海南省高级人民法院   民事裁定书   （2019）琼民终969号   上诉人（一审起诉人）：海南荣华工业发展有限公司。住所地：海南省海口市龙昆北路华阳新村二号楼。   法定代表人：曹振杰，该公司总经理。   委托诉讼代理人：石峰，海南众品律师事务所律师。   上诉人海南荣华工业发展有限公司（以下简称荣华公司）因国有土地使用权出让合同纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96民初710号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月13日立案，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   2019年9月18日，荣华公司向一审法院提起民事诉讼，请求：1、判令琼海市自然资源和规划局于2019年6月11日作出的《关于解除国有土地使用权出让合同和协议的通知》无效；2、判令琼海市自然资源和规划局继续履行《协议书》及《国有土地使用权出让合同》；3、判令琼海市自然资源和规划局承担本案全部案件受理费。事实和理由：1995年，荣华公司与琼海市人民政府签订招商引资合同，按规定缴纳全部出让金后取得位于琼海市××镇三牛六坡段150亩工业用地，并办理了土地使用权登记手续，核发了国有土地使用权证。琼海市人民政府在收取荣华公司土地出让金后，未依据法律规定落实被征用土地权属单位孟里村集体及村民的三牛坡地段78亩的土地补偿，造成荣华公司持有土地中的78亩土地使用权客观上无法使用，导致荣华公司对土地无法如期开发建设。2011年12月13日，琼海市国土资源局与荣华公司依据《琼海市人民政府办公会议纪要》（第10期）精神签订了《协议书》。2018年7月24日，琼海市国土资源局发函给荣华公司，要求协商收回土地。荣华公司函告琼海市国土资源局，认为150亩用地中的72亩不存在争议，同意放弃其中的78亩，剩余72亩土地按政府以前的相关文件继续开发使用。2019年1月24日，琼海市国土资源局同意荣华公司要求后发出缴款通知，要求荣华公司执行2011年签订的合同缴纳土地出让金3307.2524万元。荣华公司于2019年3月27日缴纳200万元土地出让金。此间，荣华公司多次询问政府收回约78亩土地的补偿款何时下发，琼海市自然资源和规划局均未作任何表态。2019年6月11日，琼海市自然资源和规划局突然向荣华公司发函，要求解除已经生效并正在履行的合同。综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条、第九十五条和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》及相关法律法规之规定，琼海市自然资源和规划局解除《国有土地使用权出让合同》及《协议书》的行为无事实及法律依据，应属无效。为维护荣华公司的合法权益，特依法提起本案诉讼。   一审法院认为，本案系琼海市自然资源和规划局代表国家与荣华公司之间因签订的国有土地使用权出让合同产生的纠纷。国有土地使用权出让合同虽然具有合同属性，但从整体上仍然属于行政行为范畴，是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议的范畴。虽然荣华公司提供相关案例拟证明本案应作为民事案件受理，但根据最高人民法院于2016年12月28日发布的指导案例76号及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”的规定，立法本意已将国有土地使用权出让合同产生的纠纷作为行政协议列入行政案件受案范围，荣华公司的起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼》第一百一十九条第四项规定的民事受案范围的条件。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十三条规定，一审法院裁定对荣华公司的起诉不予受理。   荣华公司不服一审裁定，上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院依法受理本案。事实和理由：一、依据《中华人民共和国物权法》第138条之规定，土地出让合同是依据《中华人民共和国合同法》有关合同一般应具备的主要条款而作出的，表明土地出让合同的性质应属于调整物权关系的民事合同范畴。二、依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》“根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释”及第一条“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”之规定，该司法解释明确将国有土地使用权出让纠纷划为民事纠纷。上述司法解释至今未被废止，仍具有司法效力，应当作为案件裁判的法律依据。三、依据最高人民法院《民事案件案由规定》案由77“建设用地使用权出让合同纠纷”之规定，明确将土地使用权出让合同认定为民事案件。四、审判实务中有大量案例将国有土地使用权出让合同纠纷作为民事纠纷审理。五、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项并未将国有土地使用权出让协议划为行政诉讼范畴，一审法院擅自对全国人大制定的法律条文作出扩大性解释，明显超越职权、将自身置于立法机关地位。此外，由最高人民法院发布的指导案例76号并不能主观推导认定国有土地使用权出让合同属于行政协议。国有土地使用权出让合同是平等社会主体依据自愿、有偿的原则签订，不是国土部门依据职权签订，故不属于行政协议。综上，一审裁定适用法律错误。   本院认为，本案争议的焦点是案涉《协议书》及《国有土地使用权出让合同》是民事合同还是行政协议，本案是否属于民事诉讼受案范围。民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。案涉《协议书》及《国有土地使用权出让合同》系琼海市自然资源和规划局代表国家与荣华公司之间签订的，琼海市自然资源和规划局系行政机关，其将案涉土地使用权出让给荣华公司系代表国家履行土地行政管理部门行政职责之行为，故案涉《协议书》及《国有土地使用权出让合同》具有行政法上权利义务内容,应属于行政协议。而且，最高人民法院于2016年12月28日发布的指导案例76号亦将国有土地使用权出让合同定性为行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”的规定，行政诉讼法已将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议纳入行政诉讼受案范围。虽然该规定并未明确列举国有土地使用权出让合同，但其中有一个“等”字，该规定系对行政协议类型的不完全列举，国有土地使用权出让合同作为行政协议亦应纳入行政诉讼受案范围。因此，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，荣华公司的起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定的起诉条件，一审法院据此裁定对荣华公司的起诉不予受理并无不当，荣华公司应当通过行政诉讼途径主张权利。   综上，一审裁定对荣华公司的起诉不予受理并无不当，应予维持。荣华公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 凌杰泉   审 判 员 郭晓欣   审 判 员 孔 琼     二〇一九年十二月十日   法官助理 刘秀姣   书 记 员 符 宁   附：相关法律及司法解释条文   《中华人民共和国民事诉讼法》   第一百一十九条起诉必须符合下列条件：   （一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实、理由；   （四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。   第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。