浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初24号 原告楼民海，男，1956年3月14日出生，汉族，住浙江省浦江县。 委托代理人王新亮、高翠平，北京京平律师事务所律师。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处(以下简称浦南街道)，住所地浦江县浦南街道平白路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区），住所地浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 原告楼民海与被告浦江县人民政府浦南街道办事处、第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会房屋拆迁管理（拆迁）其他行政行为一案，原告于2019年1月3日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日、11月20日公开开庭审理了本案。原告楼民海及其委托代理人王新亮、高翠平、被告浦南街道法定代表人王军勇及委托代理人黄玄耀、第三人文溪社区的委托代理人黄英到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告楼民海诉称，原告系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有合法的宅基地和房屋。2017年经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中村改造，为完成县政府的城中村改造拆迁任务，被告及第三人专门成立了浦南街道文溪社区城中村改造指挥部（下称指挥部）以共同实施文溪村的城中村改造工作。因原告认为本村的城中村改造违反民主议定程序，补偿安置标准不合法、不合理，所以不同意签订涉及本人房屋的《城中村改造安置补偿协议》，但指挥部工作人员多次对原告进行恐吓、威胁，考虑到本人及家人的人身安全等因素，原告无奈在指挥部提供的《城中村改造安置补偿协议》上签了字，但签字后，指挥部工作人员将协议文本部全部收回。后原告多次要求指挥部提供一份协议文本，但均遭到指挥部拒绝。原告认为，《城中村改造安置补偿协议》系原告受指挥部工作人员的强拆、欺骗、威胁、骗签而在协议上签字，签字后，被告收回了全部协议文本，被签协议非原告真实意思的表示，为维护合法权益，请求法院依法撤销协议。 原告楼民海依法向本院提交了以下证据： 1、集体土地使用证、原告身份证，证明原告的主体资格。 2、中共浦江县委浦南街道工作委员会文件浦南委（2017）142号《中共浦江县委浦南街道工作委员会浦江县人民政府浦南街道办事处关于文溪城中村改造分组情况的通知》复印件，证明文溪城中村改造人员的组成，认可相应的法律责任应当由浦南街道办事处承担。 3、2018年4月3日，被告浦江县浦南街道文溪村城中村改造公告违法一案中向法院提供的《答辩状》，根据其答辩内容可知，涉及到原告房屋的《城中村安置补偿协议》的存在。 4、文溪城中村改造公告、授权委托书，证明文溪城中村改造完全是政府行为，文溪村村民与文溪社区居委会签订的协议无效。因为签约日期早于公告发布日期，程序不合法。 5、民意调查宣传资料，证明被告威胁恐吓村民，企图改变村民意愿，逼迫村民违心表态，其威胁恐吓村民贯穿文溪城中村改造全过程。 6、第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表五份，证明92%以上的村民由于拆迁补偿价格太低反对拆迁；村民代表大会无权代表村民意见。 7、原浦南街道办事处主任张杰给6位村民的四份拆迁结算单子和6位村民的情况说明，证明村民签约是上当受骗而签的；被告在召开村民代表会议时，全体村民代表也是被欺骗的。 8、证人证言八份，证明证据3、4、5完全属实。 被告浦南街道辩称，1、城中村改造事实的陈述。2016年8月10日，浦江县人民政府印发了浦政发（2016）19号《浦江县人民政府文件》文件明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四章实施程序，文溪社区组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》并于2017年1月9日经村民（社区）代表大会通过，同日被告将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，同日得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，同意《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，可以组织实施。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造领导小组并设指挥部，被告协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。2017年12月2日，经村民代表大会讨论通过了《浦江县浦南街道文溪村(社区)城中村改造实施方案（修正案）》，之后依据该修正案，第三人与部分村民签订了补充协议。至2017年12月19日文溪社区《城村中改造补偿安置协议》签约率达到99.89%。2、补偿安置协议合法有效。（1）、被告认为原告与文溪社区签订的《城村中改造补偿安置协议》程序上符合法律、法规、规范性文件之规定，实体上权利义务完全遵循《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的规定进行约束，签订协议是双方真实意思的表示，文溪社区不存在采取欺诈、胁迫、停水、停电、殴打、连坐等手段迫使原告签订《城村中改造补偿安置协议》及其补充协议的情形，该协议应当合法有效。（2）、原告诉请撤销城中村改造补偿安置协议，目前行政法上存在判决行政协议无效或解除的条文，而不存在判决撤销的条文，原告的事实依据和法律依据均不足，请求驳回原告的诉讼请求。 被告浦南街道依法向本院提交了以下证据： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，证明浦江县城中村改造规范性文件生效试行，有普遍约束力；浦城改办（2016）2号文件《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请求》、浦江县人民政府常务会议纪要（2016）5号，证明浦江县城中村改造一期工程（包含文溪社区在内）已经浦江县人民政府常务会议同意通过；《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》、村民代表签到表、会议记录，证明浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案通过程序履行到位；关于《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》请示及批复，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》县城改办已同意。 2、文溪城中村改造指挥部成立文件，证明该指挥部为文溪社区城中村改造实施主体；委托书及文溪社区公告，证明已履行发布公告义务。 3、《金华市婺城区城中村改造实施细则》，证明金华市管辖范围内有类似城中村改造行为。 4、浙政办发（2016）154号文件《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行动方案》，证明城中村改造是执行落实省委、省府决策部署的行为。 第三人文溪社区述称，一、浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案(修正案)》于2017年12月2日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。二、改造补偿安置协议是原告与第三人自愿签订的，是双方真实意思表示，第三人不存在威胁、恐吓的行为。原告是在明知协议内容及权利义务的前提下与第三人签订的，不存在签订空白协议的情形。原告在腾空单上也进行了签字确认。综上，原告与第三人之间签订的《城村中改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效，被告并未实施威胁、恐吓的行为，请求依法驳回原告的诉请。 第三人文溪社区依法向本院提交了以下证据： 1、《城中村改造补偿安置协议》，证明原告与被告自愿签订了《城中村改造补偿安置协议》，合法有效。 2、腾空单，证明原告明知《城中村改造补偿安置协议》约定的权利义务，自愿腾空并签订腾空单。 3、领取存单的名单，证明钱款领取情况。 4、《浦江县浦南街道文溪村(社区)城中村改造实施方案（修正案）》、村民代表签到表、村民大会记录、浦江县城中村改造工作领导小组关于同意浦江县浦南街道文溪村城中村改造实施方案（修正案）备案的通知，证明修正案通过村民代表大会表决通过，并经过县城改办批准的事实。 经庭审质证：一、对原告提交的证据1、2、3、4，被告和第三人均表示对证据的真实性无异议，对证据4的证明目的有异议，本院对证据1-4的真实性予以认定；对原告提交的证据5、6，被告和第三人对证据三性均提出异议，本院认为，证据5-6均为复印件，没有原件，对其真实性无法认定，故本院对证据5-6不予认定；对原告提交的证据7、8，被告和第三人对证据三性均提出异议，认为证据7、8属证人证言，证人必须出庭作证，否则不予质证，其中证据7形式不合法，与本案诉请协议无效无关联，后面几页是阿拉伯数字，没有显示是张杰写的，指向性予以否认。本院认可被告和第三人的观点，对证据7、8不予认定。 二、对被告提交的证据1-4，第三人表示均无异议，原告除认可证据实施办法、指挥部成立及社区公告的真实性外，对其余证据的真实性均不认可或存疑，对证据的合法性不予认可。本院认为在原告未提供反证的情况下，结合本案案情，对被告提交的证据1-4的真实性均予以认定。 三、对第三人提交的证据，被告表示均无异议，原告对证据1不认可，认为签订协议时对补偿标准和实际补偿存在重大差异并产生重大误解，是被胁迫签订的。对证据2，腾空单的真实性不认可。对证据3无异议，只领到过房租费。对证据4的合法性不认可。结合本案案情，本院对第三人提交的证据的真实性均予以认定。 经审理查明，楼民海系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有合法土地使用权面积79.62平方米的房屋，集体土地使用证号为浦集建（92）字第1554号。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办[2017]3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办[2017]4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。2017年12月2日经村民代表大会表决通过了《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，同时向城改办进行了备案。原告楼民海以住房改造户名义于2017年12月15签订《城中村改造安置协议》，编号为浦南街道文溪村9-061A号，协议认定的合法建筑占地面积90.23平方米，合法房屋建筑面积为234.88平方米；安置面积计算为315.81平方米。可安置高层住宅套数2套，面积210平方米。货币安置：可安置建筑面积15.81平方米，单价2600元，计价41106元。协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。协议由原告楼民海本人签名。2018年1月23日被告浦南街道委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》，公告载明：签约截止日期为2018年1月10日，腾空期限为2018年3月7日至2018年3月27日。原告根据协议约定领取了搬迁费2000元，临时安置费33703元，货币安置款的第一次20553元，共计56256元。涉案房屋的腾空单系原告楼民海女儿楼鹰鹰于2018年6月16日所签，房屋在腾空之后，已拆除了一间。原告楼民海以受胁迫签订该协议为由，向本院提起行政诉讼。 本院认为，被诉的城中村改造补偿安置协议系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案等相关规定，由原告以住房改造户名义与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪社区经济合作社签订，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉城中村改造补偿安置协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。但《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，因此，本案被诉安置协议的法律后果应由原告所在的浦江县浦南街道办事处承担。 本案的争议焦点为案涉城中村改造安置补偿协议是否应当撤销。原告以受文溪社区城中村改造指挥部工作人员威胁、恐吓而在协议上签字，非原告真实意思表示为由起诉要求撤销该协议。对此份协议，应依据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定进行审查。第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。原告诉称撤销协议的理由是被威胁、恐吓才签字的，但其提供的证据并不能证明其签订协议时存在欺诈、胁迫的情形，且在签订协议之后领取了搬迁费、临时安置费及部分货币安置补偿款，说明签订协议系其真实意思表示，故原告因受欺诈、胁迫而签订协议的情形难以认定，不存在法定可撤销事由，综上，本院对原告要求撤销城中村改造安置补偿协议的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告楼民海的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告楼民海负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长 施俊慧审判员陈孝忠人民陪审员冯美琴 二〇一九年十二月二十日 代书记员 黄       雪       君