辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行申465号再审申请人（一审被告、二审上诉人）：大连高新技术产业园区社会事业管理局，所在地址大连高新技术产业园区汇贤园4号。负责人：崔新春，该局局长。委托诉讼代理人：陈卫，该局工作人员。委托诉讼代理人：方伊宁，辽宁世勋律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：刘永年，男，1955年1月10日出生，汉族，住辽宁省大连市旅顺口区。委托诉讼代理人：张婷，辽宁法大律师事务所律师。原一审被告、二审上诉人：大连市自然资源局（原大连市林业局），所在地址大连市中山区人民路72号。负责人：刘东立，该局局长。委托诉讼代理人：潘洋，该局工作人员。委托诉讼代理人：徐潇，辽宁智库律师事务所律师。大连高新技术产业园区社会事业管理局（以下简称区社管局）因与刘永年、大连市自然资源局（原大连市林业局，以下简称自然资源局）行政处罚及行政复议一案，不服大连市中级人民法院（2018）辽02行终352号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。区社管局申请再审称，本案一、二审确认以下事实：刘永年未经过县级以上人民政府林业主管部门审核同意，就实施了在林地上建设管护房屋、铺设水泥道路共计1574平方米（合计2.36亩），属于《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）第十八条规定的情形，区社管局有对擅自改变林地用途的违法行为作出行政处罚的行政职权，区社管局作出行政处罚的程序合法。1.本案的争议焦点是刘永年建设管护房屋、铺设水泥道路的行为，是否属于擅自改变林地用途的情形，能否适用《森林法实施条例》第四十三条作出行政处罚。区社管局认为，刘永年建设管护房屋、铺设水泥道路，应当适用《森林法实施条例》第十八条、《森林法实施条例》第四十三条规定对其作出行政处罚。国家林业局发布的部门规章《建设项目使用林地审核审批管理办法》第二条规定，国家林业局林业工作站管理总站、国家林业局森林资源行政案件稽查办公室编写的《林业行政执法实用手册》第四章4.10对擅自改变林地用途行为的认定及处罚一节，将《森林法实施条例》第十八条整条内容全部纳入擅自改变林地用途行为的范围，应当适用《森林法实施条例》第四十三条第一款进行行政处罚。裁判文书网上已有公开案例，本案应当按照同案同判的原则作出判决。2.没有证据证明刘永年对案涉果园享有承包经营权，原一、二审认定其修筑管护房、铺设道路行为合法没有事实基础。刘永年是否享有案涉果园所属土地的承包经营权都尚未查清，就认定建设管护房屋、修筑道路是为了生产需要，过于草率，缺乏事实依据。原二审判决系对法律作出限缩解释，是错误的，应予纠正。原二审法院偷换了“改变用途”与“改变地性”的概念。“改变用途”的范围大于“改变地性”。依据《森林法实施条例》第十八条第二款规定，修建为林业生产服务工程设施，需经过县级以上人民政府林业主管部门批准；相对应的，如该行为未经过县级以上人民政府林业主管部门批准，即应依据《森林法实施条例》第四十三条第一款规定进行行政处罚。原一、二审判决应予纠正，否则将会导致大量打着修筑为林业生产服务的工程设施的名义而修筑大别墅、宽马路的行为陆续发生，将会严重影响基层政府对绿水青山良好生态环境的保护措施。区社管局的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形，请求：1.撤销大连高新技术产业园区人民法院（2017）辽0293行初14号行政判决、大连市中级人民法院（2018）辽02行终352号行政判决，依法改判驳回刘永年的诉讼请求；2.一、二审诉讼费由刘永年承担。刘永年答辩称，区社管局提到的林业部门发布的规章，《建设项目使用林地审核审批管理办法》的第二条，实际上是对建设项目使用林地作出的概念性规范，并非区社管局所述的对于改变林地用途的行为作出的概念性规范，区社管局认为该条规定可以确认林地用途行为的范围，这个认识是错误的。因此对于区社管局引用该条规定确认刘永年的行为改变林地用途，刘永年不予认可。并且，国家林业局发布的这个管理办法时间在2015年，而涉案刘永年建设为林业生产服务的工程设施的行为发生在2015年之前，因此该部门规章不应作为区社管局处罚刘永年的法律依据。对于区社管局引用的林业部门行政执法实用手册，并非规范性文件，不应该作为司法审查的标准。至于区社管局提到的网上公开案例，刘永年没有看到具体案例，但我国并非判例法国家，其他案件即使是第一次的法律文书，也不影响本案审理过程中法院作出独立判决。区社管局所称网上公开案例不应影响本案的处理。区社管局依据《森林法实施条例》第十八条规定对刘永年行为作出违法认定，依据《森林法实施条例》第四十三条规定对刘永年作出处罚。而该条明确规定，只有擅自改变林地用途的行为才属于行政处罚的范围，仅仅是在为修筑林业生产服务设施过程中未经过政府相关部门审批。刘永年认为，可以采取补充申报审批的方式进行处理，而不必要必然依据《森林法实施条例》第十八条、第四十三条进行处罚。《森林法实施条例》第四十三条规定对未经行政主管部门批准而进行工程设施建设应区分是直接为林业生产服务的工程设施占用林地或是建筑其他工程设施，对这两种行为进行管理的原则是不同的，所以该条规定并未直接规定只要是在林地范围内进行工程设施建设就属于擅自改变林地用途，而规定的是只有擅自改变林地用途情况下，才能进行处罚。刘永年在一审期间向法院提交了关于完善设施农业用地管理有关问题的通知等文件，建设管护房并不属于改变林地用途，区社管局无权依据《森林法实施条例》第四十三条规定对刘永年进行处罚。关于刘永年是否有承包经营权的问题，不属于本案审理范围。同时，在审查过程中要考虑到被处罚行为形成的历史原因。刘永年一直在农委的领导管理下进行生产。果园属于农用地，应当适用土地承包法和土地管理法以及相关的物权法，不能适用《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）。自然资源局答辩称，同意区社管局申请再审意见。补充一点，依据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条第一项第四小点规定，看护房应在15平方米以内，刘永年建的看护房占地达339平方米，远超出标准，应属于擅自改变林地用途的情况。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，“……国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。……前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；……”第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《森林法》第十八条规定，“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。……”《森林法实施条例》第十六条规定，“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。（二）占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。（三）用地单位需要采伐已经批准占用或者征收、征用的林地上的林木时，应当向林地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证。（四）占用或者征收、征用林地未被批准的，有关林业主管部门应当自接到不予批准通知之日起7日内将收取的森林植被恢复费如数退还。”第十八条第一款规定，“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”根据上述规定可知，将林地改变用途作为建设用地使用时，依法应当办理土地转用审批手续。由于森林经营单位在所经营的林地范围内，占用林地修筑直接为林业生产服务的工程设施，只需经过县级以上人民政府林业主管部门的批准，无需如修筑其他工程设施一般，依法履行《森林法》第十八条和《森林法实施条例》第十六条规定的相应程序，将林地转为非林业建设用地，并办理建设用地审批手续，故该修筑行为应不属于前述法律规定的改变土地用途的情形。本案中，区社管局、自然资源局作为县级以上人民政府林业主管部门，均认定刘永年建设案涉管护房屋、铺设水泥道路属于修筑直接为林业生产服务的工程设施的行为，却以擅自改变林地用途为由，作出被诉行政处罚决定及行政复议决定，明显与《森林法实施条例》第十八条第一款对该修筑行为的定性相悖，适用法律有误，依法均应予以撤销。区社管局主张，如对刘永年的行为不按照擅自改变林地用途进行处罚，将导致毁林建房、修路行为层出不穷，造成林地被大量破坏的严重后果。《森林法实施条例》第十八条第二款对“直接为林业生产服务的工程设施”的范围予以了明确限定，县级以上人民政府林业主管部门有权依照该规定并结合案件具体情况，对公民、法人或者其他组织占用林地建房、修路的行为性质进行甄别认定，并对不符合该规定范围，擅自改变林地用途的违法行为依法予以处罚，故区社管局的上述主张不能成立，本院不予支持。刘永年于1993年按照村里拍卖果园的要求，通过竞买买受了案涉果园的果树，并一直在该果园内从事生产经营活动。据区社管局陈述，案涉地块在1993年时属于林地，原归属大连市旅顺口区管辖，2009年划入大连市高新技术产业园区管辖，2012年全国普查林地时形成大连市一张图数据库，确定案涉林地为防护林。只要能够起到保护水土，防止水土流失的作用，在防护林内可以种植果树。而高新园区龙王塘街道龙王塘村没有案涉林地的林权证。大连市林业调查与资源监测中心（大连市林业调查规划院）出具编号为GXYQ-2017-01的现场勘查报告确定的林木权属为高新园区龙王塘街道龙王塘村集体所有；林种为防护林19547平方米（合29.32亩）；破坏程度为所测现场已修建果园、房屋和道路等。区社管局依据上述勘查报告制作了案件调查终结报告。刘永年1993年竞买了高新园区龙王塘街道龙王塘村的果树，而上述勘查报告认定案涉林木属于高新园区龙王塘街道龙王塘村集体所有及修建果园等属于对防护林的破坏，与区社管局的陈述及案涉果园的历史及发展状况不符。综上，区社管局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：驳回大连高新技术产业园区社会事业管理局的再审申请。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇一九年十二月二十日法官助理吴亚宁书记员鞠林