湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘10行终156号 上诉人（原审被告）嘉禾县自然资源局，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇珠泉东路63号。 法定代表人胡文辉，该局局长。 委托代理人石传江，男，1977年12月24日出生，汉族。 委托代理人李华，男，1971年8月15日出生，汉族。 被上诉人(原审原告)湖南金泰华成置业有限公司，住所地湖南省嘉禾县晋屏大道南端。 法定代表人吴志雄，该公司董事长。 委托代理人刘四平，男，1968年10月4日出生，汉族。 上诉人嘉禾县自然资源局因与被上诉人湖南金泰华成置业有限公司（以下简称金泰公司）不履行行政登记法定职责一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。 一审法院查明：2006年9月，原嘉禾县国土资源局挂牌出让一宗国有土地使用权，该土地位于晋屏大道南端，总面积为91.03亩（即面积60686平方米）。2006年10月22日，嘉禾县金成电力发展有限公司和嘉禾县珠泉商贸城置业有限公司竞得上述土地使用权。2008年4月25日，金泰公司通过转让方式获得本案上述土地使用权，并办理土地使用权证，土地使用权证载明：证号为嘉国用字2008第096号，面积为60686平方米，用地性质为住宅用地。2008年9月10日，金泰公司办理建设用地规划许可证（编号为0809077），载明建设项目名称金泰华成小区，建设用地面积60686平方米，用地性质为商业居住用地。关于该土地的容积率，《国有土地使用权挂牌出让公告》嘉国土资公[2006]22号、《国有土地使用权公开交易成交确认书》嘉土成交确字（2006）字第09号、《国有土地使用权出让合同》均无记载，2007年6月26日嘉禾县建设局嘉建发[2007]20号文件认定为2.54，而嘉建发[2008]13号文件又认定为1.63。2017年金泰公司向原嘉禾县国土资源局提出《关于请求确定嘉国用字2008第096号国有土地使用证建设规划条件中有关土地用途及容积率的报告》，2017年11月22日，原嘉禾县国土资源局出具复函称“确定建设规划条件中有关土地用途及容积率的职能不属国土资源部门”。2017年12月21日，嘉禾县住房和城乡规划建设局作出关于金泰华成项目历史遗留问题的复函（嘉建函﹝2017﹞65号），该复函认定“金泰华成摘牌的项目实际上是整个金泰华成小区规划的一部分，面积为60686平方米。容积率指标直接套用整个小区的容积率不妥（小区内晋屏大道用地也参与了指标平衡），应当根据批准的小区修建性详细规划中，出让土地范围内计容总建筑面积来确定容积率。……我局认为出让给金泰华成项目用地（面积60686平方米）出让容积率为2.54。关于用地性质问题，该地块用地性质不明确，土地挂牌为综合用地，土地出让合同为住宅用地，建设用地规划许可审批单为商居用地。根据2007原建设局批复，该小区为居住为主、商业为辅的小区，已批准的修建性详细规划也有临街商业建筑。根据实际审批及土地出让情况，我局认为金泰华成项目用地性质为商业居住用地。”2019年2月13日，金泰公司向嘉禾县自然资源局提出《关于请求及时办理金泰华成项目用地不动产证的报告》，要求嘉禾县自然资源局按照容积率2.54、商业居住用地的规划指标办理不动产证。2019年4月18日，嘉禾县自然资源局作出《关于金泰华成项目用地情况的复函》，认为“规划管理部门可以根据项目实际建设的需要批准变更相关的规划指标，但是调整规划指标后需按相关文件要求到国土资源部门补缴土地出让金。否则将影响你公司金泰华成项目的竣工验收和后续的办证相关事宜。”金泰公司不服该复函，向一审法院提起诉讼，请求判令嘉禾县自然资源局为案涉土地按照商业居住用地及容积率为2.54的规划指标办理不动产使用权证。另查明，金泰华成小区部分商业房和商品房已经办理了房屋产权证书。 一审法院认为，本案争议焦点是：一、本案所涉土地（嘉国用2008第096号）的用地性质和容积率如何确定；二、嘉禾县自然资源局是否应按规划指标为金泰公司办理（2008）第096号国有土地不动产使用权证。 关于焦点一。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发条件等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。本案中，嘉禾县住房和城乡规划建设局是确定嘉禾县规划区内出让土地使用性质、开发强度等规划条件的职能部门。2017年12月21日，嘉禾县住房和城乡规划建设局作出了《关于金泰华成项目历史遗留问题的复函》（嘉建函﹝2017﹞65号），根据该复函，一审认定金泰华成项目地块（嘉国用2008第096号，面积60686平方米）的容积率为2.54，用地性质为商业居住用地。 关于焦点二。应对两个问题进行处理：1.嘉禾县自然资源局是否有权单方要求金泰公司补缴土地出让金；2.补缴土地出让金是否是嘉禾县自然资源局办理不动产登记的必要前提。 关于第一个问题，《国有土地使用权出让合同》第十七条：在出让期内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，因出让合同产生纠纷的案件，适用《中华人民共和国合同法》等法律规范审理，换句话说，即出让合同属民事合同性质，其内容的“变更”应“达成合意”。涉案地块容积率的调整和用地性质的变更，嘉禾县建设局2007年已经明确，嘉禾县自然资源局应当及时与金泰公司协商并变更或者重新签订《土地出让协议》，在协商一致后由金泰公司依法定程序补齐土地出让金，有关部门才可以向金泰公司作出开工建设等行政许可行为。而嘉禾县自然资源局未有证据证明其曾与金泰公司进行了协商，变更了出让合同条款，并就补缴土地出让金的问题与金泰公司达成了一致意见，直至金泰公司申请办理涉案地块不动产登记手续时才提出要补缴土地出让金，在其对金泰公司的复函上，甚至连补缴的具体数额都没有；同时，嘉禾县自然资源局也没有提交任何法律依据，证明其有单方以行政决定的方式责令补缴土地出让金的行政职权。综上，嘉禾县自然资源局无权单方要求金泰公司补缴土地出让金。 关于第二个问题，收缴土地出让金和办理不动产登记属嘉禾县自然资源局的两项不同职能，其办理程序和适用的法律、法规均不相同，嘉禾县自然资源局不宜混同处理。如果嘉禾县自然资源局确实认定金泰公司应补缴土地出让金，其可在为金泰公司办理不动产登记后，另行进行追缴。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：“限被告嘉禾县自然资源局在本判决发生法律效力后30日内依法履行法定职责，按规划指标为原告湖南金泰华成置业有限公司受让的嘉国用2008第096号国有土地办理不动产使用权证。本案案件受理费50元，由被告嘉禾县自然资源局负担”。 上诉人嘉禾县自然资源局不服上述行政判决，上诉称：一、一审判决认定在土地出让时的容积率是2.54，用地性质为商业居住用地是错误的。1.按照规划部门提供的1998年编制的《晋屏大道南段规划设计要求有关指标的说明》，在土地出让时出让土地的用途是住宅用地，出让土地的初始容积率为1.6。竞标人在进行竞标时，向嘉禾县自然资源局获取了挂牌出让的土地文件并知晓了出让土地的容积率和用途等基本信息；2.规划部门在土地出让后对土地的性质和容积率进行调整不能对抗土地出让时的土地用途和容积率。2007及2008年，规划部门先后作出了嘉建发（2007）20号《关于实施的批复》和嘉建发（2008）13号《关于批准实施调整的批复》，数次对案涉土地的用途和性质等规划要求进行了调整，由于金泰公司并没有按照要求补缴土地出让金，故在签订合同时也没有按照规划部门新出具的规划设计条件填写规划指标的内容。虽然规划部门可以依职权在土地出让后对出让土地的用途及容积率进行调整，但该调整是事后的行为，不能以调整后的土地用途及容积率证实土地出让时的土地用途及容积率。二、根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》国发（2001）15号以及湖南省人民政府作出的湘政办发（2015）号《湖南省国有土地使用权出让收支管理办法》等有关文件的规定，规划部门同意改变土地开发的容积率和用途时，金泰公司应该按照规定补缴土地出让金差价。综上所述，请求：撤销一审判决，驳回金泰公司的诉讼请求。 被上诉人金泰公司答辩称：一、一审认定金泰华成项目宗地的性质为“商居用地，出让容积率为2.54”是正确的。嘉禾县自然资源局作出嘉国资函[2017]137号关于对《关于请求确定嘉国用字2008第096号国有土地使用证建设规划条件中有关土地用途及容积率的报告》的复函，认为确定建设条件中土地用途及容积率的职能不属于嘉禾县自然资源局，是对1998年《晋屏大道南段规划设计要求有关指标的说明》的内容予以否定。规划部门在土地出让后，对金泰华成项目用地性质和容积率是予以确认，并不是调整，金泰华成项目建设开发过程中不存在改变该项目用地性质和超容积率建设的违约违规行为。二、一审认定“嘉禾县自然资源局无权单方要求金泰公司补缴土地出让金”正确。嘉禾县财政局填发的《国有土地使用权出让收入登记单》中记载“该出让项目土地价款已缴清”。规划部门核发了规划许可证，之后金泰公司依法办理报建手续、产权登记等，嘉禾县自然资源局也没有要求金泰公司在缴纳土地出让金。金泰华成前期开发的住宅、商铺已经办理产权的用户已达到95%以上，原嘉禾县国土资源局均无异议。嘉禾县自然资源局以调整规划条件为由，要求金泰公司补缴土地出让金才能办理不动产证的理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回嘉禾县自然资源局的上诉请求，维持原判。 在本院审理过程，上诉人嘉禾县自然资源局向本院提交了以下一份证据： 郴州市人民政府办公室郴政办发[2014]24号《关于印发（再次修订）的通知》，拟证明郴州市范围内国有建设用地的性质变更、容积率调整需要追缴土地出让金。 被上诉人金泰公司对嘉禾县自然资源局提交的证据质证认为，该证据是用于商业用地的调整，并不适用案涉土地。 本院对于嘉禾县自然资源局提交的证据认证如下：该证据与本案的处理无关，本院不予采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是案涉土地的用地性质和容积率如何确定以及嘉禾县自然资源局是否应按规划指标为金泰公司办理案涉土地不动产使用权证。 《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发条件等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。案涉土地的容积率在《国有土地使用权挂牌出让公告》嘉国土资公[2006]22号、《国有土地使用权公开交易成交确认书》嘉土成交确字（2006）字第09号、《国有土地使用权出让合同》均无记载，且案涉土地的容积率历经相关部门几次认定，最后于2017年12月21日，嘉禾县住房和城乡规划建设局作出了《关于金泰华成项目历史遗留问题的复函》（嘉建函﹝2017﹞65号），最终认定案涉土地容积率为2.54，用地性质为商业居住用地。而嘉禾县住房和城乡规划建设局是确定嘉禾县规划区内出让土地使用性质、开发强度等规划条件的职能部门，具有确定案涉土地用地性质及容积率的职权，一审据此认定案涉土地用地性质为商业居住用地，容积率为2.54并无不当。嘉禾县自然资源局作为办理不动产登记的职能部门，其有义务按照嘉禾县住房和城乡规划建设局的规划指标为金泰公司办理案涉土地不动产使用权证。另，嘉禾县自然资源局如确定金泰公司应补缴土地出让金，其可以另行对金泰公司进行追缴。 综上所述，一审判决认定事实清楚，处理结果正确。嘉禾县自然资源局的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嘉禾县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何文捷 审 判 员 孟晋忠 审 判 员 谷 敏 二〇一九年十二月十三日 法官助理 彭先民 书 记 员 林 茜 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。