河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3284号上诉人（一审原告）潢川县财华养殖有限公司。法定代表人马军，公司经理。委托代理人纪然，河南捷达律师事务所律师。被上诉人（一审被告）潢川县人民政府。法定代表人兰恩民，县长。委托代理人张能健，潢川县司法局工作人员。委托代理人冯举，河南师道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）潢川县畜禽养殖污染整治及禁养区畜禽养殖场关闭搬迁领导小组办公室。负责人王培峰，该办公室主任。委托代理人唐炜，该办公室工作人员。委托代理人蔡金磊，该办公室工作人员。上诉人潢川县财华养殖有限公司（简称财华养殖公司）因诉潢川县人民政府行政通告和潢川县畜禽养殖污染整治及禁养区畜禽养殖场关闭搬迁领导小组办公室（简称潢川县整治办）行政通告一案，不服信阳市中级人民法院（2019）豫15行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人财华养殖公司的法定代表人马军及其委托代理人纪然，被上诉人潢川县人民政府县长兰恩敏，委托代理人张能健、冯举，被上诉人潢川县整治办负责人王培峰，委托代理人唐炜、蔡金磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。财华养殖公司一审诉称，财华养殖公司属民营家庭企业，证照手续齐全，依法合规进行规模化养殖，未对企业所在区域环境和流域造成任何污染。2019年5月5日潢川县人民政府发布《关于关闭拆除黄湖农场全区域畜禽养殖场的通告》［2019］13号（以下简称［2019］13号《通告》）（简称《关闭通告》），要求财华养殖公司在2019年6月30日之前关闭并拆除到位，补偿标准按《关于印发潢川县禁养区内畜禽养殖场关闭搬迁实施办法的通知》（潢政［2016］42号）执行，到期未关闭则予以强行关闭或拆除。同年5月9日，潢川县整治办向财华养殖公司送达《关于对禁养区内畜禽养殖场（户）禁止养殖的通知》（简称《禁养通知》），要求财华养殖公司自接到通知之日起60日内停止养殖，自行关闭。逾期不关闭，将依法处理。财华养殖公司认为上述《通告》和《通知》严重侵犯其财产权益，向信阳市中级人民法院提起诉讼，请求：1、撤销《关闭通告》，2、撤销《禁养通知》；3、确认两被告行政行为违法并赔偿经济损失；4、判令两被告承担本案诉讼费、鉴定费及律师费等费用。一审法院经审理查明：财华养殖公司成立于2008年5月9日，住所地为潢川县黄湖农场，注册资本60万元，经营范围为生猪养殖，营业期限为2008年5月9日至2023年5月8日。2012年6月14日，潢川县环境保护局作出潢环评（2012）007号关于《潢川县财华养殖有限公司》建设项目环境影响登记表审批意见：该拟建建设项目，在选址上符合黄湖农场总体规划和环境保护规划的要求，同意该建设项目建设。2012年11月19日潢川县畜牧局为财华养殖公司颁发了《动物防疫条件合格证》，从2013年至2018年年审均为合格。2012年12月17日，财华养殖公司与黄湖农场签订《西堰承包合同》，承包黄湖农场西堰滩涂地80亩从事生猪、水产养殖，承包期为10年。2016年11月10日，潢川县人民政府下发《关于印发潢川县畜禽养殖禁养区限养区划定调整方案的通知》（潢政［2016］41号）,该文件规定属禁养区的风景名胜区包括团中央潢川“五七”干校旧址;该文件在畜禽养殖适养区范围中规定，黄湖农场等区域要根据发展规划和土地利用规划在保护耕地、合理利用土地的前提下，在充分考虑土地承载能力的情况下，可划出一定的生产区域用于建立畜禽养殖小区或规模化养殖场，实行污染物集中治理和废弃物综合利用，达到畜禽养殖污染物排放的环保标准。同日，潢川县人民政府下发《关于印发潢川县禁养区内畜禽养殖场关闭搬迁实施办法的通知》（潢政［2016］42号），该文件附件1系潢川县畜禽养殖污染整治暨禁养区畜禽养殖场关闭搬迁工作领导小组人员及办公室人员名单，附件3乡镇(办事处)禁养区畜禽养殖场(户)关闭搬任务明细表中，黄湖农场的搬迁任务为无。另查明，团中央潢川“五七”干校旧址在潢川县黄湖农场区域范围内。河南省文物局编制的《河南省第六批国保第四、五批省保保护范围和建设控制地带》中界定，团中央潢川“五七”干校旧址保护范围是：以胡耀邦等同志住宅、女同志宿舍和子弟小学为基线，向四周扩展100米。以场部边线为基线，向四周扩展50米。以墓地为基线，向四周扩展50米。建设控制地带：以胡耀邦等同志住宅保护范围为基线，向四周扩展300米，以场部及墓地保护范围作基线，向四周扩展50米。2018年11月12日，中共潢川县委办公室、潢川县人民政府下发《关于做好2018年黄湖农场人居环境综合整治工作的通知》，明确黄湖农场人居环境综合整治目标任务为，在2018年11月底完成对黄湖农场五队的4家养殖场、六队的5家养殖场、七队的3家养殖场整治任务，其余养殖场的综合整治待上述12家养殖场关停后，考虑在全场范围内完成禁养。禁养工作完成后，将对黄湖农场中堰、西堰以及沟渠的黑臭水体进行根本整治。原告养殖场不在该12家养殖场范围内。2019年4月30日，被告潢川县人民政府发布并张贴［2019］13号《关闭通告》,主要内容为，鉴于黄湖农场区域内规模养殖场户密集、环境污染十分严重，是潢川县白露河、春河流域重要污染源，且区域内居民生活区、饮用水水源地保护区、文物保护区、风景名胜区、文化教育场所交叉密集的实际，为进一步保障生态环境安全，保护人民群众身体××经县政府研究决定，在污染严重的畜禽密集养殖区域黄湖农场全区域内关闭拆除所有畜禽养殖场。执行依据：《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国文物保护法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关法律法规。执行对象:黄湖农场区域内所有畜禽养殖场（户）。执行时间：2019年6月30日之前务必全部关闭并拆除到位。执行补偿标准：参照《潢川县人民政府关于印发潢川县禁养区内畜禽养殖场关闭搬迁实施办法的通知》（潢政［2016］42号）执行。凡到期未予关闭的，一律依法依规予以强行关闭或拆除。2019年5月5日，潢川县整治办对财华养殖公司作出《禁养通知》，并送达原告。《禁养通知》主要内容为，根据《根据中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律、法规，以及潢川县人民政府《关于印发潢川县畜禽养殖禁养区划定调整方案的通知》（潢政［2016］41号）、《关于印发潢川县禁养区内畜禽养殖场关闭搬迁实施办法的通知》（潢政［2016］42号）、《黄湖农场人居环境综合整治养殖场(户)拆迁奖补方案》之规定，你养殖场处于我县畜禽养殖禁养区内，严重影响了周边群众生活××自接本通知之日起60日内停止养殖、自行关闭。逾期不关闭，将依据有关法律法规，依法处理。财华养殖公司对潢川县人民政府发布的［2019］13号《关闭通告》和潢川县畜禽养殖污染整治办公室对其作出的《禁养通知》不服，遂提起本案诉讼。一审法院认为，关于被告潢川县人民政府发布［2019］13号《关闭通告》的行为和潢川县整治办对财华养殖公司作出《禁养通知》的行为是否为可诉行政行为的问题。可诉的行政行为是指行政机关针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生法律效果的行为。潢川县人民政府发布的［2019］13号《关闭通告》的执行对象为黄湖农场区域内所有畜禽养殖场（户），约束对象是可数的、特定的，且该通告对包括原告在内的执行对象明确设定了具体的义务，要求于2019年6月30日之前务必全部关闭拆除到位，凡到期未予关闭的，一律依法依规予以强行关闭或拆除，对原告的生产经营等权利义务必然产生实际影响。故潢川县人民政府发布［2019］13号《关闭通告》的行政行为是可诉的具体行政行为，而非抽象行政行为。潢川县整治办针对原告财华养殖公司下发的《禁养通知》亦设定了明确的义务，要求原告自接通知之日起停止养殖、自行关闭，逾期不关闭，将依据有关法律法规，依法处理，具有强制约束力。潢川县整治办系潢川县人民政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，原告财华养殖公司对该办公室作出的《禁养通知》不服，应当以组建该办公室的潢川县人民政府为被告，该行政行为的后果应由组建该办公室的潢川县人民政府承担。故被告辩称该《禁养通知》的下发主体不是行政主体、是一种工作联系单，不是行政行为的理由不能成立，该《禁养通知》亦是可诉的具体行政行为。关于被告潢川县人民政府发布［2019］13号《关闭通告》的行为和潢川县整治办对财华养殖公司作出的《禁养通知》的行为是否违法的问题。国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定，对污染严重的畜禽养殖密集区域，市县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施，有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。黄湖农场分别以春河、白露河为界与固始县、淮滨县接壤，辖区内有保存较为完整的原团中央潢川“五七”干校旧址。从2018年开始，被告潢川县人民政府即决定对黄湖农场辖区内养殖场进行有计划的综合整治，在2018年决定关停12家养殖场后，被告鉴于黄湖农场区域内规模养殖场户密集、环境污染十分严重，是潢川县白露河、春河流域重要污染源，且区域内居民生活区、饮用水水源地保护区、文物保护区、风景名胜区、文化教育场所交叉密集的实际，决定关闭拆除黄湖农场全区域畜禽养殖场，并发出［2019］13号《关闭通告》,该《关闭通告》符合国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定，有事实和法律依据，是合法的行政行为。故原告要求撤销被告潢川县政府《关闭通告》的诉讼请求，不予支持。潢川县整治办对原告作出的《禁养通知》，依据潢政［2016］41号、潢政［2016］42号文件之规定，认定原告养殖场处于潢川县畜禽养殖禁养区内，但根据本案查明的事实，被告在作出潢政［2016］41号、潢政［2016］42号文件时，并未将黄湖农场划为禁养区，亦未将原告养殖场确定为禁养区内禽畜养殖场。故该《禁养通知》以原告养殖场处于潢川县畜禽养殖禁养区为由，要求原告自接到通知之日起60日内停止养殖、自行关闭，认定事实、适用法律错误。故原告要求撤销潢川县整治办对其作出的《通知》的诉讼请求，予以支持。关于原告财华养殖公司要求被告潢川县人民政府赔偿其经济损失的诉讼请求是否应得到支持的问题。行政管理相对人只有因违法的行政行为侵犯其合法权益并造成损害时，才能提起行政赔偿请求。本案被告潢川县人民政府发布［2019］13号《关闭通告》的行为是合法行政行为，潢川县整治办对财华养殖公司作出《禁养通知》的行为虽然认定事实、适用法律错误，但被告并未据此对原告进行强制关闭拆除，未对原告财产造成实际损害。故对原告请求被告赔偿其经济损失的诉求，不予支持。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划，城乡规划调整以及划定禁止养殖区域或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。原告对其养殖场因关闭或者搬迁所遭受的合法经济损失，可依法另行提出有关行政补偿的申请。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决:一、驳回原告财华养殖公司要求撤销被告潢川县人民政府《关闭通告》的诉讼请求；二、撤销潢川县整治办对原告财华养殖公司作出的《禁养通知》；三、驳回原告财华养殖公司请求被告潢川县人民政府赔偿其经济损失的诉讼请求。财华养殖公司不服一审判决,向本院上诉称:（一）一审判决事实不清。一是养殖场数量没有查明，夸大养殖场数量，为证明严重污染做铺垫，找借口；二是污染源和产生污染的养殖场没有查明。春河和白露河污染的原因很多，有企业排污、生活垃圾污水、黄湖农场排污等，潢川县人民政府没有查清是哪一家造成的污染，搞一刀切关停是典型的不作为；三是关闭养殖场的目的没有查明。关闭的目的不是环保要求，而是要建设黄湖学校，打造黄湖特色小镇，而建设特色小镇与养殖场也没有矛盾。（二）《关闭通告》违法。一是内容违法。黄湖农场不属于《畜禽养殖禁养区划定技术指南》中的任何一类，不属于禁养区；也不在省级文物保护单位划定的保护及控制地带；《关闭通告》内容违反了《国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》中关于任何地方不得以新农村建设或者整治环境为由禁止或者限制规模化畜禽养殖的规定；也不合法潢川县人民政府制定的潢政（2016）41号、潢政（2016）42号文。二是程序违法。剥夺了养殖户的陈述申辩权，也没有组织听证。三是适用法律错误。根据《畜禽规模化养殖污染防治条例》第二十四条规定，关闭是最后一项措施，潢川县人民政府没有给养殖户废物综合利用、无害化处理、进行搬迁的机会。（三）财华养殖场有实际损失。因为潢川县人民政府的强拆行为，财华养殖场被迫低价出售母猪，损失达120万元，一审法院对财华养殖场的资产评估申请不予委托评估错误。（四）国家鼓励畜禽养殖，《关闭通告》不符合国家政策要求。请求维持一审判决第二项，撤销一审判决第一项和第三项，改判支持财华养殖场的诉讼请求。潢川县人民政府答辩称:（一）一审判决认定事实清楚，证据充分。黄湖农场污染严重，截至2019年3月生猪年养殖量达到54762头，严重超出区域内土地承载能力。潢川县人民政府为进一步保障生态环境安全，保护人民群众身体××决定对黄湖农场进行综合整治，关闭黄湖农场全区域畜禽养殖场，有事实和法律根据。（二）被诉《关闭通告》事实充分，程序合法。1.根据农业部《畜禽粪污土地承载力测算技术指南》等规定的计算标准，黄湖农场区域内土地面积不足以承载养殖生猪数量的消纳需求，黄湖农场已被严重污染，成为白露河、春河流域重要污染源，属于污染严重的畜禽养殖密集区域，应予进行综合整治。2.关闭拆除养殖场是政府有计划进行的综合整治措施，不是对违法行为的行政处罚，且潢川县人民政府已经制定了对受损养殖场的补偿标准，并出台政策引导协助养殖户搬迁到符合畜牧养殖规划的区域继续从事养殖产业。3.《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。潢川县人民政府作出《关闭通告》前，广泛征求群众意见，制定并提高了补偿标准，大多数养殖户签订了补偿协议并主动关闭拆除了养殖场。《关闭通告》符合程序合法的要求。（三）上诉人要求国家赔偿没有事实根据和法律依据。潢川县人民政府已经依法制定了补偿标准并组织黄湖农场区域内养殖户进行资产评估。《关闭通告》本身不是强制拆除决定，潢川县人民政府没有实施强制拆除行为，上诉人没有因此受到直接损失，不存在要求国家赔偿的前提。（四）保护生态环境同发展养殖事业并不相矛盾，应协调发展，和谐共生。潢川县是一个畜牧养殖大县，潢川县人民政府一直十分重视养殖事业，出台了多项扶持政策，但由于过度发展养殖，带来了环境污染的不良后果。潢川县人民政府依法采取治理措施，对养殖密集区内的养殖场（户）进行关闭拆除，符合依法行政的要求。综上，上诉人财华养殖有限公司的上诉理由不能成立，请求人民法院驳回其上诉请求，维持一审判决。潢川县整治办的答辩意见与潢川县人民政府一致。本院二审查明事实除与一审一致外，另查明：春河潢川县黄湖农场断面水质数据和白露河出境水（淮滨北庙国控断面）水质数据显示，2018年1月至2019年4月期间，春河和白露河水质类别多次出现劣五类，即基本无使用功能。根据《潢川县农业农村局关于对黄湖农场第二批待拆迁养殖户现场调查情况报告》以及该《报告》所附信息采集表、土地消纳协议可以认定，土地消纳是目前黄湖农场养殖场主要的环保措施之一。2019年2月16日，河南省文物局将团中央潢川“五七”干校旧址作为河南省第八批全国重点文物保护单位予以申报；2019年5月9日，潢川县文物局向财华养殖公司下发通知，认为该养殖场对文物保护单位造成污染，要求财华养殖公司将涉案土地恢复原貌，否则对涉案土地上建筑物根据文物保护相关规定予以强制拆除。本院认为：（一）《关闭通告》符合治理环境的立法要求。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定：“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施，有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。”根据上述规定，关闭畜禽养殖场所等是法律赋予市县人民政府的综合整治行政措施。本案中，黄湖农场分别以春河、白露河为界与固始县、淮滨县接壤，生态环境状况直接影响春河、白露河和两河流域生态环境安全和人民群众身体健康。潢川县人民政府对污染严重的黄湖农场进行综合治理属依法履行职责。根据已经查明事实，潢川县人民政府对黄湖农场治理是逐步推进的过程。2016年开始对包括黄湖农场在内的养殖企业进行环境保护治理，但直到2018年、2019年，春河、白露河的水质仍有严重污染，无法满足区域内居民生活区、饮用水水源地保护区、文物保护区、风景名胜区等安全用水需要。同时，土地消纳是目前黄湖农场养殖场主要的环保措施之一，黄湖农场的土地与养殖场的生产规模已经严重不匹配。基于以上事实，潢川县人民政府在2018年对黄湖农场辖区内养殖场进行有计划的综合整治基础上，2019年作出［2019］13号《关闭通告》,决定关闭拆除黄湖农场全区域畜禽养殖场，符合国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定。（二）《关闭通告》符合文物保护要求。黄湖农场辖区内有保存较为完整的原团中央潢川“五七”干校旧址，属于省级文物保护单位。根据《河南省第六批国保第四、五批省保保护范围和建设控制地带》记载，财华养殖公司占地不在此建设控制地带内。但该文物保护单位正在申报国家级文物保护单位，河南省文物局已申报团中央潢川“五七”干校旧址作为全国重点文物保护单位，根据《河南省实施办法》第十五条“文物保护单位保护范围核定公布前已有的非文物建筑物和构筑物，危害文物保护单位安全的，应当拆迁；破坏或者影响文物保护单位历史风貌的，应当逐步拆迁或者改造”的规定，《关闭通告》符合文物保护的要求。（三）《关闭通告》程序合法。在该《关闭通告》作出之前，潢川县人民政府进行了调查研究，收集了养殖户的相关信息和资料，作出《关闭通告》的程序合法。《关闭通告》不是行政处罚，不适用关于行政处罚的法律程序，本院对财华养殖公司关于应适用行政处罚程序的主张不予支持。（四）赔偿请求没有事实根据。第一，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，因《关闭通告》符合法律规定，不存在侵犯财华养殖公司权利的问题，故财华养殖场基于《关闭通告》提出赔偿请求没有事实根据。第二，《禁养通知》虽然被一审法院撤销，但财华养殖场没有实际关闭，财产损失没有实际发生；同时因《关闭通告》合法，产生关闭养殖场的法律后果，财华养殖公司因关闭养殖场的损失应通过补偿程序一并解决。第三，潢川县人民政府在《关闭通告》中，已经就黄湖农场养殖场关闭造成的损失制定了补偿方案，财华养殖公司可以另行向潢川县人民政府主张补偿权利，也可以通过复议、诉讼等其他法律程序继续主张权利。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人潢川县财华养殖有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  宋炉安审判员  李继红审判员  于红涛二〇一九年十二月十二日法官助理王宁书记员陈知勉