安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1380号上诉人（一审原告）龚万远，男，1948年2月10日出生，汉族，住安徽省蚌埠市怀远县涡北新城区。委托代理人袁会，安徽安泰达律师事务所律师。委托代理人倪伟，安徽安泰达律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省怀远县人民政府，住安徽省怀远县禹都大道501号行政办公中心4楼。法定代表人潘明生，该县县长。委托代理人胡夕伟，该政府工作人员。委托代理人李正，安徽末济律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省怀远县自然资源和规划局，住安徽省怀远县城镇关禹王路段东段。法定代表人魏抗，该局局长。委托代理人王德卿，该局工作人员。委托代理人段琼，安徽易润律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省怀远县榴城镇人民政府，住安徽省怀远县禹王西路与三零七省道交汇处南侧榴城镇人民政府。法定代表人王洪响，该镇镇长。委托代理人许华利，该镇工作人员。委托代理人赵平，安徽卞和律师事务所律师。上诉人龚万远因诉安徽省怀远县人民政府（以下简称怀远县人民政府）、怀远县榴城镇人民政府、怀远县自然资源和规划局房屋拆迁补偿（方案）一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院(2019)皖03行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。龚万远向一审法院起诉称，2018年10月12日，怀远县大建设办公室作出关于对《关于307省道南侧二期（1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿安置方案的请示》的批复（怀建办〔2018〕49号）。2018年11月5日，怀远县国土资源局作出《征收土地告知》。根据《征用土地公告办法》相关规定，案涉征迁补偿方案的不符合征迁方案制定程序，剥夺了被征收人龚万远提出异议及听证的权利，该补偿方案应被确认违法。同时，补偿方案的内容严重损害了龚万远的财产权利。龚万远在宅基地上兴建的房屋，经过村委会的同意，2014年村委会和镇里同意予以拆除，并在日后拆迁中予以补偿。在此次征收过程中，政府并未对2014年已拆除的房屋给予补偿。原告认为，被告的行为不仅严重违法，补偿方案也严重损害了原告的合法权益，请求依法确认被告作出的《307省道南侧二期（1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿安置方案》违法并予以撤销；本案诉讼费由被告承担。龚万远向一审法院提交了以下证据：1.原告身份证;2.《征收土地告知书》;3.关于对《关于307省道南侧二期（1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿安置方案》的批复;4.《关于307省道南侧二期（1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿安置方案》;5.1号地块征迁范围;6.两张图片（2019年6月2日征收范围拍摄的两张照片征迁项目相关文件）。怀远县人民政府一审答辩称，一、怀远县人民政府作出《307省道南侧二期（1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿方案》的批复严格依据法律规定，事实清楚、证据充分、程序合法。二、原告称怀远县人民政府先确定了征地补偿安置方案后，再发布《征用土地公告》，直接剥夺了被征收人提出异议的权利及听证的权利无事实和法律依据，应当驳回原告的诉讼请求。三、怀远县人民政府认为原告对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应当行政复议前置，对于行政复议结果不服，可以向人民法院提起行政诉讼。如果没有申请行政复议直接向人民法院起诉的，人民法院应告知先经过行政复议后，再提起行政诉讼。综上所述，怀远县人民政府作出《307省道南侧二期（1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿方案》的批复，主体适格、事实清楚、证据充分、程序合法。原告所诉的理由均不成立，应予以驳回。怀远县人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：1.法定代表人身份证明；2.【2018】405号关于蚌埠市怀远县2018年第15词批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复；3.征收土地公告；4.《关于307省道南侧二期（1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿安置方案》的请示、蚌政（2013）38号、蚌政（2016）19号、皖政（2015）24号文件;5.征收土地告知、照片；6.补充提交蚌政（2013）38号、蚌政（2016）19号、皖政（2015）24号文件。怀远县自然资源和规划局一审答辩称，案涉土地征收已根据相关法律规定，经过批复、公告，征收程序合法。原告认为《征收土地告知》与案涉补偿方案制作时间节点倒置是错误认识，《征收土地告知》是对征收土地具体开始事实的告知，《征收土地公告》已于2018年8月6日由怀远县人民政府发布，案涉土地征收补偿方案也已经提前书面告知且征地批复后又予以公告，在规定期限内无人提出异议。怀远县榴城镇人民政府作出的案涉补偿方案仅是根据《征地补偿安置方案公告》公示告知的行为，其性质属于告知被征收人及利害关系人补偿安置方案的相关内容，本身并不创设新的权利义务，对被征收人及利害关系人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政案件的受案范围。原告于2019年6月23日提起诉讼，已过起诉期限。综上，请求驳回原告的起诉。怀远县自然资源和规划局向一审院提交了以下证据、依据：证据一1.《安徽省人民政府建设用地批复》皖政地（增减挂钩）【2018】405号；2.怀远县人民政府《征收土地公告》（怀政征【2018】第15号）；3.原怀远县国土资源局《征地补偿安置方案公告》（怀国土征案【2018】15号）。证据二1.蚌国土资建审【2018】43号；2.蚌国土资函【2017】330号；3.关于社保情况的说明；4.县政府被征地农民社会保障意见的批复及落实情况说明表；5.《怀远县国土资源局征地拆迁补偿标准安置途径告知书》;6.《工矿废弃地复垦挂钩呈报材料（一书二方案）》。怀远县榴城镇人民政府一审答辩称，一、怀远县榴城镇人民政府不是本案适格被告。怀远县榴城镇人民政府根据怀远县人民政府的安排，配合怀远县国土资源局，依法对原告所在区域的土地及地面附属物实施征迁。因原告是怀远县榴城镇人民政府辖区居民，所以由怀远县榴城镇人民政府根据原告的实际情况，在征迁过程中，负责具体的拆迁安置和拆迁补偿事宜，但其不是征迁行为的主体。二、《307省道南侧二期（1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿安置方案》制定程序合法，并未剥夺原告合法权益，也没有损害其财产权利。综上，请求驳回原告对怀远县榴城镇人民政府的起诉。一审法院审理查明，2018年10月12日，怀远县大建设办公室作出《关于307省道南侧二期（1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿安置方案的请示》的批复，该批复内容为：“榴城镇人民政府：你单位上报的《关于307省道南侧二期(1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿安置方案的请示》（榴政【2018】198号），经会议研究，原则上同意《请示》中所附《关于307省道南侧二期(1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿安置方案》，请认真抓好实施。”后该批复及《关于307省道南侧二期(1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿安置方案》在怀远县榴城镇人民政府辖区进行公告。原告龚万远认为《关于307省道南侧二期(1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿安置方案》侵犯了其提出异议及听证的权利，且安置方案的内容侵犯了其财产权益，故原告龚万远诉至法院。怀远县国土资源局已变更为自然资源和规划局。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”根据上述法律规定，被征收人不服征地补偿标准，应当先行申请行政机关裁决，对裁决不服的，才能够向人民法院提起行政诉讼。未经裁决程序直接起诉的，不符合法定起诉条件，人民法院裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。本案中，原告认为案涉补偿安置方案侵犯了其提出异议及听证的权利，且内容损害了其财产权益，实质是对补偿标准不服，原告应当先向行政机关申请裁决，对裁决不服才能够向人民法院提起行政诉讼。本案未经裁决程序直接起诉，不符合法定起诉条件，应裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回龚万远的起诉。龚万远上诉主要理由为，案涉怀远县榴城镇人民政府制定的《关于307省道南侧二期(1号地块）征迁项目集体土地房屋征迁补偿安置方案的请示》及怀远县大建办的相关批复，是集体土地上房屋的安置补偿方案，不是土地的补偿方案，因此该“补偿方案”不适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，一审裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误。一审法院没有按照法律规定向上诉人送达被上诉人的答辩和起诉材料，也没有严格执行答辩和举证制度违法。请求撤销一审裁定并指令一审法院继续审理。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”集体土地征收方案包含土地补偿和地上附属物补偿等内容，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。因此，按照上述规定，龚万远针对土地或者土地上的附属物补偿标准（即案涉补偿方案）有异议，应先申请行政机关裁决（现在有的以复议代替裁决），对裁决（复议）不服可以提起诉讼。龚万远没有经过裁决（或复议）的前置程序，人民法院不应立案，已经立案的亦应驳回起诉。故一审法院裁定驳回龚万远的起诉并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”因本案事实清楚，法律适用明确，一审法院即使没有严格执行答辩和举证制度，程序存在瑕疵，但对裁判结果并不构成实质影响。故上诉人以此请求撤销一审裁判的理由不能成立。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。龚万远的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十二月四日法官助理王春玲书记员刘菊芳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。