湖北省钟祥市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0881行初61号公益诉讼起诉人：钟祥市人民检察院，住所地：钟祥市七里街11号。法定代表人：曾慧，检察长。出庭检察员：肖俊涛、魏巍。被告：钟祥市人民防空办公室，住所地：钟祥市郢中镇石城大道东路2号。负责人：孔凡祥，市政府办公室副主任。委托代理人：张伟，湖北祥鑫律师事务所律师，代理权限为特别授权。委托代理人：刘启朝，湖北祥鑫律师事务所实习律师，代理权限为特别授权。公益诉讼起诉人钟祥市人民检察院（以下简称“市检察院”）因认为被告钟祥市人民防空办公室（以下简称“市人防办”）怠于履行征收人防工程易地建设费法定职责，于2019年8月16日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，于同年8月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2019年11月6日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人市检察院委派检察员肖俊涛、魏巍，被告市人防办负责人孔凡祥及其委托代理人张伟、刘启朝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人市检察院诉称，钟祥兴诚置业有限公司（以下简称“兴诚公司”）在建设“莫愁湖畔、梦湖壹品”工程项目时，于2012年11月27日向钟祥市住房和城乡建设局申请办理了201200089号“建设工程规划许可证”（副本），但一直未申报办理相关人防手续，即未修建防空地下室，亦未缴纳人防工程易地建设费。目前该项目整体工程已全部竣工。经市人防办核算，项目建筑总面积为56088.86平方米，应建防空地下室面积为1121.78平方米，应缴纳人防工程易地建设费897422元。市检察院于2018年4月22日向市人防办送达钟检行建[2018]11号《检察建议书》，建议其依法履行人民防空工作管理职责，采取有效措施依法追缴兴诚公司欠缴的人防工程易地建设费。市人防办收到《检查建议书》后，于2018年6月7日向兴诚公司送达了《钟祥市人民防空办公室易地建设费追缴通知书》（【2018】催缴字1号），限其在同年6月17日前到人防行政服务窗口缴清人防工程易地建设费。但截至目前，市人防办对该公司应缴人防工程易地建设费仍未追缴到位。市人防办作为本地区的人民防空主管部门，在对兴诚有限公司人防工程易地建设费征收过程中，怠于履行监管职责，致使该公司欠缴的897422元人防工程易地建设费至今未征缴到位，违反了《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、《湖北省人民防空工程管理规定》第十八条、《人民防空工程建设管理规定》第四十八条、第五十四条、《湖北省实施办法》第二十九条、第三十条等规定，损害了国家利益和社会公共利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款之规定，请求：判令市人防办继续依法履行职责，将兴诚公司欠缴的人防工程易地建设费897422元及时追缴到位。公益诉讼起诉人市检察院向本院提交了以下证据：A1：①市人防办统一社会信用代码证书；②钟祥市人民政府钟政办发【2002】64号、钟政办发【2010】67号文件；③中共钟祥市委机构编制委员会钟编发【2019】7号文件。证明市人防办主体资格和职责。A2：①市人防办2018年4月13日出具的证明；②钟祥市住房和城乡建设局2018年6月15日出具的说明；③钟祥市建设工程规划许可证申请表及建设工程规划许可证副本；④钟祥市城乡规划管理局测绘管理站站长王俊的证言；⑤市人防办尚军的证言。证明兴诚公司一直未交纳人防工程易地建设费，市人防办存在怠于履行职责情形。A3：①钟检行建（2018）11号《检察建议书》及送达回证；②市人防办2018年6月25日、7月9日的回复。证明市检察院履行了诉前检察建议的程序以及市人防办回复的情况。A4：①市人防办2018年6月7日送达的《易地建设费追缴通知书》；②钟祥市非税收入管理局2018年7月6日出具的证明；③钟祥市非税收入管理局提供的人防工程易地建设费明细表；④市检察院2018年4月18日、7月9日、8月16日对市人防办尚军的调查笔录；⑤市检察院2019年8月1日对梦湖壹品小区物业负责人李玲的调查笔录；⑥市检察院2019年8月5日对兴诚公司财务经理郭玉梅的调查笔录。证明市人防办收到检察建议后未依法履行职责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。被告市人防办辩称：一、兴诚公司开发建设的“莫愁湖畔.梦湖壹品”房地产项目因钟祥市人民政府与浙江诚合投资有限公司存在合同约定，市人防办不宜对兴诚公司收取人防易地建设费，2009年底，钟祥市人民政府为了大力引进外资和民间融合发展城市设施建设，加快莫愁湖至明显陵区域合作开发，全面提升城市总体功能和形象，通过钟祥市市委常委办公会研究制定了包括钟祥市兴诚置业有限公司开发的“莫愁湖.梦湖壹品”在内的区域合作开发有关规费减免的优惠政策。2010年1月6日，钟祥市人民政府与浙江诚合投资有限公司签订了包括开发“莫愁湖.梦湖壹品”商住楼在内的区域合作开发合同，合同第二项内容甲方的权利义务中第4条明确规定：“开发范围内房地产开发项目，配套费减半征收，需上缴上级的费用按下限缴纳，其他政府基金和地方性规费免收，其他项目及土地开发过程甲方免收建设期间政府性基金和行政事业性收费。”据此，市人防办作为钟祥市人民政府的直属行政机构，依法执行本级市委、市人民政府的决议和上述合同约定，决定对兴诚公司开发的“莫愁湖.梦湖壹品”房地产项目不收取人防工程易地建设费，因此，市检察院不应当对市人防办提起行政公益诉讼。二、市人防办依法履行了监管职责，不存在怠于履职行为。兴诚公司早在2012年规划建设“莫愁湖.梦湖壹品”之初，市人防办就按照相关规定对该项目进行了核算，计算出该项目应当缴纳的人民防空易地建设费为897422元，并按要求告知了兴诚公司，由于兴诚公司持有钟祥市人民政府与之签订的综合开发区域内减免相关费用的合同文本，加之该公司开发中出行了资金困难，一直未缴纳到位。2018年4月17日，市检察院发现该公司人防易地建设费为征收到位时，向市人防办送达了钟检行建11号《检察建议书》后，市人防办于2018年6月7日向兴诚公司下达了（2018）催缴字1号《易地建设费追缴通知书》，要求该公司在2018年6月17日前到市人防行政服务窗口缴清人防工程易地建设费，并在2018年7月9日向市检察院对追缴情况进行回复。之后市人防办又多次到该公司督办，在督办无果的情况下，于2019年8月17日向兴诚公司下达了钟人防决字（2019）18号《责令期限补缴防空易地建设费决定书》，并告知该公司在法定期限届满仍不缴纳时，将按照法定程序申请人民法院强制执行。根据《行政诉讼法》第二十五条第四款和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释第二十一条第三款的规定，只有行政机关不依法履行职责的，人民检察院才可以向人民法院提起诉讼，本案中，市检察院送达了检察建议之后，市人防办按照要求对兴诚公司履行了多次追缴欠费的行政行为，不存在不依法履行职责情形，所以，市检察院不应以不依法履职为由对市人防办提起行政公益诉讼。三、该案已超过诉讼时效期间。《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法的第四十七条第一款规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提起诉讼。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二款、第三款规定，行政机构应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。行政机构不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起公益行政诉讼。在目前法律、法规对行政机关履行职责的期限没有其他规定的情况下，市人防办收到《检察建议书》后的两个月内不依法履职的，市检察院应在其后的六个月内向人民法院提起行政诉讼，市检察院于2018年4月22向市人防办送达《检察建议书》，于2019年的8月16日才向人民法院提起公益行政诉讼，超过了《行政诉讼法》及相关司法建设规定的起诉期限。综上，请求法院建议市检察院撤回对市人防办的行政公益诉讼或者驳回市检察院的诉讼请求。被告市人防办向本院提交了以下证据：B1：《莫愁湖至明显陵区域合作开发合同书》复印件一份。证明钟祥市政府按照政策规定对“梦湖壹品”开发项目内的规费进行了减免。B2：国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知（国发201525号）。证明地方政府与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现的部分，不溯及既往。B3：市人防办2018年4月27日针对“梦湖壹品”开发项目的《易地建设费征收通知书》复印件1份，证明市人防办已按照法律规定和《检察建议》履行了对“梦湖壹品”人防工程易地建设费的征收职责。B4：《易地建设费征收通知书》送达回执1份。证明市人防办对“梦湖壹品”开发项目人防工程易地建设费征收履行了通知送达职责。B5：市人防办《关于追缴防空地下室易地建设费办理情况的回复》。证明市人防办按《检察建议》履行了征收人防工程易地建设费情况并告知了市检察院。B6：市人防办2019年8月17日向“梦湖壹品”开发项目送达的《责令限期补缴防空易地建设费决定书》1份。证明市人防办依据行政法规定时限和要求进一步履行了职责。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的证据A1、A3，公益诉讼起诉人对被告提交的证据B3、B4、B5、B6，双方当事人均无异议，本院予以确认。被告对公益诉讼起诉人提交的证据A2、A4的证明目的有异议，认为，A2只能证明人防工程易地建设费没有收缴到位，不能证明市人防办怠于履职。A4市人防办一直在追缴之中。公益诉讼起诉人对被告提交的证据B1、B2的证明目的有异议，认为，B1减免的费用与人防工程易地建设费无关。B2不能证明人防工程易地建设费的减免是合法的。本院认为，被告是否怠于履行法定职责？涉及本案争议的焦点，在后文予以评述。根据《湖北省实施办法》第十一条第一款，《关于规范防空地下室易地建设费的规定》第四条之规定，被告对兴诚公司开发建设的“莫愁湖畔.梦湖壹品”房地产项目的人防工程易地建设费的减免不符合法律的规定，因此，公益诉讼起诉人的异议理由有理，本院予以采信。根据上述有效证据，本院对本案事实认定如下：兴诚公司在建设“莫愁湖畔、梦湖壹品”工程项目时，于2012年11月27日向钟祥市住房和城乡建设局申请办理了201200089号“建设工程规划许可证”（副本），但一直未申报办理相关人防手续，既未修建防空地下室，亦未缴纳人防工程易地建设费。目前该项目整体工程已全部竣工。经市人防办核算，该项目建筑总面积为56088.86平方米，应建防空地下室面积为1121.78平方米，应缴纳工程易地建设费897422元。2018年4月20日，公益诉讼起诉人作出钟检行建[2018]11号《检察建议书》，建议被告依法履行人民防空工作管理职责，依法追缴兴诚公司欠缴的人防工程易地建设费。被告于同年4月22日收到《检察建议书》后，于2018年7月9日向市检察院作出《钟祥市人防办公室关于追缴防空地下室易地建设费办理情况的回复》，称该项目人防工程易地建设费应实行减免。2018年4月27日，市人防办作出【2018】催缴字1号《钟祥市人防空办公室易地建设费追缴通知书》，于同年6月7日向兴诚公司送达，限其在同年6月17日前到人防行政服务窗口缴清人防工程易地建设费。到期，兴诚公司未缴纳。2019年8月17日，市人防办向兴诚公司送达了钟人防决字（2019）18号《责令限期补缴防空地下室易地建设费决定书》，限该公司自收到本决定书之日起五个工作日内到人防办缴纳欠缴的防空地下室易地建设费，但截至目前，市人防办对兴诚公司应缴人防工程易地建设费仍未追缴到位。本院认为，本案的争议焦点：一、兴诚公司是否应当缴纳人防空易地建设费897422元？根据《人民防空工程建设管理规定》第五十条规定任何部门和个人无权批准减免应建防空地下室建筑面积和易地建设费，或者降低防空地下室防护标准。《湖北省人民防空工程管理规定》第二十二条规定新建下列民用建筑项目，经县级以上人民政府人民防空主管部门批准不修建防空地下室，可以减收或者免收人防工程易地建设费：（一）享受政策优惠政策建设的廉租房、经济适用房等各类保障性住房免收；（二）新建幼儿园、学校教学楼、养老院，以及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑减半收取，中小学校舍安全工程免收；（三）临时民用建筑免收；（四）应遭受水灾、火灾或者其他不可抗拒的灾害造成损坏的民用建筑按照原面积修复的部分免收。任何单位和个人不得擅自减免人防工程易地建设费，国家利用规定的除外。建设单位不得拒绝缴纳人防工程易地建设费或者降低防空地下室的防护标准。兴诚公司与钟祥市人民政府签订的“莫愁湖畔.梦湖壹品”房地产项目不属于法律规定的免收项目。因此，兴诚公司应缴纳人防工程易地建设费897422元。二、被告是否怠于履行法定职责？怠于履职是指行政机关在行政执法过程中不积极履行职责，消极作为或者不作为，不尽职尽责，履职有瑕疵，故意拖拉敷衍，造成国家或社会公共利益受到侵害的行为。根据《中华人民共和国防空法》第七条第二款、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，被告负有国有财产保护的法定监管职责。本案中，兴诚公司于2012年11月27日向钟祥市住房和城乡建设局申请办理了201200089号“建设工程规划许可证”（副本），但一直未申报办理相关人防手续，既未修建防空地下室，亦未缴纳人防工程易地建设费。2018年4月22日公益诉讼起诉人向被告送达《检察建议书》后，被告才于同年4月27日作出【2018】催缴字1号《钟祥市人民防空办公室易地建设费追缴通知书》，于2019年8月17日向兴诚公司送达钟人防决字（2019）18号《责令限期补缴防空地下室易地建设费决定书》。被告在《检察建议书》发出之前未履行法定职责，在收到《检察建议书》之后仍不积极履行法定职责，违反行政效率原则，且该工程的人防工程易地建设费897422元未追缴到位。因此，被告的行为是怠于履行法定职责行为。三、公益诉讼人的起诉是否超过了法定起诉期限？《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作为行政行为之日起六个月内提出。第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。上诉规定的起诉人不包含作为行政公益诉讼起诉人的人民检察院，同时，第四十七条第一款规定的期限是基于当事人的申请，不是行政机关依职权履行法定职责的期限。检察机关作为公益诉讼起诉人代表国家行使保护国有资产的权利，将检察建议期满之日起六个月作为检察院的起诉期限不符合行政公益诉讼的目的。但市检察院在行使法律监督、法定职责督促权利时，应当连续、及时。综上，公益诉讼起诉人请求法院判令被告继续履行追缴兴诚公司人防工程易地建设费897422元的法定职责，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令被告钟祥市人民防空办公室继续履行追缴钟祥兴诚置业有限公司人防工程易地建设费897422元的法定职责。案件受理费50元，由被告钟祥市人民防空办公室负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖北省荆门市中级人民法院。审 判 长  李精华审 判 员  邱迎锋审 判 员  张中华人民陪审员  朱月成人民陪审员  汪厚义人民陪审员  陈祥勇人民陪审员  方艳梅二〇一九年十二月十六日书 记 员  孙经芳