山西省晋中市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）晋07行终154号上诉人（原审原告）江苏金厦建设集团有限公司，住所地江苏省张家港市经济开发区悦丰大厦。法定代表人徐荣兴，该公司董事长。委托代理人彭云业，山西玉业律师事务所律师。委托代理人贺岩，山西玉业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）晋中市人力资源和社会保障局，住所地山西省晋中市榆次区龙湖大街141号。法定代表人赵世芳，该局局长。行政机关出庭负责人赵建新，该局四级调研员。委托代理人张晶，该局法规科科长。委托代理人张卫卫，该局劳动保障监察综合行政执法队科员。被上诉人（原审被告）山西省人力资源和社会保障厅，住所地山西省太原市万柏林区滨河西路南段129号。法定代表人卢建明，该厅厅长。委托代理人张健，该厅法规处四级调研员。上诉人江苏金厦建设集团有限公司（以下简称江苏金厦公司）因人社行政决定及行政复议一案，不服山西省介休市人民法院（2019）晋0781行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人江苏金厦公司的委托代理人彭云业、贺岩，被上诉人晋中市人力资源和社会保障局（以下简称晋中市人社局）的行政机关负责人赵建新及委托代理人张晶、张卫卫，山西省人力资源和社会保障厅（以下简称山西省人社厅）的委托代理人张健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明：2017年9月初，李启喜向晋中人社局反映在江苏金厦公司承包的晋中榆次国际数码电影会展中心项目工地干活的工人工资被拖欠400万元。经晋中人社局等单位协调，江苏金厦公司出具保证函，保证收到山西谊融公司支付的400万元的次日足额支付工人工资。2017年12月1日，山西谊融公司将400万元转到江苏金厦公司指定账户，但截至2017年12月4日仍未发放。晋中人社局于当日立案调查，作出并送达市人社监令字（2017）第04号劳动保障监察责令改正决定书。江苏金厦公司对此不服，提起行政诉讼。经榆次区人民法院和晋中市中级人民法院审理，（2017）晋0702行初123号行政判决书驳回江苏金厦公司诉讼请求；（2018）晋07行终119号行政判决书维持上述判决。晋中人社局于2018年9月13日作出市人社监告字（2018）01号拖欠农民工工资“黑名单”告知书，告知书中载明拟作出的行政决定，并告知当事人有陈述申辩的权利。江苏金厦公司于次日提交书面申辩意见。晋中人社局经审查后于2018年9月18日驳回江苏金厦公司申辩意见，并于同日作出《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知》，因江苏金厦公司欠薪行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第二十六条第一款、《山西省农民工权益保护条例》第三十六条第一款第一项之规定，依据《山西省人力资源和社会保障厅拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法实施细则》第六条决定将江苏金厦公司列入拖欠农民工工资“黑名单”，并在全国信用信息公示系统、人社部门网站、信用山西网站进行公布，公布期限自2018年9月20日至2019年9月19日。江苏金厦公司对此不服，于2018年11月15日向山西省人社厅提出行政复议。山西省人社厅于2018年11月21日受理后，于同日向晋中人社局作出行政复议答复通知书；晋中人社局于2018年11月28日提交书面答复书和相关证据（同本案提交证据相同）。山西省人社厅于2019年1月17日作出晋人社行复字［2019］3号行政复议决定书，决定维持晋中人社局作出的《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知》。江苏金厦公司不服，于2019年2月27日向该院提起行政诉讼。以上为本案事实。原审认为：人力资源和社会保障部出台《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第五条规定，用人单位存在克扣、无故拖欠农民工工资报酬，数额达到认定拒不支付劳动报酬罪数额标准的情形；或因拖欠农民工工资违法行为引发群体性事件、极端事件造成严重不良社会影响的情形的，人力资源社会保障行政部门应当自查处违法行为并作出行政处理或行政决定之日起20个工作日内，按照管辖权限将其列入拖欠工资“黑名单”。山西省人社厅出台的《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法实施细则》第六条对第一种情形具体明确为用人单位拒不支付一名劳动者三个月以上的劳动报酬且数额在一万元以上的；拒不支付十名以上劳动者的劳动报酬且数额累计在五万元以上的。江苏金厦公司拖欠200余名农民工工资400万元并造成欠薪工人多次到晋中市政府上访经法院生效判决予以确认，事实清楚，符合上述规范性文件规定的情形。晋中人社局于2017年12月4日作出市人社监令字（2017）第04号《劳动保障监察责令改正决定书》，然该决定书直至2018年7月16日才被生效判决予以确认，且江苏金厦公司拖欠工资的违法行为一直持续到2018年，故晋中人社局适用《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》、《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法实施细则》的相关规定并无不当。诉争的《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知》中载明的依据为《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》，晋中人社局解释为其笔误，实际依据为《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法实施细则》，该院对该意见予以采信。综上，晋中人社局在听取江苏金厦公司陈述申辩的情况下于2018年9月18日作出《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知》认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。山西省人社厅在法定期限内向该院提交其作出行政复议决定的证据和依据，作出的晋人社行复字【2019】3号行政复议决定书事实清楚，证据确实充分。江苏金厦公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，该院应予驳回。原审判决：驳回江苏金厦建设集团有限公司的诉讼请求。上诉人江苏金厦公司不服，上诉称：一、原审判决认定事实错误。原审认定：“晋中人社局于2017年12月4日作出市人社监令字（2017）第04号《劳动保障监察责令改正决定书》，然该决定书直至2018年7月16日才被生效判决予以确认”。该事实认定属明显的常识性错误，行政行为不需要由“生效判决予以确认”。二、原审判决适用法律错误。1.人力资源和社会保障部颁发的《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第五条明确规定，人力资源社会保障行政部门应当自查处违法行为并作出行政处理或处罚决定之日起20个工作日内，按照管辖权限将其列入拖欠工资黑名单。司法审查的《劳动保障监察责令改正决定书》于2017年12月4日作出，而《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知》是2018年9月18日作出，远远超出法定的20个工作日内。2.山西省人社厅《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法实施细则》第二十条明确规定该细则自2018年1月1日起施行。晋中人社局的《劳动保障监察责令改正决定书》是2017年12月4日作出，该局作出《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知》违反了法不溯及既往原则。三、原审无视行政行为的众多违法。1.晋中人社局提交的11份证据不能达到证明目的，即其作出的《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知》主要证据不足。2.《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第二条明确规定，本办法所称拖欠农民工工资“黑名单”，是指违反国家工资支付法律法规规章规定，存在本办法第五条所列拖欠工资情形的用人单位及其法定代表人、其他责任人，上诉人不是用人单位。3.晋中人社局2017年12月4日作出《劳动保障监察责令改正决定书》，2018年9月5日才向晋中信访局调查取证，程序违法。其次决定内容缺失，《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知》没有听取当事人的陈述和辩解，没有告知当事人救济期限和途径等。综上请求：1.撤销山西省介休市人民法院（2019）晋0781行初29号行政判决书；2.改判确认晋中人社局以《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知》将上诉人列入拖欠农民工工资“黑名单”的行政行为违法并予以撤销；3.改判撤销山西省人社厅作出的晋人社行复字[2019]3号行政复议决定书；4.本案诉讼费用由二被上诉人承担。被上诉人晋中人社局辩称，1.答辩人作出的决定，证据确实充分。2017年上诉人承揽的晋中榆次区电影会展中心项目拖欠农民工工资，造成多名农民工于2017年10月19日、10月20日、11月1日、11月7日四次赴晋中市政府群体性围堵上访，造成严重不良影响。上述事实有晋中信访局记录和证明可以作证。2017年12月4日，答辩人作出市人社监令字（2017）第04号《劳动保障监察责令改正决定书》，要求上诉人限期支付工资400万元。上诉人不服提出行政诉讼，该案件于2018年7月26日终审结案，驳回了上诉人的诉请，上诉人又提出不存在拖欠工资400万元的理由不成立。决定书作出后，上诉人没有按照前期对账时认可的工资表支付工人工资，后来在公安局、人社局、住建局几部门的协调下，才将发包方垫支的款项打入公安局账户。2018年1月9日工人工资才经农民工工资保障金专户发放到位。上述事实可以看出，上诉人违法行为在多个执法单位介入后持续到2018年1月9日才终止。2.答辩人作出的决定，适用法律正确。将有违法行为的当事人列入“黑名单”，是为了从根本上加大拖欠农民工工资的违法成本，因此，只要存在拖欠农民工工资的事实且符合列入“黑名单”条件，无论其是否已履行了支付工资的义务，都可以列入“黑名单”。本案上诉人拖欠农民工工资的事实清楚、证据确凿，且符合《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第五条第二款的规定，将其列入“黑名单”并无不当。3.答辩人作出的决定程序合法。《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》规定的作出行政处理决定或者行政决定之日起20个工作日内将其列入拖欠工资“黑名单”的规定是对行政效能的约束，超过时限并不能导致行政行为无效。事实上，《劳动保障监察责令改正决定书》下达后，答辩人即启动了将其列入“黑名单”的程序，由于上诉人提起了行政诉讼，为慎重起见，答辩人决定在诉讼终结后再将其列入“黑名单”，延后列入“黑名单”并不会直接产生对上诉人不利的法律后果，不能成为上诉人撤销行政行为的理由。2018年9月5日的取证行为是为列入黑名单进行取证，并非是为上一个行政行为补充证据。《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第九条规定首次被列入“黑名单”的期限为一年。答辩人决定从2018年9月20日至2019年9月19日对此进行公布，符合法律规定，推后将其列入黑名单并未损害上诉人的权益。本案诉争的列入“黑名单”并非是行政处罚，应当按照山西省人社厅《关于贯彻落实农民工工资“黑名单”管理的实施意见》规定的操作流程进行。答辩人严格按照文件规定的流程，正确使用了文件附件中的文书，并无违法之处。综上，请求依法驳回上诉人的请求。被上诉人山西省人社厅辩称，一、行政复议期间对江苏金厦公司被列入拖欠农民工工资“黑名单”的审查情况。申请人江苏金厦公司不服晋中人社局2018年9月18日作出的《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知书》，向我厅申请行政复议，我厅于2018年11月21日依法受理。同时，向晋中人社局下达了行政复议答复通知书。晋中人社局在法定期限内向我厅提交了作出《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知书》的相关证据依据。经审查，晋中人社局在个体包工头李启喜于2017年9月反映江苏金厦公司拖欠工资的情况下，经与晋中住建局协调，根据李启喜工队制作的工资表，江苏金厦公司与李启喜工队核对的工资数额为5999540元，各方约定由开发商山西谊融公司先行垫付李启喜工人工资200万元，剩余欠薪数额为3999540元，后经协商欠薪数额为400万元。山西谊融公司垫付工资后，江苏金厦公司未再向工人支付工资。后被欠薪工人于2017年10月多次到晋中市政府上访，2017年11月1日，晋中信访局、晋中住建局××××市人社局召开由山西谊融公司、江苏金厦公司参加联席会议，经过协商山西谊融公司代江苏金厦公司发放剩余的400万元工资。江苏金厦公司向晋中信访局、晋中住建局××××市人社局出具支付保证函，保证在收到400万元后，次日足额支付李启喜工队工人工资。2017年12月1日，山西谊融公司将400万元转到江苏金厦公司账上，直到2017年12月4日，被欠薪工人向晋中人社局投诉反映江苏金厦公司拖欠工资时，江苏金厦公司仍未支付被欠薪工人工资。我厅认为，江苏金厦公司欠薪的事实清楚，2017年12月4日，晋中人社局做出市人社监令字（2017）第04号《决定书》要求申请人限期支付工资400万元。该单位不服提出行政诉讼，经榆次区人民法院和晋中市中级人民法院两审确认江苏金厦公司违法欠薪事实，明确了晋中人社局的行政行为合法，该案于2018年7月26日终审结案。晋中人社局在该案终审结案后，按照国家人社部《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》和山西省人社厅《关于贯彻落实农民工工资“黑名单”管理的实施意见》将江苏金厦公司纳入“黑名单”事实清楚，程序合法，依据正确。二、我厅作出晋人社行复字[2019]3号行政复议决定书的依据是《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，事实清楚，程序合法，依据正确。综上，请求依法维持我厅的行政复议决定。二审审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案的争议焦点是晋中人社局2018年9月18日作出的《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知》及山西省人社厅2019年1月17日作出的晋人社行复字【2019】3号行政复议决定书是否合法。人力资源和社会保障部《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第五条、山西省人社厅《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法实施细则》第六条规定，用人单位因拖欠农民工工资违法行为引发群体性事件、极端事件造成严重不良社会影响的，人力资源社会保障行政部门应当自查处违法行为并作出行政处理或行政决定之日起20个工作日内，按照管辖权限将其列入拖欠工资“黑名单”。本案中，李启喜班组工人因工资被拖欠，于2017年10月-11月间分四次赴晋中市政府进行群体性上访围堵。经晋中住建局等单位协调，江苏金厦公司出具支付保证函，保证收到山西谊融公司的400万元次日足额支付李启喜班组工人工资，并保证李启喜班组收到工资后与山西谊融公司及江苏金厦公司无农民工工资拖欠事实并主动解除劳动雇佣关系。江苏金厦公司上诉主张该公司不是李启喜班组的用人单位，与李启喜班组存在劳动关系的是山西志海建筑劳务有限公司，但该公司在举证期间并未提供与山西志海建筑劳务有限公司之间的合同，且该主张与生效判决认定事实不符，本院不予支持。至于江苏金厦公司对晋中人社局规范性文件的适用及程序提出的异议，江苏金厦公司收到山西谊融公司支付的400万元后，并未按照其保证函承诺支付李启喜班组，而是付至陈善冲的个人账户。晋中人社局给江苏金厦公司下达了《劳动保障监察责令改正决定书》并与晋中住建局等单位协调，直至2018年1月9日才将农民工工资发放完毕。因此，晋中人社局适用人力资源和社会保障部和山西省人社厅的上述规定将江苏金厦公司列入拖欠农民工工资“黑名单”，并无不妥。按照规定，晋中人社局应在下达《劳动保障监察责令改正决定书》后20个工作日内将江苏金厦公司列入拖欠农民工工资“黑名单”，但鉴于江苏金厦公司针对《劳动保障监察责令改正决定书》提起诉讼，为慎重处理，避免行政争议，晋中人社局在该案二审判决生效后的合理期限内将江苏金厦公司列入拖欠工资“黑名单”，并无不当。另晋中人社局作出的《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知》中，没有按照规定载明权利救济期限和途经，存在瑕疵。但山西省人社厅受理了江苏金厦公司的行政复议申请，人民法院也受理了江苏金厦公司的本次诉讼，晋中人社局的瑕疵并未影响江苏金厦公司的权利。综上，晋中人社局作出的《拖欠农民工工资“黑名单”决定通知》认定事实清楚，处理结果正确，依法予以维持。山西省人社厅作出的晋人社行复字【2019】3号行政复议决定，程序合法，法律适用正确，亦无不当。江苏金厦公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由江苏金厦集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 宁尧审判员范光伟审判员张晓军二〇一九年十二月十三日书记员 郑            昕