安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖02行终162号上诉人(原审原告)毕正明，男，汉族，住安徽省芜湖县。委托代理人何基护，安徽径桥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）芜湖县住房和城乡建设局，住所芜湖县。法定代表人许华，该局局长。被上诉人（原审被告）芜湖县人民政府，住所地芜湖县。法定代表人韦秀芳，该县政府县长。上诉人毕正明因与被上诉人芜湖县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）、芜湖县人民政府行政复议一案，不服安徽省芜湖县人民法院(2019)皖0221行初22号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现本案已审理终结。原审查明，毕正明自1992年毕业分配至芜湖县房地产管理局工作，并于1994年起合法租住位于湾沚镇延安西路招待所二楼的一处公房，该房屋由芜湖县房地产管理局管理，芜湖县房地产管理局系芜湖县住房和城乡建设局的二级单位。因棚户区改造，该房已由芜湖县人民政府强制拆除。2018年12月8日，毕正明向芜湖县城乡规划建设委员会和芜湖县房地产管理局书面申请购买一套不小于80平方米的公有住房，但至今无书面回复。毕正明不服向芜湖县人民政府申请行政复议，芜湖县人民政府以相关规范性文件被废止，以没有法定依据为由，驳回申请人的行政复议申请。原审另查明，2019年4月2日，芜湖县城乡规划建设委员会更名为芜湖县住房和城乡建设局。原审认为，毕正明向原审法院诉请确认县住建局不出售公有住房的行为违法，其前提是县住建局具有相关的行政职责，基于其行政职责的存在，当毕正明书面申请购买公有住房时，县住建局未同意，则构成了行政违法。从毕正明提交的已废止的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发【1994】43号）、《安徽省城镇公有住房出售管理办法》（皖政【1995】9号），以及现行有效的《安徽省城镇公有房屋管理办法》来看，公有房屋可以出售，公有房屋的主管部门是市、县房地产管理部门。但从上述规定并不能得出县住建局具有出售公有住房的行政职责，所谓行政职责是指基于法定，不履行职责就属违法。《安徽省城镇公有房屋管理办法》第三条规定公有房屋是指国家所有的房屋。国有房屋分别由房地产管理部门管理和全民所有制单位管理，本办法所称房屋所有人是指公有房屋的管理单位。上述所称的管理，并非县住建局的行政职责，而是基于房屋所有权派生出的管理权。这两者不同之处在于，所有权派生出的管理权主要受《物权法》、《合同法》等民法调整，应当符合平等自愿、协商一致的原则。本案中，公有房屋虽属特殊标的物，但其出售仍然要符合《合同法》等的规定，经过要约、承诺，经买卖双方协商一致后，方可能成交。《安徽省城镇公有房屋管理办法》第三十一条出售已出租的房屋，承租人在同等条件下有优先购买权，出售共有房屋，共有人在同等条件下有优先购买权。从该条可以看出，县住建局对毕正明的公有房屋出售申请没有法定的强制缔约责任，即公有房屋的出售非县住建局的行政职责。公有住房是否出售，出售给谁，房屋所有人具有决定权及选择权。县住建局不同意出售公有房屋，并不构成不履行法定职责。毕正明混淆了县住建局的行政职责与所有权的管理职责，向法院提起不履行法定职责之诉，缺乏法律依据，依法应驳回其诉讼请求。同理，毕正明请求判决县住建局出售或安置一套不小于80平方米的公有住房并附带审查《关于芜湖县公房收回问题处理补充意见的通知》的合法性，原审法院一并予以驳回。县政府的行政复议决定程序合法，结果适当，毕正明诉请撤销该复议决定，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回毕正明的诉讼请求。案件受理费50元，由毕正明负担。上诉人毕正明上诉称，1、一审认定事实错误、适用法律错误；被上诉人县住建局系公有房屋管理机构，依法负有出售房屋的法定职责，且被上诉人系因为行政规划被划入芜湖市人民政府工作，应当符合购买共有住房的条件。2、一审遗漏上诉人请求县住建局出售或安置公有住房给上诉人及附带审查芜国资委【2018】6号《关于芜湖县公房收回有关问题处理补充意见的通知》合法性的审查的两项诉讼请求。3、上诉人提供新的证明证明上诉人下属单位芜湖县房屋征收办公室拆除上诉人的房屋，应当安置上诉人。4、本案应撤销一审判决，发回重审。5、被上诉人芜湖县人民政府作出的行政复议决定错误，至上诉人起诉之时皖政（1995）9号文仍然有效。6、芜湖县国资委【2018】6号《关于芜湖县公用房收回有关问题处理补充意见的通知》是非法文件，应当无效。综上一审判决错误，请求撤销原审判决，依法确认被上诉人芜湖县住建局不出售公有住房行为违法，撤销被上诉人芜湖县人民政府作出的芜县行复决【2019】1号《行政复议决定书》，请求判决被上诉人芜湖县住建局出售或安置一套不小于80平米公有住房给上诉人；请求附带审查芜国资委【2018】6号《关于芜湖县公用房收回有关问题处理补充意见的通知》合法性。被上诉人芜湖县住房和城乡建设局、芜湖县人民政府未作书面答辩。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是被上诉人芜湖县住房和城乡建设局是否具有出售公有住房给上诉人的法定职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。该法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章的规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉请的职责。上诉人毕正明要求被上诉人履行的职责为向其出售公有住房，而无论是已废止的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发【1994】43号）、《安徽省城镇公有住房出售管理办法》（皖政【1995】9号），还是《安徽省城镇公有房屋管理办法》均未规定被上诉人负有向上诉人出售公有住房的法定职责。公有住房的价格虽系政府核定，但出售公有住房的行为仍是需双方缔约的民事法律行为，并未基于上诉人之申请即应启动的行政机关履约行为，故上诉人毕正明的上诉理由不当，本院不予支持。关于上诉人请求被上诉人安置不小于80平米房屋的诉讼请求，因买卖和承租是两个完全不同性质的行为，本案审查范围为被上诉人是否负有出售的法定职责，复议机关也是针对出售诉请作出复议决定。如果上诉人认为被上诉人芜湖县住建局有安置其住房的法定职责，则应该先向被上诉人芜湖县住建局正式提出申请，纵观本案证据材料，上诉人并未向被上诉人芜湖县住建局提出安置住房的申请，故本案对该诉请不应该进行审理。原审判决将出售与安置两个诉请一并审查不妥，应予纠正。综上，被上诉人芜湖县住房和城乡建设局不予公有住房出售的行为并无不当，被上诉人芜湖县人民政府复议决定正确，应予维持。一审判决认定事实和适用法律部分不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、驳回上诉，维持原审判决驳回毕正明要求芜湖县住房和城乡建设局履行出售公有住房的诉讼请求；二、毕正明诉请被上诉人芜湖县住房和城乡建设局履行安置一套不小于80平方米的公有住房的诉讼请求另案起诉。二审案件受理费人民币50元，由上诉人毕正明负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  查 鹏二〇一九年十二月二日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。