湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终1088号上诉人（原审原告）桂阳县顺安达煤业有限公司。住所地：湖南省郴州市桂阳县正和镇官溪村第七村民小组。法定代表人周柏鸿，该公司执行董事。委托代理人洪志强，秦希燕联合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省自然资源厅。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人王一鸥，厅长。委托代理人刘顿，该单位工作人员。委托代理人陈海宾，湖南泓锐律师事务所律师。上诉人桂阳县顺安达煤业有限公司（以下简称顺安达公司）因与被上诉人湖南省自然资源厅不履行矿业行政许可法定职责一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初338号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，顺安达煤业公司成立于2016年5月，2016年12月取得采矿许可证，有效期自2016年12月12日至2018年12月12日。顺安达煤业公司于2018年10月8日向湖南省自然资源厅递交了《非油气采矿权延续申请登记书》，要求办理该公司旺家煤矿采矿权延续登记。2018年10月29日原桂阳县国土资源局出具《桂阳县采矿许可证延续初步审查意见会审表》，该会审表载明：该矿已于2018年7月30日委托湖南省煤炭地质勘查院编制资源储量核实报告等申报资料，但因资源储量核实报告等申报资料部分处在核查、评审阶段，预计有效期内难以完成审批，为保证技改工程如期施工，特向省厅请示按简易程序办理短期延续登记六个月。2018年11月28日郴州市国土资源局出具《采矿权延续登记初审表》，并出具拟同意办理短期延续登记手续的意见。2018年11月29日原郴州市国土资源局向湖南省自然资源厅出具《关于桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿采矿权延续登记申请核查意见的函》：建议同意上报该采矿权短期延续6个月的申请。2018年12月7日顺安达煤业公司申请矿业权查询，该系统“禁止开发区边界信息”显示：该查询范围部分位于湖南郴州西河国家湿地公园内。2018年12月19日，桂阳县林业局出具《关于确认桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿采矿权范围红线与郴州西河湿地公园规划红线无重叠的复函》。2019年1月2日，原桂阳县国土资源局出具《关于桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿采矿权范围界限与郴州西河国家湿地公园规划界限无重叠的说明》。2019年1月21日，郴州市林业局向湖南省林业局《关于请求复核湖南省郴州西河国家湿地公园部分规划红线的请示》：请求由于该矿邻近郴州西河国家湿地公园，为办理采矿权延续登记手续，自然资源部门要求提供与该矿相邻部分湿地公园红线范围，市县两级林业部门已对该段红线进行初步确认，现恳请省局复核，并附相关资料。2019年1月25日，桂阳县环境保护局出具《关于桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿矿业权范围不在桂阳县生态保护红线关系说明》。2019年2月18日，郴州市生态环境保护局出具《关于桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿不在红线范围内的说明》。2019年5月10日，郴州市林业局作出《关于对桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿信访件的回复》，确认该局提供的西河国家湿地公园边界红线准确无误。2019年5月13日，湖南省自然资源厅向顺安达煤业公司作出（采许）字（2019）第124号《行政审批申请处理决定书》，认为顺安达煤业公司延续登记申请材料不齐全，要求补正采矿权设置是否符合矿产资源规划和有关政策、法律、法规（省级主管部门关于桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿是否与湿地公园重叠）的证明材料。顺安达煤业公司认为湖南省自然资源厅未为其办理采矿许可证延续登记的行为违法，向一审法院起诉。一审法院认为，《矿产资源开采登记管理办法》第三条第三款规定，开采本条第一款、第二款规定以外的矿产储量规模中型以上的矿产资源，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证。本案中，省自然资源厅作为省地质矿产主管部门，具有颁发采矿许可证的职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。一般认为原告起诉行政机关不履行法定职责必须要有理由和事实根据，如果存在被告履行法定职责的条件尚未具备的情形，可以认定为理由不成立。本案中，顺安达煤业公司在申请办理旺家煤矿采矿权延续登记手续过程中，虽然提交了郴州市、桂阳县国土资源局、林业局、环境保护局等职能部门就旺家煤矿是否与湿地公园重叠的说明和复函。但是，省自然资源厅认为顺安达煤业公司延续登记申请材料仍不齐全，要求补正采矿权设置是否符合矿产资源规划和有关政策、法律、法规（省级主管部门关于桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿是否与湿地公园重叠）的证明材料。从顺安达煤业公司提交的证据材料来看，其至今未向省自然资源厅提交省级主管部门关于旺家煤矿是否与湿地公园重叠的证明材料，根据湘政办明电（2017）103号《湖南省人民政府办公厅关于印发和的通知》要求，因顺安达煤业公司未提交省级主管部门关于顺安达煤业公司旺家煤矿是否与湿地公园重叠的相关资料和数据，其申请旺家煤矿采矿权延续登记的条件尚未具备，其要求省自然资源厅办理旺家煤矿采矿权延续登记的理由不成立，对其诉讼请求应予以驳回。但是，湖南省自然资源厅没有严格按照《矿产资源开采登记管理办法》第六条的规定对顺安达煤业公司的申请依法进行处理,程序上存在瑕疵，一审法院予以指正。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，因顺安达煤业公司至今未向省自然资源厅提交省级主管部门关于旺家煤矿是否与湿地公园重叠等证明材料，其要求省自然资源厅办理旺家煤矿采矿权延续登记的理由不成立，要求赔偿的请求没有事实根据或法律根据，对其赔偿请求亦应予以驳回。至于顺安达煤业公司提出省自然资源厅2016年12月为其办理采矿权许可证违法并承担赔偿责任的主张，不属于本案不履行法定职责并赔偿的审查范围，一审法院不予审查。综上，顺安达煤业公司诉称的事实和理由不能成立，对其诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回桂阳县顺安达煤业有限公司的全部诉讼请求。上诉人顺安达公司上诉称：一、被上诉人违法增设行政许可条件，违法不作出许可决定，一审判决未依法审查认定。一审判决认为，上诉人没有向被上诉人提交关于旺家煤矿是否与郴州西河国家湿地公园重叠的证明材料，上诉人要求办理采矿许可证延续登记的理由不成立。被上诉人的要求明显违反法律法规规定，但一审判决未依法审查认定:1.被上诉人要求补充的材料没有法律法规依据，属违法增设行政许可条件。国务院《矿产资源开采登记管理办法》第五条明确规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时,应当向登记管理机关提交下列资料:(一)申请登记书和矿区范围图;(二)采矿权申请人资质条件的证明;(三)矿产资源开发利用方案;(四)依法设立矿山企业的批准文件;(五)开采矿产资源的环境影响评价报告:(六)国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。被上诉人要求提交省级政府部门出具的矿区范围与西河湿地公园是否重叠的证明文件，不属于前述第(一)至(五)项的范围，而第(六)项则必须由国务院地质矿产主管部门规定，被上诉人无权设定此项条件。而国土资源部《关于进一步规范矿业权申请资料的通知》(国土资规[2017]15号)规定，申请矿业权延续登记，只需提供以下材料:1.申请登记书;2.营业执照副本;3.出让收益缴费证明;4.资源储量报告评审意见书;5.采矿许可证正、副本:6.矿山地质环境保护与土地复垦方案评审意见及公告结果。由此可见,被上诉人要求上诉人提交省级政府部门出具的矿区范围与西河湿地公园是否重叠的证明文件，毫无法律法规依据，属违法增设行政许可条件。2.被上诉人应作出同意或不同意的决定，其对上诉人作出的处理决定明显违法。《行政许可法》第三十二条第四项明确规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到之日起即为受理。上诉人早在2018年10月就提出办理延续采矿权许可申请，被上诉人并未在收到后5日内告知上诉人补正材料，被上诉人依法已经受理了上诉人的申请。《行政许可法》第三十八条规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。因此，被上诉人受理上诉人申请后，就应当作出同意或不同意的决定。但被上诉人直到2019年5月13日才以《行政审批申请处理决定书》的形式，要求申请人补充递交省级主管部门出具的旺家煤矿是否与湿地公园重叠的证明材料，对上诉人的申请既不表示同意，也不表示不同意，显然违反《行政许可法》规定。二、被上诉人要求补充的材料毫无根据，一审判决违背客观事实。1.桂阳县人民政府多部门出具了上诉人采矿权范围与西河湿地公园不重叠的证明。桂阳县环境保护局出具了《关于桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿不在红线范围内的说明》，桂阳县林业局出具了《关于确认桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿采矿权范围红线与郴州西河湿地公园规划红线无重叠的复函》，桂阳县国土资源局出具了《关于桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿采矿权范围界限与郴州西河湿地公园规划界限无重叠的说明》，三个部门均证明桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿采矿权范围界限与郴州西河湿地公园规划界限无重叠。2.郴州市人民政府多部门出具了上诉人采矿权范围与西河湿地公园不重叠的证明。郴州市林业局出具了《关于请求复核湖南省郴州西河国家湿地公园部分规划红线的请示》，郴州市生态环境保护局出具了《关于桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿不在红线范围内的说明》，特别是郴州市林业局专门指派工作人员会同桂阳县林业局、国土资源局工作人员前往现场进行了核查,认定上诉人的采矿权范围与西河湿地公园不重叠。3.西河湿地公园设立后，被上诉人仍为上诉人办理了采矿权登记，即认定上诉人采矿权范围与湿地公园不重叠。国家林业局于2015年12月23发布通告，称已经对拟申请建立的湖南郴州西河湿地公园通过专家实地考察和初步审查。2016年年初，西河湿地公园正式设立。然而，在2016年12月12月，被上诉人仍为上诉人办理了采矿许可证，且在办理采矿权许可证时，对上诉人的矿区范围拐点坐标予以了明确。本案上诉人系办理采矿权许可证延续，未改变2016年确定的矿区范围，如果上诉人的矿区范围与西河湿地公园重叠，被上诉人在2016年12月12日就不应当为上诉人办理采矿权许可证。被上诉人既然在2016年给上诉人办理了采矿权许可证，且在办理后一直没有撤销，一直持续有效，难道在2016年12月-2018年12月期问上诉人的矿区范围与西河湿地公园是不重叠的，而到了2019年就突然重叠了?因此，本案有充分的证据证明上诉人的矿区范围与西河湿地公园不重叠，被上诉人不为上诉人办理采矿权许可证延续的理由显然不成立。三、一审判决依据未公开的、对上诉人不具有约束力的湖南省人民政府内部文件作判决，明显违法。一审判决根据湘政办明电(2017)103号《湖南省人民政府办公厅关于引发和的通知》，认定上诉人申请办理采矿权延续登记的条件尚未具备，但湘政办明电的性质是政府机关内部发布和传阅的电报，并非法律、行政法规、部门规章、地方性法规之任意一种，不具有对外法律效力，不能作为人民法院审理案件的依据。更为重要的是，该文件下发于2017年，如果认定上诉人的矿区范围与西河湿地公园重叠，被上诉人早在2017年就应该执行该文件，要求上诉人退出采矿权，但上诉人从未收到任何单位的通知，该文件显然对上诉人不具有约束力。一审判决以此作为裁判依据，明显违法。四、被上诉人违法不作为，造成上诉人巨额经济损失，依法应当赔偿。上诉人(含此前的旺家煤矿)自2008年以来，一直投资进行产能升级技改，从年产3万吨，升级至6万吨，又升级至9万吨，2016年湖南省煤炭安全监察局以湘煤监察[2015]55号、湖南省应急管理厅以湘煤基函[2016]32号文，要求上诉人必须在2019年6月底前完成15万吨的产能升级技改建设，如逾期，不能验收，煤矿必须关停。上诉人先后投资上亿元，但投资没有得到任何回报，本指望通过办理延续许可收回投资，但上诉人的不作为，导致煤矿成为必须关停的非法矿，上诉人为此遭受巨额经济损失。上诉人的损失是由于被上诉人不作为造成，被上诉人应当予以赔偿。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律明显错误，请求依法改判支持上诉人诉讼请求。据此，提出如下诉讼请求：一、撤销一审判决；二、改判认定被上诉人未为上诉人办理采矿许可证延续登记的行为违法；三、改判被上诉人赔偿上诉人损失123786880元。二审询问中，上诉人补充称：省自然资源厅2016年给上诉人颁发采矿许可证的行为是违法的，由此给上诉人造成损失，应予赔偿。被上诉人湖南省自然资源厅答辩称：一、被上诉人未给上诉人增设义务。由于被上诉人于2018年12日7日向原湖南省国土资源信息中心查询“旺家煤矿与郴州西河国家湿地公园重叠”，故被上诉人要求上诉人出具其不重叠的材料，况且湘政办明电[2017]103号同样作出了明确规定，为确保自然保护区生态环境得到有效保护，自然保护区内不得再设探矿权采矿权，已设矿业权要逐步退出、处置，其他各类保护区内的矿业权参照处理，故被上诉人要求被上诉人出具“省级主管部门关于桂阳县顺安达煤业有限公司旺家煤矿是否与郴州西河湿地公园重叠”的证明材料具有法律依据，没有增设上诉人的义务。二、被上诉人的轻微程序违法已被法院所确认。根据《矿产资源开采登记管理办法》第6条的规定，被上诉人应在40日内作出准予登记或不予登记的决定，至2019年5月13日，被上诉人作出《行政审批申请处理决定书》，已经超过了40天的法定期限，但决定书出具的是补正申请资料的告知，该决定书未造成上诉人延续登记程序的终结，未对上诉人的权利产生实质性的影响，属程序轻微违法。故一审判决认定被上诉人存在程序上轻微瑕疵并予以指正并无不当。三、被上诉人有权对郴州市县两级国土、林业、环境保护局等部门作出煤矿与郴州西河湿地公园不重叠的资料不予采信。根据《国土资源部关于进一步规范矿业权申请资料的通知》，省级国土资源部门发证申请资料清单可以参照原国土资源部的申请资料清单规定执行。关于采矿权延续申请核查意见函中涉及西河湿地公园不重叠的资料，被上诉人可以要求上诉人出具省级国土(自然资源)或者其他省级主管部门的证明。由于原湖南省国土资源信息中心已出具了旺家煤矿与郴州西河湿地公园重叠的资料，故被上诉人要求上诉人出具省级主管部门的证明材料与法律、法规不冲突，如采信郴州市县二级相关部门的资料，就与原湖南省国土资源信息中心的材料相矛盾，且直接面临违法批准采矿权的法律风险;不采信郴州市县两级机关部门的证明，但同时愿意采信省级主管部门的查询意见，是充分行使行政自由裁量权的体现,并且法律法规也没有规定被上诉人要采信郴州市县二级相关部门的资料的依据。一审法院认定的事实和理由正确。四、上诉人的损失与被上诉人的行政行为无关。上诉人申请煤矿技改的时间是2016年1月，根据湘煤基管函(2016)32号旺家煤矿资源整合初步设计的函，批复的时间是2016年6月20日，批复的建设总工期为28个月(自批准之日起)。上诉人技改期限期满的时间是2018年10月20日，而被上诉人颁发许可证的有效期至2018年12月12日止。如果不是上诉人的自身问题和延误工期，上诉人可以在2018年10月21日起开始技改验收，然后请求原湖南煤矿安全监察局复核，复核通过后可以进行生产，并根据其生产能力、煤矿瓦斯状况等条件申请纳入湖南省保留煤矿名单。上诉人自2016年6月20日起，至2018年12月20日，断断续续停建10个月，未能完成旺家煤矿的技改工程，未取得煤矿安全(应急管理)部门的生产能力确定意见，后续在采矿许可证过期后再向安全生产监督管理部门申请延期技改亦未取得省安监局(省应急管理厅)的同意。如果认为被上诉人未批准采矿权人延续登记，造成了上诉人的损失，起码应具备如下条件:被上诉人批准的采矿许可证有效期早于技改批复规定的完成日期，但在技改规定的完成日期内未取得采矿许可证延续的批准;或在采矿许可证有效期内已经取得了技改程序延期的批复，但后续未取得采矿权延续登记批准。由此可见，上诉人的损失是由于自身能力不足，未能按要求完成技改而造成的，与被上诉人的行政行为没有因果关系，一审法院不予审理完全正确。综上所述，一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确、程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为：一、关于被诉行政行为的合法性问题。《矿产资源开采登记管理办法》第六条第一款规定：“登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。”本案中，上诉人收到被上诉人的申请后，在规定期限内既未作出准予登记的决定，也未作出不予登记的决定，不符合上述规定。因上诉人诉讼中主张现已无法采矿，不再要求颁发采矿权延续登记，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，本案应确认违法。因被上诉人对上诉人的申请事项未依法作出决定，属不履行法定职责的行为，不是决定程序不合法的问题，一审认定属行政行为的程序瑕疵问题，并据此驳回其诉讼请求，属适用法律错误，应予纠正。关于上诉人提出的对被上诉人未作出准予登记或不予登记决定的行为，应属拒绝登记，即不予登记的问题。因被上诉人在法定期限届满后仍要求上诉人补充提交材料，故其在法定期限内未作出准予登记或不予登记决定的行为，应认定为未作决定的行为，不应认定为不予登记的行为，该项上诉理由不成立，不予采信。关于涉案矿区与已有自然保护区范围是否重叠，以及被上诉人本次是否应再审查矿区范围等问题，双方当事人在诉讼中虽有涉及，但这些问题均属是否应予登记的实体问题，而被上诉人并未作出实体处理决定，故这些问题不属被诉行政行为的内容，本案不予审理。关于上诉人提出的被上诉人此前对涉案煤矿颁发采矿许可证违法的问题。根据本案起诉状，本案所诉行政行为是被上诉人对上诉人本次延续登记申请的处理行为，不是此前的颁证行为，该问题不属本案审查范围，不予审查。二、关于上诉人的赔偿请求。当事人提起行政诉讼时一并提出行政赔偿请求的，应为被诉行政行为造成的损失。根据上诉人的诉讼意见，其请求赔偿，系认为这些损失均系基于对被上诉人2016年的颁证行为的信赖而投入的财产，即相关致损行为系2016年的颁证行为，不是本案所诉行政行为，对其赔偿请求，本案不予处理。上诉人认为本案所诉行政行为违法造成其损失而请求赔偿的，应另行单独提出。综上，上诉人认为被诉行政行为违法，理由成立，应予支持，但其请求赔偿的损失不是基于被诉行政行为，本案不予处理。一审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初338号行政判决；二、确认湖南省自然资源厅对桂阳县顺安达煤业有限公司提出的采矿权延续登记申请未作出是否准予登记决定的行为违法。本案一、二审诉讼费各50元，共100元，由被上诉人湖南省自然资源厅负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 傅美容审判员 黄 姝二〇一九年十二月十七日书记员 杨月婵附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。