河北省承德市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀08行终297号上诉人（原审原告）庞玉泉，男，1962年9月5日出生，汉族，住河北省平泉市。委托代理人蒋理珉，男，北京市京师律师事务所律师，执业证号：11101201810021384。被上诉人（原审被告）平泉市城市管理综合行政执法局，住所地平泉市平泉镇福佑南路，统一社会信用代码：111308237620829979。法定代表人姚雷，男，局长。行政机关负责人梁军，男，副局长。委托代理人张德泉，男，平泉市城市管理综合行政执法局规划监察中队负责人。委托代理人邢宝力，男，河北榆州律师事务所律师，执业证号：11308199910168065。上诉人庞玉泉不服被上诉人平泉市城市管理综合行政执法局平城管行罚字(2019)第142号行政处罚决定一案，庞玉泉不服河北省平泉市人民法院（2019）冀0823行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人庞玉泉及委托代理人蒋理珉、被上诉人平泉市城市管理综合行政执法局行政机关负责人梁军及委托代理人张德泉、邢宝力到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年3月6日，平泉市城市管理综合行政执法局（以下简称平泉城管局）以庞玉泉涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《河北省城乡规划条例》第五十二条的规定为由，对庞玉泉立案调查。同日，平泉城管局责令庞玉泉限期提供审批证件。2019年3月7日，平泉城管局对涉案建筑的现场进行现场检查，涉案建筑面积为1452平方米。同日，平泉城管局对庞玉泉进行调查询问，庞玉泉承认涉案建筑未取得城乡规划行政主管部门的审批手续。同日，平泉市城管局责令庞玉泉限期改正。2019年3月15日，平泉城管局向庞玉泉告知其享有要求举行听证等权利。2019年5月16日，平泉城管局举行听证会，庞玉泉参加了听证会（系由其女儿庞丽娜在听证笔录中签字确认）。2019年6月26日，平泉城管局作出平城管行罚字（2019）第142号行政处罚决定，限原告庞玉泉于2019年7月3日9时前自行拆除违法建筑。庞玉泉对该行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。原审法院经审理认为：一、关于被告依据行政处罚法的程序履行事先告知、听证告知等问题。庭审中，原告提出责令限期拆除不属于行政处罚。关于这一问题，国务院法制办公室曾两次作出过答复：一是于2000年曾答复四川省人民政府法制办公室，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为；二是于2012年曾答复陕西省人民政府法制办公室，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第八十六条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。两个答复中，均是基于限期拆除行为属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定的“责令改正或限期改正违法行为”而作出的答复，故本案中，在《中华人民共和国城乡规划法》就作出限期拆除决定的情形，未明确规定应当如何保障当事人知情权的情况下，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，履行事先告知、听证告知等程序，是赋予当事人权利，而不是剥夺当事人的权利。而且，行政处罚决定的实质决定内容系责令期限拆除，也不应当认定被告作出决定的程序违法。二、关于被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的法律适用问题。庭审中，原告提出其行为发生在2007年，不应当适用该法。2008年1月1日起，《中华人民共和国城乡规划法》施行后，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。但是，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条与《中华人民共和国城市规划法》第四十条，在“限期拆除”的适用条件上相同，没有加重当事人的责任，故被告适用新法符合法律规定。三、关于事实认定问题。原告虽然曾以养殖为由申请临时占地审批，但审批表中“城镇规划意见”等栏仍未能取得有关机关的审批意见，故原告以涉案建筑属农业设施而不需要取得规划的理由不能成立。综上，第142号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院依法应当驳回原告的诉讼请求。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告庞玉泉的诉讼请求。上诉人庞玉泉不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一、一审判决书中认可“责令限期拆除”不属于行政处罚，却以《中华人民共和国行政处罚法》有关规定来认定被上诉人作出的平城管行罚字(2019)第142号行政处罚决定，明显适用法律错误。二、被上诉人至今仍未提交用以证明案涉养殖场建设完毕时(2007年4月)已在规划区范围内所依据的规划文件及图纸。三、案涉养殖场所占土地性质为一般农用地，在该土地上建设的养殖场及附属设施属于用于农业生产的农业生产设施及附属设施，对案涉养殖场应当按照设施农用地的有关规定管理。上诉人认为原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规之规定，依法向贵院提起行政诉讼，望贵院依法改判撤销(2019)冀0823行初13号行政判决或发回重新审理。被上诉人平泉市城市管理综合行政执法局答辩称：一、本案基本事实及执法过程，我局工作人员受领导交办，调查中发现上诉人未取得建设工程规划许可证，私自在平泉镇××组土地建房13处合计建筑面积1452平方米，占地总面积2015.41平方米。我局于2019年3月6日立案，当日要求其提供审批证件；于次日进行现场检查勘验拍照并对上诉人本人进行调查询问，其承认上述建筑物系2007年所建，没有取得建设工程规划许可证。同时我局还依法向上诉人下达责令限期改正通知书，要求其自行改正违法行为。上诉人没有自行整改，我局于2019年3月13日案件调查终结，拟作出行政处罚，于2019年3月15日向上诉人送达行政处罚事先告知书以及行政处罚听证告知书。上诉人收到后提出申请我局及时组织进行了听证，同时邀请有关单位人员参加，充分听取了当事人的陈述和辩解。我局于2019年6月26日作出平规划城管行罚字(2019)第142行政处罚决定，责令上诉人2019年7月3日前自行拆除违法建筑，上诉人提起行政诉讼。二、本案适用法律正确。我局认为本案上诉人未取得建设工程规划许可证，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《河北省城乡规划条例》第五十二条规定，所以作出该处罚决定。参照国务院法制办公室两次：答复四川省政府和陕西省政府法制办公室的意见可以明确我局作出的142号“责令限期拆除”处罚决定不属于具体的行政处罚行为，而是属于《行政处罚法》第二十三条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”规定的情形，由于《城乡规划法》没有明确的规定限期拆除行为的相关救济途径，所以我局依照《行政处罚法》的程序没有侵害上诉人的任何权利。三、关于我局是否超越职权，是否具有处罚权的问题。平泉市委文件能够证明我局就是城乡规划主管部门，虽然将部分规划职责划归自然资源局，但是规划监察和处罚权仍然由我局行使。《河北省人民政府关于同意平泉等八县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》证明我局具有处罚权。上诉人认为其所使用的土地为农业设施用地，我局进行处罚属于超越职权，上诉人曾经以养殖为由申请临时用地进行审批，但是其所提供的“临时用地审批表”仅仅有村镇意见，其他城镇规划意见、县审批意见均为空白。而且乡镇政府意见明确表明“此临时占地仅限养殖，不得搞永久建筑，待国家和集体占用时无偿拆除”，可是查看上诉人所谓养殖场，大部分是永久建筑，少部分是养殖用房。我局工作人员向其调查时，上诉人承认未取得建设规划许可证，所以上诉人以养殖为由认为不需要取得规划许可、我局无权查处为由抗辩不能成立。四、规划界图和《城乡规划法》、《河北省规划条例》适用问题。为证明上诉人违法建筑物处于规划区范围内，我局提交了规划界图，能够证明上诉人违建房屋在规划区内，属于我局执法范围。虽然《中华人民共和国城乡规划法》在2008年1月1日开始实施，《中华人民共和国城市规划法》同时废止，但是《城乡规划法》第64条和《城市规划法》第40条关于“限期拆除”的规定相同，不存在加重和侵害当事人权益的情形，而且《行政处罚法》第29条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定除外……违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。所以我局适用新法符合法律规定，上诉人所说法不溯及既往和从旧兼从轻原则不能成立。综上我局对上诉人违建房屋的行政处罚行为认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。本院认为，上诉人在平泉镇××组土地建房13处合计建筑面积1452平方米，占地总面积2015.41平方米。未取得建设规划许可手续，属于违法建筑。上诉人虽然向法院提交了承德市临时性用地审批手续，但该审批手续中“城镇规划意见”等栏仍未能取得有关机关的审批意见，被上诉人作出行政处罚决定前，上诉人仍然没有提交相关部门的审批手续，被上诉人依照法定程序作出的平泉城管局作出平城管行罚字（2019）第142号行政处罚决定，认定事实的主要证据确实充分、适用法律正确、程序合法。上诉人的上诉请求无事实和法律依据。一审法院认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.0元由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  刘松平审判员  祁春梅审判员  闫 鸿二〇一九年十二月二十四日法官助理朱志敏书记员张博