山东省青岛市市北区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0203行初126号原告青岛海泰镜业有限公司，住所地青岛市市北区萍乡路14号。法定代表人郑鹏，职务总经理。委托代理人于健，山东岛城律师事务所律师。委托代理人高岩，山东岛城律师事务所实习律师。被告青岛市市北区综合行政执法局，住所地青岛市市北区重庆南路7-2号。法定代表人王传勇，职务局长。出庭负责人傅春晓，职务副局长。委托代理人王保东，该单位工作人员。委托代理人刘凯，山东华冠律师事务所律师。被告青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市北区延吉路80号。法定代表人张永国，职务代区长。委托代理人刘梅，该单位工作人员。委托代理人赵清树，山东诚功律师事务所律师。原告青岛海泰镜业有限公司不服被告青岛市市北区综合行政执法局作出的强制拆除决定书及被告青岛市市北区人民政府作出的复议决定书，于2019年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭进行了审理。原告青岛海泰镜业有限公司的委托代理人于健、高岩，被告青岛市市北区综合行政执法局（以下简称综合执法局）的副局长傅春晓、委托代理人王保东、刘凯，被告青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）的委托代理人刘梅、赵清树到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月8日，被告青岛市市北区综合行政执法局作出《强制拆除决定书》（北综法强拆决字【2019】第5000180号），决定自2019年5月8日起依法对建设在萍乡××××号的违法建设予以强制拆除。原告不服，向被告青岛市市北区人民政府申请复议，被告青岛市市北区人民政府于2019年6月13日作出《行政复议决定书》（北政复决字【2019】15号），维持原行政行为。原告诉称，被告综合执法局作出强制拆除决定书未查清事实，原告虽在萍乡××××号场地经营，但并无“未经许可，开工建设”的行为，也未在该场地兴建任何违章建筑，被告综合执法局对该事实认定错误，且未在强制拆除决定书中告知原告需拆除建筑的位置及面积等基本信息，应依法予以撤销。被告综合执法局违反“一事不二罚”原则，于2018年4月3日同样以“未经许可，擅自开工建设”为由对原告作出北城法强拆决字【2018】第3453494号强制拆除决定书，在没有任何新事实与理由的情况下，又对原告作出北综法强拆决字【2019】第5000180号强制拆除决定书，违反“一事不二罚”原则，应当依法撤销。被告综合执法局作出强制拆除决定书程序违法，未依法对原告进行调查及现场勘验，也未向原告送达限期拆除决定书及限期拆除公告，直接作出强制拆除决定书违反行政强制法，应依法撤销。原告不服被告综合执法局作出的北综法强拆决字【2019】第5000180号强制拆除决定书，于5月20日依法申请行政复议，被告市北区政府2019年6月13日作出北政复决字【2019】15号行政复议决定书，维持原行政行为。综上所述，原告认为被告综合执法局作出的强制拆除决定书缺乏事实与法律依据，侵犯原告合法权益，被告市北区政府作出的维持决定错误，应依法予以撤销。故诉至法院，请求法院判令：1、撤销市北区人民政府作出的北政复决字【2019】15号行政复议决定书；2、撤销市北区综合执法局作出的北综法强拆决字【2019】第5000180号强制拆除决定书；3、本案诉讼费由被告承担。原告向法庭提交以下证据：证据1、听证通知书、回避申请、对回避申请答复、延期听证申请、不予延期听证通知，证明原告曾向被告综合执法局提出过听证申请、延期听证、回避申请，但被告综合执法局仍于2018年6月19日14时30分在水清沟城管执法中队召开听证，但听证后并未向原告作出任何答复，其程序违法。被告青岛市市北区综合行政执法局辩称，一、被答辩人未取得建设工程规划许可证进行建设的事实清楚，依法应予拆除。涉案建筑位于市北区××路××号，建设房屋约4521平方米。2018年6月1日，答辩人向被答辩人法定代表人郑鹏做询问笔录时，郑鹏也承认在萍乡××××号地块上的房屋属于被答辩人建设，其中除了一处办理过临时建筑审批手续外，其他都未办理规划审批手续。答辩人要求其提交临时建筑审批手续，但截至目前，被答辩人未提交任何证明涉案房屋合法存在的证据。对于涉案违法建筑，青岛市规划局市北分局确认，未查到该地块位置存在规划审批信息。答辩人到青岛市城市建设档案馆查询，涉案地块也不存在建设项目档案资料。因而涉案建筑为违法建筑的事实明显，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，应予拆除。二、答辩人作出《强制拆除决定书》的程序合法。2018年4月23日，青岛市市北区城市管理行政执法局作出北城法强拆决字【2018】第3453494号《强制拆除决定书》，但因程序瑕疵，青岛市市北区城市管理行政执法局于2018年5月10日作出了撤销决定。后答辩人行使查处城市管理违法行为的职责，开始重新调查处理，并非重复作出强制拆除决定。另外，强制拆除决定属于行政强制，并非行政处罚，因而不存在“一事不再罚”原则的适用问题。2018年6月1日，答辩人对萍乡××××号房屋进行了现场勘验，并就相关情况向被答辩人法定代表人郑鹏进行了问询。同日，答辩人作出《责令限期拆除通知书》，并进行直接送达。被答辩人在指定时间未提出陈述、申辩或申请举行听证。答辩人为进一步落实违法建设事实，向青岛市规划局市北分局发函协助调查，青岛市规划局市北分局确认自1993年1月1日至今，萍乡××××号地块无相关建（构）筑物的规划审批信息。2018年10月19日，答辩人向被答辩人送达《限期拆除决定书》，责令被答辩人于2018年10月30日前拆除违法建筑。同日，作出限期拆除公告，张贴于违法建筑。其后，被答辩人既未提出行政复议，也未提出行政诉讼。2019年4月25日，答辩人作出《强制拆除催告书》，催告十日内拆除，并进行了留置送达。2019年5月8日，答辩人作出《强制拆除决定书》，决定依法强制拆除，并进行了留置送达。2019年6月3日至5日对涉案违法建筑予以强制拆除。综上所述，答辩人作出《强制拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告青岛市市北区综合行政执法局向法庭提交以下证据和法律依据：证据1、《询问(调查)笔录》，证明2018年6月1日，被告对原告法定代表人郑鹏做询问（调查）笔录，郑鹏认可萍乡××××号建筑物为原告所建，除一处为临时建筑外，其他皆未办理规划审批手续。证据2、《现场勘验(检查)笔录》及附图两张、现场照片四张，证明2018年6月1日，被告对萍乡××××号的建筑物进行了现场勘验。证据3、《责令限期拆除通知书》及送达回证，证明2018年6月1日，被告作出责令限期拆除通知书，告知陈述、申辩和申请举行听证的权利。证据4、《关于协助提供萍乡××××号地块内相关建(构)筑物规划许可的函》、《关于协助提供萍乡××××号地块内相关建（构）筑物规划许可的函的复函》，证明青岛市规划局市北区分局确认，自1993年1月1日至今，无相关建构筑物的规划审批信息。证据5、《责令限期拆除决定书》及送达回证、送达录像，证明2018年10月19日，被告作出《责令限期拆除决定书》，责令原告于2018年10月30日前拆除。证据6、《限期拆除公告》及照片一张，证明2018年10月19日，被告将《限期拆除决定书》的内容制作成《限期拆除公告》，并张贴于违法建筑。证据7、《强制拆除催告书》及送达回证、送达录像，证明2019年4月25日，被告作出《强制拆除催告书》，催告原告十日内自行拆除违法建筑，并进行送达。证据8、《强制拆除决定书》及送达回证，证明2019年5月8日，被告作出《强制拆除决定书》，决定对涉案违法建筑予以强制拆除。证据9、《强制拆除决定书》及送达回证、《关于撤销有关法律文书的决定》及送达回证、2018鲁0203行初98号行政裁定书，证明2018年4月23日，青岛市市北区城市管理行政执法局作出北城法强拆决字[2018]第3453494号强制拆除决定书。因程序瑕疵，青岛市市北区城市管理行政执法局撤销了以上决定。原告因此主动向法院撤回已经提起的诉讼。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第40条第1款、第64、68条、《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第5条第2款。被告青岛市市北区人民政府辩称，一、答辩人作出的北政复决字【2019】15号《行政复议决定书》程序合法。2019年5月19日，答辩人收到被答辩人的复议申请材料。5月20日，答辩人作出《受理通知书》和《提出复议答复通知书》，并分别向被答辩人和市北区综合执法局送达。5月29日，市北区综合执法局向答辩人提交《行政复议答复书》及相关证据材料。经审查，答辩人于6月13日作出北政复决字【2019】15《行政复议决定书》，并依法送达被答辩人、市北区综合执法局。综上，被答辩人作出【2019】15号《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，程序合法。二、答辩人作出的北政复决字【2019】15号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律正确。2018年10月19日，市北区综合执法局以被答辩人违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定为由向其作出北综法强拆决字【2018】第2000180号《限期拆除决定书》，责令被答辩人于2018年10月30日前拆除建设在萍乡××××号的违法建设。被答辩人在法定期限内既未向答辩人申请行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼，《限期拆除决定书》生效。后市北区综合执法局经过催告于2019年5月8日作出北综法强拆决字【2019】第5000180号《强制拆除决定书》，决定对被答辩人建设在萍乡××××号的违法建筑物予以强制拆除。根据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第（二）款，青岛市中级人民法院、青岛市人民政府法制办公室关于印发《关于第六十八条适用问题的联席会议纪要》的通知精神，青岛市市北区人民政府《关于相对集中行政处罚权实施综合行政执法的公告》的规定，市北区综合执法局具有查处违反城乡规划管理规定行为的主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第（一）款、第四十四条的规定，在规划区内的工程建设应向主管部门申请办理规划许可证，临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。根据市北区综合执法局提交的《现场勘验笔录》、《现场测量图》，对被答辩人总经理郑鹏的询问笔录，青岛市规划局市北分局作出的《关于协助提供萍乡××××号地块内相关建（构）筑物规划许可的函的复函》等证据材料显示，萍乡××××号地块除1998年审批的一处临时建筑，其余建筑物并无合法审批手续，市北区综合执法局认定为违法建筑并无不当。市北区综合执法局向被答辩人作出《强制拆除催告书》、《强制拆除决定书》并依法送达。因此，北政复决字【2019】15号《行政复议决定书》维持原行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告青岛市市北区人民政府向法庭提交以下证据和法律依据：证据1、行政复议申请书、营业执照副本、法人身份证明、授权委托书、律师实习证复印件、EMS快递单（单号：1116172519518），证明原告向市北区政府申请行政复议，市北区政府于2019年5月19日收到原告的行政复议申请材料。证据2、北政复受字[2019]第15号《受理通知书》、《送达回证》，证明市北区政府于2019年5月20日依法受理原告的复议申请并于当日送达《受理通知书》。证据3、北政复答字[2019]第15号《行政复议答复通知书》、《送达回证》，证明市北区政府于2019年5月20日向市北执法局作出《行政复议答复通知书》，并于当日送达。证据4、《行政复议答复书》及证据材料清单，证明市北执法局于5月29日提交了《行政复议答复书》及证据材料。证据5、北政复决字[2019]15号《行政复议决定书》，证明市北区政府于2019年6日13日作出《行政复议决定书》。证据6、《行政复议决定书》邮件单据（单号：1003647901931），证明市北区政府于2019年6月13日向原告邮寄送达《行政复议决定书》。证据7、《送达回证》，证明市北区政府于2019年6月13日向市北执法局直接送达《行政复议决定书》。证据8、询问笔录，证明综合执法局对青岛大华实业总公司办公室负责人郑清早进行调查询问。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第17条、23条、28条第1项、31条、《中华人民共和国行政复议实施条例》第28条、43条、《青岛市城市管理相对集中行政处罚条例》第5条第2款、青岛市中级人民法院、青岛市人民政府法制办关于印发《关于第68条适用问题的联席会议纪要》的通知、青岛市市北区人民政府《关于相对集中行政处罚权实施综合行政执法的公告》、《中华人民共和城乡规划法》第40条第1款、44条第1款、第2款、64条、68条、《中华人民共和国行政强制法》第34条、35条、37条、38条、44条。经庭审质证，原告对被告综合执法局提交的证据1真实性无法确认，认为该证据第一、二页记载内容并不连贯，且第二页纸张下有“青岛市城市管理行政执法局制”字样，该询问调查笔录涉嫌后补，且无法充分证明涉案被拆除建筑具体相关面积，没有进行测绘，与被告称建设房屋约4521平方米相矛盾，笔录中被询问人明确表示土地面积有18亩左右，房屋多处面积为1万多平方米。证据2真实性无法确认，无见证人签名，且在笔录中记载的4521平方米的房屋无测绘依据，图纸的测绘标准不清，系单方制作。现场照片系打印件，无法确认具体拍摄地点及内容，不符合证据的形式要件，真实性及证明事项均不予认可。证据3真实性无异议，证明事项有异议，原告在收到责令限期拆除决定书后向被告综合执法局申请举行听证，并提交延期听证申请书及回避申请书，并于2018年6月19日参加听证，但被告综合执法局至今未对听证结果予以答复。证据4真实性无异议，证明事项有异议，该复函中对地块的四至：萍乡路南侧、宜阳路西侧、林语山畔小区北侧、4308厂东侧的面积与被告所说的4521平米不符。证据5限期拆除决定书真实性无异议，送达回证中的见证人应出庭作证，原告未收到该限期拆除决定书，送达录像中并不能显示被告综合执法局送达文书的内容和送达地点，无法证明已对原告有效送达。证据6限期拆除公告真实性无异议，照片真实性不予认可，原告从未见过该拆除公告，照片未体现被告将拆除公告张贴于何处。证据7强制拆除催告书真实性无异议，送达回证中的见证人应出庭作证，原告未收到该强制拆除催告书，送达录像中并不能显示被告综合执法局送达文书的内容和送达地点，无法证明已对原告有效送达，且送达回证的送达时间“2019年4月25日”有涂改，真实性无法确认。证据8强制拆除决定书真实性无异议，送达回证中的见证人应出庭作证，原告未收到该强制拆除决定书，且留置送达未录像。证据9真实性无异议，证明被告综合执法局曾经在2018年4月23日向原告做出过相同的拆除决定，后又以新事实理由重新对原告下达强制拆除决定书，违反“一事不二罚”原则，应依法撤销。对法律依据有异议，认为适用法律错误，应按照《中华人民共和国城乡规划法》第68条规定，由城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定，被告未在证据中证明其对违法事项享有执法权的相关政府文件及授权，原告保留对被告违法执法的追责权利。原告对被告市北区政府提交的证据1到证据3真实性及证明事项无异议。证据4行政复议答复书真实性无异议，证明事项有异议，被告市北区政府对被告综合执法局所做出的行政行为予以支持，但对被告综合执法局的证据未充分进行审查，因此作出的行政复议答复对事实认定和适用法律法规错误。证据材料清单真实性无异议，证据目录第三项询问笔录未提交，无法证明其证明事项，其他质证意见同对被告综合执法局证据的质证意见。证据5到证据7真实性及证明事项无异议。证据8提交已经过了法定的举证期限，真实性无法确认，郑清早并非青岛大华实业总公司法人，也不是该公司的受委托人，证人笔录需出庭作证，且青岛大华实业总公司与原告存在经济纠纷，故该证据真实有效性原告不予认可。被告综合执法局也未提交该份询问调查笔录，故无法证明其证明事项。对法律依据有异议，被告依据的系相关地方性行政法规，其设定范围不应超出法律规定，根据《中华人民共和国行政强制法》第11条规定，被告未证明其享有强制拆除的集中执法权，原告认为应由省级人民政府予以进行授权被告才能取得相应执法权，本次行政诉讼中被告未提交其相关依法执法的证据。被告综合执法局对原告提交的证据真实性无异议。被告市北区政府认为原告提交的证据不能证明被告综合执法局听证程序违法。经审理查明，被告综合执法局在日常执法过程中发现市北区××路××号建设有房屋多处，为原告公司1998年之后陆续建设，经向青岛市规划局市北分局函询，确认萍乡××××号地块（萍乡路南侧、宜阳路西侧、林语山畔小区北侧、4308厂东侧）内，青岛大华实业总公司、青岛四方新世界玻璃经营部、青岛海明镜业有限公司、青岛海泰镜业有限公司、郑鹏，自1993年1月1日至今，无相关建（构）筑物的规划审批信息。原告法定代表人郑鹏在接受被告综合执法局询问时也承认，萍乡××××号除有一处房屋为1998年审批的临时建筑外，其他均未办理规划审批手续。对于郑鹏所称的临时建筑，也未向综合执法局提交规划审批的临时建筑手续。2018年6月1日，被告综合执法局作出《责令限期拆除通知书》，责令原告三日内拆除萍乡××××号的违法建设。2018年10月19日，被告综合执法局作出《限期拆除决定书》，责令原告于2018年10月30日前拆除萍乡××××号的违法建设，并告知了原告复议、诉讼的权利及起诉期限。但原告在法定期限内未提起行政复议或行政诉讼。2019年4月25日，被告作出《强制拆除催告书》，催告原告于十日内自行拆除违法建设，因原告未自行拆除，2019年5月8日，被告作出《强制拆除决定书》，决定自2019年5月8日起对萍乡××××号的违法建设予以强制拆除。2019年6月3日至6月5日，被告综合执法局将萍乡××××号的涉案建筑拆除。原告对被告综合执法局2019年5月8日作出的《强制拆除决定书》不服，向被告市北区政府申请复议，市北区政府复议维持了原行政行为，原告仍然不服，诉来我院，即为本案。上述事实有当事人各方陈述、提交的证据、庭审笔录予以佐证。本院认为，第一，《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第二项规定：“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权……（二）依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为”。《青岛市中级人民法院、青岛市人民政府法制办公室关于第六十八条适用问题的联席会议纪要》规定，在本市行政区域内，市和各区（市）城市管理行政执法机关有权依照《城乡规划法》的有关规定，作出责令停止建设或者限期拆除的决定；并且，对不停止建设或者逾期不拆除的当事人，有权依照《城乡规划法》第六十八条规定，采取查封施工现场、强制拆除等行政强制措施。2018年4月19日，青岛市市北区人民政府发布《青岛市市北区人民政府关于相对集中行政处罚权实施综合行政执法的公告》，公告规定：“根据《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合执法体制改革的通知》（鲁府法发【2017】24号）和《关于调整青岛市六区市综合行政执法机构相对集中行政处罚权范围的复函》（鲁府法函【2018】7号）的规定，青岛市市北区人民政府成立综合行政执法局，作为综合行政执法主体，自公告之日起在本行政区域内集中行使下列行政处罚权（含法律、法规、规章规定的相关行政强制权及执法监督检查权）：1、城市管理领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权……上述行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使……”故被告综合执法局具有查处违法建设的法定职权。第二、被告综合执法局向原告直接送达《限期拆除决定书》、《强制拆除催告书》时均有见证人现场见证，且有现场送达录像，原告称被告综合执法局未送达《限期拆除决定书》，直接作出《强制拆除决定书》，与事实不符，本院不予采信。第三、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”通过上述法律条文可知，行政机关对违法建筑强制执行需要经过作出行政决定、公告、催告、作出强制执行决定等一系列程序步骤，其中，行政决定是认定涉案建筑是否为违法建筑、是否应当限期拆除的处理决定，具体到本案，被告综合执法局2018年10月19日作出的《限期拆除决定书》即为对涉案建筑的行政处理决定。本案中，被告综合执法局已经告知了原告对《限期拆除决定书》的行政复议、行政诉讼权利和起诉期限、但原告在法定期限内并未提起行政复议或行政诉讼，《限期拆除决定书》已经具有不可争力。但是，本案庭审中，原告仍然围绕涉案建筑是否为违法建筑、是否应当限期拆除、被告综合执法局作出《限期拆除决定书》的程序是否合法、实体处理是否正确等问题进行争论，对上述问题，因《限期拆除决定书》的不可争力，本案不予审查。第四、关于《强制拆除决定书》的审查范围。因《强制拆除决定书》并非行政处罚，所以原告认为被告违反“一事不再罚”原则的理由显然不成立。至于对《强制拆除决定书》合法性审查的范围，应当限于《强制拆除决定书》的制作主体是否正确、作出程序是否合法、强制拆除内容是否超出行政决定的范围、适用法律法规是否正确等。经本院庭审审查认定，被告综合执法局作出的《强制拆除决定书》程序合法，强制拆除的建筑物并未超出《限期拆除决定书》的范围，适用法律法规正确，依法应予维持被告市北区政府在行政复议过程中，适用法律法规正确，程序合法，处理结果正确。原告要求撤销被告市北区政府做出的《行政复议决定书》，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告青岛海泰镜业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，缴纳上诉费，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长 田 麟人民陪审员 徐 慧人民陪审员 宗德珍二〇一九年十二月九日书 记 员 招立琛