安徽省桐城市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖0881行初11号 原告：孙勇，男，汉族，1957年6月10日出生，住安徽省安庆市怀宁县。 委托诉讼代理人：唐志宏，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵佩玲，北京市京师律师事务所实习律师。 被告：怀宁县自然资源和规划局，住所地安徽省怀宁县高河镇政和路**，统一社会信用代码11340822MB1554275K。 法定代表人：汪传虎，该局局长。 出庭负责人：刘解生，该局副局长。 委托诉讼代理人：程晓林，该局政策法规股股长。 委托诉讼代理人：程广南，安徽文法律师事务所律师。 原告孙勇不服被告怀宁县自然资源和规划局2019年4月30日作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》，2019年5月7日向怀宁县人民法院提起行政诉讼。怀宁县人民法院报请安庆市中级人民法院指定管辖，安庆市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2019年6月20日立案后，2019年6月23日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，2019年09月19日公开开庭进行了审理。原告孙勇及委托诉讼代理人唐志宏、赵佩玲，被告负责人刘解生、委托诉讼代理人程晓林、程广南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 怀宁县国土资源局2019年4月30日向孙勇发出怀国土执责改字[2019]25号《责令整改违法行为通知书》，认为孙勇未经批准，超占凉亭乡磨山村蛇形组土地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七规定，责令孙勇收到通知后七日内予以改正，拆除超占土地上的建筑物及附属设施，逾期不改正的，将依法追究法律责任。 原告孙勇诉称，要求撤销被告怀宁县自然资源和规划局2019年4月30日作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》，被告承担本案诉讼费。事实与理由：原告孙勇为安庆市怀宁县凉亭乡磨山村蛇形组村民，在本村合法拥有住宅，其中宅基地使用面积253.53平方米，合法建筑面积310平方米。2019年4月30日，原告收到被告怀宁县自然资源和规划局作出的怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》。原告认为，被告作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》侵害原告合法权益，具体理由如下：一、被告于2019年4月22日揭牌成立，怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》，2019年4月30日被告以怀宁县国土资源局名义作出，属主体不适格。根据怀宁县人民政府官网2019年4月23日新闻《县自然资源和规划局召开干部大会并举行揭牌仪式》，被告因机构改革，于2019年4月22举行揭牌仪式，2019年4月23日正式注册，将原怀宁县国土资源局、怀宁县城乡规划局职能合并，统一成立怀宁县自然资源和规划局。2019年4月23日后，被告作出行政作为，应以怀宁县自然资源和规划局名义作出、盖章。原告收到的怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》是2019年4月30日怀宁县国土资源局名义作出的，怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》的主体不适格。二、根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，作出行政处罚前需要进行调查、检查，并制作笔录，作出行政处罚时，应当告知被处罚人陈述、申辩的权利。本案被告在没有进行充分调查、未告知原告陈述申辩权的情况下，作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》，侵害原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十七条规定，行政机关作出行政处罚前应严格遵循法律程序，组织工作人员调查并且作出阅卷笔录，作出行政处罚前应当保障被处罚人的各项权利。本案被告作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》前，未实际调查原告房屋事实情况，亦未制作任何调查笔录，在作出处罚决定时，未告知原告申述申辩的权利，上述行为既违反了行政处罚程序规定，未保障原告合法权益，作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》程序违法。三、涉案房屋于2012年更新《集体土地使用证》时，限制每户宅基地160平方米，以《集体土地使用证》宗地图说明原告实际宅基地面积，被告根据《中华人民共和国土地管理法》规定，作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》，属于适用法律错误。因地区原因，怀宁县凉亭乡磨山村规定村民宅基地面积均为160平方米，故2012年更新集体土地使用证书时，将原告宅基地面积登记为160平方米，实际房屋修建时间为1992年，为年限久远的历史性建筑，房屋修建时间无160平方米宅基地的规定；制证时，为居中协调，《集体土地使用证》宗地图标注数字，不应适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、七十七条规定。被告据此作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》，侵害了原告的合法权益，属适用法律错误。综上所述，被告于2019年4月30日作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》主体不适格，程序混乱，适用法律错误，侵害了原告的合法权益，应予撤销，原告诉至法院，请求撤销被告2019年4月30日作出的怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》，保障原告个人权益。 被告怀宁县自然资源和规划局辩称，一、被告作出《责令整改违法行为通知书》为行政处罚的过程性行为，不具有可诉性，应裁定驳回原告起诉。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，责令停止违法行为只是行政处罚程序的环节，系过程性行为，并非行政处罚程序的终结。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，法院应当裁定驳回起诉。二、被告作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。原告未经批准，超占凉亭乡磨山村蛇形组土地建房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，被告作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》，责令原告收到通知书之日起7日内予以改正，自行拆除超占土地上的建筑物及附属设施。被告根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定责令原告改正违法行为，并未作出行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》的听证、告知等程序规定。被告作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告怀宁县自然资源和规划局向本院提交以下证据：1、怀宁县自然资源和规划局社会信用代码、证明被告的主体资格； 2、责令改正违法行为通知书、送达回证、户籍证明，证明被告是为作出行政处罚而实施的准备的过程性行为。 原告向法庭提交证据：1、八份证人证言，证明原告房屋九十年代初已经建成，被告主张宅基地超占没有事实依据；2、原告集体土地使用证，证明涉案土地原告有合法使用权，房屋具有合法所有权。 被告向法庭提交法律依据：一、职权依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第五条；2.《安徽省实施办法》第四条。二、行为依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条。三、程序依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条。 上述证据经过庭审质证，双方发表各自的质证意见，记录在卷，本院对认证如下：原告提交的八份证明材料属证人证言，证人应出庭作证，并接受当事人的质询，经审查证明材料不符合证据的形式要件，本院不予采信；对原告土地使用证、被告在法定期限提交事实和程序上证据及法律依据，本院予以采信，对证明目的，本院综合案情予以认定。 经审理查明，原告孙勇为安徽省安庆市怀宁县凉亭乡磨山村蛇形组村民，2019年4月30日怀宁县国土资源局向原告发出怀国土执责改[2019]25号《责令改正违法行为通知书》，载明：“孙勇：你户未经批准，超占凉亭乡磨山村蛇形组土地建房的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条的规定，现责令自收到本通知之日起7日内改正，拆除超占土地上的建筑物及附属设施。”原告孙勇1992年12月在该村民组自建农村住宅，其中宅基地使用面积253.53平方米及附属建筑面积共计310平方米。2012年11月22日怀宁县政府向原告颁发《集体土地使用权证》，按当时的法律法规和《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定，每户农村居民宅基地建筑面积不超过160平方米，换发《集体土地使用权证》时按建筑面积160平方米登记。2019年4月23日，因行政机关机构改革和职能合并，怀宁县国土资源局、怀宁县城乡规划局合并为怀宁县自然资源和规划局，为建设电力线路工程的需要，怀宁县凉亭乡人民政府2019年5月14日组织相关部门对孙勇的房屋进行了强制拆除，本案讼争的房屋标的物已不存在。 本案争议焦点为：1、被告作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》是否具有可诉性？2、被告向原告发出的改正通知书是否合法？ 本院认为，县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作，怀宁县国土资源局具备行政机关的主体资格，向孙勇发出《责令整改违法行为通知书》，是履行法定职责。因机构改革，怀宁县国土资源局和怀宁县城乡规划局合并，2019年4月23日成立怀宁县自然资源和规划局，在诉讼期间被告认可发出责令改正通知书的行为，被告怀宁县自然资源和规划局主体适格。责令整改违法行为通知发出后，对相对人孙勇产生羁束力，行为具体明确，具有可诉性，相对人不服有权提起诉讼。相对人收到责令改正通知书后，不自行纠正，行政机关将进行处理，原告提交的集体土地使用证载明2012年登记的土地使用权面积160平方米，实际丈量面积超出土地使用权证登记面积，怀宁县国土资源局据此认定孙勇超占土地建房，发出责令改正通知书。被告认为原告的房屋属年代久远，农村居民宅基地上的房屋，按每户面积160平方米标准认定，超过的部分属侵占农村集体土地的行为，违法行为一直延续，认定事实清楚，适用法律、法规正确。原告要求撤销被告的责令改正通知书，原告的房屋已被强制拆除，标的物不存在，行为不具有可撤销的内容，故原告的诉讼请求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十二条，《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定，判决如下： 驳回原告孙勇要求撤销被告怀宁县自然资源和规划局于2019年4月30日作出怀国土执责改[2019]25号《责令整改违法行为通知书》的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告孙勇负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审判长  朱翠英 审判员  姚 庆 审判员  倪延祥 二〇一九年十二月九日 书记员  朱明明 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国行政处罚法》 第二十三条行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。 《中华人民共和国土地管理法》 第五条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。 县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。 第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。 第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。 《安徽省实施办法》 第四条县（含县级市、下同）以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。 市人民政府土地行政主管部门对市辖区的土地管理和监督工作，县人民政府土地行政主管部门对所辖乡（镇）的土地管理和监督工作，实行集中统一领导。具体办法由省人民政府规定。 经省人民政府批准，省人民政府土地行政主管部门在特定区域设立派出机构，负责相应区域的土地管理和监督工作。