青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）青行终113号 上诉人（原审原告）海东市汇通建材批发有限责任公司。住所：青海省海东市平安区平安镇西营村。 法定代表人沈延辉，该公司董事长。 委托代理人荣向华，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市平安区人民政府。住所：青海省海东市平安区平安镇平安大道188号。 法定代表人汪源来，该区区长。 委托代理人周小春，青海河湟律师事务所律师。 上诉人海东市汇通建材批发有限责任公司（以下简称汇通建材公司）因海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）土地及房屋行政征收一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。汇通建材公司的法定代表人沈延辉、委托代理人荣向华，平安区政府的行政机关负责人冯得文、委托代理人周小春到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 一审法院审理查明：2018年10月23日，被告平安区政府以优化城市环境促进市场合理配置为由，对海东市平安区平安镇西营村范围内集体土地和国有土地上房屋进行征收，并发布《集体土地及国有土地上房屋征收公告》（2018）06号，随后案涉市场被强制拆迁，原告汇通建材公司认为，被告发布的征收公告不具备合法性，其不具备征收的法定职权，公告制定程序违法，未公开征求被征收人意见，且补偿标准不明确，严重影响了其合法经营及收益的权利，故向一审法院提起行政诉讼，要求撤销被告于2018年10月23日作出的（2018）06号《集体及国有土地上房屋征收公告》，本案诉讼费由被告承担。另查明，2007年4月15日沈延辉和案外人平安县平安镇西营村村委会签订场地租赁合同，租赁了西营村委会所属的海东建材市场即本案案涉的建材市场所在地的场地，2010年6月8日沈延辉在此场地上成立了海东市汇通建材批发有限责任公司并领取了营业执照。 一审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中原告汇通建材公司认为，被告平安区政府制作的《集体土地及国有土地上房屋征收公告》严重影响了其合法权益，因此要求法院依法撤销该公告，但原告经营的案涉建材市场现已被强制拆除，对原告权利义务产生实际影响的是后续的强制拆除行为而非该公告行为，且原告已在一审法院提起了确认强制拆除自己经营的涉案建材市场的行政行为违法的行政诉讼，故原告对征收公告提起的行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，裁定驳回原告海东市汇通建材批发有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告海东市汇通建材批发有限责任公司。 汇通建材公司上诉称：一、案涉公告对上诉人的合法权益产生实际影响，依法属于行政诉讼受案范围。(一）上诉人是案涉公告列明的被征收对象。(二）案涉公告载明了征收主体、征收组织实施单位、征收范围、征收期限等内容，并载明权利救济途径，不同于一般的权利义务告知文书，实质属于征收决定的外化，具有可诉性。(三）被上诉人作出的案涉公告严重减损了上诉人依法经营的合法权利和因行政征收依法获得公平补偿的权利。强制拆除行为直接损害上诉人对租赁物的占有、使用以及合法经营的权利。因此，两个行为性质完全不同。上诉人的起诉符合行政诉讼受案范围，具有通过司法途径进行诉的利益保护的必要性。二、上诉人与案涉公告具有法律上的利害关系，主体适格。被上诉人自认公告载明的征收范围中的建材市场指向唯一即为上诉人经营的建材市场，因此上诉人与征收行为有法律上的利害关系。同时，按照《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》中的规定，承租人在被征收房屋上有不可分割的重大添附，或者依法独立在承租房屋开展经营活动，或者强制拆除房屋行为造成其物品损失的，承租人与征收决定、征收补偿决定、征收补偿协议行为以及强制拆除房屋行为有利害关系，具有上诉人资格。三、案涉公告不具有合法性。(一）在最高人民法院（2016)最高法行申1863号行政裁定中，最高院认为国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律法规等方面均存在明显区别，不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地。(二）被上诉人不具有批准征收集体土地的法定职权，也未举证证明案涉集体土地已依法取得相应征地批复。同时，依据《海东市人民政府关于同意平安区西营片区商铺及周边农户进行征迁安置的批复》，被上诉人所实施的建设项目为土地储备，不符合因公共利益需要而实施征收的前置条件。(三）被上诉人作出案涉公告前，未发布任何拟征地公告，未就补偿方案及补偿安置标准征求社会公众意见，未履行社会稳定风险评估等法定程序。综上，请求：1.依法撤销海东市中级人民法院作出的（2019)青02行初10号行政裁定；2.依法指令海东市中级人民法院继续审理；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 平安区政府答辩意见与一审答辩意见一致。 上诉人、被上诉人对一审法院认定事实无异议，本院予以确认。 另查明，平安区政府于2018年10月23日作出的（2018）06号《集体及国有土地上房屋征收公告》（以下简称《征收公告》）主要内容为：一、征收范围；二、征收主体；三、征收实施单位；四、征收期限；五、自公告下发之日起不得进行的活动；六、被征收人应当协助配合的工作以及提起行政复议、诉讼的权利。 再查明，平安县平安镇西营村村委会于2006年4月17日出具的《关于平安镇西营村建材市场建设用地情况说明》载明：“西营村建材市场原址属平安县冰岭山矿泉水开发有限责任公司，由于种种原因，该公司所征土地被闲置，导致7年荒废，对村域经济的发展带来了影响，由此2003年经研究，村两委决定利用西营村交通等优势，多方考察，报请镇政府同意，在冰岭山矿泉水开发有限公司原有土地基础上扩建西营村建材市场，占地面积60.73亩。该建材市场实际占用面积33.82亩（其中：矿泉水公司征地14.9亩，城建局代征道路5.78亩，绿化草坪6.23亩）。” 青（2019）海东不动产权第0000062号《不动产权证书》记载：“权利人：海东市冰岭矿泉水有限公司；共有情况：单独所有；坐落：平安镇西营村；不动产单元号：630203007001GB00518W00000000;权利类型：国有建设用地使用权；权利性质：出让；用途：工业用地；面积：8057.03㎡；使用期限：1999年10月21日起2049年10月21日止。” 又查明，沈延辉和案外人平安县平安镇西营村村委会于2007年4月15日签订的《场地租赁合同》第一条第一款约定：“甲方（平安县平安镇西营村村委会）将位于青棉厂路与109国道公里交接处海东建材市场租赁给乙方使用……”第十七条第二款约定：“因国家对租赁物的征用，使甲方无法继续履行本合同的，甲方免除责任。国家征用后，对租赁物的补偿归甲方所有，在租赁物上由乙方投资新建的附着物在10年内（2017年5月1日前征用）归乙方所有，10年后（2017年5月1日后）全部归甲方所有。” 上述事实有《集体及国有土地上房屋征收公告》《关于平安镇西营村建材市场建设用地情况说明》《不动产权证书》《场地租赁合同》予以证明。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条中规定，市、县级人民政府作出征收决定后应当及时公告。公告一般情况下将征收决定规定的征收事项，在不改变其内容的情况下予以公示，其性质属于“告知”，本身并不对被征收人及其他利害关系人产生实质性影响，真正对被征收人及其他利害关系人产生实质性影响的是征收决定，故被征收人及其他利害关系人只能对征收决定提起诉讼，而不能对公告提起诉讼。但是，有个别情况，人民政府未作出征收决定，而是在征收公告中载有征收的具体内容的，此时的公告确定了被征收人及其他利害关系人的权利义务，并对他们直接产生了法律后果，此类公告是可诉的。本案中，平安区政府未作出征收决定，而于作出的《征收公告》中载明征收具体内容，确定了被征收人及其他利害关系人的权利义务，并对他们直接产生了法律后果，此《征收公告》属于行政诉讼受案范围。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。一般来说，在行政征收法律关系中，被征收土地的所有权人、使用权人或者被征收房屋的所有权人是征收法律关系的相对人或利害关系人。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，集体土地的征收补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”第二款规定：“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”本案中，汇通建材公司主张其在租赁场地上改扩建有房屋，但依据沈延辉和平安县平安镇西营村村委会签订的《场地租赁合同》约定，国家征用后乙方在租赁物上投资新建的附着物于10年后（2017年5月1日后）全部归甲方所有，也即征收时汇通建材公司仅作为征收范围内房屋的承租人，享有相关租赁权益。根据前述法律、法规规定，集体土地上房屋的承租人，不属于征收集体土地需补偿安置人员的范围，征收集体土地应支付的补偿费用也不包括房屋承租人的相关补偿费用。汇通建材公司在集体土地征收补偿安置过程中并不享有行政法律上的权利，不是集体土地行政征收法律关系中的法定被征收人，其作为承租人与相关征收行为不具有法律上的利害关系。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，被征收人对征收决定不服的，可以提起行政诉讼。司法实践中，针对房屋征收决定提起行政诉讼的原告，通常为被征收房屋的所有权人。同时一些政策性公房租赁人作为利害关系人亦可给予相应诉权。但对于普通民事法律关系的承租人而言，一般无权对案涉项目行政征收行为本身施加不必要的影响，其相关民事权益宜通过向民事出租人提出主张而实现。当然，由于后续补偿决定依照安置补偿方案如果包含了企业停产停业损失的行政补偿，则对于行政补偿行为可以考虑给予营业性租赁人相应的诉权。在后续补偿环节，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条之规定，行政补偿及于被征收人。汇通建材公司如果因承租房屋被征收而遭受的损失，应由房屋所有权人依照租赁合同进行补偿，如发生争议通常属于民事纠纷范畴，应由租赁双方通过民事诉讼等途径来解决。但不排除特定情形下依照上述条例第二十三条有关停产停业损失的规定主张行政法上的合法权益。因此，一审裁定以汇通建材公司对征收公告提起的行政诉讼不属于受案范围为由驳回其起诉，理由不当，但结果并无不当，应予维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘富梅 审判员  吴晓良 审判员  孔 菲 二〇一九年十二月六日 书记员  杨雪莹