天津市第三中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）津03行终169号 上诉人（原审原告）蔡莲，女，1976年12月28日出生，汉族，住天津市滨海新区。 委托代理人邓大为（系蔡莲之夫），1974年1月18日出生，汉族，住。 被上诉人（原审被告）天津市滨海新区城市建设档案馆，住所地天津市滨海新区塘沽山东路102号。 法定代表人李鹏，副馆长。 委托代理人吴晓利，北京盈科（天津）律师事务所律师。 上诉人蔡莲因不履行法定职责一案，不服天津市滨海新区人民法院（2019）津0116行初160号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，本案的争议焦点在于档案馆提供档案利用的行为是否属于行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。这一规定意味着，行政诉讼法意义上的可诉行政行为包括两种情形，一是行政机关作出的行政行为，二是法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。以上两种情形所涉及的行政行为均属于国家行政的范畴。公共行政并不必然属于可诉的行政行为。《中华人民共和国档案法》第八条规定，中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。这表明我国法律确实对档案馆从事档案管理、提供档案利用等工作作出规定，但这一规定并不能认为是法律规范对档案馆授予了行政职权。档案馆是文化事业机构。《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定，本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。根据该规定，作为事业单位的中央和县级以上地方各级各类档案馆，其向社会提供的服务属于公共行政的范畴。国家行政和公共行政虽然都具有向社会公众提供公共服务的共同属性，但国家行政是国家意志的体现，体现的服务是行政权作用的结果，而公共行政体现的服务只是公共服务机构本身的职能，其本身即是国家行政的结果，不同于行政法意义上行政权对国家意志的体现。基于以下几个方面的分析，一审法院认为档案馆提供档案利用的行为不具有行政权的特征。第一，在追求行政管理目的的方式上，行政权的行使具有积极性和主动性，而档案馆虽然从事的工作符合公共利益的要求，但本质上不具有主动追求国家利益或公共利益的目的。行政主体担负着执行国家法律、管理国家社会、经济、文化等各项事务的职责，在其职权范围内必须积极主动的行使权力才能确保法律得以实施，维护社会安全、秩序稳定，实现人民福祉。事业单位是政府为满足某一领域内的公共管理需要而设立的从事某种公共服务事业的组织。虽然事业单位的工作任务决定了其应当具有公共利益的目的，但设立事业单位是政府的职能，事业单位自身的行为并不必然具有行政权的属性，其从事的公共服务不具有行政主体依法行使行政权所具有的追求国家利益或者公共利益的积极性和主动性。这就意味着类似档案馆单纯提供公共服务的事业单位，并没有因此取得行使行政权的主体资格。第二，在行政权的实现方式上，行政行为是由国家强制力予以保障，而档案馆从事公共服务过程中并不具有国家强制力保障实施的特性。根据国家机构的职能划分，体现国家、人民意志的法律、法规、政策主要通过行政权的行使得以实施，因此行政权的行使以国家强制力作为保障。即使在某些行政管理领域采用协商等非强制性的方式，强制力也是作为一种后盾力量发挥作用。档案馆在档案管理中的行为并没有国家强制力的保障，这也就失去了行政行为的根本特征。第三，在行政权行使的法律关系中，行政主体处于管理者的地位，对行政管理职权范围内的事项具有决定权，但档案馆在档案行政管理中实际处于被管理者的地位。尽管根据行政组织的层级监督制度，下级行政机关应当接受上级行政机关以及专门监督机关的监督，但各级行政机关都是独立的行政主体，具有在各自行政管理职权范围内自主作出行政行为的管理权和决定权。就档案管理而言，《中华人民共和国档案法》第六条第二款明确规定，县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。《中华人民共和国档案法实施办法》第十九条规定，涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。第二十一条规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织以及中国公民利用档案馆保存的未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意。可见，虽然作为档案保管单位，档案馆对于档案是否开放具有一定的管理权，但档案能否开放的最终决定权仍在档案行政管理部门。《中华人民共和国档案法》第二十四条第一款规定，擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案、明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案损失等，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。这也表明档案馆处于行政法律关系中的被管理者地位，并不具有行政诉讼法意义上的行政主体资格。综上所述，由于档案馆作为事业单位，接受档案行政管理部门的管理，不具有最终决定权，档案管理工作对外不形成最终的行政法律后果，不具有行政权所具有的一般特性，故其实施的行为不应认定为法律、法规、规章授权作出的行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告蔡莲的起诉。案件受理费50元，予以退还。 上诉人蔡莲不服一审裁定上诉称，上诉人系万海华府南苑二期业主，上诉人多次到被上诉人处要求查询利用万海华府南苑二期《建设工程规划竣工测量技术报告》等城建档案，经上诉人多次反复请求，被上诉人只提供了部分城建档案，并未同意上诉人完整利用有关城建档案，此不履行法定职责的行为依法属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。事实与理由：1.被上诉人符合行政诉讼被告资格认定的“三主体合一”标准，被上诉人作为事业单位，是城建档案管理的行政主体，其职权来源既属于立法授权，也属于政府或者上级行政机关的分配、调整，其提供档案利用的行为属于行政行为；2.上诉人的起诉符合起诉条件，上诉人系符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民，具有具体的诉讼请求和事实根据。上诉人请求二审法院：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定：“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”本案上诉人申请公开的相关城建档案材料已经移交被上诉人天津市滨海新区城市建设档案馆保管，上诉人提出查询、利用申请，天津市滨海新区城市建设档案馆拒绝提供查询、复制的，上诉人应根据上述规定，依照有关档案管理的法律、行政法规和其他规定予以救济。关于档案馆提供档案利用的行为是否属于行政行为，一审裁定已经充分进行了论述，本院认同，不再赘述。上诉人提起的诉讼不属于行政审判的受案范围，一审法院裁定驳回其起诉并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 曹 伟 审判员 吕本文 审判员 魏 欣 二〇一九年十二月十六日 法官助理张允春 书记员王一强 附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……