湖南省桃江县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘0922行初163号 原告中国农业银行股份有限公司娄底分行，住所地：娄底市娄星区东贸街470号。 法定代表人傅海滨，该分行负责人。 委托代理人刘祥，中国农业银行股份有限公司娄底分行员工，代理权限为一般代理。 委托代理人许雅丽，中国农业银行股份有限公司娄底分行员工，代理权限为一般代理。 被告益阳市赫山区自然资源局，住所地：益阳银城南路99号。 法定代表人黄志刚，该局局长。 出庭负责人郭卫民，该局分管法制工作党组成员。 委托代理人李奇国，湖南万维律师事务所律师，代理权限为一般代理。 第三人湖南娄底市剑成置业有限公司，住所地：娄底市娄星区涟滨东街64号。 诉讼代表人湖南娄底市剑成置业有限公司破产管理人。 负责人罗伯武。 原告中国农业银行股份有限公司娄底分行（以下简称娄底农行）诉被告益阳市赫山区自然资源局闲置土地认定一案，于2019年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因湖南娄底市剑成置业有限公司（以下简称剑成公司）与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人参与诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。本案原告的委托代理人刘祥、许雅丽，被告的出庭负责人郭卫民及其委托代理人李奇国均到庭参加诉讼，第三人经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告娄底农行诉称，2018年10月26日，原益阳市国土资源局赫山分局（以下简称赫山分局）作出益赫国土闲字［2018］002号闲置土地认定书（以下简称002号认定书），认定第三人取得的位于龙岭工业集中区春嘉路东侧、迎宾路南侧66219平方米国有建设用地使用权（权证号：湘益赫国用（2012）第000149号、湘益赫国用（2012）第000150号）的土地（以下简称案涉土地）为闲置土地，闲置原因为企业自身原因。原告作为该土地的抵押权人，认为益阳国土局赫山分局的认定结论已经严重侵害了原告的担保抵押权益，且在程序与内容上存在多处违法。一、案涉土地不属于闲置土地，系益阳市政府规划调整导致案涉土地延迟开发建设。2011年1月27日原赫山分局与剑成公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，剑成公司获得国有建设用地使用权证后，完成了案涉土地的建设工程基础、地下供排水网管、供变电设备、供水设备及配套设施的建设，且进一步基本完成了立项、环评、规划、建筑设计、围墙建设等工作。2012年11月9日益阳市时任市长胡忠雄主持召开了关于益阳钢材大市场项目建设专题会议，并形成了《会议纪要》（益府阅［2012］135号），同意将案涉土地调整为房地产开发用地，适当提高容积率，并予以政策优惠。剑成公司分别于2012年12月29日、2013年1月25日向原赫山分局、益阳市国土局呈报《关于益阳钢材大市场项目宗地政策性调规申请延期开工的请示》，请求批准案涉土地延期开工不属于闲置土地。原赫山分局于2012年12月24日批复“根据益府阅［2012］135号会议纪要，该宗地系规划调整原因导致闲置，建议延期一年开发，至2014年5月”，益阳市国土局于2013年1月29日批复“情况属实，待规划调整等问题处理后，约定开发日期”。虽然原赫山分局批复“建议延期一年开发”，但至今相关部门未按照会议纪要的内容，选定钢材大市场落户新址，案涉土地规划调整的问题也未解决，开发时间仍然无法确定，延期一年开发的意见显然不具备可行性，案涉土地不属于闲置土地。二、原赫山分局认为系剑成公司无能力开发案涉土地而导致土地闲置的理由不能成立。原赫山分局以剑成公司将案涉土地使用权证向银行抵押贷款、案涉土地被查封、剑成公司已进入破产重整程序为由，认为剑成公司从一开始就不具备投资建设的能力，此种推断无任何依据。三、原赫山分局作出的002号认定书在程序和内容上存在多处违法。综上，案涉土地不属于闲置土地，土地未开发的原因系益阳市政府规划调整，原赫山分局作出的002号认定书认定事实不清、证据不足、适用法律错误，故请求撤销原益阳市国土资源局赫山分局作出的002号认定书。 被告益阳市赫山区自然资源局辩称，一、闲置土地认定书是为作出闲置土地处置和利用决定的前置准备过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、原告就闲置土地认定书提起诉讼，已经超过了起诉期限。002号认定书作出的时间为2018年10月26日，该认定书作出后即在门户网站上进行了公布。且原告在2018年12月26日拟好了行政复议申请书，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，其直接向人民法院提起诉讼，最迟应当在2019年6月25日之前，原告于2019年8月12日提起诉讼，已经超过了6个月的起诉期限，且无法定耽误起诉期限事由。三、002号认定书认定案涉土地闲置及闲置原因正确，作出认定程序合法。1．案涉土地闲置系客观事实。2．闲置原因系剑成公司自身原因。①剑成公司及其关联公司从取得案涉土地使用权开始就自有资金不足，负债经营，且多年诉讼缠身，无投资能力开工建设案涉土地，导致案涉土地闲置。②剑成公司拒绝签订《益阳高新区招商引资商务合同书》，益阳高新区无法供地，致使益府阅［2012］135号会议纪要确定的开发程序和方案无法实施，导致案涉土地无法开工建设。③赫山资源局作出002号认定书程序合法。赫山分局在发出闲置土地调查通知书并经过法定调查程序后做出002号认定书，依法送达给剑成公司，并在门户网站上公布了相关信息，完全符合《闲置土地处置办法》的相关规定，程序合法。据此，002号认定书是赫山分局为实施收回国有建设用地使用权决定做准备的过程性行为，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，且已经超过了起诉期限。同时，002号认定书认定案涉土地闲置及闲置原因正确，作出程序合法，请求依法裁定驳回原告的起诉。 第三人剑成公司未陈述意见。 经审理查明，2018年7月16日，益阳市赫山区人民检察院向原赫山分局（现更名为益阳市赫山区自然资源局）发出检察建议书，建议：一、依法严格履行职责，及时对剑成公司闲置土地的行为进行调查认定。二、严格按照法定程序，及时报请益阳市赫山区人民政府批准，向剑成公司下达收回国有建设用地使用权决定书，无偿收回国有建设用地使用权。同日，赫山分局同意启动闲置土地调查。7月17日向剑成公司发出闲置土地调查通知书，通知载明：你单位位于津湘药业西侧，海吉星农贸市场东侧，国有建设用地（证号：益赫国用2011第000007号），面积为66129平方米，该地块至今未动工建设，涉嫌构成闲置土地。8月16日，赫山分局作出益赫国土资闲认字（2018）001号闲置土地认定书：依据《闲置土地处置办法》第二条的规定，认定该宗地为闲置土地，闲置原因为：市人民政府调整规划。9月5日，向剑成公司发出通知，通知其于2018年9月11日商讨土地闲置处置等问题。2018年9月15日，益阳市龙岭建设投资有限公司因认为闲置土地认定的闲置原因不当，提出投诉举报，益阳市赫山区人民政府法制办公室于9月17日向赫山分局发出限期改正闲置土地认定书的法律意见，经查认为，认定造成土地闲置的原因为益阳市人民政府调整规划，与客观事实不符，闲置认定书不当，限其自行改正。2018年10月8日，赫山分局作出关于撤销闲置认定书（益赫国土资闲认字（2018）001号）的决定，并向剑成公司送达。同年10月26日，作出益赫国土资闲认字（2018）002号闲置土地认定书，认定上述地块为闲置土地，闲置原因为企业自身原因。 另查明，剑成公司于2004年11月17日登记注册成立，2011年1月4日，剑成公司通过拍卖的方式从赫山分局取得益赫国供2010-043号地块的国有土地使用权，位置益阳市龙岭工业园迎宾东路南侧、春嘉路以东，面积66219平方米。1月27日，双方签订了国有建设用地使用权出让合同，合同约定出让土地的交付与出让价款的缴纳、土地用途、出让年限等。其中第十六条约定合同项下宗地建设项目在2011年5月1日之前开工，在2013年3月28日之前竣工。2011年1月28日，剑成公司申请该宗土地办理了国用（2011）第000007号土地使用权证。2012年7月2日，依剑成公司申请对上述土地进行了分割登记，土地使用权证号分别为湘益赫国用（2012）第000149号和第000150号。 2012年12月19日，剑成公司向益阳市国土资源局赫山分局提交关于益阳钢材大市场项目宗地政策性调规申请延期开工的请示，该局主要领导签署“根据益府阅（2012）135号会议纪要，该宗地系规划调整原因导致闲置，建议延期一年开发，至2014年5月。”其后，该宗土地未进行开工建设。 又查明，因娄底市湘华工贸有限公司向娄底农行即本案原告借款，两笔借款共计2600万元（已提前偿还50万元），由剑成公司与娄底农行签订《最高额抵押合同》（担保的债权最高余额为2800万元），以剑成公司名下的位于益阳市××山区××工业××东路南侧的国有土地作抵押担保，并办理了抵押登记手续。该借款纠纷由娄底市中级人民法院作出（2015）娄中民三初字第16号民事判决，判决第二项如娄底市湘华工贸有限公司逾期未支付，娄底农行有权对剑成公司所提供的的抵押物折价或者拍卖、变卖该抵押物的价款优先受偿。该案已进入执行，于2015年4月9日轮候查封湘益赫国用（2012）第000149号和第000150号。 再查明，2018年5月15日，娄底市中级人民法院受理申请人李荣生、刘辅龙提出对被申请人（债务人）剑成公司破产重整申请。2018年6月20日，娄底市中级人民法院受理娄底市湘华工贸有限公司等8家公司以不能清偿到期债务、与关联企业剑成公司高度人格混同为由提出的破产重组申请。 本院认为，本案争议的焦点是1．娄底农行是否具有原告主体资格？2．被诉闲置土地认定是否具有可诉性？ 第一，关于娄底农行原告主体资格问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项的规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。该法第二十五条第一款：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被诉闲置土地认定书并非向娄底农行作出，显然娄底农行不是相对人。也不能认定娄底农行与被诉闲置土地认定有利害关系。虽然本案被确认为闲置的土地已经为原告设定了抵押，一旦被认定为闲置土地，土地行政主管部门就会依据相关规定进行处置，有可能对原告债权的实现产生影响，影响了其担保权益的实现，但依据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”的规定，原告如果认为行政行为对其债权实现产生影响，应当依其他途径予以解决。因此，娄底农行不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。 第二，关于闲置土地认定是否具有可诉性的问题。依据《闲置土地认定办法》第四条，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的实施。依据该办法第二章的规定，闲置土地认定程序先由国土资源主管部门进行调查核实，构成闲置土地的，向国有建设用地使用权人下达闲置土地认定书，并载明相关事项，认定为闲置土地后，按照该办法第八条、第十四条的情形，作出处理。对后续作出的处理决定才具有终局性，针对本案涉案闲置土地认定后，国土资源主管部门已经作出收回国有建设土地使用权决定书，闲置土地认定已经被收回决定书所吸收，后续作出的收回决定才具有终局性，才能成为司法审查的对象。因此，闲置土地认定是作出国有土地使用权决定前所实施的过程性行为，也不对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。 综上所述，被诉闲置土地认定不属于行政诉讼受案范围，原告的债权实现应当通过民事途径予以解决。据此依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告中国农业银行股份有限公司娄底分行的起诉。 案件受理费50元，退回给原告中国农业银行股份有限公司娄底分行。 如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。 审 判 长  殷载媛 人民陪审员  丁青桃 人民陪审员  莫赛军 二〇一九年十二月四日 法官助理肖霞 书记员胡蕾 附相关法律条文 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。