江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终723号 上诉人（原审原告）海门市康泰电脑绣花有限责任公司，住所地海门市。 法定代表人李莹婷，执行董事。 委托代理人李卫平，男，1964年1月7日生，××族，住海门市，系海门市康泰电脑绣花有限责任公司工作人员。 委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海门市海门高新技术产业园区管理委员会，住所地海门市。 法定代表人刘海忠，主任。 应诉负责人朱向荣，副主任。 委托代理人徐辉，江苏东洲律师事务所律师。 上诉人海门市康泰电脑绣花有限责任公司（以下简称康泰公司）因要求海门市海门高新技术产业园区管理委员会（以下简称海门高新区管委会）履行对行政许可申请的答复职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初411号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年11月24日，康泰公司向海门高新区管委会提交行政许可申请一份，申请事项为“申请灾后重建，恢复申请人房产证原貌工作”，事实与理由为“2002年11月15日，经海门市国土管理局批准，申请人获得了土地使用权，2003年1月，申请人又经过海门市建设局审批获得了《建设工程规划许可证》，2005年11月14日取得了《房产证》。2014年5月7日，申请人房屋遭火灾受损，现因经营发展、安置就业等需要，申请人亟待对原有厂房进行维修、恢复。”2018年12月3日，海门高新区管委会工作人员通过电话与康泰公司原法定代表人李卫平联系，但对通话的内容双方表述不一。海门高新区管委会陈述其告知康泰公司申请的许可事项不属于海门高新区管委会的职权范围，现该地块规划发生变化，获得许可可能性不大；康泰公司陈述具体的谈话内容记不清了，但在通话中其明确要求海门高新区管委会就相关申请书面答复。2019年2月20日，海门高新区管委会工作人员又前往康泰公司处沟通协商、说明情况，但至康泰公司起诉时海门高新区管委会未对康泰公司的申请进行书面回复。康泰公司认为，海门高新区管委会未对其申请作出回复，侵犯了其生产经营等权利，故提起诉讼，请求：1.确认海门高新区管委会未答复康泰公司行为违法；2.责令海门高新区管委会作出允许康泰公司维修、恢复的答复。 庭审中，康泰公司陈述其该行政许可申请不是要求海门高新区管委会颁发施工许可证，而是要求海门高新区管委会作出允许其进行灾后维修或者恢复原状的许可。而具体该项行政许可请求没有具体的法律依据，其是参照《自然灾害救助条例》第十八条、第十九条、第三十三条的规定向海门高新区管委会提出上述行政许可申请。 另查明，2014年5月7日，康泰公司发生一起严重火灾事故，造成康泰公司原2号厂房烧毁。后自2015年10月左右康泰公司在未办理任何手续情况下在原2号厂房位置处重新修建钢结构厂房，后因原法定代表人李卫平被判服刑而中止修建，后于2017年11月份开始康泰公司又继续修建直至2018年9月。2018年9月25日，海门综合执法局向康泰公司送达NO.1701057《责令停止建设、限期拆除决定书》，责令康泰公司立即停止建设。随即在2018年10月左右有关部门将康泰公司在原2号厂房位置上建设的钢结构厂房予以拆除。康泰公司对NO.1701057《责令停止建设、限期拆除决定书》不服，向海门市人民政府申请行政复议，2019年1月21日,海门市人民政府作出维持原决定的行政复议决定，并在复议决定书中说明了该地块规划已经发生变化，原工业用地变更为居住用地。康泰公司不服该《责令停止建设、限期拆除决定书》及海门市人民政府的行政复议决定已向法院提起行政诉讼。 一审法院认为，本案是履行职责之诉，而履行职责之诉并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。就本案而言，海门高新区管委会不存在不履行法定职责的情形，具体分析如下。 首先，海门高新区管委会没有建设工程施工许可审批权。根据海门市行政审批局(2016)32号文规定，将海门高新区范围内的工业项目的建设工程设计方案审查、建设用地规划许可、建设工程规划许可委托海门高新区管委会行使,对外加盖海门行政审批局的审批专用章。但建设工程施工许可事项并没有委托给海门高新区管委会行使，海门高新区管委会无权就该项申请进行审批、许可。就康泰公司申请内容来看，其要求“申请灾后重建，恢复申请人房产证原貌工作”，该表述不明确，且在本案庭审中其对申请许可事项及该事项的依据均不能清晰的说明。根据康泰公司向海门高新区管委会提交的行政许可申请书内容，并结合庭审中康泰公司明确申请许可事项为“允许其进行灾后维修或者恢复原状的许可”的陈述来看，海门高新区管委会将该申请许可事项理解为建设工程施工许可并无不当。因此，康泰公司该申请不属于海门高新区管委会的职权范围。 其次，康泰公司的重建许可申请没有事实和法律依据。根据海门市城市总体规划（2013-2030），案涉房屋所在地块已经变更为居住用地，康泰公司申请重建被火灾焚毁的厂房属工业生产用房，主要用于工业生产活动，这与海门市目前对该地块的总体规划——居住用地不符，故现已无法满足规划需求，已失去了许可重建的事实和法律基础，且康泰公司也通过海门市人民政府作出的行政复议决定已经得知该事实。因此，在客观事实上康泰公司的建设申请已经不可能获得批准，康泰公司不具有可期待的利益，海门高新区管委会海门高新区管委会对其申请书面答复或者不答复均不对其权利义务产生实质影响。 最后，康泰公司参照《自然灾害救助条例》而提出行政许可申请亦缺乏事实依据。《自然灾害救助条例》第一条规定，为了规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活，制定本条例。该条例调整的是因自然事件引起的灾害救助行为，例如地震、台风、洪水等引起的自然灾害事件。本案中，致康泰公司厂房烧毁的火灾是人为事故，而非自然事件引起的火灾。故本案亦不适用《自然灾害救助条例》的规定。 综上，康泰公司申请事项缺乏实体法上的请求权基础，且不属于海门高新区管委会的职权范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回康泰公司的诉讼请求。 康泰公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决认定康泰公司“没有请求权基础”无任何法律依据，海门高新区管委会应依法提交征收公告、相关通知才能达到“暂停1年办理”的目的，一审法院未作任何审查，认定康泰公司不具备可期待利益，无法律依据；2.一审判决认定事实不清、证据不足，康泰公司的厂房虽发生了火灾，但并没有致“烧毁”的状态，房屋的主体结构依然完好，康泰公司对主体结构完好的建筑进行了修复，康泰公司不断向相关部门提出行政许可、履行职责申请，所有部门皆置之不理，这才是造成本案发生的根本原因；3.一审判决违背产权保护的基本原则，《自然灾害救助条例》第三十三条规定，发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，需要由县级以上人民政府民政部门开展生活救助的，参照本条例执行。海门高新区管委会作为属地政府，应当对康泰公司的申请予以答复。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人海门高新区管委会辩称，1.康泰公司申请灾后重建，实际上就是要求取得建设工程施工许可，而海门高新区管委会没有建设工程施工许可的审批权，行政许可事项是由法律设定，而不是由个人任意设定，康泰公司应当明确其申请的许可是何种许可；2.康泰公司申请灾后重建，本质上属于新建，因不符合目前的整体规划，不可能得到批准，火灾被烧毁的房屋虽然没有全部倒塌，但主体结构等已遭到破坏，并由康泰公司自行拆除，康泰公司被拆除的违建房屋完全是火灾后擅自新建的房屋，并非康泰公司在原有房屋基础上的修复；3.本案不适用《自然灾害救助条例》的规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，康泰公司要求海门高新区管委会对其“申请灾后重建，恢复康泰公司房产证原貌工作”的申请事项履行法定职责，理由是否成立。 《江苏省行政程序规定》第三十九条规定，本规定所称行政执法，是指行政机关依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利、义务的行政行为。第四十九条第一款规定，公民、法人和其他组织申请启动行政执法程序应当采取书面形式。申请书应当载明下列事项：（一）申请人的基本情况；（二）申请事项；（三）申请的事实和理由；（四）申请人签名或者盖章；（五）申请时间。申请人申请行政机关作出行政行为，应当指明申请事项，并且提供相应的申请材料，如果申请一项行政许可，就应当明确行政许可的内容，并且依照相应的法律法规，履行相应的审批流程，而不是提交一份申请事项不明确的材料，要求行政机关对申请人的目的作出分析、判断。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《建筑工程施工许可管理办法》第四条、第五条规定了建设单位申请领取施工许可证，应当具备的条件、提交的证明文件以及申请程序。 本案中，2018年11月24日，康泰公司向海门高新区管委会提交行政许可申请一份，申请事项为“申请灾后重建，恢复申请人房产证原貌工作”，事实与理由为“2002年11月15日，经海门市国土管理局批准，申请人获得了土地使用权，2003年1月，申请人又经过海门市建设局审批获得了《建设工程规划许可证》，2005年11月14日取得了《房产证》。2014年5月7日，申请人房屋遭火灾受损，现因经营发展、安置就业等需要，申请人亟待对原有厂房进行维修、恢复。”康泰公司提交的申请，虽然名为行政许可申请，但从申请内容及提交的材料上看，既无法明确其申请事项指向的是何种行政许可行为，也没有按照法律法规的规定提交相应的材料，在此情况下，海门高新区管委会口头与康泰公司沟通相关情况，并无不当，康泰公司认为海门高新区管委会不履行法定职责的理由不能成立。 《自然灾害救助条例》第三条第三款规定，县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构，组织、协调本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责做好本行政区域的自然灾害救助相关工作。本案中，无论康泰公司要求“灾后重建”的申请事项是否属于《自然灾害救助条例》的调整范围，由于海门高新区管委会既非县级以上地方人民政府，也非县级以上地方人民政府民政部门，故康泰公司要求海门高新区管委会依照该条例对其实施救助的理由亦不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。康泰公司的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海门市康泰电脑绣花有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十二月六日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。