湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘12行终178号上诉人（原审原告）张淑珍，女，1962年12月1日出生，苗族，地址湖南省麻阳苗族自治县。被上诉人（原审被告）麻阳苗族自治县住房和城乡建设局，地址湖南省麻阳苗族自治县高村镇清水路006号。法定代表人滕建军，局长。委托代理人向宽贵，湖南锦怀律师事务所律师。原审第三人张金华，女，1981年10月1日出生，苗族，地址湖南省麻阳苗族自治县。上诉人张淑珍因与被上诉人麻阳苗族自治县住房和城乡建设局（以下简称麻阳县住建局）确认行政处罚违法一案，不服麻阳苗族自治县人民法院作出的（2019）湘1226行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：张淑珍坐落在麻阳苗族自治县的房屋与张金华的房屋相邻。2016年1月张金华在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建房，原告于2017年2月诉诸法院要求被告履行查处张金华违法建筑行为的法定职责。2017年7月6日法院判决被告于判决书生效后30日内履行法定职责。被告于2017年8月9日对张金华作出麻建处罚字（2017）第07号行政处罚决定：一、处罚人民币21581.74元；二、全额补交实建建筑面积789.57㎡建设规费；三、责令张金华房屋与原告相邻的墙面窗户加装防火窗。2017年8月24日，被告给张金华补办了建规【建】字第20170806号建设工程规划许可证。原告认为被告对张金华行政处罚时没有区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形且与法律规定的处罚措施种类、幅度均不符。基于此，原告诉诸法院请求确认被告作出的行政处罚违法和判令被告依法履行查处张金华高村镇老石桥045号违法建筑行为的法定职责。另查明，2018年2月，张淑珍以张金华为被告向法院提起排除妨害的民事诉讼，同年6月经法院主持调解，张金华履行了调解协议赔偿了张淑珍的经济损失，将其房屋与原告房屋相邻墙面开设的窗户全部封闭砌成墙体；同年9月14日被告将原处罚决定书第三条“责令张金华在房屋墙面窗户加装防火窗”变更为“责令张金华封闭与张淑珍相邻墙面窗户”，将补发给张金华的建规[建]字第20170806号建设工程规划许可证的建设工程规划平面图变更为“在东西两侧墙面不得开设窗户”、删除了原图中“此处为防火窗”的标注，将原图中开窗位置更改为实线。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中被告麻阳苗族自治县住房和城乡建设局作出的麻建处罚字（2017）第07号行政处罚决定的相对人为第三人张金华，内容为对张金华违法建房的行为处以罚款并缴纳建设规费、责令张金华房屋与原告相邻的墙面窗户加装防火窗，此后被告根据张金华的申请对规划许可进行了变更，明确张金华在与原告相邻墙面不得开设窗户，且张金华也已经将原开设防火窗封闭为墙体，故该处罚决定并不会对张淑珍的权利义务造成影响，张淑珍既不是涉案行政行为的相对人也不是利害关系人，不属于适格的原告，不具有诉讼的主体资格，应当驳回张淑珍的起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条之规定，裁定驳回张淑珍的起诉。本案案件受理费50元，退还张淑珍。上诉人张淑珍上诉称，麻阳苗族自治县人民法院以“该处罚决定并不会对张淑珍的权利义务造成影响、张淑珍不属于适格原告”等为由，作出了(2019)湘1226行初8号行政裁定书，该行政裁定书存在必须依法予以撤销的如下错误：一、行政处罚决定属于保护上诉人合法权益的范畴。其一，本案缘起于第三人张金华实施被诉行政机关的行政规划许可而侵害了上诉人的合法权益。其中，第三人张金华为直接加害人，上诉人为直接受害人。从法理上来说，行政机关对加害人的行政处罚具有双重价值:一方面是为了维护社会公共秩序和公共利益;另一方面也是为了保护受害人的利益。上诉人为了维护自己的权益，有权要求行政机关惩戒违法行为人。如果被诉行政机关没有依法处罚违法行为人，受害人有权向人民法院提起行政诉讼。其二，如果被诉行政机关拒绝对加害人给予处罚或者拒绝从重处罚，虽然没有给上诉人造成物质上的损害，但是使得上诉人的人身财产权利得不到切实的保障，同时可能使第三人的侵害行为得不到有效的制止，从而可能再次侵犯上诉人的合法权益。因此，被诉行政机关的行政处罚决定属于保护上诉人合法权益的范畴，必然影响着上诉人的权利义务。其三，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十一条第二款“当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据”的规定，一审裁定以上诉人在民事诉讼对自身民事权益的处分来认定行政处罚决定不影响上诉人的权利义务，毫无法律依据。二、上诉人作为受害人当然具有法定的行政诉讼权。一审裁定错误适用关于利害关系人的法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。而《最高人民法院关于适用的解释(法释[2018]1号)第十二条则明确规定了“与行政行为有利害关系”的六种情形，其中上诉人就属于该条第三项规定情形，即“要求行政机关依法追究加害人法律责任的”情形。因此，上诉人作为要求被上诉人依法追究第三人法律责任的受害人，属于法律明文规定的利害关系人应作为裁判依据的司法解释视而不见，偏执狭隘地解释行政诉讼法关于利害关系人的规定构成法律适用错误。综上所述，一审裁定错误地适用了“利害关系人”的相关法律规定，对被上诉人行政处罚决定与上诉人权利义务的内在法律关系认定错误，均构成必须依法撤销的错误裁定。故上诉人请求二审法院1、撤销麻阳苗族自治县人民法院(2019)湘1226行初8号行政裁定书；2、指令麻阳苗族自治县人民法院继续审理张淑珍诉麻阳苗族自治县住房和城乡建设局确认行政处罚违法一案;3、本案诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人麻阳苗族自治县住房和城乡建设局未予书面答辩。原审第三人张金华未予书面述称。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。上诉人、被上诉人、原审第三人均没有向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,“无诉则无判”，诉乃发动审判权的前提。然而，是不是只要诉具备了法定形式并符合法定程序，人民法院就必须进行实体审理？现有法律虽然未作出明确规定，但根据审判权的应有之义，结合立法精神以及司法实践可知，诉最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。就本案而言，张淑珍早在2017年2月，因被上诉人麻阳苗族自治县住房和城乡建设局不履行法定职责提起行政诉讼后，原审法院已经作出实体判决，责令行政机关履行法定职责，行政机关亦按人民法院生效判决履行了法定职责：处罚了行政相对人张金华、责令张金华补交了建设规费、责令张金华封闭与张淑珍相邻墙面窗户等；张淑珍此次再以同样的事由请求判令被上诉人履行查处原审第三人张金华违法建筑行为，已构成重复起诉。张淑珍曾因排除妨害提起民事诉讼，经原审法院调解，由原审第三人张金华赔偿了张淑珍相应的经济损失，张淑珍的相关诉求已经达到，张淑珍的起诉不具有依法应予维护自身权益的诉讼利益。且行政处罚决定的行政相对人是张金华而非张淑珍。故原审法院驳回起诉正确。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确。上诉人的上诉理由依法不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇一九年十二月九日法官助理刘俊卿书记员曾晨附：本裁定相关的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。