江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏01行终764号 上诉人（原审原告）南京红森苗木有限公司，住所地南京市高淳区桠溪镇工业园区001号。 法定代表人周伟君，南京红森苗木有限公司总经理。 委托代理人张承东、陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处，住所地南京市高淳区桠溪街道永宁东街12号。 负责人陈长春，南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处主任。 出庭负责人史月生，南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处副主任。 委托代理人王正，江苏永元律师事务所律师。 上诉人南京红森苗木有限公司（以下简称红森苗木公司）因诉被上诉人南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处（以下简称桠溪街道办）行政拆迁协议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初273号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，红森苗木公司成立于2009年1月16日，法定代表人周伟君，住所地南京市高淳区桠溪镇工业园区001号，注册资本3446万元，经营范围为：苗木、花卉、茶叶、经济林果种植、销售；园林、景观、绿化工程设计、施工等。 2018年2月7日，南京市××镇人民政府（甲方，即桠溪街道办前身）与红森苗木公司（乙方）签订《高淳区桠溪镇溧高高速项目青苗及附属物补偿协议》（以下简称《补偿协议》），协议主要内容为：“一、乙方在本项目范围内共涉及面积为144.588亩（其中主线红线范围面积为140.32亩、便道面积为4.268亩），甲方对乙方所属青苗及附属物合计补偿款为人民币：肆佰肆拾伍万叁仟叁佰壹拾元整。（大写）（4453310元）。二、乙方同意在签订协议四十五天内，自行处置其租用征收土地上的青苗及附属物，且对需提前施工的桥涵路段优先移除，逾期由甲方自行处置。三、本协议签订之日后，十五日内支付50%补偿款，四十五日后待乙方自行清除所有青苗及附属物后支付余款。四、乙方保留合法的追诉权利。”《补偿协议》上有高淳区桠溪镇人民政府相关人员及红森苗木公司法定代表人的签名，同时加盖双方公章。 《补偿协议》签订后，2018年2月11日，红森苗木公司出具一张收据，载明金额为225万元，并标注为“青苗补偿款”；2018年4月8日，红森苗木公司又出具一张收据，载明金额为2203310元，并标注“青苗部分补偿款”。 另查明，2015年6月17日，江苏省发展和改革委员会（以下简称省发改委）向南京市、常州市发展改革委发出《省发展改革委关于溧阳至高淳高速公路可行性研究报告的批复》（苏发改基础发[2015]589号），称“为完善区域高速公路网络，充分发挥路网建设的整体效益，促进沿线区域资源开发和经济社会协调发展，同意建设溧阳至高淳高速公路工程项目”等。2015年11月18日，省发改向省交通运输厅作出《省发展改革委关于溧阳至高淳高速公路初步设计的批复》（苏发改基础发[2015]1299号），称“原则同意路线起自溧阳至广德高速公路南渡枢纽……进入南京市高淳区境内，于桠溪镇跨越246省道，向西进入溧水区境内……沿线地方政府和建设单位要依据有关法律法规和政策进行征地拆迁工作，妥善协调好工程建设中的有关问题……”等。2016年11月11日，南京市高淳区人民政府下发高政发[2016]194号《关于成立溧高高速公路高淳段工程指挥部的通知》（以下简称高政发[2016]194号文），成立了溧高高速公路高淳段工程指挥部，桠溪镇法定代表人系指挥部成员，桠溪镇政府系征地拆迁组、推进保障组的牵头单位之一，明确职责包括“本次征地拆迁任务的责任主体（含林地），负责征地拆迁及地上附着物的调查登记、签字确认……负责征地协议签订和地上附着物迁移……”等。 2018年1月28日，江苏三师土地房地产资产评估测绘咨询有限公司（以下简称三师评估公司）针对红森苗木公司出具了《南京市高淳区溧高调整项目桠溪段地面附着物价格评估明细表》，该评估表共计9页，分项列明了涉及红森苗木公司的相关地块上的树木种类、规格、数量、评估单价、评估价格及相关设施的价格等。 2018年2月8日至2月10日，桠溪街道办工作人员、红森苗木公司工作人员及现场见证人南京市××镇荆山社区村民委员会一起对红森苗木公司的相关地上附着物进行了现场统计，形成了《地上附属物统计清单》，写明了项目、规格、数量等，共计约37页，各相关人员在上面签字确认。 还查明，2016年7月13日，江苏省人民政府办公厅下发苏政办发[2016]81号《省政府办公厅转发省交通运输厅省国土资源厅关于省交通重点工程建设项目征地补偿安置实施意见的通知》，对江苏省交通重点工程建设项目征地补偿安置提出意见，其中指出“征收集体土地补偿标准，按照苏政发[2011]40号文件及工程沿线市、县（市、区）人民政府发布的实施细则执行”等。2011年8月2日，原高淳县人民政府印发高政发[2011]149号《关于调整征地补偿标准的通知》（以下简称149号《通知》），就相关调整征地补偿标准进行明确规定，并在附件中就各类青苗、附着物的补偿标准作出了较为详尽的规定。 庭审中，红森苗木公司称桠溪街道办不具有签订征收补偿协议的法定职权，其所谓的依法评估补偿与事实亦不相符，桠溪街道办在未经实地调查的基础上，对补偿对象和财产权属的认定亦存在错误；桠溪街道办所称评估公司给出的评估金额实际上就是以3.8万/亩乘以144.588亩土地面积打包计算出来的，并没有依据149号《通知》等相关规定进行计算，100多亩地上的苗木，均为观赏加经济苗木，市场价应该为2400多万；《补偿协议》是在其具有重大误解的情况下签订的，且签订过程中桠溪街道办采取了较为强硬的方式强迫红森苗木公司，签订的内容显失公平，且补偿内容前后矛盾。桠溪街道办辩称，涉案协议系对青苗附着物的赔偿，而非征地拆迁赔偿；《补偿协议》是经过双方合意签订的，约定的补偿价格系综合价格，肯定高于收购价格，实际也不存在移栽费的概念，文件规定的就是青苗补偿费；由于急需用地且有建设工期的存在，在考量红森苗木公司利益的基础上，在《补偿协议》中为红森苗木公司约定了45天的自行处置期间，也是在红森苗木公司逾期不处置时，桠溪街道办才予以处理的；相关评估单位都是由“市高指”选定的，相关评估报告也已向红森苗木公司送达，工作人员在现场也拍了照。 原审法院认为，本案双方当事人对《补偿协议》的真实性均不持异议，争议的焦点在于桠溪街道办是否具有签订《补偿协议》的职权、认定事实是否清楚、相关苗木等附着物计算赔偿数额是否适当、是否应予撤销等问题。 根据查明的案件事实，为建设溧阳至高淳高速公路，高淳区政府为加快推进该公路高淳段开工建设，下发了高政发[2016]194号文，成立了溧高高速公路高淳段工程指挥部，桠溪街道办的前身桠溪镇政府法定代表人系指挥部成员，桠溪镇政府系征地拆迁组、推进保障组的牵头单位，其中明确其具有“负责征地协议签订和地上附着物迁移”等职责，桠溪街道办根据文件要求，为推进相关拟建公路段内的征地拆迁工作，与在其辖区内的红森苗木公司签订《补偿协议》，具有文件依据，不违背强制性法律规定。红森苗木公司提出桠溪街道办不具有签订《补偿协议》的职权依据的主张不能成立，原审法院不予采纳。 《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第八条第一款规定，“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”该法第三十二条规定，“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”该法第四十四条第一款规定，“依法成立的合同，自成立时生效。”该法第六十条规定，“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”本案中，溧高高速公路项目于2015年6月17日批复立项，2016年11月溧高高速公路高淳段工程指挥部成立，随后进行了相关征地拆迁补偿工作。经三师评估公司评估、双方当事人复查清点及村委会见证签字后，双方于2018年2月7日签订《补偿协议》。协议明确载明“甲方对乙方所属青苗及附属物合计补偿款为人民币：肆佰肆拾伍万叁仟叁佰壹拾元整。（大写）（4453310元）”，且约定“乙方同意在签订协议四十五天内，自行处置其租用征收土地上的青苗及附属物，且对需提前施工的桥涵路段优先移除，逾期由甲方自行处置。”从协议签署前的评估、清查、沟通等，到协议的签订、内容约定等，可以看出桠溪街道办与红森苗木公司系经沟通协商且事实已明确的前提下，对涉案地块上所属的青苗及附属物的补偿款项进行了明确约定。且，从协议中“合计补偿款”可以看出，上述价款是针对涉案地上的全部所属青苗及附属物的补偿款，红森苗木公司所称约定款项系移植费用而非补偿费用的主张不能成立，原审法院不予支持。且从协议约定的“……逾期由甲方自行处置”内容来看，也可以看出，红森苗木公司签订协议时认可补偿款系针对涉案地块上的青苗及附属物，而非仅指移植费用。综上，《补偿协议》系经桠溪街道办、红森苗木公司双方在经过清查、评估、沟通协商等之后所签订，约定事实清楚、内容明确，红森苗木公司称《补偿协议》认定事实不清、赔偿数额不当的主张不能成立，原审法院不予支持。 综上，《补偿协议》约定内容系桠溪街道办、红森苗木公司双方当事人经沟通协商后签订，红森苗木公司提供的证据无法证明存在法律规定的应予撤销的情形。且红森苗木公司在已经全部领取《补偿协议》约定的补偿款、协议已经全部履行的情形下，提出要求撤销《补偿协议》并要求桠溪街道办对其被拆迁土地上苗木给予补偿（暂记500万元）的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决驳回红森苗木公司的诉讼请求。案件受理费50元，由红森苗木公司承担。 上诉人红森苗木公司上诉称：一、《补偿协议》是上诉人在重大误解的情况下签订的，签订的内容显失公平。补偿内容前后矛盾，根据《补偿协议》载明补偿依据即149号《通知》的规定，观赏性树木的补偿标准是“一般应予移植，并由建设单位支付移植费用；无法移植的，由建设单位收购。”而《补偿协议》中约定的上诉人的义务也是自行移植，应认定双方签订协议的目的是对移植费用进行约定，被上诉人称补偿款是“收购价格”与149号《通知》中的规定不符，也与上诉人当时签订《补偿协议》时所达成的合意相违背。退一步讲，假使上诉人对协议的解读能够成立，《补偿协议》也是其以149号《通知》为幌子，使上诉人产生重大误解的情况下签订的。实际上，涉案地块144余亩土地上的苗木价值高达1500余万元，被上诉人以400万左右的价格收购补偿显然有失公平。二、被上诉人不具有签订征收补偿协议的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，集体土地征收补偿需由省级以上人民政府作出征地批文，交市县人民政府组织实施，补偿安置方案经批准之后由国土部门进行具体的补偿安置工作。本案中，被上诉人作为镇政府在无相应的征收手续、无法律授权、无国土部门委托的情况下，没有实施征地拆迁补偿的权力，其不具有签订征地补偿协议的资格。三、被上诉人所谓的依法进行评估补偿与事实不符。被告答辩称其进行了现场清点，三师评估公司作出了评估报告，最终按照评估报告的价格进行作价补偿的说法与事实不符。首先，三师评估公司所作的评估报告从未向上诉人进行过告知或送达，上诉人不认可评估一事。况且评估公司选定程序，评估报告的复核复查救济程序，评估报告的送达告知程序均没有履行，甚至没有评估师的签章。该评估价格不能作为补偿依据。其次，评估价格4321856元与《补偿协议》约定4453310元也明显不符。实际上，《补偿协议》约定价款仅仅是按照30800元/亩的打包价乘以144.588亩计算出来的，而非评估出来的。四、补偿对象和财产权属认定错误。从被上诉人提供的证据可以看出，被上诉人在签约前从未向上诉人告知过占地范围。被上诉人在签约之后，实施强拆时才发现其所要占的地块中包括案外人南京新港盛实业有限公司（以下简称新港盛公司）的承包土地。该协议实际上处分了案外人的财产。综上，请求：1.撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初273号行政判决；2.改判支持上诉人的一审全部诉讼请求或将本案发回重审；3.一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人桠溪街道办未提交书面答辩意见，其在二审中辩称，与一审答辩意见一致。请求驳回上诉人的上诉请求。 上诉人红森苗木公司向本院提起上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提交的证据随案移送本院。本院经审查，原审法院对双方当事人提交的证据审核、认证，符合法律规定，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。 二审中，上诉人红森苗木公司述称，因《补偿协议》约定范围包含了新港盛公司的承包土地，新港盛公司以桠溪街道办为被告，以红森苗木公司为第三人，向原审法院提起行政诉讼，请求确认桠溪街道办和红森苗木公司签订的《补偿协议》中涉及到新港盛公司的80.65亩流转土地青苗及附着物移除及补偿的内容无效，原审法院已立案受理，案号（2019）苏8602行初1745号。 本院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，桠溪街道办因溧阳至高淳高速公路建设项目需要，就项目范围内红森苗木公司租赁土地上青苗及附属物的补偿问题，与红森苗木公司签订了《补偿协议》。该协议是桠溪街道办为实现行政管理目标，与红森苗木公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。在行政协议中，行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体，但却是以平等协商的方式订立并履行协议，故在审理因行政协议订立和履行产生的纠纷时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，红森苗木公司诉请撤销其与桠溪街道办签订的《补偿协议》，并要求桠溪街道办对苗木给予补偿，本案应当参照合同法等民事法律规范的相关规定予以审查。 合同法第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”本案中，双方于2018年2月7日签订《补偿协议》，明确约定桠溪街道办对红森苗木公司所属青苗及附属物合计补偿款为人民币4453310元。首先，从《补偿协议》约定的补偿项目名称上看，协议约定的“补偿款”与上诉人主张的“移植费”文意明显不同，两者的涵义不会使人产生歧义。红森苗木公司作为植物种植、销售的专业公司，其所属苗木及附属物位于涉案项目征迁范围内，相关补偿事项与其切身利益直接相关，对涉案项目的补偿政策也应有所了解，对于“补偿款”和“移植费”的理解应优于常人。但其在签订《补偿协议》时，对协议中“补偿款”而非“移植费”的约定内容并未提出异议。其次，从《补偿协议》关于红森苗木公司在签订协议四十五天内，自行处置其青苗及附属物，逾期由桠溪街道办处置的约定内容分析，亦可认定红森苗木公司就涉案苗木及附属物补偿事项作出约定后，未按约定期限进行处置，即放弃了对苗木及附属物享有相应权利。再次，从红森苗木公司出具的收据载明的款项名目分析，红森苗木公司收到《补偿协议》约定的款项后，出具的收据载明的收款名目为“青苗补偿款”、“青苗部分补偿款”。综合以上补偿项目名称、《补偿协议》约定内容及收据载明的收款名目，可以认定红森苗木公司对《补偿协议》系就青苗及附属物补偿事宜作出的权利义务约定是明知的。现其主张双方签订协议是对移植费用作出的约定，构成重大误解，缺乏事实和法律依据。关于红森苗木公司主张的补偿价格显失公平的问题。本院认为，红森苗木公司作为涉案地块苗木种植经营的主体，应当掌握苗木种植面积、品种、数量等具体情况，作为专营种植、销售苗木的企业，也应当知晓相关苗木的市场价格，其对协议所涉苗木及附属物的熟悉和了解程度明显优于桠溪街道办，如其认为补偿款过低，有权拒绝缔约。但红森苗木公司不仅未拒绝签订《补偿协议》，且在签订协议时，对于涉及其重大经济利益的补偿价款亦未提出异议，而是自愿签订了《补偿协议》，故应当认定签订《补偿协议》及协议约定内容是其真实意思表示。在红森苗木公司未提交证据证明桠溪街道办以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使其在违背真实意思的情况下订立《补偿协议》的情况下，对其主张涉案协议显失公平的上诉主张，本院不予支持。 根据合同法第三条、第四条、第五条的规定，当事人订立合同应遵循自愿、平等、协商一致的原则和基础。合同法第八条第一款规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”该法第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”本案中，桠溪街道办并未基于单方意志强迫红森苗木公司接受涉案地块青苗及附属物的补偿方式和补偿价款。红森苗木公司法定代表人在《补偿协议》签字并加盖公司印章，表明其同意协议条款的内容，《补偿协议》已依法成立，且桠溪街道办已依约支付了全部补偿款。上诉人红森苗木公司虽以重大误解、显失公平为由，诉请撤销其与桠溪街道办签订的《补偿协议》，但其提供的证据不足以证明上述主张成立，故一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。 关于红森苗木公司提出《补偿协议》的补偿对象和财产权属认定错误的问题。本院认为，红森苗木公司和桠溪街道办虽均称《补偿协议》所涉地块上有案外人种植的部分苗木，但未提交任何证据予以证明，鉴于案外人已提起相关诉讼，故本案不予理涉。桠溪街道办根据高政发[2016]194号文的规定，接受南京市高淳区人民政府的指派，作为涉案地块征地拆迁的实施主体，与红森苗木公司签订《补偿协议》，并未超越职权范围。对于上诉人提出的被上诉人不具有签订《补偿协议》职权的上诉主张，本院亦不予支持。 综上，上诉人红森苗木公司要求撤销一审判决、改判支持其一审诉讼请求或将本案发回重审的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京红森苗木有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陆俊騑 审 判 员 谢宇飞 审 判 员 李伟伟 二〇一九年十二月二十日 书记员代 雪 姣