河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2716号上诉人（一审被告）宁陵县人民政府，住所地宁陵县人民路中段。法定代表人马同和，该县政府县长。委托代理人陈建华，宁陵县国土资源局副局长。委托代理人孙德申，河南京港律师事务所律师。上诉人（一审第三人）宁陵县水利局，住所地宁陵县永乐路北段。法定代表人金业营，该局局长。行政负责人郝玉华，该局副局长。委托代理人赵杰，河南保航律师事务所律师。被上诉人（一审原告）宁陵县阳驿乡张三庄村民组委员会解洼村民组。出庭应诉负责人董新杰，男，汉族，1979年12月5日出生，住宁陵县阳驿乡解洼村2号。系该村民组组长。委托代理人解道廷，男，汉族，1968年3月18日出生，住宁陵县。委托代理人陈业磊，河南世金律师事务所律师。一审被告商丘市人民政府，住所地商丘市睢阳区府前路1号。法定代表人张建慧，该市政府市长。委托代理人高敏，该市政府工作人员。上诉人宁陵县人民政府（以下简称宁陵县政府）、宁陵县水利局因宁陵县阳驿乡张三庄村民委员会解洼村民组（以下简称解洼村民组）要求撤销宁陵县政府、商丘市人民政府（以下简称商丘市政府）土地确权决定及行政复议一案，不服商丘市中级人民法院（2019）豫14行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。被诉行政行为系宁陵县政府于2018年8月3日作出的宁政土〔2018〕38号土地权属争议案件行政决定。该决定认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作：对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定；《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定，土地所有权争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。基于以上事实理由与证据及有关规定，遂决定宁陵县水利局解洼闸管理所所占土地属国家所有。解洼村民组不服，向商丘市政府申请行政复议，商丘市政府于2018年12月26日作出商政复决〔2018〕2020号《行政复议决定》，该复议决定查明争议土地位于解洼水闸大沙河东侧的宁陵县水利局河道管理所，由宁陵县水利局解洼闸管理自上世纪七十年代一直管理使用。2017年，因争议土地被征收引发解洼村民组和宁陵县水利局的土地权属之争。2018年3月28日，宁陵县水利局向宁陵县政府提出土地确权申请，请求将争议土地确权给宁陵县水利局。同日，宁陵县政府受理。3月29日，宁陵县国土资源局向解洼村民组送达了《通知书》及确权申请书，解洼村民组接到《通知书》后向宁陵县政府提交了证人证言、阳驿乡人民政府和张三庄村村民委员会出具的书面证明、土地承包经营权证书等有关证据材料主张争议土地应属解洼村民组集体所有。宁陵县政府进行了调查询问、收集相关证据、组织调解等程序后，于2018年8月3日作出宁政土〔2018〕38号土地确权决定将争议土地确定为国家所有。解洼村民组不服前述土地确权决定，申请行政复议。该复议决定认为：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”解洼村民组主张争议土地所有权应归其村组集体所有，并提交了四份证人证言、一份阳驿乡人民政府和张三庄村村民委员会出具的书面证明、一份土地房产所有证及数份土地承包经营权证书、一份争议地块示意图等证据材料。经审查认为争议土地自上世纪七十年代一直由宁陵县水利局所属机构使用且无纠纷这一事实的存在，解洼村民组提交的证据不足以证明其对争议土地依法取得所有权。宁陵县政府认定解洼村民组不能证明土地权属归其所有并依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条作出前述土地确权决定确定争议土地属于国家所有并无不当。遂于2018年12月26日作出商政复决〔2018〕2020号行政复议决定，维持前述土地确权决定。解洼村民组一审诉称，争议土地在1952年土改时归阳驿公社张瑞寒大队解洼生产队所有，由其管理使用种植农作物。1975年，宁陵县革命委员会水电局与解洼生产队负责人谢家荣、董广荣协商，租用争议土地建设水闸，租金为每年黄豆200斤。至2017年争议土地被征收，争议土地的权属性质未发生过改变。宁陵县政府或宁陵县水利局未与解洼村民组签订过土地转让协议、争议土地未经批准转让，应当将争议土地退还给原所有权人，被诉土地确权决定称争议土地系荒地、所有权不明，与事实不符。宁陵县政府、商丘市政府未向解洼村民组进行调查取证、宁陵县水利局在土地行政处理程序中未出示建造解洼水闸时的相关用地手续、宁陵县政府未向解洼村民组送达相关手续、商丘市政府未对解洼村民组要求解洼水闸时的用地手续申请作出答复，宁陵县政府、商丘市政府作出被诉行政行为违反法定程序。请求撤销被诉土地确权决定及行政复议决定。商丘市中级人民法院一审查明：争议土地位于解洼水闸大沙河东侧的宁陵县水利局河道管理所，由宁陵县水利局解洼闸管理自上世纪七十年代一直管理使用。2017年，因争议土地被征收引发解洼村民组和宁陵县水利局的土地权属之争。2018年3月28日，宁陵县水利局向宁陵县政府提出土地确权申请，请求将争议土地确权归其使用。宁陵县政府作出被诉土地确权决定，认定争议土地所有权为国家所有。谢洼村民组不服，申请行政复议。商丘市政府作出被诉行政复议决定，维持宁陵县政府作出的土地确权决定。谢洼村民组提起本案行政诉讼。商丘市中级人民法院一审认为：争议土地长期由宁陵县水利局管理使用而未有争议，2017年因征收引发解洼村民组和宁陵县水利局的土地权属之争，宁陵县水利局于2018年3月28日向宁陵县政府提出土地确权申请，请求将争议土地使用权确权给宁陵县水利局，宁陵县政府作出被诉土地确权决定，认定争议土地归国家所有，作出的行政行为与宁陵县政府的申请不符，不能认为是对解洼村民组和宁陵县水利局就争议土地的权属争议作出实质性处理，宁陵县政府作出被诉土地确权决定属适用法律、法规错误，依法应予撤销，商丘市政府依照法定程序作出被诉行政复议决定，维持宁陵县政府作出的土地确权决定属适用法律、法规错误。为不影响各方当事人对争议土地纠纷进行实质性解决，本院对各方当事人提交的证据不作分析认证。谢洼村民组要求撤销被诉土地确权决定及行政复议决定的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销宁陵县人民政府于2018年8月3日作出的宁政土〔2018〕38号土地权属争议案件行政决定；二、撤销商丘市人民政府于2018年12月26日作出的商政复决〔2018〕2020号行政复议决定；三、责令宁陵县政府于本判决生效之日起两个月内重新依据宁陵县水利局的申请重新作出行政行为。宁陵县政府上诉称：1.被诉土地确权决定依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定，土地所有权争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。解洼村民组主张争议土地所有权归其所有，但其提供的证据不能证明自己的主张，宁陵县国土资源局通过调查取证证明争议土地与解洼村民组没有关系，在解洼村民组不能证明涉案土地系农民集体所有的情况下，只能属于国家所有。被诉土地确权决定处理结果正确。2.宁陵县政府确认涉案土地归国家所有，这个结论并不受解洼村民组申请的限制，一审判决逻辑错误且超出了人民法院对行政行为审查的范围。综上，请求撤销一审判决，改判驳回解洼村民组的一审诉讼请求。宁陵县水利局上诉称：1.宁陵县水利局1975年修建谢洼水闸，1977年在争议土地上修建谢洼水闸管理站、拉围墙并投入使用、2016年又新建管理房6间及绿化，至2017年争议土地因修建220国道被依法征收，宁陵县水利局在长达40年的时间内管理使用争议土地均无任何单位及个人提出异议。因2017年争议土地被依法征收，政府依法进行补偿，谢洼村民组提出土地所有权异议，但是其所提交的证据不能证明争议土地属于集体经济组织所有，宁陵县水利局提交的证据能够证明争议土地属于国有土地，一直由其管理使用且无争议，被诉土地确权据决定及行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。2.本案属于土地权属争议，首先应当查明土地性质，商丘市政府、宁陵县政府查明事实后确定涉案土地为国有土地并无不当，政府可以对涉案土地再进行依法分配，由宁陵县水利局管理使用。综上，请求撤销一审判决，改判驳回解洼村民组的一审诉讼请求。解洼村民组答辩称：解洼村民组提供的证据能够证明涉案土地原为解洼村民组的集体土地，宁陵县革命委员会水电局1975年开始租用争议土地建设水闸，至2017年争议土地被征收，争议土地的权属性质未发生过改变，宁陵县水利局提交的证据不能证明争议土地属于国有土地。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。商丘市政府提交意见称：商丘市政府依解洼村民组的申请，受理行政复议，经调查争议土地自上世纪七十年代一直由宁陵县水利局所属机构使用且无纠纷，解洼村民组提交的证据不足以证明其对争议土地依法取得所有权，商丘市政府据此认定宁陵县政府作出将争议土地确定为国家所有的行政决定并无不当。且根据宁陵县水利局的确权申请及解洼村民组的复议申请可知双方是土地所有权争议，宁陵县水利局提出的确权申请也是确定涉案土地所有权的申请。综上，请求撤销一审判决，改判驳回解洼村民组的诉讼请求。本院二审查明事实与商丘市中级人民法院一审查明事实一致。本院认为：本案宁陵县水利局向宁陵县政府提出土地确权申请,请求将涉案争议土地确权给宁陵县水利局所有,实际上是要求对争议土地的所有权及使用权作出处理，但被诉行政处理决定仅对涉案土地所有权作出处理，未对土地使用权作出处理,即没有依法解决宁陵县水利局申请的土地权属争议,属适用法律错误。商丘市政府作出的被诉复议决定也属适用法律错误。一审法院处理并无不当，本院依法予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宁陵县政府、宁陵县水利局共同负担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  原永杰二〇一九年十二月十六日法官助理李晶晶书记员李路通