河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫04行终212号上诉人（原审原告）平顶山市西部投资建设开发公司，住所地平顶山市新城区湖光花园内规划支路以南湖光花园3号商业楼。统一社会信用代码：91410400742527362P。法定代表人王再顺，总经理。委托代理人王飞，该公司工作人员。委托代理人许涛，河南博识律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平顶山市人民防空办公室，住所地河南省平顶山市新城区福佑路。统一社会信用代码：11410400005452583U。法定代表人张建民，主任。委托代理人庞宏伟，该单位工作人员。委托代理人王鑫，河南平胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平顶山市人民政府，住所地平顶山市新城区市政大厦。法定代表人张雷明，市长。委托代理人陈斐斐，该市政府工作人员。上诉人平顶山市西部投资建设开发公司（以下简称西部投资公司）因诉被上诉人平顶山市人民防空办公室（以下简称市人防办）缴费决定和被上诉人平顶山市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服河南省平顶山市新华区人民法院（2019）豫0402行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2019年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人平顶山市西部投资建设开发公司的委托代理人王飞、许涛，被上诉人平顶山市人民防空办公室的委托代理人庞宏伟、王鑫，被上诉人平顶山市人民政府的委托代理人陈斐斐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：市人防办于2018年8月24日作出平人防易缴决字[2018]第15号《缴纳防空地下室易地建设费决定书》（以下简称《缴费决定书》），该决定书查明西部投资公司在龙翔大道与梅园路交叉口东南角建设的“新城区西太平（二期）城中村改造”项目共壹栋高层，首层建筑面积5629.93平方米。根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、《河南省实施办法》第十二条、十三条和《关于规范人防建设有关收费问题的通知》（豫计收费[2003]1178号）第一条、《关于规范人防工程建设有关问题的通知》（豫防办[2009]100号）第一条之规定，应修建6级防空地下室5629.93平方米。因西部投资公司未按国家有关规定修建战时可用于防空的地下室，按照《河南省实施办法》第二十八条、《关于规范人防工程建设有关问题的通知》（豫防办[2009]100号）第二条的规定，对西部投资公司作出如下处理：责令按照应建防空地下室面积5629.93㎡×1500.00元/㎡的标准，缴纳防空地下室易地建设费：捌佰肆拾肆万肆仟捌佰玖拾伍圆整（8444895元）。西部投资公司不服该《缴费决定书》，向市政府申请行政复议，市政府依法受理了西部投资公司的复议申请。市政府经审理查明，于2019年1月20日作出了平政复决[2019]1号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持市人防办作出的《缴费决定书》。原审法院查明，2012年9月20日平顶山市新城区发展改革局作出了《关于新城区西太平村（二期）城中村改造项目立项的批复》，该批复同意平顶山市新城宏基房地产开发有限公司建设新城区西太平村（二期）城中村改造项目，该项目位于平顶山市新城区龙翔大道与梅园路交叉口东南角，项目占地面积13446.59平方米，建筑面积42677平方米，建设内容为一栋30层点式连拼住宅楼，2层底商，4层村委会办公用房。2013年8月12日，平顶山市新城区发展改革局作出了《关于变更新城区西太平村（二期）城中村改造项目法人的通知》，同意将新城区西太平村（二期）城中村改造项目的建设法人由原来的“平顶山市新城宏基房地产开发有限公司”变更为“平顶山市西部投资建设开发公司”。后西部投资公司开工建设新城区西太平村（二期）城中村改造项目。2014年5月22日，平顶山市城乡规划局2014年第三次规划业务审查会原则通过了新城区西太平村二期安置小区修建性详细规划，该规划内容主要为：该项目用地基本呈长方形，规划1栋27层底商住宅楼，L形沿路布局，沿北侧龙翔大道设置2层底商、沿西侧梅园路设置3层综合办公用房，内部设置环形道路，沿西侧、北侧道路设置小区出入口，中部设置集中绿地，地下一层以停车场地为主。2014年6月12日，市人防办向西部投资公司送达了平人防审告字[2014]第05号《办理人防审批手续告知书》，告知西部投资公司其新建的平顶山市新城区西太平安置小区二期项目1栋，未办理人防审批手续，请其限期携相关材料办理审批手续。2014年6月27日河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅下发《关于下达2014年城市棚户区改造计划的通知》，将平顶山市新城区西太平村城中村改造项目（西太平二期安置小区）列入河南省2014年城市棚户区改造项目计划表（第一批）内。2014年10月10日平顶山市住房保障工作领导小组办公室作出了平住保办[2014]16号《关于保障性安居工程项目人防手续办理问题的请示》，该请示建议对平顶山市新城区西太平村城中改造项目（西太平二期安置小区）等项目在没有违反建设用地、规划等情况下，市政府协调有关部门不将人防手续作为其他建设手续办理的前置要件，其他建设手续继续往下办理，待省政府将政策统一后，再行补办人防手续，请市政府对该请示妥否进行批示。2015年2月5日，西部投资公司取得西太平（二期）安置小区的《建设工程规划许可证》，该证附件中显示该工程住宅楼1栋27层，综合楼1栋3层，地下车库1栋-1层。2017年4月19日，市人防办的平顶山市民用建筑人防面积核算中心出具了《民用建筑人防工程面积核算报告》，该报告核算新城区西太平（二期）城中村改造项目1栋L形高层住宅楼部分的一层建筑面积为4848.28㎡，综合楼部分的一层建筑面积为781.65㎡。2017年5月19日，市人防办对西部投资公司的委托代理人李东翱进行了询问并制作了询问笔录，李东翱在询问笔录中陈述西部投资公司建设的西太平（二期）项目只有一栋楼，没有修建战时可用于防空的地下室。2018年6月25日，市人防办向西部投资公司送达了平人防易缴告字[2018]第10号《缴纳防空地下室易地建设费告知书》，告知西部投资公司新建的新城区西太平（二期）城中村改造项目楼1栋高层，首层建筑面积5629.93平方米，应修建6级防空地下室5629.93平方米，因其未按国家规定修建防空地下室，拟责令其按照应建防空地下室面积5629.93m2×1500.00元/m2的标准，缴纳防空地下室易地建设费8444895元，并告知其陈述、申辩和要求听证的权利。2018年6月27日，西部投资公司向市人防办提交了《关于对西太平（二期）项目有关问题的回复》，称其公司承建的西太平二期项目实际情况为一栋27层住宅楼、一栋3层综合楼和一个地下车库，规划部门的修建性详细规划在文字描述该项目“一栋27层底商住宅楼，L型沿路布局”，该描述不能表达项目的实际情况，在审定该项目是一栋27层底商住宅楼还是三栋建筑物的问题上，不应依据项目的修建性详细规划的文字描述，就确定为一栋建筑，从而计算防空地下室的建设面积，而应该以建施图纸为准。2018年7月6日，市人防办对西部投资公司的上述回复予以答复，称西部投资公司对西太平（二期）城中村改造项目应建防空地下室面积计算异议不能成立，回复中所涉问题，市人防办将依法作出处理，西部投资公司可在收到处理决定后复议或诉讼。2018年8月24日，市人防办向西部投资公司作出并送达了平人防易缴决字[2018]第15号《缴费决定书》，责令其按照应建防空地下室面积5629.93m2×1500.00元/m2的标准，缴纳防空地下室易地建设费8444895元。西部投资公司不服该《缴费决定书》，向市政府申请行政复议，市政府于2018年10月25日向西部投资公司送达了平政复受字[2018]48号《受理通知书》，于同年10月24日向市人防办送达了平政复答字[2018]48号《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。市政府经过审理，于2019年1月20日作出了《行政复议决定书》，决定维持市人防办作出的《缴费决定书》，西部投资公司仍不服，提起诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条和《河南省实施办法》第十二条、第十三条之规定，城市新建民用建筑应当按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室，防空地下室由建设单位修建，必须与地面建筑同步规划、同步设计、同步建设。《河南省实施办法》第二十八条规定，城市新建民用建筑，违反《人民防空法》和本办法第十二条规定不修建战时可用于防空的地下室、又不缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期修建或补缴易地建设费。豫防办[2009]100号《关于规范人防工程建设有关问题的通知》第二条规定，防空地下室易地建设费由建设单位按应建防空地下室面积缴纳，6级以上（含6级）防空地下室的缴费标准为一类人防重点城市每平方米1900元，二类人防重点城市每平方米1700元，三类人防重点城市和其他城市（含县城、重点乡镇）每平方米1500元。本案，西部投资公司已建成的“新城区西太平村（二期）城中村改造项目”应当修建战时可用于防空的地下室但未修建，市人防办作为县级以上人民防空主管部门有权责令西部投资公司缴纳易地建设费。平顶山市城乡规划局通过的新城区西太平村二期安置小区修建性详细规划中明确载明新城区西太平村二期安置小区项目用地基本呈长方形，规划1栋27层底商住宅楼，L形沿路布局，市人防办依据上述修建性详细性规划、西部投资公司报送的申报表、附表、施工图纸等以及上述法律法规作出的平人防易缴决字[2018]第15号《缴费决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。西部投资公司诉称其新建的新城区西太平村（二期）城中村改造建筑系三栋独立建筑与平顶山市城乡规划局通过的新城区西太平村二期安置小区修建性详细规划相矛盾，其诉称理由不能成立；《河南省人民防空工程管理办法》第十五条第（二）项规定，对符合本办法第十四条规定的情形之一，经批准不修建防空地下室的享受政府优惠政策建设的廉租房、公共租赁住房、经济适用房和棚户区改造安置住房等保障性住房予以免收防空地下室易地建设费。根据上述规定，棚户区改造安置住房必须存在符合法律法规规定的可以不修建防空地下室的情形，且经批准不修建防空地下室的应当免收防空地下室易地建设费。西部投资公司并未提供证据证明其符合上述规定的应当免收防空地下室易地建设费的情形，其诉称本案涉案项目应当免收防空地下室易地建设费的理由亦不能成立，不予采纳，其诉讼请求依法应予判决驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定,判决：驳回平顶山市西部投资建设开发公司的诉讼请求。案件受理费50元，由平顶山市西部投资建设开发公司负担。上诉人西部投资公司上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。一是涉案建筑为一栋27层住宅楼，一栋综合办公楼和一个地下车库，共三栋独立的建筑，不是一栋建筑，首层面积应为1558.34平方米，并非5629.93平方米。河南省城乡规划设计研究总院有限公司设计的西太平二期施工图纸及平顶山市城乡规划局颁发的《建设工程规划许可证》均已证实该事实。原审法院依据原规划部门出具的修建性详细规划在文字上描述的“一栋27层底商住宅楼，L型沿路布局”，就视为涉案建筑仅是一个单体工程，明显不当。二是涉案建筑的地下车库（3359.23平方米）为自然地面以下的地下建筑，不应计入首层面积。西部投资公司提供的设计图纸已证明车库属于地下建筑，同时修建性详细规划中的主要经济技术指标显示，该小区的容积率为3.63，也说明车库为地下建筑。三是依照省市关于修建防空地下室的规定，一栋27层住宅楼首层建筑面积为1511.45平方米，应建防空地下室面积为1511.45平方米；综合楼因基础埋深不超过3米且无地下室，应按地面总建筑面积2%修建6级以上防空地下室，应建防空地下室面积为46.9平方米（2344.95X2%）;地下车库为自然地面以下的地下建筑，故不再建设防空地下室，三项首层建筑面积合计1558.34平方米。四是涉案建筑属于免收防空地下室易地建设费范围，2014年6月27日河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅下发《关于下达2014年城市棚户区改造计划的通知》，将平顶山市新城区西太平村城中村改造项目(西太平二期安置小区）列入河南省2014年城市棚户区改造项目计划表（第一批）内。根据《河南省人民防空工程管理办法》第十四条规定，应当建设防空地下室的面积不足一个防护单元（2000平方米），应当易地建设。第十五条第（二）的规定：对符合本办法第十四条规定情形之一，享受政府优惠政策建设的廉租房、公共租赁住房、经济适用房和棚户区改造安置住房等保障性住房，予以免收防空地下室易地建设费。涉案建筑的首层面积为1558.34平方米，不足一个防护单元（2000平方米），且为棚户区改造安置住房，应当免收易地建设费。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法改判。被上诉人市人防办辩称，原审法院查明实事清楚、适用法律正确。一是西部投资公司所称其建设的民用建筑为三个独立建筑，并以此来计算人防易地建设费与规划部门的修建性详细规划自相矛盾，该项目经规划部门批准的规划为一栋27层底商住宅楼，L型沿路布局，西部投资公司建设的实际建筑也与规划一致。市人防办按照批准的规划设计和实际完工的建筑依据法律规定进行确认征收面积符合规定。关于如何确定争议楼盘首层面积，市人防办依据西部投资公司实际施工建设的建筑及相关书面材料信息，按照《关于规范人防建设有关收费问题的通知》（豫计收费〔2003〕1178）号之规定确定计算人防易地建设费用符合规定。二是西部投资公司违法未建设人防工程事实存在，其所称的减免事由不能成立也不能适用减免规定。西太平小区工程没有依照《人民防空法》的规定，建设防空地下室，且在建设前未按照法律规定进行申报审批。对其违法未建设防空地下室的行为，市人防办于2018年8月29日对西部投资公司下发缴纳防空地下室易地建设费决定书（平人防易缴决字2018-15号）。虽然西部投资公司以争议楼盘为棚户区安置房的相关规定要求进行减免人防易地建设费，但该规定调整的对象是合法建设的行为人，不包括违法行为人，否则就会造成违法行为的成本小于守法成本的情形，违反立法的目的。西部投资公司应当依照《人民防空法》第二十二条：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建可用于防空地下室”。《河南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条、十三条、二十八条和《关于规范人防建设有关问题的通知》（豫防办〔2009〕100号）第二条缴纳人防易地建设费。综上，原审判决查明事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府辩称，西部投资公司不服市人防空办作出的《缴费决定书》，向市政府申请行政复议。市政府依法受理后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项的规定，于2019年1月20日作出了《行政复议决定书》，维持了该缴费决定。市政府的行政复议程序合法，关于西部投资公司所诉原行政行为，以市人防办的答辩为准，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院二审中，上诉人西部投资公司称：按照河南省城乡规划设计研究总院有限公司设计的图纸，涉案建筑为一栋27层住宅楼、一栋综合办公楼和一个地下车库，共三栋独立的建筑，地下车库为自然地面以下的地下建筑不应计入首层面积，涉案建筑的首层建筑面积应为1558.34平方米，并非5629.93平方米。被上诉人市人防办称：根据河南省城乡规划设计研究总院有限公司设计的图纸核算，涉案建筑应为一栋L形高层建筑，住宅楼部分的一层建筑面积为4848.28㎡，综合楼部分的一层建筑面积为781.65㎡，共5629.93平方米。由此可见，本案的争议焦点为涉案建筑新城区西太平二期城中村改造项目是一栋建筑还是三栋独立建筑，以及用来计算应缴纳防空地下室易地建设费数额的首层建筑面积是多少，产生该焦点的主要原因在于争议双方对涉案建筑的设计图理解不同。有鉴于此，根据涉案建筑的设计单位河南省城乡规划设计研究总院有限公司出具的《关于平顶山市西太平二期安置小区房屋建筑设计情况说明》称：西太平二期安置小区由住宅楼、综合楼、地下车库三栋独立建筑物构成，住宅楼基底面积和首层建筑面积1511.45平方米，综合楼基底面积和首层建筑面积781.65平方米，地下车库仅有地下一层未涉及基底面积和首层面积。本院查明的其他事实与一审判决认定的事实相一致，本院予以确认。本院认为，行政机关作出行政行为应当认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确。本案中，被上诉人平顶山市人民防空办公室作出的平人防易缴决字[2018]第15号《缴纳防空地下室易地建设费决定书》，认定“新城区西太平（二期）城中村改造项目共壹栋高层，首层建筑面积共计5629.93平方米”，该认定与涉案建筑的设计单位出具的《关于平顶山市西太平二期安置小区房屋建筑设计情况说明》意见不同，且无其他确实、充分的证据加以佐证，故被诉缴费决定认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。被上诉人平顶山市人民政府作出的平政复决[2019]1号行政复议决定，结果错误，依法应予撤销。原审判决适用法律错误，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条之规定，判决如下：一、撤销平顶山市新华区人民法院（2019）豫0402行初8号行政判决；二、撤销平顶山市人民政府作出的平政复决[2019]1号行政复议决定；三、撤销平顶山市人民防空办公室作出的平人防易缴决字[2018]第15号《缴纳防空地下室易地建设费决定书》。一审案件受理费50元，由原审被告平顶山市人民防空办公室负担25元，原审被告平顶山市人民政府负担25元；二审案件受理费50元，由被上诉人平顶山市人民防空办公室负担25元，被上诉人平顶山市人民政府负担25元。本判决为终审判决。审判长  李新保审判员  张占帅审判员  桓 旭二〇一九年十二月三日法官助理颜亚伟书记员刘鑫附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。