湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂28行终231号上诉人（原审原告）刘克胜，男，1959年8月29日出生，汉族，初中文化，务农，湖北省来凤县人，住来凤县翔凤镇渝鄂路9号2栋105室，现住来凤县。被上诉人（原审被告）来凤县自然资源和规划局。住所地：湖北省来凤县翔凤镇行政服务中心701。法定代表人陈光艾，局长。原审第三人来凤县金凤矿业有限公司。住所地：湖北省来凤县翔凤镇接龙桥路小堡头。法定代表人许仁权，该公司执行董事。上诉人刘克胜因行政许可及行政赔偿一案，不服鹤峰县人民法院（2019）鄂2828行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，机构改革以后，原来凤县国土资源局已被撤销，其职权由来凤县自然资源和规划局行使。被告原来凤县国土资源局于2005年10月11日为原告刘克胜颁发了证号为4228270520013的采矿许可证（采矿权人：刘克胜，地址：来××翔凤镇老虎洞村，矿山名称：来凤县金山矿贸，有效期限：2005年10月至2007年12月。2006年3月3日，来凤县人民政府召集翔凤镇人民政府、国土局、财政局等相关单位主要负责人召开专题会议，研究中华山非煤矿山搬迁相关事宜，会议认为，中华山非煤矿山严重污染城区周边环境，影响了来凤的整体形象，为规范非煤矿山的经营行为，保护和改善生态环境，打造生态山水园林城市，必须对中华山非煤矿山实行整体搬迁，并于3月21日作出来凤县人民政府〔2006〕12号《关于中华山非煤矿山搬迁的会议纪要》。纪要第二项规定：对中华山非煤矿山开采手续不全的开采点一律关停，不予补偿，逾期强制执行；对2006年底到期的开采点，采矿许可证不再延期，搬迁不予补偿；对开采手续齐全且未到期的开采点，在新址作相同方量的矿产资源置换，新址确定，搬迁完毕，给予适当搬迁费用补偿。2007年6月，翔凤镇非煤矿山整合工作专班成立并开展工作，7月31日制定出《来××翔凤镇非煤矿山整合经营出让实施方案》（下简称《方案》），并报来凤县人民政府。《方案》对翔凤镇建筑石灰用岩经营权实行整合，将原来分散开采整合为统一开采，由原来35个经营权证合为一个经营权证，由公司统一经营管理，并要求李金凤及原告刘克胜在老虎洞的采矿点限定于2007年12月31日前必须搬迁到新的矿区。2007年12月原告刘克胜的采矿许可证到期后未再办理延续登记。2008年4月22日，来××翔凤镇人民政府根据《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号）、《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发整合意见的通知》（国办发〔2006〕108号）等文件要求，发布《翔凤镇人民政府关于中华山、老虎洞、凉水井非煤矿山关闭搬迁整合的公告》，其中，1.根据城市建设的需要，依据规划，重新划定了三个普通建筑用灰岩矿区采矿权（新峡将军岩、大沟白岩村汪家湾、白岩村一组天坑），将以挂牌方式出让；2.采矿权竞买者必须以公司的形式参与竞买；4.原中华山、老虎洞、凉水井范围内采矿权人可以采取合伙、联营、入股等方式组建公司参与竞买采矿权，且同等条件下优先取得；6.挂牌出让结束后，对原中华山、老虎洞、凉水井范围内的采矿点停电、停药，实行关闭；8.金凤水泥厂采矿权另外设置，但只能用于自家水泥生产，不得流入市场；同时，第9条规定本次挂牌出让的具体事项以来凤县国土资源局的挂牌出让公告为准。2008年10月5日，翔凤镇人民政府又发出《关于辖区内非煤矿山资源整合的公告》，其中，1.翔凤镇辖区内所有普通建筑用石灰岩矿山资源实行整合，实行公司化经营，原则上只设立一家公司。公司一经成立，凡属非煤矿山开采经营的各项管理均由公司统筹；现在经营户开采权一到期，国土资源部门将不再办理采矿相关证照；2.根据城市建设的需要，依据规划，重新划定了三个普通建筑用石灰岩矿区，其采矿权（新峡将军岩、大沟白岩村汪家湾、白岩村一组天坑）将由国土资源部门以挂牌方式出让；5.中华山、老虎洞、凉水井范围内采矿权人采取合伙、联营、入股等方式组建的公司可参与国土资源部门组织的采矿权竞买，且在同等条件下可优先取得采矿权；6.竞得采矿权人负责处理中华山、老虎洞、凉水井范围内整合停产矿山的经营企业相关事宜，必须确保不出现任何与之相关的遗留问题，挂牌出让结束后，将不再单独对中华山、老虎洞、凉水井辖区内的采矿点供电、供药，必须由公司统筹；10.经营期限届满前，翔凤镇辖区内原则上不再新设置建筑用石灰岩采矿权，根据市场需求，如需重新设置采矿点的，依法再实行以招、拍、挂等方式出让。2008年11月18日来凤县鑫辉建材有限责任公司通过竞买取得了翔凤镇白岩村一二号、新峡将军岩三处石灰石采矿权，并于当日与原来凤县国土资源局签订了《采矿权挂牌出让成交确认书》。2008年12月11日翔凤镇人民政府作出翔政发〔2008〕19号《翔凤镇人民政府关于非煤矿山资源整合有关事项的通知》，第3条明确规定若要继续开办非煤矿山的业主，直接与鑫辉建材有限责任公司协商，必须在依法的采矿点范围内开采。2009年3月24日来凤县人民政府根据《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号）、《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发整合意见的通知》（国办发〔2006〕108号）、《湖北省人民政府关于矿山资源开发整合的实施意见》（鄂政发〔2007〕36号）要求，召集翔凤镇人民政府、县国土局等相关部门的单位负责人专题研究对非煤矿山整合工作相关事宜，并作出了〔2009〕11号《关于翔凤镇非煤矿山整合工作的会议纪要》，纪要第一条第9点规定“对翔凤镇辖区内其他采矿许可证未到期的矿山，根据不同情况采取以下措施：（1）出让资源未开采完，符合规划的矿山需续办采矿权继续开采的，由鑫辉公司统一续办，统一管理；（2）出让资源未开采完，不符合规划的，必须依法关闭原采矿点，需继续开采的，可与鑫辉公司签订协议，到鑫辉公司经营的新峡将军岩等3各矿点的任一矿点实行联合办厂共同经营，由县国土局按程序退付未开采完的出让资源价款”。第二条“为金凤水泥厂设置拦马槽、大堡山采石场的矿产品，只能用于企业水泥生产，不能进入市场流通”。2009年6月30日，被告原来凤县国土资源局根据《中华人民共和国矿产资源法》、《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》、《湖北省国土资源厅关于进一步规范探矿权采矿权管理的暂行规定》，对翔凤镇大堡灰岩矿资源采矿权向社会发布了《来凤县国土资源局采矿权挂牌出让公告》（来国土公告字〔2009〕8号），该矿区位于来××翔凤镇，来凤县金凤建材工业有限责任公司通过竞拍取得了采矿权。2009年8月3日，被告为来凤县金凤建材工业有限责任公司颁发了证号为C4228272009067130025418的采矿许可证。被告为第三人来凤县金凤矿业有限公司的第一次办证为初始登记，办证时间为2009年8月3日，证号：C4228272009067130025418，采矿权人：来凤县金凤建材工业有限责任公司，矿区面积：0.0979平方公里，有效期限：自2009年7月30日至2012年7月30日。第二次办证为变更登记，办证时间为2009年11月30日，证号变更为C4228272009107130039560，采矿权人变更为来凤县金凤矿业有限公司，矿区面积扩大（变更为0.2558平方公里），有效期限：自2009年11月30日至2012年11月30日。第三次办证为延续办证，办证时间为2012年11月20日，有效期限：自2012年11月20日至2015年11月20日，证号、采矿权人及矿区范围与面积不变。第四次办证为变更登记，办证时间为2014年5月14日，有效期限：自2014年5月14日至2015年11月14日，证号、采矿权人不变，但矿区面积缩小（变更为0.2517平方公里）、深度加深。该证在2015年11月14日到期后未继续办理延期。2009年2月原告刘克胜加入鑫辉建材有限责任公司经营两个月，后因出现安全事故而停止。2009年11月18日，被告原来凤县国土资源局针对原告刘克胜提出的解决翔凤镇老虎洞铁场湾采石场的处置申请，作出《关于来凤县金山矿贸相关问题的答复》，对原告刘克胜提出的申请在原地生产一年，申请采石场搬迁以及不再办厂的补偿等均做出了答复，其中第三条明确告知：“你厂如决定不再开办，要求补偿，可委托有资质的评估公司对你厂资产进行评估定价，再依法补偿由政府部门对你造成损失的部分。”2012年1月10日，来凤县价格认证中心作出《关于刘克胜采石场矿山设备及附属设施的价值鉴定结论书》，鉴定标的价值为人民币1507060.00元。2012年6月12日，原告刘克胜与来××翔凤镇人民政府、被告原来凤县国土资源局签订了《采石场关闭补偿协议》，在协议第一项中，双方共同认可来凤县价格认证中心《关于刘克胜采石场矿山设备及附属设施的价值鉴定结论书》中标的鉴定价值人民币1507060.00元。协议第二项约定补偿范围和补偿金额为“该厂原采矿许可证2007年12月到期，2008年以后购买的动产（即装载机一台、挖掘机一台）不予补偿。现补偿价值为551260.00元，补偿后该厂设备由刘克胜自行处理”。协议第三项约定“本次补偿后，刘克胜不得再以任何理由向各级政府及主管部门索取任何补偿”。根据该补偿协议，原告于2012年7月5日领取了补偿款551260.00元。2015年7月，原告自述通过向被告申请信息公开获知，被告于2009年11月30日为第三人来凤县金凤矿业有限公司换发证号为C4228272009107130039560的采矿许可证。原告认为被告许可第三人在关停地区取得采矿权，与来凤县人民政府〔2006〕12号会议纪要相违背，也剥夺了原告的平等采矿权，遂于2016年2月22日向来凤县人民法院提起行政诉讼。来凤县人民法院于2016年5月18日作出（2016）鄂2827行初8号行政裁定，以原告刘克胜与本案被诉行政行为无利害关系，不是本案适格原告为由驳回其起诉。原告不服向恩施州中级人民法院提起上诉，2016年11月10日，恩施州中级人民法院作出（2016）鄂28行终89号行政裁定，以原审裁定驳回原告起诉理由无误为由，驳回其上诉，维持原裁定。原告仍不服，向湖北省高级人民法院申请再审。湖北省高级人民法院经审理认为：“刘克胜的采矿许可证到期后无法延期，系因来凤县政府下达〔2006〕12号《关于中华山非煤矿山搬迁的会议纪要》，决定对该地区及相关地区非煤矿山实行整体搬迁，但之后又为原审第三人来凤县金凤矿业有限公司在该地区颁发采矿许可证，初步看，上述颁证与会议纪要相冲突，在此情况下，可以认定刘克胜与颁证行为有利害关系，据此对本案进入实体审理，以查明颁证与会议纪要是否冲突。原审裁定认为刘克胜不是本案适格原告而驳回其起诉，并不妥当。”2018年1月19日，湖北省高级人民法院作出（2017）鄂行再32号行政裁定，撤销来凤县人民法院作出的（2016）鄂2827行初8号行政裁定和恩施州中级人民法院作出的（2016）鄂28行终89号行政裁定，指令来凤县人民法院继续审理，恩施州中级人民法院遂作出（2018）鄂28行辖7号行政裁定指定本院管辖，本院审理后作出（2018）鄂2828行初21号行政裁定后，原告不服再次上诉，恩施州中级人民法院作出（2018）鄂28行终217号裁定指定本院继续审理。原审法院认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条第一款规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”该条第三款规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”国务院《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定：“采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。”从上述法律法规可知，拥有采矿许可证是对矿区开采、主张权利的唯一凭证。在采矿许可证许可期限内以及到期后得以批准延续的，采矿权人对许可的采矿区享有相应的采矿权利。采矿许可证到期且没有得到批准延续的，该行政许可就已经终止。当事人对该矿区不再享有相应的权利，至于申请办理延续是否批准，属于行政许可事项，批准与否属于行政机关的权限。本案的争议焦点一，被告为第三人来凤县金凤矿业有限公司颁发的C4228272009107130039560的采矿许可证是否合法，因翔凤镇中华山非煤矿山严重污染城区周边环境，2006年来凤县人民政府决定对中华山非煤矿山进行整体搬迁，并在2006年至2008年期间对翔凤镇的所有矿山进行了整合，最终由来凤县鑫辉建材有限责任公司竟得采矿权。2006年形成的整合意见是根据当时的政策法规及县域经济社会发展的需求而作出的决定，后因规划调整根据专题会议纪要〔2009〕11号关于翔凤镇非煤矿山整合工作的会议纪要第二条决定：为金凤水泥厂设置的拦马槽、大堡山采石场的矿产品，只能用于企业水泥生产而不能流入市场。2009年6月30日被告在报纸上发布《来凤县国土资源局采矿权挂牌出让公告》（来国土公告字2009第8号），就来××翔凤镇大堡灰岩矿资源的采矿权进行挂牌出让的相关事宜进行公告。原告刘克胜及其他符合条件的个人或者组织均有权参与，但原告未参与竞拍，第三人来凤县金凤建材工业有限公司参与竞拍成功取得采矿权证符合法律和有关政策规定。根据国务院《矿产资源开采登记管理办法》第十三条规定：“采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。登记管理机关依照本办法第三条规定的权限确定招标的矿区范围，发布招标公告，提出投标要求和截止日期……”因此，本院认为原来凤县国土资源局为第三人来凤县金凤矿业有限公司颁发的C4228272009107130039560的采矿许可证合法。本案的争议焦点二，原告要求赔偿的搬迁损失及经济损失是否应予支持。根据〔2006〕12号《会议纪要》规定，对2006年底到期的开采点，采矿许可证不再延期，搬迁不予补偿，该《会议纪要》的规定不得损害原告的合法财产所有权，原告合法投资在中华山非煤矿山的建厂机器设备和财产损失，原告可提供相应证据通过正当途径向政府有关部门主张给予适当补偿。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘克胜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘克胜承担。上诉人刘克胜上诉称，一审法院认定事实错误。上诉人的采矿许可证不能延期的原因是来凤县人民政府下达了〔2006〕12号《关于中华山非煤矿山搬迁的会议纪要》，并不是采矿许可证到期后，上诉人没有办理续期。在没有新的文件依据的情况下，关停上诉人的采矿区域，却在同一区域为原审第三人来凤县金凤矿业有限公司设置新的采矿权，与会议纪要相冲突，是没有法律依据的违法行为。一审判决适用法律错误。被上诉人在政策未变化时，擅自许可原审第三人在已经关停的区域继续采矿，严重违反诚实信用原则，剥夺了上诉人的公平竞争权，系违反法定程序、滥用职权。依照行政诉讼法第70、76条的规定，被上诉人的行政行为应依法予以撤销并对上诉人进行赔偿。综上，请求撤销一审判决，改判撤销原来凤县国土资源局给来凤县金凤矿业有限公司颁发的采矿许可证，改判被上诉人赔偿因关停上诉人依法享有合法采矿权的矿区造成的搬迁损失100万元，改判被上诉人赔偿其违法剥夺上诉人依法享有的平等采矿权造成的经济损失300万元，本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人来凤县自然资源和规划局在二审期间未向本院提交书面答辩意见。原审第三人来凤县金凤矿业有限公司二审期间未向本院提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《矿产资源开采登记管理办法》第十三条规定：“采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。登记管理机关依照本办法第三条规定的权限确定招标的矿区范围，发布招标公告，提出投标要求和截止日期……。”原审第三人来凤县金凤矿业有限公司参与竞拍成功取得了采矿权，被上诉人来凤县自然资源和规划局按照法定程序，依据竞拍结果，给原审第三人颁发证号为C4228272009107130039560的采矿许可证的行政行为，事实清楚，程序合法。采矿许可证到期且没有得到批准延续的，该行政许可就已经终止。第三人持有的证号为C4228272009107130039560的采矿许可证已经到期没有获得新的许可，诉讼标的已经不存在，上诉人要求撤销原来凤县国土资源局给来凤县金凤矿业有限公司颁发的采矿许可证，无事实依据和法律依据，更无实际的诉讼利益意义。上诉人刘克胜与原来凤县国土资源局签订了《采石场关闭补偿协议》，实际领取了补偿款551260.00元，并承诺“本次补偿后，刘克胜不得再以任何理由向各级政府及主管部门再索取任何补偿”。刘克胜自愿签订采石场关闭补偿协议，按照行政协议约定，领取了补偿款551260.00元，说明上诉人已经按照〔2006〕12号《会议纪要》的规定参加资源整合，获得利益。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘克胜负担。本判决为终审判决。审判长  吴任荣审判员  李 野审判员  彭 文二〇一九年十二月十八日法官助理李睿书记员屈璐