安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖16行初82号 原告王明阳，男，汉族，1962年4月29日出生，住安徽省亳州市谯城区。 委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师。 被告亳州市谯城区人民政府，住所地亳州市谯城区新华路半截楼。 法定代表人高川，该区区长。 委托代理人田正真，亳州市谯城区人民政府法制办工作人员。 委托代理人李东风，安徽重信众合律师事务所律师。 原告王明阳诉被告亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）房屋征收补偿决定一案，本院于2018年6月15日收到起诉状，并于当日立案，于2018年9月12日作出（2018）皖16行初56号行政判决。原告王明阳不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院于2019年7月16日作出（2018）皖行终1343号行政裁定，撤销本院（2018）皖16行初56号行政判决，发回重审。本院另行组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告王明阳及委托代理人张心升、被告谯城区政府的委托代理人田正真、李东风参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年6月8日，被告谯城区政府针对原告王明阳作出谯征补[2018]第22号亳州市谯城区人民政府房屋征收补偿决定书（以下简称征收补偿决定书）。该决定书中已明确载明被征收房屋的使用性质、建筑面积及合法建筑物的认定，提供了货币补偿和产权置换两种补偿方式，并告知申请复议或提起诉讼的权利等内容。原告王明阳不服，遂提起行政诉讼。 原告王明阳起诉称,原告的房屋位于安徽省××城区××办事处站前社区××庄。现窦庄及周边地块棚户区改造项目征收原告的房屋并进行项目建设，因原告并未见到相关房屋征收拆迁的合法手续，所以并未与任何部门达成征收拆迁补偿安置协议。2018年6月12日，在原告不知情的情况下，被告向原告送达其于2018年6月8日作出的《征收补偿决定书》。被告作出的该征收补偿决定严重违法、错误，且严重侵害原告的合法权益。为此，依法诉讼，请求法院撤销被告作出的谯征补［2018］第22号房屋征收补偿决定；本案诉讼费用由被告承担。 原告王明阳向本院提交了以下证据： 1.身份证、房地产权证、国有土地使用证，证明原告是涉案当事人，与本案具有利害关系； 2.房屋征收补偿决定书，证明被告对原告作出的房屋征收补偿决定严重违法，严重侵害原告合法权益； 3.《行政复议申请书》、邮寄单及妥投单，证明原告在法定期间提起了行政复议申请的事实； 4.《行政复议决定书》（亳复字[2018]28号），证明作为征收补偿决定前置程序的征收决定违法，征收补偿决定必然违法。 被告谯城区政府答辩称,被告依据被征收谯城区政府第十七届人民代表大会第一次会议，决定实施项目国有土地上房屋征收工作。自2017年5月3日开始对征收范围内的征收房屋组织摸底调查至2017年7月10日公告房屋征收决定。2017年11月20日向原告送达《房地产征收估价报告》至2018年3月30日多次向原告送达《国有土地上房屋征收补偿协商告知书》，明确告知了协商内容、应带土地、房产等合法的财产证明，同时明确告知了协商地点、负责协商的工作人员及联系方式，由此可知原告已知道房屋征收的情况。原告诉称在不知情的情况下被告向其送达房屋征收补偿决定，显然与事实不符。 被告谯城区政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：1.亳州市谯城区第十七届人民代表大会第一次会议关于政府工作报告的决议和政府工作。证明政府工作报告是土地征收、棚户区改造实施年度计划的具体的体现，针对棚户区改造、城市建设向全区人民的承诺；2.亳州市谯城区第十七届人民代表大会第一次会议关于亳州市谯城区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划决议。证明亳州市谯城区第十七届人民代表大会第一次会议通过了谯城区第十三个五规划，2017年实施的城市建设计划；3.亳州市谯城区土地利用总体规划（2006—2020年），证明涉案土地符合土地利用总体规划；4.安徽省人民政府关于亳州市城市总体规划的批复皖政秘（2012）66号，证明项目建设符合亳州市城市总体规划。 第二组证据：1.谯政秘（2016）184号上报我区2017年棚户区改造计划的函，安徽省住房和城乡建设厅复函、征迁范围图；2.国有土地上房屋征收委托书；3.薛政（2017）121号关于成立国有土地和集体土地上房屋征收安置工作指挥部的通知。该组证据证明谯城区政府将2017年棚户区改造计划函告上级主管部门并取得上级主管部门的支持，并委托薛阁街道办事处实施房屋征收，薛阁街道办事处在接受委托后依法成立房屋征收组织。 第三组证据：1.窦庄及周边棚户区改造项目征询居民调查公示及照片；2.房屋征收及项目建设征询民意调查报告；3.房屋征收协商选定评估公司公示及照片；4.窦庄房屋征收摸底调查公示及照片、风险评估报告。该组证据证明受委托实施房屋征收单位，对房屋征收范围内的房屋依法组织摸底调查并公示调查结果，依法组织被征收人协商选定评估机构并公示协商结果，根据调查情况编制房屋征收稳定评估报告。 第四组证据：1.房地产估价合同（委托书），评估公示营业执照，房地产估价机构资质证书，估价师资质证；2.房屋征收测量结果公示及照片。该组证据证明根据选定评估机构的结果，签订评估合同，公示初评房屋面积。 第五组证据：房屋征收拟安置补偿方案、补偿方案论证会议纪要、补偿方案征求修改意见公示及照片、房屋征收公告、房屋征收决定、补偿方案及照片。该组证据证明依法按照程序拟定、论证、征求修改意见作出房屋征收决定。 第六组证据：国务院令第590号、国有土地上房屋征收评估办法、亳政办秘（2011）121号、亳政秘（2015）113号、亳政秘（2016）84号政府文件。该组证据证明涉案房屋的征收依据。 第七组证据：关于2010年第二批次建设用地置换的批复及征收公示、征地补偿方案公告、张贴记录、财库（2013）46号《财政专户管理办法》，证明涉案土地属于城市规划区内的集体土地，已完成农转用的报批程序。按照590号令的要求，国有土地上房屋征收需设立转款账户。财库（2013）46号《财政专户管理办法》，要求取消专款账户。因此该项目的补偿款是采取报账制，由国库统一支付。 第八组证据：原告家庭人口登记、房屋征收人合法面积认定单、土地登记卡、不动产查询信息结果证明。该组证据证明房屋征收实施单位对原告的房屋进行了细致地调查认定，征收实施单位认定合法面积78.22平方米。由此可见原告的合法权益依法得到了补偿。 第九组证据：法律文书送达回证、房地产征收估价报告、送达照片。该组证据证明征收实施单位依法对原告的房屋进行评估并将评估报告送达给原告，原告的合法利益已得到补偿。 第十组证据：国有土地上房屋征收补偿协商告知书、送达回证及照片。该组证据证明房屋征收实施单位分别于2018年1月16日、3月30日向原告送达国有土地上房屋征收补偿协商告知书，告知了原告具体的协商内容、时间、联系人及相关房屋的权属证明。 第十一组证据：作出补偿决定的申请书、履行国有土地上房屋征收决定告知书。该组证据证明房屋征收实施单位在多次协商未能达成安置补偿协议的情况下，依照规定申请对房屋征收人作出补偿决定，且在作出决定前，已催告当事人履行义务。 第十二组证据：召开会议申请、会议纪要、谯城区政府作出的《房屋征收补偿决定书》、送达回证及照片。证明谯城区政府在收到房屋征收实施单位的申请后，及时召开专题会议研究，并对候海林等人作出房屋征收补偿决定，符合国务院第590号令的规定。 经庭审质证，被告谯城区政府对原告王明阳所举证据的质证意见是：对证据1、3的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对证据2有异议，该决定书已明确告知当事人领取补偿金额及领取方式，该决定书没有侵害原告的合法权益；对证据4的证明目的有异议，依据行政复议法规定，该决定虽被确认违法，但征收决定本身仍具有执行效力。 原告王明阳对被告谯城区政府所举证据的质证意见是：对第一组证据的真实性、合法性无异议，对其关联性及证明目的有异议，在工作报告和决议中并未提及原告所在房屋征收拆迁的项目，不能证明其作出决定是符合国务院590号令的相关规定。对第二组证据的合法性及证明目的均有异议，该计划并不能证明其作出征收补偿决定的合法性。对第三组证据的真实性、合法性及证明目的均有异议，原告并未见到公示调查表，且张贴见证人是房屋拆迁工作人员，张贴的证明效力不足；同时选定的评估机构，公示也违法，选定评估机构应在房屋征收决定作出后由被征收人选择；对于风险评估报告，其责任单位应是被告，不应是薛阁街道办事处，该评估报告明显违法。对第四组证据的真实性、合法性及证明目的均有异议，房地产估价合同的签订没有显示时间且多处空白，明显不符合合同的形式要件；对于测量公示表，其应该有房屋调查者的签字确认。对第五组证据的合法性及证明目的有异议，其中房屋征收决定已被市政府行政复议决定确认违法；对会议纪要及所讨论的拟征收补偿方案合法性有异议，该方案没有作出单位，另补偿决定中确定的补偿数额及范围不合法；对于张贴记录的合法性有异议，张贴见证人是其工作人员。对第六组证据的证明目的有异议，用2008年的航拍图作为房屋合法与否的时间点明显违法；同时被告在2017年作出房屋征收决定，却以2011年、2015年的文件作依据，明显违法，应当以市场价为基础进行补偿；对第七组证据的批复、及批复的公示公告的真实性无异议，对公告张贴的日期有异议，公告未依法在原告村所在地进行公告，同时原告已对安徽省政府作出的批复提起了行政复议，现复议机关正对批复文件的合法性进行审查，并未作出最终的复议决定；对《财政专户管理办法》与本案的关联性有异议。对第八组证据的合法面积认定单的合法性有异议，其以2008年房屋航测图为依据，明显无事实和法律依据。对土地登记卡、户籍证明、不动产登记信息的真实性无异议，对其房屋面积的认定有异议。对第九组证据的法律文书及送达回证的真实性和合法性有异议，送达回证上写的是当面送达，但不能证明评估报告已送达给原告；对房地产估价报告的真实性、合法性均有异议，房地产估价报告的评估时点是2017年7月10日，有效期限为一年，应从评估时点起算，同时评估报告没有评估师的签章，另没有按照市场价对原告进行补偿；对送达照片的真实性、合法性有异议，照片无原件核对。对第十组证据的协商通知书、送达回证的真实性和合法性均有异议，不符合留置送达的法律规定。对第十一组证据真实性与合法性均有异议，原告未收到告知书，另对评估金额也有异议。对第十二组证据的合法性有异议，征收补偿决定书是本案审理内容，对于送达回证的真实性与合法性有异议。 本院对上述证据认证如下：对原告王明阳所举证据1、3具有真实性、合法性、与本案的关联性，对其证明效力予以认定；证据2具有真实性，是本案被诉行政行为，属于审理对象，能够证明被告对原告作出房屋征收补偿决定；证据4具有真实性，能够证明征收决定已经行政复议确认违法。 对被告谯城区政府所举证据进行综合认证：1、谯城区政府提供的证据不能证明评估机构是经被征收人协商选定；2、谯城区政府提供的2017年7月11日张贴内容为“房屋测量评估结果”的公告张贴记录，不能证明其在征收范围内将评估结果进行了公示；3、谯城区政府提供的法律文书送达回证和照片，不能证明其已向被征收人依法送达分户评估报告。 经审理查明，为实施城市总体规划，改善居民居住条件，被告决定对谯城区前李、窦庄及周边棚户区进行改造，征收该项目国有土地上的房屋。2017年7月10日,被告谯城区政府作出《亳州市谯城区人民政府关于前李、窦庄及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政〔2017〕121号）。该征收决定确定项目实施范围为“建安路以东，药都路以南，铁路以西，凤尾沟以北”。该项目的征收工作由谯城区薛阁街道办事处具体负责实施。同日，被告作出《亳州市谯城区人民政府关于前李、窦庄及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》（谯政〔2017〕122号）。同日作出的前李、窦庄及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案中明确规定了安置补偿方式，对被征收房屋的用途、性质和建筑面积及合法建筑物的认定，优惠和奖励政策，临时安置补助费、搬迁补助费，惩罚措施等内容。 原告王明阳不是谯城区站前社区窦庄原住村民，其于2001年9月10日购买了窦庄村民窦广华的房屋，该房屋占用的土地在安徽省人民政府于2017年5月24日作出的《关于亳州市2017年第3批次城市建设用地的批复》（皖政地[2017]453号）所批准的征收范围内。 由于原告未签订房屋征收补偿协议，房屋征收实施单位谯城区薛阁街道办事处于2018年5月18日报请谯城区政府作出房屋征收补偿决定。2018年6月8日，被告谯城区政府针对原告作出谯征补[2018]第22号《征收补偿决定书》。该房屋征收补偿决定书中载明“……经征收工作人员及评估机构入户实测，认定被征收人该处房地产使用性质为住宅，2008年航测图房屋建筑面积为78.22平方米，可予评估补偿。2017年房屋建筑面积不予补偿。经评估，被征收房屋价值为283938.6元，附属物补偿费3416元，搬迁费1000元，临时安置补助费6个月2346.6元，合计290701.2元。……因被征收人王明阳提出的补偿要求，不符法律、法规及房屋征收补偿方案的规定，就房屋征收无法达成补偿协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款及《前李、窦庄及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案》的规定，作出补偿决定如下：一.被征收人对以下两种补偿方式任选其一。1.货币补偿。根据评估机构对其被征收房屋的评估价格予以补偿，2008年航测图房屋建筑面积为78.22平方米，房屋价值为283938.6元，附属物补偿费3416元，搬迁费1000元，临时安置补助费6个月2346.6元，合计290701.2元。由征收人一次性给付被征收人。2.产权置换。房屋还原位于龙凤还原小区，按协议签订的先后顺序进行选择（确定顺序号）。还原面积78.22平方米，临时安置补助费18个月，每平方5元/月（先期支付12月），计4693.2元，附属物补偿费3416元，搬迁费1000元，合计9109.2元。二.限被征收人自接到本决定之日起10日内到征收指挥部签订安置补偿协议，领取补偿款。补偿款已由谯城区薛阁街道办事处前李、窦庄及周边棚户区改造项目指挥部开具支票，随时可领取。三.限被征收人自接到本决定之日起20日内搬迁完毕，并交付被征收房屋。被征收人如不服本决定，可以自收到本决定之日起六十日内向亳州市人民政府申请行政复议或六个月内向人民法院提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行本决定的，征收人将依法申请人民法院强制执行。” 原告对上述房屋征收补偿决定不服，向本院起诉，要求撤销该征收补偿决定。 另查明，原告王明阳对被告作出的《亳州市谯城区人民政府关于前李、窦庄及周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政〔2017〕121号）不服，向亳州市人民政府申请行政复议，亳州市人民政府于2018年7月2日作出亳复字[2018]28号行政复议决定书，以房屋征收决定违反法定程序为由，确认该征收决定违法。还查明，2018年7月王明阳已针对强拆行为起诉，本院于2018年10月25日作出(2018)皖16行初64号行政判决，确认谯城区政府强制拆除王明阳房屋的行为违法。 本院认为，综合原告王明阳的诉讼请求、被告谯城区政府的答辩意见，本案的争议焦点是谯城区政府针对其作出的谯征补[2018]第22号房屋征收补偿决定是否合法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案原告王明阳作为房屋征收补偿决定的行政相对人，其认为该补偿决定的内容侵犯其合法权益，有权依法提起诉讼。该法第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”原告王明阳收到被告于2018年6月8日作出的房屋征收补偿决定书，即于6月15日向本院提起诉讼，是在法定起诉期限内，符合法律规定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。因此，谯城区政府作为涉案的征收主体，是本案适格的被告。 关于被诉的谯征补[2018]第22号房屋征收补偿决定书的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》第四条的规定，谯城区政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的法定职权。谯城区政府在房屋征收部门与被征收人王明阳就补偿问题达不成协议的情况下，作出房屋征收补偿决定，符合《征补条例》第二十六条第一款的规定，谯城区政府提供的证据能够证明其就补偿协商事宜通知过被征收人，王明阳关于谯城区政府未经协商即作出房屋征收补偿决定的理由与事实不符。作为房屋征收补偿决定前置行为的房屋征收决定只是被复议机关依法确认违法，并没有被撤销，因而房屋征收决定的效力依然存在，上诉人关于房屋征收决定已被确认违法，因而被诉房屋征收补偿决定也应被撤销的主张没有法律依据。《国有土地上房屋征收评估办法》(以下简称《评估办法》）第十二条规定，“房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明”。因此，房地产价格评估机构对被征收房屋进行实地查勘，是开展房屋评估工作的必经程序，是保证评估报告客观公正的重要前提。谯城区政府提供的证据不能证明房地产价格评估机构对被征收房屋进行了实地查勘。《评估办法》第十七条规定，分户评估报告作出后，房屋征收部门应向被征收人送达分户评估报告。根据前述分析，谯城区政府提供的证据不能合法而有效地证明其已向本案被征收人送达了分户评估报告，从而剥夺了王明阳对评估报告申请复核和申请鉴定的权利，以该分户评估报告为依据而作出房屋征收补偿决定，违反法律规定，该补偿决定主要证据不足，、依法应予撤销。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院判决撤销或部分撤销被诉行政行为后，可以判决被告重新作出行政行为。但本案中，王明阳的房屋已被谯城区政府强制拆除，不具备重新作出房屋征收补偿决定的条件，而且，2018年7月王明阳已针对强拆行为起诉，本院作出(2018)皖16行初64号行政判决，确认强拆行为违法。因此，从有利于减少诉累、有利于全面彻底化解行政争议考虑，不宜再判决谯城区政府重新作出房屋征收补偿决定。王明阳可在法定期限内通过行政赔偿程序一并解决其房屋损失及室内物品损失问题。 综上，谯城区政府作出的谯征补[2018]第22号房屋征收补偿决定不符合《征补条件》和《评估办法》的规定，行政行为程序违法，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下： 撤销亳州市谯城区人民政府作出的谯征补[2018]第22号房屋征收补偿决定。 案件受理费50元，由亳州市谯城区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  王文伟 审判员  邢 利 审判员  孙 震 二〇一九年十二月六日 书记员  李 杰 附：本文适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。