湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂09行终97号上诉人（原审被告）孝感市自然资源和规划局。住所地：孝感市澴川路219号。法定代表人高宏发，该局局长。委托诉讼代理人沈勇，该局城区分局工作人员。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人杨敏，湖北炽升律师事务所律师。代理权限：一般代理。被上诉人（原审原告）孝感市华厦房地产开发集团有限责任公司瑞丰分公司。住所地：湖北省孝感市孝南区长征路17号。负责人郑重，该分公司经理。委托诉讼代理人王光云，湖北自强律师事务所律师。代理权限：一般代理。上诉人孝感市自然资源和规划局因土地出让金利息及违约金征收决定一案，不服湖北省孝感市孝南区人民法院(2019)鄂0902行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案。上诉人孝感市自然资源和规划局的出庭负责人祝斌乔及其委托诉讼代理人沈勇、杨敏，被上诉人孝感市华厦房地产开发集团有限责任公司瑞丰分公司（以下简称瑞丰公司）的负责人郑重及其委托诉讼代理人王光云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定事实如下：2010年4月20日，孝感市土地交易中心发布孝感市国有建设用地使用权公开交易公告（孝土交易告字[2010]6号）。2010年4月29日，武汉颐华商贸有限公司与瑞丰公司签订了《关于长征路17号后院土地受让的协议》。同日，孝感市土地交易中心作出《孝感市国有土地使用权公开交易鉴证书》。2010年6月10日，经孝感市人民政府批准登记发证。2013年7月13日，孝感市城乡规划局作出孝规划函（2013）45号《关于“市国土资源局关于征询孝感市G（2013）06号地块规划用途意见的函”的回函》。2014年6月18日，孝感市城乡规划局作出《关于孝感市华厦房地产开发集团有限责任公司瑞丰分公司土地出让合同相关条款的征求意见函》。2014年7月14日，瑞丰公司向原孝感市国土资源局提交《关于长征路17号土地调整容积率的申请》。2014年7月29日，原孝感市国土资源局与瑞丰公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》。协议约定，瑞丰公司补缴土地使用权出让金总额为人民币2653443元，分二期向原孝感市国土资源局支付国有建设用地使用权出让金，第一期1326722元，付款时间为2014年7月29日之前；第二期1326722元，付款时间为2015年7月29日之前。瑞丰公司分期支付国有建设用地使用权出让价款，在支付第二期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期国有建设用地使用权出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向原孝感市国土资源局支付利息。瑞丰公司如不按本协议约定时间足额缴纳国有建设用地使用权出让金，按日加收违约总金额1‰的违约金。2014年7月29日，瑞丰公司补缴土地使用权出让金1326722元。2015年7月10日，原孝感市国土资源局城区分局对瑞丰公司作出《出让金催缴通知单》并送达。2016年3月10日，原孝感市国土资源局城区分局对瑞丰公司作出《出让金催缴通知单》并送达。2017年2月28日，原孝感市国土资源局对瑞丰公司作出孝土资催（2017）1号《土地出让金催缴通知书》并送达。2017年3月9日，瑞丰公司缴纳土地使用权出让金326722元。2017年8月17日，瑞丰公司缴纳土地使用权出让金500000元。2017年11月2日，瑞丰公司缴纳土地使用权出让金250000元。2017年11月17日，原孝感市国土资源对瑞丰公司作出孝土资催（2017）5号《土地出让金催缴通知书》并送达。2017年11月22日，瑞丰公司缴纳土地使用权出让金250000元。2018年1月29日，原孝感市国土资源局对瑞丰公司作出孝土资催（2018）2号《土地出让金利息及违约金催缴通知书》并送达。2018年2月2日，瑞丰公司向原孝感市国土资源局提交《关于减免土地出让金利息及违约金的请求》。2018年2月8日，原孝感市国土资源局对瑞丰公司作出《市国土资源局关于孝感市华厦房地产开发集团有限责任公司瑞丰分公司地块有关问题的回复意见》并送达。2018年3月12日，原孝感市国土资源局对瑞丰公司作出《土地出让金利息及违约金征收告知书》并送达。2018年3月13日，原孝感市国土资源局对瑞丰公司作出孝土资征（2018）1号《土地出让金利息及违约金征收决定书》并送达。原告不服，遂向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销原孝感市国土资源局对瑞丰公司作出的孝土资征（2018）1号《土地出让金利息及违约金征收决定书》。另认定，2018年12月4日，瑞丰公司向法院提交变更诉讼请求申请书，将诉讼请求变更为：请求人民法院依法调整违约金。再认定，本案审理期间，在孝感市机构改革中，组建孝感市自然资源和规划局，原孝感市国土资源局的所有职能全部划转到孝感市自然资源和规划局。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，孝感市自然资源和规划局具有对本行政区域内土地管理的法定职责，是本案的适格被告。结合原、被告提交的证据及观点和本院查明的事实，法院归纳如下焦点并进行阐述：1、瑞丰公司是否未按约定支付土地使用权出让金；2、孝感市自然资源和规划局要求瑞丰公司承担延期支付土地出让金的利息及违约金是否合法。关于第一个焦点问题。原告于2014年7月29日同被告签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》。协议约定，瑞丰公司补缴土地使用权出让金总额为人民币2653443元，分二期向孝感市自然资源和规划局支付国有建设用地使用权出让金，第一期1326722元，付款时间为2014年7月29日之前；第二期1326722元，付款时间为2015年7月29日之前。原告在被告数次催缴后，于2017年11月22日缴清土地使用权出让金，显然未按约支付土地使用权出让金。对原告认为因孝感市G(2013)06号地块没有达到合同约定的“三通一平”的标准，使原告迟迟不能开发利用孝土J(2010)7号地块，原告为了保护自己的权益，减少损失，在支付了第一期土地出让金后而行使了“不安抗辩权”，拒绝支付剩余出让金的诉讼理由，法院认为孝土J(2010)7号地块与孝感市G(2013)06号地块是两个不同的地块，相互之间没有必然联系，原告的诉讼理由不成立，依法不予支持。关于第二个焦点问题。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十八条的规定，当事人在订立合同时，就承担违约责任的方式作出约定时，可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿的计算方法，但两种方式不能同时在合同中约定，也不能同时适用。被告作出孝土资征【2018】1号《土地出让金利息及违约金征收决定书》，该决定既让原告承担因分期支付土地出让金而产生的利息损失79603元，又让原告承担了迟延缴纳土地出让金的违约金985286元（按每日1‰计算），共计1064889元，违反了上述两项不能同时适用的规定。原告延期补缴土地出让金的本金为1326722元，依照《中华人民共和国合同法》及相关司法解释的规定，被告作出的征收决定违反了违约金的补偿性原则。同时，在原、被告的土地出让合同纠纷一案的关联案件中，生效判决已认定被告出让土地行为不符合法律法规的相关规定，存在违约的事实,被告作出的征收决定违反了公平原则，明显不当，应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第七十条的规定，判决：一、撤销孝感市自然资源和规划局作出的孝土资征（2018）1号《土地出让金利息及违约金征收决定书》；二、责令被告孝感市自然资源和规划局重新作出征收决定。案件受理费50元，由被告孝感市自然资源和规划局承担。孝感市自然资源和规划局上诉称，（一）一审法院超出诉讼请求范围予以判决，不符合法律规定。一审中已查明，发回重审前的孝南区人民法院（2018）鄂0902行初100号行政案件中，被上诉人于2018年12月4日向法院提交变更诉讼请求申请书，将诉讼请求变更为：请求人民法院依法调整违约金”，本案后经原二审法院于2019年5月13日发回重审。上诉人认为，当事人在发回重审后享有的诉讼权利就应该与原一审时享有的权利一致，故该变更后的诉讼请求，因案件发回重审，不再属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第七十条规定的原告提出新的诉讼请求。并且，上诉人本着解决纠纷的宗旨，本就未对被上诉人变更诉讼请求提出异议。因此，本案理应围绕该诉讼请求即“请求调整违约金”予以判决，但一审法院仍按原诉讼请求即“请求撤销土地出让金利息及违约金征收决定书”进行判决，明显超出了原告的诉讼请求，应予依法纠正。（二）一审法院部分事实认定错误、适用法律错误。1.一审判决适用《中华人民共和国合同法》第一百一十四条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释二第二十八条的规定，认定上诉人作出的本案土地出让金利息及违约金征收决定书违法，属于事实认定错误、适用法律错误。上诉人认为，征收决定书中的利息，是因分两期缴纳土地出让金而产生，无论是否守约，都会自然产生，并不是因违约而产生，更不是违约产生的损失计算方法。而逾期缴纳土地出让金的违约金，是基于被上诉人的违约行为而产生。两者不是同一时段而产生，更不存在重复计算，故不存在同时适用的问题。一审法院对此属事实认定错误，进而导致适用法律错误；2.一审法院适用最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第七十条的规定，属于适用法律错误；上诉人认为，参照民事诉讼法之规定，发回重审的案件，按一审普通程序予以审理，当事人可以增加或者变更诉讼请求，故一审法院明显适用法律错误；3.一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，亦属于事实认定错误、适用法律错误。上诉人认为，上诉人作出具体行政行为的主要依据为双方签订的变更协议，只有在该协议存在重大明显违法，法院才能否定该协议之效力及内容。一审法院仅因本案关联案件中上诉人的行为不符合相关规定，进而认定本案征收决定明显不当，毫无事实及法律上的根据，又错误地适用法律规定，导致错判。综上所述，一审法院存在事实认定错误、适应法律错误的情形，且超出诉讼请求范围予以判决，请求二审法院依法撤销孝南区人民法院（2019）鄂0902行初32号行政判决书，并依法改判。被上诉人瑞丰公司答辩称，（一）关于答辩人在原一审[案号：（2018）鄂0902行初100号]诉讼过程中变更诉讼请求为“请求人民法院依法调整违约金。”的事实。在原一审诉讼过程中，答辩人向人民法院提出了变更诉讼请求的申请，原一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，将变更诉讼请求认定为“提出新的诉讼请求”，未予准许。本案发回重审后，因程序原因，未能及时提出变更诉讼请求的申请。故一审法院按答辩人起诉时的诉讼请求进行判决是准确的。（二）一审判决适用《合同法》第一百一十四条、《合同法》司法解释二第二十八条及《行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定是正确的。被答辩人作出的《土地出让金利息及违约金征收决定书》（孝土资征[2018]1号）中既包含了分期支付土地出让金而产生的利息损失7.9603万元，又包含迟延支付土地出让金产生的违约金98.5286万元，违反了《合同法》第一百一十四条和《合同法司法解释》二第二十八条关于不能同时请求违约金和损失的规定，与违约金的补偿性原则不符。同时，因涉案“J（2010）7号”地块（以下称“7号地块”）和与之关联的“G（2013）06号”地块（以下称“6号地块”）在事实上已经同属一个地块，而被答辩人在出让6号地块时存在违法的行为，被答辩人作出的具体行政行为只考虑了答辩人未按约定支付出让金的违约行为，却忽视了其自身的违法行为给被答辩人造成的损失，违反了公平原则，故一审法院适用《行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定是正确的。综上，应驳回被答辩人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，瑞丰公司因不服孝感市自然资源和规划局于2018年3月13日作出的孝土资征（2018）1号《土地出让金利息及违约金征收决定书》，于2018年8月13日向孝感市孝南区法院提起诉讼，请求撤销该决定，后在该案一审庭审（2018年11月27日）终结后变更诉讼请求为调整违约金，其变更的诉讼请求未获法院准许。孝感市孝南区人民法院作出（2018）鄂0902行初100号行政判决：驳回了瑞丰公司要求撤销孝感市自然资源和规划局作出的孝土资征（2018）1号《土地出让金利息及违约金征收决定书》的诉讼请求。瑞丰公司不服上诉至本院，本院作出（2019）鄂09行终17号行政裁定：1.撤销孝感市孝南区人民法院（2018）鄂0902行初100号行政判决；2.发回孝感市孝南区人民法院重审。在重审中，瑞丰公司坚持撤销该征收决定的诉讼请求，一审法院审理后判决撤销该征收决定并责令孝感市自然资源和规划局重新作出征收决定，孝感市自然资源和规划局仍然可以依法行使其行政职权。孝感市自然资源和规划局上诉称一审法院超出诉讼请求范围予以判决的上诉理由不能成立，二审请求法院撤销一审判决并依法改判，但其提出的改判理由不成立，本院对其上诉请求依法予以驳回。鉴于原审判决第二项：“责令被告孝感市自然资源和规划局重新作出征收决定”中没有明确的履行期限，不利于矛盾的解决，可能造成行政争议久拖不决，导致激化矛盾，影响社会稳定，故本院二审明确责令孝感市自然资源和规划局于本判决生效之日起60日内重新作出征收决定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由孝感市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  祁国华审判员  张耀刚审判员  彭 娟二〇一九年十二月二十三日法官助理吴冬梅书记员左瑞附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；