宁夏回族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁行终87号 上诉人（原审被告）银川市金凤区人民政府。 法定代表人赵某，区长。 委托代理人李某，宁夏新中元律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人王某1，宁夏新中元律师事务所实习律师（一般授权）。 上诉人（原审被告）银川市金凤区黄河东路街道办事处。 法定代表人王某2，主任。 委托代理人梁某，金凤区丰登镇法律服务所法律工作者（特别授权）。 被上诉人（原审原告）福建熙龙投资有限公司。 法定代表人陈某。 委托代理人王某3，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 上诉人银川市金凤区人民政府（以下简称金凤区政府）、银川市金凤区黄河东路街道办事处（以下简称黄河东路街道办）因与被上诉人福建熙龙投资有限公司（以下简称福建熙龙公司）行政强制一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初843号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2011年4月30日，黄河东路街道办事处盈南村村民委员会（甲方）与原告（乙方）签订《宁夏农村土地承包经营权出租合同》，约定：甲方自愿将其承包经营的位于黄河东路盈南村的1610亩土地出租给乙方经营。土地出租期限为17年，自2011年3月1日起至2027年12月31日止。2015年，银川市人民政府为实施六盘山路打通工程，决定征用盈南村部分集体土地（包括原告承包的部分土地）。2015年6月8日，金凤区政府委托金凤区征地拆迁安置办公室（甲方）与黄河东路街道办事处盈南村村民委员会（乙方）签订金征拆安办【2015】第14号《六盘山路打通工程项目征地拆迁地上附着物补偿协议》，该协议约定的补偿依据为《中华人民共和国土地管理法》、《银川市统一征地管理暂行办法》、银政发【2010】240号《银川市征收集体土地房屋及拆迁安置补偿办法》等有关规定。约定征收土地地上附着物补偿436万元。该协议所附《六盘山路打通地上附着物汇总表（盈南村）》中载明，杂树3-5cm以上，共172.84亩，3500元/亩，共计补偿604900元（备注：线外32.7亩）。协议签订后，金凤区拆迁办向黄河东路街道办事处盈南村村民委员会支付协议补偿款。2016年3月3日，被告金凤区政府作出金集地征补字【2016】1号《补偿决定》，载明：银川市六盘山路（亲水大街-通达南街）打通项目工程涉及被征收人福建熙龙公司租赁土地70.12亩，地上附着物主要为竹柳。依据《中华人民共和国土地管理法》、《银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法》（银政发【2010】240号）文件规定，按苗圃地最高标准3500元/亩计，补偿金额为3500元/亩×70.12亩=245420元。因被征收人提出的补偿要求征收实施单位无法满足，致使双方就被征收土地地上附着物的补偿问题未能达成协议。金凤区政府决定给予被征收人货币补偿245420元。2016年3月11日，被告向原告邮寄送达该补偿决定，邮寄地址为福建省福州市鼓楼区古田路华福大厦西楼21B。投递结果显示无电联，上门无此公司。2016年3月24日，金凤区拆迁办及黄河东路街道办联合作出《行政强制移栽通知书》。内容为“福建熙龙投资有限公司：银川市六盘山路（亲水大街-通达南街）打通项目工程是银川市立项的重点建设项目。该项目位于……实际包括你公司在内的苗木种植户14家。截止目前，有13家都能积极支持国家建设，先后按政策标准领取了地上附着物补偿金，并自发将附着物移除。目前唯独你公司拒不接受银川市政府补偿政策，严重影响项目建设进展。在多次商谈无果的情况下，金凤区政府依据……于2016年3月4日向你公司书面下达了《关于银川市六盘山路（亲水大街-通达南街）打通项目工程对被征收人福建熙龙投资有限公司租赁集体土地地上附着物补偿的决定》，内容为……时至今日，你公司依旧拒不签订《补偿协议》，已对项目建设造成严重影响，为此，经政府研究，决定于近期对项目工程所涉及你公司租赁的70.12亩盈南村集体土地地上附着物（竹柳）实施行政强制移栽。移栽地点为：金凤区良田镇植物园村1队。特此通知2016年3月24日”。该《行政强制移栽通知书》上加盖金凤区拆迁办及被告黄河东路街道办的印章。 另查明，2015年3月9日，金凤区政府办公室发布金政办发【2015】28号《关于印发银川市金凤区建设交通局机构设置主要职责和人员编制规定的通知》，设立银川市金凤区建设交通局，挂银川市金凤区民防局、拆迁安置办公室牌子，为被告金凤区政府的工作部门。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，作出《行政强制移栽通知书》的××区办，金凤区拆迁办系受被告金凤区政府委托实施征地行为的临时性机构，不能对外承担法律责任。被告黄河东路街道办作为被告金凤区政府的派出机构，能够依法对外承担法律责任，故被告金凤区政府与被告黄河东路街道办事处系本案适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。行政机关实施强制执行应当具有职权依据。被告金凤区政府作出的《行政强制移栽通知书》中并未附有二被告实施该强制执行行为的法律依据，且《中华人民共和国行政强制法》第四条、第八条、第三十五条至第三十八条对行政机关强制执行程序作出了明确规定。规定：行政强制的设定和实施应当按照法定的权限、范围、条件和程序。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制享有陈述、申辩权，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼等。二被告作出《行政强制移栽通知书》并实施的强制移栽行为不符合上述程序性要求，未依法向原告送达，未保障当事人的陈述权和申辩权，且在实施行政强制执行行为中未对强制移栽的苗木进行证据保全。综上，二被告作出的《行政强制移栽通知书》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的应当撤销的行政行为，基于涉案土地的林木已被强制移栽，该行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认为违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（三）项及第七十四条第二款第一项之规定，判决确认被告金凤区人民政府征地拆迁安置办公室、金凤区黄河东路街道办事处联合下发的《行政强制移栽通知书》违法。案件受理费50元，由被告银川市金凤区人民政府、被告银川市金凤区黄河路街道办事处负担。 上诉人金凤区政府不服原审判决，向本院提起上诉。请求撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初843号行政判决，发回重审，或改判金凤区拆迁办、黄河东路街道办2016年3月24日联合作出的《行政强制移栽通知书》合法。事实及理由：1.被上诉人对同一行政机关的同一行政行为进行了两次行政诉讼（即一案两诉），银川市中级法院对同一行政机关的同一行政行为，做出了两个不同的判决。二审法院应当依法撤销银川市中级人民法院（2018）宁01行初843号行政判决。2.被上诉人向银川市中级人民法院起诉，依法确认金凤区拆迁办，黄河东路街道办联合作出的《行政强制移栽通知书》违法之诉，不具有可诉性。3.被上诉人起诉依法确认金凤区拆迁办，黄河东路街道办《行政强制移栽通知书》违法，超过了行政诉讼的时效。 上诉人黄河东路街道办不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初843号行政判决；2.依法改判驳回被上诉人的起诉或全部诉讼请求，或将案件发回重审。3.判决本案一审受理费、二审案件上诉费用由被上诉人承担。事实及理由：1.一审判决主体错误，上诉人不是适格的被告；2.被上诉人起诉已超过起诉期限；3.《行政强制移栽通知书》不具有可诉性。 被上诉人福建熙龙公司未向二审法院提交书面答辩意见。 上诉人金凤区政府向一审法院提交了以下证据。证据一：1.《六盘山路打通工程项目征地拆迁地上附着物补偿协议》（金征拆安办（2015）第14号）一份；2.记账凭证、收款收据各一份；3.《银川市人民政府专题会议纪要》（2016第82期）。证据二：1.《宁夏农村土地承包经营权出租合同》；2.金集地征补字【2016】1号《补偿决定》。证据三：《行政强制移栽通知书》。 上诉人黄河东路街道办向一审法院提交照片2张。证据来源：2016年3月4日中午，黄河东路街道办工作人员拍摄刻录取得。 被上诉人福建熙龙公司向一审法院提交《行政强制移栽通知书》复印件一份。 上述证据均已随案移送本院。二审审理期间，当事人均未提交新的证据。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。 二审审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，本案争议焦点为上诉人金凤区政府、黄河东路街道办是否为本案适格被告以及金凤区拆迁办、黄河东路街道办联合作出的《行政强制移栽通知书》是否合法。 关于上诉人金凤区政府、黄河东路街道办是否为本案适格被告的问题。经查，案涉《行政强制移栽通知书》系金凤区拆迁办与黄河东路街道办联合作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告……”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，本案中，金凤区拆迁办系金凤区政府设立的临时机构，不具备独立承担法律责任的能力，其法律责任依法应由其设立机关即金凤区政府承担。黄河东路街道办虽系金凤区政府的派出机构，但行使涉案职权的依据为金凤区政府授权，依法应视为委托，其法律责任应由金凤区政府承担。本案适格的被告仅为金凤区政府，一审法院认定黄河东路街道办系金凤区政府的派出机构，能够独立承担法律责任，认定不当，本院在判决结果部分予以纠正。 关于《行政强制移栽通知书》是否合法的问题。经查，金凤区拆迁办、黄河东路街道办受金凤区政府委托于2016年3月24日联合向被征收人福建熙龙公司作出《行政强制移栽通知书》，应当认定为行政强制执行行为，《中华人民共和国行政强制法》第四条、第八条、第十三条、第三十五条至第三十八条对行政机关强制执行法律依据、执行程序等均作出明确规定，行政强制的设定和实施应当按照法定的权限、范围、条件和程序进行；公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制享有陈述、申辩权，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，涉案《行政强制移栽通知书》中并未附有上诉人实施该强制执行行为的职权依据，未依法向被上诉人送达，上诉人在实施行政强制执行行为过程中未听取当事人的陈述和申辩，也未对强制移栽的苗木进行证据保全，故上诉人作出《行政强制移栽通知书》以及实施的强制移栽行为不符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，一审法院依法确认该《行政强制移栽通知书》违法并无不当。 关于二上诉人提出案涉《行政强制移栽通知书》对被上诉人不产生任何行政约束力，被上诉人不是利害关系人，该行为系金凤区政府作出的《关于银川市六盘山路（亲水大街-通达南街）打通项目工程对被征收人福建熙龙投资有限公司租赁集体土地地上附着物补偿的决定》的延续行为，不具有可诉性的上诉理由。经查，《行政强制移栽通知书》系针对被上诉人福建熙龙公司种植的苗木作出的行政强制行为，受《中华人民共和国行政强制法》调整，而补偿决定是针对地上附着物作出的征收补偿行为，受《中华人民共和国土地管理法》调整，属两个不同的法律关系，补偿决定与《行政强制移栽通知书》均对被上诉人权利义务产生实际影响，被上诉人有权针对《行政强制移栽通知书》提起行政诉讼。 关于二上诉人提出被上诉人对《行政强制移栽通知书》提起行政诉讼已经超过法定起诉期限的上诉理由。经查，案涉《行政强制移栽通知书》于2016年3月24日作出，上诉人金凤区政府并未向法院提交其已依法将该《行政强制移栽通知书》送达给上诉人的证据，《行政强制移栽通知书》中也并未明确告知起诉期限，应视为没有依法送达。 综上，上诉人金凤区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人黄河东路街道办部分上诉理由成立，本院予以支持。原审判决将黄河东路街道办列为被告不当，本院在判决结果部分予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初843号行政判决； 二、确认银川市金凤区人民政府作出的《行政强制移栽通知书》违法。 二审案件受理费100元，由上诉人银川市金凤区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  马 龙 审 判 员  吴 峰 审 判 员  王鸣亮 二〇一九年六月十二日 法官助理  牛 佳 书 记 员  王 琳 附本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；