广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂06行终61号 上诉人（原审原告）黄德先，男，1955年7月10日出生，壮族，住广西上思县。 委托代理人冯世光，广西卓典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上思县林业局。 法定代表人何哲简，局长。 委托代理人苏耀殿，上思县林业局工作人员。 委托代理人韦堂佳，广西北仑律师事务所律师。 上诉人黄德先因诉上思县林业局不履行林业行政管理法定职责一案，不服上思县人民法院（2019）桂0621行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄德先及委托代理人冯世光，被上诉人上思县林业局的委托代理人苏耀殿、韦堂佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2002年，为了按时完成退耕还林人工造林任务，时间紧任务重，各乡镇政府全面发动群众积极参与退耕还林工作。黄德先与上思县南屏瑶族乡英明村贪灵屯的部分农户签订《承包造林合同书》，将其所属退耕还林面积承包给原告造林。黄德先将完成整地的退耕还林面积上报南屏乡林业站验收，2003年6月经林业站工作人员实地勘察、检测确定备耕面积329.5亩，通知黄德先核查结果为符合国家退耕还林第一批钱粮补助条件的退耕地329.5亩。其后为其办理了《广西壮族自治区退耕还林粮食供应与现金兑现证》，按150斤亩给其兑现粮食补助。2004年11月15日，上思县人民政府办发出《关于开展退耕还林核查鉴定工作的通知》，决定由县政府牵头，组织监察、审计、财政、林业等部门有关人员，成立退耕还核查鉴定小组，对面积达50亩以上的退耕还林地类进行重新核查鉴定。黄德先户因有群众举报其退耕还林地类不符合退耕还林政策要求，列入核查鉴定的范围。2005年1月县退耕还林核查鉴定小组和黄德先一起到黄德先退耕还林造林的地块进行核查，经核查认定符合退耕还林地类面积为72.5亩，核查鉴定小组将结果通知黄德先。黄德先对核查鉴定结果不服，申请再次复核，经县政府和县人大组织有关人员进行重新复核，最终认定黄德先退耕还林面积为95.2亩，按政策兑现退耕还林的钱粮补助。黄德先不服，以其有退耕还林但未享受补助款为由进行信访，上思县林业局于2015年7月2日作出《信访事项处理答复意见书》，处理意见答复：经县政府核查鉴定及复核，其完全符合退耕还林坡耕地面积为95.2亩，余234亩不属于坡耕地，不符合退耕还林政策规定补助。黄德先不服，申请复查，防城港市林业局2015年8月3日作出《关于黄德先信访事项的复查答复意见书》维持上思县林业局作出的《信访事项处理答复意见书》，黄德先仍不服申请复核，广西壮族自治区林业厅2015年8月28日作出《关于对黄德先同志信访事项的复核意见》，对防城港市林业局2015年8月3日作出《关于黄德先信访事项的复查答复意见书》予以维持。黄德先不服，再一次信访，上思县林业局于2018年12月5日作出《关于黄德先信访事项答复意见书》，黄德先不服，向上思县人民政府提出行政复议申请。上思县人民政府于2018年12月17日作出上政复决[2018]19号《上思县人民政府行政复议不予受理决定书》决定不予受理。在此期间，黄德先于2018年9月16日以上思县林业局不履行行政管理职责为由提起行政诉讼。 另查明，2017年12月21日上思县林业局作出关于对黄德先《关于退耕还林补助费被克扣情况以及要求补发的反映》的答复，答复如下：自治区林业厅的复核意见为信访事项的终结意见，希望黄德先不要以同一事实和理由再提起同一诉讼请求。 原审认为，第一、根据《退耕还林条例》第三十三条规定：县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。上思县林业局作为县级人民政府林业行政主管部门有对退耕还林建设项目进行检查验收的法定职责。第二、黄德先诉上思县林业局不履行退耕还林建设项目进行检查验收的法定职责，但综合本案证据可看出黄德先将完成整地的退耕还林面积上报南屏乡林业站验收后，上思县林业局已于2003年6月派南屏乡林业站工作人员实地勘验，确定备耕面积329.5亩，通知黄德先核查结果为符合国家退耕还林第一批钱粮补助条件的退耕地329.5亩。其后为其办理了《广西壮族自治区退耕还林粮食供应与现金兑现证》，按150斤亩给其兑现粮食补助。2015年，经过县退耕还林核查鉴定小组到黄德先退耕还林地块核查，确认符合退耕还林的林地面积72.5亩，再次复核后，最终确定黄德先退耕还林退耕林地合格面积95.2亩，由此可见，黄德先退耕还林地块，上思县林业局已按规定依法进行核查、复查、验收，确定黄德先退耕还林退耕林地合格面积为95.2亩，黄德先诉称上思县林业局不履行林业行政管理职责进行验收没有事实依据和法律依据。第三、黄德先诉称其退耕还林面积为478亩，要求上思县林业局支付1357520元补助款，但其退耕还林林地块经核查、复查、验收，确定黄德先符合退耕还林退耕林地合格面积为95.2亩，验收合格符合退耕还林政策规定补助的只有95.2亩，黄德先要求上思县林业局支付退耕还林面积为478亩的1357520元补助款没有事实依据和法律依据。综上，上思县林业局已依法履行对黄德先的退耕还林地块的验收职责，黄德先要求上思县林业局支付退耕还林面积为478亩的1357520元补助款没有事实依据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄德先的诉讼请求。案件受理费50元，由黄德先负担。 上诉人黄德先上诉称，一、上诉人的退耕还林造林工程实施有事实依据。(一）政策法规依据。上诉人按照《退耕还林条例》、国发（2002)10号、国发（2000）24号、林退发(2001)521号等规定进行退耕还林工程，上诉人的退耕还林工程是按政策法规规定进行的。(二）上诉人退耕还林的实际面积478亩的事实依据。2002年，上诉人以退休干部的身份，积极响应政府的号召，在乡政府的主持协助和被上诉人的直接引领下，遵照《退耕还林条例》的规定精神，深入、发动农户进行退耕还林工作。上诉人先后与本村本屯的农户黄德冠25亩、甘有新50亩、冯汉松15亩、凌翠其80亩、黄宏谦小组4户共96亩。黄最平小组4户共125亩，黄江平小组82亩，分别签订退耕还林合同，总面积共478亩。(三）上诉人按被上诉人的技术要求完成478亩的退耕还林任务的事实。1、上诉人478亩面积的遐耕还林的地形、地类、山头、林班等是经过被上诉人工程技术人员进行全面的勘验、规划、设计、核实、认定为符合退耕还林的造林工程并通过补植验收认可了的。上诉人的478亩面积，纯属本村本屯的土地，不存在别的村屯，也不存在争议，是经乡、村、屯、林业站认可。2、上诉人对478亩面积还林的前期工作，从规划炼山、规格、挖坑、定植等工序是在被上诉人技术人员亲临指导、开展工作的。上诉人按被上诉人技术人员的要求、规格实施。3、上诉人按要求规定以每亩定植115株。478亩乘以115株的54970株松树苗与被上诉人购买来完成定植任务。4、上诉人经被上诉人技术人员验收后要求补植，上诉人以6000元钱与被上诉人购买苗木对478亩进行全面的补植后，经被上诉人验收合格329.5亩的事实。5、2004年，经被上诉人技术人员对上诉人退耕还林造林面积进行验收，但只验黄德冠、黄宏琼、黄最平、黄江平等329.5亩为合格，还有甘有新、冯汉松、凌翠其等148.5亩拒不验收，又不说明理由。这是被上诉人不履行职责，行政不作为的事实。6、2003年7月，上诉人经验收合格的329.5亩的退耕还林面积进行公示后，给上诉人颁发了“广西壮族自治区退耕还林粮食供应与现金兑现证”，经林业技术人员签发上思县退耕还林第一批粮食供应凭证的“整地合格的遐耕地面积”，上诉人得到第一批49425万的以粮代欠赈的造林补贴。(四）被上诉人不作为、慢作为、怕作为的事实。1、被上诉人从实际退耕还林的478亩只验收其中329.5亩，又从329.5亩变成72.5亩，从72.5亩再变成95.2亩。2、上诉人已于2003年7月按验收合格的329.5亩领取了49425斤粮食，而被上诉人于2002年1月6日作出“上退办通字（2005）第04号核查处理通知书”，通知书的字号为（2005)，落款签发日期为2002年1月6日。这通知书纯属造假。3、上诉人2004年就向被上诉人反映，然而被上诉人于2015年7月2日才予以答复。二、原审判决程序违法。1、上诉人对本案提起行政诉讼中，对诉讼主体漏掉了上思县人民政府作为被告。在原审庭审中，上诉人向原审提出依法追加“上思县人民政府”作为本案的被告。原审不予采纳，属程序违法。三、原审认定事实有误，判决有误。原审认定被上诉人有对退耕还林建设项目进行检查验收的法定职责。但被上诉人没有切实履行职责。上诉人478亩的退耕还林造林项目，只验收329.5亩，对148.5亩拒不验收，这是被上诉人的玩忽职守、渎职。其次，上诉人早于2004年向被上诉人反映，被上诉人到2015年7月2日才予答复，这是被上诉人行政不作为、慢作为的失职行为。原审判决认定被上诉人履行职责是错误的。2、原审对上诉人的还林面积的惊人锐减，不敢证实。3、上诉人478亩面积的退耕还林造林工程是有事实依据和法律依据。上诉人按照上思县强农惠农富农政策汇编的规定，补贴标准：每亩每年补助150公斤粮食，折合210元。每亩每年补助币20元。补助期满后，国家予适当补助每亩每年105元，生活补助费每亩每年20元前后，还生态林补助8年。上诉人应得前8年的退耕还林补助为：879520元；后8年补助费为478000元，共计1357520元。原审却认定上诉人的诉求无事实依据和法律依据，没有把好事实证据法律关。上诉请求：1、撤销原审判决，确认上诉人退耕还林478亩的1357520元的补助费予以支付；2、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人上思县林业局答辩称，一、黄德先称其退耕还林面积478亩不符合事实。2002年，上思县人民政府发动各乡镇群众参与退耕还林，黄德先在南屏乡英明村与部分农户订合同承租土地造林，2003年黄德先向南屏乡政府林业站申请退耕还林而积，同年6月林业站派员实地勘察、检测确定备耕面积329.5亩，暂按备耕面积给予第一批钱粮补助，按每亩150斤兑现粮食，发给《广西壮族自治区退耕还林粮食供应与现金兑现证》。2004年11月15日上思县人民政府办发出《关于开展退耕还林核查鉴定小组的通知》，决定成立由政府牵头，组织监察、审计、财政、林业等部门有关人员，成立退耕还林核查鉴定小组，对面积50亩以下退耕还林地类进行重新核查鉴定，因有群众举报黄德先申报的退耕还林地类不符合退耕还林政策要求，列入核查鉴定范围。2005年1月县退耕还林核查鉴定小组和黄德先一起到黄德先造林地块进行核查，经核查认定符合退耕还林地类而积为72.5亩，核查鉴定小组将结果通知黄德先，黄德先不服，申请重新核查，经再次核查，最终认定黄德先退耕还林面积为95.2亩，按最终核查鉴定的而积兑现了钱粮补助。黄德先不服先后向上思县林业局、防城港市林业局、自治区林业厅进行信访，上思县林业局、防城港市林业局、自治区林业厅分别作出信访答复。二、黄德先要求上思县林业局支付退耕还林钱粮补助没有政策和法律依据。国务院《退耕还林条例》第七条规定：国家对退耕还林实行省、自治区、直辖市人民政府负责制。省、自治区、直辖市人民政府应当组织有关部门采取措施，保证退耕还林中央补助资金的专款专用，组织落实补助粮食的调运和供应，加强退耕还林的复查工作，按期完成国家下达的退耕还林任务，并逐级落实目标责任，签订责任书，实现退耕还林目标。第三十三条规定：县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建没项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。第三十五条规定：国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助赞和生活补助费。具体补助标准和补助年限按照国务院有关规定执行。根据以上规定，退耕还林补助款是中央财政资金拨款，县政府林业主管部门只是负责检查验收，出具验收合格证明，黄德先要求上思县林业局支付退耕还林补助款没政策和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，上诉人上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 二审诉讼中，双方当事人均未向本院提交新的证据。 本院经审理，查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。结合上诉人黄德先在原审的诉讼请求、上诉请求和理由以及被上诉人上思县林业局的答辩意见，二审对原审判决和被诉行政行为进行全面审查中，着重审查以下三个争议焦点问题： 1、关于原审判决是否遗漏被告、程序违法的问题。 上诉人黄德先上诉主张，其提起本案行政诉讼中，向原审法院提出请求追加上思县人民政府作为本案的被告，但原审法院不予采纳，漏掉了诉讼主体，属程序违法。经审查，上诉人黄德先在原审的诉讼请求是：1、确认被告不履行行政管理职责行为违法；2、判令被告支付原告退耕还林面积478亩的补助款1357520元。其向原审法院申请追加上思县人民政府为共同被告的理由，是以《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为和复议机关是共同被告”为依据的，而黄德先系基于对上思县林业局于2018年12月5日作出的《关于黄德先信访事项答复意见书》向上思县人民政府申请行政复议的，并非针对其在原审的诉讼请求向上思县人民政府申请行政复议，且上思县人民政府作出相关的上政复决【2018】19号《行政复议不予受理决定书》，理由是上思县林业局于2018年12月5日作出的《关于黄德先信访事项答复意见书》不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，亦不是维持原行政行为的复议决定，故原审法院作出(2019)桂0621行初13号决定，对黄德先追加上思县人民政府作为本案的共同被告不予准予并无不当。 2、关于被上诉人上思县林业局是否不履行行政管理职责、构成不作为违法的问题。 司法实践中，对行政作为义务履行条件，既要审查行政机关是否负有作为义务，又要审查行政作为义务的履行条件是否已经具备，已经具备的是否充分履行行政作为义务。经审查，其一，上思县林业局负有行政作为的义务。《退耕还林条例》第三十三条规定：县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建没项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。第三十五条规定：国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助赞和生活补助费。具体补助标准和补助年限按照国务院有关规定执行。根据以上规定，上思县林业局作为县级人民政府林业行政主管部门具有对退耕还林建设项目进行检查验收的法定职责。但退耕还林补助款是中央财政资金拨款，上思县政府林业主管部门只是负责检查验收，出具验收合格证明，黄德先要求上思县林业局直接支付退耕还林补助款于法无据，亦即上思县林业局没有直接支付退耕还林补助款的义务。其二，本案行政作为义务的履行条件已经具备，上思县林业局已经充分履行行政作为义务。本案中，黄德先将完成整地的退耕还林面积申请县级人民政府林业主管部门验收后，对退耕还林建设项目进行检查验收的行政作为义务的履行条件已经具备，而上思县林业局已于2003年6月派南屏乡林业站工作人员实地勘验，为其办理《广西壮族自治区退耕还林粮食供应与现金兑现证》，至2015年，上思县退耕还林核查鉴定小组进行核查，确认符合退耕还林的林地面积，黄德先提出异议后，又再次组织复核，最终确定黄德先退耕还林退耕林地合格面积95.2亩，证实对于黄德先退耕还林的地块，上思县林业局已按规定依法进行核查、复查、验收，每次核查，相关工作人员均通知黄德先到实地进行，确定黄德先退耕还林退耕林地合格面积为95.2亩，整个检查验收过程，已经尽到必要合理的注意义务并采取必要的方法、措施、手段，充分履行了行政作为义务，不构成行政不作为。 3、关于上诉人黄德先上诉请求判令上思县林业局支付其退耕还林面积478亩的补助款1357520元，应否支持的问题。 行政诉讼法第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。经审查，如上所析，对于案涉黄德先退耕还林的地块、面积等，上思县林业局已经充分履行了检查验收的行政作为义务，经反复核查，确定黄德先退耕还林退耕林地合格面积为95.2亩，且上思县林业局没有直接支付退耕还林补助款的义务，故原审判决驳回黄德先的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人黄德先提出的上诉请求，没有事实根据和法律依据，理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、第六十九条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄德先负担。 本判决为终审判决。 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 二〇一九年十二月十三日 书记员  莫骐祯 附：本判决依据的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。