河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3436号上诉人（一审原告）蔡学刚，男，汉族，1970年3月18日出生，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）芦秀英，女，汉族，1940年8月18日出生，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）张明霞，女，汉族，1940年6月15日出生，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）胡业立，男，汉族，1958年3月4日出生，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）陈敏，女，汉族，1965年3月25日出生，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）熊义，男，汉族，1965年9月18日出生，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）刘凤兰，女，汉族，1952年3月5日出生，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）刘永秀，女，汉族，1952年12月13日出生，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）毕桂华，女，汉族，1954年3月23日出生，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）陈宁，女，汉族，1961年8月14日出生，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）吴文胜，男，汉族，1972年2月12日出生，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）陶喜忠，男，汉族，1963年1月7日出生，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）陈家荣，男，汉族，1943年10月15日出生，住河南省罗山县。上诉人（一审原告）余家法，男，汉族，1951年1月8日出生，住河南省罗山县。共同委托代理人张洁，北京美泰律师事务所律师。共同委托代理人翟改英，北京美泰律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）罗山县人民政府，住所地河南省信阳市罗山县行政大道18号。法定代表人汪明君，县长。委托代理人马俊辉，罗山县商务局副局长。委托代理人杨红梅，河南建魁律师事务所律师。上诉人蔡学刚等人因诉被上诉人罗山县人民政府房屋拆迁补偿行政争议一案，不服信阳市中级人民法院（2019）豫15行初246号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人陈敏、余家法，上诉人蔡学刚等人的共同委托代理人张洁、翟改英，被上诉人的委托代理人马俊辉、杨红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。蔡学刚等人一审诉称，其作为破产企业罗山县食品公司职工，系公司家属院公房承租人。2019年5月22日，罗山县人民政府成立的罗山县原食品公司家属院棚户区改造工程指挥部公告了《罗山县原食品公司家属院棚户区改造工程职工安置购房方案实施细则》（罗食指字〔2019〕9号）（以下简称《实施细则》）。蔡学刚等人认为自己是“准产权人”，应当享有房屋征收安置补偿等权利，罗山县人民政府未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收决定和补偿安置方案，而仅以上述《实施细则》替代，侵犯了蔡学刚等人选择货币补偿或房屋产权调换的选择权，且对租住和未租住公房职工的补偿标准未作区分，在补偿安置未到位情况下即要求蔡学刚等人限期搬出，违反法律规定。一审诉请：撤销该《实施细则》。信阳市中级人民法院一审查明，蔡学刚等十四人系罗山县食品公司职工，在公司家属院内承租居住有单位简易房屋，且有几户在房屋附近种植有小菜园。该公司及家属院内土地为国有划拨综合土地，该公司办理有《国有土地使用证》，该宗地于1999年11月17日贷款抵押给了农行营业部并经罗山县土地管理局办理了《国有土地使用权抵押证明书》。2003年12月16日，罗山县人民法院裁定宣告该公司破产，蔡学刚等人占用的企业公房属于该公司破产财产，蔡学刚等人拒绝腾退房屋。2015年8月，罗山县人民政府同意了罗山县食品总公司破产清算组提出的《关于县食品总公司破产资产处置方案的请示》，该《方案》“资产处置及职工安置意见”中明确“将公司房产和地产进行公开挂牌整体拍卖，……揭牌开发商按照县城整体规划建成功能齐全的商住小区，并承担职工住房的拆迁安置任务”；“给予全体职工348人优惠购房政策，即按2100元左右的成本价给予每户60平方米面积的优惠购房，超面积部分按市场价购买”。同时拟定了以罗山县食品总公司破产清算组为甲方、以企业职工为乙方的制式《食品总公司惠民小区优惠购房协议》。后罗山县人民政府成立的工作组对公司院内、院外职工进行了调查征求意见，绝大多数人同意上述《方案》。河南省保障性安居工程工作领导小组办公室《关于下达全省2019年第二批城市棚户区改造项目计划的通知》（豫保安居办〔2019〕1号）包括“罗山县原食品公司家属院棚户区改造项目”。2019年4月8日，罗山县委、政府两办《关于确定罗山县2019年32个重点攻坚项目的通知》（罗办〔2019〕50号）包括“罗山县原食品公司家属院棚户区改造工程（新建）”。2019年5月22日，罗山县原食品公司家属院棚改工程指挥部发布了《实施细则》，对“指标的确定、户型和用地性质、购房资格的认定、奖励和罚则、合户和继承、付款方式和时间、签约和选房顺序、自公布之日起生效”等内容进行了明确具体的规定。蔡学刚等人认为上述《实施细则》不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定。蔡学刚等人均已交纳了1万元购房定金。信阳市中级人民法院一审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例”。第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。罗山县人民政府并未对蔡学刚等十四人占用的罗山县原食品公司所有的家属院房屋作出征收决定，被诉《实施细则》是罗山县人民政府为解决破产企业职工住房以及棚户区改造房屋拆除补偿问题而作出的行政行为，并非房屋征收行为，蔡学刚等人以上述《实施细则》违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》为由，起诉请求予以撤销，理由不能成立。一审判决：驳回蔡学刚等十四人请求撤销罗山县人民政府下设罗山县原食品公司家属院棚改工程指挥部作出的《实施细则》的诉讼请求。案件受理费50元，由蔡学刚等十四人承担。蔡学刚等人不服一审判决，向本院上诉称，上诉人作为公房承租人是房屋准产权人，房屋征收或棚户区改造都应该按照《国有土地上房屋与补偿条例》的规定进行征收。请求：1、撤销一审行政判决；2、确认《实施细则》违法并予以撤销；3、判令诉讼费用由被上诉人承担。罗山县人民政府答辩称，《实施细则》是县政府为解决破产企业职工住房以及棚户区改造作出的公房回收行为而不是房屋征收行为，上诉人是公房承租人而不是房屋所有权人，不适用《国有土地上房屋与补偿条例》。《实施细则》的制定经过了反复的调查讨论，有广泛的民意基础，最大限度的保护职工整体利益，目的、程序正当。请求维持一审判决。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，涉案土地及房屋涉及抵押、破产等法律问题，涉及到房屋所有权人同意按照有关政策进行改造但少部分公房租赁人不同意的问题，涉及到300多公房租赁户的住房安置问题，这种情况下罗山县人民政府未选择房屋征收而选择政策上房屋改造的拆迁形式，本院予以尊重。本案被诉的《实施细则》不是法律行为，而是罗山县人民政府进行住房改造的事实行为，该行为不具有法律效力，只起着事实上的指导、引导作用。本院对其采取低限度的审查标准，即主要审查其是否经历了正当程序、是否具有正当的事实和理由以及是否最终公正地保障了公房租赁户的居住权。首先，关于公房租赁户的权利，其实际上接近于物权，具有居住权、生存权的性质，但毕竟不是法律上的房屋所有权和土地使用权，至少从法律上无法对该权利进行量的区分，故罗山县人民政府以行政裁量的形式，对该权利进行处分，只要不违反法律的禁止性规定，不违反明显不当的合理性审查原则，本院即予以认可。其次，罗山县人民政府在作出《实施细则》前征求了大部分公房租赁户的意见，从该政府提供的证据看，大部分住户赞同该《实施细则》，该事实行为在程序上是正当的。最后，从保障住户的居住权来看，每户能够以远低于市场的价格得到相应的房屋，在实体上是公平的，也能最终保障公房租赁户的居住权利。综上，本院对罗山县人民政府作出的《实施细则》予以支持，上诉人要求撤销该《实施细则》的诉讼请求不能成立，本院予以驳回。一审判决结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 蒋跃峰审判员 苗春燕二〇一九年十二月九日法官助理王晓宇书记员玄晟颐书记员王贺霞