海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行终730号   上诉人（一审原告）澄迈县人民政府，住所地海南省澄迈县金江镇文化北路108号县委大院内。   法定代表人司迺超，县长。   委托代理人王川广，海南外经律师事务所律师。   委托代理人曾德颖，澄迈县自然资源和规划局工作人员。   被上诉人（一审被告）琼山通元经济贸易有限公司，住所地海南省海口市琼山区府城镇河口老村。   法定代表人陈江昊，董事长。   委托代理人赵志杰，海南信达律师事务所律师。   上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）因被上诉人琼山通元经济贸易有限公司（以下简称通元公司）诉其土地行政处罚一案，不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。   2017年12月28日，澄迈县政府作出澄府函[2017]451号《澄迈县人民政府关于依法无偿收回琼山通元经济贸易有限公司20753.35平方米国有建设用地使用权的决定书》（以下简称451号收地决定），主要内容为：“你司位于××镇处西侧20753.35平方米国有土地使用权，土地证号为：福山国用（2009）第0195号，土地用途为商服、住宅综合用地。经调查，你司自取得该宗地使用权后，一直未对土地进行开发，造成土地闲置，至今已闲置满两年以上。根据《海南经济特区土地管理条例》第四十三条的规定，我府决定依法无偿收回你司位于××镇处西侧20753.35平方米国有建设用地使用权。……”通元公司不服451号收地决定，提起本案诉讼，请求撤销澄迈县政府作出的451号收地决定。一审判决撤销了澄迈县政府作出的451号收地决定，澄迈县政府不服，提起上诉。   上诉人澄迈县政府上诉称，一、一审判决认定主要事实不清，证据不足。澄迈县政府于2009年给通元公司颁发土地证不存在任何过错。通元公司应按“通元旅游度假村项目”规划用地条件申请报建及开工建设，其与海南惠恒投资有限公司合作建设“惠恒佳苑”项目与本案项目无关，不能作为其闲置土地的理由。通元公司主张涉案土地与海南华立实业有限公司（以下简称华立公司）、澄迈县福禄房地产开发有限公司（以下简称福禄公司）土地重叠无事实根据。收地之前，通元公司从未申请换发新证。澄迈县政府未收到通元公司2016年3月的报建申请。二、一审判决适用法律不正确，判决结果错误。涉案土地闲置的根本原因是通元公司在法定动工期限内不申请报建及动工开发建设造成，2016年海南省人民政府的政策限制规划报建与本案无关。综上，请求撤销一审判决，驳回通元公司的诉讼请求。   被上诉人通元公司未提交书面答辩意见，在本院询问时辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，应予维持。涉案土地闲置主要是政府原因造成。通元公司自2009年取得涉案土地后，与合作公司开展多项前期开发工作，已大量投入勘查设计、土地平整、电力等。因申报时发现涉案土地与华立公司、福禄公司土地重叠，经多次反映，但政府至今未解决，造成无法开发建设；2016年又遇到海南房地产政策调控，亦造成无法开发建设。请求驳回上诉，维持原判。   经审理查明，一审中，通元公司提供：1.《涉案土地位置重叠图》（证据7），拟证明涉案土地与福禄公司、华立公司的用地均有重叠，重叠总面积达9.7707亩，占总面积的三分之一；2.《关于给琼山通元经济贸易有限公司重新核发国有土地使用证的报告》（证据8），拟证明澄迈县国土局测绘所致该局党组的报告，建议给通元公司按新测的坐标换证；3.澄建函[2011]73号《关于海南惠恒投资有限公司申请办理“惠恒.福山湖畔”项目规划报建方案的请示》（证据18），拟证明涉案项目的规划报建方案已经进行批前公示；4.《原告涉案土地与福禄房地产公司、华立公司土地重叠的坐标转换图》（证据36），拟证明通元公司自行委托测绘单位对涉嫌重叠的三宗土地的坐标进行转换，通元公司涉案土地与福禄公司土地重叠2246平方米，与华立公司土地重叠7328平方米，总重叠面积为9628平方米，占通元公司涉案土地总面积的46.4%。以上证据非原件，其中：证据8和证据18文件落款处未加盖公章，且该书证亦未注明出处及经相关部门核对无异后加盖其印章；证据7和证据36未标明制图单位及加盖公章并附说明材料。对上述证据，澄迈县政府的质证意见均为对“三性”及证明内容有异议。   另查明，通元公司在一审提交两份《调查取证申请书》，主要涉及：一、请求调查通元公司涉案土地与华立公司、福禄公司土地重叠的事实；二、请求委托有资质的测绘单位对通元公司、华立公司、福禄公司的三宗土地坐标进行转换，以查清土地是否重叠的事实；三、请求向澄迈县政府调取文件（包括上述证据8、证据18）。但一审以澄迈县政府及通元公司提供的此方面证据，可以直接予以认定，无须调取为由，未予准许。   本院认为，澄迈县政府作出451号收地决定，认定通元公司取得涉案土地使用权后，一直未对土地进行开发建设，造成土地闲置已满两年，决定无偿收回涉案土地使用权。通元公司起诉请求撤销澄迈县政府作出的451号收地决定，主张涉案土地闲置系政府原因造成，包括其因涉案土地与其他公司土地存在重叠而申请更换新证未果、琼府[2016]22号《海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知》要求暂停规划报建等原因。因此，本案对澄迈县政府作出451号收地决定行政行为的合法性进行审查，涉及对涉案土地是否构成闲置、土地闲置是否因政府原因造成等事实的认定。根据二审查明的事实，通元公司提供的据以证明“政府原因”的相关书证不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条规定的要求，一审在澄迈县政府对证据的“三性”及证明内容不予认可，且通元公司亦提交调取证据申请的情况下，对相关证据未经审查属实，直接予以采纳并据此认定案件事实，认定基本事实不清，证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：   一、撤销海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初169号行政判决；   二、发回海南省第一中级人民法院重审。   上诉人澄迈县人民政府预交的二审案件受理费50元，予以退还。   审 判 长 王 华   审 判 员 黄胜敏   审 判 员 刘 利     二○一九年十二月二十三日   法官助理 李励云   书 记 员 王菊青   附：相关法律、司法解释条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第三十三条证据包括：   （一）书证；   （二）物证；   （三）视听资料；   （四）电子数据；   （五）证人证言；   （六）当事人的陈述；   （七）鉴定意见；   （八）勘验笔录、现场笔录。   以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》   第十条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：   （一）提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的   原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；   （二）提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件   或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；   （三）提供报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；   （四）被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、   谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。   法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的，从其规定。