山东省荣成市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1082行初47号 原告李兵之，男，汉族，1965年8月4日生，住荣成市。 原告李印丰，男，汉族，1996年12月2日生，住荣成市。 委托代理人王源源，山东隆润律师事务所律师。 委托代理人刘英华，山东光威律师事务所律师。 被告荣成市港西镇人民政府，住所地荣成市港西镇驻地。 法定代表人刘华兵，镇长。 出庭负责人毕龙文，党委副书记。 委托代理人樊丽婷，山东成山海天律师事务所律师。 原告李兵之、李印丰认为原告李兵之与被告荣成市港西镇人民政府2017年12月22日签订的转让协议书无效，于2019年11月14日诉至本院。本院于当日立案后，于2019年11月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理了本案。原告李兵之、李印丰及委托代理人王源源、被告荣成市港西镇人民政府副职负责人毕龙文及委托代理人樊丽婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李兵之、李印丰诉称，原告在港西镇租赁土地一处，建设养猪场及养猪必要设施，用于生猪养殖。2016年2月，经上级部门批准，被告决定对涉案土地进行征收并补偿，并委托评估机构对养猪场、地上附着物及牲畜的价值进行评估，评估价格约为80余万元。2017年12月22日，被告与原告李兵之夫妻签订转让协议书，以禁养区为由对原告养殖场所有资产补偿430806元。原告认为：一、被告不是土地管理法规定的土地征收的实施主体，其无权与原告签订名为转让、实为征收的转让协议书，该转让协议书应属无效；二、涉案养猪场无省政府同意征收的批文，征收行为违法；三、涉案养猪场被征收，被告未制定补偿安置方案，也未听取原告的意见，征收程序违法；四、被告2016年3月对涉案养猪场进行评估，2017年2月，养猪场所处位置被确定为禁养区，被告应按照评估价格对原告进行补偿；五、被诉转让协议书系被告制作并打印，然后拿来让原告签字，如果原告不签字，养猪场将被强制拆除，并得不到补偿；六、原告在签订转让协议时并不知道养猪场评估价格为80余万元。综上，请求法院确认转让协议书无效，除被告按转让协议已支付原告430806元以外，被告赔偿原告经济损失400000元。 原告向法庭提供证据如下： 1、荣成市人民政府关于开展禁养区畜禽养殖污染专项整治工作的通告复印件一份，拟证明如果原告不签转让协议，养殖场将被强制拆除并得不到补偿。 2、山东永平房地产评估有限公司对原告涉案养殖场建筑物及附着物评估一览表复印件一份，拟证明针对表上所列建筑物，被告提供的禁养区污染专项整治项目涉及建筑物及地上定着物禁养补助价格一览表记载的禁养补助为239681元，而山东永平房地产评估有限公司作出的评估价格为60余万。 被告荣成市港西镇人民政府辩称，原告的养殖场被划定为禁养区后，基于畜禽养殖污染专项整治工作的需要，原、被告达成转让协议，被告并未对原告的财产进行征收。双方签订的转让协议系双方自愿协商达成并已履行完毕，该转让协议不存在解除或无效的情形，原告要求被告再支付补偿款400000元，无事实及法律依据。 被告荣成市港西镇人民政府向本院提交了证明被诉行政行为合法性的以下证据、依据： 1、转让协议书复印件一份，拟证明被告为做好畜禽养殖污染专项整治工作，与原告达成转让协议，以430806元的价格受让原告的养殖场。 2、畜禽养殖场禁养补偿发放表复印件一份，拟证明被告已将补偿款430806元支付原告。 3、禁养区污染专项整治项目涉及建筑物及地上定着物禁养补助价格一览表复印件一份，拟证明补偿金额由市政府评估确定。 4、禁养区畜禽养殖污染专项整治工作验收意见复印件一份，拟证明原告涉案养殖场已拆迁，达到整治要求。 法律依据，《荣成市畜禽养殖“三区”划定方案》、《荣成市禁养区畜禽养殖污染专项整治实施方案》。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据，均与案件有关联性，且无证据证明其存在违反真实性、合法性要求的情形，均确定为有效证据，可以认定被告为落实禁养区畜禽养殖污染整治要求，与原告达成补偿协议，被告支付原告禁养补助款430806元，原告将养殖场交被告拆除，完成整治要求。被告提供的法律依据，《荣成市畜禽养殖“三区”划定方案》、《荣成市禁养区畜禽养殖污染专项整治实施方案》系荣成市人民政府制定的规范性文件，与上位法的规定不相抵触，可以作为法院认定被诉行政行为合法性的参照。 经审理查明,原告李兵之在港西镇租赁土地一处，建设养猪场及养猪必要设施，用于生猪养殖。2017年2月25日，荣成市人民政府印发《荣成市畜禽养殖“三区”划定方案》，根据《山东省畜禽养殖管理办法》的规定，将辖区内畜禽养殖区域划分为禁养区、限养区和适养区，其中禁养区禁止存在任何规模畜禽养殖场和养殖小区，禁养区内不得新建畜禽养殖场、养殖小区，已建成的按照“属地管理”原则，由所在地镇政府（街道办事处）依法限期关停或搬迁。根据《荣成市畜禽养殖“三区”划定方案》划定的禁养区的范围，原告的养殖场在禁养区范围内。2017年7月30日，荣成市人民政府印发《荣成市禁养区畜禽养殖污染专项整治实施方案》，其中第四条：补偿政策（一）补偿标准，对畜舍及其附属设施等地上建筑物及养殖器具、笼具等设施设备给予一定的经济补偿，补偿金额由有资质的中介评估机构进行评估，并由财政、审计部门审核后确定，第六条：职责分工，（一）各镇、街道：……3、负责做好补偿资金的公示、发放以及关闭、搬迁协议的签订，建立拆迁工作台账，实行销号管理。2017年12月22日，原告李兵之及其妻子王茂荣与被告签订转让协议书，约定原告自愿将位于环海路南、朝阳港西受租于李家村土地的养猪场所有资产全部转让给被告，被告依约购买，转让价格为430806元，原告须于2017年12月31日前将养猪场物资及设备清空，房屋及附属设施拆除并移交被告，被告接收并验收无误后，于移交之日一次性将转让款支付原告。当日，原告在畜禽养殖场禁养补偿发放表上签字，领取“养殖场补偿款”430806元，2018年1月，涉案养殖场被拆除。现原告认为原、被告签订的转让协议实为土地征收协议，被告非法定征收主体，征收程序违法，请求法院确认其双方签订的转让协议无效，判令被告在原转让款的基础上赔偿其经济损失400000元。 另查，原告李兵之与李印丰系父子关系，原告李兵之妻子王茂荣已去世。 本院认为，对当事人之间法律关系的性质，应根据当事人的真实意思确定。根据庭审调查，原告涉案养殖场位于禁养区内，因需实施禁养，原、被告签订转让协议，协议签订后，涉案养殖场被拆除，故被告签订合同的真实意思并非取得养殖场的所有权，而是为实现禁养区内禁养，保护环境的目的，被告支付原告的款项，也明确注明为“养殖场补偿款”，故原告取得的款项属于禁养补助而非出售养殖场的对价，故原、被告签订的协议，实际为禁养补助协议，而非养殖场转让协议，更非土地征收补偿协议，故不能依照土地管理法关于土地征收的法律规定审查被诉转让协议的合法性。《山东省畜禽养殖管理办法》第九条第二款规定，在禁止养殖区内，不得新建畜禽养殖场、养殖小区；已经建成的，由所在地县级人民政府按照国家和省有关规定限期关闭或者搬迁。山东省畜牧兽医局、山东省环境保护厅、山东省财政厅鲁牧办发[2017]《关于稳妥推进畜禽养殖场户关闭搬迁的通知》第一条要求，该禁养的要坚决禁，但要依法给予合理补偿。第二条要求，各地要按有无手续、有无配建治污设施、是否污染环境等情形和搬迁进度，依法分类制定出台适合本地实际的关闭搬迁补偿标准和补偿政策，对禁养区内关闭搬迁的养殖场户给予一定的经济补偿，省财政将根据各地关闭搬迁数量、进度和质量等对部分市进行奖励。根据上述规定，荣成市人民政府根据当地实际制定补偿标准和补偿政策，并授权镇、街道负责搬迁协议的签订以及补偿资金的发放，符合法律规定，被告有权根据市政府的要求及确定的补偿金额经与原告协商签订禁养补助协议。因本案涉及的转让款实际为禁养补助款而非购买原告养殖场的对价，故原告主张按照评估机构对养殖场评估的价格补偿，无事实及法律依据。原告未提供其他证据证明涉案协议存在合同法规定的合同无效的情形。故原告请求法院确认原、被告签订的转让协议书无效，无事实及法律依据，原告要求被告继续支付赔偿款400000元，亦无事实及法律依据。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，判决如下： 驳回原告李兵之、李印丰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李兵之、李印丰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。 审 判 长  常 佳 人民陪审员  汤金红 人民陪审员  王胜男 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员  王振州