黑龙江省牡丹江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑10行初7号 原告穆棱市兴盛煤矿（普通合伙）。 法定代表人代建军，职务经理。 委托代理人崔明杰，北京吴少博律师事务所律师。 委托代理人杨凯，男，1990年12月13日出生，汉族，穆棱市兴盛煤矿办公室主任。 被告穆棱市人民政府。 行政负责人薛守波，职务办公室主任，党组成员。 法定代表人刘德胜，职务市长。 委托代理人赵珊，黑龙江国大律师事务所律师。 委托代理人郭洪亮，男，1972年5月8日出生，汉族，穆棱市煤矿安全保障中心主任。 原告穆棱市兴盛煤矿（以下简称兴盛煤矿）因要求确认被告穆棱市人民政府于2018年10月11日强制关闭兴盛煤矿违法，于2019年2月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年4月30日，本院作出（2019）黑10行初7号行政裁定书，本案中止诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。原告兴盛煤矿的委托代理人崔明杰、杨凯，被告穆棱市人民政府的行政负责人薛守波及委托代理人赵珊、郭洪亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告穆棱市人民政府于2018年10月11日强制关闭兴盛煤矿。原告兴盛煤矿诉称，原告经营的兴盛煤矿位于穆棱市河西乡孢子村，投产于1995年，合伙人及生产规模几经变更。建设期间，原告按照法律规定及政策要求办理行政许可手续对兴盛煤矿进行开采。原告是兴盛煤矿依法登记的采矿权人。2018年1月2日，原告最近一次取得采矿许可证，有效期限1年，自2017年12月26日至2018年12月25日。2018年10月11日，被告在原告兴盛煤矿采矿洞口处竖立“淘汰关闭”告示牌，之后炸毁并封堵了采矿洞口。煤矿被强制关闭，原告因此遭受经济损失。原告认为被告实施的强制关闭兴盛煤矿的行政事实行为违法，缺乏强制执行依据，程序违法，实施行为不适当。请求法院依法判令被告强制关闭兴盛煤矿的行政行为违法，判令被告在一定期限内采取相应的补救措施。 被告穆棱市人民政府辩称，1.被告关闭兴盛煤矿依据和程序合法，原告诉求应当予以驳回；2.关闭行为适当，符合法律规定。请求法院驳回原告诉讼请求。 被告穆棱市人民政府在法定期限内向本院提交如下证据（均提供复印件）： 第一组：1.2018年8月1日黑政规[2018]13号《黑龙江省人民政府关于印发〈黑龙江省煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作方案〉的通知》（无原件）；2.2018年8月8日督令[2018]1号《督办指令》（无原件）；3.穆棱市煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作会签到簿（有原件）；4.2018年10月7日《关于2018年穆棱市规划淘汰关闭煤矿有关工作的告知函》（有原件）；5.2018年10月9日《关于加快煤炭关闭的通知》（无原件）；6.2018年10月30日穆煤函字[2018]9号《关于穆棱市2018年关闭煤矿产能置换有关情况认定的告知函》（有原件）；7.《牡丹江市人民政府关于林口县迎春煤矿等10处煤矿关闭到位的公告》（无原件），证明：被告按黑龙江省人民政府及牡丹江市人民政府关于整治煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能的要求，对原告不达标煤矿予以关闭，程序合法，符合法律规定。原告诉请应当予以驳回。 第二组：1.《穆棱市煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治实施方案》；2.委托书；3.2018年8月12日《穆棱市兴盛煤矿情况说明的请示及承诺》；4.《关于穆棱市争取矿井保留方案》；5.《关于穆棱市争取矿井保留方案》会议签到表（以上证据均有原件），证明：原告代理人谭树伶进行了确认签字，同意被告工作方案、煤矿保留的条件、关闭的优惠政策及工作步骤。2018年8月12日，《穆棱市兴盛煤矿情况说明的请示及承诺》中兴盛煤矿明确表示响应文件要求，申报30万吨/年矿井，如不储值成功，主动退出，并承诺不向政府提出任何要求，同意由具有甲级资质的702地质专家对认为具备建设30万吨/年的自有矿井煤炭资源进行预评估，经预评估，原告煤炭达不到保留标准，应当予以关闭。故被告关闭原告煤矿合法。 第三组：1.关闭煤矿影响资料；2.照片4张（有原件）；3.《黑龙江省煤矿安全监察局公告》（无原件），证明：被告关闭原告煤矿程序合法，并且在关闭时原告安全生产许可证已经被吊销，不能继续生产经营。 第四组：黑龙江省农垦中级人民法院（2019）黑81行初3号行政判决书，证明：原告矿年产量不足十五万吨，且不具备安全生产条件，是关闭落后小煤矿的重点关闭对象。牡丹江市人民政府决定关闭原告兴盛煤矿符合法律规定和国家政策要求，被告依据黑龙江省人民政府和牡丹江市人民政府的要求履行职责和法定程序，对原告不达标煤矿予以关闭程序合法，适用法律正确，应当依法驳回原告的诉讼请求。 原告兴盛煤矿向本院提交如下证据（除证据5有原件外 其他均无原件，均提供复印件）： 第一组：营业执照，证明：2018年10月10日，牡丹江市行政审批局为变更类型后的原告登记核发营业执照。原告经营场所位于穆棱市河西乡孢子沟，经营范围为原煤开采、生产、销售。原告具备经营煤矿的主体资格及本案的诉讼资格。 第二组：采矿许可证，证明：2018年1月2日，黑龙江省国土资源厅为原告办理兴盛煤矿采矿许可登记，原告是依法登记的兴盛煤矿采矿许可权人。原告的采矿许可权在被告作出案涉行政行为时还处于有效期限内。 第三组：《牡丹江市人民政府安全生产委员会关于牡丹江市煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作2018年底前关闭退出矿井的公告》，证明：2019年1月27日，原告在牡丹江市人民政府官网获取牡丹江市人民政府安全生产委员会于2018年10月10日作出的公告。原告被纳入2018年底前关闭退出矿井名单。公告中明确要求各产煤县（市）政府落实矿井关闭措施，并及时关闭到位。穆棱市人民政府是关闭退出矿井的实施主体，作为本案被告适格。 第四组：照片4张，证明：2019年1月2日，原告诉讼代理人在兴盛煤矿现场拍摄开采洞口被炸毁的现状及被告竖立的“淘汰关闭”牌。被告实施的强制关闭行为具有高度盖然性。穆棱市人民政府作为本案被告适格。 第五组：《牡丹江市人民政府关于林口县迎春煤矿等10处煤矿关闭到位的公告》，证明：2018年11月30日，牡丹江市人民政府在牡丹江日报上发布公告，经市政府检查验收，下级政府对10家煤矿企业关闭到位。原告兴盛煤矿已被强制关闭。 第六组：划定矿区范围批复，证明：2011年12月30日，黑龙江省国土资源厅对兴盛煤矿重新划定确定矿区范围。原告的矿区范围为19个拐点圈定，开采深度由382米至-250米标高。 第七组：兴盛煤矿矿区范围拐点西安80三度带坐标，证明：2017年12月1日，穆棱市国土资源局对矿区拐点坐标按照全国矿业权实地核查的要求转换成80坐标系标准进行核查，符合要求。 第八组：黑国土资储备字[2012]009号关于《黑龙江省穆棱市（狍子沟矿区）兴盛煤矿扩大区煤炭资源/储量核实报告》矿产资源储量评审备案证明，证明：2012年1月31日，黑龙江省国土资源厅对黑龙江省矿产储量评审中心报送的《黑龙江省穆棱市（狍子沟矿区）兴盛煤矿扩大区煤炭资源/储量核实报告》经审查符合国家规定的备案要求，同意予以备案。原告按照程序规定完成了采矿登记前置工作中的资源储量备案。 第九组：矿产资源开发利用方案评审认定书（编号2012-F025），证明：2012年3月26日，黑龙江省国土资源厅矿产开发管理处对《穆棱市兴盛煤矿矿产资源开发利用方案》进行审定，同意专家评审意见，批准该开发利用方案通过实施。原告按照程序规定完成了矿产资源开发利用方案编制及批复。 第十组：采矿权评估报告备案核收证明（黑国土资矿采评备字[2013]第3号），证明：2013年1月7日，黑龙江省国土资源厅对《黑龙江省穆棱市兴盛煤矿（扩大区）采矿权评估报告书》进行审查，评估内容符合规定，同意备案。原告按照程序规定完成了采矿权价款评估及确认。 第十一组：矿山地质环境保护与治理恢复方案评审表，证明：2012年5月10日，黑龙江省国土资源厅对兴盛煤矿提交的《矿山地质环境保护与治理恢复方案》进行审查，专家组对方案审查通过，黑龙江省国土资源厅加盖公章。原告按照程序规定完成了矿山地质环境保护与治理恢复方案及批准。 第十二组：关于黑龙江省穆棱市兴盛煤矿改扩建项目环境影响报告书的批复（穆环审[2011]022号），证明：2011年6月28日，穆棱市环境保护局对《黑龙江省穆棱市兴盛煤矿改扩建项目环境影响报告书》进行审查，作出同意的批复。原告按照法律法规规定编制环评并取得批复。 第十三组：关于穆棱市兴盛煤矿改扩建建设项目用地的预审意见（牡林国土资预字[2017]1号），证明：2017年8月8日，黑龙江省国土资源厅驻森工总局国土资源牡丹江分局对原告报送的《关于穆棱市兴盛煤矿改扩建建设项目用地的预审申请》进行审查，证实该项目符合国家政策及供地政策，改扩建是在原老井区范围内，土地现状为国有建设用地，符合八面通林业局土地利用整体规划。同意兴盛煤矿改扩建项目用地通过预审。原告按照规定办理土地预审手续。 第十四组：关于黑龙江省穆棱市兴盛煤矿土地复垦方案审核意见的函（穆国土资耕复函[2017]16号），证明：2017年11月8日，穆棱市国土资源局对《黑龙江省穆棱市兴盛煤矿土地复垦方案报告书》进行审核，同意该土地复垦方案。原告按照法律法规规定编制土地复垦方案并取得批复。 第十五组：黑龙江省人民政府关于双鸭山市、牡丹江市、佳木斯市煤矿整顿关闭实施方案的批复（黑政函[2015]76号），证明：黑龙江省人民政府作出批复，同意保留原告通过改扩建达到不低于15万吨/生产能力的矿井。证明兴盛煤矿不是必须关闭退出的对象。 本院依职权调取以下证据：1.（2019）黑行终606号行政判决书原件；2.对穆棱市人民政府的委托代理人赵珊的调查笔录；3.兴盛煤矿的情况说明，证明：针对黑龙江省农垦中级人民法院（2019）黑81行初3号行政判决，黑龙江省高级人民法院于2019年12月3日作出（2019）黑行终606号行政判决，驳回上诉，维持原判。兴盛煤矿和牡丹江市人民政府均收到判决，此判决已生效。 经庭审质证，原告对被告证据的质证意见如下：对第一组证据的真实性、合法性和关联性予以认可，对证明问题有异议。该组证据不能证明被告实施强制关闭行为履行了前置的法定程序，并且上述证据中提供的都是政府政策性文件，不能作为其实施强制行为的依据。对第二组证据的形式要件无异议，对证明问题有异议。该组证据只能证明被告向原告委托代理人谭树伶送达了相关的政策性文件，并不能表明被告实施强制行为前依法进行催告并告知原告有陈述申辩和其他的司法救济途径，且被告并没有提供证据证明原告的矿井不能达到年产三十万吨的证据，被告作出关闭决定的行为不合法，同时被告也未依法向原告送达强制关闭的行政决定，在强制关闭当天也未通知原告到场，程序违法。对第三组证据中的证据1的真实性和合法性认可，关联性不认可；对证据2的形式要件无异议，对证明问题有异议；对证据3的关联性不予认可，一是拍摄于2018年10月11日，原告涉案矿井被关闭前的情况，不能证明被告采取了合法的措施实施了关闭的行为，不能以此作为被告行政行为合法的依据；二是只能证明被告实施了强制关闭的行为，不能证明其实施关闭行为的程序合法，原告负责人并未被通知到场，案涉矿井内的财物并未被被告搬离，被告实施的强制行为明显不当；三是与本案没有直接关系，被告不是以此为由关闭原告的矿井的。对第四组证据的形式要件无异议，对证明问题有异议。该份判决只是一审法院作出的，原告已经依法进行上诉，该判决并未生效，因此该判决不能作为被告行政行为合法的依据。 被告对原告证据的质证意见如下：对形式要件无异议，对证据2－5证明问题无异议，证据1只能证明原告系进行了工商登记的企业，无法证明相关合法经营的资质问题；证据6-15，原告提供的证据均与办案无关，时间上看也仅为原告在2011-2013年正常的审批手续，并不能对抗黑龙江省人民政府下发的淘汰落后产能煤炭行业的文件规定。 针对本院依职权调取的（2019）黑行终606号行政判决书，原告质证认为，该判决只能证明穆棱市人民政府实施强制关闭行为有合法依据，不能证明实施强制关闭行为按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行了法定的强制执行程序。牡丹江市人民政府于2018年10月10日作出关闭决定，而穆棱市人民政府于10月11日就实施了强制关闭行为，侵犯了原告合法权益，违反合法行政、程序正当原则。被告对此证据无异议。 本院对上述证据认证如下：被告举示的三组证据，原告对其形式要件均无异议，本院予以采信。原告举示的证据1－5，被告对形式要件无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。原告举证的证据6－15，因与本案被诉行政行为是否合法无关，不予采信。本院依职权调取的（2019）黑行终606号行政判决书为生效判决，予以采信。 经审理查明，牡丹江市人民政府按照《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号）和《黑龙江省人民政府关于印发的通知》（黑政规[2018]13号）的要求，于2018年10月10日作出《牡丹江市人民政府安全生产委员会关于牡丹江市煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作2018年底前关闭退出矿井的决定》，决定关停兴盛煤矿。同日，发布了《牡丹江市人民政府安全生产委员会关于牡丹江市煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作2018年底前关闭退出矿井的公告》。2018年8月9日，穆棱市人民政府召开了穆棱市煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作会，将工作方案向所有煤矿主进行了告知，兴盛煤矿的委托代理人谭树伶在工作方案上签字。2018年8月12日兴盛煤矿向穆棱市煤炭行为淘汰落后产能化解过程产能专项整治工作领导小组作出《穆棱市兴盛煤矿情况说明的请示及承诺》。2018年8月14日，穆棱市人民政府召开关于争取矿井保留会议，兴盛煤矿的委托代理人谭树伶在《关于穆棱市争取矿井保留方案》上签字。2018年10月11日，穆棱市人民政府关闭了兴盛煤矿。2019年2月20日，兴盛煤矿向本院提起行政诉讼，请求法院依法判令被告强制关闭兴盛煤矿的行政行为违法，判令被告在一定期限内采取相应的补救措施。 另查，兴盛煤矿诉牡丹江市人民政府责令关停退出行为违法一案，黑龙江省农垦中级人民法院于2019年8月6日作出（2019）黑81行初3号行政判决，驳回兴盛煤矿的诉讼请求。兴盛煤矿对该判决不服，向黑龙江省高级人民法院提出上诉。黑龙江省高级人民法院于2019年12月3日作出（2019）黑行终606号行政判决，驳回上诉，维持原判。兴盛煤矿和牡丹江市人民政府均已收到该判决。 本院认为，依照《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号）和《黑龙江省人民政府关于印发的通知》（黑政规[2018]13号）的要求，牡丹江市人民政府确定穆棱市淘汰关闭落后产能30万吨以下规模的煤矿。本案中，兴盛煤矿取得采矿许可证的生产规模为年产4万吨，该矿安全生产许可证已于2014年3月20日到期。2016年9月5日，黑龙江省煤矿安全监察局公告予以注销。兴盛煤矿亦自认无安全生产许可证。因兴盛煤矿年产能未达到国家、省规定的生产规模，属于淘汰落后产能小煤矿关闭范围。兴盛煤矿于2018年8月9日参加了穆棱市煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作会，听取了牡丹江市人民政府委托穆棱市人民政府组织传达的穆棱市煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作方案。2018年8月12日，兴盛煤矿向穆棱市煤炭行业淘汰落后产能化解过程产能专项整治工作领导小组递交兴盛煤矿情况说明的请示及承诺，并于2018年8月14日在关于穆棱市争取矿井保留方案上签字，因此穆棱市人民政府对兴盛煤矿进行关闭有合法依据，程序并无不当。关于兴盛煤矿诉称穆棱市人民政府采用炸毁并封堵采矿洞口的方式强制关闭煤矿的主张，本院认为在庭审中兴盛煤矿自认“兴盛煤矿的工作人员当时并不在场，只能通过推测；没有直接强制关闭的书面证据”，因此本院对此主张不予采信。原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告穆棱市兴盛煤矿的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告穆棱市兴盛煤矿负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。 审 判 长 赵秀玲 审 判 员 卢文丽 审 判 员 杨弘智 二〇一九年十二月二十日 法官助理 付 雪 书 记 员 刘 璐 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。