江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终892号 上诉人（原审原告）赵冠文，性别××年××月××日出生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市公安局交通管理局第二大队，住所地南京市秦淮区户部街26号。 负责人陈文斌，南京市公安局交通管理局第二大队大队长。 出庭负责人丁坤，南京市公安局交通管理局第二大队交通科长。 委托代理人颜开峰，南京市公安局交通管理局第二大队工作人员。 上诉人赵冠文诉被上诉人南京市公安局交通管理局第二大队（以下简称二大队）道路交通行政处罚一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初574号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵冠文、被上诉人二大队的出庭负责人丁坤及委托代理人颜开峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年11月2日7时28分，被告对原告赵冠文作出《行政强制措施凭证》，载明：赵冠文驾驶号牌为苏Ａ×××××号的普通二轮摩托车行驶至本市××路（施尔美美容院门口至九龙桥）实施机动车违反交通管制规定强行通行，不听劝阻，车辆与登记内容不符，涉嫌使用伪造的机动车行驶证以及其他具有被盗抢嫌疑的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（六）项、第二款、《江苏省道路交通安全条例》第七十条第（四）项的规定，对赵冠文采取扣留机动车的行政强制措施。当日，被告二大队对原告违法行为受案登记，原告至二大队接受处理。当日下午15:00-15:27分许，被告对原告进行询问，赵冠文认可实施了上述违法行为。同日，二大队制作行政处罚告知笔录，将拟作出的行政处罚告知赵冠文，赵冠文认可其车辆是江宁车管所核发牌照，接受罚款，未作陈述和申辩。同日，二大队作出宁公交决字[2018]第320103-2900090465号《公安交通管理行政处罚决定书》（以下简称案涉处罚决定书），认定原告于2018年11月2日7时28分，在龙蟠中（施尔美美容院门口至九龙桥）实施机动车违反交通管制规定强行通行，不听劝阻，车辆与登记内容不符，涉嫌使用伪造的机动车行驶证以及其他具有被盗抢嫌疑的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条、第九十六条、第九十九条第一款第（六）项、第二款、《江苏省道路交通安全条例》第七十条第（四）项、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第（五）项，决定给予赵冠文罚款1000元的行政处罚。2018年11月2日，被告向原告返还扣留的车辆。原告赵冠文不服被告作出的涉案处罚决定，提起行政诉讼，请求：1.撤销案涉处罚决定书；2.审查《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》的合法性。 另查明，2007年3月7日，南京市人民政府发布《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》（以下简称《通告》），规定：“一、悬挂外市号牌和本市江宁区、浦口区、六合区、溧水县、高淳县号牌的两轮摩托车、轻便摩托车（以下简称外牌摩托车）不得在本市长江以南绕城公路以内（含南京长江大桥）的区域行驶（具体范围见附图）。”原告驾驶的苏Ａ×××××号普通二轮摩托车为本市江宁区号牌。苏Ａ×××××号普通二轮摩托车登记所有人为“南京市江宁区赵冠文文化用品店”。 又查明，二大队民警出具的发现经过载明，事发时，民警王磊发现原告驾驶一辆车号为苏Ａ×××××的二轮摩托车由北向南行驶，因为其涉嫌违法，遂打手势示意其靠边停车接受处理，但其仍然继续行驶，随即王磊用手持电台通知前方岗点执勤的同事协助查处。被告当庭申请执勤民警张国庆到庭说明情况，张国庆陈述当天其在案涉路口执勤，电台通知前方有经示意未停车的摩托车，其在案涉路口查获，经查询涉案车辆类型及登记情况时发现涉案车辆与在车管所登记的照片不符，包括加装车箱和车辆颜色，当场对原告采取行政强制措施。 一审审理中，原告认可事发当时涉案车辆上加装了三个行李箱，但认为其未看到民警向其挥手，其在路口民警示意停车时很配合；原告陈述其为外企员工，有两辆摩托车，只有涉案车辆是江宁牌照，原告居住在南京南站附近，事发当日系回其市区长白街的房子里拿东西，在长白××附近路口被查处。原告当庭明确其要求对《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》中第五条规定的合法性进行附带审查。 原审法院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款、《最高人民法院关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复》，被告二大队对其辖区内的道路交通违法行为具有查处的法定职权。《中华人民共和国道路交通安全法》第四条规定，“各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施。”南京市人民政府结合本市城市交通管理情况，发布《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》，明确规定了本市长江以南绕城公路以内区域属于悬挂外牌摩托车的交通管制区域。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条第一款规定，“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车”。第九十六条第四款规定，“当事人提供相应的合法证明或者补办相应手续的，应当及时退还机动车”。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第（五）项规定，机动车有被盗抢嫌疑的，依法扣留车辆。根据上述规定，被告在发现原告存在交通违法行为，且所驾车辆与登记内容不符，涉嫌使用伪造的机动车行驶证以及其他具有被盗抢嫌疑的违法行为时，有权采取行政强制措施，扣留涉案车辆。被告在查明涉案车辆情况，原告具备合法证明的情况下，亦及时向原告退还了涉案车辆。 《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（六）项规定，有违反交通管制的规定强行通行，不听劝阻的行为的，由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款；《江苏省道路交通交通安全条例》第七十条第（四）项规定，有违反交通管制的规定强行通行，不听劝阻的行为的，处以一千元以上二千元以下罚款。本案中，赵冠文于2018年11月2日7时28分驾驶本市江宁区号牌的两轮摩托车在交通管制区域强行通行，且不听劝阻，被民警当场查获。执勤民警与原告并无利害关系，对民警的证言予以采信。行政处罚程序中，原告对其实施上述道路交通违法行为予以认可，被告将拟作出的行政处罚告知原告后，原告并未提出陈述和申辩，且在告知笔录上签字确认。被告据此对原告作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。本案中，原告提出要求附带审查《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》中第五条规定的合法性。审理中，被告明确其作出案涉行政处罚决定并未适用该条款，故原告提出对上述规范性文件的合法性一并进行审查不符合行政诉讼法的规定，不予理渉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告赵冠文的诉讼请求，案件受理费50元由赵冠文负担。 上诉人赵冠文上诉称：1.《通告》是不合法的地方性规章，原审法院未附带审查《通告》第五条错误。上诉人一审请求审查《通告》第五条的合法性，一审判决书以“审理中，被告明确其作出案涉行政处罚决定并未适用该条款”为由，未理涉上诉人的附带审查请求。首先，被上诉人的答辩状中不止一次写明，其作出案涉行政处罚依据就是《通告》，且加盖了被上诉人的公章。庭审过程中也并未出现“被告明确其作出案涉行政处罚决定并未适用该条款”的事实。其次，如果被上诉人未适用《通告》条款，那么被上诉人就没有法律依据判定上诉人违反交通管制的规定，强行通行，不听劝阻，作出案涉处罚决定书就缺乏法律依据。《通告》属于不合法的地方规章，依据不合法《通告》作出案涉处罚决定书，属于不合法的处罚决定。2.二大队交警在执法现场没有听取上诉人的陈述和申辩，违反法定程序，执法行为不合法。综上，请求二审法院：1.审查《通告》的合法性；2.撤销一审判决和案涉处罚决定书，退还上诉人缴纳的罚款。 被上诉人二大队答辩称，上诉人违法事实清楚，证据确凿，处罚程序合法，适用法律依据正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第四条规定，南京市人民政府具有依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定南京市道路交通安全管理规划，并组织实施的职权。南京市人民政府发布《通告》明确规定，外牌摩托车不得在本市长江以南绕城公路以内（含南京长江大桥）的区域行驶，本市长江以南绕城公路以内区域属于悬挂外牌摩托车的禁行区域。本案中，赵冠文于2018年11月2日7时28分驾驶苏Ａ×××××号外牌摩托车行至龙蟠中（施尔美美容院门口至九龙桥），实施机动车违反交通管制规定强行通行，不听劝阻，车辆与登记内容不符，涉嫌使用伪造的机动车行驶证以及其他具有被盗抢嫌疑的违法行为。被上诉人根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条、第九十六条、第九十九条第一款第（六）项、第二款、《江苏省道路交通安全条例》第七十条第（四）项、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第（五）项的规定，作出案涉处罚决定书，认定事实清楚，适用法律法规正确。 关于上诉人提出原审法院未对《通告》第五条进行附带审查错误的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”根据上述规定，人民法院对规范性文件进行合法性审查的前提条件是行政机关作出被诉行政行为时适用了该规范性文件。本案中，虽然被上诉人在一审阶段提交的答辩状和询问笔录中均提及《通告》，但被上诉人作出的案涉处罚决定书并没有引用《通告》的规定，而是依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条、第九十六条、第九十九条第一款第（六）项、第二款、《江苏省道路交通安全条例》第七十条第（四）项、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第（五）项作出案涉处罚决定书。因此，原审法院未对《通告》第五条进行附带审查并无不当，上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。 关于上诉人提出二大队交警执法违反法定程序的问题。经查，被上诉人作出案涉处罚决定书前，对上诉人进行了询问和告知，并制作了询问笔录和行政处罚告知笔录。询问笔录证实，2018年11月2日，二大队民警问“你知道你的行为是什么吗？”赵冠文回答民警“是机动车违反交通管制规定强行通行，不听劝阻的。”行政处罚告知笔录证实，2018年11月2日，二大队民警告知上诉人“根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，现将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知如下：……。对上述告知事项，你有权进行陈述和申辩。”对上述告知内容，上诉人回答民警“听清楚了”、“不陈述和申辩”，并在询问笔录和行政处罚告知笔录上签字确认。因此，上诉人提出被上诉人没有听取其陈述和申辩，违反法定程序的主张缺乏事实根据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人赵冠文负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 兵 审判员 汤 权 审判员 赖传成 二〇一九年十二月二十日 书记员 陈晓君