内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）内0603行初181号 原告温某，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区包头市。 委托代理人宋某，内蒙古昂石律师事务所律师。 委托代理人付某，内蒙古昂石律师事务所律师。 被告达拉特旗农牧局，统一社会信用代码11152722743850348K，所在地内蒙古鄂尔多斯市达拉特旗锡尼街与泰兴路路口农牧大厦。 负责人郭某。 委托代理人徐某。 委托代理人冯某，内蒙古乐水律师事务所律师。 原告温某诉被告达拉特旗农牧局土地行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告温某诉称，1、请求确认被告强制拆除原告324.64平方米房屋的具体行政行为违法；2、案件受理费由被告承担。事实和理由：2019年2月18日被告向原告下达了《关于限期拆除“大棚房”的公告》，认为原告所建房屋属于《农业农村部自然资源部印发的通知》中所规定的“改变大棚房看护房的性质用途，用于住宅开发的”情形，故要求原告限期拆除。并于2019年2月22日对原告的房屋进行了强制拆除。原告认为被告强制拆除原告房屋的行为违法，理由如下：一、2003年，经达拉特旗解放滩镇人民政府批准，达旗解放滩镇林场（以下简称解放滩林场）与迪源经贸有限责任公司（以下简称迪源公司）签订了一份《承包荒地合同》，约定解放滩林场将位于羊圈圪卜的6400亩土地承包给迪源公司经营，该土地性质为荒地。承包期限五十年，从2003年10月1日起至2053年10月1日止。后原告于2009年与迪源公司签订了《土地转承包协议》，约定迪源公司将其承包的6400亩荒地中的30亩转承包给原告，承包费每亩3000元，转包期从2009年6月20日至2053年10月1日。该转包协议中还明确约定迪源公司应保证原告享有“迪源公司生态农业观光旅游度假项目申请书”中涉及的土地使用用途，即生态农业观光旅游度假，包括种养殖、建设别墅、农家小院、附带塑料大棚等。故原告土地是合法承包的，且承包的土地性质为荒地。二、原告所建房屋并不属于本次大棚房清理的范围。首先，被告拆除原告房屋的主要依据是《农业农村部自然资源部印发的通知》的规定，而此次针对“大棚房”清理整治范围是：占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治。重点清理整治工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为。主要包括以下三类问题：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。（三）建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。可以看出，前两类行为都是针对占用耕地进行建设的行为，而原告从迪源公司所承包的土地性质，一直都是荒地，并不属于本次大棚房清理的范围。其次，被告认为原告所建房屋属于“改变大棚房看护房的性质用途，用于住宅开发的”情形，而大棚房清理通知中清理范围第三类明确写明是“改变性质用途，进行住宅类经营性开发”。原告所建房屋并没有进行经营开发。故也不应属于本次大棚房清理的范围。综上所述，原告认为被告的具体行政行为适用法律错误，对原告房屋的拆除行为应予以撤销，给原告造成的损失应当予以赔偿。 被告达拉特旗农牧局辩称，一、达拉特旗农牧局不应当成为本案被告，原告将达拉特旗农牧局列为本案被告，主体错误。根据达拉特旗人民政府达政发[2018]48号文件、达拉特旗“大棚房”问题清理整治集中行动工作领导小组办公室达农牧字[2019]18号文件、达拉特旗“大棚房”问题清理整治集中行动工作领导小组办公室达农牧字[2019]20号文件可知，拆除“大棚房”专项行动系达拉特旗人民政府根据上级政府及部门的总体部署和安排开展的专项行动，并就“大棚房”问题专门成立‘达拉特旗“大棚房”问题清理整治集中行动工作领导小组’（以下简称工作领导小组），该工作领导小组办公室设在达拉特旗农牧局，工作组成员有自然资源局、公安局、各苏木镇人民政府、城市管理行政执法局、司法局、环保局等行政单位，工作领导小组下设4个专项小组，其中包括强制整改执行组，该组成员为各苏木镇、法制办、农牧业局、信访、卫计、环保、司法、综合执法等部门。事实上，本案所涉及强制执行行为确系为工作领导小组成员单位共同参与进行的行政强制执行行为，被告只是工作领导小组成员之一。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”结合本案，工作领导小组系达拉特旗人民政府针对“大棚房”问题临时成立，在集中整治过程中由工作领导小组具体实施相关行为，涉及本案的强制拆除行为系工作领导小组全体成员联合实施，因工作领导小组系临时成立，不具备独立承担法律责任能力，没有相关备案，应由组建该工作领导小组的行政机关作为被告，达拉特旗农牧局不应当成为本案被告，即本案被告主体不适格，若以设立工作领导小组的行政机关为被告，则本案应当由鄂尔多斯市中级人民法院一审受理并管辖。二、被诉强制拆除行为认定事实清楚、依据充分，程序合法。农业农村部、自然资源部于2018年9月14日下发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（农农发[2018]3号）文件第二条明确规定要按照严守红线、突出重点、分类处置、集中打击的要求，对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治。同时该文件明确清理整治范围明确分为三类：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等；（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅；（三）建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。根据国土资源部、农业部下发的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）文件第一条第（二）项对附属设施用地进行了明确规定，即附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：管理和生活用房用地；仓库用地；硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。根据国土资源部、农业部下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）文件第一条第（二）项合理确定附属设施用地的范围并进行了界定。农业农村部、自然资源部下发的《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》第二条对清理整治范围进行规定，第三条对整治整改标准进行规定，第四条第（二）项对“耕地”进行认定，即耕地以第二次全国土地调查及其后历年土地变更调查数据库中耕地种类为准。内蒙古自治区根据国家政策，对大棚房问题进行集中整治，并制定相关文件，在内蒙古自治区农牧业厅、内蒙古自治区国土资源厅于2018年8月29日下发的《关于在全区开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知》（内农牧种植字[2018]82号）文件第二条第（二）项、于2018年9月18日下发的《关于全区开展“大棚房”问题专项清理整治行动的补充通知》（内农牧种植字[2018]340号）文件第二条第（二）项、内蒙古自治区农牧厅、内蒙古自治区自然资源厅于2018年11月17日下发的《关于深入开展“大棚房”问题清理整治工作的通知》（内农牧种植发[2018]403号）文件第一条对“大棚房”进行清理整治进行规定；鄂尔多斯市根据国家和内蒙古自治区的政策，对大棚房进行集中整治，鄂尔多斯市农牧业局、鄂尔多斯市国土资源局于2018年9月3日下发的《关于印发鄂尔多斯市设施农业项目用地清理整治专项行动工作方案的通知》（鄂农牧函[2018]290号）第二条第（二）项进行规定。依据上述文件，达拉特旗人民政府于2018年9月9日下发《达拉特旗设施农业项目用地清理整治专项行动工作方案》（达政发[2018]48号），该文件对相关问题进行了部署，并就清理整顿成立工作领导小组，2019年1月23日工作领导小组下发《达拉特旗“大棚房”问题清理整治集中行动工作领导小组办公室关于印发达拉特旗“大棚房”问题清理整治专项行动方案的通知》（达农字[2019]18号）进一步细化了组织分工，后续根据相关调查材料依法开展了强制拆除行为。另外，2017年原达拉特旗国土资源局对温某非法占地开始立案查处，并依法于2017年1月26日对本案原告按照法定程序作出了《行政处罚决定书》（达国土资罚字[2017]04号），责令其停止违法用地，并自行拆除本案所涉及违法用地所形成的建筑物及附属设施，并恢复土地原状。本案原告既没有提起任何法律程序，也未履行上述行政处罚决定。2018年9月从中央到地方《开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化》专项行动，后达拉特旗展旦召苏木于2018年12月21日向工作领导小组进行上报，达拉特旗人民政府同时组织相关部门调查温某违法用地一案，列入本次调查的重点对象，同时鄂尔多斯市“大棚房”问题清理整治领导小组及达拉特旗“大棚房”问题清理整治领导小组现场核实并会议研究，认定温某建设项目为“大棚房”问题中的第三类问题，即农业大棚看护房超过规定标准（即单层，30平方米的标准），在此前原达拉特旗国土资源局行政处罚基础上，工作领导小组办公室于2019年1月23日，发布通告要求温某自通告发布之日起至2019年2月3日前自行整改，2019年1月24日达拉特旗展旦召苏木汇报于小组办公室，关于温某占用耕地建设大棚房的相关情况。2019年2月经检查本案原告违规用地所建设大棚房违法行为继续存在，工作领导小组于2019年2月18日发布限期拆除“大棚房”公告，本案原告仍不履行行政处罚法律文书，故2019年2月23日工作领导小组在达拉特旗人民政府组织下对温某的违规设施进行了拆除。上述拆除程序符合《行政强制法》第四十四条之规定。三、被告未经审批在耕地上建房，违反法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”以及第七十六条：“经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”之规定，结合本案，原告所占用的土地系耕地，但其在未依法履行审批手续的情况下，擅自在耕地上建房，违反上述法律规定，行政部门据此作出行政处罚及行政强制行为具有法律依据。综上所述，原告将达拉特旗农牧局列为本案被告，主体错误，且原告行为违反法律规定，行政部门依据《土地管理法》及国家政策文件具有实施行政强制执行行为的职权，请人民法院依法裁决，驳回原告诉讼请求。 经审理查明，2018年8月29日，内蒙古自治区国土资源厅联合下发内农牧种植﹝2018﹞82号《关于在全区开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知》。2018年9月9日，达拉特旗人民政府作出达政发﹝2018﹞48号《关于印发＜达拉特旗设施农业项目用地清理整治专项行动工作方案＞通知》，成立达拉特旗设施农业项目用地清理整治专项行动领导小组，由达拉特旗政府旗长担任组长，成员包括达拉特旗下辖各镇镇长、展旦召苏木苏木长、政府办、国土资源局、农牧业局、财政局、发展改革局负责人等，领导小组办公室下设在农牧业局。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部联合下发农农发﹝2018﹞3号《农业农村部自然资源部印发＜关于开展大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案＞的通知》。2018年9月18日，内蒙古自治区区国土资源厅联合下发内农牧种植﹝2018﹞340号《关于在全区开展“大棚房”问题专项清理整治行动的补充通知》。2018年11月17日，内蒙古自治区自然资源厅联合发文内农牧种植﹝2018﹞403号《关于深入开展“大棚房”问题清理整治工作的通知》。2019年1月11日，内蒙古自治区自然资源厅联合下发内农牧种植﹝2019﹞7号《关于深入清查彻底整治“大棚房”问题的紧急通知》。 2019年1月23日，达拉特旗“大棚房”问题清理整治集中行动工作领导小组办公室印发达农牧字﹝2019﹞18号《达拉特旗“大棚房”问题清理整治集中行动工作领导小组办公室关于印发达拉特旗“大棚房”问题清理整治专项行动方案的通知》，成立达拉特旗“大棚房”问题清理整治集中行动工作领导小组，由达拉特旗政府旗长担任组长，成员包括达拉特旗下辖各镇镇长、展旦召苏木苏木长、政府办、宣传部、国土资源局、农牧业局、城市管理行政执法局、司法局、卫生与计划生育局、环保局、公安局、法院、检察院等，领导小组办公室下设在农牧业局。2019年2月11日达拉特旗“大棚房”问题清理整治集中行动工作领导小组办公室印发达农牧发﹝2019﹞20号《达拉特旗“大棚房”问题清理整治集中行动工作领导小组关于调整“大棚房”问题清理整治时限要求等有关事宜的紧急通知》。 2019年1月23日，达拉特旗“大棚房”问题清理整治集中行动工作领导小组办公室发布《通告》，主要内容：展旦召苏木井泉村温刚、温某、温胜利、郑建军、王孝伟建设的违章建筑在本次整改范围内，通告：一、自本公告发布之日起至2019年2月3日前“大棚房”问题所涉及的单位和个人要自行整改违法违规“大棚房”，逾期未整改的，旗人民政府将统一组织强制整改。二、该区域内的单位和个人都要服从大局，严格遵守法律，积极配合整改违法建筑，对阻挠、妨碍整改工作的，将按照有关法律法规严肃查处，构成犯罪的，依法追究刑事责任。2019年2月18日，达拉特旗“大棚房”问题清理整治集中行动工作领导小组办公室发布《关于限期拆除“大棚房”的公告》，限期在2019年2月20日前自行拆除，违建到期不拆除的予以强制拆除，2019年2月23日，案涉房屋被强制拆除。 本院认为，原告起诉是否符合法定起诉条件，属于人民法院依法审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。本案中，达拉特旗“大棚房”问题清理整治集中行动工作领导小组系作出涉案强制拆除行为的主体，因其不具有独立承担法律责任的能力，应以组建该机构的行政机关即达拉特旗人民政府为被告。原告温某将达拉特旗农牧业局列为本案被告，系错列被告，经本院释明后，原告温某明确表示不同意变更。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十六条第一款、第六十九第一款第（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告温某的起诉。 案件受理费50元，退还原告温某。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。 审 判 长  王伟强 审 判 员  胡文静 人民陪审员  许海洋 二〇一九年十二月六日 书 记 员  严欣如 本案引用的法律条文 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第二十六条第一款原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （三）错列被告且拒绝变更的；