江西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣行终633号 上诉人（原审原告）申林生，男，1969年2月3日出生，汉族，住南康市。 上诉人（原审原告）申鼎清，男，1963年12月13日出生，汉族，住南康市。 被上诉人（原审被告）江西省人民政府，住所地：南昌市红谷滩新区卧龙路999号。 法定代表人易炼红，该省省长。 委托代理人李珂，江西省司法厅行政复议受理与应诉处处长。 委托代理人彭颖，江西省司法厅行政复议受理和应诉处工作人员。 上诉人申林生、申鼎清因其诉江西省人民政府土地行政复议一案，不服南昌铁路运输中级法院（2019）赣71行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，2018年3月13日，申林生、申鼎清分别向赣州市人民政府和赣州市国土资源局递交《宅基地土地权属确认申请书》，请求确认其宅基地属国有或集体土地性质。赣州市国土资源局于2018年3月19日受理了申林生、申鼎清宅基地土地确权申请。2018年10月25日，申林生、申鼎清以赣州市国土资源局未履行职责为由，向原江西省国土资源厅申请复议。2018年10月31日，原江西省国土资源厅作出《行政复议告知书》，认为依照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，赣州市人民政府系涉案土地权属争议的处理机关，应当向江西省人民政府提出行政复议申请。2018年11月8日，申林生、申鼎清向江西省人民政府提出行政复议申请，请求确认赣州市人民政府逾期未履行确认申林生、申鼎清土地权属性质的行为违法，并责令赣州市人民政府确认土地权属性质。2019年3月14日，江西省人民政府作出赣府复字［2018］254号《行政复议决定书》，决定：“被申请人赣州市人民政府应责令本级自然资源部门依法履行职责，并自收到本决定之日起六十日内作出涉案土地权属性质的处理决定。” 原审认为，申林生、申鼎清的诉讼请求表述上存在重复，该院对申林生、申鼎清诉讼请求进行梳理并归纳为：一、请求江西省人民政府责令赣州市人民政府确认案涉土地性质；二、请求确认江西省人民政府作出的复议决定未确认赣州市人民政府逾期未履行确认案涉土地权属性质的行为违法。第一项诉求江西省人民政府在复议决定中已给予了支持，第二项诉求缺乏法律依据。理由如下：国家设立行政复议制度，是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。该案中，申林生、申鼎清由于赣州市人民政府对其请求确认土地权属性质的申请不履行法定职责，向江西省人民政府申请行政复议，江西省人民政府在法定期限内作出复议决定，责令赣州市人民政府责令本级自然资源部门依法履行职责，并自收到决定之日起60日内作出涉案土地权属性质的处理决定。该决定纠正了赣州市人民政府的违法不作为，实现了申林生、申鼎清的权利主张，客观上也履行了监督行政机关依法行使职权的法定职责。申林生、申鼎清在江西省人民政府支持其复议申请后，仍旧请求法院确认江西省人民政府作出的复议决定未确认赣州市人民政府逾期未履行确认案涉土地权属性质的行为违法，这一观点是对法律规定的误解。因为确认违法通常只针对作为类行政行为，对于行政机关的违法不作为，复议机关或者人民法院根据当事人的请求，责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底地实现当事人的权利保护要求。责令履行法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价，只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者行政机关在复议、诉讼中作出行政行为，行政相对人不撤回申请或不撤诉的情况下，才转而确认不作为违法。并且，确认违法也要具备确认的利益，也就是，作出违法确认对于当事人后续主张赔偿权利或者澄清某种法律关系是否为必须。当事人对行政复议决定不服，有权向人民法院提起行政诉讼。但是，针对一个完全满足了当事人权利救济需求的复议决定提起诉讼，虽然在形式上似乎符合起诉条件，但却丝毫没有权利保护的必要。为了不必要地浪费司法资源和行政成本，对于这类明显缺乏诉的利益的起诉，人民法院可以直接裁定不予立案或者在立案后经过必要审查裁定驳回起诉。综上，申林生、申鼎清的起诉不符合法定起诉条件，其诉讼请求该院不予支持。依照最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回申林生、申鼎清的起诉。 上诉人申林生、申鼎清上诉称：2018年11月8日，上诉人向江西省人民政府提出行政复议申请，请求确认赣州市人民政府、赣州市国土资源局逾期未作出土地权属性质认定行为违法和请求责令赣州市人民政府、赣州市国土资源局限期对上诉人的土地权属性质作出确认。2019年3月14日，江西省人民政府作出《行政复议决定书》，决定“被申请人赣州市人民政府应责令本级自然资源部门依法履行职责，并自收到决定之日起60日内作出涉案土地权属性质的处理决定”。江西省人民政府的复议决定，将案涉土地权属争议久拖不决的责任推给国土资源部门，其表述措辞不当，没有响应上诉人的请求，该复议决定的表述形同通知书、告知书，事实上没有法律效力，应当责令赣州市人民政府依法履行处理案涉土地权属争议的法定职责。原审裁定将复议决定描述为“责令赣州市人民政府应责令本级自然资源部门依法履行职责，并自收到决定之日起60日内作出涉案土地权属性质的处理决定”，与复议决定的内容“被申请人赣州市人民政府应责令本级自然资源部门依法履行职责，并自收到决定之日起60日内作出涉案土地权属性质的处理决定”，描述不一致，责令对象不同，明显与事实不符，应当依法予以撤销。上诉人请求确认其宅基地土地性质诉求依法应当得到支持。综上，赣州市人民政府、赣州市国土资源局未能依法履行职责确认上诉人土地权属性质，江西省人民政府复议决定没有责令赣州市人民政府依法履行职责，使得该复议决定形同虚设，请求撤销原裁定，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人江西省人民政府答辩称：一、被上诉人已依法履行行政复议法定职责，并支持了上诉人的复议请求。被上诉人在复议决定中确认了赣州市人民政府及原赣州市国土资源局分别应当履行的职责及其未履行的事实，并作出“被申请人赣州市人民政府应责令本级自然资源部门依法履行职责，并自收到决定之日起60日内作出涉案土地权属性质的处理决定”的复议决定，即责令赣州市人民政府履行两方面职责：一是责令赣州市自然资源部门完成对上诉人申请受理后的调查工作，拟定处理意见报赣州市人民政府；二是在自然资源部门前期工作的基础上，作出案涉土地权属性质的处理决定。因此，上诉人称复议决定“表述内容没有响应上诉人请求”、“没有责令赣州市人民政府依法履职”的说法并不成立。二、被上诉人的复议决定符合法律规定，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。作出限期履行法定职责的复议决定，实质上已对赣州市人民政府的不履职行为作出否定性评价。上诉人在被上诉人已经作出限期履行法定职责复议决定的前提下仍要求“确认违法”，无法律依据。综上，被上诉人作出的复议决定支持了上诉人的行政复议申请，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求。 本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。对于当事人的起诉，一方面，人民法院应充分保障当事人正当诉权的行使；另一方面，人民法院也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。本案中，申林生、申鼎清向江西省人民政府申请复议时，提出的复议请求是确认赣州市人民政府逾期未履行确认申林生、申鼎清土地权属性质的行为违法，并责令赣州市人民政府确认土地权属性质。江西省人民政府在法定期限内作出了复议决定，决定赣州市人民政府应责令本级自然资源部门依法履行职责，并自收到决定之日起60日内作出涉案土地权属性质的处理决定。江西省人民政府作出的上述复议决定，回应并支持了申林生、申鼎清的复议请求。申林生、申鼎清对事实上已完全实现了其权利主张的复议决定提起诉讼，该诉讼明显不具有依法应予保护的诉讼利益，与行政诉讼法旨在保护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的相悖，造成行政和司法资源的浪费，已构成诉权的不正当行使。原审法院裁定驳回申林生、申鼎清的起诉，并无不当。此外，赣州市人民政府及赣州市国土资源局并非原审当事人，上诉人将其列为被上诉人，于法无据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 芬 审判员 万进福 审判员 谢丽萍 二〇一九年十二月二十七日 书记员 徐依沫