安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1457号上诉人（一审原告）贺沛香，女，1939年10月10日出生，汉族，住安徽省肥东县。委托代理人张志高，男，1965年9月1日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区，系贺沛香之子。委托代理人金亚飞，北京京润律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥市蜀山区人民政府，住所地安徽省合肥市梅山路107号，统一社会信用代码113401040029910982。法定代表人王海霞，区长。出庭负责人李萍，副区长。委托代理人朱勇，安徽华人律师事务所律师。委托代理人汪奎，安徽华人律师事务所律师。上诉人贺沛香因诉合肥市蜀山区人民政府（以下简称蜀山区政府）房屋拆迁行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初253号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。上诉人贺沛香的委托代理人张志高、金亚飞，被上诉人蜀山区政府的出庭负责人副区长李萍及其委托代理人汪奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2011年7月，合肥市蜀山区井岗镇梁岗（东部）城中村改造项目房屋拆迁工作启动，合肥市蜀山区住房和城乡建设局（以下简称蜀山区住建局）就该项目建设向合肥市蜀山区井岗镇人民政府（以下简称井岗镇政府）颁发了《房屋拆迁许可证》。贺沛香之子张志高户位于卫楼社居委梁岗组的房屋（登记面积426.46平方米）在拆迁范围内。2011年7月28日，张志高在房屋拆迁验收单上签字，确认该户房屋已拆迁完毕并同意拆除。井岗镇政府发布了《卫楼社居委小梁岗城中村改造项目拆迁安置实施细则》作为项目补偿安置依据。该细则规定，征地转户人口人均安置45㎡，其中产权调换30㎡；增购15㎡，按900元/㎡购买。非征地转户的户籍在册人员人均认可60㎡/人有照房，并按重置价结合成新给予补偿；人均购买30㎡的安置房，购买价1500元/㎡。井岗镇政府认为张志高户属非征地转户人口，确认张志高户中仅有1名可安置人口。因对房屋拆迁补偿安置存有异议，张志高户未办理拆迁补偿安置结算亦未签订拆迁安置补偿协议。2017年11月，该项目已完成结算、复核确认、回迁安置等工作。2019年3月11日，贺沛香向井岗镇政府邮寄了一份《关于依法给予申请人拆迁补偿安置的申请书》，要求井岗镇政府对其履行拆迁安置义务。后贺沛香以井岗镇政府未予答复为由，以井岗镇政府为被申请人向蜀山区政府提起行政复议，要求井岗镇政府对其履行拆迁安置补偿职责。蜀山区政府受理贺沛香的复议申请后，通知井岗镇政府进行答复，井岗镇政府进行书面答复并提交了相应证据，蜀山区政府经审查后于2019年7月22日作出蜀复决〔2019〕21号《行政复议决定书》，以申请人贺沛香不属于蜀山区井岗镇梁岗（东部）城中村项目范围内拆迁安置的适格主体为由，对其提出的要求进行拆迁安置补偿的请求不予支持，决定驳回申请人贺沛香的复议申请。贺沛香不服该复议决定，提起本案诉讼，请求撤销被告作出的蜀复决〔2019〕17号行政复议决定，并对原告申请的行政复议依法处理。一审法院另查明，张志高户在拆迁安置中申报家庭人口4人，分别为张志高（户主）、葛家珍（妻）、张海林（子）、张芸（女）。经户籍审核，张志高的妻子葛家珍于1988年将户籍迁入原合肥市蜀山镇卫楼村梁岗；1995年张芸、张海林的户籍由原合肥市蜀山镇卫楼村梁岗迁入合肥市X村；1996年张志高将户籍迁入原合肥市蜀山镇卫楼村梁岗；1997年张芸、张海林的户籍迁至X村X号；同年，葛家珍的户籍也迁至X村X号。张志高户在原合肥市蜀山镇卫楼村梁岗没有承包地。一审法院再查明，2012年，合肥市蜀山区井岗镇卫楼新村社区居民委员会出具《关于在卫楼梁岗（小郢）城中村改造中对张志高户的拆迁安置办法》中载明：1、张志高户：人口肆人（张志高、葛家珍、张芸、张海林），该户按照世居户待遇安置，安置面积每人按照60平方置换45平方，肆人可安置180平方住房。另外张芸、张海林享受大男大女政策与梁岗（小郢）其它世居户享受同等待遇，企业搬迁、附属物补偿、房租费、搬家费等与梁岗（小郢）其他世居户享受同等待遇。2、张志高父母（张仁宏、贺沛香）在梁岗村民组属于有房无户，对于张志高父母的拆迁安置办法按照梁岗（小郢）其他有房无户同等待遇。一审法院认为，贺沛香请求撤销蜀山区政府作出的行政复议决定，该复议决定是否具有事实和法律依据、程序是否合法，是本案审查的焦点问题。该复议决定以贺沛香不属于项目范围内拆迁安置适格主体为由驳回其复议申请。关于贺沛香是否具有被拆迁安置的资格问题，经审查，贺沛香的户籍于1995年即从卫楼村梁岗村民组迁出。对张志高户在卫楼村梁岗村民组并无承包地、拆迁安置时张志高户内仅有张志高的户籍仍在拆迁安置范围内这一事实，双方当事人亦无异议。根据当时实施的《合肥市城市房屋拆迁管理办法》的规定，集体土地上的房屋拆迁按照征地转户在册人口进行补偿安置。作为合肥市蜀山区井岗镇梁岗（东部）城中村改造项目补偿安置依据，井岗镇政府发布的《卫楼社居委小梁岗城中村改造项目拆迁安置实施细则》内容反映，拆迁安置的标准分为对征地转户人口进行人均安置以及对非征地转户人口的户籍在册人员进行安置。张志高户在拆迁范围内未有承包地，并非征地转户人口，对非征地转户人口仅能按照户籍登记在册人员进行安置，贺沛香户籍不在卫楼村梁岗村民组，其并不享有被拆迁安置的资格。贺沛香主张其享有被拆迁安置权利的依据在于合肥市蜀山区井岗镇卫楼新村社区居民委员会出具的《关于在卫楼梁岗（小郢）城中村改造中对张志高户的拆迁安置办法》，因该社居委并非拆迁人，其出具的拆迁安置办法在效力上不能认定为拆迁安置补偿协议。且该拆迁安置办法中对张志高户祖居户的认定亦没有充分依据，原告仅据此主张拆迁补偿安置待遇，依据不足。鉴于贺沛香并不享有被拆迁安置资格，蜀山区政府在受理其复议申请后，发现井岗镇政府没有向贺沛香履行拆迁安置补偿的法定职责，作出驳回贺沛香复议申请的决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条之规定。被告蜀山区政府依法受理原告行政复议申请后，向井岗镇政府送达《提出答复通知书》，要求其对该行政复议申请作出书面答复并提交相关材料。井岗镇政府提出答复意见后，蜀山区政府书面审查作出行政复议决定，并依法予以送达，该复议决定程序合法。综上，蜀山区政府作出的行政复议决定具有事实和法律依据、程序合法。原告的诉请不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贺沛香的诉讼请求。贺沛香上诉称，一、蜀山区住建局向井岗镇政府核发的拆迁许可证应属无效，本案所涉拆迁不是合法意义上的拆迁。2011年1月21日，随着国务院发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。而蜀山区住建局向井岗镇政府核发拆迁许可证的时间是2011年7月12日，核发的依据系《合肥市城市房屋拆迁管理条例》，因其所依据的地方性法规与上位法冲突，故其核发拆迁许可证的行为于法无据。同时，上诉人房屋所在土地属于集体土地，集体土地房屋拆迁也不在国务院发布的原《城市房屋拆迁管理条例》的调整范围之内，其应适用土地管理法及其实施条例的相关规定。因此，进一步反映出对集体土地房屋核发拆迁许可证进行所谓的拆迁行为属违法行为。二、上诉人要求井岗镇政府履行安置补偿的职责，于法有据。上诉人要求井岗镇政府对上诉人进行安置补偿，系基于上诉人对于房屋的所有权。上诉人在井岗镇卫楼村梁岗组60号有合法的房屋所有权，且已经在拆迁过程中将房屋实际交付给了井岗镇政府，井岗镇政府基于非法拆迁而取得了行政利益，依据权责统一的原则，应由行政机关对遭受损失的行政行为的相对人进行补偿，故上诉人有权要求井岗镇政府履行安置补偿义务；一审判决认定井岗镇政府没有向上诉人履行安置补偿的职责，认定事实及适用法律错误。退一步讲，在井岗镇政府非法拆迁的过程中，井岗镇卫楼新村社区居民委员会已经对上诉人具有被安置人的身份进行了确认，基于此，上诉人亦有权要求井岗镇政府履行对上诉人安置的法定职责。综上所述，上诉人认为一审判决认定事实及适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。蜀山区政府答辩称，蜀山区住建局向井岗镇政府发放拆迁许可证符合当时有效的地方性法规《合肥市城市房屋拆迁管理办法》的规定，井岗镇获取的拆迁许可证不存在无效的情形。《合肥市城市房屋拆迁管理办法》属于经过安徽省人大常委会批准的地方性法规。《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第四条明确规定，拆迁人应当按本办法对被拆迁人进行补偿、安置。被拆迁人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁。本办法所称拆迁人，是指取得《房屋拆迁许可证》的单位。本办法所称被拆迁人，是指被拆迁房屋及其附属物的所有人。2011年7月12日井岗镇政府取得了蜀山区住建局颁发的《房屋拆迁许可证》，同意井岗镇政府因梁岗城中村项目建设在拆迁范围内拆除房屋总建筑面积3.46万平方米，被答辩人诉称的被拆迁房屋在该拆迁范围之内。《中华人民共和国立法法》第七十三条明确规定，地方性法规可以为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项作出规定。《合肥市城市房屋拆迁管理办法》是地方性法规，在其废止之前，并无法定机构宣布其与上位法存在冲突。因此，井岗镇政府依据上述法律规定取得拆迁许可证不存在无效情形。涉案房屋拆迁登记在张志高名下，所有权人不是上诉人，关于涉案房屋补偿纠纷如何处理，应当适用《合肥市城市房屋拆迁管理办法》予以解决。根据原审法院查明的事实以及本案的证据，涉案房屋拆除时登记的所有权人是张志高，不是上诉人，因此上诉人主张对涉案房屋存在所有权不符合法律规定。另外，根据《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第四十条的规定，拆迁征地转户范围内的房屋按征地转户在册人口进行补偿安置。上诉人的户口不在册，依法对涉案房屋不具有获取补偿的权利。退一步来说，即使上诉人对涉案房屋存在补偿权利，因补偿产生纠纷的，根据《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第二十二条规定，“在拆迁公告规定的拆迁期限内，拆迁人与被拆迁人、房屋使用人达不成补偿安置协议的，当事人可向市拆管办申请裁决。……当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉”，上诉人与井岗镇政府之间的补偿争议的解决途径应当先申请裁决予以处理。被答辩人未经裁决程序，直接要求井岗镇政府履行法定补偿行政职责，不符合法律规定。井岗镇政府根据《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第四条的规定，取得《房屋拆迁许可证》后对涉案房屋进行了拆迁工作，双方之间的法律关系是平等主体之间的拆迁人与被拆迁人之间的补偿民事法律关系。涉案房屋的拆迁是蜀山区住建局依申请履行许可职责后，井岗镇政府在批准许可的拆迁范围之内依法进行了拆迁。井岗镇政府自始至终未利用自身的行政职权对涉案房屋实施行政征收。无行政征收则无行政补偿。据此，在本案中井岗镇政府对上诉人不存在补偿的法定职责。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求驳回上诉，维持原判。一审原告贺沛香向一审法院提供的证据为：1、户口本复印件、安徽省肥东县撮镇长乐社区《证明》、常住人口登记表；2、合肥市房屋拆迁验收单。上述证据证明原告有合法的房屋使用权和土地使用权，该房屋已交付给井岗镇政府。3、蜀复决〔2019〕21号《行政复议决定书》，证明被告作出行政行为，原告依法提起诉讼。4、《关于在卫楼梁岗（小郢）城中村改造中对张志高户的拆迁安置办法》，证明原告系被安置人，应当享受安置补偿。一审被告蜀山区政府向一审法院提供的证据为：第一组证据：行政复议申请书、身份证复印件、《合肥市房屋拆迁验收单》《关于依法给予申请人拆迁补偿安置的申请书》、EMS邮寄单。证明原告于2019年6月10日向被告递交了复议申请并提交了相应的证据材料，要求被告责令井岗镇政府对其履行拆迁安置补偿法定职责；原告提供的身份证复印件能够证实原告系安徽省肥东县长乐乡桥南村小张组村民；根据原告提交的《合肥市房屋拆迁验收单》可以看出，涉案房屋在拆迁时并未登记在其名下。第二组证据：《提出答复通知书》《送达回证》，证明被告受理了原告的复议申请后，通知井岗镇政府提出答复。第三组证据：《行政复议答复书》《证据目录清单》，证明井岗镇政府针对原告的复议请求进行了答复并提交了证据材料。第四组证据：《卫楼社居委小梁岗城中村改造项目拆迁安置实施细则》，证明井岗镇政府在取得拆迁许可证之前，于2011年6月2日，依照《合肥市城市房屋拆迁管理办法》的规定对涉案的梁岗城中村改造项目的拆迁制定了拆迁补偿安置方案的事实。第五组证据：《关于同意房屋拆迁的批复》、井岗镇梁岗（东部）城中村地块红线图、《房屋拆迁许可证》《拆迁公告》，证明井岗镇政府依据《合肥市城市房屋拆迁管理办法》的规定，取得了涉案房屋的拆迁许可，涉案房屋的拆迁并非是井岗镇政府自身行政征收的结果。第六组证据：《集体土地上房屋拆迁户口审核表》《关于征地转户若干问题的通知》《关于小汪岗、小梁岗城中村改造项目第二批补偿安置复核有关事项的再次通知》《关于小梁岗项目张志高户接待情况记录》，证明涉案房屋被拆除之后，就签订拆迁安置补偿协议事宜，拆迁人井岗镇政府与被拆迁人张志高户进行了多次谈判未果，因张志高申报的户口不符合安置政策，双方存在拆迁补偿安置争议的事实。第七组证据：《合肥市征地拆迁房屋登记表》《住宅房屋附属物、构筑物登记表》，证明涉案房屋拆除之前，井岗镇政府对房屋进行了丈量登记，涉案房屋的所有权人是张志高。第八组证据：《行政复议决定书》《送达回证》、EMS邮寄单、EMS投递结果查询单，证明蜀山区政府经书面审查，认为原告所提出的复议申请不符合受理条件，在规定期限内作出了复议决定并送达。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院审理另查明，贺沛香系安徽省肥东县长乐乡桥南村小张组村民，其户籍一直在原地，未曾迁入过涉案房屋所在的合肥市蜀山区井岗镇卫楼村梁岗村民组。本院认为，上诉人贺沛香系张志高之母，张志高户房屋拆迁始于2011年。2011年7月28日，张志高户即已签署房屋拆迁验收单，房屋搬迁完毕并同意拆迁。2017年12月20日，张志高向井岗镇政府信访，要求按照2012年卫楼新村社居委出具的《关于在卫楼梁岗（小郢）城中村改造中对张志高户的拆迁安置办法》对该户进行回迁与安置。同年12月22日，井岗镇政府针对张志高户该信访事项作出答复，告知其相关拆迁安置补偿政策，明确指出其提出的诉求无政策依据，决定不予支持。此后，蜀山区政府、合肥市人民政府分别于2018年1月22日、3月22日就其该信访事项作出复查、复核意见，均认为该户信访诉求无政策依据，决定不予支持。合肥市人民政府作出的《关于张志高同志信访事项的复核意见》已载明：“本复核意见为终结意见。根据《信访条例》第三十五条规定，如复核申请人对上述复核意见不服，仍以同一事实和理由提出投诉请求，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。贺沛香作为张志高之母，其户籍一直在安徽省肥东县，未曾迁入过蜀山区井岗镇卫楼村梁岗村民组，其从来就不是涉案房屋所在的蜀山区井岗镇卫楼村梁岗村民组集体经济组织成员，故其与涉案房屋拆迁补偿安置没有利害关系。一审判决称贺沛香的户籍于1995年从卫楼村梁岗村民组迁出，没有事实根据，本院予以纠正。在张志高户有关涉案房屋拆迁补偿安置信访事项处理终结后，贺沛香向井岗镇政府提出涉案房屋拆迁补偿安置申请，进而向蜀山区政府申请行政复议，蜀山区政府驳回其行政复议申请，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人贺沛香的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贺沛香负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十二月二十三日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……