山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁14行终221号 上诉人（原审被告）山东德州运河经济开发区管理委员会，所在地址山东省德州市德城区旭升街16号。 负责人高秀鹏，主任。 委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。 委托代理人徐飞，北京市京师（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）刘桂芹，女，1953年8月19日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 原审第三人山东德州运河经济开发区运河街道办事处，所在地址山东省德州市德城区华兴路8号。 法定代表人王凤麟，主任。 委托代理人李晶晶，山东德洲律师事务所律师。 上诉人山东德州运河经济开发区管理委员会(以下简称运河管委会)因行政强制一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2012年6月1日，山东德州运河经济开发区运河街道办事处东八里村委会（下称东八里村委会）（甲方），与刘桂芹、李建国（乙方），及山东德州运河经济开发区运河街道办事处（下称运河街道办事处）（丙方）签订协议书，对刘桂芹反映的位于德故路所承包的商业门市房拆迁以及村西果园承包土地问题达成协议，约定了刘桂芹原承包果园的承包期限、用途等，并约定其建设的位于王金荣住宅西侧的北房6间及院落如遇拆迁，享受本村村民住宅同等的拆迁政策。2018年7月31日上午，原告刘桂芹家涉案房屋被拆除，原告指认现场有被告保安赵姓人员，并报警。德州市公安局运河经济开发区分局于2018年9月29日作出运河公刑复字[2018]第1号刑事复议决定书，载明：“你承包地上房屋、院墙等建筑物、构筑物被拆除，是政府部门行政行为，且过程中无其他犯罪事实”，维持运河公（河）不立字[2018]9号不予立案通知。2018年11月30日，德州市公安局以德公刑复核字[2018]第18号刑事复核决定，维持了德州市公安局运河经济开发区分局运河公刑复字[2018]第1号刑事复议决定。同日被告运河管委会向公安机关出具《德州运河经济开发区管委会关于刘桂芹违法建设房屋拆除情况的说明》（下称《运河管委会情况说明》），载明：刘桂芹占用耕地擅自建设的房屋为违法建筑，为落实上级整改要求，运河管委会责成运河街道办事处、运河经济开发区城管局、国土分局等部门开展联合执法，刘桂芹拒不执行自行拆除措施，运河管委会责成办事处、城管局等相关部门联合对刘桂芹违法建设房屋依法进行了彻底拆除。刘桂芹向德州市国土资源局、运河街道办事处、山东德州运河经济开发区建设局、德州运河经济开发区城市管理局申请政府信息公开，四部门均回复没有组织及实施强拆刘桂芹涉案房屋行为，没有刘桂芹申请公开的房屋被拆政府信息。东八里沟湿地建设工程建设单位为运河管委会，北起东风西路，南至与代南沟交汇处，西起钟辛庄村，东至古运河交汇处。原告涉案房屋位于此范围。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，运河管委会是否为适格被告。一般情况下，人民政府责成相关职能部门依照法定职权实施的强制拆除，责成行为并不为房屋被拆除人所知晓，也不送达相关文书，属于内部行政行为，不对外产生法律效力，其作用的对象不是房屋被拆除人，而是下级行政机关或者相关职能部门。这种情况下，行政相对人应以联合实施拆除行为的下级行政机关或者职能部门为被告。然而，如果责成强制拆除行为明确具体，责成行为实际上是命令拆除行为，下级行政机关和职能部门在拆除时间、方式、目的上联合接受政府部门统一安排部署，这种情况下，应该以责成部门为被告。强制拆除行为以实施拆除相关部门为被告还是发布拆除命令的部门为被告，需要结合案件具体情况进行综合分析判断。原告被拆除房屋在东八里沟湿地建设工程项目范围内，被告系该项目的建设单位，即被告为涉案房屋拆除土地的受益人。原告涉案房屋被强拆，报警后公安机关调查结论是政府行为，被告向公安机关出具说明是运河管委会责成运河街道办事处、运河经济开发区城管局等相关职能部门实施拆除，然而相关职能部门均答复没有实施拆除行为。在运河管委会及相关职能部门均否认实施拆除原告房屋行为的情况下，加之公安机关认定为政府行为，被告作为作出责成拆除行为的部门及受益人，应被推定为实施强制拆除行为的主体。在被告否认实施拆除行为的情况下，更谈不上其履行行政强制执行的步骤和程序。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告山东德州运河经济开发区管理委员会拆除原告刘桂芹位于德州运河经济开发区××办事处××西南承包地上财产行为违法。案件受理费50元，由被告山东德州运河经济开发区管理委员会负担。 上诉人运河管委会不服原审判决，提起上诉，请求：1.依法撤销德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初60号行政判决，改判驳回原告起诉。2.诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人没有实施拆除被上诉人位于东八里村承包地上财产的行为,上诉人不是适格被告主体，应依法驳回被上诉人的起诉。1.行政诉讼法第二十六条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。上诉人没有实施强制拆除被上诉人财产的行为，不是适格的被告。2.上诉人责成相关职能部门依照法定权限履行法定职责是上诉人的职权，上诉人的“责成”行为，属于行政机关内部行为，不对外产生法律效力，其作用的对象不是房屋被拆除人，而是下级行政机关或者相关职能部门,行政相对人应以实施具体拆除行为的行致机关为被告提起诉讼，而非“责成”机关。一审法院认为“责成强制拆除行为明确具体，责成行为实际是命令拆除行为，下级行政机关和职能部门在拆除时间、方式、目的上联合接受政府部门统一安排部署，应以责成部门为被告”的观点不能成立。首先，类似强制拆除的“责成”行为不可能不具体，强制拆除的责成行为只有在有明确拆除对象的情况下才可能产生,没有明确拆除对象如何“责成”拆除，不能因为“责成”拆除的房屋明确具体，就推断“责成拆除”变成“命令拆除”，进而推定认为强制拆除等同于“责成”部门的行为。其次，本案没有任何证据证明“下级行政机关和职能部门在拆除时间、方式、目的上联合接受了上诉人的统一安排和部署”，上诉人的“责成”行为不能被理解为“统一安排和部署”。3.一审法院认定上诉人系东八里沟湿地“建设单位”，并由此推断上诉人为“受益人”错误。首先，“东八里沟湿地”的建设单位不是上诉人，而是“山东德州运河经济开发区农业农村工作办公室”。其次，东八里湿地项目既是生态修复项目和环境保护项目，也是重大惠民民生公益项目,并非商业类开发项目。故一审法院认定上诉人系“建设单位”、“受益人”，属于认定事实错误。被上诉人提供的网络新闻打印件显示运河管委会领导召开会议涉及湿地项目,是运河管委会就相关项目的协调、指导工作，运河管委会统领辖区范围内全面工作，类似情况涉及运河经济开发区所有项目,不能以此推断这些项目的建设单位、受益人都是运河管委会。4.运河街道办事处、城管局等相关职能部门的回复不能作为推定上诉人为实施强制拆除行为主体的依据。原告房屋在被拆除前，运河街道办事处、运河经济开发区城管局、建设局及德州市国土局运河分局曾联合向被上诉人下发限期拆除《通知》;被上诉人也提起诉讼撤销了《通知》，与被上诉人房屋类似情况的其他案件中（王春波案等)，下发《通知》的四部门也均否认了实施强制拆除行为，但均被法院推定是案涉《通知》中相关行政机关实施的强制拆除行为,结合本案中上诉人向公安机关出具的责成有关部门实施拆除的说明，完全可以排除上诉人的拆除行为，否则就会造成类似案件实施拆除主体的混乱，变成“原告告谁”法院就“推定是谁”，这也造成同样情况案件法律判决文书不统一问题。二、本案被上诉人诉讼请求不明确，应依法驳回起诉。本案被上诉人的诉讼请求为“确认被告2018年7月31日强制拆除原告位于东八里村承包土地上财产的行为违法”，但“地上财产”系笼统概念，从一审法院调查的情况看也仅限于被上诉人的房屋，最后判决结论却又归于“地上财产”。故被上诉人的起诉属于没有具体的诉讼请求,不符合行政诉讼法规定的起诉条件，应依法驳回被上诉人的起诉。 被上诉人刘桂芹、原审第三人运河街道办事处未提交书面答辩状。 本院查明事实同原审法院认定事实一致。 本院认为，本案双方争议的主要问题是上诉人运河管委会是否是实施涉案强制拆除行为的主体，应否推定其是该行为的责任主体。 首先，上诉人运河管委会于2018年11月30日向公安机关出具《运河管委会情况说明》，称被上诉人刘桂芹涉案房屋为违法建筑，其责成运河街道办事处等部门开展联合执法，被上诉人拒不自行拆除，后责成运河街道办事处等部门联合进行了彻底拆除。同日，德州市公安局以德公刑复核字[2018]第18号刑事复核决定，维持德州市公安局运河经济开发区分局运河公刑复字[2018]第1号刑事复议决定，即认定涉案承包土地上房屋、院墙等建筑物、构筑物被拆除是政府部门行政行为，且过程中无其他犯罪事实。虽然“责成”行为本身通常具有内部性，是上级政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，同时是一种过程性、阶段性的行政活动，其本身往往并不对当事人的实体合法权益产生直接影响，一般不纳入行政诉讼受案范围。但本案上诉人虽称“责成”运河街道办事处等四部门实施强制拆除行为，并未提供证据证明这些部门实际实施了涉案行为，且在被上诉人向德州市国土资源局、运河街道办事处、德州运河经济开发区城市管理局申请政府信息公开的回复中，以及山东德州运河经济开发区建设局在另案答辩状中，均称没有组织及实施上述强制拆除行为。在此情况下，上诉人的“责成”行为已产生外化的效果，并对相对人权利义务产生了实际影响，应属于行政诉讼受案范围。 其次，与该案类似的其他案件，2017年12月行政相对人因未在运河街道办事处等四部门联合下发的拆除《通知》限期内自行拆除建筑物，限期过后随即被拆除，该案中运河街道办事处等四部门联合作出拆除《通知》，后否认实施强制拆除行为，且无证据证明是行政机关所实施，法院据此推定运河街道办事处等四部门为强制拆除行为责任主体，符合该案实际情况。而本案中，被上诉人与东八里村委会、运河街道办事处关于涉案房屋等建筑物曾签订协议，约定被上诉人在房屋拆迁过程中与本村村民享受同等拆迁政策；2018年7月其涉案房屋等建筑物才被拆除；被上诉人因房屋被拆除报警后公安机关出具调查结论，上诉人出具前述《运河管委会情况说明》。可见，本案案情与前述案件有很大差异。基于不同的案件证据和事实，法院应依法作出不同的认定或推定。 再次，涉案承包土地上房屋、院墙等建筑物、构筑物被拆除后，上诉人运河管委会利用涉案土地实施“德州市东八里沟湿地建设工程”，该工程实施后，对于改善当地自然环境、人文环境有很大益处，社会公众均是直接受益者。同时，能够优化营商环境，促进当地经济社会发展，势必提升上诉人运河管委会工作绩效，上诉人是此种意义上的受益者。 因此，原审法院推定上诉人为实施涉案强制拆除行为的责任主体，符合法律规定，本院予以确认。 综上，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。原审原审判决并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人德州运河经济开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇一九年十二月二十日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌