海南省三亚市中级人民法院行政赔偿判决书（2019）琼02行赔终14号上诉人（原审原告）乔元海，男，1967年3月9日出生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市道外区。委托代理人陈光宝，广东深长城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三亚市天涯区综合行政执法局。住所地：海南省三亚市天涯区凤凰路319号政府大院2号楼。法定代表人杨华，该局局长。委托代理人张梅花，该局工作人员。委托代理人李安，海南同玺律师事务所律师。上诉人乔元海因其诉被上诉人三亚市天涯区综合行政执法局（以下简称天涯区执法局）建设规划强制拆除行政赔偿一案，不服三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行赔初10号行政赔偿判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。因本案与本院同期受理的上诉人乔元海诉被上诉人天涯区执法局建设规划强制拆除一案的诉讼请求相互关联，事实与理由基本相同，本院在征得双方当事人同意后将两案合并审理。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。上诉人乔元海委托代理人陈光宝，被上诉人天涯区执法局委托代理人张梅花、李安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案所涉行政行为：2017年4月13日至17日，天涯区执法局强制拆除了乔元海在三亚市××区民委员会（以下简称海坡村委会）海坡村违法建设的一栋十八层封顶的框架结构楼房（以下简称案涉房屋）。乔元海不服，于2019年6月5日向原审法院提起行政诉讼，请求确认天涯区执法局强制拆除案涉房屋的行政行为违法。同时，一并提起本案行政赔偿诉讼，请求判令天涯区执法局向其赔偿人民币82409113元。原审法院查明，2010年4月16日，乔元海与王发兴、许木春、王嘉伟、陈守兴、李美祥、许金成、许金印、李再忠等村民签订《联合建房协议书》，约定由乔元海出资，村民提供宅基地在三亚市××区联合建房。2013年初，案涉房屋建成，该房屋高十八层，框架结构，占地面积约2056.95平方米，建筑面积34283.46平方米，名称为海雅居，建设未取得建设工程规划许可证。2016年4月12日，经天涯区执法局执法人员检查，认定该房屋建设未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。天涯区执法局经绘图拍照后，向王发兴、许木春、王嘉伟、陈守兴、李美祥、许金成、许金印、李再忠（以下简称王发兴等8人）作出并送达天综执（四大队）询字［2016］3-22号《接受调查询问通知书》，通知携带本人身份证、户口本、土地证明原件及复印件等相关报建手续，于2016年4月15日9时到天涯区执法局四大队办公室接受询问。王发兴等8人逾期未接受调查询问。2016年7月8日，天涯区执法局对王发兴等8人作出并送达天综执（四大队）罚告字［2016］第097号《行政处罚告知书》，告知拟对其8人作出行政处罚的事实、理由、依据以及所享有的陈述、申辩和要求听证的权利。2016年7月15日，天涯区执法局对王发兴等8人作出并送达天综执（四大队）罚决字［2016］第101号《行政处罚决定书》（以下简称101号处罚决定），认定王发兴等8人未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在海坡村委会海坡村擅自建设上述案涉房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定。依据《城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，决定责令王发兴等8人自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2016年7月25日，天涯区执法局对王发兴等8人作出并送达天综执（四大队）催字[2016]第105号《强制执行催告书》，催告其8人于2016年7月28日24时前履行101号处罚决定确定的义务，自行拆除违法建设建筑物，并告知有权进行陈述和申辩。2016年7月29日，天涯区执法局对王发兴等8人作出并送达天综执（四大队）执决字[2016]第096号《强制执行决定书》（以下简称096号强执决定）和《搬迁通知》，根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条之规定，决定于2016年8月1日对上述违法建设建筑物实施强制拆除，通知王发兴等8人及各租户于2016年7月31日前自行清理、搬离所有物品，逾期不搬离的，造成的一切法律后果自行承担。同日，天涯区执法局还发出了《关于责令王发兴、许木春、王嘉伟、陈守兴、李美祥、许金成、许金印、李再忠拆除违法建筑的公告》。2017年4月13日至17日，天涯区执法局对上述违法建设建筑物进行了强制拆除。2018年4月26日，乔元海以上述案涉房屋为三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）强制拆除为由，向海南省三亚市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认三亚市政府拆除案涉房屋的行政行为违法。2018年12月20日，海南省高级人民法院作出（2018）琼行终1240号行政裁定，驳回乔元海对三亚市政府的起诉，认定天涯区执法局是案涉房屋拆除行为的主体，乔元海如对该拆除行为不服，应以天涯区执法局为被告另行起诉。乔元海遂向原审法院提起本案赔偿诉讼。原审法院认为，乔元海未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，擅自在海坡村委会辖区内建设案涉房屋，其建设行为已违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建筑，不属于依法应当予以保护的合法权益。天涯区执法局强制拆除案涉房屋的行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，合法有效。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，只有行政机关行使职权造成合法权益受到损害的，受害人方可获得国家赔偿的权利。国家赔偿保护的是合法权益，对乔元海违法建设的案涉房屋及其因该违法建设行为所产生的后果，依法不应获得国家赔偿的保护和救济，乔元海因其违法建设行为致使其违法建设的案涉房屋被拆除所造成的损失应由其自负。乔元海请求赔偿数额为82409113元，未能提供合法有效证据证明，没有事实根据。乔元海在提起本案赔偿诉讼前，已就案涉强制拆除行为以三亚市政府为被告，向海南省三亚市中级人民法院提起行政诉讼，后其根据海南省高级人民法院于2018年12月20日作出的（2018）琼行终1240号行政裁定，于2019年6月5日提起本案赔偿诉讼，未超过起诉期限。综上，乔元海的赔偿请求没有事实根据和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第五条第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，原审法院判决：驳回乔元海的诉讼请求。上诉人乔元海上诉称：一、案涉房屋被违法拆除前，天涯区执法局并未依法向房屋所有人履行任何公示、催告程序，其拆除行为严重违法。（一）原审判决查明天涯区执法局已经在拆除前向上诉人及其他房屋权利人送达相关行政文书，包括2016年4月12日送达《接受调查询问通知书》、2016年7月8日送达《行政处罚告知书》、2016年7月15日送达《行政处罚决定书》、2016年7月25日送达《强制执行催告书》、2016年7月29日送达《强制执行决定书》和《关于责令王发兴、许木春、王嘉伟、陈守兴、李美祥、许金成、许金印、李再忠拆除违法建筑的公告》。然而，天涯区执法局对其是否已经履行送达程序无法提交充分证据予以证明。（二）天涯区执法局提交的证据不具备真实性、合法性。天涯区执法局提交多份行政文书及送达回证，用于证明其已经履行文书公示、送达程序。然而，除了送达回证以外，其余的行政文书均为天涯区执法局单方制作，未在任何门户网站、政府网站公示，天涯区执法局亦未提供以其他能够为公众知悉的渠道发布上述文书的证据，甚至连上述文书是否在房屋拆除前、是否在文书上所注明的时间点客观形成，均无法查实。至于天涯区执法局提交的多份送达回证，更是漏洞百出。首先，所有送达回证上的送达人“黄运硕、范灵敏”，其身份无从查实。其次，所有送达回证上均无送达人和见证人签字（其中，仅有《调查询问通知书》的送达回证上，有两名身份根本无法查实的薛某在备注栏签字）。最后，天涯区执法局所谓进行留置送达的核心证据，就是在无法查实的建筑物大门张贴纸张，而从社会大众的常理可以得知，仅凭图片根本无法查明被张贴的建筑物就是各房屋所有人的居住场所，也无法推断图片上出现的人就是房屋所有人以及所张贴的纸张就是案涉行政文书。二、案涉房屋是合法建筑，天涯区执法局在征收未果的情况下，对案涉房屋进行了违法拆除。2015年9月30日，天涯区政府发布三府〔2015〕194号《三亚市人民政府关于海坡村棚户区改造项目房屋征收决定》，载明被征收人限期内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。由此可见，天涯区政府于2015年打算以征收国有土地的名义对案涉房屋所在土地进行征收时，对该地块实际属于海坡村集体土地这一客观事实视而不见。前述征收决定发布后，由于众多村民反对，天涯区政府未能如愿征收土地，但其不仅不依法将相关土地争议提交法院，反而指令下属部门以拆除违建为由对海坡村内的案涉建筑进行拆除。依据天涯区执法局提交的096号强执决定，该局应当在2016年8月1日对案涉房屋予以拆除，但实际上并未如期拆除。真实情况是，天涯区政府在2016年12月、2017年1月与其他房屋共有人签订征收补偿协议明确征收补偿金额后，才指令天涯区执法局对案涉房屋进行拆除。案涉房屋是合法建筑，拆除时，天涯区执法局明知道上诉人是该房屋的共有人，却未通知上诉人，迳行强制拆除该房屋。因此，案涉房屋的拆除，实际上是在上诉人对征收补偿毫不知情的情况下，由天涯区政府指令天涯区执法局依据征收补偿协议实施的违法拆除行为，而非天涯区执法局依据相关法律对违法建筑进行的违法拆除行为。三、天涯区执法局明知上诉人是案涉房屋的共同权利人，却自始至终未对上诉人履行告知程序，是有意遗忘性、选择性执法，致使案涉房屋遭受违法拆除，上诉人作为房屋权利人的知情权、异议权、受偿权等核心权利遭受严重侵犯。（一）针对案涉房屋的拆除行为，上诉人与其他已受房屋补偿的权利人同属行政相对人。2016年5月17日发布的《关于印发三亚市海坡自然村棚户区改造项目征收补偿安置补充方案的通知》第三条载明：征收无合法房屋产权，且户籍也不在海坡自然村的外来人员的房屋，按以下标准补偿……。据此，该通知虽然并无任何合法制定依据，但至少可以确认一点，即哪怕案涉房屋无合法产权，上诉人是外来人员，也属于案涉房屋拆除行为的行政相对人。天涯区执法局作为征收主体，应当履行对外来人员身份、案涉房屋权属的全面调查，应当履行告知、协商、听证的程序，以充分保障各方的合法权益。具体到本案，天涯区执法局提交的《土地面积及房屋建筑面积测量报告书》载明“建筑面积34283.46平方米，其中：乔元海（外来户），18741.73平方米”。据此，天涯区执法局早已知道上诉人是案涉房屋的共同权利人。即便上诉人属于天涯区执法局单方认定的“外来人员”，依据前述补充方案的规定，也应当予以补偿，并属于行政相对人。然而直至庭审前，天涯区执法局从未向上诉人履行任何告知义务，故意隐瞒有关案涉房屋的征收告知、行政处罚通知、拆除决定、房屋测绘、补偿协商等事宜，致使上诉人毫不知情。（二）天涯区执法局明知上诉人是占有案涉房屋面积过半的核心权利人，却故意将上诉人排除在外，只是与其他多户占有少数面积的权利人协商拆除并实施违法拆除行为，严重损害上诉人的合法权益。天涯区政府采取对其他占有面积较少的权利人进行拆除补偿，隐瞒告知上诉人的方式，只针对签订协议的房屋权利人进行补偿后即行拆除，对同为权利人的上诉人的补偿却只字不提，故意将上诉人排除在补偿对象之外，对上诉人实施“掠夺式”的零补偿。天涯区执法局受天涯区政府指令，未经任何调查，实施典型的违法滥用公权力的“以认定违法建筑促违法征收、拆迁的行为”，其行为严重违法。综上，原审判决认定事实和适用法律错误。请求二审法院依法撤销原审判决，改判支持上诉人原审的全部诉讼请求，并判令本案诉讼费用由天涯区执法局承担。被上诉人天涯区执法局辩称：一、乔元海起诉前无证据证明其对案涉房屋有利害关系。2016年4月12日,被上诉人发现王发兴等8人在未取得建设工程规划许可证的情况下，在海坡村委会海坡村擅自兴建案涉房屋，随即向案涉房屋所在地村委会调查了解该房屋建设情况、向王发兴等8人下发《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》《强制执行催告书》《强制执行决定书》等文书，并公开张贴关于责令王发兴等人拆除违法建筑的公告和《搬迁通知》。在此过程中，王发兴等8人未配合被上诉人的调查工作，没有提供涉及乔元海的任何文件资料。案涉房屋所在地村委会及乔元海也均未向被上诉人提供任何文件、信息显示乔元海与案涉房屋存在利害关系，因此，在本案诉讼前，没有证据证明乔元海对案涉房屋有利害关系，无从确认乔元海是否是案涉房屋的建设人，被上诉人实无向乔元海故意隐瞒行政处罚、强制决定的行为或必要性。被上诉人在向案涉房屋内人员直接送达案涉行政文书的同时，还张贴在案涉房屋墙壁上，乔元海主张不知情，或者因其怠于对案涉房屋的管理，或者出于法律意识的淡漠，均属其对自身权利的处分，应自行承担相应的法律后果。二、案涉房屋为违法建筑，强制拆除程序合法。乔元海及王发兴等8人均未就案涉房屋的建设向规划住建部门报建，未取得建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，根据《城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，案涉房屋属于违法建筑,而非乔元海诉称的“合法建筑”。鉴于上述事实，被上诉人在依据《城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》的相关规定作出101号处罚决定和096号强执决定后，依法实施强制拆除，并无程序违法之处。乔元海主张案涉房屋为“合法建筑”，与客观事实不符。乔元海认为被上诉人未将案涉文书进行公示，与被上诉人已将相关行政文书在案涉房屋公开张贴的事实不符，也缺乏法律依据支持其主张。乔元海对送达回证提出的异议，属其主观臆断、揣测，没有任何证据予以佐证，不能推翻被上诉人已经依法送达的事实。被上诉人的强制拆除行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原审法院对此认定清楚无误。三、案涉房屋的强制拆除与征收无关。对案涉房屋的查处、强制拆除，是被上诉人依法履行法定职权，与征收无关，乔元海诉称本案事发源于征收，没有事实根据和法律依据。四、乔元海的赔偿请求没有充分、合法的依据。案涉房屋是违法建筑，不属于是《中华人民共和国国家赔偿法》保护的范围。乔元海没有就其提出的赔偿请求提供充分、有效的证据予以证明，所提交的评估报告已经过期，并且内容有多处错误。综上所述，乔元海的上诉请求缺乏必要的事实根据和法律依据，原审法院认定事实清楚，程序合法，请求二审法院依法判决驳回乔元海的上诉请求，维持原判。双方当事人原审期间提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认原审判决对双方当事人证据的认证意见正确。根据本案有效证据，本院对原审判决认定的事实予以确认。二审另查明：2019年6月5日，乔元海向原审法院提起行政诉讼，请求确认天涯区执法局强制拆除案涉房屋的行政行为违法。同时，一并提起本案行政赔偿诉讼。原审法院分别编立为（2019）琼0271行初187号和（2019）琼0271行赔初10号案进行审理。2019年7月24日，原审法院经审理作出（2019）琼0271行初187号行政判决，判决驳回了乔元海请求确认天涯区执法局强制拆除案涉房屋的行政行为违法的诉讼请求。乔元海不服该判决上诉后，本院于2019年12月23日作出（2019）琼02行终169号行政判决，认定：乔元海与王发兴等海坡村委会村民未经规划部门审批，未取得建设工程规划许可证，擅自城市××区范围内的海坡村集体土地上联合建设案涉房屋，且一直未取得建设工程规划许可证的违法事实清楚，证据确凿；天涯区执法局强制拆除案涉房屋的行政行为依据充分，符合法定程序；原审法院判决驳回乔元海的诉讼请求并无不当，依法应予维持。据此，本院判决驳回乔元海上诉，维持原判。在本案二审期间，经本院调查，乔元海一方明确其在本案中诉求天涯区执法局向其赔偿的损失82409113元系整栋案涉房屋被拆除的房屋价值损失。本院认为，本案的主要争议焦点是：一、乔元海提起本案赔偿诉讼是否已经超过法定起诉期限；二、乔元海主张的行政赔偿请求能否成立。关于乔元海提起本案赔偿诉讼是否已经超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。本案中，虽然天涯区执法局于2017年4月13日至17日期间强制拆除了案涉房屋，但因该局在查处案涉房屋违法建设行为的过程中没有将乔元海列为行政相对人，没有充分证据证明乔元海何时知道或者应当知道案涉房屋拆除行为的内容。而且乔元海在提起本案赔偿诉讼之前，曾于2018年4月26日就案涉房屋拆除行为以三亚市政府为被告提起行政诉讼，后经海南省高级人民法院于2018年12月20日作出（2018）琼行终1240号生效行政裁定认定天涯区执法局是案涉房屋拆除行为的主体，继而对天涯区执法局提起本案赔偿诉讼，故乔元海因该案诉讼被耽误的时间不应计算在本案的起诉期限内。综上，本案现有证据不能证明乔元海于2019年6月5日提起本案赔偿诉讼已经超过一年的法定起诉期限，天涯区执法局关于乔元海提起本案赔偿诉讼已经超过法定起诉期限的主张不能成立。关于乔元海主张的行政赔偿请求能否成立的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条、第五条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有违法实施行政处罚或者造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得国家赔偿的权利；因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的或者法律规定的其他情形，国家不承担赔偿责任。本案中，乔元海以天涯区执法局强制拆除案涉房屋的行政行为违法为由，诉求判决天涯区执法局向其赔偿案涉房屋损失82409113元。本院经另案审查，已经对乔元海请求确认天涯区执法局强制拆除案涉房屋的行政行为违法的行政诉讼案作出（2019）琼02行终169号行政判决，认定：乔元海与王发兴等海坡村委会村民未经规划部门审批，未取得建设工程规划许可证，擅自建设案涉房屋，且一直未取得建设工程规划许可证的违法事实清楚，证据确凿；天涯区执法局强制拆除案涉房屋的行政行为依据充分，符合法定程序。据此，该判决驳回了乔元海请求确认天涯区执法局强制拆除案涉房屋的行政行为违法的诉讼请求。因此，天涯区执法局不存在违法实施强制拆除行为侵犯乔元海合法权益的情形，乔元海请求天涯区执法局赔偿其案涉房屋损失没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。乔元海的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 吉 红审判员 陈兴科审判员 李 利 二〇一九年十二月二十四日书记员 崔杨洋附:本判决适用的相关法律、法规及司法解释依据中华人民共和国国家赔偿法第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。中华人民共和国行政诉讼法第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定第二十三条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。行政案件的原告可以在提起行政诉讼后至人民法院一审庭审结束前，提出行政赔偿请求。