四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川15行终267号 上诉人（原审原告）钟朝浒，男，汉族，1954年2月出生，住四川省屏山县。 上诉人（原审原告）曾秀福，女，汉族，1957年2月出生，住四川省屏山县。 委托代理人陈永聪，云南景凤律师事务所律师，执业证号：15306201410285204。 被上诉人（原审被告）屏山县自然资源和规划局，住所地：四川省屏山县屏山镇同心街，统一社会信用代码：11511229008740222F。 法定代表人许顺东，局长。 出庭负责人何旭东，屏山县自然资源和规划局党组成员、总工程师。 委托代理人余国正，屏山县自然资源和规划局征收储备利用中心主任。 委托代理人刘宗模，四川戎星律师事务所律师，执业证号：15115200510378951。 被上诉人（原审被告）宜宾市自然资源和规划局，住所地：四川省宜宾市叙州区长江大道中段8号，统一社会信用代码：11511200MB1503910A。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人曹毅，宜宾市自然资源和规划局工作人员。 上诉人钟朝浒、曾秀福因与被上诉人屏山县自然资源和规划局、宜宾市自然资源和规划局土地征收行政补偿和行政复议一案，不服四川省屏山县人民法院（2019)川1529行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月5日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：2017年2月，屏山县自然资源和规划局因中坝水库建设征收钟朝浒、曾秀福承包地，在勘测时屏山县自然资源和规划局将钟朝浒、曾秀福的三块承包地（小地名分别是“和平头”“半边湾”“下姚帮沟”，面积为24.4228亩）登记为非耕地，拟按非耕地标准补偿。钟朝浒、曾秀福于2017年11月3日向屏山县自然资源和规划局反映，要求被征收的24.4228亩承包地应按耕地标准补偿。2017年12月4日，屏山县自然资源和规划局以《屏山县国土资源局关于云南华泰律师事务所律师函的复函》，称中坝水库征收钟朝浒、曾秀福承包的24.4228亩属非耕地。钟朝浒、曾秀福对此不服，通过多个途径反映诉求。2019年3月12日，钟朝浒、曾秀福申请行政复议。2019年6月12日，宜宾市自然资源和规划局作出行政复议决定，维持屏山县自然资源和规划局对钟朝浒、曾秀福24.4228亩承包地按非耕地征收补偿的行政行为。钟朝浒、曾秀福不服，提起诉讼，请求：1.撤销屏山县自然资源和规划局按非耕地补偿其耕地24.4228亩的行政征收补偿行为；2.撤销宜宾市自然资源和规划局行政复议决定（宜资源规划复【2019】11号）。 一审法院认为，依据控辩双方观点，本案既存在程序争议，也存在实体争议，为切实解决行政争议，本案着重从实体上进行审查，即钟朝浒、曾秀福被征土地是耕地还是非耕地。经庭审质证，屏山县自然资源和规划局出示的屏山县中坝水库项目征地外业调查表、屏林证（2009）×2、屏林证（2009）×9等证据，证实被征土地现状为林地，在林权证上明确载明被征收的地块“和平头”“半边湾”“下姚帮沟”包含在林权证上，也就是说土地使用现状是林地，并经法律凭证确认。至于被征地块实测面积24.4228亩大于林权证载明同地块面积，屏山县自然资源和规划局按实测面积补偿并不损害钟朝浒、曾秀福利益。依据国家标准GB/T21010-2007《土地利用现状分类》的标准，耕地和林地均为一级类，林地不属于耕地类，屏山县自然资源和规划局认定钟朝浒、曾秀福被征土地为林地即为非耕地，并按照非耕地标准补偿的事实清楚、适用法律正确、补偿标准合法。复议机关宜宾市自然资源和规划局认定事实清楚、复议程序合法。钟朝浒、曾秀福及代理人提出被征收的24.4228亩承包地一直登记为耕地的观点与庭审查明的事实不符，钟朝浒、曾秀福提供的土地承包经营权证载明的是农业用地，并非是钟朝浒、曾秀福认为的耕地，且2018年承包经营权证属于换发证，载明的有关信息来源于1999年的基数。钟朝浒、曾秀福关于其承包地属于耕地，是临时种植林木的认知与庭审查明的多年长期种植林木的现状和林权证确认的客观事实不符，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回钟朝浒、曾秀福的诉讼请求。案件诉讼费50元，由钟朝浒、曾秀福负担。 钟朝浒、曾秀福上诉认为：一、被上诉人屏山县自然资源和规划局认定地类事实不清，适用法律缺失，征收行为不合法。上诉人一审提供的《农村土地承包经营权证》充分证明被征收土地性质系耕地。虽然上诉人在2010年种植林木，林业局颁发了林权证，但上诉人没有申请颁发林权证，颁发林权证不符合法律法规规定，该林权证不具有合法性。被上诉人屏山县自然资源和规划局没有核查上诉人的两本承包经营权证，仅依据现状是林木就按非耕地核算征收土地补偿费系认定事实不清，证据不足。按照2017年实施的《土地利用现状分类》国家标准，上诉人被征收的三块承包地是临时改种林木，应属耕地地类。二、被上诉人宜宾市自然资源和规划局在行政复议过程中没有引用任何实体法律维持原行政行为是认定事实不清，证据不足，其复议裁决应当依法撤销。三、一审法院在上诉人的林权证和土地承包经营权证确定的土地用途发生冲突时，没有对两种证书的效力进行全面论述，径直认定上诉人被征收的土地是林地，是认定实事不清，适用法律缺失。四、一审法院违反《中华人民共和国行政诉讼法》及相关行政诉讼程序。被上诉人屏山县自然资源和规划局提供的第五组证据中的“征地红线、林地叠加图、证明、书楼镇政府证明”是在被诉行政行为作出后，行政复议和诉讼期间被上诉人自行收集的，一审法院予以采信并作为认定事实的依据违反法定程序。一审法院未对上诉人主张的林权证的颁发程序及效力进行审查，属于程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。 被上诉人屏山县自然资源和规划局辩称，一、屏山县自然资源和规划局认定上诉人被征收的土地为非耕地的事实清楚，适用法律正确。上诉人提供的《农村土地承包经营权证》只是确认其承包地为农用地，不能确认系耕地，耕地包含在农用地的范围内，上诉人将农用地限缩理解为耕地的理由不能成立。上诉人认为屏山县人民政府颁发的《林权证》不合法，但未依据法律规定提出异议，该《林权证》合法有效。上诉人依据2017年实施的《土地利用现状分类》国家标准，认为其被征土地应划分为耕地的理由不能成立。二、一审判决程序合法。屏山县自然资源和规划局认定上诉人被征收的土地为非耕地的证据全部形成于行政行为作出前，包括《征地红线图》《征地项目外业调查表》《补偿安置协议》《土地补偿兑现表》及《林权证》复印件等，没有违反行政程序。屏山县自然资源和规划局在复议和诉讼期间提供的新证据，主要是针对上诉人提出被征收土地没有在其《林权证》注明的林地范围内，屏山县自然资源和规划局在复议和诉讼中收集新的证据是基于上诉人提出的新的事实和理由。屏山县自然资源和规划局提供的第二组至第五组证据充分证明征收补偿程序合法，上诉人认为补偿程序违法的理由不能成立。上诉人已经作出过息诉承诺，又提起诉讼，属于缠讼。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人宜宾市自然资源和规划局辩称，上诉人亲自签名确认被征收土地为林地，并已领取了补偿款；上诉人被征收的土地已领取退耕还林款，并颁发林权证；在开展土地征收时，土地上种植的是林木，应当按现状进行补偿。屏山县自然资源和规划局按耕地标准补偿的行为合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 二审中，双方当事人均未提供新的证据。 二审经审理对一审判决认定的事实予以确认。 另查明，2016年5月3日，屏山县人民政府批复的《屏山县中坝水库项目征地拆迁补偿安置方案》载明非耕地补偿费按照耕地补偿费对应标准减半计算。 2014年10月15日，屏山县人民政府向钟朝浒颁发的屏林证字（2009）第×2号《林权证》载明：小地名大沙地自河坪头看，面积3亩，主要树种柳杉，林种为用材林；小地名半边湾，面积9亩，主要树种柳杉、慈竹，林种为用材林；记载的林地使用期均为50年，终止日期均为2058年2月25日。2014年10月15日，屏山县人民政府向曾秀福颁发的屏林证字（2009）第×9号《林权证》载明：小地名下姚帮沟，面积6亩，主要树种柳杉、杉，林种为用材林，林地使用期为50年，终止日期为2058年2月25日。 本院认为，本案争议焦点是案涉被征收的三宗土地应当按耕地还是非耕地标准进行补偿。 上诉人钟朝浒、曾秀福称案涉被征收的三宗土地属其《土地承包经营权证》登记的耕地，虽然被征收时现状为林地，但应按耕地标准进行补偿。被上诉人屏山县自然资源和规划局、宜宾市自然资源和规划局认为上诉人钟朝浒、曾秀福被征收的三宗土地已经屏山县人民政府颁发的《林权证》确认为林地，在被征收前的土地现状和用途均是林地，不属于耕地范畴，应当按非耕地标准补偿。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款之规定，征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿。本案中，上诉人钟朝浒、曾秀福被征收的三宗土地在被征收前的现状确系林木种植，且屏山县人民政府已于2014年向上诉人钟朝浒、曾秀福颁发了《林权证》，确认了该三宗土地的使用性质系林地。由此可以说明，虽然上诉人钟朝浒、曾秀福的《农村土地承包经营权证》上也登记了该三宗土地，但该三宗土地在经营过程中的使用性质和用途已发生了改变，并经有权机关登记确认。上诉人钟朝浒、曾秀福称系临时种植林木的意见，与上述事实不符，依法不予采信。根据行政行为的性质和特点，屏山县人民政府向上诉人钟朝浒、曾秀福颁发《林权证》的行为一经作出，即具有拘束力、确定力和执行力，非经法定程序和有权机关撤销，其效力不容否定，依法应当予以采信。上诉人钟朝浒、曾秀福认为该《林权证》不具有合法性的理由，本院不予采信。同时，根据《土地利用现状分类》标准，耕地和林地属不同地类性质，二者是并列关系，而非包含关系，即林地属于非耕地。因此，被上诉人屏山县自然资源和规划局将上诉人钟朝浒、曾秀福被征收的三宗土地认定为林地，并按非耕地标准实施补偿，符合法律规定。被上诉人屏山县自然资源和规划局在复议和诉讼期间收集提供新的证据，主要是针对上诉人钟朝浒、曾秀福提出的新的事实和理由，不属于程序违法的情形。被上诉人宜宾市自然资源和规划局经复议作出维持屏山县自然资源和规划局对上诉人钟朝浒、曾秀福的林地补偿决定，应予维持。 综上，上诉人钟朝浒、曾秀福的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钟朝浒、曾秀福负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 唐福均 审 判 员 张雪萍 审 判 员 李红彬 二〇一九年十二月十三日 法官助理 李小莉 书 记 员 邱 洁