山东省济南市长清区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0113行初103号原告胡珂，男，1970年5月7日出生，汉族，住济南市天桥区。委托代理人杜好胜，济南长清长安法律服务所法律工作者。被告济南市南部山区管理委员会。住所地济南市历城区柳埠三区309号。统一社会信用代码：11370100MB2802576W。负责人文东河，该管委会主任。委托代理人王金星，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局案审办主任。委托代理人刘振振，山东金洲律师事务所律师。被告济南市历城区人民政府仲宫街道办事处。住所地济南市历城区仲宫街道办事处宏福路35号。统一社会信用代码：1137011200420350X8。负责人段秀桂，该街道办事处主任。委托代理人黄勇，山东易济律师事务所律师。委托代理人王森山，该街道办事处执法中队工作人员。原告胡珂不服被告济南市南部山区管理委员会（下称南山管委会）、被告济南市历城区人民政府仲宫街道办事处（下称仲宫街道办事处）2019年1月15日张贴的《责令停止违法行为、限期改正通知书》及以此为依据做出的强制拆除原告房屋等设施的行为，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后即向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告胡珂的委托代理人杜好胜，被告南山管委会的委托代理人王金星、刘振振，被告仲宫街道办事处的委托代理人黄勇、王森山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡珂诉称，原告与山东景泰良园休闲农业有限公司（原济南恋乡情观光农业开发有限公司）签订土地使用权转让合同和房屋承建合同，原告对涉案地点建成的房屋及附属设施具有所有权和相应的土地使用权。2019年1月15日被告作出《责令停止违法行为、限期改正通知书》并张贴于原告所有的位于济南市××生态养生种植观光××房屋处，以在仲宫凤凰岭桃花源涉嫌改变土地用途、违法建设房屋的行为，违反了《土地管理法》第四十三、四十四条之规定。依据《土地管理法》第七十六条规定，要求停止违法行为，拆除违章建筑、恢复土地原状。并于2019年1月17日至1月25日一周时间强行拆除完毕，造成房屋及屋内物品被毁，随后又以“复耕”的名义将院落围栏、木亭、灌溉设施及院内树木、花卉清理一空，致使原告财产损失严重。原告认为被告作出涉案通知及强拆行为认定事实不清、适用法律错误、强制拆除程序违法，给原告造成了巨大损失。故起诉至法院，请求法院依法确认被告2019年1月15日张贴的《责令停止违法行为、限期改正通知书》及以此为依据做出的强制拆除原告房屋等设施的行为违法。被告南山管委会辩称，一、被答辩人非本案适格的原告。1、涉案房屋建设时并未取得合法、有效的土地、规划及建设手续，系违法建设，自始不存在合法物权，被答辩人虽系通过买卖行为获得涉案房屋，但因所购买房屋系违法建设，故并未取得任何合法物权，且被答辩人也并非涉案房屋的建设方，也非涉案行政行为的相对人，故非本案适格原告。2、本案的房屋建设方无房地产开发销售的资质，对外签订房屋买卖合同，应属于合同法第五十二条第五项规定的无效合同的情形，被答辩人无权以此合同获得涉案房屋的合法物权，故无提起诉讼的主体资格。二、被答辩人的第一项诉讼请求系针对不同的两个行政行为提出起诉，违反行政诉讼“一行为一诉”的立案受理原则，诉讼请求不具体，不符合法定起诉条件，应依法驳回其起诉。三、答辩人作出涉案行政行为认定事实清楚，涉案房屋系违法建筑，应当依法予以拆除。2012年3月29日，济南市国土局依法对济南恋乡情观光农业开发有限公司作出（2012）127号行政处罚决定，明确了涉案建筑的违法性。另，涉案设施农用地项目的审批手续已被济南市历城区人民政府于2015年6月依法予以撤销。济南市国土局历城分局下发的《关于转发〈关于撤销济南荷香生态农业发展有限公司等8宗设施农用地项目审批手续的批复〉的通知》（济历城国土资发[2015]65号）载明：“通过检查发现济南市荷香生态农业发展有限公司等8家单位设施农用地项目未按照国土资源局、农业部《关于完善农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号文）和省、市有关规定以及历城区人民政府《关于加强设施农用地管理有关问题的实施意见的通知》（济历城政字[2011]36号）有关要求进行建设，区政府以济历城政字[2015]28号文撤销了济南荷香生态农业发展有限公司8宗设施农用地项目审批手续。”2017年9月23日济南市国土资源局对山东景泰良园休闲农业发展有限公司作出济国土资罚字（2017）第5099号《行政处罚决定书》，进一步明确了涉案建筑的违法性。济南市国土资源局于2018年6月6日依法向济南市历城区人民法院申请强制执行，历城区人民法院于2018年7月2日作出（2018）鲁0112行审59号之一行政裁定书，明确了涉案建筑违反土地利用总体规划、改变土地使用性质的事实。四、答辩人作出该行政行为适用法律正确。根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款规定，结合济南市国土局作出的（2012）127号行政处罚决定书、（2017）第5099号行政处罚决定书以及历城区人民法院作出的（2018）鲁0112行审59号之一行政裁定书，可以认定景泰公司占用集体土地进行非农业建设，违反土地利用总体规划改变土地使用性质，事实清楚。涉案建筑系违法建筑，答辩人依据《土地管理法》第七十六条规定，作出《责改通知书》要求限期拆除涉案违法建筑适用法律正确。五、答辩人作出该行政行为程序合法。根据《土地管理法》第七十六条及第八十三条的规定，涉案《责令停止违法行为、限期改正通知书》应属行政处罚的过程性、阶段性行为，而非行政强制，不存在违反法定程序的行为。六、答辩人有权作出该行政行为。依据济南市机构编制委员会关于印发《济南市南部山区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知，答辩人作为济南市政府派出机构，先期代管仲宫街道等3个街镇，答辩人依法享有相应的行政执法权。根据2017年1月24日中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅下发《关于全面拆除违法建设的通知》之规定，答辩人系南部山区范围内查处违法建设的责任主体。答辩人有权做出涉案行政行为。七、历城区人民法院2018年7月2日作出的（2018）鲁0112行审59号之一《行政裁定书》明确载明：本案拆除部分的执行由济南市历城区人民政府仲宫街道办事处组织实施，答辩人仅是负责下发相关通知，不负责具体的拆除工作。被答辩人要求确认答辩人强拆行为违法与事实不符。综上，答辩人请法院依法驳回被答辩人的起诉。庭前被告南山管委会向本院提交以下证据：1、济南市南部山区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定及济南市人民政府关于委托市南部山区管理委员会行使有关行政执法权的决定（济南市人民政府第258号令）；2、住建部《城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案》及《住房城乡建设部关于进一步加强违法建设治理工作的通知》；3、中共济南市委办公厅济南市人民政府《关于全面拆除违法建设的通知》；4、济南市国土资源局（2012）127号行政处罚决定书；5、济南市国土资源局（2017）第5099号行政处罚决定书；6、济南市历城区人民法院（2018）鲁0112行审59号行政裁定书两份；7、历城区仲宫镇土地利用总体规划图（2006-2020）及土地利用现状图（2013年）各一份；8、山东景泰良园休闲农业发展有限公司用地勘测定界图一份及涉案违法建设界址点成果表19张；9、济南市历城区人民法院（2014）历城民初字第1563号民事判决书及济南市中院（2015）济民一终字第18号民事判决书各一份；10、企业变更情况一份。证明济南恋乡情公司与山东景泰公司系同一公司。被告仲宫街道办事处辩称，1、案涉《责令停止违法行为、限期改正通知书》非答辩人作出。2、案涉建筑物拆除非答辩人组织实施。3、答辩人单位名称为“济南市历城区人民政府仲宫街道办事处”，法定代表人是段秀桂，而非原告起诉的“济南市南部山区管理委员会仲宫街道办事处”，法定代表人段谋夏。综上，原告诉求无事实及法律依据，且所诉主体错误，请法院查明事实，依法驳回原告的起诉。庭审时被告南山管委会提交证据6即行政裁定书及及济政复决字（2019）66号复议决定书；证明涉案违法建筑的拆除具体由仲宫街道办事处组织实施，并于2019年1月底依法实施拆除。提交证据1-10；证明涉案房屋系违法建设，依法应予拆除。提交济南市国土资源执法监察支队的情况说明，证明原告的涉案房屋位于济国土资罚字（2012）127号处罚决定书处罚的涉案土地范围内。提交《责改通知书》，证明被告南山管委会仅系第二被告仲宫街道办事处实施拆除前向违法建设当事人下发通知。法律文件依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条。第二被告仲宫街道办事处未提供证据、依据。庭审时原告提交以下证据：1、土地租赁合同、房屋承建合同、收据及责改通知书；2、济历城政字[2014]3号“济南市历城区人民政府关于2013年度设施农用地项目用地的批复”及审批汇总表。证据1-2证明原告通过土地租赁合同及房屋承建合同取得了涉案房屋的财产权，两被告的拆除行为侵犯了原告的合法权益，拆除行为违法。经庭审质证合议庭评议，本院对证据作如下确认：对被告南山管委会提交的证据6即历城法院的裁定书及市政府的复议决定书，原告及第二被告仲宫街道办事处对其真实性均无异议，但原告认为根据第二被告的答辩主张其实施拆除行为的依据并非是裁定书；第二被告认为其虽参与了拆除行动，但不是该行动的实施主体，裁定书不能证实第二被告实际组织实施了拆除行动；第二被告不是涉案复议决定书中的被申请人，复议决定对第二被告不具约束力。本院认可上述证据的客观性，但其不能证明涉案房屋的拆除系由第二被告仲宫街道办事处组织实施。对证据1-10，原告认为与本案所诉无必然联系，第二被告拆除行为并非依据的历城法院的行政裁定书；第二被告仲宫街道办事处对证据的真实性无异议，认为该组证据可以证实案涉建筑为违法建筑，依法应予拆除。本院认可被告南山管委会提交的上述证据的客观性。对被告提交的济南市国土资源执法监察支队出具的情况说明，原告认为该说明是被诉的拆除行为实施后出具的，对该证据不予认可。第二被告仲宫街道办事处对其无异议。本院认为，上述证明虽是在被诉行为作出后取得，但其是基于法庭要求而提供，对该证明的客观性本院予以认可。对原告提交的证据1-2，被告南山管委会对真实性无异议。认为合同违反了法律的强制性规定，应为无效合同，且涉案的设施农用地手续已被历城区政府撤销，其无法证明是第一被告南山管委会组织实施了涉案的拆除行为。第二被告认为原告提供的合同及收据的真实性无法核实，其证实不了案涉建筑为合法建筑，有合法使用权；责改通知不能证实案涉建筑拆除的实施组织主体系第二被告。本院认可原告上述证据的真实性。经审理查明，2012年11月12日原告胡珂与济南恋乡情观光农业开发有限公司签订土地租赁合同，自愿租赁其“桃源美庭苑”都市农庄项目内31户院土地地块使用权，并与其签订房屋承建合同，并于同日交纳土地租赁费及房屋承建费共计40万元。2019年1月15日，被告南山管委会作出南执限改字（2019）第10069号《责令停止违法行为、限期改正通知书》，该通知书中“当事人”、“联系电话”一栏空白，地址为仲宫凤凰岭桃花源悠然居16栋。该通知书载明：经查，你（单位）于2019年1月15日在仲宫凤凰岭桃花源涉嫌改变土地用途、违法建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条管理之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，现责令你（单位）立即停止违法行为，2019年1月16日前改正违法行为，拆除违章建筑，恢复土地原状，并于2019年1月16日前到本机关接受处理。逾期不改正违法行为，本机关将依法对你（单位）采取措施。另查明，山东景泰良园休闲农业发展有限公司原系济南恋乡情观光农业开发有限公司。济南市国土资源局于2012年3月29日对济南恋乡情观光农业开发有限公司作出（2012）127号行政处罚决定，认定该公司未经批准，于2010年10月擅自占用该宗土地动工建设木质小别墅，截止立案调查时已建成11座，全部为木质结构一层建筑，部分有阁楼，……总占地面积5220.4平方米。……该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条第一款之规定，依据该法第七十六条之规定，限济南恋乡情观光农业发展有限公司15日内拆除在非法占用的5220.4平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，将土地退还村委会，并处以罚款共计114763元。但该处罚决定并未申请法院执行。《济南市历城区人民政府关于2013年度设施农用地项目用地的批复》（济历城政字[2014]3号）附件2013年历城区设施农用地审批汇总表中即包括“济南恋乡情观光农业开发有限公司”。而上述涉案设施农用地的审批手续在2015年6月份被历城区人民政府撤销。2019年1月17日至25日，原告的涉案房屋被拆除，原告不服，诉至本院。请求法院依法确认被告2019年1月15日张贴的《责令停止违法行为、限期改正通知书》及以此为依据做出的强制拆除原告房屋等设施的行为违法。庭审中被告仲宫街道办事处认可其是执行第一被告的指示，参与了案涉建筑物的拆除行动，但不认可是其组织实施涉案房屋的拆除行为。庭审时原告当庭撤回了“依法确认被告南山管委会2019年1月15日张贴的《责令停止违法行为、限期改正通知书》行为违法”的诉讼请求。本院认为，庭审中原告提供的证据虽不能充分证明其对涉案被拆房屋享有合法物权，但涉案的被拆房屋是胡珂通过签订土地租赁合同及房屋承建合同并支付相应价款而获得，其与被诉的房屋拆除行为有利害关系，因此其具备原告主体资格。第一被告南山管委会虽一再提出“涉案违法建设的拆除执行工作是由仲宫街道实施，其仅是下发通知。”并提供历城法院的行政裁定书及市政府的复议决定书证明其主张。但该行政裁定书是历城法院基于市国土局申请执行的济国土资罚字[2017]第5099号处罚决定书而作出的，通过庭审及被告南山管委会提供的市国土资源执法监察支队的情况说明可以看出，原告的涉案房屋位于市国土局作出的济国土资罚字（2012）127号处罚决定书处罚的涉案土地范围内。也就是说该行政裁定书与本案不具关联性。同时庭审中，对南山管委会的这一主张，第二被告仲宫街道并不认可，认为其参与涉案建筑物的拆除是执行第一被告的指示；根据第一被告提供的济编发[2017]32号文件，本案中第一被告与第二被告二者之间是管理与被管理的上下级关系，对被诉拆除行为实施的实际情况二者均应是明知的。而第一被告下达的《责令停止违法行为、限期改正通知书》中明确载明：“……依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，现责令你（单位）立即停止违法行为，2019年1月16日前改正违法行为，拆除违章建筑，恢复土地原状，并于2019年1月16日前到本机关接受处理。逾期不改正违法行为，本机关将依法对你（单位）采取措施……”而在随后2019年1月17日至25日本案原告等人的涉案房屋即被拆除。因此对被告南山管委会“涉案违法建设的拆除执行工作是由仲宫街道实施，其仅是下发通知。”的主张，不能成立，本院不予支持。因被告南山管委会提供的行政裁定书是法院基于（2017）第5099号行政处罚决定书而作，而非基于（2012）127号处罚决定书所作，因此不能以该裁定书认定本案被诉的强制拆除原告房屋的行为是第二被告执行法院生效裁判文书的行为，被诉拆除行为应是执行第一被告南山管委会责改通知书内容的行政行为。被诉行为，从行为性质上看，应属行政强制执行行为，即使是对违法建筑的拆除，也应受《中华人民共和国行政强制法》的调整。被告仲宫街道办事处虽不认可是其组织实施涉案房屋的拆除行为，但其参与了拆除行动。被告南山管委会与被告仲宫街道办事处均属具有独立承担法律责任能力的行政机构，作为政府管理机关其行使职权应依法进行。两被告在实施拆除涉案房屋行为时未按照《中华人民共和国行政强制法》第35条至38条及44条规定的程序进行，显然程序违法。而拆除事实行为又属不可撤销的行政行为，故应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告济南市南部山区管理委员会、济南市历城区人民政府仲宫街道办事处拆除原告房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告济南市南部山区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  周 健人民陪审员  杨金兰人民陪审员  张 丽二〇一九年十二月三日书 记 员  李宝新