重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终468号 上诉人（一审原告）罗小平，男，汉族，1965年9月7日出生。住重庆市奉节县。 委托诉讼代理人赵萍，重庆百事得律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地:重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人唐培林，重庆市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人吕朝敬，重庆市司法局工作人员。 罗小平因诉重庆市人民政府信息公开一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初270号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2019年3月14日，重庆市人民政府收到罗小平提交的《信息公开申请书》，申请公开重庆市奉节县朱衣镇黄果2组的征地批复以及该批复报批前涉及的包括重庆市奉节县人民政府（转）收土地请示及国土部门项目用地审查意见、土地分类面积汇总表等11项报批材料。要求政府信息公开的形式为“将以上资料复印一份，加盖贵单位公章交与申请人”。2019年4月3日，重庆市人民政府作出渝公开办函〔2019〕76号《政府信息公开告知书》，经核实认为罗小平申请公开的“征收奉节县朱衣镇黄果2组的征地批复”为《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2014〕1740号、渝府地〔2017〕598号、渝府地〔2017〕1467号），属于政府信息公开范畴，印送给了罗小平。罗小平申请公开的“1、奉节县人民政府（转）收土地请示及国土部门项目用地审查意见；2、土地分类面积汇总表；3、建设用地申请表；4、用地勘测定界界址点坐标成果表；5、土地勘测定界图、土地利用总体规划图（完整图）、拟占用土地的1：1万标准分幅土地利用现状图、地形图、土地勘测报告；6、规划部门对拟用地范围的规划用途说明及控制性详规图；7、本批次征地范围拟使用土地的意向性项目及基础设施等用地情况表，关于土地开发用途的说明；8、预缴的征地补偿安置资金划入土地行政主管部门征地专用账户的银行进账单复印件及经办人、负责人签注的专项资金用途意见（或说明）；9、立项批复；10、征地农转非审批表及农转非人员名册；11、预审通知等资料”的信息，并非重庆市人民政府制作，按照《中华人民共和国信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”的规定，建议罗小平向重庆市奉节县人民政府申请公开，并告知了地址和联系电话。范光明不服告知书，向一审提起诉讼，请求撤销重庆市人民政府该《告知书》，并判决履行信息公开义务。 一审法院认为，罗小平对重庆市人民政府作出本案被诉渝公开办函〔2019〕76号《政府信息公开告知书》程序合法，以及已向其公开的奉节县朱衣镇黄果2组的三个征地批复无异议。本案的争议焦点是重庆市人民政府是否具有公开其申请公开的奉节县朱衣镇黄果2组征地批复报批前涉及的包括奉节县人民政府（转）收土地请示及国土部门项目用地审查意见、土地分类面积汇总表等11项政府信息的法定职责。 本案被诉渝公开办函〔2019〕76号《政府信息公开告知书》于2019年4月3日作出，故本案适用2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”该规定确立了“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则，即政府信息如果是行政机关制作，制作政府信息的行政机关负责公开；政府信息如果不是行政机关制作，而是从公民、法人或者其他组织获取的，则由保存该政府信息的行政机关负责公开。由最初掌握某项具体政府信息的行政机关作为公开义务主体，既避免行政机关相互推卸公开责任，妨碍申请人及时获取政府信息；也可防止不同的行政机关重复公开，浪费公共资源。本案中，罗小平申请公开的奉节县朱衣镇黄果2组征地批复报批前涉及的11项政府信息，明显不是由重庆市人民政府制作，即使重庆市人民政府掌握该文件，也不是从公民、法人或者其他组织所获取，而是从其他行政机关获取。故重庆市人民政府建议罗小平可向重庆市奉节县人民政府申请公开，并告知了办公地点及联系方式，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十一条第三项“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，并无不当。一审法院据此遂判决驳回罗小平的诉讼请求；案件受理费50元由罗小平负担。 罗小平上诉称，重庆市人民政府渝府地〔2014〕1740号、渝府地〔2017〕598号、渝府地〔2017〕1467号批复是依据批复报批之前涉及的11项报批文件，重庆市人民政府是获得报批资料并保存的，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条之规定，行政机关既要公开其制作的政府信息，也应当公开其保存的政府信息。重庆市人民政府对报批之前涉及的11项报批文件政府信息未予公开，违反上述规定。重庆市人民政府提供的渝府地〔2014〕1740号、渝府地〔2017〕598号、渝府地〔2017〕1467号征地批复复印件并没有加盖公章，并未按照申请人要求的形式予以答复。请求撤销重庆市人民政府作出的《政府信息公开告知书》（渝公开办函〔2019〕76号），并判决重庆市人民政府按照罗小平的要求履行信息公开的义务。 重庆市政府二审未提交答辩意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《信息公开申请书》及邮寄凭证。 2.《政府信息公开告知书》（渝公开办函〔2019〕76号）及邮寄送达凭据。 经一审庭审质证，罗小平对重庆市政府举示的证据证据1真实性、合法性、关联性均无异议；证据2真实性无异议，但认为不合法。 罗小平未向一审法院举示证据。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府举示的证据真实、合法，与本案有关联，予以采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，关于重庆市人民政府是否系罗小平申请公开重庆市奉节县朱衣镇黄果2组征地批复报批前涉及的包括奉节县人民政府（转）收土地请示及国土部门项目用地审查意见、土地分类面积汇总表等11项政府信息的公开义务主体的问题。2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”，其中“行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”的理解。因法规条文中该句与前句系用分号隔开，故之与前句从语法及法理上均应属并列关系而非包含关系，所以此处的“法人”不应包含机关法人。从另一方面来说，倘若将该句理解为行政机关从其他行政机关获取的政府信息也应由本机关负责公开，则显然有违“谁制作、谁公开”的立法原则，势必与该法条前句的规定形成明显阻抗。据此，该句的正确理解应为只有行政机关基于行使对外行政职能之需，在行政管理过程中从公民、法人或者其他组织处获取的政府信息，才应由保存该政府信息的行政机关作为法定公开主体。之后于2019年修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条对此问题予以明确界定。行政机关基于行使内部行政层级审核、审批等职能而从下级或其他行政机关获取了相关政府信息，并不因此衍生负责公开该政府信息之义务，此时法律则规定以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，罗小平申请公开的奉节县朱衣镇黄果2组征地批复报批前涉及的11项政府信息，明显不是由重庆市人民政府制作，重庆市人民政府告知罗小平可向重庆市奉节县人民政府申请公开，并告知了办公地点及联系方式，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定，并无不当。罗小平提出重庆市人民政府即使不是制作机关也应该保存相关信息即应具有向其公开相关报批材料和立项批复法定义务的理由，系其对法规条文的错误理解，其理由不能成立，本院不予支持。 关于罗小平上诉提出重庆市人民政府提供的渝府地〔2014〕1740号、渝府地〔2017〕598号、渝府地〔2017〕1467号征地批复复印件并没有加盖公章，未按照申请人要求的形式予以答复违法的理由是否成立。行政机关提供的复印件没有加盖公章，并非《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息公开的方式和形式，且罗小平也没有提供证据证明重庆市人民政府提供的渝府地〔2014〕1740号、渝府地〔2017〕598号、渝府地〔2017〕1467号征地批复存在虚假信息情形，故重庆市人民政府该信息答复形式并无不当，并不构成不履行政府信息公开的法定职责。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。罗小平的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗小平负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  张 莉 审判员  龙贤仲 二〇一九年十二月五日 书记员  张婉婷