海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终735号     上诉人（原审被告）三亚市海棠区人民政府，住所地三亚市海棠区龙海路政府新办公大楼。   法定代表人孙耿，区长。   委托代理人李强，三亚市海棠区司法局工作人员。   委托代理人陈帅，海南琼亚律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）马娟玲，女，1985年3月14日出生，壮族，住三亚市。   委托代理人朱月华，北京京平律师事务所律师。   委托代理人王娟娟，北京京平律师事务所律师。   上诉人三亚市海棠区人民政府（以下简称海棠区政府）因与被上诉人马娟玲强制清表一案，不服海南省三亚市中级人民法院于2019年10月29日作出的（2019）琼02行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月20日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   海棠区政府因实施“海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路项目”（以下简称“山海高速项目”）三亚段的需要，于2019年1月23日对该项目范围内马娟玲承包的海南农垦神泉集团有限公司（以下简称神泉集团公司）南田农场黎场队3.48亩土地（以下简称案涉土地）上的青苗及附属物实施强制清除行为。马娟玲不服，向海南省三亚市中级人民法院（以下简称原审法院）提起诉讼，请求确认海棠区政府强推其承包地上的青苗、地上物及其他农业设施（即地上附属物）的行政行为违法。   原审法院查明，2018年2月23日，海南省人民政府办公厅发布琼府办函〔2018〕50号《关于印发海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路项目征收征用土地工作实施方案的通知》（以下简称50号通知），要求三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、五指山市人民政府、保亭黎族苗族自治县人民政府及省规划委、省农垦控股公司等有关单位认真贯彻落实省政府同意的《海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路项目征收征用土地工作实施方案》（以下简称50号征地工作方案）。该工作方案载明：“山海高速项目”新建公路全长55.865公里，征地面积共计6067.99亩，其中三亚市境内主线长度12.505公里，征地面积1397.465亩；该项目的征地拆迁工作按照“谁主管，谁负责”的原则，三亚市政府负责完成组织、监督辖区范围内征地拆迁工作的实施；三亚市政府根据省政府印发的项目征地工作方案的要求和征地包干合同，结合当地实际制定本地区征地补偿标准方案及征地工作方案，并负责组织实施。此外，50号通知还将《海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路项目征收征用土地费用包干方案》（以下简称《征地包干方案》）和《海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路项目征收征用土地费用包干标准》（以下简称《征地包干标准》）作为50号征地工作方案的附件1、2一并予以下发。其中，《征地包干方案》载明：按照“单价包干，内部调剂、专户存储、专款专用”的原则；征地各项包干费用包括土地补偿费和安置补助费、青苗及地上附着物补偿费（不含房屋，含特殊附着物补偿费）、房屋搬迁补偿费、宅基地差价补偿费等费用，临时用地青苗及地上附着物补偿费，参照永久用地青苗及地上附着物补偿费进行补偿。2018年4月4日，三亚市政府作出三府办〔2018〕76号《关于印发海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路三亚段项目用地征地搬迁补偿安置工作方案的通知》（以下简称76号通知），要求海棠区政府及市各有关单位认真贯彻落实《海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路三亚段项目用地征地搬迁补偿安置工作方案》（以下简称76号补偿安置方案）。该补偿安置方案载明：“山海高速项目”三亚段全长12.505公里，用地面积约1397.465亩；按照属地管理原则，海棠区政府负责对各征地管辖范围内的土地、房屋及其附属物、青苗等进行丈量、清点、登记、造表、统计、签订房屋拆迁补偿安置协议书和发放征地拆迁补偿费的工作并落实拆迁安置工作。   2018年5月4日，海南省农垦投资控股集团有限公司（即海南省农垦总局，以下简称省农垦控股公司）对神泉集团公司作出琼垦企发〔2018〕229号《关于同意海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路项目收回海垦神泉集团有限公司1181.77亩国有划拨土地使用权的批复》（以下简称229号批复），同意三亚市政府收回神泉集团公司位于三亚境内的1103亩国有划拨土地使用权；收回国有土地涉及青苗及地上附着物的补偿，由政府按照《海南省人民政府关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（琼府〔2014〕36号）的规定直接补偿给相关权利人。2018年7月29日，神泉集团公司发出神泉企字[2018]53号《关于印发的通知》（以下简称53号通知），要求集团总部、各分公司、直属单位认真贯彻执行《五指山至保亭至海棠湾高速公路项目用地收回国有土地安置工作方案》（以下简称53号安置方案），该方案规定：海棠区政府与神泉集团公司签订《收回国有土地协议书》后，将土地补偿款（含安置补助费）按三亚市征地标准拨付集团账户，集团再对收回国有土地的职工居民进行相应补偿及妥善安置；海棠区政府与神泉集团公司核查确认后与涉及收回国有土地的职工居民签订《青苗补偿费包干协议书》后，将青苗及地上附着物包干费拨付给职工居民；符合集团公司承包农用地相关规定，获得承包土地经营的职工居民涉及本次省重点项目收回国有土地可以享受收回国有土地安置补助费5万元/亩。   2018年11月1日，海棠区政府作出《征地告知书》，告知各相关农户拟征收三亚市海棠区神泉集团公司地段，该告知书第三条拟定补偿标准为：土地补偿标准，参照三府〔2013〕43号文件执行，符合集团公司（农场）承包农用地相关规定，获得承包土地经营的职工居民涉及本次省重点项目收回国有土地可以享受收回国有土地安置补助费5万元/亩；青苗及地上附着物补偿标准，参照三府〔2011〕2018号文件执行，青苗包干按5万元/亩，地上附着物以实际清点数给予赔偿，直接拨付给产权人。   马娟玲系神泉集团公司南田农场的职工，在该农场黎场队有承包土地，其中3.48亩土地位于“山海高速项目”三亚段征收范围内。2018年5月20日，海棠区政府对马娟玲承包土地及青苗附属物情况进行了清点登记，并制作《征地拆迁丈量清点登记本，记载马娟玲青苗包干亩数为3.48亩，此外还对水泥柱铁丝篱笆附属物进行了登记。2019年1月23日，海棠区政府在未对马娟玲进行补偿的情况下，对其3.48亩土地实施了强制清除行为。   原审法院认为，关于马娟玲是否可作为本案适格原告提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，马娟玲提交证据证明其拥有案涉土地承包经营权，海棠区政府对该事实也予以确认，并对其承包地上的青苗及附属物进行了清点登记、制作《征地拆迁丈量清点登记本》。可见，马娟玲与本案被诉强制拆除行为具有利害关系，其提起本案诉讼符合上述法律规定。海棠区政府关于马娟玲不是本案适格原告的主张不成立，不予支持。关于海棠区政府强制清除青苗及附属物的行政行为依据是否充分、程序是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第四条及《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯；因公共利益需要，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，海南省政府已同意50号征地工作方案的实施，马娟玲承包的案涉土地位于该方案所涉“山海高速项目”三亚段征收范围内，方案规定了“谁主管，谁负责”。根据三亚市政府76号补偿安置方案的规定，“山海高速项目”三亚段按照属地管理原则，由海棠区政府负责对该征地范围内青苗、附属物等进行丈量、清点、登记、造表及发放拆迁补偿费，落实拆迁安置工作。海棠区政府已对马娟玲的青苗及附属物进行了清点登记，还应对其进行补偿。但海棠区政府既未与马娟玲达成征收补偿协议，也未作出征收补偿决定，其强行清除青苗及附属物的行为，违反了上述规定及“先补偿、后拆迁”的征收补偿原则，依据不足，程序违法。鉴于该征收拆除行为已实施完毕，不具有可撤销的内容，故应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认海棠区政府强制清除马娟玲青苗及附属物的行政行为违法。案件受理费50元，由海棠区政府负担。   上诉人海棠区政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人不是本案适格原告。案涉土地为国有土地，依法不能设立承包经营权。被上诉人并非南田农场职工，其与南田农场之间仅为土地租赁关系，案涉土地被征收后，租赁关系已经自行解除，其无权要求确认被诉强制清表行为违法。二、一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。可见，按期办理补偿登记是被上诉人的义务，其因补偿标准问题一直不配合办理相关手续。被上诉人对补偿标准有异议，不影响征地方案的实施，更不影响土地征收及后续清表行为的合法性，其不能以征地补偿存在争议为由拒不交出土地，影响案涉重点项目建设。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条规定：“国家和省重点工程建设项目的征地方案和补偿安置方案已经依法批准、被征土地权属已经依法确认、征地补偿安置标准争议已经依法裁决且征地补偿安置费用已经足额发放，被征地集体或者个人仍阻挠征收土地的，市、县、自治县人民政府可以采取措施，组织先行进场施工、平整土地。”被上诉人的行为严重阻碍了国家建设征地进程，上诉人为保障山海高速项目建设地顺利推进，对案涉土地进行清理并无不当。综上，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。   被上诉人马娟玲答辩称，一、被上诉人对案涉土地拥有承包经营权，对地上青苗及附属物拥有所有权，有权就上诉人的违法行为提起诉讼。上诉人对被上诉人承包地青苗、附属物等进行了丈量、清点、登记，并制作了《征地拆迁丈量清点登记本》，足以证明被上诉人拥有案涉土地承包经营权，拥有地上青苗及附属物的所有权。被上诉人提交了自己系神泉集团公司南田农场职工的证据，上诉人的强制清表行为严重侵害了被上诉人的财产权益，被上诉人与本案被诉强制清表行为具有利害关系，有权提起诉讼。二、上诉人未经法定程序强制清除地上青苗及附属物行为违法。上诉人对案涉土地上的青苗及附属物进行了清点登记,确认被上诉人为案涉土地合法使用权人及青苗和附属物的所有权人，但未就补偿与被上诉人达成征收补偿协议，未作出征收补偿决定，未给予上诉人补偿，违反了“先补偿、后拆迁”的征收补偿原则。上诉人土地行政主管部门也未责令被上诉人交出土地，上诉人未申请人民法院强制执行，直接实施了强制清表行为，违反了物权法、行政强制法、土地管理法及实施条例等相关法律规定，其强制清表行为违法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。   一审期间，双方当事人提交的证据均已随卷移送至本院。经审查，一审法院对上述证据的认证意见正确，本院予以确认。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。   本院认为，本案主要涉及马娟玲是否具备原告主体资格以及海棠区政府实施的强制清表行为是否合法的问题。关于马娟玲是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，案涉土地上的青苗及附属物为马娟玲所种植和经营，海棠区政府对此不持异议并进行了清点、登记。后海棠区政府在未依法完成征收补偿工作的情况下就强制清除了这些青苗及附属物，马娟玲作为所有权人认为该强制清表行为侵犯其合法权益，有权依法提起诉讼，当然具备原告主体资格。海棠区政府关于马娟玲不是适格原告的主张缺乏事实和法律依据，应不予支持。关于海棠区政府实施的强制清表行为是否合法的问题。因“山海高速项目”三亚段推进而需征收案涉土地，海棠区政府作为主管部门负责征收补偿工作。马娟玲因对青苗及附属物的补偿标准问题有争议未与海棠区政府达成征收补偿协议并领取补偿款。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条规定，征地补偿安置标准争议已经依法裁决且征地补偿安置费用已经足额发放，被征地集体或者个人仍阻挠征收土地的，市、县、自治县人民政府可以采取措施，组织先行进场施工、平整土地。上述法律条款主要针对的是集体土地征收补偿问题，案涉土地的性质虽为国有土地，但用途却为农用地，故本案涉及的征收补偿问题同样可参照上述规定。马娟玲对补偿标准有争议时，海棠区政府本应先组织协调，协调不成的，再引导马娟玲申请批准征地的人民政府裁决，但其却未依法履行上述程序，导致征收补偿工作并未完成。在此情况下，海棠区政府直接强制清除案涉土地上的青苗及附属物，违反了程序正当原则，该行政行为本应予以撤销，但因已实施完毕没有可撤销的内容，故应确认违法。原审法院判决确认海棠区政府实施的强制清表行为违法并无不当。   综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。海棠区政府的上诉理由缺乏事实及法律根据，其上诉请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人三亚市海棠区人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 李 贝   审 判 员 聂海波   审 判 员 陈 焱     二○一九年十二月二十日   法官助理 颜 恺   书 记 员 陈欣欣   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。