江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终628号 上诉人（原审原告）王彬，男，1957年9月15日生，××族，住启东市。 上诉人（原审原告）陈菊香，女，1959年1月20日生，××族，住址同上。 两上诉人共同委托代理人王恺琳，上海市锦天城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市自然资源局，住所地启东市。 法定代表人周长海，局长。 应诉负责人陈兵，副局长。 委托代理人施天海，启东市不动产登记服务中心主任。 委托代理人张顺意，上海市亚太长城律师事务所律师。 原审第三人南通凯利诺风力设备有限公司，住所地启东市。 法定代表人郁平，执行董事兼总经理。 委托代理人陆春飞，南通凯利诺风力设备有限公司员工。 原审第三人启东市银洲融资担保有限公司，住所地启东市。 法定代表人沈辉，董事长。 委托代理人包陈岳，上海金苏律师事务所律师。 上诉人王彬、陈菊香因诉被上诉人启东市自然资源局行政登记一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初261号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2014年1月27日，启东市房屋产权监理所为启东市银洲融资担保有限公司（以下简称银洲公司）、南通凯利诺风力设备有限公司（以下简称凯利诺公司）办理在建工程抵押登记并发放启房建汇龙字第000152号他项权证。证载抵押权人为启东市银洲公司，抵押人为凯利诺公司，在建工程坐落于启东市汇龙镇纬一路218号。 2016年8月2日，启东市人民法院立案受理原告王彬、陈菊香与被告郁平、孙洪卫民间借贷纠纷一案，审理过程中，两原告于2016年10月8日申请追加凯利诺公司为共同被告。2016年11月22日，各方当事人在法院主持调解过程中达成如下调解协议：一、被告郁平、孙洪卫归还原告王彬、陈菊香借款本金200万元，分别于2017年1月20日前归还20万元，于2017年5月20日前归还80万元，于2017年12月20日前归还100万元。如有任何一期逾期支付，则按总额240万元未履行部分一并申请执行，并支付自2015年5月5日起至实际归还之日止，以总额240万元未履行部分为基数按中国人民银行同期贷款利率的三倍计算的利息。二、被告凯利诺公司对上述债务承担连带清偿责任。三、双方就本案余无纠葛。同日，启东市人民法院作出（2016）苏0681民初5376号民事调解书。 再查明，启东市人民法院在执行（2017）苏0681执2603号一案中，于2018年11月6日作出执行财产分配方案，查明王彬、陈菊香的债权合计3292920元（本金2400000元+一般利息1131600元+迟延履行利息229320元-已到位468000元），王彬、陈菊香作为普通债权人受偿152550元。王彬、陈菊香认为案涉在建工程抵押登记手续违法，故诉至一审法院，请求撤销他项权证为启房建汇龙字第000152号的在建工程抵押权登记。 另，因机构调整，启东市不动产登记局于2019年2月27日撤销并入新组建的启东市自然资源局，本案由该局进行答辩。 一审法院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中的原告并非行政行为相对人，其提起行政诉讼，需具备“利害关系”这一前提条件。所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或间接受到行政行为影响的公民、法人或者其他组织，也不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。正是基于上述公法上利害关系的考虑，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条作出了关于债权人原则上不具有原告资格的规定。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条也对特殊情形下的原告资格作出了明确规定，即房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。本案所涉行政行为系在建工程抵押登记，王彬、陈菊香既非该在建工程抵押权人，也非该在建工程其他物权权利人，且普通债权人利益并非行政机关在办理抵押登记时应予考虑的因素。因此，王彬、陈菊香作为凯利诺公司债务的普通债权人与案涉抵押登记行为不具有公法上的利害关系，案涉抵押登记行为虽有可能影响普通债权人债权的实现，但此种私法上的利害关系并非公法上利害关系，不宜承认其在行政诉讼中的原告资格，债权人的债权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第(一)项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款的规定，裁定驳回王彬、陈菊香的起诉。 上诉人王彬、陈菊香上诉称，1.上诉人王彬、陈菊香与原审第三人凯利诺公司及郁平、孙洪卫民间借贷纠纷的民事裁定书进入执行程序后，启东市人民法院先后于2018年7月11日、7月18日依上诉人申请查封了凯利诺公司(原名启东市凯利诺玻璃纤维有限公司)位于启东市纬一路218号的土地和坐落于启东市开发区纬一路218号3室的房屋并录入不动产登记系统。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条第(三)项规定，上诉人具有本案原告资格，一审法院未能查明上述事实即否认上诉人原告资格，导致案件裁判错误。2.按照本院在相关案件中确立的“有权针对不动产登记提起行政诉讼的原告，系该特定不动产的抵押权人、预告登记权利人或已由人民法院对该特定不动产采取强制措施的债权人。”的裁判规则，上诉人系被诉在建工程抵押登记行为的利害关系人，具有原告资格，现一审法院未能遵守该裁判规则，限缩了上诉人的起诉权。3.《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十四条规定，国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，但有相反证据足以推翻的除外。可以看出，案涉在建工程抵押权登记行为在民事诉讼中被推定为真实，且民事诉讼只审查该登记行为是否真实，不审查该登记行为是否合法。上诉人对案涉在建工程抵押登记行为的质疑属于对行政机关所作出的行政行为的质疑，该争议属于行政诉讼受案范围，按照民事诉讼法第一百二十四条之规定，应当提起行政诉讼。上诉人提起本案诉讼就是因为启东市人民法院审理的执行分配方案异议之诉民事案件无法处理案涉在建工程抵押行政登记的合法性问题，告知上诉人需要通过行政诉讼解决。现一审法院以该案应通过民事诉讼程序解决为由不进行实体审理，让上诉人无依法维权途径。4.按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六章、第七章以及《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十二条的规定，经立案庭立案进入审理环节的行政诉讼案件，哪怕经行政审判庭审理后认定为不符合受理条件应驳回起诉，也属于进入审理环节的行政诉讼案件，应该遵守回避原则。本案中一审法院于2019年7月10日作出了合议庭组成成员及书记员通知书，内含告知上诉人享有申请回避权利的内容，在尚未将上述通知书送达上诉人的情况下，即于2019年7月11日作出了一审裁定，剥夺了上诉人申请回避的法定权利，违反了行政诉讼应该遵守的回避原则，属于程序违法。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，审理案件违反法定程序，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院重新审理本案。 被上诉人启东市自然资源局答辩称，1.案涉在建工程抵押登记发生于2014年1月27日，两上诉人并非该在建工程抵押的当事人。且两上诉人是在2016年11月22日与郁平、孙洪卫民间借贷纠纷案件的调解协议中才成为凯利诺公司债权人的，因而两上诉人与被诉在建工程抵押登记之间不具有法律上的利害关系。一审裁定驳回两上诉人起诉在事实认定和法律适用上并无不当。2.《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条针对的是“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记的”特定情形，而两上诉人起诉的是抵押权登记，两上诉人援引该条规定主张其具有原告主体资格，系对该条规定的理解错误。3.通常情况下，有权针对不动产登记提起行政诉讼的原告，除了不动产登记的当事人外，还包括特定不动产的抵押权人、预告登记权利人或已由人民法院对该特定不动产采取强制措施的债权人等利害关系人。但针对不同类型的不动产登记，其权利人或利害关系人是不同的，不能一概而论。本案所涉在建工程抵押权设立登记时，两上诉人还未申请人民法院对该在建工程采取强制措施，甚至连凯利诺公司的债权人身份还不具有，因而两上诉人据此认为一审法院限缩了其起诉权的理由不能成立。4.两上诉人对案涉在建工程抵押权登记行为是否合法的质疑，源于其认为抵押权人行使抵押物的优先受偿权后侵犯了其作为普通债权人的权利。王彬、陈菊香是否具有本案的原告主体资格，应当依行政诉讼法规定的起诉条件来确定，并不因民事诉讼不受理，行政诉讼就必然要受理。两上诉人未能通过执行异议之诉维护自己的权利，存在着救济方式选择不当的可能。请求本院依法驳回王彬、陈菊香的上诉，维持一审裁定。 原审第三人凯利诺公司的答辩意见和请求与被上诉人启东市自然资源局相同。 原审第三人启东市银洲公司答辩称，案涉抵押权登记形成于两上诉人所涉债权之前，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条不适用本案抵押权登记行为，故两上诉人与案涉抵押权登记无利害关系，不具有本案原告主体资格。启东市人民法院中止审理两上诉人提起的执行异议之诉，是因为两上诉人提起行政诉讼并申请中止，并非启东市人民法院限制了两上诉人诉讼。驳回起诉是程序问题，依法可以不开庭审理，故不适用开庭审理案件的回避制度。请求本院驳回王彬、陈菊香的上诉，维持一审裁定。 王彬、陈菊香提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。 本院另查明，2019年2月25日，启东市人民法院在王彬、陈菊香所诉执行分配方案异议之诉一案中，因原告王彬、陈菊香申请中止审理，该院作出（2018）苏0681民初9332号民事裁定书，裁定中止审理该案。 还查明，2019年7月10日，一审法院通过邮政特快专递向王彬、陈菊香在一审中共同委托的代理人徐赛丰送达合议庭组成人员告知书，7月11日被签收。2019年7月16日，一审法院通过邮政特快专递向王彬送达本案一审裁定书，7月17日被签收。 本院认为，本案二审的争议焦点是，作为普通债权人的王彬、陈菊香是否有权对案涉抵押权登记行为提起行政诉讼，即是否具有本案的原告主体资格。 《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。根据该规定，王彬、陈菊香不具有提起本案诉讼的原告主体资格，理由如下: 首先，王彬、陈菊香与案涉抵押权登记无行政诉讼法上规定的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定，认定非行政相对人的起诉人具有原告主体资格的基本标准，是其与被诉行政行为具有利害关系。行政诉讼是对行政行为的合法性进行审查，行政诉讼法上的利害关系应是与被诉行政行为有直接影响的法律上的利害关系，也是行政机关在作出行政行为时需要考虑的利害关系。债权债务关系属于民事关系，具有相对性，债权的实现主要是依赖作为相对一方的债务人履行义务，如果双方发生争议，通常应该通过民事途径解决。行政机关针对债务人一方所作的行政行为，其效力通常只及于债务人，与债权人无直接的法律上的利害关系。基于此，《最高人民法院关于适用的解释》第十三条作出了上述规定。 具体到不动产抵押权登记，根据《中华人民共和国物权法》第一百八十七条规定，不动产抵押权自登记时设立，即抵押权人自登记时在法律上具有了就抵押财产优先受偿的权利，抵押权登记的目的就是为了保护抵押权人的优先受偿权。客观上，该优先受偿权的行使对其他普通债权人可能会造成“不利影响”，特别是在债务人财产不足以清偿债务时则必然存在“不利影响”，但这也正是设立抵押权制度的目的和法律后果。这种“不利影响”和法律后果属于私法范畴，且受私法保护。如果允许普通债权人以此“不利影响”为由对抵押权登记提起行政诉讼，不仅违背了抵押权制度设立的初衷和目的，也会损害抵押权登记的公信力。从普通债权人与抵押权登记的关系看，由于债权具有相对性，普通债权人仅与债务人具有法律上的关联，但与抵押权登记及登记机关无直接的法律上的关联，其债权能否实现取决于债务人的履行能力，而不在行政机关进行抵押权登记时考虑的范围之内。也就是说，抵押权人的优先受偿权对普通债权人的“不利影响”与抵押权登记或登记机关并无直接的关联。因此，这种“不利影响”不属于行政诉讼法上认定原告主体资格的利害关系。 本案中，王彬、陈菊香系普通债权人，造成其债权不能实现的原因是债务人的偿还能力，而非抵押权登记机关，案涉抵押权登记行为并未对其造成直接的法律上的不利影响，故王彬、陈菊香与被诉行政行为不具备行政诉讼法上规定的利害关系。王彬、陈菊香在上诉中主张，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条第三项规定，其具有本案原告主体资格，因该条规定的适用情形为“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记”，而非办理抵押权登记；且该条第三项规定的条件应在办理转移登记前即已具备，而本案王彬、陈菊香的债权形成及申请启东市人民查封债务人凯利诺公司房屋在案涉不动产抵押权登记之后，被上诉人在作出案涉抵押权登记时不可能考虑到其后的法院查封行为，故在本案审理中不能参照适用上述规定，对王彬、陈菊香关于一审未查明全案事实而否认其原告资格的主张不予采纳。王彬、陈菊香在上诉中提到的本院相关案件的裁判观点也是在房屋转移登记案件中采用的，同样不适用于本案。 其次，普通债权人的交易风险不是不动产抵押权登记时考虑的内容，也不是提起行政诉讼的理由。不动产抵押权登记是一种物权公示的方式，其目的一方面在于维护抵押权人的利益，保障其债权得以实现；另一方面也是对包括普通债权人在内的其他债权人的提醒和保护，在与债务人交易时，其他债权人要审慎地考虑到抵押权的存在及由此对自己利益可能带来损害的不利影响，进而保护其交易的安全。这种不利影响其实是一种交易风险，既非抵押权登记造成的，也非抵押权登记时需要或能够考虑到的，应由普通债权人处理和承担。因此，王彬、陈菊香在与郁平、陈洪卫、凯利诺公司形成民间借贷关系及达成调解协议时，就应审慎地查询和评估凯利诺公司财产的抵押状况及其对自身利益所可能形成的交易风险或不利影响，而不应在进入执行阶段，将该不利影响转嫁于抵押权登记和登记机关，进而提起行政诉讼。如果允许其如此作为，不仅不能挽回其损失，反而会破坏抵押秩序和交易安全，造成公共行政资源和司法资源的浪费。这也正是《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定债权人不得以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的主要缘由。 再次，普通债权人虽不能针对抵押权登记提起行政诉讼，但并不影响其通过其他途径寻求救济。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十四条规定，不动产抵押登记权证作为行政机关制作的公文书，在民事诉讼中可以作为证据使用，其“所记载的事项推定为真实”，但该条又同时规定，“有相反证据足以推翻的除外”。也就是说，普通债权人如果认为不动产抵押登记权证中记载的事项不真实，可在民事诉讼中提供相反证据予以推翻。因此，《最高人民法院关于适用的解释》第十三条中规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼。当然，如果普通债权人认为作为抵押权登记基础的抵押合同无效或者应当撤销，因属于私法调整的范畴，不属于行政诉讼的受案范围，可直接通过民事诉讼解决。王彬、陈菊香在启东市人民法院提起的执行异议之诉，因其提起本案诉讼并申请中止审理，启东市人民法院才作出中止审理的裁定。该裁定不能作为王彬、陈菊香提起行政诉讼或所谓的“无依法维权途径”的理由。故王彬、陈菊香不具有提起本案行政诉讼的原告资格，并未阻碍其寻求救济的途径，王彬、陈菊香应根据其纠纷的具体情况和请求，依据民事及不动产抵押权登记等相关法律法规，选择合适的救济途径。 此外，本案一审裁定书上记载的制作时间虽然为2019年7月11日，但其邮寄送达的时间为2019年7月16日，距合议庭组成人员告知书寄出时间有六天，王彬、陈菊香应有一定的时间提出回避申请。且本案一审是依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，经过阅卷、调查后认为王彬、陈菊香提起的诉讼不符合起诉条件，而未经开庭审理迳行作出裁定，故一审在程序上并无不当。 综上，王彬、陈菊香的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。一审法院认定王彬、陈菊香不具有本案原告主体资格，并告知其选择民事诉讼途径解决争议，符合《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，所作驳回起诉的裁定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  杨德华 审判员  郁 娟 审判员  张祺炜 二〇一九年十二月四日 书记员  王佳馨 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；