江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终767号 上诉人（原审原告）杨玉发，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人刘牧童，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区综合行政执法局，住所地南京市建邺区雨润大街99号2栋A座。 法定代表人黄元祥，南京市建邺区综合行政执法局局长。 出庭负责人汪厚勇，南京市建邺区综合行政执法局副局长。 委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。 委托代理人李慧萍，江苏汇丰锦律师事务所实习律师。 原审第三人南京市建邺区人民政府江心洲办事处永定村村民委员会，住所地南京市建邺区江心洲街道永定村东寿一队。 法定代表人黄德智，南京市建邺区人民政府江心洲办事处永定村村民委员会主任。 委托代理人芦练勇，南京市建邺区人民政府江心洲办事处永定村村民委员会工作人员。 上诉人杨玉发因诉被上诉人南京市建邺区综合行政执法局（以下简称建邺区执法局）、原审第三人南京市建邺区人民政府江心洲办事处永定村村民委员会（以下简称永定村村委会）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初595号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，位于南京市××邺区江心××公寓（以下简称××公寓）系永定村村委会建设，2002年4月22日，杨玉发及其父杨克忠与江心洲棋杆村签订了《房屋购销协议》，购买了梅子公寓206室房屋，现梅子公寓206室由杨玉发实际占有。2018年8月10日，原南京市××邺区城市管理行政执法局（以下简称原建邺区城管执法局）执法人员对涉案建筑物进行现场勘察并记录，查明涉案建筑物结构为砖混，面积为2481.6平米，永定村村委会现场未提供规划（建设）部门审批手续。同日，原建邺区城管执法局作出宁城法建[2018]808255号《核查通知书》，责令永定村村委会在接到本通知之日起叁日内携带相关材料至原建邺区城管执法局接受调查处理。2018年8月14日，原建邺区城管执法局对永定村村委会无法提供梅子公寓的审批手续一事立案查处。 2018年8月16日，原建邺区城管执法局向原南京市规划局发出《关于对建邺区江心洲永定村梅子公寓建筑物商请认定规划性质的函》，并附有现场拍摄照片、平面图、定位图，内容为：1.梅子公寓是否应当办理规划审批手续；2.如应当办理而又未办理规划审批手续，是否可以采取改正措施以消除对规划实施的影响。2018年8月27日，原建邺区城管执法局作出宁城法建告（2018）032-1号《告知书》，告知杨克忠、杨玉发永定村村委会未能提供梅子公寓相关建设工程规划审批手续和要求永定村村委会携带相关材料接受调查处理的事实。当日，原建邺区城管执法局工作人员在公证人员陪同下前往梅子公寓206室进行送达宁城法建告（2018）032-1号《告知书》。2018年9月5日，原南京市规划局作出《关于建邺区江心洲永定村梅子公寓建筑物认定规划性质的复函》，载明原南京市规划局未向梅子公寓核发任何规划手续，建议到原区建设主管部门进行档案查询，如亦未查询到相关审批手续，可认定为违法建设，同时认为梅子公寓属于无法采取改正措施消除影响应限期拆除的情形。 2018年9月18日，原建邺区城管执法局向南京市××邺区建设和交通局发出《关于查档建邺区江心洲永定村梅子公寓建筑物历史审批情况的商请函》，并附原南京市规划局《关于对建邺区江心洲永定村梅子公寓建筑物认定规划性质的复函》，请求协助查档梅子公寓建筑物的历史审批情况。2018年10月15日，南京市××邺区建设和交通局作出《关于查档建筑物历史审批情况的回函》，表明南京市××邺区建设和交通局未核发过该项目的建设工程规划许可证。2018年10月29日，原建邺区城管执法局向永定村村委会作出宁城执建限告字（2018）第050号《限期拆除告知书》，载明：经查明，永定村村委建设的梅子公寓共计2481.6㎡的建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款的规定，属于违法建筑物，责令永定村村委会在收到《限期拆除决定书》之日起肆日内自行拆除上述违法建设，并向永定村村委会送达。2018年11月7日，原建邺区城管执法局向永定村村委会作出宁城执建限拆字（2018）第036号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），载明永定村村委会未按涉案《限期拆除告知书》的要求，自行拆除梅子公寓2481.6㎡建（构）筑物，且无正当理由。依据城乡规划法第六十四条的规定，责令永定村村委会于2019年5月7日之前自行拆除上述违法建设，并送达了永定村村委会。2018年11月14日，原建邺区城管执法局作出宁城法建告（2018）033-2号《告知书》，告知杨克忠、杨玉发原建邺区城管执法局已作出涉案《限期拆除告知书》，并告知其具有陈述和申辩权。当日，原建邺区城管执法局工作人员在公证人员陪同下前往梅子公寓206室送达宁城法建告（2018）033-2号《告知书》。2019年1月23日，原建邺区城管执法局作出宁城法建告（2018）031-3号《告知书》，告知杨克忠、杨玉发已作出涉案《限期拆除决定书》，并告知其可以申请行政复议或提起行政诉讼。当日，原建邺区城管执法局工作人员在公证人员陪同下前往梅子公寓206室送达宁城法建告（2018）031-3号《告知书》。杨玉发对涉案《限期拆除决定书》不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，因南京市机构改革，原建邺区城管执法局职能由建邺区执法局承继。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条、建委办发[2019]55号《中共建邺区委办公室建邺区人民政府办公室关于印发的通知》等相关规定，建邺区执法局具体负责建邺区城市管理相对集中行政处罚权工作。本案中，涉案建筑物位于南京市××邺区，属建邺区执法局的管理、查处范围之内，建邺区执法局对其具有调查处理的法定职权。 城乡规划法第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《南京市城乡规划条例》第五十七条第一款规定：“未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，责令停止建设。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”本案中，原建邺区城管执法局对涉案建筑物进行了现场勘察、测量，在永定村村委会就涉案建筑物无法提供建设审批手续的情况下，原建邺区城管执法局经向辖区建设规划部门征询意见后，认定涉案建筑物为违法建设，且属于无法采取改正措施消除影响、应当限期拆除的情形，具有事实根据，适用法律正确。原建邺区城管执法局作出涉案限拆决定书过程中，履行了调查询问、现场勘察、告知、送达等程序，符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决驳回杨玉发的诉讼请求。 上诉人杨玉发上诉称，一、上诉人依法享有梅子公寓206室的所有权。2002年4月22日，杨克忠、杨玉发与江心洲棋杆村签订《江心洲棋杆村购房协议》，购买梅子公寓206室。《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第四条规定，“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”该法第四十二条规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产的，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。”因此，上诉人的合法财产应当受到法律保护。二、国家对农村自建房屋认定是否为违建时，应本着尊重历史，保障人权的标准具体情况具体分析。在城乡规划法实施之前，国家对乡镇几乎没有村镇建设规划管理的专职机构和人员。涉案梅子公寓是在城乡规划法实施之前建设的，当时还不具备办理规划手续的条件。其次，农村集体土地上房屋普遍存在有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这不是农户自己能够克服与解决的。三、被上诉人并无职权作出违建的认定。被上诉人于2018年11月7日作出涉案《限期拆除告知书》、2019年1月23日作出宁城法建告（2018）031-3号《告知书》，内容为认定梅子公寓违法建筑，要求限期拆除。城乡规划法第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照人民政府建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”该法第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正。因此，有权对违法建筑进行认定的只有县级以上人民政府的规划部门，而有权发出限期拆除告知书的只有乡、镇人民政府。综上，请求：1.撤销南京铁路运输法院(2019)苏8602行初595号行政判决；2.撤销被上诉人作出的《限期拆除决定书》；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人建邺区执法局未在法定期限内提交书面答辩状，在二审审理中辩称，一审法院查明事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。首先，建邺区执法局作为独立的行政执法主体，根据国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》等规定，负责建邺区范围内相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城乡建设的进行调查处理的法定职权，有权根据城乡规划法等法律法规查处。其次，南京市城市规划区包括整个南京市辖区，本案所涉建筑在建设之前应按照有关规定办理建设工程规划许可，但本案建筑在建成至建邺区执法局对其进行查处之前一直没有办理建设工程规划许可手续，违法行为一直持续，建邺区执法局在违法行为存续期间依法对其进行查处，符合相关法律规定。综上，请求法院依法查明事实，驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。 原审第三人永定村村委会未在法定期限内提交书面答辩状，在二审审理中述称，对被上诉人建邺区执法局二审答辩意见予以认可。 各方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，原审法院从真实性、关联性、合法性三个方面对提交的证据予以审核认证，符合法律规定。本院对一审法院查明的事实，予以确认。 上诉人杨玉发二审中提交朱薇（杨玉发前妻）与社区工作人员的录音光盘材料。根据《最高人民法院关于行政诉讼中证据若干问题的规定》第七条的规定，“原告或者第三人提供证据应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”根据上诉人自称该证据形成时间为2019年1月24日，系在一审开庭审理前，上诉人一审中未提交该证据，根据上述规定，本院不予接纳。 本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条、江苏省人民政府作出的《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》、《南京市城市治理条例》第六十三条、建委办发[2019]55号《中共建邺区委办公室建邺区人民政府办公室关于印发的通知》等相关规定，建邺区执法局具体负责建邺区城市管理相对集中行政处罚权工作。本案中，涉案建筑物位于南京市××邺区，属建邺区执法局的管理、查处范围之内，建邺区执法局对其具有调查处理的法定职权。上诉人认为建邺区执法局不具有上述法定职权的主张无法律依据，本院不予支持。 物权法第七条规定，“物权的取得和行使，应当遵守法律、尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”物权的民事权利属性决定了其取得应受到一定的限制，物权的取得必须有法律依据，并遵守法律规定的取得方式和程序，否则就不能被法律承认并得到保护。杨克忠、杨玉发与江心洲棋杆村签订了《房屋购销协议》，购买了梅子公寓206室房屋，该房屋系江心洲棋杆村未经批准进行建设的，不因杨克忠、杨玉发购买并支付对价而使之合法。因此，原建邺区城管执法局认定涉案建筑物为违法建设并无不当。 本案中，原建邺区城管执法局对涉案建筑物进行了现场勘察、测量，在永定村村委会就涉案建筑物无法提供建设审批手续的情况下，原建邺区城管执法局经向建设规划部门征询意见后，认定涉案建筑物为违法建设，且属于无法采取改正措施消除影响、应当限期拆除的情形，并履行了调查询问、现场勘察、告知、送达等程序，符合城乡规划法第四十条第一款、《南京市城乡规划条例》第五十七条第一款的规定，具有事实和法律根据。 综上，上诉人杨玉发的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨玉发负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇一九年十二月二十日  书记员  倪 辉