山东省荣成市人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1082行初44号原告张华仁，男，汉族，1951年9月23日出生，住荣成市。被告荣成市港西镇人民政府，住所地荣成市港西镇驻地。法定代表人刘华兵，镇长。出庭负责人宋林，副镇长，党委委员。委托代理人樊丽婷，山东成山海天律师事务所律师。委托代理人于菲，山东成山海天律师事务所律师。被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德东路9号。法定代表人刘昌松，市长。委托代理人贾德利，荣成市司法局工作人员。原告张华仁因对被告荣成市港西镇人民政府作出的《对张华仁提交的关于责令改正大岚头村村民代表会议决定申请书的复函》以及被告荣成市人民政府作出的荣政行复决字[2019]43号行政复议决定书，于2019年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年11月7日、11月11日分别向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告张华仁，被告荣成市港西镇人民政府副职负责人宋林及委托代理人樊丽婷、于菲，被告荣成市人民政府委托代理人贾德利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张华仁诉称，原告系荣成市港西镇大岚头村村民，因在本村无承包地，村委为包括原告在内的无地村民每人每年发放450元补贴。2018年11月10日，原告所在村两委组织党员和村民代表投票决定取消对无地村民的补贴以及取消了每人每年200元的粮食补助，损害了无地村民的利益。原告向被告荣成市港西镇人民政府提出复查申请，2019年5月24日，被告荣成市港西镇人民政府作出《对张华仁提交的关于责令改正大岚头村村民代表会议决定申请书的复函》，认为大岚头村决议程序合法，无法律依据要求整改。原告认为，原告作为大岚头村集体经济组织成员，合法享有本集体经济组织土地承包权和其他村民福利待遇，村民代表大会通过投票决定取消无地村民的补贴，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十条的规定。被告荣成市港西镇人民政府作出的复函，缺乏事实和法律依据，程序违法，被告荣成市人民政府作出的复议决定，认定事实不清，适用法律错误。综上，请求法院依法撤销被告荣成市人民政府作出的荣政行复决字[2019]43号行政复议决定书，责令被告荣成市港西镇人民政府重新作出行政行为。原告庭审期间提供如下证据：1、《福利待遇》复印件一份，拟证明原告所在村决议取消无地村民补贴的原因。2、照片7张，拟证明原告所在村将部分土地出租给好运角旅游度假区。被告荣成市港西镇人民政府及被告荣成市人民政府辩称，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定的乡、民族乡、镇的人民政府对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议违反宪法、法律、法规和政策的决定有权责令改正，但责令改正是行政机关内部监督行为，不具有外部性，对原告的权利义务不产生影响，本案不属于行政诉讼的受案范围；《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。故大岚头村村民代表会议决定取消无地村民的补贴，属于村民自治的范畴，被告依法不得干预。被告荣成市港西镇人民政府收到原告的申请后，依法进行调查取证，能够证实大岚头村村民代表会议就取消无地村民450元补贴一事进行表决符合法定权限和程序，且其已告知原告如认为村民代表会议取消无地村民的补贴的决定不适当，可以依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条、第二十二条的规定，召开村民会议请求撤销。被告荣成市港西镇人民政府作出的《对张华仁提交的关于责令改正大岚头村村民代表会议决定申请书的复函》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。被告荣成市人民政府收到原告的复议申请后，依法受案，在规定期限内作出复议决定，公平公正的履行了复议职责。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告荣成市港西镇人民政府及被告荣成市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、《责令改正大岚头村村民代表会议决定的申请书》复印件一份，拟证明2019年5月13日收到张华仁的申请书。2、大岚头村《村民自治章程》复印件一份，拟证明本章程在广泛征求村民意见的基础上同意由村民会议选举村民代表并授权村民代表日常履行村级事务的民主决策，表决其他重大事项，开展村民自治。3、大岚头村2018年10月15日、11月8日支部委员会会议记录复印件各一份，2018年10月25日、11月10日党员和村民代表会议记录复印件各一份，拟证明大岚头村依法定程序决定本村自治事项，该村民会议决议没有违反法律强制性规定。4、《对张华仁提交的关于责令改正大岚头村村民代表会议决定申请书的复函》复印件一份，拟证明被告荣成市港西镇人民政府依法定程序作出复函并当面送达原告。5、调查笔录复印件两份，拟证明大岚头村取消无地村民补贴一事经党员、村民代表会议表决通过，且无地补贴资金来源于门市房租金、厂房租金、承包土地租金地等集体收入。法律依据，《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条、第二条、第五条、第八条、第十条、第二十四条。被告荣成市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：证据1、行政复议申请书复印件一份，拟证明被告收到行政复议申请的时间。2、行政复议受理通知书复印件一份，拟证明被告在法定期限内受理案件。3、提出行政复议答复通知书及送达回证复印件各一份，拟证明被告立案后在法定期限内向被告荣成市港西镇人民政府下达答复通知。4、行政复议答复书复印件一份，拟证明被告荣成市港西镇人民政府在法定期限内完成答复。5、行政复议决定延期通知书及送达回证复印件各一份，拟证明行政复议案件延期审理并书面告知原告、被告荣成市港西镇人民政府。6、荣政行复决字[2019]43号行政复议决定书及送达回证复印件各一份，拟证明被告在法定期限内审结行政复议案件并向各方当事人送达行政复议决定书。7、调查笔录复印件一份，拟证明大岚头村村民代表大会经村民大会授权表决取消无地村民补贴。8、大岚头村《村民自治章程》复印件一份，拟证明村民会议选举村民代表及授权村民代表大会表决的事项。法律依据，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，二被告有异议，本院认为，原告提供的证据系为证明大岚头村村民代表会议决议取消无地村民补贴行为的合法性，因被告在原行政行为以及复议程序中均未对村民代表会议的合法性进行实体审查，村民代表会议的合法性需由行政机关先行判断，故本案不予审查认定。被告荣成市港西镇人民政府及被告荣成市人民政府提供的证明原行政行为合法性的证据以及被告荣成市人民政府提供的证明复议程序合法性的证据，可以证明被告对大岚头村民代表会议的表决程序进行了审查，但未对表决内容是否存在违反法律、政策的情形进行审查。二被告提供的法律依据，《中华人民共和国村民委员会组织法》以及《中华人民共和国行政复议法》系全国人大制定的法律，属于法院审理村民代表大会决议合法性以及行政复议案件合法性的法律依据。经审理查明,2019年5月13日，被告荣成市港西镇人民政府收到原告的《关于责令改正大岚头村村民代表会议决定的申请书》，被告荣成市港西镇人民政府调取了大岚头村村民自治章程、支部委员会会议记录、党员和村民代表会议记录，并调查大岚头村支部书记张宗兴、会计张福东，后于2019年5月24日作出《对张华仁提交的关于责令改正大岚头村村民代表会议决定申请书的复函》，告知原告大岚头取消无地村民补贴一事，在表决程序上符合法律规定，但该事项属村民自治范畴，且该事项无法律禁止条文可循，港西镇政府无法律依据对其责令整改。原告不服于2019年6月13日向被告荣成市人民政府申请行政复议。被告荣成市人民政府受理原告的复议申请后，于2019年7月23日对大岚头村支部书记张宗兴进行调查，后因案情复杂，决定延期至2019年9月12日前作出复议决定。2019年8月29日，被告荣成市人民作出荣政行复决字[2019]43号行政复议决定书，认为根据被告荣成市港西镇人民政府提供的证据，可以认定大岚头村村民代表会议就取消无地村民450元补贴一事进行表决符合法定权限和程序，故维持被告荣成市港西镇人民政府作出的《对张华仁提交的关于责令改正大岚头村村民代表会议决定申请书的复函》。现原告诉至法院，请求法院依法撤销被告荣成市人民政府作出的荣政行复决字[2019]43号行政复议决定书，责令被告荣成市港西镇人民政府重新作出行政行为。本院认为，本案争议的焦点：一、本案是否属于行政诉讼的受案范围；二、被告荣成市港西镇人民政府对大岚头村村民代表会议作出的决定的合法性是否有权进行实体审查。针对第一个焦点，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案被告荣成市港西镇人民政府与大岚头村委之间并非上下级行政机关的关系，并且，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。所以，纠正不当的村民代表会议的决定是乡、民族乡、镇的人民政府的法定职责，原告认为被告未履行法定职责或履行法定职责不符合法律规定，有权提起行政诉讼，本案属于行政诉讼的受案范围。针对第二个焦点，既然法律授权乡镇人民政府有权对违反法律、国家政策规定的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定责令改正，则其当然有权对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定的合法性进行实体审查，如果仅限于程序审查，必然导致审查流于形式。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定的乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项，本条规定的“干预”应解释为非法干预，不能因此否定乡镇政府依法管理的权利。被告荣成市港西镇人民政府认为大岚头村村民代表会议作出的决定表决程序符合法律规定，但其表决事项属村民自治范畴，且该事项无法律禁止条文可循，无法律依据对其责令整改，不符合法律规定。被告荣成市人民政府收到原告的复议申请后，依法受案、调查，在法定期限内作出复议决定，程序合法，但被告荣成市人民政府同样未对大岚头村村民代表会议作出的决定的合法性进行实体审查，亦不符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条、第一百三十六条第四款的规定，判决如下：一、撤销被告荣成市人民政府作出的荣政行复决字[2019]43号行政复议决定书。二、判决被告荣成市港西镇人民政府于本判决生效后六十日内对原告张华仁《关于责令改正大岚头村村民代表会议决定的申请书》调查并作出处理决定。案件受理费50元，由被告荣成市港西镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  常 佳人民陪审员  汤金红人民陪审员  王胜男二〇一九年十二月十二日书 记 员  王振州