重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝行赔终10号 上诉人(一审原告)垫江县五洞食品经营站，住所地重庆市垫江县五洞镇河街，统一社会信用代码915002315814789763。 负责人蒋德川。 委托代理人熊鹰，重庆肃鼎律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)垫江县人民政府，住所地重庆市垫江县桂溪街道桂西大道南段208号。 法定代表人梅时雨，该县县长。 委托代理人周柏林，垫江县人民政府办公室公职律师。 委托代理人周耕芸，国浩律师(重庆)事务所律师。 一审第三人垫江县农业农村委员会，住所地垫江县桂西大道南段208号行政综合楼2号4楼。 法定代表人余文豪，该委员会主任。 委托代理人周山高，垫江县动物卫生监督所所长。 委托代理人易君，重庆奇威律师事务所律师。 一审第三人垫江县五洞镇人民政府，住所地垫江县五洞镇卧龙路51号。 法定代表人舒松，该镇镇长。 垫江县五洞食品经营站(以下简称五洞食品站)因诉垫江县人民政府(以下简称垫江县政府)、一审第三人垫江县农业农村委员会(以下简称垫江农委)、垫江县五洞镇人民政府(以下简称五洞镇政府)行政赔偿一案，不服重庆市第三中级人民法院(2018)渝03行赔初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。 一审法院审理查明，1999年10月20日，蒋廷明(蒋德川之父)通过公开竞争取得五洞食品站生产性和非生产性整体资产购买权，成交价格为12万元，并与五洞镇政府签订了《垫江县食品总公司五洞镇食品站破产财产变卖处置协议书》，1999年11月4日，蒋廷明向五洞镇政府缴纳了12万元破产变现资金。2002年1月30日垫江县屠宰管理办公室为五洞食品站颁发了定点屠宰标志证书，类别为猪、牛、羊，经济性质为股份合作，法定代表人蒋廷明。2016年4月1日五洞食品站营业执照副本载明，法定代表人为蒋德川。2017年3月23日，重庆市人民政府办公厅向各区县(自治县)人民政府、市政府有关部门、有关单位印发2017年水污染防治重点工作目标任务分解的通知“(渝府办发〔2017〕34号)”，其中地表水考核目标中序号75；考核河流，卧龙河；考核断面，五洞；年度考核目标，水质达到或优于Ⅲ类；责任单位，垫江县政府。 2017年4月26日，垫江府办〔2017〕33号文件《关于印发2017年垫江县龙溪河流域水污染防治专项行动工作方案的通知》(以下简称33号文件)载明：水环境保护事关人民群众切身利益，为切实保护水环境安全，保障人民群众的身体健康，根据《重庆市人民政府关于印发2017度水污染防治重点工作目标任务分解的通知》(渝府办发〔2017〕34号)和《垫江县人民政府水污染防治目标责任书》等要求，结合实际，特制定本方案。一、水污染防治现状……二、工作目标。2017年卧龙河等水质达到或优于Ⅲ类。……三、整治原则、要求、措施及完成时限。(一)整治原则。(二)整治要求。专项整治重点行业，对流域内废水排放量大，水污染明显的化工、畜禽屠宰等企业，加大执法力度，按国家相关法律法规从严查处，达不到整治要求的一律关闭或取缔；由企业所属乡镇（街道）负责落实专人进行监管，加大巡查力度，严禁企业偷排，实现达标排放。（三）整治措施及完成时限（见附件1-6）……四、保障措施。（一）加强组织领导、（二）落实工作责任。乡镇责任。按照属地管理原则，对所承担的整治任务逐项分解细化，在规定时间内完成整治任务，确保考核断面水质不断改善，实施具体整治责任分解见附近1-7。县农委。负责全县畜禽、水产养殖污染防治和农业面源污染防治工作。（三）加强水质监测。（四）严格环保执法……。该文件附件2以表格形式载明，垫江县卧龙河流域涉水污染源整治责任分解表序号34，污染源名称，五洞镇屠宰场；污染源类别，工业污染；所在乡镇，五洞镇；详细地址，迎宾居委3组；污染现状描述，偶尔少量屠宰；整治措施，关闭；整治完成时限，2017.5.30；责任县领导，周行；责任单位，农委；责任乡镇，五洞镇。2017年5月25日，五洞镇政府根据33号文件要求，召集相关业主和有关部门负责人，进行了政策宣传和工作部署。2017年6月1日，五洞镇政府向五洞食品站发出五洞镇畜禽屠宰废水治理通知书载明，存在无清污分离池、沉淀净化池、发酵池（厌氧池的耗氧池）和管网达标排放问题。整改措施及时限：1、6月25日前修建好清污分离池→沉淀净化池→发酵池→铺设排污管网。2、6月25日前未治理好，将申请环保执法强制无偿关闭。2017年6月30日，经验收，从2017年6月1日起未再屠宰。五洞食品站未在该通知书上签字以证明签收了上述文件。2017年6月1日起，五洞食品站关停，未再对生猪进行屠宰，垫江县屠宰行业主管部门未注销五洞食品站定点屠宰标志证书。 一审法院审理认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有法律规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，并造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政相对人要求行政机关行政赔偿的前提是行政机关对其实施的行政行为被确认为违法。本案中，五洞食品站系因认为垫江县政府33号文件中关闭五洞食品站的行为违法，请求垫江县政府行政赔偿。但因五洞食品站诉被告垫江县政府、第三人垫江农委、第三人五洞镇政府33号文件中关闭五洞食品站的行政行为违法一案因该文件不属于行政诉讼法规定的可诉行政行为，被本院裁定驳回起诉，五洞食品站起诉的垫江县政府的行政行为未被确认为违法。且五洞食品站未提供充分的证据证明垫江县政府对其进行了强行关闭，故五洞食品站要求垫江县政府行政赔偿无事实和法律根据。 五洞食品站上诉称，垫江县政府作出33号文件，导致五洞食品站被强制关闭，其具体行政行为造成了五洞食品站的损失。按照行政诉讼法和国家赔偿法的规定，垫江县政府应当承担行政赔偿责任。 垫江县政府未向本院提交书面答辩意见。 一审中，五洞食品站向法院提交了以下证据： 1．营业执照副本、法定代表人证明书、法定代表人身份证复印件，拟证明五洞食品站是适格的行政诉讼原告； 2．蒋德川、张德琼就业失业登记证，拟证明因原告企业被违法行政处罚后导致人员失业； 3．统计人员从业资格证书、屠宰资格证、动物防疫合格证、定点屠宰标志证书，拟证明五洞食品站系合法的屠宰加工企业； 4．垫江县食品总公司五洞镇食品站破产财产变卖处置协议书、收款收据，拟证明五洞食品站系合法屠宰加工企业； 5．33号文件，拟证明垫江县政府对五洞食品站进行行政处罚违法及垫江农委、五洞镇政府对五洞食品站作出责令停产停业行为违法； 6．垫江农委信访事项处理意见书，拟证明33号文件对五洞食品站行政处罚违法及没有超过起诉期限； 7．五洞镇政府会议记录，拟证明五洞镇政府于2017年5月31日召开会议，对五洞食品站进行关闭； 8．证人石治华的通话录音，拟证明其于2017年5月31日召开会议，宣布对五洞食品站进行关闭； 9．证人夏建庭的证言，他是五洞镇建管办从事市政工作的治安巡逻，根据建安办主任熊先银及治安巡逻队长张恒元安排，说屠宰场流出的水污染了环境，要求将五洞食品站的抽水泵提了，于是他与他人一起将抽水泵提到了熊先银办公室。 10．证人王邦中的证言，他是帮蒋德川打扫清洁，不能用自来水清洁，于是他买了一个抽水泵抽水清洁屠宰场地，后被政府的人提走了。石镇长在会上讲养鸡场、屠宰场的水污染河流，必须关闭。 一审中，垫江县政府向法院提交了以下证据： 1．33号文件、《重庆市人民政府办公厅关于印发2017年水污染防治重点工作目标任务分解的通知》(渝府办发〔2017〕34号)，拟证明33号文件是根据上级的要求进行制定，系政府内部工作管理文件，是对内的具体行政行为，不具对外法律效力。责任单位为垫江农委，责任乡镇为五洞镇政府； 2．《五洞镇畜禽屠宰场废水治理通知书》，拟证明五洞食品站存在无清污池，并限期整改； 3．《2017年垫江县畜禽屠宰场废水治理现场验收表》，拟证明五洞食品站未完成限期治理，并于2017年6月1日未再屠宰，已关停； 4．《2017年垫江县畜禽屠宰场废水治理档案资料》，拟证明五洞食品站于2017年6月1日关停，蒋德川为补偿不予配合签字； 5．《垫江农委信访事项处理意见书》“垫农信初字〔2018〕7号”及送达回执、《垫江县政府信访事项复查意见书》“垫江府信访复查字〔2018〕9号”及送达回执，拟证明五洞食品站系蒋德川自行关闭，蒋德川要求补偿； 6．《垫江农委关于处理五洞食品站关停信访申请政府经济补偿事宜的报告》“垫农文〔2017〕135号”、“垫农文〔2017〕142号”，拟证明政府高度重视，但现行无因环保整治自行关停的补偿规定，无法进行补偿； 7．《中华人民共和国环境保护法》《生猪屠宰管理条例》《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》，拟证明五洞镇政府作出的《五洞食品站废水治理通知书》合法合规。 一审中，第三人垫江农委提交了以下证据、资料： 1．《垫江县政府信访事项复查意见书》“垫江府信访复查字〔2018〕9号”，拟证明，五洞食品站于2017年6月1日自行关闭，2017年6月25日未治理； 2．《中华人民共和国环境保护法》《重庆市环境保护条例》《生猪屠宰管理条例》，拟证明垫江农委的职责、五洞食品站没有污染防治设施。 经庭审举证质证一审法院对上述证据认证如下：对五洞食品站举示第1、3、4、5、6、9、10组证据可作为认定本案事实的依据；但第2组证据与本案没有关联性、第7组证据虽然垫江县政府及垫江农委认可，但系复印件，也与垫江县政府举示的证据、五洞食品站在庭审中的陈述相矛盾不予采信。第8组石治华的录音证据，不能证明垫江县政府直接实施了关停，垫江县政府及五洞镇政府均不予认可，不予采信。对垫江县举示的证据，五洞食品站对第6组真实性不予认可，且与本案没有关联性，一审法院不予作为证据，其余证据真实、合法，可以作为本案的证据。一审第三人垫江农委举示的证据，五洞食品站、垫江县政府、一审第三人五洞镇政府均无异议，可以作为本案的证据。 前述证据材料已经随案移送本院。经审查，一审法院对当事人所提交证据的认证正确，被认证采信的证据能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。二审查明的案件事实与一审无异。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该规定，受害人获得赔偿的条件必须是国家机关和国家机关工作人员行使职权的行为侵犯其合法权益并造成损害。本案系五洞食品站提起行政诉讼请求确认垫江县政府作出33号文件关闭五洞食品站的行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。五洞食品站请求确认垫江县政府作出33号文件关闭五洞食品站的行为违法一案中，重庆市第三中级人民法院作出(2018)渝03行初54号行政裁定，认为33号文件系垫江县人民政府对有关各乡镇人民政府、街道办事处，县政府有关部门、有关单位就垫江县龙溪河流域水污染防治专项行动工作方案作出的通知和要求，属于行政机关内部文件，对五洞食品经营站的权利义务不产生实际影响，裁定驳回五洞食品站的起诉。五洞食品站不服该裁定向本院提起上诉，本院作出(2019)渝行终383号行政裁定维持了该一审裁定。本案中，垫江食品站一并提起的行政赔偿诉讼缺乏事实根据和法律依据，一审法院依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定判决驳回五洞食品站的赔偿请求，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。垫江食品站的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案依法不收取诉讼费。 本判决为终审判决。 审判长  曹晓锐 审判员  杨卉萍 审判员  黄 成 二〇一九年十二月五日 书记员  谭 敏