浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终596号 上诉人（原审原告）孟夏良，男，1935年5月6日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人殷玉航，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市三江街道办事处，住所地嵊州市三江街道仙湖路830号。 法定代表人徐有敏，主任。 参加诉讼行政机关负责人李俊洁，副主任。 委托代理人钱赴京，浙江三惟律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）孟德军，男，1972年4月12日出生，汉族，住嵊州市。 被上诉人（原审第三人）嵊州市城镇房屋拆迁有限公司，住所地嵊州市三江街道圳塍村黄泥桥综合楼三楼。 法定代表人张湘镇。 被上诉人（原审第三人）嵊州市城中村改造投资有限公司，住所地嵊州市三江街道领带园一路403号。 法定代表人吕军，董事长。 委托代理人任春君，浙江大丰律师事务所律师。 上诉人孟夏良因与被上诉人嵊州市三江街道办事处（以下简称“三江街道”）、孟德军、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司（以下简称“城镇拆迁公司”）、嵊州市城中村改造投资有限公司（以下简称“城中村投资公司”）房屋征收安置补偿行政协议一案，不服诸暨市人民法院（2019）浙0681行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 上诉人孟夏良于一审时诉称，1992年8月27日，坐落于嵊州市××江街道××号宅基地经审批后登记在原告名下，地上房屋归原告所有，原告居住至今。2017年由于嵊州市三江街道中爱片城中村改造安置工程项目建设，需要对地处墩头自然村局部地段的地上建筑物实施拆迁，原告房屋位于拆迁范围内。2017年4月，嵊州市人民政府作出《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋补偿办法》，并委托第三人城镇拆迁公司具体负责本项目的房屋拆迁补偿安置签约事务。后第三人城镇拆迁公司和第三人城中村投资公司在未同原告协商、明知第三人孟德军并非宅基地使用权人的情况下，与第三人孟德军签署了涉案协议书,将原告所有的房屋进行安置补偿，该行为严重侵害了原告的合法权益。原告认为，涉案房屋系原告所拥有，房屋所有权人才对房屋享有相应的处分权，第三人孟德军在无授权的情况下所签署的安置协议应无效，故起诉要求依法确认被告与第三人孟德军于2017年4月19日签署的协议无效。 一审法院审理查明，1992年8月27日，原告孟夏良获批在集体土地上建房。2017年3月3日，嵊州市人民政府批准同意对嵊州市城南新区（三江街道）茶坊村和桥里村实施城中村改造。原告孟夏良上述建造房屋属于此次改造征收集体土地所涉房屋。其后，被告三江街道发布房屋征收公告，明确征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构、腾空期限等事项，并就相关内容进行了公示。2017年4月19日，原告户所在成员暨原告之子孟德军与被告三江街道委托的第三人城镇拆迁公司、第三人城中村投资公司签订《协议书》，就涉案房屋的安置补偿相关事项达成协议，补偿款总计3886405元，协议已经履行完毕，涉案房屋已被拆除。由于涉案房屋被征收，原告向绍兴市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出（2017）浙06行初195号行政判决，确认嵊州市人民政府征收原告所有的房屋的行政行为违法。后原告起诉要求嵊州市人民政府履行行政赔偿职责，赔偿原告损失，浙江省高级人民法院二审后作出（2018）浙行赔终45号行政赔偿判决，确认原告因征收而享有的补偿安置权益已通过签订房屋征收补偿安置协议的方式得以实现，对原告的赔偿请求不予支持。 一审法院审理认为，被诉《协议书》符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的规定，被告认为被诉《协议书》不属于人民法院受案范围缺乏依据，不予采纳。本案的主要争议焦点为涉案补偿安置协议书是否有效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。原告认为被告三江街道在集体土地征收中没有法定职权，不具备签订协议的主体资格，但《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。可见，嵊州市人民政府对征收土地工作负有组织实施之责，其作为组织实施征收土地主体，可确定被告三江街道为其辖区内城中村改造实施单位，签订补偿安置协议为实施城中村改造的具体事务之一。涉案的补偿安置协议书系由被告三江街道委托的城镇拆迁公司、第三人城中村投资公司与原告户所在成员暨原告之子孟德军签订，被告作为辖区内城中村改造实施单位具有行政主体资格。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。原告认为涉案行政协议违反法律、行政法规的强制性规定，但其未提交证据支持其关于协议无效的主张，虽（2017）浙06行初195号行政判决确认嵊州市人民政府征收原告所有的房屋的行政行为违法，但并未撤销。此外，原告提供的土地登记审批表虽记载有土地使用者为孟夏良之内容，但鉴于以家庭户为单位审批宅基地之实际，不能以此审批表上记载的原告使用权人代表身份，来认定涉案房屋系原告独有之事实。补偿安置协议系以家庭户为单位进行，基于孟德军系原告家庭所在成员以及原告之子的身份，被告及第三人有理由相信孟德军的签约行为是该家庭内各被拆迁人共同的真实意思表示。涉案房屋被拆迁，原告可以作为家庭成员享受补偿待遇，但并不意味着需要与家庭的每一成员都单独签订补偿安置协议。故原告关于涉案房屋系原告所有、孟德军系无权代理的主张无事实和法律依据。另，本案原告是诉请确认协议无效，被告辩称原告起诉已过起诉期限之意见不适用于对协议效力的认定，对被告该辩称意见不予采纳。综上，涉案行政协议并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》相关规定的协议无效的情形，原告要求确认协议无效的主张，不予支持。经释明，原告表示不更改确认无效的诉讼请求，依法应驳回原告的诉讼请求。第三人孟德军、第三人城镇拆迁公司经合法传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款、第九十四条第二款之规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。 上诉人孟夏良提起上诉称：1.一审判决认定事实不清。首先，错误认定了房产权利人。涉案房产是上诉人孟夏良祖宅，并非土地管理法实施后根据一户一宅分配的宅基地。且涉案房产的登记权利人为上诉人孟夏良而非被上诉人孟德军。其次，一审判决混淆了行政协议与民事协议的法律关系。行政协议的成立不仅要遵循民事上的善意，还要遵循行政上的法定程序，被上诉人有义务核实被拆迁人。被诉协议签订时，被上诉人孟德军与上诉人孟夏良已经分户并取得独立的户口本。一审判决以取得宅基地以户为单位，推断任何家庭成员都可以对宅基地及地上附属物进行处分，证据不足，事实不清。且与物权法“不动产物权的登记，须经依法登记”的规定相悖。2.一审判决适用法律错误。土地管理法第四十六条规定，征收土地方案批准后，由县级以上地方人民政府组织实施。土地管理法实施条例第二十五条规定了市县人民政府具体组织实施的步骤和程序。从上述规定可知，我国法律并不存在市县人民政府在征收集体土地程序过程中，可以授权街道办事处签订协议的规定。一审判决还混淆了国有土地和集体土地不同的征收程序。集体土地和国有土地上房屋的征收程序不同，国有土地上房屋征收的对象是房屋，对房屋所占的国有土地使用权同时收回。而集体土地征收，被征收对象是土地，而地上房产系作为土地的附属物进行补偿。因法无授权不可为，市县人民政府无权在集体土地征收中再另辟蹊径设立房屋征收部门。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条中的“房屋征收部门”针对的是国有土地上房屋征收程序，将此作为集体土地征收程序并据此认定被告主体资格，适用法律明显错误。被上诉人三江街道不具备签订安置补偿协议的主体资格。行政协议是一种行政行为，协议本身有其相对性，但行政主体资格也应由法律规定。行政单位如基于委托而签订协议，在行政行为发生争议后，委托单位仍应为被告并承担责任，不能仅仅以合同载明的行政单位作为判断被告主体的标准。嵊州市政府对集体土地进行征收，按照法律规定，只有嵊州市人民政府以及国土资源主管部门参与征收实施。嵊州市人民政府在没有取得征地批复的情况下开始对集体土地进行征收，被上诉人负责协议签订工作，应视为嵊州市人民政府的委托。故上诉人对案涉协议的起诉，一开始把嵊州市人民政府作为被告，但嵊州市人民政府并不承认其参与签订协议工作，协议签订没有嵊州市人民政府授权。绍兴中院审理后采纳了嵊州市人民政府的这一意见，并把案件移送。因此，签订协议的行为是被上诉人的独立行为，与嵊州市人民政府无关。故被上诉人作为签订协议的实施主体，既无法律规定，又无行政单位授权，根本不具有签订案涉协议的行政主体资格。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，即确认被上诉人方与孟德军于2017年4月19日签署的协议书无效。 被上诉人三江街道答辩称：1.房屋拆迁补偿协议以安置户为单位签订，征收补偿安置系对整个安置户进行，被上诉人没有相应的法定义务必须与每一个家庭成员签订。至于共有人之间对补偿安置费用的分配，应当由共有人通过调解或者民事诉讼等途径解决。上诉人所在户的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》已由上诉人之子签订，具有法律约束力。2.被诉行政协议有效。本案不存在行政诉讼法及合同法上规定的协议无效的情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。因此，嵊州市人民政府作为组织实施征收土地主体，可以确定由三江街道作为辖区内城中村改造实施单位负责补偿协议的签署等工作。三江街道选定了有资质的评估有限公司对城中村房屋价格进行评估，同时将有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准以及评估认定结果等进行公告和公示，允许被拆迁户复核和提出异议。上诉人户签订《协议书》的过程中充分体现了自愿、公平、公开和合法的原则，并未存在重大违法的情况。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人城中村投资公司答辩称：1.三江街道作为改造实施单位主体适格。三江街道作为嵊州市人民政府的派出机构，可以作为其辖区内的改造实施单位，处理具体的拆迁事务，而答辩人根据三江街道、城镇拆迁公司及被拆迁一方提供的支付补偿款申请支付补偿款。三江街道作为嵊州市人民政府派出机构实施的行为，并没有违反土地管理法第四十六条的规定。2.根据上诉人一审提供的《土地登记审批表》，土地使用者一栏虽为上诉人，但在共有使用权一栏，明确载明权属性质为集体，家庭人口为4人。拆迁房屋所涉土地使用权并非上诉人独享，是包括上诉人之子孟德军在内的家庭成员共同享有。孟德军作为该户的拆迁户代表合理。3.本案所涉补偿款是通过第三方中介机构合法合理的基础上评估确定，并不是拆迁方单方行为，且该拆迁区块所有房屋补偿款的确定标准一致。综上，涉案补偿协议有效，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人孟德军、城镇拆迁公司经本院传票传唤，无正当理由未参加本院组织的庭询活动，亦未在法定期限内提交答辩状，但不发生阻止本案审理的效果。 经审理，本院查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于孟德军与城镇拆迁公司、城中村投资公司于2017年4月19日签订的《协议书》是否应认定为无效。该协议性质为行政协议，既有合同性特征，也有行政性特征。因此，对涉案行政协议是否无效进行判定，既要适用民事法律规范中关于合同无效的规定，也要适用行政法律规范中关于行政行为无效的规定。 首先，就合同性而言，行政协议本质上具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实。若不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，人民法院不应当认定为无效。本案中，三江街道根据嵊州市人民政府制订的《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》发布了房屋征收公告，明确征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构、腾空期限等事项，并就相关内容进行了公示。就涉案房屋的征收补偿事项，上诉人孟夏良之子孟德军作为该户代表在被诉《协议书》上签字确认，该协议约定的各项安置补偿款项亦均已履行完毕。故被诉安置补偿协议应认定为双方真实意思表示，不存在合同无效之情形。 其次，就行政性而言，被诉《协议书》亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，嵊州市人民政府具有征收土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。嵊州市人民政府于2017年3月3日批准同意对涉案嵊州市城南新区（三江街道）茶坊村和桥里村实施城中村改造，确定由三江街道负责具体实施，涉案房屋属于此次改造集体土地所涉房屋。2017年4月19日，三江街道委托的城镇拆迁公司、城中村投资公司与上诉人孟夏良所在户代表孟德军签订被诉安置补偿协议，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。 综上，上诉人孟夏良的上诉理由均缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孟夏良负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  蒋 瑛 审判员  傅芝兰 二〇一九年十二月三日 法官助理张亚彬 书记员孟树楠