湖南省湘潭市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）湘03行赔初20号原告湘潭县盛家山煤矿，住所地湘潭县云湖桥镇清风村盛家山组。法定代表人肖继五,矿长。委托代理人胡军辉，上海建纬（长沙）律师事务所律师。委托代理人葛敏，上海建纬（长沙）律师事务所律师。被告湘潭县人民政府，住所地湘潭县易俗河镇大鹏路。法定代表人段伟长，县长。委托代理人田灿，湘潭县安全生产监督管理局副局长。委托代理人胡学军，湖南康泰律师事务所律师。原告湘潭县盛家山煤矿（以下简称盛家山煤矿）诉被告湘潭县人民政府（以下简称湘潭县政府）行政赔偿一案，本院于2018年7月2日立案后，向被告湘潭县政府送达了应诉手续。并依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭进行了审理。原告盛家山煤矿的法定代表人肖继五、委托代理人胡军辉、葛敏，被告湘潭县政府的委托代理人田灿、胡学军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告盛家山煤矿诉称，被告湘潭县政府强制关闭盛家山煤矿的行为已被湖南省高级人民法院生效判决确认违法，原告已申请人民法院依法委托鉴定机构就损失进行审计。请求法院判决被告湘潭县政府赔偿原告盛家山煤矿经济损失180000000元，并按月利率2%计算利息至全部赔偿支付完毕之日止，由被告湘潭县政府承担本案诉讼费用。为支持自己的主张，原告提供了以下证据：第一组证据，大信沙专审字（2019）第00137号专项审计报告，拟证明原告的具体损失项目、范围、金额等，该审计报告是经合法委托，因此，对其三性应该予以认可，但是在该报告中有34008559.76元损失费用，属于审计报告中存疑未予确认的部分，对该部分原告认为应当予以认可；第二组证据，盛家山煤矿当时的转让合同及付款凭证，拟证明原告在进行技改前，盛家山煤矿的价值具体数额为32941176.5元；第三组证据，新密市人民法院的（2016）豫0183民初5004号民事判决书及（2017）豫0183执1498号执行裁定书，拟证明依据该判决原告已支付工程款30万元，尚欠余款本金490万元，另有违约利息以及执行费用等，具体数额依据该判决书计算；第四组证据，遗漏的部分审计票据，该部分损失的证据当庭提交，拟证明原告在审计报告之外还有其他损失。被告湘潭县政府质证认为，第一组证据，对三性均提出异议，首先，对审计报告所依据的证明材料的真实性提出异议，审计报告的所有证明材料都是由原告单方提供的财物凭证，被告对该财务凭证的真实性、关联性都向法庭提交了质证意见，法庭并未对这些财务资料是否能作为证据进行认定，被告对原告提供的用于鉴定的所有材料的真实性都存在疑问；第二，被告对关联性提出异议，首先，被告方仅封堵了原告的矿井，根据被告所了解的情况，矿井在封堵前已经长期被水淹没，井下已经没有有价值的财产，封堵矿井并不会给原告的财产造成额外的损失，被告并未对原告的地面上的设施设备进行查封，地面上的设施设备仍在原告的掌控之下，原告在鉴定时，没有提供地面上设施设备的去向，鉴定机关也没有核实所有设施设备的去向，所以鉴定的设施设备的价值，与本案的损失是没有关联的，原告提供的财物资料中，有大量的非生产性支出，比如烟酒、电话费、伙食费、出差费都不是财产类的损失，与本案没有任何关联，所以被告对鉴定报告所述原告损失与本案的关联性也提出异议；第三，被告对合法性提出异议，鉴定机关没有核对原告矿区的财产，对财产是否存在未做任何说明，对财产的去向也没有任何标注，仅凭原告提供的财物数据作为鉴定依据，明显不符合法律规定和鉴定机关应尽的审查义务。第二组证据，原告的股东购买煤矿的股权的支出与本案没有任何关联，股东购买股权所支出的费用不是用于公司，不会造成公司资产的增加，即使造成损失，也是股东自己对市场判断的结果，所以对该损失与本案的关联性不认可。第三组证据，原告提供的新密市法院的判决书中的原告所欠工程款的损失是否与鉴定报告中所诉的工程款有叠加，原告没有作出说明，按照司法鉴定的相关规定，原告申请损失的司法鉴定，应当全面向法院提交所有损失的证据，然后由法院交由鉴定机关进行鉴定，被告认为原告把这个损失单独列出来不符合以上规定；第四组证据，原告认为鉴定机构遗漏的损失，应当向鉴定机构提出复核，由鉴定机关进行认定。如果原告在鉴定之外又提出所谓遗漏的损失，要求法庭进行认定，那么司法鉴定就失去了意义，对原告提出的该项损失应当交鉴定机关认定复核。被告湘潭县政府答辩称，一、原告在起诉前已向答辩人提交了行政赔偿申请书，答辩人现已依法进行审查，原告在向行政机关提出行政赔偿申请的同时又向人民法院提起行政赔偿诉讼，其诉讼行为明显违反《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，不符合起诉条件，其起诉应当依法驳回。二、原告未提供任何证据证实强制封闭盛家山煤矿矿井造成了180000000元财产损失，其诉讼请求应当依法驳回。三、原告的煤矿之所以被列为关闭对象，不是由答辩人作出的，而是由湖南省关闭退出落后小煤矿领导小组作出的，答辩人是依据湖南省人民政府的相关要求和规定对原告的煤矿实施封堵，因此，原告请求行政赔偿没有事实依据和法律依据，答辩人仅有义务依据国家、省、市和县级人民政府的政策对其进行适当的行政补偿。四、对于原告增加的支付利息的请求，答辩人认为没有事实依据，也没有法律依据，答辩人仅有义务对原告进行相应的补偿，原告在煤矿被封堵后并未及时行使相应的诉讼权利和及时向答辩人申请行政补偿，导致其补偿的数额无法确定，不能及时发放补偿是原告本身的原因造成的，因此，答辩人不存在向其支付利息。综上，原告的赔偿请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法查明事实，驳回原告的起诉。为支持自己的主张，被告提供了以下证据：第一组证据，1.湘煤关退函（2014）17号湖南省落后小煤矿关闭退出领导工作小组关于湘潭市关闭落后小煤矿关闭退出整体方案的复函；2.潭政发（2014）80号关于批准同意湘潭市煤矿关闭退出方案的请求。拟证明原告是因其自身生产能力、安全条件等达不到国家规定的要求，被省、市有关部门认定为落后小煤矿，属于必须关闭的对象；原告被湖南省落后小煤矿关闭退出领导小组认定为必须关闭的落后小煤矿后，没有在法定期限内提出行政复议或行政诉讼，应视为原告对该认定无异议。第二组证据：1.湘财（2014）54号湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局关于印发《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》的通知；2.潭政发（2014）60号湘潭市人民政府办公室关于推进煤矿关闭退出的实施意见；3.湘潭县人民政府关于批准实施《湘潭县落后小煤矿关闭退出工作方案》的请示；4.湘潭县落后小煤矿关闭退出工作实施方案。拟证明依据有关政策的规定，原告作为落后小煤矿被关闭后，最高可通过以奖代补的方式获得如下的财政补助：中央财政补助100万元、省级财政补助300万元、市级财政补助500万元、县级财政补助500万元，共计1400万元。以上奖补资金主要用于关闭煤矿职工安置费、经济损失、实施关闭的费用支出；第三组证据：湖南省煤矿安全监察局从2007年4月至2014年9月对原告煤矿所做的现场检查、现场处理、行政处罚的十八份法律文书，证据来源是湖南省煤矿安全监察局提供，拟证明原告自2007年以来一直发生矿井透水事故，矿井一直被淹，安全生产许可证被暂扣、注销，没有任何生产记录和技改活动，属于落后小煤矿；原告的矿井被封堵前一直处于水淹状态，没有技改验收记录，其井下已无任何有价值的财产，封堵矿井不会造成原告井下财产的损失。被告主要请求法庭关注的是2014年9月10号湖南省煤矿安全监察局的检查记录。第四组证据：1.由原告盛家山煤矿书写的关闭退出申请书，2.盛家山煤矿出示的借据，来源是湘潭县云湖桥镇人民政府提供，拟证明对原告的矿井进行封堵，系原告自愿申请，原告还预支了200万的奖补资金。原告盛家山煤矿质证认为，关于第一组第一份证据真实性予以认可，合法性和关联性不予认可；第二份证据的真实性认可，合法性和关联性不认可，达不到证明目的，本案已由生效法律文书确认违法，此外，该两份文件均未送达给原告，属于不可诉和复议的规范性文件，因而达不到被告的证明目的。第二组证据的1、2、3、4份证据的真实性予以认可，关联性不认可，与本案无关，对合法性不认可，理由在于关闭煤矿所造成的损失应当按照直接投入损失进行认定，行政机关单方政策性制定奖励政策合法，但限定补偿数额以及条件违法，达不到被告主张的证明目的；第三组证据，真实性全部有异议，无原件可供核对，合法性无异议，关联性有异议，达不到被告证明目的，第三组证据有2007年、2008年的检查笔录，该部分笔录是原告现有股东购买该矿之前的材料，与本案无关。此外，2014年9月10号，国家煤矿安全监督局的现场笔录明确记载原告现处于技改阶段，该证据直接证明被告在说谎，并且该检查笔录有被告委托代理人田灿局长本人的签字。2009年3月25日，检查笔录明确记载检查时矿井井下被水淹没，原告正在进行地面注浆堵水作业，该证据直接证明原告有客观的技改和堵水活动，说明被告关于原告没有任何技改活动的主张是不成立的，也说明被告是完全没有认真看过其提交的证据的。2008年2月27日复查意见书明确记载：2008年2月27日发现的之前存在的第一到第九项违法行为已全部改正到位，这也证明了原告进行了实质性的技改，并且接受了相关管理部门的管理和验收，因此，第三组证据达不到被告的证明目的，相反证明了原告一直处于实质的技改状态，相关的损失因为被告的关闭行政行为所引发；第四组证据第一份关闭退出申请书真实性不认可，没有原件进行比对，合法性不予认可，其是被告关闭煤矿以后所补的文书，并且与本案无关；第二份证据真实性予以认可，与本案无关，但原告同意在补偿款里面抵消该部分费用。经审理查明，原告盛家山煤矿于1989年11月15日成立。2013年10月2日，国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发［2013］99号），对9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿依法重点关闭，国家安监总局等十二部门也作出相应部署。2014年9月19日，湘潭市人民政府向湖南省人民政府呈报《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政［2014］80号），原告盛家山煤矿被列入《湘潭市2014年关闭退出煤矿名单》。2015年10月31日，根据被告湘潭县政府的要求，云湖桥镇政府组织清风村委会及相关人员对原告盛家山煤矿井口实施强制封闭。2016年1月11日，盛家山煤矿向湘潭县政府出具《关闭退出申请书》，表示根据省政府的文件要求和盛家山煤矿的现状，“申请自行关闭退出，但不放弃因楠竹山煤矿透水对我矿的经济损失补偿的合法权益。”2016年1月16日，湘潭县人民政府向盛家山煤矿预付200万元煤矿关停奖补金。原告对强制关闭行为不服，于2016年7月25日向本院提起诉讼，要求确认政府强制关闭盛家山煤矿的行为违法。本院于2017年6月8日作出（2016）湘03行初81号行政判决，确认湘潭县政府强制关闭盛家山煤矿的行政行为违法，驳回盛家山煤矿对湘潭市人民政府、湘潭县云湖桥镇人民政府的起诉。湘潭县政府不服，上诉至湖南省高级人民法院。湖南省高级人民法院于2018年1月17日作出（2017）湘行终808号行政判决，驳回上诉，维持原判。该判决已经生效。2018年2月24日，盛家山煤矿向湘潭县政府申请国家赔偿，2018年5月11日，湘潭县政府向盛家山煤矿下达了《限期补正材料通知》，但一直未作出补偿决定。盛家山煤矿遂于2018年7月2日向本院提起行政赔偿诉讼。在本案诉讼过程中，原告盛家山煤矿于2018年7月8日向本院申请对因政府关闭盛家山煤矿而给该矿造成的各项经济损失进行评估审计。大信会计师事务所长沙分所根据本院委托于2019年11月12日作出大信沙专审字（2019）第00137号《专项审计报告》，审计结果为：盛家山煤矿申报金额101508616.53元，经查验，认定金额为20814592.93元，待定金额为34008559.76元，不予认定金额为46685463.84元。2019年12月13日该所出具的《盛家山煤矿损失认定金额分类说明》，对矿井内动产损失、可移动机械设备损失金额作出分类，2019年12月25日该所出具《关于盛家山煤矿矿井内动产、可移动机械设备在关井日资产净值的回函》，载明：矿井内能搬迁出来重复利用、变现的动产、可移动机械设备的成本价格（主要指水泵和电机）为127428元，在关井日的理论资产净值为24842.68元,其余认定的矿井内动产多为易耗品，难以重复利用或变现，价值难以确认。另查明，根据国务院办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号）、湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局关于《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》(湘财企[2014]54号)、湘潭市人民政府《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号）、湘潭县人民政府《关于湘潭县落后小煤矿关闭退出工作实施方案》，原告盛家山公司一矿如在2015年12月31日以前关闭，可以获得如下奖励或补偿：中央财政奖补100万元、省级财政奖补300万元、市级财政奖补500万元、县级财政奖补500万元，共计1400万元。以上事实，有湘潭市中级人民法院（2016）湘03行初81号行政判决书、湖南省高级人民法院（2017）湘行终808号行政判决书、大信沙专审字（2019）第00137号《专项审计报告》及回函、湖南省煤矿安全监察局的相关执法材料、当事人的陈述等证据予以证实。本院认为，一、关于本案是否符合起诉条件。《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定，“赔偿义务机关应当在收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。”本案中原告于2018年2月24日向被告邮寄《国家赔偿申请书》，被告也已于2018年2月26日收到该申请书，但被告未在法定期限内做出是否赔偿的决定，原告在法定期限届满后向法院提起行政赔偿诉讼符合法律规定。二、关于被告湘潭县政府是否应当承担赔偿责任，原告因关闭煤矿导致的损失是否应当获得行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，原告作为合法经营者，其合法权益应当受到法律保护。被告湘潭县政府虽出于政策性原因可以对矿山进行关闭，但其并未严格依法按程序作出关闭决定并给予相应补偿，而是采取强制手段对原告矿山进行关闭，该关闭行为已由湖南省高级人民法院2018年1月17日作出的（2017）湘行终808号行政判决确认违法，该违法行为如给原告盛家山煤矿造成了相应的损失，被告湘潭县政府依法应当对原告盛家山煤矿的损失承担相应的赔偿责任。三、关于原告的具体损失如何确定。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第二款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”1.大信会计师事务所长沙分所作出的大信沙专审字（2019）第00137号《专项审计报告》是否可以作为证据采信。在本案诉讼过程中，因本案涉及大量专业问题，牵扯因素多，相对敏感复杂，在诉讼过程中双方就损失项目、范围和金额存在重大争议，原告方申请对投入损失进行司法评估审计，本院依法予以准许。大信会计师事务所长沙分所接受本院委托进行审计，并作出了专项审计报告，所用审计资料经过了双方当事人多次举证质证，该审计报告程序合法。原告主张该《专项审计报告》中涉及的补偿项目不全面，遗漏了部分补偿项目，新密市人民法院的裁判文书证明原告另有工程款未付，还有些费用在技改过程中必然会发生，损失客观存在，只是没有票据，还有些票据未提交审计，请求法院直接认定。本院认为，本次审计系根据原告申请所作，由大信会计师事务所长沙分所对因政府关闭盛家山煤矿而给该矿造成的各项经济损失进行评估审计，在长达一年多的评估审计期间，原告应当且有条件全面向本院提交所有损失的证据，并交由审计机构进行审计，且在审计过程中接受询问、质证，但原告并未将上述证据提交审计机构审计，故原告应承担举证不能的责任，本院对原告的这一请求不予支持。本院经审查认为，大信沙专审字（2019）第00137号《专项审计报告》系对原告在矿井口被关闭前的资金投入进行审计，能反映原告对煤矿的各项投入情况，但与此次被告湘潭县政府对原告盛家山煤矿矿井进行强制关闭行为所导致的损失无直接关系，原告对煤矿生产、改造的投入不应由被告方承担。2.本案被确认违法的是被告湘潭县政府对原告盛家山煤矿作出强制关闭的行政事实行为。具体而言，即被告未作出关闭决定，没有进行催告，且未与原告签订关闭协议进行补偿，而是直接强制封闭井口。那么，应当认定的损失必须与该行政事实行为存在因果关系。（1）对于地面上的财产而言，一是自始至终皆由原告控制和管理，即使矿井封闭，原告亦可自行处置。二是被告采取对原告矿井口进行封闭，而不是以侵占或爆破、拆除等毁损原告地上房屋、机器设备等财产的方式关闭原告盛家山煤矿，故关闭行为与地上财产损失与否没有因果关系；（2）对于井下财产而言，一是根据相关政策，原告盛家山煤矿应关闭退出，强制关闭行为有可能给原告造成损失的是被告未履行相关程序，直接封闭井口，导致原告无法及时自行搬移其井下可以搬迁、移动和再利用的机器设备等财产损失。二是盛家山煤矿在被关闭前，没有正常生产经营。原告井下还存在哪些可搬移的财产及财产的价值是多少，由于存在无现实操作性和专业性极强等因素，本院委托审计机构就损失情况进行评估。如果存在井下相应价值的财产损失，原告完全可以提供采购合同、发票及其他符合规定的财务凭证等证据来予以证明，在本案诉讼过程中，原告提供了部分证据证明其损失情况，对审计机构认定的关闭前能搬迁出来的井下相应价值的财产净值损失24842.68元本院予以认定。审计机构认为其余认定的矿井内动产多为易耗品，难以重复利用或变现，价值难以确认，本院亦难以运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。基于此，除审计机构确认的井下相应价值的财产净值损失24842.68元本院予以认定外，本院无法就被告的违法关闭行为给原告造成的其他井下财产损失的多少作出认定；（3）关于原告主张的农赔款等其他损失，亦均与关闭行为无直接因果关系，本院不予认定。3.原告盛家山煤矿在2015年12月30日之前已被关闭，而且应该属于政策性关闭的范畴，根据当时中央、省、市、县有关煤矿关闭退出政策的规定，原告因此可获得14000000元的奖励或补偿，但被告县政府在原告盛家山煤矿被关闭的长达四年的时间迟迟未予支付，给原告盛家山煤矿关闭后善后问题的处理造成了不利影响。综合本案的实际情况，该部分奖补资金可认定为直接损失。且赔偿款依法应当自强制关闭之日起按中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率支付利息。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第一款第七项、第八项之规定，判决如下：一、由被告湘潭县人民政府在本判决生效之日起六十日内赔偿原告湘潭县盛家山煤矿被强制关闭损失共计人民币14024842.68元，并自2015年10月31日起按起按中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率支付利息至赔偿款付清之日止（被告已于2016年1月16日支付原告人民币2000000元）；二、驳回原告湘潭县盛家山煤矿其他诉讼请求。案件受理费，本院决定予以免收。审计费用130000元，由被告湘潭县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  刘宏审 判 员  谢颖审 判 员  何翔二〇一九年十二月三十一日代理书记员  马熙附：本案适用的法律条文《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。