海南省第二中级人民法院行政判决书（2019）琼97行初199号原告黄庆祥，女，1948年10月26日出生，汉族，住东方市。委托诉讼代理人吴强，男，1982年1月10日出生，汉族，住东方市，系原告儿子。委托诉讼代理人罗鹏远，广东广大律师事务所律师。被告东方市人民政府，住所地东方市八所镇东府路。法定代表人张长丰，市长。委托诉讼代理人符贤哲，东方市房管中心工作人员。委托诉讼代理人曾德娟，海南华颂律师事务所律师。原告黄庆祥诉被告东方市人民政府（以下简称东方市政府）行政强制执行纠纷一案，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月11日立案受理后，依法向被告东方市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告黄庆祥的委托诉讼代理人吴强、罗鹏远，被告东方市政府的委托诉讼代理人符贤哲、曾德娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：东方市政府于2019年5月16日对黄庆祥名下被征收土地及附属物进行强制清理和拆除。原告黄庆祥诉称：原告于1994年7月13日取得涉案房屋即东方市八所镇园林路28号的《房屋所有权证》，被告东方市政府与东方市国土环境资源局于2006年10月向原告颁发了东方国用（2006）第331号《国有土地使用证》。在原告未签署《房屋征收补偿安置协议》的情况下，被告于2019年4月29日直接作出了东府行决字[2019]22号《东方市人民政府关于园林路（西段）黄庆祥被征收户房屋及附属物征收补偿的决定》（以下简称《补偿决定》），原告应当自该决定书送达之日起15日内办毕搬迁手续，搬迁至50平方米的过渡房内，腾让被征收房屋交征收实施单位东方市住房保障与房产管理局（以下简称东方市房管局）验收后拆除。东方市房管局也于2019年5月10日向原告出具《履行房屋征收补偿决定催告书》，告知被告决定于2019年5月16日组织相关执法部门对原告房屋实施拆除，要求原告在2019年5月15日之前自行腾空房屋并交付验收。如有申辩意见，3日内以书面形式提交。原告于2019年5月13日向东方市房管局提出书面申辩意见，认为被告应当提供选择评估公司的依据和证据，且应当按照当时当地房地产市场价进行评估并补偿等等。被告对原告的申辩置之不理，于2019年5月16日早上到原告家中，强行将部分家具搬到路边和将原告赶出家门，然后对房屋进行强行拆除。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条的规定，在签约期限内达不成补偿协议的，需要征收部门作出补偿决定，被征收人对决定不服的可以提起行政复议或行政诉讼，如果被征收人不提起诉讼也不搬迁的，由政府向人民法院申请强制执行。本案中，被告在双方达不成补偿协议的情况下，直接作出了补偿及强拆的决定，最后并未申请人民法院强制执行而直接强行拆除原告房屋，明显违反了上述规定，依法应当认定其行政行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，被告违法强行拆除并征收原告房屋，原告有权取得赔偿，被告应当按照直接损失给予赔偿。为体现对违法征收和违法拆除行为的惩诫，并有效维护原告合法权益，对原告房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，即对原告房屋的赔偿，不应低于赔偿时该地段或者就近地段类似房屋的市场价值。因此，被告应当按照强拆时就近地段类似房屋市场评估价格为基准计付赔偿款。强制拆迁时，未给原告带走珍贵物品的时间，未完全搬离清空原告房屋内的家私家电。未搬离的家具家电有已使用37年的三门木柜一个、一张长龙椅、西式木床三张、中式黑格木床三张、排柜一组、乒乓球桌一张、热水器一个、微波炉一个等，其中被拆迁人已使用37年的三门木柜内有价值8万元祖传玉石一枚、价值3万元的翡翠坠子一对、价值1500元金戒指一枚等。搬离的家私家电已大部分损坏丧失使用功能。强制拆迁时，原告在房屋外录有视频证明未搬离房屋内的家私及搬离房屋损坏的家私家电。因此，东方市公证处弄虚作假，应判决东方市公证处对黄庆祥房屋内已腾出的物品出具的《公证书》无效，并在强制拆迁时对黄庆祥房屋内财产损失进行赔偿。基于以上事实及法律规定，为了保护原告的合法权益，原告依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定提起诉讼，请求：判决确认被告于2019年5月16日强制拆除原告名下位于东方市××园房屋及附属物的行政行为违法。原告向本院提交了以下证据：1.东房字第1902号《房屋所有权证》、东方国用（2006）第331号《国有土地使用证》，证明原告是被强拆房屋的所有权人，且为适格诉讼主体；2.《补偿决定》，证明被告在作出征收补偿决定的同时，直接作出拆除涉案房屋决定，明显违反法律规定；3.《履行房屋征收补偿决定催告书》，证明被告下属部门东方市房管局于2019年5月10日催促原告搬迁；4.拆迁申辩意见，证明原告于2019年5月13日向被告下属部门东方市房管局提出申辩意见，强调被告未依法给予原告申请复议或诉讼的时间；5.照片，证明被告于2019年5月16日派人强行搬走原告家具，然后用挖土机强拆原告涉案房屋，同时破坏了拆迁范围以外的房子；6.录像光盘，证明被告于2019年5月16日派人用挖土机强拆原告涉案房屋，该行为明显违法。被告东方市政府辩称：一、被告依法对东房字第1902号《房屋所有权证》项下的房屋进行征收，并已经完成征收程序。2015年10月16日，被告因建设东方市园林路（西段）工程项目的需要，对该路段用地选址规划红线范围内的房屋和附属物依法实施征收，征收主管部门依法作出《房屋征收调查公告》，并将该公告予以对外公示。经调查确认，原告名下的涉案房屋也在本次的征收红线图范围内，随后，为了被征收户对评估机构的选定能有更充分的时间考虑，征收主管部门第一时间将《选定评估机构表》发放至被征收人，由被征收人自行选定评估机构。2017年2月28日，被告作出东府函[2017]63号《东方市人民政府关于东方市园林路（西段）工程建设项目房屋征收补偿安置方案的批复》，同意征收主管部门制定的《东方市园林路（西段）工程建设项目房屋征收补偿安置方案》。2017年3月29日，被告依法作出东府行决字[2017]5号《东方市人民政府关于东方市园林路（西段）工程建设项目房屋征收的决定》，确定征收补偿按照东府函[2017]63号《东方市人民政府关于东方市园林路（西段）工程建设项目房屋征收补偿安置方案的批复》执行。前述行为作出后，被告依法进行了对外公示公告。期间，包含原告在内的被征收户均未提出异议。此时，征收主管部门已经陆续收回了向被征收户发放的《选定评估机构表》，经最终确认，征收主管部门共发表总数为96份，收回62份，其中选定海南中联房地产估价咨询有限公司（以下简称中联公司）的有35份，为最高得票机构，依据少数服从多数的原则，征收主管部门选定该公司作为本次征收的房屋价值评估机构。经该公司专业评估鉴定后，原告的房屋估计合计713201元。《评估报告》作出后，征收主管部门工作人员对其进行送达并告知，原告未提出相关书面意见，也未要求对评估的结果进行复核审查。依据该评估结果，征收主管部门上门对原告进行签约奖励通知，原告虽不主动签约，但也未提出任何异议。2017年-2019年期间，为了园林路（西段）建设项目能尽早完成，征收主管部门工作人员因签订补偿协议之事，多次上门与原告沟通，告知其相关权利，原告仍拒绝签订补偿协议，也未提出任何书面意见。为了充分保障原告的权益，2018年8月7日，征收主管部门再次对原告作出《催告通知》，告知签订补偿协议的事宜，但是原告仍不予回应。为了对原告房屋现状进行确认，征收主管部门向东方市公证处申请保全公证，东方市公证处于2018年9月10日对原告的房屋及附属物现状进行了保全公证。2019年2月20日，征收主管部门再次对尚未签订补偿协议的被征收户进行催告，告知原告等被征收户可依法签订补偿协议的事实，但是原告仍不予回应。2019年4月29日，因与原告多次协商不下，被告依法向原告作出《补偿决定》，并于2019年4月30日通过东方市公证处的见证下将该决定送达原告。原告收到该决定后，亦未提出任何书面异议。以上征收程序事实充分，程序合法，遵守法律规定，为合法有效的征收行政行为，依法应当予以支持。征收的过程中，原告均未提出任何异议，也未提出诉讼，应当依法遵守并配合。二、被告在拆迁原告的被征收房屋时，对原告的房屋内物品进行了搬离，并提供了随时可以入住的过渡安置房，也为原告保留了新安家园安置房的产权置换或购买指标名额，保障了原告的合法财产不受损害，也解决了原告的住房问题。首先，被告因长期与原告协商，无法达成补偿协议，项目停滞不前，出于维护公共利益的需要，方对原告房屋实施强制拆除，虽有程序上的瑕疵，但是拆除符合大多数人民利益。其次，拆迁过程并未出现暴力搬离物品的行为，也没有将物品漏在房屋内进行拆除。最后，被告为原告提供了多元化的补偿形式进行选择，极大的保障了原告的利益。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告东方市政府向本院提交了以下证据：1.园林路规划红线图，证明东方市园林路（西段）的规划范围；2.黄庆祥地块测量图，证明原告黄庆祥的地块位置；3.《房屋征收调查公告》及公示照片，证明东方市房管局将园林路（西段）工程建设项目征收的相关事宜及注意事项依法进行公开公示，原告黄庆祥并未提出异议；4.选定评估机构表，证明为保障被征收户的合法权益，东方市房管局向各个被征收户发放该表，供被征收户选择房屋价值评估机构，原告黄庆祥并未提出异议；5.选定评估机构推荐汇总表，证明经被征收户自主选定，中联公司获得最高票数；6.东府函[2017]63号《东方市人民政府关于东方市园林路（西段）工程建设项目房屋征收补偿安置方案的批复》；7.东府行决字[2017]5号《东方市人民政府关于东方市园林路（西段）工程建设项目房屋征收的决定》；8.东方市园林西路建设项目房屋征收决定的公示照片、政府网公示截屏，证据6-8证明东方市政府作出房屋征收补偿决定程序合法、事实充分，原告黄庆祥并未提出异议；9.黄庆祥房屋《评估报告》，证明经评估认定，原告黄庆祥房屋及附属物的征收估价价值为713201元，原告黄庆祥并未提出书面异议；10.签约奖励通知送达现场照片；11.征收工作中约谈现场照片，证据10-11证明为保障原告黄庆祥合法权益，征收主管部门工作人员多次与其进行沟通协商，告知其房屋征收价值及签订征收补偿协议的奖励事宜；12.《催告通知》及现场送达、粘贴照片，证明为保障原告黄庆祥合法权益，征收主管部门再次通知原告黄庆祥签订补偿协议的奖励事宜；13.《公证书》，证明2018年9月10日，东方市公证处对园林路（西段）工程建设项目未签户房屋及附属物现状进行保全公证；14.《公告》及公示照片，证明为保障原告黄庆祥合法权益，征收主管部门再次通知原告黄庆祥签订补偿协议的相关事宜；15.《补偿决定》，证明经多次与原告黄庆祥协商未果后，为加快园林路（西段）的建设进程，东方市政府依法对原告黄庆祥作出征收补偿决定；16.《公证书》，证明2019年4月30日，东方市公证处对房屋征收主管部门向原告黄庆祥送达征收补偿决定及评估报告进行了见证公证；17.征收补偿决定送达现场照片，证明东方市政府依法将补偿决定书送达给原告黄庆祥；18.《履行房屋征收补偿决定催告书》及送达现场照片、短信发送截屏，证明为加快园林路（西段）的建设进展，早日完成通路，便于民众通行，房屋征收主管部门向原告黄庆祥作出催告书；19.《公证书》，证明2019年5月16日，东方市公证处对原告黄庆祥房屋现状及房内腾出物品进行保全公证；20.文件送达回执，证明房屋征收主管单位将征收过程中所涉及的文书材料依法对原告黄庆祥进行送达；21.东方市园林路（西段）工程建设项目已签明细表；22.《东方市园林路（西段）工程建设项目房屋征收工作情况汇报》，证据21-22证明东方市园林路（西段）现签约征收户为106户，余3户未签订房屋补偿协议；23.新安家园现状照片，证明东方市园林路（西段）建设工程的被征收户均被安置在该小区中。经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：关于原告提交的证据：被告对证据1、5、6的真实性无异议；对证据2、3的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4的真实性不认可。关于被告提交的证据：原告对证据1、2的真实性不予认可；证据3公告的公示图片未经过公证；对证据4-5的真实性不予认可，被告提供的证据21文件送达回执上面记载了该份选定评估机构表是在2017年12月21日才送达原告，与该表的时间2016年有矛盾；对证据6-9的真实性认可，但是该征收补偿安置方案内容违法不予认可；关于评估报告，被告提供的证据16及21均证明原告是在2019年4月29日就政府作出强拆决定后才收到，被告称原告没有提出书面异议的说法不予认可；对证据10-12的真实性认可，但不能证明送的是签约奖励通知；对证据13的合法性不予认可，所附的照片右下角时间是9月9日，与作出公证书的时间不一致；对证据14的真实性认可；对证据15的真实性认可，但对其合法性不予认可；对证据16的真实性有异议，认为是事后补办的；对证据17-18的真实性予以认可，但是认为该催告书不合法；证据19的内容片面，只是拍了照，没有对整个搬迁的过程进行公证，对被拆房屋内的床和其他家具有些没有拍照；证据20可以看出被告有多项违法事实，选定评估机构表应当在2016年就送达，但是其到2017年才送达；《房屋征收调查公告》是在2015年作出的，但是在2017年才送达；证据21-22是被告单方制作的，并非表上列举的被征收户都签约了；证据23与强拆行为无关。本院对上述证据认证如下：本院认为，原告提交的证据均来源真实，形式合法，能够相互印证，可以作为认定案件相关事实的依据，本院予以采纳；被告提交的证据均来源真实，形式合法，证据之间可以相互予以佐证，能够证明案件的事实情况，可作为相关事实的认定依据，本院予以采纳。经审理查明：本案案涉土地证号为东方国用（2006）第331号《国有土地使用证》，登记土地使用权人黄庆祥，土地位于××园南侧，用途为住宅，图号114.0-19.0，地号3-6-23，面积201.6平方米；涉案房屋证号为东房字第1902号《房屋所有权证》，登记所有权人黄庆祥，四至为东至张春华，南至黎发中，西至吴德招，北至园林路，建筑结构及层数为混合二层，基底面积110.5平方米，建筑面积221平方米，住宅面积221平方米。2015年10月16日，东方市房管局发布《房屋征收调查公告》，调查项目为东方市园林路（西段）工程建设项目。2016年9月，该局向东方市园林路（西段）工程建设项目征收范围内被征收户发放选定评估机构表，对三家报名参与该项目评估的机构进行选择，共计发放96份，回收62份，其中包含黄庆祥所填表，选择中联公司的有35份，选择海南政和资产评估土地房地产估价有限公司的14份，选择海南中兴华土地房地产估价有限公司的13份。2017年2月28日，东方市政府作出东府函[2017]63号《东方市人民政府关于东方市园林路（西段）工程建设项目房屋征收补偿安置方案的批复》，该安置方案中明确土地补偿标准为持有国有土地使用证的补偿标准为1300元/㎡，未持有国有土地使用证的补偿标准为1000元/㎡。2017年3月29日，东方市政府发布东府行决字[2017]5号《东方市人民政府关于东方市园林路（西段）工程建设项目房屋征收的决定》，为完善城市基础设施建设，提高城市品位，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，决定征收东方市园林路（西段）起点与东海路交叉口，终点至二环南路。全长约1400米，路幅宽30米范围内土地，原告土地及房屋在被征收范围内。2017年3月30日，经东方市房管局委托，中联公司对黄庆祥被征收土地及附属物作出（海南）中联[2017]房征（估）字第0336号《房地产征收估价报告》，报告载明项目名称：东方市园林路（西段）工程建设项目范围内（征收编号：Y19黄庆祥）的房屋及地上附属物的价值评估报告，估价人员冯翠玲、李凯，估价时点2017年3月29日。中联公司及估价师冯翠玲、李凯均具有相应的资质。该评估报告第二部分第6条（第三页）明确估价主要对房屋及附属物进行评估，土地补偿标准依据东方市政府东府函[2017]63号《东方市人民政府关于东方市园林路（西段）工程建设项目房屋征收补偿安置方案的批复》，该批复明确了持有国有土地使用证的补偿标准为1300元/㎡，未持证的补偿标准为1000元/㎡。该报告第8页载明房屋建筑物估价采取成本法，房屋装修和附属物估价选用市场法。评估结果为土地163.92平方米，单价1300元/平方米，估价值人民币213096元；房屋面积221平方米，结构混合二层，重置单价1680元/平方米，成新率90%，估价值334152元；房屋装修档次五档，重置单价550元/平方米，估价值121550元；附属物估价44403元，合计713201元。2019年4月29日，东方市政府向黄庆祥作出《补偿决定》，载明因被征收房屋价值确定后，征收人多次与被征收人协商，均无法达成一致意见，未能签订补偿协议，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条及《东方市人民政府关于园林路（西段）工程建设项目房屋征收补偿安置方案的批复》的规定，决定如下：一、对黄庆祥实行货币补偿。补偿被征收房屋（混合房）评估价为334152元，房屋装修及附属物评估价为165953元，土地评估价为213096元。补偿被征收人黄庆祥搬迁补助费8000元，过渡安置补助费15600元，水表500元，电表600元，有线电视迁移费360元，电话迁移费100元，宽带迁移费200元，空调迁移费600元。被征收人黄庆祥征收补偿各项费用合计人民币739161元。二、征收人提供被征收人黄庆祥过渡房一处，地点位于东方市××镇房，建筑面积50平方米，供被征收人过渡使用，过渡期为一年，期满后收回。三、被征收人黄庆祥应当自本决定书送达之日起15日内办毕搬迁手续，腾让八所镇园林路28号其名下全部房屋交征收实施单位东方市房管局验收后拆除。四、征收补偿费用已足额拨付到东方市房管局专用账户存储，专款专用。被征收人如不服本决定，可在本决定书送达之日起60日内依法向海南省人民政府申请行政复议，或者在本决定书送达之日起6个月内，依法向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在本决定书规定的期限内又不搬迁的，征收人将依法申请人民法院强制执行。2019年4月30日，东方市政府向原告黄庆祥留置送达了《补偿决定》和《评估报告》，在送达过程中，邀请了东方市公证处进行监督和公证。原告黄庆祥针对东方市政府向黄庆祥作出的《补偿决定》，在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼。2019年5月10日，东方市房管局向黄庆祥作出《履行房屋征收补偿决定催告书》并送达，告知黄庆祥东方市政府决定于2019年5月16日组织相关执法部门对房屋及地上附属物实施拆除，要求黄庆祥于2019年5月15日前自行搬离房屋内所有物品，腾空房屋。同时，东方市房管局通过手机短信的方式向黄庆祥130XXXXXXXX的手机号码发送了上述《补偿决定》和催告书的内容。2019年5月16日，东方市政府对黄庆祥名下被征收房屋及附属物进行强制清理和拆除，并邀请东方市公证处进行现场公证，并于2019年7月4日作出（2019）琼东方证字第1476号《公证书》。原告黄庆祥不服东方市政府作出的强制拆除行为，于2019年9月2日提起本案诉讼，经过庭审调查，原告明确其诉讼请求为：依法确认被告强制拆除原告名下位于东方市××园房屋及附属物的行为违法。2019年10月9日，东方市房管局作出《东方市园林路（西段）工程建设项目房屋征收工作情况汇报》，经统计，建设项目用地规划红线内涉及被征收户共计109户，依法拆除前签约103户，拆除后签约3户，剩余未签约3户。本院认为，本案的争议焦点为：被告东方市政府因征收而实施的行政强制执行行为是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁……”，第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”作出房屋征收补偿决定的市县政府只有满足上述法定条件，才能够向人民法院申请强制执行，即一是被征收人在法定期限内既没有提起行政复议申请，也未提起行政诉讼；二是在补偿决定规定的期限内不搬迁。本案中，东方市政府在作出《补偿决定》后，告知了原告享有提起行政复议和行政诉讼的权利，但是，一方面，东方市政府并未等待原告享有上述权利的期限届满，就进行强制清理拆除行为，未给予原告法定合理充分的期限进行考虑和维权；另一方面，本案的强制执行必须依法向人民法院申请，东方市政府并不具有法定直接的强制拆除的权力。因此，不论从强制执行的主体职权还是执行的程序上来看，东方市政府行政强制执行严重违法，鉴于强制拆除行为已经完成，不具有可撤销内容，故应当确认违法。综上所述，被告东方市政府作出强制拆除的行政行为应当确认违法。原告诉求被告强制拆除行为违法的主张成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告东方市人民政府于2019年5月16日对原告黄庆祥名下东房字第1902号《房屋所有权证》项下房屋及附属物进行强制清理和拆除的行政行为违法。案件受理费50元，由被告东方市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 吴万贤审 判 员 张成信审 判 员 孔凡勇 二○一九年十二月二日法官助理 李 治书 记 员 羊家莹附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。（共印23份）