安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1165号上诉人（一审原告）蔡国军，男，1971年12月3日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。被上诉人（一审被告）滁州市南谯区人民政府，住所地安徽省滁州市南谯区乌衣镇政务新区。法定代表人姚志江，该区区长。出庭负责人吴文宏，该区副区长。委托代理人赵华兵，该区沙河镇党委副书记。委托代理人代瑞辉，安徽知秋律师事务所律师。上诉人蔡国军因诉滁州市南谯区人民政府（以下简称南谯区政府）房屋征收决定一案，不服安徽省滁州市中级人民法院（2019）皖11行初48号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭进行了审理。上诉人蔡国军，被上诉人南谯区政府出庭负责人吴文宏及委托代理人赵华兵、代瑞辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2016年5月，南谯区政府制定《滁州市南谯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，该纲要中明确“实施城中村、棚户区和老旧小区改造工程……进一步加快和完善滁河、清流河防洪工程建设，提升新区防洪能力和城市品位，助力滁州高教科创城建设。全区境内主要河流堤防防洪标准达20年一遇，干流堤防能安全防御1991年型洪水，乌衣新区达到50年一遇的防洪标准”。2018年12月12日，原滁州市国土资源和房产管理局、滁州市发展和改革委员会、滁州市财政局向滁州市人民政府报送《关于调整滁州市2019年棚户区改造计划的请示》，将乌衣老街片区列入2019年棚改计划。2019年棚户区改造新开工项目计划表载明乌衣老街片区项目改造地块具体位置为乌衣社区、柯湖村、红山村、袁庄村，土地性质为集体土地，属于城市建成区老城区内脏乱差的棚户区，2019年计划改造的户数为1400户。2018年12月13日，滁州市人民政府向原滁州市国土和房产管理局作出批复，确认包括乌衣老街地块在内的棚户区列入2019年棚户区改造年度计划。蔡国军所居住的房屋在该项目规划红线范围内。原滁州市国土资源和房产管理局南谯分局公布《乌衣镇土地利用总体规划（2006-2020年）》。2018年，南谯区政府公布《滁州市乌衣（南谯新区）总体规划（2010-2030）调整方案》并予以网上公示。2018年乌衣老街发生洪涝灾害。2019年1月12日，南谯区第六届人民代表大会审议通过将乌衣老街防洪治理工程纳入2019年南谯区国民经济和社会发展年度计划。2018年12月1日，南谯区房屋征收办公室将《关于乌衣老街地块国有土地上房屋征收补偿方案（草案）》在被征收区域张贴征求意见。自2018年12月开始，南谯区政府房屋征收部门向乌衣老街地块被征收人发放征求意见。经统计，对于乌衣老街地块征求民意总计527户，同意征收的比例为43.64%，所推荐的三家评估机构，征收户投票选择中信评估公司的最多，最终中信评估公司被确定为房地产评估机构。在南谯区政府作出征收决定前，对该项目进行了风险评估，作出《关于乌衣老街地块国有土地上房屋征收补偿安置方案公示及书面征求意见风险评估报告》，对该项目建设的合法性、可行性、合理性进行了评估，分析了项目实施可能出现的风险并制定了化解措施。2019年1月31日，南谯区政府召开政务常务会议，同意对乌衣老街组织征收，并批准同意《征收补偿方案》。2019年2月13日，南谯区政府作出《征收决定》，并进行公告，明确了征收目的、征收范围、房屋征收部门及实施部门等内容，征收公告中明确了被征收人不服征收决定的可以依法申请行政复议和行政诉讼的权利，并附征收补偿方案、征收范围红线图。该《征收决定》于2019年2月18日在南谯区政府网站上进行了公示。该项目改造资金已设立专户，改造资金来源已落实。蔡国军对该《征收决定》不服，遂诉至本院。另查明，乌衣老街地块被征收户总计739户，已签订征收协议的共643户，签订协议房屋并已实际拆除的户数为533户。一审法院认为，本案争议焦点为：1、蔡国军作为本案原告主体是否适格；2、南谯区政府作出的南政〔2019〕12号《征收决定》是否合法。关于争议焦点一。本案中，蔡国军的母亲蒋元珍将其从南谯区乌衣镇街道办事处购买的位于乌衣大街144号2间平房赠与蔡国军，且蔡国军亦实际在该房内居住。由于本案的征收行为是导致该房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于房屋实际居住使用人依法享有的相关居住权益。蔡国军虽未办理房屋所有权变更登记，但其作为实际居住人，被诉《征收决定》对其明显产生实际影响，其与被诉《征收决定》行为之间具有利害关系，因此，蔡国军作为本案原告提起行政诉讼主体适格。南谯区政府称蔡国军作为原告主体不适格的辩解理由不能成立，本院不予支持。关于争议焦点二。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。因此南谯区政府对本行政区域内因公共利益的需要征收房屋的，有权依法作出房屋征收决定。首先，南谯区政府根据《乌衣镇土地利用总体规划（2006-2020）》、《滁州市乌衣（南谯新区）总体规划（2010-2030）调整方案》、《滁州市南谯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》以及《关于调整滁州市2019年棚户区改造计划的请示》等的规定，乌衣老街地块房屋征收系滁州市政府确定的2019年棚户区改造项目。案涉集体土地上房屋征收是为免除水患、实施城市重点项目建设改造，符合公益征收目的，征收前南谯区政府已将该地块的征收纳入了滁州市国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划、城市总体规划。其次，2018年12月1日，南谯区政府将《征收补偿方案（征求意见稿）》在被征收区域张贴并征求被征收人意见，经统计，同意征收比例为43.64%。该补偿方案的制定符合《征补条例》第十条、第十一条之相关规定。再次，南谯区政府房产管理部门于2019年1月9日根据《征补条例》第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”之规定上报了《关于乌衣老街地块国有土地上房屋征收补偿安置方案公示及书面征求意见风险评估报告》，并将涉案项目房屋征收补偿费用专户专储、专款专用。综上，南谯区政府在作出被诉行政行为前，依照《征补条例》中的相关规定，公布了房屋征收与补偿方案征求意见稿，并在广泛征求公众意见后作出修改，依法进行了社会稳定风险评估，将征收补偿费用设立专户专储、专款专用。在履行上述程序后，南谯区政府于2019年2月13日作出南政〔2019〕12号《征收决定》并予以公告。因此，南谯区政府作出的南政〔2019〕12号《征收决定》的程序符合《征补条例》的规定。蔡国军称被征收区域系集体土地性质，现按《征补条例》按国有土地进行征收系适用法律错误，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置的房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”由于乌衣老街地块所在区域已属南谯区政府所在地，即该区域已属于城市建成区，故南谯区政府按照《征补条例》标准对乌衣老街地块按国有土地上房屋征收补偿标准实施征收有法律依据。蔡国军的此项辩解理由不能成立。对蔡国军提及的征收决定告知诉权期限错误的问题，经查，南谯区政府所作的征收公告中告知被征收人对《征收决定》不服提起诉讼的期限确为三个月，与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限确实不符，确有不妥，本院予以指出，但该事项并未实际影响蔡国军提起诉讼的权利，且本院也对蔡国军的起诉立案并已进行审理，故对蔡国军的此项理由亦不予支持。《征补条例》第十二条还规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，南谯区政府提交的南谯区财政局的《证明》证明征收补偿费用问题并不完全符合前述规定，存在瑕疵，但本案征收决定涉及的大部分被征收人已经签订征收协议，对于选择了货币安置补偿的被征收人，也已补偿到位，该瑕疵并不影响被诉征收决定的合法性。关于委托房地产评估机构是否合乎程序的问题。该项目涉及被征收人总计527户，在征求民意中选择中信评估公司最多。故南谯区政府委托中信评估公司对该项目涉及房屋进行评估符合《征补条例》第二十条之规定。关于涉案征收补偿方案是否合法的问题。本案中，南谯区政府在被诉征收决定中一并对补偿方案进行了公布，在法定期限内征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时进行公布，符合《征补条例》第十条和第十一条的规定。至于蔡国军提起的其他不服理由，南谯区政府已提供相应的证据予以反驳，故蔡国军认为南谯区政府作出的南政〔2019〕12号《征收决定》违法的理由不能成立，本院不予支持。综上，南谯区政府作出的南政〔2019〕12号《征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，符合公共利益的需要。蔡国军认为上述《征收决定》存在违法之处，应予撤销的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告蔡国军的诉讼请求。蔡国军上诉称，1、一审判决认定事实与客观事实不符。2019年棚户区改造计划中涉乌衣镇的7个棚户改造地点均为集体土地。上诉人房屋所在地块是国有土地，不在被上诉人2019年棚改计划内。2、一审判决对涉案征收目的是不是为了公共利益没能查明。被上诉人自己提供的证据证明涉案征收目的是因洪涝灾害而进行棚户区改造，上诉人有新证据能够证明案涉土地涉及文旅项目，且与上诉人一审提供的证据能够互相印证。3、涉案征收程序存在重大违法。涉案征收房屋总面积67933㎡，涉及被征收户约739户，民意调查中仅有43.64%同意，被上诉人罔顾民意，强行征收。被上诉人补偿费用没有足额到位、专户存储、专款专用，一审判决轻描淡写为瑕疵。被上诉人在《征收决定》告知诉权时欺骗没有法律知识的老百姓。4、一审法院错误适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。该规定是允许在补偿标准上集体土地参照国有土地，而并非征收程序上、征收适用法律上可以适用《征收与补偿条例》。请求撤销一审判决，依法改判并支持上诉人的一审诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。南谯区政府在庭审中和庭审后提交书面答辩称，1、答辩人有权对上诉人的房屋实施征收。涉案地块已纳入南谯新区城市规划区范围内，大部分被征收户已领取了国有土地使用权证，且纳入了滁州市2019年度棚户区改造计划，按照国有土地性质征收既不违反法律法规规定，又可以保证被征收人利益最大化，并非上诉人所称“将红线扩大到了上诉人房屋所在土地”。2、涉案地块征收目的符合公共利益。乌衣老街作为历史遗产，常年受水患影响，老百姓苦不堪言，且随着乌衣老街老百姓居住条件要求的提高，一些老百姓意图翻旧筑新。答辩人考虑到老百姓的实际需要与保护乌衣老街之间的矛盾，作出征收决定，一方面可更好地保护乌衣老街，一方面可以发挥政府职能，实施清流河防洪工程及棚户区改造，异地新建安置房，帮助老百姓改善居住环境，使群众免受水患影响。同时考虑到千年乌衣古镇的持续发展，引进有实力的投资企业，挖掘乌衣老街历史文化，对乌衣老街进行保护性开发，发展文化旅游业，此举可有效增加乌衣老街原居民的收入、提升群众的生活水平，可以说此次征收完全是为了公共利益的需要。3、上诉人称“大多数不同意，被上诉人强行征收”没有依据。乌衣老街地块房屋征收补偿安置方案征求意见工作于2018年12月1日开始，至2019年1月7日止。因房屋年代久远，很多房屋所有人不在此居住，联系不上。一期征求意见户数为527户，其中同意征收230户，占总户数43.64%；不同意征收197户，占总户数37.38%；弃权100户，占总户数18.98%。由于征求意见户数与实际户数相差较大，答辩人要求各工作组进一步征求意见，加大征求意见力度。后各工作组通过电话、社区走访等形式多方收集征收户信息并征求意见。根据提取征求意见信息汇总人员缪永波同志的电脑数据显示，汇总表形成日期为2019年1月16日，征求意见户数达到681户，其中同意376户，占55.21%；不同意233户，占34.21%；弃权72户，占10.57%。同意户数比例超过了55%%，占到了被征收户的大多数。在实际征收过程中，部分被征收户符合分户条件，最终确定被征收户739户。一审时，签订安置补偿协议的户数为643户，到二审时达到736户，仅有3户未签订。事实说明大多数老百姓是拥护本次征收的。4、答辩人作出被诉征收决定严格履行了法定程序。答辩人遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，在征收决定作出前，经过了民意调查、风险评估、会议论证、征收补偿方案公开公示等程序。征收补偿费用确实已专户存储，足额到位的证据已在二审中补充提供。答辩人在公告中告知的诉权不合法，但该告知事项未对上诉人的诉权产生实际影响。综上，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，依法应予驳回。请求二审维持原判。南谯区政府在一审中向法庭提供了以下证据：证据一：房屋所有权证（房登字第12603号），证明蔡国军不具有原告诉讼主体资格。证据二：《滁州市人民政府关于同意滁州市2019年棚户区改造计划任务的批复》（滁政秘〔2018〕157号），证明乌衣老街片区已纳入滁州市2019年棚户区改造计划，属于公益性。证据三：新闻报道《南谯区紧急转移受灾群众》，证明乌衣老街2018年遭受洪涝灾害。证据四：《关于印发滁州市南谯区国民经济和社会发展第十三个年规纲要的通知》（南政〔2016〕50号）、乌衣镇土地利用总体规划图、滁州市乌衣（南谯新区）总体规划（2010-2030）、《关于南谯区2018年国民经济和社会发展计划执行情况及2019年计划草案的报告》、《关于南谯区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议》，证明该地块征收符合南谯区国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划，并已纳入国民经济和社会发展2019年计划。证据五：新闻报道南谯区召开“十三五”规划人才代表及政协委员座谈会、南谯区召开乌衣（南谯新城）总规动态维护推进会、《滁州市乌衣（南谯新区）总体规划（2010-2030年）》调整方案（草案）批前公示，证明《南谯区十三五规划纲要》，《滁州市乌衣（南谯新区）总体规划（2010-2030）》已广泛征求意见，经过科学论证。证据六：补偿安置方案论证会照片，证明《补偿安置方案》已履行论证程序。证据七：关于征求《乌衣老街地块国有土地上房屋征收补偿安置方案（草案）》征求意见稿、公示照片，证明《补偿安置方案》已履行征求意见程序并予公示。证据八：乌衣老街地块部分被征收人征求意见表、《关于乌衣老街地块国有土地上房屋征收补偿安置方案》公示及书面征求意见风险评估报告，证明《补偿安置方案》已通过发放征求意见表履行征求意见程序，也履行风险评估程序，同时经区房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数原则，选择确定安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司（以下简称中信评估公司）为该房屋征收评估机构。证据九：乌衣老街地块房屋征收征求意见汇总表，证明已将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时汇总公布。证据十：滁州市南谯区财政局及南谯区房屋征收办公室的证明各一份，证明乌衣老街地块棚户区改造项目资金来源已落实、专户存储、专款专用。证据十一、《区六届人民政府第三十五次常务会议纪要》、《关于乌衣老街地块国有土地上房屋征收补偿方案的批复》（南政〔2019〕10号）、《关于乌衣镇老街地块房屋实施征收的决定》（南政〔2019〕12号）、《征收公告》（滁南房征〔2019〕1号）、关于乌衣老街核心区国有土地房屋的征收公告（网站），证明该地块征收已经南谯区政府常务会议集体讨论决定，并作出征收决定和发布征收公告。蔡国军在一审中向法庭提供了以下证据：证据一：1．身份证复印件，2．买房收据复印件，3．赠与合同。证明其主体资格适格。证据二：4．《征收决定》，5．征收公告，6．《征收补偿方案》。证明南谯区政府作出的行政行为及行为违法。证据三：网络打印照片及文件，证明乌衣老街不是棚改项目，不是用于公共利益开发。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是南谯区政府作出南政〔2019〕12号《征收决定》的主要证据是否充分、程序是否合法。《征补条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第九条规定：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，南谯区政府向一审法院提供了一整套证据材料并经一、二审开庭质证，能够相互印证，足以证明南谯区政府涉案房屋征收建设活动符合相关规划和计划，能够满足《征补条例》第九条对作出房屋征收决定的规定要求。乌衣老街地块房屋征收系滁州市政府确定的2019年棚户区改造项目，蔡国军的房屋在征收规划红线图的范围内。案涉房屋征收是为改善老百姓居住环境，使群众免除水患，同时考虑到千年乌衣古镇的持续发展，引进有实力的投资企业，挖掘乌衣老街历史文化，发展文化旅游业，可以有效增加乌衣老街原居民的收入，提升群众的生活水平。南谯区政府启动涉案项目征收，对乌衣老街进行保护性开发并不影响整个地块棚户区改造的公共利益目的。上诉人主张有新的证据证明案涉土地涉及文化旅项游目，并非公共利益需要的理由不能成立。《征补条例》第十条规定：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条第一款规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，南谯区政府拟定乌衣老街地块国有土地上房屋征收补偿安置方案（草案）在被征收区域张贴征求公众意见，同时，拟定了《关于乌衣老街地块国有土地上房屋征收补偿安置方案公示及书面征求意见风险评估报告》，对该项目进行了风险评估，并经区政府常务会议讨论决定，会议通过了涉案地块棚户区改造征收决定，同意启动涉案项目征收工作。之后将南政〔2019〕12号征收决定和房屋征收补偿方案一并公告实施。南谯区政府向一审法院提供了一系列的证据，能够相互印证，足以证明其作出涉案房屋征收决定过程中履行了相关程序和义务，符合上述《征补条例》的规定。涉案房屋征收补偿安置方案征求意见因客观原因一期征求意见户数不足，同意征收的户数也未超过半数，但经加大征求意见力度，征求意见户数增多，同意征收的占比达到了被征收户的大多数。且在实施征收过程中，被征收户陆续签订了安置补偿协议，到二审时仅有3户未签订。上诉人主张南谯区政府罔顾民意，强行征收的上诉理由不能成立。南谯区政府在征收公告中告知被征收人对《征收决定》不服提起诉讼的期限为三个月，与行政诉讼法第四十六条规定的六个月不符，确有不当，但该告知事项未对上诉人的诉权产生实际影响，南谯区政府应在以后工作中注意改正。南谯区政府向一审法院提交了南谯区房屋征收办公室和财政局的证明，作为其在作出房屋征收决定前已将征收补偿费用足额拨付到位的证据，存在瑕疵，但涉案征收范围内的大部分被征收人已签订征收协议，且选择货币安置补偿的被征收人均已补偿到位，说明征收补偿费用能够保障征迁工作的进行。另外，南谯区政府在本院二审庭审后补充提交了南谯区房屋征收办公室在建设银行南谯政务新区支行征收补偿资金专户2019年1月的存款凭证。一审判决据此认定该瑕疵并不影响被诉征收决定的合法性正确。因此，上诉人主张南谯区政府涉案征收程序存在重大违法的上诉理由亦不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回蔡国军的诉讼请求并无不当。上诉人蔡国军的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡国军负担。本判决为终审判决。审判长  朱达远审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十二月二十四日法官助理昂永华书记员刘菊芳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……