海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼行终741号 上诉人（一审原告）麦光义，男，1936年11月20日出生，汉族，现住三亚市。 委托代理人李建军，海南外经律师事务所律师。 委托代理人邓传辉，男，1963年10月1日出生，汉族，现住三亚市，系麦光义女婿。 被上诉人（一审被告）三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市凤凰路319号。 法定代表人陈积明，区长。 委托代理人郭珉颖，三亚市天涯区人民政府工作人员。 委托代理人吴开诚，海南同玺律师事务所律师。 一审第三人三亚市天涯区综合行政执法局，住所地三亚市凤凰路319号。 法定代表人杨华，局长。 委托代理人张梅花，三亚市天涯区综合行政执法局工作人员。 委托代理人李安，海南同玺律师事务所律师。 上诉人麦光义因其诉被上诉人三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）、一审第三人三亚市天涯区综合行政执法局（以下简称天涯区执法局）房屋行政强制一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行初96号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 2018年11月14日，麦光义位于三亚市××区的房屋（以下简称涉案房屋）被强制拆除。2019年6月6日，麦光义提起本案诉讼，请求确认天涯区政府强制拆除涉案房屋的行政行为违法。 一审查明：1979年8月，原崖县儋州村居民委员会（以下简称原儋州村居委会）同意划给麦光义一块面积为176平方米的土地，并收取了20元地皮费。麦光义未取得正式的土地证。1987年，麦光义在该地块上建成一栋框架结构房屋，该房屋共两层，总建筑面积为463.72平方米。1989年12月，原三亚市国土局对麦光义上述房屋所在土地进行确权丈量，确定该土地面积为223平方米，并收取了36.09元丈量费。1989年，麦光义之女麦琼林与邓传辉结婚。之后，麦光义将其房屋中158.42平方米的部分赠与了邓传辉，该部分房屋门牌号为启德巷49号，麦光义剩余305.3平方米的涉案房屋门牌号为启德巷32号。1992年6月23日，原儋州村居委会出具证明，证实麦光义建房用地系该居委会划拨。 2018年8月7日，天涯区执法局执法人员对启德巷32号房屋进行勘查，发现该房屋现状为二层，混合结构，占地面积约为144.32平方米，建筑总面积约为305.3平方米，已装修入住，该房屋未取得建设工程规划许可证。天涯区执法局经绘图拍照后，于当日对麦光义作出《接受调查询问通知书》，通知麦光义携带身份证原件及复印件、土地房屋权证、建设工程规划许可证、施工图纸、规划文件等资料，于2018年8月10日10时到天涯区执法局一大队办公室接受调查询问。2018年9月3日，天涯区执法局对麦光义作出《行政处罚告知书》，告知麦光义拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及陈述、申辩和要求听证的权利。2018年9月11日，天涯区执法局对麦光义作出《行政处罚决定书》，认定麦光义建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，责令麦光义自行政处罚决定书送达之日起七日内拆除上述违法建筑物。麦光义不服上述《行政处罚决定书》，于2018年9月21日向天涯区政府提起行政复议。天涯区政府于2018年11月8日作出《行政复议决定书》，维持了前述《行政处罚决定书》。麦光义不服该复议决定，向三亚市城郊人民法院（以下简称城郊法院）提起行政诉讼，请求撤销前述处罚决定及复议决定。2018年11月14日，麦光义涉案房屋被天涯区执法局强制拆除。2018年12月28日，城郊法院作出（2018）琼0271行初386号行政判决书，撤销了天涯区执法局作出的《行政处罚决定书》及天涯区政府作出的《行政复议决定书》。天涯区执法局及天涯区政府不服该判决，向一审法院提起上诉。一审法院于2019年3月6日开庭审理麦光义与天涯区政府、天涯区执法局行政处罚及行政复议一案，该案庭审中，麦光义委托代理人称涉案房屋于2018年11月13日被天涯区执法局拆除。 一审审理过程中，麦光义称其房屋位于“阳光海岸”棚改项目征收范围内，对其房屋实施强制拆除的行政机关是天涯区政府；对涉案房屋的拆除是基于“阳光海岸”棚改项目征收工作，而非天涯区执法局对违建的拆除；天涯区执法局工作人员在接受法院询问时也称是天涯区棚改办对涉案房屋实施的拆除。天涯区执法局自认其对麦光义启德巷32号涉案房屋实施了强制拆除，并出具《关于拆除麦光义房屋的情况说明》，称该局工作人员之前接受法院询问时因未掌握全部案件材料，对涉案房屋拆除主体作了错误表述。 一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，天涯区政府及天涯区执法局一致确认2018年11月14日对麦光义涉案房屋实施破坏性拆除行为的行政主体为天涯区执法局，麦光义也在2019年3月6日庭审中称拆除涉案房屋的行政机关是天涯区执法局，此外其未提供充分的证据证明天涯区政府是实施上述行为的行政主体，麦光义对此次强制拆除行为不服，应依据上述规定，以天涯区执法局为被告，天涯区政府不是本案适格被告。经一审法院释明后，麦光义仍坚持将天涯区政府列为被告，依法应驳回其对天涯区政府的起诉。遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回麦光义的起诉。案件受理费50元，退还麦光义。 麦光义上诉称：一、麦光义起诉天涯区执法局行政处罚案2019年3月6日的庭审笔录第10页记载，针对审判长关于涉案房屋什么时候拆除问题，麦光义根据天涯区执法局作出的行政处罚决定推断是天涯区执法局，因此回答2018年11月14日被天涯区执法局拆除，而天涯区执法局回答称不清楚是该局拆除还是天涯区棚改办拆除，天涯区政府回答亦不清楚，所以麦光义的推断当即已被天涯区政府、天涯区执法局否认。二、一审法院专门进行的司法调查，结论也是天涯区政府是强拆主体。2019年7月22日，本案庭审中，对谁拆除了麦光义房屋意见不一。2019年8月8日，一审法院组织质证和询问，法庭首先释明2019年7月24日对天涯区执法局进行调查询问的情况，该局称天涯区棚改办在2018年11月14日拆除了麦光义房屋，是棚改办找的拆迁公司实施拆除并支付拆迁费用，不是天涯区执法局支付；天涯区执法局虽将涉案房屋作为违建查处，并下达处罚决定，但并未拆除涉案房屋。后续问答中，天涯区政府亦称经确认是天涯区政府下属阳光海岸棚改工作领导小组拆除，并明确不再主张被告是否适格问题。三、天涯区执法局自认其为强拆主体，没有事实依据和法律依据。（一）若天涯区执法局为强拆主体，其在麦光义诉其行政处罚违法案中没有理由否认其已经实施的行政行为。（二）一审法院专门向天涯区执法局进行调查，该局回答合情合理，讲述有理有据，与已知客观事实相符。（三）在一审法院于2019年8月8日组织的质证和询问中，天涯区政府对其为强拆主体已明确予以承认，有极高的法律效力。综上，在没有任何理由和证据的情况下，一审裁定简单以天涯区执法局自认为由认定天涯区执法局为拆除涉案房屋的主体，缺乏事实和法律依据，请求撤销一审裁定，发回重审或者依法改判。 天涯区政府未提交书面答辩意见，其于二审询问时口头答辩称，同意一审裁定的处理意见。 天涯区执法局亦未提交书面意见，其于二审询问时口头陈述称，涉案房屋是天涯区执法局拆除，与天涯区政府无关，同意一审裁定的处理意见。 本院经审理查明：2019年7月22日，一审法院向天涯区执法局发出《调查询问通知书》，通知其于2019年7月24日下午15时30分到一审法院接受调查询问。2019年7月24日下午，天涯区执法局一大队副大队长陈建军、副中队长王越、法制办工作人员符文基到一审法院接受调查询问（但未提交天涯区执法局出具的授权委托书），称是天涯区棚改办拆除了涉案房屋且支付了拆迁费，该局仅是配合维护现场秩序。2019年8月8日，在一审法院就上述询问笔录组织的质证中，天涯区政府委托代理人苏晓勇称经庭后再次确认天涯区政府是适格被告。 2019年8月23日，天涯区执法局向一审法院出具《关于拆除麦光义房屋的情况说明》。主要内容为：海南铁路有限公司委托该局对地方百姓违法占用铁路红线范围内土地建房的行为进行查处；该局在巡查中发现麦光义的房屋系违法建筑，于2018年9月11日向麦光义作出《行政处罚决定书》；因麦光义未在规定时间内对房屋执行拆除，该局遂于2018年11月14日依法实施拆除；相关案件审理过程中，该局工作人员在未掌握全部案件材料的情况下，对房屋拆除主体作出错误表述。2019年8月27日，一审法院对上述情况说明组织质证，麦光义方对其内容不予认可，天涯区政府委托代理人苏晓勇提交书面质证意见称天涯区执法局情况说明符合事实。 2019年9月2日，一审法院向麦光义、天涯区政府作出《追加第三人告知书》，告知双方已依法通知天涯区执法局作为第三人参加诉讼。2019年10月9日，一审法院在庭审中向麦光义释明拆除其房屋的行政机关是天涯区执法局，但麦光义坚持认为强拆主体是天涯区政府，并坚持不撤回对天涯区政府的起诉，一审法院遂作出一审裁定。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，涉案房屋的强拆主体不明，各方多次陈述不一，但之后天涯区政府和天涯区执法局已经一致明确确认天涯区执法局是涉案房屋的强拆主体，故在没有客观证据予以否认的情况下，依法应认定天涯区执法局为本案适格被告。经释明，麦光义拒不变更被告，故一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回麦光义的起诉，适用法律和处理结果并无不当。麦光义上诉主张涉案房屋系天涯区政府拆除，天涯区政府为本案适格被告，主要理由是天涯区政府和天涯区执法局此前已认可该事实。本院认为，是否为适格被告涉及行为引起的法律责任的承担，必须严肃而慎重。本案审理过程中，天涯区政府委托代理人苏晓勇和天涯区执法局相关工作人员确实曾一度陈述是天涯区政府棚改办对涉案房屋实施的强制拆除。但是，天涯区执法局此后出具书面情况说明，已经明确说明天涯区执法局为涉案房屋强拆主体，相关工作人员此前未掌握案件全部情况做了错误表述。在此情况下，相关工作人员此前的有关陈述已经被天涯区执法局最终的书面情况说明所代替。同理，天涯区政府委托代理人的相关陈述也应以其最后一次正式陈述为准。故麦光义的上诉理由不能成立。 综上，一审裁定认定事实、适用法律和处理结果均无不当，应予维持；麦光义的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  王 华 审 判 员  黄胜敏 审 判 员  刘 利 二〇一九年十二月二十五日 法官助理  李励云 书 记 员  王菊青 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （1原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。