海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申190号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）伍森林，男，1954年11月18日出生，汉族，住海口市，现住文昌市。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）文昌市自然资源和规划局，住所地文昌市文城镇清澜开发区白金路**。   法定代表人文天光，局长。   原审第三人伍书民，男，1945年8月21日出生，汉族，文昌市村民。   原审第三人伍书乐，男，1955年4月9日出生，汉族，文昌市村民。   再审申请人伍森林因其诉被申请人文昌市自然资源和规划局（以下简称文昌市自规局）与原审第三人伍书民、伍书乐不履行纠正土地行政登记错误职责及土地行政登记一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行终141号行政裁定，向本院提出再审申请。本院于2019年11月12日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。   2011年9月20日，文昌市人民政府颁发文集用（2011）第021970号《集体土地使用证》（以下简称第021970号集体土地证），将位于文昌市××镇的房屋所用112.07平方米集体土地使用权（以下简称涉案土地）登记至冯凤连（现已去世，系伍书民、伍书乐的母亲）名下。伍森林知悉上述颁证事实后，于2014年11月12日向文昌市自规局申请更正该《集体土地使用证》使用权人为其与伍书凤及冯凤连共有。文昌市自规局工作人员多次以口头方式给其答复。因文昌市自规局未予变更，伍森林遂于2019年1月9日诉至文昌市人民法院，请求：一、确认文昌市自规局对伍森林要求变更第021970号集体土地证登记的申请不作为的行为违法；二、请求撤销第021970号集体土地证。   文昌市人民法院于2019年5月20日作出（2019）琼9005行初10号行政裁定，认为伍森林的两项诉讼请求均超过起诉期限，并裁定驳回其起诉。伍森林不服，提起上诉。海南省第一中级人民法院于2019年9月9日作出（2019）琼96行终141号行政裁定，亦以超过起诉期限为由驳回了伍森林的上诉。   伍森林申请再审称：一、文昌市政府颁发第021970号集体土地证是乱作为。在确权登记期间直至最后阶段，公示的涉案土地使用权人为伍书凤、伍森林共有，但在颁证时却登记给冯凤连，且从未告知伍森林，导致伍森林对涉案土地上的房屋权属灭失。二、文昌市自规局与不动产登记中心的主要职责是负责管区内的房屋确权登记和发证工作，按规定必须强化登记窗口建设，贯彻便民利民的要求，但其不动产登记业务不规范、不标准，未提供便民利民的优质服务。在不动产调查工作中，不是在产权人申请的基础上去调查，而是自行进行实地测量和实物描绘，造成差错，此登记工作违法。《不动产登记操作规范》明文规定：“不得将不动产登记的审核职责游离于整个登记程序之外或分割到不同部门办理”、“依职权更正登记，不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项有错误，不动产登记机构应书面通知当事人在30个工作日内申请办理更正登记，当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正”。更正不动产登记簿一文中明确指出：有证据证实不动产登记簿记载的事项确实存在错误的，应当依法进行更正登记。伍森林早于2014年11月12日前后多次口头和书面要求文昌市不动产登记中心及相关分管领导调查处理第021970号集体土地证登记失实问题，但因文昌市自规局不查、不理、不改、不办而均未果，其行为构成玩忽职守和失职。三、一审裁定违背事实、适用法律错误。一审裁定中伍书民、伍书乐述称的所有内容未在法庭上经过质证。伍书民、伍书乐出生于1945年后，其关于清朝宣统年间的事乃至本人出生前的事的陈述均是凭空想象。伍书民、伍书乐没有继承资格，其以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效，应予以撤销。四、二审审判程序违法，导致认定伍森林上诉理由不成立的事实依据错误。文昌市自规局在一审举证期满后才提供了伍书乐自称其本人书写的证明书，导致伍森林无法在一审举证期限内提出鉴定申请。综上，请求：一、撤销海南省第一中级人民法院（2019）琼96行终141号行政裁定；二、确认文昌市自规局乱作为与不作为的行为违法。   本院经审查认为，本案一、二审的案件处理结果是以伍森林超过起诉期限为由裁定驳回了其起诉，并未对案件进行实体审理，本案审查的内容亦仅是伍森林的起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时未告知起诉期限的，起诉期限从行政相对人知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年；第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出；第六十九条第一款第（二）项规定，已经立案的超过法定起诉期限的起诉，应当裁定驳回起诉。上述规定是关于起诉期限的规定，要求起诉人提起行政诉讼必须在法律规定的起诉期限内作出。行政诉讼中的起诉期限是法律设定的起诉条件之一，是法律规定的人民法院在对行政案件实体审理前需主动审查并作出判断的内容。本案中，根据查明事实，伍森林在知晓冯凤连取得第021970号集体土地证后，自2014年11月12日起多次到不动产登记主管部门要求纠正登记错误，因未果而于2019年1月9日提起本案诉讼。据此可以认定伍森林最迟于2014年11月12日已知道文昌市政府颁证的事实和内容，其于2019年1月9日提起诉讼，根据前述《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十六条、第六十九条第一款第（二）项的规定，伍森林的两项诉求均超过了起诉期限，应驳回其起诉，因此一、二审案件处理结果并无不当。至于伍森林再审申请所称的伍书民、伍书乐的继承、涉案颁证行为程序违法和颁证结果错误、以及鉴定问题，均是对涉案颁证行为的合法性进行实体审理过程中需要审查的问题，但由于本案属程序上驳回了伍森林的起诉，并未进入实体审理阶段，再审审查亦仅能解决案件能否进入实体审理阶段，故伍森林的上述再审理由不属本案的审查范围。   需要指出的是，伍森林关于要求不动产登记主管机关更正登记的诉求，本质上是要求撤销颁发给冯凤连的第021970号集体土地证，并将该证项下土地权属重新登记为其与冯凤连共有。根据行政法的一般原理，行政行为一经成立，即产生法律效力，具有公定力、确定力、拘束力和执行力。虽然行政行为是行政机关的单方行为，但在行政行为存续期间，对于行政机关同样具有约束力，不允许行政机关非因法定事由并经法定程序撤销或废止其已经作出的行政行为。但为了给可能因行政行为违法而致使合法权益受到侵害的当事人予以救济，法律规定了行政复议或行政诉讼的法定救济途径，当事人对行政行为不服，应遵循上述法定途径寻求救济。若当事人不通过法定途径寻求救济，如同本案再审申请人伍森林一样，向作出行政行为的行政机关提出一个“要求自行纠错”的履职申请，其是要求行政机关对已作出的行政行为再次予以处理，本质上属申诉行为，而行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上则系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项之规定，不属于行政诉讼的受案范围。从这个角度上讲，一、二审驳回伍森林要求确认文昌市自规局不履行纠正颁证错误职责的行为违法的起诉，亦无不妥。   综上，伍森林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回伍森林的再审申请。   审 判 长 王 华   审 判 员 黄胜敏   审 判 员 刘 利     二○一九年十二月十一日   法官助理 李励云   书 记 员 王菊青     附：本裁定适用的相关法律法规   《中华人民共和国行政诉讼法》   第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。   因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。   第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。   公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。   下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：   （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；   （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；   （三）行政指导行为；   （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；   （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；   （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；   （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；   （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；   （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；   （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。   第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。   复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。   第六十六条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。