海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终384号   上诉人（原审原告）黎教会，男，1953年6月20日出生，汉族，住广东省湛江市。   委托代理人陈青矗，海南宝岛律师事务所律师。   委托代理人虞青波，海南宝岛律师事务所律师。   上诉人（原审被告）昌江黎族自治县人民政府，住所地昌江黎族自治县石碌镇昌江大道。   法定代表人林谟谐，县长。   委托代理人钟才文，昌江黎族自治县农业农村局工作人员。   委托代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）陈家徐，男,1958年8月5日出生，汉族，住广东省雷州市。   原审第三人吴振兴，男，1956年4月26日出生，汉族，住昌江黎族自治县。   原审第三人澄迈县南燕江漓养殖场，住所地澄迈县老城镇拔南村。   法定代表人吴名燕，该公司负责人。   上诉人黎教会、昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）与被上诉人陈家徐及原审第三人吴振兴、澄迈县南燕江漓养殖场行政补偿一案，不服海南省第二中级人民法院（2018）琼97行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2019年10月15日公开开庭审理了本案。上诉人黎教会及其委托代理人虞青波，上诉人昌江县政府的委托诉讼代理人钟才文、周正凡，被上诉人陈家徐到庭参加诉讼。第三人吴振兴、第三人澄迈县南燕江漓养殖场经本院依法公告传唤，未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。   2017年1月10日，昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）作出《昌江黎族自治县人民政府关于黎教会诉县政府行政补偿一案的处理决定》（以下简称《处理决定》），认为根据行政机关履行司法机关判决要求，经研究，黎教会所提供的损失证据属间接证据，仍无法明确直接认定其部分或全部损失事实的客观性和真实性，因此，无法认定并同意黎教会所提出327.12万元损失的事实并给予其全部或部分的补偿。   一审查明，2001年11月，黎教会、陈家徐以及周妙、麦胜与海南省××县养虾场的吴振兴签订了《养虾联营合同书》，约定与南罗镇养虾场合股经营550亩养虾场，期限从2001年1月1日至2009年12月30日。2001年7月2日，因受第三号“榴莲”强热带风暴的影响，南罗镇河水暴涨，为保证人民群众生命财产安全，昌江县政府决定破坝泄洪，于是将黎教会、陈家徐养虾场的防洪大坝破坝泄洪，造成了黎教会、陈家徐经营的养虾场全部被冲毁。之后，黎教会多次向昌江县政府及有关部门反映要求补偿，但昌江县政府一直未给予补偿。黎教会遂向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2016年12月5日作出（2016）琼97行初332号行政判决，确认昌江县政府未给予黎教会补偿的行为违法；并责令昌江县政府于该判决生效之日起三个月内对未给予黎教会补偿的行为采取补救措施。2017年1月10日，昌江县政府作出《处理决定》，认为无法认定并同意黎教会所提出327.12万元损失的事实并给予其全部或部分的补偿。黎教会不服，提起本案诉讼。在诉讼过程中，陈家徐以其是涉案虾塘养殖的合伙人为由，向一审法院申请作为共同原告参加诉讼，经审查予以准许。在一审庭审过程中，黎教会、陈家徐撤回第4项和第5项诉讼请求，并当庭将其诉讼请求明确为：1.请求依法撤销昌江县政府于2017年1月10日作出的《处理决定》；2.请求判令昌江县政府向黎教会、陈家徐赔偿虾塘养殖因破坝泄洪造成的损失暂定327.12万元（以实际损失鉴定结论为准）；3.请求判令昌江县政府向黎教会、陈家徐支付应付损失赔偿的相关利息暂定3413417.24元（以中国人民银行同期流动资金贷款利率从2001年7月2日暂计至2018年3月8日止，2018年3月9日至判决生效之日止另行计算）。   一审认为，本案的争议焦点有：一是昌江县政府于2017年1月10日作出的《处理决定》应否撤销；二是昌江县政府因破坝泄洪造成黎教会、陈家徐的经济损失是否应当进行补偿以及补偿数额如何确定。   关于昌江县政府于2017年1月10日作出的《处理决定》应否撤销的问题。一审法院原作出的生效判决【（2016）琼97行初332号行政判决】，已经明确要求昌江县政府依法采取补救措施，补偿黎教会、陈家徐的损失，但是昌江县政府却在明知因其破坝泄洪行为造成黎教会、陈家徐损失的情况下，以“无法明确直接认定其部分或全部损失事实的客观性和真实性”为由，未作出具体的补救措施，未履行人民法院生效判决确定的义务，该《处理决定》既违反法律规定，亦没有法律法规依据，明显不当，依法应当予以撤销。昌江县政府关于黎教会、陈家徐建设经营虾场行为违法、请求赔偿损失依法无据的抗辩意见，与法院生效判决所认定的事实不符，与《中华人民共和国物权法》第四十四条关于因抢险、救灾需要征用不动产或动产造成毁损、灭失应给予补偿的法律规定相悖，不予支持。   昌江县政府因破坝泄洪造成黎教会、陈家徐的经济损失是否应当进行补偿以及补偿数额如何确定的问题。一审法院原生效判决【（2016）琼97行初332号行政判决】，已经确认，昌江县政府因防汛抗洪实施泄洪行为是为了保护人民群众的人身、财产安全，其紧急处置行为合法并应给予黎教会、陈家徐补偿。但黎教会、陈家徐提供的养虾场各项投资指数情况、证明、借款凭证、欠款确认书等证据，均不能证明其直接损失为327.12万元，且黎教会、陈家徐主张的财物已经灭失，其损失已经无法经过相关鉴定机构进行评估，不能通过法定鉴定程序获得科学合理的黎教会、陈家徐损失数额作为定案依据。在此情况下，为了避免黎教会、陈家徐请求的补偿及赔偿问题久拖不决，减轻当事人的诉累，根据公平补偿及合理合法赔偿的原则，一审法院经调查了解，综合考量损失发生时2001年同等规模虾塘价值及配套设施，成品虾的产量和市场价格，以及黎教会、陈家徐的利息损失和交通费维权费用等因素所产生的实际损失情况，参照昌府〔2003〕21号《昌江黎族自治县人民政府关于发布昌江黎族自治县近期土地征用补偿价格体系的通知》中关于“好鱼塘”的征用补偿价格标准，在扣除土地该项补偿后，以5250元/亩的价格进行计算（5250元/亩×550亩=288.75万元），一审法院酌情以该补偿总额60%的标准（288.75万元×60%=173.25万元），认定昌江县政府应向黎教会、陈家徐补偿及赔偿款项的总额为人民币173.25万元。黎教会、陈家徐诉讼请求中超出173.25万元的补偿及赔偿数额，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。   综上所述，黎教会、陈家徐诉请撤销昌江县政府作出的《处理决定》，理由充分，一审法院予以支持；黎教会、陈家徐诉请昌江县政府补偿327.12万元并赔偿利息，对其合法合情合理部分，一审法院予以支持；对超出一审法院依法酌定数额以外的部分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条第（六）项、第七十二条和第七十三条的规定，判决如下：一、撤销昌江县政府于2017年1月10日作出的《处理决定》；二、责令昌江县政府于本判决生效之日起三十日内给予黎教会、陈家徐行政补偿及赔偿共计人民币173.25万元。案件受理费人民币50元，由昌江县政府负担。   黎教会上诉称，一、一审判决认定事实错误，应予改判。黎教会一审提交的证据可以证明，黎教会承包550亩养虾场进行养殖，因破洪泄坝造成的损失有327.12万元的事实存在及因破坝防洪已无法再继续经营养殖，另因养虾拖欠福建华大（福州）饲料工业有限公司饲料款957948.98元。黎教会、陈家徐在重审一审庭审时都同意参照昌府〔2003〕21号《昌江黎族自治县人民政府关于发布昌江黎族自治县近期土地征用补偿价格体系的通知》鱼塘的征用标准进行计算补偿标准，依据该标准规定，黎教会、陈家徐应得到330.99万元补偿款，与黎教会、陈家徐要求的327.12万元差不多。一审判决只认定并判决昌江县政府向黎教会、陈家徐补偿及赔偿173.25万元是随意性的，不合理且违反公平公正原则。二、一审判决没有支持黎教会、陈家徐在2001年7月2日至2018年3月8日期间由于损失的327.12万元而产生的利息，属认定事实错误。生效判决已认定黎教会、陈家徐因政府破坝泄洪是有损失的，由于昌江县政府没有依据《中华人民共和国防洪法》第四十五条的规定在合理期限内进行补偿，多次拒绝黎教会、陈家徐的合理要求，造成黎教会、陈家徐权利被侵害。2001年7月2日至2018年3月8日止期间近十七年间，黎教会、陈家徐的损失327.12万元产生利息损失是显而易见的事实。综上，上诉人黎教会上诉请求：1.依法撤销一审判决第二项，即“责令昌江县政府于本判决生效之日起三十日内给予黎教会、陈家徐行政补偿及赔偿共计人民币173.25万元”的内容；2.请求改判昌江县政府向黎教会赔偿造成的损失327.12万元；3.请求改判昌江县政府向黎教会支付应付损失赔偿的相关利息3413417.24元（以中国人民银行同期流动资金贷款利率从2001年7月2日暂计至2018年3月8日止，2018年3月9日至判决生效之日止另行计算）。   昌江县政府上诉称，一、关于本案程序上的问题。黎教会、陈家徐本案行政诉讼属人民法院此前已经（2012）海南二中行初字第106号行政裁定书、（2016）琼初字155号行政裁定书作过生效裁判的事项，再次诉讼属一事三诉，依法应驳回起诉。2001年7月2日，昌江县政府依法采取破坝泄洪的紧急措施，该行为属特定情况的合法行政行为。依《行政诉讼法》第三十九条规定黎教会、陈家徐的起诉应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，依最高人民法院关于执行《行政诉讼法》的解释第四十一条规定应当在知道作出具体行政行为内容之日起最长不得超过二年内提出。因此，黎教会、陈家徐提出本案行政诉讼已超过诉讼时效，依法应驳回起诉。黎教会、陈家徐在无新的事实和证据的情况下，以相同的事实的理由再次提出行政诉讼，属一事二诉，违反最高人民法院关于执行《行政诉讼法》解释第四十四条第（六）、（八）、（九）、（十）款的相关规定，依法应裁定不予受理或驳回起诉。另，黎教会、陈家徐请求昌江县政府补偿经济损失无法提出客观损失相关证据核实。二、关于本案实体上的问题。（一）昌江县政府2001年7月2日对黎教会、陈家徐采取的行政行为属法定情况的合法行政行为。根据《中华人民共和国防洪法》第四十条、第四十二条、第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国防汛条例》第七条、第三十三条之规定，2001年7日2日对黎教会、陈家徐采取行政行为属法定情况的合法行政行为，同时，该行为符合《最高人民法院关于执行解释》第二条规定，属人民法院不予受理行政诉讼案件范围，依法应驳回起诉。（二）黎教会、陈家徐建设经营虾场的行为违法，要求昌江县政府赔偿损失无据。经调查，昌江县水务、国土等部门向建设经营虾场人复函确认以下事实：一是黎教会、陈家徐建设经营虾场的用地一直是国有后备土地，从未确权给南罗农工商公司使用或承（转）包；二是黎教会、陈家徐改建大坝经营虾场的行为，未依照有关法律规定向昌江水务局申办《行洪影响分析报告》审批；三是黎教会、陈家徐经营虾场位置存在10年一遇的防洪行洪安全问题；四是虾场1972年时建设的大坝已占南罗河道并存在行洪隐患，2000年黎教会、陈家徐加固加高原大坝的行为，更加大了该区域行洪安全隐患。黎教会、陈家徐建设经营虾场的行为违反了1999年《海南省确定土地权属若干规定》第六条、《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条、第二十三条、第三十三条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十条、第二十六条、第二十七条之规定。三、黎教会、陈家徐存在严重过错，一审法院判决昌江县政府承担的责任过重。一方面，黎教会、陈家徐在未确认发包方虾场用地具有合法使用权的前提下，也未经昌江南罗镇政府和昌江县国土部门的确认和同意下，擅自与发包方签订了无效的协议，应对无效协议产生的责任负责；另一方面，2000年黎教会、陈家徐未依照有关法律规定申办《行洪影响分析报告》，履行科学论证再加固加高原虾场大坝的行为属违法建设行为，加大了南罗河口行洪安全隐患，是2001年台风洪水时造成南罗河口行洪受阻、昌江县政府被迫破坝分洪的主要原因。上述原因是造成黎教会、陈家徐经济损失的根本原因，黎教会、陈家徐经济损失应责任自负，其行为属《中华人民共和国国家赔偿法》第五条国家不承担赔偿责任的情形第（三）项：法律法规规定的其他情形。一审法院没有根据客观事实判决昌江县政府承担相应的责任，是不公平的。   被上诉人陈家徐陈述称，涉案养虾场是我与黎教会合伙经营，我同意一审判决结果，判决的补偿款我们再自行分配。   第三人吴振兴、第三人澄迈县南燕江漓养殖场未到庭应诉，也未提交陈述意见。   二审期间，当事人无新证据提交本院。   本院二审审理查明，2000年11月1日，广东省雷州市的黎教会、陈家徐、周妙、麦胜等四人(作为甲方)，与海南省××县养虾场的吴振兴（作为乙方）签订了《养虾联营合同书》，约定：双方合伙经营南罗镇养虾场，一共21块、面积550亩，期限从2001年1月1日至2009年12月30日。该合同于2000年11月3日在县公证处进行了公证。2001年7月2日，因第三号“榴莲”强热带风暴影响，南罗镇河水暴涨，昌江县政府决定破坝泄洪，将该养虾场的防洪坝破坝泄洪，养虾场全部被冲毁，造成损失。黎教会多次向昌江县政府及有关部门反映要求补偿未果，遂成讼。原审法院于2016年12月5日作出（2016）琼97行初332号行政判决，判决确认昌江县政府未给予黎教会补偿的行为违法，并责令昌江县政府于该判决生效之日起三个月内对未给予黎教会补偿的行为采取补救措施。该判决作出之后，双方均没有上诉，该判决已发生法律效力。2017年1月10日，昌江县政府作出《处理决定》，认为无法认定并同意黎教会所提出327.12万元损失的事实并给予其全部或部分的补偿。黎教会遂提起本案诉讼。本案审理期间，一审法院依法通知陈家徐、周妙、麦胜、吴振兴和澄迈县南燕江漓养殖场参加诉讼。周妙、麦胜明确表示放弃本案所有权利，吴振兴、澄迈县南燕江漓养殖场未到庭参加诉讼，也未提交陈述意见。庭审中黎教会、陈家徐自认涉案养虾场为其合伙经营，补偿款由其共同自行分配。   二审审理查明的其他事实与原审判决认定的其他事实一致。   本院认为，一、关于与本案相关的损失事实及补偿责任问题，即2001年7月2日昌江县政府因抢险救灾需要决定破坝泄洪、将涉案养虾场冲毁造成损失的事实及其补偿责任问题，原审法院于2016年12月5日作出（2016）琼97行初332号行政判决，对此已经依法作出认定。该判决确认昌江县政府未给予原告黎教会补偿的行为违法，并责令昌江县政府于该判决生效之日起三个月内对未给予原告黎教会补偿的行为采取补救措施。该判决同时明确：“为了避免原告（黎教会）请求的补偿久拖不决，本院认为，被告（昌江县政府）应当充分考虑因防汛抗洪需要造成原告不动产或者动产的毁损、灭失情况，对未给予原告补偿的行为采取补救措施，依照法律的相关规定，及时、合理的对原告进行相应补偿。”上述判决已经发生法律效力，昌江县政府应当依法履行人民法院生效判决确定的义务，即于该判决生效之日起三个月内对未给予行政相对人补偿的行为采取补救措施。根据上述判决内容，补救措施当然包括及时、合理地对行政相对人进行补偿。   2昌江县政府2017年1月10日作出的《处理决定》，既未采取任何补救措施，也未对行政相对人的损失作出补偿，明显违背上述生效判决确定的义务。   其次，该《处理决定》无法律依据，明显不当。根据《中华人民共和国物权法》第四十四条的规定以及（2016）琼97行初332号行政判决的内容，对行政相对人进行补偿是昌江县政府应当依职权主动履行的法定职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第（一）项的规定，对所造成的损失及其应补偿金额，即便根据黎教会所提供的证据无法直接作出认定，对此举证责任仍应由昌江县政府承担，昌江县政府有责任依职权作出认定并予以补偿。昌江县政府以“无法认定”为由拒绝作出具体补救措施、拒绝给予行政相对人补偿，缺乏法律依据，行政行为明显不当。   因此，一审判决判决撤销昌江县政府2017年1月10日作出的《处理决定》正确，本院予以维持。   3关于补偿金额如何确定的问题。如上所述，对所造成的损失及其应补偿金额，昌江县政府承担举证责任，昌江县政府有责任依职权作出认定并予以补偿。本案中，黎教会主张因昌江县政府破坝泄洪造成其直接损失为327.12万元，并提供了相应的证据，一审期间提出了司法评估鉴定申请。由于当事人提供的证据不足，同时，由于司法鉴定条件的缺失，不能通过法定鉴定程序获得损失数额作为定案依据，一审法院经征询鉴定机构和双方当事人的意见，在无法直接作出司法鉴定的情况下，双方当事人同意参照《昌江黎族自治县人民政府关于发布昌江黎族自治县近期土地征用补偿价格体系的通知》【昌府（2003）21号】文件中有关鱼塘的征用补偿标准计算损失补偿金额,一审法院当庭决定予以照准。依据该文件规定的标准,鱼塘按等级分为“好、中、差”三个等级，一审法院按照“好鱼塘”的标准进行计算；同时，根据公平合理的原则，综合考量损失发生时（2001年）同等规模虾塘价值及配套设施、成品虾的产量和市场价格，以及行政相对人的实际损失等因素，酌情确定补偿金额。以上办法不违反法律规定，本院予以支持。一审判决据此计算并确定昌江县政府应补偿金额为173.25万元并无不当，本院予以确认。   综上，一审判决除个别事实认定错误、本院予以纠正外，适用法律、法规正确，判决结果并无不当，本院予以维持。黎教会、昌江县政府的上诉请求和理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费共100元，由上诉人黎教会、上诉人昌江黎族自治县人民政府各自负担50元。   本判决为终审判决。   审 判 长 吴天月   审 判 员 赵敬义   审 判 员 吴剑萍     二○一九年十二月四日   法官助理 王 婉   书 记 员 符跃萌   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。