湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1552号上诉人（原审原告）：李武清，男，1968年4月20日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。委托代理人：王世峰，北京渊博律师事务所律师。上诉人（原审被告）：永州市零陵区自然资源局（原永州市国土资源局零陵分局）。住所地：湖南省永州市零陵区潇水中路191号。法定代表人：唐朝晖，局长。委托代理人：李国发，该局工作人员。委托代理人：谭晓东，湖南瑞盈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市零陵区人民政府。住所地：湖南省永州市零陵区南津中路17号。法定代表人：吴恢才，区长。委托代理人：罗盛华，永州市零陵区司法局副局长。委托代理人：谭晓东，湖南瑞盈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市零陵区七里店街道办事处。住所地：湖南省永州市零陵区南津北路157号。法定代表人：余红兵，主任。委托代理人：薛志卫，该街道办事处人民调解委员会主任。上诉人李武清因与被上诉人永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）、永州市零陵区自然资源局（以下简称区自然资源局）、永州市零陵区七里店街道办事处（以下简称街道办）房屋行政强制拆除一案，李武清和区自然资源局不服永州市中级人民法院作出的(2019)湘11行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。一审查明：李武清在零陵区七里店办事处杨塘村吕家组拥有房屋一处。为解决以往征地过程中的遗留问题，零陵区政府于2018年5月10日制定了《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》，李武清的上述房屋不在征收范围内。2018年8月13日，永州市零陵区城市管理行政执法局向李武清下发限期拆除通知书，认定李武清未经批准，擅自修建上述房屋，违反了《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令李武清于2018年8月20日17时之前自行拆除完毕，逾期不拆除的，该局将依法组织人员进行强制拆除。2018年8月30日，李武清与区自然资源局就上述房屋签订房屋征收协议书，主要约定：区自然资源局对李武清实行一次性货币补偿，补偿金额总计303194.3元（其中，房屋重置价282357.3元，搬家费1000元，签约奖励19837元），上述房屋需在2018年8月31日前腾空，交区自然资源局处理，如无特殊情况超过搬迁期限拒不搬迁的，由区自然资源局发出限期腾房通知，超过限期腾房的期限仍不搬迁的，由区自然资源局依法申请人民法院强制执行。协议签订后，区自然资源局按照协议的约定支付了上述款项。2018年10月26日，区自然资源局等向李武清下发限期腾地通知书。该通知指出，李武清签订了房屋征收协议书，各项补偿款已经拨付，为确保零陵区棚户区改造项目建设顺利进行，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，责令李武清户在2018年10月29日前腾空房屋交出土地，逾期不履行，零陵区棚户区改造项目协调小组、被告七里店街道办等相关部门将协助拆除房屋，由此造成的一切损失由李武清承担。2018年11月9日，区自然资源局组织人员强制拆除了涉案房屋。为此，李武清提起行政诉讼，请求确认零陵区政府、区自然资源局、街道办强制拆除上述房屋的行为违法。一审认为，本案的焦点为：1.谁是本案的适格被告；2.被诉拆除行为是否违法。现评析如下：首先，关于谁是本案适格被告的问题。区自然资源局就涉案房屋签订了《房屋征收协议书》。在按协议约定支付相应的补偿款后，李武清等人未按约定在2018年8月31日前腾空并交付房屋。相关部门根据房屋征收协议于2018年11月26日向李武清等人下发《限期搬迁通知书》，催告并责令李武清于2018年11月29日前搬迁腾空房屋。李武清未按限期搬迁通知的要求交付房屋。区自然资源局遂于2019年1月11日组织人员强制拆除了李武清等人的涉案房屋。《房屋征收协议书》、《限期搬迁通知书》等证据足以证实区自然资源局是实施强制拆除涉案房屋的主体，且区自然资源局在庭审中自认于2018年11月9日拆除了该村王满华的房屋，故该院依法确认区自然资源局是本案适格的被告。李武清主张零陵区政府、街道办亦是拆除责任主体，但未提供有效证据证实。即使零陵区政府、街道办的相关人员参与工作，也仅仅是协助拆除，不是被诉拆除行为的责任主体。李武清针对零陵区政府、街道办的起诉，属多列被告，该院依法裁定驳回该起诉。其次，关于被诉拆除行为是否违法的问题。区自然资源局在未取得相应征地批文的情况下，强制拆除涉案房屋，没有强拆依据。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定及房屋征收协议书的约定，区自然资源局应当申请法院强制执行，区自然资源局未申请法院强制执行，自行强行拆除涉案房屋，违反了法定程序。故李武清提出确认区自然资源局强拆行为违法的请求，该院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，判决如下：一、驳回李武清对零陵区政府、街道办的起诉；二、确认区自然资源局于2019年1月11日强制拆除李武清等人位于永州市零陵区七里店办事处杨塘村周家组房屋的行为违法。案件受理费50元，由区自然资源局负担。李武清不服，提起上诉称：一、一审认定零陵区政府和街道办作为一审被告主体不适格，该认定错误。零陵区政府、街道办应当对违法强制拆除行为承担责任。1.零陵区政府是组织实施行为的行政主体，依法应当承担责任。2.街道办实际参与了强制拆除，应当对该行为结果承担责任。二、区自然资源局与上诉人签订《房屋征收协议书》的事实基础是基于领取政府的违法征收并非基于其他事由，应予以纠正。3.李武清的房屋不存在违反《中华人民共和国城乡规划法》的情形，不属于违法建筑，一审认定事实错误，应予以纠正。请求：1.撤销一审判决第一项，确认零陵区政府和街道办作为一审被告主体适格，并确认零陵区政府、街道办对违法强制拆除李武清房屋的行为与区自然资源局对违法强制拆除李武清房屋的行为与区自然资源局承担连带责任。2.确认一审审理查明的事实错误，并予以纠正。区自然资源局不服，提起上诉称：一、涉案房屋拆除行为不属于基于集体土地征收而实施的行政强制行为。李武清作为非集体经济组织成员擅自购买集体土地用于房屋建设，其行为应认定为非法占用集体土地。同时，涉案房屋亦未办理建设工程规划许可手续，已有相关部门认定为违法建筑并责令限期拆除。李武清既不属于征收安置补偿对象，涉案房屋及土地也未纳入零陵区棚户区改造征收补偿范围。二、区自然资源局与李武清已经订立协议拆迁合同，涉案房屋拆除行为系合同的履行行为，不属于行政诉讼的受案范围。请求：1.撤销一审判决；2.改判驳回李武清的诉讼请求。零陵区政府口头答辩称：李武清的上诉没有事实和法律依据，一审判决适用法律正确，认定事实清楚。1.一审认定的强制拆除主体是区自然资源局认定事实正确。李武清的上诉理由自相矛盾，李武清一方面认为零陵区政府是拆迁主体，另一方面又认为街道办是拆迁主体。2.一审认定李武清没有提供证据证明零陵区政府是拆迁主体正确。3.李武清认为一审法院认定签订协议的事实基础与事实不符的问题，与本案无关联。李武清将棚改方案的制定纳入上诉理由与本案无关。4.对李武清的房屋征收与拆除并非基于零陵区政府的棚改，而是区自然资源局针对规划范围内的违法建筑清理整治。李武清的房屋属于违法建筑，李武清本人不是当地的集体经济组织成员。对李武清房屋的补偿是基于人道主义的关怀，与棚改没有关联性。请求驳回李武清的上诉。街道办答辩称：街道办不是本案的适格被告。1.街道办不是行政区域的一级政府，除接受政府的委托外，无行政执法权。2.街道办无法人资格，没有单独执法权，在本案中也没有行使执法权。在本案中，街道办没有作出任何具体的行政行为，没有任何违法之处。请求驳回李武清的上诉请求。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审认定的案件事实本院予以确认。本院另查明：李武清诉区自然资源局确认行政征收补偿协议无效一案，湖南省永州市冷水滩区人民法院于2019年3月18日作出（2019）湘1103行初78号行政判决，确认《房屋征收协议书》无效。区自然资源局不服，向永州市中级人民法院提出上诉。该院于2019年11月25日作出（2019）湘11行终332号行政判决，以《房屋征收协议书》涉及的土地不在政府批准征收的范围内，故在涉案土地未被征收的情况下，区自然资源局与李武清签订《房屋征收协议书》的行为属重大且明显违法情形为由，判决驳回上诉，维持原判。该判决已经发生法律效力。零陵区棚户区改造项目土地和房屋征收第二工作组系区自然资源局设立的临时机构。本院认为，从《房屋征收协议书》、《限期搬迁通知书》以及领款凭证等证据可以认定，区自然资源局是实施被诉强制拆除行为的主体，故一审确认区自然资源局是本案适格的被告并无不当。李武清提出零陵区政府、街道办是强制拆除的主体，但未提供充分的证据予以证实，故一审驳回李武清对零陵区政府、街道办的起诉亦无不当。被诉强制拆除行为的依据是李武清与区自然资源局签订的《房屋征收协议书》。而李武清对该协议书不服，已向法院提起行政诉讼。永州市中级人民法院于2019年11月25日作出（2019）湘11行终332号行政判决，以《房屋征收协议书》涉及的土地不在政府批准征收的范围内，故在涉案土地未被征收的情况下，区自然资源局与李武清签订《房屋征收协议书》的行为属重大且明显违法情形为由，判决确认《房屋征收协议书》无效。该判决为生效判决。因强拆行为的依据已经被生效判决确认无效，故区自然资源局2019年1月11日的强制拆除行为缺乏事实依据。一审确认该行为违法具有事实和法律依据，应予维持。综上所述，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。李武清的部分上诉理由成立，本院予以支持。区自然资源局认为涉案房屋拆除行为系合同的履行行为，不属于行政诉讼的受案范围的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永州市零陵区自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  李清平审判员  黄山宁审判员  李俊颖二〇一九年十二月十日法官助理蹇菲书记员唐佳