宁夏回族自治区固原市中级人民法院行政裁定书（2019）宁04行终89号上诉人（原审被告）彭阳县自然资源局。法定代表人吴某。委托代理人张某1。特别授权。委托代理人孙某。特别授权。上诉人（原审被告）彭阳县草庙乡人民政府。法定代表人徐某。出庭负责人张某2。委托代理人李某1。特别授权。被上诉人（原审原告）彭某。法定代表人莫某。委托代理人李某2，宁夏平瑞律师事务所律师。特别授权。上诉人彭阳县自然资源局、彭阳县草庙乡人民政府因土地行政强制一案，不服固原市原州区人民法院(2019)宁0402行初38号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理完毕。一审法院审理查明，2014年至2016年期间，彭某与彭阳县草庙乡包山村村民签订《宁夏农村土地承包经营权出租合同》，流转村民的耕地种植紫花苜蓿。合同落款处由祁治军以法定代表人的身份签字确认。2016年11月28日，彭阳县发展和改革局《关于彭阳县草庙乡包山村土地整治项目可行性研究报告的批复》（彭发改发【2016】369号）同意彭阳县国土资源局实施彭阳县草庙乡包山村土地整治项目。但是该项目一旦实施，必然损毁彭某种植的苜蓿。彭阳县国土资源局在向彭阳县发展和改革局提交可行性报告但是却未提及。后彭阳县国土资源局根据彭阳县草庙乡包山村村民委员会“对于项目区内村民的自留地、责任田上的种植物、地上附着物等一概不要求任何补偿”的单方承诺，在未与彭某达成补偿协议的前提下强行实施了土地整治项目。同时查明，彭某成立于2015年5月11日。成立之初法定代表人为祁治军。2017年9月8日，该社法定代表人变更为莫某。因机构改革，原彭阳县国土资源局等单位新组建彭阳县自然资源局，彭阳县国土资源局不再保留，其职能整合到彭阳县自然资源局。一审法院认为，彭某成立之初负责人为祁治军，且祁治军在《宁夏农村土地承包经营权出租合同》落款处也是以彭某法定代表人的身份签字，故彭阳县草庙乡人民政府、彭阳县自然资源局以彭某不具有主体资格的辩称本院不予支持。彭阳县自然资源局作为土地整治项目的实施方，但在土地整治过程中，离不开被告彭阳县草庙乡人民政府参与，故彭阳县自然资源局和彭阳县草庙乡人民政府是本案适格被告。原告与彭阳县草庙乡包山村村民签订土地流转合同，根据合同相对性原理，合同是否继续履行或解除由合同当事人选择，包山村村委会无权解除合同。因此，被告彭阳县草庙乡人民政府以涉案《宁夏农村土地承包经营权出租合同》已被单方解除的辩称本院不予采信。被告彭阳县草庙乡人民政府的答辩状中明确陈述原告对被告彭阳县国土资源局的土地整治项目施工予以阻拦，说明原告并没有放弃补偿请求，故二被告在未与原告达成补偿协议的前提下，强制推平原告承租土地毁坏地上种植物的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二款（一）项的规定，判决，确认被告彭阳县草庙乡人民政府、彭阳县自然资源局对原告彭某流转土地上的种植物强制拆毁的行政行为违法。案件受理费50元，由被告彭阳县草庙乡人民政府、彭阳县自然资源局负担。上诉人彭阳县自然资源局诉称，原审认定事实错误。原审认定“……该项目一旦实施，必然损坏原告种植的苜蓿”，但没有考虑上诉人实施该项目之前，彭阳县草庙乡人民政府曾征求项目实施区包山村委会及土地承包经营权人作出的书面承诺，即项目实施区土地上的种植物、地上附着物不要求任何补偿。包山村委会同时承诺对于项目实施过程中农民提出的不同意见和问题，村委会负责妥善处理，做到一般问题不出社，小问题不出村，大问题不出乡，绝不将矛盾和问题上交到县级以上政府和主管部门。由于作出承诺的村委会及村民系案涉土地的所有权人、使用权人和出租人。因此，其作出的承诺，即使造成什么后果，理应由作出承诺的人负责。况且被上诉人由于拖欠出租方的租赁费用，按照双方签订的租赁合同约定，出租方有权单方解除租赁合同，一审时，据草庙乡政府称，包山村委会针对被上诉人长期拖欠租赁费，已经单方终止了租赁合同；上诉人只负责平整涉案土地，至于指定的平整土地范围及前期工作均由草庙乡政府及包山村委会负责。况且，上诉人在土地实施平整项目前，见到一审被告草庙乡政府及包山村委会提供的包山村委会及村民不要求补偿的承诺后才实施的，已经尽到审慎注意义务。如一审上诉人答辩时所言，上诉人实施该土地平整项目有发改等部门的批复，有合法的政策依据，且实施项目前，得到草庙乡政府及项目实施区包山村委会及村民的书面承诺，其实施的行政行为并没有违法之处，一审确认违法错误。即使被上诉人有损失的话，应向土地出租方包山村委会及出租土地的村民去维权，由于他们的承诺，上诉人才在土地平整项目实施时，拆毁了被上诉人所种的苜蓿面积721亩。综上，故请求撤销固原市原州区人民法院（2019）宁0402行初38号行政判决；驳回被上诉人的诉讼请求；由被上诉人承担本案诉讼费用。上诉人彭阳县草庙乡人民政府诉称，被上诉人彭某并非本案的适格主体,《宁夏农村地承包经营权出租合同》的承租方是祁治军,并非被上诉人彭某,合同中也未加盖彭某印章,而出租方则为彭阳县草庙乡包山村村民委员会.其次,涉案的《宁夏农村土地承包经营权出租合同》已经解除;在祁治军与彭阳县草庙乡包山村村民委员会签订该涉案合同后,因祁治军长期拖欠农户土地流转费用,彭阳县草庙乡包山村村民委员会依据该合同第八条第一项,已单方面解除了与祁治军签订的《宁夏农村土地承包经营权出租合同》。另外,2017年,恰逢彭阳县自然资源局在彭阳县草庙乡包山村实施土地整理项目,对该村所有土地进行平整,建设高标准水平梯田,假设合同仍在继续履行,按照该合同第八条第一款第一项的规定,因国家、集体建设需要依法征用出租土地的,合同可以终止。而该项目实施单位是彭阳县自然资源局,并非彭阳县草庙乡人民政府。最后,在2017年8月21日,彭阳县草庙乡包山村村民委员会在祁治军到会参加的情况下经祁治军同意，让出租方15天之后无条件收回土地。2017年8月,祁治军又对土地整理项目进行阻拦,为了不影响工程进度,彭阳县草庙乡包山村村民委员会对祁治军租种的蓿面积进行实地丈量,确定实际种植苜蓿为721亩,并非其诉称的2600亩。综上,一审法院事实认定错误,判决结果不当,严重损害上诉人的合法权益,请求依法撤销原州区人民法院(2019)宁0402行初38号行政判决,发回重审或改判；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人彭某辩称，包山村委会的承诺书是政府部门之间的内部承诺，而非我方承诺，我方没有放弃在涉案土地上的权益。自然资源局在涉案土地平整项目的可行性报告中并未研究该项目的实施是否会损毁土地中作物的问题，也没有与我社达成任何的补偿协议，存在严重失职行为，该局也是涉案具体行政行为的实施人，据此原审法院认定该局的行为违法并无错误。合作社是由祁治军发起成立的，到2017年7月一直担任法人职务，并在涉案土地承包合同上、作为我社的法定代表人签字，代表我社行使权力，因此我社是本案适格主体。村委会及乡政府均不是土地承包合同的相对人也不是涉案土地的所有人，所以村委会及乡政府无权解除合同，作为合同相对人的村民也从未提出过解除合同。合同中“国家建设征用土地可解除合同”，草庙乡政府认为其行为是征用土地，那么应在征用前与我社达成相应补偿协议，但乡政府未与我社达成任何协议。草庙乡政府也未提供村委会与祁治军达成了解除土地承包合同的协议的相关证据，村民委员会无权解除合同。综上，原审法院认定事实清楚，判决正确。本院认为，上诉人彭阳县自然资源局提供彭阳县草庙乡包山村民委员会出具的该村村民于2016年9月5日同意平田整地项目的花名册及承诺书，2016年11月28日彭阳县发展和改革局对彭阳县草庙乡包山村土地整治项目可行性研究报告进行了批复，故该村委会应当作为本案的利害关系人参加诉讼，但原判遗漏了必须参加的当事人，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第三款之规定，裁定如下：一、撤销固原市原州区人民法院(2019)宁0402行初38号行政判决；二、发回固原市原州区人民法院重审。审判长 何军民审判员 王 伟审判员 柳 林 二○一九年九月二十九日书记员 柯占梅附：本案适用法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。