湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2007号上诉人（原审原告）：王文汉，男，1955年11月27日出生，汉族，农民，住湖南省宜章县。委托代理人：罗晓伟，湖南星河律师事务所律师。委托代理人：郭莉华，湖南星河律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：郴州市人民政府。住所地：郴州市五岭大道9号。法定代表人：刘志仁，市长。委托代理人：廖志华，郴州市司法局工作人员。委托代理人：李娜，郴州市司法局工作人员。原审第三人：宜章县栗源镇四合村第一组。负责人：陈家远，该组组长。原审第三人：宜章县栗源镇四合村第二组。负责人：陈修堂，该组组长。原审第三人：宜章县栗源镇四合村第三组。负责人：陈加文，该组组长。以上三原审第三人的共同委托代理人：陈家炎，男，1951年1月8日出生，汉族，住湖南省宜章县。以上三原审第三人的共同委托代理人：代孝林，宜章县诚晟法律服务所法律工作者。原审第三人：宜章县栗源镇四合村第八组。负责人：王千山，该组组长。原审第三人：宜章县栗源镇四合村第九组。负责人：王良锋，该组组长。原审第三人：宜章县栗源镇四合村第十二组。负责人：王良发，该组组长。原审第三人：宜章县栗源镇四合村第十三组。负责人：王红山，该组组长。以上四原审第三人的共同委托代理人：文灏，湖南宜林律师事务所律师。上诉人王文汉诉被上诉人郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）、原审第三人宜章县栗源镇四合村第一组、宜章县栗源镇四合村第二组、宜章县栗源镇四合村第三组（以下简称四合村一、二、三组），原审第三人宜章县栗源镇四合村第八组、宜章县栗源镇四合村第九组、宜章县栗源镇四合村第十二组、宜章县栗源镇四合村第十三组（以下简称四合村八、九、十二、十三组）行政复议一案，不服湖南省郴州市中级人民法院作出的（2019）湘10行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省郴州市中级人民法院经审理查明，争议地地名为大凹里，面积50.9亩，地处宜章县栗源镇境内坪梅铁路与包公庙去关溪公路交合处西南面。争议地四至为：东至坪梅铁路；南与栗源镇新塘王家集体山岭及本村十四组邹开贤、邹火生责任山林毗邻；西至十四组集体山林；北至包公庙去关溪公路（该争议地四至范围经湖南省高级人民法院（2000）湘林终字第6号行政判决认定）。1995年10月，郴州市路桥公司因建设107国道，与四合村委会签订了承租大凹里林地一年，交付租金、管理费7000元的协议，四合村一、二、三组遂与四合村八、九、十二、十三组为收取租金发生纷争，双方均对大凹里林地主张权属，为此双方向宜章县人民政府申请调处。1996年10月22日，宜章县人民政府作出宜政发［1996］38号《关于栗源镇四合村大凹里林地权属争议处理决定》（以下简称38号处理决定），该决定认定：争议地在“四固定”、“合作化”以及1982年“林业三定”时期，都未再行确定权属，因此处理本案纠纷，应参照土改时的权属状况，四合村土改时期的主要参加人的证实以及南铁公司为办货场在争议地向四合村八、九、十二、十三组征用山林土地的事实，足以说明，土改时期争议林地是归四合村八、九、十二、十三组所有。其后几十年来，林地权属双方并无争议，四合村八、九、十二、十三组对林地的管理活动亦未间断过，这说明自土改时期以后，争议林地除被广东省地方铁路总公司南岭铁路公司（以下简称南铁公司）征用部分之外的所有权一直归四合村八、九、十二、十三组未予异动。为此，依照《中华人民共和国森林法》第十四条，及《湖南省林木、林地争议处理办法》第七条之规定，决定大凹里争议范围内林地（南铁公司已征用的部分除外）所有权归××、××、××、××组集体所有。四合村一、二、三组不服38号处理决定，向湖南省宜章县人民法院提起诉讼，该院于1997年5月30日作出（1996）宜林行初字第1号行政判决，该判决认定：四合村一、二、三组与四合村八、九、十二、十三组都未提供解放以来各个时期的证据。解放初期，四合村八、九、十二、十三组允许四合村一、二、三组在争议地砍伐林木筑坝修水车，直至七十年代末，四合村一、二、三组种过红薯、花生，被四合村八、九、十二、十三组拔除后都未形成纠纷。宜章县人民政府根据土改属人属地的政策将争议地所有权决定给四合村八、九、十二、十三组，应予支持，故判决维持了38号处理决定。四合村一、二、三组不服上述判决，上诉至该院。该院于1997年9月25日作出（1997）郴林行终字第10号行政判决，该判决以“双方无确权依据；宜章县人民政府认定广东省南铁公司向四合村八、九、十二、十三组征用了土地22.6亩事实不清，证据不足；南铁公司应参加诉讼而未参加”为由，撤销湖南省宜章县人民法院（1996）宜林行初字第1号行政判决和38号处理决定，限宜章县人民政府在一个月内重新处理。宜章县人民政府于1999年1月14日重新作出宜政发[1999]2号《关于栗源镇四合村大凹里土地权属争议行政处理决定书》（以下简称2号处理决定），将争议地50.9亩土地全部确权归四合村一、二、三组集体所有。四合村八、九、十二、十三组不服2号处理决定，向郴州市政府申请复议。郴州市政府于2000年1月6日作出郴政行复决字[1999]11号行政复议决定（以下简称11号行政复议决定），该行政复议决定认定宜章县人民政府未把南铁公司列为第三人，依据同样的事实作出与原处理决定完全相反的处理决定，遂撤销2号处理决定，限宜章县人民政府在60日内重新作出处理。四合村一、二、三组不服11号行政复议决定，向该院提起诉讼。该院于2000年3月30日作出[2000]郴林行初字第1号行政判决，维持11号行政复议决定。四合村一、二、三组仍不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2000年7月13日作出（2000）湘林终字第6号行政判决，该判决认定：四合村一、二、三组与四合村八、九、十二、十三组争执的大凹里林地，双方均无“林业三定”、“四固定”、合作化、土改等各个时期的确权依据。双方各自所举有关争议地土改时期确权情况的证人证言，内容不一，互有抵触，又无其他证据相印证，不能确认。故争执林地大凹里权属状况不明。对于争议地双方均从事了一定的经营管理，只是四合村一、二、三组管业多于四合村八、九、十二、十三组。11号行政复议决定由宜章县人民政府重新作出处理，该具体行政行为作出证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，遂判决维持了该院[2000]郴林行初字第1号行政判决。此后，宜章县人民政府未对争议地大凹里重新作出确权处理。2001年9月，王文汉向宜章县人民政府提出土地登记申请，宜章县人民政府向王文汉颁发了宜集用（2001）字第NO.000577号《集体土地使用证》（以下简称577号《集体土地使用证》），该证载明：“土地使用者：栗源镇四合村十二组王文汉；土地所有者：栗源镇四合村八、九、十二、十三组；座落：栗源镇四合村包公庙；用途：园地；使用权类型：荒地承包；使用权面积174675平方米（262亩）；终止日期：2047年11月12日；该证记载4宗集体土地使用权，分别由王文汉与四合村八、九、十二、十三组签订《荒地承包合同》取得，开发以后用于果园生产，使用期50年。其中2号、6号宗地为四合村十二组集体所有，面积116.5亩，4号、5号宗地为四合村八、九、十二、十三组集体所有，面积145.5亩。”其中，577号《集体土地使用证》记载的4号宗地25.5亩在争议地大凹里（面积50.9亩）范围内。2018年11月13日，四合村一、二、三组向宜章县人民政府提交《重新确权申请书》，请求宜章县人民政府对争议地大凹里重新作出确权处理。同年11月21日，四合村一、二、三组得知宜章县人民政府向王文汉颁发了577号《集体土地使用证》，遂向郴州市政府申请撤销宜章县人民政府作出的577号《集体土地使用证》。郴州市政府于2019年3月3日作出郴政行复决字[2019]12号行政复议决定（以下简称12号行政复议决定），该决定认定：四合村八、九、十二、十三组及王文汉称四合村一、二、三组的行政复议申请超过法定期限，应当不予受理，经审查，四合村一、二、三组于2018年11月知道宜章县人民政府颁发的577号《集体土地使用证》，12月3日向郴州市政府提出行政复议申请，未超过法定申请期限。因此四合村八、九、十二、十三组及王文汉的该项主张郴州市政府不予支持。根据原国家土地管理局《土地登记规则（1995年修正）》第十七条、第六十六条、六十七条之规定，权属清楚无争议和来源合法是土地管理部门受理登记申请并核发相关证书的必要条件，本案中，宜章县人民政府向王文汉颁发的577号《集体土地使用证》，其中4号宗地25.5亩的权属来源为1997年11月12日四合村八、九、十二、十三组与王文汉签订的《承包荒山空坪开发协议》，该协议约定的承包地点即争议地“大凹里”。但从1995年起，四合村一、二、三组与四合村八、九、十二、十三组就争议地“大凹里”发生权属争议，至今未确权。宜章县人民政府土地管理部门在争议地“大凹里”所有权不明的情况下，即受理王文汉的登记申请并颁发集体土地使用证，不符合法律规定，其颁证行为违法，该证4号宗地25.5亩的土地登记应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第三目之规定，郴州市政府决定：撤销宜章县人民政府2001年9月20日颁发的577号《集体土地使用证》中4号宗地25.5亩的土地登记。原告王文汉不服12号行政复议决定，向该院提起行政诉讼。请求判决：1.撤销郴州市政府作出的12号行政复议决定；2.本案诉讼费由郴州市政府负担。另查明，2018年12月19日，宜章县人民政府山林权属纠纷调处办公室作出（2018）宜政纠中字第1号《中止案件审理通知书》，该通知书主要内容为：“四合村一、二、三组：你们组因大凹里林地所有权与××、××、××、××组发生争议，于2018年11月20日再次向县人民政府申请确权。县人民政府受理后由本办承办。在本办调查期间，你们又不服县人民政府作出的577号《集体土地使用证》，向郴州市政府申请行政复议。因本办承办的案件审理需要以你们组的行政复议案件的审理结果为依据，而行政复议案件尚未审结。根据我国相关的法律、法规、规章的规定，现决定自2018年12月19日起中止案件审理。待案件中止原因消除后，本办将恢复案件审理”。湖南省郴州市中级人民法院认为，本案的争议焦点为：郴州市政府作出的12号行政复议决定程序是否合法，认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确。关于程序方面。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。本案中，第三人四合村一、二、三组在知道宜章县人民政府向原告王文汉颁发了577号《集体土地使用证》后，认为该具体行政行为侵犯了其合法权益，于六十日内向被告郴州市政府提出行政复议申请，未超过法定申请期限。四合村一、二、三组的复议申请书上，加盖了三个村民小组的公章，并有村民小组长的签名，原告并无充分证据证明系陈家炎冒用四合村一、二、三组的名义提出复议申请。被告郴州市政府受理该行政复议申请后，依法向各方当事人送达了相关文书，收集了各方提交的证据，并书面进行了审查，其行为符合法定程序。关于认定事实及适用法律、法规方面。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地登记规则（1995年修正）》第六十六条规定：“有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请：（一）申请登记的土地不在本登记区的；（二）提供的证明材料不齐全的；（三）不能提供合法证明的；（四）土地使用权转让、出租、抵押期限超过土地使用权出让年限的；（五）按规定应当申报地价而未申报的，或者地价应当经土地管理部门确认而未办理确认手续的；（六）其他依法不予受理的”。第六十七第（一）项规定：“有下列情形之一的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定：（一）土地权属争议尚未解决的”。根据上述法律、法规规定，土地管理部门受理登记申请并核发证书的前提是权属清楚无争议和来源合法。在本案中，自1995年起第三人四合村一、二、三组与第三人第八、九、十二、十三组就对争议地“大凹里”产生权属争议，历经多次政府确权和法院诉讼，直至2000年7月，湖南省高级人民法院作出终审判决，认定争议林地“大凹里”权属状况不明，维持了该院作出的（2000）郴林行初字第1号行政判决，即维持了被告郴州市政府作出的“撤销宜章县人民政府宜政发（1999）2号行政处理决定，限宜章县人民政府在六十日内重新作出处理”的决定，但宜章县人民政府至今未对争议地“大凹里”重新作出确权处理。577号《集体土地使用证》中的4号宗地25.5亩的权属来源载明为四合村八、九、十二、十三组与王文汉签订的《承包荒山空坪开发协议》，该协议约定的承包地点即为争议地“大凹里”，宜章县人民政府在争议地“大凹里”未被重新确权的情况下，受理王文汉的登记申请并颁发集体土地使用证，违反了上述法律、法规的规定，郴州市政府对4号宗地25.5亩的土地登记予以撤销是正确的。现宜章县人民政府已受理了第三人四合村一、二、三组对“大凹里”林地所有权的确权申请，对相关土地使用权的登记应在所有权确认后进行。综上所述，郴州市政府作出的12号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告王文汉的诉讼请求及理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王文汉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王文汉负担。王文汉不服上述判决，向本院提起上诉称：原审认定事实不清，复议程序中申请人的代理人陈家炎并无四合村一、二、三组法人授权，且申请书上的公章系私刻，郴州市政府未听证作出复议决定，导致决定错误，复议未将南铁公司列为第三人，遗漏了必要的主体。原审适用法律错误，上诉人的土地使用权证早已于2001年受理并颁证，对上诉人已产生合理信赖利益，宜章县人民政府颁证行为在查清事实后予以登记，程序合法。复议在土地所有权未变动的情况下，直接撤销上诉人的土地使用权明显违背行政法合理行政、高效便民与诚实守信原则。请求：1.请求撤销原审判决，改判撤销12号行政复议决定。2.本案诉讼费由郴州市政府负担。被上诉人郴州市政府答辩称，郴州市政府作出复议决定程序合法，认定事实清楚，处理正确。宜章县人民政府向王文汉颁发的577号《集体土地使用证》，其中4号宗地的权属来源于承包协议，而该协议约定的承包地点是争议地，一直存在所有权不明的情况。宜章县人民政府在所有权不明的情况下，受理并颁发土地使用证，行为违法，应予以撤销。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人四合村一、二、三组述称，原审认定事实清楚，三位组长的身份已经由村委会出具公章予以认定，三个组长已经在委托书中共同签名，陈家炎的代理行为是三个组的委托行为。宜章县人民政府颁发577号《集体土地使用权证》行为违法，郴州市政府依法予以撤销正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人四合村八、九、十二、十三组述称，原审认定事实不清，适用法律错误。宜章县人民政府颁发577号《集体土地使用权证》认定事实清楚，程序合法，依法不应撤销。上诉人王文汉的合法权利应予以保障。请求撤销原判。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。二审中，本院依职权调取：1.四合村一、二、三组2018年12月3日出具的委托陈家炎申请行政复议的委托书。2.宜章县栗源镇四核村民委员会出具的陈家炎的身份证明（2019年11月23日出具），证明其系该村第一组村民。3.四合村第一、二、三组的情况说明，认可陈家炎向郴州市政府出具的复议申请书、授权委托书的签名均系该三组组长所签，对陈家炎代表上述三组行使诉讼权利，表示认可。上述三组均在说明上加盖公章，一、三组组长在说明上签名。4.四合村一、三组组长亲笔签名的情况说明和证明各一份，认可复议申请书及复议、诉讼的授权委托书均是组长签名，证明该组组员一致同意委托陈家炎参加复议和诉讼活动（三组组长陈加文在二审法庭调查中，当庭自认复议申请书及授权委托书均系其亲笔签名）。二组组长陈修堂因工作原因，于2019年9月辞去组长职务，经本院合议庭与其电话联系，其亦认可陈家炎向郴州市政府出具的复议申请书、授权委托书的签名均系其本人所签，认可其代表第二组委托陈家炎参加复议和诉讼活动。根据原审采信的证据及二审调查情况，本院另查明下列事实：1.（2000）湘林终字第6号行政判决认定，南铁公司解放后未在争执地征用过铁路用地，其解放前所征用的土地不在争议地范围之内。该判决对38号处理决定所认定的南铁公司在1958年向八、九、十二、十三组征用过铁路用地22.6亩的事实予以了明确否认。2.宜章县人民政府复议期间提交的证据显示，王文汉系1998年宜章县果木开发领导小组办公室任命的宜章县优质水果第一示范场场长，其承包荒石山用于果木开发种植。该水果场于2001年3月13日申请办理农用地使用权证，宜章县栗源镇人民政府、栗源镇国土部门均认可其申请，宜章县国土管理局审查其申请和承包协议后，于2001年9月20日在《土地登记申请、审批表》上签署同意核发《集体土地使用证》的意见，其中备注：4号宗地为八、九、十二、十三组所有。宜章县人民政府于同日颁发了577号《集体土地使用证》。宜章县人民政府没有提交其作出颁证行为所依据的相关地籍调查、权属证书及权属审核、公告等证据。本院认为：本案的审理对象是郴州市政府作出的12号行政复议决定是否合法。一、关于12号行政复议决定程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条、第二十二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请。申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人，申请人可以委托代理人代为参加行政复议。行政复议原则上采取书面审查的办法，申请人提出要求或者行政复议机关复议法治工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案原审认定复议机关郴州市政府依法受理申请人四合村一、二、三组的委托代理人提交的复议申请，依据相关复议程序规定，向各方当事人送达了相关文书，收集各方提交的证据及复议意见书，书面进行审查，作出复议决定后予以送达，同时告知上诉人相关权利救济途径。该复议决定程序合法。上诉人提出复议申请人不具备主体资格，复议未经听证，遗漏第三人，程序违法。本院经审查认为，四合村一、二、三组具备复议申请人主体资格，各组组长均在诉讼中确认了复议申请书系组长本人亲笔签名，并经全组大会一致同意依法委托陈家炎代为进行复议申请的事实，提起复议申请系四合村一、二、三组的真实意思表示。复议机关没有因被委托人陈家炎个人在复议申请书加盖其私刻公章的行为，否认复议申请人申请的法律效力，符合法律规定。复议程序中，被申请人宜章县人民政府、四合村八、九、十二、十三组及第三人王文汉在复议意见书中均未明确要求进行听证，复议机关书面审理并无不当。本院生效裁判文书已经明确南铁公司所征用地不在争议地范围内，复议决定没有遗漏必须参加复议的第三人。诉讼中，上诉人王文汉及第三人四合村八、九、十二、十三组并未提交充分的证据证明复议决定存在明显程序违法的证据，故原审认定复议决定程序合法并无不当，上诉人认为复议决定程序违法与本院查明的事实不符。二、关于12号行政复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《土地登记规则（1995年修正）》规定土地登记应包括申请、地籍调查、权属审核、公告、注册登记、颁发或者更换土地证书等程序。该规则第六十六条第三款规定土地管理部门对不能提供合法证明土地登记申请不予受理，第六十七条第一款规定土地权属争议尚未解决的，土地管理部门可以做出暂缓登记的决定。根据上述规定，土地管理部门受理登记申请并核发证书必须依照相关程序进行，颁发权属证书的前提必须是土地权属清楚无争议和来源合法。经审查，涉案4号宗地包含于争议林地“大凹里”之内，该争议地虽经六次处理，其所有权属一直没有确定。1997年四合村八、九、十二、十三组在争议地所有权属不明确的情况下，与王文汉签订《承包荒山空坪开发协议》，将争议地承包给王文汉。王文汉据此于2001年3月申请办理土地使用证。宜章县人民政府没有履行11号行政复议决定限其在60日内重新作出处理的职责，而是在争议地权属不明的情况下，没有经过地籍调查、权属审核、公告等土地登记必经程序，直接以《承包荒山空坪开发协议》作为4号宗地使用权的权属来源，受理王文汉的土地登记申请并颁发集体土地使用证，违反了法律、法规的相关程序规定。郴州市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目之规定，以颁证行为违反法定程序为由撤销577号《集体土地使用证》4号宗地25.5亩的土地登记，并无不当。上诉人称复议决定认定事实不清，适用法律错误没有事实和法律依据。同时需要指出的是，宜章县人民政府以郴州市政府受理复议申请为由中止对案涉争议地所有权的确定，依据不足。宜章县人民政府应尽快恢复对确权案件的审理，依法确定涉案土地的所有权、使用权，以保护合法的承包经营活动。综上，上诉人王文汉的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王文汉负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  夏 阳二〇一九年十二月二日法官助理李晟雷书记员李晟雷（兼）附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；