安徽省阜南县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1225行初91号 原告李保国，男，1970年4月7日出生，汉族，住安徽省颍上县。 委托代理人管正平，安徽意扬律师事务所律师。 被告颍上县自然资源和规划局，住所地颍上县慎城镇顺河路89号，统一社会信用代码11341226003183017C。 法定代表人王春雨，局长。 委托代理人刘亚伟，该局法规监察股工作人员。 委托代理人彭冬青，安徽慎城律师事务所律师。 被告颍上县人民政府，住所地安徽省颍上县慎城镇城北新区政务中心，统一社会信用代码11341226003182751E。 法定代表人窦灿辉，县长。 委托代理人张强，该县复议应诉机构工作人员。 委托代理人刘佩佩，该县复议应诉机构工作人员。 原告李保国不服被告颍上县自然资源和规划局于2019年5月13日作出的颍自然资源和规划（监）字〔2019〕第3号行政处罚决定书及被告颍上县人民政府于2019年7月2日作出的颍政复字〔2019〕6号行政复议决定书，于2019年7月22日向颍上县人民法院提起诉讼，该院报请阜阳市中级人民法院指定管辖。阜阳市中级人民法院于2019年8月8日作出（2019）皖12行辖131号行政裁定书，指定本院管辖。本院于2019年10月8日立案后，于同年10月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告李保国及其委托代理人管正平、被告颍上县自然资源和规划局的委托代理人彭冬青、刘亚伟、证人高某、李某到庭参加诉讼。被告人颍上县人民政府，经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告颍上县自然资源和规划局于2019年5月13日作出颍自然资源和规划（监）字〔2019〕第3号行政处罚决定（以下简称“3号处罚决定”），查明：李保国于2011年6月未经依法批准，非法占用五十铺乡蒋王村刘东队的土地建养鸽场，占地面积2750平方米（其中基本农田2162平方米、一般耕地588平方米），建筑面积1645.18平方米（其中基本农田上的建筑面积1353.18平方米、一般耕地上的建筑面积292平方米），所占用土地不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）第四十三条、第四十四条的规定。根据《土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》之规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地2750平方米；2、限期十五日内拆除在非法占用的土地上的建筑1645.18平方米和其他设施，恢复土地原状；3、对占用的基本农田处以每平方米25元的罚款，计54050元；对占用的一般耕地处以每平方米15元的罚款，计8820元，合计罚款62870元。原告李保国不服，向颍上县人民政府（以下简称“县政府”）申请行政复议，县政府于2019年7月2日作出颍政复字〔2019〕6号行政复议决定书（以下简称“6号复议决定”），维持被告颍上县自然资源和规划局作出的3号处罚决定。 原告李保国诉称，一、依法撤销被告颍上县自然资源和规划局作出的3号处罚决定；二、依法撤销被告县政府作出的6号复议决定；三、由被告承担本案诉讼费用。具体事实与理由如下：原告系颍上县五十铺乡蒋王村刘庄村民。2011年春节期间，乡政府领导、村委会领导多次找李保国谈话，希望其回家投资，为家乡脱贫致富和经济发展出力。2011年6月，在地方政府和村委会的领导下,李保国投资100万元建五十铺乡第一个肉鸽养殖场。2019年5月13日，颍上县自然资源和规划局向李保国送达3号处罚决定，对其予以行政处罚。3号处罚决定认定事实错误，原告在承包经营土地上搭建养殖棚办养鸽产业属于农业的范畴，且经土地发包方村委会同意，家禽养殖用地不是建设用地而是农业生产用地，原告所在村委会所辖范围内没有基本农田；3号处罚决定适用法律错误。原告不服，向县政府申请行政复议，县政府作出6号复议决定，维持了上述处罚决定。 原告为支持其诉讼请求，向法庭提交如下证据：1、原告身份证复印件；2、行政处罚决定书；3、颍上县人民政府行政复议决定书；4、营业执照；5、颍上县畜牧兽医局“牧2011-4号《关于对姜克永等5个申报建设畜禽养殖场（小区）的批复》”；6、颍上县畜牧兽医局“（颖）动防合字第2014003《动物防疫条件合格证》”；7、养鸽厂照片12张；8、农村土地承包经营权证；9、证人李某证言；10、证人高某证言。 被告颍上县自然资源和规划局辩称，该局作出3号行政处罚的事实清楚，证据合法，定性正确，适用法律法规正确，程序合法。因此，请依法驳回原告诉求。被告县政府辩称，其作出的6号复议决定事实清楚，程序合法，请求依法维持6号复议决定。 被告颍上县自然资源和规划局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、法定代表人身份证明书、组织机构代码、《中华人民共和国土地管理法》第五条；2、违法线索登记表、阜阳市国土资源局群众来访转办单、询问笔录及身份信息证明、现场勘查笔录及勘测定界图、现场照片、核查报告、立案呈批表、规划图、现状图、村证明材料、调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书、听证告知书及送达回证、送达现场照片、听证申请、听证会通知书及送达回证、听证笔录、行政处罚决定书及送达回证、照片3、《土地管理法》第五条、第四条、第十条、第十一条第二款、第四十三条、第四十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》。上述证据证明被告主体资格适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 被告县政府未到庭参加诉讼，未举证、质证。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1、被告对原告提供的证据1无异议，予以确认；原告对被告颍上县自然资源和规划局提供的主体资格证据、事实证据、程序证据无异议，对上述证据予以确认。2、原告提交的证据2-6真实性予以确认，但上述证据均不能达到原告的证明目的；证据7不能证明土地属性及是否非法占用的事实，不予采信；证据8证明养鸽场占用的土地为基本农田的事实，予以确认；证据9-10，均不能证明原告建养鸽场使用土地经过相关部门审批的事实，达不到原告的证明目的。3、被告颍上县自然资源和规划局提交的法律依据，根据其查明的原告建养鸽场占用基本农田未经相关部门审批的事实，适用《中华人民共和国土地管理法》第五条、第四条、第十条、第十一条第二款、第四十三条、第四十四条、第七十六条；2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条等，对原告的行为作出3号行政处罚决定，适用法律正确，予以确认。原告的质证意见于法无据，本院不予采信。 经审理查明，颍上县五十铺乡蒋王村村民李保国于2011年在该村刘庄建“颍上县保荟养鸽场”，于同年1月11日经颍上县畜牧兽医局对有关区域畜牧兽医站下文件，即《关于对姜克永等5个申报建设畜禽养殖场（小区）的批复》，同意建场，按标准施工建设。2014年1月28日，该养殖场取得动物防疫条件合格证；同年3月27日，办理个体工商户营业执照。 被告颍上县自然资源和规划局于2019年3月14日对原告李保国非法占地一案进行立案，经开展调查询问，根据证人证言、现场勘测、现场照片等证据，认定：李保国于2011年6月未经依法批准，非法占用颍上县五十铺乡蒋王村刘东队的土地建养鸽场，占地面积2750平方米（其中基本农田2162平方米；一般耕地588平方米），建筑面积1645.18平方米（其中基本农田上的建筑面积1353.18平方米；一般耕地上的建筑面积292平方米）。被告于2019年4月23日向原告李保国送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。李保国于2019年4月26日申请听证。被告颍上县自然资源和规划局决定举行听证，并于2019年4月29日向李保国送达行政处罚听证会通知书，同年5月10日进行了听证。经层级审批，2019年5月13日，被告颍上县自然资源和规划局作出3号处罚决定，并于次日送达原告。原告不服，于2019年5月23日向被告颍上县人民政府申请行政复议，县政府于2019年7月2日作出6号复议决定，维持3号处罚决定。 原告对3号处罚决定和6号复议决定不服，提起行政诉讼。 本院认为，颍上县自然资源和规划局作为县级土地行政主管部门，根据土地管理法第五条规定，负责本辖区土地的管理和监督工作，并依法具有对违法占用土地的查处和作出行政处罚的职权。被告县政府根据行政复议法第三条之规定，具有依法受理当事人对县自然资源和规划局作出的行政处罚决定不服提出行政复议的行政职权。 本案中，被告颍上县自然资源和规划局根据线索，依法开展调查询问，并根据相关证据认定原告李保国存在非法占地的违法行为，事实清楚，证据确实、充分。被告在履行行政处罚事前告知和听证告知后，举证听证，经层级审批，根据原告违法行为的性质、情节，作出3号处罚决定并送达，处罚程序并无不当，适用法律正确，处罚适当。原告关于被告颍上县自然资源和规划局作出3号处罚决定适用法律错误的意见，无事实和法律依据，不予采纳。对原告相关诉求，依法予以驳回。被告颍上县人民政府作为复议机关，应对复议决定的合法性承担举证责任，但其经本院传票传唤，未到庭参加诉讼，其提交的证据，未经庭审举证、质证，不能作为证据使用，因此，颍上县人民政府应承担举证不能的责任，其作出的6号复议决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条、第七十四条第二款第（三）项、《最高人民法院关于适用》第一百三十五条第二款、第一百三十六条第五款之规定，判决如下： 一、确认被告颍上县人民政府于2019年7月2日作出的颍政复字〔2019〕6号行政复议决定违法； 二、驳回原告李保国对被告颍上县自然资源和规划局的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告颍上县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长 张利 人民陪审员 王利 人民陪审员亚军 二〇一九年十二月十六日 法官助理高曼 书记员余晶洁 附相关法律条文摘录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用》 第一百三十五条第二款作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。 第一百三十六条第五款原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。