湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1652号上诉人（原审原告）:张伯勋，女，1946年7月27日出生，汉族，住广东省汕头市。上诉人（原审原告）:张恩海，男，1949年4月10日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。上诉人（原审原告）:张雪安，女，1951年12月17日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）:张海泉，男，1954年3月31日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。上述四上诉人的共同委托代理人：宁丹，北京安博（上海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市芙蓉区人民政府。住所地：湖南省长沙市芙蓉区人民东路189号。法定代表人：周春晖，该区区长。委托代理人：艾梦婕，该区政府工作人员。委托代理人：李靥茜紫，湖南崇民律师事务所律师。上诉人张伯勋、张恩海、张雪安、张海泉（以下简称张伯勋等四人）与被上诉人长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行初970号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年9月30日，芙蓉区政府作出芙政征字[2016]6-4号《蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收决定》，并于同日发布芙政征字[2016]6-5号《五蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收决定公告》，对芙蓉区蔡锷中路两厢棚户区改造项目范围内房屋作出征收决定，公告载明了征收目的、征收范围、征收部门、实施单位、签约期限、征收补偿方案以及被征收人的权利义务。因蔡锷中路两厢棚户区改造项目征收范围内部分住户不服芙蓉区政府作出的征收决定，向人民法院提起行政诉讼，经原审法院一审和本院二审，已确认该征收决定的效力。涉案房屋位于此次征收范围内。涉案房屋位于长沙市芙蓉区××街××（规划地址××街××号，房屋建成时间为1996年，房屋所有权人为杨顺华（已故），产权登记建筑面积109.44平方米，登记用途为住宅。该房屋现为杨顺华的继承人张伯勋等四人所有。2016年7月25日，长沙中信发房屋测绘有限公司接受长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称芙蓉区征收办）的委托对涉案房屋建筑面积实测，总实测建筑为173.71平方米。2017年12月5日，长沙市城乡规划局芙蓉区分局出具《关于对当事人杨顺华在定王台街道所建建筑物的规划专业咨询意见的复函》，认定杨顺华在长沙市××王××街道××街××（产权地址××街××）建设的一处四层涉案建筑物除未经登记合法性认定面积109.44平方米以外的建筑物未取得《建设工程规划许可证》，且无法采取改正措施消除影响。评估公司接受芙蓉区征收办的委托后对张伯勋等四人涉案被征房屋进行了估价作业，于2017年7月29日作出了房屋征收分户估价报告，该报告确定涉案房屋在估价时点（2016年9月30日）评估单价为每平方米9083元，总价为994044元，该估价报告分别于2017年8月2日送达给张伯勋等四人。2017年8月9日，张伯勋等四人提出复核评估申请，认为被征收房屋产权人错误及房屋价值被严重低估。2017年8月17日，湖南中信发房地产评估有限公司、湖南思远四达房地产评估咨询有限公司作出回复维持了原评估结果。2017年9月6日、2018年4月11日，芙蓉区征收办分别通过张贴、直接送达等方式将《关于提供被征收房屋权属及相关资料的通知》送达给张伯勋等四人，告知张伯勋等四人将房屋权属证书等与房屋相关的资料交予项目征收指挥部。芙蓉区征收部门经与张伯勋等四人多次协商被征房屋的补偿事宜，双方没有达成补偿协议。2018年4月11日，芙蓉区征收办依据评估公司的估价报告，对张伯勋等四人作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择。其中货币补偿方式是补偿货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为2984020元，其中房屋评估总价为994044元、第一层参照商业用途的价格进行补偿增加1346856元；第二层参照商业用途的价格进行补偿增加641684元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用根据规定据实给予补偿。产权调换方式是提供位于芙蓉区××街道凯通公馆30011号（建筑面积45.81平方米）和30021号（建筑面积66.84平方米）用于产权调换房屋供其选择。上述产权调换房屋的价值与被征房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。根据评估公司2017年3月28日作出的征收产权调换房屋分户估价报告，用于产权调换的房屋朝阳街道凯通公馆30011号房屋评估单价为每平方米9758元，房屋评估总价值447104元；用于产权调换的房屋朝阳街道凯通公馆30021号房屋评估单价为每平方米9758元，房屋评估总价值652225元。2018年4月11日，芙蓉区征收办向张伯勋等四人出具《被征收人陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书后3日内就拟定的补偿安置事宜书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。征收产权调换房屋分户估价报告、被征房屋征收补偿方案和告知书于2018年4月13日送达给张伯勋等四人。2018年4月13日，芙蓉区征收办向张伯勋等四人出具《被征收房屋室内装饰装修价值补偿协商情况表》，载明：经被征收人与区房屋征收部门协商一致并同意，被征收房屋的室内装饰装修价值补偿单价为500元/㎡,装饰装修价值补偿为54720元，其他设施补偿1650元，共计56370元。张伯勋等四人拒绝签收。2018年5月2日，评估公司向张伯勋等四人下达《被征收房屋装饰装修价值评估告知书》，告知张伯勋等四人被征房屋装饰装修价值评估和补偿有关事项，确定5月4日对被征收房屋室内装饰装修进行入户实地查勘，但评估工作人员未能入户。2018年5月15日，芙蓉区征收办向芙蓉区政府书面申请依法对张伯勋等四人作出征收补偿决定。芙蓉区政府于2018年5月29日对张伯勋等四人作出了芙政征补字［2018］第166号房屋征收补偿决定（以下简称166号征收补偿决定）并于同日予以公告；该补偿决定书于2018年6月6日送达给张伯勋等四人。张伯勋等四人不服该补偿决定，提起本案诉讼，请求确认166号征收补偿决定违法并予以撤销。原审法院认为：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，本案被诉的行政行为系芙蓉区政府作出的166号征收补偿决定，故原审法院对166号征收补偿决定是否合法进行审查。一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。芙蓉区政府因蔡锷中路两厢棚户区改造项目作出芙政征字[2016]6-4号房屋征收决定符合“公共利益的需要”，该征收决定经本院终审判决已确认其法律效力，张伯勋等四人提出芙蓉区政府征收涉案房屋“其用途是商业开发，不是为了公共利益的需要”的理由不能成立。二、芙蓉区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照《湖南省实施办法》（以下简称省政府268号令）第二十二条和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿条例实施办法》（以下简称长沙市政府116号令）第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，芙蓉区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。三、芙蓉区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中芙蓉区政府对蔡锷中路两厢棚户区改造项目作出的芙政征字[2016]6-4号房屋征收决定已经发生法律效力，张伯勋等四人所有的房屋在该项目房屋征收范围内。芙蓉区政府发布的征收决定公告所确定的签约期限为2016年10月8日至2017年1月5日，期间和签约期限届满后，芙蓉区房屋征收部门与张伯勋等四人就房屋征收补偿事宜未达成协议。芙蓉区政府按照征收补偿方案对张伯勋等四人作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照国务院590号令、省政府268号令和长沙市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定了该项目的房地产价格评估机构，由公证机关对统票过程和结果进行公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，张伯勋等四人对评估报告申请了复核评估，评估公司维持了原评估结果。在给予被征收人补偿时，芙蓉区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供张伯勋等四人选择，因张伯勋等四人未在规定时间内对补偿方式进行选择，芙蓉区政府决定对张伯勋等四人实行货币补偿，符合法律规定。166号征收补偿决定认定事实清楚，符合法律规定。四、张伯勋等四人提出，征收部门选择评估机构违法，其并未参与选择评估公司。评估机构没有按照法律规定上户查勘，未按照涉案房屋实际用途进行认定，与独栋房屋的实际市场价值不符，芙蓉区政府给予的补偿价格过低。原审法院认为：根据国务院590号令、省政府268号令和长沙市政府116号令的相关规定，房屋征收部门通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定了该项目的房地产价格评估机构，公证机关对投票的过程和结果进行了公证，评估机构选定符合法定程序。根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，《国有土地上房屋征收评估办法》对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。本案中，张伯勋等四人对评估结果申请了复核评估，评估公司维持了原评估结果。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。在本案审理过程中，原审法院对进行征收评估的评估公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，评估公司作出的评估结论可以作为对涉案房屋的征收补偿依据。此外，芙蓉区政府在补偿决定中认可了涉案房屋的实际用途，对涉案房屋的第一层、第二层参照商业用途的价格进行了补偿，张伯勋等四人提出的没有认可涉案房屋实际用途的主张没有依据。五、关于张伯勋等四人提出的要求赔偿门面停产停业损失和非法围挡的问题。根据省政府268号令第十四条第三款的规定，对于产权登记用途为住宅而实际用途为商用的被征收房屋，不给予停产停业损失补偿。故芙蓉区政府在认可实际用途按照住改商对张伯勋等四人房屋作出补偿的同时不给予停产停业损失具有依据。关于围挡的问题，为保障征拆工作的顺利进行和减少因施工等原因造成的人员伤亡和财产损失，芙蓉区政府及其征收部门根据拆迁实际情况设置围挡系政府行使职权的体现，且是否设置围挡并非本案审查的范围，张伯勋等四人如认为芙蓉区政府及其征收部门行使职权不当或违法可另行主张权利。六、关于张伯勋等四人提出的房屋实际合法面积认定错误的问题。根据查明的事实，芙蓉区征收部门委托测绘公司对房屋面积进行了实测，长沙市城乡规划局芙蓉区分局对涉案房屋出具了专业意见，表明涉案房屋除产权面积109.44平方米以外的建筑物未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除影响。故芙蓉区政府认定涉案房屋合法面积系109.44平方米并无不当。此外，关于被征房屋的装饰装修及其他设施价值的补偿问题，芙蓉区征收办已告知张伯勋等四人可以就装饰装修价值补偿进行协商，协商不成的可以由评估公司进行评估，因未对涉案房屋入户勘查，装饰装修价值无法评估，芙蓉区政府在作出补偿决定时亦特别说明了对涉案房屋的补偿不包含装饰装修价值和其他设施补偿费用并告知张伯勋等四人对该费用另行给予补偿，张伯勋等四人仍可就装饰装修价值与芙蓉区政府协商或者委托评估公司进行评估后依法另行补偿。综上所述，166号征收补偿决定事实清楚，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。张伯勋等四人提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张伯勋等四人的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由张伯勋等四人负担。张伯勋等四人不服原审判决，向本院提起上诉称：1.涉案征收项目不属于棚户区改造，不是基于公共利益。芙蓉区政府未举证证明征收决定的合法性，而是直接引用（2018）湘行终206号判决书，违反法律规定。2.涉案房屋补偿价值远远低于房屋征收决定公告之日类似房屋的市场价格，选定评估机构及评估内容违法。3.芙蓉区政府未保障张伯勋等四人的补偿安置选择权，涉案房屋被认定为商业性质，但供产权调换的房屋是住宅性质。芙蓉区政府未公布产权调换房源信息，没有给予改建地段或就近地段安置。4.芙蓉区政府委派的具体实施单位违法。5.涉案征收补偿决定遗漏补偿事项，芙蓉区政府未依法给予停产停业损失，未按实测173.71平方米进行补偿。综上，请求撤销原审判决，确认166号征收补偿决定违法并予以撤销。芙蓉区政府口头答辩称：1.芙蓉区政府以征收决定公告之日为评估价值时点，符合590号令的规定。因张伯勋等四人自身原因未能签约，导致作出房屋征收补偿决定的时间较晚，不能作为增加房屋补偿金额的理由。2.长沙市城乡规划局芙蓉分局对涉案房屋的合法面积进行了专业认定，涉案房屋除109.44平方米以外的面积未取得建设工程规划许可证。3.根据省政府268号令的规定，住改商的房屋没有停产停业损失。4.芙蓉区政府于张伯勋等四人就房屋的装饰装修及其他设施补偿问题协商不成，且无法入户勘查，因此在补偿决定中未予以认定。5.涉案项目提供了就近地段房源作为产权调换房屋。综上，请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的“产权登记建筑面积109.44平方米”以外的事实予以确认。另查明，1995年8月，长沙市东区规划局就涉案房屋作出东字第××号《湖南省长沙市（县）城市规划区私人住宅建设工程规划审批单》，该审批单载明：批准用地面积为49.44平方米，建筑总面积为108.88平方米，层数为贰。验收情况为一层49.44平方米，二层52平方米，三层8平方米，合计109.44平方米。2017年7月21日，芙蓉区征收办作出《蔡锷中路两厢棚户区改造项目国有土地上未经登记建筑合法性认定结果公告》，载明：芙蓉区政府组织规划部门会同住房城乡建设、国土资源、房屋征收等职能部门对本项目征收范围内未经登记的建筑进行了调查和认定，涉案房屋的综合认定结果，房屋所有人为杨顺华等，认定面积为109.44平方米，建筑用途为住宅，建筑结构为砖混、建设年代为1996。还查明，2016年9月30日，芙蓉区政府作出芙政征字[2016]第6-4号《房屋征收决定》并发布芙政征字[2016]第6-5号《房屋征收决定公告》后，案外人谭艳就上述征收决定另案向原审法院提起行政诉讼，请求确认上述征收决定违法。原审法院作出（2017）湘01行初150行政判决，驳回其诉讼请求。谭艳不服该判决，提起上诉，本院于2018年4月4日作出（2018）湘行终206号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2016年7月20日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，告知房屋征收评估范围以及报名条件、需提交资料以及报名的时间、地点和联系方式。7月28日，长沙市征收办发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，告知涉案项目被征收人符合资质条件的房地产价格评估机构报名的情况，并确定被征收人协商选定房地产价格评估机构的的时间要求和联系方式。8月12日，长沙市征收办发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构公告》，告知涉案项目被征收人，因涉案项目被征收人未能在规定期限内就选定评估机构协商达成一致，该办决定组织涉案项目被征收人投票确定房地产价格评估机构。公告中载明了投票的时间、地点以及具体要求等信息。8月22日，长沙市征收办发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，明确得票最多的评估机构，即湖南思远四达房地产评估咨询有限公司、湖南中信发房地产评估有限公司为涉案项目的房地产价格评估机构，并予以公示。8月20日，湖南省长沙市星城公证处出具（2016）湘长星证民字第7001号公证书，对涉案项目投票选定评估机构的投票统计结果予以公证，明确涉案项目投票选定房地产价格评估机构得票最多的评估机构为湖南思远四达房地产评估咨询有限公司和湖南中信发房地产评估有限公司。以上公告均已在被征收范围内张贴公示。上述事实在已经生效的本院（2018）湘行终206号行政判决书中已予以认定。本院认为：国务院590号令第四条、第二十六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，芙蓉区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权，涉案征收决定的合法性已被本院（2018）湘行终206号行政判决所确认，可以作为本案征收补偿决定的依据。芙蓉区房屋征收部门与张伯勋等四人就涉案房屋补偿事宜协商未果，经芙蓉区征收办申请，芙蓉区政府按照征收补偿方案对张伯勋等四人作出补偿决定，符合上述规定。关于涉案房屋补偿价值认定的问题。国务院590号令第十九条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，经合法选定具有资质的房屋评估机构按照涉案房屋的面积和性质，根据房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋的价值作出了分户评估报告。该评估报告经依法送达之后，张伯勋等四人按照上述法律的规定和《房屋征收估价分户报告》上载明的救济途径在规定的期限内申请复核评估，评估机构就张伯勋等四人提出的异议进行了复核并作出回复，从程序上保障了被征收人享有的救济权利，张伯勋等四人未就复核结果再向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。涉案《房屋征收估价分户报告》以房屋征收决定公告之日为估价时点，采取比较法和收益法进行评估，符合相关法律规定。芙蓉区政府依据该评估报告确定被征收房屋的补偿价值，有事实和法律依据。关于166号征收补偿决定是否剥夺了张伯勋等四人产权调换选择权的问题。国务院590号令第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，芙蓉区政府在作出166号征收补偿决定前，于2018年4月13日向张伯勋等四人送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，在该补偿方案中载明将芙蓉区××街道凯通公馆30011号和30021号房屋用于房屋产权调换，并附上了产权调换房屋的评估报告。明确告知张伯勋等四人可在收到该补偿方案后7日内书面选择补偿方式，逾期未选择的，视为放弃选择补偿方式的权利。因张伯勋等四人未在规定时间内对补偿方式进行选择，芙蓉区政府决定对其实行货币补偿，符合法律规定。涉案房屋于1995年获得东字第00269号《湖南省长沙市（县）城市规划区私人住宅建设工程规划审批单》，其房屋性质为住宅，张伯勋等四人以涉案房屋被认定为住改商，但供产权调换的房屋是住宅为由，主张芙蓉区政府未实际保障其安置选择权，无事实和法律依据，本院不予支持。关于166号征收补偿决定确定的补偿面积是否合法及是否遗漏停产停业损失、装饰装修补偿的问题。第一，长沙市政府116号令第二十七条第二款规定，对认定为合法建筑的，应当给予补偿。对违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿。本案中，涉案房屋仅109.44平方米的建筑面积获得了建设工程规划许可并经调查认定为合法面积，芙蓉区政府按照109.44平方米的合法面积对涉案房屋进行补偿，符合上述规定。第二，省政府268号令第十四条第三款规定，被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿。本案中，涉案房屋性质系住宅，张伯勋等四人将其改作商业用途，芙蓉区政府不予补偿停产停业损失，符合上述规定。第三，省政府268号令第十三条第一款规定，被征收房屋的室内装饰装修价值由房屋征收部门与被征收人协商给予补偿；协商不成的，应当评估确定补偿。芙蓉区征收办与张伯勋等四人就装饰装修价值补偿进行了协商，未达成一致意见。2018年5月2日，评估机构对张伯勋等四人作出《被征收房屋装饰装修价值评估告知书》，该告知书上载明了评估机构入户实地勘察的具体时间。因张伯勋等四人未配合入户勘查，装饰装修价值无法评估，故芙蓉区政府作出166号征收补偿决定，载明房屋装饰装修价值和其他设施补偿费用另行给予补偿，并无不当。综上，张伯勋等四人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审认定事实基本清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人张伯勋、张恩海、张雪安、张海泉共同负担。本判决为终审判决。审判长  张坤世审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年十二月十二日法官助理薛珊珊书记员潘敏华附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……