广东省高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤民终2616、2617号上诉人（原审原告）：世纪晶源科技有限公司。住所地：广东省深圳市宝安区高新技术产业园。法定代表人：施祥鹏，总经理。被上诉人（原审被告）：深圳市规划和自然资源局。住所地：广东省深圳市福田区香蜜湖街道红荔西路8009号规划大厦。法定代表人：王幼鹏，局长。上诉人世纪晶源科技有限公司（以下简称世纪晶源公司）因与被上诉人深圳市规划和自然资源局（原深圳市规划和国土资源委员会，以下简称规划资源局）建设用地使用权出让合同纠纷两案，不服广东省深圳市中级人民法院（2019）粤03民初1154、1155号驳回起诉的民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本两案，现已审理终结。世纪晶源公司向原审法院提起本两案诉讼，其中在（2019）粤03民初1154号案中的诉讼请求为：1.判令规划资源局立即完成宗地编号为A509-0055、面积为201168.99平方米土地的拆迁安置补偿工作并将该土地（净地）向世纪晶源公司交付；2.判令规划资源局向世纪晶源公司赔偿损失1亿元；3.由规划资源局承担全部诉讼费。世纪晶源公司在（2019）粤03民初1155号案中的诉讼请求为：1.判令规划资源局立即完成宗地编号为A509-0054、面积为56766.6平方米土地的拆迁安置补偿工作并将该土地（净地）向世纪晶源公司交付；2.判令规划资源局向世纪晶源公司赔偿损失2亿元；3.由规划资源局承担全部诉讼费。两案的事实和理由：2006年3月28日，世纪晶源公司与规划资源局签订《协议书》。2007年6月30日，双方签订深地合字（2005）4085、4087号《深圳市土地使用权出让合同书》，约定规划资源局将宗地编号为A509-0055和A509-0054两块土地（面积分别为201168.99平方米和56766.6平方米）的土地使用权出让给世纪晶源公司，世纪晶源公司需分别支付地价款23177569元和6789792元。2007年6月30日，双方还签订了《深圳市土地使用权出让补充协议书》，约定规划资源局落实安置补偿等事宜后，深地合字（2005）4085、4087号合同生效，2006年3月28日签订的《协议书》失效。以上协议、合同签订后，世纪晶源公司已经按约定履行了全部合同义务，规划资源局迄今仍未完成该地块的安置补偿工作，未交付该宗土地，严重损害了世纪晶源公司的合同权利。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。在本两案中，从涉案地块土地使用权的出让情况来看，在出让的过程中，深圳市人民政府就该项目的用地问题多次召开会议，出让过程系由政府主导推进。出让涉案地块系为满足引进化合物半导体产业链集成项目这一重大项目的需要，出让的目的是为实现公共利益和行政管理目标。两宗地块的出让未经过市场化的招拍挂程序，而是给予了一定的政策优惠。由于涉案两块土地尚未完成拆迁补偿工作，市政府办公会议决定对土地使用权出让合同附加生效条件即相关安置补偿及土地权属关系理清并经政府确认后合同才生效。在签订土地使用权出让合同前，世纪晶源公司还出具《承诺书》，承诺同意在相关补偿和土地权属关系未理清前先签订土地使用权出让合同，先不进行开发建设，出让合同签订后先不领取，交由政府主管部门保管。此后签订的补充协议也约定了“地块相关安置补偿及土地权属关系理清并甲方确认后，土地使用权出让合同生效”“生效前，甲方不向乙方移交土地”等内容。上述合同内容及签订方式体现了双方主体的不平等。综合考虑以上因素，双方之间的土地使用权出让合同属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项所规定的行政协议，本两案属于行政诉讼受案范围，世纪晶源公司可向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，世纪晶源公司以民事法律关系为由提起诉讼应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定驳回世纪晶源公司的起诉。本两案不收取案件受理费，世纪晶源公司已预交的两案案件受理费各541800元，由原审法院退还。世纪晶源公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院对本两案进行实体审理。主要事实和理由：（一）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月8日施行，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止，丧失法律效力，不能作为审判的依据，故原审裁定援引《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条存在法律适用错误。此外，该司法解释第十一条也仅列举“政府特许经营协议”“土地房屋征收补偿协议”这两类实务中并没有太大争议的协议为行政协议，国有土地使用权出让合同并未作为行政协议进行列举。（二）本两案为国有土地使用权出让合同纠纷，属于民事纠纷，而非行政纠纷。1.本两案从发生的原因以及争议内容来看，属于民事纠纷。从案件发生原因来看，本两案因规划资源局违反双方签订的国有土地使用权出让合同，要求解除深地合字（2005）4085、4087号《深圳市土地使用权出让合同书》及相应的补充协议而引发，规划资源局行使合同解除权正是依据合同法等民事法律法规行使民事权利，而非行使行政管理职权，因此本两案属于民事纠纷。从本两案的争议内容来看，规划资源局是否有权解除合同以及是否需要赔偿世纪晶源公司的损失是目前本两案争议的内容，在处理该争议上，双方主体地位均是平等的，规划资源局不享有任何特殊的地位与权利，也不能凭借其行政主体的特殊地位，将自己的意志强加于他人，因此本两案属于民事纠纷。2.立法机关以及相关司法解释均持“国有土地使用权出让合同纠纷为民事纠纷”的观点。首先，最高人民法院曾对某法制办就国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同属于民事争议还是属于行政争议的问题，向全国人大常委会法工委进行请示，该委于2004年9月22日答复“在国有土地使用权出让合同履行过程中，土地管理部门解除出让合同，是代表国家行使国有土地所有权，追究合同另一方的违约责任，不是行使行政管理权，由此产生的争议应属于民事争议”。其次，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，可以得知国有土地使用权合同纠纷属于民事纠纷。再次，《最高人民法院民事案件案由规定》将国有土地使用权合同纠纷纳入民事合同纠纷的范围。又次，最高人民法院民事审判第一庭编著的《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》中持土地使用权出让合同为民事合同的观点。3.司法实践多将国有土地使用权出让合同纠纷按民事合同纠纷裁判。如，广东省高级人民法院（2018）粤民再240号、（2016）粤民终1970号、（2015）粤高法民一终字第20号、（2015）粤高法民一申字第1580号案，最高人民法院（2016）最高法民申1925号、（2014）民申字第1825号、（2016）最高法民终46号案中，均将土地使用权出让合同纠纷作为民事案件来处理。（三）本两案土地使用权出让合同签订时，行政协议尚未被纳入行政诉讼受案范围，原审裁定认为本两案的合同构成行政协议、属于行政诉讼受案范围存在严重错误。在最高人民法院（2018）最高法行申347、7847、7863号案中，均认为在2015年5月1日之前形成的类似行政协议应通过民事诉讼方式解决，不属于行政诉讼范围。而本两案涉及的深地合字（2005）4085、4087号《深圳市土地使用权出让合同书》签订时间为2007年6月30日，无论涉案的合同书是否为行政协议，均不应通过行政诉讼方式解决争议，而应通过民事诉讼方式解决。规划资源局在答辩期间未向本院提交书面答辩意见。本院经审查认为，本两案为建设用地使用权出让合同纠纷。世纪晶源公司依据其与规划资源局签订的《深圳市土地使用权出让合同书》及相关补充协议，诉请判令规划资源局完成土地拆迁安置工作并向世纪晶源公司交付土地以及赔偿世纪晶源公司的损失。双方当事人因土地交付、赔偿等民事权利义务内容产生纠纷，属于民事案件受理范围。最高人民法院《民事案件案由规定》中明确将建设用地使用权出让合同纠纷列为民事案件案由，目前施行的法律法规和司法解释尚未将土地使用权出让合同纠纷纳入行政诉讼受案范围，原审裁定认定本两案属于行政诉讼受案范围，并驳回世纪晶源公司的起诉欠妥，本院予以纠正。世纪晶源公司上诉主张本两案为民事纠纷，并请求撤销原审裁定，指令原审法院对本两案进行实体审理的理由成立，本院予以采纳。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（二）项、第一百七十一条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省深圳市中级人民法院（2019）粤03民初1154、1155号民事裁定；二、本两案指令广东省深圳市中级人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长 邹 莹审判员 苏大清审判员 邵静红二〇一九年十二月二日书记员 郑奕芬附相关法律条文：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。……第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；……第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十三条第二审人民法院对下列上诉案件，依照民事诉讼法第一百六十九条规定可以不开庭审理：（一）不服不予受理、管辖权异议和驳回起诉裁定的；……