江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏03行初365号 原告：顾秀芹，女，1970年1月13日生，汉族，住睢宁县。 委托诉讼代理人：王振，1968年12月8日生，住睢宁县，系顾秀芹丈夫。 被告：睢宁县人民政府，住所地睢宁县永康路1号行政办公中心。 法定代表人：薛永，代县长。 出庭应诉负责人：冯涛，副县长。 委托诉讼代理人：杨志宏，江苏金合（睢宁）律师事务所律师。 被告：睢宁县金城街道办事处，住所地睢宁县经济开发区前进路19号。 法定代表人：叶朋，主任。 出庭应诉负责人：史志强，副主任。 委托诉讼代理人：杨志宏，江苏金合（睢宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：靳红燕，金城街道办事处司法所所长。 原告顾秀芹诉被告睢宁县人民政府（以下简称睢宁县政府）、睢宁县金城街道办事处（以下简称金城街道办）土地行政管理（土地）及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，并公开开庭审理了本案。原告顾秀芹的委托代理人王振，被告睢宁县政府的出庭应诉负责人冯涛，被告金城街道办的出庭应诉负责人史志强及委托诉讼代理人靳红燕，两被告的共同委托诉讼代理人杨志宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告顾秀芹起诉请求：1.请求依法确认被告作出的《行政复议决定》、《公告》行政行为均违法并判决撤销；2.请求依法判决被告发放2019年白塘河滩土地租金232.32元；3.诉讼费由被告承担。事实和理由：2019年4月30日，被告睢宁县金城街道办事处作出《公告》，决定自2019年1月起，从王营社区土地总面积中剔除河滩面积，停止发放土地租金，利用行政职权从中牟利、弄虚作假、制造混乱、张冠李戴、超越职权行政行为违法。2019年6月30日，原告顾秀芹对被告睢宁县金城街道办事处作出《公告》不服，即向睢宁县人民政府申请行政复议，请求依法撤销公告，发放白塘河滩2019年土地租金232.32元。被告睢宁县人民政府驳回行政复议申请行政行为违法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第六条农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺，侵害妇女应当享有的土地承包经营权。第八条国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。第二十一条耕地承包期为30年。草地的承包期为30年—50年。林地的承包期为30年—70年。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款土地所有权和使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。综上所述，事实清楚，证据充分，原告对被告作出的《行政复议决定书》、《公告》均不服，根据《农村土地承包法》、《土地管理法》、《行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，请求人民法院依法对行政复议决定和原行政行为一并作出裁判。 被告睢宁县政府辩称，一、原告主体不适格。原告对《公告》涉及的土地不享有合法权益，原告主体不适格。二、原告起诉不属于行政诉讼受案范围。金城街道办作出的《公告》，只是依据确权行为进行公示告知，没有产生新的权利义务关系，也没有损害原告的合法权益。因此原告本案的起诉不属于行政诉讼受案范围。三、答辩人作出的《行政复议决定书》([2019]睢行复第34号)认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。(一)答辩人作出的行政复议决定实体合法。1997年6月19日，徐州市人民政府下发《市政府关于进一步理顺水利工程管理体制的通知》(徐政发[1997]93号)，该《通知》规定“。河道、堤防、滩地用地已由国家征用，管理权归所在县(市)人民政府，按行政区划由所在县建立河道管理机关实施管理，经营使用权归县(市)水利部门，由县(市)水利部门进行统一规划，统一经营，专业承包。不准将堤防、滩地分到农户；已分到农户的，要抓紧收回”；1998年3月18日，原徐州市水利局向原睢宁县国土局致函，请原睢宁县国土管理局对白塘河(流经魏集、梁集、睢城、庆安、朱楼、朱集等乡镇)土地使用权予以确权登记；1998年10月26日，原睢宁县国土管理局向原睢宁县水利局颁发了睢国用(1998)字第07212号《国有土地使用证》(朱集乡段)、睢国用(1998)字第07259号《国有土地使用证》(睢城乡段)，上述两份《国有土地使用证》所附的宗地图共同涵盖王营村(现金城街道办事处王营社区)段水域及河滩面积。白塘河水域被确权后，睢宁县人民政府分别于1998年11月15日、2001年3月2日下发《县政府关于对全县河道实行统一管理的通知》(睢政发[1998]112号)及《关于进一步加强全县河道堤防管理的通知》，进一步对全县河道实行统一管理的范围、机构、办法作出指示，并明确规定“不准将已确权河道堤防滩地等水利设施分到农户使用经营。凡分到农户的要限期收回。镇、村、组私自发包的都属侵权行为”。由于管理缺失，白塘河滩地一直被沿线部分群众耕种，并领取土地租金。2019年2月，经睢宁县经济开发区规划建设局、金城街道办事处国土所、水利站和该街道办王营社区部分群众代表现场指认，结合原睢宁县水利局白塘河权属图、2008年王营社区航拍图和睢宁县自然资源和规划局的土地利用红线图，厘清了相关权属和面积。在此基础上，金城街道办于2019年4月作出《公告》，停止发放相关土地租金，并张贴于金城街道办王营社区。另依据江苏睢宁经济开发区规划建设局提供的2008年白塘河段睢宁县王营社区流域的航拍图显示，原告复议请求涉及的土地位于金城街道××社区××组，该地块全部位于白塘河西滩，包含在原××流域××段区域，该地段已于1998年10月26日被确权于原睢宁县水利局(现睢宁县水务局)。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系……”本案中，原告的复议请求中所涉及的地块已于1998年10月26日确权给原睢宁县水利局，金城街道办于2019年4月30日作出的《公告》，只是对睢宁县人民政府的确权行为进行公示，并对之前的错误发放租金行为自行纠正，并没有对原告的合法权益产生影响，即原告与金城街道办作出《公告》的行为无利害关系，原告的复议申请事项不符合行政复议受理范围，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定驳回原告的行政复议申请具有法律依据。(二)答辩人作出的行政复议决定程序合法。答辩人作为县级人民政府，对于原告提出的行政复议申请具有作出行政复议决定的法定职权。答辩人依法受理行政复议申请后，金城街道办事处、睢宁县自然资源和规划局、睢宁县水务局在规定期限内提交答辩材料，审理期限与审理方式亦无不当，并依法送达了有关文书，符合法律规定程序。综上，请依法驳回原告起诉。 被告金城街道办辩称，一、申请人对《公告》涉及的土地不享有合法权益，原告主体不适格。二、1998年10月，睢宁县水利局就涉案土地取得《中华人民共和国国有土地使用证》，睢宁县水利局对白塘河滩占地拥有合法使用权。由于管理缺失，白塘河滩地一直被沿线部分群众耕种，并领取土地租金。2019年2月，经睢宁县经济开发区规划建设局、街道办国土所、水利站和王营社区部分群众代表现场指认，结合县水利局白塘河权属图、2008年王营社区航拍图和睢宁县自然资源与规划局的土地利用红线图，厘清了相关权属和面积，在此基础上答辩人于2019年4月作出《公告》，停止发放相关土地租金。被申请人依法作出的《公告》，只是依据睢宁县人民政府的确权行为进行公示告知，没有产生新的权利义务关系，也没有损害原告的合法权益。而且，即便原告对于公告中的土地享有合法权益，即便答辩人停发租金的告知行为违反了约定，也仅仅是土地流转合同纠纷。因此原告本案的起诉不属于行政诉讼受案范围。综上，请依法驳回原告起诉。 经审理查明，2019年4月30日，金城街道办发布《公告》，主要内容：睢宁县人民政府于1998年10月向睢宁县水利局（白塘河）颁发《中华人民共和国国有土地使用证》，睢宁县水利局对白塘河占地拥有合法使用权。由于管理缺失，白塘河滩地一直被沿线部分群众耕种，并领取土地租金。为了保证国有资产不流失，2019年2月，经睢宁县经济开发区规划建设局、国土所、水利站和王营社区部分群众代表现场指认，结合县水利局白塘河权属图、2008年王营社区航拍图和县国土局的土地利用红线图，测算出白塘河段王营社区界范围内河滩地总面积约150.14亩，河道面积约72.3亩。在理清权属和面积的基础上，金城街道办决定自2019年1月起，从王营社区流转土地总面积中剔除以上河滩面积，停止发放土地租金。顾秀芹不服该公告，向睢宁县政府申请行政复议，睢宁县政府于2019年9月18日作出[2019]睢行复第34号《行政复议决定书》，认为申请人顾秀芹与金城街道办作出公告的行为无利害关系，其申请事项不符合行政复议受案范围，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。后顾秀芹提起本案诉讼，请求依法判决撤销被告作出的《行政复议决定》及《公告》，判令被告发放2019年白塘河滩土地租金232.32元并承担诉讼费。案件审理过程中。本院向原告释明，本案不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，所以本案不应当以睢宁县政府、金城街道办作为共同被告，如原告坚持将两被告以及两被告分别作出的行政复议决定、公告作为本案被诉行为，将可能导致原告的起诉被驳回，原告是否考虑保留其中的一个被告及相应的行为作为本案审理的对象，但原告坚持其诉讼请求。 另查明，王以栋诉睢宁县金城街道办事处要求确认涉案公告行为违法并撤销、由睢宁县金城街道办事处支付2019年白塘河滩土地租金261.36元一案，徐州铁路运输法院已于2019年11月8日立案。 以上事实，有双方当事人的陈述、《公告》、[2019]睢行复第34号《行政复议决定书》等证据为证，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，复议机关睢宁县政府是依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，即以行政复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的，依据上述法律规定，本案不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，因此不符合作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告、一并审查原行政行为和复议决定合法性的情形。案件审理过程中，本院已向原告释明，询问其是否考虑保留其中的一个被告及相应的行为作为本案审理的对象，但原告坚持其诉讼请求，坚持将两被告一起诉讼，故原告提起本案诉讼不符合法律规定的起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告顾秀芹的起诉。 原告顾秀芹预交的案件受理费50元，由本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 赵 涛 审判员 周美来 审判员 李帅胜 二〇一九年十二月十六日 书记员 郁梦晨