安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1369号上诉人（一审原告）含山县清溪镇马桥行政村大方村民组，住所地安徽省含山县清溪镇马桥行政村大方村。负责人李相付，该村民组组长。委托代理人康文华，安徽联君律师事务所律师。委托代理人李剑桥，安徽福达律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省含山县人民政府，住所地安徽省含山县环峰镇褒禅山路。法定代表人夏迎锋，该县县长。委托代理人赵志华，该县司法局工作人员。委托代理人卢本涛，安徽吴楚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省马鞍山市人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区太白大道2008号。法定代表人袁方，市长。委托代理人刘喜，市司法局工作人员。委托代理人尹露敏，市司法局工作人员。第三人含山县自然资源和规划局（含山县林业局），住所地安徽省含山县太湖山路。法定代表人贺家明，该局局长。委托代理人陈丽，该局工作人员。委托代理人卢本涛，安徽吴楚律师事务所律师。第三人含山县清溪镇马桥行政村闵洼村民组，住所地安徽省含山县清溪镇马桥行政村闵洼村。负责人刁山龙，该村民组组长。诉讼代表人贾殿金，男，汉族，1950年3月10日出生，住安徽省巢湖市含山县，系该村民组成员。上诉人含山县清溪镇马桥行政村大方村民组（以下简称大方村民组）因诉安徽省含山县人民政府（以下简称含山县政府）土地确权行政处理及安徽省马鞍山市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院(2019)皖05行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，原告大方村民组与含山县清溪镇马桥行政村闵洼村民组（以下简称闵洼村民组）因清溪镇横山部分山场权属界线发生争议，向原安徽省马鞍山市含山县林业局（现并入含山县自然资源和规划局，以下简称含山县林业局）申请调处。2017年3月31日，含山县林业局做出含林[2017]53号《关于马桥行政村大方村民组与闵洼村民组山场界限纠纷的调处意见》，认定“大方自然村林权证（林权证为1982年4月10日颁发的含林证字第40号）南界以石轱牛中间线上至横山山顶分界线，下至闵洼村开荒地（2015年新造林国外松边），顺开荒地延至闵洼水库上沿”。因闵洼村民组不服该调处意见，向含山县政府提出处理申请，2017年11月23日，含山县政府作出含政秘[2017]206号《行政处理决定书》，决定“争议双方申请人闵洼村与被申请人大方村横山山场界限以石轱牛（石老虎）为界，石轱牛属于闵洼村，具体界限为上至山顶分水界，下至闵洼村开荒地（2015年新造林国外松边），顺开荒地延至闵洼水库上沿”。大方村民组对该处理决定不服，向市政府申请行政复议。2018年5月22日，市政府作出马复决[2017]79号《行政复议决定书》，认为含山县政府作出划界处理决定主要事实认定不清，决定“撤销含山县政府作出的含政秘[2017]206号行政处理决定，责令其在法定期间内重新作出处理行为”。含山县政府重新启动调查程序，根据双方持有的1982年林权证进行现场实际勘察，含山县林业局工作人员与清溪镇政府、马桥村委会相关人员前往争议山场，大方村村民李相付、李玉琢等人到现场指界，在指界图上签字确认。闵洼村村民刁山龙、刁山春、贾殿金在指界图上签字确认。合肥市四环林业勘察设计咨询有限公司根据上述村民指界重新绘制山场争议区域图。2018年12月17日，含山县政府作出含政秘[2018]221号行政处理决定书，认定争议双方申请人闵洼村与被申请人大方村横山山场界限以石轱牛（一块大石头）东北边为界，石轱牛属于闵洼村，上至山顶分水为界，下至闵洼村开荒地（2015年新造林国外松边），顺开荒地延至闵洼水库上沿土路，不含水库埂和水库塘院，分界线北属于大方村，分界线南属于闵洼村。界限坐标点依次为界点1（594191.442、3507737.673）、界点2（594122.580、3507759.176）、界点3石轱牛（594060.407、3507776.719）、界点4（594022.225、3507799.705）、界点5（593934.022、3507851.352）、界点6（593908.662、3507870.965）、界点7（593889.448、3507879.191）、界点8（593857.036、3507888.121）、界点9（593864.643、3507897.712）、界点10（593866.627、3507911.272）、界点11（593850.752、3507935.415）、界点12（593846.410、3507935.656）、界点13（593838.134、3507985.118）及界点14（593839.192、3507996.760），坐标系为Xian19803DegreeGKCM117E。大方村民组不服上述处理决定，向市政府申请行政复议，市政府复议查明：闵洼村、大方村于1982年时分别属于四桥行政村、马桥行政村。两村林权证四至方位描述不一导致证载南北毗邻出现错误表述，闵洼村林权证上记载东至中庄实际应为东北面与大方村交界，大方村林权证上记载南至石轱牛路实际为西南面到石牯牛路与闵洼村交界。同时1982年含山县政府颁发给闵洼村山林权证时，未考虑含山县人民法院民事调解书（(66)法民字第23号）山界山场界限划定情况，即东至中庄（原一路庄其中一自然村）与调解书内容“南至闵洼村老石虎中路（大棉花地东小路），北至一路庄洼沟”相矛盾。2019年3月26日，市政府作出马复决[2018]162号《行政复议决定书》，维持了含山县政府作出的含政秘[2018]221号行政处理决定。大方村民组对上述处理决定和复议决定不服，以致成讼。一审法院另查明，1966年因一路庄和大方村为牧场发生纠纷，含山县人民法院于1966年6月11日作出（66）法民字第23号民事调解书，关于大横山牧场界限划分的主要内容为：“大方村牧场界限确定为南至闵凹村老石虎中路（大棉花地东小路），北至一路庄刁凹沟”。1982年4月10日，含山县政府颁发给四桥大队闵洼村林政字第058号含山县山林权所有证，确定其山场四至为：东至中庄，西至应村，南至山顶分水，北至水库，面积为200亩。1982年4月10日，含山县政府颁发给马桥大队大方村林政字第040号含山县山林权所有证，确定其山场四至为：东至山顶分水，西至闵洼水库沿上，南至石轱牛路，北至中庄松树界，面积为100亩。一审法院认为，本案的争议焦点为，含山县政府作出的处理决定对案涉山林权属纠纷的划分是否符合法律规定，大方村民组诉请撤销案涉行政处理决定和行政复议决定是否有事实根据和法律依据。根据《安徽省林权管理条例》第三十九条规定，依法登记造册的林权登记簿、林权证是林权争议的处理依据。林权证与林权登记簿记载不一致的，除有证据证明林权登记簿确有错误外，以林权登记簿为准。当事人未取得林权证的，以稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制以来县级以上人民政府颁发的山林权证明作为林权争议处理依据。第四十条规定，林地界址范围发生争议的，以林权证记载的四至为准；四至界限不清的，参考面积协商解决；协商不成的，由有林权争议处理权的人民政府确定。《安徽省林地保护管理条例》第七条规定，林业“三定”以来颁发的有关山林全证书仍然有效。《安徽省山林权纠纷调处办法》第十条规定，双方都能提供确凿权属证据的山林应本着兼顾双方利益和有利生产管理的原则，结合自然地形进行划分或各半所有。第十一条规定，双方都不能提供确凿权属证据的山林，其权属主要根据自然地形，照顾双方生产生活状况，合理划定。本案中，大方村与闵洼村持有的1982年山林权证书依然有效，但因山林权证关于四至的记载不明确，双方均指认本案争议的一块林地属本村所有，而产生本案纠纷。根据1966年含山县人民法院调解书，发生争议的横山山场以老石虎中路为界，大方村牧场界限为南至老石虎中路。由于目前老石虎中路现已不复存在，林地现场仅有石牯牛（石老虎山石），且相邻自然村对案涉路界指认均不相同，均无法提供有效合法证据证明该路的具体位置，含山县政府依职权通过实地查勘，由大方村、闵洼村的部分村民到现场指界、签字确认，测绘公司根据村民指界重新绘制山场争议区域图，结合中庄村村民吕才良、赵国锁、豆永华的证言确认石轱牛路位于现在石轱牛北侧，石轱牛属于闵洼村，并结合争议双方植树造林等生产情况，对争议林地居中划定山场界限，符合上述法律规定。关于大方村民组认为含山县政府作出与原行政行为基本相同的行政行为的主张，含山县政府于2017年作出的含政秘[2017]206号行政处理决定，因主要事实认定不清被市政府复议决定撤销后，重新启动调查程序，经过实地查勘，村民指界以及测绘制图等程序，在查清事实的基础上，在法定期限内作出含政秘[2018]221号行政处理决定并依法送达，符合法律规定。对大方村民组上述主张不予支持。市政府依法受理行政复议申请，因案情复杂依法延长复议期限，作出的马复决[2018]162号《行政复议决定书》，适用依据正确，程序合法。综上，原告大方村民组诉请确认其与闵洼村的山界以石轱牛南20米为界，该界线以北山林地归原告所有，无事实和法律依据，诉请撤销含山县政府作出的含政秘[2018]221号行政处理决定以及市政府作出的马复决字[2018]162号行政复议决定的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告含山县清溪镇马桥行政村大方村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告含山县清溪镇马桥行政村大方村民组负担。大方村民组上诉称，根据《安徽省山林权纠纷调处办法》第十条规定，只有双方证据确凿的情况下，才能按照“各半”原则划定山林界限。但本案大方村和闵洼村均没有确凿证据，含山县政府提供的证据也自相矛盾。因此，含山县政府的案涉“各半”确权行为没有事实依据，亦违反法定程序。根据《安徽省山林权纠纷调处办法》第十一条规定，在大方村和闵洼村均没有确凿证据情况下，应当结合自然地形、双方生产生活状况合理划定山林地界。但是含山县政府没有实地勘察，抛弃客观、科学的界定林地地界方法，执意采取“各半”划分地界，违反客观实际，其作出的处理决定缺乏事实依据。一审中虽然上诉人未申请鉴定勘验，但根据《民事诉讼法》第七十六条的规定，人民法院可以依职权委托鉴定机构、测绘机构对案涉争议地块进行勘验，一审法院没有依职权委托有关机构进行测绘、勘验，违反法定程序。综上，一审法院判决错误，请求撤销一审判决，撤销含山县政府的《行政处理决定》和市政府的《行政复议决定》，依据科学的方法重新对案涉争议地块进行勘查、勘测并重新作出相应的行政决定。含山县政府二审没有答辩，其一审的主要答辩理由为，1.行政处理程序合法，适用法律法规正确。经含山县林业局调查取证和实地勘测，查明闵洼村提供的1982年林权证（林政字第058号）载明四至为东至中庄,西至应村，南至山顶分水,北至水库。大方村提供的1982年林权证（林政字第40号）载明四至为东至山顶分水，西至闵洼水库沿上，南至石轱牛路，北至中庄松树山界。因闵洼村、大方村1982年分别属于四桥行政村、马桥行政村，两村林权证四至方位描述不一，导致证载南北毗连出现错误表述，同时1982年含山县政府颁发给闵洼村山林权证时，未考虑含山县人民法院民事调解书（[66]法民字第23号）山场界限划定情况，即东至中庄（原一路庄其中一自然村）与调解书内容“南至闵洼村石老虎中路（大棉花地东小路），北至一路庄洼沟”相矛盾。2.行政处理中的相关认定。根据1966年含山县人民法院调解书可以明确石轱牛路作为双方山场界限，但由于目前现状石轱牛路已不复存在，且双方无法提供有效合法证据证明该路的具体位置，从调查来看，1966年由含山县人民法院、清溪区委、巨兴公社等相关部门协调下，闵洼村部分牧场给大方村放牧，当时确定界限为闵洼村石老虎中路（大棉花地东小路），北至一路庄洼沟。同时大方村1982年林权证证载“南至石轱牛路”，进一步印证双方山场界限为石轱牛路。结合中庄村村民吕才良、赵国锁、豆永华的证言证实，可确认石轱牛路在现在石轱牛北侧，石轱牛属于闵洼村。本机关依据《林木林地权属争议处理办法》、《安徽省林地保护管理条例》、《安徽省山林权纠纷调处办法》等规定，认定本起纠纷中双方所持有1982年山林权证书依然有效，照顾到双方生产生活状况，合理划定双方山场界限。3.原告诉请的事实和理由不能成立。本机关在查清事实基础上，对争议双方进行询问，对相关证人特别是参与1966年调解过程的直接当事人进行问询、取证。原告主张石轱牛路在石轱牛的南侧，石轱牛归其所有，但未提供合法有效证据，该理由不能成立。原告提出作出行政处理决定程序不合法亦不能成立，本机关在法定期限内作出处理决定，依法送达，并告知复议权利，符合法律规定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。市政府答辩称，含山县政府作出的含政秘[2018]221号行政处理决定事实清楚，程序合法，适用依据正确，市政府作出的马复决字[2018]162号行政复议决定程序合法，因案情复杂，依法延长审理期限30日。请求依法裁判。第三人闵洼村民组述称，含山县政府和市政府的处理及复议决定正确，大方村民组起诉内容不真实，请求驳回其诉请。大方村民组向一审法院提供了以下证据：一、身份证、会议记录、身份证明书，证明原告诉讼主体资格及代表人的身份信息。二、清政字[2016]142号《处理意见》、受理通知书、含林[2017]53号《调处意见》、含政秘[2017]206号《行政处理决定书》、延期通知书、中止通知书、恢复审理通知书、马复决[2017]79号《行政复议决定书》、告知书、含政秘[2018]221号《行政处理决定书》、马复决[2018]162号《行政复议决定书》。证明清溪镇人民政府认可原告1982年山林权证书上的山林地界限，但含山县政府2017年调处意见否定了前述意见，该调处意见被复议撤销责令重作后，重新作出的含政秘[2018]162号行政处理决定书与之前的决定证据、结论一致，认定事实错误，且程序不合法。市政府未经认真审查即维持原行政决定，其作出的马复决[2018]162号行政复议决定书缺乏依据存在错误。原告不服上述决定起诉本案符合起诉条件。三、林证字040号林权证，证明1982年含山县政府颁发给原告的山林权证明确记载原告山场北界是中庄松树山界，原告现有山林地原属于中庄村，山场面积为100亩。四、卫星照片（1-14），证明：1.2010年至2019年横山北坡的卫星照片上能明显看到原告所种植外松与周边其他树木有明显界限；2.所有卫星照片上都无法看到石牯牛，说明该块石头在原告所种植外松范围内被树木覆盖；3.卫星照片上能清楚看到山下大棉花地及其东小路的位置，该位置与原告代理人测绘点一致，如果以大棉花路东小路为山界，则原告2018年11月30日所指认山界正确，原告山脚下山界应当到达水库西部边缘，含山县政府的处理决定划定山脚部分界限明显错误；4.2010年至2016年卫星地图上，不论大棉花地处还是山坡上都无法看到新种植外松，2017年之后的卫星地图上可以看到山脚下大棉花地处有新种植外松，系含山县退耕还林种植年幼松树；5.从卫星照片可以清晰看到，原告所种植外松从山脚水库西侧一直覆盖到山顶分水，2018年11月30日合肥市四环公司测绘图上显示的外松种植范围只到山腰，明显错误。五、坐标记录（15）、坐标表（16）、GISoffice截图（17）、谷歌地球截图（18-35-2）、测绘点照片（36-59）、数据光盘（含原始gpx、kml、csv坐标数据、石轱牛附近视频及前述截图照片）,证明:1.原告代理人用GIS和GPS设备测量横山周边11个航点，经纬度坐标数据,导入GISoffice软件上，转换为gpx、csv和kml格式坐标文件。在用谷歌地球软件载入该kml坐标文件，即可在歌地球软件上标定11个航点位置。2.石轱牛附近视频、测绘点照片、csv坐标文件导出的坐标表（16）可以证明，横山北坡石轱牛附近只有原告大方村的外松和应村的油桐树（海拔70米以上），没有闵洼村外松，闵洼村外松在山脚下大棉花地位置（海拔不到40米），系含山县退耕还林种植年幼松树，因此闵洼村的山林地并不在横山北坡，也不与原告大方村相邻。2018年11月30日。合肥市四环公司测绘图上显示的外松种植范围明显错误；3.截图21-24，证明，原告大方村2颗外松分别在石轱牛西南五米和三米位置，说明原告山林地南界在石轱牛以南；4.截图25-28，证明原告应村2棵油桐树，1棵在石牯牛西南五米，1棵在石轱牛东北26米，说明原告大方村现有山地原来是应村和中庄村争议山地，故种植有应村的树木，后由中庄村划给原告，原告现在山地在西南方与应村山地相邻，而不是闵洼相邻；5.截图29-32及测绘点照片50-53证明，闵洼村外松主要位于大棉花地西侧，且系年幼松，只有一米多高，且测绘确定的大棉花地东小路大致位置与卫星照片显示的东小路位置一致；6.截图33-35证明，从山顶分水处做垂直线可知，大棉花地东小路、闵洼村外松均在大方村外松西南侧，进一步说明山界在石轱牛西南方；7.截图35-1、35-2证明若以大棉花地东小路、石轱牛一线作为山界，计算出原告大方村山地面积仅74亩，若以大棉花地东小路、第一棵外松为界，计算出原告山地面积仅77亩，均少于100亩，说明真实山界在第一棵外松及石轱牛西南方。六、吕才良等村民的陈述证明书和其身份证明一份，证明根据吕才良以及中庄村其他村民的陈述，内容为“横山山界原属四桥大队中庄村的石牯牛，以北山场划100亩给大方村做牧场，以石牯牛为界，以南实属马桥大队”。证明山场实际情况，以及村干部曾妨碍吕才良等村民受原告申请出庭作证，其过去的调查笔录与本人当庭陈述一致，不具有证明效力。七、证人大方村村民李相生、应村村民应之来证言，证明以石轱牛南20米的界线以北山林地归大方村所有，含山县政府裁决和市政府复议决定认定事实有误。含山县政府向一审法院提交以下证据、依据：一、行政复议决定书（马复决[2017]79号），证明行政处理决定书经复议被撤销；二、2018年8月16日闵洼村提出界限纠纷调处申请；三、受理告知书、延期告知书及送达回证，证明原复议撤销了原行政处理决定，经过闵洼村重新申请作出行政行为；四、闵洼村提供的1982年林权证（林证字第058号）；五、大方村提供的1982年林权证（林证字第040号）；六、含山县人民法院民事调解书（66）法民字第23号；七、大方村和闵洼村指认界签字图；闵洼村刁山春、贾殿金、刁山龙调查笔录，大方村李相生、李玉琢、李相付调查笔录。证明双方对指认位置进行确认；八、调查询问笔录一组及调解笔录，证明行政机关进行了调查，组织调解未果；九、行政处理决定书（含政秘[2018]221号）及送达回证，证明依据行政规定作出行政处理。适用法律依据：《林木林地权属争议处理办法》第六条、《安徽省山林权纠纷调处办法》第八条、《安徽省林地保护管理条例》第七条、《安徽省林权管理条例》第三十九条均规定，林业“三定”以来颁发的有关山林权证书仍然有效。《安徽省山林权纠纷调处办法》第十条规定“双方都能提供确凿权属证据的山林，应本着兼顾双方利益和有利生产管理的原则，结合自然地形进行划分或各半所有。”第十一条规定“双方都不能提供确凿权属证据的山林，其权属主要根据自然地形，照顾双方生产、生活状况、合理划定。”《安徽省林权管理条例》第四十条规定“林地界址范围发生争议的，以林权证记载的四至为准；四至界限不清的，参考面积协商解决；协商不成的，由有林权争议处理权的人民政府确定。”市政府向一审法院提交以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书；3、行政复议答复书；4、延期审理通知书；5、马复决[2018]162号行政复议决定书；6、送达凭证。证明行政复议程序合法。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案争议的焦点是含山县人民政府作出的案涉山林权确权行为是否符合法律规定。《安徽省林权管理条例》第四十条规定：“林地界址范围发生争议的，以林权证记载的四至为准；四至界限不清的，参考面积协商解决；协商不成的，由有林权争议处理权的人民政府确定。”作为县一级人民政府，含山县人民政府对辖区内林权争议进行确权处理具有法定职权。《安徽省山林权纠纷调处办法》第十一条规定“双方都不能提供确凿权属证据的山林，其权属主要根据自然地形，照顾双方生产、生活状况、合理划定。”第十六条规定“林业主管部门在接到调处申请后，应进行调解，调解达成协议的，签订调解协议书。调解不成的，由林业主管部门提出处理意见报同级人民政府裁决。”本案中，大方村与闵洼村均持有山林权证书，但山林权证关于四至的记载不明确。含山县政府依据含山县人民法院（66）法民字第23号民事调解书确定的事实，进行确权并无不当。由于（66）法民字第23号民事调解书确定的界址为老石虎中路为界，而目前老石虎中路难以界定，含山县政府依职权通过实地查勘，并邀请大方村、闵洼村的部分村民到现场指界、签字确认，测绘公司根据村民指界重新绘制山场争议区域图，结合中庄村村民的证言及争议双方植树造林等生产情况，对争议林地居中划定山场界限，符合《安徽省山林权纠纷调处办法》程序规定和实质要求。马鞍山市人民政府在行政复议过程中，履行了相应程序，在法定期间内不能作出复议决定，按照程序依法延长复议期限，作出行政复议决定后，依法向上诉人进行了送达，并告知权利义务，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。本案是政府以职权对争议林地进行确权的行政案件，《民事诉讼法》第七十六条二款“当事人未申请鉴定，人民法院对专门性问题认为需要鉴定的，应当委托具备资格的鉴定人进行鉴定。”的规定，并不适用本案审理。故，上诉人称一审法院没有以职权进行鉴定违反法定程序的上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人马鞍山市含山县清溪镇马桥行政村大方村民组的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马鞍山市含山县清溪镇马桥行政村大方村民组负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十二月五日法官助理王春玲书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、判决；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。