安徽省淮北市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖06行再2号 上诉人（一审被告、二审被上诉人、被申请人）：淮北市杜集区人力资源和社会保障局，住所地淮北市杜集区开渠西路58号。 法定代表人：张永恒，该局局长。 委托诉讼代理人：赵涛，安徽北方之光律师事务所律师。 被上诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）：陈波，男，1976年6月16日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 委托诉讼代理人：郝朝礼，安徽徽都律师事务所律师。 上诉人淮北市杜集区人力资源和社会保障局（以下简称杜集区人社局）与被上诉人陈波劳动监察其他行政行为一案，原由安徽省淮北市杜集区人民法院作出（2015）杜行初字第00007号行政判决。陈波不服,向本院提起上诉。本院作出（2016）皖06行终5号行政裁定，裁定驳回陈波的起诉。陈波不服，向安徽省高级人民法院申请再审。安徽省高级人民法院作出（2017）皖行申134号行政裁定，指令本院再审。本院再审作出（2018）皖06行再1号行政裁定，裁定撤销本院（2016）皖06行终5号行政裁定和淮北市杜集区人民法院（2015）杜行初字第00007号行政判决；发回淮北市杜集区人民法院重审。淮北市杜集区人民法院作出（2018）皖0602行再1号行政判决。杜集区人社局仍不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2019年7月2日公开开庭审理了本案。上诉人杜集区人社局的委托诉讼代理人赵涛到庭参加诉讼，被上诉人陈波的委托诉讼代理人郝朝礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年6月16日，陈波向一审法院起诉提出诉讼请求：要求依法撤销杜人社监令字[2015]05号劳动保障监察责令改正决定书，并由杜集区人社局承担诉讼费用。 一审认定事实：经审理查明的事实与被诉行政行为一致，对被诉行政行为的内容予以确认。另根据陈波与证人的当庭陈述，结合本案证据，认定以下事实：1、淮北市东兴建设投资有限公司将淮北市杜集区2012年公租房工程发包给河南红旗渠建设集团有限公司。陈波是河南红旗渠建设集团有限公司杜集区2012年公租房项目负责人；2、陈波以淮北市杜集区2012年公租房项目负责人的名义将外墙保温及外墙涂料分别转包给陈峰、刘德远、喷浆工程转包给杨华、水电工程转包给朱长权、内墙粉刷工程转包给顾少芹、钢筋工程转包给耿广峰、瓦工转包给徐贤海、木工转包给赵先进、李宝进；3、2015年1月，杜集区清欠办公室接到高飞、刘纪华、徐贤海等众多农民工的投诉，称陈波拖欠工资；4、杜集区人社局于2015年2月9日向河南红旗渠建设集团有限公司送达了责令改正决定书。于2015年2月13日向陈波送达了责令改正决定书；5、2015年2月13日高飞、刘思田、朱俊等杜集区2012年公租房项目工地的部分民工聚集堵在淮北市南北干道××路上，不让过往车辆通行，以此向陈波讨要拖欠的工资；6、淮北市公安局杜集分局于2015年2月13日21时以陈波涉嫌拒不支付劳动报酬罪进行刑事拘留，2015年3月20日17时执行逮捕。 一审认为：根据国务院颁布的《劳动保障监察条例》相关规定，劳动保障行政部门具有检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况，受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉，依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为等职责。杜集区人社局作为辖区内劳动保障行政部门接到劳动者投诉后，做了大量的调查工作，调查结果显示涉案工程项目负责人陈波存在拖欠农民工工资等违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。杜集区人社局于2015年2月13日向陈波送达了责令改正决定书，要求陈波一日内足额支付所拖欠的农民工工资，并于2015年2月14日前把改正情况和相关凭证以书面形式报送杜集区人社局。杜集区人社局根据调查结果作出上述行政行为符合相关规定。从责令改正决定书内容看，相当于一份要求改正提示的通知，其本身对陈波的权益无实质性影响。至于淮北市公安局杜集分局依照《刑事诉讼法》的规定对陈波采取刑事强制措施，与杜集区人社局的行政行为没有必然因果关系。杜集区人社局作出的所诉行政行为事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈波的诉讼请求。 陈波不服一审判决，提起上诉。二审查明的事实与一审一致。 二审认为：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据查明的事实，被上诉人杜集区人社局对上诉人陈波作出了责令一日内足额支付所拖欠的农民工工资的行政行为，从被诉行政行为的具体内容来看，并未明确陈波拖欠工资的具体数额及被拖欠工资的具体劳动者，该决定书实质为行政机关对行政相对人发出的限期改正指令，不具有强制执行的内容，一审认定被诉行政行为对陈波的合法权益无实质影响并无不当。因杜集区人社局作出的被诉行政行为对陈波在劳动行政管理方面的权利义务不产生实际影响，故被诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回陈波的起诉。至于公安机关因陈波涉嫌刑事犯罪而对其采取刑事强制措施与被诉行政行为不属同一法律关系范畴，被诉行政行为亦不能必然导致陈波被刑事拘留的法律后果。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定驳回陈波的起诉。 陈波对二审判决不服，向安徽省高级人民法院申请再审。陈波申请再审称：淮北市杜集区人力资源和社会保障局作出的杜人社监令字[2015]05号《劳动保障监察责令改正决定书》对陈波的权利义务产生了实际影响。请求撤销杜人社监令字[2015]05号《劳动保障监察责令改正决定书》。安徽省高级人民法院审查认为：淮北市杜集区人力资源和社会保障局作出的杜人社监令[2015]05号《劳动保障监察责令改正决定书》责令陈波“一日内足额支付所欠农民工工资”，直接对陈波设定了义务，对陈波的权利义务产生了实际影响。因此，该劳动保障监察责令改正决定依法属于行政诉讼受案范围，遂指令安徽省淮北市中级人民法院再审本案。 该案遂经法定程序予以再审。 再审一审期间，杜集区人社局坚持原一审提供的证据如下： （一）程序方面的证据： 1.杜集区农民工工资支付保障领导小组办公室文件，拟证明被告系杜集区农民工工资支付保障领导小组成员之一，具备处理杜集区内农民工工资的权利； 2.劳动保障监察投诉登记表、劳动保障监察立案审批表，拟证明2015年1月，杜集区清欠办公室接到高飞、徐贤海等农民工的投诉，进行登记，并依据投诉情况作出汇总的事实； 3.两份责令改正通知书，拟证明陈波及河南红旗渠建设集团有限公司违法劳动法律法规，杜集区人社局责令其做出改正，并将责令改正通知书送达原告； 4.会议记录，拟证明涉及农民工人数众多，涉案金额重大，杜集区人社局进行了开会研究，会议研究认为陈波涉嫌触犯拒不支付劳动报酬罪； 5.劳动保障涉嫌犯罪移送审批表、劳动保障涉嫌犯罪移送书，拟证明因陈波涉嫌触犯拒不支付劳动报酬罪，杜集区人社局依法将该案移送公安机关； 6.劳动保障监察证，拟证明执法人员具有执法资格。 （二）事实方面的证据： 1.陈波询问笔录、身份证复议件，拟证明陈波基本信息，陈波系河南红旗渠建设集团有限公司承建杜集区2012公租房工地实际负责人，其拒不承认拖欠劳动报酬； 2.孙中旺等15人询问笔录，拟证明孙中旺等约140人系杜集区2012公租房工地农民工，截止2014年5月，原告拖欠农民工工资达450万余元； 3.身份证复印件，拟证明孙中旺等88名农民工的基本信息； 4.工资单、欠条，拟证明陈波拒不支付农民工工资数额。 5.调查报告，拟证明2015年1月，杜集区清欠办公室接到刘纪华等140明左右农民工的投诉，杜集区人社局经调查，陈波涉嫌据不支付农民工工资数额系450万元左右，人数多达140余人。 5.照片复印件，拟证明陈波涉嫌拒不支付劳动报酬罪的案发现场； 6.建设工程施工合同、施工合同，拟证明淮北市东兴建设投资有限公司将淮北市杜集区2012年公租房工程发给河南红旗渠建设集团有限公司。陈波以河南红旗渠建设集团有限公司杜集区2012年公租房项目负责人的名义将外墙保温及外墙涂料分别转包给陈峰、刘德远、喷浆工程转包给杨华、水电工程转包给朱长权、内墙粉刷工程转包给顾少芹、钢筋工程转包给耿广峰、瓦工转包给徐贤海、木工转包给赵先进、李宝进； 7.淮北市公安局杜集分局询问笔录，拟证明陈波系河南红旗渠建设集团有限公司杜集区2012年公租房项目实际负责人及原告在该项目中拖欠农民工工资，导致农民工围堵东山路主要干道； 8.结算单，拟证明经核算，陈波拖欠部分班组农民工工资约181万元。 （三）法律依据：相关法律、法规条文，拟证明被告享有做出行政行为的权利与法律规定的依据。 再审一审期间，陈波坚持原一审提供的证据如下： 1.陈波的身份证复印件，拟证明陈波的身份； 2.劳动保障监察责令改正决定书，拟证明被诉的行政行为存在，且与陈波有利害关系； 3.拘留决定书、逮捕决定书复印件，拟证明本案存在起诉期限阻断的情形，陈波被拘留、逮捕与被诉行政行为存在因果关系； 4.证人张某的出庭证言，拟证明陈波重视农民工工资发放以及基本不拖欠农民工工资等情况。 再审一审期间，陈波另提交如下证据： 1、淮信公司对陈波与下属六个班组，工程款数额及支付情况的审理报告及陈波与六个班组负责人对账的说明。拟证明在2015年2月13日之前，陈波按合同约定，并不拖欠六个班组的任何款项。 2、杜集区检察院不起诉决定书、安徽省淮北市中级人民法院赔偿委员会（2018）皖06委赔1号决定书。拟证明该两份法律文书是对改正决定书的彻底否定，司法机关为改正决定书付出了沉重代价。 3、安徽省高级人民法院（2017）皖行申134号行政裁定书。拟证明改正决定书对陈波的权利义务产生了实际影响。 再审一审查明事实为：2012年，淮北市东兴建设投资有限公司将淮北市杜集区2012年公租房工程发包给河南红旗渠建设集团有限公司，陈波系河南红旗渠建设集团有限公司杜集区2012年公租房项目负责人。陈波以淮北市杜集区2012年公租房项目负责人的名义将外墙保温及外墙涂料分别转包给陈峰、刘德远，喷浆工程转包给杨华，水电工程转包给朱长权，内墙粉刷工程转包给顾少芹，钢筋工程转包给耿广峰，瓦工转包给徐贤海，木工转包给赵先进、李保进。2014年5月底，因工程资金不到位而停工。2015年1月，杜集区清欠办公室接到高飞、刘纪华、徐贤海等众多农民工的投诉，称陈波拖欠民工工资。杜集区人社局经调查询问后，于2015年2月13日向陈波送达了杜人社监令字［2015］05号《劳动保障监察责令改正决定书》。同日，杜集区2012年公租房项目工地的部分民工高飞、刘思田、朱俊等人聚集堵在淮北市南北干道××路上，不让过往车辆通行，以此向陈波讨要拖欠的工资。同日21时许，淮北市公安局杜集分局以陈波涉嫌拒不支付劳动报酬罪对其进行刑事拘留。2015年3月20日17时执行逮捕。 另查明，陈波向淮北市杜集区人民检察院申请刑事违法拘留国家赔偿，检察机关逾期不作出决定，2018年2月24日陈波又向安徽省淮北市中级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。2018年5月16日，安徽省淮北市中级人民法院赔偿委员会作出（2018）皖06委赔1号决定书，决定：一、赔偿义务机关淮北市杜集区人民检察院支付赔偿请求人陈波侵犯人身自由赔偿金42711元；二、赔偿义务机关淮北市杜集区人民检察院支付赔偿请求人陈波精神损害抚慰金3000元；三、驳回陈波的其他赔偿请求。 再审一审认为，根据国务院颁布的《劳动保障监察条例》相关规定，杜集区人社局作为辖区内劳动保障行政部门接到劳动者投诉后，对陈波作出[2015]05号《劳动保障监察责令改正决定书》，责令陈波一日内足额支付所拖欠的农民工工资。从被诉行政行为的具体内容来看，未载明陈波拖欠工资的具体数额以及被拖欠工资的具体劳动者；从被诉行政行为的程序来看，1、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。三十二条第一款规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。据上述规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，告知当事人的时间与作出处罚决定的时间应有合理的间隔期限。间隔期限至少应当保证当事人针对被告知的违法事实、理由及依据进行陈述和申辩。本案中，行政机关没有提供在作出行政行为之前履行告知事项的文书，作出劳动保障监察责令改正决定书的当日即向当事人送达，没有给当事人合理的陈述、申辩期限。2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十五条规定：当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。杜集区人社局虽然在责令改正决定书中明确告知陈波“如不服本决定，可在收到本决定之日起六十日内向杜集区政府或淮北市人社局申请行政复议，或者自收到本决定书之日起三个月内向杜集区人民法院起诉”。但在责令陈波足额支付拖欠农民工工资限期未满和陈波可以申请行政复议、起诉期限内，作出杜人社案移字（2015）2号《劳动保障涉嫌犯罪案件移送书》将陈波移交公安机关处理。阻碍了陈波行使申请行政复议和提起行政诉讼的权利。经审判委员会讨论决定，杜集区人社局作出的[2015]05号《劳动保障监察责令改正决定书》程序不合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决：撤销淮北市杜集区人力资源和社会保障局作出的杜人社监令字[2015]05号《劳动保障监察责令改正决定书》。案件诉讼费50元，由淮北市杜集区人力资源和社会保障局负担。 杜集区人社局上诉称：涉案《劳动保障监察责令改正决定书》不是行政处罚法中规定的行政处罚的种类，原审法院认定明显不当。责令改正并非行政处罚的一种，而是一个具体的行政行为，行政相对人只有在没有按照决定书的内容进行整改的情况下行政机关才有可能对其作出相应的行政处罚。即使责令改正属于广义上的行政处罚，那么也只是行政处罚的一个前置程序，而不属于行政处罚的范畴，程序不存在违法之处。涉案责令改正决定书明确告知了救济途径，原审认定杜集区人社局阻碍陈波行使行政复议和提起行政诉讼，明显与事实不符。至于杜集区人社局作出《劳动保障涉嫌犯罪案件移送书》的行为，不属于本案审理的范围，公安机关对陈波采取的强制措施与上述行政行为是否存在关联性原审并未查清。原审认定事实不清，判决结果不当，请求依法改判。 陈波辩称：涉案责令改正决定书对陈波设定了义务，原审判决认定为行政处罚符合法律规定，杜集区人社局在作出决定书的当日就正式作出劳动保障涉嫌犯罪移送书，并将该案移交给公安机关要求追加陈波的刑事责任。原审认定上诉人阻碍陈波行使行政复议和行政诉讼的权利是正确的，杜集区人社局作出的行政行为给国家、集体和个人均造成巨大损失，陈波被限制人身自由五个月均与被诉的行政行为有因果关系。杜集区人社局的上诉事由不成立，请求驳回其上诉理由。 本案当事人再审上诉期间均未提交新证据。本院对证据的认证意见与原审一致。本案查明的事实与原审查明的事实一致，对原审查明的事实予以确认。 本院再审认为：本案的争议焦点是杜集区人社局作出的涉案行为是否为可诉的具体行政行为、其程序是否合法。涉案《劳动保障监察责令改正决定书》对陈波的义务进行了限定并明确告知不履行义务将依法处以罚款的数额，对其权利义务产生产生直接影响。原判认定该《决定书》为具体的行政行为具有可诉性并无不当。上诉人称该《决定书》不属于具体行政行为、仅为行政处罚的前置程序，不在法院受案范围内的上诉理由不能成立。责令改正不是行政处罚，行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁，而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在劳动保障监察过程中对违法行为人发出的一种作为命令，其本身并不具有制裁性，只是要求违法行为人履行法定义务，消除不良后果。因责令改正决定不同于严格意义上的行政处罚，原判引用《中华人民共和国行政处罚法》的相关条款对涉案《决定书》程序是否合理进行评判不当，依法予以纠正。杜集区清欠办公室接到众多农民工的投诉，称陈波拖欠民工工资，杜集区人社局系在调查询问相关情况后作出的涉案《劳动保障监察责令改正决定书》。因涉及农民工工资，又值年关，情势紧急，且相关法律法规对责令改正的期限并无硬性规定，杜集区人社局要求一日内足额支付所拖欠的农民工工资并于次日把改正情况和相关凭证以书面形式报送杜集区人社局，其给出的期限应属行政机关裁量权范围内，杜集区人社局根据调查结果作出上述行政行为并不违反相关法律规定。该《决定书》下发时亦告知陈波对此享有复议或提起诉讼的权利。公安机关依照《刑事诉讼法》的规定对陈波采取刑事强制措施，与涉案《决定书》没有必然因果关系。杜集区人社局作出的被诉行政行为事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，陈波的诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。 综上，再审一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，予以纠正。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百十九条，判决如下： 一、撤销安徽省淮北市杜集区人民法院（2018）皖0602行再1号行政判决； 二、驳回陈波的诉讼请求。 再审一、二审案件诉讼费各50元，均由陈波负担。 本判决为终审判决。 审判长  崔海峰 审判员  高 丽 审判员  郑孝军 二〇一九年十二月十日 法官助理董蓓丽 书记员刘岩 附相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。