安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1439号上诉人（一审原告）安徽华光置业发展有限公司，住所地合肥市芜湖路万达广场6号楼806室。法定代表人陈迪光，董事长。被上诉人（一审被告）合肥市瑶海区人民政府，住所地合肥市明光路1号。法定代表人陆勤山，区长。委托代理人王士美，安徽权祯律师事务所律师。安徽华光置业发展有限公司因诉合肥市瑶海区人民政府（以下简称瑶海区政府）占用土地行为一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2018)皖01行初295号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。安徽华光置业发展有限公司向一审法院诉称，2003年，为响应安徽省人民政府招商引资的号召，原告法定代表人陈迪光等爱国华侨受政府邀请，考察了当时非常偏僻的肥东县龙岗开发区房地产项目。考察后，原告于2005年9月21日与肥东县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，通过土地招拍挂的方式取得了位于龙岗开发区王岗村临泉路北侧459.7亩土地70年的使用权。土地出让合同签订后，原告依约支付了土地出让金，依法登记后取得了《国有土地使用证》。2009年11月1日龙岗开发区划归合肥市瑶海区。此后，被告基于市政道路建设需要，分批占用了原告共计56.64亩土地，分别为：临泉东路扩建用了7.16亩、新建丰乐亭路用了11.66亩、明皇路、戚继光路用了34.66亩、板桥西河道用了3.16亩。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条规定，征收土地的应当予以补偿。但在原告依法要求政府予以办理土地征收手续及支付补偿金时，政府部门却迟迟不予回复并一直推诿，拒绝披露文件和支付任何款项。原告无奈于2016年11月向国务院侨务办公室写信反映该问题，其高度重视，于2017年1月向安徽省侨办转交了原告的信访函，要求安徽省侨办对此事进行核查。2017年1月22日瑶海区民族宗教和外事侨办局向合肥市侨办作出了《关于安徽华光置业发展有限公司“皇马花园项目”政府征用项目用地及其他损害请求依法补偿报告相关问题的答复》，确认了政府占用原告56.64亩土地，只是对于前期工作费用和建设成本增加的量无法量化和考证而已。综上可以看出，被告占用原告56.64亩土地事实清楚，证据确实充分。被告违反国家法定征地程序，既未给予原告书面通知，也未向原告出示土地征用文件，占用后既没有按程序收回相应的土地，也没有给予原告任何补偿。故请求：一、请求确认被告占用原告56.64亩土地的侵权行为违法；二、请求判令被告承担本案诉讼费用及其他相关费用。一审法院审理查明，2005年9月21日，原告与肥东县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》一份，以挂牌方式获得位于龙岗开发区王岗村临泉路北侧、宗地号为FDL021、规划用地总面积为331215平方米、出让土地面积为306465.80平方米的国有土地使用权，建筑容积率小于1.4，建筑密度小于等于30%，建筑限高20米，绿地比例大于等于30%。后原告据此获取了东国用（2005）字第200、201、202、203、204号五份《国有土地使用证》。2014年12月22日，双方又签订《国有土地使用权出让补充合同》一份，约定：“受项目周边道路建设及高压线迁移的影响，三期项目未开工建设，根据市规委会2014年第九次会议和《合肥市规划委员会主任会议议题审批表》的精神，经协商，甲、乙双方现对原出让合同中的权利义务”进行了相应的补充约定，对原合同的容积率调整为1.53。2012年7月18日，合肥市发改委作出《关于丰乐亭路（戚继光路-大众路）工程立项的批复》（发改投资〔2012〕502号），原则同意丰乐亭路（戚继光路-大众路）工程立项；合肥市瑶海区住房和城乡建设局基于此于2013年1月10日获得地字第340100201300006号《建设用地规划许可证》。2015年7月21日，合肥市发改委作出《合肥市发展改革委关于明皇路（吴敬梓路-小板桥河）道路工程立项的批复》（发改投资〔2015〕814号），原则同意瑶海区住建局上报的瑶海区明皇路（吴敬梓路-小板桥河）道路工程立项。合肥市瑶海区住房和城乡建设局基于此于2015年12月18日获得地字第340100201500073号《建设用地规划许可证》。2017年3月5日，合肥市国土资源局作出《合肥市国土资源局关于戚继光路（程士范路-明皇路）工程项目建设用地预审意见的函》（合国土资函〔2017〕86号），对戚继光路（程士范路-明皇路）工程项目建设用地进行了预审，指出该项目已经合肥市发改委同意立项（发改投资〔2016〕1110号），并提出相应的预审意见。原告认为上述项目占用了其依据前述合同和补充合同所获得的部分国有土地使用权，故提起诉讼。一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告起诉被告不适格且原告不同意变更的，应裁定驳回起诉。该规定中的被告不适格包括错列单一被告和多列被告的情形。公民、法人或者其他组织请求确认行政机关作出行政行为违法的诉讼中，必须提供证据证明行政机关作出了该行政行为。结合本案，原告认为被告瑶海区政府实施了占用其56.64亩土地的行政行为，但从本案证据来看，并无瑶海区政府实施或组织实施占用原告56.64亩土地的情形，故被告瑶海区政府并非本案适格被告。对此，该院已经依法向原告予以释明，但是原告不同意变更被告。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回原告安徽华光置业发展有限公司的起诉。安徽华光置业发展有限公司上诉称，瑶海区政府依法具有征地补偿职责，其可以直接征地，或授权其职能部门征地。但该政府未经征地程序，即直接占用上诉人合法使用的土地修路，其有义务对其占地行为的合法性举证。其如举证不能，则应承担不利后果。同时，一审法院认为瑶海区政府不是本案适格被告，但未告知适格被告，不符合法律规定。上诉人提供的瑶海区民族宗教和外事侨办局出具的《关于安徽华光置业发展有限公司“皇马花园”项目政府征用项目用地及其他损害请求依法补偿报告相关问题的答复》，可以证明政府占地的事实客观存在。综上，请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。瑶海区政府答辩称，上诉人开发的皇马一二三期规划图纸证明其开发的土地总面积并不低于其土地使用权证载面积，土地使用权出让主体非答辩人，且答辩人与上诉人之间也无行政征收关系。上诉人诉称的临泉东路、明皇路、戚继光路、丰乐亭路、板桥西河道道路的建设用地使用权并不属于上诉人，上述道路业经合法报批，不存在占用上诉人土地予以修建问题。综上，一审认定答辩人并非本案适格被告，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，原告提起诉讼应当有事实依据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，上诉人安徽华光置业发展有限公司认为瑶海区政府占用了其合法使用的土地，从而提起本案诉讼。根据上述规定，其应依法提供证据证明瑶海区政府确实实施了其诉称的占地行为，但上诉人向一审法院提交的《国有土地使用权》等证据材料，尚不能证明瑶海区政府实施了上述行为，故其提起本案诉讼缺乏事实依据。上诉人提交的瑶海区民族宗教和外事侨办局出具的《关于安徽华光置业发展有限公司“皇马花园”项目政府征用项目用地及其他损害请求依法补偿报告相关问题的答复》（复印件），经本院审查，该《答复》涉及占地问题载有“经过调查了解，占用土地后该项目总建筑面积并没有减少……”等内容，仅可证明其所诉称的占地行为确实存在，但不能证明该占地行为的实施主体系瑶海区政府。综上，一审法院裁定驳回安徽华光置业发展有限公司的起诉，并无不当。安徽华光置业发展有限公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  钟祖凤审判员  王新林二〇一九年十二月十一日书记员  潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；