呼和浩特市中级人民法院行政判决书（2019）内01行初121号原告托克托县双河镇董家营村民委员会，住所地内蒙古自治区托克托县双河镇董家营村。法定代表人董有世，主任。委托诉讼代理人李昕睿，慧聪律师事务所律师。委托诉讼代理人党永明，慧聪律师事务所律师。被告托克托县人民政府，住所地内蒙古呼和浩特市托克托县双河镇新建中路。法定代表人李春燕，县长。委托诉讼代理人张智刚，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。委托诉讼代理人韩宇，托克托县司法局工作人员。被告托克托县自然资源局，住所地内蒙古呼和浩特市托克托县行政办公新区。法定代表人马政，局长。委托诉讼代理人樊慧荣，内蒙古旭隆律师事务所律师。委托诉讼代理人刘锦源，托克托县自然资源局不动产登记中心主任。第三人托克托县双河镇苗家梁村民委员会，住所地内蒙古自治区托克托县双河镇苗家梁村。法定代表人李建国，主任。委托诉讼代理人王海，内蒙古嘉昱衡律师事务所律师。原告托克托县双河镇董家营村民委员会（以下简称董家营村委会）不服被告托克托县人民政府、托克托县自然资源局土地行政登记一案，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。原告董家营村委会的法定代表人董有世、委托诉讼代理人李昕睿、党永明，被告托克托县人民政府的委托诉讼代理人张智刚、韩宇，托克托县自然资源局的委托诉讼代理人樊慧荣、刘锦源，第三人托克托县双河镇苗家梁村民委员会（以下简称苗家梁村委会）的法定代表人李建国到庭参加诉讼。证人郭某、董某、关某、张某出庭作证。本案现已审理终结。被告托克托县人民政府于2012年11月21日为苗家梁村颁发《集体土地所有证》（托集有[2012]第0024号），主要登记内容为：土地所有权人苗家梁村农民集体，土地总面积44.01公顷，其中农用地18.69公顷（耕地17.49，其他1.2）、未利用地25.32公顷。《集体土地所有证》附有该村土地影像图。原告董家营村委会的诉讼请求：一、请求撤销《集体土地所有证》（托集有[2012]第0024号）。二、判令二被告为原告所有的120亩土地办理《集体土地所有证》。事实与理由:董家营村因为地理因素限制,集体可耕种土地狭小,因生产生活需要,1937年和1940年董家营村董三满分别向陈家梁张二有和张富有购买位于陈家梁村西和村南的土地合计72亩并持续耕种多年。1974恰逢农业学大寨时期,国家号召平整土地,要求土地连片,于是时任南坪公社书记杨天才以路为界主持换地,强行将托县旧公路65公里处以东土地划归苗家壕所有,路西土地划归陈家梁所有。1975年陈家梁与原告两委会经过协商就双方土地进行了更换,具体位置××村,西至大渠壕,南至现在大渠,北至殷家坟地)与董家营在陈家梁村西和村南原有土地进行更换。自此,原告在陈家梁村所拥有的土地确定下来并持续经营至今。1982年南坪公社借用此处土地组织栽种红柳,后又响应托克托县WFP3924水利工程项目号召,于1996年作为种植沙打旺的试验田,直至2015年董家营村委会收回土地承包给董家营村民董美胜、董二连和董威祥耕种。2018年左尚军等将董家营村委会诉至法院,要求董家营赔偿其在涉案土地上的财产损失,并当庭提交了《集体土地所有证》用以证明其占有土地的合法性。至此,董家营村委会始知原来自己祖辈耕种的土地被托克托县自然资源局(原托克托县国土资源局)确权给了第三人苗家梁村民委员会并颁发了集体土地所有证。案涉土地为原告世代管理耕种,自原告与陈家梁互换土地后,除响应政府号召栽种红柳和沙打旺外,再未将土地以任何形式与任何个人或组织转让、出借或互换。如今土地却被莫名确权到苗家梁，严重侵害了原告的合法权益。请求人民法院查明事实,支持原告的诉讼请求。被告托克托县人民政府未提交书面答辩意见，其当庭答辩认为，第一，本案属于行政复议前置案件，原告未经复议程序提起诉讼，且起诉已经超期，应当依法予以驳回。第二，被诉颁证行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告请求撤销于法无据。第三，原告关于要求被告为其重新办理集体土地所有证的请求没有事实和法律依据。应当驳回原告的全部诉讼请求。托克托县自然资源局辩称，第一，土地登记行为材料完整，登记过程事实清楚、证据充分、程序符合法律规定。根据《内蒙古自治区农村牧区集体土地确权登记发证工作方案》、《呼和浩特市农村集体土地所有权确权登记实施办法（试行）》以及《托克托县农村集体土地确权登记发证工作实施方案》、《土地登记办法》等相关法律、法规、文件，答辩人登记、托克托县人民政府颁发的《集体土地所有证》行政行为符合法律规定，依法应予维持。第二，托克托县自然资源局不应当成为本案被告。《集体土地所有证》的发证机关为托克托县人民政府不是托克托县自然资源局。第三，为第三人颁发的集体土地所有权证书没有侵害原告的合法权益，原告不属于适格主体，应驳回其起诉。2012年3月31日，在原告递交的土地登记申请书中，其要求确认的集体土地面积为309.60公顷。2012年10月14日托克托县国土资源局给原告送达了集体土地所有权登记审核结果公告，由当时的村主任关国卿签收，并加盖了原告的公章。公告对于原告所有的土地的亩数及详细的位置界限予以告知。公告中明确了原告拟登记的土地面积为309.604487公顷，该公告也在原告村里的公告栏处进行了张贴公告，明确告知如对公告内容有异议，请于公告发布之日起15日内到国土资源局申请复核，逾期未提出异议的，国土资源局将此结果交由登记部门办理登记。原告始终没有在公告要求的期限内，对其享有所有权的土地亩数及范围界限提出异议，并没有认为公告中拟登记的原告所有土地面积有误，也没有提出在公告的原告所有的集体土地范围之外，还有其他属于原告的土地。故托克托县人民政府以审核结果公告为依据给原告颁发集体土地所有权证书，该证书确认原告所有土地亩数与原告申请登记的亩数一样为309.60公顷。范围为审核公告登记的图幅所示范围，而涉案土地不在原告所有的土地范围之内，不属于原告所有的土地。因此原告不具有诉讼主体资格，应驳回其起诉。第三人苗家梁村委会述称，政府颁发的集体土地使用权证事实清楚，是正确的。原告提交了以下证据：第一组，土地契证两份。证明董家营村村民在1937年、1940年购买陈家梁村西土地124亩，后为方便利用1975年陈家梁村将村东土地与董家营互换。至此，陈家梁村东与呼托65公里处西土地（即涉案争议地）为董家营所有。董家营历史使用该地一直耕种至今。第二组，董家营村委会会议纪要、陈家梁村集体证明、西荒地窑村（陈家梁所属行政村）原村主任丁满园证明及托县3924项目办负责人樊明书面证明。证明呼托旧公路65公里路西土地系原告董家营村所有，期间董家营村委会在落实中央政策就完成3924项目办种植任务时在该地块种植了沙打旺和红柳，后续又将该土地承包出租于本村村民使用。1974年南屏公社书记杨天才协调苗家梁、陈家梁土地分配，当时两家认定呼托旧公路65公里路西为陈家梁土地，后陈家梁又将该土地块与董家营互换。第三组，三个电线杆补偿款、南屏公社种红柳补贴及3924项目办草籽补贴票据。证明涉案争议地一直为原告董家营村占有使用耕种，期间电力部门在该土地安装电杆的补偿款也是由乡财政转董家营村的，故当地政府对此情况也完全知悉，不论是历史上3924项目办草籽补贴，还是南坪公社红柳补贴亦全部给付原告，乡镇政府均认可董家营村集体为该宗争议地所有者。第四组，双方补偿协议书、苗家梁土地确权申请书。证明苗家梁村委会在2019年1月11日仍然认为呼托公路65公里处路西耕地（即涉案争议地）与原告董家营村存在权属争议，故苗家梁村委会在2018年3月8日提出确权申请，要求把涉案争议地确权到苗家梁村集体名下，说明被告为苗家梁村违规办理土地证事实明确。第五组证据，郭某、董某、关某、张某证言。证明原告董家营村土地来源事实及为解决本案争议地，董家营村常年向乡镇政府主张所有权，县政府及自然资源局在明知土地有争议的情况下办理土地所有证，违反法定程序，应予撤销。被告托克托县人民政府在法定期限内提交了以下证据材料，第一组：《集体土地所有证》（托集有[2012]第0024号）登记档案材料。1、苗家梁村民集体土地登记申请书。2、苗家梁村与相邻五村土地权属界线协议书。3、苗家梁村地籍调查表。4、集体土地所有权登记审核结果公告及送达回证。5、苗家梁村土地确权面积表。6、所有权登记公示图。7、公示现场照片。8、土地登记审批表。九、土地登记人员上岗证、10、苗家梁村村委会主任身份证明书及身份证。11、土地登记卡及续表。12、土地归户卡。证明被诉行政行为的作出有事实依据、证据确凿，且符合法定程序。第二组：董家营村土地登记档案材料。1、董家营村农民集体土地登记申请书。2、董家营村与相邻三村土地权属界线协议书。3、董家营村地籍调查表。4、集体土地所有权登记审核结果公告及送达回证。5、董家营村土地确权面积表。6、所有权登记公示图。7、公示现场照片。8、土地登记审批表。9、董家营村委会主任身份证明书及身份证。10、土地登记卡及续表。11、土地归户卡。证明原告与第三人不是相邻关系，原告申请登记的集体土地面积与其最终获准确权登记的面积一致，且其在收到审核登记、审核结果公告后，未在规定期限提出过异议并要求复核。第三组：1、《内蒙古自治区农村牧区集体土地确权登记发证工作方案》以及内蒙古自治区国土资源厅的印发通知和呼和浩特市国土资源局、托克托县国土资源局的转发通知。2、《呼和浩特市农村集体土地所有权确权登记实施办法（试行）》以及呼和浩特市国土资源局的印发通知和托克托县国土资源局转发通知。证明被诉行政行为的作出有法律依据，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告托克托县自然资源局提交的证据同托克托县人民政府。第三人提交了以下证据：1、《集体土地所有证》（托集有[2012]第0024号）。2、苗家梁村1953年土地证存根。3、1980年口粮地花名。4、西荒地窑村民委员会证明。庭后又提交了托克托县双河镇人民政府、苗家梁村委会证明一份。证明争议土地属苗家梁行政村。对于原告所举的第一至第四组证据，只能证明董家营村集体与陈家梁村集体曾经换过土地，不能证明涉案争议地属于董家营村集体所有。对于原告提交的证人证言，因证明效力较弱，仅凭证人证言不能确认争议土地属于董家营村所有。对于被告托克托县人民政府、托克托县自然资源局提交的档案材料和规范性文件，具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信。对于第三人所举的集体土地使用证，因属于被诉行政行为，不属于证据范畴，本院不予质证。对于第三人所举的53年土地证和分地花名因不能确定四至位置，不能证明与本案有关联性，本院不予采信。对于西荒地窑村委会证明本院予以采信。对于第三人庭后所举的证明与本案无关。经审理查明，2012年呼和浩特市开展农村集体土地所有权确权登记工作。2012年3月31日，董家营村委会和苗家梁村委会分别填写《土地登记申请书》对各自集体所有的土地进行申报登记。其中，董家营村委会申报登记309.6公顷，苗家梁村委会申报登记44.01公顷。土地登记过程中，董家营村委会和苗家梁村委会分别与土地相邻的各村签订《土地权属界线协议书》，明确了各自村庄的土地界限。董家营村委会和苗家梁村委会在《土地权属界线协议书》上均加盖村民委员会公章并且由负责人签字确认。之后，托克托县自然资源局分别对董家营村集体和苗家梁村集体的土地进行地籍调查，填写了《地籍调查表》，董家营村委会和苗家梁村委会在各自的《地籍调查表》上均加盖公章对土地权属四至界限和界址点进行确认，两村时任负责人在《地籍调查表》上亦签字确认。托克托县自然资源局于2012年10月14日在董家营村和苗家梁村分别张贴土地所有权登记审核结果公告和宗地图，并向两村委会进行送达。在公告规定的异议期内两村均未提出异议。之后，托克托县自然资源局和托克托县人民政府根据《土地登记申请书》、《土地权属界线协议书》和《地籍调查表》等资料确定的权属调查结果，在《土地登记审批表》上分别签署意见批准两村集体的土地所有权登记。核准登记董家营村委会土地所有权面积为309.6公顷，苗家梁村委会土地所有权面积为44.01公顷。本院认为，在2012年申请土地初始登记时，董家营村委会并未将本案争议土地进行申报登记，而苗家梁村委会对本案争议土地进行了申报登记。董家营村委会在签订《土地权属界线协议书》和土地部门进行地籍调查时也未提出争议地属于本村所有应当进行土地登记的意见。托克托县自然资源局在董家营村张贴土地所有权登记审核结果公告和宗地图，并向村委会进行送达后，在公告规定的异议期内董家营村委会对土地登记结果未提出异议，其在2019年主张争议土地属于本村所有无事实依据。托克托县人民政府为苗家梁村集体颁发《集体土地所有证》（托集有[2012]第0024号）证据充分，符合《内蒙古自治区农村牧区集体土地确权登记发证工作方案》和《呼和浩特市农村集体土地所有权确权登记实施办法（试行）》的登记程序规定，依法应予维持。本案是土地行政登记案件，非土地确权争议案件，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的复议前置案件范围，被告托克托县人民政府的此项抗辩理由不予支持。根据国务院《不动产登记暂行条例》规定，托克托县自然资源局为不动产登记部门，托克托县人民政府不再承担不动产登记工作，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，托克托县自然资源局是本案适格被告，托克托县人民政府不是本案适格被告，托克托县自然资源局认为本单位不是适格被告的抗辩理由不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告托克托县双河镇董家营村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告托克托县双河镇董家营村民委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长 周 燕审 判 员 冯蒙艺人民陪审员 柳 琳 二〇一九年十二月五日法官 助理 王 燕书 记 员 赵骁蒙