广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤03行终1142号上诉人（原审原告）深圳市钜盛隆实业发展有限公司，住所地广东省深圳市龙华区华街道建设路龙泽榕园**Ｂ301。法定代表人邱广文，该公司总经理。委托代理人杨增荣，广东法尔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市龙华区住房和建设局，住所地广东省深圳市龙华区龙华街道梅龙大道**清湖行政服务中心**。法定代表人徐亮，该局局长。委托代理人黄训，北京德恒（深圳）律师事务所律师。委托代理人李照亮，北京德恒（深圳）律师事务所律师。原审第三人福建省惠建发建设工程有限公司，，住所地福建省惠安县螺阳镇新霞开发区法定代表人邱经辉，该公司总经理。委托代理人刘喻，广东盛唐律师事务所律师。上诉人深圳市钜盛隆实业发展有限公司因诉被上诉人深圳市龙华区住房和建设局行政处罚决定一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，原告系龙华第25小区商住楼Ｂ栋工程（以下简称涉案工程）的建设单位，第三人系涉案工程的施工单位。2014年9月3日原告向被告提交《工程竣工验收报告》、公安消防部门消防验收文件、电梯验收结果通知单、燃气工程竣工验收报告、工程质量保修书等材料，申请对涉案工程竣工验收备案。被告收到上述材料后向原告出具了《深圳市龙华新区房建工程项目竣工验收备案收文回执》。2016年4月，深圳市公安局龙城派出所向被告调取涉案《工程竣工验收报告》，并于2016年7月6日向被告提供了广东省深圳市公安司法鉴定中心依该派出所委托所作的公（深）鉴（文检）字［2016］2570号《鉴定文书》（以下简称2570号鉴定文书）。2570号鉴定文书案情摘要载明，因接报警称原告与第三人之间存在工程款纠纷，第三人未提供涉案工程相关文件给原告，后第三人于2012年发现原告伪造虚假文件及第三人公司印章提交工程登记申请、2015年申请房产证；鉴定意见载明，《工程竣工验收报告》中“福建省惠建发建设工程有限公司”印文与送检单位提供的相应印文样本不是同一印模盖印形成。2017年3月29日，被告分别向原告原法定代表人邱某某、涉案工程项目总监刘某某就涉案工程竣工验收情况、《工程竣工验收报告》第三人印章加盖情况及前述关于《工程竣工验收报告》中第三人印章的鉴定意见等事项进行调查询问并制作相应笔录。2017年6月13日被告向原告作出处罚告知书并于同年6月16日送达原告，告知其拟处罚认定的事实、依据、相应的陈述、申辩及听证权利。经原告申请，被告于2017年7月5日组织召开听证，原告委托代理人、第三人法定代表人等参加了听证。2017年12月18日，被告作出深龙华建罚字〔2016〕035号《行政处罚决定书》，认定原告采用虚假证明办理涉案工程竣工验收备案，该行为违反了《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第一款第二项之规定，并根据该办法第十二条规定，对原告处以罚款39万元。2017年12月20日被告将上述处罚决定送达原告。原告对该处罚决定不服，诉至法院。另查明，第三人曾于2012年12月向深圳市宝安区建设局提交《关于深圳市钜盛隆公司采用虚假证明文件骗取竣工验收的情况报告》，称因原告未按合同约定支付涉案工程的工程款，因此第三人未加盖公司公章、未签署任何证明文件给原告办理竣工验收备案。原告于2013年1月18日、1月21日委托代理人向第三人发出律师函，称因第三人就2011年4月26日的《工程竣工验收报告》中第三人单位公章向深圳住房建设行政主管部门提出异议，原告将对涉案工程再次进行竣工验收，要求第三人立即组织人员和资料参加验收活动。第三人曾于2013年1月19日对原告前述2013年1月18日作出的律师函作出复函，其中第二点称“原告公司拖欠我公司工程款及借款，我司多次发函催告均逃避拒收，想不到竟私刻伪造我司公章，提交虚假证明文件向建设行政主管部门办理竣工验收……”原告在庭审过程中提交粤财安司法［2012］文鉴字第15号《广东财安司法鉴定所司法鉴定意见书》复印件，载明深圳市宝安区建设局曾于2012年12月17日向广东财安司法鉴定所委托鉴定涉案《工程竣工验收报告》原件上加盖的“福建省惠建发建设工程有限公司”印章印文与2012年1月12日《请求书》末页原件中福建省惠建发建设工程有限公司印章印文是否为同一印章所盖。该鉴定意见书鉴定意见为，送检的日期为2011年4月26日《工程竣工验收报告》末页中印章印文与提供的日期为2012年1月12日样本印章印文不是同一枚印章所盖。该鉴定意见书中所附《工程竣工验收报告》中的“五、工程验收结论”页中的盖章及签名情况与被告所提交的《工程竣工验收报告》的“五、工程验收结论”页中所加盖公章、签名情况不一致。原审认为，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定，被告具有在本行政区域内进行工程竣工验收备案的行政职权，被告主体适格。原告因不服被告作出的涉案处罚决定提出本案诉讼，因此本案应围绕被告作出的处罚决定认定原告采用虚假证明材料办理涉案竣工验收备案并给予处罚是否有相应的事实及法律依据、程序是否合法进行审查。根据第四条、第五条规定，建设单位作为办理工程竣工验收备案的申请单位，应向备案机关提交竣工验收备案表、竣工验收报告、施工单位签署的工程质量保修书等材料。根据第十一条规定，建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据前述规定，建设单位系办理竣工验收备案的申请单位和责任单位，并因此承担因采用虚假证明文件办理备案而导致的不利法律后果。本案中，被告提交的公安机关提交的鉴定意见，原告及第三人在2013年1月18日、19日、21日的往来函件，第三人向宝安建设局提交的情况报告及各方庭审陈述，可以相互印证证明原告向被告提交的《工程竣工验收报告》上所体现的施工单位对涉案工程验收合格的意见并非第三人真实意思表示，第三人在原告向被告提起备案申请前就已通过向宝安建设局反映、直接向原告发函告知的方式否认曾参与涉案工程竣工验收并签署意见，原告对此明确知晓。故被告认定原告存在提交虚假证明文件办理工程竣工验收备案的违法行为并作出涉案处罚，并无不当。被告在作出处罚前已履行了对原告进行处罚前告知、并依原告申请组织听证，保证了原告陈述、申辩及听证权利，程序合法。综合原告庭审陈述及起诉主张，其对被告的处罚存在异议主要为：1.认为公安机关出具的司法鉴定意见违法，不能作为处罚依据；2.被告未对第三人有无参加竣工验收进行调查，并未对涉案印章进行鉴定，属未尽相应调查职责；3.被告已对原告的备案申请进行审查通过即认可了原告提交的《工程竣工验收报告》，故不能再对原告进行处罚。法院认为，1.原告以鉴定意见为公安机关单方委托为由认为违法并无相应的法律依据，原告主张该鉴定意见所鉴定的样本不能排除存在虚假的情形，但并未举证证明该样本为虚假，该主张无相应事实依据。2.如前述，对于原告是否存在提供虚假证明文件申请涉案竣工验收备案行为，被告已通过向邱某某、刘某某进行调查询问，举行原告及第三人参与的听证等方式履行相应的调查职责，综合2570号鉴定文书中关于2011年4月26日《工程竣工验收报告》所加盖的第三人印章的鉴定意见、第三人已在涉案备案申请前明确否认2011年4月26日参与竣工验收并出具意见的事实并告知原告及相应行政部门，被告认定原告申请备案时提交虚假证明文件并无不当。3.原告称被告已知晓宝安区建设局曾对原告提交的《工程竣工验收报告》进行鉴定所得出的鉴定意见，但原告仅提供了复印件且该复印件显示的宝安区建设局送检的《工程竣工验收报告》与原告向被告提交的《工程竣工验收报告》并非同一份，原告的主张并无相应事实依据。即便原告所称的宝安建设局委托鉴定并取得鉴定意见属实，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条规定既无法得出被告通过备案即认可原告提交的备案材料为真实的结论，更无法得出原告所称的通过备案即不能再根据该条规定对原告进行处罚的结论，故原告前述主张无相应事实及法律依据，法院不予采信。被告作出的处罚决定有相应事实及法律依据，程序合法。原告诉请撤销被告作出的处罚决定，理由不成立，法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告深圳市钜盛隆实业发展有限公司的全部诉讼请求。上诉人不服原审判决，上诉请求：撤销原判，改判撤销被上诉人作出的行政处罚决定。主要理由为，深圳市公安局龙城派出所委托作出的鉴定意见，鉴定程序和结果是否合法，应当予以审查，不能排除鉴定错误的可能，原审法院要求上诉人举证证明鉴定样本的真假，分配举证责任不当。上诉人为自己的利益，不存在提交虚假竣工验收报告的可能性和必要性，竣工验收报告为多方共同制作，如有虚假印章，获得利益最大的也是施工方，且施工方在全国各地均有工地，工地存在其他印章是正常现象，相关材料中就有多枚不同印章。本案行政处罚结果将导致撤销备案，涉及已出售房产业主利益，还可能对社会稳定产生不利影响。被上诉人答辩称，上诉人最核心的理由就只是行政处罚中的一个依据，也就是《工程竣工验收报告》是不是存在虚假的问题，包括公安机关的鉴定是不是存在程序问题、举证责任问题。上诉人对行政处罚程序和法律适用问题没有提出异议。对此，被上诉人作出行政处罚最核心的依据不仅仅是《工程竣工验收报告》所涉的公安机关鉴定意见，还包括了上诉人和原审第三人往来的律师函件，以及被上诉人进行的调查、听证。这些证据证明了几个事实，第一，案涉的《工程竣工验收报告》系由上诉人提交；第二，提交的《工程竣工验收报告》上所盖原审第三人的印章由公安机关委托鉴定确定印章为虚假；第三，上诉人明知原审第三人对《工程竣工验收报告》上的印章提出异议，认为是虚假的，仍然向被上诉人提交了《工程竣工验收报告》。以上事实证明，上诉人明知竣工验收备案材料存在虚假情形，仍然提供，构成故意违法，被上诉人依法予以处罚符合法律规定。原审第三人述称，请求法院驳回上诉人的上诉请求。经审理查明，2011年4月26日，上诉人作为涉案工程建设单位，进行了由各相关单位参与的工程竣工验收，形成《工程竣工验收报告》，报告载明原审第三人有四名人员参与，报告末页加盖了原审第三人公章。2016年5月20日，王某向公安机关报案称福建省惠建发建设工程有限公司被伪造公文证件印章，公安机关认为有犯罪事实发生，需要追究刑事责任，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，立案侦查。2016年6月1日，深圳市公安局龙城派出所将检材《工程竣工验收报告》原件一份、样本“福建省惠建发建设工程有限公司”印文原件一页委托广东省深圳市公安司法鉴定中心鉴定，要求鉴定检材和样本上的“福建省惠建发建设工程有限公司”印文是否同一印模盖印形成，送检材料中不含经公安机关许可刻制的“福建省惠建发建设工程有限公司”印鉴卡。2016年6月14日，广东省深圳市公安司法鉴定中心作出鉴定书，鉴定意见为检材和样本印文不是同一印模盖印形成。2017年3月29日，被上诉人对上诉人的原法定代表人邱某某进行调查询问，邱某某陈述：2011年4月26日完成工程竣工验收，竣工验收时勘察、设计、施工、监理、质监站均到场参加，但不清楚《工程竣工验收报告》上施工单位印章是否为现场所盖，除上诉人公章为上诉人所盖以外，其余均由各单位自己加盖，竣工验收会议签到表签名的相关人员均是当时参会人员。2017年3月29日，被上诉人对深圳市宝安区建设工程监理公司负责涉案工程的项目总监刘某某进行调查询问，刘某某陈述：涉案工程于2011年4月26日组织竣工验收，是由建设单位组织的，与工程建设相关的五方主体及质监站均到场参加，各方一致认为工程质量合格，本人在竣工验收会议签到表上签名，《工程竣工验收报告》约一式七八份均一次性盖章，盖章顺序为施工单位先盖章，本人及所在公司后盖章，对于施工单位公章由谁所盖不清楚。2017年7月5日，邱经辉提供了2013年1月18日、19日、21日上诉人委托代理律师向原审第三人发出的律师函及原审第三人的复函，函件中上诉人并未自认私刻了原审第三人公章，只是陈述了原审第三人对公章提出了异议及根据要求需要再次进行竣工验收的交涉事项。另外，至本案二审审理终结，各方未提交证据证明公安机关对福建省惠建发建设工程有限公司被伪造公文证件印章刑事案件侦查结案作出结论。原审法院查明的其他事实，本院予以确认。本院认为，本案审查被上诉人作出的行政处罚决定的合法性，各方争议主要在于处罚认定事实是否证据确凿、适用法律是否正确。关于认定上诉人采用虚假证明文件的证据是否确凿的问题，本案事发于原审第三人指认上诉人伪造其公章制作《工程竣工验收报告》，现有在案证据中，粤财安司法[2012]文鉴字第15号《广东财安司法鉴定所司法鉴定意见书》、公（深）鉴（文检）字[2016]2570号《鉴定文书》对《工程竣工验收报告》上原审第三人公章印文的鉴定，仅能证明与原审第三人提供的印文样本不是同一印模所盖，不能证明原审第三人提供的印文样本为经公安机关许可刻制的公章印文或实际使用的唯一公章印文。上诉人与原审第三人往来函件、被上诉人对上诉人原法定代表人和深圳市宝安区建设工程监理公司项目总监的调查询问，上诉人并未自认制作提交虚假《工程竣工验收报告》，也无其他客观证据证明上诉人制作提交虚假《工程竣工验收报告》。公安机关也未侦查查明原审第三人所报的被伪造公司印章案件事实。因此，认定上诉人采用虚假证明文件的证据不足，案件事实不清。关于处罚适用法律是否正确问题，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”竣工验收由各责任单位共同参与，建设单位及其他责任单位应当各自为竣工验收备案材料的真实、合法、有效性负责。第十一条规定：“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”建设单位采用虚假证明文件的责任基础，是知道为虚假证明文件仍故意采用，不能仅以存在虚假证明文件直接推定建设单位承担违法责任。在认定上诉人伪造原审第三人公章的事实缺乏确凿证据、不能排除《工程竣工验收报告》所盖原审第三人公章使上诉人相信代表了原审第三人意思的情况下，直接处罚上诉人属于适用法律错误。综上，被上诉人作出行政处罚缺乏确凿证据，适用法律错误，应当予以撤销。原审认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项和第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初33号行政判决；二、撤销被上诉人深圳市龙华区住房和建设局对上诉人深圳市钜盛隆实业发展有限公司作出的深龙华建罚字〔2016〕035号《行政处罚决定书》。本案一审、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人深圳市龙华区住房和建设局负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇一九年十二月十二日书记员  陈梦然书记员  熊雨潇