重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终428号 上诉人（一审原告）马林，男，汉族，1968年7月7日出生，住重庆市九龙坡区。 上诉人（一审原告）余启敏，女，汉族，1970年9月2日出生，住重庆市九龙坡区。 上诉人（一审原告）重庆市九龙坡区西站印刷厂（个人独资企业），住所地：重庆市华岩镇西站九社。 投资人余启敏。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人何兵，重庆市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人张勇，重庆中渡律师事务所律师。 一审第三人重庆市九龙坡区规划和自然管理局，住，住所地：重庆市九龙坡区直港大道**/div> 法定代表人蒋峰，局长。 马林、余启敏、重庆市九龙坡区西站印刷厂因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）、重庆市九龙坡区规划和自然管理局（原重庆市九龙坡区国土资源管理分局简称九龙坡区国土局，现已撤销其职能整合入重庆市九龙坡区规划和自然管理局）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院(2018)渝05行初611号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2012年12月21日，重庆市政府以《重庆市人民政府关于九龙坡区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2012〕1560号）批准征收华岩镇西站村9社等1个村6个社集体土地50.3857公顷，作为重庆市九龙坡区实施城市规划建设用地。征地批准后，重庆市九龙坡区人民政府于2012年12月22日发布了《重庆市九龙坡区人民政府征收土地公告》（九府征公〔2012〕字16号）；九龙坡区国土局于2012年12月26日发布了《关于九龙坡区实施城市规划征收土地补偿安置方案的公告》（九国土征〔2012〕字第17号）；重庆市九龙坡区人民政府于2013年4月10日以《重庆市九龙坡区人民政府关于同意九龙坡区实施城市规划征收土地补偿安置方案的批复》（九龙坡府〔2013〕13号）批准了该补偿安置方案。该宗土地征收按照《重庆市土地管理规定》、《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）、《重庆市人民政府关于印发重庆市2007年12月31日以前被征地农转非人员基本养老保险试行办法和重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法的通知》（渝府发〔2008〕26号）、《重庆市九龙坡区征地补偿安置实施细则的通知》（九龙坡府办发〔2008〕95号）文件规定实施补偿安置。 马林、余启敏原系重庆市九龙坡区华岩镇西站9社村民。重庆市政府渝府地〔2011〕421号、渝府地〔2011〕423号、渝府地〔2012〕1560号文件征地文件均涉及征收九龙坡区华岩镇西站9社的集体土地。重庆市九龙坡区人民政府在实施渝府地〔2011〕421号、渝府地〔2011〕423号文件征地时，征地部门已对马林、余启敏办理征地农转非手续并签订住房安置协议。2012年5月14日，马林、余启敏登记离婚。2012年10月18日，马林与重庆市九龙坡区征地办公室签订《征地房屋拆迁补偿及房屋预安置协议书》，安置田坝二村163号5栋4楼1号大三室一厅一套，马林于2014年1月9日接房。2012年10月20日，马林前妻余启敏与其子马顺康与重庆市九龙坡区征地办公室签订《征地房屋拆迁补偿及货币安置住房协议书》，共计补偿款283800元，该款已经领取。 马林、余启敏在渝府地〔2012〕1560号文件批准征收范围内有农村房屋一幢，持有105字第003069号农房权证，登记房屋用途为住宅，建筑面积320.13平方米（马林、余启敏各有一半房屋产权）。重庆市九龙坡区西站印刷厂在马林、余启敏的住宅内从事生产经营。2014年11月24日，重庆市九龙坡区征地办公室向马林、余启敏作出《征地拆迁房屋补偿通知书》（九征补〔2014〕字32号）告知其房屋补偿调查结果。2014年12月16日，重庆市九龙坡区征地办公室向马林、余启敏作出《征地拆迁房屋补偿领款通知书》（九征领〔2014〕字32号）。目前，马林、余启敏未与重庆市九龙坡区征地办公室签订补偿协议，未领取补偿费用，房屋未予拆除。马林、余启敏对征地补偿安置问题向重庆市九龙坡区人民政府申请行政协调，因协调未果，重庆市九龙坡区人民政府于2016年12月2日作出《征地补偿安置争议协调意见书》。马林、余启敏向重庆市政府申请行政裁决，请求参照国有土地上房屋征收标准对马林、余启敏给予房屋补偿；参照国有土地上房屋征收标准对重庆市九龙坡区西站印刷厂给予停产停业损失补偿。被告于2017年2月8日收到马林、余启敏申请后，于2017年2月14日作出《征地补偿安置争议裁决补正告知书》并邮寄送达。重庆市政府于2017年4月5日作出《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2017〕107号，简称《裁决书》），裁决主要内容为：1、对马林、余启敏提出“参照国有土地上房屋征收补偿标准（通过委托房地产估价机构市场评估方式）对其重庆市九龙坡区华岩镇西站九社一处房地产给予补偿”的请求不予支持;2、对马林、余启敏提出“参照国有土地上房屋征收补偿标准对其重庆市九龙坡区西站印刷厂给予停产停业损失补偿”的请求不予支持。马林、余启敏于2017年9月27日向一审法院提起诉讼，请求撤销重庆市政府该《裁决书》。 一审另查明：重庆市九龙坡区征地办公室对马林、余启敏在重庆市九龙坡区华岩西站村9社房屋实际清理丈量面积为367.8平方米，房屋部分补偿共计167990元。重庆市九龙坡区征地办公室对重庆市九龙坡区西站印刷厂的机器设备评估后，按照评估净值20%给予企业搬迁损失费26940元。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对马林、余启敏提出的申请进行裁决的职权和职责。马林、余启敏因对补偿标准有争议，经区政府协调，在协调未果的情况下，马林、余启敏申请裁决。重庆市政府受理后，经补正程序后在法定期限内作出了征地补偿安置争议裁决，程序合法。 对于马林、余启敏的起诉是否超期问题。重庆市政府于2017年4月5日作出《裁决书》，因本案立案时间过长，双方均不能提供马林、余启敏收到《裁决书》的时间，但马林、余启敏于2017年9月27日向重庆市第五中级人民法院邮寄起诉材料时并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限。因此，马林、余启敏的起诉没有超过起诉期限。 本案中，马林、余启敏向重庆市政府申请行政裁决请求参照国有土地上房屋征收标准对其给予房屋补偿；重庆市九龙坡区西站印刷厂向重庆市政府申请行政裁决请求参照国有土地上房屋征收标准对其给予停产停业损失补偿。马林、余启敏已于2012年5月14日离婚，重庆市九龙坡区西站印刷厂系余启敏的个人独资企业，因此马林、余启敏与重庆市九龙坡区西站印刷厂不是能够共同申请裁决的主体，重庆市政府对马林、余启敏的裁决申请应当释明后分别裁决。重庆市政府将他们作为共同的裁决申请主体一并作出裁决适用程序不当，但并未因此损害他们的裁决权利，且为避免当事人程序诉累，故并不因此而撤销该裁决。 对于马林、余启敏的房屋是否应参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的问题。重庆市九龙坡区人民政府在实施渝府地〔2012〕1560号文件征收马林、余启敏房屋所在的集体土地时并不存在未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿的情形，故马林、余启敏认为应参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定对涉案房屋进行补偿于法无据。重庆市九龙坡区征地办公室对马林、余启敏的房屋实际清理丈量后，按照九龙坡区人民政府批准的补偿安置方案计算房屋部分补偿共计167990元。该补偿标准符合《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）、《重庆市九龙坡区征地补偿安置实施细则的通知》（九龙坡府办发〔2008〕95号）文件的规定。对于重庆市九龙坡区西站印刷厂是否应参照国有土地上房屋征收补偿标准给予停产停业损失费的问题。《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款规定，村民的住房改作其他用途的，按住房补偿；第十二条规定，被拆迁企业的搬迁损失费（含设备搬迁损耗、停工损失及搬迁费）按所搬迁设备折旧后净值的１５％至２０％计算。重庆市九龙坡区人民政府批准的本次征地的补偿安置方案中并没有对企业搬迁损失费补偿进行具体规定，《重庆市九龙坡区征地补偿安置实施细则的通知》（九龙坡府办发〔2008〕95号）文件中对企业搬迁损失费补偿与《重庆市征地补偿安置办法》第十二条规定一致。重庆市九龙坡区征地办公室对重庆市九龙坡区西站印刷厂的机器设备评估后，按照评估净值20%给予企业搬迁损失费的补偿方式及标准符合《重庆市征地补偿安置办法》的规定。 重庆市政府在裁决时并未对马林、余启敏房屋拆迁补偿情况和重庆市九龙坡区西站印刷厂的企业搬迁损失费予以查明，并判断补偿标准是否符合有关法律法规的规定。重庆市政府称该案裁决时间点为2017年，其所适用审查标准和范围与现在并不一致。但行政机关裁决查明征地部门对申请人所适用的补偿安置标准以及该标准是否合法是征地补偿安置裁决本应具有的内容和功能，不能以申请人的裁决请求不符合法律法规的规定为由简单直接裁决不予支持。本案通过诉讼程序对征地部门对马林、余启敏房屋拆迁补偿情况和重庆市九龙坡区西站印刷厂的企业搬迁损失费的事实进行了审查核实，也与相关法律法规规定的征地补偿安置标准进行了核对，重庆市政府裁决结果并无不当，但对其存在的问题予以指出纠正。据此遂判决确认重庆市政府于2017年4月5日作出的渝府地裁〔2017〕107号征地补偿安置争议裁决违法；案件受理费50元由重庆市政府负担。 马林、余启敏、重庆市九龙坡区西站印刷厂上诉称，一、重庆市政府与九龙坡区国土局对房屋并没有实际清理丈量，一审判决存在事实认定错误。二、征地补偿标准依据《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）、《重庆市九龙坡区征地补偿安置实施细则的通知》（九龙坡府办发〔2008〕95号）文件的规定存在适用错误，重庆市征地补偿标准并没有按照国土资源部文件定期动态调整。实施征地补偿安置方案也没有采取货币或实物补偿方式提供拆迁人选择，降低了村民原有生活水平。三、重庆市九龙坡区征地办公室不具有对重庆市九龙坡区西站印刷厂机器设备评估资质，当事人有权主张对经营损失予以补偿。请求二审法院撤销一审判决，依法改判本案。 重庆市政府二审未提交答辩意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《重庆市人民政府关于九龙坡区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2012〕1560号）； 2.《重庆市九龙坡区人民政府征收土地公告》（九府征公〔2012〕字16号）； 3.《重庆市九龙坡区国土资源分局关于九龙坡区实施城市规划征收土地补偿安置方案的公告》（九国土征〔2012〕字第17号）； 4.《重庆市九龙坡区人民政府关于同意九龙坡区实施城市规划征收土地补偿安置方案的批复》（九龙坡府〔2013〕13号）； 证据1-4，拟证明马林、余启敏房屋所在土地已经依法征收。 5.房屋产权证（农房权证105字第0**069号）、房屋登记信息证明； 6.马林、余启敏户口页； 7.《征地农转非人员安置协议书》； 8.《征地房屋拆迁补偿及房屋预安置协议书》； 9.《征地房屋拆迁补偿及货币安置住房协议书》； 10.《征地拆迁房屋补偿通知书》及其送达回证； 11.《征地拆迁房屋补偿领款通知书》及其送达回执； 证据5-11，拟证明：1、马林、余启敏的房屋位于本次征地红线范围内，证载面积为320.13平方米，房屋用途为住宅。2、马林、余启敏原系九龙坡区华岩镇西站九社村民，在渝府地〔2011〕421号、渝府地〔2011〕423号批复实施时已按相关规定办理了征地农转非手续和住房安置；3、2014年11月24日，重庆市九龙坡区征地办公室向马林、余启敏作出《征地拆迁房屋补偿通知书》（九征补〔2014〕字32号）告知其房屋补偿调查结果，若马林、余启敏对调查结果有异议，可在规定时间内到重庆市九龙坡区征地办公室对其房屋补偿进行核对并完善相关手续；2014年12月16日，重庆市九龙坡区征地办公室向马林、余启敏作出《征地拆迁房屋补偿款领款通知书》（九征领〔2014〕字32号），告知马林、余启敏在收到《征地拆迁房屋补偿领款通知书》之日起3日内到九龙坡区征地办公室再次进行核对并领取相关补偿费用。 12.《征地补偿安置争议协调意见书》（九龙坡府协〔2016〕618号）； 13.行政裁决申请书、收件单； 14.征地补偿安置争议裁决补正告知书； 15.裁决申请书及其快递单； 16.《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2018〕107号）； 证据12-16，拟证明协调裁决程序合法。 马林、余启敏向一审法院提交证据如下： 1.重庆市九龙坡区华岩镇人民政府《关于新建“九龙坡区西站印刷厂”的批复》（华府企发〔1993〕112号）； 2.企业法人营业执照（1993年颁发）； 3.企业法人营业执照（2016年6月13日颁发）； 4.重庆市九龙坡区华岩镇人民政府《关于西站印刷厂转制的批复》（华府发〔2001〕18号）； 5.农房权证105字第0**069号。 证明1-5，拟证明印刷厂自1993年经营至今，征地时应补偿停产停业损失。 6.《重庆市九龙坡区人民政府征收土地公告》（九府征公〔2012〕字16号）； 7.《征地拆迁房屋补偿通知书》（九征补〔2014〕字32号）； 8.《重庆市人民政府关于九龙坡区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2012〕1560号）； 证据7-8，拟证明征地时涉案房屋未拆迁，拆迁时涉案房屋已纳入城市规划，应依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》进行补偿。 9.《行政处理告知书》； 10.《行政处理决定书》（九龙坡国土监〔2015〕73号）； 11.国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的通知。 证据9-11，拟证明裁决违法，责令交地没有按照土地违法案件进行查处，责令交地违法。还证明马林、余启敏房屋应当按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定参照国有土地进行补偿。 一审第三人九龙坡区国土局未向一审法院举示证据。 经一审庭审质证，马林、余启敏对重庆市政府举示的证据1-4认为不具关联性，达不到证明目的；证据5-11没有关联性；证据12-16真实性无异议，达不到其证明目的。第三人九龙坡国土局对重庆市政府举示的证据无异议。重庆市政府对马林、余启敏举示的证据1-5认为真实性无异议，达不到其证明目的；证据6-9真实性无异议，达不到其证明目的，证据10-11与本案无关联性。第三人九龙坡国土局认为马林、余启敏举示的证据1-5真实性无异议；证据6-9真实性无异议，达不到按照城市房屋补偿的证明目的，马林、余启敏的房屋起初是农房，用途是住宅，应按住宅补偿；对马林、余启敏其他证据的质证意见与重庆市政府一致。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府举示的证据真实、合法，与案件有关联，予以采信；马林、余启敏举示的证据真实、合法，对其证明目的不予采信。 因马林、余启敏对一审第三人九龙坡国土局作出的责令交出土地决定提起诉讼（2016）渝0107行初221号、（2017）渝05行终615号，一审法院从重庆市九龙坡区征地办公室调取了有关对马林、余启敏房屋及重庆市九龙坡区西站印刷厂的补偿证据，并听取了双方意见。马林、余启敏认为，这些证据没见过，应按国有土地上征收房屋的标准进行补偿；重庆市对证据无异议，并认为重庆市九龙坡区征地部门对重庆市九龙坡区西站印刷厂的搬迁损失费（含停产停业损失）的补偿标准符合《重庆市征地补偿安置办法》第十二条的规定。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，关于马林、余启敏的房屋是否应参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的问题。马林、余启敏的房屋所在的土地属于集体土地征收，九龙坡区国土局在征地公告之后具体实施征地补偿安置工作中并不存在怠于履行行政职责的行为，故本案不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定，该项请求重庆市政府裁决不予支持，并无不当。 关于马林、余启敏上诉提出对房屋没有实际清理丈量的问题。本案中，一审证据载明重庆市九龙坡区征地办公室于2014年11月24日向马林、余启敏作出《征地拆迁房屋补偿通知书》（九征补〔2014〕字32号）告知其房屋补偿调查结果。2014年12月16日，重庆市九龙坡区征地办公室向马林、余启敏作出《征地拆迁房屋补偿领款通知书》（九征领〔2014〕字32号）。一审诉讼中法院还依职权从重庆市九龙坡区征地办公室调取证据显示马林、余启敏的房屋实际清理丈量面积为367.8平方米，房屋部分补偿共计167990元。故马林、余启敏提出该项上诉理由，本院不予支持。 关于马林、余启敏上诉提出重庆市征地补偿标准并没有按照国土资源部文件即时定期动态调整的问题。行政机关在集体土地征收时调整征地补偿标准时，涉及到私人利益增减与公共利益之间合理规划衡量等因素，行政机关基于行政目的和公共利益的实现，可根据客观形势和当地政府承受能力等进行综合预判出台征地补偿安置规范性文件，司法应当尊重行政机关所行使的必要专业判断，并由行政机关具体权衡适时决定出台征地补偿安置标准，但是在相关规定未出台之前，不宜否定其现有征地补偿标准的合法性。另外，普通民众也可以通过正当渠道向行政机关反映社情民意，建议行政机关适时对征地补偿安置标准相关内容加以调研评估和科学民主决策。本案中，九龙坡区征地部门对马林、余启敏的房屋补偿标准依据《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）、《重庆市九龙坡区征地补偿安置实施细则的通知》（九龙坡府办发〔2008〕95号）文件的规定，符合《重庆市征地补偿安置办法》等规范性文件的相关规定，故马林、余启敏提出该项上诉理由，本院不予支持。 关于马林、余启敏上诉提出实施征地补偿安置方案没有采取货币或实物补偿方式提供拆迁人选择的问题。《重庆市征地补偿安置办法》第二十三条规定：“住房安置可以采取统建优惠购房、货币安置住房、自建住房等方式，按每人１７至２０平方米建筑面积标准予以安置”，第二十四条规定：“住房安置对象选择优惠购房方式并且确有统一修建安置房条件的，以户为单位，按区县（自治县、市）人民政府依据本办法确定的应安置房建筑面积标准，以土地征用时砖墙（条石）预制盖价格向区县（自治县、市）土地行政主管部门申请优惠购买安置房”，经查阅《重庆市九龙坡区国土资源分局关于九龙坡区实施城市规划征收土地补偿安置方案的公告》（九国土征〔2012〕字第17号）确定的住房安置方式为“统建优惠购房或货币安置住房”，该住房安置与《重庆市征地补偿安置办法》的规定相符，故马林、余启敏提出该项上诉理由，本院不予支持。 关于马林、余启敏房屋拆迁补偿情况和重庆市九龙坡区西站印刷厂的企业搬迁损失费的上诉理由。马林、余启敏提出的上诉主张和理由，没有超出一审程序中提出的主张和理由，一审判决对这些主张和理由均已作了详尽的分析和回应，且释法说理并无不当，本院对此不再进行重复赘述。另外，一审法院依职权查明重庆市九龙坡区西站印刷厂的机器设备评估后，按照评估净值20%给予企业搬迁损失费26940元。马林、余启敏提出重庆市九龙坡区征地办公室对重庆市九龙坡区西站印刷厂机器设备评估不具有评估资质，经查阅一审评估报告，出具评估报告单位为重庆华川土地房地产估价与资产评估有限责任公司，并非重庆市九龙坡区征地办公室。故马林、余启敏提出该项上诉理由与事实不符，本院对此请求亦不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、证据充分、审判程序合法。上诉人马林、余启敏的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马林、余启敏、重庆市九龙坡区西站印刷厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  张 莉 审判员  龙贤仲 二〇一九年十二月五日 书记员  李小燕