天津市河北区人民法院行 政 判 决 书（2019）津0105行初121号原告孙玲，女，1965年1月23日出生，汉族，天津市舒泊花园大酒店退休员工，住所地天津市河北区，户籍所在地天津市河北区。委托代理人杨庆，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人李子起，北京楹庭律师事务所实习律师。被告天津市河北区人民政府王串场街道办事处，住所地天津市河北区王串场一号路康乐道清水园小区。负责人程炳纲，主任。委托代理人冯喆，该街道办事处干部。委托代理人尹秋雨，该街道办事处干部。原告孙玲不服被告天津市河北区人民政府王串场街道办事处作出的津北王串场街行拆字（2019）459号《责令限期拆除决定书》一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月1日受理后，于2019年11月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书并依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理了本案。原告孙玲及其委托代理人杨庆、李子起、被告天津市河北区人民政府王串场街道办事处的委托代理人冯喆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告天津市河北区人民政府王串场街道办事处于2019年8月30日作出津北王串场街行拆字（2019）459号《责令限期拆除决定书》，主要内容为：孙玲，河北区，经查实，你（单位）在河北区迎福里片区实施未经许可违法建设建筑物6间98平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《天津市城乡规划条例》第七十四条之规定，本机关责令你（单位）于2019年9月4日24点前自行拆除。原告孙玲诉称，2019年8月30日，被告天津市河北区人民政府王串场街道办事处作出津北王串场街行拆字（2019）459号《天津市河北区人民政府王串场街道办事处责令限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）,该决定书认定原告所拥有的位于河北区房屋属于违法建筑，并限期自行拆除。原告认为被告作出该行政行为认定事实不清，适用法律错误，程序违法，执法目的具有不正当性，欠缺作出行政行为的证据和依据，被告不具有作出该限期拆除决定的资格。依法应予撤销。具体理由如下：一、被告作出该行政行为认定事实不清，适用法律错误。1.对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全的房屋，属于特殊原因造成，不属于违法建筑，被告作出的《限期拆除决定书》事实不清。违章建筑是指未经行政主体审批而建造及其他无法认定为合法的建筑。在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿，对属于因历史原因合法建造的房屋，此时可依《中华人民共和国物权法》第三十条“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力，”从而取得物权，所谓的违章建筑因具有合法性而得以可以完全纳入拆迁征收补偿范围。同时，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”在实践中，行政机关往往直接以是否办理建造房屋的相关证件作为判断违章建筑的依据，即“有证即合法、无证即违法”。实际上、这是非常错误的，也是不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关司法解释的精神和要求的，就原告所拥有的被征收房屋而言，其房屋所有权于上世纪60年代取得，其房屋没有办理相关证件是有其历史原因和特殊情况。这类建筑根据我国一贯的房屋拆迁政策属于合法。2.被告作出《限期拆除决定书》适用法律错误，违反了“法不溯及既往原则”。原告的房屋在上个世纪60年代购买房屋的时候就已经存在，而《中华人民共和国城乡规划法》是在2008年1月1日才开始实施。《天津市城乡规划条例》是在2009年11月19日才通过，根据法不溯及既往原则，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》和《天津市城乡规划条例》的规定。原告取得案涉房屋所有权的时间早于被告作出《限期拆除决定书》所依据的法律法规的颁发时间。被告适用《中华人民共和国城乡规划法》和《天津市城乡规划条例》的规定，违反法不溯及既往的原则，适用法律错误。二、征收项目启动后才以违法建筑为由下发限拆决定。被告执法目的不当，应予撤销。《中华人民共和国行政强制法》第七条规定“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。”原告房屋所在地的房屋如今面临城市改造，需要全部搬迁，政府正在进行土地征收与补偿工作，双方多次协商补偿事宜，均未达成一致意见。被告以“违法建筑”的名义，作出涉案行政行为，属于“以拆违促拆迁”的行为，显然是为了达到不给补偿或少给补偿的不正当目的，违反了《中华人民共和国行政强制法》第七条规定。而且，被告对原告涉案建筑所涉房屋长期未予有效管理、整改，直至征收项目启动以后并且下发补偿方案以后，才以违法建筑为由下发限拆决定实施拆除，执法目的不当，应予撤销。三、被告不具有作出该行政强制措施的主体资格系超越职权的无效行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证”。第六十四条的规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。据此，城乡规划部门负责规划区内进行建设活动的管理工作，建筑物、构筑物是否属于违法建筑，应当由城乡规划部门予以认定。而本案中被告在不具有作出该行政强制措施的主体资格前提下，作出违章建筑物的认定，系超越职权，依法应认定无效。综上，被告作出的决定书没有事实依据，适用法律错误，原告为维护自己的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用的解释》之规定，依法向贵院提起行政诉讼，请求撤销被告天津市河北区人民政府王串场街道办事处于2019年8月30日作出的津北王串场街行拆字（2019）459号《责令限期拆除决定书》，本案诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1.原告的身份证复印件和户口本复印件，证明原告的主体资格；证据2.购房合同照片1张（原件在拆迁办），证明原告对该房屋享有合法的权益；证据3.契税证明，证明许宗舜买房时缴纳契税的情况，同时证明我们对该房屋享有合法的权益；证据4.证明复印件一张，但是与本案无关，我就不作为本案的证据了；证据5.房屋征收安置补偿方案照片1张，证明原告的房屋已经启动征收程序，被告作出涉案行政行为，执法目的不当，此时不应当认定为违建；证据6.《责令限期拆除决定书》照片1张，证明本案的被诉行政行为缺乏事实和法律依据应当被撤销。被告天津市河北区人民政府王串场街道办事处辩称：一、本机关对该具体行政行为有管辖权。依据《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》（天津市人民政府令111号）第四条第一款第五项的规定，城市管理综合行政执法机关集中行使下列行政处罚权：（一）市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。（二）依据《天津市街道综合执法暂行办法》（天津市人民政府令11号）第五条之规定，街道办事处作为区县人民政府的派出机关，根据本办法行使街道综合管理相关的法律、法规、规章规定的行政处罚权，承担相应的法律责任。街道办事处设立街道综合执法机构，具体负责执法工作。故此，本机关作为行政主体适格，对查处未取得规划部门许可的违法建设行为具有法定职权。二、本机关作出的责令限期拆除决定书的行政行为未对原告产生实际影响。我机关作出责令限期拆除决定书后，原告与迎福里拆迁指挥部达成协议，主动将小葛家房子18号房屋连带门前违建上交拆迁指挥部，故本机关停止了对该违建房屋的执行，交由拆迁指挥部统一处理。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第十款之规定，本机关作出的责令限期拆除决定书未对原告产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，本机关作出的责令限期拆除决定书未对原告产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求法院驳回原告的起诉。被告天津市河北区人民政府王串场街道办事处在法定期限内向本院提交了以下证据及依据：证据1.协助调查回函（规划和自然资源局），证明原告房屋没有取得规划手续，是违章；证据2.房屋征收情况调查表（未经登记建筑）3页，证明原告房屋没有房本，是未经登记的房屋；证据3.被拆除房屋的平面图复印件，证明被拆除房屋的位置；证据4.照片1张，证明原告已经将房屋交给征收办，所以就不涉及强拆的情况了；依据1.《中华人民共和国城乡规划法》；依据2.《天津市城乡规划条例》；依据3.《天津市街道综合执法暂行办法》；依据4.《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》。被告天津市河北区人民政府王串场街道办事处在本案庭审时向本院补充提交了如此证据：证据5.河北区范家房子、迎福里片区棚户区改造被征收房屋情况表（当庭提交），证明涉案房屋是无证房屋。庭审质证时，原告对被告提供的证据及依据提出如下质证意见：证据1，三性不予认可，不动产中心不能做出是否经过规划的证明，不动产仅仅出具的是涉案房屋没有登记记录的证明，被告认为没有登记就没有规划属认识错误，至今没有规划部门给予没有规划的证明。房屋起建于50年代，至今没有登记或者规划手续，属于历史遗留问题，属于行政执法过程中的完善问题，不能一刀切；证据2，真实性认可，证明目的不认可，该表是2018年7月9日涉案房屋所在范围进行征收事项时，相关部门做的房屋调查情况，该调查情况是对合法建筑物的认定，符合国务院590号令的第15条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”的规定。另外征收拆迁部门没有权认定违建，征收拆迁开始后，相关部门应暂停办理业务，即被告的证明目的不予认可；证据3，真实性认可，证明目的不认可；证据4，真实性认可，照片的事实我们要作解释，该照片内容是2018年7月9日相关部门进行拆迁活动时，进行的房屋情况登记，与被告提交的证据2发生的时间一致。被告认为是原告同意将房屋移交给拆迁指挥部是错误的，原告将房屋移交给拆迁指挥部是2019年9月18日左右，是被告作出涉案行政行为后作出的，因此被告主张已经移交对原告不产生影响的观点不成立；证据5，被告提交的该证据超过举证期限，没有相关盖章，真实性存疑，证明目的不认可，该份证据可以证明作出涉案行政行为是在征收过程中的；对依据1、2，对法律本身没有异议，但是对于被告适用有异议，根据法不溯及既往的原则，原告的房屋建于上两部法律之前，不适用该法律，即使适用上述法律的第一步也应该是责令改正而不是直接下达责令限期拆除；对依据3、4，被告作出的是责令限期拆除决定书，责令限期拆除是行政强制行为而非行政处罚行为，该观点是国务院法制办在对四川省法制办答复（川府法（2000）68号），不应当理解为行政处罚。被告适用法律错误，被告不具有主体资格，不能做出责令限拆拆除行为，因为根据《中华人民共和国城乡规划法》或者《天津市城乡规划条例》的第一步应当是责令改正，不能消除影响的才能责令拆除，因此被告处罚是过当的，超越法定职权，不应当直接下达责令限拆决定。被告对原告提供的证据无异议。经庭审质证，本院对以上证据及依据作如下确认：被告提供的证据1-4不能证明其证明目的，本院不予采信；证据5超过法定举证期限，本院不予采信；被告提供的依据系法律法规，适用于本案，本院予以采用。原告提供的证据1客观真实，能够证明原告的主体资格，本院予以采信；证据2-5与本案无关，本院不予采信；证据6是本案被诉行政行为，本院予以采信。经审理查明，被告于2019年8月30日作出津北王串场街行拆字（2019）459号《责令限期拆除决定书》,主要内容为：孙玲，河北区，经查实，你（单位）在河北区迎福里片区实施未经许可违法建设建筑物6间98平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《天津市城乡规划条例》第七十四条之规定，本机关责令你（单位）于2019年9月4日24点前自行拆除。被告于同日将该决定书张贴在被拆除房屋的墙上。原告不服，诉至本院要求撤销该责令限期拆除决定书。在诉讼过程中，被告于2019年12月5日作出津北王串场街撤销字（2019）459号《撤销责令限期拆除决定书》，内容为：孙玲，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和三十二条之规定，在作出行政处罚前应当履行告知当事人将要作出的行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，并听取当事人的陈述和申辩。由于违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和三十二条的法定程序，本机关决定撤销津北王串场街行拆字（2019）459号《责令限期拆除决定书》。被告于2019年12月12日，将《撤销责令限期拆除决定书》送达给原告。本院认为，参照《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》第四条第一款第（五）项、《天津市街道综合执法暂行办法》第五条、第七条第（一）项之规定，被告天津市河北区人民政府王串场街道办事处具有作出被诉《责令限期拆除决定书》的主体资格和法定职权。本案在诉讼过程中，被告以被诉的津北王串场街行拆字(2019)459号《责令限期拆除决定书》程序违法为由，自行撤销了该决定书，经询问，原告坚持诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条相关规定，被告改变原违法行政行为，原告仍坚持诉讼的，只能作出确认原行政行为违法的判决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（二）项的规定，判决如下：确认被告天津市河北区人民政府王串场街道办事处于2019年8月30日作出的津北王串场街行拆字（2019）459号《责令限期拆除决定书》违法。案件受理费50元，由被告天津市河北区人民政府王串场街道办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于天津市第二中级人民法院。审 判 长  王光乃审 判 员  刘 静人民陪审员  张 娟二〇一九年十二月二十日书 记 员  脱攀峰附：本裁判文书适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。