海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终664号   上诉人（原审原告）海口市秀英区西秀镇新海村民委员会，住所地海南省海口市秀英区西秀镇新海村。   负责人林诗运，主任。   委托代理人吴礼全、李小妹，北京德和衡（海口）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市秀英区人民政府，住所地海南省海口市秀英区秀华路2号。   负责人吴腾越，区委常委、副区长。   委托代理人姚岗，海口市秀英区房屋征收中心副主任。   委托代理人严云，海南维特律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海南省海口市秀英区长滨路市政府第二办公区。   法定代表人丁晖，市长。   委托代理人杨敏杰，海口市人民政府法律顾问。   上诉人海口市秀英区西秀镇新海村民委员会（下称新海村委会）因其诉被上诉人海口市秀英区人民政府（下称秀英区政府）、海口市人民政府（下称海口市政府）房屋征收补偿及行政复议一案，不服海南省海口市中级人民法院（下称原审法院）作出的（2019）琼01行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2018年10月31日，秀英区政府作出秀府决字〔2018〕5号《房屋征收补偿决定书》（下称5号征收补偿决定），决定征收新海村委会位于海口市秀英区的房屋（征收现场编号为B6-139号）。2019年2月14日，海口市政府作出海府行复决〔2018〕104号《行政复议决定书》（下称104号复议决定），维持秀英区政府作出的5号征收补偿决定。新海村委会不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销秀英区政府作出的5号征收补偿决定；2.撤销海口市政府作出的104号复议决定。   原审查明，2013年4月2日，新海村委会向海口市秀英区棚户区（城中村）改造指挥部办公室（下称指挥部办公室）出具《关于新海村棚户区（城中村）改造项目推荐评估机构的函》，选定海南中明智房地产评估有限公司、海南第二房地产评估事务所、海南中联房地产估价咨询有限公司等3家评估公司，作为新海村棚改项目的评估机构。2013年4月10日，秀英区政府作出《关于秀英区新海村棚户区（城中村）改造项目征收调查的通告》，并在《海口晚报》上进行公告。2015年9月6日，秀英区政府将新海片区征收范围内的前期初步调查结果及《海口市秀英区新海片区棚户区征收补偿安置方案（征求意见稿）》予以公示。2015年10月14日，海口市秀英区西秀镇人民政府（下称西秀镇政府）出具西府文〔2015〕48号《关于西秀镇新海村棚改风险评估的报告》。   2015年10月20日，秀英区政府作出《关于新海片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收的决定》（下称《房屋征收决定》），决定征收范围：东至滨海大道、西靠规划路新海中路、南靠规划路长椰路、北靠天祥路。同日，秀英区政府将《房屋征收决定》及《海口市秀英区新海片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案》（下称《安置方案》或《方案》）在征收范围内进行公示。2016年11月12日，新海村委会与秀英区政府签订《海口市秀英区新海片区棚户区（城中村）改造项目集体土地征收补偿协议》（下称《土地征收补偿协议》），约定秀英区政府以1363元/㎡的土地补偿费标准征收新海村466.972亩土地，征收土地补偿金额合计424324007元。该笔征地补偿款已于2017年8月9日发放至新海村委会银行账户中。   2017年10月11日，新海村委会向西秀镇政府出具《关于选址重建庙宇和祖宗屋的报告》，称要求尽快确定我村庙宇和祖宗屋的重建工作。2018年，秀英区政府作出B6-139天后宫《分户评估报告》。2018年7月3日，海口市秀英区新海片区棚户区（城中村）改造项目指挥部（下称指挥部）向新海村委会作出《关于新海村拜侯亭、天妃宫、天后宫、武圣庙四座公庙评估、签约事宜的通知》。新海村委会于2018年7月8日向指挥部出具《关于对新海村四座公庙进行重新评估的报告》，称我委于2018年7月4日收悉贵部关于新海村四座公庙的评估、签约事宜的《通知书》，我委已及时召开三委干部会议商讨此事，并将该《通知书》下发给新海村公庙搬迁重建筹备小组（公庙产权方）；新海村委会自行聘请具有资质的评估公司对四座公庙进行重新评估，约需40个工作日完成。2018年7月10日，指挥部回复新海村委会，同意你委重新评估，并于7月20日完成评估工作。2018年8月16日，新海村委会回复指挥部，要求指挥部妥善处理还建事宜。2018年10月25日，指挥部向新海村委会作出《关于新海村四座公庙问题的通知》，载明“针对文中提出的新海村四座公庙因建设及后期管理均为村民捐款所系，所以产权不属于你村委会，但该四座公庙都建在你村集体土地上。现请你村委会尽快明确这四座公庙产权归属及管理等问题，并提供相关佐证材料（如捐款筹建凭证、管理方式等）提交至指挥部办公室”。   2018年10月31日，秀英区政府作出5号征收补偿决定，载明“被征收人房屋（现场编号：B6-139）位于征收范围内，经海南中联房地产估价咨询有限公司，总价合计1389730元（详见分户评估报告）。《方案》确定的签约期限为自房屋征收决定公告之日起120天内（2015年10月20日至2016年2月18日），后延期至2016年3月11日。在签约期内，征收人工作人员多次与被征收人商谈征收事宜，但被征收人坚持认为征收补偿标准过低不愿签约。最终征收人与被征收人未能在签约期限内达成补偿协议。为了维护公共利益，保证新海片区建设项目顺利进行，保障被征收人合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条一款、第二十一条、第二十六条及《方案》规定，征收人作出房屋征收补偿决定如下：一、对被征收人坐落于秀英区西秀镇新海村房屋（现场编号：B6-139）实施征收。二、按照《方案》第十二条第一款第四项规定：被征收房屋属于公庙、宗祠等当地公共民俗文化设施的，可视情况在安置房区域内还建，还建面积以内的被征收房屋不重复补偿。《方案》第六款第二项规定：新海片区征收范围内的公庙由政府按规定还建。三、限被征收人于收到本决定书之日起15日内与征收人确定公庙还建安置方案并自行搬迁至临时过渡安置点将房屋腾空交付拆除。四、被征收人如对本决定不服，可以在本决定书送达之日起六十日内依法向海口市人民政府申请行政复议，也可以在六个月内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在本决定书规定的期限内又不搬迁的，征收人将依法申请人民法院强制执行”。2018年11月6日，秀英区政府将5号征收补偿决定送达新海村委会。   2018年11月5日，西秀镇政府向新海村委会作出西府办〔2018〕78号《关于尽快明确新海村4座公庙临时过渡搬迁时间的通知》，载明“根据新海棚改指挥部工作例会精神，要求2018年11月20日前完成4座公庙临时过渡搬迁工作。为确保新海港区开发顺利推进，请你村尽快与公庙搬迁小组协商，明确该4座公庙临时过渡搬迁时间（须选在2018年11月20日前），并于2018年11月10日前选定时间报送镇政府党政办公室”。   新海村委会于2018年11月21日向海口市政府申请行政复议。海口市政府于2019年2月14日作出104号复议决定，维持了5号征收补偿决定。   原审认为，本案争议焦点为：秀英区政府作出的5号征收补偿决定是否符合法律规定。   一、秀英区政府作出的《房屋征收决定》及《安置方案》能否作为涉案房屋征收补偿标准。   根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，秀英区政府为改善居民环境及新海港区开发建设的需要，于2015年10月20日作出《房屋征收决定》及《安置方案》，并予以公告。2016年11月12日，新海村委会与秀英区政府签订《土地征收补偿协议》，土地补偿款已于2017年8月9日发放至新海村委会银行账户中。在此过程中，新海村委会对秀英区政府的征收行为并无异议，《房屋征收决定》及《安置方案》已实际发生法律效力，可以作为涉案5号征收补偿决定的依据。   《安置方案》第十二条第一款第（四）项规定，被征收房屋属于公庙、宗祠等当地公共民俗文化设施的，可视情况在安置房区域内还建，还建面积以内的被征收房屋不重复补偿。《安置方案》第六款第（二）项规定，新海片区征收范围内的公庙由政府按规定还建。故新海村委会认为涉案公庙不在征收范围内的理由与事实不符，依法不予以支持。   二、新海村委会认为其并非征收补偿决定中的适格被征收人及涉案公庙早年系由村民集体出资建造的公庙。   根据2017年10月11日新海村委会向西秀镇政府出具的《关于选址重建庙宇和祖宗屋的报告》、新海村委会于2018年7月8日回复指挥部的《关于对新海村四座公庙进行重新评估的报告》及2018年8月16日要求指挥部妥善处理还建事宜等证据。在上述往来文件中，新海村委会均以自己的名义与秀英区政府商榷，直至2018年8月16日新海村委会要求指挥部妥善处理还建事宜时，才提及涉案公庙属新海村委会村民集体出资建造，并非村民委员会建造，但新海村委会并未提供证据证明，且在诉讼过程中新海村委会也未对此主张提供证据证明。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权，进行经营、管理”的规定，故涉案公庙所占土地为新海村集体土地，即使捐献筹建也应属村集体所有，应由村委会管理。新海村委会主张5号征收补偿决定中的被征收人不适格的主张，因无事实和法律依据，应不予以支持。   三、分户评估报告的合法性。   2013年4月2日，新海村委会自行选定三家评估机构。2018年，秀英区政府根据新海村委会选定的评估机构，作出《分户评估报告》，对涉案公庙的围墙、硬化、树木、砖木等进行了评估，涉案房屋评估机构及作出评估报告的估价师均具有相应资质。2018年7月3日，秀英区政府向新海村委会作出《关于新海村拜侯亭、天妃宫、天后宫、武圣庙四座公庙评估、签约事宜的通知》，应视为对分户评估报告的送达。新海村委会于2018年7月8日回复秀英区政府称，自行聘请具有资质的评估公司对四座公庙进行重新评估，约需40个工作日完成。但新海村委会并未提供证据证明其在40个工作日作出重新评估的证据，也未将重新评估在结果交于秀英区政府。在庭审中新海村委会也未提供重新评估的证据。故根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款的规定，新海村委会未在其提出的有效期限内重新评估，也未向房地产价格评估专家委员会申请复核评估，应视为对该房屋价值评估程序及评估结论的认可。新海村委会提出评估机构选定程序及分户评估报告作出违法的主张，不能成立。   根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，秀英区政府于2018年10月25日又对四座公庙产权归属及管理等问题要求新海村委会提供相关佐证材料，但新海村委会并未提供。因新海港区开发的问题，四座公庙一直久拖未搬迁。秀英区政府在与新海村委会多次协商达不成协议的情况下，按照《安置方案》作出涉案5号征收补偿决定，并未违反法律的规定。海口市政府经复议后，作出104号复议决定程序合法，应予以维持。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回新海村委会的诉讼请求。一审案件受理费50元，由新海村委会负担。   上诉人新海村委会上诉称，一、原判决及秀英区政府作出的5号征收补偿决定，认定事实不清。（一）涉案公庙并非新海村集体所有，新海村委会不是适格被征收人。涉案公庙虽建造在新海村集体土地上，但系新海村部分村民集资建造，为此专门组建了“公庙搬迁重建筹备小组”代表公庙与政府对接。（二）“公庙搬迁重建筹备小组”选择公庙还建，不选择货币补偿，且秀英区政府多次答应还建。公庙所在土地不在征地范围内，秀英区政府没有对公庙进行征地补偿。二、秀英区政府作出的5号征收补偿决定，多处违法。（一）秀英区政府未启动公庙征收程序、未制定征收公庙具体方案、未提供公庙征收补偿协议范本给新海村委会参考讨论，在协商过程中对于新海村委会提出的征收方案问题未给予明确答复、未向公庙集资村民出具征收补偿说明。（二）新海村委会还未来得及向指挥部提交公庙归属及管理问题的证明材料，秀英区政府就作出5号征收补偿决定，程序违法。（三）秀英区政府未张贴公示公庙征收补偿安置方案，程序违法。（四）秀英区政府未与新海村委会及村民协商委托评估，初评结果未向新海村委会及村民公示、未进行现场说明解释，评估程序违法，且评估报告与公庙实际价值不对等，评估报告应不予采纳。三、海口市政府作出104号复议决定，维持5号征收补偿决定，明显错误，应予撤销。综上，新海村委会请求：1.撤销原判；2.撤销秀英区政府作出的5号征收补偿决定；3.撤销海口市政府作出的104号复议决定。   被上诉人秀英区政府答辩称，一、新海村委会主张其并非适格的被征收主体，不符合事实。征收过程中，新海村委会向西秀镇政府出具的《关于选址重建庙宇和祖宗屋的报告》及与秀英区政府的相关往来文件中，均是以新海村委会的名义与秀英区政府进行商榷。仅在2018年之后，新海村委会才提出主体不适格的主张，且“公庙搬迁重建筹备小组”是内部成立的组织，不具有法律上的主体资格。二、新海村委会主张公庙不在征收范围内，与事实不符。秀英区政府作出《关于秀英区新海村棚户区（城中村）改造项目征收调查的通告》及《房屋征收决定》均已明确了征收的四至范围，且《安置方案》明确规定，被征收房屋属于公庙、宗祠等当地公共民俗文化设施的，可视情况在安置房区域内还建，公庙所在土地已征收补偿。三、秀英区政府作出的5号征收补偿决定，符合法律规定。（一）秀英区政府多次与新海村委会沟通公庙补偿及搬迁事宜，也尝试采取“货币补偿”的方式对公庙进行征收补偿，但是新海村委会就补偿数额久拖不决，严重影响新海港项目建设。（二）评估机构作出的分户评估报告，具有法律效力。根据新海村委会向指挥部办公室出具的《关于新海村棚户区（城中村）改造项目推荐评估机构的函》，秀英区政府从中选定评估机构，并不违法。在作出分户评估报告后，秀英区政府进行了公示，并向新海村委会发送《关于新海村拜侯亭、天妃宫、天后宫、武圣庙四座公庙评估、签约事宜的通知》，告知评估结果。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，本案应依法驳回新海村委会的上诉。   被上诉人海口市政府答辩称，海口市政府作出104号复议决定，程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应予维持。秀英区政府作出《房屋征收决定》及《安置方案》后，已在征收范围内公示；秀英区政府与新海村委会已就包括涉案公庙在内的集体建设用地达成征收协议，并支付征地补偿款。因涉案公庙补偿价格与新海村委会无法达成一致，秀英区政府才作出5号征收补偿决定。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确。   原审法院已将各方当事人在原审提交的证据随卷移送本院。经审查，本院确认原审法院对上述证据的认证意见正确。   二审期间，新海村委会向本院提交《新海村集体土地项目情况分布示意图》及《新海村棚改项目土地权属示意图》，拟证明涉案公庙所在土地不在征收范围内，且其不是被征收人；秀英区政府向本院提交秀英土资〔2015〕389号《海口市国土资源局秀英分局关于重新确认新海村棚改项目土地权属的复函》《新海村棚改项目土地权属（重新）确认图》《新海村棚改项目土地权属示意图》及2017年8月17日《征收土地协议书》，拟证明涉案公庙所在土地在征收范围内。经质证、审查，本院对双方当事人提交的上述证据的真实性、合法性及关联性予以确认。   本院经审理查明，2017年8月17日，秀英区政府与新海村委会签订《征收土地协议书》，征收新海村委会611.17亩土地，土地补偿费和安置补偿补助费标准合为208186元/亩，土地补偿费金额合计127237037.62元。   2018年7月19日，海口市文物局向新海村委会作出海文物函〔2018〕44号《关于保护新海村四处古迹的意见》，载明“你们《关于对新海村四处古迹亟待抢救的请示》收悉，2018年7月15日下午，我局组织专家进行现场实地考察，经研究，意见如下：……如此次拆迁后庙宇能够重建，我局建议村委会邀请文物专业设计单位精心组织做好项目规划、设计、拆迁和重建工作，将上述石刻置于适当位置，石构建予以充分利用，按文物的标准实施重建，尽可能把这四处庙宇打造成为海口市西北部区域具有鲜明渔家文化特色的展示区，为后代子孙留下几处值得传承保护下去的历史文化遗产”。   原审查明的新海村委会于2018年11月21日向海口市政府申请行政复议，存在笔误，应更正为新海村委会于2018年11月20日向海口市政府申请行政复议。2018年11月21日，海口市政府受理新海村委会的行政复议申请。   本院经审理查明的其他事实与原审查明的事实一致。   本院认为，本案争议焦点为：涉案公庙所在土地是否在征收范围内及新海村委会是否属于涉案公庙的适格被征收人，秀英区政府作出5号征收补偿决定及海口市政府作出104号复议决定的行政行为是否合法。   一、涉案公庙所在土地是否在征收范围内及新海村委会是否属于涉案公庙的适格被征收人。   根据本案查明的事实，秀英区政府分别于2016年11月12日、2017年8月17日与新海村委会签订土地征收协议，分别征收新海村委会集体土地466.972亩、611.17亩。新海村委会在其提交的《新海村棚改项目土地权属示意图》中标明了涉案公庙的位置及坐标，经与秀英区政府提交的《新海村棚改项目土地权属示意图》《新海村棚改项目土地权属（重新）确认图》对比，可以确认涉案公庙所在土地在征收范围内。新海村委会关于涉案公庙所在土地不在征收范围内的主张，不能成立。   《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第二款规定，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。本案中，新海村委会提供的《新海村棚改项目土地权属示意图》、庙碑、乐捐榜等证据材料，可以证实涉案公庙捐建在新海村委会集体土地上，且用于村公共民俗文化公益事业。根据上述法律规定，新海村委会有职责对涉案公庙及公庙所在土地进行管理。且事实上，新海村委会选定评估机构、向西秀镇政府出具《关于选址重建庙宇和祖宗屋的报告》、向海口市文物局出具《关于对新海村四处古迹亟待抢救的请示》及对公庙的征收程序、分户评估报告提出异议等行为，均是在依法行使公庙所有人的管理职责。此外，自2015年10月20日秀英区政府发布《房屋征收决定》至2018年10月31日作出5号征收补偿决定，长达三年的时间内，除新海村委会外，没有第三人向秀英区政府主张公庙权利。为确保征收工作依法进行及重点项目按期建设，维护公共利益，秀英区政府将新海村委会列为涉案公庙的被征收人，并无不当。   如上所述，新海村委会依法参与了公庙的征收过程，且对分户评估报告等征收补偿行为进行了陈述、申辩，对征收补偿决定申请行政复议，对征收补偿决定及复议决定提起行政诉讼，充分行使了公庙被征收人的权利，且比不具备法定主体资格的临时机构“公庙搬迁重建筹备小组”行使权利更加充分，更加有保障。即使新海村委会认为“公庙搬迁重建筹备小组”是公庙权利人，也仅是集体组织成员内部的权益分配，不影响新海村委会代表公庙对外行使权利的正当性、合法性及有效性。新海村委会关于其不是涉案公庙被征收人的主张，不能成立。   二、秀英区政府作出5号征收补偿决定及海口市政府作出104号复议决定的行政行为是否合法。   《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，新海村委会选定三家评估机构，并于2013年4月2日函告指挥部办公室。2018年7月4日，新海村委会收到指挥部交付的上述一家评估机构的公庙评估结果后，虽认为评估结果过低，且主张40个工作日自行完成评估，但直至2018年10月31日秀英区政府作出5号征收补偿决定，新海村委会未提交自行评估结果。在逾期不能达成补偿协议的情况下，秀英区政府作出5号征收补偿决定，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。海口市政府受理新海村委会的行政复议申请后，对5号征收补偿决定、新海村委会的申请理由及诉讼材料，依法进行了审查，于2019年2月14日作出104号复议决定，适用法律、法规正确，程序合法。   新海村委会以秀英区政府未启动公庙征收程序、未制定张贴征收公庙具体方案、未提供公庙征收补偿协议范本、评估程序违法等为由，主张5号征收补偿决定及104号复议决定违法。但是，根据本案查明的事实，涉案公庙位于征收范围，且秀英区政府依据《房屋征收决定》及《安置方案》作出5号征收补偿决定，即征收涉案公庙应适用《房屋征收决定》及《安置方案》的规定，秀英区政府无须单独再对涉案公庙启动征收程序、制定征收方案及补偿协议范本。新海村委会虽对涉案公庙评估结果有异议，但并未申请复核，亦未自行委托评估，秀英区政府采信分户评估报告并无不当。新海村委会的前述主张，不能成立。   本院指出，秀英区政府、新海村委会均应按照5号征收补偿决定一、二、三项内容，充分参照海口市文物局《关于保护新海村四处古迹的意见》，积极沟通协调，共同做好涉案公庙还建工作，实现城市建设与古迹保护的和谐共赢。   综上，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。新海村委会的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人海口市秀英区西秀镇新海村民委员会负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 郑怀全   审 判 员 赵道远   审 判 员 刘利红     二○一九年十二月十二日   法官助理 王洪玉   书 记 员 赖丽安   附：相关法律条文   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   ……   《中华人民共和国村民委员会组织法》   第二条第二款村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。   第八条第二款村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。   《国有土地上房屋征收与补偿条例》   第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。   对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。   房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。   第二十条第一款房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。   第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。