河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终947号上诉人（原审被告）郑州市郑东新区公安消防大队，住所地郑州市郑东新区黄河东河与众意路交叉口西南角。负责人崔宁，教导员。出庭应诉行政机关负责人陈亚光，副大队长。委托代理人石真伟、周永真，北京华泰（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郑州市郑东新区嘉丰广告材料商行，住所地郑州市郑东新区商都路5号中力广告市场C区8排3号，统一社会信用代码92410100MA41968H03。经营者王益将，男，汉族，1982年12月24日出生，住浙江省苍南县。委托代理人翟一铭、崔丹丹（实习），北京市盈科（郑州）律师事务所律师。上诉人郑州市郑东新区公安消防大队因郑州市郑东新区嘉丰广告材料商行诉其不履行出具火灾事故认定书法定职责一案，不服中牟县人民法院（2019）豫0122行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：案涉仓库位于明理路陇海高架口路南，属郑东新区辖区，所占用土地使用权归属郑州铁路局。2006年4月，案外人崔利勇与郑州铁路土地管理分局郑州铁路土地管理处签订《临时占用铁路用地合同》，租用案涉土地27120平方米，并于2006年建成仓库。2015年，崔利勇将仓库转租给安德正。2017年9月10日王益将与安德正签订《租赁合同》，租赁其部分仓库用于经营郑州市郑东新区嘉丰广告材料商行。2018年9月26日21时19分，原告仓库发生火灾事故，原告遂拨打火警电话报警。郑州市消防支队指挥中心接到报警后，调派相关消防人员出警，并于9月27日凌晨完成火灾扑救工作。经调查，2018年9月29日，郑州市公安消防支队向郑州铁路公安局发出《关于“9.26”仓库火灾现场移交的函》（郑公消函〔2018〕181号），称：“经查，该仓库属贵单位监督管辖范围，现将火灾现场及证据材料移交贵单位。”2018年9月30日，郑州铁路公安局向郑州市公安消防支队复函（郑铁公函〔2018〕5号），称：“经查，该场所不属于我局消防监督管辖范围；理由是该仓库属于村民崔利勇自建仓库，不属于铁路的房屋建筑、设施设备；建议贵单位向有管辖权的单位移交。”2019年1月29日，武汉铁路监督管理局向郑州市政府发送《武汉铁路监督管理局关于迅速处置陇海线9.26火灾善后工作确保春运安全的函》（武铁监执法函〔2019〕12号），该函称：“恳请贵市政府责成公安消防部门进行该起火灾事故的调查认定和现场处置……”2019年2月12日，郑州市政府向武汉铁路监督管理局出具的《关于的复函》，复函称：“该仓库的消防监督工作应由铁路公安消防监督机构负责；请贵局协调和监督铁路公安消防机构履行法定消防监督工作职责，抓紧做好9.26火灾调查工作……”2019年3月27日，原告向被告及郑州市消防支队提出书面申请，要求就案涉火灾事故依法出具火灾事故认定书，4月15日郑州市公安消防支队统一对原告的申请进行书面回复，告知原告向郑州铁路公安消防大队提出申请。原告认为被告未履行法定职责，诉至法院。原审法院认为：本案的争议焦点在于被告是否具有对案涉火灾事故出具火灾事故认定书的法定职责。依据1989年12月公安部消防局、铁道部公安局、原中国民用航空局公安局《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会议纪要》公消发字第292号规定：“一、铁路的客货系列车、车站和直接为其运行服务的段、厂、调度中心、到发中转货场、仓库等单位及铁路沿线的勘测设计、基建施工的消防监督工作，由铁路公安消防监督机构负责。”上述纪要规定的铁路公安消防监督机构职责范围的核心在于“直接为铁路运行服务”，而案涉仓库明显不属于直接为铁路运行服务的仓库。且根据2013年河南省公安厅《关于铁路民航系统消防监督职责范围的意见》（以下简称《意见》）豫公通（2013）224号文件规定：“一、地方公安机关消防机构与民航、铁路系统消防监管的职责范围仍执行《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会议纪要》的规定。二、客货列车、车站和直接为铁路运营服务的段、厂、调度中心、到发中转货场、仓库等单位及铁路沿线的勘测设计、基建施工，以及铁路沿线与铁路系统有房屋建筑、设备设施的权属、经营或租赁关系的单位和场所的消防监督工作，由铁路公安消防监督机构负责。”《意见》中第二条对原《会议纪要》中归属铁路公安消防监督机构负责的范围进行了扩大，但仍属于穷尽式列举，第二条中仅增加了“铁路沿线与铁路系统有房屋建筑、设备设施的权属、经营或租赁关系的单位和场所”，不包含“有土地权属、经营或租赁关系”的情形，本案案涉火灾事故发生地仅与郑州铁路土地管理分局郑州铁路土地管理处有土地租赁关系，不属于第二条规定的情形。综上，本案案涉仓库不属于由铁路公安负责消防监督管理的情形。根据《中华人民共和国消防法》（2008年10月28日修订，2009年5月1日起实施）第四条第一款规定：“县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”第五十一条第三款规定：“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、情况调查和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”第五十三条第一款规定：“公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、实业等单位遵守消防法律法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育、具体办法由国务院公安部规定。”《火灾事故调查规定》第五条第一款规定：“火灾事故调查由县级以上人民政府公安机关主管，并由本级公安机关消防机构实施；尚未设立公安机关消防机构的，由县级人民政府公安机关实施。”2019年5月1日，新修订的《中华人民共和国消防法》开始实施，新法第四条规定：“国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。军事设施的消防工作，尤其主管单位监督管理，消防救援机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，尤其主管单位监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，依照本法和其他相关法律、法规的规定做好消防工作。法律、行政法规对森林、草原的消防工作另有规定的，从其规定。”第五十一条规定：“消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”可以看出，机构调整后，郑州市郑东新区公安消防大队作为消防救援机构，对辖区内发生的火灾事故，仍有制作火灾事故认定书的法定职责。综上，原告租赁案涉仓库从事经营活动，因发生火灾事故造成经济损失，原告系利害关系人，要求被告出具火灾事故认定书符合法律规定。被告以对案涉火灾事故无管辖权、不具有向原告出具涉案火灾事故认定书的法定职责为由拒绝出具火灾事故认定书，无法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决被告郑州市郑东新区公安消防大队于本判决生效之日起三十日内就2018年9月26日发生在郑州市陇海路与郑州107辅道交叉口东南角郑州市郑东新区嘉丰广告材料商行仓库的火灾作出火灾事故认定。上诉人郑州市郑东新区公安消防大队不服，上诉称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围，人民法院不应以司法权代替行政权。1．本案虽是嘉丰广告材料商行起诉郑州市郑东新区公安消防大队行政不作为案件，但本案实质的争议焦点是地方公安消防机关与铁路公安消防机关的消防监督管辖范围如何划分的问题。行政管理权限的争议应由共同的上级行政机关裁决，不属于行政诉讼争议解决的范畴。一审判决属于典型的司法权代替行政权的情形。2．本案涉及两个行政机关之间的职权争议，应当报共同的上级机关确定。上诉人的最高主管机关为应急管理部，铁路公安消防机关最高主管机关目前为公安部，双方共同的上级机关为国务院。本案正确的处理方式应当是驳回起诉或者中止审理，逐级上报至最高人民法院送请国务院裁决。二、一审判令上诉人出具火灾事故认定书没有充分的事实和法律依据。1．根据行政诉讼法第63条的规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据。另外人民法院审理行政案件参照规章。不履行法定职责，是指行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责，在公民、法人或者其他组织要求履行时不予答复，拖延履行或拒绝履行。《消防法》所规定的公安机关消防机构，包括地方公安机关与铁路公安机关。《消防法》及相关法律、法规、部门规章从未规定对涉及铁路管辖范围内的火灾事故认定由地方公安消防机关负责调查。2．在法律、法规、规章均无明确规定的情况下，目前铁道部发布的《铁路消防管理办法》是效力最高的规范性文件。该办法第四条规定，铁路消防工作由铁路公安机关监督管理，并由铁路公安机关消防机构负责实施。第六条规定，在铁路管辖范围内从事生产经营活动的单位和个人，应遵守本办法。虽然铁道部被撤销，但是《铁路消防管理办法》依然有效，由中国铁路总公司继续施行。铁路沿线属于铁路系统的土地均属于铁路管辖范围，这是常识性的，无需特别作出规定。铁路公安消防机关亦是据此对铁路沿线的土地及建筑物进行日常的消防监督管理，地方公安消防机关无权进行干预。3.2014年7月21日郑州铁路公安局办公室转发郑州铁路局下发的郑电公（2014）221号《关于切实加强出租土地、房屋消防安全管理工作的通知》，能够佐证铁路公安消防机关对其权属土地进行消防监督管理这一事实。该通知第一条明确规定“按照谁出租、谁负责、谁得益、谁负责的原则做好消防安全管理工作。”一审判决认为该《通知》对铁路公安无约束力是错误的。上诉人通过查询得知中国铁路郑州局集团有限公司机构设置部门截止到2011年末，全局有各类基层单位57个，其中运输单位30个，非运输单位15个，党校、报社2个，铁路公、检、法单位10个。郑州铁路局是铁路公安的上级单位，郑州铁路局下发的文件对铁路公安具有约束力。2014年7月21日郑州铁路公安局办公室在公安内网上转发了该文件，也证明该文件对铁路公安局有约束力。4．一审判决适用河南省公安厅豫公通〔2013〕24号《关于铁路民航系统消防监督职责范围的意见》的规定系适用法律错误，且对该文件的理解有误。该文件只是河南省公安系统内部关于消防监督职责范围的指导性意见，可以作为《铁路消防管理办法》的补充，但其效力低于《铁路消防管理办法》这一规范性文件，不应当作为认定行政机关职权的法定依据。一审判决认为上述文件只规定铁路沿线与铁路系统有房屋建筑租赁关系的由铁路消防负责，而与铁路系统的有土地租赁关系的不属于铁路消防负责，将土地及地上房屋建筑人为分开理解，明显违背“房随地走”的基本法律理念，该认定也与消防监督管理工作实际情况不符。该意见第六条规定，“对本意见确定的各自消防监督职责范围不一致的应当协商一致后明确管理职责”，充分说明该意见仅是指导性的，不能涵盖全部实际情况，有争议应协商解决，不能作为解决争议的法律依据。5．一审法院对消防管辖范围的片面理解会导致消防监督管理工作的混乱，且违背了消防监督管理权责一致的原则。在现实工作中，铁路公安消防机关对铁路沿线的土地及建筑进行消防监督管理，并不让地方公安消防机关干预，对于其出租的土地也不向地方公安机关移交，而一旦发生火灾，又将管理责任推给地方公安消防机关，明显不符合权责一致的原则。请求：1．依法撤销河南省中牟县人民法院作出的（2019）豫0122行初86号行政判决，将本案发回重审，或依法改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求；2．本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人郑州市郑东新区嘉丰广告材料商行答辩称：一、本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第十二条第六款之规定，本案答辩人在一审法院审审理过程中提交了充分的证据，证明答辩人依法向被答辩人递交依法履职申请书，但被答辩人都以自己没有管辖权为由拒绝履职，因此，本案人民法院受案有充分的法律依据。二、一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，判决书说理充分。根据1989年12月公安部消防局、铁道部公安局、原中国民用航空局公安局《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会议纪要》（公消发字第292号规定）、2013年河南省公安厅《关于铁路民航系统消防监督职责范围的意见》（豫公通〔2013〕224号）之规定，案涉仓库不属于由铁路公安负责消防监督管理的情形。并且依据2008年修订的《中华人民共和国消防法》第四条第一款、第五十一条之第三款之规定，《火灾事故调查规定》第五条第一款之规定以及2019年新修订的《中华人民共和国消防法》第四条、第五十一条之规定，根据立法具有延续性及立法本意的要求，即使机构调整后，郑州市郑东新区公安消防大队作为消防救援机构，对辖区内发生的火灾事故仍有制作火灾事故认定书的法定职责，因此本案的被答辩人出具火灾事故认定书应当为被答辩人的法定职责。请求驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。二审经审理查明事实与一审查明事实一致。另查明，河南高格贸易有限公司就2018年9月26日发生在郑州市陇海路与郑州107辅道交叉口东南角仓库的火灾事故，以郑州铁路公安局郑州公安处为被告，在郑州铁路运输法院起诉该处要求其履行法定职责向该公司出具火灾事故认定书。郑州铁路运输法院于2019年10月24日作出（2019）豫7101行初194号行政裁定，认为案涉火灾发生地虽属铁路土地，但2006年已被崔利勇租赁并自行建设仓库对外出租，该仓库既非“直接为铁路运行服务”，亦非“铁路房屋建筑”，郑州铁路公安局郑州公安处不负有消防监督管理的法定职责；根据修正后的《中华人民共和国消防法》，原告起诉的郑州铁路公安局郑州公安处亦非适格被告，据此驳回原告河南高格贸易有限公司的起诉。该裁定已经生效。本院认为：一、关于上诉人所称本案不属于行政诉讼受案范围的理由。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被上诉人郑州市郑东新区嘉丰广告材料商行起诉上诉人郑州市郑东新区公安消防大队不履行出具火灾事故认定书的法定职责，属于该条款规定的不履行法定职责之诉的情形，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。至于上诉人所称本案实质争议焦点是地方公安消防机关与铁路公安消防机关的消防监督管辖范围如何划分问题，正系本案需要判定的上诉人是否具有被上诉人所诉事项的法定职责问题，属于本案的审查范围，不存在上诉人所称一审判决以司法权代替行政权的问题。故上诉人该项上诉理由本院不予采纳。二、关于上诉人所称一审判令上诉人出具火灾事故认定书没有充分的事实和法律依据的理由，实质是认为上诉人不具有出具涉案火灾事故认定书的法定职责，该项法定职责在铁路公安消防机关。根据《火灾事故调查规定》（公安部第121号令）第五条第三款规定，铁路、港航、民航公安机关和国有林区的森林公安机关消防机构负责调查其消防监督范围内发生的火灾。1989年公安部原消防局、原铁道部公安局、原交通部公安局、原中国民用航空局公安局《铁路、交通、民航系统消防职责范围协调会纪要》（公消法字第292号）第一条明确规定为“铁路的客货列车、车站和直接为其运行服务的段、厂、调度指挥中心、到发中转货场、仓库等单位及铁路沿线的勘测设计、基建施工的消防监督工作由铁路公安消防监督机构负责。”该纪要规定的铁路公安消防监督机构职责范围的核心在于“直接为铁路运行服务”。1998年公安部《关于铁路、交通、民航、林业公安消防机构执行消防法有关问题的通知》（公消［1998］232号）重申“在铁路、交通、民航林业部门中设立的并纳入各级人民政府公安机关序列的公安机关，其公安消防机构消防监督管理的职责范围，分别执行…．1989年12月公安部消防局、铁道部公安局、交通部公安局、原中国民用航空局公安局《铁路、交通、民航系统消防职责范围协调会纪要》的规定”。2011年4月12日，公安部原消防局在《公安部消防局关于地方与铁路系统消防监督职责范围问题的答复意见》中，对辽宁省公安消防总队的请示明确答复为：在《铁路、交通、民航系统消防职责范围协调会纪要》（公消法字第292号）文件修订前，地方与铁路系统消防监督的职责范围仍执行该文件。关于河南省内地方与铁路系统消防监督职责范围的细分问题，2013年出台有《河南省公安厅关于铁路民航系统消防监督职责范围的意见》（豫公通[2013]24号），该意见第一条明确关于地方与铁路系统消防监管范围仍执行1989年《铁路、交通、民航系统消防职责范围协调会纪要》（公消法字第292号）的规定；第二条规定“客货列车、车站和直接为铁路运营服务的段、厂、调度指挥中心、到发中转货场、仓库等单位及铁路沿线的勘测设计、基建施工，以及与铁路系统有房屋建筑、设备设施的权属、经营或租赁关系的单位和场所的消防监督，由铁路公安消防监督机构负责。”该文本表述较1989年《铁路、交通、民航系统消防职责范围协调会纪要》（公消法字第292号）第一条有所扩大，将“与铁路系统有房屋建筑、设备设施的权属、经营或租赁关系的单位和场所”也纳入铁路公安消防监督机构的职责范围，已经不限于“直接为铁路运行服务”的情形，但仍不包含“有土地权属、经营或租赁关系”的情形。而本案发生火灾的系仅与铁路存在“土地权属、经营或租赁关系”情形的场所，郑州铁路公安消防机关不负有消防监督管理的法定职责。综上，案涉火灾发生地虽属铁路土地，但2006年已被崔利勇租赁并自行建设仓库对外出租，该仓库既非“直接为铁路运行服务”，亦非“铁路房屋建筑”，根据上述规定，郑州铁路公安消防机关不负有消防监督管理的法定职责。且该结论已经为生效的（2019）豫7101行初194号行政裁定所确认。另修正后的《中华人民共和国消防法》已于2019年4月23日公布施行。该法第四条规定，“国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。军事设施的消防工作，由其主管单位监督管理，消防救援机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，依照本法和其他相关法律、法规的规定做好消防工作。法律、行政法规对森林、草原的消防工作另有规定的，从其规定。”该法施行后，原公安机关消防机构的消防监督管理职能已经由县级以上人民政府应急管理部门和本级人民政府消防救援机构承继。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，上诉人主张应由铁路公安消防机关出具涉案火灾事故认定书，也不符合现行法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予主持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市郑东新区公安消防大队负担。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  侯 贇二〇一九年十二月三十一日书记员  李艳歌附录法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。