湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鄂05行终184号 上诉人(原审原告)杨怀新，男，汉族，1965年3月10日出生，住湖北省远安县。 委托诉讼代理人宗云(系杨怀新之妻)，汉族，1968年7月23日出生，住址同上。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市自然资源和规划局，住所地湖北省宜昌市西陵区沿江大道49号。 法定代表人夏文翰，该局局长。 出庭负责人覃远琳，该局四级调研员。 委托诉讼代理人夏伟荣，该局工作人员。一般授权代理。 委托诉讼代理人于美娟，湖北普济律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）湖北省自然资源厅，住所地湖北省武汉市武昌区公正路27号。 法定代表人张猛，该厅厅长。 委托诉讼代理人丁海民，该厅工作人员。一般授权代理。 委托诉讼代理人吴蔚，湖北百思得律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人杨怀新因诉被上诉人宜昌市自然资源和规划局、湖北省自然资源厅政府信息公开及行政复议一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2019）鄂0502行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院2019年10月12日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决认定，2018年9月30日，杨怀新通过邮寄方式向宜昌市自然资源和规划局（原宜昌市国土资源局）提出信息公开申请，要求宜昌市自然资源和规划局公开“（远安县）2016年绕城路项目征收双泉村农用土地时对所涉农户承包地调查结果确认表”的政府信息。宜昌市自然资源和规划局于同年10月8日受理杨怀新的申请后，经审查，于2018年10月11日对杨怀新作出《政府信息公开告知书》，告知其申请的政府信息是由远安县国土资源局和当地村委会制作并保存，未提交宜昌市自然资源和规划局，应由远安县国土资源局依法公开，可与远安县国土资源局联系公开相关信息。宜昌市自然资源和规划局于同年10月12日向杨怀新邮寄送达了该告知书。杨怀新收到后不服，向湖北省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）申请行政复议。省自然资源厅于同年10月29日收到杨怀新邮寄的复议申请，因申请材料不齐全，省自然资源厅于同年11月1日作出鄂土资复〔2018〕49号（补）《补正行政复议申请通知书》，通知杨怀新补正政府信息公开申请材料。杨怀新补正相关材料后，省自然资源厅于同月8日依法予以受理，并于同月13日作出鄂自然资复〔2018〕1号（受）《行政复议受理通知书》及鄂自然资复〔2018〕1号（答）《行政复议答复通知书》，要求宜昌市自然资源和规划局进行答复。宜昌市自然资源和规划局于同年11月22日向省自然资源厅提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年1月4日，省自然资源厅作出鄂自然资复〔2018〕1号（决）《行政复议决定书》，认为宜昌市自然资源和规划局尽到了合理的查询、检索等核实义务，将“政府信息不存在”这种客观事实状态告知杨怀新并说明了理由，已履行政府信息公开法定职责，决定维持宜昌市自然资源和规划局于2018年10月11日作出的《政府信息公开告知书》。之后，省自然资源厅向杨怀新邮寄送达。杨怀新不服前述《政府信息公开告知书》和《行政复议决定书》，在法律规定的期限内，向原审法院提起行政诉讼。请求：1.撤销宜昌市自然资源和规划局于2018年10月11日所作的《政府信息公开告知书》。2、撤销省自然资源厅于2019年1月4日作出的鄂自然资复〔2018〕1号（决）《行政复议决定书》。 另查明，中共宜昌市委办公室、宜昌市人民政府办公室于2019年3月30日印发并施行《宜昌市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》，将原宜昌市国土资源局职责并入宜昌市自然资源和规划局。 原审判决认为，本案审查的被诉行政行为是宜昌市自然资源和规划局于2018年10月11日作出的《政府信息公开告知书》，以及省自然资源厅2019年1月4日作出的鄂自然资复〔2018〕1号（决）《行政复议决定书》。 宜昌市自然资源和规划局作为县级以上人民政府的土地管理部门，履行其法定职责，依法系《政府信息公开条例》规定的信息公开主体。因机构改革，原宜昌市国土资源局职责并入宜昌市自然资源和规划局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，本案被告为宜昌市自然资源和规划局。各方对此无异议。本案的争议焦点为：1、宜昌市自然资源和规划局2018年10月11日所作《政府信息公开告知书》程序是否合法。2、宜昌市自然资源和规划局所作《政府信息公开告知书》有无事实依据和法律依据。3、省自然资源厅作出的鄂自然资复〔2018〕1号（决）《行政复议决定书》是否合法。 1、宜昌市自然资源和规划局所作《政府信息公开告知书》的程序是否合法。 《政府信息公开条例》第二十一条规定：对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。第二十四条第二款规定:行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，杨怀新于2018年9月30日向宜昌市自然资源和规划局提出申请，宜昌市自然资源和规划局于同年10月8日受理后，经审查，于同年10月11日对杨怀新作出被诉《政府信息公开告知书》，告知其申请的政府信息不是由该局形成产生、不属于该局公开，应由远安县国土资源局依法公开。并于同年10月12日向杨怀新邮寄送达。因此，宜昌市自然资源和规划局作出被诉《政府信息公开告知书》的行政程序符合《政府信息公开条例》的规定。 2、宜昌市自然资源和规划局所作《政府信息公开告知书》有无事实依据和法律依据。 《政府信息公开条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。以上规定说明，行政机关所公开的政府信息，应当是与履行行政管理职责密切相关，且是以一定形式记录、保存的信息。申请人要求行政机关公开的政府信息范围，亦应当是该机关在履职过程中制作或保存的现有文件或材料，若申请人要求行政机关公开其并未制作或保存的政府信息，则不应由该机关公开。 杨怀新申请公开的政府信息为“（远安县）2016年绕城路项目征收双泉村农用土地时对所涉农户承包地调查结果确认表”。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十条规定：“确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”。参照上述规定，杨怀新向宜昌市自然资源和规划局申请公开的涉案政府信息属于上述用地报批前征地调查结果确认信息，制作机关应为当地国土资源部门，即远安县国土资源局。 杨怀新称宜昌市自然资源和规划局保存了涉案政府信息，应当公开。如前所述，政府信息公开应以“谁制作、谁公开”为原则，除非该政府信息是行政机关从公民、法人、其他组织处获取并保存时，才应由保存机关公开。本案中，杨怀新申请公开的政府信息并非由宜昌市自然资源和规划局制作，故宜昌市自然资源和规划局并非公开主体。杨怀新也未提供证据证明宜昌市自然资源和规划局实际上保存了涉案政府信息。宜昌市自然资源和规划局既非涉案政府信息的制作机关，也非保存机关，故宜昌市自然资源和规划局作出《政府信息公开告知书》，告知杨怀新申请获取的政府信息是由远安县国土资源局制作，应由远安县国土资源局依法公开，已经履行了《政府信息公开条例》规定的说明和告知义务。 3、关于省自然资源厅作出的鄂自然资复〔2018〕1号（决）《行政复议决定书》是否合法。 根据本案查明的事实，省自然资源厅于2018年10月29日收到杨怀新邮寄的复议申请，因申请材料不齐全，通知杨怀新补正。省自然资源厅于同年11月7日收到杨怀新的补充材料后，于同月8日依法予以受理，后于2019年1月4日作出《行政复议决定书》，并向杨怀新邮寄送达。以上复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的相关规定。杨怀新称省自然资源厅于2018年10月29日收到其邮寄的复议申请，却于2019年1月4日作出涉案《行政复议决定书》，已超过法定的六十日期限。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。故复议期限的起算日期为受理申请之日，而非签收申请人材料之日，故省自然资源厅于2018年11月8日受理申请，于2019年1月4日作出复议决定，并未超过六十日的复议期限。杨怀新的上述主张没有法律依据。关于省自然资源厅复议结果的实体合法性前已论述，不再赘述。据此，省自然资源厅作出的复议决定适用法律法规正确、内容及程序合法，原审法院予以确认。 综上，杨怀新的诉讼请求无事实及法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回杨怀新的全部诉讼请求。案件受理费50元，由杨怀新负担。 上诉人杨怀新上诉称：一、原审法院认定省自然资源厅复议程序合法错误。省自然资源厅于2018年11月7日收到杨怀新的补充材料，11月8日受理，2019年1月11日邮寄复议决定书。杨怀新于2019年1月6日曾收到省自然资源厅邮寄的一份无印章的复议决定，经联系省自然资源厅后，杨怀新于1月14日再次收到有印章的复议决定。杨怀新所提供的两次邮寄的证据已证实省自然资源厅复议超出法定期限。二、宜昌市自然资源和规划局作出的答复不合法。1、根据国发（2004）28号文件和国土资发（2004）238号文件的规定，调查确认表是报批的必备资料。2、宜昌市自然资源和规划局已获取涉案政府信息，并已作出审查意见，但却答复告知不存在，显然是拒绝公开，不合法。三、省自然资源厅的复议决定不合法。1、程序违法。2、认定事实错误。宜昌市自然资源和规划局已在报批审查意见中承认收到涉案政府信息，并进行了审查，明显已获取并保存。请求二审法院依法撤销原判，改判支持杨怀新的一审诉讼请求。 被上诉人宜昌市自然资源和规划局辩称：1、经查询，杨怀新提及的国发（2004）28号文件、国土资发（2004）238号文件、鄂土资发（2009）45号文件、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》中，并无明确将征收村集体农用土地时对所涉农民承包地调查结果确认表作为建设用地必要报批资料的相关规定。宜昌市自然资源和规划局通过查询远安县国土资源局上报的绕城路项目及城区接线段报批资料纸质卷宗文件目录、拟征土地现状调查确认表，均不存在杨怀新申请公开的信息。宜昌市自然资源和规划局已尽到合理查询、检索、核实义务，杨怀新执意认为宜昌市自然资源和规划局保存有其所申请的信息，是其主观臆断，无事实和法律依据。2、宜昌市自然资源和规划局并非杨怀新申请公开信息的制作者和保存者，并非适格的公开主体，宜昌市自然资源和规划局严格按照《政府信息公开条例》第17、21、24条规定，作出《政府信息公开告知书》，告知杨怀新信息不存在，应系远安县国土资源局和当地村委会制作并保存，未提交至宜昌市自然资源和规划局，已经依法履行政府信息公开的法定职责。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人省自然资源厅辩称：一、原审判决正确。（一）根据原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》[国土资发（2004）238号]第十条的规定，涉案政府信息属于用地报批前征地调查结果确认信息，应属当地国土资源部门保存，即远安县国土部门保存。（二）宜昌市自然资源和规划局并未保存涉案政府信息。二、省自然资源厅作出的《行政复议决定书》的内容和程序均符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案的争议焦点是：1、宜昌市自然资源和规划局于2018年10月11日作出的《政府信息公开告知书》是否合法；2、省自然资源厅作出的《行政复议决定书》是否合法。 1、宜昌市自然资源和规划局于2018年10月11日作出的《政府信息公开告知书》是否合法。 本案中，杨怀新申请公开的政府信息为“（远安县）2016年绕城路项目征收双泉村农用土地时对所涉农户承包地调查结果确认表”。根据其对申请的政府信息的内容描述，调查结果确认表系国土部门对拟征土地的相关情况进行调查，由被征收人对结果予以确认之后，形成的相应资料。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》[国土资发（2004）238号]第（十）条明确规定了“确认征地调查结果”的有关事项，与杨怀新申请公开的“调查结果确认表”的意思一致，而该信息的制作主体是当地国土资源部门。因此，根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，涉案政府信息的公开主体应为远安县国土资源局，而非宜昌市自然资源和规划局。宜昌市自然资源和规划局在检索后，认为杨怀新申请的政府信息不属于其公开，并告知杨怀新应向远安县国土资源局申请公开，继而作出《政府信息公开告知书》，并无不当。 杨怀新上诉认为“调查确认表”属于上级部门报批审查的必备资料，并提交了宜昌市自然资源和规划局作出的《关于远安县绕城路及城区接线段建设工程项目用地的审查意见》（宜土资文[2016]287号），以此证明宜昌市自然资源和规划局已经审查并保存了涉案政府信息。但经查看该文件内容，并无关于涉案政府信息的相关表述，不能证明宜昌市自然资源和规划局保存有涉案政府信息。 宜昌市自然资源和规划局作出《政府信息公开告知书》的行政程序，原审法院已经论述，杨怀新并未提出异议，本院予以认可。 2、省自然资源厅作出的《行政复议决定书》是否合法。 如前所述，宜昌市自然资源和规划局作出的《政府信息公开告知书》符合《政府信息公开条例》的规定，省自然资源厅作出予以维持的《行政复议决定书》，并无不当。 杨怀新上诉认为，其于2019年1月14日才收到省自然资源厅邮寄的行政复议决定，超过了法定复议期限。本院认为，省自然资源厅于2018年11月8日受理杨怀新的复议申请，之后通知宜昌市自然资源和规划局答复，宜昌市自然资源和规划局作出答复并提交证据后，省自然资源厅进行了审查，并于2019年1月4日作出被诉《行政复议决定书》，省自然资源厅的基本程序合法。杨怀新以2019年1月14日收到为由，请求撤销《行政复议决定书》，不应予以支持。 综上，原审判决正确。杨怀新上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨怀新负担。 本判决为终审判决。 审判长  闵珍斌 审判员  甘 杨 审判员  曹 斌 二〇一九年十二月三日 法官助理陈璐 书记员陈悦