河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫05行终432号上诉人（原审原告）杨随良，男，1958年10月1日出生，汉族，住安阳市龙安区。委托代理人范燕丽，安阳市殷都区正大法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）安阳市殷都区人力资源和社会保障局，住所地殷都区便民中心六楼。负责人刘文章，局长。委托代理人秦涛，该局养老保险股股长。委托代理人刘金峰，该局养老保险股科员。上诉人杨随良因诉被上诉人安阳市殷都区人力资源和社会保障局（以下简称殷都区人社局）不履行法定职责一案，不服河南省安阳市北关区人民法院（2019）豫0503行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：杨随良于1993年招为安阳市电池厂全民劳动合同制工人。其档案中关于出生时间及参加工作时间分别记载为：1990年7月1日安阳师范专科学校毕业文凭记载年龄24岁，1993年2月18日的安阳市全民劳动合同制工人录用审批表及1994年10月16日的安阳市企业（大专）转正定级（确定工资）审批表记载的出生日期均为1967年10月15日，参加工作时间均为1987年。1994年12月2日的河南省全民合同所有制企业职工岗位技能工资审批表记载的年龄为28岁，参加工作时间为1993年。1995年7月26日的一九九四年企业职工个人增资登记表记载的年龄为29岁，参加工作时间为1993年。1997年1月27日的一九九五年企业职工个人增资表记载的年龄为30岁，参加工作时间为1993年。1997年7月河南师范大学学生学籍表记载的出生日期为1967年8月19日，参加工作时间为1983年。1997年9月19日“实用人才专业班”毕业生资格审查登记表记载的出生日期为1967年10月，参加工作时间为1991年。杨随良称其档案中记载的1967年10月15日的出生日期与其招工时的身份证登记的出生日期一致。杨随良招工时的身份证号码为。杨随良提供安阳市公安局文良派出所出具的居民身份证编号顺序码登记表、安阳市龙安区田村办事处南田村村民委员会证明、杨水良一代身份证复印件，证明杨随良又名杨水良，杨水良身份证号码为。2012年4月28日，安阳市公安局龙祥分局将原告杨随良的身份证号码由变更为，杨随良身份证的登记出生日期由1967年10月15日变更为1958年10月1日。2013年8月20日，杨随良变更其社会保障卡账号并按照更正后的身份证号码和社会保障卡账号缴纳社保费用。现杨随良的职工档案由其自行保管，村委会证明、身份证更正证明、身份证复印件、社保卡复印件以及缴费凭证装入档案中。2018年9月，杨随良向其所在单位安阳市殷都区人民政府清风街道办事处申请办理退休，安阳市殷都区人民政府清风街道办事处核准后，向殷都区人社局申报退休。殷都区人社局向杨随良出具《关于参保人员杨随良未达到退休年龄不予办理退休的答复》，内容为：参保职工杨随良来我局申请办理退休时，经查阅其职工档案，发现身份证年龄与档案年龄不一致。原始记载安阳市全民劳动合同制工人录用审批表、安阳市企业（大专）转正定级（确定工资）审批表等材料明确记载其出生时间是1967年10月，身份证出生时间为1958年10月。根据豫人社养老〔2013〕43号文件第二章第五条规定：对于参保人员出生时间的认定，实行居民身份证与参保人员档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。依据豫人社养老〔2013〕43号文件规定，认定其未达到退休年龄，待其达到退休年龄时，再来办理退休手续。杨随良不服，认为公安机关已经将其身份证年龄更正，其殷都区人社局也将更正手续装入档案，殷都区人社局依据豫人社养老〔2013〕43号文件的规定拒绝为杨随良办理退休手续，不符合法律规定，要求撤销殷都区人社局对杨随良作出不予办理退休的答复，按照更正之后的身份证记载的出生年龄办理退休手续，同时依法对豫人社养老〔2013〕43号文件的合法性进行审查。杨随良认为豫人社养老〔2013〕43号文件超越法律法规权限，同《中华人民共和国身份证法》第十三条相抵触。豫人社养老〔2013〕43号文件全称为《河南省人力资源和社会保障厅关于印发企业职工基本养老保险参保人员退休手续办理工作管理办法的通知》，该文件于2013年12月16日制定，2014年1月1日起施行。根据杨随良的诉讼请求以及庭审陈述，其系对该文件第五条有异议。该文件第五条规定：对于参保人员出生时间的认定，实行居民身份证与参保人员档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。《中华人民共和国身份证法》于2003年6月28日由第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，2011年10月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议修正，2012年1月1日实施，其第十三条规定：公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居民身份证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝。殷都区人社局提供劳动和社会保障部制定的《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》劳社部发〔1999〕8号文件，证明豫人社养老〔2013〕43号文件第五条的规定与劳社部发〔1999〕8号文件相一致，不违反法律法规。该文件规定：对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理。严禁随意更改职工出生时间和编造档案。原审法院认为：《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”本案殷都区人社局具有为杨随良办理退休的法定职权。结合双方诉辩意见，本案的争议焦点是殷都区人社局对杨随良作出的未达到退休年龄不予办理退休的答复是否合法，具体表现有二：一是殷都区人社局认定出生时间的依据可否适用；二是殷都区人社局认定杨随良出生时间的行为是否合法。关于殷都区人社局认定出生时间依据的审查。杨随良在本案诉讼中请求对豫人社养老〔2013〕43号文件中关于身份证与档案记载的出生时间不一致时以本人档案最先记载的出生时间为准的规定进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。豫人社养老〔2013〕43号文件系针对不特定的公民、法人或者其他组织作出的，可在办理退休过程中反复适用并具有普遍的约束力。鉴于河南省人力资源和社会保障厅的主体地位、法定权限、豫人社养老〔2013〕43号文件的制定形式及制定程序等因素，应当认定豫人社养老〔2013〕43号文件属于《行政诉讼法》第五十三条第一款规定的规范性文件。而豫人社养老〔2013〕43号文件第五条的规定是否合法，应当从主体、法定权限、内容和程序四个方面进行审查。杨随良对主体及程序方面不持异议，认为该文件超越权限，内容与《中华人民共和国身份证法》相冲突。经审查认为，豫人社养老〔2013〕43号文件第五条的规定在法定权限及内容上不违法。理由有二：1、规定不违反上位法。豫人社养老〔2013〕43号文件是河南省人力资源和社会保障厅参照劳社部〔1999〕8号文件专门针对退休审批的事项作出的在河南省范围内普遍适用的规范性文件。河南省人力资源和社会保障厅认定退休职工出生日期只是明确了当居民身份证与档案记载的出生日期不一致时的适用原则，与公安行政部门户籍、身份证管理并不矛盾，在各自的权限范围内施行，不存在超越权限问题，其与《中华人民共和国身份证法》的规定并不存在冲突。2、规定具有合理性。个人档案、公民的身份证均为认定公民个人信息的权威依据，当个人档案和户籍、身份证明出现不同的出生年月记载，又缺乏其他客观证据的情况下，出于办理劳动和社会保障事项的目的，有必要依据一定的规则对行政相对人的出生年月予以认定。在当前法律、行政法规、规章均未对认定规则予以规定的情况下，由负责劳动行政管理的行政机关发布一般规范性文件来制定认定规则是一种现实的选择，也是实践中的通行做法。档案系在入学、入职、人事调动等事项中形成，较之公安机关的户籍登记信息，其与退休等社会保障事项的联系更为密切；档案文本具有唯一性，保管程序严格，具备较强真实性；档案基本信息系由个人自行填写，个人应对其填写内容负责。故豫人社养老〔2013〕43号文件规定的认定出生时间的规则合理且不明显违反法律，可以在本案中参照适用。关于殷都区人社局认定杨随良出生时间的行为是否合法的问题。杨随良的更正后的身份证上登记的出生日期为1958年10月1日，职工档案中记载的出生时间均为1967年左右，其的身份证年龄与档案年龄不一致。杨随良档案中最先记载出生时间的是1990年7月1日安阳师范专科学校毕业文凭，该毕业文凭记载年龄24岁，经推算杨随良的出生日期应当为1966年7月2日至1967年之间，而紧邻其后记载杨随良出生日期的为1993年2月18日的安阳市全民劳动合同制工人录用审批表及1994年10月16日的安阳市企业（大专）转正定级（确定工资）审批表，上述两份审批表记载的出生日期均为1967年10月15日，因此，殷都区人社局根据档案记载顺序，并依据规范性文件的规定，以杨随良最早的档案记载的出生时间为依据，在核定其退休年龄时认定原告杨随良的出生时间为1967年10月，符合豫人社养老〔2013〕43号文件的规定，故殷都区人社局认定杨随良未达到企业退休年龄，并无不当。综上所述，杨随良要求殷都区人社局撤销对其作出不予办理退休的答复、履行法定职责，为其办理退休手续，同时附带审查豫人社养老〔2013〕43号文件合法性的诉请，无事实和法律依据，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨随良的诉讼请求。本案诉讼费50元，由杨随良负担。上诉人杨随良上诉称：一、原审判决对于杨随良1958年10月出生的证据予以确认，但是判决时未据此支持杨随良的诉讼请求。二、豫人社养老〔2013〕43号文与上位法也就是身份证法、立法法、民法通则若干意见、社会保险法、行政诉讼法相冲突。三、殷都区人社局已经更正杨随良的社保登记信息、河南省企业职工数据库、缴社保费证明均已更正杨随良的出生日期是1958年10月1日。当时殷都区社保局雷股长明确答复杨随良退休的时候就按照1958年10月1日办理退休。四、殷都区社保局不办理退休后，杨随良向市社保局和省社保厅及人社部均作了反映，人社部把问题转给人社厅，人社厅让其找安阳市人社局，安阳市人社局刘科长找到殷都区人社局让他们办理，他们不办理，所以才向法院起诉。请求：撤销原审判决及被诉的《答复》，依法改判殷都区人社局为杨随良办理退休手续或将本案发回重审。被上诉人殷都区人社局答辩称：一、一审判决适用法律正确，认定事实正确，应予维持。二、殷都区人社局依据劳社部发〔1999〕8号文和豫人社养老〔2013〕43号文明确规定对职工出生时间的认定实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当本人身份证与档案不一致时，以本人档案最先记载的时间为准。杨随良档案中安阳市全民劳动合同制工人录用审批表，是其档案中记载出生时间最早的一张表，该表上面记载的出生日期为1967年10月15日，据此认定其出生日期为1967年。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案审理的焦点是被诉《答复》是否合法。《河南省企业职工基本养老保险参保人员退休手续办理工作管理办法》（豫人社养老〔2013〕43号）第二章第五条规定：“对参保人员出生时间的认定，实行居民身份证与参保人员档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。”本案中，2012年安阳市公安局龙祥分局将杨随良身份证出生时间更改为1958年10月，但是杨随良档案中原始记载的安阳市全民劳动合同制工人录用审批表、安阳市企业（大专）转正定级（确定工资）审批表等材料明确记载其出生时间是1967年10月。殷都区人社局根据上述文件规定，以档案最先记载的出生时间为准，认定杨随良未达到退休年龄并作出被诉的《答复》并无不当。此外，关于杨随良认为原审已对其1958年10月出生的证据予以确认就应据此支持其诉讼请求的主张，虽然原审查明2012年公安机关将杨随良身份证登记的出生时间修改为1958年10月，但本案被诉《答复》针对的是杨随良档案年龄与身份证记载年龄不一致时，如何认定其是否达到退休年龄的问题，故杨随良的该项主张不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨随良负担。本判决为终审判决。审判长  程晓丽审判员  苏 斐审判员  阎丽杰二〇一九年十二月二十三日书记员  赵凌玉