西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书     （2019）陕71行终1465号     上诉人（原审原告）程锦萍，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区。   委托代理人柴琰，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区，系上诉人程锦萍之夫。   被上诉人（原审被告）西安市规划局高新分局，住所地西安市。   负责人杨东，局长。   委托代理人崔雷，工作人员。   委托代理人郑海鹏，陕西洪振律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人文义华，工作人员。   上诉人程锦萍因与被上诉人西安市规划局高新分局（下称规划高新分局）、被上诉人西安市人民政府（下称市政府）规划行政行为及行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初602号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。   一审法院经审理査明，原告在XX村XX街”范围内建造了涉案的建筑物。2018年3月，原告在起诉西安市城市管理综合行政执法局行政处罚一案中，西安市城市管理综合行政执法局向法院提交了涉案的《认定函》。原告获得涉案《认定函》后，认为该《认定函》将原告的涉案建筑物认定为违法建筑，侵犯了原告的合法权益，于2018年11月26日向被告市政府提交了复议申请，请求撤销被告规划高新分局作出的《认定函》。被告市政府收到原告的《行政复议申请书》后，通过书面审查，于2019年1月7日作出《行政复议决定书》，维持了规划高新分局作出的《认定函》，并依法向原告进行了送达。原告收到被告市政府的《行政复议决定书》后，认为被告规划高新分局作出的《认定函》和被告市政府作出的《行政复议决定书》均侵害了其合法权益，诉至本院。另查明，涉案的《认定函》是城管执法局高新分局在行政执法过程中，为了核实涉案建筑物是否取得规划建设许可，向被告规划高新分局去函，被告规划高新分局收到城管执法局高新分局的来函后，在核查了相关档案资料和事实后，向城管执法局高新分局作出的回函，该《认定函》被告规划高新分局并未向原告送达。   一审法院认为，本案的争议焦点是涉案的《认定函》是否对原告的权利义务产生了实际影响。《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（市政办发[2015]79号）中关于城市规划区内违法建筑查处工作职责分工的规定如下：“城管执法部门负责城市规划区内违法建筑日常巡查、监管，以及具体行政执法工作。规划部门负责城市规划区内违法建筑认定并提出处理意见，参与违法建筑查处行政执法工作。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。” 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，城管执法局高新分局向被告规划高新分局发函，XX村XX街”范围内32户违法建筑的规划审批情况进行认定，系向被告规划高新分局了解涉案建筑物在建设时是否履行了规划审批手续和涉案建筑物是否影响城市规划情况。涉案《认定函》，只是被告规划高新分局辅助城管执法局高新分局作出的相关事实的认定意见，该认定意见仅是西安市城市管理综合行政执法局作出行政处罚的一个过程性程序，即事实调查程序，对原告的权利义务并未产生实质性影响。另涉案《认定函》，其性质上是被告规划高新分局与城管执法局高新分局工作配合中的内部往来文件，并不是被告规划高新分局针对原告实施的具体行政行为，被告规划高新分局不需要履行包括送达在内的具体行政行为实施中的程序性要求，故涉案《认定函》属于内部行政行为，且未向原告进行送达，并未对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。被告市政府作出的市政复决字〔2018〕746号《行政复议决定书》，维持了被告西安市规划局高新分局2018年6月12日作出的西高规函（2018）41号《关于新丰村32户违法建设认定的函》，其同样也未对原告的合法权益产生实际影响。综上，原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告程锦萍的起诉。   程锦萍不服一审裁定上诉称，一、上诉人一审的诉讼请求：1、撤销西安市人民政府市政复决字〔2018〕746号《行政复议决定书》；2、撤销西安市规划局高新分局的《关于新丰村32户违法建设认定的函》。被上诉人西安市人民政府在其市政复决字〔2018〕746号《行政复议决定书》和答辩状均认为西安市规划局高新区分局作出的《关于新丰村32户违法建设认定的函》程序合法，事实清楚、适用法律正确。由此可见西安市政府认定西安市规划局高新区分局《关于新丰村32户违法建设认定的函》是行政行为，但庭审中规划高新分局认为不是行政行为，是内部的公文往来，二被上诉人对《关于新丰村32户违法建设认定的函》是否是行政行为认识不一致。二、本案一审法院认定西安市人民政府市政复决字〔2018〕746号《行政复议决定书》和西安市规划局高新区分局《关于新丰村32户违法建设认定的函》，是行政行为，但没有给上诉人送达，并未对外发生法律效力，也对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，是错误的，不能成立。故上诉人有权依法享有要求撤销该西安市规划局高新区分局认定行政行为，即撤销《认定的函》的权利，法院应该审理该案，属于行政诉讼受案范围。三、一审法院没有搞清楚行政案件法院审查的内容。一审法院简单的把《认定的函》看做行政部门内部往来的一般信函，但没有履行法律赋予其对被上诉人《认定的函》行政行为的合法性进行审查。上诉人收到了被上诉人西安市规划局高新区分局认定我房屋违法建设的《认定函》，就必须按照相关的法律程序，履行告知权，上诉人有申辩的权利。所以被上诉人给《认定的函》的行为本身就是行政行为的外部表现。另外，我房屋所在地属于雁塔区行政范围，西安市规划局高新区分局对我房屋认定行政行为，本身就于法无据，属于违法行政行为。故上诉，请求二审法院：撤销西安铁路运输法院行政裁定书（2019）陕7102行初602号，发回重审。   被上诉人规划高新分局答辩称，一、被上诉人规划高新分局向西安市城管执法局高新分局发出的《认定函》不属于行政诉讼的受案范围，一审法院裁定并无不当之处；二、对于上诉人违法建设房屋的行为应当进行查处；三、被上诉人规划高新分局作出的41号函事实和程序合法，完全正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。   被上诉人市政府答辩称，坚持一审答辩意见，尊重一审裁定，请法院依法裁判。被上诉人市政府在二审中未提交书面答辩意见。   二审庭审中，上诉人程锦萍提交了以下两组证据，第一组证据：1、【2014】1号《拆迁改造通知》；2、2014年4月16日《致新丰村父老乡亲的一封信》；3、新丰村城中村改造项目政策解答；4、2017年10月24日《XX村XX街”群众的告知书》。第二组证据：2018年11月4日《西安晚报》新闻文章—《高新区正式托管雁塔区长安区鄠邑区XX街》。上述两组证据，因不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款、五十二条的相关规定，本院认为其不属于新证据，故依法不予接纳。   二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。   本院认为，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径，对公民、法人或者其他组织而言，则应当按照法律及司法解释的规定提起行政诉讼。   关于被上诉人规划高新分局作出的《关于新丰村32户违法建设认定的函》。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，被上诉人规划高新分局根据其他行政机关交办作出的《认定函》，既是其对辖区内违法建筑的认定并提出处理意见的内部行政行为，亦是行政机关为作出一个行政行为或开始一个行政程序而实施的过程性、阶段性行为。该《认定函》既不产生外部法律效力，亦对上诉人权利义务不产生实际影响，因此对该《认定函》提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。   关于被上诉人西安市人民政府作出的市政复决字〔2018〕746号《行政复议决定书》。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，被上诉人规划高新分局作出的《认定函》不属于人民法院行政诉讼受案范围，被上诉人市政府对此作出了维持决定，根据上述司法解释的规定，一审法院一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉并无不当。   综上，一审法院认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长  李志坚   审判员  刘宇红   审判员  衡飞玲       二○一九年十二月十九日        书记员  雷宁        1