辽宁省沈阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽01行终578号 上诉人（原审原告）：沈阳中汇达房地产有限公司，地址沈阳市皇姑区华山路300-1号。 法定代表人：刘祥海，男，系该公司总经理。 委托代理人：王志刚，男，系该公司工作人员。 委托代理人：关月，女，系北京金诚同达律师事务所沈阳分所律师。 被上诉人（原审被告）：辽宁省住房和城乡建设厅，地址沈阳市和平区太原北街二号。 法定代理人：魏举峰，男，系该厅厅长。 委托代理人：关放，男，系该单位工作人员。 委托代理人：刘璇，女，系北京大成（沈阳）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：韩志杰，女，1950年7月8日出生，汉族，住沈阳市皇姑区。 被上诉人（原审第三人）：孙彩霞，女，1958年7月17日出生，汉族，住沈阳市东陵区。 原审第三人：沈阳市自然资源局（原沈阳市规划和国土资源局），地址沈阳市和平区南四经街149号。 法定代表人：赵辉，男，系该局局长。 委托代理人：崔志，男，系该局工作人员。 委托代理人：腾扬，女，系辽宁平安律师事务所律师。 上诉人沈阳中汇达房地产有限公司（以下简称中汇达公司）与被上诉人辽宁省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）、孙彩霞、韩志杰、沈阳市自然资源局（以下简称市自然资源局）因行政复议一案，不服沈阳市沈河区人民法院(2018)辽0103行初358号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，市自然资源局根据原告中汇达公司申请，于2015年12月1日，沈阳市自然资源局为中汇达公司核发《建设工程规划许可证》（建字第210100201500060号），建设项目名称:居住、商业一期-1（82米以上部分），项目地址：沈阳市皇姑区白龙江街东侧。该项目地址位于宁山东路南侧。韩志杰、孙彩霞等人系沈阳市皇姑区宁山东路50号楼住户。2017年12月21日，韩志杰、孙彩霞等人不服市自然资源局核发的保利大都会一期工程项目建设工程规划许可证，向省住建厅提出复议申请，省住建厅于次日受理。因案情复杂，省住建厅于2018年2月6日经批准，将审理期限延长30日。后经中汇达公司申请，省住建厅于同年3月23日决定中止审理。省住建厅于同年7月13日作出辽住建复法字[2017]53-2号行政复议决定书，查明：保利大都会一期项目工程位于沈阳市皇姑区白龙江街东侧，宁山东路南侧。该地块于2008年1月由中汇达公司竞得，一期工程地块用地面积月5.4万平方米，规划条件为容积率不大于7，商业比率不大于15%。保利大都会整体规划设计方案通过审定，总平面图进行了公示。市自然资源局审查了中汇达公司提交的《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划设定方案审定通知书》等相关材料，于2015年12月1日，核发《建设工程规划许可证》（建字第210100201500060号），建设项目名称:居住、商业一期-1（82米以上部分）。另查明，韩志杰所有的房屋位于沈阳市皇姑区宁山东路50号3-5-1，其通过申请政府信息获得的日照影响分析报告个人单页显示日照影响分析结果为：窗编号C3814，建前满窗6：12，建后满窗0：27，差值5：45；孙彩霞所有房屋位于沈阳市皇姑区宁山东路50号3-3-3，其通过申请政府信息获得的日照影响分析报告个人单页显示日照影响分析结果为：窗编号C3810,建前满窗5：48，建后满窗0：00，差值5：48、窗编号C3811，建前满窗5：57，建后满窗0：09，差值5：48。省住建厅认为，市自然资源局核发的《建设工程规划许可证》（建字第210100201500060号）认定事实不清、证据不足，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定确认市自然资源局核发的《建设工程规划许可证》（建字第210100201500060号）违法。中汇达公司不服，起诉到法院。 原审认为,根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。省住建厅作为市自然资源局的上级主管部门具有对第三人韩志杰、孙彩霞等人的复议申请作出行政复议决定的法定职权。本案的争议焦点是，韩志杰、孙彩霞、马桂林是否具有申请行政复议的主体资格；市自然资源局为中汇达公司核发建设工程规划许可证行为认定事实是否清楚，证据是否充分；程序是否合法。首先，关于韩志杰、孙彩霞、马桂林是否具有申请行政复议的主体资格问题。韩志杰、孙彩霞等人提供的日照分析结果可以证明，市自然资源局为中汇达公司核发的建设工程规划许可证，对韩志杰、孙彩霞、马桂林的权利义务产生实际影响，故其具有行政复议的主体资格。法院对中汇达公司提出的韩志杰、孙彩霞不具有行政复议的主体资格的主张不予支持。其次，市自然资源局为中汇达公司核发建设工程规划许可证行为认定事实是否清楚，证据是否充分。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《辽宁省实施办法》第三十四条规定：建筑工程严重影响规划实施且无法采取改正措施消除对规划实施影响，有下列情形之一的，任何组织、单位和个人不得进行建设活动，城乡规划主管部门不得核发规划许可证：……(七)不符合国家强制性规范的；《城市居住区规划设计规范》2002版规定，住宅日照标准应符合大寒日不低于2小时。《沈阳市居住间距及住宅日照管理规定》（64号令）第二十四条规定，……新建建筑对周边原有住宅日照产生遮挡的，应保证被遮挡住宅日照达到不低于大寒日2小时。第二十九条规定：确因条件限制，新建建筑遮挡周边原有住宅，达不到大寒日2小时标准的，在办理规划审批手续前，建设单位可与被遮挡户协商按市场评估价格进行货币购买住宅或房屋换住安置;协商不成的，可根据下表规定的标准按房屋建筑面积给予一次性经济补偿。根据上述规定，住宅日照标准应符合大寒日不低于2小时。新建建筑遮挡周边原有住宅，达不到大寒日2小时标准的，在办理规划审批手续前，应给予被遮挡户一次性经济补偿。本案中，市自然资源局在要求中汇达公司提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料的同时，应要求中汇达公司提供案涉项目的《日照分析报告书》，而中汇达公司提供的是沈阳保利大都会一期、二期（P2、P3地块）-1《日照分析报告书》，结论为“沈阳保利大都会一期、二期（p2、p3地块）-1项目对周边现状建筑物有不满足日照标准的共有196个窗户”。且该日照分析报告中，没有案涉项目对韩志杰等人住宅日照遮挡时数数据，与韩志杰、孙彩霞通过信息公开途径获取的日照分析数据并不一致，不能证明中汇达公司申请核发项目建设工程规划许可证，符合上述规定。故市自然资源局为中汇达公司核发项目建设工程规划许可证行为认定事实不清，证据不足。再次，关于市自然资源局为中汇达公司核发建设工程规划许可证的程序是否合法问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。根据上述规定，行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。本案中，市自然资源局在复议程序中仅提供了照片，用以证明其依法举行了听证，未能提供听证记录等证据，但照片上的人员出庭否认了该照片系召开听证会照片，故现有证据无法证明其举行了听证。市自然资源局为中汇达公司核发项目建设工程规划许可证程序违法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项规定：具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；4．超越或者滥用职权的；5．具体行政行为明显不当的。本案省住建厅虽认定市自然资源局为中汇达公司核发该项目建设工程规划许可证违反法定程序，但其鉴于案涉工程已经建成并销售，撤销该规划许可会给社会公共利益带来不利影响，决定确认市自然资源局为中汇达公司核发的建设工程规划许可证违法，适用法律正确，结论并无不当。省住建厅向法院提供的证据能够证明，省住建厅在行政复议过程中，履行了受理、审查、中止、决定、送达等程序，省住建厅的行政复议决定符合法定程序。综上所述，省住建厅作出的被诉行政复议决定适用法律、法规正确，符合法定程序，结论并无不当，故原审法院对中汇达公司要求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回中汇达公司的诉讼请求。诉讼费50元，由中汇达公司负担。 上诉人中汇达公司上诉称，一、孙彩霞、韩志杰不具有提起行政复议的主体资格，原审法院未查明二人是否具有主体资格，属于认定事实不清。二、市自然资源局核发的《建设工程规划许可证》（建字第210100201500060号）认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。市自然资源局在核发许可证时履行了合法的公示程序，且案涉规划许可证的核发符合《沈阳市居住间距及住宅日照管理规定》（64号令）(以下简称64号令)的规定。另，保利大都会项目已通过政府的社会稳定风险评估，中汇达公司已依据64号令将超额的补偿款支付到政府的共管账户。综上，请求本院撤销原审判决，依法改判确认第三人市自然资源局核发的《建设工程规划许可证》（建字第210100201500060号）合法。 被上诉人省住建厅答辩称，中汇达公司混淆了与行政行为有利害关系及因行政行为受到实质影响的法律关系概念。本案原审第三人作为该地区的居民，中汇达公司所建设的项目无论对其是否造成挡光还是损光，均与其有利害关系。退一步讲，即使未造成挡光，也不能否认自然人第三人的利害关系，只是会影响自然人第三人下一步的权利主张，至于中汇达公司所提出的通过了社会风险稳定评估，这只是办理争议行政行为的一个要件，不能以此认定行政行为程序合法性，更为重要的是市自然资源局在复议过程中没有提交项目的挡光报告，单页不具有认定是否挡光的法律效力，故省住建厅认定市自然资源局在核发案涉许可证时所依据的证据不充分，认定事实不清，作出确认违法的复议结论正确，原审法院判决亦正确，请二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人韩志杰、孙彩霞答辩称，一、韩志杰、孙彩霞具有提起行政复议的主体资格。中汇达公司认为韩志杰、孙彩霞不具有提起行政复议的主体资格，缺乏事实及法律依据。商业一期-1项目已经对两位自然人第三人造成了挡光影响，中汇达公司提供的挡光报告已经证实。我方作为利益相关人与本案许可证具有法律上的利害关系，有提起行政复议的主体资格，也有权依法维护自己的合法权益。二、市自然资源局核发的三个《建设工程规划许可证》均属于违规违法审批。具体理由如下：1、中汇达公司未批先建，审批程序违法。2、市自然资源局核发的《建设工程规划许可证》不符合沈阳市政府第64号令第29条的强制性规定，核发许可证违法。3、保利大都会项目没有通过社会稳定风险评估和信访稳定预案。市自然资源局核发的案涉许可证违法。本案规划许可证核发时间是2015年1月16日，皇姑区人民政府（沈皇政函【2015】402号）承诺时间是2015年11月26日，皇姑区人民政府（沈皇政函【2016】87号）承诺时间是2016年3月31日，许可证核发时间在前，区政府承诺时间在后,程序违法。4、中汇达公司在办理保利大都会审批手续时，不符合沈阳市64号令第26条的规定，市自然资源局核发的许可证违法。中汇达公司提供的上海天华建筑设计有限公司出具的整个项目的《日照分析报告》系造假。三、挡光报告造假。具体理由如下：1、本案中汇达公司提供的挡光报告与我方申请政务公开拿到的挡光报的告存在矛盾，而且是建前日照时间矛盾，最多差了近3个小时，因此我方认为挡光报告造假。2、中汇达公司提供的挡光报告日照遮挡时数与韩志杰、孙彩霞家实际日照遮挡时数相差甚远。韩志杰家冬天还没到大寒日，每天仅有20余分钟阳光，是从两个楼间隙照进来。孙彩霞家更严重，每天日照不到10分钟，与中汇达公司提供的挡光报告相差如此之多，挡光报告明显造假。3、中汇达公司提供的挡光报告只有中汇达公司的印章，并没有测光公司的印章，因此不具备法律意义，挡光报告造假。四、中汇达公司对一期-2项目许可证在一审的起诉状和二审的上诉状中陈述的事实及理由与本案件不符。五、中汇达公司与市自然资源局在办理《建设工程规划许可证》时存在诸多违法行为，诸如：中汇达公司未批先建，审批程序违法；中汇达公司审批材料、审批数据造假；中汇达公司保利大都会整体项目日照分析报告造假、挡光报告造假、中汇达公司召开挡光事宜听证会造假、提供的听证会照片也是虚假、中汇达公司对总平面图现场公示系造假，中汇达公司对于挡光范围及挡光户系造假。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求本院对原审判决予以维持。 原审第三人市自然资源局答辩称，同意中汇达公司的上诉请求。 本院审理查明的事实与原审法院一致。 本院认为，本案的争议焦点是，韩志杰、孙彩霞是否具有申请行政复议的主体资格；市自然资源局为中汇达公司核发建设工程规划许可证行为认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法；省住建厅作出的复议决定是否正确。 关于韩志杰、孙彩霞是否具有申请行政复议的主体资格问题。因韩志杰、孙彩霞提供的日照分析单据已证明案涉规划许可证所准建设的工程对其房屋造成遮光，故其与市自然资源局核发案涉工程规划许可证的行为存有利害关系，其二人作为行政行为的利害关系人，具有对该行政行为提起行政复议的主体资格。 关于市自然资源局为中汇达公司核发建设工程规划许可证认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法问题。鉴于韩志杰、孙彩霞通过政府信息公开的方式获取的日照分析数据显示其住宅存有不能满足日照标准的情形，且该问题尚未解决，故市自然资源局核发的工程规划许可证不符合法律法规的规定，属认定事实不清。另《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。第四十八条第一款（五）项规定，听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章；第二款规定，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。依照前述规定，市自然资源局在核发案涉规划许可时应依前述规定举行听证会议，并制作听证会笔录，且应以听证会笔录为依据作出是否予以许可决定。本案中，市自然资源局未能提供听证会笔录，亦未能提供有效证据证明案涉行政许可的核发是依听证会笔录为依据作出。故案涉许可证的核发不符合前述程序性规定。 关于省住建厅的复议决定结论是否正确问题。省住建厅在该案行政复议过程中，认定案涉规划许可证的核发认定事实不清，程序违法，依据法律规定可对案涉行政许可进行撤销、变更或者确认违法。但鉴于案涉工程已建成并销售，撤销该规划许可会给社会公共利益带来不利影响，且造成社会财富极大浪费，省住建厅未对案涉规划许可作出撤销或变更决定，而是根据案件客观实际作出确认违法的决定，故省住建厅作出被诉行政复议决定并无不妥。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。本院对上诉人的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈阳中汇达房地产有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长  王东涛 审判员  刘雨婷 审判员  张振岭 二〇一九年十二月十六日 书记员  王雨薇 本案判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；