山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁03行终315号 上诉人（原审原告)张建华，女，1963年4月7日出生，汉族，现住淄博市淄川区。 被上诉人（原审被告）淄博市淄川区寨里镇人民政府，统一社会信用代码113703020042163198。住所地：淄博市淄川区寨里镇寨里村。 法定代表人王林，镇长。 委托诉讼代理人罗杨，山东鲁川律师事务所律师。 上诉人张建华因诉被上诉人淄博市淄川区寨里镇人民政府（以下简称寨里镇政府）拆迁补偿协议一案，不服淄博市淄川区人民法院（2019）鲁0302行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，淄川区为推进创建全国“义务教育优质均衡发展区”重点工作的开展，保证淄川区北部小学建设工作的顺利实施，寨里镇政府按照淄川区人民政府的部署安排依法协助对淄川区寨里镇北沈村的部分集体土地进行征收，张建华所拥有的房屋及附属建筑物亦在征收范围内。张建华涉案土地是租赁寨里镇北沈村的集体土地，其与村委之间系口头协商租赁，并没有签订书面土地租赁合同。涉案土地上的房屋及附属建筑物没有房屋所有权证及土地使用权证，也没有经寨里镇政府审核批准及村集体经济组织认可的有关材料。淄博彤泰资产评估事务所于2018年7月28日对张建华房屋及附属建筑物进行评估并出具了房屋建筑物及构筑物清查评估明细表。后张建华与寨里镇政府依据房屋建筑物及构筑物清查评估明细表签订了《房屋拆迁货币补偿协议》，张建华于2018年11月15日前按约定将坐落于淄川区雁阳路的房屋及附属建筑物拆除，11月15日，张建华领取了征收补偿协议的补偿款。2018年11月29日，张建华认为寨里镇政府未取得相关土地征收审批手续，属于以合法形式掩盖非法目的、违反法律、法规强制性规定，诉至法院，请求确认其与寨里镇政府签订的《房屋拆迁货币补偿协议》无效并要求寨里镇政府赔偿张建华损失人民币560万元。 原审法院认为，根据《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”因此，寨里镇政府具有协助做好本行政区域内土地征收工作的法定职权，主体资格适格。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。本案中，涉案的《房屋拆迁货币补偿协议》系寨里镇政府为实现淄川区北部小学建设工作的顺利实施这一公共利益履行行政职权与张建华签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，应当属于行政诉讼的受案范围，需依照《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释并参照适用《中华人民共和国合同法》进行审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。本案中，张建华、寨里镇政府签订的《房屋拆迁货币补偿协议》，其性质属于行政协议，该行政协议的签订与履行，与张建华的财产权息息相关。因此，张建华认为《房屋拆迁货币补偿协议》侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，张建华主体资格适格。对于寨里镇政府认为张建华不具备行政诉讼原告主体资格的主张，不予支持。行政协议的订立，是在充分尊重行政相对人意思表示的基础上，以协商一致的方式达成协议。协议一旦协商订立，非因法定情形不得确认合同无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。涉案《房屋拆迁货币补偿协议》签订过程中，张建华在协议上签字行为的法律意义是自愿接受补偿条件，其应对自己的行为承担法律责任，其事后提出相反主张的，应承担证明责任。本案中，张建华没有提供涉案房屋的土地使用权证、房屋所有权证以及其他证明文件，没有证据证明补偿协议存在以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益或者违反法律、法规强制性规定的情形，张建华领取补偿款及自行拆除房屋及附属物的事实，能够印证对补偿协议的认可，本案审理的焦点是补偿协议是否应当确认无效的问题，张建华以“寨里镇政府土地征收审批存在问题和土地征收程序不合法为由要求确认房屋拆迁货币补偿协议无效”的观点不成立，且土地征收问题并非本案审理范围。综上，《房屋拆迁货币补偿协议》是双方真实意思表示，且该协议双方已经按照约定履行完毕。张建华要求确认《房屋拆迁货币补偿协议》无效并要求寨里镇政府赔偿损失人民币560万元的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张建华的诉讼请求。案件受理费50元，由张建华负担。 上诉人张建华不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原判，支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人承担本案一审、二审诉讼费。上诉事由:一、原审法院适用法律错误，被上诉人无权以签订协议方式代替土地征收，所签订的协议为无效协议。依据《中华人民共和国立法法》第八条“下列事项只能制定法律:(七)对非国有财产的征收、征用”。上诉人的土地属于集体土地，对于涉案土地的征收只能是法律规定，必须履行土地征收法定程序，然后再签订补偿协议。而被上诉人只凭一份《房屋拆迁补偿协议》、区政府作出的[2018]42号文件，就将涉案土地进行征收，明显违反法律规定，侵犯了上诉人的合法权益，给社会利益和国家利益造成损失。没有法律规定，任何组织和个人都不能征收涉案土地。被上诉人在没有法律授权的前提下征收涉案土地并签订补偿协议的行为违反法律规定。二、被上诉人为了建设学校，应该履行土地征收程序后签订协议，所签订的协议没有履行土地征收程序。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十五条征收下列土地的，由国务院批准:(一)基本农田:(二)基本农田以外的耕地超过三五公顷的:(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第款的规定另行办理征地审批。第四十六条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第四十七条，征收土地的，按照被征收土地的原用途给子补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。第四十八条，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。上述规定是全国人大制定的法律，并且是强制性规定，被上诉人未履行上述法律规定的程序就签订协议，属于无效协议。三、原审法院认定事实不清，本案符合法律规定的无效情形。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条，有下列情形之一的，合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益:(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益:(三)以合法形式掩盖非法目的:(四)损害社会公共利益:(五)违反法律、行政法规的强制性规定。被上诉人采取以签订协议代替土地征收，至今未有法律规定可以进行协议征收。综上，在未履行征地程序的前提下，被上诉人以签订协议代替土地征收建设学校，违反法律的强制性规定，原审法院认定事实不清，适用法律错误。 被上诉人寨里镇政府未提交书面答辩状。 二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据行政诉讼一个诉讼只解决一个行政争议的原则，本案只对上诉人张建华与被上诉人寨里镇政府《房屋拆迁货币补偿协议》的效力进行审查。对于上诉人张建华上诉中关于土地征收行为违法的上诉理由，与本案不是同一法律关系，本案不予处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”因此，寨里镇政府具有协助做好本行政区域内土地征收工作的法定职权，其可以作为行政协议的主体与张建华签订有关征收土地上的地上建筑物的补偿协议。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。涉案《房屋拆迁货币补偿协议》签订过程中，张建华在协议上签字行为意味其自愿接受补偿条件，应对自己的行为承担法律责任，其事后提出相反主张的，应承担证明责任。本案中，张建华没有证据证明补偿协议存在以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益或者违反法律、法规强制性规定的情形，张建华已经领取补偿款及自行拆除房屋及附属物的事实，也表明其对补偿协议的认可。张建华以涉案土地征收程序不合法为由要求确认房屋拆迁货币补偿协议无效，没有事实和法律依据。上诉人张建华的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人张建华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  张 丽 二〇一九年十二月二十三日 法官助理  马继东 书 记 员  高梦琪