江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏03行终734号 上诉人（原审原告）：李玲，女，1944年10月10日生，汉族，个体户，住江苏省徐州市云龙区。 委托诉讼代理人:谢怀瑾(系李玲之女)，1973年11月3日生，住上海市浦东新区。 被上诉人（原审被告）：徐州市自然资源和规划局，住所地江苏省徐州市镜泊西路7号。 法定代表人：卜凡敬，徐州市自然资源和规划局局长。 委托诉讼代理人：徐霓蔚，徐州市自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人：权钢，徐州市自然资源和规划局法律顾问。 被上诉人（原审被告）：徐州市人民政府，住所地江苏省徐州市新城区昆仑大道1号。 法定代表人：庄兆林，徐州市人民政府市长。 委托诉讼代理人：裴建平，江苏智临律师事务所律师。 上诉人李玲因与被上诉人徐州市自然资源和规划局、徐州市人民政府土地行政管理(土地)行政复议一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初355号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2007年11月2日，徐州市自然资源和规划局（原徐州市国土资源局）与徐州中央国际广场置业有限公司签订《国有土地使用权出让成交确认书》，将位于“彭城路西、淮海路南、中山路东、青年路北”2007-34号地块出让给该公司。2008年2月5日，徐州市自然资源和规划局与徐州中央国际广场置业有限公司签订《国有土地使用权出让合同》及补充协议，约定受让人应按合同约定开发建设，超过合同约定动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可向受让人征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或政府、政府部门行为或动工开发必需的前期工作造成开发延迟的除外。2012年4月23日，因用地规划调整，合同双方签订了《国有土地使用权出让补充合同》，原合同涉及地块建筑规模扩大，其他内容不变，补交土地出让金后开工建设。 李玲的房屋位于涉案出让地块范围内。2010年8月，李玲房屋在未经裁决、未予补偿的情况下被徐州市云龙区人民政府临时组建的百大拆迁指挥部强行拆除。李玲就其房屋被强拆问题于2012年2月9日向徐州市中级人民法院提起诉讼。徐州市中级人民法院于2014年6月27日作出（2012）徐行初字第0001号行政判决书，确认徐州市云龙区人民政府对李玲房屋实施的拆除行为违法，驳回其赔偿请求；李玲不服向江苏省高级人民法院提起上诉，江苏省高级人民法院于2016年6月28日作出（2014）苏行终字第00127号行政判决书，判令徐州市云龙区人民政府和中央国际广场置业有限公司在该案涉及的原拆迁地段，按李玲原房屋面积以产权调换的方式对李玲进行赔偿。后李玲申请强制执行，徐州市云龙区人民法院于2017年11月23日作出（2017）苏0303执1892号执行裁定书，因拆迁建设工程尚未结束且申请人对执行依据存在疑义终结该次执行程序。 李玲以徐州市自然资源和规划局不履行法定职责为由，于2018年8月16日向徐州市人民政府提出复议申请，请求：一、确认徐州市自然资源和规划局放任南京中央商场股份有限公司和徐州中央国际广场置业有限公司违反《徐州市国有土地使用权出让成交确认书》和《国有土地使用权出让合同》及相关补充协议、补充合同约定的建设义务，抽逃项目建设资金到其他城市竞拍土地、以多个烂尾楼项目囤积土地，导致徐州中央国际广场因缺乏资金长期停工的不履行法定职责的行为违法；二、责令徐州市自然资源和规划局限期履行以下监管职责：1、按照《徐州市国有土地使用权出让成交确认书》、徐土国让（合）字（2008)26号《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》、《国有土地使用权出让补充合同》约定，向南京中央商场和徐州中央广场公司收取延期竣工违约金（至今累计超过3亿元）；2、向南京中央商场和徐州中央广场公司下达《闲置土地认定书》；3、责令南京中央商场和徐州中央广场公司限期向徐州中央国际广场项目投入建设资金，补足25亿元资金缺口；如不能按期补足资金缺口，向南京中央商场和徐州中央广场公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回土地使用权，对地上建筑物不予补偿，并有权要求开发商自行拆除地上建筑物，恢复土地平整，为项目及时复工完工排除障碍。徐州市人民政府于2018年11月15日作出[2018]徐行复第147号《驳回行政复议申请决定书》，认为李玲与其申请事项无利害关系，驳回其行政复议申请，并于同年11月16日向李玲送达涉案决定书。 另查明，2012年9月12日，徐州市自然资源和规划局作出徐国土竣督字[2012]Y001号督促竣工通知书，并于次日向徐州中央国际广场职业有限公司送达；2013年9月24日，徐州市自然资源和规划局对“彭城路西、淮海路南、中山路东、青年路北”的中央国际广场B地块项目进行了分期验收；2017年11月15日，徐州市委、市政府专门成立中央国际广场项目建设推进工作领导小组，推进中央国际广场项目建设。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，李玲的房屋被拆迁单位强行拆除后，其依法获取的是拆迁安置补偿或赔偿的权利，而与涉案地块出让后土地出让合同是否履行及如何履行之间并不具有法律上的利害关系，故李玲并无提起本案诉讼的主体资格。另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。当事人提起诉讼应当具有诉的利益，李玲的房屋被强制拆除后，其因房屋灭失产生的损失已经江苏省高级人民法院（2014）苏行终字第00127号行政判决书判决得到相应的权利救济，该生效判决的履行问题其应依法通过后续程序寻求解决，故其在本案诉讼中提出的主张亦不具有裁判的必要性和实效性，不具有诉的利益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回李玲的起诉。案件受理费50元，退还李玲。 李玲不服一审裁定，上诉称：一、上诉人是被诉行政行为的利害关系人，有权提起诉讼。一审法院以上诉人与被诉行政行为之间不具有法律上的利害关系为由裁定驳回起诉是错误的。上诉人是江苏省高级人民法院生效判决书确认的徐州中央国际广场项目原址回迁权利人，是徐州市云龙区法院生效裁定书确认的因该项目长期停工致使原址回迁权利不能实现的受害人。被诉行政行为导致涉诉项目自土地出让合同签订后11年仍然是烂尾楼，导致上诉人的商铺遭遇违法强拆9年后仍然得不到安置补偿，严重损害公共利益和上诉人合法权益。一审法院以上诉人与被诉行政行为之间不具有法律上的利害关系为由裁定驳回起诉是错误的。二、一审裁定回避争议焦点，遗漏对本案关键事实的认定，错误认定事实，放任行政机关不履行法定职责，损害公共利益。本案的争议焦点是南京中央商场和徐州中央广场公司是否违反土地出让合同约定的竣工日期，徐州市国土局是否具有依据土地出让合同收取违约金并收回土地使用权的法定职责，是否履行了上述职责，是否存在不履行法定职责的违法行为。一审裁定回避争议焦点，遗漏对以下关键事实的认定：1.原出让合同及补充协议约定的竣工日期是哪一天?是否竣工?拖延竣工产生的违约金是多少钱?2.补充合同约定的新增面积的竣工日期是哪一天，是否竣工?拖延竣工产生的违约金是多少钱?3.受让人违反土地出让合同约定是因政府原因还是自身原因?4.根据土地出让合同补充协议约定，受让人终止履行合同的，出让人应当以多少钱收回土地使用权?出让人实际是以多少钱收回项目?其中的差额导致国有资产损失多少钱?5.徐州市国土局是否依据合同收取了违约金并收回土地使用权?如果没有，是否存在法定的正当理由?一审裁定错误认定以下事实：“2012年4月23日，因用地规划调整，合同双方签订了国有土地使用权出让补充合同，原合同涉及地块建筑规模扩大，其他内容不变，补交土地出让金后开工建设。”事实上，涉诉项目的用地规划从未经过法定程序调整，徐州市规划局从未出具新的用地规划或规划变更文件，被告也并没有提交关于变更规划的任何证据。双方签订的国有土地使用权出让补充合同(以下简称：补充合同)关于扩大建筑面积的约定是擅自变更规划，不得作为开发商拖延竣工的理由。补充合同是在原合同违约的情况下签订，并且违反《闲置土地处置办法》第二十二条关于土地出让合同必须对竣工时间作出明确约定的条款，故意不明确约定竣工时间，涉嫌滥用职权为开发商无限期拖延竣工创造条件。一审裁定以并不存在的“用地规划调整”为开发商拖延竣工和国土局不履行法定职责寻找借口，是错误认定事实。一审裁定对以下事实的模棱两可的认定，非但不能作为国土局和市政府履行了法定职责的证据，反而证明了上述行政机关不履行法定职责：1.“2012年9月12日，徐州市自然资源和规划局作出徐国土竣督字(2012)Y001号督促竣工通知书，并于次日向徐州中央国际广场置业有限公司送达。”这一事实恰恰说明国土局不履行法定职责。督促竣工通知书写明“请你单位(个人)在接到本通知书3日内，向我局提供未能按期竣工原因，相关说明及有关证据等书面材料，并听候进一步调查处理。”国土局并没有向法庭提交开发商“未能按期竣工原因，相关说明及有关证据等书面材料”，也没有提交“进一步调查处理”的证据。说明国土局在送达督促竣工通知书后，没有督促开发商说明未能按期竣工的原因，也没有进行后续调查处理，放任涉诉项目长期停工，构成不履行法定职责的违法行为。2.“2017年11月15日，徐州市委、市政府专门成立中央国际广场项目建设推进工作领导小组，推进中央国际广场项目建设。”这一事实结合其他相关证据可以证明徐州市委、市政府不履行法定职责并且滥用职权。徐州市政府自2007年根据徐政发【2007】34号文件成立中央国际广场项目建设领导小组以来，长期不履行职责，听任开发商囤积土地导致涉诉项目烂尾9年；自2017年徐州市政府又成立中央国际广场项目建设推进工作领导小组两年以来，涉诉项目继续停工，市委、市政府非但不督促国土局依据合同和土地监管法规收取土地出让合同违约金、收回土地使用权，反而授权土地储备机构通过国资企业徐州盛德与开发商签订股权转让协议，变相约定以18.19亿元高价回购涉诉项目，为开发商囤积土地买单，导致国有资产损失21.75亿元，将涉诉项目因囤积土地11年造成的巨额损失转嫁给国家财政、全体徐州市民和上诉人，这一行为涉嫌渎职犯罪。一审合议庭在长达六个月的审理期限内，回避本案争议焦点，遗漏对本案关键事实的认定，不依据任何证据错误认定涉诉项目“规划调整”从而为开发商违约制造理由，认定的事实与本案争议焦点无关，导致审判程序空转、司法资源浪费，涉及公共利益的烂尾楼问题久拖不决。三、裁定书对于本案关键证据既不采纳，也没有说明理由，违反行政诉讼法第43条。上诉人向法庭提交了9组38件证据。第五组证据(共9件)证明了开发商有恢复涉诉项目建设的资金实力却故意不投入建设资金，将资金投入多个城市竞拍土地，导致涉诉项目长期停工；第六组证据(共6件)证明徐州市国土局下属的土地储备机构通过国资企业徐州盛德与开发商签订股权转让协议，变相约定以18.19亿元高价回购涉诉项目，为开发商囤积土地买单，导致国有资产损失21.75亿元。这些证据足以证明被告滥用职权、不履行法定职责，放任开发商囤积土地并帮助开发商在囤积土地后获利出逃。一审裁定对于上述关键证据既不采纳也不说明理由，违反行政诉讼法第43条，导致本案关键事实认定不清。四、裁定书遗漏诉讼请求，放任国土局以国有资产高价回购涉诉项目，为开发商囤积土地买单，导致国有资产损失21.75亿元，将涉诉项目烂尾11年造成的损失转嫁给国家财政、全体徐州市民和上诉人。裁定书遗漏了李玲追加的关于“撤销南京中央商场与徐州盛德的股权转让协议，追缴非法抽逃的建设资金”的诉请。该项诉请虽然是在起诉状送达被告后提交法院，但是具有法定正当理由，法院应当受理。此前徐州市中级人民法院已经受理了上诉人根据同一事实以徐州市政府为被告提出的同一诉请，如果徐州市中级人民法院正常审理该案，上诉人就无须向铁路法院重复提出诉请。后因徐州市中级人民法院裁定驳回对徐州市政府的起诉，称这项诉请的适格被告是国土局而不是市政府，因此上诉人以国土局为被告向铁路法院追加诉请。涉诉股权转让协议是徐州市国土局下属的土地储备机构通过国资企业徐州盛德变相约定以18.19亿元向开发商高价回购涉诉项目，违反《闲置土地处置办法》，以国有资产为开发商囤积土地买单，导致国有资产损失21.75亿元，将涉诉项目因囤积土地11年造成的巨额损失转嫁给国家财政、全体徐州市民和上诉人。法院遗漏这项诉请，是放任开发商囤积土地，放任国土局滥用职权，严重损害公共利益。五、一审合议庭违反行政首长出庭应诉制度，没有要求行政首长提交不能出庭应诉的理由和相关证据，没有将行政首长无故不出庭应诉的情形记录在裁判文书中并要求监察机关严肃处理，导致行政首长出庭应诉制度形同虚设。涉诉项目是徐州市城建重点工程，其长期烂尾的问题严重损害徐州城市形象，备受徐州市民关注，涉及重大公共利益，并涉及徐州市政府和国土局领导失职渎职行为，属于行政首长应当出庭应诉的情形。根据最高法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知，法庭应当书面建议行政首长出庭应诉，对于行政首长不能出庭应诉的情形，应当说明理由并提交证据，对于行政首长无故不出庭应诉的情形，应当记录在裁判文书中，并建议监察机关严肃处理。一审合议庭没有执行行政首长出庭应诉制度，放任行政首长不履行法定职责。综上，请求撤销一审裁定，对本案审理，并判决支持上诉人的诉讼请求。 徐州市人民政府辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，合情合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁判。 徐州市自然资源和规划局辩称，一审裁判事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请依法维持原裁判。上诉人所提出的请求和本案被上诉人没有实质上的利害关系，所以其对被上诉人提出的请求无事实根据和法律依据，请求依法驳回。 双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本裁定书不再累述。双方当事人在二审中均未提交新证据。 原审裁定对证据和事实的认定正确，二审予以确认。 本案二审争议焦点为，李玲提起本案诉讼是否符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉是否适当。 本院认为，关于李玲提起本案诉讼是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，首先，李玲并非涉案的国有土地使用权出让成交确认书、国有土地使用权出让合同及相关补充协议等的合同当事人或行政相对人。其次，已发生法律效力的江苏省高级人民法院（2014）苏行终字第127号行政判决认为，该案在卷证据证明，中央广场有限公司2008年4月履行了相关审批程序，依法取得了李玲房屋所在地的国有土地使用权，且于2009年5月25日取得徐拆许字（2009）第5号拆迁许可证；李玲房屋在拆迁范围内，属于应依法予以拆除的房屋。据此本院认为，因中央广场有限公司2008年依法取得了涉案房屋所在地的国有土地使用权，李玲与涉案国有土地使用权出让之后土地出让合同的履行问题并无法律上的利害关系，其并不具有提起本案诉讼的原告主体资格。李玲因涉案房屋被拆除，享有依法取得拆迁安置补偿或行政赔偿的权利，其已经在其起诉徐州市云龙区人民政府、中央国际广场置业有限公司拆迁行政强制及行政赔偿一案[一审案号为（2012）徐行初字第1号、二审案号为（2014）苏行终字第127号]中主张了上述的权利，二审法院已作出了生效判决。至于该生效判决的履行问题，应通过相关法律程序予以处理，与本案无关联。综上，李玲针对本案诉讼并不享有诉的利益。另外，对李玲在徐州市自然资源和规划局、徐州市人民政府收到其起诉状副本后又提出追加诉请的申请，一审法院未予准许，并不违反我国行政诉讼法、司法解释相关规定。徐州市自然资源和规划局、徐州市人民政府一审中针对其行政负责人不能出庭的情况分别向法院提交了书面说明或请假条，同时委托了行政机关相应工作人员出庭应诉，这符合我国行政诉讼法、司法解释对出庭应诉负责人、委托诉讼代理人代理的相关要求，并无不当。上诉人的其他上诉理由，因与本案二审的争议焦点问题无关，本院不再予以评判。 综上所述，上诉人的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 杜 林 审判员 李帅胜 二〇一九年十二月三日 书记员 艾文卿