江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终595号 上诉人（原审原告）张跃，男，1963年5月29日生，××族，现住南通市。 上诉人（原审原告）南通锦欣酒店管理有限公司，住所地南通市。 法定代表人马瑞芳，董事长。 两上诉人共同委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市。 法定代表人曹建军，局长。 应诉负责人马国建，南通市崇川区住房和城乡建设局总工程师，分管城市建设。 委托代理人李小飞，江苏开炫（南通）律师事务所律师。 上诉人张跃、南通锦欣酒店管理有限公司（以下简称锦欣公司）因诉被上诉人南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川住建局）政府信息公开一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年12月13日，张跃、锦欣公司向崇川住建局申请政府信息公开，申请公开的内容为：1.区城建指挥部2014年140号会议纪要；2.崇川区住建局委托南通爱德信房地产评估事务所有限公司（以下简称爱德信评估公司）对2014版编号为0009920《房屋搬迁补偿安置协议》所涉房屋作出的房屋评估报告信息。3.崇川区住建局2015年1月19日与南通市金源房地产开发有限公司（以下简称金源公司）签订的前述搬迁协议信息。4.崇川区住建局按照该搬迁协议通过金融机构拆迁专户或财政部门设立的拆迁专户，向金源公司（开户行：建行南通城中支行，账号：32×××23）足额支付搬迁补偿款的转款凭证信息。2019年1月2日，崇川住建局向张跃、锦欣公司邮寄送达《政府信息公开告知书》，告知其因检索资料等原因，经政府信息公开负责人同意，延长答复期限15个工作日。2019年1月22日，崇川住建局作出[2019]3号《政府信息公开申请答复书》（以下简称3号答复书），答复张跃、锦欣公司：1.其申请公开的第一项信息系内部信息，不属于公开范围。2.其申请公开的第二项信息，崇川住建局未委托任何评估机构对南通市外环西路112号房屋作出评估报告，据了解，南通市崇川区任港街道办事处（以下简称任港街办）为收购南通市外环西路112号房屋，委托相关评估机构出具过评估报告。3.其申请公开的第三项信息，崇川住建局并未获取。据了解，协议系任港街办在收购南通市外环西路112号房屋中，为申报资金而以崇川住建局的名义与金源公司签订，但各方并未实际履行该协议，故该协议因其内部性、非正式性，应不属于公开范围。4.其申请公开的第四项信息，崇川住建局并未履行张跃、锦欣公司所称的补偿安置协议，向金源公司支付任何补偿款，据了解，南通市崇川区人民政府在[2016]崇政更复第2号政府信息公开申请答复书中，已经提供从南通市崇川区财政局获取的《记账凭证》《拨款凭证（回单）》。崇川住建局于次日向张跃、锦欣公司邮寄送达该答复书。张跃、锦欣公司对该答复不服，诉至一审法院，请求撤销崇川住建局作出的3号答复书，判令崇川住建局根据其申请公开相关政府信息。 另查明，锦欣公司曾于2016年6、7月间向任港街办提交过4份政府信息公开申请表，分别申请公开：金源公司原名下的南通市外环西路268号（原南通市外环西路112号）房屋所有权的申办、审批和取得所有权的信息；任港街办与金源公司关于上述房屋的转让合同、评估报告以及上述房屋转让后的相关契税证明；任港街办受让上述房屋事项的资金来源、资金给付、资金划拨和资金审批及资金审计的信息；崇政房（民）字第201501号房屋所有权证的申办、审批和取得所有权的信息。任港街办分别进行了答复。锦欣公司对答复均不服，于2017年1月11日向南通市港闸区人民法院（以下简称港闸法院）分别提起行政诉讼，港闸法院均判决驳回锦欣公司的诉讼请求。锦欣公司对判决均不服，上诉至本院，本院作出（2017）苏06行终205、206、207、208号行政判决书，均认为任港街办受让案涉房屋的行为并非履行行政管理职责的行为，由此所形成的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中规定的政府信息，任港街办依法不具有公开的法定义务，故均依法驳回上诉，维持原判。 一审法院认为，崇川住建局答复时适用的《条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十一条规定，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。从上述规定可以看出，政府信息应当是行政机关在履行行政管理职责过程中制作或获取的正式的、完整的、客观存在的信息。行政机关依法向申请人公开政府信息以信息客观存在为基础，若属于不予公开范围，或不属于本行政机关公开或者政府信息不存在的，则需告知申请人。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中明确，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。对于申请人提出行政机关持有信息并应当公开而行政机关答复信息不存在的争议，申请人负有对信息存在的主张提供证据予以证明的责任，行政机关只需要对信息不存在的主张承担说明理由义务，毕竟对于信息是否存在，行政机关无疑最有发言权，而说明理由义务只要基于一个符合常理的解释，即要求行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。本案中，张跃、锦欣公司申请公开会议纪要，根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，会议纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，内部信息一般不予公开。张跃、锦欣公司申请公开的评估报告和补偿协议，数份生效裁判文书均认定任港街办受让案涉房屋的行为并非履行行政管理职责的行为，由此所形成的信息不属于《条例》中规定的政府信息。生效裁判文书具有羁束力，即无论任港街办采取何种方式支付购房款，任港街办与金源公司之间就房屋的转让是一种民事行为，任港街办为了履行合同以拆迁补偿的方式向崇川区政府借款并与金源公司签订补偿安置协议，也不能认定为行政管理行为。在此情况下，评估报告以及以崇川住建局名义签订的补偿安置协议也不宜认定为履行行政管理过程中形成的政府信息。崇川住建局也当庭就其未委托评估公司对牵涉房屋进行评估、未保存有案涉协议作出了说明，行政机关没有向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务，故不能要求崇川住建局提供不由其保存或制作的信息。张跃、锦欣公司申请公开的支付凭证，从双方提供的相关材料来看，崇川区政府将3080万元划拨给任港街办，由任港街办向金源公司进行支付，故崇川住建局答复没有保存并无不当。且款项的支付根据生效裁判文书也属于民事合同的履行，同样不属于政府信息公开的范围。综上，崇川住建局的答复并无不当。 原《条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应该当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。崇川住建局在法定期限内进行了答复，程序亦合法。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决驳回张跃、锦欣公司的诉讼请求。 张跃、锦欣公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决认定的事实缺乏经法庭质证认证的证据支持，一审法院拒绝上诉人调取证据的申请，剥夺和限制了上诉人的诉讼权利，审判程序违法。2.一审判决认定事实不清。被上诉人崇川住建局是负有搬迁行政管理职责的行政机关。任港街办向区财政局借款购买房屋的民事行为与案涉拆迁行政管理行为之间不存在法律上的因果关系。综上，请求：1.撤销一审判决；2.撤销崇川住建局作出的3号答复书，判令崇川住建局根据其申请公开相关政府信息。 被上诉人崇川住建局辩称，被上诉人未委托评估机构对案涉房屋进行评估，未依照评估报告与金源公司签订协议，亦未依照所谓的协议进行付款。在锦欣公司诉任港街办政府信息公开的数起案件中，法院的生效判决已确认相关评估报告是民事行为过程中形成的信息，不属于政府信息。一审判决正确，请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，因两上诉人在二审中明确对于所申请的第一、三、四项信息已实际获取，本案中不再主张，故根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点在于被上诉人崇川住建局针对上诉人申请公开的爱德信评估公司的评估报告所作的答复是否合法。 两上诉人提交记载有委托方为被上诉人崇川住建局的评估报告，用以证明被上诉人崇川住建局持有该评估报告，应向上诉人履行公开义务。对此，被上诉人崇川住建局称案涉评估报告系任港街办为收购金源公司的房产而委托形成，被上诉人从未委托爱德信评估公司评估。鉴于上诉人所提交的评估报告上确有被上诉人崇川住建局的名称，本院为保障上诉人的知情权，对被上诉人崇川住建局的上述说明进行了核实，依职权向任港街办和爱德信评估公司作了调查，任港街办承认其委托爱德信评估公司评估，爱德信评估公司也承认系接受任港街办的委托出具了案涉评估报告，且提供了与任港街办的《房屋评估委托协议书》。爱德信评估公司称案涉评估报告中出现的委托方为崇川住建局的字样系笔误。一般情形下，行政机关对被诉行政行为的合法性承担举证责任，但当行政机关主张某事实不存在的情形下，则无法强行要求行政机关对一个并不存在的消极事实提供证据加以证明。当行政机关尽到告知及合理说明的义务，则应对行政机关的主张予以认定。本案中，因被上诉人崇川住建局与任港街办对于案涉房产的处理以及资金拨付的内部程序等陈述一致，且行政机关在司法程序中负有如实陈述的义务，故本院在没有证据认定被上诉人崇川住建局确实持有案涉评估报告的情况下，认定被上诉人崇川住建局对于其作出的未委托评估、不持有案涉评估报告的答复内容已尽合理说明义务，对于被上诉人的主张予以采纳。两上诉人关于案涉答复违法的主张不能成立。 综上，被上诉人崇川住建局作出的3号答复书并无不当。一审法院判决驳回上诉人张跃、锦欣公司的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人张跃、锦欣公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张跃、南通锦欣酒店管理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇一九年十二月九日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；