山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁14行终213号 上诉人（原审第三人）许万涛，男，1964年5月2日出生，汉族，住山东省夏津县。 被上诉人（原审原告）许万坤，男，1959年9月28日出生，汉族，住山东省夏津县。 委托代理人姜红富，山东勤正律师事务所律师。 原审被告夏津县人民政府，住所地山东省夏津县南城街197号。 法定代表人高善玉，县长。 委托代理人刘广森，夏津县司法局工作人员。 委托代理人刘振礼，山东金剑光律师事务所律师。 原审第三人夏津县南城镇地藏寺村民委员会，住所地夏津县南城镇地藏寺村。 负责人范金祥，主任。 上诉人许万涛因土地承包经营权行政登记一案，不服山东省夏津县人民法院（2018）鲁1427行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审审理查明，原告和第三人许万涛系亲兄弟，均系南城镇地藏寺村村民。1993年原告外出经商后，其责任田由许万涛代耕。2002年办理土地承包经营权证时，地藏寺村委会为方便提留征收将代耕土地登记在实际耕种人许万涛名下。2002年5月，被告为其颁发了0119号《土地承包经营权证》。后来，原告停做生意回家后向许万涛索要上述土地遭拒。2010年经村委会调解，签订了内容为“许万涛名下3.7亩地到2011年元月1日自动转到许万坤名下，双方无异议。”的证明，村主任刘忠入、证明人许吉利、许峰、许万珠、原告及第三人许万涛均签字摁手印，并加盖村委会盖章。2014年地藏寺村开始开展土地确权工作，在涉案地块统计到第三人许万涛名下时，原告曾找过村委会交涉未果。被告采用第三人地藏寺村委会提交的2002年的土地承包经营权属信息，将涉案土地登记在第三人许万涛名下，并为其颁发了371427100012000252J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。2018年夏天，原告与许万涛因该土地的耕种发生争执。原告于2018年7月16日向本院提起对许万涛的土地侵权民事诉讼后，于2018年9月26日提出撤诉申请，本院作出（2018）鲁1427民初1457号民事裁定书，准予原告撤诉。原告于2018年11月26日向本院提起行政诉讼，请求撤销夏津县人民政府2015年6月颁发的371427100012000252J号农村土地承包经营权证。 原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条以及农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发（2015）2号）第三部分（三）的规定，土地权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。本案中，原告许万坤与第三人许万涛就涉案土地的承包经营权存在争议，在原告找到第三人地藏寺村委会交涉后村委会没有明确处理结论的情况下，被告向许万涛颁发《农村土地承包经营权证》，将争议地块确权登记在该证中，显然不符合规定，属于认定事实错误，应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”因此，被告和第三人许万涛称原告超过起诉期限的主张，本院不予支持。第三人夏津县南城镇地藏寺村民委员会、许万涛未到庭参加诉讼系其对合法诉权的放弃，本院予以尊重。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告夏津县人民政府为第三人许万涛颁发的371427100012000252J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。案件受理费50元，由被告夏津县人民政府承担。 上诉人许万涛不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决,驳回被上诉人的诉讼请求；2.二审上诉费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决书认定事实错误，适用法律不当,应当依法予以撤销。1.一审判决对于涉案编号371427100012000252J《土地承包经营权证》登记项下的土地在现实中的地块地理位置与被上诉人原始承包土地之间的关系并没有进行实地调查。被上诉人原始承包地块与涉案编号371427100012000252J《土地承包经营权证》登记项下的土地并非同一宗土地。2.一审判决认定事实与适用法律错误。一审判决书在第16页本院认为部分载明:“根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条,以及农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权,确权登记颁证工作的意见》(农经发20152号第3部分3)的规定,土地权属争议未解决的,不进行土地承包经营权确权登记颁证,本案中原告许万坤与第三人许万涛就涉案土地的承包经营权存在争议,在原告找到第三人地藏寺村委会交涉后,村委会没有明确处理结论的情况下。被告向许万涛颁发农村土地承包经营权证,将争议地块确权登记在该证中显然不符合规定,属于认定事实错误应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定,公民法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起,6个月内提出法律另有规定的除外,因不动产提起的诉讼的案件,自行政行为作出之日起超过20年,其他案件自行政行为作出之日起,超过5年提起诉讼的人民法院不予受理,因此,被告和第三人许万涛称原告超过起诉期限的主张本院不予支持。第三人夏津县南城镇地藏四村村民委员会,许万涛未到庭参加诉讼,系对其合法授权的放弃,本院予以尊重。”首先,该认为部分不符合司法审理的基本逻辑。综观本案证据,第三人(一审被告)提交的证据是充分的,也是符合颁证的程序要求的。一审判决只是认为,不符合农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权,确权登记颁证工作的意见》(农经发20152号第3部分3)中的规定,即:土地权属争议未解决的,不进行土地承包经营权,确权登记颁证。但这明显属于程序性要求。并非如理审判决所认定的“认定事实错误”。根据《行政诉讼法》第六条，人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。人民法院在审理行政案件过程中,只是对行政行为的合法性进行审查,并不对事实进行审查。这是行政权与审判权相分离制度的基本原则,司法权不得过分干涉行政权。而事实认定是否错误,不是行政审理的范围。无论行政权与司法审判权如何划分。一审判决自认为违反六部委意见的程序性要求,转换成认定事实错误,是绝对不符合形式逻辑与司法逻辑的。其次,一审判决适用农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权,确权登记颁证工作的意见》认定案件事实,适用法律错误。根据《行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件,并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件,参照规章。”很显然,农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权,确权登记颁证工作的意见》不属于部门规章。而本案第三人(原审被告)在一审中提交的进行土地确权的程序性规定恰是符合《行政诉讼法》第六十三条规定的。再次,一审判决认为“本案中原告许万坤与第三人许万涛就涉案土地的承包经营权存在争议,在原告找到第三人地藏寺村委会交涉后,村委会没有明确处理结论的情况下。被告向许万涛颁发农村土地承包经营权证,”这种认为属于违背案件事实的认为。本案中,一审判决认为村委会应该有明确的结论没有依据,在整个案件审理过程中,就没有对村委会应当对承包经营权存在争议的处理程序、形式要求进行调查。就没有任何机关为村委会设定明确处理结论的义务与形式程序要求。一审判决是依据什么断定村委会没有给出明确结论？根据《土地承包法》第五十五条:“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉”依据上述规定,土地承包经营纠纷有四种处理方法:一是协商,二是调解,三是仲裁,四是起诉。上诉人与被上诉人已经于2010年就对土地流转有了争议,在村民委员会主持下进行了调解。该协议就已经证明了上诉人与被上诉人对承包土地法律性质的认可。即2010年时争议土地承包经营权就已经属于上诉人。该协议属于私协议,并不等同于承包合同。因此,从法律意义上来说,本案涉案土地不存在争议,只是上诉人与被上诉人之间的承包合同如何依法流转的请求权问题。在2015年土地确权过程中,被上诉人是如何向村委会提出权属争议,是否属于法律意义的权属争议,在一审中并没有证据证明。也就是说,承包经营权争议的提出方式,形式、程序,并没有法律规定,与之相对应的答复方式、形式、流程也没有规定。第三人(一审被告)依据在先的承包经营事实,并履行法定的程序，对上诉人承包经营权进行确权颁证行为符合法律规定,更符合政策要求。上诉人认为,被上诉人所享有的权利是如何通过法律规定,以2010年协议为依据将承包土地再流转到被上诉人,是否会得到法律支持的问题。而不是第三人（原审被告)所颁证是否合法问题。二、一审判决适用诉讼时效规定错误。《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”该条第一款与第二款之间存在着法律上的重大区别。第一款是行政诉讼的胜诉权与受理权一起规定的。六个月是绝对胜诉权。第二款规定的是受理审查权,并非是胜诉权。而一审判决将行政诉讼受理审查权作为胜诉权适用本案，明显违反法律规定。综上所述,上诉人认为一审判决事实认定错误,违背司法逻辑。适用法律明显错误,依法应当撤销,改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人许万坤、原审被告夏津县人民政府、原审第三人夏津县南城镇地藏寺村民委员会均未提交书面答辩状。 二审审理查明的事实与一审认定事实一致。 本院认为，首先，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，上诉人许万涛所持有的涉案土地承包经营权证包含了被上诉人许万坤外出经商前所承包的土地，根据上述规定，许万坤具备提起本案诉讼的原告主体资格。 其次，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料，构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。一般而言，如果行政机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务，那么，在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，原审被告夏津县人民政府在其职责范围内对申请登记材料的真实有效性已尽到审慎审查义务，其作出的登记颁证行为并无明显不当。至于被上诉人许万坤是否具有承包经营资格以及其持有的村委会见证、许万坤与许万涛共同签字的证明是否影响许万涛与发包方之间的基础民事法律关系等，主要涉及民事法律争议，在行政诉讼证据的可采性以及判断行政机关是否尽到审慎审查义务方面，如果没有明显的相反证据足以推翻行政机关办理登记时所认定的事实及相关证据，一般不宜在行政诉讼审查阶段进行过度审查，相关利害关系人对此持有异议，可通过民事诉讼途径解决。 虽然根据《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）的规定，权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。但这一前提为登记机关知晓涉案土地存在承包经营权属争议，且申请登记时争议尚未解决。本案中，夏津县南城镇地藏寺村民委员会在2014年与上诉人许万涛就涉案土地签订了农村土地承包合同，许万涛依据该合同已经取得了土地的承包经营权，申请登记时涉案土地承包经营权已被承包合同固定，在承包合同未被有权机关撤销或者确认无效之前，夏津县人民政府根据该承包合同依法确认了许万涛的土地承包经营权，为许万涛颁发农村土地承包经营权证符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第三条、第四条、第五条、第六条、第七条的相关规定，并无不当。另外，原审被告夏津县人民政府提交的证据能够证实其向许万涛颁证过程中已经依法履行了清理核实、权属调查、公示审核等程序，并按照农村土地承包经营权确权登记的相关资料记载的内容，向许万涛颁发农村土地承包经营权证，因此被诉颁证行为符合相关法律规定。 综上，上诉人许万涛的上诉请求成立，依法应予支持。原审判决认定事实清楚，但裁判结果错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销山东省夏津县人民法院（2018）鲁1427行初43号行政判决； 二、驳回许万坤的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人许万坤负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇一九年十二月二十四日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌