广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行初7号原告：何月容，女，住清远市清城区，被告：清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市东城澜水新区。法定代表人：邱泽军，区长。委托代理人：黄荫才，清城区农业农村局副局长。委托代理人：韩兴柱，广东金亚律师事务所律师。第三人：清城区洲心街道洲沙村委会沙田经济合作社。法定代表人：何炳森，组长。第三人：何辉洪，男，汉族，住清远市清城区，系原告何月容的父亲。第三人：谭金虹，女，汉族，住清远市清城区，系原告何月容的母亲。第三人：何国升，男，汉族，住清远市清城区，系原告何月容的哥哥。第三人：夏珊，女，汉族，住清远市清城区，系原告何月容的大嫂。第三人：何梓阳，男，汉族，住清远市清城区，系原告何月容的侄子。原告何月容与被告清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府），第三人清远市清城区洲心街道洲沙村委会沙田经济合作社（以下简称沙田经济合作社）及何辉洪、谭金虹、何国升、夏珊、何梓阳土地承包经营权行政登记纠纷一案，于2019年1月2日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉、举证通知书等，并依法组成合议庭于2019年4月15日公开开庭审理了本案。原告何月容，被告清城区政府的委托诉讼代理人黄荫才、韩兴柱到庭参加了诉讼。第三人沙田经济合作社、何辉洪、谭金虹、何国升、夏珊、何梓阳经本院合法传唤后无正当理由拒不到庭参加本案的诉讼，现本院依法对本案进行缺席审理。本案现已审理终结。原告起诉请求：1.撤销被告清城区政府颁发的城区府农地承包权（2017）字第441802008XXX08XXXJ号《农村土地承包经营权证》;2.判决责令被告依法确认原告何月容对第三人洲心街道洲沙村委会沙田经济合作社集体土地享有承包经营权，并列入以原告父亲何辉洪为户主的《农村土地承包经营权证》上。3.判决被告依法确认原告何月容对第三人清远市清城区洲心街道洲沙村沙田经济合作社0.3116亩的集体土地享有承包经营权，并将以原告何月容父亲何辉洪为户主的《农村土地承包经营权证》的承包地从1.558亩变更为1.8696亩；4.限被告清远市清城区人民政府在贵院作出的一审判决发生法律效力之日起六十日内重新颁发《农村土地承包经营权证》给原告何月容；5.请求贵院判决本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告何月容（以下简称原告）系第三人清远市清城区洲心街道洲沙村委会沙田经济合作社（以下简称第三人）成员，从出生至今，户口一直在清远市××××村，户口从未迁出。1999年实行第二轮土地承包时，原告以第三人成员身份跟随父母及兄弟姐妹以家庭承包的形式参加了第三人第二轮土地承包分田，并以第三人的土地为基本生活保障。原告于2016年6月6日与丈夫杨月峰登记结婚后一直在洲心街道洲沙沙田村居住生活，婚后并未在丈夫所在的居委会享受过一切居民待遇及福利，也并未参与任何的土地分配以及村集体利益分成。原告积极履行计划生育义务，婚后暂未生育子女，无违反计划生育义务行为。原告作为第三人成员，积极履行了作为本社社员应尽的义务。因此，在原告积极履行了本社社员义务的同时，理应享有与本社社员同等的权利。2017年7月，第三人社长通知社员提交户口簿复印件作为土地确权资料，原告户口簿复印件与原告父亲何辉洪（户主）一同上交，但原告于2018年5月到洲心洲沙居委会请求查阅沙田经济合作社土地确权名单，才发现没有原告名字。2018年5月22日，原告在向清远市清城区洲心街道办事处（以下简称洲心街道办）提交申请书，申请确认原告对第三人集体土地享有承包经营权权利。2018年5月，原告跟杨永娟、汤金婵等人多次向洲心街道办农村农业工作局反映侵权问题，并要求查阅复制相关土地确权资料，但均遭到对方多次阻挠。另还多次打政府热线反映情况寻求帮助，但一直没有得到解决。2018年6月，原告收到洲心街道办事处的答复书，该答复只是说根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）规定，建议原告向清城区农业局申请裁决或向人民法院提起诉讼。2018年6月，第三人发给原告父亲何辉洪的新土地承包证上只有原告的父亲何辉洪，母亲谭金虹，弟弟何国升，弟媳夏珊及侄子何梓阳等5人的名字，并没有原告的名字。原告认为：原告颁发给原告父亲的《农村土地承包经营权证》是错误的、违法的。理由如下：（一）本次农村土地确权的基本原则是“男女平等”，法律依据是《农村土地承包法》第六条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”第二十九条规定：“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”原告从出生至今，从未以书面形式自愿将承包地交回给第三人，同时原告婚后并未在丈夫所在居委会享有土地承包经营权和集体收益分配权，所以原告完全符合此次农村土地确权的条件。（二）依照《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》（粤农〔2014〕275号）之规定，本次农村土地承包经营权确权登记颁证，是以二轮土地承包台账、农村土地和户籍资料等为基础，以现代信息技术为手段，通过收集资料、制作底图，外业调查、内业处理，张榜公示、签印确认、审核颁证等程序。《农村土地承包法》第二十条明确规定：“耕地的承包期为三十年”。而第二轮土地承包的开始时间为1999年。在第二轮承包中原告是在父亲何辉洪（户主）的名下作为共同承包人的。另外，2018年6月第三人发给原告父亲的《农村土地承包经营权证》中明确写明承包期限是1999年12月31日至2029年12月31日。而原告是在第二轮土地承包前出生的，故从1999年开始，原告一直对第三人的集体土地享有承包权。（三）依照以下国家法律、广东省地方性法规、中共广东省委、广东省人民政府之规定：1.《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条规定：“国家保障妇女享有与男子平等的财产权利。”第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。”2.《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”3.《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发（省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配的意见）的通知》第二条第一款、第二款规定：“二、在农村土地承包和股份合作制改革中，必须坚持男女平等基本国策。男女平等是国家宪法规定的一项基本原则。土地以及由土地派生出来的集体收益分配是农民最基本的生产资料和生活保障，集体经济组织成员无论男女都享有平等的土地承包权和收益分配权。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二、三十三条分别规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”,“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益在农村土地承包和股份合作制改革中，必须依法办事，坚持男女平等。（一）农村集体经济组织成员中的妇女，在土地承包经营、集体收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法权益。（二）村集体经济组织成员中的妇女，因结婚户口未迁出原居住并已尽义务的，仍是户口所在地集体经济组织成员，其原告和按政策生育的子女享有与男子平等权益；因结婚户口迁出，在原居住地己享有承包地或集体收益分配等权益的，在新居住地不重复享有；因结婚户口迁出，在新居住地未取得承包地或集体收益分配等权益的，原居住地不得不收回其享有的合法权益。”在法律上，原告在农村（即第三人）依法享有土地承包经营权、集体经济组织收益分配权、股权分配权、土地征收补偿费使用权、土地征用补偿费使用权、宅基地使用权等六大项权利。由此可见，被告清远市清城区人民政府颁发给原告父亲何辉洪的《农村土地承包经营权证》剔除原告名字的做法与上述国家法律、广东省地方性法规和中共广东省委、广东省人民政府文件之规定完全不符，属于歧视妇女、歧视出嫁女、歧视出嫁女所生之子女的违法行为、侵权行为，严重侵害了原告的合法权益。现在，原告为了维护自身的合法利益，特依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定及《土地承包法》第五十一条规定，向法院提起诉讼，请求法院主持公道，作出公正判决。原告何月容向本院提交了如下证据、依据：1.身份证复印件，2.户口簿复印件，3.行政确认申请书，4.答复书，5.实施方案，6.工作方案，7.新闻报道，8.土地承包证，9.证明。被告清城区政府答辩称：一、区政府颁发《农村土地承包经营权证》的程序和内容合法。（一）制定工作方案。2014年9月26日，广东省农业厅发出《关于印发＜广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案＞的通知》。2015年7月21日，清远市农业局发出《关于印发清远市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》。2017年2月14日，清远市清城区农业局发出《关于印发清远市清城区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》2017年6月13日，清远市清城区人民政府洲心街道办事处作出《洲心街农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》。（二）区政府按规定向何辉洪颁发《农村土地承包经营权证》。2017年9月21日，第三人沙田经济合作社集体经济组织（下称“沙田经济合作社”）依法成立“农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组”（以下简称登记工作小组），经全体村民成员（或者各承包户代表）会议三分之二以上同意，授权登记工作小组负责拟定并公布本集体经济组织承包地的承包方案。2017年9月21日，第三人沙田经济合作社就《农村土地承包经营权确权方案》进行表决确认。应到户数59户，实到户数47户。经过大会表决，同意通过《农村土地承包经营权确权方案》。2017年9月22日，第三人沙田经济合作社作出《洲心街洲沙村委会沙田集体经济组织＜农村土地承包经营权确权方案＞公示》，并予以公示，公示期为7日，从2017年9月22日至2017年9月28日，若村民有异议，应到集体经济组织工作组递交书面材料（包括证据材料）反映，逾期不反映视为同意公示内容。公示期间没有收到原告及其他人提出的异议。经过宣传培训、收集资料、摸底调查、制作底图、外业调查、内业处理、张榜公示、签印确认等工作程序，2018年7月6日至30日，区政府颁发《农村土地承包经营权证》给沙田经济合作社各户。二、颁发沙田经济合作社的《农村土地承包经营权证》适用依据正确。颁发沙田经济合作社的《农村土地承包经营权证》，是严格按照广东省农业厅《关于印发＜广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案＞的通知》以及清远市农业局、清远市清城区农业局和洲心街道办事处结合当地实际情况制定的具体工作方案实施的，适用依据正确。三、原告诉讼请求没有事实法律依据，应予驳回。由于前述理由，原告第一项诉讼请求不应支持。原告以我区为被告主张第二项、第三项、第四项以及第五项诉讼请求，其请求不能成立。综上，区政府颁发沙田经济合作社《农村土地承包经营权证》的程序、内容合法，适用法律法规正确，原告诉讼请求没有事实法律依据，恳请法院查明事实依法驳回原告的诉讼请求。被告清城区政府向本院提交了如下证据、依据：1.《关于印发清远市清城区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》《洲心街农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，2.《洲心街洲沙村委会沙田经济合作社农村土地承包经营权确权户代表会议签到表》《农村土地承包经营权确权方案》表决确认书、《会议纪要》，3.洲心街洲沙村委会沙田集体经济组织《农村土地承包经营权确权方案》公示、公示照片，4.宣传培训照片，5.一户一档，6.工作底图，7.业外调查照片，8.一次公示资料、二次公示资料，9.确认图，10.农村土地承包经营权颁证清册，11.《关于印发的通知》《关于印发清远市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》。第三人清城区洲心街道洲沙村委会沙田经济合作社、何辉洪、谭金虹、何国升、夏珊、何梓阳未向本院提交书面答辩状及相关证据材料。本院经审理查明,2014年9月，广东省农业厅印发《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，在第二轮土地承包的基础上，开展我省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年至2017年，清远市农业局、清城区农业局、洲心街道办先后制定辖区范围内的具体方案。2017年9月21日，沙田经济合作社选举产生农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，随后召开村民会议，就拟定的《农村土地承包经营权确权方案》进行表决。该会议应到户数59户，实到户数47户，经过大会表决，同意通过《农村土地承包经营权确权方案》次日，沙田经济合作社将确权方案在村内进行了为期七天的公示，截止至公示期满，原告未提出异议。2017年8月17日，沙田经济合作社将确权登记资料进行了第一轮公示，截止至公示期满，原告未提出异议。2017年9月17日，沙田经济合作社又进行了确权登记资料第二轮公示，截止至公示期满，原告未提出异议。此后，沙田经济合作社与农户代表何辉洪签订《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，同时附上公示后确定的户内人员名单。经由户主代表何辉洪申请，发包方同意，洲心街道办初审通过后申请清城区政府颁证。2017年11月25日，清城区政府对涉案土地承包经营权进行登记，根据公示后确认的名单，向第三人何辉洪颁发了《农村土地承包经营权证》，登记方式主要是确权不确地，即按份额享有相应面积的承包地，但承包地具体四至不定。2018年7月9日，第三人何辉洪在颁证清册上签名并领取了《农村土地承包经营权证》。另查，因沙田经济合作社不承认原告何月容的成员资格，原告何月容向洲心街道办申请行政监督。洲心街道办于2018年10月13日作出区府洲心街行决字〔2018〕24号《行政处理决定书》，认定原告何月容不具备沙田经济合作社的集体经济组织成员资格。原告何月容不服该处理决定，向清新区人民法院起诉请求撤销区府洲心街行决字〔2018〕24号《行政处理决定书》。清新区人民法院以认定事实不清、主要证据不足为由判决撤销《处理决定书》并责令洲心街道办重新作出处理决定。洲心街道办不服一审判决向本院提起上诉。目前该案正在审理当中，尚未作出终审裁判。以上事实,有原、被告的诉讼状和提交的证据材料及本院庭审笔录等予以证实。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是清城区政府作出的涉案土地承包经营权行政登记行为是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为性质上是对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。对于具体的发证程序，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，清城区政府作为土地承包经营权登记机关，其登记行为是建立在既有土地承包合同生效的基础之上，并非直接根据合同当事人的申请作出，而是在审核下级机关提交的申请资料后作出的。从被诉登记行为所需的前提条件及经过初审、复审等多阶段处理的程序来看，人民法院在行政诉讼中对登记机关是否尽到审慎审查义务方面，不宜作过度审查，如果登记机关对乡镇政府提交的土地承包合同等申请登记材料的真实有效性已尽到审慎审查义务，那么在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，不存在有明显足以推翻被诉行政登记行为相反证据，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，清城区政府提交的确权颁证工作中形成的沙田经济合作社确权表决方案、公示资料、土地承包合同、申请发证材料等证据证实，涉案土地承包合同记载的承包人与第三人沙田经济合作社民主议定程序的结果一致，也与第三人申请的范围一致，且在登记之前的两轮公示中原告亦未提出异议，并无明显重大的瑕疵。因此，可以认定清城区政府在其职责范围内对合同的真实有效性已尽到了审慎审查义务，其作出的登记颁证行为主要证据充分、适用法律法规正确、程序合法，本院予以支持。至于原告是否为沙田经济合作社成员，是否丧失或具有土地承包经营资格以及村民自治是否侵害村民合法权益等问题，主要涉及原告与第三人沙田经济合作社之间的其他纠纷。原告可通过相应法律途径予以解决，而非直接起诉请求撤销涉案土地承包经营权行政登记行为，本院在此对上述纠纷不作审查。综上，清城区政府的颁证行为符合法定颁证条件和程序，本院予以支持。原告何月容的诉讼请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告何月容的诉讼请求。本案受理费50元，由原告何月容负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  赖爱红审判员  邓小康审判员  林士嵛二〇一九年十二月九日法官助理廖欣欣书记员李芫霜附相关法律条文：《中华人民共和国物权法》第一百二十七条土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。