湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终1159号上诉人（原审原告）邹业轩，男，1964年9月29日出生，汉族，住湖南省岳阳市××山区。委托代理人刘妙勤，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省自然资源厅，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人王一鸥，厅长。委托代理人黄鹏，湖南省自然资源厅法规处工作人员。委托代理人陈子霆，湖南泓锐律师事务所律师。上诉人邹业轩因与被上诉人湖南省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）行政复议一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初480号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：2018年12月7日，邹业轩称其承包地被不明人员用挖机强行清理，种植的作物被毁，向岳阳市自然资源和规划局（以下简称岳阳市自规局）申请查处。岳阳市自规局于2019年2月19日作出《关于查处申请书的回复》。邹业轩不服，于2019年3月7日向省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅于2019年5月6日作出湘自然资复决字〔2019〕第11号行政复议决定：撤销岳阳市自规局作出的《关于查处申请书的回复》，责令岳阳市自规局对邹业轩的请求事项重新进行处理。岳阳市自规局于2019年6月24日作出《关于对陈建明等九人查处申请书重新回复》（以下简称《重新回复》），对王清权等9人的承包地位置和面积进行了说明，黄光学等7人的承包地在征收范围内（批单号为［2018］政国土字第1233号），其中管先朝、涂仁贵、万时梁、王治邦四户已补偿到位，黄光学、管先兵、王清权三户由于补偿价格问题没有协商好，未补偿到位；陈建明、邹业轩两户承包地不在征收范围，都属于耕地，目前已被平整，未依法补偿；岳阳市自规局已督促君山区政府将申请人青苗依法依规按政策补偿到位，同时责令岳阳市自然资源和规划局君山区分局对涉嫌违法征地依法调查处理。邹业轩不服《重新回复》，于2019年7月7日向省自然资源厅申请行政复议，请求撤销岳阳市自规局作出的《重新回复》，并责令岳阳市自规局对申请人请求事项依法进行处理。省自然资源厅于2019年7月10日收到邹业轩的复议申请书，随后向岳阳市自规局发出《行政复议答复通知书》，收到岳阳市自规局提交的《行政复议答复书》后，省自然资源厅于2019年9月5日作出湘自然资复驳字〔2019〕第14号驳回行政复议申请决定，认为岳阳市自规局对邹业轩承包地位置、面积及补偿情况进行了调查，告知了获取补偿的途径，并提出了处理意见；对破坏承包地的违法线索已责令岳阳市自然资源和规划局君山区分局进行调查处理；《重新回复》系将调查和处理情况告知邹业轩的告知行为，本身对邹业轩的权利义务不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项的规定，驳回邹业轩的行政复议申请。邹业轩收到该决定书后不服，于2019年9月20日向一审法院提起诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，邹业轩不服岳阳市自规局作出的《重新回复》，向省自然资源厅申请行政复议，省自然资源厅具有作出行政复议决定的职权。国土资源部《国土资源行政处罚办法》第五条和《湖南省土地监察条例》第十四条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，国土资源主管部门接到国土资源违法行为的举报后，具有受理、调查核实并作出相应处理的法定职责。本案中，岳阳市自规局属于设区的市级国土资源主管部门，并不是县级国土资源主管部门。岳阳市自规局在收到邹业轩等人的举报后，对邹业轩承包地位置、面积及补偿情况进行了调查，告知了获取补偿的途径，并提出了处理意见；对破坏承包地的违法线索已责令县级国土资源主管部门即岳阳市自然资源和规划局君山区分局进行调查处理。岳阳市自规局作出的《重新回复》，符合上述规定。省自然资源厅于2019年7月10日收到邹业轩复议申请书，向岳阳市自规局发出《行政复议答复通知书》，收到岳阳市自规局提交的《行政复议答复书》后于2019年9月5日作出复议决定，并于次日邮寄送达给邹业轩，省自然资源厅作出行政复议决定的程序合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中邹业轩不服岳阳市自规局作出的《重新回复》，向省自然资源厅申请行政复议，要求撤销岳阳市自规局作出的《重新回复》，并责令岳阳市自规局对邹业轩请求事项依法进行处理。因《重新回复》仅是告知行为，并未减损邹业轩的权利，也未增加邹业轩的义务，对邹业轩权利义务不产生实际影响；要求省自然资源厅责令岳阳市自规局对邹业轩请求事项依法进行处理，实质上是要求省自然资源厅作为上级机关对下级机关岳阳市自规局履行层级监督，该层级监督具有内部性，不是行政复议意义上的行政管理职责。故邹业轩上述两项请求均不属于行政复议受理范围，省自然资源厅作出湘自然资复驳字〔2019〕第14号驳回行政复议申请决定并无不当。综上所述，省自然资源厅作出的湘自然资复驳字〔2019〕第14号驳回行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法；邹业轩要求其履行行政复议法定职责、责令其重新作出行政复议决定的理由不成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邹业轩的全部诉讼请求。上诉人邹业轩上诉称：1．上诉人向省自然资源厅提起的第二次行政复议，复议请求在复议范围内。省自然资源厅将上诉人的投诉（控告）行为认定为举报行为，是偷换概念。上诉人承包地被强行填土，失去土地使用权，是被害人，上诉人向岳阳市自规局申请查处，实质是投诉，不是举报。岳阳市自规局第一次作出的回复被撤销后，按照行政诉讼法规定，应当在两个月内履行。如岳阳市自规局不告知，上诉人有权向法院提起诉讼，确认岳阳市自规局不履行查处职责违法，而不是确认不告知行为违法。因此，岳阳市自规局的《重新回复》是告知也是向上诉人证明其已经履行法定查处职责。上诉人第二次提起行政复议，不是对告知行为不服，而是对查处行为不服。2．岳阳市自规局的《重新回复》违反法律法规规定，应予撤销。岳阳市自规局的查处行为已经超过办案期限，现场测绘图存在造假，《重新回复》中认定的土地面积、补偿到位情况、复耕返还、征地主体等均与事实不符。岳阳市自规局没有按照土地管理法第七十六条、《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定履行法定职责，没有对任何主体作出行政处理决定。君山区政府涉嫌违法平整征收范围外的耕地超过10亩，已涉嫌犯罪。综上，故提起上诉，请求：1．撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2．诉讼费由被上诉人承担。邹业轩一审的诉讼请求：1．撤销省自然资源厅于2019年9月5日作出的湘自然资复驳字〔2019〕第14号驳回行政复议申请决定，责令其重新作出行政复议决定；2．本案诉讼费用由省自然资源厅承担。被上诉人湖南省自然资源厅答辩称：第一，岳阳市自规局的《重新回复》对上诉人的合法权益不产生实际影响。第二，岳阳市自规局是设区的市级国土部门，不是国土资源行政处罚办法第5条和湖南省土地监察条例第14条规定的县级主管部门，对本案所涉及土地案件并没有执法权，其所作的重新回复系履行投诉控告的告知职责，并非履行查处土地违法案件职责，是对上诉人权利义务不产生实际影响的告知行为。第三，被上诉人已经依法履行了复议职能，复议决定事实清楚、程序和内容合法。上诉人要求被上诉人责令岳阳市局对其侵权事项处理的行为实质上是要求被上诉人对下级机关履行层级监督的内部行为。综上，请求维持一审判决，驳回上诉。上诉人二审期间向本院提交如下新证据：省自然资源厅作出的湘自然资复决字〔2019〕第11号行政复议决定，拟证明上诉人两次复议申请性质完全一致，省自然资源厅两次行政复议决定前后矛盾。被上诉人省自然资源厅质证认为：岳阳市自规局作出的《重新回复》和他们第一次答复的内容不一样，第一次答复并没有对申请人土地的违法基本事实进行调查，故省自然资源厅撤销了第一次答复。《重新回复》对相关问题进行了说明，告知了上诉人救济途径。上述证据双方对真实性合法性无异议，可以佐证一审查明的有关事实，本院予以采信。经审查，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人向岳阳市自规局申请查处土地违法行为引发的案件。国土资源部《国土资源行政处罚办法》第五条规定“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第六条规定“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”《湖南省土地监察条例》对国土资源违法案件的级别管辖作了具体规定。上诉人申请查处的土地违法行为发生在岳阳市××山区，根据前述规定，应由君山区国土资源部门管辖。岳阳市自规局向上诉人作出的《重新回复》，系将其向君山区调查了解的情况予以告知，答复本身既不属于也不能取代对上诉人申请查处的事项作出的处理决定。上诉人可以就其主张的国土资源违法行为，向岳阳市自规局君山区分局申请调查处理，如不服该局作出的处理决定，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。实质上，岳阳市自规局在《重新回复》中也已经告知上诉人，对其申请查处事项已交君山区分局调查处理。省自然资源厅作出的湘自然资复决字〔2019〕第14号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回上诉人的复议申请，并无不当。省自然资源厅在〔2019〕第11号行政复议决定中对上诉人的复议申请予以受理，又在〔2019〕第14号行政复议决定中认定重新回复不属于复议受理范围，确实存在前后矛盾的问题，应当在今后的工作中予以改进。但因本案审查的是〔2019〕第14号行政复议决定的合法性，如前所述，岳阳市自规局的《重新回复》不属于对上诉人申请查处的事项作出的处理决定，省自然资源厅不予受理复议申请，符合相关规定，因此，上诉人以〔2019〕第11号行政复议决定曾经受理为由请求撤销〔2019〕第14号行政复议决定，理由不能成立。综上，上诉人的上诉理由均不成立，对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案受理费50元，由上诉人邹业轩负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 傅美容审判员 黄 姝二〇一九年十二月十八日书记员 刘 哲附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。