河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫10行终181号上诉人(一审原告)高香，女，1952年9月20日出生，汉族，住河南省襄城县。委托代理人温学锋，河南烟城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）襄城县教育体育局。住所地河南省襄城县中心路东段。法定代表人杨相营，该局局长。委托代理人田伟伟，襄城县教育体育局工作人员。委托代理人宁永强，河南申元律师事务所律师。上诉人高香因确认行政行为违法及履行法定职责纠纷一案，不服魏都区人民法院（2019）豫1002行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人高香及其委托代理人温学锋，被上诉人襄城县教育体育局的委托代理人田伟伟、宁永强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。河南省许昌市魏都区人民法院审理查明，原告高香于1977年3月在麦岭镇西坡方学校担任教学工作，1994年因病请假，同年8月原告高香和高秀勤（琴）（系原告之妹）协商由高秀勤顶替原告高香任教。此后高秀勤一直使用高香身份信息担任教学工作，原告高香未再担任教学工作。2010年1月12日，原告高香和高秀勤签订协议约定退休金分配事宜。后原告高香与高秀勤因退休金分配事宜到襄城县丁营乡中心学校、襄城县教育体育局反映问题。在2014年5月27日被告与高秀勤的座谈记录中，高秀勤述称：“因为从2012年开始，高香开始从银行领工资，高秀勤没吃没喝，也没有地，在2013年7月，高秀勤申请丁营乡中心学校和教育局停发了退休金。”2013年7月4日，襄城县丁营乡中心学校经过调查，认定：“自1994年8月至2007年10月退休，高秀勤顶替高香上岗，两人均不应享受退休教师待遇，建议局计财股停发高香的退休工资”。2014年6月5日，被告襄城县教育体育局作出《信访事项处理意见书》：“麦岭镇西坡方村村民高香不能恢复计划内民办教师身份，也不能转为公办教师，故高香要求发放退休工资及享受医保的诉求均无法满足。”并告知如对上述处理意见不服，提起复查的途径和期限。原告高香不服，提出复查申请。2015年4月15日许昌市教育局经复查后，维持襄城县教育体育局的处理意见。并告知如对上述复查意见不服，提起复核的途径和期限。原告高香不服，提出复核申请。2015年5月7日河南省教育厅经复核，认定：“高香1994年起脱离教学岗位，由其妹高秀琴顶替任教并转正情况属实。襄城县教育体育局作出取消其教师资格和待遇的处理意见事实清楚，政策依据准确，河南省教育厅支持许昌市教育局的复查意见。”原告高香不服，诉至法院。河南省许昌市魏都区人民法院认为，教人[2009]505号《河南省教育厅关于印发的通知》规定：“五、妥善处理原民办教师信访问题。3、严肃查处违规违纪问题。对于冒名顶替转为公办教师的，各地一经发现要认真查处，经查属实的，要取消其公办教师身份，并对有关责任人作出严肃处理，但被顶替者不能恢复计划内民办教师身份，也不能再转为公办教师。”本案被告襄城县教育体育局对原告高香反映其作为退休教师没有退休金、医保等问题进行调查核实，认定原告高香自1994年起脱离教学岗位，由其妹高秀勤顶替任教并转正的事实有被告所举证据予以证实。被告襄城县教育体育局据此作出高香不能恢复计划内民办教师身份，也不能转为公办教师，并停止发放退休工资的处理结果，认定事实清楚，符合规定。原告高香认为被告襄城县教育体育局作为国家的教育行政机构未对侵害原告合法利益的第三人予以制止和行政处罚是被告行政不作为和乱作为的表现，庭审查明系原告高香与高秀勤协商由高秀勤顶替高香从事教学工作，原告高香对于诉称高秀勤侵犯其合法利益知情，并长期隐瞒被告襄城县教育体育局。被告襄城县教育体育局不存在原告高香所诉的行政不作为和乱作为的情形。故，原告请求确认被告襄城县教育体育局行政不作为和乱作为行为违法的诉讼请求，该院不予支持。鉴于原告高香和高秀勤协商由高秀勤顶替原告高香任教，后高秀勤一直使用高香身份信息担任教学工作，原告高香未再担任教学工作。原告高香作为被顶替者，因长期脱离教学岗位，不符合民办教师转公办教师条件，不能恢复教师身份，不能享受相关退休待遇。故，原告高香要求被告限期处理好原告的退休待遇相关事宜的诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告高香的诉讼请求。该案诉讼费50元，由原告高香负担。上诉人高香不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院适用法律错误。1、《河南省原民办教师有关政策宣传提纲》依法不得作为本案的裁判依据。《河南省原民办教师有关政策宣传提纲》并非法律、行政法规地方性法规，亦不属于规章。一审法院以《河南省原民办教师有关政策宣传提纲》作为认定案件法律适用正确的法律依据，事实上是以该文件作为依据进行的裁判，违反了行政诉讼法第六十三条的规定。2、一审法院适用《河南省原民办教师有关政策宣传提纲》违反了法不溯及既往这一基本法治精神。《河南省原民办教师有关政策宣传提纲》颁布于2009年，上诉人在2007年12月20日已退休，依据后来的一个政策性文件去处罚一个在先的行为，法治的基本精神都不复存在。3、一审法院适用《河南省原民办教师有关政策宣传提纲》不全面、不客观。《河南省原民办教师有关政策宣传提纲》是依据《国务院办公厅关于解决民办教师问题的通知》制定的，根据行政法“法无授权即禁止”的原则，《河南省原民办教师有关政策宣传提纲》只能在该文件的政策范围内细化。根据1997年9月7日《国务院办公厅关于解决民办教师问题的通知》第二条全面贯彻实施“关、转、招、辞、退”的方针”，即使最严重的处罚“辞退”，根据该文第六条(辞退不合格的民办教师由县级教育行政部门批堆。对辞退人员，地方政府要根据教龄等情况给予一次性的生活补贴。)被上诉人仍要给予一次性的生活补贴。4、本案是行政案件，审查的是被上诉人行政行为的合法性问题，而非上诉人的过错问题，上诉人存在过错不能成为被上诉人行政行为合法的理由。被上诉人是国家行政管理单位，制度规范，管理严格。上诉人是经考核、层层筛选才成为民办教师的，上诉人即使与任何人去做所谓的“协商顶替”也是不可能成立的。二、河南省人事厅给上诉人高香办理的退休证，襄城县教育体育局计财股无权停发高香的退休工资。高香退休后没有违法犯罪，也不应该停发其退休工资。高香一审提供的证据证实：高香1977年3月进入襄城县麦岭公社西坡方小学任教。1978年转为计划内民师。1982年通过民办教师政审。1991年9月至1993年7月在襄城县教师进修学校脱产学习，取得中师文凭。毕业后回原单位继续任教。1994年9月因病请假被批准休息。病休期间于1999年通过招教考试转为公办教师，正是进入编制，成为体制内人员。招教考试报名登记表和考生体格检查表均贴有高香照片，招教考试是高香本人亲自参加。职称评定是高香本人参加。2007年12月20日达到退休年龄，河南省人事厅于2008年5月29日颁发了退休证。退休证、医保证上的照片和信息、工资卡均是高香本人，不存在高香冒名顶替他人转为公办教师的事情，不能取消其公办教师身份，更不能在高香退休五年后停发其退休工资。至于妹妹高秀勤在姐姐请假休息期间顶岗替岗，那是制度和管理中存在的问题。正是因为妹妹顶岗，才没有给襄城县的教育工作造成损失。妹妹顶岗十多年，学校和教育局不能说不知道，只能说知道并且同意。既然上诉人高香脱岗休息是经过请假，妹妹顶岗替岗，学校和教育局知道并且同意，那么襄城县教体局计财股就不能以高香长期脱岗妹妹长期顶岗替岗为由停发高香的退休工资。否则就是出尔反尔。襄城县教体局作为高香的教育行政主管部门，有义务妥善处理计财股停发高香退休工资一事。局计财股停发高香退休工资，襄城县教体局信访部门不给妥善解决，是行政乱作为和行政不作为。高香的诉讼请求、上诉请求有事实依据和法律依据。一审判决驳回高香的诉讼请求，实体上没有法律依据。综上，请求：1.请求依法撤销原判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人襄城县教育体育局辩称，一、《河南省原民办教师有关政策宣传提纲》是教育行政主管部门处理民办教师转为公办教师过程中存在问题的依据。2014年发现高香妹妹高秀勤冒名顶替转为公办教师，高秀勤被查处取消公办教师资格。同时对高香自1994年起脱离教师岗位，高香作为被顶替者不能恢复民办教师资格，被上诉人依据该通知作出的处理决定，合法有效。二、《河南省原民办教师有关政策宣传提纲》对在民办教师转为公办教师过程中存在问题均可适用。高秀勤和高香互相串通冒名顶替一事，教体局对教师民办转公办这一事项行使的是形式审查，对证件真伪没有审查能力，冒名顶替未被发现，不存在明知而不作为。上诉人高香自1994年即脱离教师岗位不再任教，无权主张生活补贴。即使有补贴也只能给长期任教的高秀勤。三、上诉人主张核查、反映的问题，已经县教体局、市教体局、省教育厅复核审查，且均被驳回。被上诉人行政行为合法，并无不当。一审判决对被上诉人行政行为的合法性已在判决中予以确认。正是由于上诉人的过错导致三级教育部门对上诉人的请求不予支持。再者，冒名顶替一事并非本案的审查对象，本案审查的对象是被上诉人发现上诉人冒名顶替后作出的行政行为是否适当的问题。结果显然是正确无误，并无不当。况且上诉人主张的权利早已超过起诉期限，故其请求也不应得到支持。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，首先，根据一、二审查明的事实可知，上诉人诉称的被上诉人行政不作为和乱作为的前因系高香与高秀勤协商由高秀勤顶替其从事教学工作，该顶替情况高香是明知的且长期隐瞒被上诉人。其次，上诉人高香作为被顶替者也长期脱离教学岗位。最后，《河南省原民办教师有关政策宣传提纲》是河南省处理原民办教师问题的政策性规范文件，而依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百条第二款的规定，一审法院将该规范性文件在裁判文书中予以引用，并无不当。综上，上诉人上诉理由，不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高香负担。本判决为终审判决。审判长  王五周审判员  袁 野审判员  董盼利二〇一九年十二月三日法官助理段明明书记员牛萌附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百条第二款：人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；