安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖行终1175号 上诉人（一审原告）胡来发等12人，名单附后。 诉讼代表人胡华成，男，汉族，1963年2月25日生，住安徽省池州市贵池区。 诉讼代表人洪登田，男，汉族，1973年11月22日生，住安徽省池州市贵池区。 上诉人共同委托代理人唐建华，北京壹律律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省池州市贵池区人民政府，住所地安徽省贵池区政务新区。 法定代表人马胜利，该区区长。 委托代理人陈钱胜，安徽安贵律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省池州市贵池区牌楼镇人民政府，住所地安徽省池州市贵池区牌楼镇。 法定代表人王胜龙，该镇镇长。 上诉人胡来发等12人因诉安徽省池州市贵池区人民政府（简称贵池区政府）、安徽省池州市贵池区牌楼镇人民政府（简称牌楼镇政府）土地行政征收一案，不服安徽省池州市中级人民法院(2019)皖17行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案。上诉人胡来发等12人及委托代理人唐建华，被上诉人贵池区政府副区长方文生及委托代理人陈钱胜，被上诉人牌楼镇政府镇长王胜龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 胡来发等12向一审法院起诉称，原告系安徽省池州市贵池区牌楼镇神山村村民，合法拥有基本农田、耕地承包经营权等。安徽省人民政府作出皖政地〔2017〕233号《关于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的批复》，原告不服申请行政复议，安徽省人民政府作出皖行复〔2018〕116号《行政复议决定书》，确认皖政地〔2017〕233号征地批复违法。贵池区政府作为集体土地征收主体，于2018年11月9日，在皖政地〔2017〕233号征地批复范围外，与牌楼镇政府出动人员，动用大型机械，实施破坏、占用原告的基本农田和耕地。2019年1月2日，为维持违法破坏基本农田、耕地的状态，夜间十点钟大量人员对原告的基本农田、耕地再次实施破坏。请求人民法院在审理案件过程中，如发现非法占用农用地、黑社会等犯罪，依法移送公安机关，追究犯罪嫌疑人的刑事责任。综上，为维护原告的合法权益，请求人民法院：1、确认贵池区政府、牌楼镇政府征收、占用原告基本农田、耕地行为违法。2、判令上述被告返还原告基本农田、耕地，恢复基本农田、耕地原状。3、判令上述被告承担本案全部诉讼费用。 一审法院审理查明，安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨／年建设工程项目位于贵池区牌楼镇神山村境内，因项目建设需要，中电建安徽长久新材料股份有限公司在神山骨料项目施工时，大型车辆运输造成池州市贵池区牌楼镇神山村至济公村××村村××公路毁坏严重，需要修复。按照谁损坏谁修复的原则，池州市贵池区牌楼镇人民政府致函中电建安徽长久新材料股份有限公司,要求中电建设安徽长久新材料股份有限公司修复，中电建设安徽长久新材料股份有限公司同意修复并本着让群众出行更方便的原则，同意在原有道路宽度的基础上再次拓宽道路。因此，整个神济村村通公路的修复费用改造工程由中电建设安徽长久新材料股份有限公司施工负责。在神济村村通公路修复改造之前中电建设安徽长久新材料股份有限公司委托安徽永祥房地产土地评估测绘有限公司对沿线的道路进行了测绘，并制作了面积公示图。安徽永祥房地产土地评估测绘有限公司会同池州市贵池区牌楼镇神山村委会对拓宽道路拟征用的部分农用地进行了测量,测量结果及面积公示图于2018年12月5日在池州市贵池区牌楼镇××村公示栏进行了公示。根据改造规划，本次村村通道路的修复及拓宽并不涉及占用基本农田。因沿线村民无异议，后池州市贵池区牌楼镇神山村委会按照安徽省政府皖政〔2015〕24号规定的征地补偿标准，对实际征用土地的村民进行了货币补偿，补偿方式通过银行打卡并发放到位，池州市贵池区牌楼镇神山村村委会组织实施了该村村通公路及附属设施的改造维修工程。本案原告系贵池区牌楼镇神山村村民，因神山村至济公村村村通道路修复及拓宽，征用了部分农用地，原告认为其耕地、基本农田被非法占用，故向人民法院提起诉讼。 一审法院认为，关于贵池区政府、牌楼镇政府是否实施了未经依法批复的征收、占用原告土地行为。至目前止，贵池区政府只对安徽省人民政府批复的31.1872公顷的项目用地进行了征收。本案原告主张的被损坏的土地不在31.1872公顷的项目用地范围内，贵池区政府、牌楼镇政府亦未在批复外征收土地，本案双方均没有确实、充分的证据证明贵池区政府在批复范围外对原告实施了征收、占用土地的行政行为。本案的事实是池州市贵池区牌楼镇神山村村委会组织实施了村村通公路及附属设施的改造维修工程，村村通公路维修与改造属村（镇）公共设施和公共事业建设，占用集体土地无须经征收转为国有。故本案并非政府的行政征收行为，贵池区政府、牌楼镇政府未侵占原告土地，没有侵犯原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡来发等12的诉讼请求。 胡来发等12人上诉称，上诉人提供的照片、视频可以证明，贵池区政府、牌楼镇政府的工作人员现场指挥，实施占地，贵池区政府作为集体土地征收的法定主体，应当对其行政区域内的非法征地行为承担责任。一审中被上诉人称，已经对被实际征用土地的村民给予货币补偿，又称是项目公司和村委会实施，上述说法自相矛盾。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审全部诉讼请求。 贵池区政府答辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，乡（镇）村公共设施和公益性事业建设使用集体土地的，不需要征收。本案中，基于谁损害，谁修复的原则，神山村至济公村××村村通道路，由中电建安徽长久新材料股份有限公司设计、委托永祥土地评估公司测绘、制作占地面积公示图，并出资施工；神山村委会与永祥土地评估公司对所占用的土地测量、公示，并按安徽省人民政府皖政〔2015〕24号规定的征地标准补偿，有偿使用被占用土地。故贵池区政府在涉案村村通道路的建设中，既非出资方，又非征地的实施机关。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 牌楼镇政府的答辩意见与贵池区政府一致。 一审被告贵池区政府向一审法院提交以下证据，1、《关于请求修复毁损村村通道路并优化升级改造的函》、《关于修复道路并优化升级改造的复函》，证明目的，牌楼镇神山村至济公村××村村通道路因中电建设安徽长久新材料股份有限公司的物资运输而毁损，该公司负责施工改造、系企业行为。2、神济公路村村通连接线道路拓宽（三合段）用地面积公示图、用地面积公示表各一份、神山村委会公示栏粘贴的照片四张。证明目的，对拟征用土地的农户，经安徽永祥房地产土地评估测绘有限公司及神山村委会测量，核准了每户的土地面积。对拟征用土地的农户的名称、面积主动进行了公示。3、征地补偿发放表；证明目的，对征地补偿款，神山村委会已经通过银行转账足额发放。4、贵池区牌楼镇土地利用总体规划表、池州市国土资源局贵池分局出具的证明各一份，证明目的牌楼镇神山村神济公路村村通连接线道路扩宽项目，不占用基本农田的事实。 一审被告牌楼镇政府所举证据与贵池区政府一致。 一审原告胡来发等12向一审法院提交以下证据：1、原告的身份证复印件各一份，证明身份资格；2、农村土地承包经营权证，证明原告对案涉耕地基本农田的承包经营权利，以及是被侵权的土地；3、安徽省人民政府皖行复〔2018〕116号行政复议决定书一份，证明涉案征地批复违法，本案被告作为两级人民政府应对此负主要职责；4、贵池区政府违法占用土地行为照片8张；5、光盘一张；上述证据共同证明被告没有合法手续，强挖原告的农田和耕地。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题是，贵池区政府、牌楼镇政府是否对涉案土地进行了征收。二审中，上诉人明确其诉讼请求为：贵池区政府、牌楼镇政府为涉案项目建污水池、修道路实施的征地行为违法，侵犯其合法权益。 本院针对其诉讼请求评述如下：其一、关于上诉人主张的涉案建设项目修建污水池占用土地问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。具体到本案，本院查明，2018年7月16日，池州市国土资源局贵池分局作出池贵国土资〔2018〕249号《关于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨／年建设工程项目临时堆场使用土地的批复》，批准该项目堆场临时使用土地，临时用地期限至2020年6月30日。上诉人主张的污水池在上述临时用地的范围内。据此，临时用地由县级以上人民政府土地行政主管部门批准后即可使用，法律并未规定依法定程序批准征收后才能使用。故上诉人主张贵池区政府、牌楼镇政府为涉案建设项目修建污水池实施的征收土地行为违法，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。其二、关于上诉人主张的修复涉案道路占用土地问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。《农村公路建设管理办法》第二条第二款规定，本办法所称农村公路，包括县道、乡道和村道。该本法第四条、第十六条规定，农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设。农村公路建设逐步实行政府投资为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的多渠道筹资机制。鼓励农村公路沿线受益单位捐助农村公路建设。本案中，从牌楼镇政府提供的神山村、济公村的会议记录可以证明，上述两村民委员会要求涉案的中电建安徽长久新材料股份有限公司修复神山村至济公村××村道。据此，本案系牌楼镇神山村至济公村村村通道路修复及拓宽引发的案件，该工程属于乡村间公共设施建设，可以不经征收，使用农民集体所有的土地。基于谁损坏，谁修复的原则，神山村、济公村要求涉案的中电建安徽长久新材料股份有限公司修复村道，该公司出资设计、勘测、并就该村道拓宽所占用的土地予以补偿，符合上述法律、部门规章的规定。故上诉人主张贵池区政府、牌楼镇政府为实施涉案村道建设征收土地行为违法，缺乏事实根据和法律依据，本院亦不予支持。其三、池州市国土资源局贵池分局向一审法院出具说明，神济村村通连接线道路拓宽项目，不占用永久基本农田。故上诉人主张涉案建设占用国家永久基本农田的上诉理由，缺乏事实根据，不能成立。 至于上诉人提出的安徽省人民政府作出皖行复〔2018〕116号《行政复议决定书》，确认皖政地〔2017〕233号征地批复违法，贵池区政府组织实施的征地行为亦违法的主张。本院认为，由于本案上诉人所争议的涉案项目建污水池、修村路所占用的土地均不在上述征地批复批准的范围内，贵池区政府、牌楼镇政府也没有依据上述批复组织实施征收土地。故安徽省人民政府确认征地批复违法的行政复议决定，与本案不具有关联性，不能以此推定贵池区政府超范围征收土地。因此上诉人提出的该上诉理由，亦不能成立。 综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人胡来发等12人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡来发等12人负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年十二月二日 书记员  陈维为 附.相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -1-