福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽09行终106号 上诉人（原审被告）古田县自然资源局，住所地福建省古田县六一四路81号。 法定代表人丁景风，局长。 出庭负责人陈和兴，古田县自然资源局副局长。 委托代理人谢丁洋，福建立胜律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）魏琳瑜，女，1953年3月12日出生，汉族，住福建省古田县。 委托代理人陈其象、郑银冰，福建惠尔律师事务所律师。 上诉人古田县自然资源局因被上诉人魏琳瑜诉其林业行政登记一案，不服古田县人民法院（2019）闽0922行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人古田县自然资源局副局长陈和兴及其委托代理人谢丁洋，被上诉人魏琳瑜及其委托代理人陈其象到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，魏琳瑜于2017年11月13日向古田县自然资源局（原为古田县国土资源局）申请将位于古田县××镇××村“烟厂岗、枫树坑、小叶坑”山场的土地承包经营权及森林、林木所有权登记为其所有，古田县自然资源局经审核后，于2017年11月16日以违反法律、行政法规规定，存在尚未解决的权属争议为由，作出《不予登记告知书》，魏琳瑜不服该告知书，向宁德市自然资源局（原为宁德市国土资源局）申请行政复议，宁德市自然资源局于2018年2月11日作出宁国土资［2018］138号《行政复议决定书》，决定撤销古田县自然资源局作出的《不予登记告知书》，责令其在30日内重新作出具体行政行为。古田县自然资源局收到上述行政复议决定书后，于2018年4月8日以原告的登记申请不符合《不动产登记条例实施细则》第四十七条、《福建省国土资源厅关于印发福建省不动产登记申请材料清单（试行的通知）》［闽国土资（2016）63号］关于土地承包经营权和林木所有权首次登记的规定为由，作出《不予登记告知书》，魏琳瑜向宁德市自然资源局申请行政复议，宁德市自然资源局于2018年6月15日作出宁国土资［2018］349号《行政复议决定书》，决定撤销古田县自然资源局于2018年4月8日作出的《不予登记告知书》，并责令古田县自然资源局收到该行政复议决定书之日起30个工作日内依法为申请人魏琳瑜办理林地使用权和林木所有权登记。古田县自然资源局局收到该行政复议决定书后，于2018年7月31日仍以山场存在尚未解决的权属争议为由，作出《不予登记告知书》。魏琳瑜不服，于2019年1月28日向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。魏琳瑜于2017年11月13日向被告申请××镇××村烟厂岗山场的林地使用权和林木所有权登记，古田县不动产登记中心于2017年11月16日以违反法律、行政法规规定，存在尚未解决的权属争议为由作出《不予登记告知书》，原告不服，向宁德市自然资源局申请行政复议，宁德市自然资源局于2018年2月11日作出宁国土资[2018]138号《行政复议决定书》，撤销古田县不动产登记中心于2017年11月16日作出的《不予登记告知书》，责令其重新作出具体行政行为。被告古田县自然资源局于2018年7月31日仍以同样的理由，作出《不予登记告知书》，属程序违法。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项之规定，判决：一、撤销被告古田县自然资源局于2018年7月31日作出的《不予登记告知书》。二、被告古田县自然资源局应于判决生效后的法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由古田县自然资源局负担。 古田县自然资源局不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决并改判驳回魏琳瑜的诉讼请求。主要理由：1.上诉人所作行政行为是依据宁国土资[2018]349号《行政复议决定书》而作出的，但原审法院所引用的《不予登记告知书》及复议决定已经被新的文件所取代，原审法院仍使用该文件进行评判，系认定事实不清。2.上诉人所作前后两次《不予登记告知书》虽然从结果上看都体现为“山场存在尚未解决的权属争议”并不予登记，但是本案所涉及的主要事实和理由并不相同。上诉人于2018年7月31日作出的《不予登记告知书》并未违反法定程序，原审法院判决适用法律不当。 被上诉人魏琳瑜辩称，1.被上诉人提供的古政（1994）综280号文件、古田县人民政府处理山林纠纷工作小组办公室于2018年7月30日出具的《关于魏琳瑜申请土地承包经营权及林木所有权登记事项情况汇报的说明》、宁德市中级人民法院（2007）宁民终字第166号民事判决书、2015年7月17日宁德市林业局《信访复查意见书》，均可证明诉争山场山权归长坑行政村所有，林权归后溪自然村所有，诉争山场林权权属清楚，不存在争议。被上诉人申请办理林权登记依据充分。2.诉争山场林权归后溪自然村所有而非归村民个人所有，后溪自然村部分村民并非涉案林权权属异议的适格主体。同时张家武提供的《林木林地合作开发经营合同》，系由村民何成钗与张家武签订，而山地的所有权人长坑村和林权所有权人后溪自然村均非合同当事人，张家武与何成钗之间为合同债权关系，张家武等人并未取得涉案林权，并非涉案林权权属异议的适格主体，其提出反对意见，不属于《不动产登记暂行条例》第二十二条规定的“存在尚未解决的权属争议”的情形。3.上诉人于2018年7月31日作出的《不予登记告知书》，程序违法，原审判决予以撤销，认定事实和适用法律正确。4.上诉人多次拒绝为被上诉人办理林权登记，系滥用行政职权，严重损害被上诉人的合法权益。 经审查，双方当事人在法定举证期限内提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，并随案移送本院。二审中双方当事人均未提交新的证据。经审查，本院对原审法院认定的事实、证据予以确认。 本案双方当事人争议的焦点是:上诉人古田县自然资源局于2018年7月31日作出的《不予登记告知书》是否合法。 本院认为，上诉人古田县自然资源局于2018年7月31日作出的《不予登记告知书》违反法律规定。主要理由如下：1.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”本案中，针对被上诉人的林权登记申请，上诉人共作出三次不予登记告知行为，在上诉人作出案涉第三次不予登记告知行为前，前两次分别以“山场存在尚未解决的权属争议”及“欠缺林权登记要件”为由作出不予登记，而该两次不予登记的理由均被复议机关宁德市自然资源局否定，复议机关两次撤销了上诉人作出的不予登记行为。故上诉人不能再以该两种理由作出不予登记行为。而本案中，上诉人又以“山场存在尚未解决的权属争议”为由作出不予登记，显然属于针对同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。上诉人认为不属于重复作出行政行为的理由，缺乏依据，不予支持。2.《中华人民共和国行政复议法》第三十七条规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”根据上述规定，被申请人应当要依法履行复议机关的行政复议决定。本案中，宁德市自然资源局共两次作出行政复议决定。其中：宁德市自然资源局于2018年2月11日第一次作出宁国土资[2018]138号《行政复议决定书》，决定撤销上诉人作出的《不予登记告知书》，责令上诉人在30日内重新作出具体行政行为。上诉人又作出《不予登记告知书》后，宁德市自然资源局第二次又于2018年6月15日作出宁国土资[2018]349号《行政复议决定书》，决定撤销上诉人于2018年4月8日作出的《不予登记告知书》，并责令上诉人收到该行政复议决定书之日起30个工作日内依法为申请人魏琳瑜办理林地使用权和林木所有权登记。经查，复议机关第一次是责令上诉人重新作出具体行政行为，在上诉人作出不予登记后，复议机关第二次已经明确要求上诉人作出登记行为。在复议机关第二次作出具体、明确的复议决定后，上诉人又作出不予登记行为，明显违反行政复议决定的决定意见。 需要指出的是，行政复议制度是行政机关内部自我纠正错误的一种重要监督制度。不仅对保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且对保障和监督行政机关依法行使职权，促进依法行政，从严治政，提高工作效率，加强廉政建设，密切政府与人民群众的关系，维护社会稳定，都有重大意义。因此，被申请人应依法执行复议机关所作行政复议决定的内容，使行政复议成为实质性化解行政争议的重要手段，而不能使申请人陷入程序空转的困境，徒增诉累。 综上所述，上诉人古田县自然资源局于2018年7月31日作出的《不予登记告知书》违反法律规定，原审法院判决撤销并责令上诉人重新作出行政行为，并无不当，本院予以维持。上诉人上诉无理，应予驳回；被上诉人答辩有理，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人古田县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  缪义文 审判员  赖昌铅 审判员  杨礼崧 二〇一九年十二月五日 法官助理林玉芳 书记员陈丹 附：相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……