湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终1093号上诉人（原审原告）付波，女，汉族，1976年7月20日出生，住湖北省武汉市洪山区，委托诉讼代理人朱学杰，北京盈科（武汉）律师事务所律师。委托诉讼代理人况胜亮，北京盈科（武汉）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武汉市洪山区人民政府，住所地湖北省武汉市洪山区珞狮南路318号。法定代表人林文书，该区区长。委托诉讼代理人孙亚男，洪山区政府珞南街办事处工作人员。委托诉讼代理人刘扬，湖北谦顺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武汉市人民政府，住所地湖北省武汉市沿江大道188号。法定代表人周先旺，该市市长。委托诉讼代理人李宏志，武汉市司法局工作人员。委托诉讼代理人易涛，湖北灜楚律师事务所律师。上诉人付波因诉武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）城建行政征收及武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）行政复议一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。付波原审诉称，2018年11月13日，付波等人不服洪山区政府作出的洪政征决字[2018]第6号《洪山区人民政府房屋征收决定》（以下简称6号征收决定），向武汉市政府申请行政复议。2019年2月12日，武汉市政府作出武政复决[2019]第43号《行政复议决定书》（以下简称43号复议决定），该决定认定6号征收决定没有组织相关部门论证征收补偿方案，程序违法，但因征收决定涉及重大公共利益，保留征收决定的效力，确认6号征收决定违法。付波认为，6号征收决定以公共利益的名义进行商业活动，实际建造商业楼盘，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）中关于“公共利益”的规定。付波所在小区业主生产、生活及居住的权利也属重大公共利益，且6号征收决定未组织相关部门论证征收补偿方案，属违法行为。武汉市政府仅确认该征收决定违法而不撤销，属于认定事实不清，适用法律错误，严重侵害了付波的合法权益，遂起诉请求法院：1.撤销武汉市政府作出的43号复议决定；2.撤销洪山区政府作出的6号征收决定。原审法院审理查明，2015年6月12日，国家发展和改革委员会向湖北省发展和改革委员会发出发改基础[2015]1367号《关于武汉市城市轨道交通第三期建设规划（2015-2021年）的批复》，同意武汉市城市轨道交通第三期建设规划，其中包括11号线东、西段。2016年4月，武汉市第十三届人民代表大会第五次会议审查批准了《武汉市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，在该纲要第七篇第二十三章建设现代化交通体系中，明确建设“主城联网，新城通线”轨道交通体系，确立轨道交通在公共交通中的骨干作用，提前完成第三期建设规划，打造具有世界先进水平的“地铁城市”，其中就包括11号线东、西段地铁的建设。2017年1月10日，原武汉市国土资源和规划局出具武规选[2017]006号《建设项目选址意见书》，确定轨道交通11号线东段二期工程建设项目（以下简称涉案项目）拟选位置为武昌区、洪山区等，并于同年2月14日向武汉地铁集团有限公司发出武土资规预审[2017]13号《关于武汉市轨道交通11号线东段二期工程建设项目用地预审的复函》。2018年3月29日，洪山区政府及其珞南街办事处所属的旧城改造项目指挥部，在房屋征收现场的公示栏张贴对征收范围内被征收房屋权属、用途、建筑面积等情况调查的《关于轨道交通11号线（马房山站）项目房屋征收调查结果公告》和公示表，7月13日向被征收人对“未经登记建筑认定结果”的公示表进行了公告。5月24日，武汉市洪山区房屋征收管理办公室（以下简称洪山区征收办）向洪山区政府呈报关于涉案项目《房屋征收补偿方案征求意见的报告》并附有该方案的征求意见稿，同时还有“未经登记建筑的补偿细则”和“房屋用途改变的补偿细则”，同月31日在征收范围现场张贴公告，对涉案项目《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见，同时附有“未经登记建筑的补偿细则”和“房屋用途改变的补偿细则”，征求意见为期30日，公告中还告知了提出意见的渠道和方式；7月30日，洪山区征收办向洪山区政府提出了关于涉案项目《征收补偿方案修改意见情况的报告》；8月31日，洪山区政府向原武汉市国土资源和规划局报送“涉案项目《房屋征收补偿方案》的报告”。2018年9月，武汉市弘发房地产评估有限责任公司受洪山区政府珞南街办事处委托，开展涉案项目社会稳定风险分析工作，出具了涉案项目的《社会稳定风险评估报告》，认为涉案项目等级为高风险，建议暂缓项目的实施。9月19日，洪山区征收办向洪山区政府递送关于对涉案项目《作出征收决定的申请》，同时附有该项目的房屋征收补偿方案和两个补偿细则。9月27日，洪山区政府作出6号征收决定并予以公告，告知了提起行政复议和行政诉讼的权利，同时附有涉案项目的征补方案和两个补偿细则以及项目红线范围图，均在征收范围内进行张贴。付波所有的房屋在6号征收决定征收范围内。原审另查明，2017年7月12日，武汉市洪山区重点工程建设拆迁还建办公室在中国银行武汉鲁巷广场支行开立账户，累计大额资金入账10笔，专项用于武汉市轨道交通11号线项目征收补偿工作。2018年6月6日，洪山区政府珞南街办事处出具涉案项目《房屋征收资金预算表》。原审还查明，付波等人对6号征收决定不服，于2018年11月13日向武汉市政府申请行政复议，请求撤销该征收决定。武汉市政府受理后，于同月15日向洪山区政府邮寄送达了《行政复议答复通知书》；27日，洪山区政府向武汉市政府作出了《行政复议答复书》；因案情复杂，武汉市政府根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期30日作出，并将《延期审理通知书》向各方当事人送达；2019年2月2日，武汉市政府作出43号复议决定，根据行政复议法第二十八条第一款第三项的规定决定，确认洪山区政府作出6号征收决定违法。付波不服上述征收决定和复议决定，提起本案行政诉讼。原审法院认为，根据征补条例第四条第一款和《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称湖北省实施办法）、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称武汉市实施办法）第五条的规定，洪山区政府负责该行政区域内的房屋征收与补偿工作，依法具有作出被诉征收决定行为的职权。轨道交通11号线作为武汉市的轨道交通线路之一，经过国家发展和改革委员会的批准，且符合《武汉市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。因实施涉案项目建设，洪山区政府根据规划部门出具的规划意见，确定房屋征收范围，在对该征收范围内的建筑进行摸底调查后，将其结果予以公布，同时制定征收补偿方案确定了补偿方式，以及未经登记建筑和房屋用途改变的补偿细则，均经充分的论证和征求公众的意见予以调整和补充，同时将方案报送了武汉市规划部门，从合法性、合理性、可行性等各方面进行分析，完成该征收项目的社会稳定风险评估，同时为保证征收补偿款足额到位，做到专户存储、专款专用，在履行了房屋征收的法定程序，达到了上述房屋征收决定的必要条件的情况下，洪山区政府根据洪山区征收办的申请，作出6号征收决定，并在征收区域范围内向被征收人和公有房屋承租人进行公告，该决定公告载明了征收补偿方案、征收范围红线等，并告知了提起行政诉讼和申请复议的权利。上述行为符合征补条例第八、九、十、十一、十二、十三、十五条的规定。归纳原告诉请，主要涉及公共利益、风险评估和征收程序等三个方面。首先，关于公共利益的问题。征补条例第八条第二项规定：由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设需要的，属于为了保障国家安全，促进国民经济和社会发展等公共利益的需要的情形，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。征收决定是整个征收行为的初始，其前提是为了公共利益的需要，交通基础设施的建设是条例中所罗列公共利益的六项内容之一，其中的轨道交通建设涉及广泛的民生工程，不但在公共交通中起骨干作用，同时其沿线土地也在开发利用，因此站点周边开发会聚集商业和公共服务设施的配套，其与城市开发进程紧密相关。公共利益并不是以投资主体作为其界定的标准，项目与投资并不仅仅限于政府组织实施，也包括其他市场化运作的项目和投资的实施，其结果将会使城镇居住条件、工作条件、城市环境得到改善，从而提升城市的功能。证据显示涉案项目系武汉市完善轨道交通网络，改善交通状况，优化城市空间布局，提升城市功能，带动区域一体化发展的重大市政工程，国土规划部门对该项目的选址进行了规划符合性审查，认定其符合城乡建设规划，同时纳入武汉市土地利用总体规划重点建设项目清单，其应属于公共利益的需要。对付波主张的政府以公共利益为由征收其合法房屋实则进行商业活动违反征补条例和湖北省、武汉市实施办法规定的理由，不予支持。其次，社会稳定风险评估是作出房屋征收决定的必经程序，主要作用在于通过风险评估及早发现征收项目中存在影响社会稳定的安全隐患，采取有效措施予以化解，减少征收矛盾纠纷，促使和约束政府更为慎重地行使行政权。为此，涉案项目的征收实施单位根据风险评估报告责请相关的街道办事处做好社会稳定风险防范措施并报洪山区政府。第三，如上所述，洪山区政府作出6号征收决定的主要程序符合法律法规的相关规定，但因其没有提交组织有关部门对补偿方案论证的相关证据，使该项程序不符合武汉市实施办法第十七条的规定。因此，洪山区政府作出的6号征收决定内容正确，虽在个别程序上存有瑕疵，但并不影响该征收决定的行政效力。武汉市政府有根据行政复议法的规定作出行政复议的职责。武汉市政府受理付波等人的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议答复通知书、延期审理通知书、行政复议决定，该行政复议程序符合行政复议法及其实施条例的规定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条的规定，判决驳回原告付波的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告付波负担。付波上诉称：1.原审认定事实错误。洪山区政府的征收决定是假借公共利益之名进行商业活动，房屋征收的范围已经超过正常的地铁建设规模，征收大面积房屋实际是为了商业利益。2.洪山区政府违反武汉市实施办法的规定，未提供房屋征收涉及的用地规划论证和规划部门出具的规划意见，也未向武汉市房屋征收部门报送房屋征收计划，也未委托房地产价格评估机构进行预评估，更没有组织房屋征收、土地、规划、房屋、建设、法制、城管等相关主管部门和相关街道办事处对征收补偿方案进行论证，严重违反法定程序。3.行政复议决定违法。武汉市政府对征收决定的程序违法虽确认违法，但并未予以撤销。综上，请求本院：1.撤销原审判决，撤销武汉市政府作出的43号复议决定，撤销洪山区政府作出的6号征收决定；2.一、二审诉讼费用由两被上诉人共同承担。洪山区政府答辩称：1.洪山区政府作出涉案项目的征收决定符合公共利益需要。马房山站配套项目是站点周边的商业和公共服务设施配套建设，属于轨道交通项目沿线土地的开发利用工程，使城镇居住条件、工作条件、城市环境得到改善，与城市开发进程和功能提升紧密相关，符合公共利益的需要。2.原审法院对涉案项目征收决定的内容及程序认定正确。涉案项目的征收决定符合武汉市实施办法第七条规定。《武汉市国有土地上房屋征收与补偿操作指引》是对政府征收工作的整体安排，不属于认定本案征收决定效力及程序合法性的依据，洪山区政府是否向武汉市房屋征收部门报送征收计划与本案没有直接关联性。征收部门曾委托武汉博兴房屋土地评估有限责任公司针对轨道交通11号线东段二期洪山区马房山站工程项目待征收范围内的房地产价格进行了预评估，并出具了价格咨询意见，也多部门召开过多次协调会议，对征补方案进行了论证，得出可以实施的结论，只是未形成书面意见，难以举证。3.原审判决适用法律正确。本案征收项目的被征收户合计178户，目前已签约150户，签约比例逾84%。若因程序轻微违法撤销征收决定，不仅严重损害已签约住户的合法权利，也可能导致已发放的补偿款回收困难，给国家利益和社会公共利益造成重大损失。故武汉市政府作出确认6号征收决定违法但不撤销的复议决定无误。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，付波的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求本院驳回上诉、维持原判。武汉市政府答辩称：1.洪山区政府作出6号征收决定符合公共利益。2.武汉市政府复议认定6号征收决定程序存在瑕疵，不存在严重违反法定程序的情形，并依法确认该征收决定违法。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原判。上诉人付波、被上诉人洪山区政府及武汉市政府向原审法院提交的证据材料均已随案移送至本院。本院二审对上述证据的分析认定意见与原审一致。二审审理期间，上诉人付波的委托诉讼代理人向本院提交了一组证据，系国家发展改革委办公厅信访办于2019年8月20日给武汉市洪山区逸景苑小区居民的回信（以下简称回信），回信载明：“武汉市轨道交通11号线的可研、设计、施工等具体实施工作是由湖北省和武汉市相关单位负责。我委高度重视您们提出的关于新建武汉市轨道交通11号线马房山站配套综合开发建设项目存在违规实施、修改规划及未按规定办理审批手续的问题，多次与湖北省、武汉市有关方面进行沟通，深入了解有关情况，并已要求有关方面高度重视群众反映意见，加强沟通协调，积极研究解决。目前，地方正在开展相关工作。”拟证明涉案项目存在违规实施、修改规划及未按规定办理审批手续等问题。对于该组证据，洪山区政府对真实性、关联性、合法性均无异议，但认为该回信仅表明对反映的问题高度重视，并没有结论性意见，无法达到证明目的。武汉市政府的质证意见与洪山区政府一致。被上诉人洪山区政府向本院提交了一组证据，系涉案征收项目系列诉讼案中的其他上诉人林保忠、肖荣芝等11人与征收实施单位武汉市洪山区人民政府珞南街办事处签订的《房屋征收补偿协议书》，拟证明在二审审理期间，本系列案中有11名上诉人已认可6号征收决定，并签署《房屋征收补偿协议书》。对于该组证据，付波的委托诉讼代理人认为，上诉人之一肖荣芝签订的《房屋征收补偿协议》不是其真实意思表示，并将征求其他签订协议的上诉人对诉权的处分意见。武汉市政府对该组证据予以认可。经质证，本院对上诉人及被上诉人二审提交的证据认证如下：两组证据的真实性、合法性均予以认定，但本院审查的是6号征收决定和43号复议决定的合法性，回信及部分上诉人签订的《房屋征收补偿协议书》与本案审查的行政行为不具有关联性，本院对上述证据的证明效力均不予认定。综上，本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审争议焦点是洪山区政府作出的6号征收决定及武汉市政府作出的43号复议决定是否合法。关于洪山区政府作出6号征收决定是否合法的问题。首先，公共利益属于典型的不确定法律概念，建设项目是否符合公共利益的需要，一方面应主要由立法判断，即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要；另一方面，在立法规定不明确或者认识有分歧的情形下，宜尊重通过正当程序而形成的判断。本案中，涉案项目系轨道交通11号线东、西段建设工程项目，依法属于征补条例第八条第二项规定的公共利益需要范畴。涉案项目已纳入经武汉市第十三届人民代表大会第五次会议审查批准的《武汉市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，作为地方国家权力机关批准的文件，体现了公共利益的要求。且从征收工作开展情况来看，大多数被征收人已签订房屋征收补偿协议，表明大多数被征收人同意征收决定，可视为涉案项目符合公共利益需要。据此，付波认为有关涉案项目不符合公共利益的上诉理由不能成立。其次，涉案项目符合征补条例第九条关于征收决定合规划性条款的规定，且洪山区政府在作出6号征收决定前由房屋征收部门对征收范围内房屋情况调查登记后公布结果，并组织征收范围内被征收人对公布的征收补偿方案进行征求意见和修改，在确定征收补偿费用已足额到位，并对该征收项目作出了《社会稳定风险评估报告》后实施征收，作出6号征收决定后也在征收范围内进行了公告，故洪山区政府作出的6号征收决定的主要程序合法。再次，原审中洪山区政府未提交组织有关部门对补偿方案论证的相关证据，致使6号征收决定不符合征补条例第十条的规定，确属程序违法，原审法院已予确认，故付波主张原审法院对征收决定的审查认定事实错误及程序违法无据，本院不予支持。另外，关于付波主张的6号征收决定依据的规划违法，则不属于本案应当审查的范围，本院亦不予支持。关于武汉市政府作出43号复议决定是否合法的问题。武汉市政府收到付波提出的行政复议申请后依法进行了立案、审查，并在法定期限内作出了行政复议决定，其复议程序合法。6号征收决定虽程序违法，但考虑到涉案项目具备公共利益属性，且大部分被征收人已签订《房屋征收补偿协议》，若予撤销，将对武汉市推进城市建设产生不利影响，也容易导致已签订的征收补偿协议失去效力基础，进而损害大多数被征收人已经获得的补偿权益。原审法院依据行政诉讼法第七十四条第一款第一项之规定，认定武汉市政府作出的确认违法但不予撤销的复议决定合法，适用法律并无不当。付波主张本案应适用撤销判决的上诉理由，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。付波的上诉理由不能成立，二审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人付波负担。本判决为终审判决。审判长 王 争审判员 赵晓云审判员 黄 莹二〇一九年十二月九日法官助理雷禹书记员董晓晗