湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终1014号上诉人（原审原告）梁菊华,女,1947年12月13日出生，汉族，住湖南省长沙县。委托代理人周永红,女，1968年10月21日出生，汉族,住湖南省长沙县。（系梁菊华之女）。委托代理人周倩，女，1993年3月27日出生，汉族，住湖南省长沙县。（系梁菊华外孙女）。上诉人（原审被告）长沙县自然资源局，住所地湖南省长沙县星沙街道望仙东路598号。法定代表人范新国，该局局长。委托代理人胡正玲，该局工作人员。委托代理人龚佳妮，湖南人和人律师事务所律师。上诉人梁菊华与上诉人长沙县自然资源局征地补偿安置方案实施公告纠纷一案，双方均不服长沙铁路运输法院（以下称原审法院）作出的（2019）湘8601行初169号行政判决，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，经湖南省人民政府2010年5月21日的《审批单》批准，长沙县人民政府2010年5月24日发布《征收土地方案公告》，征收黄花镇梁坪村、星沙镇广生村、螺丝塘村等土地作为长沙县第二批住房保障安置和社会保障用地。梁菊华户属黄花镇梁坪村，在上述征收范围内。2018年11月15日，原长沙县国土资源局（现长沙县自然资源局）就征收黄花镇梁坪村土地发布《补偿安置方案征求意见公告》并在黄花镇梁坪村村部张贴,同年12月10日,经长沙县人民政府批准，长沙县自然资源局正式发布《补偿安置方案实施公告》，就本次用地项目的征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用及支付方式、集体经济组织成员安置办法、拆迁腾地期限、影响征收方案实施后果、救济途径和期限等进行了公告。其中“征收土地房屋及拆迁人口数量”部分载明“征地面积66.3495亩，征收房屋建筑面积400平方米（其中：住宅房屋300㎡、非住宅房屋100㎡），涉及人数2人（其中：农村集体经济组织成员1人、非农村集体经济组织成员0人、半边户人口0人和独生子女证1个）”。2019年1月8日，长沙县征地拆迁中心对梁菊华户进行房屋住户调查，调查所形成的《住户拆迁补偿汇总表》、《征地拆迁房屋住户调查表》、《房屋面积计算及说明》等资料记载，梁菊华户农业户口常住三人，分别为梁菊华（户主）、周永红、周倩；批准建房面积为140+89平方米，建房许可证号码为乡土管字第0009174号和0036669号，实际建筑面积651.36平方米。原告合法房屋面积经实际测量为446平方米（其中0036669号证房屋第一、二层均为89平方米，0009174号证房屋第一层140平方米，第二层108平方米，独生子女优惠20平方米），另生产用房100平方米。2019年3月4日，长沙县征地拆迁中心向梁菊华户作出并送达长县征拆告[2019]1号《征地补偿告知书》，告知其户房屋建筑面积651.36平方米（其中合法建筑面积446平方米），补偿费合计1186109元。梁菊华对本案的《补偿安置方案实施公告》不服，遂提起本案诉讼。另查明，长沙经济技术开发区管理委员会社会事业局于2015年6月9日出具《证明》，证实周永红系该管委会原望新村高峰组谢海如户拆迁人口，已获补偿安置，周倩系拆迁后新增人口，已发放3000元安置费。再查明，1994年9月8日，“华兴村委会”与“黄金组”签订《购房、地皮协议》，约定“华兴村与黄金组农户谢东（周永红之夫）购房地皮一事，经双方共同协商一致通过，购买价钱为柒仟肆佰元整。房屋地皮面积为壹佰陆拾伍个平方米”。周永红据此主张该购买地皮是乡土管字第0009174号《村民建房用地许可证》所批准的宅基地，且原房屋用途为商用。此外，梁菊华丈夫周文杰之兄周亮杰(已故,无配偶子女）于1973年所建房屋一栋，占地面积188.92平方米。该房屋不在本案所涉征收项目范围内。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《长沙市征地补偿安置条例》第十三条第一款、《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款第（五）项、《长沙县征地拆迁补偿安置工作若干问题的规定》第一条的规定，长沙县自然资源局作为县级以上地方人民政府土地行政主管部门，有权作出征地补偿安置方案并经过长沙县人民政府审批后依法发布补偿安置方案实施公告。征收补偿安置方案通过实施公告外化为对行政相对人权益义务产生影响的行政行为。故本案梁菊华所诉行政行为属于行政诉讼的受案范围。一、关于案涉《补偿安置方案实施公告》认定事实是否清楚的问题。一是房屋面积认定方面。现查明得知梁菊华户合法建筑面积为446平方米，生产用房100平方米，而《补偿安置方案实施公告》认定建筑面积400平方米（其中：住宅房屋300㎡、非住宅房屋100㎡）。因此，《补偿安置方案实施公告》认定合法房屋面积错误。但长沙县自然资源局在2019年3月4日给予梁菊华的《征地补偿告知书》中，按照建筑面积651.36平方米（其中合法建筑面积446平方米）进行补偿。故长沙县自然资源局在《补偿安置方案实施公告》中的错误已在对梁菊华户实际进行补偿中予以纠正，该错误对梁菊华的合法权益没有产生实际影响。另梁菊华丈夫周文杰之兄周亮杰1973年所建房屋不在本案所涉征收项目范围内，不影响对房屋面积的认定。二是安置人口方面。《补偿安置方案实施公告》涉及人数2人，其中农村集体经济组织成员1人（梁菊华）和独生子女证1个，而梁菊华户农业户口常住三人，分别为梁菊华（户主）、周永红、周倩，表面看，案涉补偿安置方案在认定安置人数上有误。但是根据长沙经济技术开发区管理委员会社会事业局于出具《证明》，证实周永红、周倩早已因其他征收项目获得补偿安置，根据农村村民一户一基的原则，周永红、周倩不在本次补偿安置之列。《补偿安置方案实施公告》认定补偿安置人数为2人（一人加一独生子女证）并无不当。三是获得补偿的权利人方面。一方面，梁菊华所提交的证据8《购房、地皮协议》系周永红之夫谢东向华兴村（梁坪村）购买，而谢东并非华兴村集体经济组织成员，该购买行为是当时法律所禁止的；另一方面，购地后所办理的建房许可证乡土管字第0009174号《村民建房用地许可证》的申请人为周文杰。因此梁菊华主张周永红应为征收补偿权利人的意见与客观事实不符。《补偿安置方案实施公告》未将周永红纳入权利人进行补偿并无不当，且周文杰为梁菊华之夫（已故），该许可证登记在周文杰名下并不影响梁菊华的合法权益。四是商业用房的补偿方面。涉案房屋由周永红经营食品、饲料、理发等，并办理该三个经营事项的营业执照。梁菊华要求按照实际用途（即商铺）进行补偿。《长沙市征地补偿安置条例》第二十二条第一款规定，被征地上房屋的合法建筑。房屋作商业门面使用的,一律按住宅房屋标准补偿。本案所涉乡土管字第0009174号和0036669号《村民建房用地许可证》批准的用途为村民住宅用地建房。周永红利用合法住宅房屋作商业门面使用，应按住宅标准进行补偿。梁菊华要求按照商业用房的补偿不予支持。二、关于案涉《补偿安置方案实施公告》程序是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《长沙市征地补偿安置条例》第十一条规定，土地行政主管部门应当根据调查核实结果和批准的征地方案，会同有关部门以被征土地的所有权人为单位，拟订征地补偿安置方案。第十三条第一款规定，征地补偿安置方案批准后，县（市）、区土地行政主管部门应当在被征地所在的乡（镇、街道）和村（社区）、组发布征地补偿安置方案实施公告，并组织实施。本案所涉征收决定经湖南省人民政府《审批单》批准后长沙县人民政府发布《征收土地方案公告》。长沙县自然资源局2018年11月15日发布《补偿安置方案征求意见公告》，将拟定的补偿安置方案修订并报长沙县人民政府批准后，又于2018年12月10日正式发布《补偿安置方案实施公告》。就本次用地项目的征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用及支付方式、集体经济组织成员安置办法、拆迁腾地期限、影响征收方案实施后果、救济途径和期限等进行了公告。但是长沙县自然资源局发布《补偿安置方案实施公告》的程序存在以下问题：一是长沙县自然资源局未提供证据证实其在《征地方案公告》发布后，《补偿安置方案实施公告》发布前对征收土地的权属、地类、面积进行入户调查。现长沙县自然资源局提供的有关梁菊华户的调查情况，是《补偿安置方案实施公告》发布后调查收集的。二是本案《征收土地方案公告》于2010年5月24日发布，而《补偿安置方案征求意见公告》直至2018年11月15日才发布，长沙县自然资源局所述因土地调查等程序性事项影响而导致征求意见公告延迟八年才发布的依据不足。上述问题违反了《征用土地公告办法》第七条，《长沙市征地补偿安置条例》第七条、第八条之规定，程序违法。综上所述，长沙县自然资源局于2018年12月10日发布的《补偿安置方案实施公告》认定梁菊华户合法住宅房屋面积为300平方米的事实错误，且程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，应予以撤销。但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定,行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为。本案中，长沙县自然资源局在《补偿安置方案实施公告》中对梁菊华户合法房屋面积的错误认定在其后来入户调查中已予以纠正，并在2019年3月4日给予梁菊华的《征地补偿告知书》中，确定梁菊华户合法房屋面积446平方米并依此进行了补偿。故该认定事实错误对梁菊华的合法权益没有产生实际影响。《补偿安置方案实施公告》中的方案是依据最新的且事实上已经大幅提高的补偿标准制定，该公告发布滞后和未公告到组的程序问题并未损害梁菊华实际利益，且土地征收事关公共利益,征地行为在获得有关部门审核批准后即具有法律效力，一经启动并付诸实施,其程序不可逆转,且本案征地范围内只有梁菊华户未达成征收补偿协议，判决撤销《补偿安置方案实施公告》并责令长沙县自然资源局重做不仅无意义，并会损害社会公共利益，故应判决确认违法，但不撤销所诉行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，判决确认长沙县自然资源局于2018年12月10日作出的长县国土资实[2018]307号《长沙县国土资源局征地补偿安置方案实施公告》违法。案件受理费50元，由长沙县自然资源局负担。上诉人梁菊华不服上述一审判决，向本院提起上诉请求：请求撤销长沙县自然资源局作出的《征地补偿安置方案实施公告》。事实与理由：一、涉案补偿安置方案认定获得补偿的权利人认定错误，未将周永红作为征收补偿权利人纳入征地补偿方案，周永红系涉案9174号建房证权利人，周永红和梁菊华系不同的两户，应该分开补偿。二、涉案安置方案实施公告认定征地补偿标准计算错误。对梁菊华户的补偿标准未按照最新的（2018）10号文件规定的标准计算。三、涉案安置方案实施公告张贴和告知不到位。梁菊华户系涉案公告上的唯一一户，被上诉人未将该公告送至梁菊华家或者所在村民小组。四、涉案公告确定的房屋合法面积认定错误。梁菊华的另一房屋未有任何手续而被拆除，尽管被上诉人主张该房屋不在红线范围之内，但上诉人无法再主张权利。五、梁菊华的实际用途系商业用途，被上诉人未考虑梁菊华房屋的实际用途。被上诉人长沙县自然资源局答辩称，梁菊华户房屋面积和人口认定正确，梁菊华户的合法面积系根据两本用地许可证认定，其主张的另一栋房屋不在涉案项目征收范围之内，且梁菊华户除梁菊华，其余均是非农；梁菊华房屋的实际用途予以认可，但其要求按照市场价格进行补偿没有依据；梁菊华户房屋补偿款已经专户储存，被上诉人发布实施公告符合法律规定。上诉人长沙县自然资源局不服上述一审判决，向本院提起上诉请求：请求撤销长沙铁路运输法院作出的（2019）湘8601行初169号行政判决，依法改判上诉人作出的《征地补偿安置方案实施公告》合法。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。上诉人发布涉案实施公告前对征收土地的权属、地类、面积进行了入户调查；发布涉案公告受各种客观因素制约，在未对征收土地进行调查确认、征地补偿费用足额到位前，不予发布涉案公告并无不当。二、一审判决认定事实不清从而认定程序违法适用法律错误。上诉人不存在程序违法的事实，涉案公告的发布并未违反相关法律法规的强制性规定，征求意见公告迟延发布不等于实施公告必然违法，且征求意见公告本身不可诉，对相对人的权益不产生实际影响。被上诉人梁菊华发表答辩意见称长沙县自然资源局作出的涉案公告对梁菊华户房屋面积和人口认定错误，涉案公告的发布程序违法，应予撤销。上诉人梁菊华在二审中提交了以下证据：（2019）湘01行终669号《行政裁定书》、湖南省艺术职业学院新校区二期在建照片、长沙县人民医院项目动工照片，拟证明梁菊华所有的于1973年建设的房屋就在涉案房屋不远处，地块性质已经变为国有土地，在未收到任何腾地手续的情况下已被部分拆除，梁菊华无法主张权利。长沙县自然资源局发表意见称该证据与本案没有关联，梁菊华主张的1973年建设的房屋不在涉案项目征收范围之内。本院认为，梁菊华提供的证据与本案无关，本院不予采信为二审中的新证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点系长沙县自然资源局发布的《征地补偿安置方案实施公告》是否合法。首先，长沙县自然资源局发布《征地补偿安置方案实施公告》主体适格，内容完备，具有依据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，长沙县自然资源局是发布《征地补偿安置方案实施公告》的适格行政主体。《征地补偿安置方案实施公告》内容完备。明确了涉案项目基本情况、征地补偿标准、征地补偿安置费用及资金支付情况、农业人员具体安置方式、拆迁腾地奖惩等内容。符合《征收土地公告办法》及其他相关规范性文件对《征地补偿安置方案实施公告》内容的规定。长沙县自然资源局发布《征地补偿安置方案实施公告》具有依据。涉案土地征收已经湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》[(2010)政国土字第618号]批准。2010年5月24日，长沙县人民政府发布了《征收土地方案公告》。长沙县自然资源局于2018年11月15日发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》。因在规定的期限内未收到复查和听证申请，长沙县自然资源局将征地补偿安置方案报长沙县人民批准后于2018年12月10日发布了《征地补偿安置方案实施公告》，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。但是，涉案《实施公告》对涉案房屋面积认定错误，且存在程序违法。根据查明的事实，梁菊华户合法建筑面积系446平方米，生产用房100平方米，而涉案《实施公告》认定建筑面积400平方米（其中：住宅房屋300㎡、非住宅房屋100㎡）。对梁菊华户合法房屋面积认定错误。鉴于长沙县自然资源局在《补偿安置方案实施公告》中的错误已以《征地补偿告知书》的形式予以纠正，该错误对梁菊华的合法权益没有产生实际影响。此外，涉案《实施公告》的发布存在程序违法。一方面，根据长沙县自然资源局的举证，涉案《实施公告》发布前，其未对梁菊华户房屋进行入户调查，未确定被征收房屋的具体情况。另一方面，长沙县人民政府于2010年5月发布了《征收土地方案公告》，长沙县自然资源局分别于2018年11月、12月发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》，涉案《实施公告》的发布违反了《征用土地公告办法》第七条的规定。梁菊华提出，梁菊华丈夫周文杰之兄周亮杰1973年所建房屋系其所有，应当对该房屋一并补偿，且长沙县自然资源局对其人口认定错误，将周永红户和梁菊华户作为一户进行补偿错误。本院认为，梁菊华丈夫周文杰之兄周亮杰1973年所建房屋不在本案所涉征收项目范围内，不影响涉案《实施公告》对房屋合法面积的认定，梁菊华可另行主张权利。对于梁菊华户人口认定是否正确的问题。本院认为，梁菊华户常住人口三人，分别为梁菊华（户主）、周永红、周倩，其中周永红早已因其他征收项目获得补偿安置，周倩作为新增人口获得了3000元相关安置费用，长沙县自然资源局未将其纳入补偿安置人口并未违反法律的强制性规定，且对于涉案房屋合法面积的认定系根据房屋用地许可权证的记载，对房屋合法面积的补偿已经足额到位，故《补偿安置方案实施公告》对梁菊华户人数的认定并不影响其应该获得的补偿利益，本院对梁菊华的该项主张不予采信。综上，长沙县自然资源局发布的《补偿安置方案实施公告》对梁菊华户房屋合法面积的认定错误，且程序违法，原审认为土地征收事关公共利益,征地行为在获得有关部门审核批准后即具有法律效力，一经启动并付诸实施,其程序不可逆转,在涉案征地范围内只有梁菊华户未达成征收补偿协议、且对梁菊华房屋合法面积的错误认定已经通过其他方式予以纠正的前提下，判决撤销《补偿安置方案实施公告》并责令长沙县自然资源局重做不仅无意义，并会损害社会公共利益，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定,判决确认违法，但不撤销所诉行政行为。本院认为原审处理正确。综上所述，上诉人梁菊华和上诉人长沙县自然资源局提起上诉的各项理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人长沙县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  熊晓震审判员  刘 青审判员  陈蔚宇二〇一九年十二月二十四日书记员  刘朋飞附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。