山西省高级人民法院   行政裁定书   （2018）晋行终892号   上诉人（原审原告）白某，女，1956年11月23日出生，汉族，住晋中市。   被上诉人（原审被告）晋中市榆次区人民政府。   法定代表人张某，该区区长。   委托代理人宁某，山西杏梅律师事务所律师。   委托代理人傅某，该区郭家堡乡工作人员。   上诉人白某因诉晋中市榆次区人民政府行政批复一案，不服不服吕梁市中级人民法院（2018）晋11行初70号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告系榆次区郭家堡乡聂村村民，在本村有住房一处。2016年10月，聂村党支部、村委会启动了村庄整体改造拆迁工作。经村两委会、村民代表会等会议讨论，并征求村民的意见，表决通过了《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》。2017年7月30日，聂村党支部、村委会向郭家堡乡人民政府提出《关于实施的请示》。同年7月31日，郭家堡乡人民政府向榆次区政府提出《郭家堡乡关于聂村实施＜聂村村庄改造拆迁补偿安置方案）的请示》（郭政发[2017]37号）。同日，榆次区人民政府向郭家堡乡人民政府作出《关于聂村村庄改造拆迁补偿安置方案的批复》（榆政发[2017]60号），主要内容是：经区政府研究，原则同意该方案，请你单位遵照执行。同日，郭家堡乡人民政府向聂村村民委员会作出《关于实施的批复》（郭政发[2017]40号），主要内容是：按照市、区城中村改造工作计划和市城区城建重点工程建设需要，原则同意《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》，将村民宅基地等集体土地使用权集中收回，统一调整使用，对村民的居住和生产生活进行统一安置。2018年6月6日，原告向法院提起行政诉讼，请求确认被告榆次区政府作出的榆政发[2017]60号批复违法并予以撤销。   原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，   需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”及第二款“依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，农村集体经济组织在特定情形下报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。这种土地使用权的收回，属于集体经济组织内部土地使用权的调整，不同于国家的土地征收行为。本案中，聂村党支部、村委会针对村庄基础实施落后的现状，为改善村民居住环境，增加村民收益，根据市城区规划和市、区政府总体安排，于2016年10月启动了村庄整体改造工作。2017年7月30日，聂村两委会依法定程序对村庄改造拆迁补偿方案层报榆次区政府审批。2017年7月31日，榆次区政府作出了榆政发[2017]60号《关于聂村村庄改造拆迁补偿安置方案的批复》。   对于本案争议焦点即榆政发[2017]60号批复的可诉性问题，本院认为，应当从批复的形式和内容加以分析判断。从批复的形式来看，被诉批复是榆次区政府针对郭家堡乡人民政府呈报的请示作出原则同意的回复意见，该批复的对象是郭家堡乡人民政府，批复的效力仅及于行政机关之间的内部请示，形式上没有产生影响原告权利和义务的外部效力。从被诉批复的内容来看，并非针对特定的对象设定了具体的权利义务关系。本案批复的内容只是一种宏观的、指导性的意见，是收回聂村范围内集体土地使用权的依据。这是法津赋予榆次区政府的职权，原则上只对未来所涉开发改造的对象而生效，并非针对特定的人和事件作出了具体的处理。退一步分析，批复对本案原告也仅仅是产生了一种间接的拘束力，该间接约束力只有通过其他行为才能最终实现目的，才能对所拘束的对象发生法律效力。而被诉批复的直接效果是一种普遍性的行为规则，且可以反复适用。故该批复在性质上类似于行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，并不具有可诉性。综上，涉案榆政发[2017]60号批复不具有可诉性行政行为的基本特征，不属于行政诉讼的受案范围。因此，原告起诉请求确认被诉批复违法并撤销，不符合行政诉讼的起诉条件，依法不应予以立案，立案后，应当裁定驳回起诉。由于本案不属于行政诉讼受案范围，故本院对原告主张的政府实施了征地行为、被告提出的复议前置及中止诉讼等理由无需评价。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告白某的起诉。   白某上诉称，一，原审法院适用法律错误，对聂村村民委员会在上诉人房屋所在区域实施的征收行为定性错误。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征用土地公告办法》的相关规定可知，土地征收经法定程序批准后，由县级以上人民政府组织实施，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案会同有关部门制定征地补偿安置方案，报市、县级人民政府批准。本案中，上诉人曾于2017年12月8日通过向山西省国土资源厅、晋中市国土资源局榆次区分局分别提起政府信息公开申请，获知其房屋所在地块的土地尚未办理土地征收手续，未经合法征收。2018年5月21日，聂村村民委员会向上诉人提供的关于宅基地交回一案的证据材料中可以明确，聂村村民委员会于2017年7月31日向被上诉人请示批准《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》，被上诉人于同日作出涉案批复。依据上述法律规定及事实可以明确的是，聂村村民委员会没有权力作出《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》，被上诉人在涉案土地未经合法征收的前提下，就作出涉案批复，批准聂村村民委员会作出的《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》更是没有任何法律依据。故，聂村村民委员会依据被上诉人作出的涉案批复在上诉人房屋所在区域实施的征收行为与补偿行为，并不是一审法院认定的“农村集体经济组织为了公共设施和公共事业的建设而收回土地使用权”，因此一审法院作出的《行政裁定书》系适用法律错误，理应予以撤销。二，被上诉人作出的《补偿安置方案的批复》已经对上诉人的合法权益产生了实际影响，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理范围。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定可知,征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，依法属于行政诉讼的受案范围。本案中，聂村村民委员会在上诉人房屋所在区域实施的无论是征收行为还是补偿行为，   本依据都在于涉案批复，同时聂村村民委员会还依据涉案批复对区域范围内的部分房屋实施了强拆等行为。故，涉案批复对上诉人的实体权益产生了影响，具有可诉性行政行为的基本特征，依法属于行政诉讼的受案范围。综上所述，被上诉人作出的《补偿安置方案的批复》对上诉人的合法权益产生了实际影响，具有可诉性行政行为的基本特征，依法属于行政诉讼的受案范围。一审法院作出的行政裁定书认定事实不清、适用法律错误，依法应当予以撤销。为维护自身的合法权益，现上诉人特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，提起上诉，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。   榆次区人民政府答辩称，一、原审法院适用法律正确，上诉人的上诉请求依法应予以驳回。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第一项“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。以及第二款“依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”依据上述法律规定和《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，聂村村民委员会组织召开村民代表大会表决通过《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》，决定统一收回村民宅基地使用权，重新调整用于公共设施与公益事业的建设，该种情形属于集体经济组织对内部土地使用权的调整，不同于国家的土地征收行为。另外，本案中，制定拆迁补偿方案的主体是村民代表大会，实施改造和收回宅基地使用权的主体是聂村村民委员会，并不是答辩人。因此，如果被答辩人认为其房屋及宅基地的权益被侵犯，其应当以村委会为被告向房屋所在地的法院提起民事诉讼，而不是以答辩人为被告提起行政诉讼。二、榆政发[2017]60号批复不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予以驳回。《党政机关公文处理工作条例》第八条：“公文种类主要有：（十二）批复。适用于答复下级机关请示事项。”本案中，诉争批复系榆次区政府对下级机关郭家堡乡政府请示事项的答复，该批复是基于上下级行政机关的监督指导行为，属于内部行政行为，并不直接对外创设权利义务，仅仅是一个程序性环节，并且没有对被答辩人的权利义务产生影响，而对被答辩人权利义务产生实际影响的是《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》，若被答辩人对补偿安置行为不服，应直接针对安置补偿行为提起诉讼。因此，诉争批复系内部行政行为，依法不属于行政诉讼的受案范围，被答辩人无权对该内部行政行为提起行政诉讼。另外，答辩人也没有对被答辩人作出任何具体行政行为。本案中的诉争批复的内容只是一种宏观的、指导性的意见，并非针对特定的人和事件作出的具体处理，因此，该批复更类似于行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，不具有可诉性。综上所述，请求二审法院法院驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。   本院经审理查明的事实与原裁定认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是被上诉人榆次区人民政府作出的《关于聂村村庄改造拆迁补偿安置方案的批复》（榆政发〔2017〕60号）是否属于行政诉讼的受案范围。根据《行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据现行行政法理论和行政诉讼法律规定，行政机关的内部行政行为和程序性行政行为不属于行政诉讼受案范围。本案中，被上诉人榆次区人民政府作出的榆政发[2017]60号《关于聂村村庄改造拆迁补偿安置方案的批复》是根据晋中市城中村改造相关文件规定，对城中村改造拆迁安置补偿方案的内部审批行为，其批复的对象是榆次区郭家堡乡人民政府，并不直接对外创设权利义务，仅系整个城中村改造的程序性环节，对上诉人的实体权益并不产生影响，不属于行政诉讼的受理范围，不具有可诉性。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定驳回起诉，结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 李振华   审判员 韩广春   审判员 李 强     二○一八年十二月二十日   书记员 王 静