南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终757号 上诉人（原审原告）熊文松，男，1962年11月13日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 上诉人（原审被告）南昌县人民政府，住所地江西省南昌县澄湖北大道99号，统一社会信用代码：113601216779913957。 法定代表人陈翔，该县县长。 委托代理人涂桂生，该县房产管理局副局长。 委托代理人徐朝灿，江西秦风律师事务所律师。 上诉人熊文松、上诉人南昌县人民政府（以下简称县政府）因房屋行政征收一案，不服南昌铁路运输法院作出的（2019）赣7101行初368号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。上诉人熊文松，上诉人县政府委托代理人涂桂生、徐朝灿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：南昌县行政审批局于2017年6月26日印发《关于莲塘河生态综合治理工程项目（莲塘河综合治理及景观提升工程）项目可行性研究报告的批复》〔南行审投资投字（2017）57号〕，同意南昌县水利投资有限公司上报的工程可研报告。该项目改造范围西起迎宾南大道，东至京九铁路，全长约2.6公里，主要建设内容包括绿化景观提升改造工程、截污及清淤工程、道路改造工程、桥梁装饰工程、沿河建筑立面改造工程等。项目总投资约43506.78万元，资金由南昌县财政承担，建设周期36个月。 2018年4月18日，南昌县行政审批局印发《建设项目选址意见书》（建字第360121201800010号）、2018年1月10日印发《建设用地规划许可证》（地字第360121201800003号）、2018年11月22日印发《建设工程规划许可证》（建字第市政360121201800026号）。2017年12月27日，南昌县国土资源局印发《关于莲塘河综合治理及景观提升工程项目建设用地预审的意见》。南昌县水利投资有限公司负责项目的社会稳定风险评估，采取问卷调查、听证会等形式听取意见，评估结果为风险等级为C级。2018年10月10日至2018年11月9日《莲塘河综合治理及景观提升工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）在征收范围内进行了公示，2018年11月19日，莲塘镇人民政府向县征收办提交《关于莲塘河综合治理及景观提升项目房屋征收补偿方案征求意见的报告》。2018年11月21日作出《关于莲塘河综合治理及景观提升工程项目国有土地上房屋征收补偿方案意见的答复》。南昌县国土资源局、南昌县财政局、南昌县城乡规划建设局等部门于2018年12月向县政府回复无异议。2018年12月24日，南昌县财政局出具证明称项目资金由南昌县财政负担，已设立专门账户。2018年12月28日，县政府第32次常务会议审议通过了南昌县房产管理局提出的《莲塘河综合治理及景观提升工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》。2019年1月21日，县政府作出南政发〔2019〕1号《房屋征收决定书》（附房屋征收补偿方案），决定征收莲塘河综合治理及景观提升工程项目红线范围内国有土地上所有房屋（具体范围以规划红线图为准），同日发布南昌县人民政府房屋征收公告。《莲塘河综合治理及景观提升工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》确定征收部门为南昌县房产管理局，征收实施单位为莲塘镇人民政府。原告房屋位于被征收范围内。熊文松不服，遂诉至法院，请求判如所请。 原审另查明，2018年12月20日，南昌市人民政府作出《行政复议决定书》，撤销县政府作出的《房屋征收决定书》（南政发〔2018〕8号）。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四条、第八条规定，县政府具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。 根据《条例》第八条第（五）项的规定，为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府进行旧城区改建可以作出房屋征收决定。其第九条第一款，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 本案中，县政府提供的证据，可以证明案涉征收决定已纳入2018年度国民经济和社会发展年度计划（以下简称年度计划），符合因公共利益的需要进行房屋征收的规定。县政府将征收补偿方案进行了公示，组织有关部门论证，进行了社会稳定风险评估。《莲塘河综合治理及景观提升工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》征求了相关单位意见。 但是，县政府未提供国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，仅提供了南昌县行政审批件、南昌县国土资源局、南昌县城乡规划建设局的证明材料，上述证据不足以证明案涉征收决定符合上述规划。同时，南昌县财政局提供的证明亦不足以证明征收补偿费用足额到位。据此，县政府作出的征收决定不符合相关法律规定，依法应予撤销。但是，鉴于该项目大部分工程已实施，如撤销该征收决定，必然导致国家利益、社会公共利益的重大损失，故该征收决定应当确认违法。 综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决：确认县政府2019年1月21日作出的南政发〔2019〕1号房屋征收决定违法。案件受理费50元，由县政府负担。 熊文松不服原审判决，上诉称：一、一审认定事实不清。1．县政府提供的年度计划没有涉及《莲塘河综合治理和景观提升工程》的内容，同时该工程为莲塘河的综合治理和景观提升两部分，被征收的第7、9栋房屋至今未拆，未影响该工程施工，且该工程已经大部分实施或完成。2．南昌市人民政府作出《行政复议决定书》的时间未2018年8月20日，而不是一审认定的2018年12月20日，这将误导“县政府公示征收补偿方案后，征求了社会公众意见和对被征收户提出的意见予以答复”等程序合法化的观点成立。二、一审适用法律不当。1．《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第四条规定：国家、集体、私人的物权和其他权利的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵害。被征收的房屋是合法的私人物权，应当受到国家相关法律的保护。包括一审原告在内的64户房屋被征收户，大部分都是中、低收入的退休教师和群众，房屋被征收后，不仅要失去原有邻里关系的纽带和教师活动中心的空间，而且要去适应新的未知环境、增加生活使用成本，从而产生心理情绪变化和经济利益损失，可能引发群体性矛盾纠纷的风险。2．该工程没有列入年度计划，说明只是一般性工程，撤销征收决定是否会导致国家利益、社会公众利益的重大损失值得商榷。由于一审判决没有认定清楚该工程的国家利益、社会公共利益损失与房屋被征收户的法律权利侵害、经济利益损失，以及被征收第7/9栋房屋至今未拆，是否影响该工程大部分施工和完成的事实，为此导致适用法律不当。综上所述，请求撤销一审判决，撤销南政发﹝2019﹞1号南昌县人民政府房屋征收决定书，本案一、二审费用由县政府承担。 县政府答辩称：一、一审判决认定“南昌县人民政府提供的证据，可以证明案涉征收决定已纳入2018年度国民经济和社会发展年度计划，符合因公共利益的需要进行房屋征收的规定”的内容与事实相符。五年规划文件是国民经济计划的重要部分，属于长期计划，主要是对重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等做出规划，是国民经济发展远景规定目标和方向，是纲领性文件，五年规划文件一般不会具体涉及每个项目。《南昌县第十三个五年规划纲要》已提及“加强流域水污染防治”的总体规划和要求，而本项目主要建设内容包括绿化景观提升改造工程、截污及清淤工程、道路改造工程、装饰工程、沿河建筑立面改造工程等，该项目符合该项规划范围。且案涉项目已列入了《南昌县2017国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》，该报告明确要求陆续启动莲塘河建设等工程，这也与南昌县第十三个五年规划相符。一审法院认定案涉征收决定已纳入2018年国民经济和社会发展年度计划，符合因公共利益的需要进行房屋征收的规定的事实清楚。二、一审判决认定“另查明，2018年12月20日，南昌市人民政府作出的《行政复议决定书》，撤销被告县政府作出的《房屋征收决定书》（南政发﹝2018﹞8号）”的事实认定中，“2018年12月20日”属于笔误，不存在会误导县政府“公示征收补偿方案后，征求了社会公众意见和对被征收提出的意见予以答复”等程序合法化的问题。一审法院已查明，县政府在2018年10月10日至2018年11月9日在征收范围内对《莲塘河综合治理景观提升工程项目国有土地上房屋的征收补偿方案》（征求意见稿）进行了公示。这也是县政府在南昌市政府撤销南政发﹝2018﹞8号《房屋征收决定书》后，重新作出《征收补偿方案》并公示征求意见，县政府的行为符合法律规定的程序。三、一审法院认定案涉征收项目符合公益性适用法律正确。1．县政府充分理解和践行物权法对私有财产保护法律规定，也严格按照物权法第四十二条“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”的规定实施征收工作，征收工作中也严格按照法律规定的程序进行并依法给予被征收人拆迁补偿或产权调换，维护被征收人的合法权益。2．如上所述，该项目符合南昌县第十三五规划纲要，也列入了南昌县政府2018年国民经济计划，项目的实施可以改善生态绿化系统、提高城市整体形象，提高居民生活品质、改善居民的生活质量；该项目资金由县财政承担，属南昌县重大民生工程项目，项目的实施完全符合公共利益的需要，一审法院认定该项目符合因公共利益的需要进行房屋征收的规定适用法律正确。3．熊文松房屋因项目建设的规划纳入征收范围，由于尚有部分被征收人未签订补偿协议，且项目涉及诉讼，项目施工时暂未对尚未签订补偿协议的被征收人所在房屋位置进行施工，但为保证工程的顺利推进，对于满足施工条件的位置先行施工。也正是因为该项目已完成大部分被征收人的签约，工程已大量施工，撤销征收决定，必然导致国家利益、社会公共利益的重大损失，故一审法院不予撤销征收决定也符合法律规定。综上所述，熊文松的上诉请求与事实不符，恳请二审法院驳回熊文松的诉请。 县政府不服原审判决，上诉称：一、本案所涉征收相符符合国民经济和社会发展规划。土地利用总体规划、城乡规划，一审以县政府提供的证据不足以证明案涉征收决定符合上述规划系认定事实错误。1．一审中，县政府向法庭提供了2018年1月14日在南昌县第十六届人民代表大会第三次会议上审议通过的年度计划，案涉项目已经县人民代表大会审议并同意实施，该项目符合南昌县人民政府国民经济和社会发展规划。2．2018年1月10日，南昌县行政审批局颁发了本项目的建设用地规划许可证，2018年4月18日，南昌县行政审批局颁发了本项目的建设项目选址意见书，2018年11月22日，南昌县行政审批局颁发了本项目的建设工程规划许可证，三份文件均载明该项目符合城乡规划要求。该三份文件均由具备相应职权的行政机关依法作出，在没有被撤销之前，三份文件均具有确定力及执行力，一审判决在没有否认该三份文件效力的情况下，以县政府提供的证据不足为由认定案涉项目不符合规划依据不足。二、一审判决以南昌县财政局提供的证明不足以证明征收补偿费用足额到位同样与事实不符。首先，案涉项目属于纯公益性项目，征收补偿费用均由政府财政承担，南昌县财政局作为具体负责县财政收入、支出的职能部门，案涉项目费用的统筹、安排均由其负责，其出具的证明是其履行行政职能的表现，其出具的证明也足以证明案涉项目的征收补偿资金到位的事实。其次，案涉项目已完成大部分的征收补偿协议的签订，对于已签订协议的被征收人，财政部门已将补偿费用金额支付到位，不存在任何拖欠或延迟支付的情况，由此也能确定案涉项目的征收补偿费用已足额到位。三、熊文松已就征收行为签订征收补偿协议，本案的征收行为及被诉的征收决定对熊文松不具有实质性影响，对熊文松而言，征收决定不具有可诉性，依法也应当驳回熊文松的诉讼请求。本案所涉征收项目在2018年县政府即作出南政发﹝2018﹞8号《房屋征收决定书》，据此，熊文松与县政府签订了补偿协议，且已按补偿协议领取了补偿款，这可以说明，熊文松对征收行为本身是不存在任何异议的。而县政府重新作出的南政发﹝2019﹞1号《房屋征收决定书》对熊文松并不会产生实质性的影响。熊文松要求撤销征收决定的诉请，实际上是要求法院从整体上否定县政府决定的合法性，但该诉请并未体现出熊文松在本案中特定的、需要法律保护的合法诉讼利益与实体权益。熊文松诉讼的主要母的是想通过撤销征收决定达到重新获得更高补偿的目的，而这完全可以通过与县政府协商或对已签订的补偿协议以其他方式寻求司法救济。综上，案涉项目符合规划，请求二审法院依法查明事实，撤销一审确认县政府作出的南政发﹝2019﹞1号《房屋征收决定书》违法的判决。 熊文松答辩称：一、县政府主张“本案所涉征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划”，其理由不成立。1．县政府提供的年度计划没有将《莲塘河综合治理及景观提升工程》列入。同时，各级政府的国民经济和社会发展年度计划，并不等同于其国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等。为此，南政发﹝2019﹞1号《房屋征收决定书》不符合《国有土地房屋征收与补偿条例》第九条第一款之规定。2．南昌县审批局为县政府下属职能部门，其审批的文件不能证明县政府行政行为的合法性。二、县政府主张“财政部门已将补偿费用全额支付到位”和“对熊文松而言，征收决定不具可诉性”，其理由不成立。南昌市人民政府作出的行政复议决定书已经撤销了南政发﹝2018﹞8号《房屋征收决定书》。故本人与县政府签订的《南昌县城镇房屋征收补偿协议书》及办理的相关手续已经作废。其财政部门已将补偿费用全额支付到位与本案无关；同时，熊文松确定为南政发﹝2019﹞1号《房屋征收决定书》的诉讼主体无误。 二审期间，熊文松提交了1．实景图8张，用以说明：莲塘河工程已经越过被征收房屋正常施工；2．南昌市人民政府行政复议决定书一份，用以说明：原审判决中复议决定书作出时间错误，应是2018年8月20日作出的。 县政府提交了：1．南昌县发展和改革委员会出具的《关于莲塘河综合治理工程纳入全县发展规划的情况说明》一份，用以阐明：案涉的莲塘河综合治理工程项目符合南昌县第十三个五年规划并列入2018年南昌县国民经济年度计划的事实。2．南昌县自然资源局出具的《关于莲塘河生态综合治理工程项目情况说明》及附图［江西省南昌县总体规划——县城区（城市规划区）用地规划图（2011-2030）］、关于莲塘河生态综合治理工程（莲塘河综合治理及景观提升工程）项目可行性研究报告的批复（南行审投资投字［2017］57号）、2017年南昌县城市规划委员会第四次会议纪要（南城规字［2017］第5号）、关于莲塘河生态综合治理（莲塘河综合治理及景观提升工程）工程初步设计的批复（南行审投资投字［2018］298号），用以进一步阐明：案涉的莲塘河综合治理工程项目符合相关规划、计划；项目可行性研究报告于2017年6月26日经南昌县行政审批局审批通过；项目方案经南昌县城市规划委员会2017年第四次会议审议通过；工程的设计于2018年11月3日经南昌县行政审批局审批通过。3．《关于莲塘河综合生态及景观提升工程项目建设用地的预审的意见》（南国土资核﹝2017﹞17号），用以进一步阐明：案涉的莲塘河综合治理工程项目符合南昌县土地利用总体规划，项目通过用地预审的事实。 本院经审理，除南昌市人民政府作出《行政复议决定书》的时间为2018年8月20日之外，对一审法院查明的其他事实予以确认。 二审另查明，南昌县第十六届人民代表大会第三次会议《关于南昌县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的决议》中，决定批准县政府提出的2018年度国民经济和社会发展计划。该决议所附年度计划草案报告中记明：“加快雄溪河综合改造，陆续启动莲塘河、抚河故道提升改造和金湖、玉湖公园建设等工程。”南昌县自然资源局于2019年11月26日出具《情况说明》一份，载明案涉项目用地红线“在南昌县总归范围内，用地性质为公园绿地、水域，符合南昌县总体规划要求…项目用地符合土地利用总体规划…符合象湖地区水系综合治理规划要求…”南昌县发展和改革委员会于2019年11月28日出具《情况说明》一份，载明案涉项目属于《南昌县第十三个五年规划纲要》第十章第二节中要求强力推进“净水”行动，具体包括加强流域水污染防治，重点加强鄱阳湖流域水污染防治，实施雄溪河环境综合治理的纲要内容之下的工程项目之一；同时案涉项目已作为南昌县实施的生态建设工程列入了年度国民经济和社会发展计划，该项目归属于该年度计划中的“莲塘河、抚河故道提升改造和金湖、玉湖公园建设等工程”。 再查明，案涉征收项目，涉及征收对象为64户，截至目前，已签订协议57户（含熊文松），所涉征收补偿款项已全部足额发放到位。 本院认为，案涉征收项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及是否纳入国民经济和社会发展年度计划，是判断本案征收决定是否违法，以及是否应当撤销的关键。二审期间，县政府在一审举证的基础上，进一步就案涉征收项目与“四规划一计划”之间的对应归属关系进行了阐释说明。县政府提交的两份《情况说明》具体明确地阐释了案涉征收项目归属对应的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的规划内容或者名称，以及被纳入的年度计划中对应的工作内容。熊文松虽以相关规划、计划中的内容或者名称与案涉征收项目工程名称不能完全一致，范围也不能完全对应为由提出质疑，但不足以否定案涉征收项目符合相关规划并纳入了年度计划。县政府在一审期间未能就案涉征收项目是否符合“四规划一计划”作出充分阐释说明，以致不能判明相关证据之间已经形成证据锁链，存在关联性缺失。一审法院据此，以证据不足，认定案涉征收项目不符合规划并无不当。鉴于二审期间县政府已就相关事项作出较为完整的阐释和补强证明，因此，应当认定案涉征收决定并未违反《条例》第九条第一款的规定。 依据在案证据及二审查明的事实，案涉征收项目所需征收补偿费用系由南昌县财政局以财政资金负担。由财政资金支付征收补偿费用，应足以保障相关款项足额到位，且本案所涉征收房屋大部分已经达成协议，已签订协议的被征收户（含熊文松）的补偿款均已足额发放，可以认定征收补偿费用足额到位。 综上，依据在案证据及已查明的案件事实，可以确认案涉项目的实施有利于相应水系流域污染治理、完善城市绿化景观及市政设施建设，提升旧城区整体形象，提高居民生活品质，符合《条例》第八条第（二）、（三）、（五）项规定的公共利益需要。案涉房屋征收已经纳入国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合《条例》第九条的规定。案涉房屋征收补偿方案的制订、修改和公布、社会稳定风险评估、征收补偿费用的落实、征收决定的公告等工作符合《条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定。原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本应予以维持，但鉴于二审期间县政府已就原审无法认定的相关事实进行了补正说明，相关事实已经查明，从避免行政程序空转，实质化解行政争议的角度考虑，本院依据查明的事实予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初368号行政判决； 二、驳回熊文松的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由上诉人南昌县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 卢启哲 审 判 员 刘 巍 审 判 员 涂相荣 二〇一九年十二月十三日 法官助理 吴百花 书 记 员 陈 坚