安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1186号上诉人（一审原告）丁贝，男，1988年1月24日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。被上诉人（一审被告）池州市贵池区人民政府，住所地安徽省池州市贵池区政务新区。法定代表人马胜利，该区区长。被上诉人（一审被告）池州市人民政府，住所地安徽省池州市贵池区百牙中路1号。法定代表人雍成瀚，该市市长。上诉人丁贝因诉池州市贵池区人民政府（简称贵池区政府）、池州市人民政府征地补偿安置方案及行政复议一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2018）皖17行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。丁贝向一审法院起诉称，其系安徽省池州市贵池区XX镇村民，合法拥有宅基地使用权及地上物所有权，拥有相关耕地、林地等合法权利。其不服安徽省人民政府皖政地〔2017〕233号《关于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的批复》（简称《批复》），向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府作出皖行复〔2018〕116号行政复议决定，确认上述《批复》违法。因征地批复已被确认违法，故贵池区政府在此基础上制作的《安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目征地补偿安置方案》亦失去了合法性基础。贵池区政府作出的上述征地补偿安置方案及池州市人民政府作出维持上述征地补偿安置方案的复议决定均严重违法。请求：1、撤销贵池区政府作出的《安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目征地补偿安置方案》；2、撤销池州市人民政府作出的池行复〔2018〕28号行政复议决定。一审法院经审理查明，2017年4月14日，贵池区政府根据安徽省人民政府皖政地〔2017〕233号《批复》作出《征收土地公告》，公布了池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的批准机关、批准文号、批准征收土地面积、范围、农业人员安置途径等事项。丁贝所属集体经济组织的土地在本次征收范围内。同年6月13日，池州市国土资源局贵池分局发布了《征地补偿安置方案公告》，公布了《安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目征地补偿安置方案》，并告知了听证权利。8月28日，贵池区政府作出贵政秘〔2017〕223号《关于同意安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目征地补偿安置方案的批复》。2018年5月9日，贵池区政府作出《行政复议告知书》，告知丁贝如对《安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目征地补偿安置方案》不服，可在收到该通知书后60日内，向池州市人民政府申请行政复议。同年7月11日，丁贝向池州市人民政府申请行政复议，请求撤销上述征地补偿安置方案。9月10日，池州市人民政府作出池行复〔2018〕28号《行政复议决定书》予以维持。一审法院另查明，2017年6月1日，丁贝等24人不服安徽省人民政府作出的皖政地〔2017〕233号《批复》，向安徽省人民政府提起行政复议申请，认为被申请人违规批准核销项目用地中的基本农田，请求撤销该批复。2018年4月2日，安徽省人民政府作出皖行复〔2018〕116号行政复议决定，查明了涉案项目用地前置审批、被征收土地基本情况、土地总体规划局部调整及基本农田核销、土地利用总体规划情况、征地程序、补充耕地、征地实施等情况后，认为安徽省人民政府批准土地利用总体规划局部调整，将涉案土地中的基本农田调整为非基本农田，进而批准征收，规避了国务院征收基本农田的审批权限，因而确认上述批复违法，但鉴于涉案土地已实施建设，撤销233号《批复》会给公共利益造成重大损失，对丁贝等人关于撤销233号《批复》的请求，不予支持。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，贵池区政府根据安徽省人民政府的233号《批复》作出《征收土地公告》，公布了该次征地的批准机关、批准文号、批准征收土地面积、范围、农业人员安置途径等事项。池州市国土资源局贵池分局随后拟订了涉案征地补偿安置方案，并予以公告。公告后，贵池区政府作出批复同意予以实施。贵池区政府及池州市国土资源局贵池分局的上述行为实施主体及程序符合法律规定，建设用地征地补偿安置方案程序及内容均合法，并不存在可撤销的法定事由。安徽省人民政府行政复议决定认定核销基本农田违反相关规定，确认233号《批复》违法，但鉴于项目建设已实施，为避免对公共利益造成重大损失，未支持丁贝关于撤销该批复的请求，该批复目前仍为有效批复，安徽省人民政府同时明确表示现行的《贵池区牌楼镇土地利用总体规划》（2006-2020年），已经将涉案土地规划为建设用地，无需补办征地相关手续。丁贝认为安徽省人民政府确认233号《批复》违法，就当然地认为贵池区政府的征地补偿安置方案可撤销，显然是错误的理解。233号《批复》被确认违法，并不必然导致征地补偿安置方案被撤销。池州市人民政府作出的池行复〔2018〕28号行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回丁贝的诉讼请求。丁贝上诉称，安徽省人民政府及贵池区政府、池州市人民政府违法征收，被诉行为已经失去合法性基础，一审法院认定涉案征地批复仍然有效错误。一审法院关于涉案征地批复与“公共利益”关系的说法，显然属于错误认定。请求撤销原判，改判支持其一审全部诉讼请求。贵池区政府答辩称，1、案涉征地补偿安置方案不存在被撤销的法定事由，征地报批符合法定程序。2016年12月14日，池州市国土资源局贵池分局、池州市贵池区人社局作出告知书，送达给神山村委会，将建设用地项目名称、拟征土地位置，被征地单位及面积、征地拆迁补偿标准、被征收土地涉及的农业人口初步安置办法以及享有听证的权利等事项予以告知，并举行了听证。贵池区政府根据征地批复制定了补偿安置方案，完成项目建设用地征收，及时发放了征地补偿款。2、安徽省人民政府作出的233号《批复》虽被确认违法，但未被撤销，因此该批复的法律效力包括得到执行的效力仍然存在。3、丁贝至今拒不交付被征收土地已经违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，阻碍并影响了项目工程的推进。综上，请求驳回上诉，维持原判。池州市人民政府未向本院提交书面答辩意见。贵池区政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、安徽省人民政府皖政地〔2017〕233号《批复》，证明涉案建设项目已经安徽省人民政府批准，其依照上述征地批复作出征地补偿安置方案，上述征地批复虽被安徽省人民政府确认违法，但并未撤销。2、《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》，证明其在土地征收前对被征收土地的权利人、位置、面积、地类、征收补偿标准、安置补偿费标准、地上附着物和青苗补助标准、支付方式、农业人口安置途径等依法履行了公告程序。3、贵政秘〔2017〕223号《关于同意安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目征地补偿安置方案的批复》及附件征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案各一份，证明其依照《中华人民共和国土地管理法》及实施条例、《征收土地公告办法》等规定，依法批准项目征地补偿安置方案的事实。4、征地补偿费用发放表，证明其依法发放了全部征地补偿费用，丁贝也收到了征地补偿款。池州市人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、行政复议受理通知书；2、行政复议答复通知书；3、池行复〔2018〕28号《行政复议决定书》以及送达回证，上述证据证明复议程序合法。丁贝在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证；2、户口本，上述证据证明其主体资格。3、房屋照片；4、集体土地建设用地使用证；5、耕地承包经营合同；6、林权证，上述证据证明其拥有合法的土地使用权及房屋所有权。7、行政复议告知书，证明其按照告知书提示在诉讼前向池州市人民政府申请了行政复议。8、池州市人民政府池行复〔2018〕28号《行政复议决定书》，证明被诉行为。9、安徽省人民政府皖行复〔2018〕116号《行政复议决定书》，证明本案被诉征地补偿安置方案已经被安徽省人民政府确认违法。10、池州市国土资源局池国土资复〔2017〕3号《行政复议决定书》，证明该复议决定认定贵池区政府不能证明对其被征收房屋作出过补偿安置的方案。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，征地机关在补偿过程中，应当按以下程序进行：拟定征地补偿方案、公告并听取意见、经有权机关批准后组织实施。本案中，安徽省人民政府皖行复〔2018〕116号行政复议决定查明，2016年12月17日，池州市国土资源局贵池分局与池州市贵池区人社局作出90号《告知书》，送达神山村委会，将建设用地项目名称、拟征土地位置、相关拆迁标准及对征地拆迁补偿安置方案听证的权利等事项予以告知。2017年1月6日，池州市国土资源局贵池分局依申请举行了听证。一审法院查明，2017年6月13日，池州市国土资源局贵池分局发布了《征地补偿安置方案公告》，公布了涉案建设项目的征地补偿安置方案，并告知了听证权利。同年8月28日，贵池区政府根据该局的请示作出了案涉征地补偿方案批复。综合以上事实，贵池区国土主管部门将相关补偿方案在被征收土地的村民委员会予以公告，通过听证程序听取了村民的陈述，报贵池区政府同意后，由相应人民政府予以公告并组织实施。上述程序符合法律规定，并无不当。池州市人民政府受理丁贝的复议申请后，作出了行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议决定书并送达，程序合法。一审法院驳回丁贝要求撤销涉案行政复议决定的请求，亦无不当。丁贝主要的上诉理由是，安徽省人民政府的233号《批复》被确认违法，该征地批复相应的征地补偿安置方案应当被撤销。对此，本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，根据行政行为的不同表现形式，复议机关可以作出撤销、变更或者确认该行政行为违法的复议决定。确认违法的复议决定一方面否定了被诉行政行为的合法性，另一方面又保留其法律效力，是法律赋予复议机关根据案件的实际情况对违法行政行为的一种变通处理方式。故涉案的安徽省人民政府的征地批复被确认违法，并不意味着相应的征地补偿安置方案失去了法律效力，故丁贝的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。丁贝的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人丁贝负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十二月二日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。