南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行初141号 原告陈人华，男，1966年4月18日出生，壮族，住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人韩欣欣，广东广信君达律师事务所律师。 被告柳州市人民政府，住所地柳州市城中区文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人莫林，柳州市司法局工作人员。 委托代理人余志亮，广西全德（柳州）律师事务所律师。 原告韩人华不服被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）行政复议决定一案。本院于2019年8月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年11月8日公开开庭审理了本案。原告陈人华及委托代理人韩欣欣，被告柳州市政府的委托代理人莫林、余志亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告柳州市政府于2019年3月25日作出柳政复字[2019]116号《行政复议决定书》（以下简称116号复议决定）,以柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市执法局）未能证明其作出柳城管柳东市容行决字（2018）4257号行政处罚决定书（以下简称4257号处罚决定）前曾责令原告韩人华限期纠正违法行为，采取补救救措施，而韩人华拒不改正。因此，柳州市执法局作出的4257号处罚决定，被告柳州市政府不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销柳州市执法局作出的4257号处罚决定。 原告陈人华诉称，原告系桂Ｂ×××××东风牌洒水车的所有权人，原告将车辆租给广州普邦园林股份有限公司，由其工作人员进行洒水作业。2018年11月26日，原告聘请的司机韦海驾驶着洒水车，在行驶至柳东新区××路时，由于工作失误，致使绿化带的泥水溢出，污染了部分路段。事件发生后，原告现场查看并询问了司机，得知当日污染路面的泥水不足20米，且并没有对路面造成严重污染以及破坏，便及时对涉案污染路段进行了清理。事件发生后，柳州市执法局对涉案车辆进行了扣押，在对原告进行相关的情况说明以及听取原告陈述申辩后，柳州市执法局仍然拒绝对车辆进行放行，并对原告做出了1000元罚款的行政处罚。原告向被告申请行政复议，被告认为柳州市执法局的扣押车辆行为属于程序性行政行为，未对原告的权利产生实质影响，对此未进行处理，仅仅撤销柳州市执法局的处罚决定。被告作出行政复议决定书认定事实不完全清楚，适用法律错误，且未对原告的行政复议申请进行处理，程序违法。(一）柳州市执法局扣押原告车辆的行为无法律依据。(二）被告对于柳州市执法局扣押车辆的时间事实并未进行相关的审查，且未对该项行政复议请求进行处理。柳州市执法局扣押原告的车辆时间长达4个月。原告认为其扣押车辆的行为损害了原告对车辆的占有使用收益权，被告对于该事实并未进行调查，属于事实调查不清。(三)柳州市执法局扣押原告车辆的行为属于是对原告的权利产生实质影响的行政行为，不属于程序性行政行为，被告适用法律错误。请求法院判决：1.确认被告做出的柳政复字[2019]116号行政复议决定书违法；2.被告承担本案诉讼费。 原告陈人华向法庭提供以下证据：1.4257号行政处罚决定，拟证明柳州市执法局对原告进行行政处罚。2.柳城管柳东市容保字（2018）4557号证据登记保存通知书，拟证明柳州市执法局扣押原告的洒水车；3.116号行政复议决定、快递单及行政裁定书，拟证明本案已经行政复议，原告2019年4月3日收到被告作出的复议决定书，原告在法定期限内起诉。4.保存证据退还通知书，用于证明车辆的退还时间。 被告柳州市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定柳州市政府作为柳州市执法局本级人民政府，有权受理原告对柳州市执法局具体行政行为不服提出的复议申请。二、116号复议决定的内容认定正确。对涉案车辆的“扣押”行为实际上是柳州市执法局在作出行政处罚前，为了避免证据可能灭失或者以后难以取得的风险，先行登记保存属于证据收集和保全措施，其与《中华人民共和国行政强制法》规定的查封、扣押等行政强制措施不同。先行登记保存是行政执法过程中的一种取证手段，其仅是行政行为中的一个环节，属于最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定的过程性行为。对陈人华权利义务产生实质影响的应是柳州市执法局作出的行政处罚行为。三、原告的起诉已经超过起诉期限，属于撤诉，重复起诉。四、原告在行政复议申请书中没有说明扣车的起止时间。被告是在原告提起第一次行政诉讼后，才知道扣车时间。五、被告已经依法支持原告的行政复议申请，撤销了行政处罚决定。所以原告现在的诉讼请求与复议申请是相互矛盾的。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告柳州市政府提交了以下证据及法律依据：1.《行政复议案件审批表》，拟证明柳州市政府依法受理原告提出的复议申请。2.行政复议被申请人行政复议答复材料，拟证明行政复议被申请人已依法提交答复及当初作出具体行政行为的证据等有关材料。3.《延期受理通知书》送达回执，拟证明由于案件需要延期审理，柳州市政府按照法律规定制作延期审理通知并送达各方当事人。4.柳州市城市管理行政执法证据登记保存通知书，拟证明柳州市政府认为本案对涉案车辆的“扣押”行为实际上是柳州市执法局在作出行政处罚前的先行登记保存措施，属程序性行政行为。5.复议决定书及送达回证、邮寄凭证，拟证明柳州市政府在法定期限内依法作出行政复议决定并按照当事人提供的地址邮寄送达各方当事人。6.行政复议申请书及案件合并审理申请书，拟证明原告在被告受理原告两项复议申请时，要求合并审理。原告在两份复议申请书中均未告知被告车辆存在超期扣押及持续扣押的事实。 经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下：原告对被告提交的证据1-3的真实性无异议，但是证据1中原告是针对扣押行为及行政处罚行为要求复议，然而被告并没有针对扣押行为进行复议。对于证据4真实性、合法性没有异议，关联性有异议。因为被告认为扣押行为是在行政处罚作出前的先行登记保存措施，但是本案在行政处罚作出后仍在扣押车辆。对于证据5的真实性、合法性、关联性无异议。对证据6的真实性、合法性、关联性无异议。但合并审理也是应被告的工作人员要求进行的申请，且即使是合并申请，被告也应针对原告的复议请求进行评判，而不应仅对行政处罚进行评判。被告对原告提交的证据1-3的真实性无异议，但对其证明目的有异议。对证据4的真实性无异议，但从原告提交的复议申请书也可看出原告主张的一直持续扣车是在作出行政处罚决定前，并没有在诉状中告知作出行政处罚决定后拒绝放行。所以被告认为原告是有过错的。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-4，被告提供的证据1-6，来源合法，内容真实客观，与本案事实具有关联，符合证据的真实性、关联性及合法性的要求，且证据之间相互印证，本院予以确认，可以作为认定本案事实的证据，但其证明目的将综合全案情况予以认定。 经审理查明：原告的雇员于2018年11月26日在柳东新区××ＢＡ5607洒水车对绿化带进行作业时，由于水的冲力较大，致使绿化带泥浆溢出污染机动车路面。同日，柳州市执法局对原告雇员驾驶车辆洒水作业时污染城市道路的行为进行立案调查，作出柳城管柳东市容调字(2018)4257号《柳州市城市管理行政执法调查通知书》、柳城管柳东市容停字(2018)4257号《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》和柳城管柳东市容保字(2018)4557号《柳州市城市管理行政执法证据登记保存通知书》，通知原告接受调查及责令停止违法行为，对涉案洒水车采取先行登记保存（于2019年4月3日才退还原告的桂Ｂ×××××东风牌洒水车）。2018年12月17日，柳州市执法局作出柳城管柳东市容告字(2018)4257号《柳州市城市管理行政执行政处罚告知书》，拟对当事人作出处以1000元罚款的行政处罚并告知其有陈述、申辩的权利。2018年12月26日，柳州市执法局对原告作出4257号处罚决定，处以原告1000元的罚款。原告不服，于2019年1月19日向被告柳州市政府提起行政复议。原告于2019年4月3日收到被告的116号复议决定后不服，于2019年4月12日诉至柳州运输法院。后因为管辖问题，原告于2019年8月15日向柳州运输法院撤诉，于8月16日向南宁铁路运输中级法院起诉。 本院认为，当事人对原被告均具有本案的诉讼主体资格无异议，本院予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：1.本案起诉是否超过起诉期限及是否属于重复起诉？2.116号复议决定认定的事实是否清楚？程序是否合法？适用法律是否正确？ 关于本案起诉是否超过起诉期限及是否属于重复起诉的问题。本院认为，原告于2019年4月3日收到被告的116号复议决定后，于2019年4月12日就到柳州运输法院起诉，并未超过15天。虽然后来因为管辖问题于2019年8月15日向柳州运输法院撤诉，于2019年8月16日向南宁铁路运输中级法院起诉，但系因为管辖问题引起，故本案原告的起诉并未超过起诉期限，不属于重复起诉。 关于116号复议决定认定的事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，行政机关在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，可对需要保全的证据先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定。因此，柳州市执法局在采取证据登记保存措施后，应当在7日内及时作出处理决定，在该7日内登记保存的行为属于程序性行为，对原告的权利义务不产生影响。但本案中，柳州市执法局于2018年11月26日登记保存了原告的桂Ｂ×××××东风牌洒水车，于2019年4月3日才退还，该超过7天的扣押行为，违反了法定程序，对原告的权利义务产生实质影响。虽然116号复议决定撤销了柳州市执法局作出的4257号行政处罚决定，但该复议决定对柳州市执法局超过7天后扣押桂Ｂ×××××东风牌洒水车的行为评价错误，导致116号复议决定适用法律、法规错误、明显不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（五）项的规定，判决如下： 撤销被告柳州市人民政府于2019年3月25日作出的柳政复字[2019]116号《行政复议决定书》，责令被告柳州市人民政府于法定期限内重新作出行政复议决定。 案件受理费50元，由被告柳州市人民政府承担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 廖防修 审 判 员 杨 斌 审 判 员 韦圆圆 二〇一九年十二月五日 法官助理 邹 鹏 书 记 员 庞 嫱 附法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国行政处罚法》 第三十七条第二款行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。