湖北省阳新县人民法院民 事 判 决 书(2019)鄂0222民初3433号原告：刘修成，男，汉族，1972年10月5日出生，住阳新县。委托诉讼代理人：王建平，阳新县文剑法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权。委托诉讼代理人：师文华，阳新县文剑法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权。被告:阳新县平安公共汽车运输有限公司（以下简称“平安公汽阳新公司”），住所地：阳新县兴国镇车站路13号。法定代表人：龚传杨，该公司经理。委托诉讼代理人：李国荣，该公司职工。代理权限：一般代理。原告刘修成与被告平安公汽阳新公司运输合同一案，本院于2018年6月21日立案后，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。本院经审理于2018年11月3日作出（2018）鄂0222民初2526号民事裁定，裁定：驳回刘修成的起诉。原告刘修成不服该裁定，上诉于黄石市中级人民法院，黄石市中级人民法院于2019年5月31日作出（2019）鄂02民终1016号民事裁定，裁定：一、撤销本院（2018）鄂0222民初2526号民事裁定；二、本案指令本院审理。本院于2019年7月22日立案后，再次依法适用简易程序公开开庭进行了审理。原告刘修成及其委托诉讼代理人王建平、师文华，被告平安公汽阳新公司的委托诉讼代理人李国荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。刘修成向本院提出如下诉讼请求：1、请求法院依法判决被告退还违规收取的线路开发金4万元人民币；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2016年4月1日，原告与被告签订合同从事阳新县内11路公汽营运业务，被告在没有任何法律依据的情况下，收取原告等人4万元线路开发金。原告认为被告上列行为违反了国办发【1999】94号文，国发办【2000】74号文关于叫停客运线路有偿使用的规定，系违反法律、行政法规的强制性规定，故属违规无效合同，另公交线路有偿使用增加了经营者的负担，易滋生腐败，还影响公汽行业形象，综合上述事实，故诉至法院。平安公汽阳新公司辩称，1、刘修成不是本案的直接利害关系人，不具备原告主体资格。刘修成所述的涉案线路费确有其事，但本案线路开发费并非其实际支付，事后公司确实知道刘修成系支付高价获得涉案线路经营资格，但此系原告与前者的商业行为，答辩人完全没有参与；2、答辩人确与原告等部分经营者签署了《公汽承包经营合同》，此签署行为是在原告与前经营权人协商妥当以后，按照惯例和原合同约定与其签订的，仅代表公司认可了其经营原车主线路的资格；3、涉案合同中确有4万元线路开发费条款，但答辩人与同批新增车辆车主签订的合同是格式合同，无论实际支付多少，统一写的都是4万元；4、原告主张线路费用系案外人汪涛缴纳，与原告无关，原告并非线路费用的利害关系人，原告关于通过受让取得案外人汪涛的诉权亦毫无道理。原告所列国办发【1999】94号文，国发办【2000】74号文在法律阶位上均不属于法律或行政法规，其内容不属于强制性规定，据此确认《公汽车辆承包经营合同书》无效缺乏法律依据。综合上述事实，原审裁定正确，原告不具备诉讼主体资格，请求法院裁定驳回原告的起诉。刘修成在本案审理过程中就被告提出其不具备本案诉讼主体资格的辩称发表如下意见：涉案款项确实非原告本人亲自缴纳，但原告系从初始经营人处取得涉案线路经营资格并支付高昂对价，其中就包含了线路开发费并有初始经营人缴费的原始条据，另平安公汽阳新公司通过与原告后续签订《公汽车辆承包经营合同书》之行为认可了原告获得参与涉案线路经营的资格。综上，理应获得与初始经营权人同等的诉权。本院经审理认定事实如下：2010年左右，宝加鞋业经招商引资进入阳新，作为配套服务措施，由政府牵头协调安排县内公交车辆承接员工通勤，致原有公交线路经营运力紧张，县公交管理部门着手扩充公交营运力量。初始经营人向被告缴纳线路开发费4万元并取得购买新车（鄂Ｂ×××××）从事11路公汽营运资格。刘修成与当时经营人（汪涛）协商并支付相应费用获得以涉案车辆的营运资格为核心的一体化权利、财物等。嗣后，原、被告之间就涉案车辆继续营运签署《公汽车辆承包经营合同书》，根据原告提交于2012年5月1日签订的《公汽车辆承包经营合同书》第一条第二款（涉案诉请承包金对应条款）规定：乙方（刘修成）在新购车辆投入新开辟线路中营运时，向甲方平安公汽阳新公司一次性上交承包金4万元（约定每年5,000元，共8年，此款不列入该车每月向甲方上交任务内，提前报废该车，不减退此款）；2018年1月29日，因全县公交改革等政策性原因，涉案线路营运车辆及线路承包经营资质已被政府统一回收并给予营运权人相应补偿，除开车辆残值外，其他补偿项目固定为28万元（提前交车配合奖6万元，就业安置补助6万元，一次性营运补助16万元）。此后，因原告认为被告违规收取原告等人的4万元线路开发金，遂向收取该费用的被告主张退还，经协商未果，遂引起了本案纠纷。本院认为,结合原、被告诉辩意见，本案的首要争议在于原告诉讼主体资格问题，现评析如下，首先，原告提起诉讼，有明确的被告和具体的诉讼请求和事实与理由。其次，现已查明，原告系与先向被告公司签订《公汽车辆承包经营合同书》的案外人汪涛支付对价以求获取涉案公汽路线经营权，后与被告公司签订了《公汽车辆承包经营合同书》，对涉案双方的权利义务予以确认。虽然涉案线路开发金并不是原告实际缴纳，但该涉案线路开发金系由其公汽路线经营权的之前所有人即案外人实际缴纳，且原告现持有相应缴费单据，此外，原告与被告公司签订的《公汽车辆承包经营合同书》亦约定了“乙方向甲方平安公汽阳新公司一次性上交承包金4万元。”之内容，故原告与本案涉诉标的即涉案线路开发金有直接利害关系。综上，因原告提起本案诉讼之内容符合起诉条件，故原告具备本案诉讼主体资格。本案的次要争议在原告是否承继初始承包人的涉案诉权问题，现评析如下，现查明，涉案线路经营资格转至原告处实则历经两次相对独立的协议转让：首次发生于被告与初始经营人之间，初始经营人以4万元管理费（开发金）对价获得，此款即本案诉争承包金；后续发生于初始经营人与后续受让人（原告），后续受让人支付相应款项后获得以线路经营资格为核心的系列权利、车辆及其他相关材料；嗣后，被告与原告签署格式化的《公汽车辆承包合同》，系双方意思自治之产物。该合同证实被告认可原告接替初始经营人经营涉案线路的资格。现原告持有被告在初始转让涉案公汽经营资格收取的线路开发费单据（初始经营人缴纳），此单据与其它经营利益共同组成了当时初始经营人与后续经营人（本案系原告）协商对价内容，虽然无法突破合同相对性原则，但可佐证原、被告之间就上述内容（线路开发费）重新达成了相应合意。作为公汽营运的管理单位亦是涉案公汽线路经营资格的初始让与人，依申请在特定期间内（8年内）与后续受让人签署《公汽车辆承包经营合同书》，既是规定职责亦是约定义务，故双方签约行为视为被告认可后续经营人替代初始经营人合同相对人的地位。故原告从初始承包人处取得线路经营资格及其他合同标的物的同时即承继初始合同经营人地位，涉案诉权随之转移，现原告从前手处取得的公交车及相关经营权益被被告公司收回时，其认为相关民事权益受损时，可依照承继的诉权向被告公司进行主张。本案的主要争议被告从初始承包人处收取的线路开发金应否退还问题，现评析如下，现查明，1999年11月23日，国务院办公厅作出国办发【1999】94号文件，《转发建设部、交通部、财政部、国家计委、公安部联合颁布的（关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见）的通知》，该意见中的（清理收费项目，减轻企业和从业人员经营负担）内容，明确要求：“除法律、法规，国务院，财政部、国家计委，省、自治区、直辖市人民政府及其所属财政、物价部门批准的行政事业性收费项目，国务院或财政部批准的政府性基金项目外，其他涉及公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车的行政事业性收费和政府基金项目一律取消。对于国家已明令取消的行政事业性收费和政府基金项目，不得继续征收，违者要予以严肃查处。今后确需开征涉及公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车的行政事业性收费项目，一律报财政部、国家计委或省、自治区、直辖市人民政府批准等。”2000年12月2日，国务院办公厅又作出国办发【2000】74号文件，《转发交通部、建设部、财政部、国家计委、公安部联合颁布的（关于清理整顿道路客货运输秩序意见）的通知》，该意见中的（清理收费项目，减轻经营者负担）内容，明确要求：“除法律、法规，国务院，财政部、国家计委，省、自治区、直辖市人民政府及其所属财政、物价部门批准的行政事业性收费项目，国务院或财政部批准的政府性基金项目外，其他涉及道路客货运输的行政事业性收费和政府基金项目一律取消。对于国家已明令取消的行政事业性收费和政府基金项目，未落实的，要予以严肃查处。今后确需开征涉及道路客货运输的行政事业性收费项目，一律报财政部、国家计委或省、自治区、直辖市人民政府批准等。”上述两份文件的内容已经明确禁止涉及公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车和道路客货运输的行政事业性收费项目，而上述两份文件属于国务院正式颁布的通知文件且现行有效，因由国务院颁布，故该文件属于行政法规，具有行政法规的法律效力。而相关法律规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，违背公序良俗的民事法律行为无效。有下列情形之一的，合同无效：（五）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。合同法第五十二条第（五）项规定的强制性规定，是指效力性强制性规定。”本院认为，所谓“管理性强制性规定”，是指法律及行政法规未明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，以禁止其行为之目的，但并不否认该行为在民商法上的效力。而所谓“效力性强制性规定”，是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益或社会利益的规范。其以否定法律效力为目的，其作用在于对违反者加以制裁，以禁遏其行为，此类规范不仅旨在处罚违反之行为，而且意在否定其民商法上的效力。本案中，原告提起诉讼所依据的上述国务院行政法规，虽然字面上可理解为“管理性强制性规定”，但从该规章的内容、指向、目的来看，因其规范的是涉及道路客货运输以及公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车的收费权限和范围，虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害涉及道路客货运输、公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车经营者的实际利益，而上述从业人员服务的对象是广大群众等不特定的社会消费群体的公共服务需求，若是随意立项收费，不但加重从业者的负担，而且必然导致从业者将收费负担转嫁至社会消费群体身上，并因此产生矛盾纠纷和增加社会服务成本，最终损害的是整体社会的公共交通服务利益。故上述行政法规可视为若使合同继续有效将损害社会利益的规范，其以否定法律效力为目的，其作用在于对违反者加以制裁，以禁遏其行为，可视为“效力性强制性规定”。本案中，被告公司作为公汽营运的管理单位及涉案公汽线路经营资格的初始让与人，在没有取得任何法律法规依据或者具有相关权限职能部门批准的行政事业性收费项目的情形下，擅自向公汽线路经营者收取线路开发金，违反了国务院行政法规的效力性强制性规定，加重公汽线路经营者的负担，损害了从业者及社会公共利益。故被告公司与原告签订的《公汽车辆承包经营合同书》应当认定无效。而相关法律还规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”故涉案合同无效后，合同当事人因该合同取得的财产，应当予以返还。即被告因该合同收取的相关费用应予以返还。同时，虽然已查明原告等实际经营车主因涉案线路营运车辆及线路承包经营资质被政府统一回收而得到了相应的补偿，但被告未举出证据证实该经济补偿针对的范围包含了涉案违规收取的线路开发金，故被告公司因签订《公汽车辆承包经营合同书》而收取的初始合同经营人缴纳的4万元线路开发金，应当返还已有效承继初始合同经营人地位的原告。综上，故对原告主张被告退还违规收取的线路开发金4万元人民币的诉请，本院予以支持。而对被告平安公汽阳新公司提出的相关辩解，因与本院查明的事实不符和未提供足够举证证实，且无法律依据，故本院均不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条、第一百五十七条，《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条、第五十六条、第五十八条，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国合同法）若干问题的解释（一）》第四条，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国合同法）若干问题的解释（二）》第十四条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、第七十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，判决如下：被告阳新县平安公共汽车运输有限公司于本判决生效后五日内向原告刘修成退还违规收取的线路开发金40,000元。案件受理费800元，减半收取400元，由被告阳新县平安公共汽车运输有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院（上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费800元，款汇湖北省黄石市中级人民法院，开户银行：中国农业银行黄石市团城山支行，账号：17×××18，上诉人在上诉期届满后七日内仍末预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理）。当事人签收一审裁判文书后，视为已向当事人送达了缴纳上诉案件受理费通知书，不再另行送达。审判员  邢晓锋二〇一九年十二月三十日书记员  陈希文