武汉铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）鄂71行终70号上诉人（原审原告）吴靓，男，1984年1月20日出生，汉族，住湖北省荆州市沙市区。委托诉讼代理人魏海咸，武汉市武昌区天职法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人汪拥军，武汉市武昌区天职法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）中国银行业监督管理委员会荆州监管分局（现更名为中国银行保险监督管理委员会荆州监管分局），住所地荆州市荆州区荆州中路12号。法定代表人李佐钦，局长。委托诉讼代理人康丛林，湖北荆楚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中国银行保险监督管理委员会湖北监管局，住所地湖北省武汉市武昌区东湖南路7号。法定代表人邹飞，局长。委托诉讼代理人罗伟，该局公职律师。委托诉讼代理人罗轶群，湖北得伟君尚律师事务所律师。上诉人吴靓因与被上诉人中国银行业监督管理委员会荆州监管分局（以下简称荆州银监分局）、中国银行保险监督管理委员会湖北监管局（原中国银行监督管理委员会湖北监管局，以下简称湖北银保监局）投诉举报回复及行政复议一案，不服武汉铁路运输法院（2019）鄂7101行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，吴靓于2018年5月14日向荆州银监分局提交举报信一份，称：2015年7月，案外人隗某某找到吴靓，希望吴靓为荆州精湛机械有限公司（以下简称精湛公司）续贷1650万元签订担保书，并称精湛公司有房地产作为抵押，该担保不会出现问题。因此，吴靓在未阅读担保书的情况下在担保书上签字。2016年6月30日，中国建设银行股份有限公司荆州分行玉桥支行（以下简称建行玉桥支行）在未通知吴靓的情况下，与精湛公司签订贷款调整协议，重新约定精湛公司贷款的延长期限和授信额度，吴靓未在该协议上签字。2017年3月起，建行玉桥支行业务经理多次通知吴靓去补签贷款调整协议，均被吴靓拒绝。同年4月，建行玉桥支行再次请吴靓帮忙补签贷款调整协议以应付贷后检查，并保证贷款转期时不再让吴靓为精湛公司贷款承担连带保证义务。该行工作人员替精湛公司打印贷款申请书一份，写明精湛公司贷款到期后，保证不抽贷、不断贷、到期续贷，并将吴靓从自然保证合同中删除，建行玉桥支行的行长及业务经理也均在该申请书上签字同意。基于相信此书面承诺，吴靓在贷款调整协议上签字。但精湛公司贷款到期后，建行玉桥支行拖延办理精湛公司贷款审批手续，并向精湛公司收取高额贷款罚息。由于精湛公司无法承担高额罚息，续贷手续无法办理，致使精湛公司停止付息。因建行玉桥支行以作弊手段敷衍贷后检查，又以承诺新的条件为诱饵，以欺骗手段迫使吴靓签订不真实担保书，为此吴靓依法举报建行玉桥支行的违规行为，希望荆州银监分局在调查后给予公正处理。荆州银监分局收到吴靓的举报信后，于2018年5月25日向吴靓出具鄂荆银监信告〔2018〕02号《群众来信事项告知书》，告知其不予受理该信访事项。吴靓不服，向原中国银行监督管理委员会湖北监管局申请行政复议，该局于2018年7月25日作出鄂银监行复决字〔2018〕2号行政复议决定，责令荆州银监分局履行法定监管职责，对吴靓投诉反映的问题依法进行核实。荆州银监分局按照上述行政复议决定的要求，于2018年8月3日受理了吴靓的举报投诉并展开了调查核实。荆州银监分局按照《中国银监会信访工作办法》规定，前往中国建设银行股份有限公司荆州分行现场检查，要求该行提交情况说明，并针对吴靓举报投诉的问题进行了调查取证。经核查，荆州银监分局确认贷款调整协议上吴靓的签名确为后期补签这一事实，但认为关于吴靓提出的签名系“被诱逼”、“非真实意思表示”的意见，在其监管权限内无证据可查实，不能对相关事实进行认定，同时认为，建行玉桥支行的行为不符合处罚条件。荆州银监分局针对建行玉桥支行的违规行为，发出监管意见书，要求其进行整改和问责。因案情较为复杂，荆州银监分局经延长办理期限后，于2018年10月31日作出书面回复，告知了吴靓调查核实情况，认为建行玉桥支行不存在以作弊手段敷衍监管部门贷后检查行为，如吴靓对“吴靓”签名字样及手印图样真实性存疑，建议通过有权机关进行司法鉴定。吴靓不服，向原中国银行监督管理委员会湖北监管局申请行政复议。2018年11月30日，湖北银保监局筹备组收到并受理了吴靓的复议申请。在审查了各方当事人提交的证据、依据及答复意见后，湖北银保监局于2019年1月8日作出被诉复议决定，认为荆州银监分局已经履行相应法定监管职责，维持了被诉回复。另查明，因国家机构改革，原中国银行监督管理委员会湖北监管局与原中国保险监督管理委员会湖北监管局于2018年12月17日合并为中国银行保险监督管理委员会湖北监管局。原审法院认为，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》的规定，荆州银监分局作为银行业监督管理机构，对本辖区范围内的银行业金融机构及其业务活动具有监管职责。湖北银保监局作为荆州银监分局的上一级主管部门，具有作出被诉复议决定的行政职权。经庭审，本案争议的焦点集中在以下几个方面：一、吴靓申请的内容是否属于信访事项。申请人提出的申请是信访还是举报投诉，不能仅看所适用的依据以及处理形式，还应审查举报投诉人的投诉是仅向行政机关表达某种观点、意见，还是提供了较为明确的违法事实线索，并要求行政机关在职权范围内作出相应处理。根据中国银监会办公厅银监办发[2015]184号《关于推进法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》规定，在目前银监会尚未出台相关举报投诉处理办法的背景下，荆州银监分局通过信访渠道对吴靓的举报投诉进行处理，并无不当；但不能因此认为吴靓的申请属于信访事项。本案中，吴靓所提申请中明确提到建行玉桥支行以作弊手段敷衍贷后检查，要求荆州银监分局调查后进行处理；该申请提供了较为明确的线索，并要求在职权范围内作出相应处理，符合举报投诉的形式要件。因此，吴靓的申请属于举报投诉而非信访事项。二、荆州银监分局、湖北银保监局是否履行了认真核查的义务，被诉回复及被诉复议决定是否合法。《中国银监会信访工作办法》第二十七条规定：“信访事项办理中，应当听取或阅悉信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以进行调查。”本案中，荆州银监分局在受理吴靓的申请后，了解了吴靓举报投诉的事实和理由，到建行玉桥支行核实有关情况，进行了调查取证，根据核查结果确认了贷款调整协议上吴靓的签名确为后期补签这一事实，并针对该行的违规行为，向相关单位发出监管意见书，要求其进行整改和问责，作出相应处理。针对吴靓提出的签名并非本人真实意思表示，要求对责任人进行纪律处分等意见，荆州银监分局认为在监管权限内无证据可查实，不能对相关事实进行认定，建行玉桥支行的行为不符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的处罚条件，也不属于荆州银监分局作出行政处罚的范围。荆州银监分局在法定期限内将上述调查处理结果在被诉回复中一并告知吴靓，并建议其对存疑签名通过有权机关进行司法鉴定。虽然荆州银监分局对吴靓申请的事项按照信访的形式受理，但被诉回复实际上已经针对吴靓的投诉内容进行了处理，事实清楚，程序亦无不当，应当认为荆州银监分局履行了应尽的核查处理义务。吴靓提出的荆州银监分局应确认贷款调整协议违法的意见，经查，荆州银监分局作为银行业监督管理机构，其职权是对本辖区范围内的银行业金融机构及其业务活动进行监管；而贷款调整协议系平等主体之间签订的民事协议，荆州银监分局不能直接对该协议的效力进行判定，吴靓的此项意见该院不予支持。湖北银保监局在受理吴靓的复议申请后，及时要求荆州银监分局进行答复；在收到荆州银监分局提交的行政复议答复和相关材料后，依法进行审查并在法定期限内作出行政复议决定，程序上亦无不当。综上，荆州银监分局作出的被诉回复及湖北银保监局作出的被诉复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，吴靓的诉讼理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回吴靓的诉讼请求。吴靓不服原审判决，向本院提起上诉称：1.被上诉人荆州银监分局作出的《信访复函》适用法律、法规错误；2.被上诉人湖北银保监局作出的被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销；3.原审合议庭组成严重违法；4.原审判决认定其申请属于举报投诉而非信访事项错误。综上，原审审判程序中合议庭组成严重违法，认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院发回重审或者依法改判，支持其上诉请求。被上诉人荆州银监分局答辩称：1.其履行了认真核查的义务，作出的答复适用法律正确，程序合法；2.建行玉桥支行与吴靓补签的贷款调整协议系平等民事主体之间签订的民事协议，荆州银监分局不能直接对该协议的效力进行判定；3.原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。被上诉湖北银保监局答辩称：1.被诉复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确；2.原审判决认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。各方当事人向原审法院提交的证据均已经原审法院庭审质证，并已随案移送本院。原审法院查明的主要事实属实，本院予以确认。本院认为，本案中，吴靓因认为建行玉桥支行以欺骗手段迫使其签订不真实担保书，向荆州银监分局举报建行玉桥支行的违规行为，要求荆州银监分局调查后予以处理，实质是申请行政机关履行保护其合法权益的法定职责，故吴靓因不服荆州银监分局作出的被诉答复以及湖北银保监局作出的被诉复议决定提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》的规定，荆州银监分局具有对其辖区范围内的银行业金融机构及其业务活动进行监督管理的法定职责,其针对吴靓的举报事项向建行玉桥支行进行了调查，确认了贷款调整协议上吴靓的签名系后期补签，但认为无证据证明建行玉桥支行存在诱逼行为；荆州银监分局针对该违规行为，已向相关单位发出监管意见书，要求其进行整改和问责，作出相应处理，履行了监督管理的职责。虽然荆州银监分局按照信访的形式受理吴靓的举报，但作出的被诉回复实际系针对吴靓的举报内容进行的调查处理，事实清楚。湖北银保监局作为荆州银监分局的上级主管部门，依法受理吴靓的复议申请并作出被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于原审合议庭组成人员是否合法的问题。经查，原审法院在本案立案后依法向各方当事人送达了《合议庭组成人员及书记员通知书》，但之后因公务安排，其中两位合议庭成员无法出席庭审，需要变更合议庭组成人员，审判长庭审时将此情况向各方当事人予以说明，并告知其享有申请回避的权利，各方当事人均未申请回避，故原审合议庭组成并不违法。另外，原审判决书合议庭组成人员署名笔误的问题，原审法院已作出补正裁定自行纠正。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。吴靓的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴靓负担。本判决为终审判决。审判长 刘 明审判员 黄志刚审判员 汪 炜二〇一九年十二月十九日法官助理柳青书记员陈豪附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。