山西省高级人民法院   行政裁定书     （2019）晋行终758号     上诉人（原审原告）张某1，女，1952年9月26日出生，汉族，住山西省晋中市榆次区北田镇西双村。   委托代理人李某1，男，1955年11月25日出生，汉族，住山西省晋中市榆次区北田镇西双村南大街一巷3号。   委托代理人孙某，上海喜睦律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）晋中市榆次区人民政府，住所地：山西省晋中市榆次区迎宾西街133号。   法定代表人李某2，该区区长。   委托代理人薛某，北京大成（太原）律师事务所律师。   委托代理人张某2，榆次区农村事务管理中心工作人员。   被上诉人（原审被告）榆次区北田镇人民政府，住所地：山西省晋中市榆次区北田镇102省道。   法定代表人齐某，该镇镇长。   委托代理人杨某，该镇副镇长。   委托代理人赵某，该镇副镇长。   被上诉人（原审被告）晋中市规划和自然资源局（原晋中市国土资源局），住所地：山西省晋中市榆次区绵纶北路73号。   法定代表人王某1，该局局长。   委托代理人阴某，榆次区自然资源局工作人员。   被上诉人（原审被告）榆次区自然资源局（原晋中市国土资源局榆次分局），住所地：山西省晋中市榆次区迎宾西街460号。   法定代表人王某2，该局局长。   委托代理人边某，榆次区自然资源局工作人员。   委托代理人王某3，山西杜聿律师事务所律师。   上诉人张某1因诉被上诉人晋中市榆次区人民政府（以下简称榆次区政府）、榆次区北田镇人民政府（以下简称北田镇政府）、晋中市规划和自然资源局（以下简称晋中市资源局）、榆次区自然资源局（以下简称榆次区资源局）不履行土地确权登记颁证法定职责一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张某1委托代理人李某1、孙某，被上诉人榆次区政府委托代理人薛某、张某2，被上诉人北田镇政府委托代理人杨某、赵某，被上诉人晋中市资源局委托代理人阴某，被上诉人榆次区资源局委托代理人边某、王某3到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告张某1系晋中市榆次区北田镇西双村村民。第一轮土地承包中原告家庭承包了本村集体土地。上世纪九十年代西双村未进行二轮土地延包。之后，西双村村民承包的土地发生了土地被征收和村委会收回土地的变化。2015年3月17日，榆次区政府下发了《榆次区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，启动了辖区内农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年5月20日，北田镇政府印发《北田镇2015年农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》。2018年8月7日，西双村委会制定了《北田镇西双村农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案（草案）》，开展该村土地承包经营权确权工作。西双村委会在对村民承包土地情况摸底调查后予以公布，公布结果以第一轮承包土地为基数，将在摸底调查之前未被征收的承包土地作为确认结果。原告以西双村委会调查公示的原告承包土地与实际承包土地不符为由，不同意西双村委会对其承包土地的调查确认结果。双方对土地承包合同无法达成一致意见，为此形成纠纷，引发诉讼。   原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同”；第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用”；第九条规定：“农村土地承包经营权证登记薄记载农村土地承包经营权的基本内容，农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记薄记载的事项应一致”。根据上述规定，农村土地承包合同自成立之日起生效，同时依法设立土地承包经营权，登记机构颁发土地承包经营权证、林权证等法律凭证，是对承包方取得的土地承包经营权进行登记造册，该确权登记颁证行为的基础法律关系是农村土地承包合同。土地承包经营权登记机关只是履行法律规定的职责，对土地承包经营合同的内容进行全面记载、予以登记，登记机关没有自己的意志体现。原告家庭在第一轮农村土地承包合同中承包了集体土地，本次土地承包经营权确权登记颁证中，双方均以第一轮承包土地为确认基数。原告与西双村委会就调查确认结果形成争议，主要是西双村委会在第一轮土地承包之后发生了土地被征收和村委会收回土地的实际情况，双方争议的实质是土地承包合同的争议。原告若认为争议涉及到土地征收，应当针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼解决；若认为争议涉及到土地被村委会收回，应当先行解决该民事争议。先行解决双方争议是达成土地承包合同的先决条件。在该争议未解决之前，原告直接起诉请求被告方履行土地承包经营权确权登记颁证的条件尚不成熟。原告的起诉缺乏行政法上的事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项、第三款之规定，裁定驳回张某1的起诉。   张某1上诉称：一、原审法院认定事实错误。原审裁定关于西双村村民承包的土地因征收发生了变化、原告与村委会对土地承包合同无法达成一致意见引发纠纷等认定内容是错误的。二、原裁定适用法律错误。拥有起诉权（符合起诉条件）与获得胜诉是两个不同的概念，获得胜诉需要原告提出的事实和理由成立，而符合起诉条件只要求原告在起诉时列明事实和理由。原裁定显然混淆了上述两个概念，属于未审先判和适用法律错误。即使原告的起诉缺乏事实理由根据，原审亦应当在经过实体审理后进行判决，而不是迳行裁定驳回起诉。故请求：撤销山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11行初4号行政裁定，指令原审法院继续审理。   榆次区政府辩称：一、上诉人未全部履行土地承包经营权确权登记颁证工作的前置程序，确权登记颁证的条件尚未成就。二、上诉人认为区政府未履行法定职责缺乏事实根据。三、上诉人对本次确权登记颁证工作的认识存在偏差，其要求区政府进行确权登记颁证的诉讼请求不能成立。请求驳回上诉，维持原裁定。   北田镇政府辩称：一、土地承包经营权确权登记颁证工作需要由村级组织具体落实，镇政府不存在拖延履行法定职责的问题。二、上诉人的承包土地面积与事实不符，且其不配合土地经营权调查工作，客观上阻碍了确权工作的有序推进。请求驳回上诉，维持原裁定。   晋中市资源局辩称：同意一审裁判结果。请求驳回上诉，维持原裁定。   榆次区资源局辩称：农村土地承包经营权纳入不动产统一登记的过渡期是五年，过渡期后由国土资源部门主管。现在的登记职能在榆次区农经办，由农经办单独办理，国土部门没有参与。同意一审裁判结果。请求驳回上诉，维持原裁定。   本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。   本院认为，本案为行政机关不履行农村土地承包经营权确权登记颁证法定职责行政争议，争议焦点是上诉人起诉是否符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第二十四条的规定，农村土地承包经营权的设立以土地承包合同为依据，国家通过登记机构登记、颁发土地承包经营权证的方式对农户的土地承包经营权进行确认。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条、第十六条、第二十条、第二十二条的规定，农户（承包方）和所在的集体经济组织（发包方）依据土地承包方案签订土地承包合同。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条对土地承包经营权证的登记、颁证程序进行了明确规定：“实行家庭承包的，按照下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记薄，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”由上述法律规定可知，县级人民政府虽然负有对农村土地承包经营权的确权登记颁证职责，但该职责须在农村集体经济组织依法上报土地承包相关材料并由乡（镇）人民政府审核、报送后方能履行；土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等属于确权登记颁证的法定性、基础性申请材料；土地承包合同由农户与所在集体经济组织依据土地承包方案依法签订，任何组织和个人不得非法干预。本案中，上诉人与发包方没有签订土地承包合同，西双村委会直至本案提起诉讼时仍未将相关土地承包确权登记材料报送给北田镇政府，故上诉人提起诉讼要求相关行政机关履行土地承包确权登记颁证职责明显不能成立，原审法院认定上诉人起诉缺乏事实根据是正确的，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定裁定驳回起诉并无不当。   关于晋中市资源局、榆次区资源局的诉讼主体资格。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2004年）第四条第（三）项规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”。中央农村工作领导小组办公室、国家农业部、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（2015年）中明确规定：“各地要按照中央要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”、“由县级人民政府农村经营管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据”、“农业部门承担牵头职责，负责综合协调、组织实施和工作指导；……国土资源部门负责免费提供最新的全国土地调查和农村集体土地所有权确权登记等成果，并配合做好土地承包经营权确权登记颁证与不动产登记工作的有效衔接”。《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年）第一百零五条第二款规定：“不动产登记过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。不动产登记过渡期后，由国土资源部门负责指导农村土地承包经营权登记工作”。榆次区政府办公室印发的《榆次区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》（榆办发〔2015〕23号）中确定的具体工作部门也与上述规定相一致。根据上述规定和已查明事实，本案所涉的土地承包经营权确权登记颁证工作尚处于不动产统一登记过渡期内，晋中市资源局、榆次区资源局没有实际承担该项职能，依法不是本案的适格被告，应予驳回。   综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。       审判长程彦斌    审判员  李振华    审判员刘晓芬          二〇一九年十二月二十三日     法官助理周小明    书记员武蕾