宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政判决书（2019）宁02行终35号上诉人（原审被告）石嘴山市生态环境局。住所地:石嘴山市大武口区朝阳西街**。法定代表人冯建国，石嘴山市生态环境局局长。出庭负责人徐斌，石嘴山市生态环境局副局长。委托诉讼代理人张世新，宁夏宁正律师事务所律师。委托诉讼代理人王虹艳，宁夏宁正律师事务所律师。上诉人（原审被告）石嘴山市人民政府。。住所地：石嘴山市大武口区行政新区**法定代表人李郁华，石嘴山市人民政府市长。委托诉讼代理人雷建设，石嘴山市司法局行政复议与应诉科科长。委托诉讼代理人郑玉涛，石嘴山市人民政府法律顾问团律师。被上诉人（原审原告）石嘴山市申磊混凝土有限公司。住。住所地：大武口区301省道以南环路以西。法定代表人潘得平，石嘴山市申磊混凝土有限公司董事长。委托诉讼代理人刘涛，宁夏致和律师事务所律师。委托诉讼代理人孟祥宇，宁夏致和律师事务所律师。上诉人石嘴山市生态环境局（以下简称生态环境局）、石嘴山市人民政府（以下简称市政府）因与被上诉人石嘴山市申磊混凝土有限公司（以下简称申磊公司）环保行政处罚一案，不服石嘴山市大武口区人民法院作出的（2019）宁0202行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。上诉人生态环境局出庭负责人徐斌、委托诉讼代理人张世新，上诉人市政府委托诉讼代理人雷建设、郑玉涛，被上诉人申磊公司法定代表人潘得平及委托诉讼代理人刘涛、孟祥宇到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院认定，原告申磊公司的经营范围为预拌商品混凝土的生产和销售，道路普通货物运输。2018年8月28日10时45分，原石嘴山市环境保护局（以下简称原环保局）的大武口区环境监察大队到原告申磊公司进行检查，制作了污染源现场勘查记录。其中，现场监察内容3记载：“该公司水泥储存罐维修期间产生大量扬尘，造成粉尘污染”。当日，原环保局以涉嫌水泥储存罐未采取密封立案，并向原告申磊公司送达了《责令改正违法行为决定书》，该书中记载：2018年8月28日对你单位进行了调查，发现你单位实施了水泥储存罐未采取密封，水泥粉尘溢出无组织排放污染大气的环境违法行为。有现场勘察笔录、调查询问笔录等证据为凭。责令你单位于2018年9月4日之前改正环境违法行为，并将改正情况书面报告我局。我局将对你单位改正违法行为的情况进行监督，逾期未改正的，我局……将对你单位实施行政处罚”。2018年8月28日同日，该大队制作了调查报告，记载当事人违法的主要证据为现场勘查笔录、调查询问笔录。2018年8月29日，原环保局的大武口区环境监察大队到原告申磊公司进行检查，制作了现场检查（勘察）记录。其中，现场情况3中记载：“部分砂石裸露堆未进行遮盖，水泥储存罐有水泥溢出，产生扬尘污染大气。当日检查后，原告申磊公司的销售及管理的负责人马XX接受了询问调查，并就上述现场检查发现相关情况的原因作如出说明：“我公司水泥运输车辆向水泥储存罐灌装水泥时，水泥储存罐顶冒出水泥扬尘污染大气……针对此事加强整改，做好水泥罐顶防尘措施，一定整改到位”。2018年8月31日，原告申磊公司向原环保局作出了陈述和整改报告，表示对此次检查出的问题高度重视，及时组织人员进行了整改落实，从四个方面汇报了整改情况，并希望考虑本企业的困难之处，对罚款金额酌情考虑。2018年9月5日，原环保局向原告申磊公司送达了行政处罚事先（听证）告知书，告知该公司依法享有的陈述、申辩及提出听证的权利。2018年9月17日，原环保局向原告申磊公司作出石环大罚字〔2018〕33号《行政处罚决定书》，于2018年9月19日送达申磊公司，原告申磊公司不服该决定提出行政复议申请。市政府受理原告申磊公司复议申请，于2018年9月22日向环保局送达复议告知书、答复通知书，后对当事人双方提交的材料进行了审查，认为上述该决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，于2018年12月12日作出石政复决字〔2018〕6号行政复议决定，维持了原环保局作出的石环大罚字〔2018〕33号《行政处罚决定书》。原告申磊公司收到复议决定书后仍然表示不服，遂诉至法院，请求：1.依法撤销市政府作出的石政复决字〔2018〕6号《行政复议决定书》；2.请求依法撤销原环保局作出的石环大罚字〔2018〕33号《行政处罚决定书》；3.本案的诉讼费用由二被告承担。原审法院认为，本案属于经复议维持的行政处罚争议案件。首先，就涉案33号《行政处罚决定书》，在程序运作上，其一，根据本案庭审查证，执法人员于2018年8月28日和29日进行了勘查、检查、调查，仅就反映28日的执法载体有三，即现场勘查笔录、《责令改正决定书》及调查报告。其中，对记载环境违法情况的内容，现场勘查笔录与责令改正决定书表述不尽一致，且作为凭据的调查询问笔录在制作的《责令改正决定书》、调查报告引用的当日并未生成，调查询问是在当月的29日才进行的。其二，就环境违法情况的认定，33号《行政处罚决定书》与28日现场勘查笔录也不尽一致，与29日的现场检查笔录较接近，而处罚决定认定的事实仅针对28日的检查情况作出的。其三，根据责令改正决定书中的记载，对逾期（9月4日前）未改正的才实施行政处罚；本案中，原告的陈述、整改报告反映了其对责令整改的问题引起了重视并加以整改的举措，而对此的执法监督情况不明，就作出行政处罚决定。因此，被诉的处罚决定，执法活动的前后运作与客观时间严重不符，由此该决定的运作程序不合法。其四，行政复议是用以审查监督原行政行为的独立程序。本案中，宋X胜在涉案行政处罚决定期间是原环保局的法定代表人，其被调入市政府后在涉案复议期间审签复议决定，监督程序不当。综上所述，涉案行政处罚决定因程序违法而不具有合法性，由此导致复议维持的行政复议决定也不具有合法性。原告关于涉案行政处罚决定违反法定程序的诉讼理由成立，对原告的诉讼请求，本院予以支持；二被告关于涉案行政处罚程序合法的诉讼理由不成立，本院不予采纳，对二被告的辩解请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销原石嘴山市环境保护局作出的石环大罚字〔2018〕33号《行政处罚决定书》；撤销被告石嘴山市人民政府作出的石政复决字〔2018〕6号《石嘴山市人民政府行政复议决定书》。本案诉讼费50元，由被告石嘴山市生态环境局和被告石嘴山市人民政府负担。生态环境局上诉称，一、上诉人作出的石环大罚字〔2018〕33号《行政处罚决定书》主体合格，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律得当。对于被上诉人的环境违法事实，被上诉人对出示的证据材料也明确认可。二、一审法院认定事实错误。首先，上诉人的《责令改正违法行为决定书》中记载的内容为：逾期未改正的，我局将申请人民法院强制执行。将依据《中华人民共和国环境保护法》第五十九条第一款的规定，对你单位实施按日连续处罚。一审法院却认为未改正才能实施处罚，明显错误。其次，本案行政处罚决定书作出时上诉人的法定代表人为宋X胜，作出决定时，上诉人的法定代表人依法必须进行签发，而行政复议时，宋X胜职务已调整为石嘴山市人民政府秘书长，市政府行政复议后作出的复议决定，宋X胜作为复议机关的负责人进行签发是法律赋予的职责，一审法院把两个机关混同，也是错误。其三，上诉人在处罚决定书中，引用调查询问笔录的时间出现笔误，这是事实。但于本案的程序、事实和法律适用，不存在任何实质性变化，一审判决任意扩大，明显不妥。请求:1.撤销大武口区人民法院（2019）宁0202行初39号行政判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求；2.诉讼费用由被上诉人承担。市政府上诉称，一、一审法院认定生态环境局作出本案行政处罚时就环境违法主要事实存在核实不清，其认定明显错误。原审法院认为：就环境违法情况的内容，现场勘查笔录与责令改正决定书表述不尽一致；就环境违法情况的认定，33号《行政处罚决定书》与28日现场勘查笔录也不尽一致。本案中，被上诉人石嘴山市申磊混凝土有限公司违法行为系违反《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条第一款规定，即被上诉人水泥存储罐未采取密封措施，造成水泥粉尘溢出无组织排放污染大气，对该主要违法事实认定清楚，证据确凿，原审判决仅以生态环境局作出相关书面文书文字表述不一致，进而认为生态环境局就环境违法主要事实存在核实不清，其认定明显错误。二、一审法院认定市政府作为复议机关“监督程序不当”错误。一审判决认为，行政机关负责人宋X胜在涉案行政处罚决定期间是原环保局的法定代表人，其被调入市政府后在涉案复议期间审签复议决定，监督程序不当。《行政复议法》并未就本案行政负责人个人在一定时期内出现在不同部门履职的情形规定为需要回避，事实上，无论《行政复议法》还是《行政复议法实施条例》均未对回避有明确规定，因此，原审法院仅以行政负责人履职变动认定行政复议监督程序不当，没有法律依据。请求：1.请求撤销大武口区人民法院（2019）宁0202行初39号行政判决，并依法改判或发回重审；2.一审、二审诉讼费用由被上诉人负担。申磊公司辩称，原审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，二上诉人上诉请求无事实和法律依据，请求予以驳回。庭审中双方当事人均无新证据提交。经审理查明，原审认定的“2018年8月28日10时45分。原环保局的大武口区环境监察大队到原告申磊公司进行检查，制作了污染源现场勘查记录”应当为制作了《大武口区环境监察大队污染源现场监察记录》。对一审查明的其他事实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为石环大罚字〔2018〕33号《行政处罚决定书》和石政复决字〔2018〕6号《行政复议决定书》的合法性。石环大罚字〔2018〕33号《行政处罚决定书》的认定依据为2018年8月28日所作的《现场检查（勘查）笔录》《调查询问笔录》，经审理查明，该两份笔录均为2018年8月29日制作，《现场检查（勘查）笔录》载明“3.场院内堆放有砂石原料，有洒水降尘措施，部分砂石裸露堆未进行遮盖，水泥储存罐有水泥溢出，产生扬尘污染大气；4.据现场负责人介绍该公司水泥运输车辆向水泥储存罐灌装水泥时，水泥储存罐顶冒出水泥扬尘污染大气”，该记录与《调查询问笔录》内容一致。结合庭审查明的事实，可以确定案件事实为：2018年8月28日，申磊公司在向水泥存储罐灌装水泥过程中，未采取有效措施，造成水泥溢出，产生扬尘污染大气。双方当事人对上诉人行政执法检查行为发生在2018年8月28日的事实均予以认可。原环保局作出的石环责改字〔2018〕219号《责令改正违法行为决定书》属于行政执法过程中行为，并非行政处罚结果，应当认定为行政执法过程中的程序瑕疵。生态环境局应当在今后的行政执法过程中引起足够重视，规范执法，正确适用法律法规。从原环保局2018年8月28日实施行政执法检查并当场查实被上诉人存在环境违法的事实本身以及上述两份笔录记载内容，可以印证被上诉人灌装水泥现场于2018年8月28日发生水泥粉尘溢出造成污染大气的事实。原环保局行政执法过程中的程序瑕疵不影响对被上诉人灌装水泥现场发生环境违法事实的认定。《行政处罚决定书》认定被上诉人“水泥储存罐未采取密封，水泥粉尘溢出无组织排放污染大气”，适用《大气污染防治法》第一百一十七条第（一）项“未密闭煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料的”的规定作出处罚决定。《大气污染防治法》第一百一十七条规定的处罚原则为发现违法事实后责令改正并处罚款，对拒不改正的，责令停工整治或者停业整治。故原环保局针对被上诉人的违法行为作出的处罚结果并无不当。关于石政复决字〔2018〕6号《行政复议决定书》的程序合法性问题，在作出行政处罚决定时宋X胜为原环保局法定代表人，并非参与案件调查、作出处罚决定的行政执法人员，行政处罚决定系上诉人作为合法的行政执法主体依法作出，宋X胜作为原环保局法定代表人本身不对作为行政执法主体的原环保局作出的行政处罚决定产生影响。故，宋X胜的工作岗位调动不构成行政执法人员回避的法定事由。2018年12月5日，宋X胜调任市政府办公室，主要负责复议工作，2018年12月12日市政府作出行政复议决定书时，宋X胜也非行政复议的直接经办人，故其签发行为并不影响行政复议程序的公正性和独立性。综上，石环大罚字〔2018〕33号《行政处罚决定书》认定被上诉人存在环境违法行为的基本事实清楚，处罚结果并无不当；石政复决字〔2018〕6号《行政复议决定书》程序合法，应予维持。原审判决认定事实错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：撤销石嘴山市大武口区人民法院作出的（2019）宁0202行初39号行政判决；驳回石嘴山市申磊混凝土有限公司的诉讼请求。一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人石嘴山市申磊混凝土有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘宁生审 判 员 卜东方审 判 员 金玉华 二〇一九年十二月三日法官助理 叶 倩书 记 员 何梦洋附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。