青海省西宁市中级人民法院行政赔偿判决书（2019）青01行赔终4号上诉人(原审原告)陈光清，女，汉族，1971年10月5日出生，住青海省湟中县。公民身份号码：×××。上诉人(原审原告)华金芳，男，汉族，1968年11月14日出生，住址同上。公民身份号码：×××。系上诉人陈光清之夫。二上诉人的委托代理人冯志远，北京即明律师事务所律师。上诉人（原审被告）湟中县西堡镇人民政府，住所地青海省湟中县西堡镇西堡村。法定代表人金山，镇长。出庭负责人赵凯，副镇长。委托代理人毛尊超、赵亚莉，青海竞帆律师事务所律师。上诉人陈光清、华金芳、湟中县西堡镇人民政府（以下简称西堡镇政府）因行政赔偿一案，不服西宁铁路运输法院（2018）青8601行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2019年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人华金芳及委托代理人冯志远、上诉人西堡镇政府的副镇长赵凯及委托代理人毛尊超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2014年7月原告陈光清、华金芳在××县建设养猪场，并不断扩大经营，因环境整治，西堡镇政府于2017年7月21日对其养猪场强制拆除，经该院（2018）青8601行初3号行政判决书判决，确认西堡镇政府强制拆除陈光清、华金芳养猪场的行政行为违法，原告陈光清、华金芳于2018年7月1日向被告西堡镇政府递交行政赔偿申请书。被告西堡镇政府于2018年7月10日作出《不予赔偿决定书》。原告陈光清、华金芳于2018年7月26日向该院提起行政赔偿诉讼，要求被告西堡镇政府赔偿其各类经济损失3965869.24元。经原告陈光清、华金芳申请，被告西堡镇政府同意，该院委托青海保信建设工程造价咨询有限公司（以下保信公司）对二原告的养猪场损失费进行鉴定，鉴定意见为，西堡镇陈光清、华金芳养猪场工程总造价为1356870.71元。原审法院认为，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。被告西堡镇政府超越权限拆除原告陈光清、华金芳养猪场的行为已被该院（2018）青8601行初3号行政判决确认违法，原告陈光清、华金芳有权请求被告西堡镇政府对其超越权限拆除养猪场的行为进行赔偿。因此，西堡镇政府是本案赔偿义务机关。陈光清、华金芳在法定期限内向西堡镇政府申请国家赔偿，西堡镇政府出具《不予赔偿决定书》，陈光清、华金芳在法定期限内提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。陈光清、华金芳在××县建造的养殖场，虽有西堡镇政府关于建设金芳养殖基地的立项报告，但没有证据显示其获得了行政机关的审批手续。被告西堡镇政府提交的证据也表明陈光清、华金芳建造养殖场没有获得相关审批手续，涉案养殖场应视为违法建筑。但违法建筑物的建筑材料本身是物的一种，原告仍然对物享有物权法上的合法权利，若原告自行谨慎拆除，部分拆除物尚可能再次进行利用。而被告的强制拆除行为致使该部分拆除物丧失再次利用价值，两者不同的价值损失是原告应获得的利益。被告的越权拆除行为与原告部分物品可能再次利用具有一定的因果关系，被告应当承担原告相应部分的损失。在无法确定原告具体损失数额的情况下，由宝信公司出具了司法鉴定意见书，但该意见书的鉴定基础是依全新建筑材料为基础的，该院仅以此作为参考，结合案件的实际情况，酌情确定因被告强制拆除行为给原告造成的可能再次利用物的赔偿数额。侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。本案中，陈光清、华金芳主张养殖场被拆除时，因被告未依法履行搬离职责，致原告有相应物品被埋压，被告亦未对相应物品进行登记、公证，搬离、保存和移交，由此产生的财产损失，依法应当承担相应的行政赔偿责任。“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”因此陈光清、华金芳对埋压物品，应当承担举证责任。被告虽对此提出了异议，但并未提供相应的证据。被告的违法拆除行为也导致了原告举证不能。根据“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，因被告没有依法进行财产登记、公证等措施，提供的证据又不能客观完整的记载原告财产实际情况，也不能充分证明涉案财产已如数移交给原告，被告对此应承担举证不能的相关法律责任。针对可能造成的埋压物的赔偿，结合本案的实际情况，酌情确定可能被被告违法拆除过程中造成埋压物的价值。原告陈光清、华金芳在没有获得相关部门审批手续的情况下，擅自建造养殖场，其目的就是为了获得经济利益，其行为触犯了正常的社会管理程序，损害了公共利益。法律虽然保护私有财产不受损害，但对于这种情况下的私有财物一味地保护，不考虑实际势必会导致私权利的滥用。因此，依照法律规定，该违法建筑依法应被拆除，原告陈光清、华金芳对违法擅自建造的养殖场应承担依法被拆除的相关后果，故以保信公司司法鉴定意见书所确定的价值作为参考，结合本案的实际情况，对可能再次利用物及可能被埋压的物品酌情确定本案赔偿损失的数额。对原告提出的其他有关建筑、搬迁、安置、土地租赁、复耕等损失的赔偿要求因无证据证实，不予认定。依照《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条、第四条第四项、第三十六条第八项之规定，判决：一、被告西堡镇政府于本判决生效后十五日内赔偿原告陈光清、华金芳养殖场及埋压物损失160000元；二、驳回原告陈光清、华金芳的其他诉讼请求。宣判后，原审原告陈光清、华金芳及原审被告西堡镇政府均不服，向本院提起上诉。陈光清、华金芳上诉称，1.根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，是否违法建筑应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门或者乡镇人民政府予以认定，一审法院直接认定案涉养殖场属于违法建筑，明显超越职权。在设施农用地上建设农用附属设施即养殖场依法不需要办理规划许可等审批手续。营业执照、税务登记证等证据能够证实陈光清、华金芳养殖场系合法经营，一审判决以无审批手续认定养殖场系违法建筑与事实不符。就养殖场的立项、备案问题，西堡镇政府（2015)15号文件能够证实陈光清、华金芳曾向相关政府部门提起立项报告，养殖场的修建经西堡镇政府同意并收取了相关费用，西堡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，但因其怠于履行职责致养殖场未能备案。2.在农用地上搭建养殖场从事养殖的行为，是农业部、国土资源部鼓励发展农业的福利性或者政策性措施。陈光清、华金芳的养殖场签订了用地合同，属于从事农业生产经营活动的合法行为。生效判决已经确认西堡镇政府强制拆除养殖场的行为违法。西堡镇政府未举证证明系依合法程序确认养殖场为违法建筑，而养殖场系因位于禁养区被强制拆除。在本次诉讼中，西堡镇政府另行主张养殖场系违法建筑，一审法院再行认定养殖场为违法建筑并不予赔偿，显失公正。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，即使陈光清、华金芳养殖场处于禁养区需要关闭，也应获得合理的市场化补偿。3.一审判决虽认定“结合本案的实际情况”，但并未真正考虑到陈光清、华金芳的实际损失，未指明对司法鉴定意见如何参考及对具体损失明细的认定情况，确定的赔偿与实际损失数额有较大差距。保信公司出具的司法鉴定意见书对养殖场评估价格是135万余元，一审法院仅以双方都对该造价数额有异议并超越职权认定违建为由酌情考虑，没有考量养殖场的实际建造成本及其附属物价值。一审法院亦未查明陈光清、华金芳共计筹款40余万元修建的化粪池的性质，直接认定全部建筑系违法建筑违背事实。对陈光清、华金芳提交的2017年96头母猪保险、猪死亡证明等证据一审法院没有进行评判。请求二审法院：1.撤销西宁铁路运输法院（2018）青8601行赔初2号行政赔偿判决；2.改判支持陈光清、华金芳一审诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费用由西堡镇政府承担。西堡镇政府辩称，1.人民法院审理行政案件应当对案件事实进行全面审查，对于陈光清、华金芳养殖场是否为违法建筑的审查，是判定陈光清、华金芳应否获得赔偿以及应当按照什么标准获得赔偿的前提和基础。在其没有证据证明养殖场属于合法建筑的情况下，一审法院认定该养殖场为违法建筑具有事实根据和法律依据。2.相关机关作出拆除决定的理由非本案的审查范围，也不应作为判断人民法院审理行政赔偿案件是否正确的依据。3.陈光清、华金芳的养殖场未依法获取相应的土地及建设规划审批程序，属于违法建筑，根据国家赔偿法的规定不应获得赔偿。原审法院依据鉴定结果酌情予以赔偿，是对养殖场地埋压物进行赔偿，而对于养殖场本身的价值没有做出一个明确的划分和界定，事实上更多考虑了陈光清、华金芳的财产损失。4.原审法院对陈光清、华金芳一审提交的证据予以列明，不存在遗漏证据的情形。请求法院驳回陈光清、华金芳的上诉请求。西堡镇政府上诉称，1.原审判决对于埋压物的损失由西堡镇政府承担举证不能的责任系对行政诉讼法第三十八条第二款理解偏差。该条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。据此，举证责任倒置的情形适用于因被告的原因导致原告无法举证。举证应当包括证明损害物品的客观存在和价值两个层面。对于本案埋压物的价值，可能存在由于强制拆除行为致陈光清、华金芳无法举证的情形，但对于埋压物是否存在，其可以通过提交采购票据或物流单据予以证明，但其未提交任何相关证据。原审判决在没有任何证据证明存在埋压物的情况下做出的埋压物价值判断，没有事实基础。2.原审判决以工程造价鉴定意见作为参考确定可能再次利用物的损失数额，于法无据。陈光清、华金芳的养殖场属于违法建筑，应当作为是否赔偿的基础依据。保信公司司法鉴定意见是对房屋建造成本的价值认定，对于本案没有参考意义。依照物权法基本原理中的“重要成分制度”概念，即在一个物之相互结合的各个部分中，非经损毁或变更其性质，不能分离者，为该物的重要成分，物的重要成分，为“整体物”所吸收，丧失在客体制度上的独立性。换句话说，物的重要成分与该物具有同一物权归属，不能成为另一个物权客体。本案中合法的建筑材料均因建筑房屋的行为，而添附、混同成为建成的房屋这一客体。也因案涉房屋的性质为违法建筑，故已经成为该房屋不可分割的重要部分的建筑材料，也就无法区别于违法建筑而具有合法性。依照建设工程相关法律法规，已被投入使用的建筑材料禁止回收利用，原因在于建筑关系到使用者的安全利益和重大公共安全利益。已经混同到建筑物中的建筑材料，即便是审慎拆除也不可避免地会受到破坏，导致不再具有再次回收利用并二次投入建设的价值。原审判决认定可回收利益赔偿，不符合相关规定。退一步讲，即便本案中存在可以由陈光清、华金芳自行拆除后回收利用的建筑材料，那么该材料的费用计算标准也应当是合法拆除后再次回收利用的价值，而非投入建设的初始材料价值。请求二审法院：撤销西宁铁路运输法院（2018）青8601行赔初2号行政赔偿判决的第一项判决内容，改判驳回陈光清、华金芳一审全部诉讼请求。陈光清、华金芳辩称，1.养殖场属于合法建筑，西堡镇政府未经合法程序对养殖场拆除，致陈光清、华金芳对损失举证困难，应由西堡镇政府承担举证责任。2.一审法院以保信公司司法鉴定意见书为判决依据，该鉴定意见未在庭审过程中质证，养殖场属于合法建筑，不应按照违法建筑中可再次利用的建筑材料的价值予以评判。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。另查明，双方在一审开庭前对保信公司的司法鉴定意见进行了质证。本院认为，国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。根据上述规定，设施农用地的使用应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。陈光清、华金芳的养殖场仅申请立项，未按照通知要求办理农用地建设的用地手续及备案，不属于合法权益范畴。原判认定案涉养殖场属于违法建筑并无不当，陈光清、华金芳关于其养殖场属于合法建筑的上诉理由不能成立。根据《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。陈光清、华金芳应当提供证据证明西堡镇政府实施的强制拆除行为对其合法权益造成的损失，但其不能举证证明其养殖场建筑物的合法性，因此其主张的案涉养殖场建筑物属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围，缺乏事实和法律依据，本院不予支持，但养殖场建筑物中可再次利用的建筑材料应属于合法财产，依法应予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，西堡镇政府在强制拆除的过程中，依法应当妥善处理并保全证据，以证明其在强制拆除过程已尽慎重、妥善之注意义务，西堡镇政府不能提供证据证明拆迁过程中其按照正当程序妥善保管了陈光清、华金芳养殖场建筑物内的物品，一审法院根据陈光清、华金芳提供的物品清单，结合养殖场可再次利用建筑材料的损害程度，参考保信公司的司法鉴定意见，考虑物品折旧等因素，对可能再次利用物及可能被埋压的物品酌定赔偿160000元符合本案实际。对于陈光清、华金芳提出的其他损失赔偿请求，因无相关证据证实系因强制拆除行为造成的直接损失，一审法院判决不予赔偿并无不当。故西堡镇政府关于陈光清、华金芳养殖场系违法建筑不应予赔偿及陈光清、华金芳关于一审法院认定事实不清、赔偿过低的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇一九年十二月十三日书记员 沙丽金附：本案适用的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。