江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）苏01行赔初8号 原告南京鼎峰建材厂，住所地南京市高淳区桠溪街道韩桥村。 法定代表人张雄强，南京鼎峰建材厂经理。 委托代理人刘伟民，江苏同盛律师事务所律师。 被告南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处，住所地南京市高淳区桠溪街道永宁东街12号。 法定代表人陈长春，南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处主任。 出庭负责人芮明华，南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处副主任。 委托代理人陈贵荣，江苏镜湖律师事务所律师。 原告南京鼎峰建材厂（以下称鼎峰建材厂）因要求被告南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处（以下称桠溪街道办）予以行政赔偿，于2018年9月14日向南京铁路运输法院提起行政赔偿诉讼，南京铁路运输法院于2018年9月19日立案后报请本院审理，本院于2018年11月9日决定由本院审理本案。本院于2019年3月25日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月25日公开开庭审理了本案。原告鼎峰建材厂的委托代理人刘伟民，被告桠溪街道办的出庭负责人芮明华及委托代理人陈贵荣到庭参加诉讼。因案情疑难、复杂，经江苏省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 原告鼎峰建材厂诉称，原告是经被告招商引资而投资开办的碳酸钙(石灰)生产企业。2009年开办以来，为解决地方人员就业、增加地方政府税收作出很大贡献。原告仅生产5年多，尚未收回投资成本，就被强制关闭，损失惨重。2015年11月30日，被告在未与原告就企业关闭后的安置补偿事宜达成协议的情况下，书面通知关闭原告企业。原告不服被告的行政强制行为，向人民法院提起行政诉讼，该案经南京市中级人民法院一审判决，并经江苏省高级人民法院终审判决，确认被告的行政行为违法。判决生效后，原告为赔偿损失事宜，于2018年7月10日向被告提出书面赔偿申请，2018年9月10日收到被告作出的《不予行政赔偿决定书》。因双方协商无果，故原告依照有关法律规定提起行政赔偿诉讼，请求人民法院依法判令被告桠溪街道办赔偿原告财产损失和经营损失合计人民币9123142元(1.原告投入的设备资产损失折价评估2993234元；2.经营损失参照同类同规模企业租赁费用计算，计算2.5年为500万元；3.原告按照租赁协议需要支付的租金、管理费合计187908元；4.企业看管维护人员费用672000元，即最低4个管理人员，每人每月3500元计算，计算4年；5.企业搬迁安置费270000元，是被告在2017年9月信访处理意见中明确答复同意支付的)。 原告鼎峰建材厂提交的证据有： 证据1、（2016）苏01行初124号行政判决书、（2017）苏行终888号行政判决书，证明被告的具体行政行为已经被人民法院判决确认违法。 证据2、2018年9月5日被告出具的《不予赔偿决定书》，证明原告的起诉符合法律程序规定。 证据3、博文房地产评估造价集团有限公司（以下称博文公司）评估结果，证明原告直接财产损失评估价格为2993234元。该评估报告是由被告桠溪街道办委托博文公司进行评估的，是被告在前期的行政诉讼中提交给法庭后转交给原告的，证据1的判决书中对此也有确认。 证据4、投资合作协议2份（原告与桠溪街道办、原告与韩桥村），证明原告需要在合同期限内每年向被告和韩桥村支付租金和管理费。 证据5、安徽杨柳青钙业股份有限公司与陈水发签订的企业租赁合同，证明以该租赁合同供法庭参考确定原告的经营损失。 证据6、被告桠溪街道办2017年9月23日给原告的《信访事项处理意见书》，证明被告提出对原告的搬迁费、安置费分别按照生产设备的评估价格的4%、5%进行补偿，计算得出的数字是270000元。 被告桠溪街道办辩称：一、原告要求被告赔偿其财产和经营损失没有事实根据和法律依据。2009年5月，原告向被告租赁土地兴办了碳酸钙生产企业。企业在生产碳酸钙时有粉尘等大气污染物产生，必须配套环保设备，而原告在其配套的环保设施未经当地环保部门验收的情况下就进行了生产，环境污染严重，多次遭群众举报。2015年3月20日，南京市环境保护委员会作出《关于下达〈南京市2015年突出环境问题集中整治名单〉的通知》（宁环委办〔2015〕6号），整治名单中包括原告，整改内容为关停，整改期限为2015年11月30日前。2015年8月17日，南京市高淳区环境保护局（以下称高淳区环保局）作出《行政处罚决定书》（高环罚字〔2015〕9号），决定：1.责令停止石灰项目生产；2.罚款人民币捌万元。2015年11月27日，高淳区政府经过协调对原告停止供电。由此可见，原告系高耗能低产出且对环境污染严重的企业，环保部门也作出了行政处罚决定，责令原告停止生产，同时原告又系政策性关停企业。故原告在企业关停后要求被告赔偿其损失既没有事实依据，也没有法律依据。二、原告提出的行政赔偿之诉系重复诉讼。原告于2016年3月14日已经就企业关停问题提起了行政诉讼。2017年3月21日，南京市中级人民法院经审理后作出一审判决，驳回了原告的诉讼请求。2018年3月27日，江苏省高级人民法院作出终审判决，认定被告向原告发送《通知》的行为违法，但未支持原告要求被告作出补偿决定的诉讼请求。故原告就赔偿问题已经提起过行政诉讼并经人民法院审理，在未得到支持的情况下，现又基于同一事实提起行政赔偿之诉，系重复诉讼。综上，请求人民法院查明事实，依法裁定驳回原告的起诉。 被告桠溪街道办向本院提交了以下证据和法律依据，证据有： 证据1、《关于下达〈南京市2015年突出环境问题集中整治名单〉的通知》（宁环委办〔2015〕6号），证明原告在2015年被南京市环境保护委员会列入了关停企业名单。 证据2、《行政处罚决定书》（高环罚字〔2015〕9号），证明因原告在生产过程中没有进行环评，高淳区环保局在2015年对原告进行了行政处罚，原告在2015年已经被环保部门责令停产。 证据3、行政起诉状，证明原告就其被关停问题，已经于2016年向南京市中级人民法院提起过行政赔偿之诉。 证据4、南京市中级人民法院（2016）苏01行初124号行政判决书，证明南京市中级人民法院对原告提出的行政赔偿之诉未予支持。 证据5、江苏省高级人民法院（2017）苏行终888号行政判决书，证明江苏省高级人民法院对原告提出的行政赔偿之诉即行政诉讼过程中涉及到的行政赔偿部分仍然未予支持。 被告桠溪街道办未向本院提交法律依据。 经庭审质证，被告桠溪街道办对原告鼎峰建材厂提交的证据1—4的真实性、合法性、关联性均没有异议；对证据5的真实性、合法性没有异议，对关联性不予认可；对证据6的真实性、合法性没有异议，对关联性、证明目的不予认可。 原告鼎峰建材厂对被告桠溪街道办提交的证据1—5的真实性均予以认可，认为这5份证据都不能证明应当免除被告的违法行政行为造成损失的行政赔偿责任；被告提交的证据3—5也不能证明被告所称的重复起诉，因为当时原告的行政诉讼主要针对行政行为的违法性提出了诉讼请求，原告诉状中也没有提到过行政赔偿请求，仅要求被告作出补偿决定，并没有提出过赔偿问题，补偿和赔偿是完全不同的法律概念。而且两级法院的行政判决书均未就行政赔偿的实体问题进行审理，更没有从实体上对原告的行政赔偿请求予以驳回，所以本案不存在重复起诉的问题。 本院经审查，对上述证据认证如下：原告鼎峰建材厂提交的证据1－4及被告桠溪街道办向本院提交的证据1－5与本案待证事实相关，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院均作为证明案件事实的证据予以确认。原告鼎峰建材厂提交的证据5－6与本案不具有关联性，本院不予采信。 经审理查明，2015年3月20日，南京市环境保护委员会办公室下发《关于下达的通知》（宁环委办〔2018〕6号），收文单位为“各区人民政府、园区管委会”，该文件指出鼎峰建材厂存在粉尘污染，要求鼎峰建材厂在2015年11月底前关停。2015年5月27日，原南京市高淳区桠溪镇人民政府（以下称原桠溪镇政府）向鼎峰建材厂发出《通知》，要求其在2015年11月30日前自行关停，有关后续问题，将根据有关政策规定另行协商处理。2015年8月7日，高淳区环保局作出《行政处罚决定书》（高环罚字〔2015〕9号），认定鼎峰建材厂生产时有粉尘等大气污染物产生，需要配套环保设施，但鼎峰建材厂配套的环保设施未经验收合格，石灰生产项目即投入正式生产，责令其停止石灰生产并处以罚款人民币8万元。2015年11月25日，高淳区政府及相关部门、原桠溪镇政府就鼎峰建材厂关停问题约谈鼎峰建材厂张雄强，要求其自行停产，张雄强表示支持关停工作，但要求做到应补尽补。2015年11月27日，高淳区政府向电力公司发出《关于对桠溪镇4家碳酸钙企业实施停电的函》（高政办发〔2015〕86号，以下称《实施停电函》），2015年11月30日，鼎峰建材厂被停止供电。 2016年3月14日，鼎峰建材厂向本院提起行政诉讼，要求确认高淳区政府及原桠溪镇政府关闭鼎峰建材厂而不予补偿行为违法，请求责令高淳区政府及原桠溪镇政府对鼎峰建材厂作出补偿决定。本院一审判决驳回了鼎峰建材厂的诉讼请求。鼎峰建材厂不服一审判决提起上诉，江苏省高级人民法院终审判决确认原桠溪镇政府向鼎峰建材厂负责人张雄强发出《通知》的行为违法、确认高淳区政府要求高淳区供电公司停止向鼎峰建材厂供电行为违法。判决生效后，鼎峰建材厂为损失赔偿事宜，于2018年7月10日向原桠溪镇政府提出书面赔偿申请。同年9月5日，原桠溪镇政府作出《不予赔偿决定书》，以江苏省高级人民法院终审判决未支持鼎峰建材厂要求作出补偿决定的诉讼请求为由，决定对其提出的行政赔偿申请不予赔偿。原告鼎峰建材厂于2018年9月10日收到《不予赔偿决定书》后，提起本案诉讼。 另查明，原桠溪镇政府于2019年3月更名为桠溪街道办。 本院认为，本案的争议焦点有二：一、本案是否系重复起诉；二、桠溪街道办是否应当承担赔偿责任及赔偿数额如何计算。 关于重复起诉问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，原告鼎峰建材厂的诉讼请求为赔偿其财产损失和经营损失，而2016年提起行政诉讼（前诉）时，鼎峰建材厂的诉讼请求为确认政策性关闭其企业的行政行为违法以及请求予以补偿。本院认为，行政赔偿与行政补偿分别属于不同性质的诉讼请求，不能视为“后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”，故对于被告桠溪街道办提出的鼎峰建材厂系重复起诉的意见，本院不予支持。 关于桠溪街道办是否应当承担赔偿责任及赔偿数额如何计算的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。据此，获得行政赔偿需要符合行政行为违法、造成损害后果、违法行政行为与损害后果之间有因果关系三个条件。本案中，原桠溪镇政府于2015年5月27日向鼎峰建材厂发出关停通知，2015年8月7日，高淳区环保局作出行政处罚决定，责令鼎峰建材厂停止石灰生产，但鼎峰建材厂并未实施关停。故虽然江苏省高级人民法院的生效判决确认被告桠溪街道办向原告鼎峰建材厂负责人张雄强发出《通知》的行为违法，但该《通知》仅是告知其必须在2015年11月30日前自行关停，未对不按期关停的后果进行明确，且原告鼎峰建材厂并未按照《通知》要求自行关停，被告桠溪街道办亦未对其实施任何强制行为，故原告鼎峰建材厂所主张的资产设备、租赁费用、人员工资、搬迁费用等损失与被告桠溪街道办发出《通知》的行为之间并无因果关系，根据上述规定，因被告桠溪街道办的具体行政行为违法但尚未对原告鼎峰建材厂的合法权益造成损害，故原告鼎峰建材厂请求被告桠溪镇街道办赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。 综上，被告桠溪街道办的行政行为虽然被人民法院确认违法，但未对原告鼎峰建材厂的合法权益造成损害，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告南京鼎峰建材厂的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  刘苏文 审判员  洪 途 审判员  王玉刚 二〇一九年十二月十六日 书记员  孙 皓