湖南省张家界市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘08行终89号 上诉人（原审原告）龚松玲，女，1977年11月11日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。 委托代理人朱建军，湖南风云律师事务所律师。 委托代理人李文华，湖南风云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）张家界市自然资源规划局，住所地湖南省张家界市永定区南庄路80号。 法定代表人赵旭，局长。 上诉人龚松玲因与被上诉人张家界市自然资源规划局不履行法定职责一案，不服湖南省慈利县人民法院（2019）湘0821行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 龚松玲上诉请求：请求撤销湖南省慈利县人民法院（2019）湘0821行初45号行政裁定，指令湖南省慈利县人民法院继续审理。事实和理由：一、一审裁定适用法律错误。1.一审裁定适用《行政诉讼法》第三十八条认为上诉人未提交向被上诉人提出申请的证据而驳回上诉人起诉有误。（1）《行政诉讼法》及其司法解释规定了被诉行政机关的举证期限，而对公民的举证期限未作规定。就本案而言，一审裁定是在被上诉人的举证期限尚未届满，未进行答辩，上诉人也还未完成举证的情况下认定上诉人未提交向被上诉人提出申请的证据，从而驳回上诉人的起诉。（2）上诉人就本案涉及事实曾向有关单位及被上诉人提出过申请。2019年上诉人向张家界市永定区人民政府提交过一份《关于张家界市永定区官黎坪办事处鲤鱼池棚户区改造项目要求征收指挥部负责人公平公正不要区别对待龙艳、龚松玲的情况汇报》，2019年5月22日上诉人及其丈夫到原规划管理局口头提出过申请。（3）上诉人违法建房的事实客观存在，被上诉人是法定的对城乡规划监督处罚的机关，根据《行政处罚法》第三十条、《城乡规划法》第五十六条、《湖南省实施办法》第四十七条规定，被上诉人对违法建房的行为应主动履行法定职责，所以上诉人无需提交向被上诉人提出申请的证据。2.一审裁定适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定驳回上诉人的起诉错误。该条规定强调的是“原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”。而就本案，在上诉人整个建房期间，被上诉人既未对上诉人的违法行为立案查处，也没有对上诉人的违法行为予以处罚，行政程序根本没有启动，既然尚未启动，一审裁定要求上诉人提供提交申请证据材料的观点不成立。二、一审裁定认定被上诉人的不作为不侵害上诉人的合法权益，对上诉人的权利义务不产生实际影响错误。就本案而言，被上诉人对上诉人的违法建房的行为具有法定的、主动的处罚权，上诉人违规加层的建设行为是违法的，但上诉人对建房的原材料享有合法所有权，如果被上诉人能及时对上诉人的违建行为予以处罚，上诉人也就不会将相应的建筑材料添附在建筑物上，也就不会造成上诉人的财产损失，同时政府征拆上诉人房屋的补偿标准就会高于现在的标准，被上诉人的违法行为对上诉人的权利义务产生实际影响。 被上诉人张家界市自然资源规划局答辩称，一、上诉人请求人民法院判决答辩人履行法定职责的请求，不符合行政诉讼的法定条件。根据《行政诉讼法》第三十八条和第四十七条规定，对于请求行政机关履行法定职责的行政诉讼，仅限于请求保护人身权、财产权等合法权益，且必须满足先行申请的条件，本案上诉人在提起行政诉讼时，不符合《行政诉讼法》的上述规定，且没有先行向行政机关申请。同时，行政执法的目的和意义，在于通过行政执法纠正违法、惩处违法行为，对违法行为人和其他行政相对人起到警示、教育作用。根据上诉人诉称，上诉人的房屋已经被列为永定区人民政府拆迁的范围，根据《物权法》第二十八条规定，对上诉人的违法建设行为不具备继续给予行政处罚的必要，继续对其处罚没有法律意义。二、上诉人请求确认答辩人对上诉人违法建房未予处罚的行为违法没有法律依据，且不属于人民法院行政诉讼的受案范围。首先，行政诉讼的目的，在于充分保障行政相对人的正当权益，监督行政机关依法行使职权。对此，《行政诉讼法》第二条对行政诉讼的条件作了原则规定，行政相对人提起行政诉的前提条件是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益。而合并前的原规划管理局对上诉人违法行为没有查处，没有实施具体行政行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不存在侵犯上诉人正当权益的事实。其次，原规划管理局已被撤并，上诉人该项请求已无法律意义。第三，《行政诉讼法》第十二条对人民法院受理行政诉讼的受案范围作了明确规定，仅限于十二种情形，上诉人该项诉讼请求不属该受案范围。三、答辩人不是本案适格被告。根据《张家界市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》（张办［2019］37号）第三条第十五项规定，答辩人的主要职责是指导、监督自然资源和规划领域行政执法。根据职责分工，答辩人不再具有对公民个人违法建设行为的查处权，该职责已移交永定区自然资源和规划局，根据《行政诉讼法》第二十六条第六款规定，答辩人不是本案适格被告。四、上诉人提起行政诉讼的目的在于通过行政诉讼谋取不当利益，其诉求有违社会主义核心价值观。上诉人明知在规划部门办理的行政许可只能修建两层房屋的情况下，仍公然违法修建四层，在逃避规划行政部门的处罚后，2008年又在原违法修建的基础上再建两层，违法建筑面积达600多平方米。本次征收过程中，因属违章建筑，依法不应补偿，上诉人本次行政诉讼的目的，在于通过行政诉讼试图将自己的违法建筑通过行政处罚的方式合法化，再请求按合法建筑性质给予征收补偿，以谋取非法利益。 龚松玲向一审法院起诉请求：请求确认张家界市自然资源和规划局对龚松玲违法修建房屋未予处罚的行为违法，并请求依法判令张家界市自然资源和规划局履行法定职责。 一审法院认为，1.起诉人提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定，公民、法人或者其他组织在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案中龚松玲向一审法院起诉时，未提供其曾向张家界市自然资源和规划局提出申请的证据材料，且龚松玲请求的事项不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条例外的情形，故龚松玲请求张家界市自然资源和规划局履行法定职责，不符合法定起诉条件。2.张家界市自然资源和规划局的不作为不侵犯龚松玲的合法权益，对其权利义务不产生实际影响。本案中，龚松玲未经准许，私自修建四层房屋，超出了原许可的建筑面积，龚松玲认为其超建的房屋因属违法建筑不予补偿，要求张家界市自然资源和规划局给予其处罚，因张家界市自然资源和规划局的不作为行为不必然引起非法建筑变合法建筑的后果，故其主张的利益不属于合法利益，且对龚松玲的权利义务不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项、第三款，第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回龚松玲的起诉。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，行政机关作出的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中上诉人龚松玲的房屋位于征收红线范围内，政府在房屋征收过程中，对上诉人龚松玲房屋私自加修的部分认定为违法建筑后依法不予补偿，之所以导致该结果是因为上诉人龚松玲自身未经批准私自加修房屋的行为，上诉人主张的行政机关对其私自加修房屋的行为未予处罚与该结果之间缺乏必要因果关系，换言之，行政机关的不作为对其权利义务不产生实际影响。上诉人龚松玲要求被上诉人对其作出行政处罚，目的是通过行政处罚将违法建筑变为合法建筑，从而在征收过程中获得相应的补偿，上诉人主张的该利益非合法权益，有违《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定的“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”原则，故本案不是人民法院行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回起诉并无不当。 综上，上诉人龚松玲的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  伍少杰 审判员  汪 坚 审判员  汪云辉 二〇一九年十二月十三日 法官助理陈飞雄 书记员田锦山 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。