湖北省黄石市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂02行终63号上诉人（原审原告）湖北信和房地产开发有限公司，住所地黄石市黄石港区花湖大道13-16-67号至13-16-71号。法定代表人：陈婵娟，董事长。委托诉讼代理人：罗云飞，湖北人本律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黄石市城市管理执法委员会，住所地黄石市黄石港区黄石大道176号。法定代表人：闵远良，主任。委托诉讼代理人：柯新周，湖北鸣伸律师事务所律师。上诉人湖北信和房地产开发有限公司（以下简称信和公司）因城建行政处罚一案,不服大冶市人民法院（2016）鄂0202行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审判决认定，江天·金水湾（二期）项目位于黄石市花湖大道13号，该项目建设单位为信和公司。2008年7月31日、2011年7月14日，该项目分别取得《建设用地规划许可证》、《建筑工程施工许可证》。2011年11月17日，该项目获得原黄石市规划局的规划审批，审批核定内容包括：地上建筑面积55,038.80㎡，地下建筑面积14,876.90㎡，总建筑面积69,915.70㎡等内容。信和公司于当日取得建设工程规划许可证审批单及项目红线图。原黄石市规划局为该项目颁发了《建设工程规划许可证》，但该证原件在原黄石市规划局存放至2014年6月10日，再由该局交给信和公司。此后，因技术及施工工艺等原因，信和公司拟将2009年7月原黄石市规划局审批应建的地下室面积14,485.02㎡调整为4,570.34㎡。2013年5月，黄石市方兴城市规划咨询中心受信和公司委托，针对减少涉案项目地下室建设规模的问题出具《江天·金水湾地下室规模调整规划咨询报告》，咨询意见为：地下室已竣工并交付使用，地下室规模减少对整个项目的规划及建设产生的影响有限，技术上基本可行。该报告未经原黄石市规划局审批通过。2013年9月27日，原黄石市规划局向原黄石城管局发送《关于认定违法建筑的函》，确认涉案项目地下室未按规划实施，擅自少建，函告原黄石城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定及住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知精神，按“无法采取改正措施消除对规划实施影响”进行处理。2013年10月13日，原黄石城管局对该案立案，进行现场勘查、拍摄现场照片，并调查了信和公司总经理韩建玢，韩建玢陈述该项目规划审批地下室面积为14,876.90㎡，实建地下室面积为4,570.34㎡，少建地下室面积为10,306.56㎡。2013年12月17日，黄石市房天房地产估价有限公司受原黄石城管局委托，对涉案项目地下室作出《房地产估价报告书》，估价意见为：建筑面积10,306.56㎡，单价1,380元，工程造价总价14,223,052.80元，该报告自出具之日起半年内有效。2013年12月31日，原黄石城管局向信和公司送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知信和公司拟对其处罚12,208,064元，并告知该公司相关权利救济期限。信和公司提出书面听证申请后，原黄石城管局于2014年1月17日召开听证会，信和公司作出了陈述和申辩。期间，信和公司向原黄石城管局发送《关于请求对江天·金水湾少建人防地下室酌情处理的报告》，陈述涉案项目已获得人防少建工程。黄石市民防局出具情况说明：涉案项目地下室应建防空地下室8,999.33㎡，实际修建防空地下室3,048㎡，其余5,951.33㎡进行易地建设，信和公司已缴纳人防易地建设费4,068,000元，不再要求其修建人防地下室。2013年11月14日，原黄石城管局就涉案项目“未按规划条件擅自少建地下室进行行政处罚”问题向原湖北省住建厅、黄石市人民政府法制办咨询意见。同年11月28日，黄石市人民政府法制办复函：一、落实少建的人防面积是否已征收易地建设费或进行了行政处罚，并注意《人民防空法》与《中华人民共和国城乡规划法》在法律适用上的衔接。二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条是对“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”行为进行处罚，因此，在作出处罚决定前判明关于地下室建筑面积的规定是否属于建设工程规划许可证的内容。2014年4月，原黄石城管局就本案再次向黄石市人民政府、黄石市人民政府法制办请示，黄石市人民政府法制办回复：你局的处罚决定是依职权作出的具体行政行为，我办无异议。2014年5月8日，原黄石城管局作出黄城管执罚决字（2013）第032号《行政处罚决定书》，认为信和公司于2012年6月在建设位于花湖大道××江天·××水××（××）项目过程中，未按规划条件擅自将地下室少建，规划审批地下室面积14,876.90㎡，规划审批地下室总工程造价为20,530,122元，实建地下室面积4,570.34㎡，少建10,306.56㎡，少建地下室工程造价为14,223,052元，单价1,380元／㎡。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖北省城乡规划条例》第五十八条之规定，决定对信和公司按没收少建地下室实物价值，折合人民币6,010,217元，并处规划审批的地下室总工程造价10%罚款，计人民币2,053,012元，合计处罚人民币8,063,229元。其中没收款的计算方法为：规划面积14876.90㎡减实建面积4570.34㎡再减民防局批准易地建设5,951.33㎡等于4,355.23㎡，乘以单价1,380元／㎡，等于6,010,217元；罚款的计算方法为：规划审批地下室总工程造价20,530,122元乘以10%，等于2,053,012元。同日，原黄石城管局向信和公司送达了该《行政处罚决定书》。同年5月16日，信和公司缴纳了8,063,229元罚没款。同年7月10日，信和公司向黄石市人民政府申请行政复议。同年9月30日，黄石市人民政府行政复议委员会作出黄政复决字（2014）028号《行政复议决定书》，认为信和公司少建地下室的行为，属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条关于“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情形”，原黄石城管局对其作出处规划审批地下室总工程造价10%罚款的决定符合法律规定；原黄石城管局作出没收少建地下室“实物价值”的决定，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，但对于信和公司少建地下室的行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》且具有一定社会危害性，本委员会不持异议，并决定将此案提交黄石市人民政府专题会议审议。另本案处罚数额计算正确，信和公司认为原黄石城管局计算少建面积错误，应在4,355.23㎡的基础上再减去原黄石市规划局已经同意少建的478㎡的观点，因信和公司未提供有效证据证明，本委员会对该观点不予支持。故决定维持原黄石城管局作出的黄城管执罚决字（2013）第032号《行政处罚决定书》。黄石市人民政府行政复议委员会在黄政复决字（2014）028号《行政复议决定书》中，明确告知信和公司不服该复议决定的起诉期限。对原黄石城管局提起行政诉讼，请求依法撤销其于2014年5月8日作出的黄城管执罚决字（2013）第032号《行政处罚决定书》。依法判决立即返还8,063,229元罚没款并支付利息。原审判决认为，关于涉案建设项目是否存在违法建设情节的认定，属于原黄石市规划局的职权范围，并不属于原黄石城管局的职权范围。信和公司如认为原黄石市规划局认定涉案项目违法建设错误，应当另行起诉。本案审理的对象是原黄石城管局于2014年5月8日对信和公司作出的行政处罚决定。人民法院审理行政案件，依法对被诉具体行政行为是否合法进行审查。根据行政诉讼法第七十条的规定，合法的具体行政行为必须同时具备主要证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，无滥用职权，处理结果并无明显不当等条件。据此，人民法院在审查时应以上述条件作为判断被诉具体行政行为是否合法的标准。诉讼中，各方当事人对信和公司在涉案项目中少建地下室的事实并无异议。本案的主要争议焦点在于：原黄石城管局对信和公司少建地下室的行为进行处罚是否有法律依据，原黄石城管局对违法收入的认定是否符合法律规定。一、针对原黄石城管局对信和公司少建地下室的行为进行处罚是否有法律依据的争议焦点，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》对何为“规划条件”没有作出直接具体规定，根据体系解释，开工建设必须先取得建设工程规划许可证，取得许可证需要申请，申请时必须提交证明符合控制性详细规划的材料或修建性详细规划。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条中的“规划条件”应当是指控制性、修建性详细规划。由于建设工程规划许可证中要求的具体内容如区位（四至）、面积、高度、用途等必须符合控制性、修建性详细规划，所以建设工程规划许可证是对详细规划在该建设项目内的细化和落实。据此，应当认定“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”可能导致“未按照规划条件进行建设”。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及相关法律规范也未对何为“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”作出直接具体规定。如按文意解释，“按照建设工程规划许可证的规定”是指建设单位应当全面、严格根据建设工程规划许可证中关于区位、面积、高度等技术标准和要求进行建设，所以“未按照建设工程规划许可证的规定”既可以是超出许可面积扩大建设，也可以是在许可范围以内减少建设，还可以是不按许可证规定的方式或规格建设等等，在许可范围以内减少建设属于其中一种。虽然根据体系解释，该条及《湖北省城乡规划条例》第五十八条后续条文主要是针对超出规划面积进行建设的情形进行处罚，但也没有排除上述其他情形。再从立法目的角度解释，对违反规划的建设行为进行处罚的目的是制止或制裁违法建设，信和公司少建地下室的行为有可能导致该居民小区配套设施，如公共活动空间不全等，其违法性可以确认，适用第六十四条进行处罚不违背立法目的。综合上述分析，可以将信和公司少建地下室的行为视为“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”，故对于信和公司提出的少建地下室不违法，处罚无法律依据的抗辩事由不予采纳。二、针对原黄石城管局认定违法收入是否符合法律规定的争议焦点，本院认为，原黄石城管局对涉案项目规划审批地下室面积、信和公司实建地下室面积、少建面积，应建人防地下室面积、实建人防地下室面积、缴纳了人防易地建设费的人防地下室面积，信和公司未建非人防地下室面积的认定正确无误。原黄石城管局基于原黄石市规划局对信和公司少建地下室违法的认定，以估价报告书中评估确定的少建面积的市场单价（工程造价），乘以违法少建面积，确定违法收入及处罚金额符合《湖北省城乡规划条例》第五十八条的规定，计算违法收入以及处罚数额正确。对于信和公司提出的原黄石城管局计算少建面积错误，应在4,355.23㎡的基础上再减去原黄石市规划局已经同意少建的478㎡的抗辩事由，因缺乏证据印证，不予采纳。黄石市城市管理执法局作出的《行政处罚决定书》处罚决定主文中“没收少建地下室实物价值”，实质为没收违法收入，这种表述瑕疵对处罚结果及信和公司的合法权益没有影响。其他应审查的事项：一、原黄石城管局作为黄石市依法实施城乡规划行政处罚权的部门，有权依据相关法律法规的规定，对黄石市范围内的违法建设行为实施行政处罚。案涉建设项目位于黄石市行政区域内，原黄石城管局根据原黄石市规划局的认定，对该项目建设单位信和公司进行行政处罚，是在其授权范围内履行职责。二、建设工程规划许可证是经城乡规划主管部门依法审核，建设工程项目符合城乡规划要求的法律凭证。建设工程规划许可证审批单及控制性详细规划图（即红线图）同样由城乡规划主管部门依法确定。根据信和公司提交的涉案项目建设工程规划许可证审批单之中记载的发证时间，可以确定案涉项目已于2011年11月17日获得建设工程规划审批。信和公司按照建设工程规划许可证审批单及红线图进行建设，应当确定案涉项目已获得建设工程规划许可，原黄石市规划局已为该项目颁发了建设工程规划许可证，该证在原黄石市规划局存放至2014年6月10日再交给信和公司。以上情节足以证实案涉建设项目已于2011年11月17日取得建设工程规划许可证。据此，对于信和公司提出的原黄石市规划局并未依法颁发建设工程规划许可证，单独的“建设工程规划许可审批单”不具有法律效力，原黄石城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条进行处罚错误的抗辩事由不予采纳。三、原黄石城管局对信和公司进行行政处罚前，经过了立案、调查、现场勘查、召开听证会听取信和公司的陈述和申辩意见，估价程序合法。原黄石城管局在法定期限内以书面形式对信和公司作出行政处罚，并将处罚决定送达给信和公司。据此，原黄石城管局作出的行政行为遵循了法定行政程序。四、原黄石城管局集体讨论了行政处罚决定，充分征询了黄石市民防局、黄石市人防办的意见，并就行政处罚向黄石市人民政府、黄石市人民政府法制办多次请示，在获得答复后，才对信和公司作出行政处罚决定。据此，原黄石城管局无滥用职权的情形。五、对比原黄石城管局对黄石市同类少建地下室的行政相对人的处理结果，被诉具体行政行为与原黄石城管局对同等情况违法建设处理的结果并无差距。据此，被诉具体行政行为处理结果并无明显不当。综上所述，原黄石城管局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，无滥用职权情形，处理结果并无明显不当，故本院对信和公司要求撤销原黄石城管局作出的黄城管执罚决字（2013）第032号《行政处罚决定书》并返还8,063,229元罚没款及利息的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回湖北信和房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由湖北信和房地产开发有限公司负担。信和公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、本案无任何证据证实原黄石城管局有权实施城乡规划行政处罚行为，被诉行政行为超越职权，依法应予撤销。二、被诉行政处罚决定认定其“未按规划条件擅自将地下室少建，规划审批地下室面积14876.9㎡……违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条之规定”的主要证据不足，应依法予以撤销。三、被诉行政处罚决定未认定原黄石市规划局何时核发建设工程规划许可证、证载内容是否包括地下室面积等与《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”的规定相关的基本事实，其适用该条文主要证据不足，应当判决撤销，原审判决错误的认定其于2011年11月17日取得了建设工程规划许可证，被诉处罚事实认定错误。四、被诉行政处罚决定书认定“少建地下室实物价值，折合601.0217万元”的主要证据不足，应当依法撤销，且该处罚性质上属于“没收实物”，少建不存在实物，明显适用法律错误。五、被诉行政处罚决定据以确定没收和罚款基数的《房地产评估结果报告》不具有关联性、合法性，应予排除，被诉行政处罚决定的主要证据不足，应予以撤销。六、原黄石市规划局对案涉项目并未依法实行建设工程规划许可证管理，本案从根本上不能适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。且少建面积也不属于“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”的情形。七、地下室面积不属于控制性详细规划指标，也不属于案涉项目的“规划条件”，我公司少建并未违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，根本就不是城乡规划违法行为。八、原审法院认为信和公司应当另行起诉规划行政部门，是错误的，其认定了被诉行政处罚决定有“超越职权”的情形，原审法院不依法撤销，适用法律错误。九、对于少建进行处罚在黄石市乃至全国范围内都无先例，并且在原黄石市规划局此前一直不对地下室进行规划管理的背景下，对信和公司并处罚款并且顶格罚款，明显不当。故请求二审法院撤销原审判决，依法改判。本院经审理查明，原审判决认定的事实均属实。另查明，2019年黄石市机构改革中，原黄石市规划局重新组建为黄石市自然资源和规划局，原黄石市城市管理执法局变更为黄石市城市管理执法委员会。本院认为，为了加强城乡规划管理，统筹城乡空间布局，确保已经批准的城乡规划得到严格的遵守和执行，《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第六十四条对建设单位应当按照规划条件进行建设和违规建设的法律责任进行了明确规定。即要求建设单位应当严格按照规划条件进行建设，确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。所谓规划条件是指城乡主管部门依据控制性详细规划，对建设用地以及建设工程提出的引导和控制依据规划进行建设的规定性和指导性意见。规划条件也是城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证的重要依据之一。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”《湖北省城乡规划条例》第三十三条第二款也明确规定，规划条件包括出让地块的位置、用地面积、用地范围、使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、公共设施、市政基础设施以及保障性住房配建等要求。本案中，信和公司的《建设工程规划许可证》（建字第2011096号）规划审批的地下建筑面积为14,876.90㎡，其规划目的是结合主要交通出入方位、停车泊位及其他需要配套的基础设施和公共设施控制指标要求合理布局，建设单位和个人应当按照上述规划条件进行开发建设，信和公司未经法定程序，擅自减少建设地下建筑，实建地下建筑面积为4,570.34㎡，少建地下建筑面积为10,306.56㎡。明显违反规划条件未按建设工程规划许可证的规定进行建设。关于黄石市城市管理执法委员会是否有城建行政处罚的职权的问题。《中华人民共和国规划法》第六十四条规定县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，有权责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。另国务院法制办公室《关于在湖北省黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2002]163号）及黄石市人民政府《关于调整相对集中行政处罚权范围的通知》（黄政发[2007]33号）明确规定，黄石市城市管理执法委员会具有行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。关于本案行政处罚的数额认定问题。《湖北省城乡规划条例》第五十八条规定，未取得建设工程许可证或者未按照建设工程许可证的规定进行建设，城乡规划主管部门依法实施行政处罚的，其违法收入按照建设工程的销售平均单价或者市场评估单价与违法建设面积的乘积确实；建设工程造价按照有违法建设情形的单项工程整体造价确定，其中房屋建筑工程按照单体建筑物工程造价确定。黄石市城市管理执法委员会根据调查情况，没收款以规划面积14876.90㎡减实建面积4570.34㎡再减民防局批准易地建设5,951.33㎡等于4,355.23㎡，乘以单价1,380元／㎡，共计6,010,217元；10%罚款以规划审批地下室总工程造价20,530,122元乘以10%，共计2,053,012元。其计算方法并无不当。关于案涉行政处罚的程序问题。黄石市城市管理执法委员会对信和公司进行行政处罚前，经过了立案、调查、现场勘查、听证、听取了陈述和申辩、送达、估价程序合法。并且进行了集体讨论。程序并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湖北信和房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 王 蓓审判员 汪洪安审判员 刘海军二〇一九年十二月十六日法官助理安琼书记员石敏