湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂28行赔终8号上诉人（原审原告）恩施州利川市水井湾煤矿有限责任公司。住所地：湖北省利川市忠路镇龙塘村**。法定代表人洪万明，该公司董事长。委托代理人向仁举，湖北宏济律师事务所律师。委托代理人黄成浩，湖北宏济律师事务所律师。被上诉人（原审被告）恩施土家族苗族自治州自然资源和规划局。住所地：湖北省恩施市施州大道**。法定代表人雷纯忠，该局局长。上诉人恩施州利川市水井湾煤矿有限责任公司（以下简称利川市水井湾煤矿）因与恩施土家族苗族自治州自然资源和规划局（以下简称州自然资源和规划局）行政赔偿一案，不服恩施市人民法院（2019）鄂2801行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，利川市水井湾煤矿是开采矿区位于利川市忠路镇龙塘村三组的煤矿经营企业，2015年2月12日取得原湖北省国土资源厅颁发的采矿许可证，生产规模9万吨/年，矿区面积3.2388平方公里，有效期限为2015年2月12日至2017年12月12日。原告在有效期限届满前，向原利川市国土资源局提交了采矿权延续的申报材料，原恩施州国土资源局于2017年11月1日从电子政务系统中收到了由原利川市国土资源局提交的原告采矿权延续电子报件，并于11月7日以“该矿区涉及与星斗山自然保护区范围重叠，不予受理”为由作出退件处理。2017年12月11日，原恩施州国土资源局向原告作出《关于利川市水井湾煤矿采矿权延续报件不予受理的说明》并通过QQ邮箱送达。原告不服该不予受理的行政行为，于2017年12月22日向原湖北省国土资源厅申请行政复议，原湖北省国土资源厅于2018年4月8日作出鄂国土资复〔2017〕64号《行政复议决定书》，认为原恩施州国土资源局应当对该矿业权是否延续提出初审意见后上报省厅处理，其自行向申请人作出不予受理的说明属于超越职权作出的行政行为，故确认原恩施州国土资源局作出的《关于利川市水井湾煤矿采矿权延续报件不予受理的说明》违法。2017年12月12日，原利川市国土资源局给利川市水井湾煤矿下达《停止采掘活动通知书》，通知原告从采矿许可证有效期届满之日起停止一切采掘活动。2018年5月16日，原湖北省国土资源厅给原告办理了采矿许可证（C4200002009051120014534），有效期限自2018年5月16日至2018年12月31日。2018年7月，受利川市安全生产监督管理局的委托，湖北吉祥安全技术服务有限公司对利川市水井湾煤矿井工开采工程进行开工整改条件安全评估工作，并作出恩施州利川市水井湾煤矿90kt/a开采工程《开工整改条件安全评估报告》，安全评估结论是：恩施州利川市水井湾煤矿开工整改的安全条件符合，但依据本报告的要求筹集壹百玖拾万元开工整改资金，并对全员进行安全培训经考核合格后，方可开工整改。2018年10月，受利川市水井湾煤矿公司的委托，湖北吉祥安全技术服务有限公司对利川市水井湾煤矿井工开采工程停产期间损失进行评估工作，并作出恩施州利川市水井湾煤矿《停产损失评估报告》，评估范围为利川市水井湾煤矿自2017年12月13日至2018年8月29日停产生产造成的经营损失及财产损失，停产损失汇总为利川市水井湾煤矿停产造成井下损失210.23万元，地，地面设施及财务管理损失2319万元，共计2529.73万元。利川市水井湾煤矿为此支付评估费1.8万元。2018年11月30日，原告向原恩施州国土资源局申请行政赔偿，2019年1月28日，被告作出恩施州国土资赔字〔2019〕1号《不予赔偿决定书》，决定对利川市水井湾煤矿提出的赔偿请求予以驳回，不予赔偿。原告遂以被告的违法行为给原告造成重大经济损失为由提起诉讼，请求判决被告赔偿因行政违法行为给原告造成的经济损失共计2531.53万元。另查明，恩施土家族苗族自治州国土资源局于2019年4月4日更名为恩施土家族苗族自治州自然资源和规划局。对于原告利川市水井湾煤矿采矿权能否正常延续涉及以下规范性文件及案件事实：2017年8月4日，原湖北省国土资源厅下发《省国土资源厅关于深刻汲取祁连山生态环境教训全面开展省级以上生态保护红线范围内矿业权清理工作的通知》（鄂土资函〔2017〕725号），明确要求“在矿业权延续、变更审查过程中增设‘生态红线’审核环节，凡在国家级自然保护区和省级划定的生态保护红线范围内的一律不得延续、变更审批”。2017年9月4日，原湖北省国土资源厅上报给国土资源部的《湖北省国土资源厅关于国家级自然保护区国家地质公园内矿业权清理情况的报告》（鄂土资文〔2017〕258号）附件清单（国家级自然保护区内非油气采矿权项目清单）中载明：恩施州利川市水井湾煤矿有限责任公司水井湾煤矿与星斗山自然保护区重叠。2017年12月12日，湖北星斗山国家级自然保护区管理局作出《星斗山管理局关于利川市国土资源局查询有关煤矿是否位于星斗山国家级自然保护区的回函》，载明水井湾煤矿持证采矿范围与星斗山国家级自然保护区范围部分重叠，该矿的6、7号坐标位于星斗山自然保护区范围内，涉及保护区面积约0.98平方公里。关于自然保护区的保护有以下规定：《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、捞沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。”《恩施土家族苗族自治州星斗山国家级自然保护区管理条例》第十七条第一款：“禁止在自然保护区内开垦、开矿、采石（沙）和征占保护区林地。”因利川市水井湾煤矿采矿权不能正常延续，原恩施州国土资源局先后于2017年12月18日作出《恩施州国土资源局关于水井湾煤矿报件审查过程中相关问题的请示》（恩施州国土资文〔2017〕236号），2017年12月27日又作出《恩施州国土资源局关于利川市水井湾煤矿因与星斗山保护区范围部分重叠导致采矿权不能正常延续问题的紧急报告》（恩施州国土资文〔2017〕264号），专题向湖北省国土资源厅进行请示，湖北省国土资源厅于2017年12月28日作出《省国土资源厅关于利川市水井湾煤矿不能正常延续问题的复函》（鄂土资函〔2017〕1383号），函复按照《国土资源部关于印发〈自然保护区内矿业权清理工作方案〉的通知》（国土资发〔2017〕77号）等有关要求，在生态红线范围内的矿业权不能办理新立、变更、延续、保留等手续。2017年12月28日的《湖北省国土资源厅内部呈报单》，对恩施州国土资源局呈报的恩施州国土资文〔2017〕264号文件，厅长批示“要严格依法依规办理，坚决守住生态红线”。2018年2月26日，原湖北省国土资源厅向湖北省人民政府提交《省国土资源厅关于全省煤矿采矿权延续有关问题的请示》（鄂土资文〔2018〕43号）载明，依据《湖北省矿产资源总体规划（2016-2020年）》审查，部分煤矿采矿权不能办理延续手续。按照省政府的决定，全省小煤矿将于2018年底全部关闭。我省现有93家合法煤矿采矿权需办理延续手续，地，地方政府已制定关闭方案煤矿企业承诺2018年底关闭退出。只有合法关闭矿山才能依法获得相关补偿，煤矿矿业权人和所属地方政府都表示请求延续采矿权至2018年12月31日。现既要落实煤矿关闭政策，又要依法依规维护矿业权人的合法权益，维护社会稳定。同时一方面我省《矿产规划》中禁止开采区的依据是鄂政办发〔2016〕72号文件，而中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字〔2017〕2号）已明确各省（市、区）有关的政策规定要按此意见进行调整或废止；另一方面环保部（环生态函〔2018〕86号）也已明确合法矿业权原则上要在生态保护红线范围内扣减，省环保厅、省住建厅、省林业厅均表示按照86号文执行，该项工作正在进行中。为此，原湖北省国土资源厅建议将依法申请延续的煤矿采矿权视同符合《矿产规划》，依法办理延续手续，有效期截至2018年12月31日，该请示得到湖北省人民政府的同意。2019年4月17日，湖北省自然资源厅在收到恩施州自然资源和规划局《关于出具利川市水井湾煤矿采矿权延续有关情况说明的请示》（恩施州自然资文〔2019〕14号）后，作出《关于利川市水井湾煤矿采矿权延续有关情况的复函》，认为根据上级文件精神及要求，经核实，利川市水井湾煤矿与星斗山国家级自然保护区部分重叠，该厅向原国土资源部上报了《湖北省国土资源厅关于国家级自然保护区国家地质公园内矿业权清理情况的报告》（鄂土资文〔2017〕258号）。因此，2017年11月水井湾煤矿申请延续时，不能办理延续手续。2018年2月26日，该厅以《关于全省煤矿采矿权延续有关问题的请示》（鄂土资文〔2018〕43号）专题请示省人民政府同意后，再经厅党组会研究批准了利川市水井湾煤矿的延续申请，并于2018年5月16日为其颁发了采矿许可证。还查明，利川市水井湾煤矿在2018年5月取得采矿许可证后，开始先整改再生产，直至2018年12月20日该煤矿关闭。按照每年9万吨的生产规模，120万/万吨的补偿标准，应获补偿款1080万元，由省、州、县市级人民政府共同予以支付。原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条的规定，赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人有权向人民法院提起诉讼。本案争议焦点在于原告申请采矿权延续许可是否符合实体条件，原告不能办理采矿权延续是否因被告超越职权，违法作出不予受理的行政行为所导致，是否因此造成了原告诉请的各项损失，被告应否承担行政赔偿责任。对此，分析评判如下：一、原告申请采矿权延续许可是否符合实体条件。依据原湖北省国土资源厅于2017年9月4日上报给国土资源部的《湖北省国土资源厅关于国家级自然保护区国家地质公园内矿业权清理情况的报告》（鄂土资文〔2017〕258号）附件清单、湖北星斗山国家级自然保护区管理局于2017年12月12日作出的《星斗山管理局关于利川市国土资源局查询有关煤矿是否位于星斗山国家级自然保护区的回函》，可以证实利川市水井湾煤矿持证采矿范围与星斗山国家级自然保护区范围部分重叠。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、《恩施土家族苗族自治州星斗山国家级自然保护区管理条例》第十七条第一款的规定，对在自然保护区内开矿的行为是严令禁止的，原告采矿范围部分在星斗山自然保护区范围内，其采矿权延续申请不符合保护自然保护区的相关规定。按照《省国土资源厅关于深刻汲取祁连山生态环境教训全面开展省级以上生态保护红线范围内矿业权清理工作的通知》（鄂土资函〔2017〕725号）、《省国土资源厅关于严格执行责任清单推进简政放权提高矿业权政务服务效能的通知》（鄂土资规〔2016〕2号）的规定，矿业权不能与自然保护区等禁止进行勘查开采行为区域重叠，凡在国家级自然保护区和省级划定的生态保护红线范围内的一律不得延续、变更审批。此外，《省国土资源厅关于利川市水井湾煤矿不能正常延续问题的复函》（鄂土资函〔2017〕1383号）、《湖北省自然资源厅关于利川市水井湾煤矿采矿权延续有关情况的复函》，均明确表明利川市水井湾煤矿于2017年11月申请采矿权延续时，依法依规不能办理采矿权延续手续。二、被告超越职权，违法作出不予受理的行政行为与原告不能办理采矿权延续许可是否存在因果关系。关于被告对利川市水井湾煤矿采矿权延续电子报件事项的办理是否合法问题。《中华人民共和国矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有。开采矿产资源，必须依法申请、经批准取得采矿权，并办理登记，即实行采矿许可制度。原告采矿权延续许可属于行政许可行为，根据《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）第七条的规定，利川市水井湾煤矿采矿权延续的审批机关应为原湖北省国土资源厅。原恩施州国土资源局在收到原利川市国土资源局提交的利川市水井湾煤矿采矿权延续电子报件后，应依法依规予以处理。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（二）项规定，申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。综上，原告申请采矿权延续许可不属于被告的职权范围，被告应告知原告向原湖北省国土资源厅申请，被告未向原告明确告知申请机关，未完全按照行政许可法的规定进行处理。原湖北省国土资源厅于2018年4月8日作出的鄂国土资复〔2017〕64号《行政复议决定书》，确认被告自行向原告作出的《关于利川市水井湾煤矿采矿权延续报件不予受理的说明》违法，属于超越职权作出的行政行为，该《行政复议决定书》已经发生法律效力。关于被告超越职权，违法作出不予受理的行政行为是否导致原告采矿权无法按期延续的问题。原告在采矿许可证有效期满前，应办理延续登记手续，是否符合延续条件，应由登记管理机关即原湖北省国土资源厅审查批准。本案中，相关证据显示利川市水井湾煤矿持证采矿范围与星斗山国家级自然保护区范围部分重叠，故原告的采矿许可证到期后，已不具备申请采矿许可延续的法定条件，对此，原湖北省国土资源厅于2017年12月28日作出《省国土资源厅关于利川市水井湾煤矿不能正常延续问题的复函》（鄂土资函〔2017〕1383号），明确在生态红线范围内的矿业权不能办理新立、变更、延续、保留等手续。《湖北省国土资源厅内部呈报单》上就利川市水井湾煤矿因与星斗山保护区范围部分重叠，采矿权是否能正常延续问题，厅长批示“要严格依法依规办理，坚决守住生态红线”。故本案的被告虽有超越职权，违法作出不予受理的行政行为，但其行为与原告不能正常办理采矿权延续许可没有因果关系。三、原告的采矿许可证期限得以延续，是湖北省人民政府应原湖北省国土资源厅的申请，为化解全省煤矿不能延续特殊处理的结果。根据《湖北省矿产资源总体规划（2016-2020年）》审查，包括原告在内的93家煤矿不符合延续条件。同时，根据湖北省人民政府的决定，全省小煤矿2018年底全部关闭，但鉴于只有合法关闭的矿山才能依法获得补偿，为了维护社会稳定，保证拟关闭企业及员工的实际利益最大化，湖北省人民政府根据各地方人民政府及主管部门反映的客观情况及要求，作出了保证落实煤矿关闭政策，尽力维护采矿权人的权益，保障社会稳定的特别批示意见，原湖北省国土资源厅同意93家煤矿的采矿权延续申请，这是湖北省人民政府为化解全省煤矿不能延续问题特殊处理的结果，原告因此取得原湖北省国土资源厅给其办理的《采矿许可证》，有效期自2018年5月16日至2018年12月31日。庭审中查明，原告已经获得了煤矿关闭的补偿，原告实际利益并未受到损害。四、被告应否承担行政赔偿责任《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，被告虽然自行作出不予受理的说明，未告知原告向原湖北省国土资源厅申请，其行政行为违法，但不能改变原告申请采矿权延续许可不符合实体条件，原告不能正常办理采矿权延续许可的客观事实，原告申请继续违法采矿，不具有合法权益，亦即被告事实上并不存在行政侵权违法行为。为了保障煤矿关闭企业能够依法获得补偿，湖北省人民政府统筹考虑，对包括原告在内的不符合延续条件的93家煤矿予以特殊处理，给以上煤矿办理了《采矿许可证》，有效期延续至2018年12月31日，现原告在煤矿关闭后已获得政府合理补偿，原告的实际权益并未受到损害。原告于2017年11月向被告申请采矿延续许可时，利川市水井湾煤矿持证采矿范围与星斗山国家级自然保护区范围部分重叠，原告采矿权不符合延续条件，不能正常办理采矿权延续许可，原告停止生产经营是必然结果，与被告作出的不予受理的说明之间并不存在法律上的因果关系，因此原告以被告的违法行为导致其于2017年12月12日停工，给其造成重大损失为由要求被告赔偿，既无事实依据，也无法律依据。另原告委托湖北吉祥安全技术服务有限公司对其停产期间（2017年12月13日至2018年8月29日）造成的经营损失及财产损失进行了评估，并于2018年10月出具了利川市水井湾煤矿《停产损失评估报告》，其中的材料显示湖北吉祥安全技术服务有限公司仅具有安全评价机构资质，业务范围为“煤炭开采和洗选业”，并不具有与停产损失相关的财产损失评估资质，评估报告中也没有评估人员的资质证件，故该份评估报告不具有合法性，且因被告的行政行为与原告诉称的损失之间并无因果关系，原告提交的该份《停产损失评估报告》与本案亦不具有关联性，不予采信。故原告请求被告行政赔偿的诉讼请求，不予支持。综上，原告申请采矿权延续许可，不符合延续许可的实体条件。被告超越职权，作出不予受理的行政行为与原告不能办理采矿权延续许可不存在因果关系。原告申请继续违法采矿，不具有合法权益，被告不存在行政侵权违法行为。原告的采矿许可证期限得以延续是湖北省人民政府为化解全省煤矿不能延续问题特殊处理的结果，其目的是保障关闭的煤矿企业能够依法得到补偿，本案的原告在其煤矿关闭后已经获得政府补偿，实际利益没有受到损害。依据相关政策及文件规定，原告的采矿权依法依规不能正常延续，停止生产经营是必然结果，并非被告违法行为所致，双方不存在法律上的因果关系，原告以被告的违法行为造成其经济损失为由，要求被告予以赔偿的诉讼请求没有事实根据和法律根据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告恩施州利川市水井湾煤矿有限责任公司要求被告恩施土家族苗族自治州自然资源和规划局赔偿因行政违法行为造成原告经济损失共计2531.53万元的赔偿请求。上诉人利川市水井湾煤矿上诉称，一、原审判决的评析意见与“法无授权不可为”的基本原则背道而驰。根据法律法规的规定，有权审批矿产开采许可延续登记的职能机关为湖北省国土资源厅，而不是恩施州国土资源局。二、上诉人符合采矿权延续法定条件，被上诉人超越职权，违法作出不予受理的行政行为，其违法行为与上诉人不能按期办理采矿权延续许可存在因果关系。三、上诉人的采矿权许可证后得以延续，是省国土资源厅依法作出许可的结果，并非一审认定的是根据政策作出的特殊处理，被上诉人应该承担赔偿责任。四、一审法院违反法定程序审理案件。如对逾期提交的证据也予以质证，被上诉人就上诉人提交的证据提出了异议也不组织重新鉴定。综上，请求撤销原判，依法判令被上诉人赔偿损失2531.23万元。被上诉人州自然资源和规划局二审期间未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得赔偿的权利。”法定赔偿原则，是国家赔偿原则中重要的基本原则。本案中，州自然资源和规划局的行为只是行政机关内部层报的过程性行为，虽然被其上级机关确认为违法，其原因只是程序违法，超越职权。正如上诉人所说，根据法律法规的规定，有权审批矿产开采许可延续登记的职能机关为原湖北省国土资源厅，而不是原恩施州国土资源局。因此，州自然资源和规划局的行为没有造成上诉人的财产损失，或者说上诉人的实际财产损失，与州自然资源和规划局的行为，没有因果关系。一审判决中对于本案的事实认定、析法明理，清楚明白，客观公正，本院完全同意其裁判观点，不再赘述。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。利川市水井湾煤矿的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人恩施州利川市水井湾煤矿有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  吴任荣审判员  李 野审判员  彭 文二〇一九年十二月十八日法官助理李睿书记员屈璐