宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2019）宁行终9号 上诉人（原审被告）隆德县人民政府。法定代表人潘某，县长。委托代理人李某1，宁夏古雁律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审原告）隆德县正荣建材厂。法定代表人赵某，厂长。委托代理人李某2，宁夏德声律师事务所律师（特别授权）。委托代理人杨某，宁夏德声律师事务所律师（特别授权）。上诉人隆德县人民政府因与被上诉人隆德县正荣建厂其他行政管理一案，不服宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2018）宁04行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，被告隆德县人民政府2018年1月19日作出的《关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》，决定对渝河流域9家非法开采粘土的砖厂予以关闭取缔，原告隆德县正荣建材厂在关闭取缔范围，其不服，于2018年3月8日向法院提起行政诉讼，请求依法确认隆德县人民政府《关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》的行政行为违法。一审法院认为，环境保护是我国的基本国策，绿水青山就是金山银山的理念已经深入人心。但是，公民、单位在主张环境保护时也应依照相关法律规范行使。涉案通告中，被告隆德县人民政府根据《环境保护法》《矿产资源法》《安全生产法》《森林法》《水土保持法》和国务院《土地复垦条例》《河道管理条例》以及国土资源部《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》的相关精神，决定对原告隆德县正荣建材厂予以关闭取缔，该通告作出的关闭取缔行为仅说明所依据的法律名称，但没有说明依据的具体法律条款；其次地方人民政府应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力，即职权法定原则，而关闭取缔的行政行为符合法律的哪些具体规定及授权，是否属于被告必须行使的法定职权和法定义务，被告没有证明。综上，被告隆德县人民政府在实施具体行政行为时，对所依据的法律条款应当予以具体说明而被告却未说明，属于适用法律错误，构成违法。原告隆德县正荣建材厂要求确认被告作出的《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》行政行为违法的请求成立，本院予以支持。被告隆德县人民政府认为该通告为告知行为，通告对原告的权利义务没有实际影响，但通告作出关闭取缔决定后，原告隆德县正荣建材厂实际已经关停，被告的辩解的理由不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款一项之规定，判决如下：确认被告隆德县人民政府2018年1月19日作出的《关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》行政行为违法。案件受理费50元，由被告隆德县人民政府负担。上诉人隆德县人民政府上诉称，请求：1.撤销宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2018）宁04行初22号行政判决，并改判驳回被上诉人一审的诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由：1.一审法院对上诉人所发的《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》性质认定错误；2.一审法院判决上诉人行政行为违法缺乏法律依据；3.被上诉人《采矿许可证》过期，且有违法行为。被上诉人隆德县正荣建材厂答辩称，1.一审法院认定案件事实准确，适用法律准确；2.被答辩人发布的《关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》内容具有行政处罚的性质和后果，并非简单的行政告知措施；3.答辩人系依法成立，合法存续的企业，被答辩人关闭取缔答辩人的行为没有法律依据；4.被答辩人作出的具体行政行为程序及处罚种类均违法；5.被答辩人的违法行政行为有碍于社会的和谐和稳定。上诉人隆德县人民政府向一审法院提交的证据有，证据1.国土资发[2016］63号《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》(国土资源部)；证据2.固政办函[2017］83号《固原市2017-2018年度冬季大气污染防治工作方案》(固原市人民政府办公室)；证据3.固国土资发[2017］370号《关于停止非煤矿山企业生产的通知》(固原市国土资源局)；证据4.《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》；证据5.水土保持违法行为决定书送达表(隆德县水务局)；证据6.(隆)水保责改字[2017]第08号《责令改正水土保持违法行为决定书》(隆德县水务局)；证据7.隆德县正荣建材厂《采矿许可证》。被上诉人隆德县正荣建材厂向一审法院提交的证据有，证据1.隆德县政府下发的《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》;证据2.原告成立时被告及其职能部门所下发的文件批复。（1）隆德县发展和改革局隆发改发【2007】12号《关于建设联财镇恒光村建材厂的立项批复》1份。（2）隆德县招商局隆招发【2007】6号《关于在联财镇恒光村新建正荣空心砖厂的立项批复》一份；证据3.政府部门为原告颁发的证照。（1）营业执照。（2）取水许可证（2016年1月至2020年12月31日）、水土保持方案合格证（2013年至2018年3月）；证据4.原告交纳的税费票据。2017年度《水土保持补偿费》；证据5.（1）原告委托代理人发给被告的《关于由委托人和县政府共同委托评估机构对委托人资产及停产、停业损失等进行评估鉴定的函》及《关于隆德县人民政府派员参加委托人委托评估机构对委托人资产及停产、停业损失等进行评估鉴定的函》的邮政单据2份。（2）2018年5月3日，被告答复《隆德县人民政府关于隆德县不参与鉴定的复函》；证据6.《宁夏回族自治区固原市原州区公证处公证书》；证据7.隆德县人民政府办公室文件隆政办发【2017】97号《隆德县人民政府办公室关于印发隆德县渝河流域粘土砖厂关闭取缔方案的通知》。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审判决对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。二审中，双方当事人没有向二审法院提交新证据。二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案争议的焦点是上诉人作出的《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》是否具有可诉性、是否合法。关于上诉人作出的《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》是否具有可诉性的问题。经查，是否产生法律上的效果，是行政行为的重要特征之一。可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。如果行政机关的行为并不产生法律上的效果，则不具备行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人作出的《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》决定了对渝河流域非法开采的粘土砖厂予以关闭取缔，明确了关闭取缔范围及对象包括被上诉人在内的9家企业，规定了关闭取缔时限，即2018年1月19日至2018年4月10日，还规定了对逾期未完成拆除及生态治理的企业所要采取的行政强制措施及应当承担的法律责任。故《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》对被上诉人的权利义务产生了实际影响，亦产生了法律上的效果，属可诉的行政行为。关于上诉人作出的《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》是否合法的问题。经查，法律、法规及规章是通过每一条文来规定各种行为、事项的性质，对不同情节、情况的行为、事项应如何处理。行政机关作出的行政行为只引用了法律、法规、规章名称，没有引用具体条文，说明其应当适用的条文没有适用，故属于适用法律、法规错误。本案中，上诉人作出的《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》，只引用了《环境保护法》《矿产资源法》《安全生产法》《森林法》《水土保持法》和国务院《土地复垦条例》《河道管理条例》以及国土资源部《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》，但未引用具体条文，属于适用法律、法规错误，构成违法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条，第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人隆德县人民政府承担。本判决为终审判决。审  判  长   吴 峰审  判  员   冷若霜审  判  员   王鸣亮二○一九年二月二十五日书  记  员   倪保明 附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条 人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；