河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀06行终251号上诉人（原审原告）段增信，男，1950年12月15日出生，汉族，住北京市丰台区。委托代理人张鑫，河北金房律师事务所律师。被上诉人（原审被告）涿州市清凉寺街道办事处，住所地河北省保定市涿州市华阳路。负责人李剑君，该办事处主任。委托代理人高岩，该办事处法律顾问。被上诉人（原审第三人）陈政，男，1976年12月2日出生，汉族，住河北省保定市竞秀区。上诉人段增信因涿州市清凉寺街道办事处行政协议纠纷一案，不服河北省保定市莲池区人民法院（2019）冀0606行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年6月17日，涿州市清凉寺街道办事处西河村城中村拆迁改造指挥部作为拆迁人（甲方）与被拆迁人（乙方）陈政签订《西河村拆迁改造补偿安置协议（合同）》（协议编号：XZY-055），载明“根据涿州市城市建设总体规划，依照有关法律、法规和地方性文件之规定，甲方将依约对乙方房屋进行拆除，进行城市建设。按照政府主导，由涿州市鑫震瀛房地产开发有限公司出资开发并充分考虑村民意愿的原则。现甲、乙双方就房屋拆迁补偿安置有关事宜，经协商自愿达成协议如下……第二条：被拆迁房屋、地上附着物的补偿和宅基地补助1、在拆迁范围内乙方应拆除主房屋建筑面积142.05平方米，主房屋评估价159380元。2、其他地上附着物估价16055元。3、宅基地使用证号涿土023-07-0029，使用权利人段增信（陈政）。……”另查明，涿州市城中村改造领导小组由涿州市人民政府设立，下设办公室；涿州市××村城中村改造项目经涿州市城中村改造领导小组办公室批复给涿州市清凉寺街道办事处负责。2013年12月2日，涿州市人民法院作出（2013）涿民初字第2151号民事判决书，查明如下事实：“2004年11月15日，段增信与冯书章签订房屋买卖契约，段增信将位于西河村铁路边东150米处平房五间（木结构、建筑面积146平米，土地使用面积239.9平米）以50500元的价格卖给冯书章，冯书章于当日交付房款。2006年2月22日，刘庆生以刘尚实名义与冯书章签订买卖契约，冯书章将涉案房屋以55000元的价格卖与刘庆生。2012年8月26日，刘庆生又以刘尚实的名义与郭江签订一份房屋买卖协议，经查明，该协议系虚假协议。另，涉案房屋所有权证存根为涿房农字第××号，所有权人为段增信，房屋坐落于涿州市××村。冯书章、刘庆生系城镇户口。”判决如下：“一、段增信与冯书章（2004年11月15日）、冯书章与刘尚实（实际交易方刘庆生）（2006年2月22日）、刘尚实（实际交易方为刘庆生）与郭江（2012年8月26日）签订的房屋买卖契约无效。二、段增信于本判决生效之日起十日内返还冯书章50500元，冯书章于本判决生效之日起十日内返还刘庆生55000元，刘庆生于本判决生效起十日内将房屋返还给冯书章，再由冯书章返还给段增信。”刘尚实不服上述民事判决，向保定市中级人民法院提起上诉，在审理过程中刘尚实申请撤回上诉；保定市中级人民法院于2014年8月5日作出（2014）保民四终字第339号民事裁定书，裁定如下:“准许上诉人刘尚实撤回上诉。双方均按原审判决执行。”原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除特许经营权协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。被诉拆迁改造补偿安置协议以“涿州市清凉寺街道办事处西河村城中村拆迁改造指挥部”作为拆迁人（甲方）签订。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。涿州市清凉寺街道办事处作为涿州市人民政府派出机关，在辖区内独立行使行政职权；经涿州市城中村改造领导小组办公室批复负责涿州市××村城中村改造项目，对外承担相应法律责任。结合被诉拆迁改造补偿安置协议内容及其他在案证据，本案属于行政诉讼受案范围，原审法院确认涿州市清凉寺街道办事处为适格被告。被诉协议以陈政作为被拆迁人（乙方），并载明“宅基地使用证号涿土023-07-0029，使用权利人段增信（陈政）。”段增信与陈政非同一权利主体，本案所涉宅基地、房屋行政登记中权利人亦非陈政。为保障被拆迁人的合法权益，拆迁改造补偿安置过程中，发现签订协议对象与行政登记中权利主体不一致的，拆迁人应当获取充分证据明确权利归属。被告、第三人提交证据中刘尚实与陈政所签房屋买卖协议的效力虽未被有权机关否定，但段增信与冯书章、冯书章与刘尚实签订的房屋买卖契约已经人民法院生效判决确认无效，陈政与段增信之间的交易关系链条已断裂；第三人陈政举证主张其进行房屋建设，但相关事实及物权效力未经有权的行政或司法机关确认。故被诉拆迁改造补偿安置协议主要证据不足，应予撤销。原告并诉请“判令被告履行法定职责与原告签订房屋拆迁安置补偿协议”。履行法定职责是单方作为，而签订拆迁安置补偿协议非单方行为，现行行政诉讼法律规范中亦无直接判令签订协议的规定；本案所涉拆迁改造安置补偿的权利主体等问题尚需被告结合相关证据和规范进行裁量确认，且根据原告、第三人陈述二者尚存民事等范畴之争议，本案行政诉讼中不具备判令被告履行特定职责的条件。基于司法权和行政权不同的职能分工，尊重行政机关的裁量权，对原告该项诉讼请求本院不予支持。本案纠纷涉及西河村的拆迁改造补偿安置工作，为实现城中村拆迁改造公共利益及行政管理目标，被告应主导协调各方依法妥善处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销涿州市清凉寺街道办事处西河村城中村拆迁改造指挥部与陈政2017年6月17日签订的协议编号为XZY-055《西河村拆迁改造补偿安置协议（合同）序号（XZY-055）》；驳回原告段增信的其他诉讼请求。上诉人段增信上诉称，一审法院驳回上诉人要求被上诉人重新作出行政行为和要求被上诉人进行行政赔偿的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误。一、本案具备判令被上诉人重签订拆迁协议的法律依据和事实依据。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定，土地房屋征收补偿协议属于行政案件受案范围，则土地房屋征收补偿协议的签订应当属于行政机关做出的具体行政行为。对于行政机关做出的具体行政行为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定人民法院在判决撤销时，并可以判决行政机关重新做出行政行为。本案一审法院认定被上诉人签订拆迁安置补偿协议的行为主要证据不足，判决予以撤销，则应同时判令被上诉人重新作出行政行为，因此本案具备判令被上诉人履行职责的法律条件。其次，本案争议房产和宅基的权利人为上诉人非常明确，不存在争议，本案具备判令上诉人履行职责的事实条件。二、根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条的规定，因被上诉人将上诉人房屋拆除，则上诉人可以在本案中请求判决行政机关予以赔偿或补偿，并请求一并解决相关民事争议。因此一审法院应对上诉人行政赔偿的请求进行审理。综上，一审法院驳判令被上诉人重新做出行政行为和要求被上诉人行政赔偿的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误。请求撤销河北省保定市莲池区人民法院出具的（2019）冀0606行初54号判决书的第二条“驳回原告段增信的其他诉讼请求”，并依法改判。被上诉人涿州市清凉寺街道办事处答辩称，一、主体是被上诉人，系一审法院推断，并无足够证据证实。二、被上诉人称宅基地权属不明确，法院只认定了前三种买卖无效，而第三人与上诉人房屋买卖合同，尚无认定。并在一审判决书中有所体现，上诉人坚信房屋所有权为他自己，但他实际户口并未在本村，如何取得房屋所有权存疑，并且该房屋虽前三种买卖合同无效，但是上诉人与买卖合同相对人的缔约过失责任尚未解决。该房屋仍然存在争议。三、行政诉讼撤销行政行为，虽可判令重新签订拆迁协议，但法条中明示为“可以”，这并不是必然性为。据本案争议情况，即所涉案房屋，不应判处与上诉人重新签订协议。一审法院认定事实清楚，认定法律正确。恳请贵院依法驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人陈政答辩称，无村民户口不应取得宅基地证。上诉人知道房屋不能买卖，还卖了好几手，此时要回房屋无理，其他意见同被上诉人。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，拆迁改造补偿安置过程中，发现签订协议对象与行政登记中权利主体不一致的，拆迁人应当获取充分证据明确权利归属。因涉案拆迁改造房屋权利主体不明确，拆迁改造补偿安置协议主要证据不足，一审判决撤销涿州市清凉寺街道办事处西河村城中村拆迁改造指挥部与陈政2017年6月17日签订的协议编号为XZY-055《西河村拆迁改造补偿安置协议（合同）序号（XZY-055）》事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。因上诉人段增信与陈政对涉案房屋尚存民事争议，拆迁改造安置补偿的权利主体尚需被上诉人依据相关证据和规范进行裁量确认，被上诉人与上诉人签订拆迁安置补偿协议的条件不具备；且履行法定职责系单方作为，而签订拆迁安置补偿协议非单方行为，现行行政诉讼法律规范中亦无直接判令签订协议的规定，故上诉人段增信请求判令被上诉人履行法定职责与其签订房屋拆迁安置补偿协议理据不足，本院不予支持。故一审法院认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人段增信承担。本判决为终审判决。审判长  杨晏燕审判员  赵 明审判员  褚铁军二〇一九年十二月二十三日法官助理周兴旺书记员宋海东