江西省抚州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣10行初75号原告吕金宝，男，1956年11月1日出生，汉族，住浙江省仙居县。委托代理人石晓燕，北京圣运（天津）律师事务所。被告抚州市东乡区詹圩镇人民政府（以下简称詹圩镇政府），住所地：抚州市东乡区詹圩镇詹圩街。法定代表人王建华，镇长。委托代理人陈晓东，该政府党委委员。委托代理人艾贵平，江西书童律师事务所律师。被告东乡区人民政府（以下简称东乡区政府），住所地抚州市东乡区行政中心。法定代表人曾春，区长。委托代理人万克勤，江西汝河律师事务所律师。原告吕金宝诉被告詹圩镇政府、东乡区政府行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告吕金宝诉称，其砖厂位于抚州市东乡区詹圩镇城塘村小组，该砖厂因关停整治专项行动被强制拆除。2018年6月，詹圩镇政府对砖厂的机房部分实施了拆除，2018年9月18日东乡区政府依据《东乡区建筑用砖厂关停整治专项行动工作方案》作出了《抚州市东乡区人民政府关于印发东乡区建筑用砖厂关停整治专项行动工作方案的通知》。2019年3、4月份，被告对砖厂的砖窑、机械设备等实施大范围的强制拆除，并在拆除过程中采用了断电、断水等违法措施。原告认为，被告实施的强拆行为严重侵害了原告的合法权益，遂诉至法院。请求1．确认被告强制拆除砖厂的行为违法；2．请求对《东乡区建筑用砖厂关停整治专项行动工作方案》予以附带性审查；3．本案诉讼费用由被告承担。被告詹圩镇政府辩称，1．原告吕金宝经营的抚州市东乡区闽东砖厂系违法生产企业。首先，抚州市东乡区闽东砖厂坐落于抚州市东乡区詹圩中学旁，该砖厂生产的是粘土砖。吕金宝经营的砖厂厂房及办公建筑物至今未办理相关批建手续，属于违法建筑。其次，该砖厂安全生产许可证、采矿许可证于2016年12月即已失效，虽然抚州市东乡区相关职能部门要求该砖厂按程序办理安全生产许可证、采矿许可证的审核事宜，可时至该砖厂被拆除时未予申报，该砖厂属于违法生产。三是，该砖厂采用火烧工艺生产粘土砖严重污染环境，特别是影响其对面抚州市东乡区詹圩中学的正常教学，抚州市东乡区相关职能部门多次要求该砖厂进行改进排污处理，直至强拆前未达到国家污染排放标准。四是，因砖厂生产取土，破坏了土地、林业资源，取土形成的深坑深达八九米，一直未采取填平措施，严重影响周边村民及学校师生通行安全，对此相关媒体进行了报道，但是原告不予理睬照常生产。该砖厂属于是污染严重、生产工艺落后、无证生产的企业，依法应予强制拆除。2．被告詹圩镇政府未对涉案砖厂实施强制拆除行为，其不是本案适格被告。涉案砖厂坐落于抚州市东乡区詹圩镇，但该砖厂是因排污未达标和无证违法生产被强制拆除，其监管单位是环保部门和国土资源、安全生产监督部门，上述部门均具有行政处罚权，被告詹圩镇政府作为砖厂所在地政府部门，仅是根据工作部署配合东乡区政府相关职能部门工作，涉案砖厂的强制拆除主导部门不是詹圩镇政府，且原告现有证据亦不能证实詹圩镇政府实施了强制拆除行为，故被告詹圩镇政府不是本案适格被告。被告东乡区政府辩称，1.本案中《东乡区建筑用砖厂关停整治专项行动工作方案》，不具有“普遍约束力”，不能认定为规范性文件。2．该专项行动工作方案的制定下发程序符合发文相关程序规定。3．根据《中华人民共和国土地管理法》第八十二条、《江西省采石取土管理办法》第十六条、第十八条第二款规定，涉案砖厂无采矿许可证、无安全生产许可证，存在重大安全隐患，属于违法经营，依法应当关闭并拆除。经审理查明，抚州市东乡区闽东砖厂位于抚州市东乡区詹圩镇城塘村小组，经营者吕金宝，该企业注册日期为2008年8月28日。经营范围为粘土砖生产、销售。2018年5月31日抚州市东乡区环境保护委员会向长圩镇政府下发关于对詹圩镇东乡县城塘新型建材厂等5加砖厂停产关闭措施的通知（东环委字［2018］14号），认为抚州市东乡区城塘新型建材厂、抚州市东乡区闽东（砖厂）建材厂等五家砖厂污染环境，建设项目未办理环评审批有关手续，未建设燃煤废气配套脱硫除尘等污染防治设施，生产废气直接排放污染环境。其行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等有关环保法律法规，应该停产关闭。并要求詹圩镇政府切实落实属地管理职责，尽快对该五家砖厂采取拆除设施等“两断三清”停产关闭措施，强制其停止生产。2018年9月18日，东乡区政府下发《东乡区建筑用砖厂关停整治专项行动工作方案》要求，各乡镇人民政府、金峰街道办、垦殖场，经济技术开发区管委会，区政府有关部门，按照该方案要求贯彻执行。该方案对在砖厂关停整治专项行动工作中各乡镇、区国土资源局、区环保局、区安监局等相关职能部门的职责分工进行了分配。明确砖厂属地各乡镇（场）为本次关停整治工作的责任主体，负责组织实施本行政区域的关停整治专项行动，确定关闭建筑用砖厂名单，并依法有序实施关闭。2018年12月4日，抚州市东乡区建筑矿山行业专项整治领导小组办公室，向乡镇人民政府下发《关于尽快关停以下建筑矿山于建筑砖厂企业的通知》（东矿治文［2018］28号）要求对采矿许可证年限到期失效或无采矿许可证的企业加强监管，坚决制止和依法打击各类违法违规生产行为，做到现场生产施工人员撤离生产区域，机械设施设备撤离生产区域。抚州市东乡区闽东砖厂在所附关停粘土砖厂企业名单之列。2019年1月6日，抚州市东乡区建筑矿山行业专项整治领导小组办公室，再次下发《关于加强对建筑用矿山企业巡查督查的通知》（东矿治文［2019］1号），要求对电力拆除情况、关停协议签订情况等进行核查，并要求对于未签订关停协议的砖厂，当天必须关停，否则国土、环保、安监等部门立案查处，追究生产经营者法律责任。原告主张被告于2019年3、4月份对其砖厂实施违法强制拆除，遂诉至法院。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。上诉人既然针对强制拆除行为提起诉讼，适格的被告就是实施拆除行为的行政机关。本案中，原告提供的证据材料不足以证实东乡区政府实施了案涉被诉强制拆除行为，且原告自认被告东乡区政府未实际参与涉案砖厂拆除，被告东乡区政府亦否认其实施了拆除行为。按照职权法定原则，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。虽然东乡区政府可以就一些重点工作组织有关工作部门实施，不能仅因被告东乡区政府下发了《东乡区建筑用砖厂关停整治专项行动工作方案》，即认定东乡区政府为本案适格被告，因该方案并非针对原告一家企业作出，且本案所诉拆除行政强制行为被告东乡区政府并未实际参与，故被告东乡区政府不属于本案适格被告。此外，原告提起本案诉讼时，提出对《东乡区建筑用砖厂关停整治专项行动工作方案》规范性文件附带性审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据上述规定，行政诉讼中提出规范性文件附带性审查，其前提是行政行为之诉符合行政诉讼案件受理条件。因原告提起的涉案砖厂强制拆除行为之诉，存在错列被告之情形，且经释明后，原告仍坚持诉讼，故其提起的规范性文件附带性审查亦不符合行政诉讼的受理条件，对其起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告吕金宝的起诉。案件受理费50元，退还原告吕金宝。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 陈 辉审判员 余惠娇审判员 王康季二〇一九年十二月十一日法官助理刘凯超书记员刘云