山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁10行终106号上诉人（原审被告）威海市文登区人民政府，住所地威海市文登区文山路30号。法定代表人林恒，区长。出庭负责人刘建方，副区长。委托代理人张文伟，威海市文登区司法局行政复议与行政应诉科工作人员。委托代理人林泓臣，山东德衡（威海）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）高平，男，1958年4月6日出生，汉族，住威海市文登区。上诉人威海市文登区人民政府（以下简称文登区政府）因与高平行政补偿一案，不服荣成市人民法院（2019）鲁1082行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2018年10月24日，高平向原威海市文登区国土资源局递交履行征地补偿安置职责申请书，2018年11月6日，原威海市文登区国土资源局对高平的申请作出答复。高平不服向文登区政府申请行政复议，文登区政府审查后作出威文政复决字[2018]47号行政复议决定书，认为威海市文登区国土资源局不具备对被征收的土地和地上附着物进行补偿的职责，撤销了威海市文登区国土资源局2018年11月6日作出的答复。2019年3月1日，高平向文登区政府邮寄履行征收补偿安置义务申请书，文登区政府3月3日签收，但至今未作出答复。故高平提起诉讼，请求：1、依法确认文登区政府未依法对高平要求其履行补偿安置义务的申请作出处理的行政不作为行为违法；2、责令文登区政府限期履行对征收高平位于山东省文登市大水泊镇大水泊村（以下简称大水泊村）的承包土地及地上附着物进行合理安置补偿的法定职责。庭审中，文登区政府提交高平所在大水泊村村委会出具的证明，记载2012年起村所有土地由村委统一管理，征地补偿、青苗和地上附着物的补偿已到位，文登区政府据此认为已履行相应义务。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。第九十三条规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院应当裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案文登区政府未否认高平请求的事项属于其权限范围，故高平向文登区政府提出履行职责的申请符合法律规定。本案争议的焦点：一、文登区政府是否存在不履行法定职责的行政不作为行为。二、本案判决方式的选择。针对第一个焦点，根据高平提供的证据，首先，可以认定高平先向国土部门要求履行补偿安置义务，国土部门作出了答复，但文登区政府在作出的复议决定书中认为国土部门不具备对被征收土地和地上附着物进行补偿的职责，其次，可以认定高平向文登区政府提出了履行补偿安置职责的申请，并且，根据文登区政府在复议决定书中的认定，国土部门作出的答复不能视为文登区政府的答复，文登区政府2019年3月3日收到高平的申请，但至今未作出答复，明显违反法律规定。针对第二个焦点，本案判决方式的选择。根据行政诉讼法的上述规定，相对人要求行政机关履行法定职责，如果能够确定行政机关具有相应的职责并且能够确定具体履行内容，可以直接作出具有履行内容的判决，如果裁判时机不成熟，尚需行政机关裁量的，则应判决行政机关在法定期限内作出处理。本案根据高平、文登区政府双方提供的证据，不能认定高平是否存在实体权利以及具体权利的内容，故需文登区政府裁量后作出处理。综上，高平的诉讼请求，符合法律规定，原审法院依法应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决：限威海市文登区人民政府于本判决生效后60日内，对高平要求其履行征收补偿安置义务的申请进行调查并作出处理意见。上诉人文登区政府不服原审判决，上诉称，一、被上诉人高平没有证据证明其具有提起本案的主体资格，依法应当驳回被上诉人的起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条的规定，原告要提起行政诉讼，首先要提供证据证明其合法权益受到了行政机关行为的实际影响，也即与行政行为具有利害关系，方能具有提起行政诉讼的主体资格。本案中，被上诉人高平并没有提供证据证明其是否具有承包地，即便有承包地，也未能证明其承包地的具体位置是否位于征地范围之内，即也并不能证明被上诉人在本案中具有实体权利。一审法院在其判决书中也认同上述内容，但是却依然对本案进行实体审理，属于适用法律错误。所以，被上诉人高平并没有提供证据证明上诉人的行为侵犯了其合法权益，也就说，其不能证明其与本案具有利害关系，故人民法院依法应当驳回被上诉人的起诉。二、上诉人不具有直接对被上诉人履行征收补偿义务的法定职责。根据《山东省土地征收管理办法》第五条、第六条、第十二条、第十六条的有关规定，市、县人民政府负责土地征收的宏观、大局的领导和监督工作，而国土资源行政主管部门才负责土地征收的具体实施工作。国土资源行政主管部门和财政部门与农村集体经济组织签订土地征收补偿安置协议，并且土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费也是由财政部门会同国土资源行政主管部门向农村集体经济组织进行支付。故，上诉人并不负责具体实施土地征收补偿安置工作，被上诉人起诉上诉人，属于起诉主体错误，依法应当驳回被上诉人的起诉。三、相关政府部门也已经履行了征地补偿安置义务，被上诉人无权再向行政机关提起征收补偿申请。本案中，根据上诉人在一审中提交的相关证据可以证实，大水泊村的土地从2012年起全部由村委统一经营管理，这是村集体全体村民自主决定的结果，并且征地补偿费、青苗和地上附着物补偿费也已经全部拨付到了大水泊村集体。大水泊村集体不仅有权利收取土地征收补偿安置费，也有权利代表全体村民收取地上附着物和青苗补偿费，所以，相关政府部门将费用全部拨付给大水泊村集体，就说明政府部门的征收补偿职责已经履行到位，至于村集体内部如何进行分配，应当由村集体内部进行集体讨论、民主决策，与上诉人无关。故，在政府部门已经履行了政府补偿安置义务的情况下，被上诉人无权再向行政机关提起要求进行征收安置补偿。四、上诉人没有对被上诉人的申请作出书面答复的法定义务。首先，上诉人并不负责具体实施对被征地农民进行补偿安置的相关工作，所以上诉人并没有对被上诉人的补偿申请作出书面答复的法定义务；其次，并没有法律、法规或者规章规定，对于被上诉人的此种申请，上诉人有必须向被上诉人作出书面回复的法定职责。一审法院在判决书中认为上诉人未对被上诉人的申请作出书面回复违反了法律规定，但是到底违反了哪部法律哪条规定，一审法院并没有进行列明，也就是说，一审法院如此认定，缺乏法律依据。五、上诉人并没有收到被上诉人邮寄的申请书，没有证据证明被上诉人向上诉人提出过申请。根据被上诉人提供的相关材料可以看出，被上诉人于2019年3月1日向文登区法制办邮寄了申请书，并不是向上诉人邮寄的申请书。并且，早在2019年1月份，文登区就进行了机构改革，文登区法制办在1月7日被撤销，文登区法制办至此就已经不再存在。被上诉人向法制办邮寄申请书，根本没有相应的机构有权收取该申请书，并且，至今也不知道被上诉人的申请书邮寄到了何处以及被哪个单位收取了。根据被上诉人提供的相关材料，根本无法证实被上诉人向上诉人邮寄过申请书，并且，也不能证实上诉人收到了被上诉人的申请书。故，不能证明被上诉人向上诉人提出过补偿申请。综上所述，被上诉人提起的诉讼依法不属于人民法院的受案范围，并且相关政府部门也已经依法履行征收补偿职责，原审判决认定事实不清、适用依据错误，请求二审法院依法撤销原审判决，并驳回被上诉人的起诉或者驳回其诉讼请求。被上诉人高平答辩称，1、被上诉人通过邮政快递的方式向上诉人申请履行补偿安置的法定职责，上诉人超过法定期限没有回复，已经构成行政不作为，被上诉人系涉诉行政行为的相对人，具有本案原告主体资格。2、上诉人称，高平没有证据证实其是否具有承包地，以及承包地是否位于征地范围之内。被上诉人提交的威海市文登区大水泊镇镇村建设服务中心通知书已经对此予以证实。3、农村集体土地征收补偿义务主体的确定问题在最高人民法院（2018）最高法行申1995号行政裁定书中有具体法律解读。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体。职责之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务。市、县人民政府可以结合实际需要，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，或者委托乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体从事具体的补偿安置事宜，农村集体土地征收补偿形式虽然多样，参与主体虽然多元，但市、县人民政府不因此即免除法定补偿安置义务。上诉人认为其自身只具有宏观指导、领导工作，不能成立。4、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。上诉人作为征地补偿的实施及责任主体，在行政征收的实施阶段具有法定义务，该法定义务并非只对村委会，还包括被上诉人这样的被征收个人。上诉人将义务转嫁给村委会，并将被上诉人的独立诉求解读为村委会的内部分配事务，系对法律规定的误读。5、上诉人提交的账目记录模糊不清，且付款时间自2013年至2018年，而被上诉人所承包的土地在2016年被正式征收。上诉人的证据不能证明其已经对被上诉人履行补偿安置职责，也不能区分补偿金额的具体作用、所覆盖的范围及内容，也不能证明其已经将全部费用拨付给村委会。6、上诉人不断强调其未收到补偿安置申请，这是其内部原因导致，不能以此对抗被上诉人。综上，被上诉人的承包地已经被威海保税区项目征收且已经被强制损坏。有征收必有补偿，被上诉人作为被征收人，至今未获得补偿。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人文登区政府提交以下证据：1、中共威海市文登区委、威海市文登区人民政府关于威海市文登区机构改革的实施意见；2、文登区政府关于该实施意见通过的网站公告新闻打印页一份，上述两份证据证明自2019年1月7日起，文登区法制办公室的职责就已经不再行使，政府法制办公室也无权代表区政府来收取申请书，被上诉人并没有有效向上诉人送达过征收补偿申请书。被上诉人高平提交以下证据：1、2012年大水泊村委会发放的租用土地材料（复印件）；2、农业税、农业特产税计税核定证书（原件）；3、大水泊村土地使用登记本（复印件）；4、国家发放农业补贴的汇款记录（原件），上述证据予以证明被上诉人高平在大水泊村承包土地并被征收。经审查，上述证据系上诉人及被上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，本院不予接纳。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，经审查，上述证据在原审庭审中已经质证。本院认为，被上诉人提交的证据4虽为复印件，文登区政府对其真实性有异议,但被上诉人高平曾就该通知书向文登区政府提起过行政复议并对复议决定不服提起行政诉讼，故对该证据真实性本院予以认可并采纳，该证据能够证实高平的承包地位于涉案综合保税区项目用地范围内。本院同意原审法院对其他证据的认证意见及查明的程序性事实。本院另查明，上诉人文登区政府主张其就涉案综合保税区项目向威海市人民政府和山东省人民政府报送过土地征收相关审批材料，山东省人民政府于2014年作出批复文件，文登区政府对相关批复文件予以公告；涉案综合保税区项目实际上进行了土地征收补偿安置工作，由文登区自然资源局、大水泊镇政府及大水泊村委会共同组织进行了土地勘查工作。被上诉人高平的承包地位于涉案综合保税区项目征地范围内。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定：“农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”根据上述规定，市、县级人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。相关法律规范虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己的名义作出征收决定；但法律规范规定的不明确，不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。市、县级人民政府代表国家组织实施征收行为，也有确保被征收补偿主体取得公平合理补偿的义务。市、县人民政府所负担的征收补偿法定义务，属于依职权主动行使的义务，不以被征收补偿主体是否提起补偿申请为补偿前提。故，上诉人文登区政府系涉案综合保税区项目农村集体土地征收补偿义务主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，高平在涉案综合保税区项目用地范围内有承包地，文登区政府应当对其履行征收补偿的法定职责。文登区政府主张，文登区自然资源局、大水泊镇政府及大水泊村委会共同组织进行了土地勘查工作。故文登区政府应当根据高平承包地上地上附着物及青苗的勘查情况对高平进行补偿。本案当事人的诉讼请求，既有要求确认行政不作为违法，也有要求责令履行法定职责。事实上，责令履行法定职责本身就包含了对行政不作为违法性的评价，只是在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。因此对于被上诉人的第一项请求，本院不再单独作出评价，而是审查第二项责令履行补偿职责的问题。综上，上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人文登区政府负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  宋智慧审判员  宫晓燕二〇一九年十二月二十四日书记员  陈智超