湖北省武穴市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1182行初133号原告:湖北安基置业有限公司。住所地:湖北省武穴市环城路南侧(孔令水住宅)。统一社会信用代码914211823097885027。法定代表人:孔德鑫，经理。委托诉讼代理人:翟宝国，湖北法济律师事务所律师。代理权限为一般代理。被告:武穴市综合行政执法局。住所地:武穴市城东新区。统一社会信用代码11421182MB02451551。法定代表人:王卫红，局长。委托诉讼代理人:刘乔，武穴市综合行政执法局法制大队大队长。代理权限为一般代理。原告湖北安基置业有限公司（以下简称“安基置业公司”）诉被告武穴市综合行政执法局（以下简称“武穴综合执法局”）行政处罚决定一案，于2019年12月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告武穴综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于12月24日公开开庭审理了本案。原告安基置业公司委托诉讼代理人翟宝国、被告武穴综合执法局副局长邱加胜及委托诉讼代理人刘乔到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告安基置业公司诉称，安基置业公司投资建设的湖北大江天宝文化街综合楼项目是经武穴市相关职能部门批准才施工的，该综合楼的施工图由湖北佳境建筑设计有限公司设计。该综合楼的施工图设计文件也是经相关职能部门审查合格的，该综合楼正在建设中。武穴综合执法局于2019年6月3日作出武综行执罚决字[2018]第01148号行政处罚决定书，认定综合楼的施工图未经审查，并对安基置业公司罚款人民币贰拾万元。安基置业公司认为武穴综合执法局的这一处罚无事实根据，故向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法判决：一、撤销被告武穴综合执法局于2019年6月3日作出的武综行执罚决字[2018]第01148号行政处罚决定书；二、案件诉讼费由被告武穴综合执法局负担。原告安基置业公司为支持其诉讼主张，提供了以下证据（均为复印件）：1.营业执照，拟证明原告的主体身份；2.武综行执罚决字[2018]第01148号行政处罚决定书一份，拟证明被告对原告实施了具体行政行为；3.两份审查合格书，拟证明原告所建设的天宝文化街综合楼项目施工图纸业经相关部门审查合格，时间分别是2017年8月3日和2018年9月3日(修改后图纸的审查合格书)。被告武穴综合执法局辩称，2018年4月，武穴市建设工程质量监督站发现安基置业公司建设的湖北大江天宝文化街综合楼工程(以下简称该工程)未按经图审合格的施工图施工，于2018年4月9日和4月28日两次送达《建筑工程质量监督局部暂停施工通知书》，安基置业公司仍未整改，武穴市住房和城乡建设局于2018年8月9日将该线索(附:《关于湖北大江天宝文化街综合楼违法案件的移交函》、安基置业公司法定代表人孔德鑫调查询问笔录、湖北驰恒建设工程有限公司项目经理高永胜调查询问笔录、建筑工程质量监督局部暂停施工通知书[2018]暂停第03号、建筑工程质量整改通知书质监[2018]暂停第0401号、湖北大江天宝文化街综合楼图审图纸复印件1张、湖北大江天宝文化街综合楼修改图纸复印件1张等)移交武穴综合执法局，武穴综合执法局于2018年8月20日进入立案程序。经武穴综合执法局调查，湖北大江天宝文化街综合楼工程位于城东新区××路西，武穴大道以南。建设单位是安基置业公司，施工单位是湖北驰恒建设工程有限公司。根据该工程项目经理高永胜调查询问笔录反映，湖北大江天宝文化街综合楼工程，于2017年8月开始施工。该工程施工至九层柱十层结构时，才将标准层钢筋隐蔽验收关键工序通知武穴市建设工程质量监督站。此时，武穴市建设工程质量监督站发现该工程未按照经图审合格的图纸施工，并向安基置业公司送达质监[2018]暂停第03号建筑工程质量监督局部暂停施工通知书和质监[2018]暂停第0401号建筑工程质量整改通知书。高永胜表示，由于甲方(安基置业公司)要求继续施工，并提出停工违反合同，影响经济效益为由，拒绝停工整改，并将变更后的蓝图送审。安基置业公司法定代表人孔德鑫调查询问笔录中亦承认以上事实。根据2019年9月3日10时25分的现场检查笔录和现场检查照片反映孔德鑫陪同执法人员到现场查看，武穴市大江天宝文化街综合楼已经封顶。收到武穴市住房和城乡建设局建设工程质量监督站的《建筑工程质量监督局部暫停施工通知书》后，安基置业公司仍按照已变更但未经图审合格的施工图进行施工。图纸变更的主要内容有增加采光井，户型四户变八户。至2018年9月3日，修改后的施工图经原图审机构审查通过。2019年4月22日，安基置业公司将未按经图审合格的施工图施工整改情况报送武穴市工程质量监督站。安基置业公司未按经图审合格的施工图施工，实际施工图未经审查合格，擅自建设该工程至封顶的行为，违反了《建设工程质量管理条例》第十一条第二款的规定，且其违法行为在行政处罚追溯时限内，此行为属于比较典型的“未批先建，先建后批”的情形。依据《建设工程质量管理条例》第五十六条第四项的规定，应处20万元以上50万元以下的罚款。鉴于安基置业公司于2018年9月3日，修改后的施工图经原图审机构审查通过，有积极改正违法行为情节，武穴综合执法局按照行政处罚的一般程序，通过集体讨论，为维护法律尊严，维持建筑市场秩序，坚持以教育和处罚相结合的原则，鼓励当事人积极改正违法行为，决定从轻处罚，对安基置业处以罚款人民币20万元。因此，武穴综合执法局认为作出的行政处罚是合理的。综上所述，恳请人民法院依法驳回安基置业的诉讼请求。被告武穴综合执法局在法定期限内提供了以下证据（均为复印件）：1.违法线索登记表，拟证明被告对武穴市住房和城乡建设局移交的原告未按图审合格的施工图施工违法线索履行了受理程序；2.立案审批表，拟证明被告对原告未按图审合格的施工图施工履行了立案审批程序；3.违法案件移交函，拟证明原告未按图审合格的施工图施工的违法线索是武穴市住房和城乡建设局移交的；4.《建筑工程质量整改通知书》，拟证明2018年4月9日武穴市建设工程质量监督站对原告建设的湖北大江天宝文化街综合楼从标准层开始梁板结构配筋未按经图审合格的图纸施工，下发《建筑工程质量整改通知书》(质监[2018]整改第0401号)，签收人陈容炉；5.《建筑工程质量监督局部暂停施工通知书》，拟证明2018年5月2日武穴市建设工程质量监督站对安基置业公司拒不整改，下发《建筑工程质量监督局暂停施工通知书》(质监[2018]暂停第03号)，签收人陈容炉；6.2018年7月20日孔德鑫询问笔录及照片，拟证明实际施工的图纸与经图审合格的图纸局部有变更；不按经图审合格的图纸施工是为了增加采光井；项目负责人陈容炉收到了《建筑工程质量整改通知书》和《建筑工程质量监督局部暂停施工通知书》，没有停工，因为停工影响工期，变更后图纸也在图审中；7.2018年7月23日高永胜询问笔录及照片，高永胜系湖北驰恒建设工程有限责任公司项目经理，拟证明原告提供了变更蓝图，施工方按变更后的蓝图施工，变更后图纸的施工图审查正在办理中；直到九层柱十层结构施工方才通知武穴市建设工程质量监督站标准层隐蔽验收关键程序；项目负责人陈容炉收到了《建筑工程质量整改通知书》和《建筑工程质量监督局部暂停施工通知书》没有停工，因为甲方要求继续施工；实际施工图与原图合格的图纸变化在于户型四户变八户；8.湖北大江天宝文化街综合楼7-12层梁平法配筋图(结施-19)，拟证明经过图审的图纸，设计:唐春风，校对:姜剑飞，负责人:陆国光；9.湖北大江天宝文化街综合楼7-13层梁平法配筋图(结施-21)，拟证明实际施工按未经图审的图纸，设计:吴巍，校对:夏国红，负责人:陆国光；10.营业执照复印件，拟证明原告的主体身份；11.申请书，拟证明2019年5月13日原告向武穴市住房和城乡建设局质量监督站申请对图审整改情况验收，于2018年9月3日提供了正式图审图纸；12.2018年9月3日现场笔录及现场照片，拟证明原告建设的湖北大江天宝文化街综合楼主楼2018年9月3日已封顶；13.2018年9月3日高永胜询问笔录，拟证明湖北大江天宝文化街综合楼主楼已封顶现已停工；施工方按甲方提供的变更的图纸施工，变更的图纸正在进行审查；变更后户型由四户变八户；到2018年9月3日施工方也未看到审定后的施工图；14.2018年10月15日孔德鑫询问笔录，拟证明户型由四户变八户，增加了梁，图纸经设计院正在进行图审工作；15.责令限期改正通知书，拟证明被告要求原告一个月内改正实际施工的图纸未经审查的违法行为；16.案件调查终结报告及审批表，拟证明被告对原告的行为履行调查终结审批程序，经集体讨论认定原告于2018年在武穴市二十一号路与19号路交汇处建设的湖北大江天宝文化街综合楼项目工程实际施工图未经审查，违反了《建设工程质量管理条例》第十一条第二款“施工图设计文件未经审查批准的不得使用”，依据《建设工程质量管理条例》第五十六条第四项施工图设计文件未经审查或者审查不合格擅自施工的规定，决定处罚款20万元；17.《行政处罚事先告知书》及送达回证，拟证明被告对原告的行政处罚履行事先告知程序；18.《行政处罚决定书》及送达回证，拟证明被告对原告建设的湖北大江天宝文化街综合楼项目工程实际施工图未经审查行为依法作出处罚决定，告知原告履行处罚决定的途径和对处罚不服的救济权利，并送达给原告。经当庭质证，原告安基置业公司对被告武穴综合执法局提供的证据真实性和合法性无异议，但对关联性有异议，认为与被告作出的处罚决定所依据的事实无关联，被告认定的事实应该是施工单位未按审查合格的图纸进行施工。被告武穴综合执法局对原告安基置业公司提供的证据1、2无异议；对证据3真实性和合法性无异议，但对关联性有异议，认为2018年9月3日审查的图纸是该工程施工完后才经过图审的图纸。本院对上述证据认证如下:被告武穴综合执法局提供的证据真实、合法，是讼争行为据以作出的事实和程序证据，予以采信；原告安基置业公司提供的证据1真实、合法，能够证明原告的主体资格，予以采信；证据2是被告作出的讼争行政行为，予以采信；证据3是被告认定原告违法行为的主要事实根据，真实、合法，予以采信。经审理查明，安基置业公司将其建设的湖北大江天宝文化街综合楼工程发包给湖北驰恒建设工程有限公司施工，该综合楼工程施工图设计文件于2017年8月3日经审查合格。同月湖北驰恒建设工程有限公司按照安基置业公司提供的变更的工程施工图设计文件开始施工。2018年4月9日，武穴市建设工程质量监督站抽查发现该工程施工未按审查合格的施工图设计文件施工，遂向安基置业公司发出建筑工程质量整改通知书，责令在七天内予以整改。2018年5月2日，武穴市建设工程质量监督站向安基置业公司发出建筑工程质量监督局部暂停施工通知书。在安基置业公司未停工整改的情况下，武穴市住房和城乡建设局于2018年8月9日将安基置业公司未按审查合格的施工设计图文件施工的违法行为移交给武穴综合执法局处理。武穴综合执法局受理后，于2018年8月20日以安基置业公司建设的湖北大江天宝文化街综合楼工程未按经图审合格的施工图施工为由予以立案。经过调查，2019年5月27日武穴综合执法局以安基置业公司建设的湖北大江天宝文化街综合楼工程实际施工图未经审查的行为违反了《建设工程质量管理条例》第十一条第二款的规定，依据《建设工程质量管理条例》第五十六条第四项的规定，对安基置业公司作出了行政处罚事前告知书，告知了安基置业公司拟对其处以二十万罚款及陈述、申辩和要求听证的权利等事项。2019年6月3日武穴综合执法局作出武综行执罚决字(2018)第01148号行政处罚决定，决定对安基置业公司罚款二十万元，并责令立即改正违法行为。安基置业公司于6月10日收到该行政处罚决定书。另查明，湖北大江天宝文化街综合楼工程变更后的图纸于2018年9月3日获得审查通过，而该工程在2018年9月3日前已封顶竣工。，被告武穴综合执法局作为行政综合执法部门，根据授权对工程建设过程中的违法行为有权实施处罚。本案双方当事人对讼争行为所涉的相关事实及履行的程序均无异议，双方争议的焦点是涉案违法行为的性质认定问题，即是认定原告安基置业公司作为工程建设单位在施工设计文件未经审查情况下擅自施工，还是认定施工单位湖北驰恒建设工程有限公司在施工过程中擅自修改了施工图设计文件进行施工，从而牵涉到被告武穴综合执法局适用什么样的法律条款、针对谁进行处罚的核心问题。《建设工程质量管理条例》第十一条第二款规定“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”，第五十六条第四项规定“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：。（四）施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的”，结合该两条规定应当理解为，对建设单位使用未经审查合格的施工图设计文件擅自施工的行为应当进行处罚。《建筑工程质量管理条例》第二十八条规定“施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料。施工单位在施工过程中发现设计文件和图纸有差错的，应当及时提出意见和建议”，第六十四条规定“违反本条例规定，施工单位在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成建设工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书。”，该两条规定应理解为，只有在建设单位向施工单位提供合格的施工图设计文件而施工单位在施工过程中擅自变更的前提下，才对施工单位进行处罚。本案证据清晰地证明了原告安基置业公司在建设湖北大江天宝文化街综合楼工程时有审查合格的施工图设计文件，但其在施工方湖北驰恒建设工程有限公司开始施工时并未提供该审查合格的施工图设计文件，而是提供擅自更改未经审核的施工图设计文件，故被告武穴综合执法局认定原告安基置业公司违反了《建设工程质量管理条例》第十一条第二款的规定，从而依据《建设工程质量管理条例》第五十六条第四项的规定，对原告安基置业公司作出行政处罚，事实清楚，适用法律正确。被告武穴综合执法局作出行政处罚前，制作了行政处罚事前告知书，告知了安基置业公司拟对其处以二十万罚款及陈述、申辩和要求听证的权利等事项，程序合法。同时，考虑到原告安基置业公司擅自修改的施工图设计文件在工程竣工后业已审查合格，社会危害较小，故被告武穴综合执法局以最低额度处以罚款，处罚适当。综上，被告武穴综合执法局作出武综行执罚决字［2018］第01148号行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，处罚适当，故对原告安基置业公司的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下:驳回原驳回原告湖北安基置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖北安基置业有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人民法院。审 判 长  夏少亮人民陪审员  周亚琴人民陪审员  郭小琼二〇一九年十二月二十六日书 记 员  周海燕