：蔡贵蓉，该村民组组长。 委托诉讼代理人：郑权长，安徽汇龙律师事务所律师。 被告：萧县自然资源和规划局，住所地：安徽省萧县龙城镇淮海路东段，统一社会信用代码：11341322MB1578648F。 法定代表人：杜广武，该局局长。 委托诉讼代理人：熊玉峰，该局法规股股长。 委托诉讼代理人：胡浩，安徽烁光律师事务所律师。 被告：萧县人民政府，住所地：安徽省萧县龙城镇大同街138号，统一社会信用代码：11341322752962659M。 法定代表人：武戈，该县政府县长。 委托诉讼代理人：吴琼，该县司法局工作人员。 原告萧县龙城镇刘行村郑台第四村民组（以下简称郑台四组）诉被告萧县自然资源和规划局（以下简称萧县资源规划局）、萧县人民政府（以下简称萧县政府）土地行政管理及行政复议一案，本院立案后，向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告郑台四组负责人蔡贵蓉及委托诉讼代理人郑权长，被告萧县资源规划局委托诉讼代理人熊玉峰、胡浩，被告萧县政府委托诉讼代理人吴琼均到庭参加了诉讼。萧县政府法定代表人武戈、萧县资源规划局法定代表人杜广武，因其他公务未到庭。本案现已审理终结。 郑台四组诉称，上世纪七十年代，安徽省皖北煤电集团有限责任公司（以下简称皖北煤电集团公司）占用郑台村东部土地用于煤矿风井建设，无任何赔偿及手续，郑台四组要求其返还土地未果。2016年初，郑台四组发现萧县政府为皖北煤电集团公司颁发了萧国用[2006]第166号土地使用证（以下简称166号土地证）。颁证之前该宗土地性质属于集体所有，该颁证行为程序违法，认定事实错误，既无征收或征用手续，未经村组同意，侵犯其合法权益。为此，郑台四组于2017年9月26日向萧县不动产登记局提出调查处理申请，请求撤销166号土地证，该局于2018年7月19日作出不予受理申请的答复（以下简称被诉答复）。其不服，向萧县政府提出复议申请，复议机关未保障申请人陈述、听证权利即作出萧复决字[2018]73号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），维持了原行政行为。其不服，为此，郑台四组向人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被诉答复；2.撤销被诉复议决定；3.本案诉讼费用由两被告承担。郑台四组向本院提交证据如下：1.被诉答复和被诉复议决定，欲证明二被诉行政行为存在及内容；2.安徽省萧县人民法院（2017）皖1322行初30号行政裁定（以下简称30号裁定），欲证明二被诉行政机关均认为申请人提出的申请事项已经法律途径解决，实际上该生效裁定是驳回其起诉，并未对166号土地证的合法性进行实质性审查和判决，其提出的调查处理申请符合法律规定且不属于重复起诉；3.萧县国土资源局于2017年9月29日作出的答复（以下简称2017.9.29答复）和2018年7月18日作出的撤销2017.9.29答复的决定，欲证明现国土资源行政主管部门作出被诉答复之前，萧县国土资源局曾作出过答复并以行政主体不适格主动撤销。 萧县资源规划局辩称，请求维持被诉答复和被诉复议决定。1.诉状所述与事实不符，166号土地证的颁证合法，不存在程序违法，证载土地原为毛郢孜煤矿用地，于2002年11月份通过划拨方式取得国有土地使用权，并进行了登记。根据全国企业兼并破产和职工再就业领导小组[2003]9号文件规定，皖北煤电集团与萧县国土资源局于2006年12月10日签订《国有建设用地使用权出让合同》，缴纳出让金后取得土地使用权，土地权属清楚、四邻无争议，颁证行为程序合法；2.不予受理的被诉答复结果正确，因郑台四组提出的同一申请事项已经人民法院审查并作出生效裁定。申请人多次就同一请求事项向安徽省宿州市中级人民法院（以下简称宿州中院）提起诉讼后又撤销起诉，后又就同一事项向安徽省萧县人民法院提起行政诉讼后又撤诉，又再次就同一事项提起（2017）皖1322行初30号行政案件，已被裁定驳回起诉，且已生效。现，郑台四组又提起行政复议申请和行政诉讼，目的是重新启动诉讼程序，意图规避“重复起诉应驳回原告起诉”的法律规定。3.保留对其原告主体资格的质疑。4.补充辩驳意见，根据不动产登记暂行条例和萧县机构编制委员会萧编（2015）21号文件的规定，被诉答复是答复机关在行政职权范围之内按照自由行政程序行使的自由行政裁量权，依照公正合理的原则，可自由决定听证或不需听证，因此，被诉答复符合法定程序。萧县资源规划局向本院提交证据如下：事实证据一组：30号裁定和调查处理申请，欲证明佐证以上辩驳意见成立。未提交程序证据和适法依据。 萧县政府答辩意见同萧县资源规划局一致。萧县政府向本院提交证据如下：1.被诉答复和行政复议申请；2.被申请人书面答复通知书、送达回证；3.被申请人递交的书面答复；4.被诉复议决定、送达邮寄回执，以上证据欲证明复议机关在法定期限内依照法定程序作出了行政复议决定，并及时送达，答复机关行政主体适格，按照自由行政程序行使自由裁量权对申请人就同一事项提出的调查处理申请作出不予受理的答复，结果正确，程序合法，复议机关作出维持决定认定事实清楚，证据充分、适法准确，程序合法，结果正当。 经庭审质证，（一）1.郑台四组对萧县资源规划局所举证据的真实性无异议，但不认可证据效力，答复机关未依法定程序立案，未进行严格调查、审查，未依照法定期限，严重超期，严重违反程序，应被确认违法并撤销；2.郑台四组对萧县政府所举证据的真实性无异议，但不认可证明目的，复议机关未进行实质审查，剥夺复议申请人陈述、申辩、听证权及知情权，程序严重违法，应被确认违法并应被撤销；3.萧县资源规划局对萧县政府所举证据真实性、关联性、合法性均无异议。（二）1.被告萧县资源规划局、萧县政府对郑台四组所举证据的真实性均无异议，但不认可其证明目的。 本院对上述证据认证为：1.郑台四组所举证据具有真实性、关联性、合法性，具有证据效力，能达到其证明目的。2.萧县资源规划局所举证据具有真实性、关联性，但未提交作出被诉答复时依据的事实证据和程序证据，亦无法律依据，达不到其证明目的。3.被告萧县政府所举证据具有真实性、关联性，但适法错误，结果不当，故达不到其证明目的。 经审理查明：2002年11月25日，萧县政府向皖北煤电集团公司颁发了萧国用（2002）字第××号国有土地使用证。2015年6月25日，郑台四组以萧县政府为被告、皖北煤电集团公司为第三人向宿州中院提起（2015）宿中行初字第00104号撤销228号土地证的行政诉讼，该院于2015年12月24日作出行政判决，以萧县政府没有提供其作出该证的证据和所依据的规范性文件，应视为其作出的被诉行政行为没有相应证据，撤销了该证，且已生效。 2016年3月21日，郑台四组以萧县政府为被告、以皖北煤电集团公司为第三人再次向宿州中院提起（2016）皖13行初50号撤销166号土地证的行政诉讼，其认为该证系由宿州中院撤销的228号土地证变更而来，侵犯其合法权益，该院于2016年8月2日作出行政裁定，准许其撤诉，已生效。 2017年2月7日，郑台四组以萧县不动产登记中心为被告、以皖北煤电集团公司为第三人向本院提起(2017)皖1322行初10号撤销166号土地证的行政诉讼，本院于2017年3月2日作出行政裁定，准许其撤诉，已生效。 2017年3月15日，郑台四组以萧县不动产登记局为被告、以皖北煤电集团公司为第三人再次向本院提起(2017)皖1322行初30号撤销166号土地证的行政诉讼，本院于2017年4月13日作出行政裁定，以同一主体因同一诉讼请求在宿州中院撤诉后再行在本院起诉，属重复起诉，且未提出正当理由作出行政裁定，驳回其起诉，且已生效。 另查明，2017年9月26日，郑台四组向萧县不动产登记局递交申请，请求撤销166号土地证，萧县国土资源局以申请事项已经(2017)皖1322行初30号案件裁定驳回起诉，已通过行政诉讼程序予以解决为由，于2017年9月29日作出不予受理答复（即2017.9.29答复）。 2018年3月21日，郑台四组以萧县国土资源局为被告再次向本院提起(2018)皖1322行初31号行政诉讼，请求撤销2017.9.29答复，审理期间内，萧县国土资源局以应由萧县不动产登记局予以答复，其作出的答复不妥为由，于同年7月18日撤销该答复，郑台四组申请撤诉，本院于2018年8月31日作出行政裁定，准许其撤诉，已生效。 2018年7月19日，萧县不动产登记局针对郑台四组2017年9月26日递交的调查处理申请，以同一事项已经(2017)皖1322行初30号案件行政诉讼程序解决为由，作出不予受理申请的答复（即被诉答复）。郑台四组不服，于2018年9月13日向萧县政府申请行政复议，被申请人萧县不动产登记局于10月26日接到通知后于11月5日递交了行政复议书面答复，复议机关于11月9日作出被诉复议决定，维持了被诉答复，且已送达申请人及被申请人。郑台四组不服，于2019年5月16日向本院提起本次诉讼，请求判决撤销被诉答复及复议决定。 本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二、四、九条规定土地所有权或者使用权争议，可向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请，该部门负责调查，对需要作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，申请人郑台四组与案外第三人皖北煤电集团公司存在土地使用权的争议。申请人认为案外第三人未经合法程序取得了争议土地使用权，土地性质由集体转变为国有程序不合法，萧县政府未经严格审查即为其颁发国有土地使用权证的行政行为违法，该违法行为侵害了其所在村民组的利益。故，申请人向当时对土地争议具有处理权的萧县不动产登记局提出了调查处理申请，要求该局履行法定职责，依法查处案涉国有土地使用权证的合法性，其申请符合《土地权属争议调查处理办法》第十条关于申请调查处理土地权属争议规定的条件，该行政机关应当予以立案，予以调查。集体土地使用权是村民的一项重要权利,案涉国有土地使用权证的颁证行为是否合法直接关系到该组所有村民的切身利益,该行政机关本应以慎重的态度,依法定程序进行必要的调查后再作出行政行为,但该机关未履行立案登记的程序,未进行实质调查取证,未告知当事人应有的权利义务,未听取第三人陈述、申辩意见,严重超出履责期限且无正当理由，径行作出不予受理的被诉答复，严重违反了程序的正当性原则。对此，该机关辩称，对申请人递交的调查处理申请的审查是按行政自由程序，行使的是行政自由裁量权，据此作出的被诉答复，程序合法，结果正当，且经行政复议机关审查后，已予以维持，故请求驳回本案原告的诉讼请求。但行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有一定选择余地的处置权力。行政主体行使行政自由裁量权应受到制约和规制，否则会给不当行政带来可能和空间。萧县不动产登记局作为本案被告在法定答辩期内，未向本院提交当初作出被诉行政行为的证据、依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的具体规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为被诉行政行为没有相应证据，故本院不予采纳该被告上述答辩意见，确认被诉答复违法，应判决予以撤销。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定行政复议机关审查被申请人作出的具体行政行为，发现存在下列情形之一的：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的，可作出行政复议决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，并可责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，行政复议被申请人作出被诉答复时依据的事实与其作出复议书面答复时依据的事实不一致，且无具体适法依据，程序存在严重不当之处，对此，复议机关应确认该被诉答复行为违法，应作出复议决定予以撤销，但该复议机关适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项的规定作出了维持被诉答复行政行为的决定，属于适法错误，导致结果不当。故，本院予以确认被诉复议决定违法，应判决予以撤销。 综上所述，郑台四组提出的撤销被诉答复和被诉复议决定的诉讼请求，本院予以支持。故，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（六）项及第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销萧县不动产登记局于2018年7月19日作出的不予受理的答复； 二、撤销萧县人民政府于2018年11月9日作出的萧复决字（2018）73号行政复议决定。 案件受理费50元，由萧县自然资源与规划局和萧县人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及上诉费用，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  吴秀丽 人民陪审员  张学光 人民陪审员  郑 楠 二〇一九年十二月十二日 （实习）法官助理沈黎明 书记员王晓琴 相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。