海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼行终636号 上诉人（一审原告）海口农村商业银行股份有限公司，住所地海南省海口市龙华区滨海大道**海银大厦。 法定代表人吴敏，董事长。 委托代理人刘静，海南省农村信用社联合社律师事务部律师。 委托代理人李骥，海南省农村信用社联合社律师事务部律师。 被上诉人（一审被告）海口市人民政府，，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区 法定代表人丁晖，市长。 委托代理人杜高翔，海口市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）海南省人民政府，，住所地海南省海口市美兰区国兴大道** 法定代表人沈晓明，省长。 委托代理人高劲，海南省司法厅工作人员。 上诉人海口农村商业银行股份有限公司（以下简称海口农商行）诉被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）、海南省人民政府（以下简称省政府）土地行政处罚及行政复议一案，不服海口市中级人民法院（2019）琼01行初218号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2017年12月5日，海口市政府作出海府罚字〔2017〕30号《海口市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称30号收地决定），决定依法无偿收回海口农商行美兰区三江镇新农贸市场400.01平方米，国有建设用地使用权[土地证号为：海口市国用（2015）第0046**]（以下简称涉案土地证）。海口农商行不服，向省政府提出行政复议。省政府于2018年11月30日作出琼府复决〔2018〕50号《行政复议决定书》（以下简称50号复议决定），维持30号收地决定。海口农商行不服，提起行政诉讼，请求撤销30号收地决定和50号复议决定。 一审查明，涉案宗地美兰区三江镇新农贸市场，面积400.01平方米（约合0.6亩）。1994年3月，经三江镇人民政府批准同意规划安排给原琼山市三江镇信用社（以下简称三江信用社）。2002年11月6日，经原琼山市人民政府批准同意完善登记手续，给三江信用社核发琼山籍国用（2002）第26-0073号土地证，土地登记用途为住宅用地。2010年，三江信用社正式并入海口市城郊农村信用社联合社（以下简称海口城郊农信社）。2011年11月27日，海口城郊农信社变更登记为海口农商行。2015年6月2日，海口市政府根据海口农商行的更名申请为其换发了涉案土地证，土地用途为城镇住宅用地，使用权类型为划拨。该土地被划入海口市美兰区规划委员会通过的《海口市美兰区三江镇控制性详细规划》A1202地块范围，规划用地性质为商业金融用地。 2015年，海口农商行向海口市美兰区住房和城乡建设局（以下简称美兰区住建局）申请报建三江支行办公楼综合楼工程。2015年2月13日，美兰区住建局核发《建设工程设计方案审核通知书》，要求海口农商行征求相关部门意见后，再申报办理《建设工程规划许可证》，有效期延长至2016年2月13日。2016年6月3日，海口农商行向美兰区住建局递交《关于出具用地规划文件的申请》，称其三江支行办公综合楼工程正在申报办理《建设工程规划许可证》，已取得环保局、水务局、人防、、地震住建局节能审查等相关部门的批复。由于该项目土地用途为城镇住宅用地，海口农商行于2016年7月20日向海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）申请将土地用途变更为商住混合用地。2016年7月27日，美兰区住建局向海口农商行作出《关于用地规划指标的复函》，载明：案涉宗地在《海口市美兰区三江镇控制性详细规划》范围内，规划用地性质为商业金融用地，，地块指标控制容积率≤3.47、建筑密度≤77.59%、绿地率≥7.75%、建筑限高≤20米，以上指标仅作为海口市国土局办理土地评估使用，土地权属发生变更时此规划指标作废。2016年8月12日，海口农商行向海口市国土局申请涉案宗地地价评估。2016年11月15日，海口市国土局指定的海南智合房地产评估有限公司向海口农商行提交《土地估价报告》，海口农商行须补缴地价款439611元。2017年2月9日，海口农商行向海口市国土局办理划拨补办出让手续；2017年3月17日，因涉案宗地涉嫌闲置调查而退档。 2016年11月14日，海口市国土局外业调查中发现涉案宗地为菜园地，尚未开发建设。同年12月20日，海口市国土局向海口农商行发出海土资美兰字〔2016〕595号《闲置土地调查通知书》。2017年5月19日，海口市国土局致函美兰区住建局征询海口农商行用地规划报建情况。同年7月11日，美兰区住建局复函称，2015年海口农商行启动规划报建程序，向美兰区住建局申报三江支行综合楼建设工程规划许可。同年2月，美兰区住建局核发《建设工程设计方案审核通知书》，由于宗地用途为城镇住宅用地，与申报项目用地性质不符。2016年7月，美兰住建局出具《关于用地规划指标的复函》，要求土地性质调为商业金融用地。2017年8月18日，海口市国土局向海口农商行作出《闲置土地认定书》及《听证权利告知书》，认定海口农商行名下涉案宗地存在超过动工开发期限满两年为动工开发的情况，为闲置土地。同年8月28日，海口农商行申请听证。同年9月14日，海口市国土局依法召开听证会，听取海口农商行的申辩意见，并依法制作了听证笔录。12月5日，海口市政府经专题会议研究后作出30号收地决定，认为该土地存在因海口农商行原因超过动工开发日期满2年未动工开发建设的情况，根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定，决定无偿收回涉案土地证项下国有建设用地使用权。2017年12月15日，海口市国土局作出《关于办理国有建设用地使用权注销登记的通知》，要求海口农商行自收到30号收地决定和通知之日起30日内，办理国有建设用地使用权注销登记手续。2017年12月28日，海口市政府向海口农商行送达了30号决定书和上述通知。 海口农商行不服30号收地决定，向省政府提出行政复议。省政府于2018年2月26日受理复议申请后，依法向海口农商行、海口市政府分别送达了《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《听证通知书》，并于2018年5月10日依法举行听证会，海口农商行、海口市政府均到场参加，当场制作了听证笔录。复议期间，美兰区住建局于2018年8月9日向海口市国土局作出《关于再次征询海口农村商业银行股份有限公司用地情况的复函》，载明涉案宗地所属《海口市三江镇镇区控制性详细规划》于2015年12月2日通过美兰区规委会，尚未通过区政府批复，规划用地性质为商业金融用地；《海口市三江镇镇区控制性详细规划》上版控规于2008年11月批复，涉案宗地在上版控规中规划用地性质为二类居住用地。2018年11月30日，省政府作出50号复议决定，认为涉案宗地因企业原因闲置满2年，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持海口市政府于2017年12月5日作出的30号收地决定。2018年12月5日、12月21日，省政府分别向海口市政府和海口农商行送达了上述复议决定。另查明，省政府50号复议决定第1页、第3页中关于30号收地决定的作出日期“2017年11月22日”系笔误，实际应为“2017年12月5日”。 一审认为，关于案涉土地是划拨地还是出让地的问题。（一）海口农商行于2015年申请换发取得涉案土地证，该证登记的使用类型为划拨。海口农商行对此并未提出过异议或请求登记机关予以更正。海口农商行虽然举证证明曾向原土地使用权人支付过相应价款，但该费用并不是向土地行政主管部门缴纳的土地出让金。（二）海口农商行在本案中既没有证据证明原使用权人曾向土地行政主管部门缴纳过土地出让金的事实，也没有证据证明海口市政府向其颁发的涉案土地证登记为划拨地确实存在错误的情形。因此，海口农商行提出涉案土地的用途为商务金融用地实际上就是出让地的抗辩理由缺乏事实根据，不予采纳。省政府以土地部门颁发的土地使用证登记内容为准，认定该土地性质为划拨并无不当。 关于涉案土地是否已经构成闲置的问题。根据《闲置土地处置办法》第二条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条的规定，超过动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地为闲置土地。《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条还规定，本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。海口农商行自2002年取得该土地使用权至今，既未按控规条件指标对涉案地块进行开发建设，也未向市规划部门重新提交规划设计方案及申请办理涉案地块的规划报建申请手续，致使涉案土地至今未开发，明显构成闲置。故海口市政府将涉案土地认定为闲置土地并无不当。 关于涉案土地闲置的原因。根据本案查明的事实，涉案土地的原使用人三江信用社自2002年11月6日取得土地使用证至2010年撤销并入海口城郊农信社的八年期间，没有提交过申请规划报建的材料及开发建设，故宗地闲置已满两年以上的事实清楚。其中从2002年11月6日取得土地使用证起至2008年11月海口市政府批准《海口市三江镇镇区控制性详细规划》前，涉案土地未被规划覆盖，没有具体的规划指标，不具备开发建设的条件，应认定为政府原因造成的土地闲置。《海口市三江镇镇区控制性详细规划》批复于2008年11月出台后至2015年海口农商行申请报建三江支行综合楼建设工程规划许可证前，涉案宗地因海口农商行的自身原因已闲置满两年。可见，原使用人被撤销和改制后承接宗地的海口农商行开发意愿不强也是造成涉案土地长期闲置的主要原因。海口市政府经过闲置土地调查、认定、听证等程序后，根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定，作出的30号收地决定，认定事实清楚、适用法律正确，决定无偿收回涉案土地证项下国有建设用地使用权的结果并无不当。对于海口市国土局逾期发送通知书的行为，属于行政执法程序上的瑕疵，并不影响涉案宗地闲置事实的认定和处理。 关于海口市政府作为30号收地决定的发文主体问题。（一）《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送土地抵押权人。”本案中，因海口农商行闲置土地两年以上，海口市政府批准无偿收地决定，有事实根据和法律依据。（二）《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条规定，市、县、自治县人民政府负责本行政区域闲置土地认定和处置工作；其土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作的组织实施。第二十九条规定，非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。本案中，海口市国土局是负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作组织实施部门，涉案土地使用权证系海口市政府颁发的，海口市政府作为海口市国土局的上级机关，有权对本行政区域闲置土地认定和处置工作作出决定。因此，海口市政府作出30号收地决定，发文主体并无不当。 关于省政府作出的50号复议决定是否合法的问题。（一）程序方面。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外；情况复杂、不能在规定的期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知海口农商行和海口市政府；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，省政府于2018年2月26日受理海口农商行提出的复议申请，经通知答辩、调查及听证等法定程序审查后，于2018年11月30日才作出的50号复议决定，已超出了上述法律规定的复议期限，属于程序上轻微违法。其他程序符合法律规定。（二）虽然海口市政府是在海口农商行报建审核期间发现涉案土地构成闲置并作出的无偿收地决定，但认定事实清楚、适用法律正确，并未损害海口农商行合法正当的信赖利益。省政府在审慎核实相关事实的基础上，作出维持原行政行为的50号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序上轻微违法并影响其处理结果的正确性，故予以维持。 综上，海口农商行的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回海口农商行的诉讼请求。 上诉人海口农商行上诉称，一、一审判决关于宗地的动工开发期限及土地使用权类型等事实认定错误。（一）涉案宗地系政府规划原因导致长期闲置，但规划出台后，海口农商行及时履行了报建手续，并未超过土地闲置的期限；同时，海口市政府于2015年6月2日向海口农商行核发了涉案土地证，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条的规定，涉案宗地动工开发日期应当是自涉案土地证核发之日起一年，涉案土地并未达到闲置的年限。（二）涉案宗地的土地使用权类型应该是出让。海口农商行取得涉案宗地时已经支付了土地转让价款，且土地使用权证记载的用途为住宅，因此，涉案宗地的使用权类型应为出让。海口市政府、省政府以及一审判决在未向有关部门核实的情况下，直接认定涉案宗地使用权类型为划拨地，属认定事实错误。二、海口市政府已经受理海口农商行就涉案宗地的报建，海口农商行为涉案宗地的开发投入了大量资金，依据行政信赖利益保护原则，一审判决认定行政复议合法，属适用法律错误。且根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，省政府复议期限超过60日，属于程序违法。综上，请求撤销一审判决，改判撤销30号收地决定和50号复议决定。 被上诉人海口市政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，海口农商行的上诉没有事实根据和法律依据，应依法予以驳回。二、海口市政府作出的30号决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法予以驳回海口农商行的上诉请求。 被上诉人省政府答辩称，涉案土地是2002年取得土地证，直到2015年才进行规划报建。涉案土地是由于土地用途性质变更补缴地价款手续，正值闲置土地调查阶段，报建手续未继续进行。从2002-2015年土地闲置的原因是企业自身原因造成。请求二审法院驳回海口农商行的上诉请求。 一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。 二审期间，本院依职权要求海口市政府提交涉案地块所处片区规划覆盖情况相关材料。海口市政府提交《海口市人民政府办公厅关于三江镇总体规划的批复》（海府办函〔2008〕99号）和《海口市人民政府办公厅关于三江镇镇区控制性详细规划的批复》（海府办函〔2009〕20号）。经审查，本院对上述两份文件的三性予以认可。二审另查明，2008年4月18日，海口市政府批复同意《海口市美兰区三江镇总体规划（2006-2020）》。2009年1月14日，海口市政府批复同意演丰镇及三江镇镇区控制性详细规划。 本院认为，本案审查的是海口市政府作出的30号无偿收地决定和省政府作出的50号复议决定是否合法。根据各方二审的诉辩意见，本案争议焦点是：1.涉案土地的动工开发期限及闲置的原因；2.省政府作出的50号复议决定程序是否合法。 关于焦点一。《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，动工开发日期按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。本案中，海口农商行自2002年11月取得涉案土地证至今，涉案土地一直处于未开发状态，已构成闲置土地。二审中，海口农商行主张应以换发新的土地证之日起一年为动工开发日期。经审查，海口市国土局向海口农商银行换发土地证，是基于涉案土地原土地使用权人并入海口农商银行之事实，经海口农商银行申请所进行的名称变更登记，该证权利人、四至、面积等均未发生实质变化。海口农商行的该项主张无法律依据，本院不予支持。故涉案土地动工开发日期为2003年11月。关于土地闲置的原因。根据查明的事实，涉案土地所在片区2009年1月之前没有具体的规划指标，不具备开发建设的条件，应认定为政府原因造成的土地闲置。2009年1月至2015年海口农商行申请报建前涉案土地闲置不能归咎于政府或不可抗力，属于因自身原因造成土地闲置已超两年时间，符合《闲置土地处置办法》规定的无偿收回土地的条件。故海口市政府作出30号无偿收地决定未违反相关法律规定，一审判决予以支持并无不当。 关于焦点二。经审查，省政府于2018年2月26日受理复议申请，2018年11月30日作出50号复议决定，复议决定作出时间超出《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的六十日复议期限，存在程序瑕疵问题。但该问题不影响其处理结果的正确性，本院予以维持。 综上，海口农商行的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实基本正确，适用法律和处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海口农村商业银行股份有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘利红 审 判 员 郑怀全 审 判 员 赵道远 二〇一九年十二月十日 法官助理 夏丽君 书 记 员 赖丽安 附：本判决相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。