安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖13行终156号 上诉人（一审被告）：灵璧县灵城镇人民政府，住所地安徽省宿州市灵璧县解放西路，统一社会信用代码11341323003201051X。 法定代表人：胡茂臣，镇长。 出庭负责人：袁晓峰，该镇党委委员。 委托代理人：潘明贵，该镇工作人员。 委托代理人：闫瑞龙，安徽坦途律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：李新武，男，1967年4月7日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。 委托代理人：孙景利，江苏金华星律师事务所律师。 委托代理人：陈永萍，江苏金华星律师事务所律师。 上诉人灵璧县灵城镇人民政府(以下简称灵城镇政府)因被上诉人李新武诉其撤销行政协议一案，不服安徽省灵璧县人民法院于2019年8月23日作出的（2019）皖1323行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月10日立案受理后,依法组成合议庭,于2019年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人灵城镇政府负责人袁晓峰及委托代理人潘明贵、闫瑞龙，被上诉人李新武及委托代理人孙景利到庭参加诉讼。本案现已审终结。 一审法院查明：2015年5月7日-7月7日，灵城镇政府作为征收部门，依据《灵璧县人民政府关于对JG3#地块项目建设范围内国有土地上房屋进行征收的决定》、《灵璧县JG3#地块房屋征收补偿方案》，对JG3#地块项目建设范围内国有土地上房屋实行分期征收，李新武的房屋位于该征收范围内。2018年1月3日，灵城镇政府与李新武签订《房屋征收补偿安置协议书》，双方已经按照协议内容履行完毕。 2018年11月21日，灵城镇政府作出《关于撤销李新武灵璧县征收补偿安置协议部分条款的决定》，内容为：经复核，李新武户提供工商营业执照登记为“摊点”，未提供2008年1月1日以来税务登记证、纳税凭证等连续经营的相关证明，不符合《灵璧县JG3#地块房屋征收补偿方案》七、2，八、2，十（二）等条款，经研究；撤销李新武户与灵城镇人民政府签订的《灵璧县征收补偿安置协议》（协议号460）三、7、8，四、6等关于门面房安置条款。该撤销决定于2018年11月21日当日在李新武手工制作服装店里，向李新武本人送达，李新武拒绝签字。李新武于2019年5月17日提起行政诉讼。 一审法院认为：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条条第三款:“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议,给原告造成损失的,判决被告给予补偿”的规定,在行政协议中,作为被告的行政机关有权因公共利益的需要或其他法定理由单方变更协议的内容，但行政优益权的行使需要遵循正当程序原则。灵城镇政府在法定职责范围内与李新武订立的具有行政法上权利义务内容的协议,该协议系公平协商达成的合意,是双方的真实意思表示,对双方均具有约束力,且在该《协议书》及附件中,对李新武的房屋面积、补偿方式及所有附属物等的数量价格进行了确认。该协议书签订后双方已经履行完毕。李新武按照灵城镇政府的要求，提供了相关材料、证明，灵城镇政府在签订协议时，应当尽到合理审慎的注意义务。现合同履行已经完毕，灵城镇政府没有证据证明其“复核”的事实依据，也没有提供“摊点”不是门面房的法律依据，其单方对协议作出变更的行政决定，缺乏法律依据和事实依据，且当日作出即送达李新武，没有保障行政相对人的陈述、申辩的基本权利，程序违法。 综上，被诉行政行为事实不清，主要证据不足,程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条（一）、（三）项规定，判决撤销灵城镇政府作出的《关于撤销李新武部分条款的决定》，案件受理费50元，由灵城镇政府负担。灵城镇政府不服，提起上诉。 灵城镇政府上诉称：一、一审法院认定双方已按照协议内容履行完毕错误。对李新武安置的房屋正在建设中，尚未交付，合同并未实际履行完毕。二、摊点是指从事销售、提供服务等经营活动的个体经营者在批准的地点和规定的时间内摆摊设点的无固定经营场所，而门面房是个体工商户用于从事销售、提供服务等经营活动沿街第一自然间的固定场所。《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第六条明确规定，摊位不是店铺或门面房。李新武提供的税务登记证显示经营地点在灵西，没有固定的经营场所，提供的营业执照载明地址为太平街摊点，显然案涉房屋并不是营业执照上载明的摊点。三、李新武的房屋不符合灵璧县JG3#地块房屋征收补偿方案中关于住改商的规定。灵城镇政府在接到纪律检查建议书之后，对李新武的房屋情况及相关资料进行复核，发现其提供的营业执照显示为摊点并非门市部，税务登记证显示在灵西，纳税凭证显示李新武于2011年取得案涉房屋所有权，不符合补偿方案中关于住改商的规定。四、一审判决认定程序违法错误。灵城镇政府在复核后与李新武进行了沟通，李新武坚决不同意变更协议，在复核、沟通过程中，李新武已充分发表意见及诉求。且本案不属于行政处罚，一审法院认定程序违法缺少法律依据。五、一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》错误，该解释已经失效。综上，请求撤销一审判决，改判驳回李新武的诉讼请求。 李新武答辩称：一、一审判决认定征收补偿协议已经履行完毕，主要是针对征收这一部分，在签订协议后李新武即将其所有的房屋交付灵城镇政府拆除，协议并未明确约定安置房屋交付时间，应视为待安置的房屋验收后履行，并不影响征收补偿协议已经履行完毕的客观事实。二、灵城镇政府引用中华汉语词典用于解释摊点的意思，但是所解释的摊点仅一个物理学意义上的解释，并不意味着摊点不是经营场所，经营场所是法律评价的范畴，《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第八条细则对经营场所的解释是明确指向经批准的摊位以及流动的摊位，李新武的摊位有营业执照，所以灵城镇政府没有证据证明摊点不是经营场所的证据，应认定案涉房屋为经营场所。三、一审判决认定程序违法正确。无论灵城镇政府是否有权利进行变更，均会产生对李新武的权益造成重大影响，应当保障行政相对人申辩的权利。四、一审法院适用法律正确，法律规范以及司法解释不能因为新法实施就当然失效，如果不是新法明确规定旧法废止失效，就不能说旧法失效。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 经审理查明：因协议约定的安置房屋并未交付，一审判决认定“双方已经按照协议内容履行完毕”错误，一审判决认定案件其余事实清楚，本院予以确认。 本院认为：本案的争议焦点为灵城镇政府单方撤销征收补偿安置协议部分内容是否合法。 行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织签订的协议。行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是为了履行行政职责，实现行政管理目标。在行政协议履行过程中，为了实现行政管理目标、维护公共利益，行政机关享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权，即行政优益权。行政机关在行使行政优益权时，通常以单方变更协议内容、单方解除协议的形式作出，故该行为应视为行政行为，且《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项中进行了规定，故人民法院对行政机关行使行政优益权行为的审查仍应按照行政行为的审查标准，即合法性审查原则为标准，主要应审查行政机关行使行政优益权是否具备为了公共利益或者其他法定事由的前提条件，是否具备事实根据，履行正当程序，保障相对人的陈述、申辩等程序权利。 具体到本案，案涉的行政协议类型为房屋征收补偿协议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收补偿安置协议系征收部门与被征收户就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项达成的协议。此时，房屋征收部门系作为行政法规授权的机关，行使对国有资产管理和处置的职权，故其对补偿安置房屋、补偿数额的认定均应符合法律、法规及该地块征收补偿方案的规定，不得超标准、超范围安置，否则就是对国家利益、社会公共利益的侵害。就本案而言，双方的争议焦点为李新武的房屋是否为商业用房，因住宅与商业用房的价值差异较大，如李新武的房屋属于住宅，但被认定为商业用房，则势必会侵犯国家利益及公共利益；如李新武的房屋属于商业用房，行政机关行使行政优益权单方对协议内容予以撤销，则属于事实不清，应予撤销。 经审查，JG3#地块房屋征收补偿方案中关于商业用房的规定如下，被征收房屋的使用性质根据房屋所有权证登记的用途予以认定，住宅安置住宅，商业安置商业；沿街底层房屋（住改商），确属历史形成，2003年1月1日连续经营至今，能提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证的沿街第一自然间按商业用房予以认定。《灵璧县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十七条第二款（七）项规定，居民区内改变房屋用途、用作生产经营的，认定为住宅；居民区内用作生产、加工、养殖的建筑物达到住宅建筑标准的认定为住宅、达不到住宅建筑标准的认定为构筑物或附属物。国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办明发[2003]42号），规定“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营状况，经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”。综合以上规定来看，住宅在满足一定条件后，可以认定为商业用房。按照JG3#征收补偿方案以及《灵璧县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定，住宅认定为商业用房的条件有两点，一是沿街，需要具备商业价值，二是能够提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证，证明自2003年1月1日连续经营至今。具体到本案，李新武的房屋虽位于道路两侧，但其周边均为居民区，并没有形成商业经营较多的街道，不符合沿街的要求，且其提供的1999年2月1日营业执照显示为灵璧太平街摊点，1999年11月15日税务登记证显示地址为灵西，且该两证均已失效，不能证明上述两证的经营场所系案涉房屋，也达不到上述规定要求连续经营至今的证明标准，故李新武的房屋不应认定为商业用房。灵城镇政府行使单方撤销权事实清楚。灵城镇政府上诉称其作出撤销决定事实清楚的理由成立，本院予以支持。 同时，法律虽未对行政机关行使优益权作出具体的规定，但行政机关行使优益权单方撤销协议部分条款，势必会对当事人已获得的权益造成损害，故应履行正当程序，保障相对人的陈述、申辩等程序权利。本案中，灵城镇政府在单方作出撤销协议部分条款时并未告知当事人陈述、申辩等权利，违反了程序正当原则，但鉴于撤销协议的事实清楚，依法应确认违法。灵城镇政府上诉称其作出撤销决定程序合法的理由不能成立，本院不予支持。另，一审法院适用失效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》错误，本院对此予以指正。 综上，灵城镇政府单方撤销协议部分内容事实清楚，但违反程序正当原则，依法应确认违法，但保留其效力。一审判决撤销灵城镇政府的撤销决定不当，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第七十四条第一款（二）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省灵璧县人民法院作出的（2019）皖1323行初68号行政判决； 二、确认上诉人灵璧县灵城镇人民政府作出《关于撤销李新武部分条款的决定》的行为违法。 一、二审案件受理费各50元，均由上诉人灵璧县灵城镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇一九年十二月六日 法官助理武晓程 书记员戚萍 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。