新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）新行终131号 上诉人（原审被告）：成万华，男，1954年8月30日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 上诉人（原审被告）：王素珍，女，1959年6月6日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 上诉人（原审被告）：成学峰，女，1985年3月14日出生，汉族，个体户，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人：成万华（成学峰、成鑫之父），男，1954年8月30日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 委托诉讼代理人：王素珍（成学峰、成鑫之母），女，1959年6月6日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 上诉人（原审被告）：成鑫，女，1988年6月27日出生，汉族，个体户，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人：成万华（成学峰、成鑫之父），男，1954年8月30日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 委托诉讼代理人：王素珍（成学峰、成鑫之母），女，1959年6月6日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 被上诉人（原审被告）：喀什市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区喀什市人民东路55号。 法定代表人：亚生江·亚合甫，该市市长。 行政机关出庭负责人：李苇林，该市副市长。 委托诉讼代理人：穆清凤，新疆驼铃律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：喀什市库木代尔瓦札街道办事处。住所地：新疆维吾尔自治区喀什市克孜勒都维路308号。 法定代表人：沙吉达木·玉努斯，该办事处主任。 委托诉讼代理人：雷雨，该办事处城建办主任。 委托诉讼代理人：武乃文，新疆驼铃律师事务所律师。 上诉人成万华、王素珍、成学峰、成鑫因与被上诉人喀什市人民政府、喀什市库木代尔瓦札街道办事处（下称喀什市库办）房屋拆迁一案，于2015年5月向新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院（下称喀什中院）起诉。喀什中院作出（2015）喀中法行初字第7号行政裁定，驳回上诉人的起诉。上诉人上诉至本院后，本院于2017年4月27日作出（2017）新行赔终1号行政裁定，指令喀什中院继续审理。喀什中院于2019年9月23日作出（2018）新31行初11号行政裁定，上诉人不服向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人及上诉人成学峰、成鑫的委托诉讼代理人成万华、王素珍，被上诉人喀什市人民政府的行政机关出庭负责人李苇林、委托诉讼代理人穆清凤，被上诉人喀什市库办的委托诉讼代理人雷雨、武乃文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第四十九条第三项规定，原告提起行政诉讼应当符合法律规定，有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（下称《适用解释》）第六十八条第一款规定，具体的诉讼请求系指请求判决撤销或者变更行政行为、请求确认行政行为违法、请求确认行政行为无效等具体情形。本案中，成万华等四人向该院起诉请求确认喀什市人民政府等二被告房屋征收程序违法。作为确认之诉，成万华等四人的诉讼请求属于“有具体的诉讼请求”。但房屋征收程序属于多阶段的行政行为，其由一系列行政行为构成，从征收决定到征收安置补偿决定或协议，再到强制拆除房屋等，包含诸多独立的行政行为。房屋征收程序中的系列行为在作出主体、法定程序、适用对象等方面均有不同，人民法院在对这些行为进行合法性审查时所适用的审查标准和范围也不相同。当事人请求确认房屋征收程序违法，应当针对房屋征收程序中的某一具体行为提起诉讼，笼统地要求确认房屋征收程序违法的，既不利于实质性化解行政争议，也不符合法律规定的起诉条件，属于诉讼请求不明确。根据《适用解释》第六十八条第三款的规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。经原审法院多次释明，成万华等四人拒绝变更并坚持起诉“请求确认二被告房屋征收程序违法”。如上文所述，因该诉讼请求指向不明确，将导致该院在后续审理中无法归纳、集中案件争议焦点，无法形成所指明确的裁判意见。故，成万华等四人请求确认喀什市人民政府等2被告房屋征收程序违法的主张，不符合法定的起诉条件。综上，成万华、王素珍、成学峰、成鑫的起诉不符合法定条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，遂裁定：驳回成万华、王素珍、成学峰、成鑫的起诉。 成万华、王素珍、成学峰、成鑫上诉称，被上诉人拒不执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）和《新疆维吾尔自治区关于贯彻实施的指导意见》（新建法[2011]17号）及《喀什市房屋征收与补偿安置指导意见》（喀什市政发[2012]2号）文件的规定，让不具备组织实施房屋征收与补偿主体资格的喀什市库办来制定搬迁补偿、安置实施方案及住房安置协议书、搬迁奖励办法等方案并实施征收拆迁，征收程序严重违法。综上，请求：1.撤销喀什地区中级人民法院（2018）新31行初11号行政裁定，改判确认两被上诉人房屋征收程序违法；2.诉讼费由被上诉人负担。 喀什市人民政府辩称，1.本案属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，应当继续沿用原有的规定办理。喀什市人民政府将拆迁项目交由喀什市库办实施，有具体的事实和法律依据；2.喀什市人民政府不是本案适格被告，喀什市库办也不是本案适格的被告；3.喀什市库办在案涉危旧房改造工作中，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神和喀市政发（2012）2号文件的指导意见去执行符合立法本意，采取有利于被拆迁人的安置补偿原则，不违反法律精神；4.上诉人经过原审法院释明以后未按照法院的引导进行诉讼，应当驳回上诉人的起诉。请求驳回上诉，维持原裁定。 喀什市库办辩称，同喀什市人民政府的答辩意见一致。另外，喀什市库办不是本案适格被告，我方作为拆迁主体，按照法律规定多次与上诉人协商，已尽到相关责任与义务。请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理查明，上诉人成万华从案外人钱自能处购买喀什市塔什库尔干第二干休所1号楼2单元252室（原系1单元5楼154室），该房屋由上诉人成万华、王素珍、成学峰、成鑫共同居住，未取得房屋所有权证及土地使用权证。 2011年1月1日，喀什市房屋拆迁管理办公室针对喀什老城区改造21号南片区项目建设向喀什市库办颁发房屋拆迁许可证，拆迁范围为喀什市文化路南侧、克孜都维路北侧部分居民的房屋，老城区改造21号片区南侧的居民房屋拆迁，以规划红、蓝线确定的范围为准；拆迁实施单位为喀什阿曼拆迁有限公司；拆迁期限为2011年1月24日至2012年1月23日。2011年1月14日，喀什市国土资源局向喀什市库办颁发建设用地批准书及建设用地规划许可证，用地位置为喀什市文化路南侧、克孜都维路北侧（老城区改造21号片区）。上诉人原居住的案涉房屋位于上述拆迁范围内。2011年4月11日，喀什市库木代尔瓦扎街道办事处文化路社区作出《搬迁公告》，要求加拉买力斯片区内各住户做好搬迁准备，具体搬迁事宜与喀什市库木代尔瓦扎街道老城区21片区危旧房改造办公室联系。喀什市库办始终未能与上诉人达成拆迁补偿安置协议。案涉房屋后被拆除。上诉人主张案涉房屋及地下室的建筑面积为107.5平方米，警卫室面积平均后每户1.15平方米，合计108.65平方米。被上诉人喀什市库办主张案涉房屋面积为88.57平方米，置换后面积为107.5平方米（含地下室面积18.93平方米）。 上诉人的原诉讼请求为:1.要求被告执行法律法规、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、新建法[2011]17号及喀市政发[2012]2号文件的规定；2.赔偿返还上诉人的房屋108.6平方米；3.补偿401398元。经原审法院多次释明，上诉人变更其诉讼请求为确认被上诉人房屋征收程序违法。 本院认为，本案所涉系在2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前立项并取得拆迁许可证的拆迁项目。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”的规定,本案应适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定:“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式等事项,订立拆迁补偿安置协议。拆迁租赁房屋的,拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”第十六条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决,裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”本案中，上诉人与被上诉人喀什市库办既未达成拆迁补偿安置协议，亦未经相关行政机关裁决，故并不存在人民法院可以进行审理的拆迁法律行为。但案涉房屋已被拆除，该事实行为对上诉人的权利义务造成了实质性影响，属于人民法院的受案范围。因本案中并不存在多个符合行政诉讼起诉条件的被诉行政行为，故上诉人的起诉亦符合“一案一诉”的要求，属于诉讼请求明确的情形。当事人指明被诉行政行为后，人民法院应当根据相关法律规定对被诉行政行为进行定性。原审法院称本案被诉行政行为系“房屋征收行为”，系对被诉行政行为定性有误，本院予以纠正。 综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院（2018）新31行初11号行政裁定； 二、指令新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院继续审理。 审判长 哈里木拉提 审判员 马   荣 审判员 张   玉 二〇一九年十二月十七日 书记员 郑 斯 尤