湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂2801行初93号原告谢辉，男，生于1967年4月15日，土家族，湖北省恩施市人，农民，住恩施市。委托代理人（特别授权）杨一，湖北领汇律师事务所律师。被告恩施市红土乡人民政府，住所地：恩施市红土乡红土居委会新建大道129号。法定代表人王祎，该乡乡长。出庭负责人沈阳，该乡副乡长。委托代理人（特别授权）田凤，湖北新理念律师事务所律师。被告恩施市人民政府，住所地：恩施市市府路23号。法定代表人苏勇，该市市长。出庭负责人彭巍，该市副市长。委托代理人（特别授权）何勇，湖北夷水律师事务所律师。委托代理人（特别授权）杨艳琼，湖北夷水律师事务所实习律师。第三人谢华轩，男，生于1946年8月12日，土家族，湖北省恩施市人，住恩施市。原告谢辉与被告恩施市红土乡人民政府（以下简称红土乡政府）、恩施市人民政府（以下简称市政府）、第三人谢华轩土地权属行政处理及行政复议一案，本院受理后于2018年12月10日作出（2018）鄂2801行初104号行政判决书，宣判后，被告红土乡政府、第三人谢华轩不服，向恩施土家族苗族自治州中级人民法院（以下简称州中院）提出上诉，州中院于2019年7月3日作出（2019）鄂28行终89号行政裁定书，裁定撤销上述判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭公开开庭进行了审理。原告谢辉及其委托代理人杨一、被告红土乡政府的出庭负责人沈阳及其委托代理人田凤、被告市政府的出庭负责人彭巍及其委托代理人何勇、杨艳琼、第三人谢华轩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年3月17日，谢华轩向红土乡政府提出申请，请求解决其与谢辉的土地转让争议纠纷，2018年5月23日，红土乡政府作出《红土乡人民政府关于谢华轩与谢辉土地纠纷的处理决定》（红土政发【2018】32号，以下简称《处理决定》），决定双方争议地块“向家坪”由谢华轩管理和耕种。谢辉不服该决定，向市政府申请复议，市政府于2018年9月10日作出《行政复议决定书》（恩市政复决字【2018】38号，以下简称《复议决定》），复议决定维持了红土乡政府的处理决定。原告谢辉诉称，二被告作出的行政处理决定及复议决定认定事实不清。红土乡政府将本由我承包经营的“向家坪”地块确认为由谢华轩管理耕种，侵犯了我合法权益。1996年，第三人将“大块田”转让给我，2011年6月9日，我与第三人以及红土乡石窑居委会签订了《恩施市农村土地经营权流转合同书》、《农村土地承包经营合同》，第三人转让给我的“大块田”包含了名为“向家坪”的宗地，该争议地自1996年转让给我以来一直由我耕种管理。2018年5月23日，红土乡政府作出《关于谢华轩与谢辉土地纠纷的处理决定》，决定争议地由第三人管理耕种，我不服，向市政府申请复议，市政府于2018年9月10日作出的《行政复议决定书》维持了红土乡政府所作的处理决定。由于二被告作出的决定与事实严重不符，请求人民法院予以撤销。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据（均为复印件）：第一组证据：权利人为谢辉的农村土地承包合同、农村土地经营权流转合同、经营权证、李安翠的《农村土地承包经营权证》各1份。拟证明争议地属谢辉责任田，不是荒地。第二组证据：农业税完税凭证及通知9份、恩施市农业税及农业税附加任务核定通知书、恩施市农村税费改革结算清退明白单。拟证明案涉争议地一直是由原告耕种管理并缴纳相关税费。第三组证据：行政处理决定、行政复议决定书各2份（红土政发【2017】37号、恩市政复决字【2017】21号、红土政发【2018】32号、恩市政复决字【2018】38号）拟证明被告红土乡政府在没有新证据的情况下作出与原处理决定相同的结论，违反法律规定。本次重审过程中，原告当庭提交2017年11月11日恩施市政府颁发的《农村土地承包经营权证》1份，后附承包地块示意图。拟证明争议地登记在其承包经营权证上。被告红土乡政府辩称，一、红土乡政府作出的处理决定事实清楚、证据确实充分；二、处理决定适用法律正确。三、该处理决定是在充分调查的基础上作出的，其程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告红土乡政府在法定期限内向本院提交了以下证据（均为复印件）：第一组证据：石窑居委会人民调解委员会于2014年6月24日作出的《关于谢华轩、谢辉向家坪荒田纠纷调解意见》。拟证明案涉“向家坪”地块属荒地，按照居委会的调解意见，应由谢华轩继续管理、经营、耕种。第二组证据：谢华轩于2017年3月17日提出的要求解决争议的书面申请，拟证明红土乡政府是应谢华轩的申请处理纠纷。第三组证据：谢华轩、李安翠农村土地承包合同书、谢华轩、李安翠、谢辉土地承包经营权证、土地经营权转让申请书、土地转让意向协议、现场勘察说明及石窑居委会公示公告、谢华轩与谢辉农村土地承包经营权流转合同。拟证明谢华轩流转给谢辉的土地不包括“向家坪”。第四组证据：对熊国祥等部分村民的调查笔录、乡政府绘制的现场示意图、现场指认照片、红土乡石窑居委会关于谢辉与谢华轩争议地的情况说明、《关于对谢华轩与谢辉土地纠纷的处理决定》（红土政发【2017】37号）。拟证明【2017】37号行政处理决定书虽然被撤销，但其适用法律正确，程序合法。第五组证据：对熊国祥、郭杰之、张玉轩、谢必清、覃平原、易来三、谢华轩、汤永清的调查笔录、红土乡石窑居委会证明、现场指认照片、谢辉与谢华轩土地纠纷现场示意图、红土乡人民政府《关于对谢华轩与谢辉土地纠纷的处理决定》（红土政发【2018】32号）。证明目的同第四组证据。红土乡政府向本院提交的作出处理决定的相关法律为《农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》。被告市政府辩称，红土乡政府作出的《关于对谢华轩与谢辉土地纠纷的处理决定》（红土政发【2018】32号）认定事实清楚，证据确凿，内容适当，市政府作出的《行政复议决定书》（恩市政复决字[2019]38号）维持红土乡政府决定具有事实基础和充分的证据支撑，合理合法。市政府作出的复议决定程序合法，适用法律法规正确。请求驳回原告的诉讼请求。被告市政府在举证期限内向本院提交了以下证据（均为复印件）：第一组证据：谢辉的行政复议申请书及相关证据，行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、送达回证及快递单，参加行政复议通知书及送达回证，行政复议书答复书，延期审理通知书及快递单，行政复议决定书及送达回证。拟证明其复议决定程序合法。第二组证据：统一社会信用代码证书、负责人身份证明、《红土乡人民政府关于谢华轩与谢辉土地纠纷的处理决定》、现场指认照片、调查笔录、石窑居委会证明、现场示意图，谢辉、谢华轩、李安翠土地经营权证，谢辉与谢华轩土地流转资料，调查谢辉、谢华轩笔录。拟证明其复议决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。被告市政府向本院提交的作出复议决定的相关法律法规是《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》、《土地权属争议调查处理办法》。第三人谢华轩述称，原告谢辉是我亲侄子，我对他非常好，甚至超过他父亲。我的房子是空起的，于是我让他住我的屋，种我的田，在生活中我给了他很大的帮助。我没有亲生子女，就想让原告住到身边有个依靠，但谢辉不知感恩。我给谢辉流转的土地不包含荒地，我已申请居委会解决，居委会同意我收回向家坪荒地，红土乡政府也作出了处理决定，我要求谢辉归还属于我所有的荒地。第三人谢华轩未向本院提交证据。本院组织各方当事人对上述证据进行了质证，对各方无异议的证据本院对其真实性予以确认，对双方有争议的证据本院将审查其来源与形式的合法性、真实性及与本案的关联性，并结合各方历次陈述，依照证据规则综合认定其证明目的和案件事实。根据质证、认证情况本院确认以下法律事实：第三人谢华轩与原告谢辉之父谢华庭系同胞兄弟关系，由于谢华轩没有亲生儿女，故平时对谢辉多有关照。1996年，谢华轩搬至石灰窑集镇从事个体餐饮经营，致使农村老宅闲置，田土无人耕种。为此，谢辉、谢华轩叔侄口头商议，谢华轩将其房屋、山林、土地以1.5万元的价格全部转让给原告，当时没有签订书面协议。自此，原告从原居住地搬至第三人处居住生活，并在第三人转让土地上从事生产经营。计入第三人承包合同的土地为“大块田3亩、四方田1亩、银春树花眼0.5亩、大门口0.03亩”，共计4.53亩，其间，因第三人有他用，原告退回了部分山林和0.5亩土地。2010年6月20日，谢华轩及共有人向石窑村级经济联合社提出土地转让书面申请，自愿将原承包地转让，同日，谢华轩、谢辉叔侄通过所在地居委会补签土地转让意向协议，经法定公示程序后于2011年6月9日签订正式土地经营权流转合同，原告取得第三人原承包的“大块田”、“四方田”、“银春树花眼”、“大门口”土地，其中，“大块田”2.5亩、“四方田”1亩、“银春树花眼”0.5亩、“大门口”0.03亩，共计4.03亩，随后，谢辉取得合同编号为L103201012的《农村土地承包经营权证》。2017年，农村土地承包经经营权确权颁证，原告于2017年10月11日取得编号为“鄂2017第040478号”农村土地承包经营权证，证书登记地块代码及其附图表明，“大块田为3.55亩、四方田为1.16亩、银春树花眼为0.27亩、大门口为1.29亩”，承包地确权总面积为6.27亩。2014年6月，谢氏叔侄因琐事引发矛盾。第三人称，现由原告耕种的“向家坪”地块原为荒地，该地由第三人开垦，不包括在转让范围内，要求原告退还，原告称，争议地“向家坪”包含在已转让的“大块田”中，第三人所有山林、土地均已转让给他，并已登记在其经营权证范围内，不同意退还。双方纠纷经所在村委会调解未果。2017年3月17日，原告向红土乡政府提出书面解决申请，要求对案涉“向家坪”地块权属作出处理，红土乡政府经调查后于2017年5月25日作出《关于对谢华轩与谢辉土地纠纷的处理决定》（红土政发【2017】37号，下称37号决定），该决定查明的基本事实如下：一、2010年以前，申请人全家到石灰窑集镇从事餐饮业，被申请人到申请人处居住，并在申请人所承包的土地上从事生产经营。2010年6月30日，申请人将承包地4.53亩中的4.03亩以转让方式流转给被申请人。所有流转的土地从地块名称上看全部来源于申请人原承包的土地，从地块名称上看，该争议地亦不在流转范围内。二、责任制落实时该争议地块是打靶场，紧靠谢华轩的承包地，当时石灰窑居委会规定，谁的承包土地边上的荒地指定给谁，就是由其本人开挖和耕种，当时，向家坪是作为荒地指定给申请人管理和使用的，不在申请人二轮土地延包范围内。三、通往郭汉久等农户的组级公路修建于2005年以后，本为人行老路，一直作为申请人承包地与荒地“向家坪”的界址存在。红土乡政府认为：一、争议地块是开荒地，不在协议流转范围内，且申请人未向被申请人转让承包地以外的任何荒地。二、该争议地从历史到现状都有通户公路与大块田为界，属独立地块。三、被申请人虽然在申请人所承包的土地上从事生产经营多年，但一直未与申请人有任何约定，也未获得该争议地块的承包经营权。据此，乡政府作出“向家坪荒地应由申请人谢华轩管理和耕种”的决定。该处理决定送达后，谢辉不服，遂于2017年6月6日向恩施市政府申请复议，恩施市政府于同年8月11日作出《行政复议决定书》（恩市政复决字【2017】21号，下称21号复议决定），以“对被调查人讲述内容记录不详、争议地交第三人管理的情况记述不清，作出的处理决定证据不足”为由撤销了红土乡政府37号处理决定，并责令其在6个月内对申请人与第三人的土地权属争议重新作出处理。2018年5月23日，红土乡政府重新作出《关于谢华轩与谢辉土地纠纷的处理决定》(红土政发【2018】32号，下称32号处理决定)，该决定认定事实与处理结果与37号决定一致。谢辉仍不服，再次申请复议，市政府于2018年9月10日作出《行政复议决定书》（恩市政复决字【2018】38号，下称38号复议决定），维持了红土乡政府32号处理决定。此后，谢辉不服32号处理决定和38号复议决定向本院提起行政诉讼，请求判准前述诉求。另查明，1996年，谢氏叔侄达成口头转让协议时谢华轩交付谢辉耕种的土地不仅包括其载入承包合同中的“大块田”、“四方田”、“银春树花眼”、“大门口”4块承包地，还包括其自行开垦但未纳入承包地的4块荒地，其中，案涉争议地“向家坪”约5分地、“陈家垭”约8分地、“大门口”约3分地、“大路边”约1分地，该4块地自1996年以来由原告耕种经营至今。上述事实市政府于2018年8月30日对谢华轩的调查笔录及本次重审过程中谢华轩的当庭陈述均有体现。由于该争议地本不在第三人承包地范围内，故双方签订的流转合同中不包括争议地“向家坪”及另外3块荒地，该4块地也未登记于谢辉后来取得的土地经营权证项下。本院认为，本案虽属行政案件，但其基础法律关系缘自土地流转，其焦点问题表现为以下几个方面：一、2017年土地确权后，谢辉登记确认的承包地总面积6.27亩大于流转登记面积4.03亩，可否据此证明流转协议中包含案涉争议地？二、农民自行开垦但未纳入承包地的土地性质应如何认定？三、基层人民政府对自留地权属问题进行处理时如何进行适当性原则把控？关于第一个问题。本案查明的事实部分已然明确，谢氏叔侄在达成口头协议时谢华轩实际交付给谢辉耕种的土地包括案涉争议地，但其后签订的正式流转协议中不包括荒地。谢辉于2017年取得的土地经营权证上登记的“四址”并能证明“大块田”中包含“向家坪”。上世纪80年代初，土地承包到户时测量手段十分落后，2017年土地确权时其测绘技术、测绘手段科技化程度显著提高，其测量成果的精准度与前不能同日而语，因此，登记确认的实际面积一般情况下均大于原登记面积。关于第二个问题。农村土地承包责任制实行之初，部分地区由于家庭劳动力较多而耕地不足的矛盾较为普遍，按照“谁开垦谁使用”的原则由村、组集体经济组织确定开垦荒地的使用权在农村属“约定俗成”的处理方式，国家对该部分耕地上产出的农产品不征公粮、不派统购任务、不缴纳农业税，完全由农民自由支配，因此，这部分土地在性质上相当于自留地。目前，自留地经营权的具体内容未纳入国家法律调整范围，不在农村土地承包等相关法律法规规制范围内。根据其历史沿革的情况来看，自留地政策之目的在于发展家庭副业，增加社会产品，补助农民收入，活跃农村市场，农民可以无偿使用，但其性质仍属村集体所有，村集体经济组织有权作出调整、基层政府有权作出决定。关于第三个问题。农户通过承包经营合同取得土地承包经营权后依法可采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，虽然自留地未纳入承包土地和承包合同范围之内，但现行法律和政策并无禁止其合理流转的规定，而且该类纠纷在农村十分普遍。因此，无论是承包地还是自留地权属争议基层人民政府均应本着合法性、合理性原则作出处理。综合全案，案涉争议地虽未进入谢氏叔侄签订的正式流转合同中，但第三人将争议地交付原告耕种经营多年，双方已形成事实流转关系，第三人年逾七旬，并无能力继续耕种经营该争议地。本着充分利用和保护土地、最大限度发挥土地效用原则，该争议地由原告管理耕种较为适宜。综上，红土乡政府作出的《处理决定》和市政府作出的《行政复议决定书》认定事实部分不清，处理结果显失公正，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项、第七十一条、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告恩施市红土乡人民政府作出的“红土政发【2018】32号”《红土乡人民政府关于谢华轩与谢辉土地纠纷的处理决定》。二、撤销被告恩施市人民政府作出的“恩市政复决字【2018】38号”《行政复议决定书》。三、责令被告恩施市红土乡人民政府于本判决生效后180日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告红土乡政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 黄         亚人民陪审员 贺全银人民陪审员黄汉卿二〇一九年十二月三十日书 记 员 谭    庆    芳