辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行终615号上诉人（原审原告）沙玉贞，女，1970年8月19日生，汉族，住瓦房店市。上诉人（原审被告）瓦房店市公安局，住所地瓦房店市西长春路一段七号。统一社会信用代码11210281001649055C。法定代表人梁刚，该局局长。委托代理人王强，男，工作人员。委托代理人王静，女，工作人员。原审第三人倪乃东，男，1976年2月28日生，汉族，辽宁省瓦房店市人，住瓦房店市。上诉人沙玉贞、上诉人瓦房店市公安局因行政处罚一案，不服辽宁省庄河市人民法院(2019)辽0283行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2017年6月16日，倪承贵向瓦房店市公安局阎店公安派出所报警称，在阎店乡有人打仗，接警后，民警立即临场，经查，2017年6月16日20时许，沙玉贞和倪乃东因琐事发生争执、发生殴打。阎店公安派出所2017年6月17日受理案件。公安机关于2017年6月16日向倪承贵、沙正勇作询问笔录，于2017年6月29日、2019年3月12日向沙玉贞作询问笔录，于2019年3月12日向倪乃东作询问笔录。公安机关于2019年3月12日分别向沙玉贞、倪乃东作行政处罚告知笔录。公安局于2019年3月12日作出大公瓦（治）行罚决字[2019]332号行政处罚决定，查明2017年6月16日20时许，在瓦房店市××盛堡屯沙玉贞与倪乃东家中间院墙处，沙玉贞和倪乃东因琐事发生撕打，沙玉贞用石头将倪乃东头部打伤。根据治安处罚法第四十三条第一款之规定，决定给予沙玉贞拘留七日并罚款二百元的行政处罚。公安局于2019年3月12日作出大公瓦（治）行罚决字[2019]333号行政处罚决定，查明2017年6月16日20时许，在瓦房店市××盛堡屯沙玉贞与倪乃东家中间院墙处，沙玉贞和倪乃东因琐事发生争执，倪乃东用酒瓶将沙玉贞头部打伤。根据治安处罚法第四十三条第一款之规定，决定给予倪乃东拘留七日并罚款二百元的行政处罚。沙玉贞、倪乃东行政拘留已执行完毕。原审法院判决认为,本案中，沙玉贞、倪乃东对公安局的职权依据及行政处罚决定中所认定的事实均无异议，经本院审查，符合法律规定，本院予以确认。本案的争议焦点是：1.公安局超期办理治安案件是否属于严重程序违法；2.沙玉贞、倪乃东是否就案涉纠纷达成和解协议及公安局是否应予以行政处罚；3.公安局应否承担国家赔偿责任。关于公安局超期办理治安案件是否属于严重程序违法这一争议焦点，本院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款的规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日。案情重大复杂的经上一级公安机关批准，可以延长三十日。本案中，案涉纠纷瓦房店市公安局应于2017年6月17日受理案件之日起三十日内办理完毕。瓦房店市公安局提供的证据材料中，并无延长办理治安案件期限的审批表，亦无其他不计入办理治安案件期限的情形，其在受理案件后20多个月左右作出案涉行政处罚决定，明显属于超过办理治安案件期限办理案件的情形，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项所规定的行政行为程序轻微违法的情形，属严重程序违法。关于沙玉贞、倪乃东是否就案涉纠纷达成和解协议及公安局是否应予以行政处罚这一争议焦点，本院认为，公安局案涉纠纷发生时虽未向倪乃东作询问笔录，但有相关证人的陈述，可以查明案涉纠纷的事实。公安局在2019年逾期20个月左右作出行政处罚，未提交证据证明其逾期办理治安案件的原因，也未作出合理解释。而沙玉贞、倪乃东的陈述符合日常生活经验推理。20个月左右期限内，事件发展可能已发生较大变化，2019年3月12日，公安局向沙玉贞、倪乃东作询问笔录时，对双方当事人是否和解并未进行询问。综合当事人的陈述及公安局提供的证据材料，在公安局未提供证据证明其逾期办案合理性的情形下，沙玉贞、倪乃东的陈述符合日常生活经验推理。公安局应当承担其举证不能的后果。即公安局作出案涉行政处罚认定事实不清，违反法定程序，应予撤销。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条的规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十条规定，需要调查的案件事实包括：（一）违法嫌疑人的基本情况；（二）违法行为是否存在；（三）违法行为是否为违法嫌疑人实施；（四）实施违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节；（五）违法嫌疑人有无法定从重、从轻、减轻以及不予行政处罚的情形；（六）与案件有关的其他事实。本案中，公安局应查明沙玉贞、倪乃东是否就案涉纠纷已达成和解协议，沙玉贞、倪乃东是否存在法定从重、从轻、减轻以及不予行政处罚的情形进行调查核实，然后依据上述法律规定进行处理。关于公安局应否承担国家赔偿责任这一争议焦点，本院认为，因其案涉治安案件尚需公安局依法调查处理，在其公安局调查处理后，依据其处理结果，依法另行主张权利，本案暂不宜处理。综上所述，公安局逾期20个月左右办理案涉治安案件，未查明沙玉贞、倪乃东是否就案涉纠纷已达成和解协议，认定事实不清，违反法定程序，应当予以撤销，对案涉治安案件公安局应重新作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告瓦房店市公安局于2019年3月12日作出的大公瓦（治）行罚决字[2019]332号行政处罚决定。二、责令被告瓦房店市公安局于本判决发生法律效力之日起三十日内就案涉治安案件重新作出处理。沙玉贞不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，对上诉人经济损失及精神赔偿一同进行审理。主要理由是：一审法院经审理后，认定事实清楚，但在一审没有对上诉人经济损失和精神赔偿进行判决，上诉人认为，既然被上诉人改变了具体行政行为，就应该将经济损失及精神赔偿一起审理，进行判决，而原审法院没有判决。因此上诉人不服，特提起上诉，请求法院重新审理，依法对上诉人经济损失和精神赔偿一起进行判决。瓦房店市公安局亦不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回沙玉贞的原审诉讼请求。主要理由是：一、一审法院以上诉人超期办案是严重程序违法做出撤销上诉人行政处罚决定的判决是错误。依据行政诉讼法第七十四条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉法》的解释第九十六条规定，处理期限轻微违法，没有对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要权利产生实质损害的，人民法院应当做出确认违法判决，不应当做出撤销判决。本案中，上诉人在对原告的行政违法行为查处中，充分保障了原告依法享有的陈述、申辩权利。虽然上诉人的办案期限超过法定期限，但没有因超期行为导致原告的陈述与申辩权利减损或被剥夺。同时在日益复杂社会治安形势和警力严重不足双重压力下，以及在公安机关竭尽全力完成空前繁重维护社会治安任务情况下，部分治安案件出现超期办案，或者超期办案期限较长情况，在客观上未超出社会一般公众合理预期。因此，上诉人超期办案不属于严重程序违法，而属于轻微程序违法。一审法院认定上诉人超期办案是严重程序违法并做出对上诉人的行政处罚决定撤销判决是错误的。二、一审法院认定上诉人行政处罚决定所依据事实不清做出撤销上诉人行政处罚决定的判决是错误的。治安管理处罚法第九条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁财物等违反治安管理行为的，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。该规定明确赋予公安机关对该类案件自主调解权力，而不是课予公安机关应当调解义务。同时根据该条规定，只有在公安机关主持下当事人达成调解协议，当事人并实际履行的，才构成法定的“不予处罚”情形，公安机关才能对违法当事人做出不予处罚决定。也就是治安管理处罚法实质上是赋予公安机关，在当事人同意调解并达成协议及实际履行条件下，决定对该类案件违法当事人“不予处罚”权力，而不存在对该类案件违法当事人必须做出“不予处罚”的义务。因此，即使当事人主动提出调解意见，公安机关也有权加以拒绝，可以不对该类案件进行治安调解处理，从而决定该类案件不具有“不予处罚”情形。同时，当事人事后自主和解只能和解当事人之间的民事责任，其达成的和解协议是民事和解协议，不是治安管理处罚法意义上的治安调解协议。同时，治安管理处罚法中未规定“当事人的民事和解”是对违法当事人决定治安处罚的应当考量的法定情节。因此，当事人达成自主的民事和解协议，不构成治安管理处罚法上的“从轻处罚情节”或者“不予处罚情节”。因此，公安机关对当事人之间是否达成的自主民事和解协议，没有法定的调查义务。本案中，治安案件的当事人之间是否达成和解协议，没有确实证据证明。公安机关对该节事实依法也没有调查和举证义务。另一方面，即使有所谓的当事人和解协议，依法也不构成对被上诉人进行行政处罚应当考量的法定情节。同时，上诉人对沙玉贞的违法事实，己经依法收集确实充分证据，足以认定沙玉贞的殴打他人的事实，并且依法也全部收集了法定的量罚情节事实，并在此基础上，做出公正合理的处罚决定，根本不存在应当收集法定量罚情节未收集情形。因此，一审法院认为，上诉人应当在调查笔录中，询问当事人是否进行和解的事实，而上诉人未询问，应当承担举证不能责任，即承担案件事实不清，案件依法被撤销的责任是错误的。综上所述，一审判决是错误的，应当依法撤销，改判驳回沙玉贞的诉讼请求，请贵院依法公正判决。原审第三人倪乃东陈述意见称，同意沙玉贞的意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第四十九条规定，对行政案件进行调查时，应当合法、及时、客观、全面地收集、调取证据材料，并予以审查、核实。第五十条规定，需要调查的案件事实包括：（一）违法嫌疑人的基本情况；（二）违法行为是否存在；（三）违法行为是否为违法嫌疑人实施；（四）实施违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节；（五）违法嫌疑人有无法定从重、从轻、减轻以及不予行政处罚的情形；（六）与案件有关的其他事实。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条规定，违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的；（二）主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；（三）出于他人胁迫或者诱骗的；（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；（五）有立功表现的。本案中，瓦房店市公安局在作出处罚决定前，未按照上述法律、法规的规定，对案件事实进行全面调查、核实，未查清上诉人沙玉贞是否存在上述《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条规定的应当减轻处罚或者不予处罚的情形，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定的“主要证据不足”。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项、（六）规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（五）滥用职权的；（六）明显不当的。即行政行为不仅应当符合合法性原则，也应当符合合理性原则，包括目的正当，符合法律、法规的立法目的和精神等内涵。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。原审法院综合本案的具体情况，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销被诉处罚决定并责令瓦房店市公安局重新作出处罚决定，适用法律正确，判决结果并无不当，本院应予维持。关于上诉人沙玉贞提出的赔偿请求，因案涉治安案件尚需公安局依法调查处理，待公安局调查处理后，依据其处理结果，依法另行主张权利，本案暂不宜处理，原审法院判决驳回上诉人沙玉贞的该项诉讼请求，并无不当，本院予以维持。上诉人沙玉贞、上诉人瓦房店市公安局的上诉请求于法无据，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币100元，由上诉人沙玉贞、上诉人瓦房店市公安局各负担50元（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  马小红审判员  刘 杰审判员  胡俊杰二〇一九年十二月十一日书记员  王 阳