江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏01行终787号 上诉人（原审原告）胡翠琴，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市公安局栖霞分局，住所地南京市栖霞区尧化门街141号。 法定代表人薛汝军，南京市公安局栖霞分局局长。 委托代理人马修斌，南京市公安局栖霞分局工作人员。 上诉人胡翠琴因诉被上诉人南京市公安局栖霞分局（以下简称栖霞公安分局）治安管理行政处罚一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年7月23日，胡翠琴到北京市中南海周边非信访接待场所上访，被北京市公安机关查扣训诫后送久敬庄接济服务中心，后被劝返回南京。2018年7月24日，栖霞公安分局受理胡翠琴涉嫌扰乱公共场所秩序一案，并作出栖公（迈）行传字[2018]第636号传唤证传唤胡翠琴到栖霞公安分局迈皋桥派出所接受询问。在对胡翠琴的询问笔录中，胡翠琴称其于2018年7月23日坐高铁去北京国家信访局递交关于其房屋被违法拆除的相关材料时被查获。2018年7月25日，栖霞公安分局告知胡翠琴，其行为已构成扰乱公共场所秩序，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）的相关规定进行处罚。胡翠琴提出陈述和申辩，栖霞公安分局听取后未采纳胡翠琴的意见。2018年7月25日，栖霞公安分局根据治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，作出栖公（迈）行罚决字[2018]894号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），决定对胡翠琴处以行政拘留十日的行政处罚，并送达胡翠琴。 另查明，栖霞公安分局于2018年5月30日作出栖公（迈）行罚决字[2018]662号《行政处罚决定书》，以胡翠琴在2018年5月29日14时许到北京市中南海周边进行非正常上访，扰乱了该地区的公共秩序为由，对胡翠琴处以行政拘留八日的行政处罚。 原审法院认为，根据治安管理处罚法第二条、第七条的规定，公安机关具有对违法行为予以治安管理处罚的法定职责。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，虽然胡翠琴的违法行为发生于北京市中南海周边地区，但胡翠琴居住地位于本市××区，栖霞公安分局对胡翠琴上述违法行为管辖处理并无不当。 《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”该条例第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共秩序的行为。虽然胡翠琴辩称没有去中南海周边非正常上访的事实，但北京市公安局西城分局出具的训诫书、南京市公安局驻京工作组出具的情况说明等证据均能够证明胡翠琴的违法事实客观存在，且在此前六个月内曾受到过治安管理处罚。因此，栖霞公安分局依据治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定对胡翠琴作出行政处罚，并无不当。栖霞公安分局作出处罚决定过程中，依法对胡翠琴的违法事实进行了调查；在作出处罚决定前，明确告知胡翠琴作出处罚的事实、理由、依据及胡翠琴依法享有的陈述和申辩的权利；作出处罚决定后，依法向胡翠琴进行了宣告并送达《行政处罚决定书》。栖霞公安分局作出行政处罚的程序符合法律规定。 综上，栖霞公安分局作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。胡翠琴要求确认该《行政处罚决定书》违法的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决驳回胡翠琴的诉讼请求。 上诉人胡翠琴上诉称，1.被上诉人提交的证据材料中没有上诉人在中南海周边扰乱行为的具体地点和造成不良后果的事实。一审法院在没有查清扰乱行为和扰乱后果的情况下，判决驳回上诉人的诉讼请求不当，应予撤销。2.被上诉人没有对扰乱行为和扰乱后果进行认真调查核实，对扰乱行为事实发生的具体地点、手段、影响及造成的危害后果并不清楚。上诉人按照《信访条例》的规定进行上访并不必然会扰乱公共秩序，不应当承担扰乱公共场所秩序的法律后果。被上诉人作出的《行政处罚决定书》缺乏基本事实根据，适用法律不当。3.具体违法行为由北京警方当场查获，应当由北京市公安机关对上诉人进行处罚，而不是由被上诉人进行处罚。综上，请求：1.撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初123号行政判决；2.确认被上诉人栖霞公安分局作出的《行政处罚决定书》缺乏事实根据，适用法律错误；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人栖霞公安分局未向本院提交书面答辩意见，其在二审中辩称，同一审答辩意见，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人胡翠琴提起上诉后，原审法院已将双方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的质证、认证符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，根据治安管理处罚法第七条第一款、第九十一条的规定，被上诉人栖霞公安分局作为南京市公安局设立的公安分局，负责辖区内治安管理工作，具有作出涉案《行政处罚决定书》的法定职权。 关于上诉人胡翠琴提出具体违法行为地在北京，栖霞公安分局没有管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》(2012年修订)第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案所涉违法行为虽然发生在北京市，但胡翠琴的户籍地和居住地南京市××区区，栖霞公安分局对胡翠琴涉嫌扰乱公共场所秩序具有管辖权，故对上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。 根据治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。该法第二十条第（四）项规定，六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。本案中，胡翠琴于2018年7月23日到北京市中南海周边非正常上访，有训诫书、询问笔录、情况说明、查获经过等在案证据证实，其行为已经扰乱了公共场所秩序。因胡翠琴于2018年5月29日到北京市中南海周边进行非正常上访，栖霞公安分局曾于2018年5月30日对其作出行政拘留八日的处罚，符合治安管理处罚法第二十条第（四）项规定的从重处罚的情形。栖霞公安分局结合上诉人的行为情节、以往受处罚的情况、社会危害程度，认定胡翠琴的行为已构成扰乱公共场所秩序，符合从重处罚的情形，据此作出涉案《行政处罚决定书》，决定给予胡翠琴行政拘留十日的处罚，具有事实根据和法律依据。2018年7月24日，被上诉人受案后，对胡翠琴进行了依法传唤，对其进行了询问并调取了相关证据材料，在作出行政处罚决定前，告知了胡翠琴作出处罚决定的事实、理由及依据，听取其陈述和申辩意见后，栖霞公安分局作出《行政处罚决定书》，并于当日向胡翠琴进行了宣告和送达，行政程序合法。 综上，上诉人胡翠琴的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人胡翠琴负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  李伟伟 审判员  谢宇飞 二〇一九年十二月二十日 书记员  倪 辉