湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂01行终1008号 上诉人（原审被告）武汉市江汉区卫生健康局，住所地武汉市江汉区马场角路50号。 法定代表人周清元，局长。 委托诉讼代理人章蔚，武汉市江汉区卫生健康局副局长。 委托诉讼代理人黄涛，湖北恩涛律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）武汉德亚口腔门诊部，住所地武汉市江汉区青年路488号万国花园6-7栋裙楼栋2层4室。 法定代表人严德明，总经理。 委托诉讼代理人邹侃，男，汉族，身份证住址武汉市江汉区，系该单位工作人员。 委托诉讼代理人游友安，湖北今天律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）潘雄英，女，汉族，身份证住址湖北省荆州市沙市区，现住武汉市。 原审被告武汉市江汉区人民政府，住所地武汉市江汉区新华路255号。 法定代表人李湛，区长。 委托诉讼代理人张晶，武汉市江汉区人民政府工作人员。 委托诉讼代理人王辉，湖北诚明律师事务所律师。 潘雄英诉武汉市江汉区卫生健康局（以下简称江汉区卫健局）、武汉市江汉区人民政府（以下简称江汉区政府）行政处罚决定及行政复议决定一案，江汉区卫健局、原审第三人武汉德亚口腔门诊部（以下简称德亚口腔门诊部）不服湖北省武汉市江汉区人民法院（2018）鄂0103行初260号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月4日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2018年2月11日，潘雄英向江汉区卫健局投诉，称其于2017年10月28日在德亚口腔门诊部进行了“固态全瓷仿生冠”牙齿矫正，怀疑主治医生戚广振无医师资质，并提交了其在德亚口腔门诊部就诊的病历资料。同日，江汉区卫健局受理了潘雄英的投诉，询问了其就诊的相关情况。同月12日，江汉区卫健局经过初步审查，认为德亚口腔门诊部的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十八条的规定，决定予以立案。同日，江汉区卫健局对德亚口腔门诊部进行了现场调查，制作了现场笔录；对办公室负责人孙江瑾进行了调查；调取了德亚口腔门诊部的《营业执照》正副本、《医疗机构执业许可证》《德亚口腔应聘表格》，并要求德亚口腔门诊部出具戚广振医师执业证书。同月13日，德亚口腔门诊部向江汉区卫健局出具《关于戚广振医师执业情况说明》，表示无法出具戚广振医师执业的相关材料和证件。同月22日，江汉区卫健局通过江汉区行政审批局登录医疗机构注册联网管理系统核实，未查询到戚广振相应的医师资格信息。2018年3月1日，江汉区卫健局对德亚口腔门诊部的工作人员岳志荣进行调查，岳志荣称“我在德亚口腔门诊部一般都使用的是岳荣，岳志荣是我身份证上的名字”，“我是做服务接待，没有医师资格证，也没有护士资格证”。江汉区卫健局经过合议和审批，认为德亚口腔门诊部的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十八条的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十八条、《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条第一款的规定，建议给予罚款2000元的行政处罚。2018年3月6日，江汉区卫健局向德亚口腔门诊部送达了《行政处罚事先告知书》，告知德亚口腔门诊部可在2018年3月9日前到江汉区卫生计生执法大队进行陈述和申辩，德亚口腔门诊部当场表示放弃陈述和申辩。2018年3月9日，江汉区卫健局向德亚口腔门诊部送达了本案被诉的江卫医罚[2018]185010号《行政处罚决定书》，并送达了《卫生监督意见书》，告知德亚口腔门诊部该行政处罚信息将向社会公开。同日，德亚口腔门诊部缴纳了罚款。2018年3月26日，江汉区卫健局对德亚口腔门诊部进行了现场检查，查看了四名医生的医师资格证。同日，江汉区卫健局出具了《结案报告》，对德亚口腔门诊部使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作罚款2000元，德亚口腔门诊部已经完全履行，建议结案。 潘雄英对江汉区卫健局作出的江卫医罚[2018]185010号《行政处罚决定书》不服，于2018年4月27日向江汉区政府申请行政复议。江汉区政府受理后，于同年5月8日向江汉区卫健局送达了江政复答字〔2018〕第10号《行政复议答复通知书》。江汉区卫健局于同月11日向江汉区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。江汉区政府经过审查，于2018年6月20日作出了本案被诉的江政复决字[2018]第10号《行政复议决定书》，维持了江汉区卫健局作出的江卫医罚[2018]185010号《行政处罚决定书》，并依法向潘雄英送达。潘雄英不服，提起了本次行政诉讼。 另查明，2017年10月28日，潘雄英到德亚口腔门诊部咨询治疗牙齿，由德亚口腔门诊部的工作人员岳志荣接待，岳志荣在德亚口腔门诊部使用的姓名为“岳荣”。潘雄英于当日签署了“仿生冠牙齿美容同意书”、“根管治疗同意书”等。当日的病历记载“处理：遵患者意见，进行修复治疗；取术前模、拍照、全口洁治、局麻下牙体预备、开髓、拔髓、测长、根备、充填、取术后模、比色、临时牙修复”。2017年11月12日，潘雄英的病历记载“主诉：牙齿无不适、处理：遵患者意见，去除临时牙冠，清理牙面，试戴全瓷冠，牙齿形态颜色患者均满意后，永久性固定”。德亚口腔门诊部为潘雄英出具的病历记录均无医生和护士签字，执行方案上也无医生、护士签字。2017年11月12日，德亚口腔门诊部向潘雄英出具了仿生冠保证卡，卡片反面记载“患者姓名：潘雄英，医生签名：戚医生，品种：固态全瓷仿生冠，技师签名：翁红”，无医生姓名。德亚口腔门诊部在江汉区卫健局调查过程中，承认为潘雄英做手术的人员为戚广振，提交了《德亚口腔应聘表》，但该表格中并无戚广振身份证号码。德亚口腔门诊部不能提交戚广振医师资格证书，亦不能提供戚广振身份情况证明。潘雄英手术后因前牙区牙齿、牙龈疼痛，先后到东莞健力口腔医院、华中科技大学同济医学院附属协和医院、华中科技大学同济医学院附属同济医院、武汉大学口腔医院进行治疗。2018年7月9日，潘雄英向原审法院提起了医疗损害赔偿之诉，在该案的诉讼过程中，原审法院委托湖北三真司法鉴定中心对潘雄英的情况进行了鉴定。2019年6月13日，湖北三真司法鉴定中心出具鉴定意见为“被鉴定人潘雄英目前状况构成十级伤残，难以判断其后期治疗费用，建议据实赔付。建议自2017年11月12日起给予误工时间90日，护理时间15日，营养时间45日”。 原审法院认为，一、根据《医疗机构管理条例》第五条第二款的规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”原武汉市江汉区卫生和计划生育委员会依法具有作出本案被诉行政处罚的法定职权。根据江发[2019]1号《中共江汉区委江汉区人民政府关于江汉区机构改革的实施意见》的规定，武汉市江汉区卫生和计划生育委员会的职责由江汉区卫健局承担，故江汉区卫健局应为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”江汉区政府作为江汉区卫健局的本级人民政府，具有作出本案被诉行政复议决定的法定职权。 二、本案争议的焦点是江汉区卫健局作出的江卫医罚[2018]185010号行政处罚决定是否事实清楚、证据充分、适用法律正确，程序正当。根据《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条关于卫生技术人员的定义，卫生技术人员是指按照国家有关法律、法规和规章的规定取得卫生技术人员资格或者职称的人员。本案中，德亚口腔门诊部聘用的人员戚广振于2017年10月28日至2017年11月12日为潘雄英进行全瓷美容冠修复手术治疗，后因潘雄英牙痛病情严重，双方发生争议，潘雄英向江汉区卫健局进行投诉。江汉区卫健局在调查的过程中查明为潘雄英治疗的戚广振既无身份证明，也无医师资格证明，德亚口腔门诊部的行为属于任用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的情形。 依据《医疗事故处理条例》第八条的规定：“医疗机构应当按照国务院卫生行政部门规定的要求，书写并妥善保管病历资料。因抢救急危患者，未能及时书写病历的，有关医务人员应当在抢救结束后６小时内据实补记，并加以注明。”以及卫医政发〔2010〕11号《卫生部关于印发的通知》第八条第一款的规定：“病历应当按照规定的内容书写，并由相应医务人员签名。”本案中，德亚口腔门诊部为潘雄英出具的病历并无医务人员签名，无法反映参与手术治疗人员情况。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”本案中，潘雄英投诉称其手术过程中共有三人进行配合，德亚口腔门诊部在原审庭审中陈述为潘雄英做手术的是戚广振和一位名叫“彭思雯”的护士。江汉区卫健局仅对戚广振的卫生技术人员资格进行了调查，未对潘雄英手术的过程、手术的参与人员全面进行调查。在德亚口腔门诊部无法提供实施手术人员的身份证明的情况下，江汉区卫健局未全面调查德亚口腔门诊部的全部工作人员清单，未要求德亚口腔门诊部提供从事诊疗工作人员的资格证明，收集的证据不够全面、客观。 根据《医疗机构管理条例》第四十八条的规定：“违反本条例第二十八条规定，使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期改正，并可以处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。”以及《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条的规定：“任用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，责令其立即改正，并可处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，处以三千元以上五千元以下罚款，并可以吊销其《医疗机构执业许可证》：（一）任用两名以上非卫生技术人员从事诊疗活动；（二）任用的非卫生技术人员给患者造成伤害。医疗机构使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动的，按使用非卫生技术人员处理。”江汉区卫健局证据收集全面与否，影响对德亚口腔门诊部行政处罚的结论。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的。”。江汉区卫健局作出的江卫医罚[2018]185010号《行政处罚决定书》主要证据不足，依法应予撤销。江汉区政府的行政复议决定维持了被告江汉区卫健局作出的江卫医罚[2018]185010号《行政处罚决定书》，依法应予撤销。 据此，原审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决撤销江汉区卫健局于2018年3月9日作出的江卫医罚[2018]185010号《行政处罚决定书》，并责令江汉区卫健局重新作出行政行为；撤销江汉区政府于2018年6月20日作出的江政复决字[2018]第10号《行政复议决定书》。 上诉人江汉区卫健局不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉人江汉区卫健局接到潘雄英投诉后，依法对德亚口腔门诊部进行现场调查，制作了现场笔录，对办公室负责人进行了调查，调取了德亚口腔门诊部的相应资质证明，并要求德亚口腔门诊部出具戚广振医师执业证书。在德亚口腔门诊部表示无法有效提供戚广振医师执业的相关材料和证件后，上诉人通过登录医疗机构注册联网管理系统核实，最终认定为潘雄英实施诊疗行为的主治医生戚广振无医师资质。并且对潘雄英投诉时提到的翁红医生和岳荣女士的相关情况予以调查，查明该两人未实施诊疗行为，也不是德亚口腔门诊部聘请的医师。上诉人对潘雄英的投诉事项已调查完毕，事实清楚，证据充分，据此作出被诉《行政处罚决定书》事实清楚，适用法律正确。潘雄英投诉举报的是为其治疗的戚广振医生是无证行医，原审判决要求上诉人接到举报任务后，对德亚口腔门诊部的全部工作人员进行调查，扩大了上诉人的调查义务，明显不合理。上诉人对德亚口腔门诊部的诊疗过程是进行了详细调查的，因无法确定除戚广振外还有其他人员实施对潘雄英的诊疗行为，仅能就戚广振无医师资格的事实对德亚口腔门诊部作出行政处罚。请求二审法院：1.撤销湖北省武汉市江汉区人民法院（2018）鄂0103行初260号行政判决；2.对本案依法改判；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人潘雄英承担。 上诉人德亚口腔门诊部不服原审判决，向本院提起上诉称，江汉区卫健局的调查全面、客观、公正，证据搜集充分，认定戚广振一人为非卫，其他两人并未实施医疗行为。潘雄英提交的微信聊天记录、其他医院病历不符合证据三性原则，原审应当不予采信。原审判决引用伤残鉴定的鉴定意见不合法，不应作为另查明的事实。原审判决适用法律错误，2018年10月1日生效的《医疗纠纷预防和处理条例》已取代《医疗事故处理条例》。原审判决违反了行政诉讼仅作合法性审查，不作合理性审查的原则。请求二审法院：1.撤销原审判决，维持被诉《行政处罚决定书》《行政复议决定书》；2.本案一、二审诉讼费由潘雄英承担。 被上诉人潘雄英口头辩称，江汉区卫健局对德亚口腔门诊部的现场调查存在很多疑点，对岳志荣、翁红的调查时间有疑问，其着重调查的人员并不知晓门诊情况。其认可原审判决，江汉区卫健局未依法依规对事实进行全面调查。 原审被告江汉区政府口头述称意见同上诉人江汉区卫健局的上诉意见。 各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的采信认定与原审法院一致，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《医疗机构管理条例》第五条第二款规定及江汉区机构改革相关文件规定，江汉区卫健局承继了江汉区卫生和计划生育委员会的职责，系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，江汉区政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权。 本案的核心争议焦点为江汉区卫健局作出被诉行政处罚决定是否事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”该条款确立了全面、客观的调查原则，行政机关在作出行政处罚决定前，应当依法对事实进行全面客观调查。本案被诉行政处罚系因潘雄英的投诉启动，但该投诉事项对于江汉区卫健局行使法定监督管理职权而言仅具有线索作用。实际中，因为投诉人医疗、法律专业知识的欠缺，对于投诉事由、对象的理解及表述不可能尽然、客观，如果行政机关仅针对投诉人投诉事项进行调查处理，必然产生与实际事项及职权不相匹配的情形，导致无法全面客观履职。具体到本案，潘雄英投诉针对的是主治医生戚广振，但其实属不满德亚口腔门诊部对其诊疗行为，江汉区卫健局应对该次诊疗行为进行全面调查，进而作出处罚决定。现行有效适用的《医疗事故处理条例》第八条规定了医疗机构书写、保管病历资料的要求，口腔护理应具有相应的操作规范，潘雄英亦诉称手术现场有名女护士，而江汉区卫健局未对潘雄英手术参与人员及过程进行全面调查，收集证据不够全面、客观，进而影响事实认定及处罚结论的作出。原审认定被诉行政处罚决定证据不足予以撤销，对江汉区政府作出的被诉行政复议决定也一并予以撤销，并无不当，本院予以认可。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市江汉区卫生健康局、武汉德亚口腔门诊部共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 艳 审判员 李 丽 审判员 朱金梅 二〇一九年十二月四日 法官助理花小敏 书记员花小敏