海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行终125号上诉人（原审被告）三亚市自然资源和规划局，住所地：三亚市河东路182号。法定代表人高富宅，该局局长。委托代理人潘天雷，该局法规科科长。委托代理人汪世业，海南祥瑞律师事务所律师。被上诉人（原审原告）海南仙南投资开发有限公司，住所地：三亚市西河东路碧海大厦14楼B座。法定代表人李岩，该公司董事长。委托代理人张振南，该公司总经理。委托代理人展宗莉，北京岳成（三亚）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）海南星昊投资开发有限公司，住所地：三亚市河东路66号碧海国际502室。法定代表人张呈峰，该公司执行董事。委托代理人展宗莉，北京岳成（三亚）律师事务所律师。上诉人三亚市自然资源和规划局（以下简称自规局）因被上诉人海南仙南投资开发有限公司（以下简称仙南公司）、海南星昊投资开发有限公司（以下简称星昊公司）诉其土地征收补偿协议一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2019）琼0271行初151号行政判决，通过原审法院向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。上诉人自规局的委托代理人潘天雷、汪世业，被上诉人仙南公司的委托代理人张振南、展宗莉，被上诉人星昊公司的委托代理人展宗莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：上诉人于2008年7月21日与被上诉人仙南公司签订《置换土地合同》时，将南边海储075号地块18926.73平方米土地置换给被上诉人仙南公司，作为其征收被上诉人仙南公司原位于三亚市××路及两侧河西国用（1997）字第0005、0019、0023号权证项下18475.21平方米土地的安置补偿。因被上诉人仙南公司不能按约对案涉土地进行开发建设，故向原审法院提起行政诉讼，请求：1.确认自规局于2008年7月21日与仙南公司签订《置换土地合同》时，未尽审慎审核义务，将无法开发的南边海储075号地块18926.73平方米土地置换给仙南公司的行政行为违法；2.判令自规局将三土房（2014）字第01042号、三土房（2014）字第03348号的《土地房屋权证》项下土地使用权及因规划被占用的5.67亩土地使用权重新予以置换，给予仙南公司置换其他与目前价值相当的国有建设用地。原审查明：2008年由于三亚市凤凰岛国际邮轮港工程建设的需要，仙南公司位于××区及两侧的18475.21平方米土地，即河西国用（1997）字第0005号、第0019号、第0023号土地使用权证项下土地被占用，经自规局与仙南公司协商，双方同意以位于南边海的储075号地块18926.73平方米土地置换仙南公司位于光明路口两侧的18475.21平方米土地，双方于2008年7月21日签订置换土地合同。因此，案涉的南边海储075号地块18926.73平方米系仙南公司用其原有的位于原河西区光明路口西侧18475.21平方米出让地置换而来，而该地块位于南边海环河口区域约546亩用地首期成片改造区域范围内，三亚市城市规划委员会2008年6月17日下午及6月23日下午召开的2008年第五次会议已明确规定该区域要按照统一规划、整合开发的改造原则进行整体改造开发建设，不再为单个项目办理报建审批手续。在此情形下，被告将案涉土地作为置换给仙南公司作为单个项目的建设用地，仙南公司已不能再继续开发建设。但被告在2008年7月21日，仍依照三府函[2008]60号《三亚市人民政府关于同意海南仙南投资开发有限公司置换土地问题的批复》，将案涉地块置换给仙南公司，并签订了置换土地合同，导致形成新的闲置土地。另查，2013年仙南公司向三亚市规划局递交《关于出具规划意见的申请》，市规划局2013年12月11日作出三规函〔2013〕1132号《关于海南仙南投资开发有限公司申请出具三土房［2008］字第6276号宗地规划意见的复函》，明确对仙南公司的三土房（2008）字第6276号宗地，不予单独报建。再查，由于南边海路（即鹿回头景观大道，2005年5月至2010年春节）改造工程从该地块跨过，经2012年11月6日“三土环资用[2012]252号”《三亚市国土环境资源局关于仙南公司南边海地块被占土地补偿的意见》中确认，所占仙南公司土地面积达3780.42平方米（约5.67亩），但该5.67亩的被占土地补偿问题一直未能解决，因此仙南公司申请自规局置换的土地面积为18926.73平方米。原审认为，本案争议的焦点为：1、自规局的诉讼主体是否适格；2、自规局作出与仙南公司签订《置换土地合同》的行政行为是否合法；3、自规局是否应当给予仙南公司置换其他与目前价值相当的国有建设用地。一、关于被告自规局在本案中的诉讼主体是否适格的问题。根据国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定，土地使用权权属确定、置换决定等行政行为的作出，是由国土部门具体实施，而批准机关是县级或县级以上人民政府，因此应以具体实施置换行政行为的国土行政部门作为被告。且本案2008年7月21日的置换行政行为已经经过三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）的批准，且原三亚市国土环境资源局在发生法律效力的《置换土地合同》上盖上公章，故而根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十九条之规定，自规局作为适格被告，具有法律依据。二、关于自规局作出与仙南公司签订《置换土地合同》的行政行为是否合法的问题。自规局于2008年7月21日作出与仙南公司签订《置换土地合同》时，将无法规划报建开发的土地置换给仙南公司的行为是其作出的行政行为。自规局在2008年进行土地置换时，原三亚市规划局（现已合并至被告）在2008年6月17日下午及2008年6月23日下午的2008年第五次会议中，已经明确被告拟置换给仙南公司的涉案土地区域，“要按照统一规划、整合开发的改造原则进行整体改造开发建设，不再为单个项目办理报建审批手续”。自规局在2008年7月21日与仙南公司签订《置换土地合同》时，仍将该无法进行单独规划报建的土地置换给仙南公司，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定。三、关于自规局是否应当给予仙南公司置换其他价值相当的国有建设用地的问题。原、被告之间于2008年7月21日签订的《置换土地合同》，自规局将无法规划报建开发的南边海储075号用地置换给仙南公司，造成仙南公司土地长期闲置，现该置换土地的行政行为被确认违法，自规局应依《闲置土地处置办法》第十二条第一款第五项的规定采取补救措施，充分尊重原告的意愿，重新选择价值相当的国有建设用地置换给原告，以体现依法行政的原则。且海南省人民政府颁布的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》第三条第二款规定“有序开展土地置换。在符合市县总体规划的前提下，经市县政府与土地使用权人协商一致，允许将存量商品住宅用地在本行政区域内置换为同等价值的其他用途的建设用地……”，原告、被告双方也可依照该条规定充分协商置换土地问题，重新予以土地置换。综上所述，自规局2008年7月21日作出与仙南公司签订《置换土地合同》的行政行为违法，自规局应为仙南公司置换价值相当的国有建设用地。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项、第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告自规局2008年7月21日作出与原告仙南公司签订《置换土地合同》的行政行为违法。二、责令被告自规局将三土房[2014]字第01042号、三土房[2014]字第03348号项下的土地使用权及因规划被占用的5.67亩土地使用权（总共18926.73平方米）重新予以置换，给予原告仙南公司置换其他与目前价值相当的国有建设用地。案件受理费50元(原告已预交),由被告自规局负担。上诉人自规局上诉称：一、上诉人并非判定义务的承担主体，上诉人的诉讼主体不适格。一审判决认定土地使用权权属确定、置换决定行政行为的作出，是由国土部门具体实施，而批准机关是县级以上人民政府，因此应以具体实施置换行政行为的国土行政部门作为被告。且本案2008年7月21日的置换行政行为已经经过了三亚市政府的批准，原三亚市国土环境资源局在发生法律效力的《置换土地合同》上盖上公章，故而根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第十九条之规定，上诉人作为适格被告，具有法律依据。上诉人认为，一审对上述事实的认定是错误的。首先，2012年5月22日国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》第十二条规定，选择土地置换方式处置闲置土地的，应当由市、县国土资源管理部门与国有建设用地使用人协商，协商内容涉及土地用途、坐落位置、规划用途、土地存量等诸多事项，不是由法院直接判定。因此，一审判决以判定的方式予以置换，与其引用的部门行政规章不符。其次，《闲置土地处置办法》第十三条规定，市、县国土资源管理部门与国有建设用地使用人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。所以，协商、拟定方案及批准三个步骤均不是司法判决的范畴。再者，三亚市政府的批准是2008年，《闲置土地处置办法》发布是2012年，一审判决以2012年的部门规章推导2008年已经经过了批准，适用法律不当。第四，一审判决认定《置换土地合同》“发生法律效力”，在判决主文中又认定《置换土地合同》违法无效，前后矛盾。由上可知，结合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，土地使用权权属确定、置换决定等行政行为的作出，均是由县级以上人民政府享有，不是由政府职能部门享有的，相应的置换决定必须向县级以上人民政府批准或者根据县级以上人民政府的决定方可进行。因此，无论对被答辩人名下的涉案土地如何处置、以何种方式处置、双方是否同意置换、置换方案的拟定、置换的地点和面积、置换后的用地指标等，均需由双方协商并报三亚市政府作出审批，不是由上诉人决定是否置换。退一步讲，即使被上诉人要求土地置换的诉求具有事实和法律依据，上诉人作为国土管理部门亦无权直接给予俩被上诉人进行土地置换。由此，被上诉人将上诉人列为本案承担法定义务的主体明显错误，上诉人不是本案适格被告，更不是被上诉人诉求的义务承担主体，如此判定也会导致判定义务无法执行。因此，对于被上诉人的诉求应当予以驳回。二、2008年的土地置换是双方达成的一致意见并经过三亚市政府批准。2008年的土地置换，并不是上诉人将不能无法开发的地块置换给被上诉人，而是被上诉人在明知该地块情况下的自主选择。被上诉人仙南公司原权属土地使用权的地块（土地证号：河西国用1997字第0005号、第0019号、第0023号），因凤凰岛国际邮轮港工程建设，导致上述土地被占用，情况属实。但以置换土地的方式进行补偿并非三亚市政府迳行作出的决定，而是根据被上诉人仙南公司的申请。在被上诉人仙南公司向上诉人（原三亚市国土环境资源局）提交的《请求置换南边海土地的报告》中明确写明“我司已于2007年9月19日向市政府递交了《关于申请国际邮轮港工程占地赔偿的报告》，要求换地赔偿。三亚市政府高度重视，报告被批转到贵局处理，贵局很快进行了调查核实并提出了用政府储备用地按等值置换的方式进行赔偿的方案，并得到了三亚市政府的同意。我司了解到在我司三亚湾地块附近的南边海有32.6亩政府储备用地，其地理位置和土地资料和我司三亚湾地块接近，我司希望用南边海地块来置换三亚湾地块……”由此可知，该置换土地的决定以及置换的具体地块并非三亚市政府主动作出，而是依据被上诉人仙南公司提出的明确地块置换申请，随即进行相应的审查，进而确定符合置换条件并同意该置换申请的，因此，三亚市政府依申请作出的土地置换的行政行为并无不当。在该次土地置换程序中，上诉人只是承办单位，不是批准机关。其次，被上诉人仙南公司在申请土地置换之时，即已经知晓置换所得地块的规划情况，在三亚市规划建设局于2008年2月26日出具的《关于要求出具规划指标（储075号地块、025号地块）的复函》（三规建函〔2008〕114号）明确指出“该两块用地均属于南边海成片改造范围。”然，被上诉人仙南公司在明知这一情况的前提下仍提出申请要求置换该政府储备建设用地，显然，该政府储备的建设用地（储075号地块、025号地块）并非唯一可置换用地，且具体的补偿方式也并非仅仅只是置换土地一种。早在被上诉人仙南公司提出土地补偿问题之时，上诉人就以《关于光明路口西侧凤凰岛引桥工程占用土地补偿问题的意见》（三土环资籍〔2007〕849号）提出意见“仙南公司被占用的土地为有偿出让土地，应给予相应的补偿，具体补偿方式可选择两种，一是在市区范围内选址一块政府储备的建设用地，按等值补偿的方式置换给仙南公司，二是对被占用土地进行现值评估，按等值以货币补偿方式补偿给仙南公司。”由此可知，该选择的主动权在于被上诉人仙南公司，即使涉案地块因规划控制的原因无法建设开发，也是被上诉人仙南公司在明知的情况下自主作出的选择，三亚市政府亦根据被上诉人仙南公司的申请作出了同意置换的决定，那么被上诉人仙南公司就应当承担并接受置换土地后的规划控制约束以及其他不利因素。现如今，被上诉人仙南公司却以此为由要求再次进行置换土地，明显违背诚实守信原则，既不符合相应的政策，也没有任何事实和法律依据，因此被上诉人仙南公司关于置换涉案土地使用权的诉求，不应当得到支持。此外，在土地征收程序中，土地置换并非是唯一的选择，依法补偿也是一程法定途径。因此，是否予以土地置换是需要双方协商并商定置换的位置、置换后土地的规划控制指标及用途等，不是强制判令置换。特别需要说明的是，一审判决引用了海南省人民政府《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》，且不说政府范性文件可否作为法院判决的依据，单就该规范性文件而言，一审判决引用的第三条第（二）项“有序开展土地置换”中明确说明：“经依法批准进行土地置换的”，才能由市县政府或其主管部门委托评估机构进行评估，按照批准时估价格进行土地置换。本案中，未经依法批准程序，一审判决迳行判定上诉人对被上诉人仙南公司的用地进行置换，无法履行。综上所述，请求：请求撤销一审判决，驳回被上诉人仙南公司、星昊公司的诉求。被上诉人仙南公司、星昊公司辩称：一审判决查明事实清楚，适用法律正确，判决结果公正，应当依法维持原判。一、上诉人是本案诉讼的适格主体。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条：当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案系确认土地置换行政行为违法的案件，而《置换土地合同》由上诉人署名，因此，上诉人为本案诉讼的适格主体。二、上诉人作出与被上诉人仙南公司签订《置换土地合同》的行政行为违法，一审第一项判决正确。1.在签订《置换土地合同》前，向被上诉人仙南公司告知拟置换地块的规划情况是上诉人的义务，上诉人未依法履行告知义务，属于程序违法。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定：国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。《置换土地合同》签订当时，上诉人作为编制和实施全市国土规划、土地利用总体规划的主管部门，有义务告知被上诉人仙南公司拟置换地块的详细规划情况。但在原三亚市规划局己明确拟置换土地“不再为单个项目办理报建审批手续”的情况下，上诉人未将相关规划条件告知被上诉人仙南公司，径直与被上诉人仙南公司签订《置换土地合同》，属于严重违反法定程序。2.上诉人严重损害被上诉人仙南公司的信赖利益。即使拟置换地块是被上诉人仙南公司提出，亦不能免除上诉人应当告知被上诉人仙南公司规划情况的义务。况且在被上诉人仙南公司于2008年2月提出申请后，原三亚市规划局于2008年6月才做出不再为单个项目办理报建审批手续的决定。被上诉人仙南公司基于对上诉人作为政府职能部门的信任，与上诉人在2008年7月21日签订《置换土地合同》时并未意识到拟置换地块存在不能报建开发的风险，而上诉人却未告知被上诉人仙南公司拟置换地块无法开发建设的事实，严重损害被上诉人仙南公司的信赖利益。3.上诉人将无法开发建设的地块置换于被上诉人仙南公司的行政行为明显不当。被上诉人仙南公司系考虑到三亚市凤凰岛国际邮轮港工程建设有利于三亚发展进而积极配合上诉人进行土地征收，主动提出征收方案以促进政府征收土地的进程，不曾料到上诉人却将无法开发建设的土地置换于被上诉人仙南公司，致使被上诉人仙南公司签订《置换土地合同》的合同目的落空，上诉人该行政行为明显违背诚实信用原则，明显不当。4.应当依法确认上诉人与被上诉人仙南公司签订《置换土地合同》的行政行为违法。如前述，上诉人与被上诉人仙南公司签订《置换土地合同》的行政行为违反法定程序、明显不当、损害被上诉人权益。同时，被上诉人仙南公司原有的的位××路及西侧的土地因公共利益需求已由上诉人收回，上诉人的违法行政行为已丧失撤销基础，应当依法确认违法。三、上诉人应当采取给被上诉人仙南公司置换其他与案涉土地目前价值相当的国有建设用地的补救措施，一审第二项判决正确。1.进行土地置换是被上诉人仙南公司与上诉人已经确定的土地征收方案，应当继续履行该方案。双方确定以土地置换的形式进行土地征收的目的是让被上诉人仙南公司获得与被征收土地价值等值的可开发建设的其他国有土地使用权。上诉人采取补救措施时，有能力且应当从实现被上诉人仙南公司目的的角度出发，为被上诉人仙南公司重新置换土地。在进行原有土地征收时，双方首先确定：征收方案为土地置换。后才进入拟置换地块的选取程序。因此，上诉人将案涉地块置换于被上诉人仙南公司的行为违法，但是双方确定的以土地置换的方式进行土地征收的方案依然有效。上诉人应当遵守双方之间约定的方案，在采取补救措施时只需对拟置换地块的选取程序进行补救，重新进入拟置换土地的选取程序，为被上诉人重新置换土地。同时，上诉人系为其过错行为采取补救措施，该补救措施应以满足被上诉人仙南公司的合理要求为基础，在可实现的补救方案中选择最优方案。而本案中，被上诉人仙南公司要求重新置换土地合理且有根据，且上诉人有能力为被上诉人仙南公司重新置换土地，因此，上诉人应当为被上诉人仙南公司重新置换土地。2.一审判决要求上诉人“重新予以置换”有理有据，且一审判决只要求“重新予以置换”，并未指定拟置换地块，并未干预上诉人的行政权力。首先，从履行《置换土地合同》的角度，因上诉人过错导致被上诉人仙南公司无法实际享有合同标的时，法院有权判决上诉人向被上诉人仙南公司重新交付等值的、相同的其他标的。其次，一审法院判决上诉人为被上诉人仙南公司重新置换土地系尊重双方当事人一致意思表示的结果。以土地置换的形式进行原有土地的征收系双方当事人的一致意思表示，且诉讼过程中，被上诉人仙南公司始终坚持土地置换。因此，在该情形下，如果法院不明确判决重新进行土地置换，则使得无过错的被上诉人仙南公司处于被动状态，无法有效保障被上诉人仙南公司权益。再次，判决“重新予以置换”，符合《闲置土地处理办法》第十二条第一款第五项的规定，且不属于强制判令置换。履行该判决只是使得双方进入重新置换程序，至于拟置换地块的位置、土地权属设置等仍属于当事人双方协商确定的范围，上诉人依然可以正常进行报批、评估程序，一审判决结果不造成对行政权力及行政程序的干预。综上，从尊重双方意思自治、有效维护被上诉人仙南公司权益等多层面综合考虑，应当判决上诉人为被上诉人仙南公司重新置换土地，且《闲置土地处理办法》第十二条第一款第五项对案涉情况可进行土地置换己有明确规定，一审判决有理有据。四、一审法院判决上诉人按照《闲置土地处理办法》第十二条第一款第五项的规定以及海南省人民政府颁布的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》第三条第二款的规定给予被上诉人重新置换土地，适用法律正确。第一，一审法院要求上诉人依据《闲置土地处理办法》第十二条第一款第五项的规定向被上诉人重新置换土地，系将《闲置土地处理办法》适用在重新置换程序中，而重新置换系《闲置土地处理办法》生效后的行为，应当适用《闲置土地处理办法》。并不存在上诉人所说的一审法院适用该部门规章推导2008年三亚市政府批准行为的情形。第二，根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性文件的规定》第六条的规定，法院可以将《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》作为裁判说理的依据。综上所述，一审判决查明事实清楚、适用法律正确、判决结果公正，应依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。二审中，上诉人向本院提交了如下证据材料：1.天府〔2017〕119号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚市南边海环河口棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的通知》，2.天府〔2017〕122号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚市南边海环河口棚户区改造项目房屋征收的公告》，3.天府〔2017〕252号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚市南边海环河口棚户区改造项目征收补偿安置补充方案的通知》。这一组证据证明包括本案的涉案的地块，都已经被三亚市天涯区人民政府划入征收拆迁补偿方案的范围内。经庭审质证，被上诉人仙南公司、星昊公司认为上诉人的证据的发出日期都在2017年，既非本案新发现的证据，也非新形成的证据。二审中，上诉人认为，上诉人在2008年土地置换前，上诉人在2007年就已经通知被上诉人仙南公司有选择产权置换或货币补偿的权利。被上诉人仙南公司选择了产权置换的方式，且向三亚市政府指明了选择案涉土地用于置换。原审判决在审理查明部分漏查了上述二个主要事实。二审查明：2007年9月19日，因被上诉人仙南公司位于××区及两侧河西国用（1997）字第0005号、第0019号、第0023号土地使用权证项下18475.21平方米土地被征收，被上诉人仙南公司向三亚市政府提出申请，要求采用土地置换的方式予以补偿。经三亚市政府批转原三亚市国土环境资源局，原三亚市国土环境资源局2008年2月28日作出三土环资籍〔2008〕123号文，向三亚市政府请示。三亚市政府2008年3月7日作出三府函〔2008〕60号批复，同意：一、以南边海储075号地块18926.76平方米土地置换给被上诉人仙南公司，作为被上诉人仙南公司18475.21平方米土地被征收后的补偿。二、应补偿给被上诉人仙南公司的土地差价424.356万元，从被上诉人仙南公司其他应付地价款中扣减冲抵。根据上述批复，原三亚市国土环境资源局与被上诉人仙南公司于2008年7月21日签订了置换土地合同。该合同约定置换土地为城镇单一住宅用地，同时附土地使用条件。另，根据天府〔2017〕119号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚市南边海环河口棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的通知》、天府〔2017〕122号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚市南边海环河口棚户区改造项目房屋征收的公告》、天府〔2017〕252号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚市南边海环河口棚户区改造项目征收补偿安置补充方案的通知》等证据，案涉地块已列入三亚市南边海环河口棚户区改造项目土地征收范围。二审查明的其他事实与原审判决认定的事实基本一致，本院依法予以确认。本院认为，一、关于上诉人是否系本案适格被告的问题。本案被诉置换土地合同系上诉人与被上诉人仙南公司通过协商，经三亚市政府批准后，以土地置换作为补偿方式的征收补偿协议，对此双方均无异议。被征收人仙南公司现以所置换的土地不能开发建设，上诉人不履行补偿协议约定的义务为由，提起本案诉讼，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”之规定，被上诉人仙南公司以签订补偿协议的另一方当事人上诉人为被告，符合上述规定。2上诉人是否具有不履行补偿协议约定义务的违法情形。双方所签订的置换土地合同第四条约定了用于置换的土地用途为“城镇单一住宅用地”，同时约定了土地使用条件。根据上述协议约定的内容，可以确定双方约定用以置换的土地应为可以开发建设使用的城镇单一住宅用地。但实际上上诉人所交付给被上诉人仙南公司的南边海储075号地块18926.76平方米土地，在2008年6月17日下午及2008年6月23日下午召开的三亚市规委会2008年第五次会议上，已被明确要求“要按照统一规划、整合开发的改造原则进行整体改造开发建设，不再为单个项目办理报建审批手续”。且原三亚市规划局2013年12月11日作出三规函〔2013〕1132号《关于海南仙南投资开发有限公司申请出具三土房[2008]字第6276号宗地规划意见的复函》，也明确告知对被上诉人仙南公司案涉宗地，不予单独报建。也就是说，该地在上诉人2008年7月21日与被上诉人仙南公司签订协议、交付案涉地块时，根据规划，案涉地块已不能按协议约定的开发条件，由被上诉人仙南公司单独报建，开发建设。因上诉人未按补偿协议约定条件交付可以由被上诉人仙南公司单独开发建设使用的城镇单一住宅用地，致使其签订补偿协议的目的落空。虽然导致上诉人违约的原因系案外人三亚市规划委员会变更规划所致，但依照《中华人民共和国合同法》第一百二十一条“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决”之规定，应由上诉人承担违约履行的责任后果。因此，应视同为上诉人具有不履行补偿协议约定义务的违法情形。本案系上诉人履约行为违法而非签约行为违法，原审判决确认上诉人签约行为违法，没有事实和法律依据，本院依法予以纠正。3关于被上诉人仙南公司请求人民法院迳行判决上诉人重新为其置换土地的诉讼请求依法是否应予支持的问题。依法成立的合同，受法律保护，各方当事人应依约履行。本案中，因上诉人不履行补偿协议约定义务，将不能由被上诉人仙南公司单独报建，开发建设的土地置换给被上诉人仙南公司，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院应当判决被告承担继续履行、采取补救措施或赔偿损失等责任”之规定，上款所指上诉人应当承担采取补救措施责任，按《中华人民共和国合同法》第一百一十一条之规定，即应承担为被上诉人仙南公司重新更换土地的违约责任。但由于土地置换协议系须经三亚市政府批准才发生法律效力的协议，重新置换，也须要经三亚市政府重新批准。在未经三亚市政府重新批准之前，原审判决迳行判决上诉人直接重新为被上诉人仙南公司置换土地的判决结果不当，本院依法予以纠正。虽然原审判决迳行判决上诉人直接重新为被上诉人仙南公司置换土地的判决结果不当，但并不意味上诉人可以不承担任何责任，在此情形下，上诉人应积极采取补救措施，及时与被上诉人仙南公司协商土地置换方案，尽早报三亚市政府审批，以避免因土地长期闲置给国家、企业利益造成损害。如双方在合理期限内经协商，未能达成一致或三亚市政府不予批准，被上诉人仙南公司依法可通过合法途径，另行主张权利。综上，原审判决认定事实基本清楚，但判决结果不当，本院依法予以撤销。上诉人的上诉请求和事实理由部分成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：1撤销三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初151号行政判决；2确认三亚市自然资源和规划局不履行置换土地合同约定义务的行为违法；3三亚市自然资源和规划局应在本判决发生法律效力之日起三个月内，履行与海南仙南投资开发有限公司、海南星昊投资开发有限公司协商案涉土地置换方案并报三亚市人民政府审批的法定职责；4驳回海南仙南投资开发公司、海南星昊投资开发有限公司的其他诉讼请求。一、二审案件受理费100元，由三亚市自然资源和规划局负担50元、由海南仙南投资开发公司、海南星昊投资开发有限公司负担50元。本判决为终审判决。审判长 梁 泽审判员 陈兴科审判员 杨冲冲 二〇一九年十二月十二日书记员 邱海惠附：本判决适用的相关法律、法规依据中华人民共和国行政诉讼法第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。