湖北省来凤县人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂2827行初17号原告湖北怡和佳欣商贸有限公司，住所地：武汉市武昌区民主二路22号太阳岛花园2号楼3单元1楼1号。法定代表人郭启田，总经理。委托代理人（特别授权）管喜元，湖北今天律师事务所律师。委托代理人（一般代理）田恒，湖北怡和佳欣商贸有限公司职工。被告来凤县自然资源和规划局（原来凤县国土资源局），住所地：来凤县翔凤镇行政服务中心701。法定代表人陈光艾，局长。出庭负责人姚奎，男，现任来凤县自然资源和规划局执法监察大队大队长。委托代理人（特别授权）姚飞，来凤县自然资源和规划局工作人员。委托代理人（特别授权）欧兴红，湖北欧兴红律师事务所律师。第三人中国石化销售有限公司湖北恩施来凤石油分公司，住所地：来凤县翔凤镇来咸路22号。负责人伍玮，经理。委托代理人（一般代理）陈永利，中国石化销售有限公司湖北恩施来凤石油分公司职工。第三人来凤县公共资源交易中心，住所地：来凤县龙凤新区农产品展示中心D区一、二楼。法定代表人向光辉，主任。委托代理人（一般代理）田六一，来凤县公共资源交易中心职工。原告湖北怡和佳欣商贸有限公司诉被告来凤县自然资源和规划局（原来凤县国土资源局）、第三人中国石化销售有限公司湖北恩施来凤石油分公司（以下简称中石化来凤石油分公司）、第三人来凤县公共资源交易中心撤销成交确认书[G（2018）06号地块]一案，本院于2018年12月24日作出（2018）鄂2827行初31号《行政判决书》，判决驳回原告湖北怡和佳欣商贸有限公司的诉讼请求。原告湖北怡和佳欣商贸有限公司不服判决提起上诉，恩施土家族苗族自治州中级人民法院于2019年7月3日作出（2019）鄂28行终85号《行政裁定书》以原判决认定事实不清及证据不足为由裁定撤销本院（2018）鄂2827行初31号行政判决，并发回本院重审。本院于2019年7月24日立案后，依法另行组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告湖北怡和佳欣商贸有限公司委托代理人管喜元、田恒，被告来凤县自然资源和规划局执法监察大队大队长姚奎及委托代理人姚飞、欧兴红，第三人中石化来凤石油分公司负责人伍玮及委托代理人陈永利，第三人来凤县公共资源交易中心委托代理人田六一到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告来凤县自然资源和规划局（原来凤县国土资源局）（出让人）、第三人来凤县公共资源交易中心（挂牌人）、第三人中石化来凤石油分公司（竞得人）于2018年9月29日签订《成交确认书》，内容为：“在2018年9月17日8：30至2018年9月29日16：00来凤县公共资源交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得人中国石化销售有限公司湖北恩施来凤石油分公司竞得来凤县三胡乡讨火村一宗商服用地（加油加气站）G（2018）06号地块的国有建设用地使用权。现将有关事项确认如下：该地块面积为1823.27平方米，成交总价为人民币952.00万元。竞得人交纳的竞买保证金，自动转作受让地块的出让价款。竞得人中国石化销售有限公司湖北恩施来凤石油分公司应当于2018年10月29日之前，持本《成交确认书》到来凤县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。竞得人在签订《国有土地使用权出让合同》后30日内须交清全部地价款。不按期签订《国有土地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任。本《成交确认书》一式叁份，出让人执壹份，挂牌人执壹份，竞得人执壹份。特此确认。”原告湖北怡和佳欣商贸有限公司诉称：2018年8月27日，被告发布来国土挂告字[2018]08号公告，对坐落于来凤县讨火村编号为G（2018）06地块国有土地使用权挂牌出让，该宗地面积1823.27平方米，出让年限40年，竞买保证金100万元，起始价100万元，挂牌起止时间2018年9月17日8时30分至2018年9月29日16时，土地用途为商服用地（加油加气站），并规定了中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织均可申请参加以及按照价高者得原则确定竞得人等。原告于2018年9月20日申请并交纳保证金后取得了竞买人资格，第三人中石化来凤石油分公司于2018年9月27日亦申请取得了竞买人资格。2018年9月29日，原告、第三人中石化来凤石油分公司及其他竞买人通过报价并现场竞价，第三人中石化来凤石油分公司以952万元竞得该地块，被告即与第三人中石化来凤石油分公司签订了成交确认书并予以公告。该地块用途为建设加油加气站的商服用地，对竞买人的资格与其他商服建设用地有明显区别，根据商务部令2006年第23号公布《成品油市场管理办法》第二十二条采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目，招标方、拍卖委托人等单位应取得所在地省级人民政府商务主管部门关于招标、拍卖标的物的规划确认文件，方可组织招标、拍卖活动；投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买。湖北省商务厅于2017年6月15日以鄂商批[2017]30号文件批准了包括原告在该地块新建讨火村加油站的28座加油站新建计划，即原告于该地块挂牌之前已取得湖北省商务厅同意并取得预核准文件，符合该土地用途为商服用地（加油加气站）的竞买资格，且该地块加油站建设涉及使用林地审核审批，原告于2016年12月5日取得湖北省林业厅使用林地审核同意书，而第三人中石化来凤石油分公司未取得湖北省商务厅同意及预核准文件，不具有该地块竞买资格，亦未取得省林业厅使用林地审核同意。在被告对该地块挂牌出让公告期间，原告多次向被告提出竞买人应符合商务部有关规定的条件，但被告拒不采纳，在2018年9月27日第三人中石化来凤石油分公司向被告申请竞买时，原告再次向被告及第三人中石化来凤石油分公司提出该第三人不符合相关条件、不具备竞买资格，被告的相关工作人员及负责人向商务局负责人电话咨询了新建讨火村加油站土地挂牌相关事宜，商务局负责人对新建加油站土地挂牌与其他土地挂牌有区别，竞买人须取得省商务厅预核准文件等作了解释，但被告在与第三人中石化来凤石油分公司沟通未果及第三人中石化来凤石油分公司的强烈要求下，确认了第三人中石化来凤石油分公司的竞买资格，后经竞价第三人中石化来凤石油分公司以952万元竞得该地块。被告在成交公示期间，原告亦提出异议。原告认为，被告将不具备竞买资格的第三人中石化来凤石油分公司确认为竞买人，其竞买资格无效，被告本次国有土地使用权挂牌出让成交亦无效，原告为维护自身的合法权益，根据行政法、行政诉讼法的相关规定，特向人民法院起诉，请求确认2018年9月29日被告来凤县国土资源局与第三人中石化来凤石油分公司就编号为G（2018）06地块所签订的成交确认书无效，并由被告承担本案诉讼费。被告来凤县自然资源和规划局辩称：一、被告挂牌出让坐落于来凤县讨火车村编号为G（2018）06地块国有土地使用权，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第39号令）第十一条和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》第十条等法律法规的规定，被告于2018年8月27日发布来国土挂告字[2018]08号《来凤县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，中国境内外的法人、自然人和其他组织均可申请参加，申请人可以单独申请，也可以联合申请。2018年9月30日，被告对上述国有土地使用权招拍挂出让成交进行了公示（来国土公告字[2018]08号），在公示期间，原告并未提出异议。二、原告诉称的理由不能成立。1、被告在国有土地使用权挂牌出让公告中已经注明拟出让的土地用途：该宗地为商服用地（加油加气站），出让年限为40年，中国境内的法人、自然人或其他组织均可申请参加。竞得该地块的公民、法人、自然人或其他组织应当明白该地块的用途和需要办理的相关行政许可事项，如不能办理或无法办理，按照我国土地管理法的相关规定，进行闲置土地处理或者转让；2、原告诉称的商务部令（2006年第23号）《成品油市场管理办法》属于部门规章，是对成品油市场准入制度的条件限制，包括土地的取得、加油加气站的规划建设、成品油的运输销售等，而国有土地的出让坚持公开、公平、公正的“三公”原则，竞买人取得该土地后必须按照规定的用途进行使用，并且还必须按照行业的规定或部门规章办理相关行政许可。3、物权法于2007年10月1日开始实施，该法第一百三十七条规定了建设用地的土地使用权可以采取出让或者划拨的方式，对于工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》于2007年11月1日起实施，该规定第四条与物权法第一百三十七条相同，该规定第十一条规定了我国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。该规定制定的依据是物权法和土地管理法、城市房地产管理法和土地管理法实施条例。而原告在诉状中多次声称的成品油市场管理办法是2007年1月1日起实施，也就是说在物权法实施前的一个部门规章与物权法相抵触，根据我国上位法优先的原则，该部门规章不能对抗本案所适用的物权法第一百三十七条和按照物权法规定颁布的国土部39号令。综上所述，原告的诉求不能成立，应予驳回。第三人中石化来凤石油分公司述称：来凤石油公司参加竞拍活动合理合规，我公司是中国石化的下属单位，具有相关的专业的证照。我公司在仔细阅读了来凤县国土资源局于2018年8月27日在中国土地市场交易网上的交易公告后，认为我公司符合资格，才于2018年9月26日提交了竞买申请，并取得了竞买资格书。因此，我公司在竞买程序上是合理、合法的。在现场的竞价环节，我公司以952万元全场最高价取得了涉案土地，在招拍挂环节我公司没有程序违规。国土资源局已经对相关的情况作出介绍，原告引用条款只是部门条款，不适用本公司参与竞买的范围。第三人来凤县公共资源交易中心述称：我单位是依照法律法规进行合理合法的拍卖。经审理查明，涉案国有土地G（2018）06号地块位于来××乡××火车村（省××与省××248交汇处），总面积1823.27平方米。来凤县国土资源局于2018年8月27日在中国土地市场网发布来国土挂告字[2018]08号《来凤县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，决定以挂牌方式出让该地块的国有土地使用权。公告“第一条……备注：该宗地土地用途为商服用地（加油加气站），出让年限为40年；第二条：中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织均可申请参加，申请人可以单独申请，也可以联合申请；第三条：本次国有土地使用权挂牌出让按照价高者得原则确定竞得人；第四条：本次挂牌出让的详细资料和具体要求，见挂牌出让文件，申请人可于2018年8月27日至2018年9月27日到来凤县公共资源交易中心获取挂牌出让文件；第五条：申请人可于2018年8月27日至2018年9月27日到来凤县公共资源交易中心向我局提交书面申请，交纳竞买保证金的截止时间为2018年9月27日16时00分，经审核，申请人按规定交纳竞买保证金，具备申请条件的，我局将在2018年9月27日16时00分前确认其竞买资格；第六条……”原告湖北怡和佳欣商贸有限公司、第三人中石化来凤石油分公司及案外人恩施自治州华瑞商贸有限公司分别于2018年9月20日、9月27日、9月21日取得涉案地块的竞买资格，并参加了2018年9月29日在来凤县公共资源交易中心举行的G（2018）06号地块现场竞价，经多轮竞价后该地块由第三人中石化来凤石油分公司以952万元竞得。同日，被告来凤县国土资源局（出让人）、第三人来凤县公共资源交易中心（挂牌人）、第三人中石化来凤石油分公司（竞得人）签订了《成交确认书》。2018年9月30日，来凤县国土资源局在中国土地市场网发布来国土公告字[2018]08号《来凤县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》，公示期为2018年9月30日至2018年10月8日。原告湖北怡和佳欣商贸有限公司认为按照商务部令（2006年第23号）《成品油市场管理办法》第二十二条的规定，新建加油站项目竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后方可参加竞买，且涉案地块加油站建设还涉及使用林地的审核审批，而第三人中石化来凤石油分公司未取得湖北省商务厅、湖北省林业厅的同意，不具有涉案地块的竞买资格，故向本院提起行政诉讼，要求支持其诉讼主张。庭审中，经本院释明，原告湖北怡和佳欣商贸有限公司变更其诉求为请求撤销2018年9月29日被告来凤县国土资源局与第三人中石化来凤石油分公司就编号为G（2018）06地块所签订的成交确认书，并由被告承担本案诉讼费。另查明，来凤县国土资源局于2019年4月8日变更为来凤县自然资源和规划局。原告湖北怡和佳欣商贸有限公司在招拍挂竞买过程中未向被告来凤县自然资源和规划局、第三人来凤县公共资源交易中心提交书面的异议申请。竞买成功后，原告湖北怡和佳欣商贸有限公司的工作人员田恒向被告来凤县自然资源和规划局提交了《对来国土公告字（2018）08号公示的意见》，落款处为“田恒”，未加盖原告公司公章。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。本案中，被告来凤县自然资源和规划局按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定以挂牌方式出让位来××乡××火车村村国有土地G（2018）06号地块的国有土地使用权，第三人中石化来凤石油分公司通过公开竞价获得上述国有土地的使用权，并与被告来凤县自然资源和规划局（原来凤县国土资源局）及第三人来凤县公共资源交易中心签订了《成交确认书》。签订该《成交确认书》是平等主体之间的民事行为，本案属于《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定的土地使用权合同纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，裁定如下：驳回原告湖北怡和佳欣商贸有限公司的起诉。案件受理费50元，原告湖北怡和佳欣商贸有限公司已缴纳，应退回原告湖北怡和佳欣商贸有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。审判长  田胜国审判员  梁东华审判员  张 勤二〇一九年十二月三十日法官助理程璟书记员程璟（兼）