宁夏回族自治区高级人民法院行政裁定书（2019）宁行终5号上诉人（原审原告）固原市六盘山水泥有限责任公司。法定代表人马某1。委托代理人蔺某，宁夏古雁律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）泾源县人民政府。法定代表人马某2，县长。委托代理人赵某，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。上诉人固原市六盘山水泥有限责任公司因环保行政强制一案，不服宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2018）宁04行初91号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原告固原市六盘山水泥有限责任公司诉称，一、请求人民法院确认被告泾源县人民政府对原告企业关停的行为违法。二、本案受理费由被告承担。事实和理由：原告固原市六盘山水泥有限责任公司是一家国资上市企业1975年建厂，原名固原市水泥厂，厂区距离六盘山国家级自然保护区东界35公里，不在六盘山国家级自然保护区范围内。2017年，被告泾源县人民政府组织实施宁夏《“绿盾2017”自然保护区清理整治专项行动》，未领会文件精神，擅自扩大清理整治范围，将不在六盘山国家级自然保护区范围内的原告所属矿山及水泥厂列入关停搬迁范围，在未与原告进行任何商谈的情况下，于2017年10月9日，以泾源县人民政府文件泾政发【2017】86号，直接给原告下达了《固原市六盘山水泥有限责任公司拆除搬迁工作方案》，严令原告遵照文件执行。该方案给原告给出的搬迁时间是2017年10月10日至2018年12月31日，内容包括“选址一设计一招投标一施工一调试一收尾”，对于一个年产80万吨生产规模的水泥厂，在没有迁址土地的前提下，按这个方案搬迁，显然不具有现实性。为了迫使原告企业的关停，被告指令所属各行政执法部门，以不予许可性关停、处罚性关停为手段，抛弃行政执法程序，即行政许可、行政处罚必须遵守的相应勘验、调查取证、听证，以及复议、诉讼等相关程序，分别于2017年7月22日，由泾源县安监局向原告下发了《现场处理措施决定书》(泾安监现决【2017】9号)，以原告未取得《安全生产许可证》为由，责令原告石灰石矿山停止一切生产经营活动，十五日内拆除生产设备。同时，泾源县林业局下发了《责令停止违法行为通知书》(泾林罚(停)字第【2017】第013号)以擅自改变林地用途为由，责令立即停止违法行为。2017年9月7日，被告两名常委带队组织所属建环局、公安局、六盘山镇等多部门200余人，将原告石灰石矿区厂房、操作平台、料仓、破碎机、提升机等全部设施强行拆除，夷为平地。期间，还拘留原告职工9名。2018年3月10日，泾源县建环局强行下发《责令改正违法行为决定书》(泾建环改字【2018】16号)以原告未取得《排污许可证》为由，断电查封了原告包装工段配电室。原告作为国企，对于《绿盾2017》专项行动始终是支持配合态度，但同样，原告依法管理国有资产的职责也需要履行，被告以行政命令突破行政法律界限，损害的是国家法律权威和国家经济利益，造成了社会不安定隐患。对于因企业关停，导致的职工全面下岗，原告在资金非常困难的情况下，商情总公司借款，妥善安置了下岗职工184名，尽到了企业的社会责任。对于被告关停原告企业的行政行为，所认定原告违法的基本事实不存在，被告作出行政行为的程序违法。原告矿山的《采矿许可证》有效期2016年2月28日至2018年2月28日。《安全生产许可证》已依法申请延期。关于原告“擅自占用林地”，原告的临时用地审批手续齐全，事实亦不存在。关于《排污许可证》2017年1O月到期，已依法申请延期，在此期间遭遇环保关停，行政许可机关未按期作出审批。根据《行政许可法》第五十条“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”可见，依据法律规定应当视为准予延期。被告用“处罚性关停”原告企业，未遵守《行政处罚法》几乎全部程序性规定，未保障原告陈述权、申辩权、对行政处罚不服的申请行政复议或者提起行政诉讼得权利。被告基于环保整治命令关停企业，制定发布针对原告的拆除搬迁方案，组织多部门现场强制拆除，指令行政执法部门配合，最终完成了对原告企业的违法关停，严重的损害了原告作为行政相对人的合法权益。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条(十二)项的规定，提起行政诉讼，敬请法院查明事实，依法确认被告关停原告企业的行政行为违法。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）、（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告泾源县人民政府根据《固原市政府办公室关于印发的通知》，针对原告固原市六盘山水泥有限责任公司制定了泾政发【2017】86号《固原市六盘山水泥有限责任公司拆除搬迁工作方案》，其主要内容为原告建设新水泥厂拟进行的六个工作步骤，即选址、设计、招投标、施工、调试、收尾。该方案尚未实施，属于为建设新水泥厂而进行的准备、过程性行为，明显对原告的权利义务不产生实际影响。庭审中，原告也未提供证据证明被告对其实施了关停行政行为。因此，泾政发【2017】86号《固原市六盘山水泥有限责任公司拆除搬迁工作方案》不属于行政诉讼的受案范围，应当依法裁定驳回起诉。关于泾源县安监局向原告下发的《现场处理措施决定书》(泾安监现决【2017】9号)、泾源县林业局下发的《责令停止违法行为通知书》(泾林罚(停)字第【2017】第013号) 和泾源县建环局下发《责令改正违法行为决定书》，因上述行为并不是被告泾源县人民政府所做，与本案不属于同一法律关系，故原审法院不予审查。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（六）、（十）项、第一百零一条（二）项之规定，裁定：驳回原告固原市六盘山水泥有限责任公司的起诉。案件受理费50元，由原告固原市六盘山水泥有限责任公司负担。上诉人固原市六盘山水泥有限责任公司上诉称，请求：1.撤销固原市中级人民法院作出的（2018）宁04行初91号行政裁定；2.本案诉讼费由被上诉人承担。理由：1.一审法院裁定认定事实不清；2.一审法院对上诉人的诉讼请求理解偏差，上诉人一审诉讼请求“请求确认被告关停原告企业的行政行为违法”而一审法院认为“没有关停行为”；3.一审法院裁定适用法律错误。被上诉人泾源县人民政府答辩称：1.原审法院认定事实清楚无误；2.原审法院对上诉人诉讼请求的判断正确；3.原审法院适用法律完全正确。请求依法驳回上诉人的全部上诉请求。本院认为，本案上诉人在一审的诉讼请求是：一、请求人民法院确认被告泾源县人民政府对原告企业关停的行为违法。二、本案受理费由被告承担。因上诉人的诉讼请求不明确，且被上诉人在一审审理时也认为上诉人的诉讼请求不明确，而一审法院未予释明，裁定驳回了上诉人的起诉不当。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条的规定，裁定如下：一、撤销宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2018）宁04行初91号行政裁定；二、指令宁夏回族自治区固原市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审  判  长   吴 峰审  判  员   马 龙审  判  员   王鸣亮二○一九年三月二十五日书  记  员   倪保明 附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条 人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十七条 人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。