广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1342号 上诉人（原审原告）宁明县明江镇安马村荷江经济联合社。 诉讼代表人周吉威，组长。 委托代理人黎海飞，宁明县城中镇法律服务所法律服务工作者。 上诉人（原审原告）宁明县明江镇百泉村百琶经济联合社。 诉讼代表人陆段强，组长。 委托代理人陆显安，男，壮族，1947年9月6日出生，住崇左市宁明县。 被上诉人（原审被告）宁明县人民政府，住所地宁明县江滨路68号。 法定代表人黄一碧，县长。 委托代理人林桂芳，宁明县自然资源局工作人员。 委托代理人苏海波，宁明县自然资源局工作人员。 被上诉人（原审被告）崇左市人民政府，住所地崇左市新城路1号。 法定代表人何良军，市长。 委托代理人黎又铭，崇左市人民政府司法局行政复议科工作人员。 原审第三人广西壮族自治区国有派阳山林场，住所地宁明县城中镇明阳街。 法定代表人庞赞松，场长。 委托代理人周毅，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 委托代理人朱海芹，北京市盈科（南宁）律师事务所实习律师。 原审第三人宁明县峙浪乡长桥村民委员会，住所地宁明县峙浪乡长桥村。 法定代表人满章宝，主任。 上诉人宁明县明江镇安马村荷江经济联合社（以下简称荷江经联社）、宁明县明江镇百泉村百琶经济联合社（以下简称百琶经联社）因诉被上诉人宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）、崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）及原审第三人广西壮族自治区国有派阳山林场（以下简称派阳山林场）、宁明县峙浪乡长桥村民委员会（以下简称长桥村委会）林业行政裁决及行政复议一案，不服崇左市中级人民法院（2019）桂14行初19号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，荷江经联社、百琶经联社与派阳山林场争议的“那桃山”（地名）一带山林具体界线走向是东北从山香岭559.2高程起（那陶旧屯东面山头），向南沿山脊经580.6高程、604.2高程到山香岭628.6高程、改向西南沿山脊分水岭至观音山711.2高程，转向西北沿山脊经679.0高程到613.9高程，向北沿山脊经那峰岭552.9高程直至546.8高程，转向西北沿山脊到501.1高程，向北沿山脊经那峰岭472.8高程跨过水沟上山脊至无名山头（465.8高程与453.6高程之间山头），向东南沿山脊经453.6高程、478.2高程直至559.2高程相闭合为界。界线范围水平面积3076亩，主要植被有桉树、马尾松、八角、杂木、姜地、新造林柑果、甘蔗等。1953年2月20日，宁明县政府给宁明县明江第五区百泉街百琶屯居民凌光廷核发《土地房产所有证》，记载凌光廷在“官音山”（地名）有1.5亩土地。1979年7月26日，派阳山林场与宁明县峙浪公社长桥大队林场为明确林场和社队山界林权而签订的《划定山界林权协议书》上有派阳山林场代表签字盖章、长桥大队林场代表黄广宁、岑炳华、黄巨仙签字盖私章，并加盖有派阳山林场、长桥大队革命委员会、峙浪人民公社革命委员会、宁明县林业局、宁明县人民法院、宁明县革命委员会的公章。1979年12月25日、26日，派阳山林场与宁明县明江公社百泉大队上洞泗、下洞泗生产队为明确集体与国有的经营范围而分别签订的《划定山界林权协议书》有派阳山林场代表签字，上洞泗生产队代表梁世汉、李树立、黄福龙、韦日民签字盖私章，下洞泗生产队代表熊显芳、李忠发、黄福签字盖私章，公社、宁明县工作组、区工作组代表签字盖私章，并加盖有派阳山林场、百泉大队革命委员会、明江人民革命委员会、宁明县林业局、宁明县人民法院、宁明县革命委员会的公章。1983年1月，宁明县明江公社安马大队荷江第一、二、三、四生产队取得宁明县政府核发的《划定山界林权列册登记表》及附图。1984年派阳山林场委托原南宁地区林业勘测设计队对其管理范围内的林场进行第一次二类调查，1985年11月原南宁地区林业勘测设计队根据二类调查结果制作《国营派阳山林场岑勒分场二类调查资料统计表》、林班图及《各类土地面积统计表》。1990年派阳山林场委托广西勘测设计院对其经营管理范围内的林场地块进行第二次二类调查，后广西林业勘测设计院根据二类调查结果制作《国营派阳山林场岑勒分场森林资源统计表》《森林土地面积统计表》《森林面积蓄积统计表》、附图及《岑勒分场93年度主要小班因子一览表》。1996年派阳山林场委托广西林业勘测设计院对其经营管理范围内的林场地块进行第三次二类调查，1997年5月广西林业勘测设计院根据二类调查结果制作《广西国营派阳山林场岑勒分场林班图集》、附图、《国营派阳山林场岑勒分场小班主要因子一览表》。2000年5月、9月，广西林业勘测设计院受派阳山委托经调查制作《广西壮族自治区国营派阳山林场岑勒分场森林资源规划设计调查统计表》《广西国营派阳山林场森林资源规划设计调查林班图集》及派阳山林场岑勒分场4林班附图。2001年5月派阳山林场制作《广西国有派阳山林场岑勒分场森林分类区划界定小班因子一览表》。2003年派阳山林场委托广西林业勘测设计院对其经营管理的林场地块进行第四次二类调查，2004年5月广西林业勘测设计院根据二类调查结果制作《广西国有派阳山林场岑勒分场森林资源规划设计调查小班因子一览表》《广西国有派阳山林场岑勒分场森林资源规划设计调查令图集》及附图。1988年2月1日，为划清派阳山林场与宁明县明江百泉村、安马村的山界林权问题，派阳山林场与宁明县明江镇人民政府签订《派阳山林场与明江镇对百泉、安马村的山界林权划定协议书》。1990年1月24日，宁明县政府给派阳山林场核发编号No派401《宁明县国营经营山林权属证》，2256亩争议林地在该权属证的范围内。1991年6月12日，宁明县贫困地区经济开发办公室与宁明县明江镇荷江村那桃园艺场签订《联合经营那桃园艺场合同书》及附图，宁明县公证处于1992年3月10日作出（92）桂宁证字第117号《公证书》对该合同书予以公证。2011年1月10日，派阳山林场就争议林地因与宁明县明江镇安马村荷江第一、二村民小组（以下简称荷江一、二组）、宁明县明江镇百泉村百琶第一、二、三、四村民小组（以下简称百琶一、二、三、四组）向宁明县政府提交《权属纠纷调处申请书》，申请宁明县政府对争议林地进行确权处理。2012年8月25日，宁明县政府委托宁明县林业局对争议林地的面积、植被及界线等进行鉴定。2012年9月16日，宁明县林业局的工程师张锡金作为主鉴定人出具编号〔2012〕第02号《广西国营派阳山林场与宁明县明江镇安马村荷江屯、百泉村百琶屯山林权属鉴定书》《那桃山争议山林面积统计表》，2016年9月23日宁明县林业局的工程师张锡金、唐上宇经调查制作《国有派阳山林场鸿鹄分场岑勒24林班集体经营面积统计表》，2016年10月26日宁明县林业局的工程师张锡金作为主鉴定人出具编号〔2016〕第46号《广西国营派阳山林场与宁明县明江镇荷江屯、百琶屯经营山林说明书》及示意图。2014年11月10日，宁明县政府作出宁政裁决字〔2014〕13号权属纠纷处理决定。荷江一、二组和百琶一、二、三、四组不服，向崇左市政府提起行政复议申请。2015年6月4日，崇左市政府作出崇政复决字〔2015〕21号行政复议决定，维持宁明县政府作出的宁政裁决字〔2014〕13号权属纠纷处理决定。荷江一、二组和百琶一、二、三、四组不服，向法院提起行政诉讼。2016年5月9日，崇左市中级人民法院作出（2015）崇行初字第52号行政判决，撤销宁政裁决字〔2014〕13号权属纠纷处理决定和崇政复决字〔2015〕21号行政复议决定，并责令宁明县政府重新作出处理决定。2018年1月3日，宁明县政府作出宁政裁决字〔2018〕1号《权属纠纷处理决定书》（以下简称1号处理决定），将争议林地面积3076亩分别确认为国有和长桥村委会农民集体所有（具体界线详见1号处理决定），荷江经联社、百琶经联社群众在广西国有派阳山场经营管理的国有林地权属范围内插花种植的八角林、柑果、甘蔗等附作物804亩，其中中部原旧耕地229.5亩允许荷江经联社、百琶经联社群众继续插花经营，但今后不能擅自扩大范围；其余插花经营的574.5亩国有林地自收到本文之日起期限3个月内将附着物清理完毕后退回派阳山林场经营管理。荷江经联社、百琶经联社不服，向崇左市政府申请行政复议。2018年11月6日，崇左市政府作出崇政复决字〔2018〕18号《行政复议决定书》（以下简称18号复议决定），维持1号处理决定。荷江经联社、百琶经联社仍不服，遂提起本案诉讼，请求撤销1号处理决定和18号复议决定，责令宁明县政府重新对争议林地作出确权处理。另查明，荷江一、二组即为荷江经济联合社；百琶一、二、三、四组即为百琶村民小组；宁明县峙浪公社长桥林场即为长桥村委会。 原审认为，行政机关对土地山林权属的确认应当依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十三条、第三十四条、第三十五条规定的证据材料作出。本案中，1979年为划清林场与社队的山界林权，派阳山林场分别与宁明县明江公社百泉大队塔琶第6、7生产队、宁明县峙浪公社长桥大队林场、宁明县明江公社百泉大队上洞泗生产队、下洞泗生产队签订《划定山界林权协议书》，其中2556亩争议林地已明确划定为国有并由派阳山林场经营管理至今、520亩争议林地划定为长桥村委会集体所有，并经鉴定，荷江经联社、百琶经联社在2556亩争议林地范围内持续插花经营有229.5亩旧耕地；另，1990年1月24日，宁明县政府给派阳山林场核发编号No派401《宁明县国营经营山林权属证》，2556亩争议林地在该权属证范围内。据此，2556亩争议林地在1979年派阳山林场与集体签订《划定山界林权协议书》后已划归国有，并由派阳山林场管理使用至今，而其中有229.5亩为荷江经联社、百琶经联社持续插花经营的旧耕地，520亩争议林地亦自此划归长桥村委会集体所有并由其管理使用。以上事实有《划定山界林权协议书》、编号No派401《宁明县国营经营山林权属证》、现场勘察笔录、派阳山林场岑勒分场的二类调查材料、《联合经营那桃园艺场合同书》、附图、（92）桂宁证字第117号《公证书》、编号〔2012〕第02号《广西国营派阳山林场与宁明县明江镇安马村荷江屯、百泉村百琶屯山林权属鉴定书》《那桃山争议山林面积统计表》《国有派阳山林场鸿鹄分场岑勒24林班集体经营面积统计表》、编号〔2016〕第46号《广西国营派阳山林场与宁明县明江镇荷江屯、百琶屯经营山林说明书》及示意图等证据在案证实。宁明县政府根据在案证据材料及经营管理事实，依法作出确认2556亩争议林地为国有并由派阳山林场使用、520亩为长桥村委会集体所有，荷江经联社、百琶经联社可继续经营229.5亩旧耕地但不得扩大，荷江经联社、百琶经联社其余插花经营的574.5亩国有林地应清理完毕退回给派阳山林场管理使用的决定，符合法律法规的规定。崇左市政府作出复议决定予以维持，亦符合法律法规的规定。同理，关于荷江经联社、百琶经联社提出争议林地一直由其经营管理，争议林地应属其所有，1号处理决定及18号复议决定错误应予撤销的主张，无事实和法律依据，该院不予支持。关于荷江经联社、百琶经联社提出宁明县政府委托宁明县林业局及其告知书对涉案证据材料进行鉴定程序违法的主张。经查，宁明县政府为查清争议林地的四至界限、植被现状及面积等，委托专管宁明县林业事务的宁明县林业局对涉案证据材料进行鉴定，宁明县林业局委托安排林业工程师张锡金等人实地核查并结合涉案证据材料作出鉴定结果并无不当，该鉴定结果依法可作为本案定案依据。据此，对荷江经联社、百琶经联社这一主张，该院不予支持。关于荷江经联社、百琶经联社提出生效判决已撤销宁明县政府原作出的确权处理决定后，现宁明县政府仍以相同事实和理由作出1号处理决定，宁明县政府确权处理决定程序违法的主张。经查，宁明县政府于2014年11月10日作出宁政裁决字〔2014〕13号权属纠纷处理决定主要是以其给派阳山林场颁发的编号No派401《宁明县国营经营山林权属证》及派阳山林场岑勒分场的二类调查材料等为事实和理由，（2015）崇行初字第52号行政判决以宁明县政府无正当理由逾期举证而认定宁政裁决字〔2014〕13号权属纠纷处理决定没有相应证据及未对争议林地的插花地进行明确为由予以撤销；而本案中，宁明县政府主要是以派阳山林场与宁明县明江公社百泉大队塔琶第6、7生产队、宁明县峙浪公社长桥大队林场、宁明县明江公社百泉大队上洞泗生产队、下洞泗生产队签订《划定山界林权协议书》等为事实和理由作出1号处理决定。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第一款规定，人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有所改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。据此，宁明县政府对本案纠纷先后作出的两份处理决定在主要事实和理由上是有所不同的，1号处理决定不属于以同一事实和理由作出与宁政裁决字〔2014〕13号权属纠纷处理决定相同的行政行为的情形。荷江经联社、百琶经联社这一主张，无事实和法律依据。应当指出的是，宁明县政府自2011年2月28日受理派阳山林场提出的确权申请后，未在规定期限内作出确权处理决定，超出了办案期限；另，1号处理决定未将长桥村委会列为当事人，程序存在瑕疵。鉴于三大纠纷行政案件产生的原因及其特殊性，以及被诉处理决定的处理结果合法正确，以上瑕疵对当事人的合法权益未产生实际影响。据此，该院确认宁明县政府的调处程序存在瑕疵但不违反法律规定，崇左市政府复议维持宁明县政府的处理决定并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回荷江经联社、百琶经联社的诉讼请求。案件受理费50元，由荷江经联社、百琶经联社共同负担。 上诉人荷江经联社、百琶经联社上诉称，1号处理决定和18号复议决定认定事实不清，证据不足。（一）上诉人没有与派阳山林场签订《划定山界林权协议书》，1979年派阳山林场与上洞泗、下洞泗生产队签订的《划定山界林权协议书》及1979年派阳山林场与长桥大队林场签订的《划定山界林权协议书》对上诉人没有效力。（二）被诉行政行为以上诉人的《划定山界林权列表登记表》证明“那桃山”争议地不在上诉人的行政辖区内，不属于上诉人经营管理范围，与被诉行政行为确定争议范围内229.5亩耕地由上诉人继续经营相矛盾。事实上，上诉人不仅持有土改时政府发给的土地房屋所有权证书，而且部分争议地一直由上诉人村民经营管理。（三）1988年派阳山林场与明江镇人民政府签订的《派阳山林场与明江镇对百泉、安马村的山界林权划定协议书》没有上诉人签字，该协议书侵害了上诉人集体权益，是无效的，但该协议可以证明1983年“林业三定”时，“那桃山”属于漏划的山林，否则不会出现该协议。（四）1991年宁明县贫困地区经济开发办公室与宁明县明江镇荷江村那桃园艺场签订《联合经营那桃园艺场合同书》不仅可以证明上诉人对争议地的经营事实，而且还能证明派阳山林场侵害了其集体山林，派阳山林场的历年土地调查记录是通过不正当手段掠夺其集体山林划入版图后作的土地调查，不能作为确权依据。（五）林业工程师的鉴定是在纠纷发生后进行的，鉴定时未告知纠纷各方到场，程序违法，其鉴定意见不能作为确权依据。综上，原审判决驳回荷江经联社、百琶经联社诉讼请求，缺乏事实依据，适用法律不当。故请求撤销原审判决，改判支持其诉讼请求。 被上诉人宁明县政府答辩称，本案1979年的《划定山界林权协议书》及1990年1月《宁明县国营经营山林权属证》程序合法、手续完备，依法可以作为本案确权依据，争议山林面积2556亩属国有林地，派阳山林场持有的权属凭证来源清楚、程序合法，派阳山林场对争议部分山林也有经营管理事实，而且经宁明县林业局工程师鉴定，争议山林不属于安马大队荷江第一、二、三、四生产队《划定山界林权列册登记表》及附图界线范围内。1号处理决定和18号复议决定合法，原审判决正确。荷江经联社和百琶经联社的上诉理由不能成立。故请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人崇左市政府答辩称，1号处理决定和18号复议决定合法，荷江经联社、百琶经联社的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人派阳山林场述称，宁明县政府提交的《划定山界林权协议书》及《山界林权证》合法有效，可证实争议林地为国有并由派阳山林场管理使用。宁明县政府委托该县林业局进行鉴定，程序合法。1号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，18号复议决定维持合法。原审判决正确。综上，荷江经联社、百琶经联社的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人长桥村委会未向本院提交其诉讼意见。 本院依法组织当事人进行了询问。上诉人荷江经联社、百琶经联社向本院提交以下证据：1.《土地房产所有权证》及《关于拿（那）桃屯的历史沿革》；2.《开发荒山合同书》；3.1983年3月5日《安马大队报告》；4.《派阳山林场与明江镇政府的山界林权划定协议书》；5.《联营合同公证书》；6.《关于要求尽快落实山林地界的报告》；7.《关于要求处理那桃山权属争议调处情况说明》；8.农建强《关于那桃山权属争议调处情况说明》；9.杨安强《关于那桃山山权属的说明》；10.明江镇人民政府《关于废除1988年2月1日协议的报告》。经查，上述证据均为行政调处时或原审中的证据，并不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二规定的“新的证据”，本院不予接纳。其他当事人二审均未提交新的证据。 经二审审理，本院认为原审判决依据本案在卷证据所认定的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，行政机关在调处土地确权纠纷作出行政行为时，应当认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。本案中，根据1988年2月1日派阳山林场与宁明县明江镇人民政府签订的《派阳山林场与明江镇对百泉、安马村的山界林权划定协议书》证明，在1990年1月24日宁明县政府给派阳山林场核发编号No派401《宁明县国营经营山林权属证》前，争议地“那桃山”（地名）一带就存在权属纠纷，1988年2月1日《派阳山林场与明江镇对百泉、安马村的山界林权划定协议书》并无权属争议当事人荷江经联社、百琶经联社的参与并签字，现在案证据也不能证明1990年1月24日宁明县政府核发编号No派401《宁明县国营经营山林权属证》时“那桃山”（地名）一带权属纠纷已经依法处理解决，而且1991年6月12日宁明县贫困地区经济开发办公室与宁明县明江镇荷江村那桃园艺场签订的《联合经营那桃园艺场合同书》附图中也明确载明“此地因权属未弄清，该地暂交由镇政府代管”内容。可见，1990年1月24日宁明县政府核发编号No派401《宁明县国营经营山林权属证》时争议地“那桃山”权属不清且存在争议，故No派401《宁明县国营经营山林权属证》不能作为本案“那桃山”争议地的确权依据。1988年2月1日派阳山林场与宁明县明江镇人民政府签订《派阳山林场与明江镇对百泉、安马村的山界林权划定协议书》，如前所述，因无权属争议当事人荷江经联社、百琶经联社的参与并签字，现在案证据又尚未能证明该协议已得到其认可，故该协议也不能作为争议地权属的定案依据。从1988年2月1日派阳山林场与宁明县明江镇人民政府签订的《派阳山林场与明江镇对百泉、安马村的山界林权划定协议书》的内容看，争议的“那桃山”一带历史上存在上诉人耕作的田地，而且根据宁明县政府行政调处程序中委托该县林业局安排林业工程师实地核查并结合涉案证据材料作出的鉴定意见，争议地范围也确实存在上诉人持续插花经营的旧耕地等集体用地的事实。1979年7月26日派阳山林场与宁明县峙浪公社长桥大队林场的《划定山界林权协议书》以及1979年12月25日、26日派阳山林场分别与宁明县明江公社百泉大队塔琶第6、7生产队、上洞泗、下洞泗生产队签订的《划定山界林权协议书》，是协议当事人之间就其山界权属界线所达成的协议，上述协议并不能作为取得协议之外其他当事人的权属来源依据。综上，1号处理决定对争议地作出的权属裁决结果，主要证据不足。18号复议决定维持该处理决定错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有主要证据不足等情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。故荷江经联社、百琶经联社诉请撤销1号处理决定和18号复议决定，并由宁明县政府重新作出行政行为，有事实和法律依据。原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条驳回其诉讼请求有误，应予纠正。 因此，荷江经联社、百琶经联社的上诉请求成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，但驳回荷江经联社、百琶经联社的诉讼请求不当，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条和第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销崇左市中级人民法院（2019）桂14行初19号行政判决； 二、撤销崇左市人民政府作出的崇政复决字〔2018〕18号《行政复议决定书》； 三、撤销宁明县人民政府作出的宁政裁决字〔2018〕1号《权属纠纷处理决定书》，由宁明县人民政府重新作出行政行为。 本案一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人宁明县人民政府和崇左市人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 蒋新江 审 判 员 韩胜强 二〇一九年十二月十二日 法官助理 张 蕾 书 记 员 陈品涵