山西省高级人民法院   行政判决书   （2017）晋行终783号   上诉人（原审被告）长治市城区人民政府。   法定代表人杨某1，该区区长。   委托代理人皇甫某，北京市蒲泽律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）韩某，女，1952年10月30日出生，汉族，现住长治市。   委托代理人刘某1，北京在明律师事务所律师。   原审被告长治市国土资源局城区分局。   法定代表人黄某，该局局长。   原审被告长治市城区住房保障和城乡建设管理局。   法定代表人杨某2，该局局长。   原审被告长治市城区司法局。   法定代表人平某，该局局长。   原审被告长某。   法定代表人贺某，该局局长。   原审被告长治市城区人民政府常青街道办事处。   负责人刘某2，该街道党工委书记。   原审被告长治市公安局城区分局。   法定代表人贾某，该分局局长。   上诉人长治市城区人民政府因韩某诉长治市城区人民政府行政强制拆除一案，不服晋城市中级人民法院（2017）晋05行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告韩某系曹雪生（已去世）之妻，其系长治市城区西南关街6巷47号居民。1994年1月1日，原告丈夫曹雪生与长治市城区西南关村委员会签订《蔬菜生产承包合同》，租用西南关村委4.69亩土地经营菜地，承包期限为三十年，截止2023年12月31日。后原告在该土地上加盖1350平方米建筑物用于生产，建房没有提供相关规划、建设及用地审批手续。2016年9月4日，被告长治市城区人民政府向原告韩某作出第2016006号《限期拆除通知单》，其内容为：“韩某，根据市政府《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》的要求，你个人第零零陆号的建筑物属违法建设，在《通告》规定期限内没有自行拆除。限在2016年9月6日前将违法建筑物自行拆除。望接到通知后立即自行拆除。否则，我办将严格按照有关规定强制拆除。长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室2016年9月4日”。2016年9月19日，被告长治市城区人民政府两违办、组织相关部门，对原告韩某在租用村委土地上的建筑物进行了强制拆除。经庭审调查，没有充分证据表明长治市公安局城区分局参与拆除行为。   原审法院认为，关于原告韩某诉七被告对建筑物强制拆除的诉讼主体问题，因被告长治市城区人民政府当庭认可该涉案建筑物的拆除行为是该政府两违办组织相关部门实施，被告长治市公安局城区分局没有参与强拆，其他五被告是执行其行政命令的行为。故应认定该拆除行为属于长治市城区人民政府实施，驳回原告韩某对其他六被告的诉求。   关于原告请求对长治市人民政府《长治市违法建设查处规定》第二条合法性进行审查的问题，由于被告长治市城区人民政府对原告韩某涉案建筑物进行强制拆除所依据的规范性文件是第2016006号《限期拆除通知单》所载明的”…根据市政府《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通知》的相关规定.........”，并未依据《长治市违法建设查处规定》，故原告一并请求对该规范性文件进行合法性审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，本院对原告该请求不予支持。   关于被告长治市城区人民政府强制拆除原告位于长治市××区集体土地上建筑物行为的问题，被告长治市城区人民政府对原告韩某作出的第2016006号《限期拆除通知单》内容实质，是对原告拟定了强制拆除的义务。在原告没有履行的情况下，被告城区人民政府对原告韩某涉案的建筑物进行了强制拆除。依照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告对违法建筑物查处过程中，应依法履行调查、责令改正、责令限期拆除、催告、听取行政相对人的陈述申辩、做出强制执行决定等法定程序，以保证当事人的合法权益。被告长治市城区人民政府强制拆除原告涉案建筑物的行为，没有履行以上程序，违反了《中华人民共和国土地管理法》第八十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条规定。因被告强制拆除涉案建筑物的行为已经实施完毕，具有不可撤销的内容，故应确认被告实施该强制拆除行为违法：原告提出确认被告长治市城区人民政府实施强制拆除行为违法的诉讼请求，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告长治市城区人民政府强制拆除原告韩某位于长治市××区集体土地上建筑物的行为违法;二、驳回原告韩某的其他诉讼请求。   长治市城区人民政府上诉称，一、原审法院判决上诉人拆除行为违法错误。被上诉人租赁西南关村委集体土地，在未经规划、土地及城建部门许可下，加盖房屋属违法建设。上诉人两违办在排查过程中发现被上诉人房屋违法，上诉人两违办组织相关部门查处，并向被上诉人下发限期拆除通知单，要求被上诉人在规定的期限内拆除违建，因被上诉人在限期拆除通知单规定的期限内，未拆除该违建，上诉人两违办对其依法予以拆除。上诉人两违办组织相关部门对涉案违建予以查处并拆除，系经市政府的授权，系合法行为。依据长治市人民政府2013年4月2日印发《长治市违法建设查处规定》通知第五条第一款（三）及2013年3月26日印发的《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》第七条规定，本政府有权对集体土地上未经相关部门批准进行施工的建筑，组织相关部门进行查处，并有权对2013年3月26日起十日内未自行拆除违建的，组织相关部门依法拆除。因此，涉案拆除违建行为合法。该行为受到广大老百姓的一致称赞，符合广大人民群众的根本利益，并符合广大人民群众的当前利益及长远利益。原审法院判决上诉人拆除行为违法系判决错误。二、原审法院认定上诉人两违办对被上诉人作出的第2016006号《限期拆除通知单》内容实质是对被上诉人设定了强制拆除的义务属事实不清。依据长治市人民政府2013年4月2日印发《长治市违法建设查处规定》通知第五条第一款（三）及2013年3月26日印发的《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》第七条规定，上诉人有权对集体土地上未经相关部门批准进行施工的建筑组织相关部门进行查处，并有权对2013年3月26日起十日内未自行拆除的，组织相关部门依法拆除。上诉人在有权拆除的情况下，又向被上诉人下发作出的第2016006号《限期拆除通知单》，系再次保障被上诉人权益的表现，并未设定强制拆除的义务，强制拆除的决定已于2013年3月26日由长治市人民政府在《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》第七条已作规定。因此，原审法院认定上诉人两违办对被上诉人作出的第2016006号《限期拆除通知单》内容实质是对被上诉人设定了强制拆除的义务属事实不清。综上所述，一审判决错误，请求二审法院在查明事实的基础上依法撤销一审判决，驳回被上诉人诉讼请求。   韩某答辩称，一、关于上诉人提出的未认定违法建设的问题，根据城乡规划法第64条的规定，是否属于违法建设、是否属于可以采取改正措施消除对规划实施影响以及是否必须拆除的情形，认定的机关应当是城乡规划主管部门，这是法律授权的，而本巡查中并没有城乡规划主管部门对于违法建设做出过认定。另外，根据城乡规划法的规定，违法建设也只能由城乡部门进行认定，其中涉及总体规划、专项规划等非常专业的知识数据，除规划主管部门外，甚至连人民法院都没有能力和技术进行认定。二、关于上诉人认为违反合同约定的问题。被上诉人认为该问题属于平等主体之间的民事纠纷，不在本案审理管辖范围之内，且村委会作为一方主体并没有提起过相应的民事诉讼。三、关于上诉人认为城区政府非拆除主体，系村委会主导其他部门配合的问题，结合一审中双方提交的证据以及一审其他部门的当庭陈述均指向此次拆除行为系由城区政府实施，这一点也记载在了一审判决书第4页第3段（以韩某案为例），一审认定拆除房屋是城区政府组织实施是正确的。四、关于上诉人遗漏应当参加的村委会的问题，一审判决已经查明的事实清楚正确，拆除行为系由城区政府组织相关部门实施，不是村委会实施，不存在遗漏当事人问题。   本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案被诉的行政强制拆除行为发生在长治市城区政府开展的“五道五治”行动中，该项行动是长治市、区两级政府解决城乡道沿线环境问题，加强公路沿线环境治理，改善城乡面貌的重大举措，也是一项惠及人民群众福祉的民生工程。上诉人长治市城区人民政府在行政管理和执法过程中，应当牢固树立依法行政的理念，切实做到“法无授权不可为，法定职责应当为”，恪守依法行政、合理行政、程序正当的行政法治原则，把政府活动全面纳入法治轨道，在法治的轨道上行使权力，从而维护好广大人民群众的根本利益。   关于上诉人长治市城区人民政府是否是本案适格被告的问题。2016年12月12日，长治市城区政府制定并下发了《长治市城区“五道五治”暨市容市貌综合整治行动实施方案》，并成立了由城区主要领导任务组长、副组长的领导小组。且在一审庭审中，上诉人长治市城区人民政府当庭认可本案涉诉行政强制拆除行为由其组织实施。上诉人长治市城区人民政府在二审中辩称其不是本案被诉行政强制拆除行为的实施主体，亦不是本案适格被告主体的主张不能成立，本院不予支持。   关于本案被诉行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，被上诉人王荣祥租赁长治市城区西南关村东南天晚集南路集体土地建设仓储房屋位于长治城区政府城乡规划范围之内，未办理相关规划、建设及用地手续，未办理过集体土地使用证及房屋所有权证。上诉人长治市城区人民政府应当依照上述相关法律规定，依法作出相应处理。   《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，2016年9月4日，上诉人长治市城区人民政府向被上诉人韩某送达《限期拆除通知单》。2016年9月19日，上诉人即组织相关单位将被上诉人韩某的涉案房屋予以强制拆除，没有公告，没有听取被上诉人的陈述申辩，没有告知被上诉人申请复议和诉讼的权利，也没有给被上诉人预留复议和诉讼的合理期限，其行政强制拆除的程序明显违反上述法律规定，程序存在明显违法。   综上，原审判决结果正确，应予维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人长治市城区人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李克恭     二○一八年九月二十六日   书记员 穆五谋