湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘12行终206号上诉人（原审被告）怀化市自然资源和规划局，地址怀化市锦溪北路100号。法定代表人银志远，局长。委托代理人伍正君，系怀化市自然资源和规划局不动产登记中心工作人员。委托代理人米海，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）怀化市鸿翔房地产开发有限公司，地址湖南省怀化市工业园区（和安商业广场1号楼113号）。法定代表人陈先红，总经理。委托代理人阳朝辉，系怀化市鸿翔房地产开发有限公司员工。原审第三人中方县农业农村局（原中方县农业局），地址湖南省中方县生态城杜鹃路30号。法定代表人杨春梅，局长。委托代理人雷福龙，系中方县政协文教卫体和文史委员会副主任。委托代理人尹向阳，中方县农业农村局副局长。原审第三人怀化市鹤城区农业农村局（原怀化市鹤城区农业局），地址怀化市鹤城区城东行政中心。法定代表人潘谋志，局长。委托代理人黄泽智，男，土家族，1956年4月27日出生，住湖南省怀化市鹤城区。上诉人怀化市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）因与被上诉人怀化市鸿翔房地产开发有限公司（以下简称鸿翔公司）、原审第三人中方县农业农村局、怀化市鹤城区农业农村局房屋行政登记纠纷一案，不服怀化市鹤城区人民法院（2019）湘1202行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明,2000年8月18日，中方县人民政府（以下简称中方县政府）作出中政函［2000］31号《中方县人民政府关于县种子公司与省亚华种业集团公司合资经营的批复》，该批复载明同意县种子公司与省亚华种业集团公司合资经营，建立股份制公司—亚华种业怀化中湘种子有限公司，继续保留中方县种子公司，实行两块牌子一套人马。2000年12月26日，怀化市房地产管理局（以下简称市房管局）向中方县种子公司颁发怀房权证字第××号《房屋所有权证》，该证载明：“房屋所有权人：中方县种子公司；房屋坐落：怀化市鹤城区迎丰东路；丘（地）号：50.40-01.50-2-8；产别：国有房产；房屋状况：幢号：8；结构：混合结构；房屋总层数：3；建筑面积（平方米）：686.1；设计用途：综合；附记：建筑面积：陆佰捌拾陆点壹平方米。”2000年12月30日，亚华种业怀化中湘种子有限公司注册成立。中方县种子公司、亚华种业怀化中湘种子有限公司分别于2000年12月26日、2001年1月12日向市房管局提交申请，以中方县种子公司与亚华种业怀化中湘种子有限公司合资经营为由申请将房屋所有权证号为怀房权证字第××号的房屋登记至亚华种业怀化中湘种子有限公司名下。市房管局于2001年1月18日向亚华种业怀化中湘种子有限公司颁发怀房权证字第××号《房屋所有权证》，该证载明：“房屋所有权人：亚华种业怀化中湘种子有限公司；房屋坐落：怀化市鹤城区迎丰东路；丘（地）号：50.40-01.50-2-8；产别：国有房产；房屋状况：幢号：8；结构：混合结构；房屋总层数：3；建筑面积（平方米）：686.1；设计用途：综合；附记：建筑面积：陆佰捌拾陆点壹平方米。”2006年8月6日，中方县农业局作出中方农发［2006］20号《关于实施中方县种子公司改制工作的通知》，该通知中载明：“同意中方县种子公司现有核定编制的人员从公司剥离，核定人员由县农业局全部接纳，其全部资产、债权、债务由中方县种子公司全部移交给县农业局。”2006年8月25日，中方县政府作出第28期《中方县政府常务会议纪要》，该会议纪要中载明：“五、关于县种子公司改制问题。会议认为：县种子公司自成立以来，为我县农业增产、农民增收和种子新品种的繁育、推广发挥了积极作用。会议议定：1、原则同意种子公司现有已核定编制的人员从公司剥离，剥离后改为全额拨款编制。剥离时间从种子公司处理好与湖南亚华种业有限公司解体的第二个月起。编办、人事局负责办理相关手续。2、有张显米牵头，王进配合，农业、财政、劳动、国土、法制等相关部门参加组建改制领导小组，负责改制工作。改制要维持公司机构、牌子、人员不变，要妥善处理好公司解体后的遗留问题（包括债权债务、今年已订种子的收购、原有种子的销售等）。3、加快改制工作进度，从现在开始着手物色新的种子经营机构。4、种子公司、相关部门要按以上原则妥善进行改制处理，确保不留遗留问题。”2006年10月10日，湖南亚华控股集团股份有限公司、中方县种子公司作出《亚华种业怀化中湘种子有限公司股东会议决议》，该股东会议决议内容为：“2006年10月10日，亚华种业怀化中湘种子有限公司两大股东（湖南亚华控股集团股份有限公司和中方县种子公司）代表及中方县农业局局长、副局长等11人在怀化市鹤城区国税局六楼会议室就解散亚华种业怀化中湘种子有限公司事宜进行了充分协商，并就此事达成一致决议：……二、鉴于亚华种业怀化中湘种子有限公司由于多方面原因及从两大股东根本利益出发，以及国务院办公厅（2006）40号文件之规定，根据公司设立合同第八条第3-（3）款之约定，双方一致同意解散亚华种业怀化中湘种子有限公司……”。2009月7月16日，中方县农业局作出《关于请求房产变更的申请》，请求将亚华种业怀化中湘种子有限公司怀房权证字第××号房产变更为中方县农业局；该证据上载明：1、中方县农业局向怀化市财政局乡财局申请房产所有权转移登记（而非国有资产监督管理部门）；2、审核同意变更的机构为“怀化市契税耕地占用税征收管理局”（加盖该局征收专用章）。市房管局于2010年12月2日向中方县农业局颁发怀房权证鹤字第××号《房屋所有权证》，该证载明：“房屋所有权人：中方县农业局；房屋坐落：怀化市鹤城区迎丰东路；丘（地）号：50.40-01.50-2-8；产别：国有房产；房屋状况：幢号：8、房号：101、结构：混合结构、房屋总层数：3、所在层数：1、建筑面积（平方米）：214.00、设计用途：综合；幢号：8、房号：201、结构：混合结构、房屋总层数：3、所在层数：2、建筑面积（平方米）：236.05、设计用途：综合；幢号：8、房号：301、结构：混合结构、房屋总层数：3、所在层数：3、建筑面积（平方米）：236.05、设计用途：综合；附记：建筑面积：陆佰捌拾陆点壹平方米。”另查明，2007年9月10日，怀化市人民政府办公室作出［2007］第40次《怀化市人民政府专题会议纪要》，该会议纪要内容为：“2007年8月24日上午，市委常委、常委副市长廉世界主持召开会议，专题研究鹤城区、中方县分设时有关财产分配的相关问题。会议听取了有关情况汇报，并进行了讨论研究。市委常委、政法委书记陈善美应邀参加了会议。会议议定了以下意见：一、鹤城区、中方县要统一思想，把思想认识统一到怀地办［1998］2号文件精神上来，统一到促进城市美化亮化和怀化的经济发展上来。二、按照怀地办［1998］2号文件确定的原则，土地不得分割，所有权属鹤城区（原已确定权属的按原确定的执行）。中方县直单位迁址时，不得拍卖土地，其房屋不得作他用，不得向社会出售或出租，须及时移交给鹤城区相关单位。同时，按照尊重历史、面对现实、公开公平、友好协商的原则，中方县直单位原办公用房按法律程序重新进行评估后，其增值部分由鹤城区、中方县相关单位在原财产分配方案的基础上协商分配……”2008年12月9日，怀化市国土资源局法规科作出《关于怀化市鹤城区农技推广中心土地使用权认定意见》，该意见中认定：“原怀化市农业技术推广中心的土地使用权属于鹤城区农业技术推广中心所有。”2009年3月31日，怀化市鹤城区农业技术推广中心、怀化市万桥拍卖有限公司作出《国有建设用地土地使用权拍卖会拍卖标的简介与报名竞买须知》，该《国有建设用地土地使用权拍卖会拍卖标的简介与报名竞买须知》内容为：“根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国拍卖法》、以及《湖南省土地市场管理办法》等有关规定，经怀化市人民政府批准，公开拍卖怀化市鹤城区农业技术推广中心所属的怀化市迎丰东路××号国有建设用地使用权。一、拍卖标的简介该标的位于怀化××号，属怀化市鹤城区农业技术推广中心所有……”2009年4月18日，怀化市万桥拍卖有限公司作为拍卖人与买受人鸿翔公司签订湘怀桥拍成字［2009］第90608号《拍卖成交确认书》，该《拍卖成交确认书》内容为：“买受人于2009年4月18日在怀化市万桥拍卖有限公司举行的房地产拍卖会上，通过公开竞价以最高应价竞买到拍卖标的物。拍卖成交，现将有关事项确认如下：一、买受人、买受标的及成交价款买受人单位：鸿翔公司；买受单位法定代表人：陈先红；竞买牌号：67号；标的名称及内容：迎丰东路××号地块红线内剔除房改等私房分摊的占地面积后，所保留的属鹤城区农技推广中心公有的土地及其中心公有房产；整体应价：6600000元；整体成交总金额（人民币大写）：陆佰陆拾万元整……”2009年5月18日，怀化市国土资源局作为出让人与受让人鸿翔公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：4312002009Ｂ02099）,该合同第四条载明：“本合同项下出让宗地编号为ＧＦ-2010-215,宗地总面积大写陆仟柒佰肆拾点零玖平方米（小写6740.09平方米），其中出让宗地面积为大写陆仟柒佰肆拾点零玖平方米（小写6740.09平方米）。本合同项下的出让宗地坐落于迎丰东路××号……”2012年3月14日，怀化市人民政府向鸿翔公司颁发怀国用（2012）第出158号《国有土地使用权证》，该证载明：“土地使用权人：鸿翔公司；坐落：怀化市迎丰东路××号；地号：2-4；图号：50.40-01.50；地类（用途）：商服用地；使用权类型：出让；终止日期：2050年11月30日；使用权面积：6740.09Ｍ2”2009年7月7日，怀化市鹤城区农业局作为甲方与乙方中方县农业局签订《协议书》，该《协议书》内容为：“2009年7月6日下午，市政府调纠办主任李叶文主持会议，对原县级怀化市农业局农业技术推广中心资产（即怀化市迎丰东路××号资产）处置分配问题进行了研究和协调，经过双方友好协商，现双方就该宗资产处置分配有关问题达成以下协议：一、原县级怀化市农技推广中心资产处置（含土地和土地上的全部附属物）价款，中方县农业局共享受115万元。该款作为一次性包干费用，之后该宗资产的处置价款不再分割……”。鹤城区农业局向中方县农业局支付85万元后，因故（案涉资产矛盾纠纷）未再支付剩余的30万元资产处置款。再查明，2016年7月16日，怀化市人民政府作出怀政函［2016］225号《怀化市人民政府关于实施不动产统一登记的通告》，载明鹤城区行政区范围内不动产统一登记工作由怀化市国土资源局负责实施，怀化市不动产登记中心具体负责办理不动产登记有关业务工作。2016年11月11日，怀化市机构编制委员会作出怀编[2016]86号《关于印发的通知》中载明怀化市不动产登记中心为怀化市国土资源局管理的副处级公益一类事业单位，其主要职责包括依法统一受理和办理鹤城区行政区划范围内不动产权利登记事务。2017年11月7日，怀化市机构编制委员会作出怀编[2017]60号《关于市本级不动产登记改革有关职能整合和机构编制调整的通知》，载明将市房管局的房产交易备案服务、房屋档案管理、房屋测绘等职责整合划转至怀化市不动产登记中心，怀化市不动产登记中心承担不动产登记服务和房产交易备案服务职责。诉讼过程中，怀化市国土资源局职能并入新成立的怀化市自然资源和规划局。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告，现市自然资源局行使房屋产权登记的职权，故市自然资源局作为该案被告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该案中，鸿翔公司以涉案房屋登记行为影响了其的合法权益为由起诉要求撤销市房管局于2010年12月2日向中方县农业局颁发的怀房权证鹤字第××号《房屋所有权证》，主张涉案房屋属于2009年4月18日其与怀化市万桥拍卖有限公司签订的湘怀桥拍成字［2009］第90608号《拍卖成交确认书》中竞买标的范围，并提交了相关证据；故被诉行政行为与其具有法律上的利害关系，鸿翔公司系该案的适格诉讼主体。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。……”《房屋登记办法》第十八条规定：“房屋房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。房屋登记机构认为申请登记房屋的有关情况需要进一步证明的，可以要求申请人补充材料。”第二十二条规定：“有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：（一）未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的；（二）申请人不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的；（三）申请登记事项与房屋登记簿记载冲突的；（四）申请登记房屋不能特定或者不具有独立利用价值的；（五）房屋已被依法征收、没收，原权利人申请登记的；（六）房屋被依法查封期间，权利人申请登记的；（七）法律、法规和本办法规定的其他不予登记的情形。”结合该案查明的案件事实，可以确认，中方县农业局申请房屋转移登记时违反[2007]第40次《怀化市人民政府专题会议纪要》精神且未经国有资产监督管理部门审核同意，属于“申请人不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的”情形，市自然资源局在此情况之下进行被诉房屋转移登记，显然属于行政行为所依据的主要证据不足和明显不当情形，依法应予撤销，故鸿翔公司的诉请依法可以成立，予以支持。原审被告及第三人中方县农业局的抗辩没有事实依据，不予支持。至于鸿翔公司与怀化市鹤城区农业技术推广中心、怀化市万桥拍卖有限公司之间的债权债务关系以及怀化市鹤城区农业局与中方县农业局之间的纠纷，不属于该案审查范围，鸿翔公司可以通过其他途径解决。综上，依照《湖南省行政程序规定》第七十条第（八）项、第七十一条，《房屋登记办法》第十八条、第二十二条第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决：撤销怀化市自然资源和规划局（原怀化市房产管理局）于2010年12月2日向中方县农业局颁发的怀房权证鹤字第××号《房屋所有权证》，责令怀化市自然资源和规划局在本判决生效后60日内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由怀化市自然资源和规划局负担。上诉人市自然资源局上诉称，1、一审判决适用法律、法规错误。本案中，一审判决认定被诉房屋登记行为主要证据不足，系适用法律、法规错误。根据物权公示的原则，物权的归属以登记为准，本案原审第三人在申请案涉房屋登记时，提交了怀房权证字第××号房屋所有权证，该房屋所有权证系权利来源证明文件，合法、有效，且不存在房屋权利与该房屋所有权证不一致的情形。原审第三人中方县农业局申请房屋转移登记未经国有资产监督管理部门审核同意也不属于不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的情形。2、被诉房屋行政登记行为合法。怀化市房产管理局是怀化市人民政府设置的负责房屋登记的法定机构，该局收到怀化市农业局的房屋登记申请后，对申请材料进行了审查，因申请材料符合《房屋登记办法》的规定，该局根据《房屋登记办法》有关规定作出房屋行政登记行为，该房屋行政登记行为证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回一审原告诉讼请求。被上诉人鸿翔公司在本院二审询问时答辩称，第一，本案涉案房屋权属应该属于鸿翔公司，2009年4月18日竞买所得；第二，涉案房屋应于2009年8月30日前，由中方县农业农村局负责腾空，但由于该局不守诚信，不遵守2009年7月7日协议内容，反而在2009年7月16日申请将房屋登记在他名下，鸿翔公司将保留追溯该局相关责任人的权利；第三，为化解行政争议，鸿翔公司请求二审在驳回上诉，维持原判的基础上，明确房屋权证撤销后，将房屋权证颁在鸿翔公司名下。原审第三人中方县农业农村局陈述称，1、中方县种子公司全权继承原县级怀化市种子公司的土地使用权和资产所有权，适用于怀地办（1998）2号文件中的特别条款（原已确定权属的按原确定的执行）条款；2、答辩人在迎丰东路××号被鹤城区拍卖的土地拥有的合法资产的合法权益应该依法得到保障；故答辩人将原属于湖南亚华怀化中湘种子有限公司怀房权证字第××房产变更为怀房权证鹤字第××号房屋所有权证，事实清楚，程序合法。答辩人作为怀房权证鹤字第××号房产证房屋合法所有人，依法享有该房屋的所有权，依法享有使用收益的权能。请求驳回一审原告的诉讼请求，以维护答辩人的合法权益。原审第三人怀化市鹤城区农业农村局陈述称，中方县农业农村局是否有房产证不是主要问题，应该是由2009年市政府协议会议为根据，后面不能再办理房产证。市政府行为已经决定了这件事情，所有资产都是国有资产，115万元在会上已经确定，后面不应该再变更，当时参加会议的市县区领导人员是有名单，既然是协调拍卖土地，双方就应该拿东西出来，由于当时争议较大，要求重新评估，最后以115万元达成协议，这件事情是很公开透明的。根据老怀化市分家第一号会议纪要，除企业以外土地全部属于鹤城区，但中方种子公司不是企业，中方县种子公司土地处理权归鹤城区，不牵扯到资产的处理权问题，种子公司不是中方县一个人的，是属于政府的。市政府已经开协调会了，以拍卖结果为准，既然市县区政府领导签字了，那么后面更不应该办房产证，希望二审法院维持原判。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。各方当事人对原审法院查明的事实均没有异议。本院审理查明的基本事实与一审认定无异，予以确认。本院另查明，2009年7月7日，鹤城区农业局为甲方，中方县农业局为乙方，签订《协议书》，该协议约定：中方县农业局负责组织于2009年8月30日前将农业技术推广中心的土地和房屋腾空，并负责处理好矛盾纠纷；鹤城区农业局待土地和房屋腾出来后，于2009年8月30日前将余款30万元从区财政划转给中方县财政。鹤城区农业局依约向中方县农业局支付了85万元，已经支付到位;因中方县农业局至今未将农业技术推广中心的土地和房屋腾空，故余款30万元未再支付。2010年4月28日，中方县农业局为甲方，向党为乙方，签订了一份《房屋租赁合同》,将涉案房屋出租,出租时间是2008年11月1日至2028年10月31日止,20年租期,租金76.8万元,分三次交清，后十年期从2018年11月1日至2028年10月31日房屋租金40万元尚未交纳。原中方县农业局在与向党签订房屋租赁合同时，尚未取得涉案房屋的房产证（2010年12月2日发证）。还查明，原中方县农业局、原怀化市鹤城区农业局均与鸿翔公司之间无债权债务关系。二审诉讼期间，原中方县农业局已变更名称为中方县农业农村局。本院认为，《房屋登记办法》第三十七条规定，申请房屋所有权变更登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明发生变更事实的材料；（五）其他必要材料。《湖南省城市房屋产权产籍管理条例》第十二条规定，申请房屋所有权转移登记或者变更登记，应当提交下列资料：（一）房屋所有权转移登记或者变更登记申请书；（二）身份证明；（三）房屋所有权证；（四）与房屋所有权转移或者变更相关的合同、协议、人民政府主管部门的批准文件、行政决定等资料；（五）法律、法规规定的其他资料。上诉人市自然资源局在原审法院提交的证据中并无证明发生变更事实的材料和与房屋所有权转移或者变更相关的合同、协议和人民政府主管部门的批准文件、行政决定等资料，其变更登记没有事实依据。根据一、二审法院查明的事实，本案鸿翔公司所诉的怀房权证鹤字第××号权证所登记的房屋，早在2009年4月18日，已由鸿翔公司与怀化市万桥拍卖有限公司的《拍卖成交确认书》拍卖成交，并已交付成交价款。且于2012年3月14日取得怀国用（2012）第出158号国有土地使用权证，鸿翔公司持有的怀国用（2012）第出158号《国有土地使用权证》的宗地范围包含了原审第三人中方县农业局持有的怀房权证鹤字第××号《房屋所有权证》下的土地;故本案涉案房屋权属归原审原告鸿翔公司所有。按照原中方县农业局与原怀化市鹤城区农业局2009年7月7日达成的文字协议，涉案房屋应当于2009年8月30日前，由原中方县农业局将房屋腾空，但至今未腾空且将不属于自己的房屋登记在其名下，导致纠纷的产生；纠纷发生后，原中方县农业局不是积极、稳妥地与原怀化市鹤城区农业局协商处理历史遗留问题，而是把矛盾纠纷引入企业，让企业承担行政机关之间纠纷的诉讼成本，实不应该。中方县农业农村局与怀化市鹤城区农业农村局之间因行政区划调整产生的财产分配等历史遗留问题，双方可另寻救济途径，不在本案房屋行政登记审查之范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼法的立法目的之一是要解决行政争议。人民法院作出行政判决，必须服从并服务于实质化解行政争议的立法目的。故本案生效后，行政机关应当根据本院查明的事实，自行纠错或积极受理鸿翔公司的房屋登记申请，将各方当事人的损失降至最低。综上，原市房管局（即现怀化市自然资源和规划局）办理案涉房屋行政登记时，没有严格审查案涉房屋的土地归属、没有要求申请人提交与房屋所有权转移或者变更的有关事实相关的合同、协议、人民政府主管部门的批准文件、行政决定等资料、更没有尽合理审慎审查义务，导致房屋变更登记事实依据不足，变更登记错误，依法应予撤销。原审法院判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，上诉人怀化市自然资源和规划局上诉理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人怀化市自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇一九年十二月九日法官助理刘俊卿书记员曾晨附：本判决相关的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”