江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)苏10行终307号上诉人（原审原告）徐某，男，1963年3月18日生，汉族，住扬州市江都区。上诉人（原审原告）毛某，女，1962年3月26日生，汉族，住扬州市江都区。上诉人（原审原告）潘某，男，2014年7月15日生，汉族，住扬州市江都区。上诉人（原审原告）潘洋暨上诉人潘某的法定代理人，男，1987年6月15日生，居民身份证号码321088198706153397，汉族，住扬州市江都区育人巷16号3幢203室。四上诉人共同委托代理人毛恒东，江苏诚盟律师事务所律师。四上诉人共同委托代理人崔薇，江苏诚盟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）扬州市广陵区人力资源和社会保障局，住所地在扬州市文昌中路548号。法定代表人卞武清，局长。委托代理人肖泉，该局法制科科长。委托代理人许烽彬，江苏扬城律师事务所律师。原审第三人江苏京东金科信息技术有限公司扬州分公司，住所地在扬州市广陵区扬州信息服务产业基地二期设计大厦2层。负责人薛莉莉。委托代理人姚皖明，该公司法务。上诉人潘洋、潘某、徐某、毛某因与被上诉人扬州市广陵区人力资源和社会保障局（以下简称广陵人社局）、原审第三人江苏京东金科信息技术有限公司扬州分公司（以下简称京东扬州公司）工伤行政认定一案，不服江苏省扬州市邗江区人民法院作出的（2019）苏1003行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月19日立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，徐1生前系京东扬州公司职工，徐某、毛某系徐1的父、母，潘洋、潘某系徐1的丈夫和儿子。2018年10月5日17：53左右，徐1在下班回家途中驾驶电动自行车发生交通事故致伤，后经武警江苏省总队医院抢救无效于当日死亡。2018年11月19日，扬州市公安局交通警察支队七大队出具扬公交证字[2018]第0012号道路交通事故证明，载明：事故地点位于扬州市文昌东路与站东路交叉路口，文昌东路呈东西走向，双向六车道，分向行驶，机动车道与非机动车道以绿化岛分隔，站东路呈南北走向，沥青路面。徐1在上述时间驾驶电动自行车由西向东行驶至上述地点发生交通事故，徐1受伤，经武警江苏省总队医院救治无效于当日死亡。根据现场勘查、证人证言、鉴定结论、视听资料等证据证实：从徐1所驾驶的电动自行车上未发现车辆碰撞痕迹。在该起事故中因无法查清交通事故成因，根据《道路交通事故处理程序规定》第五十条之规定，出具《道路交通事故证明》送达当事人。2018年12月7日，广陵人社局受理了京东扬州公司提交的徐1的工伤认定申请材料。2019年1月28日，被告广陵人社局作出扬广人社工不认[2019]1号不予认定工伤决定，认定徐1所受伤害不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的工伤或视同工伤情形，不予认定为工伤。原审法院认为，案件的争议焦点在于：被告广陵人社局作出的涉案不予认定工伤决定，认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，被告广陵人社局作为用人单位所在地的劳动保障行政主管部门，负有对本辖区内职工所受伤害作出工伤认定的法定职责。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定：在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故，应当认定为工伤。上下班途中交通事故构成工伤的要件要求“非本人主要责任”，该证明责任的承担主体是劳动者。在劳动者不能证明交通事故系“非本人主要责任”所致时，劳动者应当承担不利后果，所受伤害不能认定为工伤。本案中，徐1在下班途中骑电动自行车发生交通事故受伤，经抢救无效后死亡，公安机关未能查清该起交通事故成因，未作出非徐1主要责任的认定。从公安机关出具的道路交通事故证明可以看出，发生事故的现场道路情况良好，而且徐1所驾驶的电动自行车上未发现车辆碰撞痕迹，故无法判定徐1是在骑行中与他人发生碰撞发生的交通事故。原告也未能提供证据证明徐1在该交通事故中负非主要责任，应承担举证不能的后果。在公安机关未能认定事故责任的情况下，被告通过对事故的调查与核实，依法认定了相关事实，作出的涉案不予认定工伤决定，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决如下：驳回原告徐某、毛某、潘洋、潘某的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告徐某、毛某、潘洋、潘某负担。上诉人潘洋、潘某、徐某、毛某共同上诉称，一审法院认为，作为劳动者应当举证交通事故系“非本人主要责任”，劳动者举证不能，应当承担不利后果。但工伤保险条例之所以规定“非本人主要责任”的交通事故属于工伤，是对自身存在重大过错的职工，应由其自身承担伤害的后果。对于事实无法查清、责任无法认定的交通事故，不能证明职工存在过错的情况下，否认其享受工伤保险待遇的资格，违背了工伤保险条例保障职工权利的立法本意。因此，一审法院分配举证责任系适用法律错误。综上，请求二审法院依法判决撤销扬州市邗江区人民法院（2019）苏1003行初163号行政判决，并依法判决撤销扬州市广陵区人社局作出的扬广人社工不认（2019）1号不予认定工伤决定书。被上诉人广陵区人社局答辩称，上诉人主张原审法院分配举证责任系适用法律错误，无事实和法律依据。被上诉人认为，1.行政程序中，行政相对人具有向行政机关举证的法定义务。在工伤认定行政确认程序中，上诉人本应向被上诉人提供《道路交通责任认定书》用以佐证其在相应交通事故中承担非本人主要责任，且不论上诉人是否能够提供，但这恰恰是上诉人作为行政相对人向社会保险部门申请工伤认定应当履行的举证义务。2.由于种种客观原因，交管部门无法向其出具《道路交通责任认定书》，只能出具《道路交通事故证明书》,载明“从徐1所驾驶的电动自行车上未发现车辆碰撞痕迹”，不仅证明徐1所发生交通事故事实无法查清、责任无法认定的客观结果，而且足以证明徐1所发生的事故为单方事故，并无第三方外力介入，故在该起事故中，并不存在所谓的“交通事故责任划分”的问题，除非上诉人能够提供实之有效的证据证明徐1在该起事故中负非本人主要责任，否则被上诉人无法适用《工伤保险条例》的规定对其所受事故伤害作出予以认定工伤的决定。3.依据《江苏省实施若干问题的处理意见》（苏人社规〔2016〕3号）第十条之规定，在有权机构无法出具事故责任认定书，或者出具的法律文书无法认定事故责任的情况下，社会保险行政部门可以依据经调查核实的相关证据作出结论。被上诉人依职权对事故现场目击者、其单位工作人员、其夫潘洋进行调查询问。并多次前往交警部门进行沟通协商，通过查看交管部门关于事故的卷宗、监控视频等材料可以看出：徐1在下班回家途中发生事故时并没有其他车辆或其他第三方与其碰撞，徐1所发生的交通事故为单方事故，作为驾驶人理应承担安全审慎义务，此结论也与《道路交通事故证明》（扬公交证字〔2018〕第0012号）中载明的“徐1所驾驶的电动自行车上未发现车辆碰撞痕迹”相互印证，被上诉人依法行使调查权，经过对所得出的调查结果进行审慎判断，徐1作为驾驶人应承担本起事故主要责任甚至全部责任，故被上诉人作出不予认定工伤决定具有事实基础和法律依据。4.至于上诉人认为原审判决违背了《工伤保险条例》保障职工权利的立法本意的观点，被上诉人认为，任何行政行为的作出，均须符合事实清楚、程序合法、证据确凿和适用法律法规正确四个方面的要求，结合本案，在无证据证明徐1在其所发生的事故中负非本人主要责任的前提下，被上诉人自然无法适用《工伤保险条例》的相关规定作出认定工伤的决定，否则轻则乱作为，重则滥用职权，也势必会导致社保基金的流失，故上诉人在未能实之有效举证时仅以“违背立法本意”作为上诉理由，无事实和法律依据。综上，被上诉人所作出的工伤认定决定事实清楚、证据确凿，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。请求二审法院依法驳回上诉的上诉请求，维持原判决。原审第三人京东扬州公司述称，我方为第三人，上诉人的上诉请求是针对扬州市广陵区人力资源和社会保障局，就本案我方二审意见为请求二审法院根据事实依法判决。本院二审期间，上诉人为支持其上诉主张，向本院提交了江苏省人力资源和社会保障厅《转发南通市人力资源社会保障局公安局关于职工上下班途中发生交通事故申报工伤的处理意见的通知》（苏人社函〔2011〕234号）复印件一份，用以证明“非本人主要责任”明确包括本人负同等责任、次要责任、无责任和无法认定等情形。本院组织当事人进行了证据交换和质证。被上诉人广陵人社局质证意见为：该份文件与本案情形不符，不是行政机关法定适用的范畴，上诉人所举的情形与本案不符。被上诉人广陵社局、原审第三人京东扬州公司二审均未提交新的证据。一审法院查明的事实与二审查明的事实基本无出入，本院予以确认。本院认为,各方当事人对被上诉人广陵人社局具有依申请作出被诉工伤认定的法定职权并无异议，本院经审查予以确认。现本案当事人争议的核心是：关于《工伤保险条例》第十四条第（六）项中“非本人主要责任”的举证责任应有由谁承担？依据《工伤保险条例》第十八条之规定，工伤认定是社保行政部门依申请作出的行政行为，受伤害职工或其利害关系人必须对其符合申请资格、待遇享受条件进行初步的举证。具体到本案，因原审第三人职工徐1系在上下班途中受伤死亡，故作为工伤认定申请人的原审第三人必须首先对其系在上下班途中、行驶在合理路线、与他人发生了碰撞导致交通事故等基础事实承担举证责任。本案中，当事人对徐1处于上下班途中、行驶在合理路线等事实并无争议，争议的仅是“非本人主要责任”是否成立。对此，交警部门出具了《道路交通事故证明》，但该份《道路交通事故证明》并未对事故责任进行划分，仅载明案涉事故“无法查清事故成因”的结论性意见。基于此，被上诉人广陵人社局依职权对此进行了调查与核实，依法认定了案涉事故相关事实。并在此基础上作出的不予工伤认定的行政行为，事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以确认。关于上诉人主张的一审法院分配举证责任系适用法律错误的上诉理由。本院认为，本案中，被上诉人广陵人社局负有的职责仅仅是审核工伤申请人提交的申请材料，并在职权范围内进行调查核实，因此并无举证优势。其即使需要承担举证责任，也仅是承担一定的辅助举证责任，主要举证责任一方仍是劳动者一方。本案中，交警部门出具的《道路交通事故证明》载明，事故发生时徐1驾驶的电动自行车上未发现车辆碰撞痕迹。本院认为，此事故证明无法判断徐1是否与他人碰撞发生交通事故，上诉人一方亦未能举证证明徐1在该交通事故中负非主要责任，应承担举证不能的责任。本案中，如果将行政机关依申请作出的工伤认定行为的全部基础事实均由行政机关承担举证责任，那么在劳动者无法或不提供证据的情况下，直接推定工伤成立，可能会产生所有的意外伤害都可能被认定为工伤的情况，会直接影响到社保基金发放秩序及公共利益。换言之，本案中，一审法院对举证责任进行的分配并无不当，较好的平衡公益和私益，本院予以确认。至于上诉人二审提交的江苏省人力资源和社会保障厅《转发南通市人力资源社会保障局公安局关于职工上下班途中发生交通事故申报工伤的处理意见的通知》（苏人社函〔2011〕234号）。本院认为，该份文件适用的前提要件之一是存在职工本人以外的其他责任主体。本案中，交警部门对徐1受伤死亡的事故责任认定，为“该起事故无法查清成因”。该证明载明的事故发生经过为“徐1在上述时间驾驶电动自行车由西向东行驶至上述地点发生交通事故，徐1受伤，经武警江苏省总队医院救治无效于当日死亡”，未涉及徐1以外的责任主体。本案也没有证据或者线索证明案涉交通事故存在其他责任主体。综上，该份规范性文件适用前提要件与本案实际情况不符，不具有关联性，对该份证据，本院不予采信。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘洋、潘某、徐某、毛某共同负担。本判决为终审判决。审判长  王小川审判员  祁若冰审判员  方 俊二〇一九年十二月十一日书记员  叶梦妮