湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘01行终1056号上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人舒志清，局长。委托代理人吴玉婷，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王某某，女，1965年12月13日出生，汉族，住长沙市望城区。委托代理人陈叶兰，湖南中奕律师事务所律师。上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城区自规局）与被上诉人王某某行政协议纠纷一案，王某某不服长沙市望城区人民法院（2019）湘0112行初63号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，2011年7月4日，望城县2010年度第八批次项目建设用地经湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》［（2011）政国土字第843号］用地审批。长沙市望城区人民政府于2018年1月4日发布《征收土地方案公告》［望征（2018）14号］。原长沙市望城区国土资源局于2018年2月12日发布涉案项目《征地补偿安置方案实施公告》［实施公告（2018）15号］，并于同年2月13日在被征地进行张贴、公示。王某某家庭房屋在项目用地范围内。2018年4月19日，甲方长沙市望城区征地拆迁事务所与乙方高塘岭街道莲湖村（社区）3组王某某户签订《房屋协议拆迁腾地补偿合同》，合同载明了王某某家庭成员、拆迁腾地的政策依据、拆迁腾地补偿安置内容、拆迁腾地、付款约定及其他相关事宜等，并附三条附加条款，载明：“1、长沙市征地补偿安置条例第二十四条，拆除房屋的过渡期不得超过二十四个月，由于征地方的责任延长过渡期限的，从逾期之日起，过渡补助费按原定标准的两倍发放。由于被征地者的责任延长过渡期限的，停发过渡费。2、在项目征地区域王某某女儿王露新生儿在三榜公示日（2018年2月12日）之后十个月内出生，提供相关户籍证明，新生儿每人给予捌万元的购房补贴补助和每人55平方米限价商品房安置指标。3、按望城区2017年度第五十五批次地块二高塘岭街道胜利村。”长沙市望城区高塘岭街道莲湖社区居民委员会、长沙市望城区高塘岭街道办事处及王某某在该协议上签字。后该协议由高塘岭街道办事处交由长沙市望城区征地拆迁事务所盖章确认时，长沙市望城区征地拆迁事务所在盖章处注明：“②同意，李亚锦”字样。望城区自规局庭审陈述，该字样为望城区自规局仅对附加条款中第二条表示同意的意思表示，对附加条款的第一、三条望城区自规局不认可，且限价商品房的选址由望城区人民政府所决定，无法在签订合同中约定确认。王某某庭审陈述，其签字在前，望城区自规局补充“②同意，李亚锦”字样在后。王某某认为，附加条款的第一、三条望城区自规局无法履行，订立合同的目的不能实现，故向该院申请撤销涉案合同。另查明，2018年5月4日，望城区自规局已开出征拆补偿金额的60%即1147081元存单，该存单交由高塘岭街道办事处，王某某未领取存单。再查明，因望城区机构改革，原长沙市望城区国土资源局与长沙市城乡规划局望城分局职责整合，组建长沙市望城区自然资源和规划局望城分局。原审法院认为：望城区自规局系集体土地征收补偿工作的法定实施单位。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，望城区自规局为实现行政管理目标，在法定职责范围内，委托内设管理机构长沙市望城区征地拆迁事务所与王某某协商一致，签订具有行政法上权利义务内容的《房屋协议拆迁腾地补偿合同》，属于行政协议。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征。现行行政法律规范未对行政协议作出明确规定，因此对案涉协议的合法性及有效性可依照《中华人民共和国行政诉讼法》以及民事法律规范的相关规定，进行综合评判。根据《中华人民共和国合同法》第二十五条的规定：“承诺生效时合同成立。”本案中，长沙市望城区征地拆迁事务所与王某某户签订《房屋协议拆迁腾地补偿合同》，王某某同意合同的主要条款，提出增加三条附加条款，经望城区自规局确认，望城区自规局方仅同意附加条款中第二条，就附加条款的第一、三条双方未达成一致意见。根据《中华人民共和国合同法》第三十条的规定：“承诺的内容应当与要约的内容一致。受要约人对要约的内容作出实质性变更的，为新要约。”故望城区自规局发出“②同意”的新要约，王某某未对此作出承诺，双方对该合同未达成一致意见，该合同尚未成立，望城区自规局要求撤销尚未成立的合同，无事实依据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回王某某的起诉。望城区自规局不服该裁定，上诉称：一、原审判决认定《房屋协议拆迁腾地补偿合同》未成立，系认定事实错误。上诉人认可涉案协议的合法性可依据行政诉讼法及民事法律规范的相关规定进行评判。但不认可涉案合同尚未成立的说法。2018年4月19日，被上诉人在涉案已有征地拆迁事务所印章的合同上签字，根据《中华人民共和国合同法》第三十二条之规定，合同已经成立。后上诉人在合同页后写上三条“附加条款”，但该附加条款是在涉案合同成立生效后，双方另行就新事件进行补充，并没有对之前已生效的合同房屋人员补偿安置的方案、拆迁款支付的金额、时间及方式、拆除房屋的时间以及其他事项做变更，在补充协议中未达成一致意见，并不影响双方签章经多部门见证的，已成立生效的协议。二、签订《房屋协议拆迁腾地补偿合同》是当事人真实意思表示，并不违反法律法规强制性规定，合同有效，无法定撤销合同的事由，被上诉人的诉求应当予以驳回。三、《房屋协议拆迁腾地补偿合同》实际已履行，且现行征收像类似情形仍然存在，以此来否认合同成立，将给拆迁实践工作带来困难，产生重大影响。综上，请求综合考虑上诉人上诉意见，依法支持上诉人诉讼请求。据此，请求二审法院：一、撤销（2019）湘0112行初63号行政裁定，判决驳回其诉讼请求；二、被上诉人承担本案诉讼费用。在二审询问过程中，本院向上诉人进行释明：本案依法对一审行政裁定的合法性进行审查，不会对被诉行为进行合法性审查。被上诉人王某某辩称：1、原审判决房屋拆迁补偿合同没有成立，事实清楚。因为该协议中手写约定的三条附加条款是双方协商一致才记录在合同中，上诉人利用“被上诉人先签字，政府后盖章”的时间差，拒绝对其中两条进行认可，即表明双方就整个合同没有达成合议，合同不成立。2、被上诉人诉请撤销该房屋协议补偿合同是依据行政诉讼法对于违法的行政行为提出的诉讼请求，而并非依据合同法中可撤销合同的事由，所以不适用《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定。3、房屋拆迁补偿合同并未实际履行。虽然上诉人将相关房屋款项以被上诉人的名义存在银行，但是被上诉人至今没有收到存折，没有领取任何房屋补偿款。若合同中的附加条款不能实现，将导致被上诉人家庭的基本居住权无法得到保障。被上诉人家庭是11人，仅有两百万元的货币补偿，根本没有办法购买房屋居住。附加条款内容是被上诉人签约的基本条件，上诉人否认该条款损害被上诉人的基本权益。因此，一审法院认定合同未成立，符合客观事实。一审裁定适用法律正确，请求予以维持。本院二审查明，涉案《望城县2010年度第八批次建设用地项目房屋协议拆迁腾地补偿合同（货币安置区）》的签订过程如下：长沙市望城区征地拆迁事务所、长沙市望城区高塘岭街道莲湖社区居民委员会、长沙市望城区高塘岭街道办事处分别在前述合同“甲方”、“见证方”处签字盖章后，与王某某就涉案房屋征收补偿安置进行协商。上诉人征收工作人员在涉案合同签字盖章页后的空白页手写增加三条“附加条款”，由易建坤签字并摁手印确认，签署日期为2018年4月19日。王某某亦于同日在乙方处签字确认，并摁手印。后长沙市望城区高塘岭街道莲湖社区居民委员会、长沙市望城区高塘岭街道办事处在“附加条款”页签字盖章，长沙市望城区征地拆迁事务所载明“②同意”的意见后，签字盖章。经查，易建坤系望城区滨江北片区征拆指挥部借调工作人员。望城县2010年度第八批次建设用地项目系该指挥部调度项目。对一审查明的与上述事实不符之处，本院予以纠正。二审查明的其他事实与一审裁定一致。本院认为：本案中，被诉《房屋协议拆迁腾地补偿合同》系上诉人为履行其拆迁补偿安置职责，依法委托其内设机构长沙市望城区征地拆迁事务所与被征收人签订的合同，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议的范畴。因行政协议兼具行政行为与民事合同的双重特征，可综合适用行政及民事法律法规来判断行政协议是否成立与生效。根据《中华人民共和国合同法》第十三条、第二十五条之规定，当事人订立合同，采取要约、承诺方式。承诺生效时合同成立。据此，合同当事人意思表示一致，是合同成立的必备要件。本案中，2019年4月19日，被上诉人王某某在就房屋征收补偿安置问题与上诉人征收工作人员进行协商时，要求工作人员在合同空白页手写添加三条“附加条款”，该项目征收指挥部工作人员于同日签字确认。据此，“附加条款”应为涉案《房屋协议拆迁腾地补偿合同》的主要条款，是王某某关于涉案房屋征收补偿安置的意思表示不可分割的组成部分。望城区征地拆迁指挥部经审查，仅同意附加条款的第二项，不同意第一、二项。此时，望城区征收拆迁事务所对王某某意思表示的主要内容进行了变更，未能与其达成一致意见。根据《中华人民共和国合同法》第三十条的规定，望城区征地拆迁事务所在合同中签署“②同意”意见的行为，应视为在合同磋商过程中，对上诉人王某某发出的新要约。因该新要约未能获得被上诉人王某某的承诺，双方意思表示未能达成一致，涉案包括附加条款在内的《房屋协议拆迁腾地补偿合同》未能成立。王某某诉请撤销涉案合同没有事实根据，一审裁定驳回其起诉，适用法律正确。上诉人认为，“附加条款”是在《房屋协议拆迁腾地补偿合同》成立生效后，双方另行就新的事件进行补充，对前述合同所涉事项不产生影响。本院认为，经查明，附加条款系针对新增人口补偿安置及限价商品房及过渡安置问题的补充约定，从本案合同签订的过程来看，附加条款并非是被上诉人王某某在同意格式条款内容后新发生的另一“意思表示”，格式合同条款与附加条款共同组成被上诉人王某某全部的意思表示内容，两者不可分割。据此，只有在被上诉人与上诉人的全部意思表示达成一致的情况下，合同方能成立。据此，对上诉人的上述主张，不予采信。综上，一审裁定适用法律正确，适用程序合法，依法应予维持。对上诉人望城区自规局的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 彭 杨审判员 廖国娟审判员 陈蔚宇二〇一九年十二月五日书记员 卿艳丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。