浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初10号 原告郑隆先，男，1950年10月26日出生，汉族，住浙江省浦江县。 委托代理人王新亮、高翠平，北京京平律师事务所律师。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处(以下简称浦南街道)，住所地浦江县浦南街道平白路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区），住所地浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 第三人郑建伟，男，1973年10月17日出生，汉族，住浦江县。系郑隆先儿子。 委托代理人郑隆良，男，1974年1月22日出生，汉族，住浦江县。系郑建伟叔叔。 原告郑隆先与被告浦江县人民政府浦南街道办事处、第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、郑建伟房屋拆迁管理（拆迁）其他行政行为一案，原告于2019年1月2日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日、11月20日公开开庭审理了本案。原告郑隆先及委托代理人王新亮、高翠平、被告浦南街道法定代表人王军勇及委托代理人黄玄耀、第三人文溪社区的委托代理人黄英、郑建伟的委托代理人郑隆良到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告郑隆先诉称，原告系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有合法的宅基地和房屋。2017年经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中改造，为完成县政府的城中村改造拆迁任务，被告及第三人专门成立了浦南街道文溪社区城中村改造指挥部（下称指挥部）以共同实施文溪村的城中村改造工作。因原告认为本村的城中村改造违反民主议定程序，补偿安置标准不合法、不合理，所以不同意签订涉及本人房屋的《城中村改造补偿安置协议》，但原告获知2018年7月13日，被告与第三人郑建伟签订了涉及到原告房屋的补充协议，协议编号为1-029。原告认为，第三人无权代理本人与被告签订该协议，故请求确认协议无效。 原告郑隆先依法向本院提交了以下证据： 1、集体土地使用证、原告身份证，以证明原告的主体资格。 2、中共浦江县委浦南街道工作委员会文件浦南委（2017）142号《中共浦江县委浦南街道工作委员会浦江县人民政府浦南街道办事处关于文溪城中村改造分组情况的通知》，证明文溪城中村改造人员的组成，认可相应的法律责任应当由浦南街道办事处承担。 3、2018年4月3日，被告浦江县浦南街道文溪村城中村改造公告违法一案中向法院提供的《答辩状》，根据其答辩内容可知，涉及到原告房屋的《城中村改造补偿安置协议》的存在。 4、文溪城中村改造公告、授权委托书，证明文溪城中村改造完全是政府行为，文溪村村民与文溪社区居委会签订的协议无效。因为签约日期早于公告发布日期，程序不合法。 5、民意调查宣传资料，证明被告威胁恐吓村民，企图改变村民意愿逼迫村民违心表态，其威胁恐吓村民贯穿文溪城中村改造全过程。 6、第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表五份，证明92%以上的村民由于拆迁补偿价格太低反对拆迁；村民代表大会无权代表村民意见。 7、原浦南街道办事处主任张杰给6位村民的四份拆迁结算单子和6位村民的情况说明，证明村民签约是上当受骗而签的；被告在召开村民代表会议时，全体村民代表也是被欺骗的。 8、证人证言八份，证明证据3、4、5完全属实。 被告浦南街道辩称，1、城中村改造事实的陈述。2016年8月10日，浦江县人民政府印发了浦政发（2016）19号《浦江县人民政府文件》文件明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四章实施程序，文溪社区组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》并于2017年1月9日经村民（社区）代表大会通过，同日被告将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，同日得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，同意《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，可以组织实施。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造领导小组并设指挥部，被告协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。2017年12月2日，经村民代表大会讨论通过了《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，之后依据该修正案，第三人与部分村民签订了补充协议。至2017年12月19日文溪社区《城村中改造补偿安置协议》签约率达到99.89%。2、补偿安置协议合法有效。（1）、被告认为原告与文溪社区签订的《城村中改造补偿安置协议》程序上符合法律、法规、规范性文件之规定，实体上权利义务完全遵循《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的规定进行约束，签订协议是双方真实意思的表示，文溪社区不存在采取欺诈、胁迫、停水、停电、殴打、连坐等手段迫使原告签订《城村中改造补偿安置协议》的情形，该协议应当合法有效。（2）、原告与第三人系父子关系，依据补偿政策原告之外嫁女儿（郑健丽、郑小丽）可安置得140平方米各一套，郑建伟与为该协议的实际受益人，同时法理上构成表见代理，对原告诉称郑建伟无权代理签订协议不能认同，请求驳回原告的诉讼请求。 被告浦南街道依法向本院提交了以下证据： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，证明浦江县城中村改造规范性文件生效试行，有普遍约束力；浦城改办（2016）2号文件《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请求》、浦江县人民政府常务会议纪要（2016）5号，证明浦江县城中村改造一期工程（包含文溪社区在内）已经浦江县人民政府常务会议同意通过；《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》、村民代表签到表、会议记录，证明浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案通过程序履行到位；关于《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》请示及批复，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》县城改办已同意。 2、文溪城中村改造指挥部成立文件，证明该指挥部为文溪社区城中村改造实施主体；委托书及文溪社区公告，证明已履行发布公告义务。 3、《金华市婺城区城中村改造实施细则》，证明金华市管辖范围内有类似城中村改造行为。 4、浙政办发（2016）154号文件《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行动方案》，证明城中村改造是执行落实省委、省府决策部署的行为。 第三人文溪社区述称，一、浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案(修正案)》于2017年12月2日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。二、第三人系原告儿子，集体土地证记载的权利人虽为原告，但宅基地使用是以户为单位审批的，郑建伟应为共同使用人，第三人作为该户代表签约法律是认可的，同时构成表见代理，第三人有理由相信郑建伟可以代表原告签订协议，应属有效协议。综上，原告与第三人之间签订的《城村中改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效，请求依法驳回原告的诉请。 第三人文溪社区依法向本院提交了以下证据： 1、《城中村改造补偿安置协议》、照片，证明原告与被告自愿签订了《城中村改造补偿安置协议》合法有效。 2、腾空单，证明原告明知《城中村改造补偿安置协议》约定的权利义务，自愿腾空并签订腾空单。 3、领取存单的名单，证明钱款领取情况。 4、郑隆先的委托书，证明其儿子郑建伟全权代理城中村拆迁签约事宜。 5、《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》、村民代表签到表、村民大会记录、浦江县城中村改造工作领导小组关于同意浦江县浦南街道文溪村城中村改造实施方案（修正案）备案的通知，证明修正案通过村民代表大会表决通过，并经过县城改办批准的事实。 6、浦南街道城中村改造签约联系单132号，158号，证明郑隆先户原有合法建筑面积566.09，现已安置住宅420，货币安置262.29，考虑到产权调换公平原则，再给予安置住140户型一套，共安置面积560平方米。按照意见第5条，郑建伟户无证建筑经村一级审批，一层36.97平方米砖混按重置价计算拆迁费。 第三人郑建伟辩称，补充协议无效。第三人未向本院提供证据。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对原告提交的证据1、2、3、4，被告和第三人均表示对证据的真实性无异议，对证据4的证明目的有异议，本院对证据1-4的真实性予以认定；对原告提交的证据5、6，被告和第三人对证据三性均提出异议，本院认为，证据5-6均为复印件，没有原件，对其真实性无法认定，故本院对证据5-6不予认定；对原告提交的证据7、8，被告和第三人对证据三性均提出异议，认为证据7、8属证人证言，证人必须出庭作证，否则不予质证，其中证据7形式不合法，与本案诉请协议无效无关联，后面几页是阿拉伯数字，没有显示是张杰写的，指向性予以否认。第三人郑建伟对原告的证据无异议。本院认可被告和第三人的观点，对证据7、8不予认定。 二、对被告提交的证据1-4，第三人文溪社区居委会与郑建伟表示均无异议，原告除认可证据实施办法、指挥部成立及社区公告的真实性外，对其余证据的真实性均不认可或存疑，本院认为在原告未提供反证的情况下，结合本案案情，对被告提交的证据1-4的真实性均予以认定。 三、对第三人文溪社区提交的证据，被告表示均无异议，原告对证据1、2的合法性均不认可。对证据3，无异议，确实未领到过钱。对证据4，表示委托书上自己没签过字。对证据5、6的合法性不认可。第三人郑建伟对文溪社区的证据无异议。结合本案案情，本院对第三人提交的证据的真实性均予以认定。 经审理查明，郑隆先系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有合法土地使用权面积179.69平方米的房屋，集体土地使用证号为浦集建（92）字第2306号。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办[2017]3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办[2017]4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。2017年12月2日，经村民代表大会讨论通过了《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，之后依据该修正案，第三人文溪社区与部分村民签订了补充协议。原告郑隆先的委托代理人郑建伟以住房改造户名义于2017年12月12日签订《城中村改造补偿安置协议》，编号为浦南街道文溪村1-029号，协议认定的合法占地面积为165.59平方米，合法建筑面积为566.09平方米，安置面积计算为682.29平方米。安置人口2人，140平方米，第一继承人女儿郑健丽、郑小丽各140平方米一套；可安置高层住宅套数4套，420平方米。协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。2018年1月23日被告浦南街道委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》，公告载明：签约截止日期为2018年1月10日，腾空期限为2018年3月7日至2018年3月27日。2018年3月7日，原告郑隆先儿子郑建伟在文溪城中村改造腾空验收单上签名，房屋在腾空之后，已于6月2日被拆除。2018年7月13日，第三人文溪社区与原告签订了《城中村改造补偿安置协议》的补充协议，协约根据132号浦南街道城中村改造签约联系单，将可安置高层住宅套数调整为5套，面积560平方米。郑建伟签上了父亲郑隆先及本人的名字。 另查明，郑隆先的委托书上载明：“现委托郑建伟全权代理城中村拆迁签约事宜。”委托书上的“郑隆先”三个字由郑建伟书写，后由郑隆先本人捺手印。 本院认为，本案的争议焦点为原告与被告之间签订的《城中村改造补偿安置协议》是否确认无效。被诉《城中村改造补偿安置协议》系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案等相关规定，由原告郑隆先以住房改造户名义与改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。此外，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，故浦南街道办事处为本案被告，文溪社区为本案第三人。原告起诉确认补充协议无效，适用《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。原告郑隆先以第三人郑建伟无权代理本人与被告签订协议为由，要求确认协议无效，本案中，原告与第三人签订的补充协议，其中对原告合法建筑占地面积的认定，可安置建筑面积的计算，可安置高层住宅的套数及面积的安置、货币安置款项结算等协议的主要内容作了重大变化，替代了原协议，故本院仅对补充协议进行审查。原告郑隆先已经授权第三人郑建伟全权代理城中村拆迁签约事宜，郑建伟签订的协议和腾空验收单的法律后果应由其承担，另外经审查双方的协议不存在合同法规定的其他无效情形，并且补充协议是在房屋腾空，被拆除之后签订的，可以推断系双方真实意思表示，故原告的诉请不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告郑隆先的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长 施俊慧审判员陈孝忠人民陪审员冯美琴 二〇一九年十二月二十日 代书记员 黄       雪       君