南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终650号 上诉人(原审原告):新余恒瑞置业有限责任公司，住所地江西省新余市长林生活区内601#单工楼。 法定代表人：黄小云，该公司董事长。 委托诉讼代理人：简小勇,江西弘杰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：新余市自然资源局，住所地江西省新余市赛维大道3399号。 法定代表人：钟兆辉，该局局长。 委托诉讼代理人：杨新华，该局仙女湖分局工作人员。 被上诉人（原审第三人）：新余市仙女湖风景名胜区管理委员会，住所地江西省新余市河下镇。 法定代表人：章丽萍，该管委会主任。 委托诉讼代理人：黄树林，江西三江合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：何凯，江西三江合律师事务所律师。 原审被告：新余市不动产登记局，住所地江西省新余市赛维大道3399号。 法定代表人：钟兆辉，该局局长。 上诉人新余恒瑞置业有限责任公司（以下简称恒瑞公司）因与被上诉人新余市自然资源局（以下简称自然资源局）、新余市仙女湖风景名胜区管理委员会（以下简称管委会）、原审被告新余市不动产登记局（以下简称不动产局）国有土地出让合同一案，不服南昌铁路运输法院（2017）赣7101行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月16日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：本案案涉地块（宗地编号1-1-93，面积78514.88平方米）在经江西省人民政府批准的《新余市城市总体规划（2008-2030）》（2011年6月）中属城市绿化用地。新余市政府按照《孔目江生态经济区南部片区控制性详细规划》出具抄告单，新余市规划局向被告自然资源局出具该地块的规划条件，被告自然资源局报新余市政府请示该地块的《国有土建设用地使用权出让方案》，经同意后实施。2011年9月8日，原告经拍卖取得位于新余市仰天大道以北、宗地编号为1-1-93号国有土地使用权，土地用途为住宅用地，土地总面积为78514.88平方米。同日与被告自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：土地出让金9500万元；合同项下宗地建设项目在2013年2月28日之前开工，在2016年2月28日之前竣工；合同项下宗地在使用期限内政府保留对合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响……2012年9月26日，新余市政府将余国用（2012）第10228号《国有土地使用权证》办给原告，新余市政府有关部门分别在2013年10月15日、2014年5月7日、2014年12月10日、2015年9月16日为原告办理了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》《商品房预售许可证》。2012年5月3日，新余市政府同意孔目江管委会《关于批准实施的请示》，同意孔目江管委会组织编制《孔目江生态经济区南部片区控制性详细规划》并抓紧实施。2016年9月6日，新余市政府（余府办抄字〔2016〕46号）抄告单，同意新余市规划局《关于取消并重新编制的请示》，取消《孔目江生态经济区南部片区控制性详细规划》，并同意编制《新余市仰天岗南部片区控制性详细规划》。 自2011年9月6日始至2012年8月16日止，原告陆续共支付土地出让金9500万元，自2011年10月27日始至2014年9月30日止，陆续支付土地出让的相关费用共计10883588.7元。之后，原告在出让土地上建设山前悦府项目，已建项目工程占地20400平方米，已建工程造价价款35159550.9元，已建工程中建成的人防工程面积为1972.7平方米，该项目实际应配套人防工程为1146.1平方米，多建人防工程826.6平方米。原告不服，遂诉至法院，请求：1.确认位于新余市仰天大道以北、宗地编号为1-1-93号国有土地使用权出让行为违法并撤销第二被告所发余国用（2012）第10228号国有土地使用权证；2.确认原告与被告自然资源局于2011年9月8日所签《国有建设用地使用权出让合同》无效；3.判令被告不动产局、自然资源局共同返还原告所交国有土地使用权出让金9500万元，赔偿投资损失55302995元和所有投资利息损失62479804元（暂算至2017年1月31日），并以150302995元为基数自2017年2月1日起按月利率0.739%计算利息直至付清之日止；第三人对此承担连带责任；4.本案诉讼费、保全费（如有）、鉴定费（如有）由被告及第三人承担。 另查明，原告与第三人于2018年10月23日共同委托新余金山会计司法鉴定所依据余国用（2012）第10228号《国有土地使用权证》山前悦府已建项目工程造价进行鉴定；2018年10月15日，原告委托新余金山会计司法鉴定所对原告开发余国用（2012）第10228号《国有土地使用权证》的开发成本、费用（不含建安费）进行鉴定。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，双方当事人诉争的国有土地使用权合同属行政协议，属于行政案件受案范围。两被告辩称本案属民事纠纷及适用仲裁条款，本院不予支持。第三人述称诉讼时效已过的主张，因本案原告主张合同无效之诉，该诉并不适用诉讼时效制度，第三人该主张本院不予支持。因案涉国有土地使用权出让合同双方是原告与被告自然资源局，相应法律后果应由合同相对方自然资源局承担，故原告主张第三人承担连带责任无事实和法律依据，第三人主张其不应承担相应赔偿责任，该院予以支持。 本案中，原告与被告自然资源局签订案涉国有土地使用权出让合同后，双方已依约履行合同。但是，因2016年9月6日，新余市政府同意新余市规划局取消《孔目江生态经济区南部片区控制性详细规划》，并同意编制《新余市仰天岗南部片区控制性详细规划》，案涉国有土地使用权出让合同实际已无法履行。因此前国有土地使用权出让合同已依约履行，原告在所受让的部分国有土地上已建有建筑物，故未建部分土地由被告自然资源局收回，被告自然资源局应退回回收土地的土地出让金，并赔偿原告相关费用损失和利息损失；已建部分土地因涉及地上建筑物的处理，应由被告自然资源局采取补救措施。 原告诉请损失包括土地出让金9500万元、土地出让相关费用10883588.7元、开发成本、费用（不含建安费）6964079元、已建工程建安费35159550.9元、案涉地块已建工程面积为20400平方米、多建人防工程价款为896546.89元，以上数额、面积本院予以确认。因案涉土地出让合同实际已无法继续履行，被告自然资源局应退回原告土地出让金95000000×（78514.88－20400）÷78514.88＝70316780.72元，土地出让相关费用10883588.7×（78514.88－20400）÷78514.88＝8055778.11元，两项共计78372558.83元；返还原告多建人防工程价款896546.89元。关于原告诉请利息损失，被告应退回原告土地出让金的利息损失期间为土地出让金最后交款日（2012年8月17日）起至被告付清款项之日止；土地出让相关费用的利息损失期间为土地出让相关费用最后交款日（2014年10月1日）起至被告付清款项之日止；多建人防工程价款自合同约定的竣工日（2016年2月28日）起至被告付清款项之日止，均按中国人民银行公布的金融机构同期贷款基准利率计算。 原告诉请停工损失5755537.12元，因原告所举证据不能证明该损失已实际发生，该部分诉请不予支持。 已建工程部分（含开发成本、费用6964079元、建安费35159550.9元）因涉及规划、土地性质等历史问题，应当由被告在不违反相关法律法规的前提下，从维护社会稳定、保护当事人合法权益的原则下，依法采取补救措施。原告已建工程部分的利息损失，被告采取补救措施时应按以上原则一并予以考虑。如原告对被告采取的补救措施不服，可另行通过合法途径维护其合法权益。 综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决：一、被告新余市国土资源局于本判决生效之日起六十日内向原告给付土地出让金及相关费用共计78372558.83元，并按本判决确定的利息计算方式和期间支付利息损失，原告同时将退回土地出让金相应面积的土地交回被告；二、被告新余市国土资源局于本判决生效之日起六十日内向原告给付多建人防工程价款896546.89元，并按本判决确定的利息计算方式和期间支付利息损失；三、责令被告新余市国土资源局对原告已建工程部分采取补救措施;四、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费1105714元，由被告新余市国土资源局负担。 恒瑞公司不服原审判决上诉称:一、本案案涉国有建设用地使用权出让合同是违反法律规定而无效，不是无法履行。案涉国有土地在出让前是非建设用地，是新余市政府超越权限批准为建设用地，从而导致在2016年9月6日取消新余市规划局《孔目江生态经济区南部片区控制性详细舰划》，并编制新的《新余市仰天岗南部片区控制性详细规划》，由此可知，致使合同无法履行的原因是把不该出让的土地通过不正当程序予以出让，是无效。 二、给予无效合同产生的法律后果是被上诉人自然资源局返还所得并赔偿上诉人的损失。案涉合同的签订是基于国有土地出让这一行政行为，上诉人不存在过错。原审判决虽然判决被上诉人自然资源局给付相关土地出让金以及多建人防费及相应利息，但是未能把全部土地出让金以及因出让而收取的相关费用，这一部分费用应予全部返还，而不是部分返还。对于上诉人开发成本、费用以及建安费是因被上诉人自然资源局的错误出让行为产生的损失，应予赔偿，而不是采取补救措施。补救措施在合同法中是一个泛概念，没有具体的执行标准，原判对该部分损失仅判令被上诉人自然资源局采取补救措施，且未有采取补救措施的时间和方式，是对于法律的曲解和错误适用，不利于保护上诉人之合法权益和监督行政机关依法行政。 三、原判确定的利息计算方式没有事实依据，也不足以弥补上诉人的实际损失。上诉人为受让案涉国有土地使用权，通过了银行借贷和民间借贷融资实际利率远高于原判确定的同期银行贷款基准利率，该部分实际损失也是被上诉人自然资源局的错误出让行为所致，被上诉人自然资源局应当为此承担责任。现案涉土地已抵押于新余农商行贷款，该贷款利率就高于原判确定的利率，也高于上诉人主张的利率，上诉人关于利率的主张应予支持。 四、上诉人的停工损失证据充分，应予支持。该部分损失是被上诉方在撤销原规划和新规划出台之间的损失，工程因此而停止，但又不敢彻底停工，损失是客观存在的，且相关承建商也提供了充分的证据，原判不予支持为事实认定不清。 五、被上诉人(原审笫三人)应当对本案承担连带支付责任。案涉土地属被上诉人(原审第三人)辖区，且相关出让金也由被上诉人(原审第三人)实际使用，其作为实际的受益人，在返还相关款项和赔偿损失时应当承担连带责任。 综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正，请求二审法院撤销原判第一、三项，改判：1、被上诉人自然资源局向上诉人给付所交国有土地使用权出让金9500万元、土地出让费用10883588.7元及多建人防费896546.89元；2、赔偿上诉人开发成本、费用6964079元，已建工程损失35159550.9元；土地出让金和土地出让相关费用按月利率O.739%计算自实际支付之日起至被上诉人付清款项之日止的利息：开发成本、费用按月利率0.739％计算自实际支付之日起至被上诉人付清款项之日止的利息；多建人防费、建安费自2016年2月28日起至被上诉人付清款项之日止按月利率0.739%计算利息；3、赔偿上诉人的停工损失5755537.12元；4、被上诉人管委会对上述诉请承担连带责任；5、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人自然资源局、管委会未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。另查明，根据《中共新余市委办公室新余市人民政府办公室关于印发的通知》[余办字(2019)1号]的规定，新余市人民政府将原新余市国土资源局等部门的行政职能整合，组建新余市自然资源局，作为市政府工作部门，不再保留新余市国土资源局。 本院认为，因机构改革，本案二审期间，新余市国土资源局被撤销，新余市自然资源局为继续行使其职责的行政机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”规定，新余市自然资源局为本案适格被上诉人（原审被告）。 本案系国有土地出让合同纠纷，案涉合同系因原《孔目江生态经济区南部片区控制性详细规划》被取消，不符合新编制的《新余市仰天岗南部片区控制性详细规划》致合同实际无法继续履行，前期双方已实际依约履行了合同的主要内容，在此情况下，原审判决认定合同实际已无法履行符合实际，并无不当。因案涉合同实际已无法继续履行，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，新余市自然资源局应承担采取补救措施、赔偿损失等责任，据此，原审法院结合上诉人在所受让的部分国有土地上已建有建筑物的实际情况，作出“未建部分土地由新余市自然资源局收回，新余市自然资源局退回收回土地的土地出让金，并赔偿上诉人相关费用损失和利息损失；已建部分土地因涉及地上建筑物的处理，由新余市自然资源局采取补救措施”的认定不违反法律规定，且有利于实质化解行政争议，并无不当，本院予以确认。 上诉人主张的利息损失，因案涉合同没有相关约定，考量上诉人系房地产企业及房屋建设工程并未完工的事实，参照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条“当事人对欠付工程价款利息计付标准有约定的，按照约定处理；没有约定的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息”的规定酌定上诉人利息损失，更有利于弥补上诉人因此造成的实际损失，故原审相关认定并无不当，本院予以确认，上诉人主张的利息损失计算标准无合同及法律依据，本院不予支持。上诉人主张的停工损失，并无证据证明，本院无法支持。被上诉人管委会并非案涉合同的相对人，上诉人主张其应承担连带责任的主张无合同及法律依据，本院不予支持。 需要指出，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确将诚实守信作为政府依法行政的基本要求。在本案审理过程中，原审法院及本院均做了大量协调化解工作，新余市自然资源局表示将积极采取补救措施实质化解争议，相关工作也取得了上诉人的认可，在此情况下，新余市自然资源局应当主动及时履行判决确定的相关义务，采取切实有效的补救措施化解争议，新余市人民政府亦应主动督促落实并协调优化解决相关问题，切实保护行政协议相对人的信赖利益及其他合法权益，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好营商环境。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费558297.47元，由上诉人新余恒瑞置业有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郑红葛 审 判 员 项 伟 审 判 员 刘 巍 二〇一九年十二月十二日 法官助理 熊雨辰 书 记 员 刘世莹