湖北省黄冈市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）鄂11民终2723号上诉人（原审原告）：何行英，女，汉族，1953年1月5日出生，湖北省麻城市人，湖北麻城农村商业银行股份有限公司退休职工，住麻城市，委托诉讼代理人：郭金松，湖北伟岸律师事务所律师，代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）：何行枝，女，汉族，1959年2月26日出生，湖北省麻城市人，务农，住麻城市，被上诉人（原审被告）：凌建伦，男，汉族，1959年4月12日出生，湖北省麻城市人，务农，住麻城市，以上二被上诉人共同的委托诉讼代理人：陈正清，湖北从天律师事务所律师，代理权限为特别授权。上诉人何行英因与被上诉人何行枝、凌建伦排除妨害纠纷一案，不服湖北省麻城市人民法院（2018）鄂1181民初3523号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月14日立案后，依法组成合议庭并于2019年11月1日公开开庭进行了审理。上诉人何行英及其委托诉讼代理人郭金松，被上诉人何行枝及其与凌建伦的共同委托诉讼代理人陈正清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。何行英上诉请求：1、判令何行枝、凌建伦向其返还集体土地使用权证（土地证编号：麻土（92）040723013），并确认该土地上的房屋归何行英所有；2、责令何行枝、凌建伦停止在何行英土地使用权证上登记的土地使用面积范围内动工建设，已经建设部分（平房一幢）予以拆除，并赔偿拆除何行英房屋所造成的损失或恢复原状；3、由何行枝、凌建伦承担本案诉讼费用。事实和理由：一、涉案宅基地使用权权属明确清晰，有麻城市国土资源局向何行英颁发的集体土地使用权证（土地证编号：麻土（92）040723013）予以证明，不存在权属争议。同时，本案系排除妨害的民事案件，何行英是否具备上述宅基地使用权的资格与条件及国土资源管理部门的登记行为是否合法，属于行政机关审查与决定的范畴，不属于民事案件的审查范围，故一审法院向麻城市国土资源局和麻城市经济开发区陡坡山村社区居民委员会发出司法建议书不当。同时，一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部第17号令）、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日国家土地管理局发布）等法律法规的规定也属于适用法律错误。二、何行英的诉讼请求合理合法，应予支持。1、虽然何行英因结婚出嫁和工作原因将户口迁出原籍，但其原系麻城市黄金桥陡坡山村村民，其因继承父母何德升、余开发的老房屋而取得该房屋占用范围内的宅基地使用权；且麻城市国土资源局在针对一审法院发出的司法建议书的复函中亦认为1992年对何行英的颁证行为并无不当，因此何行英是涉案宅基地的合法使用权人。2、何行枝、凌建伦在拆除上述宅基地上的老房屋并新建房屋之后，何行英一直在主张权利，该宅基地使用权不应由集体经济组织收回。3、何行枝、凌建伦在未取得涉案宅基地使用权，并未办理城建规划手续的情况下，在何行英宅基地使用权登记范围内的土地上新建房屋，侵犯了何行英的权利。4、何行枝、凌建伦拆除何行英自双方父母处继承的老房屋，应向何行英赔偿损失或恢复原状。何行枝、凌建伦辩称：一、对于申请办理涉案集体土地使用权证的资格条件是否符合《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定的问题，人民法院在民事诉讼中可依法审理；同时，本案诉讼当事人并非行政机关，一审法院并未审查具体行政行为的合法性。二、何行英请求排除妨害，一审法院针对何行英提出该项诉讼请求的事实与理由进行调查并向相关单位和基层组织发出司法建议书是合法的。三、根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律法规等规范性法律文件的规定》，一审判决适用法律并无不妥。四、涉案宅基地使用权存在权属争议，何行英未经行政机关依法处理而直接向人民法院起诉违背法律规定。五、何行英的诉讼请求不合理也不合法。1、何行英是非法取得涉案宅基地使用权证的。原农村村民不等于现农村村民，非农村村民不能取得农村宅基地使用权。何行英自1979年户籍就已迁出麻城市黄金桥陡坡山村，不再是该村村民，其于1986年开始转为非农业户口。同时，1992年何行英、何行枝的母亲余开发还在世，余开发与其丈夫何德升建造的老房屋亦未拆除，何行英在麻城市黄金桥陡坡山村民委员会毫不知情的情况下无权单独抛开母亲余开发单独申请将老房屋宅基地使用权办理到自己名下。2、余开发与其丈夫何德升建造的老房屋已于2014年7月倒塌，至2016年何行枝、凌建伦在该房屋原占用范围内的土地上建房已过两年，该土地使用权依法应由集体经济组织收回，故何行英申请办理的宅基地使用权证【土地证编号：麻土（92）040723013】客观上已失效。3、何行枝、凌建伦作为麻城市黄金桥陡坡山村村民，在本村的土地上申请建房合情、合理、合法，何行英无权干预。何行英向一审法院起诉请求：一、依法判令何行枝、凌建伦返还其集体土地使用权证（土地证编号：麻土（92）040723013），并确认该土地上的房屋归其所有；二、责令何行枝、凌建伦停止在何行英土地使用权证上登记的土地使用面积范围内动工建设，已经建设部分予以拆除，并赔偿拆除其房屋所造成的损失或恢复原状；三、由何行枝、凌建伦承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：何行英与何行枝系亲姐妹关系，何行枝与凌建伦系夫妻关系。涉案讼争土地的性质属农村集体土地，土地所有权人为××经济开发区陡坡山社区居民委员会（原陡坡山村民委员会）。在土地部门登记土地使用权的基本情况为：地籍证号为麻地（92）040723013，土地座落于陡坡山七组，登记使用权利人为何行英，登记时间为1992年10月。该宗地块上原有排三平房住宅一幢，系解放前建设，是何行英与何行枝父母何德升、余开发的住宅，未办理相关权属登记。1991年农历10月，何德升去世。1996年何行枝为照料母亲余开发而搬入该房屋。1996年农历8月，余开发去世。1992年10月办理土地使用权证时登记的使用权人为何行英，当时何行英不是麻城经济开发区陡坡山社区居民委员会（原陡坡山村）村民。2014年7、8月份期间涉案房屋因下大雨导致部分倒塌，2015年麻城市危房清理期间，因涉案房屋已部分倒塌，危及到附近村民安全，经何行枝同意，麻城经济开发区陡坡山社区居民委员会将该排三平房拆除。2016年9月，何行枝与凌建伦在未取得土地使用权和办理城建规划手续的情况下在讼争的土地上新建平房一幢。何行英认为何行枝擅自拆除双方父母去世后留给自己的涉案房屋并在土地使用权登记在自己名下的涉案地块上建造房屋，侵犯了其合法权益，遂起诉。2016年6月10日，因拟对何行英遗失的《国有土地使用权证》（证号为麻土（92）040723013）予以补发，麻城市国土资源局在黄冈日报上发出公告。在原审审理过程中，何行英以何行枝、凌建伦提交的建设工程规划许可证（1998年8月颁发，登记户主为凌建伦，证号985051）无效为由向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理作出的已生效的（2017）鄂1181行初26号行政裁定书认定该建设工程规划许可证已过有效期。何行枝、凌建伦以涉案的宅基地系其父母生前的祖屋，何行英是瞒着母亲和姐妹把土地登记在其名下为由，也向一审法院提起行政诉讼，请求撤销土地编号为麻土（92）040723013集体土地建设用地许可证，并要求麻城市国土资源局重新做出行政行为。一审法院经审理作出的已生效（2017）鄂1181行初31号行政裁定书认为麻城市国土资源局于1992年10月就已作出土地行政登记的行政行为，何行枝、凌建伦于2017年7月向人民法院提起行政诉讼，其起诉已超过法律规定的最长起诉期限二十年，故驳回何行枝、凌建伦的起诉。本案因涉及对1992年以何行英名义办理的涉案土地使用权证的性质和效力的确认，以及2015年上述土地上的房屋被拆除后的土地使用权归属如何处理的问题，一审法院于2019年2月20日分别向麻城市国土资源局和麻城经济开发区陡坡山社区居民委员会发出了司法建议函，建议两单位对上述职责内的事项予以确认和处理。麻城市国土资源局回复的主要内容如下：1、该局认为1992年10月颁发给何行英的麻建（92）040723013号土地证的行为并无不当，依据为1989年7月5日国家土地管理局发布的《关于确定土地权属问题的若干意见》第三十三条“非农业户口居民原在农村的宅基地，凡房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权”的规定；2、涉案的宅基地上的房屋于2014年倒塌，该房屋为危房，为消除安全隐患，陡坡山村委会对涉案房屋进行了拆除。依据1995年3月11日国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定土地使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，涉案宅基地应由陡坡山村委会（现陡坡山社区居民委员会）报麻城市人民政府批准注销何行英取得的土地证，土地由集体收回。陡坡山社区居委会的回复内容为：对上述土地上的房屋涉案土地使用权归属为村集体，该土地使用权应由村集体组织收回。本案在审理终结前没有收到注销何行英涉案土地使用权登记的相应手续。一审法院认为，涉案土地系农村宅基地，所有权性质属于农村集体组织所有，何行英于1992年10月在麻城市国土资源局登记取得涉案土地使用权，当时何行英虽系非农业户口，参照1989年7月5日国家土地管理局发布的《关于确定土地权属问题的若干意见》第三十三条“非农业户口居民原在农村的宅基地，凡房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权”的规定，当时登记机关在涉案土地上的房屋产权没有变化的情况下对其颁证并无不当，但根据涉案房屋于2014年由于自然灾害导致部分倒塌构成危房，2015年已被全部拆除而灭失的事实，参照1995年3月11日国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”和第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定土地使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定以及麻城市国土资源局和陡坡山社区居委会分别作出的“涉案宅基地应由陡坡山村委会（现陡坡山社区居民委员会）报麻城市人民政府批准注销何行英取得的土地证，土地由集体收回”和“对上述土地上的房屋涉案土地使用权归属为村集体，该土地使用权应由村集体组织收回”的回复意见，涉案土地使用权在房屋拆除后没有批准重建的情况下，应由陡坡山社区居委会依照相关规定收回该土地使用权，土地使用权应属村集体组织所有。而截至本案审理终结前，涉案土地的权属登记在何行英名下，故涉案土地明显存在权属争议。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，并参照《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部第17号令）第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”和第二十七条“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”和《中华人民共和国物权法》第八条“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定”的规定，本案应由行政机关对涉案土地使用权的权属争议先行进行处理，在行政机关没有作出处理决定之前，即涉案土地使用权的权属没有明确之前，应驳回何行英的诉讼请求。对何行枝、凌建伦提出的其在倒塌后的老房子地基上建房合理合法的抗辩理由，一审法院认为，何行枝、凌建伦在涉案土地上建造房屋没有取得土地使用权和建设工程规划许可手续，违反了相关法律规定，其该项抗辩理由依法不成立，不予支持，相应的法律责任，应由相关行政机关依法处理。对何行英诉请何行枝、凌建伦返还涉案的土地使用权证的请求，一审法院认为，对该证件何行英已在黄冈日报上刊登遗失公告，何行英没有证据证实该证件由何行枝、凌建伦非法占有或持有，其请求何行枝、凌建伦返还无事实依据和法律根据，不予支持。涉案土地上的原有房屋系何行英、何行枝父母遗留下来的老房子，经庭审查明不是何行英所建，何行英也没有提供证据证实对该房屋享有所有权；且该房屋因自然灾害造成部分倒塌构成危房而拆除属于紧急避险事项而灭失，故对何行英诉请确认该房屋属其所有并要求何行枝、凌建伦赔偿拆除房屋所造成的损失或恢复原状的请求，依据不充分，不予支持。遂判决：驳回何行英的诉讼请求。案件受理费300元，由何行枝、凌建伦共同负担。二审中，何行英为支持其诉讼主张，向本院提交了湖北省麻城市人民法院（2016）鄂1181民初2080号何行英诉何行枝排除妨害纠纷案件的民事诉状、受理案件通知书（通知书落款日期为2016年10月19日）、缴纳诉讼费用通知书、缴纳诉讼费发票、应诉通知书、准许何行英撤回起诉的民事裁定书复印件各一份。拟证明自何行英的权利受到侵犯之日至其向法院主张权利之日，期间未超过两年。经庭审质证，何行枝、凌建伦对何行英提交的上述证据的真实性无异议，但认为何行英提交该证据的证明目的中的“两年”与法律规定的房屋拆除后没有批准重建，超过两年未恢复使用的宅基地使用权由集体收回中的“两年”不能混同。本院认为，因何行英提交的上述证据来自于一审法院相关案卷材料，且何行枝、凌建伦对其真实性并无异议，本院对其真实性予以认定；对该证据与本案双方当事人的争议焦点之间的关联性，本院在下文论理部分予以阐述。本院经审理查明，一审查明的事实属实。本院认为，司法建议是法律赋予人民法院的重要职责，是人民法院工作的重要组成部分，是充分发挥审判职能作用的重要方式。做好司法建议工作，有利于查清案件事实和案件的正确处理；有利于促进相关单位和基层组织加强管理、堵塞漏洞、改进工作；有利于延伸司法审判职能，实现审判的法律效果与社会效果的统一；有利于维护社会稳定，促进和谐发展。本案中，因涉及对1992年以何行英名义办理的涉案土地使用权证的性质和效力的确认，以及2015年上述土地使用权证登记范围内土地上的老房屋被拆除后的土地使用权归属如何处理的问题，一审法院分别向麻城市国土资源局和麻城经济开发区陡坡山社区居民委员会发出司法建议函，建议两单位对上述职责内的事项予以确认和处理。该司法建议行为是一审法院为查明案件事实，充分发挥人民法院审判职能作用，坚持能动司法的体现，应予以肯定和支持。故何行英认为一审法院向麻城市国土资源局和麻城市经济开发区陡坡山村社区居民委员会发出司法建议书不当的上诉理由不成立，本院不予支持。本案双方当事人争议的焦点问题是涉案宅基地使用权是否存在权属争议；如存在权属争议，本案应如何处理。根据一审已经查明的事实可知，涉案讼争土地的性质属农村集体土地，土地所有权人为××经济开发区陡坡山社区居民委员会（原陡坡山村民委员会）；该宗地块上原有排三平房住宅一幢，系解放前建设，原系何行英与何行枝的父母何德升、余开发（1991年、1996相继去世）的住宅；1992年10月办理土地使用权证时登记的使用权人为何行英，当时何行英不是麻城经济开发区陡坡山社区居民委员会（原陡坡山村）村民；2014年7、8月份期间涉案房屋因下大雨导致部分倒塌，2015年麻城市危房清理期间，因涉案房屋已部分倒塌，危及到附近村民安全，经何行枝同意，麻城经济开发区陡坡山社区居民委员会将该排三平房拆除。依据上述事实，参照原国家土地管理局1995年3月11日印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”的规定；同时考虑到一方面麻城市国土资源局和麻城经济开发区陡坡山社区居民委员会针对一审法院发出的司法建议函分别作出“涉案宅基地应由陡坡山社区居民委员会报麻城市人民政府批准注销何行英取得的土地证，土地由集体收回”和“对上述土地上的房屋涉案土地使用权归属为村集体，该土地使用权应由村集体组织收回”的回复意见，而另一方面何行英坚持认为上述宅基地使用权已于1992年登记在其名下，其仍为该宅基地的使用权人的主张，依据和参照《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”和《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律规定，一审判决认定涉案宅基地使用权存在权属争议并无不当。关于在涉案宅基地使用权存在权属争议的情况下，本案应如何处理的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款明确规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部地17号令）第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜”，该办法第二十七条规定：“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”。根据上述法律规定，处理土地权属争议是行政机关的法定职责，故本案应由行政机关对涉案土地使用权的权属争议先行进行处理；在行政机关没有作出处理决定之前，一审驳回何行英的排除妨害等诉讼请求亦无不当。至于何行英提出的要求判令何行枝、凌建伦向其返还集体土地使用权证，并确认该土地上的房屋（父母所建的老房屋）归何行英所有，赔偿拆除该房屋所造成的损失或恢复原状等诉讼请求，一审判决已对此予以充分阐述，本院不再予以赘述，二审对一审判决中就何行英提出的前述诉讼请求作出的处理意见予以确认。综合上述理由，何行英向本院提交的湖北省麻城市人民法院（2016）鄂1181民初2080号何行英诉何行枝排除妨害纠纷案件的民事诉状、受理案件通知书、缴纳诉讼费发票、应诉通知书、准许何行英撤回起诉的民事裁定书等证据与本案双方当事人之间的争议焦点并无关联性，本院不予采信。综上所述，何行英的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费300元，由何行英负担。本判决为终审判决。审判长  饶桂芳审判员  刘小成审判员  宋顺国二〇一九年十二月九日书记员  谢金凤