云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云26行终123号上诉人（一审原告）刘泽明，男，汉族，1962年8月28日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）刘泽芳，男，汉族，1950年1月12日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）刘泽洪，男，汉族，1959年7月14日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）向发江，男，汉族，1963年5月18日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）向文亮，男，汉族，1987年9月20日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）向文兵，男，汉族，1986年3月20日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）刘泽祥，男，汉族，1957年6月15日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）刘泽仙，女，汉族，1967年2月15日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）刘长华，男，汉族，1980年10月8日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）王秀丹，女，汉族，1945年2月20日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）刘泽顺，男，汉族，1953年1月3日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）刘长兴，男，汉族，1980年9月18日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）刘长云，男，汉族，1989年4月22日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）刘泽金，男，汉族，1972年12月28日生，住云南省丘北县。上诉人（一审原告）黄登才，男，汉族，1953年06月17日生，住云南省丘北县。十五上诉人的诉讼代表人刘泽芳、刘泽顺。十五上诉人的委托代理人刘云，北京市京师律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。十五上诉人的委托代理人宋建，北京市京师律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）丘北县人民政府。统一社会信用代码：11532626015214810G。住所地：丘北县政通路1号。法定代表人杨波，县长。委托代理人殷晓明，男，汉族，1964年11月04日生，系丘北县农业农村和科学技术局法规股股长。代理权限：特别授权代理。第三人丘北县双龙营镇平龙村民委员会。统一社会信用代码：54532626ME0843535D。住所地：丘北县双龙营镇平龙村民委。法定代表人李建永，村民委主任。第三人余秀荣，男，蒙古族，1965年10月10日生，住云南省丘北县。上诉人刘泽明等十五人因与被上诉人丘北县人民政府、第三人丘北县双龙营镇平龙村民委员会、第三人余秀荣土地行政管理行政登记一案，不服云南省丘北县人民法院（2019）云2626行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月25日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。一审判决认定，70年代一审原告刘泽明等十五户由西畴县迁入丘北县戈寒乡平龙村委会卫蒿村居住，卫蒿村位于南盘江林业局五林场境内，一审原告刘泽明等十五户到卫蒿村后，靠开垦南盘江林业局五林场的国有林地耕种维持生计。在1981年至1984年第一次农村土地承包中,未获得南盘江林业局的批准，卫蒿村不能在南盘江林业局五林场的国有林地承包开荒土地。1986年一审原告刘泽明等十五户种植三七失败陆续外迁打工,开荒的土地撂荒。第三人余秀荣等六户1994年迁入丘北县戈寒乡(双龙营镇)平龙村民委卫蒿村,发现卫蒿村无人居住,则在卫蒿村停留定居下来,耕种一审原告刘泽明等十五户曾经耕种过撂荒的耕地。1995年第三人余秀荣等六户申请,丘北县公安局给予落户于戈寒乡（现双龙营镇）××村××村小组，1996年起上缴国家公余粮任务。1998年丘北县开展第二轮农村土地承包，丘北县委、县人民政府作出丘发[1998]34号文件《中共丘北县委丘北县人民政府关于做好延长土地承包期工作的通知》。因一审原告刘泽明等十五户在南盘江林业局五林场开垦的国有林土地无人耕管、撂荒。丘北县人民政府在第二轮土地承包时将该无人耕管、撂荒的土地发包给第三人余秀荣等六户承包经营。并为第三人余秀荣等六户颁发了《农村土地承包合同》。2018年为稳定和完善以家庭承包经营为基础，充分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，丘北县人民政府在原承包合同的基础上，更进一步的以家庭承包方式为第三人余秀荣颁发了滇（2018）第021925号《丘北县农村土地承包经营权证》，维护承包双方当事人的合法权益。一审原告刘泽明等十五户认为其原耕种的耕地被丘北县人民政府发包给第三人余秀荣，为第三人余秀荣颁发的滇（2018）第021925号《丘北县农村土地承包经营权证》违法而诉至法院，请求撤销丘北县人民政府颁发的滇（2018）第021925号《丘北县农村土地承包经营权证》。一审法院认为，一审被告丘北县人民政府对本行政区域内的土地（耕地）具有管理、发包的职权和职责。将无人耕管、撂荒的土地发包给第三人余秀荣承包经营，并颁发了滇（2018）第021925号《丘北县农村土地承包经营权证》属自己的履职范围，颁证行为是依据原承包合同进行，颁证行为并无不当。一审原告刘泽明等十五户以一审被告丘北县人民政府将自己有经营权的土地（耕地）发包给第三人余秀荣承包经营违法，但未能列举自己有合法经营权的证据证明。请求撤销一审被告丘北县人民政府为第三人余秀荣颁发的滇（2018）第021925号《丘北县农村土地承包经营权证》不能成立，一审法院不予支持。一审被告丘北县人民政府抗辩主张为第三人余秀荣颁发的滇（2018）第021925号《丘北县农村土地承包经营权证》符合法定程序，不具备可撤销的法定情形，该抗辩主张成立，一审法院予以支持。第三人丘北县双龙营镇平龙村民委员会经一审法院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为对抗辩权的放弃。第三人余秀荣抗辩主张一审被告丘北县人民政府为自己颁发的滇（2018）第021925号《丘北县农村土地承包经营权证》符合法定程序，不具备可撤销的法定情形，该抗辩主张成立，一审法院予以支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回一审原告刘泽明等十五人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由一审原告刘泽明等十五人承担。上诉人刘泽明等十五人不服一审判决上诉称：1.上诉人认为一审法院认定事实不清，适用法律错误。首先，关于上诉人集体组织成员身份的认定。上诉人自70年代就进入卫蒿村，积极耕作，并且依法落户成为卫蒿村村民至今。上诉人作为卫蒿组村民，依法享有承包本集体经济组织发包的农村土地的权利。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”可知，上诉人作为卫蒿组村民，依法应当享有承包本集体经济组织发包的农村土地。既然一审法院认定了上诉人是在70年代进入卫蒿村居住并且上诉人拥有合法身份户口信息，不认可上诉人的集体经济组织成员的身份（见判决书第21页最后一段），逻辑明显不通，违反了上述法律规定及农村土地承包法的基本精神。上诉人提供的第二组证据证明了在80年代卫蒿村的耕地面积已经达到80多亩，而当时只有上诉人在卫蒿村进行耕作，那么当时的土地承包人只可能是上诉人。一审法院对上诉人刘泽明等十五人有承包权的经济组织成员与上述证据的证明效力不予认可明显属于事实认定不清。（见判决书第22页第一段）根据以上分析可得出，上诉人拥有卫蒿村合法的身份信息，在80年代依法耕种卫蒿村的承包地达到80多亩，并且耕种面积登记在册。如果一审法院和被上诉人不认可上诉人承包耕种土地的事实，那么应当证明80年代耕种的面积的承包人是何人，有什么证据。其次，被上诉人收回上诉人的承包地违反法律规定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定，承包期内，发包方不得收回承包地。依此看出，国家是保护农户的土地承包经营权，不得随意变更土地承包权是基本精神和底线。被上诉人在承包期内随意将承包土地收回，转包给第三人的行为明显违反了法律规定，与农村土地承包的精神严重相悖。如果认定农村进城务工，就可将承包地转包给他人，那么就会严重破坏农村承包地的稳定性，土地是农民赖以生存的基础，进而会破坏整个农村的基础和稳定，这也是制定《中华人民共和国农村土地承包法》的一个关键核心。尤其是上诉人外出务工并没有导致土地荒芜，而是耕种了树木，被上诉人对该实际情况并没有进行调查，而以荒地名义收回上诉人的土地承包权，也未依法通知上诉人，被上诉人以土地撂荒为由收回上诉人土地承包权的行为明显违法，违背了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定。最后，第三人违法占用上诉人的承包地行为明显违法，被上诉人未依法履行法定职责属于怠于行使行政职能，是一种纵容违法和失职的行为，被上诉人违法为第三人办理土地承包经营权证没有法律依据，是滥用职权的行为。一审法院认定第三人1994年耕种上诉人耕种过的土地，那第三人耕种行为的法律依据是什么？很明显第三人自1994年耕种耕地的行为没有法律依据，而第三人非法占用上诉人的耕地非但没有相关部门的阻止，反而对第三人的行为不管不问，并且给第三人办理了落户，该行为明显违法。根据法律规定，应当是先办理落户，然后分配耕地，而不是先耕地然后办理落户。一审法院对第三人以及被上诉人的违法行为判断明显属于认定事实不清。2.一审法院在适用法律上明显错误。首先，被上诉人实施第二次延包的法制背景为1997年中共中央办公厅、国务院办公厅作出的（中办发〔1997〕16号）文件，该文件第二项明确规定，在具体工作中，必须明确以下几点：（一）在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策。（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。其中包含两层意思，第一是承包不足30年的，延长至30年。其实上诉人的情况应当依法延长至30年，正好符合（一）的规定。第二层意思是在第一轮土地承包期限到期的基础上再延长30年不变，并且还着重强调了要使农户原有的承包土地继续保持稳定，不能将原来的承包地打乱重新发包。而被上诉人任意将上诉人的土地承包给第三人行为与该规定背道而驰！完全违背了中央的规定的法治精神和原则，并且直接制定与上述行政法规背道而驰的规定,“荒地直接收回重新发包的规定”既不符合法律规定，也与当时法律法规的具体规定背道而驰。而一审法院非但没有指出被上诉人适用规定的错误，反而对被上诉人提交的该份文件予以认可，并在最后的部分直接认定，很明显，被上诉人和一审法院都违背了下位法不得与上位法相冲突的原则。一审法院属于适用法律错误，依法应当改判。其次，被上诉人擅自收回上诉人的承包土地并未经上诉人同意转包给第三人，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条、二十八条的规定。除此以外，《中华人民共和国农村土地承包法》中没有任何规定，允许发包方在未经承包方同意的前提下，未通知承包方的前提下，可以将承包土地发包或者转包给第三人。被上诉人只是集体土地承包权的依法管理者，而不是实际的承包权人，无权处理上诉人承包的土地权利。一审法院对上诉人充分陈述以及提交的书面代理意见熟视无睹，适用被上诉人提交的一份违反法律规定和原则的地方文件，明显属于适用法律错误。最后，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第6条的规定，因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形分别处理，其中发包方已经将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其签订的承包合同无效，返还承包地并赔偿损失的应当予以支持。对于本案而言，上诉人不存在弃耕的情况，而且承包未到期，户口未迁出的情况下，村委会私自将上诉人耕种的土地重新发包给第三人的行为严重违法，承包合同依法属于无效合同。一审法院并没有对被上诉人的行为进行审查，属于适用法律错误。3.一审法院在证据的采信上，对上诉人提交的证据一律不予采信，对被上诉人和第三人提交证据全部予以采信，明显判决不公。上诉人在一审庭审中详细阐述了质证意见和代理意见，法庭没有记录，庭后提交的质证意见和代理意见法庭完全没有在判决书中体现。而被上诉人的举证、质证意见及答辩意见都在判决书中体现出来。即便一审法院对上诉人的代理意见不予采纳，也应当像对待被上诉人那样，将代理意见的内容如实反映在判决书中。但是一审法院在判决书中描述上诉人所有的质证意见均写成“对上诉人的证据不予认可”，连理由都没有，上诉人的质证意见和代理意见明显与一审审理过程的内容大相径庭。因此，上诉人提出上诉，希望上诉法院能够对双方同等对待，依法裁判，公正审理。4.被上诉人存在诸多违法之处，侵害上诉人的土地承包权。首先，被上诉人违法颁发农村土地承包经营权证。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，第十二条规定及《云南省农村土地承包法》第三十三条规定，乡（镇）人民政府农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当对发包方报送的材料予以审核，符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。可知，发包方应当递交符合法律规定的承包方案等材料，乡镇政府及县政府农业行政部门应当履行审核义务，对符合法律规定的，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证，不符合法律规定的，不得颁发农村土地承包经营权证。本案中，平龙村民委员会递交违反法律规定的土地承包方案等材料，被上诉人未履行审核义务，违法颁发农村土地承包经营权证。其次，平龙村民委员会违反土地承包原则及土地承包程序，侵犯上诉人合法权益。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定，土地承包应当遵循：“（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。”的原则。及本法第十九条“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”本案中，平龙村民委员会违反法律规定，未遵循土地承包的原则，未按照土地承包的程序进行，未制定承包方案，未通知卫蒿组所有村民参加村民会议讨论承包方案，直接将卫蒿组的农村土地承包给他人，该行为违法，侵害上诉人的合法承包经营权。再次，根据原《中华人民共和国农业法》第十三条“……承包期满，承包人对原承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面享有优先承包权。”之规定可知，即便在上诉人承包期满后，也享有优先承包本组土地的权利，而被上诉人在未通知上诉人前提下，将本组土地承包给他人并颁证，侵犯上诉人优先承包土地的权利。最后，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条及《云南省农村土地承包法》第三十二条规定，可知承包人为本集体经济组织以外的单位或者个人的，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案中，平龙村民委员会将卫蒿组的集体土地承包给非卫蒿组村民应当通知卫蒿组村民召开村民会议讨论，但其未通知作为卫蒿组村民的上诉人，将卫蒿组土地承包给卫蒿组以外人员，侵害上诉人合法权益。综上，被上诉人违反法律规定，颁发农村承包经营权证，侵害上诉人合法权益，依法应当确认颁证行为违法，上诉人为维护自己合法权益，依据《行政诉讼法》及相关法律规定，提起上诉，望依法审理，支持上诉人的上诉请求。被上诉人丘北县人民政府答辩称：1.关于事件的起始。上世纪70-80年代（具体年代无法考究），15名上诉人及其家人由西畴县进入丘北县境内定居，但上诉人并非是由丘北县人民政府统一安排下合法迁徙，而是擅自迁入丘北县，因而未得到县人民政府在居住地、耕地及生活上的统一安排流落到了南盘江林业局五林场的国有林区内，依靠违法违规开荒拓地维持生活。故而在1981年至1984年的第一次农村土地承包中，未获得地方政府和南盘江林业局的批准在卫蒿村地区承包农村土地。虽然上诉人未得到地方政府的安排，但是当地政府还是准许了他们的存在，把他们列为一个农民集体经济组织对待。但是由于上诉人1986年借用戈寒乡财政所的支农周转金6万余元用于种植三七失败，为逃避债务，15名上诉人陆续举家外迁，1994年全部外迁完毕，致卫蒿村村庄落败、房屋垮塌，人烟绝迹，土地撂荒数年。由于其未能按时履行国家公粮定购粮等特定义务，原有的农民集体经济组织已自然消亡。在这样的情况下，戈寒乡人民政府根据《中共丘北县委、丘北县人民政府关于做好延长土地承包期工作的通知》（丘发〔1998〕34号）文件第二条第四款“户口搬迁（变动）、出嫁、死亡的土地处理原则，属下列情况，不得收回其承包的土地重新发包”之第一项“外出（包括全户搬迁）打工、经商、搞开发和投亲靠友的”及第二项“上述情况如有造成土地无人耕管、撂荒的，原则上要收回重新发包”之规定，于1999年8月收回了上诉人在卫蒿村耕种的土地并发包给第三人。第三人余秀荣1994年进入丘北县戈寒乡（双龙营镇）平龙村民委卫蒿村地区，发现卫蒿村地区无人居住，则在卫蒿村停留定居下来，耕种原卫蒿村村民曾经种过的耕地，1995年经第三人申请，丘北县公安局戈寒派出所给予落户，户籍地戈寒乡（现双龙营镇）××村××村小组，1996年起上缴国家公粮任务。1998年丘北县开展第二轮农村土地承包，戈寒乡人民政府根据《中共丘北县委、丘北县人民政府关于做好延长土地承包期工作的通知》（丘发〔1998〕34号）文件第二条第四款“户口搬迁（变动）、出嫁、死亡的土地处理原则，属下列情况，不得收回其承包的土地重新发包”之第一项“外出（包括全户搬迁）打工、经商、搞开发和投亲靠友的”及第二项“上述情况如有造成土地无人耕管、撂荒的，原则上要收回重新发包”之规定，收回了上诉人在卫蒿村地区曾经耕种的土地并发包给第三人，第三人余秀荣与平龙村民委签订了《农民集体土地承包合同书》（证书号03号），建立了土地承包关系，取得了在卫蒿村的农村承包土地经营权，2003年取得了丘北县人民政府颁发的《农民负担监督卡》，2007年取得了丘北县人民政府颁发《农村土地承包经营权证书》（证书号：014662）。2018年丘北县开展农村土地承包确权颁证工作，第三人与卫蒿村小组补充签订了《农村土地（耕地）承包合同》（合同号：532626103212090004J），取得了丘北县人民政府颁发的滇(2018)第021925号丘北县农村土地承包经营权证，成为了所登记土地的合法承包经营者。2.关于上诉人认为“一审法院在事实认定上明显错误”的诉求。（1）关于“上诉人集体组织成员身份的认定”诉求。农民集体经济组织有其成立之日就有其消亡之时，不可否认15名上诉人及其家人最早进入卫蒿地区开荒拓地，落地为家，形成了最早的卫蒿村农民集体经济组织。但是这一经济组织，由于其成员不履行国家公粮税收义务，为逃避债务陆续举家外迁，到1994年止全部外迁完毕，已使卫蒿村地区村庄落败、房屋垮塌，人烟绝迹，土地撂荒数年，使原有农民集体经济组织完全消亡。若不是政府在小龙山地区建设异地搬迁房，15名上诉人如何能再次进入该地区再次落脚居住。因此被上诉人认为15名上诉人及家人组成的原卫蒿村农民集体经济组织已不复存在，现在的卫蒿村农民集体经济组织已是一个全新的经济组织，与15名上诉人无任何关系，15名上诉人及家人已不属于现在的卫蒿村农民集体经济组织的成员，对此一审法院已审理得清楚明白。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”之规定，农村承包土地应当发包给本集体经济组织的成员，15名上诉人及家人不是该集体经济组织的成员，无权参与现在卫蒿村农村集体土地承包，上诉人丧失了农村土地承包经营权，其责任只能由原告自行承担。（2）关于上诉人认为“被上诉人收回上诉人的承包土地违反法律规定”的诉求。上诉人认为被上诉人收回了上诉人的承包土地违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条“承包期内，发包方不得调整承包地”之规定。被上诉人认为，第一，上世纪80年代，上诉人虽在卫蒿村地区耕种过争议地，但当时由于是在国有林区范围内，林场未同意进行土地发包，未形成法律上的承包关系，上诉人所耕种过的土地不属于承包地；第二，收回上诉人曾经耕种过的土地是基于上诉人不履行国家规定的公余粮义务及抛荒土地的前提下收回的，符合1998年8月29日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过的《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”之规定，也符合《中共丘北县委、丘北县人民政府关于做好延长土地承包期工作的通知》（丘发〔1998〕34号）文件第二条第四款“户口搬迁（变动）、出嫁、死亡的土地处理原则，属下列情况，不得收回其承包的土地重新发包”之第一项“外出（包括全户搬迁）打工、经商、搞开发和投亲靠友的”及第二项“上述情况如有造成土地无人耕管、撂荒的，原则上要收回重新发包”之规定；第三，收回土地的时间是1999年，而《中华人民共和国农村土地承包法》于2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过。在1999年未颁布《中华人民共和国农村土地承包法》的情况下，违反《中华人民共和国农村土地承包法》的规定从何谈起？故而收回上诉人的土地未违反任何法律的规定。（3）关于“第三人违法占用上诉人的承包土地明显违法，被上诉人未依法履行法定职责属于怠于行使行政职能是一种纵容违法和失职行为，被上诉人违法为第三人办理土地承包经营权证没有法律依据，是滥用职权行为”的诉求。对此，被上诉人认为，土地属于集体所有，不是属于哪一个个人所有，也不是哪一个个人开个荒地、种上几年就属于他所有。集体把属于集体的土地发包给新增的农业人口，难道需要上诉人同意？上诉人的土地已经被收回，怎么发包，发包给谁已经与上诉人没有任何关系，因而被上诉人向第三人颁发农村土地承包经营权证也与上诉人无任何法律关系，不存在纵容违法和失职行为，也不存在滥用职权行为，一审法院也不存在认定事实不清的问题。3.关于上诉人“一审法院在适用法律上明显错误”的诉求。（1）上诉人提出1997年中共中央办公厅、国务院办公厅作出的（中办发〔1997〕16号文件）是针对承包人的延长承包期30年不变的政策，但是在本案中，上诉人不履行承包义务，不完成向国家缴纳公粮、定购粮等特定义务，其所在的集体经济组织已消亡，土地已经被集体收回，上诉人不再是土地的承包人，其与中办发〔1997〕16号文件所述的承包人有着明显的区别，不在中办发〔1997〕16号文件所述的范围内，收回上诉人所耕种的土地并不违背中办发〔1997〕16号文件精神。（2）中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于1998年8月29日修订通过了《中华人民共和国土地管理法》并于1999年1月1日起施行，根据该法第三十七条第三款“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”之规定，丘北县人民政府制定的《中共丘北县委、丘北县人民政府关于做好延长土地承包期工作的通知》（丘发〔1998〕34号）文件正是顺应了《中华人民共和国土地管理法》的立法精神，集体收回了上诉人弃耕的土地正符合了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。一审法院适用法律法规正确无误。综上所述，被上诉人认为，上世纪70-80年代上诉人确在卫蒿村地区耕种过土地，当时的地方政府也把他们作为一个农民集体经济组织对待，但是后来由于上诉人不履行国家公粮、定购粮等特定义务，举家外迁致使卫蒿村村庄落败、房屋垮塌，人烟绝迹，土地撂荒数年，原有的农民集体经济组织已经消失，上诉人已丧失了在原农民集体经济组织应享有的权利。在这样的情况下村集体把土地收回重新发包，符合1998年《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”之规定，也符合《中共丘北县委、丘北县人民政府关于做好延长土地承包期工作的通知》（丘发〔1998〕34）文件第二条第四款“户口搬迁（变动）、出嫁、死亡的土地处理原则，属下列情况，不得收回其承包的土地重新发包”之第一项“外出（包括全户搬迁）打工、经商、搞开发和投亲靠友的”及第二项“上述情况如有造成土地无人耕管、撂荒的，原则上要收回重新发包”之规定。中共丘北县委、县人民政府制定的《中共丘北县委、丘北县人民政府关于做好延长土地承包期工作的通知》（丘发〔1998〕34号）文件正是顺应了中办发〔1997〕16号文件稳定农民土地承包关系不变的精神，也符合中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于1998年8月29日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》规定，不存在政策与法律相悖，下位法与上位法相悖的情形。一审法院案件事实已经查清，适用法律法规正确，特请求法庭驳回上诉人的诉求，维持原判并由上诉人承担相应的费用。第三人丘北县双龙营镇平龙村民委员会、余秀荣在二审中未提交书面陈述。一审被告丘北县人民政府向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：第一组：丘北县人民政府统一社会信用代码证。以证明一审被告丘北县人民政府的诉讼主体资格的事实。第二组：余秀荣的居民身份证。以证明：1.第三人余秀荣的诉讼主体资格；2.第三人居住于丘北县双龙营镇平龙村民委卫蒿村小组，具有卫蒿村农民集体经济组织成员资格的事实。第三组：《丘北县农村土地承包经营权确权登记工作事实方案》丘办发〔2014〕108号文件。以证明：1.2018年对农村土地承包经营权确权颁证是省政府统一安排的工作；2.丘北县人民政府具有确权颁证主体资格的事实。第四组：《中共丘北县委丘北县人民政府关于做好延长土地承包期工作的通知》丘发〔1998〕34号。以证明：1.1998年丘北县开展第二轮土地延包工作是根据党中央、省政府文件开展的，具有合法性；2.该文件第二条第四款第一项“户口搬迁（变动）、出嫁、死亡的土地处理的原则。属下列情况，不得收回其承包土地重新发包”之第一页“外出（包括全户搬迁）打工、经商、搞开发的投亲靠友的”及第二项“上述情况如有造成无人耕管、撂荒的，原则上要收回重新发包”。一审原告刘泽明等十五人全户外出已撂荒了土地，村集体将土地收回重新发包符合当时的政策的事实。第五组：《丘北县土地延包工作领导小组关于土地延包工作中一些具体问题的处理意见》丘延字〔1998〕1号。以证明的观点同第四组证据2的证明观点一致的事实。第六组：《丘北县土地管理使用证》（1984年版）样本。以证明：1.1984年时期的《丘北县土地管理使用证》，凡参加了第一轮农村土地承包的农民家庭都持有该证书，反之则说明没有参与该轮农村土地承包；2.《丘北县人民政府土地管理使用条例》，第四条“承包户承包的耕地荒芜弃耕一年的，除按照合同交售置之后的征购派购任务和交足集体的提留外，还要将荒芜弃耕的土地收回，另行承包”之规定，村集体收回原告的所耕种过的土地符合当时政策的事实。第七组：《文山壮族苗族自治州农民集体土地承包合同书》（1999年版）。以证明：1.在戈寒乡人民政府的监督下，村集体把收回的土地重新进行发包，第三人具有合法的承包资格。2.新的卫蒿村小组农民集体经济组织得以成立的事实。第八组：《丘北县农民负担监督手册》（2003年版）。以证明丘北县人民政府向卫蒿村集体经济组织及第三人下达税费任务派单，新的卫蒿村农民集体经济组织及第三人作为该组织成员合法性的事实。第九组：粮食入库单。以证明从1996年起第三人就承担了国家税费任务，成为合法的卫蒿村农民集体经济组织成员的事实。第十组：农村土地承包经营权证登记薄。以证明2007年7月12日丘北县人民政府向第三人补颁发的《农村承包土地经营权证》档案存根，第三人具有合法的农村土地承包经营权的事实。第十一组：《农村土地耕地承包合同书》（2008版）。以证明：1.2018年农村土地承包确权颁证工作中，卫蒿村小组与第三人补充完善的农村土地承包合同，卫蒿村农民集体经济组织把集体土地发包给第三人，第三人是合法的承包者。2.证书记载“承包期限：30年，1999年01月01日起至2028年12月31日止”，表明2018年所发证件是1999年承包合同的补充完善，并不是新一轮土地承包的事实。第十二组：《农村土地承包经营权证》滇2018丘北县农村土地承包经营权第021925号。以证明第三人取得了承包土地合法经营权的事实。第十三组：国家信访局《关于交办刘泽顺等人来信的函》所附《紧急呼救请示》。以证明：1.1975年一审原告未经丘北县人民政府统一安排，盲目流入丘北县境内并在卫蒿村地区居住。2.卫蒿村地区是国有林场，山林地界属于国有林地，故对一审原告等人开垦的林地不予认可，以至1984年时期一审原告不能得到农村土地承包。3.一审原告借国家财政6万余元的扶持款种三七失败，一审原告自述举家外出打工还债实为逃避债务致使卫蒿村土地撂荒多年。4.一审原告等人陆续举家外出多年，致卫蒿村村庄落败、房屋垮塌，人烟绝迹，土地撂荒数年，原有的农民集体经济组织完全消失的事实。一审原告刘泽明等十五人向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：第一组：1.一审原告刘泽明等十五人身份证复印件；2.一审原告刘泽明等十五人户口册复印件。以证明一审原告刘泽明等十五人的主体资格以及一审原告一直是卫蒿村小组村民，户口从未迁出，从未变更为非农户口，享有本村经济组织的土地使用权、宅基地使用权及其村民小组会议权利的事实。第二组：1.戈寒公社平龙大队一九八二年承包合同分户登记表《一》复印件；2.丘北县林业“三定”扫尾划给社员自留山登记表复印件；3.戈寒区平龙乡丘北县1985年农业作物产量年报统计表（表一）复印件；4.丘北县1985年粮食分配年报表（表二）复印件；5.丘北县1985年粮食分配年报表（表三）复印件；6.戈寒区平龙乡丘北县1985年农村经济情况统计年报调查表复印件；7.戈寒区平龙乡丘北县1985年农村经济情况统计年报表（续一）复印件；8.戈寒区平龙乡丘北县1985年农村经济情况统计年报调查表（续二）复印件。以证明一审原告对涉案土地享有承包经营权且是经过平龙村民委认可的，一审被告在未通知一审原告解除承包关系，未收回土地的前提下，直接给第三人余秀荣颁发土地承包经营权证的事实。第三组：滇（2018）丘北县农村土地承包经营权第021925号，代码：532626103212090004J。以证明一审被告违法颁证的事实。第三人余秀荣向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：第一组：身份证复印件。以证明余秀荣身份信息的事实。第二组：文山壮族苗族自治州农民集体土地承包合同书。以证明1999年8月20日余秀荣与丘北县戈寒乡平龙村委会卫蒿村民小组成立土地承包合同关系的事实。第三组：丘北县人民政府1996年至2001年完成公余粮任务通知书。以证明第三人余秀荣承包的土地缴纳了农业税的事实。第四组：农业税折征完税证。以证明第三人余秀荣已交农业税的事实。第五组：农村土地（耕地）承包合同。以证明余秀荣于2018年1月5日与丘北县双龙营镇平龙村民委卫蒿村小组形成土地承包关系的事实。第六组：中华人民共和国农村土地承包经营权证。以证明余秀荣与丘北县双龙营镇平龙村民委卫蒿村小组编号532626103212090004J承包合同成立后，丘北县人民政府根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条对双方的合同依法确认合同的效力的事实。第七组：承包土地纠纷调解意见书。以证明一审原告刘泽明等十五人与余秀荣的争议经丘北县农业局于2006年2月16日调解，余秀荣等六户的承包合同符合法律规定，予以保护的事实。一审法院经庭审举证、质证对上述证据认证如下：一审原告刘泽明等十五人列举的第一组1、2号证据，能证明一审原告刘泽明等十五人身份户口信息，证据来源合法，客观真实，但证明一审原告刘泽明等十五人属于本村有承包经营权的经济组织成员缺乏关联性，其证明效力一审法院不予采信。第二组证据证明一审原告刘泽明等十五人属于有承包经营权的经济组织成员的证明观点缺乏关联性，其证明效力一审法院不予采信。第三组证据证明违法颁证缺乏客观真实性，其证明效力一审法院不予采信。一审被告丘北县人民政府列举的第一组证据能证明一审被告丘北县人民政府的诉讼主体资格，该证据来源合法，具有客观真实性和关联性，其证明效力一审法院予以采信。第二组证据能证明第三人余秀荣居住于丘北县双龙营镇平龙村民委卫蒿村小组，具有卫蒿村农民集体经济组织成员资格，该证据来源合法，具有客观真实性和关联性，其证明效力一审法院予以采信。第三、四、五、六、七、八、十一组证据能证明一审被告丘北县人民政府1998年开展第二轮土地延包工作统一安排，对“户口搬迁（变动）、出嫁、死亡的土地作了处理的原则。对“外出（包括全户搬迁）打工、经商、搞开发的投亲靠友的”造成无人耕管、撂荒的，原则上要收回重新发包”。对“承包户承包的耕地荒芜弃耕一年的，除按照合同交售置之后的征购派购任务和交足集体的提留外，还要将荒芜弃耕的土地收回，另行承包”以及发放承包合同的样本等作了规定。该证据来源合法，具有客观真实性和关联性，其证明效力一审法院予以采信。第九、十一、十二组证据能证明第三人余秀荣从1996年起就承担了国家税费任务，2007年7月12日丘北县人民政府向第三人补颁发的《农村承包土地经营权证》，第三人余秀荣取得了承包土地的合法经营权，该证据来源合法，具有客观真实性和关联性，其证明效力一审法院予以采信。第十三组证据能证明一审原告刘泽明等十五人在卫蒿村地区居住，卫蒿村地区是国有林场，山林地界属于国有林地，以至1984年土地承包时不能得到农村土地承包，该组证据来源合法，具有客观真实性和关联性，其证明效力一审法院予以采信。第三人丘北县双龙营镇平龙村民委员会经传票传唤未到庭参加诉讼，也未向法庭提交证据材料。第三人余秀荣列举的第一组证据能证明余秀荣身份信息，该组证据来源合法，具有客观真实性和关联性，其证明效力一审法院予以采信。第二、三、四、五、六组证据能证明第三人余秀荣与丘北县戈寒乡平龙村委会卫蒿村民小组确立土地承包合同关系，缴纳农业税费，办理了《农村土地承包经营权证》，该证据来源合法，具有客观真实性和关联性，其证明效力一审法院予以采信。第七组证据承包土地纠纷调解意见书。证明一审原告刘泽明等十五人与第三人余秀荣的争议经丘北县农业局于2006年2月16日调解的经过。该第七组证据经调解未果，其证明效力一审法院不予确认。上述证据已随案移送本院。经本院审查认为，一审法院对各方当事人提交的证据材料审核认定正确，本院予以确认。经审查，一审法院的审判程序合法。本院二审查明的事实与一审法院审理认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依据中共丘北县委员会、丘北县人民政府于1998年10月18日作出的《中共丘北县委、丘北县人民政府关于做好延长土地承包期工作的通知》（丘发〔1998〕34号）第二部分第项“二、做好延长土地承包期工作要把握好的政策原则户口搬迁（变动）、出嫁、死亡的土地处理的原则。属下列情况，不得收回其承包的土地重新发包：……上述情况如有造成土地无人耕管、撂荒的，原则上要收回重新发包。”之规定，本案上诉人刘泽明等十五户于上世纪70年代由云南省西畴县迁入云南省丘北县戈寒乡平龙村委会卫蒿村居住，靠开垦南盘江林业局五林场的国有林地耕种维持生计。在1981年至1984年的第一次农村土地承包中,上诉人刘泽明等十五户未提供证据证明其获得了卫蒿村的农村土地承包经营权。第三人余秀荣等六户于1994年从云南省麻栗坡县迁入丘北县戈寒乡(双龙营镇)平龙村民委卫蒿村,并在卫蒿村停留定居下来,耕种上诉人刘泽明等十五户曾经耕种过撂荒的土地，平龙村委会便将该无人耕管、撂荒的土地发包给第三人余秀荣等六户承包经营。村集体经济组织在第二轮土地承包时于1999年8月20日与第三人余秀荣等六户签订了《农村土地承包合同》。丘北县人民政府依据第三人的《农村土地承包经营权证登记簿》、《农村土地承包合同》在后续的工作中为第三人进行了颁证登记行为，并于2018年4月11日为第三人余秀荣颁发了滇（2018）第021925号《丘北县农村土地承包经营权证》，均符合当时的政策及法律规定。上诉人刘泽明等十五人认为被上诉人丘北县人民政府为第三人余秀荣颁发的滇（2018）第021925号《丘北县农村土地承包经营权证》违法应予撤销并认为自己是土地承包权人的主张，因未能提供承包该土地的有效证据证明，故其主张证据不足，理由不成立，本院依法不予支持。一审法院裁判正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘泽明、刘泽仙、刘长华、王秀丹、刘泽顺、刘长兴、刘长云、刘泽金、黄登才、刘泽祥、向文兵、向文亮、向发江、刘泽洪、刘泽芳承担。本判决为终审判决。审判长  何建兵审判员  陈古洪审判员  王汉水二〇一九年十二月十二日书记员  高 茜