湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘31行终148号上诉人（原审原告）田官清，男，1937年11月5日出生，土家族，住永顺县。被上诉人（原审被告）永顺县灵溪镇人民政府，住所地永顺县灵溪镇大西街51号。法定代表人刘学书，该镇镇长。被上诉人（原审被告）永顺县人民政府，住所地永顺县灵溪镇永顺大道95号。法定代表人陈海波，该县县长。原审第三人全心林，男，1954年4月17日出生，土家族，住永顺县。委托代理人田仁辉，永顺县鑫龙法律服务所法律工作者。原审第三人彭恩兰，女，1953年10月12日出生，土家族，住永顺县。系全心林之妻。上诉人田官清与被上诉人永顺县灵溪镇人民政府、永顺县人民政府以及原审第三人全心林、彭恩兰林权确认一案，湖南省花垣县人民法院作出（2019）湘3124行初9号行政判决，上诉人田官清不服向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，争议地位于永顺县××××村内，小地名“后头包”（又名“后头堡”、“老屋场”），四至界址为：东至罗菊花地交界、南至车路、西至周玉香坟交界、北至肖典友坟交界。田官清家自留与争议地交界，位于争议地上方。责任制到户时，田官清与全心林、彭恩兰系一个生产队社员，属于同一集体经济组织，现均属永顺县灵溪镇司城联合一组村民。1981年责任制到户时，全心林家以抽签的方式取得“后头包”荒山承包权，荒山中插花有其他农户的承包田土，田官清家的自留地就在其中。1988年，永顺县人民政府给全心林家颁发林权证，登记表中载明：山林地点为“后头堡”，山林类型为荒山，四至界址为：东至车路，南至大路，西至李代发田边，北至老新田。本案争议地四至界址在全心林1988年林权证承包范围内。2002年，因司城公路扩宽，争议地现位于司城公路内侧边。承包到户后，田官清的儿子相继成家，田官清将自留地分给儿子田清国、田清发耕种管理。2002年，肖典有经与田清国协商，肖典有用其屋门口大田坎下小田一坵（四分）与田清国斢换屋当头与老屋场之间的一块土坪约二分地（左齐小路，右齐土坎，前齐岩包、后齐后山）做墓地，双方于2002年农历六月十一日签订协议书，2007年肖典有去世，安葬在向田清国斢换来的土地上。大约2005年后，田清国在争议地上修建烤烟房烤烟。近年来，田官清将其自留地栽满桃树，之后又陆续在争议地上栽了桃树，栽种包谷、土豆等农作物。2010年10月2日，经永顺县林业局登记，永顺县政府为全心林颁发林证字（2010）第Ｂ431004012325号林权证，其中0433127100228ＧＤＹＭＳＹ00692号森林、林木、林地状况登记表载明：林地所有权权利人为司城村联合组，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为全心林，坐落在灵溪镇司城，小地名后头包，林班为退耕还林，小班为2712，面积为45.6亩，主要树种为柏木等，四至为：东：地坎；南：齐地坎岩岗；西：齐路，齐坎，至坳田角；北：齐路至岔路口坎过直下肖典友坟边。2010年12月6日，全心林与司城村签订林地承包合同，在承包林地因子登记表中载明：后头包，小班2712，主要树种为柏树，面积45.6，四至界线为：东：地土坎；南：齐地坎；西：齐坳田角；北：齐肖典友坟边。至此，本案争议地不在全心林林地承包合同范围内。2014年，全心林、彭恩兰与田官清因争议地的管理使用权发生争议，多次向有关部门反映情况，要求解决均无结果。全心林、彭恩兰于2018年5月16日向灵溪镇政府申请确权。2018年9月10日，灵溪镇政府经调查、组织听证审理、调解，因当事人分歧太大，不能达成协议。灵溪镇政府于2018年9月27日作出永灵政决（2018）第10号行政处理决定书，决定：一、将位于永顺县××××村内，小地名后头包（堡）四至为：东至罗菊花交界，南至车路，西至周玉香坟交界，北至肖典友坟交界的荒山林地使用权确给全心林、彭恩兰所有；二、将争议荒山林地上的附作物的所有权确给田官清、田清国所有。田官清不服，向永顺县政府申请行政复议，永顺县政府于2019年4月25日作出永政复决字［2019］第4号行政复议决定书，决定：维持永顺县灵溪镇人民政府作出的永灵政决（2018）第10号行政处理决定书。原判认为，本案争议焦点为：1、被告灵溪镇政府作出的永灵政决(2018)第10号行政处理决定、被告永顺县政府作出的永政复决字[2019]第4号行政复议决定认定事实是否错误；2、被告灵溪镇政府作出永灵政决(2018)第10号行政处理决定程序是否违法。关于被诉具体行政行为认定事实是否错误。田官清主张全心林1981年山林权证系利用村干部身份私自填写，内容有涂改，灵溪镇政府将该证认定为有效证据并作为处理决定的依据系认定事实错误，永顺县政府予以维持亦属认定事实错误。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得撞自变更。……第九条规定，林木、林地权属证书及处理权属争议形成的协议书、调解书、处理决定书、判决书、裁定书所记载的“四至”界线与实际面积不符的以“四至”为准，“四至”不清的协商确定。根据我国的土地权属及农业生产资料的划分，首先是国家政策和文件调整，责任制到户后的逐步填制具体权属证据，有相关登记证书或承包合同为依据。本案中，1981年责任制到户时，全心林家抽签取得后头包的荒山承包权，1988年取得山林权证，权证中面积所有涂改痕迹，但四至界限等其他内容清楚未有涂改，全心林1988年山林权证应合法、有效。而田官清既未能提交争议地承包合同和招标、拍卖、公开协商等方式取得承包经营权、管理使用权的依据，也未能提交争议地土地流转等来源依据，灵溪镇政府根据以上规定，依据山林权证作出永灵政决(2018)第10号行政处理决定、永顺县政府作出永政复决字[2019]第4号行政复议决定予以维持，所认定的案件事实与客观事实相符。因此，田官清家虽管理争议地多年，但不能因此而必然取得争议地的管理使用权。关于被告灵溪镇政府作出永灵政决(2018)第10号行政处理决定程序是否违法。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，个人之见、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级人民政府或乡级人民政府处理。本案中，根据永顺县政府为全心林颁发的林证字（2010）第B431004012325号林权证以及全心林、司城村于2010年12月6日签订的林地承包合同，争议地不属全心林林地承包范围，田官清、田清国亦没有对争议地的合法来源权属凭证。双方发生纠纷后，灵溪镇政府根据全心林、彭恩兰的申请对争议林地进行确权处理并未违反法定程序。综上，原告田官清要求撤销被告灵溪镇政府2018年9月27日作出的永灵政决(2018)第10号行政处理决定和被告永顺县政府2019年4月25日作出的永政复决字[2019]第4号行政复议决定的事实和法律依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告田官清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田官清负担。上诉人田官清不服一审判决，提起上诉称：灵溪镇人民政府作出的确权决定和一审法院将第三人全心林1988年山林权证作为确权依据，与客观事实严重不符，属于认定事实不清。故请求：撤销撤销永顺县灵溪镇人民政府永灵政决（2018）第10号行政处理决定与永顺县人民政府永政复决字（2019）4号复议决定；撤销原审判决，并责令被上诉人重新作出行政行为。原审第三人全心林答辩称，原审认定案涉争议地四至清楚，适用法律正确，故请求维持原判。被上诉人永顺县灵溪镇人民政府、永顺县人民政府原审第三人彭恩兰在二审过程中未提交书面意见。双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可作为认定本案事实的依据。一审认定的案件事实本院予以确认。本院另查明，原审第三人全心林曾经于2019年1月16日以永顺县国土资源局为被告提起行政诉讼，请求撤销给罗菊花颁发的林权证。全心林起诉的主要理由是其持有的1988年《山林权证》中“后头包”的部分林地，已经被登记在罗菊花持有的林权证当中。该案经永顺县人民法院审理后作出裁定，以超过起诉期限为由驳回了全心林的起诉。全心林不服该裁定曾先后向本院及湖南省高级人民法院提起上诉、申诉，均被以相同理由予以驳回。本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”经查，上诉人田官清与原审第三人全心林、彭恩兰是同村同组村民，系同一集体经济组成成员，双方因林木林地权属所发生的争议属于上述法律规定的“个人之间发生的林木所有权和林地使用权争议”的情形，故争议双方所属的灵溪镇人民政府具有处理涉案林权争议的法定职权。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（简称林权证），是处理林权争议的依据。”《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定，“‘林业三定’时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。”根据上述规章和地方性法规的规定，县级人民政府所颁发的林权证和“林业三定”时期颁发的山林权证，都应当是处理林权争议的依据。经查，争议地位于灵溪镇××村境内，地名叫“后头包”。永顺县人民政府就案涉林地“后头包”曾经先后于1988年和2010年给全心林颁发了山林权证和林权证。其中，1988年的山林权证登记的内容当中包含了本案争议地，而2010年的林权证登记内容当中并不包含争议地。该两证对于争议地的登记内容明显存在差异。根据前述规章和地方法规的规定，该两份权属凭证均是由县级人民政府所颁发，都是属于具有法律效力并可以作为确权依据的证据。在该两证对争议地登记内容明显存在差异的情况下，选择或取舍其中任何一份权属凭证作为确权依据，都将产生截然不同的处理结果。因此，被上诉人灵溪镇人民政府在确权处理时，理应针对两证登记内容所存在的差异进行调查核实，在此基础上对两证的证明力作出判断和认定，继而依法作出处理。然而，被上诉人灵溪镇人民政府在其作出的处理决定中，仅依照《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条的规定，以1988年的山林权证为确权依据进行处理，却罔顾《林木林地权属争议处理办法》第六条关于确权依据的规定，规避了2010年林权证的客观存在且该证并不包含争议地的法律事实。被上诉人对于其确权依据的取舍行为，在其作出的处理决定中也没有给予充分的说明或者给出合理的解释，因此，应当认定被上诉人作出的处理决定主要依据不足，认定事实不清。此外，根据本院二审查明的案件事实，原审第三人全心林基于涉案林地“后头包”的2010年林权证与1988年山林权证登记内容不一致的事实，曾经与另案当事人罗菊花发生林权争议，全心林主张其登记在1988年山林权证的部分林地已经被登记在罗菊花林权证当中。由于该案的起诉超过法定期限而没有进入实体审理并获得判决。有鉴于此，被上诉人在确权处理过程中，还应当调查、核实涉案争议地是否已经登记在他人的林权证当中，以避免争议地的确权处理结果与他人的林权登记行为发生冲突并引发新的矛盾和纠纷。被上诉人灵溪镇人民政府在其作出的处理决定中对此并未进行核查和认定，亦属于认定事实不清。综上，被上诉人永顺县灵溪镇人民政府作出的被诉行政行为主要证据不足，认定事实不清，依法应予撤销。被上诉人永顺县人民政府作出的复议决定处理结果不当，亦应一并撤销。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，导致判决错误，依法应予撤销。上诉人提出的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销花垣县人民法院（2019）湘3124行初9号行政判决；二、撤销永顺县灵溪镇人民政府永灵政决（2018）第10号行政处理决定；三、撤销永顺县人民政府永政复决字（2019）4号复议决定；四、判令永顺县灵溪镇人民政府自本判决生效次日起六个月内重新作出行政行为。一二审案件受理费共100元，由被上诉人永顺县灵溪镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  陈学军审判员  张宇开审判员  李华华二〇一九年十二月二十日法官助理叶明生书记员田勋附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……