湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘13行终149号上诉人（原审被告）娄底市自然资源和规划局，住所地娄底市娄星区湘中大道1号。法定代表人朱昌美，该局局长。委托代理人彭勇，娄底市娄星区征地拆迁事务中心干部。委托代理人刘长中，湖南泰涟律师事务所律师，该局法律顾问。上诉人（原审第三人）娄底市儿童医院(娄底市妇幼保健院），住所地娄底市湘阳东街。法定代表人朱华江，该医院院长。委托代理人李顺，湖南晨晖律师事务所律师。委托代理人刘利，湖南晨晖律师事务所律师。被上诉人（原审原告）彭胜华，男，1973年8月18日生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。被上诉人（原审原告）杨某，女，1973年10月5日生，汉族，住址同上，系彭胜华之妻。被上诉人（原审原告）彭杰，男，1998年1月19日生，汉族，住址同上，系彭胜华之长子。被上诉人（原审原告）彭某，男，2008年5月17日生，汉族，住址同上，系彭胜华次子。法定代理人杨某，系彭某之母。共同委托代理人朱晓河，湖南星奥律师事务所律师。共同委托代理人伍爱梅，湖南星奥律师事务所律师。原审被告娄底市娄星区人民政府大科街道办事处，住所地娄底市娄星区新科街。法定代表人李治，该办事处主任。上诉人娄底市自然资源和规划局、娄底市儿童医院与被上诉人彭胜华等行政协议争议一案，不服双峰县人民法院（2019）湘1321行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院查明，第三人娄底市儿童医院（娄底市妇幼保健院）报批整体搬迁，其建设用地项目于2012年6月7日经湖南省人民政府批准后，娄底市人民政府即发布该用地项目的土地征收方案及补偿安置方案公告。原告彭胜华一家的房屋位于征地红线范围内，须拆除房屋并征收其集体土地。原娄底市国土资源局（后改制为娄底市自然资源和规划局）会同征地拆迁机构与娄星区大科街道办事处等部门于2012年11月对原告的房屋及相关财物进行了丈量与登记。核算补偿项目后，娄底市儿童医院、娄星区大科街道办事处及其南垅社区居民委员会、娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室于2012年11月20日在关于征地拆迁补偿安置原告彭胜华的《房屋拆迁安置会审表》上盖公章，（娄底市）国土资源管理部门、（娄星区）区征迁办、（娄底市）市征迁处的工作人员在该会审表上签字或盖公章，并由被拆迁人彭胜华签名确定。前述《房屋拆迁安置会审表》书面确认拆迁项目名称为“市儿童医院”，适用政策为“娄政发（2012）1号文件”，被拆迁人为彭胜华户名下4人（即彭胜华、杨某、彭杰、彭某），被拆迁人彭胜华的合法房屋底层占地面积189.33㎡，合法正房建筑面积为749.16㎡，并选择“安置房安置”。同日，用地单位娄底市儿童医院作为甲方与被拆迁人彭胜华作为乙方签订了《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《拆迁补偿安置协议》），娄星区大科街道办事处及其南垅社区居民委员会、娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室、娄底市国土资源局、娄底市征地拆迁处的相关工作人员在该协议上签名并盖公章予以确认。除确认前述《房屋拆迁安置会审表》上的内容外，案涉《拆迁补偿安置协议》第一条约定：拆迁补偿的各项费用共计858148.18元。此款中包含该房屋自拆除之日起18个月内的搬迁过渡费12000元。第二条约定：甲方对符合安置条件的乙方一家4人负责安置房安置，乙方按90㎡／人（含公摊面积）的标准共享360㎡安置房购买指标。第六条约定：安置管理实施单位应保证安置房具备基本生活条件。安置房的底层部分由安置管理实施单位按规定统一管理，底层经营性用房的收益用于弥补安置小区的日常物业管理费用。第七条约定：本协议须报有权机关批准后才能生效。前述协议生效后，原娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室通过银行存款方式向原告彭胜华支付了前述补偿款项。原告彭胜华一家的房屋于2013年6、7月被拆除，所占集体土地被征收。前述协议订立时所适用的娄底市人民政府发布的《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称［2012］1号文件）第二十条规定：被拆迁人的搬迁过渡费按3000元／人的标准支付。过渡期为18个月，最长不得超过30个月。过渡期间，被拆迁人不得擅自搭建临时过渡房。城市规划区内，因安置房的原因没有按规定安置到位的，19至24个月内，搬迁过渡费按350元／人／月的标准支付，25至30个月内，按500元／人／月的标准支付。超过30个月的，按700元／人／月的标准支付，直至安置到位。据此，四原告获得了房屋被拆除之日起18个月内的搬迁过渡费12000元。由于18个月内没有落实安置房，原告彭胜华等被拆迁户便多次要求征地拆迁部门或用地单位娄底市儿童医院按照［2012］1号文件的规定落实安置房并支付搬迁过渡费。被告娄底市自然资源和规划局下辖的娄底市征地拆迁处与第三人娄底市儿童医院商定，由该医院按［2012］1号文件规定负责支付搬迁过渡费给众被拆迁户，至于如何落实安置房再另行商议。第三人娄底市儿童医院即按［2012］1号文件规定的标准支付搬迁过渡费。由于四原告的房屋被拆除后超过30个月仍未落实安置房，根据［2012］1号文件的规定应按700元／人／月的标准支付搬迁过渡费直至安置房到位止，第三人娄底市儿童医院遂按此标准予以支付，付清了四原告一家至2016年12月31日止的搬迁过渡费。在支付搬迁过渡费过程中，娄底市人民政府于2016年7月1日实施《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称［2016］13号文件），原（2012）1号文件同时失效。第三人娄底市儿童医院援引［2016］13号文件第四十四条关于“城市规划区内，符合安置条件的被拆迁人按4000元／人的标准一次性给予临时过渡补助”之规定予以一次性支付过渡费，拒绝继续按［2012］1号文件规定的标准支付搬迁过渡费。原告彭胜华等众拆迁户认为［2016］13号文件第五十一条规定：本办法实施前，已发布《土地征收方案公告》并已开始实施征地拆迁的，按原规定标准执行。据此，第三人娄底市儿童医院不能适用［2016］13号文件的规定进行一次性支付搬迁过渡费，应当按［2012］1号文件规定的标准予以支付。双方各执一词，矛盾逐渐升级。娄底市政府遂多次召开政府办公会议并成立相关工作机构寻求解决方案。协调过程中，四原告等拒绝选购商品房作为安置方式，坚持要求按原协议落实安置房，并按［2012］1号文件支付搬迁过渡费直至安置房落实到位之日止。时至2018年2月，相关职能部门再次召开会议，决定对众拆迁户一次性人平支付4000元搬迁过渡费，并由第三人娄底市儿童医院从银行转账至娄星区大科街道办事处南垅居委会，由该居委会造册转付给原告等被拆迁户后，该居委会凭票与第三人娄底市儿童医院进行结算。原告彭胜华遂于2018年3月8日出具领据，领取了搬迁过渡费16000元，并由其妻杨某在该领据上注明该款为预支2017年上半年人平过渡费4000元，此款应按［2012］1号文件规定的支付标准处理，即按4个人且700元／人／月的标准进行折算。由此推算，按700元／人／月的标准已付至2017年6月底止的搬迁过渡费，但尚少四原告一家共800元搬迁过渡费。由于事后没有落实安置房且就过渡费的支付标准发生较大分歧而协商无果，四原告遂于2019年7月30日提起行政诉讼，并提出了前述诉讼请求。另查明，娄政发［2012］1号文件第四条规定：在实施征地前，用地单位应将拆迁补偿款安置资金足额存入国土资源行政主管部门在财政开设的专户，实行专款专用。第十五条规定：……安置房建设成本（含报建、办证等费用）由建设、物价等部门核定公布。除被拆迁人依前款规定支付的价款外，资金不足部分由用地单位承担……安置房底层部分由安置管理实施单位统一管理。安置管理实施单位需保证在安置小区内建设人平不低于10平方米的经营性用房，所得收益用于弥补安置小区日常物业管理费用。原审认为，本案的争议焦点：1、本案所涉《拆迁补偿安置协议》是否属于行政协议。如属行政协议，应当如何确定履行义务的主体。2、四原告的起诉是否超过起诉期限。3、第三人娄底市儿童医院是否应当承担法律责任。关于争议焦点1，案涉《拆迁补偿安置协议》内容合法有效。该协议书文字表述不够规范，形式上是第三人娄底市儿童医院与与原告彭胜华签订的填充式合同，其实质是原娄底市国土资源局为履行土地征收的法定职责而订立的土地征收补偿安置协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。……基此，本案属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《征收土地公告办法》第十一条均规定征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。由此可见，原娄底市国土资源局负有组织实施征地补偿与安置方案的法定职责。被告娄底市自然资源和规划局是原娄底市国土资源局与娄底市规划局等多个单位进行职责整合后的承继单位，故娄底市自然资源和规划局是本案的适格被告，依法对案涉《拆迁补偿安置协议》负有履行义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。……娄底市征地拆迁处基于行政委托而实施土地征收行为，被告娄底市自然资源和规划局作为委托机关，应对受委托的组织娄底市征地拆迁处所作出的行为后果承担法律责任，故娄底市征地拆迁处不是本案的适格被告。娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室与被告娄星区大科街道办事处及其南垅社区居民委员会系行政协助单位，不是适格被告，均不应承担本案中因土地征收而产生的相关法律责任。关于争议焦点2，根据《行政诉讼法》第四十七条与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定外，行政机关没有履行法定职责，又没有作出处理决定的，且其履责义务呈持续存在状态的，不因为行政相对人超过起诉期限而免除履责义务。鉴此，四原告提起的本案诉讼没有超过起诉期限。关于争议焦点3，根据[2012]1号文件第四条、第十五条之规定，第三人娄底市儿童医院应将征地拆迁补偿款及安置房建设成本足额存入国土资源行政主管部门在财政开设的专户。结合本案事实，为协调相关部门客观公正地履行各自的工作职责，极大限度地保护行政相对人的合法权益，第三人娄底市儿童医院应当与被告娄底市自然资源和规划局对案涉《拆迁补偿安置协议》中约定的给付内容共同承担履行义务。综前所述，本案所涉《拆迁补偿安置协议》签订后，四原告按协议约定拆除了房屋并领取了补偿款等费用，但直至本案起诉时止，被告娄底市自然资源和规划局仍未对四原告交付安置房，显然构成违约。各方当事人对应当按协议约定履行安置房安置并无争议，只存在如何履行以及何时履行交付安置房的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，故应当判令被告娄底市自然资源和规划局限期履行合同义务。至于搬迁过渡费的支付，应当以协议签订时所依据的［2012］1号文件规定的标准予以支付，不应套用不具溯及力的［2016］13号文件以人平4000元的标准进行一次性支付搬迁过渡费。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定：人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务，判决被告履行给付义务。同理，应当判令被告娄底市自然资源和规划局限期履行搬迁过渡费的给付义务。另外，根据案涉《拆迁补偿安置协议》的约定及［2012］1号文件第十五条之规定，经营性用房属于安置小区的公共服务设施，其所得收益用于弥补安置小区的日常物业管理费用，四原告要求以其个人名义享有40㎡经营性用房的诉求于法不符，对此诉讼主张不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）、（十二）项、第二十六条、第四十七条、第七十二条、第七十三条、第七十八条及《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条、第六十六条之规定，判决如下：一、限被告娄底市自然资源和规划局在本判决生效后三个月内履行《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》中的约定，即交付360㎡的安置房给原告彭胜华、杨某、彭杰、彭某。二、对算至2017年6月30日止下少的搬迁过渡费800元及从2017年7月1日起至本判决书生效之日止按700元／人／月计算的搬迁过渡费，由被告娄底市自然资源和规划局与第三人娄底市儿童医院（娄底市妇幼保健院）共同负责在本判决生效后一个月内付清给原告彭胜华、杨某、彭杰、彭某，并对本判决书生效之日起至安置房交付之日止的搬迁过渡费仍按700元／人／月予以逐月支付。三、驳回原告彭胜华、杨某、彭杰、彭某的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告娄底市自然资源和规划局承担。上诉人娄底市自然资源和规划局上诉称，本案房屋拆迁补偿安置协议的履行属于民事协议，原审法院按行政协议审理是错误的；上诉人不是补偿安置的责任主体，不是本案适格的被告；原审判决遗漏了负责安置房建设的娄底市国有土地上房屋征收中心，属于程序违法；被上诉人放弃选择商品房安置，原审判决回避了影响被上诉人安置的事实。请求撤销一审判决，驳回原审原告彭胜华、杨某、彭杰、彭某的起诉。上诉人娄底市儿童医院上诉称，原审判决遗漏了负责安置房建设的娄底市国有土地上房屋征收中心参加诉讼，属于程序违法；上诉人非本案适格第三人，与本案的处理无任何厉害关系，一审判决上诉人作为第三人承担给付责任明显错误；被上诉人的起诉已过法定起诉期限。一审判决一方面适用行政不作为的起诉期限，一方面又以履责义务呈持续状态而致使起诉期限无限制延长为由认定本案未超过起诉期限，明显逻辑矛盾，适用法律错误。一审判决援引《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定确定一审被告娄底市自然资源和规划局为房屋征收部门明显适用法律错误。请求撤销一审判决，驳回原审原告彭胜华、杨某、彭杰、彭某的起诉。被上诉人彭胜华、杨某、彭杰、彭某辩称，根据相关的法律规定原娄底市国土资源局负有拆迁补偿安置的法律义务，娄底市自然资源和规划局是本案的适格被告；行政诉讼法规定征地拆迁补偿协议属于行政诉讼受案范围，本案协议不属于单纯的民事协议，属于行政协议；一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处理结果正确、适当，请求驳回上诉，维持原判。原审被告娄底市娄星区人民政府大科街道办事处未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的案件事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为属于行政诉讼的受案范围。本案中，根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，上诉人娄底市自然资源和规划局是组织实施征地补偿与安置的责任主体。虽然本案所涉《拆迁补偿安置协议》是用地单位娄底市儿童医院与彭胜华签订的，这是娄底市当时实施集体土地上房屋征收补偿安置的操作惯例，但不能否认娄底市自然资源和规划局的征地补偿安置职责。故案涉《拆迁补偿安置协议》属于行政诉讼的受案范围，娄底市自然资源和规划局是本案适格被告；根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定的立法精神，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行，未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案中，被上诉人彭胜华于2018年3月8日出具领据领取了过渡安置费16000元，证明上诉人娄底市自然资源和规划局、娄底市儿童医院仍在履行协议，四被上诉人于2019年7月30日提起诉讼，没有超过民事法律规范规定的2年诉讼时效。娄政发[2012]1号文件第四条、第十五条之规定，用地单位娄底市儿童医院应将征地拆迁补偿款及安置房建设成本足额存入国土资源行政主管部门在财政开设的专户。结合本案事实，该项目被征收人的过渡安置费一直是由娄底市儿童医院负责支付，为化解行政争议，极大限度地保护被征收人的合法权益，故娄底市儿童医院应当与娄底市自然资源和规划局对案涉《拆迁补偿安置协议》中约定的过渡安置费共同承担支付义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行；第七十三条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务，判决被告履行给付义务。本案中，2012年11月20日，娄底市儿童医院与被上诉人彭胜华户签订《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》后，彭胜华户按协议约定拆除了房屋并领取了补偿款等费用，但直至本案判决时止，娄底市自然资源和规划局仍未按协议向彭胜华户交付安置房，搬迁过渡费也只支付到2017年6月30日，明显属于不依法履行、未按照约定履行土地房屋征收补偿协议的行为。搬迁过渡费的支付，应当以协议签订时所依据的娄政发[2012]1号文件规定的标准予以支付。故一审法院判决娄底市自然资源和规划局限期履行协议及支付过渡费义务并无不当，本院应予维持。综上，上诉人娄底市自然资源和规划局及娄底市儿童医院的上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费100元，由上诉人娄底市自然资源和规划局、娄底市儿童医院各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  肖旭宁审 判 员  朱卫煌审 判 员  童志方二〇一九年十二月十二日代理书记员  刘 聪附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。