云南省普洱市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云08行终27号上诉人（原审原告）曾高峰，男，1981年6月18日生，哈尼族，云南省镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人，住云南省普洱市镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县。委托代理人李军，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人张锌滔，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县卫生健康局。住所地云南省普洱市镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县永丰路4号。法定代表人马景坤，局长。出庭副职负责人李斌，副局长。被上诉人（原审第三人）镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人民医院。住所地云南省普洱市镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县绿海路36号。法定代表人李常学，院长。委托代理人王明富，镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人民医院副院长。代理权限：特别授权代理。委托代理人袁开斌，云南恩水律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人曾高峰与被上诉人镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县（以下简称镇沅县）卫生健康局、被上诉人镇沅县人民医院不履行法定职责行政争议一案，不服景谷傣族彝族自治县（以下简称景谷县）人民法院（2019）云0824行初4号行政判决，于2019年8月13日向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月4日公开开庭审理了本案。上诉人曾高峰及委托代理人李军，被上诉人镇沅县卫生健康局副局长李斌，被上诉人镇沅县人民医院委托代理人王明富、袁开斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定事实，2018年8月22日，曾高峰父亲曾某某因“气促、呼吸困难2年余”入镇沅县人民医院就诊。2018年9月12日，曾高峰要求镇沅县人民医院复印其父亲病历，在征得当时镇沅县人民医院的医务科主任金某某口头同意后，镇沅县人民医院的值班医师雷某某对患者入院病历（2018年8月22日，2页）、病程记录（2018年8月22日至2018年9月12日病程记录，18页）进行复印交给曾高峰，曾高峰无异议。2018年9月13日，曾高峰会同镇沅县人民医院及镇沅县卫生健康局工作人员王某封存了上述病历。2018年10月5日，曾高峰父亲曾某某经抢救无效死亡。2019年2月23日，曾高峰以镇沅县人民医院在封存曾某某病历时隐匿了重要的病历资料，其行为违反相关法律法规为由，向镇沅县卫生健康局递交《行政处罚申请书》，请求卫生行政部门给予镇沅县人民医院相应的行政处罚。2019年2月25日上午，镇沅县卫生健康局派出医政股工作人员王某某、王某对曾高峰提出《行政处罚申请书》事项进行调查核实。2019年3月1日，镇沅县卫生健康局对曾高峰申请的事项作出了《镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县卫生健康局关于给予曾高峰请求卫生行政部门给予镇沅县人民医院相应的行政处罚的答复》（以下简称《答复》），并送达曾高峰。原审法院查明，2018年9月13日至2018年10月5日期间，曾高峰父亲曾某某的病历资料未封存，现归档于镇沅县人民医院病案室。且曾高峰与镇沅县人民医院2018年9月13日封存曾某某病历资料前未发生医患纠纷，此后，曾高峰未提出封存申请。原审法院归纳争议焦点为：一、镇沅县人民医院是否具有隐匿曾高峰父亲曾某某病历资料的行为。二、镇沅县卫生健康局未对镇沅县人民医院进行行政处罚是否构成行政不作为。原审法院认为，一、镇沅县人民医院是否具有隐匿曾高峰父亲曾某某病历资料的行为。《医疗事故处理条例》第十六条规定，“发生医疗事故争议时，死亡病例讨论记录、疑难病例讨论记录、上级医师查房记录、会诊意见、病程记录应当在医患双方在场的情况下封存和启封。封存的病历资料可以是复印件，由医疗机构保管。”《医疗纠纷预防和处理条例》第二十四条规定，“发生医疗纠纷需要封存、启封病历资料的，应当在医患双方在场的情况下进行。封存的病历资料可以是原件，也可以是复制件，由医疗机构保管。病历尚未完成需要封存的，对已完成病历先行封存；病历按照规定完成后，再对后续完成部分进行封存。医疗机构应当对封存的病历开列封存清单，由医患双方签字或者盖章，各执一份。”《医疗机构病历管理规定》第二十四条规定，“依法需要封存病历时，应当在医疗机构或者其委托代理人、患者或者其代理人在场的情况下，对病历共同进行确认，签封病历复制件。”本案曾高峰2018年9月12日提出封存其父亲曾某某2018年8月23日至9月12日病历时，与镇沅县人民医院尚未发生纠纷，且封存的病历已经曾高峰审阅确认后，于次日会同镇沅县人民医院在镇沅县卫生健康局工作人员在场的情况下实施封存。至10月5日形成的曾高峰父亲曾某某的病历，曾高峰亦未提出封存要求。故曾高峰诉称镇沅县人民医院隐匿病历和未按规定封存病历的事实，证据不足。二、镇沅县卫生健康局未对镇沅县人民医院进行行政处罚是否构成行政不作为。《医疗事故处理条例》第五十六条第一款第（五）项、第五十八条第一款第（二）项和《医疗纠纷预防和处理条例》第四十五条、第四十七条第一款第（七）项规定，作为医疗机构行政管理部门，在收到曾高峰《行政处罚申请书》后，通过调查未发现镇沅县人民医院的工作人员对曾某某病历资料有涂改、隐匿等行为，《答复》曾高峰并给予送达。虽然《答复》存在瑕疵，但不影响镇沅县卫生健康局在本案中属其履行职务行为。综上，曾高峰请求判令镇沅县卫生健康局就镇沅县人民医院隐匿病历资料、未按规定封存病历资料一事依法履行行政处罚的法定职责的事实、理由不成立，依据不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曾高峰的诉讼请求。案件受理费50元，由曾高峰承担。上诉人曾高峰上诉称：1.请求人民法院依法撤销（2019）云0824行初4号行政判决，依法改判。2.请求人民法院判令本案一、二审诉讼费用由镇沅县卫生健康局承担。上诉理由：第一、一审法院认定被上诉人镇沅县人民医院并不存在隐匿病历资料及未按规定封存病历的事实，缺乏事实和法律依据，显失公平，应当予以纠正。依据《医疗纠纷预防和处理条例》第二十四条规定：“发生医疗纠纷需要封存、启封病历资料的，应当在医患双方在场的情况下进行。封存的病历资料可以是原件，也可以是复印件，由医疗机构保管。病历尚未完成需要封存的，对已完成病历先行封存；病历按照规定完成后，再对后续完成部分进行封存。”《医疗机构病历管理规定》第二十六条规定：“按照《病历书写基本规范》和《中医病历书写基本规范》要求，病历尚未完成，需要封存病历时，可以对已完成病历先行封存，当医师按照规定完成病历后，再对新完成部分进行封存。”曾高峰于2018年9月12日向医方提出封存病历申请时，患者曾某某尚在住院治疗中，其病历应当确认为运行病历。依据上述规定，在曾高峰提出病历封存申请后，医方除对已完成的2018年8月23日至9月12日的病历封存外，应当对9月13日至10月5日的后续完成病历进行封存，以确保患者住院治疗期间病历资料的完整性。患者曾某某死亡后，曾高峰依规向医院提出了封存全部病历资料的申请，但是医院置之不理，故意隐匿本案客观病历资料，拒绝封存客观病历，未按规定配合患方完成病历封存的全部工作。依据相关法律法规规定，医疗机构是依患方申请而封存病历。上诉人在2018年9月13日提出要求封存全部病历资料的申请后，被上诉人应当依据相关的法律法规封存全部涉案病历资料，而并非仅仅封存部分主观病历，而拒绝封存客观病历，隐匿客观病历资料。被上诉人作为病历资料的制作保管方，在熟知相关病历封存的法律法规的前提下，故意隐匿病历资料、未按规定封存病历资料的事实确凿无误，应当受到相应的行政处罚。一审法院认定上诉人在第一次封存后至患者治疗终结之日（即2018年10月5日），并未提出封存要求，与事实不符。第二、被上诉人镇沅县卫生健康局行政调查程序存在重大程序性违法，其依据调查所作出的《答复》违法违规，其行政不作为应当依法予以确认。1.2018年9月12日，上诉人曾高峰前往镇沅县人民医院处要求封存病历资料，后在被上诉人镇沅县卫生健康局工作人员王某及镇沅县人民医院相关工作人员的见证下共同封存了病历资料。2019年2月25日，被上诉人镇沅县卫生健康局在接到上诉人的《行政处罚申请书》后，派遣工作人员王某某、王某前往被上诉人镇沅县人民医院处调查核实。封存病历资料与调查核实两个阶段被上诉人镇沅县卫生健康局的工作人员王某均参与，不符合法定调查程序。由于王某参加了病历封存过程，应当在调查中主动回避，避免既当运动员又当裁判员的尴尬处境。2.被上诉人镇沅县卫生健康局提交的证据《调查记录》中，在落款处无调查人员王某某、王某的签名，同时也没有镇沅县卫生健康局单位负责人的签字。作为行政机关制作的《调查笔录》是行政执法的关键性证据，依法应当由调查人员签名，以确保《调查笔录》的真实性，同时还应当在《调查笔录》制作结束后，报请相关单位负责人签名予以确认其效力，而非仅仅加盖公章即可。3.被上诉人镇沅县卫生健康局调查人员在前往镇沅县人民医院处调查前并未进行相应的权利义务告知程序。通过被上诉人提交的《调查笔录》记载，以及庭审中相关证人的陈述，可以确认，在调查程序开始后，调查人员王某某、王某并未对相关被调查人进行法定的权利义务告知，如实作证的义务及不如实作证的责任等，调查人员在调查中单刀直入，进入实体调查阶段，违背程序优先的原则。4.被上诉人镇沅县卫生健康局调查人员在调查程序过程中，并未进行相关的视频录音资料的记录，而依据现有的相关法规，行政机关在调查程序中，应当配备执法记录仪等电子设备，客观真实的记录调查过程，做到调查有实据，结论有依凭。5.被上诉人镇沅县卫生健康局提交的对姜应华的《调查笔录》中，在第2页处存在“是否按患者家属要求封存病历？是按患者家属要求封存的”字样，经仔细核对，以上语句与《调查笔录》其他文字记载明显存在笔迹不一，系事后添加伪造之嫌，被上诉人所解释的没有墨水确系欲盖弥彰，贻笑大方之举。由此可见，被上诉人提交的《调查笔录》真实性存疑。综上可确认，被上诉人镇沅县卫生健康局行政调查程序存在重大程序性违法，其行政不作为的行为应当依法予以确认。第三、恳请二审法院依法公正处理本案，以彰显司法正义。患者曾某某死亡后，上诉人积极与被上诉人县人民医院协商解决处理本案，但被上诉人镇沅县人民医院拒绝了上诉人的和解请求，上诉人无奈选择诉讼维权。综上所述，被上诉人镇沅县卫生健康局作为卫生行政管理部门，依法应当对所属的医疗机构进行监督管理，以保障人民群众的医疗安全，但被上诉人镇沅县卫生健康局在收到上诉人的行政处罚申请后，违反程序性规定，未对被上诉人镇沅县人民医院隐匿病历资料、未按规定封存病历资料一事进行处罚，其行为已构成行政不作为。恳请对本案进行公正判决。被上诉人镇沅县卫生健康局答辩称：被上诉人镇沅县卫生健康局认为景谷县人民法院作出的（2019）云0824行初4号行政判决事实清楚，证据确实充分，请求二审人民法院依法驳回上诉人曾高峰的上诉。第一、本案调查过程。2019年2月23日，上诉人曾高峰向镇沅县卫生健康局提出《行政处罚申请书》，镇沅县卫生健康局收到《行政处罚申请书》后，于2019年2月25日上午，派出医政股工作人员王某某、王某对申请事项进行调查核实。经过调查核实，2018年9月12日，曾高峰要求镇沅县人民医院复印其父亲曾某某病历，在征得当时镇沅县人民医院的医务科主任金某某口头同意后，值班医师雷某某对患者入院病历（2018年8月22日，2页）、病程记录（2018年8月22日至2018年9月12日病程记录，18页）进行复印交给曾高峰，曾高峰无异议。2018年9月13日，曾高峰到镇沅县人民医院医务科处要求封存其手中持有的上述复印病历，在镇沅县人民医院、曾高峰双方及镇沅县卫生健康局工作人员王某在场情况下封存了曾高峰要求封存的病历。2018年10月5日，曾某某因救治无效死亡，病历归档于镇沅县人民医院病案室。经过镇沅县卫生健康局调查核实，镇沅县人民医院不存在隐匿病历、未按规定封存病历资料情况。2019年3月1日，镇沅县卫生健康局向曾高峰出具了《答复》。第二、镇沅县卫生健康局履行了相应的法定职责。曾高峰认为镇沅县卫生健康局本案中存在行政不作为，事实上向曾高峰出具调查情况答复意见就能够证明镇沅县卫生健康局已经履行了相应的行政职责。经过调查得知镇沅县人民医院在2018年9月13日封存曾某某病历资料，是按照曾高峰手中持有的复印件病历资料就行封存，封存时曾高峰没有异议，并在封条上签字确认。因此，镇沅县人民医院不存在隐匿病历资料、未按规定封存病历资料的行为，故未对镇沅县人民医院进行处罚，后向曾高峰作出答复，按程序履行了相应的法定职责。综上所述，镇沅县卫生健康局不存在行政不作为的行为，请求二审人民法院依法驳回上诉人曾高峰的上诉请求，维护镇沅县卫生健康局合法权益。被上诉人镇沅县人民医院答辩称：本医院不存在隐匿病历资料、未按规定封存病历资料的行为。景谷县人民法院（2019）云0824行初4号行政判决事实清楚，证据确实充分。第一、本案上诉人曾高峰要求封存病历资料的主要事实经过。2018年9月12日，曾高峰要求复印其父亲曾某某病历，在征得当时我院医务科主任金某某口头同意后，值班医师雷某某对患者入院病历（2018年8月22日，2页）、病程记录（2018年8月22日至2018年9月12日病程记录，18页）进行复印交给曾高峰，曾高峰无异议。2018年9月13日，曾高峰到我院医务科处要求封存其手中持有的上述复印病历，在我院、曾高峰及镇沅县卫生健康局工作人员王某在场情况下封存了曾高峰要求封存的病历。2018年10月5日，曾某某因救治无效死亡，病历归档于病案室。从主观和客观因素上，我院不存在隐匿病历、未按规定封存病历资料的情况。第二、上诉状部分事实错误。1.曾高峰要求封存其父亲曾某某病历的时间是2018年9月13日，不是2018年10月5日其父亲曾某某死亡后。2.镇沅县人民医院在2018年9月13日封存曾某某病历资料，是按照曾高峰手中持有的复印件病历资料就行封存，封存时曾高峰无异议，并在封条上签字确认。因此，曾高峰在其诉状中所述的“答辩人隐匿病历资料、未按规定封存病历资料”完全是信口开河。第三、镇沅县人民医院封存病历的行为符合我国法律、法规、规章的相关规定。《医疗机构病历管理规定》第二十四条规定：“依法需要封存病历时，应当在医疗机构或者其委托代理人、患者或者其代理人在场的情况下，对病历共同进行确认，签封病历复制件”。我院在2018年9月13日根据曾高峰的要求封存其父亲曾某某病历时，在我方、曾高峰、镇沅县卫生健康局工作人员王某在场情况下封存了曾高峰要求封存的病历，没有违反上述规定。综上所述，镇沅县人民医院不存在隐匿病历资料、未按规定封存病历资料的行为，请求二审人民法院依法驳回答辩人的上诉。原审法院已随案将各方当事人在一审中提交的全部证据材料移送本院。本院对一审证据的质证、审理程序和认定事实依法确认。二审中，各方当事人未提交符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》新证据。本院二审查明的案件事实与一审法院认定的案件事实一致，本院予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款、第三十七条第（五）项、《医疗机构管理条例》第五条第二款、《医疗事故处理条例》第五十六条第（五）项、第五十八条第（二）项之规定，被上诉人镇沅县卫生健康局依法具有对医疗机构未按规定封存、保管和启封病历资料和实物，以及对医疗机构或医师涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的违法行为进行查处的法定职责。曾高峰作为病患就医者曾某某的儿子向镇沅县卫生健康局提出申请，要求镇沅县卫生健康局针对申请事项依法对镇沅县人民医院行使行政监督管理职权，符合《中华人民共和国行政诉讼法》申请行政机关履行法定职责的条件。本案中，镇沅县卫生健康局接到曾高峰提出《行政处罚申请书》后，安排局医政股工作人员对曾高峰申请事项进行调查，认为镇沅县人民医院封存病历符合法规要求，未发现镇沅县人民医院医务工作人员对曾某某病历资料有涂改、隐匿病历等行为，作出《答复》送达申请人曾高峰。本院依法确认镇沅县卫生健康局已依法履行了法定监督管理职责。镇沅县卫生健康局调查过程中，执法调查工作人员未严格执行《卫生行政处罚程序》的相关行政程序规定，调查工作中存在一定的程序缺陷和瑕疵，但该缺陷和瑕疵不足以导致撤销原审判决和镇沅县卫生健康局作出的《答复》。因此，上诉人曾高峰的上诉理由依据不足，本院不予支持。综上所述，上诉人曾高峰的上诉理由不成立。景谷县人民法院（2019）云0824行初4号行政判决事实清楚、适用法律法规正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第一百零二条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曾高峰承担。本判决为终审判决。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 汪燕宏二〇一九年十二月十日书记员 速 娜附：本判决适用的法律依据第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。《中华人民共和国执业医师法》第四条国务院卫生行政部门主管全国的医师工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。第三十七条医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反卫生行政规章制度或者技术操作规范，造成严重后果的；（二）由于不负责任延误急危患者的抢救和诊治，造成严重后果的；（三）造成医疗责任事故的；（四）未经亲自诊查、调查，签署诊断、治疗、流行病学等证明文件或者有关出生、死亡等证明文件的；（五）隐匿、伪造或者擅自销毁医学文书及有关资料的；（六）使用未经批准使用的药品、消毒药剂和医疗器械的；（七）不按照规定使用麻醉药品、医疗用毒性药品、精神药品和放射性药品的；（八）未经患者或者其家属同意，对患者进行实验性临床医疗的；（九）泄露患者隐私，造成严重后果的；（十）利用职务之便，索取、非法收受患者财物或者牟取其他不正当利益的；（十一）发生自然灾害、传染病流行、突发重大伤亡事故以及其他严重威胁人民生命健康的紧急情况时，不服从卫生行政部门调遣的；（十二）发生医疗事故或者发现传染病疫情，患者涉嫌伤害事件或者非正常死亡，不按照规定报告的。《医疗机构管理条例》第五条国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。《医疗事故处理条例》国务院令（第351号）第五十六条医疗机构违反本条例的规定，有下列情形之一的，由卫生行政部门责令改正；情节严重的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分：（一）未如实告知患者病情、医疗措施和医疗风险的；（二）没有正当理由，拒绝为患者提供复印或者复制病历资料服务的；（三）未按照国务院卫生行政部门规定的要求书写和妥善保管病历资料的；（四）未在规定时间内补记抢救工作病历内容的；（五）未按照本条例的规定封存、保管和启封病历资料和实物的；（六）未设置医疗服务质量监控部门或者配备专（兼）职人员的；（七）未制定有关医疗事故防范和处理预案的；（八）未在规定时间内向卫生行政部门报告重大医疗过失行为的；（九）未按照本条例的规定向卫生行政部门报告医疗事故的；（十）未按照规定进行尸检和保存、处理尸体的。第五十八条医疗机构或者其他有关机构违反本条例的规定，有下列情形之一的，由卫生行政部门责令改正，给予警告；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分；情节严重的，由原发证部门吊销其执业证书或者资格证书：（一）承担尸检任务的机构没有正当理由，拒绝进行尸检的；（二）涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的。