江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终681号 上诉人（原审原告）缪卫明，男，1966年9月1日生，××族，住如东县。 上诉人（原审原告）马骊，女，1968年11月22日生，××族，住如东县。 两上诉人的共同委托代理人周相余、庄秋亮，江苏群卿律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如东县大豫镇人民政府，住所地如东县大豫镇新兴路8号。 法定代表人邵文明，镇长。 应诉负责人陈永强，副书记。 委托代理人史建功，江苏琴海律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）如东县大豫镇九龙村经济合作社,住所地如东县大豫镇九龙村十一组。 法定代表人张海林，社长。 委托代理人季林荣，主任。 上诉人缪卫明、马骊因诉被上诉人如东县大豫镇人民政府（以下简称大豫镇政府）、被上诉人如东县大豫镇九龙村经济合作社（以下简称九龙村经济合作社）认为强制拆除行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初359号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，缪卫明与马骊系夫妻。自2017年下半年开始，缪卫明、马骊在如东县××××约70亩农用地上搭建88张虾池大棚（至2018年3月时虾棚尚未建好），计划从事南美白对虾养殖。2018年1月23日，如东县委办公室、县人民政府办公室下发《关于推进全县南美白对虾规范养殖整治的实施意见》，该意见规定，强化属地责任，各镇（区、街道）为南美白对虾规范养殖专项整治工作的责任主体和实施主体，全面负责本辖区内南美白对虾规范养殖整治工作。2018年3月13日，南通市人民政府下发《市政府关于南美白对虾养殖污染整治意见》。2018年3月15日，如东县南美白对虾规范养殖专项整治领导小组办公室向大豫镇下发《关于报送南美白对虾复垦到位情况的通知》，要求根据《市政府关于南美白对虾养殖污染整治意见》的精神，将3月15日交办的三宗南美白对虾养殖户（庄建平、丁雪峰、马骊）复垦到位情况拍照片附情况说明并加盖镇村公章，于3月16日中午10点前报送县整治办。接到该通知后，当晚镇村组织九龙村支部书记张海林、镇人武部部长管永庆等前往缪卫明、马骊家中做思想工作，经说服缪卫明户同意只要大家拆除的话，其也同意拆除，当晚未谈及具体补偿金额。3月16日上午，由九龙村经济合作社组织对缪卫明、马骊的虾池进行拆除。拆除过程中，被拆除设施、设备等根据缪卫明户的要求堆放。在九龙村经济合作社组织复垦土地8亩左右以后，缪卫明户提出其有大型机械，希望由本人进行复垦作业。后经与村委会相关人员协商达成口头协议，剩余部分由缪卫明用推土机复垦，复垦作业费按照每亩1200元计算，合计费用80400元。之后，剩余67亩土地均由缪卫明完成复垦。拆除虾棚、土地复垦秩序良好，现场未发生冲突对抗。根据庄建平户补偿的标准，九龙村经济合作社出具《关于马骊虾棚拆除补偿的方案》，具体为：马骊户共有虾池面积75亩，其中占用集体面积45亩一直没有缴纳过土地租赁费，补偿分别按面积补偿和实际投资金额的8.66%进行补偿，1.按面积补偿：考虑到该户实际建棚为75亩，仍按1000元/亩计算，75亩共75000元；2.按实际投资金额的8.66%：因该户拒不履行补缴土地租赁费，经村与该户协商同意，在投资预算表的投资总额中扣除土地承包费中集体45亩对应的承包费54000元（1200元/亩），则实际投资金额应为442056-54000=388056元，按8.66%计算为33606元，上述两项合计为108606元。 2018年7月3日，马骊在《南美白对虾拆棚补偿款支出报销单》“领款人”处签字并预留银行账号。同月31日，九龙村经济合作社将补偿款108606元汇入马骊预留的账户。2018年9月，为复垦费用80400元进账需要，由九龙村经济合作社会计根据复垦当天的协商情况，起草《施工协议》（落款时间为2018年3月15日），马骊代签缪卫明的名字。该协议记载，由缪卫明用推土机实际复垦施工面积67亩，按照每亩1200元计算，马骊就该复垦费用80400元在如东县税务局代开增值税发票后，九龙村经济合作社将该款项汇给缪卫明、马骊。 另查明，案涉复垦费80400元及补偿款108606元，均由大豫镇政府承担。 一审法院认为，本案大豫镇政府未承认实施案涉虾棚拆除复垦行为，认为系依据文件精神指导下属街道、村的南美白对虾污染整治工作。虽然九龙村经济合作社承认是其组织实施案涉虾棚拆除复垦行为，但结合如东县委办公室、县人民政府办公室作出的《关于推进全县南美白对虾规范养殖整治的实施意见》，为保障整治工作推进，各镇（区、街道）为南美白对虾规范养殖专项整治工作的责任主体和实施主体，全面负责本辖区内南美白对虾规范养殖整治工作。大豫镇政府作为属地政府，有独立行使职权的权力能力，有承担责任的行为能力；同时，案涉复垦费及补偿款最终均系大豫镇政府承担，且商谈过程拆除现场，均有大豫镇政府的工作人员。因此，案涉虾棚拆除复垦行为及责任主体为大豫镇政府。 案涉拆除复垦行为并非大豫镇政府单方强制所为，乃是各方协商一致的结果。大豫镇政府与缪卫明、马骊之间所产生的特定的权利义务关系，主要是在遵从意思自愿、补偿原则的基础上通过各方协商一致，达成了合意。这种合意的一方是代为大豫镇政府实施或者参与实施南美白对虾规范养殖整治活动的九龙村经济合作社。从2018年3月15日商谈情况看，参与缪卫明、马骊户商谈的管永庆及张海林均陈述，当晚缪卫明、马骊已经表达了只要大家拆除其也同意拆除的意思表示。从3月16日拆除复垦的现场情况看，缪卫明使用自有机械设备完成了其中67亩土地复垦，即缪卫明、马骊以自己的实际行动参与复垦，且当日拆除、复垦秩序良好，未发生冲突对抗。案涉虾棚拆除补偿款项108606元、复垦费用80400元，马骊均在案涉虾棚拆除复垦后从九龙村经济合作社领取。虽然双方未签订书面协议，但缪卫明、马骊实际参与案涉拆除复垦行为，大豫镇政府及九龙村经济合作社也履行相应补偿、给付义务，缪卫明、马骊方也接受并实际领取，因此可以视为缪卫明、马骊就案涉虾棚拆除复垦事宜达成了合意并履行完毕。因此，缪卫明、马骊对大豫镇政府实施的案涉虾棚拆除复垦行为是认可的，大豫镇政府并非依单方的意思实施强制拆除和复垦。缪卫明、马骊起诉要求确认大豫镇政府拆除案涉虾棚行为违法，缺乏事实和法律依据。 因此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回缪卫明、马骊的诉讼请求。 缪卫明、马骊不服一审判决提起上诉称：1.上诉人虽然从被上诉人九龙村经济合作社处领取了案涉相关费用，但不能据此推定上诉人当时同意被上诉人大豫镇政府实施拆除行为；2.上诉人当时虽然没有采取对抗等手段阻止强拆，但并不表明上诉人同意拆除虾棚，且被上诉人大豫镇政府当庭提供的证人证言均与其有利害关系，不能证明拆除虾棚合法；3.被上诉人大豫镇政府既没有与上诉人签订拆迁补偿协议，也没有作出认定案涉虾棚属于违章建筑的行政决定，所实施的拆除行为应当被认定为不合法。请求撤销一审判决，发回重审或者依法改判。 被上诉人大豫镇政府答辩认为，案涉拆除虾池大棚的行为，是上诉人缪卫明、马骊为配合南美白对虾污染整治与所在村协商一致后实施的拆除，土地复垦费用80400元以及拆棚补偿款108606元，均由九龙村经济合作社足额支付，上诉人马骊还在税务机关代开相应发票，被上诉人既未实施案涉拆除行为，也未侵害上诉人缪卫明、马骊的合法权益。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人九龙村经济合作社同意被上诉人大豫镇政府的答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，结合南通市人民政府下发的《市政府关于南美白对虾养殖污染整治意见》以及如东县委办公室、县人民政府办公室下发的《关于推进全县南美白对虾规范养殖整治的实施意见》等，案涉虾棚拆除是典型的下级行政机关为完成上级行政机关行政命令而实施的行为，虽然案涉虾棚等系由被上诉人九龙村经济合作社具体实施拆除，但由于被上诉人九龙村经济合作社在本案中不是法定的行政主体，不具有相应的行政管理职权和行政授权，其作出的行为应当视为被上诉人大豫镇政府的行为，且前述实施意见亦明确“各镇（区、街道）要按照整治原则和要求全面组织开展整治工作”。因此，一审法院认为案涉拆除虾棚行为系被上诉人大豫镇政府组织实施，符合法律规定。 结合被上诉人九龙村经济合作社与上诉人缪卫明为完成案涉虾棚拆除复垦签订的《施工协议》、马骊在税务机关开具的应税名称为拆棚土地复垦费用、价税合计金额为80400元的《增值税普通发票》、被上诉人九龙村经济合作社出具的《关于马骊虾棚拆除补偿的方案》《农户投资预算表》、经上诉人马骊在领款人处签字、付款事由为南美白对虾拆棚补偿款、金额为108606元的《支出报销单》、以及案涉拆除现场照片、证人证言等，案涉虾棚占地合计达75亩，由被上诉人九龙村经济合作社实施拆除并复垦8亩后、其余67亩由上诉人缪卫明自行复垦，上诉人缪卫明、马骊领取施工复垦费用80400元；同时，上诉人缪卫明、马骊同意被上诉人九龙村经济合作社基于虾棚拆除形成的补偿方案，领取补偿款108606元；现场的材料、设备等均按照上诉人缪卫明、马骊的要求整齐堆放；上诉人缪卫明、马骊在上诉状中亦承认当时双方未发生强制拆除、冲突、对抗等情形。因此，案涉拆除可以视为经当事人各方协商一致而实施的协议拆除，且案涉大部分虾棚的复垦工作均由上诉人缪卫明、马骊自行组织实施。上诉人缪卫明、马骊仅以被上诉人大豫镇政府未作出单方行政处罚决定或者未与上诉人缪卫明、马骊签订名义上的拆除复垦协议，即认为案涉拆除行为违法，没有事实和法律依据。本案《施工协议》《关于马骊虾棚拆除补偿的方案》《农户投资预算表》《支出报销单》等均已表明，被上诉人九龙村经济合作社在被上诉人大豫镇政府指示同意下，与上诉人缪卫明、马骊就案涉虾棚拆除及土地复垦等进行了及时、充分的协商，即已经对上诉人缪卫明、马骊自由意思予以充分尊重和对可能产生的经济损失予以合理补偿。 综上，上诉人缪卫明、马骊的上诉理由没有事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人缪卫明、马骊负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇一九年十二月三日 法官助理 殷 勤 书 记 员 丁水仙 附相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；