江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1252号 上诉人（原审原告）黄利健，男，汉族，住南通市通州区。 委托代理人沈燕，江苏濠阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市通州区人民政府，住所地南通市通州区朝霞路88号。 法定代表人凌屹，南通市通州区人民政府区长。 委托代理人花建山，南通市通州区政协社法民宗和港澳台侨委员会主任。 委托代理人卢伟，江苏凯弦（南通）律师事务所律师。 上诉人黄利健因诉南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）履行离岗退养安置义务一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，黄利健系南通市通州区惠通热电有限公司（以下简称惠通公司）职工，任生产部副经理。惠通公司的前身即通州美亚热电有限公司成立于1997年3月，营业期限至2022年3月。由于通州美亚热电有限公司的设施无法达到《火电厂大气污染物排放标准》（GB13223-2011），其最高主管部门中国广核集团有限公司及其大股东美亚通州热电有限公司决定于2014年12月31日对通州美亚热电有限公司实施关停。在通州尚无替代气源情况下，通州区政府从保障民生和维护社会稳定出发，根据有关规定成立工作组，于2015年1月1日零时起对通州美亚热电有限公司临时接管。2016年2月，通州区政府指定区属国有企业南通市通州区惠通投资有限责任公司按照国有资产处置流程全资收购了通州美亚热电有限公司，同时企业名称更名为惠通公司，股东变更为南通市通州区惠通投资有限责任公司。2017年1月23日，惠通公司正式停产，黄利健被留用至2018年1月。 通州区政府成立的接管工作组的职责为：组织企业生产经营，维持职工队伍的稳定，负责公司的安全及与用气客户间的联系，全权代表政府接管惠通公司。工作组在接管期间，于2017年6月12日，以惠通公司的名义出台《惠通公司职工安置方案》（以下简称2017年安置方案），其中在公司从业人员基本情况项下表述为，截止2017年6月12日，公司正式员工共74人，根据与江苏华电所签订的关于优先录用通州美亚人员协议的有关约定，经考试考核被通州华电录用15人，如皋华电录用35人。仍与惠通公司保留劳动关系并需要分流安置的共24人。在协商处理劳动关系办法项下有关离岗退养规定：（1）对因超龄原因未有资格参加华电招考的人员，经本人申请和有关部门批准后可办理离岗退养手续。（2）离岗退养期间的生活费待遇，按批准其离岗退养之月岗位工资的80%及工龄、学历、专业资格等综合补贴之和给予发放。（3）公司按规定为离岗退养人员办理社会保险和住房公积金。（4）离岗退养人员退养期间实得生活费在扣缴社会保险和住房公积金后如低于南通市最低工资标准的，按南通市最低工资标准予以补足。（5）离岗退养人员不享受一次性经济补偿。（6）建立离岗退养人员生活费待遇增长机制。自2018年起，每年按南通市公布的当年最低工资标准增加绝对额按月增发生活费。此外，该2017年安置方案对协商处理劳动关系的基本原则、选择就业、协商终止、经济补偿金的构成及标准等事项均作出了规定。 2017年10月26日，惠通公司根据尚未能安置的24名员工的有关诉求，并依据有关政策和本公司实际情况，对该方案进行了调整和补充。同年11月2日，黄利健向惠通公司申请离岗退养，并提出岗位工资百分之百发放，退养费要给予一定照顾，办理退养同样享受补偿金及一次性生活补助等诉求。2018年1月2日，黄利健向通州区各级领导提出其退养工资按2017年（2-12月）的形式发放，其余安置待遇类同其他退养职工的申请。 2018年1月31日，惠通公司出台《惠通公司职工安置方案》（以下简称2018年安置方案），离岗退养规定为：（1）因超龄原因未有资格参加华电招考的人员（共13人），经本人申请可以办理离岗退养。（2）离岗退养期间的生活费待遇，统一按同期南通市公布的最低工资标准发放。（3）公司按南通市公布的企业参保人员月缴费工资下限，为离岗退养人员申报缴纳社会保险和住房公积金。（4）给予选择离岗退养人员3个月的过渡期。即在2018年4月30日前，如本人提出与惠通公司终止劳动合同关系，仍可按“协商终止”给予经济补偿。2018年4月10日，通州区政府区长办公会议原则同意2018年安置方案。 惠通公司74名员工最终安置情况为：分流通州华电15人、如皋华电35人、通州区益民污水处理厂6人、通州区溯天污水处理厂2人、金沙街道3人、金新街道1人，协商终止劳动关系7人，离岗退养5人。黄利健以离岗退养方式安置。2018年5月至7月，惠通公司按每月1890元支付给黄利健生活费待遇，8月由南通市通州区惠通投资有限公司支付生活费2020元。 原审法院认为，通州区政府成立工作组接管惠通公司是基于保障民生和维护社会稳定的考虑，接管工作组在接管期间以惠通公司名义出台了安置方案，并由惠通公司落实执行。案涉接管行为属于政府主导下的国有企业改制行为，虽然未有相关法律、法规对此情形下职工如何分流、安置作出具体明确的规定，但工作组系通州区政府成立，代表政府确定相关职工安置方案，在确保社会稳定的同时，亦应保障安置分流职工享受公正、平等待遇，保护职工的基本权益。 从案涉2017年安置方案与2018年安置方案的内容来看，对职工安置方式均为离岗退养、终止劳动合同关系和选择就业三种方式。其中，2018年安置方案对终止劳动关系及选择就业的待遇略优于2017年安置方案，对离岗退养的待遇则低于2017年安置方案（2017年安置方案离岗退养期间的生活费待遇，按批准其离岗退养之月岗位工资的80%及工龄、学历、专业资格等综合补贴之和给予发放。2018年安置方案离岗退养期间的生活费待遇，统一按同期南通市公布的最低工资标准发放）。因此，对惠通公司职工而言，按2017年安置方案或2018年安置方案进行安置主要是对选择离岗退养人员具有一定的影响。从本案查明的事实看，在2017年安置方案出台后，有50人分流到华电、4人协商终止了劳动关系，并未有职工选择按2017年安置方案中的离岗退养方式进行安置。根据通州区政府通政办发[2015]100号文件规定，制定下属企业改革、合并、分立、解散、申请破产事项等工作方案，经区国资办审核后，报区政府批准并组织实施。因此，在2018年安置方案未违反法律规定且2018年安置方案经区长办公会议讨论通过后，通州区政府按照2018年安置方案对黄利健进行离岗退养安置并不违反法律规定，两方案之间的差别规定不能成为否定2018年安置方案合法性的理由。黄利健在2018年安置方案出台后，再行选择要求按2017年安置方案进行离岗退养不应予以支持。否则会出现已安置分流职工仍在两种方案之间徘徊或随意进行选择的局面，不利于安置方案的执行，使职工分流安置工作始终处于不确定状态。事实上，虽然2017年安置方案与2018年安置方案对离岗退养待遇存在差别，但本次安置分流职工中所有离岗退养人员均执行的是2018年安置方案，且离岗退养人员在领取离岗退养期间生活费的同时，仍可以通过重新就业获得其他收入，也基本保障了此类安置人员与其他安置人员的公平待遇。 综上，通州区政府按2018年安置方案对黄利健进行安置并不侵犯其合法权益，黄利健要求按2017年安置方案予以安置的主张不能成立，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄利健的诉讼请求。 上诉人黄利健上诉称，2017年安置方案及补充规定已经有效实施，一审法院有选择性地判决离岗退养不适用2017年安置方案及补充规定错误；上诉人于2017年11月2日在单位统一印制发放的岗位分流选择意见书上填写了“离岗退养”，2018年1月2日又向通州区各级领导提出离岗退养申请，证明上诉人一直主张选择2017年安置方案和补充规定，一审法院认定上诉人在2018年安置方案出台后，再行选择要求按2017年安置方案进行离岗退养，认定事实错误；一审法院认为案涉接管行为没有相关法律、法规作出明确规定，又根据通州区政府通政办发（2015）100号文件进行判决，显然错误；按照2018年安置方案对上诉人进行安置，导致上诉人收入明显减少，侵害上诉人合法权益。请求本院撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的诉请。 被上诉人通州区政府未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，在惠通公司改制停产后，通州区政府对该企业进行接管，并以惠通公司名义制定安置方案，针对职工的不同情况，分别给予职工重新上岗就业、协议解除劳动关系及离岗退养三种安置方式的选择。原审法院认定通州区政府的该项工作有利于保障民生，维护社会稳定，保障职工的合法权益，并无不当。 2017年6月12日，通州区政府以惠通公司的名义出台安置方案，2017年10月26日又作出补充规定，要求职工自行按条件选择，但除了报考区政府协议分流企业、协议终止劳动关系的职工以外，剩余5名职工未作出选择。根据南通市中级人民法院2018年11月19日作出的（2018）苏06民终4284号民事裁定书（黄利健诉惠通公司劳动争议纠纷案）认定，“同年11月2日黄利健向惠通公司申请离岗退养，同日，黄利健又提出岗位工资百分之百发放，退养费要给予一定照顾，办理退养同样享受补偿金及一次性生活补助等诉求。2018年1月2日，黄利健向通州区各级领导提出退养工资按2017年（2-12月）下的形式发放，其余安置待遇类同其他退养职工的申请。”上述事实能够证明，因上诉人系附条件选择离岗退养，被上诉人无法满足其要求，故未予安置。据此，上诉人关于在2017年安置方案和补充规定出台后其已经作出了离岗退养的选择的主张，不能成立。2018年安置方案出台后，被上诉人根据该安置方案对包括上诉人在内的5名职工按照离岗退养进行了安置。虽然2018年安置方案和2017年安置方案及补充规定相比，离岗退养人员的待遇有所下降，但是造成上诉人未能适用2017年安置方案和补充规定的原因系上诉人所致，故原审法院认定在2018年安置方案出台后，上诉人再行选择要求按2017年安置方案办理离岗退养，不应予以支持，亦无不当。上诉人关于原审法院有选择性地判决离岗退养不适用2017年安置方案及补充规定错误的主张，亦不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人黄利健的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄利健负担。 本判决为终审判决。 审判长 齐 鸣 审判员 季 芳 审判员 陆轶群 二〇一九年十二月四日 书记员 钱伟红 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。