陕西省商洛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕10行初24号 原告：张建军等53人。 诉讼代表人：张建军，男，汉族，住商南县。 诉讼代表人：田鑫华，男，汉族，住商南县。 诉讼代表人：张永德，男，汉族，住商南县。 诉讼代表人：李光宏，男，汉族，住商南县。 委托诉讼代理人：郭广平，北京市华泰律师事务所律师。 被告：商南县人民政府，住所地：商南县。 法定代表人：崔华锋，县长。 出庭负责人：张贤慧，副县长。 委托诉讼代理人：严良杰，陕西秦东律师事务所律师。 委托诉讼代理人：邱新茂，陕西秦东律师事务所实习律师。 原告张建军等53人与被告商南县人民政府（以下简称商南县政府）确认征收决定无效纠纷一案，于2019年7月30日向本院提起诉讼，本院同日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭进行了审理。原告张建军等53人的诉讼代表人张建军、张永德、李光宏及其委托诉讼代理人郭广平，被告商南县政府的副县长张贤慧及其委托代理人严良杰、邱新茂到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2015年8月28日，商南县政府作出商南政房征决（2015）1号《关于商南县XX街XX户区房屋征收的决定》，主要内容：为了全面启动实施商南县XX街道XX户区改造项目建设，切实维护公共利益和被征收人的合法权益，保证县城XX街XX户区改造的顺利进行，县政府拟对县城XX街XX户区房屋实施征收。征收范围及对象为东至南大街西侧、人民广场西侧，西至木材公司，南接文化路北侧，XX环XX路，总面积252亩，共涉及住建局、财政局、中医院、地税局、粮食局、西关小学等19个单位及1330余户居民的建（构）筑物、其它地面附着物征收。上述房屋被征收后，国有土地使用权同时收回。该棚户区房屋征收与补偿按照《商南县XX街XX户区房屋征收补偿安置方案》实施，被征收房屋的签约搬迁截止期限为2015年9月26日。 原告张建军等53人诉称，被告商南县政府2015年8月28日作出《关于商南县XX街XX户区房屋征收的决定》，原告系上述征收决定范围内的被征收人，已经与商南县棚户区改造办公室签订了房屋征收补偿安置协议书。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条之规定，被告实施的房屋征收行为应仅限于国有土地上的房屋。对于集体土地征收为国有，法定批准机关是省级人民政府或国务院。而涉案之征收决定征收的范围包括有集体土地，被告不具有相应的行政主体资格，作出的征收决定属于无效行政行为。故诉至法院，请求：1、确认被告商南县政府2015年8月28日作出的《关于商南县XX街XX户区房屋征收的决定》无效；2、判令被告赔偿原告损失54314284元；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：1、《关于商南县XX街XX户区房屋征收的决定》；2、《商南县XX街XX户区房屋征收补偿安置方案》。证明该征收决定征收的范围包括有集体土地，被告不具有相应的行政主体资格。 第二组证据：53份商南县XX街XX户区房屋征收补偿安置协议书。证明53名原告系被征收人，与征收决定存在法律上的利害关系。 第三组证据：1、刘桂军的集体土地使用证及房屋产权证；2、何四虎、李新民的建设用地规划许可证；3、商南县土地管理局1990年第15号土地审批件。证明当时批准的是宅基地。 被告商南县政府辩称，商南县人民政府作出的《关于商南县XX街XX户区房屋征收的决定》，符合法律规定，不存在无效情形。商南县政府实施棚户区改造是经过陕西省住建厅、商洛市住建局审批，征收房屋涉及土地属于建设用地，不属于耕地，也不属于农用地，征收和审批属于县级人民政府的职权。被告本次征收的土地在2006年之前就纳入了城市总体规划，征收原告的房屋和宅基地时已经足额支付了拆迁补偿款。被告的征收行为没有违法，也没有给原告造成任何损失，原告起诉要求赔偿损失没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告商南县政府在法定举证期限内，向本院提交了以下证据： 1、商南县城市总体规划。证明涉案建设用地范围。 2、省住建厅文件（2014）169号； 3、省住建厅文件（2015）101号； 4、市住建局文件（2014）77号； 5、商南县委文件（2015）82号； 6、西街征收决定； 7、商南县发改局文件（2014）189号、（2015）135号。 证据2-7证明本案所诉之棚户区改造的审批过程。 8、商南县环保局（2015）60号文件； 9、建字第612524201500007号建设工程规划许可证。 证据8、9证明棚户区改造的环评手续以及棚户区改造的规划。 10、商南县国土资源局（2015）16号文件； 11、商南县人民政府（2016）22、23、24、25号土地审批件。 证据10、11证据证明土地征收的预审批及审批过程。 各方当事人提交的证据均当庭进行了质证。经质证，原告对被告提交的证据1-6真实性及证明目的均不认可，认为证据1不能证明征收的全部都是国有土地；证据2只是涉案的项目审批文件，不是征收的文件；证据3与本案征收决定没有关联性；证据4是根据证据2的文件作出的棚户区改造项目审批文件，不是土地征收的文件；证据5法律依据错误，本案涉及的是棚户区改造项目，但实际上土地被征收后有三分之二都被用作商业开发了；证据6不合法，征收的土地大部分都属于集体土地，被告超越职权。对证据7的真实性不认可，189号文件无法确定与征收决定是否符合，135号文件与本案无关。对证据8、9的真实性与关联性均不认可，认为被告并没有取得建设用地规划许可证，这三个证件都是关家沟项目的，与本案无关。对证据10的真实性、关联性及证明目的均不认可。对证据11真实性不认可，被告无权批准集体土地的征收，以棚户区的名义进行商业开发，违反国有土地征收条例的规定。 被告对原告提交的证据质证后认为，对第一组证据的真实性无异议，对证明目的不认可，集体用地指的是耕地、农用地及建设用地，被告征收的是建设用地。对第二组证据的真实性、关联性无异议，对证明目的不认可，这组证据能够证明双方均认可补偿协议，且该补偿协议已经履行完毕。对第三组证据真实性、关联性本身无异议，这组证据能够证明被告征收的是建设用地。 审理过程中，原告向本院提交调查取证申请书，要求：1、向商南县国土资源局调取商南县人民政府2015年8月28日作出的《关于商南县XX街XX户区房屋征收的决定》中涉及的252亩土地范围内1330户居民的房屋及19个单位的房屋涉及的所有土地档案资料；2、向商南县国土资源局调取商南县人民政府2015年8月28日作出的《关于商南县XX街XX户区房屋征收的决定》中涉及的252亩土地中集体土地之范围和面积、国有土地之范围和面积。本院经审查，认为原告申请调取的证据属于可以通过被告举证取得的，遂责令被告在庭审结束后就涉案被征收土地性质、具体面积提交证据，被告商南县政府庭审结束后向本院提交了以下证据： 1、商南县XX镇土地利用总体规划图； 2、商南县人民政府关于下达商南县2015年国民经济和社会发展计划的通知； 3、陕西省人民政府陕政土批（2010）433号审批土地件； 4、商洛市人民政府商政土批（2010）31号审批土地件； 5、商南县人民政府关于下达商南县2014年国民经济和社会发展计划的通知； 6、2015年8月12日商南县统一征地办公室与商南县XX街道XX村委会、西某某等征地协议书； 7、2015年8月8日商南县统一征地办公室与商南县城关街道办南某甲村委会西街组、中街、东街等征地协议书； 8、记账凭证； 9、中国农业银行进账单； 10、商南县XX街XX户区改造征收补偿款兑付领条； 11、商南县城总体规划； 12、商南县XX街XX户区改造项目土地面积汇总； 13、关于拨付商南县XX街XX户区改造项目征收集体土地补偿款的说明； 14、标注有关家沟片区位置的商南县XX镇土地利用总体规划图复印件。 本院将上述证据送达原告后，原告通过邮寄方式向本院提交了书面质证意见，对被告庭后依本院要求提交的证据总体质证意见是，这些证据均是在收到起诉状副本之日起十五日之后提交的，应当视为没有证据，不应采信。具体意见为：对证据1真实性不认可，没有制图单位公章，不能证明涉案项目符合商南县XX镇土地利用总体规划。对证据2真实性不认可，该证据载明占地面积与涉案征收决定面积不符。对证据3、4真实性、关联性不认可。对证据5真实性不认可，没有原件，没有单位公章。对证据6、7真实性不认可，属于复印件，被告没有征地权限，无法认定与涉案的征收决定存在关联性，协议未经村民会议讨论通过，违法无效。对证据8、9、10、13真实性不认可，在征地协议违法无效的情况下，即使支付了相关款项，也不代表集体土地性质的改变。对证据11的真实性不认可，没有制图单位公章，不能证明涉案项目符合城乡规划。对证据12不认可，确认了涉案征收决定作出时包含了147.74亩集体土地及陕西省人民政府2010年土地审批件涉及的集体土地与本案无关。对证据14不认可，是被告在规划图上的随意标注，没有法律意义。 本院对上述证据综合分析评定后认为：被告庭审后在本院要求下补充提交的证据中证据14不符合证据法定形式，本院不予采信。原告、被告提交的的其他证据来源合法，客观真实，与本案相关联，本院予以采信。 经审理查明，2010年12月6日，陕西省人民政府作出了陕政土批（2010）433号审批土地件《关于商南县2010年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将商南县乡级土地利用XX城XX镇XX村、富家沟村、XX村XX组12.0325公顷集体农用地转为建设用地，以及将上述转用后的土地连同上述有关村组13.1066公顷建设用地、2.5871公顷未利用地依法征收为国有。2010年12月16日，商洛市人民政府下发了商政土批（2010）30号审批土地件《关于商南县2010年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》，内容同陕西省人民政府陕政土批（2010）433号审批土地件一致。2014年5月19日，商南县第十七届人民代表大会第四次会议审议通过了《商南县2014年国民经济和社会发展计划》，将涉案西街一期改造项目纳入商南县2014年重点建设项目计划。2014年6月3日，陕西省住建厅、陕西省财政厅联合下发了陕建发（2014）196号《关于下达2014年保障性安居工程（第一批）项目计划的通知》，同意将商南县XX街XX户区改造项目列入2014年城市棚户区改造项目计划。2014年6月17日，商洛市住建局、商洛市财政局依据陕建发（2014）196号文件，联合下发了商政建字（2014）77号《关于下达2014年保障性安居工程（第一批）项目计划的通知》，将商南县XX街XX户区改造项目列入商洛市2014年城市棚户区改造项目计划。2015年6月12日，中共商南县委办公室、商南县人民政府办公室印发了《商南县XX街XX户区改造项目实施方案》，确定了XX街XX户区改造的指导思想、基本原则、组织实施等问题。XX街XX户区改造项目位于县XX街周边，东至南大街，西至木材公司，XX路XX路XX路，XX环XX路，范围内84%以上住宅为土木、砖木结构，房屋年久失修，存在安全隐患，公共配套设施极不完善，严重影响城市面貌和当地居民的安居乐业。该项目涉及国有土地面积约101.38亩，集体土地面积约147.74亩。2015年8月8日，商南县统一征地办公室与商南县城关街道办南某甲村委会、西街组、中街、东街、南某甲、南某乙签订了征地协议书，征收上述集体建设用地19.69亩，补偿款共计88.605万元。2015年8月12日，商南县统一征地办公室与商南县XX街道XX村委会、西某某、北某某、南某丙、西巷组、小巷组、文化组、石某某、后营组、西关组签订了征地协议书，征收上述集体建设用地128.05亩，补偿款共计576.225万元。2015年8月28日，商南县政府作出商南政房征决（2015）1号《关于商南县XX街XX户区房屋征收的决定》，对县城XX街XX户区房屋实施征收。房屋征收部门为商南县棚户区改造办公室，项目实施单位为商南县XX街XX户区改造项目管理处，征收与补偿按照《商南县XX街XX户区房屋征收补偿安置方案》实施。 本案原告张建军等53人房屋均位于涉案征收范围内，2015年8月至9月间，53名原告陆续与商南县棚户区改造办公室签订了房屋征收补偿安置协议书，就被征收物情况、安置方式及地点、补偿费用核算、搬迁时限等问题达成相应协议，协议签订后全部领取了补偿款及安置卡，截止起诉，部分原告已入住安置房。2019年7月30日，53名原告以被告没有作出本案所诉之征收决定的主体资格为由，向本院提起行政诉讼，要求确认本案所涉之征收决定无效并赔偿损失。 本院认为，本案原告的主要诉讼请求是要求确认商南县政府作出的商南政房征决（2015）1号《关于商南县XX街XX户区房屋征收的决定》无效。关于无效行政行为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定:有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格：（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据：（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。即无效行政行为的判断标准为行政行为是否符合“重大且明显违法”的情形，故本案的审查重点是：商南县政府作出的商南政房征决（2015）1号《关于商南县XX街XX户区房屋征收的决定》是否具有“重大且明显违法”的情形。 首先，商南县政府作为本案所诉之房屋征收决定的作出主体，具有行政主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，为了国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市县人民政府作出房屋征收决定。故对于集体土地征收后其上房屋的征收，县级以上人民政府有权作出征收决定。本案中，XX街XX户区改造项目范围内既有国有土地，也有集体土地，所诉之房屋征收决定作出前，商南县政府已经完成了项目范围内集体土地的征收工作，其作为涉案被征收房屋所在地的县级人民政府，具有作出房屋征收决定的法定职权，具备本案行政主体资格。 其次，商南县政府作出的涉案房屋征收决定具有相应的法律、法规依据。商南县政府在作出涉案房屋征收决定前，商南县第十七届人民代表大会第四次会议审议通过了《商南县2014年国民经济和社会发展计划》，将涉案棚户区改造项目纳入商南县2014年重点建设项目计划，明确涉案项目符合商南县国民经济和社会发展计划、符合土地利用总体规划，具备因公共利益的需要启动征收房屋的前置要件。作出的房屋征收决定明确了征收范围和对象、征收补偿安置方案、签约搬迁截止日期，并告知了对房屋征收决定不服的救济渠道，具有相应的法律、法规依据。由于该征收决定作出后已经实际执行，53名原告均与商南县棚户区改造办公室签订了房屋征收补偿安置协议书，并已经履行完毕，该征收决定客观上也可以实施,亦不存在其他重大且明显违法情形，故不属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”应予宣告无效的情形。 本案原告张建军等53人要求确认涉案征收决定无效的主要理由是认为征收范围内具有集体土地，商南县政府无权对集体土地上的房屋进行征收。经核查，征收范围共涉及国有土地面积约101.38亩，集体土地面积约147.74亩。对于涉案的147.74亩集体土地，陕西省人民政府、商洛市人民政府分别通过陕政土批（2010）433号审批土地件及商政土批（2010）30号审批土地件进行了农用地转用及征收的审批，2015年8月商南县统一征地办公室对征收范围内的集体土地进行了征收，至涉案征收决定作出时，征收范围内的土地已经全部征收为国有土地。原告张建军等53人的主张无事实和法律依据，对其观点，本院不予采信。 综上所述，被告商南县政府作出的商南政房征决（2015）1号《关于商南县XX街XX户区房屋征收的决定》，不存在法律和司法解释规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等“重大且明显违法”的情形，原告张建军等53人要求确认征收决定无效的诉讼请求不能成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院经审查认为行政行为不属于无效期限，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案审理过程中，本院据此向原告张建军等53人进行了释明，询问其是否变更诉讼请求，原告仍坚持其要求确认行政行为无效的诉讼请求，拒绝予以变更。故依据上述司法解释的规定，对原告的诉讼请求应当依法予以驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下： 驳回原告张建军等53人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张建军等53人负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  李军宏 审 判 员  张 瑞 人民陪审员  耿侃成 二〇一九年十二月九日 法官 助理  郑祥甫 书 记 员  房亚东 附：原告名单 原告：张建军，男，汉族，住陕西省商南县南大街西巷80号。 原告：田鑫华，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村北巷组。 原告：张永德，男，汉族，住陕西省商南县南街资产办东街组。 原告：李光宏，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村北巷组. 原告：王宏权，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村西巷组。 原告：王小兵，男，汉族，住陕西省商南县长新西路45号附1号。 原告：刘君，男，汉族，住陕西省兴平市陕柴五街坊35栋212号。 原告：李金萍，女，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村北巷组。 原告：杨新君，男，汉族，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村西巷组。 原告：岳建敏，女，汉族，住西省商南县城关镇西关村石桥组。 原告：常红钢，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村文化组。 原告：闫贵元，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村北巷组。 原告：刘桂军，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村南巷。 原告：高先从，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村石桥组。 原告：李新民，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村北巷组。 原告：权甫成，男，汉族，住陕西省商南县文化西路222号。 原告：冯瑞光，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村后营组。 原告：吴承云，男，汉族，住陕西省商南县富水镇龙窝村十二组。 原告：闫富学，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村北巷组。 原告：吴先华，男，汉族，住陕西省商南县文明路2号。 原告：杜德瑞，男，汉族，住陕西省商南县白浪镇泉垭村五组。 原告：沈加国，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村后营组。 原告：蔡爱珍，女，汉族，住陕西省商南县城关镇南街村中街组。 原告：何四虎，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村北巷组。 原告：兰西林，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村南巷组。 原告：张建红，男，汉族，汉族，住映西省商南县南大街西巷80号。 原告：韩磊，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村文化组。 原告：郅长国，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村石桥组。 原告：岳建琴，女，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村石桥组。 原告：汪东芳，女，汉族，住陕西省商南县试马镇百家岗村二组。 原告：沈定府，男，汉族，住四川省广元市昭化区卫子镇沈家阁村五组004号。 原告：田才，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村南巷组。 原告：石金林，男，汉族，住陕西省商南县金丝峡镇西湾村鸦峰岩组。 原告：康瑜芳，女，汉族，住陕西省商南县西街小巷40号。 原告：潘锋，男，汉族，住陕西省商南具文化西路127号。 原告：雷盛春，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村石桥组。 原告：刘汉成，男，汉族，住陕西省商南县十里坪镇梁家坟村宽沟组。 原告：陈玉娥，女，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村石桥组。 原告：张建超，男，汉族，住陕西省商南县南大街80号。 原告：邢敏，女，汉族，住陕西省商南县文化西路286号。 原告：屈拥军，男，汉族，住陕西省商南县湘河镇湘河村水沟乡财政所。 原告：李明军，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村北巷组。 原告：曾克平，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村北巷组。 原告：何磊，男，汉族，住陕西省商南县城关街道办事处西关村北巷组。 原告：陈玉娥，女，汉族，住陕西省商南县城关镇南街村西街组。 原告：赵爱俊，女，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村西门组。 原告：魏京，男，汉族，住陕西省商南县西街文化巷78号。 原告：方蕾，女，住陕西省商南县城关镇西关村小巷组。 原告：黄定耀，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西街文化巷10号。 原告：白瑞泉，男，汉族，住陕西省商南县城关镇南街村中街组。 原告：吴青瑞，女，汉族，住陕西省简南县魏家台乡大阳坡村金家坪组。 原告：彭玉珍，女，汉族，住陕西省商南县文化西路270号。 原告：陈宏玉，男，汉族，住陕西省商南县城关镇西关村北巷组。 1