广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终580号上诉人（原审原告）乐昌市梅花镇大坪村新一经济合作社。负责人杨作略，该社社长。委托代理人李耀刚，广东天穗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐昌市人民政府，住所地广东省乐昌市公主上路23号。法定代表人钟曦，该市市长。委托代理人李永湘，乐昌市国土资源局副局长。委托代理人范元葵，广东金韶律师事务所律师。原审第三人乐昌市国土资源局（现乐昌市自然资源局），住所地广东省乐昌市人民北路36号。法定代表人许险峰，该局局长。上诉人乐昌市梅花镇大坪村新一经济合作社（以下简称新一经济合作社）与被上诉人乐昌市人民政府不履行法定职责纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，争议土地“红珠坎”原位于乐昌市梅花镇大坪村民委员会新一村民小组。2017年6月7日，乐昌市国土资源局（以下简称乐昌国土局）于收到申请人新一经济合作社提交的《土地权属争议调查处理申请书》等申请材料，以乐昌市梅花镇供销合作社为被申请人，请求：1.作出乐府国用字（99）第x号《国有土地使用证》项下土地为新一经济合作社所有的决定。2.请求将上述《国有土地使用证》更正登记为集体土地所有权。3.本案费用由被申请人乐昌市梅花镇供销合作社承担。2018年7月11日，乐昌市人民政府作出乐府土决字〔2018〕2号《土地权属争议处理决定书》，决定：双方争议的“红珠坎”土地所有权归国家所有。另查明，乐昌市人民政府于2017年11月17日组织梅花镇人民政府、相关村委会、争议双方人员召开了调解会议，但调解未达成协议。梅花镇国土资源所曾于l999年7月13日召开关于梅花供销社大坪分店重新复核落实用地来源座谈会会议。2018年6月27日，乐昌国土局对仍健在的该座谈会参会人员进行调查询问。经了解，当时为了方便当地人民群众生活生产需求，乐昌县供销社决定在梅花大坪设立分店。梅花供销社大坪分店是1975年梅花镇大坪大队同意后，与大坪大队新一生产队签订《补偿协议》，约定由梅花供销社一次性补偿青苗、树木及土地给梅花镇大坪大队新一生产队（其中：尿素2吨，l吨指标）并按大小计每棵5-10元的青苗、树木补偿，共支付补偿款845元。乐昌市梅花供销社向梅花镇政府申请，梅花镇政府工作人员到梅花大坪分店做了实地核查和丈量。乐昌市梅花供销社于l999年7月28日向乐昌国土局提出土地登记申请，乐昌国土局颁发向该社颁发了乐府国用字（99）第x号《国有土地使用证》。2018年7月27日，原告新一经济合作社向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、判令乐昌市人民政府依法作出土地权属争议行政裁决。二、判令乐昌市人民政府赔偿新一经济合作社因起诉行政不作为产生律师费人民币8000元。还查明，一审开庭审理期间，乐昌市人民政府主张已向新一经济合作社送达乐府土决字〔2018〕2号《土地权属争议处理决定书》，但新一经济合作社拒收。新一经济合作社认可拒收的事实，认为乐昌市人民政府送达形式不合法，因此拒收。原审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”新一经济合作社起诉认为其于2017年6月7日向乐昌市人民政府提交《土地权属争议调查处理申请书》后，乐昌市人民政府至今未作出行政裁决，故请求法院判令乐昌市人民政府依法作出土地权属争议行政裁决。乐昌市人民政府则认为其已履行法定职责，并举证证实已于2018年7月11日作出乐府土决字〔2018〕2号《土地权属争议处理决定书》并向新一经济合作社送达，但新一经济合作社拒收。新一经济合作社于一审开庭审理期间认可拒收的事实。因此，本案不存在乐昌市人民政府收到土地权属争议申请后未作出处理决定的事实，新一经济合作社主张乐昌市人民政府未履行法定职责显然与事实不符，其诉请无任何法律依据，原审法院不予支持。新一经济合作社起诉要求判决乐昌市人民政府赔偿律师费8000元，没有法律依据，亦不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告乐昌市梅花镇大坪村新一经济合作社的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由原告乐昌市梅花镇大坪村新一经济合作社负担。上诉人新一经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定上诉人拒收《土地权属争议处理决定书》，又主张乐昌市人民政府未履行法定职责，与事实不符，其诉请无任何法律依据，不予支持。上诉人认为原审法院未依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定分配举证责任，导致一审原、被告未承担相应的法律后果，从而认定事实错误，被上诉人未依法送达。二、一审判决第三页记录“六、土地调处受理书；七、证明。以上两份证据证明涉案土地由梅花公社卖给新一村民小组”中的“以上两份证据证明涉案土地由梅花公社卖给新一村民小组”，上诉人未在任何法律文件及第一审程序庭审中发表过，请补正。综上，请求：撤销一审判决，依法改判，由被上诉人承担诉讼费用。被上诉人乐昌市人民政府二审答辩称：根据立案、实地勘查、调查询问等查明的情况，该府于2018年7月11日作出了涉案土地争议的《土地权属争议处理决定书》，并于2018年7月24日送达给上诉人，但上诉人拒收。因此，该府采取留置送达的方式送达给了上诉人，不存在未履行法定职责的行为。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人乐昌国土局未向本院提交二审答辩意见。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案为不履行法定职责纠纷，争议焦点问题是被上诉人乐昌市人民政府是否存在不履行土地权属争议处理的法定职责的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。据此，履行法定职责之诉成立的前提是被申请履职的行政机关具有相应的法定职责，且存在不作为或者逾期不作为的情形。上诉人新一经济合作社请求人民法院判决责令乐昌市人民政府就其申请的涉案土地权属争议作出行政裁决，但本案立案之前，乐昌市人民政府已于2018年7月11日就上诉人提出的涉案调处申请作出《土地权属争议处理决定书》并进行送达，并不存在不作为的情形。上诉人请求判令该府履职，明显欠缺事实根据，其请求予以赔偿于法无据，原审法院判决驳回上诉人的全部诉讼请求正确，本院予以维持。关于上诉人认为乐昌市人民政府并未有效送达该处理决定的问题。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”之规定，新一经济合作社作为行政调处程序的当事人负有及时配合受领相关法律文书的义务，乐昌市人民政府在新一经济合作社拒收涉案《土地权属争议处理决定书》的情况下，采取留置送达的方式送达，符合法律规定。上诉人新一经济合作社拒收该处理决定不会产生该行政行为不生效的法律效果，其拒收所导致的相应法律后果应当自行承担，对其该上诉主张，本院不予支持。关于上诉人还主张要求补正一审判决相关内容的问题，经查，一审判决关于原审原告举证部分中“以上两份证据证明涉案土地由梅花公社卖给新一村民小组”的描述来自于一审庭审时新一经济合作社的自述，新一经济合作社的负责人及委托代理人均在该庭审笔录上签名确认，故上诉主张明显与事实不符，本院不予支持。需要指出的是，不作为之诉，一般只解决被诉行政机关应否、是否作为的问题，不解决作为后该行为是否合法、合理的问题。因此上诉人无论是对乐昌市人民政府作出的涉案《土地权属争议处理决定书》形式上还是对实体内容上不服，均应当按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，正确行使诉讼权利，在法定期限内先申请行政复议，对复议决定不服的，再向人民法院起诉，以维护自身合法权益。综上，上诉人乐昌市梅花镇大坪村新一经济合作社的上诉请求不成立，本院予以驳回。被上诉人乐昌市人民政府答辩请求成立，本院予以支持。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人乐昌市梅花镇大坪村新一经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十二月十八日书记员  杨海萍