湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘12行终204号上诉人（原审原告）靖州县五里冲采石场,地址：靖州苗族侗族自治县甘棠镇平原村。负责人李翠莲，女，1954年3月26日出生，汉族，住沅陵县。委托代理人丁健，湖南云天（怀化）律师事务所律师。委托代理人吴彦琳，湖南云天（怀化）律师事务所律师。上诉人（原审被告）靖州苗族侗族自治县自然资源局（原国土资源局）,地址：靖州苗族侗族自治县渠阳镇飞山中路126号。法定代表人蒙晓洲，局长。委托代理人韩妮娜，靖州苗族侗族自治县渠阳法律服务所法律工作者。委托代理人李桂萍，靖州苗族侗族自治县自然资源局法规股股长。上诉人靖州县五里冲采石场（简称五里冲采石场）、靖州苗族侗族自治县自然资源局（简称靖州县自然资源局）因不履行行政协议及行政赔偿一案，不服靖州苗族侗族自治县人民法院作出（2019）湘1229行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年9月28日，靖州县自然资源局经上级行政主管部门批准，对靖州县甘棠镇平原村五里冲页岩矿采矿权进行公开挂牌出让，2013年10月22日，原告五里冲采石场通过公开竞价成功竞得靖州县甘棠镇平原村的矿产采矿权，出让年限3年，成交价格350000元。2014年1月6日，原告缴纳矿山地质环境治理备用金20000元、矿产资源补偿费30000元、采矿权价款350500元（含采矿权使用费500元）费用后，被告给原告颁发了有效期限壹年（2014年1月6日至2015年1月6日）的采矿许可证。原告即支付资料费45000元（系被告委托湖南恒炬勘查有限公司作出资源储量报告的费用，由原告代为支付）、缴纳消费者会费500元、花费67000元对10KV输电线路及变压器进行改造、购置设备（评估报告中所涉）组织进行施工。2015年6月，因进行全县采矿安全整顿而责令停工，采矿许可证到期后，原告未能办理延期登记手续。2016年6月12日原告向被告请求批准复工，同年6月15日被告向原告出具了《办理采矿权延续所需资料》，告知其采矿许可证已到期，办理采矿权延期所需要提供的资料：①采矿延续申请报告（附村委会、国土资源管理所、乡镇人民政府意见），②采矿权延续申请登记书，③采矿许可证，④安全生产监督管理、环境保护和林业管理部门意见，⑤营业执照复印件（核原件），⑥储量检测报告有备案文件，⑦县国土资源局相关股室意见，⑧登记机关规定需提交的其他材料。后因原告没有向被告提交所需的全部资料，被告对原告的采矿许可证未予延期。原告认为被告不予对采矿权续证并停止开采的行为违反了招投标签订成交确认书中的约定，应为违约，对原告因被告的违约行为造成的损失，被告应予赔偿，并于2017年4月向被告提出《行政补偿申请》，2017年6月20日，被告认为原告的申请不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，且原告对被告的行政诉讼正在二审期间，答复不予行政补偿；2017年7月6日被告收到原告《行政赔偿申请》，被告以相同理由于2017年8月30日答复不予行政赔偿。为此，原告于2018年4月26日向该院提起行政协议及行政赔偿诉讼，请求：一、依法确认被告不履行发放三年采矿许可的行政协议违约；二、依法判决被告赔偿原告因不履行行政协议造成原告的损失200万元；三、依法判决被告承担本案所有诉讼费用。另查明，《靖州苗族侗族自治县生态环境保护条例》经靖州苗族侗族自治县人民代表大会常务委员会公告（第3号），自2016年6月5日起施行。另，原告于2016年12月21日要求靖州苗族侗族自治县国土资源局行政赔偿向该院提起行政诉讼，因原告在提起诉讼前未先向赔偿义务机关提出赔偿申请，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款、第二十一条第（五）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（十）项的规定，该院于2017年3月13日作出（2016）湘1229行赔初3号《行政裁定书》，驳回原告的起诉。2017年8月24日、2017年9月19日原告以被告不履行法定职责及请求行政补偿分别向本院提起诉讼，两案在审理过程中，原告均撤回了起诉。靖州苗族侗族自治县国土资源局于2019年4月更名为靖州苗族侗族自治县自然资源局。原审法院认为：五里冲采石场通过招标方式，与被告签订《靖州县国土资源局采矿权挂牌出让成交确认书》，并缴纳价款和相关费用后，取得三年采矿权。而被告自然资源局为其办理了一年的采矿许可证，该行为是否违约？是本案争议的焦点。被告自然资源局认为给予办理一年期限采矿许可证符合法律规定。依据《湖南省矿产资源管理条例》第二十三条“采矿许可证有效期限按矿山建设规模确定：大型矿山的，不得超过三十年；中型矿山的，不得超过二十年；小型矿山的，不得超过十年；开采只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土的，不得超过五年。”五里冲采石场属于不得超过五年期限情形，对该采石场采矿许可证发放期限，只要不超过五年即为合法，只要采石场的经营行为符合法律规定的其他条件，期限自动为其续满三年。该条款是对各规模类型矿山采矿许可证的设置，不是对取得采矿许可证发放的自由裁量，其为原告办理一年的采矿许可证理由不成立。《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定：“采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续开采的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。”，说明采矿权人取得采矿权后，登记管理机关应当为采矿权人办理所取得年限的采矿许可证。被告自然资源局为原告五里冲采石场仅办理一年的采矿许可证的行为，明显违反该条款规定，属于不依法履行行政协议的违约行为；五里冲采石场诉请该院确认被告自然资源局不履行发放三年采矿许可的行政协议违约的诉讼请求，该院予以支持。对于五里冲采石场提出的200万元行政赔偿诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”及《最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉》第三十二条的规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”经该院审理确认原告的直接损失由下列几项组成：1、原告所缴纳的矿山地质环境治理备用金20000元、矿产资源补偿费30000元、采矿权价款350500元（含采矿权使用费500元），共400500元，因原告五里冲采石场已实际经营了一年，应当减少使用年限内费用比例133500元（400500÷3=133500）计267000元（400500-133500=267000）；2、资料费45000元、消费者会费500元及六笔变压器改造费用共67000元，合计112500元；3、资产评估报告中房屋17200元、构筑物25000元、机器设备85100元因无回收价值，应当作为原告的投入纳入赔偿范围。10KV输电线路中及变压器已作投入计算，变压器完整尚可回收利用，酌情以评估价格12600元的一半6300元回收，应在赔偿额内减少，共计121000元（13.99-1.26-0.63）。三项合计500500元。其他诉讼请求因无证据证实，该院不予支持。另，《靖州苗族侗族自治县生态环境保护条例》自2016年6月5日起施行后，其第二十八条规定：“禁止开采、加工石煤或炭质页岩、炭质板页岩等对生态环境有严重污染或对身体健康有严重危害的矿产。禁止以探代采。”原、被告之间的采矿权转让协议已被该条例所禁止，原告已停止开采，采矿权转让协议不宜继续履行。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉》第三十二条、第三十三条，〈最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释〉第九十五条之规定，判决：一、确认靖州苗族侗族自治县自然资源局不依法履行行政职责违约；二、靖州苗族侗族自治县自然资源局赔偿靖州县五里冲采石场损失500500元；驳回靖州县五里冲采石场的其他诉讼请求。案件诉讼费五十元，由靖州苗族侗族自治县自然资源局负担。上诉人五里冲采石场上诉称，原判决认定上诉人的直接损失仅为50万元与客观事实不符：上诉人五里冲采石场为进行矿石开采，在征地、修路、聘请人员方面投入了大量资金，上述资金损失系上诉人的直接财产损失，并非可得利益损失，且上诉人为了证明上述损失，提供了土地占用补偿协议、山地承包协议等相关依据，只是因为时间久远及保管不善等原因没有将费用支出的单据全部保留及对该项损失进行鉴定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常理等，酌情确定赔偿数额。”据此，即便上诉人对其实际损失金额无法提供明细清单及财务单据等，但法院仍然应当根据上诉人对建设采石场需实际投入的基础成本方面进行考量，酌情确定赔偿数额。原审法院未能充分考虑上诉人的实际情况，仅以无证据证实为由，对上诉人的上述损失不予支持，有违法理和公平。为维护上诉人的合法权益，特提起诉讼,请求1、撤销靖州苗族侗族自治县人民法院(2019)湘1229行初4号行政判决书第(二)项判决，改判被上诉人靖州苗族侗族自治县自然资源局赔偿上诉人损失200万元。2、判决被上诉人承担所有诉讼费用。上诉人靖州苗族侗族自治县自然资源局上诉称，一、一审法院不应将被上诉人五里冲采石场缴纳的矿山地质环境治理备用金20000元、矿山资源补偿费30000元、资料费45000元计算在被上诉人五里冲采石场的直接损失内。二、被上诉人五里冲采石场已在上诉人处超额领取了306415元采矿权价款。综上所述，一审法院认定事实不清，请求二审法院依法改判，将判决主文“被告靖州苗族侗族自治县自然资源局赔偿原告靖州县五里冲采石场损失500500元”变更为被告靖州苗族侗族自治县自然资源局赔偿原告靖州县五里冲采石场损失26337元。上诉人靖州苗族侗族自治县自然资源局书面辩称，五里冲采石场已在答辩人处领取的各项资金及不应退还的各项资金共计474163元，按照原审法院判决的“被告靖州苗族侗族自治县自然资源局赔偿原告靖州县五里冲采石场损失500500元”来计算，答辩人仅仅只需赔偿五里冲采石场损失共计26337元。1、五里冲采石场在缴纳的20000元矿山地质环境治理备用金时，答辩人的工作人员就已告知该笔款项的退还规定。2、五里冲采石场第一年的销售额约200万元，按照采矿权人销售矿石的销售收入的3％的比例计算，五里冲采石场应缴纳6万元的矿山资源补偿费，远远超出了五里冲采石场缴纳的30000元矿山资源补偿费。3、五里冲采石场为了办理采矿许可证时所需提交的资料，所花费的费用，不应由答辩人承担。4、五里冲采石场已在答辩人处超额领取了306415元采矿权价款。综上所述，五里冲采石场在毫无事实依据和法律依据的情况下，要求答辩人赔偿五里冲采石场损失200万元，依法不应支持。请求人民法院依法判决驳回五里冲采石场的上诉请求。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。上诉人五里冲采石场均没有向本院提交新证据。上诉人靖州苗族侗族自治县自然资源局向本院提交证据材料：证据1、矿产资源开采登记管理办法、湖南省国土资源厅、湖南省财政厅关于做好省级矿山地质环境治理备用金退还工作的通知、湖南省财政厅、湖南省国土资源厅关于进一步明确矿产资源补偿费征收分成管理工作的通知、矿产资源补偿费征收管理规定，拟证明一审法院将五里冲采石场缴纳的矿山地质环境治理备用金、矿山资源补偿费、资料费等计算在五里冲采石场的直接损失内，明显错误。证据2、2016年9月19日借条、授权书、身份证复印件、财政直接支付申请、记账凭证、2017年6月23日关于靖州县五里冲采石场退还价款情况说明、借条、授权书、身份证复印件、财政直接支付申请、记账凭证、2017年8月2日关于靖州县五里冲采石场退还价款情况说明、借条、授权书、身份证复印件、财政直接支付申请、记账凭证、2018年5月8日靖州县五里冲采石场关于申请退还采矿权价款的报告、说明、领条、财政直接支付申请、记账凭证，拟证明2016年9月五里冲采石场向靖州县自然资源局借采矿权出让款10万元；2017年6月五里冲采石场向靖州县自然资源局借采矿权出让款10万元；2017年8月五里冲采石场向靖州县自然资源局借采矿权出让款5万元；2018年5月退还采矿权借款56415元。截止2018年5月，五里冲采石场已在靖州县自然资源局处超额领取了306415元采矿权价款。本院对上诉人靖州县自然资源局提交的证据材料确认如下：上诉人靖州县自然资源局提交的上述证据1、2，与认定本案事实有关，本院予以采信。本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。本院另查明，2016年9月五里冲采石场向靖州县自然资源局借采矿权出让款10万元；2017年6月五里冲采石场向靖州县自然资源局借采矿权出让款10万元；2017年8月五里冲采石场向靖州县自然资源局借采矿权出让款5万元；2018年5月退还采矿权借款56415元。截止2018年5月，五里冲采石场已从靖州县自然资源局以借款的名义领取了306415元采矿权价款。本院认为,根据《矿产资源开采登记管理办法》第十三条“采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。登记管理机关依照本办法第三条规定的权限确定招标的矿区范围，发布招标公告，提出投标要求和截止日期；但是，对境外招标的矿区范围由国务院地质矿产主管部门确定。登记管理机关组织评标，采取择优原则确定中标人。中标人缴纳本办法第九条、第十条规定的费用后，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人，并履行标书中承诺的义务”的规定，五里冲采石场通过招标方式，与靖州县自然资源局签订《靖州县国土资源局采矿权挂牌出让成交确认书》，取得三年采矿权，实质是指其获得了向靖州县自然资源局申请办理登记手续，领取采矿许可证的初始资格。而目前的法律法规仅对采矿许可证有效期限的上限作出了限制性规定，故上诉人靖州县自然资源局依法依规向五里冲采石场发放有效期为一年的采矿许可证不违反相关法律法规，属于其进行日常行政管理的自由裁量行为。另，本案中上诉人靖州县自然资源局并没有否认五里冲采石场取得了三年采矿权的事实，且其在五里冲采石场采矿许可证到期后，积极告知五里冲采石场办理采矿许可证延期所需要提供的资料，但因五里冲采石场怠于向靖州县自然资源局提交所需的全部资料，最终致使其采矿许可证未予延期，且五里冲采石场以借支的名义领取了后续的采矿权出让款。故靖州县自然资源局尚未存在违约之情形，依法不应承担违约赔偿责任。综上所述，上诉人靖州县自然资源局未存在违反《靖州县国土资源局采矿权挂牌出让成交确认书》约定的情形。原审判决认定事实基本清楚，但对法律的理解和适用存在错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销靖州苗族侗族自治县人民法院（2019）湘1229行初4号行政判决；二、驳回靖州县五里冲采石场的诉讼请求。一、二审案件受理费150元，由上诉人靖州县五里冲采石场负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇一九年十二月二十四日法官助理刘俊卿书记员曾晨