辽宁省铁岭市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽12行初17号原告：潘金贵，男，1952年8月5日出生，汉族，现住铁岭县。委托诉讼代理人：王霞，辽宁务实律师事务所律师。被告：铁岭市人民政府，住所地铁岭市凡河新区金沙江路**。法定代表人李士伟，市长。委托诉讼代理人：许利伟，辽宁银冈律师事务所律师。被告：铁岭市高速公路建设征地动迁办公室，，住所地铁岭市银州区广裕街**负责人张明，主任。委托诉讼代理人：林树勋，铁岭市柏钧法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：郝家柱，男，铁岭市高速公路建设征地动迁办公室工作人员。原告潘金贵诉被告铁岭市人民政府、铁岭市高速公路建设征地动迁办公室行政强制执行及行政赔偿一案，本院于2017年8月1日作出（2017）辽12行初17号行政裁定。潘金贵不服裁定，向辽宁省高级人民法院提出上诉。辽宁省高级人民法院于2018年1月7日作出（2017）辽行终1076号行政裁定，撤销本院行政裁定，指令本院继续审理。本院于2018年6月4日立案后，依法组成合议庭，于2018年7月17日召开了庭前会议，于2018年11月1日召开鉴定人见面会，于2019年7月5日公开开庭进行了审理。原告潘金贵及其委托诉讼代理人王霞，被告铁岭市人民政府委托诉讼代理人许利伟，被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室委托诉讼代理人林树勋、郝家柱到庭参加诉讼。因委托鉴定自2018年10月10日起至2019年7月5日止不计入审理期限。因案件审理需要等待另一关联案件的审理结果自2019年7月6日起至2019年12月20日止不计入审理期限。本案现已审理终结。被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室于2015年9月23日对原告潘金贵承包土地果树苗木予以强制铲除。原告潘金贵诉称，2015年9月23日，二被告在未履行任何法定手续，未与原告签订补偿协议的情况下，强行将原告承包地上果树苗木强制铲除，给原告造成较大损失。请求法院判决确认被告2015年9月23日强制拆除行为违法，赔偿原告承包土地上果树苗木等损失8805000元。被告铁岭市人民政府辩称，与铁岭市高速公路建设征地动迁办公室答辩意见一致，没有证据提供。被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室辩称，虽然在强制拆除时没有履行法定手续，但是原告提出的赔偿请求与事实不符，没有法律依据。申请对核量确认的地上附着物进行评估，由法院公正裁判。为此，提供了林木调查核量表、附着物调查核量表、《征收土地告知书》、相关照片、视频和相关动迁文件及协议等证据。本院依法调取了铁岭县人民政府和铁岭县高速公路征地动迁办公室对强制拆除现场情况说明，证明强制拆除行为是铁岭市人民政府、铁岭市高速公路建设征地动迁办公室实施的。本院依法委托辽宁新天衡资产评估有限公司对潘金贵承包土损失进行评估，辽宁新天衡资产评估有限公司于2018年12月12日作出评估结论，并于2019年7月5日指派评估师张秋虹出庭接受质证。上列证据，经庭审质证，原、被告均无异议，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院确认下列事实：1、2012年1月1日，潘金贵与三家子村民龙绍利签订土地承包协议，承包土地2.45亩，承包期限2012年1月1日至2021年12月31日止。承包协议约定，如遇动迁，土地补偿费归龙绍利，地，地上物附属物归潘金贵0**年12月17日，市县乡村等五方签字确认上述承包地中林木调查核量表，有2年生苹果树1706棵、1年生葡萄苗26712棵，共计28418棵，属于抢栽。潘金贵没有签字确认。2、2014年2月10日，铁岭县国土资源局向腰堡镇三家子村、被征占地农户、土地他项权利人送达铁县国土资征告字（2014）第26号《征收土地告知书》，告知拟征土地用途为交通运输用地；拟征土地位置为腰堡镇三家子村；拟征土地补偿费标准为农用地每公顷36万元；拟征青苗补偿费标准为按征地时当季作物的产值计算；拟征地上附着物补偿标准为以有资质的评估部门的评估额；被征地的农村集体经济组织和农户对拟征土地的补偿标准有申请听证的权利。同时，要求告知书下发后，在拟征土地上抢栽、抢种的青苗，抢建或突击装修的地上附着物，征地实施时一律不予补偿。村委会主任宁力国等在送达回证上签字。3、2015年9月23日，铁岭市高速公路建设征地动迁办公室对潘金贵承包土地上的果树苗木予以强制铲除。4、潘金贵对上述强制执行行为不服，于2017年2月21日向本院提起本案行政诉讼。5、2018年12月12日，经本院委托辽宁新天衡资产评估有限公司作出资产评估报告，评估结论为潘金贵承包田1484平方米上果树成本价值151889元。另查明：1、2010年1月7日，辽宁省人民政府办公厅印发《关于实施征地区片综合地价标准的通知》，要求依法征收农民家庭承包土地的，征地补偿费的80%归被征地农户，20%归集体经济组织；征收土地集体经济组织未发包的以及实行其他方式承包的土地，征地补偿费归集体经济组织，依法分配或使用；被征收土地上有附着物和青苗的，对地上附着物和青苗的所有权人要另行补偿。2、2010年4月19日，辽宁省交通厅向沈阳、铁岭市交通局发出《关于协助省厅做好沈阳至四平高速公路改扩建工程相关前期工作的函》，要求提前做好项目沿线征地动迁准备工作，严格禁止沈四线两侧用地控制红线内抢栽抢种，改变地类、新建地上附着物现象发生。3、2010年4月22日，铁岭市人民政府发出《通告》称，沈阳至四平高速公路改扩建工程前期工作已经启动，征地动迁工作即将开始。在2010年4月25日前确认的改扩建工程控制红线范围内的土地不得改变地类。严格禁止在控制红线范围内抢栽、抢种、抢建各种地上附着物。4、2011年3月4日，辽宁省人民政府办公厅下发《关于严格控制拟建高速公路建设项目用地有关问题的通知》，要求各市政府、省政府有关部门要高度重视高速公路建设，积极配合做好工程的前期准备与开工工作。从即日起，有关部门不得批准任何单位和个人在拟建高速公路规划控制区（包括征地红线两侧各50米）新建永久性和临时性地上（下）建筑物、附着物；不得改变土地的使用性质和耕种种类；不得新栽果树及其他苗木；不得挖沙取土、开山采石、开挖鱼塘等。凡违反上述规定的，在实施高速公路建设项目征地动迁过程中一律按原地况进行补偿。5、2012年9月26日，国家发展和改革委员作出《关于辽宁省沈阳（王家沟）至铁岭（杏山）公路改扩建工程可行性研究报告的批复》，同意实施沈阳（王家沟）至铁岭（杏山）公路改扩建工程，实际建设规模约149公里，项目估算总投资约为81.8亿元，项目单位为辽宁省高等级公路建设局。6、2013年12月27日，辽宁省高等级公路建设总指挥部印发通知，实施《沈阳至四平改扩建等三条高速公路前期工作和征迁工作方案》，要求严格控制红线，坚决打击“三抢”行为。7、2014年2月17日，铁岭市高速公路建设征地动迁办公室与铁岭县国土资源局签订《土地补偿费拨款协议书》，铁岭市高速公路建设征地动迁办公室将及时拨付征地补偿费36328032元、耕地占补平衡费9358000元，合计45686032元，由铁岭县国土资源局及时将征地补偿费发放给被征地者。8、2014年6月13日，辽宁省高等级公路建设局沈铁项目指挥部下发《关于新增腰堡服务区暂停发放动迁补偿款的通知》，要求铁岭市高速公路征地动迁办公室暂停发放动迁补偿款，待服务区位置确认后，再行发放放动迁补偿款。9、2014年7月20日，铁岭市人民政府决定成立铁岭市高速公路建设征地动迁领导小组。10、2014年8月1日，辽宁省人民政府作出批复，同意实施《辽宁省高速公路建设征地动迁补偿实施方案》（辽政[2014]103号）。11、2014年9月9日，铁岭市人民政府办公室印发《铁岭市高速公路建设征地动迁实施方案》（铁政办发[2014]40号）。12、2014年10月17日，国土资源部经国务院批准，批复同意《辽宁省人民政府关于沈阳（王家沟）至铁岭（杏山）公路改扩建工程建设项目用地的请示》，要求当地人民政府严格依法履行征地批后实施程序，按照经批准的征收土地方案及时足额支付补偿费用。13、2014年11月28日，铁岭市高速公路建设征地动迁领导小组决定成立铁岭市高速公路建设征地动迁领导小组办公室，简称“铁岭市高速公路建设征地动迁办公室”，具体负责沈平（铁岭至四平）、辽宁中环（铁岭至本溪段）高速公路建设的征地动迁工作。14、2015年9月7日，铁岭市人民政府办公室印发《关于沈平高速公路（铁岭段）改扩建工程征收工作有关事宜的会议纪要》，要求必须在9月30日前完成沈平高速公路（铁岭段）改扩建工程征收工作。经过各级政府最大努力仍不能达成协议的，要在保护企业和个人最大合法利益的基础上，下达强制征收决定。由银州区政府和开发区、凡河新区管委会负责履行辖区征收主体责任。15、2015年9月12日，铁岭市人民政府办公室印发《关于尽快实施腰堡服务区征地动迁工作的会议纪要》，会议强调2015年9月11日经省市会议研究决定，腰堡服务区仍然按照原设计施工，需立即启动征地动迁程序，并在9月30日前完成征地动迁工作。会议决定：一、对腰堡服务区范围内所涉及到的土地、地、地上物木果树，按照2012年末现场核定的征地动迁数量，依据补偿标准及时下发补偿款；二、对服务区范围内出现的抢栽、抢种、抢建行为，告知权属人一周内自行拆除，如不能按期拆除，由政府组织强迁。16、2015年9月25日，辽宁省高等级公路建设局沈铁项目指挥部下发《关于发放腰堡服务区动迁补偿款的通知》，腰堡服务区仍按原设计位置建设，按照2013年末现场核定征地动迁数量，依据征地动迁补偿标准及时下发征迁补偿款。17、2015年12月28日，铁岭市人民政府办公室印发《关于实施征地区片综合地价标准的通知》（铁政办发[2015]78号），从2016年1月1日起调整铁岭市征地区片综合地价标准，铁岭县腰堡镇区片地价每亩3.4万元。18、2015年12月31日，辽宁省人民政府作出批复，调整《辽宁省高速公路建设征地动迁补偿实施方案》（辽政[2015]198号））。19、2016年11月25日，铁岭市高速公路建设征地动迁办公室与铁岭县腰堡镇人民政府签订《沈四高速公路（铁岭段）改扩建工程腰堡服务区征用土地执行新标准（补充）补偿协议》，按新的综合区片地价标准补偿，每亩新增1万元（由每亩2.4万元增加到每亩3.4万元）。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，审理行政案件的第一要务是确定被诉行政行为。原、被告均认可本案的被诉行政行为是铁岭市高速公路建设征地动迁办公室于2015年9月23日对潘金贵土地上的林木予以强制执行行为。（一）关于被告是否适格《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”铁岭市高速公路建设征地动迁办公室是铁岭市人民政府为确保铁岭至四平高速公路改扩建工程顺利实施而成立的行政机构，具体负责沈平、辽宁中环高速公路建设的征地动迁工作。该机构虽具有一定的行政管理职能，但不属于独立的法人单位，不具有独立承担法律责任的能力，并且强制执行也是受铁岭市人民政府指派实施的行为。因此，铁岭市人民政府作为组建铁岭市高速公路建设征地动迁办公室的行政机关，应当对铁岭市高速公路建设征地动迁办公室的行为行为承担法律责任，是本案的适格被告。（二）关于行政行为是否合法《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”铁岭市高速公路建设征地动迁办公室对潘金贵家庭承包土地及机动地上的树木予以强制铲除，并对其他附着物予以强制拆除的行政强制执行行为，依法应当有行政决定书、催告书、行政强制执行决定书作为行政强制执行依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”铁岭市高速公路建设征地动迁办公室在本院审理过程中没有提交行政决定书、催告书、行政强制执行决定书证明其强制执行行为合法，应当认定其行政强制执行行为没有执行依据。因此，铁岭市高速公路建设征地动迁办公室作出的行政强制执行行为，违反法定程序，超越职权，应当确认违法。（三）关于损失应否赔偿《中华人民共和国行政强制法》第八条规定“因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”铁岭市高速公路建设征地动迁办公室的违法行政强制执行行为给潘金贵造成的实际损失，应当依法赔偿。铁岭市高速公路建设征地动迁办公室主张应予补偿，因其违法在先，缺乏给予补偿的合法前提，故其主张不能成立。（四）关于赔偿范围2010年4月22日铁岭市人民政府发出《通告》要求：“在2010年4月25日前确认的改扩建工程控制红线范围内的土地不得改变地类，严格禁止在控制红线范围内抢栽、抢种、抢建各种地上附着物。”2011年3月4日辽宁省人民政府办公厅下发《关于严格控制拟建高速公路建设项目用地有关问题的通知》要求：“从即日起，有关部门不得批准任何单位和个人在拟建高速公路规划控制区（包括征地红线两侧各50米）新建永久性和临时性地上（下）建筑物、附着物；不得改变土地的使用性质和耕种种类；不得新栽果树及其他苗木；不得挖沙取土、开山采石、开挖鱼塘等。凡违反上述规定的，在实施高速公路建设项目征地动迁过程中一律按原地况进行补偿。”因此，在2011年3月4日之后的新建、新栽等行为，均属于“三抢”行为，是违法行为，因此形成的财产依法不予补偿。潘金贵在此后新栽林木行为，属于“三抢”行为。对实施“三抢”行为而产生的财产，即经相关部分核定认定为“三抢”财产，包括2013年12月17日林木调查核量表所记载的林木等，按照法定行政征收程序，依法不予补偿。但因铁岭市高速公路建设征地动迁办公室的行政强制执行违法，故对违法行政行为造成的损失亦应赔偿，但赔偿范围仅限于财物的成本价值，包括购买树苗、养护成本和土地承包费用等，而不包括期待利益或者未来利益。这些财物的成本价值是当事人已经实际付出，且凝结在“三抢”财产之中，不容非法剥夺。而这些“三抢”财产的期待利益或者未来利益不可能发生，也不应当发生，故依法不予赔偿。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三、四项、第七十四条第一款第一项、第七十六条规定，判决如下：一、确认被告铁岭市人民政府、被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室于2015年9月23日对原告潘金贵实施的行政强制执行行为违法；二、被告铁岭市人民政府于本判决生效后10日内赔偿原告潘金贵经济损失151889元；三、驳回原告潘金贵其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告铁岭市人民政府负担。原告潘金贵预交的评估费4700元，由其自行负担。本院委托评估费3310元由被告铁岭市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  韦加诚审判员  刘 奇审判员  周 彤二〇一九年十二月二十日法官助理宋歌书记员宋晔