湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2126号上诉人（原审原告）：彭新民，女，1962年8月10日出生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。上诉人（原审原告）：李之相，女，1983年9月1日出生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。上诉人（原审原告）：李时成，男，1982年8月15日出生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。上诉人（原审原告）：罗青和，女，1983年12月25日出生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。李之相、李时成、罗青和共同委托代理人：彭新民。被上诉人（原审被告）：娄底经济技术开发区管理委员会。住所地：娄底市氐星路577号。法定代表人：康艳华，该管理委员会主任。委托代理人：刘跃良，该管理委员会社会事务局工作人员。委托代理人：张辉，湖南广维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：娄底经济开发区社会事务局。住所地：娄底市新星北路577号。法定代表人：谢定庆，该局局长。委托代理人：刘跃良，该局工作人员。委托代理人：张辉，湖南广维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：娄底经济开发区大村埠桥办事处。住所地：娄底市经济开发区大埠桥和家村。法定代表人：谢志平，该办事处主任。委托代理人：聂世志，该办事处工作人员。被上诉人（原审被告）：娄底经济技术开发区大埠桥街道办事处石口村村民委员会。负责人：彭兴,该村委会主任。委托代理人：付梦庚，该村支部书记。彭新民、李时成、罗青和、李之相（以下简称彭新民等4人）因与娄底经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）、娄底经济技术开发区社会事务局（以下简称经开区社会事务局）、娄底经济技术开发区大埠桥街道办事处（以下简称大埠桥街道办）、娄底经济技术开发区大埠桥街道办事处石口村村民委员会（以下简称石口村委会）其他行政管理一案，彭新民等4人不服娄底市中级人民法院（2019）湘13行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。娄底市中级人民法院经审理查明：彭新民等4人系大埠桥街道办石口村茄子组的村民。2005年至2006年间，因娄星区皮带蜡厂项目建设，彭新民等4人所在的茄子组部分土地被征收，该组剩余水田面积为40.723亩，按照征地时该组在册人口135人计算，征地后的人均耕地面积为0.32亩。2013年，茄子组对土地进行了调整。彭新民等4人认为其户承包的土地面积为0.892亩，其中适合耕种的土地仅0.648亩，其家庭人均耕地为0.162亩，符合被征地农民社会保障对象的条件。于是，向相关部门上访。经开区管委会、经开区社会事务局、大埠桥街道办、石口村委会等部门联合调查后，2018年8月27日，娄底经济开发区被征地农民社会保障工作领导小组作出被征地农民身份认定情况告知书，告知彭新民其本人及家庭成员不符合被征地农民认定条件。彭新民等4人不服，提起行政诉讼，请求：1.判令经开区管委会、经开区社会事务局、大埠桥街道办、石口村委会未将彭新民等4人认定为失地农民的行为违法；2.责令经开区管委会、经开区社会事务局、大埠桥街道办、石口村委会认定彭新民等4人为失地农民；3.对《娄底经济技术开发区被征地农民社会保障工作实施方案》的合法性进行审查。娄底市中级人民法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。该法第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《娄底市人民政府办公室关于进一步做好娄星区、娄底经开区被征地农民社会保障工作的通知》第一条明确，本通知所称被征地农民是指娄星区、娄底经开区行政辖区内因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部土地或者人均耕地低于0.2亩，且在征地时享有农村集体土地承包权的16周岁以上在册农村居民。本案中，彭新民等4人承包的土地均由其所在的石口村茄子组享有所有权，被征地农民社会保障对象的认定也是以村组为单位进行认定，并不单独对四原告所在的家庭单独认定。石口村茄子组所有的土地被部分征收后，其人均耕地面积为0.32亩，不符合上述通知规定的人均耕地低于0.2亩的认定标准。故彭新民等4人的请求认定为被征地农民社会保障对象的理由不能成立，该院不予支持。至于彭新民等4人提出对《娄底经济技术开发区被征地农民社会保障工作实施方案》（以下简称实施方案）进行合法性审查的问题，该文件的制定主体、依据、权限、内容、程序等均符合法律规定，且一直在该行政区域内适用，并没有被有权机关撤销，是合法有效的。故彭新民等4人的该项诉讼请求无法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭新民等4人的诉讼请求。案件受理费50元，由彭新民等4人承担。彭新民等4人不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实错误，把已实际征收的土地和没有水分的无水分大垦坵、不能耕种的下六塘大包且认定为彭新民等4人的实有承包地。二、被征地农民的保障对象的认定应是以村组为单位进行认定，而不是单独对彭新民等4人所在家庭的单独认定。经开区管委会向彭新民等4人作出《被征地农民身份认定情况告知书》，是以家庭为单位，不是以彭新民等4人所在村组为单位。请求：1.撤销原审判决。2.确认没有认定彭新民等4人为失地农民的行为违法。3.改判彭新民等4人为失地农民。经开区管委会辩称：一、彭新民等4人诉求认定自己为失地农民，并享有失地农民社会保障待遇的理由没有法律和政策依据。二、经开区管委会没有认定彭新民等4人为失地农民的行为符合有效规范文件的规定。经开区管委会所在村组均耕地面积大于规范文件规定的“因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部土地或人均耕地低于（含）0.2亩”的标准。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。原审查明的事实本院予以确认。本院另查明，根据2013年石口村茄子组承包地调整时的人口和坵块、湖南省农村土地承包经营权调查信息公示表（第二次）登记彭新民等4人共承包有以承包地：第一块是六塘大长坵，由彭新民（单独户）和李时成、罗青和、李贤共同承包，合同登记为两份，一份合同面积为0.24亩，实测为0.22亩，另一份合同面积为0.46亩，实测为0.42亩，两份实测共计0.648亩，现由彭新民户种植水稻，对此水田属于其承包地无异议。第二块是无水分大垦坵，由李时成、罗青和、李贤三人为一户承包，合同登记面积为0.12亩，实测为0.68亩，现由彭新民户种植蔬菜，彭新民认为该地没有水源灌溉，不能算作水田。第三块地是六塘大包且，合同登记面积为0.13亩，实测面积为0.39亩，目前已荒芜多年，因地力较差等原因，彭新民一直认为此田是组里强行分配的，对此承包地一直没有接受。2019年3月11日，经开区管委会，街道办事处、村组7名工作人员和彭新民共同以田埂中线起量实地丈量（丈量完第一块地后彭新民拒绝继续丈量），确定彭新民户4人承包地如下：第一块六塘大长坵0.648亩，第二块无水分大垦坵为0.368亩，第三块地六塘大包且为0.124亩，合计1.14亩，人均0.285亩。本院认为：本案争议的焦点问题彭新民等4人是否符合实施方案的参保对象，即：一、该实施方案所称的耕地是否仅是水田，还是包括其他承包土地；二、该实施方案称的人均耕地是指以集体经济组织为单位还是以家庭单位计算？一、关于该实施方案所称的耕地是否仅是水田，还是包括其他承包土地的问题。《娄底市人民政府办公室关于进一步做好娄星区、娄底经开区被征地农民社会保障工作的通知》第一条明确，本通知所称被征地农民是指娄星区、娄底经开区行政辖区内因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部土地或者人均耕地低于0.2亩，且在征地时享有农村集体土地承包权的16周岁以上在册农村居民。耕地是指以种植农作物为主，间有果树、桑树或其他树木的土地，包括熟地、新开垦地、复垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地等。耕地一般可分为灌溉水田、旱地、水浇地、菜地、望天田五种。本案中，彭新民户4人共有六塘大长坵、无水分大垦坵、六塘大包且三块承包地，其中无水分大垦坵、六塘大包且虽不是水田，但可以耕作，应属于耕地。故彭新民等4人提出其承包的无水分大垦坵、六塘大包且不能算耕地的理由不能成立。二、关于该实施方案称的人均耕地是指以集体经济组织为单位还是以家庭单位计算的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。该法第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。本案中，彭新民等4人承包的土地均由其所在的石口村茄子组享有所有权，被征地农民社会保障对象的认定也是以村组为单位进行认定，并不单独对彭新民等4人所在的家庭单独认定。石口村茄子组所有的土地被部分征收后，其人均耕地面积为0.32亩，不符合上述通知规定的人均耕地低于0.2亩的认定标准。即使以家庭为单位计算，彭新民等4人承包地地合同登记面积为0.95亩（0.24+0.12+0.46+0.13=0.95），家庭人均0.237亩，实测1.71亩（0.22+0.68+0.42+0.39=1.71），家庭人均0.427亩；2019年3月，当地工作人员实地测量为共计1.14亩，家庭人均0.285亩，也不符合上述通知规定的人均耕地低于0.2亩的认定标准。故彭新民等4人的请求认定为被征地农民社会保障对象的上诉理由不能成立。关于彭新民等4人提出对的实施方案要求进行合法性审查的问题。该文件的制定主体、依据、权限、内容、程序等均符合法律规定，且一直在该行政区域内适用，并没有被有权机关撤销，是合法有效的。故彭新民等4人的该项请求本院不予支持。综述，彭新民等4人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人彭新民、李时成、罗青和、李之相共同负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇一九年十二月二十三日书记员  朱佳钰