湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1125行初154号公益诉讼人浠水县人民检察院。被告浠水县退役军人事务局，住所地：浠水县安时大道17号。统一社会信用代码：11421125MB1832132C。法定代表人周保全，局长。委托代理人夏林，湖北文海律师事务所律师，执业证号码：14211199911744414。代理权限为一般代理。公益诉讼人浠水县人民检察院于2019年11月29日以被告浠水县退役军人事务局未履行法定职责向本院提起行政公益诉讼，本院立案后，依法向被告浠水县退役军人事务局送达了行政诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案，公益诉讼人浠水县人民检察院指派检察员张云龙、检察官助理杨锦煜，被告浠水县退役军人事务局副局长程行云及其委托代理人夏林等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人浠水县人民检察院诉称，本院在履行职责中发现，浠水县退役军人事务局在对三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑管理维护工作中，存在未依法履行法定职责的情形，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。公益诉讼人于2019年6月21日决定立案调查。经调查查明：三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑是为纪念在抗日战争中壮烈牺牲的无名英雄，属于浠水县文物保护单位三角山烈士墓保护范围内的主要设施。但是因疏于管理保护，纪念碑碑体污损，碑面多处存在油漆脱落，四周杂草丛生、枯叶遍地，碑前多处有牛粪，未能使烈士纪念设施形成庄严、肃穆、优美的环境和气氛，不利于为社会提供良好的瞻仰和教育场所。浠水县退役军人事务局在对浠水县三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑管理维护工作中，存在未依法履行法定职责的情形，损害了国家利益和社会公共利益。为支持和督促浠水县退役军人事务局依法履职，实现维护国家利益和社会公共利益的目的，公益诉讼人于2019年7月1日向浠水县退役军人事务局送达鄂浠检行公[2019]42112500021号《检察建议书》，建议：1、及时清理无名烈士纪念碑周边的杂草和牛粪，及时修缮碑面脱落的油漆，保持革命烈士纪念设施庄严、肃穆清净的环境和氛围。2、做好全县其他革命烈士纪念设施的保护管理工作。2019年9月1日，该检察建议回复期限届满，浠水县退役军人事务局未依法对公益诉讼人作出的检察建议进行回复。2019年10月21日、11月12日，公益诉讼人依法对三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑进行了实地调查发现，浠水县退役军人事务局未对烈士纪念设施进行修缮，怠于履行管理保护职责，三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑碑体污损、油漆脱落等情形仍然存在，破坏了烈士纪念设施庄严、肃穆、优美的环境和气氛，未能向社会提供良好的瞻仰和教育场所，不利于红色革命传统的传承，国家利益和社会公共利益持续受到侵害。公益诉讼人认为，烈士纪念设施是革命烈士精神的象征，承载了人们对历史的记忆、对烈士的景仰，是传承红色文化的重要载体。三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑安葬了一大批为抗日战争胜利壮烈牺牲的革命同志，承载着抗日英雄烈士的尊严和人民群众的景仰之情，是人民群众接受红色文化教育的场所，对加强革命传统教育、增强人民群众爱国情感，弘扬民族精神，具有重要的现实意义和深远的历史意义，是浠水县重要的红色文化遗产，依法应当加强管理保护。依据《中华人民共和国英雄烈士保护法》第四条、《烈士褒扬条例》第三十条、《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》第五条第三款以及《浠水县委办公室、县政府办公室关于印发〈浠水县退役军人事务局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》的规定，在浠水县机构改革后，浠水县退役军人事务局作为英雄烈士保护工作的职能部门，负有对本辖区内烈士纪念设施的保护管理职责。本案中，浠水县退役军人事务局未依法履行对三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑的管理保护职责，纪念碑碑体污损，碑面多处存在油漆脱落，碑前多处有牛粪，四周杂草丛生、枯叶遍地，违反了《烈士纪念设施保护管理办法》第十二条规定：“烈士纪念设施应当纳入城乡建设规划，绿化美化环境，实现园林化，使烈士纪念设施形成庄严、肃穆、优美的环境和气氛，为社会提供良好的瞻仰和教育场所。”不利于红色文化遗产的传承，损害了国家利益和社会公共利益。在检察机关发出督促整改的检察建议后，浠水县退役军人事务局未依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定按时回复，截至目前历经五个月之久，不仅未按照检察建议督促履职的要求进行整改，而且仍未书面回复，怠于履行对烈士纪念设施管理保护的法定职责，国家利益和社会公共利益持续受到侵害。综上，为督促浠水县退役军人事务局依法行政，保护红色文化遗产和革命烈士纪念设施，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款和《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第五条的规定，特提起诉讼，请求依法判令：1、确认浠水县退役军人事务局对三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑管理维护工作中未依法履行法定职责的行为违法，2、浠水县退役军人事务局依法履行职责。被告浠水县退役军人事务局辩称，首先，非常感谢检察机关对革命烈士纪念设施的关注和监督。浠水县退役军人事务局是2018年11月26日才从浠水县民政局剥离出来重新组建的单位，由于组建工作千头万绪，且适逢国家对退役军人制度的改革，同时由于工作人员的失误，对人民检察院的检察建议也没有及时回复，对此，浠水县退役军人事务局深表歉意，但是，对部分革命烈士纪念设施的维修和道路铺设工作在进行。收到起诉书后，2019年12月10日已经邀请检察机关相关负责人，对全县革命烈士纪念设施进行了实地调研、勘察和统计，并拟形成报告向政府申请拨付资金进行修缮和维护。其次，依据相关规定，对烈士纪念设施的日常维护和保养工作不在浠水县退役军人事务局。从起诉书描述的三角山无名烈士纪念碑的管理中存在的问题是：碑体毁损（应是自然毁损，而不是污损），烈士纪念广场上，枯叶遍地（杂草丛生谈不上），甚至出现了牛粪，该问题实际上是日常的管护问题。该纪念碑的碑体是2003年修建的，迄今十六年之久，长期日晒雨淋，碑体油漆剥落，斑驳陆离是自然损毁，纪念广场周围翠竹环绕掩映，遍地枯叶也是没有进行日常性的清理和打扫所致。根据县政府2011年的文件规定，三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑被列入县级重点文物保护单位，文件规定“使用人”是三角山旅游度假区管委会，“管理机构”是浠水县文化和旅游局，“所有权”是国有。根据《文物保护法》第二十一条的规定“国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养”；《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》第十三条的规定“对已经列入保护名录的革命遗址遗迹，市、县（市、区）人民政府应当划定保护范围、设置保护标志并予以公示，建立记录档案并根据实际情况分别确定专门机构或者专人负责日常管理，并建立文物保护员制度”；第二十条规定“革命遗址遗迹的日常管理维护，按照下列规定确定管护责任人：（一）革命遗址遗迹所依存的建筑物、构筑物为国有的，其法定代表人或者使用人为管护责任人”；第二十一条规定“革命遗址遗迹管护责任人应当履行下列责任：（一）学习宣传文物保护法律法规；（二）开展日常巡查；（三）落实防火、防盗、防破坏等安全措施，发现安全险情时，应当立即采取抢救措施并向有关部门报告；（四）保持革命遗址遗迹原状，不得损毁或者擅自改建、拆除其所依存的建筑物、构筑物及其他设施；（五）发现破坏革命遗址遗迹行为的，及时报告；（六）进行日常保养与维护，承担日常修缮或者配合相关部门开展维修工作。管护责任人不具备修缮能力的，由县级以上人民政府依法给予资助。可见，虽然根据相关规定，浠水县退役军人事务局对革命烈士纪念设施有管理的责任，但具体的管理方式相关法律法规并无明确具体规定，相反，《文物保护法》和地方法规《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》将烈士纪念设施的日常管护责任区分不同性质，进行了明确的管理分工。本案中烈士纪念广场中存在的碑体损毁，枯叶遍地的问题，属于日常管护责任人的责任范围，而本案中烈士纪念设施的使用人是浠水县三角山旅游管理委员会，而不是浠水县退役军人事务局。综上，革命烈士纪念设施承载着英雄烈士的尊严和人民群众的景仰之情，全社会都有爱护烈士纪念设施的责任和义务，浠水县退役军人事务局作为政府的职能部门，为国为民管理好烈士纪念设施更是责无旁贷，无论在本案中有无责任，浠水县退役军人事务局将以本案为契机，加强对全县烈士纪念设施的管理和保护，让红色文化在浠水大地代代相传。公益诉讼人浠水县人民检察院为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据（均为复印件）：证据1、《浠水县退役军人事务局职能配置、内设机构和人员编制规定》、《浠水县民政局职能配置、内设机构和人员编制规定》及浠水县民政局《说明》。拟证明：浠水县退役军人事务局对本行政区域内烈士纪念设施负有管理维护的法定职责。证据2、（1）2019年6月21日现场拍摄的照片；（2）2019年10月21日现场拍摄的照片；（3）2019年11月12日《调查笔录》及现场拍摄的照片。拟证明：纪念碑存在污损的情形，纪念碑碑面多处存在油漆脱落；纪念碑四周杂草丛生，枯叶遍地；纪念碑前多处有牛粪。证据3、（1）浠水县人民政府浠政发〔2011〕9号《县人民政府关于公布第二批县级文物保护单位的通知》；（2）2019年6月21日现场拍摄的照片；（3）2019年9月22日浠水县广播电视台直播浠水县司法局在三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑开展的“不忘初心，牢记使命”主题教育活动画面图片；（4）2019年10月21日、11月12日现场拍摄的照片。拟证明：三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑系浠水县文物保护单位三角山烈士墓的一部分，浠水县退役军人事务局未依法履行法定职责的行为，损害了国家利益和社会公共利益。证据4、鄂浠检行公[2019]42112500021号《检察建议书》及《送达回证》。拟证明：公益诉讼人向被告发出检察建议，要求其认真履行职责，依法采取有效措施保护管理三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑。证据5、2019年10月21日、11月12日现场拍摄的照片。拟证明：截至目前，浠水县退役军人事务局对本院作出的检察建议书仍未进行回复，对三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑污损情形仍未依法履行法定职责，国家利益和社会公共利益持续受到侵害。被告浠水县退役军人事务局的质证意见：对所有证据的真实性合法性均无异议，但认为对革命烈士纪念碑的日常管护应当属于三角山旅游度假区管委会的职责。被告浠水县退役军人事务局为支持其主张，向本院提供了以下证据（均为复印件）：证据1、社会统一信用代码、法定代表人证明、任职文件，拟证明浠水县退役军人事务局基本信息。证据2、照片11张，拟证明被告对全县革命烈士纪念设施进行了调研勘察，部分设施正在进行修缮。证据3、相关法律规定，拟证明县革命烈士纪念设施日常修缮和管护负责人是使用单位。公益诉讼人的质证意见：对证据真实性均无异议。但认为，纪念碑体污损，主要是因为纪念碑主体经过十几年风吹雨淋，硅酸盐渗出，构成很大的损害，使用单位并无能力进行修缮，重新修缮等资金量较大的工程需要被告依法履责，积极联系，向政府报告筹措资金；在对于纪念碑的管护、使用、承建方面的工作，需要被告负责作出具体安排。本院对上述证据认证如下：依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，本院对上述证据认证如下：公益诉讼人、被告提交的证据形式和取得过程合法，内容真实，且与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。结合庭审举证、质证意见及当庭陈述，本院确认本案如下法律事实：位于湖北省浠水县的三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑是为纪念在抗日战争中壮烈牺牲的无名英雄而建立的，属于浠水县文物保护单位三角山烈士墓群保护范围内的主要设施。公益诉讼人浠水县人民检察院在履职过程中发现，该纪念碑碑体污损，碑面多处存在油漆脱落情形，四周杂草丛生、枯叶遍地，碑前多处有动物粪便，有损烈士纪念设施本应该庄严、肃穆的形象，不利于社会公众的瞻仰和受教育。对浠水县三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑的管理维护工作中，存在未依法履行法定职责的情形，损害了国家利益和社会公共利益。为此，公益诉讼人浠水县人民检察院通过调查相关部门，确定被告浠水县退役军人事务局具有管理维护无名烈士纪念碑的法定职责。为支持和督促浠水县退役军人事务局依法履职，实现维护国家利益和社会公共利益的目的，公益诉讼人于2019年7月1日向浠水县退役军人事务局送达鄂浠检行公[2019]42112500021号《检察建议书》，建议：1.及时清理无名烈士纪念碑周边的杂草和牛粪，及时修缮碑面脱落的油漆，保持革命烈士纪念设施庄严、肃穆清净的环境和氛围。2.做好全县其他革命烈士纪念设施的保护管理工作。2019年9月1日，该检察建议回复期限届满，被告浠水县退役军人事务局未依法对检察建议进行回复。2019年10月21日、11月12日，公益诉讼人再次对三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑进行了实地调查，发现三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑碑体污损、油漆脱落等情形仍然存在，国家利益和社会公共利益持续受到侵害。公益诉讼人浠水县人民检察院于2019年10月12日向本院提起行政公益诉讼，请求确认被告浠水县退役军人事务局未依法履行职责的行为违法，并判令其履行职责。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第一款规定，人民检察院在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。第三款规定，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。故公益诉讼人浠水县人民检察院依法向本院提起行政公益诉讼，符合法律规定。《中华人民共和国文物保护法》第八条规定：地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。据此，浠水县人民政府及有关行政部门依法负有对本行政区域内，及各自的职责范围内的文物保护实施监督管理的职责。《浠水县退役军人事务局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（八）项规定，自2019年3月份开始，被告浠水县退役军人事务局的主要职责之一是承办烈士纪念保护设施保护事宜。浠水县退役军人事务局具有承办烈士纪念保护设施保护事宜的法定职责，是承办烈士纪念保护设施保护事宜的责任主体。浠水县人民政府浠政发（2001）9号文件《县人民政府关于公布第二批县级文物保护单位的通知》附件名单采集登录号796记载，三角山革命烈士墓群在列。本案浠水县三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑属三角山革命烈士墓群范围。目前，涉案纪念碑碑体污损，碑面多处存在油漆脱落情形，四周杂草丛生、枯叶遍地，碑前多处有动物粪便，有失烈士纪念设施的庄严、肃穆形象，不利于社会公众的瞻仰和接受教育。故公益诉讼人浠水县人民检察院请求判令被告浠水县退役军人事务局依法履行法定职责，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项之规定，判决如下：责令被告浠水县退役军人事务局在三个月内依法履行对浠水县三角山灵秀山庄无名烈士纪念碑进行保护的法定职责。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  胡海军审 判 员  闵应旺人民陪审员  蔡晓燕二〇一九年十二月十九日书 记 员  胡崇阳