辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行终438号上诉人（原审原告）大连翰林房地产开发有限公司，住所瓦房店市共济办事处工联街三十九号。统一社会信用代码912102817873158496法定代表人宋允岳，执行董事。委托代理人苗松，辽宁君连律师事务所律师。委托代理人曲书慧，辽宁君连律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瓦房店市财政局，住所地瓦房店市世纪广场1号。统一社会信用代码11210281001649047H法定代表人高锦和，局长。出庭行政负责人刘家文，副局长。委托代理人吕常占，辽宁昌信律师事务所律师。上诉人大连翰林房地产开发有限公司因行政征收及财政行政处罚一案，不服辽宁省庄河市人民法院(2018)辽0283行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人大连翰林房地产开发有限公司的委托代理人苗松、曲书慧，被上诉人瓦房店市财政局的出庭行政负责人刘家文、委托代理人吕常占到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院审理查明，2007年9月27日，瓦房店市人民政府召开专题会议研究第六高级中学西侧北侧和秀林苑住宅小区东侧棚户区改造有关问题，并形成《关于第六高级中学西侧北侧和秀林苑住宅小区东侧棚户区改造有关问题的会议纪要》（三十七），会议议定：为加快第六高级中学西、北侧棚户区改造，对上述地块不收取城市基础设施配套费，由摘牌单位自行负责城市基础设施配套；在符合规划的前提下，可以适当提高容积率，提高容积率部分，不再收取土地出让金和城市基础设施配套费……2007年10月22日，瓦房店市城乡建设管理局（挂牌人）与翰林公司（竞买人）签订《竞买成交确认书》，约定……现挂牌人与竞得人正式确认，在本次挂牌大会上，竞得人以人民币1887万元的竞价成交，取得瓦房店市高级中学西北侧棚户改造项目……同年10月30日，瓦房店市城乡建设管理局同意翰林公司中标并出具《中标通知书》。2007年11月21日，瓦房店市城乡建设管理局下发《关于下达2007年棚户区改造计划的通知》（瓦建字[2007]126号），载明改造项目占地面积49646平方米，计划建设总面积64540平方米。2008年3月17日，瓦房店市规划局出具《大连翰林房地产开发有限公司新建商品房的规划设计条件》（瓦规划发[2008]011号），载明：依据瓦建字[2007]126号批文，经研究同意该项目实施建设，并按下列相关条件进行规划设计。1.用地情况：1-1用地性质为居住用地，1-2用地面积为49646平方米。2.建筑设计要求：2-1建筑规模，计划面积64540平方米（备注：根据市政府2007年10月21日印发的37号会议纪要，待正式详规方案批准后，超出《中标通知书》的新增建筑面积需到发展和改革局增补计划。）2008年3月20日，瓦房店市规划局对翰林公司报批的瓦房店市高级中学西北侧新建商品房项目《建设项目详细规划审查表》[详审字（2008）第020号]予以批准，审查项目中规划要求指标与报批指标中用地性质、用地面积、建筑退道红线距离均一致，规划要求指标中容积率为1.3，报批指标为2.1（不含地下建筑面积）。备注中注明：详规方案应严格执行国家及地方法规及技术规范，所涉及的面积、层数、容积率等技术指标以设计单位报送图纸中标注为准；批复后的详细规划，如遇城市规划调整，应服从城市规划需要。设计单位报送图纸中标注的容积率为2.1。2008年3月27日，瓦房店市规划局就位于瓦房店市高中西北侧出让面积为49646平方米住宅用地向翰林公司颁发《建设用地规划许可证》（地字第2008023号），建设规模120467平方米。2008年4月2日，瓦房店市城乡建设管理局向翰林公司下发《关于增补棚户区改造计划的通知》（瓦建字[2008]37号），载明：根据瓦房店市人民政府会议纪要（2007年37号）及瓦房店市规划局详审字[2008]第020号规划图，现将2007年11月27日下发的瓦建字[2007]126号文件中的改造项目计划建设总面积变更为120467平方米，其中商品房开发计划面积由51830平方米增补至107757平方米，翻建面积12710平方米不变。2008年6月2日，瓦房店市国土资源局（出让人）与翰林公司（受让人）签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2008-054），约定瓦房店市国土资源局将位于瓦房店市××办事处西××街西侧，总面积49646平方米土地出让给翰林公司，用于居住、商服。合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米380.09元，共计18870000元。第十一条约定，受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：建筑容积率2.1；建筑密度40%，建筑限高35m，绿地比例44.6%。同日，双方签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，第三条约定，受让人除按照《出让合同》第十一条各项约定履行外，同意该受让宗地容积率不低于2.1，建筑系数不低于40%。次日，翰林公司缴纳土地出让金18870000元。2008年6月6日，瓦房店市人民政府为翰林公司就位于文兰办西环街西侧土地颁发土地使用权证：瓦国用（2008）第142号（地类住宅用地，使用权面积47764.40㎡，分摊面积47764.40㎡）；瓦国用（2008）第143号（地类：商业服务业，使用权面积1881.60㎡，分摊面积1881.60㎡）。2008年6月17日，瓦房店市规划局就位于文兰办第六高中西建筑项目为住宅网点1-3号，住宅5-16号为翰林公司颁发《建设工程规划许可证》（编号2008024，建设规模100306.23平方米）。2009年7月20日，瓦房店市人民政府作出《瓦房店市人民政府关于房地产开发项目补交相关费用的通知》，要求对在2007年1月1日-2009年3月31日期间摘牌的房地产项目，凡是调整容积率部分的，均需补交土地出让金及配套规费，其中翰林公司案涉地块需补交规费715.32万元。翰林公司未予缴纳。2017年10月31日，中共大连市纪律检查委员会向瓦房店市委、市政府出具《纪律检查建议书》，要求瓦房店市人民政府负责安排有资质的部门对2007年1月1日至2009年3月31日期间摘牌的13个房地产项目应补交的土地出让金及配套规费重新进行测算，并按测算结果予以追缴……瓦房店市财政局提交的瓦房店市城乡规划建设局出具的《13家房地产公司项目情况汇总表》记载翰林公司案涉地块摘牌用地面积49646平方米，摘牌建筑面积64540平方米，摘牌容积率1.3；调后用地面积49646平方米，调后计容建筑面积103962平方米，不计容16505平方米，调后容积率2.09。瓦房店市财政局出具的《5个房地产开发项目补缴城市基础设施配套费测算表》记载翰林公司案涉项目应补7884400元。2017年12月28日，瓦房店市财政局向翰林公司发出《催缴通知书》，通知如下：一、你公司需补缴城市基础设施配套费7884400元。二、你公司要在2018年1月10日前持本通知到市收费管理局办理补缴城市基础设施配套费业务。三、如你公司在限期内未补缴城市基础设施配套费，我局将依法进行收缴。翰林公司未予缴纳亦未提出异议。瓦房店市财政局于2018年3月29日立案。2018年4月28日，瓦房店市财政局向翰林公司出具《告知书》，告知翰林公司因建设翰林书香苑三期项目，摘牌建筑面积为64540平方米，按照瓦房店市城乡规划建设局测算数据显示，调后计容建筑面积103962平方米，增加计容建筑面积39422平方米。如对上述测算表数据有异议，请于2018年5月4日前提出，并提交规划部门的变更手续，逾期提出或虽在规定时间内提出异议但未提供规划部门的变更手续视为放弃权利，我局将以上述数据为基础，依法依规进行处理。2018年5月14日，瓦房店市财政局作出《财政行政处罚事项告知书》，认为翰林公司开发的翰林书香苑三期项目，因容积率调整，增加建筑面积39422平方米，按照规定的标准应补缴城市基础设施配套费7884400元。瓦房店市财政局已经下达催缴通知书，但该公司至今未交纳，其行为违反《财政违法行为处罚处分条例》第十三条的规定，本局拟责令你公司补缴城市基础设施配套费7884400元，并拟对你公司处1576880元的罚款。同时告知翰林公司享有陈述、申辩和要求听证的权利。经翰林公司申请，瓦房店市财政局于2018年5月31日进行了听证。2018年6月20日，瓦房店市财政局作出瓦财罚决字[2018]5-1号《行政处罚决定书》，认定：2007年翰林公司开发翰林书香苑三期项目，因容积率调整，增加建筑面积39422平方米，按照规定的标准应补缴城市基础设施配套费7884400元。根据住房和城乡建设部、监察部的文件精神、辽宁省建设厅、监察厅相关要求及大纪建字[2017]2号《中共大连市纪律检查委员会纪律检查建议书》的建议，凡是调整容积率的，均需补交土地出让金及配套规费。瓦房店市财政局已经向你公司下达催缴通知书，但你公司至今未交纳。主要证据材料有：大连翰林房地产开发有限公司企业机读档案登记资料、瓦建字[2008]37号文件、瓦政地字[2008]054号土地批件、瓦国用(2008)142号、143号国有土地使用权证、大纪建字[2017]2号纪律检查建议书、关于催缴翰林公司等13个房地产项目土地出让金及配套费的意见、13家房地产公司项目情况汇总表、催缴通知书及送达凭证、瓦政发〔2015〕109号文件等。本局认为翰林公司未依法按时缴纳城市基础设施配套费7884400元事实清楚。依据《财政违法行为处罚处分条例》第十三条的规定：一、责令翰林公司补缴城市基础设施配套费7884400元；二、对翰林公司处1576880元的罚款……并于当日送达。原审法院判决认为,《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款规定，县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。财政部财综函（2002）3号《财政部关于城市基础设施配套费性质的批复》规定，城市基础设施配套费是城市人民政府有关部门强制征收用于城市基础设施的建设的专项资金，城市基础设施配套费在性质上不属于行政事业性收费，而属于政府性基金。则城市基础设施配套费属财政收入。瓦房店市人民政府瓦政发[2005]109号《瓦房店市人民政府关于改革城市基础设施配套费征收管理办法的通知》第四条城市基础设施配套费的征管程序规定，市收费管理局负责城市基础设施配套费的征收管理。市收费管理局是瓦房店市财政局的下属事业单位，故瓦房店市财政局具有对其辖区内城市基础设施配套费进行征收及对财政违法行为作出处罚决定的职权依据。《财政违法行为处罚处分条例》第十三条规定，企业和个人有下列不缴或者少缴财政收入行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，给予警告，没收违法所得，并处不缴或者少缴财政收入10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）隐瞒应当上缴的财政收入；（二）截留代收的财政收入；（三）其他不缴或者少缴财政收入的行为。属于税收方面的违法行为，依照有关税收法律、行政法规的规定处理、处罚。故本案的争议焦点在于翰林公司是否存在不缴或者少缴财政收入的行为。瓦房店市人民政府瓦政发[2005]109号《瓦房店市人民政府关于改革城市基础设施配套费征收管理办法的通知》第三条规定，城市基础设施配套费的征收范围为城市规划区域内新建、改建、扩建的各类工业、民用、公共建筑等项目，征收对象为上述建设项目的开发建设单位和个人。第五条规定，城市基础设施配套费的减免第（三）项法律、法规规定和市政府批准的其他减免事项，对符合上述城市基础设施配套费减免条件的建设项目，由建设单位出具减免申请，报送市财政局，由市财政局会同市监察局、市建设局、市规划国土局共同提出审查意见，报市政府审批。本案中，翰林公司2007年开发翰林书香苑三期项目，因容积率调整增加建设面积39422平方米，现翰林公司未提交证据证明已按照上述通知要求程序进行城市基础设施配套费减免手续的办理，故应就增加建筑面积部分补缴城市基础设施配套费。对于其提出免缴城市基础设施配套费有合同依据及应享受棚户区改造优惠的主张本院不予采纳。瓦房店市人民政府瓦政发[2005]109号《瓦房店市人民政府关于改革城市基础设施配套费征收管理办法的通知》第二条规定，经省财政厅批准，我市城市基础设施配套费按建筑面积200元/平方米征收，故翰林公司应补缴城市基础设施配套费7884400元。在瓦房店市人民政府、瓦房店市财政局作出书面补缴通知书和催缴通知书后，翰林公司在规定期限内仍未缴纳，该行为属《财政违法行为处罚处分条例》第十三条第一款（三）项规定的其他不缴或者少缴财政收入的行为，瓦房店市财政局据此要求翰林公司予以补缴并适用《财政违法行为处罚处分条例》对其进行处罚并无不当。故瓦房店市财政局作出案涉被诉行政行为认定事实清楚、证据充分，适用法律准确、程序正当。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告大连翰林房地产开发有限公司的诉讼请求。大连翰林房地产开发有限公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，支持上诉人的上诉请求。主要理由是：一、一审法院对认定上诉人“应就增加建筑面积部分补缴城市基础设施配套费”依据的行政规范性文件理解有误。案涉建设项目不收取城市基础设施配套费已经是经过市政府审批的，完全符合免缴的有关规定，应当免缴城市基础设施配套费。具体如下：一审法院依据的规范性文件是《瓦房店市人民政府关于改革城市基础设施配套费征收管理办法的通知》第五条“城市基础设施配套费的减免”，该条文的全文是“（一）免征项目1、城市行政区域内驻军建设的营房及自用附属设施建设项目（不包括房地产开发项目）；2、财政投资建设的各类公益服务性设施建设项目；3、工业企业搬迁改造建设的附属配套设施建设项目。（二）减半征收项目1、高新技术企业和高新技术项目建设的厂房、科研基地及附属设施建设项目；2、市政府批准建设的经济适用住房建设项目。（三）法律、法规规定和市政府批准的其他减免项目。对符合上述城市基础设施配套费减免条件的建设项目，由建设单位出具减免申请，报送市财政局，由市财政局会同市监察局、市建设局、市规划国土局共同提出审查意见，报市政府审批”。结合整条理解，最后“对符合上述。报市政府审批”是针对上述三项的，即所有减免项目均需要市政府的审批才可以减免，一审法院却将此理解为仅针对第（三）项的要求，属于对行政规范性文件内容理解有误。而案涉项目不收取城市基础设施配套费就是经过市政府批准的。根据2007年10月21日印发的（三十七号）《瓦房店市人民政府会议纪要》（详见上诉人证据1)记载，该会议议定“为了加快第六高级中学西、北侧棚户区改造，对上述地块不收取城市基础配套费。在符合规划的前提下，可以适当提高容积率，提高容积率部分，不再收取土地出让金和城市基础设施配套费”，即案涉项目无论是否改变容积率，只要符合规划，就免缴城市基础设施配套费。参加该会议的政府部门包括市财政局、监察局、国土资源局、建设局、规划局，是一审法院依据的规范性文件提到的所有参与审批的政府部门，即该会议纪要就是即为市政府对于案涉项目不收取城市基础设施配套费的审批。而《建设项目详细规划审查表》及详审字[2018]第020号规划设计图纸（详见上诉人证据3)证明了上诉人增加案涉项目的容积率是符合规划要求的。综上，上诉人免缴、不缴城市基础设施配套费是完全符合当地政府对于减免城市基础设施配套费的要求的，一审法院依据的行政规范性文件恰恰证明上诉人免缴程序完全合规，则被上诉人无权要求上诉人补缴城市基础设施配套费。二、案涉项目并不是一般的可以获得巨大收益的房地产开发项目，而是棚户区改造这一重大的民生工程和发展工程，其本身的住房简陋，住户密集且环境很差，安全隐患较多，改造难度十分巨大。从城市基础设施配套费上给予优惠是符合国家政策的。具体如下：2005年国家就开始推进东北三省的棚户区改造工作（详见建住房[2005]178号《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》)，辽宁省政府对棚户区改造工作于2005年3月16日下发了辽政办发[2005]16号《辽宁省人民政府办公厅关于印发全省城市集中连片棚户区改造实施方案的通知》，该文件第五项棚户区改造的相关政策的（二）明确说明了“免缴城市基础设施配套费”的政策优惠，即瓦房店市政府的免收城市基础设施配套费的政策符合上级规定。同时，国务院的国发[2013]25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》第三项（一）第1条明确政府资金支持方式包括“……市、县人民政府应切实加大棚户区改造的资金投入，可以从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费……”；第三项（三）落实税费减免政策“对棚户区改造项目，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。故国家一直支持、鼓励通过免收城市基础设施配套费的渠道来加大棚户区改造的资金投入，则瓦房店市政府的减免政策是符合国家政策的。综上所述，无论是按照当时瓦房店市实行的减免审批程序，还是按照国家对于棚户区改造的相关政策，上诉人均应免缴城市基础设施配套费，被上诉人无权要求上诉人补缴。故一审法院判决不当，恳请二审法院撤销一审判决，依法裁判。被上诉人瓦房店市财政局辩称，不同意上诉人上诉请求，被上诉人依法责令翰林公司补缴城市基础设施配套费，并对相关责任公司和责任人进行处罚，事实清楚，证据确凿，因此请求驳回上诉，维持原审判决。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、翰林公司未提供证据证明案涉项目属棚户区改造项目。二、瓦房店市人民政府瓦政发[2005]109号《瓦房店市人民政府关于改革城市基础设施配套费征收管理办法的通知》第三条规定，城市基础设施配套费的征收范围为城市规划区域内新建、改建、扩建的各类工业、民用、公共建筑等项目，征收对象为上述建设项目的开发建设单位和个人。第五条规定，城市基础设施配套费的减免第（三）项法律、法规规定和市政府批准的其他减免事项，对符合上述城市基础设施配套费减免条件的建设项目，由建设单位出具减免申请，报送市财政局，由市财政局会同市监察局、市建设局、市规划国土局共同提出审查意见，报市政府审批。本案中，上诉人未提交证据证明其已按照上述通知要求程序进行了城市基础设施配套费减免手续的办理，故上诉人应就增加建筑面积部分补缴城市基础设施配套费。在瓦房店市人民政府、瓦房店市财政局作出书面补缴通知书和催缴通知书后，上诉人在规定期限内仍未缴纳，该行为属《财政违法行为处罚处分条例》第十三条第一款（三）项规定的其他不缴或者少缴财政收入的行为，瓦房店市财政局案涉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，适用法律准确、程序正当、量罚适当。原审判决驳回原审原告的诉讼请求并无不当，应予维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连翰林房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  马小红审判员  刘 杰审判员  胡俊杰二〇一九年十二月二十日书记员  姜雪婷