河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2116号上诉人(一审第三人)刘梦，女，1986年5月5日出生，汉族，住郑州市。委托代理人叶青林、崔绿，河南博风律师事务所律师。被上诉人(一审原告)孙伟征，女，1975年3月4日出生，汉族，住郑州市中原区。委托代理人上官绪波、刘威，河南正臻律师事务所律师。一审被告郑州市二七区人民政府，住所地郑州市政通路85号。法定代表人苏建设，区长。委托代理人连灿，郑州市侯寨乡人民政府工作人员。委托代理人张会，河南千业律师事务所律师。上诉人刘梦因与被上诉人孙伟征、一审被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）行政协议及补偿安置一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审查明，孙伟征系刘梦的继母，其与案外人刘永祥（刘梦之父）登记结婚后，在刘永祥所在二七区麦秸垛沟村共同居住生活。2013年2月27日，二七区麦秸垛沟社区管理委员会与孙伟征签订了原协议。原协议约定：乙方孙伟征房屋位于麦秸垛沟村4组52号。在合法宅基地范围内房屋安置面积为170平方米，合法宅基地面积270（证明）平方米。三层以外及以上建筑面积75.07平方米，按照郑州市127号文件进行补偿，彩板结构，补偿210平方米，总计15764.7元。乙方孙伟征合法有效宅基地证内自愿进行货币结算100平方米，总计300000元。过渡费自本协议签订之日起按照确定的170平方米建筑面积以每月每平方米12元人民币的标准发放，过渡费6个月发放一次，计12240元人民币，截止日期为安置房交付的日期。2017年11月29日，二七区政府成立的郑州市二七区麦秸垛沟社区合村并城改造项目指挥部将原协议进行变更，与第三人刘梦重新签订了被诉补偿安置协议。该被诉补偿安置协议约定：乙方刘梦在拆迁范围内位于麦秸垛沟村四组52号。三层以下（含三层）证内面积500平方米；三层以下（含三层）证外建筑及三层以上建筑已经在第一次签协议时进行货币和补偿，乙方刘梦三层以下（含三层）按有效宅基地证内未建部分已按300元每平方米增购至有效宅基地证三层面积。此次按照原协议，乙方刘梦已将安置面积中的100平方米进行货币化补偿，剩余安置面积400平方米。孙伟征认为被诉补偿安置协议系对原协议的变更，侵犯其合法权益，故提起诉讼，一审请求判决确认二七区政府与刘梦签订的493号补偿安置协议无效，责令二七区政府对孙伟征重新作出拆迁补偿安置。一审法院认为，一、孙伟征提起本案起诉符合法律规定的起诉条件。根据《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文［2011］257号）文件规定，各区政府对合村并城的拆迁补偿安置负总责，故二七区政府负责麦秸垛沟社区合村并城改造项目，是一审适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”孙伟征曾以二七区侯寨乡人民政府为被告，向中原区人民法院提起行政诉讼。中原区人民法院于2018年12月12日作出（2018）豫0102行初205号行政裁定，认为二七区侯寨乡人民政府不是该案适合的被告，驳回孙伟征的起诉。因两案被告并不相同，不符合上述法律规定的重复起诉的情形，故孙伟征提起本案起诉不属于重复起诉。（二）关于被诉补偿安置协议是否应当被确认无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，孙伟征、刘梦先后就涉案麦秸垛沟村四组52号宅基地上房屋签订了两份拆迁补偿安置协议。孙伟征签订原协议后，该协议约定的货币补偿已经支付，过渡费亦部分履行。从刘梦签订的被诉补偿安置协议内容上看，被诉补偿安置协议实际上是对孙伟征签订的原协议进行了变更，将原协议乙方由孙伟征变更为刘梦，将原协议约定的安置面积由170平方米变更为500平方米。协议乙方的变更，涉及到当事人的权益，二七区政府更应当尽到审查的义务。二七区政府提交的证据均不能证明孙伟征同意进行协议更名。在此情况下，二七区政府即作出被诉补偿安置协议，将协议乙方由孙伟征变更为刘梦，不具有事实依据。依照上述法律规定，被诉补偿安置协议应当被确认无效。（三）关于二七区政府是否应当对孙伟征重新作出拆迁补偿安置的问题。孙伟征与刘梦均主张自己建造了涉案宅基地上房屋，是涉案宅基地使用权人。鉴于涉案宅基地并未进行登记发证，无法从有效证件上确认涉案宅基地的使用权人。但二七区麦秸垛沟社区及郑州市二七区麦秸垛沟社区合村并城改造项目指挥部先后与孙伟征及刘梦签订拆迁补偿安置协议，即认可孙伟征及刘梦的补偿安置主体资格；二七区政府亦当庭认可，家庭成员均享有补偿安置权益，其中任何人均可以签订拆迁补偿安置协议。现孙伟征签订的原协议已不存在，孙伟征、刘梦均不能证明自己享有涉案宅基地及地上房屋的全部补偿安置权益。在此情况下，二七区政府尚需对涉案宅基地的权属进行调查，在此基础上对涉案房屋拆迁所应得的补偿权益进行处理。该做法更符合行政效率的要求，也利于保护各当事人的合法权益。综上，一审判决确认二七区麦秸垛沟社区合村并城改造项目指挥部与刘梦签订的《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》无效；二七区政府于一审判决生效之日起60日内对孙伟征就涉案宅基地及地上房屋的安置补偿作出处理。上诉人刘梦不服一审判决，向本院上诉称，一、2009年，郑州市二七区侯寨乡麦垛沟村第四村组集中解决出门闺女（户口在本村民组一直未动）的住宅问题，刘梦被纳入到了解决住宅名额当中，后刘梦申请了一处宅院并交纳了1万元的批宅及修路费用，第四村组长李根岭代表其村在村庄的西南角游园边丈量了一处宅基地给刘梦，刘梦在该宅基地上建造了房屋，孙伟征对该宅基地如何取得及房屋如何建造从不知情。2012年麦垛沟村社区整体拆迁，因刘梦在外地，故刘梦让其父刘永祥和孙伟征一起办理拆迁事宜，孙伟征于2013年2月27日在拆迁补偿协议上签名。2017年拆迁办经核实，发现孙伟征签名的拆迁补偿协议不符合拆迁规定，必须让户主刘梦重新签订，故刘梦重新与拆迁指挥部签订了拆迁补偿协议（编号493号），孙伟征也在相关文件上签名按指印，同意刘梦重新签订拆迁补偿安置协议书，签名现场还有刘永祥，村干部也签字进行了确认。二、孙伟征不属于本案的有效村民人口，也不是刘梦所在户的家庭成员，不可能在刘梦的宅基地上进行安置及签订协议，孙伟征作为刘永祥的妻子，应当与刘永祥一户，而不是与刘梦一户。孙伟征从不享有任何村民待遇，其与刘永祥也不具备单独划批宅基院的条件。孙伟征本人并无权利签订2013年的拆迁安置补偿协议，相关权益本身就属于刘梦，2017年政府相关部门将协议签订方由孙伟征变更为刘梦，合理合法，并无不当。三、刘梦与拆迁指挥部签订的协议并不符合无效协议认定的条件，一审法院判决确认该协议无效明显错误。四、刘梦与拆迁指挥部签订的协议是在2017年，孙伟征是明知的，孙伟征提起一审诉讼明显超过了起诉期限。综上，一审认定事实错误，适用法律错误，判决错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求。被上诉人孙伟征辩称，一、孙伟征婚前系中原区须水镇辖区村民，未在原辖区所在村取得任何村民权益，2008年婚后将户口迁往二七区侯寨乡娄河南顶村31号，从未迁出，也未在其它地方取得任何权益，婚后育有一女，出生申报地亦为二七区侯寨乡娄河南顶村31号。案涉房屋系孙伟征借钱出资建造，刘梦并无能力筹建该房屋。二、2013年孙伟征与拆迁指挥部签订补偿安置协议时，已对案涉房屋进行了认定，该协议已经履行，且过渡费也已部分履行，孙伟征签订该协议并不是替刘梦代签，案涉房屋属于孙伟征所有，孙伟征系唯一合法签约补偿主体。三、2017年刘梦与拆迁指挥部签订变更后的拆迁安置协议，孙伟征并不知情，二七区政府出示的证据“申请同意变更”上的签名也不是孙伟征所签。四、孙伟征在2018年通过政府信息公开才发现自己所签的协议被单方更改，多次前往拆迁指挥部商讨无果的情况下提起诉讼，并未超过起诉期限。综上，一审认定事实清楚，判决正确，请求维持一审判决，驳回上诉人刘梦的上诉请求。一审被告二七区政府述称，案涉协议的主体变更为刘梦是经过孙伟征同意的，孙伟征对此也是知晓的，案涉协议改名申请中也有孙伟征的签名，二七区政府变更协议的主体并无不当，被上诉人要求确认协议无效及对其重新安置无事实和法律依据。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，关于被诉补偿安置协议的合法性问题。无论是孙伟征提供的原协议还是二七区政府提供的被诉补偿安置协议，均是以案涉宅基院为核算根据签订的补偿安置协议，因此，案涉宅基院实际权属的归属是确定安置补偿利益人的主要根据。因案涉宅基院并未经法定职权部门核发宅基证，只能根据麦秸垛沟社区管理委员会和群众认可情况确定谁是该宅基院的实际使用人。麦秸垛沟社区管理委员会集体研究制定的《关于出门闺女户口未动并建成有宅院的安置意见》，是在对该社区出门闺女户口未动且有建成宅基院的实际权属进行认定的基础上，统一作出的补偿安置意见，这与《二七区侯寨乡麦秸垛沟社区拆迁补偿安置实施方案》的规定也相符合。麦秸垛沟社区管理委员会作为基层组织和农村宅基地的提供者，对本社区居民宅基地的取得和使用情况掌握相对客观、真实，所提供的意见具有明显的优势证据效力，故二七区麦秸垛沟社区合村并城改造项目指挥部根据指挥部2012年12月29日会议纪要及麦秸垛沟社区管理委员会《关于出门闺女户口未动并建成有宅院的安置意见》，核实、确定案涉宅基院的实际使用权人为刘梦并与其重新签订补偿安置协议，事实清楚，证据充分。另外，关于案涉宅基院的实际权属归属问题，刘梦提供了麦秸垛沟社区管理委员会的证明和麦秸垛沟社区第四村民组原组长李根岭的证言，证明案涉宅基院的实际权属属于刘梦，证据效力明显优于孙伟征就此问题的单方陈述。至于变更协议的程序问题，根据麦秸垛沟社区管理委员会《关于出门闺女户口未动并建成有宅院的安置意见》，此次变更协议涉及到与刘梦同等情况的8个家庭户，是指挥部和麦秸垛沟社区管理委员会共同参与下的统一变更、调整。孙伟征虽不认可《协议改名的申请》上的签字和指纹是其本人的，且该申请书的内容也存在语法错误，但从被诉补偿安置协议的签订过程看，有社区管理委员会的干部见证，也有孙伟征的丈夫刘永祥参与，孙伟征在二审法庭调查时陈述称，因不同意变更原协议，所以就没在《协议改名的申请》签字和按指纹。综合考量此次麦秸垛沟社区统一变更、调整安置补偿协议的原因，以及孙伟征、刘梦、刘永祥关于被诉补偿安置协议签订过程的陈述意见和情况说明，孙伟征对重新改签安置补偿协议应当是知情的。故孙伟征即使不同意变更原协议，也不影响指挥部与宅基院的实际权属人刘梦重新签订补偿安置协议。综上，被诉补偿安置协议在二七区政府与实际安置补偿权益人刘梦均认可的情况下，应依法确认其具有合法效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”根据该规定，二审法院应当对上诉案件进行全面审查。经审查，孙伟征的一审诉讼请求是要求确认被诉补偿安置协议无效。结合以上论述情况，被诉补偿安置协议行政主体一方虽是指挥部，但实际上是代表二七区政府的行为，且重新签订补偿安置协议的依据和事实根据具体、明确，明显不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的确认行政行为无效情形。一审判决确认被诉补偿安置协议无效，存在事实认定不清，且适用法律错误，本院依法予以纠正。基于以上分析，孙伟征的一审诉讼请求依法不应得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初141号行政判决；二、驳回孙伟征的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人孙伟征负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇一九年十二月十七日法官助理王立威书记员王贺霞