贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1444号 上诉人（原审原告）吴清会，女，1945年11月9日出生，汉族，住贵州省兴仁市。 委托代理人颜仕武，男，1983年5月15日出生，汉族，住址同上。系吴清会之子。 被上诉人（原审被告）兴仁市人民政府(原兴仁县人民政府)。住所地：贵州省兴仁市城北街道办事处民主路20号。 法定代表人方先红，市长。 委托代理人刘成林，兴仁市司法局工作人员。 委托代理人邹伦，贵州公心和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）黔西南布依族苗族自治州人民政府。住所地：贵州省兴义市沙井街16号。 法定代表人杨永英，州长。 委托代理人杨开龙，黔西南布依族苗族自治州司法局行政复议科科长。 原审第三人刘娣，女，1978年4月1日出生，汉族，住贵州省兴仁市。 原审第三人罗松，男，1977年11月13日出生，汉族，住址同上。系刘娣之夫。 上诉人吴清会因与被上诉人兴仁市人民政府、黔西南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔西南州人民政府）及原审第三人刘娣、罗松土地行政登记及行政复议一案，不服贵州省安顺市中级人民法院(2019)黔04行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明：第三人罗松（又名罗兴发）与第三人刘娣系夫妻关系。2003年5月28日，第三人罗松与原告吴清会之夫颜绍孔（又名袁少孔，已故）签订《土地占用协议书》，约定由第三人长期占用原告户位于下山蒋家湾公路旁的土地，并对土地四至界限及占用费进行了约定，此后该土地一直由第三人管理使用。2008年3月，第三人刘娣申请使用上述土地建房，包括原告户在内的四至地界相邻人在《农村居民建住宅用地申请书》上签名确认界限，原告吴清会之子颜仕武代表该户作为案涉土地东面与北面地界相邻人签名捺印。经下山村民委员会、下山国土资源所审查盖章确认后，下山镇人民政府同意第三人用地申请，并于2008年3月27日作出镇府呈〔2008〕1号《关于下山镇刘胜友等8户申请土地建房的请示》，呈报原兴仁县人民政府审批，原兴仁县人民政府国土资源局经审查认为下山镇下山村刘胜友等8户农户申请用地建房，符合用地条件，手续资料齐备，遂于2009年1月14日作出仁国土资呈〔2009〕11号《关于下山镇刘胜友等8户农户申请用地建住宅的审查意见》，报原兴仁县人民政府审批。同年5月8日，原兴仁县人民政府作出仁府复〔2009〕43号《关于下山镇刘胜友等8户农户申请用地建住房的批复》，同意上述用地请示，并明确各用地户以此批复为依据到国土资源部门办理用地登记手续，领取集体土地使用证。同年8月，原兴仁县人民政府向第三人刘娣登记颁发兴下集用（2009）字第007号《集体土地使用证》。 此后，原告因认为其权利受侵害于2015年向原兴仁县人民法院提起返还土地民事诉讼。又以在民事诉讼中才得知涉案土地已登记颁证给第三人为由向被告黔西南州人民政府申请行政复议，要求撤销上述《集体土地使用证》并将所涉土地确权给原告。被告黔西南州人民政府受理原告的复议申请后，于2015年10月30日作出州府行复决字〔2015〕48号撤销第三人兴下集用（2009）字第007号《集体土地使用证》的复议决定。第三人不服该复议决定，提起行政诉讼，黔西南州中级人民法院受理后判决驳回其诉讼请求，其提起上诉，贵州省高级人民法院以原判事实不清、适用法律错误为由，判决撤销原判及复议决定并判令黔西南州人民政府重新作出行政复议决定。2016年12月28日，被告黔西南州人民政府重新作出驳回原告复议请求的州府行复决字〔2016〕116号复议决定，原告不服，遂提起本案诉讼，请求依法撤销被告兴仁市人民政府于2009年8月13日向第三人颁发的兴下集用（2009）字第007号《集体土地使用证》及被告黔西南州人民政府作出的州府行复决字〔2016〕116号《行政复议决定书》，并依法确认案涉土地为原告合法承包地。 一审认为,本案各方当事人的争议焦点是:一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、涉案兴下集用（2009）字第007号《集体土地使用证》的登记颁证行为是否合法。 关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题，贵州省高级人民法院作出的（2018）黔行终2268号生效行政裁定书已经明确，故不再赘述。 关于涉案《集体土地使用证》登记颁证行为是否合法的问题。本案被诉登记行为系2009年作出，根据当时有效的《土地登记办法土地登记办法》第三十三条“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记”的规定，本案所涉土地登记属初始登记。第三人刘娣于2008年申请土地登记时，提交了经下山村村民委员会盖章确认的《农村居民建住宅用地申请书》及土地权属来源证明材料，下山国土资源所到现场确认土地四至界限并制图，报原兴仁县国土资源局审核后报原兴仁县人民政府审批。原兴仁县人民政府查明刘娣申请土地登记的权属来源合法、界址清楚、面积准确，无《土地登记办法土地登记办法》第十八条十八条规定的不予登记的情形，遂向刘娣颁发涉案《集体土地使用证》，已经尽到了审慎合理的审查义务，其颁证行为事实清楚，证据确凿。对于原告诉称颁证行为存在未核实土地性质、不符合相关规划要求、先审批后申请、未经相关相邻权人签字确认四至界限等问题，一审法院认为，各方当事人提交的证据能够充分证明涉案土地权属来源清楚，经村委会盖章同意办理，并经包括原告户在内的相邻各户家庭成员签名捺印确认四至界限，第三人在获得土地相关权属材料后于2008年3月27日向土地登记管理部门正式提交土地登记申请，经相关部门逐级审核，最终由原兴仁县人民政府于2009年8月13日向第三人颁发《集体土地使用证》符合法定程序。对于原告所提未进行公告的问题，因《土地登记办法土地登记办法》并未将公告明确为初始登记的必经程序，故并不存在违反法定程序情形。故原告的主张没有事实和法律依据，不予支持。 另需指出，本案中原告与第三人争议土地，自原告之夫与第三人于2003年5月签订协议以来一直由第三人管理使用长达十几年，原告亦认可该事实，故双方流转土地的事实客观存在。本案实质系土地流转引发的纠纷，在土地权属登记行政与民事法律关系交织状态下，土地权属登记背后的民事基础关系，属于另一法律关系，在没有当事人对其提出一并审理的情况下，应当由民事审判另案解决。故判决驳回原告吴清会的诉讼请求。 吴清会不服，向本院提起上诉，请求：1.请求撤销一审判决；2.请求撤销兴仁市人民政府于2009年8月l3日颁发给刘娣的兴下集用（2009）字第007号《集体土地使用证》；3.请求撤销黔西南州人民政府作出的州府行复决字〔2016〕116号行政复议决定，维持州府行复决字〔2015〕48号行政复议决定；4.案件受理费由被上诉人负担。事实和理由：一、一审法院回避了兴仁市人民政府批准第三人刘娣建房的行为是否合法的核心问题，从而导致适用法律错误。行政审批是行政确认的前提,登记只是对审查和批准结果的一个备案登记行为，兴仁市人民政府批准刘娣建房的行为存在严重错误，故该登记行为也应该被撤销。案涉土地是上诉人家庭承包的土地，刘娣将案涉土地申请建房时并未通过合法的流转程序取得承包经营权，其申请行为显然不符合初始登记的要求。本案应适用《土地管理法》《贵州省实施办法》《国土资源部印发的通知》等相关法律法规以及规章的规定，而不能适用《土地登记办法》。二、一审法院回避兴仁市人民政府批准刘娣建房的行为是否合法的问题，从而导致在证据采纳和事实认定上存在严重不清。1.一审法院在证据认定上存在错误。熊正国和周正举出庭作证证明《农村居民建住宅用地申请书》上不是其本人签名，村委会也从未收到过刘娣或罗松的建房申请，《农村居民建住宅用地申请书》是虚假的；颜仕武签名不能代替上诉人的签名。2.一审法院认为登记颁发给刘娣的《集体土地使用证》土地来源合法存在严重的事实不清，兴仁市人民政府在颁发《集体土地使用证》时并未认真核实该土地的来源。3.兴仁市人民政府颁发案涉《集体土地使用证》给刘娣时并未按照相关程序进行张榜公示，剥夺了上诉人以及下山村其他集体经济组织成员的异议权，一审法院却认为公示不是必经程序，存在严重的事实不清。4.兴仁市人民政府未出具案涉土地涉及的相关总体规划，没有证据证明颁证行为符合下山镇总体用地规划要求，违反《贵州省实施办法》。且按照《贵州省公路路政管理条例》和《贵州省公路条例》的规定,案涉土地是不能进行房屋修建的。三、一审判决违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定。上诉人在起诉时即诉请要求确认案涉土地为上诉人的合法承包地，而一审法院却认为上诉人并未就该问题提出一并审理，显然属于事实不清。该认定也从另一方面可以证明一审法院在回避兴仁市人民政府批准刘娣建房的行为存在错误的问题。四、黔西南州人民政府前后作出两个决然相反的行政复议决定，没有坚持公平、公正以及尊重事实的原则。 吴清会委托代理人提交代理意见称：兴仁市人民政府颁发案涉土地使用权证程序严重不合法，刘娣是越过下山村村委会直接向下山镇国土所申请办领集体土地使用证，且存在“先审批，后申请”的问题。刘娣申请《集体土地使用证》时不满足以“户”为单位的申请条件。吴清会委托代理人其他代理意见与吴清会上诉状内容基本一致。 兴仁市人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚、准确，证据确凿，适用法律正确，判决结果得当，应予维持。本案涉及两个行政行为，其一是批准刘娣用本案土地进行建住宅的行政许可行为，其二是刘娣手持兴仁县人民政府的批准用地文件进行土地初始登记的行政登记行为，土地许可行为虽系土地登记行为的前置，但两者却相互独立，并相对独立发生效力。上诉人起诉的是土地登记行为，该行为符合当时有效的《土地登记办法》第三十三条的规定。上诉人提起本案诉讼及上诉有违诚信，其提起上诉无事实基础，不符合客观实际，混淆是非，依法应不予支持。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 黔西南州人民政府答辩意见与兴仁市人民政府答辩内容基本一致。 刘娣、吴松述称：一、争议土地已经黔西南州人民政府批准转为建设用地，兴仁市人民政府将该土地批准给答辩人作宅基地使用，符合法律规定。二、周正举和熊正国称没有在申请上签过名，不符合事实。颜仕武在申请人申请建设用地的相邻界线处签名构成表见代理，兴仁市人民政府批准答辩人建房实体和程序合法。刘娣与颜绍孔均是下山村集体经济组织成员，土地在本集体经济组织成员之间转让，是协议双方的真实意思表示，并不损害国家集体和第三人的利益，不属于无效合同。颁证公示不是必经程序，兴仁市人民政府颁证时，争议地旁边的兴沙公路已经改为集市路。三、黔西南州人民政府第二次作出的复议决定捍卫诚实信用，体现公平原则。一审法院认定事实准确，适用法律正确，请求驳回被答辩人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是：兴仁市人民政府为刘娣颁发兴下集用（2009）字第007号《集体土地使用证》以及黔西南州人民政府作出的州府行复决字〔2016〕116号行政复议决定是否合法。 因上诉人系针对兴仁市人民政府为第三人刘娣颁发案涉《集体土地使用证》和黔西南州人民政府作出复议决定的行为提起诉讼，故本案应围绕以上行政行为的合法性进行审查。兴仁市人民政府作出案涉颁证行为时有效的《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第三十三条规定：“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。”第三人刘娣申请对案涉土地进行登记的过程中，按照上述规定提交了《农村居民建住宅用地申请书》《土地登记申请书》、兴仁市人民政府作出的仁府复〔2009〕43号《关于下山镇刘胜友等8户农户申请用地建住房的批复》等材料。其中《农村居民建住宅用地申请书》上记载了下山国土资源所制作的土地平面图，四至界限处有包括上诉人吴清会之子颜仕武在内的接界人签字，下山村村民委员会在该申请书上盖章确认，该《农村居民建住宅用地申请书》足以证明案涉土地权属清楚。第三人刘娣提出的土地登记申请不存在《土地登记办法》第十八条规定的不予登记的情形，兴仁市人民政府为其办理案涉土地登记并颁发被诉的《集体土地使用证》，事实清楚，程序合法。黔西南州人民政府作出的行复决字〔2015〕48号行政复议决定被人民法院生效判决撤销后，黔西南州人民政府根据该判决依法重新作出复议决定，并无不当。 因兴仁市人民政府批准第三人刘娣建房的行为与本案被诉颁证行为系不同的行政行为，不属于本案审查范围，故对于上诉人提出的原审未审查该行为从而导致适用法律错误的上诉理由，本院不予支持。被上诉人兴仁市人民政府提交的《农村居民建住宅用地申请书》有下山村村民委员会、下山国土资源所、下山镇人民政府等单位加盖公章，且有包括上诉人吴清会之子颜仕武在内的接界人签字，上诉人提出熊正国和周正举的证人证言证明该证据系虚假的上诉理由不能成立；上诉人提出兴仁市人民政府颁发案涉《集体土地使用证》时未进行张榜公示，剥夺了上诉人以及下山村其他集体经济组织成员的异议权的上诉理由，缺乏法律依据，故对于上诉人提出原审在证据采纳和事实认定上存在严重不清的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人在一审中并未明确提出一并解决相关民事争议的申请，故其提出一审判决违反《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定的上诉理由不能成立。第三人刘娣于2008年3月27日向土地登记管理部门提交土地登记申请，兴仁市人民政府于2009年8月13日向其颁发《集体土地使用证》，上诉人委托代理人称兴仁市人民政府颁发案涉土地使用权证存在先审批后申请的代理意见，没有事实依据，本院依法不予采纳。 综上，上诉人吴清会的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴清会负担。 本判决为终审判决。 审判长  石佳宏 审判员  崔凤芹 审判员  邓洪波 二〇一九年十二月四日 法官助理王国飞 书记员李净