辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽06行终165号 上诉人（原审原告）：王厚友，男，1956年12月1日出生，满族，农民，住凤城市。 委托代理人：高思忠，系辽宁兴元律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：凤城市刘家河镇人民政府，住所地：凤城市刘家河镇刘家河村。 负责人：栾娈，系该镇镇长。 出庭应诉负责人：刘贵生，系该镇副镇长。 委托代理人：张平，系辽宁文扬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：凤城市人民政府，住所地：凤城市邓铁梅路18号。 法定代表人：刘向东，系该市市长。 委托代理人：李晓旭，女，系凤城市司法局政府法律事务室主任，住凤城市。 原审第三人：刘普生，男，1946年1月27日出生，满族，农民，住凤城市。 上诉人王厚友诉被上诉人凤城市刘家河镇人民政府、凤城市人民政府,原审第三人刘普生林业行政确认一案，不服凤城市人民法院（2019）辽0682行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王厚友及委托代理人高思忠，被上诉人凤城市刘家河镇人民政府的出庭应诉负责人刘贵生及委托代理人张平，被上诉人凤城市人民政府的委托代理人李晓旭，原审第三人刘普生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，原告王厚友为刘家河镇秋木庄村村民。1982年秋木庄村东街组分配自留山时，原告分得丁家沟一处自留山，登记台帐记载四至为：上至松树林边，下至王兴久，面积30亩。当时东街组未办理自留山林权证。2007年林改时，秋木庄村在登记自留山时，将四至登记为：东：弯道，南：岗，西：松林边，北：树林北坡，面积为32亩。按此登记的四至将秋木庄村集体的大落叶林也包括在内。 2009年3月16日秋木庄村村委会将丁家沟的集体落叶林转让给了刘普生，双方签订了《村有零星落叶转让协议书》约定“一、座落位置：丁家沟。二、四至及面积：四至以边界林木为准，面积约20亩。三、树种及树龄：村有落叶（华北），树龄约30年，树量约50棵。四、转让金额：贰仟元整，一次性付清…”同年9月20日，双方又签订了《林地有偿使用合同》，该林地也承包给了刘普生，承包期为40年（2009年4月1日-2049年4月1日），林地使用费为400元，该承包合同经过村里联户代表民主议定。 由于秋木庄村在2007年林改登记台账时变更了王厚友的自留山四至，后又将四至范围内的秋木庄村集体的大落叶林转让给刘普生，由此出现了林权纠纷。2016年刘家河镇政府根据林业部门及秋木庄村委会的调查及取证，针对此纠纷下达了《刘家河镇关于王厚友反映自留山林权纠纷信访事项答复意见书》，原告不同意该信访意见答复，多次要求刘家河镇政府处理。 2019年1月17日，刘家河镇政府经调查认为，根据辽政办传【1999】52号文件关于转发省林业厅《辽宁省林权登记换发证书工作方案》的通知中规定：林业“三定”时期划给农村村民的自留山，应予以承认，并进行登记发证，人工成幼林及果树林不能参与分配。这次登记发证前，已经调整的自留山，由县级以上政府确认后，予以登记发证，今后自留山不得重新调整。依据政策规定，除1982、1983年林业“三定”时期确定的自留山外，今后自留山不得重新调整。2007年林改台账不具备林权确权的依据。根据以上自留山政策要求，刘家河镇政府作出了刘政发【2019】11号《刘家河镇人民政府关于秋木庄村王厚友反映自留山林权纠纷行政处理决定》，处理意见如下：（一）自留山应以1982年分山的自留山政策为准，后期不允许分自留山，如果后期分配山场，只能按林地有偿使用，并进行村民民主议定后方可承包，按使用期每亩每年交付一定的承包费。王厚友的自留山应以1982年分配的为准，在2007年台账上的四至并没有经过村民民主议定，没有四邻的签字，且和1982年分配的自留山四至不同，同时村民并不认可，所以不予以承认。（二）秋木庄村丁家沟的落叶成林及林地在林改后2009年经过联户代表民主议定后转让给了刘普生，转让程序是合理的，应予以承认。原告不同意此处理决定，向市政府申请复议。2019年5月7日，市政府经复议审查认为，林权登记换发证书不是重新确定林权，而是进一步稳定山林权属，应以林业三定时期给农村村民的自留山界限为准。刘家河镇政府作出的林权纠纷行政处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，作出凤政复议【2019】1号行政复议决定书，维持刘家河镇政府作出的刘政发【2019】11号《刘家河镇人民政府关于秋木庄村王厚友反映自留山林权纠纷行政处理决定》。 刘家河镇政府在调查期间，经镇林业综合服务中心GPS测量，争议地块按照1982年上至松树边，下至王兴久界限测量，测量面积为36.9亩；GPS测量记录按第三人承包的林地位置测量，测量面积为18.1亩。 原审认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”之规定，被告刘家河镇政府具有处理原告与第三人林权争议的行政职权。本案争议的焦点为原告的自留山应以1983年自留山登记台账为准还是应以2007年登记台账确定的四至为准。本院认为，对1982年秋木庄村东街组分配自留山时，原告分得丁家沟一处自留山，登记台帐记载四至为：上至松树林边，下至王兴久，面积30亩这一事实双方是无异议的。因2007年林改村镇在复查自留山时，对原告的自留山的四至登记为“东，弯道，南，岗，西，松树林边，北，树林北坡。面积32亩”按2007年登记确定的范围，原告认为是将1983台账登记的四至具体化，应涵盖秋木庄村的大落叶林，即第三人承包的林地。如果原告这一理由成立，就是在1982年秋木庄村东街组分配自留山时本案争议的第三人承包的大落叶林就已分配给原告。而本案发生争议后，刘家河镇政府在调查期间，经镇林业综合服务中心GPS测量，分别测量争议地块，按照1982年上至松树边，下至王兴久界限测量，测量面积为36.9亩；按第三人承包的林地位置测量，测量面积为18.1亩。这两块加在一起为55亩，远远高于1983年自留山登记台账记载的30亩和2007年台账记载的32亩。故原告自认为其分得的丁家沟一处自留山应涵盖秋木庄村的大落叶林这一说法不能成立。且该林地在2009年经秋木庄村民主议定承包给第三人，收取了第三人的转让费和承包费，第三人也已对该林地实际经营栽种树木，在此情况下，刘家河镇政府根据辽政办传【1999】52号文件关于转发省林业厅《辽宁省林权登记发证书工作方案》的通知中规定：“林业‘三定’时期划给农村村民的自留山，应予以承认，并进行登记发证，人工成幼林及果树林不能参与分配。这次登记发证前，已经调整的自留山，由县级以上政府确认后，予以登记发证，今后自留山不得重新调整”的精神，确定了2007年林改台账不具备林权确权的依据，从而作出了刘政发【2019】11号《刘家河镇人民政府关于秋木庄村王厚友反映自留山林权纠纷行政处理决定》。该处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。被告市政府作出的凤政复议【2019】1号行政复议决定，维持刘家河镇政府作出的行政处理决定的复议行为合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王厚友的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王厚友承担。 上诉人王厚友上诉称：1982年，上诉人分得丁家沟自留山，台帐登记为面积30亩，边界为上至松树林边，下至王兴久自留山边。2007年林改，村镇在复查自留山时，对上诉人自留山四至的登记更具体化，东至弯道，南至岗，西至松树林边，北至树林北坡，面积32亩。2011年，政府在颁布发林权证之前，村、镇对上诉人的自留山重新进行测量，对四至边界进行确认，结果与上诉人1982年台帐和2007年复查台账登记的四至边界一致。在测量自留山时，上诉人发现有新栽的树，经了解是原审第三人之子刘钱栽的，原审第三人刘普生称，是他买了这块山。为此，上诉人多次到村镇、市上访，要求镇政府予以确权。2019年1月17日，刘家河镇政府作出刘政发[2019]11号处理决定，认为：“王厚友的自留山应以1982年分配为准。2007年台帐上的四至没有经过村民民主决定，没有四邻签字，且和1982年分配的自留山四至不同，村民不认可，不予承认。2009年经过联户代表民主决定，该涉案林地转让给了第三人，程序合理，予以承认。”上诉人不服，向凤城市人民政府申请复议。2019年5月7日，凤城市人民政府维持了刘家河政府作出的刘政发[2019]11号处理决定。上诉人不服复议决定，于同年5月30日向凤城市法院提起行政诉讼。凤城市法院认为被上诉人凤城市刘家河镇人民政府的处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，驳回上诉人的诉讼请求。上诉人认为，一审判决是错误的。判决错误之一，适用法律错误。一审判决适用了行政诉讼法第六十九条，该条规定，“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序……驳回原告诉讼请求”。而一审判决仅认定被诉的行政行为，事实清楚，证据确凿，程序合法，并没有认定被诉的行政行为适用法律、法规正确，系适用法律错误。一审庭审时，上诉人向法庭提供了国家林业总局的《林木和林地权属登记管理办法》并反复强调，被上诉人凤城市刘家河镇人民政府的处理决定，适用法律错误。处理决定适用的是辽政办传（1999)52号文件，与国家林业总局的《林木和林地权属登记管理办法》相抵触。该文件规定“……今后自留山不得重新调整”。而国家林业总局的《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定，“林权登记包括初始、变更和注销”。该条规定的变更就包括调整。况且上诉人认为，上诉人2007年台帐不属于重新调整。该管理办法第19条第2项还规定，“登记档案应当包括下列主要材料。一、本办法第5条规定的申请材料，二、林权登记台帐……”。显然，自留山台帐是确认林权登记的主要依据。依据行政诉讼法规定，当下位法与上位法相抵触时，应当依据上位法。依据下位法所作出的行政行为不具有合法性，应当予以撤销。被上诉人凤城市刘家河镇人民政府处理决定依据的辽政办文件，充其量是一个规范性文件，国家林业局的行政规章，其效力明显高于规范性文件。所以，被上诉人凤城市刘家河镇人民政府的处理决定，其行政行为不具有合法性，依法应当撤销。判决错误之二，一审判决认定处理决定事实清楚是错误的。首先，被上诉人凤城市刘家河镇人民政府对于上诉人的2007年自留山台帐的真实性没有异议，同时对于2007年上诉人的自留山台帐也包括了涉案的林地，四至边界清楚，也无异议。但是被上诉人凤城市刘家河镇人民政府并没有以此确认为涉案林地是上诉人的自留山。一是被上诉人凤城市刘家河镇人民政府认为，2007年的自留山台账是2007年林权改革时重新测量自留山时，测量自留山的工作人员失误，镇政府没有认真审核，在台帐上加盖了公章，不能以此做为林权确权依据。上诉人认为该理由不成立。2007年台帐四至边界清楚，是1982年台帐的延续，虽然登记的面积亩数与实际亩数有差异，但四至边界清楚，《林木林地权属争议处理办法》第10条规定，“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准。”所以，被上诉人凤城市刘家河镇人民政府以工作人员失误，镇政府审查不细作为理由，没有事实根据不能成立。被上诉人凤城市刘家河镇人民政府认为上诉人自留山的调整，不符合辽政办传（1999)52号文件关于“……自留山不再调整的规定。”上诉人认为，该理由也不成立。该文件与国家林业总局的《林木和林地权属登记管理办法》相抵触，应以上位法规定执行。该管理办法第19条规定，林权登记台帐是建立林权登记档案的主要材料。第二条规定，林权登记包括初始、变更和注销登记。这其中的变更就涵盖了调整。判决错误之三，判决以上诉人起诉后被上诉人凤城市刘家河镇人民政府提供补充证据，自留山实际测量亩数多于2007年台帐登记亩数，认定处理决定事实清楚是错误的。一是当年分给村民自留山时，都没有实际丈量面积，都是估计数；二是补充证据测量的面积与2011年GPS测量的也不一致；三是确定林权的主要依据不是亩数，而是四至边界；四是补充证据的GPS的测量，无法确认其真实性，是上诉人起诉后被上诉人凤城市刘家河镇人民政府后补充的材料，测量时没有任何人在场、签字。刘家河镇政府在确权前，也没有告知上诉人应当向镇政府提交确权申请，陈述事实和理由，仅依据上访信就确权。判决错误之四，一审判决仅以被上诉人凤城市刘家河镇人民政府提供的补充证据林地图，就确认涉案林地有村集体一部分是错误的。因为该林地图只标明是“219集”字样，不能确认是村集体的。因为那边根本就没有村集体林地。判决错误之五，开庭之前，上诉人依据行政诉讼法解释第四十六条之规定，申请法院责令被上诉人凤城市刘家河镇人民政府提交2011年的林权登记表、摸底调查表、GPS测量三份证据原件（上诉人有复印件，该证据也能证明上诉人的主张），被上诉人凤城市刘家河镇人民政府以三份证据不生效为由并未提供，上诉人认为，人民法院应按行政诉讼法解释第四十六条规定处理，即“行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定原告或者第三人基于证据主张的事实成立。”综上，上诉人认为，一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，故向上级人民法院提起上诉，请求依法撤销被上诉人凤城市刘家河镇人民政府作出的处理决定；撤销被上诉人凤城市人民政府作出的复议决定；撤销一审判决。判决被上诉人凤城市刘家河镇人民政府重新做出行政行为。 被上诉人凤城市刘家河镇人民政府辩称：被上诉人凤城市刘家河镇人民政府作出的处理决定事实清楚、证据充分，请求二审人民法院依法维持原审判决。 被上诉人凤城市人民政府辩称：2019年1月17日刘家河镇政府作出刘政发【2019】11号行政处理决定。2019年2月15日，王厚友向市政府提出行政复议申请。2019年2月18日，经法制办审查立案。同日，凤政复议【2019】1号《提交答复意见通知书》送达给刘家河镇政府。2019年2月25日，刘家河镇政府向市政府提交了《行政复议答复书》。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，行政复议机关负责法制工作的机构应当对申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。2019年5月7日，市政府作出《行政复议决定书》。2019年5月20日送达王厚友和刘家河镇政府。请求法院依法维持刘家河镇政府的林权纠纷处理决定和市政府的行政复议决定，驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人刘普生述称：不同意上诉人的诉讼请求，当年分山场有队长、会计、村民参加，按家庭人口分的烧火柴场，林地不能分。争议地块有王厚友、王兴久、赵运成三家，当时林地没有分给王厚友，这几家可以证明。争议林地当时没有分配，是学校栽的树，这些树将来归学校，因为林地位置比较特殊，树木经常被偷，所剩树木不多，2009年时原审第三人找到村里准备在争议地块栽树，村长杨伟同意，原审第三人就与村里签了合同交了钱，之后相继栽了3000多棵树，林木砍伐合同到期后，林地还归集体所有，我不可能把我的树栽种到别人山上。上诉人诉讼的目的是把1982年自留山扩界，将集体林地划为其个人自留山，侵犯原审第三人林地有偿使用权益。综上所述，原审第三人同意《刘家河镇政府关于王厚友自留山林权纠纷处理决定》的处理意见。 上述证据已随案移送至本院，本院对上述证据的认证意见与原审一致。 经审理查明，上诉人王厚友为刘家河镇秋木庄村村民。1982年秋木庄村东街组分配自留山时，上诉人分得丁家沟一处自留山，登记台帐记载四至为：上至松树林边，下至王兴久，面积30亩。当时东街组未办理自留山林权证。2007年林改时，秋木庄村在登记自留山时，将四至登记为：东至弯道，南至岗，西至松林边，北至树林北坡，面积为32亩。按此登记的四至将秋木庄村集体的大落叶林也包括在内。 2009年3月16日秋木庄村村委会将丁家沟的集体落叶林转让给了原审第三人刘普生，双方签订了《村有零星落叶转让协议书》约定“一、座落位置：丁家沟。二、四至及面积：四至以边界林木为准，面积约20亩。三、树种及树龄：村有落叶（华北），树龄约30年，树量约50棵。四、转让金额：贰仟元整，一次性付清…”同年9月20日，双方又签订了《林地有偿使用合同》，该林地也承包给了刘普生，承包期为40年（2009年4月1日-2049年4月1日），林地使用费为400元，该承包合同经过村里联户代表民主议定。 由于秋木庄村在2007年林改登记台账时变更了王厚友的自留山四至，后又将四至范围内的秋木庄村集体的大落叶林转让给刘普生，由此出现了林权纠纷。2016年刘家河镇政府根据林业部门及秋木庄村委会的调查及取证，针对此纠纷下达了《刘家河镇关于王厚友反映自留山林权纠纷信访事项答复意见书》，上诉人不同意该信访意见答复，多次要求刘家河镇政府处理。 2019年1月17日，刘家河镇政府经调查认为，根据《关于转发〈辽宁省林权登记换发证书工作方案〉的通知》(辽政办传(1999)52号)的规定：林业“三定”时期划给农村村民的自留山，应予以承认，并进行登记发证，人工成幼林及果树林不能参与分配。这次登记发证前，已经调整的自留山，由县级以上政府确认后，予以登记发证，今后自留山不得重新调整。依据政策规定，除1982、1983年林业“三定”时期确定的自留山外，今后自留山不得重新调整。2007年林改台账不具备林权确权的依据。根据以上自留山政策要求，刘家河镇政府作出了刘政发【2019】11号《刘家河镇人民政府关于秋木庄村王厚友反映自留山林权纠纷行政处理决定》，处理意见如下：（一）自留山应以1982年分山的自留山政策为准，后期不允许分自留山，如果后期分配山场，只能按林地有偿使用，并进行村民民主议定后方可承包，按使用期每亩每年交付一定的承包费。王厚友的自留山应以1982年分配的为准，在2007年台账上的四至并没有经过村民民主议定，没有四邻的签字，且和1982年分配的自留山四至不同，同时村民并不认可，所以不予以承认。（二）秋木庄村丁家沟的落叶成林及林地在林改后2009年经过联户代表民主议定后转让给了刘普生，转让程序是合理的，应予以承认。上诉人不同意此处理决定，向被上诉人凤城市人民政府申请复议。2019年5月7日，凤城市政府经复议审查认为，林权登记换发证书不是重新确定林权，而是进一步稳定山林权属，应以林业三定时期给农村村民的自留山界限为准。刘家河镇政府作出的林权纠纷行政处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，作出凤政复议【2019】1号《行政复议决定书》，维持刘家河镇政府作出的刘政发【2019】11号《刘家河镇人民政府关于秋木庄村王厚友反映自留山林权纠纷行政处理决定》。 刘家河镇政府经镇林业综合服务中心GPS测量，争议地块按照1982年上至松树边，下至王兴久界限测量，测量面积为36.9亩；GPS测量记录按原审第三人承包的林地位置测量，测量面积为18.1亩。 庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点：被上诉人凤城市人民政府作出的凤政复议【2019】1号行政复议决定书和被上诉人凤城市刘家河镇人民政府作出的刘政发【2019】11号《刘家河镇人民政府关于秋木庄村王厚友反映自留山林权纠纷行政处理决定》，认定事实是否清楚，证据是否确实、充分，适用法律是否正确，程序是否合法进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。 本院认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”之规定，被上诉人凤城市刘家河镇人民政府具有处理本案林权争议的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被上诉人凤城市人民政府具有作出被诉行政复议决定的职权。《林木林地权属争议处理办法》规定，林权证是确认山林权属的依据，没有林权证的，以林木、林地的土地清册为依据。《辽宁省集体林权管理有关政策解答》也规定，确定自留山的依据要以“林业三定”时发放的林权证和台账为凭证。要保持政策的稳定性，不能在林改过程中，重新划定和调整自留山。本案中，上诉人王厚友涉案自留山未办理林权证，因此应当依据台账予以确认。涉案自留山登记的台账有两份，分别是1982年“林业三定”时形成的1983年台账和2007年林改登记台账，1983年台账记载：上至松树林边，下至王兴久，面积30亩，各方当事人对此并无异议。2007年台账将位于丁家沟的落叶林包括在内，四至与1983年台账不一致，上诉人主张2007年台账是对1983年台账四至的具体化,二者一致，但该主张缺乏证据支持,也与被上诉人凤城市刘家河镇人民政府调查及GPS测量结果不符，由于上诉人未能提交有效证据证明2007年台账对于边界变更有合法的权属变更依据，因此被上诉人凤城市刘家河镇人民政府根据《关于转发〈辽宁省林权登记换发证书工作方案〉的通知》(辽政办传(1999)52号)的规定，确定2007年林改台账不具备林权确权的依据，确认上诉人涉案自留山以1982年分配的为准，有事实和法律依据。秋木庄村位于丁家沟的落叶林地在2009年经秋木庄村民主议定承包给原审第三人刘普生，收取转让费和使用费，原审第三人也已对该林地实际经营栽种树木，因此，被上诉人凤城市刘家河镇人民政府认为原审第三人刘普生有偿使用涉案林地转让程序合理并予以确认也并无不当。综上，被上诉人凤城市刘家河镇人民政府作出的刘政发【2019】11号《刘家河镇人民政府关于秋木庄村王厚友反映自留山林权纠纷行政处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。被上诉人凤城市人民政府作出的凤政复议【2019】1号行政复议决定，维持刘家河镇政府作出的行政处理决定的复议行为合法。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王厚友负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓欣 审判员  吕伯昌 审判员  李 欣 二〇一九年十二月十六日 书记员  于冰冰