山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁03行终308号 上诉人（原审原告）王德华，男，1963年3月22日出生，汉族，淄博市周村区村民，现住淄博市周村区。 被上诉人（原审被告）淄博市周村区综合行政执法局，统一社会信用代码113703064932057320，住所地:淄博市周村区新建西路191号。 法定代表人胡学基，局长。 委托诉讼代理人朱先杰，山东靖安律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）周村区人民政府青年路街道办事处，统一社会信用代码1137030600422030XB，住所地:淄博市周村区青年路70号。 法定代表人臧建建，主任。 委托诉讼代理人李恒伟，山东靖安律师事务所律师。 上诉人王德华因要求确认被上诉人淄博市周村区综合行政执法局、周村区人民政府青年路街道办事处责令限期拆除违章建筑通知行为无效一案，不服淄博市周村区人民法院（2019）鲁0306行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，原告王德华系周村区青年路街道办事处西马村村民，其自1997年开始租赁西马村村民委员会位于恒星路南侧、××西土地进行养殖。2017年9月6日，被告综合行政执法局、青年路街道办事处在周村区开展的违法建设治理行动过程中，共同向原告王德华下发《通知》，要求原告王德华于2017年9月15日前对位于恒星路南侧、××西的未取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）或未按照规划许可证规定进行建设的建设工程进行自行拆除或依法整改。到期未拆除或整改的，自2017年9月16日起将依法强制拆除。原告王德华未在该期限内拆除。2018年4月10日，原告涉案建筑物被拆除。原告王德华向法院提起行政诉讼，要求确认被告综合行政执法局、青年路街道办事处于2017年9月6日下发的《通知》无效。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，根据《淄博市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二条、第十三条的规定，被告综合行政执法局具备相应的行政主体资格，案涉行政行为亦不存在上述法律规定的“重大且明显的违法情形”。本案审理过程中，经法院释明，原告王德华拒绝变更诉讼请求。故根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院经审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应的判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，驳回原告王德华的诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条之规定，判决驳回原告王德华的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告王德华负担。 宣判后，原审原告王德华不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决并依法改判,或发回重审。上诉理由：一、被上诉人淄博市周村区综合行政执法局不具备相应的行政主体资格。原审法院认为，根据《淄博市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二条、第十三条的规定，被上诉人综合行政执法局具备相应的行政主体资格。上诉人认为，《淄博市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二条规定:“城市规划管理方面的相对集中行政处罚权工作适用于城市规划区。”被上诉人淄博市周村区综合行政执法局没有举证证明上诉人的房屋在城市规划区，因此，《淄博市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》不适用本案，被上诉人淄博市周村区综合行政执法局不具备相应的行政主体资格。被诉行政行为符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第(一)项规定的情形，应当确认无效。三、被上诉人周村区人民政府青年路街道办事处作出被诉行政行为在实体上和程序上均重大且明显违法。本案中，被上诉人周村区人民政府青年路街道办事处仅提供了一份村委会的“说明”作为证据，“说明”里载明的内容无相关证据加以印证，无法证明其真实性、合法性。庭审中，被上诉人周村区人民政府青年路街道办事处称其经过调查得知上诉人的房屋系违法建筑，但其未能提供任何证据证明其调查过程、调查结果等信息。上诉人认为，被上诉人周村区人民政府青年路街道办事处在作出涉案“通知”前没有进行任何调查。被上诉人周村区人民政府青年路街道办事处在没有职权依据，没有事实依据的基础上径行作出对上诉人权利产生重大损害的涉案“通知”，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为没有依据”的重大且明显违法情形，应当确认无效。四、被上诉人淄博市周村区综合行政执法局作出被诉行政行为在实体上和程序上均重大且明显违法。原审判决载明:“被告综合行政执法局未向本院提交证据、依据。”由此可知，被上诉人淄博市周村区综合行政执法局作出被诉行政行为没有任何依据，这种配合盖章的行为，即便是一般公众，也能判断出其属于重大且明显违法行为，被诉行政行为应当确认无效。五、原审法院程序违法。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定:“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”该规定的立法目的是避免法院直接驳回起诉行政行为无效的诉讼请求，以至于原告另行提起撤销之诉，而是在法院审查认为被诉行政行为不属于无效情形的条件下给予原告一个选择权，旨在保障公民诉讼利益，减少诉累。该规定有两个要素，一是释明的时间，即人民法院应当先审查被诉行政行为，审查之后再释明;二是释明的理由，理由是认为行政行为不属于无效的情形。原审法院在庭审刚开始即询问上诉人是否变更诉讼请求，违背了该规定的时间要素;原审法院询问上诉人是否变更诉讼请求的理由是“法院在审查无效和违法行政行为时的审查范围和强度不同”违背了该规定的理由要素，原审法院程序违法。综上，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，请依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人淄博市周村区综合行政执法局二审期间未提交答辩意见。 被上诉人周村区人民政府青年路街道办事处二审期间未提交答辩意见。 各方当事人二审未提交新的证据。本院经阅卷、调查和询问当事人，对本案进行了书面审理。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，被上诉人淄博市周村区综合行政执法局具有查处违法建设的行政执法主体资格，被诉行政行为亦不存在其它“重大且明显的违法情形”。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院经审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应的判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”。本案经一审法院释明后，上诉人王德华拒绝变更其请求确认行政行为无效的诉讼请求，因此一审法院判决驳回王德华的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人王德华的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人王德华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 商利群 审 判 员 荣明潇 审 判 员 陈 磊 二〇一九年十二月二十日 法官助理 吴 昊 书 记 员 冯 媛