河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终943号上诉人（一审原告）周广现，男，汉族，1964年11月30日出生，住河南省孟津县。上诉人（一审原告）周广池，男，汉族，1967年1月16日出生，住河南省孟津县。二上诉人共同委托代理人赵莹，河南惠人律师事务所律师。被上诉人（一审被告）孟津县人民政府，住所地河南省孟津县城桂花中路。法定代表人赵莉，县长。委托代理人陆磊，孟津县人民政府工作人员。委托代理人周遂芳，河南开为律师事务所律师。被上诉人（一审被告）孟津县会盟镇人民政府，住所地洛阳市孟津县会盟镇陆村。法定代表人薛小辉，镇长。委托代理人李晓辉，孟津县会盟镇人民政府工作人员。委托代理人吴峰辉，河南开为律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）孟津县会盟镇油坊村村民委员会，住所地孟津县会盟镇油坊村。法定代表人王献红，该村委会负责人。委托代理人平金辉，河南开为律师事务所律师。上诉人周广现、周广池因诉被上诉人孟津县人民政府、被上诉人孟津县会盟镇人民政府、被上诉人孟津县会盟镇油坊村村民委员会确认占地行为及毁坏地上附属物行为违法一案，不服洛阳市中级人民法院于2018年12月28日作出的（2018）豫03行初267号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。周广现、周广池一审诉称，其于1998年8月开始自己承包了本村5亩多基本农田，2014年9月又承包了本村七组村民周光召、周光运、周光进、周光立等人7亩多基本农田，用以种植桃树。自2016年4月开始，一审被告开始布署会小路的改建扩宽工程，一审被告没有任何批准文件，也未办理任何合法手续，就开始进行修路工程。2017年6月24日，一审被告在未向周广现、周广池出示任何手续和通知的情况下，由会盟镇纪委书记带队，非法雇佣了社会闲散人员，带着大型施工机械，突然在周广现、周广池长势良好的桃林里强行实施了修路过程中的清表行为。周广池承包的1.55亩基本农田被非法侵占，2011年会小路初建时被侵占0.405亩，周广现承包的1.14亩基本农田被侵占，2011年会小路被侵占0.45亩，周广现、周广池被强制占用的3.545亩基本农田，是属于国家重点保护的集体所有制土地。一审被告未办理相应的土地征用批准手续，也未制订相应的补偿标准和补偿方案；孟津县人民政府作为征地行为的组织者和实施者，未通过相关的公告程序，未与村民或村民代表协商一致，未与周广现、周广池达成拆迁补偿协议；孟津县会盟镇人民政府不是合法的强制拆迁机构，非法雇佣社会人员进行强拆，超越法定职权；一审第三人村委会作为村民的自治组织，在集体所有制的土地被违法征用的情况下，不但不保护村民的合法权益，反而与一审被告损害村民和周广现、周广池的合法权益。一审请求确认一审被告和一审第三人实施强制占用周广现、周广池合法承包的3.545亩基本农田、毁坏地面果树、毁坏附属配套设施、毁坏地面的建筑及建筑物内的物品等行为违法。洛阳市中级人民法院一审查明，周广现、周广池自1998年8月开始自己承包孟津县会盟镇油坊村几亩土地，2014年9月二人又承包了本村七组村民周光召、周光运、周光进、周光立等人6.72亩多集体所有制的基本农田，用以种植桃树。2016年8月，孟津县华阳产业集聚区管委会与孟津县会盟镇人民政府及孟津县会盟镇油坊村村民委员会签订了《会小路建设工程占地补偿协议》和《会小路建设工程一次性青苗补偿协议》。协议中约定了会小路建设工程共占用油坊村土地88.294亩，每亩每年按1000斤小麦、每斤小麦按当年市场价进行补偿，会小路建设工程共占用油坊村青苗59.482亩，每亩青苗按1000元标准给予一次性补偿。孟津县华阳产业集聚区管委会将补偿资金拨付给孟津县会盟镇人民政府，由孟津县会盟镇人民政府拨付给油坊村村委，由村委兑付给群众。孟津县会盟镇油坊村村民委员会对周广现、周广池承包地上的附属物进行了清点，并对周广现、周广池上的附属物进行了保全公正，并且通知周广现、周广池领取其补偿款，但周广现、周广池一直拒绝领取。孟津县会盟镇油坊村村民委员会经村委、村党委集体研究，决定对周广现、周广池承包土地的附属物清表，在清表前，孟津县会盟镇油坊村村民委员会给周广现、周广池进行通知，在通知无效的情况下，孟津县会盟镇油坊村村民委员会对周广现、周广池承包地上的附属物进行了拆除。洛阳市中级人民法院一审认为，根据本案查明的事实，孟津县会盟镇油坊村村民委员会认可是其对周广现、周广池承包地上的附属物实施了拆除行为，故孟津县人民政府及孟津县会盟镇人民政府并非强制拆除实施主体。因本案强制拆除行为实施主体是孟津县会盟镇油坊村村民委员会，村委会不是行政机关，故案涉强制拆除行为不是行政行为，故周广现、周广池要求确认孟津县人民政府及孟津县会盟镇人民政府强拆其农田、果树等行为违法的诉讼请求，没有事实与法律依据，一审不予支持。一审判决驳回周广现、周广池的诉讼请求。周广现、周广池不服一审判决，向本院上诉称：1.被上诉人利用行政权力，强制占用上诉人土地、毁损果树等行政违法行为无任何合法依据。被上诉人改变集体所有的耕地用途用于非农建设，涉案土地未经合法程序办理建设用地使用证书，未办理土地变更登记等手续。涉案项目资金来源于孟津县人民政府自筹，孟津县人民政府是本案违法行政行为的实施方、组织方。上诉人承包土地均受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。2.孟津县人民政府和孟津县会盟镇人民政府是行政诉讼适格被告，且是实施违法行政行为的实施主体。从被上诉人提供的“会小路建设工程占地补偿协议”“会小路建设工程一次性青苗补偿协议”中可以看到，孟津县会盟镇人民政府均加盖了公章，负责涉案项目的资金使用及分配，协议的末尾均有“鉴证人：孟津县人民政府”，且协议须在县政府备案。孟津县华阳产业集聚区管委会作为孟津县人民政府的派出机构，孟津县人民政府应对派出机构的行为负责。3.孟津县会盟镇油坊村村民委员会自认孟津县人民政府、孟津县会盟镇人民政府是其“上级”，其行为是完成行政指令，其是违法行政行为的共同实施者。综上，请求撤销一审判决，改判三被上诉人实施强制占用周广现、周广池合法承包的3.545亩基本农田、毁坏地面果树、毁坏附属配套设施、毁坏地面的建筑及建筑物内的物品等行为违法。被上诉人孟津县人民政府答辩称：1.一审判决事实清楚，证据充分，判决结果正确，依法应予维持。上诉人一审提交的证据，不能证明孟津县人民政府实施了强制占用上诉人承包地、毁坏果树、毁坏地面附属物及建筑物等行政行为。孟津县会盟镇油坊村村民委员会认可其对上诉人承包土地上的附属物等实施了拆除行为，该村民委员会依法属于村民自治组织，不是行政机关。2.孟津县人民政府不具备本案被告主体资格。从一审中提交的“会小路建设工程占地补偿协议”“会小路建设工程一次性青苗补偿协议”中看出，该协议的权利义务主体是孟津县华阳产业集聚区管委会、孟津县会盟镇油坊村村民委员会，孟津县人民政府与该两份协议没有法律上的关联性。孟津县华阳产业集聚区管理委员会是独立的机关法人单位，具备独立承担法人责任能力。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人孟津县会盟镇人民政府答辩称，本案所涉行为是孟津县会盟镇油坊村村民委员会实施的土地清表行为，该村民委员会不是行政机关，而孟津县会盟镇人民政府并未参与实施土地清表行为。孟津县会盟镇油坊村村民委员会作为群众自治性组织，有权收回上诉人承包的土地，用于乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人孟津县会盟镇油坊村村民委员会答辩称，上诉人承包土地为集体所有，孟津县会盟镇油坊村村民委员会有权代表集体依法进行处置，按照签署的补偿协议进行相应补偿，上诉人应当履行。孟津县会盟镇油坊村村民委员会对上诉人承包地附属物进行了登记和证据保全公证，村委会民主程序作出决议后再次通知无效，方才依法实施清表。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，周广池、周广现诉讼请求为确认孟津县人民政府、孟津县会盟镇人民政府、孟津县会盟镇油坊村村民委员会实施强制占用周广池、周广现合法承包的3.545亩基本农田、毁坏地面果树、毁坏附属配套设施、毁坏地面的建筑及建筑物内的物品等行为违法，根据周广现、周广池的陈述，其被强占的3.545亩基本农田部分是在2011年修建会小路时被占用，部分是在2017年6月24日因会小路改建工程被占用。对于2017年6月24日占地行为及拆除地上附属物的行为，因该行为是因为修建会小路而实施的，会小路建设工程作为孟津县境内的县乡公路建设工程，一般来说应由县级人民政府组织实施征地工作，虽然孟津县人民政府未提供相关征地手续，但是与孟津县会盟镇油坊村村民委员会签订占地补偿协议的是孟津县华阳产业集聚区管委会，该管委会系孟津县人民政府的派出机构，其占地行为应视为孟津县人民政府的行为。同时，虽然孟津县会盟镇油坊村村民委员会自认对周广池、周广现承包地上的附属物进行拆除，但村民委员会并无这样的法定职权，在清点登记地上附属物时孟津县人民政府的相关职能部门均有人员参加，占用土地亦是为了建设会小路，在这种情况下，应当推定孟津县会盟镇油坊村村民委员会实施清表行为是接受孟津县人民政府的委托，被诉拆除承包地上附属物行为的责任主体应当是孟津县人民政府。孟津县人民政府并未依法对案涉集体土地组织实施征收及补偿，也未与周广池、周广现达成补偿协议，在没有履行法律规定程序的情况下实施被诉占地行为及拆除地上附属物的行为，没有事实根据和法律依据，依法应当判决确认孟津县人民政府2017年6月24日强制占用周广池、周广现承包地及拆除地上附属物的行为违法。对于周广池、周广现提到的2011年初建会小路占地行为，因二人未提供相关证据，本院对周广池、周广现二人关于2011年占地行为相关的诉讼请求不予支持。综上，一审判决适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初267号行政判决；二、确认孟津县人民政府2017年6月24日强制占用周广池、周广现承包地及拆除地上附属物的行为违法；三、驳回周广池、周广现其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由孟津县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年十二月十七日书记员 孟亚娟