江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行申415号再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈俊发，男，1974年8月9日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）袁康凯，男，1968年11月19日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）樊翠为，男，1973年5月12日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）樊金保，男，1963年9月8日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）钟国柱，男，1939年2月2日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）查雪钢，男，1984年10月28日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）邱振牡，女，1960年4月16日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）钟笑华，男，1954年4月16日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨文华，男，1954年12月14日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）方顺平，男，1949年12月1日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈承长，男，1952年10月11日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）卢文龙，男，1973年6月23日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈少平，男，1971年12月6日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘传义，男，1972年3月10日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）余林，男，1981年9月25日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）余红星，男，1960年3月8日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱小林，男，1976年10月23日出生，汉族，住修水县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）方南辉，男，1972年12月25日出生，汉族，住修水县。诉讼代表人刘传义、陈俊发、陈少平。被申请人（一审被告、二审被上诉人）九江市自然资源局，住所地九江市濂溪区十里大道1482号。法定代表人虞莉清，该局局长。委托代理人凤舟毅、韩慧，江西际民律师事务所律师。再审申请人陈俊发等人因诉九江市自然资源局（原九江市国土资源局）不履行法定职责一案，永修县人民法院于2018年11月7日作出（2018）赣0425行初177号行政裁定，裁定驳回陈俊发等人的起诉。陈俊发等人不服提起上诉后，九江市中级人民法院于2019年3月19日作出（2019）赣04行终68号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。陈俊发等人仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。陈俊发等人申请再审称：1.被申请人是九江市自然资源主管单位，具有对修水县境内重大土地违法进行直接查处的法定职责。申请人提起本案的事实根据，是基于修水县国土资源局在修水县宁州水乡旅游度假区综合开发项目征地过程中存在未批先征进行占地的事实，涉及到申请人承包土地。修水县国土资源局不仅是修水县土地行政主管部门，也是该项目违法占地的实施单位和责任单位之一。被申请人不仅是修水县国土资源局的上级土地行政主管部门，也需要承担全市耕地保护和规范国土资源管理秩序的责任，同时负责涉及国土资源重大信访案件调查处理的法定职责。2.本案不属于行政机关内部监督管理的范畴。申请人在查处申请书和起诉中均强调，由于修水县国土资源局属于涉案项目违法占地的实施单位和责任单位之一，其自身已经从法理上丧失了对涉案项目违法占地问题进行自查自纠的公正性，只有被申请人作为涉案项目的市级土地主管部门才能行使直接查处的职责。江西省国土资源厅已经于2018年7月19日对申请人所申请查处的事项作出了《履行法定职责告知书》送达给申请人，所谓的行政内部监督行为已经通过该告知书进行了外化，且省级土地行政主管部门已经明确要求被申请人履行法定职责，该职责不仅仅是层级监督的职责，也包括对涉案事项进行直接调查处理的职责。涉案项目用地范围涉及竹坪乡南圳村、竹坪村、山峰堰村3个村28个村民小组，土地面积达6000余亩，责任单位涉及到修水县人民政府、竹坪乡人民政府等相关单位，修水县国土资源局对项目存在的问题应当立案调查而不予立案调查，故不可能由其行使管辖权，只有被申请人根据法定职责和江西省国土资源厅的书面告知作出指定管辖部门，才是涉案项目的适格管辖部门。3.申请人对被申请人的不作为行为具有诉的重大利益。申请人对所申请查处的事项具有直接的利害关系，是基于维护自己利益才行使的请求权，并非是属于举报投诉，不同于举报投诉是基于公益性。申请人选择行政途径进行权力救济不能成为一审裁定驳回起诉的依据。被申请人在本案诉讼之前，经申请人多次电话和上门催促，均未针对申请人的查处请求作出任何书面答复，从行政程序上已经侵犯了知情权等相关程序利益，从实体上申请人所要求查处的违法占地事实进一步侵犯了申请人实体权益，被申请人的行政不作为行为已经给申请人的权利义务造成了实质损害，其诉的利益不言自明。综上，原审裁定应予撤销，恳请支持申请人的再审申请。九江市自然资源局提出意见称：1.请求行政机关履行职责的，必须是法律、法规等明确赋予行政机关对外行使的管理职责，那些仅限于行政内部领域的措施，因其不具有对外性，不直接设定新的权利义务，不能再请求履行法定职责之诉中提出。申请人认为被申请人作为修水县国土资源局的上级土地行政主管部门，对下级土地主管部门发生违法违规行为负有行政主管职责，明显属于行政机关的内部监督管理范畴。2.上级行政机关对下级行政机关内部监督行为，表现在上级行政机关对下级行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律或对有关公共事务的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理，其结果最终体现于上级行政机关对下级行政机关或相关工作人员的奖励、任免等处理，即使申请人所举报的修水县国土资源局违法行为的事实成立，被申请人的内部监督行为实施与否也不会对申请人本身的权利义务产生影响。3.申请人存在就同一事实以不同理由向不同法院状告不同行政主体的滥诉行为。综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确。恳请驳回申请人的再审请求，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，属于行政诉讼受案范围。根据上述规定，请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。本案中，陈俊发等人在《查处违法占地申请书》中称修水县国土资源局存在未经合法土地征收程序即占用申请人土地建设的违法行为，要求上级土地主管部门对辖区内有关行政机关违法占地行为进行调查处理。陈俊发等人在《查处违法占地申请书》中提到的法律依据主要包括《中华人民共和国土地管理法》、《违反土地管理规定行为处分办法》相关规定。从《中华人民共和国土地管理法》第七章关于“法律责任”的规定来看，其主要设定了县级以上政府土地行政主管部门对行政相对人非法转让、占地等行为的查处职权，是对建设单位和个人用地行为的监督管理，而未将行政征收实施行为设定为土地行政主管部门行政处罚等管理行为的对象。行政相对人若认为行政行为违法，可以通过行政复议或行政诉讼制度寻求救济，而不应当将该行政行为作为另一行政管理关系的对象，否则会导致基于公共事务履行公共职权的行政主体成为以自身“权益”为前提的行政相对人，甚至可能出现新的处理决定与复议决定、司法裁判并存或冲突的情形。《违反土地管理规定行为处分办法》是针对行政机关及其公务员在履职过程中存在违反土地管理制度情形时，进行内部追究纪律、人事以及行政处分等责任的规定，属于内部管理关系，明显不属于行政诉讼的受案范围。陈俊发等人请求履行的职责明显不属于九江市自然资源局外部行政管理的范围或行政诉讼的受案范围，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。综上，陈俊发等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人陈俊发等人的再审申请。审判长  江怀玉审判员  林贤瑛审判员  章 华二〇一九年十二月十九日书记员  张建平