辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽04行终256号上诉人（原审原告）北三家乡牧盛养殖场，住所地清原满族自治县北三家乡上菸沟村。经营者郑国璠，女，1970年7月1日出生，满族，现住清原满族自治县。委托代理人孙玉坤，男，1968年11月14日出生，满族，现住清原满族自治县，系郑国璠丈夫。委托代理人王敬锐，系辽宁久鼎律师事务所律师。被告清原满族自治县农业农村局，住所地清原满族自治县清原镇清河路7号。法定代表人朱长河，系该局局长。委托代理人赵凯，系该局动物防疫办公室负责人。委托代理人张阳，系辽宁泽隆律师事务所律师。被告清原满族自治县人民政府，住所地清原满族自治县清源镇清河路。法定代表人吴振宇，系该县政府县长。委托代理人张明杰，系该县司法局工作人员。委托代理人顾启萍，系辽宁宝石律师事务所律师。上诉人北三家乡牧盛养殖场（以下简称牧盛养殖场）因与被上诉人清原满族自治县农业农村局（以下简称清原农村局）、被上诉人清原满族自治县人民政府（以下简称清原县政府）行政处罚一案，不服新宾满族自治县人民法院（2019）辽0422行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。上诉人牧盛养殖场的经营者郑国璠、委托代理人孙玉坤、王敬锐，被上诉人清原农村局的委托代理人赵凯、张阳，清原县政府的委托代理人张明杰、顾启萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经庭审举证质证认定，郑国璠于2014年11月10日办理了(辽清)动防合字第210423101140007号动物防疫条件合格证，登记单位名称为国璠养殖场。郑国璠于2016年11月7日到工商管理部门办理了营业执照(注册号为210423601206487)，登记名称为北三家乡牧盛养殖场，登记类型为个体工商户，组成形式为个体经营，郑国璠系该养殖场的经营者。郑国璠所建牧盛养殖场位于北三家镇××生活饮用水××保护区及村内村民聚居区域之内。2018年9月21日，被告对郑国璠在生活饮用水源保护区及村民聚居区域内建养殖场养猪的行为立案调查，并于2018年10月20日作出清农罚决字[2018]第(1)号行政处罚决定书。郑国璠不服该处罚决定，向清原县政府申请行政复议。清原县政府于2019年3月19日作出清政行复字[2018]42号行政复议决定书，决定维持了被告清原农村局作出的清农罚决字[2018]第(1)号行政处罚决定，原告牧盛养殖场(郑国璠)不服该复议决定，于2019年4月2日诉讼来院。另查明，根据清编发[2009]18号《关于调整机构编制的通知》和《清原满族自治县农业农村局职能配置内设机构和人员编制规定》，清原满族自治县农村经济发展局更名为清原满族自治县农业农村局。原审法院认为，本案争议焦点一：被处罚主体是否适格及北三家乡牧盛养殖场是否具备原告诉讼主体资格的问题。本案中，郑国璠于2016年11月7日到工商管理部门办理了营业执照(注册号为210423601206487)，登记名称为北三家乡牧盛养殖场，登记类型为个体工商户，组成形式为个体经营，郑国璠系该养殖场的经营者。被告清原农村局作出的清农罚决字[2018]第(1)号行政处罚决定书所列明的当事人为郑国璠，被告清原县政府在其作出的清政行复字[2018]42号行政复议决定书中所列明的复议申请人亦为郑国璠。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息”的规定，郑国璠作为行政行为被处罚主体适格，北三家乡牧盛养殖场具备本案原告诉讼主体资格。本案争议焦点二：原告建养猪场行为是否对环境造成污染的问题。本案中，被告清原农村局依据《清原满族自治县畜禽养殖污染防治管理条例》的相关规定，系对原告在生活饮用水源保护区，村、屯人口集中的区域建设养殖场的行为作出的行政处罚，原告对环境造成污染与否，与被告所作出的被诉行政行为没有关联性，故对原告所主张“原告并未对环境造成污染，被告所作处罚不符合事实”一节，不予认可。综上，被告清原农村局以职权作出的清农罚决字[2018]第(1)号行政处罚决定所认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，处罚程序合法。被告清原县政府依职权作出的清政行复字[2019]42号行政复议决定所认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，复议程序符合法律规定。原告未能提供出要求撤销被诉行政行为的有效证据及依据，故对原告的诉请，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告牧盛养殖场的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。上诉人牧盛养殖场上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律不当，证据采信有误。根据《清原满族自治县畜禽养殖污染防治条例》第八条规定：禁止在生活饮用水的水源保护区，村、屯人口集中的区域建设养殖场，已建的畜禽养殖场户，应限期关闭或搬迁。本案的关键问题即在对上诉人作出行政处罚依据是否合法，认定的事实是否准确。原审判决在对以上问题并没有得到合理解决的情况下，认定的事实无法律依据。首先被上诉人没有提供对上诉人进行处罚所依据的条例仍然适用的相关证据。被上诉人的依据是《清源满族自治县畜禽养殖污染条例》，该条例于2009年5月1日起实施。该条例第一条明确写明是根据《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国环境保护法》等有关法律法规的规定制定本条例，而中《中华人民共和国畜牧法》于2015年4月25日修正，《中华人民共和国环境保护法》也于2014年4月24日修订，在所依据的法律已经修改的情况下，该条例的效力势必变化。在该条例是否仍能作为行政处罚的依据难以确定的情况下，被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定也必然存在法律依据错误的可能。2013年11月11日国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》于2014年1月1日生效，此条例对养殖禁养区进行了明确的规定和说明，也明确规定了严禁超范围划定禁养区。上述条例的效力高于清原县政府所颁布的条例的效力。据此，被上诉人作出的行政处罚决定亦属适用法律错误。同时，依据国务颁布的条例的规定，应由环保局对在禁养区养殖的行为作出关闭或搬迁处罚决定，清原县农村局并无作出涉案处罚的职权；其次，被上诉人没有提供上诉人的养殖建场设在生活饮用水的水源保护区的相关证据。上诉人的养殖场建成已久，办理了合法手续且经过审批建设。虽然上诉人的养殖场邻近河流，但该河流并不为村民居民供给生活饮用水。上诉人的养殖场所在地也不是生活饮用水的水源保护区。原审期间，被上诉人提供了行政处罚案件审批表、询问笔录、现场勘查笔录以及上诉人猪场的平面图及照片，用以证明上诉人从2000年起在水源保护区进行生猪养殖。但以上四组证据根本无法证明上诉人在水源保护区内进行生猪养殖。因为被上诉人并没有提供上诉人的养殖场所在地属于生活饮用水的水源保护区的相关认定文件或证据，故依据该条款内容对上诉人作出行政处罚依据不足。依据相关的法律规定，对于禁养区应当由当地政府划定范围后，报省级主管部门批准核实并公布，但被上诉人至今并没有公布禁养区的范围，因此不能证明上诉人养殖场在禁养区的事实。第三，上诉人养殖场所在地，也并非村屯人口集中的区域。人口分布是指人口在一定时间内的空间存在形式分布状况，包括各类地区总人口的分布等等。一个区域是否属于人口集中地区，应当由省、自治区、直辖市人民政府划定。而村、屯人口集中区域与有人口居住是两个不同的概念。上诉人的养殖场位于村边，在“辽宁省规模化畜禽养殖用地登记备案证明”中说明上诉人的养殖场所在地四至：东至机动地，南至村边，西至稻地、北至稻地。养殖场四周只有一面隔河有村民居住，且也只有几户村民，并不是人口集中居住区域。原审期间被上诉人只是提供了照片予以证明上诉人的养殖场位于人口集中区域，但该照片并非全景拍摄，并不能客观真实证明案件事实，故原审法院认定上诉人养殖场位于村屯人口集中区域，实为认定有误。请求人民法院依法判决：1、撤销原审判决、撤销清农罚决字[2018]1号行政处罚决定、[2018]42号行政复议决定，依法发回重审;案件受理费由被上诉人承担。被上诉人清原农村局辩称，1、关于合法性审查问题，由于上诉人在一审程序中没有提出，属新增加的诉讼请求，二审法院不应审查；2、我方认为畜牧法、环保法等尚未失效，不应因为两部法律进行修正而推定《清原满族自治县畜禽养殖污染条例》不具有法律效力，不应因法律修正而丧失效力。上诉人该项事实与理由无法律依据；3、关于水源保护区的鉴定问题，一审审理过程中已经查明。被上诉人清原县政府辩称，清原县政府作出的复议决定程序合法，关于因法定事由延期、送达等均履行了相关程序。清原县政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人所经营的养猪场位于生活饮用水保护区内，同时处于上菸沟村村民聚集区内，不符合当地环境承载量和环境保护的要求。依据《清原满族自治县畜禽养殖污染条例》第九条第三款的规定，应予关闭或搬迁。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为，本案的争议焦点为被上诉人清原农村局是否具有对上诉人作出涉案处罚决定的职权，作出的处罚决定是否具有事实和法律依据。国务院于2014年颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。清原满族自治县人民代表大会常务委员会于2009年颁布的《清原满族自治县畜禽养殖污染防治管理条例》第三条规定：自治县人民政府动物卫生监督行政主管部门依据本条例负责畜禽养殖污染防治工作，其他有关部门依据各自职责做好相关工作。该规定与国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条不一致，依据上位法优于下位法、新法优于旧法的法律适用原则，应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》的第三十七规定确定涉案情形的处罚主体。依据该规定，对于在禁止养殖区域内建设养殖场的处罚主体应为县级以上人民政府的环境保护主管部门。同时，本案处罚的内容为关闭养殖场或自行搬迁，依据该规定的内容，作出该处罚应当经有批准权的人民政府批准责令拆除或关闭，被上诉人清原农村局并未提供证据证明其履行了该项程序。综上，清原县农村局对上诉人作出的处罚决定属超越职权作出，程序违法。关于处罚的事实依据一节，被上诉人清原农村局于庭审中自认，涉案区域是2013、2014年左右设定的水源保护区，上诉人所在区域在三类水源保护区，该类区域的政策为控制总量，不可以新增。上诉人的养猪场系于2000年建设，故于2016年即水源保护区设定后依然向其颁发了营业执照，其作出处罚决定的主要事实依据为养猪场在村民聚集区。关于养殖场在村民聚集区的问题，被上诉人清原农村局仅提供了若干照片用以证明养殖场周边有居民居住，并于庭审中陈述大约有5户居民左右，无法证明其村民密集区的主张，且未对村民聚集区的界定予以说明。综上，可以认定被上诉人清原农村局关于上诉人在村民聚集区的举证并不充分，作出的处罚决定属认定事实不清。综上所述，被上诉人清原县农村局作出的清农罚决字[2018]第（1）号行政处罚决定无职权依据且事实认定不清，应予撤销。被上诉清原县政府作出的清政行复字[2018]42号行政复议决定亦应撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销新宾满族自治县人民法院（2019）辽0422行初15号行政判决；二、撤销被上诉人清原满族自治县人民政府作出的清政行复字[2018]42号行政复议决定；三、撤销被上诉人清原满族自治县农业农村局作出的清农罚决字[2018]第（1）号行政处罚决定。一审、二审案件受理费共计100元，由被上诉人清原满族自治县农业农村局承担。本判决为终审判决。审判长  徐铁军审判员  刘 妍审判员  曹 丹二〇一九年十二月十日书记员  段学飞