河南省高级人民法院行 政 判 决 书(2019）豫行终2893号上诉人（一审被告）洛阳市瀍河回族区人民政府，住所地洛阳市九都东路18号。法定代表人买允建，区长。行政负责人毛红伟，副区长。委托代理人杨清政，河南开物律师事务所律师。上诉人（一审被告）洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡人民政府，住所地洛阳市瀍河回族区启明北路51号。法定代表人霍建立，乡长。委托代理人陈建新，洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡司法所所长。委托代理人刘须华，洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡法律顾问。被上诉人（一审原告）洛阳市旭升耐火材料厂，原住所地洛阳市瀍河区下园路。法定代表人何成炎，董事长。委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。委托代理人曹小连，北京市才良律师事务所律师。一审第三人洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡旭升社区居民委员会（原洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡旭升村民委员会）。法定代表人张新利，主任。委托代理人杜金中，洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡旭升社区居民委员会党委书记。委托代理人相进中，洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡旭升社区居民委员会委员。洛阳市旭升耐火材料厂（以下简称旭升耐火厂）诉洛阳市瀍河回族区人民政府（以下简称瀍河区政府）、洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡人民政府（以下简称瀍河乡政府）、洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡旭升社区居民委员会（以下简称旭升居委会）行政协议一案，洛阳市中级人民法院于2019年6月19日作出（2019）豫03行初95号行政判决，瀍河区政府、瀍河乡政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人瀍河区政府的副区长毛红伟及委托代理人杨清政，上诉人瀍河乡政府的委托代理人陈建新、刘须华，被上诉人旭升耐火厂的法定代表人何成炎及委托代理人李金平、曹小连，一审第三人旭升居委会的委托代理人杜金中、相进中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。旭升耐火厂一审诉称，其是依法设立的企业。2010年瀍河区政府曾要征迁旭升耐火厂，旭升耐火厂积极配合搬走了4台生产设备，后政府又不拆迁了，给旭升耐火厂造成巨大损失。2018年瀍河区政府又要拆迁旭升耐火厂，且共同选定了评估机构。不料2019年3月8日在未经旭升耐火厂同意的情况下，洛阳市瀍河回族区九都路南开发工程项目指挥部（以下简称指挥部）、瀍河乡政府、旭升居委会擅自就旭升耐火厂搬迁补偿签订《搬迁补偿协议书》。瀍河乡政府作为甲方，旭升居委会为乙方，指挥部作为丙方，协议称因洛阳市人民政府的规划，为保障君河湾小区东侧学校建设项目顺利进行，经甲乙丙三方平等、友好协商，现对位于洛阳市瀍河回族区下园路的乙方所属企业旭升耐火厂的搬迁补偿达成以下补偿协议。该协议书分别对甲方给予乙方实施的补偿，即对旭升耐火厂的固定资产拆迁、生产设备搬迁等补偿、停产停业损失及其他补偿共计各项搬迁补偿费用合计783.8万元、搬迁时限、督促区政府支付等事宜作了约定。一审请求确认瀍河乡政府、旭升居委会、指挥部于2019年3月8日签订的《搬迁补偿协议书》无效。洛阳市中级人民法院一审查明，旭升耐火厂成立于1992年10月22日，工商登记显示为集体所有制，法定代表人为何成炎。该厂成立时，注册资金共计3万元为何成炎自筹。1996年，旭升村委会在旭升耐火厂投资150万元，何成炎投资162.66万元，该厂注册资金达到312.66万元。之后该厂一直由何成炎负责经营，旭升村委会派驻该厂出纳一名，旭升村委会投资后一直没有分得经营利润。2018年10月，旭升耐火厂因需要拆迁，瀍河区政府成立的指挥部派人对该厂的固定资产进行了盘点，何成炎作为企业盘点人在盘点表上签字。后指挥部、旭升耐火厂共同委托中联资产评估集团河南有限公司对该厂资产进行评估，2019年3月4日，中联资产评估集团河南有限公司作出评估报告，评估结论：共计评估值为987.92万元，其中固定资产拆迁补偿为716.9万元，生产损失补偿为271.02万元。旭升耐火厂2019年3月26日从指挥部获得评估报告后，认为评估报告有误，于2019年4月1日向评估机构递交了《请求评估机构解释的函》。2019年3月8日，瀍河乡政府作为甲方，旭升居委会作为乙方，指挥部作为丙方，共同签订了被诉的《搬迁补偿协议书》，主要内容如下：根据市政府规划，为保障君河湾小区东侧学校建设项目顺利进行，经甲乙丙三方平等、友好协商，现对乙方所属村集体企业旭升耐火厂的搬迁补偿达成以下补偿协议:一、甲方同意按下述项目对乙方实施补偿:1.旭升耐火厂固定资产拆迁、生产设备搬迁等补偿费716.9万元；2.因停产停业损失没有政策依据，参照其他城区的办法，以旭升耐火厂近三年支付工人工资的月平均额4.1万元为基准，给予乙方9个月的补偿费，计36.9万元；3.对建厂时回填土方、办公附属设施搬迁和变压器拆迁补偿不足部分等费用，采取以奖代补方式补偿，按时搬迁后奖励乙方30万元；4.除上述项目外，甲方不再对乙方进行其他补偿。以上各项搬迁补偿费用合计783.8万元。二、乙方同意于协议签订之日起开始组织实施搬迁，并于2019年3月25日前完成旭升耐火厂全部搬迁任务。三、支付方式:1.在搬迁时限内经甲、丙双方确认乙方按约定时间完成全部搬迁任务后一次付清；2.乙方逾期未完成搬迁任务，扣除以奖代补方式给予的奖励费30万元。四、丙方协助乙方于2019年3月12日完成对旭升耐火厂占用土地的测量定位，并根据开发建设状况确定区政府、乙方和洛阳旭升房地产开发有限公司所承担的比例和费用，督促区政府和洛阳旭升房地产开发有限公司于乙方按时完成搬迁任务后三天内将承担的费用支付给乙方。2019年3月21日，旭升居委会作为甲方，旭升耐火厂作为乙方，瀍河乡政府作为见证方，共同签订《协议书》，主要内容如下：为保障君河湾小区东侧学校建设项目顺利进行，甲、乙双方经友好协商，经见证方见证，现就旭升耐火厂的具体拆迁事宜达成以下协议:一、鉴于乙方对2019年3月8日签署的《搬迁补偿协议书》不认可，各方另行通过法律途径解决；二、甲方先行垫付拆迁补偿款500万元给乙方用于拆迁工作；三、乙方保证收到款后即开始拆迁；四、关于甲方垫付的拆迁补偿款500万元，乙方同意由最终补偿款中扣除；五、若乙方（包括乙方相关人员）未按本协议约定搬迁或以其他形式阻碍旭升耐火厂的拆除工作，甲方有权要求乙方立即退还垫付的拆迁补偿款并要求赔偿损失，且见证方不再支付本协议第一条《搬迁补偿协议书》所涉的拆迁补偿款。目前，旭升耐火厂已经全部拆除完毕。洛阳市中级人民法院一审认为：一、关于旭升耐火厂的起诉是否属于行政诉讼受案范围问题。本案被诉的《搬迁补偿协议书》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，旭升耐火厂的起诉属于行政诉讼受案范围。二、关于瀍河区政府是否为适格被告问题。本案被诉《搬迁补偿协议书》的丙方为瀍河区政府成立的指挥部，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，瀍河区政府为本案适格被告。三、关于被诉《搬迁补偿协议书》是否应当确认无效问题。根据本案查明的事实，旭升耐火厂成立时的注册资金系是法定代表人何成炎自筹且该厂一直实际由何成炎经营，何成炎后期追加的投资也高于旭升村委会。旭升耐火厂在搬迁时，指挥部前期进行的固定资产盘点、委托评估机构等工作对应的是旭升耐火厂，履行相关手续的也是法定代表人何成炎。在旭升耐火厂对评估报告有异议的情况下，瀍河乡政府、指挥部以旭升耐火厂属旭升居委会所属集体企业为由，与旭升居委会签订被诉的《搬迁补偿协议书》明显属于补偿对象错误，旭升居委会无权单独代表旭升耐火厂处分其财产，旭升居委会代表旭升耐火厂签订的《搬迁补偿协议书》应当被确认无效。一审判决确认瀍河乡政府、旭升居委会、洛阳市瀍河回族区九都路南开发工程项目指挥部于2019年3月8日签订的《搬迁补偿协议书》无效。一审诉讼费50元，由瀍河区政府、瀍河乡政府负担。上诉人瀍河区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1.被上诉人工商登记证明其为集体所有制，归旭升居委会所有，是旭升居委会在1992年注册成立的，旭升居委会有权代表被上诉人处分财产，旭升居委会有权与瀍河乡政府签订搬迁补偿协议书。2.被上诉人的诉讼请求是请求确认本案涉诉搬迁补偿协议书无效，很明显本案是确认合同之诉，应属于民事案件的受理范围，依法应驳回被上诉人的起诉。3.本案所涉征收项目，系洛阳市国土资源局征收项目，征收主体并非上诉人，上诉人在本案没有作出任何行政行为，指挥部在搬迁补偿协议书中盖章，也仅是起到配合洛阳市国土资源局的作用，同样没有任何行政行为。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。上诉人瀍河乡政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1.被上诉人是旭升居委会的村办企业，签订拆迁补偿协议的对象应是旭升居委会，瀍河乡政府与旭升居委会签订的协议对被上诉人不产生利益损害和实际影响，被上诉人已获得了五百万元的补偿。2.瀍河乡政府和旭升居委会签订的协议无重大且明显违法的情形。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人旭升耐火厂针对瀍河区政府的上诉答辩称：1.被上诉人起诉属于行政诉讼受案范围。2.瀍河区政府是本案的适格被告。3.旭升居委会无权签订搬迁补偿协议书。被上诉人是集体所有制企业，同时属于乡镇企业，且是企业法人，依法享有独立的财产权，因此对外处置企业的财产应当由被上诉人行使。旭升居委会并非旭升村集体经济组织财产的承继者，其无权单独处分被上诉人的财产。针对瀍河乡政府的上诉，旭升耐火厂答辩称：1.旭升居委会无权签订搬迁补偿协议书。2.瀍河乡政府与旭升居委会签订的协议损害了被上诉人利益并造成实际影响。涉案协议约定的补偿金额过低，且不具有合法性。被上诉人对资产评估报告提出了异议，其不能作为搬迁补偿协议书补偿金额的依据。且被上诉人取得的五百万元补偿不是全部搬迁补偿款。综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人旭升居委会答辩称，同意瀍河区政府和瀍河乡政府的上诉意见。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，瀍河区政府成立的指挥部作为丙方签订本案被诉搬迁补偿协议，其行为后果应当由瀍河区政府承担，瀍河区政府是本案适格被告。本案被诉搬迁补偿协议是瀍河区政府、瀍河乡政府在行使拆迁改造的公共管理职能中签订的，其处置的是公共利益，应认定为行政协议。上述协议涉及旭升耐火厂资产及搬迁损失的处分问题，旭升耐火厂作为独立的法人企业，具有法定的处分权利，他人无权对其资产及损失进行处理，旭升居委会作为投资人也无权以自己的名义处分旭升耐火厂的资产。本案中瀍河区政府、瀍河乡政府与旭升居委会签订搬迁补偿协议，认可旭升居委会对旭升耐火厂的资产及搬迁损失进行处分，明显缺乏法律依据，属于重大且明显的违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，应确认该行政协议无效。旭升居委会所主张的投资收益等，可通过其他途径解决。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人洛阳市瀍河回族区人民政府和上诉人洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡人民政府均担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年十二月十八日书记员 孟亚娟