黑龙江省大庆市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黑06行终102号上诉人（原审被告）林甸县林业和草原局，住所地黑龙江省林甸县西北街（原公安局办公楼），统一社会信用代码11230623MB17160352。法定代表人单玉锋，该局局长。行政机关负责人赵仕君，该局副局长。委托代理人张新文，该局执法工作人员。被上诉人（原审原告）刘立民，男，1972年11月13日出生，汉族，农民，住黑龙江省林甸县。委托代理人雷国军，黑龙江千弘律师事务所律师。上诉人林甸县林业和草原局因与被上诉人刘立民行政处罚一案，不服大庆市让胡路区人民法院（2019）黑0604行初26号，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人林甸县林业和草原局的负责人赵仕君、委托代理人张新文，被上诉人刘立民及其委托代理人雷国军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2002年1月1日，案外人张仁、赵中华与林甸县东兴乡丰产村村委会签订承包草原合同，丰产村村委会将集体所有的1580亩草原发包给张仁、赵中华，承包期限25年（自2002年1月起至2027年1月止），承包费每亩每年6元，张仁、赵中华一次性付清承包费23.7万元。2004年12月，张仁、赵中华将承包的草原转包给林甸县宏伟乡治安村三屯村民杨树军，承包期限10年（自2004年12月起至2014年12月止）。2011年4月，杨树军将承包的草原非法开垦成耕地。2014年8月，群众举报杨树军非法开垦草原一事，经林甸县畜牧局现场勘验，非法开垦的草原面积为896.3亩。2014年10月31日，林甸县畜牧局作出林畜（草原）罚[2014]004号行政处罚决定，认定杨树军的行为违反了《中华人民共和国草原法》第四十六条、《黑龙江省草原条例》第七条第一款之规定，依据《中华人民共和国草原法》第六十六条、《黑龙江省草原条例》第九条、第四十三条第一款之规定，责令杨树军停止违法行为，限期退耕还草，恢复草原植被，罚款人民币5万元，并依法送达该处罚决定。2015年5月16日，林甸县畜牧局向林甸县人民法院申请强制执行林畜（草原）罚[2014]004号行政处罚决定，林甸县人民法院于2015年5月25日作出（2015）林行非执字第18号《行政非诉执行受案裁定书》，林甸县人民法院认为，林甸县畜牧局在作出行政处罚前未告知杨树军享有申请听证的权利，故裁定不予执行申请执行人的申请，并于次日向林甸县畜牧局送达了裁定。2016年12月31日，张仁、赵中华与林甸县东兴乡丰产村村民于良印签订土地承包合同，将案涉违法开垦的草原1000亩转包给于良印耕种，承包期限为10年（自2016年11月24日起到2026年12月31日止），于良印交付了2017年的承包费11万元，并于2017年将承包的1000亩耕地中的500亩改造成水田，并种植了水稻。2017年11月1日、2018年1月1日，于良印与本案原告刘立民先后签订了《土地承包合同》及《土地承包合同补充协议》，于良印将其承包的涉案地块转包给本案原告，承包期限5年（自2017年11月1日起到2022年12月31日止），刘立民交付了2018年的承包费15.3万元。刘立民承包后又将剩余未改造成水田的耕地全部改成水田，并于2018年春种植了水稻。2018年5月18日，林甸县畜牧局认定涉案地块属非法开垦草原改变用途而来，依照《中华人民共和国草原法》、《黑龙江省草原条例》和《关于严厉打击草原违法犯罪行为的指导意见》的规定，对原告作出林牧（草）责改（2018)11号《责令限期整改通知书》，责令原告于2018年6月1日前，将涉案地块退耕还草,不得以任何理由拒不退耕。一周后，林甸县畜牧局向林甸县东兴乡丰产村村委会下达了林畜局函[2018]42号《关于建议解除草原承包合同的函》，建议丰产村村委会解除与张仁、赵中华订立的草原承包合同，收回草原承包经营权，并及时恢复草原植被。2018年6月26日，林甸县国土资源局将林甸县畜牧局提供的大庆市兴隆有限公司的测绘成果（丰产村村委会于良印耕种开垦草原地块现状平面图）导入第二次土地调查数据库中，确认该地块内地类为天然草地和农村道路，并出具了林国土资函[2018]34号《关于地类确认的复函》，明确涉案地块的土地属性为天然草地。2018年9月25日，林甸县畜牧局对原告下达了《关于禁止收割、收获水稻通知书》，原告不服，于2018年10月17日向本院提起行政诉讼，请求撤销该通知。本院审理后认为被告作出的该行政行为适用法律错误、程序违法，故作出（2018）黑0604行初43号行政判决书，判决确认被告作出《关于禁止收割、收获水稻通知书》的行政行为违法，并驳回原告的其他诉讼请求。该案现已生效。2018年12月27日，林甸县畜牧局认定原告存在以买卖形式非法转让、非法占用草原，将丰产村村委会已责令退耕还草地块耕种农作物（水稻）896.3亩的事实，依据《中华人民共和国草原法》第六十四条、六十五条，《黑龙江省草原条例》第四十五条第一、二款之规定，对原告作出林畜(草原)罚〔2018〕10号行政处罚决定，决定对原告没收违法所得并处违法所得1倍罚款（具体数额待违法所得价值评估后另行确定）。后经评估机构评估，被告确定原告违法所得为368676元。原告不服此决定，于2019年4月15日提起行政诉讼。庭审后，实地调查核实了涉案地块的现状，该地块2019年已无人耕种。为利于草场恢复，丰产村村委会于2019年6月28日组织人员到达现场，用推土机将耕种水稻时留下的稻梗铲除，并将土地推平，并向本院提供了现场照片以证实其上述行为。需要说明的问题：2019年1月25日，根据黑龙江省机构改革整体要求，中共林甸县委办公室和林甸县人民政府办公室联合下发了《关于林甸县机构改革方案的实施意见》，该意见明确规定将县畜牧兽医局的草原监督管理职责划入新组建的县自然资源局，加挂县林业和草原局牌子。2019年3月25日，中共林甸县委办公室和林甸县人民政府办公室下发了《林甸县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，明确了草原监督管理职责由县自然资源局负责。2019年6月18日，县畜牧兽医局的管理职责及人员编制全部正式划入县林业和草原局管理范畴，完成了编制的划转。原审认为，根据张仁、赵中华与丰产村村委会签订的承包草原合同、林甸县国土资源局出具的《关于地类确认的复函》可以确定涉案地块的土地属性为天然草地。《中华人民共和国草原法》第八条第二款规定：“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。”因此，林甸县畜牧局作为林甸县草原行政主管部门，对本辖区内的违反草原法律、法规的行为有权进行查处，故林甸县畜牧局具有作出涉案行政行为的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案中，林甸县畜牧局的职权在诉讼过程中，人民法院作出裁判前发生变更，由林甸县林业和草原局继续行使其职权，因此应依法更换林甸县林业和草原局为本案被告并参加诉讼。经本院询问，被告林甸县林业和草原局对林甸县畜牧局的全部诉讼活动予以认可，故不再另行开庭，径行作出裁判。关于涉案行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国草原法》第六十四条规定：“买卖或者以其他形式非法转让草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款”。第六十五条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款”。《黑龙江省草原条例》第四十五条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县以上草原监理机构责令停止违法行为，退还草原，限期恢复草原植被，处以草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款：（一）未经批准占用或者使用草原的；（二）非法将草原改为其他农用地或者项目建设未经省人民政府批准，将草原转为其他农用地的；（三）……”。前述三条法律法规是对非法转让、使用、占用草原及非法将草原改为其他农用地等不同违法行为认定和处罚标准的规定，针对不同的违法行为处罚标准不尽相同。从事实认定及法律依据看，林甸县畜牧局在作出涉案行政处罚决定时，认定原告存在非法转让、非法占用、非法使用草原三种违法行为，而法律依据是前述三条规定，所以其认定的行为种类与法条列举的情形并不完全对应。从处罚决定的结果看，林甸县畜牧局只是依照《中华人民共和国草原法》第六十四条规定的处罚标准作出了“没收违法所得并处违法所得1倍罚款”的处罚。被告在庭审中称，原告虽有多种违法行为，但买卖行为在先，所以被告仅按照《中华人民共和国草原法》第六十四条的规定的罚则进行了处罚，被告的辩解意见没有法律依据，不予采纳。综上，林甸县畜牧局作出行政处罚的结果与认定的违法事实、法律依据均不一致，属于事实不清、主要证据不足，适用法律法规错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：撤销被告林甸县林业和草原局（原职权单位林甸县畜牧兽医局）于2018年12月27日作出的林畜（草原）罚[2018]10号行政处罚决定。本案诉讼费50元（已由原告预交），由被告负担。上诉人林甸县林业和草原局上诉称，上诉人作出的被诉行政处罚是在查明事实的基础上依法作出，认定事实与适用的法律法规具有对应性、一致性，一审法院认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判维持上诉人的行政处罚。被上诉人刘立民答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决。本院经审理查明的案件事实与一审判决一致。本院认为，上诉人作出的林畜（草原）罚[2018]10号行政处罚决定中所认定的事实与其所适用的法律、法规不一致，故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人林甸县林业和草原局负担。本判决为终审判决。审判长  程雪飞审判员  刘宏博审判员  王 刚二〇一九年十二月四日法官助理曹利伟书记员桂博文附相关的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。