江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行初80号 原告周金桂，性别××年××月××日出生，××族。 被告淮安市淮阴区人民政府，住所地淮安市承德北路606号。 法定代表人陈张，职务代区长。 出庭应诉负责人胡珍，职务副区长。 委托代理人葛晏，淮安市淮阴区司法局行政复议应诉科科长。 委托代理人高磊，淮安市淮阴区司法局工作人员。 原告周金桂诉被告淮安市淮阴区人民政府（以下简称淮阴区政府）行政复议一案，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告淮阴区政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。原告周金桂、被告淮阴区政府出庭应诉负责人胡珍、委托代理人葛晏、高磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周金桂诉称：因占用原告基本农田的水泥渠建设是经过区政府批准，由丁集镇人民政府组织实施，双农村委会负责协调的公益事业性行政行为，协调方代表政府在没有签订任何协议的前提下强行施工，被告应受理行政复议申请。被告占用原告基本农田0.63亩建设水渠，设施农用地包含了法律意义上建设用地的实质内容，被告和丁集镇政府未按建设用地补偿标准履行给付义务的行政行为违法。故请求：1、依法撤销淮阴区政府不予受理行政复议申请决定书；2、判决被告变更“不存在原告主张的按照征收、征用标准进行补偿”的行政行为，更正将建设用地说成是农用地的错误；3、判决被告履行落实基本农田保护政策职责和按最高标准补偿的给付义务；4、判决确认被告和丁集镇政府未完全履行法定的补偿给付义务行政行为违法；5、判决被告和丁集镇政府按占用基本农田的征收补偿标准给予补偿；6、判决被告办理《中华人民共和国农村土地承包经营权证》中的面积变更登记手续，并重新修订相关补偿协议；7、一并审查丁集镇政府、被告审批通过的关于占用原告基本农田规章以下的规范性文件；8、一并解决包括补偿份额等民事争议；9、丁集镇政府逐步消除原告地段田南侧沟渠可能导致相邻基本农田和道路塌陷毁坏的次生灾害危险，以及解决原告田边桥墩下渗漏问题。经本院释明，原告周金桂明确诉讼请求为请求依法撤销淮阴区政府所作的不予受理行政复议申请决定。 原告向本院提交了以下证据证明其诉讼主张： 1、土地被占用现场照片一组，证明占用土地实施主体是国家行政部门而非村委会。 2、农村土地承包经营权证书，证明因建水渠原告被占用了0.65亩土地。 3、现场施工照片，证明施工单位代表淮阴区政府实施了行政行为。 4、土地租赁协议及收条，证明是政府占用农田，土地租赁协议不合法。 5、基本农田建设项目规划图，证明项目规划是政府行为。 被告淮阴区政府辩称：1、被告所作的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。原告于2019年7月10日向被告申请行政复议，被告经审查，于2019年7月17日向原告送达了不予受理决定书，符合复议程序规定。根据土地管理法第四十一条、土地管理法实施条例第十八条之规定，县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织农村集体经济组织实施土地整理。土地整理由农村集体经济组织制定方案，实施的主体是农村集体经济组织，而非原告诉称的丁集镇人民政府和淮安市自然资源和规划局淮安分局，故原告主张的土地整理过程中并不存在具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。2、原告关于补偿标准过低的诉讼请求并非行政诉讼法规定的受案范围。土地整理亦称土地整治，是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。高标准农田建设属于土地整理的一种类型，农民集体所有土地依法由集体经济组织或者村民委员会经营、管理，农村土地整理只是农村集体经济组织的自治事务。本案0.63亩承包地被双农村委会占用修建农田水利，涉案土地的性质和规划用途没有改变，仍然属于集体农用地，并非政府征用、征收，不存在原告主张的征地补偿问题。即使存在原告所述的征收、征用行为，原告对补偿标准存在异议，应当向批准征收的政府申请裁决，而非行政诉讼和行政复议的受案范围。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告提供以下证据证明其复议行为合法： 1、行政复议申请书、行政复议决定书批阅单、不予受理行政复议决定书、谈话笔录及送达回证，证明原告于2019年7月10日向被告申请行政复议，经审查，被告于2019年7月17日五个工作日内向其送达了不予受理决定书。 2、关于周金桂信访事项的答复意见书，证明原告就补偿问题已向淮阴区丁集镇政府进行信访，丁集镇政府经调查认为，高标准农田建设项目系双农村委会为方便群众农业生产组织实施的项目，项目实施期间村委会实际占用原告0.63亩土地，已经支付600元的青苗及树木补偿费，对于其他补偿方案原告与村委会并未达成一致意见。 3、收条、土地租赁协议，证明原告已经收到村委会给付的青苗补偿费600元，且村委会就土地整理期间占用原告0.63亩土地补偿问题一直与原告进行协商，整个过程中政府并未参与。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作以下认证：原告提供的证据真实性、合法性予以确认，但对无法实现原告的证明目的；对被告提供的证据真实性、合法性、关联性，本院予以确认。 本院根据上述各方确认的证据及当事人在庭审中的陈述，认定以下案件事实： 原告周金桂系淮安市淮阴区丁集镇双农村村民，其农村土地承包经营权证书载明原告取得了2.36亩土地承包经营权。2019年初，双农村村民委员会在实施土地整治过程中因修建农用水渠占用了原告承包地0.63亩，双农村委会向原告支付600元青苗及地上附着物补偿费，双农村委会与原告协商按照每年1000元/亩的标准进行补偿，但原告认为补偿标准过低而未达成一致意见。2019年4月14日，原告周金桂信访要求政府按照国家征地形式进行补偿，丁集镇人民政府于2019年6月5日作出“双农村委会按照高于当地租地补偿标准，每亩地每年1000元，对你户进行补偿”的信访处理意见。原告向淮阴区政府申请信访复查，淮阴区政府认为该复查事项不在受理范围，告知其不予受理。原告遂于2019年7月10日向被告提出行政复议，请求由淮阴区自然资源和规划局、丁集镇人民政府对占用原告的土地按照征收政策予以补偿。被告经审查认为，原告反映的涉案耕地系被双农村委会用于农田水利建设，并非政府的征收、征用行为，土地的性质仍为集体所有，土地的规划用途仍然为农用地，并非建设用地，故不存在原告主张的按照征收、征用标准进行补偿。原告申请的事项属于农村土地承包经营权纠纷，如申请人认为双农村委会侵犯其土地承包经营权，应当依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，通过协商、调解、向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起民事诉讼解决，不属于行政复议的受理范围，于2019年7月17日作出[2019]淮行复第8号不予受理决定，决定对原告的复议申请不予受理。原告周金桂不服，提起本案行政诉讼。 本案的争议焦点：原告周金桂申请行政复议的事项是否属于被告淮阴区政府行政复议的受案范围。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条第四项规定，发包方承担执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设的义务。本案中，双农村委会为满足群众农业生产灌溉需要，建设高标准农田，占用原告的部分承包地用于修建农田水利设施，应属于直接用于农业生产的农田水利用地。涉案土地系集体土地，原告对涉案土地享有承包经营权，并未被转为建设用地或者政府实施征收、征用的行为，故原告主张在集体土地上修建水渠即属于建设用地，应由政府按照土地征收标准承担补偿义务的诉讼理由无法律和事实依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条第一款规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。《中华人民共和国行政复议法》第八条第二款规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。故原告周金桂如因承包地被占用而未与双农村委会协商一致，或者不服丁集镇人民政府的信访处理意见，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。 综上，原告周金桂申请复议事项不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。淮阴区政府收到周金桂的行政复议申请后，在五个工作日内进行审查，作出不予受理决定并告知原告，程序合法，适用法律法规正确，原告要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告周金桂的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告周金桂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××66） 审 判 长  马玉宝 审 判 员  梁新星 人民陪审员  杨思平 二〇一九年十二月十三日 书 记 员  胡薇薇 附：相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。