海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终139号   上诉人（原审第三人）海南省儋州市第二建筑工程公司，住所地海南省儋州市那大建设路六号。   法定代表人李清波，经理。   委托代理人董婷，海南为先律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）苏惠兰，女，1939年3月8日出生，汉族，住海南省儋州市。   委托代理人田国建，海南外经律师事务所律师。   原审被告儋州市人民政府，住所地海南省儋州市那大镇中兴大道新市委大楼。   法定代表人朱洪武，市长。   委托代理人许积师，儋州市人民政府法制办公室工作人员。   原审第三人儋州市那大镇人民政府，住所地海南省儋州市那大镇云月路。   法定代表人陈鹏图，镇长。   委托代理人何宪秋，儋州市那大镇司法所工作人员。   委托代理人时强文，海南儋耳律师事务所律师。   上诉人海南省儋州市第二建筑工程公司（以下简称二建公司）因被上诉人苏惠兰诉原审被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、原审第三人儋州市那大镇人民政府（以下简称那大镇政府）及其行政复议一案，不服海南省第二中级人民法院（2018）琼97行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2017年9月15日，那大镇政府作出儋那府字〔2017〕54《关于市第二建筑工程公司与苏惠兰土地权属争议的处理决定》（以下简称54号处理决定），认为二建公司缺乏充分、合法有效的证据支持其对争议地的权属主张，争议地至少自1973年便由苏惠兰使用至今。故根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条、第三十五条规定，将二建公司与苏惠兰争议的117.56平方米国有土地使用权，确认归苏惠兰享有。二建公司不服，向儋州市政府申请行政复议。   2018年1月12日，儋州市政府作出儋府复决字〔2017〕24号《行政复议决定书》（以下简称24号复议决定），认为：那大镇政府在未取得有效证据推翻法院生效判决认定事实的情况下认定苏惠兰自1973年就在争议地建房，与法院生效判决认定的事实相违背；那大镇政府在未查明苏惠兰使用争议地具体时间的情况下，直接适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十五条的规定处理本案纠纷不正确；那大镇政府并存在以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的问题。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，决定撤销54号处理决定，并责令那大镇政府重新作出具体行政行为。   苏惠兰不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销儋州市政府24号复议决定；2.恢复那大镇政府54号处理决定的法律效力。   原审查明：争议地位于××镇，四至界线为东至二建通道、西至儋州市物资总公司宿舍、南至那大镇新生街、北至通道，面积为117.56平方米，属于国有土地。争议地上现有苏惠兰丈夫生前建造的房屋，至今仍在使用。   1964年，那大人民公社决定成立那大公社市政队，并划定原公社农械厂南侧的土地给市政队作为生产生活用地。1970年，市政队全部工人和那大工程队部分工人合并成立儋县建筑社。1980年，儋县建筑社分立为儋县第一建筑工程公司和儋县第二建筑工程公司（即现二建公司）。二建公司现在使用的位于儋州市××镇北侧的土地系1980年由于儋县建筑社分立后确定给其使用。   那大镇政府经多次调查确认，苏惠兰系二建公司原职工吕烈华（已故）的妻子，其于1973年和丈夫吕烈华出资在本案争议地上建造房屋，并先后于1985年、1997年、2009年对该房屋进行过三次修缮，至今已经在本案争议地上建房居住长达40余年。   1995年，二建公司与儋州市物资总公司因1973年划给儋县物资局用于盖职工宿舍的土地权属发生争议。1996年3月7日，原儋州市土地管理局作出儋土行字〔1996〕004号《关于确定市第二建筑工程公司与市物资总公司用地界线的通知》（以下简称004号通知），明确儋州市物资总公司（即原儋县物资局）职工宿舍界线以北的土地归二建公司使用。   2011年，二建公司将包括本案争议地在内的土地申请土地使用权登记颁证。在公示征询异议期间，苏惠兰提出异议，二建公司遂向那大镇政府申请土地确权。2012年2月16日，那大镇政府作出那府字〔2012〕04号《关于儋州市第二建筑工程公司与苏惠兰土地权属争议的处理决定》（以下简称4号处理决定），将争议地确权给苏惠兰。儋州市政府以认定事实不清、违反法定程序为由，于2012年6月14日作出儋府复决字〔2012〕9号《行政复议决定书》，撤销了4号处理决定，并责令那大镇政府对本案争议地重新作出处理决定。2012年12月24日，那大镇政府作出那府字〔2012〕60号《关于儋州市第二建筑工程公司与苏惠兰土地权属争议的处理决定》（以下简称60号处理决定），将争议地确权给苏惠兰。儋州市政府于2013年5月9日经复议予以维持。二建公司不服，提起行政诉讼。2013年10月15日，儋州市人民法院作出（2013）儋行初字第22号行政判决，认为60号处理决定认定事实的主要证据不足、适用法律法规错误，判决撤销该处理决定并责令那大镇重新处理。原审法院于2013年12月13日作出（2013）海南二中行终字第90号行政判决，维持了一审判决。2014年10月14日，那大镇政府重新作出那府字〔2014〕54号《关于儋州市第二建筑工程公司与苏惠兰土地权属争议的处理决定》（以下简称〔2014〕54号处理决定），再次将土地确权给苏惠兰。儋州市政府于2015年1月23日经复议予以维持。二建公司不服，再次提起行政诉讼。2015年11月30日，儋州市人民法院作出（2015）儋行初字第35号行政判决，认定那大镇政府系以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的处理决定，判决撤销了〔2014〕54号处理决定，再次责令那大镇政府重新处理。原审法院于2016年4月20日作出（2016）海南二中行终字第25号行政判决，维持了一审判决。   2017年9月15日，那大镇政府在经过重新调查后，重新作出54号处理决定，将本案争议地确权给苏惠兰。儋州市政府在经过立案受理、向各方当事人送达有关复议文书材料、书面审查和送达等程序后，于2018年1月12日作出24号复议决定，撤销了54号处理决定，责令那大镇政府重新作出具体行政行为。苏惠兰不服，提起本案诉讼。   原审认为：本案系对儋州市政府作出24号复议决定的合法性进行审查，具体应从24号复议决定认定事实的主要证据是否充足、适用法律法规是否正确和复议程序是否合法等方面进行审查。   1关于24号复议决定认定事实的主要证据是否充足、适用法律法规是否正确问题。   24号复议决定撤销54号处理决定的主要事实理由系认为人民法院生效判决已经认定苏惠兰在争议地上建房之前，该地就已经由原儋县那大公社于1964年划拨给二建公司使用，争议地应属于二建公司的用地范围内，且在1993年时仍是空地，并据此认为54号处理决定认定的事实与生效判决认定的事实相违背。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，生效裁判文书确认的事实是可以作为定案依据，但并非一定能够作为定案依据。   本案中，从涉及的上述生效裁判文书的内容来看，（2013）儋行初字第22号行政判决之所以撤销那大镇政府作出的60号处理决定，系认为60号处理决定认定事实的主要证据不足、适用法律法规错误，需要进一步加强对有关事实的调查核实，原审法院二审经审理认为一审判决结果并无不当，遂作出（2013）海南二中行终字第90号行政判决对一审判决予以维持。由于那大镇政府在上述生效判决作出后又以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的〔2014〕54号处理决定，故（2015）儋行初字第35号行政判决以此为由撤销了〔2014〕54号处理决定，原审法院二审经审理亦认为那大镇政府的行政行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定，遂作出（2016）海南二中行终字第25号行政判决，维持了一审判决，目的在于通过行政判决监督那大镇政府依法履行土地确权职责。   《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条明确规定：“《征用土地条例》实施以前，单位和个人连续使用至申请土地确权或者土地权属发生争议时的国有土地，对该使用者确定国有划拨土地使用权。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条规定：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。”第三十五条规定：“原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。一九八二年五月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。”依照上述规定，对于一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前的国有土地使用权，如果发生土地权属争议，原则上应当确权给实际土地使用者。   本案中，从各方当事人提交的证据来看，没有证据证明二建公司实际使用过本案争议地，且二建公司对苏惠兰在本案争议地上建房居住的事实多年来一直没有提出过异议，故那大镇政府经过多次调查和询问有关知情人，并根据争议双方的举证情况，确认苏惠兰在一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前就一直在本案争议地上建房居住使用至今，其根据本案争议地的历史使用情况和使用现状，依照上述规定将争议地确权给苏惠兰并无不当。   儋州市政府辩称人民法院生效判决已经认定苏惠兰在争议地上建房之前，该地就已经由原儋县那大公社于1964年划拨给二建公司使用。但即便本案争议地于1964年就已经划拨给二建公司，由于苏惠兰一直是实际土地使用者，那大镇政府依照上述规定进行确权也符合法律规定。   因此，那大镇政府作出54号处理决定具有事实根据和法律依据。儋州市政府作出的24号复议决定仅以生效裁判文书裁判推理认定的事实来否定那大镇政府经过调查认定的事实，其认定事实的主要证据不足，适用法律错误。   2关于儋州市政府的复议程序是否合法的问题。   根据查明的事实，儋州市政府在作出24号复议决定前有经过立案受理、向各方当事人送达有关复议文书材料、书面审查和送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》规定的程序。   综上，儋州市政府作出24号复议决定认定事实的主要证据不足，适用法律法规错误，应予撤销。由于24号复议决定改变原行政行为错误，依照《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条“复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力”的规定，应恢复那大镇政府作出的54号处理决定的法律效力。苏惠兰的诉请理由成立，对其诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条的规定，判决：一、撤销儋州市人民政府于2018年1月12日作出的儋府复决字〔2017〕24号《行政复议决定书》；二、恢复儋州市那大镇人民政府于2017年9月15日作出的儋那府字〔2017〕54号《关于市第二建筑工程公司与苏惠兰土地权属争议的处理决定》的法律效力。案件受理费50元，由儋州市政府负担。   二建公司不服原审判决，上诉称：一、原审判决有关苏惠兰自1973年开始在争议地上建房居住的认定，与现有证据和生效判决相矛盾，属于认定事实错误。1.1993年那大新生街118号房屋登记档案显示，争议地1993年仍应为空地。2.争议地西侧儋州市物资公司的土地登记审批档案显示，争议地1993年时属于二建公司用地，不存在苏惠兰建设的房屋。3.相关证人证言仅能证明苏惠兰在争议地上建房并使用至今，但无法确认其开始建房的具体时间。4.苏惠兰1993年前未使用过争议地在儋州市法院（2013）儋行初字第22号行政判决和原审法院（2013）海南二中行终字第90号行政判决书中已确认。二、儋州市政府24号复议决定认定事实的主要证据充分，且适用法律正确。原审判决简单排除24号复议决定依据生效判决所认定的事实，以与生效判决认定事实相反的那大镇政府错误调查结果作为判案依据，认定事实不清，适用法律错误。1.儋州市政府作出24号复议决定依据生效判决对本案相关事实进行认定，既尊重法院判决的权威性，又与客观事实保持一致，其并未简单依据生效判决推理认定相关事实。2.原审判决否认儋州市政府依据生效判决所认定的事实，但却未对那大镇政府调查认定的事实进行严格审查，导致本案事实认定与生效判决认定的事实相矛盾。3.那大镇政府作出54号处理决定并未进行新的事实认定及收集新的证据，其所依据的证据与之前的处理决定及法院判决所依据的证据基本一致，仅是在认定证据方面进行了具体说理，但结果却与法院对证据的认定相矛盾。4.本案现有证据不能证明苏惠兰在1982年5月前使用争议地，这一事实生效判决多次重申。原审判决在苏惠兰使用争议地时间无法确认的情况下，适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条规定错误。三、那大镇政府作出54号处理决定，属于对争议地第四次作出确权决定。其前几次处理决定被法院判决撤销后，在没有新证据的情况下，其以同一事实和理由，重新作出与原行政行为基本相同的54号处理决定。儋州市政府经复议后作出24号复议决定撤销54号处理决定，适用法律正确。原审未对此进行审查，适用法律错误。综上，请求二审法院：1.撤销原判；2.维持儋州市政府24号复议决定，撤销那大镇政府54号处理决定，并责令那大镇政府重新作出具体行政行为。   被上诉人苏惠兰答辩称：其答辩意见与54号处理决定一致。   原审被告儋州市政府陈述称：同意二建公司的上诉意见。   原审第三人那大镇政府陈述称：一、原审判决认定事实清楚。本案当事人在事实方面的唯一争议系苏惠兰的建房时间。对于该争议，新生街118号房屋档案和儋州市物资公司土地登记审批档案并不能证明。而苏惠兰提交的证据材料足以证明争议地至少在1973年起由苏惠兰使用至今。二、原审判决适用法律正确。1.根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效裁判文书确认的事实并非是当然的定案证据。2.原生效判决仅是认定苏惠兰因住房困难在争议地建房居住至今，并未对具体的建房时间进行查明和认定。3.即使争议地在苏惠兰建房前已经于1964年被那大公社划拨给二建公司，也不影响那大镇政府依法将争议地确定给苏惠兰。原审判决恢复那大镇政府54号处理决定的法律效力正确。三、那大镇政府作出54号处理决定，适用了新的法律，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的情形，符合法律规定。综上，请求二审法院驳回二建公司的上诉请求。   原审法院已将各方当事人在原审提交的证据随卷移送本院。二审中，二建公司补充提交《工资套改浮动升级转固定花名册》及30份《证人证言》，拟证明张锡孟、吴运开等30名二建公司职工共同证明苏惠兰建房时间在1997年后，建房占用的土地属二建公司所有。   对于二建公司二审中补充提交的上述证据，本院经审查认为，二建公司补充提交的上述证据不属于本案一审开庭前因客观原因不能取得的证据，且其性质属于证人证言，与本案中部分已有证人证言的性质及拟证明内容相同，故依法不属于新证据。   本院二审查明：一、二建公司属集体所有制企业，其前身为那大市政队和儋县建筑社（公司）。二建公司于1990年5月变更为现名称，工商登记资料显示其唯一出资人为儋州市建设局（即现儋州市住建局）。二建公司现有职工约九十余人，绝大多数为上世纪六、七十年代入职，仅有少数几个为上世纪八十年代入职。符志安及其父亲均原为那大市政队工人，符志安后被安排在一建公司。苏惠兰为二建公司已故职工吕烈华的妻子，其子吕诗聪后亦为二建公司职工。   二、1964年，那大公社成立那大市政队，并将那大新生街北侧部分土地划拨给那大市政队作生产、生活用地。那大市政队先后在该地上建设了办公室、水泥预制厂、职工宿舍等生产、生活设施。1970年，那大市政队全部工人和那大工程队部分工人合并成立儋县建筑社（公司），该地及地上设施归儋县建筑社（公司）管辖。1980年，儋县建筑社（公司）分立成立一建公司和二建公司，该地被划分给二建公司作宿舍区。   三、二建公司历史上，因单位分配的宿舍不够住，职工住房困难，一些职工或职工家属便在宿舍区土地上自行加建住房。对此，二建公司并未强行制止。由此导致二建公司宿舍区公司统建住房和职工自建住房并存。2011年，因宿舍区职工住房大多为原所盖瓦房，已属重度危房，二建公司决定对宿舍区进行棚户区改造。2011年5月，二建公司对宿舍区土地（面积约5.6亩）申请登记发证，在公示异议期间，符志安、苏惠兰提出异议，认为公示的土地范围内包含其自行出资建房的土地，侵犯了其合法权益，要求将其自行出资建房的土地（符志安180平方米，苏惠兰108平方米）从公示面积中扣除。符志安的事实与理由为：1964年初，原儋县市政队开始组建成立，经原儋县那大人民公社革命委员会解放居委会（现那大镇解放社区居委会）同意，批准市政队在公示范围的荒坡上建造办公室和职工宿舍。因当时早期市政队所盖职工宿舍有限，因此市政队鼓励职工自己出资在荒坡上建造房屋，市政队负责资助水泥给职工。于是符志安自行出资建造了现有房屋。到了1972年间，市政队与儋县工程公司合并成立儋县建筑公司，1978年该公司又分立成为一建公司、二建公司。符志安一家四代作为一建、二建公司的老职工，从组建市政队起一直在公示土地上盖房居住长达40多年至今，期间符志安多次对房屋进行修缮花费大量资金。现二建公司及历任领导均清楚该宅基地不属于单位的土地使用权范围，故40多年来从未予以干涉。现符志安居住的房屋属于自己出资建造，将符志安自行出资建造的房屋及土地使用权列入单位办证公示范围内，严重侵犯了符志安的合法权益。故恳请有关部门依法查明事实给予撤销或纠正。苏惠兰的事实与理由为：1973年初，经原儋县那大人民公社革命委员会解放居委会（现那大镇解放社区居民委员会）同意，苏惠兰与已故丈夫吕烈华出资在现儋州市物资总公司宿舍西邻荒坡建房，至今已居住长达38年之久，期间于1985年、1997年、2009年对该房屋修缮三次，共花费15万元。二建公司及历任领导清楚该宅基地不属于单位的土地使用权范围内，故38年来从未予以制止干涉。单位出资分配给苏惠兰丈夫吕烈华的住房（宿舍一间、厨房一间）至今仍存公司用地范围内，而该房并非单位出资修建分配的住房。如今将苏惠兰自建的房屋及土地使用权列入单位办证公示范围内，严重侵犯了苏惠兰的合法权益。故请有关部门依法给予撤销或纠正。由此引发符志安、苏惠兰与二建公司之间关于符志安、苏惠兰自建房屋占用土地的土地使用权归属争议。   四、二建公司宿舍区东、西、北三面曾建有围墙。二建公司1993年绘制的××区），东面围墙在符志安房屋与新生街118号房屋之间，西面围墙在物资公司宿舍以西，北面围墙在二建公司统建职工住房以北；新生街和东、西、北三面围墙包裹范围内的土地即二建公司宿舍区土地范围。二建公司1993年宿舍区平面图显示的二建公司宿舍区土地范围与本院现场勘查可见的二建公司宿舍区土地范围（包括争议地）基本一致。符志安、苏惠兰房屋位于二建公司1993年宿舍区平面图显示的二建公司宿舍区土地范围内。   五、二建公司宿舍区东、西、北三面围墙现已不存在，仅在北面留有少量围墙残余。但现场勘查可见，因实际管理使用，二建公司宿舍区土地范围实际上早已固定。二建公司与其宿舍区以外的单位和个人并不存在土地权属争议。除符志安和苏惠兰外，二建公司与其其他职工和家属亦不存在土地权属争议。   六、符志安房屋位于二建公司宿舍区东南角，南临新生街，东临新生街118号私房（中间有一块长约6米，宽约0.6米的小三角形空地，2016年左右被新生街118号房主围作厕所使用），西边和北边与二建公司宿舍区通往新生街的唯一通道及二建公司其他职工住房接壤。其房屋布局为不规则状，并导致房屋占用土地的外围界线亦呈不规则状，与二建公司通往新生街的唯一通道及二建公司其他职工住房占地呈交互式嵌入形态。苏惠兰房屋位于物资公司宿舍东边，紧挨物资公司宿舍，东边为二建公司宿舍区通往新生街的唯一通道，南边为新生街，西边大部分与物资公司宿舍接壤，小部分与二建公司其他职工住房接壤，北边部分与二建公司其他职工住房接壤，部分与二建公司宿舍区内通行小道接壤。其房屋布局由南向北总体呈狭长不规则状，深入二建公司宿舍区内部，并导致房屋占用土地的外围界线亦呈狭长不规则状，由南向北伸入二建公司宿舍区土地内部。除自建住房外，符志安与苏惠兰家在二建公司宿舍区均另有单位分配住房，距离其自建住房不过几米远。   七、除必要通行小道外，二建公司宿舍区现全部被职工住房覆盖。这些房屋现大多呈破败之势，少部分已经损毁坍塌不能住人，剩余大部分仍有人居住使用。主要包括两类，一类为公司统建住房，即公司统一建设分配给职工的住房，另一类即为职工自建住房，两者数量大约各占一半，包括符志安和苏惠兰引发争议的房屋。   八、二建公司1993年宿舍区平面图除标注有围墙外，还标注有现有房屋、计划扩建区域、物资公司占用区域等。标注的现有房屋、物资公司占用区域与本院现场勘查时确认的二建公司统建住房现场情况及物资公司宿舍区域现场情况基本一致。标注的计划扩建区域位于本院现场勘察时确认的职工自建住房区域部分区域。   九、儋州市物资公司宿舍用地位于二建公司宿舍区土地西北部下方，南面为新生街。1993年，儋州市物资局（儋州市物资公司前身）就物资公司宿舍用地申请登记发证，相关部门制作的《地籍调查表》载明物资公司宿舍用地东至二建公司、西至商业局车队、南至新生街、北至二建公司，并附图。约1993年至1996年期间，二建公司与物资公司就物资公司宿舍用地发生权属界线争议。1996年3月7日，原儋州市土地管理局向二建公司作出儋土行字[1996]004号《关于确定市第二建筑工程公司与市物资总公司用地界线的通知》（即004号通知），在该通知中明确：“1.……二建公司与物资公司用地已于1973年经县物资局前任主管领导与县建筑公司前任主管领导商量同意后，从市政队原水泥预制场地范围内划拨一部分土地给物资局盖建职工宿舍（即现物资公司界线范围内的土地），并经报前儋县城镇建设委员会批准后（有版图），物资公司一直使用至今……；2.双方纠纷的土地是前物资局版图已确定的土地，使用权属物资公司；3.由于二建公司的无理要求，使之界线确定不了……；4.、依法确定双方之间的用地界线为：从那大新生街排水沟以北边沿J13号为起点向北方向一直至J16号点止，长24.52米；转向东北方向一直至J15号点止，长49.56米；再转东南方向一直至新生街排水沟以北边沿J14号点为止，长19.68米；全长93.94米，此界线以北的土地确定为二建公司使用，以南的土地确定为物资公司使用；任何单位或个人不得侵犯（见附图）”。本案中，未见004号通知所述附图。但经审查比对，可以确认004号通知确定的二建公司与物资公司土地界线与1993年相关部门制作的物资公司宿舍用地《地籍调查表》附图相对应。   十、物资公司宿舍用地《地籍调查表》附图显示：J13、J14、J15、J16为物资公司宿舍用地四个边角点，J13、J14相连为物资公司宿舍用地南边界线，J14、J15相连为物资公司宿舍用地东边界线，J15、J16相连为物资公司宿舍用地北边界线，J16、J13相连为物资公司宿舍用地西边界线；J13、J14、J15、J16相连范围内的土地即为物资公司宿舍用地；其南边为新生街，东边、北边均为二建公司用地，西边为商业局车队用地。004号通知作出后，物资公司宿舍用地被确定从二建公司宿舍区土地范围内划出，使用权归属物资公司，物资公司后并办理了国有土地使用证。   十一、新生街118号房屋1993年12月办理房屋所有权证时的登记档案载明，该房屋东至温水河、南至路边、西至空地、北至水沟。1997年2月，该房屋被转让给案外人王某，并于同年10月办理过户登记至王某名下。   十二、2011年5月6日，儋州市住建局向儋州市国土局出具《证明》，证明“位于××镇北向南（四邻：东邻吴文华私宅，西邻物资局老宿舍，南邻儋州街，北邻那大工程队-现那大商场）的3748.665平方米土地权属系儋州市第二建筑公司所有”。所述3748.665平方米（折合5.6亩）土地即本案中二建公司申请登记颁证的土地。吴文华私宅即新生街118号私房。吴文华应为吴尚华，系王某丈夫。   十三、那大镇政府作出54号处理决定的主要证据为：张国光、邱永宁、许环胜、许玉妹、许环杰、曾维现、谢世平、林可洪、吴英俊等人证明材料及那大镇解放社区居委会《证明》。本案中，未见邱永宁、许环胜、许玉妹、许环杰、曾维现的证明材料，各方当事人均未提交。   十四、本案中，各方当事人提交的证人证言包括：   （一）2012年2月25日温碧峰《证明书》（手写），主要内容为：苏惠兰、符志安在那大新生街物资公司宿舍东北面建造房屋情况属实，其他关于土地来源批准文件、批文建造房屋的情况其不清楚。   （二）2012年1月7日吴日旗证言（手写），主要内容为：其从1976年退伍分配到建筑公司，1980年又分配到二建公司，一直居住在公司宿舍至今。1986年到办公室担任施工技术员，1993年担任支部书记。1976年其分配到公司的时候已经看到吕烈华职工（家属苏惠兰）已经建有房屋，当时没有围墙。   （三）2013年12月9日郑瑞琰《关于苏惠兰、符志安住房存在情况的证明》（电脑打印，仅签名手写），主要内容为：其于1971年7月出生，原居住在二建公司宿舍，2000年后搬走，自其记事起就知道苏惠兰、符志安的住房建在物资公司宿舍旁边，一直居住至今，已存在有约40年。   （四）2013年12月谢世平、刘茂如、陈明昆、黄茂精等6人共同证言（手写），主要内容为：他们都是居住在新生街几十年的老居民。符志安、苏惠兰在1973年建房属实，建房时是一块无人管的荒地，苏惠兰、符志安建房时也没人干涉，苏惠兰、符志安一直居住在所建房子至今已有40多年。   （五）2016年7月6日张国光（1961年2月10日出生，住新生街114号）《证明材料》（电脑打印，仅签名手写），主要内容为：其从小在新生街114号长大，与符志安、苏惠兰家是邻居，从小就爱在附近玩，对他们两家建房的情况非常了解。其证明苏惠兰家居住的新生街120号房屋开始建于1973年，后曾经维修改建。符志安的家在新生街118号旁边，建于1975年，后也维修改建过。苏惠兰、符志安建房的地方，当时是荒地，没有人使用过。   （六）2016年7月6日吴英俊（1959年12月1日出生，住新生街98号）《证明材料》（电脑打印，仅签名手写），主要内容为：其与符志安、苏惠兰家是邻居，从小就在新生街长大，对那大新生街的情况比较了解。据其所知，苏惠兰家新生街120号房屋建于1973年，后多次维修改建。符志安的家位于新生街118号旁边，建于1975年，也维修改建过。苏惠兰、符志安建房的地基，当时都是荒地，从来没有人使用过。   （七）2016年7月8日刘茂如（1958年12月8日出生，住新生街119号）《证明材料》（电脑打印，仅签名手写），主要内容为：其家住新生街119号，在苏惠兰、符志安家的斜对面，其对苏惠兰、符志安家建房的情况非常了解。其证明苏惠兰家的房子建于1973年，后因家庭人口增加，多次进行改建。符志安的家建于1975年，也维修改建过。当时，苏惠兰、符志安建房的地方是荒地，从来没有人使用过。   （八）2016年7月8日谢世平（1955年5月3日出生，住新生街125号）《证明材料》（电脑打印，仅签名手写），主要内容为：其家住新生街125号，距离苏惠兰、符志安家不远。其从小在新生街长大。其证明苏惠兰家的房子建于1973年，一直居住至今。后因家庭人口增加，曾对房屋进行改建。符志安家建于1975年，也曾维修改建过。苏惠兰、符志安家建房的地方当时是荒地，从来没有任何人使用过。   （九）2016年7月10日林可洪（1953年4月21日出生，住建设路52号）《证明材料》（电脑打印，仅签名手写），主要内容为：其家原住新生街工程队，2000年搬到建设路52号。其从小住新生街，从小认识苏惠兰、符志安家人。其证明苏惠兰家的房子建于1973年，符志安的家建于1975年。苏惠兰、符志安家建房的地方当时是荒地，从来没有任何人使用过。   （十）2016年7月10日邓家良（1967年1月29日出生，住新生街155号）《证明材料》（电脑打印，仅签名手写），主要内容为：其家与苏惠兰、符志安家同住新生街。其从小在新生街长大。其上小学时，就看到苏惠兰、符志安两家建房。其证明惠兰家的房子建于1973年，符志安的房子建于1975年。苏惠兰、符志安家建房的地方当时是荒地，从来没有任何人使用过，他们两家一直居住至今。   （十一）2013年1月4日林岩生《证明》（电脑打印，签名及落款日期手写），主要内容为：80至90年代，其任儋县建设委员会企业组副组长及办公室负责人。1980年儋县建筑公司分成县一建和县二建。原儋县建筑社的地皮及房屋归一建所有，那大市政队、那大工程队合并到县建筑社的那大市政队在新生街水沟以北的地皮及房屋是儋县建筑公司的宿舍区，该宿舍区的地皮及房屋归二建所有（包括那大市政队原有的地皮及房屋及1976年县建筑公司建的房屋）。县建筑公司宿舍区内设有职工和私人建有过砖瓦房。1984年4月3日，因分公司遗留问题，县建委召开一建、二建领导会议，解决一建、二建遗留问题，并作出决定。   （十二）2012年12月30日吴日（卫）旗《证明》（手写），主要内容为：其为1976年至2012年居住在二建公司宿舍区内老书记。2012年2月28日的材料证明因其有病不能写字其念给人写的其看后是事实同意签名是有效的。那大镇政府那府字（2012）60号文认为苏惠兰是1973--1975年建房是在无人管理的荒地上建房不符合事实。1976年其到儋县建筑公司工作，1980年分一建、二建后，其一直在二建公司工作。1992年--2010年在二建公司当党支部书记。1990年苏惠兰还没有现在砖瓦房。苏惠兰建房的地方不是无人管理的荒地，是二建公司宿舍区土地内。   （十三）2012年12月27日李可波（市城建监察大队退休工人）《证明》（手写），主要内容为：其68岁，1963年参加那大市政工程队工作，1970年合并到儋县建筑公司，1980年在儋县二建公司工作，83年调到建委工作。83年前，二建公司在新生街水沟向北那块地是属于二建公司的宿舍区。二建公司职工住房都是公司建设分配给职工住的，没有职工建过房子。儋县92年成立城管中队后来成立城监大队，其在城监大队工作。1997年前二建公司宿舍区那块地都没有见过房子。新生街向北那块地是二建公司宿舍区，不是无人管理的荒地。   （十四）2013年1月5日张克坚《证明材料》，主要内容为：其67周岁，于1964年参加那大市政工程队工作，做木工学徒。70年后合并到县建筑公司。83年后抽调到县基建承包公司、建委施工组、市建筑工程安全质量监督站工作。06年从监督站监督员岗位退休。新生街（也叫儋州街）北街西边最后一户居民叫李起争（也叫拐手争，就是没有双手的人）。他家的隔壁就是以前市政工程队的木工场，是其做学徒干木工的工场。是地地道道的镇建委主任刘桂平划给市政工程队的地盘。其曾在那里盖过工棚干过活。那块地是市政工程队也是后来的二建公司的属地不是无主的荒地。   （十五）2013年李友智《证明》（手写），主要内容为：其1970年初购得那大镇新生街118号砖木结构瓦房一间居住，至1982年转卖别人以后搬走。该新生街118号房正南面是新生街道，东面是温（？）河（温碧锋）家相邻，西面是儋县建筑工程公司的围墙和场地。公司场地有砖瓦房供工人居住。其118号房屋与建筑公司场地中间有一条三合土夯成的1--6.5米高的围墙隔开，界限分明。其居住期间，建筑公司的围墙边没有任何临时或永久性的供人居住的建筑物。其经常站在围墙边观看建筑工人出出入入可资证明。   （十六）2013年1月3日张荣恩《证明》（手写），主要内容为：符志安现在的砖瓦房认定1973年--1975年间建造不符合实际情况。符志安建好自己的房子半年后其也开始建房，其房子与符志安的房子相连，在符志安的西面，时间是2001年12月。当时建房公司领导阻止，其强行建房。所以符志安现在的砖瓦房准确是2001年初所建，并东靠二建公司围墙。   （十七）2013年7月15日那大镇解放社区居委会《证明》，主要内容为：其社区居民苏惠兰和三个儿子吕诗聪（1965年11月30日出生）、吕诗富（1973年12月5日出生）、吕诗裕（1976年4月10日出生），从1973年一直居住新生街120号至今，是唯一的住所。   （十八）2017年6月20日那大镇解放社区居委会《证明》，主要内容为：其社区符志安1975年至今居住××镇旁。   十五、（2013）儋行初字第22、23号行政判决载明：   （一）那大镇政府、二建公司在二案中曾提交（本案中各方当事人均未提交）：   1.2011年12月20日对符志安的访问笔录，主要内容为：1974年至1975年间，因宿舍不够住，经当时的建委领导刘桂平同意，其家就在现争议地上建房。是否在二建用地范围内，其也不清楚。   2.2011年12月21日对苏惠兰的访问笔录，主要内容为：1973年间，因二建公司分配给其家的宿舍不够住，其自己就在宿舍对面的空地上建房居住。当时只知道是空地就建房，不知道二建公司土地范围到哪里。   3.2011年12月26日证人温碧峰（原解放居委会主任）调查笔录，主要内容为：其于1972年至1993年间居住在新生街116号。苏惠兰和符志安在新生街建房的土地原为无人管理的荒地，二人建房之间的中间空地是原市政队出入口。苏惠兰房子大约是1975年建的，符志安房子大约是1976年建的。   4.2011年12月21日证人黄定开（原二建书记）调查笔录，主要内容为：苏惠兰的房子大约是1973年自建，当时是空地。   5.证人李清波等二建公司职工证言，主要内容为：包括争议地在内的新生街宿舍区历来就是二建职工工作生活的地方，除南面新生街外，东西北三面曾建有围墙，现北面围墙仍保存。由于职工宿舍不够住，包括符志安、苏惠兰在内的一些职工就在宿舍旁搭建房子。   6.2011年12月20日那大镇解放社区居委会《证明》，主要内容为：其社区居民苏惠兰1973年至今居住在那大新生街120号，情况属实。   7.2012年3月1日那大镇解放社区居委会《证明》，主要内容：那大新生街120号房屋实属苏惠兰夫妇出资建造居住至今，土地权属情况不清楚。   8.2013年1月18日黄定开证言，主要内容为：符志安建的砖瓦房在二建宿舍区内，何时建的不清楚。那大镇政府工作人员对其调查时，其也没有讲到符志安建房的情况。   （二）吴日（卫）旗2012年2月28日书面证言的主要内容为：2012年1月7日，苏惠兰之子吕诗富找其，说是二建要改造拆房，要求其证明新生街120号房子是他自建的，以便获得补偿，但土地是二建的。   （三）二建公司在举证期限内申请林岩生、李可波、张克坚、李友智到庭作证。   1.林岩生证言主要内容为：87年其代表建委去处理一建与二建纠纷，经双方协商同意，现新生街宿舍区范围归二建公司。争议地当时搭有简易工棚，是市政队建的，有做木工的也有做水泥的。   2.李可波证言主要内容为：争议地是二建公司的，83年其调离时还是空地。当时苏惠兰、符志安家均住二建公司职工宿舍。   3.张克坚证言主要内容为：其原是符志安父亲的学徒。争议地原来是二建木工场，是他们做工的地方，83年调离时争议地上还没有小卖部。当时符志安、苏惠兰家均住在二建职工宿舍。   4.李友智证言主要内容为：70年至82年间，其住在现新生街118号，当时是新生街最尾的一间，西面是二建公司围墙，围墙旁是空地，二建职工上班经常从那走。   十六、（2013）儋行初字第35、36号行政判决载明：那大镇政府、二建公司在二案中曾提交（本案中各方当事人均未提交）：   1.李清波访问笔录，证明苏惠兰、符志安建房的土地属二建公司的土地范围等。   2.黄业浩、陈允忠、赵震奎访问笔录，证明苏惠兰、符志安的房子是自己建的，时间是1997年以后，建房的土地属于二建公司土地范围等。   3.李友智访问笔录，证明其哥哥1967年购买新生街118号房屋时，118号房屋西面是空地，没有建筑物，北面是温碧峰厨房。   4.陈明昆访问笔录，证明符志安现在居住的地方原是荒地。1964年符志安父亲在该地搭建木板房，1974年符志安在该地改建瓦房。苏惠兰现在居住的地方原是荒地，1973年苏惠兰在该地搭建瓦房时，陈明昆过来帮工。   5.一建公司证明，证明二建公司是争议地权利人。   十七、儋州法院（2013）儋行初字第22号行政判决认定：二建公司那大新生街宿舍区是于1964年经儋县那大公社划拨给原那大市政队的国有土地；物资公司新生街宿舍东面和北面土地均属二建公司；本案争议地紧邻物资公司新生街宿舍东面，应属二建公司用地范围内；二建公司主张争议地在其用地范围内有事实依据；那大镇政府和苏惠兰认为争议地不在二建公司用地范围内，原是无人管理的荒地，缺乏证据支持；苏惠兰在争议地上建房的时间，在案证据存在矛盾，不能相互印证，无法确定其建房时间；现有证据尚不足以认定苏惠兰建房时间为1973年。原审法院（2013）海南二中行终字第90号行政判决认定：苏惠兰在争议地上建房之前，争议地就已经由原儋县那大公社于1964年划拨给二建公司。该两份判决作出后至今，本案纠纷中并无新的证据足以推翻、否认上述判决认定的事实。   十八、2013年底，二建公司棚户区被政府部门列入《国有工矿棚户区/国有企业棚户区摸底调查和2015年-2017年改造规划全省（区、市）项目库》。2017年，二建公司棚户区再次被列入计划改造区，但至今未实际启动改造。二建公司述称，系因棚户区内苏惠兰、符志安与二建公司存在土地纠纷，导致无法启动。   本院二审查明的其他事实与原审查明的事实一致。   案经本院主持调解，苏惠兰与二建公司未能达成调解协议。   本院认为：本案是对那大镇政府作出的54号处理决定是否合法及儋州市政府作出的24号复议决定是否合法进行审查。   一、争议地位于城市市区范围内，属于国有土地，争议地上的房屋系苏惠兰及其丈夫吕烈华自建，各方当事人均无异议，可以确认。   二、本案中，存在诸多证人证言，包括苏惠兰提交的证人证言，二建公司提交的证人证言，以及那大镇政府在前后多次处理本案纠纷过程中对相关人员所作的调查笔录、访谈笔录等。从证人身份情况来看，这些证人均是居住、工作或者曾经居住、工作在二建公司宿舍区及新生街的人，均了解或者可能了解相关历史情况，均与二建公司和苏惠兰、吕烈华具有一定关系，属于苏惠兰、吕烈华的街坊邻居，亦属于二建公司的街坊邻居，属于二建公司的职工、原职工，亦属于吕烈华的同事、工友或者曾经的同事、工友。这些证人证言证明的相关事实并不一致，证人证言数量又多，有的证人前后还出具了不同的证言。故本案中，无法仅依据证人证言查明、认定相关事实，而必须根据每个证人证言的具体情况，结合本案中的其他证据、其他证人证言、土地房屋现场情况等综合分析、评判、认定案件相关事实。   三、本案中，缺乏直接客观证据证明苏惠兰房屋的建设时间，证明苏惠兰房屋建设时间的证据仅有一些证人证言。这些证人证言证明的建设时间又不一致，差别很大。而根据苏惠兰自述、相关证人证言并结合土地房屋现场情况等，可以确认争议地上苏惠兰的房屋并非同一时间点建设，而是存在改建、扩建等变化过程，并最终形成2011年5月争议发生时的建设规模与布局。由此，本案中，不能简单、笼统认定苏惠兰房屋的建设时间，更不能据此认定苏惠兰开始使用争议地的时间。那大镇政府仅依据部分证人证言即认定苏惠兰房屋至少建于1973年，证据不足。   四、关于二建公司1993年宿舍区平面图和原儋州市土地管理局1996年3月7日作出的004号通知的证据可采性。二建公司1993年宿舍区平面图虽为二建公司单方绘制，但因绘制时间为1993年，属历史资料，没有证据证明该平面图不真实、不客观，且该平面图证明、显示的相关事实与本院现场勘查确认的土地房屋现场情况、当事人陈述、相关证人证言等证明、反映的事实一致，故该平面图可以作为查明、认定本案相关事实的根据、依据。原儋州市土地管理局1996年3月7日向二建公司作出的004号通知，虽不能直接证明二建公司宿舍区土地的权属和范围，但其属于相关政府部门在处理二建公司与物资公司土地历史纠纷过程中所作历史文件，亦属历史资料，具有法律效力且已对外发生法律效力，故该通知亦可以作为查明、认定本案相关事实的根据、依据。   五、综合二建公司1993年宿舍区平面图显示的相关情况、004号通知载明的相关情况、二建公司宿舍区土地房屋现场情况、当事人陈述，并结合相关证人证言等，可以确认二建公司宿舍区位于那大镇新生街以北，南至新生街，东至新生街118号私房，西至物资公司宿舍以西（物资公司宿舍占地原亦属二建公司用地范围，1996年才被确定划出），北至二建公司统建职工住房以北，其土地范围历史上至今清楚、明确。争议地位于上述土地范围内，属于二建公司宿舍区土地亦清楚、明确。苏惠兰主张争议地为无主地，不属二建公司宿舍区土地范围，缺乏证据支持，且与相关历史资料、土地房屋现场情况、证人证言等证明、反映的事实不符，故应不予采信。   六、关于能否依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条、第三十五条规定，将争议地的使用权确定给苏惠兰。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条规定：“《国家建设征用土地条例》实施以前，单位和个人连续使用至申请土地确权或者土地权属发生争议时的国有土地，对该使用者确定国有划拨土地使用权。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条规定：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人；但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。”第三十五条规定：“原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。一九八二年五月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。”本案中，苏惠兰与二建公司具有特殊关系。苏惠兰丈夫吕烈华系二建公司职工，其子吕诗聪后亦为二建公司职工。而二建公司历史上，因职工住房困难，一些职工或职工家属便在单位宿舍区土地上自行加建住房。对此，二建公司并未强行制止。由此导致其宿舍区内单位统建住房和职工自建住房并存。苏惠兰房屋与二建公司宿舍区其他职工自建住房并无本质差别。综合上述情况，可以确认苏惠兰、吕烈华在争议地上建房并长期居住事实上应源于其与二建公司的特殊关系，本身即代表和体现了二建公司对争议地的管理和使用。况且，本案中，现有证据并不能证明苏惠兰、吕烈华系在1982年5月《国家建设征用土地条例》公布实施之前开始使用争议地，而二建公司又因苏惠兰使用争议地影响二建公司宿舍区棚户区改造，坚持主张争议地的使用权。由此，本案中，实际上并不具备《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条、第三十五条规定的适用条件，不能据此将争议地的使用权确定给苏惠兰。   七、本案中，苏惠兰对争议地主张权属的唯一事实与理由为其在争议地上建房并长期居住。但综合前述情况，争议地属于二建公司宿舍区土地清楚、明确。苏惠兰、吕烈华在争议地上建房并长期居住事实上应源于其与二建公司的特殊关系，本身即代表和体现了二建公司对争议地的管理和使用。故苏惠兰作为二建公司职工家属，实际上无权对争议地主张权属。苏惠兰与二建公司之间纠纷的本质实际上不属于土地权属争议，不应作为土地权属争议处理，双方之间纠纷的本质实际上属于苏惠兰、吕烈华作为二建公司职工及职工家属在二建公司宿舍区土地上建房而导致的地上房屋权益问题，该问题依法应由苏惠兰与二建公司协商解决，协商解决不了的，亦应在明确争议地的使用权属于二建公司，而地上房屋权益属于苏惠兰的前提下依法进行处理。   综上，那大镇政府作出54处理决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误。儋州市政府作出24号复议决定撤销54号处理决定正确，但责令那大镇政府重新作出具体行政行为不当。本案纠纷本质上不属土地权属争议，不应作为土地权属争议处理，故那大镇政府无需重新作出处理决定。原审判决认定事实、适用法律不当，导致判决结果错误。二建公司的部分上诉请求和理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第六十九条、第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：   一、撤销海南省第二中级人民法院（2018）琼97行初62号行政判决；   二、撤销儋州市人民政府儋府复决字[2017]24号《行政复议决定书》第二项；   三、驳回苏惠兰的诉讼请求；   四、驳回海南省儋州市第二建筑工程公司的其他上诉请求。   一、二审案件受理费各50元，均由苏惠兰负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 刘 利   审 判 员 郑怀全   审 判 员 朱望锋     二○一九年十二月二十四日   法官助理 王洪玉   书 记 员 赖丽安   附：相关法律条文   中华人民共和国行政诉讼法   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。