江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏03行终701号 上诉人（原审原告）：张贤生，男，1933年11月11日生，汉族，住沛县。 委托诉讼代理人：张秀华（系张贤生之妻），1939年4月27日生，住沛县。 被上诉人（原审被告）：沛县敬安镇人民政府，住所地沛县敬安镇。 法定代表人：罗启培，镇长。 委托诉讼代理人：高新春，江苏红杉树律师事务所律师。 上诉人张贤生因与被上诉人沛县敬安镇人民政府（以下简称：敬安镇政府）不履行法定职责一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初498号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 张贤生向一审法院起诉请求判令：确认敬安镇政府不履交付土地的行为违法，要求敬安镇政府按照村镇规划选址意见书的附图四个边向张贤生交清土地。 一审法院经审理查明，2007年，为落实张贤生的宅基地问题，沛县敬安镇郭楼村组与张贤生协商达成一份协议，协议内容为：“郭楼村委会旧址本属老朱庄东队，因村内道路修整需要资金，经全队社员评议转让给他人，用这笔资金修路。有偿转让给张贤生，转让资金10000元，土地转让权永久使用。群众签名……”土地使用权转让金于2007年11月17日已交付。张贤生于2007年5月在原村委会旧址建房屋院落一处。2008年7月12日沛县敬安镇建设管理所为其颁发村镇规划选址意见书一份，主要内容：建设项目为民房，建设单位张贤生，建筑规模200平方米，项目选址的地点和位置为郭楼村朱庄组，附图为“东为河，西为路，北边大路，南边空地”。 2014年9月3日，沛县国土资源局为张贤生办理了沛县集用（2014）第76365号土地使用权证，该证记载：土地使用权人为张贤生，土地所有权人为沛县敬安镇郭楼村委会，坐落位置沛县敬安镇郭楼村，地类用途为农村宅基地，使用权面积为200平方米，该证附注中载明超占面积为528.23平方米。 另查明，张贤生多次信访反映落实宅基地的事情，要求敬安镇政府按选址意见书上图示的四边和土地转让书所指的范围交边注灰。2016年3月18日，张贤生再次信访至敬安镇政府，敬安镇政府出具敬政发[2016]19号《关于张贤生反映信访问题的答复》，载明：“……之所以无法将土地交付给张贤生使用是因为其提到的土地权属及四至均不清。郭楼村委会就其与张贤生所争议土地的协议书已到沛县人民法院提起诉讼。待法院对土地转让协议的效力作出生效判决，方可对张贤生所反映的土地使用范围进行界定。”张贤生不服该答复，向沛县人民政府提出信访复查申请。经沛县信访工作联席会议办公室审查，因张贤生提出的问题已由沛县人民法院立案审理，决定不予受理。 2017年10月26日，沛县人民法院就张贤生与沛县敬安镇郭楼村委会确认合同有效纠纷一案作出（2017）苏0322民初2788号民事判决书，判决张贤生与沛县敬安镇郭楼村民委员会2007年4月17日签订的沛县敬安镇郭楼村委会旧址转让协议有效，同时驳回了张贤生的其他诉讼请求。 2018年11月15日，敬安镇政府对张贤生反映的土地交边问题信访事项作出《信访答复意见书》，载明：1.敬安镇××村朱庄东组与张贤生签订集体土地转让协议的目的是解决信访人的宅基地问题，双方签订的土地转让协议未标明转让土地的实际面积和具体位置，但由经办人冯辉和朱庄东组群众证实，双方在签订该协议时均已确认，转让的土地为村委会旧址内南侧的一部分土地，作为信访人宅基地使用，即位于信访人现在已经建房的位置，并非信访人所称的转让整个村委会旧址。2.信访人于2008年7月递交的建房申请，明确提出在朱庄河西、村委会旧址南、东西长12米、南北长12米的位置处建房，镇规划部门审核后出具编号08.7的《村镇规划选址意见书》，虽然选址意见书附图标注位置没有东西、南北距离和具体面积，填写不完整不准确，和建房申请书不一致，但经调查档案资料，可判定附图标注的位置应为信访人申请建房的位置，也就是信访人现在建好居住的地方。信访人申请建房的地方即为协议中所转让的土地。信访人申请建房的地方即为协议中所转让的土地，并非整个村委会旧址，根据其建房申请可认定信访人对转让土地只是村委会旧址的一部分的事实是完全认同的。3.根据《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》相关规定，选址意见书是规划部门认定农户建设房屋的位置、用地性质符合村镇规划的依据，也是确定房屋合法建设权的依据，并非是土地确权交边的直接凭证。根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三章第十一条规定“村民建住宅……向乡（镇）政府申请核发村镇规划选址意见书”，选址意见书应由镇政府审核并加盖公章，镇规划部门出具的编号08.7的《村镇规划选址意见书》只加盖了村镇建设管理服务所的章，不具有应有的效力。信访人多次以镇规划部门出具的编号08.7的《村镇规划选址意见书》附图标准为由要求交边，明显误解选址意见书的办理流程和效力，不予支持。4.根据信访人个人申请，2014年9月3日沛县国土资源局为张贤生办理了沛县集用（2014）第76365号土地使用权证一份，该证记载：土地使用权人为张贤生，土地所有权人为沛县敬安镇郭楼村村委会，使用权面积200平方米，该证附注中载明超占面积为528.23平方米。综上，信访人以回乡落户申请宅基地为由，与郭楼村朱庄东组签订协议转让村委会旧址一部分土地作为宅基地使用，事实清楚，协议签订时双方意愿明确。鉴于双方因合同内容表述问题产生纠纷，根据《土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，应在信访人已建成房屋院落内以已建成住房为基准划定200平方米范围予以交边定界。 张贤生不服敬安镇政府作出的该《信访答复意见书》，向沛县人民政府提出复查请求。沛县人民政府于2018年12月27日作出沛政信复查[2018]18号《关于张贤生信访事项的复查意见》，认为沛县国土资源局为张贤生办理了沛县集用（2014）第76365号土地使用权证，申请人的宅基地问题已经解决；申请人与敬安镇××村委会签订的土地使用权转让协议的效力及履行产生的纠纷，沛县人民法院已做出（2017）0322苏民初2788号民事判决书，张贤生要求按照土地转让协议内容明确村委会旧址四至并交付使用的问题属协议履行纠纷问题，对该事项不予受理。张贤生遂于2019年3月11日向一审法院提起诉讼，诉请如前。 一审法院认为，一、敬安镇政府是否具有交付涉案土地的义务。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定和第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定，涉案土地为沛县敬安镇郭楼村委会所有，并由沛县敬安镇郭楼村委会经营、管理。本案中，张贤生与敬安镇××村委会签订土地转让协议，敬安镇××村委会为合同相对方，具有履行合同的义务。敬安镇政府不是合同相对方，不具有为张贤生土地交边使用的合同义务，涉案土地权属争议应为张贤生与郭楼村委会之间的争议。 二、敬安镇政府是否存在不履行法定职责的情形。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定和《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”的规定，乡镇人民政府根据当事人的申请具有解决土地权属争议的义务，敬安镇政府作为乡镇人民政府，依法对于其辖区内的土地所有权和使用权争议负有处理的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”原告无证据证明其向敬安镇政府提出了解决其与敬安镇××村委会土地权属争议的申请，但双方均认可张贤生多次到敬安镇政府反映涉案土地交付问题，敬安镇政府进行了多次信访答复。此外，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《江苏省土地管理条例》第三十四条规定：“农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行：（一）城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过一百三十五平方米；（二）人均耕地在十五分之一公顷以上的县，每户宅基地不得超过二百平方米。”沛县国土资源局于2014年9月3日为张贤生颁发的沛县集用（2014）第76365号土地使用权证载明，该宅基地使用权面积为200平方米，超占面积为528.23平方米。敬安镇政府在2018年11月15日对张贤生反映的土地交边问题作出的《信访答复意见书》中，明确答复“信访人以回乡落户申请宅基地为由，与郭楼村朱庄东组签订协议转让村委会旧址一部分土地作为宅基地使用，事实清楚，协议签订时双方意愿明确。鉴于双方因合同内容表述问题产生纠纷，……应在信访人已建成房屋院落内以已建成住房为基准划定200平方米范围予以交边定界”，因此不存在敬安镇政府不履行法定职责的情形。 综上，张贤生申请敬安镇政府履行法定职责的理由不成立，遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张贤生的诉讼请求。案件受理费50元，由张贤生负担。 上诉人张贤生不服上述判决向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，依法改判确认敬安镇政府不作为的行为违法，判决敬安镇政府依法按照村镇规划选址意见书附图所指的四个边给张贤生交清土地。事实及理由：1.张贤生与村委会签订有偿转让协议获得村委会旧址（非耕地），并非按照宅基地转让的。2003年5月，张贤生准备建房被周文波阻扰，而后向村镇反映该事一直协商未果。后来张贤生去县、市信访，沛县政府作出沛政信复查[2018]18号复查意见未予处理。2012年4月，张贤生去省信访局反映问题，省信访局函要求按照选择意见书附图四边交地，但镇党委开会讨论后，此事仍未做处理。2.村委会故意不按照协议交边，认为转让合同上未写四边的尺寸，选址意见书上也没有四边尺寸，但是应当依照合同法六十一条“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬，履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定”和《土地权属争议处理暂行办法》第三条“处理土地权属争议，应当从实际出发，尊重历史，以法律、法规和土地管理规章为依据”的规定进行处理。 敬安镇政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，双方当事人均未提供新证据。 本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合起诉条件。不符合起诉条件的，应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……。（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定，对信访事项有权处理的行政机关，依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。据此，本院认为，当事人将对信访事项处理结果不服，转变为请求行政机关履行法定职责案件提起诉讼，其实质仍然是对信访事项的处理结果不服提起的诉讼，人民法院应当按照其实质诉求，依法作出处理。本案中，张贤生因与沛县敬安镇郭楼村委会之间就土地使用权转让协议中土地交边问题发生纠纷，协商未果后，张贤生向敬安镇政府反映情况，要求予以解决。敬安镇政府于2018年11月15日作出的信访答复意见书未支持其请求，张贤生对此不服申请复查，后经信访复查沛县人民政府于2018年12月27日作出沛政信复查[2018]18号关于张贤生信访事项的复查意见，对张贤生的申请事项不予受理。2019年3月，张贤生以敬安镇政府为被告，提起本案行政诉讼，请求确认敬安镇政府不作为行为违法，判令敬安镇政府按照选址意见书的附图的四边向其交清土地，其实质仍然是对信访事项不服提起的诉讼。根据上述规定，张贤生的起诉事项不属于行政诉讼的受案范围。故一审法院认定依照敬安镇政府作出的信访答复意见书，确认敬安镇政府已履行土地权属争议处理法定职责进而作出实体判决不当，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第一项的规定，裁定如下： 一、撤销徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初498号行政判决； 二、驳回张贤生的起诉。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，退还上诉人张贤生。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  赵 涛 审 判 员  杜 林 审 判 员  李帅胜 二〇一九年十二月二十三日 法官助理  王亚南 书 记 员  艾文卿