江西省抚州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣10行终149号上诉人（原审被告）乐安县罗陂乡人民政府（以下简称罗陂乡政府），住所地乐安县罗陂乡。法定代表人吴刚，乡长。委托代理人彭建华，罗陂乡政府副乡长。委托代理人陈贵生，罗陂乡人民调解员。被上诉人（原审原告）王娥英，女，1934年9月13日出生，汉族，住乐安县。被上诉人（原审原告）刘瞒仔，男，1964年9月26日出生，汉族，住乐安县。委托代理人黄志耀，江西利群律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘岗，男，1965年12月10日出生，汉族，住乐安县。被上诉人（原审原告）刘志珍，男，1971年11月20日出生，汉族，住乐安县。被上诉人（原审原告）刘志忠，男，1971年11月26日出生，汉族，住乐安县。上诉人罗陂乡政府因房屋拆除行政强制一案，不服抚州市临川区人民法院（2019）赣1002行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，现已审理终结。原审查明，1953年土改时期，乐安县人民政府向刘富发（已故）、刘陈氏（已故）、龙发(刘龙发，已故)、王娥英、邓莲花、董金莲（已故）颁发一份土地房产所有证，该证记载所有权人有罗田村平房玖间，房屋坐落在乐安县罗陂乡罗田村。该房屋系原告家族的共同祖屋。刘瞒仔、刘志珍是刘富发的儿子，刘岗、刘志忠是刘龙发的儿子。2017年7月3日，为贯彻落实全省城乡环境综合治理工作及抚州市农村环境综合治理工作会议精神，进一步改善全县农村人居环境，推进秀美乡村建设，中共乐安县委办公室、乐安县人民政府办公室印发乐安县“幸福家园、秀美乡村”新农村建设实施意见，主要内容有：第一条指导思想中规定，以建设省级生态文明示范县为引领，以村庄整治、环境美化、乡风文明、和谐平安为重点，大力实施幸福家园、秀美乡村新农村建设行动，统筹规划、集中投入、系统推进。第三条基本原则中规定，党政领导、农民主体、干部服务、社会参与的工作机制，县乡党委、政府承担主要职责。以乡镇政府为管理责任主体，建立完善镇村联动管护制度。第五条建设要求中规定，要求“七改三网”，其中的“改房”内容为拆除危房、破旧空心房、猪牛栏舍、旱厕等废旧建筑，实行一户一宅。第六条中的广泛宣传发动规定，深入乡村宣讲，使“幸福家园、秀美乡村”新农村建设行动家喻户晓，人人皆知。新农村建设村点成立村民理事会。对理事会成员开展业务培训，进一步明确新农村建设行动具体内容、政策措施和相关要求。第七条保障措施中规定，乡镇党政主要领导对新农村建设要常抓在手、履责到位，加强调研、系统谋划、统筹推进、完善思路、强化措施等。乐安县罗陂乡罗田村委会组织村民成立了新农村建设理事会，对本村的新农村建设方案进行实施。2018年5月10日，罗田村理事会作出罗田村老村（秀美乡村）改造建设协议，主要内容为根据上级相关政策精神，理事会对罗田村老村（秀美乡村）改造工程达成一致意见。2018年6月23日，罗田村理事会发出公告，公告认定王娥英、刘岗、刘志忠、刘瞒仔、刘志珍及其他村民等在村中的房屋为危房，影响本村秀美乡村建设，对其进行拆除。2018年7月26日，罗田村的村民理事会将本案诉争一栋祖屋予以拆除。诉讼中，乐安县罗陂乡罗田村民委员会出具一份《宅基地使用权证明》，主要内容是原告被拆除祖屋一栋，总面积362.73平方，村委会承诺，原告对362.73平方的宅基地享有永久使用权，罗陂乡政府乡长吴刚作为见证人签字。目前，村中宅基地的审批正在进行中。另经对乐安县罗陂乡罗田村部分村民进行调查，大部分村民积极支持国家秀美乡村的新农村建设，同时认为案涉房屋状况破旧，且长期无人居住。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。王娥英是本案诉争的房屋所有权人，而刘龙发、刘富发均已死亡，刘岗、刘志忠、刘瞒仔、刘志珍分别是刘龙发、刘富发的近亲属，均有权提起行政诉讼，具有原告主体适格。案件的争议焦点是：1.关于强制拆除主体的认定问题。2.关于本案拆除行为是否违法的问题。关于强制拆除主体的认定问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（一）、（二）项的规定“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作”。罗陂乡政府主张对原告房屋拆除，是由罗田村村民理事会组织实施的，其不是执行拆除主体，故非适格被告。经查，2017年中共乐安县委办公室、乐安县人民政府办公室印发乐安县“幸福家园、秀美乡村”新农村建设实施意见，其中，明确“幸福家园、秀美乡村”新农村建设是党政领导，县乡党委、政府承担主要职责，以乡镇政府为管理责任主体的建设活动，规定了“七改三网”，其中七改之一的“改房”内容为拆除危房、破旧空心房。而涉案房屋亦是因罗陂乡政府在全乡实施“幸福家园、秀美乡村”工作中于2018年7月26日被拆除。因此，对于涉案房屋被强制拆除行为，首先应推定系罗陂乡政府实施的行政强制行为，并由其承担相应责任。虽然，本案涉案房屋是由乐安县罗陂乡罗田村民理事会拆除的，但是，村民理事会是以本人自愿、群众认可的原则，民主推选理事会成员成立的村民组织，其并非行政机关，且相关的法律、法规、规章亦未赋予或授权村民理事会具有行政强制拆除的职责。因此，涉案房屋被强制拆除的主体应为罗陂乡政府，罗陂乡政府是本案适格被告。关于涉案拆除行为是否违法的问题。罗陂乡政府强制拆除涉案房屋，应当履行相应的法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”由此可见，行政强制的立法宗旨是规范行政机关实施行政强制执行，保障行政相对人的合法权益，而遵循法定程序则是行政机关固有的职责。罗陂乡政府未向法院提供证据证明其在实施被诉行政强制拆除行为前向原告进行了催告、听取了原告陈述、申辩以及作出强制执行决定。因此，罗陂乡政府强制拆除涉案房屋的行为，属程序违法，应予以撤销，但因被诉行政行为不具有可撤销的内容，应当确认被诉行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认罗陂乡政府于2018年7月26日强制拆除王娥英、刘岗、刘志忠、刘瞒仔、刘志珍房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由罗陂乡政府负担。上诉人罗陂乡政府上诉称，其并未实施涉案强拆行为。涉案强拆系由村民理事会自行筹备资金，上诉人并未出资。上诉人在涉案房屋被拆除引发纠纷后，应被上诉人请求，去调查调处纠纷，并不能据此推定上诉人就是拆除房屋的行为人。涉案房屋权属不明，被上诉人并非唯一的权利人。综上，原审判决对本案主体和处理上都存在错误，应予以纠正。上诉请求：撤销抚州市临川区人民法院（2019）赣1002行初14号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求，本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人刘瞒仔答辩称，上诉人主管罗陂乡各村的拆除危房、破旧空心房工作，为管理责任主体，应当对强制拆除的行政行为承担主体责任。乐安县罗陂乡罗田村民理事会系群众性自治组织，不具有行政强制职权和能力。2018年7月27日参与拆房的挖机驾驶员邓某某在乐安县罗陂乡派出所的询问笔录，可以充分印证强拆行为系上诉人安排。2018年8月8日乐安县罗陂乡罗田村委会书记刘某某在乐安县罗陂乡派出所的询问笔录，可以印证拆房系经过上诉人同意的，是政府行为。本案不存在遗漏诉讼参加人的问题。其他被上诉人未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。二审另查明，2019年5月21日乐安县罗陂乡罗田村民委员会出具宅基地使用权证明，该证明主要载明，王娥英、刘志平、刘岗、刘志忠、刘志辉、刘付珍、邓连花、刘瞒仔、刘志珍有祖屋位于罗田村友好村小组，总共面积合计362.73平方，本村委会承诺，上述人员对362.73平方的宅基地享有永久使用权，罗陂乡政府乡长吴刚作为见证人签字。认定上述事实的证据有：房屋被拆之前和之后的照片、土改时期乐安县土地房产所有权存根（第壹柒柒玖号）、2018年12月27日乐安县罗陂乡罗田村民委员会证明、亲属关系图、2019年5月21日乐安县罗陂乡罗田村民委员会出具的宅基地使用权证明、其他合法继承人的声明、罗田村老村（秀美乡村）改造建设协议、2018年6月23日罗田村理事会公告、会议记录、申请书及村民身份证复印件、拆除房屋经过、证人证言、2019年9月10日抚州市临川区人民法院在乐安县罗陂乡罗田村调查证据核实时对村民刘某1、刘某2、刘某3、刘某4、刘某5、罗某某所作调查笔录、当事人陈述等。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。本案中，被上诉人罗陂乡政府主张其没有实施拆除行为，不是适格被告。因具体实施拆除行为的乐安县罗陂乡罗田村民理事会不是经过法律授权、依法享有行政强制执法权的行政机关，故其不能成为行政诉讼的适格被告。上诉人认可乐安县“幸福家园、秀美乡村”新农村建设实施意见是真实存在的，且涉案房屋亦系罗陂乡政府在推进“幸福家园、秀美乡村”新农村建设工作中被拆除的，故罗陂乡政府系本案的适格被告。拆除涉案房屋未遵循正当程序，但因不具有可撤销内容，故依法应当判决确认违法。被上诉人在二审中提交的照片、说明、询问笔录等材料，不属于新证据，本院不予采信。综上，上诉人罗陂乡政府的上诉理由于法不符，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决结果并无不当，应予维持。但原审法院对刘付珍、邓连花的撤诉申请，本应依法作出裁定，却采用判决形式予以评判，实属不当，本院予以指正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人乐安县罗陂乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈 辉审判员 余惠娇审判员 王康季二〇一九年十二月二十七日法官助理刘凯超书记员付政附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。