江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏03行终720号 上诉人（原审原告）：卜凡海，男，1949年8月12日生，汉族，农民，住江苏省沛县。 委托诉讼代理人：魏德志，江苏彭邦律师事务所律师。 委托诉讼代理人：文伯强，江苏彭邦律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：沛县杨屯镇人民政府，住所地江苏省沛县杨屯镇。 法定代表人：吴凤英，该镇镇长。 出庭应诉负责人：訾立位，该镇政法委员。 委托诉讼代理人：赵娟，江苏金维律师事务所律师。 委托诉讼代理人：徐滢，江苏金维律师事务所实习律师。 原审第三人：许之斌，男，1982年2月3日生，汉族，农民，住江苏省徐州市。 委托诉讼代理人：许守民，1946年10月22日生，农民，住江苏省沛县，系许之斌父亲。 原审第三人：殷拳，男，1985年1月10日生，汉族，农民，住江苏省沛县。 委托诉讼代理人：殷献洪，1960年5月29日生，农民，住江苏省徐州市，系殷拳父亲。 上诉人卜凡海因与被上诉人沛县杨屯镇人民政府（以下简称杨屯镇政府）、原审第三人许之斌、殷拳土地行政管理一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初452号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，因卜凡海与许之斌、殷拳就宅基地使用产生争议，许之斌、殷拳于2016年4月28日共同申请沛县杨屯镇人民调解委员会予以调解。后因多次调解无果，许之斌、殷拳分别于2016年7月28日向杨屯镇政府申请对其宅基地使用权进行确认。杨屯镇政府于2016年8月6日立案受理后，组织人员对涉案争议宅基地相关情况进行了调查核实。经沛县杨屯镇卞庄村民委员会及当年沛县杨屯镇卞庄村村组相关负责人确认，许之斌、殷拳均符合宅基地分配条件，二人分别于2002年和2003年分得部分涉案争议宅基地。2017年3月7日，杨屯镇政府作出杨政发[2017]4号《土地权属争议处理决定书》，认为应当本着尊重历史、注重现实及有利于稳定的原则，妥善解决土地权属争议，依法确认土地使用权，并依照《江苏省土地管理条例》及杨屯镇人民政府《关于加强宅基地管理的规定》等规定作出以下决定：1.卞庄村民委员会搬迁期间分配给殷拳的三分宅基地及分配给许之斌的三分宅基地合法有效；2.宅基地使用权应归申请人殷拳、许之斌所有；3.被申请人卜凡海侵占申请人分配到的宅基地应退还给申请人。同时告知卜凡海，如不服决定，可自收到该决定书之日起60内申请行政复议或30日内提起行政诉讼。杨屯镇政府于2017年3月16日将上述决定书向卜凡海进行了邮寄送达，卜凡海于同年3月18日予以接收。因对涉案处理决定书不服，卜凡海于2018年4月16日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销涉案《土地权属争议处理决定书》。一审法院于2018年10月16日作出（2018）苏8601行初436号行政裁定书，以超过法定起诉期限为由驳回起诉，后卜凡海提起上诉，徐州市中级人民法院于2019年2月18日作出（2018）苏03行终633号行政裁定书，维持原审裁定。现卜凡海提起本案诉讼，请求确认杨屯镇政府作出的涉案《土地权属争议处理决定书》无效。 一审法院认为，一、关于本案是否构成重复起诉的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案与卜凡海此前提起的诉讼虽然当事人相同，也因同一行政行为引发，但两案具有不同的诉讼标的和诉讼请求，故不构成重复起诉。 二、关于杨屯镇政府作出的涉案《土地确权争议处理决定书》是否应当确认无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。即行政行为构成无效应当具有上述所列重大且明显违法相关情形。本案中，第一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，杨屯镇政府作为乡镇人民政府具有作出涉案处理决定书的行政职权；第二、涉案《土地权属争议处理决定书》系经杨屯镇政府向争议宅基地所在集体经济组织即沛县杨屯镇卞庄村村民委员会和有关村组负责人调查核实的基础上，依据《江苏省土地管理条例》及该镇政府有关宅基地管理规定作出，具有相应的事实与法律依据，并不属于上述法律及司法解释规定的无效情形。因卜凡海此前已就撤销涉案处理决定书提起过行政诉讼并因超过法定起诉期限被驳回起诉，故本案无需根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定再进行诉讼请求变更释明和行政行为是否应予撤销的相关审查。 综上，卜凡海请求确认涉案行政行为无效的诉讼主张缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回卜凡海的诉讼请求。 卜凡海上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判确认杨屯镇政府作出的涉案杨政发[2017]4号《土地权属争议处理决定书》无效或发回重审。2.本案诉讼费用由杨屯镇政府承担。事实和理由：1.1996年卞庄村搬迁时，包含卜凡海在内的整个十九队都是在村委会的统一安排下，将包括涉案土地在内的新宅基地南北两侧空余地方作为十九队的场地使用，卜凡海自此开始使用涉案土地至今。卜凡海经村委会统一安排使用涉案土地，是合法的土地使用权人，并不存在侵占许之斌、殷拳宅基地的事实。2.本案是许之斌、殷拳的父亲许守民、殷献洪与卜凡海产生的纠纷，并不是许之斌、殷拳与卜凡海之间的纠纷。杨屯镇政府提供的证据相互矛盾，有的证据显示涉案宅基地分配给了十九队，有的证据则显示分配给了十八队，有的证据证明涉案宅基地分配给了殷献洪，有的证据则证明分配给了许守民，没有有效证据证明许之斌、殷拳享有涉案宅基地的使用权。杨屯镇政府在缺乏事实根据的情况下，将涉案土地认定为许之斌、殷拳的宅基地，显然是错误的。3.杨屯镇政府提供的部分证据是在涉案《土地权属争议处理决定书》作出之后收集的，其事后收集的证据不能证明先前行政行为的合法性。综上，涉案《土地权属争议处理决定书》存在重大且明显违法的情形，严重损害卜凡海的合法权益，应当确认为无效。 杨屯镇府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，卜凡海的上诉请求无事实及法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人许之斌辩称：从2017年以来，卜凡海因为涉案宅基地已经先后提起了六次民事、行政诉讼，法院均已判决卜凡海败诉。卜凡海滥用诉权，无理缠诉，浪费司法资源，给许之斌经济和精神上都造成很大损失，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人殷拳认同许之斌的答辩意见。 本院二审期间，卜凡海提供沛县人民政府办公室于2019年3月9日向其作出的《信息公开申请答复书》（复印件），证明：整个沛县地区没有关于农村宅基地管理的规范性文件，杨屯镇政府以其自己制作的杨政发（1992）3号文件为依据作出涉案《土地权属争议处理决定书》，缺乏法律依据。经质证，杨屯镇政府认为该证据系复印件，真实性无法确认，即便该证据真实，也无法证明卜凡海的主张，沛县人民政府办公室的答复没有否定杨屯镇政府发布的《关于加强宅基地管理的规定》，卜凡海与许之斌、殷拳发生纠纷时，杨屯镇政府发布的《关于加强宅基地管理的规定》已经实施，且涉案《土地权属争议处理决定书》并不仅是依据《关于加强宅基地管理的规定》作出的，还依据了《江苏省土地管理条例》等法规，故涉案《土地权属争议处理决定书》具有充分的事实及法律依据，不存在无效情形。原审第三人许之斌、殷拳认同杨屯镇政府的意见。本院认为，该《信息公开申请答复书》是沛县人民政府办公室针对卜凡海的申请，就农村宅基地管理所适用的法律法规进行的答复，该答复并未提及杨屯镇政府发布的《关于加强宅基地管理的规定》，也未对其效力进行评判，不能证明卜凡海主张，本院不予采纳。 对于一审法院认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，杨屯镇政府具有处理土地使用权争议的法定职权，涉案《土地权属争议处理决定书》是杨屯镇政府在对争议宅基地所处的集体经济组织进行调查的基础上，依照《江苏省土地管理条例》及该镇发布的宅基地管理规定作出的，既具有事实及法律法规依据，也不存在行政行为的内容客观上不可能实施或者其他重大且明显违法的情形，卜凡海起诉要求确认涉案《土地权属争议处理决定书》无效，缺乏事实及法律依据，依法应当驳回其诉讼请求。 综上，卜凡海的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卜凡海负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 涛 审判员 李帅胜 审判员 周美来 二〇一九年十二月二十五日 书记员 杜心舒