辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽06行终171号 上诉人（原审原告）：丹东汉珑农业科技有限公司，住所地：东港市黄土坎农场182号。 法定代表人：鹿桂兰，系该公司总经理。 委托代理人：孙吉强，男，系该公司项目经理，住丹东市元宝区。 委托代理人：邹环宇，系辽宁中天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：东港市自然资源局，住所地：东港市东港南路145号。 负责人：于学波，系该局局长。 委托代理人：李明，男，系该局法规监察科科长，住东港市。 委托代理人：何恒川，系辽宁仁正律师事务所律师。 上诉人丹东汉珑农业科技有限公司诉被上诉人东港市自然资源局行政处罚一案，不服东港市人民法院（2019）辽0681行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人丹东汉珑农业科技有限公司的委托代理人孙吉强、邹环宇，被上诉人东港市自然资源局的委托代理人李明、何恒川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，2015年6月，原告经丹东××孤山经济区市场监督管理局注册成立了“丹东汉珑农业科技有限公司”，投资建设“渔光互补”水产养殖和太阳能发电项目，选址在丹东××孤山经济区黄土坎农场，实际占用的面积为108亩。2015年9月2日，丹东市环境保护局大孤山经济区分局对该项目审批通过，同年12月该项目开工建设。2017年8月2日，东港市环境保护局以湿地保护为由向黄土坎农场下发了对该项目停建、拆除并恢复原状的整改函。2019年2月3日，被告向原告送达了行政处罚听证告知书，于2019年2月12日作出东自然监字[2019]1号行政处罚决定书。原告不服，遂于2019年3月26日向本院提起本行政诉讼。 原审认为，《辽宁省湿地保护条例》第四条第二款规定，滨海湿地的保护工作，由海洋与渔业行政主管部门负责。中共东港市委东委发［2019］2号文件，中共东港市委、东港市人民政府关于转发中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅印发《东港市机构改革方案》的通知中，明确海洋与渔业局的海洋资源管理职责由现自然资源局行使。故被告东港市自然资源局作出的涉案处罚决定有职权依据。 根据中华人共和国国务院国函［1997］109号《国务院关于发布芦芽山等国家级自然保护区名单的通知》和《丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区总体规划》，原告丹东汉珑农业科技有限公司的渔光互补太阳能光伏发电项目工程所用的土地系国家级滨海湿地的保护区。原告虽然经招商签订了有关协议，也有相关部门的复函和环评报告、招商部门的开工通知等，但均未有允许其占用湿地，原告在没有合法取得占用湿地批复和工程合法开工建设的情况下就占用湿地，至今也未能得到审批占用湿地的违法事实清楚、证据确凿。被告对原告违法占用湿地并处的罚款，是参考其鉴定意见并无不当。被告作出涉案处罚决定程序合法，适用法律正确。综上，被告东港市自然资源局作出的行政处罚决定合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告丹东汉珑农业科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人丹东汉珑农业科技有限公司上诉称：请求：1、撤销辽宁省东港市人民法院（2019)辽0681行初23号判决。2、依法判决撤销被上诉人于2019年2月12日作出的东自然监字（2019)1号自然资源违法案件行政处罚决定书。理由：一、被上诉人对上诉人作出行政处罚没有明确的职权依据。1、一审法院对被上诉人的职权依据并没有实质审查，直至判决前，被上诉人也未提交东港市自然资源局的相关资质证据。2、一审法院依据的中共东港市委东委发【2019】2号文件，中共东港市委、东港市人民政府关于转发中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅印发《东港市机构改革方案》的通知(以下简称改革方案通知）不仅没有加盖任何印章，而且还是复印件，所以这份证据不具有真实性，不应认定为职权依据的证据。3、被上诉人认定上诉人“渔光互补”项目占地位于丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区，然而自然保护区的主管部门是林业和草原局，就连被上诉人自己提供的改革方案通知中也明确了自然保护区的管理职责归东港市林业和草原局。4、被上诉人东港市自然资源局正式挂牌成立时间为2019年3月23日，本案被诉处罚决定作出时间为2019年2月12日，此时被上诉人尚未正式成立，以东港市自然资源局名义做出被诉处罚决定，无职权依据，系滥用职权。依据以上几点，上诉人认为被上诉人作出的东自然监字(2019)1号自然资源违法案件行政处罚决定没有职权依据，违法行政。二、被上诉人认定上诉人的违法事实没有证据支持。1、上诉人建设“渔光互补”项目没有破坏候鸟繁殖、栖息湿地行为。被上诉人作出处罚决定所依据的是《辽宁省湿地保护条例》第二十五条第四款和第二十八条第六款的规定，这两条是这样规定的：“禁止任何单位和个人实施下列行为：(四）在候鸟主要繁殖、栖息的湿地捡拾、非法收售鸟卵以及其他破坏候鸟繁殖、栖息湿地的行为。”违反本条例规定，有下列行为之一的，由湿地保护主管部门责令停止违法行政行为，并给予下列处罚：(六）破坏候鸟主要繁殖、栖息湿地的，责令限期恢复原状，并处恢复原状所需费用1倍以上3倍以下罚款。从以上两条规定可以看出，处罚要依据的基本法律事实是破坏候鸟繁殖、栖息湿地的行为和破坏候鸟主要繁殖、栖息湿地的行为，从北京等其他重要城市的湿地保护条例来看，受该条例约束的应是采挖野生植物、采集泥炭等与捡拾、收售鸟卵相类似的行为。被上诉人对上诉人作出处罚时并未对上诉人“渔光互补”项目占地是否破坏候鸟繁殖、栖息做实地考察、评估、鉴定，每年是否有候鸟或者有多少候鸟到上诉人占地进行栖息繁殖，每年在什么时间候鸟到上诉人占地进行栖息繁殖什么时间离开，这些法律所要求的基本事实，被上诉人均没有提供相关证据，适用法律不当。法律规定湿地自然保护区分为核心区、缓冲区、实验区，在功能区划图中明确显示上诉人占地位于黄土坎农场，正处于实验区内，距离核心区和缓冲区相隔甚远，而且所处地域人烟密集、各种建筑遍地林立，根本就没有候鸟在此地繁殖、栖息，并不是候鸟繁殖、栖息地，更不是候鸟主要繁殖、栖息地。一审法院对这一客观事实是否是被上诉人作出处罚所要求的法律事实没有做任何审查，直接认定“上诉人没有合法取得占用湿地批复和工程合法开工建设的情况下就占用湿地，至今也未能得到审批占用湿地的违法事实清楚，证据确凿。被上诉人对上诉人违法占用湿地并处的罚款并无不当”，这其中只字不提占地是否是候鸟繁殖、栖息地，或候鸟主要繁殖、栖息地。2、上诉人建设项目获得了环保部门的环评审批，同意项目建设。环境保护部令明确将自然保护区列为环境影响特别敏感区域，环境影响评价应当就建设项目对环境敏感区的影响作重点分析。丹东市环境保护局大孤山经济区分局的环评报告对上诉人的认可和批准恰恰证明了上诉人并没有破坏候鸟栖息、繁殖湿地的行为。3、上诉人的建设项目用地曾被丹东市国土资源局大孤山经济区分局及丹东市国土资源局作出确认，认可为“属国有未利用地，符合土地利用总体规划。”根据《中华人民共和国自然保护区土地管理办法》的规定，自然保护区及其外围保护地带的土地利用规划应当纳入土地利用总体规划和环境保护规划。既然上诉人的建设用地符合了土地利用总体规划，该项目的占地就是完全合法的，一审判决中关于“虽然有相关部门的复函和环评报告、招商部门的开工通知等，但均未有允许其占用湿地”的认定是错误的。一审判决认定上诉人违法事实清楚、证据确凿，显然与法律相悖。三、一审法院认定被上诉人作出具体行政行为所适用的法律正确，而被上诉人恰恰适用法律错误。上诉人根本没有破坏候鸟栖息、繁殖湿地的违法行为，被上诉人却引用针对“破坏候鸟栖息、繁殖湿地的违法行为”的《辽宁省湿地保护条例》第二十五条第四款和第二十八条第六款的规定，显然适用法律错误。四、被上诉人作出具体行政行为的程序违法。《辽宁省湿地保护条例》第二十八条第六款的规定：违反本条例规定，有下列行为之一的，由湿地保护主管部门责令停止违法行政行为，并给予下列处罚：(六）破坏候鸟主要繁殖、栖息湿地的，责令限期恢复原状，并处恢复原状所需费用1倍以上3倍以下罚款。前款规定的恢复原状，当事人逾期未履行的，由湿地保护主管部门组织代为恢复，所需费用由当事人承担。由此规定可以看出，责令限期恢复原状是法律规定的前置程序，只有在当事人逾期未履行的前提下湿地保护管理部门才能组织代为恢复。本案中，被上诉人于2019年2月3日向上诉人送达处罚听证告知书，次日是法定节假日春节，2019年2月12日作出了处罚决定，2019年2月13日就开始动工强拆，并没有给上诉人下达任何恢复原状的期限，故被上诉人作出具体行政行为的程序违法，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原判，同时对被上诉人“欲加之罪，何患无辞”的一刀切行为予以制止，撤销被上诉人于2019年2月12日作出的东自然监字（2019)1号自然资源违法案件行政处罚决定，维护上诉人的合法权益并挽回上诉人的巨大经济损失。 被上诉人东港市自然资源局辩称：原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。因涉案湿地属滨海湿地，根据《辽宁省湿地保护条例》第四条二款的规定，该湿地是由海洋渔业行政主管部门负责保护，根据东港市委、市政府和辽宁省委、省政府作出的相关改革方案可以确定海洋与渔业管理工作是由自然资源局行使，因此被上诉人享有就涉案违法行为作出处罚决定的法定职权。被上诉人于一审中提供的相关证据足以证明上诉人违法占用湿地，并最终形成了破坏候鸟繁殖、栖息湿地的行为，因此上诉人违法行为客观存在，被上诉人依据相关法律、法规予以处罚认定事实清楚、适用法律正确。被上诉人作出案涉处罚决定已严格按照行政处罚程序实施相关行为，程序合法。综上，请求贵院依法驳回上诉，维持一审判决。 各方当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院。本院根据本案的有效证据认定的事实与原审一致。 庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点：1、被上诉人是否具有作出被诉行政处罚决定的职权。2、被诉行政处罚决定是否认定事实清楚、适用法律正确，程序是否合法进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。 本院认为，关于职权问题，上诉人丹东汉珑农业科技有限公司提出被上诉人东港市自然资源局正式挂牌成立时间为2019年3月23日，因此无权在2019年2月12日以东港市自然资源局名义做出被诉处罚决定，并提出涉案湿地应由林业和草原局管辖。经查，根据中华人民共和国国务院国函［1997］109号《国务院关于发布芦芽山等国家级自然保护区名单的通知》和《丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区总体规划》，上诉人丹东汉珑农业科技有限公司的渔光互补太阳能光伏发电项目位于丹东鸭绿江口湿地，属于滨海湿地。《辽宁省湿地保护条例》第四条第三款规定，“沼泽湿地的保护工作，由林业行政主管部门负责；湖泊、河流、库塘湿地的保护工作，由水行政主管部门负责；滨海湿地的保护工作，由海洋与渔业行政主管部门负责。”中共东港市委、市政府于2019年1月27日下发《中共东港市委、东港市人民政府关于转发中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅印发〈东港市机构改革方案〉的通知》（东委发［2019］2号），将包括东港市海洋与渔业局的海洋资源管理职责等整合，组建东港市自然资源局，并要求各市直部门落实改革方案，故被上诉人东港市自然资源局于2019年2月12日作出被诉处罚决定有职权依据，上诉人的前述主张不能成立。上诉人虽然经招商签订了有关协议，也有相关部门的复函和环评报告、招商部门的开工通知等，但均未允许其占用湿地，根据《辽宁省湿地保护条例》的规定，对列入国际和国家重要湿地名录以及位于自然保护区内的自然湿地，禁止开垦、占用或者擅自改变用途，符合条例规定确需征占或从事生产经营的，也需要有关湿地保护主管部门审核或批准。上诉人在没有合法取得占用湿地批复和工程合法开工建设的情况下就占用湿地，至今也未能得到审批的违法事实清楚，证据确凿。上诉人强调，根据《中华人民共和国自然保护区条例》的规定，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区，其项目所在位置为保护区内的实验区而非核心区，不属于候鸟主要繁殖、栖息湿地，被上诉人依据《辽宁省湿地保护条例》第二十八条第一款第六项“破坏候鸟主要繁殖、栖息湿地的，责令限期恢复原状，并处恢复原状所需费用1倍以上3倍以下罚款”的规定，对上诉人作出处罚系认定事实不清，适用法律错误。经查，被处罚项目位于丹东鸭绿江口湿地内，丹东鸭绿江口湿地作为国家级自然保护区，属于候鸟主要繁殖、栖息湿地，被上诉人认定事实清楚，适用法律也并无不当。被上诉人对上诉人所处罚款，参考其鉴定意见符合法律规定。被上诉人依照法定程序，进行了调查取证，向当事人送达了《行政处罚决定听证告知书》，告知行政处罚的事实、理由和依据及其依法享有的陈述、申辩和要求听证等权利，处罚程序符合法律规定。综上，被上诉人作出涉案处罚决定认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丹东汉珑农业科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓欣 审判员  吕伯昌 审判员  李 欣 二〇一九年十二月二十六日 书记员  于冰冰