湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终706号上诉人（原审原告）何艳梅，女，1968年9月27日出生，汉族，住湖北省武汉市硚口区。委托诉讼代理人李红杰，男，1968年8月1日出生，汉族，住湖北省武汉市硚口区。系何艳梅之夫。上诉人（原审被告）武汉市硚口区人民政府，住所地湖北省武汉市硚口区沿河大道518号。法定代表人刘丹平，该区区长。委托诉讼代理人朱建军，武汉市硚口区人民政府韩家墩街办事处副主任。委托诉讼代理人陈晖，湖北重友律师事务所律师。何艳梅因诉武汉市硚口区人民政府（以下简称硚口区政府）征收补偿决定一案，不服北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行初295号，向本院提起上诉。本院二审立案后，依法组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭审理了本案。硚口区政府副区长张智作为行政机关负责人出庭应诉，何艳梅及其委托诉讼代理人李红杰，硚口区政府的委托诉讼代理人朱建军、陈晖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。何艳梅原审诉称，硚口区政府在征收过程中违反法定的房地产价格评估机构选择程序，确定的房地产价格评估机构无效；没有按照法定要求向其转交合法、有效的分户评估报告，剥夺了何艳梅的一系列权利，违反正当程序。何艳梅就以上问题向硚口区政府多次交涉，硚口区政府却搪塞、拖延，拒不改正。何艳梅作为合法的房屋权利人，有权行使法律赋予房屋征收的选择权、知情权、异议权，但硚口区政府对其请求顾左右而言它，并未按照法律规定的程序确定房地产价格评估机构和及时送达合法有效的分户评估报告，导致何艳梅的法定权利无法行使。硚口区政府作出的硚政征补字[2017]3-2号《武汉市硚口区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称[2017]3-2号征收补偿决定）明显缺乏法律、法规依据，严重损害何艳梅合法权益，严重违反法定程序和正当程序，进而使补偿决定本身失去合法性基础。请求法院依法撤销硚口区政府于2017年11月6日作出的[2017]3-2号征收补偿决定，本案诉讼费用由硚口区政府承担。原审法院经审理查明，硚口区政府于2016年11月3日作出硚政征[2016]第8号《房屋征收决定》（以下简称8号征收决定），决定对硚口建一路西片东区旧城改建项目征收红线范围内的房屋实施征收，该征收决定于同日在征收范围内予以公告，并附《硚口建一路西片东区旧城改建项目房屋征收补偿方案》（以下简称建一路西片东区征收补偿方案）和《硚口建一路西片东区旧城改建项目房屋征收范围附图》。房屋征收部门原武汉市硚口房屋征收管理办公室（以下简称原硚口征收办）对征收范围内国有土地上房屋情况进行了调查，坐落于硚口区××大道××单元××号，房屋所有权证号：武房权证硚字第××号，土地使用权证号：硚国用（交2008）第1339号，产权人为何艳梅，登记建筑面积为85.02平方米，房屋登记用途为住宅的房屋位于征收范围内。2016年11月3日至2016年11月8日，原硚口征收办组织本征收项目被征收人、公有房屋承租人协商选择房地产评估价格机构。最终超过三分之二的被征收人、公有房屋承租人协商同意选定武汉国佳房地资产评估有限公司（以下简称国佳评估公司）作为本征收项目房地产价格评估机构。2016年11月21日至2016年11月27日，原硚口征收办公示了国佳评估公司出具的硚口建一路西片东区旧城改建项目被征收房屋价值补偿分户初步评估结果，并告知公示期满后，向被征收人、公有房屋承租人转交正式分户评估报告，以及被征收人、公有房屋承租人对评估结果有异议的，申请复核、鉴定的权利及期限。国佳评估公司对涉案房屋作出了WHC2016000057-A-448号《房屋征收估价分户评估结果报告》（以下简称448号分户评估结果报告）、WHC2016000057-Z-29号《房屋装修价值咨询》，确定涉案房屋价值评估单价为11,960元（人民币，下同）／平方米，装饰装修剩余价值单价为300元／平方米，估价时点均为2016年11月3日。448号分户评估结果报告对评估对象、评估的条件、评估的目的、对评估结果申请复核鉴定的权利等特殊事项进行了说明。2017年7月3日，何艳梅签收了448号分户评估结果报告。经原硚口征收办申请，2017年9月4日，武汉市房地产估价师协会对涉案被征收房屋作出《房地产评估报告鉴定单》，认定涉案房屋的估价技术路线、估价方法的选用等符合《房地产估价规范》的规定，估价结果符合价值时点的市场状况。因何艳梅在征收签约期限内未能与征收部门达成征收补偿安置协议，经原硚口征收办请示，硚口区政府于2017年11月6日作出[2017]3-2号征收补偿决定，主要内容如前述。同日，硚口区政府在征收范围内将涉案征收项目部分房屋的征收补偿决定进行了公告，并告知被征收人复议、诉讼的权利及法定期限，[2017]3-2号征收补偿决定在此公告范围内。2017年11月11日，何艳梅的丈夫李红杰签收了[2017]3-2号征收补偿决定。何艳梅不服，提起本案诉讼。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条第一款、第二款的规定，硚口区政府具有作出房屋征收补偿决定的行政职权。根据征补条例第二十六条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，何艳梅在建一路西片东区征收补偿方案确定的签约期内及至[2017]3-2号征收补偿决定作出前，未能与征收部门达成征收补偿协议。为此，硚口区政府作出[2017]3-2号征收补偿决定，对其涉案房屋进行征收并予以补偿，符合法律规定。根据征补条例第十七条、二十一条、二十二条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人应当给予被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；被征收人可以选择货币补偿、也可以选择房屋产权调换。因旧城区改建征收个人住宅、被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。同时，《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称武汉市实施办法）第三十九条、四十一条还规定，征收个人住宅，应给予被征收人货币补助或者建筑面积补助。本案中，何艳梅的被征收房屋为个人住宅，硚口区政府作出的[2017]3-2号征收补偿决定，包含有房屋价值补偿、装饰装修补偿、未登记建筑（阳台）补偿、附属设施补偿、搬迁补偿、临时安置补偿、产权调换过渡期限、货币安置补助（或住宅房屋产权调换建筑面积补助）等内容，为何艳梅提供了货币补偿和房屋产权调换补偿两种可选择的补偿方式，产权调换房源为同在硚口的宗关铁桥片房屋，被诉征收补偿决定的上述内容，符合征补条例和建一路西片东区征收补偿方案对补偿项目的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称征收评估办法）第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称湖北省实施办法）第二十八条第二款规定：“被征收人协商选定房地产价格评估机构的，由房屋征收部门组织。协商方式以征求意见表的形式进行，被征收人应当在规定期限内将征求意见表交房屋征收部门统计、核实。在七个工作日内三分之二以上的被征收人选择同一家房地产价格评估机构的，视为协商选定，由房屋征收部门公布协商选定结果。”征补条例第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定……”本案中，原硚口征收办按规定向被征收人发放了征求意见表，组织开展了协商选择评估机构的工作，经统计有超过三分之二的被征收人选择了国佳评估公司，原硚口征收办将此选定结果在征收范围内予以了公布。何艳梅也参与了该评估机构的协商选定。涉案被征收房屋的448号分户评估结果报告作出后，向何艳梅进行了送达，该分户评估结果报告明确告知了涉案房屋价值的评估时点、评估单价、对评估结果有异议申请复核、鉴定的权利和期限，涉案房屋价值的评估程序符合上述规定。同时，在何艳梅未对448号分户评估结果报告申请复核、鉴定的情况，硚口区政府对评估结果申请武汉市房地产估价师协会进行鉴定，也较好地维护了何艳梅的合法权益，涉案房屋价值的评估结果能够作为征收补偿的依据。何艳梅认为硚口区政府未按照法律规定程序确立房地产价格评估机构的观点与事实不符，不予支持。对于何艳梅认为硚口区政府只送达448号分户评估结果报告、没有向其转交整体的分户评估报告，进而剥夺了一系列权利的主张，原审法院认为，分户评估结果是综合整个分户评估报告所做的结论性意见，被征收人知晓该分户评估结果及不服该结果的救济途径，即有效维护了其合法权益。至于整体分户评估报告是否进行送达，并不影响其依法维权，故对何艳梅的该观点不予支持。同时，硚口区政府对涉案房屋的装饰装修、临时安置补助费用也依法进行了评估，给予何艳梅的搬迁补偿、临时安置补偿、货币补助或建筑面积补助的计算标准也均符合武汉市实施办法第二十八条、第二十九条、第三十九条、第四十一条的规定。关于产权调换房屋价值的问题。征补条例第二十一条第二款规定：“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”征收评估办法第二十九条规定：“除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。”湖北省实施办法第二十五条规定：“被征收房屋和产权调换房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构依照国有土地上房屋征收评估办法评估确定，评估时点为房屋征收决定公告之日。”武汉市实施办法第二十四条第二款进一步规定：“被征收房屋和产权调换房屋的价值，由按照本办法选定的房地产价格评估机构评估确定，评估时点为房屋征收决定公告之日。”由此可见，被征收人选择产权调换方式的，市、县级人民政府提供的产权调换房屋的价值应当是确定的，并且该价值应当通过评估等方式予以确定，通过评估确定的，产权调换房屋价值和被征收房屋价值的评估主体、评估时点一致。本案中，硚口区政府虽然为何艳梅提供了产权调换的补偿方式，确定了产权调换房源和房屋面积，但产权调换房屋的价值没有确定。硚口区政府庭审中陈述，产权调换房价值要按照政府采购价结算，但具体采购价格还没有确定公布。硚口区政府对产权调换房屋价值不予确定，所谓政府采购价格是可能随着市场的变化而变动，相对于何艳梅的被征收房屋价值以房屋征收决定公告之日为评估时点已评估确定为不变价值，对何艳梅的合法权益明显具有不利影响，不符合上述法规规定。对此，硚口区政府应当依据规定，对补偿给何艳梅的产权调换房屋价值，以评估等方式，依据法定标准和程序，依法予以确定，结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。综上，硚口区政府作出的[2017]3-2号征收补偿决定从整体上评价，补偿项目、补偿标准、补偿程序合法，但产权调换房屋价值不确定，违反法律规定。考虑到涉案征收项目提供此房源予以安置补偿有一定数量，且绝大多数已经签约。如因此撤销[2017]3-2号征收补偿决定，会涉及到已完成征收工作面上的稳定性，会有损公共利益。因此，对[2017]3-2号征收补偿决定应当确认违法，但不予撤销，由硚口区政府采取补救措施，对产权调换房源的价格依法予以确定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第一款第一项、第七十六条的规定，判决：一、确认被告武汉市硚口区人民政府作出的硚政征补字[2017]3-2号《房屋征收补偿决定》违法；二、责令被告武汉市硚口区人民政府在本判决生效后60日内采取补救措施，即对“宗关片二期（暂定名）4栋802室、4栋805室，期房，房屋预测面积为62.21平方米、62.21平方米”的房屋价值依法进行确定。一审案件受理费50元，由被告武汉市硚口区人民政府负担。何艳梅上诉称：1.原审判决既然认为被诉补偿决定违法，就应当予以撤销，不应将硚口区政府造成的违法损失转嫁给何艳梅承担。2.原审判决第二项责令硚口区政府采取补救措施，仍然属于继续违法行为，会导致何艳梅丧失选择货币补偿的奖励及补助等其他损失。3.原审判决没有对硚口征收办招标、摇号选定3家房地产评估机构再供被征收人选择的事实予以认定，属于遗漏事实。4.征收部门向何艳梅送达的448号分户评估结果报告只是完整的评估报告的一部分，不能替代完整的评估报告的效力，原审判决认定448号分户评估结果报告可以替代评估报告，违反征收评估办法的规定。综上，请求本院：1.撤销湖北省武汉市中级人民法院作出的（2018）鄂01行初295号行政判决；2.撤销硚口区政府作出的[2017]3-2号征收补偿决定；3.本案一、二审诉讼费由硚口区政府承担。针对何艳梅的上诉请求及理由，硚口区政府答辩称，其作出的[2017]3-2号征收补偿决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法应予以维持。何艳梅关于评估程序违法的诉称与客观事实完全不符，均不能成立，其诉讼请求依法应予全部驳回。硚口区政府上诉称：1.原审判决关于涉案征收项目产权调换房屋的价值没有确定、对何艳梅的合法权益明显具有不利影响的观点，与客观事实完全不符，系未能正确、全面理解建一路西片东区征收补偿方案的相关规定所致，依法应予纠正；2.原审判决硚口区政府采取补救措施，对产权调换房屋价值依法进行确定，不仅不具有可操作性，而且可能损害何艳梅的合法权益，依法亦应纠正。综上，请求本院：1.撤销湖北省武汉市中级人民法院作出的（2018）鄂01行初295号行政判决，改判驳回何艳梅的全部诉讼请求；2本案一、二审诉讼费由何艳梅承担。针对硚口区政府的上诉请求及理由，何艳梅答辩称：1.硚口区政府目前没有提供用于产权调换的房屋，而且被征收房屋和用于产权调换的房屋的价值应当在作出征收决定之日同时评估；2.本案所涉征收项目的补偿费用应当足额到位、专款专用、专项存储，但如果对用于产权调换的房屋的价值不能进行确定，无法判断补偿费用是否足额。请求本院支持其全部上诉请求。上诉人何艳梅及硚口区政府向原审法院提交的证据均已随案移送本院并经庭审质证。本院对上述证据的认定意见与原审法院一致。何艳梅在上诉时提交的征求意见表、送达回证，经核对，均为硚口区政府在原审中已经向原审法院提交过的证据，故不能作为新证据使用。何艳梅在二审开庭时提交了两份编号均为WHC2016000057-A-448号的《分户评估结果报告》，与硚口区政府向原审法院提交的448号分户评估结果报告在印章、笔迹及估价员等方面略有不同，但评估单位、报告主评人、估价时点、评估单价等主要内容均一致，结合有何艳梅、李红杰签字的送达回证，可以证明硚口征收办向何艳梅转交448号分户评估结果报告的事实，故对何艳梅主张的其没有收到过448号分户评估结果报告的证明目的不予支持。综上，二审认定的案件事实与原审判决认定无异。本院认为，本案二审的争议焦点是：（一）建一路西片东区征收项目的评估程序是否合法；（二）[2017]3-2号征收补偿决定的内容是否合法。（一）关于建一路西片东区征收项目的评估程序首先是评估机构的选定程序，双方当事人的争议主要集中在硚口征收部门将协商选定评估机构的范围限制在包括国佳评估公司在内的3家评估机构是否适当。本案所涉征收项目采取的是湖北省实施办法第二十八条规定的以征求意见表形式协商选定评估机构，征收部门初步筛选并提供可选择的评估机构交由被征收人选择，属于协商选定的组成环节。被征收人填写及提交征求意见表系协商合意的形成基础，如被征收人在这一过程中未对征收部门初步筛选并提供可选择的评估机构的行为提出异议，应视为其认可征收部门的上述行为，不构成对被征收人选择权的限制。根据查明的事实，案涉被征收范围内共有被征收户1142户，发放征求意见表943份，回收有效征求意见表915份，其中有825份选择国佳评估公司，占比（按总户数计算）72.24%，同时也没有证据显示被征收人对征收部门在该环节的做法普遍表示反对，故原审判决认定案涉征收项目的评估机构选定程序及结果符合征补条例、湖北省实施办法及征收评估办法的规定，并无不当。何艳梅本人参与了评估机构的选定程序，填写并提交了征求意见表，可视为其已经认可了征收部门初步筛选并提供可选择的评估机构的行为，其再在本案诉讼中对征收部门的上述做法提出异议，本院不予支持。其次是分户评估报告的送达，双方当事人的争议主要集中在征收部门转交448号分户评估结果报告的行为是否符合征收评估办法的规定、是否对何艳梅的权益产生不利影响。本案中征收部门向何艳梅转交的448号分户评估结果报告虽为简式报告单，但其上载明了涉案房屋价值的估价单位、估价人员、估价目的、估价时点、被征收房屋基本状况、房屋现场勘查照片、分户评估结果（房屋价值评估单价）等内容，在“特殊情况说明”栏中告知了对评估结果有异议申请复核、鉴定的权利和期限。征收评估办法第二十条规定，被征收人对评估结果有异议的，可以申请复核评估，而征收部门向何艳梅转交的448号分户评估结果报告的内容已包含评估结果，不影响其申请复核权，故何艳梅认为硚口区政府征收部门只转交448号分户评估结果报告、没有向其转交整体分户评估报告进而剥夺了一系列权利的主张不能成立。另外，在何艳梅本身没有申请复核的情况下，征收部门将包括何艳梅在内的共11名被征收人的分户评估结果向武汉市房地产估价师协会申请鉴定，鉴定结论是“估价结果符合价值时点的市场状况”，这也说明争议的448号分户评估结果报告内容并无不当。（二）关于被诉征收补偿决定内容的合法性[2017]3-2号征收补偿决定系硚口区政府依据建一路西片东区征收补偿方案及相应评估结果作出，作出时间为2017年11月6日，距分户评估结果报告载明的2016年11月3日的估价时点约一年左右，符合房地产估价规范的要求。该征收补偿决定提供了货币补偿和房屋产权调换补偿两种可选择的补偿方式，补偿项目包括房屋价值补偿、装饰装修补偿、未登记建筑（阳台）补偿、附属设施补偿、搬迁补偿、临时安置补偿、产权调换过渡期限、（选择货币补偿的）货币安置补助或（选择房屋产权调换的）住宅房屋产权调换建筑面积补助等内容，产权调换房源为同在硚口的宗关铁桥片二期（暂定名）房屋，系期房。该征收补偿决定的上述内容，符合征补条例、湖北省实施办法及武汉市实施办法的相关规定。双方当事人二审的核心争议在于，对[2017]3-2号征收补偿决定中用于产权调换房屋的“政府采购价”应如何理解。本案中，根据硚口区政府制定公布的建一路西片东区征收补偿方案设定的房屋产权调换补偿方式的标准及结算方式，何艳梅原有的85.02平方米被征收房屋可享受101.4平方米的应调换面积。也就是说，何艳梅如直接调换101.4平方米的房屋，不需补交差价；因征收部门提供的调换房没有面积完全相符的户型且成套房屋不可分割，征收部门向何艳梅提供两套62.21平方米的调换房，总面积124.42平方米；超出应调换面积的约23.02平方米当中，5平方米以下部分按该征收项目被征收房屋评估均价结算，剩余部分约18.02平方米按政府采购价结算。二审庭审过程中，硚口区政府出庭人员应法庭要求对“政府采购价”进行了解释，即该房屋作为期房尚未竣工，竣工后由政府与开发单位签约，按肯定低于市场价的价格与被征收人结算，但具体价格无法在征收补偿决定中予以确定。据此可以看出，硚口区政府在作出[2017]3-2号征收补偿决定时，用于产权调换的房屋的价格（主要是18.02平方米的超出应调换面积部分的价格）处于一种不确定状态。由于何艳梅在选择补偿方式时，必然会考虑额外支付这18.02平方米房屋价格是否经济划算及是否具有支付能力，但由于价格不确定，将导致何艳梅难以进行判断，且调换房的价格实际上是以调换房竣工时点作为其估价时点，故“政府采购价”这种做法对何艳梅的实际权益确有不利影响。对于这种做法的合法性，依据征收评估办法第二十九条规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。从武汉市的地方性规定看，武汉市实施办法第二十四条第二款及《武汉市国有土地上房屋征收与补偿操作指引》第五十八条、五十九条并未对用于产权调换房屋价格有特别规定，因此原审判决认为产权调换房屋价值不确定违反法律规定并责令硚口区政府针对该问题采取补救措施并无不当。对于硚口区政府上诉提出的“采取补救措施”不具有可操作性的问题，在估价时点能够确定的情况下，以保障被征收人补偿权益为原则，对期房的价格予以确定并非完全不可实现，故二审对硚口区政府的上诉主张不予支持。综上所述，硚口区政府硚政征补字[2017]3-2号《武汉市硚口区人民政府房屋征收补偿决定书》的作出程序合法，但内容有所不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。何艳梅及硚口区政府的上诉理由均不能成立，二审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一、二审案件受理费各人民币50元，均由上诉人（原审被告）武汉市硚口区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李 伟审判员 徐 冰审判员 赵晓云二〇一九年十二月十二日书记员 董晓晗