四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终412号 上诉人（原审原告）余云和，男，1936年3月5日出生，汉族，住四川省自贡市大安区。 委托代理人余琴英，女，1973年5月14日出生，汉族，住四川省自贡市自流井区。系余云和之女。 被上诉人（原审被告）自贡市大安区人民政府。住所地：四川省自贡市大安区广华路54号。 法定代表人杨斌，区长。 委托代理人丁忠源，自贡市大安区自然资源局工作人员。 委托代理人李健，四川宏宗律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）自贡市人民政府。住所地：四川省自贡市自流井区丹桂大街443号。 法定代表人何树平，市长。 委托代理人吴灵玲，自贡市人民政府工作人员。 委托代理人高文，四川泽仁律师事务所律师。 上诉人余云和因诉自贡市大安区人民政府（以下简称区政府）土地行政决定及自贡市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2017）川03行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。 一审审理查明，因建设自贡东部新城用地的需要，永田村4组的集体土地属于四川省人民政府川府土[2014]118号、404号、1047号、1048号、1111号批文批准征收的范围。根据上述批文，市政府2014年4月-12月先后发布2014年第4、10、22、23、24号征收土地方案公告，并在和平乡政府公示栏进行张贴。自贡市国土资源局（现自贡市自然资源和规划局，以下简称市国土局）于2014年5月-2015年1月先后发布2014年第93、132号、2015年第7、14、29号征地补偿安置方案公告，并在永田村4组进行张贴。2015年5月10日区政府发布征收土地调查核实公告，并在永田村4组进行张贴。和平乡政府按照区政府委托，具体承办和平乡范围内征地补偿安置工作。2014年5月20日，和平乡政府作出《关于自贡东部新城建设和平乡范围内征地拆迁社会稳定风险评估报告》。2015年6月20日，和平乡政府在永田村4组对该组集体经济组织成员名单进行了公示。2015年7月19日，区政府将征收的永田村4组集体土地总面积492.179亩的各项征地补偿费用15185237.76元支付给大安区和平乡永田村第四合作队，永田村4组将被征土地移交给区政府。余云和的所有权证号为自大府权字第30612475号的村镇房屋位于永田村4组，余云和户籍内符合拆迁安置条件人口5人。2016年3月，拆迁组工作人员对余云和的房屋及附着物、构（建）筑物进行调查，余云和的儿子余大洪对调查情况签字确认。 2016年8月，和平乡政府启动房屋拆迁工作，召开征地拆迁动员会并将永田村4组拟认定为符合拆迁安置对象的人员进行了公示。余云和未参加动员会。区政府拆迁组工作人员2016年8月6日至9月30日期间，多次向余云和及余大洪宣传政策、了解情况、听取意见，并于8月29日向余云和送达《关于余云和村镇产权房屋拆迁补偿安置方案的通知》。和平乡工作人员与余云和未能达成拆迁补偿安置协议。2016年9月6日，区政府对余云和作出村镇产权房屋拆迁安置补偿方案选择的决定。2016年10月28日，区政府以该决定未载明可选择货币安置方案进行补偿安置和决定事项属于过程性行为为由，予以撤销。同日，区政府向余云和送达《关于余云和村镇产权房屋拟选择拆迁补偿安置方案告知书》，拟对余云和的村镇产权房屋拆迁按住房安置方案进行补偿安置，即：安置原告60㎡和90㎡户型安置房各一套（砖混结构、多层、清水房），安置房位于东部新城和平乡永田村13、14组安置点，并补偿该户补偿款74713.02元。2016年11月10日，区政府将补偿款汇入和平乡永田合作社村民委员会对公账户，载明：余云和房屋补偿款。同日，区政府向余云和送达村镇产权房屋拆迁补偿到位的通知。2017年5月4日，区政府对余云和作出大府土（告）〔2017〕4号《限期搬迁交出土地告知书》。2017年5月11日，区政府对余云和作出大府土（决）〔2017〕4号限期搬迁交出土地决定（以下简称4号交地决定）。余云和不服，向市政府申请行政复议。市政府作出自府复决字〔2017〕20号行政复议决定（以下简称20号复议决定）维持4号交地决定。余云和仍不服，遂提起本案诉讼，请求撤销4号交地决定和20号复议决定。 一审法院认为，行政机关在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定，应当参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定，本案应由自贡市大安区自然资源局（原自贡市大安区国土资源局，以下简称大安区国土局）作出责令限期搬迁交出土地的决定，但根据国法[2004]12号《国务院关于做好省级以下国土资源体制改革的通知》第一条“一、理顺省级以下国土资源行政管理体制……市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构…….”的规定，大安区国土局的行政执法权收归市国土局行使，大安区国土局没有行政执法主体资格，不能行使有关土地行政管理执法权，故区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，向余云和作出的限期搬迁交出土地决定并无不当。 经审查，涉案土地的征收、补偿安置程序符合法律规定，并已依法对余云和进行安置补偿。余云和提出的川办函[2008]73号《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（以下简称《73号通知》）中关于听证的规定属于征地批准前的事项，永田村4组土地已经依法批准征收，故听证事项不属于本案审查范围。余云和主张其房屋应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的要求，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款所规定的情形。余云和关于应对养殖的山羊等进行补偿等理由，属于对补偿安置方案确定的补偿标准有异议，不属于本案审查范围。对羊圈和香柚的登记经余云和之子余大洪签字确认，余云和未提供证据证明调查登记有漏，对该理由不予采纳。 综上，区政府对余云和户的涉案房屋已按照市政府令第69号《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》规定的标准进行补偿安置，余云和应当配合政府新区规划建设及时腾房交地。但余云和拒绝接受补偿安置方案，不配合调查和协商，致使涉案地块至今无法全面施工，其拖延交地的行为事实上阻挠了国家建设征地，严重影响了建设工程的正常进行。区政府作出的责令交地决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。市政府的行政复议程序合法，复议决定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回余云和的诉讼请求。一审案件受理费50元由余云和负担。 上诉人余云和上诉称：区政府不具有作出4号交地决定的职权，一审法院适用法律错误。《73号通知》规定在征地依法报批前，要将拟征土地的用途、位置告知被征地农民，拟征土地利用现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织确认。征地报批前的听证事项涉及整个征地活动的合法性，一审法院认为不属于本案审查范围系认定事实不清。请求：撤销原判，将本案依法改判或者发回重审。 被上诉人区政府答辩称：区政府作出4号交地决定主体合法，征收土地程序合法。按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，本案不需要审查征地批准前的程序。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府答辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，区政府作为征收土地实施主体，有权作出4号交地决定。区政府对余云和的补偿安置符合法律法规、政策规定，作出4号交地决定主体适格，事实清楚，适用依据正确，程序合法。市政府作出20号复议决定程序和实体均合法。请求：驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实相同，本院予以确认。二审审理期间，余云和申请对市政府令第69号《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》进行一并审查。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出”之规定，余云和二审期间提出对规范性文件一并审查不符合法律规定，本院不予审查。本案系针对实施征地过程中区政府作出的责令交出土地决定提起的诉讼，一审认为征地报批前的行为不属本案审查范围并无不当。 根据本案审理查明的事实，永田村4组集体土地经四川省人民政府批准征收，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，市政府与市国土局对案涉地块实施的征收行为符合法定程序，余云和拒不接受安置补偿，相关机关依法对其作出安置补偿决定，提存了安置补偿款。至此,行政机关的征地安置补偿行为已实施完毕,余云和即应交出土地。其拖延交地的行为致使涉案地块至今无法全面施工，事实上阻挠了国家建设征地，已影响到公共建设的正常进行，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”的规定，余云和的情形已满足作出责令交出土地决定的法定条件。 依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；……”、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条“对阻挠国家建设征收土地拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令限期搬迁”的规定，征地拆迁实践中，作出责令交出土地决定的法定主体应当是县级以上人民政府土地管理部门。本案中，区政府作出4号交地决定不符合上述规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，对于超越职权作出的行政行为，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。又根据该法第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。结合本案被诉行政行为涉及自贡东部新城建设，该建设系为优化空间结构、改善自贡市当地群众人居生态环境，满足群众不断提高的生活需求而实施的重大公共项目，事关社会公共利益；同时，即使撤销4号交地决定，有权机关仍可继续作出相同内容的决定，其结果对余云和来说，只是程序空转，徒增讼累。故对4号交地决定，应确认违法，不宜撤销。对市政府作出的20号复议决定，虽经审查程序合法，但适用法律不当，亦应确认违法。 综上，一审判决认定事实清楚，但判决驳回余云和的诉讼请求适用法律错误。余云和的上诉理由部分成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销四川省自贡市中级人民法院（2017）川03行初22号行政判决； 二、确认自贡市大安区人民政府作出的大府土（决）[2017]4号限期搬迁交出土地决定违法； 三、确认自贡市人民政府作出的自府复决字[2017]20号行政复议决定违法。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人自贡市大安区人民政府、自贡市人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  王世樑 审判员  舒劲松 审判员  刘永红 二〇一九年十二月十日 书记员  周 怡