江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终613号 上诉人（原审原告）罗冬等25人（名单附后）。 诉讼代表人罗冬，男，1970年7月12日生，××族，住海安市。 诉讼代表人邹龙根，男，1976年8月5日生，××族，住海安市。 委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海安市行政审批局，住所地海安市。 法定代表人钱祥健，局长。 应诉负责人丁爱武，副局长。 委托代理人谢婉莹，海安市行政审批局政策法规科科长。 委托代理人徐天舒，江苏锦润律师事务所律师。 原审第三人南通润达置业有限公司，住所地海安市。 法定代表人梅廉清，总经理。 委托代理人唐臻华，江苏慧眼律师事务所律师。 上诉人罗冬等25人因诉被上诉人海安市行政审批局、原审第三人南通润达置业有限公司（以下简称润达公司）行政许可一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年4月，润达公司通过公开招投标，取得了海安城区中坝南路东侧、贵都瑞成南侧3753.17平米国有土地使用权。2016年8月10日，润达公司领取了案涉地块的国有土地使用权证。2017年12月22日，润达公司向有关部门申请核发建设用地规划许可证，提交了申请书、项目批准文件、信用承诺书、土地出让成交确认书、审批表、规划图等文件。2018年11月28日，海安市行政审批局依据润达公司的申请，向其颁发了地字第18365号建设用地规划许可证。罗冬等25人认为根据《中华人民共和国物权法》第八十九条规定，建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。但海安市行政审批局许可施工的工程与其所住房屋紧邻，间距明显过窄，不符合国家有关规划技术规范及有关工程建设标注，将会严重影响其房屋的通风、采光、日照及通行安全。海安市行政审批局颁发案涉许可证，明显缺乏事实和法律依据，程序严重违法，侵犯了其合法权益。故诉至一审法院，请求撤销地字第18365号建设用地规划许可证。 一审法院认为，当事人向法院提起诉讼，必须符合法律规定的起诉条件，其中提起行政诉讼的原告必须是行政诉讼第二十五条规定的适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。依照该条规定，行政诉讼的原告必须具有原告资格，也即具有向人民法院提起行政诉讼的法律能力，其必须具备完整法律人格、与被诉行政行为有利害关系、认为合法权益受到被诉行政行为侵害等条件。与被诉行政行为有利害关系，包含不利的关系和有利的关系两方面，但必须是一种已经或者必将形成的关系，这种利害关系既包括承担行政行为法律后果的相对人，还包括受行政行为影响的相关人。合法权益的侵害必须是实际已经发生或者必然将会发生之情形。建设用地规划许可证的颁发，是为了在确保坚持保护耕地和节约集约用地的原则下，鼓励和引导有效利用土地，促进提高建设用地利用效率，目的是对建设项目建设用地的供地进行有效管理。具体到本案中，润达公司申领案涉建设用地规划许可证，是在取得案涉地块国有建设土地使用权的情形下予以申请和颁发，案涉建设用地规划许可证的颁发，并不侵犯罗冬等25人的任何权益，至于罗冬等25人所述的相邻权受侵害，并不是建设用地规划许可证颁发所应审查和考虑的问题，而属于建设工程规划所应考虑的范畴，案涉建设用地规划许可证的颁发，不会必然对罗冬等25人的相邻权产生影响。因此，本案罗冬等25人不是诉讼法所规定的适格原告，其针对案涉建设用地规划许可证所提诉讼，应当予以驳回。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回罗冬等25人的起诉。 罗冬等25人不服一审裁定，向本院提起上诉称，1.被诉行政许可行为侵犯了上诉人的合法权益，上诉人的主体资格适格。上诉人房屋周边建设的高层楼房影响了上诉人房屋的采光、通风和日照条件，影响上诉人房屋所在楼房消防通道的正常使用和通行安全，严重侵犯了上诉人的合法权益，被诉行政许可行为与上诉人之间存在直接的利害关系，上诉人具有提起行政诉讼的原告主体资格。2.被诉行政许可行为程序违法。原审第三人润达公司向被上诉人海安市行政审批局提交的要求颁发被诉建设用地规划许可证的申请书不合法。润达公司提交的申请书中载明润达公司系通过出让方式取得案涉建设项目地块的使用权，但被上诉人海安市行政审批局并未提供证据证明润达公司已经提供了《国有土地使用权出让合同》，无法证明被诉行政许可行为符合《国有土地使用权出让合同》中附带的规划条件。被上诉人海安市行政审批局未依法对上诉人的异议申请进行调查分析即作出被诉行政许可，亦属程序违法。3.被上诉人海安市行政审批局作出被诉行政许可行为缺乏前提条件。被上诉人提供的《南通润达置业有限公司文晶雅居规划图》并非详细的规划方案，不能证明润达公司已经满足消防安全要求及采光标准，且该规划图未依法进行公示，不能证明被诉行政许可行为符合法定前提条件。请求本院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人海安市行政审批局辩称，1.行政许可行为符合当时有效的城乡规划法律法规和规范性文件的规定，许可行为合法有效；2.罗冬等25人并非案涉行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，无权提起本案诉讼。案涉用地的建设用地规划许可证是在润达公司取得国有土地使用权的情况下核发的，并不侵犯罗冬等25人的利益。上诉人所述的相邻权问题与核发建设用地规划许可证无关，故罗冬等25人不是法定的适格原告。被诉建设用地规划许可事实清楚，程序合法，法律依据充分。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人润达公司述称，案涉许可行为符合法律规定，且不损害上诉人的利益。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，公民、法人或者其他组织只有在行政行为对其权利义务产生或者可能产生实际影响的情况下才具有提起诉讼的原告主体资格。就被诉建设用地规划许可行为而言，《中华人民共和国城市规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。《江苏省城乡规划条例》第三十五条规定，以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，按照下列程序办理建设用地规划许可：（一）建设单位或者个人持建设项目批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县城乡规划主管部门提出申请；（二）城市、县城乡规划主管部门审核相关材料，核发建设用地规划许可证。城市、县城乡规划主管部门在核发建设用地规划许可证时，不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件；国有土地使用权出让合同擅自改变规划条件的，城乡规划主管部门不予核发建设用地规划许可证。由以上规定可见，建设用地规划许可是行政机关通过对建设单位有无取得在相关地块从事建设的项目审批手续、有无依法取得该地块使用权等内容的审查，从而作出的用地行政许可。虽然土地的利用，后期在该土地上的建设行为会对相邻权人产生影响，但从建设用地规划许可的审查内容看，行政机关在作出该许可时，并不涉及与相邻权人的通风、采光、日照等相邻权有关的内容，也即相邻权人的利益并不是被告海安市行政审批局在作出案涉建设用地规划许可时应予保护或者考虑的利益。故被诉建设用地规划许可证对上诉人罗冬等25人的权利义务不产生实际影响。 综上，本案上诉人罗冬等25人与被诉建设用地规划许可行为没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。一审法院裁定驳回罗冬等25人的起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇一九年十二月十六日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 附：上诉人罗冬等25人名单 1.罗冬，男，汉族，1970年7月12日出生，居民身份证号码，住海安市。 2.邹龙根，男，汉族，1976年8月5日出生，居民身份证号码，住海安市。 3.袁希官，男，汉族，1954年9月7日出生，居民身份证号码，住东台市。 4.崔世海，男，汉族，1969年5月12日出生，居民身份证号码，住海安市。 5.储平，男，汉族，1968年1月2日出生，居民身份证号码：，住海安市。 6.吉宏静，女，汉族，1962年2月18日出生，居民身份证号码，住海安市。 7.王立森，男，汉族，1984年11月21日出生，居民身份证号码，住海安市。 8.刘芳，女，汉族，1985年12月10日出生，居民身份证号码，住海安市。 9.钱锡存，男，汉族，1968年6月2日出生，居民身份证号码，住海安市。 10.丁海莉，女，汉族，1977年3月25日出生，居民身份证号码，住海安市。 11.吴军，男，汉族，1973年7月24日出生，居民身份证号码，住海安市。 12.黄宪华，男，汉族，1975年1月12日出生，居民身份证号码，住海安市。 13.钱锡萍，女，汉族，1969年12月31日出生，居民身份证号码,住海安市。 14.朱生娟，女，汉族，1966年11月16日出生，居民身份证号码,住海安市。 15.孙书建，男，汉族，1978年10月24日出生，居民身份证号码,住海安市。 16.包友云，女，汉族，1964年5月2日出生，居民身份证号码，住海安市。 17.钱淑媛，女，汉族，1980年2月25日出生，居民身份证号码,住海安市。 18.彭爱华，女，汉族，1971年6月10日出生，居民身份证号码，住海安市。 19.朱志扬，男，汉族，1954年10月18日出生，居民身份证号码，住海安市。 20.李永红，女，汉族，1972年7月26日出生，居民身份证号码，住海安市。 21.季小兵，男，汉族，1968年8月6日出生，居民身份证号码，住海安市。 22.吴小朋，男，汉族，1963年10月29日出生，居民身份证号码，住海安市。 23.何爱红，女，汉族，1974年5月18日出生，居民身份证号码，住海安市。 24.邓国建，男，汉族，1983年1月17日出生，居民身份证号码，住海安市。 25.黄粉娣，女，汉族，1952年7月3日出生，居民身份证号码，住海安市。