安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1256号上诉人（一审被告）淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆中路128号，统一社会信用代码11340403355206091Q。法定代表人从永刚，该区区长。委托代理人蔡春雪，该区人民政府工作人员。委托代理人申依蕊，该区人民政府工作人员。被上诉人（一审原告）孔祥义，男，1942年6月8日出生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。委托代理人孔令涛，系孔祥义之子，1979年2月3日出生，汉族，住安徽省淮南市潘集区。上诉人淮南市田家庵区人民政府（简称田家庵区政府）因孔祥义诉其行政强制一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2019）皖04行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。孔祥义向一审法院起诉称，田家庵区政府作为房屋征收补偿单位，在未与其达成房屋补偿协议，也未出具任何手续的情况下，涉嫌违法强拆其位于本区XX村X号的房屋，违法调用大量警力对现场进行封锁，阻碍其家人靠近房屋。其先前已经就房屋补偿诉至法院，两审裁决均要求田家庵区政府对其房屋给予补偿，后田家庵区政府作出田政征补〔2019〕1号《征收补偿决定书》，其认为补偿标准与法院判决有误且过低，向淮南市人民政府申请行政复议，现尚无结果。在其依法解决房屋补偿行政争议期间，依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，田家庵区政府只有在其对房屋补偿决定不复议又不提起诉讼的情况下，才可以申请法院实施强制拆除。而田家庵区政府在司法程序过程中，未依法获得强拆手续即实施强拆，该强拆行为违法。因田家庵区政府涉嫌违法强拆其房屋，故其拒绝就相关房屋补偿问题与田家庵区政府进行协商，请求依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国物权法》等相关法律法规，判令田家庵区政府恢复其房屋原状。后经依法释明，孔祥义将诉讼请求明确为：请求判决确认田家庵区政府强制拆除其房屋的行政行为违法。一审法院经审理查明，孔祥义在淮南市XX镇XX村（现为淮南市田家庵区XX社居委）境内建有房屋，占用土地原为集体土地。2004年4月25日，调查人员就该宅基地及地上建筑物、构筑物进行了登记。该房屋及其占用的土地在淮河大道以东、淮舜南路以西、合淮阜铁路线以南、洞山东路以北地块的淮南市上郑广场棚户区改造项目范围内，2013年由田家庵区政府公告征收。2014年2月18日，田家庵区政府作出田政〔2014〕12号《关于印发〈上郑广场棚户区改造项目集体土地征收补偿方案〉的通知》，明确由田家庵区政府负责组织该项目征收补偿工作实施，并委托淮南市舜耕镇人民政府（简称舜耕镇政府）负责具体事宜。该项目征收工作推进实施以来，孔祥义未实际得到补偿。孔祥义认为对其被征收房屋的征收补偿安置标准应按照国有土地上房屋的征收补偿标准，于2018年8月起诉来院，请求判令田家庵区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对孔祥义被征收房屋依法进行补偿。该院经审理，于2018年11月20日作出（2018）皖04行初60号行政判决，判令田家庵区政府于判决生效后60日内，依法对孔祥义的被征收房产及其附属物作出征收补偿决定。宣判后，田家庵区政府不服，上诉至安徽省高级人民法院。安徽省高级人民法院经审理，于2019年3月29日作出（2019）皖行终420号行政判决，驳回上诉，维持原判。前述判决发生法律效力后，2019年4月4日，田家庵区政府对孔祥义作出田政征补〔2019〕1号征收补偿决定。孔祥义不服，于当月8日向淮南市人民政府提出行政复议申请，请求撤销该征收补偿决定，按《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋进行补偿。2019年4月23日，孔祥义的房屋被强制拆除。一审法院认为，本案争议焦点为：一、由何行政机关对孔祥义房屋组织实施了强制拆除，田家庵区政府是否为本案的适格被告；二、该强制拆除行为是否合法。对争议焦点一。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，……确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定。本案中，田政征补〔2019〕1号征收补偿决定由田家庵区政府依职权作出，结合前述已查明的事实，能够认定田家庵区政府负责本案房屋征收与补偿工作。同时，孔祥义也已提出初步证据证明其房屋被实施强制拆除时，舜耕镇政府及田家庵区政府有关部门的工作人员在场参加。田家庵区政府辩称未组织实施该强制拆除行为，应当提出相反证据加以证实，而其并未提出，故应当认定其组织实施了该房屋的强拆，其是本案的适格被告。对争议焦点二。行政机关作出行政行为，应当符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，因就涉诉房屋的拆迁补偿安置事宜协商未果，田家庵区政府对孔祥义作出田政征补〔2019〕1号征收补偿决定后，孔祥义不服，在法定期限内已向淮南市人民政府申请行政复议，田家庵区政府在行政复议期间，即迳行于2019年4月23日强制拆除孔祥义房屋，不符合上述法律规定。综上，孔祥义的诉讼请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认田家庵区政府强制拆除孔祥义房屋的行政行为违法。田家庵区政府上诉称，1、其不是本案的适格被告。被诉拆除行为是由舜耕镇政府组织实施，其非实施主体。2、一审判决适用法律错误。孔祥义的房屋位于上郑广场棚户区改造项目集体土地范围内，不是国有土地上的房屋，应适用集体土地征收有关法律规定。一审判决适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关强制拆除的规定作为本案拆除行为违法的依据，属适用法律错误。孔祥义未向本院提交书面答辩意见。田家庵区政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证，证明其主体资格。2、安徽省淮南市正诚公证处（2019）皖淮正公证字第3511号《公证书》，证明其不是本案的适格被告，舜耕镇政府在实施拆除前，委托公证机关对孔祥义房屋内的物品进行了清点。3、田政征补〔2019〕1号《征收补偿决定书》、田政〔2014〕12号《关于印发〈上郑广场棚户区改造项目集体土地征收补偿方案〉的通知》，证明孔祥义房屋在被征收的集体土地范围内，已依法对孔祥义作出补偿决定。孔祥义在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证、户口簿，证明其主体资格。2、田家庵区政府田政征补〔2019〕1号《征收补偿决定书》，证明该补偿决定与事实不符，且补偿标准过低。3、行政复议书，证明在提起本案诉讼前，其已向淮南市人民政府申请行政复议。4、安徽省高级人民法院（2019）皖行终420号行政判决书、安徽省淮南市中级人民法院（2018）皖04行初60号行政判决书，证明被拆除房屋产权合法。5、现场照片三张（分别为房屋拆除前、拆除中、拆除后），证明其房屋是被田家庵区政府强制拆除的。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据一审判决及双方当事人的诉辩情况，本案二审争议焦点主要是田家庵区政府是否实施了被诉强制拆除行为以及该强制拆除行为是否合法。关于田家庵区政府是否实施了被诉强制拆除行为。这涉及到强制拆除主体如何认定的问题。通常情况下，行政机关作出并送达限期拆除决定后，当事人在期限内不履行相关义务，行政机关自行组织或者责令其他主体强制拆除的，当事人不服，可以以作出限期拆除决定的行政机关为被告提起行政诉讼。但是在强制拆除前没有作出并向当事人送达限期拆除决定等法律文书，强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体，考虑到发布征收公告、拆迁通知的行政机关，以及相关公告、通知中确定的具体实施机关，具有对被征收房屋、土地的征收、拆迁和补偿职责，均有可能实施强制拆除行为，如当事人无法辨明上述主体中由谁具体实施了强制拆除行为，则可以选择其中一个或者多个行政机关为被告提起行政诉讼，但上述主体中已经被法律明确规定为强制拆除实施主体的，当事人仍应以该主体为被告提起诉讼。本案中，涉案房屋被拆除前，孔祥义未收到书面限期拆除决定，而田家庵区政府于2013年公告对涉案地块进行征收，结合孔祥义提交的照片，可以初步认定田家庵区政府实施了被诉强制拆除行为。田家庵区政府虽否认其实施了被诉强拆行为，但其提交的公证书等不足以证明确系舜耕镇政府对涉案房屋实施了强制拆除行为，故其该项上诉理由不能成立，本院不予支持。关于被诉强拆行为是否合法。不管是集体土地征收还是国有土地上房屋征收，原则上均应先补偿后搬迁，且均应向人民法院申请强制执行，行政机关自身并无强制执行权。本案中，虽然田家庵区政府作出了征收补偿决定，但对该补偿决定孔祥义已申请行政复议，且田家庵区政府在未经人民法院准予强制执行情况下径行对涉案房屋实施强拆，明显违反法律规定。鉴于强拆行为已实施，不具有可撤销性，一审判决确认违法并无不当。田家庵区政府上诉称涉案房屋位于上郑广场棚户区改造项目集体土地范围内，不是国有土地上的房屋，一审判决适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》错误。根据一审已查明事实，孔祥义房屋所占用土地原为集体土地，田家庵区政府于2013年公告征收，2014年2月18日作出《关于印发〈上郑广场棚户区改造项目集体土地征收补偿方案〉的通知》，在无证据证明田家庵区政府系按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对涉案房屋进行征收的情况下，一审判决适用该条例确有不妥，本院予以指出。综上，一审判决结果并无不当，本院予以维持。田家庵区政府的部分上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人淮南市田家庵区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十二月四日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。