吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终450号 上诉人（原审被告）珲春市人民政府，住所地珲春市新安路1991号。 法定代表人张吉锋，该市市长。 委托代理人王丹，珲春市环境保护局工作人员。 委托代理人梁灏，吉林何晓明律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）珲春市森泰农牧业开发有限公司，住所地珲春市敬信镇西架山村。 法定代表人崔明权，该公司董事长。 委托代理人郑玉成，北京市鑫诺（长春）律师事务所律师。 委托代理人杜文钰，北京市鑫诺（长春）律师事务所律师。 上诉人珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）因与被上诉人珲春市森泰农牧业开发有限公司（以下简称森泰公司）确认行政行为违法及赔偿一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：国发办[2005]40号《国务院办公厅关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区的通知》同意环保总局关于新建河北柳江盆地地质遗迹等17处国家级自然保护区的意见，其中包括珲春东北虎国家级自然保护区。国家环境保护总局环函[2005]314号《关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》，通知国家级保护区的面积、范围及功能分区等有关事项，其中包括珲春东北虎国家级自然保护区。原告森泰公司的畜禽规模化养殖建设项目在珲春东北虎国家级自然保护区内。森泰公司成立于2014年5月9日，经营范围为家禽的饲养及销售。珲春市牧业管理局、珲春市敬信镇人民政府（以下简称敬信镇政府）、珲春市发展和改革局对森泰公司予以备案。珲春市环境保护局于2015年10月20日作出证明，证明原告养殖场手续齐全，生产经营活动均符合国家和地方有关环境保护的要求，养殖场对周边环境未造成污染，至今未有居民提出意见。 原审另查明：珲春市政府为落实全国“绿盾”行动环保督察工作，对原告养殖场所在地项目进行实地核查时发现原告没有环评手续的情况。敬信镇政府于2018年6月15日向森泰公司作出珲敬政发[2018]217号《关于撤销珲春市森泰农牧业开发有限公司肉食鸡标准养殖场项目备案的通知》，通知由于森泰公司肉食鸡标准化项目违反《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条、第三十一条的规定，予以撤销备案。并告知申请复议和行政诉讼的途径和期限。珲春市国土资源局于2018年8月21日向森泰公司作出《关于撤销珲春市森泰农牧业开发有限公司设施农用地备案手续的通知》。 2018年7月3日，珲春市环境保护局向森泰公司作出珲环责改字[2018]第S015号《责令改正违法行为决定书》，内容为：“我局于2018年7月2日对你单位进行了调查，发现你单位畜禽规模化养殖建设项目在自然保护区内。你单位的上述行为违反了《畜禽规模养殖场污染防治条例》第十一条规定。你单位可以在我局实施复查前向我局报告整改情况，并附具相关证明材料，我局将对你单位改正违法行为的情况进行监督。如你单位拒不改正上述环境违法行为，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，如不履行本决定的，我局将依法实施行政处罚，依法申请人民法院强制执行。我局将对你单位违法情况进行监督，于30日内对你单位违法行为改正情况进行复查，如你单位拒不改正上述环境违法行为，我局将按照《中华人民共和国环境保护法》第五十九条第一款的规定，对你单位实施按日连续处罚。”并告知申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。 2018年7月12日，珲春市环境保护局向森泰公司作出珲环罚告字[2018]第022号《行政处罚事先（听证）告知书》，对原告实施环境违法行为拟作出责令立即停止项目建设及生产；处罚人民币伍万元整的处罚决定，并告知听证的权利。 2018年7月25日，珲春市环境保护局向森泰公司作出珲环罚字[2018]第022号《行政处罚决定书》，依据《畜禽规模养殖场污染防治条例》第三十七条之规定，作出责令立即停止项目建设及生产；处罚人民币伍万元的行政处罚。森泰公司已上缴完罚款伍万元。 2018年8月27日，珲春市环境保护局向珲春市政府作出珲环报[2018]155号《关于关闭珲春市森泰农牧业开发有限公司的请示》，提请珲春市政府对原告森泰公司限期于10月31日前实施关闭。 2018年9月20日，珲春市政府向森泰公司作出珲政执罚[2018]10号《责令限期关闭决定书》，内容为：经核查，森泰公司是位于珲春东北虎自然保护区内的规模化养殖场，该公司位置已被环保部列入“绿盾2017”和“绿盾2018”点位。违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第四款禁止在法律、法规规定的其他禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的规定。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条之规定，责令你（单位）于2018年9月25日前，清除圈内所有畜禽，关闭养殖场。并告知申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。 2018年9月26日，珲春市政府向森泰公司作出珲政执催[2018]10号《履行限期关闭决定的催告书》，内容为：你（单位）于2018年9月20日收到珲政执罚[2018]10号责令限期关闭决定书后，在法定期限内未履行如下行政决定：2018年9月25日前，清除圈内所有畜禽，关闭养殖场。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，请你单位于接到本通知书3日内依法履行清除圈内所有畜禽，关闭养殖场的决定。逾期不履行，市政府将依法强制执行。你单位享有陈述申辩的权利，如有不服，收到本催告书之日起3日内，向珲春市政府进行陈述或申辩。珲春市政府于2018年9月末对原告的养殖场进行强制拆除。 原审认为，本案审理的标的包括：1.被告珲春市政府作出珲政执罚[2018]10号《责令限期关闭决定书》的合法性；2.被告实施关闭原告养殖场的行政强制执行行为的合法性；3.上述行为涉及的赔偿问题。第一，《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。”本案中，原告森泰公司养殖场位于东北虎国家级自然保护区内，根据上述法律规定，应禁止建设养殖场。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”根据上述法律规定，本案珲春市政府作出的《责令限期关闭决定书》，虽内容正确，但事先没有听取当事人的陈述及申辩，没有告知听证权利，违反法定程序。鉴于该行为涉及环境资源保护公共利益，故予以确认违法。 第二，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十七条规定：“经催告，当事人仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行的决定。”第三十八条规定：“行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案原告森泰公司的养殖场位于自然保护区内，珲春市政府下属相关部门违法批准原告森泰公司在自然保护区内设立养殖场，原告森泰公司对此并无过错且具有合法信赖保护利益。珲春市政府及其下属相关部门对其此前作出的违法行为予以纠正后，珲春市政府应承担因违法批准成立森泰公司而给其造成的损失。珲春市政府在未就赔偿问题依法作出处理前，即强制拆除原告的养殖场，且实施强制拆除之前并未作出并送达强制执行决定书，违反法定程序。因此，被告实施的强制拆除行为程序违法。 第三，关于原告提出的赔偿问题。如前所述，珲春市政府下属相关部门违法实施行政许可行为，珲春市政府对此予以纠正后，对此前实施的违法行政许可行为给原告造成的损失应当承担赔偿责任；被告珲春市政府违反法定程序作出《责令限期关闭决定书》并实施行政强制执行行为给原告造成损失，亦应当承担赔偿责任。依法先行作出行政赔偿决定系被告的法定职责和义务，原告要求就具体的赔偿请求直接作出裁判，其诉讼请求不成立，不予支持。 综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告珲春市人民政府《责令限期关闭决定书》及强制拆除原告珲春市森泰农牧业开发有限公司设施设备的行为违法；二、责令被告珲春市人民政府在该判决生效之日起三个月内向原告珲春市森泰农牧业开发有限公司作出赔偿决定。三、驳回原告珲春市森泰农牧业开发有限公司的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告珲春市人民政府负担。 珲春市政府上诉称：一、上诉人作出的涉诉行为系基于响应国家政策，落实国家专项行动并且依法作出。珲春市政府积极响应国家政策和上级的要求，珲春市环保局、畜牧局等部门在落实专项行动中检查了相关企业项目，在检查被上诉人养殖场过程中发现，被上诉人的养殖场存在位于东北虎国家自然保护区、没有环评手续等不符合法律规定的情形。二、被上诉人养殖场违法，上诉人依法定程序责令被上诉人关闭并无不当。既然项目违法，则被上诉人应当就合法性风险承担责任。不能因为被拆除而获得赔偿。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条、第十二条、第三十七条的规定，被上诉人养殖场无环评且建立在自然保护区内，属于违法项目，环保局查清事实后进行了行政处罚并向珲春市政府提起关闭请示，珲春市政府依法责令关闭并无不当。被上诉人不能因此获得合法利益。三、被上诉人的养殖场属于违法项目、违法建设，且并无合法权益。上诉人依法责令关闭所造成的损失由被上诉人自行承担。违法项目不存在信赖利益。珲春市政府做出的涉诉行为系落实国家大政方针及政策，系履行保护环境职责，该行为符合国家公共利益。如果本案涉诉行政行为被撤销及被判决赔偿，则东北虎国家自然保护区内的违法建筑、违法项目难以制止，违规违法企业、业主将因此获得法外利益。综上，上诉人做出的涉诉行政行为并不违法，其基于落实国家专项行动的背景做出，符合公共利益；被上诉人的养殖场不符合法律规定及环保要求，不应得到保护，故上诉请求：撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 森泰公司答辩称：原审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律准确，应予维持，请求驳回无理上诉。1.人民政府的行政行为无论在何种情况下，即使在“响应国家政策，落实国家专项行动”时，也必须依法守法，按照法定程序依法作出，从程序到实体符合法律规定。环保督察和专项治理，不能成为被答辩人违法行政的借口甚至依据。2.答辩人的养殖场是经过被答辩人及其下属部门和下级政府，甚至上级主管机关层层审批之后依法设立的，答辩人并无其他违法行为，被答辩人不能出尔反尔，对已作出的行政许可又认定答辩人违法。答辩人相信政府、依赖政府、依据政府规章规定办事，应当获得安全感，并长时间地拥有安全感，这也是有担当的人民政府给人民的最低保证，不能依法批准民营企业合法经营后，又所谓的“依法”认定批准行为违法。3.设立东北虎保护区，应当依法处理保护区内此前已经依法存在人、物、事，即首先认定存在的合法性与非法性，非法的依法纠正或拆除，合法的则要通过国家征收程序予以解决，不能为了降低征收成本，把合法存在的企业和项目一刀切为非法性质加以粗暴强拆。违法必究，这是已经执行多年的法治原则，过去现在未来都是行之有效的，即使人民政府也不例外。原审被判令被答辩人承担责任，是公平合理的，是依法治国方略给答辩人带来的福社和保障。基于以上原因，被上诉人相信吉林省高级人民法院会依法作出公正裁判。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，本案上诉人珲春市政府对被上诉人作出的责令限期关闭决定，事先未听取被上诉人的陈述及申辩，未告知听证权利，违反法定程序。另上诉人在实施强制拆除之前亦未作出及送达强制执行决定，亦违反法定程序。鉴于被诉行政行为涉及环境资源保护公共利益，原审判决对此未予撤销但确认违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定。本案被上诉人森泰公司于2014年建设养殖场，系经上诉人下属相关部门备案批准，虽无相关环评手续，但上诉人下属环保部门曾于2015年出具辉环证发2015（055）《关于珲春市森泰农牧业开发有限公司的环保证明》，证明森泰公司的养殖场手续齐全，生产经营活动均符合国家和地方有关环境保护的要求。本案上诉人对被上诉人养殖场的设立存在过错，亦对被上诉人责令限期关闭及强制拆除的程序违法，故原审判令上诉人限期对被上诉人作出赔偿决定，并无不当。 综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人珲春市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴先明 审 判 员 杜 鹃 审 判 员 许家娟 二〇一九年十二月四日 法官助理 佀庆涛 书 记 员 杨双璐