江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行终365号 上诉人（原审原告徐天明的妻子）聂水英，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人连有，北京市圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰兴市滨江镇人民政府，住所地泰兴市滨江镇福泰路1号。 法定代表人蒋益公，镇长。 参与诉讼负责人张玉建，副镇长。 委托代理人俞鑫生，江苏有方律师事务所律师。 原审第三人泰兴市滨江镇蔡桥村村民委员会，住所地泰兴市滨江镇蔡桥村。 法定代表人季新华，主任。 原审第三人徐献忠，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人徐献尾，性别××年××月××日生，××族。 上诉人聂水英因确认行政协议无效一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。 原审查明，形成于1998年4月15日的村镇房屋所有权登记申请书显示位于原××大××镇××号的房产由徐天明父亲徐成国于1992年申请建设，徐天明陈述当时家庭成员包括徐成国夫妇、徐天明夫妇和第三人徐献忠、徐献尾。房屋于1992年建成，征收前登记于徐天明父亲徐成国名下，房屋平面布局为3处，村镇房屋所有权证载明砖混结构的三间两层楼房建筑面积为269平方米、砖木结构平房一间建筑面积19.8平方米、砖木结构三间一层房屋建筑面积为77.4平方米。 2017年3月6日，江苏中诚土地房地产评估规划咨询有限公司对位于泰兴市滨江镇蔡桥村王庄组36号房屋出具评估报告，确定房屋补偿价格为1742048元、装潢附属物补偿价格341658元、搬迁费2888元、临时安置费34656元、货币补偿奖励144400元、电话宽带移机费516元，合计2266166元。2017年4月25日，第三人徐献忠、徐献尾与泰兴市滨江镇人民政府（以下简称滨江镇政府）签订动迁补偿协议，自愿将位于泰兴市滨江镇蔡桥村王庄组36号房屋及附着物交付滨江镇政府拆除，滨江镇政府根据评估报告和动迁补偿方案给予补偿2166166元和房屋动迁奖励3万元，第三人徐献忠、徐献尾需于2017年4月30日前完成搬迁。 同日，徐献忠、徐献尾就与蔡桥村王庄组36号房屋相连的水泥罐和其他基础设施补偿事宜与滨江镇政府签订企业（作坊、三产项目）动迁补偿协议，滨江镇政府给予第三人徐献忠、徐献尾补偿款74622元。 徐献忠、徐献尾于2017年4月25日向泰兴市滨江镇蔡桥村村民委员会（以下简称蔡桥村委会）出具授权委托书，主要内容为：“徐献忠、徐献尾已与项目一部达成动迁协议，如不能按时腾房交钥匙，房屋的拆除、附着物（葡萄树）的清理、鱼塘里的鱼、水电的销户及其他一些物品，将全部委托蔡桥村委会处置”。 庭审中，蔡桥村委会陈述徐天明户于2007年左右将登记在徐成国名下77.4平方米的砖木结构三间一层房屋超出进行了重建，新建成的房屋西至王贯成、东至张倍武、南至张兰英、北至王庄36号。滨江镇政府与徐献忠、徐献尾于2017年4月25日就上述房屋一并签订集体土地上房屋动迁补偿协议，协议约定的补偿项目与被诉动迁补偿协议一致，补偿及奖励金额合计1837335元。 2017年8月18日，徐献忠、徐献尾在补偿领款单上出具收条，载明：“第三人徐献忠、徐献尾领取两处房产分别签订动迁补偿协议指向的补偿款2296166元、1837335元和企业（作坊、三产项目）动迁补偿协议指向的补偿款74622元，上述款项合计金额4208123元,由徐献忠、徐献尾各得2065000元、徐天明分得78123元，如有矛盾由第三人负责与政府无关。” 另查明，江苏省人民政府于2017年9月21日作出关于泰兴市2017年度第2批次村镇建设用地的批复，同意将包括泰兴市滨江镇蒋港村、长沟村蔡桥村等35.9232公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，徐天明户经营的养猪场所占土地在上述征收范围内，泰兴市土地开发储备中心已与原泰兴市大生镇蔡桥村王庄组已签订征收土地补偿协议。 审理中，各方当事人确认本案所涉动迁补偿协议指向的补偿对象为位于泰兴市滨江镇蔡桥村王庄组36号的房产。徐天明在其诉状中声称在申请政府信息公开前一直未获取本案所涉动迁补偿协议和知晓协议内容，两位第三人亦陈述未告知徐天明签订动迁补偿协议的情况，但徐天明在庭审事实补充时陈述其从其他村民处获知两处房产补偿金额分别为200余万元、178万元，与法院经审理查明的动迁补偿协议约定金额基本吻合。 原审法院认为，当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案所涉补偿安置协议应当属于该司法解释列明的行政协议范畴内。另根据该司法解释第十五条之规定，行政协议争议类型包括：原告主张被诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议，原告请求解除协议或者确认协议无效。徐天明起诉符合行政协议案件的受案范围。 本案的争议焦点为：徐献忠、徐献尾是否有权处分位于泰兴市滨江镇蔡桥村王庄组36号的房产，其与滨江镇政府签订的动迁补偿协议的效力如何评价。 《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。集体土地征收需要解决土地补偿、安置补助、地上附作物补偿等方面，由土地管理部门实施。本案所涉系对房屋等地上附着物补偿，本地实践中土地管理部门与基层人民政府构成机关间委托、协作关系，故滨江镇政府有权实施。 附作物征收补偿可通过“签订补偿安置协议”与“作成责令交出土地决定”两种方式实现。行政协议中的行政行为包括缔约意志的形成与表示、协议的履行两个阶段。在第一个阶段，补偿安置协议中缔约对象的确定，具有与责令交出土地决定这一单方行政行为下被征收对象即征收标的权利人的认定相同的行政法律效果，认定错误将直接影响征收补偿行为的合法性。因此，对动迁补偿协议，应当评价征收标的权利人的确定是否合法、正确。 《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。据此，在土地征收程序中，房屋权属确认应当以不动产登记状况作为首要依据。本案中，虽然位于泰兴市滨江镇蔡桥村王庄组36号房产建设时徐献忠、徐献尾尚未成年，但农村宅基地审核基础为该家庭的成员数量，徐成国申请建房时家庭成员包含第三人徐献忠、徐献尾在内，即使徐献忠、徐献尾未对房产建设有资金投入，但因二人作为家庭成员增加的宅基地面积是房产产权登记时合法面积确认的基础，故该房产即使登记在徐成国一人名下亦应认定为家庭共有财产，且包含有第三人徐献忠、徐献尾的份额。 根据土地管理法第四十七条和实施条例第二十六条的规定，国家征收农民集体所有的土地的，应当予以补偿。征地补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。实践中，征地机关一般通过与被征地农村集体经济组织或者地上附着物及青苗的所有者签订补偿安置协议的方式进行补偿，这类补偿协议属于行政诉讼法规定的行政协议。当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”据此，在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的前提下，关于行政协议的效力问题，可以适用民事法律规范的规定。本案中，徐天明与徐献忠、徐献尾是父子关系，与其他家庭成员共同居住，徐献忠、徐献尾在征地时对其居住的房屋、家庭经营的养猪场、承包的鱼塘及相关设施一并予以补偿与征地拆迁补偿安置方案相符。徐天明年近七旬，徐献忠、徐献尾作为其子及成年家庭成员签订动迁补偿协议，符合常理及农村征地的一般做法，原则上应当认定徐献忠、徐献尾的签字行为代表徐天明在内的全部家庭成员，徐天明主张徐献忠、徐献尾签订动迁补偿协议的行为属于无权处分的意见不能成立。 至于徐献忠、徐献尾与徐天明和其他家庭成员间动迁补偿款分配是否合理问题，可另行通过民事诉讼处理。 《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”；第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效；法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”。本案中，案涉动迁补偿协议所约定的条款明确，徐献忠、徐献尾与滨江镇政府均在协议上签名或盖章，依照上述法律规定该协议自双方签字或者盖章时即已成立。因现行法律或行政法规并未规定此类协议必需办理批准、登记等手续才能生效，故该协议应自成立时生效。 合同法第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的"强制性规定"，是指效力性强制性规定。案涉动迁补偿协议系徐天明家庭成员与滨江镇政府就集体土地上房产动迁补偿安置事宜在自愿协商的基础上所达成的真实意思表示，且在协议签订后已实际受领全部补偿款，亦未有损害国家、集体、第三人或社会公共利益的情形，现有证据亦不足以证明该协议存在合同法第五十二条规定的导致合同无效的五项情形之一，故该协议应为合法有效。 据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回徐天明的诉讼请求。案件受理费50元，由徐天明负担。 徐天明不服，向本院提出上诉，请求撤销原审判决；依法确认徐献忠、徐献尾与滨江镇政府签订的《集体土地上房屋动迁补偿协议》无效。主要理由：1.涉案宅基地及房屋系徐天明父亲徐成国取得，且拥有合法房屋所有权证，系徐天明继承取得，徐献忠、徐献尾无继承权，徐天明未授权任何人对该处宅基地及房屋进行处置，徐献忠、徐献尾亦无权代表徐天明签订补偿协议，徐天明事后也未追认；2.被上诉人滨江镇政府没有依法对案涉房屋依法进行评估，损害了国家、集体及上诉人的合法权益。 滨江镇政府答辩称，1992年，涉案房屋建成时包括了徐成国夫妇，徐天明夫妇和徐献忠、徐献尾二人，属于包括徐献忠、徐献尾在内的所有家庭成员的共同财产。徐献忠、徐献尾具有代表家庭成员签订补偿协议的权利。涉案房屋经过了合法评估，徐献忠、徐献尾是在自愿的情况下签订补偿协议的，没有任何人强迫其签字，双方签订的协议应属合法有效。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 徐献忠、徐献尾述称，签订协议是迫于无奈，签订协议时，徐天明并不知情，且也是签订的空白协议。 经审理查明，案涉房屋系1992年以徐天明的父亲徐成国的名义建设的。当时的家庭成员有徐成国夫妇、徐天明、聂水英夫妇以及徐献忠、徐献尾二人。徐天明的父亲徐成国于2003年去世，徐天明的母亲于2002年去世。徐成国夫妇共生育有徐天明及其他四位女儿。徐天明亦于2019年9月20日去世。徐献忠、徐献尾系徐天明夫妇生育的二位儿子。二审中，聂水英陈述，徐天明去世前，将所有个人财产全部处分给聂水英，徐献忠、徐献尾表示无异议。 本院认为，本案的争议焦点是涉案养殖场的房屋属于谁所有。 本案在诉讼过程中，滨江镇政府及原审法院均认为涉案房屋系徐天明、聂水英及两个儿子徐献忠、徐献尾的共有财产，但滨江镇政府却只与徐献忠、徐献尾二人签订了补偿协议书。而根据本案查明的事实，涉案房屋系徐献忠、徐献尾的祖父徐成国在世时所建，该房屋的共有权人不仅有徐天明夫妇，还可能有徐成国生育的另外四位女儿的份额，现有证据不能证明徐献忠、徐献尾是受所有权利人授权与滨江镇政府签订补偿协议的，原审判决可能遗漏了必须参加诉讼的当事人。鉴于二审补充查明事实致原审判决认定事实不清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初87号行政判决； 二、发回江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院重审。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十二月十三日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第三款 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。