昆明市盘龙区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0103行初36号原告：昆明万兴泰通讯器材有限公司。住所：云南省昆明市盘龙区东华里16幢1单元103号。法定代表人：周继芳，系该公司执行董事兼总经理。委托代理人：梁腾云，系云南东陆律师事务所律师，一般授权代理。委托代理人：邹欢，系云南东陆律师事务所律师，一般授权代理。被告：昆明市盘龙区城市管理局（原昆明市盘龙区城市管理综合行政执法局）。住所：昆明市盘龙区新迎小区文汇巷大树营市政小区C组团10-2幢。法定代表人：毛力，该局局长。法定出庭负责人：李猛，系昆明市盘龙区城市管理局副局长。委托代理人：康晓明，系昆明市盘龙区城市管理局法制科科长，特别授权代理。委托代理人：张伦久，系云南微行律师事务所律师，特别授权代理。被告：昆明市盘龙区人民政府。住所：昆明市北京路2198号。法定代表人：沃磊，系该区区长。委托代理人:刘已莎，系盘龙区人民政府工作人员,特别授权代理。原告昆明万兴泰通讯器材有限公司诉被告昆明市盘龙区城市管理局、昆明市盘龙区人民政府城市管理行政处罚及行政复议纠纷一案，本院于2019年6月24日受理后，依法向被告昆明市盘龙区城市管理局及昆明市盘龙区人民政府送达起诉状副本及应诉通知书，两被告在法定期限内提交了答辩状及证据，本院依法组成合议庭适用普通程序，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告昆明万兴泰通讯器材有限公司委托代理人梁腾云，被告昆明市盘龙区城市管理局法定出庭负责人李猛及委托代理人康晓明、张伦久，被告昆明市盘龙区人民政府委托代理人刘已莎到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告昆明市盘龙区城市管理局于2019年3月8日以原告在二环××号建盖房屋属于临时违章建筑为由，作出盘城执改〔2019〕NO:0010873《责令限期改正通知书》，要求原告在2019年3月14日前自行拆除。原告对该通知不服，于2019年3月15日向被告昆明市盘龙区人民政府提起行政复议。被告昆明市盘龙区人民政府受理后于2019年6月11日作出盘政行复决字〔2019〕第2号《行政复议决定书》，决定维持被告昆明市盘龙区城市管理局作出的《责令限期改正通知书》。原告昆明万兴泰通讯器材有限公司诉称：一、1993年原告在官渡区开办昆明新迎通讯器材厂，1994年原告根据昆明政府（94）25号文件、昆政办(95)50号文件报请上级主管部门审核，并经昆明市官渡区计划与经济贸易委员会官计经基补字〔1998〕第119号文件批准补办“昆明新迎通讯器材厂”4879平方米建筑的基建立项手续，2003年昆明市官渡区乡镇企业局批准“原昆明新迎通讯器材厂（集体企业）改制为昆明万兴泰通讯器材有限公司”，原告依法取得案涉土地使用权，并于2005年4月4日办理了昆官国用(2005）第10510403932号《国有土地使用权证》。2008年10月27日，市政府派驻盘龙区“四创”工作组、区旧城改造和拆迁管理局、东华街道办事处、东华街道办事处石闸村股份合作社等机关开会时确认“原告位于二环××号的房屋不属于违法建筑物”，且该会议内容已形成《会议纪要》。二、被告昆明市盘龙区城市管理局适用2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》认定原告于1998年修建的房屋属于“临时违章建筑”，明显违反了法不溯及既往的原则。三、根据《中华人民共和国行政处罚法》原告于1998年建盖的房屋,即便违法也因违法行为超过2年，被告昆明市盘龙区城市管理局不应再给予处罚。综上，原告位于二环××号的房屋不属于“临时违章建筑”，被告昆明市盘龙区城市管理局作出的《责令限期改正通知书》已违反相关法律规定，原告为维护自身权益，故诉至法院请求判令：一、撤销被告昆明市盘龙区城市管理局作出的盘城执改〔2019〕NO:0010873《责令限期改正通知书》；二、撤销被告昆明市盘龙区人民政府作出的盘政行复决字〔2019〕第2号《行政复议决定书》;三、本案诉讼费用由两被告承担。被告昆明市盘龙区城市管理局辩称：一、被告行政主体适格，具有对违反规划建设管理的行为实施行政管理的职责，对违反规划管理的违法建设具有行政执法权，有权作出责令限期拆除、强制拆除等行政行为。二、被告在作出《责令限期改正通知书》之前，对昆明市盘龙区二环××号石闸村股份合作社范围内的地上建筑物进行了调查、测绘和现场勘验，并征求了其他相关职能部门意见，对原告进行了询问，听取了原告的陈述和申辩，被告依法客观、公正、全面的收集了原告位于昆明市盘龙区二环××号石闸村股份合作社范围内地上建筑物的违法建设情况。被告亦分别发函昆明市规划局盘龙分局、昆明市盘龙区住房和城乡建设局、昆明市官渡区人民政府金马街道办事处(以下简称“金马街道”)查询石闸村相关建筑物(包括案涉房屋等6个地块上的房屋)的规划审批手续、建设审批手续以及昆明市村镇建设准建证，经核实昆明市规划业务审批信息系统无相关规划审批手续，金马街道尚未查询到“昆明市村镇建设准建证”。原告仅于2006年7月19日取得昆规盘龙建证（2006）0030号《建设工程规划许可证》，但规划建设的是长50米、高2米的砖体围墙，而非案涉2栋建筑物。文件与《会议纪要》不能代替规划审批手续，亦不能作为案涉房屋建设合法的证明，原告的建设行为从未取得过规划部门的许可手续，因此，被告作出的具体行政行为程序及内容合法。三、案涉建（构）筑物自建设至今并未取得规划审批许可手续，违法建筑一直属于持续存在状态，故并未超过追溯时效。四、因案涉建（构）筑物自建设至今一直处于持续违法状态，被告依据现行法律法规进行立案调查并作出《责令限期改正通知书》，并未违反“法不溯及既往”的原则。综上所述，被告作出的《责令限期改正通知书》，认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，裁量适当，恳请人民法院依法查明案件事实，驳回原告的全部诉讼请求。被告昆明市盘龙区人民政府辩称：被告在收到原告的行政复议申请后，结合双方当事人提供的证据材料，认真审核了原告提出的复议申请及被告昆明市盘龙区城市管理局的答辩意见，最终依据《中华人民共和国行政复议法》认定被告昆明市盘龙区城市管理局作出的《责令限期改正通知书》主体适格、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，并作出维持案涉《责令限期改正通知书》的复议决定。被告作出的《行政复议决定书》适用法律正确，内容适当，原告的诉讼请求及事实理由，无事实和法律依据，请求人民法院驳回其全部诉讼请求。被告昆明市盘龙区城市管理局为证明其行政行为的合法性，提交如下证据材料：一、统一社会信用代码证书，证明被告主体资格。二、1.云南省行政执法证，2.立案审批表，3.2014年6月9日东华街道致昆明市规划局盘龙分局东华政字2014〔38〕号《关于协助调查石闸村城中村改造项目部分建筑规划审批手续的函》，4.2014年6月24日昆明市规划局盘龙分局《关于协助调查石闸村城中村改造项目部分建筑规划审批手续的回函》，5.2014年6月9日东华街道致盘龙区住建局东华政字2014〔37〕号《关于协助调查石闸村城中村改造项目部分建筑物建设审批手续的函》，6.2014年6月12日盘龙区住建局盘住建函〔2014〕26号《关于〈关于协助调查石闸村城中村改造项目部分建筑物建设审批手续的函〉的复函》，7.2014年9月2日东华街道东华政字2014〔49〕号《关于协助调查原官渡区金马镇石闸村股份合作社部分建筑物建设情况的函》、8.金马街道金街函〔2014〕8号《对〈关于调查原官渡区金马镇石闸村股份合作社部分建筑物建设情况的函〉的复函》，9.2014年9月30日东华街道《关于协助调查石闸村城中村改造项目部分建筑物规划审批手续的函》，10.现场勘查记录表及执法现场照片、测绘建筑面积，11.2014年7月23日盘城执询〔2014〕NO：0017878《询问调查通知书》，12.2014年8月11日《询问笔录》，13.2019年2月26日盘城执询〔2019〕NO：0001837《询问调查通知书》，14.原告2019年2月26日《关于二环××号昆明万兴泰通信器材有限公司土地及建筑物的情况说明》，15.2019年3月6日东华街道、东华执法分队致昆明市规划局盘龙分局《关于查询周家营石闸村城中村改造项目地块相关信息的函》，16.2019年3月29日昆明市规划局盘龙分局《关于周家营石闸村城中村改造项目零星地块规划审批情况的函》，17.营业执照及法定代表人身份证复印件，18.《案件处理审批表》，19.盘城执改〔2019〕NO:0010873号《责令限期改正通知书》及送达证明，共同证明原告建设的案涉建筑物未取得相关规划审批手续，违反了相关法律规定属于违法建设。被告在依法对案涉建筑物进行调查取证后，对违法主体认定正确，违法建设事实认定清楚，证据确凿充分，符合法定程序，被告所作具体行政行为于法有据。三、1.《中华人民共和国行政处罚法》、2.《中华人民共和国城乡规划法》、3.《云南省城乡规划条例》、4.《昆明市城乡规划条例》、5.《云南省违法建筑处置规定》、6.《昆明市城市管理综合行政执法条例》、7.住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》、8.《昆明市城市管理综合行政执法局行政处罚自由裁量权规范标准》、9.《关于市级单位带头核查和自行拆除临时违法建筑的通知》（昆办通2008第31号）、10.昆明市规划局《关于对1999年至2001年期间官渡区联盟镇是否属于城市规划区的复函》及附图，共同证明被告作出具体行政行为所依据的法律法规、规章及其他规范性文件。因证据三1-8属于相关法律规范，不作为证据形式进行质证，原告对被告提交的其他证据提出以下质证意见：对证据一、证据二14.17.的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据二11.12.13.19.的真实性予以认可，但合法性、关联性不予认可；对证据三1-8与本案的关联性不予认可，对证据三9.10.的真实性、合法性、关联性均不予认可。被告昆明市盘龙区人民政府对被告昆明市盘龙区城市管理局提交的证据均予以认可。被告昆明市盘龙区人民政府为证明其行政行为的合法性，提交如下证据材料：一、1.行政复议申请书、2.证据材料，共同证明原告于2019年3月15日向被告申请行政复议，并提交了相应的证据资料。二、1.行政复议答复书（含附件证据目录清单、相关材料等）、2.《云南省昆明市盘龙区人民政府行政复议决定书》（盘政行复决字〔2019〕第2号），共同证明被告依照法律程序对原告提交的复议申请进行了认真审核，并作出维持决定。三、1.《昆明市城乡规划条例》、2.《中华人民共和国城乡规划法》、3.《云南省违法建筑处置规定》、4.《中华人民共和国行政复议法实施条例》、5.中共昆明市委办公厅和昆明市人民政府办公厅《关于市级单位带头核查和自行拆除临时及违法建筑的通知》（昆办通〔2018〕31号），共同证明被告作出案涉行政复议决定所依据的法律法规及参照适用的规范性文件。因证据三1-4属于相关法律规范，不作为证据形式进行质证，原告对被告提交的其他证据提出以下质证意见：对证据一1.的真实性、关联性、合法性予以认可；对证据一2.中《责令限期改通知书》、《公告》、《行政告知书》及证据二的真实性予以认可，但合法性、关联性不认可；对证据三5.《关于市级单位带头核查和自行拆除临时违法建筑的通知》的真实性、合法性、关联性不予认可，该份文件不是向社会公众发布的法律性规范，仅是核查和拆除违法的通知，并不针对原告。被告昆明市盘龙区城市管理局对被告昆明市盘龙区人民政府提交的证据均予以认可。原告昆明万兴泰通讯器材有限公司为证实其诉讼主张，向本院提交如下证据材料：一、关于昆明新迎通讯器材厂改制的批复，证明原告系由原昆明新迎通讯器材厂（集体企业）改制而成立的有限责任公司。二、关于东二环路建设征地拆迁《会议纪要》、关于新迎办事处石闸村在恢复生产的建设中涉及有关问题的《情况反映》，关于同意补办昆明新迎通讯器材厂基建立项的《通知》、《国有土地使用权证》、关于盘龙区东华街道办事处石闸片区有关建（构）筑物拆除问题的《会议纪要》、《证明》，共同证明案涉房屋系经昆明市官渡区计划经济贸易委员会批准，由“新迎办事处石闸村委会”于1996年建盖完成，在“8.31”租改征及昆明新迎通讯器材厂改制后由原告取得；原告建设的建筑物不属违法用地、违法建设。2005年4月4日原告取得案涉土地的土地证，在2008年10月27日形成的《会议纪要》中亦已确认原告位于二环××号的房屋不属于违法建筑物。三、《责令限期改正通知书》、《行政复议决定书》共同证明两被告分别作出的具体行政行为违法。原告当庭提交补充证据：1.《关于东华街道办事处新迎社区石闸村股份合作社及企业办公楼属于违章建筑情况陈述报告》，证明案涉房屋的来源。2.《关于政府信息公开申请延期答复的告知书》、《关于政府信息公开申请的答复》、昆明市盘龙区人民政府东华街道办事处关于盘龙区周家营石闸村城中村改造土地一级开发整理项目涉及国有土地上房屋征收与补偿民意及房屋基本情况的《公示》、昆明市盘龙区人民政府《关于对盘龙区城中村改造土地一级开发整理项目涉及三宗国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见书的通知》、《盘龙区城中村改造土地一级开发整理项目涉及三宗国有土地上房屋征收补偿方案》、关于对《盘龙区城中村改造土地一级开发整理项目涉及三宗国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》征求公众意见的情况及《盘龙区城中村改造土地一级开发整理项目涉及三宗国有土地上房屋征收补偿方案（修改稿）》进行公示的通知、《盘龙区城中村改造土地一级开发整理项目涉及三宗国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》征求公众意见的情况公示、《盘龙区城中村改造土地一级开发整理项目涉及三宗国有土地上房屋征收补偿方案》（修改稿）、照片八张，共同证明昆明市盘龙区人民政府在2018年公示的征收补偿方案及征收补偿方案（修改稿）中明确案涉房屋属于《中华人民共和国城市管理法》实施前建成的合法建筑；经被告盘龙区人民政府认定为合法建筑并依法给予拆迁补偿款的盘龙区建筑物均与案涉建筑情况一致，都是仅办理了《土地使用权证》，既无房产证，也无相应的规划手续。3.昆明市中级人民法院（2018）云01行初3号《行政判决书》、云南省高级人民法院（2018）云行终259号《行政判决书》，共同证明原告位于盘龙区同案涉建筑物情况基本一致的房屋，被盘龙区人民政府强制拆除，该行为已被两级法院认定违法，并判决其向原告赔偿损失2262800元。被告昆明市盘龙区城市管理局对原告提交的证据提出以下质证意见:对证据一的真实性、合法性不予认可，改制文件不是原告公司改制变更的法定依据；对证据二的真实性予以认可，但对关联性及原告的证明目的不予认可，会议内容仅系行政机关内部针对具体情况的讨论内容及过程性意见，不代表最终审批意见，不能以此证明案涉建筑的合法性；对证据三的真实性、合法性、关联性均予以认可；对补充证据1.2.3的真实性予以认可，但关联性以及证明内容不予认可。被告昆明市盘龙区人民政府对原告提交的证据提出以下质证意见:对证据一的真实性及关联性不予认可；对证据二有原件的证据认可真实性，无原件的证据对真实性不予认可，对其证明目的不予认可，该组证据中的会议纪要、立项通知、证明等文件不能代替规划审批文件，无法确认案涉地上建筑物的合法性；对证据三的真实性、合法性、关联性均予以认可，但证明目的不予认可；对补充证据1.2.3的真实性予以认可，但关联性以及证明内容不予认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，对原、被告所提交的双方当事人均无真实性异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对双方有争议的被告昆明市盘龙区城市管理局所举证据三9.《关于市级单位带头核查和自行拆除临时违法建筑的通知》（昆办通2008第31号）、10.昆明市规划局《关于对1999年至2001年期间官渡区联盟镇是否属于城市规划区的复函》及附图，被告昆明市盘龙区人民政府所举证据三5.《关于市级单位带头核查和自行拆除临时违法建筑的通知》，原告所举证据一关于昆明新迎通讯器材厂改制的批复，本院认为，上述争议证据均分别盖有相关部门印章，其证据形式合法，内容真实，本院予以采信，对其证明目的本院将与其他双方对证明目的不予认可的证据，在综述部分结合案情一并进行阐述。综合上述证据及原、被告双方在庭审中的陈述，本院依法确认以下案件事实：2019年3月8日被告昆明市盘龙区城市管理局于以原告在二环××号建盖房屋属于临时违章建筑为由，作出盘城执改〔2019〕NO:0010873《责令限期改正通知书》，要求原告在2019年3月14日前自行拆除。原告对该通知不服，于2019年3月15日向被告昆明市盘龙区人民政府提起行政复议。被告昆明市盘龙区人民政府受理后于2019年7月2日作出盘政行复决字〔2019〕第2号《行政复议决定书》，决定维持被告昆明市盘龙区城市管理局作出的《责令限期改正通知书》。原告认为两被告作出的行政决定事实不清，处理结果错误，故诉至本院提出前述诉讼请求。另查明，原告于2005年4月4日取得了使用权面积为2708.50㎡的《国有土地使用证》，至今未办理案涉建筑物项目工程的规划、建设审批手续，亦未取得不动产权证书。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议焦点为被告昆明市盘龙区城市管理局及被告昆明市盘龙区人民政府向原告作出的《责令限期改正通知书》和《行政复议决定书》是否正确，是否应当予以撤销。（一）原告、被告主体问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”之规定，被告昆明市盘龙区城市管理局具有对违反规划建设管理的行为实施行政管理的职责，对违反规划管理的违法建设有权作出责令限期拆除、强制拆除等行政行为，是本案适格被告；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”之规定，被告昆明市盘龙区人民政府作出维持被告昆明市盘龙区城市管理局《责令限期改正通知书》的决定，是本案适格被告；原告是《责令限期改正通知书》和《行政复议决定书》的相对人，有权对该通知书和决定书提起行政诉讼，是本案适格原告。（二）关于原告位于二环××号的房屋是否属于“临时违章建筑”的问题。根据本院查明的事实，原告仅于2005年4月4日取得了使用面积为2708.50㎡的《国有土地使用证》，至今未办理案涉地上建筑物的规划、建设审批手续，因此原告虽取得合法有效土地使用权证，但在针对案涉建筑物的建设上依然应当遵循法律法规办理或取得相关建筑物的规划或建设审批手续，原告未经审批擅自动工并形成案涉建筑物，事后也未积极主动进行弥补，其行为明显不当，虽原告提交了部分会议纪要及通知，以此证明其案涉建筑物的合法性，但会议纪要及通知并不能作为案涉房屋建设合法的证明。关于被告昆明市盘龙区城市管理局在《责令限期改正通知书》中仅注明适用《中华人民共和国行政处罚法》的具体条款，而未注明适用《中华人民共和国城乡规划法》具体法律条款，属被告行文瑕疵，但其认定案涉建筑物属于临时违章建筑应自行拆除的具体行政行为结果正确，被告昆明市盘龙区人民政府据此作出的《行政复议决定》亦无不当，故原告要求撤销《责令限期改正通知书》及《行政复议决定》的主张不能成立，本院不予支持。关于原告提出其违法行为已超过两年，被告昆明市盘龙区城市管理局无权再进行处罚的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定，法律规定的行为终了之日应为原告纠正违法行为之日或违章建筑被自动拆除之日，本案中，原告自认案涉违法建筑的建成时间为1998年，截止至被告昆明市盘龙区城市管理局作出《责令限期改正通知书》之时，其并未自行拆除，案涉建筑物此时仍处于持续存在状态，因原告至今未办理或取得案涉房屋的建盖审批手续、不动产权证，其违法行为并未被纠正也未终了，故本案并未超过法律规定的追诉时效。综上所述，本院认为被告昆明市盘龙区城市管理局作出的盘城执改〔2019〕NO:0010873《责令限期改正通知书》及被告昆明市盘龙区人民政府作出的盘政行复决字〔2019〕第2号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚程度适当，应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十六条第二款、第六十九条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，《中华人民共和国城乡规划法》六十四条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条第一款的规定，判决如下：驳回原告昆明万兴泰通讯器材有限公司全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告昆明万兴泰通讯器材有限公司承担。如不服本判决，可于接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  范文敏人民陪审员  李明红人民陪审员  霍 钰二〇一九年十二月二十日书 记 员  陶 园