河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终3379号上诉人（一审原告）郑中祥，男，汉族，1953年12月15日出生，住河南省温县。上诉人（一审原告）范小五，男，汉族，1956年10月29日出生，住河南省温县。上诉人（一审原告）陈军，男，汉族，1969年5月15日出生，住河南省温县。上诉人（一审原告）郭可烦，男，汉族，1951年9月17日出生，住河南省温县。上诉人（一审原告）任二卫，男，汉族，1985年9月20日出生，住河南省温县。上诉人（一审原告）任新兴，男，汉族，1963年1月2日出生，住河南省温县。上诉人（一审原告）吴士杰，男，汉族，1972年7月2日出生，住河南省温县。上诉人（一审原告）刘小利，女，汉族，1964年1月4日出生，住河南省温县。上诉人（一审原告）郑奇松，男，汉族，1979年2月2日出生，住河南省温县。上诉人（一审原告）郑建家，男，汉族，1963年4月26日出生，住河南省温县。共同委托代理人杨青春，北京市中闻律师事务所律师。共同委托代理人董娟，北京市中闻律师事务所律师。被上诉人（一审被告）温县人民政府，住所地温县黄河路55号。法定代表人李培华，县长。委托代理人赵占文，温县司法局法制科工作人员。委托代理人尹利霞，河南博联律师事务所律师。上诉人郑中祥、范小五、陈军、郭可烦、任二卫、任新兴、吴士杰、刘小利、郑奇松、郑建家因诉被上诉人温县人民政府撤销房屋征收决定一案，不服焦作市中级人民法院（2019）豫08行初107号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行了审理。本案现已审理终结。郑中祥、范小五、陈军、郭可烦、任二卫、任新兴、吴士杰、刘小利、郑奇松、郑建家一审诉称，2019年3月28日，温县人民政府做出《温县人民政府关于前上作棚户区改造项目国有土地上房屋实施征收的决定》（温政征字﹝2019﹞第1号）（以下简称《征收决定》），郑中祥等十人的房屋位于该征收范围内。郑中祥等十人认为该《征收决定》违法，具体理由如下：一、温县人民政府作出《征收决定》的前提违法。其征收行为并不符合“四规划一计划”，同时并未征求社会公众意见，没有经过科学论证。温县人民政府的《征收决定》，不是为了公共利益，而是为了进行商品房开发，获得高额土地增值收益。二、温县人民政府作出《征收决定》的程序违法。其作出《征收决定》前，并未进行任何风险评估，同时征收补偿费用没有足额到位。截至起诉日，温县人民政府并没有对已经签署拆迁补偿协议的村民给予足额补偿。而且，温县人民政府在作出《征收决定》前，并未征求公众意见，剥夺了郑中祥等十人的知情权、参与权与要求听证的权利。另外，根据《国有土地征收与补偿条例》第二十一条规定“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”，但温县人民政府并未按照该规定为郑中祥等十人提供相应房产。三、《征收决定》附件中《征收补偿安置方案》(以下简称《补偿安置方案》)补偿标准过低，无法保证郑中祥等十人的原有生活水准，同时补偿内容不够全面、客观，无法体现公平性原则。《补偿安置方案》第十条、十一条、十三条、十六条载明：“调换安置房屋后的面积找补部分房价款按2600元每平方米进行结算”。“面积找补部分房价按2600元每平方米进行结算”的标准存在以下问题：未组织具有相应房地产价格评估机构对被征收房屋进行价值评估，并且本次征收土地范围附近的房屋价格已达5000元每平方米左右。《补偿安置方案》所规定的以2600元每平方米的补偿标准，远远未达到法定补偿标准，将会造成郑中祥等十人实际财产的巨大损失。《补偿安置方案》第十八条载明对于“住改商”的补偿标准，只将其一层认定为具有经营性用途的住宅，除按住宅补偿外，另按照200元每平方米标准给予一次性补偿。该标准的补偿同样远远低于该征收范围附近商业用房的市场价格，且只认定其一层房屋为经营性用途住宅，未将同样用于经营性用途其他楼层面积纳入“住改商”的补偿标准之内，补偿计算方式明显错误。另外商业地产具有经商价值，能够为被拆迁人提供较为稳定丰厚的经营收入或商铺租金收入，因此价格要比住宅价格高很多，绝不止“200元每平方米”。《补偿安置方案》第二十七条载明，停产、停业补助费仓储、生产、加工等非住宅用房按建筑面积按30元每平方米的标准一次性发放，商业用房按建筑面积按80元每平方米的标准一次性发放。该补偿标准未按照被征收前的效益、停产停业期限等因素确定，也未按照《河南省实施若干规定》以不低于3个月被征收人的月平均利润值标准进行补偿，补偿标准过低，计算方式错误，严重侵犯了郑中祥等十人的利益。对房屋所占土地不予补偿及对院内空地调换的安置房面积设置上限严重侵害了郑中祥等十人的合法权益。《补偿安置方案》第十一条第一款规定“房屋所占土地不予补偿”；“对院内空地调换的安置房面积设置上限100平方米”。房屋占用土地面积和院内空地超出100平方米部分是被拆迁人享有的宅基地，系被拆迁人的合法财产，该条款遗漏对所征收土地的补偿，补偿计算方式错误，违反法律规定，严重侵犯郑中祥等十人的利益。综上所述，温县人民政府做出的《征收决定》不符合法律规定，无法体现征收决定的合法性，同时存在重大程序违法，且《补偿安置方案》补偿标准过低，计算方式错误，无法体现房屋征收补偿的公平性，严重侵犯了郑中祥等十人的合法权益。请求：1、确认温县人民政府作出的《关于前上作棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》（温政征字（2019）1号）违法，并予以撤销；2、诉讼费由温县人民政府承担。郑中祥等十人于2019年8月25日明确诉讼请求为：1、确认温县人民政府2019年3月28日作出的温政征字﹝2019﹞第1号《温县人民政府关于前上作棚户区改造项目国有土地上房屋实施征收的决定》违法，并予以撤销。2、本案诉讼费由温县人民政府承担。焦作市中级人民法院一审查明，2019年3月28日，温县人民政府作出温政征字﹝2019﹞第1号《温县人民政府关于前上作棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，称县政府决定对前上作棚户区改造项目范围内国有土地上房屋依法实施征收，并作出了《征收决定》，现将征收决定有关事项公告。郑中祥等十人不服，于2019年7月4日以温县人民政府为被告向一审法院提起行政诉讼，请求撤销该《征收决定》。2019年7月5日，一审法院受理本案。另根据一审法院从焦作市人民政府调取的证据可以证明：李成娥、王根柱、柴淑枝、孙根寅、陈长安、张炎、原学成、周长庆等八人不服温县人民政府作出的《征收决定》，以温县人民政府为被申请人，向焦作市人民政府申请行政复议，请求撤销温县人民政府于2019年3月28目作出的《征收决定》，并根据2019年土地拍卖价格、征收房屋周边房屋市场价格、被征收房屋的价值、停产停业损失、经济发展水平和物价水平等因素调整《温县前上作棚户区改造征收补偿安置方案》，重新作出征收决定。焦作市人民政府于2019年6月12日作出焦政复不受字[2019]2、3、4号《不予受理行政复议申请决定书》，以申请人孙根寅、张炎、周长庆与《征收决定》不存在利害关系为由，不予受理申请人孙根寅、张炎、周长庆的行政复议申请。2019年6月12日，焦作市人民政府作出焦政复受字[2019]26号《行政复议案件受理通知书》，对李成娥、王根柱、柴淑枝、陈长安、原学成等五人的行政复议申请予以受理。2019年7月24日，焦作市人民政府作出焦政复延字[2019]8号《延长行政复议决定期限通知书》，将行政复议决定延期至2019年9月3日前作出。现李成娥、王根柱、柴淑枝、陈长安、原学成等五人的行政复议案件仍在行政复议程序中。焦作市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。根据该规定的精神，公民、法人或者其他组织对行政行为不服申请行政复议，复议机关已经受理复议申请的，在行政复议法定期间内，其他利害关系人不能对复议机关正在审查的行政行为另行提起行政诉讼。本案中，李成娥、王根柱、柴淑枝、陈长安、原学成等五人不服温县人民政府作出的《征收决定》，以温县人民政府为被申请人向焦作市人民政府申请行政复议，请求撤销该《征收决定》等。焦作市人民政府于2019年6月12日受理了李成娥、王根柱、柴淑枝、陈长安、原学成等五人的行政复议申请，且行政复议案件仍在复议期间。在法定复议期间内，郑中祥等十人于2019年7月4日以温县人民政府为被告向一审法院提起行政诉讼，请求撤销《征收决定》。郑中祥等十人在行政复议期间内，对同一行政行为提起诉讼，起诉时机不成熟，不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。一审裁定：驳回任新兴、郑奇松、吴士杰、刘小利、郭可烦、任二卫、郑中祥、范小五、陈军、郑建家的起诉。郑中祥等十人不服一审裁定，向本院上诉称：1、对案涉《征收决定》申请行政复议的均不是本案的上诉人，一审法院认为其他行政相对人已就《征收决定》申请行政复议，上诉人便不能另行提起行政诉讼，属于法律适用错误。2、一审裁定剥夺了上诉人自由选择复议和诉讼的权利。3、上诉人如果在其他行政相对人申请的行政复议处理完毕之后再行起诉，可能会超过起诉期限。请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理；诉讼费用由被上诉人承担。温县人民政府答辩称：1、案涉《征收决定》涉及的是国有土地，上诉人在集体土地上的房屋不属于征收对象，案涉《征收决定》对上诉人的权利义务不产生实际影响，上诉人不是提起行政诉讼的适格主体。2、就案涉《征收决定》其他人已申请行政复议，上诉人在行政复议期间对同一行为提起诉讼，起诉时机不成熟。请求维持一审裁定。本院认为，根据本案被诉《征收决定》的内容及温县人民政府在二审中的答辩，温县人民政府只是对郑中祥等十人房屋所在区域之外的国有土地进行征收，并未征收郑中祥等十人所拥有集体土地上的房屋，故本案被诉的《征收决定》对郑中祥等十人不产生法律上的约束力，其起诉不具有法律上的利害关系。据郑中祥等十人陈述，其房屋现已经被拆除，但有关部门没有下达任何拆除手续。对此其可以直接起诉拆除行为，以保护自己的合法权益。涉案《征收决定》在郑中祥等十人起诉时，案外人对该《征收决定》已经向焦作市人民政府提出复议，且复议审查尚未结束，虽然这并不影响郑中祥等十人的起诉权利，但此时如果法院从实体上审理该《征收决定》，可能会与焦作市人民政府作出的复议决定相互冲突，因此，郑中祥等人可待焦作市人民政府作出复议决定后，再依法提起诉讼，一审以起诉时机不成熟驳回其起诉，适用法律正确。经审查，在本院二审诉讼过程中，焦作市人民政府以没有利害关系、不符合受理条件为由，驳回了申请人的复议申请，如果郑中祥等十人事实上具有利害关系，则可据利害关系人的身份重新起诉温县人民政府作出的《征收决定》，如此即妥善解决了复议程序和诉讼程序的冲突问题，解决了郑中祥等十人的诉权问题。郑中祥等十人称如不允许其及时起诉，可能会超过起诉期限，但复议期间的期限耽搁明显不是郑中祥等十人造成的，此期间可予扣除，故也不产生超过起诉期限的不公平问题。当然，关于本案所涉及的他人先复议、复议期间本人又提起诉讼的问题，一审法院也可以先中止审理，等待复议结果，并由郑中祥等十人选择变更诉讼请求和变更被告，但如此引起的程序复杂性及所耗费的资源，与重新起诉相差无几，故本院对本案一审驳回起诉的裁量予以尊重。综上，一审裁定适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 松审判员 蒋跃峰审判员 马传贤二〇一九年十二月十六日法官助理王晓宇书记员玄晟颐书记员王贺霞