北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京01行终1178号上诉人（一审被告）北京市海淀区上庄镇人民政府，住所地北京市海淀区上庄镇人民政府院内。法定代表人周波，镇长。委托代理人张洪宇，北京市海淀区上庄镇人民政府司法所所长。委托代理人杨艳萍，北京市高界律师事务所律师。被上诉人（一审原告）北京蓝波绿农科技有限公司，住所地北京市海淀区上庄镇东小营281号平房。法定代表人常勇德，董事长。委托代理人常凌霄，男，1982年9月15日出生，满族，北京蓝波绿农科技有限公司员工，住北京市昌平区。委托代理人王哲媛，北京炜衡（天津）律师事务所律师。上诉人北京市海淀区上庄镇人民政府（以下简称上庄镇政府）因确认强制拆除行为违法一案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初399号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2001年3月28日，北京市海淀蓝波服装工业总公司与北京市海淀区上庄乡东小营村二队签订土地租赁合同，北京市海淀蓝波服装工业总公司租赁上庄乡东小营村二队位于海淀区沙阳路南（地名为壹佰捌）的100亩土地，租期为2001年4月1日起至2031年4月1日止。2002年北京蓝波绿农科技有限公司（以下简称蓝波绿农公司）与北京市西郊农场东小营村第二农工商合作社签订补充协议书，蓝波绿农公司租赁上述土地租赁合同后剩余的10亩土地，租期为2002年1月1日至2032年1月1日止。2008年9月2日，上庄镇政府及上庄镇东小营村村民委员会出具证明，其中载明“蓝波绿农公司于2001年3月28日就位于上庄乡东小营村281号100亩土地与我村签订了30年期的租赁使用合同。因此在租赁期内该土地上的房屋及一切建筑物由蓝波绿农公司投资建设，产权归属蓝波绿农公司所有。”2019年1月11日，上庄镇政府作出《通告》，认为东小营村西北侧院内房主在未取得土地行政主管部门审批的情况下擅自在北京市海淀区上庄镇东小营村西北侧院内建设房屋，违反了《北京市城乡规划条例》（2009年，以下简称城乡规划条例）第二十三条第一款之规定，责令其于2019年1月13日8时前自行拆除上述违法建设、恢复土地原貌并接受复查。逾期不拆除的，上庄镇政府将依法予以强制拆除。2019年1月14日至18日，上庄镇政府对蓝波绿农公司在海淀区上庄镇东小营281号农业园区（以下简称281号园区）内所建的房屋、大棚和道路共计约19600平方米实施了强制拆除。蓝波绿农公司认为上庄镇政府实施的上述强制拆除行为违法，向一审法院提起行政诉讼，请求确认上庄镇政府实施的强制拆除行为违法，上庄镇政府承担该案诉讼费。2019年9月6日，一审法院判决认为：《中华人民共和国城乡规划法》（2015年，以下简称城乡规划法）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款规定，乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。依据上述规定，上庄镇政府具有对其行政辖区内的违法建设进行查处，并予以强制拆除的法定职权。行政机关在行使行政职权时，须遵循法定的方式、步骤、顺序和时限，如应履行立案、调查、决定、送达等相应的法定程序。《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条规定：“乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。（二）已经取得规划许可，但违反规划许可内容进行建设的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。责令限期改正和限期拆除的期限一般不超过15日。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，区县人民政府可以责成区县城管、规划、国土、农村工作、公安等部门协助，市政公用服务单位和当地村民委员会应当予以配合。”该案中，在上述建筑物进行强制拆除前，上庄镇政府未对相关建筑物是否属于违法建设进行调查核实，亦未作出限期拆除决定，即迳行对上述建筑物实施强制拆除，其行使行政职权的行为违反了城乡规划法第六十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条所规定的法定程序，确有不当，该院应予以纠正。综上所述，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认上庄镇政府于2019年1月14日至18日对蓝波绿农公司在北京市海淀区上庄镇东小营村281号院内所建建筑物及设施实施的强制拆除行为违法。上诉人上庄镇政府不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决并依法改判，本案诉讼费用由蓝波绿农公司承担。其上诉理由略为：1.一审法院认定上庄镇政府在强制拆除前未对相关建筑物是否属于违法建设进行调查核实属认定事实错误。上庄镇政府对蓝波绿农公司一审提交证据5、证据6涉及的建筑及该公司另外三处建筑物予以保留，并未拆除。上庄镇政府依据京政农发〔2018〕30号文件的要求，对蓝波绿农公司农业园区内占用耕地或直接建设在耕地上的违法建设、非农设施（包括附属配套设施超标、地面硬化、农业设施改变用途、违法建设宾馆等休闲度假设施）予以拆除，蓝波绿农公司未提交上述非农设施为合法建筑物的证据材料。另，上庄镇政府依据国土资发〔2014〕127号文件第二条第二款规定，保留了部分农业园区非农设施，符合上述文件规定的比例。2.依据城乡规划条例第四十一条第一款、第三款规定，蓝波绿农公司在农业园区内建设非农设施时，未取得规划行政主管部门核发的乡村建设规划许可证，且占用大量农用地，故上庄镇政府拆除的涉案非农设施均为违法建筑物。3.上庄镇政府于2018年8月3日向蓝波绿农公司下发《告知书》，后于同年12月26日在其机关会议室向六家单位下发大棚房整治清理相关规定，要求其进行内部整改、自行拆除非农设施，否则上庄镇政府将进行拆除、整治、清理。上述会议签到表有蓝波绿农公司法定代表人签字。后上庄镇政府向蓝波绿农公司现场发出《通告》，要求其自行拆除非农违法建筑设施，逾期不拆除该机关将依法予以强拆，载明实施强制拆除的时间、依据及责任后果。上庄镇政府作出的上述《通告》为限期拆除决定，其已经三次告知了蓝波绿农公司，虽程序上存在瑕疵，但上庄镇政府已经履行了告知行为，对蓝波绿农公司强制拆除行为合法。被上诉人蓝波绿农公司同意一审判决，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。在法定期限内，上诉人上庄镇政府向一审法院提交了如下证据：1.京政农发〔2018〕30号《北京市农村工作委员会、北京市规划和国土资源管理委员会印发〈关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的实施方案〉的通知》，2.市规划国土海函〔2019〕41号《北京市规划和国土资源管理委员会海淀分局关于尽快整改农业园区非农设施的函》，3.市规划国土海函〔2019〕74号《北京市规划和国土资源管理委员会海淀分局关于加快整改农业园区非农利用项目的函》，4.国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，以上证据证明上庄镇政府实施的涉案行政行为具有规范性依据；5.《告知书》，6.会议签到表，7.《通告》，8.光盘（当庭播放），9.光盘（当庭播放），以上证据证明上庄镇政府作出行政行为的过程、程序合法。在一审法院指定的证据交换期限内，被上诉人蓝波绿农公司向一审法院提交了如下证据：1.土地租赁合同，2.补充协议书，3.证明（2008年9月2日），4.证明（2009年8月28日），以上证据证明蓝波绿农公司是涉案281号园区土地合法经营人，是涉案281号园区土地上的房屋及一切建筑物（其中包含被强制拆除的建筑物及道路）的建设者和所有权人，其具有该案的原告主体资格；5.北京市海淀区科技项目任务书，证明281号园区内的75间草菇周年生产用房，面积7500平方米为其建造，是通过了相关立项审批的科技项目，281号园区内建筑合法；6.企业住所（经营场所）证明，证明上庄镇政府确认281号园区内西南侧被拆迁的890平方米的房屋不属于违法建筑且所有权人为蓝波绿农公司；7.上庄蘑菇宴开业照片，8.海淀新闻视频截图，以上证据证明蓝波绿农公司对于园区内的建设与经营得到了上庄镇政府及上级政府相关部门的大力支持；9.《通告》，证明上庄镇政府在未履行法定程序的情况下，对281号园区进行了强制拆除，属于严重的行政违法行为；10.拆除面积说明，证明上庄镇政府在园区内强制拆除的地上建筑物、构筑物、道路等的面积以及具体位置；11.2019年1月14-18日强制拆除之前园区状况照片，证明园区被强制拆除之前的状况；12.2019年1月14-18日强制拆除之后园区状况照片，证明上庄镇政府未履行法定程序，对281号园区内建筑及道路进行大规模强制拆除，属于严重的行政违法行为，给蓝波绿农公司造成了巨大的经济损失；13.2019年1月18日上庄镇政府进行非法强制拆除的视频，证明上庄镇政府未履行法定程序即对281号园区进行强制拆除，属于严重的行政违法行为，且存在严重的暴力执法行为；14.2019年1月18日上庄镇政府强制拆除后状况视频，证明在上庄镇政府违法强拆后，蓝波绿农公司已无法在园区内正常进行种植经营活动，给其造成了巨大的经济损失。上述证据均经庭审质证，一审法院认为，上庄镇政府提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，但证据1至证据4，与该案无直接关联性，对上述证据该院不予采纳；其他证据不能证明其欲证明的事项，对其证明目的该院不予采纳。蓝波绿农公司提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，但证据5、证据6、证据9、证据10、证据12至证据14无法证明其欲证明的事项，对其证明目的该院不予采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院查阅了一审卷宗，询问了各方当事人，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据城乡规划法第六十五条、城乡规划条例第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条的规定，上庄镇政府对其辖区内的违法建设具有查处的法定职权。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。根据该法第三十四条至第三十七条、第四十四条、城乡规划法第六十五条、城乡规划条例第六十八条的规定，同时参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条、第十七条的规定，负有查处乡、村庄规划区违法建设的行政机关实施强制拆除行为，应当履行调查核实、作出并公告限期拆除决定、催告、作出并公告强制拆除决定等程序。本案中，蓝波绿农公司租赁并使用281号园区土地，上庄镇政府对该园区内所建的房屋、大棚和道路共计约19600平方米实施了强制拆除，但在案证据不能证明上庄镇政府对上述建筑物及设施是否属于违法建设进行调查核实，且上庄镇政府未依法履行作出限期拆除决定、催告、作出强制拆除决定及公告等程序，即迳行在2019年1月14日至18日实施强拆行为，不符合《中华人民共和国行政强制法》、城乡规划法、城乡规划条例及《北京市禁止违法建设若干规定》规定的法定程序，属于程序违法。故一审法院确认上庄镇政府于2019年1月14日至18日对蓝波绿农公司在北京市海淀区上庄镇东小营村281号院内所建建筑物及设施实施的强制拆除行为违法正确，本院予以维持。上庄镇政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市海淀区上庄镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 范术伟审 判 员 乔 军审 判 员 张 悦二〇一九年十二月十八日法官助理 闵 雪书 记 员 王 跃附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。……第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。2.《中华人民共和国城乡规划法》（2015年）第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。3.《北京市城乡规划条例》（2009年）第六十八条按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。4.《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。（二）已经取得规划许可，但违反规划许可内容进行建设的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。责令限期改正和限期拆除的期限一般不超过15日。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，区县人民政府可以责成区县城管、规划、国土、农村工作、公安等部门协助，市政公用服务单位和当地村民委员会应当予以配合。第十七条强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。