安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖12行终361号 上诉人（一审被告）阜阳市城市管理行政执法局，住所地安徽省阜阳市颍河西路181号汽运大厦四楼，统一社会信用代码113412007509644663。 法定代表人朱贺明，该局局长。 委托代理人杨亚军，该局工作人员。 委托代理人韩宪生，安徽志豪律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）韩艳侠，女，1946年3月29日出生，汉族，住阜阳市颍泉区。 一审被告阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人孙正东，该市市长。 上诉人阜阳市城市管理行政执法局（以下简称“阜阳市城管局”）因行政处罚一案，不服阜阳市颍东区人民法院于2019年7月18日作出的(2019)皖1203行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 被上诉人韩艳侠向一审法院诉称，其是二次拆迁户，房屋被拆时，选择货币补偿，并用该笔补偿金于1993年购买桥口社区居民苗艳云房屋一栋。1998年韩艳侠在该房屋基础上加盖了第二层，带领四个残疾人经营旅馆，并为国家创造税收十几万元。2014年12月30日韩艳侠才知道其房屋处于征收范围之内，阜阳市颍州区征收办与韩艳侠就拆迁补偿问题没有达成协议。2016年7月29日阜阳市城管局作出（2016）城管罚决字第6021号《行政处罚决定书》，韩艳侠不服，于2016年8月15日依法向阜阳市人民政府申请行政复议，于2017年5月18日收到行政复议决定书。韩艳侠认为阜阳市城管局和阜阳市人民政府认定的事实错误，适用法律错误，程序违法。故韩艳侠起诉要求：1、依法撤销阜阳市人民政府作出的阜复字（2016）74号行政复议决定，并责令重新作出复议决定；2、依法撤销阜阳市城管局作出的（2016）城管罚决字第6021号行政处罚决定；3、本案诉讼费用由阜阳市城管局和阜阳市人民政府承担。 一审法院经审理查明，韩艳侠于1993年购买京九办事处桥口社区居民苗艳云房屋一栋，于1998年在该房屋基础上加盖了第二层房屋，砖木结构，建筑面积合计216.24平方米。2016年7月18日，阜阳市城乡规划局作出《关于申请认定张超洋等四户居民房屋建设是否属违法建设的函的回复函》，该函认定韩艳侠于1998年在京九办事处桥口社区扩建的房屋属违法建设。2016年7月29日阜阳市城管局作出（2016）城管罚决字第6021号行政处罚决定，认定韩艳侠于1998年在京九办事处桥口社区一道河北侧上建设的第二层房屋，未取得建设工程规划许可证，为违法建设。韩艳侠不服，于2016年8月15日依法向阜阳市人民政府申请行政复议，阜阳市人民政府于2017年5月9日作出阜复字（2016）74号行政复议决定，维持阜阳市城管局作出的行政处罚决定，并依法送达给韩艳侠。韩艳侠不服，遂提起行政诉讼。 一审法院认为，行政机关作出行政行为应该认定事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律、法规正确。 关于阜阳市城管局执法主体资格问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、中共阜阳市委、阜阳市人民政府《关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》等规定，该局系本市依法成立的城市管理领域相对集中行政处罚权实施机关，依法行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，该局执法主体合法。 关于本案法律适用问题。韩艳侠扩建二层房屋行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》颁布施行前，而阜阳市城管局的查处行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施后。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。本案房屋建造行为发生在1998年，本案被诉限期拆除决定适用的实体方面的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条,而将其与韩艳侠建造二层房屋当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第四十条相比较,《中华人民共和国城乡规划法》既是较新,也是较重的法律规范。故本案被诉限期拆除决定适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条存在不当。 关于本案事实认定问题，1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定:“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。”《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”本案中，根据阜阳市城管局的调查核实，韩艳侠扩建房屋的行为并未取得城市规划行政主管部门所核发的建设工程规划许可证，属于违法建设行为。韩艳侠在第一层房屋上接建第二层,阜阳市城管局作出限期拆除的处罚决定仅查明了“韩艳侠在未取得建设工程规划许可证，在京××办事处桥××社区××路北侧××层砖木结构的房屋，属于违法建设”的事实,而未对韩艳侠建设的房屋是否属于“严重影响城市规划的”情形的事实进行调查认定。因此,被诉处罚决定认定事实不清。 关于违法建设处理问题，在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证的非法建设,也并非一律应作出限期拆除的行政处罚决定。根据前述新、旧法的适用原则，在新、旧法均认为韩艳侠的建房行为属于违法建设行为的情况下，应当选择适用对保护韩艳侠的合法权益更为有利的法律进行处理。只有存在“严重影响城市规划的”情形的，方可限期拆除。阜阳市城管局未对韩艳侠建设的房屋是否属于“严重影响城市规划的”情形的事实进行调查认定，即作出被诉行政处罚决定不当。因此,被诉处罚决定适用法律错误、认定事实不清、行政处罚处理失当。复议机关作出的复议决定亦错误维持了阜阳市城管局作出的（2016）城管罚决字第6021号行政处罚决定，故对于韩艳侠要求撤销该行政处罚决定及复议决定的诉请，依法予以支持。 经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项，第七十九条的规定，判决：一、撤销阜阳市城市管理行政执法局作出的（2016）城管罚决字第6021号行政处罚决定；二、撤销阜阳市人民政府作出的阜复字（2016）74号行政复议决定；三、驳回韩艳侠的其他诉讼请求。 阜阳市城管局上诉称，1、一审判决认定上诉人作出的行政处罚适用法律错误，并判决撤销了上诉人作出的行政处罚，是错误的。《城市规划法》和《城乡规划法》没有孰轻孰重的区别，相关条文前后相承。2、上诉人作出的行政处罚决定认定事实和适用法律均正确适当。阜阳市城乡规划局已经对涉案房屋作出了违法认定，被上诉人的房屋符合无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求，由被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人韩艳侠向一审法院提交的证据、依据有：韩艳侠的身份证、行政处罚决定书、行政复议决定书，证明韩艳侠的主体资格适格及证明行政处罚不正确。 上诉人阜阳市城管局向一审法院提交的证据有:证据一、阜阳市城管局的统一社会信用代码、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、《中共阜阳市委、阜阳市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》，用以证明阜阳市城管局主体合法及证明行政处罚的主体资格合法。证据二、现场勘验笔录、当地社区证明、询问笔录、现场照片、阜阳市城市总体规划（1995－2010）、认定违法建设函、复函，用以证明该局在作出处罚决定前是经过调查核实，认定事实清楚、程序合法、处罚正确。证据三、开发区阜九路指挥部办公室函、立案审批表、事先告知书存根及送达回执、申辩材料及处理审批单、行政决定呈批表、决定书及送达回执、执法资格证，用以证明该局作出的处罚决定书依法送达给韩艳侠，其程序合法。证据四、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条规，住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》，《中华人民共和国行政处罚法》，用以证明该局作出的处罚决定书，适用法律正确。 一审被告阜阳市人民政府向本院提交了以下证据、依据：统一社会信用代码与行政复议法第12条，行政复议案件受理审批表、韩艳侠的身份证、韩艳侠行政复议申请书、授权委托书、律师事务所函、处罚决定书，《行政复议答复通知书》、阜阳市城管局行政复议答复书及相关证据资料、《中止审理申请书》、《行政复议（中止）审批表》、《中止行政复议通知书》、《恢复行政复议申请书》、《恢复审理通知书》及送达加执，行政复议决定书及送达回执，用以证明阜阳市城管局的主体资格合法及证明行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 上述证据均已随案移送本院。 经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。 本院认为，上诉人阜阳市城管局对被上诉人韩艳侠作出行政处罚的主要依据是阜规函（2016）340号《关于申请认定张超洋等四户居民房屋建设是否属违法建设的函的回复函》，该函认定韩艳侠于1998年在阜阳经济技术开发区××九办事处桥口社区扩建的房屋属于违法建设。但并未明确韩艳侠的建设行为是否属于无法采取改正措施消除影响的情形。阜阳市城管局对韩艳侠的涉案房屋作出的限期拆除处罚决定也未对该房屋是否属于尚可采取改正措施消除影响的情形进行表述。同时，依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、中共阜阳市委、阜阳市人民政府《关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》，阜阳市城管局是集中行使城市管理领域相对集中行政处罚权的行政机关，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。因此，对于建筑行为是否属于尚可采取改正措施消除影响的认定，属于规划部门的职权。故阜阳市城管局对韩艳侠作出的行政处罚决定，属证据不足，依法应予撤销。阜阳市人民政府收到韩艳侠的复议申请后，没有查明阜阳市城管局作出涉案行政处罚决定认定事实是否清楚，即作出维持涉案行政处罚决定的复议决定，依法亦应予撤销。综上，一审判决并无不当，依法应予维持，上诉人阜阳市城管局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阜阳市城市管理行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  周海龙 审判员  郭 敏 审判员  耿牛牛 二〇一九年十二月四日 法官助理韩笑 书记员荣晓倩 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。