浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终540号 上诉人（原审被告）诸暨市自然资源和规划局，住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。 法定代表人钱光辉，局长。 参加诉讼行政机关负责人朱国浩，副局长。 委托代理人何仲明，男，诸暨市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人陈伟忠，浙江新兴律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）郑江利，男，1957年1月22日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）郑方尧，男，1964年11月12日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）何锡荣，男，1950年2月3日出生，汉族，住诸暨市。 上述三被上诉人共同委托代理人罗文燕，浙江中格律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）章中平，男，1968年8月6日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）陈月海，男，1966年1月27日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）郑仁人，男，1962年6月11日出生，汉族，住诸暨市。 上述三被上诉人共同委托代理人杨汤英，浙江信顺律师事务所律师。 上诉人诸暨市自然资源和规划局因地质矿产行政管理行政处罚一案，不服诸暨市人民法院（2018）浙0681行初324号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原诸暨市国土资源局因机构改革，现已改制成被告诸暨市自然资源和规划局。2007年1月29日，诸暨市招投标中心浣东街道分中心发布《诸暨市浣东街道办事处矿山采矿权招标公告》（诸浣矿初2007年第5号），决定公开招标出让太和村凤凰山石料矿的采矿权，出让期限为3年，有效期自2007年2月至2010年1月底止。该招标公告对应的《投标须知》第五部分“其它需要说明事项”中载明，如由原承包人（原承包人是章建松，其在本次招标前已与村签订承包合同，约定承包期限为2006年元月10日至2008年12月31日）以外的人中标，原承包人仍然获得2008年12月31日前的开采权，开采的矿区以原承包合同规定的四址范围为准。2008年12月31日，原诸暨市国土资源局作为出让方，与受让方“浣东街道太和村凤凰山石料矿”签订《浙江省采矿权有偿出让合同》一份，约定了矿区范围1-12个点的X、Y坐标，矿区面积“0.0368平方公里”，开采深度“﹢27米至﹢62米标高”，出让期限为2009年1月1日至2010年1月31日（实际采矿期限以采矿许可证为准），出让金为119.16万元；合同并对采矿权转让、出租、抵押、违约责任等进行了具体约定，合同中出让方加盖了原诸暨市国土资源局的公章，受让方由章中平签名捺印。2009年1月4日，诸暨市人民政府浣东街道办事处作为甲方，浣东街道太和村经济合作社作为乙方，章中平作为丙方，三方订立《协议》一份，对丙方开采期间各方应承担的安全管理、监督等具体工作事项进行了约定。2009年2月17日，原诸暨市国土资源局核发证号为C3306812009027130004543的采矿许可证，载明：采矿权人“诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿”，地址诸暨市浣东街道太和村，矿山名称“诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿”，经济类型“私营独资企业”，开采矿种“建筑用石料（凝灰岩）”,开采方式“露天开采”，生产规模“8万立方米/年”，矿区面积“0.0367平方公里”，有效期“2009年2月17日至2010年3月17日”，开采深度“由62米至27米标高，共有12个拐点圈定”，并具体载明了A—L共12个拐点的X、Y坐标。 2008年12月15日，六原告订立《合股承诺书》，约定：“一、承包款及开支费用交纳办法。太和村凤凰山石矿通过公开招投标，…开采期为一年。合股人自愿联营，并推荐章中平为法人代表，六股都必须按时缴清分摊的承包款。……二、具体事项约定。为明确开采界限，经协商决定1.不准越界开采（若越界开采，须征得同意）;2.不准在界外承诺他人非法开采；……；4.由法定代表人保管采矿证件和印章…。三、分工落实。矿长章中平主管石矿全面工作；副矿长郑仁人协助矿长工作；……。”2009年3月9日，原告章中平作为甲方，与乙方章中平在内的六原告订立《矿山承包协议书》，约定涉案矿山法定代表人为章中平，联营合伙人为六原告，合伙出资金额章中平、郑江利、郑方尧、郑仁人各为198527元，何锡荣、陈月海各为198827元；同时约定六人均按地矿办确定的量线界桩规定开采各自经营，各合伙人在各自经营场所对石宕安全措施负责，加强职工安全教育，在经营场所引起工伤事故均由各经营户自己承担，所有责任事故合伙人不承担法律责任和经济责任；各合伙人各自经营范围内发生的伤亡事故由各合伙人自己全额承担，与甲方无关；即使甲方承担赔偿责任的，甲方有权向合伙的责任人追偿等内容。该协议一式六份，由六原告签订之日起生效。 六原告取得采矿许可证之后，自2009年3月开始石矿开采作业，共同开采了一段时间后，因内部原因将涉案矿山范围划分成六个区块，由六原告以抽签方式确定各自开采区块范围，各自进行独立开采作业及石料加工销售。在实际开采过程中，除原告章中平与郑方尧外，其余四原告均有将自己的矿区开采范围转包给其他案外人开采经营的事实。 2009年4月30日，原诸暨市国土资源局工作人员在对涉案矿山日常巡查的过程中发现存在越界开采的情况，遂发出诸土资直〔2009〕289号《责令停止违法行为通知书》并送达章中平，告知诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿在开采过程中存在越界开采行为，责令其立即停止上述违法行为，退回原矿区开采，听候处理。同年5月29日，原诸暨市国土资源局通过诸暨日报“矿产资源违法行为曝光”栏目，刊登了涉案矿山存在越界、越层开采情况。但六原告继续开采。2009年8月7日、10月17日，原诸暨市国土资源局又先后发出诸土资直〔2009〕541号、689号《责令停止违法行为通知书》，告知涉案矿山存在越界开采情况，继续责令停止上述违法行为，退回原矿区开采，听候处理。2009年5月7日，原诸暨市国土资源局以诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿“未经批准、越界开采”为由立案调查；同年12月4日，该局以章中平系浣东街道太和山凤凰山石料矿法定代表人（矿主），在凤凰山石料矿开采中存在越界开采行为，经浙江省第一地质大队测量越界开采1.95万立方米，估算非法所得780万元，根据刑法相关规定，已构成破坏矿产资源罪为由，移送诸暨市公安局，请求对章中平以破坏矿产资源罪予以立案查处。在此期间，六原告仍未停止开采。在诸暨市公安局介入此案并对章中平等人采取强制措施后，2009年12月17日，涉案矿山才全面停止开采。 在公安侦查过程中，2009年11月1日，原诸暨市国土资源局委托浙江省第一地质大队对涉案矿山2009年5月-10月超深开采资源储量进行测量工作，对已开采的矿产资源储量进行核算。2009年11月，浙江省第一地质大队作出《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年5月-10月超深开采消耗资源储量核实报告》一份，结论为：1.涉案矿山2009年5月-2009年10月超深开采消耗资源储量1.95万立方米（合4.85万吨）；2.矿山2009年5月-10月存在超深开采现象。2009年12月20日，诸暨市国土资源局又委托浙江省第一地质大队对涉案矿山2009年11月至12月份超深开采资源储量进行测量工作，对已开采的矿山资源储量进行核算。2010年1月，浙江省第一地质大队作出《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年11月-12月超深开采消耗资源储量核实报告》一份，结论为：1.涉案矿山在2009年11月至2009年12月超深开采消耗资源储量0.58万立方米（合1.46万吨）;2.矿山2009年11月-12月存在超深开采现象。2011年5月20日，诸暨市价格认证中心作出诸市价鉴定字[2011]第194号《关于非法开采案所涉矿产资源的价格鉴定结论书》，认定章中平等人非法开采案所涉矿产资源（浣东街道太和凤凰山石料矿）鉴定价格为57元/立方米。 诸暨市公安局经立案调查，以原告章中平等六人涉嫌非法采矿罪于2010年6月19日移送诸暨市人民检察院审查起诉。诸暨市人民检察院以事实不清、证据不足为由退回补充侦查。2011年7月11日，诸暨市公安局再次移送审查起诉。2013年4月9日，诸暨市人民检察院作出诸检刑不诉〔2013〕8号不起诉决定书，载明“被不起诉人章中平、郑江利、郑仁人、陈月海、郑方尧、何锡荣非法采矿罪的事实经补侦后，认定六被不起诉人‘经责令停止开采后拒不停止开采’的事实证据不足，六被不起诉人辩解诸暨市国土资源局送达《责令停止违法行为通知书》时只告知越界开采，未告知越层超深开采的问题，而实践中对于越界、越层两词概念不明确，现有证据也无法证明国土部门对六被不起诉人越层超深开采明确责令停止开采的事实。六被不起诉人在开采过程中虽有平面越界的行为，但这部分造成的损失无法认定。综上，认定被不起诉人非法采矿罪事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十一条第四款之规定，决定对章中平等六人作存疑不起诉”。 2014年1月7日，原诸暨市国土资源局向章中平作出《行政处罚告知书》，认为章中平从2009年5月-12月间，未经批准擅自在浣东街道太和村凤凰山石料矿处超深开采矿产资源（消耗资源储量253万立方米，认定价格480元/立方米）的行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，根据该法第四十条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十三条第（二）项之规定，拟对章中平作出没收超深开采的违法所得1214.4万元，并处违法所得30%罚款计人民币364.32万元，两项合计人民币1578.72万元的行政处罚。该告知书于次日向章中平送达，因章中平拒签，以留置送达。2018年4月11日，原诸暨市国土资源局对六原告作出《行政处罚告知书》，次日分别送达六原告，告知拟对六原告作出没收违法所得计人民币1447002元，并处以5%的罚款计人民币72350.1元，两项合计1519352.1元的行政处罚，并告知了相关的陈述、申辩和要求听证的权利。2018年5月11日，原诸暨市国土资源局作出诸土资监罚〔2018〕1002号《行政处罚决定书》，载明当事人为章中平等六原告，矿山名称“诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿”，案由“超越批准矿区范围采矿”，并认定“从2009年5月至12月，当事人未经有批准权的人民政府主管部门批准，擅自在诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿处越界开采矿产资源，开采矿种为建筑用石料（凝灰岩）。截止调查时，已超深开采消耗资源储量为25386立方米，经诸暨市价格认证中心认定价格为57元/立方米，属超越批准矿区范围采矿的行为。共消耗资源量价值计人民币1447002元。……当事人的上述行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条之规定，属超越批准矿区范围采矿的行为”，依据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第（二）项、《违反矿产资源法规行政处罚办法》第九条第二款之规定，决定依法没收越界开采的违法所得计人民币1447002元；鉴于当事人在本案处理过程中能积极配合，决定不予罚款。六原告收到上述处罚决定后，均不服。2018年11月9日，郑江利、郑方尧、何锡荣三人为共同原告，以原诸暨市国土资源局为被告向一审法院提起行政诉讼，受理案号为（2018）浙0681行初324号（即本案）；同日，章中平、陈月海、郑仁人三人为共同原告，以原诸暨市国土资源局为被告，也向一审法院提起行政诉讼，受理案号为（2018）浙0681行初325号。后一审法院将章中平、陈月海、郑仁人三人追加为本案共同原告。章中平、陈月海、郑仁人提出撤回（2018）浙0681行初325号案件的起诉，一审法院已依法予以准许。 另查明，2009年1月4日，章中平向原诸暨市工商行政管理局提交《企业名称预先核准申请书》，拟申请的企业名称为“诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿”，企业类型为个人独资企业，经营范围为开采石料，投资额50万元，由章中平个人投资100%。当日，原诸暨市工商行政管理局向章中平发出《个体工商户名称预先核准通知书》，明确告知“诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿”这一个体名称保留期自2009年1月4日至2009年7月3日，保留期内，不得从事经营活动，不得转让。然章中平未在上述名称保留期内办理企业登记注册手续。“诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿”实际并未登记注册成立。 一审法院审理认为，《中华人民共和国矿产资源法》第十一条规定：“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”该法第四十条规定:“超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。”《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”原诸暨市国土资源局作为本级人民政府负责矿产资源勘查、开采监督管理工作的机构，有权对本行政区域内违反矿产资源法的相应行为行使监督管理职权，对国土资源违法案件具有处罚职权。现因机构改革，原诸暨市国土资源局已改制成被告诸暨市自然资源和规划局，故被告主体适格。 本案的争议焦点为：1.原诸暨市国土资源局对六原告作出的行政处罚决定认定的事实是否清楚,证据是否充分？2.被诉行政处罚的程序是否合法？ 关于争议焦点1，被告认定六原告自2009年5月至12月，在诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿处超越批准矿区范围超深开采建筑用石料（凝灰岩）,消耗资源储量为25386立方米，经诸暨市价格认证中心认定价格为57元/立方米，共消耗资源量价值计人民币1447002元的事实是否成立。首先，被告对六原告消耗资源储量25386立方米的认定，是基于浙江省第一地质大队作出的《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年5月-10月超深开采消耗资源储量核实报告》及《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年11月-12月超深开采消耗资源储量核实报告》，该两份报告分别认定涉案矿山在5月-10月、11月-12月超深开采消耗普通建筑石料储量分别是1.9488万立方米（合4.85万吨）、0.5898万立方米（合1.46万吨），合计25386立方米。前述5月-10月报告第3页“一、矿山开采情况”中表述“矿山2008年2月、2009年1月及2009年1-4月分别进行2007年、2008年度动态储量监测，分别编制矿山年报与半年报”；结合诸暨市人民检察院对六原告的询问笔录及六原告在本案中的庭审陈述，可以认定六原告实际是从2009年3月中旬才开始涉案矿山开采工作；根据被告提供的《招标公告》、《投标须知》等内容，可以证实前承包人开采期至2008年12月31日。但被告在本案中并未提供证据证实涉案矿山2008年度矿山储量年报或至六原告接手涉案矿山时矿山的实际储量情况，故现有证据无法认定涉案矿山在2009年5月-12月间被超深开采合计25386立方米，被告作出的处罚决定认定超深开采消耗资源储量部分事实不清，证据不足。其次，关于本案的价格鉴定结论书是否合法的问题。被告提供的诸市价鉴定字[2011]第194号价格鉴定结论书，是诸暨市价格认证中心接受诸暨市公安局的委托于2011年5月20日作出，认定涉案石料矿鉴定价格为57元/立方米。但此份价格鉴定结论第3页“十、声明部分”已明确价格鉴定结论仅对本次提出有效，不作它用。故被告在2018年5月11日作出被诉行政处罚决定时仍采用该鉴定结论不妥，其对涉案矿山消耗资源储量价值认定为1447002元属依据不足。第三，本案被告对六原告作出共同行政处罚是否妥当的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定:“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”根据六原告在诸暨市公安局及诸暨市人民检察院的询问笔录及本案庭审过程中的一致陈述，在合股取得涉案矿山采矿权后，六人共同开采了一段时间（大概10多天）后，即将涉案矿山分成六份，由六原告抽签确定各自开采地块，分别开采，各自经营。且六原告对各自开采的地块范围均陈述一致，故即使涉案矿山确有超越批准矿区范围采矿的行为，认定是六原告的共同行为缺乏依据。况且，对六原告进行共同处罚，处罚决定申请执行过程中也缺乏可操作性。 关于争议焦点2，被诉行政处罚的程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定:“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案中，被告除提供诸土集审〔2018〕12号集体会审纪要（该纪要形成于2018年5月16日，晚于涉案行政处罚决定）以外，没有提供其他证据证实涉案处罚已经被告单位负责人集体讨论决定，故该行政处罚程序失当。 综上，被诉行政处罚认定超深开采消耗资源储量价值事实不清，证据不足，行政处罚程序失当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销被告作出的诸土资监罚〔2018〕1002号行政处罚决定书。一审案件受理费50元，由被告负担。 诸暨市自然资源和规划局上诉称：1.一审法院认为上诉人认定涉案矿山在2009年5月-12月间被超深开采合计25386立方米的依据不足，是错误的。根据一审查明，六被上诉人是从2009年3月中旬开采矿山，而浙江省第一地质大队作出的《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年5月-10月超深开采消耗资源储量核实报告》《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年11月-12月超深开采消耗资源储量核实报告》是对六被上诉人2009年5月至12月间新违法开采量的计算，与涉案矿山2008年度矿山储量年报或六被上诉人接手该矿山的实际储量没有关系。即，违法开采量是以2009年5月为计算基准的，并非以矿山的实际储量为计算基准。2.关于涉案石料矿的鉴定价格。诸市价鉴定字[2011]第194号价格鉴定结论于2011年5月20日作出，由诸暨市公安局于同年7月4日送达六被上诉人，六被上诉人均未在规定时间提出异议，要求补充鉴定或重新鉴定。同时，上诉人于2011年5月26日向浙江省国土资源厅提交了《关于要求对诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿非法开采造成矿产资源破坏价值鉴定的请示》，省厅于同年6月27日作出《诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿非法采矿造成矿产资源破坏价值鉴定意见书》，明确前述由浙江省第一地质大队作出的两份核实报告的结论有效、诸市价鉴定字[2011]第194号价格鉴定结论有效。六被上诉人在公安笔录中也认可了以上结论。上述三点足以认定六被上诉人非法开采的矿产资源价格为57元/立方米。一审法院仅以该鉴定结论第十条“价格鉴定结论仅对本次提出有效，不作它用”就认为上诉人不该引用，是一种机械理解。上诉人的上级机关已明确该鉴定结论的有效性，上诉人当然可以适用。3.关于共同处罚六被上诉人的适当性。六被上诉人是在取得原诸暨市工商行政管理局出具的名称核准后参与竞拍，但之后未进行工商登记，六人又有合伙协议，事实上是合伙关系。六被上诉人共同违法开采，对外应当共同承担责任，包括民事责任和行政责任。行政机关无法区分，也没有必要区分六被上诉人间的违法程度。如按一审法院审判思路，凡共同违法案件，只要不能区分各违法人之间的违法参与程度，行政机关就不能处罚，这将导致极大多数共同违法案件无法得到应有的处罚。综上，一审法院查明的事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，直接改判驳回六被上诉人的诉讼请求。 郑江利、郑方尧、何锡荣答辩称：1.上诉人认定涉案矿山2009年5月-12月被六被上诉人超深开采25386立方米的证据不足。首先，涉案矿山出让期限为2009年1月1日至2010年1月31日，采矿许可证有效期自2009年2月17日至2010年3月17日。被上诉人从2009年3月开始开采，次月上诉人即发出《责令停止违法行为通知书》，同年12月17日停止全面开采。2008年12月31日前，由章建松承包开采三年之久。其次，上诉人未举证证明涉案矿山2008年底的储量情况。《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年5月-10月超深开采消耗资源储量核实报告》第3页显示，涉案矿山2009年5月前已存在超挖现象。上诉人主张其计算的是2009年5月1日之后的开采量，但被上诉人不清楚其作为计算基础的开采量是前一承包人开采的还是六被上诉人开采的，很可能前一承包人已经超深开采了，则六被上诉人3月动工时即便不挖一块石头也是超深。被上诉人的采矿许可证上虽有标高，但上诉人作出许可前并未到实地标高划线。六被上诉人提交的《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2008年度矿山储量报告》虽因提取不到原件而未被一审法院采纳，但该报告清楚显示2008年矿山局部有越层开采，最低开采标高为+8米，故上诉人以该基础来计算六被上诉人超深开采的资源量，不能成立。第三，上诉人提供的《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年5月-10月超深开采消耗资源储量核实报告》《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年11月-12月超深开采消耗资源储量核实报告》无法证明2008年底章建松结束承包时的矿山资源储量，也无法证明六被上诉人接手并着手开采时的资源储量。2.上诉人采用诸市价鉴定字[2011]第194号价格鉴定结论计算被上诉人违法所得的依据不足。该鉴定结论是诸暨市价格认证中心基于诸暨市公安局的委托而作，明确载明鉴定结论“仅对本次提出有效，不作它用”。上诉人采用不具有效力的鉴定结论作出被诉处罚决定，不能成立。3.上诉人主张六被上诉人合伙开采涉案矿山资源属共同违法，缺乏事实依据。共同违法需要两个以上行为人有共同违法的故意和共同违法的行为，而六被上诉人系独立自然人，法律上并未成立合伙企业，事实上也不具备合伙特征，诸暨市公安局、诸暨市人民检察院的询问笔录及被上诉人在一审中的庭审陈述等充分显示，在合股取得涉案矿山开采权后，六被上诉人共同开采了10多天就将矿山分为六股，六人在各自地块分别开采、各自经营，不符合“合伙经营、共同劳动”的法定合伙要件，不构成共同违法行为，将六个独立的自然人作为合伙组织对待也没有法律依据。且《国土资源行政处罚办法》第三十一条第二款规定：“违法行为有两个以上当事人的，可以分别作出行政处罚决定，制作一式多份《行政处罚决定书》，分别送达当事人。《行政处罚决定书》应当明确给予每个当事人的处罚内容。”被诉处罚决定未明确六被上诉人的处罚内容，违反行政行为的明确性原则，也导致该处罚决定实际无法执行。4.被诉处罚决定违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”被诉处罚决定数额较大，涉及当事人较多，前期还曾移送公安、检察处理，时间跨度长，情节复杂，构成重大复杂案件。但上诉人提交的集体会审纪要形成于2018年5月16日，晚于处罚决定的作出时间，无法证明符合集体讨论这一法定程序要求，构成程序违法。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 章中平、陈月海、郑仁人答辩称：1.上诉人主张涉案矿山2009年5月-12月被超深开采合计25386立方米的依据不足。上诉人据以作出上述认定的《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年5月-10月超深开采消耗资源储量核实报告》《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年11月-12月超深开采消耗资源储量核实报告》本身存在重大错误。5月-10月报告中，第一章记载的采矿许可证号、有效期限等基本信息与六被上诉人的实际情况不符；第二章第一部分矿山开采情况第二自然段记载“矿山2009年5月前，已存在超挖现象，对越界开采情况进行了相应整改及处罚”，但实际并不存在这样的整改和处罚事项。涉案矿山先后出现了两个承包人，除了采矿许可的时间不同，采矿范围、深度都相同，上诉人未对前一承包人的超深开采事实进行调查处理即许可六被上诉人开采，直接导致被诉处罚决定对于超深开采量认定不清。2.被诉处罚决定所采用的诸市价鉴定字[2011]第194号价格鉴定结论系诸暨市公安局委托第三方鉴定，不适用于本案。鉴定结论是否有效，并不以上级主管部门是否批复认可为依据。事实上，除前述价格鉴定结论外，本案还存在诸市价认[2010]鉴字第552号《关于诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿开采的毛石料的价格鉴定结论书》、诸市价认定字[2013]第336号《关于诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料矿开采的毛石料的价格认定结论书》，所得出的结论都不同。上诉人不能说明其选择诸市价鉴定字[2011]第194号价格鉴定结论的合理理由，而浙江省国土资源厅之所以认可该价格鉴定结论，是因为上诉人在请示时，只提供了该份鉴定结论书。3.上诉人将六被上诉人作为共同处罚对象，属认定标准不明确。诸暨市公安局、诸暨市人民检察院的相关询问笔录及被上诉人在一审中的庭审陈述，均可证实六被上诉人在取得涉案矿山采矿权并共同开采10余天后，即将矿山分为六份，分别开采经营，开采范围界限清晰。且部分被上诉人还进行了分包，存在其他人开采的情形。但上诉人未将实际开采主体作为共同处罚人，也未说明其确定被处罚人的标准，其将涉案超越批准矿区采矿的行为认定为六被上诉人的共同违法行为，缺乏依据。4.被诉行政处罚程序违法。上诉人提供的集体会审纪要形成于处罚决定作出后，严重违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审中的争议焦点为原诸暨市国土资源局2018年5月11日作出的被诉诸土资监罚〔2018〕1002号行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。现分述如下： 一、关于涉案矿山2009年5月-12月超深开采消耗资源的数量认定问题。案涉由浙江省第一地质大队出具的《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年5月-10月超深开采消耗资源储量核实报告》《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年11月-12月超深开采消耗资源储量核实报告》分别在第3页“矿山开采情况”部分载明“矿山2009年5月底-10月底超深开采消耗资源储量核实主要依据我队2009年5月底矿业权实地核查实测1:2000地形图及本次10月底实测1:2000地形图进行”“矿山2009年11月-12月超深开采消耗资源储量核实主要依据我队2009年11月实测1:2000地形图及本次12月实测1:2000地形图进行”并明确矿石体重参考2009年度（1-4月）矿山储量年报资料取2.49吨/立方米。由此，上述两份核实报告对2009年5月至10月、11月至12月超深开采消耗资源储量的结论是通过比对2009年5月与10月、11月与12月的差异得出，并非以2008年度涉案矿山储量年报或六被上诉人接手时的实际储量为计算基础。上诉人依据前述核实报告，认定涉案矿山2009年5月-12月超深开采消耗资源储量为25386立方米，具备初步的事实依据。一审法院认为上诉人未提供证据证实涉案矿山2008年度储量年报或六被上诉人接手时的实际矿山储量，并据此认定上诉人对该部分事实认定不清，是对前述核实报告相关记载的误解，本院予以指正。 二、关于违法所得的计算问题。结合被诉诸土资监罚〔2018〕1002号行政处罚决定书记载及上诉人一审答辩，原诸暨市国土资源局是依据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第（二）项、《违反矿产资源法规行政处罚办法》第九条第二款规定，作出没收越界开采的违法所得计1447002元的行政处罚。然根据本案已查明的事实，原诸暨市国土资源局实际是将诸暨市价格认证中心2011年5月20日出具的诸市价鉴定字[2011]第194号价格鉴定结论（57元/立方米）作为涉案矿产资源的市场价格并计算违法所得，而被诉行政处罚决定作出于2018年5月11日，显然有违《违反矿产资源法规行政处罚办法》第九条第二款“对无证开采、越界开采处以没收违法所得行政处罚的，其违法所得数额应当按照销售凭据确定，没有销售凭据的，按照决定行政处罚当时、当地的市场价格计算，不得扣除开采成本”之规定。上诉人的上级主管部门是否认可案涉诸市价鉴定字[2011]第194号价格鉴定结论，不影响法院对被诉行政行为合法性的评判，上诉人的相关上诉理由，本院不予采纳。 三、关于被处罚人及相应违法责任的确定问题。根据已查明的事实，六被上诉人于2009年3月开始开采作业，共同开采一段时间后，分成六个区块独立进行开采作业和石料加工销售，2009年5月后的开采行为系六被上诉人分别实施，且六被上诉人对于各自开采的地块范围均陈述一致，故本案存在根据不同开采区块确定违法行为人的条件。从《浙江省诸暨市浣东街道太和村凤凰山石料场2009年11月-12月超深开采消耗资源储量核实报告》第8页对六被上诉人各自超深开采消耗资源量进行列表估算的实际情况看，本案亦存在确定各自违法程度的现实可能。上诉人虽主张六被上诉人共同实施违法行为系共同违法，但未提供足以证明之证据，其上述主张本院不予支持。另外，上诉人确认涉案矿山2009年5月前已存在超挖现象，而该超挖现象具体发生于被上诉人取得采矿权之前还是之后，将对违法情节认定等产生影响，现上诉人仅以六被上诉人2009年5月-12月存在超越批准矿区范围采矿行为为由予以处罚，有欠妥当。 四、关于程序合法性的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定:“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”因本案上诉人提交的诸土集审〔2018〕12号集体会审纪要形成于2018年5月16日，晚于被诉行政处罚决定的作出时间，一审法院由此认定其处罚程序失当，并无不当。 综上，上诉人诸暨市自然资源和规划局的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人诸暨市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  傅芝兰 审判员  蒋 瑛 二〇一九年十二月六日 书记员  谈亚红