河南省三门峡市湖滨区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1202行初29号原告三门峡鑫之润文化传媒有限公司。住所地：三门峡市陕州区神泉路东段。统一社会信用代码：91411222098115673A。法定代表人赵静桃，该公司执行董事。委托代理人孙春生，河南恒翔律师事务所律师，执业证号码：14112200210519087。代理权限为特别授权。被告三门峡市城市综合执法局，住所地三门峡市崤山中路与上阳路交叉口向西100米。统一社会信用代码：11411200358943839P。法定代表人刘万增，该局局长。委托代理人范俊稳，该局广告管理科科长，代理权限为特别授权。委托代理人郝苗，河南永兴律师事务所律师，执业证号码：14112201811057367。代理权限为一般代理。原告三门峡鑫之润文化传媒有限公司（以下简称鑫之润公司）不服被告三门峡市城市综合执法局（以下简称市综合执法局）作出的义城执代决字［2019］第GD007号代履行决定书，于2019年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月30日立案后，于2019年8月2日向被告市综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告鑫之润公司的法定代表人赵静桃、委托代理人孙春生，被告市综合执法局广告管理科科长范俊稳、委托代理人郝苗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市综合执法局于2019年7月29日作出的义城执代决字［2019］第GD007号代履行决定书，认为原告鑫之润公司在城市道路两侧设置户外广告审批手续期限已届满，限期其自行拆除，恢复原状。但原告未自行履行，根据《河南省实施办法》第三十二条第二项之规定，决定由被告市综合执法局代履行。原告鑫之润公司诉称，2013年7月24日、2014年6月26日，三门峡市公路局分别作出豫三公路许11001、豫三公许11017号《准予行政许可决定书》，允许原告在其管辖范围内设立立柱式广告牌，分别位于:1、国道G310线K880+000M处南边东花坛一块;2、国道G310线K880+000M处南边西花坛一块;3、G310线快速通道与大岭路交汇处南花坛内一块;4、三门峡市东高速出口西花坛内各两块。上述五块广告牌的期限均为20年。2019年6月25日，被告向原告送达了《限期拆除通知书》，要求原告在2019年7月1日拆除户外广告设施。原告当即提出申辩理由,被告置之不理。2019年7月29日，被告直接作出三城执代决字[2019]第GD007号“代履行决定书”。原告认为自己在三门峡市公路局所管辖的范围内依法申请使用公路占地，进行广告发布业务，已经三门峡市公路局行政许可。被告没有调查核实，没有听取原告申辩，就做出侵犯原告切身利益的具体行政行为，显然错误，应予撤销。综上，原告依法获得广告位发布使用权，被告侵犯原告的合法权益，应依法撤销被告做出的错误行政行为。原告不服，遂诉至法院，请求如下：1．请求依法撤销被告违法作出的义城执代决字［2019］第GD007号代履行决定书；2．本案诉讼费由被告承担。原告鑫之润公司向本院提交了以下证据：证据1.原告营业执照及法定代表人赵静桃身份证复印件，证明原告的基本信息及具有广告发布权限；2.行政许可决定书及申请的相关资料；3.限期拆除通知书、催告书、代履行决定书，证明被告对原告作出具体行政行为缺乏事实根据适用法律错误应当依法予以撤销；4.三门峡市城市管理局于2018年12月20日对原告所做的《关于创建高新区社会宣传工作的情况说明》、户外广告资源有偿使用费缴纳通知书、三门峡鑫之润文化传媒有限公司户外广告清单，证明被告在2018年就认可了原告广告设置是合法的；5.原告向法院起诉票据。被告市综合执法局辩称：一、答辩人是经依法组建的行政部门,依法行使设置户外广告审核、批准职权。1.三门峡市政府根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的有关规定组建三门峡市城市管理局。根据《三门峡市城市管理局主要职责、内设机构和人员编制规定》（2004年12月1日施行），三门峡市城市管理局是市政府在城区内负责相对集中行使城市管理行政处罚权的工作部门。负责城区内城市户外广告规划、设置审核工作。2.根据《中华人民共和国广告法》第四十一条规定、《三门峡市户外广告管理办法》规定，答辩人是负责本市设置户外广告审批、管理的行政部门。二、原告三门峡鑫之润文化传媒有限公司未经审批违法设置户外广告设施，答辩人对此认定事实清楚，使用法律、法规正确，依法应驳回其诉讼请求。1.《〈河南省城市市容和环境卫生管理条例>实施办法》第十三条以及《三门峡市户外广告管理办法》第十六条规定，设置户外广告应经审核办理审批手续。原告未按照法律、法规的规定向答辩人申请办理审批、登记、备案，属于擅自违法设置户外广告设施。2.公路局是对原告设施使用公路占地的许可，并非是对原告设置户外广告的审批。答辩人依据《〈河南省城市市容和环境卫生管理条例>实施办法》第三十二条之规定，限期原告自行拆除涉案户外广告设施,认定事实清楚，适用法律、法规正确。3.原告未经许可擅自在城市规划区内设置户外广告设施，答辩人向其下发《限期拆除通知书》、《催告书》、《代履行决定书》并无不当。综上，答辩人依法作出的《代履行决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确。被告市综合执法局向本院提交了以下证据：第一组证据：1.三政办[2004]75号《三门峡市人民政府办公室关于印发三门峡市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知书》；2.三政办[2004]64号《三门峡市人民政府关于在市区试行部分城市管理行政处罚权划归市城市管理局集中行使有关问题的通知》；3.豫政文[2010]224号《河南省人民政府关于在三门峡市市区开展相对集中行政处罚权工作的批复》；4.三政办[2010]78号《三门峡市人民政府办公室关于印发三门峡市规划和城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；5.三政办[2015]56号《三门峡市人民政府办公室三门峡市城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；6.三政办[2002]34号《关于印发三门峡市交通局职能配置、内设机构和人员编制方案通知》；7.三政办[2003]13号《关于印发三门峡市公路局职能配置、内设机构和人员编制方案通知》。证明：1.三门峡市政府组建城管局，负责组织全市性城市管理专项整治和重大执法活动，市容环境卫生管理方面全部的城市管理行政职责，城市户外广告规划、设置审核工作等。2.城管局对城区内环境卫生、户外广告、门头牌匾以及城市建筑物、构筑物等具有管理职在，承办三门峡市政府交办的其他事项，对市容环境卫生、市政公用和城市道路、环境保护、工商行政等行业有关城市管理综合执法工作，集中行使行政处罚权。3.在本市城市设置户外广告的，应当经市规划城管执法部门审核同意后，按照有关规定办理审批手续。其他任何单位对设置户外广告不具有审批职权。第二组证据：1.三政[2013]《三门峡市户外广告管理办法》；2.《三门峡城市总体规划》；3.《三门峡户外广告设置专项规划》；4.《三门峡市人民政府关于三门峡户外广告设置专项规划的批复》；5.三文创办[2018]65号《关于印发的通知》；6.三文创办[2019]19号《关于印发的通知》。证明：1.城市设置户外广告的，应当经市规划城管执法部门审核同意后，按照有关规定办理审批手续。2.原告设置的户外广告属于被告的管辖范围。3.原告设置的户外广告未经被告审核批准，属于擅自违法设置户外广告。第三组证据：1.2019年5月15日《关于三门峡市主城区户外广告集中整治工作的公告》2.限期拆除通知书；3.催告书；4.代履行决定书；5.执法人员工作证复印件。证明原告未经审批擅自设置户外设施，经被告公告、通知、催告仍不履行拆除、清理涉案户外设施的义务。经庭审质证，原告对被告提交的法律、法规依据均有异议，质证意见如下：本案原告起诉的被告是三门峡市城市综合执法局，而加盖的及提交规范性文件涉及的均是三门峡市城市综合管理局。这些法律法规授权的是三门峡市城市管理局，不是三门峡市城市综合执法局。答辩和提交证据期间，没有发现被告提交自己具有作出具体行政行为的相关法律依据，因此原告有理由认为被告所做出的所谓的具体行政行为没有任何法律依据。第一组证据1，该证据第一条主要职责明确指的是三门峡市城市管理局是市政府在城区内负责相对集中行使城市管理行政处罚的而不是本案三门峡城市综合执法局。被告没有提交证据证明被告能够替代三门峡市城市管理局，他们是两个不同机构；证据4，第一条职责调整将原城市管理的职责划归三门峡市管理综合执法局，两个机构不同，法律法规授权哪个机构行使权利就应该用哪个机构，不能乱用。这些行政规范性文件所授权三门峡市城市管理局对户外广告管理的范围限于城市区域没有涉及到国道；证据5，第一条第五项没有看到三门峡城市管理综合局与城市管理局是什么关系，没有授权其管理国道的公路，第二条第四项内设机构户外广告管理科职责是负责组织对违法设置以及影响城市形象的户外广告的管理，被告没有举证证明原告影响城市形象。被告提交的文件均不能证明被告对原告所设置广告有执法权和管理权，也没有法律规定授权被告行使该行政管理权。被告没有提交其作出具体行政行为的法律依据所提交的证据所涉及的行政执法机构并非本案被告。2006年7月总体规划图，310国道公路用地范围内，不属于城市范围，涉及交叉的应该由相应法律依据；2019年5月城市规划，本案广告设置在2013年，不是2015年，在设置以后政府部门认为授权原告进行广告设置的行政机关作出的行政许可行为是错误的，那么应行政机关沟通解决。第二组证据，全部是地方性规范性文件，三门峡市公路局也属三门峡人民政府组成部门应该知道对原告作出行政许可应该依据的相关法律规定，[2018]65号文件行政许可规范性文件没有溯及力；文明城市创建文件，该文件明确的责任单位是市城管局，而不是城市综合执法局，该文件第一条规定整治范围，不符合规划、存在安全隐患、届满未延续的广告，原告经有关部门审批是具有合法经营资质的单位；第四项指主城区内不得设置立柱广告，原告在国道用地范围内，不涉及主城区；被告所下达的限期拆除通知、代履行通知未告知原告广告违反哪一条规定。第三组证据公告，三门峡市城市管理局（三门峡市城市综合执法局），好像是一个单位，但落款写的两个单位。对具体行政行为证据质证如下：限期拆除通知书，我们没有看到调查依据，没有见到附件，原告户外广告设置期限届满证据，被告没有提交；行政执法人员工作证提交的是复印件，单位是三门峡市城市管理第一、第四执法支队；原告在催告书送达回证上说明要复议或诉讼，被告却强拆，催告书与限期拆除通知书也不同，催告书是原告擅自设置户外广告，限期拆除通知书是原告行政许可期限已届满，代履行决定书依据《实施办法》第三十二条第一款，依据法律法规错误，催告书第二条依法代履行的前提是原告不履行该义务，原告当时就提起行政诉讼，显然侵害原告合法权益;2019年7月29日所作出代履行决定书，被告法律依据《实施办法》第三十二条第二项规定，没有授权是否能够代履行，法律依据错误；原告收到代履行决定书同时表示要复议或诉讼，也向法院提起诉讼，被告仍旧拆除；代履行决定书没有载明相应的执法人员。综上，被告没有向法庭提交法律授权作出行政行为的法律依据，提交的行政规范性文件与被告无关，被告剥夺了原告相应的权利。被告对原告提交的证据1没有异议。对证据2行政许可决定书有异议，该决定书无落款时间，不知道是什么时间作出，该决定书内容显示在G310线快速通道及大岭路交汇处南北花坛内及三门峡高速入口需处花坛内设立立柱广告牌，只能证明是三门峡市公路局在其公路用地范围及控制区域内施工使用占地，并不能证明是许可设置户外广告设施，结合原告诉状陈述三门峡市公路局所管辖范围内依法申请使用公路占地进行广告发布业务，进而证明了原告的设施占用公路用地是经三门峡市公路局准许，不能证明原告设置户外广告经有权机关审核；对交通行政许可申请书，事项及内容有多处修改真实性存疑；安全保障措施和保通方案是原告单方出具，与本案没有相关性。对证据3无异议，对证明目的有异议，只能证明原告未按照法律法规的规定向被告申请办理审批登记备案，属于擅自设置违法设置户外广告设施，原告所设置的户外广告没有经被告审批备案。证据4中户外广告资源有偿使用费缴纳通知，被告发现原告未经被告审批，擅自设置户外广告已经占用了公共空间，根据三门峡市财政局、三门峡市国资委相关规定以及三门峡市户外广告管理办法有偿使用户外广告之规定，向其作出了缴费通知，但原告并未按期缴纳该费用；户外广告清单，原告提供的这份证据显示是三门峡市城市综合执法局提供的，也就是所谓附件清单；关于创建高新区社会宣传工作的情况说明，在其擅自设置户外广告，已经事实上形成了占用户外空间，应按照有偿使用缴纳费用并承接社会公益宣传，但原告一直并未履行相应的缴费审批义务，因此属于擅自违法设置户外广告设施。对证据5票据，认为与本案无关，且根据行政诉讼法规定不影响执行。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、3，被告提供的所有证据，均符合证据的合法性、客观性和关联性，本院予以确认。经审理查明，原告于2014年4月21日，经工商登记设立成为有限责任公司。该公司营业范围为广告代理发布、广告设施设计制作等，营业期限从设立之日至2064年4月20日。2013年7月24日，原告向三门峡市公路局申请在国道G310线K880+000M处南边东、西花坛内各设置户外立柱广告牌一块，三门峡市公路局作出准予行政许可决定书。2014年6月26日，原告又向三门峡市公路局申请在G310线快速通道与大岭路交汇处南、北花坛内及三门峡高速入口西处花坛内设立立柱广告牌两处，三门峡市公路局作出准予行政许可决定书。2014年9月20日，三门峡正诚广告有限公司将其所有的G310国道（快速通道）金昌立交桥南东、西花坛内立柱广告塔及快速通道吕崖村民生液化气站对面快速通道北，七里堡村快速通道北，快速通道与高速交汇处西，快速通道北城村道班东，快速通道北城村道班西，快速通道北城村工贸楼等处的户外立柱广告塔所有权、经营权等转让给原告。2018年12月17日，被告向原告下达《户外广告资源有偿使用费缴纳通知书》，对原告所有的五处广告牌，面积共计1296平方米，缴费期间为2017年1月1日至2018年12月31日，应缴纳使用费67392元。被告责令原告收到通知书之日起3日内交费，并告知原告诉权。但至今，原告未缴纳该费用,对此也未提出异议。2019年6月25日，被告向原告作出三城执限拆字[2019]G013号《限期拆除通知书》，认为原告在三门峡市区设立的广告牌许可期限已于2018年12月31日届满，责令其于2019年7月1日前拆除。2019年7月17日，被告向原告作出三城执催告字[2019]G013号《催告书》，认为原告擅自设立户外广告，向其作出《限期拆除通知书》后，原告仍不履行义务，催告其10日内履行。2019年7月29日，被告向原告作出三城执代决字[2019]GD007号《代履行决定书》，认为原告拒不履行自行拆除义务，决定由被告于2019年8月2日代履行进行拆除。原告不服被告作出的代履行决定，遂诉至本院。另查，2004年12月1日，三门峡市人民政府办公室印发《三门峡市城市管理局主要职责、内设机构和人员编制规定》，经市政府研究决定，组建三门峡市城市管理局，其是市政府在城区内负责相对集中行使城市管理行政处罚权的工作部门。2010年6月3日，三门峡市人民政府办公室印发《三门峡市规划和城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，将原市城市管理局的职责划入市规划和城市管理综合执法局。2015年9月8日，三门峡市人民政府办公室印发《三门峡市城市综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，设立三门峡市城市管理综合执法局，负责市容环境卫生、工商行政等行业有关城市管理综合执法工作，集中行使城市建成区内市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。此外，2018年11月13日，三门峡市文明城市创建百城建设提质工程指挥部办公室印发《三门峡市主城区户外广告集中整治工作方案》，决定在三门峡市主城区户外广告集中整治工作。2019年3月12日，三门峡市文明城市创建百城建设提质工程指挥部办公室印发《关于进一步深化三门峡市城区户外广告集中整治实施意见》，全面清查、处理、拆除市区不符合规划要求的、存在安全隐患的、无主的、无手续设置的和审批手续届满的户外广告设置。从三门峡市城市总体规划图来看，原告设置的广告牌处于城区规划范围之内。本院认为，被告负有城市管理综合执法的法定职责。本案的争议焦点为被告是否对户外广告管理拥有执法权，原告的户外广告设置是否存在违法之处，被告对原告作出的代履行决定是否合法。针对本案争议焦点，一、被告是否对户外广告管理拥有行政执法权。《实施办法》第十三条规定，在城市设置大型户外广告的，必须经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门审核统一，按有关规定办理审批手续。《三门峡市户外广告管理办法》第四条规定，市规划城管执法部门会同有关部门编制本市市区户外广告的设置规划，负责本市城市户外广告的设置审核及管理工作；第二十七条规定，擅自设置户外广告影响市容的，由市规划城管执法部门责令其拆除。从以上规定来看，被告作为本市的市容环境卫生行政主管部门，享有户外广告管理行政执法权。且在2018年12月17日，被告向原告下达《户外广告资源有偿使用费缴纳通知书》，对原告所有的五处广告牌征收使用费。虽然原告至今未缴纳，也未申请复议或提起行政诉讼，但是原告已经知晓被告享有对本市户外广告管理的法定职权。另外，拆除原告所设立的广告牌均处于城市规划范围之内，被告对该广告设置具有行政管理的职责。二、原告的户外广告设置是否存在违法之处。《河南省公路管理条例》第三十六条规定：“公路标号志由交通行政主管部门按照规定设置和管理；公路安全标志由公安交通管理部门按照规定设置和管理。在公路及公路用地范围内设置广告牌（架）、宣传牌（架）及其他非公路标号志和公路安全标志的，应当事先报经当地交通行政主管部门同意。对擅自设置的，应在五日内拆除。”原告设置广告应经过被告审核批，对于占用公路及在公路用地范围内所设置广告牌，也应交通行政主管部门的同意，缴纳相关费用。公路行政部门并无对广告设立行政许可的法定职权。《三门峡市户外广告设置管理办法》第二十三条规定，户外广告设置转让户外广告设置权，应当经设置审核部门同意，并到原批准部门办理变更手续。三门峡正诚广告有限公司转让给原告的部分广告牌，应当按照上述规定经设置审核部门同意，并到原批准部门办理变更手续，而原告的却未办理相关手续，故原告设置的户外广告牌属于违法设置。三、被告对原告作出的代履行决定是否合法。《实施办法》第三十二条第（一）项规定：“违反本办法，有下列行为之一的，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可按以下规定处以罚款：（一）擅自设置大型户外广告影响市容的，处以每处100元以上、500元以下罚款；”本案中，原告设置的户外广告牌中三块未经有权机关审批，不符合城市总体规划，属于违法设置，公路部门作出的仅是占地许可。另外，三门峡市公路局也没有审批广告设置的行政许可职权。其他由三门峡正诚广告有限公司转让给原告的广告牌，未办理相关变更手续，也属于违法设置。被告虽向原告下达了使用费缴纳通知，但原告也未按时缴纳相关费用，也未提出异议，且设定的期限已经届满。故被告对原告作出限期拆除通知书符合上法律法规之规定。《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”本案中，原告未在被告限定的期限内拆除户外广告设置，被告向其作出催告书，原告仍未履行，被告作出代履行决定，符合上述法律之规定。综上，被告对原告擅自设置的广告牌作出代履行决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，本院予以支持。而原告的诉请，缺乏相应的事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告三门峡市鑫之润文化传媒有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省三门峡市中级人民法院。审 判 长  翟二民人民陪审员  李朝阳人民陪审员  马红丽二〇一九年十二月二十日书 记 员  张新娣