江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终783号 上诉人（原审原告）江苏美府置业有限公司，住所地扬州市平山堂路33号。 法定代表人张金喜，江苏美府置业有限公司执行董事。 委托代理人袁宝勇，江苏润扬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所地南京市水西门大街58号。 法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。 委托代理人李宵骁，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 上诉人江苏美府置业有限公司（以下简称美府公司）因诉江苏省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）驳回行政复议申请决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院作出的（2018）苏01行初390号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定：2018年3月30日，美府公司向江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）提交《行政复议申请书》，请求依法撤销原扬州市规划局向原扬州市邗江区水利局颁发的扬规建字第321000201800002号《建设工程规划许可证》（以下简称《建设工程规划许可证》）。省住建厅于当日收到后，于2018年4月3日作出[2018]苏建行复（受）字54号《行政复议答复通知书》，要求原扬州市规划局进行书面答复，原扬州市规划局于2018年4月12日作出《行政复议答复书》并提交相关证据。2018年5月10日，省住建厅作出[2018]苏建行复（驳）字54号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回行政复议申请决定书》），认为《建设工程规划许可证》既非针对美府公司作出，也未对美府公司权利进行限制或造成美府公司合法权益侵害。所以，案涉复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（二）项的规定，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的受理范围。依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回美府公司的行政复议申请。2018年5月15日，省住建厅将《驳回行政复议申请决定书》邮寄送达美府公司。 原审另查明，2018年1月5日，原扬州市规划局向原扬州市邗江区水利局颁发《建设工程规划许可证》，建设项目名称为“大官桥漫水闸（补办）”，建设位置位于槐泗河上，扬子江北路西侧，建设规模为漫水闸闸室水上部分共一层，采用框架结构，建筑面积共169平方米，建筑高度3.6米，局部7.6米。 原审又查明，2012年6月，原扬州市规划局对于编号为N11-11B-01（调）的地块编制核发了《地块规划设计条件》，该地块位于扬州市N11单元控制性详细规划地块范围内。其四址范围为：东临扬子江北路，南临槐泗河，西临姚湾水库，北临用地边界。该地块用地面积共7.11公顷，包括A、B两个地块，其中A地块用地面积1.32公顷，规划用地性质为旅馆用地（B14），B地块用地面积5.79公顷，规划用地性质为公园绿地（G1）、水域（E1）。2012年8月，原扬州市国土资源局作为出让人，与扬州鑫铁钢构有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同第四条约定，合同项下出让宗地编号为765号地块，宗地总面积13210平方米，合同项下的出让宗地坐落于扬子江北路与槐泗河交叉口西北处。该合同第五条约定，合同项下出让宗地的用途为商业。2013年5月10日，原扬州市邗江工商行政管理局作出《公司准予变更登记通知书》，将扬州鑫铁钢构有限公司企业名称变更为美府公司。2013年8月30日，扬州市人民政府向美府公司颁发扬邗国用（2013）第2013117号土地使用权证，美府公司取得座落于扬州市扬子江北路与槐泗河交叉口西北处，使用权面积为13210平方米商业用地的土地使用权。 再查明，省住建厅向美府公司邮寄的《驳回行政复议申请决定书》于2018年5月16日由他人代收。美府公司对该复议决定不服，向南京市鼓楼区人民法院邮寄起诉状。2018年6月4日，因案件管辖原因，南京市鼓楼区人民法院将起诉状转寄南京铁路运输法院。2018年6月12日，南京铁路运输法院作出（2018）苏8602行初释164号《释明函》，告知美府公司应向江苏省南京市中级人民法院起诉，江苏省南京市中级人民法院于2018年7月4日立案。 原审庭审过程中，美府公司陈述，该公司在取得765号地块土地使用权后，至今未取得建设工程规划许可，765号地块至今仍未开工建设，美府公司对于N11-11B-01（调）《地块规划设计条件》中的B地块未签订过土地使用权出让合同。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，省住建厅于2018年5月15日向美府公司邮寄《驳回行政复议申请决定书》，该决定书于2018年5月16日由他人代收。美府公司对复议决定不服，向南京市鼓楼区人民法院邮寄起诉状。2018年6月4日，因案件管辖原因，南京市鼓楼区人民法院将起诉状转寄南京铁路运输法院。结合邮件的在途时间及南京市鼓楼区人民法院的审查时间，可以推定，美府公司第一次向法院提起诉讼时未超过上述法条规定的起诉期限。且原审法院在立案时已对美府公司的起诉期限作出审查，已经立案受理。故对于省住建厅认为美府公司提起本案诉讼超过法定期限，应驳回其起诉的答辩理由因缺乏事实依据，原审法院不予采纳。 行政复议法第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，美府公司对于原扬州市规划局向原扬州市邗江区水利局核发的《建设工程规划许可证》不服，向省住建厅申请行政复议，省住建厅作为原扬州市规划局的上一级主管部门，具有行政复议的法定职权。行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，美府公司于2018年3月30日向省住建厅提交《行政复议申请书》，省住建厅于当日收到，于2018年5月10日作出《驳回行政复议申请决定书》，并于同年5月15日将《驳回行政复议申请决定书》邮寄送达美府公司，程序符合法律规定。美府公司亦对省住建厅作出行政复议决定的职权及程序均无异议。 行政复议法实施条例第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。第四十八条第一款规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，美府公司对原扬州市规划局作出的《建设工程规划许可证》不服，向省住建厅申请行政复议。经审查，《建设工程规划许可证》系原扬州市规划局向原扬州市邗江区水利局核发，并非针对美府公司作出。且《建设工程规划许可证》审核的建设项目位于槐泗河上，与美府公司取得的使用权面积为13210平方米的765号地块商业用地之间有绿化带间隔，并非直接相邻。根据美府公司在庭审中的陈述及所提交的证据，其仅对于765号商业地块即N11-11B-01（调）《地块规划设计条件》中的A地块享有国有建设用地使用权，且在取得765号地块土地使用权后，至今未取得建设工程规划许可，仍未开工建设，《建设工程规划许可证》的作出未对美府公司合法权益造成侵害。故省住建厅认定美府公司提起的行政复议不符合行政复议法实施条例第二十八条第（二）项的规定，不属于行政复议法第六条规定的受理范围。依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回美府公司的行政复议申请，并无不当。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回美府公司的诉讼请求。 上诉人美府公司上诉称：（一）原审判决认定事实错误。1、原扬州市规划局于2012年6月编制核发了编号为N11-11B-01（调）的《地块规划设计条件》。同年8月，原扬州市国土资源局将该项目陆地部分的A地块土地使用权出让给上诉人。上诉人已取得国有土地使用权证。因非上诉人的原因，该地块至今尚在报建过程中。该项目虽尚未取得《建设工程规划许可证》，但上诉人对该项目享有开发建设的权利。上诉人根据与扬州维扬经济开发区管理委员会签署的《投资项目协议》和《投资项目补充协议》的约定，对该项目B区域享有商业使用和利用的权利。原审判决以该项目未能取得《建设工程规划许可证》为由，否定上诉人的开发建设的权利错误。2、原扬州市规划局颁发大官桥漫水闸项目《建设工程规划许可证》，N11-11B-01（调）地块的商业地块A区域的旅馆项目建设、对B区域的绿化、水景等景观建设，构成重大的负面影响，显著降低旅馆项目的商业价值。上诉人与原扬州市规划局的上述发证行为存在十分明显的利害关系。原审判决认为双方不存在利害关系错误。（二）原审判决适用法律错误。1.原扬州市规划局向原扬州市邗江区水利局颁发大官桥漫水闸项目《建设工程规划许可证》多处违法。该项目规划用地与上述N11-11B-01（调）商业地块的项目B区域明显部分重叠，形成一地两用的矛盾。原扬州市邗江区水利局不具有项目建设的主体资格，原扬州市规划局向其颁发《建设工程规划许可证》，违反政企不分的禁令。2.上诉人的行政复议申请符合法律规定，原审判决错误认定被上诉人不受理行政复议合法。请求本院：1、撤销一审判决；2、撤销被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》；3、判令被上诉人依法受理上诉人的行政复议申请；4、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人省自然资源厅答辩称：1、2018年3月30日，省住建厅收到上诉人的行政复议申请，并于同年4月3日通知原扬州市规划局进行复议答复。2018年5月10日，省住建厅作出《驳回行政复议申请决定书》，并于次日寄送上诉人。省住建厅依法履行了行政复议职责，复议过程符合法定程序和时限的规定。2、原扬州市规划局提交的作出《建设工程规划许可证》的证据和依据表明，案涉许可事项系向原扬州市邗江区水利局作出，既非针对上诉人，也未对上诉人的权利义务进行限制或造成合法权益侵害。上诉人的复议申请不符合行政复议法规定的受理条件。省住建厅作出驳回行政复议申请的复议决定内容适当合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明：2011年5月16日，美府公司前身扬州鑫铁钢构有限公司（协议乙方）与扬州维扬经济开发区管理委员会（协议甲方）签订的《投资项目补充协议》第五条约定，为鼓励乙方提升区域环境优势，该地块沿河两岸绿化区域内非出让土地上的约3000㎡景观建筑，由乙方自行投入，产权及使用权归乙方永久所有，但方案需经甲方规划批准，方可实施。2012年8月18日，该公司与原扬州市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十三条约定，受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。其中：……；建筑总面积按规划部门编制的N11-11B-01（调）地块规划设计确定的容积率计算；……；其他土地利用要求按原扬州市国土资源局编制的包含765号地块的国有建设用地使用权出让文件及原扬州市规划局编制的N11-11B-01（调）地块规划设计条件执行。 本院认为：上诉人美府公司对原扬州市规划局向原扬州市邗江区水利局核发的《建设工程规划许可证》不服，向省住建厅申请行政复议。根据行政复议法第十二条第一款的规定，省住建厅作为原扬州市规划局的上一级主管部门，负有行政复议的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案一审判决作出后，省住建厅的城乡规划管理职责划归省自然资源厅，故省住建厅在本案中的诉讼权利义务应由省自然资源厅承继。 根据行政复议法实施条例第二十八条第（二）项的规定，提起行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，2012年6月，原扬州市规划局对编号为N11-11B-01（调）的地块编制核发的《地块规划设计条件》载明，该地块四址范围为东临扬子江北路，南临槐泗河，西临姚湾水库，北临用地边界；用地面积共7.11公顷，包括A、B两个地块，其中A地块用地面积1.32公顷，规划用地性质为旅馆用地（B14），B地块用地面积5.79公顷，规划用地性质为公园绿地（G1）、水域（E1）。2012年8月，原扬州市国土资源局与美府公司前身扬州鑫铁钢构有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》第四条约定，出让宗地编号为765号地块，宗地总面积13210平方米，合同项下的出让宗地坐落于扬子江北路与槐泗河交叉口西北处。第五条约定，出让宗地的用途为商业。2013年8月30日，扬州市人民政府向美府公司颁发扬邗国用（2013）第2013117号土地使用权证，美府公司取得上述商业用地的土地使用权。据此，美府公司取得《地块规划设计条件》范围内A地块商业地块土地使用权，但未取得《地块规划设计条件》范围内B地块的土地使用权。涉案《建设工程规划许可证》系原扬州市规划局向原扬州市邗江区水利局颁发，建设项目名称为“大官桥漫水闸（补办）”，建设位置位于槐泗河上，扬子江北路西侧。该许可证所涉地块不在美府公司享有土地使用权的A地块范围内，且与A地块之间有绿化带间隔，并不直接相邻。 上诉人在本院二审中陈述该公司与当地姚湾村曾就《地块规划设计条件》中的B地块签订过土地租赁合同，但未提交证据证明。2011年5月16日，上诉人前身扬州鑫铁钢构有限公司与扬州维扬经济开发区管理委员会签订的《投资项目补充协议》第五条亦明确约定该公司的建设方案需经规划批准方可实施。上诉人虽已取得N11-11B-01（调）地块《地块规划设计条件》范围内A地块的土地使用权，但尚未取得建设工程规划许可，仍未开工建设；亦无证据证明上诉人对《地块规划设计条件》范围内B地块享有土地使用权或其他合法权利。故上诉人与原扬州市规划局的颁证行为不具有法律上的利害关系。被上诉人认定上诉人既非案涉行政行为相对人，该行政行为亦未对上诉人的合法权益造成侵害，并依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定作出驳回上诉人的行政复议申请的决定，并无不当。原审判决驳回上诉人要求撤销被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》并判令被上诉人依法受理行政复议申请的诉讼请求，亦无不当。 综上，上诉人的上诉理由和请求依法不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人江苏美府置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  郑琳琳 审判员  季 芳 审判员  陆轶群 二〇一九年十二月二十三日 书记员  陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 《中华人民共和国行政复议法》 第十二条第一款对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （二）申请人与具体行政行为有利害关系； 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。