江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣04行终202号上诉人（原审原告）王锦周，男，1971年12月8日生，汉族，住福建省长乐市。上诉人（原审原告）王良标，男，1977年12月16日生，汉族，住福建省长乐市。上诉人（原审原告）章修福，男，1969年4月3日生，汉族，住湖北省鄂州市鄂城区。以上三位原告共同委托诉讼代理人章建涛，湖北元申律师事务所律师。以上三位原告共同委托诉讼代理人鄂学勇，湖北易圣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瑞昌市市场监督管理局，机构地址：瑞昌市府西路1号，统一社会信用代码11360481MB0174713L。法定代表人鄢俊彬，系该局局长。出庭负责人幸建臻，系该局副局长。委托诉讼代理人宋平，系稽查大队大队长。委托诉讼代理人何治宏，江西泰极律师事务所律师。上诉人王锦周、王良标、章修福诉被上诉人瑞昌市市场监督管理局行政处罚纠纷一案，不服江西省永修县人民法院（2019）赣0425行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审理终结。原审查明，被告瑞昌市市场监督管理局、瑞昌市公安局等部门组成的联合执法检查小组于2018年3月11日对原告王锦周、章修福、王良标共同出资经营的轧钢厂进行执法检查，现场检查发现，该轧钢厂正在从事热轧带肋钢筋生产，现场有生产线一条及大量生产原材料，原告无营业执照及工业产品生产许可证，生产场所未配备检验人员和检验设备，生产的成品热轧带肋钢筋也未委托其他有资质的检验机构进行检验。原告共计生产了标识为4YT12成品热轧带肋钢筋5.43吨（未出售），现场有大量废旧钢筋。被告遂对生产场所的相关财产进行扣押，并对原告生产的产品委托九江市产品质量监督检验所进行检验，结果为不合格产品。对5.43吨成品经过市场调查，确定货值金额为18642元整。被告认为原告使用淘汰设备，落后工艺，不合格原材料（废旧螺纹钢）生产热轧带肋钢筋，并且在生产过程中无严格的炼钢过程，不能对产品的成分和质量进行有效的控制，生产的产品质量严重不符合国家标准规定的技术要求，为地条钢。故做出上述处罚决定。原审认为，本案的争议焦点是原告生产的产品是否为国家明令淘汰的地条钢，瑞昌市市场监督管理局作出的行政处罚决定书是否合法。对于地条钢的认定，实践中是依据2002年原国家经贸委下发的《关于地条钢有关问题的复函》（国经贸产业函[2002]156号），2004年原国家发改委下发的《关于进一步打击地条钢建筑用材非法生产销售行为的紧急通知》（发改运行[2004]1003号）以及《关于支持打击地条钢，界定工频和中频感应炉使用范围的意见》（钢协[2017]23号）的相关规定。地条钢是指未取得钢产品生产许可证，以废钢铁为原料，采用感应炉等熔化，其生产工艺和生产条件无法达到钢铁企业质量控制要求及标准，不能有效地进行成分和质量控制生产的钢及以其为原料轧制的钢材。本案中，原告王锦周等三人既未办理企业营业执照也没有办理工业产品生产许可证，以废旧钢材为原料，使用燃煤加热方式生产热轧带肋钢筋，对生产出来的钢筋不能有效的进行质量控制，是国家明令禁止生产的产品。原告始终强调他们没有采用感应炉熔化旧钢材，只是用燃煤炉对旧钢材进行拉直及拉长，没有改变旧钢材的成分，不能认定为地条钢，但这并不能改变其生产工艺和生产条件无法达到钢铁企业质量控制要求及标准的事实。瑞昌市化解过剩产能工作领导小组办公室的瑞化解产能办函[2018]16号认定书是被告作出行政处罚决定的证据材料之一，而非作出行政处罚决定的法律或者规范性文件依据，该函具合法性、真实性和关联性，被告将其作为证明原告存在违法行为的依据之一并无不当。被告瑞昌市市场监督管理局作出的行政处罚履行了立案调查、处罚前的陈述申辩权利告知及听证权利告知义务，并举行了听证，该行政处罚决定事实清楚，处罚适当，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王锦周、王良标、章修福的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王锦周、王良标、章修福负担。王锦周、王良标、章修福不服，提起上诉称，一审判决的法律依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，该条规定：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，……，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。但一审判决违反该条规定，案涉行政处罚行为适用法律法规错误、多份证据不具有可采性。具体理由如下：一、被上诉人认定案涉产品为“地条钢”，无法律法规依据。对于地条钢的认定，至今尚无国家法律、法规依据。对此，被上诉人在一审庭审中及一审法院在判决中均予以确认。案涉行政处罚决定书中提及的文件，包括《产品结构调整指导目录（2011）》、《关于进一步打击地条钢建筑用材非法生产销售行为的紧急通知》（发改运行[2004]1003号文）、《产品结构调整指导目录（2005）》、《关于支持打击“地条钢”、界定工频炉和中频感应炉使用范围的意见》（钢协[2017]23号文）等，这些文件并非法律、法规。在没有法律法规的情况下，被上诉人认定案涉产品为地条钢并实施行政处罚，明显违反《行政处罚法》第三条及《行政诉讼法》第六十九条的规定。二、瑞昌市化解过剩产能办公室出具的认定书从内容到形式均不具合法性，不应采纳。1、该认定书不具备作为行政诉讼证据类型之一鉴定意见的基本要件；2、该认定书发送的对象为被上诉人而不是上诉人，该认定书未告知上诉人不服认定的救济途径、程序及期限；3、该认定书文头主体与文末印章不一致，主体混淆不清。该认定书在认定资格、认定依据、认定程序等方面存在的问题详见一审起诉状及质证意见。总之，该认定书不符合有效证据的三性原则，应不予认定。三、案涉处罚决定没收的原材料数量与依法扣押的原材料数量不符。在扣押原材料数量的证据中，2019年3月12日涉案财物清单合法有效。而2018年3月13日被上诉人组织原材料过磅，上诉人之一的人王锦周尚在瑞昌市待命接受调查，但被上诉人未通知其到场监磅，过磅记录亦未经其签字确认；故过磅记录不符合《行政强制法》第十八条和第二十四条之规定，不应采信。四、案涉产成品及原材料价格属专门性问题，应以经过质证的鉴定意见为准，被上诉人单方面所做的价格调查不具有证据效力。五、被上诉人提交的多份证据不具有合法性，不应采信。这类证据包括：1、第二组证据中：《关于对王锦周等人生活不合格热轧带肋钢筋案生产原材料扣押的情况说明》；2、第四组证据中：瑞工信函（2018）1号文件、瑞化解产能办函[2018]16号文件；3、第五组证据中：成品过磅单、原材料过磅单；4、第七组证据中：江西信安钢结构工程有限公司检查笔录、九江市场建筑钢材价格行情材料、瑞昌市勋明钢筋建材店检查笔录、瑞昌市升志钢材批发部检查笔录；5、第十组证据中：没收物品凭证。综上，上诉人认为，一审判决认定案涉产品为地条钢于法无据。上诉人行为的违法性，不在于违反打击地条钢的相关规定，而是违反了企业登记管理、钢铁生产许可等规定；对其违法行为，应按其行为违法性，给予相应处罚。被上诉人为满足打击地条钢需要，推定案涉产品属地条钢并实施打击，没有法律法规依据，实属错误。另，案涉原材料数量、成品及原材料的价格等事实认定不清。因此，案涉处罚决定书主要证据不足，适用法律法规错误。请二审法院查明事实，撤销原判，依法改判，支持上诉人的一审诉求。被上诉人瑞昌市市场监督管理局答辩称，一、我方认定上诉人的产品为地条钢，是根据相关部门的文件以及产品的生产工艺和流程及成分质量控制等因素认定的，虽然处罚认定书中有表述中有“地条钢”，但是行政处罚依据的条款并非是对地条钢的规定条款，也就是说上诉人生产的产品，根据其生产工艺和流程，以及不能控制质量，比如说屈服点、抗拉强度都不如国家明令淘汰的一级钢的质量，所以我方根据现场检查的事实材料，如上诉人没有任何生产其他产品的设备、也没有生产其他产品的条件，我方认定其所有设备是用来专门生产国家明令淘汰的产品，而依据《产品质量法》第二十九、五十一条、六十条给予其相关处罚完全有法律依据和事实根据。二、瑞昌市化解产能过剩办公室，虽然其有一个认定书，但是其实是由工信委盖的公章，我方根据工业主管部门出具的认定上诉人产品为地条钢并无不妥。三、至于涉案处罚中没收原材料的数量，我方在一审中反复强调是根据现场事实称重的。四、案涉产成品和原料价格问题，我方是经过市场调查得出的，完全符合当地当时相关原材料及产品的市场价格，且与本案处罚的相关数据并不矛盾，因为我方咨询过相关鉴定部门，因为是不合格产品，没有鉴定价值，所以没有鉴定，只能通过市场调查；至于上诉状第五部分，有些是前几部分综合，我方在一审中也分别进行了答辩，在此不再赘述。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审维持。当事人向原审法院提交的证据均随卷移送本院，经本院核查，对原审判决定案证据的效力予以确认。本院二审查明的案件事实与原审法院查明的案件事实基本一致。本院认为，被上诉人瑞昌市市场监督管理局作为县级以上地方产品质量监督部门，对其行政区域内的产品质量行使监督管理职责。根据2002年原国家经贸委下发的《关于地条钢有关问题的复函》（国经贸产业函[2002]156号），“地条钢”是指以废钢铁为原料，采用感应炉等熔化，不能有效地进行成分和质量控制生产的钢及以其为原料轧制的钢材。该复函虽然不属于法律法规，但是其对“地条钢”这一概念做了相应解释，在行业内对质监部门处理相关问题起着重要指导作用，被上诉人参照上述复函，结合2004年原国家发改委、质监总局等七个部门联合下发的《关于进一步打击地条钢建筑用材非法生产销售行为的紧急通知》（发改运行[2004]1003号）这一具有约束力的部门规范性文件，对上诉人王锦周、王良标、章修福生产的钢材是否属于“地条钢”作出认定，并无不妥。上诉人王锦周、王良标、章修福主张其并未使用感应炉等设备熔化废旧钢材，只是用燃煤炉对废旧钢材进行拉直及拉伸，因此不应当认定为“地条钢”。本院认为，上述“地条钢”概念的字面文意虽然是用感应炉等设备把废钢熔化后重新制成的钢材，但生产出的钢材之所以被列为淘汰产品主要是因为这种工艺既不能去除废钢中含有的有害元素和杂质，也不能有效地进行成分和质量的控制。而本案上诉人使用废旧钢材为原材料，其表面存有氧化、杂质，其通过煤燃炉对废旧钢材进行加工同样不能保证去除废钢中含有的有害元素和杂质，同样不能有效的进行成分和质量的控制。所以，关于“地条钢”的认定，其关键并不在于使用感应炉还是燃煤炉，而在于“在生产中不能有效的进行成分和质量的控制”。上诉人王锦周、王良标、章修福的生产设备、条件及其生产工艺流程，均无法达到钢铁企业质量控制要求及标准，其生产车间也没有实验室，没有检验设备和检验人员，显然上诉人对其违法生产的产品不能有效地进行成分和质量控制。且经检验，上诉人生产的钢材质量不合格。综上，被上诉人瑞昌市市场监督管理局对上诉人生产的钢材认定为“地条钢”并无不当。王锦周、王良标、章修福既未办理企业营业执照也没有办理工业产品生产许可，采用淘汰设备生产出不能对成分和质量进行有效控制的国家明令淘汰产品“地条钢”，且在成品钢标注“4YT12”，“4YT12”根据行业惯例，该标识属建筑用钢，这样的钢材如果用在建筑上或其他承重受力的关键部位，会对人民生命财产构成重大威胁，同时也严重干扰公平竞争的市场秩序。被上诉人瑞昌市市场监督管理局履行产品质量监督职能，依据《中华人民共和国产品质量法》中关于生产国家明令淘汰的产品的相关规定，对上诉人王锦周、王良标、章修福给予行政处罚，处理适当。被上诉人在作出行政处罚前履行了立案调查、告知了当事人陈述申辩和听证的权利，并举行了听证，程序合法。综上，被上诉人瑞昌市市场监督管理局作出（九瑞）市监（产）罚决【2018】3号《行政处罚决定书》认定事实清楚，处罚适当，程序合法，应予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人王锦周、王良标、章修福负担。本判决为终审判决。审判长  刘波审判员  张伟审判员  商宏二〇一九年十二月十三日法官助理熊书杰书记员刁佳敏