安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终1365号上诉人（一审原告）汪邦才，男，1964年11月14日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。法定代表人凌云，该市市长。上诉人汪邦才因诉合肥市人民政府（以下简称为合肥市政府）“补征”宅基地及地上房屋的行政行为无效一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初159号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。汪邦才向一审法院起诉称，原告是居住在合肥市包河区义城镇大陈村村民，在该区域具有自己合法的宅基地并自建房屋居住至今。2016年期间，合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）以安徽省人民政府（皖政地〔2016〕235号）《关于合肥市2015年第30批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》为基础，对原告作出征收补偿决定，后被撤销。2019年4月3日，合肥市包河区房屋征收办公室在原告处再次张贴了《关于（福州路补征）大陈村第三村民组被征收集体土地上房屋调查登记公示的通知》《合国土包征案〔2019〕55号公告（福州路补征）大陈村第三村民组被征收集体土地上房屋丈量登记公示表》，称要对原告的宅基地及房屋进行补征。经向包河区房屋征收办公室了解，征地项目所涉及的“合国土包征案〔2019〕55号”，系合肥市国土资源局做出的合国土包征案〔2019〕55号征地补偿安置方案公告，而该补偿方案公告所对应的批复，为皖政地〔2018〕969号征地方案实施批复。同时，该公告明确载明，系被告对原告宅基地及房屋所在土地进行征收。原告认为，根据我国土地管理法第46条的规定，市、县人民政府系集体土地的征收主体，现根据原告掌握的上述材料，亦反映出系被告委托相关单位对原告房屋及土地进行的“补征”行为，故应由被告承担法律责任。同时，针对原告的房屋及土地，涉及两个征地方案实施批复。一为包河区政府作出征收决定所依据的皖政地〔2016〕235号，二为合肥市政府该次“补征”所依据的皖政地〔2018〕969号，何为真假有待核实。且“补征”行为，在我国土地管理法上没有法律规定，被告进行“补征”的行为，没有法律依据。为维护自身权益，特提起诉讼，请求确认被告“补征”原告宅基地及地上房屋的行政行为无效。一审法院经审理查明，从原、被告所举证据共涉及到安徽省人民政府作出的3个集体土地征收批复。一是涉及上海路（锦绣大道一方兴大道）建设项目的征地批复，安徽省人民政府于2016年2月24日作出皖政地〔2016〕235号批复。2016年11月25日，包河区政府依据该批复作出合（包）房征决〔2016〕第（12）号《合肥市包河区房屋征收决定》，又于2017年2月17日作出包征偿字〔2017〕第6号《合肥市包河区房屋征收补偿决定书》并送达给原告。原告对该征收补偿决定不服，诉至该院，该院以包河区政府作出的案涉房屋征收补偿决定证据不足为由，于2018年1月23日作出（2017）皖01行初234号行政判决，撤销包河区政府作出的包征偿字〔2017〕第6号《合肥市包河区房屋征收补偿决定书》。二是涉及福州路建设项目的征地批复，安徽省人民政府分别作出皖政地〔2018〕398号和皖政地〔2018〕969号（以下简称“969号批复”）两个批复。本案原告汪邦才诉称的“补征”行政行为涉及到“969号批复”。2019年1月10日，原合肥市国土资源局依据“969号批复”作出合国土包征案〔2019〕55号《征地补偿安置方案公告》。2019年4月3日，合肥市包河区房屋征收办公室作出了《关于（福州路补征）大陈村第三村民组被征收集体土地上房屋调查登记公示的通知》和《合国土包征案〔2019〕55号公告（福州路补征）大陈村第三村民组被征收集体土地上房屋丈量登记公示表》，原告诉称合肥市包河区房屋征收办公室将以上通知和公示表在原告处张贴，原告认为被告作出的“补征”行为违法，以致成诉。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案原告所举证据不能证明被告合肥市政府对原告案涉房屋作出了任何征收补偿行政行为。合肥市国土资源局作出的合国土包征案〔2019〕55号《征地补偿安置方案公告》以及合肥市包河区房屋征收办公室作出的有关通知和公示表均属于集体土地征收中的过程性行为，尚不能对原告的权利、义务产生实质性影响，且以上过程性行为分别是以原合肥市国土资源局和合肥市包河区房屋征收办公室名义作出，而非合肥市政府作出。据此，原告起诉被告作出“补征”行为没有事实根据，本案起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，裁定驳回原告汪邦才的起诉。汪邦才上诉称，一审裁定认定事实不清，案涉行为存在并对当事人产生实际影响。一审中上诉人提供的原合肥市国土资源局作出的合国土包征案〔2019〕55号《征地补偿安置方案公告》以及有关通知和房屋丈量登记公示表等相关材料，已经充分证明了征收行为的实施。该行为的实施，并非简单的过程性行为，对上诉人产生了实际影响。一审裁定程序违法，一审裁定认定原合肥市国土资源局作出的合国土包征案〔2019〕55号《征地补偿安置方案公告》以及合肥市包河区房屋征收办公室作出的有关通知，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，应当将合肥市国土资源局和合肥市包河区房屋征收办公室作为第三人参加诉讼。一审裁定适用法律错误，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，对集体土地及地上附着物的征收，市、县人民政府是法定的征收组织实施单位，本案中对上诉人土地的征收组织实施工作，被上诉人是法定组织实施单位。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。一审原告汪邦才向一审法院提供了以下证据：证据1、合肥市郊区农房建筑用地执照，证明原告房屋权属证明，该证号被法院生效判决依据确认在235号批复范围之内。证据2、关于（福州路补征）大陈村第三村民组被征收集体土地上房屋调查登记公示的通知。证据3、合国土包征案〔2019〕55号公告（福州路补征）大陈村第三村民组被征收集体土地上房屋丈量登记公示表。证据4、合国土包征案〔2019〕55号征地补偿安置方案公告。以上四份证据证明被告实际作出了补征行为。证据5、皖政地〔2018〕969号《关于合肥市2018年度第61批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，烟墩街道与原告所在的义城镇街道属于不同街道，原告提供证据和被告提供的实施方案批复可以看出并非是简单的修改，而是直接粘贴复印形成的，北徐村和义城社居委之间分别加了顿号和逗号，由此可以反映出被告利用该批复经过多次修改而进行多次重复征收的行为，该969号批复是被告进行补征行为的事实基础。证据6、皖政地〔2016〕235号《关于合肥市2015年度第30批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，证明原告的房屋经一审法院审理查明被纳入235号批复范围之内。一审被告合肥市政府向一审法院提举了以下证据：第一组证据：1．皖政地〔2016〕235号《关于合肥市2015年度第30批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》及附件国务院批复；2．合国土包征案〔2016〕63号《征地补偿安置方案公告》；3．公示栏张贴上述公告的照片；4．义城街道大陈村于2016年3月30日出具的《关于征地补偿安置方案公告书的说明》，证明案涉批次用地获得了征地批复，并进行了公告，征地程序合法（上海路项目）。第二组证据：1．勘测定界图（上海路项目）；2．合（包）房征决〔2016〕第（12）号《合肥市包河区房屋征收决定》；3．包征偿字〔2017〕第6号《合肥市包河区房屋征收补偿决定书》，证明包河区政府当时认定，原告部分房屋属于上海路（锦绣大道-方兴大道）项目建设红线范围内，依法对原告作出了相关房屋征收决定和补偿决定。第三组证据：（2017）皖01行初234号合肥市中院行政判决书。证明原告不服包征偿字〔2017〕第6号补偿决定书，向合肥市中级人民法院提起诉讼，原告提出，自己的房屋不在上海路项目房屋征收红线范围内，法院认为包河区政府认定原告房屋面积、附属物补偿数额证据不足，判决予以撤销。同时，由于2016年的房屋征收补偿决定已经被法院撤销，不存在与其他后续可能发生的针对原告集体土地上房屋进行征收和补偿的相关行政行为发生重复和冲突的情形。第四组证据：1．《关于合肥市2018年度第61批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》皖政地〔2018〕969号及附件国务院批复；2．《征地补偿安置方案公告》合国土包征案〔2019〕55号；3．公示栏张贴上述公告的照片；4．义城街道大陈村于2019年2月18日出具的《关于征地补偿方案公告书的说明》，证明案涉批次用地，获得了征地批复，并进行了公告，征收程序合法（福州路项目），本次征地是独立的征地行为，与2016年征地之间没有补征关系。第五组证据：勘测定界图（福州路项目），证明根据福州路项目的图纸显示，目前原告的房屋及宅基地属于福州路项目建设红线范围内，同时与上海路项目的勘测定界图对比，两项目中牵涉到与原告可能相关的征地范围，均不存在重复。第六组证据：1．关于对《合国土包征案〔2019〕55号（福州路补征）义城街道大陈村第三村民组被征收集体土地上房屋补偿安置方案》征求意见的通知；2．《合国土包征案〔2019〕55号（福州路补征）义城街道大陈村第三村民组被征收集体土地上房屋补偿安置方案》（征求意见稿）；3．原告出具关于《合国土包征案〔2019〕55号（福州路补征）义城街道大陈村第三村民组被征收集体土地上房屋补偿安置方案》征求意见的建议；4．关于汪邦才对《合国土包征案〔2019〕55号（福州路补征）义城街道大陈村第三村民组被征收集体土地上房屋补偿安置方案（征求意见稿）》的意见回复，证明针对案涉批次征地范围内的地上房屋的征收补偿安置方案还在征求意见过程中，且原告也提出了相关意见，目前案涉的房屋征收发布事实公告的具体行政行为尚未发生。第七组证据：包河区义城街道办出具的《关于涉及汪邦才户相关征地项目的情况说明》，证明2016年上海路项目征地情况、2018年福州路项目征地情况、上海路与福州路项目之间不形成补征关系。以上证据均随案移送至本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，征收集体土地属于多阶段行政行为，包括批准征地、发布征地公告、办理补偿安置登记、拟定征地补偿安置方案、支付补偿费用、责令交出土地等等。不同阶段的行政行为实施主体并不完全相同。如，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，征收集体土地只能由国务院或者省级人民政府批准；经法定程序批准后，由被征土地所在地县级以上人民政府发布征地公告并组织实施；被征收人到土地行政主管部门办理征地补偿登记；土地行政主管部门会同有关部门拟定征收补偿安置方案，在被征土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收人意见；征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由土地行政主管部门组织实施。上述行政行为实施主体不同、具体内容不同、作出时间不同，人民法院不可能在一起行政诉讼案件中就多个行政行为一并审理并作出合法性评价。本案中，上诉人起诉被上诉人，请求确认被上诉人“补征”上诉人宅基地及地上房屋的行政行为无效，如上所述，征收集体土地属于多阶段行政行为，不同阶段的行政行为实施主体并不完全相同。故该诉请没有明确对被上诉人在征地过程中实施的何种具体行政行为不服，属于诉讼请求不具体、不明确。不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项有关“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”的规定。因此，一审裁定驳回汪邦才起诉，并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人汪邦才的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十二月二日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。