辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1096号上诉人（原审被告）：北镇市人民政府，住所地辽宁省北镇市福佑街。法定代表人：刘畅，该市政府市长。委托诉讼代理人：高恒文，北镇市自然资源局法制科科长。委托诉讼代理人：张凯，辽宁德营律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张德贵，男，1963年8月15日出生,汉族，住址辽宁省。委托诉讼代理人：李殿申，辽宁金钟律师事务所律师。张德贵诉北镇市人民政府（以下简称北镇市政府）不履行法定职责一案，辽宁省锦州市中级人民法院作出了（2019）辽07行初34号行政判决，北镇市政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年11月20日组织双方当事人进行了询问。上诉人北镇市政府的委托诉讼代理人高恒文、张凯，被上诉人张德贵及委托诉讼代理人李殿申到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2007年7月1日，北镇市富屯乡新立村将其境内所有的花岗岩资源统一发包给北镇市景鑫石材有限公司经营开采，承包期限为20年，即从2007年7月1日起至2027年6月30日止。同日，北镇市景鑫石材有限公司将部分采石工作车间租赁给原告使用，租赁期限为5年，即从2007年7月1日起至2012年7月1日止。合同到期后没有续签，但合同事实上依然履行。2012年9月28日，北镇市政府依据北政发[2012]6号文件给北镇市景鑫石材有限公司富屯花岗岩采石场老板（包括本案原告）下达通知要求各采石场必须采用刀具生产，否则合同不再延续。原告按照被告要求购买生产刀具及其设备并进行相关投入。之后，经相关部门批准案涉采石场位于自然保护区内，被告因能否继续开采问题向锦州市国土资源局请示，锦州市国土资源局于2014年10月18日答复：“《中华人民共和国矿产资源法》第二十条规定：‘非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家规定的自然保护区范围内开采矿产资源。’北镇市景鑫石材有限公司和北镇市闵雨沟采石场位于北镇市医巫闾山自然保护区范围内，属于禁止开采区。鉴于该矿权的设立在自然保护区批准之前，如北镇市人民政府和辽宁闾山国家级自然保护区管理局同意继续开采，则将同意开采意见以正式文件形式上报锦州市国土资源局；如不同意开采，则应由北镇市人民政府与矿业权人协商解决。”2016年4月25日，锦州市人民政府关于调整闾山自然保护区范围向辽宁省人民政府请示：“位于保护区范围之内的北镇市富屯街道村办的15处石场均开设于生产队时期或上世纪70年代，石场经营收入是当地村民重要的收入来源。2016年省、市两级人代会均有代表提出将北镇市富屯街道村办石场从闾山自然保护区范围之内调整出来的建议议案。鉴于石场开设在保护区成立之前，且不具备保护价值，为了保证民生，维护当地社会稳定，依据《国务院关于印发国家级自然保护区调整管理规定的通知》，我市申请调整闾山自然保护区范围。”被告及锦州市政府的上述申请没有结果，被告于2016年10月27日给原告下达了停产通知：“北镇市景鑫石材有限公司富屯花岗岩采石场各石场场主（包括本案原告），北镇市景鑫石材有限公司富屯花岗岩采石场因该采石场在医巫闾山国家级自然保护区范围内，各种手续正在办理中，采矿许可证到期，石场开采区域调整置换无结果，请各石场场主在接到此通知后立即停产。”原告于2019年2月20日向被告邮寄《请求北镇市人民政府作出补偿决定申请书》，请求被告为原告作出书面补偿决定书，被告未予答复。原告提起行政诉讼，请求被告依法作出书面补偿决定书。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，争议的采石场在实施行政许可时并未列入国家级自然保护区范围。被告在争议采石场列为国家级自然保护区范围后采取措施，通过申请锦州市国土资源局和向上级政府锦州市人民政府汇报申请通过调整闾山自然保护区范围来保证民生，维护当地社会稳定，符合法律规定。在没有获得批准的情形下及时下达停产通知属于依职权保护国家自然保护区的行为，并无不当。根据上述法律规定，原告无法在采石场继续经营与被告在收回行政许可的行为存在因果关系。被告为了公共利益的需要可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，但由此造成财产损失的，被告应当依法给予补偿。关于原告的主体资格问题。原告与案外人北镇市景鑫石材有限公司签订石场承包租赁合同书，其并非以个人名义进行开采，而是在北镇市景鑫石材有限公司的名义下进行经营并交付管理费用，关于被告认为该租赁合同书属于非法转包的行为，没有证据显示原告通过该合同书的签订，以个人名义独立经营采矿并获取利益。根据原告提交的证据2和证据4，被告在更换刀具通知和责令停产通知均将原告列为被通知人，并未认为原告属于非法承包采矿人。故根据查明的事实，原告与被告没有作出相关补偿决定的行为存在利害关系，具有诉讼主体资格。关于采矿许可证到期北镇市景鑫石材有限公司是否存在未申请延期的问题。被告因刑事案件对北镇市景鑫石材有限公司进行代管，关于采矿许可证的申请延期并非北镇市景鑫石材有限公司或原告的过错，且不能继续生产的主因是争议采石场列为国家级自然保护区范围，在未获得批准石场开采区域调整置换的情形下该许可客观上也无法延期。综上，被告北镇市人民政府未针对原告的申请在法定期限内作出答复的行为，应予纠正。关于补偿的项目和标准需要被告先行裁量，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：责令被告北镇市人民政府于本判决生效之日起三个月内针对原告的申请作出明确的书面答复。案件受理费50元，由被告北镇市人民政府负担。北镇市政府上诉称：1、张德贵提交的证据均为复印件，原审判决予以认定有失严谨，特别是停产通知无盖章，无经手人签字，真实性存疑。2、张德贵无原告主体资格。张德贵与北镇市景鑫石材有限公司签订的承包租赁协议，名为承包租赁协议实为采矿权变相转让合同，该合同未经相关主管部门批准，违反相关法律、法规的强制性规定，依法应认定为无效合同。另外，原审法院以上诉人对被上诉人的态度作为判断张德贵是否为非法承包采矿人的依据，显然是不严谨的。张德贵作为非法承包租赁人，不是石场承包合同的相对人，不具有诉讼主体资格。3、原审认定张德贵无法经营与收回行政许可存在因果关系，应当给予补偿的事实认定错误，证据不足。张德贵无法继续经营是因采矿许可证在2015年到期及北镇市景鑫石材有限公司花岗岩厂的各分采区承包人存在非法开采、越界开采、无证开采的情况，开采区域被划入自然保护区不是停产根本原因，其主要原因是上述非法行为给国家资源造成严重破坏，带来巨额经济损失。上诉人依法对其作出停产决定，无补偿义务和责任。请求：撤销原审判决或改判驳回张德贵的诉讼请求，诉讼费用由张德贵承担。张德贵答辩称：1、张德贵在原审时提交的证据除《石场承包租赁合同书》以外均为复印件，因为相关原件已由北镇市公安局和政府掌握，张德贵根本无法提交原件。上诉人提出的停产通知是加盖了公章的，只是复印时没印上而已，此件可以和《通知》中该部门的印章进行核对。2、张德贵与北镇市景鑫石材有限公司签订的租赁合同是合法有效的。北镇市政府下达的通知是给北镇市景鑫石材有限公司富屯采石场各石场场主的，而且其停产通知更明确标注了下达给张德贵，张德贵有诉讼主体资格。张德贵按照石料数量交纳相关费用是承包费的一种计算方式，并不影响双方为承包关系。该合同第五条、第六条、第九条均表明张德贵必须接受景鑫公司规章制度和统一管理，因此并不是采矿权的非法转让。北镇市政府一直承认张德贵为采石场的经营者之一，只因发生了行政诉讼而否认合法关系的存在，明显不诚信。3、北镇市政府辩解停产是采矿证到期、非法开采、越界开采的原因不成立。张德贵提交的相关证据显示北镇市政府曾向锦州市国土资源局请求继续办理采矿许可证，锦州市政府又以文件形式向辽宁省政府报告拟将采石场调整到自然保护区之外，因没有成功才给张德贵下达了停产通知，其中理由之一是“石场开采区域调整置换无结果”，因此，北镇市政府把停产原因单纯归属于“采矿证到期”、“非法开采”、“越界开采”在证据上就可以充分予以否定。案涉采石场开设于上世纪70年代，早于保护区设立之前，后北镇市政府明知采石场在自然保护区之内，存在采矿证到期后无法延续问题，仍然强行要求张德贵改进开采工艺造成重大损失，部分承包人与北镇市政府协商，但其不按合理价格给予补偿。为了减少损失，部分场主私自开采，却被追究了法律责任。原审判决事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。本院经审理查明的事实与原审基本一致。锦州市国土资源局对北镇市政府的请示作出答复的时间为2014年11月18日，原审判决认定为2014年10月18日错误，本院予以纠正。其他事实本院予以确认。本院认为，张德贵提起本诉时起诉状中载明的诉讼请求是：请求上诉人依法作出书面补偿决定书，承担本案的诉讼费用。因此，本案的争议焦点为北镇市政府是否具有补偿职责。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十三条规定，管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。《中华人民共和国行政许可法》第八条对此亦有规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，案涉采石场在实施行政许可时并未列入国家级自然保护区范围内，为了保证民生，维护当地社会稳定，北镇市政府采取各种方式努力争取解决：一是制定并下发了《北镇市人民政府关于加强石场规范化管理的通知》（北政发[2012]6号），对石场进行集中整顿，规范化管理，要求采用刀具切割法等新技术、新工艺进行开采。北镇市石场监管小组下发通知，对落实该文件提出了进一步的要求。二是北镇市政府致函锦州市国土资源局寻求解决方案，锦州市人民政府亦向辽宁省人民政府申请调整闾山自然保护区范围。三是省人大代表提出了将案涉石场划出自然保护区的代表建议。在行政机关的请示没有获得批准的情形下，北镇市政府下达停产通知属于依职权保护国家自然保护区的行为，并无不当。根据上述事实并结合北镇市政府作出的停产通知内容可以看出，案涉石场停产并非单纯因采矿许可证到期，而是因其位于自然保护区之内，开采区域调整置换无结果，在此情况下，采矿许可证客观上无法延期。张德贵按照行政机关的要求改进了生产工艺、更换了生产刀具及相关设施，履行了自己的义务，行政机关为了公共利益的需要亦可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，但张德贵基于对行政机关的信赖产生的信赖利益损失，行政机关应给予适当的、合理的补偿。张德贵向北镇市政府提出补偿申请，北镇市政府未作答复不符合法律规定。原审法院鉴于补偿的项目和标准仍有裁量的范围和空间，故判决北镇市政府作出明确的书面答复并无不当。北镇市政府的上诉意见没有事实和法律依据，本院不予采纳。关于本案的证据问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章。根据上述规定，当事人提供的证据可以为复印件，但因本案相关文件均由有关职能部门保存，要求张德贵提交原件，则明显使其处于不利地位。如北镇市政府对张德贵提交的证据持有异议，应积极履行举证责任进行抗辩。并且从本案审理情况来看，张德贵提交的证据可以证明案件事实，原审予以采信并无不当。关于上诉人的主体资格问题。一是从张德贵与案外人北镇市景鑫石材有限公司签订石场承包租赁合同书的内容来看，其并非以个人名义进行开采，而是在北镇市景鑫石材有限公司的名义下进行经营并交付承包费用，没有证据显示双方通过该合同使采矿权进行了变相转让，亦不存在非法转包的行为。二是从北镇市石场小组下发的更换刀具通知来看，其相对人为张德贵，张德贵按照该通知的要求履行了自己承担的义务。三是从北镇市政府作出的停产通知来看，其相对人为张德贵，张德贵亦按照该停产通知的要求停止生产。根据上述事实，张德贵为承包租赁合同的主体，北镇市政府亦将张德贵作为行政行为的相对人，并未认定张德贵为非法承包采矿人。在此情况下，张德贵作为直接相关人，具有原告主体资格，原审认定并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。北镇市政府提出的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由北镇市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇一九年十二月二十日法官助理刘春晓书记员郑轩（代）