天津市第一中级人民法院刑 事 判 决 书（2018）津01刑终686号原公诉机关天津市河北区人民检察院。上诉人（原审被告人）刘宝杰，男，1963年2月3日出生于天津市，汉族，大专文化，天津市河北区江都××街办事处社区工作科科长，住天津市河东区真理道临营中里2号楼3门301号（户籍地为天津市河东区）。因涉嫌犯玩忽职守罪于2017年3月30日被取保候审，同年12月8日被取保候审。辩护人王增强，天津得安律师事务所律师。辩护人谢荷，天津得安律师事务所律师。天津市河北区人民法院审理天津市河北区人民检察院指控原审被告人刘宝杰犯玩忽职守罪一案，于2018年8月7日作出（2017）津0105刑初537号刑事判决。宣判后，原审被告人刘宝杰不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。天津市人民检察院第一分院指派检察员王子悦、刘文钊出庭履行职务，上诉人刘宝杰及其辩护人谢荷到庭参加诉讼。现已审理终结。原审法院认定，被告人刘宝杰自2008年开始担任天津市河北区江都××街道办事处社区工作科科长，负责该部门的全面工作。社区工作科负责组织实施辖区内的社会救助、最低生活保障金的发放等工作。被告人刘宝杰与该科科员李某1（已判刑）共同负责对享受最低生活保障金人员的初审及做好最低生活保障金发放等工作。2009年11月至2016年10月间，李某1利用其经手发放救济救助资金的漏洞，虚构低保人姓名和发放金额，骗取低保金共计人民币723391.4元，2016年11月李某1向所在单位交代了骗取低保金的部分事实，并于2016年11月23日向所在单位退还赃款人民币261223元，2016年11月25日侦查部门对李某1立案侦查。被告人刘宝杰在上述最低生活保障金的发放过程中，严重不负责任，长时间对最低生活保障金的发放过程未进行监管，致使李某1的行为给国家利益造成46万余元重大损失。2017年3月30日，天津市河北区人民检察院反渎职侵权局对本案立案侦查，并于当日将被告人刘宝杰电话传唤到案。原审法院认为，被告人刘宝杰作为天津市河北区江都××街道办事处社区工作科科长，对最低生活保障金的发放工作严重不负责任，在长达六七年的时间内未进行监管，造成该科室最低生活保障金发放工作管理混乱，最终导致该科科员李某1利用管理漏洞贪污公款，致使公共财产遭受重大损失，其行为已经构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立，依法予以支持。但考虑到造成国家最低生活保障金损失的原因是多方面的，刘宝杰未进行监管的行为仅是造成国家重大经济损失的多个原因中的一个原因，根据其行为在多因一果中所起到的作用，可以认为其犯罪行为情节轻微不需要判处刑罚。综上，经河北区人民法院审判委员会讨论决定，根据被告人刘宝杰犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第九十三条第一款、第三十七条，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）项、第八条第一款的规定，认定被告人刘宝杰犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。宣判后，原审被告人刘宝杰提出上诉。上诉人刘宝杰的上诉理由及其辩护人的辩护意见为：一审判决认定上诉人刘宝杰构成玩忽职守罪事实不清、适用法律不当，刘宝杰不构成犯罪。理由是：一、一审判决认定刘宝杰具有最低生活保障金发放职责不当。1、一审判决根据江都××街道办事处于2016年12月出具的《关于社区工作科科长工作职责的情况说明》及《河北区社会救助工作指南》认定刘宝杰具有最低生活保障金发放职责，不具有客观性、合法性。2、一审判决仅采纳了过时的、不具有权威性的内部工作指南，而未考虑行政法规及天津市民政局、财政局联合发布的有关最低生活保障金制度的相关文件。3、证人赵某、于某等证言证实，上诉人刘宝杰仅具有对低保人员的审查、审核职责，资金发放应当由区民政局负责。二、本案结果的发生不应归咎于刘宝杰。本案应分为三个环节分析：其一，资质的审核确认，该环节无任何问题；其二签字簿的形成及报送环节，该环节出现问题应归咎于居委会低保专干未依法履行职责，发现问题未上报；其三，发放环节，即报送财务科后续环节，上诉人无任何职责。街道办事处财务科、民政局社救科及财务科、财政局、审计局等均未尽到相应的审核、监督或管理职责。三、刘宝杰并未违反自己法定工作职责，不符合玩忽职守罪的客观要件。四、刘宝杰的行为与李某1贪污行为造成的危害后果不具有刑法意义上的必然因果关系。综上，请求法庭在查清案件事实的基础上，准确适用法律，依法改判刘宝杰无罪。天津市人民检察院第一分院的出庭意见为：一审法院认定上诉人刘宝杰对所任职街道办事处负有低保发放工作的法定职责有误，该发放工作系民政局社救科、财务科、江都××街道办事处财务科等多部门、多人员互相配合的工作，并非刘宝杰及其所在社区工作科的职责。刘宝杰在行政职责上应负重要责任，但其不具有违背法定职责的主观故意，其行为与本案损害后果之间无直接、间接因果关系，不符合玩忽职守罪的构成要件，不应认定为玩忽职守罪。综上，原审判决事实认定有误、适用法律不当，刘宝杰的上诉理由有事实和法律依据，应予采纳。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百三十六条第一款第（三）项，建议二审法院改判上诉人刘宝杰无罪。经二审审理查明，上诉人刘宝杰自2008年开始担任天津市河北区江都××街道办事处（以下简称江都××街）社区工作科（原居民科）科长，负责该部门的全面工作。社区工作科负责辖区内的低保救助、特困救助等工作，该科科员李某1（已判刑）具体负责低保相关工作。2009年11月至2016年10月间，李某1利用最低生活保障金发放工作中存在的向街道财务科报送的《江都××街最低生活保障金领发签字簿》及向银行报送的低保金发放明细无需领导审批签字、区民政局财务科与社救科之间不互相核对低保人员信息等漏洞，采用虚构低保人员姓名及发放金额，并向银行提供虚假的发放明细的方式骗取最低生活保障金共计人民币723391.4元，2016年11月李某1向所在单位交代了骗取低保金的部分事实，并于同年11月25日被立案侦查。2017年3月30日，天津市河北区人民检察院反渎职侵权局对本案立案侦查，并于当日将刘宝杰电话传唤到案。上述事实，有经庭审举证、质证的下列证据予以证实：（一）关于本案案件来源及上诉人归案经过的证据案件来源及抓获经过证明：2016年11月25日，天津市河北区人民检察院反渎职侵权局在办理河北区江都××街道办事处社区工作科科员李某1贪污一案中发现刘宝杰涉嫌玩忽职守罪的线索。2017年3月10日，经检察长决定，河北区人民检察院反渎职侵权局对该线索开始初查，并于当日通知刘宝杰到该院接受询问。同日，河北区人民检察院依法决定对刘宝杰立案侦查并采取取保候审的强制措施。（二）关于上诉人刘宝杰所在的江都××街社区工作科及科长工作职责方面的证据1、证人王某、于某、赵某的证言证明：王某系江都××街副主任，于某系江都××街副书记、纪工委书记，赵某系江都××街武装部部长，上述三人于2009年至2016年曾先后分管居民科工作。居民科的工作职责包括低保、特困、救助、物业等工作，刘宝杰负责居民科全面工作，李某1专门负责具体低保工作。2、证人李某1的证言证明：其系江都××街社区工作科的干部，负责辖区内社会救助工作，具体包括低保户的会审、低保救济金统计、报表上传和报送发放明细、低保金发放、临时救助等工作，科长刘宝杰负责社区工作科全面工作，也管低保工作，但不对低保金的签字簿进行审批或审核，签字簿上没有需要他签字的地方。从制作签字簿到向银行报送发放明细，没有人进行监督审核。3、天津市河北区民政局编撰的《河北区社会救助工作指南》证明：该指南中关于河北区街道办事处居民科的工作职责规定，负责本辖区社会救助工作的组织实施；责成居委会受理辖区居民低保及相关待遇的申请，调查，公示；在每月规定的日期，召开低保联席审批会议，对居委会上报的居民申请低保待遇的申请材料及评议意见进行初审，无异议签署初审意见，加盖公章后报区民政局社救科审批；对区民政局社救科批准享受保障待遇的，5日内办结有关手续；同时将名单交到申请人所在的居委会；对未批准享受保障待遇的，对申请人说明理由。并做好保障金及低保证、救助卡的发放等工作。4、江都××街道办事处出具的关于社区工作科科长的工作职责及社区工作科与居民科的关系的情况说明证明：社区工作科与居民科是同一科室，2002年前称为居民科，2002年后经区委、区政府批复改称社区工作科。社区工作科科长职责一直按照河北区民政局下发的《河北区社会救助工作指南》中的相关规定对照执行。5、上诉人刘宝杰的供述证明：其系江都××街居民科科长，2012年左右，居民科改名为社区工作科，其任社区工作科科长，负责社区工作科全面工作。社区工作科是街道办事处的内设机构，民政局没有权力给街道办事处的社区工作科制定工作职责。社区工作科的工作职责以张挂在街道的为准，其中并未提到低保资金的发放工作。其与李某1共同负责低保人员审核的工作，但是李某1帮助财务科进行低保资金发放并非受其指派。江都××街社区工作科工作总结、目标管理责任状、述职报告、社区工作科职责等证据能够对刘宝杰的供述予以佐证。（三）关于低保受理审核审批流程的证据1、证人靖江里居委会董某1、张某、牛某，廉江里居委会田某、李某2的证言证明：上述证人均在其所在居委会担任低保专干或者居委会主任等职务。低保专干主要协助街里从事社会救助工作，归街道社区工作科管理，李某1是低保专干的直接领导。低保的工作流程是收到需受救助人员的低保申请后，索取相关证明材料，再由居委会组织人员初步入户核查，核查后由居委会主任、副主任、民政主任、低保专干等进行民主评议、签字后，将符合享受低保条件的居民上报到江都××街社区工作科。每月5号左右，由刘宝杰科长召集辖区八个居委会的主任和低保专干对上报的低保户进行评议、公示，之后，由居委会整理相关材料报社区工作科，再由社区工作科把材料报给区民政局，并由区民政局进行最终审批，民政局审批通过后，还需要再次进行公示。2、证人李某1的证言证明：江都××街辖区内的八个居委会把符合享受低保人员的名单和申请材料整理好以后报送给其，由其和刘宝杰共同进行初审，初审合格后由刘宝杰签字，再报分管主任签批，街道盖章后由其将材料送到河北区民政局社救科进行审批，审批后，民政局把报批材料退回，再由其按照材料制作《江都××街最低生活保障金领发签字簿》。3、证人赵某、于某、王某的证言证明：每月月初，居民科科长刘宝杰召集各居委会会审新增、变更的低保、特困人员名单，由居委会参会人员进行评议，通过后低保专干准备材料。联审会后，刘宝杰、李某1对各居委会报上来通过评议的低保特困人员名单进行审核审批，做表签字后报分管领导签批，最后报街主任李晓光审批。之后，由刘宝杰、李某1将会审的材料报送给民政局的社救科，社救科再组织十个街的居民科科长对低保人员进行依次会审。从分管领导来讲，审核居民科上报的材料是否齐全，如果齐备，就签字同意。4、证人黄某的证言证明：其系河北区民政局副局长，2011年至2016年任区民政局社会救助科（“社救科”）科长，社救科主要负责低保工作。低保政策从1998年开始实施，原有的低保户都是各街道报上来的，当时采取的是人工比对的方法进行审批。2012年后，该局每月与街道召开联席审批会对各街道上报新增的低保户进行审批，并按不低于30%的比例入户核实，对符合条件的进行审批，各街道要对新增的低保户进行100%的入户审核。5、证人付某的证言证明：其系河北区民政局社救科内勤，负责单位“天津市民政局数字民政应用系统”的管理，主要是通过该系统对街里上传的低保户数据进行在线确认，这些数据都是经过区民政局与各街道办事处、居委会联席审批会审批过的，其只负责操作区级民政数字统计平台进行确认，不负责审批审核，这些数据就是电脑里有个备份。6、国务院《社会救助暂行办法》、《关于进一步加强和改进最低生活保障工作意见》，民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》，天津市人民政府办公厅《关于加强最低生活保障工作的实施意见》，天津市民政局《最低生活保障审核审批办法》证明：按照规定，乡镇人民政府（街道办事处）是审核最低生活保障申请的责任主体，要切实履行最低生活保障申请受理、调查、评议和公示等审核职责，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担；区县人民政府民政部门是最低生活保障审批的责任主体。7、《河北区最低生活保障待遇申请审批程序》、低保审批流程、低保救助工作流程图、办理最低生活保障告知单证明：最低生活保障待遇的申请审批流程为，先由申请人提出书面申请，居委会受理申请并入户调查走访，核定情况无异议后将申请人家庭情况进行公示，公示无异议后由居委会进行民主评议并上报街道办事处，街道办事处每月定期召开低保、特困联席审批会议对上报材料进行初审，初审符合的报区民政局进行审批决定。审批后，由街道办事处委托居委会进行公示，公示无异议后，街道办事处将低保材料进行网上录入，区民政局责专人进行网上审批后，发放低保证。8、上诉人刘宝杰的供述证明：关于最低生活保障待遇的申请审核审批流程，刘宝杰的供述的内容与上述证据证明的内容一致。（四）关于低保资金发放流程的证据1、证人董某1、张某、牛某、田某、李某2的证言证明：申请低保的正式文件批复后，由街道社区工作科给低保户统一办理中国银行卡，银行卡发给低保专干并由低保专干转交给低保户。每月月底，李某1制作下一个月的《江都××街最低生活保障金领发签字簿》，低保专干到李某1处领取签字簿后让低保户到居委会在“领取人”栏加盖名章，低保户盖章后，由低保专干在“发放人”栏盖章确认，再将签字簿返给李某1由其汇总。李某1负责将签字簿明细报到街财务科，再通过银行向低保户的账户中打入低保金，一般每月15日前低保户就能拿到钱。2、证人李某1的证言证明：民政局审批之后，每月初其制作《江都××街最低生活保障金领发签字簿》并拿到居委会，由低保户在“领取人”一栏盖章，并由低保专干在“发放人”一栏盖章。之后，低保专干将盖好章的表格交给其，其汇总数据后，将表格报到街道办的财务科，再由街道办财务科报到民政局财务科，民政局财务科按照街道办财务科报的钱数把钱打过来，收到款项后，街道办财务科开具总钱数的转账支票并通知其向银行报送发放明细，其用Ｕ盘或电子邮箱把低保户的存折、银行卡账号提供给中国银行，中国银行通过批量业务发给各个低保户。其所在的居民科只有其一个人负责经手审批、发放低保救济金，没有人监督，签字簿也不需要刘宝杰进行审核、审批，利用这个漏洞其在制作签字簿的时候，虚构了李媛、任全等人名加入其中骗取低保金。3、证人赵某、于某、王某的证言证明：上述三人均表示不清楚低保特困补贴应如何发放，街道只负责报批，应该是民政局直接将低保特困补贴打到低保特困人员账户，该三人均表示对低保对象的资格审核比较严格，对低保金发放工作关注不够，没有对低保金的发放工作建立相应的监督制度。4、证人徐某的证言证明：其系江都××街财务科科长，财务科负责替区民政局代发低保救济金。低保救济金应该是民政局负责发放的社会救助款项，街道负责协助区民政局发放低保救济金。具体说每个月月初，区民政局都提前把当月的低保救济金预拨到街道的社会保障资金专用账户里面，然后财务科根据社区工作科上报的《江都××街最低生活保障金领发签字簿》上的信息，从农行的社会保障资金专用账户转到中行，再由李某1将低保救济金的发放明细交给中行，由中行直接发给各个低保户。财务科仅核对签字簿上的领取人是不是都盖章了，以及每个人的钱数和总的钱数是不是对上，不具体核对低保户信息，也没有相关要求。财务科每个月都要向民政局财务科报送《城市居民最低生活保障支出报销表》，这个表是通过民政局给安装的财务软件自动生成的，区民政局只是要求将“本月实际支出数”填上，对于报表中的“本月应发数（包括户数、人数两项）”没有要求必须填写，因此，上报的时候就没填“本月应发数”的内容。5、证人陈某的证言证明：其系江都××街财务科出纳，负责民政账户，主要是发放低保特困人员的补贴。具体工作为，每月月初李某1给其报送需要领取低保特困补贴发放表，表后附着各居委会的低保特困人员名单和金额，其负责核对上述名单和金额是否相符以及领取人、发放人是否都已签字盖章，核对无误后记账。还有给银行送支票，同时告知李某1数额和人数一致，可以发低保特困补贴了，李某1就给银行发电子版的低保特困人员发放明细，由银行将低保特困补贴发放到个人账户中。其工作都是延续之前的出纳孙万霞，并不掌握原始的低保特困补助人员名单。6、证人黄某的证言证明：每月新增低保人员名单确定后，由各居委会负责找低保户在用款计划上签字盖章，并报到街道居民科，街道财务科审核后报民政局财务科，民政局财务科汇总各街的报表后向区财政局请款，区财政局每月5日根据民政局报送的用款计划将款打入民政局财务科，区民政局财务科按照各街道报送的用款计划，将款打入各街道，各街道居民科每月15日前应将款项打入低保户的个人账户。7、证人付某的证言证明：2015年7月后，市民政局对上一年的社会救助工作进行绩效考核，抽查到江都××街，通过查档案与系统进行比对，发现江都××街系统内低保户的收入未及时调整，保障金没有及时变更等问题，市民政局要求区民政局进行整改，社救科要求江都××街居民科填报低保系统月发放与实际发放情况统计表，用来核对系统记录的发放与每月实际发放是否一致。江都××街2015年10月份的统计表中，实际发放情况低保户数为685户，系统发放低保户数为677户，李某1说实际发放多的是补发的；2016年4月份实际发放低保户数为678户，系统发放情况地保户数为679户，李某1说实际发放少的是低保户未来签字，实际还未发。李某1的解释其都向科领导汇报了。社救科不管低保金的发放，李某1自己增加的低保户没有审批，社救科发现不了。8、证人申某的证言证明：其系河北区民政局财务科科长。低保资金系采用预拨款形式按月向各街道办拨付，街道每月发放低保资金的时候都需要制作一个发放表，领取人盖章确认后，街道会把这个表格交给区民政局财务科，财务直接将这个发放表作为原始凭证入账。因为是预拨付款项，每月实际发放的金额与各街道当月发放的金额不会完全一致，每年年底的时候会对实际发放的低保资金和划拨的资金总额进行核对，多退少补。按照规定，财务科在划拨低保资金的时候，应当跟社救科进行核对，并对资金使用情况的合法性、真实性进行审查，但因为财务科不掌握低保户的信息，掌握信息的社救科也未向财务科提供，因此没有进行核对。原来市民政局计财处统计各区低保数据时，社救科的数据与财务科的数据始终对不上，市民政局计财处与社救处达成共识，就是实际上享受低保的人员以社救科的数据为准，低保金实际发放金额以财务科的数据为准。因此，区社救科给财务科报送的《城市享受最低生活保障和特困救助待遇人员统计表》等报表，只是作为财务报表上报市民政局计财处。街道财务科上报的《城市居民最低生活保障支出报销表》，这个表格是参照民政经费的表设计的，原则上要求所有内容都要填，其中“实际支出数”是必须要填的，而“本月应发数”是由居民科掌握的，有的街道就没填。考虑到拨付资金就是以实际支出数为准，所以就没有特别要求街道财务部门必须填写这项内容。9、国务院《关于进一步加强和改进最低生活保障工作意见》、民政部《最低生活保障审核审批办法》、天津市人民政府办公厅《关于加强最低生活保障工作的实施意见》、天津市民政局《最低生活保障审核审批办法》证明：按照规定，经审批符合最低生活保障待遇条件的人员，公示期期满无异议的，由县级人民政府民政部门发给低保证，并从批准之日下月起发放低保金。低保金实行社会化发放，通过银行、信用社等代理金融机构，直接支付到低保家庭账户。10、河北区民政局出具的《低保金发放流程》证明：根据当年的财政预算指标，民政局财务科按月预拨街道低保经费。低保金原则上实行社会化发放。自批准之日下月起，由街道办事处通过银行，直接支付到低保家庭账户。每月25日前，所有享受低保救助的家庭成员，到户籍所在社区居委会申报家庭人员、收入、财产变更情况，在次月低保金发放明细表上确认次月享受的低保金额，各街居民科将次月低保金使用计划汇总后，报送街道财务科，街道财务科核实后报送民政局财务科。民政局财务科在月底前，将全区次月低保金使用计划报送区财政局社保科。区财政局在每月月初，将月低保经费拨付区民政局账户内。民政局财务科在每月的5日拨付各街低保资金。街道财务收到低保经费后，将居民科报送的已签名的低保人员支出明细审核后，通过银行进行社会化发放到低保人员手中。街道财务于每月19日向民政局财务报账。年末，街道财务将全年拨付的低保经费与民政局财务结清，多退少补，没有结余款。全部低保经费结余款结存在民政局账户，结转下一年继续使用。11、《江都××街低保动态管理制度》证明：该规定系江都××街2003年制定的低保工作管理制度，其中第四条规定，每月9日前低保户必须本人持低保证、图章到居委会签领低保金，居委会根据低保金签领情况填写本月低保金发放汇总表，街道低保干部通过核实、汇总准确无误后进行微机录入，并制盘上报银行。漏领户须于下月23-25日之间，到民政局财会科签领，街低保干部凭民政局开具证明予以补发。12、上诉人刘宝杰的供述证明：关于江都××街低保资金发放的操作流程，刘宝杰的供述与证人董某1、张某、牛某、田某、李某2、李某1证明的内容一致。同时，刘宝杰在庭审中表示并无相关文件规定社区工作科有发放低保金的职责，其也没有接受过任何关于低保资金发放的培训，涉及低保金发放应该是财务科的工作，李某1是协助财务科工作。（五）关于《江都××街最低生活保障金领发签字簿》制作及审核工作的证据1、证人董某1、张某、牛某、田某、李某2的证言证明：上述证人均证实，曾发现李某1下发的《江都××街最低生活保障金领发签字簿》上出现非本居委会辖区内的低保人员姓名，并已经盖好人名章，经多次询问李某1，李某1均答复称这些户是其他居委会的，暂时先放在此居委会，或者答复称原来即有此低保人员，让其不用管，相关手续李某1自己办。上述证人基于对李某1的信任，就加盖了自己的名章，并且未就上述问题向刘宝杰反映。2、证人李某1的证言证明：其在经手审批、发放低保救济金过程中，发现低保发放程序存在漏洞，居委会的低保专干在领发签字簿上加盖印章时往往不仔细审查，街道的低保办公系统仅与民政局社救科联网，街道的财务科、民政局的财务科都不掌握低保户的具体人数、钱数，也不掌握低保户的存折、银行卡账号，而且这些工作也没有人仔细审核，于是其在领发签字簿中虚构了一些低保户的人员姓名和发放钱数，并私刻了人名章，加盖人名章后拿到居委会找低保专干盖章确认。期间，靖江里居委会的低保专干张某、牛某、杨宁，廉江里居委会的低保专干王娟、田某、李某2都曾发现其虚构的这些人员，并向其询问情况，其答复说这几个人是新批下来的低保户啊，先挂在这个居委会，让他们别管了，盖章就行，上述低保专干出于对其的信任，就没再多问。由于民政局的社救科与财务科不沟通，其可以在系统里把真实数据报给社救科，把虚构的数据报财务科。领取低保金的签字簿不需要刘宝杰科长审批，上面没有他签字的地方，财务部门也只是把其报上去的钱数加一下，对明细、人数不审核。居委会每月还会上报一个低保、特困的手工统计表，用于反映各居委会低保户的变化情况，有时刘宝杰科长会问一下情况。3、证人徐某、陈某的证言证明：对于李某1报送的《江都××街最低生活保障金领发签字簿》，财务科要核对表上的领取人是否都盖章了，以及每个人的钱数和总的钱数是否对得上，不与居民科核对低保户信息。4、证人赵某、于某、王某的证言证明：上述三人均表示没有见过《江都××街最低生活保障领发签字簿》，刘宝杰、李某1没有将上述表格拿给其看过。5、《江都××街最低生活保障金领发签字簿》证明：李某1虚构低保户姓名、金额，骗取低保金的相关情况。6、上诉人刘宝杰的供述证明：《江都××街最低生活保障金领发签字簿》不需要其审批，也没有具体的文件要求其去进行审核审批，相关工作都是延续以前的做法，签字簿上有低保户、低保专干的签章，这就是一种监督，没有人向其反映过问题。街道每月除了报送签字簿，还要报送一个低保、特困统计表，其对该统计表进行过抽查，统计表上的数据是正确的。（六）关于江都××街低保资金发放明细制作报送工作的证据1、证人徐某的证言证明：依据财务制度，应该由财务科负责向银行报送低保救济金发放明细。因为低保救济金发放这项工作是李某1负责的，在其当财务科科长前一直就是李某1负责给银行报发放明细，而且财务科没有电子版的低保户信息，就让李某1给银行报送了，其没有看过李某1给银行报送的发放明细的具体内容，财务只负责给银行出支票。证人陈某的证言证实，其工作内容延续先前的出纳，只负责送支票到银行，徐某并未要求其制作过发放明细。2、证人申某的证言证明：按照财务工作制度，应该由财务部门的人员去跑银行，不应该由李某1去。3、证人李某1的证言证明：其在给银行报送低保救济金发放明细的时候，就把其和其母亲董某2、爱人梁哲的名字和账号都列到发放明细里面，这样低保救济金就都打到其控制的几个账户里面了。到银行开卡，银行每年都会给其一份委托书，其带回来找财务科徐某科长盖章。4、中国银行股份有限公司个人代付业务协议书、委托授权书、中国银行股份有限公司批量开立借记卡业务协议、委托授权书、身份证复印件等证据证明：天津市河北区人民政府江都××街办事处法定代表人李晓光委托授权李某1到中国银行天津桂江道支行办理批量代付等相关事宜的情况。5、李某1贪污江都××街低保救济金银行代发明细表、李某1虚构低保户骗取低保救济金明细表、现金缴款单、司法会计检验报告等证据证明，2009年至2016年，李某1通过虚列低保户的方式骗取最低生活保障金人民币723391.4元。2016年11月23日，李某1退回骗取的低保救济金人民币261223元。（七）其他证据1、常住人口登记表证明：上诉人刘宝杰的身份情况。刘宝杰达到刑事责任年龄。2、干部任免审批表证明：上诉人刘宝杰系国家机关工作人员。1999年9月从部队转业到江都××街工作，2004年5月28日任社区工作科副科长，2008年至本案案发前任江都××街居民科科长。针对上诉人刘宝杰所提其没有低保金发放工作的法定职责，其行为与危害后果没有刑法上的必然因果关系等上诉理由及辩护人、出庭检察员发表的意见，根据本案的事实、证据及法律规定，本院综合分析如下：1、刘宝杰具有相关工作职责。首先，在低保审核审批阶段，刘宝杰具有相关法定职责。经查，国务院《关于进一步加强和改进最低生活保障工作意见》、民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》、天津市人民政府办公厅《关于加强最低生活保障工作的实施意见》、天津市民政局《最低生活保障审核审批办法》及《河北区最低生活保障待遇申请审批程序》等规范性文件，均对街道办事处在低保工作中应承担的受理、调查、评议和公示等审核职责做出明确规定。同时，在案证据亦能证实，在低保人员的资格初审阶段及联席会议审核阶段，上诉人刘宝杰均承担了组织、协调、调查核实等法定职责内的相关工作。其次，在低保金的发放环节，刘宝杰具有工作层面上的管理职责。低保金的发放工作大致可以分为请款、审批、拨付及社会化发放四个环节，是涉及多部门、多人员的系统性工作。根据在案证据，尽管没有明确规定刘宝杰所在的社区工作科在低保金发放工作中所应承担的具体职责，但从工作实际上看，李某1在低保金发放工作的请款及社会化发放两个环节中实际承担了部分工作，刘宝杰作为社区工作科的科长，具有对科室全部工作进行管理的职责。2、低保金发放工作的相关制度不明确。经查，在案证据证实，关于低保的现有规定集中在低保资格的审核、审批工作，通过各级政府的逐级细化形成了较为完备的审核、审批流程，而对于低保金的发放工作，各级文件中往往只是原则性的规定为“低保金实行社会化发放”，河北区政府及其相关部门在李某1案发前，对于低保发放工作中涉及的部门分工、人员职责、工作衔接、检查监督等问题亦无进一步的细化规定，低保金发放工作长期缺乏明确具体详细的流程规范，这也是李某1多年来能够轻易且持续贪污低保金的根本原因。李某1案发后，河北区民政局、财政局针对相关制度漏洞联合下发《关于加强最低生活保障资金管理及使用通知》，对低保金发放工作中涉及的部门分工合作、街道《最低生活保障金领发签字簿》的逐级签字审批制度、民政局财务科与社救科的信息比对制度以及由财务人员进行社会化发放等工作制度予以明确，通过上述规定，基本将李某1实施贪污行为所利用的工作管理漏洞予以弥补。3、刘宝杰的行为与本案的损害后果之间不存在刑法上的因果关系。玩忽职守罪是指国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。玩忽职守罪是过失犯罪，其中玩忽职守的行为一般表现为严重不负责任，不履行职责或者不正确履行职责。构成本罪，需要存在违反工作纪律或者规章制度的行为，且该行为与重大损失的损害后果之间应当具有刑法上的因果关系。结合相关事实及证据分析，李某1案发前，河北区低保金发放工作长期缺乏明确的制度规范，而导致本案损害后果的直接原因也系李某1利用该制度漏洞故意实施的贪污犯罪，刘宝杰在低保发放工作上满足于沿袭前任的工作惯例，应承担工作管理上没有积极主动制定相关管理规范或者提出建议完善相关工作的领导责任，但其行为并未违反相关工作纪律或法律法规，故不属于刑法意义上的渎职行为，其行为与本案的损害结果之间也不存在刑法意义上的因果关系，故不应认定其构成玩忽职守罪。本院认为，原审判决认定上诉人刘宝杰犯玩忽职守罪的事实不清，适用法律不当，根据本院查明的事实、证据及相关法律规定，依法予以改判。上诉人刘宝杰关于其行为不构成玩忽职守罪的上诉理由及其辩护人的相关辩护意见，本院予以采纳。天津市人民检察院第一分院的意见，本院予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百条第（二）项、第二百三十六条第一款第（三）项，判决如下：一、撤销天津市河北区人民法院（2017）津0105刑初537号刑事判决；二、上诉人刘宝杰无罪。本判决为终审判决。审判长 张 伟审判员 杨阿荣审判员 康 朝二〇一九年十二月二十四日书记员 马 全附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文1、《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百条在被告人最后陈述后，审判长宣布休庭，合议庭进行评议，根据已经查明的事实、证据和有关的法律规定，分别作出以下判决：（二）依据法律认定被告人无罪的，应当作出无罪判决；第二百三十六条第一款第二审人民法院对不服第一审判决的上诉、抗诉案件，经过审理后，应当按照下列情形分别处理：（三）原判决事实不清楚或者证据不足的，可以在查清事实后改判；也可以裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判。