四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1089号 上诉人（原审原告）谢惠容，男，1947年2月2日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 上诉人（原审原告）谢惠凤，女，1953年8月15日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 上诉人（原审原告）谢惠勤，女，1963年10月21日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 上诉人（原审原告）谢直华，女，1977年1月25日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 上诉人（原审原告）熊泽芬，女，1964年1月15日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 上诉人（原审原告）张云祥，男，1955年9月16日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 上诉人（原审原告）范宗萍，女，1957年2月16日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 上诉人（原审原告）谢会忠，男，1958年3月26日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市锦江区督院街30号。 法定代表人尹力，省长。 委托代理人唐志昆，四川省信访局工作人员。 委托代理人张琴，四川致高律师事务所律师。 上诉人谢惠容、谢惠凤、谢惠勤、谢直华、熊泽芬、张云祥、范宗萍、谢会忠（以下简称谢惠容等8人）因诉被上诉人四川省人民政府（以下简称省政府）不履行法定职责一案，不服四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初874号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明：2016年6月，原告谢惠容等8人向成都市人民政府（以下简称市政府）申请政府信息公开，要求公开“2005年12月成都市人民政府向成都市成华区圣灯乡圣灯村9组作出的成集有（2005）字第（空白）号集体土地所有权证的政府信息（包括土地审批表等）”。同年7月4日，市政府向谢惠容等8人作出《政府信息公开申请告知书》，答复称其申请公开的信息本机关未制作和保存，依法不属于本行政机关公开。2017年7月8日，谢惠容等8人向被告省政府递交《关于要求四川省人民政府履行法定职责依法行政，对成都市人民政府主要负责人违反规定，以欺诈和欺骗手段拒绝提供的行为予以严肃查处的申请书》（以下简称《申请》）。因认为省政府收到《申请》后没有在法定时间内处理和答复，属于不履行法定职责，谢惠容等8人遂提起本案诉讼。 诉讼中，原告谢惠容等8人要求对被告省政府作出的川府土[2007]62号《四川省人民政府关于成都市建设农用地转用和土地征收的批复》（以下简称62号征地批复），以及市政府作出的[2009]第28号《征收土地公告》（以下简称28号征地公告）进行合法性审查。 一审法院认为，本案系原告谢惠容等8人认为被告省政府收到其提交的《申请》后，未予处理并答复而提起的诉讼。就此类诉讼而言，判断行政机关是否存在不履行法定职责情形，应当以该机关是否具有相应职责，且是否履行到位为前提，而非仅以申请人的要求是否得以实现为标准。若行政机关在法律层面根本不负有申请人所声称的“法定职责”，无论申请人如何要求，行政机关不予处理或答复均不构成“不履行法定职责”。 具体到本案，首先，在法律、法规层面，规定县级以上地方各级人民政府职权的依据主要是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条。从该条规定看，县级以上地方各级人民政府担负的职权不包括对具体违法行为的处理。因此，尽管原告谢惠容等8人认为市政府拒绝向其公开相关政府信息违法，但被告省政府也不具有其所要求的实施具体“严肃查处”的法定职责。其次，对于谢惠容等8人递交的《申请》，法律、法规也并未规定省政府收到后必须给予书面回复，且若不书面回复便构成行政不作为。因此，谢惠容等8人要求省政府对其《申请》作出处理并回复没有依据。 另外，原告谢惠容等8人在诉讼中要求对省政府作出的62号征地批复和市政府作出的28号征地公告进行合法性审查，但征地批复与征地公告并非法律意义上的规范性文件，不属于行政诉讼附带审查的范围，故本院不予审查。 综上，原告谢惠容等8人的主张没有法律依据，申请被告省政府履行职责的理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告谢惠凤、谢惠勤、谢直华、熊泽芬、谢惠容、张云祥、范宗萍、谢会忠的诉讼请求。案件受理费50元，由谢惠凤、谢惠勤、谢直华、熊泽芬、谢惠容、张云祥、范宗萍、谢会忠负担。 谢惠容等8人上诉称：对上诉人所在成都市成华区圣灯乡圣灯村9组集体所有土地进行登记是市政府的法定职责，市政府采取欺骗手段，以该政府信息不存在为由拒绝向上诉人公开，上诉人就市政府对公民的欺骗行为向被上诉人提出申请，要求其在职权范围内进行查处，符合宪法和法律的规定。省政府有权撤销市政府的违法行为，省政府对谢惠容等8人提出的履职申请应予处理，被上诉人不履行法定职责，对上诉人的申请不处理答复的行政不作为行为违法侵权，上诉人向人民法院提起诉讼，符合行政诉讼法及其司法解释的规定。市政府未按法定时限要求作出征收土地公告，其行为程序违法。一审法院认定事实错误，适用法律不当，请求撤销一审判决，支持其诉讼请求。 省政府答辩称：（一）谢惠容等8人不服市政府政府信息公开告知，申请省政府“履行法定职责，并对市政府主要负责人严肃查处”无法律依据，也无法律法规规定其必须答复，故省政府不存在“不作为”。（二）谢惠容等8人申请对62号征地批复和28号征地公告进行合法性审查缺乏事实及法律依据。省政府请求驳回谢惠容等8人的上诉。 本院查明的案件事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违法侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也可以通过申诉、控告等方式向具有内部监督职责的上级行政机关反映，请求上级机关依法督促或者作出相应处理。上级机关对下级机关的内部层级监督是与行政复议、行政诉讼并行的监督和救济途径，但不同于以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度，内部层级监督侧重于维护行政机关内部的管理秩序，最终目的是确保上级政府对下级政府及其所属部门的有效管理。申诉或控告等方式可以作为启动内部层级监督程序的线索，但不能直接和必然启动内部层级监督程序，是否启动内部层级监督程序以及程序启动后如何做出处理决定，由上级机关根据上下级管理需要自行判断，属于政府内部管理范畴。原则上，上级机关只有在内部层级监督程序中改变或者撤销被监督行政行为，重新设定利害关系人权利义务的情况下，内部层级监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。因此，上级行政机关不启动内部层级监督程序的，不改变公民、法人或者其他组织既有的权利义务关系，利害关系人不能以上级行政机关不履行法定职责为由申请行政复议或提起行政诉讼。 《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(八)项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人谢惠容等8人因认为市政府拒绝向其公开相关政府信息违法，向被上诉人省政府提出申请，要求省政府履行对市政府主要负责人进行查处的法定职责，实质是通过投诉举报的方式，要求省政府启动对市政府政府信息公开行为的内部层级监督程序。省政府是否启动内部层级监督程序，不属于行政诉讼受案范围。本案依法应裁定驳回谢惠容等8人的起诉。但鉴于原审法院对本案进行实体审理，充分保障了当事人的诉讼权利，判决驳回谢惠容等8人诉讼请求的结果对当事人的权利义务无实质性影响，本案可予维持。谢惠容等8人如认为市政府拒绝向其公开相关政府信息违法，可以在法定起诉期限内依法以市政府为被告直接提起行政诉讼。62号征地批复和28号征地公告均属省政府、市政府分别作出的具体行政行为，不属规范性文件的范畴，谢惠容等8人请求对62号征地批复和28号征地公告进行一并审查的请求，不符合法律规定。谢惠容等8人的上诉理由，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谢惠容、谢惠凤、谢惠勤、谢直华、熊泽芬、张云祥、范宗萍、谢会忠负担。 本判决为终审判决。 审判长 牟 琼 审判员 刘洪峰 审判员 王代伍 二〇一九年十二月十日 书记员 杨 晴