贵州省习水县人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔0330行审113号申请人习水县综合行政执法局（以下简称综合执法局）。地址：习水县东皇街道办事处府东路。统一社会信用代码11520330775314590J。法定代表人王俊，该局局长。委托代理人廖平，该单位工作人员。被申请人赵久伦，男，汉族。生于1973年04月15日，贵州习水县人，住本县。申请人习水县综合行政执法局申请强制执行被申请人赵久伦土地行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审查，本案现已审查终结。经审查查明，2018年11月25日，习水县良村镇国土资源所认为赵久伦未经依法批准占用地在吼滩村茶场组修建养猪场，遂将案件移送申请人习水县综合行政执法局。申请人经立案调查后，认为被申请人未经批准修建养猪场的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款、第四十四条第一款、《贵州省林地条例》第二十四条第一款之规定于2019年1月30日作出了（2019）习综执行罚告良字第03号《行政处罚告知书》告知根据《土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条第一款、《贵州省林地管理条例》第三十五条第一项的规定，决定拟处罚：1.罚款人民币70210.00元；2.限期拆除在非法用地、占用土地上的新建建筑物和其他设施。并告知针对罚款人民币70210元的行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四十二条的规定，被申请人有权举行听证，但并未告知陈述和申辩的权利。并于同日直接送达被申请人赵久伦。2019年2月20日作出《行政处罚听证通知书》并于同日送达被申请人。2019年3月1日举行听证。2019年3月4日作出并送达了（2019）习综执行罚决良字第03号《行政处罚决定书》，申请人认为被申请人的行为违反了《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款及《贵州省林地管理条例》第二十四条第一款之规定，依据《土地管理法》第七十六条第一款、《土地管理实施条例》第四十二条第一款、《贵州省林地管理条例》第三十五条第一项之规定，决定处罚：1.罚款人民币70210元；2.限期拆除在非法用地、占用土地利用上的新建的建筑物和其他设施；3.责令复绿林地1828平方米，复绿林地所需款由赵久伦承担，复绿林地的选址、品种、技术要求由良村镇林业站指导监督实施。同时告知逾期不缴纳罚款，每日按罚款数额的3%加处罚款。被申请人未在法定期限内申请复议或提起诉讼，也未缴纳罚款。该处罚决定书作出后，申请人分别2019年3月19日留置送达了《履行行政决定催告通知书》催告被申请人履行义务，但并未告知被申请人其陈述申辩的权利。2019年5月29日向被申请人直接送达了《履行行政决定催告通知书》催告当事人履行行政处罚决定书确定的义务及加处罚款，并告知了其陈述申辩的权利，因被申请人未履行义务，申请人遂申请本院强制执行。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。同理，人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件，应当对行政机关申请执行的行政行为的合法性进行审查，经审查，所申请执行的行政行为属于合法，人民法院方可裁定予以执行。第一，依据《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法的权利。第三十二条规定，当事人有权进行进行陈述和申辩。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定的告知的，行政处罚决定不成立。在本案中，申请人在对被申请人赵久伦作出行政处罚前，应当告知相对人行政处罚的事实理由、依据，并告知相对人依法享有的陈述和申辩的权利，但申请人并未告知相对人陈述和申辩的权利。依据《行政处罚法》第四十一条之规定，该行政处罚决定不成立；且，在行政处罚决定书中申请人对行政相对人要求复绿林地1828平方米的处罚，并未在行政处罚告知书中告知相对人处罚的依据。为此，申请人作出的行政处罚程序违法。第二，《土地管理法》第十四条规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民的土地承包经营权受法律保护。”被申请人赵久伦流转他人承包的土地及林地所建养猪场，并非永久性建设，不需要办理农用地转为建设用地的手续，更无须办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。对此，《畜牧法》第三十七条规定，“国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡镇土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业经济合作组织按照乡镇土地利用总体规划建立畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区范围内需要兴建永久建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《土地管理法》的规定办理。”，依据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定：“一、合理界定设施农用地范围，（一）进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；2、规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；3、水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；4、育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。二、积极支持设施农业发展用地：（一）设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。”根据上述规定可知，养殖场及养殖场内必要的附属场所所占用的土地都属于设施农用地，其性质不同于非农业建设项目用地，应按照农用地管理。申请人按照建设永久性建筑物的规定，适用《土地管理法》等相关规定，作出的行政处罚决定，明显定性和适用法律错误，且损害被申请人的合法权益。为此，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第一百六十一条第一款第（三）项之规定，裁定如下：对申请人习水县综合行政执法局作出的（2019）习综执行罚决良字第03号《行政处罚决定书》不准予执行。申请执行人如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十五日内，通过本院向遵义市中级人民法院申请复议，也可以直接向遵义市中级人民申请复议。审 判 长  丁旺轩人民陪审员  李小兰人民陪审员  王 勤二〇一九年十二月十六日法官助理任佳书记员万林附相关法律、法规、规范性文件：《中华人民共和国行政强制法》第五十八条：人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律、法规依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第一百六十一条：被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）：各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，农业（农牧、农村经济、农机、畜牧、兽医、农垦、加工、渔业厅（局、委、办）），新疆生产建设兵团国土资源局、农业局：为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，2010年，国土资源部、农业部下发《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），明确了设施农用地管理有关要求和支持政策。但随着现代农业和土地规模化经营不断发展，需要进一步完善现行的设施农用地政策，规范用地管理。现就有关问题通知如下：一、合理界定设施农用地范围根据现代农业生产特点，从有利于支持设施农业和规模化粮食生产发展、规范用地管理出发，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。（一）进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；2、规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；3、水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；4、育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。（二）合理确定附属设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括：1、设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；2、设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；3、设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。（三）严格确定配套设施用地。配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括：晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。各地应严格掌握上述要求，严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。二、积极支持设施农业发展用地（一）设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。（二）合理控制附属设施和配套设施用地规模。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。根据规模化粮食生产需要合理确定配套设施用地规模。南方从事规模化粮食生产种植面积500亩、北方1000亩以内的，配套设施用地控制在3亩以内；超过上述种植面积规模的，配套设施用地可适当扩大，但最多不得超过10亩。（三）引导设施建设合理选址。各地要依据农业发展规划和土地利用总体规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业和规模化粮食生产发展。设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地。确需占用耕地的，应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时通过耕作层土壤剥离利用等工程技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。对于平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田的，经县级国土资源部门会同农业部门组织论证，可占用基本农田。占用基本农田的，必须按数量相等、质量相当的原则和有关要求予以补划。各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。（四）鼓励集中兴建公用设施。县级农业部门、国土资源部门应从本地实际出发，因地制宜引导和鼓励农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业在设施农业和规模化粮食生产发展过程中，相互联合或者与农村集体经济组织共同兴建粮食仓储烘干、晾晒场、农机库棚等设施，提高农业设施使用效率，促进土地节约集约利用。三、规范设施农用地使用从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。对于国有农场的农业设施建设与用地，可由省级国土资源部门会同农业主管部门及有关部门根据本通知规定，制定具体实施办法。四、加强设施农用地服务与监管（一）主动公开设施农用地建设与管理有关政策规定。通过政府或部门网站及其他形式，国土资源部门主动公开设施农用地分类与用地规模标准、相关土地利用总体规划、基本农田保护、土地复垦、用地协议签订与备案等有关规定要求；农业部门主动公开行业发展政策与规划、设施类型和建设标准、农业环境保护、疫病防控等相关规定要求，以便设施农业经营者查询与了解有关政策规定。在设施农业建设过程中，国土资源部门和农业部门应主动服务、加强指导，及时解决出现的问题，促进设施农业健康发展。（二）加强设施农用地监管。县级国土资源部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，加强监督，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。市、县国土资源部门要加强设施农用地的实施跟踪，监督设施农用地的土地利用和土地复垦，及时做好土地变更调查登记和台帐管理工作；县级农业部门加强设施农业建设和经营行为的日常监管，做好土地流转管理和服务工作；乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任，并组织农村集体经济组织做好土地承包合同变更。省级国土资源部门和农业部门应建立设施农用地信息报备制度，全面掌握本区域内设施农用地和设施农业的情况和发展趋势，及时准确地开展土地变更调查设施农用地核实工作。不定期组织开展专项检查，发现苗头性、倾向性问题，及时研究解决，将有关情况报国土资源部和农业部。（三）严格设施农用地执法。从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。县级国土资源部门和农业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处；擅自扩大附属设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。省市国土资源部门和农业部门要加强对基层国土资源部门和农业部门执法行为的监管，对有案不查、执法不严的，要坚决予以纠正。今后，设施农用地使用和管理情况纳入省级政府耕地保护责任目标内容，国土资源部、农业部每年将会同有关部门开展检查和考核。各省（区、市）国土资源部门和农业部门要高度重视设施农用地管理工作，按照本通知的规定要求，进一步制定实施办法，拟定设施建设方案和用地协议标准文本，明确备案和报备的具体要求，切实加强和规范设施农用地管理。本《通知》下发后，国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）停止执行。本通知有效期为五年。2014年9月29日