云南省元谋县人民法院行 政 判 决 书（2019）云2328行初52号公益诉讼起诉人姚安县人民检察院。被告姚安县林业和草原局。统一社会信用代码：11532325MB16327556。住所地：姚安县栋川镇西教场4号。法定代表人骆宁，系局长。委托诉讼代理人邱娅楠，云南兴彝律师事务所律师，代理权限为特别授权。公益诉讼起诉人姚安县人民检察院（以下简称公益诉讼起诉人）诉被告姚安县林业和草原局（以下简称姚安县林草局）不履行林业行政管理职责一案，于2019年11月8日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，于2019年11月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人指派检察员任宝轩、杨朝祥，被告姚安县林草局局长骆宁及委托诉讼代理人邱娅楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称，2015年至2018年6月，王永斌在未办理林地占用手续的情况下，擅自在姚安县大河口乡麂子村委会格依堵组老独田开垦林地种植烤烟等经济作物，改变林地用途，造成林地大量被毁坏。经鉴定，王永斌非法占用并毁坏林地面积为0.8932公顷(13.398亩)，地类为无蓄积乔木林地。2018年12月26日姚安县人民法院(2018)云2325刑初112号《刑事判决书》判决：被告人王永斌犯非法占用农用地罪，单处罚金人民币5000元。公益诉讼起诉人在履行公益诉讼检察职能中发现被告对王永斌非法占用林地的行为存在未依法履行法定监管职责的情形，遂于2019年6月20日向被告发出检察建议，建议被告按照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条和《云南省林业管理条例》第四十二条的规定继续对王永斌非法占用林地的行为进行查处，责令其恢复植被。被告于2019年8月20日回复公益诉讼起诉人称“王永斌已对所需植被进行了林地恢复，经技术人员实地检查，已达到植被恢复造林技术标准。”2019年9月5日，公益诉讼起诉人对王永斌恢复林地情况进行现场检查后发现被告未依法对王永斌的违法行为履行法定监管职责，被王永斌非法占用的林地仍然种植烤烟，植被未恢复，国家和社会公共利益仍然处于受侵害的状态。公益诉讼起诉人认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门，依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”被告对姚安县境内的森林资源具有法定的监督管理职责。王永斌因犯非法占用农用地罪被人民法院单处罚金人民币5000元，但是被告未按照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款和《云南省林地管理条例》第四十二条第(二)项的规定责令王永斌恢复林地，存在着未依法履行法定监管职责的情形。公益诉讼起诉人依法向被告发出检察建议后，被告至今仍然未依法对王永斌非法占用林地的违法行为履行法定监管职责，致使国家和社会公共利益处于持续受侵害的状态。综上，为督促被告姚安县林草局依法履行监督管理职责，保护国家森林资源不受非法侵害，切实保障生态环境安全，维护国家和社会公共利益，促进依法行政，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向人民法院提起诉讼，请求：1.确认被告姚安县林草局在姚安县大河口乡麂子村委会格依堵老独田处的林业行政管理中未依法全面、及时履行监督管理职责的行为违法；2.责令被告姚安县林草局继续履行林业行政监督管理职责。针对诉讼请求，公益诉讼起诉人向本院提交了以下证据材料：1.姚安县林业和草原局三定方案；2.姚安县林业和草原局统一社会信用代码证书；3.姚安县人民法院刑事判决书；4.姚安县森林公安局现场勘查笔录；5.姚安县森林公安局对王永斌的询问笔录；6.姚安县林业局出具的鉴定意见书；7.对王永斌5月28日的调查笔录；8.诉前阶段拍的现场照片（5月28日）；9.检察建议书及送达回证；10.姚安县林草局对检察建议书办理情况的报告；11.对王永斌9月5日的调查笔录；12.王永斌案9月5日现场照片；13.许云的调查笔录；14.周兴明的调查笔录；15.苏晓敏的调查笔录；16.周兴明提供的《责令恢复植被通知书》。被告姚安县林草局辩称：一、被告已经对王永斌非法占用农用地履行了监管职责。2018年9月6日，姚安县人民政府成立姚安县国家森林督查整改工作领导小组，对落实整改责任单位整改措施进行了明确分工，并向各乡镇人民政府、县直有关部门印发了《关于印发姚安县2018年森林督察县级自查涉林违法案件线索查处及问题整改工作方案的通知》，该通知第46条明确，针对违法责任人王永彬的整改措施为：“县林业局负责破坏森林资源违法情况的鉴定；县森林公安局负责依法查处破坏森林资源的违法行为；大河口乡人民政府负责督促违法责任人做好森林植被恢复到位工作，并收回林地。”被告已经按照该通知积极履行职责，出具了《姚安县大河口乡麂子村委会王永斌毁林开垦林地案件鉴定意见书》。二、被告积极依法履行监管职责。2019年4月24日，被告向王永斌发出《责令限期改正违法行为通知书》、《非法占用林地恢复植被告知书》，要求王永斌在7月30日前恢复植被。2019年6月20日，公益诉讼起诉人向被告送达了《检察建议书》，被告于2019年6月26日召开2019年全国森林督查等工作业务培训会议，要求各乡镇林业和草原服务中心落实检察院下发的八个检察建议进行整改，并在时限内上报整改情况。2019年7月，王永斌已种植核桃树，但由于天气干旱，成活率不高。2019年8月30日，姚安县大河口乡林业和草原服务中心再次要求王永斌恢复植被。截止2019年11月，被告两次向王永斌发出《关于森林督查反馈问题整改责令恢复植被通知书》、《非法开垦林地整改通知书》，要求王永斌停止种植农作物，恢复林地种植树木。随后王永斌根据被告的要求，进一步恢复了林地植被，11月12日至15日，王永斌已经清除了地上全部农作物，对林地再次进行了全面的植被恢复，补栽核桃树300棵。被告于11月19日进行了现场检查恢复情况后，要求王永斌加强浇水除草养护，并禁止其在种植农作物。三、履行监管职责并不等于立即恢复植被。恢复植被面临着季节对成活率影响非常大的现实问题。被告要求王永斌恢复植被后，王永斌已经在7月种植了核桃树，但由于天气干旱炎热，成活率非常低，本身种植核桃树最适宜的季节就是在大寒前后，也就是12月前后。执法也要兼顾民生，王永斌家庭困难，时至今日涉及刑事判决的罚金尚存在缴纳困难，若硬性要求其在酷夏又立即补正，一方面成活率低，植被效果差；另一方面也会造成王永斌家更大的家庭负担。根据《中华人民共和国国家标准造林技术规程》，种植林木3-5年后，方可验收。恢复植被确实是一项需要时间才能出结果的工作，工作成效需要时间，难以立竿见影。故此，履行监管职责并不等于立即恢复植被。综上，请求人民法院查清案件事实依法裁判，被告尊重法院的公正判决。被告姚安县林草局向本院提交了以下证据材料，第一组：《姚安县人民政府关于成立姚安县国家森林督查整改工作领导小组的通知》。第二组：1.《关于印发姚安县2018年森林督查县级自查涉林违法案件线索查处及问题整改工作方案的通知》；2.《姚安县2018年森林督查县级自查涉林违法案件线索查处及问题整改工作方案》。以上两组证据材料证明姚安县人民政府关于成立姚安县国家森林督查整改工作领导小组，对落实整改责任单位及整改措施进行了明确分工。第三组：《王永斌毁林开垦林地案件鉴定意见书》，证明姚安县林草局对王永斌破坏森林资源违法情况进行了鉴定。第四组：1.业务培训会议通知；2.培训材料发放登记表，证明姚安县林草局召开会议并发放材料，要求各乡镇林业和草原服务中心落实森林督查整改工作。第五组：1.《责令限期改正违法行为通知书》；2.《非法占用林地恢复植被告知书》；3.《大河口乡关于2018年国家林业局森林督查中四起非法占用林地案件整改情况的报告》；4.电话告知记录；5.《关于森林督查反馈问题整改责令恢复植被通知书》（2019年11月1日）；6.《非法开垦林地整改通知书》；7.《关于森林督查反馈问题整改责令恢复植被通知书》（2019年11月10日）；8.林政管理检查记录表；9.森林植被恢复检查验收记录表；10.督促植被恢复情况照片（2019年7月恢复）；11.督促植被恢复情况照片（2019年11月恢复），证明被告姚安县林草局积极依法履行监管职责，督促王永斌恢复植被。第六组：《中华人民共和国国家标准造林技术规程》，证明据造林及技术规程，需在造林3-5年后进行造林成效评价。经质证，公益诉讼起诉人对被告提交的证据材料的真实性、合法性、关联性均认可，但认为不能证明被告已全面履行了林业行政监督管理职责。被告对公益诉讼起诉人提交的证据材料1-5、7-10、12-15的真实性、合法性、关联性（以下简称证据三性）予以认可，对证明力也予以认可；对证据材料6的证据三性予以认可，但对其证明事项不予认可，认为该份证据恰恰证实被告已经根据县政府的分工对王永斌的违法行为作出了鉴定意见，履行了监督管理职责；对第证据材料11的证据三性予以认可，但对其证明事项不予认可，在调查笔录中王永斌明确林业站已经通知其整改，并且其已经种植了200余棵核桃树；对第证据材料16的证据三性三性予以认可，但对证明事项不予认可。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人姚安县人民检察院、被告姚安县林草局提交的所有证据材料，客观、真实，与本案具有关联性，本院作为本案证据采用。经审理查明，2015年至2018年6月，姚安县大河口乡麂子村委会格依堵组老独田处有村民违法开垦林地种植烤烟等经济作物，造成林地大量被毁坏。2018年12月26日姚安县人民法院作出(2018)云2325刑初112号《刑事判决书》，判决被告人王永斌犯非法占用农用地罪，单处罚金人民币5000元。公益诉讼起诉人在履行公益诉讼检察职能中发现被告对王永斌非法占用林地的行为存在未依法履行法定监管职责的情形，遂于2019年6月20日向被告发出检察建议，建议被告继续对王永斌非法占用林地的行为进行查处，责令其恢复植被。2019年7月，王永斌在违法开垦的林地内种植了部分核桃树，但仍然在林地内种植烤烟，核桃树成活率较低。2019年8月20日，被告回复公益诉讼起诉人称“王永斌已对所需植被进行了林地恢复，经技术人员实地检查，已达到植被恢复造林技术标准。”2019年9月5日，公益诉讼起诉人对王永斌恢复林地情况进行现场检查后发现被告未依法对王永斌的违法行为履行法定监管职责，被王永斌非法占用的林地仍然种植烤烟，植被未恢复，国家和社会公共利益仍然处于受侵害的状态。公益诉讼起诉人认为，被告对姚安县境内的森林资源具有法定的监督管理职责，存在着未依法履行法定监管职责的情形，在发出检察建议后，被告仍然未依法对王永斌非法占用林地的违法行为履行法定监管职责，致使国家和社会公共利益处于持续受侵害的状态，于2019年11月8日向本院提起行政公益诉讼，请求：1.确认被告姚安县林草局在姚安县大河口乡麂子村委会格依堵老独田处的林业行政管理中未依法全面、及时履行监督管理职责的行为违法；2.责令被告姚安县林草局继续履行林业行政监督管理职责。另查明，在本案审理过程中，被告对王永斌发出了责令整改通知书，王永斌将栽种在违法开垦的林地内的农作物进行了清除并补种了核桃树。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和环境保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国森林法》第十条规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”本案中，姚安县林草局作为姚安县人民政府的林业主管部门，负责辖区内林业资源的监管和保护，应当积极主动履行法定职责，对违法开垦林地的违法行为依法进行查处并采取积极有效的措施对毁坏的林地进行修复。而姚安县大河口乡麂子村委会格依堵组老独田处的林地自2015年以来就遭违法破坏，该违法行为一直持续到2018才被发现，且在公益诉讼起诉人发出检察建议后，被损坏的林地仍然未得到有效的修复，社会公共利益仍然处于受侵害的状态，故被告姚安县林草局确实存在怠于履行林业行政监管法定职责的情形。虽然在本案的诉讼过程中，姚安县林草局已经积极履行了林业行政监管职责，且种植的农作物已经清除并已种上了树木。但鉴于林地生态修复尚需一定的时间，且只有在正常管护下才能实现修复的目的，被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，应当继续积极履行监督管理职责，促使森林植被得到恢复，有效维护生态环境。因此，公益诉讼人的诉讼请求依法有据，本院予以支持。故依照《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款（一）项之规定，判决如下：一、确认被告姚安县林业和草原局在姚安县大河口乡麂子村委会格依堵组老独田处的林业行政管理中未依法全面、及时履行监督管理职责的行为违法；二、责令被告姚安县林业和草原局继续履行林业行政监督管理职责，采取有效措施恢复姚安县大河口乡麂子村委会格依堵组老独田处林地生态环境。案件受理费50.00元，由被告姚安县林草局承担（限本判决生效后三十日内向本院财务室交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。审 判 长  杨绍昆审 判 员  起学聪审 判 员  张汝晶人民陪审员  杨宗林人民陪审员  刘振勇人民陪审员  王树荣人民陪审员  陈宗富二〇一九年十二月十三日书 记 员  罗仕元