山西省晋中市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）晋07行终168号上诉人（原审被告）榆次区自然资源局（原晋中市国土资源局榆次分局），住所地山西省晋中市榆次区迎宾西街460号。法定代表人王东光，该局局长。委托代理人王秀林，该局执法大队大队长。委托代理人杜晨亮，山西杜聿律师事务所律师。被上诉人（原审原告）曾普贤，男，1973年1月4日生，汉族，四川省苍溪县人。委托代理人曾圣，男，1995年10月2日生，汉族，四川省苍溪县人，系曾普贤的儿子。原审被告晋中市规划和自然资源局（原晋中市国土资源局），住所地山西省晋中市榆次区锦纶北路73号。法定代表人王双寿，该局局长。委托代理人成玮，该局工作人员。原审第三人杨锡庭，男，1956年8月5日生，汉族，榆次区人。上诉人榆次区自然资源局因土地行政处罚及行政复议一案，不服山西省介休市人民法院（2019）晋0781行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：2009年7月1日，案外人周新生从榆次区郭家堡乡白草坡村村委会处租用该村集体村北石水沟土地二十亩养殖使用。涉案土地上的建筑物于2010年基本完工，建筑物有10栋羊圈、1栋鸡圈、16间办公用房，2000㎡加工车间（未加盖蓬顶）。2011年12月10日，杨锡庭与周新生签订土地流转协议。2017年6月21日，曾普贤与杨锡庭签订土地流转协议，榆次区郭家堡乡白草坡村村民委员会在协议上加盖公章。同日，杨锡庭以245万元价格将涉案土地上的建筑物一并转让给曾普贤。曾普贤于2017年12月开始在厂房上加盖蓬顶，并进行了道路硬化。原晋中市国土资源局榆次分局通过卫片执法发现涉案土地上存在未经批准擅自占用土地建有建筑物的违法行为，遂对此立案调查。经询问调查，原晋中市国土资源局榆次分局于2018年10月30日对曾普贤作出榆国土资执告字（2018）129号行政处罚（听证）告知书，告知拟对其作出的行政处罚和及其所享有的陈述、申辩、听证的权利。2018年11月9日，曾普贤提出听证申请，原晋中市国土资源局榆次分局于2018年11月23日举行听证程序并制作听证笔录，于2018年12月11日作出榆国土资执罚字（2018）127号国土资源行政处罚决定书，并于12月17日送达给曾普贤。曾普贤对此不服，于2019年2月1日向原晋中市国土资源局提出行政复议。原晋中市国土资源局于当日受理并向原晋中市国土资源局榆次分局送达行政复议答复通知书。原晋中市国土资源局榆次分局于2019年2月14日提交行政复议答复书以及其作出诉争行政行为的证据、依据。晋中市规划和自然资源局于2019年3月15日作出市国土复决字（2019）4号行政复议决定书，并于2019年3月18日送达给曾普贤。曾普贤对此不服，于2019年4月1日向该院提起行政诉讼。以上为本案事实。原审认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第五条之规定，原晋中市国土资源局榆次分局作为本辖区内的土地行政主管部门，有权对未经批准擅自占用土地建设的行为进行行政处罚。行政机关作出行政行为应当兼具合法性与合理性。诉争的榆国土资执罚字（2018）127号国土资源行政处罚决定书中载明曾普贤的违法行为是“未经批准擅自占用郭家堡乡白草坡村集体土地17.2亩建房、堆放建筑材料”，然根据各方提供的证据可知，曾普贤于2017月6月从杨锡庭处流转涉案土地时，主体建筑物已经存在，曾普贤后续实施了加盖厂房蓬顶和硬化道路的行为，本案当事人对此均予以认可。曾普贤的后续建设及占用土地堆放建筑垃圾的行为显然违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第五十九条的规定，应当受到行政处罚。但原晋中市国土资源局榆次分局作出行政处罚时应当坚持“谁行为、谁负责”的原则，不能因曾普贤已实际占用涉案土地及建筑物就一概而论的按照违法占用土地建筑物的总面积进行处罚。同时，若不处罚违法建筑修建行为人，其将从违法链条中脱离出去，亦将通过违法行为获利，这与法律精神相违背。综上，原晋中市国土资源局榆次分局在查清××区××草坡村村集体17.24亩修建建筑物行为人的情况下，依然按照非法占用土地的总面积对其作出诉争的行政处罚明显不当，应予撤销。晋中市规划和自然资源局的行政复议决定认定事实清楚，但鉴于原行政处罚不当，复议决定亦应予撤销。原审判决：一、撤销原晋中市国土资源局榆次分局于2018年12月11日对曾普贤作出的榆国土资执罚字（2018）127号国土资源行政处罚决定书；二、撤销晋中市规划和自然资源局于2019年3月15日对曾普贤作出的市国土复决字（2019）4号行政复议决定书；三、责令榆次区自然资源局在本判决生效之日起法定期限内重新作出行政行为。上诉人榆次区自然资源局不服，上诉称：一、原审法院认定“上诉人按照非法占用土地的总面积对被上诉人曾普贤进行行政处罚明显不当”，该认定事实明显错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。根据该条之法理，非法占用土地的行为是持续性的违法行为，对该违法行为的处罚应当以土地的实际非法占用人为处罚对象。本案中：第一，被上诉人曾普贤占用的土地未经政府部门的审批，未取得合法的用地手续，系非法占用土地；第二，被上诉人实施了加盖厂房棚顶和硬化道路，并在涉案土地上堆放建筑垃圾的行为，该行为系非法占用土地违法行为；第三，涉案的17.24亩土地上现有10栋羊圈、1栋鸡圈、16间办公用房，2000m2加工车间等建筑物，除建设用地符合规划外，其他地类都不符合土地利用总体规划，无论涉案建筑原先是谁建设或谁所有，被上诉人曾普贤现在是该土地和建筑物的实际使用人和收益人。基于以上三点理由，上诉人依法对被上诉人进行行政处罚，既合法又合理，而原审判决依据“谁行为、谁负责”的原则，认定上诉人按照违法占用土地建筑物的总面积对被上诉人曾普贤进行处罚明显不当，该认定事实明显错误。二、上诉人对被上诉人曾普贤作出的非法占地行政处罚行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。2018年，上诉人通过卫星照片发现郭家堡乡白草坡村存在非法占用集体土地、毁坏耕地的情况。经上诉人立案调查，被上诉人曾普贤未经批准，擅自占用郭家堡乡白草坡村集体土地17.24亩（耕地11.39亩、其他草地5.83亩、建设用地0.03亩），该土地上有厂房等建筑物，且土地上堆放建筑垃圾，除建设用地符合规划外，其他地类都不符合土地利用总体规划，其行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条、第59条之规定，上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第76条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定，依法作出榆国土资执罚字【2018】127号《国土资源行政处罚决定书》，主要证据为当事人询问笔录、现场勘测笔录及勘测图、占地现场照片及图纸、地类权属及规划认定表、宗地占用基本农田的情况说明以及其他证明材料等。据此，上诉人作出的《国土资源行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。被上诉人曾普贤辩称，1.答辩人的房子是租来的，有租地手续的，答辩人在原有建筑物加盖顶蓬和硬化路面，然后上诉人发了通知说让拆除，答辩人积极配合，现在覆盖了土地，达到了复耕条件。2.答辩人认为上诉人的上诉理由不能成立，答辩人已经积极整改，谁的责任找谁，不能连带答辩人。3.答辩人不应承担诉讼费用。原审被告晋中市规划和自然资源局辩称，同意榆次区自然资源局的上诉意见。原审第三人杨锡庭未到庭发表参诉意见。二审经审理查明：原晋中市国土资源局榆次分局认定曾普贤非法占地并作出罚款处罚决定的17.24亩土地，包括未取得合法占地手续但符合总体规划的0.03亩土地，不包括修建羊圈和鸡圈的土地。原晋中市国土资源局榆次分局进行查处时，17.21亩土地上有先前盖起的16间办公用房、2000平米加工车间及曾普贤硬化的道路和堆放的建筑材料。曾普贤在原晋中市国土资源局榆次分局作出处罚决定前提供了白草坡村委会与周新生之间的协议以及杨锡庭与曾普贤之间的协议。现除16间办公用房外，曾普贤已将2000平米的加工车间、硬化的道路予以拆除，将堆放的建筑材料予以清理，榆次区自然资源局尚未进行整改验收。榆次区自然资源局2019年3月14日拟向晋中市规划和自然资源局提出《耕地及基本农田破坏程度鉴定申请》，但因曾普贤整改，最终未申请鉴定。其余事实与原审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用整体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，搜集有关证据。本案中，原晋中市国土资源局榆次分局发现曾普贤存在违法占地行为后，有权依法对曾普贤作出相应的行政处罚。但该局作出的榆国土资执罚字（2018）127号国土资源行政处罚决定书查明的是，曾普贤未经批准擅自占用郭家堡乡白草坡村集体土地17.24亩建房、堆放建筑材料的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条、第59条的规定。而曾普贤是2017年6月1日才经白草坡村民委员会同意与杨锡庭签订《土地流转使用协议》占用诉争土地。同日，曾普贤和杨锡庭还签订245万元转让厂房的协议。且杨锡庭在一审期间还提供了其与周新生之间的协议，都可以证实在曾普贤流转涉诉土地时，地上已存在非法建筑。原晋中市国土资源局榆次分局未向全部案涉人员调查核实非法建筑具体修建情况，将曾普贤列为全部17.24亩土地上非法建房、占地的违法行为人，认定欠妥。原审撤销原晋中市国土资源局榆次分局按照非法占用土地总面积对曾普贤作出的行政处罚决定，认定事实清楚，法律适用准确，本院予以维持。至于晋中市规划和自然资源局作出的行政复议决定，在撤销行政处罚决定同时亦应予以撤销。综上，榆次区自然资源局的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由榆次区自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  陈雪平审判员  范光伟审判员  张晓军二〇一九年十二月十日书记员  郑 昕