宁夏回族自治区高级人民法院行政裁定书（2019）宁行申103号再审申请人(一审原告、二审上诉人)祝某，住宁夏回族自治区彭阳县。被申请人（一审被告、二审被上诉人）彭阳县自然资源局(原彭阳县林业和生态经济局）。法定代表人吴某，局长。委托代理人姬某，该局职工（特别授权）。被申请人（一审被告、二审被上诉人）彭阳县人民政府。法定代表人刘某，县长。委托代理人李某，宁夏古雁律师事务律师（特别授权）。委托代理人杨某，彭阳县司法局干部（特别授权）。再审申请人祝某因与被申请人彭阳县自然资源局、彭阳县人民政府林业行政处罚一案，不服宁夏回族自治区固原市原州区人民法院(2018)宁0402行初92号行政判决和固原市中级人民法院(2019)宁04行终30号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。原审原告祝某诉称，1.请求依法撤销彭阳县自然资源局作出的彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》及彭阳县人民政府作出的彭复字【2018】3号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费用由被告负担。事实和理由：从未有任何单位和组织告知原告家中耕地以及原告与村集体互换的土地为林地。在此情况下，要求原告在自己的土地上，全面执行林地保护利用的法律法规，不具有期待可能性。原告在修路时未占用任某1的退耕地，其修路行为发生在2014年而非2017年8月，因此，无论原告在修路时是否占用了任某1的耕地，均因超过行政处罚追诉时效而免责。2017年8月，将原告农耕地多余土方填埋到现场东南侧荒山林地的行为，系宁夏博荣建筑有限公司所为，但只是倾倒了4-5车左右的土方，并未造成林地的毁坏。2015年之前，原告曾将自家农耕地多余土方填埋到现场东南侧荒山林地里，占用了一定面积的林地，其中一部分面积已经为彭林罚决定【2015】第14号《林业行政处罚决定书》作出处理，被告再次以彭林罚决定【2018】第009号《林业行政处罚决定书》对这部分面积进行处罚，违反一事不二罚的基本原则。另一部分未被处罚的面积也因超过追诉时效而免责。宁绿森司鉴字（2018）第133号鉴定书分析说明部分“涉案林地面积7.89亩，其中：2015年第一次案发处理面积4.8亩，新增面积3.09亩”，但未明确“新增面积”发生时间，从而导致无法认定原告行为是否超过行政处罚的追诉期，因此本案事实不清，证据不足。且该鉴定书也明确涉案林地的性质和用途没有改变，被告却认定新增改变林地3.09亩，没有事实依据。综上，被告作出的彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》事实不清，证据不足，应当依法撤销。一审法院查明，2014年11月至12月期间，原告祝某在未办理占用林地审批手续的情况下，为实施种养加工生态一体化农业循环经济基地，将白阳镇任湾村任湾队洼梁与城阳乡刘河村宁湾队交界处4.8亩林地改变，被告彭阳县自然资源局作出彭林罚决定【2015】第14号《林业行政处罚决定书》。2018年5月2日，被告彭阳县自然资源局接到群众报警，称祝某将农耕地多余土方用铲车填埋了东南侧荒山林地里，压埋了林地，并在修路时占用了任湾村任某1的退耕地，被告遂立案调查。在调查过程中，原告祝某承认其为修路，在其之前改变4.8亩林地的基础上，于2017年11月份用自己的铲车及自卸车将其耕地里的多余土方倾倒至宁湾队和任湾队洼梁交界处荒山壕沟里。但对被告作出的改变林地面积的鉴定意见有异议，要求重新鉴定。2018年5月18日，被告委托宁夏绿森源森林资源司法鉴定中心对涉案改变林地用途进行司法鉴定。该中心作出宁绿森司鉴字【2018】第133号《司法鉴定意见书》，结论为涉案改变林地新增面积3.09亩。按照林种划分：果树林地0.2亩，防护林地2.89亩。在履行了相应权利告知义务后，被告于2018年5月31日作出彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》，以原告的行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定给予原告祝某行政处罚：1、责令在2018年6月底前将林地恢复原状；2、并处非法改变用途林地：果树林地0.2亩×667㎡/亩×10/㎡=1334.00；防护林地2.89亩×667㎡×20/㎡=38552.6，合计39886.60（宁夏回族自治区林业行政处罚裁量基准）。原告祝某不服该处罚决定，向被告彭阳县人民政府申请行政复议。被告彭阳县人民政府于2018年8月21日作出彭复字【2018】3号《行政复议决定书》，维持了被告彭阳县自然资源局作出的彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》。一审法院认为，原告祝某于2017年11月为修路将自己的耕地内的多余土方倾倒在宁湾队和任湾队洼梁交界处荒山壕沟里，压埋了林地，该事实在被告彭阳县自然资源局立案调查过程中有原告祝某的自认，也有证人证言予以证实。因此，原告称压埋林地行为系2014年发生已过追诉时效，以及实施改变林地的行为系宁夏博荣建筑有限公司所为的辩称，不予采信。综上，被告彭阳县自然资源局作出的彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律准确，处理适当。被告彭阳县人民政府对被告彭阳县自然资源局作出的上述处罚决定予以维持正确。原告祝某的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告祝某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告祝某负担。二审法院认为，关于上诉人是否是违法行为的责任主体的问题。上诉人虽辩称其是宁夏博荣建筑装饰有限公司员工，每月领取固定薪酬，即使存在非法占用林地行为，也系宁夏博荣建筑装饰有限公司实施，法律责任应当由公司承担。但上诉人未能提供该公司的决议，或者其从事的占用林地行为是其职务行为的相关证据。本案中，在公安机关的调查询问以及二审庭审中上诉人均承认2017年11月份其让其外甥将耕地里多余的土方拉了约二十车土填埋到了宁湾队与任湾队洼梁交界处荒山壕沟里，以及修路的事实。该事实有证人证言、鉴定意见相互印证，足以证实占用林地行为是其个人行为。按照谁违法谁担责的基本原则，应由上诉人承担相应的行政法律责任。故上诉人是本案的适格主体。关于上诉人的违法行为是否已经过了追诉时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，上诉人于2014年非法占用林地的行为已被彭阳县自然资源局于2015年10月2日作出的彭林罚决字【2015】第14号《林业行政处罚决定书》给予了处罚。而于2018年5月31日作出的彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》处罚的是上诉人2017年11月违法占用林地的行为。故上诉人的违法行为并未经过二年的追诉时效。关于对同一起违法事实的重复处理，违反一事不再罚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。由于上诉人于2014年非法占用林地的行为已被彭阳县林业和生态局于2015年10月2日作出的彭林罚决字【2015】第14号《林业行政处罚决定书》给予了处罚。在处罚后上诉人又于2017年11月实施了新的违法占用林地的行为。因此，上诉人实施了两个违法行为，而非同一违法事实，且从鉴定意见来看，是用2014年至2018年来上诉人违法占用林地的整个面积扣减掉2014年违法占地面积，以此来确定的新增面积作为2018年的处罚依据，被上诉人于2018年5月31日作出的彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》是对新的违法事实的处罚，而非对2014年违法事实的处罚。故不存在对同一起违法事实的重复处理，因此，不违反一事不再罚的原则。关于鉴定书中表述有“涉案行为没有改变林地用途”的问题。《中华人民共和国森林法》第十八条，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。第四十三条未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。依据上述法律的规定，国家对林地用途实行管制制度，未经依法批准不得将林地转变为非林地用途。鉴定意见是具有相应资质的专家运用专业知识和技能对因当事人的违法行为造成的损害情况进行客观鉴定和说明。本案中，涉案林地未被依法征收，土地性质未依法转变为建设用地，上诉人未经依法批准对涉案林地违法进行挖掘、倒土非法改变林地用途，致使水土保持性能在一段时间内降低，水土流失加重，对生态环境造成一定的破坏。被上诉人依法进行调查，并对上诉人的违法行为进行认定和处罚，故鉴定意见和行政处罚决定二者并不矛盾。综上，被上诉人作出的彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》及彭复字【2018】3号《行政复议决定书》处理结果正确，原审判决认定事实清楚、程序合法、处理得当，上诉人的上诉请求不能成立。被上诉人的答辩理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人祝某负担。祝某向本院提出再审申请，请求：1.撤销彭阳县自然资源局作出的彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》；2.撤销固原市原州区人民法院（2018）宁0402行初92号行政判决及固原市中级人民法院（2019）宁04行终30号行政判决，并改判支持申请人的诉请。3.本案的全部诉讼费由被申请人承担。事实和理由：（一）一、二审判决认定事实错误。1.本案涉案违法行为系宁夏搏荣建筑装饰有限公司所为，而非申请人祝某；2.违法占用涉案退耕地的行为发生在2014年，而非2017年，原审判决认定事实错误；3.涉案占用林地的行为并未改变林地的性质。（二）一、二审判决适用法律错误。1.涉案行为已过追诉时效，行政处罚行为违法；2.彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》系对同一起违法事实的重复处理，明显违法。被申请人彭阳县人民政府提交书面答辩意见称，1.申请人祝某存在违法事实，彭阳县自然资源局行政处罚调查的事实清楚、适用法律正确。2.申请人认为行政处罚超过追诉时效和对同一事实重复处罚的理由不能成立。3.宁夏绿森源森林资源鉴定中心鉴定意见明确改变林地新增面积3.09亩，该鉴定意见在行政处罚调查过程中，明确告知了申请人，申请人对该鉴定意见认同不表异议。被申请人彭阳县自然资源局提交书面答辩意见称，（一）一、二审判决认定事实正确。1.本案涉及的违法行为是由申请人祝某实施的。2.占用耕地的违法行为发生在2017年，而非2014年。彭林罚决字【2015】第14号《林业行政处罚决定书》是针对申请人在2014年11月至12月期间占用防护林4.5亩予以处罚，而彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》是针对申请人于2017年8月份修路时占用毁坏林地3.09亩作出的处罚，二者之间没有关联性。3.申请人祝某的违法行为系典型的改变林地用途的行为。（二）一、二审法院适用法律正确。1.对申请人祝某的行政处罚没有超过追诉时效。2.彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》不存在重复处理。本院认为，关于申请人祝某提出本案涉案违法占用林地行为系宁夏搏荣建筑装饰公司所为而非申请人所为的问题。经查，被申请人彭阳县自然资源局立案调查该案过程中以及二审庭审中祝某均自认其为了修路，在其之前改变4.8亩林地的基础上，于2017年11月份用自己的铲车及自卸车让其外甥王某将其耕地里多余的土方拉了约二十车填埋到了宁湾队与任湾队洼梁交界处荒山壕沟里，同时还有证人王某、黄某等人的证言足以证实占用林地的行为是其个人行为。上诉人祝某亦未能提供证据证实该行为是宁夏搏荣建筑装饰公司所为或系其职务行为。故，申请人的该项申请理由不予支持。关于申请人祝某提出违法占用涉案退耕地的行为发生在2014年而非2017年，涉案行为已过追诉时效的问题。经查，有证人王某、黄某、任某1、任某2等证言结合申请人祝某的自述能够证实涉案行为发生在2017年8月份，被申请人于2018年5月31日作出的彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》中给予祝某的行政处罚并未超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的二年追诉时效。故，申请人该项申请理由不予支持。关于申请人提出彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》系对同一违法事实的重复处理、被申请人存在明显违法的问题。经查，申请人祝某实施的是两个违法占用林地行为，而非同一违法事实。申请人曾于2014年非法占用林地的行为已被彭阳县自然资源局于2015年10月2日作出的彭林罚决字【2015】第14号《林业行政处罚决定书》给予了处罚。在处罚后申请人又于2017年11月实施了新的违法占用林地的行为。且从宁夏绿森源森林资源鉴定中心出具的宁绿（2018）第133号鉴定意见来看，是用2014年至2018年来申请人违法占用林地的整个面积扣减掉2014年违法占地面积，以此来确定的新增面积作为2018年的处罚依据，被申请人于2018年5月31日作出的彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》是对新的违法事实的处罚，而非对2014年违法事实的处罚。不存在对同一起违法事实的重复处理，亦不违反一事不再罚的原则。故，申请人的该项申请理由不予支持。综上，申请人祝某未经依法批准，对涉案林地违法进行挖掘、倒土，对生态环境造成一定的破坏，被申请人彭阳县自然资源局作出的彭林罚决字【2018】第009号《林业行政处罚决定书》及彭阳县人民政府作出的彭复字【2018】3号《行政复议决定书》程序适当、结果正确。一、二审判决认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，祝某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人祝某的再审申请。审判长 吴 峰审判员 王鸣亮审判员 胡文红 二〇一九年十一月二十二日书记员 倪保明附：本案所适用的法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。