辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行终636号上诉人（原审被告）：大连金普新区复州湾街道办事处，住大连市金州区复州湾街道兴湾街96号。负责人：滕人龙，系该办事处主任。委托代理人：王笑非，系该街道工作人员。委托代理人：刘传科，辽宁昌信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：杨佳妮，女，2002年7月23日生，汉族，住大连市甘井子区。法定代理人：战某，（系被上诉人母亲），女，汉族，1970年9月25日生，住所地同上。委托代理人：连丽伟，辽宁泛舟律师事务所律师。上诉人大连金普新区复州湾街道办事处因政府信息公开一案，不服瓦房店市人民法院（2019）辽0281行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人大连金普新区复州湾街道办事处委托代理人王笑非、刘传科，被上诉人委托代理人连丽伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年3月27日，原告向被告大连金普新区复州湾街道办事处递交政府信息公开申请，申请公开如下内容：1.复州湾镇滩涂动迁补偿报告2012、5、5；2.大连普湾新区征用海域测绘报告2012、5、4；3.关于复州湾滩涂动迁补偿的建议；4.关于复州湾海域和滩涂适用情况的调查报告；5.在办理动迁过程中，内部的会议纪要以及有关领导和部门作出的批示等（包括杨军海域动迁内容的）材料。被告大连金普新区复州湾街道办事处于2019年4月15日作出大金普湾办依申请（2019）1号《政府信息公开告知书》，主要内容如下：复州湾街道办事处于2019年3月27日接到战某、杨佳妮申请政府信息公开的申请书，针对战某、杨佳妮提出的五项政府信息公开申请，现告知如下：1.申请人申请复州湾滩涂动迁补偿报告，经我街道办事处查阅相关档案，申请人申请的《复州湾滩涂动迁补偿报告》属于地方政府与上级主管政府之间往来的请示、汇报形式的文件，依据相关规定，不属于政府信息公开范畴内的信息，因此不予公开此项政府公开申请；2.申请人申请大连普湾新区征用海域测绘报告2012、5、4[图名，杨军滩涂（筏地）]，经查阅档案，并没有申请人所申请的大连普湾新区征用海域测绘报告2012、5、4[图名，杨军滩涂（筏地）]图纸，因此无法公开此项信息公开申请；3.申请人申请关于复州湾滩涂动迁补偿的建议，经我街道办事处查阅相关档案，申请人申请的《复州湾滩涂动迁补偿报告》属于地方政府与上级主管政府之间往来的请示、汇报形式的文件，依据相关规定，不属于信息公开范畴内的信息，因此不予公开此项信息公开申请；4.申请人申请关于复州湾海域和滩涂使用情况的调查报告，经我街道办事处查阅相关档案，属于地方政府与上级主管政府之间往来的请示、汇报形式的文件，依据相关规定，不属于信息公开范畴内的信息，因此不予公开此项信息公开申请；5.在办理动迁过程中，内部的会议纪要以及有关领导和部门作出的批示等（包括有杨军海域动迁内容），因该项申请过于笼统没有注明具体申请事项，经政府相关部门查阅档案，没有查阅到申请人所申请的相关信息，因此无法公开此项信息公开申请。原告对该答复不服，向本院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”根据上述规定，被告具有依法受理其职责范围内的政府信息公开申请并作出答复的法定职责。关于被告作出的政府信息公开告知书合法性的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，被告对原告的申请事项分别作出答复处理，其答复原告申请公开的第1、3、4项内容系被告行政机关与上级主管政府之间往来的请示、汇报形式的文件，不属于信息公开范畴，原告不予认可，被告在庭审中未提供任何证据予以证明，应当承担举证不能的法律后果。综上，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告大连金普新区复州湾街道办事处于2019年4月15日针对原告杨佳妮的政府信息公开申请而作出的大金普湾办依申请（2019）1号《政府信息公开告知书》；二、责令被告大连金普新区复州湾街道办事处于本判决生效后法定期限内对原告杨佳妮的申请事项重新作出答复。案件受理费50元，由被告大连金普新区复州湾街道办事处承担。大连金普新区复州湾街道办事处上诉请求：1、撤销瓦房店市人民法院（2019）辽0281行初61号行政判决书，依法将本案发回重审或依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：一审判决认定事实错误，适用法律错误。本案纠纷除了应当适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关法律规定外，更应该适用《大连市关于政府信息依申请公开的规定》，因为《大连市关于政府信息依申请公开的规定》是依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的基础上结合本地区的具体实际情况制定的，是更具体、更细化的适用《中华人民共和国政府信息公开条例》，因此，本案更应该适用《大连市关于政府信息依申请公开的规定》，一审判决仅适用《中华人民共和囯政府信息公开条例》的相关法律规定，是适用法律错误。依据《大连市关于政府信息依申请公开的规定》第十二条规定一事一申请，被上诉人在一张表中竟然申请六项的信息，严重违反该条规定，因此，上诉人不能公开。依据《大连市关于政府信息依申请公开的规定》第六条第二款之规定政府内部信息及公文，不包括在依申请公开的政府信息之内。本次纠纷被上诉人要求公开的各种报告、建议、汇报及有关领导的批示，就属于上下级行政部门之间的内部信息和公文的行文，因此，上诉人没有公开内容。依据《大连市关于政府信息依申请公开的规定》第十六条第一款（四）项及第二款规定，涉及个人隐私可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方意见，若第三方不同意公开，不予公开。该次信息公开申请，涉及到上诉人机关内的上下级行文，尤其是各位主管领导的主观意见涉及到隐私，公开后会对相关主要领导造成不利影响，因此，上诉人也不应该公开。综上，原审法院认定事实错误，证据不足，法律适用也是错误的，请二审法院依法判决，以维护上诉人合法权益。杨佳妮答辩，同意原审判决，请求二审法院维持原判。上诉人的相关政府信息应当予以公开。理由：1.在被上诉人父亲杨军所经营海域被动迁过程中，由于杨军与上诉人在2010年海域动迁事宜未达成一致意见，被上诉人近期获知在双方商议过程中，政府间文书多次涉及到杨军动迁的内容，因此向上诉人提出对于以下政府信息予以公开，一共为5项。由于该政府信息属于政府机关在履行行政管理职责过程中形成和取得的信息，因此适用《政府信息公开条例》，上述申请信息应当依法公开。政府信息原则上都应当公开。虽然上诉人要求依据《大连市关于政府信息依申请公开的规定》对于本案进行判决，但是我国法律有上下位法的约束，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第9、10、11、12规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取相关政府信息。根据上述规定，上诉人具有依法受理其职责范围内的政府信息公开申请，并作出答复的法定职责。因此，上诉人仅仅说被上诉人申请公开的内容系政府间往来的请示汇报文件，是内部信息，不应该得到法院支持。本院经审理查明事实与原审查明事实一致，本院予以确认。本院认为，信息公开是《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府法定义务，信息公开以公开为原则，不公开为例外，除行政机关主动公开的政府信息外，公民法人或者其他组织还可以根据自身需要，依法申请公开相关信息。上诉人大连金普新区复州湾街道办事处上诉主张被上诉人杨佳妮申请公开的政府信息属政府内部信息及公文，不属政府信息公开的范围，对此，本院认为，内部信息系对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见。被上诉人杨佳妮申请公开的第1、3、4项政府信息涉及复州湾海域滩涂动迁补偿的相关信息即动迁范围、动迁对象、补偿标准等信息，被上诉人杨佳妮根据案涉海域机关动迁补偿信息认为其父亲杨军生前承包海域属动迁范围之列系合理判断，可以确定被上诉人申请获取政府信息系根据自身生产生活的需要；上述第1、3、4项政府信息系案涉海域征收补偿决定作出之前在行政机关上下级之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，属于过程性信息范畴，但不属于内部信息。过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》规定所应公开的政府信息，但并非绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论处理中的信息，不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。本案中，复州湾海域滩涂动迁事宜日后已经作出决定，且申请公开信息第1、3、4项过程性信息可能对被上诉人杨佳妮的权利义务关系产生调整的作用，故，应当予以公开，以保障被上诉人的知情权，上诉人以政府内部信息为由不予公开，缺乏法律依据，应予纠正。有关上诉人所持本案纠纷除适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关法律规定外，更应该适用《大连市关于政府信息依申请公开的规定》一节，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。《大连市关于政府信息依申请公开的规定》系大连市人民政府为指导政府信息公开的执行而制定的规范性文件，规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力，原审法院适用法律并无不当；有关上诉人上诉主张被上诉人在一张表中竟然申请六项信息，严重违反《大连市关于政府信息依申请公开的规定》规定，因此，上诉人不能公开相关政府信息一节，该条规定系倡导性条款，政府信息公开遵循的是公平、公正、合法和便民的原则。至于上诉人认为被上诉人信息公开申请，涉及主管领导的主观意见，涉及到隐私，公开后会对相关主要领导造成不利影响一节，被上诉人杨佳妮申请政府信息公开并不包含相关行政机关及相关领导意见的内容；有关“隐私”并不包括领导参与行政决策时表达自己意见的真实想法，《中华人民共和国政府信息公开条例》中所指“隐私”是指行政机关和行政相对人之外第三人的个人隐私。综上，上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，适用正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大连金普新区复州湾街道办事处承担。本判决为终审判决。审判长 宋 君审判员 张国华审判员 许其睿二〇一九年十二月十六日书记员 刘 媛附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。