新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）新行终133号 上诉人（原审原告）：库尔勒金舟实业有限责任公司。住所地：新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市团结北路。 法定代表人：王建军，该公司总经理。 委托诉讼代理人：王某，北京德和衡（乌鲁木齐）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：库尔勒市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市延安路。 法定代表人：苏来曼·玉色因，该市市长。 行政机关出庭负责人：吕爱平，该市副市长。 委托诉讼代理人：张春丽，库尔勒市自然资源局副局长。 委托诉讼代理人：傅淑霖，新疆天雪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：巴音郭楞蒙古自治州人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市巴音东路。 法定代表人：普尔巴·图格杰加甫，该州州长。 行政机关出庭负责人：乌力杰巴依尔，该州政府副秘书长。 委托诉讼代理人：廖臣军，该州政府办公室法规科科长。 委托诉讼代理人：李忠，新疆君和信律师事务所律师。 原审第三人：木塔力甫·苏力坦，男，维吾尔族，1968年11月12日出生，现住新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州。 委托诉讼代理人：苏力坦·马木提（系木塔力甫·苏力坦父亲），男，维吾尔族，1947年11月5日出生，现住新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州。 上诉人库尔勒金舟实业有限责任公司（下称金舟公司）因与被上诉人库尔勒市人民政府、被上诉人巴音郭楞蒙古自治州人民政府（下称巴州人民政府）、第三人木塔力甫·苏力坦土地行政裁决一案，不服新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（2019）新28行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人金舟公司法定代表人王建军及委托诉讼代理人王某，被上诉人库尔勒市人民政府出庭负责人吕爱平及委托诉讼代理人张春丽、傅淑霖，被上诉人巴州人民政府出庭负责人乌力杰巴依尔及委托诉讼代理人廖臣军、李忠，原审第三人木塔力甫·苏力坦的委托诉讼代理人苏力坦·马木提到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，1999年11月2日，上诉人金舟公司与库尔勒市托布力其乡人民政府（下称托布力其乡政府）签订《土地承包合同书》，承包开发托布力其乡下牙克托格热克村（下称下牙克村）二队的3000亩荒地。2000年8月23日，上诉人与公司股东木合塔尔·苏力坦（本案第三人的弟弟）签订了《土地承包合同书》，以其与托布力其乡政府签订的土地承包合同中承包时间、优惠政策、承包费及农税交纳办法、土地开荒平整费的抵扣、缴纳时间等约定完全一致的合同，将420亩土地承包给木合塔尔·苏力坦使用，后双方就该宗土地权属产生争议。2003年12月9日，原审第三人木塔力甫·苏力坦与下牙克村村委会签订了涉案宗地430亩的《土地承包合同书》，上诉人于2010年向法院起诉请求确认该土地承包合同的效力，该案经一审、二审、再审，最终法院以下牙克村村委会对国有土地无处分权为由，判决确认木塔力甫·苏力坦与下牙克村村委会签订的《土地承包合同书》无效。2004年，库尔勒市托布力其乡农经站给第三人颁发了《农村土地承包经营权证》，2009年库尔勒市农业局作出库农函字［2009］12号文件，以办理程序违法、证内印章不全问题收回该证并注销。2013年1月，第三人木塔力甫·苏力坦向库尔勒市国土资源局提出确权申请，库尔勒市人民政府作出库政土批［2013］136号《关于补办木塔力甫·苏力坦国有土地使用权证的批复》，2014年库尔勒市人民政府作出库政土批［2014］52号批复，以第三人提供资料不全为由撤销其土地使用权证。2014年4月，上诉人与第三人均向库尔勒市人民政府提出土地确权申请，要求确认争议土地使用权。2014年9月10日，库尔勒市人民政府作出库政土批［2014］69号《关于库尔勒金舟实业公司（王建军）与木塔力甫·苏力坦纠纷土地审查处理意见的批复》，将争议土地确权给第三人木塔力甫·苏力坦使用。上诉人不服，向巴州人民政府提出行政复议申请。2014年12月，巴州人民政府以事实不清、证据不足为由，撤销了库政土批［2014］69号《关于库尔勒金舟实业公司（王建军）与木塔力甫·苏力坦纠纷土地审查处理意见的批复》，并责令库尔勒市人民政府重新进行调查核实并依法作出确权决定。第三人木塔力甫·苏力坦不服，向人民法院提起诉讼，后又主动撤诉。2016年3月1日，上诉人向库尔勒市人民政府提出土地确权申请。2018年4月，库尔勒市国土资源局再次组织上诉人及第三人就该土地权属争议问题进行调解，在协调未果的情况下，库尔勒市人民政府根据调查核实的证据，依据《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》的规定于2018年6月作出《库尔勒市人民政府土地权属争议调查处理决定书》，认定第三人为该宗土地的实际开发者，决定将争议土地确权给第三人木塔力甫·苏力坦使用。上诉人不服上述决定，向巴州人民政府申请行政复议。2018年10月30日，巴州人民政府作出巴政复决字［2018］6号行政复议决定，维持了库尔勒市人民政府的处理决定书。后上诉人金舟公司不服，在法定期限内向原审法院提起行政诉讼。另查明，木合塔尔·苏力坦与库尔勒市托布力其乡供电局于2002年11月19日签订了《供用电协议书》。木合塔尔·苏力坦于2007年11月7日办理了取水（库市水）字（托）第43号取水许可证，取水有效期限为2007年11月7日至2012年11月7日。自2009年起，第三人木塔力甫·苏力坦与张明佳、马仪华等人签订了土地承包合同，将其部分土地承包给张明佳等人种植。庭审中，上诉人没有对库尔勒市人民政府作出的《库尔勒市人民政府土地权属争议调查处理决定书》的送达程序及适用法律提出异议，亦没有对巴州人民政府作出的巴政复决字［2018］6号行政复议决定程序的合法性及适用法律提出异议。 原审法院认为，本案系因不服土地确权行为而提起的行政诉讼，根据当事人的诉辩意见，本案的审查重点是被诉土地权属争议调查处理决定和复议决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。”因此，本案被上诉人库尔勒市人民政府具有处理本区划内土地权属争议的法定职权，可依法作出处理决定。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长”。2016年3月2日库尔勒市国土资源局受理了上诉人金舟公司的土地确权申请后，于2016年8月1日以该案案情复杂为由向库尔勒市国土资源局的主要负责人请示要求延期调查处理，经批准后继续进行调查。后库尔勒市人民政府于2018年6月15日作出确权处理决定。根据《土地权属争议调查处理办法》的以上规定，库尔勒市人民政府作出该土地权属争议调查处理决定的期限并未违反法定程序。金舟公司与第三人发生争议要求确权的土地属于国有荒地。根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，开发未确定使用权的国有荒地从事农业生产的，经县级以上人民政府批准可以确定给开发人长期使用。1999年11月2日上诉人金舟公司与托布力其乡政府签订承包3000亩土地的《土地承包合同书》。2000年8月23日上诉人与其公司股东木合塔尔·苏力坦签订《土地承包合同书》，将上诉人与托布力其乡政府签订的3000亩承包合同中的420亩土地承包给木合塔尔·苏力坦使用。该两份土地承包合同中对土地承包时间、优惠政策、承包费、农税交纳办法以及土地开荒平整费的抵扣、缴纳时间等条款内容均一致。但双方未对土地开荒后使用权的归属进行约定。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”因此，在争议双方对土地使用权权属没有约定的情况下，可以土地实际占有使用的现状为根据确定土地的权属关系。涉案土地的争议至今已近二十年，客观上调查取证确实存在困难。原审法院认为，通过2000年7月的涉案土地影像图的显示及2002年涉案土地影像图的显示，可以反映出涉案土地在2000年7月只进行了极小部分平整，而在2002年进行大面积开发，而上诉人提供的证人证言称该宗土地已经开发完毕的表述与该宗地影像图显示的土地状况不符，不能反映出该宗土地为上诉人实际占有并使用。库尔勒市人民政府依据与该影像图中显示的土地状况陈述基本相符的证人证言、调查笔录，结合第三人办理的取水证、供电合同等证据，以及近年来该宗土地一直由第三人对外进行发包的事实，认定第三人为该宗土地的实际开发者较能客观反映该土地实际占有使用状况。综上，库尔勒市人民政府在作出确权决定时，全面审核了双方提交的证据材料，并进行调查核实，以《中华人民共和国土地管理法》第四十条的规定及“谁开发、谁受益”的原则，作出《库尔勒市人民政府土地权属争议调查处理决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。巴州人民政府依据上诉人提交的复议申请，进行调查核实，并多次组织双方调解，经法定程序作出维持《库尔勒市人民政府土地权属争议调查处理决定书》的复议决定书，事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。金舟公司的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金舟公司的诉讼请求。 金舟公司上诉称，1．第三人木塔力甫·苏力坦没有任何合法有效的土地使用权凭证，被上诉人为第三人确权没有合法的土地来源依据。2．上诉人于2000年8月23日与上诉人公司的股东木合塔尔·苏力坦签订土地承包合同书，将已开发好的420亩土地承包给木合塔尔·苏力坦使用。被上诉人适用《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定，认定该宗土地系木塔力甫·苏力坦投资开发使用，认定事实错误。3．被上诉人库尔勒市人民政府于2014年9月作出［2014］69号《关于库尔勒金舟实业公司（王建军）与木塔力甫·苏力坦纠纷土地审查处理意见的批复》，决定将涉案土地使用权确认给木塔力甫·苏力坦，巴州人民政府复议撤销该批复，并责令库尔勒市人民政府重新调查核实并作出确权决定。库尔勒市人民政府于四年后，在无新证据的情况下，重新作出与已被撤销的批复结论一致的确权决定，巴州人民政府复议维持该决定，违反法律规定。综上，原审认定事实不清，证据不足。请求撤销新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（2019）新28行初3号行政判决，依法判决撤销巴州人民政府作出的巴政复决字［2018］6号行政复议决定书及库尔勒市人民政府于2018年6月15日作出的《库尔勒市人民政府土地权属争议调查处理决定书》。 库尔勒市人民政府答辩称，1．涉案土地是国有土地，托布力其乡政府无权发包国有土地，上诉人与其签订的土地承包合同无效，上诉人对涉案土地不享有合法开发权和使用权。库尔勒市人民政府在作出确权决定时，全面审核了上诉人与第三人提交的证据材料，上诉人称其将已开发完的涉案土地承包给木合塔尔·苏力坦，与涉案土地航拍影像图不符，第三人于2002年对涉案土地进行开发并一直占有、使用、收益，其陈述与提供证据相符。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十条的规定及“谁开发，谁收益”的原则，将涉案土地使用权确认给第三人，事实清楚，证据充分。2．库尔勒市人民政府此次作出的确权决定是基于上诉人于2016年3月1日提交的申请书，重新进行调查和调解，在无法达成协议的情况下，依法作出确权决定，并没有将已撤销的库政土批［2014］69号批复作为依据。3．因涉案土地权属争议案件情况复杂，本案于2016年8月1日经库尔勒市国土资源局的主要负责人批准延期调查，后因上诉人法定代表人情绪激动，行为过激，被上诉人一直在做调解工作，致使本案于2018年6月才作出确权决定。被上诉人作出的确权决定不违反法律规定。 巴州人民政府答辩称，库尔勒市人民政府按照《土地权属争议调查处理办法》的规定，对上诉人和第三人的土地权属争议进行调查核实，并多次组织双方调解，在调解未果的情况下，结合调查取得的证人证言、土地影像图、各类发票等相关证据和近年来该宗土地一直由第三人对外发包的事实，认定该宗土地为第三人实际开发，依据《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》的规定作出土地权属争议调查处理决定，事实清楚，证据确凿，程序合法。被上诉人巴州人民政府依据上诉人的复议申请，依法召开听证会，经过调查和调解后，作出巴政复决字［2018］6号行政复议决定，维持库尔勒市人民政府作出的确权决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不成立。请求依法维持原审判决。 第三人木塔力甫·苏力坦答辩称，被申请人库尔勒市人民政府委托库尔勒市国土资源局对本案进行调查，并成立专门工作组，用两年时间对所有参与人进行仔细调查后，作出确权决定是合法的。巴州人民政府依上诉人的申请审查库尔勒市人民政府作出的决定后作出复议决定，亦是合法的。原审判决并无不当，请求依法维持。 本院审理查明的事实与原审法院查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为系被上诉人库尔勒市人民政府对上诉人金舟公司与第三人木塔力甫·苏力坦涉案土地使用权纠纷作出的土地确权决定及被上诉人巴州人民政府作出的复议决定。据查，涉案土地系国有荒地。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条规定：“一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准。”县级以上人民政府有权批准国有荒地使用权，县级以下人民政府对国有荒地使用权无批准权。本案中，上诉人金舟公司于1999年11月2日与托布力其乡政府签订土地承包合同，承包包含涉案宗地在内的3000亩土地。2000年8月23日，上诉人与其公司股东木合塔尔·苏力坦（第三人木塔力甫·苏力坦的弟弟）签订土地承包合同，将其中的420亩土地承包给木合塔尔·苏力坦。依据上述法律规定，托布力其乡政府无权将涉案国有土地发包给上诉人开发、使用，上诉人与托布力其乡政府签订的承包合同不能证实其对涉案宗地享有合法权利。2003年12月9日，第三人木塔力甫·苏力坦与下牙克村村委会签订包含涉案420亩土地在内的430亩土地承包合同，上诉人于2010年向法院起诉请求确认该土地承包合同的效力，该案经一审、二审、再审程序，最终以下牙克村村委会无处分权为由，确认第三人与其签订的承包合同无效。综上，上诉人与第三人均无享有涉案宗地使用权的合法依据。 依据《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”因此，在争议双方对土地使用权权属均无合法依据的情况下，可以土地实际开发及占有使用的现状为根据确定土地的权属关系。本案中，上诉人与第三人均称涉案宗地系自己开发并占有使用。根据涉案宗地2000年7月及2002年影像图显示，该宗土地在2000年7月只进行极小部分平整，在2002年进行了大面积开发。据库尔勒市人民政府对第三人木塔力甫·苏力坦的父亲、母亲、弟弟及热西丁·阿巴克、吾曼尔·亚生等人的调查笔录，证实涉案宗地系第三人木塔力甫·苏力坦及其家人投入人力、物力进行开发平整。托布力其乡政府、下牙村村委会的情况说明及取水证、供电合同、对外发包合同等证据证实涉案宗地一直由第三人木塔力甫·苏力坦对外进行发包种植。上述证据能够形成证据链，并相互印证，证实涉案宗地系第三人木塔力甫·苏力坦实际开发并占有使用。另根据证人张立平陈述，其与上诉人金舟公司签订了3000亩土地开荒合同，上诉人金舟公司对于张立平承包其全部土地平整工作亦无异议。张立平称其履行合同一共用了两年的时间，基本将土地推平整，一共七台推土机由张立平进行调配至现场参与履行开荒合同，现场还有一台是木合塔尔·苏力坦自有的802推土机，一直在现场平整土地。张立平全程参与了涉案土地的平整工作，且金舟公司与木合塔尔·苏力坦签订的420亩土地承包合同显示土地开荒平整、排、灌等工作由木合塔尔·苏力坦负责，张立平的陈述能够与之相互印证，其陈述客观的证明了土地开发平整的时间，以及第三人家人全程进行平整土地的事实。上诉人金舟公司提供的证人证言称涉案宗地已经由上诉人金舟公司于2000年8月全部开发完毕的陈述，与2000年7月涉案宗地影像图显示极小部分平整的状况不符，与开荒合同承包人张立平陈述的平整时间及第三人的参与程度亦不相符。上诉人金舟公司提供的证据无法证实其单独对本案涉案的土地进行了开发及使用，因此被上诉人库尔勒市人民政府认定第三人木塔力甫·苏力坦系涉案宗地的实际开发者并无不当。 关于被诉行政行为程序合法性问题。依据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。本案中，库尔勒市国土资源局于2016年3月2日受理上诉人的土地确权申请，经调查后发现案情复杂，取证困难，经库尔勒市国土资源局主要负责人批准，延期调查处理。2018年6月15日，被上诉人库尔勒市人民政府作出确权决定。因涉案土地争议为时长达近二十年，案情较为复杂，客观上调查取证存在困难，经批准后延长调查时间并无不妥。上诉人金舟公司称被上诉人库尔勒市人民政府于2014年9月作出的［2014］69号土地处理意见批复被撤销后，库尔勒市人民政府在无新证据的情况下，重新作出与已被撤销的批复结论一致的确权决定，不符合法律规定。据查，2016年3月2日受理上诉人金舟公司的确权申请后，库尔勒市国土资源局针对涉案土地权属争议问题进行调查，分别对上诉人金舟公司的法定代表人王建军、被上诉人木塔力甫·苏力坦的父亲、母亲、弟弟及热西丁·阿巴克、阿力甫·阿木都拉、阿卜莱提·吾普尔、吾曼尔·亚生、周永强、吐尼亚孜·沙都尔、阿不力木提·力提甫等做了调查，并形成调查笔录。被上诉人库尔勒市人民政府在调查取证后，结合双方证据材料，在协调无果的情况下，作出确权决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。巴州人民政府基于上诉人的复议申请，经过调查核实、组织听证及调解后，作出复议决定，事实清楚，程序正当。 综上所述，上诉人金舟公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元（库尔勒金舟实业有限责任公司已预交），由上诉人库尔勒金舟实业有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 哈里木拉提 审判员 马   荣 审判员 张   玉 二〇一九年十二月二十六日 书记员 吴   丹