安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖02行终157号上诉人(原审原告)方世来，男，1968年1月28日出生，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。上诉人(原审原告)周行花，女，1968年9月20日出生，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。上诉人(原审原告)方明，男，1996年8月15日出生，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。共同委托代理人汪朱进，上海金茂凯德（芜湖）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）芜湖市弋江区住房和城乡建设交通运输局（原名芜湖市弋江区住房和城乡建设委员会），住所地芜湖市。法定代表人刘美胜，该局局长。委托代理人王宗之，安徽新弋达律师事务所律师。委托代理人杨文珍，安徽新弋达律师事务所律师。上诉人方世来、周行花、方明因与被上诉人芜湖市弋江区住房和城乡建设交通运输局（以下简称弋江区住建交通局）集体土地行政协议一案，不服安徽省芜湖市弋江区人民法院(2019)皖0203行初5号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现本案已审理终结。原审查明，方世来与周行花系夫妻关系，方明系方世来和周行花的婚生独子。方世来、周行花、方明原系本市火龙岗镇大垾行政村方老自然村的村民。2000年10月13日，方明因上学读书需要以投亲方式将户口迁往繁昌县城关派出所。2006年1月16日，方世来、周行花户口也均迁往繁昌县。2017年3月6日，方世来、周行花、方明将户口从繁昌县繁阳镇环城西路商城小区28幢103室迁回本市弋江区火龙岗镇大垾行政村方老自然村99号。2017年2月23日，芜湖市住房和城乡建设委员会通过芜湖市政府网站以信息公开方式公布了《芜湖市人民政府关于分解下达2017年棚户区改造目标任务的通知》（芜政办秘【2017】39号，以下简称通知）及附件《2017年芜湖市棚户区改造目标任务分解表》，其中芜政办秘【2017】39号通知落款时间为2017年2月14日，方世来、周行花、方明回迁户口所在地的方老自然村被列入2017年棚户区改造范围，棚户区名称为弋江区新大垾方老棚改地块。同年3月28日，芜湖市人民政府办公室以芜政办﹝2017﹞11号、12号文件印发《芜湖市市区集体土地上房屋征收补偿安置暂行办法》（以下简称暂行办法）和《芜湖市市区集体土地上房屋征收补偿标准（2017年版）》，作为指导本市2017年棚户区改造的具体操作文件。2017年10月20日，芜湖市弋江区住房和城乡建设委员会向原告等被征收户发出《致白马新大垾方老地块集体土地被征收户的一封信》和《白马新大垾佘坝铁路以北地块集体土地房屋征收补偿安置方案》（即白马新大垾方老地块集体土地房屋征收补偿安置方案），开始相关地块的征收工作。因方世来、周行花、方明户口于2017年3月6日才迁入上述拆迁地块，不符合本次棚改征收依据的芜政办秘【2017】39号通知对补偿人口认定时间节点（2017年2月14日）的规定和芜政办﹝2017﹞11号暂行办法第四条补偿人口的认定的规定，故方世来户与弋江区住建交通局一直未能达成征收补偿安置协议。为征收事宜，方世来户多次到弋江区征收办和市征收办进行信访。弋江区住建交通局所属征收办将芜湖市房屋征收管理办公室2017年4月21日《关于进一步明确集体土地上房屋新征收政策中有关问题的报告的回复》、2018年1月18日《关于集体土地上房屋征收问题的请示的回复》等有关征收政策向方世来户多次进行宣讲，但方世来户始终不能接受。2018年7月2日，弋江区住建交通局下属弋江区征收办再次以弋征办﹝2018﹞97号《关于集体土地房屋征收问题的请示》将方世来户征收补偿处理建议（建议按照芜政办﹝2017﹞11号暂行办法第四条第四款规定处理）单独向市房屋征收管理办公室进行请示。同年7月16日，市房屋征收管理办公室向弋江区住建交通局所属征收办进行了书面回复：“同意你区提出的处理意见，做好后续的房屋征收补偿工作，切实保障好被征收人的合法权益，确保房屋征收工作公平合理”。2018年7月26日，方世来与弋江区住建交通局就案涉集体土地房屋征收协商一致后，在棚改项目房屋征收现场丈量登记表、附属设施补偿（表）、室内装饰装修补偿（表）、树木补偿（表）及房屋搬清完毕验收单上签字捺印，同时在芜湖市集体房屋征收补偿安置协议书被征收人（乙方）栏签名捺手印。为争取方世来户征收利益最大化，房屋搬清完毕验收单上落款时间提前至2017年12月12日，征收补偿安置协议书上签订日期提前至2017年12月20日。2018年8月16日，方世来户房屋征收补偿安置协议经芜湖振诚会计师事务所有限公司审计审核，审核意见为：1、人口认定、房屋面积认定符合拆迁文件和政策规定；2、《房屋补偿安置协议书》符合逻辑关系；3、被征收人提供的资料合法、完整；4、《安置协议书》、《附属设施补偿》中数据计算正确；5、《安置协议书》填写完整、规范、手续齐全。2018年10月24日，被告所属弋江区征收办为方世来在邮储银行开设了账号为03×××85金额为426909.38元的储蓄存单。同年10月30日，方世来领取了房屋征收补偿款426909.38元。后方世来以弋江区住建交通局采取将空白的拆迁协议交由方世来一人签字，事后再填写合同方式核减漏算方世来户拆迁待遇295012元，侵犯了周行花、方明的知情权及周行花、方明的合法权益，造成方世来、周行花、方明对拆迁协议货币化补偿金额存在重大误解或显失公平，故诉至法院。庭审中，方世来、周行花、方明对补偿安置协议书依据的房屋征收现场丈量登记表、附属设施补偿（表）、室内装饰装修补偿（表）、树木补偿（表）均称是在空白A4纸上先由方世来签字捺印而后被告打印内容，违反法定程序。庭后，方世来向原审法院申请对“合计金额为8983.00元的附属设施补偿（表）”上打印内容和方世来签字先后顺序进行鉴定。经该院委托，南京东南司法鉴定中心于2019年7月16日出具东南司鉴中心【2019】文鉴字第502号司法鉴定意见书，结论为：先打印，后签字。2019年8月2日，该院向方世来、周行花、方明送达了鉴定意见书，方世来于同年8月4日向该院寄送了重新委托鉴定申请书，请求该院重新委托其他有权威资质鉴定机构采用高光谱成像检测技术鉴定，同时请求该院要求东南司法鉴定中心对上述鉴定意见书作出重新鉴定说明。该院经审查，认为方世来重新申请鉴定不符合相关法律规定，于2018年8月12日向方世来送达了不予准许通知书。后方世来于2019年8月14日再次向该院提交朱墨时序鉴定申请书及文件制作时间鉴定技术规范文本，申请该院委托上海司法部司法鉴定科学研究院对上述方世来签字及捺印与打印内容先后顺序进行朱墨时序文书鉴定。该院征求弋江区住建交通局是否同意重新鉴定意见，弋江区住建交通局亦提出请原鉴定机构对鉴定的科学性和程序合法作出说明。随后，该院发函至南京东南司法鉴定中心，要求东南司法鉴定中心针对原告提出的异议对本案鉴定步骤、鉴定过程和鉴定意见做出说明。8月29日南京东南司法鉴定中心答复该院，认为中心严格参照鉴定程序规范、结合仪器设备以科学严谨的工作态度完成了本次检验，异议方提出的“鉴定结论不具有科学性、合法性”并无依据。2019年9月5日，该院将答复函送交弋江区住建交通局并再次征求其是否同意双方协商委托有关鉴定单位重新鉴定。弋江区住建交通局明确不同意重新进行鉴定。原审另查明，根据2019年2月14日《中共弋江区委、弋江区人民政府关于区及机构改革的实施意见》，不再保留芜湖市弋江区住房和城乡建设委员会，原芜湖市弋江区住房和城乡建设委员会职责并入新组建的芜湖市弋江区住房城乡建设交通运输局。原审认为，房屋征收与补偿工作应当依照国家有关行政法规及政府相关征收补偿安置办法依法进行。原芜湖市弋江区住房和城乡建设委员会即现芜湖市弋江区住房城乡建设交通运输局下属弋江区房屋征收办公室作为弋江区人民政府确定的房屋征收职能部门，负责组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案弋江区住建交通局下属工作部门弋江区房屋征收办公室，根据2017年3月28日印发的《芜湖市市区集体土地上房屋征收补偿安置暂行办法》对包括本案方世来户在内的棚改地块组织实施征收补偿是其依法履行职责的具体体现。本案行政争议的主要争议焦点是弋江区住建交通局是否符合暂行办法规定的补偿人口的认定和认定时间的节点。2017年2月23日，芜湖市住房和城乡建设委员会通过芜湖市政府网站以信息公开方式公布了芜政办秘【2017】39号文件即《芜湖市人民政府关于分解下达2017年棚户区改造目标任务的通知》及附件《2017年芜湖市棚户区改造目标任务分解表》，故该《通知》落款的时间2017年2月14日成为2017年芜湖市棚改房屋征收范围确定的时间节点，也就是补偿人口的认定时间节点。该时间节点的认定为芜湖市房屋征收管理办公室2017年4月21日对芜湖市鸠江房屋征收办公室《关于进一步明确集体土地上房屋新征收政策中有关问题的报告的回复》及2018年1月18日对弋江房屋征收办公室《关于集体土地房屋征收问题的请示的回复》所反复确认。而方世来户三人户口于2017年3月6日迁入征收地块，因此不符合此次集体土地上房屋征收补偿人口认定的时间节点，不符合暂行办法规定的补偿人口。弋江区住建交通局以2017年3月31日弋江区政府对外公开发布棚改四至范围和2017年10月20日被告发布被征收户的一封动迁信均在方世来户口迁入征收地块之后而主张其符合补偿人口认定的意见不能成立，该院不予采信。关于房屋征收补偿安置协议书签订过程是否存在违反法定程序及征收补偿内容是否显失公平是本案另一主要争议焦点。方世来诉称：弋江区住建交通局所属征收部门将空白的拆迁协议交由方世来一人签字，事后再填写合同内容进行审核，签订协议本身程序不规范，侵犯了三原告的知情权及周行花、方明的合法权益，造成其对拆迁协议货币化补偿金额存在重大误解或显失公平。但其并未提供相关证据予以证实。庭审中方世来提出弋江区住建交通局存在用空白A4纸让其先签字后打印附属设施补偿内容的违法行为并向该院申请进行鉴定，但根据方世来申请对案涉记载补偿金额为“8983.00元”的附属设施补偿表上方世来的签字和打印内容时间先后顺序的鉴定结论，证明是先打印后签字，征收部门没有采取先签字后打印的违法程序行为。根据弋江区住建交通局提供的证据可以证实，2018年7月2日，该局所属征收办为原告方世来户征收补偿事宜专门向市征收办进行了请示，建议：该户3人参照芜政办【2017】11号文第四条第（四）款“因其他原因户口迁出的，未享受过房改福利分房政策或本市其他集体经济组织房屋征收补偿政策，且该户标准补偿面积不超过被征收房屋面积的，可计入补偿人口，但不享受人均10平方米住房补助和独生子女（含婚后无子女的）补助政策”进行补偿。2018年7月16日市征收办回复同意弋江区征收办的处理意见。此后双方于2018年7月26日才签订房屋征收补偿安置协议书，说明方世来对征收补偿协议的内容是知晓的。庭审中，方世来对征收补偿安置协议书依据的现场丈量登记表、附属设施补偿（表）、室内装饰装修补偿（表）、树木补偿（表）登记的内容真实性也未提出异议，该登记表内容也与征收补偿安置协议书内容相印证。2018年10月30日，方世来在白马街道签领了与征收补偿协议书金额一致的征收补偿款426909.38元，并未提出漏算征收补偿款事宜。综上，弋江区住建交通局所属弋江区征收办依据《芜湖市市区集体土地上房屋征收补偿安置暂行办法》对方世来户所有的位于本市弋江区白马街道大垾行政村方老自然村99号的76.63平方米集体土地上房屋进行依法征收，在经过双方反复多次协商及请示后于2018年7月26日签订房屋征收补偿安置协议书，安置协议书签订程序符合暂行办法等相关征收补偿程序规定。协议书的内容及其依据的房屋征收现场丈量登记表、附属设施补偿（表）、室内装饰装修补偿（表）、树木补偿（表）均是双方依据暂行办法和2017年版征收补偿标准协商确定，原告方世来作为户主在相关材料上签字捺印确认，并不存在重大误解。安置协议书及相关材料经芜湖振诚会计师事务所有限公司审核无误，协议书内容合法也未显失公平。故该补偿安置协议书依法订立，合法有效。虽然涉案房屋搬清完毕验收单及安置协议书签署时间确实存在倒签的情形，但是弋江区住建交通局这样处理也是为原告争取征收搬迁奖励，实现方世来户征收利益最大化，并未侵害其相关权益。因集体土地房屋征收是按户进行，原告方世来作为户主在协议上签字并未侵犯原告周行花、方明的合法权益，故对方世来、周行花、方明上述诉称意见该院不予支持。综上，该案弋江区住建交通局所属弋江区征收办与方世来签订的房屋征收补偿安置协议书程序合法，协议内容符合芜湖市市区集体土地上房屋征收补偿安置暂行办法规定，依法应予维持。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回方世来、周行花、方明的诉讼请求。案件受理费50元，由方世来、周行花、方明负担。上诉人方世来、周行花、方明上诉称，1、一审判决以《芜湖市人民政府关于分解下达2017年棚户区改造目标任务的通知》的落款时间作为案涉房屋征收范围确定的时间节点，没有事实根据和法律依据；2、一审判决认定上诉人与被上诉人签订的《芜湖市集体房屋补偿安置协议书》合法有效，属认定事实错误，应当对上诉人方世来的手印予以再次鉴定，证明上诉人对涉案房屋补偿安置协议书的内容事先并不知晓的事实；3、上诉人诉请重新签订补偿安置协议，差额补偿款29万余元具有事实根据和法律依据。综上请求二审撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，判决被上诉人承担一、二审诉讼费用。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点有二：一是上诉人方世来签订涉案征收补偿安置协议是否存在重大误解。二是其第二项诉请是否属于本案审理范围。关于争议焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定土地房屋征收补偿协议协议属于行政案件受案范围，综合上诉人起诉状和上诉状事实与理由的描述，可知上诉人诉请因签订协议时存在重大误解，故请求撤销涉案行政协议。由于行政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。根据法理，行政机关对签订行政协议行为的合法性承担举证责任；行政相对人主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中上诉人方世来等三人主张因重大误解签订协议理由有二：一是被上诉人采取先让其在空白协议上签字后打印文字的方式导致其对协议的内容产生误解；二是认为被上诉人错误认定房屋征收范围确定时间，致使其无法享受应当享受的拆迁安置待遇。关于上诉人所主张的上述理由一，原审法院对此已充分予以阐述，其观点正确，本院予以确认。关于上诉人所主张的理由二，上诉人认为被上诉人以芜湖市人民政府办公室下发芜政办秘【2017】39号《芜湖市人民政府办公室关于分解下达2017年棚户区改造目标任务的通知》的时间为房屋征收范围确定时间，即2017年2月14日，属于错误认定，认为被上诉人错误认定房屋征收范围确定时间，致使其无法享受应当享受的拆迁安置待遇。经审查，芜政办秘【2017】39号《芜湖市人民政府办公室关于分解下达2017年棚户区改造目标任务的通知》（以下简称通知）系芜湖市人民政府办公室下发给各县、区人民政府、经济技术开发区、长江大桥开发区管委会、市各有关单位，该通知系行政机关上下级之间的内部行文，对行政相对人并不产生法律效力。且“通知”只确定各行政区域棚户改造的户数及棚户区名称，并未对房屋征收范围有确定，故被上诉人以该文件的行文时间作为房屋征收范围的确定时间于法无据，依法应予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。因该时间节点的确定系行政机关依职权所定，而非协议双方的约定。对此认定，有2018年7月2日弋江区住建交通局下属弋江区征收办再次单独以上诉人户的征收补偿问题所作的弋征办﹝2018﹞97号《关于集体土地房屋征收问题的请示》予以证明。被上诉人对此事实认定不能提供证据证明其合法性，且时间节点的确定可能直接影响上诉人较大的补偿安置权益，故被上诉人对征收范围的时间节点应依法重新予以确定，并据此对上诉人因人口是否能获得相应补偿作出行政行为。但因上述内容以行政协议的方式表现，故应依《中华人民共和国合同法》第五十四条认定上诉人签订该协议时对该时间节点的确定存在重大误解，依法对被诉协议中因征收范围确定的时间节点而影响的补偿安置待遇部分予以撤销；因该案中时间节点的确定及人口的补偿与否属于被上诉人的法定职责，故应依据行政诉讼法的相关规定，判决被上诉人对人口的补偿与否限期作出行政决定。关于争议焦点二，上诉人第二项诉请为要求与被上诉人重新签订协议并补偿其29万余元。本案审理对象为上诉人与被上诉人签订协议是否存在重大误解，协议是否应予撤销或部分撤销；而被上诉人是否对被部分撤销的行政协议内容，以重新签订协议的形式或行政决定的方式作为，属于行政机关自行裁量的范畴。故该项诉请本院不予支持。综上，一审法院认定事实正确，但适用法律不当，被诉行政协议部分事实不清，证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及第七十条第（一）、（二）之规定，判决如下：一、撤销芜湖市弋江区人民法院(2019)皖0203行初5号行政判决；二、撤销被上诉人芜湖市弋江区住房和城乡建设交通运输局与上诉人方世来、周行花、方明2017年12月20日签订的《芜湖市集体房屋征收补偿安置协议书》中因征收范围确定的时间节点而影响的人口补偿部分；三、责令被上诉人芜湖市弋江区住房和城乡建设交通运输局在本判决生效后60日内，对征收范围重新确定时间节点，并对上诉人方世来、周行花、方明人口补偿部分重新作出行政行为；四、驳回上诉人方世来、周行花、方明其他诉讼请求。本案受理费50元，一审案件受理费50元，合计100元，均由被上诉人芜湖市弋江区住房和城乡建设交通运输局承担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  查 鹏二〇一九年十二月二日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；