四川省遂宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川09行终49号 上诉人（原审原告）何清万，男，生于1955年8月25日，汉族，住重庆市合川区。 被上诉人（原审被告）蓬溪县群利镇人民政府，住所地四川省蓬溪县群利镇繁荣街43号，统一社会信用代码11510821008501272N。 法定代表人王金，该政府镇长。 委托代理人吕海春，四川诚中成律师事务所律师。 委托代理人唐春光，四川诚中成律师事务所实习律师。 原审第三人何秀梅，女，生于1970年5月10日，汉族，住四川省蓬溪县。 上诉人何清万因诉被上诉人蓬溪县群利镇人民政府（以下简称群利镇政府）、原审第三人何秀梅行政处理一案，不服四川省射洪县人民法院（2019）川0922行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定，何清万及其妻张登碧、其父何志太、其子何波（又名何林）、其女何敏原是蓬溪县社村民，在1982年开始的第一轮土地承包中，何清万一家承包了蓬溪县社黄连树土等共计3.6亩的集体土地，承包土地人口为4.5人。1990年9月5日，何清万与蓬溪县社签订了《农业承包合同书》，取得了前述土地的承包经营权。1991年2月1日，何清万将其本人、其妻张登碧、其子何波、其女何敏（以下简称何清万一家四口）的户口迁移到原四川省合川县二郎镇草街68号，现重庆市合川区，其父何志太的户口仍留在蓬溪县社。1993年9月26日，何清万及其妻张登碧与蓬溪县中和乡十村九社村民胡大书签订《土地转包合同》，将涉案土地转包给胡大书经营，由胡大书负责缴纳国家、集体税收、提留，包括猪税、义务工等一切费用，国家、集体有返还补贴等款项由胡大书领取。1996年4月11日，何清万与何秀梅签订《卖房协议》，将位于蓬溪县社房屋（含室内设施）作价5000元卖与何秀梅，并就何秀梅及其配偶段后清、其子段成龙、段斌落户蓬溪县社事宜征求该社社员意见。1996年，何秀梅及其配偶段后清、其子段成龙、段斌的户口迁入蓬溪县社。1999年第二轮土地承包工作开始后，何清万一家没有向村社干部提出要继续承包土地，何秀梅表示愿意承包涉案土地，鉴于此，时任群利镇断垭口村3社社长张洪福于1999年9月将涉案土地登记在何秀梅一家名下。因为何秀梅一家是4口人，涉案土地实际是4.5人的土地。群利镇断垭口村3社决定，如果何清万的老人要土地，何秀梅无条件拿出0.5个人的土地给何清万的老人。何秀梅自1999年9月起在享受承包经营权利的同时也在履行合同义务（缴纳农税、双提款等），所有土地直补款项也一直由何秀梅领取。2016年11月，蓬溪县人民政府向第三人何秀梅颁发《农村土地承包经营权证书》（蓬溪县农地承包权证〔2016〕第082613号），承包期限自1999年9月1日至2019年8月31日，承包地二轮总面积3.62亩，承包地块包括何清万在农村第一轮土地承包时承包经营的地块。 2017年4月2日，何清万及家人回家祭坟，见到黄连树土被水泡住，便将黄连树土的沟泥起走，村民何志富不准拢沟，称该土地是其女何秀梅的承包地，双方因该块土地权属发生争执，进而引发包括黄连树土在内的3.6亩土地的使用权归属发生争议。随后何清万向四川省蓬溪县人民法院提出诉讼，要求判令确认蓬溪县群利镇断垭口村村民委员会在1999年期间，篡改何清万的土地承包合同违法；何秀梅利用关系将何清万承包的3.6亩耕地强占后弃耕、撂荒至今，判令返还原告何清万耕种。2018年7月27日，四川省蓬溪县人民法院作出（2018）川0921民初1589号民事裁定，认为何清万在第二轮土地延包时未取得3.6亩耕地的承包经营权，依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷》第一条第二款“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”的规定，何清万的诉讼请求不属于人民法院民事案件的受案范围，裁定对其起诉不予受理。何清万不服，向四川省遂宁市中级人民法院提起上诉，四川省遂宁市中级人民法院于2018年8月24日作出（2018）川09民终938号民事裁定，基于相同的理由，裁定驳回上诉，维持一审裁定。 2018年6月7日，何清万向群利镇政府递交《申请书》,请求群利镇政府、党委依法认定蓬溪县社工作人员和蓬溪县群利镇断垭口村民委员会在1999年期间，篡改何清万的土地承包合同违法，并请求监督蓬溪县社纠正错误，及时返还何清万3.6亩承包地。2018年9月4日，群利镇政府作出《案件处理意见书》，该意见书处理意见如下：本案经群利镇政府多次组织调解，双方当事人均未达成协议，并且张登碧、何清万已将此事起诉至法院，遂作出终止调解此次纠纷的意见。原告何清万认为被告群利镇政府并未对争议土地作出实质处理，遂于2018年10月26日向本院提起行政诉讼，请求判令群利镇政府撤销前述处理意见书，并重新对原告的土地经营合同被被告单方面更改的行为作出解决处理。四川省射洪县人民法院于2018年12月11日作出（2018）川0922行初61号行政判决书，认为上述《案件处理意见书》未对涉案土地的权属争议进行实质性处理，判决：“一、撤销蓬溪县群利镇人民政府于2018年9月4日作出的《案件处理意见书》；二、责令蓬溪县群利镇人民政府对原告涉案土地的权属争议重新作出处理。”群利镇政府不服提出上诉，四川省遂宁市中级人民法院于2019年3月18日作出（2019）川09行终5号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原判。 2019年4月18日，群利镇政府再次组织何清万与何秀梅进行调解，由于原告何清万与第三人何秀梅均坚持认为涉案土地归自己享有，不愿让步，该次调解仍未果。2019年4月22日，群利镇政府的工作人员先后向时任蓬溪县社社长张洪福、蓬溪县群利镇断垭口村村民委员会主任何洪明、文书（兼任会计）莫正高询问了解相关情况，并查阅了相关档案。2019年4月25日，群利镇政府作出《关于何清万与何秀梅土地权属争议处理决定书》，认为：“取得农村集体土地中的农业生产用地的使用权，必须以承包方式取得该农业生产用地的土地承包经营权，没有取得土地承包经营权便不能享有该农业生产用地的使用权。当事人何清万虽然在1982年开始的第一轮土地承包中与群利镇断垭口村3社签订了《农业承包合同书》，以家庭承包方式取得了该争议土地的承包经营权（包括使用权），但该项权利并不必然延伸至第二轮土地承包。由于何清万一家4人的户口在1999年8月开始的第二轮农村土地承包时，已全部迁出群利镇断垭口村3社，且何清万一家没有任何人提出要求继续承包该争议土地及延长土地承包期的情况下，根据中共蓬溪县委文件（蓬委发〔1999〕20号）第四部分妥善处理延长土地承包期工作中的具体问题中第1项之规定，群利镇断垭口村3社社长张洪福在请示挂社村干部和在家社员同意的情况下，将何清万在第一轮土地承包中的3.6亩承包地调出重新发包给何秀梅承包，符合当时政策规定，何清万对原承包的3.6亩土地享有的承包经营权随着1999年9月的第二轮土地延包登记工作的结束而自然丧失，何清万没有实际取得该争议土地的第二轮承包经营权，故何清万的请求事项缺乏事实依据，依法不能成立，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条条第一款、《土地权属争议调查处理办法》第五条之规定，我镇作出如下处理决定：驳回当事人何清万的请求。何清万未实际取得该争议土地的第二轮承包经营权，不再享有该争议3.6亩土地的使用权益。” 一审另查明，中共蓬溪县委、蓬溪县人民政府于1999年7月28日作出《关于认真做好延长土地承包期工作的通知》（蓬委发（1999）20号）。该通知载明：“这次延包工作中人口变动的截止时间，全县统一确定为1999年7月31日24时。凡在此之前，按国家户口管理政策规定登记在所辖区的农业人口，均享有本农业合作社的土地承包权，……全迁户和死绝户的承包地、自留地、自留山一律由合作社收回，死亡和迁出户口均应调出承包地。” 何清万对群利镇政府于2019年4月25日所作的《关于何清万与何秀梅土地权属争议处理决定书》不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告2019年4月25日作出的《蓬溪县群利镇人民政府关于何清万与何秀梅土地权属争议处理决定书》；2.判令被告恢复原告承包的位于蓬溪县亩耕地的《农业承包合同书》的承包经营权；3.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》（中华人民共和国国土资源部令第17号）第五条第二款规定：“前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”根据上述法律、法规规定，本案被告群利镇政府作为乡级人民政府，根据原告何清万的申请，具有处理土地权属争议的法定职责。根据原、被告以及第三人的诉辩称意见，本案的焦点为：一、何清万一家四口在第二轮农村土地承包时是否享有继续承包蓬溪县社土地的权利；二、群利镇政府于2019年4月25日所作的《关于何清万与何秀梅土地权属争议处理决定书》是否合法，是否应予撤销。 关于焦点一。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条、第二十二条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。本案中，在1982年开始的第一轮农村土地承包时，原告何清万依法取得了涉案土地的承包经营权，但至1999年开始的第二轮农村土地承包时，何清万对涉案土地的承包经营期限已经届满，其对涉案土地的承包经营权并不必然延伸至第二轮土地承包。按照《关于认真做好延长土地承包期工作的通知》（蓬委发〔1999〕20号）精神，享有蓬溪县社第二轮土地承包经营权的时间是截止1999年7月31日24时之前，按国家户口管理政策规定登记在蓬溪县社的农业人口，且迁出户口应调出承包地。何清万一家四口人的户口在1991年就已经迁往重庆市合川区二郎镇，不再是蓬溪县社的社员，在第二轮农村土地承包中自然不能享有继续承包该社土地的权利，其原承包的土地理应收回。何清万主张其一家四口属于迁入小城镇落户，按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条的规定，其土地承包权应该保留或允许其依法流转。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。……”根据上述规定，土地承包权能保留或依法流转的前提是承包户在承包期内迁入小城镇落户。本案中，何清万一家四口在第一轮农村土地承包期间就已经迁户到重庆市合川区，蓬溪县社在第一轮农村土地承包期内确实未收回其承包地。1999年第一轮土地承包期限届满，蓬溪县社按照蓬委发（1999）20号文件精神，收回了何清万一家四口的土地。何清万一家四口在第二轮土地承包时根本就未取得对涉案土地的承包经营权，所以就谈不上保留或依法流转涉案土地的情况。故何清万迁户的时间不是在第二轮土地承包期限内，其不适用《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条的规定，对其主张，一审法院不予支持。 另外，何清万认为1991年只迁走了其一家四口的户口，其父母的户口依然留在蓬溪县社，其父母应享有土地承包经营权。因在第一轮农村土地承包中，何清万一家所承包的土地是4.5个人的土地，关于这4.5人具体是指哪些人，原告与被告存在争议。原告认为涉案土地的承包人是何清万、其妻张登碧、其子何林、其父何志太，0.5人是其母的土地，被告认为是何清万、其妻张登碧、其子何林、其女何敏，0.5个人是其老人的土地，但具体是哪个老人不清楚。由于双方提交的证据均无法证明该4.5人的具体归属，该问题无法查清。但是何清万一家四口落户合川后，其一家与其父何志太已分户，其母亲一直都与其不在同一户口本上，故不管其父亲还是母亲的土地承包经营权均应由其自身来主张，何清万在未得到其父母的授权情况下，不享有主张承包土地的权利。同时涉案土地的发包方蓬溪县社，被告群利镇政府不享有涉案土地的发包权，故一审法院对原告请求判令被告恢复原告承包的位于蓬溪县亩耕地的《农业承包合同书》的承包经营权的诉讼请求不予支持。 关于焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条的规定，乡级人民政府受理土地权属争议案件后可以在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解未达成协议的，应当及时作出处理决定。群利镇政府在2018年6月7日收到何清万要求处理涉案土地承包经营权纠纷的申请后，多次组织纠纷相关方进行了调解，但未能达成一致意见。被告群利镇政府在收到四川省遂宁市中级人民法院的裁定书后，于2019年4月18日再次组织何清万、张登碧与何秀梅进行了调解，由于原告与第三人均坚持认为涉案土地归自己享有，不愿让步，调解未果。群利镇政府的工作人员向时任村社干部询问了解相关情况，并查询了相关档案，于2019年4月25日作出《关于何清万与何秀梅土地权属争议处理决定书》，并送达原告及第三人。上述处理决定书认定的基本事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。故一审法院对原告何清万请求撤销被告2019年4月25日作出的《蓬溪县群利镇人民政府关于何清万与何秀梅土地权属争议处理决定书》的诉讼请求不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：“驳回原告何清万的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告何清万负担。” 上诉人何清万上诉称，请求：1.撤销一审判决；2.改判何清万享有位于蓬溪县亩耕地的《农业承包合同书》的承包经营权。事实与理由：1.一审认定事实错误。一是根据《关于农村集体经济组织成员资格确认问题》第三条之规定，上诉人一家四口迁往重庆市合川区二郎镇，并未取得非农业户口，且并未纳入国家公务员系列或城市居民社会保障体系，并不丧失村民资格，故一审法院认定何清万一家四口人在1991年将户口迁往重庆市合川区二郎镇后，不再是群利镇断垭口村3社的社员，属于认定事实错误。二是农村土地承包是以户为单位而不是以人为单位进行承包。1982年第一轮农村土地承包，上诉人一户由4.5人承包土地，根据《农村土地承包法》第二十六条第二款“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”和《关于认真做好延长土地承包期工作的通知》（蓬委发〔1999〕20号）“……全迁户和死绝户的承包地、自留地、自留山一律由合作社收回，死亡和迁出户口均应调出承包地”之规定，可见法律及文件均表明收回土地是针对全迁户，上诉人何清万一家仅部分家庭成员迁入小城镇，故土地不应被收回。2.群利镇政府所作《关于何清万与何秀梅土地权属争议处理决定书》错误。第一轮土地承包到期后，被上诉人没有证据证明上诉人明确表明放弃第二轮土地承包的事实，且发包人收回涉案土地未经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，因此发包人收回涉案土地于法无据，应认定为无效，一审判决适用法律错误。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是，群利镇政府作出《关于何清万与何秀梅土地权属争议处理决定书》的行为是否具有合法性。 《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”据此，农村集体经济组织成员取得农村集体土地承包经营权的前提是，承包方与发包方签订承包合同；人民政府向承包方颁发土地承包经营权证书的前提是，承包方与发包方签订承包合同。第一轮土地承包期为十五年，至第二轮土地承包时，第一轮土地承包期限已经届满。在第二轮土地承包过程中，农村集体经济组织成员要取得土地承包经营权，需要与作为发包方的集体经济组织签订新的承包合同。 本案中，何清万家庭取得了第一轮土地承包经营权，但在第一轮土地承包期限届满后的第二轮土地承包过程中，何清万家庭并未向农村集体经济组织提出继续承包申请，并未与农村集体经济组织签订土地承包合同，其事实上未取得第二轮土地承包经营权。另，因涉案土地已经蓬溪县群里镇断垭口村三社与原审第三人何秀梅签订承包合同，并由蓬溪县人民政府颁发《农村土地承包经营权证书》（蓬溪县农地承包权证〔2016〕第082613号），对何秀梅所享有的承包经营权予以确认，也就是涉案土地已由何秀梅取得第二轮土地承包经营权。故何清万家庭在第二轮土地承包过程中已丧失对涉案土地继续主张承包经营的权利，该项权利的丧失与其自身未提出承包经营的申请相关，而非何清万所称蓬溪县群利镇农业服务中心及蓬溪县群利镇断垭口村村民委员会随意篡改原告的农业承包合同书所致。何清万在一审中称，群利镇政府在第二轮土地承包过程中未通知其一家协商，单方面将涉案土地登记给何秀梅。何清万上诉称，群利镇政府无证据证明其明确表示放弃第二轮土地承包经营权的事实。对此，本院认为，如上所述，要取得第二轮土地承包经营权，需要与农村集体经济组织重新签订土地承包合同。在第一轮土地承包期限届满之前，中共中央办公厅、国务院办公厅即于1997年发出了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，对延长土地承包期工作进行了安排部署。此后，全国各地方党委、政府开始实施该项工作，进行了广泛的宣传动员。中共蓬溪县委、蓬溪县人民政府通过发出《关于认真做好延长土地承包期工作的通知》（蓬委发〔1999〕20号），启动了该项工作。应该说，广大农村甚至全社会人民群众对该项工作的开展是周知的。退一步说，即使何清万家庭因离开原籍迁往重庆市原合川县生活而对蓬溪县当地开展该项工作的情况不知晓，何清万亦可通过其尚在原籍生活的父亲了解情况。因此，即使何清万所称村、社集体经济组织未通知其家庭申请土地承包的事实成立，亦不影响何清万家庭行使土地承包经营权的申请权利。再者，因何清万家庭事实上未提出土地承包经营的申请，其家庭四名成员因户口迁出原农村集体经济组织到小城镇落户生活，而是否再享有原农村集体经济组织成员资格，则无需在本案中进行审查。 综上，何清万家庭四人因在第二轮土地承包过程中未提出承包经营申请而事实上丧失了第二轮土地承包经营的权利，群利镇政府作出处理决定驳回何清万针对涉案土地的承包经营权的请求，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。一审判决驳回何清万的诉讼请求，亦认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人何清万负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭生斌 审 判 员 刘晓玲 审 判 员 蒋熠炜 二〇一九年十二月三日 法官助理 刘 奕 书 记 员 姚 林