南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终270号 上诉人（一审原告）冯正义，男，1956年1月5日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市兴宁区。 被上诉人（一审被告）南宁市民政局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区金洲路38号。 法定代表人黄菊如，该局局长。 委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市行政复议办公室工作人员。 上诉人冯正义因诉被上诉人南宁市民政局（以下简称市民政局）作出行政答复及南宁市人民政府（以下简称市政府）作出行政复议一案，不服南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案，上诉人冯正义，被上诉人市民政局的负责人欧邦庆及委托代理人农剑勋，被上诉人市政府的委托代理人潘金凤到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院查明，2017年10月23日，冯正义与南宁市新阳真情养老院（以下简称真情养老院）签订《托养协议书》一份，冯正义将其母亲王某送入真情养老院进行托养；同月31日，冯正义又与真情养老院签订了一份《托养协议书》，将其妹妹冯某送入真情养老院进行托养。2017年12月23日，冯某在真情养老院内死亡；同月25日，王某在真情养老院内死亡。 2018年1月8日，冯正义向市民政局进行投诉，认为其亲人王某、冯某在入住真情养老院之前精神状态良好，不存在慢性疾病急性发作或突发疾病史，两人的突然死亡是由于真情养老院存在违法行为，请求：1.严肃查处真情养老院失职、未及时将王某、冯某送医救助导致两人死亡的行为；2.严肃查处真情养老院违规用药导致王某、冯某死亡的行为；3.责成真情养老院赔偿冯正义的各项经济损失。 市民政局于2018年1月25日作出《南宁市民政局关于南宁市真情养老院王某、冯某死亡时间的答复意见》（以下简称《答复意见》），内容主要为：1.未发现真情养老院存在明显违反《养老机构管理办法》的行为，对其存在记录不规范的问题，将责令其限期整改；2.对反映的真情养老院违规用药及未及时送医导致死亡的问题，建议交卫计部门进行医疗事故鉴定调查处理；3.对赔偿经济损失问题，建议双方通过协商或诉讼等途径解决。 冯正义对该份《答复意见》不服，向市政府提出行政复议。市政府于2018年8月4日作出南府复议〔2018〕58号《行政复议决定书》，认为市民政局的《答复意见》中关于真情养老院内的医生、护士都有从业资格，与参与王某、冯某养护工作的部分医生、护士没有处方权和职业证书从事医疗、护理行为的事实不符，故撤销了市民政局作出的《答复意见》，责令市民政局重新作出答复。 市民政局于2018年10月22日作出《南宁市民政局关于南宁市新阳真情养老院王某、冯某死亡事件的重新答复意见》（以下简称《重新答复意见》），内容主要为：1.经查，未发现真情养老院存在明显违反《养老机构管理办法》的行为，对其存在记录不规范的问题，将责令其限期整改；2.对反映的真情养老院违规用药及未及时送医导致死亡的问题，建议交卫计部门进行医疗事故鉴定调查处理；3.对赔偿经济损失问题，建议双方通过协商或诉讼等途径解决；4.由于西乡塘卫生监督所对真情养老院医务室李国新、潘志徐和李运林三人的《医师执业证》未注册变更至真情养老院医务室，并使用未取得护士执业证书和未变更护士执业地点从事护士执业活动进行了处罚，故一事不再多罚；5.对真情养老院隐瞒医务室李国新、潘志徐和李运林三人的《医师执业证》未注册变更至真情养老院医务室，并使用未取得护士执业证书和未变更护士执业地点从事护士执业活动的事实，已责令真情养老院改正。 冯正义对该《重新答复意见》不服，于2018年11月9日向市政府提出行政复议。市政府依法受理并调查后，于2019年4月6日作出南府复议［2018］260号《行政复议决定书》，认为市民政局对冯正义的投诉进行了调查核实和处理，对不属于市民政局职权的事项，也告知了理由和救济途径，履行了对投诉举报行为的调查处理职责。冯正义请求撤销《重新答复意见》及其他复议请求，法律和事实依据不足，不予支持。市政府作出该复议决定后，依法送达了给了冯正义，冯正义对该复议决定亦不服，向一审法院提起行政诉讼。 另查明，南宁市西乡塘区卫生和计划生育局于2018年5月25日对真情养老院作出《行政处罚决定书》，内容主要为：真情养老院使用2名未取得处方权的执业医师（李运林、潘志徐）开具处方并开展诊疗活动；使用3名未取得护士执业证书的护士（韩秀红、韦志莲、潘丽萍）从事诊疗技术规范规定的护理活动的行为违反了《处方管理办法》第八条、第四十七条、《护士条例》二十一条第一款第（一）项的规定，依据《处方管理办法》第五十四条和《医疗机构管理条例》第四十八条、《护士条例》第二十八条第（二）项的规定，两项合并处罚：1.警告；2.罚款人民币4500元整的行政处罚。 市民政局于2018年10月15日向真情养老院发出南民政责改通〔2018〕第001号《责令改正通知书》，要求真情养老院对隐瞒医务室李国新、潘志徐和李运林三人的《医师执业证》未注册变更至真情养老院医务室，并使用未取得护士执业证书和未变更护士执业地点的人员从事护士执业活动的行为在2018年10月20日前改正，并在改正完毕后及时告知市民政局。 一审法院认为，根据《养老机构管理办法》第三条“国务院民政部门负责全国养老机构的指导、监督和管理，县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内养老机构的指导、监督和管理。其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。”及第三十一条“民政部门应当建立对养老机构管理的举报和投诉制度。民政部门接到举报、投诉后，应当及时核实、处理。”的规定，市民政局对本辖区内养老机构有指导、监督和管理的职责，对针对辖区内养老机构的举报、投诉应当核实、处理。本案中，冯正义于2018年1月8日向市民政局投诉辖区内的真情养老院，投诉书中提出了三点要求：1.严肃查处真情养老院失职、未及时将王某、冯某送医救助导致两人死亡的行为；2.严肃查处真情养老院违规用药导致王某、冯某死亡的行为；3.责成真情养老院赔偿冯正义的各项经济损失。市民政局于同月25日作出《答复意见》后，该《答复意见》经市政府复议后撤销，要求市民政局重新作出答复行为。市民政局重新调查后于同年10月22日重新作出了《重新答复意见》，该《重新答复意见》针对冯正义投诉书中的三点要求一一作出了回应，根据其调查核实的结果，发现真情养老院存在1.对老人记录不完善、2.配备人员的资格不符合规定、3.向负责监督检查的民政部门隐瞒有关情况的问题，根据《养老机构管理办法》第三十三条的规定，作出了要求真情养老院限期整改、责令整改的决定。对冯正义第二点要求的查处违规用药、不及时送医导致王某、冯某死亡的要求，因冯正义也同时向市卫计部门投诉，市卫计部门也针对其投诉作出了相应的处罚决定和回复，且查处违规用药等问题也不是市民政局的职权范围，故市民政局回复冯正义，建议冯正义提交卫计部门进行医疗事故鉴定调查处理并无不妥。关于冯正义第三点要求市民政局责成真情养老院赔偿其各项经济损失的要求，调查真情养老院是否存在造成冯正义经济损失的违法行为亦不属于市民政局的职权范围，市民政局建议冯正义双方通过协商或法律途径解决也无不妥。综上，市民政局针对冯正义投诉所作出的《重新答复意见》认定事实清楚，符合法定程序，适用法律法规正确。关于行政复议的问题。市政府收到冯正义的行政复议申请后，依法进行受理，在查明事实的情况下，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定维持了市民政局作出的《重新答复意见》，并依法向各方当事人送达《行政复议决定书》。市政府的复议行为认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回冯正义的诉讼请求。 上诉人冯正义诉称，一审认定事实和适用法律有误。行政诉讼官司的重点是审查行政管理部门：一、作出的具体行政行为是否合法；二、有没有行政不作为；三、程序是否违法。市民政部门的答复不是行政行为，是行政不作为。对发生在真情养老院的死亡事件进行立案调查是民政部门的法定责任及义务，市民政局和市政府没有对养老院真正作出具体的处理，没有维护老人的合法权益。所以，应当重新对真情养老院做出处理。综上，请求：一、撤销南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初143号行政判决，改判被上诉人应依法履行行政职责，移交公安、卫健、药监查明事实，追究养老院的刑事责任。二、依法按照民政部的规定罚款三万，取缔该养老院，收回各种荣誉称号。三、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市民政局及市政府辩称，一审判决正确，冯正义的上诉理由不成立。请求：驳回冯正义的上诉请求，维持一审判决。 本案二审期间，各方当事人均未提交新证据，且对一审查明的事实无异议。本院确认一审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：市民政局作出的《重新答复意见》以及市政府作出的《行政复议决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。 本院认为，市民政局依照《养老机构管理办法》第三条、第三十一条、第三十三条的规定，对上诉人冯正义的投诉进行调查核实，根据调查核实的结果先后作出了《答复意见》及《重新答复意见》，要求真情养老院限期整改、责令整改，对于不属于民政部门法定职权的投诉事项，也已经告知上诉人救济途径。市民政局已按照法律法规所赋予的行政职权尽其调查义务，并未发现应当追究刑事责任的情形。且南宁市西乡塘区卫生和计划生育局针对真情养老院存在的违法行为已作出相应的处罚，在案无证据证明上诉人亲属的死亡与真情养老院的违法行为有因果关系，上诉人要求被上诉人对真情养老院涉及违反卫生医疗法律法规以及涉案三位死者的死因等事项作出调查处理，已超出法定职权及能力范围之外，于法无据。 综上，市民政局已履行相应的法定职责，市政府依法维持了市民政局作出的行政行为，亦无不当。上诉人的上诉理由不成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费共计人民币100元（冯正义已缴纳），由上诉人冯正义负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 斌 审 判 员  张红娟 审 判 员  贝黄欢 二〇一九年十二月二十五日 法官助理  苏 哲 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下例情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；