山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终722号   上诉人（原审原告）保德县同兴白灰石料加工厂。   法定代表人王某，该厂经理。   委托代理人石某，北京吴少博律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）山西省中部引黄工程建设管理局。   法定代表人张某，该局局长。   委托代理人李某，该局工作人员。   委托代理人武某，山西纵合横律师事务所律师。   上诉人保德县同兴白灰石料加工厂（以下简称同兴石料厂）因诉被上诉人山西省中部引黄工程建设管理局（以下简称引黄工程局）搬迁补偿纠纷一案，不服山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，引黄工程局成立于2011年，系公益二类自收自支事业单位，业务范围为负责落实中部引黄工程可行性研究、初步设计、报批等前期工作，筹措工程建设资金，组织工程施工建设及管理运营。该局引黄工程保德段四标位于××县南，其中1#隧洞从同兴石料厂的加工区与采石场之间穿过。因采石场与1#遂洞最小距离约120米，小于采石场爆破振动（相对1#隧洞）安全允许距离137.34米，双方发生补偿纠纷。2018年11月25日，同兴石料厂通过EMS邮政特快专递，向引黄工程局邮寄《请求履行职责申请书》，请求引黄工程局履行（2016）5号《保德县人民政府专题会议纪要》（以下简称保德县政府5号纪要），同月28日引黄工程局签收后未答复。   原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为包括法律法规、规章授权的组织作出的行政行为”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。本案中，被告引黄工程局是自收自支的事业单位。原告同兴石料厂提出，根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《安置条例》）第六条、第十条、第十二条、第十四条、第十六条、第二十四条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第三款的规定，引黄工程局具有编制报批移民安置规划大纲、移民安置规划的工作职责，属于法律法规、规章授权的组织，在引黄工程建设管理中可以实施行政行为，故本案属于行政诉讼受案范围。但是，《安置条例》第十五条第三款规定：“未编制移民安置规划或者移民安置规划未经审核的大中型水利水电工程建设项目，有关部门不得批准或者核准其建设，不得为其办理用地等有关手续”；第二十六条规定：“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施”。可见，《安置条例》规定的编制报批移民安置规划大纲、移民安置规划工作是工程建设项目的前期准备工作。移民安置规划的组织实施，由移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责。因此，不能认定引黄工程局是法律法规、规章授权行使行政职能的组织。根据保德县政府5号纪要，该专题会议由保德县政府召集引黄工程建设协调领导组成员召开，原、被告的工作人员均是列席会议。综上，引黄工程局不具有作出行政行为的主体资格，本案不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回同兴石料厂的起诉。   同兴石料厂上诉称：一、原审法院以“原、被告的工作人员均是列席会议”为由否定保德县政府5号纪要的法律效力，从而认为被上诉人引黄工程局不具有作出行政行为的主体资格是错误的。（一）该次会议以及类似的多次会议中，上诉人与引黄工程局均作为主要参会人员、保德县政府均以协调者身份出席，会议主要内容均是如何解决双方之间的安置补偿问题，双方绝不是列席会议。（二）根据保德县政府5号纪要中“双方同意按企业搬迁补偿的方案解决纠纷”，引黄工程局应按行政允诺或行政协议义务来履行，是其必须履行的法定职责。1.原审法院没有对保德县政府5号纪要的法律性质、引黄工程局是否构成行政允诺、双方是否构成行政协议进行认定。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项、第七十二条的规定，行政机关应当履行的法定职责既包括法律、法规、规章中规定职责，也包括上级、本级规范性文件以及“三定方案”中确定的职责，还包括基于行政机关先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。3.根据原《国家行政机关公文处理办法》第二条、《党政机关公文处理工作条例》第八条第（十五）项的规定，会议纪要已经议定的事项具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。故会议纪要议定的行政机关职责，转化为该行政机关的法定职责。4.根据保德县政府5号纪要，引黄工程局就上诉人企业迁建作出的行政允诺或双方达成的行政协议中的义务，成为其相应的法定职责。二、引黄工程局在引黄工程实施过程中全面负责、组织和实施移民安置工作，无论从其内部机构设置、安置补偿费用预算支付还是实际工作中均能得以证实，事实上已经形成并全面履行着移民安置法定职责。三、原审法院即使作出否定性结论也应当在裁定中释明本案的司法救济途径，如此才能真正体现司法的底线价值，才能让一个搁置6年的纷争早日画上句号，才能充分体现社会主义司法中的人文关怀。原审法院没有查明引黄工程局有没有按照法律规定编制报批移民安置规划大纲，以及根据移民安置规划大纲编制移民安置规划。如果引黄工程局没有履行上述职责，则依据《安置条例》第二十六条的规定，保德县政府根本无从组织实施，那么就会出现没有安置补偿责任人的尴尬境地，上诉人将彻底丧失司法救济的权利。因此，在没有充分查清事实的情况下，原审法院简单认定引黄工程局不具有行政主体资格是错误的。故请求：依法撤销山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初28号行政裁定，在查明事实的基础上将本案指令原审法院继续审理。   引黄工程局辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。（一）答辩人不具有作出诉争具体行政行为的主体资格。原审法院已查明了答辩人不具有组织移民安置工作的行政职责和义务，也没有通过会议纪要的形式被授予此类行政职权，保德县政府5号纪要不具备赋权性行政文件或行政协议的法律效力，不能作为确认答辩人具有诉争行政职责和义务的依据。（二）上诉人认为保德县政府5号纪要议定的“双方同意按企业搬迁补偿的方案解决纠纷”成为答辩人的法定职责，缺乏基本事实根据与法律依据。1.保德县政府5号纪要中“双方同意按企业搬迁补偿的方案解决纠纷”仅仅是双方对解决补偿事项达成的一种意向，不具有行政协议的形式要件，更无行政法上权利义务的具体内容。时至今日，双方除保德县政府5号纪要中该表述之外，再无任何有关企业搬迁的补偿方案。2.保德县政府5号纪要中“双方同意按企业搬迁补偿的方案解决纠纷”仅仅是为解决上诉人迁建补偿事宜作出的原则性议定事项，意即双方按照企业搬迁补偿这一思路去进行协商解决，至于具体搬迁补偿的范围、标准及时限，由双方通过协商解决。3.“企业搬迁补偿方案”应当是当事人经充分协商后达成的合意，属于私法调整的范畴，不属于司法权强制干预的范围，更不能通过司法裁判强制当事人之间签订合同。4.上诉人关于“双方同意按企业搬迁补偿的方案解决纠纷”是答辩人就该企业迁建作出的行政允诺或行政协议义务并成为答辩人法定职责的观点不能成立。如果政府会议纪要可以为行政机关赋权，还要法律何用？二、原审法院不存在未查明事实。行政诉讼以查明被诉主体是否具有被诉行政行为的主体资格作为审理的基本前提，即查明是否符合起诉条件。原审法院围绕依上诉人诉讼请求已查明答辩人是未被授权的事业单位，至于是否实际编制规划大纲，与上诉人诉求无关，故在此基础上不存在需要查明但遗漏的事项。三、司法的价值正是体现在严谨适用法律并通过正当程序化解社会矛盾，上诉人就搬迁补偿事宜仍有其他救济途径，本案诉讼不是上诉人的唯一救济途径，不应作为其主张上诉的理由。上诉人认可保德县人民政府在会议中的主导地位，该纪要也是由保德县人民政府制作并发出，结合《安置条例》第二十六条的规定，可以充分证明上诉人起诉时错误选择了行政诉讼的对象，仍有其他救济途径可以选择。请求驳回上诉，维持原裁定。   本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。另查明，上诉人同兴石料厂停止生产时，采矿许可证和安全生产许可证尚处于有效期内。2014年9月24日，山西省地质司法鉴定中心接受保德县经信局委托，对引黄工程1#隧洞施工、运行与同兴石料厂开采石料之间的安全隐患问题进行鉴定，并于同年12月24日出具了晋地司法鉴定中心〔2014〕鉴字第4号《司法鉴定意见书》，其中第3项鉴定意见为：“考虑工程重要性、振动敏感性、重复振动、鉴定区地形及地质条件，同兴石料厂爆破振动（相对引黄1#隧洞）安全允许距离为137.34m。由于同兴石料厂与引黄1#隧洞最小距离约120m，故同兴石料厂爆破振动对引黄1#隧洞的中段安全运行将构成影响”。2016年3月，忻州市新和安全评价有限责任公司接受同兴石料厂的委托并作出《安全现状评价报告》，评价意见为：同兴石料厂“小型露天采石场由于周边环境的变化，采石场生产对周边建筑设施和建（构）筑物有一定的影响，存在安全隐患，不符合国家及有关规程、规范的要求，不具备安全生产条件”。2016年4月5日，保德县安全生产监督管理局书面通知上诉人，根据安全现状评价报告的结论，上诉人的安全生产许可证到期后不予延期，并要求上诉人不得组织任何生产经营活动、拆除相关设施设备。2016年5月4日，保德县人民政府就同兴石料厂补偿问题召开专题会议（会后形成了保德县政府5号纪要），引黄工程局和同兴石料厂在该次会议上达成了一致意向，即双方同意按企业搬迁补偿方案解决纠纷，补偿费用由双方委托保德县经信局牵头聘请有资质的中介机构进行评估后予以补偿。之后，聘请中介机构评估补偿费用一事未能进行。双方双方当事人在二审中未提交新的证据材料，询问中确认保德县政府没有向上诉人作出过其他行政决定。以上事实由当事人诉辩意见、原审证据及二审询问笔录在案佐证。   本院认为，本案系修建公共水利工程引起的行政补偿争议，当事人争议的焦点是同兴石料厂的起诉是否符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，被诉行政行为属于行政诉讼的受案范围和以适格行政主体为被告提起诉讼，均属于法定的起诉条件之一，不符合其中任一条件的，人民法院均应当裁定驳回起诉。本案中，同兴石料厂的生产经营活动依法取得了采矿许可和安全生产许可，因山西省中部引黄工程的建设及安全运行需要无法在原址进行生产，有权依法获得相应补偿，由此引发的补偿争议属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十六条和《安置条例》第五条第三款、第二十六条、第三十四条、第四十九条第二款的规定，修建公共水利工程应当使用国有土地，涉及土地征收及地上附着物征收的，县级人民政府是征收和补偿的责任主体。本案中，引黄工程局系引黄工程的项目法人，登记为公益二类自收自支事业单位，负责落实该工程可行性研究、初步设计、报批等前期工作，筹措工程建设资金，组织工程施工建设及管理运营，其依据《安置条例》相关规定编报移民安置规划等行为并不意味着已成为授权行使补偿安置行政职能的行政主体，保德县政府5号纪要亦没有赋予其行政职能，故原审法院认定本案被告不适格是正确的。引黄工程局在组织施工过程中造成同兴石料厂的其他损失，依法不属于行政诉讼的审理范围，当事人可以依法另行主张。综上，原审法院裁定驳回起诉的结果并无不当，同兴石料厂的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 程彦斌   审判员 李振华   审判员 刘晓芬     二〇一九年十二月十八日   书记员 武 蕾