湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘05行终337号 上诉人（原审原告）新宁县一渡水镇赤竹村麦元组，住所地新宁县一渡水镇赤竹村麦元组。 负责人唐大雄，该组组长。 上诉人（原审原告）新宁县一渡水镇赤竹村阳家组，住所地新宁县一渡水镇赤竹村阳家组。 负责人阳茂章，该组组长。 上诉人（原审原告）新宁县一渡水镇赤竹村黄头沙组，住所地新宁县一渡水镇赤竹村黄头沙组。 负责人阳敦玉，该组组长。 委托代理人阳茂章，男，1958年7月13日出生，住新宁县。 上诉人（原审原告）新宁县一渡水镇赤竹村老堂屋组，住所地新宁县一渡水镇赤竹村老堂屋组。 负责人阳丁友，该组组长。 委托代理人唐大雄，男，1944年4月1日出生，住新宁县。 被上诉人（原审被告）新宁县林业局，住所地新宁县金石镇解放路。 法定代表人王征峰，该局局长。 委托代理人尹新文，新宁县林业局工程师。 委托代理人刘健学，湖南湘安律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）新宁县祥绿造林服务有限责任公司，住所地新宁县金石镇解放西路45号。 法定代表人李中根，该公司负责人。 上诉人新宁县一渡水镇赤竹村麦元组、新宁县一渡水镇赤竹村黄头沙组、新宁县一渡水镇赤竹村阳家组、新宁县一渡水镇赤竹村老堂屋组（以下简称赤竹村四个村民小组）因与被上诉人新宁县林业局、新宁县祥绿造林服务有限责任公司（以下简称祥绿公司）不履行法定职责及行政赔偿一案，不服武冈市人民法院（2019）湘0581行初108号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审审理查明：2010年11月19日，赤竹村四个村民小组与祥绿公司的法定代表人李中根在口头协议的基础上形成“造林合同”，赤竹村四个村民小组为甲方将老屋场山植树造林承包给李中根（乙方），合同约定：国家下拨的造林经费不管多少全部由乙方所有，甲方无份；所造好的林木归甲方；乙方需按国家造林标准进行造林，不得减少成本而偷工减料，减少每亩的造林株数；修防火线和造林的一切支出甲方不负责，由乙方负责；放火烧山是为了安全起见，甲方应出动相应的劳力协助放火烧山的安全工作。2010年12月，新宁县林业调查规划设计队及新宁县退耕还林项目办公室对老屋山290.6亩土地进行了退耕还林营造林作业设计。2011年3月，祥绿公司在老屋场山造林。2011年10月29日，新宁县退耕还林项目办公室向新宁县财政局提请《新宁县2010年度退耕还林工程配套荒山荒地造林中央预算内投资资金的发放办法》，称2011年秋季我局对已完成任务的17个乡（镇、场）40个村（场）55个造林户造林质量，通过检查验收均已合格，要求2011年10月第一次拨资金77万元，第二次（2012年10月）拨资金24万元。2011年，新宁县林业局向李中根支付补贴40684元，2013年5月20日，新宁县林业局向李中根支付补贴17436元。新宁县林业局提供的《新宁县退耕还林工程抚育验收小班一览表》表明，老屋场山290.6亩山造林第一年的成活率为90％，第二年的成活率为90％，第三年的成活率为85％。同时，新宁县林业局将老屋场山137.4亩土地纳入中央财政造林补贴试点；湘财农［2011］56号规定：要求试点县林业局加强检查督促，确保造林当年面积核实率、成活率和3年后造林保存率达到国家规定的标准；补贴资金第一次拨付是当年完成造林任务后向林业局提出验收申请，财政部门根据验收的结果在10个工作日内拨付补贴资金总额的50％；第二次拨付，完成造林任务1年后即2013年，由省财政厅、林业厅依据有关规定验收合格后，拨付余下的50％。2011年向李中根拨付造林补贴6870元，2014年向李中根拨付造林补贴8295元。新宁县林业局提供的《新宁县2011年度中央财政造林补贴试点竣工验收小班一览表》表明，第一年的成活率为85％。2015年11月，赤竹村四个村民小组向新宁县有关部门申诉，要求祥绿公司返工重造，赔偿损失。2015年11月26日，新宁县林业局调查规划设计队对老屋场山现有林木生长的保存率进行现场调查核实，于2015年12月1日作出调查核实结论：总造林面积428亩，造林合格面积为79.5亩；造林失败面积348.5亩，其中保存率20％多的有225亩，其余123亩只有保存率3.3％。2015年12月22日，新宁县林业局作出《关于一渡水镇赤竹村阳家组村民阳茂章信访事项处理意见书》，认定：1、李中根在老屋场造林并验收合格的面积为428亩，均是以前的采伐迹地，不是信访材料中所说的522亩。2、老屋场造林失败。经林调队工程师现场鉴定，造林合格面积为79.5亩；造林失败面积348.5亩，其中保存率20％多的有225亩，其余123亩只有保存率3.3％。3、造林失败的原因，双方都有责任：（1）造林公司在抚育管理上没有到位。（2）按照相关规定，最迟应在2013年前应该反映，而你们赤竹村四个村民小组直到今年（第五年）才反映这件事，并且在实地调查时，组上的村民反映在造林后几年有羊吃树苗现象，仅仅对放羊人罚款了事，并把罚款私分了，没有责成放羊人补造树苗。造林合同存在不规范问题。一是合同里没有甲乙双方当事人签名；二是合同中没有明确管护归谁、移交时间等问题；三是合同没有写明造林达到什么质量；四是合同中甲乙双方都认可当时的造林成效，因为几年了一直没有提出异议。李中根从林业部门领取的造林补助款一共是7.18万元；其中，领取退耕还林荒山造林资金5.8万元（200元／亩，共290亩），中央财政补助造林1.37万元（100元／亩，共137亩）。新宁县林业局综合各方面情况，处理意见书中提出了两条意见：1、由造林公司李中根负责对未达到保存率的348.5亩进行补造，杉树造林200株／亩，保存率要达到85％。2、2016年春季造好林，下半年由造林公司李中根搞一次抚育，验收合格后，于2016年冬季移交给赤竹村四个组负责管理和抚育。2017年7月26日，赤竹村四个村民小组以新宁县林业局为被告、以李中根为第三人向新宁县人民法院提起行政诉讼，四村民小组认为，因新宁县林业局不依规履职，玩忽职守，为李中根掩盖造林不达标的事实，其违法行为已给其造成损失，且该损失与新宁县林业局违法行为存在因果关系，新宁县林业局对李中根的造林与抚育进行检查验收合格并逐年发放造林补助款等补助资金的行为是违法行为，四村民小组要求依法确认新宁县林业局对李中根发放老屋场造林补助款、退耕还林造林资金、中央财政补助造林款行为违法，要求新宁县林业局赔偿延迟造林期间的损失1096200元，要求新宁县林业局与李中根共同承担诉讼费、上访车旅费、资料费等合计200000元。新宁县人民法院于二○一七年八月二日作出（2017）湘0528行初19号行政裁定，对赤竹村四个村民小组的起诉不予受理。赤竹村四个村民小组不服，向本院提起上诉。本院认为赤竹村四个村民小组的起诉已超过法定起诉期限，并于二○一七年十一月十四日作出（2017）湘05行终192号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。另，2017年7月11日赤竹村四个村民小组向该院提起民事诉讼，要求祥绿公司履行口头合同重新补造杉树并赔偿因过错造成村民上访误工费、车旅费、资料费等全部损失10000元。新宁县人民法院于二○一七年八月三十日作出（2017）湘0528民初1371号民事判决，判决祥绿公司在2018年12月30日前对未达标的348.5亩山林进行补造，杉树造林200株／亩，存活率和保存率按国家林业局退发（2001）521号通知执行，经林业主管部门验收合格后移交给四村民小组管理和抚育；祥绿公司赔偿四村民小组误工费4000元。赤竹村四个村民小组不服，提起上诉。本院于二○一七年十一月二十七日作出（2017）湘05民终1722号民事裁定，认为原审对于双方当事人履行造林合同义务的情况，即所造山林是否达标合格并经验收交付、未达标合格的原因、面积、数量、成活率、保存率和违反合同应承担的责任以及是否存在误工损失等事实认定不清，证据不足，且错列当事人，致使提起本案诉讼的主体不规范明确，遂撤销（2017）湘0528民初1371号民事判决，发回重审。在该案的重审过程中，赤竹村四个村民小组与祥绿公司于2018年5月8日达成和解协议：一、赤竹村阳家、麦元、老堂屋、王头沙等四村民小组位于老屋场原林业部门验收的428亩公山林木继续由李中根进行补植补造，其中林业部门认定合格79.5亩不再重造，本次重新补植补造面积为348.5亩（确定的补造面积详见新宁县林业局于2015年12月22日作出的关于一渡水镇赤竹村阳家组村民阳茂章信访事项处理意见书），按国家林业部门原确定的每亩200株标准进行补造；二、按现有政策、原有的造林规划设计资料，应保留成材的杂树（如枫木树、樱桃树等），保留杉木萌生林（再生林）不再造，补植穴1平方米内杂灌木丛可以砍掉，并在造林前打好氹，其他的应按标准在2019年立春（农历2018年12月30日）前后半个月补造到位；三、李中根负担补造林木当年及第二年的抚育，赤竹村村委无偿负担补造林木第三年的抚育，赤竹村阳家、麦元、老堂屋、王头沙等四村民小组应负责管理好本地牛羊等牲畜不危害补造林木，为此收取的罚款应用于林木的补造；四、李中根对补造林木抚育两年后由新宁县林业局牵头组织本协议相关当事人负责对补造面积进行验收，合格率应达到85％（170株每亩），验收如不达标，损失由李中根自负，验收合格后李中根将该补植补造的面积林木在政府部门主持下移交给赤竹村阳家、麦元、老堂屋、王头沙等四个村民小组管理，赤竹村村委并接管第三年的抚育；五、由新宁县一渡水镇人民政府按原2010年度造林后验收的补助金额在补造过程中分两年度将政府造林补偿款支付给李中根；六、赤竹村阳家、麦元、老堂屋、王头沙等四村民小组与李中根其他纠纷就此了结，并自愿向新宁县人民法院申请撤诉。2018年5月8日，赤竹村四个村民小组撤回了民事起诉，该院作出准予撤诉的民事裁定书。2019年2月开始，祥绿公司开始在老屋场山进行林木补造、抚育工作。 原审法院认为：《中华人民共和国森林法》第二十六条规定，宜林荒山荒地，属于国家所有的，由林业主管部门和其他主管部门组织造林；属于集体所有的，由集体经济组织组织造林。老屋场山属于赤竹村四个村民小组集体所有，因此，老屋场山应由赤竹村四个村民小组组织造林。及时完成本迹地更新造林示范工程的全部重作补造任务和长防林工程造林示范的连续三年抚育义务不属于新宁县林业局的职责范围。《中华人民共和国森林法》第二十八条规定，新造幼林地和其他必须封山育林的地方，由当地人民政府组织封山育林。因此，封山育林不是新宁县林业局的职责，赤竹村四个村民小组要求新宁县林业局履行实行五年全封的诺言和义务没有法律依据。新宁县林业局提供的相关文件表明，新宁县林业局将老屋场山纳入了退耕还林工程项目及中央财政造林补贴试点范围，其法定职责是资金安排、造林作设计、对造林的情况进行验收等职责。新宁县林业局于2013年、2014年对造林的情况进行了验收，验收后发放了造林补助款7.18万元。对老屋场山补造重作是由祥绿公司实施，新宁县林业局不具有补造重作及封山育林的职责。本院作出（2017）湘05行终192号行政裁定，亦已认定赤竹村四个村民小组的起诉已经超过了起诉期限。故，赤竹村四个村民小组的起诉应予以驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第二项、第十项的规定，裁定驳回赤竹村四个村民小组的起诉。 上诉人赤竹村四个村民小组上诉称，被上诉人新宁县林业局不作为造成上诉人巨额经济损失，为此，上诉人与被上诉人新宁县林业局已经打了八年多官司；新宁县林业局既然将老屋场山纳入退耕护还林工程项目及中央财政造林补贴试点范围，就有义务管辖老屋场山的造林情况。请求撤销原审裁定，并指令原审法院继续审理。 被上诉人新宁县林业局答辩称，上诉人上诉没有实质性的上诉理由，且本案诉讼与上诉人2017年提起的行政诉讼的当事人及诉讼标的相同，构成重复起诉；被上诉人新宁县林业局对老屋场山场实施中央退耕还林和中央财政造林项目履行了法定职责，上诉人老屋场造林林木保存率不达标是上诉人管理不善、自然灾害及与祥绿公司签订的造林合同约定不明等多种原因造成的；在新宁县人民法院的主持下，上诉人与祥绿公司就老屋场的造林纠纷已达成和解。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院二审查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。公民、法人或者其他组织诉行政机关未履行法定职责的，应当提供证据初步证明其享有相应的合法权益，行政机关具有相应的法定职责义务。否则，其起诉不符合法定条件。本案中，赤竹村四个村民小组要求新宁县林业局履行老屋场迹地封山育林、林木补造、抚育职责，并承担因未履行法定监管职责造成损失的赔偿责任。根据《中华人民共和国森林法》第二十八条关于“新造幼林地和其他必须封山育林的地方，由当地人民政府组织封山育林。”的规定，封山育林不是新宁县林业局的法定职责。上诉人与祥绿公司就老屋场的造林纠纷已达成和解协议，祥绿公司已于2019年2月开始在老屋场山进行林木补造、抚育工作。老屋场的造林抚育工作亦不属于被上诉人新宁县林业局的法定职责。因此，赤竹村四个村民小组以新宁县林业局为被告，请求判决新宁县林业局履行老屋场迹地封山育林、林木补造、抚育职责，并承担因未履行法定监管职责造成损失的赔偿责任，起诉缺乏基本的事实根据。原审裁定驳回赤竹村四个村民小组的起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （本页无正文） 审 判 长 段嫦娥 审 判 员 肖竹梅 审 判 员 黄 毅 二〇一九年十二月十九日 法官助理 李 薇 书 记 员 罗浒浒 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……