安徽省合肥市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）皖01民终9741号上诉人（原审原告）：许道凤，女，1969年2月26日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。委托诉讼代理人：周兆成，北京市一法律师事务所律师。委托诉讼代理人：汪龙，甘肃新视天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：合肥市包河区包公街道青年社区居民委员会，住所地安徽省合肥市宁国南路777号拓佳中心六楼。法定代表人：周健，主任。委托诉讼代理人：杨海波，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。委托诉讼代理人：亓琪，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。原审第三人：合肥市包河区包公街道办事处，住所地安徽省合肥市宁国南路青年小区内。法定代表人：吴成兵，主任。委托诉讼代理人：林淼，安徽同胜律师事务所律师。委托诉讼代理人：阚威，安徽同胜律师事务所实习律师。上诉人许道凤因与被上诉人合肥市包河区包公街道青年社区居民委员会（以下简称青年社居委）、原审第三人合肥市包河区包公街道办事处（以下简称包公街道）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服安徽省合肥市包河区人民法院（2019）皖0111民初8834号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。许道凤上诉请求：请求撤销一审裁定，依法审查并裁定指令有管辖权的第一审法院对本案继续审理。事实和理由：一、案涉协议的相对人并非行政机关。青年社居委在2012年5月6日与许道凤签订了《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》（以下简称案涉协议），青年社居委系案涉协议的甲方，许道凤为案涉协议的乙方。包公街道既不是案涉协议的甲方，也不是案涉协议的乙方，明显不属于案涉协议的相对人。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第一款明确规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群体性自治组织”，故本案青年社居委明显不是行政机关。二、本案没有证据足以证明案涉协议具有行政征收的性质。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，青年社居委与包公街道都没有举证证明其是受县级以上地方人民政府委托进行行政征收。而青年社居委和包公街道在没有县级以上地方人民政府授权委托的情况下，本身是不具备行政征收土地的主体资格。故在没有必要证据证明的情况下，不能认定案涉协议具有行政征收的性质。三、案涉合同并非行政协议。如前所述，案涉协议的相对性并非行政机关、也没有证据足以证明案涉协议具有行政征收的性质，故案涉协议并不具备行政协议的性质，明显不属于行政协议。需要指出的是，根据案涉协议的约定，青年社居委在向许道凤安置210平方米房屋的同时，许道凤又向青年社居委支付了164197.8元的购房款等费用，向青年社居委另行购买了30.09平方米的房屋，故案涉协议具有房屋拆迁安置补偿合同与房屋买卖合同的双重性质。而房屋买卖合同本身更不属于行政协议，因房屋买卖合同产生的纠纷也明显属于民事诉讼的受案范围。四、原审裁定适用法律错误。退一步讲，即使案涉协议属于行政协议，但案涉协议的签订时间是在2012年，而将不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除行政协议作为行政诉讼的受案范围，是在《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年修订版，以下简称2015年版《行政诉讼法》）实施之后。根据法不溯及既往的原则以及《中华人民共和国立法法》第九十三条等规定，2015年版《行政诉讼法》对本案并不具有效力。综上所述，根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》[法复（1996）12号]第二条规定，并参照最高人民法院作出的（2016）最高法行申2917号行政裁定、合肥市中级人民法院作出的（2018）皖01行终277号行政裁定，本案明显属于民事诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条等规定，请求二审法院依法审查并支持许道凤的全部上诉请求。青年社居委辩称，一、一审裁定认定事实清楚。首先，案涉协议签订的相关背景。2012年，九华山路城中村改造项目经有关部门批准后开始启动，合肥市包河区人民政府确定包公街道为实施部门负责该项目拆迁补偿安置事宜。包公街道遂安排辖区青年社居委具体组织实施安置补偿工作。根据拆迁安置方案的相关规定，青年社居委应当严格按照标准对被征收人的有效房屋面积、人口户籍等信息进行核实，继而与被征收人签订安置协议，包公街道根据青年社居委上报的资料进行审核、上报，最终经区、市政府相关部门核定后予以签订实施。其次，案涉协议系基于行政征收所签订的行政协议，不属于《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中应当依照民事案件受理的情形。2010年6月1日，安徽省人民政府对合肥市人民政府作出《关于合肥市2010年第十一批次城镇建设用地的批复》（皖政地【2010】177号），同意在该批次申报的包河区包公街道用地范围内，征收农民集体建设用地2.9270公顷，按承包的土地开发利用规划用途，用于城镇建设，不得改变用地位置。2012年2月9日，合肥市规划局向青年社居委作出合规征2012005号《合肥市规划建设项目房屋征收范围通知书》，项目编号20120139，同意青年社居委申请的九华山路城中村改造项目房屋征收事宜，同意其在宁国南路西侧征收建筑面积98804平方米，规划用地约45843.2平方米。案涉项目系符合法定程序的行政征收。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条所规定的系拆迁许可制度下，拆迁人与被拆迁人之间的争议解决办法，与本案基于行政征收所签订的行政协议有本质的区别，即本案不属于《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条应当依照民事案件受理的情形。二、一审裁定适用法律正确。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，本案中被诉的《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书(集体土地类)》的协议系基于行政征收签订的行政协议，不属于《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定的协议类型，且案涉协议一方主体为青年社居委与包公街道,另一方为许道凤,双方虽为实现九华山路城中村改造项目的社会公共利益目标就房屋拆迁安置达成了合意意向,但协议双方并非系平等的民事主体,案涉协议的性质系行政协议。故一审法院认定本案依法不属于人民法院受理民事诉讼的范围，适用法律正确。2.根据《中华人民共和国立法法》第九十二条的规定“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》中对案涉协议的争议处理已作出新的规定，应适用新的规定。且根据《最高人民法院关于废止部分司法解释（第十三批）的决定》，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》自2019年7月20日起失效，亦不应再适用于本案，本案不属于民事诉讼的受案范围。三、案涉协议损害国家利益和社会公共利益，依法属于无效协议。拆迁安置房系地方政府利用财政性资金建设的专项财产，在没有分配给安置户之前，其产权属于地方人民政府，性质上属于公共产品。许道凤持有的案涉《安置协议》是基于虚假资料，故意隐瞒曾享受拆迁安置补偿的事实，巧立名目采取“虚假共建”、超方案增购等方式所签订的协议，损害了国家利益和社会公共利益。案涉协议还违反法律法规规定，对不符合安置人口资格人员予以认定，违反了《土地管理法》和《合肥市城市房屋拆迁管理办法》对于应安置人口的界定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，案涉协议属于无效合同。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应裁定驳回上诉，维持原裁定。包公街道述称，一、本案属于行政协议，许道凤将该协议作为民事案件起诉缺乏法律依据，应当依法驳回起诉；许道凤曾将合肥市包河区人民政府、青年社居委、包公街道作为被告提起行政诉讼，包公街道在行政诉讼书面答辩状中明确表明是包公街道安排青年社居委具体组织实施安置补偿工作，并且在案涉协议中包公街道已加盖公章，据此合肥市中级人民法院做出了行政裁定书，显然是作为行政案件进行审理。因此，案涉协议系行政协议，该法律事实已被生效法律文书所确定，此后许道凤以民事案由起诉，明显与生效法律文书相悖。二、行政诉讼法是程序法，主要调整和规范人民法院审理案件的适用问题，不同于实体法中涉及的法不溯及既往的原则，许道凤认为行政诉讼法不适用于本案，是对行政诉讼法的曲解。许道凤向一审法院起诉请求：1.判令青年社居委限期向许道凤交付390平方米的房屋；2.本案诉讼费用由青年社居委承担。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起的诉讼，属于行政诉讼受案范围”。本案中，被诉的《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》的协议一方主体为青年社居委和包公街道，另一方为本案许道凤，双方虽为实现九华山路城中村改造项目的社会公共利益目标就房屋拆迁安置达成了合意意向，但协议双方并非系平等的民事主体，故上述协议性质应系行政协议。本案依法不属于人民法院受理民事诉讼的范围。据此，一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回许道凤的起诉。案件受理费不予收取。本案二审期间，双方均未提交新的证据。本院认为，从本案现已查明的事实来看，2012年5月6日许道凤与青年社居委、包公街道签订《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》，该协议系政府为城中村改造的公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与行政相对人订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。基于该安置协议许道凤已于2018年7月10日向本院提起行政诉讼，要求合肥市包河区人民政府、青年社居委、包公街道履行安置协议中约定的给予许道凤安置房屋的义务。该案安徽省高级人民法院作出（2019）皖行终206号行政裁定书，该裁定书虽维持了驳回许道凤起诉的原裁定，但在本院认为部分明确认定，根据行政诉讼法关于管辖的规定，许道凤对青年社居委和包公街道提起诉讼虽不属于合肥市中级人民法院管辖，但应将案件移送有管辖权的基层人民法院审理，故本案依法不属于人民法院受理民事诉讼的范围，许道凤应基于行政协议向有管辖权的基层人民法院另行提起行政诉讼，一审法院据此裁定驳回许道凤的起诉并无不当，本院予以维持。综上所述，许道凤的上诉请求不能成立，应予驳回；依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 怡审判员 董江宁审判员 余海兰二〇一九年十二月十六日法官助理李颖书记员李丽莎附本案适用的法律条文：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。