湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘06行初323号原告:岳阳市云溪区松杨湖街道东风村向阳组，住所地：岳阳市云溪区松杨湖街道东风村向阳组。代表人:李大兴，组长。委托诉讼代理人：刘跃进，岳阳市求真法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：石春华，岳阳市求真法律服务所法律工作者。被告:岳阳市人民政府，住所地：岳阳市岳阳大道西235号市政府办公楼。法定代表人:李爱武，市长。委托诉讼代理人：柴立新，湖南昌言律师事务所律师。被告:岳阳市云溪区人民政府，住所地：岳阳市云溪区云溪大道108号。法定代表人:刘正仁，区长。委托诉讼代理人：湛厚福，云溪区政府工作人员。委托诉讼代理人：沈炜，云溪区司法局副局长。被告:岳阳市云溪区云溪街道办事处，住所地：岳阳市云溪区云溪北路38号。法定代表人:李伟，主任。委托诉讼代理人：邓刚，岳阳市云溪区法律援助中心律师。第三人:岳阳市云溪区松杨湖街道东风村民委员会，住所地：岳阳市云溪区松杨湖街道办事处东风村。法定代表人:李立新，主任。原告岳阳市云溪区松杨湖街道东风村向阳组（以下简称向阳组）诉被告岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）、岳阳市云溪区人民政府（以下简称云溪区政府）、岳阳市云溪区云溪街道办事处（以下简称云溪街道办事处），第三人岳阳市云溪区松杨湖街道东风村民委员会（以下简称东风村委会）要求确认用地行政行为违法一案，本院于2019年10月18日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告向阳组的代表人李大兴及其委托诉讼代理人刘跃进、石春华，被告岳阳市政府的委托诉讼代理人柴立新，被告云溪区政府的委托诉讼代理人湛厚福、沈炜，被告云溪街道办事处的委托诉讼代理人邓刚，第三人东风村委会的负责人李立新均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向阳组认为被告在湖南省城陵矶新港区综合保税区二期建设项目中未经审批手续征用原告集体土地行政行为违法，请求人民法院判决确认被告用地行政行为违法。原告诉称，2014年岳阳市云溪镇人民政府依据岳阳市政府市长办公会议纪要(2014)第14次会议精神，将综合保税区征地拆迁和土石方工程整体打包给云溪区。云溪区云溪镇人民政府依据市长办公会议纪要与没有土地权属的东风村签订了虚假的保税区二期(老屋、下屋、向阳组)项目征地协议，为被告掩盖非法征收之目的征用地1102.5亩，依据《土地管理法》第四十五条之规定，征用土地达到35公顷以上基本农田的，应由省政府报国务院审批，为此，岳阳市求真法律服务所受原告委托于2018年8月24日向湖南省国土厅申请政府信息公开，湖南省国土厅以没有湖南省岳阳市城陵矶新港区综合保税区二期建设用地审批卷宗为由拒绝公开，而后，被委托单位岳阳市求真法律服务所以省国土资源厅为被告，向法院起诉，要求信息公开，经过一审、二审及湖南省高院再审，均确认审批机关湖南省国土厅没有保税区二期征地信息记录，证实保税区二期征地未能获得合法审批，故应确定没有批准文件的城陵矶综合保税区二期征用地违法。湖南城陵矶综合保税区二期建设用地实际发生在2013年-2014年之间，事实是先用后征，直到2018年，云溪区云溪镇人民政府才与东风村签订征用地协议，补偿标准是按照2013年标准补偿，明显损害被征用地农户的权益。综上，被告违法征地，用地补偿标准适用错误，依据《行政诉讼法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》等法律之规定，请求人民法院：1、判决确认湖南省城陵矶新港区综合保税区二期建设用地违法；二、因被告违法征地给原告造成损失，加之建设用地补偿标准适用错误应按2014年之后的新标准给予原告(补)赔偿；三、本案诉讼费用由被告承担。在庭审中经本院释明，原告明确其诉讼请求为确认被告未经审批手续征收土地行为违法并要求按照2018年征地标准进行赔偿。被告岳阳市政府答辩称，一、本案不符合起诉条件，应当裁定驳回被答辩人的起诉。本案中被答辩人的第一项诉讼请求：“判令湖南省城陵矶新港区综合保税区二期建设用地违法”，涉及土地转用审批、土地征收、土地出让等环节的多个行政行为，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第(二)项之“有具体的诉讼请求和事实根据”的要求，依法应当驳回其起诉。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）、（三）项之规定应当驳回被答辩人的起诉。二、原告起诉超过法定起诉期限，起诉应予驳回。依据原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见)(国法[2014]40号)第四条第二项的规定，被答辩人提交的《保税区二期(老屋、下屋、向阳组)项目征地协议》签署时间为2018年6月20日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，被答辩人应当自2018年6月20日知道征收土地决定起6个月内起诉，最长不得超过1年起诉，本案被答辩人在2019年9月20日起诉已超过了法定起诉期限，又没有起诉期限扣除或延长情形，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(二)项之规定，其起诉应予以驳回。另外，被答辩人向湖南省国土资源厅申请信息公开，湖南省国土资源厅在2018年9月13日以湘国土资公开告知(2018)258号《湖南省国土资源厅政府信息公开告知书》告知相关讯息，即使从2018年9月13日起算起诉期限，原告的起诉也超过了1年。而且被答辩人以2018年9月13日获取政府信息时作为起诉期限起算点，没有法律依据。三、答辩人并非是适格被告，应当驳回被答辩人起诉。被答辩人诉讼请求第二项涉及征地补偿，即土地征收实施。依据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《湖南省实施办法》第三条的规定，云溪辖区征地补偿的法定组织实施机关是市、县人民政府土地行政主管部门。被告岳阳市政府并非市、县人民政府土地行政主管部门，且被告云溪街道办事处属于被委托机关，且该项诉讼请求涉及级别管辖不宜合并审理，应当裁定驳回起诉。四、本案征收并非没有经过法定批准程序，湖南省人民政府分别在2014年2月25日、2014年5月30日、2016年7月14日、2017年6月29日、2017年7月6日、2017年7月6日、2017年7月6日以2014政国土字第303号、1105号、2016政国土字第1181号、2017政国土字第1040号、1082号、1083号、1084号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》批准土地征收，涉案集体土地征收符合法律要求。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。被告云溪区政府答辩称，一、答辩人不是本案适格被告。答辩人没有农村集体土地征收职能，既不是湖南城陵矶新港区综合保税区二期建设用地的征收主体也不是实施主体，答辩人没有实施征地行为，不存在行为违法之说。二、市长办公会议纪要与本案无关。2014年10月18日岳阳市人民政府办公室印发的《岳阳市人民政府市长办公会议纪要》([2014]第14次)，是针对城陵矶综合保税区“一期建设”而出台的，该会议纪要要求“确保2015年7月底完成一期建设任务”，原告起诉要求确认的是“二期建设”征收行政行为，该会议纪要与本案无关，答辩人不是本案征收行政行为主体。三、湖南省高级人民法院(2019)湘行申421号行政裁定书不能证明征地行政行为违法，该裁定书裁决结果是“驳回岳阳市求真法律服务所的再审申请”，该裁定书显示，湖南省国土资源厅经检索未查询到以“湖南省城陵矶新港区综合保税区二期”为建设项目名称的建设用地审批卷宗，该裁定书没有说明哪个项目征收行为违法，更没有说明在综合保税区二期内的征收行为违法，该裁定书只能说明申请人申请信息公开时申请内容可能错误，导致无法依据原告的申请查询到“湖南省城陵矶新港区综合保税区二期”项目相关信息。四、原告诉讼请求不明。本案中原告诉请确认“综合保税区二期建设用地违法”，该诉讼请求涉及到多个行政主体的多个行政行为，属于诉讼请求不具体，已经立案的，应当裁定驳回起诉。五、原告诉讼主体资格不适格。原告请求确认“综合保税区二期建设用地违法”，实际上综合保税区二期包含村委会在内多个集体经济组织的土地征收，也包含多个具体的项目征收行为，原告仅能就涉及本组的土地征收行政行为提起诉讼，否则不具备适格的原告主体资格。被告云溪街道办事处答辩称，一、答辩人不是本案适格被告。湖南省城陵矶新港区综合保税区二期建设是经国家有关部门批准建设的重点项目，其用地是经过审批的，且征用地时有方案和法定程序，不存在征用地违法的行为。答辩人不是保税区二期征用地建设用地单位，也不是征地单位，答辩人只是按省、市的要求和委托，履行了协助征用地行政行为，答辩人与原告不存在征地法律关系。二、原告现不属于答辩人管辖内的村组，原告起诉答辩人属于主体错误。2018年，云溪镇东风村(包括原告)依法划入云溪区松杨湖街道办事处，答辩人已将包括本案中征用地及合同等全部资料移交给云溪区松杨湖街道办事处，原告起诉答辩人主体不符。三、原告起诉已超过起诉期限。城陵矶新港区综合保税区二期建设用地实际发生时间为2013年至2014年底，原告的村民已认领了青苗补偿款、拆迁补偿款及土地补偿款，在客观上原告是认可该征用地行为，同时，原告知道行政行为发生在2014年底。本案起诉时间应从2014年12月30日起计算6个月，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，原告的起诉明显超过起诉期限。综上，原告起诉没有事实和法律依据，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第三人东风村委会述称，征地是按照政府的政策，东风村委会只是执行政府下发的指令。经审理查明，岳阳市政府因湖南省城陵矶新港区综合保税区二期建设需要征收了岳阳市云溪区云溪镇东风村老屋组、下屋组、向阳组共计1102.5亩土地。2018年6月20日，云溪区云溪镇政府（甲方）与东风村委会（乙方）签订了一份《保税区二期（老屋、下屋、向阳组）项目征地协议》，协议约定，“一、用地范围及面积：该宗地位于东风村老屋、××、向阳组共1102.5亩，具体用地范围以港区提供的用地红线图为准。二、该地块征收及相关事项补偿实行包干补偿。总金额:伍仟捌佰肆拾叁万柒仟捌佰柒拾壹圆整（￥58437871元）。1、土地补偿及安置款（￥48368368元）;2、青苗补偿费用（￥5743029元）;3、设施补偿费用（￥1221978元）;4、村组集体设施（￥1404959元）;5、坟墓及其它处理费用（￥1368786元）;6、村组误工补助费（￥330751元）。三、付款方式。本协议签订后先付总费用的30%给乙方，在腾地前一次性付清。四、征地拆迁工期要求。乙方在签订合同后，全力保障甲方用地需求。原告称湖南省城陵矶新港区综合保税区二期建设用地实际发生在2013年至2014年，属于先用后征。东风村委会负责人称涉案土地有2017年征收的，也有2018年征收的，是在2018年统一签订的协议，协议签订后，协议约定的58437871元补偿款已全部支付给了东风村老屋组、向阳组、下屋组的组民，补偿款是云溪街道办协调指挥部给村里，村里支付给组里，因补偿款是直接支付给各组组民，领条很多因此全部提供有困难。原告在本院庭审中陈述“2018年征收，签协议的时候是东风村签的，组长没有到场，土地补偿款支付了，大概是2017年到2018年之间支付，签订协议之后支付的”。东风村委会向本院提交了向原告向阳组四位组民支付土地补偿款的领条及计算明细，具体为：2018年6月6向向阳组组民李大兴支付土地、青苗、设施款452212元，2018年1月24日向向阳组组民李志刚支付青苗设施征地款30224元，2018年1月20日向向阳组组民李国祥支付青苗设施土地款28763元，2017年12月10日向向阳组组民胡银生支付土地青苗设施款110667元。岳阳市政府在庭审中承认其系征地主体，并向本院提供了(2014)政国土字第303号（被用地单位：云溪乡东风村，项目名称：岳阳城市亮化及专业舞台灯产业化项目，用地面积：22.9290公顷）、1105号（被用地单位：云溪乡东风村，黄泥沟渔场，项目名称：岳阳年产5000台医用诊断X射线高频高压发生器及高频X射线机项目（低丘缓坡试点项目）,用地面积：25.3883公顷），(2016)政国土字第1181号（被用地单位：云溪乡东风村，项目名称：岳阳年产3万吨木塑复合材料及制品项目（2014低丘缓坡试点项目），用地面积：20.6885公顷），(2017)政国土字第1040号（被用地单位：云溪镇东风村，项目名称：岳阳塑料容器生产项目（低丘缓坡项目），用地面积：22.2667公顷）、1082号（被用地单位：云溪镇东风村，项目名称：岳阳高档办公用纸加工生产项目（低丘缓坡项目），用地面积：20.2256公顷）、1083号（被用地单位：云溪镇东风村，项目名称：岳阳军民融合北斗产业园项目（低丘缓坡项目），用地面积：20.0653公顷）、1084号（被用地单位：云溪镇东风村，项目名称：岳阳年产2000吨光学抛光新材料项目（低丘缓坡项目），用地面积：23.3556公顷）等共七份《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》以及相应的定界图，用以证明涉案土地征收系经过了依法审批。原告认为根据岳阳市政府提供的七份农用地转用、土地征收审批单不能看出哪块土地是原告的土地，不能证明涉案土地征收经过了合法审批。岳阳市政府称七个用地批单是报批的项目，批单里是拟用地的项目，所以批单面积大于协议约定三组土地面积，并称涉案土地在审批单范围内。本案中，岳阳市政府未向本院提交相关征收土地决定公告及征地补偿安置方案公告。另查明，2018年8月23日，岳阳市求真法律服务所受原告委托就湖南省城陵矶新港区综合保税区二期建设用地征收东风村老屋组、下屋组、向阳组集体土地的批准面积，向湖南省国土资源厅申请政府信息公开，湖南省国土资源厅于2018年9月13日向岳阳市求真法律服务所作出《湖南省国土资源厅政府信息公开告知书》（湘国土资公开告知【2018】258号），称“经查询，我厅没有以“湖南省城陵矶新港区综合保税区二期”为建设项目名称的建设用地审批卷宗，故我厅无法提供该项目有关的材料。请你所向岳阳市国土资源局进一步核实有关情况(上报建设用地所涉建设项目名称、审批单编号等)后再行申请，或直接向该局申请”，岳阳市求真法律服务所不服该信息公开告知书向法院起诉，长沙市中级人民法院作出（2019）湘01行终94号行政判决，驳回了岳阳市求真法律服务所要求公开政府信息的诉讼请求，2019年8月14日湖南省高级人民法院作出（2019）湘行申421号行政裁定书驳回了岳阳市求真法律服务所的再审申请。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”、第四十八条：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”以及《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第四条第一款第三项有关“行政机关不能提供发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据，但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一，经查证属实的，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定：…(三)已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起”之规定，本案中，涉案协议虽不是原告与云溪镇政府签订，但原告向阳组部分组民已于2017年10月、2018年1月、6月陆续领取了涉案土地征收补偿款，故自原告组民领取征收土地补偿款时起就应当视为原告已经知道涉案土地征收土地决定。另外，根据原告提交的证据，原告委托岳阳市求真法律服务所在2018年8月23日向湖南省国土资源厅申请公开湖南省城陵矶新港区综合保税区二期建设用地征收东风村老屋组、下屋组、向阳组集体土地批准面积的政府信息，湖南省国土资源厅于2018年9月13日作出《湖南省国土资源厅政府信息公开告知书》（湘国土资公开告知【2018】258号），原告最迟在收到该信息公开告知书时应当已经知道征收的事实，而其于2019年10月18日才向本院提起行政诉讼,且未能提出耽误起诉期限的正当理由，其起诉显然也已超过最长一年的法定起诉期限，其起诉应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十九条第一款第(二)项之规定，裁定如下：驳回原告岳阳市云溪区松杨湖街道东风村向阳组的起诉。案件受理费50元，退回原告岳阳市云溪区松杨湖街道东风村向阳组。如不服本裁定，可在本裁定送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇一九年十二月十六日书记员  夏语涵