宁夏回族自治区固原市中级人民法院行政裁定书（2019）宁04行初32号原告宁夏龙王池酒业有限公司，住所地:隆德县城关镇环城东路160号。法定代表人方新会，男，该公司总经理。委托代理人李晋科，甘肃来德律师事务所律师。特别授权。被告隆德县人民政府。住所地：隆德县行政中心。法定代表人潘建宁，男，县长。出庭负责人陆俊，隆德县人民政府副县长。被告隆德县城关镇人民政府。住所地：隆德县城关镇。法定代表人仇旭春，男，镇长。以上二被告委托代理人黄安，宁夏燕翼律师事务所律师。特别授权。被告隆德县自然资源局。住所地：隆德县城邦路128号。法定代表人李耀国，男，局长。出庭负责人万煜，隆德县自然资源局党组成员。被告隆德县住房和城乡建设局。住所地：隆德县文化街。法定代表人梁龙祥，男。局长。出庭负责人李小平，隆德县住房和城乡建设局党组成员。被告隆德县财政局。住所地：隆德县人民路131号。法定代表人海丽，女。局长。出庭负责人高辉，隆德县财政局党组成员。以上三被告委托代理人赵志宏，宁夏六盘山律师事务所律师。特别授权。第三人郭志刚，男，汉族，生于1972年9月11日，高中文化，居民，住固原市。原告宁夏龙王池酒业有限公司不服被告隆德县城关镇人民政府、被告隆德县自然资源局、被告隆德县住房和城乡建设局、被告隆德县财政局与第三人郭志刚签订的《征收安置协议》，向本院提起行政诉讼，本院于2019年4月17日受理后，于2019年4月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月19日公开开庭审理了本案。原告宁夏龙王池酒业有限公司法定代表人方新会、委托代理人李晋科、被告隆德县人民政府出庭负责人陆俊、委托代理人黄安，被告隆德县城关镇人民政府法定代表人仇旭春、委托代理人黄安，被告隆德县自然资源局出庭负责人万煜、委托代理人赵志宏，被告隆德县住房和城乡建设局出庭负责人李小平、委托代理人赵志宏，被告隆德县财政局出庭负责人高辉、委托代理人赵志宏、第三人郭志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年10月24日被告隆德县城关镇人民政府、被告隆德县自然资源局、被告隆德县住房和城乡建设局、被告隆德县财政局与原告宁夏龙王池酒业有限公司签订三份《征收补偿协议》。被告隆德县人民政府在法定期限内向本院提交下列证据：证据1、《隆德县人民政府关于印发隆德县部分区域土地及房屋征收安置补偿实施方案的通知》隆政发【2016】78号；证据2、隆德县人民政府关于棚户区改造县城部分区域土地及其房屋征收与补偿决定的公告；被告隆德县城关镇人民政府在法定期限内向本院提交下列证据：证据1、《隆德县人民政府关于印发隆德县部分区域土地及房屋征收安置补偿补充实施方案》;证据2、《隆德县人民政府关于印发隆德县部分区域土地及房屋征收与补偿实施方案的通知》隆政发【2016】78号及公告;证据3、宁夏龙王池酒业有限公司组织机构代码证、营业执照、土地证、房地产平面图、公司章程;证据4、宁夏龙王池酒业有限公司送达召开临时股东会的公证书;证据5、宁夏龙王池酒业有限公司股份转让协议等资料;证据6、宁夏龙王池酒业有限公司评估报告三份;证据7、《征收补偿协议》;证据8、法人授权委托书；证据9、《征收补偿协议》三份;证据10、郭志刚承诺书;证据11、固农发银函【2016】19号;证据12、《隆德县人民政府关于企业分户支付征收补偿款的批复》；证据13、2016棚户区改造资金兑付花名册;证据14、甘肃来德律师事务所调查专用证明、授权委托书及律师证复议件；证据15、龙王池酒业纠纷调解会;证据16、证人证言。被告隆德县财政局、被告隆德县住房和城乡建设局、被告隆德县自然资源局未向本院提交证据。原告宁夏龙王池酒业有限公司诉称：2016年，原告所在区域被隆德县人民政府纳入征收拆迁范围，隆德县人民政府《关于印发隆德县部分区域土地及房屋征收与补偿实施方案的通知》隆政发(2016)78号文件确定隆德县人民政府为该部分区域土地及房屋征收与补偿的责任主体。原告股东郭志刚获悉后，私刻原告公司印章，于2016年1月6日违法召集七个已经失去股东身份的股东召开临时股东会议并违法决议选举自己成为原告公司董事长，该股东会决议未进行工商信息变更登记。隆德县城关镇人民政府在明知原告公司法定代表人方新会已经于2016年8月将原告公司印章、财务章等所有印鉴及证照全部带离公司，去兰州办理分公司，不顾原告工商登记信息载明的公司法人未做任何变更仍为方新会且第三人郭志刚持有的公章系非法刻制的情形，不做任何审查便于2016年10月24日与郭志刚及其指定的代理人何平、何小平三个自然人签订了《征收补偿协议》，并于2016年11月向上述人员支付了全部补偿款。2016年12月17日被告进场拆迁，原告法定代表人及大部分股东在得知情况后前往劝阻，在拆迁现场再一次向被告详细阐明了第三人郭志刚根本无权签订《征收补偿协议》的事实及理由，被告非但不及时纠正错误，反而以阻碍拆迁为由对原告法定代表人和两个股东进行拘留。原告事后通过查阅资料发现，该《征收补偿协议》仅对原告的部分房屋、机械设备及停业损失进行了评估补偿，遗漏了原告的桶装水项目及通过竟拍取得的隆德县粉丝厂土地、房屋和附属设施，错误的将原告2865.401458万元的财产认定为769.898592元。2017年5月4日，原告股东依法向人民法院提起诉讼，请求确认原告2016年1月6日召开的股东会所作决议无效，后经固原市中级人民法院审理后于2017年12月28日做出(2017)宁04民终887号终审判决，判决认定原告股东郭志刚2016年1月6日召开的股东会所作决议不成立。判决生效后，原告于2018年6月4日向固原市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，固原市中级人民法院受理后移送至西吉县人民法院，西吉县人民法院向原告释法，在原告增加请求确认《征收补偿协议》无效的诉讼请求后，西吉县法院申请固原市中级人民法院提审该案，现该案由固原市中级人民法院审理。原告认为，被告隆德县城关镇人民政府、隆德县财政局、隆德县住房和城乡建设局、隆德县国土资源局在明知原告工商登记信息载明的公司法人为方新会、郭志刚并不具有法定代表人身份、郭志刚持有的原告公司印章系非法刻制等情形下，不经审查便与其签订《征收补偿协议》并支付补偿款，并且在随后的拆迁过程中，经原告再次向被告详细阐明了第三人郭志刚根本无权签订《征收补偿协议》的事实及理由后仍拒绝及时纠正，上述被告与第三人的行为属于恶意串通损害原告利益的行为，该《征收补偿协议》并非原告的真实意思表示，应依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项的规定认定为无效。后经原告核实，被告在对原告土地、房产、设备等财产存在漏评、错估、少评的情形，被告的上述行为已经严重损害原告合法权益，遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》等相关法律规定提起诉讼，请求：1、确认2016年10月24日隆德县城关镇人民政府、隆德县财政局、隆德县住房和城乡建设局、隆德县国土资源局分别与郭志刚及郭志刚的委托代理人何平、何小平签订的《征收补偿协议》无效；2、判令被告向原告支付拆迁补偿款共计2865.401458万元，其中包括已确认的补偿款769.898592万元及遗漏评估的补偿款2095.502866万元；3、本案的诉讼费用由被告承担。原告宁夏龙王池酒业有限公司向本院提交了下列证据：证据1.行政赔偿申请书、文件送达回执、隆德县人民政府【2018】隆行赔字3号行政赔偿决定书；证据2.隆德县人民法院（2017）宁0423民初720号民事判决书、固原市中级人民法院（2017）宁04民终887号民事判决书、隆德县公安局证明、（2017）宁04民终260号民事判决；证据3.隆德县人民法院（2017）隆商民初字49号民事卷宗、隆德县城关镇产权证书014054号、工业生产许可证Q5640406010146、兰州办证及包装桶照片、陈洞清、郭瑞生合作协议。被告隆德县人民政府辩称：隆德县人民政府未与宁夏龙王池酒业有限公司及郭志刚、何平、何小平签订过《征收补偿协议》。经查，隆德县城关镇人民政府作为征收部门在隆德县财政局、隆德县住房和城乡建设局、隆德县国土资源局等部门配合下于2016年10月24日先与宁夏龙王池酒业有限公司签订补偿金额为7698985.92元的《征收补偿协议》，后按照棚户区改造资金支付要求分别与龙王池酒业有限公司负责人郭志刚及公司委托的何平、何小平签订三份《征收补偿协议》，且已将该补偿款于协议签订后按照约定打在郭志刚、何平、何小平的账户上，原告厂房在公司负责人郭志刚的承诺下已经拆除，《征收补偿协议》也已全部履行完毕。涉案土地、房产及设备等均在其负责人郭志刚的监督、确认下全部进行评估，不存在少评、漏评现象。本次征收方案科学合理，征收程序合法有序，征收补偿协议真实有效，且征收补偿款给付到位，原告主张的诉讼理由不能成立。隆德县人民政府决定征收宁夏龙王池酒业有限公司的行为合法，涉及征收补偿事宜已达成一致意见，且补偿款已给付到位，原告主张的权利应与酒厂股东协商解决或通过民事诉讼程序解决，其要求被告再次支付7698985.92元征收补偿款及遗漏评估的补偿款2095.502866万元的理由不能成立，请求依法驳回其诉讼请求。隆德县城关镇人民政府辩称，隆德县城关镇人民政府作为征收部门，在隆德县财政局、隆德县住房和城乡建设局、隆德县国土资源局等部门的配合下于2016年10月24日先与宁夏龙王池酒业有限公司签订补偿金额为7698985．92元的《征收补偿协议》，后按照棚户区改造资金支付要求分别与龙王池酒业有限公司负责人郭志刚及公司委托的何平、何小平签订三份《征收补偿协议》，且已将该补偿款于协议签订后按照约定打在郭志刚、何平、何小平的账户上，被答辩人厂房在公司负责人郭志刚的承诺下已经拆除，《征收补偿协议》也已全部履行完毕。原告的土地、房产及设备等均在其负责人郭志刚的监督、确认下全部进行评估，不存在少评、漏评现象。本次征收方案科学合理，征收程序合法有序，征收补偿协议真实有效，且征收补偿款给付到位，原告主张不能成立。首先，隆德县人民政府作出的隆政发【2016】78号《关于印发隆德县部分区域土地及房屋征收与补偿实施方案的通知》符合当地实际，得到广大人民群众的拥护和支持，包括原告在内的87户拆迁户均自愿签订《补偿协议》，原告负责人郭志刚签字承诺，积极配合政府拆除了征收房屋内的建筑物。可见本次征收方案科学合理，符合当地经济发展实际。其次，被告按照法律规定，于2016年7月1日张贴《隆德县人民政府关于棚户区改造县城部分区域土地及房屋征收与补偿决定的公告》，根据公告第六条规定，原告应当在公告规定期限内，提供了公刊章程、营业执照、土地使用证、股权转让证明、股东会议决议、任职证明书、身份证复印件及关于委托评估资产账面值情况的说明等相关凭证，配合征收人对征收范围内的房地产、固定资产、及部分存货依法进行评估，经评估宁夏龙王池酒业有限公司房地产及附属物3308385.92元，库存物资及建筑物、设备为2822100.00元，固定资产为1568500.00元，合计7698985.92元。再次，评估报告出台后，经公示各方当事人对评估报告没有提出任何意义，征收人便按照企业分户支付征收补偿款的要求，分别与公司及原告负责人郭志刚及郭志刚委托的何小平、何平三人签订了《征收补偿协议》，将房地产及附属物款3308385.92元打在郭志刚账户上，将库存物资及建筑物、设备款2822100.00元打在何小平账户上，将固定资产款1568500.00元打在何平账户上，同时原告负责人郭志刚于2016年12月9日出具拆除承诺书，在酒厂全部搬迁结束后要求征收人依法拆除。后原告于2018年2月8日提出行政赔偿申请，被告不予赔偿。综上所述，隆德县城关镇人民政府依法征收宁夏龙王池酒业有限公司的行为合法，涉及征收补偿事宜己达成一致意见，且补偿款已给付到位，原告主张的权利应与酒厂股东协商解决或通过民事诉讼程序解决，其要求被告立即、无条件第二次支付7698985.92元征收补偿款及遗漏评估的补偿款2095.502866万元的理由不能成立，请求依法驳回其诉讼请求。被告隆德县财政局、隆德县住房和城乡建设局、隆德县自然资源局辩称，与城关镇人民政府答辩意见一致。第三人郭志刚述称，对协议没有异议。第三人郭志刚向法庭提交证据：2014年9月19日股东会议决定；证明征收协议不侵害股东利益，高于股东协商价钱。经审理查明，2016年1月6日，原告宁夏龙王池酒业有限公司召开股东会，形成《宁夏龙王池酒业有限公司股东会议决议》，罢免了董事长及法定代表人方新会，选举第三人郭志刚为公司新任董事长及法定代表人，选举郭志刚、王海林、方兴、方勇、方新会为新一届董事会董事，选举巩丰民为监事会监事长。隆德县人民政府因棚户区改造需要于2016年6月28日作出《隆德县人民政府关于印发隆德县部分区域土地及房屋征收与补偿实施方案的通知》（隆政发〔2016〕78号），2016年7月1日隆德县人民政府发布征收公告，决定对隆德县部分区域土地及房屋实施征收。隆德县人民政府为该部分区域土地及房屋征收与补偿的责任主体，城关镇人民政府为土地及房屋的征收部门，为具体实施单位，承担土地及房屋的征收与补偿工作。被征收人原告宁夏龙王池酒业有限公司位于征收范围。隆德县城关镇人民政府委托宁夏明基房地产评估事务所、北京北方亚事资产评估有限责任公司宁夏五联分公司对原告宁夏龙王池酒业有限公司的房屋、机械设备等资产进行评估。2016年10月24日，被告隆德县城关镇人民政府、被告隆德县自然资源局、被告隆德县住房和城乡建设局、被告隆德县财政局与原告宁夏龙王池酒业有限公司委托第三人郭志刚、何平、何小平签订三份《征收补偿协议》。补偿金额分别为3308385.92元、2822100.00元及1568500.00元。2016年5月20日隆德县人民政府作出《关于企业分户支付征收补偿款的批复》，同意企业按照评估资金分户打款在个人名下。隆德县城关镇人民政府2016年10月19日将补偿金额补偿到位。2019年4月17日，原告宁夏龙王池酒业有限公司认为该三份《征收补偿协议》无效。遂提起行政诉讼。另查明，隆德县人民法院于2017年8月19日作出（2017）宁0423民初720号民事判决书判决《宁夏龙王池酒业有限公司股东会议决议》不成立，2017年12月28日固原市中级人民法院维持该判决。本院认为，原告所提起两项诉讼请求1、确认2016年10月24日隆德县城关镇人民政府、隆德县财政局、隆德县住房和城乡建设局、隆德县国土资源局分别与郭志刚及郭志刚的委托代理人何平、何小平签订的《征收补偿协议》无效；2、判令被告向原告支付拆迁补偿款共计2865.401458万元，其中包括已确认的补偿款769.898592万元及遗漏评估的补偿款2095.502866万元；,不符合法定起诉条件。理由如下：一、两诉不能适用同一裁判解决。诉求一是关于原、被告签订的《征收补偿协议》合法性的问题。行政协议是行政机关通过协议的方式实现社会管理的一种行政行为，行政协议的性质兼具行政管理和合同的属性。不仅仅要看作出该行政行为的行政机关具备了法定的职权、法定的程序等，还要看该协议是否符合实体要件，即协议依据的事实是否清楚，证据是否充分、内容是否合法适当。故该项请求应当从实体进行处理；诉求二是对关于补偿及漏评、少评的问题。因征收补偿是对被征收人受损财产权益的填补，具有可协商性，法律赋予征收人和被征收人一定的选择权和处置权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，该选择权具有协议优先的性质，协商不成，再做出补偿决定。本案原告是以补偿协议遗漏补偿项目为由提起诉求的，因补偿遵循的是当事人意思自治优先原则，原告应当先向征收人申请补偿，由征收人审查后确定是否补偿，是否有遗漏、或者少评项目，进而做出决定；其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。补偿是行政机关的行政职权，人民法院行使的司法权，只有政府作出补偿行为，即在尊重行政机关的首次判断权下，人民法院方可对补偿行为进行审查。故其诉求既不符合《行政诉讼法》第六条人民法院审理行政案件，审查的是行政行为是否合法的规定，也不符合行政诉讼法第四十九条四项规定该诉求属于法院的受理范围，综上，对该诉求只能进行程序审查。故其与诉求一不能在同一裁判及程序中解决。二、两诉相互矛盾。原告诉求一是否定了行政协议的效力，是对作出行政行为的行政机关所具备的职权、程序、依据的事实、证据、内容等给予了否定。诉求二原告要求支持三份协议中的769.898592万元及遗漏评估的补偿，也就是说只有在协议有效时才有768.898592万元及漏评的情况，明显与诉求一自相矛盾。其实质是原告没有具体明确的诉求。三、两诉的被告不相同。诉求一因该协议从形式上审查是由被告隆德县城关镇人民政府、被告隆德县自然资源局、被告隆德县住房和城乡建设局、被告隆德县财政局与原告宁夏龙王池酒业有限公司签订协议，故原告起诉被告隆德县人民政府属于错列被告，原告拒绝变更。诉求二征收补偿是县级人民政府的法定职责。原告两诉的被告存在差别，不符合《行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”职权法定原则的规定。综上，在同一案件中，所诉求主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。故原告的诉讼请求是不明确的，人民法院在审查该两个诉求会对归纳争议焦点、举证质证、认定案件事实，作出明确的裁判等诉讼活动的顺利开展产生阻碍，影响了案件的公正、及时审理，也不利于行政机关进行有效应诉，不利于针对性的对行政争议进行实质性化解。故依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定，本案当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当履行法定释明义务，经释明原告不进行变更的，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项、第一百零一条第一款（二）项规定，裁定如下：驳回原告宁夏龙王池酒业有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告宁夏龙王池酒业有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 何军民审判员 王 伟审判员 柳 林 二○一九年十二月二十三日书记员 丁 淼附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百零一条裁定适用于下列范围：（一）不予立案；（二）驳回起诉；（三）管辖异议；（四）终结诉讼；（五）中止诉讼；（六）移送或者指定管辖；（七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（八）财产保全；（九）先予执行；（十）准许或者不准许撤诉；（十一）补正裁判文书中的笔误；（十二）中止或者终结执行；（十三）提审、指令再审或者发回重审；（十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为；（十五）其他需要裁定的事项。对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。