浙江省舟山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙09行终72号 上诉人（原审原告）任和元，女，1957年4月18日出生，汉族，住舟山市普陀区。 上诉人（原审原告）沈恩情，男，1956年2月11日出生，汉族，住浙江省岱山县。 委托代理人（特别授权代理）沈瑜，女，1982年10月26日出生，汉族，住址同上，系上诉人沈恩情之女。 上诉人（原审原告）沈和样，男，1960年3月1日出生，汉族，住浙江省岱山县。 上诉人（原审原告）陈永芳，男，1955年1月1日出生，汉族，住浙江省岱山县。 上诉人（原审原告）唐追英，女，1959年7月6日出生，汉族，住舟山市定海区。 五上诉人共同委托代理人（一般授权代理）刘博韬，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）岱山县住房和城乡建设局，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道691号。 法定代表人杨增富，局长。 委托代理人（一般授权代理）王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。 上诉人任和元、沈恩情、沈和样、陈永芳、唐追英因与被上诉人岱山县住房和城乡建设局（以下简称岱山县住建局）诉城建机关不履行查处法定职责一案，不服浙江省岱山县人民法院（2019）浙0921行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经各方当事人同意，本案自2019年11月11日至2019年12月18日进行调解，调解期间不计入审限。经阅卷、调查及询问当事人，本案现已审理终结。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”之规定，本案中原告要求被告予以查处的事项涉及原岱山县高亭镇渔山村集体土地，在该村村民委员会或农村集体经济组织对本案被诉行政行为不起诉的情况下，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，但原告五人未达到该村村民的过半数，不符合上述规定的起诉资格。该五人亦未提供其他证据证明其与被诉行政行为存在利害关系，故其提起本案诉讼不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的法定起诉条件，本案依法应予以驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告任和元、沈恩情、沈和样、陈永芳、唐追英的起诉。 任和元等五人不服该裁定，向本院提起上诉称，一、本案可以归纳出三个行为，第一个行为是上诉人向被上诉人申请查处的行为，第二个行为是被上诉人是否履行职责的行为，第三个行为是案外人违法占用上诉人所处的集体经济组织土地的行为，针对第一、第二个行为，上诉人系该两个行为的直接相对人。本案诉争的焦点是上诉人向被上诉人提出申请，被上诉人是否履行了法定职责的行为，上诉人系该行为的行政相对人，具有提起本案诉讼的原告主体资格。一审法院以上诉人没有提供其他证据证明与被诉行为存在利害关系为由，认定上诉人不具有提起本案诉讼的主体资格事实认定错误，且逻辑混乱。一审法院所要表达的意思是上诉人与案外人占用土地的行为没能举证证明存在利害关系，而非与被诉行政行为是否存在利害关系。上诉人系被诉行政行为的直接相对人，具有提起本案诉讼的主体资格。二、案外人占用的土地，是上诉人连同其他集体经济组织成员共同共有的土地，针对每一寸土地，上诉人均享有权益，上诉人是案外人占用土地的行为的受害人，是占用土地行为的相关人，与占用行为存在利害关系，只要上诉人举证证明上诉人系该集体经济组织成员，就应当认定与案外人占用土地的行为存在利害关系。三、从行政诉讼结构讲，行政诉讼有程序审查和实体审查。本案上诉人有权提起行政诉讼，一审法院即便认定被上诉人的行为合法，也应当是判决驳回上诉人的诉讼请求，而非裁定驳回上诉人的起诉，所以一审法院适用法律错误。综上，一审法院未能正确区分本案所涉及的法律关系，裁定适用法律不当，请求本院依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人住建局答辩称，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。而属于与行政行为有利害关系的几种情况，《行政诉讼法》第十二条也作了明确规定，不应当过多扩大理解。五上诉人对《行政诉讼法》中“行政相对人”及“与行政行为有利害关系”的理解片面，一审法院的理解符合立法本意，程序合法，请求本院驳回上诉，维持原裁定。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审审理中，五上诉人向本院提交了以下新证据（均为复印件）： 1.户主为沈和阳的《浙江省农村集体土地承包权证》、户主姓名为曹松娟的《岱山县承包土地使用证》，拟证明上诉人沈和样对涉案集体土地享有承包经营权； 2.户主姓名分别为唐追英、丁吹娣的《岱山县承包土地使用证》，拟证明上诉人唐追英对涉案集体土地享有承包经营权； 3.户主姓名为徐志成的《岱山县承包土地使用证》、承包方为徐志琴的《岱山县鱼山乡土地承包合同》，拟证明上诉人沈恩情对涉案集体土地享有承包经营权； 4.承包方为任和元的《岱山县鱼山乡土地承包合同》，拟证明上诉人任和元对涉案集体土地享有承包经营权； 经组织质证，被上诉人认为，五上诉人提供的新证据与本案不具有关联性，两份《岱山县鱼山乡土地承包合同》不能证明合同已经履行，即不能证明上诉人沈恩情、任和元对涉案集体土地享有承包经营权。本院认为，上述证据与本案不具有关联性，不予确认。 本院认为，本案系因五上诉人不服被上诉人对其投诉未进行处理而提起的不履行法定职责之诉，争议焦点为五上诉人是否具有提起本案原审诉讼的原告主体资格。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。根据上述法律及司法解释的规定，被投诉事项存在侵犯投诉人自身合法权益的可能性时，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，投诉人有权提起行政诉讼。而被投诉事项是否存在侵犯投诉人自身合法权益的可能性，首先需要投诉人举证证明其投诉所依据的法律规范目的系为了保障其自身的合法权益；其次需要提供证据证明其受法律规范保护的合法权益受到侵犯的事实证据。具体到本案，五上诉人认为被投诉人违反了《中华人民共和国建筑法》(2011修正)（以下简称《建筑法》）第七条、《建筑工程施工许可管理办法》第二条的相关规定，未办理施工许可证进行非法建设活动违法占用了其本村的集体土地，包括其承包地，从而向被上诉人进行投诉要求处理。但《建筑法》、《建筑工程施工许可管理办法》规范的目的旨在加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，并未涉及对集体土地所有权或使用权的保护，即使五上诉人提供了其对涉案集体土地享有权利的事实证据，也不足以说明被投诉人未取得施工许可证进行建设的行为系对其集体土地所有权或使用权的侵犯。另，五上诉人投诉举报之事项涉及国家重大战略项目，其以该项目建设系违法建设为由进行举报系明显的不当举报。故五上诉人据此要求被上诉人对投诉事项进行处理，进而对处理结果提起诉讼，不具有原告主体资格。原审法院以五上诉人不符合法定起诉条件为由驳回起诉，结论正确，应予维持。 综上，上诉人任和元、沈恩情、沈和样、陈永芳、唐追英的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审裁定结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 张 静 二〇一九年十二月十八日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧