海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终725号   上诉人（一审原告）：乐东荷花田园农业开发有限公司，住所地海南省乐东黎族自治县尖峰镇长安村委会一队中国园。   法定代表人：胡晰文，总经理。   委托代理人：方中飞，海南阳光岛律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：乐东黎族自治县自然资源和规划局，住所地海南省乐东黎族自治县抱由镇尖峰路1号。   法定代表人：潘宏任，局长。   委托代理人：吴文志，该局工作人员。   被上诉人（一审被告）：海南省自然资源和规划厅，住所地海南省海口市美兰区美贤路9号。   法定代表人：丁式江，厅长。   委托代理人：金淑莉，该厅工作人员。   委托代理人：腾雨格，海南瑞来律师事务所律师。   上诉人乐东荷花田园农业开发有限公司（以下简称乐东荷花公司）因其诉被上诉人乐东黎族自治县自然资源和规划局（原乐东黎族自治县国土资源局，以下简称乐东县自规局、乐东县国土局）、海南省自然资源和规划厅（以下简称海南省自规厅）行政处罚及行政复议一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2019年3月24日，乐东县自规局作出乐国土资罚字〔2019〕3号《行政处罚决定书》（以下简称3号《处罚决定》），认定乐东荷花公司在未办理任何土地审批手续的情况下，自行在××县”地块上改变土地用途建房、池塘及硬化道路等建筑物和其他设施；经测量，建筑占用面积为8.8238亩（5882.54平方米）；乐东荷花公司上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，已构成非法占地；根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的有关规定，决定对乐东荷花公司作出如下行政处罚：限期乐东荷花公司自收到本告知书（应属笔误，本意应为本决定书）之日起5天内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；对乐东荷花公司非法占地建筑面积8.8238亩（5882.54平方米），按每平方米15元处以罚款，共计处罚款88238.1元；并告知乐东荷花公司，如逾期不缴纳罚款，每日将按罚款数额的百分之三加处罚款；如不服本处罚决定，可在接到决定书之日起六十日内向海南省自规厅或者乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）申请复议，也可以在十五日内直接向人民法院起诉；逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行本处罚决定的，乐东县自规局将依法申请人民法院强制执行；强制执行所产生的一切费用及后果由乐东荷花公司承担。2019年3月29日，乐东荷花公司向海南省自规厅申请行政复议，请求撤销3号《处罚决定》。2019年5月27日，海南省自规厅作出琼自然资复决〔2019〕3号《行政复议决定书》（以下简称3号《复议决定》），认定乐东荷花公司未经依法批准擅自将农用地改为建设用地，乐东县自规局对其作出3号《处罚决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚并无不当；但乐东县自规局在行政处罚过程中未能充分保障乐东荷花公司的陈述、申辩权，存在程序违法；鉴于行政处罚的结果并无不当，为避免行政资源浪费，确认3号《处罚决定》违法，但保留其效力；遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，确定乐东县自规局作出的3号《处罚决定》违法；并告知乐东荷花公司如对本决定不服，可以自接到本决定书之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。2019年6月12日，乐东荷花公司提起本案诉讼，请求：一、撤销3号《处罚决定》；二、撤销3号《复议决定》。   一审查明：涉案8.8238亩土地（以下简称涉案土地）位于海南省××县”，乐东荷花公司又称“荷花生态园”。涉案土地于2010年5月28日由长安村村民王陈育、梁关兴转让给胡晰文使用，胡晰文于2012年9月11日注册成立乐东荷花公司，法定代表人胡晰文。2014年12月22日，胡晰文注册成立海南荷花生态园休闲观光有限公司，2015年8月13日变更名称为海南荷花生态园休闲养老度假有限公司，2018年1月9日又变更名称为海南荷花生态园休闲农业开发有限公司(以下简称海南荷花公司)。海南荷花公司地址及办公场所均与乐东荷花公司相同，法定代表人也是胡晰文。2014年6月28日，乐东荷花公司根据国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，向乐东黎族自治县尖峰镇人民政府（以下简称尖峰镇政府）、乐东黎族自治县农业局（以下简称乐东县农业局）分别提交申请办理农业配套设施建设的申请书，尖峰镇政府于2014年9月5日同意办理，乐东县农业局于2014年9月9日同意办理相关手续，但未获得完善的批复手续。2015年10月，乐东荷花公司在涉案土地上完成建设房屋、池塘及硬化道路等设施。2016年10月28日，乐东荷花公司将涉案土地上的房屋设施等承包给海南荷花公司经营，为过冬老人提供公寓住宿、餐饮等服务。2017年12月，因涉嫌在涉案土地上未批先建，乐东县自规局对此依法履行立案调查、现场测量、事先告知等程序，并于2018年5月11日对海南荷花公司下达乐国土资罚字〔2018〕118号《行政处罚决定书》（以下简称118号《处罚决定》），认定海南荷花公司未批先建的违法行为违反《中华人民共和国土地管理法》，决定对海南荷花公司限期自行拆除违建建筑物和其他设施，恢复土地原貌，并处罚款55413元。海南荷花公司针对118号《处罚决定》向乐东县政府提出行政复议申请，乐东县政府于2018年8月24日作出乐府复决字〔2018〕24号《行政复议决定书》，维持118号《处罚决定》。2018年10月11日，乐东县自规局向乐东黎族自治县人民法院（以下简称乐东县法院）申请强制执行，乐东县法院于2018年11月15日作出（2018）琼9027行审25号行政裁定，认定涉案土地上硬化道路及池塘建设者主体为乐东荷花公司，海南荷花公司只是承包经营者，乐东县自规局在查处违法行为中，未能查清涉案违法主体，就对承包经营者海南荷花公司作出行政处罚，其作出的处罚决定明显缺乏事实根据，遂裁定不准予强制执行118号《处罚决定》。2019年3月18日，乐东县自规局根据上述裁定认定的违建主体，对乐东荷花公司下达《行政处罚事先告知书》，告知因乐东荷花公司未办理任何土地审批手续，自行改变涉案土地的土地用途，用于建设房屋、池塘及硬化道路等建筑物和其他设施；该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，已构成非法占地；根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，拟对乐东荷花公司作出行政处罚，限其自收到该告知书之日起7天内自行拆除新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，并处罚款88238.1元；并告知乐东荷花公司应在收到该告知书之日起3日内提出书面陈述或申辩意见。2019年3月21日，尖峰镇政府及乐东县自规局将《行政处罚事先告知书》送至荷花生态园，乐东荷花公司法定代表人不在现场，由公司保安李忠义签收。2019年3月24日，乐东县自规局下达3号《处罚决定》，并于当日将3号《处罚决定》送至荷花生态园，由公司保安李忠义签收。同日，乐东县自规局下达乐国土资催字〔2019〕3号《履行行政处罚决定催告书》，催告乐东荷花公司自觉履行拆除违法建筑，否则将由乐东县政府依法强制执行。2019年3月25日，乐东县自规局作出乐国土资公告〔2019〕4号《强制拆除违法建筑公告》，告知乐东荷花公司乐东县政府决定于2019年3月29日强制拆除违法建筑物，并于当日将该公告送至荷花生态园，由保安李忠义签收。2019年3月29日，乐东荷花公司向海南省自规厅申请行政复议，请求撤销3号《处罚决定》。当日，涉案土地上的建筑物、池塘、道路等设施被拆除。2019年5月27日，海南省自规厅作出3号《复议决定》。乐东荷花公司不服3号《处罚决定》和3号《复议决定》，于2019年6月12日向一审法院起诉。   另查明，涉案土地经测量、套合《乐东黎族自治县土地利用总体规划（2006-2020）》及2014年土地利用现状图，规划地类为基本农田，现状地类为旱地。套合《乐东黎族自治县总体规划（2015-2030）》，规划地类为基本农田。   一审认为，本案的争议焦点为：一、乐东县自规局作出的3号《处罚决定》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法；二、海南省自规厅作出的3号《复议决定》适用法律是否正确、程序是否合法。   一、关于乐东县自规局作出的3号《处罚决定》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法问题。   第一，认定事实方面。对于涉案土地上乐东荷花公司建设的房屋等设施，乐东荷花公司称是用于接待室、仓库、办公室、员工宿舍等，属于农用设施，但从乐东荷花公司提供的一系列照片明显可以看出，涉案土地及其所建设施已交由海南荷花公司用于经营活动，从事养老公寓、餐饮、休闲观光等。根据国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理；确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。乐东荷花公司在涉案土地上所进行的建设项目不属于设施农用地范围，这与乐东荷花公司向尖峰镇政府、乐东县农业局提交的《申请书》中所称的进行农业配套设施建设严重不符，且该申请也未经县级政府审批同意。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，乐东荷花公司在涉案土地上进行建设的行为属于未经批准，非法占用土地的违法行为，3号《处罚决定》认定事实清楚。   第二，适用法律方面。乐东荷花公司在农用地上进行非农设施建设，违反土地利用总体规划，乐东县自规局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令乐东荷花公司限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，并根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对乐东荷花公司按照每平方米15元的标准，计处罚款金额88238.1元，适用法律正确。关于乐东荷花公司所称3号《处罚决定》中限期乐东荷花公司“自收到本告知书之日起5日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌”，其中“本告知书”的意思不明确，期限无法确定，不具有履行条件问题，属于笔误，“本告知书”应为“本决定书”，一审法院予以指正。   第三，处罚程序方面。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。乐东县自规局于2019年3月21日将《行政处罚事先告知书》送达乐东荷花公司，并告知可以在接到告知书之日起3日内提出书面陈述和申辩意见，符合上述法律规定，但告知的3日期限未满，乐东县自规局就于2019年3月24日直接作出3号《处罚决定》，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，未能依法保障乐东荷花公司的陈述、申辩权，未能充分听取当事人的意见。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中乐东荷花公司受到罚款的金额虽然没有超过《海南省行政处罚听证程序规定》第二条第二款规定的数额较大的标准，但该行政处罚的一个主要内容是拆除乐东荷花公司在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，该处罚结果涉及的财产金额巨大，应当告知乐东荷花公司有要求举行听证的权利，乐东县自规局未告知听证权利，违反上述规定。因此，乐东县自规局处罚程序违法。   2关于海南省自规厅作出的3号《复议决定》适用法律是否正确、程序是否合法问题。   海南省自规厅收到乐东荷花公司的复议申请后五日内受理了该行政复议案件，并通知乐东县自规局作为被申请人提交答复意见和证据材料。在复议过程中，海南省自规厅认真审查了双方提交的证据材料，认为乐东县自规局作出的3号《处罚决定》认定事实清楚、适用法律正确，处罚结果并无不当，但存在程序违法。因涉案非法建筑物已经被强制拆除，仅因程序违法就撤销3号《处罚决定》，要求乐东县自规局重新作出行政行为已没有实际意义，且可能对社会公共利益造成重大损害，故海南省自规厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，作出3号《复议决定》，确认3号《处罚决定》违法，但保留其效力，适用法律正确，符合法定程序。上述条款规定的“可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”，非“必须”责令重新作出具体行政行为的意思，乐东荷花公司对法律条文的理解有误。3号《复议决定》的处理结果符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定。   综上，乐东县自规局作出的3号《处罚决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理结果并无不当，但存在程序违法。对此，海南省《处罚决定》违法，无须再次确认违法。海南省自规厅作出的3号《复议决定》适用法律正确，符合法定程序。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回乐东荷花公司的诉讼请求。案件受理费50元，由乐东荷花公司负担。   乐东荷花公司上诉称：一、3号《处罚决定》和3号《复议决定》认定事实不清、适用法律错误。（一）2014年6月28日，乐东荷花公司就“中国园”地块向尖峰镇政府、乐东县农业局分别申请办理农业配套设施建设，并分别获得同意，另有2014年7月31日乐东县政府服务中心的受理通知书，没有收到过不办理的通知，证明一直在办理之中。不存在3号《处罚决定》认定的乐东荷花公司在未办理任何土地审批手续的情况下，自行建设的情况。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，只有未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，才能适用该条规定。（二）3号《复议决定》认定乐东县自规局履行了事先告知程序，并于2019年3月18日对乐东荷花公司下达了《行政处罚事先告知书》，认定事实错误；认定3号《处罚决定》属于程序违法，但保留效力，适用法律错误。被确认违法的行政行为，不可能还具有法律效力，保留效力没有任何法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，海南省自规厅认定乐东县自规局行政行为违法，应当责令其重新作出具体行政行为。二、3号《处罚决定》存在严重违反法定程序的情形。（一）乐东县自规局作出3号《处罚决定》违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，严重违反法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，3号《处罚决定》不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，3号《处罚决定》严重违反法定程序，应当判决撤销或者部分撤销。一审判决确认3号《处罚决定》违反法定程序，但又判决驳回乐东荷花公司诉讼请求，前后矛盾，违反法律规定，属于适用法律错误。（二）本案中，乐东荷花公司经过尖峰镇政府、乐东县农业局批准和乐东县政府服务中心受理，同意建设农用配套设施，虽然乐东荷花公司实际建设中可能超出了农用配套设施范围，但属于可以修正的行为，并不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。相反，本案处罚结果涉及的财产金额巨大，拆除上述农用配套设施会给乐东荷花公司权利造成巨大损失，不属于不撤销行政行为的情况，依法应撤销行政行为。（三）从2013年开始，乐东荷花公司响应国家和海南省建设美丽乡村、休闲观光农业、共享农庄等政策号召，投入数百万资金，历经数年，终于将不毛之地建设成为世外桃源，先后得到了尖峰镇政府、乐东县政府、乐东县旅游局、乐东县商务局、乐东县农业局、乐东县国土局、海南省农业农村厅和“候鸟”老人们的点赞。2015年3月和2016年4月受到海南电视台实地采访、制作专题片进行报道宣传，并且获得2018年海南省“共享农庄全省示范点”重点单位称号。2019年3月25日，乐东县国土局向海南省自规厅发文称乐东荷花公司破坏土地，面积从3.286亩提高到8.8238亩，误导了海南省自规厅，引发海南省自规厅下发了内部文件，所带来的后果非常可怕，使得荷花生态园区在多年未改变建筑的情况下，从2010年就有的荷花种植塘也变成了违建破坏土地。此外，乐东县综合行政执法局在拆除所谓的违法建筑和其他设施外，还大量破坏了乐东荷花公司合法拥有的花果林木，造成乐东荷花公司直接损失高达1600万元，将一个美丽的生态园半月之内变成了废墟。3号《处罚决定》写明“将依法申请人民法院强制执行，强制执行所产生的一切费用及后果由你公司承担”，但实际执行单位变成了乐东县综合行政执法局，让人困惑。（四）尖峰镇政府、乐东县农业局、乐东县政府服务中心与乐东县国土局同属政府部门，尖峰镇政府、乐东县农业局均盖章同意乐东荷花公司建设农用配套设施，乐东县政府服务中心已经受理，但乐东县国土局不但不同意建设，反而以未批先建为由要求乐东荷花公司拆除农用配套设施，政府部门自相矛盾，最后权利受损却要由乐东荷花公司承担，明显不公。三、3号《处罚决定》内容不符合法律规定。3号《处罚决定》告知内容与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定不符，且相关意思不明确，期限无法确定，不具有履行条件。综上，请求撤销一审判决，撤销3号《处罚决定》，撤销3号《复议决定》。   乐东县自规局答辩称：一、乐东荷花公司虽向尖峰镇政府、乐东县农业局提交办理农业配套设施建设的申请，但未获得完善的批复手续，且未向土地主管部门申请办理用地审批手续，未取得土地主管部门同意。乐东荷花公司未取得土地主管部门同意办理用地手续自行建设的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。乐东县自规局作出3号《处罚决定》，认定事实准确，适用法律正确。二、乐东县自规局作出3号《处罚决定》符合法定程序。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，3号《处罚决定》的告知内容符合法律规定。其中，“本告知书”指收到《行政处罚决定书》之日起，具有履行条件。综上，请求驳回乐东荷花公司的诉讼请求。   海南省自规厅答辩称：一、3号《处罚决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理结果并无不当，但程序违法。乐东荷花公司虽向尖峰镇政府、乐东县农业局分别提交办理农业配套设施建设申请书，但此后并未取得乐东县政府批准，也未办理设施农用地备案，且申请实施的建设内容不符合设施农用地的规定。乐东荷花公司在上述情况下，擅自动工建房、池塘及硬化道路，占地面积8.8238亩，其行为已经违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。乐东县自规局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定作出3号《处罚决定》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，处理结果恰当。但乐东县自规局在《行政处罚事先告知书》中告知给予乐东荷花公司3日申辩期，其未待申辩期限届满即作出处罚决定，未能保障乐东荷花公司的陈述、申辩权，程序违法。二、3号《复议决定》确认3号《处罚决定》违法，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。三、一审判决认定事实清楚、适用法律正确、处理结果适当。涉案违建已经被拆除，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，一审判决驳回乐东荷花公司诉讼请求并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。   一审法院已将各方当事人在一审提交的证据随卷移送本院。二审中，各方当事人均未提交新证据。   二审查明：一、2003年5月14日，尖峰镇政府（甲方）与乐东县尖峰镇长安村王陈育（乙方）签订《退耕还林合同书》。该合同书载明：为保证退耕还林质量和进度，根据国家有关政策和海南省退耕还林工程管理有关规定，制定本合同；乙方自愿将位于××镇小班的耕地，面积39亩，退耕还林，并同意按作业设计技术质量要求完成退耕还林任务；退耕还林土地的土地承包期和林地使用权可以延长到70年，允许依法继承、转让，到期后可按有关法律和法规继续承包；本合同一式三份，甲方、乙方、县（市）林业主管部门各执一份；本合同自签订之日起生效。2003年12月28日，乐东黎族自治县林业局（以下简称乐东县林业局）向王陈育颁发了《海南省退耕还林工程退耕还林者手册》。2010年5月28日，王晨玉、梁关兴（甲方、转让方）与胡晰文（乙方、受让方）签订《土地使用权转让合同》，约定：甲方自愿将属其所有的一块开荒地使用权有偿转让给乙方使用，乙方表示同意受让；甲方原有土地权属证件附件1、2、3、4一并交给乙方；附件1、2、3为原件，附件4为复印件；此地属甲方自有开荒地，位于中国园，东至大路、西至运钦，南至成递，北至红门界，合计40.5亩；转让期限从2010年3月28日开始至该土地国家允许使用的期限届满为止（按照退耕还林合同书还有至少63年）；转让金每亩2.5万元，40.5亩共计人民币101.25万元；合同生效之日，乙方将转让金付给甲方，同时甲方将土地及土地权属证明即附件1、2、3、4交给乙方使用和保存；附件1为退耕还林合同书（原件），附件2为退耕还林检查验收单（原件），附件3为退耕还林者手册（原件），附件4为农村土地承包经营权证（复印件）；合同经双方当事人签名、按手印，从签订之日起生效。乐东黎族自治县尖峰镇长安村民委员会（以下简称长安村委会）相关人员在该合同上签署“同意转让”的意见并加盖长安村委会公章。2010年11月1日，长安村委会两委班子就王晨育开荒地转让有关事项进行讨论，形成以下意见：一致同意王陈育的中国园开荒地40.5亩转让给胡晰文（即乐东荷花公司法定代表人），主要经营花木、果树种植；胡晰文每年上缴给村委会土地赞助费1000元整；胡晰文在长安村委会进行花木果树种植的发展，如有什么困难，什么纠纷，村委会出面协助解决。   22012年9月11日，胡晰文注册成立了乐东荷花公司，注册资本100万元，住所地乐东县尖峰镇长安村一队中国园，法定代表人胡晰文，经营范围为：种养殖业，农业观光，农业信息咨询，园林绿化维护，园林景观，园林技术服务，旅游咨询服务，土特产、农副产品加工销售，会议会展服务。2014年6月28日，乐东荷花公司向尖峰镇政府、乐东县农业局分别提交《申请书》称，该公司在尖峰镇长安村海榆西线东北侧有一块土地，面积40亩；该公司在该地进行各类风景树、名贵树种的种植培育和荷花品种和种藕的培育；现树木成林，员工不断增加，计划再扩大规模搞养殖，需要大量工作人员；鉴于目前该公司处于无房无住所、无办公场所的实际情况，根据农业部和国土资源部的有关规定，计划在该范围内建设种苗仓库、实验室、办公室、接待室和员工宿舍等共2200平方米，占地面积720平方米；该公司为打造一个一流园林种养殖基地，特向本地镇政府、乐东县农业局申请配套设施建设。2014年9月5日，尖峰镇政府在乐东荷花公司《申请书》上批复“情况属实，同意办理”并加盖尖峰镇政府公章。2014年9月9日，乐东县农业局在乐东荷花公司《申请书》上批复“情况属实，同意办理相关手续”并加盖乐东县农业局公章。在此期间，2014年7月31日，乐东荷花公司向乐东黎族自治县住房和城乡建设局（以下简称乐东县住建局）申请办理农业配套楼临时建设项目《建设工程规划许可证》核发。乐东县住建局予以受理，并书面告知乐东荷花公司于2014年8月21日凭受理通知书到乐东县住建局窗口取件或告知审核结果。但乐东荷花公司未按照受理通知书告知内容到乐东县住建局窗口取件或查询审核结果。2016年4月19日，乐东荷花公司经营范围变更增加了农家乐。   32014年12月22日，胡晰文注册成立海南荷花公司，注册资本1000万元，住所地乐东县尖峰镇长安村一队中国园，法定代表人胡晰文，经营范围为：乡村旅游观光度假，康复疗养，餐饮，民宿，农家乐，水果采摘，垂钓，热带花卉基地，荷花品种栽培，土特产、农副产品生产、加工、销售，种养殖业，医疗诊所，会议、会展服务、举办。   42018年2月1日，乐东县国土局向海南荷花公司作出乐国土资告字〔2018〕3号《行政处罚事先告知书》，称：经调查核实，海南荷花公司未经批准，擅自在××县改变土地用途建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，经测量，建筑占地面积3.2826亩（2188.4平方米），已构成非法占地；根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，该局拟作出如下行政处罚：（一）限期海南荷花公司自收到本告知书之日起30天内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；（二）对海南荷花公司非法占地建筑面积3.2826亩（2188.4平方米），按每平方米15元处以罚款，共计人民币32826元。2018年3月7日，乐东县国土局向海南荷花公司作出乐国土资发字〔2018〕5号《行政处罚决定书》，称：经调查核实，海南荷花公司在未办理任何土地审批手续的情况下，擅自在××县改变土地用途建房，经测量该项目占地面积2188.4平方米（3.2826亩）；决定对海南荷花公司作出如下行政处罚：（一）限期海南荷花公司自接到本决定书之日起30天内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；（二）对海南荷花公司非法占地建筑面积2188.4平方米（3.2826亩），按每平方米15元处以罚款，共计人民币32826元。   五、2018年4月13日，乐东县国土局向海南荷花公司作出乐国土资告字〔2018〕17号《行政处罚事先告知书》，称：经调查核实，海南荷花公司未经批准，擅自在××县及池塘的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，经测量，建筑占地面积3694.2平方米（5.5412亩），已构成非法占地；根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，该局拟作出如下行政处罚：（一）限期海南荷花公司自接到本告知书之日起10天内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；（二）对海南荷花公司非法占地建筑面积3694.2平方米（5.5412亩），按每平方米15元处以罚款，共计人民币55412元。2018年5月11日，乐东县国土局向海南荷花公司作出118号《处罚决定》，称：经调查核实，海南荷花公司在未办理任何土地审批手续的情况下，擅自在××县改变土地用途建房，经测量该项目占地面积3694.2平方米（5.5412亩）；决定对海南荷花公司作出如下行政处罚：（一）限期海南荷花公司自接到本决定书之日起10天内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；（二）对海南荷花公司非法占地建筑面积3694.2平方米（5.5412亩），按每平方米15元处以罚款，共计人民币55413元。   六、乐东县自规局提交的由海南图语地理信息技术有限公司（以下简称图语公司）于2018年3月19日制作的《宗地资料》显示，乐东荷花公司建房13处，共计占地面积3.2828亩（2188.43平方米），建鱼塘两处，共计占地面积2.4823亩（1654.83平方米），建道路两条，共计占地面积3.0607亩（2040.88平方米）。   七、2018年8月20日，乐东县农业局向海南省农业厅提交《关于推荐2018年海南共享农庄创建试点项目的报告》，称：按照自愿原则，由企业自主结合自身条件提供申报材料；目前，乐东县已由县农业、规划、国土、住建、旅游组成的评审小组完成初审并签署初审意见；结合实际，经分管县领导同意，随文呈报1家2018年海南共享农庄创建试点项目申报材料及设计方案（乐东爱莲康养共享农庄），恳请省农业厅受理审批。附件“乐东县申报2018年共享农庄创建试点单位统计表”列明申报单位1家，公司为海南荷花公司，农庄名称为“乐东爱莲康养共享农庄”，类别新建，联系人胡晰文。2018年12月14日，乐东县政府办公室向海南省农业农村厅报送《关于核实申报2018年海南共享农庄创建试点的函》，称：经核实，海南荷花公司不存在公示期间投诉的违法经营行为，乐东县继续支持海南荷花公司乐东爱莲康养共享农庄申报2018年海南共享农庄创建试点，并附《工商合法诚信经营证明书》。2019年2月11日，海南省农业农村厅向乐东县农业局印发《关于批准爱莲康养共享农庄为2018年海南共享农庄创建试点的通知》，批准爱莲康养共享农庄为2018年海南共享农庄创建试点，请乐东县农业局加强指导，组织好试点建设工作。   八、2019年12月18日，经本院现场勘查，确认：涉案土地上的房屋、池塘（荷花塘）、道路已全部被拆除；房屋、池塘、道路的方位、位置、布局与图语公司2018年3月19日制作的《宗地资料》附图显示情况一致；其中，道路为水泥硬化路面，宽约3米，水泥硬化厚度约30公分；池塘用于养殖荷花、鱼，主要为观赏性质；房屋包括：一栋2层公寓楼（约40间房，用于出租经营）、一栋2层办公楼、一处饭堂、一处保安亭、9处独栋木屋（用于出租经营）。   九、图语公司制作的《宗地资料》附图显示：2层公寓楼占地面积821.88平方米；2层办公楼占地面积145.37平方米；饭堂占地面积566.23平方米；保安亭占地面积60.75平方米；9处独栋木屋占地面积分别为41.07、32.80、28.47、26.24、26.79、192.44、130.57、58.45、56.97平方米。   十、乐东荷花公司主张涉案土地上的房屋、池塘、道路于2019年4月1日被拆除，一审查明拆除日期为2019年3月29日。   二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。   本院认为：本案是对乐东县自规局作出3号《处罚决定》是否合法及海南省自规厅作出3号《复议决定》是否合法进行审查，强拆行为是否合法不属于本案的审理范围。   1根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四条规定，我国实行土地用途管制制度；我国土地用途按照土地利用总体规划分为农用地、建设用地和未利用地三类；农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。本案中，证据显示，涉案土地原为长安村委会村民开荒地，应属耕地，但2003年尖峰镇政府与村民签订《退耕还林合同书》将涉案土地退耕还林，并由乐东县林业局颁发了退耕还林手册，2010年经长安村委会同意，该村民将涉案土地使用权流转给胡晰文，并将《退耕还林合同书》、退耕还林手册作为《土地使用权转让合同》附件一并交给胡晰文，故根据《退耕还林合同书》，应认定2010年胡晰文承接涉案土地时其用途（现状）为林地，属农用地性质。   2《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，胡晰文设立乐东荷花公司，乐东荷花公司在涉案土地上建造房屋、池塘及道路，从审理查明的建造规模及所建建筑物、设施的实际使用情况来看，属于建造建筑物、构筑物的建设行为，涉及将涉案土地的农用地性质转为建设用地性质，根据上述法律规定，应当依法办理农用地转用审批手续。但从本案审理情况来看，乐东荷花公司并未办理农用地转用审批手续。   三、乐东荷花公司主张其建设属于农业配套设施建设，取得了尖峰镇政府及乐东县农业局的批准同意。但从本案审理情况来看：（一）乐东荷花公司在涉案土地上的建设内容与其向尖峰镇政府及乐东县农业局申请建设的内容不符。乐东荷花公司向尖峰镇政府、乐东县农业局申请建设的内容为：种苗仓库、实验室、办公室、接待室和员工宿舍等共2200平方米，占地面积720平方米。但其实际建设内容为：一栋2层公寓楼（用于出租经营），占地面积821.88平方米；一栋2层办公楼，占地面积145.37平方米；1处饭堂，占地面积566.23平方米；1处保安亭，占地面积60.75平方米；9处独栋房屋（用于出租经营），占地面积593.8平方米。仅房屋类占地面积即达3.2828亩（合2188.43平方米），超出其申请建设的占地面积1468.43平方米。此外，乐东荷花公司并未申请建设道路及池塘（荷花塘），但其实际建设了2口池塘及水泥硬化道路，池塘占地面积2.4823亩（合1654.83平方米），水泥硬化道路占地面积3.0607亩（合2040.88平方米）。故根据其申请建设的内容与实际建设内容的对比，不能认定乐东荷花公司在涉案土地上建造的房屋、池塘及道路，取得了尖峰镇政府及乐东县农业局的批准同意，亦不能认定所建造的房屋、池塘、道路属农业配套设施。（二）乐东荷花公司并未依法办理设施农用地审核手续。原国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号，2010年9月30日发布，2014年9月29日停止执行，以下简称155号《通知》）“三、规范设施农用地审核”部分明确规定，申报与审核设施农用地需经过经营者申请、乡镇申报、县级审核三个环节；其中，县级审核需由县级政府组织农业部门和国土资源部门共同进行审核，农业部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同进行审核；国土资源部门依据农业部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性以及用地协议，涉及补充耕地的，要审核经营者落实补充耕地情况，做到先补后占，符合规定要求的，由县级政府批复同意。从乐东荷花公司向尖峰镇政府及乐东县农业局提交的《申请书》内容来看，其对155号《通知》及其内容应当清楚、知道，但其并未依照该《通知》内容办理并完成设施农用地审核手续，未经过乐东县国土局审核并取得乐东县政府批准同意，故不能认定涉案土地属设施农用地。（三）乐东荷花公司始终未完善设施农用地相关手续。155号《通知》界定的设施农用地是指生产设施用地和附属设施用地；生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地，包括育种育苗场所、简易的生产看护房用地等；附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地，包括管理和生活用房用地、仓库用地、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。2014年9月29日，国土资源部、农业部发布了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号，有效期5年，以下简称127号《通知》，与此同时，155号《通知》停止执行），将设施农用地进一步划分为生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地；配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地；同时明确：1.从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为；先由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，再由乡镇政府将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案；2.以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理。本案中，乐东荷花公司主张其建设属农业配套设施，但从2014年至2019年涉案土地上的建筑物及设施被拆除，始终未见其依据155号《通知》或者127号《通知》依法完善相关手续，导致涉案土地不能被认定为设施农用地，地上建造的房屋、池塘、道路亦全部不能被认定为农业配套设施。   综上，涉案土地依法不能认定为设施农用地，地上建造的房屋、池塘、道路亦依法不能认定为农业配套设施。且根据涉案土地上房屋、池塘、道路建造及使用的实际情况，其使用的土地依法属于应当按照建设用地进行管理的情形。但从2014年开始建设至2019年涉案土地上的房屋、池塘、道路被拆除，作为建设者的乐东荷花公司既未依法办理、完成、完善设施农用地审核手续，亦未依法办理涉案土地的农用地转用审批手续，故乐东县自规局作出3号《处罚决定》，认定乐东荷花公司在涉案土地上建造房屋、池塘及硬化道路的行为，构成非法占地，并无不当。经测量，乐东荷花公司在涉案土地上建造房屋、池塘及硬化道路占地面积共计8.8238亩（合5882.54平方米），故乐东县自规局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，限乐东荷花公司自行拆除在非法占用的土地（即涉案土地）上建造的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，并按每平方米15元处以罚款，共计处罚款88238.1元，亦无不当。海南省自规厅作出3号《复议决定》，认定3号《处罚决定》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，亦无不当。   四、《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”本案中，乐东县自规局作出3号《处罚决定》，限期乐东荷花公司拆除非法占用的8.8238亩土地上的建筑物和其他设施，并处88238.1元罚款，属于对当事人权利义务影响较大的行政处罚，根据上述法律规定，应当在作出行政处罚决定之前，告知乐东荷花公司有要求举行听证的权利，乐东荷花公司要求举行听证的，乐东县自规局应当组织听证。但本案中，据审理查明的事实，乐东县自规局在作出3号《处罚决定》之前并未告知乐东荷花公司有要求举行听证的权利，且在其《行政处罚告知书》告知的3日申辩期限未满的情况下，乐东县自规局即作出3号《处罚决定》，故应认定乐东县自规局作出3号《处罚决定》程序违法。但从本案审理情况来看，因乐东县自规局作出3号《处罚决定》认定事实、适用法律和处理结果并无不当，且涉案土地上的房屋、池塘、道路已经被拆除，撤销3号《处罚决定》没有必要且无任何实际意义，故3号《处罚决定》不宜撤销，而应确认违法，保留效力。3号《复议决定》已经确认3号《处罚决定》违法，故人民法院并无必要再次确认3号《处罚决定》违法，而仅需维持3号《复议决定》即可。   五、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”根据该条规定，乐东县自规局在3号《处罚决定》中告知如不服该处罚决定，可在十五日内直接向人民起诉，并无不当。而关于3号《处罚决定》中“限期你公司自收到本告知书之日起5天内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌”，其中的“本告知书”明显属于笔误（应为“本决定书”），并不影响相关文义之理解，故不构成对3号《处罚决定》是否合法、正确进行评判的实质性影响。   综上，乐东县自规局作出3号《处罚决定》认定事实、适用法律和处理结果正确，但程序违法。海南省《处罚决定》违法，认定事实、适用法律和处理结果均无不当。一审判决驳回乐东荷花公司的诉讼请求，认定事实、适用法律和判决结果正确，应予维持。乐东荷花公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人乐东荷花田园农业开发有限公司负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 王 华   审 判 员 黄胜敏   审 判 员 刘 利     二○一九年十二月二十四日   法官助理 李励云   书 记 员 王菊青   附：相关法律条文   中华人民共和国土地管理法(2004修正）   第四条国家实行土地用途管制制度。   国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。   前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。   使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。   第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。   前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。   第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。   省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。   在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。   本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。   第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。   超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。   第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。   中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订)   第四十二条依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。