河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀06行初255号原告张保昌，男，汉族，1946年12月11日出生，住河北省保定市顺平县。原告张保定，男，汉族，1952年2月23日出生，住河北省保定市南市区。二原告共同委托代理人邢俊卿，河北君律君律师事务所律师。被告顺平县人民政府，住所地河北省顺平县平安东大街3号。法定代表人邓艳学，该县县长。委托代理人张利敏，顺平县自然资源和规划局工作人员。委托代理人沈海坤，河北心缘律师事务所律师。被告保定市人民政府，住所地保定市东风西路1号。法定代表人郭建英，职务市长。委托代理人窦月玲，该政府工作人员。委托代理人曹云霞，河北磅礴律师事务所律师。第三人张保安，男，汉族，1942年6月16日出生，住河北省保定市顺平县。委托代理人卢瑞群，保定市莲池区天惠法律服务所法律工作者。原告张保昌、张保定因被告顺平县人民政府土地争议行政处理决定、被告保定市人民政府行政复议一案，于2019年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月3日立案后，于2019年9月4日向被告顺平县人民政府、被告保定市人民政府、第三人张保安送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告张保昌、张保定及其共同委托代理人邢俊卿，被告顺平县人民政府委托代理人张利敏、沈海坤，被告保定市人民政府委托代理人窦月玲、曹云霞，第三人张保安委托代理人卢瑞群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月5日，顺平县人民政府针对张保昌、张保定的土地争议申请作出《土地权属争议案件处理决定书》（以下简称“《决定书》”），《决定书》载明：“2015年5月18日申请人张保昌、张保定向本机关提出《土地权属争议案件调查处理申请书》，2018年11月20日本机关作出《土地权属争议案件处理决定书》，申请人对该处理决定不服，向保定市人民政府申请行政复议，2019年3月28日保定市人民政府作出《行政复议决定书》（保政复决[2019]6号）。为认真履行行政复议决定，本机关对本案再次进行了认真核查，经查该宗宅基地张保安于1987年12月28日申请，1987年12月29日原完县城关镇东关村委会审核同意，1989年6月1日原完县城关镇政府审核同意发证、原完县土地管理局同意发证，原完县人民政府向张保安颁发了《宅基地使用证》。根据《土地管理法》第十一条第（一）、（二）款及《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，本机关决定（确认）如下：张保安为该宗宅基地使用权人。”张保昌、张保定对顺平县人民政府作出的《决定书》不服，向保定市人民政府申请行政复议。保定市人民政府收到申请后，作出保政复决字[2019]55号《行政复议决定书》，决定维持顺平县人民政府的《决定书》。原告张保昌、张保定诉称，张保昌、张保定与张保安为亲兄弟，三人均为顺平县蒲阳镇东关村人。1983年，东关村村委会经研究，根据实际情况发放给三兄弟一块宅基地。该地位于东关村村，占地267.8平方米。该地一直由三兄弟共同使用。2016年底，张保安未经张保昌、张保定同意，擅自将上述土地进行了处分。张保昌、张保定对其进行询问后，张保安拒不承认张保昌、张保定对上述土地拥有使用权。后经多次协商均未达成统一意见。张保昌、张保定就此事向顺平县国土资源局提起土地权属争议申请。2019年5月5日顺平县人民政府作出《决定书》，确定张保安为争议宅基地使用权人。2019年6月28日张保昌、张保定向保定市人民政府提起行政复议申请。2019年8月20日，张保昌、张保定收到保定市人民政府作出的保政行复决[2019]55号《行政复议决定书》，该复议决定维持了顺平县人民政府作出《决定书》。第一、顺平县人民政府作出该决定书程序严重违反法律规定。顺平县人民政府处理本案过程中未向张保昌、张保定通告承办人基本身份信息，张保昌、张保定也没见到承包人向其调查了解情况，顺平县人民政府在承办人不明确的情况下作决定，违反《土地权属争议调查处理办法》第十五条规定，程序违法。第二、顺平县人民政府及保定市人民政府对所作结论依据的事实未审查清楚。根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。张保昌、张保定提交了争议宅基地所在村委会的证明及证人名单，能够证明张保昌、张保定对争议宅基地拥有使用权。顺平县人民政府、保定市人民政府未按照法律规定对上述证据进行审查核实，也没有对证人进行调查取证，仅凭单方面调取的证据就作出了决定，剥夺了张保昌、张保定举证和申辩的权利。第三、顺平县人民政府所作《决定书》存在重大瑕疵。该《决定书》作为国家行政机关出具的法律文书，没有文号，不符合法律规定的格式要求，难以保证其结论的真实性和合法性。综上，请求依法撤销顺平县人民政府作出的《决定书》，和保定市人民政府作出的保政行复决[2019]55号《行政复议决定书》，依法判决争议土地由张保昌、张保定和张保安共有，本案诉讼费由顺平县人民政府和保定市人民政府负担。原告张保昌、张保定向本院提交以下证据：证据一、《决定书》；证据二、保政行复决[2019]55号行政复议决定书；证据一、二证明原被告主体资格、决定书和复议书不符合法律规定；证据三、顺平县蒲阳镇东关村委会《证明》，证明争议宅基地为张保昌、张保定和张保安三人共同拥有使用权。顺平县人民政府处理决定书及保定市人民政府复议决定书均未对该证据作出评判说明，未尽到调查核实责任，应予以撤销；证据四、宅基地登记表两页，证明张保安虽作为户主进行的登记，但并不能表明该宅基地使用权必然为其所有，应为家庭成员共有。张保安违反了“一户一宅”的法律规定，其违法行为不应得到认可。顺平县人民政府在处理纠纷过程中并未对此关键证据予以调取，未对张保安真实宅基地使用状况进行调查核实，所出具决定书不符合相关法律规定，应予以撤销；证据五、顺平县司法局蒲阳镇司法所出具的《关于东关村张保安哥三个宅基地权属纠纷的调解意见》，证明争议宅基地的实际情况。被告顺平县人民政府辩称，顺平县人民政府作出的《决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。顺平县人民政府对张保昌、张保定申请土地权属争议案件进行立案，审查了双方提交的材料，并调取了争议宅基地的档案资料，档案资料显示：该宅基地张保安于1987年12月28日申请，1987年12月29日原完县城关镇东关村委会审核同意，1989年6月1日原完县城关镇政府审核同意发证、原完县人民政府向张保安颁发了《宅基地使用证》。顺平县人民政府综合以上证据材料，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第（一）、（二）款及《土地权属争议调查处理办法》第四条规定作出《决定书》，确认张保安为该宗宅基地使用人。综上所述，顺平县人民政府认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应当驳回张保昌、张保定的诉讼请求。被告顺平县人民政府当庭向本院提交以下证据：证据一、保政行复决[2019]6号《保定市人民政府行政复议决定书》；证据二、土地权属争议调查处理申请书；证据三、申请人身份证复印件；证据四、东关村村委会证明；证据五、村委会证人名单；证据六、档案复印件；证据七、村委会出具的证明；证据八、宅基地证复印件；证据九、顺平县人民政府行政执法决定审核审批表；证据十、《决定书》；证据十一、法律文书送达回证。以上证据证明顺平县人民政府作出的《决定书》认定事实清楚，适用法律正确。被告保定市人民政府辩称，保定市人民政府人于2019年6月28日收到张保昌、张保定的行政复议申请，经审查立案受理，于2019年7月2日向顺平县人民政府发出《保定市人民政府行政复议答复通知书》，告知其在十日内提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据及其他材料。并于同日向张保安发出《第三人参加行政复议通知书》，并告知其在7日内提交书面意见、证据及有关材料。顺平县人民政府于2019年7月12日向保定市人民政府提交了答辩书以及与作出具体行政行为相关的证据材料。保定市人民政府对上诉材料进行审核后，依法作出行政复议决定书并进行了送达，程序合法。二、保定市人民政府作出的行政复议决定符合法律规定。根据顺平县人民政府及张保昌、张保定提交的证据可以明确，涉案宅基地于1989年进行登记，户主为张保安，根据《宅基地登记表目录》、《宅基地使用证》以及原始登记表可以证实，张保安为该宅基地使用人，保定市人民政府作出的复议决定符合法律规定。综上，请求驳回张保昌、张保底的诉讼请求。被告保定市人民政府向本院提交以下证据：证据一、行政复议申请书；证据二、《决定书》；证据三、证人名单；证据四、蒲阳镇东关村证明；证据五、张保昌、张保定身份证复印件。证据一至证据五证明张保昌、张保定复议事项及证据；证据六、行政复议案件立案审批表；证据七、立案报告；证据八、保定市人民政府行政复议答复通知书；证据九、顺平县人民政府行政复议答复书；证据十、证据目录；证据十一、保定市人民政府《行政复议决定书》。证据六至证据十一证明复议内容及复议程序合法；证据十二、土地权属争议调查处理申请书；证据十三、土地卷宗；证据十四、张保安与张宝安系一人证明；证据十五、宅基地证；证据十六、顺平县人民政府行政执法决定审核审批表；证据十七、《决定书》；证据十八、法律文书送达回证（张保昌、张保定与张保安），证据十二至证据十八证明争议标的相关证明及顺平县政府处理结果；证据十九、法律法规，证明法律依据；证据二十、张保安参加行政复议决定书，证明通知张保安参加复议依据。第三人张保安发表意见称，《决定书》及复议决定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，驳回张保昌、张保定诉求。第三人张保安向本院提交以下证据：张保安宅基地证。经庭审质证，被告顺平县人民政府对原告张保昌、张保定提交的证据发表如下质证意见：对证据一和证据二无异议；对证据三的真实性、合法性和证明目的有异议：1、证明仅有东关村村委会的章，没有负责人或经办人的签字；2、东关村委会是群众自治组织，无权对宅基地使用权权属进行认定，自然人无权对土地权属进行认定，证明与档案资料和宅基地上的面积显示不一致，发放时间及使用时间也不一致，应该以政府登记的为准；3、不能证明张保昌、张保定对争议宅基地有使用权；对证据四的真实性认可，证明目的不认可，两处宅基地不是判断争议宅基地使用权的依据，编号1991的登记表与本案无关；对证据五的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该证据仅说明了张保昌、张保定和张保安的关系存在矛盾，不能证明张保昌、张保定对争议宅基地具有使用权。被告保定市人民政府对原告张保昌、张保定提交的证据的质证意见与被告顺平县人民政府的质证意见一致。第三人张保安对原告张保昌、张保定提交的证据发表如下质证意见：证据三，1、该证明从形式到内容应为证人证言，不是村委会提供的；2、该证明与1987年张保安申请该诉争宅基地时与村委会档案意见的资料相矛盾，应以原始审核意见为依据；证据四，登记表显示的两块地均是张保安的宅基地。对张保昌、张保定提交的其他证据的质证意见与顺平县人民政府的质证意见一致。原告张保昌、张保定对被告顺平县人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据一至证据五、证据七、证据九至证据十一，没有异议。对证据六、证据八发表质证意见：1、张保安是作为户主对争议宅基地进行登记，并不能表明该宅基地使用权必然为其所有，应为家庭成员共有；2、宅基地表登记目录和宅基地使用证表明争议宅基地为张保安所有，不具有合法性。该证据表明张保安违反了“一户一宅”的法律规定，且其拥有宅基地面积超出了法律规定，其违法行为不应得到行政机关的认可，该宅基地使用证不具有合法性；3、顺平县人民政府未尽到调查核实责任，对张保安真实宅基地使用状况未尽职调查核实，所出具决定书不符合相关法律规定，应予以撤销；4、顺平县人民政府处理本案争议时，剥夺了张保昌、张保定的申辩权，同时无法证实该证据是顺平县人民政府在处理双方争议时所依据的事实材料；5、根据相关法律规定及土地登记规则，张保安应有申请、公示等相关程序方面的证明材料，方可完整证明其合法拥有宅基地使用权，该组证据具有瑕疵，不能证明顺平县人民政府的主张。被告保定市人民政府、第三人张保安对被告顺平县人民政府提交的证据无异议。原告张保昌、张保定对被告保定市人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据二、证据十一、证据十三、证据十五有异议，质证意见同我方对顺平县人民政府的相应证据的质证意见。对其他证据无异议。被告顺平县人民政府、第三人张保安对被告保定市人民政府提交的证据无异议。原告张保昌、张保定对第三人张保安提交的证据发表如下质证意见：质证意见同对顺平县人民政府提交的相应证据的质证意见。被告顺平县人民政府、被告保定市人民政府对第三人张保安提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下，原告张保昌、张保定提交的证据一和证据二为被诉具体行政行为；证据三至证据五的真实性本院予以认可，但该三项证据不能证实原告的证明目的。被告顺平县人民政府、保定市人民政府、第三人张保安提交的证据，均具有真实性、合法性和关联性，本院予以认可。经审理查明，张保昌、张保定与张保安（张宝安）系兄弟，曾均为顺平县城关镇东关村村民。1987年12月29日，完县（现顺平县）城关镇东关村村民委员会同意为张保安申请宅基证，1989年6月1日，完县（现顺平县）城关镇针对张保安的申请，作出“同意发证”的审核意见，后完县（现顺平县）人民政府为张保安核发证号为1999的宅基地证。宅基地申请登记表显示：“户主姓名张宝安，证号1999，人口6，占地类别新非耕地，折亩0.385。”2018年5月18日，张保昌、张保定针对此宅基地证所涉地块向顺平县人民政府提出土地权属争议。2018年11月20日，顺平县人民政府作出《土地权属争议处理决定书》，张保昌、张保定对此不服，向保定市人民政府申请行政复议，保定市人民政府于2019年3月28日作出保政行复决字[2019]6号《行政复议决定书》，决定撤销顺平县人民政府于2018年11月20日作出的《土地权属争议处理决定书》，并责令顺平县人民政府自决定生效之日起60日内重新作出处理决定。顺平县人民政府根据保定市人民政府的复议决定，于2019年5月5日作出《决定书》，张保昌、张保定对该《决定书》不服，向保定市人民政府申请行政复议，保定市人民政府作出保政行复决（2019）55号《行政复议决定书》，决定维持顺平县人民政府作出的《决定书》。以上事实有顺平县城关镇东关村村民委员会证明、完县（现顺平县）人民政府土地管理局档案卷宗、顺平县人民政府2018年11月20日作出的《土地权属争议处理决定书》、保政复决字[2019]6号《行政复议决定书》、顺平县人民政府2019年5月5日作出的《决定书》、保政复决字[2019]55号《行政复议决定书》予以证实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”因此，顺平县人民政府具有作出本案土地权属争议处理决定的权利，本院对其作出《决定书》的主体资格予以确认。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”因此，农村集体所有土地的所有权确认，以县级人民政府核发的证书为依据。本案中，张保安为争议土地宅基地证的户主，其依法持有顺平县人民政府核发的宅基地证，因此可以确认争议土地的权属归其所有。顺平县人民政府在收到张保昌、张保定的申请后，经查阅争议宅基地档案资料，查明争议宅基地经张保安申请，已于1989年为张保安核发了《宅基地使用证》，并根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款、第二款及《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，作出《决定书》，决定（确认）张保安为涉案宅基地使用权人。因此，顺平县人民政府作出的《决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。保定市人民政府根据张保昌、张保定的申请，经立案审查、向顺平县人民政府发出《保定市人民政府行政复议答复通知书》、向张保安发出《第三人参加行政复议通知书》后，根据答辩意见及各方提供的材料，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，做出保政复决字[2019]55号《行政复议决定书》，主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。关于张保昌、张保定主张顺平县人民政府作出《决定书》程序违法的问题。张保昌、张保定认为顺平县人民政府处理本案过程中未向其通告承办人基本身份信息，承办人未向其调查了解情况，因此违反《土地权属争议调查处理办法》第十五条的规定。《土地权属争议调查处理办法》第十五条规定，“国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。”因此，根据该条法律规定，国土资源行政主管部门决定受理后，并无法定义务将具体承办人的信息告知申请人。关于张保昌、张保定主张顺平县人民政府、保定市人民政府事实审查不清的问题。顺平县人民政府根据张保昌、张保定的申请，调取了土地管理部门的档案资料，档案资料中对土地权属来源情况有明确记载，因此其根据调查材料做出决定，并无不当。保定市人民政府的复议决定亦无不当。张保昌、张保定的该主张不能成立。关于张保昌、张保定主张顺平县人民政府所作《决定书》存在重大瑕疵的问题。张保昌、张保定认为，顺平县人民政府所作《决定书》无文号，不符合法律规定的格式要求。关于《决定书》的格式，法律并无明确规定，对处理结果无实质影响，故张保昌、张保定的该主张不能成立。综上，张保昌、张保定的起诉缺乏理据支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告张保昌、张保定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张保昌、张保定负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审 判 长 赵 明人民陪审员 杨 博人民陪审员 常圣领二〇一九年十二月十七日法官助理张雅婷书记员邢伟