江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终615号 上诉人（原审原告）罗冬等25人（名单附后）。 诉讼代表人罗冬，男，1970年7月12日生，××族，住海安市。 诉讼代表人邹龙根，男，1976年8月5日生，××族，住海安市。 委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海安市行政审批局，住所地海安市。 法定代表人钱祥健，海安市行政审批局局长。 应诉负责人丁爱武，海安市行政审批局副局长。 委托代理人谢婉莹，海安市行政审批局工作人员。 委托代理人徐天舒，江苏锦润律师事务所律师。 原审第三人南通润达置业有限公司，住所地海安市。 法定代表人梅廉清，南通润达置业有限公司总经理。 委托代理人唐臻华，江苏慧眼律师事务所律师。 上诉人罗冬等25人因诉被上诉人海安市行政审批局、原审第三人南通润达置业有限公司（以下简称润达公司）行政许可一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年4月15日，润达公司经公开招拍挂，获取了坐落于海安城区××路东侧贵都瑞城南侧3753.17平方米国有土地的使用权，其中普通商品住房用地0.356557公顷，商服用地0.018760公顷。2016年8月10日，润达公司领取了上述地块的国有土地使用权证。2017年12月22日，润达公司向有关部门申请核发建设用地规划许可证，提交了申请书、项目批准文件、信用承诺书、土地出让成交确认书、审批表、规划图等文件。该小区（暂定名为文晶雅居）原规划方案为四幢，其中一幢1+6+1层（局部1+4+1层）多层住宅，一幢2层（局部1层）物管用房及配电房，一幢1层机械车库，一幢3层双拼住宅，该小区容积率为1.6。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条以及《江苏省城乡规划条例》第四十条的规定，该小区的规划方案于2017年12月28日在项目现场及市门户网站进行公示。公示期间，位于海安中坝××、××楼的居民提出异议，反映安全和采光问题。2018年8月，润达公司对规划方案进行了优化，将原规划一幢多层住宅层数由1+6+1层（局部1+4+1层）调整为1+5+1层（局部1+4+1层），局部降低了一层，7#楼西侧距离案涉39号、41号楼东侧间距为11.65米。调整方案于2018年8月14日在项目现场和门户网站再次进行了公示，公示后，上述住宅楼居民仍有异议。2018年10月15日，海安市行政审批局作出《关于南通润达置业有限公司文晶雅居房地产开发项目核准的通知》。2018年11月28日，海安市行政审批局依据润达公司的申请，向其颁发了地字第18365号建设用地规划许可证。获取建设用地规划许可证后，润达公司遂于2018年12月28日向海安市行政审批局申请建设工程规划许可证，提交了海行审[2018]411号文、国有土地使用权证资料、施工图及施工图设计文件审查合格书。案涉7#号楼的建设工程规划许可证审批表单号为0000867号，经审核后该栋楼的建设工程规划许可证即为案涉的18698号许可证。 另查明，根据《海安县城市总体规划（2012-2030）》及《海安新城区控制性详细规划》，海安城区××路东侧、贵都瑞城南侧地块性质为商业居住用地。海安住房和城乡建设局依据规定编制了建设用地规划条件（海建规地设CS2015110号，即规划设计要点）以及土地出让红线，作为土地使用权出让合同的组成部分。案涉土地国有土地使用权出让合同第十三条载明了详细的出让宗地规划条件见附件3，并附有海建规地设CS2015110号建设用地规划条件（即附件3）。罗冬等25人认为海安市行政审批局颁发案涉许可建设的7#楼与其居住的楼房紧邻，间距明显过窄，不符合国家有关规划技术规范及工程建设标准。海安市行政审批局为润达公司核发的18698号许可证明显缺乏事实和法律依据，程序严重违法，侵犯了其合法权益，故诉至一审法院，请求依法撤销18698号许可证。 一审法院认为，润达公司申领建筑工程规划许可证的条件已成就，海安市行政审批局向润达公司颁发建设工程规划许可证并无不当之处。 首先，案涉18698号许可证颁发符合法律、法规的规定。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）使用土地的有关证明文件；（二）建设工程设计方案；（三）建设工程施工图设计文件；（四）法律、法规规定的其他材料。按照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明。城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。由此可以看出，建设单位或者个人办理建设工程规划许可证，应当按照规定，向所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门或者经省级人民政府确定的镇人民政府提出申请，并提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案图纸，需要编制修建性详细规划的还应当提供修建性详细规划及其他相关材料。修建性详细规划分为两种情况，一种是指城镇中历史文化街区、重要的景观风貌区、重点发展建设区等城市重要地段，由所在地人民政府决定，城乡规划主管部门组织编制，报人民政府审定；另一种是指可能涉及周边单位或者公众切身利益，必须进行严格控制的成片开发建设地段，由城乡规划主管部门决定并对其进行审定。 本案中，润达公司案涉文晶雅居项目非成片开发项目，未有主管部门要求制定修建性详细规划，申请建设工程规划许可证时，提供了相应的项目核准文件、土地证明文件、规划图、施工图、施工图设计文件审查合格书等材料，提供材料符合法律法规的要求。案涉地块国有土地使用权的出让，海安住房和城乡建设局已经依据《海安县城市总体规划（2012-2030）》及《海安新城区控制性详细规划》，编制了建设用地规划条件（海建规地设CS2015110号，即规划设计要点）以及土地出让红线，作为出让合同的组成部分，从规划设计要点看，用地面积为3753.17平米，容积率≤1.6，建筑密度≤35%，绿地率≥25%，建筑限高为低层、多层、小高层，退用地边界西侧用地边界≥8米；从文晶雅居规划图中主要经济技术指标看，容积率为1.53，建筑密度为35%，绿地率为25%看，7#号距离西侧相邻建筑11.65米；润达公司领取的国有土地使用权证宗地面积和规划图规划使用面积均为3753.17平米，规划图范围和土地出让红线一致；主要经济技术指标符合规划设计要点和规划条件要求。且案涉该文晶雅居的规划方案在项目现场及市门户网站进行了公示。听取周边群众意见后，润达公司对规划方案进行了优化，将原规划一幢多层住宅层数由1+6+1层（局部1+4+1层）调整为1+5+1层（局部1+4+1层），局部降低了一层。 其次，案涉18698号许可证所涉及的拟建设的建筑物规划符合相应技术规定要求。城市的建设和发展，离不开城市规划的实施、项目的批准建设，由此必然产生相邻建筑的相邻权纠纷问题。为加强和规范城乡建设的制定和实施，维护公共利益和公众合法权益，《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》对相应的日照保证和间距控制等有明确的指导性规定。《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》第3.2.2规定，住宅建筑的日照一般通过与其正面相邻建筑的间距控制予以保证。表3.2.8.1规定，当住宅垂直布置时，遮挡建筑多层与被遮挡建筑多层之间的最小间距为10米。本案中，润达公司拟进行建设的文晶雅居7#楼与罗冬等25人所在的39号楼、41号楼为垂直布局的建筑，39号楼、41号楼为东西走向建筑，7#号楼为南北走向建筑，7#楼与39号、41号楼的间距为11.65米，明显大于上述技术规定的10米间距距离，符合上述技术规定的间距要求。 再次，行政机关基于土地资源的有限性以及城市发展的需要而作出的行政许可行为，即使对现实的居住利益客观上带来一定的影响，只要该行政许可行为符合法律规定，这种影响就是应当和可以承受的，人民法院不能仅以相邻方受到影响而对许可行为的合法性作出否定性评价。诚然，文晶雅居小区的建设对部分39号楼、41号楼的业主在通风、采光等相邻权上产生了一定影响，这种影响须限定在法律规定范围以内。毋庸置疑，对于法律限定的范围以外的影响，行政机关在行政管理过程中、司法机关在司法审查中均具有义务进行纠正，但当法律限定的范围和程度低于个人的容忍限度时，不管是行政机关还是司法机关，进行管理和审查的根据只能是法律规定，而不是依据利害关系人的个人意见和其容忍限度。本案中，案涉文晶雅居7#楼18698号建设工程规划许可证的颁发，符合法律法规和相应技术规范的规定，亦将规划设计方案进行了公示。听取周边群众意见后，润达公司已经将原来的拟建设楼层降低了一层，应该说润达公司已经悉心听取了周边住户意见，充分考虑周边群众利益，最大程度上尽己方所能削减了对周边住户的影响。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗冬等25人的诉讼请求。 罗冬等25人不服一审判决，向本院提起上诉称，1.被诉行政许可行为缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》等规定，被上诉人海安市行政审批局应当根据土地使用证明文件和建设项目所在区域的控制性详细规划，为润达公司核发被诉建设工程规划许可证。被上诉人海安市行政审批局并未提供控制性详细规划图，《国有土地使用权出让合同》未附规划要点，《不动产产权证书》不具有合法性，《文晶雅居7#住宅建筑施工图》无法证明被诉许可行为的合法性，润达公司没有提供《建设用地规划许可证审批表》的事实依据。被上诉人海安市行政审批局未对退让距离进行审查和测算的情况下作出被诉行政许可行为，缺乏事实依据。2.被诉行政许可程序严重违法。被上诉人未提供任何证据证明已告知包括上诉人在内的利害关系人享有陈述、申辩等权利，侵犯了上诉人的合法权益。请求本院撤销一审判决，将本案发回一审法院重新审理。 被上诉人海安市行政审批局辩称，被诉行政许可行为符合当时有效的城乡规划法律法规等规范性文件的规定，行政许可行为合法有效。经测评，案涉用地与上诉人小区用地边界的退让符合法律规定。被诉行政许可事实清楚，程序合法，法律依据充分。请求本院驳回上诉，维持原判。 原审第三人润达公司述称，案涉行政许可符合法律法规和相应技术规范的要求。润达公司在实际设计规划审批过程中，已主动将原定的楼层层高降低了一层，充分考虑了上诉人的利益。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，应当予以维持。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院另查明，一、原海安县国土资源局与原审第三人润达公司签订的国有建设用地使用权出让合同所附规划条件中包括退用地边界，其中退西侧用地边界≥8米。案涉规划图标明7#楼西墙至红线距离为10米。二、上诉人罗冬等25人于2019年1月8日针对案涉工程的建设用地规划许可向一审法院提起行政诉讼。一审法院将该案和本案合并开庭审理。庭审中，被上诉人海安市行政审批局就建设用地规划许可行为举证，所举证据包括规划图公示照片等，以上证据经过庭审质证。 本院认为，本案二审的争议焦点在于：一、被上诉人海安市行政审批局作出被诉建设工程规划许可是否具有事实和法律依据；二、被诉行政许可程序是否合法。 关于被上诉人海安市行政审批局作出被诉建设工程规划许可是否具有事实和法律依据的问题。经本院实地查看现场，案涉规划许可建设的7#楼确与上诉人罗冬等人的居住楼房紧邻，但被诉规划许可行为是否合法，包括7#楼的建设是否符合规划要求，是否侵犯相邻权人合法权益等还应根据该建设是否符合相关规划管理技术规定进行审查。上诉人罗冬等人的居住楼房系东西向多层建筑，而7#楼系南北向多层建筑，两者呈垂直分布，《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》表3.2.8.1规定的两者之间最小间距为10米，而案涉经审核的《规划图》显示，两者之间的间距为11.65米，符合上述规定。关于建筑物退让，《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》3.3.1规定，编制详细规划、出具建设用地的规划条件，应当综合考虑相邻地块的开发时序、建设强度，根据公平性原则，合理确定建筑退让用地边界的距离。案涉地块的土地出让合同所附的规划条件中载明，退西侧用地边界≥8米，案涉7#楼距离该地块红线10米，已达到建筑退让要求。关于日照间距，《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》3.2.2规定，住宅建筑的日照一般应通过与其正面相邻建筑的间距控制予以保证，案涉7#楼位于上诉人罗冬等人的居住楼背面，其建设并不违反日照间距的强制性规定。因案涉地块建设客观上不违反海安新城区控制性详细规划，本案不宜因被上诉人海安市行政审批局在一审答辩期内未提供控制性详细规划即认定许可行为缺乏事实依据。本院经审查，案涉规划许可行为也不存在其他违反法律强制性规定的违法情形。 关于被诉行政许可程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》《江苏省城乡规划条例》的规定，工程建设需要经过立项、用地规划许可、工程规划许可、施工许可等多个环节。其中行政机关在作出建设工程规划许可时应当审查建设单位使用土地证明、建设工程设计方案、施工图设计文件等，还应审查是否符合控制性详细规划和规划条件，同时，还应以公示等方式听取利害关系人，包括相邻权人的意见。本案中，从被上诉人海安市行政审批局以及原审第三人润达公司所举证据看，被上诉人海安市行政审批局在原审第三人润达公司提出案涉工程规划许可申请之前即已经对案涉工程的规划图进行了审查，并且予以公示，听取了相邻权人的意见。被上诉人海安市行政审批局将工程规划许可作出过程中应当审查的内容先行进行审查，是为缩短行政审批流程，减少申请人负担，在实体并未侵害利害关系人的情况下，这一做法不应认定为程序违法。对于上诉人所主张的被上诉人对总平面图未予公示，未听取上诉人意见，构成程序违法的问题，被上诉人海安市行政审批局在本案中确实未提供公示的照片等证据，但被上诉人海安市行政审批局在上诉人罗冬等人不服案涉工程的建设用地规划许可的另一案件中提交了上述材料，因一审法院将两案合并开庭审理，在庭审中也作为证据提交，上诉人也予以了质证，因此，鉴于公示的证据材料客观存在，也听取了上诉人的质证意见，且被诉行为也涉及第三人合法权益，故以上证据应作为本案定案依据。因上诉人未能提供证据否定被上诉人海安市行政审批局提交的公示照片的真实性，故对于被上诉人两次公示规划图，听取上诉人意见的事实予以认定。上诉人关于被诉许可程序违法的主张不能成立。 综上，被上诉人海安市行政审批局通过依法审查相关文件，听取利害关系人意见，认定案涉项目符合控制性详细规划和规划条件后作出被诉建设工程规划许可行为，具有事实和法律依据，程序合法。一审法院驳回上诉人诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。需要指出的是，被上诉人海安市行政审批局今后应当进一步提高应诉能力，尤其在涉及前后多个环节的行政许可时，应当准确提交对应的被诉行政行为所依据的证据及法律依据，以证明该行为的合法性。同时，被上诉人海安市行政审批局今后在针对案涉地块作出相关许可行为时，既要依法保护行政相对人的合法权益，也应充分听取利害关系人的意见，重视相邻权人等利害关系人的合法权益，减少矛盾纠纷和社会不稳定因素。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗冬等25人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇一九年十二月十六日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 附：上诉人罗冬等25人名单 1.罗冬，男，汉族，1970年7月12日出生，居民身份证号码，住海安市。 2.邹龙根，男，汉族，1976年8月5日出生，居民身份证号码，住海安市。 3.袁希官，男，汉族，1954年9月7日出生，居民身份证号码，住东台市。 4.崔世海，男，汉族，1969年5月12日出生，居民身份证号码，住海安市。 5.储平，男，汉族，1968年1月2日出生，居民身份证号码：，住海安市。 6.吉宏静，女，汉族，1962年2月18日出生，居民身份证号码，住海安市。 7.王立森，男，汉族，1984年11月21日出生，居民身份证号码，住海安市。 8.刘芳，女，汉族，1985年12月10日出生，居民身份证号码，住海安市。 9.钱锡存，男，汉族，1968年6月2日出生，居民身份证号码，住海安市。 10.丁海莉，女，汉族，1977年3月25日出生，居民身份证号码，住海安市。 11.吴军，男，汉族，1973年7月24日出生，居民身份证号码，住海安市。 12.黄宪华，男，汉族，1975年1月12日出生，居民身份证号码，住海安市。 13.钱锡萍，女，汉族，1969年12月31日出生，居民身份证号码,住海安市。 14.朱生娟，女，汉族，1966年11月16日出生，居民身份证号码,住海安市。 15.孙书建，男，汉族，1978年10月24日出生，居民身份证号码,住海安市。 16.包友云，女，汉族，1964年5月2日出生，居民身份证号码，住海安市。 17.钱淑媛，女，汉族，1980年2月25日出生，居民身份证号码,住海安市。 18.彭爱华，女，汉族，1971年6月10日出生，居民身份证号码，住海安市。 19.朱志扬，男，汉族，1954年10月18日出生，居民身份证号码，住海安市。 20.李永红，女，汉族，1972年7月26日出生，居民身份证号码，住海安市。 21.季小兵，男，汉族，1968年8月6日出生，居民身份证号码，住海安市。 22.吴小朋，男，汉族，1963年10月29日出生，居民身份证号码，住海安市。 23.何爱红，女，汉族，1974年5月18日出生，居民身份证号码，住海安市。 24.邓国建，男，汉族，1983年1月17日出生，居民身份证号码，住海安市。 25.黄粉娣，女，汉族，1952年7月3日出生，居民身份证号码，住海安市。