海南省第二中级人民法院行政判决书（2019）琼97行终240号上诉人（原审第三人）乐东黎族自治县千家镇青岭村民委员会第二村民小组。负责人黄文全，组长。委托诉讼代理人黄晓芬，海南瑞伊律师事务所律师。被上诉人（原审原告）乐东黎族自治县千家镇前号村民委员会第五村民小组。负责人韦明利，组长。被上诉人（原审原告）乐东黎族自治县千家镇前号村民委员会第六村民小组。负责人韦福东，组长。以上二被上诉人共同委托诉讼代理人邢少平，海南三和元律师事务所律师。原审被告乐东黎族自治县自然资源和规划局，住所地海南省乐东黎族自治县抱由镇江北区尖峰路距永明桥200米处。法定代表人罗翔鹏，局长。委托诉讼代理人刘屏旸，该局工作人员。上诉人乐东黎族自治县千家镇青岭村民委员会第二村民小组（以下简称青岭村第二小组）因与被上诉人乐东黎族自治县千家镇前号村民委员会第五村民小组（以下简称前号村第五小组）、乐东黎族自治县千家镇前号村民委员会第六村民小组（以下简称前号村第六小组）、原审被告乐东黎族自治县自然资源和规划局（以下简称乐东县资源和规划局）土地行政确权纠纷一案，不服海南省乐东黎族自治县人民法院（2019）琼9027行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。上诉人青岭村第二小组负责人黄文全及其委托诉讼代理人黄晓芬，被上诉人前号村第五、第六村小组的委托诉讼代理人邢少平，原审被告乐东县资源和规划局委托诉讼代理人刘屏旸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：乐东县资源和规划局于2004年11月30日向青岭村第二小组颁发的千家集有（2004）第297号《集体土地所有证》（以下简称297号土地证）该证项下记载：土地面积109亩，界线L1至L9，界址点J1至J12。前号村第五、六村小组原审诉讼请求：撤销乐东县资源和规划局为青岭村第二小组颁发297号土地证的行政行为。原审法院查明，前号村委会第五、第六小组原是青岭管理区管辖下的两个生产小组。1991年4月份，青岭管理区分立为千家镇青岭管理区、千家镇前号管理区，前号村委会第五、第六小组归千家镇前号管理区管辖。1995年5月28日，青岭管理区、前号管理区、前号村第五、第六小组、青岭村第二小组及排龙农场重新划定土地界线，并共同签订了《协议书》。该《协议书》内容为：一、从原排龙农场山塘坝身直线为起点，排龙山塘以下归青岭管区，排龙山塘以上归前号管区；二、以排龙农场山塘坝身起点向西边约200米处山顶乐光农场架设的两支电杆线起向东边第二支电线杆起继续向东方向延线直到乐光农场25队止（即抱平管区与青岭管区的分界线）。在排龙农场范围内的乐光高压线以北，属于前号管区，高压线以南属于青岭管区；三、凡属甲方（青岭管理区、前号管理区）土地而排龙农场已种植橡胶树的土地问题，应由甲方与排龙农场合同，各管区干部再充分协商订立合同为准。1995年5月29日，前号村第五小组将已划定界线的土地发包给排龙农场，并签订了《土地承包合同书》。近期，因执行王某与杨某、黄某排除妨害一案中，前号村委会第五、第六小组于2018年12月3日前往乐东县资源和规划局处查询信息才知道，乐东县资源和规划局已在2004年11月30日给青岭村第二小组颁发297号土地证，登记土地面积为109亩，该地的范围由界线L1至L9、界址点J1至J12组成，面积4369.5亩，将前号村第五、六村小组所有的排龙水库土地及杨某种植的槟榔等土地登记在青岭村第二村小组名下，前号村第五、第六小组以乐东县资源和规划局颁证行为，未按多方签订的《协议书》确认的土地界线为依据，将前号村第五、第六小组的土地登记在青岭村第二小组名下，侵犯了前号村第五、第六小组的合法权益，且在颁证中，违反法定程序，未经双方指界，土地权属界线核定书没有双方签名，颁证没有公告等为由，于2019年2月15日向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案的争议焦点，一是前号村第五、第六小组的起诉是否超过起诉期限；二是乐东县资源和规划局给青岭村第二小组颁发297号土地证是否合法。一、关于起诉期限的问题。因其他案件纠纷前号村第五、第六小组于2018年12月3日到乐东县资源和规划局处查询，得知其所有的土地被登记在青岭村第二小组名下，前号村第五、第六小组于2019年2月15日向本院提起行政诉讼，并没有超过法律所规定的六个月起诉期限。二、关于乐东县资源和规划局给青岭村第二小组颁发297号土地证是否合法的问题。首先，认定事实不清，《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）是土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明等。本案中，乐东县资源和规划局颁证未能提供297号土地权属来源证明，其颁证没有依据，在前号村第五、第六小组、青岭村第二小组等对土地划分及土地界线达成协议后，乐东县资源和规划局未按该协议内容进行确权，从现场勘查及宗地图看，排龙水库土地及杨某种植的槟榔等土地应归前号村第五、第六小组所有，而青岭村第二小组的297号土地证宗地图将前号村第五、第六小组所有的土地划入青岭村第二小组名下,且297号土地证项下109亩地四至不清，其界址点与4369.5亩界址点重叠，无法查清109亩地的具体位置，故乐东县资源和规划局的颁证行为事实不清。其次，程序违法，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条、第三十二条、第三十三条规定，要求土地确权时应通知相邻人指界，由双方当事人在土地权属界线核定书上签名，土地权属界线核定后，符合登记要求的，土地行政主管部门应当在登记申请人所在地和土地所在地的乡镇人民政府办公场所张贴公告。本案中，乐东县资源和规划局出示的指界通知书回执单，签名收件人为韦文理，而当时前号村第五小组负责人为韦文礼，韦文礼否认在回执单上为其签名，土地权属界线核定书上也没有韦文礼签名，故应认定乐东县资源和规划局在确权时未通知相邻人指界，程序违法，案件中乐东县资源和规划局虽提供了确权公告，但未注明公告的时间、地点，违反上述规定，属程序违法。综上，乐东县资源和规划局的颁证行为主要证据不足、程序违法，明显不当，依法应予以撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（六）项的规定，判决：撤销乐东县资源和规划局向青岭村第二小组颁发297号土地证。案件受理费50元，由乐东县资源和规划局负担。上诉人青岭村第二小组上诉请求：1.撤销原审判决；2.改判驳回被上诉人诉讼请求或起诉。事实与理由，一、原审判决认定前号村第五、第六小组起诉并没有超过六个月法定起诉期限错误。1995年10月1日起，上诉人将涉案权证项下239亩土地发包给本村村民王娜承包经营，2016年11月，王娜向原审法院提起土地侵权纠纷一案【(2016)琼9027民初1155号】，前号村第五、第六小组及青岭村民委员会作为第三人出庭参加诉讼，该案审理过程中，王娜向法庭出示的《土地他项权证明》及宗地图、杨玉妹向法庭出示的《林权证》，均显示涉案土地所有权人为上诉人。二、原审判决认定乐东县资源和规划局颁发297号土地证认定事实不清、程序违法错误。(一)事实方面，1.原审法院认定“排龙水库土地及杨某种植槟榔等土地应当属原告所有”属超越法院审判职能。按照国务院《确定土地所有权和使用权的若干规定》第一条关于“土地所有权和使用权确认由县级以上人民政府确定”的规定，土地确权属于人民政府行政职能，以上土地未经县级以上人民政府确权的前提下，原审法院认定土地属前号村第五、第六小组所有错误。2.前号村第五、第六小组提交的《协议书》不能作为认定排龙水库土地及杨某种植槟榔等土地应当属前号村第五、第六小组所有的依据。因该协议的乙方排龙农场属于社会私人成立、经营的种植基地，既不是依法成立的企业、组织或社会机构，也不是国有农场。且代表甲方青岭管区签名的“王大明”并非该管区负责人或代理人，当时的负责人是王泽锋。青岭二队的“陈长新”也并非二队负责人或代理人，时任队长为陈理明。3.协议签订程序不符合法律规定，首先，协议书没有上报人民政府批准；其次，集体所有土地的分割或划定界线此类重大事项，未事先经上诉人集体成员民主表决同意。因此，无论青岭管区公章真实与否，王大明、陈长新无权代表青岭村全体村民作出集体土地的分割决定。4.协议书及《土地承包合同书》中，没有任何文字显示相关土地被登记在涉案所有权证项下土地范围和面积为109亩的事实。涉案权证项下及宗地园中均没有“排龙水库”，只有“陈龙水库”，故协议书及《土地承包合同书》相关土地与涉案权证项下土地没有关联性。5.(2017)琼97行初176号《行政判决书》仅撤销杨玉妹的乐府林证字(2010)第014139号《林权证》登记表上“林地使用权权利人和“面积”项下的登记内容”，原审判决认为该《林权证》已被行政判决撤销，对其合法性不予确认”错误。杨某种植地所有权属上诉人，且历来由上诉人集体使用,前号村第五、第六小组24年来从未提出异议。(二)依照1995年5月1日国务院《确定土地所有权和使用权的若干规定》第54条关于“土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权”的规定，即使涉案土地证记载面积有误，其法律后果也是可以“更正”，并非导致撤销。且核实界线过程中，乐东县资源和规划局已经通知被上诉人到场指界。前号村第六小组负责人韦东武到场指界,有《指界通知书回执单》为证，虽被上诉人质疑韦东武当时没有参与指界签名，但并未否认韦东武在回执单中签名的真实性。前号村第五小组《地籍调查法人代表身份证明书》中“韦文礼”与《指界通知书回执单》中收件人“韦文理”亦是同一人，故指界程序合法。另原审法院适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》认定颁发297号土地证未进行公告属适用法律错误,该条例自2008年11月1日起施行，而涉案权证颁发时间为2004年11月30日。综上，原审法院认定事实及适用法律均错误，请求二审法院依法支持上诉人诉请。被上诉人前号村第五村小组辩称，王娜出具的宗地图没有涉及297号土地证，王娜在该案中没有出示该土地证，该土地证亦未作为证据向前号村第五村小组送达。经前号村第五小组调查，该土地证办理时并非前号村第五村小组去办理，而是由承包上诉人土地的福建老板去办理，因福建老板当时未能缴纳相关费用而无法领出该土地证，上诉人提出前号村第五小组起诉超过起诉期限，没有事实根据。1991年青岭村委会与前号村委会分设时签订了一份协议书，确定了两村委会之间土地界限，该协议书上有青岭村委会及第二小组的公章，也有法定代表人、书记等人的签名，该协议合法有效。原审法院经对乐东县资源和规划局提交的指界通知回执单进行核对，发现前号村第五小组组长是王文礼而非王文理，王文礼亦否认签名是其本人所签。前号村第五小组使用的土地一直都在水库下方，上诉人称其使用24年没有事实根据。指界通知书回执单签收人韦东武是前号村第四小组的人，未担任过前号村第五小组组长，其签名文书没有法律效力。被上诉人前号村第六小组辩称，一、前号村第六小组起诉未超过法定起诉期限。（2016）琼9027民初1155号土地侵权纠纷一案，前号村第六小组并非该案的当事人，上诉人上诉主张没有事实依据。前号村第六小组于2018年12月3日因其他执行案到乐东县资源和规划局查询才得知涉案证颁发至上诉人名下。二、乐东县资源和规划局颁发297号土地证事实不清。1.297号土地证确定的土地面积为109亩，但该地块具体位置和界址以及四至范围在何处无法查证和判定。根据《城镇地籍调查规程》第1.2条规定，地籍调查要查清每一宗土地的位置、权属、界线、数量和用途基本情况，满足土地登记的需要。乐东县资源和规划局进行土地确权登记时，未查清涉案土地的位置、权属、界线、四至范围等情况。2.297号土地证记载的土地面积为109亩，但宗地图标明的地块面积却为4369.5亩。由此可见，土地证记载的土地面积与宗地图所确认的土地面积互不相符。3.从宗地图来看，该图上的4369.5亩土地，则包括了土地证记载的109亩，即109亩土地仅是宗地图上4369.5亩土地的其中一小部分。但此部分土地来源于何处，并无相应的土地权属来源证明。三、乐东县资源和规划局颁发297号土地证程序违法。1.《土地登记办法》第九条和《土地登记规则》第十条规定：申请土地权利登记时，申请人必须向土地管理部门提交如下文件资料：（1）土地登记申请书；（2），单位法定代表人证明、个人身份证明或户籍证明；（3）土地权属来源证明；（4）地上附着物权属证明。但上诉人申请土地登记时，没有提交土地登记申请书、土地权属来源证明及地上附着物权属证明。2.《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条规定：“土地界址的认定，必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”。但涉案土地登记时，乐东县资源和规划局从未通知前号村第六小组负责人韦福昌到现场指界，同时也未通知时任前号村第五小组组长指界。《土地权属界线核定书》证实：核定书上仅有上诉人负责人陈理明指界和签名，根本就没有韦福昌和韦文礼指界和签名。乐东县资源和规划局在土地相邻人没有亲自到现场共同指界的情况下，就颁发297号土地证显然程序违法。3.乐东县资源和规划局向法庭提交的《拟登记发证土地所有权（使用权）情况公告》，仅为一份存档备案资料，并不是颁证公告。该《情况公告》仅是拟颁证的征询异议公告，并不是颁证的告知公告。故此征询异议的公告，未发生颁证告知公告的法律效力。综上，，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉人的上诉请求。原审被告乐东县资源和规划局述称，一、乐东县资源和规划局的确权登记颁证行为认定事实清楚。297号土地证所登记的土地是青岭村第二小组使用的土地。早在2004年11月30日，青岭村第二小组签订《协议书》，与相邻村民小组协商同意将297号土地归青岭村第二村民小组。为此2004年11月30日乐东县资源和规划局就将该宗土地确权给青岭村第二小组，并颁发297号土地证，土地相邻人村民小组对此亦从未提出异议。二、乐东县资源和规划局的确权登记颁证行为程序合法。2004年，乐东县资源和规划局根据青岭村第二小组的申请，按照《土地登记规则》的规定，进行地籍调查，并对涉案地进行权属审核，确认涉案地是青岭村第二小组合法使用的土地，权属清楚无纠纷，并根据《土地登记申请审批表》，逐项进行审批，完成内部审批程序，颁发297号土地证。三、前号村第五、第六小组的诉讼请求缺乏根据事实和法律依据，且超过法定的时效。涉案地是青岭村第二小组合法管理使用的土地，权属清楚无纠纷。前号村第五、第六小组从未提出争议，其所提交的证据存在客观性、关联性、合法性问题，不能作为认定事实的根据。根据前号村第五、第六小组的起诉状，2004年青岭村第二小组已取得《国有土地使用权证》，但前号村第五、第六小组直到2019年才提起行政诉讼，已超过了法定的诉讼时效。综上，请人民法院查明事实，依法驳回前号村第五、第六小组的诉讼请求。上诉人在本案中提交了青岭村民委员会出示的两份《证明》并申请两名证人出庭作证，被上诉人庭后向本院提交了一份“关于陈理明、王泽锋伪造千家镇青岭村民委员会《证明书》的函”，本院经审查后认为，上诉人、被上诉人提交的以上证据属于第一审程序中可以提交的证据，但无正当理由不提交，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院对双方提交的以上证据均不予采纳。各方当事人在原审中的证据均已随案移送本院。本院查明的事实与原审查明的事实基本一致。本院认为，本案的争议焦点：1.前号村第五、第六小组的起诉是否超过法定起诉期限；2.乐东县资源和规划局给青岭村第二村小组颁发的297号土地证是否合法。关于第一个焦点问题。上诉人青岭村第二村小组主张前号村第五、第六村小组最迟于2016年12月12日在王娜案中知道297号土地证的存在，但前号村第六村小组并非该案的当事人，也没证据证明在王娜案中前号村第五村小组收到297号土地证这份证据，故原审法院认定前号村第五、六村小组因其他案件纠纷于2018年12月3日到乐东县资源和规划局处查询，才得知其所有的土地被登记在青岭村第二村小组名下事实清楚。因乐东县资源和规划局颁证时未告知前号村第五、六村小组起诉期限，前号村第五、六村小组于2019年2月15日向原审法院提起行政诉讼未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定“行政机关作出行政行为时，未告知当事人起诉期限的，起诉期限从当事人知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的起诉期限。关于第二个焦点问题。青岭村第二小组在明知已有《协议书》的情况下，未向颁证机关即乐东县资源和规划局提交，乐东县资源和规划局受理青岭村第二小组的申请时亦未进一步调查青岭村第二小组是否与前号村第五、六村小组等对土地划分达成协议的事实，致颁发297号土地证的行为事实不清，原审法院根据《土地登记办法》第九条规定，认定乐东县资源和规划局颁证行为事实不清并无不当。另,在本案中，乐东县资源和规划局通知相邻人前号村第五、第六小组指界时间为2004年7月7日，但《土地权属界限核定书》显示调查的时间为2004年9月19日，且没有前号村第五、第六小组负责人签名确认。通知指界的时间与《土地权属界限核定书》签署的日期明显不一致,乐东县资源和规划局没有提交证据证明已将变更指界时间通知前号村第五、第六小组，故前号村第五、第六小组对《土地权属界限核定书》的合法性不予认可有事实根据。而核定事项完成后，乐东县资源和规划局也没有将《土地权属界限核定书》送达前号村第五、第六小组。据此，原审法院根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条、第三十二条规定，认定乐东县资源和规划局颁发297号土地证程序违法并无不当。综上，乐东县资源和规划局颁证行为主要证据不足、程序违法，原审法院予以撤销正确。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人乐东黎族自治县千家镇青岭村民委员会第二村民小组承担。本判决为终审判决。审判长 周文娟审判员 许杏花审判员 郝良存 二○一九年十二月十九日书记员 陈会甫附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《土地登记办法》第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条土地行政主管部门在确定土地权属时应当查验有关权属证明和其他有关材料。对未颁发过权属证书的土地进行确权时，土地行政主管部门应当实地核定土地权属界线。土地行政主管部门进行实地核定土地权属界线时，应当在7个工作日前，将核定界线通知书送达申请人和相邻人。核定界线通知书应当载明主持核定的机构和人员，拟核定的土地、位置、时间、地点和参加的人员等有关事项。申请人和相邻人应当按照要求到场参与指界；因故不能到场的，可以委托代理人到场参与指界，并出具授权委托书；委托书应当载明委托的事项、权限和时间等内容；申请人无正当理由不到场指界的，中止指界。部分相邻人无正当理由不到场指界的，可以按照到场的相邻人和申请人指定的界线核定土地权属界线；全部相邻人无正当理由不到场指界的，由调查人员按照申请人指定的界线和土地使用现状、用地习惯等核定土地权属界线。主持核定的人员应当有2人以上。核定事项完成后，参与核定的人员应当在现场对核定结果签名和签署日期。对不签名的参与人，主持核定人员应当在核定结果上注明。第三十二条核定事项完成后，土地行政主管部门应当在5个工作日内将其核定土地权属界线的核定书，送达申请人和相邻人或者其委托代理人，申请人和相邻人无异议的，应当在3个工作日内在核定书上签字盖章送回；有异议的，可以自收到核定书送达书面通知之日起15个工作日内，向土地行政主管部门申请重新核定土地权属界线。申请重新核定的申请书，应当载明申请重新核定的事项、事实、理由和证据等。土地行政主管部门应当自收到申请人和相邻人提出的重新核定土地权属界线的申请之日起5个工作日内，作出是否重新组织实地核定土地权属界线的决定，送达申请人和相邻人；对决定不予重新核定的，应当说明理由。申请人和相邻人对土地行政主管部门最终的土地权属界线核定书仍提出异议的，终止土地权属登记程序。申请人和相邻人可以依法向有关部门申请调查处理土地权属争议。申请人和相邻人或者其委托代理人无正当理由不签字盖章又未提出书面异议的，视为无异议。（共印18份）