南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终693号 上诉人（原审原告）罗俭，男，汉族，1970年8月6日出生，住江西省南昌市新建县。 委托代理人胡顺如，北京市中银（南昌）律师事务所律师。 委托代理人程筱怡，北京市中银（南昌）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）南昌市自然资源局，住所地江西省南昌市红谷滩新区碟子湖大道**，统一社会信用代码：11360100014510837K。 法定代表人陶志，该局局长。 委托代理人吴静，该局工作人员。 委托代理人陈建中，江西华昌律师事务所律师。 上诉人罗俭因与被上诉人南昌市自然资源局(以下简称自然资源局)土地行政确认一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初393号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1981年11月11日，罗俭因建房需要，与当地农民雷杏花、熊让愿签订征用自留地协议，罗俭和另案原告罗正根支付给出售人雷杏花、熊让愿、大队共计580元，1986年罗俭和另案原告罗正根在土地清查中因补办手续，向新建县长堎镇礼步村民委员会支付3820元。1990年8月2日，罗俭向新建县土地管理局、新建县人民政府申请土地登记，同年12月，新建县人民政府颁发新国用（90）字第××号国有土地使用证，国有土地使用证载明：地址：地址长堎镇建设路**面积218.8㎡，建筑占地80㎡，用途住宅用地，用地来源征用。因南昌市人民政府对罗俭提出请求南昌市新建区长堎镇人民政府恢复原状或赔偿罗俭经济损失复议请求的审理过程中，南昌市国土资源局根据南昌市人民政府复议委员会办公室的《关于确认罗正根、罗俭土地权属性质的函》，作出《复函》，确认罗俭土地使用权性质为划拨性质。罗俭不服，遂诉至法院，请求判如所请。 另查明，南昌市国土资源局在本案审理过程中，因机构改革变更为自然资源局。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“……县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作……”，自然资源局具有对土地使用权性质予以确认的行政职权。本案中，自然资源局作出的《复函》是在其职权范围内对罗俭土地权属性质进行的行政确认，对罗俭的权利义务产生实际影响，该《复函》具有可诉性，自然资源局称《复函》不具有可诉性的辩解意见不予支持。 《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”第二条规定：“……国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让．土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定．国家依法实行国有土地有偿使用制度．国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十二条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年……”。1989年公布的《江西省实施办法》（第二次修正）第二十一、二十二、二十三条规定，用地单位应当支付给被征地单位土地补偿费、安置补助费、地上附、地上附着物和青苗补偿费iv> 本案中，罗俭经相关行政机关批准买受村民自留地而享有土地使用权的方式符合上述规定，罗俭土地使用权证记载土地性质为国有、土地权属来源为征用。虽然罗俭和另案原告罗正根在买受土地过程中向出售人支付了相应价款，但该价款应视为其向出售人支付的地上附着物和青苗补偿费，罗俭在土地清查补办手续中向当地村委会支付的价款应视为土地补偿费和安置补助费。 但是，罗俭并未举证证明其在买受案涉土地的过程中，依法向土地管理部门缴纳土地使用权出让金或土地有偿使用费。罗俭诉称案涉土地使用权性质为出让，但根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条的规定，出让土地应当载明土地使用权年限，而罗俭土地使用权证上并未记载该土地使用期限。故，自然资源局《复函》中根据1994年的《南昌市城镇国有土地使用权出让和转让办法》倒推罗俭土地使用权性质为划拨，系根据南昌市的具体规定理解罗俭土地使用权的性质，其理解欠妥，应根据1990年5月19日发布施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相关条款予以解释。但对于罗俭历史遗留的土地性质问题的认定，自然资源局根据现行法律法规对土地使用权性质的分类，将罗俭土地使用权性质认定为划拨，并无不当，罗俭诉请不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回罗俭的诉讼请求。 上诉人罗俭不服原审法院作出的行政判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。土地登记申请书审批表中明确载明土地权属来源为“征用”，这是基于当时法律（1988年的土地管理法等法律）规定的土地权属来源，土地登记申请书审批表填写说明也记载了当时的土地权属来源状况，足以证明上诉人的土地权属性质为有偿征用，上诉人在诉状中从没有诉称案涉土地使用权性质为出让，而一审法院认定上诉人诉称案涉土地使用权性质为出让是错误的。二、一审法院违反行政诉讼举证责任原则。依照行政诉讼法第三十四条规定，被上诉人对其作出的行政行为具有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但是，被上诉人在诉讼中没有提供证据证明其所作出的洪国土资便[2018]135号关于确认罗正根、罗俭土地使用权为划拨土地的正确性。三、一审判决认定前后矛盾。一审判决一方面认为被上诉人作出的《复函》中根据1994年的《南昌市城镇国有土地使用权出让和转让办法》倒推上诉人土地使用权性质为划拨，系根据南昌市的具体规定理解上诉人土地使用权的性质，理解欠妥。另一方面又认为上诉人根据现行法律法规对土地使用权性质的分类，将上诉人土地使用权性质认定为划拨，并无不当。但是，被上诉人在作出对上诉人的权利义务产生实际影响的行政行为时，只要适用法律错误，一审判决就应当撤销该具体行政行为。四、一审判决适用法律错误。被上诉人作出的行政行为无论是证据方面，还是适用法律、法规方面均存在严重的问题。一审法院不应当适用行政诉讼法第六十九条的规定判决驳回上诉人的诉讼请求。综上，请求二审法院撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初393号行政判决，依法支持上诉人的一审诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人自然资源局答辩称：一、一审判决认定事实清楚。本案土地登记申请书和审批表中记载“征用”，只能证明本案土地经过了征地程序，即由原农村集体土地已转为国有土地，但并不能证明本案土地就是出让方式取得。上诉人称其未主张土地性质未出让，那么上诉人也是自认为是划拨土地。因为，非农村农民要取得国有土地使用权，在1990年之前只有划拨这一种形式。二、一审判决未违反举证责任原则。被上诉人在一审时已经提供了本案土地登记发证档案材料，并引用了相关法律法规规定。三、一审判决并无矛盾。因为，被上诉人依据1994年《南昌市城镇国有土地使用权出让和转让办法》的规定和1990年国务院发布实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定是一致的。四、一审判决适用法律正确。因为本案中被答辩人的土地使用权未记载土地使用期限，而依据国务院1990年发布实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定，出让土地应当载明土地使用权年限。被答辩人的土地不属于历史遗留问题，其向村民支付的款项为地上附着物和青苗补偿费，其向村集体组织支付的款项为土地补偿费和安置补助费，其并未向国土部门支付土地出让金。因此，一审判决根据本案事实，适用法律正确。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系上诉人罗俭认为被上诉人自然资源局作出《复函》确认案涉国有土地（新国用（90）字第××号）使用权类型为划拨性质不当、应予撤销而引发的诉讼。本案中，案涉国有土地使用权证颁发于1990年12月。1988年实施的《土地管理法》第四十一条规定，城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。故上诉人罗俭经批准买受村民自留地，其在买受土地过程中和土地清查补办手续中向村民及当地村委会支付的相应款项实质上是参照国家建设征用土地的标准支付的补偿费和安置补助费。上诉人罗俭主张被上诉人自然资源局作出《复函》确认案涉土地使用权类型为划拨不当、应予撤销，主张有偿取得案涉国有土地使用权，但依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为，土地使用权出让应当签订出让合同。上诉人罗俭未提交土地出让合同及土地出让金缴纳凭证等相关证据予以证明其主张，且案涉土地登记申请书载明批准使用期限为无期，故原审法院判决驳回上诉人罗俭的诉讼请求并无不当，本院予以维持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人罗俭的上诉请求没有事实和法律依据，其上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗俭负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 胡少林 审 判 员 熊爱武 审 判 员 谢卫红 二〇一九年十二月三日 法官助理 罗 文 书 记 员 李兴强