山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行终324号   上诉人（原审被告）长治市城区人民政府。   法定代表人杨某，该区区长。   委托代理人姬某，长治市城区人民政府副区长。   委托代理人皇甫某，北京市蒲泽律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）郭某，男，1965年3月16日出生，汉族，现住长治市。   上诉人长治市城区人民政府因郭某诉长治市城区人民政府行政强制拆除一案，不服晋城市中级人民法院（2017）晋05行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告郭某是长治市城区东街办事处北石槽村村民。2005年10月11日，原告郭某与北石槽村委签订《土地租赁合同》，约定租用该村长壶路北集体土地2.7亩进行经营活动，租赁期限至2025年11月15日。合同签订后，原告郭某在该土地上修建了厂房及办公用房，进行经营活动。原告对涉案房屋未提供相关的规划和用地手续。2017年2月6日，数百名不明身份的人和数台挖掘机对原告郭某的厂方和办公用房进行强拆。原告提供了2017年2月7日《上党晚报》第05版文章《轰隆18000平米违建被拆除》，其中记载“春节刚过，为了确保‘违建清零’工作的顺利推进，在城区政府的部署和安排下，城区综合执法局积极响应，认真落实，2月6日，150余名执法队员全体出动，联合街道、公安、住建、司法、国土等多个部门，对北石槽两处违建群进行了依法拆除。”2017年2月27日《长治日报》第13031期4版文章《我市拆违歼灭战再掀高潮，城区决战三个月确保“违建清零”》，其中记载“2月26日城区‘违建清零’战役向南外环挺进…这是城区区委、区政府2月24日在全区‘三干会’上向全区干群发出‘决战三个月，将辖区60万平方米违建全部拆除’攻坚令后的一次大攻坚行动…今年以来，特别是2月10日市委书记度小军到城区调研座谈之后，该区干群受到极大鼓舞。城区区域委、区政府决定，结合‘五道五治’、铁腕治污等当前重点工作，统筹开展‘违建清零拆、城中村改造拆、整治市容市貌拆、打击侵占集体利益拆、铁腕治污拆’等专项行动…”另外，原告郭某还提供了拆除现场的照片，该照片中显示了正在拆除现场的长治市城区区政府、东街街道办事处、城区综合执法局、土地局、住建局、公安局等相关部门的负责人。原告房屋强拆前，没有收到任何单位书面告知文件。被告长治市城区人民政府提供了长治市城区国土资源局监察分队的工作人员崔亮出庭作证，证明原告房屋拆除行为是长治市城区国土局配合北石槽村村委实施的。原告郭某对强制拆除其房屋的行为不服，2017年8月7日以长治市城区城市工作综合管理局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区国土资源局等六单位为被告，向长治市潞城市人民法院提起行政诉讼，请求确认被告的强拆行为违法。2017年8月4日以长治市城区人民政府为被告，向我院提起了行政诉讼，请求确认被告长治市城区人民政府的强拆行为违法诉讼在案。   原审法院认为，关于本案强制拆除房屋主体问题。从原告郭某提供的2017年2月7日《上党晚报》第05版文章《轰隆18000平米违建被拆除》记载内容及2017年2月27日《长治日报》第13031期4版文章《我市拆违歼灭战再掀高潮，城区决战三个月确保“违建清零”》记载的内容和原告郭某提供的现场拆除照片显示的内容看，以上证据内容相互印证了组织实施拆除涉案房屋及现场的真实清况，可以认定涉案房屋拆除是由长治市城区政府组织实施的。被告虽然提供了证人出庭作证，证明其不是组织实施的主体，但未提供其他证据佐证，原告提供的证据证明效力强于被告提供的证据证明效力。被告组织实施涉案建筑物的强制拆除行为，后果应当由被告承担，被告作为诉讼主体适格。   针对被告强制拆除程序。涉案房屋在强拆前，原告没有收到任何书面通知文件，被告也没有提供证据证明。被告为了公共利益，需要拆除未提供合法的规划和用地手续的房屋，应通过正当合法程序进行。涉案建筑拆除，被告没有提供证据证明其是依《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行强制拆除。在强制拆除前，未履行催告程序，没有作出《强制拆除决定书》，也未进行公告，未告知原告行政复议和行政诉讼的救济途径，剥夺了原告陈述申辩的权利，强制拆除程序违法。因该强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的内容，故应确认该强拆行为违法。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）规定，判决如下：确认被告长治市城区人民政府强制拆除原告郭某位于长治市××区土地上的房屋违法。   长治市城区人民政府上诉称，一、一审判决对涉案房屋的性质未做明确的表述。被上诉人违反合同约定，擅自改变土地用途，将农业用地改为经营建设用地，违反《土地管理法》的规定，建设房屋也未经规划、城建部门批准，属于违法占地、违法建设，应认定违法建筑。一审判决对此未做阐述，容易造成“非法的权利得到法律保护”的错误认识。二、一审被告不是适格的主体。依据《行政诉讼法》第二十六条的规定：作出行政行为的行政机关是被告。而本案上诉人城区政府并未具体实施所谓强制拆除违法建筑这一行政行为。本次拆除行为是由北石槽村委申请，由城区国土、住建等部门配合对房屋进行拆除。原审判决仅以媒体、微信文章就认定上诉人是适格的被告，明显缺乏事实依据和法律根据。三、本案缺失必要的诉讼参与人。根据《行政诉讼法》第二十九条的规定：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人中请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。一审法院忽略了北石槽村委的权益，没有依法通知其参加诉讼，显属不当。四、本案房屋是“协商拆除”而非“强制拆除”。拆除前，街道力、事处领导、北石槽村委会两委班子成员曾多次到郭某家中宣讲法律、说服教育，通过沟通郭某主动搬出违建房屋内的物品，将房屋交给村委，同意村委将违建房屋拆除。拆除房屋过程未发生任何的冲突或阻挠事件，由此可见，本案不存在“强拆”的行政行为。综上所述，一审判决认定事实错误、适用法律不当。恳请二审法院在查清事实的基础上，依法撤销一审判决并改判或发回原审法院重新审理，以维护法律的尊严，维护上诉人的合法权利。   本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案被诉的行政强制拆除行为发生在长治市城区政府开展的“五道五治”行动中，该项行动是长治市、区两级政府解决城乡道沿线环境问题，加强公路沿线环境治理，改善城乡面貌的重大举措，也是一项惠及人民群众福祉的民生工程。上诉人长治市城区人民政府在行政管理和执法过程中，应当牢固树立依法行政的理念，切实做到“法无授权不可为，法定职责应当为”，恪守依法行政、合理行政、程序正当的行政法治原则，把政府活动全面纳入法治轨道，在法治的轨道上行使权力，从而维护好广大人民群众的根本利益。   关于本案诉讼主体是否适格的问题。2016年12月12日，长治市城区政府制定并下发了《长治市城区“五道五治”暨市容市貌综合整治行动实施方案》，并成立了由城区主要领导任务组长、副组长的领导小组。本案中，上诉人辩称，由于之前同类案件代理律师工作的失职，凭主观断定“拆违”是政府的行为，故辩称其不是本案被诉行政强制拆除行为的实施主体，亦不是本案适格被告主体。而上诉人长治市城区人民政府在之前其他同类型案件中，当庭认可行政强制拆除行为由其组织实施。上诉人作为一级地方人民政府应当坚持依法行政，诚信行政，同类型案件前后陈述矛盾，且无合理解释。同时，从被上诉人郭某提供的相关媒体新闻稿内容和现场拆除照片显示的内容看，可以认定涉案房屋拆除是由长治市城区政府组织实施。故上诉人的主张不能成立，本院不予支持。   关于本案被诉行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，被上诉人郭某与北石槽村委签订《土地租赁合同》，约定租用该村长壶路北集体土地，被上诉人在该土地上建设固定建筑，但并未办理相关规划、建设及用地手续，未办理过集体土地使用证及房屋所有权证。上诉人长治市城区人民政府应当依照上述相关法律规定，依法作出相应处理。   《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，2017年2月6日，被上诉人郭某涉案房屋被强制拆除。上诉人实施上述行政行为时并未听取被上诉人的陈述申辩，对强制拆除没有进行公告，没有告知被上诉人申请复议和诉讼的权利，也没有给被上诉人预留复议和诉讼的合理期限，上诉人实施行政强制拆除的程序明显违反上述法律规定，程序存在明显违法。   综上，原审判决结果正确，应予维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人长治市城区人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李克恭     二○一八年九月二十六日   书记员 穆五谋