陕西省延安市中级人民法院民事判决书 （2019）陕06民终2065号 上诉人（原审被告）：蒙西华中铁路股份有限公司。住所地：北京市丰台区科学城海鹰路9号院 2号楼。法定代表人：汪亚平，该公司董事长。委托诉讼代理人：刘洋、李多，北京市君合律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：宜川县交通运输局。住所地：陕西省延安市宜川县。 法定代表人：李东林，该局局长。委托诉讼代理人：尧百祥，陕西屹立律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中铁二十一局集团有限公司。住所地：甘肃省兰州市安宁区。 法定代表人：庄纪栋，该公司董事长。委托诉讼代理人：刘志，男，1988年8月10日出生，汉族，该公司法务部部长，现住该公司。委托诉讼代理人：杨青，男，1991年11月21日出生，汉族，该公司法务部职工，现住该公司。被上诉人（原审被告）：中铁二十一局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-8标段项目经理部。住所地：陕西省延安市宜川县。负责人：李福成，该项目部经理。委托诉讼代理人：王云鹏，男，1967年9月25日出生，汉族，该公司蒙华铁路MHTJ-8标段项目经理部书记，现住该项目部。委托诉讼代理人：杨保宇，男，1978年10月16日出生，汉族，该公司蒙华铁路MHTJ-8标段项目经理部副经理，现住该项目部。被上诉人（原审被告）：中铁隧道局集团有限公司。住所地：广州市南沙区明珠湾起步区。 法定代表人：于保林，该公司董事长。委托诉讼代理人：段和杰，男，1981年1月3日出生，汉族，该公司法律顾问，现住天津市滨海新区。委托诉讼代理人：郑建民，男，1979年1月26日出生，汉族，该公司职工，现住河北省三河市。被上诉人（原审被告）：中铁隧道局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-9标段项目经理部。住所地：陕西省宜川县。负责人：陆少伟，该项目部经理。委托诉讼代理人：韦令余，男，1980年12月2日出生，汉族，该公司法规部副部长，现住广州市南沙区。委托诉讼代理人：陈文忠，男，1970年2月3日出生，汉族，该公司蒙华铁路MHTJ-9标段项目经理部书记，现住广东省深圳市南山区。上诉人蒙西华中铁路股份有限公司与被上诉人宜川县交通运输局、中铁二十一局集团有限公司、中铁二十一局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-8项目经理部、中铁隧道局集团有限公司、中铁隧道局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-9标段项目经理部财产损害赔偿纠纷一案，不服陕西省宜川县人民法院（2018）陕 0630民初988号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人蒙西华中铁路股份有限公司上诉请求：1、依法撤销陕西省宜川县人民法院（2018）陕 0630民初988号民事判决，依法发回重审或改判驳回对上诉人的全部诉讼请求。2、一审、二审案件受理费均由被上诉人承担。事实和理由：本案为财产损害赔偿纠纷，应适用《中华人民共和国侵权责任法》，对是否符合侵权责任的一般构成要件进行审理。然而，蒙华公司并非损坏道路的行为人，原审法院也未对路面损坏情况以及该等损坏与案涉工程车辆超载超标的因果关系进行审理，仅凭《延安市人民政府专项问题会议纪要》便认定蒙华公司承担责任，事实认定和法律适用均存在错误。具体如下：一、《延安政府会议纪要》不能作为认定本案事实的依据，原审判决认定蒙华公司承担财产损害赔偿责任的依据为《延安政府会议纪要》。然而，政府会议纪要是政府记载、传达会议情况的公文，是政府派员参与相关当事人之间经济利益协调所提出的一种协调意见，并非政府行政命令或决定；本案当事人亦未在会议纪要上签字确认，该文件也不构成当事人之间的民事协议，对当事人不具有约束力，不能作为认定本案事实的依据。二、蒙华公司并非损坏路面的行为人，不是本案的责任主体。蒙华公司作为建设单位，不是施工行为主体，不可能成为本案责任人。蒙华公司是蒙华铁路的建设单位，而非实际施工单位，不存在任何具体的施工行为，宜川交通局诉称“工程车辆超载超标”也与蒙华公司无关。蒙华公司不是行为主体，没有任何侵权行为，自然也不可能成为路面损坏赔偿的责任主体。本案在案证据已经充分显示本案的责任主体应为施工单位而非建设单位：（1）蒙华公司与中铁二十一局、中铁隧道局的《施工承包合同》均约定，损毁公路的责任由施工单位承担责任；（2）《延安市人民政府办公室关于蒙华铁路延安段工程建设有关事宜的通知》第四条规定，施工损毁道路原则上应当由施工单位承担修复的法律责任，《延安市发展和改革委员会关于保证和规范蒙华铁路（延安段）施工单位使用地方道路的通知》（延发改法[2016]16号）也明确“占用地方道路的协调、维修、恢复或补偿等，责任主体均为各施工单位”，可见当地政府相关部门对道路损坏的责任主体应为施工单位也有清楚的认识。因此，即便法院认定本案存在财产损害，相应的责任主体也应为中铁一局，而非蒙华公司。原审判决根据《中华人民共和国公路法》第四十四条认定蒙华公司承担公路修复责任，法律适用错误，虽然《中华人民共和国公路法》第四十四条的责任主体是公路建设单位，但该条适用的情形为“占用、XX公路XX公路XX线”。所谓“占用公路”应理解为因施工行为占用路段，妨碍正常交通等，具有行政违法性的不当利用公路的行为，而非正常通行行为。也正因“占用公路”指向违法不当利用公路，《公路法》第七十六条对该行为设定了相应罚则，即“由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款”。如果认为通行等于占用，则全体通行于道路上的车辆均违反了《公路法》，一律应当接受行政处罚。这显然与该法的立法目的完全相悖。可见，即使蒙华公司是《公路法》四十四条规定的责任主体，该条适用仍以特定违法行为作为前提，无特定类型的违法行为当然无承担法律责任的可能。三、原审判决以道路复原保证金标准认定损害并以此确定赔偿金，缺乏事实依据。没有证据证明涉案路段的使用状况以及损坏程度，《侵权责任法》第十九条也规定，侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。我国民法上的损害赔偿采取“填补原则”，赔偿的范围不应超过被侵权人实际遭受的损失。本案中，使用里程不等于损坏里程，损坏里程中公路的使用年限、折旧情况、损坏程度亦有所差别。原审法院在宜川交通局并未举证任何实际损害、法院也未进行任何勘验鉴定的情况下，简单粗暴地采用使用里程乘以《延安XX委通知》中的道路复原保证金标准来确定赔偿金额，显然有失公允，也与事实情况不符。没有证据证明涉案路段路面的损害完全系施工车辆超载超标所致，蒙华铁路的施工并没有对涉案路段进行排他“使用”，相关路段依然向公众开放。在没有对路面的损坏原因进行勘验、鉴别的情况下，便将所有损害赔偿责任强加给施工单位，缺乏事实依据。综上所述，原审判决事实认定和法律适用均存在明显错误，上诉人特请求贵院撤销原审判决，依法发回重审或改判驳回宜川县交通运输局对蒙华公司的全部诉讼请求。被上诉人宜川交通局辩称，上诉人认为会议纪要不能作为定案依据是错误的，会议纪要是与会者达成的一致意思表示，可以作为定案依据。原审判决上诉人作为本案的责任人是正确的，上诉人公司是延安标段的建设方，应当作为修复道路的责任主体。施工方是按照建设方的意志来进行的，施工前后所有的协调和协商都是由上诉人的指挥部进行的，包括超载、道路损坏等。如果没有地方政府的协调，上诉人就不可能随意使用地方道路，也不可能出现地方道路破坏不能及时得到维修。对于地方道路损坏后的赔偿金，国家投资修建的公路是具有公益性质的，并不是上诉人修建的专用通道。蒙西华中铁路股份有限公司与政府的协商是按照道路的标准进行修复的，并不是按照实际损坏的程度进行修复的。对占用公路修复的标准是按照原有的技术标准进行赔偿的，不是按照实际损毁的情况进行修复的。原审认定事实清楚，适用法律准确，请求依法予以维持。被上诉人中铁二十一局辩称，会议纪要不能作为定案依据。一审认定的道路，其作为施工单位不存在占用道路的情形，也不是责任承担的主体。其对一审判决结果认可。对上诉人所说的“以道路复原保证金标准认定损害并以此确定赔偿金，缺乏事实依据”没有异议。被上诉人中铁二十一局项目部辩称，其答辩意见同中铁二十一局答辩意见一致。中铁隧道局辩称，会议纪要不能作为定案依据。一审认定的道路，其作为施工单位不存在占用道路的情形，也不是责任承担的主体。其对一审判决结果认可。对上诉人所说的“以道路复原保证金标准认定损害并以此确定赔偿金，缺乏事实依据”没有异议。中铁隧道局项目部辩称，其答辩意见同中铁隧道局答辩意见一致。宜川县交通运输局向一审法院起诉请求：1、请求依法判令五被告连带支付毁损道路的修复资金190万元；2、本案诉讼费用由五被告承担。一审判决认定事实：目前正在建设的蒙西到华中运煤铁路是我国最长的运煤专线，计划2019年底通车。被告蒙华铁路公司系该运煤专线的建设单位，被告中铁二十一局公司承建了蒙华铁路MHTJ-8标段项目，并成立中铁二十一局集团有限公司公司蒙华铁路MHTJ-8标段项目经理部，被告中铁隧道局公司承建了蒙华铁路MHTJ-9标段项目，并成立中铁隧道局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-9标段项目经理部，该两个项目部未在工商行政管理部门注册登记。被告蒙华铁路公司因修建铁路，需要占用宜川县XX公路，已事先征得了有关交通主管部门同意。被告中铁二十一局公司蒙华铁路 8标项目部、中铁隧道局公司蒙华铁路9标项目部在施工过程中，已经使用延安市宜川县境内G309国道宜川县段至宜川县许家峁5公里的泥加石公路、宜川县XX店XX村XX路、XX村XX村XX路、兰河村至交里乡政府0.7公里泥加石公路、鹿川官庄至太坪村7公里泥加石公 路、兰河村至交里乡政府0.3公里四级沥青公路、G309国道至鹿川官庄11公里三级沥青公路作为施工道路，致使该路段路面不同程度受损。一审法院认为，原告宜川县交通局系主管宜川县区XX公路工作的交通主管部门，负有履行国有财产管理、监督，防止国有财产损失的法定职责，故原告宜川县交通局作为本案原告诉讼主体适格。大型施工车辆和特种施工车辆在铁路建设过程中发挥着重要作用。被告蒙华铁路公司系本案蒙华铁路MHTJ-8标、MHTJ-9标段项目建设单位，被告蒙华铁路公司因在宜川县境内修建铁路需要占用公路，作为建设单位事先征得相关交通主管部门同意。被告中铁二十一局公司和中铁隧道局公司系涉案标段的施工单位，其分别的内设机构被告中铁二十一局公司蒙华铁路8标项目部、中铁隧道局公司蒙华铁路9标项目部施工期间，大型施工车辆和特种施工车辆占用宜川县XX公路，该XX公路因负荷过重，不同程度受损。目前蒙华铁路MHTJ-8标、MHTJ-9标段项目在宜川县区域的建设尚未完成，涉案公路仍在被占用。非法人组织应当依照法律的规定登记，被告中铁二十一局公司蒙华铁路 8标项目部、中铁隧道局公司蒙华铁路9标项目部未依照法律的规定登记，分别属于被告中铁二十一局公司、中铁隧道局公司的内设机构，不属于民法意义上的法人或其他组织，原告要求中铁二十一局公司蒙华铁路8标项目部、中铁隧道局公司蒙华铁路9标项目部承担赔偿责任，没有法律依据，应驳回原告对被告中铁二十一局公司蒙华铁路8标项目部、中铁隧道局公司蒙华铁路9标项目部的诉讼请求。任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路，因修 建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、XX公路XX公路XX线的，建设单位应当事先征得有关交通主管部门的同意；影响交通安全的，还须征得有关公安机关的同意；占用、XX公路XX公路XX线的，建设单位应当 按照不低于该段公路原有的技术标准予以修复、改建或者给予相应的经济补偿。原告按照统计的占用公里数，根据四级沥青或混 凝土路面每公里50万元、三级沥青或混凝土路面每公里80万元、泥结石、碎石、白灰土路面每公里20万元、各种土路面每公里10万元的标准，诉请被告蒙华铁路公司承担占用公路的修复资金，依法应予支持。原告要求被告中铁二十一局公司、中铁隧道局公司承担赔偿责任，于法无据，本院不予支持。综上所述，被告蒙华铁路公司应当支付占用公路的修复资金190万元（2公里×20万元/公里、1公里×50万元/公里、2公里×50万元/公里）。依照《中华人民共和国民法总则》第一百 零三条、《中华人民共和国公路法》第八条、第四十四条之规定，判决：一、由被告蒙西华中铁路股份有限公司于本判决生效之日起十五日内向原告宜川县交通运输局支付道路修复资金190万元；二、驳回原告宜川县交通运输局要求被告中铁二十一局集团有限公司、被告中铁二十一局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-8标段项目经理部、被告中铁隧道局集团有限公司、被告中铁隧道局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-9标段项目经理部支付修复资金的诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费 21900元，由被告蒙西华中铁路股份有限公司负担。二审中，当事人均未提交新证据。经审理查明：目前正在建设的蒙西到华中运煤铁路是我国最长的运煤专线，计划2019年底通车。被告蒙华铁路公司系该运煤专线的建设单位，被告中铁二十一局公司承建了蒙华铁路MHTJ-8标段项目，并成立中铁二十一局集团有限公司公司蒙华铁路MHTJ-8标段项目经理部，被告中铁隧道局公司承建了蒙华铁路MHTJ-9标段项目，并成立中铁隧道局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-9标段项目经理部，该两个项目部未在工商行政管理部门注册登记。被告蒙华铁路公司因修建铁路，需要占用宜川县XX公路，已事先征得了有关交通主管部门同意。被告中铁二十一局公司蒙华铁路 8标项目部、中铁隧道局公司蒙华铁路9标项目部在施工过程中，已经使用延安市宜川县袁家河至邓家河2公里泥加石公路、邓家河至交里乡政府1公里四级沥青公路、邓家河至交里乡政府2公里混凝土四级公路作为施工道路，致使该路段路面不同程度受损。本院认为，侵害他人民事权益的，应当依法承担侵权责任。本案中，上诉人蒙西华中铁路股份有限公司在建设的蒙西到华中运煤铁路是我国最长的运煤专线项目中使用延安市宜川县境内G309国道宜川县段至宜川县许家峁5公里的泥加石公路、宜川县XX店XX村XX路、XX村XX村XX路、兰河村至交里乡政府0.7公里泥加石公路、XX庄XX村XX路、兰河村至交里乡政府0.3公里四级沥青公路、G309国道至鹿川官庄11公里三级沥青公路作为施工道路是事实。上诉人蒙西华中铁路股份有限公司是蒙华铁项目的总承包方，承包该项目后，将本案项目标段分包给被上诉人中铁二十一局集团有限公司承建。2018年6月6日，延安市人民政府第28号专项问题会议纪要第一条明确载明，在工程建设过程中，由于施工单位大型车辆频繁通行，致使沿线地方道路不同程度受损，部分道路损坏严重。该纪要第二条明确载明，因蒙华铁路项目建设导致受损的地方道路恢复必须于8月底前完成，上诉人蒙西华中铁路股份有限公司及被上诉人中铁二十一局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-8标段项目经理部、中铁隧道局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-9标段项目经理部均派人参加了会议，并对此是明知的。因此，足以证明涉案道路在蒙华铁路项目施工使用中受损的客观事实。上诉人蒙西华中铁路股份有限公司与被上诉人中铁二十一局集团有限公司和中铁隧道局集团有限公司于2015年8月签订的施工承包合同第7.2.1条约定：“承包人应负责修建、维修、养护和管理施工所需的临时道路和交通设施，包括维修、养护和管理发包人提供的道路和交通设施，并承担相应费用。” 第7.5条约定：“因承包人(中铁十局)运输造成施工场地内外公共道路和桥梁损坏的，由承包人承担修复道路的全部费用和可能引起的赔偿。”故本案承担责任的主体应为施工单位即被上诉人中铁二十一局集团有限公司、中铁隧道局集团有限公司。因被上诉人中铁二十一局集团有限公司、中铁隧道局集团有限公司共同使用涉案公路，故由二被上诉人各承担50%的赔偿责任。被上诉人中铁二十一局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-8标段项目经理部、中铁隧道局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-9标段项目经理部作为项目施工的临时管理机构，不具有诉讼主体资格，故不承担民事责任。2016年8月31日延安市发展和改革委员会延发改发【2016】16号文件《关于保证和规范蒙华铁路（延安段）施工单位使用地方道路的通知》第四条载明：“施工单位对使用的道路不履行恢复职责，或恢复达不到原标准的，由市XX委（铁路协调办）向出具保函的银行索要资金赔付，如索要资金赔付不到位的，由蒙华公司蒙陕指挥部保证解决。”上诉人2018年3月10日作出的会议纪要第七条也载明：“蒙华铁路工程施工使用的地方道路，由蒙陕指挥部督促相关施工单位及时做好日常维护，要达到保证地方群众生产生活车辆正常使用的条件。”蒙华公司蒙陕指挥部属于上诉人公司为建设项目设立的机构，根据上述两文件，该公司指挥部对施工使用地方道路的日常维护负有督促义务，对道路损坏恢复资金的到位负有保证义务，故上诉人应当对本案道路修复资金的赔付承担连带责任。2、关于赔偿标准的认定。上诉人主张以道路复原保证金标准认定损害并以此确定赔偿金，缺乏事实依据。经查，2016年8月31日延安市发展和改革委员会延发改发【2016】16号文件《关于保证和规范蒙华铁路（延安段）施工单位使用地方道路的通知》第三条载明：“工程建设任务基本完成，不再通行大规模重型车辆时，由各施工方单位负责及时恢复到原道路标准，为保证恢复实施，由各施工单位负责及时恢复到原道路标准。为保证恢复实施，由各施工单位出具具有法律效力的银行履约保函作为保证金，保证金由市XX委（铁路协调办）负责监管。保函金额标准如下：（一）四级沥青或混凝土路面50万元/公里；（二）三级沥青或混凝土路面80万元/公里；（三）泥结石、碎石、白灰土路面20万元/公里；（四）各种土路面10万元/公里。” 上诉人2018年3月10日作出的会议纪要也载明2018年3月5日，上诉人蒙陕指挥部的领导与延安市铁路协调办、宜川县人民政府、中铁二十一局MHTJ-8标段、中铁隧道局集团MHTJ-9标段、中铁一局MHTJ-10标段项目经理部的领导，召开过农村公路协调会，对于使用路段的恢复达成了一致意见。2018年6月6日延安市人民政府召集各单位和蒙华公司蒙陕指挥部，进行专项讨论并形成延安市人民政府第28号专项问题会议纪要，该会议纪要第二条载明：“地方道路恢复按原道路设计建设标准执行，既不能提高，也不能降低。按照谁损坏、谁修复的原则，受损地方道路恢复建设所需资金，由蒙华公司蒙陕指挥部按照《延安市发展和改革委员会关于保证和规范蒙华铁路（延安段）施工单位使用地方道路的通知》（延发改发【2016】16号）确定的职责义务和保证金标准负责承担，不足部分由相关县区协调解决。”该会议纪要分别向蒙华公司蒙陕指挥部以及项目涉区域的各个标段指挥部等相关区县政府、交通局进行了分送，上诉人蒙西华中铁路股份有限公司收到该会议纪要后并未提出异议，故本案的道路修复资金应当按照延安市发展和改革委员会延发改发【2016】16号文件确定的保证金标准计算。涉案工程使用了宜川县袁家河至邓家河2公里泥加石公路、邓家河至交里乡政府1公里四级沥青公路、邓家河至交里乡政府2公里混凝土四级公路作为施工道路，按照上述标准，被上诉人宜川县交通局主张的毁损道路修复资金190万应当予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国公路法》第八条、《中华人民共和国侵权责任法》第二条、第三条、第十五条、第十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销陕西省宜川县人民法院（2019）陕 0630民初988号民事判决；二、被上诉人中铁二十一局集团有限公司、中铁隧道局集团有限公司于本判决生效之日起十五日内各赔偿被上诉人宜川县交通运输局道路修复资金95万元；三、上诉人蒙西华中铁路股份有限公司对上述190万元道路修复资金承担连带赔偿责任；四、驳回被上诉人宜川县交通局要求被上诉人中铁二十一局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-8标段项目经理部、中铁隧道局集团有限公司蒙华铁路MHTJ-9标段项目经理部赔偿道路修复资金的诉讼请求。一审案件受理费21900元，由被上诉人中铁二十一局集团有限公司、中铁隧道局集团有限公司各负担10950元；二审案件受理费21900元，由被上诉人中铁二十一局集团有限公司、中铁隧道局集团有限公司各负担10950元。由上诉人蒙西华中铁路股份有限公司对上述一、二审案件受理费43800元承担连带清偿责任。本判决为终审判决。 审  判  长   闫小虎审  判  员   霍雨枫审  判  员   牛  菲  二〇一九年十二月十八日 书  记  员   路  艳