湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂05行终193号 上诉人（原审被告）秭归县房屋征收与补偿管理办公室，住所地秭归县茅坪镇平湖南路5号。统一社会信用代码124205270500373893。 法定代表人谭敏，该办公室主任。 出庭负责人王小华，该办公室副主任。 委托诉讼代理人周成军，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。 委托诉讼代理人梅兴安，湖北林华安律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人（原审第三人）宜昌鑫业铭城投资有限公司，住所地秭归县茅坪镇屈原东路17-6号。统一社会信用代码91420527582451142J。 法定代表人郭向斌，该公司董事长。 委托诉讼代理人敦永波，该公司办公室主任。特别授权代理。 委托诉讼代理人谢建华，湖北林华安律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审原告）熊桂林，女，1963年6月20日出生，汉族，住秭归县。 委托诉讼代理人王必新，湖北楚天剑律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人秭归县房屋征收与补偿管理办公室（以下简称秭归县征收办）、宜昌鑫业铭城投资有限公司（以下简称鑫业公司）因被上诉人熊桂林诉其房屋征收与补偿行政协议纠纷一案，不服秭归县人民法院（2019）鄂0527行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月22日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，2013年9月11日，秭归县人民政府作出秭政发〔2013〕38号《县人民政府关于茅坪城区商业步行街改造项目房屋征收的决定》，决定对茅坪城区商业步行街改造项目范围内的房屋实施征收，确定征收实施部门为被告。2013年9月22日，秭归县人民政府办公室印发秭政办发〔2013〕77号《县人民政府办公室关于印发秭归县茅坪城区商业步行街改造项目征收补偿方案的通知》，制定项目征收补偿方案。2014年10月13日，原、被告签订《商业步行街房屋征收补偿协议》，协议约定：被告征收原告经营性房屋套内面积52.92平方米，按补偿方案奖励套内面积10.58平方米，补偿临街加价面积6.3平方米，被告共调换原告经营性房屋套内面积69.80平方米，调换位置与征收时的区域大致相同，具体位置为“平湖二路进口向下临街面第一顺位”；产权调换的经营性房屋面积增加或减少，待新房交付时双方一次结算；产权调换的经营性房屋在原告经营一年内由被告将两证办理后交给原告，办证的费用与调换面积加奖励面积相等的费用由被告负责，超过面积部分费用由原告负责。协议签订后，原告交付被征收房屋，完成搬迁。2019年1月6日，被告发布《关于商业步行街经营性房屋回迁安置有关事宜的说明》，说明内容为：1.商业步行街改造经营性房屋回迁共涉及78户，征收补偿协议约定调换套内面积的有74户，应置换套内面积6666平方米，对应的分摊面积为5641平方米，因2015年3月《不动产登记暂行条例》出台后，房屋产权只能登记建筑面积，故回迁安置的经营性房屋只能按产权登记规则登记建筑面积，不能登记套内面积；2.根据政策规定和协议约定，回迁套内面积所对应的公摊面积应当由回迁户按照征收价格购买；3.征收协议约定调换的面积免缴契税和印花税，超面积部分（含公摊）以补交房款金额为计税依据，由被征收人缴税。2019年2月26日，原、被告签订了《回迁安置意向协议》，原、被告就安置方式达成了协议，原告选择了产权调换安置。原告认为，原、被告双方约定清楚，被告按照约定应在相应位置为原告调换套内面积为69.80平方米的经营性房屋，将调换的房屋及相应的公摊面积一并办理产权登记，不应要求原告承担公摊面积对价，调换的区域面积足以满足安置所需。双方对于协议如何履行发生争议，原告向原审法院提起本案诉讼，请求：1.被告将“万象国际城”新建的位于平湖二路3号楼与5号楼之间进口处向下第一顺位的商业门面房屋调换补偿给原告套内面积69.80平方米；2.被告将调换补偿给原告的69.80平方米套内面积房屋及对应的公摊面积一并给原告办理不动产登记手续，办证费用由被告全额承担；3.由被告承担本案诉讼费。 原判认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可依法提起行政诉讼。因秭归县茅坪城区商业步行街改造项目需要，被告作为房屋征收部门与原告签订《商业步行街房屋征收补偿协议》，原、被告双方是在真实、自愿的基础上签订的该协议，双方对此均未提出异议，被告作出的征收与补偿行政程序合法，补偿协议内容明确，且不违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的行政协议，具有限制和约束征收部门和被征收人的法律效力，不经法定程序不得任意变更或者撤销，原、被告均应受该补偿协议的约束。本案实际是在履行协议的过程中发生的争议，原告的主要诉讼请求是要求被告在项目改造完成后置换临街房屋，该项权利来源于协议约定，被告作为协议相对方，其有义务保障协议的履行。 双方在协议履行过程中发生争议，其争议焦点一是协议约定的产权调换安置方案能否履行，即是否具备位置正确、面积足够的房屋交付原告，二是协议如何履行，即原告是否应当另行支付对价购买其还迁的房屋套内面积所对应的公摊面积。 关于能否履行的问题。诉讼中，原、被告对于拟调换给原告的房屋位置不持异议，位置问题双方意见一致。关于还建房屋面积问题，被告抗辩实际规划建设的第一顺位的房屋面积只有15.26平方米，不能满足应置换给原告的房屋面积。根据被告提供的证据，不能佐证被告在规划建设中没有预留足以置换的房屋面积，且在该项目完工后，部分拆迁户没有选择产权置换安置，而是选择了货币化安置，有多少拆迁户选择货币化安置，被告有多少房屋面积足以满足多少拆迁户的产权置换，应当由被告承担举证责任。另2019年2月26日，原、被告双方签订了《回迁安置意向协议》，该协议明确原告选择产权调换安置，并未陈述因置换房屋面积不够而需选择货币化安置。根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条的规定，除非双方约定或者认可的位置因为公用设施或其他因素导致在客观上不属于经营性房屋范围，原告对于该处特定位置房屋具有优先取得的权利，被告在该区域内有义务优先满足原告的还迁房屋面积，被告不能以预留面积不够的理由拒绝履行协议。因此，本案双方协议约定的产权调换安置方案是可以履行的。 关于如何履行的问题。其一，双方协议约定明确，被告征收原告经营性房屋为套内面积52.92平方米，调换给原告的房屋套内面积69.80平方米，并由被告负责办理产权登记。协议内容并无要求原告另行购买公摊面积的约定，被告要求原告承担协议内容之外的支付义务显然违反了合同约定。从公平原则来说，征收协议中并无对被征收房屋的公摊面积如何处理的约定，现要求原告购买还迁房屋对应的公摊面积则有失公允。其二，根据被告答辩陈述和其发布的说明内容来看，要求原告购买公摊面积的理由是因为《不动产登记暂行条例》出台后无法办证，由此也能说明双方对于协议内容的理解实质上并无分歧，协议本身约定的双方权利义务是明确的，原告并无购买公摊面积的义务。其三，被告作为房屋征收部门征收原告的房屋，并与原告在充分协商的基础上签订协议，协议内容明确，行政程序合法，被告在征收补偿协议中作出的承诺应当具有公信力，原告在签订协议时显然不会怀疑政府机关的履约能力和履约信誉，对于原告的合理信赖法律应当予以保护，被告要求原告另行购买公摊才能办证的抗辩理由原审法院不予支持。协议虽约定的办证义务在于被告，但协议内容对调换后对应的公摊面积是多少，公摊面积是否应当由被告办理不动产登记手续，未有约定，原告要求房屋调换后由被告将套内面积对应的公摊面积一并办理不动产登记且费用由被告负担的诉讼请求，原审法院不予支持。综上所述，被告应当按照双方签订的《商业步行街房屋征收补偿协议》约定，履行交房和办证义务。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条、第一百零七条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款、第三款之规定，判决：一、被告继续履行与原告签订的《商业步行街房屋征收补偿协议》，于本判决生效后三十日内将“万象国际城”位于平湖二路进口向下临街面第一顺位区域的商业房屋置换给原告并为原告办理产权登记（置换并办理产权登记的房屋套内面积为69.80平方米）。二、驳回原告的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告负担。 上诉人秭归县征收办不服原审判决，向本院提起上诉称:原审认定事实不清，判决不当。1.原审法院对公摊面积不予处理，仅判决置换并登记套内面积与房屋登记规则不符。2.原审法院的第一项判决内容，未考虑实际情况，且无法履行。3.原审法院的第一项判决内容，将会导致被上诉人根本无法使用该房屋。请求撤销原审判决，发回重审。 被上诉人熊桂林辩称：一、原审判决在实体上对于公摊面积不予处理正确。上诉人秭归县征收办与被上诉人签订的涉案协议已作出明确约定，以套内面积置换套内面积，并由上诉人秭归县征收办给被上诉人办理不动产登记证，但并未约定由被上诉人购买套内面积所对应的公摊面积。且我国办理房屋登记时将产权面积登记为建筑面积，将公摊面积包含在建筑面积之内的登记方法，并非《不动产登记暂行条例》首次确立。早在2008年1月22日建设部制定的《房屋登记办法》就明确了这一登记方法。上诉人秭归县征收办应当明白相应的法律后果。二、原审判决能够实际履行，不存在上诉人秭归县征收办所说的不能实际履行的问题。上诉人鑫业公司在上诉人秭归县征收办与被上诉人合同约定的置换位置建有商业房屋，且面积足够置换。至于在实际履行时面积有适当的增减，亦可通过货币形式予以平衡。三、只要上诉人秭归县征收办将房屋置换给被上诉人，如何经营和使用属于被上诉人自己的问题，不存在上诉人秭归县征收办所说的即使交付了房屋也无法使用房屋的问题。 上诉人鑫业公司述称：同意上诉人秭归县征收办的上诉请求和理由。 上诉人鑫业公司不服原审判决，向本院提起上诉称:1.原审法院没有按照《县房屋征收与补偿管理办公室关于商业步行街经营性房屋回签安置有关事宜说明》来判决本案。95%以上的经营性房屋拆迁户均是按照该说明来进行安置的，原审法院的判决根本无法执行，同时也影响了该95%以上的经营性房屋拆迁户的利益，会造成整个拆迁工作的混乱。2.“万象国际城”商业部分分摊说明和测绘结果证实原审判决无法执行。请求：1.撤销原判；2.依法改判由上诉人秭归县征收办对被上诉人实施货币化安置。 被上诉人熊桂林辩称：一、上诉人鑫业公司作为第三人，与本案实体争议并无直接利害关系。本案系行政协议纠纷，协议双方当事人为上诉人秭归县征收办与被上诉人，上诉人鑫业公司作为第三人参加诉讼是为查明案件事实，故上诉人鑫业公司无权对本案的实体提出上诉请求，要求对被上诉人实施货币化补偿。二、上诉人鑫业公司主张原审法院未按照《县房屋征收与补偿管理办公室关于商业步行街经营性房屋回签安置有关事宜说明》来判决本案，且原审判决违背了《不动产登记暂行条例》。被上诉人认为，上述说明只是一个单方的说明，在被上诉人未予认可的情况下不能据此判决。上诉人秭归县征收办与被上诉人签订的涉案协议属于行政机关提供的格式条款，上诉人秭归县征收办在签订时明确约定由其为被上诉人办理产权登记，就意味着将套内面积对应的公摊面积一并办理登记。上诉人鑫业公司的上诉请求和理由不能成立，请求二审法院予以驳回。 上诉人秭归县征收办述称：1.上诉人鑫业公司与本案有利害关系，其有权提出上诉。2.上诉人秭归县征收办认可上诉人鑫业公司的上诉请求、事实和理由。 二审审理期间，被上诉人向本院提交了其于2019年11月25日拍摄的照片3张。拟证明原审判决能够实际履行，在判决对应的位置建有商业门面和商铺。上诉人秭归县征收办的质证意见为：对于真实性无异议，但不能到达其证明目的，上诉人秭归县征收办在原审中提交了整个房屋以及对应分配的置换平面图，并提交了测绘结果，是否能按照法院判决确定的位置及面积进行置换，要以房管测绘的面积为准。上诉人鑫业公司的质证意见为：同意上诉人秭归县征收办的质证意见，该证据与本案无关。本院认为，二上诉人对于该证据的真实性无异议，本院对其真实性予以认可，该照片并不改变原审法院的事实认定。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案系因上诉人秭归县征收办与被上诉人在履行双方签订的《商业步行街房屋征收补偿协议》过程中发生的争议，各方当事人均认可该协议，且原审法院对其合法性已作充分论述，本院不再赘述。结合各方当事人的争议焦点，就本案相关问题作如下评述。 一、关于协议是否应继续履行的问题。2014年10月13日，上诉人秭归县征收办与被上诉人签订《商业步行街房屋征收补偿协议》，该协议是当事人真实意思表示，不违反法律行政法规强制性规定，为有效协议。该协议对被上诉人和上诉人秭归县征收办均具约束力。根据协议的约定，对于被上诉人原房屋被征收后的产权调换补偿问题，双方已达成一致，并无歧义。参照《中华人民共和国合同法》第八条的规定，上诉人秭归县征收办应当按照上述约定履行义务。 二、关于协议应如何履行的问题。如前所述，涉案协议合法有效，且协议对于房屋如何置换，包括置换房屋的套内面积、置换房屋的位置、房屋产权证书与土地权属证书的办理义务、办证费用以及置换后房屋面积增加所产生的费用负担等内容均进行了明确约定。即，置换经营性房屋套内面积为69.80平方米；置换位置与征收时的区域大致相同，具体位置为临平湖二路进口向下临街面第一顺位；办理产权证书的义务由上诉人秭归县征收办承担；对于办证费用，调换面积与约定面积相同的，由上诉人秭归县征收办承担，超出部分的费用由被上诉人承担。据此，原审法院遂判决，上诉人秭归县征收办按照协议约定的位置为被上诉人置换房屋并办理产权登记（置换并办理产权登记的房屋套内面积为69.80平方米）。原审法院对于协议应如何履行的判决内容也是明确的。需要指出的是，对于该判决内容，并非二上诉人所理解的只对套内面积进行产权登记，而是在保证协议约定的套内面积69.80平方米的情况下，为被上诉人办理产权登记，原审法院的判决内容与房屋登记规则并不冲突。 三、二上诉人的上诉理由的评判。二上诉人认为，原审判决无法执行，将导致被上诉人无法使用调换房屋。对此，本院认为，当事人就其提出的主张，应当向法院提交证据，但二上诉人并未就其上述主张提交证据，对其主张不应予以采信。相反，房屋建成后，上诉人秭归县征收办、被上诉人于2019年2月26日签订《回迁安置意向协议》，再次确认了选择产权调换安置方式，上诉人秭归县征收办此时也未提出面积无法一一对应以及若按照约定面积置换会导致被上诉人无法使用房屋的问题。即便有因公共设施等原因导致房屋面积和位置与约定存在偏差的情况出现，《秭归县茅坪城区商业步行街改造项目征收补偿方案》也就如何处理此类问题作出了明确规定，即调换后经营性房屋所增减的面积，按征收价互相找差。涉案协议亦在第四条第（三）项中作出了相应约定。 上诉人秭归县征收办2019年1月6日作出《关于商业步行街经营性房屋回迁安置有关事宜说明》，载明因《不动产登记暂行条例》的实施，房屋产权只能登记建筑面积，故套内面积所对应的公摊面积应由被上诉人进行购买，只能视为一方当事人的主张，在对方当事人不予认可的情况下，不能作为裁判依据。 综上，二上诉人的上诉理由均不能成立，其各自上诉请求本院均不予支持。原审判决正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人秭归县房屋征收与补偿管理办公室负担。 本判决为终审判决。 审判长  王春晖 审判员  甘 杨 审判员  曹 斌 二〇一九年十二月十日 法官助理李乔 书记员陈悦