河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1707号上诉人（一审原告）张兵巧，女，汉族，1973年10月8日出生，住河南省中牟县。上诉人（一审原告）张丙利，男，汉族，1969年7月18日出生，住山西省怀仁县。被上诉人（一审被告）中牟县人民政府，住所地河南省郑州市中牟县商都大街1号。法定代表人楚惠东，县长。委托代理人耿丽下，该单位工作人员。委托代理人陈超，河南天基律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中牟县刘集镇人民政府，住所地河南省郑州市中牟县刘集镇人民路1号。法定代表人周国富，镇长。委托代理人毛胜利，该单位工作人员。委托代理人陈超，河南天基律师事务所律师。一审第三人中牟县刘集镇徐庄村村民委员会，住所地中牟县刘集镇徐庄村。负责人贺宽峰，村长。委托代理人张国胜，该村民委员会工作人员。上诉人张兵巧、张丙利请求确认二被上诉人中牟县人民政府（以下简称中牟县政府）、中牟县刘集镇人民政府（以下简称刘集镇政府）及一审第三人中牟县刘集镇徐庄村村民委员会（以下简称徐庄村委会）对上诉人宅基地补偿征收行为违法一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。张兵巧、张丙利一审诉称：2017年4月份，中牟县政府、刘集镇政府对张兵巧、张丙利的宅基地及地上房屋进行征收，但仅对房屋给予征收补偿，没有对宅基地进行补偿。中牟县政府、刘集镇政府的征收补偿行为违法，但刘集镇政府直到2018年10月22日才对张兵巧、张丙利的要求作出“不能再补偿一个宅基地补偿款”明确答复。请求：1.确认中牟县政府、刘集镇政府对张兵巧、张丙利宅基地的征收补偿行为违法；2.判决中牟县政府、刘集镇政府给付张兵巧、张丙利宅基地补偿款45000元；3.本案诉讼费由中牟县政府、刘集镇政府承担。郑州市中级人民法院一审查明：张兵巧、张丙利系夫妻关系，张兵巧、张丙利在中牟县刘集镇徐庄村建有房屋，但该房屋所占压的土地没有依法取得宅基地使用证，2016年10月，包括该房屋在内的徐庄村被列入中牟县“合村并城”项目，刘集镇政府受中牟县政府委托，具体组织实施郑州国际文化创意产业园区迪士尼项目用地的征迁工作，张兵巧、张丙利的房屋所占土地在该项目用地征迁范围之内。张兵巧、张丙利家的户主系二人的父亲张四柱，该家庭征迁时包含张兵巧、张丙利二人在内共计八人（四人农业户口，四人非农业户口），张秉建系二人的哥哥，2016年10月8日，张秉建代表该家庭与刘集镇政府签订《征迁补偿安置协议书》，后，依据该协议，张兵巧、张丙利的房屋拆迁补偿款已经得到，但其认为二人被拆迁房屋所占压土地是其合法宅基地，依据村规民约应当得到宅基地补偿款45000元，2018年10月22日，刘集镇政府明确答复张兵巧、张丙利“不能再补偿一个宅基地补偿款”，张兵巧、张丙利不服，遂提起本案诉讼。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于中牟县政府是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，涉案宅基地在中牟县2012年合村并城规划区域内，中牟县政府是实施征收的合法主体，刘集镇政府是受中牟县政府委托实施相关职能。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”故，虽然刘集镇政府按照上述文件要求具体负责实施征收补偿工作，但相应法律责任依法仍应由中牟县政府来承担，中牟县政府是本案适格被告，其辩称不是本案适格被告的答辩理由不能成立，郑州市中级人民法院不予支持。刘集镇政府不是本案适格被告。（二）关于张兵巧、张丙利的起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案张兵巧、张丙利诉请的“宅基地补偿款”并非基于张兵巧、张丙利的兄长张秉建代表该户签订《征迁补偿安置协议书》的约定内容，故，本案所涉起诉期限不应当从上述协议签订之日2016年10月8日算起，张兵巧、张丙利之所以提起本案诉讼，是因张兵巧、张丙利认为根据徐庄村村规民约，其也应当得到所谓“宅基地补偿款”，针对该问题，刘集镇政府于2018年10月22日明确答复张兵巧、张丙利“不能再补偿一个宅基地补偿款”，张兵巧、张丙利不服，遂提起本案诉讼，故，张兵巧、张丙利提起本案诉讼没有超过法定起诉期限。（三）关于张兵巧、张丙利的诉讼请求是否成立的问题。依照我国有关法律规定，宅基地归集体经济组织所有，即宅基地属于集体土地。关于集体土地的征收补偿，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条对此进一步释明：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有……”。本案中，首先，涉案土地补偿费依法应归徐庄村村集体所有，并由徐庄村集体管理和使用，故，张兵巧、张丙利请求中牟县政府、刘集镇政府给付“宅基地补偿款”的请求没有事实根据和法律依据；其次，关于地上附属物的补偿问题，庭审中，张兵巧、张丙利确认其被拆迁房屋的补偿款已经得到；第三、《村庄拆迁人口调查表》显示，以张兵巧、张丙利父亲张四柱为户主的家庭共有八人（四人农业户口，是人非农业户口），张秉建系张兵巧、张丙利的哥哥，张秉建代表该家庭与刘集镇政府签订《征迁补偿安置协议书》并无不当，在该协议签订后，该家庭其他成员并未对该协议提出异议，且该协议正在实际履行中，张兵巧、张丙利依据该协议也得到了协议所约定的相关权利。综上，张兵巧、张丙利针对中牟县刘集镇人民政府的起诉应予驳回，其请求确认中牟县政府、刘集镇政府对张兵巧、张丙利宅基地的征收补偿行为违法并给付其宅基地补偿款45000元的诉讼请求没有事实和法律依据，郑州市中级人民法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张兵巧、张丙利的诉讼请求。上诉人张兵巧、张丙利不服一审判决，向本院上诉称：1.上诉人是一个完整独立的家庭，被上诉人未与上诉人协商，和另一户人订立征迁补偿安置协议，剥夺了上诉人应享有的作为被拆迁人的权利。2.上诉人在1989年申请后，使用村委划拨的宅基地至今，这是客观事实。3.徐庄村委会召集村民大会，制定村规民约，规定一个家庭有两个儿子的，不管大小，只要出生，现有一块宅基地，可以再补偿和发放一块宅基地的补偿款39000元及相关配套费用。该村规民约有法律依据且得到了县政府的认可和同意，已有数十户有两个儿子一块宅基地的被拆迁户得到了发放的补偿款。故上诉人家庭应按照徐庄村空补方案获得一处宅基地的空补款39000元。综上，请求撤销一审判决，改判作出支持上诉人合理诉求的判决。被上诉人中牟县政府答辩称：1.根据刘集镇政府提供的《村庄拆迁人口调查表》，张兵巧、张丙利是以其父亲张四柱为户主的家庭成员。张丙利兄长代表该户签署了《征迁补偿安置协议》，协议约定的各项费用均已实际给付。2.上诉人没有通过法定程序获得合法的宅基地使用权，其要求宅基地补偿款缺乏基本的事实前提。3.土地补偿费依法属于农村集体经济组织所有，上诉人是否应当获得额外一份宅基地补偿款属于村集体内部分配问题，中牟县政府无权干涉。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人刘集镇政府答辩意见同中牟县政府答辩意见一致。一审第三人徐庄村委会提交意见称：根据国家政策，政府是按照农业户口进行安置的，土地必须要有土地使用证，上诉人不符合相应条件。按照村里的政策，对于一户有两个儿子，但只有一个宅院的情况，可以享受39000元的空补。但需要两个儿子都是农业户口，都符合划宅基地的条件。其他意见同中牟县政府的答辩意见。本院二审经审理查明的事实除与一审查明事实一致外，另查明：张丙利原系中牟县刘集镇徐庄村村民，后户口迁出，其妻子张兵巧及其子张振武的户籍均在徐庄村。徐庄村委会认可对两个儿子均符合取得宅基地条件、但只有一人实际取得了宅基地使用权的家庭，给予一处39000元的空补。又查明，张兵巧、张丙利的儿子张振武出生于1997年11月5日。本院认为：（一）根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《河南省实施办法》第五十一条、第五十二条的规定，农村村民申请使用宅基地以户为单位。在取得宅基地使用权条件的审核中，应考虑到农村家庭户的整体情况。张兵巧、张丙利的家庭中，张丙利原为中牟县刘集镇徐庄村村民，尽管其户籍已经迁出，其妻子张兵巧、其子张振武的户籍均长期在徐庄村，且属于农业人口。张振武现已成年，按照我省农村的一般惯例，也符合申请使用宅基地的客观条件。被上诉人认定张兵巧、张丙利家庭不符合申请使用宅基地的条件，缺乏事实根据和法律依据。（二）根据徐庄村委会在二审庭审中的陈述，在此次合村并城项目中，徐庄村对两儿一宅的情况制定了空补方案，即一户有两个儿子，但只获得了一处宅基地的，给予39000元的空补。该方案是弥补符合获得宅基地条件的家庭未实际获得宅基地的损失。张四柱与其子张秉建、张丙利一共只有一处宅基地，张兵巧、张丙利家庭符合申请使用宅基地的客观条件，即使未能实际取得宅基地使用权证，也符合徐庄村空补方案的规定。徐庄村根据本村实际情况，依据村民自治的原则制定空补方案，不违反法律、法规等强制性规定，中牟县政府和刘集镇政府亦未提出反对意见，对符合该方案内容或者方案精神的家庭，均应按照空补方案执行，同等情况同等对待，以保障合村并城安置补偿工作的公平、合理。（三）案涉宅基地在中牟县2012年合村并城规划区域内，中牟县政府是征收行为的实施主体，刘集镇政府受中牟县政府委托具体负责实施行为，中牟县政府、刘集镇政府属于本案的适格被告。综上，张兵巧、张丙利主张其家庭应按照徐庄村空补方案获得一处宅基地的空补款39000元，该诉讼请求具有事实根据和法律依据，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2019）豫01行初47号行政判决；二、判令中牟县人民政府、中牟县刘集镇人民政府在本判决生效之日起15日内给付张兵巧、张丙利宅基地补偿款39000元；三、驳回张兵巧、张丙利的其他诉讼请求。一、二审案件受理费100元，由中牟县人民政府、中牟县刘集镇人民政府各承担50元。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  万宗杰审判员  关永生二〇一九年十二月二十三日书记员  赵文雅