河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3883号上诉人（原审原告）牛丛泉，男，汉族，1979年5月21日出生，住河南省郑州市。被上诉人（原审被告）郑州市中原区人民政府。住所地河南省郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，该区区长。委托代理人王丽博，该区人民政府工作人员。委托代理人魏宇昕，该区人民政府工作人员。上诉人牛丛泉因与被上诉人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）信息公开一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初577号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人牛丛泉，被上诉人中原区政府的委托代理人王丽博、魏宇昕到庭参加诉讼，本案现已审理终结。牛丛泉一审诉讼请求：依法确认中原区政府不依法履行政府信息公开的行为违法；责令中原区政府依法履行政府信息公开的义务。原审法院一审查明，2019年2月22日，牛丛泉向中原区政府提出政府信息公开申请，申请公开“根据《河南省人民政府关于郑州市2015年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土［2015］1080号）文件，依法征收郑州市中原区西流湖街道办事处常庄村集体土地的征地补偿费用支付明细。”中原区政府于2019年3月12日作出延期答复告知书，告知牛丛泉需延期答复，于2019年4月1日作出本案被诉信息公开答复，主要内容为：“经核查，根据《政府信息公开条例》第二十一条，建议到中原区自然资源局具体咨询，联系电话：0371-67631677。”后牛丛泉向中原区自然资源局申请公开涉案信息，该局于2019年6月5日作出回复，将涉及常庄村征地补偿费支付凭证相关票据向牛丛泉公开。对于牛丛泉申请公开的涉案支付明细，告知牛丛泉：“经与您核实，您说的支付明细是指支付给相关具体当事人的支付明细，我局不存在。”牛丛泉认为该答复违法，提起本案诉讼。原审法院认为，本案争议的焦点问题在于中原区政府是否是集体土地征收补偿费用支付明细信息的公开主体。一、政府信息公开职责的法定公开主体。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。因此政府信息以制作行政机关为首要公开主体，保存行政机关公开一般为第二位阶主体，法律、法规另行规定为例外情形。二、中原区政府不是牛丛泉所申请信息的法定制作行政机关。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，在组织实施过程中，还需要进行公告、土地行政主管部门补偿登记、拟订征地补偿、安置方案并公告、批准、市、县人民政府土地行政主管部门组织实施等一系列行为，不同阶段的行为由不同的行政机关具体负责。而依法负责办理征地补偿登记及征地补偿费发放工作的是市、县人民政府的土地行政主管部门，非市、县人民政府，即征地补偿费发放的相关信息的法定制作主体系土地行政主管部门。本案中，牛丛泉申请公开“根据《河南省人民政府关于郑州市2015年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土［2015］1080号）文件，依法征收郑州市中原区西流湖街道办事处常庄村集体土地的征收补偿费用支付明细”，内容涉及征收土地补偿支付情况，牛丛泉庭审中亦明确其申请不涉及附属物补偿情况，因此牛丛泉所申请的事项依法不属于中原区政府制作，且牛丛泉亦未提供证据或线索证明中原区政府保存了支付给具体被征收人的支付明细信息，中原区政府不是涉案信息的公开主体。三、中原区政府所作答复合法，并无不当。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。如前所述，中原区政府不是牛丛泉所申请信息的法定公开主体，中原区政府在向中原区自然资源局征求意见后，告知牛丛泉向中原区自然资源局具体咨询并告知该局联系方式，已经履行信息公开答复职责。牛丛泉称涉案征收补偿费用支付明细属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定的政府应主动公开的信息，对于该条款，不能当然地理解为只要涉及征地补偿的所有信息均由县区级人民政府全部公开，应理解为县区级人民政府及其工作部门重点公开在各自职责范围内确定主动公开的政府信息。客观上，牛丛泉也按照中原区政府答复的指引向中原区自然资源局申请公开，并从中原区自然资源局已经获得了涉及常庄村征地补偿费支付凭证相关票据，对牛丛泉所称向具体当事人的发放明细信息问题，中原区自然资源局也同时作出了回复告知，已经保障了牛丛泉相应的知情权。牛丛泉若对此问题有异议，应另行解决。综上，牛丛泉的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回牛丛泉的诉讼请求。牛丛泉不服一审判决，向本院上诉称：一、中原区政府作为集体土地的征收主体，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，应当依法公开牛丛泉申请公开的信息，中原区政府故意推诿，属于明显的渎职行为。二、牛丛泉系常庄村村民，中原区政府实施了集体土地征收行为，应当主动公开土地补偿费用支付明细。牛丛泉申请公开上述信息，中原区政府不但不公开，反而让牛丛泉到中原区自然资源局咨询，中原区自然资源局也没有公开牛丛泉申请的信息，中原区政府的行为明显违法。原审法院把中原区自然资源局的信息答复认定为中原区政府履行信息公开的行为实属认定事实错误。综上，请求撤销原审判决，确认中原区政府不履行政府信息公开的行为违法，责令其履行政府信息公开义务。中原区政府答辩称，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原审判决。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，本案牛丛泉于2019年2月向中原区政府提出信息公开申请，根据当时有效的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。本案中，牛丛泉向中原区政府申请公开“根据《河南省人民政府关于郑州市2015年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2015]1080号）文件，依法征收郑州市中原区西流湖街道办事处常庄村集体土地的征收补偿费用支付明细”的信息，则需要审查确定中原区政府是否为该信息的制作机关或者保存机关。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人政府组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，市、县人民政府土地行政主管部门是征收土地的补偿安置主体，应当由其制作或者保存土地征收补偿费用支付的相关材料，中原区政府不是本案牛丛泉申请公开的土地征收补偿费用支付明细政府信息的制作或者保存机关，其没有公开其申请信息的法定义务。牛丛泉向中原区政府提出申请后，中原区政府根据当时有效的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，告知其向中原区自然资源局咨询以及该局的联系方式，适用法律正确，处理适当，原审法院判决驳回牛丛泉的诉讼请求并无不当。综上，牛丛泉的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由牛丛泉负担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 荆向丽审判员 王江华二〇一九年十二月二十日书记员 金 硕