山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行终2号   上诉人（原审被告）垣曲县人民政府。   法定代表人麻某，该县县长。   委托代理人李某1，该县副县长。   委托代理人李某2，山西中条律师事务所律师。   上诉人（原审原告）垣曲县民鑫煤气有限公司。   法定代表人车某，该公司经理。   委托代理人谢某，运城经济技术开发区法律服务所法律工作者。   上诉人（原审第三人）刘某，男，1963年10月17日出生，汉族，住北京市朝阳区。   委托代理人陈某，北京安朗律师事务所律师。   上诉人垣曲县人民政府、上诉人垣曲县民鑫煤气有限公司、上诉人刘某因垣曲县民鑫煤气有限公司（以下简称民鑫公司）诉垣曲县人民政府行政补偿一案，不服临汾市中级人民法院（2017）晋10行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人垣曲县人民政府的委托代理人李某2、上诉人垣曲县民鑫煤气有限公司法定代表人车某、委托代理人谢某、上诉人刘某的委托代理人陈某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，1996年9月7日，垣曲县人民政府筹建成立了全民性质的垣曲县煤气公司，该公司隶属于垣曲县城乡建设与住房保障局（原垣曲县城建局），公司法定代表人为原垣曲县城建局副局长车某。垣曲县煤气公司从成立之日公司的全部资产投资均由法定代表人车某外借筹集。2003年3月5日，垣曲县人民政府集中供热供气工程指挥部成立后，垣曲县煤气公司的法定代表人车某，又注册成立了个人控股的垣曲县民鑫煤气有限公司，实际从事垣曲县县城集中供气、供热工作。2009年，经垣曲县民鑫煤气有限公司申请，垣曲县人民政府批准，注销了垣曲县煤气公司。将原属垣曲县煤气公司担负的职能及债权债务，一并转交垣曲县民鑫煤气有限公司承担。2010年5月11日，垣曲县住房保障和城乡建设管理局与原告签定了《垣曲县人民政府关于垣曲县天然气工程项目建设责任约定书》，民鑫煤气有限公司并交纳保证金100万元。2010年10月9日，垣曲县人民政府以垣政发[2010]53号文件，将原由垣曲县民鑫煤气有限公司承担的垣曲县县域天然气综合开发利用及县域天然气项目建设30年特许经营权授予给山西省煤层气（天然气）集输公司独家经营。垣曲县民鑫煤气有限公司认为垣曲县人民政府的特许行为侵犯了其自主经营权，向运城市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认垣曲县人民政府的特许行为违法。运城市中级人民法院2015年2月9日作出（2014）运中行初字第32号行政判决，认为“被告垣曲县人民政府，作为垣曲县燃气工作的领导者，为了公共利益，将燃气工程建设项目及经营权特许给符合法定条件的山西省煤层气（天然气）输配公司符合上述（《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款）规定。原告（垣曲县民鑫煤气有限公司）诉请被告（垣曲县人民政府）行政行为违法理据不足，本院不予支持。对于原告（垣曲县民鑫煤气有限公司）因被告的特许行为而造成的损失，应由被告依法予以补偿。”上述判决，垣曲县人民政府在法定期限内未提出上诉。2015年2月26日，垣曲县民鑫煤气有限公司向垣曲县人民政府提交了补偿申请。同年9月6日垣曲县人民政府向垣曲县民鑫煤气有限公司复函称“对你公司的损失数额难以确定，也无法和你公司达成一致，为此希望你公司通过司法途径予以解决”。2015年9月22日，原告垣曲县民鑫煤气有限公司向运城市中级人民法院提起本案诉讼。   同时查明，2012年2月8日，垣曲县人民政府对垣曲县民鑫煤气公司1998年至2011年财务收支及工程进行了审计，其制作的“关于对垣曲县民鑫煤气公司1998年至2011年财务及工程审计情况报告’’记载：垣曲县民鑫煤气有限公司气柜工程审计价值为4246598元，管道工程审计后的价值为3678213元，相关工程（打井、配电、煤气灶具）价值115993元，合计8040804元。气柜基础及所有工程的隐蔽工程未予审计。2012年3月6日，垣曲县人民政府以上述审计结果为依据，向山西省煤层气（天然气）集输公司致函，要求该公司解决该8040804元。2016年原告垣曲县民鑫煤气公司申请，被告垣曲县人民政府认可，运城市中级人民法院委托山西今朝司法鉴定所对原告民鑫煤气公司1996-2009年1月8日公司开办费用、2009年1月9日一2010年10月9日间的公司运作费用进行了评估鉴定，并对垣曲县人民政府审计中未涉及的气柜基础工程及有关的七条过路穿管隐蔽工程进行了审计评估。其中有关公司开办费及公司运作费用的审计结果为2213258.13元，气柜基础工程及七条过路穿管工程的评估结果为883806元。   山西省高级人民法院将本案发还重审后，在重新审理期间，依据山西省高级人民法院（2016）晋行赔终5号行政裁定，将案外人刘某追加为本案第三人参加诉讼。庭审查明，2010年5月11日，垣曲县人民政府《关于垣曲县天然气工程项目建设责任约定书》中乙方单位垣曲县民鑫煤气有限公司乙方代表车某签名下面有刘某签名，2010年5月5日，垣曲县住房保障和城乡建设局收到刘某交来天然气工程款保证金70万元。因刘某诉垣曲县人民政府，第三人垣曲县民鑫煤气有限公司行政许可一案，在省高院二审审期内，我院对本案中止审理。2017年7月6日，山西省高级人民法院作出（2017）晋行终369号行政裁定及（2016）晋行终369号行政判决，369号行政裁定认为，运城市中级人民法院已经对垣曲县政府将燃气工程建设项目及经营权特许给山西省煤层气（天然气）输配公司的行政行为作出生效判决，该生效判决对全社会都具有羁束力，刘某不能再对该行政行为提起诉讼，故驳回刘某对垣曲县人民政府对燃气工程项目建设及经营许可行政行为的起诉。369号行政判决认为垣曲县人民政府签订《关于垣曲县天然气工程项目建设责任约定书》上有刘某的签字，刘某也以个人名义缴纳了70万元的保证金，在该约定不能履行，工程项目另由他方实施的情形下，垣曲县政府应当退还保证金，故判决垣曲县人民政府在判决生效后三十日内返还刘某人民币70万元整。   原审法院认为，本案中，双方当事人争议的焦点是被告是否应当给予原告补偿及补偿的数额标准。关于被告垣曲县人民政府是否应该给予原告民鑫煤气有限公司补偿，经查，原告民鑫公司自成立以来承担着垣曲县城集中供气供热工作，公司全部资产投资均由公司自筹，垣曲县政府没有为该公司出资。2009年，垣曲县人民政府批准注销垣曲县煤气公司，将原属垣曲县煤气公司担负的职能及债权债务一并转民鑫公司承担。2010年5月11日，垣曲县住房保障和城乡建设管理局又与原告民鑫公司签定了《垣曲县人民政府关于垣曲县天然气工程项目建设责任约定书》，原告按约定交纳保证金100万元。2010年10月9日，垣曲县人民政府以垣政发[2010]53号文件，将垣曲县县域天然气综合开发利用及县域天然气项目建设30年特许经营权授予给山西省煤层气（天然气）集输公司独家经营。由此，在原告经营期间，垣曲县人民政府未对民鑫公司的特许经营项目进行处理，又将该特许经营权授予另外公司，客观上造成民鑫公司的经营行为无法进行，同时，民鑫公司从事的为公用事业项目，从公平及信赖利益保护原则角度，垣曲县政府亦应对民鑫公司损失承担相应责任。另外，已生效的2015年2月9日运城市中级人民法院作出的（2014）运中行初字第32号行政判决也认定被告应给予原告依法予以补偿，所以对原告要求补偿的请求，本院予以支持。关于具体赔偿项目及数额，原告垣曲县民鑫煤气有限公司主张的1996年一2009年1月8日的公司开办费及2009年1月8日一2010年10月9日间公司运作费用，在垣曲县民鑫煤气有限公司自主运营时，已经转化为公司资产，凝结于公司成本中，该笔费用并非被告垣曲县人民政府的特许行为造成的直接损失，原告单独将其作为损失请求补偿于法无据，本院不予支持；原告主张的730000元职工工资，属于原告公司运营成本，并非被告的特许行为直接造成，故该项主张本院不予支持。原告主张的气柜基础工程及七条过路穿管工程费用883806元，系原告公司建设中的固定投入，被告垣曲县人民政府在2012年审计时未将其纳入审计，原告现以双方委托的鉴定机构的评估结果即883806元要求补偿，本院予以支持；原告主张的气柜工程、管道工程以及其他工程的补偿请求，2012年垣曲县人民政府就有关内容进行了审计，即气柜工程4246598元，管道工程3678213元，相关工程115993元，三项合计8040804元。原告对此不持异议，被告认可该审计结果，但认为不能以此作为补偿的依据，称在2009年原被告未签订约定书之前，原告就将气柜以价值60万元卖给宝鑫公司，2014年经省高院拍卖，拍卖气柜价值308000元，所以不能将审计结果中的数额作为给原告造成的损失予以补偿。本院认为，被告所述气柜价值应以2009年原告与他人协议价值60万元认定为妥，管道工程及其他相关工程损失被告未提出相关证据，关于这部分损失应以审计结果中确定数额予以补偿。原告主张的垣曲县人民政府2011年通过财政担保为原告贷款500000元、2012年春节原告向城建局借款100000元、2014年春节垣曲县人民政府借给原告900000元，2015年春节借给原告130000元共计1630000元的相互抵偿问题，与本案不属同一法律关系，本院不作认定处理。综上，被告因其特许行为给原告垣曲县民鑫煤气有限公司造成的损失为：一、气柜基础工程及七条过路穿管工程损失883806元；二、气柜工程、管道工程以及其他工程的损失4394206元（气柜工程损失600000元、管道工程损失3678213元、相关工程损失115993元），两项共计5278012元。扣除2014年山西省高级人民法院委托山西兴源拍卖有限公司气柜的拍卖价款308000元及废旧管道的变卖价款89700元，被告应支付原告民鑫煤气有限公司损失4880312元。第三人刘某与原、被告之间的与本案相关诉请，山西省高级人民法院（2017）晋行终369号行政判决已经作出处理，本院不予重复认定处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：被告垣曲县人民政府在本判决生效后补偿原告垣曲县民鑫煤气有限公司损失4880312元及利息。（利息按同期中国人民银行同等贷款利率计算，自2010年10月9日起算至付清之日止）。案件受理费50元，由被告垣曲县人民政府负担。鉴定评估费130000元，由垣曲县人民政府与垣曲县民鑫煤气有限公司各半负担。   垣曲县人民政府上诉称，一、原判认定“在被上诉人经营期间，垣曲县人民政府未对民鑫煤气公司的特许经营权项目进行处理，又将该特许经营权授予另外公司……客观上造成民鑫公司的经营行为无法进行。”而没有采信上诉人提供的重要证据，显然是错误的。根据上诉人所出示的证据，足以证明：2010年10月9日，上诉人将垣曲县域天然气综合开发利用及县域天然气供气项目建设特许经营权授予山西省煤层气集输公司时，被上诉人所谓的城市煤气输配工程早已停工，不是在施工阶段。同时，被上诉人的主要设备气柜、办公楼、煤气管道早已被人民法院查封，且在查封期间于2009年12月15日又转让给垣曲县宝鑫铁业公司，已是负债累累，资不抵债。更为重要的是，被上诉人早已停止经营，且被工商部门吊销营业执照，已无经营资格。二、被上诉人民鑫公司的所谓损失，均是因其自身经营原因所导致，被上诉人的所有损失均与上诉人的行政行为无任何关联性，上诉人不应当补偿。三、原判认为“民鑫公司从事的为公用事业项目，从公平及信赖利益保护角度，垣曲县人民政府亦应对民鑫公司损失承担相应责任。”上诉人认为是适用法律错误。被上诉人作为具有法人资格的经营实体，根据我国《民法通则》、《公司法》及相关法的规定，依法独立享有民事权利承担民事义务，政府不应对其经营不善而导致的各种问题和损失承担责任，判决上诉人为此承担责任没有法律依据。四、判决上诉人承担利息损失没有事实根据和法律依据。即使上诉人应当承担相应责任，导致至今没有赔偿的主要原因也是被上诉人要求过高，最初要求政府承担2300余万元，在此情况下，上诉人提出通过诉讼程序解决，且上诉人也同意通过司法程序予以解决。综上所述，请求山西省高级人民法院查明事实，正确适用法律，改判支持上诉人的上诉请求。   民鑫公司上诉称，一、原判认定事实错误。1、原判认定“1996年至2009年1月8日公司开办费用，在民鑫煤气有限公司自主运营时，已经转化为公司资产，凝结于公司成本中，该笔费用并非被告垣曲县人民政府的特许行为造成的直接损失，原告单位将其作为损失请求补偿于法无据，本院不予支持”是错误的。1996年成立的“垣曲县煤气公司”在2009年1月8日改制前，公司的性质是全民企业，从事的是市民的公益事业，所有资金均来自于自筹，国家从未投资分文，公司除工程投资外，其它各种开支（包括办公用品、办公设施、人员工资、差旅、业务以及各种花销开支）经审计为2213258.13元，这些支出都发生在公司改制之前的全民性质期间，撤销全民，成立民鑫煤气有限公司，全民性质的财产转归于民营有限责任公司，公司性质发生了变化，但负债并没有实际解决，全民时期公司的各种投资，垣曲县人民政府并没有偿还。其次，项目工程中的投资为全民投资，难道为项目运作而成立公司的各种化销，就不是构成全民公司运营的成本吗?只对工程投入给予补偿，公司开办的各种花销不予承担，毫无道理。原判认定开办公司的各种花销不属于全民投资纯属盲人说象。公司是政府发文成立的，各种开支是特许行为造成的，将全民公司开办资金，凝结到改制后的民鑫煤气有限公司成本中，是张冠李戴，国家开办公司的花销国家不承担谁承担。2、原判认定：“原告主张730000元职工工资，属于原告公司运营成本，并非特许行为直接造成，故该项主张本院不予支持”是错误的，工资应否承担，首先要搞清工资的拖欠是发生在全民性质企业的特许时期还是公司改制后，原告所主张的拖欠工资，均发生在2009年1月8日改制前，与特许行为有着直接的因果。3、原判认定：“2009年，原被告未鉴定约定书之前，原告就将气柜以价值60万元卖给宝鑫公司，2014年经省高院拍卖，拍卖气柜的价为308000元，所以不能将审计结果的数额作为被告造成损失予以补偿”是错误的，原告曾于2009年与宝鑫公司有过约定，将气柜作价60万元变卖，但没有具体实施。一来约定前，该气柜已被垣曲县人民法院查封，当事人对查封的物品任意买卖是无效的；二则，气柜的所有权始终未发生变化转移，仍属于上诉人所有，不但有2010年被上诉人对属于上诉人投资并属于上诉人所有财产的审计以及让山西省煤层气集输公司赔偿的意见行文，而且有2014年省高院从上诉人处查封，后以上诉人名义而进行拍卖，拍卖所得款全部偿还了上诉人在信用联社的贷款，财产的权属与宝鑫公司不存在半点关系。另外，审计是对气柜工程实际投入的审计，工程实际投入价减去拍卖价所剩余的价就是损失价，难道一审法院连这种计算办法都不懂吗?上列三项，全部为上诉人在被上诉人的特许之下，为了垣曲县市区的煤气工程，自筹或借款而投入的，所有资金和其它工程投入一样，都属于上诉人的损失。一审不予认定，毫无道理。二、原审判决结果不当。一审法院混淆了有限责任公司和全民所有公司在市场经济中开办资金来源和担责原则。有限责任公司股东以出资为公司承担责任，而公司以其财产对外承担有限责任。而全民所有制公司应由国家投资，即未改制前的垣曲县煤气公司的开办和经营的所有资金均应来此于垣曲县财政拨款。而实际情况是政府未投分文，让上诉人自筹，自筹款的全部来自于借贷，该款的偿还也只有等待着后期的经营利润，然而被上诉人又特许给他人，造成投资无法收回，债务无法偿还的局面，且投资款全部产生在公司改制前，此借款性质属于上诉人为被上诉人公益事业而借贷垫付的资金，上诉人对自己的欠账不还，难道能让改制后的公司承担不属于自己的债务。政府应该讲道理吧。故为政府而花的钱，理应由政府承担，为被上诉人公益所欠的债，被上诉人理应偿还。诉请中主张：全部是特许行为造成的损失，而判决只补偿部分，剩余部分让谁承担？综上，上诉人的损失是被上诉人的审计和专业机构的鉴定结论所证实的，是由被上诉人的特许行为而造成的，应全部予以补偿，呈显法律的公正和政府的诚信。   刘某上诉称，一、上诉人刘某的主体问题。山西省高级人民法院2017年7月6日做出的（2017）晋行终369号行政判决书认定，“但本院于2016年2月3日作出的（2015）晋行终字第302号行政裁定。认为（2015）运中行初字第30号裁定认定刘某不具有原告资格的事实错误，且刘某提交的证据证明其作为个人缴纳了70万元的保证金（实为100万元），在原约定的项目工程不能履行的情形下，与垣曲县政府在天然气工程项目建设形成争议，具有利害关系，具备原告资格。”同时，己生效的（2016）晋行赔终5号行政裁定书“本院于2016年2月2日作出的（2015）晋行终字第302号行政裁定。该裁定查明，2010年5月11日签订的......根据查明的事实，该裁定最终认定，刘某与垣曲县政府作出的垣政发（2010）53号文件行政行为有利害关系，具备原告的主体资格”。依据上述两个裁定判决，一审法院应追加上诉人为本案的原告，而不是第三人。因为原告和第三人的诉讼地位是不同的。该第三人的追加在程序上是错误的，退一步讲，追加上诉人为第三人是有独立请求权的第三人还是无独立请求权的第三人也应予明确，这一点也是明显错误。二、一审法院未按山西省高级人民法院的裁定和判决要求处理上诉人的问题，程序错误。山西省高级人民法院（2017）晋行终369号行政判决书明确，“其与民鑫公司之间的返还责任在二者之间的补偿诉讼中解决。”该补偿诉讼应为本案的诉讼。但是本诉讼以“第三人刘某与原、被告之间的与本案相关诉请，山西省高级人民法院（2017）晋行终369号行政判决书已作出处理，本院不予重复认定处理。”该二者之间严重矛盾：山西省高级人民法院要求在本次诉讼解决，而本诉讼判决却说已作出处理。一审法院违背了上级法院的要求，未作任何实质处理解决是错误的，应予纠正。三、补偿数额过低，依据错误。因被上诉人的违法转让行为给上诉人造成的实际的直接的损失就有447万元，间接损失高达两千多万元。如果再加上一审原告的经济损失，数额是非常巨大的。被上诉人在2012年3月6日发给山西省煤层气（天然气）集输公司“垣曲县人民政府关于妥善解决垣曲县天然气建设工程相关遗留问题的函”中自认一审原告的损失（投入费用）就为8.040.804.00元，该数额与审计结果相吻合。一审判决数额远远低于该数额，实在令人费解。关于-审判决的数额认定错误仅举一例如下：一审判决以60万元的协议价值来认定气柜的损失是没有道理的。上诉人和民鑫公司投入资金购买设备用于煤气公共设施的建没，那么购买气柜的价格就是上诉人及民鑫公司的损失，因为购买了气柜没有使用是被上诉人把项目转给他人造成的，被上诉人理应承担全部责任。四、查明事实错误。一审判决查明事实认定，“……民鑫煤气有限公司并交纳保证金100万元”，该查明事实和本案事实矛盾，因为该100万元是上诉人交纳的事实已被认定（70万元在（2017）晋行终369号行政判决书中明确认定）。综上，请求二审法院认真核实，依法改判支持上诉人刘某的上诉请求。   本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案有两个争议焦点：一是上诉人垣曲人民政府是否应当履行行政补偿的职责。二是本案所涉补偿数额该如何确定。   关于上诉人垣曲县人民政府是否应当履行行政补偿的职责的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八条第二款规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，上诉人民鑫公司于2009年承继了垣曲县人民政府于1996年9月7日筹建成立全民性质的垣曲县煤气公司所担负的职能及债权债务。2010年5月11日，垣曲县住房保障和城乡建设管理局与民鑫公司签定了《垣曲县人民政府关于垣曲县天然气工程项目建设责任约定书》。2010年10月9日，垣曲县人民政府以垣政发[2010]53号文件，将原由民鑫公司承担的垣曲县县域天然气综合开发利用及县域天然气项目建设30年特许经营权授予给山西省煤层气（天然气）集输公司独家经营，垣曲县人民政府此项特许经营许可间接地撤回了民鑫公司在垣曲县县域内天然气综合开发利用及县域天然气项目建设，应当对民鑫公司的损失依法给予补偿。同时，运城市中级人民法院于2015年2月9日作出的（2014）运中行初字第32号生效行政判决认为，垣曲县人民政府，将燃气工程建设项目及经营权特许给符合法定条件的山西省煤层气（天然气）输配公司符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定。民鑫公司诉请垣曲县人民政府特许经营许可行政行为违法理据不足，不予支持。对于民鑫公司因特许行为而造成的损失，应由垣曲县政府依法予以补偿。综上，上诉人垣曲人民政府应当给民鑫公司因特许经营许可所造成的损失依法履行行政补偿的职责，上诉人垣曲政府辩称其不是本案行政补偿主体的主张不能成立，本院不予支持。   关于本案所涉补偿数额如何确定的问题。行政补偿与行政赔偿是公民、法人或者其他组织在行政诉讼中主张的两种不同财产权利，其请求权基础不同。行政赔偿是基于被诉行政行为被确认违法，行政相对人或利害关系人因违法的行政行为给其造成了直接的财产损失，从而通过诉讼的方式予以主张。行政补偿是行政机关基于公共利益或者是公共政策调整的需要，依法撤回对公民、法人或者其他组织的行政许可或者是对公民、法人或者其他组织合法资产予以征收、征用或者关停之后，依职权对相应的公民、法人或者其他组织的合法财产予以依法补偿。本案中，上诉人垣曲县人民政府“关于对垣曲县民鑫煤气公司1998年至2011年财务及工程审计情况报告”认定，民鑫公司气柜工程、管道工程、相关工程（打井、配电、煤气灶具）三项合计审计价值为8040804元。运城市中级人民法院委托山西今朝司法鉴定所对民鑫公司开办费及公司运作费用评估为2213258.13元，气柜基础工程及七条过路穿管工程的评估结果为883806元。   本院认为，2009年，垣曲县人民政府批准注销垣曲县煤气公司，将原属垣曲县煤气公司担负的职能及债权债务一并转民鑫公司承担。垣曲县煤气公司和民鑫公司自成立以来承担着垣曲县城集中供气供热工作，公司全部资产投资均由公司自筹，上诉人垣曲县人民政府没有为该公司出资。且上诉人垣曲县人民政府曾于2012年以该审计结果作为民鑫公司所受损失向案外人山西省煤层气（天然气）集输公司进行了主张。因此，上诉人垣曲县人民政府的审计报告结果以及运城市中级人民法院委托山西今朝司法所鉴定的结果可以认定为民鑫公司自成立以来的实际投入。但司法鉴定结果中的民鑫公司运作费用以及民鑫公司主张的730000元职工工资，在民鑫公司自主运营时，属于公司的运营成本，已经转化为公司资产，凝结于公司成本中，并非其直接损失，上诉人民鑫公司诉称上述费用属于其直接损失的主张，本院不予支持。2014年山西省高级人民法院委托山西兴源拍卖有限公司对气柜的拍卖价款308000元及废旧管道的变卖价款89700元，也应从其投入中予以扣除。综上，上诉人民鑫公司自成立以来的实际投入为8526910元。包括：一、民鑫公司气柜工程、管道工程、相关工程（打井、配电、煤气灶具）三项合计审计价值为8040804元。二、气柜基础工程及七条过路穿管工程的评估结果为883806元。三、扣除气柜的拍卖价款308000元及废旧管道的变卖价款89700元。   本院认为，天然气特许经营是一项关系广大人民群众的民生工程，事关广大人民群众的切身利益和社会公共事业的发展。本案中，上诉人民鑫公司自成立以来，由垣曲县人民政府授予进行天然气特许经营，承担着垣曲县城集中供气供热工作，先后实际投入8526910元。但是，民鑫公司在长达15年的特许经营时间内，因经营管理不善，发生多起经济纠纷和民事诉讼，不能及时有效地为垣曲县城供气供热。上诉人垣曲县人民政府为了公共事业的发展，为了有效保障人民群众生活之必需，不得已于2010年将垣曲县县域天然气综合开发利用及县域天然气项目建设30年特许经营权授予给山西省煤层气（天然气）集输公司独家经营，符合法律规定。鉴于民鑫公司自成立以来，一直处于筹备建设阶段，没有实际投产运营，也未能给公司产生经济效益，故其自成立以来实际投入的8526910元，可以视为其因特许经营行为终止所造成的财产损失。但是，垣曲县政府收回民鑫公司天然气特许经营许可以及民鑫公司在垣曲县特许经营行为的终止，与民鑫公司自身的经营管理行为有着直接的关系，民鑫公司也应为其特许经营行为终止所造成的财产损失承担一定责任。考虑到，民鑫公司所从事的天然气特许经营行为，属于涉及人民群众的民生工程，其自成立以来的实际投入，全部由公司自筹，而尚未产生任何经济效益，故由其酌量承担财产损失的10%，即852691元。综上，上诉人垣曲县人民政府应补偿民鑫公司7674219元及利息。上诉人刘某与本案相关诉请，山西省高级人民法院（2017）晋行终369号行政判决已经作出处理，本院不予重复认定处理。原审判决垣曲县人民政府补偿垣曲县民鑫煤气有限公司损失4880312元及利息，认定欠妥，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：   一、撤销临汾市中级人民法院（2017）晋10行初48号行政判决。   二、上诉人垣曲县人民政府在本判决生效后补偿垣曲县民鑫煤气有限公司损失7674219元及利息。（利息按同期中国人民银行同等贷款利率计算，自2010年10月9日起算至付清之日止）。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人垣曲县人民政府负担。鉴定评估费130000元，由垣曲县人民政府与垣曲县民鑫煤气有限公司各半负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 韩广春     二○一八年七月三十日   书记员 王 静