渭南市临渭区人民法院  行政判决书（2019）陕0502行初97号原告童志刚,男,1976年XX月XX日出生,汉族,住渭南市临渭区树园省XX号，居民。    原告赵峙,男,1971年XX月XX日出生,汉族,住渭南市临渭区XX路XX号，居民。原告王小毅,男,1970年XX月XX日出生,汉族,住渭南市临渭区XX镇XX村XX组，居民。三原告委托代理人李永纲、郭琪，陕西恪是律师事务所律师。                被告渭南高新技术产业开发区管理委员会。住所地渭南市高新区XX路XX号。    法定代表人薛清军,管委会主任。委托代理人屈琦，陕西华山律师事务所律师。             委托代理人张峰，男，汉族，1992年XX月XX日出生，住西安市雁塔区XX路XX号，系高新区管委会法制办科员。被告渭南市国土资源局高新分局。住所地渭南市高新区XX大厦XX楼。    法定代表人王二辉，局长。委托代理人白珂，陕西恒济律师事务所律师。             被告渭南高新技术产业开发区社会事业局。住所地渭南市高新区XX大厦。法定代表人张荣军,局长。委托代理人屈琦，男，陕西华山律师事务所律师。        委托代理人朱鹏，男， 1986年XX月XX日出生，汉族，住陕西省渭南市临渭区XX街XX号，系农业发展办公室主任。     原告童志刚、赵峙、王小毅与被告渭南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、渭南市国土资源局高新分局（以下简称高新区土地局）、渭南高新技术产业开发区社会事业局（以下简称高新区社会事业局）确认行政行为违法纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告王小毅经传票传唤未到庭，原告童志刚、赵峙及委托代理人李永刚、郭琪到庭参加了诉讼。被告高新区管委会法定代表人薛清军未到庭，其委托代理人屈琦、张峰到庭参加了诉讼。被告高新区土地局法定代表人王二辉未到庭，其委托代理人张军龙、白珂到庭参加了诉讼。被告高新区社会事业局法定代表人张荣军未到庭，其委托代理人屈琦、朱鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，三被告于2019年1月18日向“桑桥花卉”作出《责令限期拆除通知书》,随即将送达主体为“桑桥花卉”的通知书送达原告,并对原告的农业设施进行强制拆除,侵犯了原告的合法权益,属行政行为违法。另三被告在未向原告作出强制执行决定、未事先书面催告、未听取原告的陈述和申辩、未告知强制执行的理由和法律依据的情况下于2019年1月18日非法强制拆除了原告的农业设施,给原告造成了巨大损失,且三被告未对原告进行赔偿,严重违反《行政强制法》相关规定,程序、实体均严重违法。综上所述,三被告作出的《责令限期拆除通知书》以及强制拆除原告农业设施行政行为违法,起诉请求：1、依法确认三被告2019年1月18日作出的《责令限期拆除通知书》违法；2、依法确认三被告强制拆除行为违法；3、本案诉讼费用由三被告承担。庭审中，原告对其诉讼请求进行了明确，变更为：确认三被告依据责令限期拆除通知书做出的强制拆除行为违法。为支持自己主张，原告提供了下列证据，第一组：1、台头为“桑桥花卉”、作出单位为渭南市国土资源局高新分局、渭南高新区社会事业局、渭南高新区崇业路街道办事处的责令限期拆除通知书；2、《国土资源执法监督规定》第26、27、31条；3、《国土资源行政处罚办法》第6、13、22、24条，证据1、2、3证明被告渭南高新区社会事业局没有职权作出该通知书,且该通知书的作出违反了《国土资源执法监督规定》和《国土资源行政处罚办法》关于国土资源部门实施行政处罚前的立案、调查等程序性规定；4、渭南高新区城市管理执法XX大队强制拆除违法建（构）筑物通知书；5、“桑桥花卉”高新区界（童志刚大棚）拆迁工作报告，证据4、5证明原告农业设施的名称为童志刚大棚,并非《责令限期拆除通知书》中的桑桥花卉,被告作出的《责令限期拆除通知书》未向原告告知、送达，违反了《行政处罚法》相关规定；6、渭城执罚决字（2018）第2022号行政处罚决定书，证明该行政处罚决定书适用《城乡规划法》第40条、64条责令原告立即拆除与通知书适用《土地管理法》第36、43、44条责令限期拆除相互矛盾,对同一案件认定适用法律相互冲突，第一组证据充分证明被告作出的责令限期拆除通知书程序违法，结合第二组证据证明该通知书实体违法，被告依据责令限期拆除通知书作出的强制拆除行为违法。第二组：1、原告与王贺村村民签订的土地租赁合同书两份、租赁费收条6张，证明原告与王贺村村民签订土地租赁协议，进行农作物种植、养殖，合法使用农用地；2、原告农业设施被拆除前的照片43张，证明原告农业设施情况；3、“桑桥花卉”高新区界（童志刚大棚）拆迁工作报告，证明相关部门就征收土地补偿款事宜与原告达成了一致意见；4、中国银行收款回单，证明高新区土地收购储备中心已向高新区综合执法局支付了原告的补偿款。上述证据充分证明原告的农业设施不属于违法违规建设的非农设施，被告强制拆除的行为严重违法。第三组：1、渭南市高新区管委会关于协调对“桑桥花卉”市场违法建（构）筑物进行强制断电的函，证明被告采取停止供电的强拆行为违反了《行政强制法》第43条第二款的规定；2、强制拆除现场的视频录像资料和照片十张，证明被告未对原告进行催告，未作出强制执行决定，未向原告送达催告书和行政强制执行决定书，也未进行公告，违反了《行政强制法》第35条、37条、38条、44条之规定，对原告的农业设施实施了强制拆除行为，被告的强制拆除行为程序违法。被告高新区管委会辩称，一、高新区管委会不是本案适格被告。第一,高新区管委会从未作出《责令限期拆除通知书》。经了解,原告在耕地上建设“大棚房”,不属于农业设施,是政策法规禁止的。根据《中华人民共和国土地管理法》的第七十六条规定,对违反土地规划擅自在农用地上进行建设的违法行为,由土地执法机关责令限期拆除。高新区管委会没有作出《责令限期拆除通知书》行为,因而不是本案适格被告。第二,高新区管委会也未有任何强制拆除行为。拆除“大棚房”,是由法律规定的职能部门拆除的,高新区管委会未参与强制拆除,没有拆除行为,因而不是本案适格被告。二、原告在一个诉状中起诉两个不同的行政行为不符合法律规定。“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。在行政案件中,当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求,但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。本案中,原告起诉涉及的责令限期拆除通知和强制拆除这是两个不同的行政行为,且被诉的两个行政行为的作出主体亦不相同,也不存在高新区管委会共同作出行政行为的情况。因而,原告将高新区管委会列为共同被告确无法律依据,不符合起诉条件。原告建设“大棚房”违法违规。原告在耕地上建设“大棚房”,不属于农业设施,是政策法规禁止的违法行为。国土部门对原告的“大棚房”的性质进行了认定、责令限期拆除,是履行职责行为。综上,高新区管委会不是适格被告,原告的诉讼不符合法律规定，请求驳回对高新区管委会的起诉。被告高新区管委会提供了下列证据，第一组：1、责令限期拆除通知书，证明高新区管委会没有作出《责令限期拆除通知书》的行为，也未参与强制拆除“桑桥花卉”,没有违法行为，不是本案适格被告；2、原告陈述申辩的录像，证明社会事业局只是协助有关单位对原告未经批准建设非农设施进行认定，并告知其进行陈述和申辩，原告进行了陈述申辩，其相关权利得到保障，被告没有违法行为，未参与强制拆除“桑桥花卉”，没有违法行为，不是本案适格被告。第二组：1、2019年1月10 日高新区管委会给规划土地局的《关于明确“桑桥花卉”是否属于“大棚房”清理整治对象的函》；2、渭南高新区规划土地局给渭南高新区“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室《关于明确“大棚房”清理整治对象的函》；3、渭南高新区规划土地局给渭南高新区“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室《关于对第六次“大棚房”问题排查情况进行核查认定的复函》；4、高新区土地局给童志刚等3人反映“桑桥花卉”情况的回复；5、高新区农办对童志刚等3人来信的回复，证明渭南高新区规划土地局认定桑桥花卉属于大棚房清理整治对象；原告建设大棚未经批准或备案，在农用地上的大棚房不属于设施农业，对桑桥花卉清理整治是国土规划局的职责，高新区管委会没有相关行政行为，不是适格被告。社会事业局属于配合单位，没有强制拆除行为，不是适格被告。第三组：1、陕西省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组文件陕“大棚房”发（2019）1号《陕西省关于进一步推进“大棚房”问题专项清理整治工作的意见》；2、渭南市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案；3、渭南高新区管委会办公室下发的渭高办发（2018）69号文件《渭南高新区管委会关于印发开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知》，证明陕西省以及渭南市认定“大棚房”的依据和标准，原告建设的“桑桥花卉”属于“大棚房”，属于清理整治对象；相关文件明确国土资源部门属于执法主体，负责“大棚房”的清理整治，高新区管委会不是适格被告，社会事业局属于配合单位，不是适格被告。 被告高新区土地局在答辩期内未提交书面答辩，其在庭审时辩称，1、做出的责令限期拆除通知书合法；2、未作出强制拆除行为，并非本案原告所述的强制拆除行为的主体。被告高新区土地局提交了下列证据，第一组：渭南高新区“大棚房”问题专项清理整治行动小组办公室交办单。该证据说明高新区土地局是按照渭南高新区“大棚房”问题专项清理整治行动小组办公室要求执行，高新区土地局不是本案的适格被告。第二组：1、关于对区XX房XX线索开展认定的情况汇报；2、渭南高新区农业发展办公室及渭南市国土资源局高新分局对童志刚等人的回复；3、关于“桑桥花卉”“大棚房”问题交办的函。该证据说明童志刚等人所开办的花卉市场属于违法违规建设的非农设施，渭南市国土资源局高新分局协助拆除的行政行为有理有据，不存在违法之处。第三组：陕西省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组文件，说明被告所协助参与的行政行为严格按照省文件进行，渭南市国土资源局高新分局协助拆除的行政行为有理有据，不存在违法之处。    被告高新区社会事业局辩称，一、原告在一个诉状中起诉两个不同的行政行为不符合法律规定，“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。本案中,原告起诉涉及的责令限期拆除通知和强制拆除这是两个不同的行政行为，且被诉的两个行政行为的作出主体亦不相同。因而原告将高新区社会事业局列为共同被告无法律依据，不符合起诉条件。二、高新区社会事业局没有拆除“大棚房”，不是本案适格被告。高新区社会事业局也没有任何强制拆除行为，拆除“大棚房”是由法律规定的职能部门拆除的，高新区社会事业局未参与强制拆除，没有拆除行为，因而不是本案适格被告。三、高新区社会事业局仅仅协助其他单位对“大棚房”性质进行了认定，原告在耕地上建设“大棚房”，不属于农业设施，是政策法规禁止的违法行为。高新区社会事业局在职权范围内协助国土部门对原告的“大棚房”的性质进行了认定，认为其属于禁止建设的，对“大棚房”的责令限期拆除由土地执法机关责令限期拆除。综上，高新区社会事业局不是适格被告，也没有违法行为，请依法驳回对高新区社会事业局的起诉。被告高新区社会事业局提供的证据和证明目的和被告高新区管委会相同。庭审中，被告高新区管委会对原告提交的证据质证认为：证据1责令限期拆除通知书真实性无异议，证明目的有异议，落款的三个单位没有管委会，是相关的职能部门履行自己的职责所作出的，管委会没有发出这个通知。证据4与本案没有关联，而且这份通知书上明确2018年7月16日强制拆除砖混建筑物，而原告在诉状中说的是2019年2月22日“大棚房”被拆除；证据5征迁工作报告，无法证明合法性，与本案没有关联性，对证明目的不认可；证据6在证据真实情况下，属于执法分局履行自己职责的情况，其做出的行政处罚决定书所引发的责任应当由其自行承担，说明高新区管委会及社会事业局不是适格的被告；对第二组证据土地租赁合同，认为与本案没有关联性，如果有关，社会事业局认定“大棚房”为非农业设施是正确的。被告高新区社会事业局对原告提供的证据质证认为：只是进行协助，主要是认定原告建的这个“大棚房”是否在登记处进行备案。社会事业局不是拆除主体，与社会事业局无关。被告高新区土地局对原告提供的证据质证认为:责令限期拆除通知和拆除行为是两个行为，XX组XX路XX大队强拆违法建筑的通知书与本案无关，该通知书上面看不见印章，不能确认其真实性，且其中“我单位”指的是“XX大队”；证据6执法局做出的行政处罚决定书，从日期看，接到决定书不服时，可在60日内提出异议，可见原告是有其他救济途径的；第二组证据中租赁合同不能体现相互之间有任何关联，对中国银行收款回单证明目的不认可，不能体现出是给原告的补偿款；原告的“大棚房”属于违法建筑；对第三组证据中函来源的合法性及关联性均不认可，与国土局高新分局无关。原告对被告高新区管委会、高新区土地局、高新区社会事业局的质证意见进行了辩驳，认为高新区土地局做出的“大棚房”清理依据是管委会的文件，各相关部门是根据管委会的安排进行拆除行为的，责令限期拆除通知书并没有发给原告。原告的大棚房已经达成了补偿拆迁的协议，银行的回单是当时已经准备给原告打款了，可见管委会对原告的“大棚房”是认定合法的并协商给予补偿款，综合证明是管委会组织实施的拆除行为。原告对被告高新区管委会、社会事业局提供的证据质证认为：被告做出的责令限期拆除通知书属于发送对象错误，通知的主体不对，没有送达至原告本人，所以做出的通知也是违法的。社会事业局是实施单位，代表了管委会来实施的行政处罚行为，对视频录像，仅与王小毅谈话，没有与童志刚及赵峙谈话，没有到现场进行实际的勘查、丈量，说明其是违法的；对第二组证据中的证据1函，土地备案手续并不是“大棚房”或者农业设施认定的标准，被告仅是对“桑桥花卉”进行调查，并没有对童志刚“大棚房”进行勘测和丈量；原告并没有对农业设施的用途进行改变，可见被告对原告农业设施的认定是错误的；即使原告的农业设施超出范围，那也属于整改的范围，而不是一刀切。原告的“大棚房”里面种植的是蔬菜，即使有花卉，也不属于清理整治的对象，被告对原告“大棚房”的认定不正确。对第三组证据第3个通知，真实性无异议，对“大棚房”进行拆除的行为，是由管委会来组织实施的，综上，被告的证据能够证明其实施了拆除行为，且其拆除行为是没有法律依据的。被告高新管委会对原告质证意见进行了辩驳，认为相关的证据已经证明原告“大棚房”是违法建设的，管委会在整个拆除过程中只是起到了协调的作用，且社会事业局也是属于配合单位。原告对高新区土地局提供的证据质证认为：第一组证据，是针对“桑桥花卉”发出的，不是针对原告做出的，与本案所诉的行政行为无关；第二组证据中证据1与本案无关，并且未经盖章的也不认可，证据关于“桑桥花卉”“大棚房”问题交办的函中组织人是高新区管委会。第三组证据文件真实性无异议，证明目的有异议，本案中童志刚大棚均是用于种菜的，并不属于清理整治的范围。被告高新区土地局辩驳认为对“桑桥花卉”和童志刚“大棚房”，并没有进行刻意的区分。经质证，本院对原、被告各方当事人提交的证据的真实性均予以确认，对证据的关联性、证明目的结合原、被告的陈述等综合认定。经审理查明，2013年3月，XX村XX组部分村民签订了土地租赁合同，租赁土地约35亩，约定租赁期限为20年，从2013年4月1日至2033年3月31日。据原告提供的照片和被告高新区管委会提交的视频录像中原告陈述和2017年10月9日高新区综合执法局关于桑桥花卉高新区界（童志刚大棚）征迁工作报告可以证明原告在该租赁土地上建设农林生态园，2013年9月建成并投入使用，设施共有房产443.2平方米、11个大棚、30立方米沼气池12个、鱼塘1个、路面头顶钢藤家1105平方米，停车场以及猪圈、水井、苗木及附属设施。2016年9月，因渭清公园提升改造项目实施，本案所涉建（构）筑物属公园用地范围之内，高新区综合执法局负责对该设施是否属于违法建筑进行认定及拆除的工作。经做调解工作，高新区综合执法局和原告方对设施进行了评估，总价为482万元，双方协商一致后决定给付“童志刚大棚”拆除补偿款492万元。由渭南高新区综合执法局以《关于桑桥花卉高新区界（童志刚大棚）征迁工作报告》送阅件的形式交由管委会领导批示。另据原告提供的中国银行国内支付业务收款回单显示，2018年5月25日，渭南高新技术产业开发区土地收购储备中心付给了渭南高新技术产业开发区综合执法局492万元，该回单附言栏注明：补偿经费。2018年7月15日，渭南高新区城市管理执法XX大队作出了台头为童志刚、赵峙、王小毅三人的《强制拆除违法建（构）筑物通知书》，该通知书载明：经查你户在XX路西侧渭南高新区辖区所建（构）筑物，未办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定，我单位将于2018年7月16日会同相关部门依法强制拆除你户违法在XX路西侧渭南高新区辖区所建砖混结构建（构）筑物。2018年8月10日，渭南市城市管理执法局高新分局对童志刚作出了渭城执罚决字（2018）第2022号行政处罚决定书，该决定书内容为：本机关于2016年9月18日对你在陕西省渭南市XX路以西、东邻桑桥绿化工程有限责任公司杂树林、西邻绿景园小区，南邻绿景园小区东门、北邻临渭区XX村杂树林，在未取得建设工程规划许可审批手续的情况下，擅自建设大棚及其他附属设施一案立案调查。经查你单位该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定，责令你（单位）立即拆除违法建（构）筑物。并告知了诉权和起诉期限。2018年8月14日，渭南高新区管委会向渭南供电公司发送了《关于协调对桑桥花卉市场违法建（构）筑物进行强制断电的函》，内容为，执法部门近期将对违法建筑物进行拆除，请供电公司采取强制断电措施，确保拆除工作顺利进行。以上法律文书作出后，原告大棚设施并未被立即拆除。2018年10月8日，渭南市农业局和渭南市国土资源局作出了渭农业法（2018）193号关于印发《渭南市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，在全市开展“大棚房”问题专项清理整治行动。文件要求各县市区要参照市上，尽快成立相应机构。明确工作责任，其中农业部门负责全市专项行动的综合协调，具体负责省市XX园区XX房问题的排查清理，配合国土部门做好整治工作。国土部门具体负责省市XX园区以外设施农用地违建（含大棚房问题）的清理整治，牵头负责清理整治的具体执法工作。2018年11月5日，渭南高新区管委会办公室作出了渭高办发（2018）69号渭南高新区管委会办公室《关于印发开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》，成立了“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组，并下设了办公室，办公室设在高新区社会事业局。各部门工作责任和前述文件基本相同。在清理整治过程中，2019年1月10日，渭南高新区“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室向高新区规划土地局发《关于明确“桑桥花卉”是否大棚房清理整治对象的函》，要求规划土地局对崇业路街道办上报的“桑桥花卉”是否属于“大棚房”清理整治对象予以明确，1月11日，渭南高新区规划土地局致函渭南高新区“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室，明确“桑桥花卉”项目未在该局办理备案手续，属于“大棚房”清理整治范围问题第一类。2019年1月18日，渭南市国土资源局高新分局、渭南高新区社会事业局、渭南高新区崇业路街道办事处三单位共同署名盖章向桑桥花卉作出了《责令限期拆除通知书》，该通知书内容为：根据《农村农业部、自然资源部印发“大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案>的通知》(农农发【2018】3号)文件精神,在“大棚房”问题专项清理整治行动工作中,经排查发现你单位(户)未经规划土地行政主管部门、农业行政主管部门批准,XX街道大锅XX社区建设非农设施的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条、第43条、第44条及《国土资源部,农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发[2018]127号)的规定,依据《中华人民共和国土地管理法》第74条、第76条的规定,现责令你单位(户)在收到本通知书之日起5日内自行拆除地面建筑物及其他附属设施,恢复土地原貌。逾期未自行拆除的,将依法强制拆除,拆除费用由你单位(户)承担。并告知了桑桥花卉有陈述申辩的权利。此后的1月24日，高新区规划土地局又发给渭南高新区“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室《关于对第六次大棚房问题排查情况进行核查认定的复函》，函告该办公室将“桑桥花卉”等4处认定为大棚。2019年2月22日，本案原告案涉建（构）筑物设施被强制拆除。本案庭审调查中，高新区管委会、渭南市国土资源局高新分局、渭南市高新区社会事业局均否认参加了强制拆除案涉建（构）筑物等设施。对此，原告提供了现场拆除的录像及照片等视频资料来证明三被告实施了拆除行为。被告管委会提交的视频资料证明在拆除前，社会事业局下属单位农业发展办公室、执法局、国土局、崇业办及管委会办公室人员组织了和原告方关于案涉设施被认定为大棚并应予以拆除的告知会议，工作人员向原告方告知“桑桥花卉”大棚属于被拆除的对象，原告方陈述案涉建（构）筑物和“桑桥花卉”并不是一个主体，是不同的两个主体，关于案涉建（构）筑物被相关部门认定为大棚房并已送达了通知并不认可。本院认为，三原告提交了和村民签订的土地租赁合同以及高新区综合执法局所做的关于桑桥花卉高新区界（童志刚大棚）征迁工作报告可以相互印证三原告是案涉被拆除建（构）筑物设施的所有权人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告属于适格主体，其起诉符合法律规定。本案争议的焦点为：被告高新区管委会、高新区社会事业局、高新区国土资源局是否实施了对案涉建（构）筑物的拆除行为，其拆除行为是否合法。原告主张三被告实施了拆除行为，提供了拆除现场视频资料，但从拆除现场视频并不能直接分辨出实施拆除的部门。且本案三被告也不承认其实施了拆除行为。因而首先需要明确案涉建（构）筑物被拆除是因该建（构）筑物建设违反了《城乡规划法》的规定构成违法建筑由执法局实施的拆除还是违反了《土地管理法》规定，属于农用地非农化的“大棚房”问题，由“大棚房”问题清理整治机构实施的拆除。本案中对案涉建（构）筑物的拆除先是执法局在2018年7月15日作出了强制拆除违法建设建筑物的通知、同年8月10日作出了渭城执罚（2018）第2022号行政处罚决定书。后又在“大棚房”问题专项问题清理整治行动中于2019年1月18日由本案三被告向“桑桥花卉”作出了《责令限期拆除通知书》，随后于2019年2月22日实施了拆除行为。从本案查明的关于案涉建（构）筑物被拆除现有的法律文书和被告管委会提交的视频资料来看，以案涉建（构）筑物属于“大棚房”专项清理活动中发现的违法行为进行了拆除更符合客观实际，合乎逻辑，也与各方提交的证据不相矛盾。因而认定案涉建（构）筑物是由“大棚房”清理整治机构实施的拆除行为。2018年11月5日，渭南高新区管委会办公室作出的渭高办发（2018）69号渭南高新区管委会办公室《关于印发开展 “大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》，明确了社会事业局负责省市区XX园区“大棚房”问题的排查清理，配合规划土地局做好整治工作。规划土地局具体负责省市区XX园区以外设施农用地违建（含“大棚房”问题）的清理整治，牵头负责清理整治的具体执法工作。从该文件来看，高新区管委会牵头负总责对“大棚房”问题进行专项整治，规划土地局负责具体的执法工作。且本案中，《责令限期拆除通知书》上有国土资源局高新分局和社会事业局及崇业办事处盖章，在强制拆除案件中，原告应当对适格被告承担初步举证责任，对行政机关已经作出了责令限期拆除决定等前期行政行为而原告因客观原因无法举证证明具体组织实施强制拆除机关的，推定作出限期拆除通知书的国土资源局高新分局和社会事业局及崇业办事处联合实施了拆除行为，除非作出决定的机关有证据证明强制拆除行为确实是其他相关部门所为。本案审理中被告均未提供充分证据证明其不是拆除的行政机关，根据高新区管委会提供的成立“大棚房”清理整治机构文件和规划土地局的回函，高新区规划土地局是“大棚房”的认定机关，社会事业局负责排查清理，配合规划土地局做好整治工作，故应认定国土资源局高新分局和社会事业局及崇业办事处联合实施了拆除行为。而崇业办事处属于高新区管委会的下属街道办事处，其实施拆除的行为应视为高新区管委会的委托行为。本案当事人提供的陕大棚发（2019）1号《关于进一步推进“大棚房”问题专项清理整治工作的意见》中对“大棚房”清理整治要求做到：两个依照、两个坚决，即依照法规、依照政策、坚决整改到位，坚决不搞一刀切、严格政策界限，区别对待不同类型的违法违规问题。从前文可以看出，“大棚房”整治行动要依照法规和政策依法整治，要做到依法认定，依法拆除，区别对待。本案中，被告拆除案涉建（构）筑物等设施前经高新区管委会“大棚房”清理整治领导小组办公室函询高新区规划土地局，该局认定案涉建（构）筑物为“大棚房”，据现有证据来看该局认定时并未依法律法规和相关文件要求来依法认定，只是向“桑桥花卉“适用《土地管理法》的规定作出了限期拆除通知书，在通知书中对“桑桥花卉”大棚认定为“大棚房”，且在该通知书中也未告知诉权和起诉前期限，另“大棚房”是指一些工商企业、个人及组织借建设农业设施或XX园区之名，违法违规占用耕地用于非农业建设的行为，也就是农用地非农化，实质是构成了违反《土地管理法》的违法行为，对其认定和实施拆除应当遵循《土地管理法》和《行政强制法》的规定，加之经调查可以认定，“桑桥花卉”和三原告拥有所有权的建（构）筑物等设施明显是不同的主体，被告针对“桑桥花卉”作出了限期拆除通知书，却向三原告之一进行告知，而本案所建（构）筑物并不是“桑桥花卉”大棚，也就是说被告并没有针对案涉建（构）筑物作出拆除的相关法律文书，也未提供证据证明在拆除前向三原告送达过拆除通知书，其在强制拆除前没有进行相应的立案调查，没有告知行政相对人享有的权利义务，没有进行处罚前告知、没有告知陈述申辩和听证的权利，显然剥夺了三原告的陈述申辩权利和通过复议和诉讼的方式寻求救济，其拆除行为明显违法。鉴于被告已对涉案建（构）筑物等设施进行了强制拆除，其行为虽然违法，但不具有可撤销内容，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：确认被告渭南市高新技术产业开发区管理委员会、渭南市国土资源局高新分局、渭南市高新区社会事业局于2019年2月22日对三原告建（构）筑物等设施实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由三被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。审  判  长      邓卫民审  判  员      赵红艳人民陪审员      冯文智二〇一九年十二月十九日法官助理        张  鑫书  记  员      李  玉  1