海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终535号   上诉人（一审原告）澄迈绿丰农业开发有限公司，住所地海南省澄迈县金江镇大拉村（吴多清私宅）。   法定代表人吴国球，总经理。   委托代理人李家新，北京大成（海口）律师事务所律师。   委托代理人朱家君，北京大成（海口）律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）澄迈县人民政府，住所地海南省澄迈县金江镇文化北路108号。   法定代表人司迺超，县长。   委托代理人曾德颖，澄迈县自然资源和规划局工作人员。   委托代理人彭诗柔，海南法立信律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道9号。   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人陈平，海南省司法厅工作人员。   委托代理人王雁磊，海南省人民政府法律顾问。   上诉人澄迈绿丰农业开发有限公司（以下简称绿丰公司）因其诉被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）、被上诉人海南省人民政府（以下简称海南省政府）土地行政处罚及行政复议纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2019）琼96行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2017年12月28日，澄迈县政府作出澄府函〔2017〕446号《关于依法无偿收回澄迈绿丰农业开发有限公司15280.29平方米国有建设用地使用权的决定书》（以下简称446号《收地决定》），以绿丰公司自取得土地使用权后一直未进行开发，造成土地闲置满两年以上为由，根据《海南经济特区土地管理条例》第四十三条的规定，决定无偿收回登记在绿丰公司名下证号为金江国用（2004）第2591号（以下简称2591号《国土证》），位于××县处15280.29平方米国有土地（以下简称涉案土地）使用权。绿丰公司不服446号《收地决定》，向海南省政府申请行政复议。2019年3月6日，海南省政府作出琼府复决〔2018〕80号《行政复议决定书》（以下简称80号《复议决定》），维持澄迈县政府作出的446号《收地决定》。绿丰公司不服446号《收地决定》和80号《复议决定》，遂向一审法院提起诉讼，请求：1.撤销澄迈县政府作出的446号《收地决定》；2.撤销海南省政府作出的80号《复议决定》。   一审查明，涉案土地位于澄迈县海榆西线55公里处，面积为15280.29平方米（约22.92亩）。涉案土地上现有一栋两层楼房、养鸡棚及部分林木。1995年7月28日，原海南省土地管理局作出琼土用（1995）124号《关于征用并出让土地给海南国际置业有限公司的复函》（以下简称124号《复函》），同意原澄迈县土地管理局征用包含涉案土地在内的××镇处北侧的荒地295.238亩，有偿出让给海南国际置业有限公司（以下简称置业公司）作为兴建新加坡花园、新加坡街、新加坡别墅等三个项目用地。2000年8月8日，海口市中级人民法院向澄迈县国土资源局（以下简称澄迈县国土局）作出（1998）海中法执字第183号《协助执行通知书》，要求将置业公司转移到海南芬芳园艺有限公司名下的上述295.238亩土地使用权证过户到海南省琼州宾馆名下。2001年11月15日，海南省国有资产管理委员会办公室向澄迈县国土局作出琼国资办函〔2001〕189号《关于办理澄迈芬芳园艺公司土地使用权过户的函》，要求澄迈县国土局将海南省琼州宾馆名下的295.238亩土地使用权过户到海南华海投资有限公司（以下简称华海公司）名下。2003年9月6日，华海公司与绿丰公司签订《休闲娱乐中心合作开发协议》（以下简称《合作协议》），约定合作开发上述295.238亩土地，将其中的22.92亩即涉案土地办证至绿丰公司名下，土地价值视为华海公司的项目投资。2004年3月12日，绿丰公司取得（2004）59号《建设用地规划许可证》，证载用地项目名称为休闲娱乐中心。同年3月22日，澄迈县政府就涉案土地给绿丰公司颁发2591号《国土证》，证载土地用途为综合用地。   2016年12月13日，澄迈县国土局对涉案土地开展外业调查。2017年4月27日，澄迈县国土局向绿丰公司作出《闲置土地调查通知书》，通知其收到本通知书之日起30日内向该局提交涉案土地的权利证明文件、土地是否闲置的原因说明等材料。同年6月21日，绿丰公司向澄迈县国土局提交《关于我司土地并非闲置的报告》，陈述涉案土地现状等情况。同年8月15日，澄迈县住房和城乡建设局（以下简称澄迈县住建局）向澄迈县国土局作出澄建函〔2017〕770号《关于协助对澄迈绿丰农业开发有限公司土地闲置原因认定的函》，称绿丰公司从未申请过规划报建。同年9月30日，澄迈县国土局作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业原因。同日，澄迈县国土局作出《听证权利告知书》，告知绿丰公司收到本告知书5个工作日内可以向澄迈县国土局申请听证，并于2017年10月13日将《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》一并送达给绿丰公司。2017年10月18日，绿丰公司向澄迈县国土局提交听证申请。澄迈县国土局于2017年11月2日召开涉案土地闲置认定听证会。2017年12月8日，澄迈县国土局向澄迈县政府提交《关于请求批准无偿收回绿丰公司15280.29平方米国有土地使用权的请示》。2017年12月28日，澄迈县政府作出446号《收地决定》，决定依法无偿收回涉案土地使用权，同时告知绿丰公司申请行政复议或提起行政诉讼的权利及期限。绿丰公司不服该决定，向海南省政府申请行政复议。复议过程中，海南省政府向澄迈县政府发出琼府复函〔2018〕80-1号《行政复议调查函》，要求澄迈县政府调查绿丰公司于2001年3月22日取得涉案土地使用权时该地块所在片区的总规、控规以及土地用途、涉案土地现状等情况。2019年1月12日，澄迈县政府作出《关于绿丰公司申请行政复议案件有关情况的函》，载明：“澄迈县政府于2004年给绿丰公司颁发2591号《国土证》时该片区无总规、控规覆盖。经核对《澄迈县总体规划（空间类2015-2030）》（批复版），该地块总占地面积约15280.29㎡，其中城镇建设用地约5335.21㎡，Ⅳ保护林地约9945.08㎡。经核对《海南省澄迈县控制性详细规划（2013-2030年）》（2018年方案稿），该地块总占地面积约15280.29㎡，其中商业用地约13709.27㎡，防护绿地约1064.74㎡，城市道路用地约506.28㎡。”2019年3月6日，海南省政府作出80号《复议决定》，决定维持澄迈县政府作出的446号《收地决定》。绿丰公司不服，遂向一审法院提起本案诉讼。   一审认为，本案的争议焦点是澄迈县政府作出的446号《收地决定》及海南省政府作出的80号《复议决定》认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。   《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定：“本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的；（四）法律、法规规定的其他情形。”第六条规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”根据案件查明的事实，华海公司与绿丰公司于2003年9月6日签订《合作协议》，约定合作开发包含涉案土地在内的上述295.238亩土地及将涉案的22.92亩土地办证至绿丰公司名下。2004年3月22日，澄迈县政府就涉案土地给绿丰公司颁发2591号《国土证》。尽管绿丰公司取得涉案土地后，在该地上建了一栋二层楼房和搭建了部分养鸡棚并种植了部分林木，但是绿丰公司从未向规划部门申请办理规划报建手续，参照〔2015〕24号《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》中关于明确动工开发行为的认定标准“除法律法规另有规定外，土地使用权人应当依法取得施工许可证后才能开发建设，在依法取得施工许可证后动工开发的，方可认定为已动工开发。未依法取得施工许可证即动工开发的，不视为已动工开发”的规定，绿丰公司在未依法取得施工许可证的情况下实施的上述建设行为不属于已对涉案土地进行动工开发。因此，绿丰公司于2004年3月22日取得2591号《国土证》至今，一直未对涉案土地进行开发建设，已超过《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定的动工开发日期满一年以上，显然已造成涉案土地闲置的事实。澄迈县国土局依法给绿丰公司送达了《闲置土地调查通知书》《闲置土地处置听证权利告知书》。经对涉案土地闲置原因进行调查后，澄迈县国土局根据《闲置土地处置办法》的相关规定作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地构成闲置的事实清楚。因此，澄迈县政府依据澄迈县国土局对涉案土地的调查情况，根据《海南经济特区土地管理条例》第四十三条的规定作出446号《收地决定》，决定无偿收回涉案土地国有土地使用权，并无不当。绿丰公司不服澄迈县政府作出的446号《收地决定》，向海南省政府申请复议。海南省政府受理了绿丰公司的复议申请后，依法通知澄迈县政府进行答辩和提交相关证据。经过复议，海南省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出80号《复议决定》，决定维持澄迈县政府作出的446号《收地决定》，认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确。   关于绿丰公司主张涉案土地用途不明，且所在的片区在2015年之前没有总体规划和控制性详细规划覆盖，因此导致绿丰公司无法对22.92亩涉案土地进行开发建设的原因在于政府，澄迈县政府将涉案土地纳入存量国有建设用地进行闲置认定和处置的依据不足的问题。经审查，根据原海南省土地管理局于1995年7月28日作出的124号《复函》内容可知，澄迈县政府于1995年将包含涉案土地在内的295.238亩土地出让给置业公司时已明确将上述土地作为兴建新加坡花园、新加坡街、新加坡别墅的项目用地，由此可以认定，澄迈县政府系将包含涉案土地在内的295.238亩土地作为建设用地进行出让的。尽管受历史遗留问题影响，绿丰公司于2004年取得涉案土地时没有总体规划和控制性详细规划覆盖该区域，但是绿丰公司在取得《建设用地规划许可证》及《国有土地使用证》的情况下，可以向澄迈县的规划部门申请用地规划指标后对涉案土地进行开发建设。但从2004年至2017年澄迈县国土局对涉案土地展开闲置调查时，绿丰公司从未向规划部门申请过报规报建，即便从2015年澄迈县总体规划覆盖涉案土地后，绿丰公司亦未提交其在2015年后曾申请对涉案土地进行报规报建的相关证据材料。由此可见，绿丰公司对涉案土地缺乏开发意愿是导致涉案土地闲置的原因。因此，绿丰公司主张导致涉案土地无法开发建设的原因在于澄迈县政府的理由不成立，一审法院不予支持。绿丰公司还主张《海南经济特区土地管理条例》并非是认定和处置闲置土地的法律依据，446号《收地决定》适用《海南经济特区土地管理条例》第四十三条属适用法律错误。《闲置土地处置办法》是国土资源部为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规所制定的行政规章。海南省政府除了根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》外，还根据《海南经济特区土地管理条例》，结合本省实际制定《海南省闲置土地认定和处置规定》。《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》系目前海南省各市、县政府开展闲置土地处置工作的重要法律依据。2014年修正的《海南经济特区土地管理条例》第四十三条规定“国有土地使用权受让人、承租人、承包人从出让、租赁、承包合同约定的动工开发之日起，满两年未完成项目投资总额25%的，由市、县、自治县人民政府批准，无偿收回土地使用权。”该条款亦规定了对于国有土地使用权受让人自动工开发之日起满两年未完成项目投资总额25%的，市、县人民政府可以无偿收回闲置土地；但依据澄迈县政府的答辩意见“绿丰公司在涉案土地上建设的一栋两层550平方米的钢混结构楼房及1100平方米的养殖棚不符合《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》中关于明确动工开发行为的认定标准的规定，绿丰公司在取得土地后满两年未对涉案土地进行开发”，澄迈县政府系认定绿丰公司超过动工开发日期满2年未动工开发，而非超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%，因此，澄迈县政府作出446号《收地决定》未适用《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》中关于“超过动工开发日期满2年未动工开发”的规定，而适用《海南经济特区土地管理条例》第四十三条规定存在一定瑕疵，但该法律适用瑕疵并未影响认定绿丰公司造成涉案土地闲置并对闲置土地进行处置的实体结果的处理。故绿丰公司的该项主张理由不成立，一审法院不予支持。   综上所述，澄迈县政府作出的446号《收地决定》及海南省政府作出的80号《复议决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。绿丰公司诉请撤销澄迈县政府作出的446号《收地决定》及海南省政府作出的80号《复议决定》缺乏事实根据和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回绿丰公司的诉讼请求。案件受理费50元，由绿丰公司负担。   上诉人绿丰公司上诉称，一、本案中涉案土地性质及用途不明，澄迈县政府将该土地纳入存量国有建设用地进行闲置处置依据不足。一审法院在无充分证据情况下对涉案土地按国有建设用地进行闲置土地认定，属认定事实不清，适用法律错误。（一）本案在复议期间，为查明涉案土地性质，海南省政府向澄迈县政府发函调查涉案土地的规划编制、土地现状等情况，澄迈县政府回函确认：“绿丰公司2004年取得涉案土地时，该地所在片区无总规、控规覆盖；经核对《澄迈县总体规划（空间类2015-2030）》，涉案土地内城镇建设用地约5335.21㎡，IV级保护林地约9945.8㎡。”海南省政府所确认的前述事实亦与绿丰公司于2004年取得的《国有土地使用证》记载的“该宗土地地类（用途）：综合用地”这一土地性质相符。而涉案土地自绿丰公司取得至2015年之前，由于该地块区域城乡规划未覆盖，不具备规划条件，该地块客观上根本无法开发建设，直至2015年之后澄迈县编制总规才将该地块用途编制为少部分城镇建设用地和大部分的林业用地，故该地块绿丰公司取得起至今就无法完全认定为国有建设用地。（二）认定相关土地属于闲置土地的前提系该土地为国有建设土地，而涉案土地即便按2015年澄迈县编制总规覆盖后的规划情况，仍为部分建设用地、部分为保护林地，因此，涉案土地应当认定规划用途不明，现无证据证明涉案土地全部为国有建设用地，亦无相关用地批准文件和国有土地使用证将该地性质进行重新划分，故不应将该地块纳入存量国有建设用地进行闲置认定和处置。澄迈县政府、海南省政府和一审法院在先入为主认定全部涉案土地为国有建设用地的前提下，对涉案土地进行闲置认定和处理无事实与法律依据。二、涉案土地来源涉及遗留问题，土地来源复杂，澄迈县政府和海南省政府无法证明涉案土地具备国有建设用地开发建设条件。（一）在绿丰公司于2003年因与华海公司签订合作开发协议取得涉案土地时，由于当时该宗地尚未“三通”，土地规划用途不明，不具备规划条件，无法开发报建。2004年3月12日，澄迈县住建局向绿丰公司颁发（2004）59号《建设用地规划许可证》。同年3月22日，澄迈县政府向绿丰公司颁发2591号《国土证》，证载土地用途为综合用地。因此，该《建设用地规划许可证》系规划部门颁发给建设单位用于项目征地和划拨土地的凭证，该规划许可证不能替代用地批准文件和国有土地使用证直接确认土地性质，且比该《建设用地规划许可证》晚十天颁发的《国有土地使用证》仍记载该土地为综合用地，故绿丰公司取得涉案土地时规划用途不明确。直至2015年澄迈县总体规划覆盖后，涉案地块被规划为少部分建设用地，大部分林业用地。绿丰公司对涉案土地规划变更情况并未知情，未及时按照国有建设用地进行规划报建并无不当。绿丰公司在取得该土地后一直按农业、林业用途性质使用涉案土地，修建楼房、养殖棚对涉案土地进行开发利用，并未存在荒废的主观故意。一审法院以绿丰公司在2015年后未报建认定绿丰公司对涉案土地缺乏开发意愿，该认定违背常理，不符合客观事实。（二）一审法院以原海南省土地管理局于1995年7月28日作出的124号《复函》内容为由，认定澄迈县政府将包含涉案土地在内的295.238亩土地出让给置业公司时系作为建设用地进行出让的，该认定纯属一审法院主观推定。如前述地块在出让时系作为建设用地进行出让，那么绿丰公司于2004年取得涉案土地的《国有土地使用证》上便不会将土地性质登记为“综合用地”。因此，一审法院在上述认定中逻辑存在相互矛盾，且与事实不符。三、澄迈县政府无偿收回绿丰公司土地使用权违反行政处罚公平、公正、平等性原则。涉案土地系华海公司295.238亩土地中的一部分，土地性质均为综合用地，同时拟开发休闲娱乐项目，为同一宗土地。2002年至今，华海公司将其土地出租给绿丰公司作为农业用途使用。澄迈县政府并未将华海公司的土地纳入存量国有建设用地进行闲置认定和处置，而是按照规划确定后的用途为华海公司重新办理了国有土地使用证。对于同一宗土地，澄迈县政府作出不同的认定和处理，违反行政处罚公平、公正、平等性原则，本案无偿收地行政处罚决定应予撤销。四、一审判决认定涉案土地是以建设用地出让的，根据澄迈县政府提交的证据材料显示，涉案土地原始出让用地性质为绿化用地，绿丰公司也是按照绿化用地的性质受让、评估该土地的。因此，绿丰公司按照绿化用地用途使用涉案土地至今并无不妥，主观上没有过错。五、446号《收地决定》违反法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。澄迈县政府在复议阶段及本案一审阶段均未提交收地决定经行政机关负责人集体讨论的证据，该无偿收地行政处罚行为违反法定程序，应予撤销。综上，一审判决认定事实不清，判决结果错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销海南省政府作出的80号《复议决定》，撤销澄迈县政府作出的446号《收地决定》。   被上诉人澄迈县政府答辩称，一、澄迈县政府将涉案土地认定为闲置土地纳入处置范围属于认定事实正确。（一）澄迈县政府将涉案土地用途定性为“国有建设用地”是正确的。虽然2591号《国土证》上载明涉案土地为“综合用地”，但根据以下三个方面可见，涉案土地性质应为国有建设用地：1.从涉案土地的原始用途来看，1995年7月28日，原海南省土地管理局作出124号《复函》，载明“同意澄迈县土地管理局征用金江镇大拉村位于海榆西线公路55公里处北侧的荒地295.238亩，有偿出让给海南国际置业有限公司作为兴建新加坡花园、新加坡街、新加坡别墅等三个项目用地。”从以上复函内容可见，澄迈县政府出让涉案土地给绿丰公司就是作为建设用地进行出让的。2.绿丰公司与华海公司于2003年9月6日签订《合作协议》，载明“位于××县处地块，有着非常优越的地理位置，经总公司研究分析对其进行娱乐项目开发……为此，甲方决定于下属公司乙方共同投资开发……”。从以上协议内容可见，绿丰公司取得土地时的目的亦为建设用地。3.澄迈县建设局于2004年3月12日向绿丰公司发放的（2004）59号《建设用地规划许可证》中载明，用地项目名称为休闲娱乐中心，亦可得知涉案土地性质在规划时即为国有建设用地。综上所述，澄迈县政府将涉案土地用途确定为国有建设用地并纳入存量国有建设用地清理处置范围，符合《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》第十二点关于综合用地的处理要求，系澄迈县政府履行职责的体现。（二）绿丰公司在未依法取得施工许可证的情况下实施的建设行为不属于已对涉案土地进行动工开发，且超过动工开发日期满一年以上。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条的规定可见，国有建设用地使用权人超过动工开发日期满1年未动工开发的，属于闲置土地范畴。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条并结合本案实际，在无书面的建设用地使用合同及划拨决定书、又无法确定交付土地日期的情况下，应当以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期，即2005年3月22日为动工开发日期。绿丰公司称其不存在闲置土地行为，其在该地上建了一栋二层楼房和搭建了部分养鸡棚并种植了部分林木，但其建设行为均未申请过规划报建，未取得施工许可证。根据〔2015〕24号《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》中关于明确动工开发行为的认定标准的规定，土地使用权人依法取得施工许可证后方能进行开发建设，未依法取得施工许可证即动工开发的，不视为已动工开发。因此，绿丰公司的建设行为不能视为动工开发。二、绿丰公司对涉案土地缺乏开发意愿，其从未申请过规划报建，涉案土地闲置长达十余年系因企业自身原因所致。澄迈县住建局于2017年8月15日向澄迈县国土局作出澄建函〔2017〕770号《关于协助对澄迈绿丰农业开发有限公司土地闲置原因认定的复函》，载明“经核查，澄迈绿丰农业开发有限公司并未申请过办理报建手续”。从以上内容可见，绿丰公司自2003年取得涉案土地以来，长达十余年的时间未申请过办理报建手续，明显缺乏开发意愿。三、澄迈县政府经调查取证、听证等程序作出446号《收地决定》，程序合法，适用法律正确。根据《闲置土地处置办法》的规定程序，澄迈县国土局发现绿丰公司涉嫌构成闲置土地，于2017年6月19日送达了《闲置土地调查通知书》。2017年6月21日，绿丰公司回函《关于我司土地并非闲置的报告》。经进一步调查核实土地闲置情况后，澄迈县国土局于2017年10月13日向绿丰公司送达了《闲置土地认定书》及《听证权利告知书》。2017年10月18日，绿丰公司申请听证。2017年11月2日，澄迈县国土局召开听证会议，听取了绿丰公司的申辩意见。经评议，绿丰公司认为其土地没有闲置的事实，但因其证据不足理由不充分，最终澄迈县国土局不予采信。绿丰公司自取得国有建设用地使用权后，从未申请办理报建手续，没有证据证明其对土地进行了开发，造成土地闲置满两年以上，而且闲置的原因是企业原因。根据《海南经济特区土地管理条例》第四十三条的规定，澄迈县政府经过召开集体讨论会议后，作出了466号《收地决定》。综上，澄迈县政府作出的446号《收地决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。   被上诉人海南省政府答辩称，涉案土地是出让用地，2017年的土地总规、控规均已明确。绿丰公司从未申请报建，造成涉案土地闲置。海南省政府作出的复议决定证据充分、事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。   本院查明，一、本案二审期间，绿丰公司提交的《地籍调查表》和《土地估价报告》以及澄迈县政府提交的（2017）1号《澄迈县存量国有建设用地清理处置工作领导小组会议纪要》均属于无正当理由未在一审期间向法院提供的证据，已超过举证期限，故本院不予接纳。二、2002年1月1日，绿丰公司与华海公司签订《澄迈荒地开发、经营租赁合同》，租赁包括涉案土地在内的213亩土地用作农业开发。自此，绿丰公司在涉案土地上从事农业开发使用至今，主要种植林木、从事养殖以及建造办公楼。   本院查明的其他事实与一审查明的事实一致。   本院认为，根据本案查明的事实，绿丰公司早在2002年1月1日便与华海公司签订《澄迈荒地开发、经营租赁合同》，租赁包括涉案土地在内的213亩土地用作农业开发。2004年3月12日办理2591号《国土证》后，绿丰公司继续开发使用涉案土地，在该地上种植林木、从事养殖并建造办公楼。绿丰公司虽然没有按照《建设用地规划许可证》记载的项目开发建设休闲娱乐中心，但澄迈县政府给绿丰公司颁发的2591号《国土证》显示，涉案土地登记的用途为“综合用地”。琼府办〔2017〕153号《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》第十二条规定：“对土地用途登记为旅游用地、农业观光用地、综合用地等存在土地用途分类不明确的历史遗留问题的国有土地，应首先严格依法确定其具体用途。”根据这一规定，涉案土地存在历史遗留问题。澄迈县政府在未依法明确涉案土地具体用途的情况下，对于绿丰公司自2002年长期使用涉案土地至今的事实认定为土地闲置，并决定予以无偿收回，存在认定事实不清、证据不足的问题。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。无偿收回国有土地使用权属于行政处罚行为，本案中，澄迈县政府未依法举证证明其在作出446号《收地决定》之前经过了行政机关负责人集体讨论决定，应认定其作出的收地行为违反法定程序。综上，澄迈县政府根据《海南经济特区土地管理条例》第四十三条的规定作出446号《收地决定》，认定涉案土地属未开发的闲置土地并予以无偿收回，属于认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，应予撤销。海南省政府作出维持446号《收地决定》的80号《复议决定》错误，亦应予以撤销。此外，虽然澄迈县政府2004年颁发2591号《国土证》时涉案土地片区无总规、控规覆盖，但根据《澄迈县总体规划（空间类2015-2030）》（批复版）和《海南省澄迈县控制性详细规划（2013-2030年）》（2018年方案稿），该地块现已纳入总体规划并具有控制性规划，绿丰公司应当按照现有的规划用途和规划条件，及时报请调整土地用途和投入开发建设。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，判决结果错误，应予纠正。绿丰公司的上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：   一、撤销海南省第一中级人民法院作出的（2019）琼96行初78号行政判决；   二、撤销被上诉人海南省人民政府作出的琼府复决〔2018〕80号《行政复议决定书》；   三、撤销被上诉人澄迈县人民政府作出的澄府函〔2017〕446号《关于依法无偿收回澄迈绿丰农业开发有限公司15280.29平方米国有建设用地使用权的决定书》。   一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人澄迈县人民政府和被上诉人海南省人民政府共同负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 赵道远   审 判 员 郑怀全   审 判 员 刘利红     二〇一九年十二月十九日   法官助理 夏丽君   书 记 员 赖丽安     附：本判决相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。   一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。