湖南省永州市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2019）湘11行终385号 上诉人（原审原告）：江西广丰农村商业银行股份有限公司，。 法定代表人：程建平，该公司董事长。 委托诉讼代理人：余飞，江西瀛赣律师事务所律师。 委托诉讼代理人：倪太鹏，江西瀛赣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：东安县自然资源局。 法定代表人：王湘钧，该局局长。 原审第三人：东安县住房保障服务中心。 法定代表人：唐金军，该服务中心主任。 上诉人江西广丰农村商业银行股份有限公司（原江西广丰农村合作银行，以下均简称广丰银行）因诉被上诉人东安县自然资源局、原审第三人东安县住房保障服务中心行政赔偿一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院于二○一九年十月二十四日作出的（2019）湘1102行赔初1号行政裁定，于2019年11月8日向湖南省永州市零陵区人民法院提交上诉状，本院于2019年12月4日收到上诉案卷后，由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，审理了本案。 原裁定认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；……。第二十七条第二款规定，人民法院接到行政赔偿起诉状后，在七日内不能确定可否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉。本案中，虽然原东安县房产局于2012年9月6日颁发给张永洪的东房权证白牙市镇字第712001311号房屋所有权证（以下简称712001311号房产证）被判决撤销，但原登记在张永洪名下的29间门面至今仍没有确权并办理不动产权证到购房户秦满平等人的名下，从法律意义上讲，上述房产仍属于开发企业湖南赣宏置业有限公司（以下简称湖南赣宏公司）所有。原告广丰银行提交的江西省上饶市中级人民法院出具的证明称张永洪抵押的财产无法处置，并非证明该执行案件确属执行不能的情形。国家赔偿就其本质而言是对公民、法人或者其他组织的一项最终救济制度，在受害人的人身、财产损失系由第三人行为所直接造成，尤其是该第三人因受害人损失而受益的情况下，应当先由该加害第三人承担民事赔偿责任，即使行政机关的行政侵权行为对致受害人损失起一定作用，也只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，受害人方得以行政赔偿作补充，行政机关不应当承担应由直接加害人承担的民事赔偿责任。如受害人通过民事诉讼获得充分赔偿，则应当免除行政机关的行政赔偿责任，以避免出现加害人不需要承担任何赔偿或对同一损害法院判决重复赔偿的情况。本案中，原告没有提供证据证明已经穷尽了所有的执行措施，被执行人弋阳县赣宏房屋建筑工程有限公司（以下简称弋阳县赣宏公司）、湖南赣宏公司、张永洪、张康生确无可供执行的财产和原告实际损失的财产数额，故原告的财产是否损失以及损失的具体数额尚属无法确定的状态。因此，原告提起的本案行政赔偿诉讼缺乏受损害的事实根据，不符合人民法院行政赔偿案件的受理条件。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款之规定，裁定驳回原告广丰银行的起诉。 上诉人广丰银行上诉称：被上诉人违法登记行为已对上诉人的抵押权造成实际损害，本案行政赔偿条件已成就，一审裁定驳回起诉错误。1、张永洪名下的712001311号房产证已被法院判决撤销，上诉人的抵押权已无法实现。涉案房产证被撤销后，相关房产虽回归湖南赣宏公司名下，但（2015）饶中民二初字第7号民事判决，并未判决湖南赣宏公司承担连带还款责任，上诉人无法从执行程序予以处置而实现抵押权。2、江西省上饶市中级人民法院的证明，已证实被执行人弋阳县赣宏公司、张康生、张永洪名下无财产可供执行；就算上诉人通过执行法院对湖南赣宏公司抵押土地进行处置，也只能在该土地设定抵押的1,400万元借款本息范围内优先受偿，无法清偿房产抵押的600万元借款本息。如果被上诉人认为弋阳县赣宏公司、张康生、张永洪名下尚有财产可供执行，应当提供相应证据或财产线索。一审法院在没有相应证据的情况下，以上诉人未穷尽执行措施，财产损失无法确定为由裁定驳回起诉明显缺乏事实依据。3、上诉人的财产损失已经确定，上诉人主张被上诉人赔偿各项经济损失900万元符合法律规定。上诉人600万元借款实际结欠的借款本息远大于900万元。涉案房产证记载的29套商业门面评估总价值14,551,205元，如果涉案房产证未被撤销，上诉人通过法院执行完全可以实现全部抵押权。综上，请求二审法院依法撤销原裁定，将本案发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。 经审理查明：2012年9月6日，原东安县房产局依湖南赣宏公司申请，为张永洪颁发了712001311号房产证，将湖南赣宏公司开发的东安明珠第2栋楼110号至128号、210号至219号共29套商业门面初始登记在张永洪名下。上述房产，包括了秦满平向湖南赣宏公司购买的东安明珠第2栋楼115号、215号门面。秦满平在签订合同后，履行了合同付款义务、缴纳了税款，湖南赣宏公司于2013年已将涉案门面交付秦满平占有使用。 2013年9月29日，广丰银行（贷款人）与弋阳县赣宏公司（借款人）签订了《流动资金借款合同》，约定借款金额为2,000万元，借款方式为抵押借款等等。同日，广丰银行（抵押权人）与湖南赣宏公司、张永洪（抵押人）签订了《最高额抵押合同》，湖南赣宏公司、张永洪以其登记的东国用（2012）第0001292号、东国用（2011）第0001235号国有土地使用权以及地上已建房屋（712001311号房产）为弋阳县赣宏公司的上述2,000万元借款提供了抵押担保。2013年10月10日，广丰银行取得了东他项（2013）第000101号他项权证，记载：“他项权利人：广丰银行；债务人：湖南赣宏公司；使用权类型：国有出让；他项权利种类及范围：1．国有土地使用权，抵押，2．抵押面积及范围：东国用（2012）第0001292号《国有土地使用证》为准，3．抵押金额：壹仟肆佰万元整，4．抵押期限为叁年整，5．此证收回视为担保终止。”东房他证白牙市镇字第513001035号他项权证（以下简称513001035号他项权证），记载：“房屋他项权利人：广丰银行；房屋所有权人：张永洪；房屋所有权证号：712001311；他项权利种类，抵押权；债权数额600万元；抵押方式：最高额抵押；债务人：弋阳县赣宏公司；抵押期限为：2013年9月29日至2015年9月28日。土地使用证东国用（2011）第0001235号一并抵押”。2013年10月12日，广丰银行向弋阳县赣宏公司发放了全部借款本金2,000万元，弋阳县赣宏公司出具了借款凭证。另张康生作为弋阳县赣宏公司股东和董事，张康生、张永洪作为湖南赣宏公司股东和董事，向广丰银行出具了股东会决议和董事会决议，自愿对该笔贷款承担连带清偿责任。 广丰银行在弋阳县赣宏公司不能履行还本付息义务的情况下，诉至法院。2015年4月15日，江西省上饶市中级人民法院就广丰银行与弋阳县赣宏公司、湖南赣宏公司、张康生、张永洪等金融借款合同纠纷一案，作出（2015）饶中民二初字第7号民事判决，判决：“一、解除原告广丰银行与被告弋阳县赣宏公司签订的《流动资金借款合同》；二、由被告弋阳县赣宏公司在本判决生效之日起30日内偿还原告广丰银行借款本金人民币2,000万元及利息2,623,779.66元（利息计算至2014年12月31日止），并按借款合同约定的利率向原告支付2015年1月10日起至借款全部清偿之日止的利息和逾期罚息；三、被告张康生、张永洪对上述借款本息承担连带清偿责任；四、原告对被告湖南赣宏公司、张永洪提供的抵押房产及土地使用权［东国用（2012）第0001292号、东国用（2011）第0001235号土地使用权证；712001311号房产证，抵押资产详见东他项（2013）第000l01号他项权证及513001035号他项权证］享有抵押权。被告弋阳县赣宏公司在上述期限内未能清偿原告债务的，原告广丰银行有权依法处置抵押物，所得价款由原告在本判决第一项确定的债务范围内予以优先受偿。五、驳回原告广丰银行其他诉讼请求”。 因秦满平要求湖南赣宏公司办理房屋所有权证未果，遂发现涉案房产登记在张永洪名下并办理了银行贷款抵押登记。秦满平认为原东安县房产局房屋行政登记违法，诉至法院，请求撤销原东安县房产局为张永洪颁发的712001311号房产证。2016年10月26日湖南省永州市零陵区人民法院作出（2016）湘1102行初46号行政判决，判决撤销了原东安县房产局于2012年9月6日颁发给张永洪的712001311号房产证。原东安县房产局、广丰银行不服，分别提起上诉，本院于2016年12月30日作出（2016）湘11行终271号行政判决，判决认定：原东安县房产局在明知东安明珠建设工程项目的开发商系湖南赣宏公司，而非张永洪个人，仅依湖南赣宏公司的申请即将原本应当依法初始登记在湖南赣宏公司名下的房屋所有权初始登记在张永洪个人名下，违反了《房屋登记办法》第八条的规定。湖南赣宏公司未依法办理初始登记的情况下，就不可能办理分割、过户等房屋所有权转移登记。张永洪并未作为申请人提供登记材料，湖南赣宏公司、张永洪均未提供分割、过户合法材料，故张永洪并非因房屋所有权转移登记而善意取得。另湖南赣宏公司在申请颁证时并未提供房屋已竣工的证明和房屋测绘报告等必要材料，客观上缺失颁证要件，原东安县房产局未尽谨慎审查义务；主观上原东安县房产局应湖南赣宏公司要求以办理临时房产总证融资为目的，将房屋所有权初始登记在股东张永洪个人名下，明显存在过错情形，原东安县房产局房屋行政登记行为主要证据不足，违反法定程序，一审法院判决撤销712001311号房产证合法。二审遂判决驳回上诉，维持原判。 2018年10月22日，上诉人广丰银行向原东安县房产局申请行政赔偿，2019年3月1日，原东安县房产局向广丰银行作出《不予行政赔偿决定书》。2019年3月，江西省上饶市中级人民法院出具证明，载明：“申请执行人广丰银行与被执行人弋阳县赣宏公司、湖南赣宏公司、张康生、张永洪等金融借款合同纠纷一案［执行案号：（2015）饶中执字第140号］，因被执行人弋阳县赣宏公司无财产可供执行，被执行人张康生、张永洪均涉嫌刑事犯罪，抵押财产至今无法处置。截止2019年3月11日，该案实际执行到位金额为0元”。2019年5月16日，广丰银行以原东安县房产局为被告提起行政赔偿诉讼。因东安县机构改革，原东安县房产局承担的房屋登记管理职责划入原东安县国土资源局。原东安县国土资源局现已变更名称为东安县自然资源局，原东安县房产局现已变更名称为东安县住房保障服务中心。2019年6月16日，广丰银行变更被告为东安县自然资源局、并列东安县住房保障服务中心为第三人，另行提起行政赔偿诉讼。请求判令东安县自然资源局赔偿广丰银行因抵押权无法实现而造成的经济损失900万元。 认定上述事实的证据有：1、712001311号房产证、东国用（2012）第0001292号、东国用（2011）第0001235号国有土地使用证、东他项（2013）第000101号他项权证、513001035号他项权证；2、《流动资金借款合同》、《最高额抵押合同》；3、（2015）饶中民二初字第7号民事判决书、（2016）湘1102行初46号行政判决书、（2016）湘11行终271号行政判决书；4、行政赔偿申请书、《不予行政赔偿决定书》；5、江西省上饶市中级人民法院出具的证明；6、东编发［2017］14号《关于印发东安县不动产登记中心主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、东发［2019］2号《东安县机构改革实施方案的通知》。 本院认为，在弥补损益的救济途径中，国家赔偿诉讼提起的程序复杂、赔偿条件严格，赔偿范围有限，因为国家赔偿就其本质而言是一项最终救济制度，只有当受害人无法通过其他救济方式或穷尽其他救济方式而获赔不能时，才能通过国家赔偿的方式获得赔偿。再者，在受害人的人身、财产损失系由第三人行为所直接造成，尤其是该第三人因受害人损失而受益的情况下，应当先由该加害第三人承担民事赔偿责任，即使行政机关的行政侵权行为对致受害人损失起一定作用，也只有在穷尽其他救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，受害人方得以行政赔偿作补充，行政机关不应当承担应由直接加害人承担的民事赔偿责任。 本案的争议焦点是上诉人广丰银行是否穷尽其他救济方式而获赔不能，财产损失能否确定以及有无事实根据。现分析如下： 一、关于是否穷尽其他救济方式而获赔不能的问题。第一，在本案中，虽原东安县房产局颁发给张永洪的712001311号房产证违法被法院判决撤销，但该房屋行政登记行为违法并非造成上诉人广丰银行损失的直接原因。事实上，债务人弋阳县赣宏公司不能履行还本付息义务的违约行为才是广丰银行受损的直接原因。第二，广丰银行诉弋阳县赣宏公司、湖南赣宏公司、张康生、张永洪等金融借款合同纠纷案，江西省上饶市中级人民法院（2015）饶中民二初字第7号生效民事判决，已判决弋阳县赣宏公司应向广丰银行偿还本息，张康生、张永洪对借款本息承担连带清偿责任。湖南赣宏公司虽未被判决承担连带清偿责任，但已判决抵押权人广丰银行对抵押人湖南赣宏公司、张永洪提供的抵押房产及土地使用权享有抵押权、优先受偿权。第三，广丰银行取得了513001035号他项权证，载明债权数额600万元的抵押权，其抵押财产不仅有712001311号房产证登记的29套商业门面，还载明土地使用证东国用（2011）第0001235号一并抵押。另712001311号房产证登记的29套商业门面仍未确权或办理不动产权证到秦满平等其他购房户名下，从法律意义上讲，上述房产仍属于抵押人湖南赣宏公司所有。上述抵押财产能否实现广丰银行之抵押权，广丰银行是否已穷尽措施和救济途径等，广丰银行并未提供有效证据证明。第四，弋阳县赣宏公司、湖南赣宏公司、张康生、张永洪均因受害人广丰银行借款而受益，广丰银行应当先向法院就被执行人弋阳县赣宏公司张康生、张永洪以及对抵押人湖南赣宏公司、张永洪名下抵押财产穷尽执行措施或其他救济途径后，仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，广丰银行方得以行政赔偿作补充。故上诉人广丰银行称“712001311号房产证被法院判决撤销，生效民事判决未判决湖南赣宏公司承担连带还款责任，上诉人无法从执行程序实现抵押权；就算上诉人通过执行可对湖南赣宏公司抵押土地进行处置，也只能在该土地设定抵押的1,400万元借款本息范围内优先受偿，无法清偿房产抵押的600万元借款本息”的上诉理由，并无证据证实，本院不予采信。 二、关于财产损失能否确定以及有无事实根据的问题。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第三项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当明确具体的赔偿请求和提供受损害的事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。如前所述，上诉人广丰银行应当先穷尽执行措施或其他救济方式后，仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，广丰银行才能主张行政赔偿。虽上诉人主张的赔偿900万元的诉讼请求明确，但上诉人在未举证证明其已穷尽执行措施或其他救济方式前，其财产损失实际上仍处于不确定的状态。上诉人提交的江西省上饶市中级人民法院出具“被执行人弋阳县赣宏公司无财产可供执行，张康生、张永洪均涉嫌刑事犯罪，抵押财产至今无法处置”的证明，并不能有效证明该执行案件确属执行不能。综上，一审裁定认定“广丰银行财产损失的具体数额尚无法确定，其提起行政赔偿之诉缺乏受损害的事实根据，不符合人民法院行政赔偿案件的受理条件”，并无不当。故上诉人广丰银行提出“上诉人的财产损失已经确定，上诉人主张赔偿各项经济损失900万元符合法律规定；是否有可供执行财产及线索应由被上诉人举证；一审法院在没有相应证据的情况下，以上诉人未穷尽执行措施，财产损失无法确定为由裁定驳回起诉明显缺乏事实依据”的上诉理由，均不能成立，本院不予采信。原审法院根据查明的事实，依法裁定驳回广丰银行的起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇一九年十二月十三日 书记员 陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。