安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖15行终112号 上诉人（一审第三人）胡华凤。 委托代理人刘峰，安徽楚淮律师事务所律师。 委托代理人高胜，安徽楚淮律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）胡玉华。 被上诉人（一审原告）胡华定。 上述两被上诉人共同委托代理人赵刚，安徽中皋律师事务所律师。 一审被告六安市金安区自然资源和规划局，住所地安徽省六安市皋城东路与安丰路交叉口68号。 法定代表人鲍远亭，该局局长。 应诉负责人李道玉，该局副局长。 委托代理人徐学远，安徽寻求律师事务所律师。 胡玉华、胡华定诉六安市金安区自然资源和规划局土地行政登记一案，安徽省六安市金安区人民法院于2019年7月31日作出（2019）皖1502行初48号行政判决。宣判后，胡华凤不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月21日公开开庭进行了审理。上诉人胡华凤及其委托代理人高胜，被上诉人胡玉华、胡华定及其委托代理人赵刚，一审被告六安市金安区自然资源和规划局的副局长李道玉及委托代理人徐学远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年12月3日，六安市人民政府根据胡华凤补证申请，向其颁发六土金集用（2015）第253216号土地使用证。 胡玉华、胡华定一审诉称，诉争土地使用权系其父1984年申请批准的土地，为两原告及第三人三姐弟共同使用。1988年期间，胡华凤乘原告务工外出，提供虚假材料将涉案土地使用权登记至个人名下，此登记行为后被六安县土地管理局撤销。1992年六安县土地管理局向两原告颁发了六国用（92）字第005号、006号国有土地使用权证。2015年8月，胡华凤以原土地使用权证丢失为由，向土地管理部门申请补证，六安市人民政府在未认真审查的情况下，违法向其颁发六土金集用（2015）第253216号土地使用证，此发证行为违法，故诉求撤销上述土地使用权证。 原六安市金安区不动产登记局一审辩称，被告于1989年向第三人胡华凤发证及2015年向其补证，均依法进行了审批手续，程序合法。原告诉求撤销六土金集用（2015）第253216号土地使用证，理由不足。被告向第三人发证时间为1989年，而原告起诉时间为2018年1月，已超过法定起诉期限，请求驳回原告的起诉。 胡华凤一审述称，涉案土地系第三人通过合法途径从椿树镇小街组购买，1989年已经办理了土地使用审批手续，原六安县土地部门向第三人颁发了土地权属证书。六土金集用（2015）第253216号土地使用证系被告对第三人原权证的补证，未改变初始登记，故原告诉求撤销第三人取得的补证，理由不成立，请求驳回原告诉讼请求。 一审法院认定，2015年12月3日，六安市人民政府依据第三人胡华凤1989年申请办理土地使用权证的申请材料及2015年提交的材料，向胡华凤颁发了六土金集用（2015）第253216号土地使用权证。2018年1月24日，两原告以涉案土地系胡华风、胡玉华、胡华定三姐弟共同所有，六安市人民政府颁发上述权证时，未对权属予以审查，程序违法为由，提起行政诉讼，要求撤销六土金集用（2015）第253216号土地使用证。另查明，第三人胡华凤于1989年（用地面积300平方米）曾就涉案土地申请土地使用权初始登记，并获取原六安县人民政府批准事实客观存在，但原六安县人民政府是否实际向第三人颁发土地使用权证书？被告及第三人均未能提供证据予以证明。2015年12月3日，六安市人民政府在向第三人胡华凤颁发土地使用权证时，土地使用现状已发生变化，非1989年胡华凤申请登记时的初始状态，存在胡华定、胡玉华持有的六国用（92）字第005号、006号国有土地使用权证及相应房屋所有权证，且005号、006号使用土地为253216号土地使用权证中的的部分土地，此节事实原、被告及第三人当庭确认。再查明，涉诉土地使用权及附属房屋所有权，自第三人胡华凤1989年申请登记时起，胡华定、胡玉华便一直对部分权利进行主张，椿树镇人民政府为此曾多次派工作人员协调处理，但始终未予解决。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款，对农村集体土地的使用作出明确规定：即由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政管理部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认其使用权。本案中第三人胡华凤1989年对涉案土地使用权申请初始登记，并获取原六安县国土局及原六安县人民政府批准，事实客观存在，但原六安县人民政府是否向胡华凤核发土地使用权证书？该节事实，六安市人民政府在向第三人胡华凤颁发六土金集用（2015）第253216号土地使用权证时，并未查清确认。同时六安市人民政府在向第三人胡华凤颁发涉案土地使用权证时，对该土地的使用状况已发生变化未予审查，仅根据第三人1989年的审批材料，按补证程序补发土地使用权证，显然不妥，从而导致涉案土地存在相互冲突三本使用权证，有违物权排他性原则。综上两点，六安市人民政府在未经认真审查的情况下，向第三人胡华凤颁发土地使用证，明显不当，故依法应予撤销。被告原六安市金安区不动产登记局辩称涉案行政登记系补证行为，不具有可诉性，此观点不予采纳，涉诉行政行为系2015年，依据的材料系1989年胡华凤的审批材料，而胡华定、胡玉华取得使用权证及房屋所有权证系1992年，且253216使用权证与胡华定、胡玉华所取得的005、006号土地使用权证相互冲突，对胡华定、胡玉华主张权利产生实际影响，故非一般性补证。第三人胡华凤列举证据证明涉案土地及附属房屋系其所有，但该主张属对物权的诉求，非本案审查范围，本案不作处理。被告及第三人辩称，两原告曾就本案行政登记行为提起过诉讼，本案诉讼属重复诉讼，要求法院驳回其起诉，理由不成立，不予采纳，两原告因涉案不动产行政登记行为提起过诉讼事实存在，但系因所诉被告主体不适格，在法院的释明下撤回诉讼，故本案的诉讼不属于就同一事实重复诉讼。因六安市人民政府的发证职能在本案诉讼过程中，已转归原六安市金安区不动产登记局继续行使，故六安市人民政府向第三人胡华凤颁发六土金集用（2015）第253216号土地使用证的法律责任由被告原六安市金安区不动产登记局承担。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告六安市金安区不动产登记局于2015年12月3日向第三人胡华凤颁发的六土金集用（2015）第253216号土地使用证书。案件受理费50元，由被告六安市金安区不动产登记局负担。 胡华凤上诉称，1、六安市金安区不动产登记局不是适格诉讼主体。六土金集用（2015）第253216号土地使用证书的发证机关是六安市人民政府，该局既不是发证机关，又不是有权审批机关，适格被告应当是六安市人民政府。2、一审法院违法受理被上诉人四次重复起诉，属于程序违法。被上诉人曾于2018年1月10日以同样的事实和理由向一审法院提起诉讼，后被上诉人在二审期间主动撤诉；2019年1月2日，被上诉人再次以同样的事实和理由向一审法院起诉，并在一审期间主动撤诉；2019年4月27日，被上诉人再次起诉，并在一审期间主动撤诉。本案是被上诉人的第四次起诉，显然系重复起诉。3、一审法院仅用质疑的方式否定上诉人提供的证据，属认定事实不清，适用法律错误。一审法院在认定上诉人1989年对案涉土地使用权为初始登记并获取原六安县人民政府批准的客观事实存在，却无理由地质疑是否发证，而上诉人提交的补办土地证材料证实了经六安市国土资源局调查取证后，确认上诉人的原土地证丢失，登报公告并予以补发。一审法院对1989年是否发证的质疑毫无根据。4、一审法院认定六安市人民政府向上诉人补发六土金集用（2015）第253216号土地使用证时，土地使用现状发生变化，没有证据予以证实。上诉人及代理人在2019年月17日、7月9日庭审笔录中均表述为"两原告主张撤销第三人的集体土地使用证依据的是两原告所持有的国有土地证，而这两本证的四至边界与第三人的集体土地四至边界完全不同，土地范围并没有交叉重合。胡玉华与胡华凤土地并没有交叉重合，胡华定与胡华凤是相邻关系，以上事实有第三人土地申报材料中的1989年四址调查表、两原告土地申报材料1992年四址调查表、2017年六安市金安区土地勘测服务站的宗地图、2017年金安区国土资源局孙岗国土资源管理中心所和六安蓝天房地产测绘有限公司共同出具的房屋分户图为证，两原告诉请的事实不符合一地多证的情况"。案涉土地权属登记之始至今一直为上诉人所有，从未发生变化。被上诉人提交的"椿树镇人民政府调解意见"中已经证实上诉人早在1989年对土地权属已经进行了登记，至被上诉人提起诉讼前均没有被任何行政机关撤销，而该调解意见中提到的被上诉人的六国用（92）005、006号国有土地使用权证中相关的"原六安县人民政府批准文件"始终没有提供，该两份国有土地使用证为非法获得。该两证若与上诉人土地权属登记重合，重合部分应属无效登记。5、六安市人民政府补发六土金集用（2015）第253216号土地使用证是对上诉人于1989年办理集体土地使用权属登记的核实证明，是对上诉人原有的土地所有权不产生实际影响的行为，该行为并没有使原确认土地权利状况的登记行为发生变化，补证行为不属于行政诉讼受案范围。此外，上诉人的集体土地使用权属登记发生法律效力的时间在1989年，两被上诉人在2018年提起诉讼已经超过了20年的起诉期限。综上，请求撤销原判，改判决驳回被上诉人的一审诉请或将本案发回重审，由被上诉人承担诉讼费用。 胡玉华、胡华定辩称，1、答辩人起诉未超过法定起诉期限，不应以1989年作为起诉期限的计算起点。在胡华凤1989年申请土地登记后，答辩人立即向土地管理部门提出异议，经当地镇政府调查并上报处理，原六安县土地管理局向答辩人颁发了国有土地使用权证书，答辩人据此依法办理了房屋所有权证并在涉案房屋、土地上居住至今。答辩人于2017年11月发现国土局向胡华凤颁发的六土金集用（2015）第253216号土地使用证登记的土地包含自己依法享有的土地使用权后，立即向有关部门提出异议，并及时提起本案诉讼。2、被诉颁证行为系新的具体行政行为，不是补证行为。胡华凤虽然于1989年申请了土地登记，相关部门也进行了受理、审批，但其未取得相关土地权利证书，土地登记部门也没有对该土地登记进行公示，国土局对胡华凤于1989年土地登记申请的受理、审批行为不构成独立的行政行为，2015年的颁证行为也就不是补证行为，而是重新发证行为。3、本案被告主体适格，答辩人不属于重复起诉。本案原告的起诉与之前的起诉虽然事实相同，但各案当事人不相同，且造成答辩人就本案多次起诉的客观原因系因作为被诉的行政机关对土地登记行政职能的划分不清所致，而非答辩人原因所致。答辩人的各次撤诉，均是按照人民法院在查明土地登记或不动产登记行政职责所属主体情形下作出的，也非答辩人因起诉主体错误而主动撤诉。虽然上诉人权证的发证机关是六安市人民政府，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政职权发生变更的，继续行使其职权的机关为被告。本案经多次起诉和开庭审理，最终经人民法院依法查明并与相关单位沟通，确认目前金安区内具有土地登记权属机关的是六安市金安区不动产登记局，该局是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原判。 六安市金安区自然资源和规划局当庭述称，1、金安区不动产登记局不是适格的被诉行政主体，发证机关是六安市人民政府，不是原审被告。2、不动产权属以登记批准为根本依据，不动产登记证仅仅是权利证明的载体，不是具体行政行为。上诉人的土地使用权于1989年就得到原行政机关的批准，2015年的发证行为是根据1989年的批准行为补发的产权证书，不是一个新的行政许可、批准行为。3、本案起诉超过最长起诉期限，土地权属登记批准的行为发生在1989年，且被上诉人在一审起诉时在起诉状也承认早就知道该事实，但是没有对原批准的行政机关的行政行为起诉，直到近两年起诉，已经超过了法定起诉期限。 胡玉华、胡华定向一审法院提交以下证据： 1、身份证、组织机构代码证、户籍信息复印件各一份,证明原、被告及第三人主体信息； 2、不动产登记不予受理告知单复印件一份，证明安徽省六安市人民政府向第三人颁发的六土金集用（2015）第253216号集体土地使用证，涉及两原告的土地使用权证； 3、国有土地使用权证、安徽省私有房屋所有权证、《关于椿树镇街道胡华凤和其二妹胡玉华三间的房屋纠纷调查报告》、调查意见、调查笔录复印件各一份，补充一份证明，证明原告依法对目前居住的房屋及其土地享有使用权； 4、一审判决书、二审裁定书、调解意见书，证明金安区不动产登记局系本案适格，涉案房屋及土地系原告及第三人共同所有，相关部门多次进行了调解。 六安市金安区自然资源和规划局向一审法院提交以下证据： 1、《中共六安市委、六安市人民政府关于市级机构改革的实施意见》（六发［2019］6号），证明在新的统一社会信用代码证颁发后，金安区不动产登记局住所地六安市××与淠××路交叉口； 2、胡华凤土地登记申请表； 3、胡华凤土地登记审批表； 4、界址调查表； 5、权属调查表； 6、六安县椿树镇人民政府文《关于批准胡华凤同志请求在集镇规划区建房的意见》椿政字（85）号； 7、胡华凤土地登记申请表、调查表、审批表； 8、胡华凤身份证； 9、《申请》； 10、《公告》； 11、登报《公告》； 12、胡华凤宗地图（2015年9月25日审核）； 13、安徽省金安区椿树镇椿树街道土地登记簿、土地登记卡、土地归户卡； 2-13证据以证明，第三人申请补证材料齐全。 14、《行政起诉状》（签字日期2019年1月2日），证明原告的起诉已超法定起诉期限； 15、法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条，证明被告补证程序具有法律依据。 胡华凤向一审法院提交以下证据： 1、两原告2018年、2019年的行政起诉状、六安市中级人民法院的裁定书，以证明原告属重复诉讼； 2、1987年椿树镇椿树村小街村民组出具的证明，以证明涉案房屋第三人系通过购买取得； 3、六安县椿树镇人民政府"椿政字（85）号"文件，以证明第三人建房履行了申请、审批等手续； 4、1985年12月29日签订的基建房屋承包合同，以证明涉案房屋经椿树镇人民政府批准后，第三人将工程发包给苗一坤承建； 5、1988年3月12日、1989年8月15日签订的租赁合同，以证明涉案房屋系第三人所有，第三人在房屋建成后分别出租赁给曾玲、丁大全使用，出租人为第三人； 6、1989年2月11日《土地登记申请书》、1989年3月25日《土地登记审批表》，以证明1989年第三人通过申请、审批等手续获得涉案土地的所有权； 7、六安县私有房产所有权申请登记书，以证明涉案300平方米土地，第三人系唯一合法所有人； 8、六土金集用（2015）第253216号土地证，补办土地该证申请材料，以证明第三人2015年取得的土地使用权证，系补证行为； 9、六安市金安区街道办事处、六安市金安区住房和城乡建设局、六安市金安区椿树镇规划建设管理办公室、六安市金安区椿树镇人民政府出具的证明，以证明第三人取得300平方米土地所有权，来源合法； 10、两原告1992年8月13日《土地登记申请书》、1992年8月15日《土地登记审批表》，以证明两原告取得的005、006号国有土地使用权证不合法； 11、2017年六安市金安区土地勘测服务站的宗地图、2017年金安区国土资源局孙岗国土资源管理中心所和六安蓝天房地产测绘有限公司出具的房屋分户图，以证明两原告诉求撤销第三人取得的土地使用权证理由不成立； 12、证明六份，以证明涉案土地、房屋均为第三人所有； 13、证人证言，以证明涉案土地系第三人通过购买的方式获得； 14、申请一份。 上述证据均已随案移送本院。二审中，各方当事人重申了一审的举证、质证意见。一审法院对事实及证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。 本院另查明，2016年2月25日，六安市金安区机构编制委员会金编（2016）3号《关于设立金安区不动产登记局的通知》载明，不动产登记职责整合后，在区国土资源局加挂"区不动产登记局"牌子，区不动产登记局负责全区土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记工作。2019年3月29日，中共六安市金安区委办、政府办发出金办（2019）26号《中共六安市金安区委办公室、六安市金安区人民政府办公室关于印发的通知》，明确由六安市金安区自然资源和规划局负责自然资源统一确权登记工作，贯彻执行各类自然资源和不动产统一确权登记、权籍调查、不动产测绘、争议调处、成果应用的制度、标准、规范；负责自然资源和不动产登记资料收集、整理、共享、汇交管理等。本院依据上述文件规定，将一审被告名称更新为六安市金安区自然资源和规划局。 再查明，2018年1月22日，胡玉华、胡华定以六安市金安区国土资源局为被告向六安市金安区人民法院提起行政诉讼，诉请撤销六土金集用（2015）第253216号土地使用证，案经一审上诉至本院，因彼时涉案不动产的不动产登记部门为六安市金安区不动产登记局而非六安市金安区国土资源局，经本院释明后，各方当事人撤回上诉、撤回起诉，本院于2018年10月16日依法作出（2018）皖15行终77号、91号行政裁定，准予撤诉。 2018年10月16日、10月29日，胡玉华、胡华定及胡华凤先后向金安区国土资源局就涉案土地提起确权申请，该局经调查后，于2018年11月5日与金安区椿树镇人民政府共同作出《关于椿树镇胡华凤、胡玉华、胡华定土地权属纠纷调解的意见》，载明给出调解意见如下：1、胡华凤、胡玉华和胡华定的土地及房屋使用应维持现状，实际使用情况同现状相符，即"谁居住，谁管理，谁所有"；2、当事人各方均不得以房屋和土地纷争为由，影响损害对方及其他已稳定承租人的日常生活和经营活动，否则，自行承担后果。经二审当庭询问，胡华凤、胡玉华、胡华定均表示不同意该调解意见，截至本次诉讼，该局未就该土地权属作出其他行政行为。 2019年1月，胡华定、胡玉华以六安市国土资源局、六安市不动产登记局、六安市金安区国土资源局及六安市金安区不动产登记局为共同被告诉请撤销六土金集用（2015）第253216号土地使用证，后于4月15日以被告主体不适格申请撤回起诉，六安市金安区人民法院于同日作出（2019）皖1502行初16号行政裁定书，裁定准予撤回起诉；在该诉讼中，胡华定、胡玉华又将被告变更为六安市自然资源和规划局，后经一审法院释明，于5月5日撤回对该局的起诉，该院于同日作出（2019）皖1502行初16号之一行政裁定，裁定准予其撤回起诉。同年6月3日，六安市金安区人民法院立案受理本讼。 本院认为，本案的主要争议焦点为：一、被诉行政行为是否具有可诉性；二、六安市金安区自然资源和规划局是否为本案适格被告；三、胡玉华、胡华定提起本案诉讼是否构成重复起诉、是否超过法定起诉期限；四、被诉行政行为是否合法。 关于第一个争议焦点，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款规定，房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。上诉人据此主张行政机关向胡华凤颁发六土金集用（2015）第253216号土地使用证的行为系对1989年颁证行为的补证行为，不具有可诉性。 而本案中，从一审被告提交的土地登记档案中可以看出，经原六安县人民政府审批，胡华凤于1989年取得了涉案300平方米土地的集体土地使用权。1992年，原六安县人民政府又向胡玉华、胡华定就涉案土地颁发了六国用（92）字第006号、005号国有土地使用权证（共计192平方米）。一审被告确认该两份国有土地使用权证所载土地即含在上述300平方米的集体土地上。由此说明，胡华凤虽于1989年取得了涉案土地的使用权，但1992年时，涉案土地的性质、权属已经发生了变化，六安市人民政府于2015年向胡华凤的颁证行为虽然登记内容与1989年的一致，但其并非登记机构作出的未改变原登记内容的行为，而是对已经发生性质、权属变化的涉案土地的再行登记，重新产生登记效力的行为，是已经对胡玉华、胡华定享有的国有土地使用权产生实质影响的行为，因此，具备可诉性。 关于第二个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，被诉的颁证行为虽然系六安市人民政府于2015年作出，但至2019年，中共六安市金安区委办、政府办金办（2019）26号文已经明确金安区的自然资源统一确权登记工作由金安区自然资源和规划局负责，六安市金安区自然资源和规划局作为继续行使不动产登记职责的行政机关，是本案的适格被告。上诉人及一审被告认为六安市人民政府为适格被告之主张不能成立，不予支持。 关于第三个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，对于行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，胡玉华、胡华定于2017年11月知道被诉颁证行为后即于2018年1月提起行政诉讼，并未超过一年的起诉期限。上诉人称其起诉超过起诉期限，没有提供证据予以证明，不予支持。胡玉华、胡华定在本次诉讼前的累次诉讼，均因近年来政府机构改革导致不动产登记职能部门的名称发生变化所致，不属于其自身原因耽误起诉期限，被耽误的时间不应计算在起诉期间内。同理，本次诉讼前的累次诉讼均因不动产职能部门名称的变化，胡玉华、胡华定在经法院释明后主动撤诉，与本讼不构成重复起诉。 关于第四个争议焦点，尽管胡华凤于1989年取得涉案土地的集体土地使用权，但因后续事实发生变化，涉案土地的性质、权属均发生了改变，行政机关在受理胡华凤的补证申请后，理应对此事实予以查清，但其未尽合理审查义务，导致将胡玉华、胡华定名下的国有土地登记为胡华凤名下的集体土地，属于认定事实不清，一审法院以此为由撤销被诉颁证行为并无不当。 需要指出的是，涉案土地的数次颁证行为对土地性质、权属的认定相互冲突，是引起纠纷、诉讼的主要原因。一审被告亦于一、二审庭审中当庭称其于1992年向胡华定、胡玉华颁发的六国用（92）字第006号、005号国有土地使用权证存在不合法或瑕疵之处。在本案上诉人及被上诉人均于2018年提起了确权申请的情况下，一审被告作为不动产确权登记机关，理应积极正确履行职责，厘清涉案土地性质，确认权利归属，努力化解纠纷。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持；一审裁判并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡华凤承担。 本判决为终审判决。 审判长  张西湖 审判员  颜 凯 审判员  刘莹洁 二〇一九年十二月二日 法官助理崔世敏 书记员牛婧 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 16