湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂10行初145号原告黄勇，男，1959年7月14日出生，汉族，住监利县。原告朱继成，男，1958年3月3日出生，汉族，住监利县。共同委托诉讼代理人胡卫平，北京盈科（武汉）律师事务所律师。被告监利县人民政府，住所地：监利县容城镇荆台大道1号。法定代表人韩旭，该县县长。出庭负责人杨纯华，该县政府党组成员。委托诉讼代理人刘勇，湖北荆利维律师事务所律师。原告黄勇、朱继成诉被告监利县人民政府（以下简称监利县政府）行政行为违法一案，于2018年6月15日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院于同年11月23日作出（2018）鄂10行初85号行政裁定，驳回两原告的起诉。两原告不服，提出上诉。湖北省高级人民法院于2019年9月12日作出（2019）鄂行终137号行政裁定，撤销本院（2018）鄂10行初85号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年10月14日重新立案后，于同年11月20日依法公开开庭审理了本案。原告黄勇及两原告的委托诉讼代理人胡卫平、被告监利县政府的负责人杨纯华及委托诉讼代理人刘勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年5月2日，案外人唐城与案外人潘亚军签订《房地产转让合同》，将其与两原告合建、两原告依约共同享有50%产权的案涉房产转让给了潘亚军，由此引发唐城的其他债权人不断上访。为此，监利县政府成立临时维稳专班，居中处置了其中部分债权债务。两原告认为维稳办的行为侵犯了其合法权益，造成了其损失，诉至本院。两原告起诉称：被告下设临时维稳专班在处理一起维稳纠纷过程中，将债务人唐某的一处房产抵债卖给了潘某。因该房产系唐某与原告合建，原告对该房产占50%的份额，维稳办周学明于2016年9月组织原告和债务人唐某、债权人潘某进行协商，后因价格等原因协商未果。2017年前后，周学明为尽快处理该事件，故意隐瞒原告对该房屋拥有50%份额的事实，向监利县政府报请批准办理该房屋的权属转移登记。县政府领导在不知情的情况下，签署了相关文件，指示县政府下设的棚改办公室签发了监棚改发（2016）2号、棚改办文（2017）2号文件。监利县国土资源局根据该文件，将债务人唐某与原告各拥有50%产权的房屋，直接办证到了债权人潘某名下。周学明的该职务行为违反法律规定，侵犯了其合法权益。故提起诉讼，请求：1、依法确认被告监利县政府（下设临时维稳专班）滥用权力、擅自处理原告财产权利的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。两原告向本院提交了如下证据（均为复印件）：证据一、房屋重建合同、合资建房协议、施工承包合同各一份。拟证明：原告与唐城系合伙建房，对案涉房屋各拥有50%份额的经过与事实。证据二、监利县棚改办文件、棚改发文件及县政府办公室文件各一份。拟证明：被告违法处理原告合法财产的经过与基本事实。证据三、1、收条与银行转账记录。拟证明被告仅支付原告部分房款300万元的事实以及被告在错误处理原告合法财产后，未能完全赔偿原告在该事件中的经济损失。2、情况说明一份。拟证明被告欠原告房屋差价190万的事实。被告监利县政府答辩称：一、唐城与潘亚军签订房地产转让合同的行为属民事行为，答辩人所属维稳办仅居中调解，没有实施任何行政干预行为。唐城与潘亚军签订房地产转让合同是两人之间发生的买卖合同民事纠纷，两人最初签订的转让总价为人民币780万元，偿还债务存在巨大缺口，经答辩人所属维稳办会同监利县人民法院、监利县公安局、监利县经信局等单位多次给受让人潘亚军做工作，潘亚军最终同意在原有基础上增加200万元，并重新由监利县宏伟汽车修配公司破产清算组（以下简称宏伟汽修破产清算组）与潘亚军签订合同。显然，答辩人所属维稳办不但没有如两原告所指责的滥用职权，相反始终切实维护转让方的利益，以求获得更多的资金来化解矛盾。在协调处理上述社会矛盾的过程中，答辩人所属维稳办仅进行居中调解，没有实施任何行政干预行为。至于两原告主张其与唐城各占开发建设资金的50%，属于民事行为，若两原告因唐城的处置行为遭受财产损失，完全可以通过民事诉讼依法处理，该纠纷不涉及行政行为，两原告不应将责任和矛盾转移给答辩人。二、答辩人所属维稳办没有在办理土地过户中实施任何行为，土地使用权最终登记在多人名下，并非原告主张的将房产登记至潘亚军一人名下。宏伟汽修公司该栋拆除重建的四层房屋的一楼门面分别属余娟、王翠红、李佑恒、文立、孙崇荣、刘平和周红兵等七人所有，土地使用权归宏伟汽修破产清算组，房屋重建后需将门面还给上述七人。在潘亚军以980万元受让一楼两间门面及二楼以上的房屋之后，宏伟汽修破产清算组为上述八人向监利县国土资源局申请办理土地使用权证。土地登记系依申请而为的行政行为，答辩人所属维稳办在土地使用权证的变更登记过程中没有进行任何干涉，没有在任何申请文件上签章，两原告指责维稳办周明学同志故意隐瞒事实并向监利县政府报告房屋转移登记的情况缺乏依据，该宗土地的使用权最终登记在八人名下，原告主张全部登记给潘亚军明显与事实不符。综上，答辩人请求人民法院依法驳回两原告的全部诉讼请求。在举证期限内，被告监利县政府向本院提交了如下证据（均为复印件）：证据一、宏伟汽修破产清算组与唐城签订的《县宏伟汽修江城楼危房重建合同》、唐城与潘亚军签订的《房地产转让合同》及《关于县宏伟汽修江城楼处理意见的请示》、宏伟汽修破产清算组与潘亚军签订的《县宏伟汽修江城楼危房重建合同》、两原告书写的《情况说明》。拟证明：1、唐城承担拆除重建的江城楼以及转让房地产的行为属于民事法律行为，被告所属维稳办没有实施任何政府干预行为。2、两原告认可唐城以980万元的价格转让房地产，并领取了潘亚军化解债务之后实际支付的400万元现金中的300万元。证据二、土地登记资料。拟证明：土地登记系因宏伟汽修破产清算组与潘亚军、余娟、王翠红、李佑恒、文立、孙崇荣、刘平和周红兵等八人的申请而作，被告所属维稳办在土地登记中没有实施行为，没有在相关资料上盖章。证据三、银行转账资料。拟证明：被告所属维稳办将临时保管的400万元中的300万元转账支付给两原告，100万元转账给监利县人民法院。经庭审质证，被告对原告所举证据发表如下质证意见：对证据一的关联性有异议，原告与案外人签订民事合同的行为与被告无关；对真实性、合法性不予评价。证据二是办证过程中的文件，对真实性无异议，关联性有异议，不能证明被告实施了处分原告财产的行为，达不到证明目的。对证据三的三性无异议，证明目的有异议。转账是基于原告自己写的情况说明，原告知道维稳办做工作的情况，其自己书写的要求转账300万。维稳办没有实施任何强迫行为，是原告自愿接受300万。维稳办居中调解，借了信访局的账户，在原告写了情况说明后将款项转账到原告账户。欠款190万元不能成立。经庭审质证，原告对被告所举证据发表如下质证意见：三组证据不能充分说明被告的行为不是违法行为，不足以证明被告的行为是居中调解的行为，相反证据三说明了被告违法处理了当事人实体权利，被告没有法律依据来处理这个钱，明显是违法的行为。对证据一中破产清算组与唐城签订的《县宏伟汽修江城楼危房重建合同》三性无异议，对《房地产转让合同》和宏伟汽修破产清算组与潘亚军签订的《县宏伟汽修江城楼危房重建合同》三性均不认可。对两原告书写的《情况说明》三性无异议。对证据二中申请审批表真实性无异议，对其内容有异议，潘亚军不是土地使用者。对《国有建设用地使用权转让合同》真实性无异议，对潘亚军作为受让人的内容不认可，潘亚军不是合法受让人。对破产清算组与唐城签订的《县宏伟汽修江城楼危房重建合同》三性无异议，但内容有欠缺。对唐城与潘亚军签订的房地产转让合同的三性不认可。对国土局的相关文件及资料的真实性无异议，证明目的有异议，该证据明确显示有县政府领导的签批。对还迁书的三性无异议。对余娟等8人的申请书不认可，内容有矛盾之处。对棚改发2016年2号文件的真实性无异议，对其内容和证明目的有异议，潘亚军不是合法产权人。对办证申请的真实性有异议，内容和证明目的有异议，潘亚军不是合法申请人。对出让审批申请书真实性无异议，对内容中潘亚军签字部分不认可，潘亚军不是合法申请人。对经信局的文件三性无异议，证明目的不认可。对经济局22号文件真实性、合法性无异议，关联性有异议，与证明目的不符。对处理意见请示的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，不认可证明目的。对2013年2号文件开工通知书三性无异议。对2012年的会议记录的真实性、合法性无异议，与证明目的无关联性。对2013年3号文的真实性、合法性无异议，与证明目的无关联性。对委托申请书的三性有异议。对《证明》的真实性、合法性认可，与证明目的无关联性。对余娟等人身份证复印件的真实性、合法性认可，关联性不予认可。对2004年15号文件的真实性、合法性无异议，与证明目的无关联性。对监利建设局的55号文件的真实性、合法性无异议，与本案没有关联性。对民事裁定书的真实性、合法性无异议，与证明目的无关联性。对鉴定报告的真实性、合法性无异议，证明目的和关联性不予认可。对转账资料的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，这份证据说明了被告的行为违法，被告无权处分这笔资金。综合双方质证意见，本院对原告所举证据认证如下：对证据一，唐城与宏伟汽修破产清算组签订的关于《江城楼危房重建合同》与被告提交的该合同内容一致，对其真实性、关联性予以认可；因该合同不是本案诉讼标的，对其合法性不予评判。对唐城与两原告签订的《合资建房协议书》，鉴于两原告参与了被告下属维稳专班组织的对案涉房屋转让款分配问题的协调，并实际领取了其中300万元款项的事实，对该协议书的真实性、关联性予以认可；因该协议不是本案诉讼标的，对其合法性不予评判。对朱继成与贾玉平签订的《施工承包合同》，因无其他证据佐证，本院不予以认可。对朱明湘所出《证明》，因有《合资建房协议书》印证，本院予以认可。证据二均系监利县相关职能部门制作的公文，对其真实性、关联性予以认可，是否合法本院结合其他证据综合评判。对证据三，收条、银行转账记录及《情况说明》能证明两原告从监利县信访局领取了300万元房屋转让款的事实，对其真实性、关联性予以认可；但不能证实被告欠付两原告房屋差价款190万元的事实，对该证明目的不予认可。本院对被告所举证据认证如下：对证据一中唐城与宏伟汽修破产清算组签订的《江城楼危房重建合同》以及两原告出具的《情况说明》，原告无异议，本院予以认可。对唐城与潘亚军签订的《房地产转让合同》，因两原告实际参与了案涉房屋转让款分配问题的协调并领取了其中300万元转让款，对其真实性、关联性予以认可；因该合同不是本案诉讼标的，对其合法性不予评判。《关于县宏伟汽修江城楼处理意见的请示》是宏伟汽修破产清算组向监利县政府出具的书面报告材料，其内容与原告所诉内容基本一致，对其真实性、关联性予以认可。关于宏伟汽修破产清算组与潘亚军签订的《县宏伟汽修江城楼危房重建合同》，因不是本案诉讼标的，对其三性本院不予以评判。《情况说明》与两原告提交的该证据相同，本院予以认可。证据二土地登记资料，除对其中宏伟汽修破产清算组与潘亚军所签《县宏伟汽修江城楼危房重建合同》，因不是本案诉讼标的，对该合同的三性不予评判外，对土地登记资料中的其他材料的真实性、关联性予以认可。因土地登记行为不是本案诉讼标的，对其合法性本院不予评判。证据三系银行转账资料，与原告提交的银行转账记录及《情况说明》内容一致，本院予以认可。经审理查明：监利县宏伟汽车修配公司属监利县燃化行业的国有企业。该公司在破产改制过程中，经报批，决定对其位于监利县容城镇江城路41号的危房（江城楼）拆除重建。2010年9月20日，该公司破产清算组（甲方）与案外人唐城（乙方）签订《危房重建合同》，主要内容为：1、甲方将江城楼危房二、三、四楼（一楼门面房改制前已对外出售）和旁边的通道一并出让给乙方重建，危房共占地面积380.732平方米。2、出让价格为108万元，房屋重建后超出380.732平方米占地面积按每平方米3000元的价格，由乙方支付给甲方。3、危房重建前后所有税费、规费均由乙方承担。合同签订后，唐城因资金困难向案外人潘亚军等多人借款，宏伟汽修破产清算组对其中部分借款进行担保。2013年5月22日，唐城与两原告签订《合资建房协议书》，主要内容为，从合同签订之日起，江城楼所产生的一切费用和工程款盈亏双方各50%。2015年5月2日，唐城与潘亚军签订《房地产转让合同》，双方约定：唐城将江城大楼按现状一口价780万元整体转让给潘亚军。其中，潘亚军抵扣了唐城所欠481万元债务，实际付款97万元（60万元直接付给唐城，37万元转入宏伟汽修破产清算组指定的账户代为保管），余款202万元待房地产两证办到潘亚军指定人名下后再付给唐城。合同签订后，唐城不知去向，其债权人纷纷要求宏伟汽修破产清算组偿还借款，并多次到监利县政府上访。为化解社会矛盾，监利县政府成立信访维稳专班，县维稳办于2016年10月25日召集县法院、县经信局、宏伟汽修破产清算组、潘亚军、唐城等召开协调会，要求潘亚军在其与唐城签订的《房地产转让合同》价款基础上增加了200万元购房款，连同潘亚军实际下欠的购房款共计400万元，全部存入县维稳办指定的账户，专款专用。2018年2月2日，两原告出具《情况说明》，内容为：“宏伟汽修江城楼是唐城与朱继成、黄勇于2013年5月至2014年8月共同出资建成，双方各占50%份额是实。由于唐城个人民间高息债务的关系（与朱继成、黄勇无关），于2015年5月在其中债主潘亚军的逼迫下，伙同当时宏伟汽修公司经理朱明湘，隐瞒合伙人以780万元低价出让给潘亚军（未成）后出逃。2015年12月，由公安局经侦大队以经济合同诈骗罪网上追逃捉回。2016年政府接手处理。通过与唐城、朱明湘多次协商，同意在原780万的基础上加200万，以980万出让。我们认同得490万元。现结果是从江城楼出让后所剩的400万中暂收300万元整。”同日，两原告出具300万元收款收条，收条中朱继成同意将该款打到黄勇农行卡上。2018年2月5日，监利县信访局转款300万元到黄勇农行账户。同年4月18日，该局转款100万元至监利县人民法院中行账户。2017年3月22日，经宏伟汽修破产清算组及潘亚军、余娟（除潘亚军外，余娟等人均为案涉房屋门面还迁人）等人申请，监利县国土资源局同意为潘亚军、余娟等14户办理土地权属登记。2016年12月20日，监利县城市棚户区改造工作领导小组对监利国土资源局作出《关于办理监利县宏伟汽车修配公司权属证书的通知》（监棚改发[2016]2号），要求该局为潘亚军、余娟等人办理不动产权证。另查明：2016年4月，监利县不动产登记中心设立。2017年4月12日至2018年10月22日期间，监利县不动产登记中心分别为潘亚军、余娟等人办理了案涉房屋的不动产产权登记。2017年5月8日，潘亚军以其案涉登记房产向监利农村商业银行股份有限公司设定了最高额抵押贷款，抵押金额790万元。本院认为，本案是因两原告对案涉房屋转让款的分配及房屋产权登记结果不服提起的诉讼。根据原告的诉请，本案争议焦点在于：被告下属的维稳办在上述过程中是否存在行政行为以及该行为是否违法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”因此，监利县政府下属的维稳办对外作出的行政行为，依法应由监利县政府为被告承担相应的法律责任。一、关于案涉房款的分配问题。虽然原告仅针对其中100万元转款行为提出异议，但因被告下属维稳办协调处分的案涉款项共计400万元，故本院依法需对全部400万元转款行为进行合法性审查。根据审理查明的事实，案外人唐城与潘亚军签订案涉《房地产转让合同》后失踪，引发唐城的债权人到政府信访维权。为化解社会矛盾，监利县政府成立临时维稳专班，居间调停。经做工作，案涉房产受让人潘亚军增加200万元购房款，连同其下欠的房屋转让款共计400万元一并存入县维稳办指定的账户代为保管，专款专用。维稳办的上述行为系居间协调的行为，未侵犯案涉合同当事人的合法权益。之后，维稳办对该400万元款项进行了协调分配，两原告领取了其中300万元，余款100万元转入监利县人民法院执行账户。但监利县政府在诉讼中，未提交证据证实其转款行为得到了该款项权利人的授权或有人民法院协助执行文书等法律依据。该400万元款项是案涉房产的转让款，在两原告与唐城就双方签订的《合资建房协议书》所形成的债权债务未结算前，并不能确定该款项属于两原告或唐城单独所有，也无法确定该款项如何分配，只能依法推定该款项属于案涉房产转让方即两原告和唐城共同所有。因此，在监利县政府不能提供证据证明其转款400万元的行为是经两原告与案外人唐城协商一致并授权，或者有转款法律依据的情况下，该行为侵犯了权利人的合法权益，属超越职权的行为。至于原告所述被告的行为导致案涉房产高价低卖的问题，根据两原告提交的《情况说明》证实，案涉房产转让总价980万元是经两原告认可的，而非维稳办决定，因此，原告该理由不能成立。二、关于案涉房产的登记问题。案涉房产已过户登记至案外人潘亚军、余娟等14户名下。经审查，该登记行为是由宏伟汽修破产清算组及潘亚军、余娟等人提出申请，监利县国土资源局对土地使用权审批同意后，因不动产登记机构的变更，由监利县不动产登记中心依职权作出。虽然此前，监利县棚改领导小组就潘亚军等人颁证问题向监利县国土资源局作出过《关于办理监利县宏伟汽车修配公司权属证书的通知》，客观上可能对案涉房产的颁证进度有促进，但该领导小组并非产权登记职能部门，其行为并非房产登记过程中的法定程序，不对案涉房产登记结果产生实质影响。至于案涉房产登记行为是否合法属另一行政登记法律关系，不是本案审理范围，本院不予审理。综上所述，被告下属维稳办未提交证据证实其划转案涉400万元款项的行为得到权利人授权或有人民法院协助执行文书等法律依据，该行为侵犯了权利人的合法权益，属超越职权的行为，依法应予撤销。但考虑到案涉400万元款项中有100万元已划转至监利县人民法院执行账户，用于清偿唐城所欠其他债务，已不可撤销；且在两原告与唐城就双方签订的《合资建房协议书》所形成的债权债务未结算前，撤销被告下属维稳办通过监利县信访局划转300万元款项给两原告的行为暂无必要。因此，本院依法确认被告下属维稳办处分案涉400万元款项的行为违法，但不予撤销。本案经合议庭评议，并提交审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告监利县人民政府下属维稳办处分案涉400万元款项的行为违法。案件受理费人民币50元，由被告监利县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  何炳松审判员  孙开炎审判员  王 阳二〇一九年十二月二十四日法官助理王文娟书记员王文娟(兼)