湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1989号上诉人（原审原告）：曾小妹，女，1968年4月10日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。委托代理人：彭际均，湖南怀天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：怀化市人民政府。住所地：怀化市鹤城区府前路2号。法定代表人：雷绍业，该市市长。委托代理人：陈卫民，系怀化市自然资源和规划局法规科科长。被上诉人（原审被告）：怀化市自然资源和规划局。住所地：怀化市鹤城区锦溪北路100号。法定代表人：银志远，该局局长。委托代理人：陈卫民，系怀化市自然资源和规划局法规科科长。上诉人曾小妹因与被上诉人怀化市自然资源和规划局（以下简称怀化市自规局）、怀化市人民政府（以下简称怀化市政府）确认土地征收行为无效一案，不服湖南省怀化市中级人民法院(2019)湘12行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。曾小妹原审起诉称，怀化市鹤城区盈口乡红星村鹤洲村民小组在花溪路与××大厦旁××湖××开发区××小区××号地块有约2.51亩菜地。1983年元月，经鹤洲村民小组村民会议分配为该组村民曾垂仟、彭简秀、曾佑群、曾垂相、尹绪梅、曾小妹以及曾应文、曾佑平等的承包责任地，有曾垂仟、彭简秀、曾佑群、曾垂相、尹绪梅、曾小妹与红星村合作社1991年签订的《农村集体耕地承包合同书》为据。2018年8月3日，盈口乡政府彭宁波乡长等4名乡干部拿着资料来告知曾小妹，以及曾垂仟、彭简秀、曾佑群、曾垂相、尹绪梅六人，说该地块2005年就被征收了，但在这之前从来没有人来跟她们谈过该地块的征收事宜，且该地块曾小妹一直在使用，其未看到过任何征收该地块的公告，也未支付其土地补偿款和安置费。为弄清事实，曾小妹于2018年11月29日向原怀化市国土资源局提交了《政府信息公开申请书》，原怀化市国土资源局于2018年12月17日以怀国土信告［2018］25号《政府信息公开申请书》告知其档案资料“不包含怀化市人民政府（98）怀政出字47号国有土地使用权和征地资料”，而2019年5月7日，怀化市自规局在曾小妹以及曾垂仟、彭简秀、曾佑群、曾垂相、尹绪梅六人诉怀化市自规局土地行政登记行为一案中却向怀化市鹤城区人民法院当庭提交了涉争议地的1992年湖南省人民政府《国家建设征（拨）用地审批单》、2005年5月24日原怀化市经济技术开发区管理委员会与盈口乡红星村四组签订的《征拨土地付款协议书》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，怀化市政府依法在1992年湖南省人民政府《国家建设征（拨）用地审批单》对案涉地批准征用后应依法组织实施对案涉土地的征收，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。怀化市自规局应根据经批准的征收土地方案，会同有关部门对征用案涉土地拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。并在征地补偿、安置方案报被告怀化市政府批准后组织实施。但怀化市政府和怀化市自规局2005年5月24日在未告知被征地农户政府将征收该地块，更未公告征地方案和补偿安置方案，未将征地调查结果与被征地农户听证的情况下，委托原怀化湖天经济技术开发区管理委员会与盈口乡红星村四组违法签订《征收土地付款协议书》。两被告组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为明显存在以下违法：1、未按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，办理农用地转用审批手续；2、未依照国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条的规定，在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知农户；3、未依照国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十条的规定，对拟征地土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，并将调查结果与被征地农户以及地上附着物产权人即曾小妹和曾垂仟、彭简秀、曾佑群、曾垂相、尹绪梅、曾小妹六人共同确认；4、未依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及《征收土地公告办法》第四条、第五条的规定，在征收土地方案经依法批准后，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村、组予以公告；5、未依照《中华人民共和国土地管理法》第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、国土资源部《征收土地公告办法》第三条的规定，将征地补偿、安置方案在被征收土地所在地的乡（镇）、村、组予以公告，并听取被征收土地的农民的意见；6、未依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，对被征地农户进行补偿和安置，曾小妹及曾垂仟、彭简秀、曾佑群、曾垂相、尹绪梅六人至今未收到怀化市政府和怀化市自规局对被征地支付的补偿、安置费；7、案涉地块被征收后，曾小妹已无分文土地，无任何生活来源，怀化市政府和怀化市自规局未依照国土资源部《关于征地管理工作的通知》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》以及劳动和社会保障部、民政部、审计一署《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》的规定，安排和落实失地农民的就业和保障工作；8、未依照国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十一条以及《征地公告办法》第九条、第十条的规定，告知、组织被征地农村村民即原告进行听证。综上，怀化市政府和怀化市自规局违法组织实施对案涉土地的征收行为，严重侵犯了曾小妹的土地使用权权益，请求：1、依法确认怀化市政府、怀化市自规局组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为违法并无效；2、判决怀化市政府、怀化市自规局重新组织实施对鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地依照法定程序进行征收。在本案质证过程中，经原审法院释明，曾小妹将其第一项诉讼请求变更为依法确认怀化市政府、怀化市自规局组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为无效。怀化市自规局原审答辩称，一、曾小妹的起诉超过起诉期限；二、曾小妹与被诉行为已经没有利害关系；三、被诉行政行为合法。故请求依法驳回曾小妹的起诉。怀化市政府原审答辩意见与怀化市自规局一致。原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉:……(十)其他不符合法定起诉条件的情形。”本案中，曾小妹的第一项诉讼请求为“依法确认被告怀化市政府、怀化市自规局组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为违法并无效”。经释明，曾小妹将该项诉讼请求变更为“依法确认被告怀化市政府、怀化市自规局组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为无效”，而该征地行为发生在2005年5月，人民法院依法应当不予立案，对已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(三)有具体的诉讼请求和事实根据。”所谓具体的诉讼请求，关键是指要有明确的被诉行政行为。本案中，经释明，曾小妹诉请要求“1、依法确认被告怀化市政府、怀化市自规局组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地行为无效；2、判决被告怀化市政府、怀化市自规局重新组织实施对鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地依照法定程序进行征收。”而征收土地行政行为包含一系列的行为，从征收公告、征地批复、征收决定、安置补偿方案到安置补偿决定或协议，再到强制拆除、交出土地等，包含诸多独立的行政行为，曾小妹仅起诉确认征收土地行为无效和要求依法重新征收，属于诉讼请求不明确，故不符合法定起诉条件，依法应不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。同时，涉案土地征收行为已被湖南省人民政府行政复议决定确认违法，但未予撤销，仍保留土地征收行为效力。若曾小妹认为因该违法征收土地行为致使其合法权益遭到侵害，其可以通过其他法定途径另行主张权利、寻求救济。综上，曾小妹的起诉不符合法定条件，依法应当驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）、（十）项、第三款之规定，裁定驳回曾小妹的起诉。本案不收取案件受理费，已收取的案件受理费50元退还曾小妹。曾小妹不服原审裁定，向本院提出上诉称：怀化市政府、怀化市自规局至今未对涉案土地征收制定补偿方案，也未对涉案土地进行征地补偿安置。原审裁定认为曾小妹起诉的行政行为发生在2015年5月1日前，应不予立案并驳回曾小妹第一项起诉，认定事实错误、适用法律错误。原审法院以诉讼请求不明为由驳回曾小妹的第二项诉讼请求，是错误理解法律问题。综上，请求依法撤销原审裁定，裁定由怀化市中级人民法院重新审理本案。怀化市政府、怀化市自规局口头答辩称：一、坚持原审的答辩意见。曾小妹的起诉超过起诉期限；曾小妹与被诉行为已经没有利害关系；被诉行政行为合法。二、怀化市鹤城区企业社保局经过批准依法处置资产，现代鲁艺公司也是经过拍卖依法取得资产。三、曾小妹的补偿安置款已经支付。综上，请求依法驳回曾小妹的上诉，维持原审裁定。当事人原审提交并经质证的证据已随案移送本院。原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院认为:本案的争议焦点为曾小妹的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。本案中，曾小妹提出的两项诉讼请求系对两个行为提出起诉，构成诉讼请求不明确。但依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款的规定，人民法院应当进行必要的指导和释明，以便协助诉讼能力不足的公民、法人或其他组织在一个行政案件中恰当确定一个被诉行政行为。原审法院未充分进行指导和释明，有欠妥当。但对曾小妹所提的两项诉讼请求逐项分析的情况来看，此种欠妥未影响到其诉权的依法合理行使。曾小妹的第一项诉讼请求是请求确认怀化市政府、怀化市自规局组织实施征收鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地的行为无效。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百六十二条之规定,“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。”以及第六十九条第一款第(十)项之规定,“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(十)其他不符合法定起诉条件的情形。”由于涉案征收行为系于2015年5月1日之前作出,故对于曾小妹请求确认该征收行为无效的起诉,依法应当不予立案。已经立案的,应当裁定驳回起诉。曾小妹的第二项诉讼请求是判决怀化市政府、怀化市自规局重新组织实施对鹤城区香洲路与花溪路交汇处即湖天开发区2号小区3号地块2.51亩土地依照法定程序进行征收。征收是国家基于公共利益需要主动采取的措施，是一项国家行为，不因任何个人的要求而进行。经查，曾小妹该项诉讼请求的实质是要解决涉案征地行为的补偿安置问题，但涉案征地行为发生于2005年，其起诉明显超过起诉期限。曾小妹若认为其未因该征收行为得到补偿安置，可以通过其他法定途径寻求救济。综上，曾小妹的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定适用法律不当，但驳回起诉的结论正确，可以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊颖二〇一九年十二月四日法官助理蹇菲书记员唐佳