河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2975号上诉人（一审被告）洛阳市人民政府，住所地：洛阳市洛龙区开元大道228号。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人李学军，该单位工作人员。委托代理人周博，河南开物律师事务所律师。被上诉人（一审原告）刘大伟，男，汉族，1960年6月15日出生，住河南省洛阳市洛龙区。一审被告龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会(派出机构)，住所地河南省洛阳市洛龙区龙门中街13号。法定代表人李金乐，主任。委托代理人张进峰，该单位工作人员。委托代理人宋恒，河南先为律师事务所律师。刘大伟要求确认洛阳市人民政府、龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会（以下简称龙门石窟园区管委会）行政强制违法一案,洛阳市人民政府不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人洛阳市人民政府委托代理人李学军、周博，被上诉人刘大伟，一审被告龙门石窟园区管委会委托代理人张进峰、宋恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明：洛阳市人民政府于2014年6月23日作出洛政文〔2014〕51号《洛阳市人民政府关于实施龙门古镇北入口及配套建设项目范围内建筑物征迁的批复》，同意由龙门石窟园区管委会依法按程序开展龙门古镇北入口及配套建设项目内建筑物征迁工作，并制定安置补偿方案，依法按程序对涉及征迁的单位和个人进行妥善安置与补偿，维护好被征迁单位和个人的合法权益。2015年4月24日洛阳市人民政府作出洛政〔2015〕17号《关于龙门石窟西北入口生态区建设项目国有土地上房屋征收的决定》，对该项目规划范围内国有土地上房屋及附属物予以征收，土地使用权同时收回。确定征收主体是洛阳市人民政府；征收实施单位是龙门石窟园区管委会；征收范围是东至伊河大堤，南至龙门桥，西至龙门中街，北至龙门大道范围内国有土地上房屋及附属物；征收现场办公地址是龙门中街联通公司二楼龙门石窟西北入口生态区建设项目指挥部，同时附有《龙门石窟西北入口生态区建设项目范围内国有土地上房屋征收补偿安置方案》。龙门石窟园区管委会称该指挥部系由龙门石窟园区管委会设立。刘大伟所在的龙门社区居民委员会于2015年10月14日制定了《龙门石窟西北入口生态区建设项目集体土地上房屋及附属物拆迁补偿安置方案》，对龙门石窟西北入口及配套建设项目范围内集体土地上房屋拆迁工作制定了方案。确定拆迁范围是东至伊河大堤，南至龙门桥，西至龙门中街，北至龙门大道范围内国有土地上房屋及附属物。且所涉房屋是指龙门中街商业街范围内仿古建筑，不包括各种简易房等其他附属物，以及层高2.5米以下的建（构）筑物。2019年2月16日龙门社区居民委员会又制定了《补充调整方案》。2019年2月17日，龙门社区委员会及龙门社区居民委员会联合下发《关于龙门石窟西北入口生态区建设项目集体土地上房屋及附属物拆迁有关问题的通告》，对拆迁范围、补偿奖励政策等进行了告知。2015年10月26日龙门石窟西北入口生态区建设项目指挥部下发停水停电通知，内容为：“因商业街部分商户已签订拆迁协议，需对已签订协议的商户进行拆迁。为了游客和商户人员的安全，防止漏电、漏水，故对商业街进行停电停水，恢复供电时间另行通知”。2016年5月20日龙门石窟西北入口生态区建设项目指挥部下发公告，主要内容为：“……从即日起开始，全面开始龙门商业街拆迁工作，并对龙门商业街南端进行全封闭施工。封闭时间：2016年6月5日零时起。希望龙门商业街广大户主和商户积极配合，尽快清理腾空龙门商业街房屋的所有物品，与拆迁指挥部签订拆迁补偿协议”。2016年10月27日再次发出公告，主要内容为：“……从即日起开始，全面开始龙门商业街拆迁工作，并对龙门商业街南端进行全面封闭施工，封闭时间：2016年10月27日零时起。希望龙门商业街广大户主和商户积极配合，尽快清理腾空龙门商业街房屋的所有物品，与拆迁指挥部签订拆迁补偿协议”。截至目前商业街处于断水、断电及被围挡状态，商业房基本已拆迁完毕，不再经营。一审另查明，刘大伟的商业房位于龙门石窟西北入口商业街的南端（门朝西第一家）。该商业街系2000年左右由龙门村委会（现为龙门社区居民委员会）拆除部分村民住宅重新规划修建的商业一条街。建好后以村民集资买房的形式进行出售。刘大伟于2001年9月10日与龙门村委会签订了《商业房集资协议》，约定：面积共120.59平方米，每平方米1300元，共计156767元整，D段南，北邻符宪霞。刘大伟分别于2001年5月25日、8月14日、9月8日向龙门村委会交纳商业房集资款共计156767元，同时使用该商业房用于商业经营。该商业房所占土地系属龙门社区居民委员会的集体土地。刘大伟称洛阳市人民政府作出洛政文〔2014〕51号批复后，即与龙门石窟园区管委会先采取断水、断电、断路的方式，迫使刘大伟等商业街的经营者停止经营，后又将商业街全部围挡起来，使整个商业街彻底瘫痪。龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会多次与刘大伟协商补偿事宜，但因补偿标准及数额差距问题未达成协议。2019年3月27日，刘大伟的房屋被拆除。刘大伟提起本案诉讼，请求确认洛阳市人民政府、龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会自2015年10月以来对刘大伟购买的位于龙门石窟北入口的商业用房进行断水断电断路并修建围挡，造成刘大伟商业用房无法正常使用的行为违法，并确认洛阳市人民政府、龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会于2019年3月27日夜对刘大伟的商业用房实施强拆行为违法。郑州市中级人民法院一审认为，（一）关于拆除主体如何确定问题。根据洛阳市人民政府洛政文〔2014〕51号征迁批复及洛政〔2015〕17号征收决定，确定了为实施龙门石窟西北入口生态区建设项目，划定征收范围是东至伊河大堤，南至龙门桥，西至龙门中街，北至龙门大道区域。并确定洛阳市人民政府是征收主体，由龙门石窟园区管委会组织实施。虽然上述文件均针对本案所涉龙门石窟西北入口商业街上国有土地上房屋的征收，但是征收范围与龙门社区居民委员会针对该商业街上集体土地上房屋而制定的拆迁补偿安置方案、龙门社区委员会及龙门社区居民委员会联合下发的通告所确定的拆迁范围一致。又根据停水停电通知下发主体是龙门石窟西北入口生态区建设项目指挥部，该指挥部系由龙门石窟园区管委会设立。本案所涉商业房被拆除，洛阳市人民政府、龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会均称非自己行为，但无证据证明系刘大伟本人或他人所为，故根据上述事实及目前商业街处于断水、断电及被围挡状态，商业房基本已拆迁完毕，不再经营的现状，确定断水、断电及被围挡系龙门石窟园区管委会实施，并推定系龙门石窟园区管委会实施拆除行为。由于龙门石窟园区管委会系洛阳市人民政府的派出机构，故洛阳市人民政府应为本案适格被告。（二）断水断电等行为、拆除行为的合法性问题。为实施龙门石窟西北入口生态区建设项目，龙门石窟园区管委会在具体实施过程中，对刘大伟涉案的商业房采取断水断电等行为，造成刘大伟涉案的商业房不能经营。《土地管理法》规定：乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照法律规定办理审批手续。《行政强制法》规定：行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。虽然龙门石窟园区管委会的上述行为是为了配合并加快国有土地上房屋的征迁工作，从而加快该地区范围内生态区建设项目的推进。但是依据上述法律规定，如果为了某项建设如公共设施、公益事业建设而拆除房屋需要使用土地的，应经法律程序审核。但目前无证据显示房屋拆除的相关法律依据，因此拆除房屋行为缺乏合法性。断水断电等行为系与房屋拆除行为紧密联系，且是为达到推进项目建设而实施的一系列行为。由于刘大伟通过集资购买方式取得涉案商业房的使用权，在其使用该商业房经营期间，龙门石窟园区管委会实施断水断电等行为，该行为已实际侵害了刘大伟的合法权益，造成商业房不能经营，直至被拆除，缺乏合法性。同时由于实施主体、实施背景及实施目的的一致性和关联性，在本案中断水断电等行为与强拆行为予以合并审理适当。综上，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初149号行政判决：一、确认洛阳市人民政府对刘大伟的商业房（位于龙门石窟西北入口商业街的南端门朝西第一家）实施断水断电断路并修建围挡行为违法；二、确认洛阳市人民政府对刘大伟的商业房（位于龙门石窟西北入口商业街的南端门朝西第一家）实施强拆行为违法。上诉人洛阳市人民政府向本院上诉称：一审法院认定事实错误，洛阳市政府作出的征收决定范围与龙门社区居民委员会作出的拆迁安置补偿方案拆迁范围不一致；一审法院推定系龙门石窟园区管委会实施拆除行为无事实和法律依据；上诉人不存在违法行政行为。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人刘大伟答辩称：本案证据足以证明洛阳市政府是责任主体，洛阳市政府应当承担相应的法律责任。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。一审被告龙门石窟园区管委会答辩称：同意上诉人洛阳市政府的上诉请求。被上诉人的房屋是集体土地上房屋，不属于征收对象；洛阳市政府没有实施拆除行为，被上诉人房屋系龙门社区居民委员会拆除。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为，（一）本案责任主体和适格被告应当认定为洛阳市人民政府。洛阳市人民政府洛政文〔2014〕51号征迁批复及洛政〔2015〕17号征收决定，确定了征收范围是东至伊河大堤，南至龙门桥，西至龙门中街，北至龙门大道区域，并确定洛阳市人民政府是征收主体，由龙门石窟园区管委会组织实施。虽然上述文件均针对本案所涉龙门石窟西北入口商业街上国有土地上房屋的征收，但是征收范围与龙门社区居民委员会针对该商业街上集体土地上房屋而制定的拆迁补偿安置方案、龙门社区委员会及龙门社区居民委员会联合下发的通告所确定的拆迁范围一致。本案所涉商业房被拆除，洛阳市人民政府、龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会均称非自己行为，但未提供证据证明系刘大伟本人或他人所为。另外，停水停电通知的下发主体是龙门石窟西北入口生态区建设项目指挥部，该指挥部系由龙门石窟园区管委会设立。停水停电及拆除房屋都是为了完成洛阳市人民政府组织实施的龙门古镇北入口及配套建设项目范围内建筑物征迁工作。根据上述事实及目前商业街处于断水、断电及被围挡，商业房基本已拆迁完毕的现状，可以推定断水、断电及拆除行为系龙门石窟园区管委会实施。由于龙门石窟园区管委会系洛阳市人民政府的派出机构，一审法院认定洛阳市人民政府为本案适格被告正确。（二）断水断电等行为、拆除行为应确认违法。为实施龙门石窟西北入口生态区建设项目，龙门石窟园区管委会在具体实施过程中，对刘大伟涉案的商业房采取断水断电等行为，造成刘大伟涉案的商业房不能经营。《行政强制法》规定：行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。本案龙门石窟园区管委会的上述行为是为了配合并加快国有土地上房屋的征迁工作，龙门石窟园区管委会实施断水断电等行为，该行为已实际侵害了刘大伟的合法权益，缺乏合法性。上诉人在未与被上诉人就案涉房屋达成补偿协议的情况下实施强制拆除行为，应依法确认拆除行为违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人洛阳市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  卢 瑜二〇一九年十二月二日书记员  宋雨珈