江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行终370号 上诉人（原审原告）沈金权，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）靖江市自然资源和规划局，住所地靖江市人民南路180号。 法定代表人沙旭东，局长。 原审第三人靖江市太平洋百货有限公司，住所地靖江市骥江路341号。 法定代表人宋春林。 上诉人沈金权因土地使用权行政登记一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初181号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2002年4月15日，靖江市企业改革领导小组就靖江市贸易公司上报的《关于将靖江市骥江商厦改制为“靖江市骥江商厦有限公司”的请示》作出批复，原则同意靖江市骥江商厦先售后股的改制方案，由原企业干部职工出资组建“靖江市骥江商厦有限责任公司”，自主经营，自负盈亏，独立承担民事责任；改制后企业承担原靖江市骥江商厦的所有债权债务；要求靖江市贸易公司接此批复后，督促企业按照《中华人民共和国公司法》要求规范组建和运作，尽快至工商、税务、银行、国土、劳动等部门办理相关变更手续，并由靖江市贸易公司与改制企业签订产权转让协议书。2002年9月30日，靖江市贸易公司与靖江市金泰商场有限公司（以下简称金泰公司）签订企业产权转让协议书，将位于靖城镇骥江路351号房屋一次性出售给金泰公司。2002年10月14日，靖江市人民政府向金泰公司颁发了靖房权证靖城镇字第××号房屋所有权证，房屋座落于靖城镇骥江路351号。2003年12月18日，金泰公司召开股东会，决议同意案外人彭清荣等29名股东将合计160万元股权转让给太平洋百货公司的商翠云。2004年2月24日，靖江市企业改革领导小组出具证明，载明：“根据靖企改（2002）1号批文，原骥江商厦改制成立了金泰商场有限公司。为进一步规范完善企业的改制工作同意企业名称变更为‘靖江市太平洋服饰广场有限公司’，并请有关部门协助办理好相关手续。”同日，靖江市贸易公司向靖江市房屋产权产籍管理处出具书面材料，载明：“我系统将骥江商厦改制注册成立金泰商场有限公司，为进一步规范完善企业的改制工作，现将企业名称变更为靖江市太平洋服饰广场有限公司，原企业所有的债权、债务职工以及房地产等资产都划归靖江市太平洋服饰广场有限公司所有，为此，请贵处办理好相关的变更手续，望批准同意。”2004年6月21日，太平洋百货公司向靖江市房屋产权产籍管理处出具情况说明，载明：“靖江市太平洋服饰广场有限公司已于2004年5月18日变更为靖江市太平洋百货有限公司，请贵处按变更后的公司名称办理相关手续。”2004年6月22日，靖江市房屋产权产籍管理处向太平洋百货公司颁发靖房权证靖城镇字第××号房屋所有权证，登记房屋座落于靖城镇骥江路351号。2010年7月，太平洋百货公司向原靖江市国土资源局申请变更地址，原靖江市国土资源局依据靖国有（2005）字第100024001-02号国有土地使用证、靖江市公安局城南派出所出具的证明及上述房屋所有权证，办理了涉案国有土地使用证，将座落于靖江市靖城镇骥江路351号土地使用权登记在太平洋百货公司名下，使用权面积128.7㎡，土地使用权证号为靖国用（2010）第1000224001-02号。2019年6月，沈金权向法院提起诉讼，要求撤销该土地使用权证。 另查明，2002年10月9日，金泰公司进行了开业核准，股东包括原告沈金权在内合计30名自然人；2004年12月2日金泰公司被吊销核准。2001年3月29日靖江市典雅美居装饰有限公司进行了开业核准，2002年10月28日，该公司名称变更为太平洋服饰公司，2004年5月18日，该公司名称变更为太平洋百货公司。 再查明，政府机构改革后，靖江市自然资源和规划局系靖江市不动产登记机构，具有不动产登记职能。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，沈金权诉请撤销土地使用权证颁发对象为第三人太平洋百货公司，沈金权显然并非被诉行政行为的相对人，故其提起行政诉讼，应当具备“利害关系”，此处的“利害关系”应为公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有行政法上的原告主体资格。案涉土地上房屋所有权原登记在金泰公司名下，后变更登记在第三人太平洋百货公司名下，金泰公司与案涉颁证行为可能存在利害关系。但根据公司法的相关原理，股东与公司人格相互独立，股东一旦出资，就丧失了对其所出资资产的所有权，股东以出资资产获得的是出资人享有的股权。本案中，沈金权即使仍系金泰公司股东，但沈金权与金泰公司人格互相独立，其与案涉国有土地使用权证的颁发行为不具有公法上的利害关系，进而不具有单独提起本起行政诉讼的原告主体资格，其起诉依法应予驳回。 据此，原审法院遂依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定：驳回沈金权的起诉。本案无需缴纳案件受理费。 沈金权不服，向本院提出上诉称，1.原审判决认定事实不清，没有查明相关行政部门共同侵犯企业所有者合法权益的行为。2004年时，靖江市企业改革领导小组无权变更金泰公司的名称，靖江市贸易公司也没有权利致函原靖江市房屋产权产籍管理处，提出“原企业的债权、债务、职工以及房地产等资产都划归靖江市太平洋服饰广场有限公司所有，为此，请贵处办理相关的变更手续，望批准同意。”靖江市房屋产权产籍管理处明知上述两部门无权进行房地产登记，相关法律文件也不完备，还违法进行房地产变更登记，是与靖江市企业改革领导小组、靖江市贸易公司构成的共同违法行为，侵犯了上诉人的利益。2.原审判决适用法律错误，上诉人具有原告主体资格。本案中，行政机关明知上诉人是股东，也没有股东会决议的情况下，违法作出土地权属变更手续，属于行政不作为，没有依法保护并直接侵害了上诉人的合法权益。按照《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》的相关规定，上诉人均具有原告的主体资格。3.原审判决程序违法，没有按照相关法律的规定征询上诉人的意见。本案不应当迳行裁定驳回上诉人的起诉，法院不经审查案件事实而迳行作出裁定，是不负责任的。综上，请求二审法院依法支持上诉人的诉求。 本院经审理查明事实与原审裁定认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，可以提起行政诉讼的原告要么是行政行为的相对人，要么是行政行为的利害关系人。本案中，涉案土地登记行为的相对人是太平洋百货公司，上诉人不是本案行政行为的相对人，不能以相对人的名义提起行政诉讼。本案的关键是上诉人是否是涉案行政行为的利害关系人。 行政诉讼法上的利害关系人，仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。这种利害关系通常应指公法上的利害关系；公民、法人或者其他组织与行政行为具有公法上的利害关系，形成公法领域权利义务关系，其对行政行为不服的，有权提起行政诉讼。本案中，被上诉人在办理涉案土地权属变更登记时，只需依法审查申请人提交的申请材料是否符合相关规定，而无需审查申请人的股东是谁，以及股东的利益是否应予以保护。上诉人与持股公司之间的利益关系属于民事权益范畴，可通过民事途径予以解决。综上，上诉人亦不是涉案土地登记行为的利害关系人。此外，本案系企业改制过程中的历史遗留问题，根据相关规定，亦不宜纳入行政诉讼的受案范围。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查、或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。原审法院经审查在案卷宗材料，未经开庭审理迳行裁定驳回起诉符合法律规定。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回上诉人的起诉正确，本院依法予以维持；上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需缴纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十二月十二日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；