海南省三亚市中级人民法院行政裁定书（2019）琼02行终146号上诉人（原审原告）：李亚洪，男，黎族，1981年9月9日出生,公民身份证号码：×××，住三亚市。上诉人（原审原告）：苏玉銮，女，黎族，1955年4月7日出生，公民身份证号码：×××，住三亚市。被上诉人（原审被告）：三亚市自然资源和规划局，住所地三亚市河东路182号。法定代表人：高富宅，该局局长。原审第三人：海南弘安实业有限公司，住所地海口市金贸西路B二区诚田花园A栋18层G号。法定代表人：肖志军，该公司董事长。委托诉讼代理人：高翔，国浩律师（海南）事务所律师。上诉人李亚洪、苏玉銮因与被上诉人三亚市自然资源和规划局、原审第三人海南弘安实业有限公司信访答复一案，不服三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初170号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认为，被诉行政行为三土资察[2018]566号《三亚市国土资源局关于的复函》，系三亚市自然资源和规划局对李亚洪、苏玉銮申请对海南弘安实业有限公司闲置土地行为进行查处、撤销海南弘安实业有限公司取得的三土房[2014]字第10706号《海南省三亚市土地房屋权证》、追究相关责任人员的法律责任的信访投诉事项作出的信访答复意见，该复函未重新设定李亚洪、苏玉銮的权利义务，未改变李亚洪、苏玉銮的权利义务，对李亚洪、苏玉銮的权利义务不产生实际影响，对李亚洪、苏玉銮不具有法律约束力和强制力。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款第（十）项关于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，李亚洪、苏玉銮对三土资察[2018]566号《三亚市国土资源局关于的复函》的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围。对李亚洪、苏玉銮的起诉，应依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回李亚洪、苏玉銮的起诉。李亚洪、苏玉銮上诉称，请求：裁定撤销三亚市城郊人民法院作出的（2019）琼0271行初170号行政裁定书，并指定三亚市城郊人民法院继续审理本案。事实和理由：一.一审法院认定事实错误海南弘安实业有限公司和相关机关与单位利用手中的职权，损害李亚洪、苏玉銮权益，非法剥夺李亚洪、苏玉銮耕种的土地之后，一直没有利用该土地，闲置土地超过两年，为此，李亚洪、苏玉銮申请三亚市自然资源和规划局查处该闲置土地行为，并根据相关法律规定，交由李亚洪、苏玉銮继续耕种。而三亚市自然资源和规划局没有履行查处职责，反而跟海南弘安实业有限公司签订了《国有建设用地限期开发协议》，以限期开发的名义，将其闲置土地的时间加以延长，更没有将土地归还李亚洪、苏玉銮耕种，如此这般弄权，损害李亚洪、苏玉銮合法权益，而一审法院置此事实和逻辑于不顾，主观教条地以三亚市自然资源和规划局的查处答复没有重新设定李亚洪、苏玉銮的权利义务为由，驳回李亚洪、苏玉銮的起诉，明显地认定事实错误。其错误之处进一步说明如下：首先，三亚市自然资源和规划局如果正确地履行了法定职责，那么案涉土地就应该被收回并交由原耕种人（即李亚洪、苏玉銮）继续耕种，这样一来，李亚洪、苏玉銮被非法剥夺的土地就可以重新回归，而现实情况则是三亚市自然资源和规划局同海南弘安实业有限公司恶意协商签订了案涉协议，使得李亚洪、苏玉銮恢复对自己承包土地耕种的权益受到了损害。因此，该答复实际上是剥夺了李亚洪、苏玉銮的权利。其次，三亚市自然资源和规划局对土地管理中存在的非法行为不按照法定职责进行查处，做出的查处答复使得李亚洪、苏玉銮被损害的权益得不到救济，继续处于被损害状况，虽然这样的答复，没有更进一步地损害李亚洪、苏玉銮权益，但是，其实际上有损李亚洪、苏玉銮的合法权益。综上，一审法院的认定是错误的，三亚市自然资源和规划局的答复对李亚洪、苏玉銮的权利义务产生了实际的不利的影响。二.一审法院适用法律错误一审法院在认定事实错误的基础上，适用错误的法律，做出了错误的裁定。此外，一审法院的错误认定与裁定，实质上是免除了三亚市自然资源和规划局对土地违规行为进行依法查处的职责要求，是对三亚市自然资源和规划局查处不作为或者是乱作为行为进行了认可和鼓励。法院这样的错误将会导致不良的社会影响，助长行政不作为或行政乱作为的风气，应该得到纠正。请求二审法院根据事实及法律，裁定撤销一审裁定并指令一审法院继续审理本案。三亚市自然资源和规划局未作答辩。海南弘安实业有限公司述称，一.李亚洪、苏玉銮侵权占用涉案土地被判决清退并被执行的前置事实：1.李亚洪、苏玉銮侵权占用海南弘安实业有限公司涉案土地的行为，海南弘安实业有限公司对李亚洪、苏玉銮提起了民事侵权诉讼，三亚市城郊人民法院作出（2017）琼0271民初3482、3483号民事一审判决:判令李亚洪、苏玉銮“停止侵占土地并在十日内自行清除占用土地上的一切附着物（包括种植物及相关附属设施）”；2.李亚洪、苏玉銮提起上诉，三亚市中级人民法院作出（2017）琼02民终1189、1190号民事终审判决：“驳回上诉。维持原判”；3.李亚洪、苏玉銮提起再审申请，海南省高级人民法院作出（2018）琼民申912、913号民事裁定：“驳回再审申请”；4.前述判决生效后，我方申请法院强制执行后，三亚市城郊人民法院执行机构，依据生效的判决书强制本案李亚洪、苏玉銮退出了侵权占用土地并强制清除了土地上的种植物和附属设施，该案执行完毕，土地提供执行回归我方。5.强制执行中海南弘安实业有限公司还对被执行人进行了货币补偿人民币43万元，进行了公证提存，并向其发出了《领取补偿金通知书》。二.本案一审裁定驳回李亚洪、苏玉銮的起诉是通过实体审理，认定和处理正确，李亚洪、苏玉銮的上诉无理，应予驳回：1.根据前述的生效判决认定，李亚洪、苏玉銮对涉案土地没有合法权益，是非法占用且因生效判决所强制执行清退，与涉案土地没有合法的行政利害关系，不具有《行政诉讼法》第十二条（十二）项规定的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，故其主体资格不适格，驳回其起诉正确。2.李亚洪、苏玉銮对三亚市自然资源和规划局的三土资察[2018]566号《复函》不具有可诉性，一审裁定驳回其起诉正确：三亚市自然资源和规划局对李亚洪、苏玉銮向其提交的《行政查处申请书》，给予了李亚洪、苏玉銮《三土资察[2018]566号复函》（下简称《复函》）。该《复函》是对申请人的询问、投诉等信访的答复，不构成新的行政行为的创制，如该《复函》中的内容涉及新的行政行为的创制，那么对新创制的行政行为具有行政利害关系的当事人可以直接对该新创制的行政行为行使行政复议或行政诉讼，但仍不能对《复函》本身进行行政诉讼。因为《复函》仅系对外的一种告知，其本身没有创制新的行政行为，所以这类来信来访的答复，不具备行政诉讼的可诉性。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政诉讼法的受案范围”。一审法院据此认定三亚市自规局对来信来访的《复函》，未对李亚洪、苏玉銮创制行政行为，《复函》本身对李亚洪、苏玉銮不产生实际影响，因此根据司法解释规定，李亚洪、苏玉銮所诉的撤销《复函》的请求不具有可诉性，李亚洪、苏玉銮的起诉不属于人民法院的受案范围，故依法驳回其起诉适用法律正确，应予维持。三.三亚市自然资源和规划局对李亚洪、苏玉銮的三土资察[2018]566号《复函》中涉及的具有实体内容的《限期开发协议》，李亚洪、苏玉銮已经提起了确认无效的行政诉讼，也已经作出终审裁定，驳回了李亚洪、苏玉銮的起诉：三亚市自然资源和规划局对李亚洪、苏玉銮的三土资察[2018]566号《复函》中涉及的具有实体内容的《限期开发协议》，李亚洪、苏玉銮在本案之前已经提起了对该《限期开发协议》确认无效的行政诉讼。该案三亚市城郊人民法院【案号为（2019）琼0271行初140号】作出一审裁定，根据生效判决的认定，李亚洪、苏玉銮已经对案涉土地不具有使用权，认定李亚洪、苏玉銮与被诉的行政行为《限期开发协议》，不具有法律上的利害关系，不具原告的主体资格，故依法驳回了李亚洪、苏玉銮的起诉。李亚洪、苏玉銮不服该裁定上诉后，三亚市中级人民法院作出二审裁定【案号（2019）琼02行终105号】，驳回李亚洪、苏玉銮的上诉，维持一审裁定，该终审裁定已经生效。综合上述，李亚洪、苏玉銮与《复函》没有合法的行政利害关系，主体不适格，且三土资察[2018]566号《复函》不具有可诉性，一审裁定适用法律正确，故请依法驳回李亚洪、苏玉銮的上诉，维持一审裁定。本院经审理查明，因海南省自然资源和规划厅转来李亚洪、苏玉銮的《行政查处申请书》，三亚市自然资源和规划局于2018年12月26日作出三土资察[2018]566号《三亚市国土资源局关于〈行政查处申请书〉的复函》，对李亚洪、苏玉銮的信访问题进行答复并于2018年12月28日向李亚洪、苏玉銮送达。李亚洪、苏玉銮对该答复结查不服，于2019年5月15日向一审法院提起行政诉讼。本院认为，三土资察[2018]566号《三亚市国土资源局关于的复函》系三亚市自然资源和规划局对李亚洪、苏玉銮的信访投诉事项作出的信访答复，该复函对李亚洪、苏玉銮的权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款第（十）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。…”李亚洪、苏玉銮对三土资察[2018]566号《三亚市国土资源局关于的复函》的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回李亚洪、苏玉銮的起诉，适用法律正确，本院予以维持。李亚洪、苏玉銮的上诉理由不充分，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 左家锋审判员 李宝鹏审判员 赵高平 二〇一九年十二月十一日书记员 谢材余附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。