湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂09行终102号上诉人（原审被告）湖北省云梦经济开发区管理委员会，住所地：云梦县经济开发区步云路9号。法定代表人龚华雄，该管理委员会主任。委托诉讼代理人黄红，湖北睡虎律师事务所律师。被上诉人（原审原告）佛山市顺德万翔电器有限公司，住所地：佛山市顺德区容桂上佳市居委会桥珠路19号首层之二。法定代表人万翔，该公司董事长。委托诉讼代理人肖应欢，广东德纳（武汉）律师事务所律师。原审被告云梦县商务局，住所地：云梦县城关镇曲阳路1号县政府大楼6楼。法定代表人张波，该局局长。原审第三人云梦县交通运输局，住所地：云梦县城关镇大成路。法定代表人王炳辉，该局局长。委托诉讼代理人饶立民，湖北梦云律师事务所律师。上诉人湖北省云梦经济开发区管理委员会（以下简称开发区）因解除行政协议一案，不服湖北省安陆市人民法院（2019）鄂0982行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人开发区的副主任池大伟及委托诉讼代理人黄红，被上诉人佛山市顺德万翔电器有限公司（以下简称万翔公司）的委托诉讼代理人肖应欢，原审被告云梦县商务局的副局长胡钧，原审第三人云梦县交通运输局（以下简称交通局）的委托诉讼代理人饶立民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定事实如下：2013年7月23日原告通过第三人交通局的引进，与原云梦县招商局签订《项目投资合同书》，该合同约定：云梦县招商局负责提供200亩（以实际丈量为准）土地给原告，土地征用款按3万元的价格收取（含办证费用），共计600万元，土地性质为工业用地，使用年限为50年。云梦县招商局在原告企业主体工程（厂房、设备）建成后，负责在2个月内办理土地使用权证给原告；云梦县招商局应在原告付清土地征用款后2个月内，负责将项目区内土地地表附着物（包括农作物、建筑物等）全部清理完毕，同步将上下水、电、路、天然气、数字电视等配套工程建设至项目地块建设规划的红线外、完成场地平整工作，并将土地交付与原告使用，并承担所需费用。合同签订后，原告于2013年7月22日和2013年9月9日，分两笔向第三人交通局支付土地征用款500万元。其余100万元由案外人李松柏自行交纳给第三人交通局。2013年11月18日，原告注册成立湖北拓远包装实业有限公司具体实施该项目，为此支付验资费2000元，代码证费用148元。2014年5月，湖北拓远包装实业有限公司委托云梦县勘察设计院对该公司厂房进行设计，交纳设计费5万元。2018年1月19日被告开发区向原告发出《退场通知书》，告知决定对拓远包装项目作出退场处理，请原告在一周内提交项目前期投资的相关证明材料，配合开发区做好项目清算工作。2018年1月28日，原告向被告开发区作出回复，认为被告没有提供合法手续，在原告组织施工时当地村民阻止，被告没有协调处理好，导致原告无法施工的，要求被告提供合理解决方案。2018年2月27日，原告向原云梦县招商局、被告开发区、第三人交通局发出《关于对“湖北拓远包装实业有限公司”用地排除妨碍的函》，要求停止其他公司在涉案土地施工。2018年4月涉案土地被审批给案外人湖北优尼科光电技术股份有限公司广欣分公司施工使用，云梦县政府网站上公布该项目开工的信息。2018年4月，原告以云梦县人民政府为被告，云梦县招商局、云梦县经济开发区管理委员会、云梦县交通局为第三人向法院提起行政诉讼，要求法院确认被告单方交出合同行为违法，并判令赔偿损失2373627元。2018年6月25日，孝感市中级人民法院作出（2018）鄂09行初24号行政裁定书，认定云梦县人民政府不是该案适格被告，裁定驳回原告的起诉。原告不服该裁定，向湖北省高级人民法院提出上诉，湖北省高级人民法院于2018年11月26日作出（2018）鄂行终903号行政裁定，驳回原告的上诉。原告遂于2019年1月重新提起行政诉讼。同时认定，2018年6月6日，原告万翔公司与原云梦县招商局、被告开发区、第三人交通局达成协议，开发区收回原告前期征用的200亩土地，退还原告500万元征地款，原告的其他诉求另行协商或通过其他方式解决。协议签订后，各方已经实际履行，原告实际交纳的征地款500万元已经于2018年6月7日退还给原告。还认定，2019年2月28日，云梦县人民政府实施县级机构改革，组建商务局，将县招商局的职责，以及县经济商务和信息化局的商务职责整合，组建县商务局，作为政府工作部门，不再保留县招商局。同时设立县招商服务中心，作为县政府直属事业单位。根据云梦县委办公室、县政府办公室云办[2019]30号《关于印发的通知》，被告商务局没有招商引资的行政职能。被告开发区是经省级人民政府批准成立的经济开发区。一审法院经审理认为，本案争议的焦点有以下几个：一是本案的被告及行政协议的实际义务承担人是谁；二是被告解除合同的行为是否违法；三是原告的损失金额如何确定，及损失由谁承担。1.关于被告的主体资格问题。本案属于履行招商项目投资合同引发的争议，原云梦县招商局是合同的相对方，项目的落户及实际履行者是被告开发区，上述两个行政机关应当是本案的适格被告。但云梦县招商局在2019年2月机构改革中被撤销，其招商引资的职能部分划分到新设立的县招商服务中心，但该中心属于事业单位，不属于行政机关，没有行政管理职能。同时，本案中涉及的招商项目投资合同实际履行方是被告开发区，且退场清算通知书是由被告开发区下达，由此可见本案中被告开发区已经取代原云梦县招商局成为行政协议的相对方。被告开发区是经省政府批准设立的经济开发区，具有相应的行政管理职能和独立承担法律责任的主体资格，本案中招商项目投资合同的相关权利义务都由被告开发区承担。被告商务局不是原云梦县招商局行政涉案行政职能的权利义务承担者，不承担本案的相关法律责任。2.关于被告解除合同是否违法的问题。本案中，原告与原云梦县招商局于2013年7月23日签订《项目投资合同》以来，直至2018年1月19日被告开发区向原告发出《退场通知书》，涉案200亩土地一直没有正式建设使用，被告开发区为避免涉案土地继续闲置，依据《云梦县招商项目管理暂行办法》（云政发[2008]9号）、《云梦经济开发区项目建设管理办法》（云发[2009]14号）、《云梦县闲置和低效用地专项清理处置工作实施方案》（云清领发[2014]1号）等文件中关于闲置土地处置的规定作出退场通知，是维护公共利益正常行使行政管理职能的行为，不具有违法性。且2018年6月6日原告万翔公司与原云梦县招商局、被告开发区、第三人交通局达成协议，开发区收回原告前期征用的200亩土地，退还原告500万元征地款，证明投资合同已经协商解除。对于原告确实因合同不能继续履行所受到的损失，应当由被告开发区进行补偿。3.关于原告的损失金额。原告提供了湖北拓远包装实业有限公司法定代表人万超向湖北云梦农村商业银行股份有限公司古泽支行的借款合同一份，及相关证明材料作为证据，要求被告开发区赔偿支付资金利息损失、项目相关费用和拓远公司注册费用，共计2449884.6元。原告仅提供2013年11月16日拓远公司验资费2000元的结算票据一份、2013年11月19日拓远公司的代码证费用148元票据一份，拓远公司2014年12月9日施工图设计费5万元票据一份，合计52148元，可以认定为原告为涉案工程实际支出的费用，其余所列项目没有提供证据证明，不认定为原告的损失。对于拓远公司法定代表人万超的银行贷款，没有明确证据证明与本案存在关联性，对原告要求将贷款利息算入损失范围内的诉请，不予支持。原告于2013年7月22日和2013年9月9日，分两笔向第三人交通局支付土地征用款500万元，至2018年6月7日第三人交通局将征地费退还给原告，期间的资金占用利息可以认定为原告的损失，酌情按照年利率6%计算。其中2013年7月22日的310万元，自2013年7月23日至2018年6月7日止计算利息为922250元；2013年9月9日的190万元，计算利息为484500元，利息合计1406750元。原告损失合计1458898元（52148元+1406750元）。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定，判决：一、被告湖北省云梦经济开发区管理委员会于本判决生效之日起七日内补偿原告广东省佛山市顺德万翔电器有限公司经济损失1458898元；二、驳回原告广东省佛山市顺德万翔电器有限公司的其他诉讼请求。本案受理费26399元，由被告云梦县经济开发区管理委员会负担。上诉人开发区上诉称，（一）原审判决认定事实错误、证据不足。原审判决将被上诉人的经济损失认定为公司开办及运营损失52148元（其中包含公司的验资费2000元、代码证费用148元、施工图设计费5万元），利息损失1406750元与事实不符，也缺乏有效证据证实。这些费用都是被上诉人为履行《项目投资合同书》而应当付出的成本费用，不是“经济损失”。市场经济存在投资风险和经营风险，是每个市场经济活动的参与者均应当明知的基本常识。如果将任何人从事经济活动应当花费的成本费用在投资未成功或者投资中止时都视为其经济损失，判令其合同的相对方赔偿，岂不是在鼓励市场经济活动的参与者“无本取利”、“空手套白狼”。同样，被上诉人的500万元投资款的计算利息也是不合法的。（二）原审判决适用法律错误。原审判决以“酌情按照年利率6%计算”没有任何法律依据。因双方之间的法律关系是投资合同关系而不是民间借贷关系。假若应当计算投资款的利息损失，也应当以“同期同类人民银行贷款利率”进行计算，原审判决借用民间借贷的利息计算方法来确定利率、利息完全不合法。而且，原审判决中，按年利率6%计算的利息数额也存在计算错误。其中，310万元的投资款，自2013年7月23日至2018年6月7日共1780天，按每年365天计算，利息仅为907068元；按每年360天计算，利息仅为919667元。本案中，被上诉人存在重大违约，应当自行承担相应的违约责任。假若认定上诉人也一定的存在违约行为，也不能将被上诉人的“经济损失”全部判由上诉人承担。请求：1.依法撤销原判，改判驳回被上诉人的原审全部诉讼请求；2.判令被上诉人承担本案的一、二审全部诉讼费用。被上诉人万翔公司答辩称，（一）一审认定答辩人经济损失1458898元且应当由被答辩人湖北省云梦经济开发区管理委员会补偿，计算正确，证据充分，适用法律正确。1.一审向被答辩人缴纳土地出让金500万长达5年之久，期间的资金占用损失及因该项目的前期投入包括设立新公司、设计、规划、勘探、人工等损失是实际存在的，被答辩人在一审时亦提交了大量的证据证明被答辩人的实际损失，一审认定答辩人经济损失有事实和证据基础及法律依据。2.答辩人的经济损失系因被答辩人的违约、违法行为所造成的直接损失，而并非系被答辩人所说的正常的市场经济投资风险。如果按照被答辩人的说法，是否被答辩人自己承认投资商跟被答辩人合作投资是有风险的？是否承认被答辩人可能无法守约诚信的提供投资环境？那么被答辩人作为政府机构的公信力何在？反观本案具体情况，答辩人的经济损失系因被答辩人的违约、违法行为所造成的。首先是被答辩人违约，始终不能交付征收土地及合法用地手续；其次单方违法解除《项目投资合同》，将涉案土地交付与案外人使用，答辩人知晓后与被答辩人沟通处理此事却换来一纸《退场通知书》。被答辩人这种根本违约、违法行为应当对答辩人的经济损失承担赔偿责任。（二）事实上，答辩人的实际损失远远不止这些，一审法院酌定资金占用期间利率为6%远不能覆盖答辩人的实际损失，这从被答辩人一审提交的诉请及证据也可以看出，很多损失因为缺乏证明力的原因未为一审法院支持。但被答辩人考虑到尊重法律的公正及息事宁人不想与家乡父母官彻底撕破脸皮而未提出上诉，反而作为违约方、甚至违法行政方的被答辩人提起上诉，这让答辩人无法理解，答辩人认为这完全是被答辩人的无理纠缠，被答辩人具有相应的行政管理职能和独立承担法律责任的主体资格，但没有合法合理行使行政职权，应当为自己的不合理、违约、违法行为承担责任，而不是一味的推脱。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审被告云梦县商务局述称，云梦县商务局不承担相应责任和权利，一审判决缺乏合理合法的依据。原审第三人交通局述称，交通局与本案无利害关系，一审判决缺乏逻辑性。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据本案合法有效的证据及庭审查明的事实，2013年7月23日项目投资合同书签订后至2014年12月前，开发区完成了合同约定出让土地范围内的附着物清理，进行了征地、围院、场地平整、天然气管道迁移、排水系统工程建设等合同约定事项。但至2018年1月19日开发区向万翔公司发出《清算退场通知书》，涉案200亩土地长达三年多没有正式建设使用，被上诉人亦没有提交证据证明其未进行合同约定的项目建设属于上诉人原因造成，该土地事实上已处于土地闲置状态。开发区从有效处置和充分利用闲置土地的角度出发，为维护公共利益和避免国家利益进一步受损，向万翔公司发出《清算退场通知书》，其实质是单方面解除行政协议。基于前述法律允许的事实及理由，开发区单方面解除协议行为合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定，“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”从2013年7月23日签订的《项目投资合同书》来看，万翔公司投资600万元（实际支付500万元），是按（总计200亩土地）每亩土地征用款3万元而来，其中包含办证费用。合同还约定，万翔公司主体工程（厂房、设备）建成后，甲方（云梦县招商局）负责在2个月内办理土地使用权证给万翔公司。可见，该500万元与办理土地使用权证密不可分，简而言之就是三步走，万翔公司支付600万元（实际支付500万元）拿地、并将主体工程建成、甲方给万翔公司办理土地使用权证，该500万元属于万翔公司支付的200亩土地的对价款，在合同相对方未明确表示不履行合同不办理土地使用权证前，无损失可言。当开发区2018年1月19日发出《清算退场通知书》，即表示解除协议且要收回土地，此时，办理土地使用权证已无基础，该500万元应退还万翔公司。故从2018年1月19日起，开发区应向万翔公司支付500万的占用利息损失，由于万翔公司已于2018年6月7日领取该500万元，其占用期间应截止到2018年6月6日。2018年1月19日起至2018年6月6日共计139天。占用期间的损失应以500万元为基数按中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率计算利息。综上，一审法院关于500万元占用补偿部分事实认定错误，案件受理费计算错误，本院予以纠正。一审法院的其他认定本院予以认可，不再赘述理由。上诉人的上诉理由部分成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、变更湖北省安陆市人民法院（2019）鄂0982行初4号行政判决第一项为：上诉人湖北省云梦经济开发区管理委员会于本判决生效之日起七日内向被上诉人佛山市顺德万翔电器有限公司补偿以500万元为基数自2018年1月19日起至2018年6月6日止按中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率计算的利息损失，以及其他损失52148元；二、维持湖北省安陆市人民法院（2019）鄂0982行初4号行政判决第二项。一、二审案件受理费各50元，均由上诉人湖北省云梦经济开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 黄 伟审判员 张耀刚审判员 彭 娟二〇一九年十二月二十五日法官助理吴冬梅书记员程思梅《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；