安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1404号上诉人（一审第三人）邸书运，男，1955年5月6日出生，汉族，住宿州市萧县。委托代理人郑权长，安徽汇龙律师事务所律师。委托代理人方铭麟，安徽汇龙律师事务所实习律师。被上诉人（一审原告）邸世光（曾用名邸思光），男，1963年8月15日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区福海县。委托代理人李林，河南旺达律师事务所律师。一审被告安徽省萧县人民政府，住所地安徽省萧县龙城镇大同街138号，统一社会信用代码11341322752962659M。法定代表人武戈，县长。委托代理人曹耿，萧县司法局工作人员。上诉人邸书运因邸世光诉安徽省萧县人民政府（以下简称萧县政府）土地承包经营权行政登记一案，不服宿州市中级人民法院（2019）皖13行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人邸书运委托代理人郑权长，被上诉人邸世光委托代理人李林，一审被告萧县政府委托代理人曹耿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。邸世光向一审法院起诉称，一、1995年12月31日，邸世光与萧县大屯镇林楼村民委员会签订了农村土地承包经营合同书，承包该村洪楼组西北角东邻王广宣、西邻邸书海、北邻大林路、南邻小路的地块编号为00133号的2.1亩农田耕种。2011年邸世光迁居到新疆福海县生活，将该土地出租给同村村民洪绍连耕种。2016年8月5日，萧县政府为邸世光颁发了农地承包权（2016）第470049号农村土地承包经营权证，对邸世光承包经营的涉案土地进行了确权。二、2013年2月，邸书运提出要以每年5000元租赁邸世光的土地进行耕种，但要在该土地北头搭建临时住房暂时居住。当年3月，邸书运向邸世光预先支付了4年的租金2万元，邸世光将土地从洪绍连处收回，交给邸书运耕种。2018年11月，邸世光从新疆返回林楼村，发现邸书运违法私自占用涉案土地中的1.13亩基本农田建设了房屋及院落，违法变更土地用途，亦严重侵害了邸世光的合法权益。三、2018年12月24日，邸世光将邸书运的侵权行为起诉至萧县人民法院，在该案审理中，邸书运提交了萧县政府为其颁发的土地承包经营权证，该证书显示将邸世光合法承包经营的2.1亩土地中的1.13亩耕地又被确权给邸书运承包经营。萧县政府的颁证行为错误，侵犯了邸世光的合法权益。请求判决撤销萧县政府为邸书运颁发农村土地承包经营权证中编号00127号地块的登记行为，诉讼费由萧县政府负担。萧县政府向一审法院答辩称，一、邸世光不具有涉案土地的承包经营权，与被诉登记行为没有利害关系，不具备行政诉讼主体资格，不是适格原告，应驳回其起诉。二、根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等相关规定，承包经营权证的办理需要承包户申请、对承包户调查、承包地块调查、经营权摸底调查及承包经营权公示等程序，统一委托第三方勘测，萧县政府为邸书运颁发土地承包经营权证程序合法，颁证行为正确，应依法维持。请求驳回邸世光起诉。邸书运向一审法院述称，一、邸世光不享有原告主体资格。涉案土地已于2014年2月23日通过互换的形式，将涉案土地使用权转移给邸齐龙，邸世光不享有承包经营权，不享有诉讼主体资格。请求驳回邸世光诉讼请求。一审法院经审理查明，邸世光，曾用名邸思光，与邸书运均系萧县大屯镇林楼村村民。2016年8月5日，萧县政府向邸世光（邸思光）颁发农地承包权（2016）第470049号农村土地承包经营权证，注明编号为341322107208470049J，载明该户承包人口为邸世光1人，承包期限为1995年12月31日至2025年12月31日，承包地块1块，2.1亩，地块名称为公路以南地块，四至为东至王广宣、西至邸书海、南至小路、北至大林路。2016年9月30日，萧县大屯镇林楼村村民委员会作为发包方，与承包方代表邸书运签订农村土地（耕地）承包合同，载明承包期限为30年，为1995年12月31日至2025年12月31日，承包地块4块、共计7.42亩，分别为公路北东段地块2.4亩、余李庄西地块0.6亩、公路北西段地块2.4亩、公路以南地块2.02亩。2016年8月5日，萧县政府向邸书运户颁发农地承包权（2016）第号农村土地承包经营权证，注明编号为341322107208470021J，载明该户承包人口为邸书运、金雪妮、邸艳花3人，承包期限为1995年12月31日至2025年12月31日，承包地块5块、共计8.55亩，分别为公路北东段地块（地块编码00015）2.4亩、余李庄西地块（地块编码00053）0.6亩、公路北西段地块（地块编码00079）2.4亩、公路以南地块（地块编码00100）2.02亩、公路以南地块（地块编码00127）1.13亩。其中公路以南地块（地块编码00127）1.13亩位于邸世光办理的农地承包权（2016）第470049号农村土地承包经营权证中登记的公路以南地块2.1亩承包地块之内。一审法院认为，本案争议焦点为，一、邸世光是否具备本案原告主体资格；二、萧县政府作出的对邸书运户颁发承包经营权证中对地块编码00127的公路以南地块1.13亩的登记行为是否合法。一、关于第一个争议焦点，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条第一款之规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。本案中，虽然邸书运提交的邸齐龙与邸世光签订的土地互换协议，显示邸世光将其土地约2亩，与邸齐龙的两块土地共约2亩互换，但其二人的换地行为并未依法报发包方林楼村村民委员会备案，邸齐龙与邸书运亦不属于同一家庭承包户，林楼村村民委员会亦未将该块土地依法发包给邸书运，而萧县政府于2016年8月5日将该公路以南地块2.1亩土地为邸世光颁发了农地承包权（2016）第470049号农村土地承包经营权证中，又于同日将其中1.13亩登记在邸书运户的农地承包权（2016）第号农村土地承包经营权证（编号为341322107208470021J）之中，故邸世光与萧县政府为邸书运颁发农地承包权（2016）第号农村土地承包经营权证（编号为341322107208470021J）的登记行为具有利害关系，具备本案原告主体资格。萧县政府、邸书运认为邸世光不具备原告资格的答辩意见不能成立。二、关于第二个争议焦点，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。依据上述规定，《农村土地承包合同》系登记机关颁发农村土地承包经营权证的基础，登记机关颁发的农村土地承包经营权证，是对承包方取得土地承包经营权的确认。本案中，发包方林楼村村民委员会于2016年9月30日与邸书运签订的农村土地（耕地）承包合同，载明的承包地块为4块、共计7.42亩，即公路北东段地块2.4亩、余李庄西地块0.6亩、公路北西段地块2.4亩、公路以南地块2.02亩，该土地承包合同中显示林楼村村民委员会发包给邸书运的土地中并没有公路以南地块（地块编码00127）1.13亩，因此邸书运并未依法取得该公路以南地块（地块编码00127）1.13亩的土地承包经营权，而萧县政府于2016年8月5日为邸书运颁发的农地承包权（2016）第号农村土地承包经营权证（编号为341322107208470021J），所登记的承包地块为5块、共计8.55亩，分别为公路北东段地块（地块编码00015）2.4亩、余李庄西地块（地块编码00053）0.6亩、公路北西段地块（地块编码00079）2.4亩、公路以南地块（地块编码00100）2.02亩、公路以南地块（地块编码00127）1.13亩，萧县政府在林楼村民委员会与邸书运签订土地承包合同之前便已作出登记行为，且将邸书运并未取得土地承包经营权的公路以南地块（地块编码00127）1.13亩，登记在邸书运的土地承包经营权证之中，该登记行为事实不清、证据不足，违反法定程序，萧县政府对邸书运作出的公路以南地块（地块编码00127）1.13亩的登记行为依法应予撤销。邸世光要求撤销萧县政府为邸书运颁发农村土地承包经营权证中编号00127号地块的登记行为的诉讼请求成立，应当予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（三）项之规定，判决撤销被告萧县政府为第三人邸书运颁发的农地承包权（2016）第号农村土地承包经营权证（编号为341322107208470021J）中对公路以南地块（地块编码00127）1.13亩的登记行为；案件受理费50元，由萧县政府负担。邸书运上诉称，一、上诉人之子邸齐龙已经通过互换的形式取得原属于邸世光承包的土地，《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》对村民组内部互换土地是予以保护的，且互换土地的行为也得到了当时村委会负责人的认可，故自邸世光与邸齐龙签订互换协议并履行之日起，邸世光已不再具有涉案承包土地的权利和义务，一审法院认定邸世光具备诉讼主体资格系认定事实错误。二、当时村委会负责人知道双方互换土地，更有同村多名村民见证确认互换土地的事实。2014年邸齐龙在涉案土地上已经建房居住至今，故萧县政府在丈量颁发涉案土地承包经营权证时不再将建房占用土地列入土地承包经营权范围内。且《农村土地承包经营权流转管理办法》并未规定互换土地必须备案。《中华人民共和国农村土地承包法》只是规定未经登记不得对抗善意第三人，并未否认上诉人之子邸齐龙依法取得涉案土地的承包经营权。故一审法院认定萧县政府对上诉人的颁证行为事实不清、证据不足、违反法定程序错误。综上，请求撤销一审判决，根据查明事实裁定驳回邸世光的起诉。邸世光向一审法院提交了以下证据：第一组：1.萧县大屯镇林楼村村民委员会出具的证明，证明邸世光曾用名邸思光，在本案中具有合法的诉讼主体资格。第二组：2.邸思光农村土地承包经营权证书；3.粮补存折；4.土地承包登记簿；5.萧县大屯镇林楼村出具的证明；6.村民联名证明一份；7.王广宣农村土地承包经营权证书；8.邸书海农村土地承包经营权证书；第二组证据证明1995年12月31日，邸世光与萧县大屯镇林楼村民委员会签订了编号为341322107208470049J号农村土地承包经营合同书，承包该村洪楼组西北角东邻王广宣、西邻邸书海、北邻大林路、南邻小路的地块编号为00133号2.1亩农田耕地，承包期限1995年12月31日至2025日12月31日，萧县政府于2016年8月5日向邸世光颁发了土地承包经营权证，对涉案土地依法进行了确权。第三组：9.邸书运的土地承包经营权证书，证明萧县政府将邸世光合法经营的土地中的1.13亩耕地重复确权给了邸书运承包经营，颁证错误。第四组：10.照片十张，证明邸书运违法在本案争议土地（基本农田）上建设一处房屋、院落两处，违法改变基本农田为建设用地。第五组：11.（2019）皖1322民初3803号民事裁定书，证明邸世光曾经在2019年6月11日因邸书运侵占邸世光承包的基本农田建设房屋及院落的违法侵权行为向萧县人民法院提起民事诉讼，但因萧县政府给邸书运的错误违法发证行为致使该民事诉讼无法进行，邸世光遂提出本案行政诉讼。萧县政府向一审法院提交以下证据、法律依据：1.邸书运身份证、户口簿、土地承包合同，证明邸书运享有涉案土地承包经营权；2.邸书运登记申请书、摸底调查表、登记申请书、承包方调查表、承包地块调查表、公示结果归户表、承包经营权证登记簿、承包地块示意图，证明萧县政府为邸书运颁发土地承包经营权证事实清楚，程序合法，颁证行为正确。法律依据：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第三十八条；《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第二款；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《关于认真做好农村土地承包经营权证确权登记颁证工作的意见》。邸书运向一审法院提交了以下证据：1.邸书运办理的土地承包经营权证书；2.邸世光与邸齐龙（邸书运之子）签订的农田土地互换协议；证据1、2证明涉案土地承包经营权已于2014年2月23日发生变更，邸世光不享有涉案土地的权利义务，诉讼主体不适格，与涉案土地无利害关系；邸书运向萧县政府提交土地互换协议后，萧县政府依据农村土地承包经营权流转管理办法相关规定，进行了备案，根据实际使用情况，向邸书运颁发了土地承包经营权证，颁证行为事实清楚，证据充分。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定，农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。从上述法律规定来看，承包经营权的取得是基于承包合同，承包经营权的依据是承包合同，承包经营权证是国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，承包经营权证记载的事项应当与承包合同和承包经营权证登记簿记载一致。本案中，萧县政府为邸书运颁发的编号为341322107208470021J农村土地承包经营权证中对公路以南地块（地块编码00127）1.13亩的登记与承包合同和承包经营权证登记簿不符，在萧县大屯乡林楼村洪楼组与邸书运签订的农村土地承包合同（编码：341322107208470021J）中并不包括公路以南地块（地块编码00127）1.13亩土地，其承包经营权证登记簿中亦不包含该地块，故萧县政府为邸书运颁发的编号为341322107208470021J农村土地承包经营权证中对该地块的颁证行为缺乏事实和法律根据，一审法院予以撤销并无不当。邸书运上诉中提出，公路以南地块（地块编码00127）1.13亩土地系其子邸齐龙于2014年通过互换的形式取得原属于邸世光承包的土地，其合法性与否不属于本案审查范围，邸书运可依法律规定途径另行主张权利。综上，邸书运的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定实事清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邸书运负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十二月十七日法官助理王春玲书记员刘菊芳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。