河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀行终595号 上诉人（原审原告）李军，男，汉族，住北京市宣武区。 委托代理人王维雪，北京京平律师事务所律师。 委托代理人邓红欣，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）易县人民政府。住所地：保定市易县朝阳西路23号。 法定代表人刘杰，该县县长。 委托代理人张迪，易县抽水蓄能办公室主任。 委托代理人刘铁，河北悦群律师事务所律师。 上诉人李军因诉易县人民政府行政征收一案，不服保定市中级人民法院（2019）冀06行初129号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李军及委托代理人王维雪、邓红欣，被上诉人易县人民政府委托代理人张迪、刘铁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，李军在保定市××××村的宅基上有房屋一处。2018年9月29日，易县人民政府作出《关于征收征用梁格庄镇柴厂村和紫荆关镇九源村、君玉村、孔各庄村部分集体土地的决定》（易政[2018]207号）（以下简称《征收决定》）。决定载明：为建设易县抽水蓄能电站项目，根据《河北省发展和改革委员会关于河北易县抽水蓄能电站（抽水蓄能电站项目核准）核准的批复》（冀发改能源核字[2017]119号），经县政府决定，依照《中华人民共和国土地管理法》及相关法律规定，决定征收征用梁格庄镇柴厂村和紫荆关镇九源村、君玉村、孔各庄村部分集体土地。同时，《征收决定》包含征收征用地点、征收征用面积、补偿标准、不予补偿情况等内容。其中征收征用面积中载明“拟征收土地面积约3617.29亩、征用土地面积约1641.75亩（具体以实际测量面积为准）”。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”该案中，李军认为易县人民政府在未经有权人民政府批准即决定征收其土地的行政行为应予撤销。《关于征收征用梁格庄镇柴厂村和紫荆关镇九源村、君玉村、孔各庄村部分集体土地的决定》的名称虽然用了“决定”一词，但内容主要告知被征地村民征收土地的位置、范围和补偿标准等事项，并在文中明确应用了“拟征收”的文字表述，表明征收尚未开始。根据《河北省土地转用征收报批办法》第八条的规定，在村务公开栏内张贴《征地告知书》告知被征地村及有关农户征地用途、地块位置、补偿标准、安置途径等情况是土地征收前报批的前期工作，故该案中的《征收决定》虽然名称不妥，但应被认定为土地报批前的程序，属于告知性质，是行政机关的过程性行为。李军一审庭审表示其房子未被拆除，且未提交证据证明易县人民政府已经实际开始实施征收行为。因此，李军的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起行政诉讼的法定条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回李军的起诉。 上诉人李军不服一审裁定，向本院提起上诉主要称，一、一审法院认定事实和适用法律错误。一审法院仅根据《征收决定》中有“拟征收”一词，便认定征收行为还未实施，属于过程性行为，实属主观臆断；认定被上诉人的《征收决定》性质属于《河北省土地转用征收报批办法》第八条的规定规定的《征地告知书》，属于混淆概念。被上诉人作出的《征收决定》具有可诉性，属于人民法院受案范围。二、是否已经开始实施征收和本案起诉撤销《征收决定》没有直接关联，而且事实上，被上诉人早已经开始实施征收行为，就差几户没有签订房屋搬迁协议。三、一审法院适用法律错误，上诉人李军起诉撤销《征收决定》完全符合《行政诉讼法》第四十九条的规定，依法应当受理。四、一审裁定称李军于2019年4月2日向一审法院提起诉讼与事实不符。李军系于2019年3月15日向一审法院邮寄起诉状，一审法院于4月16日收到起诉状，直到4月2日才予以立案，存在程序性违法。综上，请求撤销一审裁定；改判撤销被上诉人作出的《征收决定》。 被上诉人易县人民政府答辩称，一、该项目是国家《水电发展“十三五”规划（2016）-2020年》和《河北省可再生能源发展“十三五”规划》重点能源建设项目，该项目经过了国家能源局的审查，取得了省发改委的立项核准批复，该《征收决定》符合省国土厅用地预审意见要求，程序正规合法，证实该《征收决定》拟征收征用用地的合法性。目前，该项目的先行用地已经自然资源部复函，河北省自然资源厅以冀自然资函〔2019〕469号复函保定市自然资源和规划局，确认该项目用地程序合法。二、被上诉人作出的《征收决定》属于为作出行政行为而实施的过程性行为。《征收决定》是易县人民政府作为该项目征地和移民安置工作的法定实施主体，在该项目取得立项核准后，为做好征地和移民安置各项工作,而作出的准备开展这项工作的决定，虽然叫《征收决定》，但不是对土地征收征用的审批，而是程序性的告知，相关的土地征收审批手续正在依法办理。三、被上诉人作出的《征收决定》不属于人民法院受案范围，上诉人的起诉不符合行政诉讼的法定条件。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。 本案一审证据及相关材料已随卷宗移送至本院，二审期间，被上诉人易县人民政府向本院提交：1.《河北省自然资源厅关于易县抽水蓄能电站控制性工程先行用地的复函》（冀自然资函〔2019〕469号）；2.《河北省国土资源厅关于河北易县抽水蓄能电站项目用地的预审意见》（冀国土资函〔2017〕516号）；3.河北省移民迁建办公室《关于河北易县抽水蓄能电站建设征地移民安置规划报告审核意见的函》（冀水移办〔2017〕10号）4.河北省水利厅《关于批复河北易县抽水蓄能电站建设征地移民安置规划大纲的函》（冀水移〔2017〕14号）；5.《河北省人民政府关于易县抽水蓄能电站水库淹没区及枢纽工程建设区禁止新增建设项目和迁入人口的通告》。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，2012年11月6日，《国家能源局关于河北省抽水蓄能电站选点规划的批复》，同意易县作为比选站点，确定易县为河北省2020年新建抽水蓄能电站推荐站点。2017年12月14日，《河北省发展和改革委员会关于河北易县抽水蓄能电站（抽水蓄能电站项目核准）核准的批复》，同意建设河北易县抽水蓄能电站项目。2017年3月26日，河北省人民政府作出《关于易县抽水蓄能电站水库淹没区及枢纽工程建设区禁止新增建设项目和迁入人口的通告》。2017年8月21日，河北省水利厅作出《关于批复河北易县抽水蓄能电站建设征地移民安置规划大纲的函》。2017年11月17日，河北省移民迁建办公室作出《关于河北易县抽水蓄能电站建设征地移民安置规划报告审核意见的函》。2017年12月2日，河北省国土资源厅作出《关于河北易县抽水蓄能电站项目用地的预审意见》，同意通过用地预审。2017年12月8日，河北省住房和城乡建设厅对河北易县抽水蓄能电站作出建设项目选址意见书。2019年8月28日，河北省自然资源厅作出《关于易县抽水蓄能电站控制性工程先行用地的复函》，同意先行用地67.6635公顷（耕地0.1011公顷）。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。据此，关于提起诉讼是否符合法定的起诉条件是人民法院依法应当主动进行审查的事实。本案二审程序中，上诉人易县县人民政府向本院提交的相关证据，不是证明被诉行政行为合法性的证据，而是证明本案诉讼是否符合法定起诉条件的证据，对此本院依法予以确认。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，河北易县抽水蓄能电站是国家重点可再生能源和水电发展建设项目，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二条的规定，大中型水利水电工程的征地补偿和移民安置，适用该条例。该《条例》第二十六条规定，移民区和移民安置区县级以上地方人民负责移民安置规划的组织实施。易县人民政府具有项目建设征地补偿和移民安置工作的法定职责，为了做好项目征地和移民安置工作，易县人民政府作出案涉《征收决定》。从《征收决定》内容看，虽然名称使用了“决定”一词，但其具体内容只是将征收征用地点、征收征用面积、补偿标准、《河北省人民政府关于易县抽水蓄能电站水库淹没区及枢纽工程建设区禁止新增建设项目和迁入人口的通告》发布后不予补偿情况等事项予以列明，且在征收征用面积中用了“拟征收”的表述，证明征收征用面积尚未确定。从时间过程上看，易县人民政府先作出案涉《征收决定》，自然资源部及河北省自然资源厅后作出关于易县抽水蓄能电站控制性工程先行用地的批复，亦可证明易县人民政府作出的案涉《征收决定》是报批前的准备工作。综上所述，易县人民政府所作案涉《征收决定》虽然名称不妥，但内容上只是为组织实施移民安置规划，建设河北易县抽水蓄能电站项目将要征收征用土地所进行的准备工作，属于过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。因此，一审裁定驳回李军的起诉，结果并无不当，本院予以维持。上诉人李军的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  邱振刚 审判员  张丽平 审判员  江 悦 二〇一九年十二月十八日 书记员  马清舰