湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘03行终218号上诉人（原审被告）韶山市韶山乡人民政府，住所地韶山市韶山乡韶润村曹家组。法定代表人成早阳，乡长。委托代理人彭亚，韶山乡人民政府司法所所长。委托代理人张小虎，湖南典明律师事务所律师。上诉人（原审原告）刘惠英，女，1944年3月9日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住韶山市。委托代理人谭济民，男，1940年11月7日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住韶山市，系上诉人之夫。原审被告韶山市人民政府，住所地韶山市清溪镇英雄路1号。法定代表人唐杰，市长。委托代理人罗杉，韶山市人民政府工作人员。上诉人韶山市韶山乡人民政府因与上诉人刘惠英、原审被告韶山市人民政府撤销行政复议决定和行政处理决定一案，不服湖南省韶山市人民法院（2019）湘0382行初23号行政判决，均向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定，1971年，原告刘惠英经批准在原××大队（现××阳村××）××生产队胡六咀（胡罗山咀）建房，房屋四至为东至风景林，西至谭达明房屋，南至地坪，北至风景林，建筑面积70ｍ2，土砖结构。1979年2月20日，第六生产队分成第八、第九村民组，并形成《六队关于分成上下两组决议》，规定“风景林各户只有一份，不得跨马占用，原有在上或在下的户头，原管照的风景林、自留山都带入新组，按各组的决议清丈风景林和自留土”。原告刘惠英系第八组村民，居住在胡罗山咀，原告认为分组后其房前屋后原第六生产队的风景林地使用权和林木所有权应归其所有，与韶阳村第九村民组及村民朱立春对涉案地块13.6ｍ2的林地使用权和林木所有权产生争议。2013年12月，韶阳村谷阳片区道路硬化，该村村民朱立春以争议地归属第九组为由，阻止原告家门口道路硬化。2017年5月15日，韶阳村谷阳片区第九组和第八组合并，合并后的名称为“韶山市韶阳村湘西塘村民组”。原告于2016年12月30日向韶山乡人民政府申请对风景林确权。2017年3月2日，韶山市韶山乡人民政府作出韶乡行决字（2017）第001号行政处理决定，对原告要求争议区域的13.6ｍ2风景林的使用权归原告所有的请求，不予支持。原告不服，向韶山市人民政府申请行政复议。2017年6月2日，韶山市人民政府作出韶复决字（2017）第2号行政复议决定，认为韶山市韶山乡人民政府的行政行为程序违法，决定撤销韶山乡人民政府韶乡行决字（2017）第001号行政处理决定，并责令其在法定期限内重新作出具体行政行为。2017年8月1日，韶山市韶山乡人民政府作出韶乡行决字（2017）第002号行政处理决定，决定对原告申请争议区域的林木所有权和林地使用权归原告所有的请求，不予支持。2017年8月28日，原告以韶山市韶山乡人民政府为被告、韶山市韶阳村谷阳片区第九组及朱立春为第三人，向韶山市人民法院提起行政诉讼，请求撤销韶山市韶山乡人民政府韶乡行决字（2017）002号行政处理决定。2017年12月20日，韶山市人民法院作出（2017）湘0382行初16号行政裁定，以本案属复议前置为由驳回原告刘惠英的起诉，原告遂向韶山市人民政府申请行政复议。2018年4月24日，韶山市人民政府作出韶复决字（2018）第1号行政复议决定，以原告的申请事项不属于政府确权范围为由，决定撤销韶山市韶山乡人民政府作出的韶乡行决字（2017）第002号行政处理决定。原告不服，以韶山市人民政府为被告向湘潭市中级人民法院提起行政诉讼，2018年8月8日，湘潭市中级人民法院认为涉诉的行政复议决定事实不清，主要证据不足，遂判决撤销被告韶山市人民政府韶复决字［2018］第1号行政复议决定;责令被告韶山市人民政府在判决生效后三十日内重新作出行政行为。2018年9月19日，韶山市人民政府作出韶复决字（2018）第10号，决定撤销被告韶山市韶山乡人民政府韶乡行决字（2017）002号行政处理决定;责令被告韶山市韶山乡人民政府自收到决定之日起在三十日内重新作出具体行政行为。2018年10月22日，被告韶山乡人民政府作出韶乡行决字（2018）第001号行政处理决定，被告韶山市韶山乡人民政府认为，依据《中华人民共和国森林法》，本府处理的林地、林木争议，应当是在林业主管部门已登记造册或已纳入林地规划范围的林地、林木争议。根据申请人和被申请人各方提供的“六队分成上下两组的决议”，现查明争议的区域，在分队前是荒地，并有一条共同通行的道路。分队后被申请人朱立春、章桂斌等4户及其他农户均曾在此区域晒杆（稻草），后来废弃，自然生长了竹木。基于该区城在分队时未明确具体权属，后林业部门也未纳入林地定权发证管理，也未纳入林地规划范围，其权属及其上附着物的权属应属于分组前原村民组，也即现在的被申请人韶山市韶山乡韶阳村湘西塘村民组所有。该争议区域及其上附着物，应当由被申请人韶山市韶山乡韶阳村湘西塘村民组在内部决定进行调整分配，不属于本府的受案范围。据此，根据《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，决定：申请人刘惠英请求将争议区域的林木所有权和林地使用权归其所有的申请，不予受理。原告不服，向韶山市人民政府提出行政复议，2019年2月18日韶山市人民政府作出韶复决字（2018）第13号行政复议决定书，复议机关认为，本案争议地的性质并非林地，该土地是韶山市韶山乡韶阳村湘西塘村民组集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。该争议地及其上附着物应由韶山乡韶阳村湘西塘村民组内部决定进行调整分配，不属于县级或者乡级人民政府的确权范围，申请人作出的处理决定适用法律正确。决定维持被申请人作出的韶乡行决字（2018）第001号行政处理决定。原告仍不服，在诉讼期限内向法院提起行政诉讼。原审判决认为，经被告韶山市韶山乡人民政府核实争议地块未在林业主管部门登记，也未纳入林地规划范围，争议地的性质并非林地，据此认为不属于该府受案范围，对原告的申请不予受理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”因此争议土地所在地的韶山市韶山乡人民政府，依法具有处理土地权属争议的法定职责，韶山市韶山乡人民政府应依照法定程序进行处理，韶山市韶山乡人民政府作出的不予受理的处理决定和韶山市人民政府予以维持的复议决定，违反了法定程序依法应予以撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决：一、撤销被告韶山市人民政府韶复决字（2018）第13号行政复议决定书；二、撤销被告韶山市韶山乡人民政府韶乡行决字（2018）第001号行政处理决定书，责令被告韶山市韶山乡人民政府在本判决生效后三十内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告韶山市韶山乡人民政府负担。韶山市韶山乡人民政府不服该判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，其主要理由是：一、行政机关处理行政案件应当根据申请人的申请请求，在查明事实的基础上根据法律法规依法作出裁决，在申请人没有主动变更申请请求的情况下，行政机关无权主动变更申请人的申请请求进行裁决。本案中，刘惠英向韶山市韶山乡人民政府申请行政裁决的申请请求是“请求将争议区域的林地使用权和林木所有权裁决归申请人所有”，而不是“争议区域的土地所有权和使用权”。二、《中华人民共和国森林法》是处理林地使用权和林木所有权争议的法律，只有林地或纳入林地规划范围的林地使用权和林木所有权发生的争议，才适用该法；《中华人民共和国土地管理法》处理土地所有权和使用权争议的法律，不包含林地使用权和林木所有权所发生的争议纠纷。韶山市韶山乡人民政府查明：刘惠英所争议的区域，是一般农垦地+园地，不是林地，也没有纳入林土规划范围，刘惠英没有变更其申请请求，韶山市韶山乡人民政府依据《中华人民共和国森林法》的规定决定不予受理是正确的。一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定认为韶山市韶山乡人民政府应当受理，据此撤销韶山市韶山乡人民政府的韶乡决字（2018）第001号行政处理决定书，其实质是要求韶山市韶山乡人民政府主动变更刘惠英的申请请求，这显然违背了法律规定。刘惠英因不服一审判决中的证据认证部分，向本院提起上诉，其上诉请求为：“服从一审判决，不服从一审判决对证据不予认证，请求二审法院对证据去伪存真”。主要理由是：1.其提交的“报告”和“界址说明书”两份证据符合法律规定，一审却未予以采信。2.“争议区域位置图”是朱立春自编自导自演的虚假证据。原审被告韶山市人民政府答辩称，一、刘惠英提交的“报告”和“界址说明书”，在答辩人审查中没有被采信，系因为其“报告”是刘惠英一方向相关部门提交的自己对该争议的陈述和请求，并不是证人证言和其他书面证据。“界址说明书”是刘惠英与其兄弟之间因房屋界址争议，而不是与朱立春或者村民组之间因风景林发生争议时的解决协议，与本争议纠纷无关联。二、本案审查的是答辩人韶复决字（2018）第13号《行政复议决定书》和韶山市韶山乡人民政府韶乡行决字（2018）第001号《行政处理决定书》，刘惠英提出的2017年3月2日第001号行政处理决定书早已被撤销，不具有法律效力。二审中，刘惠英向本院提交了航拍图复印件一张，拟证明上诉人韶山市韶山乡人民政府所述邻居在刘惠英家处的风景林晒稻秆的说法不成立。韶山市韶山乡人民政府质证认为该航拍图不属于新证据，且韶山市韶山乡人民政府在一审提交了国土局的图例属性表并加盖了公章，也提交了航拍图，与刘惠英提交的一致，但对刘惠英自己在图纸上的标注不予认可，该航拍图是近几年的航拍图，反映的并不是当时的原始状态。针对朱立春等人晒稻秆的行为，韶山市韶山乡人民政府是在核实调查相关证人的基础上作出的，这些证人既有原八组的也有原九组的。本院认为，该份证据达不到上诉人刘惠英的证明目的，本院不予采信。经本院二审审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。”《中华人民共和国森林法》第十七条规定，“单位之间发生林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉。”本案中，经韶山市韶山乡人民政府核实争议地块未在林业主管部门登记，也未纳入林地规划范围，争议地的性质并非林地，据此认为不属于该府受案范围，对上诉人的申请不予受理。根据上述《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，争议土地所在地的韶山市韶山乡人民政府，依法具有处理土地权属争议的法定职责，韶山市韶山乡人民政府应依照法定程序进行处理，上诉人韶山市韶山乡人民政府作出的不予受理的处理决定和原审被告韶山市人民政府予以维持的复议决定，违反了法定程序依法应予以撤销。上诉人刘惠英的上诉，其上诉状未列明被上诉人，且其上诉缺乏事实依据和法律根据，故刘惠英的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，上诉人韶山市韶山乡人民政府、上诉人刘惠英的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人韶山市韶山乡人民政府、刘惠英各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  黄在强审 判 员  何 翔审 判 员  康 婷二〇一九年十二月十八日代理书记员  钟 毅附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……