海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申54号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄根娣，女，1940年6月7日出生，汉族，住辽宁省沈阳市大东区。   委托诉讼代理人闻雅珍，女，1970年11月9日出生，汉族，住辽宁省沈阳市和平区。系黄根娣女儿。   委托诉讼代理人闻一平，男，1963年1月25日出生，汉族，住辽宁省沈阳市大东区。系黄根娣儿子。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市吉阳区综合行政执法局，住所地海南省三亚市榆亚大道25号。   法定代表人钟金平，该局局长。   委托诉讼代理人黄艳，该局工作人员。   委托诉讼代理人周海丹，海南同玺律师事务所律师。   一审第三人三亚市综合行政执法局，住所地海南省三亚市天涯区凤凰路212号。   法定代表人吴清江，该局局长。   委托诉讼代理人罗政伟，该局工作人员。   委托诉讼代理人陈坚冰，北京宏健仁和律师事务所律师。   再审申请人黄根娣因诉被申请人三亚市吉阳区综合行政执法局（即原三亚市吉阳区城市管理局，以下简称吉阳执法局）及一审第三人三亚市综合行政执法局（以下简称三亚执法局）行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行终227号行政判决，向本院提出再审申请。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。   经查，2009年6月8日，黄根娣丈夫闻达善（已故）与谭大轻、谭洪生签订《老屋及老宅基地转让协议书》，购买谭大轻、谭洪生位于三亚市××村的老屋宅基地及周边树木，并于当年在未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证的情形下，在该地上建成一栋占地面积384平方米，建筑面积1920平方米的五层楼房。2011年11月21日，三亚执法局作出三综执（河东）罚决字[2011]第465号《行政处罚决定书》（以下简称465号处罚决定），责令被处罚人在处罚决定送达起七日内自行拆除上述违章建筑物，不履行处罚决定的，三亚执法局将依法强制拆除，但三亚执法局未依法定程序向黄根娣送达465号处罚决定。三亚执法局还在2013年5月11日作出三综执（河东）执决字[2011]第465号《强制执行决定书》（以下简称465号强执决定）前，即对涉案房屋实施了破坏性拆除。之后，黄根娣擅自搬回涉案房屋继续居住。2017年4月24日、4月27日，吉阳执法局对黄根娣、闻雅珍、闻一平两次作出《三亚市吉阳区城市管理局关于责令限期搬迁的通知》，责令黄根娣、闻雅珍、闻一平于2017年4月30日前自行搬离该存在安全隐患的房屋及清理屋内一切物品。2017年5月2日，被告再对黄根娣、闻雅珍、闻一平作出《三亚市吉阳区城市管理局关于责令限期搬迁的通知》，责令黄根娣、闻雅珍、闻一平于2017年5月5日前自行搬离该在安全隐患的房屋及清理屋内一切物品。2017年5月5日，吉阳执法局在黄根娣拒不搬离涉案房屋的情况下，对涉案房屋全部予以强制拆除。黄根娣不服，以吉阳执法局为被告提起本案诉讼，请求：1.依法确认吉阳执法局强制拆除涉案房屋的行政行为违法;2.判令吉阳执法局赔偿经济损失人民币500万元;3.判令吉阳执法局赔偿因暴力执法造成黄根娣受伤的医疗费1万元、精神损害抚慰金8万元。2017年8月29日，三亚市城郊人民法院作出（2017）琼0271行初142号行政判决，驳回黄根娣的诉讼请求。黄根娣不服，提起上诉。海南省三亚市中级人民法院二审认定一审存在遗漏当事人三亚执法局465号处罚决定的告知送达矛盾以及涉案房屋财物清点事实不清等问题，于2017年11月27日作出（2017）琼02行终96号行政裁定，撤销（2017）琼0271行初142号一审行政判决，发回重审。之后，三亚市城郊人民法院向黄根娣释明，要追加三亚执法局为本案被告，但黄根娣明确拒绝追加三亚执法局为被告，该院依法追加三亚执法局为本案第三人对案件进行审理。一、二审另查明，黄根娣自认直至2016年11月29日才从吉阳执法局调取到三亚执法局拆除涉案房屋的相关执法手续。2017年7月13日，黄根娣向一审法院提起本案诉讼。一、二审再查明，吉阳执法局提供的录像视频显示，涉案房屋在2017年5月5日被强制拆除时，屋内并无财物。   三亚市城郊人民法院（2018）琼0271行初53号行政判决认为，本案争议的焦点有：1.关于本案被告的合适主体问题。根据二审法院（2017）琼02行终96号发回重审裁定，应把第一次实施破坏性主体拆除的三亚执法局追加为本案被告，但黄根娣不同意追加三亚执法局为本案被告。因此，应依最高人民法院《关于适用的解释》第二十六条第二款规定，追加三亚执法局为第三人。本案被告的合适主体仍是吉阳执法局。2.关于三亚执法局465号处罚决定是否合法的问题。黄根娣在诉状和庭审中反复陈述，认为465号处罚告知书和决定书分别存在两份互相矛盾的送达回证。但根据二审法院（2017）琼02行终96号行政裁定查明的事实及本案庭审记录，黄根娣自认在2016年11月29日从吉阳执法局调取到了三亚执法局制作的涉案房屋相关执法手续，这其中的相关执法手续就包括了三亚执法局的465号处罚决定，从该事实可认定黄根娣在2016年11月29日就收到并知晓了465号处罚决定的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于六个月起诉期限的规定，黄根娣若不服465号处罚决定，应自2016年11月29日起六个月内起诉该465号处罚决定，但黄根娣直到2017年7月13日才起诉本案，已超过六个月的起诉期限。因此，应认定三亚执法局于2011年11月21日作出的465号处罚决定具有既定力和羁束力，故对465号处罚决定是否违法，不予以审查。黄根娣诉求确认465号处罚决定违法，应不予以支持。对黄根娣反复陈述的465号告知书和决定书分别存在两份相互矛盾的送达回证亦不再审查。相应地，也认定黄根娣在2016年11月29日已经知道三亚执法局作出的拆除涉案房屋行为，其超过六个月的起诉期限才起诉，因已确认三亚执法局于2013年5月21日对涉案房屋实施主体破坏性拆除的行政行为具有既定力和羁束力，黄根娣诉求确认三亚执法局拆除涉案房屋的行政行为违法，应不予以支持。3.关于吉阳执法局于2017年5月5日对涉案房屋实施全部拆除的行政行为是否合法的问题。涉案房屋在2013年5月21日已被三亚执法局实施主体破坏性拆除，后三亚执法局把拆除违建的执法权划转吉阳执法局，并由吉阳执法局承接。吉阳执法局2017年5月5日作出对涉案房屋全部拆除的行政行为，是依据三亚执法局的465号处罚决定而作出的，由于465号处罚决定已认定具有既定力和羁束力，应认定吉阳执法局于2017年5月5日对涉案房屋实施全部拆除的行政行为具有既定力和羁束力，黄根娣诉请确认该行政行为违法，没有事实依据，应不予以支持。4.关于吉阳执法局拆除涉案房屋是否对屋内财物进行清点并妥善保管的问题。首先，吉阳执法局分别于2017年4月24日、2017年4月27日及2017年5月2日对黄根娣、闻雅珍、闻一平三次作出《关于责令限期搬迁的通知》，分别责令其三人于2017年4月26日前、2017年4月30日前及2017年5月5日前自行搬离已进行主体破坏性拆除的涉案房屋，并自行清理屋内一切物品。吉阳执法局已对黄根娣尽到了告知搬离的义务，黄根娣拒不搬离，应对其屋内物品的清点、损失承担责任；其次，吉阳执法局提供的现场录像视频显示，黄根娣在涉案房屋内仅有睡床、桌子等简易家具，该批简易家具可以快速搬离，吉阳执法局已履行了告知黄根娣快速搬离的程序，黄根娣拒不搬离本身就存在过错责任，应对其屋内物品的损失承担责任；最后，涉案房屋被三亚执法局进行主体破坏性拆除后，已成危房及违法的房子，黄根娣擅自搬回涉案房屋继续居住，本身的行为就存在一定的违法性及过错，因此黄根娣主张吉阳执法局对其屋内财物进行清点及赔偿损失，没有事实依据和法律依据，应不予以支持。综上，无论是三亚执法局2013年5月21日作出的拆除行政行为，还是三亚执法局2011年11月21日作出的465号处罚决定，黄根娣都因超过起诉期限而导致对465号处罚决定的合法性不予以审查，并确认三亚执法局的行政行为具有既定力和羁束力。吉阳执法局依据生效的465号处罚决定而强制拆除涉案房屋，黄根娣诉请确认该拆除行为违法，没有事实依据和法律依据，应不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄根娣的全部诉讼请求。黄根娣不服，提起上诉，请求二审撤销一审判决，全部改判支持黄根娣一审的诉讼请求。   海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行终227号行政判决认为：1.建设行为属连续或者继续状态的行为，如属违法建设，其违法状态直到纠正之日为行为终了之日。对违法建设的查处行为，同样属连续或者继续的行政行为，其违法状态直到纠正之日为查处行为终了之日。也就是说，对违法建筑实施强制拆除之日，其查处行为才能视为终了，无论处罚决定还是强制拆除决定的作出，均属违法建筑查处过程中的连续或者继续的行政行为，相对人可以单独提起诉讼，也可以在行政机关实施强制拆除行为之后一并提起诉讼。本案中，相对人在行政机关实施强制拆除行为后提起行政诉讼，有权要求人民法院对行政处罚决定的合法性进行审查。一审判决以黄根娣在2016年11月29日收到465号处罚决定后，在六个月内未单独提起诉讼，从而对该处罚决定的合法性不予以审查的理由不当，应依法予以纠正。2.三亚执法局虽然于2011年11月21日制作了465号处罚决定，但未依照法律规定的方式送达相对人，且在2013年5月11日465号强执决定送达前，就对案涉房屋实施了破坏性拆除。三亚执法局在2013年5月11日前对案涉房屋所实施的破坏性拆除行为，违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、第四十一条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定的行政处罚、行政强制程序，属违反法定程序的行政行为。由于465号处罚决定未依照法律规定的方式送达相对人，故吉阳执法局依据465号处罚决定于2017年5月5日对案涉房屋实施全部拆除的行为，主要依据不足。因强拆行为已实施，不具有可撤销内容，故黄根娣提出确认强拆行为违法的上诉请求及事实理由，依法成立，应予以支持。3.虽然行政机关强拆案涉房屋的强制拆除行为违法，但因黄根娣非吉阳区海罗村原籍村民，其在海罗村集体土地上所建房屋为违法建筑，行政机关对违法建筑的拆除并没有侵害其合法权益。故黄根娣要求赔偿其房屋损失的诉讼请求，没有法律依据，依法应不予以支持。至于黄根娣诉求的其他损失赔偿，因没有提供合法证据，依法也应不予以支持。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，依法应予以撤销。黄根娣的上诉请求及事实理由部分成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决撤销（2018）琼0271行初53号一审行政判决，   确认三亚执法局、吉阳区执法局强制拆除黄根娣位于三亚市××区房屋的行政行为违法，驳回黄根娣的赔偿请求。   黄根娣申请再审主要称：1.私人财产没有经过相关职能机关认定为违法，就应属于合法财产，不能在侵权后再认定违法而改变其合法性，且三亚市海螺村从1992年起，就没有对私人建筑发放过三证。根据《中华人民共和国物权法》第三十条的规定，黄根娣因合法建造而取得涉案房屋物权，无证房或房证不全的房屋不应再视为违法建筑。二审法院以侵权后认定黄根娣为非海螺村村民而将涉案房屋定义为违法建筑，以及没有损害黄根娣的合法权益为由，对黄根娣不予赔偿没有依据，明显不当。2.二审法院既然已经认定三亚执法局和吉阳城管局为侵权机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条、第三十八条的规定，应由二机关对强拆、清点登记物品等承担举证责任，并应承担相应的赔偿责任。二审法院以黄根娣没有提供合法证据为由，对黄根娣不予赔偿明显错误。因此，请求依法再审撤销二审判决，判令三亚执法局赔偿涉案房屋原值、附属物、屋内动产500万元及房屋租金168万元，吉阳城管局赔偿差旅费30万元、治疗及精神损害抚慰金20万元、涉案房屋拆除后的残值5万元。   吉阳执法局发表意见称：1.根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，只有受害人的合法权益因行政机关行使职权受到损害时，才可获得国家赔偿。国家赔偿保护的是合法权益，不是非法利益。黄根娣未经规划报建违法建设的房屋，不是国家赔偿法规定的合法权益。因此，吉阳执法局依法拆除违法建筑，并未侵犯黄根娣的合法权益，黄根娣没有获得国家赔偿保护和救济的权利。2.黄根娣再审请求申请刑事立案，要求追究吉阳执法局非法侵入住宅罪、侵犯财产罪、玩忽职守罪、伪证罪等，没有事实和法律依据，且不属于人民法院审理行政诉讼的受案范围，亦不属于本案再审的审查范围，应驳回黄根娣的该项请求。3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，   黄根娣应当对行政行为造成的损害或损失提供证据予以证明，但黄根娣自始至终都没有提供相应、充分、合法有效的证据证明相关事实，应承担举证不能的不利后果。一、二审判决驳回黄根娣的赔偿请求，事实认定和适用法律正确。因此，黄根娣要求吉阳执法局赔偿损失没有事实和法律依据，吉阳执法局没有赔偿责任。综上，请求依法裁定驳回黄根娣的再审申请。   三亚执法局发表意见称：1.三亚执法局认同吉阳执法局的意见。2.黄根娣回避了一个重要的事实，即黄根娣不是吉阳区海罗村的村民，黄根娣通过非法购买海罗村集体土地并在土地上违建的事实。国家赔偿保护的是合法权益，黄根娣因违建遭受的损失不是国家赔偿法保护的范围。因此，应驳回黄根娣的再审申请。   本院认为：本案再审审查主要涉及二审判决驳回黄根娣的赔偿请求是否正确。经本院审查，二审判决根据本案的具体事实，对一审判决不予审查三亚执法局465号处罚决定、465号强执决定以及三亚执法局和吉阳执法局强制拆除行为的错误予以纠正，并判决确认三亚执法局和吉阳执法局本案的行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。本案中，黄根娣没有通过合法途径取得涉案集体土地使用权，没有依法经过规划和建设施工许可建造的涉案房屋系违法建筑，不应受到法律保护，虽然三亚执法局和吉阳执法局强制拆除涉案房屋的行政行为被确认违法，但该违法行政行为没有侵犯黄根娣合法权益，黄根娣请求吉阳执法局赔偿涉案房屋损失的请求，不符合国家赔偿的相关法律规定，本院不予支持。另外，根据吉阳执法局提交的视频资料显示，该局于2017年5月5日强拆涉案房屋时，已将屋内物品搬离，故二审判决以黄根娣没有提供合法证据证明诉求的其他损失为由，不予支持黄根娣的该项请求亦无不当。黄根娣再审申请中关于应对三亚执法局、吉阳执法局的违法行政行为刑事立案的意见，不是本案审查的范围，黄根娣可另循法律途径救济。   综上，黄根娣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回黄根娣的再审申请。   审 判 长 王 鉴   审 判 员 贺 莺   审 判 员 唐 进     二○一九年十二月二十日   法官助理 李梦姣   书 记 员 王 珏   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用   〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。