云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终787号上诉人（原审原告）腾冲市北海乡盈河村村民委员会新红村民小组。负责人许大方，组长。委托代理人马培杰，云南杨守智律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人许流芳，男，汉族，1969年11月6日生，住云南省腾冲市。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）腾冲市人民政府。住所地：云南省腾冲市腾越镇山源社区官厅小区81号。法定代表人茶春桥，市长。委托代理人谢金敏，腾冲市林业和草原局工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人张安荣，云南援边律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）保山市人民政府。住所地：云南省保山市隆阳区同仁街26号。法定代表人杨军，市长。委托代理人张馨予，保山市司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人赵永生，保山市司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。原审第三人腾冲市农业农村局。住所地：云南省腾冲市腾越镇满邑社区中村小区192号。法定代表人柴贤，局长。委托代理人蒋成凤，云南天之泰（腾冲）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人汤丽萍，云南天之泰（腾冲）律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。上诉人腾冲市北海乡盈河村村民委员会新红村民小组（以下简称新红村民小组）与被上诉人腾冲市人民政府、保山市人民政府、原审第三人腾冲市农业农村局土地行政确权一案，不服云南省保山市中级人民法院（2019）云05行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月18日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月19日进行调查询问。上诉人新红村民小组负责人许大方及委托代理人马培杰、许流芳，被上诉人腾冲市人民政府的委托代理人谢金敏、张安荣，被上诉人保山市人民政府的委托代理人赵永生，原审第三人云腾冲市农业农村局的委托代理人蒋成凤到庭参加诉讼调查。本案现已审理终结。一审法院认定事实：1983年2月，原腾冲县人民政府在开展“林权三定”工作中，由原腾冲县三定办牧场组对国有芹菜塘牧场完成牧场划定、定桩工作，确定了牧场面积29400亩（其中草场20339亩，育林地1894亩，农地2363亩，疏林地1256亩，灌木林地3548亩），涉及原洞山、打苴、小西、城关四乡镇的13个小乡，即现在的北海乡盈河村、腾越镇凤山社区、东山社区、砚湖社区、玉璧社区（芹菜塘）、黄坡社区（吴邑）、洞山社区、沙坝社区、朝阳社区（胡家湾）、满邑社区（季节性放牧），共栽下刻有“国有牧场界”字样的界桩75颗，绘制了芹菜塘国有牧场地图。该项工作结束后，经原腾冲县人民政府批准，原腾冲县畜牧业办公室于1983年4月6日至7日在原腾冲县农业局组织召开了第一次牧场管理区代表会议，通过《国有芹菜塘牧场管理公约》（即“83”公约），并确定了牧场的主管单位为原腾冲县农业局（即本案第三人腾冲市农业农村局），以及新红村民小组所在的原银河大队张在延等九人为牧场管理委员会成员等事项，代表会议形成会议纪要。1983年5月3日，原腾冲县人民政府办公室以腾政办发（1983）7号《关于印发〈国有芹菜塘牧场代表会纪要〉的通知》，将《国有芹菜塘牧场代表会纪要》印发，并明确发至牧场大队、生产队。2007年5月20日，腾冲市人民政府为新红村民小组颁发了《林权证》（腾林证字〔2007〕第0000151741号），其中登记为大岭子桃园洼的林地425.8亩（东至老腾保公路、大寨三个组集体林界，南至张家组林界，西至象鼻岭心，北至大岭子山岭子心）、象鼻岭老甸地的林地522亩（东至老腾保公路，南至大岭子心直上到象鼻岭心止，西至从南方止处到象鼻岭心直往北到大闸门止沿古壕上至燕墙埂止，北至本组林界）。2016年10月9日，腾冲市人民政府成立国有芹菜塘牧场清理整治工作领导小组，对国有芹菜塘牧场进行清理整治。在牧场整治过程中，新红村民小组与腾冲市农业农村局就本案争议地权属发生争议。2017年7月19日，腾冲市农业农村局向腾冲市人民政府申请撤销新红村民小组持有的腾林证字〔2007〕第0000151741号《林权证》，并要求将林权证中记载的象鼻岭老甸地、大岭子桃园洼两宗地块合计947.8亩确权归其管理的国有芹菜塘牧场。腾冲市人民政府经调查并组织双方进行现场勘查，确定争议地现状为有林地，主要树种为杉木树、西南桦、果松；争议范围东从国有芹菜塘牧场老保腾公路至老甸地GPS00455257E、2770384N直对小横牛路，再顺小横牛路至大岭子壕，又直对老保腾公路，又顺公路张家组张启学地边，又顺地边至吴绍苍地边（公路边）又顺公路至桃园洼子口，南至从桃园洼子口GPS00455430E、2770145N顺小路至桃园洼子心GPS00455319E、2770068N，又顺岭脊（新坟山）至茶园岭干心，西至从茶园岭干心顺桃园洼头、象鼻岭岭脊至象鼻岭脚GPS00454626E、2770913N直对象塘边GPS00454594E、2770970N，北至从象塘边顺堰墙埂直对GPS00454666E、2771015N顺埂至GPS00454722E、2771038N，又顺埂至GPS00454806E、2771029N，又顺埂至61号桩GPS00454957E、2770885N，又直对60号桩GPS00454969E、2770694N，位于原国有芹菜塘牧场定桩的范围内，涉及58号桩至61桩的界址范围。经调查并组织双方举证质证，腾冲市人民政府以国有芹菜塘牧场在1983年划定界限、栽桩确定并通过管理公约后，新红村民小组此后取得的自留山使用证登记的面积与争议面积不同，村民承包经营权证与档案登记内容也不相符，案涉2007年林权证登记程序违法且权属来源不清，属错误登记等事实，认定争议范围的土地所有权应属国有，由腾冲市农业农村局管理。新红村民小组不服，于2018年12月18日向保山市人民政府申请行政复议，保山市人民政府于2019年3月19日作出维持的复议决定后，新红村民小组于2019年4月23日向一审提起行政诉讼，要求撤销腾冲市人民政府作出的行政决定。腾冲市农业农村局因机构改革、职能划转，名称由原来的腾冲市农业局变更而来。一审法院认为，腾冲市人民政府具有对本案新红村民小组与腾冲市农业农村局的林地权属争议作出行政裁决的法定职权，保山市人民政府具有对新红村民小组不服腾冲市人民政府作出的行政处理决定的复议申请进行复议的法定职权。腾冲市人民政府受理腾冲市农业农村局的确权申请后，经调查、现场勘查确定了争议范围及面积，在组织双方举证质证并经调解未果的情形下，依职权作出被诉行政处理决定；保山市人民政府在受理新红村民小组的行政复议申请后，在法定期限内依职权作出被诉行政复议决定，腾冲市人民政府和保山市人民政府作出的被诉行政行为程序合法。新红村民小组和腾冲市农业农村局一致确认本案争议林地位于《国有芹菜塘牧场管理公约》《国有芹菜塘牧场代表会纪要》中确定的芹菜塘牧场的管理范围内，并有当时的界桩记录、地形图等予以印证。新红村民小组主张争议范围的权属来源于清朝乾隆年间的村民买卖行为，但根据《林木林地权属争议处理办法》第九条规定，土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据，该主张依法不能支持；新红村民小组以三户村民保管的1953年土地改革时期的权属凭证及1984年取得的自留山使用证、以及村民2003年的承包经营权证登记表主张争议林地属其所有的主张，因凭证并未包含全部争议范围，且上述凭证均非涉案林地所有权的权属凭证，该主张也不能成立；新红村民小组2007年取得的林权证虽登记了涉案林地的所有权，但争议范围的林地已为芹菜塘牧场管理的国有土地，新红村民小组取得登记时并未提供权属发生变更的相关依据；芹菜塘牧场虽未登记主体资格，但其主管单位也即行使管理职权的机构已经明确为腾冲市农业农村局。腾冲市人民政府虽未在法定举证期限内提交被诉行政行为合法的证据，但腾冲市农业农村局提交的证据能够证明被诉行政处理决定事实清楚，依据充分，适用法律准确，保山市人民政府作出予以维持的行政复议决定并无不当。据此，判决驳回了新红村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由新红村民小组负担。新红村民小组上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销腾冲市人民政府的处理决定及保山市人民政府的行政复议决定；3.判令腾冲市人民政府和保山市人民政府承担本案一、二审诉讼费由。事实和理由：1.《国有芹菜塘牧场代表会纪要》是在人为操作及严重背离客观事实的情况下形成，不具备法律效力，原腾冲县人民政府办公室《关于印发〈国有芹菜塘牧场代表会纪要〉的通知》及相关材料系违法形成，一审判决将《国有芹菜塘牧场代表会纪要》采纳为有效证据错误，《腾冲市人民政府关于成立国有芹菜塘牧场清理整治工作领导小组的通知》因依据的《国有芹菜塘牧场代表会纪要》不具备合法性，一审判决将该《通知》及相关材料作为有效证据予以采纳错误，一审判决认定事实错误导致适用法律错误；2.新红村民小组提交的《土地房产所有证》《社员自留山使用证》《腾冲县农村土地承包经营权证分户登记表》《林权证》能够证明争议地属新红村民小组所有和使用。被上诉人腾冲市人民政府答辩称，1.1983年2月，原腾冲县委政府作出决定：芹菜塘牧场属国家所有，划为国有牧场，该牧场供原有历史放牧习惯的社队放牧使用，牧场内的林木、耕地，要退归还牧，确保畜牧业的发展。根据上述决定，原腾冲县林权三定办牧场组于1982年9月至1983年3月完成牧场划定工作；1983年4月召开了第一次牧场管理区代表会议，通过了管理公约，形成会议纪要，明确了牧场的国有性质，原腾冲县人民政府办公室将该会议纪要下发执行，一审认定事实清楚；2.新红村民小组提交《地契》《腾冲县土地房产所有证》《社员自留山使用证》不能证明争议地被其管理并归其所有的事实。一审判决的法律适用正确，请求二审法院维持一审判决。被上诉人保山市人民政府答辩称，1.其受理新红村民小组的复议申请后，发送了《复议案件受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议申请书（副本）》，在书面审查的基础上又向相关部门核实了相关证据，在规定的时间内审结，作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，内容适当；2.《国有芹菜塘牧场管理公约》明确了牧场的国有性质，《国有芹菜塘牧场代表会纪要》经原腾冲县人民政府办公室下发，原腾冲县人民政府对土地所有权进行了依法确定，《社员自留山使用证》将在国有芹菜塘牧场范围内的争议地登记在其中，是在确定了国有芹菜塘牧场范围之后的行为，且面积与新红村民小组主张的争议地面积不符，《承包土地及定产情况》《腾冲县农村土地承包经营权证分户登记表》有涂改痕迹，与保存的档案登记不一致，且在争议地所有权在确定属于国有后形成，《林权证》申请登记时记载主要权利依据为自留山证，与自留山使用证所记载的四至、面积不符，四至无四邻签字，且在国有芹菜塘牧场范围内，均不能作为证明争议地属新红村民小组所有的证据，腾冲市人民政府作出的行政处理决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法内容适当。请求二审法院驳回新红村民小组的上诉请求。原审第三人腾冲市农业农村局陈述称，“83”公约是在特定时期，合法形成的，具有约束力，本案争议地1983年就被确定为国有，腾冲市人民政府的处理决定和保山市人民政府的行政复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法完备，适用法律、法规正确，处理恰当，请求维持一审判决。一审判决认定的事实除第25页倒数第6行的“张在延”应为“张在廷”外，其余事实清楚，本院予以确认。二审中，新红村民小组提交了盈河村村民委员会的《证明》一份、照片三张，欲证明本案争议地属新红村民小组所有。腾冲市人民政府质证认为上述证据材料不属于新证据，对其真实性、关联性、合法性均不认可；保山市人民政府质证认为，上述证据材料没有关联性，不能证明其证明目的；腾冲市农业农村局质证认为，上述证据材料不属于新证据，不认可其真实性和关联性，不能证明新红村民小组的证明目的。本院认为，盈河村村民委员会证明2013年、2014年因占用新红村民小组石场并付款的内容，与新红村民小组持有腾林证字〔2007〕第0000151741号《林权证》不矛盾（该《林权证》效力后面评述）；照片仅能反映争议地的自然状况。《证明》和照片不能证明新红村民小组主张的争议地属其所有的证明目的，本院不予采信。本案各方当事人对腾冲市人民政府和保山市人民政府的行政执法主体资格和行政执法程序均无异议，争议焦点为腾冲市人民政府和保山市人民政府作出的被诉行政行为证据是否确凿？适用法律、法规是否正确？本院认为，1.各方当事人均认可本案争议地在国有芹菜塘牧场的四至范围内，根据原腾冲县人民政府办公室腾政办发（1983）7号《关于印发〈国有芹菜塘牧场代表会纪要〉的通知》（附有《国有芹菜塘牧场管理公约》），该争议地在1983年“林业三定”时已被确定为国有。行政行为一经作出，未被有权机关撤销或者否定其效力就具备法律约束力，新红村民小组认为《国有芹菜塘牧场代表会纪要》是在人为操作及严重背离客观事实的情况下形成，不具备法律效力，原腾冲县人民政府办公室《关于印发〈国有芹菜塘牧场代表会纪要〉的通知》及相关材料系违法形成，不能作为有效证据采纳的上诉理由不能成立，本院不予支持。2.新红村民小组提交的《地契》形成于土地改革前，根据《林木林地权属争议处理办法》第九条“土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据”规定，该份《地契》不能作为处理本案争议的依据；提交的1953年的《腾冲县土地房产所有证》记载的土地的所有权在1983年“林业三定”时已由集体所有变为国有；提交的《腾冲县农村土地承包经营权证分户登记表》《林权证》载明的土地性质与腾冲市人民政府被诉处理决定确定的土地性质不一致，根据腾冲市人民政府被诉处理决定“双方所持有的其他权属凭证与本决定不符的，与本决定为准”，即腾冲市人民政府否定了其颁发过的、与被诉处理决定确定的争议地属国有不一致的权属凭证的效力，不能再作为主张争议地权属的依据，且争议地在确定为国有后，由国有转为集体所有没有相应的法律依据；提交的《社员自留山使用证》只载明颁发时间是1983年，不能确定月、日，同上所述，若在芹菜塘牧场确定为国有之前，其记载的土地的性质在1983年“林业三定”时已被确定为国有，若在芹菜塘牧场确定为国有之后，与被诉处理决定确定的争议地属国有不一致，不能再作为主张争议地权属的依据。因此，新红村民小组一、二审中提交的证据均不足以证明本案争议地属其所有，腾冲市人民政府和保山市人民政府的被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决驳回新红村民小组的诉讼请求并无不当。新红村民小组的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，新红村民小组的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由腾冲市北海乡盈河村村民委员会新红村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  张庆泽审判员  苏静巍审判员  田奇慧二〇一九年十二月十日书记员  杨 涛