山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁03行终331号 上诉人（原审第三人）淄博矿业集团有限责任公司，统一社会信用代码91370000164108130A。住所地：淄博市淄川区淄矿路133号。 法定代表人朱立新，董事长。 委托代理人贺晓飞，男，1973年6月5日生，汉族，淄博矿业集团有限责任公司工作人员，现住淄博市淄川区。 委托代理人王铁松，男，1974年12月16日生，汉族，淄博矿业集团有限责任公司工作人员，现住淄博市淄川区。 被上诉人（原审原告）山东东泰矿业有限公司，统一社会信用代码91370000674506331F。住所地：淄博市淄川区岭子镇宋家村北。 法定代表人张敦国，总经理。 委托代理人曹始才，男，1964年7月25日出生，汉族，山东东泰矿业有限公司副总经理，现住淄博市淄川区。 委托代理人刘振波，山东仁释律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市自然资源局，统一社会信用代码证11370300MB28642XU。住所地：张店区人民西路36号。 法定代表人孙中华，局长。 委托代理人王继峰，淄博市自然资源局工作人员。 上诉人淄博矿业集团有限责任公司（以下简称“淄矿集团”）因与被上诉人山东东泰矿业有限公司（以下简称“东泰矿业”）、淄博市自然资源局地质灾害治理责任行政认定一案，不服淄博市张店区人民法院（2019）鲁0303行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2013年以来，淄博市文昌湖区商家镇白家村村民房屋出现裂缝，村内道路出现不同程度的开裂破损现象。2015年6月1日，淄博市国土资源局文昌湖分局作出《关于商家镇白家村房屋斑裂调查情况的报告》，将前期调查情况和下一步工作建议上报被告。2015年7月28日，淄博市文昌湖旅游度假区管理委员会工作领导小组作出《关于文昌湖旅游度假区商家镇白家村房屋开裂有关情况的报告》上报淄博市人民政府。2015年8月10日，淄博市人民政府将该报告批转淄博市国土资源局，要求牵头按照地质灾害责任认定程序办理。2015年11月11日，淄博市国土资源局作出《关于文昌湖旅游度假区商家镇白家村房屋开裂责任认定有关事宜的函》，将商家镇白家村地质灾害责任认定事宜函告淄博市××旅游度假区管理委员会。2016年8月，商家镇人民政府受淄博市国土资源局文昌湖分局委托，通过政府采购方式聘请中国冶金地质总局山东正元地质勘查院（具备甲级地质灾害危险性评估资质、甲级地质勘查资质），对2013年以来白家村地裂缝及村民房屋开裂的地质原因进行调查。2016年10月，淄博市国土资源局文昌湖分局在商家镇白家村村民委员会的配合下对149户村民房屋斑裂情况进行入户调查并形成《商家镇白家村房屋斑裂入户调查表》，经查，除1户村民房屋因刚进行了装修，房屋开裂未观察到，其余148户村民房屋均观察到开裂现象。2017年8月16日，商家镇白家村村民委员会向淄博市国土资源局文昌湖分局提交《商家镇白家村房屋斑裂塌陷情况的报告》，反映因近几年来村里地面下沉及村民房屋斑裂出现不安全因素，请求合理解决。2017年8月22日，淄博市国土资源局文昌湖分局书面函告商家镇人民政府，建议将白家村优先纳入整体搬迁范围，加快实施地质灾害搬迁避让工作。2017年10月，中国冶金地质总局山东正元地质勘查院接受委托通过调查形成《淄博市文昌湖区商家镇白家村房屋裂纹地质原因调查报告》（送审稿）。2017年10月25日，商家镇人民政府组织专家对报告进行评审，2017年11月17日，专家组出具评审意见，认为报告资料丰富、详实，工作思路明确，技术路线正确，工作方法得当，报告结论明确可信。2017年11月，中国冶金地质总局山东正元地质勘查院正式提交通过评审后的《淄博市文昌湖区商家镇白家村房屋裂纹地质原因调查报告》，报告内容显示：（1）采矿活动时间与房屋开裂时间的相关性。调查走访得知，白家村房屋自上世纪九十年代中期开始出现开裂，1990年～1997年期间，白家村及周边有753、754、755、756、762、763、764、766、771、333、335共12个采区的采煤活动，该期间的采煤活动特点是充分采动、连成大面积采空区。这与白家村开始出现地裂缝及房屋开裂在时间上是相对应的。2001年～2006年，白家村及周边有3313、3311、339、337、1033、1035、1035下面、1039上面共8个采区的采煤活动，该期间采煤活动是充分采动，并上、下煤层重复采动，这与地裂缝及房屋开裂逐步发展扩大对应。2013年～2015年，山东东泰矿业有限公司对3煤361、342、364采区进行了开采，开采形成了新的采空区，并能造成已有采空区活化，这与白家村2013年房屋又开始出现大面积房屋开裂及地裂缝发生、2015年房屋开裂及地裂缝仍在继续发生在时间上相对应。（2）地面变形监测与采矿时间的相关性。2016年10月～2017年9月，在白家村进行了12个周期的地面变形监测，监测结果显示，白家村的西北部、村委的西侧及东北部出现了较大的沉降，最大沉降量大于16mm，这与2013年～2015年3煤361、342、364采区开采存在较显著的时间对应关系。综上所述，地裂缝及房屋开裂时间与煤层采空区形成时间存在对应关系。结论为：白家村处于山东东泰矿业有限公司采矿权内，并在采矿影响范围内，采矿沉陷是产生地裂缝及房屋开裂的主要地质原因。2018年5月31日，淄博市国土资源局组织5名地质灾害防治专家，对商家镇白家村房屋斑裂成因进行分析论证，商家镇人民政府、淄博市国土资源局文昌湖分局、山东正元地质勘查院有关人员参加了会议，与会人员现场踏勘并审阅有关资料。2018年7月8日，论证专家组出具《淄博市文昌湖区商家镇白家村房屋斑裂成因论证意见》，结论为商家镇白家村房屋斑裂是由东泰矿业采煤不均匀沉降所导致。2018年7月25日，淄博市国土资源局作出《听证告知书》，告知原告东泰矿业拟作出地质灾害的治理责任认定的事实依据，并告知其有要求听证的权利，同日送达原告东泰矿业。2018年7月27日，原告东泰矿业提交《听证申请书》，申请听证。2018年10月15日，淄博市国土资源局作出《听证通知书》，书面通知原告东泰矿业及有关单位淄博市国土资源局决定对商家镇白家村房屋斑裂地质灾害责任认定组织听证。2018年10月26日，淄博市国土资源局在淄博市国土资源局文昌湖分局举行听证会，商家镇人民政府、商家镇白家村村民委员会、第三人淄矿集团、原告东泰矿业、淄博嘉丰矿业有限公司派员参加听证会，淄博市国土资源局案件经办人员及聘请的地质灾害防治专家、山东正元地质勘查院报告编制人员一同参加听证会，各方充分发表意见。淄博市国土资源局于2018年11月12日作出《文昌湖区商家镇白家村房屋斑裂地质灾害责任认定书》，并于2018年11月13日送达原告东泰矿业。该认定书认为：原告东泰矿业采煤沉陷导致文昌湖区商家镇白家村房屋斑裂地质灾害，确定原告东泰矿业为该地质灾害治理责任单位。原告东泰矿业不服，诉至法院。另查明，2008年，经有关部门批准，第三人淄矿集团将岭子煤矿采矿权转让给原告东泰矿业，淄博市文昌湖区商家镇白家村处于采矿区内。2018年12月29日，原淄博市国土资源局等几部门的职能经整合后由淄博市自然资源局行使。 原审法院认为，首先，《淄博市文昌湖区商家镇白家村房屋裂纹地质原因调查报告》关于“白家村地裂缝及房屋开裂时间与采煤活动时间相关性分析”中载明，白家村及周边共有三次采煤活动，为：1990-1997年、2001-2006年、2013-2015年，前两次采矿人为第三人淄矿集团原岭子煤矿，后一次为本案原告东泰矿业，而白家村的地裂缝和房屋开裂时间与上述三段开采时间相对应，即从上世纪90年代开始，2001-2006年逐步发展扩大，2013-2015年又开始大面积房屋开裂及地缝发生并继续。从以上记载分析，白家村的地裂及房屋开裂是三段时间的采煤活动共同造成的。在其小结中载明：白家村处于山东东泰矿业有限公司采矿权内，并在采空影响范围内，采煤沉陷是产生地裂缝及房屋开裂的主要地质原因。但依据该调查报告形成的《淄博市文昌湖区商家镇白家村房屋斑裂成因论证意见》却得出“文昌湖区商家镇白家村房屋斑裂是由山东东泰矿业有限公司采煤不均匀沉陷所导致”，在因果关系的认定上存在错误。故淄博市国土资源局依据上述调查报告作出的《淄博市国土资源局文昌湖区商家镇白家村房屋斑裂地质灾害责任认定书》认定原告东泰矿业采煤沉陷是导致房屋斑裂地质灾害的唯一原因、确定原告东泰矿业是该地质灾害治理的唯一责任单位主要证据不足。其次，国家对矿山地质环境保护相继出台了有关规定，这些规定在逐步完善的过程中。对相关规定的具体条款，在有关部门没有具体解释的情况下，应结合相关规定的立法背景、基本原则并结合案件的基本事实理解与适用。原告东泰矿业提交的有关《探矿权采矿权转让管理办法》第十二条的条文释义，虽不具有法定性，但在没有其他具体解释的情形下，该解释可作为理解上述条文含义的参考。本案中，根据查明的事实，涉案矿区历史较为久远，采矿权转让给原告东泰矿业前，已经由第三人淄矿集团岭子煤矿开采多年，原告东泰矿业2008年依法受让第三人淄矿集团岭子煤矿采矿权，相关地质灾害上世纪九十年代就已经发生，并延续至今。《矿山地质环境保护规定》第三条规定，矿山地质环境保护，坚持预防为主、防治结合，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则。《矿产资源法实施细则》第三十二条第一款第（三）项规定，“采矿权在采矿许可证有效期满或者在有效期内，停办矿山而矿产资源尚未采完的，必须采取措施将资源保持在能够继续开采的状态，并事先完成下列工作：……（三）按照原设计实际完成相应的有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用。”《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规【2017】16号）（十七）规定，“有下列情形之一的采矿权不得办理转让变更登记……4.未按要求缴纳出让收益（价款）等费用，未完成矿山地质环境恢复治理义务的。”以上规定尽管不是同一时期制定并施行的，但从上述规定可以看出，采矿权转让前的采矿权人应当承担其相应的矿山地质环境恢复治理义务。本案中，在采矿权转让人与受让人双方未就矿山地质环境治理恢复义务协商约定由受让人一并承担，且有关采矿权变更审批登记机关在批复时也没有明确要求采矿权受让人承担采矿权转让之前与之后的治理恢复义务的情形下，淄博市国土资源局仅依据《淄博市文昌湖区商家镇白家村房屋裂纹地质原因调查报告》和《地质灾害防治条例》第三十五条，作出被诉认定书，认定由采矿权受让人的原告东泰矿业对涉案矿山地质环境保护和治理承担全部责任，有违“谁开发、谁治理”的公平原则，其认定欠缺公平合理性，也缺乏明确的法律依据。综上，被告作出的《淄博市国土资源局文昌湖区商家镇白家村房屋斑裂地质灾害责任认定书》主要证据不足，适用法律、法规存在错误，本院依法予以撤销，原告的诉讼请求应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、撤销淄博市国土资源局作出的《淄博市国土资源局文昌湖区商家镇白家村房屋斑裂地质灾害责任认定书》；二、被告淄博市自然资源局对文昌湖区商家镇白家村房屋斑裂地质灾害责任单位重新作出行政认定。案件受理费50元，由淄博市自然资源局负担。 上诉人淄矿集团上诉称：一、原审法院事实认定不清。原审法院认定白家村的地裂及房屋开裂是三段时间的采煤活动共同造成的属于事实认定不清。2013年-2015年东泰矿业对3煤361、362、364采区进行开采形成新的采空区，并造成已有稳沉空区的活化，这证明原“1990-1997”“2001-2006”采空区已经稳沉。白家村2013年房屋开始出现大面积房屋开裂及地裂缝的发生，是东泰矿业开采对已有稳沉采空区的活化引起的，与上诉人淄矿集团在事实上不存在因果关系。二、原审法院适用法律错误，且采矿权转让后行政机关作出地质灾害责任认定应以登记的采矿权人为行政责任主体。1、行政机关依法依规只能根据采矿权的归属认定矿山地质环境治理恢复的责任主体。首先，本案淄博市自然资源局做出地质灾害恢复治理责任主体认定的具体行政行为的法律依据为《探矿权采矿权转让管理办法》第12条及《矿山地质环境保护规定》第24条及国土资源部《探矿权采矿权转让审批有关问题的规定》(国土资勘发[1998]11号)二、8的规定，上述法律行政法规规定已明确规定采矿权人是矿山地质环境治理恢复的责任主体，国土资源部门只能依采矿权的归属认定矿山地质环境治理恢复的责任主体。因此，采矿权归谁所有，矿山地质保护与恢复义务也随之归谁。上诉人已经将采矿权转让给了东泰矿业，因此矿山地质环境保护与治理恢复的义务也应一并转让给对方，对方拥有该矿的采矿权，因此对方就应当负担恢复治理的义务。其次，被上诉人提交的《探矿权采矿权转让管理办法》第十二条条文释义并非国家有权机关的合法解释，并不具备法律效力，而行政行为因其特殊性，更不能依据不具备法律效力的条文释义就推定适用。2、原审判决未予考虑采矿权无偿转让之客观事实和背景，以及东泰矿业认可其作为矿山环境恢复治理责任主体的情形。东泰矿业系岭子煤矿破产重组改制企业，依据淄矿集团与被上诉人签署的《采矿权转让合同》，东泰矿业无偿取得采矿权，虽双方在采矿权转让合同中并未就地质灾害治理恢复义务及保证金缴纳及已缴存保证金归属等事宜做出明确约定，但应充分考虑按照权利义务相对等及公平公正原则，东泰矿业无偿取得采矿权，应当承担岭子煤矿的矿山治理恢复义务;同时，在东泰矿业向自然资源局缴纳保证金时承诺自己承担全部环境治理义务，并未就治理义务提出任何异议，因此应推定其自认为应当依法负有该项义务。退一步讲，即使就地质灾害原因力及责任承担与原采矿权人应依据采矿权转让协议约定处理，但若无约定的，双方之间对责任大小产生的争议亦应属于民事纠纷范畴，本案系行政诉讼，国土资源主管部门依法不必开展灾害成因勘查工作，也无法就双方责任大小做出判断。因此一审判决适用法律错误，显失执法公平。3、采矿权转让前的治理义务上诉人已履行完毕。关于采矿权转让前采矿权人应当承担的矿山地质环境保护与治理恢复的义务，上诉人已经履行完毕。商家镇人民政府已经协调淄矿集团岭子煤矿对开裂的房屋以现金补助的方式进行了修缮，并不涉及到本次恢复治理的义务。在淄博市××旅游度假区管理委员会《关于文昌湖旅游度假区商家镇白家村房屋开裂有关情况的报告》(淄文昌管字【2015】23号)、《关于印发的通知》(淄文昌管办字【2016】13号)中已经证实。淄博市自然资源局也对上诉人已经履行了恢复治理义务的事实予以认可。综上所述，原审法院认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院查明事实，依法改判，维护上诉人合法权益。 被上诉人东泰矿业答辩称：一、原审判决认定事实清楚，“三阶段”的采煤活动因果关系明确，上诉人所称的原采空区已经“稳沉”的意见没有任何事实依据。事实上，“三阶段”采煤活动是连续进行的，白家村的房屋开裂时间与“三阶段”采煤活动时间相对应，是不断发展扩大的，房屋开裂是三段时间的采煤活动共同造成的。原审判决对此认定清楚、正确。二、上诉人认为:只能根据采矿权的归属认定矿山地质环境治理恢复的责任主体，上诉人已将采矿权转让给了东泰矿业，故东泰矿业应负担恢复治理的义务。对此，上诉人的这一理解是片面的，且与有关规定及解释相悖。《探矿权采矿权转让管理办法》第十二条仅规定了“转让后”权利义务的转移，没有规定“转让前”的权利义务是否转移。国土资源部对《探矿权采矿权转让管理办法》第十二条作出释义:“本条是关于探矿权、采矿权转让后的探矿权人、采矿权人的权利、义务的规定。探矿权、采矿权的转让，必然涉及到国家和原探矿权人、采矿权人的关系，以及原探矿权人、采矿权人和新探矿权人、采矿权人的关系。“矿法”和本办法赋予探矿权人、采矿权人的各项权利和规定的义务，转让前后(包括多次转让)必须始终保持一致并彻底实现。探矿权、采矿权转让时，转让人同时转让了“矿法”及其配套法规中所规定的探矿权人、采矿权人的权利和义务，这是转让的原则。但并不是勘查许可证、采矿许可证法定有效期内全部权利和义务的转移。探矿权、采矿权转让人在其从事勘察、开采活动的年度内已行使的权利和已履行完毕的义务则不需要再转移。转移的仅仅是转让人在未进行勘查、开采活动的年度中的权利和义务。根据这一原则，矿业权无论转让多少次，转移到谁的手中，国家与探矿权、采矿权主体的关系不受影响，即探矿权、采矿权转让后，原探矿权人、采矿权人的权利义务转移给新的受让人。这样规定，既保护了矿产资源国家所有权，又有利于规范矿业权交易行为，维护正常的矿业权市场秩序。”根据这一释义，矿业权的转让，“转移的仅仅是转让人在未进行勘查、开采年度中的权利和义务”。至于转让以前的，“采矿权转让人在其从事开采活动的年度内已行使的权利和已履行完毕的义务则不需要再转移”。因此，并不是“采矿权在谁的手里，谁就承担一切责任”。上诉人的理解断章取义、失之片面，是不成立的。三、根据《矿山地质环境保护规定》、《矿产资源法实施细则》等相关规定，采矿权转让前的采矿权人，应当承担相应的矿山地质环境恢复治理义务。本案中，在采矿权转让人与受让人双方未就矿山地质环境治理恢复义务协商约定由受让人一并承担，且有关审批机关在批复时也没有明确要求受让人承担转让前后的治理恢复义务的情形下，行政认定东泰矿业为唯一的治理责任单位，显然缺乏法律依据。至于采矿权为“有偿取得”还是“无偿取得”或对有关费用分担的约定，则属于合同当事人双方意思自治的范畴，不能对抗外部第三人，转让人不能以“无偿转让”为由而拒不承担法定义务。四、矿山地质环境保护治理应有一整套符合规定的程序、方法和步骤，对地质环境造成损害的原因分析，损害到何种程度、采取何种治理方式、治理到什么程度、以后还会出现什么状况等等，应由相关部门按有关程序组织、并经过具备相关资质的机构进行鉴定。是否履行完毕矿山地质环境保护义务，不是以转让人的声明为准，只能以事实和法律规定为准。上诉人既然声称履行完毕了有关义务，但之后还出现了房屋开裂，而且开裂程度在持续扩大，在“三阶段”的采煤活动中，前二个阶段发生在转让之前。上诉人又是如何履行治理义务，何时履行完毕，是否符合规定的相关程序，是否有相关机构的签定，上诉人都没有证据。因此，上诉人所谓的“履行完毕”一说，与事实相悖，与法律规定不符。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人淄博市自然资源局二审未发表答辩意见。 经过审理，二审审理查明的基本事实与原审一致，本院依法予以确认。 另查明，本院（2016）鲁03行终271号行政判决书已经查明如下事实：岭子煤矿是淄矿集团非法人分支机构，2007年7月27日经淄博市中级人民法院（2007）淄民二破字第1-2号民事裁定书裁定宣告淄矿集团岭子煤矿破产清算，随后淄矿集团对其所属岭子煤矿进行政策性破产、改制、出售，先由43名自然人股东出资新成立东泰矿业，并与淄矿集团签订原岭子煤矿采矿权转让合同，2008年3月24日山东东泰矿业有限公司注册成立。2008年7月29日淄矿集团向山东省工商行政管理局提交《淄博矿业集团有限公司关于申请注销岭子煤矿营业执照的决定》，申请注销岭子煤矿营业执照，且在该《决定》中载明：“岭子煤矿营业执照注销后，其债权债务由淄博矿业集团有限公司承担”。2008年7月30日山东省工商行政管理局核准其注销，注销原因为隶属（派出）企业终止。 本院认为，本案审理的主要问题是采矿权转让后相关权利义务责任主体如何认定。《探矿权采矿权转让管理办法》十二条规定：探矿权、采矿权转让后，探矿权人、采矿权人的权利、义务随之转移。《矿山地质环境保护规定》第二十四条规定：采矿权转让的，矿山地质环境保护与治理恢复的义务同时转让。采矿权受让人应当依照本规定，履行矿山地质环境保护与治理恢复的义务。本院认为，《探矿权采矿权转让管理办法》第十二条规定的随采矿权的转让所转移的权利与义务应当是转让人在未进行勘查、开采活动的年度中的权利和义务，《矿山地质环境保护规定》第二十四条规定的随采矿权的转让一同转让的矿山地质环境保护与治理的义务，应是采矿权受让人在采矿权转让登记成立之日起应承担和履行的矿山地质环境保护和治理义务。依据已经查明的事实，涉案地质灾害情形自上世纪90年代开始，2001年-2006年逐步发展扩大，2013-2015年又开始大面积房屋开裂及地缝发生并继续。但被上诉人东泰矿业2008年才成立，采矿权转让合同亦是2008年才签订。在采矿权转让人与受让人双方未就矿山地质环境治理恢复义务协商约定由受让人一并承担，且有关采矿权变更审批登记机关在批复时也没有明确要求采矿权受让人承担采矿权转让之前与之后的治理恢复义务的情形下，被上诉人淄博市自然资源局的原组成单位之一淄博市国土资源局仅依据《淄博市文昌湖区商家镇白家村房屋裂纹地质原因调查报告》和《地质灾害防治条例》第三十五条，作出被诉《淄博市国土资源局文昌湖区商家镇白家村房屋斑裂地质灾害责任认定书》，在未就东泰矿业2008年新成立以及两者间权利义务关系事实进行查明，亦未就同一地区不同企业不同时间内对地质灾害各自的原因力进行分析认定的情形下，认定由采矿权受让人东泰矿业对涉案矿山地质环境保护和治理承担全部责任，进而认定东泰矿业为本案地质灾害唯一的治理责任单位，属对地质灾害治理责任单位认定事实不清，原审法院对该《认定书》予以撤销，并责令淄博市自然资源局对文昌湖区商家镇白家村房屋斑裂地质灾害责任单位重新作出行政认定，符合法律规定，并无不当。上诉人淄矿集团上诉中所称原采空区已经“稳沉”以及采矿权转让前的治理义务上诉人已履行完毕等上诉理由，没有提供证据支持，不予采信。上诉人淄矿集团上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人淄博矿业集团有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  张 丽 二〇一九年十二月二十四日 法官助理  王敬波 书 记 员  王 琼