河南省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫行终2557号上诉人(一审原告)马留成，男，汉族，1951年1月29日出生，住河南省嵩县库区。委托代理人马武生，男，汉族，1978年9月16日生，住河南省嵩县库区。委托代理人雷海强，北京市邦成律师事务所律师。被上诉人（一审被告）嵩县人民政府，地址：河南省嵩县行政路**。法定代表人宗玉红，县长。委托代理人米中扬，嵩县司法局工作人员。委托代理人许文，河南王城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）嵩县饭坡镇人民政府，地址：河南省嵩县饭坡镇饭坡村。法定代表人杨利娟，镇长。委托代理人牛珂斐，该镇人民政府副镇长。马留成诉嵩县人民政府（以下简称嵩县政府）、嵩县饭坡镇人民政府（以下简称饭坡镇政府）行政强制拆除一案，洛阳市中级人民法院依法作出（2019）豫03行初30号行政判决。马留成不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人马留成委托代理人雷海强，被上诉人嵩县政府委托代理人米中扬、许文，被上诉人饭坡镇政府委托代理人牛珂斐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。马留成一审诉讼请求：1、依法确认嵩县政府、饭坡镇政府强制拆除其位于嵩县库区乡大坪村“养猪场”的行政行为违法；2、本案诉讼费由嵩县政府、饭坡镇政府承担。洛阳市中级人民法院一审查明，马留成系嵩县库区乡和店村村民，2004年其租用嵩县饭坡镇大坪村后坡组土地建养猪场一处。2016年8月10日，嵩县县委办公室、县政府办公室印发《嵩县陆浑水库环境整治攻坚战实施方案》的通知（嵩办〔2016〕60号），附件清单中有马留成养猪场。2018年3月16日，嵩县环境污染防治攻坚战指挥部办公室向饭坡镇政府下发嵩环攻坚办函〔2018〕26号督办函：“大坪村养殖户养殖粪便直接排入紧邻陆浑水库一侧的林地内，存在重大环境污染隐患，要求饭坡镇迅速采取有效措施，消除环境隐患。”2016年9月1日，饭坡镇政府下发《通知》：“马留成：为切实加强陆浑水库饮用水源地环境保护，防止水质污染，保护和改善环境，保障洛阳市区人民饮水安全，根据县委县政府关于《嵩县陆浑水库环境整治攻坚战实施方案》通知的精神，现要求你养殖场于2016年9月9日前完成养殖粪污集中收集处理，10月31日前完成养殖场搬迁认为。逾期不完成下达任务，一切后果自行负担。”2018年3月15日，嵩县环境污染防治攻坚战指挥部印发《嵩县2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》（嵩环攻坚〔2018〕5号）文件，2018年4月5日，饭坡镇政府向马留成下发《责令改正（拆除）违章建筑通知书》：“马六成，你单位（××）在大坪村环湖保护区已建成的构筑物（养猪场），根据《城乡规划法》第六章第六十五条之规定，从即日起，要求你们在七日内自行改正拆除并恢复土地原貌，否则一切后果自负。”2018年4月12日，饭坡镇政府组织人员将涉案养猪场拆除。一审另查明，嵩县污染防治攻坚战指挥部系嵩县政府2017年3月1日成立的临时机构。2018年12月18日，嵩县县委、嵩县政府成立嵩县污染防治攻坚战领导小组，原嵩县污染防治攻坚战指挥部撤并入新机构。一审认为，本案的主要争议焦点有三个：一、嵩县政府是否是本案适格被告。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和××都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。《洛阳市陆浑水库饮用水水源保护条例》第五条规定：“嵩县、栾川县人民政府负责本条例在本行政区域内的贯彻实施，防止对水源造成污染”。各级人民政府均有保护环境的职责，嵩县陆浑水库是洛阳市人民的水源地，嵩县政府系环境保护的法律主体，根据中央、省、市有关部署，嵩县政府成立了嵩县污染防治攻坚战指挥部，其行为后果应由嵩县政府承担。根据嵩县环境污染防治攻坚战指挥部关于印发《嵩县2018年打赢畜禽养殖污染防治攻坚战实施方案》的规定，嵩县政府在其职权范围内，已将涉案养猪场等的环境污染防治相关工作交由饭坡镇政府具体负责实施。而饭坡镇政府系一级地方政府，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。在此情况下，由于马留成提供的嵩县污染防治攻坚战指挥部下发的《关停取缔通知书》，仅能证实由嵩县政府对环湖养殖户实施了自行关停的通知行为，不能证明其直接实施了强制拆除行为。嵩县政府虽系陆浑水库水源地环境保护的法律主体，但本案被诉行为系强制拆除的事实行为，未有证据证明嵩县政府直接拆除或组织拆除了涉案养猪场，因此，嵩县政府不是适格被告。二、关于涉案养猪场是由谁组织实施拆除问题。关于这一问题，饭坡镇政府一审庭审中自认组织拆除了涉案养猪场，但称系马留成将养猪场内有价值物品运走后自动交由其拆除，整个过程中双方未发生任何争执，说明拆除涉案养猪场马留成是同意的，不存在强拆行为。一审认为，饭坡镇政府提供的证据不能证明马留成同意将涉案养猪场交由其拆除，在饭坡镇政府自认拆除行为且未有证据证明其他主体实施或组织实施了强制拆除行为的情形下，一审对该事实予以确认。三、关于强制拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。饭坡镇政府虽然对其辖区内的非法建筑有拆除的权力，但任何行政权的行使都应当具有事实和法律依据，并遵循正当程序的要求。就正当程序而言，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定，违法建筑的认定和拆除需要遵循的法定程序是：调查取证、对违章建筑作出认定、作出责令限期拆除决定，催告当事人履行义务、听取当事人的意见，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。又根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而本案中，饭坡镇政府即使认为涉案养猪场系违法建筑，但其并未遵循上述法律程序，就直接实施了强制拆除行为，应确认违法。综上，本案被诉行为是强制拆除的事实行为，而具体实施强制拆除行为的是饭坡镇政府。一审判决：一、确认饭坡镇政府对马留成位于嵩县库区乡大坪村养猪场的强制拆除行为违法；二、驳回马留成对嵩县政府的诉讼请求。一审案件受理费50元，由饭坡镇政府承担。马留成不服一审判决，向本院提起上诉称：一、涉案养猪场被拆除不是饭坡镇政府执行城乡规划法所为，而是根据污染防治攻坚指挥部的督办函实施的，这里的“交办”“县领导要求”，就说明镇政府只是实施者，责任主体仍是嵩县政府。从嵩县政府及指挥部的有关文件看，此次行动是联合执法，涉及到多个部门参与，都是在指挥部统一指挥下进行的，嵩县政府应当承担整体责任。二、拆迁现场除镇政府工作人员外，还有县公安局、县水利局、县环保局、县畜牧局等很多部门的人员参与，应当认定是嵩县政府组织的防止污染统一整治活动，并由县政府承担责任。请求撤销一审判决，确认嵩县政府拆除行为违法。嵩县政府答辩称，其未实施和组织实施拆除行为，不应成为案件被告。嵩县政府为进行环境整治，专门下发文件规定了各职能部门的职责，具体的执法责任应由各职能部门承担，不能将政府对工作的安排部署，作为承担法律责任的缘由。乡镇政府系一级地方政府，能够独立对外承担法律责任。请求驳回上诉。饭坡镇政府答辩称，涉案建筑物为违法建设，陆浑水库一定区域内禁止养殖，涉案建筑物应予拆除。请求驳回上诉。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，本案被诉的强拆行为是在嵩县县委、县政府所布置的污染防治治理的背景下进行的，由于未按照行政强制法的规定程序进行，故总体上应作为事实行为进行审查，即坚持“谁行为谁承担、谁组织谁承担”的原则。根据嵩县环境污染防治攻坚指挥部嵩环攻坚[2018]12号《关于印发嵩县县城区及环陆浑水库环境综合整治30天攻坚实施方案的通知》文件，其规定了各职能部门、各乡镇政府具体应当履行的职责，同时确定“乡镇党委政府负责、部门协调联动”的环境保护工作机制，其中涉案的搬迁行为由饭坡镇政府及县畜牧局负责，并未规定嵩县政府具体的组织职责，故各职能部门、各乡镇政府的行为，原则上还应由本行政机关承担。本案中，虽马留成陈述除饭坡镇政府工作人员参与拆除外，县畜牧局、县环保局等部门的工作人员也参与了拆除，但从相关文件及证据看，没有证据显示嵩县政府进行了组织实施工作或应当进行组织实施工作。至于嵩县政府对环境治理工作的部署和安排，是基层政权的行政管理惯例，此并不必然推定由嵩县政府承担环境治理中其他职能部门行为的一切责任。实际上，本案的拆除行为也不能排除饭坡镇政府根据县委、县政府文件，根据“乡镇党委政府负责、部门协调联动”的环境保护工作机制，协调其他职能部门参与拆除工作的可能，这种协调其他部门参与拆除的行为，就不是嵩县政府的组织实施行为，拆除行为的后果还应由实施和组织实施的行为人即饭坡镇政府承担。从法律上看，乡镇政府可以作为城乡规划法中的强拆主体，饭坡镇政府作为独立的行政机关法人，也足以承担涉案拆除行为的后果，不至于对被侵权人造成诉讼困难。另外，《洛阳市陆浑水库饮用水水源保护条例》第五条所规定的“嵩县、栾川县人民政府负责本条例在本行政区域内贯彻实施，防治对水源造成污染”，此处的“负责”是负担总的统筹管理职责，并不意味着嵩县政府直接承担所有的执法责任，具体的执法责任还应由各职能部门依法承担。综合上述理由，本案应由饭坡镇政府承担涉案拆除行为的后果，而由于饭坡镇政府在做出拆除行为之前，未按照行政强制法的规定，履行作出处罚决定、告知限期拆除、作出强制拆除决定等行政程序，该拆除行为应确认违法。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人马留成承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 蒋跃峰审判员 马传贤二〇一九年十二月二日书记员 玄晟颐书记员 孟亚娟