湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘31行终147号上诉人（原审原告）向万生，男，1954年7月12日出生，土家族。上诉人（原审原告）向翠芝，女，1952年2月13日出生，土家族。被上诉人（原审被告）保靖县阳朝乡人民政府，住所地湖南省保靖县迁陵镇阳朝乡阳朝村。法定代表人彭慧君，该乡乡长。被上诉人（原审被告）保靖县人民政府，住所地湖南省保靖县迁陵镇魏竹路四大家。法定代表人杨志慧，该县县长。原审第三人向明忠，男，1962年9月22日出生，农民，土家族。原审第三人保靖县阳朝乡尧洞村村民委员会，住所地湖南省保靖县阳朝乡尧洞村。负责人龙先金，该村村主任。原审第三人保靖县阳朝乡尧洞村让落组，住所地湖南省保靖县阳朝乡尧洞村。负责人龙香翠，该组组长。上诉人向万生、向翠芝与被上诉人保靖县阳朝乡人民政府、保靖县人民政府以及原审第三人向明忠、保靖县阳朝乡尧洞村村民委员会、保靖县阳朝乡尧洞村让落组林地权属处理决定一案，保靖县人民法院于2019年1月15日作出（2018）湘3125行初13号行政判决，上诉人向万生不服向本院提起上诉，本院于2019年4月26日作出（2019）湘31行终22号行政裁定发回重审，保靖县人民法院重审后于2019年10月22日作出（2019）湘3125行初9号行政判决，上诉人向万生、向翠芝不服向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，原告向万生、向翠芝（俩人为亲姐弟）和第三人向明忠均为原让落大队第一生产队农民。1981年后原让落一生产队分为一组和四组，向明忠为一组村民，向万生、向翠芝为四组村民。案涉争议林地位于保靖县阳朝乡尧洞村“上梯苦”（下河大路右侧让落一组、现保古公路旁）荒山内，面积约0.29亩，“上与向明忠林地交界，下与向万生承包田交界”。已由向翠芝丈夫彭美烈开挖栽种柑橘。因保古连接线公路建设征地，向明忠与向万生就上述林地发生争议。向明忠认为争议地属于其承包的“上梯苦”林地的一部分，应拥有争议地的管理使用权。向明忠持有的《林地林权登记现场核实表》中记载“上梯苦”处林地“东至向万生山林界岩、南至向万顺山林界岩、西至向军山林界岩、北至向万华山林界岩”。向万生认为争议地是1980年自己开荒的土地，尽管1981年实行农村土地承包到户，但当时该地块并未发包给他人，自己一直以来就对该地进行管理耕种，根据国家政策，应拥有争议地的管理使用权。向万生没有“上梯苦”处林地权属登记，有承包田登记。2017年4月，向万生就此争议向保靖县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，保靖县农村土地承包仲裁委员会作出保农仲案[2017]第2号《裁决书》，裁决争议地的承包经营权归向万生。向明忠不服，于2017年6月向本院提起民事诉讼，经本院审查认为，向明忠提交的林地林权登记表及现场核实表中所记载的四至界限：东至向万生山林界岩与现场勘验的地形不符，实际与向明忠山林交界处为向万生承包土地，而非山林，且交界位置不清，故双方所争议的林地使用权存在权属不清，依法应由人民政府处理，而不属于人民法院受理民事诉讼案件范围，于2017年11月23日作出（2017）湘3125民初431号民事裁定书，裁定驳回向明忠的起诉。2018年4月，向明忠向保靖县阳朝乡人民政府提出确权申请。保靖县阳朝乡人民政府受理后，通知申请人向明忠和被申请人向万生、向翠芝及第三人保靖县阳朝乡尧洞村村民委员会、保靖县阳朝乡尧洞村让落组，依法进行确权工作，并于2018年6月11日作出了阳政决字[2018]1号《林木林地权属争议处理决定书》。向万生不服，于2018年7月24日向保靖县人民政府申请行政复议。保靖县人民政府受理后以申请人向万生和被申请人阳朝乡人民政府及第三人向明忠为当事人，进行了行政复议，于2018年10月24日作出保府复决字[2018]7号《保靖县人民政府行政复议决定书》，维持保靖县阳朝乡人民政府于2018年6月11日作出的阳政决字[2018]1号《林木林地权属争议处理决定书》。原判认为，本案为林木林地权属争议纠纷，争议焦点是阳朝乡人民政府作出的阳政决字[2018]1号处理决定和保靖县人民政府作出的保府复决字[2018]7号《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法进行审查。一、案涉争议的林木林地位于让落一组山林范围。向明忠为让落一组人，持有的山林登记证不能直接确定对其争议地享有使用权。向万生、向翠芝属于让落四组人，无争议地权属登记证。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，保靖县阳朝乡人民政府具有处理案涉林木林地权属争议的法定职责。为此，保靖县阳朝乡人民政府按程序通知了相关当事人进行了确权，并根据争议林木林地权属登记情况和争议当事人所在经济组织等相关事实，依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第四条、第六条、第十条的规定，作出了“争议地（上梯苦）所有权属让落组，管理使用权属向明忠所有”的处理决定，其认定事实清楚、适用法律正确、处理程序合法，应依法予以维持。同时，阳朝乡政府在确权时对向万生、向翠芝以一直管理使用争议林地等为由主张林地使用权的意见理由不予采纳，并不违反法律规定。二、保靖县人民政府作出的《行政复议决定书》。复议程序中没有通知向翠芝、尧洞村委会及尧洞村让落组为当事人参与复议，属于违反法定程序。但复议决定认定事实与阳朝乡人民政府一致，并维持了阳朝乡人民政府的合法处理决定。故应依法判决确认复议决定违法，可以不予撤销。综上，原告向万生、向翠芝的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第五款的规定，判决：一、确认保靖县人民政府作出的保府复决字[2018]7号《保靖县人民政府行政复议决定书》违法；二、驳回原告向万生、向翠芝提出的撤销保靖县阳朝乡人民政府作出的阳政决字[2018]1号《林木林地权属争议处理决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告向万生、向翠芝负担。上诉人向万生、向翠芝不服上述判决，向本院提起上诉称：1.一审认定事实不清，回避了国家政策的规定，应予以撤销。2.保靖县人民政府的维持复议决定程序违法。3.保靖县阳朝乡人民政府的处理决定书认定事实错误、遗漏关键事实，且程序违法。4.案涉争议地承包经营权应规上诉人所有。请求：撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人保靖县阳朝乡人民政府、保靖县人民政府以及原审第三人向明忠、保靖县阳朝乡尧洞村村民委员会、保靖县阳朝乡尧洞村让落组在二审中为提交书面答辩意见。双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可作为认定本案事实的依据。二审查明的事实与一审认定的案件事实无异。本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”经查，上诉人与原审第三人向明忠是同村同组村民，系同一集体经济组成成员，双方因林木林地权属所发生的争议属于上述法律规定的“个人之间发生的林木所有权和林地使用权争议”的情形，故争议双方所属的保靖县阳朝乡人民政府具有处理涉案林权争议的法定职权。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（简称林权证），是处理林权争议的依据。”根据该规章的上述规定，县级人民政府所颁发的林权证应当是处理林权争议的依据。经查，本案中争议双方均没有提供涉案林地或与涉案林地相关联的林权证。阳朝乡人民政府据以作为确权处理的主要依据之一，是向明忠所持有的《林地林权登记现场核实表》。需要指出的是：其一，该核实表属于县级人民政府进行林权登记过程中依法应当履行审查程序而形成的程序性证据，其本身并不是林权证、也不具有等同于林权证的效力。因此，阳朝乡人民政府将该核实表直接作为处理林权争议的依据并依照上述规章第六条的规定作出处理，属于认定事实不清。其二，根据《林地林权登记现场核实表》以及向明忠所持有的林地承包合同当中关于“上梯苦”林地四至界限所记载的内容来看，分别为“东至向万生山林界岩”、“东：向万生山林为界”。两者记载的相关内容基本一致。在没有充分的证据足以否定上述记载内容的情况下，可以确定以下事实：一是向万生与向明忠在“上梯苦”各自分别享有林地使用权。二是向万生与向明忠的林地相互为界。三是向万生与向明忠的权属界限没有具体参照物可以确定，属于权属界限不明确。行政机关在对于这类权属界限不明确以及由此所引发的林权争议进行处理时，应当依照《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，在尊重历史和现实情况的前提下，在认真核查林地权属来源以及实际管理使用情况的基础上，通过对权属界限的界定，进而对涉案争议地使用权依法妥善作出处理。本案中，阳朝乡人民政府仅以上诉人向翠芝无“上梯苦”争议地林权证书为由就径行作出处理，将争议地使用权全部确权归原审第三人向明忠所有，而忽视了向明忠也没有争议地林权证的客观事实。该处理行为，明显事实依据不足。还需要指出的是：《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定，土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属。经查，涉案争议地上栽种有柑桔树，且阳朝乡人民政府在其作出的处理决定中亦确认了向万生的亲属在争议地开荒种植柑桔已达二十多年的事实。因此，阳朝乡人民政府在对争议地使用权作出处理的同时，亦应考虑一并对争议地上林木所有权作出认定和处理，以达到彻底化解矛盾、平息纷争之目的。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，保靖县人民政府作为阳朝乡人民政府的上一级人民政府，具有对被诉处理决定作出复议决定的法定职责。但需要指出的是，根据国务院发布的国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》，行政行为应当遵循程序正当原则，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。尽管行政复议法第十条第三款规定利害关系人“可以”作为第三人参加行政复议，但是，根据程序正当原则，复议机关应当听取利害关系人的意见。未将利害关系人列为行政复议第三人听取其意见的，违反正当程序原则，属于违反法定程序的情形。经查，本案上诉人向翠芝是阳朝乡人民政府作出处理决定的被申请人，属于行政行为的相对人；尧洞村委会和尧洞村让落组是被诉处理决定的第三人，属于行政行为的利害关系人。复议机关保靖县人民政府作出的处理决定中，均未将上述利害关系人列为行政复议第三人并听取其意见，未能依法保障其知情权、参与权和救济权。故，应当认定保靖县人民政府作出的复议决定违反法定程序。综上，被上诉人作出的处理决定认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。保靖县人民政府作出的复议决定违反法定程序、且维持原处理决定的处理结果不当，依法亦应一并撤销。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误并导致判决错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销保靖县人民法院（2019）湘3125行初9号行政判决；二、撤销保靖县阳朝乡人民政府作出的阳政决字（2018）1号林木林地权属争议处理决定；三、撤销保靖县人民政府作出的保府复决字（2018）7号复议决定。四、判令保靖县阳朝乡人民政府自本判决生效次日起六个月内重新作出行政行为。一、二审案件受理费共100元，由保靖县阳朝乡人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈学军审 判 员 张宇开审 判 员 李华华二〇一九年十二月二十三日法官助理 叶明生书 记 员 田 勋附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……