湖南省桂阳县人民法院民 事 判 决 书（2019）湘1021民初3311号原告：成军德，男，汉族，1970年6月30日出生，户籍地湖南省桂阳县，现住湖南省桂阳县。委托诉讼代理人：李石文，湖南志浩律师事务所律师。被告：桂阳县樟市镇人民政府，住所地湖南省桂阳县樟市镇樟市圩。法定代表人：宋国军，镇长。委托诉讼代理人龚茂湘，湖南志浩律师事务所律师。原告成军德诉被告桂阳县樟市镇人民政府（以下简称樟市镇政府）渔业承包合同纠纷一案，本院受理后作出（2019）湘1021民初2231号民事判决，被告樟市镇政府不服提起上诉，郴州市中级人民法院作出（2019）湘10民终4047号民事裁定，撤销原判，发回重审。本院重审立案后，依法适用普通程序，另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告成军德及其委托诉讼代理人李石文，被告樟市镇政府的法定代表人宋国军、委托诉讼代理人龚茂湘到庭参加诉讼。本案已审理终结。原告成军德向本院提出如下诉讼请求：1．请求确认被告樟市镇政府分别于2019年7月14日、2019年7月16日向原告发出的《解除的通知》和《解除的补充通知》无效；2．请求确认案涉承包合同因被告拆除围库而事实上已终止；3．本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2009年2月28日，原告经参加湖南赛德拍卖有限公司对樟市渔场经营权的公开拍卖，取得了樟市渔场承包经营权。2009年3月7日，原告与被告签订了《承包樟市渔场经营管理权的合同》，明确约定承包项目为“现有规模内整个樟市渔场（含养殖水域及附属设施、设备）的水产养殖，水上旅游、观光、休闲等项目的经营管理和综合开发。”承包期限为30年，即从2009年3月7日起至2039年3月7日止。承包价款为每年人民币5万元。原告按合同约定一次性交清了承包期内前20年的承包金100万元，后10年的承包金需在前20年期满1个月内交清。合同签订后，原告为了经营管理和综合开发承包项目，于2010年4月19日依法注册成立了桂阳舂陵江生态渔业有限公司，依法办理了《水域滩涂养殖使用证》。于2011年与樟市镇水盘村中街洞组签订《租赁荒山土地协议》，承包了除樟市渔场水体外属水盘村中街洞组集体所有的荒山2000多亩，并且以承包的荒山和渔场水域为一体，于2013年实施“桂阳县万亩生态渔业综合开发项目”建设和经营，在政府各有关部门、被告及相关村组的支持下，办理了建设项目选址、环境影响评价、项目投资备案以及用于建设水产加工基地和管护用房的农业设施用地备案等手续。以承包项目经营收入为质押，于2017年9月、2018年4月向桂阳农商行贷款1545万元解决承包项目所需开发建设资金，且所有贷款资金均通过发包人的监督签字用于生态渔业综合开发。自2009年承包以来，原告已累计投资超过5000万元，把樟市渔场打造成了园林渔场、生态渔场、休闲渔场，获得了多项荣誉。正当前十年的投入于今年开始发挥生态效益、经济效益时，被告于2019年7月4日通知原告到镇政府参加协商会，告知原告樟市渔场被上级政府部门认定为河湖“清四乱”范围，必须限期拆除围库，终止承包合同，退出渔业养殖。2019年7月9日又通知原告再次协商，提出提前终止合同，发包人构成违约，对承包人的前期投入本金、同期贷款利息及收回承包经营权给予适当补偿。被告在与原告协商合同终止和补偿问题期间，却于2019年7月14日、2019年7月16日向原告发出单方解除《承包樟市渔场经营管理权的合同》的通知及补充通知，以原告“违约”为由将解除合同给原告造成的一切损失全部推卸给原告。然而，原告的承包经营完全符合承包合同约定，原告没有采取筑坝等构筑永久性设施的方法分割渔场水体，影响渔场的完整性，也没有单方规划和实施改变渔场使用性质和现状的任何工程项目，反而是被告被上级政府责令限期拆除非法围库致使承包合同无法继续履行而终止。被告发出解除合同通知不具备《合同法》第九十三条和第九十四条规定的合同解除条件，其解除合同的通知不产生法律效力。樟市渔场的非法围库不是在原告承包期间实施的，而是发包人原有的非法围库持续至今。2019年11月28日，被告组织施工人员对非法围库主坝进行了拆除，已事实上终止了尚在履行期间的《承包樟市渔场经营管理权的合同》。被告作为发包人未能确保发包的标的物的合法性，违反了承包合同第五条第七项之规定。被告拆除围库的行为造成承包合同不能继续履行，应承担全部责任。综上，被告行使合同解除权的条件不成立；被告单方解除承包合同的目的意在推卸其根本违约应承担的责任；案涉承包合同因被告作为发包人拆除围库而事实上终止。被告樟市镇政府辩称：一、被告下达给原告的解除通知书合法有效。桂阳樟市渔场系合法建设，并不是非法围库，其现状是历史形成的，建成运营30多年来，从未对合法性进行质疑。2009年3月7日，原、被告双方签订《承包樟市渔场经营管理权的合同》，承包期限为30年，原告已经一次性交纳了20年的承包款100万元，双方均已按合同约定履行了各自的义务。2018年8月23日，湖南省总河长令（第五号）下发了关于开展河湖“清四乱”专项整治行动的决定，决定自即日起至2019年7月20日在全省河湖开展乱占、乱采、乱建等突出问题专项整治行动（简称“清四乱”专项整治行动），2018年11月30日，湖南省河长制工作委员会、湖南省水利局联合下发了《关于抓好湖清四乱专项行动推动河长制从有名到有实的转变的通知》（湘河委办［2018］20号），规定了四乱问题的认定标准和清理整治标准，对照这个标准桂阳县境内在欧阳海水库周边的所有库汊包括樟市渔场在内都属于“清四乱”的对象。此后，省、市、县三级河长办多次以通知、督办函、督办单、交办函的形式严令被告限期拆除樟市渔场围库。经与原告多次协商退养不成，为执行上级河长办的行政命令，被告根据《合同法》第94条，于2019年7月14日、7月16日分别向原告发出解除承包合同通知和补充通知，双方的承包合同自解除通知到达时已经解除。二、省、市、县三级河长办的行政命令属于不可抗力。湖南省总河长令（第五号）属于抽象行政行为，湘河委办［2018］20号是实施细则，省、市、县三级河长办的通知、督办函、督办单、交办函直接命令被告限期拆除樟市渔场围库，被告不能拒绝，只有遵照执行。三、本案解除合同是基于不可抗力采取的民事行为，而拆除围库是基于上级行政命令而做出的行政行为，如果原告认为被告拆除围库的行政行为导致合同终止，应提起行政诉讼。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，原、被告对于对方提供的证据无异议，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2009年2月28日，成军德通过公开拍卖方式，拍得樟市渔场承包经营权。2009年3月7日，成军德（乙方）与樟市镇政府（甲方）签订《承包樟市渔场经营管理权的合同》，约定：一、承包项目：现有规模内整个樟市渔场（含养殖水域及附属设施、设备）的水产养殖，水上旅游、观光、休闲等项目的经营管理和综合开发。二、承包期限：30年，从2009年3月7日到2039年3月7日。三、承包金：每年人民币5万元，30年的承包总额为150万元。四、付款方式：第一期为在中标后10日内，以现金结算的方式一次性交清20年的承包款100万元，第二期（余下的承包款）于20年承包期满1个月内交清。五、其他事项，其中第6款约定：乙方在承包期内不得作出任何有损渔场所有权的任何决定和行为；未经甲方同意，乙方不得采取筑坝等构筑永久性设施的方法，分割渔场水体，影响渔场的完整性行为，不得单方规划和实施改变渔场使用性质和现状的任何工程项目。第7款约定：甲方须保证资产的合法有效产权，对违法侵害行为有管理和处理义务；必须向乙方提供政策、法律援助，在国家惠农政策方面，应优先扶持乙方，保障乙方健康、科学发展；不得无故干预乙方正常、合法的经营、管理、开发权。第8款约定：因重大事由或客观原因引起合同条款确实需要调整的，双方应秉着公平、公正、互惠、互利的原则，协商处理。六、违约责任，其中第二点约定：乙方在履行合同的过程中，出现不按期交清第二期承包款的或违反本合同第五条的第1、2、6款中的任何一项约定的，甲方有权单方面无条件终止合同，造成一切损失由乙方负责。第三点约定：在乙方履行合同的过程中，甲方无故干预乙方正常、合法的经营、管理、开发权，造成乙方损失的，由甲方负全部责任。以上事实有原告提交的居民身份证、《湖南赛德拍卖有限公司拍卖笔录》、《承包樟市渔场经营管理权的合同》予以证实。合同签订后，原告依约向被告支付20年的承包款100万元，原、被告依法办理了《水域滩涂养殖使用证》，为经营管理渔场，原告于2010年4月19日注册成立了桂阳舂陵江生态渔业有限公司。为扩大生产经营，原告于2011年承租樟市镇水盘村中街洞组的荒山2000余亩，用以开发生态渔业综合开发项目，建设项目获得了郴州市环境保护局的许可，以及桂阳县樟市镇人民政府、桂阳县畜牧兽医水产局、桂阳农业局、桂阳县林业局、桂阳县樟市镇经济发展和规划建设办公室等各部门的审批同意。2017年7月郴州市人民政府授予该桂阳舂陵江生态渔业有限公司为“郴州市农业产业化龙头企业”称号。以上事实，有原告提交的证据《水域滩涂养殖使用证》、桂阳春陵江生态渔业有限公司《营业执照》、《租赁荒山土地协议》、《补充协议》、《最高额借款合同》、《选址申请表》、《规划编制征求意见表》、《管理用房及加工区用地红线图-征求意见稿》、《设施农用地项目平面图》、《环境影响评价表》、《桂阳县企业投资项目备案证明》、《桂阳县人民政府设施农用地备案审批表》及原告在樟市渔场经营权承包期内获得国家、省、市各级授予的荣誉证书及奖牌予以证实。2018年8月23日，湖南省第5号总河长令要求开展河湖“清四乱”专项整治行动，决定至2019年7月20日在全省河湖开展乱占、乱采、乱堆、乱建等突出问题专项整治行动。2018年11月30日，湖南省河长制工作委员会办公室、湖南省水利厅下发湘河委办﹝2018﹞20号《关于抓好河湖“清四乱”专项行动推动河长制从“有名”到“有实”转变的通知》，要求进一步抓好河湖“清四乱”专项行动。桂阳县河长制工作委员会办公室、水利部门、环保部门、水产部门等单位在落实上述文件精神时，对桂阳县樟市渔场进行了检查，对该渔场存在的一些问题提出了整改意见。2019年3月14日，郴州市河长制工作委员会办公室下发了《关于加快推进舂陵水桂阳段“清四乱”专项整治行动的督办函》，要求确保按期完成欧阳海库区筑坝围库拆除任务。2019年7月4日、2019年7月9日、2019年7月19日、2019年7月21日、2019年7月22日、2019年7月23日、2019年7月27日被告多次通知原告参加樟市渔场退养调度会，但就承包合同的解除及补偿问题双方始终未达成一致意见。以上事实，有湖南省总河长令第5号关于开展河湖“清四乱”专项整治行动的决定、湘河委办﹝2018﹞20号湖南省河长制工作委员会办公室、湖南省水利厅《关于抓好河湖“清四乱”专项行动推动河长制从“有名”到“有实”转变的通知》、湖南省河长制工作委员会办公室关于加快推进春陵水桂阳段“清四乱”专项整治行动的函（附：关于欧阳海水库被严重违占问题督导情况汇报）、郴州市水利局关于开展春陵水桂阳段“清四乱”督导工作的通知、郴州市河长制工作委员会办公室关于加快推进春陵水桂阳段“清四乱”专项整治行动的督办函、郴州市河长制工作委员会办公室关于尽快拆除围库的督办单、桂阳县河长制工作委员会关于限期拆除樟市渔场围库的督办单、会议记录等证据予以证实。2019年7月15日郴州市河长制工作委员会办公室下发了《关于限期拆除樟市渔场围库的督办函》，要求樟市镇河长制工作委员会于2019年7月20日前将樟市渔场坝体拆至126.5m高程。2019年7月14日，被告以按照湖南省第5号总河长令工作要求为由，向原告发出《解除的通知》，载明：由于国家政策的要求，双方签订的合同中第五条第8点“因重大事由或者客观原因引起合同条款确实需要调整的”约定事由出现，致使合同无法继续履行，我方现决定与你解除该合同的所有内容，且自本通知出具之日则为合同的解除。原告于2019年7月16日收到该《通知》；7月16日，被告向原告下达了《解除的补充通知》，载明：经查证，你在承包合同期限内，未征得我方同意的情况下，在该渔场内建设办公楼、拦水闸等构筑物，你建设的构筑物不仅属于违建且已改变渔场的现状。故，依据合同中第五条第6点及第六条第2点，存在严重违约情形，现我方决定与你解除该合同，该合同双方的权利义务即行终止。原告于2019年7月17日收到该《补充通知》。2019年11月15日，桂阳县河长制工作委员会下发《关于限期拆除樟市渔场、新屋场村民小组、刘培清围库的督办单》，要求樟市镇河长制工作委员会于2019年11月25日前将樟市渔场坝体拆至126.5m高程。2019年11月28日、2019年12月7日被告组织人员拆除了樟市渔场的围库。以上事实有桂阳县河长制工作委员会办公室《关于限期拆除樟市渔场、新屋场村民小组、刘培清围库的督办单》、湖南省河长制工作委员会办公室关于桂阳县欧阳海水库库区“四乱”问题的《交办函》、被告作出的《解除的通知》、《解除的补充通知》、拆除樟市渔场围库的现场照片等证据予以证实。本院认为，被告樟市镇政府通过公开拍卖的方式与原告成军德签订的《承包樟市渔场经营管理权的合同》系双方真实意思表示，没有违反法律和社会公共利益，是合法有效的合同。在合同履行过程中，被告樟市镇政府于2019年7月14日与7月16日向原告发出《解除的通知》和《解除的补充通知》，并于2019年11月28日组织人员拆除了樟市渔场的围库。因此本案的争议焦点一是上述二份解除通知是否有效，二是原、被告之间的渔业承包合同是否因被告拆除围库的行为实际终止。对于焦点一，被告向原告发出解除通知及解除补充通知意为行使合同单方解除权，解除双方之间的承包合同。依据《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款及九十四条之规定，合同当事人可以依法行使约定解除权和法定解除权。在本案中，由于国家宏观政策发生重大变化，根据全省河湖“清四乱”专项整治的需要，樟市渔场急需整改，无法继续经营，合同目的已然不能实现，应当理解为法律规定的“不可抗力”事由。被告于2019年7月14日向原告成军德发出了《解除的通知》，是行使法定解除权的行为，双方之间的承包合同已于该通知到达原告之日起解除。被告于2019年7月16日又向原告发出《解除的补充通知》，由于承包合同已于2019年7月14日解除，因此该份补充通知不再具有解除合同的效力，应属无效。对于焦点二，由于案涉承包合同已经法定解除，非因被告拆除围库而导致事实终止，因此对于原告请求确认案涉承包合同因被告拆除其围库而事实上终止这一诉请，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条之规定，判决如下：一、确认被告桂阳县樟市镇人民政府于2019年7月16日向原告成军德发出的《解除的补充通知》无效。二、驳回原告成军德的其余诉讼请求。本案案件受理费200元，减半收取100元，由原告成军德负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。审判长  刘艳华审判员  曹文斌审判员  尹堂舟二〇一九年十二月二十四日法官助理张婷婷书记员黄姝婷附相关法律条文：《中华人民共和国合同法》第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。第九十六条当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。