湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初158号原告：杨汉波，男，汉族，1970年9月16日出生，住址湖南省南县。委托诉讼代理人：宋力虎，湖南跃海律师事务所律师。被告：华容县人民政府，住所地华容县马鞍新区，统一社会信用代码1143062300638210X5。法定代表人：陶伟军，县长。委托诉讼代理人：蒋石容，男，华容县农业农村局工作人员。被告：华容县渔政管理站，住所地华容县章华镇水乡街，统一社会信用代码124306234462784101。法定代表人：陈立清，法定代表人。委托诉讼代理人：吴敏胜，男，华容县渔政管理站工作人员。两被告共同委托诉讼代理人：陈芳，湖南榕城律师事务所律师。原告杨汉波与被告华容县人民政府、华容县渔政管理站（以下简称“渔政管理站”）确认行政行为违法及行政赔偿一案，于2019年7月1日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭进行了审理。原告杨汉波及其委托诉讼代理人宋力虎，被告华容县人民政府委托诉讼代理人蒋石容、华容县渔政管理站委托诉讼代理人吴敏胜及两被告共同委托诉讼代理人陈芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告杨汉波向本院起诉请求：1、确认被告华容县人民政府与被告华容县渔政管理站损毁原告承包林地上的树木及其他植被（含树木）的行为违法；2、判令二被告赔偿因损毁原告承包林地上的植被的损失57万元。事实与理由：1、2016年3月，原告经林地流转承包华容县××口镇洞庭湖堤外林地2580亩，承包期限至2027年12月30日止，林地上共栽种杨树近10万株。2018年11月，第二被告华容县渔政管理站受第一被告华容县人民政府指派，在未通知原告的情况下将原告承包林地内约272亩面积上的植被损毁。2、原告对诉争林地的承包权系依法流转而来，属合法财产权益，应受法律保护。3、两被告在无任何法律依据的情况下，并未经法定确认诉争林地属洞庭湖环境治理的范围，且未经法定程序通知原告就对原告承包林地内的植被予以损毁，属严重违法，其行政违法行为依法应予确认。4、因两被告的行政违法行为已给其财产权益造成了重大损失，依法应予赔偿。损失的数额为：①原告经流转取得林地承包权向原承包人缴纳了240万元承包费，现两被告摧毁原告的林地272亩（30米×6000米），致该片林地已不能生产，承包款的损失达30万元；②林木按3×6米的标准间距栽种，每亩可栽36株，成活率80%，按政府30元／株的补偿标准，每亩林木的损失超1000元，被摧毁的272亩林地上林木的损失达27万余元。上列损失共计57万余元。在多次协商无果的情况下，原告为保护自己的合法权益诉至法院。被告华容人民政府答辩称,1、原告与华容县××口镇水利管理局服务站的合同是无效合同。原告被损的财产不是合法财产，不是行政诉讼立案范围，应依法驳回。2、华容县关于矮围网围清理整治工作领导小组办公室的整治清理行为是有法律依据的，也是合理合法的；根据《中华人民共和国自然保护区条例》第七条规定：“县级以上人民政府应当加强对自然保护区工作的领导。一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告。”第八条规定：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。”华容县人民政府只对自然保护区工作的领导，具体应当由相关行政主管部门主管有关的自然保护区。另外，根据湖南省人民政府办公厅明传发电《湖南省人民政府办公厅关于展开洞庭湖区矮围网围清理整治的通知》及附件，及湖南省农业委员会、岳阳市人民政府办公室及华容县人民政府办公室的文件规定。在此基础上华容县矮围网围清理整理工作领导小组办公室是依职权而行使的行政行为。其实，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十八条规定：“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。因教学科研的目的，需要进入自然保护区的缓冲区从事非破坏性的科学研究、教学实习和标本采集活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，经自然保护区管理机构批准。从事前款活动的单位和个人，应当将其活动成果的副本提交自然保护区管理机构。”而原告从事的是生产经营活动，原告从事生产经营活动的范围是自然保护区的缓冲区，同时根据该条例的第三十二条第三款规定：“限期治理决定由法律、法规规定的机关作出，被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。”即使通知原告，原告也无能为力做到清理整治所要达到的要求，一样会有相应的损失。3、原告没有提供其损失的证据。华容县渔政管理站答辩称，同意华容县人民政府的答辩意见，另华容县渔政管理站作为被告不是适格主体，现渔政管理站当时只是作出抽调单位协调到指挥部，当时负责的是华容县水产局，现变更为华容县农业农林局。当时对原告承包土地进行施工的人员，及对施工人员的工资都不由渔政管理站管理和发放，故渔政管理站不应作为被告，主体不适格。原告向本院提交了以下证据：1、土地租赁合同、土地流转合同、村民代表大会决议、林地、林权登记相关材料。拟证明原告对争议林木、林地拥有合法所有权、使用权。2、中国电信查询详单。拟证明原告曾多次与被告沟通无果。3、现场航拍视频。拟证明被毁损的林地现场情况及相关损失。被告向本院提交了以下证据：1、《中华人民共和国自然保护区条例》及《中华人民共和国农业部公告第1873号文件》和中共华容县委华编办［2017］9号机构编制委员会办公室文件。拟证明因合同违反了行政法规强制性规定，原告与华容县××口镇水利管理服务站签订的合同无效。2、湖南省人民政府办公厅明传发电《湖南省人民政府办公厅关于开展洞庭湖区矮围网围清理整治的通知》及附件、湖南省农业委员会湘农函（2018）215号关于抓紧做好洞庭湖区矮围网围清理整治有关工作的通知、岳阳市人民政府办公室岳政办函［2018］63号关于印发《岳阳市洞庭湖矮围网围大排查大整治专项行为实施方案》的通知及附件、华容县人民政府办公室华政办函（2018）41号关于印发《华容县洞庭湖区矮围网围大排查大整治专项行为实施方案》的通知及附件、华容县矮围网围清理整治工作领导小组办公室关于洞庭湖矮围网围清理整治实施方案、岳阳市洞庭湖矮围网围清理整治进度管控表、华容县水利水电建筑设计院关于洞庭湖区矮围网围平整拆除工程的图纸、其他相关洞庭湖矮围网围的清理整治资料。拟证明原告所诉的土地范围属东洞庭湖中国圆田螺国家水产资源保护区的核心区，而核心区禁止任何人进入的。被告渔政管理站的行为是经湖南省人民政府的批准且对洞庭湖区矮围网围清理整治的行为，此行为是为了恢复洞庭湖水域本来面貌。因原告与华容县××口镇水利管理服务站签订的合同无效，且合同涉及的标的是在洞庭湖区域内，为了响应党和政府的整治行为，而采取的行为是合理合法的。3、证人刘某、胡某出庭作证的证言。拟证明被告拆除矮围是根据施工图纸从东、西相向而行，图纸上标注了矮围范围，施工时矮围上林木不多。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：1、对杨汉波承包案涉地种植林木真实性并无异议，但承包合同是无效合同，流转过程、取得权属不合法性；2、矮围的排查方法是国家环保部，范围也是国家相关部门确定的；案涉地是国家环保督察组认定的矮围，是按照具有水利资质的单位进行测量绘制的图纸施工。原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对文件真实性无异议，但不能达到被告的证明目的。1、相关法律规定不能证明案涉土地权属。2、被告的行政行为是违法的，关于清理整治的范围都写的很清楚，案涉地不属于矮围，地貎不存在高低差；原告的林木是合法种植并享受林业补贴。3、华容县人民政府组织清理整治并无异议，案涉土地在原告方的合同承包期内，被告方并没有按照清理整治实施方案中要求的进行全面排查并且通知原告，此行政行为违法。4、对证人证言的真实性、合法性、关联性均有异议。原告认为证人是从渔政管理站承包合同并且结算，对此有利害关系；且证人不清楚推毁的林木是不是原告的，对此证人证言不能采信。经审理查明：2018年7月6日，被告华容县人民政府根据省政府办公厅《关于印发〈洞庭湖生态环境整治三年行动计划（2018-2020年）〉的通知》（湘政办发［2017］83号）、《关于印发〈统筹推进“一湖四水”生态环境综合整治总体方案（2018-2020年）〉的通知》（湘政办发［2018］14号）和《中共岳阳市委关于推动长江经济带生态优先绿色发展的决议》（岳发［2018］9号）精神，结合华容县洞庭湖矮围网围清理整治工作实际，同意华容县人民政府办公室下发华政办函［2018］41号关于印发《华容县洞庭湖区矮围网围大排查大整治专项行动实施方案》的通知。通过大排查、大整治、对全县洞庭湖区未经水利、林业、血防主管部门审批的所有人为构筑的矮围网围，以及按照省政府办公厅《关于印发〈洞庭湖矮围网围违法违规捕捞养殖专项整治工作方案〉的通知》（湘政办函［2014］72号）要求已实施功能性拆除、在“洞庭湖水环境综合治理五大专项整治行动”中拆除不彻底的矮围网围，实行全面彻底拆除，做到应拆尽拆、恢复湖洲自然面貌，修复洞庭湖区生态功能。建立由政府牵头，水利、水产、林业、血防、环保、湿地、公安、问责、团洲、注滋口等相关乡镇和部门共同参与的联动工作机制。其中县水产局牵头组织相关部门，对县域内洞庭湖区矮围网围进行排查，并做好拆除与监管工作。要求：（一）全面解除矮围网围承包合同。（二）彻底清理拆除矮围网围（含迷魂阵），包括泥堤、节制闸、水泥拦墙以及加高加固的尼龙网、铁丝网、钢筋和竹木立桩等设施，泥堤、水泥拦墙拆除到原地表生物着生地海拔高程，原闸口位置开挖的内外贯通沟沟底宽度不少于15米。（三）拆除的尼龙网、铁丝网、钢筋和竹木立桩等设施的全部运离现场并进行无害化处理，消除安全隐患，恢复洞庭湖水域、滩涂、湖洲本来面貌，并确保不反弹。2018年9月15日，华容县成立洞庭湖区矮围网围清理整治指挥部，县长陶伟军任指挥长。华容县水产局牵头组织相关部门，对县域内洞庭湖区矮围网围按施工标准依法实施拆除，并做好监管工作。该实施方案还对其他事项进行了规定。2018年11月，在华容县××口镇洞庭湖堤外林地内原告杨汉波承包的林地，被告华容县渔政管理站（华容县水产局的二级机构）组织相关人员按照上述实施方案进行清理，将原告杨汉波承包部分杨树与植被损毁。华容县渔政管理站系事业单位法人，宗旨和业务范围：为渔业可持续发展提供渔政监管保障。渔业行政执法检查；渔业许可管理；渔业资源保护；渔业专属经济区管理，事发时系华容县水产局的二级机构。另查明，2016年2月，经华容县××口镇水利管理服务站同意，杨汉波承租了华容县××口镇洞庭湖堤外洲土地2580亩，用于种植林木，承包期限至2027年12月30日。经本院实地调查，杨汉波承包的案涉地沿水沟附近有被推毁植被（含树木），水沟不远处有杨汉波种植的杨树，杨汉波称自承包林地被清理后，车辆可以到达林地，导致其有部分杨树被偷，结合案涉林地的杨树间距、大小、成活率、市场价格与现场情况及航拍视频等，根据全案实际情况酌情认定杨汉波的杨树损失为8万元。原告杨汉波主张权利的林地系案外人骆美华代表杨汉波、骆美华、卢芳三人与湖南聚农农林有限公司签订《土地流转合同》取得。骆美华、卢芳夫妇书面授权杨汉波以个人名义在本案中主张全部权利。本院认为，本案中双方当事人对原告杨汉波所称案涉林地部分植被的树木损毁的事实没有异议。本案的焦点为：1、哪个单位是被控违法行政行为的主体；2、案涉地损毁植被的清理行为是否合法的问题；3、如系违法，行政赔偿的数额问题。关于焦点1，被控行政行为的主体认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，华容县人民政府下发了《华容县洞庭湖区矮围网围大排查大整治专项行动实施方案》，成立了以县长为指挥长的洞庭湖区矮围网围清理整治指挥部，明确了由政府牵头，水利、水产等相关部门和乡镇共同参与的联动工作机制，各单位按职能分工，各司其职、协调配合。其中县水产局牵头组织相关部门，对县域内洞庭湖矮围网围进行排查，并做好拆除与监管工作。虽然被告华容县渔政管理站作为本案行政行为实施时华容县水产局的二级事业单位法人，牵头组织了本案所涉矮围拆除行动，但拆除行为并非华容县渔政管理站独立实施的行政行为，故应认定实施拆除行为的主体系华容县人民政府。关于焦点2，华容县人民政府清理行为是否合法的问题。洞庭湖属于我国的自然保护区，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第七条规定：“县级以上人民政府应当加强对自然保护区工作的领导。……”第八条规定：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。”华容县人民政府依据省、市相关文件制定《华容县洞庭湖区矮围网围大排查大整治专项行动实施方案》，并成立华容县成立洞庭湖区矮围网围清理整治指挥部，由华容县水产局二级机构华容县渔政管理站具体实施清理工作，行为主体符合《中华人民共和国自然保护区条例》的规定。在执行《华容县洞庭湖区矮围网围大排查大整治专项行动实施方案》中，华容县人民政府应按照方案中先进行全面摸底，对整治范围内的矮围网围进行全面清理登记，摸清矮围网围所在水域、位置（四至经纬度坐标）、承包合同解除等情况；再进行对朝天口矮围按市督办令要求全部拆除到位；并经检查验收后，对矮围网围清理整治工作建立台帐，实行一围一档。依据《行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，华容县人民政府与华容县渔政管理站提交了依据省、市相关文件作出的《华容县洞庭湖区矮围网围大排查大整治专项行动实施方案》，符合法律规定和上级生态环境保护政策。依据该方案，两被告未提交证据证明案涉地属于该矮围网围整治的范围，也未提交证据按照该实施方案进行了全面摸底，对清理前的现状无现场照片、财产登记，亦未提交清理杨汉波林地时履行了告知义务及林地清理的相关档案，被告华容县人民政府对原告承包林地的损毁植被的程序违法。对原告提出的请求确认被告在案涉地损毁植被的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。关于焦点3，行政赔偿的数额问题。《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，原告杨汉波发现其承包的林地被清理后，向被告华容县渔政管理站协商损失赔偿未果。杨汉波向本院提出案涉地林木损失27万元，但并没有提供林木损失财产评估方面的相关证据，经本院现场核实，杨汉波确有损失产生。本院结合案涉林地的杨树间距、大小、成活率、市场价格与现场情况及航拍视频，根据全案情况酌情认定原告的林木损失为8万元，被告应予赔偿。对于原告诉请被告对其承包费30万元应予赔偿的诉讼请求，原告并未提供已经交纳承包费30万元的证据，不能证明承包费已经实际发生，没有其合法权益受到损失的事实依据，原告请求赔偿承包费的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，本院对原告的诉讼请求合理部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第三十八条第二款，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十一条、第十五条、第三十二条、第三十六条第一款第（八）项，《最高人民法院关于审理行政诉讼证据若干问题的规定》第五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下：一、确认被告华容县人民政府在原告杨汉波的承包林地的清理行为违法；二、被告华容县人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿原告杨汉波的损失人民币80000元。三、驳回原告杨汉波的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告华容县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  柳春龙审 判 员  任 燕人民陪审员  孙 霞二〇一九年十二月二十日书 记 员  彭兰月附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于审理行政诉讼证据若干问题的规定》第五条在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第十一条赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿要求。第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《行政诉讼证据若干问题的规定》第五条在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。