江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终360号 上诉人（原审原告）泰兴市福凯木门制造厂，统一社会信用代码×××73Ｄ，住所地泰兴市曲霞镇安乐村。 投资人季峰，厂长。 被上诉人（原审被告）泰兴市自然资源和规划局，住所地泰兴市文昌东路6号。 法定代表人孙红东，局长。 委托代理人王亮，上海一湃律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰兴市人民政府，住所地泰兴市国庆东路118号。 法定代表人张坤，代市长。 委托代理人万俊辉，泰兴市司法局工作人员。 委托代理人丁佐荣，江苏辉丰律师事务所律师。 上诉人泰兴市福凯木门制造厂（以下简称福凯木门厂）因土地行政管理行政处罚一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，福凯木门厂成立于2007年10月17日，为个人独资企业，投资人为季峰，经营范围为：木门、家具加工、销售；室内外装饰装潢（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2018年5月2日，泰兴市自然资源和规划局（以下简称泰兴市自然资源局）执法人员对福凯木门厂违法占地建设厂房一案进行调查。福凯木门厂投资人季峰反映：2007年时，为了生产需要，季峰与其叔父季吉权协商，将季吉权家的4住房和院子出租给福凯木门厂办木门加工厂，租用后为了达到木门加工制作的要求，季峰出资将季吉权的4间平房拆除，利用老宅基地、前后自留地及季吉权门前路南侧的空闲地、季峰自己住宅门前路南的空闲地等三处建设了简易厂房，总面积800平方米左右，目前均已建成投产，投资主体和实施建筑主体都是福凯木门厂投资人季峰，至今未办理任何用地手续。同日，泰兴市自然资源局制作现场勘测笔录，主要内容为：“占地类型：农用地、建设用地；占地位置：泰兴市曲霞镇安乐村东安六组（季吉权原住宅地及自留地等）；占地面积：约800平方米（共3处）；建设现状：已建成并投入使用（详见现场照片）”。福凯木门厂投资人季峰在勘查笔录上签名。2018年5月8日，泰兴市自然资源局对福凯木门厂未经批准非法占地实施厂房建设的行为立案查处。 2018年6月20日，泰兴市万源土地测绘有限公司对福凯木门厂未经批准非法占地一案出具勘测定界成果报告，显示非法占用土地面积为858平方米，对照曲霞镇土地利用现状图和土地利用总体规划图，该宗地地类为：农用地277平方米（其中耕地194平方米、其他农用地83平方米），建设用地581平方米。该宗地中，581平方米（建设用地）符合曲霞镇土地利用总体规划，277平方米不符合曲霞镇土地利用总体规划。 2018年8月27日，泰兴市自然资源局向福凯木门厂送达行政处罚及听证告知书，福凯木门厂于次日向泰兴市自然资源局提交书面陈述申辩书，认为系投资人所在村的村委会工作人员帮助其办理经营手续，亦缴纳了相关规费，符合2007年左右农民创业的政策要求，请求免于处罚。泰兴市自然资源局于8月29日向福凯木门厂送达听证通知书，于9月12日举行听证，福凯木门厂投资人在听证阶段陈述：1.其租用叔父季吉权的房屋进行生产经营，故对处罚对象认定有异议；2.厂房建设初期有镇政府的工作人员到场，季吉权亦缴纳了费用。泰兴市自然资源局于2018年10月11日作出泰国土资罚字[2018]216号行政处罚定，主要内容为：泰兴市自然资源局对福凯木门厂非法占用土地实施厂房等设施建设一案立案调查。经查，2007年3月起，福凯木门厂未经有权部门批准，非法占用泰兴市曲霞镇安乐村东安六组集体土地实施厂房等设施建设，经现场勘测，福凯木门厂非法占用土地面积为858平方米，对照曲霞镇土地利用现状图和土地利用总体规划图，该宗地地类为：农用地277平方米（其中耕地194平方米、其他农用地83平方米），建设用地581平方米。该宗地中，581平方米（建设用地）符合曲霞镇土地利用总体规划，277平方米不符合曲霞镇土地利用总体规划。根据查明的事实和证据，泰兴市自然资源局经集体讨论研究，于2018年8月27日向福凯木门厂送达了行政处罚及听证告知书，将拟作行政处罚的事实、理由、依据和处罚的内容及当事人依法享有的权利告知了当事人，福凯木门厂于2018年8月28日申请听证，9月12日举行听证。泰兴市自然资源局认为，福凯木门厂未依法办理用地手续进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”和四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”之规定，已构成未批先占的违法用地事实。根据土地管理法第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第四十二条、《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量标准（试行）》第一条之规定，结合福凯木门厂能积极配合调查的事实，本着处罚和教育相结合的目的决定如下：1.责令福凯木门厂退还非法占用的858平方米土地；2.责令福凯木门厂自收到本行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用不符合土地利用总体规划的277平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.没收福凯木门厂在非法占用符合土地利用总体规划的581平方米土地上新建的建筑物和其他设施；4.罚款8227元”。同日该处罚决定送达福凯木门厂。 福凯木门厂于2018年12月10日向泰兴市人民政府申请复议，泰兴市人民政府于12月14日受理福凯木门厂的申请，同日向泰兴市自然资源局发出行政复议答复通知书，泰兴市人民政府于2019年3月1日作出(2018)泰行复第117号行政复议决定邮寄送达福凯木门厂。在此期间，泰兴市人民政府于2019年1月31日作出行政复议延期审理通知书邮寄送达福凯木门厂及泰兴市自然资源局。 原审法院认为，根据土地管理法第五条，《国土资源违法行为查处工作规程》第一条规定，泰兴市自然资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，对管辖地域内的土地违法行为，具有作出行政处罚的职权。福凯木门厂对其存在未经批准非法占用土地实施厂房建设的违法行为并无异议。本案的争议焦点为行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。 福凯木门厂未依法办理用地手续进行建设的行为，违反了土地管理法第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”和四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”之规定，已构成未批先占的违法用地事实。泰兴市自然资源局根据土地管理法第七十六条、土地管理法实施条例第四十二条、《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量标准（试行）》第一条之规定，决定：1.责令福凯木门厂退还非法占用的858平方米土地；2.责令福凯木门厂自收到本行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用不符合土地利用总体规划的277平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.没收福凯木门厂在非法占用符合土地利用总体规划的581平方米土地上新建的建筑物和其他设施；4.罚款8227元，该处罚决定认定事实清楚、适用法律正确且量罚适当。 福凯木门厂主张其在厂房建设初期有镇政府的工作人员在场未阻止其建设行为，其亦委托所在村的村干部缴纳了费用，但未能向法院提交任何证据证明其用地行为取得了合法的审批手续，不予采信。至于福凯木门厂主张其部分房屋用于农具堆放，并非用于木门厂的生产经营，该陈述与其在泰兴市自然资源局执法人员调查时相互矛盾，其未能向法院说明合理的理由，且房屋的实际用途亦不影响违法用地事实的认定，对福凯木门厂的主张不予支持。 关于处罚程序，原审法院根据土地管理法、《国土资源违法行为查处工作规程》的规定审查认为，泰兴市自然资源局在违法线索登记、核查、立案、调查取证、延长办案期限、案情分析与调查报告起草、案件审理、作出处理决定等程序符合规定，且在拟作出处罚前已经按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定向福凯木门厂告知了拟作出处罚的相关内容及福凯木门厂所享有的陈述、申辩权利，其在法定期限内作出处罚决定，行政处罚程序合法。 综上，福凯木门厂要求撤销泰兴市自然资源局作出的行政处罚决定，欠缺事实和法律依据，不予支持。 原审法院根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条审查认为，泰兴市人民政府作出行政复议决定职权正当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 综上，泰兴市自然资源局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。泰兴市人民政府在收到福凯木门厂行政复议申请后，依据法定程序作出行政复议决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回泰兴市福凯木门制造厂的诉讼请求。案件受理费50元，由泰兴市福凯木门制造厂负担。 上诉人福凯木门厂不服，向本院提起上诉称：1.曲霞镇土地利用总体规划的编制人员没有依照相关法律法规将安乐村6-7组建国前就一直存在至今的连片竹林划为基本农田是错误的。2.厂房是季峰使用的其叔父季吉权改造的房屋，产权归季吉权所有，季峰支付的5万元是房租。当时村干部带政府人员到现场并收钱，钱是季吉权给的，房屋的改造也是季吉权请邻居帮忙的。3.季峰家门口的房屋是2017年因房屋翻建所搭建的临时用房,现用于饲料、肥料、粮食、无人机等堆放,并未用于木门生产，不属于福凯木门厂的厂房。4.夏文的反映材料中承认多次和相关部门实地勘察。在当时曲霞镇创建土地执法模范镇，全镇10个村均达标的情况下，违法占地是不可能的。5.当时政策是引导和鼓励创业农民利用闲置建设用地、厂房、农村撤并的中小学校舍等进行创业。按照依法、自愿、有偿的原则，鼓励集体建设用地向有资金、懂技术的创业农民流转。农民创办符合环保、安全、消防条件的小型加工项目，符合产业政策和规划要求的，鼓励其长期投资，妥善解决好规模用地问题。6.泰兴市自然资源局提交的询问笔录与事实不符，事实上是王君、王玉在季峰家中由王君笔记，泰兴市自然资源局提交的季峰签名的证据，是王玉叫季峰到曲霞镇其办公室里签的，且王玉跟季峰讲；因邻居家举报季峰盖房，交几千块就没事了。泰兴市自然资源局工作人员，钓鱼执法.更改笔录诱骗季峰签字。综上所述，泰兴市自然资源局作出的处罚决定认定事实错误、程序不合法，适用法律无依据，该行政处罚侵犯了上诉人的合法权益。请求：1.撤销泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出的（2019）苏1291行初97号行政判决；2.撤销泰兴市自然资源局作出的泰国土资罚字[2018]216号行政处罚定及泰兴市人民政府作出的(2018)泰行复第117号行政复议决定;3.本案诉讼费由泰兴市自然资源局、泰兴市人民政府承担。 被上诉人泰兴市自然资源局、泰兴市人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，原审法院对证据的认证符合法律规定，本院予以认可。 二审中，上诉人提交从网上获取的卫星图片两张，证明泰兴市自然资源局认定的违章建筑，与事实不符。泰兴市自然资源局质证认为，上诉人提交的证据是网上下载，真实性无法确认，该证据不能证明其主张。泰兴市人民政府经质证对证据的三性均有异议，两张图片看不出来源，得不出上诉人要证明的事实。本院认为上诉人提交的证据不属于二审中的新证据，本院不予采信。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，土地管理法第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状”。本案中，福凯木门厂未依法办理用地手续进行建设的行为，违反了上述规定，已构成未批先占的违法用地事实。泰兴市自然资源局对福凯木门厂的非法占地行为立案后,进行了调查、现场勘测、作出《行政处罚及听证告知书》,应上诉人的听证申请举行了听证,根据土地管理法第七十六条、土地管理法实施条例第四十二条、《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量标准（试行）》第一条之规定作出被诉《行政处罚决定书》并送达。该处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处理恰当。对季峰主张处罚主体错误及认定违法建筑面积错误的问题，本院认为，在泰兴市自然资源局对福凯木门厂非法占地一案调查询问过程中,福凯木门厂投资人季峰陈述：其出资将季吉权的4间平房拆除，利用老宅基地、前后自留地及季吉权门前路南侧的空闲地、季峰自己住宅门前路南的空闲地等三处建设了简易厂房，总面积800平方米左右，目前均已建成投产，投资主体和实施建筑主体均是其本人。同时季峰在询问笔录和现场勘测笔录签字确认。另，听证过程中，季峰对《行政处罚及听证告知书》中认定的处罚面积明确表示没有疑问。据此，对季峰上述主张，本院不予采信。 泰兴市人民政府依法受理的福凯木门厂行政复议申请,经过审查,在法定期限内作出维持泰兴市自然资源局的行政处罚决定的复议决定,认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人福凯木门厂的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人泰兴市福凯木门制造厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十二月二十三日 书记员  王 蕊 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……