天津市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）津行终414号 上诉人（原审原告）左利民，男，1967年7月29日出生，汉族，住天津市北辰区。 被上诉人（原审被告）天津市北辰区人民政府，住所地天津市北辰区北辰道389号。 法定代表人王宝雨，区长。 被上诉人（原审被告）天津市北辰区天穆镇人民政府，住所地天津市北辰区京津公路282号。 法定代表人李士久，镇长。 委托代理人李涛，天津五君律师事务所律师。 上诉人左利民因诉被上诉人天津市北辰区人民政府（以下简称北辰区政府）撤销《行政复议申请不予受理决定书》、确认被上诉人北辰区政府、天津市北辰区天穆镇人民政府（以下简称天穆镇政府）张贴《通知》行为违法一案，不服天津市第二中级人民法院（2019）津02行初254号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 左利民向原审法院起诉称，被告天穆镇政府隐瞒《商品房销售合同》无效的真实情况，在2019年3月15日张贴办理产权证的《通知》，并收取每户产权人鉴定服务费1800元的行政行为，已构成欺诈，其张贴《通知》的行为属于人民政府行使职权的行为。原告提供足以推翻该行政行为的新证据，向被告北辰区政府提起行政复议，符合法律法规的规定，但被告北辰区政府不但没有纠正天穆镇政府的错误，反而违法不予受理原告的复议申请，包庇天穆镇政府违法收取每户业主鉴定服务费1800元的欺诈行为。原告提起行政诉讼，请求：1.撤销被告北辰区政府作出的北辰政行复不受字[2019]047号《行政复议申请不予受理决定书》；2.审查二被告行政行为的合法性，所依据的法律法规，确认二被告在2019年3月15日张贴“通知”告知佳庆里33-37门住宅楼产权办证及收取每户产权人鉴定服务费的行政行为违法;3.诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：......(三)有具体的诉讼请求和事实依据；......”，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为，被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，作为诉讼请求基础的被诉行政行为一般只能有一个。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容等亦不完全一致，若原告在行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不利于行政机关有效应诉，亦不利于人民法院聚焦被诉行政行为并依法进行审理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款关于“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条关于“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”的规定,本案中,被告北辰区政府作出的北辰政行复不受字[2019]047号《行政复议申请不予受理决定书》,系以原告的复议申请不符合受理条件为由,决定不予受理。故原告的两项诉讼请求涉及不同行政机关的不同行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的，复议机关和作出原行政行为的行政机关做共同被告的情形，原告对于原行政行为和复议不受理行为应当分别起诉，不能在一个案件中解决。经原审法院释明，原告拒绝变更诉讼请求，其诉讼请求不明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，故对原告的起诉，依法应当驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告左利民的起诉。一审案件受理费50元，退还原告左利民。 左利民不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审行政裁定；2.撤销北辰区政府被诉《行政复议申请不予受理决定书》；3.确认天穆镇政府在2019年3月15日张贴“通知”佳庆里33-379门住宅楼产权办证的行政行为违法；4.审查二被上诉人行政行为的合法性，所依据的法律，行政法规定的强制性规定；5.诉讼费由被上诉人承担。 上诉人左利民的主要上诉理由：(一)原审法院认定事实不清、证据不足，适用法律错误。1.上诉人本案起诉只针对被上诉人天穆镇政府2019年3月15日张贴为自己投资建设销售的违法建筑物办理产权证“通知”的行政行为，人民法院应对该行政行为的合法性依法进行审查。对经过复议维持的案件，作出原行政行为的行政机关和复议机关是法定的共同被告，人民法院必须对原行政行为和复议决定的合法性均进行评价，上诉人漏列原行政机关或者复议机关，经释明拒绝变更的，人民法院可以依职权追加漏列的机关为被告。原审法院违反上述法律规定，认定事实不清、证据不足，适用法律错误。2.被诉行政机关违法建立行为已经在答辩状上明确承认，事实清楚、证据确凿。违法行政行为不适用诉讼时效，复议机关以超出审理期限为由不予受理上诉人复议申请适用法律错误。2019年3月15日天穆镇政府张贴为违法建筑物办理产权证“通知”的行政行为，与北辰区政府有直接的关系，北辰区政府为掩盖自身的违法行政行为，利用职权不受理上诉人的复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第九条虽然规定了行政复议的申请期限，但同时规定有法律规定申请期限超过六十天的除外。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未规定申请行政复议的最长期限，复议机关应当参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产申请行政复议的自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。复议机关不予受理上诉人复议申请，适用法律错误。（二）原审法院违反法定程序。原审法院审理本案未经法定庭审程序，剥夺了上诉人的陈述权、辩论权，对被诉行政行为的合法性在裁判文书上未作出评价。被上诉人的行政行为违法，事实清楚，证据确凿，原审法院违法全部驳回上诉人的起诉，没有保护行政相对人的合法权益。 被上诉人北辰区政府和被上诉人天穆镇政府未提交答辩意见。 本院认为，本案焦点是上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。经审查，上诉人的诉讼请求为：1.撤销被上诉人北辰区政府作出的被诉《行政复议申请不予受理决定书》；2.审查二被上诉人行政行为的合法性，所依据的法律法规，确认二被上诉人在2019年3月15日张贴“通知”告知佳庆里33-37门住宅楼产权办证及收取每户产权人鉴定服务费的行政行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款关于“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条关于“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”的规定,上诉人针对被上诉人北辰区政府作出的被诉《行政复议申请不予受理决定书》以及所主张二被上诉人在2019年3月15日张贴“通知”及收取鉴定服务费的行政行为提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款所规定经复议维持原行政行为的共同被告情形。因上诉人诉讼中明确其所主张的《通知》系天穆镇政府作出，故本案亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款所规定两个以上行政机关作出同一行政行为的共同被告情形。本案也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条关于人民法院认为可以合并审理的法定情形。故，上诉人本案起诉违背“一案一诉”的原则，属于诉讼请求不明确，经原审法院反复释明，上诉人拒绝予以变更，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。原审法院经询问后作出原审裁定，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，上诉人关于原审法院未经庭审等法定程序的异议主张，理由不能成立。 综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王雅晶 审判员  李 瑾 审判员  刘 琳 二〇一九年十二月二十五日 法官助理焦阳 书记员牛丽澄 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …