安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1376号上诉人(一审原告)邵文启，男，1947年10月13日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。被上诉人(一审被告)安徽省灵璧县人民政府，住所地灵璧县政务中心。统一社会信用代码11341323003200462H。负责人赵明，该县代理县长。委托代理人孙国威，灵璧县司法局工作人员。委托代理人陆汝明，安徽陆汝明律师事务所律师。上诉人邵文启因诉安徽省灵璧县人民政府（以下简称灵璧县政府）确认强拆违法一案，不服安徽省宿州市中级人民法院(2019)皖13行初150号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。邵文启向一审法院诉称，其房屋位于宿州市灵璧县虞姬乡山董村，共3间3层，房屋面积为358平方米，有《集体土地使用证》等权属证明，属于合法建筑，邵文启对该房屋拥有合法权益。2015年6月，灵璧县政府决定对灵璧县虞姬大道北延工程项目征收范围内的土地及房屋实施征收，邵文启房屋在征收范围内。2015年7月10日，灵璧县政府与邵文启签订了《灵璧县虞姬大道北延工程项目征收补偿安置协议书》，对征收邵文启东侧1间3层房屋及土地进行了补偿安置并拆除。至此，邵文启房屋尚余西侧2间3层。时隔三年半后，2018年12月，灵璧县政府再次启动对灵璧县虞姬大道北延工程项目征收范围内的土地及房屋的征收工作，但未将相关房屋征收决定及补偿安置方案予以公告。12月13日，灵璧县政府在既未与邵文启签订征收补偿安置协议书，也未按照法律规定办理拆迁手续的情况下，组织工作人员及公安干警、防爆警察、城管等，强行拆除邵文启尚余西侧2间3层房屋，造成了邵文启房屋及室内财产毁损等严重后果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释等规定，灵璧县政府组织实施强制拆除邵文启房屋的行为严重违反法律规定及程序，属于滥用职权、超越职权的行为。综上，请求确认灵璧县政府的强制拆除行为违法，诉讼费由灵璧县政府承担。一审法院审理查明，2015年，灵璧县政府决定对灵璧县虞姬大道北延工程项目征收范围内的土地及房屋实施征收，邵文启房屋在征收范围内。2015年7月10日，灵璧县虞姬乡人民政府（以下简称虞姬乡政府）与邵文启签订了《灵璧县虞姬大道北延工程项目征收补偿安置协议书》，协议约定补偿邵文启位于惠众苑安置小区28号楼702室、1702室房屋两套，安置面积均为88.1平方米；其他补偿款56467.52元。2018年12月13日，邵文启房屋被拆除。邵文启称，其房屋东侧1间3层在2015年被拆除并获补偿安置，此次拆除系余下西侧2间3层，且未签订补偿安置协议。在本案审理过程中，虞姬乡政府出具《情况说明》，载明：“我乡是灵璧县虞姬大道北延项目的征收实施单位。该区域房屋的拆除工作由我乡负责实施。2018年12月13日，我乡对邵文启户的房屋实施拆除，拆除房屋的行为与县政府无关”。一审法院认为，本案的争议焦点为被告主体是否适格。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为是由被告作出的基本义务；对行政行为是否由被诉行政机关作出等事实，应当达到清楚而有说服力的标准。本案中，邵文启提供证据不能证明灵璧县政府的工作人员在房屋拆除现场，也不能证明该拆除行为是由灵璧县政府组织实施。且在本案审理过程中，虞姬乡政府已出具情况说明，认可邵文启的房屋由其实施拆除，虞姬乡政府具有独立承担相关责任的能力，故其应为本案适格被告。经一审法院向邵文启释明，其不同意撤回对灵璧县政府的起诉，故邵文启对灵璧县政府的起诉不符合起诉条件，应予驳回。灵璧县政府认为其并非本案适格被告的理由成立，一审法院予以支持。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告邵文启的起诉。案件受理费50元，退还原告邵文启。邵文启上诉称，一审法院认定案外人虞姬乡政府是本案的适格被告，属于认定事实错误，本案的适格被告应为房屋征收主体的灵璧县政府。一审法院依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，认为“原告在提起诉讼时，对其证明责任应当达到清楚而有说服力的标准”而认定上诉人不能证明灵璧县政府的工作人员在房屋拆除现场，也不能证明拆除行为是灵璧县政府组织实施，故灵璧县政府不是本案的适格被告，属于适用法律和认定事实错误。请求依法撤销宿州市中级人民法院（2019）皖13行初150号行政裁定书，依法改判确认被上诉人于2018年12月13日强制拆除上诉人房屋的行政行为违法，依法判决被上诉人承担本案的诉讼费用。灵璧县政府二审未答辩，其向一审法院答辩称，灵璧县政府既未与邵文启签订征收补偿安置协议书，也没有对其房屋实施强拆行为，不是本案适格被告。邵文启向一审法院提交下列证据：1、《中华人民共和国集体土地使用证》，证明邵文启被强拆房屋属于宅基地上的合法建房及土地面积；2、虞姬乡田万村村民委员会证明，证明邵文启作为山董村村民，合法拥有宅基地，被强拆的房屋是宅基地上合法建房；3、灵璧县虞姬大道北延工程范围内房屋征收补偿安置协议书，证明2015年7月10日，灵璧县政府与邵文启签订了补偿安置协议，对第一次拆除的邵文启房屋东侧的1间3层进行了补偿安置；灵璧县政府作为征收机关，是本案的适格被告，按照法律规定应当承担因征收行为造成的法律责任，而虞姬乡政府是受灵璧县政府委托实施征收行为，其行为后果与法律责任按照法律规定由灵璧县政府承担；4、公安干警，防暴警察等相关工作人员强行实施隔离措施以及现场强拆照片，证明邵文启的房屋被强拆前的具体情况；灵璧县政府组织公安干警、防暴警察等相关工作人员强行隔离戒严，强制拆除邵文启房屋时的现场情况；对于组织多部门联合实施强拆行为，仅有灵璧县政府有权调动，虞姬乡政府无权组织，灵璧县政府属于违法强拆，应当依法确认违法；5、正在实施强拆邵文启房屋的现场照片，证明目的同证据4；6、邵文启房屋被非法强拆后形成的废墟及财产损毁的照片，证明邵文启房屋被强拆后造成的房屋及财产损毁情况；7、邵文启、邵为为情况说明，证明邵文启房屋被强拆及参与强拆人员的具体情况；8、灵璧县公示的虞姬大道北延拆迁安置情况一览表（涉及黄岗村、田万村），及灵璧县平山路延伸项目（虞姬乡段）房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）网页打印件，证明灵璧县政府第一次征收邵文启房屋东侧1间3层时，对邵文启进行了安置，安置点为惠众苑安置小区两套88.1平米房屋；房屋征收补偿安置方案确定的征收机关是灵璧县政府，征收部门是灵璧县房屋征收管理办公室，而虞姬乡政府仅仅是征收实施单位，其行为后果与法律责任按照法律规定由灵璧县政府承担，灵璧县政府是本案适格被告；9、宿州市中级人民法院（2018）皖13行初195号行政判决书、安徽省高级人民法院（2019）皖行终260号行政判决书及宿州市人民政府宿复决字（2018）23号行政复议决定书，证明与本案同类型的违法强拆房屋案件，宿州市中级人民作出的判决及宿州市人民政府作出的复议决定，均是认定征收机关即县政府为强拆房屋被告主体并确认违法；即使虞姬乡政府自认是其实施了强拆房屋的行为，其行为后果及法律责任依然由委托的征收机关承担；10、证人杨某（系邵文启儿媳）出庭证言，证明邵文启房屋被灵璧县政府拆除。灵璧县政府向一审法院提举下列证据：虞姬乡政府于2019年6月20日作出的情况说明，证明邵文启房屋是被虞姬乡政府实施拆除，虞姬乡政府对该事实已经自认。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，邵文启认为灵璧县政府实施了强制拆除行为，但其提供的证据仅能证明存在拆除其房屋的行政行为，并不能证明该行政行为系灵璧县政府所实施；灵璧县政府对此明确予以否认，并在庭审中出示了虞姬乡政府的情况说明，证明案涉拆除行为系虞姬乡政府实施。故邵文启对灵璧县政府的起诉属错列被告，一审法院裁定驳回起诉并无不当。综上，邵文启上诉理由不成立，本院依法不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十二月七日法官助理王春玲书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。