湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘31行终111号上诉人（原审被告）永顺县灵溪镇人民政府，住所地湖南省永顺县灵溪镇大西街。法定代表人刘学书，该镇镇长。委托代理人向国舟，永顺县灵溪镇人民政府干部。委托代理人陈道顺，永顺县新源法律服务所法律工作者。上诉人（原审被告）永顺县人民政府，住所地湖南省永顺县灵溪镇永顺大道95号。法定代表人陈海波，该县县长。被上诉人（原审原告）彭南钦，男，1946年8月28日出生，土家族，住湖南省永顺县。委托代理人李军，湖南湘银律师事务所律师。被上诉人宋运荣，男，1964年11月10日出生，土家族，住湖南省永顺县。被上诉人宋运坤，男，1951年5月1日出生，汉族，住址同上。被上诉人宋运福，男，1955年12月13日出生，汉族，住址同上。被上诉人宋运丰，男，1967年9月18日出生，土家族，住址同上。被上诉人张宏菊，女，1947年6月3日出生，苗族，住址同上。被上诉人黎建军，男，1972年8月1日出生，土家族，住址同上。被上诉人何于皆，男，1951年5月12日出生，汉族，住址同上。被上诉人李忠顺，男，1975年8月19日出生，土家族，住址同上。被上诉人彭武云，男，1943年3月2日出生，土家族，住址同上。被上诉人彭小荷，女，1944年9月18日出生，土家族，住址同上。被上诉人宋运龙，男，1952年8月8日出生，汉族，住址同上。被上诉人符运毅，男，1957年7月17日出生，苗族，住址同上。被上诉人彭南星，男，1956年10月8日出生，土家族，住址同上。被上诉人宋运治，男，1950年8月16日出生，汉族，住址同上。被上诉人宋维丽，女，1971年9月26日出生，土家族，住址同上。被上诉人何于凤，女，1956年9月1日出生，土家族，住址同上。被上诉人何玉兰，女，1963年1月8日出生，土家族，住址同上。被上诉人彭菊花，女，1963年9月26日出生，土家族，住址同上。被上诉人何子江，男，1962年12月13日出生，土家族，住址同上。被上诉人严真香，女，1932年1月15日出生，土家族，住址同上。被上诉人彭娇艳，女，1973年5月7日出生，土家族，住湖南省永顺县。被上诉人杨仕梅，女，1956年10月22日出生，土家族，住湖南省永顺县。被上诉人罗仕秀，女，1956年12月16日出生，土家族，住址同上。被上诉人唐正平，男，1981年11月29日出生，土家族，住址同上。被上诉人龙桂花，女，1937年1月15日出生，土家族，住址同上。被上诉人王锡富，男，1947年1月28日出生，土家族，住址同上。被上诉人何清胜，男，1970年12月25日出生，土家族，住址同上。被上诉人彭继燕，女，1975年8月20日出生，土家族，住址同上。被上诉人彭南科，南，1960年3月2日出生，土家族，住址同上。被上诉人彭岩生，男，1962年8月11日出生，土家族，住址同上。被上诉人龚光武，男，1964年12月15日出生，土家族，住址同上。被上诉人刘金秀，女，1954年2月10日出生，汉族，住址同上。被上诉人胡顺，女，1965年12月2日出生，土家族，住址同上。被上诉人王孝慈，男，1952年8月12日出生，土家族，住址同上。被上诉人王成，男，1970年7月27日出生，土家族，住址同上。被上诉人李素琴，女，1947年2月18日出生，汉族，住址同上。被上诉人向顺香，女，1943年4月6日出生，土家族，住址同上。被上诉人符远安，男，1954年8月9日出生，苗族，住址同上。被上诉人胡其歆，男，1981年10月11日出生，土家族，住址同上。被上诉人彭继森，男，1966年11月23日出生，土家族，住址同上。被上诉人谢根英，女，1955年2月12日出生，汉族，住址同上。被上诉人彭青秀，女，1954年3月8日出生，土家族，住址同上。被上诉人王锡友，男，1952年12月26日出生，土家族，住址同上。被上诉人宋运洪，男，1958年7月18日出生，土家族，住址同上。被上诉人彭武泮，男，1939年6月3日出生，土家族，住址同上。被上诉人何清龙，男，1954年11月18日出生，汉族，住址同上。被上诉人彭玉芬，女，1957年11月21日出生，土家族，住址同上。被上诉人何明友，男，1947年5月8日出生，土家族，住址同上。以上四十九户共同推举诉讼代表人彭继燕、谢根英、宋运林、何清龙、宋维丽。原审第三人彭南兵，男，1975年11月26日出生，土家族，住湖南省永顺县。原审第三人全心连，女，1956年6月9日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭九凤，女，1965年9月17日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭武印，男，1944年8月2日出生，土家族，住址同上。原审第三人肖应兰，女，1951年3月8日出生，土家族，住址同上。原审第三人左梅秀，女，1941年5月8日出生，土家族，住址同上。原审第三人李世云，女，1955年3月8日出生，苗族，住址同上。以上七户在永顺县灵溪镇人民政府确权、永顺县人民政府行政复议时推举代表人彭武印、全心连。原审第三人彭继文，男，1945年12月19日出生，土家族，住湖南省永顺县。原审第三人彭南兵，男，1964年11月7日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭南政，男，1963年4月22日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭南志，男，1966年7月8日出生，土家族，住址同上。原审第三人谭再莉，女，1952年4月15日出生，汉族，住址同上。原审第三人彭武梅，女，1953年7月2日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭南芳，女，1977年1月8日出生，土家族，住址同上。原审第三人宋运胜，男，1977年10月29日出生，汉族，住址同上。原审第三人宋维兵，男，1972年1月15日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭南凤，女，1965年12月10日出生，土家族，住址同上。原审第三人宋运强，男，1970年1月8日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭继武，男，1955年10月23日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭继跃，男，1962年8月12日出生，土家族，住址同上。原审第三人张德鑫，男，1962年4月16日出生，苗族，住址同上。原审第三人宋运魁，男，1955年3月20日出生，汉族，住址同上。原审第三人宋运冬，女，1975年4月18日出生，汉族，住址同上。原审第三人彭南连，女，1963年7月15日出生，土家族，住址同上。原审第三人张宗玉，女，1953年8月16日出生，苗族，住址同上。原审第三人彭南双，女，1972年2月29日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭南秀，女，1969年8月5日出生，土家族，住址同上。原审第三人丁召翠，女，1955年2月28日出生，土家族，住址同上。原审第三人宋运高，男，1953年1月12日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭继帮，男，1957年1月19日出生，土家族，住址同上。原审第三人田天英，女，1945年4月10日出生，土家族，住址同上。原审第三人宋运佳，男，1964年11月26日出生，汉族，住址同上。原审第三人田顺香，女，1954年10月10日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭英发，男，1976年10月22日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭南坤，男，1974年12月13日出生，土家族，住址同上。原审第三人宋运国，男，1962年9月13日出生，土家族，住址同上。原审第三人宋运文，南，1964年9月8日出生，汉族，住址同上。原审第三人宋运芝，女，1973年8月16日出生，汉族，住址同上。原审第三人彭满香，女，1968年5月27日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭继荣，男，1933年8月15日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭玉梅，女，1969年10月11日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭继胜，男，1937年1月25日出生，土家族，住址同上。原审第三人宋桂花，女，1971年10月16日出生，苗族，住址同上。原审第三人宋运武，男，1971年11月21日出生，汉族，住址同上。原审第三人张世荣，男，1938年10月1日出生，苗族，住址同上。原审第三人宋运香，女，1959年11月8日出生，汉族，住址同上。原审第三人宋运娥，女，1963年1月2日出生，汉族，住址同上。原审第三人宋维凤，女，1968年8月8日出生，土家族，住址同上。原审第三人宋维祥，男，1973年3月15日出生，苗族，住址同上。原审第三人宋运美，女，1973年1月6日出生，汉族，住址同上。原审第三人彭南祥，男，1974年3月7日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭南军，男，1962年4月6日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭南高，男，1967年1月18日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭南好，男，1971年9月4日出生，土家族，住址同上。原审第三人宋维平，男，1970年1月21日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭继群，女，1965年3月13日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭继勇，男，1970年12月28日出生，土家族，住址同上。原审第三人宋满玉，女，1954年6月15日出生，汉族，住址同上。原审第三人宋维秀，女，1982年12月28日出生，土家族，住址同上。原审第三人彭继世，女，1951年5月25日出生，土家族，住址同上。原审第三人丁云玉，女，1949年6月13日出生，汉族，住址同上。以上五十四户在永顺县灵溪镇人民政府确权、永顺县人民政府行政复议时推举代表人宋运武、张宗玉、田天英、彭南军、彭南坤。上诉人永顺县灵溪镇人民政府、永顺县人民政府因与被上诉人彭南钦、宋运荣等四十九户及原审第三人全心连等七户、彭继文等五十四户土地行政确认及行政复议一案，不服花垣县人民法院作出的（2019）湘3124行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，由张海生担任审判长，与审判员陈学军、李华华组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，原告彭南钦、宋运荣等四十九户及第三人全心连等七户、第三人彭继文等五十四户属于原永顺县灵溪镇鹭鸶庄蔬菜大队第七、八生产队的村民，后第七生产队分为五、六组，第八生产队分为一、二、三、四组。1992年，永顺县林业局创办了永顺县郊区联营林场，与永顺县灵溪镇鹭鸶庄村签订联营合同，对林场范围内的林地进行了登记确认。2014年，永顺县溪州新城建设指挥部在对郊区联营林场的林地进行征收过程中，原告彭南钦、宋运荣等四十九户及第三人全心连等七户、第三人彭继文等五十四户之间因林地权属发生纠纷。经书面申请，永顺县灵溪镇人民政府于2016年9月30日作出（2016）永灵政决字第02号行政处理决定书；宋运荣等四十九户不服申请行政复议，2016年12月16日，永顺县人民政府作出永政复决字（2016）7号行政复议决定书予以维持。彭南钦不服，向永顺县人民法院提起行政诉讼；2017年4月12日，永顺县人民法院作出（2017）湘3124行初2号行政判决书，撤销上述行政处理决定书及复议决定书，并责令永顺县灵溪镇人民政府在判决生效后60日内重新作出行政行为。2018年11月12日，宋运荣等四十九户向永顺县灵溪镇人民政府递交确权申请书，要求将位于永顺县灵溪镇艾坪社区朵朵坪上的小地名椅子得的林地使用权确定给宋运荣等四十九户。永顺县灵溪镇人民政府经送达、调查、听证调解等程序，于2019年1月8日作出(2018)永灵政决字第21号《关于灵溪镇朵朵坪椅子得旁林地权属行政处理决定书》，宋运荣等四十九户及彭南钦不服，先后向永顺县人民政府申请行政复议，永顺县人民政府于2019年5月20日作出永政复决字(2019)6号《行政复议决定书》予以维持。宋运荣等四十九户及彭南钦仍不服，先后向本院提起行政诉讼。原判认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，本案审理主要对被告永顺县灵溪镇人民政府于2019年1月8日作出(2018)永灵政决字第21号《关于灵溪镇朵朵坪椅子得旁林地权属行政处理决定书》、被告永顺县人民政府于2019年5月20日作出永政复决字(2019)6号《行政复议决定书》的合法性进行审查。故原告彭南钦将争议地使用权判给其所有的诉求不在本案审理范围内。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故被告永顺县灵溪镇人民政府、永顺县人民政府是本案适格被告。经查，原告彭南钦、宋运荣等四十九户及第三人全心连等七户、第三人彭继文等五十四户分属不同的村民小组，永顺县灵溪镇人民政府在确定争议地使用权的归属时，应当先厘清争议地所有权的归属，核实不同的村民小组之间对争议地所有权有无争议。在争议地所有权的权属不清或存在争议的情况下，被告永顺县灵溪镇人民政府迳行作出的林地使用权处理决定，属于主要证据不足、认定事实不清，依法应予撤销。被告永顺县人民政府作出的维持复议决定，应一并予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告永顺县灵溪镇人民政府于2019年1月8日作出的(2018)永灵政决字第21号《关于灵溪镇朵朵坪椅子得旁林地权属行政处理决定书》；二、撤销被告永顺县人民政府于2019年5月20日作出的永政复决字(2019)6号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告永顺县灵溪镇人民政府负担。上诉人永顺县灵溪镇人民政府不服一审判决上诉称，一、本案争议地纠纷各方当事人均不存在争议所有权，均表示该地征收后归国家所有，且各组的历史演变上诉人在处理本纠纷时已查清楚，原来各组的村民到如今均有变化，现在没有按原来的集体经济组织（现称小组）划分和管理，而是网格化管理，所有权均由村委会或居民委员会所有。就使用权问题，原来的各组村民按集团团体诉讼，所以才出现49户、54户、7户等主体。一审法院没有注重现实情况，更没有考虑永顺县的特殊社情，认为各组对争议地所有权有争议是错误的。一审认为上诉人所作的处理决定主要证据不足，认定事实不清与客观事实不符，且在判决书中也没有示明哪些事实不清和证据不足，所以一审判决违背了永顺县客观社情和客观事实，理应撤销。二、永顺县灵溪镇政府权属处理决定程序合法，证据充分，事实清楚，实体处理正确，且在实体处理上对理由、依据均进行了分析论证。做到了主要事实清楚，合法有据，还被永顺县人民政府复议维持。基于以上事实及理由，请二审法院撤销花垣县人民法院(2019)湘3124行初26号行政判决书，维持上诉人(2018)永灵政决字第21号行政处理决定及永顺县人民政府永政复决字(2019)6号行政复议决定书。上诉人永顺县人民政府不服一审判决上诉称，一、一审法院没有结合本地和本案的实际进行事实认定。原审原告及原审第三人在原审被告永顺县灵溪镇人民政府确权过程中并未主张“争议地”所有权，如所有权之争，永顺县灵溪镇人民政府应当依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定移送永顺县人民政府进行处理。经多次行政区划调整，原审原告及原审第三人现同在永顺县灵溪镇艾坪社区，结合行政区划调整和现实管理体制，“四固定”和家庭联产承包责任制时的集体经济组织大部分已经消亡。加之原有登记发证要求、档案管理及技术手段受限，无法确定原集体经济组织土地管理界限，同时我县现行的农村土地发包方均为村（居）民委员会（含社区居民委员会），原各村民小组依法不再享有权利、承担法定义务。原审原告及原审第三人原所在的各组的历史演变，永顺县灵溪镇人民政府在处理纠纷时已查清楚。故永顺县灵溪镇人民政府在尊重历史、查清现实管理情况下，依法作出的(2018)永灵政决字第21号《关于灵溪镇朵朵坪椅子得旁林地权属行政处理决定书》所认定的事实是清楚的，主要证据是确凿的。二、行政处理决定和行政复议决定程序合法，适用依据准确。永顺县灵溪镇人民政府作出的权属处理决定、永顺县人民政府作出的行政复议决定是严格按照相关法律法规的规定进行，经一审审查，行政处理及复议程序合法，适用依据准确。综上，永顺县灵溪镇人民政府作出的权属处理决定和永顺县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用依据准确。为节约司法和行政成本，有效化解纠纷，请求贵院依法撤销花垣县人民法院(2019)湘3124行初26号行政判决书，维持永顺县灵溪镇人民政府作出的(2018)永灵政决字第21号《关于灵溪镇朵朵坪椅子得旁林地权属行政处理决定书》和永顺县人民政府作出的永政复决字(2019)6号《行政复议决定书》。被上诉人彭南钦答辩称，1.本案面积为29.2亩朵朵坪椅子得争议林地（又名王家祖坟后山林地）确系上个世纪八十年代农村责任制到户时，艾坪乡艾坪大队第七生产队分给答辩人彭南钦一家8个人的林地，1992年成立林业局郊区联营林场时，该29.2亩争议林地被划入永顺县林业局郊区联营林场，上述事实有2015年5月14日永顺县林业局郊区联营林场登记表五十七小班登记的小地名、面积、四至界限、土地所有者等登记内容和其他相关证据可充分证明面积为29.2亩朵朵坪椅子得争议林地使用管理权确系答辩人彭南钦户所有事实。2.上诉人永顺县灵溪镇人民政府上诉称的二个方面的事实及理由与本案争议土地权属归属这一案件客观事实不相符，上诉人灵溪镇人民政府的上诉理由依法不能成立，二审法院应当依法予以驳回。3.上诉人永顺县人民政府上诉诉称的二个方面的上诉事实及理由同样没有事实根据和证据证明，上诉人灵溪镇人民政府确定本案争议地使用权归属时，没有厘清争议地所有权的归属，核实不同的村民小组之间对争议地所有权有无争议，在争议地所有权权属不清或存在争议的情况下，便迳行作出的林地使用权处理决定，属于主要证据不足、认定事实不清，应当依法予以撤销，上诉人永顺县人民政府在灵溪镇人民政府明显存在错误行为作出的处理决定书基础上作出维持复议决定，于法相悖，依法一并予以撤销，在此，请求二审法院依法驳回上诉人永顺县人民政府的上诉请求，并维持一审法院行政判决。4.一审法院花垣县人民法院作出(2019)湘3124行初26号行政判决书，认定事实清楚，认定证据扎实充分，审判程序合法，适用法律准确，判决结论正确。请求：1.依法驳回二上诉人永顺县人民政府、永顺县灵溪镇人民政府的上诉请求。2.维持一审法院(2019)湘3124行初26号行政判决书行政判决。3.本案二审诉讼费由二上诉人共同承担。被上诉人宋运荣等四十九户未向本院提交书面答辩状。原审第三人全心连等七户、彭继文等五十四户未向本院提交书面答辩状。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。二审另查明，关于本案争议地所有权是否存在争议的事实：永顺县灵溪镇人民政府虽查明争议各方原所属各集体经济组织情况，但未查明该各集体经济组织的现状，亦未审查所有权是否存在争议；永顺县人民政府在复议中另查明“行政区划调整后申请人和第三人现同属灵溪镇艾坪社区”，但未提供相关证据材料；原审庭审中，原告称与第三人分属不同集体经济组织，永顺县灵溪镇人民政府称当事人已经合并成一个社区对争议地所有权没有争议。关于本案确权处理是否错列或漏列当事人的事实：永顺县灵溪镇人民政府未提交证据材料证明争议各方是否已包括其原各集体经济组织的全部家庭户；永顺县灵溪镇人民政府处理决定中记载1号争议小班（林场登记56号小班）“原郊区联营林场地登记表记录使用权为鹭鸶村9户村民，现争议只有7户”，另两户是否放弃权利的事实不清楚；“3号小班登记在永顺林业局郊区联营林场地登记表57号小班内，属彭继圣、彭南钦和三组集体共同所有。现场查堪发现彭继圣已经转出自己的管理地”，彭继圣或其土地受让者是否放弃权利的事实不清楚。本院认为，本案的争议焦点是被诉行政行为是否合法，主要表现在事实是否清楚，证据是否充分。上诉人永顺县灵溪镇人民政府、永顺县人民政府主张各方当事人同属一个社区实行网格化管理，对争议地所有权没有争议。经查，在确权过程中，宋运荣等四十九户和彭继文等五十四户均是基于其原所属集体而提出权属主张，一审庭审中原告称其与第三人分属不同集体经济组织，故本案土地权属争议可能涉及所有权争议。一般而言，在争议方同属同一集体经济组织的情况下，政府确定土地权属只需对使用权归属作出裁决，而如果涉及到两个不同的集体经济组织，就需要先行判断所有权是否存在争议。本案中，各方当事人原属不同的集体经济组织，后又经调整，故上诉人在确权处理过程中，不仅要查明各方当事人原所属各集体经济组织及后续变更情况，更要查明该各集体经济组织在确权时的现实管理情况。上诉人永顺县灵溪镇人民政府虽查明了各方当事人原所属集体经济组织及变更情况，但未对该各集体经济组织区划管理现状予以查明，永顺县人民政府虽另查明各方当事人现属一个社区的事实，但未提供证据予以证明，亦未明确原各集体经济组织是否仍独立存在于新主体中。如本案各方当事人原属不同集体，因区域调整划归同一社区并行网格化管理后原集体组织（村民小组）已不复存在，且整合后的土地所有权已全部归属于现在的艾坪社区，那么可认定不存在所有权争议，并在此基础上对当事人之间的土地使用权争议径行作出处理。反之，则应当在先行确定土地所有权的基础上再处理土地使用权争议。但是对于该关键事实，两上诉人未能提供证据予以证明并作出认定。故，本案上诉人主张所有权不存在争议的上诉理由，因证据不足，本院不予采纳。此外，本案争议较大，涉及主体众多，二上诉人在确权处理过程中，应对主张权属的各家庭户是否属原集体经济组织成员予以核实，并查明是否漏列或错列该集体经济组织的家庭户。上诉人查明争议1号小班（原联营林场登记56号小班）登记为九户，而在处理过程中仅列其中七户并将争议地使用权确给该七户，查明争议3号小班（原联营林场登记57号小班）属彭继圣、彭南钦和三组集体共同所有，彭继圣已经转出自己的管理地，但并无彭继圣土地受让者是否主张权属的相关事实。上诉人在没有证据证明前述九户中的二户以及彭继圣土地受让者放弃主张权属的情况下，未将其列为确权当事人，亦未提供证据证明现主张权属的各方家庭户是否已涵盖其原所属集体的全部家庭户，存在漏列家庭户的可能性。故，上诉人在可能错列或漏列的情况下将土地径行确给向其主张权属的各方家庭户，该部分事实不清，证据不足。综上，两上诉人作出的两被诉行政行为，认定部分事实不清，证据不足，依法应予撤销，其上诉主张没有证据证明，不予支持。原审判决以主要证据不足、事实不清撤销两被诉行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永顺县灵溪镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张海生审判员  陈学军审判员  李华华二〇一九年十二月十二日法官助理田玉莲书记员谢晨曦附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……