重庆市第五中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）渝05行终357号 上诉人（一审原告）令狐荣坤，男，1969年7月21日出生，汉族。住址：重庆市綦江区。 委托代理人罗正洪，北京市昊衡律师事务所律师。 上诉人（一审被告）重庆市綦江区青年镇人民政府。住所地：重庆市綦江区青年镇田坝街21号。 法定代表人朱启碧，该镇镇长。 出庭负责人罗单，该镇副书记。 委托代理人吴光银，该镇信访办工作人员。 一审被告重庆市万盛经济技术开发区国土房管局。住所地：重庆市万盛万东路57号。 法定代表人覃政权，该局局长。 委托代理人阳长荣，重庆北信律师事务所律师。 委托代理人古中伟，该局工作人员。 一审被告重庆市公安局万盛经济技术开发区分局。住所地：重庆市万盛经济技术开发区观景路66号。 法定代表人令狐昌海，该局局长。 委托代理人李家良，该局法制支队支队长。 委托代理人王开洋，重庆市万盛经开区南桐法律服务所法律工作者。 一审第三人中铁十八局集团有限公司。住所地：天津市津南区双港乡。 法定代表人王兴周，该公司董事长。 委托代理人杨燕林，该公司员工。 委托代理人向科，该公司员工。 令狐荣坤因诉重庆市綦江区青年镇人民政府（简称青年镇政府）、重庆市万盛经济技术开发区国土房管局（简称万盛国土房管局）、重庆市公安局万盛经济技术开发区分局（简称万盛公安分局）、中铁十八局集团有限公司（简称中铁十八局）土地行政强制一案，不服重庆市綦江区人民法院（2018）渝0110行初346号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年7月18日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案于2019年10月9日中止审理后，于2019年12月6日恢复审理并公开开庭。令狐荣坤及其委托代理人罗正洪，青年镇政府的出庭负责人罗单及委托代理人吴光银，万盛国土房管局的委托代理人阳长荣、古中伟，万盛公安分局的委托代理人李家良、王开洋，中铁十八局的委托代理人杨燕林、向科，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：为了加强渝黔高速公路扩能项目相关工作协调，加快项目建设的顺利推进，万盛经开区管委会于2016年3月17日成立渝黔高速公路扩能项目建设指挥部。2016年9月30日，重庆市国土房管局《关于渝黔高速公路扩能建设项目用地预审的意见》（渝国土房管规[2016]80号）,明确该项目符合供地政策，原则同意通过用地预审。2017年7月18日万盛渝黔高速公路扩能项目建设指挥部将涉及在南桐镇、青年镇、关坝镇的渝黔高速公路扩能项目用地红线范围内的土地协调、土地流转、土地交付建设、协助施工单位处理土地纠纷矛盾共同推进工程建设等工作委托给南桐镇、青年镇、关坝镇人民政府按照属地原则各自办理。 渝黔高速公路扩能项目（青年镇境内）由中铁十八局承担施工任务，令狐荣坤等村民的承包地在其施工范围内，2018年9月3日中铁十八局因施工受阻向青年镇政府请求维持施工秩序，青年镇政府于2018年9月4日开会研究决定必要情况下前往现场维持施工秩序。2018年9月6日，在渝黔高速公路青年段施工现场，令狐荣坤的承包地被挖损，青年镇政府工作人员在现场维持施工秩序，万盛公安分局接到报警后到现场进行劝解。 令狐荣坤因渝黔高速公路扩能项目施工毁坏其承包地为由，以青年镇政府、万盛国土房管局、万盛公安分局为被告向法院起诉，要求确认三被告强制毁损其合法土地承包经营权的具体行政行为违法。 一审法院认为：本案争议焦点为被告是否适格。令狐荣坤的承包地被挖损的直接行为人是中铁十八局，青年镇政府在现场维持施工秩序，协助施工单位处理土地纠纷矛盾，应认定为参与了此行为，但该行为是受万盛渝黔高速公路扩能项目建设指挥部委托，在答辩中，青年镇政府也认可其只是严格按上级部门要求，协助推进相关工作。而该指挥部属不具有独立承担法律责任能力的机构，令狐荣坤对该挖损行为不服，应当以设立万盛渝黔高速公路扩能项目建设指挥部的万盛经开区管理委员会为被告。因此，本案中青年镇政府不是适格的被告。万盛国土房管局在渝黔高速公路施工的过程中没有到现场实施挖损行为，也没有作出征地的具体行政行为，令狐荣坤对被告万盛国土房管局的起诉，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的起诉条件。万盛公安分局在接到报警后到达现场，进行劝解，令狐荣坤对被告万盛公安分局的起诉，也缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的起诉条件。经一审法院向令狐荣坤释明应变更被告，其拒绝变更。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款，第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定驳回令狐荣坤的起诉。 上诉人令狐荣坤不服一审判决，上诉认为：1、案涉土地系拟征收土地，中铁十八局在案涉土地尚未征收、建设项目手续未齐全的情况下，进入现场施工，与村民发生矛盾后，一审三被告不但不予制止而是进行所谓的协商和调解，中铁十八局才得以实施抢挖强损行为。故一审三被告虽未亲自动手直接损害一审原告承包地，但都在现场，实际上是对中铁十八局直接毁损行为的怂恿、站台和助威，一审原告合法承包经营权受到侵害的结果与一审三被告的行为有明显的因果关系，一审三被告均是适格被告；2、一审法院认定应当以万盛经济开发区管理委员会为被告亦错误，该管理委员会并非一级政府而是为强化经济职能而设立的经济开发区，即使是土地征收的行政诉讼，也不应以其为被告而应以綦江区人民政府为被告。综上，本案无论是在认定事实或适用法律上均存在错误，请求撤销一审裁定，发回重审或依法改判。 上诉人青年镇政府对一审法院查明事实以及认定镇政府和指挥部之间的委托关系均无异议，但认为农村土地所有权属集体所有，令狐荣坤不具有诉讼主体资格，一审法院认定事实、适用法律错误。且中铁十八局对流转的土地进行相关经营活动中，上诉人令狐荣坤如认为侵犯其承包经营权，亦应当提起民事诉讼而非行政诉讼。故上诉请求撤销一审裁定，直接以令狐荣坤不具有诉讼主体资格等为由驳回起诉。 一审被告万盛国土房管局当庭述称，万盛经开区管理委员会没有发布征地公告，万盛国土房管局也未进行相应征地程序，更未实施具体的征地行为，也无工作人员在本案所涉强制毁损土地现场，不是适格被告。上诉人令狐荣坤应当通过民事诉讼救济其权利。 一审被告万盛公安分局当庭述称，对一审法院查明事实和裁定结果认可，支持上诉人青年镇政府关于应当提起民事诉讼的上诉理由。 一审第三人中铁十八局当庭述称，我们是承接了相关的工程，但是相关涉案工程已经分包给了四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司，由该公司负责具体施工事项，土地是否损毁我方是不知情的。针对镇政府的上诉：根据总承包合同，中铁十八局只负责施工，不负责土地征拆。 上诉人令狐荣坤向一审法院举示以下证据： 1、万盛区人民政府农地承包权（2011）第XX农村土地承包经营权证，拟证明令狐荣坤对被挖掘土地享有合法使用权； 2、视频资料，拟证明一审三被告及一审第三人对令狐荣坤土地实施了强挖行为； 3、中铁十八局工商信息，拟证明中铁十八局身份信息； 4、渝国土房管公开（2018）276号文件、渝国土房管规（2016）80号文件，拟证明渝黔高速公路扩能项目取得土地预审，但该预审意见并不能作为取得项目用地的批准文件，一审三被告在未取得项目用地批准文件的情况下实施了征地行为；一审三被告在未确保补偿资金并补偿到位的情况下实施了强挖行为； 5、渝规公开（2018）116号文件、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证附件，拟证明一审三被告在案涉项目未取得建设工程规划许可证情况下，实施了强挖土地行为，其行为违法； 6、渝交委便函（2018）618号政府信息公开函，拟证明被告在渝黔高速公路扩能项目未取得施工许可的情况下即实施了强挖土地行为； 7、重庆市万盛经开区管委会政府信息公开告知书，拟证明渝黔高速公路扩能项目征地手续处于报批中，重庆万盛经开区境内路段未获征地批文，暂未实施征地； 8、重庆市万盛经开区国土房管局政府信息公开告知书，拟证明渝黔高速公路扩能项目征地手续处于报批中，重庆万盛经开区境内路段未获征地批文，暂未实施征地； 9、承诺书，拟证明案涉项目未获用地批文；青年镇政府以流转方式代替征收。 上诉人青年镇政府向一审法院举示以下证据： 1、湛家村山足社土地流转事宜社员大会记录，拟证明山足社大部分土地已经社员大会流转给案外人并附土地面积和承包人名单； 2、湛家村山足社土地流转委托书，拟证明山足社社员已委托合作社对其承包地进行流转并附土地面积承包人名单； 3、农村土地承包流转合同，拟证明山足社于2013年1月31日将该社大部分土地流转给案外人；证明令狐荣坤主体不适格； 4、中铁十八局请求维持施工秩序的报告及村民阻止施工的照片，拟证明中铁十八局在施工过程中被附近村民以各种名义阻止施工； 5、办公会纪要，拟证明针对中铁十八局的请求，青年镇政府召开办公会研究社会稳定相关事宜，在必要时制定预案，组织应急队伍维持施工秩序，青年镇政府未损坏或毁坏案涉令狐荣坤的土地； 6、案涉争议土地现状照片，拟证明高速红线内涉及山足社已流转土地柚子树移栽的现场情况； 7、湛家村山足社证明，拟证明令狐荣义在华尖山的地已流转并在高速红线内，令狐荣坤在沙田的地未流转且未损毁； 8、案外人与中铁十八局委托书，证明案外人已委托中铁十八局对高速施工红线内的袖子树移栽。 一审被告万盛公安分局向一审法院举示以下证据：万盛公安分局警情处理单，拟证明2018年9月6日有人报案，民警出警，在现场处理矛盾纠纷。 一审被告万盛国土房管局及一审第三人中铁十八局未向一审法院举示证据。 一审法院依职权向万盛渝黔高速公路扩能项目建设指挥部调取以下证据：万盛经开委办[2016]13号《关于成立万盛渝黔高速公路扩能项目建设工作领导小组及指挥部的通知》、2017年7月18日该指挥部与万盛经开区南桐镇人民政府、青年镇人民政府、关坝镇人民政府的《委托书》。 一审经庭审质证，令狐荣坤对青年镇政府举示的证据真实性无异议，合法性和关联性有异议，并认为达不到证明目的；对万盛公安分局举示的证据真实性、合法性、关联性予以认可，但认为达不到证明目的。青年镇政府、万盛国土房管局、万盛公安分局对令狐荣坤举示的书证真实性、合法性、关联性无异议，但认为达不到证明目的；对视频资料认为是剪辑过的，为后期制作，不具有真实性。中铁十八局认为令狐荣坤举示的视频资料光盘是剪辑过的，不具有真实性；对其他书证表示不清楚。各方当事人对一审法院依职权调取的证据均无异议。 一审法院经审查，作出如下认证意见：令狐荣坤举示的书证、青年镇政府举示的证据、万盛公安分局举示的证据均具有真实性、合法性和关联性，予以采纳。令狐荣坤举示的视频资料在本案一审立案之前的部分予以采纳，在本案一审立案之后出现的行为不属本案审理范围，不予采纳。 经审查，以上证据已经随案移送本院。一审法院对证据的分析认定正确，本院依法予以确认。据此，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本案二审中，上诉人青年镇政府向本院提交并当庭举示以下证据：1、中铁十八局2019年9月29日出具的《关于渝黔高速公路扩能项目有关情况的说明》；2、中铁十八局集团隧道工程有限公司2019年10月8日出具的《关于渝黔高速公路扩能项目有关情况的说明》；3、四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司2019年10月17日出具的《关于渝黔高速公路扩能项目有关情况的说明》。拟证明中铁十八局承接渝黔高速公路扩能项目后，交中铁十八局集团隧道工程有限公司具体实施，中铁十八局集团隧道工程有限公司又将相关地表清理与掘除等工程分包给四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司，该公司为工程进度实施了本案所涉强制行为，故应当由该公司承担相关法律责任。 四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司还到庭当庭进行陈述：出具的说明真实，且事实上该公司于2018年9月15日与中铁十八局集团隧道工程有限公司签订合同前的同年8月就达成约定并提前进场，本案所涉土地是该公司实施的清表行为，愿意承担法律责任。 上诉人令狐荣坤对上诉人青年镇政府举示的三份说明真实性不认可，认为在其他类似案件中，中铁十八局陈述了是镇政府把土地移交给他们的，所以只找镇政府。对四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司当庭陈述，认为与本案无关联。 万盛国土房管局、万盛公安分局、中铁十八局对青年镇政府举示的三份说明、四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司当庭陈述均无异议。青年镇政府对四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司当庭陈述无异议。 经审查，本院认为上诉人青年镇政府向本院提交并举示的三份说明及四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司当庭作证证言，真实、合法、与本案有一定关联，予以采信。据此，本院另查明，中铁十八局于2017年8月承接渝黔高速公路扩能项目后，交中铁十八局集团隧道工程有限公司具体实施，中铁十八局集团隧道工程有限公司又将相关地表清理与掘除等工程分包给四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司，该公司实施了令狐荣坤本案所诉的2018年9月6日对其承包地强制挖掘清理行为。 本院认为：上诉人令狐荣坤持有土地承包经营权证，对其承包地被强制挖掘清理行为有法律上的利害关系，有权提起本案诉讼。上诉人青年镇政府提出农村土地属集体所有，令狐荣坤不具有原告诉讼资格的上诉理由，本院不予采纳。 本案中，中铁十八局作为渝黔高速公路扩能项目的总承包单位，因施工单位在具体实施施工中受阻，遂于2018年9月3日书面请求青年镇政府维持施工秩序。因此，2018年9月6日，在渝黔高速公路青年段施工中，令狐荣坤的承包地被强制挖掘清理的现场，青年镇政府、万盛公安分局虽有工作人员在现场，但均系接到申请或报警后在现场维持施工秩序，并未实施强制挖掘清理行为；万盛国土房管局并未实施发布征地补偿安置方案公告等征地行为，亦无工作人员在场实施强制挖掘清理行为。上诉人令狐荣坤对青年镇政府、万盛国土房管局、万盛公安分局未直接实施强制推地的行为并无异议，只是认为一审三被告对施工方违法行为“怂恿、站台和助威”，而令狐荣坤所称的前述行为，并不构成行政机关据此承担强制挖掘清理行为的法律后果；具体实施强制挖掘清理行为的民事主体亦承认其实施了被诉行为并明确表示承担相关法律责任。故令狐荣坤起诉的一审三被告青年镇政府、万盛国土房管局、万盛公安分局均不是适格被告，本案系民事主体具体实施的行为导致令狐荣坤承包地被毁损，属民事法律关系，令狐荣坤可依法通过民事诉讼救济其权利。本案不属于行政诉讼受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回令狐荣坤的起诉。 综上，一审裁定事实清楚、证据充分、审理程序合法，裁定驳回令狐荣坤的起诉理由虽不当，但裁定结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  邓 莉 审 判 员  曾 平 审 判 员  封 莎 二〇一九年十二月十一日 法官助理  王俞环 书 记 员  赖晓玲