海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终729号   上诉人（一审被告）海口市人民政府，住所地海南省海口市秀英区长滨路市政府第二办公区。   法定代表人丁晖，市长。   委托代理人杨敏杰，海口市人民政府法律顾问。   被上诉人（一审原告）黄晓英，女，1958年11月12日出生，汉族，住址浙江省临安市，现住浙江省杭州。   委托代理人胡昌荣，广东尚之信律师事务所律师。   原审被告海口市龙华区人民政府，住所地海南省海口市龙昆北路19号。   法定代表人郭刚，区长。   委托代理人洪波，海口市龙华区人民政府工作人员。   委托代理人倪绍山，海南云联律师事务所律师。   原审第三人海南省德信房地产开发公司，住所地海南省海口市龙华区玉沙路28号宝发国际大厦第1幢第10层1001房。   法定代表人黄威，总经理。   委托代理人许后生，海南天皓律师事务所律师。   委托代理人欧阳诗凌，海南天皓律师事务所实习律师。   上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）因其与被上诉人黄晓英、原审被告海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）、原审第三人海南省德信房地产开发公司（以下简称德信公司）房屋强制拆除及行政复议一案不服海南省海口市中级人民法院（2019）琼01行初566号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2016年11月20日，海口市龙华区房屋征收局（以下简称龙华区征收局）与德信公司签订《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收货币化安置协议》（以下简称《房屋征收货币化安置协议》），2017年1月5日，龙华区政府向德信公司拨付位于海口市××路第902号房（以下简称902号房）安置补偿款之后，于2019年1月22日将902号房拆除。黄晓英对龙华区政府拆除902号房的行政行为不服，于2019年5月5日向海口市政府申请行政复议。海口市政府于2019年6月25日作出海府复决（2019）29号《行政复议决定书》（以下简称29号复议决定），维持了龙华区政府拆除902号房的行政行为。黄晓英不服，提起本案诉讼，请求：确认龙华区政府强制拆除黄晓英902号房的行政行为违法；撤销海口市政府作出的29号复议决定。   一审查明，1994年12月21日，原海南省经济实用房开发公司（2007年1月30日，海南省经济实用房开发公司更名为德信公司）与黄晓英签订《经济实用房购销合同书》，约定公司将902号房的77.1平方米房屋出售给黄晓英。合同签订后，黄晓英已全部付清房款。2009年8月20日德信公司取得涉案房屋的海口市房权证海房字第XXXX号房屋所有权证。   2016年8月30日，龙华区政府作出《关于坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》并在《海口日报》刊登公告，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律法规及相关政策的规定，决定对东至龙昆南路，南至南海大道，西至南沙路，北至现代花园小区地域范围内的房屋依法征收。涉案902号房属于坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收范围，现场编号为J54-902。2016年10月26日，龙华区政府以填报《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收调查基本情况确认表》及《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目产权调查表》等方式，对902号房的基本情况、产权等进行调查。2016年9月6日，德信公司在《海口日报》刊登公告，通知未办理产权证的业主在2016年9月15日前到公司办理所购房屋的产权证过户手续，包括涉案房屋。2016年11月20日，龙华区征收局与德信公司签订《房屋征收货币化安置协议》，约定涉案902号房补偿金为497635元，协议生效之日起20个工作日内支付455780元，被征收人搬迁完毕之日起20个工作日内支付41855元。2016年12月13日，德信公司作为甲方、黄晓英作为乙方在海口坡博坡巷指挥部签订《协议书》，约定：乙方黄晓英按照《海口市龙华区坡博坡巷片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》与龙华区征收局签订《海口市龙华区坡博坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议书》，取得上述房屋的征收补偿权益。2017年1月5日，龙华区政府向德信公司拨付902号房安置补偿款之后，于2019年1月22日将902号房拆除。黄晓英于2019年5月5日向海口市政府申请行政复议，海口市政府于2019年6月25日作出了29号复议决定。   一审认为，本案主要审理的是龙华区政府拆除902号房的行为是否违法及海口市政府作出的29号复议决定是否合法。首先，根据1994年12月21日德信公司与黄晓英签订的《经济实用房购销合同书》，及黄晓英已支付涉案房屋购房款的证据，可以认定涉案房屋应属黄晓英所有，德信公司对该事实并无异议。现黄晓英认为其权益受到侵害提起本诉，符合法律的规定。其次，2016年11月20日，龙华区征收局与德信公司签订《房屋征收货币化安置协议》。2016年12月13日，德信公司与黄晓英在海口坡博坡巷指挥部签订《协议书》，2017年1月5日，龙华区政府向德信公司拨付902号房安置补偿款。《协议书》是龙华区政府向德信公司拨付902号房安置补偿款之前签订，此时，龙华区政府即应已知涉案房屋属黄晓英所有，并非德信公司，且对该《协议书》的真实性龙华区政府并未否认。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府应当先与拆迁补偿人订立补偿协议，如双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，市、县级人民政府则应当依法单方作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以提起行政诉讼。被征收人在法定期间内既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。龙华区政府在已知涉案房屋属于黄晓英所有，但在未对涉案房屋作出实际补偿的情况下，即强制拆除涉案房屋，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条先补偿、后搬迁的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款的规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。2016年11月20日，龙华区征收局对涉案房屋已与德信公司签订《房屋征收货币化安置协议》，德信公司应是与行政申请复议有利害关系的当事人。海口市政府在复议过程中未追加利害关系人即德信公司为复议第三人，属程序违法，海口市政府作出的29号复议决定应予撤销。   综上，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认龙华区政府于2019年1月22日强制拆除黄晓英902号房的行为违法；撤销海口市政府作出的29号复议决定。案件受理费50元，由龙华区政府、海口市政府各负担25元。   海口市政府上诉称，一、一审判决认为海口市作出的29号复议决定程序违法，是错误的。黄晓英因不服龙华区政府拆除902号房的具体行政行为，向海口市政府提起行政复议。海口市政府于2019年5月5日依法予以受理。海口市政府受理后通知龙华区政府进行行政复议答复，龙华区政府在法定期限内依法答复，提交了《行政复议答复书》。海口市政府依法予以审理，于2019年6月25日作出29号复议决定并送达给各方当事人。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议”及《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”的规定，即使具备符合条件的第三人，也并不是行政复议机关必须通知其参加行政复议，而是可以选择实施的行为。本案中，涉案房屋所有权人为德信公司，在龙华区政府对被征收房屋情况进行调查的过程中，德信公司已在《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收调查基本情况确认表》及《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目产权调查表》的“产权人”栏中加盖其印章予以确认。同时，龙华区征收局与德信公司签订《房屋征收货币化安置协议》。德信公司是该被征收房屋的所有权人，也是适格的被征收人，龙华区政府对涉案房屋补偿后进行拆除符合法律规定，程序合法。黄晓英要求龙华区政府就涉案房屋与其签订房屋置换补偿协议，依据不足。同时，龙华区政府的征收行为是对涉案房屋所有权人德信公司作出，黄晓英请求确认龙华区政府拆除涉案房屋的行政行为违法，并不是适格主体。一审判决认为海口市政府违反上述规定，未追加利害关系人即德信公司作为第三人程序违法，该认定是错误的，应予以撤销。   二、29号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。涉案的902号房坐落于海口市××乡，房屋所有证为：海口市房权证海房字第XXXX号，房屋所有权人为：德信公司。2016年8月30日，龙华区政府在《海口日报》刊登《征收决定》的公告，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律法规及相关政策的规定，决定对东至龙昆南路，南至南海大道，西至南沙路，北至现代花园小区地域范围内的房屋依法征收，国有土地使用权同时收回。902号房属于坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收范围，现场编号为J54-902。2016年10月26日，龙华区政府以填报《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收调查基本情况确认表》及《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目产权调查表》等方式，对902号房的基本情况、产权等进行调查。2016年11月20日，龙华区征收局与德信公司签订《房屋征收货币化安置协议》。龙华区政府向德信公司拨付了包括902号房在内的补偿款之后，于2019年1月将902号房拆除。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。902号房的产权，应当以该房屋的房屋所有权证所登记的房屋所有权人确定其归属。902号房房屋所有权证登记的房屋所有权人是德信公司，德信公司是适格的被征收人，龙华区政府对其进行902号房的征收补偿，并无不当。龙华区政府已将征收902号房的货币补偿款拨付德信公司，在搬迁期限届满，完成对该房屋征收的情况下，于2019年1月将该房屋拆除，符合法律法规的规定，并无不妥。   综上，海口市政府作出的29号复议决定，程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。请求撤销一审判决，驳回黄晓英的全部诉讼请求。   黄晓英辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律和判决结果正确。   龙华区政府述称，德信公司与黄晓英私下签订的协议书不能改变政府职能部门颁发的房屋所有权证书。至于黄晓英称该协议书是在拆迁指挥部签订，但协议书的签订地点不能改变协议书的性质，也不能改变房屋的归属。龙华区政府依据产权证来确定涉案房屋的产权归属并签订安置协议有事实和法律依据。   德信公司述称其意见与一审陈述的意见一致。   本案各方当事人在一审程序中向法院提供的证据材料均随卷移送本院，本院经审查核实，对一审判决定案证据的效力予以确认。二审中，双方当事人均未提交新证据。二审查明的事实与一审查明的事实一致。   本院认为，本案是对龙华区政府2019年1月22日拆除涉案902号房的行为及海口市政府作出的29号复议决定是否合法进行审查。   一、关于黄晓英是否有权提起本案诉讼。本案诉讼中，黄晓英向一审法院提交了其与德信公司1994年12月21日签订的《经济适用房购销合同书》及支付涉案房屋购房款的证据，德信公司对黄晓英购买涉案房屋的事实也予以确认，且在涉案房屋拆除前，德信公司与黄晓英在海口博坡巷指挥部签订了《协议书》，明确涉案房屋的补偿权益归黄晓英所有。因此，黄晓英与本案被诉强制拆除行为具有利害关系，依法有权提起本案诉讼。   二、关于龙华区政府拆除涉案房屋的行为及海口市政府作出的29号复议决定是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十八条规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”涉案房屋征收中，虽然龙华区征收局于2016年11月20日与德信公司签订了《房屋征收货币化安置协议》，但在龙华区政府向德信公司拨付涉案房屋安置补偿款之前，德信公司与黄晓英于2016年12月13日在海口博坡巷指挥部签订了《协议书》，明确了涉案房屋的征收补偿权益归黄晓英所有，此时，龙华区政府即应知涉案房屋的被征收人为黄晓英。龙华区政府在强制拆除涉案房屋前，未与黄晓英签订补偿协议，也未按照补偿方案作出补偿决定，即龙华区政府就涉案房屋未对黄晓英进行补偿的情况下强制拆除涉案房屋，明显违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定，应确认违法。海口市政府作出29号复议决定，维持了龙华区政府拆除涉案房屋的行为，同理也应予以撤销。   综上，一审判决认定事实清楚，适用法律和判决结果正确，应予维持。海口市政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人海口市人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 赵敬义   审 判 员 吴天月   审 判 员 吴剑萍     二○一九年十二月二十四日   法官助理 王 婉   书记员  符跃萌     《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。