浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终581号 上诉人（原审原告）浙江省诸暨市斯宅家具制造有限公司，住所地诸暨市暨南街道暨南路8号三楼A3-196、A3-215、A3-216。 法定代表人斯新苗，执行董事。 委托代理人楼旭东，浙江曦明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）诸暨市自然资源和规划局，住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。 法定代表人钱光辉，局长。 参加诉讼行政机关负责人胡建良，副局长。 委托代理人蒋明波，男，诸暨市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人宣卫忠，浙江新兴律师事务所律师。 上诉人浙江省诸暨市斯宅家具制造有限公司因与被上诉人诸暨市自然资源和规划局行政协议一案，不服诸暨市人民法院（2019）浙0681行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告浙江省诸暨市斯宅家具制造有限公司于2017年4月28日向原诸暨市国土资源局（以下简称“诸暨国土局”）提交报告，要求对其所有的、坐落在诸暨市暨阳街道同××村诸东线与城区三环线交叉路口的国有工业用地实行“退二进三”。2017年5月31日，诸暨国土局向诸暨市人民政府提出对上述涉案土地实施“退二进三”的处置意见，后经相关领导签字同意。2017年10月20日，诸暨国土局下属单位诸暨市人民政府土地储备中心作为甲方，原告及其关联企业诸暨市城关斯宅家具厂分别作为乙方，签订《诸暨市国有土地使用权回收合同》两份，约定甲方回收乙方原告及其关联企业诸暨市城关斯宅家具厂的国有土地使用权面积共计32954.70平方米，合同回收补偿费总额8321.2975万元。双方并就价款支付、地块的移交及期限等事项做了约定，两份合同的“合同未尽事宜约定”部分第3条均明确“回收土地再次出让时，乙方需缴纳购（此处应为勾，下同）地保证金参与购地竞标并摘牌，订立购地协议”。2017年12月21日，原告与诸暨国土局订立《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》一份，该协议第一条明确“拟出让地块坐落于暨阳街道同××村诸东公路西侧，用地面积约49亩”，第二条、第三条、第四条、第五条分别约定“乙方承诺在协议签订后10日内自愿缴纳勾地保证金200万元，甲方应在签订协议后尽快启动公开出让程序”“乙方必须在该宗国有建设用地使用权公开出让活动中，报名竞买并出价（不得低于起始价）。甲方按照价高者得的原则确定竞得人”“乙方不报名参加竞买活动，或报名竞买而不出价，或出价无效的，甲方不予退还勾地承诺金，甲方未启动公开出让程序的，双倍返还勾地保证金给乙方”“乙方经公开竞买未竞得土地的，甲方在竞买活动后30日内将勾地保证金返还给乙方（不计息）”。协议签订后，原告于2017年12月22日向诸暨国土局缴纳勾地保证金200万元。2017年12月24日，诸暨国土局发布涉案土地的建设用地使用权公开拍卖出让须知，该须知第五条第（四）项规定，参加竞买的申请人须在2018年1月12日下午16时前缴纳竞买保证金3245万元到指定账户。原告未按上述规定期限缴纳土地竞买保证金。2018年1月18日，浙江谷丰房地产有限公司以22825万元价格拍得涉案土地。上述土地拍卖成交后，诸暨国土局已按与原告及其关联企业诸暨市城关斯宅家具厂签订的两份《诸暨市国有土地使用权回收合同》约定，支付土地回收款8321.2975万元。2018年11月30日，原告向诸暨国土局寄送《申请报告》要求退还勾地保证金200万元，未果，遂提起本案诉讼。另查明，诸暨国土局因机构改革，已变更为诸暨市自然资源和规划局，即本案被告。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。”案涉协议的签订主体均是诸暨国土局，现因机构改革，该局已改制成被告诸暨市自然资源和规划局，故被告主体适格。本案争议焦点为案涉《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》是否无效，被告应否返还原告勾地保证金200万元及赔偿相应利息损失。所谓“勾地”，是指土地在正式挂牌出让前，由单位或个人对感兴趣的土地向政府表明购买意向，并承诺愿意支付的土地价格。原国土资源部颁布的、于2006年8月1日起试行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》5.4用地预申请部分规定:“为充分了解市场需求情况，科学合理安排供地规模和进度，有条件的地方，可以建立用地预申请制度。单位和个人对列入招标拍卖挂牌出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当根据土地出让计划和土地市场情况，适时组织实施招标拍卖挂牌出让活动，并通知提出该宗地用地预申请的单位或个人参加。提出用地预申请的单位、个人，应当参加该宗地竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。”本案中，原告及其关联企业所有的涉案土地性质原为工业用地，因原告申请对该地块实行“退二进三”，即由工业用地转变为住宅商业用地，经诸暨国土局报经诸暨市人民政府同意后，双方才签订了《诸暨市国有土地使用权回收合同》两份及《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》一份。上述回收合同及勾地协议均明确约定，原告必须在涉案国有建设用地使用权公开出让活动中，报名竞买并出价（不得低于起始价）。如原告方不报名参加竞买活动，或报名竞买而不出价，或出价无效的，被告不予退还勾地保证金；反之，被告未启动公开出让程序的，双倍返还勾地保证金给原告。上述合同及协议，均系原、被告自愿签订，且符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》5.4用地预申请部分的规定。原告认为案涉《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》的订立不是其真实意思表示，但无证据证实，不予采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决行政行为无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定:“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’:（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”案涉《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》不存在上述法律及司法解释规定的重大且违法情形，故对原告要求确认该协议无效的诉讼请求，不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定:“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效。人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”庭审中，一审法院向原告释明案涉《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》不存在无效情形后，原告拒绝变更诉讼请求，故对原告的诉讼请求依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。 浙江省诸暨市斯宅家具制造有限公司提起上诉称：1.签订案涉《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》并非上诉人的真实意思表示。首先，上诉人向诸暨国土局提交《关于诸暨市斯宅家具制造有限公司位于暨阳街道同××村地块要求实施“退二进三”的报告》，是要求政府收回土地以解决企业经营困难，并非为了购地。其次，被上诉人提交的《关于暨阳街道要求对斯宅家具制造有限公司用地实施“退二进三”的处置意见》第二条第4点“为保证土地重新出让后能够顺利成交，斯宅家具厂应出具书面承诺，承诺会根据政府确定的起始价参与竞买并摘牌”之内容，说明勾地协议是被上诉人根据处置意见所实施的具体行政行为，承诺参与竞买并摘牌并非上诉人的真实意思表示。第三，上诉人作为一家经营出现困难的小微企业，没有能力缴纳3245万元土地竞买保证金，上诉人签约时也不知道参加竞买还需缴纳保证金。案涉《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》是被上诉人利用其优益地位，在违背上诉人意愿的情况下强迫上诉人签订，并非上诉人自愿。2.《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》5.4用地预申请部分的规定，适用于有购地意向的单位和个人。而上诉人作为生产销售家具的小微企业，要求政府实行“退二进三”是为了企业解困，本身并无开发土地的能力和经验，也没有购地意向，故上述规定不适用于上诉人。3.案涉《诸暨市国有土地使用权回收合同》《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》中关于上诉人必须报名参加竞买并出价（不得低于起始价），否则被上诉人不退还勾地保证金等约定，是被上诉人为实现其行政管理目标而实施的履职行为，该行为并无法律依据，明显损害了上诉人的合法权益。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审中的全部诉请。 诸暨市自然资源和规划局提交答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2.上诉人的上诉理由不能成立。案涉《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》系双方自愿协商一致签订，内容也未违反法律、行政法规的强制性规定。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》5.4用地预申请之规定，签约行为于法有据，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的重大且违法情形，上诉人要求确认协议无效的诉请不能得到支持。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于被诉《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》是否存在无效情形。因行政协议兼具行政与合同的双重属性，故审查行政协议是否具有无效情形，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 结合本案现有证据及当事人一、二审陈述，双方当事人对于被诉《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》中的“勾地”对应的是《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》5.4规定的用地预申请制度并无异议。诸暨国土局作为本辖区国土资源管理部门，在职权范围内，基于双方此前在《诸暨市国有土地使用权回收合同》中“订立购（勾）地协议”之约定，与上诉人浙江省诸暨市斯宅家具制造有限公司就勾地相关具体内容订立《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》并无不当，亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的重大且明显违法情形。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人确认其在签订《诸暨市国有土地使用权回收合同》时已知晓其中“回收土地再次出让时，乙方需缴纳购地保证金，参与购地竞标并摘牌，订立购地协议”之内容，对此后签订的《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》要求其“必须在该宗国有建设用地使用权公开出让活动中，报名竞买并出价（不得低于起始价）”“乙方不报名参加竞买活动，或报名竞买而不出价，或出价无效的，甲方不予返还勾地承诺金”亦不存在误解，且实际按要求缴纳了200万元勾地保证金。故，现有证据不能证明被上诉人存在欺诈、胁迫或者其他违背上诉人意愿等合同法规定的无效情形。上诉人仅以缴纳土地竞买保证金与其申请“退二进三”初衷相悖为由，主张签约行为并非其真实意思表示，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浙江省诸暨市斯宅家具制造有限公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  傅芝兰 审判员  范卓娅 二〇一九年十二月十日 书记员  王雪莹