湖北省黄石市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂02行终52号上诉人（一审第三人）黄开礼，男，1945年4月15日出生，汉族，住大冶市城北经济开发区。委托诉讼代理人黄保军，大冶市城北经济开发区法律服务所法律工作者。被上诉人（一审原告）彭金柱，男，1952年6月8日出生，汉族，住大冶市城北经济开发区。一审被告大冶市自然资源和规划局，住所地大冶市七里路1号。法定代表人张松，局长。委托诉讼代理人罗焱、石太平，该局工作人员。委托诉讼代理人徐美君，湖北维佳律师事务所律师。上诉人黄开礼因规划行政许可一案，不服大冶市人民法院（2018）鄂0281行初238号行政判决，向本院提起上诉。本案审理过程中，大冶市出台机构改革方案，新组建大冶市自然资源和规划局，整合大冶市国土资源局、大冶市规划局职能，不再保留大冶市规划局。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告，故大冶市自然资源和规划局为一审被告。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审判决认定，彭金柱在大冶市××经济开发区下冯村下冯湾小区建有私房。黄开礼于2004年取得大冶市城北开发区下冯村下冯湾126.86平方米土地使用权。同年12月7日，黄开礼到国土部门办理了土地权属证明，土地用途为住宅。2005年，黄开礼未取得建设工程规划许可证，在彭金柱房屋东侧建造6层房屋一幢，占地面积150余平方米，总建筑面积967.71平方米。2007年2月1日，大冶市城市管理综合执法大队作出冶城执行决字[2007]1号行政处罚决定，认定黄开礼未领取建设工程规划许可证，在大冶市城北开发区下冯村下冯湾98号建设6层住宅的行为违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《湖北省实施办法》第三十条的规定，责令十五日内到原规划建设局补办建设工程规划许可证，并对未领取建设工程规划许可证擅自建设工程的违法行为罚款三万元。2008年6月，黄开礼缴纳罚款三万元，后又向有关部门交纳了城市配套费、防空费等费用。2008年11月26日，大冶市人民政府印发《关于个人违法建筑处理有关问题的会议纪要》，对违法建筑的分类处理，规划、国土部门处理时限等问题作出具体规定。2009年8月19日，大冶市人民政府办公室印发《大冶市城区私人违法建设处理工作方案》。该方案规定“对相关部门手续办理完毕且罚款已交纳到位的违建户，由市城管局盖章认定后，可视为合法建设对待”。2010年，黄开礼的违建行为经大冶市经济技术开发区管理委员会、原规划建设局、原国土资源局、原房地产管理局、大冶市人民防空办公室、原城市管理局、大冶市监察局等部门分别签署意见，报大冶市中心城区违法建设处理工作领导小组同意结案。2012年大冶市人民政府印发《关于进一步加强城区个人住宅改造规划管理的通知》，规定城区个人住宅改造必须符合城市规划、服从规划管理，不得擅自扩大原有宅基地面积，并妥善处理好供水、排水、通风、采光等方面的相邻关系。城镇居民改造个人住宅，房屋占地面积不得大于100平方米，房屋层次不得大于3层；城中村居民改造个人住宅，家庭人口1-5人的，房屋占地面积不得大于100平方米，房屋层次不得大于3层，家庭人口6人以上的，房屋占地面积不得大于120平方米，房屋层次不得大于3层。2015年8月26日，原规划局根据黄开礼的申请和提供的资料，为黄开礼补发了建字第冶规城2015029号建设工程规划许可证，许可建设规模492.79平方米。彭金柱认为原规划局为黄开礼补发建设工程规划许可证的行政行为对其房屋安全及通风采光产生重大影响，向本院提起行政诉讼，要求撤销2015029号建设工程规划许可证。一审判决认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《湖北省城乡规划条例》规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。建设单位或者个人办理建设工程规划许可证，应当按照规定向规划主管部门提出申请，并应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案图纸、需要编制修建性详细规划的还应当提供修建性详细规划及其他相关材料。对符合控制性详细规划和规划条件的，由规划主管部门核发建设工程规划许可证。规划主管部门还应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。本案中，原规划局向黄开礼核发建设工程规划许可证时，一是先建后发，有违法定程序；二是发证时黄开礼房屋实际建筑面积和建设层次与规划许可建设的层次、建筑面积明显不符；三是原规划局在审定时没有考虑周边单位或者个人利益。虽然原规划局及黄开礼提供了黄开礼与四邻签订的协议，但黄开礼并没有直接与彭金柱达成协议。综上，原规划局为黄开礼补办建设工程规划许可证，属违法行政行为，应予撤销。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼。彭金柱认为大冶市规划局为黄开礼补发建设工程规划许可证的行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。黄开礼提出彭金柱无权起诉，于法不符，不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决撤销原规划局于2015年8月26日为黄开礼核发的建字第冶规城2015029号建设工程规划许可证黄开礼不服一审判决，向本院提起上诉称，首先，原规划局向其核发规划许可证行为实体合法、程序合法。涉案房屋建设基地面积157.7平方米，建设层次6层，总建筑面积967.71平方米，并于2005年内竣工，规划验收资料全部到位。2007年2月1日，大冶市城市管理综合执法大队作出冶城执行决字[2007]1号行政处罚决定，责令十五日内到原规划建设局补办建设工程规划许可证，并对未领取建设工程规划许可证擅自建设工程的违法行为罚款三万元。其于2008年内6月4日交纳违建罚款3万元以上符合1990年4月1日施行的《城市规划法》第四十条规定。2010年8月，其已经办理大冶市城区个人违法建筑处理结案书，相关行政部门也签署同意结案的意见，故其所有的违法问题已经处置结案，按照冶政办发（2009）175号文件规定“对相关部门手续办理完毕后并且罚款已交纳到位的违建户，由市城管盖章认定后可视为合法建设，相关部门可办理相关合法手续”。其次，其与彭金柱四邻关系符合法理要求。2003年4月28日，彭金柱与王能旺签订了《房屋界限协议书》是双方真实意思表示，双方应无条件履行应尽的义务和享受各自的建房权利，黄开礼从王能旺中购买旧房物基，有义务承继履行王能旺与彭金柱关于《房屋界限协议书》的约定。故请求二审法院撤销一审判决，驳回彭金柱的一审诉讼请求。经审理查明，一审判决认定的事实属实。另查明，涉案房屋地基占地面积157.71平方米，总建筑面积967.71平方米，其中一至六层建筑面积分别为157.71平方米、167.54平方米、167.54平方米、161.86平方米、161.86平方米、132.15平方米。本院认为，本案的被诉行政行为系行政处罚决定作出后补发建设工程规划许可证的行为，因此符合补办建设工程规划许可证的条件是被诉行政行为合法的基础。关于原规划局颁发2015029《建设工程规划许可证》是否合法问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”根据2012年大冶市人民政府《关于进一步加强城区个人住宅改造规划管理的通知》中规定“家庭人口6人以上的，房屋占地面积不得大于120平方米，房屋层次不得大于3层”，原规划局依据该规定为涉案房屋一至三层部分补办2015029号《建设工程规划许可证》，而涉案房屋土地使用证载明面积为126.86平方米、该房屋实际占地面积157.71平方米，房屋层数为六层，在该房屋实际占地面积和房屋层数均未符合上述规定规划要求且该房屋实际占地面积超过土地证载明面积的情况下，原规划局为该房屋一至三层部分颁发2015029号《建设工程规划许可证》的行为认定事实不清、证据不足。关于原规划局颁发2015029号《建设工程规划许可证》是否违反法定程序问题。2004年施行的《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”本案中，彭金柱与黄开礼的房屋东西相邻，黄开礼在原二层房屋的基础上增建至六层，原规划局为黄开礼补发2015029号《建设工程规划许可证》，对彭金柱的通风、采光等相邻权会产生实际影响，彭金柱作为涉案行政许可的利害关系人，在原规划局为彭金柱补办建设规划许可证之前，享有要求听证的权利。原规划局未依法履行上述告知义务，直接为涉案房屋补发规划许可证，违反法定程序。综上，原规划局核发2015029号《建设工程规划许可证》主要证据不足，程序违法，依法应予撤销，一审法院认定事实清楚、适用法律法规正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄开礼负担。本判决为终审判决。审判长  汪洪安审判员  王 蓓审判员  刘海军二〇一九年十二月十三日法官助理汪静书记员尹君