山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终246号   上诉人（原审原告）张某1，男，1954年4月4日出生，汉族，住山西省晋中市。   委托代理人张某2，男，1982年4月24日生，汉族，住山西省晋中市。系张某1之子。   委托代理人原某，北京京尚律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）晋中市人民政府。   法定代表人常某，市长。   委托代理人赵某，晋中市人民政府房屋征收管理办公室工作人员。   委托代理人刘某，山西刘某律师事务所律师。   上诉人张某1因诉晋中市人民政府房屋征收补偿决定一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2018）晋11行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。   原审查明，2017年2月10，晋中市人民政府常务会议讨论决定对晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目范围内所涉及的国有土地上房屋实施征收，晋中市人民政府负责改造项目国有土地上房屋征收补偿工作，晋中市人民政府房屋征收管理办公室为房屋征收部门。在作出房屋征收决定前，晋中市人民政府按照有关规定对可能影响社会稳定的因素进行了调查、预测、分析和评估，做出社会稳定风险评估报告，组织房屋征收部门拟定征收补偿方案，在征收范围内予以公布。2017年7月13日，房屋征收部门开始发放征求意见卡，征求公众意见。同时在征收范围内张贴报名参加改造项目的评估机构营业执照、资质证书，向被征收人发放房屋征收补偿评估机构选择意向表，由被征收人选择评估机构。2017年8月30日房屋征收部门对房屋征收补偿评估机构选定公示。公示说明，经过对评估机构选择意向征求意见，除无法联系到被征收人或拒收的，对评估机构进行排名，依排名次序最终选定排名在前的晋中市鸿源房地产估价事务所有限公司、山西金大地房地产估价有限公司、晋中新田房地产评估有限公司等六家评估公司共同承担项目评估。2017年9月15日晋中市人民政府发布了《关于晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目房屋征收决定的公告》，公告载明《晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》和行政复议、行政诉讼权利等事项。征收决定、征收补偿方案确定项目征收范围为“北至蕴华街沿线，南至顺城街，东至环城东路，西至经纬北路范围内涉及的建（构）筑物及附属设施（其中包括蕴华街两侧规划需改造的建（构）筑物及附属设施，具体以收到房屋征收补偿方案为准）。晋中市城区城建重点工程建设领导组在关于下达2017年晋中市城区城建重点工程项目建设任务中，对蕴华棚户区改造项目范围分A、B、C、D、E五个区域，项目范围进一步明确。公告的征收补偿方案根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，并结合项目实际情况制定，征收补偿方案确定房屋征收补偿安置方式为货币化补偿和货币补偿后有购房意愿的被征收人在晋中市人民政府房屋征收管理办公室搭建的购房平台上选购商品房。选购平台上商品房并按期搬迁的优惠政策是给予每平方米200的购房补助。张某1的父亲张翔名下位于晋中市××区的房屋系国有土地上的房屋。张某1对该房屋是否在蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目征收范围质疑，他和其他被征收人五人于2017年11月27日对《晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目房屋征收决定》的征收范围及征收决定的前置审查批准文件等信息向征收部门提出政府信息公开申请，房屋征收部门向申请人提供了晋中市人民政府常务会议纪要、晋中市城区城建重点工程建设领导组在关于下达2017年晋中市城区城建重点工程项目建设任务的通知等信息，对张某1及其他被征收人是否在征收范围内未明确说明。2017年晋中新田房地产评估有限公司对张某1房屋进行评定和估算，作出估价结果报告，估价表在征收范围内张贴公示。晋中市人民政府陈述估价结果报告已于2017年11月29日送达张某1，张某1予以否认。因对征收补偿行政行为留置送达方式行政诉讼法并没有明确规定，参照民事诉讼法第八十六条的规定，“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中，晋中市人民政府提供的送达回执上记载送达文书、送达单位、送达人、送达地点、时间，送达人签名并记录了送达过程，结合在同一时期、同一征收范围、同一征收活动中送达估价结果报告出现拒签而已经送达的实际情况，可以确认已经送达估价结果报告的基本事实。估价结果报告确定于征收决定公告之日张某1房屋市场价值为1172241.42元。对张某1房屋面积以证载建筑面积86.01平方米认定，以单价5400元/平方米计算补偿款，证载面积之外附属物按照自建房、简易房、简易棚补偿标准每平方米900元、500元、200元或者合法土地面积扣除合法房屋占地面积后的土地即空院补偿标准每平方米4000元计算的补偿款。估价结果报告说明，若对估价结果报告有异议，可在收到报告三日内向评估机构咨询或者书面申请复核评估。在征收补偿协商过程中张某1对补偿标准持有异议，但未依估价结果报告说明申请复核评估。蕴华棚户区及蕴华街改造项目范围内大多数征收房屋的补偿已经完成。因签约期内未能达成征收补偿协议，经征收管理部门报请，晋中市人民政府于2018年3月1日对张某1作出晋中房征补字[2018]第99号房屋征收补偿决定，于同年3月3日送达，并在征收范围内张贴公示。征收补偿决定对张某1被征收房屋以货币化补偿方式实施征收补偿，房屋补偿款、装修补偿款及附属物补偿款、搬迁补偿款、过渡费、空院面积补偿等共计1172241.42元。张某1在领取补偿款后可在晋中市人民政府房屋征收管理办公室提供的晋中市××区改造征收安置房源推介展示平台上自行选择安置房源；张某1应当在征收补偿决定送达之日起十五日内腾空房屋并交征收部门验收后予以拆除；在法定期限内既不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不在规定期限内搬迁，征收人将依法申请人民法院强制执行。张某1对此决定不服，提起本案诉讼，请求撤销晋中市人民政府作出的晋中房征补字[2018]第99号房屋征收补偿决定。   原审认为，《山西省国有土地上房屋征收补偿条例》第九条规定，“设区的市、县（市、区）人民政府对符合公共利益、确需征收房屋的，应当根据规划用地范围和房屋实际状况确定房屋征收范围，并予以公布。”根据此条规定，晋中市人民政府作为设区的市人民政府根据规划用地范围和棚户区实际状况，有职权依法自主确定房屋征收范围。晋中市人民政府提供的晋中市××区关于下达2017年市城区城建重点工程项目建设任务中，对蕴华棚户区改造项目范围分A、B、C、D、E五个区域，项目范围进一步明确，与蕴华棚户区A区房屋征拆示意图相印证，张某1的房屋所在的电子材料厂宿舍在征收范围内。   在作出房屋征收决定前，晋中市人民政府为有效预防控制可能发生的社会稳定风险，按照有关规定针对可能影响社会稳定的因素，制定风险应对措施和预案。社会稳定风险评估并非人民政府对外行使行政管理职权作出的行政行为，并不实际影响张某1的合法权益。   根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条规定，晋中市人民政府负责本辖区内的房屋征收补偿工作，依法作出房屋征收补偿决定属于其法定职权。本案公告的征收补偿方案明确了货币补偿和平台购房的安置方案。征收补偿决定依据补偿安置方案作出了货币补偿和平台自主选择购房的补偿决定。国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）规定要求积极推进棚改货币化安置，山西省人民政府办公厅《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的通知》明确要求加大棚户区改造货币化安置力度，把棚户区改造货币化安置作为今后棚户区改造工作的主要渠道，通过政府收购房源安置、政府搭建平台提供居民选购住房安置、居民自由支配补偿款三种方式加大棚户区改造货币化力度。晋中市人民政府作出的征收补偿决定中的征收补偿方式，即货币补偿之后由被征收人自主选择在政府搭建的房源平台上选购住房，平台上选购房屋后给予一定的购房补助。这种由在货币补偿后自主选择在平台上购房的安置方式，并未限定只有货币补偿一种方式，且扩大了选择范围，缩短安置周期，符合国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》及山西省人民政府办公厅《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的通知》中的要求精神和安置方式，也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的货币安置和实物安置选择要求，不存在剥夺其选择房屋产权调换的权利。张某1以征收补偿决定未给其房屋产权调换选择权，请求撤销征收补偿决定的理由不能成立。   《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十七条第一款、第二款规定，“选定房地产价格评估机构应当遵循下列程序：（一）房屋征收部门向社会发布征收评估信息；（二）具有相应资质的房地产价格评估机构报名；（三）房屋征收部门按照报告先后公布房地产价格评估机构名单；（四）被征收人在十日内协商选定房地产价格评估机构。被征收人在规定的时间内协商不成的，由房屋征收部门组织投票或者采取摇号、抽签等方式确定。确定房地产价格评估机构应由公证机构现场公证。”作出征收补偿决定的评估机构和评估人员虽然具备相应从业资质，房屋征收部门也依法公布评估机构名单，但是晋中市人民政府并未提供证据证明在公布评估机构名单后十日内由被征收人协商确定评估机构这个必经工作程序，其采取的在被征收人范围内集中选定评估机构意向，也未提供证据证明是由被征收人中多数人选定的结果，其选定评估机构违反法定程序，依法应当撤销，但是因蕴华棚户区及蕴华街改造项目涉及社会公共利益，大多数征收房屋的补偿工作已经完成，撤销会给社会公共利益造成重大损害，张某1也未对评估机构作出的估价结果报告在法定期限申请复核，视为放弃复核的权利。故依此作出的征收补偿决定不予撤销，应当判决确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项的规定，判决：确认2018年3月1日晋中市人民政府对张某1作出的晋中房征补字[2018]第99号征收补偿决定违法。   张某1上诉称，一、一审判决认定事实错误、证据不足。依照被上诉人发布的房屋征收决定公告以及本次征收的规划图，上诉人的房屋不在征收决定确定的范围内，被上诉人征收上诉人房屋的行政行为无事实和法律依据，无权做出涉案的补偿决定书。二、晋中新田房地产评估有限公司对上诉人房屋作出估价结果报告不应作为补偿决定的依据。涉案补偿决定书的作出依据是评估机构作出的评估报告，一审判决认定评估报告违法，那么依据该评估报告作出的补偿决定自然也不合法，一审判决不予撤销补偿决定错误。晋中新田房地产评估公告的时间节点为2017年8月30日，而征收公告作出时间是2017年9月15日，评估报告不合理，应重新评估。三、晋中市人民政府在作出征收决定之前所作出的社会稳定风险评估报告，关乎着被征收人的实际利益及合法权益，并不属于国家禁止公开信息类别，依据相关法律规定，该项风险评估信息应当公开，并告知相关权利人。四、涉案征收补偿决定书所列的两种补偿方式均属于货币补偿方式，违反了相关法律规定，侵犯了上诉人对于补偿方式的选择权。五、一审判决适用法律错误。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项的规定，判决确认被上诉人对上诉人作出的征收补偿决定违法错误，应当依据第七十条的规定，判决撤销该补偿决定书。请求撤销一审判决，撤销晋中市人民政府作出的晋中房征补字[2018]99号房屋征收补偿决定书。   晋中市人民政府辩称，一、依据《晋中市城区城建重点工程建设领导组文件》、《蕴华棚户区防区征拆示意图》等证据证明，上诉人的房屋在征收范围内。二、上诉人称“评估机构作出的报告违法”非一审判决认定，而是上诉人的推论，依据错误的推论为前提推导出的结论必然是错误的。三、征收补偿决定是对上诉人的具体行政行为，但撤销该行政行为确实会给国家及社会公共利益造成重大损害，涉案征拆项目涉及的征拆户达4000多户，征拆资金数十亿元，在一审诉讼期间，征拆完成率几近95%，假设撤销被诉行政行为，必将导致国家和社会公共利益的重大损害。四、上诉人称评估报告时间节点为2017年8月30日错误，从我方提供的证据《评估报告》明确写明评估基准日为2017年9月15日。五、《政府信息公开条例》中没有关于社会稳定评估报告属于主动公开的规定。按照《征收与补偿条例》的规定，进行风险评估是作出征收决定前，为作出征行为而实施的准备、论证等过程性行为，属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。一审判决认定社会稳定风险评估并非对外行政管理作出的行政行为，不影响上诉人的权益是正确的。六、一审判决对国家关于“货币化补偿”的政策适用正确，对货币化补偿与货币补偿、产权调换的关系阐述清晰而准确，应当予以维持。请求二审法院依法裁判。   本院查明的事实与原审认定的事实基本一致，本院予以确认。   本院认为，一、关于张某1的房屋是否在征收范围内的问题。晋中市人民政府于2017年9月15日作出的《关于晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目房屋征收决定》标明了征收四至范围，《蕴华棚户区防区征拆示意图》也显示上诉人所在的电子材料厂被列入征收范围。同时，晋中市人民政府向各被征收人发放了房屋征收补偿方案意见卡，上诉人张某1在该意见卡上填写了自己的建议，从以上事实可以看出，上诉人张某1的房屋在征收范围内。   关于社会稳定风险评估是否应当公开的问题。社会稳定风险评估是指市、县级人民政府作出房屋征收决定前，对可能影响社会稳定的因素开展调查、预测、分析和评估，制定风险应对措施和预案。其基本目的是有效预防、控制可能发生的社会稳定风险，维护社会稳定，保障房屋征收项目的顺利实施。社会稳定风险评估并非市、县级人民政府对外行使行政管理职权作出的行政行为，亦不影响公民、法人或者其他组织的合法权益。   关于涉案评估机构的选定是否合法的问题。《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十七条的规定，选定房地产价格评估机构应当遵循下列程序：（一）房屋征收部门向社会发布征收评估信息；（二）具有相应资质的房地产价格评估机构报名；（三）房屋征收部门按照报名先后顺序公布房地产价格评估机构名单；（四）被征收人在十日内协商选定房地产价格评估机构。房屋征收部门应当在房屋征收范围内公布由被征收入确定的房地产价格评估机构。本案中，晋中市人民政府发布了评估报告通知、对评估公司报名进行了登记、征求了被征收人对评估机构的选择意向、公示了评估机构选定名单。晋中市人民政府在评估机构的选定上严格履行了上述法律规定的程序。因涉案征收范围较大，涉及的被征收人数众多，严格按照法律规定由被征收人协商选定评估机构客观上是存在困难的，晋中市人民政府采取由被征收人自己选择评估机构，按照多数人意见最后确定评估机构的做法也是符合法律本意的，同样做到了民主、公开，是符合法律规定的。一审以评估机构的选定未经被征收人协商属程序违法的认定错误。   四、关于涉案评估报告是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。   《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十一条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，可以自收到评估报告之日起十日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。被征收人或者房屋征收部门对复核结果有异议的，可以自收到复核结果之日起十日内，向被征收房屋所在地房地产评估专家委员会申请鉴定。评估专家委员会应当自收到鉴定申请之日起十日内出具书面鉴定意见。   本案中，经晋中市人民政府房屋征收管理办公室委托，晋中新田房地产评估有限公司对张某1的房屋价值进行了估价，该估价报告明确估价时点为2017年9月15日，也就是涉案征收决定公告之日，故该估价时间点的确定是符合法律规定的。该估价报告向张某1进行了送达，送达回证上标明其拒签，晋中新田房地产评估有限公司对该评估结果进行了公示，上诉人张某1在规定期限内既未申请复估也未申请鉴定，其在诉讼阶段对评估结果提出异议不符合法律规定，不予支持。   关于补偿决定的内容是否合法的问题。   《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据以上法律规定，晋中市人民政府具有作出征收补偿决定的法定职责，涉案征收补偿安置方案确定的签约期为2017年9月15日至2017年10月30日，在确定的签约期届满后，房屋征收部门未能就征收补偿事宜与张某1达成协议，晋中市人民政府应当作出征收补偿决定。   依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十六条第二款的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换，补偿决定的内容应当包括货币补偿与产权调换两种方式，但无论是货币补偿还是产权调换，其最基本的原则就是公平、等价原则。国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》和山西省人民政府办公厅《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的通知》，政府搭建棚户区改造服务平台组织居民购买商品房作为安置住房，是新形势下推进棚户区改造货币化安置的一项新举措，不仅可以加快棚户区改造进程，缩短回迁安置周期，节省过渡费用，还可以让群众尽快住上新房、享受更多的居住环境和物业服务，满足棚户区居民多样化住房需求。本案中，晋中市人民政府作出的征收补偿决定，其内容包含货币补偿以及货币补偿之后由被征收人在政府推介的房源平台上自主选择购房，并由政府给予购房优惠的补偿方式。其中政府搭建房源平台，被征收人自主选择购房，政府给予优惠补贴，这实质上是产权调换的一种变通方式和新模式，不违反法律规定，也符合上述规范性文件的要求。上诉人张某1房屋建筑面积为86.01平方米，补偿决定书确定的补偿金额共计1172241.42元，按照2018年3月1日作出征收补偿决定时的房屋市场价格，其可以购买到100多平方米的房屋。该补偿决定最大限度的保障了其获的补偿的权益，符合公平、等价的补偿原则。一审判决确认该补偿决定违法错误，应予纠正。   综上，原判认定事实不清，判决结果错误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：   一、撤销山西省吕梁市中级人民法院（2018）晋11行初96号行政判决；   二、驳回张某1的诉讼请求。   二审案件受理费50元，由上诉人张某1负担。   本判决为终审判决。   审判长 方建霞   审判员 王建兴   审判员 魏晓俊     二〇一九年八月十九日   书记员 高 天