安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1454号上诉人（一审原告）宛敏霞，女，汉族，1972年3月14日出生，住宣城市宣州区。上诉人（一审原告）汪雪兰，女，汉族，1977年1月19日出生，住宣城市宣州区。上诉人（一审原告）张小弟，男，汉族，1964年5月15日出生，住宣城市宣州区。上诉人（一审原告）张玉兰，女，汉族，1970年3月25日出生，住宣城市宣州区。上诉人（一审原告）张小兰，女，汉族，1966年11月24日出生，住宣城市宣州区。上诉人（一审原告）宛敏能，男，汉族，1953年1月12日出生，住宣城市宣州区。上诉人（一审原告）宛新洲，男，汉族，1977年6月14日出生，住宣城市宣州区。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地合肥市中山路**。法定代表人李国英，省长。委托代理人李萌萌，安徽省司法厅工作人员。委托代理人陈志杰，安徽省司法厅工作人员。上诉人宛敏霞、汪雪兰、张小弟、张玉兰、张小兰、宛敏能、宛新洲（以下简称宛敏霞等七人）因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初196号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。宛敏霞等七人向一审法院起诉称，原告认为被告作出驳回行政复议申请认定事实错误，应当依法撤销并判决受理，理由如下：原告申请的事项是2015年宣城市6#收储地没有任何合法手续，宣城市擅自强行征收案涉集体土地行政行为违法，并要归还原告合法集体土地及土地上一切附属物，同时依法追究宣城市主要领导人刑事责任。宣城市没有国务院及上级政府农用地转建设用地的审批手续，直接将原告的集体土地强行侵占并高价出让给开发商，强行毁坏了原告土地上的一切附属物。因此，原告请求的是确认宣城市非法侵占原告集体土地行政行为违法，并归还原告的集体土地及土地上一切附属物，追究主要领导的刑事责任，并不是赔偿请求。综上，请求：一、撤销皖行复〔2019〕85号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称85号《决定书》）；二、依法判决被告受理行政复议申请；三、案件诉讼费用由被告承担。安徽省人民政府向一审法院答辩称，一、行政复议程序合法。被告于2019年4月3日收到原告补正材料（原申请收到时间为2019年3月21日）后予以受理，2019年5月20日被告作出85号《决定书》，并于当日邮寄送达给原告。综上，被告在行政复议申请的接受、受理、作出行政复议决定以及相关文书送达等方面，均符合法律规定。二、被告作出的85号《决定书》事实清楚、证据充分，适用依据正确。《关于宣城市2008年第五批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2009〕61号）已经被《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》（国复〔2018〕64号）确认违法。据此，原告要求宣城市人民政府归还其集体土地及地上附属物的请求实质上属于请求国家赔偿的范畴，其赔偿范围、赔偿请求人、赔偿义务机关及赔偿程序等均应当适用《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定。如果原告认为宣城市人民政府违法征收土地侵犯其财产权，则应当按照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的程序请求国家赔偿。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项之规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议受理范围。原告要求追究宣城市人民政府主要领导人的刑事责任依法不属于行政复议受理范畴。综上，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出85号《决定书》，驳回原告复议请求，事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，2019年3月19日，宛敏霞等七人向被告申请行政复议，请求被申请人宣城市人民政府归还申请人合法的集体土地及土地上一切附属物，并依法追究宣城市人民政府主要领导人的刑事责任。被告于2019年4月3日收到原告补正材料（原申请收到时间为2019年3月21日）后予以受理。2019年5月20日，被告作出85号《决定书》，并于当日邮寄送达给原告。原告不服，于2019年5月31日提起行政诉讼。另查明，2009年2月5日，安徽省人民政府作出《关于宣城市2008年第五批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2009〕61号），该批复已经在中华人民共和国国务院作出的国复〔2018〕64号《行政复议裁决书》中被确认违法。一审法院认为，本案的争议焦点为85号《决定书》是否合法。公民、法人或者其他组织如果认为某行政主体侵犯其合法财产而要求予以返还的，应当首先直接向该行政主体提出返还请求。在未直接向该行政主体提出之前，公民、法人或者其他组织不得逾越该行政主体向其上级机关或者部门申请行政复议。行政复议虽然是上级行政主体对下级行政主体行政行为进行监督管理的重要途径，但是在下级行政机关并未作出任何行政行为或者并无任何消极不作为情形之时，上级行政机关就不存在监督和管理的具体事项，也不属于行政复议的受理范围。结合本案，原告逾越宣城市人民政府直接向被告提起行政复议，并请求被告责令宣城市人民政府返还其集体土地及地上一切附属物，对此宣城市人民政府并未作出一定的处理结果，被告亦无法对此进行复议审查，不符合行政复议的受理条件。因此，85号《决定书》以原告复议申请不符合行政复议受理条件为由予以驳回符合法律规定，处理结果正确。另被告在行政复议申请的接受、受理、作出行政复议决定以及相关文书送达等方面，均符合法律规定，程序合法。综上，被告的复议行为事实清楚，程序合法，应予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宛敏霞等七人的诉讼请求；案件诉讼费用50元由宛敏霞等七人负担。宛敏霞等七人上诉称，上诉人的复议申请符合行政复议法的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，认为行政机关行为侵害其权益的可以复议。本案中，申请人认为宣城市人民政府的违法行为侵害其权益，申请复议有事实依据和法律依据，被上诉人作出的85号《决定书》明显错误，没有查清上诉人的复议申请内容及请求。一审法院亦没有查清事实，作出了错误的判决。故请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的85号《决定书》，责令被上诉人受理复议申请并作出公正的决定，本案诉讼费用由被上诉人负担。宛敏霞等七人向一审法院提交了以下证据：1.原告身份证及土地、房屋凭证，证明原告居住在案涉地块。2.宣城市政府信息公开答复书，证明获知征收信息来源。3.64号文，证明批复已被确认违法。4.驳回行政复议申请决定书，证明被诉行政行为。庭前补充证据：1.行政答辩状一份，土地预征收任务交办单，落款是2014年5月份。2.宣城市经开区土地征收补偿协议，落款日期2015年5月7日。3.飞彩街道征收指挥部迁坟、移苗通知，落款日期2015年5月15日，证明宣城市是2015年对原告的集体土地进行的征收行政行为。4.城市发改委[2018]47号政府信息公开答复书，落款日期是2018年5月17日，证明案涉地块的项目备案。安徽省人民政府向一审法院提交以下证据：第一组证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证；2.补正行政复议申请通知书；3.85号《决定书》及其送达凭证。证明被告行政复议程序合法。第二组证据：《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》（国复〔2018〕64号），证明85号《决定书》事实清楚、证据充分，程序合法，适用依据正确，符合法律规定。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。该法第十四条规定。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，宛敏霞等七人以宣城市人民政府为被申请人向安徽省人民政府申请行政复议，其复议请求为：依法责令被申请人归还申请人合法的集体土地及土地上的一切附属物，并依法追究宣城市政府主要领导人的刑事责任。宛敏霞等七人复议请求实质上是基于安徽省人民政府作出的《关于宣城市2008年第五批次城市建设用地的批复》被国务院确认违法而单独提出的国家赔偿请求，依据上述法律规定，宛敏霞等七人应当向赔偿义务机关宣城市人民政府提出或者提起行政诉讼。另其要求追究宣城市人民政府主要领导人刑事责任的复议请求亦不属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。安徽省人民政府驳回宛敏霞等七人的复议申请符合上述法规的规定，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，宛敏霞等七人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定实事清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由宛敏霞等七人负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十二月十七日法官助理王春玲书记员刘菊芳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。