江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终720号 上诉人（原审原告）曹玉祥，男，1983年7月14日生，××族，住如东县。 被上诉人（原审被告）如东县卫生健康委员会，住所地如东县。 法定代表人缪卫宏，主任。 应诉负责人缪文龙，副主任。 委托代理人史建功，江苏琴海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市卫生健康委员会，住所地南通市崇川区。 法定代表人陈冬梅，主任。 应诉负责人姜国新，党组成员，分管法制法规。 委托代理人邵慧专，南通市卫生健康委员会工作人员。 委托代理人周明明，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 上诉人曹玉祥因诉被上诉人如东县卫生健康委员会（以下简称如东卫健委）、南通市卫生健康委员会（以下简称南通卫健委）政府信息公开及行政复议一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初963号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年5月4日，曹玉祥通过网络向如东卫健委申请政府信息公开，所需信息描述为：“对其父亲曹国成与如东县人民医院案件的调查情况、拟处罚的所有材料包括但不限于询问笔录、整改通知书等法律文书资料”。5月22日，如东卫健委向曹玉祥邮寄延长答复期限20个工作日的告知。6月12日，如东卫健委作出东卫依复[2019]1号《政府信息公开申请答复》，答复内容为：曹玉祥申请公开的政府信息属于曹玉祥举报后，如东卫健委进行行政执法的案卷信息，决定不予公开，对于曹玉祥举报事项的查处情况，已另行给予书面答复。曹玉祥不服该答复向南通卫健委申请行政复议，南通卫健委于6月20日审查受理并通知如东卫健委答复。8月5日，南通市卫健委作出[2019]通卫行复第3号《行政复议决定书》，决定维持如东卫健委作出的答复，并于8月9日将该决定书邮寄送达当事人。曹玉祥不服上述答复及行政复议决定，诉至一审法院，请求：1.撤销如东卫健委作出的东卫依复[2019]1号《政府信息公开申请答复》；2.撤销南通市卫健委作出的[2019]通卫行复第3号《行政复议决定书》；3.责令如东卫健委重新作出信息公开答复书；4.诉讼费用由二被上诉人承担。 一审法院认为，关于如东卫健委作出案涉答复的程序合法性问题。曹玉祥于2019年5月4日通过网络提出申请，此时有效的原《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称原《条例》）第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复，如需延长答复期限的，延长的答复期限不得超过15个工作日。也就是说，行政机关如需延长答复期限，应在15个工作日内经负责人批准同意并向申请人进行告知。本案中，如东卫健委向曹玉祥发出的延期告知书中记载收到申请的时间为5月20日，然如东卫健委在复议程序以及本案庭审中均表示虽然由于网络后台流转的原因导致其于半个月后才收到案涉申请，但认可曹玉祥提交申请的时间为5月4日。本院认定曹玉祥于5月4日提交申请，如东卫健委于5月22日作出延期告知时尚在原《条例》规定的答复期限之内，但如东卫健委作出延期告知之时，修改后的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称新《条例》）已实施生效，新《条例》第二十三条规定行政机关需要延长答复期限的，延长期限最长不得超过20个工作日。如东卫健委依据新《条例》之规定决定延长本案答复期限20个工作日，并向曹玉祥送达告知书，后于6月12日作出本案被诉答复并依法送达，程序并无不当。 关于如东卫健委作出答复的实体合法性问题。如东卫健委作出案涉答复时，新《条例》已经生效，作为作出行政行为之时的法律法规依据，如东卫健委在实体上亦适用新《条例》之规定亦无不当。新《条例》第十六条第二款规定“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开”。本案中，针对曹玉祥父亲曹国成与如东县人民医院医疗纠纷案件的处理，如东卫健委已经将最终处理结果向曹玉祥进行了告知，曹玉祥亦另案对此提起了行政诉讼。而曹玉祥现申请公开如东卫健委在作出最终处理结果之前形成的调查笔录等所有的与该案相关的材料信息，申请不明确且属于如东卫健委针对其举报案件的行政执法案卷信息，如东卫健委决定不予公开并无不当。 南通卫健委在收到曹玉祥的行政复议申请后，依法在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定并送达等程序，程序合法。南通卫健委依据其查明的相关事实，作出维持原行政行为的复议决定，在实体上亦无不当。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决驳回曹玉祥的诉讼请求。 曹玉祥不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院认定被上诉人如东卫健委作出的案涉答复程序合法，无事实依据。上诉人于2019年5月4日向被上诉人如东卫健委提交信息公开申请，被上诉人称由于网络后台的原因导致其在5月20日才收到申请，但被上诉人对该事实未提交任何证据加以证明。被上诉人如东卫健委虽然在法定期限内作出延期告知，但该告知缺乏事实依据，应当无效。即使按照程序从新的原则，被上诉人如东卫健委也应当在20个工作日内作出答复；2.一审法院认定被上诉人如东卫健委作出被诉答复适用法律正确，属认定错误。根据相关规定及案例规则，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，新旧法律规范不一致时应按程序从新、实体从旧兼从轻等原则选择适用法律规范。一审法院认为答复的合法性问题应适用新《条例》，违反了程序从新、实体从旧的新旧法适用规则；3.一审过程中，上诉人提出被上诉人南通卫健委未告知上诉人在复议过程中对如东卫健委提供的证据材料享有查阅权，属于程序违法。一审法院对此问题未予回应，程序不当。请求:1.撤销一审判决，依法改判；2.上诉费由被上诉人如东卫健委、南通卫健委承担。 被上诉人如东卫健委辩称，1.被上诉人作出案涉答复符合法定程序。上诉人于2019年5月4日通过如东县政府网站提交相关的信息公开申请，由于网络后台的原因，导致被上诉人在5月20日才收到案涉申请，这是一个客观存在的事实。被上诉人在法定期限内对上诉人作出延期告知，不影响上诉人实体权利的实现。2.被上诉人作出的案涉答复实体正确。被上诉人作出答复时，新《条例》已经颁布，适用新的规定对上诉人予以答复，合法有据。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通卫健委辩称，1.上诉人曹玉祥以政府信息公开的名义申请查阅行政执法卷宗材料，不符合行政法规以及司法解释的规定。对于行政执法卷宗，行政机关可以不予公开。如东卫健委作出的答复并无不当，对上诉人的合法权益明显不产生实质影响。2.上诉人曹玉祥在行政复议程序中没有申请查阅复议材料，不存在剥夺上诉人的查阅权的情形。查阅复议材料系申请人的法定权利，法律、行政法规没有规定复议机关必须另行告知。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点在于：一、被上诉人如东卫健委适用新《条例》对案涉信息答复不予公开适用法律是否正确；二、被上诉人如东卫健委作出被诉答复程序是否合法；三、被诉行政复议程序是否合法。 关于被上诉人适用新《条例》对案涉信息答复不予公开适用法律是否正确的问题。上诉人曹玉祥于2019年5月4日提出申请，在被上诉人如东卫健委作出答复期间，新《条例》于2019年5月15日施行。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三点规定，行政相对人的行为发生在新法实施以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。但同时规定“按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的”等情形除外。法不溯及既往是法律适用的基本原则，因此，一般情况下，行政机关在针对行政相对人的行为作出相应行政行为时，应当适用行政相对人实施行为时生效的法律，即“实体从旧原则”。但作为政府信息公开答复而言，虽然因相对人的申请而启动，但行政机关针对申请作出何种答复意见并非由相对人的申请行为所决定，而是根据法律法规的规定来确定是否公开。法律法规一经施行即具有普遍适用性，在新《条例》对行政机关如何履行信息公开职责作出新规定的情况下，行政机关应当依据答复时生效的法律作出答复，而不应以申请人提出申请时生效的法律法规为依据。因此，被上诉人如东卫健委作出被诉答复适用新《条例》并无不当。上诉人曹玉祥所主张的被上诉人应当适用上诉人提出申请时施行的原《条例》无法律依据，本院不予采纳。根据新《条例》第十六条第二款规定，行政执法案卷信息可以不予公开。因此，被上诉人如东卫健委答复不予公开符合法律规定。 关于被上诉人如东卫健委作出被诉答复程序是否合法的问题。程序从新也是法律适用的基本原则。本案中虽然上诉人是于2019年5月4日提出申请，被上诉人在延期答复告知书中称于2019年5月20日收到该申请，但即使从上诉人提出申请的次日计算，根据原《条例》所规定的十五个工作日的答复期限以及可以延长答复期限的规定，被上诉人在5月22日告知延长答复期限也符合法律规定。又因为被上诉人如东卫健委在5月22日作出延期答复告知时，新《条例》已经施行，被上诉人根据新《条例》的规定答复延长期限20个工作日符合法律规定。被上诉人在6月12日作出被诉《答复》并未超过法定答复期限。因新旧《条例》对于行政机关延长答复期限的事由均未作出限制，上诉人曹玉祥关于被上诉人如东卫健委在案涉答复中延长答复期限违法的主张不能成立。 关于被诉行政复议程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。根据以上规定，上诉人曹玉祥有权查阅被上诉人如东卫健委在复议程序中提交的答复及证据材料，但我国法律并未规定复议机关负有通知申请人查阅上述材料的义务，因此，被上诉人南通卫健委不存在违反法定程序的情形。上诉人曹玉祥的相关主张不能成立。 综上，被上诉人如东卫健委作出的答复以及被上诉人南通卫健委作出的复议决定均合法。一审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，一审判决应予维持。上诉人曹玉祥的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹玉祥负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇一九年十二月五日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；