甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）甘01行终205号上诉人（原审被告）榆中县公安局。住所地：甘肃省榆中县三角城乡周前村。法定代表人金刚，该局局长。委托代理人王文杰，该局工作人员。委托代理人李江龙，该局和平派出所工作人员。被上诉人（原审原告）施兴霞，女，1980年5月25日出生，汉族，住甘肃省榆中县。原审被告兰州市公安局。住所地：甘肃省兰州市城关区武都路482号。法定代表人肖春，该局局长。委托代理人李贵虎，该局工作人员。原审第三人施玉珍，男，1953年9月6日出生，汉族，住甘肃省榆中县。委托代理人施兴霞，女，1980年5月25日出生，汉族，住甘肃省榆中县。系施玉珍之女。原审第三人施金霞，女，1984年5月27日出生，汉族，住甘肃省榆中县。原审第三人施永成，男，1963年12月2日出生，汉族，住甘肃省榆中县。上诉人榆中县公安局因治安行政处罚、行政复议一案，不服兰州市七里河区人民法院（2018）甘0103行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。一审法院认为，为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，法律赋予公安机关依法履行治安管理职责。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定，其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”因此，被告榆中县公安局具有对治安行政案件进行处罚的行政职权。本案的焦点应当是对被告榆中县公安局榆公（和）行罚决字〔2018〕82号《行政处罚决定书》和兰州市公安局兰公行复决字〔2018〕45号《行政复议决定书》是否合法进行审查。榆中县公安局和平派出所接到施永成报案后将此案作为治安行政案件予以立案，按一般程序进行审理，依照法律规定的相关程序，依法对涉案人员进行询问，向周围群众调查了解情况，结合查明事实及相关证据、《鉴定意见书》等证据，榆中县公安局认定施兴霞构成殴打他人违法行为，事实基本清楚。但是，榆中县公安局在对施兴霞拟作出《行政处罚决定》前，履行的行政处罚告知程序存在违法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一款规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”《公安机关办理行政案件程序规定》第二十九条第二款、第三款、第四款规定：“送达法律文书首先采取直接送达方式，送交受送达人，受送达人不在的可以交付其成年家属、所在单位的负责人或者其居住地居（村）民委员会代收;无法直接送达的，委托其他公安机关代为送达，或者邮寄送达；经采取上述送达方式仍无法直接送达的，可以公告送达。公告的范围和方式应当便于公民知晓，公告期限不得少于六十日”。榆中县公安局提供的卷宗资料中仅显示2018年7月24日和平派出所向施兴霞之母王春芳送达传唤证，施兴霞未按期到派出所，未有证据证实是否穷尽直接告知方式，向施兴霞告知拟作出治安管理处罚的事实、理由及依据，而是将制作的《行政处罚告知笔录》以张贴方式公告，公告期限不满60日，违反了法律规定的程序。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为……(三)违反法定程序的……”据此规定，施兴霞提出要求撤销榆中县公安局作出的榆公（和）行罚决字〔2018〕82号《行政处罚决定书》，该院予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的行政行为进行审查，提出意见，经行政机关负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(三)……具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更、或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内作出具体行政行为：……3.违反法定程序的……”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”兰州市公安局对施兴霞提出的复议申请依法受理后，未依照上述规定严格审查，作出兰公行复决字〔2018〕45号《行政复议决定书》，维持榆公（和）行罚决字〔2018〕82号《行政处罚决定书》，明显不当。该院对施兴霞提出撤销兰州市公安局兰公行复决字〔2018〕45号《行政复议决定书》，也予以支持。并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第二款、第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决：一、撤销榆中县公安局榆公（和）行罚决字〔2018〕82号《行政处罚决定书》和兰州市公安局兰公行复决字〔2018〕45号《行政复议决定书》；二、榆中县公安局对施兴霞殴打伤害他人的行政治安管理一案于法定期限内重新作出《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由榆中县公安局和兰州市公安局负担。上诉人榆中县公安局上诉称，一审法院混淆处罚前的告知和法律文书送达概念，适用法律、法规、规章错误。一审判决中引用的《公安机关办理行政案件程序规定》已于2013年1月1日被废止，且其引用的第二十九条是关于法律文书送达的规定而不是行政处罚前履行告知程序的规定。我局在对被上诉人施兴霞作出行政处罚决定前，按照当时有效的《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十四条的规定对其进行告知，程序合法。请求：一、撤销兰州市七里河区人民法院（2018）甘0103行初127号行政判决；二、维持榆中县公安局榆公（和）行罚决字〔2018〕82号行政处罚决定书。本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人施兴霞没有提交书面答辩意见，其在庭审过程中答辩称，榆中县公安局在取证方面不作为，导致事实认定错误。上诉人接到报案后，没有在24小时内进行现场堪查、询问，没有及时采集外伤，其录制口供、法医鉴定时间延长，超过法定的24小时，帮助对方弄虚作假，导致出现串供的情况，办案程序不合法，请求二审法院查明事实，依法裁判。原审被告兰州市公安局没有提交书面陈述意见，其在庭审过程中述称，1、一审判决适用法律错误，一审判决适用的2006版的《公安机关办理行政案件程序规定》已被修改；2、一审法院将处罚前的告知程序与法律文书的送达混为一谈；3、处罚前的公告告知为7日，不能适用送达法律文书60天的规定。综上，一审判决适用法律错误，请求依法撤销一审判决。原审第三人施金霞没有提交书面陈述意见，其在庭审过程中述称，作口录的时间以及不开具法医鉴定，在明显有伤的情况下不开具法医鉴定。原审第三人施玉珍没有提交书面陈述意见，其在庭审过程中述称，其同意施兴霞、施金霞的陈述意见。原审第三人施永成没有提交书面陈述意见，其在庭审过程中述称，被上诉人及第三人施金霞、施玉珍的陈述不属实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；……”榆中县公安局作出的榆公（和）行罚决字〔2018〕82号《行政处罚决定书》，认定施兴霞、施金霞对李玉梅进行殴打，致使李玉梅受轻微伤，遂依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款第（一）项之规定，决定对施兴霞行政拘留十日，并处罚款五百元。根据上述事实，李玉梅是该治安行政处罚案件的被侵害人，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（三）项的规定，李玉梅与榆中县公安局作出的行政处罚决定有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”据此规定，与行政行为有利害关系的公民，没有提起诉讼或者申请作为第三人参加诉讼的，人民法院应当通知其作为第三人参加诉讼。李玉梅作为与被诉行政行为有利害关系的公民，其没有提起诉讼或者申请参加诉讼，一审法院应当通知其作为第三人参加诉讼，而一审法院没有通知其参加诉讼，属于遗漏了必须参加诉讼的当事人。一审法院依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二十九条第二款、第三款、第四款的规定，认定榆中县公安局在对施兴霞作出治安管理处罚决定前，未有证据证实是否穷尽直接告知方式，向施兴霞告知拟作出治安管理处罚的事实、理由及依据，而是将制作的《行政处罚告知笔录》以张贴的方式公告，公告期限不满60日，违反了法律规定的程序，遂判决撤销榆中县公安局榆公（和）行罚决字〔2018〕82号《行政处罚决定书》和兰州市公安局兰公行复决字〔2018〕45号《行政复议决定书》。经审查，根据一审法院在所作判决中引用的《公安机关办理行政案件程序规定》第二十九条第二款、第三款、第四款规定的内容，可以认定其引用的是已于2013年1月1日被废止的《公安机关办理行政案件程序规定》。且一审判决所引用的《公安机关办理行政案件程序规定》第二十九条第二款、第三款、第四款的规定是关于公安机关送达法律文书的规定，而不是关于公安机关作出治安管理处罚决定前告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利的规定。一审法院依据已被废止的《公安机关办理行政案件程序规定》第二十九条第二款、第三款、第四款的规定认定榆中县公安局将制作的《行政处罚告知笔录》以张贴的方式公告，公告期限不满60日，违反了法律规定的程序，属认定基本事实不清，证据不足。另外，最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第一条规定：“人民法院的裁判文书应当依法引用相关法律、法规等规范性法律文件作为裁判依据。引用时应当准确完整写明规范性法律文件的名称、条款序号，需要引用具体条文的，应当整条引用。”而一审判决引用《公安机关办理行政案件程序规定》第二十九条第二款的内容不完整，本院予以指正。综上，一审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人，认定基本事实不清，证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第三款之规定，裁定如下：一、撤销兰州市七里河区人民法院（2018）甘0103行初127号行政判决；二、发回兰州市七里河区人民法院重审。上诉人榆中县公安局预交的二审案件受理费50元，退还上诉人。审判长 王 卫审判员 刘祥礼审判员 杜占才二〇一九年十二月五日法官助理安方毅书记员魏绫