江苏省泰州市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）苏12民终2985号上诉人（原审原告）：泰州市姜堰区沈高镇人民政府，统一社会信用代码11321284014457220G，住所地泰州市姜堰区沈高镇腾飞路。法定代表人：丁红梅，该镇镇长。委托诉讼代理人：叶立进，江苏天炜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：泰州市姜堰区沈高物资供销有限公司，统一社会信用代码913212041413181009，住所地泰州市姜堰区沈高镇沈高村。法定代表人：张忠，该公司经理。委托诉讼代理人：高金荣，江苏堰平律师事务所律师。上诉人泰州市姜堰区沈高镇人民政府（以下简称沈高镇政府）因与被上诉人泰州市姜堰区沈高物资供销有限公司（以下简称沈高物资公司）确认合同无效纠纷一案，不服泰州市姜堰区人民法院(2019)苏1204民初1840号民事判决，向本院提起上诉，本院于2019年10月15日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。沈高镇政府上诉请求：1.撤销原审判决，依法改判支持沈高镇政府一审的诉讼请求。2.一、二审诉讼费由沈高物资公司负担。事实和理由：一、一审法院认定事实错误，导致一审判决有误。1.沈高物资公司从始至终都没有提交讼争协议的原件，若协议没有原件，则协议内容不成立。退一步讲，即使对方有原件，协议内容、形成时间也明显违背客观实际。姜堰自2013年才撤市划区，而协议中“泰州市姜堰区沈高镇人民政府”盖章的落款时间为2004年5月19日，这份协议签订时间与客观实际相矛盾，且在2004年5月19日协议签订人张忠还是未成年人，没有签订协议的能力。一审法院在未能查明协议的形成时间、协议内容与客观实际不符原因的情况下，直接驳回沈高镇政府的诉讼请求错误。2.沈高物资公司使用的土地是集体土地，所有村民委员会所有，沈高镇只有代管职能，没有对外签订转让协议的权利。即使协议存在，沈高镇政府基于无权处分而签订协议，案外人沈高村民委员会也明确不予确认，故该协议无效。二、一审法院适用法律错误，导致一审判决有误。1.如合同真实存在，根据《合同法》第五十一条，“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”土地所有权人为沈高村村民委员会集体所有，协议签订后，沈高镇政府既没有取得处分权，沈高村村民委员会也没有对协议内容进行追认，故协议应当无效。最高人民法院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》的第三条第二款“出卖人因未取得所有权或者处分权致使标的物所有权不能转移，买受人要求出卖人承担违约责任或者要求解除合同并主张损害赔偿的，人民法院应予支持。”本案中，沈高镇政府没有取得案涉集体土地的处置权，而不动产所有权以登记为准。本款刚好验证了应适用《合同法》第五十一条规定，不适用《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》的第三条第一款，故一审法院适用法律错误。2.一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”认定协议无效错误。首先，企业改制并不属于法律规定的“破产、兼并”等情形。其次，本案的土地使用权并没有发生转移；最后，案涉土地也不符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的情形。一审中，沈高物资公司根本就没有提供相关改制的证据、文件，一审法院应适用《中华人民人共和国土地管理法》第二条、第十条、第五十九条等规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权;建设用地应符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理审批手续”等规定认定本案土地转让违反法定程序，且为非法转让，协议无效。沈高物资公司辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.在沈高镇政府的起诉状中已经自认双方于2004年5月19日签订了案涉合同，其诉讼请求是确认合同无效。即使沈高物资公司没有出示协议原件，由于沈高镇政府方已经自认协议的真实性，并且坚持要求诉讼，故不影响一审判决对该协议真实性的认定。至于在协议中既有姜堰市沈高镇人民政府的盖章又有姜堰区沈高镇人民政府盖章的问题，一审已经查实，协议签订时还没有成立姜堰区，姜堰区沈高镇人民政府这印章是之后由沈高镇政府加盖的。2.沈高物资公司最早成立于1977年，在1999年根据国家政策改制而来，当时的政府部门就是乡镇企业的出资人，这个土地是集体使用权沈高物资公司早已取得，是历史形成的。案涉协议没有违反国家法律的强制性规范，根据现在制定的新的土地法，这样的集体建设用地使用权是鼓励转让的。沈高镇政府没有按照约定和国家法律规定的流程为沈高物资公司办理土地使用权和房屋所有权，沈高镇政府是违约方，不能因为沈高镇政府的违约行为反过来认定案涉合同无效。沈高镇政府向一审法院起诉请求：1.确认双方于2004年5月19日签订的协议无效；2.沈高物资司将用地四址东至沈高村西大圩，南至大河边，西至姜溱河边，北至沈洪公路边的土地返还给沈高镇政府并支付土地使用费96785元；3.本案诉讼费由沈高物资公司承担。一审法院认定事实：2004年5月19日，沈高镇政府（原姜堰市沈高物资供销有限公司，乙方）与沈高物资公司（原姜堰市沈高镇人民政府，甲方）签订协议书一份，约定：甲方将乙方使用的土地一次性出让给乙方；1.出让土地的面积和使用期限：出让的面积为围墙面积（按市国土局测绘面积为准），费用合计币柒万伍仟元整，使用期限按国家规定工业用地为50年；2.用地四址：东至沈高村西大圩，南至大河边，西至姜溱河边，北至沈洪公路边；3.应尽有关事宜：乙方于2004年5月25日以前一次缴纳土地转让费，甲方负责帮助办理土地、房产等相关手续，土地证有关费用由乙方负责，房屋产权证由甲方负责；4.此协议一式三份，甲乙双方、国土局各一份。原姜堰市沈高镇人民政府、原姜堰市沈高物资供销有限公司分别在甲、乙方处盖章。甲方代表姜百唐及乙方代表吴友堂、张五杰、张忠分别在协议书上签字。后原、沈高物资公司将协议书第3条约定的乙方缴纳土地转让费的时间改为2010年5月25日，并在协议上加盖泰州市姜堰区沈高镇人民政府公章。沈高物资公司于2004年5月26日向沈高镇政府支付75000元，案涉土地至今未办理土地使用权变更登记手续。案涉土地在上述协议签订前一直由沈高物资公司使用。1998年12月1日，原姜堰市沈高镇集体资产经营管理站（甲方）与张五杰（乙方）签订土地使用合同一份，约定由甲方将原姜堰市物资供销公司使用的土地3.5亩，折合2331m2（包括房屋用地、场地、其他用地）在企业存续期间有偿转让给乙方使用，合同期限为三年，即从1998年1月1日起至2001年12月31日止，期满后重新签订合同；在协议确定期限内，土地使用费按企业实际使用面积2331m2由乙方按每年4元/m2的标准计算上缴给甲方，每年合计9324元；等等。一审法院认为,本案的争议焦点是：沈高镇政府与沈高物资公司于2004年5月19日签订的协议书是否具有法律效力。沈高镇政府主张案涉协议无效的主要理由是案涉土地所有权属泰州市姜堰区沈高镇沈高村村民委员会，沈高镇政府无权处分该土地，且根据土地管理法的规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。沈高物资公司则认为，沈高物资公司的前身是集体企业，后来改制，该协议是改制文件中的一部分，协议核心内容是沈高镇政府为沈高物资公司提供建设用地并帮助办理土地、房产等手续，沈高物资公司能否取得土地使用权不影响协议本身的效力。参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持；根据土地管理法的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外，改制与破产、兼并显然属于同一类情形，故即使按照沈高镇政府主张将协议定性为土地出让合同，也不违反土地管理法的规定。沈高镇政府与沈高物资公司签订的土地出让协议主要内容包括由沈高镇政府向沈高物资公司提供相关土地、负责帮助办理土地、房产等相关手续及由沈高物资公司缴纳出让费用等，沈高镇政府对案涉土地是否有处分权并不影响协议的效力，只是能否发生土地使用权的变动效果，取决于沈高镇政府是否对案涉土地具有处分权或事后能否取得处分权，案涉土地使用权的变动属于效力待定状态；沈高镇政府以其对案涉土地没有处分权为由主张协议无效，不予支持。沈高镇政府认为案涉协议违反土地管理法规定“集体土地不得非法买卖、转让”的意见，一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”案涉土地在当事人双方签订协议前一直由沈高物资公司作为非农业建设用地使用，如通过合法途径进行流转不违反法律规定，故沈高镇政府该主张亦不能成立，不予支持。综上，沈高镇政府、沈高物资公司签订的协议书系双方真实意思表示，且不违法法律、行政法规的强制性规定，沈高镇政府主张该协议无效的理由不能成立。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国土地法管理》第六十三条之规定，判决：驳回泰州市姜堰区沈高镇人民政府的诉讼请求。一审案件受理费2196元，由泰州市姜堰区沈高镇人民政府负担。二审中，双方当事人没有提交新证据。沈高镇物资公司提交案涉《协议书》原件交法庭核实，沈高镇政府对其真实性仍不予认可。二审审理查明的事实与原审一致。二审审理中，沈高物资公司称案涉土地之前是要拆迁的，沈高物资公司拿出协议要求赔偿时，沈高镇政府就起诉了；沈高镇政府称之前可能对案涉土地有征收意向，但是现在不在征收和拆迁规划范围之内。本院认为，当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。本案所涉土地长期以来（至少自1998年12月1日签订土地使用合同时）由沈高物资公司作为非农业建设用地使用。2004年5月19日，沈高镇政府与沈高物资公司签订涉案《协议书》。协议签订后，沈高物资公司按约给付了所有转让款，并使用至今。现沈高镇政府以自己签订协议、转让土地的行为属无权处分，违反《土地管理法》的规定等为由要求确认《协议书》无效。民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。在案涉土地转让过程中，较沈高物资公司而言，沈高镇政府具有相对优势地位，且沈高物资公司对沈高镇政府有高度的信赖。沈高镇政府明知因案涉土地的性质问题可能导致双方其后签订的《协议书》因违反《土地管理法》的相关规定而被认定为无效，仍然积极追求或放任该法律后果的发生，沈高镇政府对该违法行为具有明显过错。且自2004年5月《协议书》签订以来，沈高物资公司一直使用案涉土地，没有证据显示有利害关系人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。沈高镇政府在案涉土地有征收意向之时，提出《协议书》无效的诉讼主张，其行为不仅违反诚实信用基本原则，而且不利于民事法律关系的稳定。沈高镇政府作为违法行为人主动请求确认合同无效，如支持其诉求，将会导致双方真实意愿的合同约定不仅对其没有约束力，甚至可能使其获得不正当的利益，这将违背合同无效制度设立的宗旨，也将纵容违法行为人从事违法行为，使合同无效制度沦为违法行为追求不当利益的手段。综上，沈高镇政府的诉讼主张缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。至于案涉《协议书》的真实性，沈高镇政府虽不予认可，但同时又将该《协议书》复印件作为证据提交，主张协议无效，该异议明显缺乏依据和合理性。且沈高物资公司在二审已提交《协议书》原件予以核实，故本院对案涉《协议书》的真实性予以确认，沈高镇政府所提异议不能成立。综上所述，沈高镇政府的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费2196元，由上诉人泰州市姜堰区沈高镇人民政府负担（已交）。本判决为终审判决。审判长  陈继元审判员  吴 玫审判员  宗 雯二〇一九年十二月十三日书记员  吴泓萱