安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖15行终123号 上诉人（一审原告）陈文东。 委托代理人胡正军，安徽胡正军律师事务所律师。 委托代理人束敏，安徽胡正军律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）六安市裕安区自然资源和规划局，住所地安徽省六安市梅山南路凯旋广场22楼，统一社会信用代码11341403003225766Q。 法定代表人孙林，该局局长。 委托代理人韩谋弟，该局工作人员。 委托代理人易伟，安徽冠楚律师事务所律师。 陈文东诉六安市裕安区自然资源和规划局（以下简称裕安区资源规划局）证据先行登记保全行政行为一案，安徽省六安市裕安区人民法院于2019年8月6日作出(2019)皖1503行初16号行政判决，陈文东不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月21日立案受理后，依法组成合议庭于2019年11月29日公开开庭进行了审理。上诉人陈文东及其委托代理人胡正军、束敏，被上诉人裕安区资源规划局的委托代理人韩谋弟、易伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 陈文东一审诉称，2019年1月8日原告在为六安市恩满再生资源有限公司正常施工过程中，被告将原告两台挖机(ZAXIS210K、ZAXIS200)和一台推土机(国IIISD16TL)扣押于六安轩义停车场至2019年1月15日，原告没有收到任何行政扣押通知，仅收到一份证据先行登记保存通知。证据先行登记保存是在必要情况下做出的一种取证手段且并不改变当事人对证据的占有。被告裕安区资源规划局以“先行登记保存之名”行“扣押”之实的行为违法，并让原告承担因此产生的费用侵害了原告的财产权益。请求：一、依法确认被告扣押行为违法；二、判令由被告承担本案诉讼费。 裕安区资源规划局一审辩称，一、被诉的“扣押”行为不存在，法院不应受理本案或者驳回原告起诉。原告承认其收到了《证据先行登记保存通知书》，却仍起诉要求确认被告“扣押”行为违法系明知故犯。“先行登记保存”系行为人使用善意第三人的合法财产被查获后，办案单位进行登记保存作为证据的法律程序，而扣押是针对行为人使用的工具等进行扣押作为证据的法律程序，二者主要区别在于行政相对人的主体区别，本案中原告正符合“先行登记保存”的主体要求。二、原告错误理解了“先行登记保存”的概念。原告认为“先行登记保存”不改变当事人对证据的占有系错误理解，“先行登记保存”既包括“登记”也包括“保存”，其目的是防止证据灭失或者以后难以取得，因此“保存”的主体不可能是当事人本人，则“先行登记保存”必然会改变原告对证据的占有，由被告委托第三方“保存”并无不当，被告不存在以“先行登记之名”行“扣押”之实的行为，被告作出“先行登记保存”的行为并不违法。三、被告作出“先行登记保存”的具体行为有事实与法律依据，程序合法，并无不当。1．被告作出“先行登记保存”的事实依据系案外人王庆成、六安市恩满再生资源有限公司的违法占地行为，被告对其依法作出《责令停止违法行为通知书》，王庆成、六安市恩满再生资源有限公司自知行为违法及时改正，被告遂于2019年1月15日作出中止调查决定，同日出具《放行通知单》解除了对案涉挖土机的保存。2．依据《行政处罚法>第三十七条第二款“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”之规定，被告有权对案涉挖机“先行登记保存”，在程序上被告依照法律规定，经负责人批准并在七日内作出处理决定，完全符合法律与程序规定，并无违法。四、被告行政行为合法，不承担任何赔偿责任，原告应当通过民事诉讼向王庆成、六安市恩满再生资源有限公司主张权利。被告作出的具体行政行为合法，不承担赔偿责任。《行政强制法》第二十六条之规定的前提是“查封、扣押”的保管费用，本案系登记保存，法律对此并无规定。如原告确实因王庆成、六安市恩满再生资源有限公司的违法行为遭受损失，应当另行提起民事诉讼。 经一审法院审理查明，2018年12月25日，裕安区资源规划局接到群众举报，六安市恩满再生资源有限公司在裕安区新安镇××村违法用地。2019年1月8日，执法人员来到现场发现机械正在平整施工，立即对现场进行拍照，询问现场施工负责人陈文东，同时将施工的两台挖土机，一台推土机进行证据先行登记保存，三台机械被拖走存放于六安轩义停车场，次日制作了《证据先行登记保存通知书》和《证据保存清单》并送达陈文东。2019年1月15日，裕安区资源规划局处理完毕后将三台机械放行。 一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定:“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”本案中，被告裕安区资源规划局为了对涉案车辆的类型型号及拥有主体进行确认，调查、收集保存违法行为的证据材料，经负责人批准，在紧急情况下对涉案车辆进行证据先行登记保存，将《证据先行登记保存通知书》送达原告，并于法定时间内作出处理决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，适用法律、法规正确，程序合法。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈文东的诉讼请求。 陈文东上诉称，一、一审法院认定事实错误。一审法院认定被上诉人将上诉人两台挖土机、一台推土机拖走存放于轩义停车场的行为是证据先行登记保存行为。但是先行证据保存的一个重要特点，即不影响当事人对“证据”的占有，故本案中，被上诉人的行为实则是行政扣押行为而非证据先行保存。二、一审法院适用法律错误。被上诉人强行将上诉人的车辆拖走扣押，其行为应当适用《中华人民共和国行政强制法》第二十四条之相关规定、并履行行政扣押的相关手续。请求二审撤销一审判决，依法确认被上诉人扣押行为违法；上诉费用由被上诉人承担。 裕安区资源规划局二审答辩称，一、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定的先行登记保存行为，与《中华人民共和国行政强制法》第二十六条查封扣押不是同一行政行为，两者有明显区别。其次，登记保存是行为人使用善意第三人合法财产被查获后被办案单位进行登记保存作为证据的法律程序；扣押针对的是行为人使用的工具进行证据保存的法律程序，两者的区别主要在于行政相对人的主体不同。本案上诉人机械设备被登记保存完全符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定。二、一审法院适用法律正确，上诉人的一审起诉、被诉证据保存通知均是适用《中华人民共和国行政处罚法》的三十七条，并没有对上诉人适用《中华人民共和国行政强制法》的第二十六条，至于上诉人认为可以通过拍照等其他方式不予对车辆进行保存，我们认为是行政机关在具体行政执法过程中根据客观情况确定，属于执法量裁范围，不能据此认定其存在过错或者违法行为。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 陈文东在起诉时，向一审法院提交以下证据: 《证据先行登记保存通知书》、《车辆放行通知书》，证明车辆被扣押时间是2019年8日至16日。 裕安区资源规划局在法定期限内，向一审法院提交以下证据及法律依据： 1、被告统一社会信用代码证、法定代表人证明书，证明被告身份信息及诉讼主体资格。 2、来访登记簿，证明接群众举报可能存在违法行为的事实。 3、巡查记录表及现场照片，证明现场巡查发现存在违法行为的事实，案涉挖机系违法行为的证据的事实。 4、查询笔录，证明案涉挖机系违法行为的证据的事实。 5、证据先行登记保存通知书、送达回证，证明被告依法对案涉挖机进行登记保存程序合法的事实。 6、证据保存清单、明细表、承诺书，证明被告依法对案涉挖机进行登记保存程序合法的事实。 7、王庆成询问笔录、身份信息、租赁合同、协议、报告、收条，证明经查王庆成尚未办齐手续，此次属于违法占地的事实。 8、接受调查通知书、责令停止违法行为通知书、送达回证，证明被告依法调查王庆成违法占地一事并责令其停止违法行为程序合法的事实。 9、放行通知单，证明被告在七日内解除证据的先行保存，程序合法的事实。 法律依据：《土地管理法》第四十三条、第六十七条，《行政处罚法》第三十七条第二款，证明王庆成承租集体土地未经批准即动工建设违反了《土地管理法》第四十三条规定，属于非法占地，被告有权责令其停止违法行为，有权对案涉挖机先行登记保存。 上述证据已随案移送本院。二审中，双方重申了一审的举证、质证意见，双方均未提供新的证据。经审查，一审法院对案件事实和证据的审查认定符合法律规定，本院予以确认。二审认定本案事实与一审一致。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。该条文明确了证据登记保存系在需抽样保存证据，或者证据有可能灭失的情形下所采取的强制措施。本案争议的焦点为被上诉人所采用的证据登记保存行为是否符合法律规定，其程序是否正当合法。 其一、被上诉人将上诉人的挖土机带至停车场暂时保存，该行为的目的在于制止违法行为、防止证据损毁，其实质是对公民财物实施的暂时性控制,在形式上已具备了扣押财物类行政强制措施的要件，对相对人权利义务产生实际影响，必须慎重采用。被上诉人称系因接到群众举报、发现疑似违法占地行为，需要对正在施工的挖土机械采取相应的措施。但是，涉案的挖土机并非易损耗物品，也不存在可能灭失的情形，被上诉人完全可以采取现场拍照、录像或询问在场施工人员等手段固定证据，没有必要对挖土机等车辆采取暂行控制的行为。故，被上诉人将涉案挖土机等车辆带至停车场保存的行为并不符合法律规定可以采取证据先行登记保存的情形，属适用法律错误。 其二、本案被上诉人于2019年1月8日将上诉人的挖土机带至停车场给予先行保存，但是行政负责人签字批准的证据保存呈批表、证据先行登记保存通知书、证据保存清单均是在1月9日制作，属于“先实施后批准”，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款应当先呈报批准后实施的规定。涉案挖土机从2019年1月8日被保存，至同年1月15日被放行，计保存时间为八天，显然超过了法定的七日保存期限之规定。 其三、证据登记保存行为系由被上诉人作出，因保存而产生的费用，理应由作出该行为的被上诉人支付。被上诉人于2019年1月15日将三台机械放行时，对因保存行为而产生的相关费用未予支付，也未作相应处理，迫使上诉人向停车场缴纳相关费用后，才能取走车辆机械。被上诉人辩称该费用应由上诉人自行支付或向他人索要没有法律依据。 综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以采纳；被诉行政行为适用法律错误、程序违法。一审法院判决适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省六安市裕安区人民法院(2019)皖1503行初16号行政判决； 二、确认被上诉人六安市裕安区自然资源和规划局于2019年1月8日作出的证据先行登记保存行政行为违法。 一、二审诉讼费用共计100元，由被上诉人六安市裕安区自然资源和规划局承担。 本判决为终审判决。 审判长 颜 凯 审判员 张西湖 审判员 刘莹洁 二〇一九年十二月九日 法官助理崔世敏 书记员牛婧 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。