山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁01行终980号上诉人（原审第三人）济南市章丘市章丘市香港街二期业主委员会，住所地济南市。负责人杨志广，主任。委托代理人彭宪鹏，山东清照律师事务所律师。被上诉人（原审原告）高锡平等13人（名单附后）。被上诉人（原审原告）山东华通投资置业有限公司，住所地济南市。法定代表人张良芳，总经理。上述被上诉人的委托代理人孔令剑，山东舜鸿律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会，住所地济南市。法定代表人高勇，主任。委托代理人于忠，章丘翔宇法律服务所工作人员。上诉人济南市章丘市章丘市香港街二期业主委员会（以下简称香港街业委会）因物业备案一案，不服济南市章丘区人民法院于2019年1月22日作出的（2018）鲁0181行初205号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，香港街二期是山东华通投资置业有限公司开发的商业用房，位于济南市章丘区明水街道办事处铁道北路北侧。自2008年起陆续出售并入住。2017年部分业主因与物业公司产生矛盾，向明水街道办事处提出申请，要求召开香港街二期首次业主大会，办事处审核后认为符合条件，成立筹备组，召开业主大会，成立香港街业委会。2018年5月30日，香港街业委会向被告提出备案申请，2018年5月31日，被告为香港街业委会出具备案通知书，认为香港街业委会符合备案条件，准予备案。原告不服，诉来原审法院。原审法院认为，《山东省物业管理条例》第二十九条第一款规定“符合首次业主大会会议召开条件的，街道办事处、乡（镇）政府应当在三十日内组建业主大会筹备组。”第三十条第一款规定“筹备组履行下列职责：（一）确定首次业主大会会议召开的时间、地点和内容；（二）草拟管理规约、业主大会议事规则、业主委员会工作规则；（三）确认业主身份，确定业主在首次业主大会会议上的投票权数；（四）提出首届业主委员会委员候选人条件、名单和选举办法；（五）召开首次业主大会会议的其他准备工作。”第三十二条规定“业主大会履行下列职责：（一）制定和修改业主大会议事规则及管理规约；（二）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（三）监督业主委员会工作，听取业主委员会的工作报告，改变或者撤销业主委员会不适当的决定；（四）选聘、解聘物业服务企业；（五）筹集和使用公共部位、公共设施设备专项维修资金（以下简称专项维修资金）；（六）决定改建、重建建筑物及其附属设施；（七）决定物业管理区域内的其它物业管理事项”。本案中，香港街二期部分业主向明水街道办事处提出召开首次业主大会的申请后，办事处按照相关规定成立筹备组，筹备组草拟了业主大会议事规则和管理规约。按照上述法律规定，筹备组的职权是草拟管理规约和业主大会议事规则，制定和修改管理规约和业主大会议事规则的权限在业主大会。且在管理规约和业主大会议事规则的最后一条均规定须经业主大会通过并报房管局备案后生效。从被告提供的会议记录及决议看，业主大会讨论通过了业主大会的人员构成，并未对管理规约和业主大会议事规则讨论通过。《山东省物业管理条例》第三十九条规定“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持以下资料向物业主管部门和街道办事处、乡（镇）政府备案：（一）业主大会会议决议；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会委员名单和基本情况；（五）法律、法规规定的其它资料。物业主管部门应当自受到前款规定资料之日起十日内，对符合条件的发给业主委员会备案证明，并出具业主委员会刻制印章证明。业主委员会应当依法刻制、使用、管理印章和开立账户”。该条规定的业主大会议事规则和管理规约，应当是通过业主大会制定的业主大会议事规则和管理规约。本案中，被告提交的会议记录及决议中显示业主大会并未对业主大会议事规则和管理规约讨论通过，因此，第三人持未经业主大会讨论通过的议事规则和管理规约进行备案显然不当，被告据此予以备案于法无据，应予撤销。原告要求撤销被告作出的济章丘市（县市区）业会备第2018002号济南市业主委员会成立（换届）备案通知书合法有据，应予支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销被告济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会（以下简称章丘区住建委）2018年5月31日作出的济章丘市（县市区）业会备第2018002号济南市业主委员会成立（换届）备案通知书。案件受理费50元，由被告章丘区住建委负担。上诉人香港街业委会不服原审判决上诉称，章丘区住建委在履行备案登记职权时仅进行形式审查，不作实体审查。上诉人向章丘区住建委提起备案登记时，已经进行形式审查，上诉人提交的备案登记材料符合登记条件，是否通过会议讨论属于实体审查范畴，请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人均未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条的规定，人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提起上诉。本案中，原审判决撤销章丘区住建委作出的被诉备案通知书，导致香港街业委会无法刻章并履行职责，明显减损其权益，其作为原审第三人有权提起上诉。根据《山东省物业管理条例》第三十九条的规定，业主委员会向物业主管部门申请备案时提交的资料包括业主大会的成立情况、业主大会议事规则、业主公约及业主委员会委员名单等内容。物业主管部门通过对业主委员会提交的备案材料的审查，对符合条件的发给业主委员会备案证明，并出具业主委员会刻制印章证明。业主委员会应当依法刻制、使用、管理印章和开立账户。由此可见，物业主管部门的备案行为是对业主委员会是否具有主体资格的事实的确认。物业主管部门通过对备案材料的审查，实质上是对业主大会的成立、业主大会议事规则和业主公约的制定以及业主委员会委员的选任是否符合法律法规规定进行审查。基于行政效率与行政实际平衡的考量，物业主管部门对业主委员会提交的备案材料的审查义务应限于形式审查，包括备案材料是否齐全；备案材料在具体形式上是否符合法定要求，如是否是以业主委员会的名义申请，文件的制作是否符合法律规定等；备案材料的内容是否符合法律规定，是否存在如限制业主的建议权和表决权等明显违反法律规定的情形。就本案而言，主要涉及上诉人香港街业委会提交的备案材料是否齐全问题。根据《物业管理条例》第十二条的规定，无论是召开业主大会还是制定和修改业主大会议事规则、制定和修改管理规约、选举业主委员会或者更换业主委员会成员等事项应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。因此，参加业主大会的业主身份确认是决定业主大会召开是否合法，业主大会相关决议的内容是否合法的基础。因此，业主身份确认是备案时被告应当审查的关键材料。只有与会人员的身份符合规定，才能确认业主大会召开、业主委员会选举、业主公约及业主大会议事规则在形式上的合法性。本案中，上诉人香港街业委会提交的备案材料中体现不出参加业主大会的业主身份符合法律法规规定的材料，也没有体现出业主大会制定通过业主大会议事规则、制定管理规约的相关材料，在事实上导致章丘区住建委对相关材料的审查失去基础。综上所述，被上诉人章丘区住建委在对上诉人香港街业委会提交的备案材料进行审查时，未尽到形式审查的义务，其在上诉人香港街业委会提交的备案材料形式上不符合法定要求的情况下即予以备案的行为，缺乏事实依据，原审判决撤销该备案行为，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人济南市章丘市章丘市香港街二期业主委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙宝林审 判 员 陈 伟审 判 员 胡一帆二〇一九年十二月二十日法官助理 孙辉妮书 记 员 常 玉附：被上诉人高锡平等13人名单被上诉人（原审原告）高锡平，男，1963年2月6日出生，汉族，住浙江省乐清市。被上诉人（原审原告）施宝鸾，女，1955年7月6日出生，汉族，住济南市。被上诉人（原审原告）陈文华，女，1954年12月26日出生，汉族，住浙江省乐清市。被上诉人（原审原告）黄荣火，男，1983年10月12日出生，汉族，住浙江省乐清市。被上诉人（原审原告）刘顺乐，女，1962年6月5日出生，汉族，住浙江省乐清市。被上诉人（原审原告）黄道荣，男，1960年3月20日出生，汉族，住浙江省乐清市。被上诉人（原审原告）黄普，男，1984年9月4日出生，汉族，住浙江省乐清市。被上诉人（原审原告）周圣博，男，1958年5月18日出生，汉族，住浙江省乐清市。被上诉人（原审原告）陈奇，男，1992年2月6日出生，汉族，住济南市。被上诉人（原审原告）陈兰芬，女，1970年12月23日出生，汉族，住浙江省乐清市。被上诉人（原审原告）林洁，男，1977年10月20日出生，汉族，住浙江省乐清市。被上诉人（原审原告）叶少勇，男，1978年11月17日出生，汉族，住浙江省乐清市。被上诉人（原审原告）王文平，男，1963年8月17日出生，汉族，住浙江省乐清市。