广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1082号上诉人（原审原告）茂名市茂南区金塘镇南方村乌云塘经济合作社。负责人何亚谋，该社社长。委托代理人苏海、曾冠尧，均系广东南天竹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市茂南区人民政府，住所地广东省茂名市茂南区站南路138号。法定代表人廖述毅，该区区长。被上诉人（原审被告）茂名市人民政府，住所地广东省茂名市油城六路2号。法定代表人袁古洁，该市市长。委托代理人钟朝锋、陈华杰，均系该府工作人员。原审第三人茂名市茂南区金塘镇南方村民委员会（茂名市茂南区金塘镇南方经济联合社）。负责人江剑海，该村委会主任。上诉人茂名市茂南区金塘镇南方村乌云塘经济合作社（以下简称乌云塘社）因与被上诉人茂名市茂南区人民政府（以下简称茂南区政府）、茂名市人民政府以及原审第三人茂名市茂南区金塘镇南方村民委员会（以下简称南方村委会）林权注销登记决定及行政复议纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，本案所涉的“南方大队砖厂”用地和“大讹岭”土地坐落于茂名市茂南区金塘镇南方村委会的管辖范围内。1960年起，涉案土地就由原南方大队（是南方村委会的前身）的专业队办起了瓦厂、砖厂、缸厂、农机站和果园等生产发展场地。上世纪七十年代，原南方大队又继续在该地大办养牛场、茶场、打石场等，并建起了知青楼。1982年后，由于国家实行家庭联产承包责任制，原南方大队组建的专业队解散，该专业队原使用的土地大部分已归还给各村集体，但涉案土地没有归还村集体，仍由南方村委会经营管理。南方村委会曾于1982年1月发包给乌云塘社的村民何桂清、何文宏经营；1985年11月发包给徐成文、温为炎、温朝经营；1986年8月发包给廖道三经营；1988年1月发包给程兆华经营；1989年3月发包给乌云塘社村民何耀光、刘啟达经营；1994年4月发包给乌云塘社村民何来光、刘啟达经营；2002年3月发包给江振才经营；2004年8月发包给乌云塘社村民何强光经营皮革厂；2005年5月发包给乌云塘社村民何艺经营皮革制品等等。上述发包行为均签订有书面承包合同书，有部分合同还经过了公证机关的公证。1986年6月3日，原金塘区公所因南方村委会与乌云塘社发生涉案土地权属纠纷作出《关于南方乡大讹岭土地使用权的裁决书》，将大讹岭土地上（原大队专业队的范围）和专业队范围内挖泥坑以及挖泥坑靠公路一侧的坡地，确权给南方村委会继续使用，乌云塘社不得妨碍。该裁决书已报茂南区政府审批，并经该府作出《关于大讹岭权属问题的批复》同意执行。现该权属裁决书已被原审法院生效的（2015）茂中法行初字第93号行政判决书确认合法有效。2005年8月11日，乌云塘社向茂南区政府申领了茂南林证字（2005）第x号《林权证》，该证记载的荣华岭，面积168.8亩，包含了南方村委会历来使用的“南方大队砖厂”用地及已裁决属南方村委会所有的大讹岭。同时还包含了乌云塘村民何文汉、何利光、何来光于1994年5月取得的集体土地建设使用证下的土地。2012年12月25日，茂名市人民政府向南方经济联合社颁发茂南集有（2012）第x1号《集体土地所有证》，该证记载的土地面积为3.4377公顷，其四至范围经实地勘验与乌云塘社持有的林权证记载的荣华岭重叠。乌云塘社不服该发证行为于2015年9月8日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销茂名市人民政府核发给南方经济联合社的茂南集有（2012）第x1号《集体土地所有证》。2016年5月9日，该案在审理过程中，茂名市人民政府认为其颁发给南方经济联合社的集体土地所有证存在程序违法的情形，本着有错必纠的原则，依法注销了其向南方经济联合社颁发的茂南集有（2012）第x1号《集体土地所有证》。南方经济联合社的集体土地所有证被注销后，乌云塘社仍要求对该发证行为合法性进审查，不同意撤回起诉，故原审法院对该案作出了（2015）茂中法行初字第93号行政判决，确认茂名市人民政府核发给南方经济联合社的集体土地所有证的行为违法。同期，南方经济联合社也向原审法院提起行政诉讼，请求撤销茂南区政府向乌云塘社颁发的茂南林证字（2005）第x号《林权证》，之后南方经济联合社以被诉发证行为已由政府自行纠错解决为由向原审法院撤回起诉。原审法院于2016年4月25日作出（2015）茂中法行初第113号行政裁定，准许南方经济联合社撤回起诉。2016年3月25日，茂名市茂南区金塘镇人民政府（以下简称金塘镇政府）向茂南区政府递交《关于对金塘镇南方村委会部分林权证进行调查核实的请示》，要求对乌云塘社持有的“荣华岭”林权登记进行调查处理。茂南区政府受理该申请后于2016年6月14日向乌云塘社留置送达了《林业行政登记复查告知书》，要求其提交意见和相关证据。同年8月11日，茂南区政府又向乌云塘社留置送达《拟撤销林权证告知书》，告知其在5天内可申请听证和提交相关证据。同年8月22日，乌云塘社向茂南区政府提交《关于请茂南区政府领导谨慎撤销乌云塘村茂南林证字（2005）第x号林权证的意见书》，认为该证登记的土地权属来源清楚，登记程序合理合法，并无证地不符等现象，不申请听证，也不提交任何证据、依据。2016年12月15日，茂南区政府经现场勘验及根据当事人在行政程序中提交的证据作出《茂名市茂南区人民政府关于撤销林权证的决定》，撤销乌云塘社持有的茂南林证字第（2005）第x号《林权证》中“荣华岭”林地所有权的登记内容。该决定认为：涉证的“荣华岭”四至范围图中西部的“南方大队砖厂”部分，又名“大讹岭”，由南方村委会长期经营、管理、收益。1985年11月17日，乌云塘社与南方村委会对涉证的“南方大队砖厂”发生土地权属纠纷时,金塘镇政府作出了《关于南方乡大讹岭土地使用权的裁决书》，将有关“大讹岭”的土地确权给南方村委会。该裁决书已报茂南区政府审批，并作出《关于大讹岭权属问题的批复》，同意按裁决书执行。现该裁决书仍合法有效。2005年，乌云塘社对涉证的“荣华岭”四至范围图中“南方大队砖厂”部分申请颁发林权证时，该地仍由南方村委会发包他人经营皮革厂，地貌并不是林地，而是厂房和住宅用地。因此，茂南区政府根据乌云塘社的申请，将涉证的“荣华岭”四至范围图中“南方大队砖厂”部分视为乌云塘社所有的林地一并予以登记，存在确认事实错误，证据不足，损害利害关系人南方村委会合法权益的瑕疵。《林木和林地权属登记管理办法》第十七条规定：“发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十四条规定：“有下列规定情形之一的，属于林权证确定的权属有错误，原发证机关应当注销所发的林权证：（一）发证所依据的证据是伪造的或者一方当事人隐藏、毁灭有关证据的；（二）发证机关工作人员在发证时有徇私枉法行为的；（三）违反法定程序发放的；（四）法律法规规定的其他情形。”本着有错必纠的原则，茂南区政府决定：1.撤销茂南林证字（2005）第x号《林权证》中No1“森林、林木、林地状况登记表No1”对小地名“荣华岭”林地所有权的登记内容；2．撤销茂南林证字（2005）第x号《林权证》中“森林、林木、林地四至范围图”中对“荣华岭”的登记内容；3．排除《关于南方乡大讹岭土地使用权的裁决书》已裁决范围外，乌云塘社可以按程序对“荣华岭”其余部分重新申请不动产权属登记。乌云塘社不服该撤证决定，于2017年2月13日向茂名市人民政府申请行政复议。茂名市人民政府经复议于2017年5月15日作出茂府行复〔2017〕17号《行政复议决定书》，维持茂南区政府作出的《茂名市茂南区人民政府关于撤销林权证的决定》。乌云塘社不服茂名市人民政府的行政复议决定，于2017年6月5日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销茂南区政府作出的《茂名市茂南区人民政府关于撤销林权证的决定》和茂名市人民政府作出的茂府行复〔2017〕17号《行政复议决定书》。原审法院审理认为，有错必纠是依法行政的一项重要原则。行政机关根据利害关系人的申请及查明的事实，依据有错必纠的精神，有权纠正其作出的行政行为。通过纠正行政行为存在的瑕疵和错误，达到彻底解决行政纠纷的目的。本案中，涉案的“南方大队砖厂”用地和“大讹岭”土地自上世纪六十年代起至今，就由南方村委会管理使用。在1985年乌云塘社与南方村委会发生“大讹岭”土地权属争议时，原金塘区公所就双方争议的“大讹岭”作出了《关于南方乡大讹岭土地使用权的裁决书》，将“大讹岭”土地权属的所有权确权归南方村委会所有。茂南区政府在未查清涉案林地权属及乌云塘社未提交上述土地权属证明的情况下，将南方村委会长期管理使用的“南方大队砖厂”用地和“大讹岭”土地登记在乌云塘社名下，向乌云塘社颁发茂南林证字第（2005）第x号《林权证》,该发证行为明显包含了南方村委会长期管理使用的砖厂用地和政府已裁决给南方村委会的“大讹岭”土地。而且，该林权登记的范围还包含了乌云塘社村民何文汉、何利光、何来光于1994年5月取得的集体土地建设使用证项下的土地，构成重复登记。另外，上述林权登记所针对的对象是林地，并非建设用地和宅基地，而茂南区政府颁发给乌云塘社林权证所中包含的“南方大队砖厂”用地和何文汉、何利光、何来光的住宅地，自上世纪六十年代起就由南方大队专业队办起了瓦厂、砖厂、缸厂、农机站和果园等生产发展场地。之后又继续在该地大办养牛场、茶场、打石场等，并建起了知青楼和发包给他人开办工厂，该地实际上早已改变了林地的用途，变为工厂建设用地和宅基地，就目前的情况也不适宜造林，不再具备林地的属性和不符合林地登记的法定条件。在此种情况下，茂南区政府仍将上述工厂用地和他人宅基地作为林地予以登记，明显存在证地不符的情形，违反了林权登记针对的是林业用地的相关规定。由此可见，茂南区政府作出茂南林证字（2005）第x号《林权证》的行为显然事实不清，主要证据不足，且违反了《林木和林地权属登记管理办法》第五条第（三）项的规定，应属违法错误的发证行为。基于上述事实，茂南区政府本着有错必纠的原则，在依法告知乌云塘社相关事实后作出《茂名市茂南区人民政府关于撤销林权证的决定》，依法撤销了茂南林证字第（2005）第x号《林权证》中荣华岭林地所有权的登记内容，该撤证行为事实清楚，证据充分，且程序合法，原审法院应当予以支持。茂名市人民政府在受理乌云塘社的复议申请后，依法作出维持茂南区政府撤证行为的行政复议决定，并不存在违反法定程序的情形，应认定该行政复议决定的程序合法。关于乌云塘社诉称原金塘区公所所作的《关于南方乡大讹岭土地使用权的裁决书》违反了《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，该土地裁决书应属违法无效的问题。因《关于南方乡大讹岭土地使用权的裁决书》是1986年6月3日作出的，而《中华人民共和国土地管理法》于1987年1月1日才开始施行，根据法不溯及既往的原则，该法对原金塘区公所所作的土地裁决书没有约束力，不存在上述土地裁决行为违反土地管理法的情形。况且，原金塘区公所所作的《关于南方乡大讹岭土地使用权的裁决书》已被原审法院生效的（2015）茂中法行初字第93号行政判决书确认合法有效，对此该院应予确认。乌云塘社诉称原金塘区公所作出的《关于南方乡大讹岭土地使用权的裁决书》违法无效，没有事实根据和法律依据，对其主张，不予支持。综上所述，茂南区政府所作的《茂名市茂南区人民政府关于撤销林权证的决定》和茂名市人民政府所作的茂府行复〔2017〕17号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，且程序合法，应予支持。原告乌云塘社起诉请求撤销被诉行政行为，理据不充分，依法应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告茂名市茂南区金塘镇南方村乌云塘经济合作社的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告茂名市茂南区金塘镇南方村乌云塘经济合作社负担。乌云塘社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、涉案林地依法属于上诉人所有，这个客观事实不但经过南方村委会、金塘镇政府及茂南区政府的共同一致确认，而且茂南区政府已在2005年就按法定程序核发涉案《林权证》给上诉人。上诉人也因此从2005年开始占有、使用、收益及处分涉案林地，且没有任何争议。二、南方村委会于2012年通过伪造上诉人社长何亚谋签名及利用保管该社公章的便利，将部分涉案林地办证登记在其名下，违法取得茂南集有（2012）第x1号《集体土地所有证》。上诉人2015年得知后，即依法提起行政诉讼请求撤销上述《集体土地所有证》，原审法院经审理后依法确认茂名市人民政府发证行为违法。上诉人起诉要求撤销南方村委会《集体土地所有证》的案件已开完庭并准备判决时，南方村委会也向原审法院起诉要求撤销上诉人的《林权证》。经原审法院开庭审理后，原审第三人南方村委会自觉没有道理，便于2016年4月25日撤回起诉。后茂南区政府为袒护南方村委会，滥用职权，枉法行政，违法撤销了上诉人的涉案《林权证》。三、一审判决认定事实和适用法律均违法错误。1.一审法院以违法无效的裁决书为本案定案依据，明显违法错误。2.一审法院以该地实际上早已改变林地用途，认定证地不符，认定事实和理解法律双重错误。3.一审法院未依法对茂南区政府、茂名市人民政府撤证行为的合法性和合理性进行审查，明显适用法律、法规错误。四、按一审判决结果，必然引发上诉人与南方村委会更复杂、更尖锐的矛盾纠纷。综上，请求：撤销一审判决，改判支持上诉人一审时提出的诉讼请求。被上诉人茂南区政府二审未向本院提交答辩意见。被上诉人茂名市人民政府二审答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分。二、一审判决适用法律、法规正确。三、对上诉人上诉有关问题的答辩。1.《关于南方乡大讹岭土地使用权的裁决书》作出时间早于《中华人民共和国土地管理法》，原审法院认定该裁决书合法有效并无不妥。2.从查明事实看，涉案土地改变林地用途发生于上世纪六十年代，并一直有延续工业生产的事实。涉案土地于1994年由上诉人村民建设个人住宅并领有集体土地建设使用证，现上诉人村民仍在涉案土地房屋内居住；于2004年由南方村委会发包给上诉人村民经营皮革厂；于2005年由南方村委会发包给上诉人村民经营皮革制品。因此，上诉人称“现存的地上建筑物及附着物系在2005年上诉人取得涉案《林权证》后由承包人重新建造的，并不是原审第三人遗留下来的”不是事实。事实上，2005年茂南区政府颁发涉案《林权证》时，涉案林地就存在个人房屋以及厂房等，这是不可改变的事实。一审判决认定证地不符，事实清楚，证据充分。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人南方村委会二审答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。二、上诉人上诉理由不成立。原金塘区公所于1986年所作的《关于南方乡大讹岭土地使用权的裁决书》及茂南区政府所作的《关于大讹岭权属问题的批复》属有效的文件，且该文件已被生效的原审法院（2015）茂中法行初字第93号行政判决书确认合法有效。涉案《林权证》四至范围图的中西部是“南方大队砖厂”，图中标注明确，该地长期由南方村委会经营、管理和收益。此外，此争议地上还有村民的住宅用地。涉案地不是林地，而是厂房和住宅用地，且大部分属于南方村委会。综上，请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院二审认为，本案审理的焦点问题是被上诉人茂南区政府作出的涉案《茂名市茂南区人民政府关于撤销林权证的决定》和茂名市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十二条第二款规定：“有下列规定情形之一的，原发证机关应当撤销所发出的林木林地权属证书，原发证机关已经变更或者撤销的，由继续行使原发证机关职权的行政机关行使该职权：……（五）违反法律规定和法定程序发放林木林地权属证书的；（六）林木林地权属证书登记的内容与实地无关联的；（七）法律法规规定的其他情形。”据此，林权登记应当是林权登记主管机关就森林、林木和林地的所有权或者使用权进行的登记行为，权属清晰是林权登记的法定前提条件之一。如果发现林权登记确有错误的，发证机关应当撤销所发出的林木林地权属证书。本案中，涉案的争议土地自上世纪六十年代起至今一直由南方村委会管理使用，且原金塘区公所于1986年作出的《关于南方乡大讹岭土地使用权的裁决书》以及茂南区政府作出的《关于大讹岭权属问题的批复》早已将争议地“大讹岭”土地的所有权确权归南方村委会所有。对于涉案争议土地，上诉人乌云塘社申请涉案林权登记时未提交各历史时期的相关土地权属证明。茂南区政府在既未查清相关林地权属来源，也未核实涉案土地性质的情况下，向乌云塘社颁发茂南林证字第（2005）第x号《林权证》，将南方村委会长期管理使用的“南方大队砖厂”用地和政府已裁决给南方村委会的“大讹岭”土地也登记在内，明显存在登记的事实不清、权属不清等错误。现茂南区政府作出涉案《茂名市茂南区人民政府关于撤销林权证的决定》撤销上述《林权证》，纠正错误的林权登记，茂名市人民政府复议予以维持，事实清楚，符合法律规定。原审法院判决驳回上诉人乌云塘社的本案诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人乌云塘社主张《关于南方乡大讹岭土地使用权的裁决书》违法，但该裁决系经茂南区政府审批，并未有证据显示该裁决存在违反当时法律、法规的相关禁止性规定，且原审法院（2015）茂中法行初字第93号《行政判决书》也已就该裁决的合法性进行过审查，确认其为合法有效，故上诉人该项主张，本院不予支持。上诉人乌云塘社还主张其对涉案争议地的管理使用事实，但其并未提供充分有效的证据予以证明，而南方村委会提供了不同时期的多份承包经营合同，部分合同还经过公证，该村委会连续使用管理涉案争议地的证据明显优于上诉人，故对上诉人的该项主张，本院不予支持。综上，上诉人茂名市茂南区金塘镇南方村乌云塘经济合作社的上诉请求不成立，本院不予支持。被上诉人茂名市人民政府、原审第三人茂名市茂南区金塘镇南方村民委员会的答辩请求成立，本院予以支持。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人茂名市茂南区金塘镇南方村乌云塘经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十二月十二日书记员  杨海萍张铭