山东省青岛市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）鲁02民终8194号 上诉人（原审原告）：郑学武，男，1971年6月20日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：薛元花，女，1960年6月26日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：郑文花，女，1960年3月9日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：宗申波，男，1979年1月26日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：赵玉云，女，1959年5月13日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：许传同，男，1966年6月18日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：汤洪新，女，1963年2月5日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：郑翠军，男，1968年2月4日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：许传江，男，1975年9月12日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：汤洪友，男，1940年7月12日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：郑文贵，男，1970年8月10日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：李世欣，女，1971年5月30日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：郑文录，男，1967年12月1日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：郑文平，男，1979年7月8日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：许桂家，男，1957年3月2日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：宗方季，女，1956年3月28日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：许勤家，男，1953年8月16日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：赵玉聚，男，1940年11月3日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：许亭家，男，1961年7月7日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：郑文斌，男，1948年8月11日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：许清家，男，1966年9月15日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：吕香玉，女，1969年1月14日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：许志家，男，1970年3月4日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：许传海，男，1970年11月9日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：宗玉华，女，1959年9月13日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：郑文信，男，1964年9月7日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：汤彦波，男，1970年8月17日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）：许进家，男，1949年8月12日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上述28名上诉人共同委托诉讼代理人：周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 上述28名上诉人共同委托诉讼代理人：赵金存，北京市百瑞（济南）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：青岛市黄岛区灵山卫街道办事处郑戈庄村民委员会，住所地青岛市黄岛区灵山卫街道办事处郑戈庄村。 法定代表人：张建军，主任。 委托诉讼代理人：杜春花，山东新岛律师事务所律师。 委托诉讼代理人：国敏锐，山东新岛律师事务所律师。 原审原告：尹志习，男，1952年2月21日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 原审原告：张军，男，1952年11月12日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 上诉人郑学武等28人因与被上诉人青岛市黄岛区灵山卫街道办事处郑戈庄村民委员会（以下简称郑戈庄村委会）以及原审原告尹志习、张军侵犯集体经济组织成员权益纠纷一案，不服山东省青岛市黄岛区人民法院（2019）鲁0211民初3509号民事判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 郑学武等28人上诉请求：撤销一审判决，查清事实后依法改判。事实和理由：一、郑戈庄村委会作出的《宅基地认定办法》不属于法定的村民会议表决决定内容，无论有没有经过民主程序都应该撤销。1.村民委员会表决内容有法律法规规定范围，必须在法律规定的范围内经过法律程序后才可以民主程序作出决议，如果不是法定的范围就不能够表决。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定的宅基地表决只有（六）宅基地的使用方案，这里只是使用方案，不是宅基地的认定，宅基地的认定不属于郑戈庄村委会表决范围，超越职权；2.郑学武等30人在一审中提交了山东省人民检察院在2018年4月17日作出的鲁检民（行）监（2018）37000000045号《山东省人民检察院民事抗诉书》，在抗诉书中的第5页第二自然段明确认定，宅基地的认定不属于郑戈庄村委会的认定范围并且该抗诉得到了山东省高级人民法院的支持；3.宅基地的批准属于政府的职权，郑戈庄村委会只是一个民事主体，无权代替政府直接认定是否属于宅基地。二、郑戈庄村委会没有履行法定的民主程序，其一审中提供的证据也不能证明履行法定程序。1.一审中,郑戈庄村委会未提供召集村民、通知村民开会的证据，没有提供18周岁以上村民参会的证据，没有提供经过村民会议参会人员半数通过的证据；2.一审中提供的村两委会、拆迁委员会会议证据，要么是复印件，要么是在2014年6月18日作出的《宅基地认定办法》之后的日期制作；3.一审判决书中第5页倒数第四行认定的“并于2014年6月18日拟定《宅基地认定办法》一份”，该事实是一审法院杜撰。三、一审中，郑学武等30人对郑戈庄村委会的所有证据都有意见，并发表了质证意见，一审判决书中对争议证据内容没有记载，直接就得出了结论，违反最高人民法院的相关规定。综上，一审判决书认定事实没有证据予以支持，适用法律错误，请求二审法院维护郑学武等28人的合法权益。 郑戈庄村委会辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、郑学武等30人请求撤销《宅基地认定办法》缺乏事实基础。1.本案案由为侵犯集体经济组织成员权益纠纷，该类纠纷对应的法条是《村民委员会组织法》第三十六条和《物权法》第六十三条，基于以上两条法律规定，作为集体经济组织成员的个人合法权益受到侵害是行使撤销权的条件，《宅基地认定办法》实质是解决案外人（郑戈庄23户居民）的房屋如何拆迁安置的问题，没有涉及郑学武等30名个人的权益；2.郑学武等30人认为自己被排除在外的、没有得到同等拆迁待遇的房屋建造在村庄外的养殖用地上，系养殖看护房屋，没有任何建造手续，郑学武等30人对这些房屋不享有按照宅基地上房屋安置的权利；3.郑学武等30人就该批房屋已经在本案所涉《宅基地认定办法》公布之前与郑戈庄村委会按照经营性用房签订了拆迁协议，补偿款已发放，拆迁协议履行完毕。二、《宅基地认定办法》经过了民主议定程序，属于村民自治范畴，郑学武等30人要求通过司法程序撤销没有法律依据。三、山东省高级人民法院支持了山东省人民检察院所提适用法律错误意见，仅是就本案在原审时所使用法律问题的判定，解决的是案件程序问题，一审法院按照山东省高级人民法院指令对本案进行了实体审理，对案件事实审查之后依法做出判定，并不违反省高院的裁定书。四、一审判决书内容中对郑学武等30人的举证质证均有体现与回应，内容不违法，判决公正。综上，请求二审法院驳回郑学武等28人的上诉请求。 尹志习、张军未陈述意见。 郑学武等30人向一审法院起诉请求：1.判令撤销郑戈庄村委会在2014年6月18日发布的《宅基地认定办法》；2.判令本案诉讼费由郑戈庄村委会负担。 一审法院认定事实如下：2014年，青岛市黄岛区灵山卫街道办事处郑戈庄村因为村庄搬迁改造，为统一相关标准，郑戈庄村委会就该村的房屋进行宅基地确认、认定，并于2014年6月18日拟定《宅基地认定办法》一份，主要内容为：本认定办法本着尊重历史、结合实际的原则，就我村村庄原址范围、规划为宅基地区域内，同时现状为居住房屋的住宅进行宅基地认定。一、认定标准及分类情况。1、在村庄规划区域内，符合宅基地审批条件且经过审批的、现状为居住房屋的住宅，按当时交款标准就高原则，补交相关费用后，认定为宅基地。2、在村庄规划区域内，经村同意建房并要求交纳宅基地款而未交款、现状为居住房屋的住宅，按村委会研究及确定的交款标准补交宅基地款项后，认定为宅基地。二、认定程序：1、对提报申请认定的房屋，先由村民委员会并组织相关材料凭证等原始材料，确认符合上述认定情况的提报拆迁委员会会议通过。2、对拆迁委员会认定通过的宅基地认定情况进行公示，公示期3天，接受全体村民监督，对房屋认定情况实行实名举报办法。3、经公示无异议的，按村委会规定的期限签订拆迁补偿协议，折除房屋。2014年6月21日，郑戈庄村委会召开村两委会、拆迁委员会扩大会议，会议议题为“房屋重新认定的专题会议”，在会议上把认定宅基地的标准、程序公布如下：一、认定标准：1、在郑戈庄村宅基地范围内，当时符合宅基地审批条件经过审批的户；2、在郑戈庄村宅基地规划范围内，当时村委会同意盖房并要求交纳宅基地款而未交款。二、认定程序……三、关于交纳宅基地款的标准。薛文田等9户，符合当时宅基地审批，而未交纳宅基地款，现状是房屋住宅，按当时交款标准就高原则，参照蔡家庄村2012年宅基地收款依据，每户向村交纳宅基地款4万元后认定为宅基地。郑翠林等14户在郑戈庄村宅基地范围内，符合当时宅基地审批，并要求交纳宅基地款而未交纳的，按交款标准就高原则，每户向村集体交纳宅基地款8万元后认定宅基地。对以上23户初步认定宅基地户，向村集体交纳宅基地款在房屋评估值、土地款中扣除……以上事宜村两委、拆迁委员会无异议，全部通过。村两委成员宗甫收等六人在会议记录上签字，村拆迁委员会签到表共计20人，其中共19人签到。 2014年6月21日，郑戈庄村委会发布公示，公布了《宅基地认定办法》及房屋认定为宅基地的人员名单，其中有23户的房屋被认定为宅基地，郑学武等人用于养殖而建造的房屋未被认定为宅基地。郑学武等人均另有宅基地，而且已与郑戈庄村委会签订了拆迁补偿协议，郑学武等30人未被认定为宅基地的房屋已参照经营性用房与郑戈庄村委会签订了拆迁补偿协议且已履行。关于另23户房屋被认定为宅基地房屋的原因，郑戈庄村委会称该23户房屋建造在村内而且成排成行，房屋的大小高矮与村内其他房屋相同而且已建造多年，这23户当时未办理审批手续，建造时与村里说过后期补交宅基地款，郑学武等30人对郑戈庄村委会的该主张不予认可。郑戈庄村委会称，按照《宅基地认定办法》认定属宅基地的23户村民房屋，系由村民代表以及本村党员同意并向有关部门写出了申请，为证明其主张，郑戈庄村委会提交了有本村党员和部分村民签字同意的申请书一份，主要内容为：我们是灵山卫街道办事处郑戈庄村宅地建设户，其建设范围是在郑戈庄村委会统一规划下，所建房屋成趟成行，排列有序，都在郑戈庄宅基地建设范围内，所居住房屋都在八年以上，不属于违法建设，但在一定期限内村两委没有及时收取房屋建设款，给我们建设户造成现在不利局面，为响应党和政府的拆迁政策，充分提高民生水平，特向各级领导提出补交房屋建设款的申请，望批准为盼。该申请书中无落款时间，郑学武等30人对该证据的真实性提出异议。经查，郑戈庄村委会主张有村民代表签字的申请书中共有21人签名。 一审法院认为，本案争议的焦点问题是应否撤销郑戈庄村委会发布的《宅基地认定办法》。郑戈庄村委会在村庄拆迁改造过程中制定的《宅基地认定办法》，经过村两委会、拆迁委员会扩大会议研究通过并予以公示，履行了民主议事程序。同时，郑学武等30人主张其房屋未被认定为宅基地而侵犯了其合法权益。经查，郑学武等30人未被认定为宅基地的房屋系用于养殖而建造的房屋，且郑学武等30人就该房屋与郑戈庄村委会以经营性用房的标准签订了拆迁补偿协议并已履行，故郑学武等30人主张郑戈庄村委会出台的该办法侵犯了其合法权益，证据不足，对郑学武等30人要求撤销郑戈庄村委会发布的《宅基地认定办法》的诉讼请求不予支持。一审法院据此判决：驳回郑学武等30人的诉讼请求。案件受理费100元，由郑学武等30人负担。 二审期间，郑学武等28人提交打印于青岛市西海岸新区政府网站的《关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》（青西新管发[2014]14号）打印件，以证明：该通知第4条第3项第三款中明确记载了宅基地使用手续应报政府城建部门批准，而非郑戈庄村委会自行作出认定，进而证明郑戈庄村委会制定的《宅基地认定办法》不符合法律规定及黄岛区政府的规定。郑戈庄村委会质证称：对该证据的真实性不能确定，假如其真实，该实施意见载明其只适用于城中村片区改造，其他村参照执行，且其发布日期为2014年11月3日，而本案《宅基地认定办法》在此日期之前出台，故该文件并不适用于本案，且其并非法律法规。 根据上述证据及其质证意见，本院认为，因郑戈庄村委会未对郑学武等28人提交的上述政府文件打印件的真实性提出确有理由的异议，其真实性可予采信。 本院经审理查明，对于涉案《宅基地认定办法》中所涉及的23户未取得宅基地使用权证房屋的建造时间、坐落、数量以及该23户村民或者其亲属在本村内拥有已取得宅基地使用权证房屋的数量等相关情况,郑戈庄村委会当庭提交书面的《23户在郑戈庄村房屋情况》，其中载明：1、薛文田、薛风亭、郑克格、宗申江、郑学波、宗甫海、郑文礼、薛风林、许正家9户，每户除有1处按照《宅基地认定办法》被认定为宅基地房屋的无证房屋外，在村内另有1处已取得宅基地使用权证的房屋。2、汤艳玲、许传秀2户，在本村只有1处按照《宅基地认定办法》被认定为宅基地房屋的无证房屋。3、张建军、郑文松、宗方凯、郑学兵、宗申刚、郑长青、郑学峰、宗方生8户，每户除有1处按照《宅基地认定办法》被认定为宅基地房屋的无证房屋外，其父亲在村内另有1处已取得宅基地使用权证的房屋1处。4、许家兰、宗申叶、冯秀珍3户，每户除有1处按照《宅基地认定办法》被认定为宅基地房屋的无证房屋外，其丈夫在村内另有1处已取得宅基地使用权证的房屋。5、孙桂銮1户，除有1处按照《宅基地认定办法》被认定为宅基地房屋的无证房屋外，其公公宗振科在本村内另有1处已取得宅基地使用权证的房屋。5、上述23处被认定为宅基地房屋的无证房屋均坐落在村内，其建造时间均在2000年3月至2005年5月期间。 经质证，郑学武等28人称：1、对汤艳玲、许传秀只有一处房屋没有异议，但该两处房屋都是在基本农田里建设，两人均为出嫁女，按照《土地管理法》的规定，基本农田不允许搞建设，该房屋也是违章建筑；对12户除了该房屋外另外还有一处老房的真实性无异议，但除薛文田、宗申江、郑克格是建设的村内其他人的集体土地上外，其余人均建设在基本农田内；剩余9户所建设的房屋均在基本农田内，郑学武等28人中也有类似的情况，也存在与父母不在同一处居住的情况。2、依据《土地管理法》的规定，一户只能分得一处宅基地，父母与子女为一户，应当取得一处宅基地，不能因为分开居住而再取得另外一处宅基地。 二审查明的其他事实与原审查明一致。 本案经调解，双方当事人未达成一致意见。 本院认为，本案系侵犯集体经济组织成员权益纠纷，其焦点问题是郑戈庄村委会于2014年6月21日召开村两委会、拆迁委员会扩大会议制定的《宅基地认定办法》，其效力应如何认定。根据《中华人民共和国民法通则》第六条的规定，民事活动必须遵守法律；《中华人民共和国民法总则》第八条亦规定民事主体从事民事活动不得违反法律。但本案中，郑戈庄村委会在村庄拆迁改造过程中制定的《宅基地认定办法》，不符合法律规定。首先，涉案《宅基地认定办法》涉及的事项不属于村民自治组织讨论决定的范围。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”根据该条款的规定，在涉及到宅基地方面，村民会议仅能够讨论决定宅基地的使用方案，而不能讨论决定将原非宅基地的农村集体土地认定为宅基地，故应认定郑戈庄村委会经过村两委会、拆迁委员会扩大会议研究制订的《宅基地认定办法》中决定的事项，超出了上述法律规定的范围。其次，郑戈庄村委会制定的《宅基地认定办法》确认了其无权决定的事项。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第三款的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。因郑戈庄村委会并无审批宅基地的法定职权，而其《宅基地认定办法》将未经合法审批的农村集体土地上的房屋认定为宅基地房屋，超越了法定职权范围，决定其无权决定的事项，故该《宅基地认定办法》应当依法认定为无效。在上述《宅基地认定办法》依法应确认为无效的情况下，郑学武等28名上诉人诉请将其撤销，本院不予支持。涉案《宅基地认定办法》被确认为无效后，相关村民可依照法律规定，就其中涉及的宅基地认定事项，向有审批权或者决定权的人民政府提出申请并要求处理。 综上所述，郑学武等28名上诉人要求撤销涉案《宅基地认定办法》的诉讼请求虽不能成立，但鉴于原审判决认定事实及适用法律确有错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第三款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条、第一百六十九条、第一百七十条第一款第（二）项、第一百七十五条规定，判决如下： 一、撤销山东省青岛市黄岛区人民法院（2019）鲁0211民初3509号民事判决； 二、确认被上诉人青岛市黄岛区灵山卫街道办事处郑戈庄村民委员会于2014年6月21日制定的《宅基地认定办法》无效； 三、驳回上诉人郑学武等28人要求撤销被上诉人青岛市黄岛区灵山卫街道办事处郑戈庄村民委员会于2014年6月21日制定的《宅基地认定办法》的诉讼请求。 一、二审案件受理费共计200元，由被上诉人青岛市黄岛区灵山卫街道办事处郑戈庄村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 孙 琦 审判员 高中日 审判员 安太欣 二〇一九年十二月五日 书记员 庞连捷 书记员 胡浩东