山东省枣庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁04行终159号 上诉人（原审原告）张方义，男，1956年3月10日出生，汉族，住枣庄市峄城区。 委托代理人孙高峰，山东康桥（枣庄）律师事务所律师。 委托代理人崔方圆，山东康桥（枣庄）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）峄城区房屋征收拆迁事务中心。住所地峄城区建设局院内。统一社会信用代码12370404555249010G。 法定代表人孔婧，主任。 委托代理人孟德，山东齐鲁（枣庄）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）枣庄市峄城区坛山街道办事处，住所地枣庄市峄城区承水中路。统一社会信用代码1137040400431965XM。 法定代表人吴敬雷，主任。 委托代理人殷永，该单位工作人员。 上诉人张方义因与被上诉人峄城区房屋征收拆迁事务中心（以下简称峄城区征收中心）、被上诉人枣庄市峄城区坛山街道办事处（以下简称坛山街道）房屋征收产权调换补偿安置协议纠纷一案，不服枣庄市峄城区人民法院（2019）鲁0404行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，张方义的房屋坐落于承水西路18号即峄城区承汇片区二期南片房屋征收范围内。为改善城区居民居住条件和生活环境，提升城市品位和城市形象，峄城区政府于2017年3月26日制定了《峄城区人民政府关于承汇片区二期南片区的房屋征收决定》、《峄城区人民政府关于承汇片区二期南片区房屋征收补偿方案》、《告知书》并对外公示，以上文件均载明：被征收房屋建筑面积和用途，以房屋权属证书房屋登记簿的记载为准。后又制定了《房屋征收分户表》及《征收补偿附属物明细表》，张方义在征收分户表上面签字确认：房屋建筑面积70.93平方米、回迁面积70.93平方米，无证房144.24平方米，附属物补偿134839元等。2017年3月31日，张方义与峄城区征收中心签订了《房屋征收产权调换补偿安置协议》，协议约定，张方义被征收的房屋实际建筑面积70.93平方米，房屋安置面积70.93平方米，评估价189951元，附属物等补偿134839元；并约定张方义于2017年4月1日前将房屋腾空。张方义并于同日选房，《房屋征收产权调换补偿安置协议》及《房屋回迁安置选房单》上面均有其签名捺印。2019年4月28日，张方义以该协议违背了其真实意思，内容显失公平等理由向本院提起行政诉讼，请求：1.确认张方义被迫签订的《房屋征收产权调换补偿安置协议》无效；2.与峄城区征收中心重新签订《房屋征收产权调换补偿安置协议》，在房屋产权调换补偿安置中，按照960206.98元计算应付的征收补偿费（960206．98元的计算依据：房屋损失696038.98元；附属物损失22425元：房内存储的物资损失15000元：其他损失33927元；院内空余地补偿款192816元）。3.本案诉讼费由峄城区征收中心、坛山街道承担。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定:市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。峄城区征收中心作为峄城区人民政府的房屋征收部门，具有签订《房屋征收产权调换补偿安置协议》的法定职责。本案争议的焦点为《房屋征收产权调换补偿安置协议》是否无效。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法意义上权利义务内容的协议。鉴于行政协议兼具“行政性”和“协议性”之特性，故对其效力进行评判，即适用《中华人民共和国行政诉讼法》中关于无效行政行为的规定；亦要兼顾合同制度的相关特质，即适用民事法律规范中关于合同无效的规定。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。结合该案查明的事实和各方当事人举示的证据可以看出：张方义坐落于承水西路18号的房屋所有权证上记载的建筑面积为57.54平方米，峄城区征收中心根据实际丈量结合公摊面积最后确认建筑面积为70.93平方米，对于未经登记房屋峄城区征收中心考虑到未经登记的建筑物的建造人对于构成该建筑物的建筑材料享受所有权等因素，委托第三方评估机构（评估机构为被拆迁户的代表选出的）评估确认为144.24平方米，储藏室面积是33.49平方米，附属物价值补偿为134839元，且有张方义在《房屋征收分户表》上面签字确认，并不违背法律规定。同时有利于征收工作的开展，促进公共利益的实现。由此，涉案协议并非行政行为无效之情形。其次。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，峄城区征收中心实施峄城区承汇片区二期南片区改造工程项目建设，制定并公告了征收补偿安置方案，征收补偿标准。在具体征收补偿实施过程中，按照峄城区政府下发的《峄城区承汇片区二期南片区房屋征收补偿安置方案》的规定，具体负责与张方义等被拆迁人签订协议,并未违反法律、行政法规的强制性规定，且依据征收补偿方案制定了《峄城区房屋征收分户表》、《征收附属物补偿明细表》。张方义签名予以确认后，双方又签订了《房屋征收产权调换补偿安置协议》及《房屋回迁安置选房单》，张方义与峄城区征收中心签订的《房屋征收产权调换补偿安置协议》上面明确约定房屋实际建筑面积70.93平方米及补偿数额189951元，以及附属物补偿134839元。张方义所诉涉案协议签订违背其真实意思表示，显失公平，重大且明显违法情形等，在司法审查程序中，其未能举示相应证据证明涉案协议具有无效条款规定之情形。从张方义签订协议等一系列行为来看，应当认定签订涉案协议是其真实意思表示，其对此有明确清楚的认知，故其诉请理由依据不足，不予支持。综上，张方义签订的上述房屋征收产权调换补偿安置协议系双方真实意思表示，协议内容事实清楚，符合征收补偿方案精神，合法有效。其请求没有事实和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张方义的诉讼请求。案件受理费50元，由张方义负担。 上诉人张方义不服一审判决，提起上诉称，1.原审法院认定“对于未登记的建筑物，被上诉人委托第三方评估机构（评估机构为被拆迁户的代表选出的）评估确认为……”，在一审庭审时，上诉人对评估机构的选用提出了质疑，被上诉人未提供证据证明其主张。不管是被上诉人庭后提供证据还是法庭庭后进行调查来认定评估机构是经被拆迁户的代表选出的，都是明显不合理、不合法的，不应作为认定该项的依据。2.原审法院认定事实不清。第一，上诉人的房屋是在特殊历史年代背景下形成的，虽然由于历史原因没有全部办完产权证，但是没有一处属于私自违法乱建的。被上诉人对上诉人的房屋既没有按法定程序进行认定和处理，出具法律文书，也没有向上诉人出具合法的评估报告，就迫使上诉人在《房屋征收产权调换补偿安置协议》上签字。第二，原审对于被上诉人最后确认的建筑面积70.93平方米与上诉人主张的59.02平方米加47.12平方米的关系未查清，也未作具体的说明，属于认定事实不清。第三，补偿安置协议中依据的补偿标准是按《枣庄市人民政府关于进一步规范国有土地上房屋征收与补偿工作的意见》（枣政发【2011】2号）的规定，但是该文件已被废止，那么补偿安置协议也应属无效。第四，补偿安置协议显失公平。从上诉人的补偿安置分户表可以看出，被上诉人的补偿标准明显低于市场价格。被上诉人在补偿安置时，将上诉人应认定为有证房的房屋认定为了无证房，即144.24平方米的房屋按无证房280元/平方米进行补偿。对于一层的住户即上诉人，应允许就地自建房屋以解决住房困难。但是，对于上诉人的自建房，未按照庭院式房屋补偿标准予以补偿。上诉人在一审庭审时增加了“或采取其他补救措施”的请求，但一审法院在判决中并未增加，也未作明示。3.原审法院适用法律错误。被上诉人在补偿安置协议中将上诉人应作为有证房计算回迁面积的248平方米，仅认定为70.93平方米，且主房院子72.4平方米未算回迁面积，属于明显的减损了上诉人的权利，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”，应认定该补偿安置协议无效。综上，请求二审法院依法撤销一审行政判决，发回重审或改判；诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人峄城区征收中心辩称，答辩人与上诉人于2017年3月31日在平等自愿的基础上签订了《房屋征收产权调换补偿安置协议》，办理了上述房屋及附属物交接手续，上诉人并选取了回迁安置房屋，该协议已实际履行。协议内容完全符合房屋征收政策、法规的规定，不存在法律规定的无效情形，双方应严格按照该协议约定履行。上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求二审法院查明事实，驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人坛山街道未陈述意见。 本院经审理查明的事实同一审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案诉争房屋补偿安置协议属于行政协议。对于行政协议，其既有“行政性”又有“协议性”，因此对其效力进行评价，既要适用《中华人民共和国行政诉讼法》对无效行政行为的规定；也要兼顾民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”另外，从《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定看，合同无效的情形为：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。经查，上诉人张方义的请求不符合上述法律规定，案涉补偿安置协议不属于无效情形。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决。”因此，本院向上诉人张方义进行了释明，其请求撤销案涉补偿安置协议。对此，本院认为，应审查上诉人张方义行使撤销权是否超过了法定期限。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销……；第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权”。根据上述规定，上诉人行使撤销权应自知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使，该期间系除斥期间，不存在中止、中断或延长情形，超出该期间即丧失撤销权的行使权利。上诉人张方义主张案涉该协议违背了其真实意思，内容显失公平。根据审理查明的事实，在案涉协议签订前，峄城区政府制定了房屋征收决定、征收补偿安置方案及告知书，并对外公布，其中明确告知：被征收房屋建筑面积和用途，以房屋权属证书房屋登记簿的记载为准。上诉人张方义在征收分户表签字确认：房屋建筑面积70.93平方米、回迁面积70.93平方米，无证房144.24平方米，附属物补偿134839元等。之后，于2017年3月31日签订了案涉协议，并选择了一套回迁安置房。协议签订后，上诉人张方义又对房屋补偿面积等内容有异议，进行了反映。2017年11月17日，被上诉人峄城区征收中心对此予以回复。因此，对于上诉人张方义所称协议内容，在其签订协议前和签订协议后应当均已知晓，其于2019年4月28日提起本案诉讼，已超出撤销权行使期限。 综上，上诉人张方义的上诉理由不当，本院不予支持。一审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张方义承担。 本判决为终审判决。 审判长  徐宝芬 审判员  孙中海 审判员  张昌民 二〇一九年十二月二日 书记员  赵倩文