山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁03行终285号 上诉人（原审原告）谢志慧，男，1963年4月8日出生，汉族，住宁夏银川市兴庆区。 上诉人（原审原告）韩学芬，女，1960年1月19日出生，汉族，住宁夏银川市兴庆区。 两上诉人委托代理人杨培国，北京善士律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市张店区住房保障事务服务中心，住所地:淄博市张店区西一路113号。 法定代表人郑立国，主任。 委托代理人李振，山东博骏律师事务所律师。 原审第三人淄博市张店区人民政府湖田街道办事处，统一社会信用代码11370303004217354J。住所地:张店区湖田街道湖光路5号。 法定代表人刘其通，主任。 委托代理人李振，山东博骏律师事务所律师。 原审第三人淄博市张店区人民政府湖田街道办事处洪沟第一社区居民委员会，统一社会信用代码55370303B47633489Y。住所地：张店区宝沣路53号。 法定代表人李壮，主任。 委托代理人黄立星，山东柳泉律师事务所律师。 上诉人谢志慧、韩学芬因与被上诉人淄博市张店区住房保障事务服务中心、原审第三人淄博市张店区人民政府湖田街道办事处、原审第三人淄博市张店区人民政府湖田街道办事处洪沟第一社区居民委员会征迁补偿协议纠纷一案，不服淄博市张店区人民法院（2018）鲁0303行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，以两原告为股东的淄博安顺贸易有限公司于1997年8月6日成立，原告谢志慧为法定代表人；在此公司成立之前，其曾申请核准的名称中有一个为张店汇通轿车修理厂。而在办理建设土地征用手续时，基本都是由原告谢志慧签名，以张店汇通轿车修理厂的名义办理。1998年1月4日，淄博市土地管理局为淄博安顺贸易有限公司颁发淄国用(1998)字第A01191号《中华人民共和国国有土地使用证》，载明土地坐落于309国道（白家村），用途为综合，使用权类型为划拨，使用权面积为2789.00平方米。2002年9月6日，淄博安顺贸易有限公司因未申报年检被淄博市工商行政管理局吊销营业执照。此后，对于此涉案土地上原告自建的部分建筑，淄博市房地产管理局于2007年7月4日给原告谢志慧颁发的《中华人民共和国房屋所有权证》，载明房屋坐落于张店区××××北，房屋状况为：幢号1、房号1-5、结构钢混、房屋总层数1、所在层数1、建筑面积410.13平方米、设计用途车间；幢号2、房号1-10、结构混合、房屋总层数2、所在层数1-2、建筑面积1012.02平方米、设计用途综合。2017年下半年，淄博火车站南广场片区开始改造建设。2018年3月30日，淄博市张店区人民政府颁发了张政字[2018]18号房屋征收决定、张政房征告字[2018]2号房屋征收决定公告、淄博火车站南广场片区建设项目国有土地上房屋（非住宅）征收与补偿方案。依据项目建设总体规划，原告谢志慧相应财产在本次规划范围内。原张店区房地产管理局作为征收部门，委托山东天昊资产评估房地产土地估价有限公司对原告谢志慧及洪一居委会所属房地产及附属物征收补偿价值进行评估，评估对象为房屋建筑面积4331.5858平方米、土地使用面积为1872.86平方米（评估报告中注明，另916.14平方米的土地使用权在昌国路工程拆迁中已依法收回），评估征收补偿总价7889650.0元。2018年7月14日，原淄博市张店区房地产管理局、淄博市张店区人民政府湖田街道办事处与张店区人民政府湖田街道办事处洪沟第一社区居民委员会、谢志慧（淄博安顺贸易有限公司）签订(2018)第GYFZ111号《淄博火车站南广场片区国有非住宅(中心区域)征迁补偿协议》，协议注明淄博市张店区房地产管理局根据淄博市张店区人民政府做出的张政字[2018]18号房屋征收决定，实施房屋征收，被征收房屋建筑面积为4331.5858平方米，土地使用证号为淄国用(1998)字第A01191号。其第三条内容为：一、被征收房屋补偿价值：1、评估机构：山东天昊资产评估房地产土地估价有限公司；评估报告编号：鲁天房估报（2018）497号；（评估范围包含被搬迁房屋的建筑物和土地）2、被征收房屋建筑面积评估补偿价值6244657元，国有工业用土地使用权评估补偿价值594563.00元；……以上补偿价值共计7097417.00元。协议还约定“基于本协议产生的一切争议由双方协商解决，协商不成的，通过被征收房屋所在地人民法院诉讼解决”。上述协议签订后，原告领取了协议约定款项。庭审中，原告谢志慧还提交了一份只有其签名的、没有落款时间的“国有土地使用权收回合同”。在此合同中，甲方为淄博市土地储备交易中心，乙方为淄博安顺贸易有限公司，丙方淄博市张店区人民政府湖田街道办事处，注明甲方收回乙方2789平方米位于309国道（白家村）土地，注明原用途为工业用地，收回总价款为7983747.00元。另查明，原告谢志慧在以张店汇通轿车修理厂名义办理相关建设用地手续时，在1992年11月25日淄博市土地管理局出具的“关于征用土地、有偿划拨土地使用权的批复”文件中，注明将“国有土地使用权有偿划拨给你修理厂，用于建设厂房，办公室，使用期十五年”。1992年12月15日，向淄博市张店区统一征地办公室支付了188100.00元征地包干费。1993年3月4日，原告谢志慧以“张店汇通轿车修理厂”名义与南定镇白家村委签订的“协议书”中，注明征用土地价格为每亩5.6万元，工程管理费1万元。庭审中，原告还提交了没有任何一方在上面签字“划拨土地使用权合同书”“收回使用土地权呈报表”各一份，在“划拨土地使用权合同书”中，注明本合同项下的土地使用权十五年，用于建设厂房，办公室；乙方（张店汇通轿车修理厂）同意向甲方（淄博市土地管理局）一次性支付总费用196460.00元；在“收回使用土地权呈报表”中注明原批准用途为综合，土使用权类型为划拨。因机构改革，原淄博市张店区房地产管理局名称变更为淄博市张店区住房保障事务服务中心。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”原淄博市张店区房地产管理局职权已由淄博市张店区住房保障事务服务中心行使，故列淄博市张店区住房保障事务服务中心为本案被告主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。第五十六条规定：建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。第五十八条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。第十七条规定：作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第十九条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，原告要求确认无效的协议条款，为注明对于被征收的房屋、土地给予补偿价值及依据的条款，其诉求实质就是要求确认协议中对房屋、土地给予补偿价值的约定无效。因为涉案协议是一种行政征迁补偿协议，故其条款的效力判定除依照一般行政行为的效力标准外，还要根据合同法中关于合同效力的规定来确认。首先，从被告在签订此协议时是否存在足以导致行政行为无效的情形来分析，被告实施的征收行为，是为了淄博火车站南广场建设之公共利益，在征收前亦作出相应的房屋征收决定并进行了公告，原告未对此征收决定提出异议，故被告与原告签订《淄博火车站南广场片区国有非住宅(中心区域)征迁补偿协议》，是符合上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定的，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条中“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。其次再从合同法关于合同效力的方面来看，对于此征迁补偿协议，原告谢志慧虽主张其是在被告及第三人淄博市张店区人民政府湖田街道办事处对其征收搬迁补偿异议的《情况说明》和《谢志慧房地产情况说明的补充材料》不予答复，并在看到协议第八条“协议争议的解决”规定有“诉讼解决”途径的情况下，没有告知原告韩学芬而擅自在《征迁补偿协议》上签署了个人的姓名。但从庭审查明的情况来看，涉案的土地系在淄博安顺贸易有限公司的名下；房屋也只是登记在谢志慧一个人名下，未注明有共有人。由于原告谢志慧系淄博安顺贸易有限公司法定代表人，在淄博安顺贸易有限公司被吊销后，根据相关法律规定，其仍可以代表人公司处理有关财产处置事宜。同时，基于两原告的夫妻关系，协议相对方也完全有理由相信原告谢志慧签字是其夫妻之间的共同意愿。因此，不管原告谢志慧签字是否经原告韩学芬同意，其都不能成为要求确认协议无效的充分理由。故此协议，亦不存在合同法第五十二条规定的可导致合同无效的情形。综上，原告要求确认（2018）第GYFZ111号的《淄博火车站南广场片区国有非住宅（中心区域）征迁补偿协议》中第三条第一款第1、2条无效的诉求不能成立。而对于其请求判令被告向原告支付4.18亩国有商业综合用地使用权征收补偿价值款差额55835437元、1660.81平方米建筑面积的房屋征收补偿价值款差额20998906元的诉求，因如前所述，（2018）第GYFZ111号的《淄博火车站南广场片区国有非住宅（中心区域）征迁补偿协议》不存在无效情形，协议双方也实际按协议约定履行了义务，其再要求对方履行协议外义务于法无据。同时，还应看到，虽然淄国用(1998)字第A01191号《中华人民共和国国有土地使用证》注明土地用途为综合，但并没有改变其使用权为国有划拨土地之性质。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定，政府收回国有土地使用权时，对土地使用权人应当给予“适当补偿”，而不是依据当年土地拍卖曾有过的成交价格来补偿。原告在取得土地使用权之初，虽支付了一定费用，但也占有使用此土地相当长的年限，而土地使用权的价值本身就是与已使用年限成反比的。对于其被征收房屋价格的确定，也是由具有资质的评估机构根据房屋状况所作出，原告在签订协议时亦未提异议，原告所列的所谓商品房价格与此房屋即不具有可比性，也不具有客观真实性。故原告此二项诉求也不能成立。综上所述，原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。本案经审判委员会全体会议讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告谢志慧、韩学芬的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告谢志慧、韩学芬负担。 上诉人谢志慧、韩学芬上诉称，一、原审判决认定事实错误，适用法律规定错误。1、涉案征迁补偿协议将上诉人拥有使用权的4.18亩国有土地的用途确定为工业用地，并以此作为评估补偿的依据，违背客观事实。原审判决虽然确认了上诉人拥有使用权的4.18亩国有土地的用途是综合，但却用“但没有改变其使用权为国有划拨土地之性质”偷换概念的语言，无事实依据的认定了涉案征迁补偿协议中将上诉人拥有使用权的4.18亩国有土地的用途确定为工业用地的错误事实。2、上诉人拥有的4.18亩国有土地时通过“有偿划拨”而来，原审法院混淆了通过“划拨”形式取得的国有土地使用权和通过出让方式取得国有土地使用权和通过出让方式取得国有土地使用权在使用年限和相应的补偿上根本不同。3、原审判决对我国《土地管理法》第五十八条第二款所规定的“对土地使用权人应当给予适当补偿”的在本案中运用，不符合实施情况和法律规定。二、原审判决以“对于其被征收房屋价格的确定，也是由具有资质的评估机构根据房屋状况作出，原告在签订协议时亦未提出异议，原告所列的所谓的商品房价格与此房屋即不具有可比性，也不具有客观真实性”驳回上诉人所有的在《南广场片区建设工程清点评估明细表（洪一社区谢志慧院）》表格中填写着上诉人“谢志慧”姓名的637.69平方米的沿街营业砖混四层楼、278.88平方米的沿街营业砖混瓦顶二层楼、744.24平方米的沿街营业砖混瓦顶二层楼的诉讼请求，一是违背法律规定并自相矛盾，二是违背本案客观事实。三、原审判决把“协议编号：（2018）第GYFZ111号”的《淄博火车站南广场片区国有非住宅（中心区域）征迁补偿协议》第三条提到的“山东天昊资产评估房地产土地评估有限公司”的“鲁天房估报（2018）497号”“评估报告”作为被上诉人向支付收回国有土地使用权、被征收房屋建筑面积的评估依据，违背我国法律规定。四、上诉人在协议编号：（2018）第GYFZ111号的《淄博火车站南广场片区国有非住宅（中心区域）征迁补偿协议》上签字，并接收该补偿协议上确定的数字，不表明上诉人对该补偿协议没有异议。五、原审认定不存在《合同法》第五十二条规定的可导致合同无效的情形是错误的，应予改正。六、从《合同法》第五十四条看，上诉人要求确认《淄博火车站南广场片区国有非住宅（中心区域）征迁补偿协议》中第三条第一款第1、2条无效的变更合同条款，并按同时、同城、同地、同房，类似的房地产市场价格进行补偿的诉求成立。七、上诉人应当补偿的土地面积为2789平方米。为此，提起上诉，请求1、撤销原审判决，并依法改判被上诉人向上诉人支付4.18亩国有综合用地使用权征收补偿价值款差额55835437元、向上诉人支付1660.81平方米建筑面积的房屋征收补偿价值款差额20998906元；2、本案上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人淄博市张店区住房保障事务服务中心答辩称，针对上诉人谢志慧、韩学芬相应的财产最终签订（2018）第GYFZ111号的《淄博火车站南广场片区国有非住宅（中心区域）征迁补偿协议》是在上诉人未提出任何异议，秉承协商一致、自愿原则对补偿问题签订的协议，不存在违法或无效的情形，完全符合法律规定。涉案协议系各方自愿签订，完全按约定履行完毕，实现了政治、法律和社会效果的统一。原审法院所作判决，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审第三人淄博市张店区人民政府湖田街道办事处述称，依据项目建设总体规划，上诉人才财产本次征迁范围内，我方系受委托实施有关征迁事宜，对外产生争议应由委托方承担，我方不承担责任。涉案协议不存在违法或无效的情形，完全符合法律规定，完全按约定履行完毕。原审法院所作判决，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人淄博市张店区人民政府湖田街道办事处洪沟第一社区居民委员会二审未发表意见。 各方当事人提供的证据与原审一致。经审理，二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为,本案审查的重点是上诉人淄博安顺贸易有限公司法定代表人谢志慧与被上诉人淄博市张店区住房保障事务服务中心（原淄博市张店区房地产管理局）、原审第三人张店区人民政府湖田街道办事处、湖田街道办事处洪沟第一社区居民委员会于2018年7月14日签定的（2018）第GYFZ111号的《淄博火车站南广场片区国有非住宅（中心区域）征迁补偿协议》是否合法有效；上诉人谢志慧、韩学芬提出的本案判决《征迁补偿协议》第三条第一款第1、2条无效，判令被上诉人向上诉人支付4.18亩国有商业综合用地使用权征收补偿价值款差额55835437元及支付1660.81平方米建筑面积的房屋征收补偿价值款差额20998906元的诉讼请求是否成立。被上诉人依据淄博市张店区人民政府所作[2018]18号《房屋征收决定》所确定的征收范围，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条的规定，对上诉人的国有土地上的房屋产权产籍、房屋数量状况等情况进行调查，依法依规选定房地产价格评估机构对上诉人被征收房屋进行了价值评估，并与上诉人淄博安顺贸易有限公司法定代表人谢志慧签定了（2018）第GYFZ111号的《淄博火车站南广场片区国有非住宅（中心区域）征迁补偿协议》，各方严格按照本案《征迁补偿协议》约定，履行了各自的义务、享有了各自的权利，被上诉人及时支付了协议补偿价款，上诉人按时领取了协议补偿款项，签定《国有土地使用权收回合同》，协助淄博市张店区人民政府依法收回上诉人淄博安顺贸易有限公司谢志慧使用的国有土地使用权。上诉人淄博安顺贸易有限公司谢志慧在本案征收补偿、财产状况调查、房地产价格评估机构选定、房屋价值评估、签定本案《征迁补偿协议》及其履行过程中，并未提出相关异议。本案《征迁补偿协议》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，即“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。综上，本案《征迁补偿协议》的签订及履行，事实清楚，证据充分，程序合法，符合有关法律法规的规定。上诉人关于其持有涉案的淄国用(1998)字第A01191号《中华人民共和国国有土地使用证》注明土地用途为综合，而本案《征迁补偿协议》却表明为工业用途的问题，经查，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，工业用地和综合用地最高出让年限均为50年，国有土地上房屋征收的补偿，只作住宅和非住宅的区分，无工业用地和综合用地区分的法律依据；上诉人的涉案土地使用权为有偿划拨性质的国有土地使用权，且据依办理淄国用(1998)字第A01191号《中华人民共和国国有土地使用证》的批准文件，即淄博市土地管理局淄土管（征）字[1992]206号《关于征用土地、有偿划拨土地使用权的批复》、办证登记档案资料均记载涉案土地为国有土地有偿划拨使用权的年限为15年，所以上诉人该项上诉理由，不影响国有土地上房屋《征迁补偿协议》条款的效力；上诉人关于本案《征迁补偿协议》中，对评估机构、被征收房屋建筑面积评估补偿价值条款方面异议的理由，因其未在相应征收补偿的相关程序环节中提出书面申请，不能成立，其要求确认本案《征迁补偿协议》中有关条款无效的诉讼请求，因无法律依据，本院不予支持；上诉人请求判令被上诉人向其支付4.18亩国有商业综合用地使用权征收补偿价值款差额55835437元、1660.81平方米建筑面积的房屋征收补偿价值款差额20998906元的诉讼请求，亦因于法无据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人谢志慧、韩学芬的诉讼请求，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人谢志慧、韩学芬负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  张 丽 二〇一九年十二月二十四日 法官助理  王敬波 书 记 员  王 琼