山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁03行初94号 原告贾建国，男，1963年5月1日出生，汉族，农民，现住淄博市临淄区。 原告孙新明，男，1966年7月2日出生，汉族，农民，现住淄博市临淄区。 二原告共同委托代理人韩金亮，山东瑞文律师事务所律师。 被告淄博市临淄区人民政府，组织机构代码00421918-1。住所地：淄博市临淄区广场路1号。 法定代表人白平和，区长。 委托代理人张帅，淄博市临淄区司法局工作人员。 委托代理人李娟，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 被告淄博市临淄区齐都镇人民政府，统一社会信用代码11370305042193841。住所地：淄博市临淄区齐都镇齐都路232号。 法定代表人于海南，镇长。 参加诉讼行政机关负责人王新刚，淄博市临淄区齐都镇副镇长。 委托代理人冯建钟，山东大地人律师事务所律师。 原告贾建国、孙新明因诉被告淄博市临淄区人民政府（以下简称临淄区政府）、淄博市临淄区齐都镇人民政府（以下简称齐都镇政府）行政强拆违法一案，于2019年6月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月26日立案后，于当日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭审理了本案。原告贾建国、孙新明及共同委托代理人韩金亮，被告临淄区政府的委托代理人张帅、李娟，被告齐都镇政府的负责人王新刚及委托代理人冯建钟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告贾建国、孙新明诉称，2016年8月1日，原告贾建国与齐洪新、齐洪波签订《协议书》，承租齐洪新、齐洪波位于临淄大高中南边的家庭承包地7.2亩，承租期限为2016年8月至2026年8月。承租后，原告于2016年10月在承租土地上投资建设了钢结构塑料大棚一个(长270米、宽17米)。原告在大棚内栽种了桃树400棵、金银花树200棵，截止被强制铲除前，均处于盛果期。2019年2月19日夜晚，按照被告临淄区政府设立的临淄区医疗中心建设指挥部、被告齐都镇政府的共同通知，第三人将上述塑料大棚及棚内桃树、金银花树强行拆除、铲除。原告认为，涉案大棚、棚内果树及所占用土地已经被征收，原告作为涉案大棚及棚内果树的合法所有人，有权获得补偿。而本案中被告在未给予原告任何补偿的情况下，强行将涉案大棚及棚内果树拆除、铲除，违反了国家“先补偿、后拆迁”的原则。另外，除非申请人民法院强制执行，否则，被告无权通知他人强制拆除、铲除涉案大棚及棚内果树。本案中被告的强制拆除、铲除行为严重违反了《行政强制法》规定的强制执行程序，也违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，严重侵害了原告的合法权益。请求：1、判决确认被告对原告所有临淄大高中南边的蔬菜大棚的拆除（棚内桃树、金银花树被铲除）行为违法；2、诉讼费由被告承担。 原告贾建国、孙新明向本院提交以下证据：证据一、农村土地承包经营权证原件两份，证明原告承租的是齐洪新、齐德生的家庭承包地。由于齐德生不会写字，租赁协议是由其儿子齐洪波代为签字。证据二、协议书原件两份，证明原告承租了齐洪新、齐德生的部分家庭承包地用于案涉大棚经营。证据三、收到条原件一份，证明原告已经支付了土地承租费。证据四、土地承包投资说明原件一份，证明案涉大棚是两原告共同投资建设。证据五、淄博市公安局临淄分局贾建国大棚被拆除卷宗材料复印件一份，证明案涉大棚占用的集体土地已经被征收。 被告临淄区政府答辩称，依据《行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。本案中，我机关从未对原告的建筑物进行强制拆除，未对原告作出强拆的行政行为。原告起诉我机关无事实和法律依据，我机关非适格被告，请求驳回原告对我机关的起诉。 被告临淄区政府未向本院提交证据。 被告齐都镇政府答辩称，一、原告孙新明非适格的行政诉讼主体。本案原告孙新明没有证据证明涉案承包地及地上附着物与其有法律上的利害关系，其起诉主体不适格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，应当裁定驳回起诉。二、原告贾建国非适格的行政诉讼主体。齐洪新、齐洪波(齐德生之子)家庭承包地上附着物补偿款等相应补偿款项已与西关南村委会签订青苗补偿及安置补助协议，支付给补偿款。原告贾建国起诉状自认的事实是其于2016年8月1日同齐洪新、齐洪波签的《协议书》，于2016年10月在承租土地上投资建设了钢结构塑料大棚一个，于2019年2月19日被强行拆除、铲除的后果应当由本人承担。根据淄博市人民政府于2016年9月5日发布的拟征收土地公告（淄征公告[2016]144号)“三、其他事项:本公告后，凡在拟征收土地范围内抢种、抢栽、抢建的一律不予补偿”的规定，原告贾建国是在发布公告后在拟征收土地范围内抢建，属于不予补偿的抢建行为，其行为导致的损失由其自行承担，因此原告贾建国与涉案土地不具有法律上的利害关系，不具有原告主体资格。三、我机关不是本案的适格主体。为保证区重点项目临淄区人民医院医疗中心的顺利建设，我机关于2019年2月19日通知山东高阳建设有限公司，“请你单位对征地范围内的钢构大棚依法进行清理，并按照征地范围垒砌院墙，保证项目顺利实施。”具体实施拆迁、清理的是山东高阳建设有限公司，不是我机关，因此我机关不是本案适格被告。请求裁定驳回原告的起诉。 被告齐都镇政府向本院提交以下证据、依据：证据一、农村土地承包经营权登记调查确认书，证明齐德生的农村土地承包经营权情况，证实齐洪波与齐德生是父子关系，其属于齐德生家庭承包经营户；证据二、农村土地承包经营权证，证明齐洪新的农村土地承包经营权情况；证据三、青苗补偿及安置补助协议二份，证明西关南村民委员会分别与齐德生、齐洪新签订补偿协议；证据四、记账凭证及银行汇款明细各一份，证明临淄区齐都镇农村集体三资委托代理服务中心按照协议支付补偿、补助；证据五、淄博市人民政府拟征收土地公告、淄博市国土资源局临淄分局关于西关南拟征收土地补偿安置方案、淄博市人民政府征收土地公告，证明齐德生、齐洪新依据补偿安置方案签订补偿协议领取了补偿款，贾建国是在发布公告后在拟征收土地范围内抢建，属于不予补偿的抢建行为；证据六、通知一份，证明具体实施拆迁、清理的是山东高阳建设有限公司，我机关不是本案适格被告。法律依据：《土地管理法》第四十六条、《山东省土地征收管理办法》第五条。 经庭审质证，被告临淄区政府对原告贾建国、孙新明所提供的证据发表如下质证意见：证据一至证据三真实性没有异议，对证明内容有异议，该两份证据只能证明原告与齐洪波、齐洪新之间的内部承包合同关系，本案当中已经按照相关的标准对齐洪新、齐洪波进行了补偿。同时涉案大棚是在拟征收公告下发之后原告擅自进行建设，不应当进行任何的补偿。证据四是原告内部之间的投资关系与本案没有关联性。对证据五真实性没有异议。通过呈请不予立案报告书中载明的内容来看，恰恰能够证明本案当中强拆的实施单位为山东高阳建设有限公司，不是本案被告。 被告齐都镇政府对原告贾建国、孙新明所提供的证据发表如下质证意见：同意被告临淄区政府的质证意见。从原告提交的临淄公安分局卷宗材料中询问齐洪新、齐德生笔录中显示，两人认可签订补偿协议领取了补偿款，补偿到位。征地符合法定程序，而且从卷宗材料中显示所有的征地资料以及建设手续全部合法完备。 原告贾建国、孙新明对被告齐都镇政府提交的证据发表如下质证意见：对证据一至证据三无异议；对证据四真实性无法确认，且与本案无关联性；对证据五真实性无异议，证明目的有异议，拟征收土地公告没有依照土地征收相关程序公示过，对外不发生效力，所以不存在抢栽、抢建情况；对证据六真实性没有异议，对证明目的有异议，该证据足以证明医疗中心建设项目指挥部和齐都镇政府共同通知第三人实施了强拆行为。 被告临淄区政府对被告齐都镇政府提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告贾建国、孙新明，被告齐都镇政府提交的证据均符合证据真实性、关联性、合法性要求，确认为有效证据。各方当事人对证据的证明目的提出的异议，本院将依法作出裁判。 经审理查明，2016年8月1日，原告贾建国与临淄区齐都镇西关南村村民齐洪新、齐洪波（齐德生的家庭承包地，租赁协议由其儿子齐洪波代为签字）签订《协议书》，承租齐洪新、齐洪波位于临淄大高中南边的家庭承包地，承租期限为2016年8月至2026年8月。原告主张其承租后于2016年10月在承租土地上投资建设了钢结构塑料大棚一个(长270米、宽17米)，并在大棚内栽种了桃树400棵、金银花树200棵。2016年9月5日淄博市人民政府发布拟征收土地公告（淄征公告[2016]144号)，拟征收临淄区齐都镇西关南村部分土地，该公告中明确载明，本公告后，凡在拟征收土地范围内抢栽、抢种、抢建的一律不予补偿。并制定了《关于西关南村拟征收土地补偿安置方案》。2017年5月27日，山东省人民政府《关于淄博市2016年第14批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字【2017】592号）批准后，淄博市人民政府于2017年6月19日发布《征收土地公告》（2017年第32号）征收西关南村部分土地。贾建国承租的齐洪新、齐德生的家庭承包地位于该征地范围内。后齐洪新、齐德生分别与淄博市临淄区齐都镇西关南村民委员会签订《青苗补偿及安置补助协议》，并领取了青苗补偿费和安置补助费。 另查明，原告贾建国、孙新明提交的淄博市公安局临淄分局《贾建国大棚被拆除案》卷宗材料显示：2017年11月8日，临淄区医疗中心建设指挥部、齐都镇政府发布《致西关南村被征地村民的一封公开信》，告知各被征地户区医疗中心建设项目需征用齐都镇西关南村和南马坊村的集体土地，并告知了征地补偿标准、青苗补偿的标准及发放、安置补助费的发放等事项。2019年2月18日，齐都镇政府给山东高阳建设有限公司的《通知》中载明：“2018年1月20日，区医疗中心指挥部和齐都镇政府再次张贴通知，通知未清理地上附属物的占地户5日内自行清理地上附属物并交付土地，逾期未清理视为放弃地上附属物，被征地户不得以任何借口妨碍城市建设规划的实施和施工单位的施工。为不影响项目开工建设，区医疗中心指挥部于2019年2月18日召开调度会督促请你单位对项目征地范围内的钢构大棚依法进行清理。”在淄博市公安局临淄分局齐都派出所对相关人员制作的询问笔录中，亦证实齐洪新、齐德生土地上的钢结构大棚是临淄区医疗中心指挥部和齐都镇政府通知施工单位山东高阳建设有限公司拆除的。 再查明，临淄区政府认可临淄区医疗中心建设指挥部系临淄区政府临时组建的机构，不具有独立承担法律责任的能力。 又查明，2019年5月11日，原告贾建国、孙新明共同出具《土地承包投资说明》一份，载明：淄博市临淄区齐都镇大高中南地块村民齐洪新、齐德生（儿子齐洪波）出租给贾建国、孙新明土地转让合同和投资说明：贾建国和孙新明共同投资，共同管理，共同受益，共同承担风险。 本院认为，本案的审理重点是：一、贾建国、孙新明是否具有原告主体资格？二、被告临淄区政府、齐都镇政府是否是本案的适格被告？三、涉案拆除行为是否合法？ 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被告临淄区政府、齐都镇政府主张贾建国是在发布拟征收土地公告后在拟征收土地范围内抢建，属于不予补偿的抢建行为，其行为导致的损失应由其自行承担，因此贾建国与涉案土地不具有法律上的利害关系，不具有原告主体资格，对此，本院认为，原告贾建国主张其承租齐洪新、齐德生的家庭承包地后，于2016年10月在承租土地上投资建设了钢结构塑料大棚一个，对此被告临淄区政府、齐都镇政府未予否定，且从淄博市公安局临淄分局《贾建国大棚被拆除案》卷宗材料可见，2019年3月26日、2019年3月28日，淄博市公安局临淄分局齐都派出所对齐洪新、齐德生的询问笔录中，齐洪新、齐德生陈述贾建国大棚的补偿与其没有关系，他们只是领取了青苗补偿费等，亦可以证实贾建国与本案强拆的大棚及强拆行为具有利害关系。对于原告贾建国于拟征收土地公告发布后实施建设行为，能否得到补偿系另一法律关系，不影响其提起本行政强拆案件的原告主体资格，对被告临淄区政府、齐都镇政府的上述主张，本院不予支持。另，被告临淄区政府、齐都镇政府主张原告孙新明没有证据证明涉案承包地及地上附着物与其有法律上的利害关系，其诉讼主体不适格，对此，本院认为，原告贾建国、孙新明共同出具的《土地承包投资说明》表明，贾建国、孙新明均认可其二人系共同投资、共同管理、共同受益、共同承担风险。因此，孙新明与涉案行政强拆行为亦具有法律上的利害关系，对被告临淄区政府、齐都镇政府的上述主张，本院亦不予支持。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，系临淄区医疗中心建设指挥部、齐都镇政府发布《致西关南村被征地村民的一封公开信》告知征地事宜，张贴通知要求未清理地上附属物的占地户自行清理地上附属物并交付土地，并要求山东高阳建设有限公司对项目征地范围内的钢构大棚进行清理。且临淄区医疗中心建设指挥部系临淄区政府临时组建的机构，不具有独立承担法律责任的能力，因此，临淄区政府、齐都镇政府系本案适格的共同被告。 三、根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条之规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，虽然涉案大棚系原告在发布拟征收土地公告后建设，但被告临淄区政府、齐都镇政府对其进行强制拆除时亦应按照《中华人民共和国行政强制法》的上述规定依法进行。被告临淄区政府、齐都镇政府在强制拆除过程中，未履行上述法律程序，应确认该强制拆除行为违法。综上，原告贾建国、孙新明的诉讼请求依法成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告淄博市临淄区人民政府、淄博市临淄区齐都镇人民政府拆除原告贾建国、孙新明位于淄博市临淄区大高中南边蔬菜大棚的行为违法。 案件受理费50.00元，由被告淄博市临淄区人民政府、淄博市临淄区齐都镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  张 丽 人民陪审员  李新莉 二〇一九年十二月四日 法官 助理  马继东 书 记 员  高梦琪