江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏03行终525号 上诉人（原审原告）：顾广英，女，1949年3月22日出生，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人（原审原告）暨顾广英的委托诉讼代理人：李洪节（系顾广英丈夫），男，1946年3月8日出生，汉族，住江苏省邳州市。 被上诉人（原审被告）：邳州市戴庄镇人民政府，住所地江苏省邳州市戴庄镇振兴路68号。 法定代表人：冯清，该镇镇长。 出庭应诉负责人：程园，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：解艳华，江苏魏东律师事务所律师。 委托诉讼代理人：魏壮，江苏魏东律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：顾广营，女，1966年8月13日生，汉族，住江苏省邳州市。 被上诉人（原审第三人暨顾广营的委托诉讼代理人）：李广礼（又名顾广礼，系顾广营丈夫），男，1968年1月24日生，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人顾广英、李洪节因与被上诉人邳州市戴庄镇人民政府、顾广营、李广礼土地行政管理一案，不服徐州铁路运输法院（2018）苏8601行初1600号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，涉案《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》系原徐州市土地管理局制作的制式表格，该表主要载明：申请人顾广礼；住戴庄乡（镇）××组；原有住房3间，面积50㎡；原有宅基地面积198㎡；申请用地面积为东西11米，南北18米，计198㎡；土地类别为原地翻建；建房性质为翻建；申请理由为原有房屋破旧，无法居住；……审查结果部分载明：用地面积为东西11米，南北18米，计198㎡；用地类别为非；建筑面积为主房3间75㎡；建筑时间为98年11月至99年4月；原××乡李圩村民委员会意见为同意翻建，签署日期为98年11月21日；原邳州市土地管理局戴庄乡土地管理所意见为同意使用原有宅基地198㎡，签署日期为98年12月2日；原××乡人民政府意见为同意使用原老宅基地198㎡翻建，签署日期为98年12月5日，上述签署意见处分别相应加盖原××乡李圩村民委员会、原邳州市土地管理局戴庄乡土地管理所、原××乡人民政府印章。顾广英、李洪节认为邳州市戴庄镇人民政府违法批准李广礼翻建了属于顾广英、李洪节所有的涉案房屋，侵害了其合法权益，遂诉至法院，请求：1.判决确认邳州市戴庄镇人民政府于1998年12月5日为顾广营、李广礼审批《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》的行为违法；2.邳州市戴庄镇人民政府将房屋恢复原状或赔偿顾广英、李洪节损失；3.本案诉讼费用由邳州市戴庄镇人民政府承担。庭审中，顾广英、李洪节自述没有具体的评估材料证明损失数额，也不能提供旧房的状况证明，不能确定要求赔偿的数额。庭审后顾广英、李洪节提交损害赔偿清单，包含房屋赔偿、宅基地租金、十三案诉讼费用、身心损害等共计114000元。 李洪节、顾广英诉邳州市人民政府请求撤销为李广礼、顾广营颁发的集体土地使用证及赔偿一案，（2015）徐行初字第00166号行政判决书判决撤销邳州市人民政府颁发的邳集用（2003）字第106-01761号《集体土地使用证》。李广礼、顾广营不服，上诉至江苏省高级人民法院，江苏省高级人民法院于2017年2月23日作出（2016）苏行终335号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。上述一审、二审法院经审理查明的事实如下,李洪节、顾广英和李广礼、顾广营都是邳州市戴庄镇李圩村村民。顾广英和顾广营是姐妹，顾广英排行老大，顾广营排行第七，李广礼于1995年招亲到顾家，又名顾广礼。顾广英的父亲顾宝善于1980年购买了涉案土地上的三间房屋，后又加盖了三间。后顾宝善将涉案土地上房屋给了李洪节、顾广英，李洪节一家在该房屋内居住生活，1990年，李洪节一家外出务工，房屋空置。1998年底，李广礼、顾广营以顾广礼的名义申请对涉案土地上的房屋进行旧房翻建，获批后对房屋进行了重建并居住，于2003年办理了集体土地使用证。邳州市人民政府于2003年5月8日为李广礼、顾广营颁发了邳集用（2003）字第106-01761号《集体土地使用证》，土地使用者为顾广礼，土地所有者××戴庄镇李圩村民委委员会，座落戴庄镇李圩村××组，地号106-10-04-154，使用权面积为155平方米，用途为住宅，四至东南北为空地、西邻潭礼论。2013年11月，李洪节、顾广英回到村里无处居住，请求李圩村委会调解处理其与李广礼、顾广营的宅基地产权纠纷，经李圩村委会调解未成。后李圩村委会申请“有关李圩村五组村民李洪节、顾广英的六间房屋被本组村民顾广营、顾广礼给拆除，造成李洪节、顾广英二人于2013年11月回家无处居住，请求村委会调解处理……村委会已尽职尽责，为此申请司法所”处理，司法所对该纠纷进行调解，亦未达成调解协议。李洪节、顾广英目前在戴庄镇李圩村没有宅基地。 通过关联案件查询，又查明：2016年4月19日，李洪节、顾广英以邳州市戴庄镇人民政府为被告向提起行政诉讼，诉请判令撤销邳州市戴庄镇人民政府于1998年12月5日向李广礼颁发的建房证，并诉请判令邳州市戴庄镇人民政府赔偿其六间房屋。一审法院经审查后认为李洪节、顾广英未能明确其诉称的颁发“建房证”行为具体是指农村居民建房审批过程中的何种审批行为，也未能提供证据证明邳州市戴庄镇人民政府为李广礼颁发“建房证”的行为确实存在，李洪节、顾广英主张邳州市戴庄镇人民政府为李广礼颁发了建房证，诉请撤销并赔偿没有事实根据。一审法院于2016年9月24日作出（2016）苏8601行初78号行政裁定书，裁定驳回李洪节、顾广英的起诉。李洪节、顾广英不服，提起上诉。徐州市中级人民法院作出（2016）苏03行终274号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。该裁定书中载明“原审第三人翻建房屋的时间是1998年，翻建房屋时上诉人的父母健在且在涉案房屋内居住，因此上诉人对涉案房屋翻建的相关事宜应是明知的。上诉人称原审第三人利用亲情对其进行欺骗，直到2015年通过查询档案才知道原审第三人侵犯其合法权益不符合常理”。 2017年6月2日，李洪节、顾广英以邳州市戴庄镇人民政府为被告向一审法院提起行政诉讼，诉请撤销邳州市戴庄镇人民政府为李广礼颁发房屋所有权证的行政行为。一审法院经审查后认为李洪节、顾广英未提供任何初步证据证明邳州市戴庄镇人民政府确系为李广礼颁发了涉案房屋所有权证，李洪节、顾广英诉请判令撤销没有事实根据，遂于2017年8月31日作出（2017）苏8601行初585号行政裁定书，裁定驳回李洪节、顾广英的起诉。李洪节、顾广英未上诉，该裁定已生效。 2017年3月21日，邳州市人民法院立案受理李洪节、顾广英以邳州市戴庄镇李圩村民委员会、李广礼、顾广营为被告提起的财产损害赔偿诉讼，后李洪节、顾广英未到庭，邳州市人民法院于2017年9月12日作出(2017)苏0382民初2783号民事裁定书，裁定按撤诉处理。 2017年10月16日，邳州市人民法院立案受理李洪节、顾广英认为邳州市戴庄镇李圩村民委员会于1998年11月21日同意顾广礼翻建房屋的申请侵害其财产权一案，诉请判令邳州市戴庄镇李圩村民委员会赔偿其房屋六间或赔偿损失12000元。邳州市人民法院认为邳州市戴庄镇李圩村民委员会履行的是报批手续,李洪节、顾广英未提供证据证明李广礼提供的报批材料能够反映出涉案房产当时是李洪节、顾广英名字的前提下村委会仍然同意其翻建，故无法证明村委会具有过错。同时，村委会的行为属于报批，李广礼实施翻建行为的决定权不在村委会，李洪节、顾广英要求村委会承担责任并赔偿损失的主张依据不足。邳州市人民法院于2017年12月16日作出(2017)苏0382民初8710号民事判决书，判决驳回李洪节、顾广英的诉讼请求。李洪节、顾广英不服，提起上诉。徐州市中级人民法院于2018年8月20日作出(2018)苏03民终2106号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。该判决书载明“首先，从李洪节、顾广英提供的房屋翻建的审批单上可以看出，虽然李圩村委会的意见是同意翻建，但最终的审批机关并非李圩村委会。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条之规定，农村村民住宅建设，村民委员会亦无审批权。再次，涉案房屋尚存在权属争议，李洪节、顾广英主张李圩村委会系其房屋灭失的侵权人证据不足”。 2017年11月16日，徐州市中级人民法院立案受理李洪节提起的以邳州市人民政府为被告、邳州市国土资源局为第三人的行政诉讼，李洪节要求撤销邳州市人民政府针对其要求公开涉案宅基地档案材料作出的信息公开答复。徐州市中级人民法院经审查认为李洪节的诉讼请求无事实和法律依据，于2018年10月31日作出（2017）苏03行初507号行政判决书，判决驳回李洪节的诉讼请求。李洪节未上诉，该判决已生效。 2018年5月25日，李洪节、顾广英以李广礼、顾广营侵占其财产为由向邳州市人民法院提起刑事自诉，后又申请撤回起诉，邳州市人民法院于2018年5月25日作出（2018）苏0382刑初354号刑事裁定书，准许李洪节、顾广英撤回起诉。 2019年1月3日，邳州市人民法院立案受理了李洪节、顾广英提起的以李广礼、顾广营为被告的财产损害纠纷，案号为（2019）苏0382民初99号，该案目前仍在一审审理中。 2019年3月14日，李洪节、顾广英以邳州市人民政府为被告，以邳州市国土资源局为第三人向徐州市中级人民法院提起行政诉讼，要求邳州市人民政府和邳州市国土资源局为李洪节、顾广英办理宅基地手续并颁发土地使用证。徐州市中级人民法院以被告不适格为由于2019年4月4日作出(2019)苏03行初142号行政裁定，裁定驳回李洪节、顾广英的起诉。 一审法院认为，关于本案是否构成重复起诉的问题。（2016）苏8601行初78号案件是对顾广英、李洪节诉称的“建房证”进行的审理，而本案是对《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》进行的审理，两案诉讼请求不同。另，（2017）苏0382民初2783号案件系财产损害赔偿案件，被告系邳州市戴庄镇李圩村委会、李广礼、顾广营，而本案的被告系邳州市戴庄镇人民政府，两案诉讼当事人不一致。综上，邳州市戴庄镇人民政府认为本案构成重复起诉的主张不能成立。 关于被诉行政行为是否合法的问题。原××乡人民政府在涉案《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》中作出“同意使用原老宅基地198m2翻建”的审批意见的时间为1998年12月5日，当时适用的法律规范为《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日第一次修正）以及《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年11月1日起施行）。根据上述《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款的规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。原××乡人民政府作为乡级人民政府具有作出涉案行政审批事项的法定职权。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款的规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《中华人民共和国土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。本案中，李广礼（又名顾广礼）申请在涉案宅基地上翻建房屋，原××乡李圩村民委员会于1998年11月21日作出同意翻建的意见，原邳州市土地管理局戴庄乡土地管理所于1998年12月2日作出同意使用原有宅基地198m2的意见。1998年12月5日，作为涉案宅基地使用权审批机关的原××乡人民政府在经对村内事务及村民宅基地、住房情况相对了解的村民委员会作出同意翻建的意见，并经土地管理所出具同意意见后作出涉案审批行为即作出同意使用原老宅基地198m2翻建的审批意见，符合上述程序规定，并无不当。至本案庭审结束前，李洪节、顾广英并未提供其取得涉案宅基地使用权、房屋所有权的权属证明或相关建设审批手续，亦未提供能够证明其相关权利的生效裁判文书等证据,故现有证据亦不能证明被诉审批行为在事实认定上存在不当情形。综上，现有证据不能证明原××乡人民政府在作出涉案审批行为时认定事实错误，李洪节、顾广英起诉要求判决确认原××乡人民政府作出的涉案《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》的行为违法的主张一审法院不予支持。对于李洪节、顾广英提出的赔偿请求，亦依法予以驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回李洪节、顾广英的诉讼请求。 李洪节、顾广英上诉请求：撤销一审判决；彻查一审法院隐匿证据并违反回避规定的问题；诉讼费用由邳州市戴庄镇人民政府承担。事实及理由：本案是经上级法院指令审理后重新审理的案件，但一审法院重新作出的判决仍然缺乏事实及法律依据，徇情枉法。涉案宅基地没有李广礼的权属证件，邳州市戴庄镇人民政府批准李广礼使用该宅基地建房缺乏依据，其作出的批准行为违法，也侵犯了李洪节、顾广英的财产权。一审法院对生效的法律文书、村民委员会及相关部门出具的文书等一系列证据概不认可，却以顾广营、李广礼的说辞作为定案依据，对李洪节、顾广提出的回避申请也不予准许，一审法院偏袒对方当事人，目的就是制造冤案，枉法裁判。 邳州市戴庄镇人民政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 顾广营、李广礼辩称：涉案宅基地原是顾广营的父亲顾宝善从顾宝刚处购买的，在顾广营、李广礼结婚后，顾宝善就将宅基地交给了顾广营、李广礼使用，建房用地手续也是顾宝善亲自去村里申请办理的，邳州市戴庄镇人民政府的审批行为合法有效。 本院二审期间双方当事人均未提供新的证据。 对于一审法院认定事实，本院予以确认。 本院认为，从涉案《徐州市县（市、区）农村居民宅基地审批表》来看，在李广礼提出使用原有宅基地翻建房屋的申请后，原××乡李圩村民委员会于1998年11月21日作出“同意翻建”的意见，1998年12月2日原邳州市土地管理局戴庄乡土地管理所经审查后作出“经落实同意翻建，同意使用原老宅基地198㎡”的意见。在上述处理意见的基础上，1998年12月5日原××乡人民政府作出“同意使用原老宅基地198㎡翻建”的意见，进而批准了李广礼的申请。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年2月1日起施行）第二十五条规定：“农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。”《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》（1990年1月3日）规定：“凡是要求建房的，事先必须向所在的乡（镇）政府或县（市）土地管理部门提出用地申请。经审核，对符合申请宅基地兴建自用住宅的，由土地管理部门确定宅基地使用权，丈量用地面积，并依法批准后，方可动工。”据此，按照李广礼翻建房屋时法律法规的规定，村民使用原有老宅基地翻建房屋的用地程序为：先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过，由土地管理部门确定宅基地使用权、丈量用地面积，再报乡级人民政府依法批准。原××乡人民政府作为乡级人民政府，按照当时的法律法规具有批准本辖区内村民申请利用原有宅基地翻建房屋的职权。在原××乡人民政府作出涉案批准行为之前，李广礼的申请已由原××乡李圩村民委员会同意，原邳州市土地管理局戴庄乡土地管理所对于涉案老宅基地的权属、面积、四至也予以确认并同意李广礼翻建，在此情况下，原××乡人民政府批准同意李广礼利用涉案宅基地翻建房屋的请求，具有事实及法律依据。顾广英、李洪节主张确认原××乡人民政府批准李广礼利用涉案老宅基地建房的行为违法并要求恢复原状或赔偿损失，依法不能成立。一审法院对于顾广英、李洪节的回避申请已经依法作出了处理，符合法律规定，顾广英、李洪节主张一审程序违法，枉法裁判，缺乏事实及法律依据。 综上，李洪节、顾广英的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李洪节、顾广英负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 涛 审判员 李帅胜 审判员 周美来 二〇一九年十二月十日 书记员 杜心舒