河南省漯河市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫11行初146号原告：王秋香，女，汉族，1965年10月17日出生，住河南省漯河市郾城区。委托诉讼代理人：杨冠华，男，汉族，1966年3月20日出生，住河南省漯河市郾城区。被告：漯河市人民政府，住所地：漯河市郾城区淮河路10号。法定代表人：刘尚进，该市市长。委托诉讼代理人：王雪玲，女，汉族，1986年2月21日出生，住河南省漯河市郾城区，系漯河市自然资源与规划局工作人员。委托诉讼代理人：郭晓果，河南恩达律师事务所律师。原告王秋香因与被告漯河市人民政府要求履行协议出让义务、直接供地一案，于2019年9月11日向本院提起诉讼。本院受理后，于2019年9月16日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月8日公开开庭审理了本案。原告王秋香及其委托诉讼代理人杨冠华，被告漯河市人民政府的委托诉讼代理人王雪玲、郭晓果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王秋香诉称，2004年原告响应市委市政府号召，全民创业，在漯河市源汇区阴阳赵乡古城村征地5.1亩，依托建材市场建设日杂百货仓库。2007年9月26日漯河市成立土地执法百日行动领导小组。2007年11月29日国土资源部（国土资发[2007]283号）印发《全国土地执法百日行动查处纠正工作的若干处理意见》的通知，要求全国各地认真贯彻执行。国土资源部《若干处理意见》第1条“总体要求”明确规定：严格依法查处后，对符合有关政策的必需用地予以补办用地手续。原告项目宗地属于未批先用项目，已经按照“百日行动”的规定从严处罚到位，符合补办用地手续的条件，按照被告规定的补办用地手续的程序和条件，原告作为用地单位其补办用地手续的义务已经完成，补办用地手续的材料已经完备。河南省国土资源厅关于对《全国土地执法百日行动查处纠正工作的若干处理意见》的补充意见第8条规定“此次土地执法百日行动补办用地手续的供地方式，可采取协议方式供地，不再进行招、拍、挂方式供地，但必须处罚到位”。原告项目宗地已经处罚到位，并且是从重处罚并执行到位。2008年12月31日河南省人民政府土地管理文件（豫政土[2008]424号）---《河南省人民政府关于漯河市第一批乡镇建设征收土地补办手续的批复》要求被告给包括原告在内的第一批10个项目进行供地，并且附有原告的项目宗地定界图。2009年9月11日漯河市国土资源执法联席会议办公室会议纪要（[2009]1号）第2条“关于违法用地补办用地手续问题”明确规定，会议研究确定：凡补办用地手续的违法用地，国土部门可不考虑拆除和没收的执行到位问题，直接办理供地手续。综上所述，被告应当积极落实中央土地调控政策，认真贯彻土地执法“百日行动”的指示，依法对原告项目宗地及时办理协议出让，直接供地，而不受日后规划调整和招拍挂程序的影响，也不得随意减损原告权利、增加原告义务，让原告重复办理规划许可，让原告重新再按照招拍挂程序供地，拖延履行法定职责，致使原告的合法权益遭受损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第1条、第2条、第49条和最高人民法院《行政审判办案指南（一）》第21条规定，在原告已经按照被告规定的补证程序和条件，履行了个人义务之后，特请求法院判令被告对原告的项目宗地，依法履行协议出让、直接供地的法定义务。被告漯河市人民政府答辩称，一、我机关不是本案适格被告，请求法院判决依法驳回原告对我机关的起诉。国有土地使用权出让合同的签订以及不动产登记的办理均为漯河市自然资源和规划局的职能范围，原告起诉市政府属于错列被告。二、原告诉请因不符合规划条件而无法实施，原告请求无事实和法律依据。三、原告提出本案诉讼属于重复诉讼，请求依法裁定驳回原告起诉。原告王秋香向本院提供了以下证据：1、漯河市人民政府办公室文件（漯政办[2007]142号）“关于成立漯河市土地执法百日行动领导小组的通知”，证明：漯河市人民政府是百日执法行动领导小组的组织者、领导者、牵头单位，是适格的被告。百日执法行动期间，土地局、规划局、发改委等职能部门的土地执法行为，均代表百日执法行动领导小组行使职权，法律责任依法也应当由领导小组承担。市国土局是百日执法行动领导小组办公室单位，负责处理百日执法行动的日常事务。百日执法行动领导小组是临时性机构，漯河市人民政府是该临时机构的组建者，是适格的被告。2015年漯河市不动产登记局成立之前，全市的土地使用权证书均由漯河市人民政府签章，被告主体适格。2、2007年11月29日，国土资源部文件（国土资发[2007]283号）“关于印发《全国土地执法百日行动查处纠正工作的若干处理意见》的通知”（以下简称《处理意见》）和河南省国土资源厅关于对《全国土地执法百日行动查处纠正工作的若干处理意见》的补充意见（根据记录整理），以下简称《补充意见》。证明：《处理意见》第2页第1条总体要求规定“要在严格依法查处后，才能对符合有关政策的必需用地予以补办用地手续”-----证明：国家政策是全国土地百日执法行动中的供地依据。全国土地百日执法行动补办用地手续的规划条件，只涉及总体规划条件，根本不涉及控制性详细规划条件，用详细性规划条件阻挠百日行动土地执法补办用地手续的行为是没有法律授权的行为，也是违法的行为。《处理意见》第6页第5条“对补办用地审批手续的要求”之规定-----证明：补办用地审批手续必须按照现行的土地审批有关规定履行报批程序，组织报批材料。百日执法行动期间，补办项目用地手续的决定权，是国务院“百日执法”领导小组，而不是地方政府，未经国土部审查的项目，省政府不得批准供地。百日执法行动期间，补办供地手续的方式、程序、条件必须按照现行政策，实行报批制度，而不是按照有关土地法条文，实行审批制度，体现落实中央土地调控政策，解决历史问题，特事特办的执法特征。根据《中华人民共和国城乡规划法》第19、20条之规定，控制性详细规划条件的使用对象是：城市国有土地，镇政府所在地和县政府所在地的镇，不包括原告项目宗地所在地----阴阳赵乡古城村高庄。《处理意见》第5页第1行载明“建设项目用地未批先用查处结果经部审查同意后，方可补办用地审批手续”的规定-----证明：原告的项目用地是经过被告上报到河南省人民政府，然后，再由河南省人民政府上报到国土资源部（即：全国土地执法百日行动领导小组办公室）进行合法性审查。国土资源部代表国务院对包括原告在内的漯河市第一批乡镇建设项目土地征收及补办用地手续条件进行了审查，国土资源部没有因为原告项目土地的规划条件、土地面积、开发建设价值等问题，拒绝原告项目宗地补办用地手续，而是授权河南省政府发文批复原告项目用地。《补充意见》第2条“对不符合土地利用总体规划的违法占地项目的处理”规定-----证明：不符合总体规划的项目，要做到情、理、法相互兼容。百日执法行动补办用地手续，是落实中央土地调控政策，是解决历史遗留问题，是特事特办，是国家统一行动，是各级政府牵头各职能部门联合执法，根本不涉及控制性详细规划条件。被告利用控制性详细规划条件，拒绝给原告项目土地协议出让、直接供地的行为缺乏法律授权，也违反中央土地调控政策，直接导致中央精神落实不了，国家政策贯彻不了，历史问题解决不了，土地违法消除不了，人为的制造信访案件，滥用行政职权，浪费司法资源，影响社会和谐。《补充意见》第6条“补办用地审批手续的规划调整问题”规定-----证明：补办用地手续，首先要调整规划。在全国百日执法行动期间，按照现行法律、法规和政策规定，根本不可能存在规划条件阻挠补办用地手续的问题。补办用地手续，规划要跟着执法走。依法不适用《城乡规划法》第39条和《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第7条的规定。规划条件必须服从服务于国家土地百日执法行动，各级政府不得以规划条件变更为由，阻挠符合条件的，经国土资源部审查同意的，经省政府发文批复的项目，应当依法协议出让、直接供地。《补充意见》第8条“对补办用地审批手续的供地方式问题”规定-----证明：此次土地执法“百日行动”补办用地手续的供地方式，可采取协议方式供地，不再进行、招、拍挂方式供地。3、河南省人民政府土地管理文件（豫政土[2008]424号），证明：原告项目宗地的土地性质是乡镇建设用地，依法不适用国有土地的供地方式与条件。原告的项目宗地批文是漯河市第一批报经国土资源部依法审查通过的，完全符合补办用地手续的条件，不存在土地规划问题。原告的项目宗地名称为“王秋香日杂百货店”，通过2008年05月数字化测图1954年北京坐标系，经漯河市土地勘察测绘队签字确认：原告项目土地位于源汇区阴阳赵乡古城村，面积为3393.3平方米。原告项目宗地既不是城市规划区，也不是县政府和乡镇政府所在地，依法不受控制性详细规划的规范。4、河南省统一财务收款收据NO.6715584号；河南省统一财务收款收据NO.7429792号；河南省国土资源调查规划院豫A08206632号现金存款凭证，证明：原告从舞阳县国土资源局购买的用地规划指标，属于异地购买指标。被告当时没有土地规划指标，原告项目土地的用地规划指标是原告购买。漯河市源汇区财政局收到原告缴纳的土地占补平衡费。原告向河南省国土资源调查规划院缴纳土地测绘费。原告是涉诉土地的合法占有使用权人，是规划调整中的利害关系人，是土地国有化征收的合法对象与主体。2014年被告在明知原告已经于2008年5月依法征收并补偿到位的情况下，重复征收，对象错误，没有法律依据。原告项目已经处罚到位。5、《漯河市土地执法百日行动补办用地手续报件材料及相关费用》；漯河市《违法占地百日行动已作处理的有关补办手续的程序》证明：原告应当提供9项补办用地手续的资料，被告应当提供22项资料。百日执法行动补办用地手续的程序，属于特别程序，不受规划法、土地法的约束，百日行动的执法目的是及时消除土地违法现状，规范土地执法，解决发展经济与土地的矛盾，落实中央土地调控政策。6、2009年漯河市人民政府[2009]1号会议纪要第2条“关于违法用地补办用地手续问题”规定，证明：只要符合土地利用总体规划，处罚到位的，就可以供地，不受详规、没收、拆除条件限制。会议研究确定：凡补办用地手续的违法用地，直接办理供地手续。“直接供地”是土地行政执法的专业术语，包括：不考虑拆除到位，不考虑没收到位，不考虑规划条件，不考虑招拍挂程序等等限制性条件，直接给符合补办用地手续的项目供地，尽快消除违法状态，尽快解决政策打架问题，消除政策引发的土地混乱现象，规范土地执法。违法占地的主体是企业，责任在政府，原因是发展经济，根源是发展经济与土地供应的矛盾，百日行动中直接供地是国务院落实中央土地调控政策，解决发展经济与土地矛盾的重大决策。漯河市政府和源汇区政府都向上级进行了深刻检讨。7、漯河市源汇区人民政府会议纪要（源政纪[2010]3号）证明：批而未供是违法行为，是上级重点查处的行为。因为批而未供违法行为，源汇区项目用地将被上级问责并限批。要求各部门配合原告到被告领导小组成员单位补办用地手续，直接供地。8、2012年4月18日《征地补偿确认表》，证明：原告的征地依据、批次、文号是漯河市第一批乡镇建设征收土地补办手续豫政土[2008]424号。征地单位是王秋香；被征地单位是阴阳赵乡古城村一组；报批用途是仓储用地；省政府批准征收地类及面积是0.3393公顷（合5.1亩），全部为耕地。原告支付了土地补偿费、安置费、青苗费、地上附属物补偿费等所有费用，是涉诉宗地的合法占有使用权人，被告无权进行二次重复征收。被告改变土地性质、调整土地规划，均应当向利害关系人原告征求意见、被告进行国有化征收的对象也应当是原告，而不是村委会。9、原告供地申请书，证明：原告在2008年就已经书面提交供地申请。对原告上述证据，被告漯河市政府质证认为：国土部门的文件真实性无异议，省政府批复、会议纪要等政府文件真实性无异议，但是不能证明原告的证明目的。土地坐标、发改委文件等真实性无异议。被告漯河市人民政府在法定期限内提交了下列证据：第一组证据:行政处罚决定书一份、征地协议一份、罚没收据一份、收据一份、漯河市发展和改革委员会关于核准王秋香日杂百货店仓储建设项目的通知一份、申请书一份、王秋香身份证复印件一份。该组证据证明：2004年8月16曰，原告与阴阳赵镇古城村一组签订了一份征地协议，将涉案土地以支付相关补偿费、安置费、青苗费的方式予以征收。2008年8月，市囯土局发现了原告的违法占地事实，于2008年3月23曰向原告下发了《行政处罚决定书》，责令原告限期15曰内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其设施，恢复土地原状;并对原告处于68000元的罚款。2008年4月8日，原告缴纳了68000元的罚款。2008年7月，市发改委核准了原告的建设项目，原告向市国土局提出了申请办理用地手续申请。第二组证据：漯河市人民政府《关于漯河市第一批乡镇建设用地补办手续的请示》一份、补办手续明细表一份、漯河市人民政府《关于漯河市第批乡镇建设用地补办农用地转用的批复》一份、漯河市人民政府关于未批先占土地行为的检查、关于辖区内存在违法用地行为的检查各一份，源汇区“百日行动”土地违法用地统计表一份。该组证据证明：2008年8月26日，漯河市人民政府下发了《关于漯河市第一批乡镇建设用地补办农用地转用的批复》(漯政土[2008]195号），同意将包括涉案土地在内的一批乡镇建设用地补办农用地转用方案，转为建设用地。2008年8月26日，漯河市人民政府向河南省人民政府上报了《关于漯河市第一批乡镇建设用地补办手续的请示》。第三组证据:河南省人民政府《关于漯河市第一批乡镇建设用地补办手续的批复》（豫政土[2008]424号）、漯河市国土局会议纪要、漯河市国土局《关于对拟出让土地提供规划条件的函》及漯河市建设用地规划条件(指标）审批表各一份。该组证据证明：2008年12月31日，河南省人民政府作出了《关于漯河市第一批乡镇建设用地补办手续的批复》，同意对包括涉案土地在内的一批集体土地进行征收，作为漯河市第一批乡镇建设用地。2009年12月21日，市国土局向市规划局出具了《关于对拟出让土地提供规划条件的函》，请市规划局对涉案土地建设用地规划条件进行审批，并附有河南省人民政府《关于漯河市第批乡镇建设用地补办手续的批复》豫政土[2008]424号及漯河市国土局会议纪要。第四组证据:漯河市西城区管委会《关于“征求规划条件意见”的复函》、漯河市人民政府《关于加强西城区控制范围内规划和土地管理的会议纪要》、漯河市人民政府《关于西城区控制性详细规划的批复》、漯河市西城区控制性详细规划各一份。该组证据证明：关于漯河市西城区的规划建设，我机关有专门的要求，根据漯河市西城区控制性详细规划要求，涉案土地位于漯河市西城区，紧邻漯河市高铁西站，处于高铁西站前商业区。包括该块土地在内的一大宗土地已经被规划为城市综合体项目，属于商业金融业用地和广场用地，需要整街去开发。原告要求办证的涉案土地用地面积仅33933平米（5.09亩），且地形狭长，后续的建设项目按规定退让边界和预留通道后，几乎没有可利用的土地，无法满足原告要求的规划条件，不符合西城区建设规划整体开发的要求。第五组证据：《行政起诉状》及漯河市郾城区法院行政裁定书各一份。该组证据证明：原告曾就本案诉请的基本内容向漯河市郾城区人民法院提起过行政诉讼，原告已非常清楚地知道涉案土地无法继续办理出让手续和办理土地证的原因并非是政府及职能部门不作为，而是涉案土地不符合规划条件所致。原告在知道事实后，针对该案提出了撤诉。第六组证据：行政起诉状一份、行政判决书二份。该组证据证明：2018年9月，原告又以漯河市政府不作为违法为由向许昌中院提起行政诉讼，经过审理，判决驳回原告诉讼请求。原告不服，上诉到省高院，省高院维持原判。本案属于重复起诉。原告王秋香质证认为：对文件真实性无异议，证明目的不认可，2008年已经要求供地，不是现在提出的。重复诉讼问题，判决书、裁定书真实性无异议，证明目的不认可，与本案诉讼请求不同，不属于重复诉讼。之前在许昌中院的诉讼已经申诉到最高院。原告项目办证时间长，法律关系复杂。控制性详细规划不适用于涉案土地，涉案土地在农村，不在城镇。经审理查明：2004年8月16曰，王秋香（乙方）与漯河市源汇区阴阳赵乡古城村村民委员会（甲方）签订《征地协议》一份，约定：“一、甲方将一块土地卖给乙方用于商业活动。乙方以每亩捌万元支付补偿费、安置费、青苗费……”二、“该快土地位于古城村高庄西侧，长85米，宽40米，计5.1亩。三、乙方支付土地补偿、安置、青苗费并支付附属物补偿费后，取得土地长期占有使用权，若国家征收该土地，乙方行使土地权利。……”2004年8月17日，漯河市源汇区阴阳赵乡古城村村民委员会出具“今收到王秋香支付位于阴阳赵古城村一组的5.1亩土地补偿安置及青苗费四十万零捌仟元整，土地上附属物补偿费五十万元整”的收据。2007年9月26曰，漯河市人民政府办公室印发（漯政办[2007]42号）《关于成立漯河市土地执法百日行动领导小组的通知》。在随后的执法检查中，漯河市国土资源局对王秋香的占地行为认定为违法，并于2008年3月23日作出（漯国土监罚[2008]046号）《行政处罚决定书》，责令王秋香15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状并对其处以68000元的罚款。2008年4月8日，王秋香缴纳了68000元的罚款。2008年5月30日，王秋香向漯河市国土资源局申请办理有关用地手续。2008年7月23日漯河市发展和改革委员会印发了（漯发改经贸[2008]245号）《关于核准王秋香日杂百货店仓储建设项目的通知》，该通知主要内容为“王秋香日杂百货店：现将你单位仓储建设项目核准如下：一、经研究，同意建设该项目。二、建设规模及建设内容：项目占地5.1亩，新建仓房2栋，建筑面积800平方米。……五、本核准通知有效期二年”。2008年8月26日漯河市人民政府印发（漯政土[2008]97号）《关于漯河市第一批乡镇建设用地补办手续的请示》就漯河市人民政府需征收的土地向河南省人民政府请示补办用地手续。同日，漯河市人民政府印发（漯政土[2008]95号）《关于漯河市第一批乡镇建设用地补办农用地转用的批复》，同意漯河市国土资源局拟定的漯河市第一批乡镇建设用地补办农用转用方案，原告王秋香所诉补办土地手续的地块在上述批复范围内。2008年11月4日、22日，王秋香向漯河市源汇区财政局分别支付了47506.2元的占补平衡费和25448元的土地规划调查费。2008年12月31曰，河南省人民政府印发《关于漯河市第一批乡镇建设征收土地补办手续的批复》（豫政土[2008]424号），“一、同意你市人民政府征收……,古城村集体耕地0.3393公顷，……。”原告王秋香所诉补办土地手续的地块在上述批复范围内。2009年10月29日，王秋香向河南省国土资源局调查规划院漯河分院支付了1250元的土地测绘费。2009年12月21日，漯河市国土资源局向市规划局出具《关于对拟出让土地提供规划条件的函》，该函中载明“我局准备对位于古城村的一宗国有土地进行公开出让。地块基本情况如下：一、地块位置：该地块位于古城村。二、地块面积：该地块3393.3平方米。三、地块情况：该地块为漯河市土地执法“百日行动”中源汇区境内宗地，现已经省政府豫政土[2008]424号批准征收的国有土地，根据[2009]1号会议纪要精神，请贵局提供该宗土地的规划条件”……。2011年1月17日，漯河市人民政府（漯政纪[2011]4号）《关于加强西城区控制范围内规划和土地管理的会议纪要》中载明“……二、会议议定事项2.规范西城区各类用地办理程序对经省政府批复同意用地且土地补偿款已经支付完毕、准备供应的土地，市城乡规划局在出具宗地详细规划条件和宗地红线图后，及时函告市西城区管理委员会（附红线图），市西城区管理委员会核实后要及时书面复函市城乡规划局，市国土资源局依据市城乡规划局出具的函告意见办理供地手续；……”。2011年5月9日，漯河市西城区管理委员会出具（漯西管函[2011]11号）《漯河市西城区管理委员会关于“征求规划条件意见”的复函》载明“市城乡规划局：贵局《关于征求规划条件意见的函》（漯规[2011]45号）收悉。根据《西城区控制性详细规划》，市国土资源局提供宗地图所示地块处在站前商业区，规划为城市综合体项目，需整街区开发。该宗地块用地面积仅3393.3平方米（合5.09亩），且地形狭长，后续的建设项目按规定退让边界和预留通道后，几乎没有可利用的土地，根本无法满足函中所附的规划条件，也不符合整体开发的要求，待该宗地块西侧或周边地块出让后，具备一定规模时方可达到出具规划设计条件的要求。建议贵局复函市国土资源局，暂停该宗土地的办理程序，待条件成熟后再作处理”。另查明，在本案诉讼过程中，案外人漯河星汇置业有限公司取得豫（2019）漯河市不动产权第0026160号不动产权证书，原告王秋香所诉土地包含在该证地块内。又查明，原告王秋香曾以漯河市国土资源局为被告，漯河市城乡规划局、漯河市西城区管理委员会为第三人在漯河市郾城区人民法院提起行政诉讼，其主要诉讼请求为：1.判令被告立即给原告补办土地转让或者出让及其他相关手续；2.赔偿原告合理支出及经济损失1791万元。2018年8月27日王秋香就上述案件申请撤回起诉，漯河市郾城区人民法院作出2018豫1103行初2-1号行政裁定书，准许原告王秋香撤回起诉。原告王秋香还于2018年9月5日以漯河市政府为被告向许昌市中级人民法院提起诉讼，请求1.依法判令被告未按相关批文给原告依法补办用地手续行为违法；2.诉讼费由被告承担。许昌市中级人民法院经审理后作出（2018）豫10行初44号行政判决书，以“原告王秋香就涉案宗地取得用地手续条件尚未成立。因此，原告确认被告未按相关批文给其补办用地手续行为违法的请求，无事实及法律依据”为由，判决驳回王秋香的诉讼请求。王秋香不服，上诉至河南省高级人民法院。河南省高级人民法院于2019年4月30日作出（2019）豫行终276号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、镇人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”。本案中，根据查明的事实，涉案土地并不符合《漯河市西城区控制性详细规划》。同时，案外人漯河星汇置业有限公司已经取得包括涉案土地在内的豫（2019）漯河市不动产权第0026160号不动产权证书，因此，原告王秋香要求协议出让、直接供地事实上已无法实现。王秋香可就涉案土地造成的损失向有关部门主张权利。综上，原告王秋香的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下：驳回原告王秋香的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王秋香负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长 穆莹莹审 判 员 缑兵伟审 判 员 吴增光二〇一九年十二月二十五日书记员代 晨 园