北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）京01行终1182号上诉人（一审原告）马海峰，男，1977年11月8日出生，汉族，住陕西省商洛市商州区。被上诉人（一审被告）北京教育考试院，住所地北京市海淀区志新东路9号。法定代表人李石柱，院长。委托代理人陈玫，北京教育考试院工作人员。委托代理人陈启，北京市地平线律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京大学，住所地北京市海淀区颐和园路5号。法定代表人郝平，校长。委托代理人刘力平，北京大学工作人员。委托代理人曹慧，北京达晓律师事务所律师。上诉人马海峰因要求履行法定职责一案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初347号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2019年8月9日，一审法院作出裁定认为，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，其中包括属于人民法院行政诉讼的受案范围以及具有相应的事实根据。起诉要求被告履行法定职责的，应当以被告具备相应法定职责及该职责属于行政诉讼的受案范围作为起诉的前提条件。《中华人民共和国高等教育法》第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”该法第二十三条规定：“高等学校和其他高等教育机构应当根据社会需要和自身办学条件，承担实施继续教育的工作。”根据上述法律规定，高等教育自学考试作为高等学校继续教育的工作内容，属于高等学校办学自主权的范畴。本案中，马海峰要求北京教育考试院与北京大学对其继续共同履行法律专业（本科）高等教育自学考试的法定职责。但该履责事项属于北京大学办学自主权范畴，故不属于行政诉讼的受案范围。此外，相关法律、法规并未授予北京教育考试院对马海峰履行上述自学考试的法定职责，该履责事项不属于北京教育考试院的职权范围，故该项起诉没有事实依据。因此，马海峰针对北京教育考试院与北京大学提起的诉讼不符合法定起诉条件，对其起诉应予驳回。马海峰要求对《关于北京大学不再承担北京市高等教育自学考试主考工作及有关事宜的通知》（以下简称涉案通知）进行审查的起诉，亦应一并予以驳回。鉴此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回马海峰的起诉。上诉人马海峰不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审裁定；2.本案指令北京市海淀区人民法院继续审理；3.指令北京市海淀区人民法院就本案是否应当变更或追加被告对上诉人指导、释明。其上诉理由主要为：一、要求北京大学对上诉人继续履行法律专业（本科）高等教育自学考试的法定职责属于行政诉讼受案范围。1.北京大学对高等教育自学考试具有法定职责，且基于教育行政合同义务、信赖利益保护和行政诚信原则，北京大学均有相应法律义务。2.北京大学对上诉人不继续履行法律专业（本科）高等教育自学考试的法定职责,该行为性质实质上是强制对上诉人作退学或辞退处理，属于学籍处理类行为，直接影响、限制和否定了上诉人的受教育权和以北京大学为主考院校的考生身份权，侵犯了上诉人的公民基本权利。3.北京大学的行为所侵犯的上诉人公民基本权利或其行为涉及的事项，不属于高校自治或办学自主权的范畴，北京大学的行为因“缺乏法律依据”已构成“明显且重大的违法”；北京大学不是只有办学自主权，还要承担起社会责任和公共服务职能，不得违反法律保留原则、信赖利益保护原则、不得侵犯公民基本权利等。4.高校办学自主权不是“治外法权”，“重要性理论”等划定了高校办学自主权的边界，提供了一个较为明晰的受案范围标准，能够在司法审查、高校自主管理与相对人权利保障之间形成一种平衡。北京大学侵犯上诉人公民基本权利的行为，属于行政诉讼的受案范围。二、北京教育考试院对高等教育自学考试具有法定职责。1.现有在案证据已经证明北京教育考试院具有并实际履行着部分高等教育自学考试职责，本案符合起诉条件。2.北京教育考试院是国家批准的教育考试机构，京政办发〔1996〕25号通知规定的北京教育考试院的职责包括高等教育自学考试。三、北京大学及北京教育考试院是否具有上诉人所请求的法定职责，实质上是被告是否适格的问题。法院对此具有释明义务，一审法院未履行该释明义务径行裁定驳回起诉的，属于诉讼程序违法裁判。四、根据《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》规定及最高人民法院的公报案例，本案属于行政诉讼的受案范围。被上诉人北京教育考试院及北京大学同意并请求维持一审裁定。经查，马海峰为参加高等教育自学考试法律专业（本科）的考生。2017年7月17日，北京教育考试院高等教育自学考试办公室在北京教育考试院官方网站发布了《关于北京市高等教育自学考试中北京大学主考专业的通知》，主要内容为：依据北京大学《关于继续暂停在非学历继续教育领域适度开展合作办学和终止学历继续教育的决定》的文件精神，北京大学“自2018年起全面停止网络学历教育、夜大学和自学考试招生”。北京大学主考的高等教育自学考试专业，2018年仍由北京大学进行相关主考工作。2018年1月8日，北京教育考试院高等教育自学考试办公室在北京教育考试院官方网站发布了涉案通知，主要内容为：北京大学将不再承担高等教育自学考试的主考工作，经多方研究，决定对人力资源管理专业（专科）、（独立本科段），法律专业（基础科）（专科）、（本科），法律专业（独立本科段），计算机及应用专业（专科）、（独立本科段）等7个专业变更主考学校；停考日语专业（基础科）、（专科）、（本科），心理学专业（专科）、（独立本科段）等4个专业。同时，对主考学校变更、停考专业的过渡期安排及毕业证申领等事项进行了具体说明。涉案通知自2018年1月10日起执行。马海峰获悉北京大学不再承担主考工作，向北京大学及北京教育考试院提出申请，要求北京大学及北京教育考试院对马海峰继续共同履行高等教育自学考试相关职责。马海峰称北京大学及北京教育考试院只是电话回复“北京大学不同意继续履行主考院校职责”，至今未给予书面答复。马海峰认为北京大学及北京教育考试院的行为不合法，遂诉至一审法院，请求判令北京教育考试院与北京大学对马海峰继续共同履行法律专业（本科）高等教育自学考试的法定职责，一并对涉案通知进行审查，本案诉讼费由北京教育考试院与北京大学承担。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当具有事实依据。公民、法人或者其他组织提起履行行政职责之诉，被诉的行政机关应当具有相应的法定职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的应当裁定驳回起诉。本案的焦点问题在于北京教育考试院与北京大学是否具有对马海峰继续共同履行法律专业（本科）高等教育自学考试的法定职责。根据《高等教育自学考试暂行条例》第八条及第十条第一款、第二十六条规定，北京教育考试院负责拟定自学考试的开考专业、通过遴选的方式指定主考学校，组织开考专业的考务工作，负责辖区应考者的考籍管理、颁发单科合格证和毕业证书。经遴选指定的主考院校在自学考试工作中负责考试命题和评卷，对有关实践性学习环节进行考核，在毕业证书上副署，对符合条件的本科毕业人员授予学位等。本案中，北京大学系经遴选，由北京教育考试院指定的主考学校。但《中华人民共和国高等教育法》第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”该法第二十三条规定：“高等学校和其他高等教育机构应当根据社会需要和自身办学条件，承担实施继续教育的工作。”故高等教育自学考试作为高等学校继续教育的工作内容，属于高等学校办学自主权的范畴，北京大学决定停止自学考试工作系行使其办学自主权。而法律法规并未规定北京教育考试院具有要求北京大学继续承担高等教育自学考试的主考工作的职责。进而马海峰请求北京教育考试院与北京大学对其继续共同履行法律专业（本科）高等教育自学考试的法定职责缺乏事实和法律依据。其针对北京教育考试院与北京大学提起履行职责之诉不符合法定起诉条件，应予驳回。马海峰要求对涉案通知进行审查的起诉，亦应一并予以驳回。马海峰主张，北京大学对其不继续履行法律专业（本科）高等教育自学考试的法定职责，实质上是强制对其作退学或辞退处理，属于学籍处理类行为，直接影响、限制和否定了其受教育权等公民基本权利。但根据《高等教育自学考试暂行条例》第二十四条规定，参加高等教育自学考试的应考者取得一门课程的单科合格证书后，省、自治区、直辖市高等教育自学考试委员会应为其建立考籍管理档案。因此，马海峰并不具有北京大学的学籍。且北京大学不再承担高等教育自学考试的主考工作后，事实上并不会对马海峰的受教育权产生影响，其仍享有自学考试的权利，可以继续参加自学考试。故对马海峰的该项诉讼主张本院不予采纳。综上，一审法院裁定驳回马海峰的起诉正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由均缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 梁菲审 判 员 王贺审 判 员 王阳二〇一九年十二月十日法官助理 邓玲书 记 员 牛捷附：法律规范依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合规定的；……《高等教育自学考试暂行条例》第八条省、自治区、直辖市高等教育自学考试委员会（以下简称“省考委”）在省、自治区、直辖市人民政府领导和全国考委指导下进行工作。省考委的组成，参照全国考委的组成确定。省考委的职责是：（一）贯彻执行高等教育自学考试的方针、政策、法规和业务规范；（二）在全国考委关于开考专业的规划和原则的指导下，结合本地实际拟定开考专业，指定主考学校；（三）组织本地区开考专业的考试工作；（四）负责本地区应考者的考籍管理，颁发单科合格证书和毕业证书；（五）指导本地区的社会助学活动；（六）根据国家教育委员会的委托，对已经批准建校招生的成人高等学校的教学质量，通过考试的方法进行检查。省、自治区、直辖市教育行政部门设立高等教育自学考试工作管理机构，该机构同时作为省考委的日常办事机构。第十条主考学校由省考委遴选专业师资力量较强的全日制普通高等学校担任。主考学校在高等教育自学考试工作上接受省考委的领导，参与命题和评卷，负责有关实践性学习环节的考核，在毕业证书上副署，办理省考委交办的其他有关工作。……第二十四条高等教育自学考试应考者取得一门课程的单科合格证书后，省考委即应为其建立考籍管理档案。应考者因户口迁移或工作变动需要转地区或转专业参加考试的，按考籍管理办法办理有关手续。第二十六条符合相应学位条件的高等教育自学考试本科毕业人员，由有学位授予权的主考学校依照《中华人民共和国》的规定，授予相应的学位。《中华人民共和国高等教育法》第十一条高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。第二十三条高等学校和其他高等教育机构应当根据社会需要和自身办学条件，承担实施继续教育的工作。