浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行初439号 原告金成良，男，汉族，1966年9月19日出生，农民，住址浙江省东阳市。 原告金兆康，男，汉族，1945年12月11日出生，农民，住址浙江省东阳市。 委托代理人潘道义，北京市振邦律师事务所律师。 被告东阳市人民政府，住址东阳市江滨北街**行政中心**。 法定代表人楼琅坚，代市长。 委托代理人单向东，东阳市司法局工作人员。 委托代理人唐园，浙江良济律师事务所律师。 原告金成良、金兆康为与被告东阳市人民政府房屋拆迁管理行政征收一案，于2018年12月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2019年3月8日、9月20日两次公开开庭审理了本案，原告金成良、金兆康及委托代理人潘道义，被告东阳市人民政府委托代理人单向东、唐园到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限6个月。本案现已审理终结。 原告金成良、金兆康起诉称：被告于2018年6月21日在其官网发布《东阳市人民政府关于江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收的决定》（东政发[2018]91号），原告认为该《征收决定》违法。具体如下：一、东阳市政府无权决定对农村集体建设用地进行强制征收，该《征收决定》内容违法。2018年8月6日，东阳市江北街道办事处向原告下发《金店小区棚户区工作手册》（内容有《征收决定》、《征收补偿方案》等），该工作手册里的《征收决定》落款日期却为“2016年6月21日”（系故意倒签日期），在原告对《征收决定》毫不知情的情况下，江北街道办事处以江北高新产业园区管理委员会的名义要求原告签署“江北街道金店小区房屋征收补偿协议、安置协议”，决定对原告位于该村集体土地（宅基地）上的房屋进行征收，告知了签约、搬迁、安置等事宜，没有与原告进行任何协商房屋征收的补偿、安置事宜。原告之后在东阳市政府网站查询到东阳市政府《征收决定》的公告内容。根据《中华人民共和国土地管理法》四十五条、《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款、《中华人民共和国立法法》第八条第（六)款以及国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国法〔2004〕28号）之规定，“对集体土地的征收的审批权在国务院或省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律、行政规定下放土地审批权”。被告东阳市人民政府在未履行原告房屋所在集体土地征收的各项审批手续前,即作出对原告集体土地上房屋征收决定无法律依据,应属违法。二、被告的征收程序违法。根据江北街道办事处要求原告签署“江北街道金店小区房屋征收补偿协议、安置协议”来看，该协议的甲方（征收部门）为“浙江省东阳经济开发区江北高新产业园区管理委员会”，乙方（被征收人即原告），丙方（征收实施单位）为东阳市江北开发建设有限责任公司和东阳市创美投资有限公司。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”国土资源部《征收土地公告办法》第五条规定：“征收土地公告应当包括下列内容：（一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三)征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。”原告认为，被告东阳市人民政府在未经省级人民政府批准的情况下，也不与被拆迁村民协商征求意见，擅自作出《征收决定》，而实际实施征收的单位则为江北街道办事处以江北高新产业园区管理委员会的名义进行征收，实施征收单位东阳市江北开发建设有限责任公司和东阳市创美投资有限公司，也未经任何招拍挂的程序，即指令上述两公司作为拟被征收土地的开发商，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《征收土地公告办法》第五条的规定，严重侵害了包括原告在内的被征地拆迁房屋农民的合法权益。三、被告以“棚户区”改造之名，对农村集体土地进行征收违法。原告所在的金店村是已经有近七百年历史的古村庄，地理位置优越，靠近河边，环境优美，交通便利，地下资源丰富，本应是新农村的典型代表。根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》等文件规定，原告所在的金店小区（金店村）根本不属于“棚户区”，也不属于危旧房，属于标准的农民宅基地上的房屋。被告罔顾原告的切身合法权益，违背村民的真实意愿，强迫原告拆迁上高楼，严重损害了原告在内的所有村民的合法利益。四、被告的拆迁手段恶劣，通过各种方式胁迫原告在内村民签署拆迁安置补偿协议，并且安置、补偿标准明显过低。江北街道办事处组织各种人员采取多种胁迫方式要求原告在内的村民签署安置补偿协议，如：被拆迁户有工厂的，通过环保、税务、消防、卫生等部门无端查处，如果不签就罚款；被拆迁户家中有亲属在机关事业单位的人员，政府以停职相威胁，要求其回家做工作，要求签订安置补偿协议;通过停水、断电等方式逼迫签署安置补偿协议；通过跟踪、抓捕的方式胁迫村民签署安置补偿协议，等等。被告的上述行为严重违背了《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》等文件中“加大查办违法违规强制征地拆迁案件的力度，重点查处中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，采取暴力、威胁手段或突击、株连等方式强制征地拆迁行为，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后仍然组织实施行政强制拆迁等问题”的规定。综上，原告认为，被告发布的《征收决定》违反了《土地管理法》及其实施条例、《征收土地公告办法》的相关规定，《征收决定》违法，侵害了原告的知情权、居住权、承包经营权、集体土地得所有权等合法权益。请求法院判令：一、确认被告作出的《东阳市人民政府关于江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收的决定》（东政发[2018]91号）违法，并撤销该《征收决定》；二、本案的诉讼费用由被告负担。 原告金成良、金兆康为支持其诉请，向本院提交了以下证据： 1、集体土地建设用地使用证、农村集体土地承包权证。证明原告系金店小区集体土地使用权证持有人。 2、金店村村民委托支持金成良、金兆康起诉的委托书及汇报材料，证明大多数村民不同意拆迁。 3、东政发[2018]91号东阳市人民政府《关于江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收的决定》，该决定签署日期为2016年6月21日，证明被告故意倒签文件。 4、东阳市江北街道华店社区居民委员会提出的危旧房限期腾空通知书。证明通知危旧房限期腾空的事实。 被告东阳市人民政府答辩称：一、2017年11月，金店棚户区改造项目列入《浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目清单（第一批）》。根据金店小区干部群众的迫切要求，为尽快改变金店小区与城区环境不相符的现状，改善金店小区居民生活环境，提升江北城区品质，浙江省东阳经济开发区江北高新产业园区管理委员会（以下简称江北高新园区管委会）组织开展金店小区棚户区改造项目房屋征收各项前期工作。在广泛征求金店小区干部及被征收户意见的基础上，江北高新园区管委会拟定《东阳市江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，东阳市政府组织发改、建设、国土、规划、法制等部门对征收补偿安置方案的合法性、合理性、可行性等进行充分论证。为确保征收工作实施过程中社会稳定，江北高新园区管委会委托评估机构进行社会稳定风险评估，评估机构出具了“项目社会稳定风险可预测、能防范、可化解、能控制，多数群众理解支持，但极少部分人对项目有意见，可通过有效工作防范和化解矛盾，项目可以实施”的评估结论。2018年6月12日，东阳市政府常务会议讨论通过江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收决定。2018年6月21日，东阳市政府作出江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收决定。2018年7月3日，在门户网站上公布该征收决定。二、江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收决定中，明确了征收范围和对象，明确了房屋征收部门及房屋征收实施单位。在征收补偿安置方案中，对被征收房屋价值补偿标准、补偿安置方式、搬迁费和临时安置费标准、停产停业损失补偿标准以及补助和奖励标准等，均作了合法、合规、合理的规定，征收决定充分体现了维护被征收人合法权益的原则。综上，涉案征收决定符合《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规的规定，并无不当。原告在诉讼状中陈述的4点起诉理由与本案的争议焦点没有关联，也没有事实依据和法律依据。原告的第一点理由认为东阳市人民政府无权对农村集体土地进行强制征收，原告将棚户区改造、城中村改造与传统的农村集体土地征收混为一谈。虽然棚户区改造与城中村改造过程中，会涉及到征收、拆迁的问题，但是与传统的农村集体土地征收和征用有很大的区别，主要的区别是体现在政策背景和征收征用的程序上，案涉的行政行为并没有违反《土地管理法》第四十五条的规定。《土地管理法实施条例》第二十五条的规定是对征收土地方案的规范，与案涉的棚户区改造房屋征收并无关联。公告中指定的江北高新园区管委会作为征收部门和责任主体，是依据《东阳市城中村改造实施办法》第五条的规定。东阳市江北开发建设有限责任公司和东阳市创美投资有限公司均属于国有企业，通过政府购买服务的模式，承担实施工作，并无不当，并不构成案涉行政行为的程序违法。原告认为东阳市人民政府以棚户区改造之名行房地产开发之实的说法，没有任何依据，也不属实。被告实施的案涉行政行为主要是为了改善案涉小区居民的生活环境，提升江北城区的品质，并不是为了进行房地产开发。原告认为被告的拆迁手段恶劣，通过各种方式胁迫村民，并且安置补偿标准过低的说法没有任何依据，也不属实。现阶段，该居民小区已经有93%的被征收户签订了房屋征收补偿协议，签署协议以平等自愿为主，并不存在胁迫停水、停电等情况，并且该理由与案涉争议的行政行为，并没有关联。原告的诉讼请求不能成立，请求依法予以驳回。 被告东阳市人民政府向本院提交了以下证据： 1、浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目清单（第一批）；金店小区报告；村（居）务联席会议记录；关于对江北街道金店小区棚户区改造项目进行房屋征收的请示；意见征询函、房屋征收补偿方案征求意见稿以及东阳市法制办、财政局、国土局、住建局、规划局的修改意见；东阳市江北街道土地利用总体规划示意图；江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收红线规划论证会议纪要；金店小区规划图、规划鸟瞰图及公示照片；银行凭证及收据；房地产价格咨询函及综合成本估算表；社会稳定风险评估报告；东阳市江北开发建设有限公司、东阳市创美投资有限公司营业执照；政府常务会议议题呈报表及会议纪要；江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收决定、政府门户网站公告及公示栏公示照片、金店小区照片。共同证明被告作出案涉行政行为的内容和程序均符合法律规定。 经庭审质证，被告东阳市人民政府对原告金成良、金兆康所提交证据质证意见如下：证据1的真实性没有异议，但是其中金成良户的农村集体土地承包证和集体土地不相符，请求法庭对原告的主体资格进行审核。证据2委托书，对该证据的真实性有异议，通过对签字进行形式上的判断，部分签字可能是同一个人所签，根据案涉金店小区棚户区改造项目已经有93%的被征收户签约的事实，从常理上分析不会有如此多的村民要求加入到本案，另外这些村民如果需要通过法定的委托授权的形式委托原告代理人行使诉讼权利应当在律所办理正式的委托手续，不是以此种委托书的形式出现。汇报材料的真实性无法确认，与本案的争议焦点无关。证据3的真实性无异议，对证明目的有异议。证据4只能证明案涉原告的房屋是属于拆迁对象，与本案的争议焦点没有关联性，也不能佐证原告方的诉讼请求。 原告对被告所交证据的质证意见如下：上述证据系被告单方制作或以其委托的公司作出的行政行为，对相关证据的真实性无法核实，没有原告方的签字，也与本案没有关联性。只能证明被告作出的房屋征收决定不具有合法性。在没有任何相关人员签字确认的情况下进行房屋征收实施开发是违法的。 经审查，本院除对原告所提交证据2因不能证明系村民本人所签，对其真实性不予认定外，对双方所提交证据的真实性均予认定。 为查清涉案金店小区的土地使用权性质，本院依职权向东阳市自然资源和规划局调取了以下证据： 证据1、浙江省建设用地审批意见书。 证据2、建设用地规划许可证。 证据3、红线图和情况汇总表。 原告金成良、金兆康对本院调取的证据发表质证意见如下：证据1和原告没有关联性，不涉及原告的土地，另外即便符合证据的提交时间，也不符合行政诉讼关于举证期限的规定。被告对作出具体行政行为负有举证责任，应当在起诉状副本之日起十日内提供据，被告不提供或无正当理由逾期提供的，应视为被诉具体行政行为没有相应的证据。因此这个证据是无效的。证据2东阳市人民政府规划局作出的许可证，证据本身真实性没有异议。但只能证明东阳市规划局出台了这个文件，其他的不能证明，不能证明其与省政府的批文有关联。 被告东阳市人民政府对本院调取的证据发表质证意见如下：对证据的三性没有异议，这组证据能够证明被告所作出的的案涉征收决定符合《土地管理法》、《城乡规划法》的规定，因此原告请求确认该决定违法并撤销该征收决定的诉请没有事实与法律依据。法院审理过程中向有关部门调取证据符合行政诉讼法的相关规定，原告方发表的意见没有依据。 因双方对本院对所调取证据的真实性均无异议，故对其真实性予以认定。 经审理，本院认定：2017年7月25日，中共东阳市委办公室东委办发[2017]92号文件载明：本办法所称城中村改造，是指根据市区经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划对城中村进行了综合改造，按照节约集约用地的原则和小区化建设的模式，整合土地资源，进行统一安置。吴宁街道办事处及市城投集团，白云街道办事处（白云商贸园区），江北街道办事处（江北高新产业园区）分别是三个街道辖区内城中村改造的责任主体。各责任主体应当建立健全的组织机构，负责具体实施改造项目的征地搬迁、征收补偿、社会稳定等工作，全力推进本辖区城中村改造工作。2017年11月，金店棚户区改造项目列入《浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目清单（第一批）》。浙江省东阳经济开发区江北高新产业园区管理委员会（以下简称江北高新园区管委会）组织开展金店小区棚户区改造项目房屋征收各项前期工作。江北高新园区管委会拟定《东阳市江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，江北高新园区管委会委托评估机构进行社会稳定风险评估，评估机构出具了“项目社会稳定风险可预测、能防范、可化解、能控制，多数群众理解支持，但极少部分人对项目有意见，可通过有效工作防范和化解矛盾，项目可以实施”的评估结论。2018年6月12日，东阳市政府常务会议讨论通过江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收决定。2018年6月21日，东阳市人民政府作出东政发[2018]91号《东阳市人民政府关于江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收的决定》，载明：项目名称为东阳市江北街道金店小区改造项目房屋征收，征收和对象:指东阳市江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收红线范围内的房屋及附属物。国有土地上房屋被征收的，其国有建设用地上土地使用权同时收回。集体土地上房屋被征收的，按有关规定办理征收范围内的集体土地征收手续。另对房屋征收部门、实施单位、征收时间、征收与补偿等作出了规定。 另查明，2018年11月6日东阳市规划局颁发了330783201800069号建设用地规划许可证，用地项目名称为江北街道金店小区棚户区改造工程。2019年1月30日，浙土字（330783-农）A[2018]-0001《浙江省建设用地审批意见书》载明：同意东阳市2018年度农民建房单列指标第一批次（计划第五批次）建设用地29.4765公顷（农用地转用22.6337公顷，其中的0.2783公顷已经金华市人民政府批准，征收集体土地29.0982公顷，使用集体土地0.3783公顷）。用地位置江北街道金店小区。案涉的棚户区改造项目共有301户，到2019年3月8日为止已签订《房屋征收补偿协议》的有278户，尚未签约的23户，签约率达93%。 本院认为，金店小区棚户区改造项目于2017年11月即已列入《浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目清单（第一批）》。但因金店小区房屋所占土地大部分为集体土地，2019年1月30日涉案金店小区集体土地转为建设用地的审批手续才办理完毕。而被告东阳市政府于2018年6月21日作出东政发[2018]91号《江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收决定》，对东阳市江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收红线范围内的集体土地上房屋予以征收。被告东阳市人民政府未依法办理征收范围内的集体土地征收手续即对集体土地上房屋予以征收，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，应当确认为违法。由于涉案金店小区集体土地转为建设用地的审批手续已于2019年1月30日办理完毕，且金店小区的棚户区改造项目范围内绝大多数被征收人已依据被诉征收决定规定的补偿标准签署了房屋征收补偿协议。因此，在不损害被征收人实体补偿安置利益的情形下，原告要求撤销被诉征收决定的请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告东阳市人民政府作出的《东阳市人民政府关于江北街道金店小区棚户区改造项目房屋征收的决定》（东政发[2018]91号）违法； 案件受理费50元，由被告东阳市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 杨建进 审 判 员 单晓剑 审 判 员 虞 行 二〇一九年十二月十三日 代书记员 杜 娟