南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终699号 上诉人（原审原告）付剑先，男，1957年2月24日出生，汉族，住江西省南昌市青云谱区。 被上诉人（原审被告）南昌县人民政府，住所地江西省南昌市南昌县莲塘镇澄湖北大道99号，统一社会信用代码：113601216779913957。 法定代表人陈翔，该县县长。 委托代理人徐朝灿，江西秦风律师事务所律师。 委托代理人蒲三林，江西秦风律师事务所实习律师。 上诉人付剑先因与被上诉人南昌县人民政府（以下简称县政府）房屋征收补偿决定一案，不服南昌铁路运输法院作出的（2019）赣7101行初772号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年4月8日，县政府因莲塘实验学校（含莲塘六中整体搬迁）澄湖东二路建设项目需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国补条例》）的有关规定，作出了南政发〔2018〕6号征收决定书（以下简称6号征收决定），决定征收莲塘实验学校（含莲塘六中整体搬迁）澄湖东二路建设项目红线范围内国有土地上所有房屋；房屋征收部门为南昌县房产管理局（以下简称县房管局）；房屋征收实施单位为南昌县莲塘镇人民政府、八一乡人民政府。同日，南昌县政府发布了《莲塘实验学校（含莲塘六中整体搬迁）澄湖东二路建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称征收补偿方案），载明：签约期限为自南昌县政府征收决定公告之日起60日内；房屋补偿为实行房屋产权调换与货币补偿两种方式，由被征收人自行选择。选择货币补偿，按市场评估价补偿。选择产权调换补偿，按照“征一还一、就近靠档”原则就地、就近安置……。付剑先所有的座落于莲塘镇南莲路4号江西手拖生活区15-1栋501号的房屋在本次征收范围内。 在6号征收决定作出前，2017年9月12日，县房管局发布了该项目房屋征收补偿方案征求意见公告。2018年2月28日，县房管局张贴了由被征收人在2018年3月5日前自行协商选定评估机构的公告，并同时将报名核准的评估机构进行了公示。因被征收人协商不成，县房管局组织通过公开抽签的方式确定了该项目的评估机构。2018年3月26日，县房管局向评估机构发送房地产估价委托书，委托中证评估公司对本项目征收范围内房产进行评估，2018年4月8日，评估机构确定了以房屋征收决定公告之日为估价时点，作出估价结果，县房管局对估价结果进行了公示。对此结果，部分被征收人提出了复核评估申请，评估机构在2018年4月16日进行了回复。此后，被征收人未再申请专家鉴定。 案涉征收项目，大多数被征收人与房屋征收实施单位签订了房屋征收补偿协议。付剑先因对安置补偿方案有异议，未与房屋征收实施单位签订房屋征收补偿协议。2018年8月9日，刘兴茂及付剑先、胡媛媛、黄利向原审法院提起行政诉讼，请求对评估机构选定程序和被征收房屋价值评估结果给予审查，原审法院裁定不予受理。2018年10月，刘兴茂及付剑先、胡媛媛、黄利再次向原审法院提起行政诉讼，请求判令县政府作出补偿决定，在该案审理过程中，县政府同意在2019年4月30日前作出征收补偿决定，刘兴茂等向原审法院提出撤回起诉申请，原审法院裁定准许刘兴茂等撤回起诉。 2019年4月30日，县政府作出南政发〔2019〕7号《南昌县人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《征收补偿决定》），决定：一、对被征收人付剑先座落于莲塘镇南莲路4号江西手拖生活区15-1栋501号房屋实施征收，给予货币补偿和产权调换供其选择其一。（一）根据选定的房地产价格评估机构对被征收人所有的房屋评估，被征收人若选择货币补偿方式所应得的货币补偿金额为470,343元；（二）被征收人如选择房屋产权调换，在位于南昌县莲塘镇莲塘大道以东、滨河西路以南的街上村一期安置房5号楼（期房）通过摇号方式确定产权调换房屋，实际安置面积以房屋登记部门发证测量为准，经评估机构评估，用于产权调换的房屋评估单价为每平方米7200元。二、限被征收人付剑先于收到本决定书之日起10日内与南昌县莲塘镇人民政府办理房屋征收安置和移交手续。付剑先对该征收补偿决定不服，向原审法院提起诉讼，请求判如所请。 另查明，庭审中，原、被告双方确认，评估机构中证评估公司未向征收部门县房管局提供相应的分户评估报告，县房管局亦未向付剑先转交分户评估报告。 庭审后，为实质性化解纠纷，经原审法院协调，2019年7月4日，县政府同意，如付剑先选择房屋产权调换，可在街上村一期安置房5号楼、墨山安置房（南昌县莲富路莲塘四中对面，房源套数五套）、小蓝村四期安置房（南昌县澄湖西路以东、小蓝北路以南，房源套数五套）安置点选择其一作为产权调换地点。上述安置房源与付剑先被征收房屋属于南昌县同一类地段（以澄碧湖为中心，北至南昌市边界，西至赣江，南至城南路，东至京九铁路，均为同一类地段）。但付剑先依然未选择其一作为产权调换地点。 原审法院认为，根据《国补条例》第四条第一款规定，县政府具有负责本行政区域的国有土地上房屋征收与补偿工作的行政职权。根据诉辩双方的意见，并结合本案查明的事实，本案争议焦点为：一、征收补偿决定就货币补偿依据的评估结果是否合法；二、征收补偿决定用于产权调换的房屋是否明显不当；三、征收补偿决定是否违法。 关于焦点一，原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《征收评估办法》）第四条规定精神，除允许被征收人以协商方式选定评估机构外，还明确要求在“规定时间”内完成协商。然而，包括本案原告在内的被征收人未在南昌县政府公告要求的规定时间内完成协商并报送选定结果。在此情形下，县政府采取公开抽签确定评估机构的做法，符合征收评估办法第四条第一款关于选定评估机构的程序规定。评估机构中证评估公司具有相应的评估资质，其以房屋征收决定公告之日2018年4月8日为被征收房屋价值评估时点，也符合《征收评估办法》第十条“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定。故原告关于评估机构主体不合法，评估时点不合法的主张，于法无据，原审法院不予采信。 但，根据《征收评估办法》第十六条、第十七条的规定精神，评估机构应向房屋征收部门提供分户的初步评估结果，房屋征收部门应将分户的初步评估结果向被征收人公示；公示期满，评估机构应向房屋征收部门提供分户评估报告，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，县政府未举证证明评估机构提供了分户的初步评估结果，并公示；庭审中，县政府自认评估机构未向其房屋征收部门提供分户评估报告，亦未向原告转交分户评估报告。县政府未向原告转交分户评估报告，违反了法定的程序，该部分行为应予撤销。 关于焦点二，原审法院认为，根据《国补条例》第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。同时，根据南昌县政府作出的征收补偿方案精神。被征收人选择产权调换补偿，按照“征一还一、就近靠档”原则就地、就近安置。本案中，案涉征收项目是因莲塘实验学校（含莲塘六中整体搬迁）澄湖东二路建设项目需要，并非因旧城区改建征收原告住宅，且案涉地块也未建设安置房，县政府未提供改建地段（且无法提供）就地安置，而是采取就近安置的方案并无不当。 关于焦点三，原审法院认为，根据《国补条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，南昌县政府以莲塘实验学校（含莲塘六中整体搬迁）澄湖东二路建设项目为征收目的，符合公共利益的需要，南昌县政府于2018年4月8日下发《征收补偿方案》中载明签约期限：自南昌县政府征收决定公告之日起60日内。因原告对房屋安置补偿方案有异议，未在上述规定的签约期限内签订相应补偿协议，南昌县政府于2019年4月30日按照《征收补偿方案》作出了《征收补偿决定》，并依法向原告进行了送达。案涉征收补偿决定，除货币补偿依据的评估结果违反法定程序外，其他内容证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第三项的规定，判决：一、撤销被告南昌县人民政府南政发〔2019〕7号《南昌县人民政府房屋征收补偿决定书》中“根据选定的房地产价格评估机构对被征收人所有的房屋评估，被征收人若选择货币补偿方式”所应得的货币补偿金额为470,343元的内容，责令被告南昌县人民政府在向原告转交分户评估报告后，就货币补偿部分重新作出房屋征收补偿决定；二、驳回原告付剑先的其他诉讼请求。案件受理费50元，由县政府负担。 付剑先不服原审判决，上诉称：一审判决认定事实不清、主要证据不足、适用法律法规错误，请求撤销一审判决，重新审理此案。本案上诉费用由县政府承担。事实和理由：一、货币补偿的评估结果违法。1.评估主体不合法。根据国补条例和《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称省补办法），评估机构的选定应该在政府作出征收决定之后。县政府于2018年4月8日作出征收决定，之后就没有履行评估机构的选定程序。一审判决仅凭征收评估办法就认定此次评估机构的选定符合法定程序，适用法律错误。2.评估程序不合法，此点一审判决已认定。3.评估结果实体不合法。评估公司在2018年4月8日当天作出评估时点为2018年4月8日的评估结果，不是评估时点的类似房产市场价，其评估结果实体不合法。4.评估结果时效超期。一审判决未提到评估结果时效是否超期，属于认定事实不清。二、一审判决认定“南昌县政府采取就近安置的方案并无不当”，属于认定事实不清。1.县政府出具的《征收补偿方案》和《征收补偿决定》违反了《省补办法》第十三条规定，该办法指出征收补偿方案应当包括以下内容：第（六）项，用于产权调换房屋的基本情况、选购方法和交付期限。《征收补偿方案》没有载明用于产权调换房屋的基本情况、选购方式和交付期限，征收补偿决定中用于产权调换房屋只载明了位置和选购方式，没有载明面积、结构和交付期限。2.《征收补偿决定》没有依法明确支付临时安置费或者周转房的相关信息，违反了《省补办法》第三十条的规定。3.《征收补偿决定》中把街上村一期安置房五号楼用于安置没有法律依据，在《征收补偿方案》中也没有体现。4.把街上村一期安置房作为产权调换的选项不符合比例原则。街上村位于南昌市区与南昌县结合部，比街上村更接近南昌市区的青云谱区熊坊农民安置房市场价仅3800元每平方米，而被征收地上星洲国际楼盘售价13500元每平方米，按“征一还一”原则安置在街上村，严重不符合比例原则。5.不符合国有土地上房屋征收立法原则。不使被征收人的实际生活水平因房屋被征收而下降是国有土地上房屋征收的立法原则，现在把我们从繁华地段安置到偏僻的街上村，使得我们的实际生活水平下降了。6.对于《征收补偿决定》中用于产权调换的房屋，县政府在法定期限内只提供了一份证据，即以公示函为形式用于产权调换房屋的价值评估结果，其合法性我们有异议，一审判决并没有在说理部分说明该证据的合法性。三、被征收的土地中有3.74亩土地置换给了江西星洲国际开发有限公司（以下简称星洲国际）用来商业开发，不是全部用于莲塘实验学校（含莲塘六中整体搬迁）。故政府可以安排就地安置，安排到星洲国际开发的房子即可。四、一审判决驳回原告“撤销征收补偿决定”及“责令被告以本案判决之日为评估时点，重新履行评估程序”的诉请，于法无据。五、请求二审法院一并审查房屋征收决定及补偿方案是否存在重大明显违法，如存在明显违法，应依法全部撤销。 县政府答辩称：一、本次征收工作中的评估机构的选定程序合法，评估机构也具有相应的评估资质，评估结果公正合法。虽然评估过程中，存在瑕疵，未及时送达分户评估报告，一审判决也对此予以纠正，判决撤销补偿决定中关于货币补偿金额的内容，责令县政府重新向被征收人转交分户评估报告后，就货币补偿部分重新作出房屋征收补偿决定。对此内容的判决，一审认定事实清楚，适用法律正确。一审时，县政府已提交了证据足于证明评估机构的选定程序符合征收补偿方案及征收评估办法中关于评估机构的选定方法和程序，在被征收人未能协商选定的情况下，通过公开抽签方式随机选定。而所选定的评估机构也具有相应的评估资质，其作为评估主体合法。付剑先以征收决定作出后没有履行过评估机构选定程序为由主张评估机构选定程序不合法没有法律依据。由于征收工作历时往往较长，征收项目在完成房屋调查登记后，就可以启动评估机构的选定，正因为如此，法律并没有规定必须在房屋征收决定公告发布之后才开始选定评估机构，法律强调的是保障被征收人参与到选定评估机构的程序，而本项评估机构是在被征收人未能协商选定的情况下再以抽签方式选定，并没有侵害被征收人权利。《省补办法》第二十条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。因此，本次征收房屋的评估时点为征收决定公告之日同样符合法律规定，且以征收决定公告之日作为确定征收房屋价值的评估时点对于所有被征收人而言，也能够体现公平合理的补偿原则。二、《征收补偿决定》关于产权调换的补偿方式及用于产权调换的房屋均符合法律法规的规定。《征收补偿决定》第（二）条明确了被征收人选择房屋产权调换补偿方式的内容。由于案涉地块未建设安置房，县政府无法就地安置，为此，县政府提供了用于产权调换的房屋位置位于莲塘镇莲塘大道以东、滨河西路以南的街上村一期安置房5号楼。且在一审中，为化解矛盾，县政府另行提供了与被征收人房屋属于同一类地段的街上村一期安置房5号楼、墨山安置房（南昌县莲富路莲塘四中对面，房源五套）、小蓝村四期安置房（南昌县澄湖西路以东、小蓝北路以南，房源五套）安置点供被征收人选择，《征收补偿决定》关于产权调换及房源符合征收补偿方案“征一还一、就近靠档”原则就地、就近安置。同时，《征收补偿决定》确定了通过摇号方式确定产权调换房屋，明确了用于产权调换的房屋评估单价，补偿决定的内容与《省补办法》第二十六条关于被征收人选择产权调换相关规定相符。安置房与被征收房屋同属一类地段，经评估机构评估，安置房评估价为7200元每平方米，甚至高于被征收房屋地段房价。至于付剑先认为《征收补偿决定》中没有依法明确支付临时安置费或周转用房的问题，在《征收补偿决定》第二条中已明确通知被征收人到莲塘镇与政府办理房屋征收补偿安置和移交手续。征收部门将根据征收补偿方案及相关法律法规的规定，具体落实安置政策，且征收补偿方案关于临时安置补偿也已明确“选择产权调换的，在规定或约定的临时安置期限内，按建筑面积每平方米每月8月结算，户结算少于600元的，按600元结算……”三、付剑先在上诉状中反复提到一审未审查征收决定及征收补偿方案的合法性，并据此认为一审存在认定事实不清。县政府认为，该上诉理由不成立。本案付剑先的诉请是针对征收补偿决定，其在法定期限内并没有对征收决定及征收补偿方案申请复议或提起诉讼，该征收决定及征收补偿方案已具有执行力及约束力，征收工作也必须严格依据征收补偿方案进行，目前大多数被征收人已依据该征收决定及补偿方案与县政府签订了房屋征收补偿协议。付剑先要求撤销征收决定和补偿方案的主张显然于法不符，也将影响大多数被征收人的利益。一审对此不予审理合法合理。引起本案争议的也是基于付剑先对补偿存在异议。一审法院围绕县政府作出《征收补偿决定》的程序及实体内容进行审理符合法律规定，且能够充分保障被征收人的利益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回付剑先的上诉请求。 经审理，本院对原审查明的事实予以确认。 另查明，原莲塘六中整体搬迁项目选址于澄湖北大道以南、伍龙路以西、星洲国际以北，用地面积50.93亩。根据2017年11月18日县政府办印发的《关于莲塘实验学校征拆范围有关问题协调会议纪要》（第252号）及2018年3月30日县政府印发的《关于星洲国际置换用地规划方案优化等有关问题协调会议纪要》（第69号）文件精神，鉴于以下原因：1.加大学校用地面积，改善教育基础设施。原50.93亩用地面积无法满足高品质九年一贯制学校建设要求。置换后莲塘六中整体搬迁项目总用地面积约62.45亩，增加11.52亩，有利于改善教学条件。2.有效保护现有古树，星洲国际四期B地块位于澄湖东路以东、澄湖北大道以南，场地内有棵百年古树，置换后星洲国际四期B地块方案整体向东平移约30米，古树可在原址保护。3.优化临湖建筑空间，提升城市空间环境，原星洲国际四期B地块狭窄，原规划方案内两栋超高层建筑距离澄碧湖太近。置换后临澄碧湖增加了绿地广场等开敞空间，且超高层建筑远离澄湖东路，减少了对道路及湖景的压迫感，成为与澄碧湖协调的画面背景。县政府对莲塘六中整体搬迁项目及周边地块结合城市规划进行整体征拆和置换。将星洲国际位于湖东二路的3.05亩地块（1号地块）和位于湖东二路以北的4.27亩（2号地块），与莲塘六中整体搬迁项目位于西南角的7.32亩地块（3号地块）进行置换，置换后结合现状拟增加澄湖北大道南侧边角地及沿湖东二路北侧手拖用地，莲塘六中整体搬迁项目总用地面积约62.45亩。 再查明，本案二审期间，房屋征收部门委托评估机构重新作出分户评估报告，并向被征收人送达，且以书面形式告知其复核复鉴的权利。付剑先拒收该分户评估报告。因付剑先拒绝评估机构入户调查，该分户评估报告未包含被征收房屋装修价值。 又查明，本案所涉房屋征收，共涉及330户，截至目前，尚有30户左右未签订协议。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二十六条第一款的规定，县政府具有作出案涉征收补偿决定的法定职责。 关于案涉评估报告房屋评估时点及时效超期的问题。本院认为，根据《国补条例》第十九条及《征收评估办法》第十条规定，确定被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日，故案涉房屋评估时点为征收决定公告之日即2018年4月8日符合法律规定，并无不当。案涉评估报告虽载明报告有效期为一年，但该报告对房屋的价值评估是指房屋征收决定作出时房屋的价值，而不是房屋征收补偿决定作出时房屋的价值，故上诉人认为评估时效超期的上诉理由不能成立。 关于上诉人主张的征收补偿决定中的产权调换的补偿方式及用于产权调换的房屋是否合法的问题。征收补偿决定第（二）条载明：“被征收人如选择房屋产权调换，在位于莲塘镇莲塘大道以东、滨河西路以南的街上村一期安置房5号楼（期房）通过摇号方式确定产权调换房屋……”，且在一审中，为实质性化解纠纷，县政府另行提供了与被征收房屋属于同一类地段的街上村一期安置房5号楼、墨山安置房、小蓝村四期安置房供被征收人选择，上述用于产权调换的房屋与被征收房屋同属一类地段，符合案涉征收决定中关于产权调换及房源“征一还一、就近靠档”的安置原则，亦符合《省补办法》第二十六条规定：“被征收人可以选择货币补偿或者房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，设区的市、县（市、区）人民政府应当提供不低于被征收房屋套内建筑面积的房屋用于产权调换，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价”，并无不当。对于上诉人提出案涉项目中存在商业开发应原地还建的主张，经本院二审核实，上诉人所称的商业开发项目系县政府为扩大学校用地、保护古树，同时优化临湖建筑环境的需要，将星洲国际位于湖东二路的3.05亩地块（1号地块）和位于湖东二路以北的4.27亩（2号地块），与莲塘六中整体搬迁项目位于西南角的7.32亩地块（3号地块）进行置换，1号地块和2号地块分别用于道路建设和学校建设，并不改变案涉征收的公共利益属性，即莲塘实验学校（含莲塘六中整体搬迁）澄湖东二路建设需要的事实，并无房屋可以用于原地安置。 关于上诉人提出的其他上诉主张，原审法院已进行了详细的说理阐述，符合法律规定，本院予以确认并不再赘述。 综上，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。因县政府未向上诉人送达分户评估报告，违反法定程序，原审判决其采取相应补救措施的判决结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人付剑先负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 卢启哲 审 判 员 刘 巍 审 判 员 朱映红 二〇一九年十二月十三日 法官助理 吴百花 书 记 员 陈 坚