浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙02行终553号 上诉人（原审原告）张利龙，男，1963年5月3日出生，汉族，住宁波市鄞州区。 被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区卫生健康局，住所地宁波市鄞州区学士路1221号。 法定代表人水黎明，局长。 委托代理人钱黎明、苏爽，浙江和义观达律师事务所律师。 上诉人张利龙因诉被上诉人宁波市鄞州区卫生健康局（以下简称鄞州卫健局）卫生其他行政行为一案，不服宁波市鄞州区人民法院（2019）浙0212行初156号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，张利龙原系原鄞县咸祥中心卫生院职工，属事业编制人员。2001年5月，张利龙以其本人工作能力关系及长期从事院务工作，现在的工作形势十分不利于自己的身心健康为由，作出《关于要求内退的报告》。对此，原鄞县咸祥中心卫生院于2001年5月8日作出了以下拟处理意见“1.张利龙同志在分院兼并后分流；2.分流期间，如有与上级文件政策相抵触（如单位实行体制改革等）应同在职人员一样，服从上级政策；3.分流期间工资按正常内退工资捌折发给；4.医疗费参照本县医保规定报销；5.公积金全额由个人承担（包括单位和个人缴费部分）、养老金、失业保险金由个人缴纳部分继续由个人承担，由单位缴费部分个人承担30%。”2001年5月11日，原鄞县卫生局在该报告上签署了“同意咸祥中心卫生院意见”的《批文》。张利龙于2001年5月起未在单位继续工作，后于2014年返回工作岗位。此后，张利龙因发现其2001年5月至2014年3月期间未计算为工龄而导致工资待遇减少，并多次向宁波市鄞州区人力资源和社会保障局及鄞州卫健局反映，但未果。2015年，张利龙以宁波市鄞州区人力资源和社会保障局为被告，向原宁波市江东区人民法院提起行政诉讼，要求宁波市鄞州区人力资源和社会保障局落实张利龙分流期间的工龄10年（2000年8月-2014年2月）。该案经审理后，原宁波市江东区人民法院作出（2015）甬东行初字第203号行政裁定，以张利龙主张的事项不属于人民法院受案范围为由，裁定驳回了张利龙的起诉。后该案经宁波市中级人民法院二审后予以维持。2018年4月，张利龙向宁波市镇海区人民法院提起行政诉讼，请求确认鄞州卫健局作出的《批文》违法，并同时提起附带赔偿诉讼，要求鄞州卫健局赔偿张利龙因工龄扣减造成的经济损失每月约1500元，共48个月，总计72000元，纠正以后的工龄及工资待遇等。宁波市镇海区人民法院经审理后于2018年10月26日分别作出（2018）浙0211行初64号行政裁定、（2018）浙0211行赔初6号行政赔偿裁定，均驳回了张利龙的起诉。张利龙不服，就该两案提出上诉，宁波市中级人民法院经审理后分别作出（2018）浙02行终440号行政裁定、（2018）浙02行赔终21号行政赔偿裁定，维持了宁波市镇海区人民法院所作的原审裁定。另查明，2002年经国务院批准，撤销鄞县设立宁波市鄞州区。因机构改革，原鄞县卫生局的职权现由鄞州卫健局行使。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项的规定，向人民法院提起行政诉讼应当有相应的事实根据，且属于人民法院受诉范围以及受诉人民法院管辖。本案中，张利龙因认为鄞州卫健局未按照约定履行2001年5月11日所作《批文》的第2项和第5项约定义务而提起该次诉讼，但经该院查明，张利龙于2001年5月提交《关于要求内退的报告》，经原鄞县咸祥中心卫生院作出拟同意处理的意见后，原鄞县卫生局再作出《批文》，且批文的内容为“同意咸祥卫生院意见”，据此，鄞州卫健局于2001年5月11日作出的《批文》系其作为卫生行政主管部门对原鄞县咸祥中心卫生院所作的处理意见进行审批的行为，该《批文》并不具有协议属性，由此引发的争议亦不属于行政协议法律关系，张利龙以鄞州卫健局存在违约行为为由提起该次诉讼明显缺乏事实根据。此外，张利龙属医疗机构事业编制工作人员，鄞州卫健局为卫生行政主管部门。根据《事业单位人事管理条例》第三十八条的规定，事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定不服的，可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉。《事业单位工作人员申诉规定》第二条规定，事业单位工作人员对涉及本人的人事处理不服的，可以依照本规定申请复核；对复核结果不服的，可以依照本规定提出申诉、再申诉。《事业单位工作人员申诉规定》第十一条规定“事业单位工作人员对涉及本人的下列人事处理不服，可以申请复核或者提出申诉、再申诉：……（五）未按国家规定确定或者扣减工资福利待遇；（六）法律、法规、规章规定可以提出申诉的其他人事处理。”结合上述规定，该院认为，对事业单位工作人员对其人事处理不服所确立的是复核、申诉、再申诉等内部救济程序，未纳入行政诉讼救济范围。而张利龙该次提出的鄞州卫健局扣减其工龄及工资待遇的主张属人事争议范围，因此所引发的争议亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，张利龙的该次起诉不符合受理条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。为此，该院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回张利龙的起诉。 上诉人上诉称：一、《批文》的产生出自于鄞州卫健局与咸祥镇政府对单位撤并后为解决人事矛盾对人事安排进行调整而协商作出的决定，其性质属于行政行为。二、根据合同法，上诉人的内退报告就代表合同一方的要约，而被上诉人作出的《批文》就是代表另一方对要约的承诺，至此双方协议成立。三、根据相关民事裁判案例，法律明确规定确认工龄认定属于行政诉讼范围，当事人若不同意劳动保障行政部门的工龄确认可以向法院提起行政诉讼，故本案不属于事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定不服的情形。综上，请求二审法院撤销原审裁定，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人辩称：一、原审认定《批文》是内部审批行为，不属于行政协议法律关系正确。上诉人所诉的《批文》部分内容是行政机关鉴于内部审查职权而作出的批复内容，属于行政机关单方作出的内部行政法律行为，并未在上诉人和被上诉人之间形成法律上的行政协议关系。由于不存在上诉人所称的行政协议，本案也并非行政协议纠纷，要求追究被上诉人的违约责任显然无法成立。鉴此，上诉人提起行政协议之诉没有事实基础。至于上诉人所称的“给付义务”，由于被上诉人并不承担向其支付工资和福利的义务，其人事和工资关系并不在被上诉人处，因此，被上诉人没有相应的给付义务。综上，上诉人的起诉应予以驳回。二、原审认定涉案争议属于人事处理的争议，不属于行政诉讼受案范围正确。上诉人属于事业单位工作人员，根据《事业单位工作人员申诉规定》第十一条，上诉人对其工龄及工资待遇实属申诉范围，属于内部救济。再根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关受案范围的规定可知，上诉人提出的争议不属于行政诉讼受案范围。三、被上诉人的批示行为符合法定职权，且程序合法。原鄞县卫生局是原鄞县咸祥中心卫生院的主管部门，上诉人要求内退，原鄞县咸祥中心卫生院有对此进行审查并决定是否同意的职权。在拟同意的基础上，再报上级主管部门原鄞县卫生局进行内部审查，符合主管部门对下属事业单位的管理规定，故原鄞县卫生局有作出内部批示的法定职权。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，原鄞县卫生局于2001年5月11日作出的《批文》系其对原鄞县咸祥中心卫生院针对上诉人于2001年5月提交的《关于要求内退的报告》作出的处理意见进行的内部审批行为，并不具有行政协议的性质，由此引发的争议也不属于行政协议法律关系，上诉人以被上诉人存在违约行为为由提起行政诉讼明显缺乏事实根据。此外，上诉人作为医疗机构事业编制的工作人员，对其工龄的确认及工资待遇给付的问题，性质上属于对事业单位工作人员的人事管理行为，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人对上述行为不服的，可依法申请复核或提出申诉、再申诉。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审 判 长 汪佳娜 审 判 员 贾红霞 审 判 员 孙 雪 二〇一九年十二月十六日 代书记员 李东林