北京市第二中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）京02行赔终87号上诉人（一审原告）刘淑恩，男，1952年4月17日出生，汉族，农民，住北京市大兴区。委托代理人刘淑红（刘淑恩之妻），1955年1月4日出生，汉族，农民，住北京市大兴区。委托代理人刘琦（刘淑恩之子），1982年6月23日出生，汉族，融创物业服务集团有限公司北京分公司职员，住北京市大兴区。被上诉人（一审被告）北京市大兴区礼贤镇人民政府，住所地北京市大兴区礼贤镇。法定代表人方勇，镇长。委托代理人毛一鸣，北京市大兴区礼贤镇人民政府干部。委托代理人钟杰，北京市坤宇律师事务所律师。上诉人刘淑恩因诉北京市大兴区礼贤镇人民政府（以下简称礼贤镇政府）行政赔偿一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0115行赔初7号行政赔偿判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。刘淑恩向一审法院诉称，2010年3月11日，北京市大兴区人民政府对本区所属土地进行确权登记，刘淑恩取得了兴地经权字第84622号《土地承包经营权证书》，载明其承包礼贤镇龙头村村东土地6.2亩、大寺2.6亩、家北2.4亩，土地用途为种植。2018年3月份，刘淑恩在村东的大棚种植香椿苗5亩，2018年10月19日，礼贤镇政府组织人员将刘淑恩村东大棚种植的香椿苗强行拔除，2018年11月13日，刘淑恩向一审法院提起行政诉讼，请求法院确认礼贤镇政府2018年10月19日强行拔除刘淑恩香椿苗的具体行政行为违法，请求法院判决礼贤镇政府书面赔礼道歉，2018年12月27日，一审法院依法作出了（2018）京0115行初312号行政判决书，判决确认礼贤镇政府于2018年10月19日强行拔除刘淑恩承包土地上种植香椿苗的行政行为违法，判决书生效后，2019年1月21日刘淑恩向礼贤镇政府提出了书面的行政赔偿申请书，请求礼贤镇政府赔偿因违法行政行为给刘淑恩造成的损失5296400元。2019年3月18日，礼贤镇政府作出礼贤镇政赔字[2019]第1号行政赔偿决定书，决定书决定对刘淑恩提出的行政赔偿请求不予赔偿，现刘淑恩为维护自己合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）等法律规定，特向法院提起诉讼，望在查清事实的基础上，依法作出公正裁决。诉讼请求：1.请求判令礼贤镇政府赔偿因违法行政行为给刘淑恩造成的损失5296400元；2.责令礼贤镇政府承担本案全部诉讼费用。礼贤镇政府辩称，不同意刘淑恩的诉讼请求，理由如下：一、刘淑恩在基本农田种香椿树，属于违法用地行为。涉案土地为基本农田。我国《土地管理法》第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。”第34条规定：“国家实行基本农田保护制度。”第36条规定：“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”2016年2月4日，北京市大兴区人民政府印发《大兴区进一步加强机场周边地区综合管控意见》（京兴政发﹝2016﹞2号），礼贤镇域属于管控范围，管控措施第七条要求：除国家绿化工程项目和经联审备案的农业项目外，禁止在本意见实施后，在农用地内种植树木、药材等作物，坚决制止抢栽抢种。2017年3月17日，北京市大兴区人民政府印发《关于进一步加强违法用地违法建设管控工作方案》（京兴政发﹝2017﹞6号），要求各镇政府落实本行政区域内制止和查处违法用地违法建设的主体责任，严控违法用地违法建设行为。2018年6月2日，北京市大兴区人民政府办公室下发《关于严厉打击抢栽抢种违法行为的通知》，明确要求各镇政府严厉打击各类抢栽抢种、骗取补助行为。刘淑恩在承包土地上种植香椿树，属于违法用地。二、礼贤镇政府制定打击非法占地的实施意见、加强管控工作的意见、拆违控违的工作方案、以各种形式张贴告知书，依法劝阻刘淑恩违法用地行为。2016年2月22日，礼贤镇政府制定《关于进一步严厉打击非法占地、违法建设的实施意见》（兴礼政发﹝2016﹞8号）。严禁私自播撒苗木籽种、种植树苗、花卉、中草药材。2017年1月7日，礼贤镇政府制定《关于进一步加强机场管控工作的意见》（兴礼政发﹝2017﹞2号），坚决遏制非法占地、违法建设、抢栽抢种等行为的发生。2018年4月9日，礼贤镇政府印发《礼贤镇2018年拆违控违工作方案》，坚决遏制抢栽抢种行为的发生。2017年6月30日，礼贤镇农建科张贴《告知书》，制止抢栽抢种行为；2018年3月31日，礼贤镇政府向各位村民下发《关于开展整治大棚专项巡查的告知书》，告知村民不得抢栽抢种；2018年4月20日，礼贤镇农建科统一发放专项巡查告知书，对镇域内42个村的村委会、9000余个大棚、380余个非宅张贴《关于全镇范围非住宅专项巡查的告知书》和《关于开展种植大棚专项巡查的告知书》，对抢栽抢种行为的认定进行了明确告知，为进一步加强新机场周边管控工作奠定了坚实基础。刘淑恩明知故犯，不听劝阻，执意违法用地，抢栽抢种。三、刘淑恩违法用地种植香椿树，由此带来的后果由违法行为人自行承担，故其要求赔偿的诉讼请求不属于国家赔偿或行政赔偿的范围。《国家赔偿法》第二条规定：公民、法人和其他组织合法权益受到侵害，受害人享有取得国家赔偿的权利。但是，刘淑恩种植香椿树违反了《土地管理法》的禁止性规定，不符合上述法律规定，因此其无权获得国家赔偿。综上所述，刘淑恩在基本农田种植林木，属于违法用地，其应对违法用地后果自行承担责任，故其赔偿请求不符合法律规定，应当予以驳回。一审法院经审理查明，2010年3月11日，刘淑恩取得了兴地经权字第84622号《土地承包经营权证书》，载明其承包礼贤镇龙头村村东土地6.2亩，大寺土地2.6亩，家北土地2.4亩，土地的用途均为种植，使用年限自2000年9月25日起至2030年9月25日止。2018年3月，刘淑恩在村东土地上种植香椿苗5亩。2018年10月19日，礼贤镇政府组织人员将刘淑恩在村东土地上种植的香椿苗拔除。刘淑恩认为礼贤镇政府拔除其香椿苗的行为违法，于2018年11月13日向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2018年12月27日作出（2018）京0115行初312号行政判决书，判决确认礼贤镇政府于2018年10月19日强行拔除刘淑恩承包土地上种植香椿苗的行政行为违法。2019年1月21日，刘淑恩向礼贤镇政府书面申请行政赔偿，请求礼贤镇政府赔偿其损失5296400元，礼贤镇政府于2019年3月18日作出礼贤镇政赔字[2019]第1号行政赔偿决定书，决定对刘淑恩提出的行政赔偿请求不予赔偿。另查明，2016年2月4日，北京市大兴区人民政府作出京兴政发﹝2016﹞2号《北京市大兴区人民政府关于印发大兴区进一步加强机场周边地区综合管控意见的通知》，礼贤镇属于管控范围，管控措施第（七）条要求：“除国家绿化工程项目和经联审备案的农业项目外，禁止在本意见实施后，在农用地内种植树木、药材等作物，坚决制止抢栽抢种。”2016年2月22日，礼贤镇政府作出兴礼政发﹝2016﹞8号《北京市大兴区礼贤镇人民政府关于进一步严厉打击非法占地、违法建设的实施意见》，管控措施第（四）项要求“一律严禁私自播撒苗木籽种、种植树苗、花卉、中草药材等非本地常规种植的经济作物”。2017年1月7日，礼贤镇政府作出兴礼政发﹝2017﹞2号《北京市大兴区礼贤镇人民政府关于进一步加强机场管控工作的意见》，要求“坚决遏制非法占地、违法建设、抢栽抢种等行为的发生”。2017年6月30日，礼贤镇农建科作出《告知书》，要求“遏制各类抢栽抢种、恶意骗补等情形”。2018年3月31日，礼贤镇政府作出《关于开展整治大棚专项巡查的告知书》，告知村民即日起严查在大棚内种植花卉、果木苗木、中草药等行为，镇政府将对抢栽抢种行为采取严格管控手段，发现一起拔除一起。2018年4月9日，礼贤镇政府作出兴礼政发﹝2018﹞15号《北京市大兴区礼贤镇人民政府关于印发的通知》，要求“坚决遏制非法占地、违法建设、抢栽抢种等行为的发生”。2018年4月20日，礼贤镇农建科对镇域内各村委会告知栏、大棚、非宅张贴《关于全镇范围非住宅专项巡查的告知书》和《关于开展种植大棚专项巡查的告知书》，对抢栽抢种行为的认定进行了明确告知。2018年6月2日，北京市大兴区人民政府办公室下发《关于严厉打击抢栽抢种违法行为的通知》，要求各镇政府严厉打击各类抢栽抢种、骗取补助行为。一审法院认为，依据《国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，刘淑恩认为礼贤镇政府强行拔除其承包土地上种植香椿苗的行为对其造成了损害，有权向法院提起行政赔偿诉讼。依据《国家赔偿法》第十五条第一款的规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，北京市大兴区人民政府及礼贤镇政府多次作出相关通知，禁止抢栽抢种和在大棚内种植树苗的行为，礼贤镇政府在礼贤镇内各村委会告知栏、大棚、非住宅张贴公告明确告知村民“遏制各类抢栽抢种、恶意骗补等情形”，不得进行在大棚内种植花卉、果木苗木、中草药等行为，刘淑恩对上述通知要求应是明知的，在此情况下，刘淑恩在其承包的大棚内种植香椿苗的行为应属抢栽抢种，对于其用于抢栽抢种的经济投入和相应损失应由其自行承担，礼贤镇政府拔除刘淑恩承包土地上种植香椿苗的行为未损害其合法权益，故对刘淑恩请求判令礼贤镇政府赔偿其损失的诉讼请求，不予支持。据此，依照《国家赔偿法》第二条、第十五条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决驳回刘淑恩的赔偿请求。刘淑恩不服一审判决，上诉至本院，认为一审判决认定其在承包的大棚内种植香椿苗的行为属于抢栽抢种、礼贤镇政府的行为未损害其合法权益，属认定事实及适用法律错误，故请求撤销一审赔偿判决，发回重审。礼贤镇政府同意一审判决，请求予以维持。一审中，刘淑恩向一审法院提供了以下证据：1.网页图片（三张），证明普通香椿的市场价是210元一斤，刘淑恩种植的是富硒香椿，但市场并没有该富硒香椿苗的价格，所以刘淑恩按照的是普通香椿苗的市场价，富硒产品与普通产品的价格相差2-3倍。2.照片（六张），证明在2014年或2015年左右刘淑恩曾经作为经营单位参加山东青州市富硒研讨大会，刘淑恩有种植富硒的技术。3.网页截图一张，证明香椿产量是每亩5000公斤。4.土地承包经营权证书，证明在最后一页第五项是允许刘淑恩经营这些东西的。5.一审法院行政判决书（2018）京0115行初312号、裁判文书生效通知书，证明法院判决礼贤镇政府的行政行为违法，且该文书已经生效。6.山东省富硒农产品生产基地产品图，证明富硒产品的营养价值和市场价值比普通产品要高。7.礼贤镇政府行政赔偿决定书（礼贤镇政赔字[2019]第1号），证明礼贤镇政府不予赔偿。一审中，礼贤镇政府向一审法院提交以下证据：第一组证据：1.《大兴区进一步加强机场周边地方综合管控意见》（京兴政发﹝2016﹞2号）；2.《关于进一步加强违法用地违法建设管控工作方案》（京兴政发﹝2017﹞6号）；3.《关于严厉打击抢栽抢种违法行为的通知》；证据1-3证明礼贤镇域属于管控范围，禁止在农用地内种植树木、药材等作物，坚决制止抢栽抢种；刘淑恩在基本农田种植香椿树属于违法用地行为，无权要求赔偿。第二组证据：4.《关于进一步严厉打击非法占地、违法建设的实施意见》（京礼政发﹝2016﹞8号）；5.《关于进一步加强机场管控工作的意见》（兴礼政发﹝2017﹞2号）；6.《礼贤镇2018年拆违控违工作方案》；证据4-6证明礼贤镇政府制定实施意见、工作意见、工作方案，制止违法用地、抢栽抢种行为。第三组证据：7.《告知书》及张贴照片（2017年6月30日）；8.《关于开展整治大棚专项巡查的告知书》及张贴照片（2018年3月31日）；9.《关于开展种植大棚专项巡查的告知书》及张贴照片（2018年4月20日）；10.刘淑恩种植香椿树的照片；证据7-10证明礼贤镇政府履行告知义务，刘淑恩不听劝阻，违法用地，抢栽抢种；刘淑恩违法用地，后果自负，无权要求国家赔偿。第四组证据：11.行政判决书，证明法院认定礼贤镇政府行政违法。第五组证据：12.申请书，证明礼贤镇政府受理刘淑恩行政赔偿申请。第六组证据：13.行政赔偿决定书及领取证明，证明礼贤镇政府认定刘淑恩违法占用基本农田种植香椿树，决定不予赔偿。第七组证据：14.涉案地块土地性质的图（地块位置在编号2713），并申请法院向土地管理部门调查核实，证明涉案承包土地为基本农田。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：刘淑恩提交的证据5、7系有效证据，予以采纳；其他证据不足以证明其要证明的内容。礼贤镇政府提交的证据能够证明其要证明的内容。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。一审法院根据上述被认定为合法有效的证据材料认定的案件事实是正确的，本院作相同认定。本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，公民取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。本案中，通过业已查明的事实及被确认合法有效的证据材料可以看出，北京市大兴区人民政府及礼贤镇政府自2016年以来多次作出通知，明确提出禁止抢栽抢种和在大棚内种植树苗的行为，并且针对礼贤镇范围内的各村委会、大棚等处张贴公告，向该镇域范围内的村民进行了告知，而刘淑恩在明知上述内容的情况下，仍于2018年3月在其承包的大棚内种植香椿苗，该行为属于上述通知要求中所述抢栽抢种行为，其对此进行的经济投入及相应损失，不属于礼贤镇政府对其合法权益造成损害的范畴。依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。据此，一审法院判决驳回刘淑恩的赔偿请求是正确的，本院应予维持。刘淑恩的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审行政赔偿判决。本判决为终审判决。审 判 长 刘彩霞审 判 员 金 丽审 判 员 刘明研二〇一九年十二月二日法官助理 励小康书 记 员 刘欣恺