江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏07行终212号 上诉人（原审原告）吴某，男，1976年2月9日出生，汉族，住江苏省连云港市赣榆区。 委托代理人于迎节，江苏瑞里特律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）连云港市赣榆区应急管理局，住所地在江苏省连云港市赣榆区青口镇黄海东路299号。 法定代表人李金斗，该局局长。 出庭应诉负责人仲仁维，该局副局长。 委托代理人王继宏，江苏四季青律师事务所律师。 上诉人吴某因与被上诉人连云港市赣榆区应急管理局（以下简称赣榆应急局）行政处罚一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2018）苏0791行初602号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年10月23日公开开庭进行了审理。上诉人吴某及其委托代理人于迎节，被上诉人赣榆应急局的出庭应诉负责人仲仁维、委托代理人王继宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，位于连云港市××金山镇的吴某石子料筛选料场由吴某经营，该石子选料场未办理工商登记。徐波系吴某的妻弟，职业为货车驾驶员，为吴某开自卸货车。2018年3月6日，徐波按照吴某的安排，准备将石子料送往搅拌站，当天下午13点徐波赶到吴某选料场，晚上19点准备试生产，当开通传送带开关时，遮尘棚坍塌，徐波被砸倒死亡。2018年3月7日，赣榆区人民政府批准成立事故调查组对事故进行调查并形成调查报告，调查组认定吴某石子选料场遮尘棚坍塌一般事故是一起生产安全责任事故，吴某在石子选料场未配备专职或者兼职的安全生产管理人员，未建立人员安全生产责任制，未制定安全生产规模制度和操作规程，未建立安全生产隐患排查治理制度，采取相应措施，及时发现并消除事故隐患，建议由安监部门对吴某处二十万元罚款。赣榆区区委常委、区政府副区长邵长亮代表赣榆区人民政府批复同意上述调查报告。赣榆应急局于2018年5月11日对该起事故立案调查后，已告知吴某拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及处罚事项，同时告知吴某依法应享有的陈述、申辩及申请听证等权利。赣榆应急局于2018年6月4日通过邮政EMS的方式向吴某寄送《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，邮寄地址为吴某住址赣榆区赣马镇××村××二队108号，但吴某拒收。2018年6月6日，由于客观原因无法在规定的30日内办结案件，赣榆应急局将办案时间延长至2018年7月10日。2018年6月13日，赣榆应急局去吴某的经营场所石子选料场直接送达上述两份通知书，看场人员拒收，赣榆应急局就在墙上张贴并拍照留置送达。赣榆应急局于2018年6月21日作出（赣）安监罚[2018]7005号行政处罚决定，对吴某作出二十万元罚款的行政处罚。2018年6月21日，赣榆应急局到吴某的经营场所石子选料场直接送达《行政处罚决定书》，看场人员拒收，赣榆应急局就在墙上张贴并拍照留置送达。 原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，赣榆应急局作为赣榆区政府的安全生产监督管理部门，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，因此，赣榆应急局具有作出涉案行政处罚决定的法定职权。赣榆应急局在行政程序中调查收集的对吴某本人及殷爱民的询问笔录等证据，足以证明吴某石子选料场未建立安全生产隐患排查治理制度，未及时发现并消除事故隐患，对遮尘棚存在的明显安全隐患未能及时发现并消除，吴某违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款的规定，赣榆应急局认定其对事故发生负有责任的事实清楚。吴某辩称赣榆应急局适用法律错误。吴某称应适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条的规定：生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照。但从法条内容上看，一百零八条并不适用于本案中已致一人死亡的安全生产事故的情形。根据吴某及殷爱民的陈述，徐波是在调试生产设备时发生事故死亡，即属于生产的状态下，并非吴某所称的已停产。另依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条的规定：本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。因此，吴某作为自然人也属于《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条所指涉的生产经营单位。综上，赣榆应急局援引《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条作为处罚依据，适用法律正确。 关于量罚幅度问题。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项发生一般事故的量罚范围为处二十万元以上五十万元以下的罚款，赣榆应急局在作出处罚时已经考虑到吴某与徐波家属已经达成和解协议及吴某的经营主体情况，故按照法定的最低数额二十万元予以处罚，因此，该量罚数额适当，吴某主张量罚过重没有法律依据，原审法院不予支持。 关于送达程序问题。赣榆应急局对《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》及《行政处罚决定书》均通过直接送达的方式予以送达，在吴某的经营场所看场人员拒收后，赣榆应急局以留置送达的方式进行送达并拍照为证，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六的规定。吴某在起诉时提交了《行政处罚决定书》就证明吴某已经收到决定书，即赣榆应急局的送达方式是有效的。那么赣榆应急局采取与《行政处罚决定书》同样的方式送达《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，吴某也应当已收到。因此，赣榆应急局的送达程序符合法律规定。 关于办案期限问题。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定：行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。本案中，赣榆应急局于2018年5月11日立案，于2018年6月21日作出行政处罚决定，办案期限为41日。由于客观原因，赣榆应急局在30日内不能完成处罚行为，赣榆应急局办理了办案期限延长的手续。虽然赣榆应急局未按期向原审法院提交办案期限延长手续的证据，应视为提供证据有瑕疵，但该行为本身符合办理程序，不属于行政行为程序违法的情形。综上，赣榆应急局作出的涉案行政处罚决定，证据确凿，适用法律正确，程序合法，量罚适当，吴某要求撤销该行政处罚决定，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款、第一百零九条第（一）项、《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条之规定,判决：驳回吴某要求撤销连云港市赣榆区安全生产监督管理局作出的（赣）安监罚[2018]7005号行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元由吴某承担（吴某已交纳）。 上诉人吴某不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原判，发回重审或依法改判。案件诉讼费用由赣榆应急局负担。事实和理由：一、被上诉人作出的行政处罚决定依据的事实不清，证据不足，且在庭审中提交的相关证据形式不合法，不能达到被上诉人的证明目的。询问笔录的证据形式不合法，勘验笔录无上诉人签名，现场照片无制作人和制作时间，赔偿协议书是复印件。死者的死亡原因未经过技术鉴定，55万元系赔偿死者家属的赔偿金，并非事故的直接经济损失。二、被上诉人作出的行政处罚程序严重违法。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条规定，事故调查成员中无区政府人员参加，签到簿组成人员不合法。按照《安全生产执法程序规定》第二十六条，应在初步调查后予以立案，后进行调查取证，被上诉人办案程序颠倒。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条，该事故报告未经人民政府出具的书面批复，程序违法。处罚决定书无作出时间，真实性无法核实，文书格式不合法。向上诉人送达的决定书是手填的，是否真实无法核实。按照《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十二条规定，立案明显超期。集体讨论记录无参加人员签字，不符合法定形式。行政处罚告知书、听证告知书格式不合法，无作出时间，未正当履行告知义务，且送达回证显示送达时间已超过，未在作出后7日内送达。办案期限严重超期。三、处罚对象错误。上诉人是自然人，并非生产经营单位，被上诉人处罚适用法律错误。应当依据《安全生产法》第六十条、第一百零八条的规定实施处罚。 被上诉人赣榆应急局辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、认定事实的主要证据有吴某的询问笔录、殷爱民的询问笔录、事故现场勘验笔录、书证、事故调查报告等。二、被上诉人作出处罚决定程序合法。询问笔录制作完后有被询问人的签名确认；当事人在勘验笔录上没有签名的原因是经通知没有到场，但有其他被邀请人员签名；赔偿协议书的原件在上诉人手中，复印件内容与上诉人陈述和证人证言内容一致，能够作为证据使用；本案事故原因已经查明，不需要技术鉴定；直接经济损失55万元并非本案处罚的依据；区政府领导签字行为代表区政府意见；《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款并非强制性规定，该款并未强制性规定调查组人员必须由区政府人员参加；《行政处罚决定书》有具体署名时间，办案期限、送达均按照程序规定进行。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 上诉人吴某提起上诉后，原审法院已将上述证据移送本院。本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 二审中，因政府机构改革，原连云港市赣榆区安全生产监督管理局职权由赣榆应急局承继。 本院认为：一、被上诉人赣榆应急局具有作出案涉行政处罚决定的职权。 保护劳动者的生命安全和职业健康是安全生产最根本、最深刻的内涵，是安全生产的核心本质。安全生产工作事关最广大人民群众的根本利益，事关改革发展和稳定大局，历来受到党和国家的高度重视。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条规定，县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定，在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第六条第一款规定，对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定：……（四）对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。据此，本案被上诉人赣榆应急局具有对安全生产违法行为进行行政处罚的法定职权。 二、本案所涉事故属于生产安全事故。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。本案中，上诉人吴某是其经营的石子料筛选场所的负责人，其指令工人在场区进行筛料作业系其工作内容，属于生产经营活动。在该筛料作业中发生的造成人身伤亡的安全事故，应认定为生产安全事故。 三、上诉人吴某对涉案事故的发生负有责任。 《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第三条规定，本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定，本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。据此本院认为，因上述两规章皆由国家安全生产监督管理总局制定出台，从立法目的角度考量，发生安全生产事故后，有责任的生产经营单位的概念内涵中理应包含作为生产经营主体的自然人，故上诉人吴某主张其不具备被处罚主体资格的上诉意见无事实和法律依据，本院不予采纳。 四、被上诉人赣榆应急局作出的行政处罚决定存在程序违法。 违反行政程序具体应指行政机关违反按照正当程序的“应当作为义务”，即欠缺正当程序的基本要素。正当程序共有四项基本要素:即公正作为义务、说明理由义务、受告知权、听证权。本案中，经查阅被上诉人赣榆应急局的办案卷宗，赣榆应急局虽在执法程序中尽力保障上诉人吴某的程序参与权，但仍出现诸多执法不规范之处，如延长办案期限的文书格式不规范；调查组成员仅在会议签到簿上签字，未在事故调查报告中签字；行政处罚决定书的落款日期不规范等。另外，《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条规定，除依照简易程序当场作出的行政处罚外，安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。通过该条文并结合《安全生产违法行为行政处罚办法》第三章行政处罚程序可知，安全生产处罚案件从立案至结案要经过立案审批、调查取证、处罚告知、听证、作出处罚决定、送达、结案等程序，立案是调查的前提和基础，而调查取证又是立案的延续，只有依法定程序作出的处罚，才能确保公正。本案中，被上诉人赣榆应急局于2018年3月7日进入调查程序，2018年5月11日作出（赣）安监立〔2018〕7005号立案审批，2018年6月21日作出处罚决定。从形式上看，被上诉人在完善办案期限延长手续后，从立案至作出处罚并未超过法定期限，但有关证据的收集、上报、审批等却是在立案之前就已全部完成，立案时间过于滞后，虽然该行为并未对上诉人吴某产生实质影响，但执法程序是行政执法的客观需要，是带有一定规律性的合理排列，被上诉人此举有悖于程序公正的执法要求。 上诉人吴某在本案中主张的调查组组成人员及事故调查报告的批复等问题属于赣榆区人民政府的职权。赣榆区人民政府在收到《事故调查报告》后，由分管领导代表县政府在报告上签署同意的意见，形式上不符合规定要求，但因该独立行为的合法性并未经有关复议或诉讼程序予以否定，且通过本案调查取证情况看，该情形亦未实际对上诉人吴某的权利义务产生影响。对此问题，赣榆区人民政府以及赣榆应急局均应当在今后工作中加以改进。 本院另需指明的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条第一款规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。二审中，本院经考量本案客观实际，试图就案涉行政争议纠纷予以化解，遗憾未果，但仍希望各方当事人始终保持理性平和的心态，可进一步谋求案外和解，以免徒增诉累。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销连云港经济技术开发区人民法院（2018）苏0791行初602号行政判决； 二、确认连云港市赣榆区应急管理局于2018年6月21日作出的赣安监罚〔2018〕7005号行政处罚决定书违法。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人连云港市赣榆区应急管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇一九年十二月十七日 书记员 徐 瑞 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条【确认违法判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；