广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂10行终91号 上诉人（原审原告）隆林歌巢歌舞厅。住所地广西隆林各族自治县新州镇民族路**万民国际大酒店**。 经营者敖志月，女，1986年10月7日出生，汉族，个体工商户，住广西隆林各族自治县。 委托代理人莫凭邕，广西祥泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）隆林各族自治县人民政府，住所地，住所地广西隆林各族自治县新州镇民生街**iv> 法定代表人杨科，县长。 委托代理人黄佩锋，隆林各族自治县司法局干部。 被上诉人（原审被告）隆林各族自治县公安局，住所地广西，住所地广西隆林各族自治县新州镇民权社区兴民路**> 法定代表人王太兴，该局局长。 委托代理人周巍，该局副局长。 委托代理人岑朝琛，该局法制大队民警。 上诉人隆林歌巢歌舞厅因与被上诉人隆林各族自治县公安局（以下简称隆林县公安局）、隆林各族自治县人民政府（以下简称隆林县政府）行政复议一案，不服隆林各族自治县人民法院（2019）桂1031行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通知当事人于2019年11月20日到庭举证、质证、调查和辩论。上诉人隆林歌巢歌舞厅的委托代理人莫凭邕，被上诉人隆林各族自治县公安局的委托代理人周巍、岑朝琛，被上诉人隆林各族自治县人民政府的委托代理人黄佩锋到庭参加诉讼。被上诉人隆林各族自治县公安局的法定代表人王太兴，隆林各族自治县人民政府的法定代表人杨科因公务未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：隆林歌巢歌舞厅于2016年10月25日注册登记，性质为个体工商户娱乐场所，经营者为敖志月。2017年11月23日，隆林县公安局在日常检查工作中发现，隆林歌巢歌舞厅违反《娱乐场所管理条例》相关规定，存在未按规定向所在地县级公安部门备案，未与保安服务企业签订保安服务合同，未配备专业保安人员，未在营业场所的大厅、包厢、包间内的显著位置悬挂含有禁毒、禁赌、禁止卖淫嫖娼等内容的警示标志，包厢的门窗设置不符合规定，未能展示室内消费者娱乐整体环境等违规行为，遂于2017年11月23日作出隆公行罚决字〔2017〕01439号行政处罚决定书，决定给予隆林歌巢歌舞厅警告的行政处罚，同时作出隆公责通字〔2017〕00006号责令改正通知书，责令隆林歌巢歌舞厅于2017年11月30日前改正或整改完毕；2017年12月24日，隆林县公安局在例行检查中发现隆林歌巢歌舞厅未按规定配备专业保安人员，遂于当日作出隆公责通字〔2017〕00009号责令停业整顿通知书，责令隆林歌巢歌舞厅立即停止营业进行整顿1个月。2018年1月26日，隆林县公安局在日常检查中，发现隆林歌巢歌舞厅未按规定配备娱乐场所保安人员（所配备保安人员均未取得职业资格证书）及包厢门窗使用不符合规定，遂依据《娱乐场所管理条例》第四十四条第（一）、（五）项之规定，作出隆公责通字〔2018〕00001号责令停业整顿通知书，责令隆林歌巢歌舞厅停业整顿3个月。隆林歌巢歌舞厅不服向隆林县政府提出行政复议，同时提出要求隆林县公安局对其停业期间的损失给予行政赔偿。行政复议期间，隆林县公安局于2018年4月27日作出隆公撤决字〔2018〕00001号《撤销〈责令停业整顿通知书〉的决定》，以程序违法为由决定撤销隆公责通〔2018〕00001号责令停业整顿通知书。2018年6月11日，隆林县政府作出隆政行复〔2018〕5号行政复议决定书，认为隆林县公安局作出的隆公责通字〔2018〕00001号责令停业整顿通知书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚结果得当，但由于在作出停业整顿通知书前未对隆林歌巢歌舞厅进行陈述、申辩及听证告知，属于程序违法；同时隆林歌巢歌舞厅提出行政赔偿的请求不能同时满足《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的五个要件，认为隆林县公安局对隆林歌巢歌舞厅作出责令停业整顿不是基于隆林歌巢歌舞厅的合法行为，而是基于隆林歌巢歌舞厅在经营过程中具有违反《娱乐场所管理条例》规定的违法行为作出。据此，隆林县政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目、《中华人民共和国国家赔偿法》第二十条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，作出隆政行复〔2018〕5号行政复议决定书，决定：一、确认隆林县公安局2018年1月27日作出的隆公责通字〔2018〕00001号责令停业整顿通知书程序违法；二、申请人的行政赔偿请求不予支持。隆林歌巢歌舞厅对上述行政复议决定第一项不持异议，对第二项不予行政赔偿决定不服提起诉讼。 原审法院认为：案件的争议焦点为隆林县政府作出的隆政行复〔2018〕5号行政复议决定第二项是否合法有效，隆林歌巢歌舞厅是否获得行政赔偿。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，隆林县政府有权受理不服其工作部门行政行为的行政复议申请，并具有作出复议决定的法定职权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》（2012）第九十二条规定，办理下列行政案件时，对专门用于无证经营活动的场所、设施、物品、经公安机关负责人批准，可以依法查封。依照《娱乐场所管理条例》可以由公安机关采取取缔措施，《娱乐场所管理条例》第四十四条规定，娱乐场所违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级公安部门责令改正，给予警告，情节严重的，责令停业整顿1个月至3个月：未按照本条例规定配备保安人员的，隆林县公安局有权对本案隆林歌巢歌舞厅在经营过程中，未按规定配备专业保安人员的违法行为实施行政处罚。隆林歌巢歌舞厅作为娱乐场所，应严格遵守《娱乐场所管理条例》的规定，但在营业过程中，因多次违反该条例相关规定被隆林县公安局查出，但一直未能进行有效整改，根据其存在违反《娱乐场所管理条例》的行为，隆林县公安局作出的隆公责通字〔2018〕00001号责令停业整顿通知书，认事实定清楚，定性准确，有依法制作的检查笔录、照片、营业日志及朱海龙、敖志月、韦加立、王福安、黄万琪等人的询问笔录予以证实。因隆林歌巢歌舞厅长期违反《娱乐场所管理条例》有关规定，经多次处罚仍未按规定进行整改，隆林县公安局据此认为其情节严重而责令停业整顿3个月，处罚得当。隆林县政府依法受理隆林歌巢歌舞厅复议申请后，发现隆林县公安局作出行政行为过程中程序违法，本着有错必纠的原则，对隆林县公安局程序违法行为依法予以确认，并在法定期限内作出行政复议决定，复议程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。对隆林歌巢歌舞厅要求撤销隆林县政府的行政复议决定第二项，本院不予支持。关于隆林歌巢歌舞厅是否获得行政赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。本案中，因隆林歌巢歌舞厅存在长期违反《娱乐场所管理条例》的违法行为，经多次处罚仍未能按规定进行整改，隆林县公安局据此认定其违法情节严重而责令停业整顿3个月，处罚得当。因隆林歌巢歌舞厅本身具有严重违法行为，依法必须进行停业整顿，因此其主张停业损失属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。虽然隆林县公安局在实施行政行为过程中存在程序违法行为，但不能据此否定隆林歌巢歌舞厅的违法行为，隆林歌巢歌舞厅的停业损失是其本身违法行为必须付出的代价（如果不对其采取停业整顿强制措施，必然造成公众消费安全隐患，任由其非法经营，即便有所得，也是违法所得），并非隆林县公安局程序违法造成，隆林县公安局在本案中程序违法与隆林歌巢歌舞厅的财产损失不存在因果关系。因此隆林歌巢歌舞厅要求撤销隆林县政府作出的行政复议决定第二项并支持其行政赔偿的诉请，无事实和法律依据，本院不予支持。诉讼中，隆林歌巢歌舞厅提出隆林县政府在复议决定中遗漏隆林县公安局在营业场所张贴停业告示，强令隆林歌巢歌舞厅停业的事实。因隆林歌巢歌舞厅违反《娱乐场所管理条例》相关规定，隆林县公安局对隆林歌巢歌舞厅作出隆公责通字〔2018〕00001号责令停业整顿通知书，责令其停业整顿3个月，但隆林歌巢歌舞厅并未在规定期间进行停业整顿，因此，隆林县公安局在隆林歌巢歌舞厅营业场所张贴停业整顿告示，强令隆林歌巢歌舞厅停业整顿，该行为不违反《公安机关办理行政案件程序规定》（2012）第二百一十条“对拒不执行公安机关依法作出的责令停产停业决定的，公安机关可以依法强制执行或者申请人民法院强制执行”的规定，不属于行政复议范围。庭审中，隆林歌巢歌舞厅提出已和保安公司签订保安服务合同，已按规定配备了保安人员的诉讼主张。经查，隆林县公安局作出隆公责通字〔2018〕00001号责令停业整顿通知书认定的事实不是隆林歌巢歌舞厅未配备保安人员，而是隆林歌巢歌舞厅所配备的保安人员未取得职业资格证书，故对隆林歌巢歌舞厅提出的已按规定配备了保安人员的诉讼主张，本院不予采信。综上，隆林县政府作出的被诉行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，隆林歌巢歌舞厅诉讼请求无事实及法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出判决：驳回隆林歌巢歌舞厅的诉讼请求。 上诉人隆林歌巢歌舞厅不服，上诉称：一审法院认定事实错误，既忽视了隆林县公安局对其经营场所进行张贴告示、上锁强行封闭等违法事实，又忽视了其进行整改的事实及隆林县公安局推诿、拖延其提出整改复查申请和复业请求等事实。同时，一审法院适用《公安机关办理行政案件程序规定》第二百一十条规定作出判决错误。该条规定的适用前提是第九十二条规定的无证经营，但是上诉人是有证经营，不应适用该条规定。隆林县公安局强行封闭上诉人的经营场所，与上诉人被迫停业整顿所遭受的经济损失，存在直接的必然的因果关系。上诉人请求赔偿，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的构成要件。综上，请求：1.撤销隆林各族自治县人民法院（2019）桂1031行初5号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求；2.诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人隆林县公安局辩称，根据《娱乐场所管理条例》第四十四条的规定，其对上诉人的违法行为具有管辖的法定职权。上诉人存在未按规定配备专业保安人员、未按规定将监控录像资料留存30日备查等违法行为，其按照受案、询问、登记、报责令停业整顿审批表、作出行政处罚决定、送达、执行等程序对上诉人作出处罚，不存在超越或滥用职权情形。上诉人停业整顿期间的损失，是由于其违法行为造成，与隆林县公安局的行政处罚行为没有因果关系。上诉人拒不执行停业整顿的处罚决定，继续营业，隆林县公安局于2018年3月5日对上诉人的营业场所进行停业整顿公告、查封等强制执行。该强制措施，与停业整顿行政处罚是不同的行政行为。上诉人对该强制措施不服的，应当另案起诉，不能与本案一并审理，也不能未对强制措施是否合法进行确认前，针对该行为提出行政赔偿。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人隆林县政府辩称，隆政行复〔2018〕5号行政复议决定是针对上诉人不服隆公责通字〔2018〕00001号《责令停业整顿通知书》所提出的复议申请而作出，而没有针对隆林县公安局张贴停业整顿公告、查封上诉人经营场所等行为进行审查。上诉人认为隆林县公安局实施张贴停业整顿公告、查封上诉人经营场所等行为违法的，应当另行申请行政复议或者提起诉讼，不能在本案解决。因此，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 二审中，各方当事人没有提交新的证据。本院另查明，隆公责通字〔2018〕00001号《责令停业整顿通知书》责令上诉人停止营业整顿的期间为自2018年1月27日至2018年4月27日止。因上诉人未停业整顿，隆林县公安局于2018年3月5日至2018年4月27日对上诉人的经营场所实施了查封，并悬挂停业整顿公告。2018年3月23日上诉人向隆林各族自治县人民政府申请复议，请求：1、撤销隆林县公安局隆公责通字〔2018〕00001号《责令停业整顿通知书》；2、请求责令被申请人赔偿申请人停业阶段产生的全部损失。上诉人认为隆林县公安局的强制行为违法，导致其无法营业，造成损失，提出行政赔偿，故不服隆政行复〔2018〕5号行政复议决定第二项“申请人的行政赔偿请求不予支持”。隆政行复〔2018〕5号行政复议决定未对隆林县公安局查封等强制措施是否合法作出审查。二审期间，上诉人申请对歌巢歌舞厅停业整顿期间的经济损失进行评估。本院查明的其他事实，与一审法院查明的事实一致。 本院认为，各方当事人对隆政行复〔2018〕5号行政复议决定第一项无异议，该项决定依据的事实清楚，适用法律正确，应确认隆林县公安局作出的隆公责通字〔2018〕00001号《责令停业整顿通知书》程序违法。综合诉辩双方的陈述，本案争议的焦点为：一、隆林县公安局对上诉人的歌厅进行查封的行为是否属于本案审理范围。二、上诉人的行政赔偿请求应否支持。 关于焦点一，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定“行政处罚的种类:（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；……”。《娱乐场所管理条例》第四十四条规定“娱乐场所违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级公安部门责令改正，给予警告；情节严重的，责令停业整顿1个月至3个月；……”据此，责令停业整顿的行政行为属于行政处罚的范畴。《中华人民共和国行政强制法》第九条规定“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施”。据此，查封场所的行政行为属于行政强制措施。隆林县公安局查封上诉人的经营场所的行政行为，属于行政强制的范畴。前述两行为，属于性质不同的行政行为，如对两行政行为不服，主张两行为违法，应分别起诉，不能在同一行政诉讼中一并提出诉讼请求。隆林县公安局查封上诉人歌厅的行为，不是本案的处理范畴，复议机关在复议程序中亦未审查。一审法院根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百一十条的规定，将隆林县公安局的查封行为视为责令停业整顿的强制执行行为并予以审查，不符合行政诉讼程序规定。 关于焦点二，首先，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业，没收财产等行……”据此，行政赔偿的前提条件是被诉的行政行为违法并造成了行政相对方的合法权益受到侵害。上诉人不服隆公责通字〔2018〕00001号《责令停业整顿通知书》，提出行政复议，同时请求行政赔偿，其前提除本案审查认定的隆公责通字〔2018〕00001号《责令停业整顿通知书》违法外，另有人民法院判决确认隆林县公安局查封上诉人歌厅的行为违法。本案经查，隆林县公安局作出的隆公责通字〔2018〕00001号《责令停业整顿通知书》程序违法，故可认定隆林县公安局作出行政处罚行为违法，但上诉人确有违反《娱乐场所管理条例》的情形，包厢的门窗设置不符合规定等等，该情形符合了行政处罚的法定条件，隆林县公安局的处罚行为，程序违法，但实体处理正确，上诉人的停业损失的原因与其违法行为有因果关系，与隆林县公安局的处罚行为，无因果关系，故上诉人主张隆林县公安局应承担行政赔偿责任的理由不能成立。其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；”据此，行政机关是否违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的审查是行政赔偿诉讼的必经程序，本案隆林县人民政府的行政复议未对隆林县公安局查封上诉人歌厅行为的合法性进行审查，该查封行为的合法性亦未经人民法院判决确认，上诉人尚未具备前述法律规定的行政强制行为违法的前提条件即提出赔偿请求，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定。对于上诉人申请对歌巢歌舞厅停业整顿期间的经济损失进行评估的请求，本院不予支持。 综上，隆政行复〔2018〕5号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。隆林歌巢歌舞厅上诉的理由不能成立，本院不予支持。一审判决虽超出审理范畴，但判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人隆林歌巢歌舞厅负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  罗 敏 审 判 员  盘宏权 审 判 员  许彩乐 二〇一九年十二月五日 法官助理  周发平 书 记 员  庞璐钰