江苏省南通市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）苏06民终3905号 上诉人(原审被告)：如皋市磨头镇人民政府，住所地如皋市。 法定代表人：戴峰，镇长。 委托诉讼代理人：章裕阳，如皋市磨头人民政府建设局局长。 委托诉讼代理人：沙炳龙，如皋市磨头法律服务所法律工作者。 被上诉人(原审原告)：如皋市凯特港置业有限公司，住所地如皋市。 法定代表人：郑家祺，董事长。 委托诉讼代理人：俞斌、魏来，上海市建纬律师事务所律师。 上诉人如皋市磨头镇人民政府（以下简称磨头镇政府）因与被上诉人如皋市凯特港置业有限公司（以下简称凯特港公司）土地出让合同纠纷一案，不服如皋市人民法院（2018）苏0682民初10201号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 磨头镇政府上诉请求：撤销一审判决，改判确认协议无效，诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：凯特港公司与磨头镇政府签订的投资开发协议及补充协议约定的土地出让详址、用途、用地方式、用地年限、出让价格、定金、交地时间等，属于土地使用权出让的合同条款。因该协议主体即磨头镇政府不具备土地出让方及作为出让方签订土地使用权出让合同的法定资格，该投资开发协议及补充协议属于无 效协议；同时也表现为通过投资开发协议的合法形式掩盖不合规的土地出让行为的无效协议的情形。2009年6月9日《投资开发协议》第二条第7项、10项及2009年6月17日的《补充协议》约定，本案所涉土地出让挂牌成交价超过投资开发协议及其补充协议约定69万元/亩部分的出让金及其相应契税，由上诉人磨头镇政府退还。该约定表明无论国有土地部门拍卖土地出让价格多少，政府给凯特港公司的价格都是69万元/亩，使竞买人之间的竞争条件不对等，产生非公正性竞争，损害了国家土地使用权拍卖的公平公正竞争的社会公共秩序，及其他参加竞买人利益，也因此损害了社会公共利益，此也属于协议无效的法定情形。《投资开发协议》及其《补充协议》约定案涉土地出让价格及政府退还凯特港公司案涉土地出让挂牌(拍卖)成交价与该协议约定土地出让价格的差额，变相降低了国有土地使用权出让金，损害了国家利益、社会公共利益，属于法定无效协议的情形。 一审认为双方签订的投资开发协议及其补充协议所涉权利与义务体现的是民事法律关系及磨头镇政府与凯特港公司之间存在互惠互利，系认定错误。投资开发协议及其补充协议体现的是行政合同关系。谋求经济增长，拉动内需，加快小城镇建设，高起点改造老镇区，属于实现公共利益范围，也是磨头镇政府作为行政机关的行政职责和管理目标，磨头镇政府与凯特港公司通过协商签订协议达到履行法定职责、完成行政任务，实现公共利益的目的，而不是为了合同主体个体利益的目的。且投资开发协议的主体一方是行政机关，另一方是行政管理的相对人。依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十一条规定，应当认定投资开发协议及其补充协议为行政协议法律关系而非民事合同法律关系。一审认为双方就案涉地块签订的投资开发协议及两份补充协议体现了互惠互利的原则缺乏事实依据。2019年2月3日，如皋市磨头建设开发有限公司向凯特港公司转账支付200万元。2019年3月25日庭审中，凯特港公司就该款项的用途进行询问，磨头镇政府陈述是用搬迁户的补偿款向凯特港公司预付了200万元回购安置房款，该款的用途一审法院遗漏认定。2015年2月2日《十字街西侧地块(金沙城)结算情况》，是磨头镇政府按凯特港公司的要求、依据双方签订的投资开发协议及其补充协议、情况说明、国有建设用地使用权出让合同竞价成交价等资料进行结算的内容叙述。投资开发协议及其补充协议无效，该结算情况当然无效。结算情况中表述“仍结欠如皋市凯特港置业有限公司4009758.4元。”，实为《投资开发协议》及其补充协议约定的案涉土地出让价与该土地使用权出让市场竞价的差价计算出让金的差额及其差额部分契税，属于国家利益损失的部分。由于投资开发协议及其相关补充协议依法无效，也因此无效。 凯特港公司辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，说理清晰，且经过一审法院审判委员会讨论，得出慎重的判决，依法应予维持。1、本案签订合作开发协议的主体没有问题，凯特港公司从来没有否认磨头镇政府不能签订土地使用权出让合同。凯特港公司和磨头镇政府签订的是一系列开发协议，从未签订土地使用权出让合同,凯特港公司签订土地使用权出让合同的相对方是如皋市国土局，符合法律规定。2、磨头镇政府上诉所称以投资开发协议的合作形式掩盖不合规的土地出让行为的说法不能成立。首先，本案土地出让是经过正常的招拍挂程序，签订了中标确认书，签订了土地使用权出让合同，依约支付了土地出让金，交付了税费，不存在不合规的情况。其次，合同法第52条情形中只有以合法形式掩盖非法目的，并不存在以合法形式掩盖不合规的土地出让行为。本案协议并未存在任何非法目的，自始至终凯特港公司基本上是无偿借款给磨头镇政府，而且给予了拆迁户巨额的让利。3、本案不存在排挤其他的竞买人及不公平竞争的问题，首先，本案中2014年凯特港公司竞拍时只有其一家参与，没有其他竞买人。其次，即使有其他竞买人，除了凯特港公司以外，有谁会在基本无息的情况下借款700万给磨头镇政府白白用了5、6年时间，凯特港公司在磨头镇政府最缺钱的时候给予其支援，在该土地根本不具备出让条件的时候借钱给政府完成了拆迁，谁会答应给磨头镇政府部分房屋低于市场价20%的优惠？再次，案涉开发协议及补充协议约定了凯特港公司未能竞拍涉案地块的话，磨头镇政府将予以退款。也就是说磨头镇政府并非保证凯特港公司一定能够拍得该土地，而涉案出让金的承担系凯特港公司与磨头镇政府的权利义务关系，并不存在排挤其他竞争者的情形。4、本案不存在变相降低土地使用权出让金的情形。凯特港公司已将土地使用权出让金足额支付给了如皋市国土局，开发合同从没说要少交土地使用权出让金，只说超过69万元每亩的部分由政府承担，这个承担和变相降低是完全不同的，承担的前提是已足额交了，不存在降低出让金。再说政府承担部分出让金的前提是凯特港公司依约借给了磨头镇政府钱完成了拆迁，还答应拆迁户20%的市场价进行优惠，这是附条件的民事行为，不是变相降低，如果没有借钱和优惠的前提，就不存在本案的变相降低。5、讨论本案双方签订的合作开发协议是否是行政合同意义不大，没有任何法律规定行政合同的概念及调整的法律规范，是否是行政合同与本案合同效力问题不存在必然关联。无论是民事合同还是行政合同，一方违约的，均应当按照合同法的规定承担相应的责任，也不因系争合同是民事合同或者是行政合同就导致本案合同的效力有所改变。6、2014年8月29日签订的建设用地使用权出让合同约定的给予政府的价格当然是优惠价格，约定的优惠价格为住房2400元每平方米，商业用房4800元每平方米，该价格在当时也是明显低于市场价的，更何况建设用地使用权出让合同约定的是2018年竣工后仍然按该价格，如此给予政府的优惠是巨大的。退一步讲，磨头镇政府是否获益与合同效力无必然关联，如磨头镇政府认为未获益合同就无效，则违背诚信原则。7、关于2019年2月3日，如皋市磨头建设开发有限公司向凯特港公司转账支付200万元的用途问题，磨头镇政府认为该款是预付购房款的说法严重违反基本的房屋购买逻辑和惯例，双方既未签订商品房预售合同，也未约定具体购买哪些房屋。 凯特港公司向一审法院起诉请求：1、确认其与磨头镇政府于2009年6月9日签订的《投资开发协议》、2009年6月17日签订的《补充协议》、2012年1月16日签订的《补充协议》、2015年2月2日签订的《十字街西侧地块（金沙城）结算情况》有效；2、判令磨头镇政府承担全部诉讼费用。 一审法院认定事实：2009年6月9日，磨头镇政府作为甲方与凯特港公司作为乙方签订一份《投资开发协议》，约定：为谋求经济增长，拉动内需，加快小城镇建设，高起点改造老镇区，甲方在西侧土地用于开发房地产。甲乙双方本着互利互惠的原则，经友好协商下签订本协议：第一条、项目概况：1、用地详址：如皋市磨头镇区内。具体位址为东至卓吾路，南至龙游河，北至光明路，西至名人服装商城；3、用地方式：商居国有土地熟地出让；4、用地年限：商店年限为四十年、住宅年限为七十年；（以挂牌成交协议为准）5、出让价格：每亩为72万。第二条、甲方责任：1、签订本协议后一周内向乙方提供有效有坐标的红线图，十五天内向乙方提供有效地形图和勘界图，30天内向乙方提供设计要点。2、挂牌前该地块产生的相关费用由甲方承担，办理土地证由甲方负责协调办理。3、用地涉及的房屋拆迁补偿费用，均由甲方负责组织及实施拆迁，并承诺2010年1月1日前交付土地给乙方。4、交付土地前需做好三通一平至用地红线（即水通、路通、电通及确保土地平坦）。6、所交纳之预付款及用地订金，可抵算土地出让金。7、乙方应按投资开发协议中的土地出让价计算缴纳土地契税，超出部分之土地契税由甲方承担。甲方可向乙方协商先行垫支，但甲方需于乙方缴纳后一个月内退还。9、若由第三者以超出72万元竞拍得该土地，甲方需于竞拍日后一个月内退还一切乙方已缴付的款项，且已缴款项从向甲方缴纳之日起算利息，标准按年利率10%计算。10、若乙方以超出72万元竞拍得该土地，但乙方只需按投资开发协议中的土地出让计算缴纳土地出让金，余款由甲方负责；甲、乙双方可以协商，由乙方先行垫支，但甲方需于乙方缴纳后一个月内还款。11、甲方启动拆迁时所需资金500万元，可跟乙方协商先行垫支，如甲方未能在2009年1月1日前乙方交地的，自乙方向甲方缴纳500万之日起产生的利息由甲方承担，按年利率10%计算。如乙方未能及时向甲方缴纳该款项而导致延误拆迁推进的，甲方不承担迟延交地的责任（具体时间以书面通知为准）。第三条、乙方责任：2、乙方需签订本协议后一周内向甲方交纳100万元作为土地订金，并于挂牌时参加竞拍，否则该订金不予退还；3、乙方承诺外资到账总额240万美元，其中100万美元于2009年6月30日前到账。4、给予该用地范围内拆迁户购房优惠，优惠幅度为市场价的5%。 2009年6月17日，磨头镇政府作为甲方与凯特港公司作为乙方签订一份《补充协议》，约定：经甲乙双方自愿协商，同意对2009年6月9日签订的投资开发协议第一条第五款进行变更，将原合同约定“每亩为人民币72万”变更为“每亩为人民币69万”，双方认真执行。 2009年7月9日，磨头镇政府向凯特港公司出具一份函，载明：磨头镇旧镇改造拆迁工作已于2009年7月8日启动，拆迁范围为西至名人服饰，东至卓吾路，南至龙游河，北至光明路，为使拆迁工作能顺利推进，依据双方签订的协议，请凯特港公司接到本函之日起5日内将500万拆迁资金转入磨头镇政府账号。 2010年4月16日，磨头镇政府作为甲方与凯特港公司作为乙方签订一份《投资开发补充协议》，约定：甲、乙双方已于2009年6月9日签订了关于如皋市磨头镇十字街西侧地块的投资协议，现经双方友好协商，达成如下补充条款：1、甲方因需赔偿/补偿该地块上部分拆迁户之损失，现向乙方购买该地块上之7间商业用房（沿光明路由西向东顺序安排），建筑面积合共约700平方米，每间2层各约50平米，每间沿街不低于4米阔；2、购买价按沿光明路至卓吾路之商业用房最低价作基础，再优惠20%计每一平方米价格作算（购买价不包含该商业用房之房屋契税、住宅专项维修基金、物业管理费、有关房产证和土地证之办证费用，有关用电用水之开户费等）；3、甲方需向乙方退还就该7间商业用房所直接或间接缴纳之税收和城建规费；4、甲方需于乙方具备交付该商业用房的条件下，于7天内办理交付手续并一次性缴清所有购房款和相关费用；5、甲方同意乙方不需给予该出让用地范围内拆迁户之购房优惠。 2010年12月7日，如皋市磨头镇土地储备中心作为承诺人、磨头镇政府作为担保人向凯特港公司出具一份《承诺书》，载明：团结桥西侧地块，磨头镇土地储备中心确保于2011年3月底前向凯特港公司交地，同时按合同约定结清利息，特殊情况除外。 2012年1月16日，磨头镇政府作为甲方与凯特港公司作为乙方签订一份《补充协议》，约定：为了加快磨头镇区内东至卓吾路，南至龙游河，北至光明路，西至名人服装商城的拆迁工作，经友好协商签订以下补充协议：一、甲方承诺2012年6月底拆迁结束，同时向乙方交地。二、甲方向乙方再借款100万元整，用于本地块拆迁。如逾期交地，从借款之日起计算利息，利息按银行基准贷款利率计算，本息一个月内返还。如按时交地，该100万元作为该地块的土地出让金，多退少补。三、除以上一、二条款外，关于本地块签订的协议、补充协议、承诺等继续生效。 2012年10月10日，磨头镇政府向凯特港公司出具一份《承诺书》，载明：因考虑十八大的维稳工作，原定补充协议关于磨头镇区东至卓吾路，南至龙游河，北至光明路，西至名人服装商城的拆迁工作暂缓至十八大召开之后，并保证于十八大之后迅速组织拆迁交凯特港公司。 2014年8月29日，如皋市国土资源局作为挂牌人与凯特港公司作为竞得人签订一份《成交确认书》，载明：在2014年8月29日如皋市公共资源交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，凯特港公司（竞得人）竞得编号R2014124地块的国有建设用地使用权。现将有关事项确认如下：该地块位于，出让面积为5420平方米，成交单价为每平方米1819元，总价为9858980元。 2014年9月4日，如皋市国土资源局作为出让人与凯特港公司作为受让人签订一份《国有建设用地使用权出让合同》，约定：第四条、本合同项下出让宗地编号为R2014124（MT2009-28#），宗地总面积5420平方米，其中出让宗地面积为5420平方米。出让宗地坐落于。第八条、本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让款为9858980元，每平方米1819元。第十条、（二）按以下时间和金额分2期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。2014年9月29日前支付4929490元，2014年10月29日前支付4929490元。第十三条、其他土地利用要求：1、……；2、……。磨头镇政府在本合同项下宗地回购部分用房用于搬迁安置，安置房需与其他商品房同品质。其中：回购商业用房800平方米（位于，回购价格为4800元/平方米，回购住宅用房900平方米，回购价格为2400元/平方米；3、回购安置房的交房时间为交地后十八个月内，逾期按安置房的面积以18元/平方米·月由受让人支付过渡费。 2014年8月27日、9月26日、10月29日，凯特港公司分别支付土地出让金197万元、2959490元、4929490元合计9858980元。 另查明，2009年6月17日，凯特港公司向磨头镇政府交付100万元，用途为土地金。2009年7月20日，凯特港公司向磨头镇政府交付500万元，用途为土地款（借款）。2012年1月16日，凯特港公司向磨头镇政府交付100万元，用途为磨头镇政府借款。 2014年11月5日，磨头镇政府共向凯特港公司支付700万元（100万元+100万元+500万元）。同日，凯特港公司出具三份《情况说明》，载明：2014年11月5日磨头镇政府还凯特港公司500万元。因此，2009年6月9日磨头镇政府与凯特港公司签订的《投资开发协议》的第二条11小条中的借款500万元已还清，该条款履行结束。2014年11月5日磨头镇政府还凯特港公司100万元。因此，2009年6月9日磨头镇政府与凯特港公司签订的《投资开发协议》的第三条2小条中的定金100万元已还清。2014年11月5日磨头镇政府还凯特港公司100万元。因此，2012年1月16日磨头镇政府与凯特港公司签订的《投资开发协议》的第二条中的借款100万元已还清。 2014年11月16日，凯特港公司作出一份《关于团结桥地块出让一事》，载明要求磨头镇政府尽快落实双方2009年6月9日签订的协议所涉土地出让金结算并返还差价事宜。 2014年12月1日，凯特港公司作出一份《关于团结桥（MT2009-28#）地块土地款结算的请求》，载明要求磨头镇政府根据双方签订的《投资开发协议》的约定，结算退还团结桥（MT2009-28#）地块土地款。 2015年1月7日、21日，磨头镇政府分别向凯特港公司转账支付30万元、5万元，用途为出让金奖励。 2015年1月29日，凯特港公司作出一份《关于MT2009-28#地块土地款结算、迁移地上物及拆迁户购房款支付请求书》，载明凯特港公司分别于2014年11月16日、12月1日和2015年1月6日送函给磨头镇政府，要求结算MT2009-28#土地款，但未得到明确答复和退款，要求磨头镇政府于春节前安排退还土地款；根据2010年4月16日签订的协议书，磨头镇政府购买的部分商铺和住宅所涉购房款何时到账等；要求磨头镇政府于腊月十五前迁移相关障碍物。 2015年2月2日，磨头镇政府作出一份《十字街西侧地块（金沙城）结算情况》，载明：磨头镇十字街西侧地块（现改名金沙城）的土地使用权于2014年9月由凯特港公司从如皋市土地交易中心摘牌所得，该地块面积为5420平方米，计8.13亩。现根据2009年6月9日与凯特港公司签订的投资开发协议及后续补充协议的约定，与凯特港公司进行如下结算：一、凯特港公司应缴款项5794991元，具体如下：1、土地款：按照每亩69万元，应缴纳5420平方米（8.13亩）征地费用共计5609700元；2、契税：按3%的比例应缴纳契税168291元；3、办证宗地费用17000元。二、凯特港公司已缴款项（缴镇、国土局）共计17154749.40元，具体如下：1、协议定金：100万元；2、拆迁启动金500万元；3、拆迁补充资金100万元；4、土地出让金：按照每平方米1819元，应缴纳5420平方米土地出让金共计9858980元；5、土地交易契税295769.40元。综上所述，应退还凯特港公司11359758.40元。2014年-2015年2月2日凯特港公司支付735万元，仍结欠凯特港公司4009758.40元。 2015年4月22日，凯特港公司分别向磨头镇领导张书强、贾根建、许薇邮寄《请求立即给付土地结算款及相应利息等款项的情况报告书》，要求磨头镇政府解决拖欠凯特港公司款项的问题等。 2015年9月10日，磨头镇政府向凯特港公司转账支付10万元，用途为借款利息。 2015年12月14日，凯特港公司向磨头镇领导许薇、如皋市国土资源局领导石剑邮寄《再次要求立即给付土地结算款及相应利息等款项的公函》，要求磨头镇政府支付结欠凯特港公司本金及相应利息、支付回购房房款等。 2016年1月29日，磨头镇政府向凯特港公司转账支付70300元，用途为借款利息。 2016年4月1日，凯特港公司向磨头镇领导许薇、如皋市国土资源局领导石剑邮寄《第三次要求立即给付土地结算款及相应利息等款项的公函》，要求磨头镇政府支付结欠凯特港公司本金及相应利息等。 2019年2月3日，如皋市磨头建设开发有限公司向凯特港公司转账支付200万元。同日，凯特港公司向如皋市磨头建设开发有限公司邮寄《关于请告知付款用途的询问函》，要求如皋市磨头建设开发有限公司告知2019年2月3日转账200万元的用途。 还查明，凯特港公司提供的签订时间为2018年7月18日、出卖人为凯特港公司、买受人为许瑞林、陆邱培的关于金沙汇商住楼603号住宅的《商品房买卖合同（预售）》，载明单价为4335.19元/平方米。 凯特港公司提供的签订时间为2018年8月6日、出卖人为凯特港公司、买受人为中国移动通信集团江苏有限公司南通分公司的关于金沙汇商住楼综合楼商铺117的《商品房买卖合同（预售）》，载明单价为21676.87元/平方米。 2018年3月26日，一审法院立案受理了凯特港公司以磨头镇政府、如皋市国土资源局为被告的土地出让合同纠纷一案，凯特港公司诉讼请求为请求判令双方签订的2006年10月16日《土地出让意向书》、2009年6月9日《投资开发协议》、2009年6月10日《补充协议》、2009年6月17日《补充协议》、2010年4月16日《投资开发补充协议》、2015年2月2日《十字街西侧地块（金沙域）结算情况》等合同文件无效等。2018年9月18日，凯特港公司撤回该案起诉。同日，一审法院作出（2018）苏0682民初3429号民事裁定，裁定：准许凯特港公司撤回起诉。 2018年10月26日，凯特港公司提起本案诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点主要为：双方当事人于2009年6月9日签订的《投资开发协议》、2009年6月17日签订的《补充协议》、2012年1月16日签订的《补充协议》以及磨头镇政府于2015年2月2日出具的《十字街西侧地块（金沙城）结算情况》的效力如何认定？ 《中华人民共和国民法总则》第一百三十六条规定，民事法律行为自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。第一百五十三条规定，违法法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。本案中，双方签订的投资开发协议及两份补充协议所涉权利义务体现的是民事法律关系，均为双方真实意思表示。虽然约定了对超出69万元的土地出让金由磨头镇政府承担，但根据凯特港公司与如皋市国土资源局就案涉地块签订的国有建设用地使用权出让合同中关于磨头镇政府可以2400元/平方米的价格购买案涉地块住宅商品房900平方米、4800元/平方米的价格购买案涉地块商业用房800平方米的约定，以及凯特港公司先期给予磨头镇政府700万元拆迁资金支持的约定，结合案涉地块住宅商品房与商业用房的销售价格以及当前的商品房市场行情，磨头镇政府从凯特港公司获取的回购房优惠与磨头镇政府根据投资开发协议及两份补充协议的约定应承担的相关义务并不明显失衡。从双方的协议约定以及国有建设用地使用权出让合同的约定来看，双方签订的投资开发协议并非土地使用权出让合同，仅是就凯特港公司投资开发案涉地块相关权利义务的约定，凯特港公司取得案涉地块的土地使用权是基于其与如皋市国土资源局签订的国有建设用地使用权出让合同，而并非基于与磨头镇政府签订的协议。另外，案涉地块的挂牌人是如皋市国土资源局，并非磨头镇政府，双方签订的投资开发协议及两份补充协议约定了如凯特港公司未能竞拍得案涉地块的处理方式，即表明磨头镇政府并非保证凯特港公司一定能够竞拍得案涉地块，而所涉土地出让金的承担系双方之间的权利义务关系，并不存在排除其他竞买者的情形。综上，双方就案涉地块签订的投资开发协议及两份补充协议实际上体现了互惠互利的原则，系双方真实意思表示，没有导致合同无效的相关情形，亦没有违反法律法规的禁止性规定，应属有效。基于投资开发协议及两份补充协议的合法有效，磨头镇政府出具的《十字街西侧地块（金沙城）结算情况》亦不存在违反法律法规的禁止性规定的情形，亦属合法有效。磨头镇政府主张无效，有违诚信原则。 经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民法总则》第七条、第一百三十六条、第一百五十三条、第一百五十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，一审判决：确认凯特港公司与磨头镇政府于2009年6月9日签订的《投资开发协议》、于2009年6月17日签订的《补充协议》、于2012年1月16日签订的《补充协议》以及磨头镇政府于2015年2月2日出具的《十字街西侧地块（金沙城）结算情况》有效。案件受理费38880元，由磨头镇政府负担。 二审中，当事人没有提交新证据。经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，第一,凯特港公司与磨头镇政府签订的系列协议名称并非土地使用权出让合同,协议中亦未约定土地使用权出让金的数额,凯特港公司系于2014年9月4日与如皋市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》，故凯特港公司与磨头镇政府签订的协议并非国有土地使用权出让合同，双方所签系列协议系其真实意思表示，磨头镇政府以其不具备作为出让方签订土地使用权出让合同的法定资格主张与凯特港公司签订的系列协议无效的理由不能成立。 第二，根据凯特港公司与磨头镇政府协议内容，双方签订投资开发协议目的在于加快小城镇建设，高起点改造老镇区，且系双方本着互惠互利原则，友好协商而签订，不存在非法目的。根据案涉投资开发协议第二条第9项“若由第三者以超出72万元竞拍得该土地，甲方需于竞拍日后一个月内退还一切乙方已缴付的款项，且已缴款项从向甲方缴纳之日起算利息，标准按年利率10%计算。”之内容看，磨头镇政府并未保证凯特港公司一定能竞得案涉地块，故双方协议不存在损害其他竞买者利益，破坏公平竞争秩序，损害社会公共利益的情形。凯特港公司竞得案涉地块后，已如数支付土地出让金，故本案不存在变相降低土地出让金的情形。 第三，磨头镇政府与凯特港公司所签协议并不具有行政法上的权利义务内容，磨头镇政府关于双方协议应为行政合同的理由不能成立，且与合同效力的判断无必然关联。 第四，根据2014年9月4日凯特港公司与如皋市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》有关内容，磨头镇政府在案涉地块用于搬迁安置而回购的部分用房的价格，对磨头镇政府来说确存在优惠让利的情形。 第五，关于2019年2月3日，如皋市磨头建设开发有限公司向凯特港公司转账支付200万元的用途问题，双方陈述不一，意见相左，该问题亦不影响对案涉合同效力的认定。 综上，磨头镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费38880元，由上诉人如皋市磨头镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 金 玮 审判员 刘彩霞 审判员 杜太光 二〇一九年十二月二十三日 书记员 李 熹