辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽04行终257号上诉人（原审原告）杨文叶，男,1966年11月5日出生，满族，现住清原满族自治县。委托诉讼代理人李长东，系北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人申鑫，系北京市京师律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）清原满族自治县住房和城乡建设局，住所地清原满族自治县清原镇长岭街。法定代表人朴兴武，系该局局长。委托诉讼代理人丁仁杰，系该局工作人员。委托诉讼代理人赵鑫雨，系河南良仁律师事务所律师。上诉人杨文叶、上诉人清原满族自治县住房和城乡建设局（以下简称清原县住建局）因强制拆除房屋行为违法一案，不服新宾满族自治县人民法院（2019）辽0422行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案。上诉人杨文叶及其委托代理人李长东、申鑫，被上诉人清原县住建局的委托代理人丁仁杰、赵鑫宇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经庭审质证认定，原告杨文叶在清××××自治县清原镇天桥街有房屋三处，产权证号分别为房权证清字第××号、房权证清字第××号、房权证清字第××号。2018年4月18日，清原县政府制定下发了《县城规划区内危险房屋排查整治工作实施方案的通知》，要求各乡镇人民政府、县直有关工作部门逐步开展排查整治各类危房等相关工作。清原镇政府在排查过程中认定原告杨文叶家的三处房屋为危房并委托山东省建筑工程质量监督检验测试中心对原告杨文叶的三处房屋进行了鉴定，鉴定结果为，杨文叶的房屋为D级危房。2018年7月28日被告清原县住建局对原告杨文叶作出清建危字[2018]4号、5号、6号《危险房屋强制拆除暨紧急避险决定书》。2018年7月31日作出了清建危公字[2018]4号、5号、6号《危险房屋强制拆除暨紧急避险公告》。2018年8月2日作出了清建危通字[2018]4号、5号、6号《危险房屋强制拆除暨紧急避险通知》。清原县综合执法大队受清原县政府的指派于当日将原告杨文叶的三处房屋予以强制拆除。杨文叶要求确认被告清原满族自治县人民政府、清原满族自治县城乡建设管理局强制拆除房屋行为违法，于2019年1月17日向抚顺市中级人民法院提起行政诉讼。抚顺市中级人民法院于2019年2月27日作出（2019）辽04行初13号行政裁定书，认为原告杨文叶所诉的强拆房屋行为，是被告清原县城建局实施其向原告作出的《危险房屋强制拆除暨紧急避险决定》的强制执行行为。该强制执行行为是由被告清原县城建局具体实施的，即清原县城建局为本案适格被告，因此该案属于基层人民法院管辖的一审行政案件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，裁定该案由本院管辖。本院于2019年4月4日立案受理。另查明，根据清政办发[2011]18号《关于印发清原满族自治县城乡建设管理局主要职责和人员编制规定的通知》及清委办发[2019]2号《关于印发》，清原满族自治县城乡建设管理局经机构改革整合组建为清原满族自治县住房和城乡建设局，清原满族自治县综合执法大队为其下属单位。原审法院认为，被告清原县住建局的下设机构清原县综合执法大队受清原满族自治县人民政府的指派，对原告杨文叶家房屋进行强制拆除应依照《中华人民共和国行政强制法》（《以下简称行政强制法》）中行政强制执行程序的相关规定。但被告在对原告房屋进行强制拆除时，违反了该法第三十五条、第三十六条的规定，属违反法定程序。对原告的诉请本院应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决：确认被告清原满族自治县住房和城乡建设局对原告杨文叶家房屋强制拆除行为违法。案件受理费50元由被告负担。上诉人杨文叶上诉称，一、一审法院判决遗漏诉讼主体，涉案强拆行为系在清原县政府组织主导下和清原县住建局共同实施的，应当由二者作为共同被告。一审法院遗漏了诉讼主体，对该案也无管辖权。依据原审法院（2018）辽0422行初70号行政判决以及清原县执法局发布的《敢担当、强执行、县综合执法局圆满完成晨曦家园危房强拆任务》等内容，本案的强拆主体应为清原县政府。二、涉案强拆行为不只是违反法定程序，还存在超越职权、认定事实错误的情形，一审法院对实体方面没有进行审查、没有任何评价，属于认定事实错误。首先，杨文叶房屋不是危险房屋，更没有达到需要强拆以达到紧急避险的程度。不符合《城市危险房屋管理规定》第二条、第九条的相关规定。其次，案外人受清原县住建局委托对杨文叶房屋进行鉴定没有法律依据，超越职权，清原县住建局据此鉴定结果做出涉案紧急避险决定应当撤销，强拆没有法律依据。依据《城市危险房屋管理规定》第七条的规定，提出危险房屋鉴定申请主体应当是房屋所有人和使用人，但本案中，房屋危险鉴定申请是由清原县住建局提出，不符合上述规定。同时，依据上述规定中的第八条的相关规定，鉴定报告存在多处违法情形，据此，山东省建筑工程质量检测中心出具的鉴定意见不符合法律规定，据此实施的强拆错误。同时，清原县住建局不具有作出被诉紧急避险决定的法定职权。依据《城市危险房屋管理规定》第五条的规定，清原县住建局不是房地产行政主管部门，没有作出《强制执行暨紧急避险决定的法定职权》。综上，原审法院对强制拆迁主体及强制拆迁杨文叶房屋的事实依据等实体方面没有进行审查，只是简单的认定清原县住建局强拆房屋违反法定程序，可能会对后续杨文叶索赔造成困难。清原县住建局辩称，一、一审法院并未遗漏主体，清原县住建局是本案的唯一拆迁主体。二、清原县住建局认为其作为危房鉴定申请的主体并无不当，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，清原县政府是征收范围内房屋的所有权人，而清原县住建局作为清原县政府的直属部门，受政府委托，有权对涉案危险房屋进行鉴定。三、进行危房鉴定充分考虑了实际情况。综上，应当撤销原审判决，驳回杨文叶的诉讼请求。上诉人住建局上诉称，一、本案中拆除房屋的行为不是事实行政行为，而是执行清原县住建局作出的执行清建危字[2018]4、5、6号《危险房屋强制拆除暨紧急避险决定书》，杨文叶诉讼事实行为的请求不能成立。如杨文叶不服清原县住建局作出的具体行政行为，应对《危险房屋强制拆除暨紧急避险决定书》提起行政诉讼。清原县住建局强制拆除涉案房屋的行为只是执行上述决定书，其属于执行阶段，拆除行为本身未对杨文叶设定新的权利义务，不应单独提起诉讼。二、本案的危房拆除，不应受《行政强制法》规定的约束。根据《行政强制法》第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”。据此，本案的危房拆除属法律明确规定的《行政强制法》的例外，不应按照《行政强制法》中的程序要求执行。根据《中华人民共和国突发事件应对法》（《以下简称突发事件应对法》）第三条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。涉案房屋属于需要立即拆除刻不容缓的危险房屋。三、《城市危险房屋管理规定》第五条规定：建设部负责全国的城市危险房屋管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。依据以上规定，清原县住建局显然是本案涉案危险房屋的主管单位，但一审法院却错误认定执法大队是受清原县政府指派，这与抚顺市中级人民法院调查的拆除涉案房屋的唯一主体是清原县住建局的事实相违背。四、危险房屋的拆除是授益性的而非负担性的。表现在免除了杨文叶应缴纳的鉴定费、拆除费、搬运费、垃圾清理费等各项费用，且拆除房屋紧急避险行为，使得相关人身财产安全免遭房屋塌陷的危险。因此杨文叶的合法权益并未因房屋被强制拆除而受到任何影响，反而因此受益。五、对杨文叶的补偿款已支付完毕，其财产价值得到大幅度提升。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，本案应当裁定驳回起诉。六、清原县住建局强制拆除涉案房屋系依法履职，与征收拆迁无关。七、杨文叶涉嫌恶意诉讼，请法院予以查明并追究相关法律责任。请求人民法院依法判令：1、撤销原判，裁定驳回杨文叶起诉或判决驳回杨文叶的诉讼请求；2、由杨文叶承担本案的全部诉讼费用。杨文叶辩称，一、清原县住建局实施的强拆行为是独立的事实行为，该行为本身具有可诉性。本案中强拆杨文叶房屋的行为，属于给杨文叶权利义务造成实际侵害的事实行为。针对决定，杨文叶认为与本案强拆行为并不冲突，两者均有可诉性，杨文叶有权选择一个行为诉讼或共同起诉；二、强拆不仅应当受到行政权的约束，更应受到更严格的法律规定的约束，清原县住建局无论是作出紧急避险决定还是实施强拆行为，均无职权依据；三、本案并不是突发情况，杨文叶的房屋存在已久，并不存在任何的危险性，即使存在危险性也不等同于《行政强制法》列明的突发情况，而关于“应急措施”和“临时性措施”的字面理解都不可能理解为强制拆除房屋；四、清原县住建局受清原县政府委派有充分的证据证明，于一审中已经提交。五、授益性行为还是负担性行为，应当充分尊重杨文叶的意见，并不可由清原县住建局单独进行判断；六、针对清原县住建局所称的恶意诉讼问题。清原县住建局认为二十多户都是危房而自行拆除，没有任何事实与法律依据，杨文叶认为完全属清原县住建局捏造，我方系依法诉讼。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为，关于清原县住建局实施的涉案强拆行为是否可诉一节，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的。本案中，清原县住建局对杨文叶房屋实施的强拆行为，属于该项规定的强制执行行为，属于人民法院行政案件的受案范围。该行为虽以清原县住建局作出的涉案《危险房屋强制拆除暨紧急避险决定》为依据，但该决定的作出并不当然产生强制执行即本案中强制拆迁的法律后果，故涉案强拆行为属独立的行政行为且对当事人实体权利产生影响，属可诉行政行为。关于清原县住建局是否具有实施强拆涉案房屋的职权依据一节，清原县住建局主张其具有该项职权的相关依据为，1、《城市危险房屋管理规定》第二条：本规定适用于城市（指直辖市、市、建制镇）内各种所有制的房屋。第五条：建设部负责全国的城市危险房屋管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。第十五条：房屋所有人应定期对其房屋进行安全检查。在暴风、雨雪季节，房屋所有人应做好排险解危的各项准备；市、县人民政府房地产行政主管部门要加强监督检查，并在当地政府统一领导下，做好抢险救灾工作。《清原满族自治县城乡建设局主要职责和人员编制规定》等相关规定，但以上规定并未明确清原县住建局具有强制拆除其主张的危险房屋的法定职权。因此，清原县住建局对杨文叶的涉案房屋实施强拆行为既无职权依据，也不符合《行政强制法》的规定，强拆行为违法。关于鉴定结论是否正确、鉴定程序是否合法的问题，因该鉴定报告系作出涉案《危险房屋强制拆迁暨紧急避险决定》的依据，其合法性与否应在审查上述决定的案件中予以审查，本案中不予审理。关于清原县政府是否应为本案被告一节，本院作出（2019）辽04行初13号行政裁定时已经审查并予以认定，对此不予审理。综上，原审判决结果正确，应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉人杨文叶、上诉人清原满族自治县住房和城乡建设局的上诉，维持原审判决。二审上诉人分别缴纳的二审案件受理费50元，由二上诉人自行负担。本判决为终审判决。审判长  徐铁军审判员  刘 妍审判员  曹 丹二〇一九年十二月十九日书记员  段学飞