内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终290号上诉人（一审原告）：方春贤，女，1952年12月2日出生，汉族，原扎兰屯市林业局林业工程师，现住内蒙古自治区扎兰屯市。委托诉讼代理人：马晓成，1978年12月20日出生，汉族，个体，现住内蒙古自治区扎兰屯市，与方春贤系母子关系。上诉人（一审被告）：扎兰屯市人民政府。法定代表人：岳国栋，代市长。委托诉讼代理人：韩镇，扎兰屯市司法局科员。委托诉讼代理人：王长青，扎兰屯市人民政府法律顾问。一审第三人：扎兰屯市土地储备交易中心。法定代表人：于博，主任。委托诉讼代理人：李锴，扎兰屯市土地储备交易中心办公室职员。委托诉讼代理人：姜振利，扎兰屯市土地储备交易中心法律顾问。一审第三人：李艳英，女，1975年4月18日出生，汉族，无职业，现住内蒙古自治区扎兰屯市。上诉人方春贤因与上诉人扎兰屯市人民政府、一审第三人扎兰屯市土地储备交易中心（以下简称土地储备交易中心）、李艳英确认征收行为违法及行政赔偿一案，不服内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院（2018）内07行初24号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人方春贤及委托诉讼代理人马晓成，上诉人扎兰屯市人民政府的委托诉讼代理人韩镇、王长青，一审第三人土地储备交易中心的委托诉讼代理人李锴、姜振利，到庭参加诉讼。一审第三人李艳英经公告送达开庭传票，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，方春贤与冷风利合伙经营种植苗木，二人于2010年4月1日与苏桂荣签订土地承包协议，租用苏桂荣的土地共3.2亩，租用期限为2010年4月1日至2013年5月1日前，协议约定方春贤与冷风利不可种植高大树木，三年后清除树根，恢复原垄，不影响苏桂荣种地。方春贤与冷风利于2010年5月初在该租用土地上种植绿化苗木12000余株。后扎兰屯市人民政府于2012年5月11日作出扎政征字[2012]9号《扎兰屯市人民政府关于征地的通告》，决定征收铁东办铁东村的部分集体土地，并确定了补偿依据和标准、被征收人的权利、办理登记程序等事宜。方春贤与冷风利租用苏桂荣的土地在征收范围内，2012年6月30日，苏桂荣与土地储备交易中心签订《征收土地补偿安置协议》，给予苏桂荣各项补偿、补助费合计50140元，苏桂荣已领取全部补偿款。对于地上种植的苗木，方春贤的儿子马晓成和冷风利的妻子宋丽华于2013年5月16日向土地储备交易中心提交苗木土地统计单，但土地储备交易中心未进行清点，也未与方春贤、冷风利达成补偿协议。2013年5月25日，方春贤与冷风利种植的绿化观赏苗木12000余株被李艳英用推土机全部推倒并堆放在地头，现苗木已灭失。其二人于2013年5月28日向扎兰屯市公安局报案并要求查处苗木被毁坏一案，被毁坏苗木共12000余株，经济损失达25万元左右。经公安机关调查可以证实，2013年王琨时任土地储备交易中心主任，李艳英找到王琨为其协调方春贤所种植观赏苗木迁移问题，王琨找到宋殿喜让其与方春贤和冷风利进行协商。后冷风利同意收迁移费5000元并将观赏苗木移走，但方春贤不同意。宋殿喜将协商结果告知王琨，给王琨打电话说“冷风利说不要了，你们愿意怎么处理就处理吧”。李艳英在2013年5月20日左右找到王琨，王琨告知其“冷风利说不要了，愿意怎么处理就怎么处理了”。2013年5月25日，李艳英用铲车将涉案土地上方春贤和冷风利种植的观赏苗木推倒。2013年8月28日，扎兰屯市土地储备交易中心作出扎土储字[2013]84号《关于方春贤信访问题的答复意见》称：“你（指方春贤）与苏桂荣签订的土地承包协议承租期为2010年4月1日至2013年5月1日。我中心与苏桂荣就你所承租的土地已达成补偿安置协议。在你不具备在该土地上经营苗木合法手续的情况下，对你所种植的苗木不予补偿，由你在承租期限内自行迁移，我中心仅付给你迁移费的补偿。若在你与苏桂荣承租期限内不能自行迁移，超期后我中心有权自行处置”。2013年12月24日，扎兰屯市公安局经调查后作出扎公（治）不立字[2013]10006号《不予立案通知书》称没有犯罪事实，不构成犯罪，决定不予立案。方春贤申请复议，2014年2月1日，扎兰屯市公安局作出扎公（法）刑复字[2014]001号《复议决定书》，维持原决定。后方春贤向扎兰屯市人民检察院提出控告，2014年10月11日，扎兰屯市人民检察院作出扎检控申复字[2014]1号答复函，认为没有犯罪事实发生，不符合立案条件。方春贤向呼伦贝尔市检察院申请复核，2014年12月22日，呼伦贝尔市检察院作出呼检控申[2014]33号答复函，确认扎兰屯市公安局不立案决定符合法律规定。另查明，方春贤与冷风利合伙经营绿化苗木种植，在其二人种植苗木被毁后，冷风利于2013年7月3日向扎兰屯市公安局申请撤销该案。冷风利死亡后，其继承人宋丽华和冷如冰书面声明自愿放弃本案的诉讼权利。再查明，方春贤的第一项诉讼请求明确为请求确认扎兰屯市人民政府征收土地及征收土地的程序违法，其损毁方春贤种植的苗木没有给相应补偿的行为违法。方春贤的第二项诉讼请求为要求扎兰屯市人民政府赔偿其损失154.5万元。庭审过程中，方春贤表示不主张关于维权而产生的费用、误工费、律师费等费用。一审法院经审理认为，关于方春贤是否具备提起行政诉讼主体资格的问题。2010年4月1日，方春贤和冷风利与苏桂荣签订土地承包协议，共同经营种植苗木。方春贤对被征收的土地有合法的使用权，对经营的苗木依法享有所有权，方春贤属于扎兰屯市人民政府土地征收行为的相对人，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，方春贤提起行政诉讼主体适格。关于方春贤的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，2013年5月25日，李艳英用铲车将方春贤和冷风利在涉案土地上的种植苗木推倒，但土地储备交易中心于2013年8月28日作出扎土储字（2013）84号《关于方春贤信访问题的答复意见》，可证实方春贤在此时才知道行政行为的内容，至2015年7月2日方春贤提起行政诉讼并未超过2年的起诉期限。关于扎兰屯市人民政府征地行为的合法性的问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，扎兰屯市人民政府是涉案集体土地的征收主体。扎兰屯市人民政府作出扎政征字[2012]9号《扎兰屯市人民政府关于征地的通告》，决定对铁东办铁东村的部分集体土地进行征收，规划用地范围内部分是农用地，需转换用地性质。扎兰屯市人民政府未提交其已经依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定办理了农用地转用手续的证据，扎兰屯市人民政府的征收程序违反法律规定。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”、第二款“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“……地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。通过上述法律法规的规定，扎兰屯市人民政府在征收土地时应对方春贤所种植的苗木进行补偿。在未达成补偿协议和作出行政处理的情况下即将方春贤所有的苗木清除，违反了上述法律规定。关于对方春贤种植苗木被毁的损失数额问题。方春贤所种植的苗木已经灭失，李艳英经公告后未到庭参加诉讼，无法共同协商选择鉴定的标的物，故无法对方春贤的损失进行鉴定。方春贤在2013年5月28日向扎兰屯市公安局报案时称苗木被毁时价值25万元，应为苗木被毁时方春贤的直接损失数额，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，行政赔偿的数额应当按照受侵害人的直接损失确定，故应当认定方春贤被毁苗木价值为25万元。关于赔偿主体的问题。根据“职权法定原则”，扎兰屯市人民政府是征收主体，土地储备交易中心是征收行为实施主体，时任土地储备交易中心主任王琨告知李艳英“冷风利说不要了，愿意怎么处理就怎么处理了”，后李艳英将方春贤所种植的苗木全部毁坏。方春贤通过信访途径反映问题，在其苗木被毁三个月后土地储备交易中心才作出信访答复意见，“……若在你与被征收人苏桂荣承租期限内不能自行迁移，超期后我中心有权自行处置”。通过上述行为，可证实在苗木被毁的过程中，土地储备中心与李艳英形成了事实上的行政委托关系，依据其行为的后果应由征收主体承担，即扎兰屯市人民政府应根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第四款的规定承担赔偿责任。综上，扎兰屯市人民政府的征收行为违法，给方春贤造成了经济损失，应予赔偿。方春贤要求追究毁坏绿化苗木相关行政人员的法律责任，不属于行政诉讼审理的范围。方春贤要求扎兰屯市人民政府赔偿经济损失的诉讼请求部分成立，一审判决：一、确认扎兰屯市人民政府征收铁东办铁东村的部分集体耕地的行政行为违法。二、扎兰屯市人民政府赔偿方春贤苗木损失25万元。三、驳回方春贤的其他诉讼请求。案件受理费50元，公告费560元，由扎兰屯市人民政府负担。方春贤不服上述行政判决，向本院提出上诉，请求：一、撤销一审判决第二项，确认扎兰屯市人民政府因违法征地、违法毁灭方春贤的合法财产,造成的直接和间接损失费154.5万元(其中包含应得而未得合法补偿费用87.5万元)。二、请求诉讼费、律师代理费、评估鉴定费、公告费、为维护合法权益所产生的差旅费、误工费,由扎兰屯市人民政府承担。主要理由：（一）方春贤是扎政字(2012)9号征收通告土地征收行为的相对人,有权依法获得地上物苗木的补偿。但扎兰屯市人民政府违背征收程序,未签署补偿协议,不支付合法征收补偿费用,利用非法手段强毁方春贤的合法财产,造成重大财产损失,致使方春贤连续7年的维权诉讼,加重方春贤的经济负担。2015年5月,方春贤向一审法院提起行政诉讼,递交相关证据,也对损失提供了苗木被毁时的苗木数量、品种、生长年限、市场价格依据和自治区对征收苗木的补偿标准，一审法院虽认可了苗木品种、数量和市场价格,但判决时因没有实物评估的鉴定,对苗木赔偿损失采用了苗木被毁时在公安部门所报的财产成本损失25万元，不符合法律规定。依照《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿问题的解释》第十一条规定财产灭失按侵权行为发生时当地市场价格予以赔偿,因方春贤的标的物丧失是扎兰屯市人民政府侵权所为,不能评估损失的责任应由扎兰屯市人民政府承担后果。（二）方春贤所经营的观赏花木具有养护时间长、成本高、后期利润高的特点,被毁苗木从2006年开始经营,移至被征收土地时已是二次移栽,被毁时苗龄已达7年生,如正常经营现已是13年生,实际效益损失绝不是被毁时的市场价格加补偿款所能弥补的损失。一审法院在标的物丧失不能确定赔偿标准的情况下，确定损失数额为25万元适用法律不当。上诉人扎兰屯市人民政府的答辩意见同上诉意见一致。上诉请求：撤销一审判决，驳回方春贤的诉讼请求。主要理由：（一）方春贤起诉确认扎兰屯市人民政府行政征收违法已经超过法律规定的起诉期限。扎兰屯市人民政府于2012年5月11日通告征收本案争议土地,方春贤已经知道行政行为的内容。一审法院审理查明“方春贤的儿子马晓成和冷风利的妻子宋丽华于2013年5月16日向土地储备交易中心提交苗木土地统计单”,证明方春贤在2013年5月16日前已经知道行政行为内容,其在2015年7月2日提起诉讼,已经超过2年的起诉期限。（二）扎兰屯市人民政府征收土地的行政行为程序合法。2012年5月11日作出《扎兰屯市人民政府关于征地的通告》,2012年5月17日作出《扎兰屯市人民政府征地补偿安置方案公告》。2012年6月30日,扎兰屯市人民政府与被征收人苏桂荣签订《征收土地补偿安置协议》并支付补偿款。（三）扎兰屯市人民政府没有征收方春贤所诉的林木种苗。根据方春贤的起诉事实,方春贤承包苏桂荣的耕地用于栽培林木种苗,目的是用于出售种苗,不是用于长期生长,其与苏桂荣订立的《土地承包协议》约定承包期限为三年,期满后清除苗木。在征收土地时,方春贤可以移出林木种苗，方春贤的种苗并非征收对象,可以考虑对种苗的迁移费用进行补偿。因此,扎兰屯市人民政府没有对林木种苗实施征收行为,也无需征收。（四）扎兰屯市人民政府没有实施损坏种苗的违法行为。林木种苗是由李艳英推毁,政府没有对李艳英下达过任何指示,其推毁行为与政府没有任何法律关系,与政府的征收行为也不存在任何联系,方春贤的损失与政府的征收行为没有法律上的因果关系,故不应承担赔偿责任。（五）一审法院认定的损失数额没有依据。被李艳英毁坏的林木种苗品种和数量没有证据证实,方春贤没有提供购买种苗的相关手续,该损失数额没有经过司法鉴定机构鉴定,方春贤报案时陈述的数额一般会大于实际损失,一审法院依据方春贤报案时自己估算的损失数额作为判决依据错误。一审第三人土地储备交易中心陈述称，（一）土地储备交易中心作为征地的实际实施人，没有征收方春贤的苗木，方春贤在本案中不具有行政相对人的诉讼主体资格。方春贤与苏桂荣签订土地承租合同,期限自2010年4月1日至2013年5月1日。在2012年5月11日,扎兰屯市人民政府发布征地通告,征收扎兰屯市铁东办事处铁东村部分土地，并在2012年6月30日与土地承包人苏桂荣达成土地补偿安置协议。土地储备交易中心在与方春贤协商地上物的补偿时,因方春贤所要补偿安置费过高,决定暂时放弃对方春贤地上物的征收,待到方春贤承租合同到期后,由其自行将地上物迁走移栽。因此，土地储备交易中心与方春贤的诉请没有任何法律关系,方春贤不具有行政诉讼的主体资格。（二）一审认定土地储备交易中心与李艳英形成了事实上的行政委托关系是不成立的。方春贤苗木损失是李艳英作出侵权行为，应该由李艳英承担相应的后果，土地储备交易中心不应承担赔偿责任。二审期间，方春贤提交内林政字[1993]127号《关于印发内蒙古自治区占用林地收费标准和管理使用的规定的通知》文件一份，请求按照当地同种苗木出圃时产值的三倍补偿。扎兰屯市人民政府质证认为因该文件是复印件，对其真实性有待核实，但证明问题不认可，政府对地上附着物没有征收，故不应补偿。经审核，因方春贤提交的上述文件是复印件，扎兰屯市人民政府对该文件的真实性及其与本案的关联性均不认可，故本院对方春贤提交上述文件及证明问题均不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，经双方当事人共同确认本案的争议焦点为：（一）方春贤的起诉是否超过起诉期限问题；（二）扎兰屯市人民政府征地行政行为的合法性问题；（三）扎兰屯市人民政府应否赔偿方春贤苗木损失的问题以及赔偿数额如何确定的问题。（一）关于方春贤的起诉是否超过起诉期限问题。扎兰屯市人民政府于2012年5月11日作出扎政征字[2012]9号《扎兰屯市人民政府关于征地的通告》，决定征收涉案土地。2013年5月25日，李艳英用铲车将方春贤和冷风利在涉案土地上的种植苗木推倒，但土地储备交易中心于2013年8月28日作出扎土储字（2013）84号《关于方春贤信访问题的答复意见》，证明方春贤在此时才知道行政行为的内容，方春贤于2015年7月2日提起诉讼，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。因此，方春贤提起行政诉讼并未超过2年的起诉期限。（二）关于扎兰屯市人民政府征地行政行为的合法性问题。扎兰屯市人民政府决定征收用地内部分是农用地，需转换用地性质，因扎兰屯市人民政府未提交其按照法律规定办理了农用地转用手续的相应证据，故一审法院认定扎兰屯市人民政府的征收程序违反法律规定并无不当。（三）扎兰屯市人民政府应否赔偿方春贤苗木损失的问题以及赔偿数额如何确定的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“……地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。据此，扎兰屯市人民政府在征收土地时应对方春贤所种植的苗木进行补偿。在双方未达成补偿协议和作出行政处理的情况下即将方春贤所有的苗木清除，扎兰屯市人民政府在征收过程中存在过错。但方春贤与冷风利和苏桂荣签订的土地承包协议约定“方春贤与冷风利不可种植高大树木，三年后清除树根，恢复原垄”，该协议2013年5月1日已经到期，方春贤本应将所种植的苗木迁移却未迁移，也存在过错。方春贤在2013年5月28日向扎兰屯市公安局报案时称苗木被毁时价值25万元，二审庭审中方春贤认可25万元是其投入的成本价。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。据此，行政赔偿的数额应当按照受侵害人的直接损失确定，一审按照方春贤被毁苗木成本价25万元确定直接损失，判决扎兰屯市人民政府给予适当赔偿并无不当。关于方春贤上诉主张的律师费、评估鉴定费、公告费、差旅费、误工费等费用,因其在一审庭审过程中已经表示不主张关于维权而产生费用，故方春贤的该项上诉请求依法应予驳回。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人方春贤负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 常 青审 判 员 彭振华二〇一九年十二月二十六日法官助理 张 玥书 记 员 王馨培