天津市高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)津行申532号再审申请人（一审原告、二审上诉人）闫万海，男，1955年12月9日出生，汉族，住天津市宝坻区。委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）天津市规划和自然资源局宝坻分局(原天津市国土资源和房屋管理局宝坻分局)，住所地天津市宝坻区政融街北侧。法定代表人郑向宏，局长。委托代理人朱彦明，天津市规划和自然资源局宝坻分局法务助理。委托代理人李宁，天津市规划和自然资源局宝坻分局干部。被申请人（一审被告、二审被上诉人）天津市规划和自然资源局(原天津市国土资源和房屋管理局)，住所地天津市和平区西康路**。法定代表人陈勇，局长。委托代理人韩连超，天津市规划和自然资源局干部。再审申请人闫万海诉原天津市国土资源和房屋管理局宝坻分局（以下简称宝坻国土分局）《告知书》及原天津市国土资源和房屋管理局(以下简称市国土局）行政复议一案，不服天津市第一中级人民法院（2019）津01行终267号行政判决，向本院提起再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。闫万海申请再审称：（一）宝坻国土分局于2018年4月10日作出的《告知书》与其之前作出的《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》严重相悖，严重违法。宝坻国土分局已认定天津林海龙湾旅游开发有限公司在集体土地上种树的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，并责令立即停止改正违法行为恢复耕种，但被诉《告知书》，却告知再审申请人对天津林海龙湾旅游开发有限公司及西南仁垺村委会不予罚款、土地不予恢复耕种，二者明显相悖。（二）被诉《告知书》认定事实不清，证据不足，二审人民法院对此事实认定不清。关于建造墓地问题。被诉《告知书》告知再审申请人墓地已经全部进行整改，事实是墓地并未被全部清除，宝坻国土分局提供的照片不能反映地块的全貌，不能证明墓地已经完成整改。西南仁垺村建造墓地时，对墓地范围内土地进行了地面硬化，严重破坏了耕作层，不属于违法情节轻微的情形，依法应予查处。关于取土问题。修建墓基底座和修建墓地内水泥道路时，挖出大量优质耕作层土壤，并拉走贩卖，村民亲眼目睹。宝坻国土分局提供的《询问笔录》仅对西南仁垺村委会主任刘凤根进行询问，其是取土倒卖行为的直接实施者，具有利害关系，该《询问笔录》不具有证明力。宝坻国土分局以此作为调查依据证据不足。关于修路问题。新修道路经村民集体测量，其中水泥路宽6米、两边辅路各3.8米，总宽度14米，测绘中心作出的测绘对新建道路宽度的认定严重违背事实。宝坻国土分局仅对查处案件的当事人进行询问，《道路用地现状测绘报告》亦仅就道路占地面积进行了明确。根据《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》（国土资厅函[2013]581号）第二条的规定，该新修道路明显不符合农村道路的标准，应当认定为建设用地管理范畴，并办理相关用地手续，西南仁垺村委会修路明显未办理相关用地手续违法，依法应予查处。关于植树问题。事出有因的认定不能成立。根据法律的强行性规定，任何人不得在基本农田上建坟、取土、修路、种树。津林营〔2015〕141号《市农委、市财政局、市林业局关于支持以圃带绿工程建设的通知》规定的以圃代绿工程的建设地点并不能涵盖再审申请人的基本农田。大口屯镇西南仁垺村所属土地已经纳入天津市土地利用总体规划和宝坻区十三五植树造林规划方案的说法不能成立。即使涉案土地已被调整为非基本农田，对前期未转为基本农田时西南仁垺村委会的不法行为也应予以查处和制止。认定西南仁垺村委会行为合法的依据只能为其行为作出时的事实和依据。（三）宝坻国土分局作出的被诉《告知书》程序不正当，二审人民法院对此认定事实不清。根据《国土资源行政处罚办法》的有关规定，再审申请人作为与本案具有直接利害关系的当事人，宝坻国土分局未对再审申请人进行调查、询问即作出《告知书》，程序明显不当。宝坻国土分局并不明确知悉再审申请人所反映被破坏基本农田所在地理位置，致其在庭审中质疑再审申请人提交的土地被破坏情况的照片，说明宝坻国土分局作出被诉《告知书》时并未到再审申请人所反映土地违法行为发生地进行实地考察，亦不知道该土地现状。宝坻国土分局向土地违法行为实施者询问，只是走过场，其提交的《道路用地现状测绘报告》及《司法鉴定意见书》并无作出的必要。市国土局于2017年5月18日作出《行政复议决定书》，宝坻国土分局应于该《行政复议决定书》送达之日起60日内作出答复。宝坻国土分局以需要法院判决后方能答复为由，于2018年4月10日才作出《告知书》，明显超过法定期限。（四）宝坻国土分局作出的被诉《告知书》适用法律错误。《市农委、市财政局、市林业局关于支持以圃带绿工程建设的通知》（津林营〔2015〕141号）及《宝坻区人民政府关于印发宝坻区造林绿化工程实施办法（试行）的通知》（宝坻政〔2015〕18号）均未明确同意基本农田种植树木行为。如果认定上述两份通知同意并支持基本农田种植树木行为，则根据《中华人民共和国立法法》第七十二条、第七十三条之规定，两份通知因违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条的规定而无效。宝坻区土地利用总体规划及天津市土地利用总体规划的修改也不能将基本农田种树的违法行为合法化。根据“实体从旧、程序从新”的法律适用原则，行为人过去的行为只能适用过去的法律规则，宝坻国土分局查处涉案土地违法行为，应当依据种树行为当时的法律规则和客观情况，在种树当时，再审申请人的土地为基本农田，应当认定存在土地违法行为。（五）宝坻国土分局作出的被诉《告知书》属滥用职权，且该行为明显不当，依法应予撤销。根据《国土资源行政处罚办法》第三十六条之规定，在前期已经确认在基本农田上种树及修建墓地的行为违法，并责令整改的情况下，被查处人拒不整改的，宝坻国土分局应当强制执行并恢复原状。宝坻国土分局不但未对土地违法行为进行处理，反而以基本农田种树行为合法为由作出被诉《告知书》予以撤案，明显前后矛盾，属于滥用职权。（六）市国土局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回再审申请人要求其履行直接查处土地违法法定职责的行政复议申请，明显不合法不合理。市国土局作为宝坻国土分局的上级机关，既具有行政复议的权力职责，也是涉案土地违法行为的直接查处机关，再审申请人直接向市国土局提起的查处申请，市国土局具有直接查处土地不法行为的职责，其不履职行为系拒绝履行查处法定职责行为。市国土局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回再审申请人要求其履行直接查处土地违法法定职责的行政复议申请，适用法律明显错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条之规定，要求行政机关履行法定职责属于行政复议的受案范围，再审申请人提起复议申请，请求市国土局履行直接查处土地违法法定职责是完全合情、合理、合法的。综上，二审判决认定事实不清、证据不足，严重侵害再审申请人的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、九十一条第（一）项、第（三）项及相关司法解释之规定，请求：撤销二审行政判决，并依法裁定再审。被申请人宝坻国土分局、被申请人市国土局均答辩称坚持二审答辩意见。本院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《国土资源行政处罚办法》第五条和《天津市土地管理条例》第四条第二款的规定，宝坻国土分局具有处理再审申请人举报的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，市国土局具有作出被诉行政复议决定的主体资格和法定职权。本案的焦点是被诉《告知书》及行政复议决定是否合法。再审申请人于2016年7月向市国土局提出查处申请，市国土局于2016年8月8日作出津国土房执转告字[2016]6号《举报事项转办告知单》，告知再审申请人其已转宝坻国土分局依法调查处理，宝坻国土分局作出《告知书》，告知再审申请人其已经履行查处职责。再审申请人对宝坻国土分局的处理不服向市国土局申请行政复议，后对市国土局作出的行政复议决定提起行政诉讼，案经多次行政复议和行政诉讼，天津市第一中级人民法院于2018年2月11日作出终审判决，认定市国土局撤销宝坻国土分局于2017年3月13日作出的《告知书》，责令宝坻国土分局对再审申请人的举报依法作出处理的行政复议决定正确，判决驳回再审申请人撤销行政复议决定的诉讼请求。宝坻国土分局于2018年4月10日作出本案被诉《告知书》，再审申请人不服提起本案诉讼，请求：1.撤销宝坻区国土分局于2018年4月10日作出的《告知书》具体行政行为；2.撤销市国土局作出的《行政复议决定书》(津国土房复决字[2018]第61号)；3.判令市国土局直接履行查处土地违法法定职责。4.诉讼费用由被告承担。宝坻国土分局提供的证据能够证实，其对再审申请人申请查处的事项进行了调查，并将其对建造墓地、取土、修路、植树等问题的相关调查处理情况逐项向再审申请人进行了告知。宝坻国土分局根据其调查核实的情况所作出的相应处理并无不当。再审申请人不服宝坻国土分局于2018年4月10日作出的《告知书》，向市国土局申请行政复议。市国土局受理再审申请人的行政复议申请后，在法定期限内向宝坻国土分局送达《行政复议案件提出答复通知书》，宝坻国土分局提交了《行政复议答复书》及相关材料，市国土局经审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。两审法院判决驳回再审申请人的全部诉讼请求并无不当，本院予以维持。再审申请人的再审申请理由不能成立，本院不予支持。综上，闫万海的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回闫万海的再审申请。审判长 李 瑾审判员 王雅晶审判员 刘 琳二〇一九年十二月十八日法官助理焦阳书记员牛丽澄