湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1748号上诉人（一审原告）杨钦祝，男，1970年12月9日出生，汉族，身份证记载住址为湖南省永州市零陵区。被上诉人（一审被告）永州市零陵区人民政府，住所地永州市零陵区南津中路9号。法定代表人吴恢才，该区区长。委托诉讼代理人杨振华，该政府工作人员。委托诉讼代理人李琼宇，湖南瑞盈律师事务所律师。上诉人杨钦祝因与被上诉人永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）房屋行政强制及行政赔偿一案，不服永州市中级人民法院（2019）湘11行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院审理查明：杨钦祝于2002年12月16日通过拍卖的方式取得了位于零××区××号，占地面积342.9㎡，建筑面积633.41㎡的房屋，土地性质为划拨。2004年1月2日原永州市芝山区国土资源局将该宗土地的使用权出让给杨钦祝，双方签订了《国有土地使用权出让合同》。杨钦祝于2004年1月14日办理了永（芝）国用（2003）字第003431号国有土地使用权证，登记的土地使用权类型为出让，面积为342.9㎡，2004年8月就位于迴龙塔路1号的房屋办理了永房权证芝山字第××号房屋所有权证。2012年3月14日零陵区人民政府房屋征收管理办公室向杨钦祝送达了《关于芝山北路、迴龙塔路、回龙广场建设及湘运车站搬迁项目范围内房屋征收暂停有关事项的通知》，政府工作人员对杨钦祝位于零××区××号的房屋进行了调查，“城市客栈”的前台及过道当时已经存在。2018年5月16日零陵区政府发布了零政通〔2018〕10号《关于零陵区棚户区改造项目上国有土地上房屋征收的通告》，因零陵区棚户区改造项目需要征收棚户区改造项目红线范围内房屋，涉及学苑地块（学苑路与神仙岭交汇处）、古城路地块（司马唐至萍××桥头古城路道路建设区域）和××防疫站地块（××路西侧、迴龙塔路北侧、原防疫站、教学仪器站），共计征收房屋约290户，总建筑面积为48000㎡，并确定了征收人、征收部门、征收实施单位、房屋征收补偿与安置办法，同时告知了被征收人的权利救济途径。杨钦祝位于零××区××号的房屋在征收范围内。2018年8月6日零陵区中心城区控违拆违领导小组办公室（以下简称区控违拆违办）向零陵区规划局、住建局、国土局、城管执法局发函，要求对七里店向家亭社区杨钦祝疑似违法建筑（城市客栈的前台、过道、婴儿洗澡房和钢架棚）,各自按管理职责进行定性。2018年8月8日永州市零陵区住房和城乡建设局向区控违拆违办复函：2014年规划分局成立后，城区范围内的规划手续由规划分局办理，该局未查到七里店向家亭社区杨钦祝户相关档案资料。2018年8月8日零陵区城乡规划分局向区控违拆违办出具了关于对朝阳柳子社区、七里店向家亭社区疑似违法建筑定性的函：经该局工作人员调查核实相关档案资料、自该局2014年3月成立以来，七里店社区杨钦祝建设的城市客栈前台、过道64.64㎡、婴儿洗澡房38.6㎡、钢架棚50.4㎡均未到该局办理其建筑物的规划许可手续。2018年8月7日永州市国土资源局零陵分局向区控违拆违办出具了关于杨钦祝用地情况的回复：经调档核实，杨钦祝位于零××区××号合法用地面积为342.9平方米，超出登记发证以外的用地面积64.64平方米为国有土地，若杨钦祝本人不能提供64.64平方米有关用地审批资料，可以认定为违法用地。零陵区城市管理行政执法局于2018年8月7日向区控违拆违办进行了回复：杨钦祝在芝山区城北位于迴龙塔路1号的违章建筑未到该局接受处罚。2018年8月17日永州市国土资源局零陵分局作出了零国土资停字（2018）第355号责令停止违法行为通知书，因杨钦祝未经批准，于2013年擅自在零××区××号超占国有土地64.64平方米的行为涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第67条的规定，现责令杨钦祝立即停止上述违法行为，听后处理。2018年8月17日永州市零陵区城市管理行政执法局作出永零城管拆字（2018）第1021号限期拆除通知书，因杨钦祝未经城市规划主管部门批准，擅自在零××区××号进行搭建厂棚，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条，现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条之规定，责令杨钦祝于2018年8月25日17时之前自行拆除完毕，逾期不拆除，该局将依法组织人员进行强制拆除。杨钦祝对零国土资停字（2018）第355号《责令停止违法行为通知书》和（2018）第1021号限期拆除通知书不服，于2018年8月17日向零陵区政府申请行政复议。零陵区政府以责令停止违法行为只是行政处罚程序的一个环节，并非行政处罚程序的终结，不具有可诉性、不属于行政复议受案范围，杨钦祝应等最终行政处罚决定作出后再提出行政复议申请和限期拆除通知是行政强制行为的一个环节，并非行政强制决定，不具有强制力和可诉性，不属于行政复议受案范围，杨钦祝应等行政强制决定作出后再提出行政复议申请，于2018年8月29日作出了永零政复不字〔2018〕12、13号不予受理行政复议申请决定书。2018年9月6日零陵区人民政府组织城管、国土、政法委、办事处等工作人员强制拆除了杨钦祝建造作为“城市客栈”的前台和过道及婴儿洗澡房及钢架棚。2018年9月7日杨钦祝作为乙方与零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室作为甲方签订了《国有土地上房屋征收货币补偿协议》，协议主要内容为：第一条被征收房屋现状：房屋所在地点零××区××号，房屋产权证号00××47，房屋建筑面积773.89平方米（其中住宅501.51㎡，商业面积205.88㎡），房屋用途商住，房屋产权性质私有，房屋的结构砖混，土地使用证号003431，土地面积342.9平方米，土地性质为出让；第二条甲、乙双方认可由乙方选定的湖南盛泰房地产评估有限公司对乙方以上房产、土地、装饰装修及附属物的价值进行评估，甲方按评估价值支付乙方房屋征收补偿款；第三条被征收房屋的补偿及补助奖励：房屋价值补偿合计11187138元，其中被征收房屋评估价值10599237元（其中住宅评估价值3281380元，商业门面评估价值7317857元），被征收房屋室内装饰及附属物和配套设施评估价值579121元，其他设施补偿小计8780元。补助和奖励总金额小计251584元，其中搬迁补助14000元，配合征收奖15000元，停产停业损失222584元，上述补偿金额合计11438722元，签订协议后已全部支付给杨钦祝，杨钦祝位于零××区××号的房屋已被拆除。为顺利推进零陵区棚改项目建设，加快房屋征收工作进度，经零陵区棚户区改造项目土地和房屋征收协调小组研究，于2018年5月28日作出了零棚改办发〔2018〕5号《关于零陵区棚户改造项目国有土地上房屋征收补偿工作有关问题的通知》，第二条明确为被征收房屋已办理《房屋所有权证》且实施了改扩建或加层的，由本人申请，邻居证明（二户以上签字证明）、社区和办事处盖章对房屋建成时间进行界定，如果改扩建或加层部分是1996年1月1日以前建成的，按实测面积计算评估价值；如果改扩建或加层的部分是1996年1月1日至2012年11月27日以前建成的，按规定对改扩建或加层部分补交相关税费和罚款后，按实测面积计算评估价值，但改扩建或加层的面积不计算奖励和补助；如果改扩建和加层的部分是2012年11月27日以后建成的，则改扩建或加层的部分不予评估，只给予拆除劳务费。第四条明确为本规定中涉及的补交税费和罚款延用“零陵古城”房屋征收缴费标准统一按210元/㎡计算。另查明，杨钦祝于2017年8月21日向零陵区不动产登记中心就涉案“城市客栈”的前台和过道申请办理不动产证，杨钦祝自认“城市客栈”的前台和过道在永（芝）国用（2003）字第003431号国有土地使用权证范围外，愿意按2004年的标准补交土地出让金。“城市客栈”前台和过道在2012年3月14日零陵区人民政府房屋征收管理办公室向杨钦祝送达《关于芝山北路、迴龙塔路、回龙广场建设及湘运车站搬迁项目范围内房屋征收暂停有关事项的通知》前已经存在。2018年8月31日湖南盛泰房地产评估有限公司致估价委托人函，就杨钦祝位于迴龙塔路1号，被征收房地产价值、装饰装修价值进行了评估，其中房屋的商业面积为205.88㎡，评估单价为30602元/㎡，评估总价为6300340元；商业配套面积为66.5㎡，评估单价为15301元/㎡，评估价值为1017517元；住改非501.51㎡，评估单价6543元/㎡评估总价为3281380元，装饰装修评估总价为579121元，房屋面积为773.89㎡，评估总价为11178358元。致估价委托人函对一层“城市客栈”的装修（包括地面砖、吊顶、柜具、厨卫设施、窗、灯具、门等）进行了评估，估价为26577元；由于杨钦祝建造“城市客栈”的前台和过道时占用国有土地，亦未取得规划手续，评估公司对“城市客栈”砖木结构60.8㎡的前台和过道按600元/㎡，计算重置价值为36480（600元/㎡×60.8㎡）元。2018年9月6日零陵区政府组织人员强制拆除了杨钦祝搭建的“城市客栈”前台和过道64.64㎡、婴儿洗澡房38.6㎡和钢架棚50.4㎡，其中婴儿洗澡房与钢架棚共计89㎡在征收补偿协议中按合法建筑进行了补偿，杨钦祝已无异议。杨钦祝认为零陵区政府强制拆除“城市客栈”的前台和过道违反了法律规定，损害了其合法权益，向人民法院提起行政诉讼。请求：1、依法确认零陵区政府于2018年9月6日强制拆除杨钦祝89平方米房屋的行为违法；2、判令零陵区政府按评估价赔偿杨钦祝强制拆除89平方米房屋的经济损失2723578元；3、本案诉讼费由零陵区政府承担。一审法院审理认为，本案争执的焦点为：1、零陵区政府是否为本案适格被告；2、被诉的强拆行为是否合法。3、杨钦祝要求零陵区政府赔偿损失2723578元的理由能否成立。一、零陵区政府是本案的适格被告。首先，零陵区政府主张强拆主体是零陵区城管局，但所提交的证据除了《限期拆除通知书》之外，再无其他证据指向零陵区城管局，且该通知书零陵区政府以无强制力和可诉性为由决定不予受理复议申请，而杨钦祝提交的视频和照片显示参与强拆的人员来自多个行政部门。其次，根据《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三条第二款“各县、零陵区人民政府为所在区域国有土地上房屋征收与补偿的主体，负责本区域内国有土地上房屋征收与补偿工作”的规定，零陵区政府具有征收本行政区域内国有土地上房屋的职权，其于2018年5月16日发布了《关于零陵区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的通告》（零政通〔2018〕10号），涉案被强拆房屋在征收范围内，零陵区城管局亦未自认其系强拆的实施主体，该局在房屋征收决定公告之后，并无法律规定具有实施强制拆除被征收房屋之职权，涉案房屋的强拆行为与零陵区棚改项目涉及的征收行为具有高度关联性。根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的行政诉讼被告确定原则，结合本案现有证据，依法推定零陵区政府实施了本案的强拆行为，是本案的适格被告。零陵区政府提出零陵区城管局强制拆除了杨钦祝的涉案房屋，其不是本案适格被告的诉辩意见不能成立，不予支持。二、被诉强拆行为违法。本案中，杨钦祝位于零××区××号的合法房屋及搭建作为“城市客栈”的前台和过道的房屋在征收范围内，征收范围内的房屋均应纳入法定的征收补偿程序，在被征收人拒绝腾房时，征收部门应申请人民法院强制执行。永州市零陵区城市管理行政执法局于2018年8月17日以杨钦祝未经规划部门批准，擅自搭建厂棚，作出永零城管拆字（2018）第1021号限期拆除通知，责令杨钦祝于2018年8月28日17前自行拆除。杨钦祝不服于2018年8月24日向零陵区政府申请行政复议，零陵区政府认为限期拆除通知是行政强制行为的一个环节，并非行政强制决定，不具有强制力和可诉性，不属于行政复议受案范围，于2018年8月29日作出了不予受理行政复议申请决定书。零陵区政府在没有作出任何行政决定的情况下，实施了强制拆除“城市客栈”的前台和过道，即被诉强拆行为没有强拆依据，同时也没有按照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条的规定，履行事先催告和申请法院强制执行，违反了法律规定，程序违法。零陵区政府提出被诉强拆行为符合法律规定的辩论意见与法律规定不符，不予支持。三、杨钦祝要求零陵区政府赔偿损失2723578元的理由不能成立。虽然零陵区政府于2018年9月6日强制拆除杨钦祝“城市客栈”前台和过道的行为违法，但2018年9月7日杨钦祝与零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室签订了《国有土地上房屋征收货币补偿协议》，该协议第二条约定：双方认可由湖南盛泰房地产评估有限公司对杨钦祝的房产、土地、装饰装修及附属物的价值进行评估，零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室按评估价值支付杨钦祝房屋征收补偿款。湖南盛泰房地产评估有限公司2018年8月31日出具的致估价委托人函，明确“城市客栈”的前台和过道已纳入评估范围，确定了相应价值。杨钦祝因零陵区政府违法实施被诉行政行为所遭受的损失，在其后双方签订的征收补偿协议中达成了一致补偿意见，零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室业已按照评估价值对“城市客栈”的前台和过道进行了补偿，故杨钦祝要求零陵区政府因违法强拆“城市客栈”前台和过道，赔偿损失2723578元缺乏事实依据，不予支持。杨钦祝如认为征收补偿协议存在少补或漏补情形，可就征收补偿协议另行主张权利。因被诉行政行为系拆除行为，不具有可撤销的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认零陵区政府于2018年9月6日强制拆除杨钦祝“城市过道”的前台及过道的行为违法；二、驳回杨钦祝的其他诉讼请求。杨钦祝不服上诉判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实错误，涉案被拆除房屋属于杨钦祝合法扩改建的房屋，零陵区政府没有对涉案被拆除的房屋给与补偿或赔偿。请求撤销一审判决第二项，改判赔偿损失2723578元。零陵区政府答辩称：涉案房屋系违法建筑，零陵区政府未损害杨钦祝的合法权益，零陵区政府已经按照约定就涉案建筑进行了补偿，杨钦祝请求赔偿没有事实依据。请求驳回上诉。当事人在一审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为：行政机关应当按照法定的权限和程序实施行政行为。本案中，零陵区政府已经于2018年5月16日发布了《关于零陵区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的通告》，涉案房屋在征收范围内。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，征收范围内的房屋应纳入法定征收补偿程序，对涉案房屋应先进行补偿后搬迁，零陵区政府违反《行政强制法》的规定以拆除违章建筑为由拆除涉案89平方米房屋程序违法，一审判决确认其拆除行为违法并无不当。本案二审争议焦点是杨钦祝要求零陵区政府赔偿强制拆除导致损失的主张是否成立。经查，涉案拆除行为拆除的城市客栈的前台和过道已被纳入征收评估范围计算了重置价值，婴儿洗澡房和钢架棚在征收补偿协议中亦纳入合法建筑面积进行了补偿，虽然零陵区政府实施的拆除行为违法，但杨钦祝因涉案被拆除房屋被拆除造成的损失已经在征收过程中得到了补偿。另外，杨钦祝在上诉时还提出零陵区政府在与其签订征收补偿协议的过程中弄虚作假、篡改合同内容的理由。经审查，零陵区政府在一审时出具的征收补偿协议证据上，有杨钦祝的亲笔签名，在质证时，杨钦祝对该证据的真实性未提出异议。二审时杨钦祝也未提供充分的证据证明零陵区政府有篡改合同内容的事实，故该项理由没有事实依据，本院不予采信。一审判决零陵区政府强制拆除行为违法，同时驳回杨钦祝主张赔偿2723578元损失诉讼请求的处理结果并无不当。本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨钦祝负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年十二月四日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷