广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1186号上诉人（原审第三人）雷州市调风镇茅园村经济合作社。负责人吴先童，该社社长。委托代理人吴国志、吴荣，均系广东誉志律师事务所律师。被上诉人（原审原告）广东省丰收糖业发展有限公司，住所地广东省雷州市调风镇。法定代表人黄付，该公司董事长。委托代理人梅准，该公司职工。委托代理人蔡海燕，广东国邦律师事务所律师。原审被告湛江市人民政府，住所地广东省湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人姜建军，该市市长。委托代理人许志伟，湛江市法制局工作人员。原审被告雷州市人民政府，住所地广东省雷州市雷州大道08号。法定代表人黄廉东，该市市长。委托代理人廖友滋，雷州市法制局公职律师。委托代理人周玉山，雷州市自然资源局工作人员。上诉人雷州市调风镇茅园村经济合作社（以下简称茅园村经济合作社）因与被上诉人广东省丰收糖业发展有限公司（以下简称丰收糖业公司）以及原审被告湛江市人民政府、雷州市人民政府土地权属争议行政确权及行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2017）粤08行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告丰收糖业公司与第三人茅园村经济合作社争议的涉案土地位于原国营收获垦殖场第三作业区第八生产队第38号林段，地名为北河沟（又名南世坑），四至为：东至公路，南至调风糖厂冷却池，西至河，北至河，面积为85.32亩。上述土地划分为6宗地，宗地I面积为4.3亩，宗地II面积为9.1亩，宗地III面积为10.6亩，宗地IV面积为3.8亩，宗地V面积为0.3亩，宗地VI面积为57.3亩。该6宗地中，宗地I为河堤保护用地，宗地II为省道保护范围用地，宗地III、IV、V为雷州市人民政府已颁发国有土地使用证的土地。宗地II、VI内有建筑用地39.21亩，原告丰收糖业公司在宗地II、VI土地上建有办公楼、商场、住宅，种有树木。第三人茅园村经济合作社1956年原名称为吴爱荣合作社，原告丰收糖业公司1956年时原名称为国营收获垦殖场（以下简称国营收获场）。解放前至1956年，上述宗地I、II、III、V、VI由原吴爱荣合作社使用，种植农作物。1956年土地规划后，原国营收获场将该土地堵塞成水塘，部分土地改为调风糖厂冷却池。自1960年开始，上述土地一直由原告使用至今。上世纪九十年代初开始，第三人一直向原告提出交涉，主张该地权属并要求退还，但双方协商未果。2004年1月17日，第三人向被告雷州市人民政府提交《关于处理土地申请书》，要求对上述争议土地进行确权处理。2004年5月6日，雷州市人民政府立案调处。在调处阶段，第三人同意上述宗地III、IV、V不列入本案处理范围。雷州市人民政府经多次组织双方调解未果，遂于2016年11月28日作出雷府〔2016〕65号《雷州市人民政府关于调风镇水尾村委会茅园村与广东省丰收糖业发展有限公司对第三作业区第八生产队第38号林段部分土地权属争议的处理决定》（以下简称涉案《处理决定》），决定：（一）将争议地宗地II（9.1亩）、VI（57.3亩）共66.4亩土地确权归茅园村所有，其中宗地II必须依照《广东省公路管理条例》第二十四条的规定使用。（二）在争议地上的道路、河流、坟墓依照有关法律、法规规定，保留不变。（三）丰收糖业公司应在处理决定生效之日起6个月内依法处理宗地II、VI上的附着物，将宗地II、VI交由茅园村使用。原告丰收糖业公司不服涉案《处理决定》，向被告湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府立案受理后，于2017年5月12日作出湛府行复〔2017〕20号《行政复议决定书》（以下简称涉案《行政复议决定书》），决定：维持雷州市人民政府作出65号《处理决定》的具体行政行为。原告不服雷州市人民政府、湛江市人民政府上述《处理决定》及《行政复议决定书》，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销湛江市人民政府作涉案《行政复议决定书》；二、撤销雷州市人民政府作出的涉案《处理决定》；三、责令雷州市人民政府在法定期限内重新作出行政行为；四、判令两被告共同承担本案诉讼费用。另查明，1956年1月13日《课堂乡、卜昌乡农业发展合作社土地规划方案》（以下简称《土地规划方案》）载明：“一、基本情况。两合作社村庄在国营收获场外约距第三作业区30华里左右，在1954年发展至国营收获场第三作业区第八生产队内开有水田26亩，旱田110亩（竹山村8亩在内）。目前成立吴爱荣、伍玉树、吴福冬三个农业生产合作社，耕地不是完全以这里为主，因此建有临时房屋，每到农忙时，住有临时人口约30至50人，耕牛54头左右。二、群众对土地要求。1、吴爱荣合作社要求国营收获场第三作业区北部河沟开新水田。……三、处理意见和根据。根据遵循区土地规划委员会的指示于1955年12月24日成立规划小组，由于村庄距离过远，土地利用不集中，而且根据收获场第三作业区八生产队土地全部造上防护林带，因此不到发展地。现将规划结果分述如下：1、根据上级原则同意吴爱荣合作社将国营收获场第三作业区北部河沟水田约120亩给开荒种水田，但因靠基建地点，如国营收获场需要兴修水利时，则无代价交还国营收获场第三作业区。使用水田期限八年后即1963年交还给国营收获场第三作业区。2、将国营收获场第三作业区八生产队38号林段划出约120亩给吴爱荣合作社放牧地，东西以河边至电线杆为界（公路边留出20公尺造护林），但如国营收获场需要该地基建时则同意调换。……以上放牧地草类虽高茅草为多，但作为临时放牧，平均每头牛8亩地左右，群众满意。……”在湛江市人民政府组织现场勘验时，原告和第三人对上述规划方案中第三条第2点所记载的土地包含本案争议地的事实均予以确认。《国营收获垦殖场场间土地规划设计图说明书》（下称“56规划图”）显示争议地宗地I、II、III、V、VI用黄色图斑予以标示。“56规划图”图例说明黄色图斑标示为农村留用地。原审法院审理认为，本案是土地权属争议行政确权及行政复议纠纷。本案争议的焦点是：被告雷州市人民政府对涉案争议土地作出的涉案《处理决定》及被告湛江市人民政府作出的《行政复议决定书》证据是否充分，适用法律法律、法规是否正确。雷州市人民政府将涉案争议土地的宗地II、VI确定归第三人茅园村经济合作社所有及湛江市人民政府复议维持雷州市人民政府作出的65号《处理决定》的主要证据是：1956年1月13日《《土地规划方案》第三条第2点已明确将涉案争议土地中的宗地I、II、III、V、VI划归第三人。综观《土地规划方案》，该方案中关于吴爱荣合作社的土地安排的记载有两处，即《土地规划方案》第三条第1点、第2点的记载，而本案原告及第三人均确认双方争议的土地在《土地规划方案》第三条第2点载明的土地范围之内。《土地规划方案》第二条中写明“群众对土地要求。1、吴爱荣合作社要求国营收获场第三作业区北部河沟开新水田”，而该方案中第三条第1点已写明将国营收获场第三作业区北部河沟水田约120亩安排给吴爱荣合作社开荒种水田，使用期限八年后即1963年交还国营收获场。《土地规划方案》中第三条第1点的土地安排和第二条中吴爱荣合作社的土地要求相呼应。《土地规划方案》第三条第2点虽写明将国营收获场第三作业区八生产队38号林段划出约120亩给吴爱荣合作社作为放牧地使用，但该方案第三条第2点同时又写明该120亩土地作为临时放牧使用。因此，综合《土地规划方案》全文分析，在《土地规划方案》第三条第1点已根据吴爱荣合作社的土地要求将国营收获场第三作业区北部河沟水田约120亩安排给吴爱荣合作社开荒种水田，该方案第三条第2点的表述又前后不一致的情况下，根据该方案第三条第2点不足以认定该方案已将涉案争议土地中的宗地II、VI划归第三人。因此，被告雷州市人民政府作出的65号《处理决定》及湛江市人民政府作出的行政复议决定主要证据不足。此外，涉案争议宗地II、VI自1960年开始已由原告使用至今，原告已在争议宗地II、VI土地上建有办公楼、商场、住宅，种有树木。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十六条关于“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有”的规定，雷州市人民政府将争议宗地II、VI确权归第三人茅园村经济合作社所有及湛江市人民政府复议维持雷州市人民政府该处理决定均属于适用法律、法规错误。综上所述，雷州市人民政府对涉案争议土地作出的65号《处理决定》及湛江市人民政府作出的行政复议决定主要证据不足，适用法律、法规错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……”的规定，雷州市人民政府对涉案争议土地作出的涉案《处理决定》及湛江市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》应予撤销，雷州市人民政府应在法定期限内重新对涉案争议土地作出处理决定。原告的诉讼请求成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：一、撤销被告雷州市人民政府于2016年11月28日作出的雷府〔2016〕65号《雷州市人民政府关于调风镇水尾村委会茅园村与广东省丰收糖业发展有限公司对第三作业区第八生产队第38号林段部分土地权属争议的处理决定》；二、撤销被告湛江市人民政府于2017年5月12日作出的湛府行复〔2017〕20号《行政复议决定书》；三、限被告雷州市人民政府在法定期限内重新作出行政行为。本案一审案件受理费50元，由被告雷州市人民政府、湛江市人民政府共同负担。上诉人茅园村经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决查明事实不清，认定事实错误，导致判决错误。1.《土地规划方案》第一段原文是“耕地不足，完全以这里为主，因此建有临时房屋……”，故一审判决的查明曲解了《土地规划方案》的内容。2.国营收获场将北部河沟120亩荒地交由上诉人开发水田，使用八年后交回给被上诉人，实际上是上诉人为被上诉人提供劳务，将开荒成熟地的120亩水田交给被上诉人换取这120亩放牧地，并不是一审判决认定的“安排120亩地给吴爱荣合作社开发水田”。3.一审已查明认定“解放前至1956年，上述宗地I、II、III、V、VI由原吴爱荣合作社使用，种植农作物”和“‘56规划图’显示争议地宗地I、II、III、V、VI用黄色图斑予以标示。‘56规划图’图例说明黄色图斑标示为农村留用地”。这说明涉案土地根本不是被上诉人农场的用地。4.《土地规划方案》中涉及处理的土地并不只是上诉人的土地，还有调风镇课堂下村（即原伍玉树合作社）的土地。但被上诉人却依据同样的方案将303亩土地返还给调风镇课堂下村。二、一审判决适用法律错误，本案应当适用广东省人民政府粤府办明电〔2012〕441号《关于加大农垦国有农场土地权属争议调处力度依法保护国有农场合法权益的通知》，该通知第三条规定“国有农场成立时或在各个重要历史时期有书面材料承诺留给或退给农民集体的土地，至今仍由国有农场使用的，应当退还农民集体。”一审法院无视广东省人民政府上述通知，撤销涉案《处理决定》，显然错误。综上，请求：撤销原审判决，改判驳回丰收糖业公司的诉讼请求。被上诉人丰收糖业公司二审答辩称：一、《土地规划方案》第三条第2点将国营收获场第三作业区第八生产队第38号林段宗地II（9.1亩）、VI（57.3亩）共66.4亩土地划归上诉人明显主要证据不足。（一）从《土地规划方案》内容看说明吴爱荣合作社于1956年向国营收获场第三作业区第八生产队借用河沟开荒种水田期限8年，农忙时才有耕牛进入生产队，农场为了村民放牧时不损坏橡胶苗才同意在第三作业区第八生产队38号林段划出约120亩给吴爱荣合作社临时放牧地，文中规定表达很清楚是作为临时放牧用地，所以吴爱荣合作社1963年后把水田连同放牧地一起交回农场使用至今。另外，“56规划图”说明书最后一句话“以上具体处理意见，在该件五六规划设计图上和附件一（海康县调风区土地规划委员会关于确定国营收获垦殖场的划定场界及土地规划计划会议记录）、附件二（国营收获垦殖场与有关各乡村地权处理方案）的文件上，已用图线、图案和明文规定表达出来”，也说明涉案土地属于政府批准划拨给该公司使用的国有土地。（二）海康县人民政府于1982年4月6日向该公司颁发海府林字第3570号《海康县林权证》已涵盖涉案土地在内。（三）在1990年《土地详查图》中，涉案土地还被批准为该公司的建设用地，并用图斑号11/51显示出来，证明该公司依法取得含涉案土地在内的土地使用权后，开发种植橡胶林等，并曾建有学校（1961年航拍地形图所示）、生产队、医院、招待所（1982年航拍图所示）使用至今，故该公司对涉案土地一直管理使用，故应当确认涉案土地所有权属于国家，使用权归该公司。从该公司在一审时提供的《土地规划方案》、“56规划图”以及湛江专员公署所作出的（57）湛署批字第009号《关于国营收获农场场间土地规划的批复》（以下简称57《批复》）等一系列土地来源依据充分证实涉案土地一直是归该公司管理使用，故一审法院认定是正确的。二、一审法院适用法律、法规正确。《确定土地所有权和使用权的若干规定》是解决土地权属争议问题的主要法律依据，一审适用该规定是正确的。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审被告湛江市人民政府二审答辩称：一、该府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，主要事实与理由与该府在一审时答辩的一致。二、原审判决认定事实不清，适用法律依据错误。《土地规划方案》第三条第2点的表述明显是丰收糖业公司将争议地在内的土地划给茅园村经济合作社使用，如该公司需要该地基建时再以其他土地和该合作社调换。“56规划图”等其他证据也从旁证明，丰收糖业公司将含争议地在内的土地划给茅园村经济合作社使用。一审错误理解了该方案。本案应当适用广东省人民政府《关于加大农垦国有农场土地权属争议调处力度依法保护国有农场合法权益的通知》，一审适用依据错误。综上，请求：撤销原审判决，改判驳回丰收糖业公司的诉讼请求。原审被告雷州市人民政府二审答辩称：一、该府作出的涉案《处理决定》，认定事实清楚，证据确凿。该府依据“56规划图”黄色图斑为农村留用地、57《批复》未把该地批复给丰收糖业公司，且该地就是《土地规划方案》给上诉人放牧地等证据材料以及《关于加大农垦国有农场土地权属争议调处力度依法保护国有农场合法权益的通知》第三条内容为依据处理争议土地，事实清楚。二、该府作出涉案《处理决定》程序合法，适用法律正确。三、原审法院认定事实错误，适用法律错误。综上，请求：撤销原审判决，改判驳回丰收糖业公司的起诉。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院二审认为，本案审理的焦点问题是原审被告雷州市人民政府作出的涉案《处理决定》和湛江市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。因此，原国家土地管理局〔1995〕国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》属于国务院部门规章，人民法院在审理行政案件时应当参照适用，故原审法院援引该规定进行裁决，适用法律正确。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”本案中，被上诉人丰收糖业公司自1960年开始一直管理使用涉案争议土地至今，雷州市人民政府未充分考虑丰收糖业公司上述使用情况即作出涉案《处理决定》属于事实不清。而且，广东省人民政府粤府办明电〔2012〕441号《关于加大农垦国有农场土地权属争议调处力度依法保护国有农场合法权益的通知》与上述规章并不矛盾，该《通知》第三条中关于“国有农场成立时或在各个重要历史时期有书面材料承诺留给或退给农民集体的土地，至今仍由国有农场使用的，应退还农民集体”的规定应当适用于国有农场以其名义作出书面材料承诺将土地留给或退给农民集体的情形。本案《土地规划方案》第三条第2点中有“如国营收获场需要该地基建时则同意调换”“作为临时放牧”等文字表述，不足以认定本案属于上述《通知》中国有农场已作出书面承诺的情形。雷州市人民政府作出涉案《处理决定》，湛江市人民政府复议予以维持，均属于事实不清，证据不足，适用法律错误。据此，原审法院判决一并撤销涉案《处理决定》及《行政复议决定书》并责令雷州市人民政府重作正确，本院予以维持。上诉人主张其系根据《土地规划方案》将开荒成熟地的120亩水田交给被上诉人丰收糖业公司换取这120亩放牧地等上诉主张，欠缺事实根据，本院不予支持。综上，上诉人雷州市调风镇茅园村经济合作社的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人雷州市调风镇茅园村经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十二月十二日书记员  杨海萍张铭