南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终256号 上诉人（一审原告）滕汝能，男，1968年3月3日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市青秀区。 委托代理人黄长雄，广西中名律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区林业局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区云景路21号。 法定代表人黄显阳，该局局长。 行政机关负责人蒋桂雄，该局副巡视员。 委托代理人龙耀，该局工作人员。 委托代理人邱承刚，该局工作人员。 上诉人滕汝能因与被上诉人广西壮族自治区林业局（以下简称区林业局）不履行林业行政许可法定职责一案，不服南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人滕汝能及其委托代理人黄长雄，被上诉人区林业局的行政机关负责人蒋桂雄、委托代理人龙耀、邱承刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，滕汝能系广西壮族自治区国有高峰林场（以下简称高峰林场）在职在编职工，高峰林场为全民所有制单位，为区林业局直属林场，管理若干国有土地。2004年1月11日，高峰林场的经济林事业部作为甲方、滕汝能作为乙方，双方签订一份《合同书》，约定：甲方同意将高峰林场延河分场承包给滕汝能经营，承包面积45亩，承包期限：50年，即2000年1月1日起至2049年12月31日止。合同还约定了其他条款。2018年3月7日，高峰林场以滕汝能为被告向广西壮族自治区南宁市武鸣区人民法院（以下简称武鸣法院）提起民事诉讼，要求解除与滕汝能签订的《合同书》，并要求其返还合同项下滕汝能承包的林地。武鸣法院认为高峰林场与滕汝能签订的合同系高峰林场作为国有单位对所管理国有林地进行内部分配使用的内部管理行为，双方就林业承包经营问题发生纠纷，属于不平等主体之间发生的纠纷，不属于民事诉讼受案范围，裁定驳回了高峰林场的起诉，该裁定经南宁市中级人民法院二审维持。 2018年10月13日，滕汝能向高峰林场延河分场递交《林木采伐申请书》，申请采伐其种植的桉树，高峰林场未予办理。滕汝能于2019年3月6日，以个人名义直接向区林业局提交采伐申请表，区林业局在该审批表上回复：该申请只能以高峰林场申请采伐，区林业局林木采伐审批权限为区直国有林场，请高峰林场以林场名义进行申请。请申请人按林场采伐申请程序进行申请。 高峰林场于2019年4月1日向滕汝能作出《关于职工申请采伐报告回复的通知》，内容主要为：经高峰林场召开预审研究会，研究结果为原则同意职工先补交林地租金并签订退地手续后，方可办理砍伐手续，请滕汝能根据要求及时到分场办理相关手续。滕汝能不同意办理退地手续，于2019年4月9日再次向区林业局提交《木材采伐申请书》，区林业局回复：“根据《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）第三十二条第（二）项，关于林木采伐许可证核发权限的规定：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州所属的国有林业企业事业单位、其他国有企业事业单位，由所在地的省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门核发；”根据广西壮族自治区人民政府公布的广西壮族自治区林业厅（现区林业局）权责清单，区林业局实施“林木采伐许可证核发”事项的实施对象为“申请采伐林木的中央直属单位和自治区直属林业企业事业单位。”高峰林场属自治区直属事业单位，其林场内所属林地上的林木应该以高峰林场为主体，方属区林业局受理实施许可权限内实施审批。高峰林场延河分场的采伐许可证核发应由高峰林场作为申请人。滕汝能不服，向一审法院提出诉讼。 一审法院认为，根据《森林法实施条例》第三十二条的规定，区林业局作为广西壮族自治区林业主管部门，具有作出本案林业行政许可的主体资格和法定职权。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。区林业局认为其向滕汝能作出的两次回复为行政许可过程中的告知补正申请材料，故不属于行政诉讼受案范围。但根据区林业局回复的内容，其认为滕汝能不具有申请林业采伐许可的主体资格，该回复的实质是不予受理滕汝能的行政许可，故区林业局该项辩称意见，一审法院不予支持，本案属于行政诉讼受案范围。 滕汝能向区林业局提交申请要求办理林业采伐许可证，区林业局经审查，认为滕汝能不具备申请的主体资格，当场向滕汝能作出回复，程序合法。根据《森林法实施条例》第三十二条规定，区林业局核发林木采伐许可证的对象应当是自治区和设区的市、自治州所属的国有林业企业事业单位、其他国有企业事业单位，滕汝能不符合申请核发林木采伐许可证的主体资格要求，区林业局审查后直接书面告知滕汝能应当由高峰林场申请，事实清楚，适用法律正确，一审法院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决如下：驳回原告滕汝能的诉讼请求。 上诉人滕汝能上诉称，第一、本案需要办理采伐行政许可的林木，所有权清楚，滕汝能是合法所有权人，享有自主处置权；第二、本案的林木，根据区林业局回复，除了区林业局认定滕汝能没有申请主体资格外，依法可以许可釆伐，无法律、法规、政策禁止；第三、高峰林场与本案林木的处置无利害关系。一审法院无视国家法律关于林地所有权与使用权是可以分开的规定，法律允许林地所有人与使用权人可以不一致。根据《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第十五条、第二十七条的规定，滕汝能取得本案林地的使用权，其种植的林木归其所有。根据《森林法》第三条的规定，森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，当然包括申请采伐林木的权利，应当受法律保护。滕汝能完全有资格申请区林业局准予行政许可来实现合法权益。高峰林场对本案林木既无所有权，又无处置权，也没有采伐需求，其申请采伐证的资格完全基于滕汝能的委托，没有滕汝能的委托它自然就没有资格主动申请采伐。根据《森林法实施条例》第十五条规定的经营权、收益权和其他合法权益，当然也包括滕汝能申请区林业局准予行政许可的权利。一审判决以《森林法实施条例》第三十二条为据，支持区林业局认为滕汝能不符合申请核发林木采伐许可证主体资格，实际上是对法规的错误适用。该条款只是规定，省、自治区、直辖市所属的国有林业企业事业单位（比如高峰林场）需要采伐林木的，由区林业局核发。本案中，高峰林场既不是涉案林木的权利人，也不需要采伐林木，自然也就不具有申请主体资格。一审判决实际上是混淆法律概念，把林地所有权当作林木所有权，无视林地所有权和经营使用权可以分离的法律规定和社会现实，随心所欲地将林木所有权与林地所有权捆绑在一起，导致判决错误。 区林业局强制指定以高峰林场的名义申请的做法违法，是权力滥用。本案中，高峰林场提出了让滕汝能无法接受的代理附加条件，双方的委托代理关系也就无法确立。仅仅因为滕汝能与高峰林场的委托代理关系不确立，便使得滕汝能实现受国家法律保护的合法权益变成了不可能。此举既不合情理，又违反《中华人民共和国行政许可法》第五条设定和实施行政许可应当遵循公开、公平、公正的原则。 滕汝能当庭补充意见认为本案遗漏当事人。高峰林场应当作为与本案有利害关系第三人参与诉讼，属于原告型的第三人，其可以作为与本案诉争标的相同的原告，目前没有证据证明高峰林场放弃本案诉讼标的的权利。鉴于武鸣法院和南宁市中级人民法院的裁判文书已经作出生效判决，以不平等主体为由不受理双方之间的民事合同纠纷。滕汝能对于林木权利的救济途径唯有本案的行政诉讼。综上，一审认定事实错误，适用法律、法规错误，判决不公正、不合法。特向二审法院提起上诉，请求撤销南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初107号行政判决，并依法改判。 被上诉人区林业局辩称，1．区林业局核发林木采伐权限和实施对象有明确的法律规定，《森林法实施条例》明确规定省一级林业主管部门只能核发自治区和设区市国有林业企业事业单位的林木采伐许可证。《广西壮族自治区人民政府关于公布自治区人民政府部门权责清单的通知》进一步明确区林业局负责核发林木采伐许可证的实施对象是申请林木采伐的中央直属和自治区直属林业企业事业单位，实施对象的性质为法人，并不包括个人申请。2．申请林木采伐许可证有法定的材料要求，按照《森林法实施条例》第三十条规定，申请林木采伐许可证应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书。3．材料补正告知符合行政许可要求。滕汝能申请林木采伐，由于其林木在高峰林场范围内只能以高峰林场的名义进行申请，所以区林业局依法告知其补正申请材料，要求其更正申请人，以高峰林场的名义提起申请。区林业局的补正材料告知符合行政许可法的规定，程序合法。4．没有必要将高峰林场追加为本案当事人参加本案诉讼活动。本案是认定区林业局行政行为合法性的诉讼，该行政行为与高峰林场没有关系。实际上高峰林场拒绝申请采伐，导致滕汝能的采伐申请无法实施。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。双方当事人对一审法院查明的事实均无异议，经审查，一审法院查明的事实与本院二审查明的主要事实基本一致，本院依法予以确认。 综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1．一审法院是否遗漏必须参加的诉讼当事人高峰林场？2．区林业局关于涉案林木采伐许可证应当以高峰林场名义申请的答复是否合法？ 关于是否遗漏诉讼当事人的问题。本院认为，本案是林业行政许可引发的争议，高峰林场并未向区林业局申请核发林木采伐许可证，不是被诉行政行为的相对人，因此不应将高峰林场追加为本案当事人，一审法院并未遗漏诉讼当事人。 关于区林业局答复合法性的问题。本院认为，区林业局作为广西壮族自治区的林业主管部门，具备林业行政许可的法定职权。在滕汝能申请办理林木采伐许可证时，认为滕汝能不具备申请主体资格，并当场向滕汝能作出回复，区林业局作出该回复的程序合法。滕汝能认为，其作为涉案林木的所有人，在高峰林场不配合申请办理林木采伐许可证的情况下，滕汝能应当可以以个人的名义申请办理涉案林木的采伐许可证。对此，本院认为，首先，双方当事人在二审庭审时均认可涉案林木并未办理林木所有权证，且高峰林场其他类似林木采伐在申请采伐许可证时，林木所有权均登记在高峰林场名下，故滕汝能主张享有涉案林木的所有权，证据不足；其次，根据《森林法实施条例》第三十二条规定，区林业局核发林木采伐许可证的对象应当是自治区和设区的市、自治州所属的国有林业企业事业单位、其他国有企业事业单位，滕汝能作为个人不在区林业局核发林木采伐许可证的对象范围之内。故本院对滕汝能的上述观点不予采纳。鉴于涉案林木位于高峰林场内，区林业局经审查后告知滕汝能应以高峰林场的名义申请办理林木采伐许可证并无不当。一审法院认定区林业局答复事实清楚，适用法律正确并无不当，本院依法予以维持。 综上，滕汝能的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人滕汝能负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 岚 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  梁耀美 二〇一九年十二月十日 法官助理  徐小晴 书 记 员  符贵芳 附：相关法律、法规条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；