中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申10322号 再审申请人（一审第三人）湖南省东安县横塘镇坪埠头村第一村民小组。 诉讼代表人范金汉。 委托代理人唐小平。 被申请人（一审原告、二审上诉人）湖南省东安县横塘镇金云村第一村民小组。 诉讼代表人何正朝。 委托代理人曾逊，北京中银（长沙）律师事务所律师。 一审被告、二审被上诉人湖南省东安县人民政府。 法定代表人龙向洋。 委托代理人龙甲元。 委托代理人唐志华。 一审被告、二审被上诉人湖南省永州市人民政府。 法定代表人何录春。 委托代理人唐明。 再审申请人湖南省东安县横塘镇坪埠头村第一村民小组（以下简称坪埠头村一组）因湖南省东安县横塘镇金云村第一村民小组（以下简称金云村一组）诉湖南省东安县人民政府（以下简称东安县政府）及湖南省永州市人民政府（以下简称永州市政府）土地权属争议行政处理及行政复议一案，不服湖南省高级人民法院（2018）湘行终1197号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 湖南省永州市中级人民法院一审查明，金云村一组与坪埠头村一组争执的“大岭顶、光才岭南坡”，金云村一组称“范家大岭”，坪埠头村一组分别称“庙山、大岭顶、鸡公岭、光才岭”，位于坪一水库北面，争执的四至界线为：东至庙山山脊，南至坪一水库及矮岭仔山漕，西至竹丝岭凹，北至光才岭山脊、大岭顶南坡半山腰山台及庙山山顶。该争议林地在土改及四固定时确权不明，现双方都不能提供当时的权属凭证。1982年林业三定时，金云村一组在第0006151号《山林权证》（存根）内（以下简称6151号山林权证存根），对争执的“大岭顶、光才岭南坡”，以“坐落庙山，地名范家大岭，面积220亩，四至：东范家山界，南坪一水库，西范家山界，北范姓山界”为内容进行了填写。坪埠头村一组在第0006034号《山林权证》（存根）（以下简称6034号山林权证存根）内，对争执的“大岭顶、光才岭南坡”以“坐落大岭顶，地名大岭顶、同古岭、光才岭、鸡公岭，面积100亩，四至：东大岭顶半腰马家山，南水库边至矮岭仔，西至竹丝岭凹弄坪口，北至古罗岭、蜂蜜岭”为内容进行了填写。1991年东安县土地详查时，金云村一组所属金云村与坪埠头村一组所属坪埠头村签订了《土地权属界线认定书》，确认争议山在金云村行政界线范围内。双方村负责人和乡政府干部在认定书上签字盖章，但金云村一组和坪埠头村一组均未在认定书上签名。2002年东安县界定国家级生态公益林时，东安县林业局制作了《横塘镇国家级生态公益林界定图》（以下简称《公益林界定图》），将大岭顶南坡归属坪埠头村，光才岭南坡分别归属坪埠头村和大坪村。2010年7月8日，金云村一组与坪埠头村一组村民范跃林签订了《庙山采石承包合同》，将整座“庙山”发包给范跃林采石。2013年农历9月，坪埠头村一组村民范中宝在“光才岭”下修建生坟，金云村一组以山权属于自己为由阻止建坟，引发双方对林地权属争议。坪埠头村一组申请东安县政府确权。东安县政府于2015年5月28日作出东政决字（2015）3号《处理决定书》（以下简称3号处理决定）。金云村一组不服，向永州市政府申请复议。永州市政府于2015年10月25日作出永政复决字（2015）78号《行政复议决定书》（以下简称78号复议决定），维持了东安县政府的处理决定。金云村一组仍不服，提起行政诉讼。 湖南省永州市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点是：一、金云村一组与第三人坪埠头村一组的《山林权证》（存根）及《土地权属界线认定书》《公益林界定图》能否作为本案的处理依据；二、金云村一组与第三人坪埠头村一组的《山林权证》（存根）对争执的“大岭顶、光才岭南坡”的四至是否存在重复填写。一、金云村一组与第三人坪埠头村一组的《山林权证》（存根），可以作为本案的处理依据；《土地权属界线认定书》和《公益林界定图》，不能作为本案的处理依据。根据《林业部林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（简称林权证），是处理林权的依据。本案金云村一组与坪埠头村一组对争议的“大岭顶、光才岭南坡”的权属，现只有双方的《山林权证》（存根）能证明，双方在“林业三定”时，金云村一组以“范家大岭”、坪埠头村一组以“大岭顶、同古岭、光才岭、鸡公岭”为地名申请了权属，并进行了登记，且双方对各自的《山林权证》（存根）所填写的内容认可，故双方的《山林权证》（存根）可以作为本案的处理依据。而《土地权属界线认定书》和《公益林界定图》，根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条的规定，它既不是确定林木林地权属的依据，也不是处理林木林地权属争议的依据，且界定的权属相互矛盾，故不能作为本案的处理依据。东安县政府将金云村一组和坪埠头村一组的《山林权证》（存根）作为本案的处理依据是正确的。二、金云村一组的6151号山林权证存根与坪埠头村一组的6034号山林权证存根，对争执的“大岭顶、光才岭南坡”的四至不存在重复填写。金云村一组6151号山林权证所填坐落“庙山”的“范家大岭”的四至界线，其东至“范家山界”、南至“坪一水库”与坐落“庙山”的“范家大岭”的实地相符，西至“范家山界”的界线不具体不明确，且与其指认的“大坪村7组竹子岭山漕”不符，北至“范姓山界”的东段与坪埠头村一组所称的“北以庙山倒水”为界相符、西段与实地不符（实地为马家大岭顶山）。坪埠头村一组6034号山林权证所填坐落“大岭顶”的“大岭顶、同古岭、光才岭、鸡公岭”的四至界线，其东至“大岭顶半腰马家山”与坪埠头村12组“大岭顶”半腰交界一段界线清楚，与实地相符，与金云村一组“范家大岭”交界一段即西面无界线，南、西、北三面界线与实地相符。综上，金云村一组的6151号山林权证存根所填写的坐落“庙山”的“范家大岭”与坪埠头村一组的6034号山林权证存根所填写的坐落“大岭顶”的“大岭顶、同古岭、光才岭、鸡公岭”实为相邻山场，由于金云村一组坐落“庙山”的“范家大岭”的西至界线与坪埠头村一组坐落“大岭顶”的“大岭顶、同古岭、光才岭、鸡公岭”的东至界线交界处的界线不具体不明确，东安县政府根据《林木林地权属争议处理办法》第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准，四至不清楚的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”的规定，对该界线进行重新确定是正确的。综上，东安县政府、永州市政府在处理金云村一组与坪埠头村一组争执“大岭顶、光才岭南坡”权属一案中，先后作出3号处理决定、78号复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。金云村一组请求撤销二被告的3号处理决定、78号行政复议决定书证据不足，不予支持。判决驳回金云村一组的诉讼请求。 湖南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 湖南省高级人民法院二审认为，东安县政府2015年5月28日所作出的3号处理决定存在事实不清、证据不足及明显不当的问题。东安县政府3号处理决定认为“金云村一组的6151号山林权证存根与坪埠头村一组的6034号山林权证存根，可以作为本案的处理依据；《土地权属界线认定书》和《公益林界定图》不能作为本案的处理依据”。问题是，1991年土地详查时，坪埠头村与金云村达成《土地权属界线认定书》，虽然该认定书上没有金云村一组和坪埠头村一组的签字，但该次勘界是由金云村一组所属的金云村与坪埠头村一组所属的坪埠头村根据县政府的统一部署，在当时的乡政府领导及专职国土工作人员组织下，对双方的边界进行的划线。由金云村一组所属金云村的村负责人与坪埠头村一组所属坪埠头村的村负责人作为代表签订了《土地权属界线认定书》，标出了界线图。而当时勘界参与人国土员唐柏平称，当时两个组都有代表参加，对土地权属界线认定均没有异议。只是由于该认定书上没有为他们设签字栏，所以他们才没有签字。对这一情况是否进行了调查核实，东安县政府的《处理决定书》中没有相应记载，其以“是行政区域界线，不是林地权属界线”且没有签字为由否定该决定书的效力，理由不充分。《公益林界定图》不能直接作为权属依据，但相应的补偿基金发放情况是认定是否有管业的重要参考之一，东安县政府没有查实。2010年7月8日，金云村一组与坪埠头村一组村民范跃林签订《庙山采石承包合同》，将整座“庙山”发包给范跃林采石，该合同与争议地之权属有无关系、证明力如何，3号处理决定中亦没有交待。另外，本案中，1982年林业三定时，金云村一组在615l号山林权证存根内，对争执的“大岭顶、光才岭南坡”，以“坐落庙山，地名范家大岭，面积220亩，四至：东范家山界，南坪一水库，西范家山界，北范姓山界”为内容进行了填写。坪埠头村一组在6034号山林权证存根内，对争执的“大岭顶、光才岭南坡”以“坐落大岭顶，地名大岭顶、同古岭、光才岭、鸡公岭，面积100亩，四至：东大岭顶半腰马家山，南水库边至矮岭仔，西至竹丝岭凹弄坪口，北至古罗岭、蜂蜜岭”为内容进行了填写。但各自的表述界线不具体明确。既然东安县政府查明“金云村一组与第三人坪埠头村一组争议的庙山、光才岭南坡及大岭顶南坡半山腰山台以下林地，东至庙山山脊，南至坪一水库及矮岭仔山漕，西至竹丝岭凹，北至庙山、光才岭山脊倒水及大岭顶南坡半山腰山台，面积约200亩”，那么，本案中政府的职责就是对这块“面积约200亩”的争议地的权属依据事实和法律进行处理。但是，东安县政府3号处理决定中最后处理的却只是约30亩的“大岭项、光才岭南坡权属”（以大岭顶山脊线穿过山腰山台直线至何程志坟为界，山台以下界东归被申请人所有，界西归申请人所有），对其余的170亩权属没有明确的处理结论，文书制作上也明显不当。综上，东安县政府2015年5月28日作出3号处理决定依法应撤销后责令重作；永州市政府的行政复议决定认定事实不清，处理结论不当，依法亦应当撤销。一审认定事实不清，处理结论不当，依法应予纠正。金云村一组的上诉理由成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一项、第六项，第八十九条第一款第三项之规定，判决撤销永州市中级人民法院（2018）湘11行初8号行政判决,撤销东安县政府东政决字（2015）3号《处理决定书》和永州市人民政府永政复决字（2015）78号《行政复议决定书》,并责令东安县政府就金云村一组与坪埠头村一组的林木林地权属争议依法重新作出处理决定。 坪埠头村一组不服二审判决，向本院申请再审称：1.二审法院认可被申请人单方陈述认定双方当事人均未签字认可的《土地权属界线认定书》的权属依据效力，认定事实不清，证据不足，也违反1997年3月4日国家土地管理局《对广西壮族自治区土地管理局有关土地权属问题的批复》中要求可以用作证据的土地详查双方应当是相邻民事权利主体的规定。2.《公益林界定图》所对应的补偿基金发放情况与管业的具体情况并无直接关系，二审判决以此作为是否有管业的重要参考没有事实依据。3.原审认为东安县政府3号《处理决定书》中未交待《庙山采石承包合同》的证明力不是事实，3号处理决定已将该合同作为被申请人管业的重要参考证据予以采纳，并且该合同为东安县政府3号《处理决定书》的确权划界提供了原则范围。4.根据3号处理决定，界线以东所有争议山归被申请人所有，界线以西所有争议山归申请人所有，以上属于无争议的部分共约170亩，再加上30亩争议山面积共200亩，即3号处理决定已将面积约200亩的全部争议山进行了确权处理，其后附《大岭顶、光才岭南坡权属争议示意图》更是标注地非常清楚，因而二审判决称3号处理决定只处理了约30亩争议林地没有任何依据，认定事实有误。请求撤销二审判决，改判维持东安县政府3号处理决定。 金云村一组答辩称：1.《土地权属界线认定书》经双方村主任签字认可，依法生效，原二审判决对该认定书事实认定的主要证据充足。2.没有证据证明东安县政府对于可以作为认定争议林地是否有管业重要参考之一的补偿基金发放情况进行过核实。3.东安县政府将本来无争议的庙山荒岭列入争议范围，无故扩大了争议林地。4.东安县政府重新确权时没有查清争执林地的真实面积，其认定的双方争执林地包括被答辩人在复议时自认不属于争执山的部分，属于无故扩大争执山范围和面积。5.东安县政府将争议山200亩中的130亩以山林权证登记的四至直接确定为被答辩人所有，只将30亩左右定为争议林地与客观事实不符。 东安县政府答辩称：1.争议的200亩林地中，除西部已确权属申请人的130亩、东部已确权属被申请人的40亩林地外，中部约30亩林地未确权，应由本政府依职权确定权属。本政府并非仅确定了30亩林地的归属，二审合议庭未认真审查3号处理决定及附图。2.《土地权属界线认定书》和再审申请人出具的《公益林界定图》均不能作为确定本案争议林地权属的依据。 永州市政府答辩称：1.3号处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，并无不当。2.答辩人受理复议申请符合法定复议程序。一审判决正确，请求依法驳回上诉人申请，维持一审判决。 本院经审查认为，本案是对东安县政府作出的3号处理决定以及永州市政府作出的78号复议决定是否合法进行审查，重点审查《山林权证》（存根）《土地权属界线认定书》《公益林界定图》和《庙山采石承包合同》能否作为本案的处理依据以及3号处理决定的处理方式是否得当。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权的依据。第八条第三项规定，土地改革后至林权争议发生时，能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证可以作为林权争议的参考依据。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条规定，各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时作出处理决定。本案中，金云村一组的6151号山林权证存根和6034号山林权证存根作为人民政府核发山林权证时留下的存根是本案的处理依据。《土地权属界线认定书》是1991年土地详查时金云村一组所在的金云村和坪埠头一组所在的坪埠头村根据县政府统一部署，在乡政府领导及专职国土工作人员组织下对两村边界的划界，是争议地用地管理使用实际情况的重要证据。《公益林界定图》的相应补偿基金发放情况作为认定经营管理情况的重要依据，是能反映林木、林地经营管理状况的有关凭证，有重大参考意义。金云村一组与坪埠头村村民范跃林签订《庙山采石承包合同》，合同内有明确的四至，亦可作为认定经营管理情况的依据。因此，《土地权属界线认定书》《公益林界定图》《庙山采石承包合同》均能有效反映经营管理状况，是本案林权争议处理参考依据，东安县政府应当认真进行审查。然而东安县政府在未对有关证据进行全面了解且未查清事实的情况下，简单以《土地权属界线认定书》及《公益林界定图》界定权属互相矛盾为由就排除确权依据，对《庙山采石承包合同》也仅是简单提及，并未查清与以上证据有关的相关管理使用事实，未深入调查研究和查明事实，认定事实不清。对于再审申请人提出《土地权属界线认定书》《公益林界定图》不应作为管理使用情况参考、3号处理决定已经充分考虑《庙山采石承包合同》因素的主张，本院不予支持。另外，《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条规定，处理林木、林地权属争议，必须依照国家宪法、法律和法规，尊重历史，注重现实，有利于保护森林、发展林业，有利于安定团结，保护当事人的合法权益制裁侵权违法行为。东安县政府在3号处理决定中，以大岭顶山脊线穿过山腰山台直线至何程志坟为界，山台以下界东归被申请人所有，界西归申请人所有，并未明确确权处理的对象，处理结果中也难以判断权属面积，处理结果不清，不能实质化解争议，存在不利于保护当事人的合法权益的情形。故3号处理决定在未查清争议双方相关管理使用事实的情况下，简单以划线方式作出处理，认定主要事实不清，处理方式亦明显不当，依法应予撤销。永州市政府作出的78号复议决定维持3号处理决定效力处理不当，应予撤销。二审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。 综上，坪埠头村一组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回湖南省东安县横塘镇坪埠头村第一村民小组的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  田心则 审判员  寇秉辉 二〇一九年十二月二十三日 法官助理徐超 书记员唐劲松 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.林木林地权属争议处理办法 第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。 第八条土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据： （一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的管理使用范围及附图； （二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证； （三）能够准确反映林木、林地管理使用状况的有关凭证； （四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。 4.湖南省林木、林地权属争议处理办法 第四条处理林木、林地权属争议，必须依照国家宪法、法律和法规，尊重历史，注重现实，有利于保护森林、发展林业，有利于安定团结，保护当事人的合法权益制裁侵权违法行为。 第十六条各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时作出处理决定。