江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）苏01行初534号原告周嘉骐，性别××年××月××日出生，××族。委托代理人周明珠（系原告周嘉骐之性别：××），女，××族，住江苏省南通市崇川区。被告江苏省自然资源厅，住所地在江苏省南京市建邺区水西门大街58号。法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。委托代理人马春宁，江苏省自然资源厅工作人员。委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师，执业证号13201201510603032。原告周嘉骐不服被告江苏省自然资源厅（以下简称省自然厅）作出的不予受理行政复议决定，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。本院当日立案受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭进行了审理。原告周嘉骐的委托代理人周明珠，被告省自然厅的委托代理人马春宁、李宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月29日，被告省自然厅针对原告周嘉骐的行政复议申请作出《不予受理行政复议申请决定书》(〔2019〕苏自然资行复不字第28号，以下简称28号不予受理决定)。原告周嘉骐诉称：一、2019年6月，原告因发现原居住的南通市××区观音山街道××（以下××桥村）××组范围内在大搞建设，遂通过拨打举报电话和申请政府信息公开获悉，正在兴建的建筑工程未取得合法用地等手续。在数次电话举报未果的情况下，原告于2019年8月6日向南通市自然资源和规划局（以下简称南通市自规局）邮寄了一份《举报信》，要求其依法对违法建筑进行拆除，并恢复土地原状。南通市自规局于2019年9月6日作出了一份《函》，认定该建筑属违法建设，但该局却将查处的责任推给南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川区执法局）处理。二、南通市自规局作为土地监管部门，具有查处违法用地建设及责令停工的职责，其将行政处罚的职能交由他人查处，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》《国土资源行政处罚办法》的有关规定，属于渎职和行政不作为。原告依法向被告省自然厅申请行政复议，被告于2019年9月29日作出28号不予受理决定。三、被告作为上级土地管理机关，对下属认定的违法建设有监督履行查处的职责，且原告举报违法建设的行为符合法律、法规的相关规定，被告不予受理复议申请的行为，属于渎职和偏袒南通市自规局的违法行为。综上，请求确认28号不予受理决定违法，并责令其重新作出复议决定。原告为证明己方主张，向本院提交了以下证据：1.《举报信》，用以证明原告向南通市自规局举报了涉案违法建设行为；2.《函》，用以证明南通市自规局认定涉案建筑未办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，属违法建设；3.《行政复议申请书》，用以证明原告向被告提出复议申请的事实；4.28号不予受理决定，用以证明被告作出了不予受理决定；5.《政府信息公开申请答复书》（〔2019年〕通城管依复第13号），用以证明原告举报的违法建设至今未取得合法用地手续；6.《政府信息公开申请答复书》（〔2019年〕通城管依复第11号）；7.《政府信息公开申请答复书》（〔2019年〕通城管依复第12号）；证据6—7，用以证明原告举报的违法建设属于南通市自规局和被告的监管、查处范围，原告的行政复议申请符合行政复议的受理条件；8.《政府信息公开申请答复书》（通自然资依复〔2019〕350号），用以证明涉案工程使用了原告所属集体经济组织的集体土地，该违法建设的用地行为与原告存在利害关系；9.《政府信息公开申请答复书》（通自然资依复〔2019〕352号），用以证明原告举报的违法建设属于南通市自规局和被告的监管、查处范围；10.《政府信息公开申请答复书》（通自然资依复〔2019〕291号），用以证明原告举报的违法建设在原告所属三桥村四组范围内；11.《政府信息公开申请答复书》（通自然资依复〔2019〕292号）；12.《政府信息公开申请答复书》（通自然资依复〔2019〕293号）；证据11—12，用以证明原告举报的违法建设至今未取得建设用地规划许可证；13.违法用地现场的照片一组，用以证明原告举报后南通市自规局在认定违法用地的同时，并未依法制止违法用地持续存在的事实。以上证据均为复印件。被告省自然厅辩称：一、案件基本事实。原告向南通市自规局寄送《举报信》，要求该局“对位于园林路西、海港引河东、钟秀路南通广播电视台实验台北侧，观音山街道三桥村四组范围内一处正在搭建的市区涵闸管理调度控制中心工程的违法建筑依法实施拆除，并恢复土地原状”。南通市自规局经查，于2019年9月6日出具《函》，告知原告：“位于园林路西、海港引河东、钟秀路北的‘市区涵闸管理调度控制中心’1幢2层楼房未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，属违法建筑”；根据《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》（通政发〔2013〕17号，以下简称17号城市综合管理意见）及《关于进一步深化城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》（通办发〔2018〕10号，以下简称10号城市管理工作的实施方案）的规定，已于2019年8月19日将此案移交崇川区执法局处理，并于同日向原告电话沟通说明。二、驳回原告诉讼请求的理由：一是28号不予受理决定内容符合法律、法规规定。南通市自规局函告原告，根据相关规定将此案移交崇川区执法局处理的行为仅系对原告举报事项明确管辖权的告知行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围。二是28号不予受理决定程序合法。原告于2019年9月26日申请行政复议，被告于2019年9月29日作出28号不予受理决定并于当日向原告邮寄送达。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告省自然厅在法定期限内向本院提交了以下证据、依据。证据有：1.《行政复议申请书》及邮寄凭证；2.28号不予受理决定、邮寄凭证及投递查询记录；证据1—2，用以证明原告提出行政复议申请，被告在法定期限内作出不予受理答复的事实；3.《举报信》，用以证明原告向南通市自规局进行举报的基本事实；4.《函》，用以证明南通市自规局于2019年9月6日针对原告的举报事项进行了调查并将处理结果告知原告；5.《移送函》，用以证明南通市自规局于2019年8月15日将原告的举报事项移送至崇川区执法局处理。以上证据均为复印件。依据有：1.《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第五项；3.17号城市综合管理意见、10号城市管理工作的实施方案；4.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条；5.《江苏省城乡规划条例》第三条、第六十二条。经庭审质证，各方当事人对他方证据的真实性、合法性、关联性发表了质证意见。对原告提交的证据，被告对证据1—4、11、12的真实性、合法性和关联性均无异议；对证据5—10的真实性、合法性无异议，但认为与本案不具有关联性；对证据13的真实性、合法性、关联性均不予认可。对被告提交的证据，原告对证据1、3的真实性、合法性和关联性均无异议；对证据2、4的真实性、关联性无异议，但对其合法性不予认可；对证据5的真实性无异议，但对其合法性和关联性不予认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1—4、11、12，与本案待证事实有关联，且形式真实、来源合法，依法予以确认；原告提交的证据5—10，与本案不具有关联性，依法不予确认；原告提交的证据13，不符合证据的形式要件，依法不予确认。被告提交的证据1—4，系其行政程序中形成或获取的材料，与本案待证事实具有关联性，且形式真实、来源合法，依法予以确认；被告提交的证据5，虽系当庭提交，但对于证明南通市自规局将原告举报事项移送有权机关处理有一定的补强证明作用，本院对该证明作用予以确认。本院经审理查明：2019年8月6日，原告周嘉骐向南通市自规局邮寄了一份《举报信》，要求该局“对位于园林路西、海港引河东、钟秀路南通广播电视台实验台北侧，观音山街道三桥村四组范围内一处正在搭建的市区涵闸管理调度控制中心工程的违法建筑依法实施拆除，并恢复土地原状”。南通市自规局于2019年9月6日向原告作出《函》，告知原告：“位于园林路西、海港引河东、钟秀路北的‘市区涵闸管理调度控制中心’1幢2层楼房未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，属违法建筑。”该局同时告知原告，根据17号城市综合管理意见、10号城市管理工作的实施方案的规定，已于2019年8月19日将此案移交崇川区执法局处理。原告不服，于2019年9月26日向被告申请行政复议，要求确认南通市自规局作出的《函》违法，并责令该局对其举报的违法建设启动行政处罚程序、对违法建设实施拆除，恢复土地原状。被告经审查认为，南通市自规局作出的《函》仅是对原告举报事项明确管辖权的告知行为，对原告的权利义务不产生实际影响，遂于2019年9月29日作出28号不予受理决定，并于当日邮寄送达给原告。原告仍不服，提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，行政复议的范围应限于对公民、法人或者其他组织产生实际影响的行政行为。本案中，南通市自规局根据原告周嘉骐的举报事项，告知其对该事项具有管辖权的行政机关，该告知行为并未对原告的权利义务产生实际影响。原告对该告知行为提出的行政复议申请，不属于行政复议的受案范围。被告据此作出28号不予受理决定并不违反法律、法规的相关规定，程序亦无不当。原告举报的“正在搭建的市区涵闸管理调度控制中心工程的违法建筑”行为，系未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的违法建设行为。南通市根据国务院关于深入推进城市执法体制改革的指导意见，结合该市实际制定了17号城市综合管理意见、10号城市管理工作的实施方案，将城市管理的主要职责集中由城市管理执法部门行使执法权。南通市自规局告知原告其举报的违法建设行为及对违章建筑的拆除事项由崇川区执法局处理并已移交至该局，其行为符合相对集中行政处罚权的相关规定。原告提出其举报事项应由南通市自规局负责查处的主张，因缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。综上，原告要求确认28号不予受理决定违法，并责令被告重新作出复议决定的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告周嘉骐的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周嘉骐负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  宋振敏人民陪审员  王克林人民陪审员  王伟杰二〇一九年十二月十九日书 记 员  陈晓君