北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）京01行终1211号上诉人（一审原告）李际锋，男，1964年9月5日出生，汉族，户籍所在地四川省广安市广安区。被上诉人（一审被告）国家税务总局四川省税务局，住所地四川省成都市锦江区滨江东路266号。负责人李杰，局长。委托代理人王楷，国家税务总局四川省税务局工作人员。被上诉人（一审被告）国家税务总局，住所地北京市海淀区羊坊店西路5号。法定代表人王军，局长。委托代理人王世宇，国家税务总局工作人员。委托代理人王家本，北京天驰君泰律师事务所律师。上诉人李际锋因诉国家税务总局四川省税务局（以下简称四川省税务局）不履行法定职责及国家税务总局（以下简称国税总局）行政复议决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初572号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。经查，2018年12月3日，李际锋向四川省税务局邮寄《履职查处申请书》，请求：认定国家税务总局广安市税务局（以下简称广安市税务局）在法定期限内不依法履行查处和答复职责违法，并依法认定广安市税务局于2018年11月26日作出的《税收违法行为检举查办结果反馈单》（编号：2018001）和对李际锋的答复违法并依法查处广安市税务局玩忽职守、失职渎职、滥用职权，包庇四川邮政保险代理有限公司偷逃税费等职务犯罪行为和依法立案调查四川邮政保险代理有限公司偷逃国家税费的违法犯罪行为。2019年2月3日，李际锋因认为四川省税务局未在法定期限内履行查处和答复职责，以四川省税务局为被申请人，向国税总局提起行政复议，请求：依法确认四川省税务局未在法定的期限内履行查处和答复职责违法，并责令四川省税务局依法限期履行查处职责和向李际锋作出答复。同年3月26日，国税总局作出税复驳字〔2019〕8号驳回行政复议申请决定书（以下简称被诉复议决定），主要内容为：一、关于提请四川省税务局查处下级机关的请求。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”本案中，李际锋向四川省税务局提交《履职查处申请书》，请求认定广安市税务局“在法定期限内不依法履行查处和答复职责违法，……查处广安市税务局玩忽职守、失职渎职、滥用职权，包庇四川邮政保险代理有限公司偷逃税费等职务犯罪行为”，实质是基于上级机关对于下级机关的监督职责，请求上级机关对下级机关进行内部层级监督。内部层级监督属于行政机关内部管理范畴，不对李际锋的权利义务造成实际影响，不属于行政复议受理范围。二、关于提请四川省税务局立案调查检举事项的请求。《中华人民共和国税收征收管理法》第十四条、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九条第一款规定，税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和省以下税务局的稽查局。《税收违法行为检举管理办法》第三条、第四条规定，检举管理工作坚持分级负责、属地管理的原则，市（地）及市（地）以上税务机关稽查局负责税收违法行为检举管理工作。根据上述规定，本案中对李际锋检举的税收违法行为负有管理职责的税务机关为四川省税务局稽查局，李际锋请求四川省税务局立案调查被检举人偷逃税费行为没有法律依据。四川省税务局在签收李际锋提交的履职申请书后两个多月才转交四川省税务局稽查局，确有不妥，国税总局予以指出。但税务机关是否查处以及如何查处被检举人，对李际锋的权利义务均不造成实际影响。综上，根据复议法实施条例第四十八条第一款第一项、第二项及《税务行政复议规则》第七十八条第一款第一项、第二项的规定，国税总局决定驳回李际锋的行政复议申请。2019年3月28日，国税总局向李际锋邮寄送达被诉复议决定，李际锋于同年4月4日签收。李际锋不服，向一审法院提起本案诉讼，请求：1．撤销被诉复议决定；2．判决四川省税务局在法定的期限内未履行答复和查处职责违法，并判决四川省税务局依法限期向李际锋履行答复和查处职责；3．诉讼费由四川省税务局和国税总局承担。2019年9月20日，一审法院裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条第四项之规定，当事人提起诉讼，应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用行政诉讼法解释）第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，李际锋要求四川省税务局认定广安市税务局在法定期限内不依法履行查处和答复职责违法，并依法认定广安市税务局于2018年11月26日作出的《税收违法行为检举查办结果反馈单》和对李际锋的答复违法，并依法查处广安市税务局玩忽职守、失职渎职、滥用职权，包庇四川邮政保险代理有限公司偷逃税费等职务犯罪行为。该项请求实质是要求行政机关履行内部层级监督的职责，明显不属于人民法院行政诉讼受案范围。此外，依据行政诉讼法第四十九条第三项之规定，当事人提起行政诉讼，应当具有事实根据。根据《税收违法行为检举管理办法》第三条及第四条规定，检举管理工作坚持分级负责、属地管理的原则，市（地）及市（地）以上税务机关稽查局负责税收违法行为检举管理工作。本案中，李际锋亦要求四川省税务局立案调查四川邮政保险代理有限公司偷逃国家税费的违法犯罪行为。但根据上述规定，四川省税务局对李际锋的该项申请内容并无直接查处的法定职责。因此，李际锋认为四川省税务局不履行该项查处职责的诉讼主张缺乏事实根据。综上，李际锋提起的本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。李际锋针对被诉复议决定提起的诉讼，亦应一并予以驳回。鉴此，依照行政诉讼法第四十九条第三项、第四项，第七十九条以及适用行政诉讼法解释第一条第二款第八项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回李际锋的起诉。上诉人李际锋不服一审裁定，上诉至本院，请求撤销一审裁定，发回重审或者依法审理本案，其上诉理由略为：1．一审法院法官超越审判职权，程序违法。未询问当事人李际锋，违反行政诉讼法第五十四条和适用行政诉讼法解释第六十九条第三款的规定。本案的案由是行政复议和行政不作为，一审法院法官超越审判职权。2．一审法院法官认定事实不清，适用法律错误。被诉复议决定属于人民法院受案范围，一审法院驳回李际锋的起诉错误。四川省税务局收到李际锋邮寄的《履职查处申请书》后未在法定期限内履行受理、审查和答复职责，李际锋诉请确认四川省税务局违法，符合行政复议法的规定。被上诉人提交的证据是行政复议后制作的证据，不能作为本案审理的定案依据。李际锋针对四川省税务局不作为依照《税收违法行为检举管理办法》向国税总局申请行政复议，不是两机关内部层级管理的范畴。被上诉人四川省税务局和国税总局未在二审期间发表诉讼意见。本院认为，本案中，李际锋系因认为四川省税务局不履行法定职责，且不服国税总局被诉复议决定向一审法院提起本案诉讼。李际锋向四川省税务局提出的涉案履职申请实质包含要求四川省税务局“查处四川邮政保险代理有限公司偷逃税费等违法行为”及“查处广安市税务局未履行法定职责等违法行为”两部分，国税总局在被诉复议决定中分别对此进行了评述，并分别依据复议法实施条例第四十八条第一款第一项、第二项之规定，驳回了李际锋的复议申请。本院亦分别评述如下：一、关于李际锋所提要求四川省税务局“查处四川邮政保险代理有限公司偷逃税费等违法行为”及被诉复议决定中的相关内容。行政诉讼法第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当具有事实根据。复议法实施条例第四十八条第一款第一项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，李际锋要求四川省税务局直接查处四川邮政保险代理有限公司偷逃税费等违法行为，但依据《税收违法行为检举管理办法》第三条及第四条规定，四川省税务局对此并无直接查处的法定职责。故李际锋诉请四川省税务局履行相关法定职责，无事实依据，一审法院据此驳回其起诉正确，本院予以维持。国税总局依据复议法实施条例第四十八条第一款第一项的规定驳回李际锋的相关行政复议申请，应视为维持原行为，一审法院一并驳回李际锋针对被诉复议决定的相关起诉亦正确，本院亦予维持。二、关于李际锋所提要求四川省税务局“查处广安市税务局未履行法定职责等违法行为”及被诉复议决定中的相关内容。复议法实施条例第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。行政诉讼法第四十九条第四项之规定，当事人提起诉讼，应当属于人民法院受案范围。本案中，李际锋要求四川省税务局查处广安市税务局未履行法定职责等违法行为，该请求实质上系要求四川省税务局基于内部层级监督关系对下级行政机关履行监督职责，该请求明显不属于行政复议范围，亦不属于行政诉讼受案范围，一审法院驳回李际锋相关起诉正确，本院予以维持。此外，关于一审法院的审理程序，适用行政诉讼法解释第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，一审法院经阅卷认为不需要开庭审理，迳行裁定驳回李际锋的起诉，不违反相关法律规定，李际锋据此提出的诉讼理由缺乏法律依据，本院不予支持。综上，一审法院裁定驳回李际锋起诉正确，本院应予维持。上诉人李际锋的上诉理由均不能成立，其提出的要求撤销一审裁定等上诉请求，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 王阳审 判 员 梁菲审 判 员 王贺二〇一九年十二月十九日法官助理 李蓓书 记 员 杨洁