江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终766号 上诉人（原审原告）南京鹿江中药饮片厂，住所地南京市江宁区麒麟镇青西村。 法定代表人叶宁，南京鹿江中药饮片厂董事长。 委托代理人王小明，南京鹿江中药饮片厂厂长。 委托代理人张银平，江苏臻宇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区应急管理局，住所地南京市江宁区新医路１**。 法定代表人钱晓斌，南京市江宁区应急管理局局长。 委托代理人王志恒，南京市江宁区应急管理局工作人员。 委托代理人蔡云，北京市君泽君（南京）律师事务所律师。 上诉人南京鹿江中药饮片厂（以下简称鹿江中药厂）因诉被上诉人南京市江宁区应急管理局（以下简称江宁区应急管理局）行政处罚一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年6月4日，江宁应急管理局工作人员至鹿江中药厂处进行安全生产综合检查。（江宁）安监检记〔2018〕71069号《现场检查记录》记载：检查时间为2018年6月4日09时45分至11时00分；检查情况主要内容如下：1、该企业设立理化室1间，位于企业生产车间**北侧，理化室内储存有甲醇20瓶X500毫升/瓶、乙醇（95%）20瓶X500毫升/瓶、二氯甲烷5瓶X500毫升/瓶等；2该企业设立试剂室1间，位于企业生产车间**南侧，试剂室内储存硫酸(95%-98%)12瓶X500毫升/瓶、盐酸(36%-38%)4瓶X500毫升/瓶等；3、该企业现场未能提供危险化学品储存、使用的安全评价报告。该《现场检查记录》上有江宁应急管理局工作人员、街道工作人员及鹿江中药厂现场负责人签字确认，同时附有现场照片10张，鹿江中药厂现场负责人在照片上签字确认。江宁应急管理局同日对鹿江中药厂作出（江宁）安监管现决〔2018〕7107号《现场处理措施决定书》称，依据《安全生产法》第六十二条的规定，“暂停你单位危险化学品的使用（甲醇、乙醇、二氯甲烷、硫酸、盐酸）”，加盖江宁应急管理局公章并由鹿江中药厂现场负责人签字确认。同日，江宁应急管理局向鹿江中药厂作出了（江宁）安监询〔2018〕71030号《询问通知书》。 2018年6月5日，鹿江中药厂的厂长王小明至江宁应急管理局处接受询问。询问中，王小明称其厂检验药品使用了乙醇、硫酸等，每个月使用乙醇、甲醇约10瓶（500毫升/瓶）、二氯甲烷1瓶（500毫升/瓶）、盐酸、硫酸1瓶（500毫升/瓶）；知道上述物品属于危险化学品，有购买发票，对储存、使用该物品没有进行安全评价，对相关规定不是很了解，称回去后按江宁应急管理局提出的问题与法律规定进行整改，将安全隐患整改完毕。 2018年6月6日，江宁应急管理局认为鹿江中药厂未委托具备国家规定的资质条件的机构对其安全生产条件每3年进行一次安全评价，未提出安全评价报告，涉嫌违反了《危险化学品安全管理条例》第二十二条、第三十二条的规定，决定予以立案。 2018年6月20日，江宁应急管理局召开案审会，经过集体讨论，一致同意决定对鹿江中药厂作出责令改正、罚款五万一千元的处罚决定。2018年6月21日，江宁应急管理局向鹿江中药厂作出（江宁）安监罚告〔2018〕7101号《行政处罚告知书》，告知查明了鹿江中药厂生产车间设有理化室，理化室内储存有多种危险化学品，鹿江中药厂现场未能提供使用、储存危险化学品案例评价报告，未委托具备国家规定的资质条件的机构对其案例生产条件每3年进行一次安全评价等，同时告知了相关主要证据，认为鹿江中药厂的行为违反了《危险化学品安全管理条例》第二十二条第一款及第三十二条的规定，依据《危险化学品安全管理条例》第八十条第（三）项和《江苏省安全生产行政处罚自由裁量实施细则》（试行）第十三条之规定，拟对鹿江中药厂作出责令改正，处五万一千元的罚款，并交待了相关陈述与申辩的权利等。同时，江宁应急管理局向鹿江中药厂作出（江宁）安监听告〔2018〕7101号《听证告知书》，告知了查明违法事实、违反的法律规定，依据相关规定拟决定作出的处罚，称根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，鹿江中药厂有要求举行听证的权利，并告知了申请听证的时间、地点、联系方式等。 2018年6月22日，鹿江中药厂向江宁应急管理局申请举行并参加听证会。2018年6月27日江宁应急管理局向鹿江中药厂作出（江宁）安监听通〔2018〕8001号《行政处罚听证会通知书》通知其听证会相关事项。2018年7月5日，江宁应急管理局作出案件延期审批，将案件办结期限延至2018年8月6日。2018年7月10日，江宁应急管理局就涉案处罚举行了听证会。听证会上，鹿江中药厂提出依照相关法律规定，使用危险化学品从事生产的企业就是用危险化学品作为所制造产品的原料或辅料投入到生产线上的企业，这种企业用于生产的危险化学品都用公斤、吨计算的，鹿江中药厂生产中药饮片不需要任何危险化学品，不适用该法律规定等。听证会后，2018年7月11日，江宁应急管理局决定维持原案审会决定。 2018年7月13日，江宁应急管理局作出（江宁）安监罚〔2018〕7101号《行政处罚决定书》（以下简称7101号《行政处罚决定书》），认定鹿江中药厂的行为违反了《危险化学品安全管理条例》第二十二条第一款和第三十二条之规定，决定对鹿江中药厂作出责令改正，处五万一千元罚款的行政处罚，并告知了相应的复议、诉讼权利等。鹿江中药厂收到后不服，提起本案行政诉讼，请求撤销7101号《行政处罚决定书》。 另查明，鹿江中药厂持有的营业执照上载明经营范围为：中药饮片（除毒性中药饮片）生产、加工。鹿江中药厂持有的中华人民共和国药品生产许可证，载明生产范围为：中药饮片（含直接服用饮片，净制、切制、炮制……）。鹿江中药厂持有中华人民共和国药品GMP证书，认证范围为：中药饮片（净制、切制、蒸制、炒制、煅制、粉碎）。 还查明，鹿江中药厂因需要用高氯酸、硝酸镁、硼酸氢钠等易制爆化学试剂，曾向南京市公安局江宁分局申请购买许可或备案并经批准。2017年5月15日至2018年12月17日，鹿江中药厂曾分别从南京中东化玻仪器有限公司处购买硫酸5升、盐酸5升、三氯甲烷7.5升、高锰酸钾5千克、丙酮5升。另根据鹿江中药厂的《易制毒化学品使用记录》显示，原告于2017年1月至10月12日曾保存、使用过甲苯、硫酸、乙醚等。 再查明，因南京市机构改革，原南京市江宁安全生产监督管理局不再保留，依据江宁编办2019年2月19日发布的《关于区应急管理局机构编制调整方案的通知》（江宁编办发（2019）1-27号文）规定，对江宁辖区内安全生产工作实施综合监督管理的职责由江宁应急管理局承担。 又查明，鹿江中药厂的厂区内有办公区与生产车间，厂区有一个大门；涉案相关危险化学品放在其办公区二楼，共三个房间，每个房间存放有数量不等的相关化学物品；二楼其他房间为办公用房。 原审庭审中，鹿江中药厂称，其从2003年7月份开始一直从事中药饮片生产，在此期间江宁应急管理局工作人员也从未曾至鹿江中药厂进行过检查；厂内生产和检验是两个独立的部门，检验是厂里的监督部门，而非生产部门；安全评价都是使用危险化学品从事生产的企业才需要做的，鹿江中药厂不需要，而且鹿江中药厂对检验使用的少量危险化学品也已放置在规定的储藏室内，危险化学品在防爆柜里保管。江宁应急管理局称，2011年以后才有法律规定对使用危险化学品的企业要进行检查；之前街道去鹿江中药厂检查时，发现鹿江中药厂存在其他违法行为并责令其改正，但鹿江中药厂未改正，故经街道安监部门反映，江宁应急管理局才去鹿江中药厂检查；使用的危险化学品是否安全，并不以是否放在防爆柜还是保险柜为准，而是要经过专业评价机构进行评测；江宁应急管理局考虑到鹿江中药厂是使用危险化学品的企业，且用量不大，故仅对其作出五万一千元的罚款；在江宁辖区内与鹿江中药厂类似的做中药材剂片加工的企业不多，但相类似的、在检验环节中使用危险化学品的，均要求其进行安全评价，相关企业均已履行；鹿江中药厂使用相关危险化学品用于中药饮片是其生产的必要程序，如果鹿江中药厂不使用相关危险化学品，就无法达到生产、产品销售的目的，对于此类企业，需要委托具有国家认可资质的第三方进行安全评价，鹿江中药厂因未落实安全主体责任，才导致被处罚。 原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。江宁应急管理局作为南京市江宁行政区域内负责安全生产监督管理的行政职能部门，对其辖区内的安全生产工作具有综合监督管理的法定职责，鹿江中药厂属于位于江宁的生产企业，江宁应急管理局对鹿江中药厂的安全生产具有监督管理的法定职权、职责。 本案中，双方对于鹿江中药厂存有危险化学品且使用了危险化学品并无争议，争议的焦点是鹿江中药厂是否属于《危险化学品安全管理条例》第二十二条、第三十二条调整适用对象,江宁应急管理局针对鹿江中药厂未进行安全生产条件进行安全评价作出涉案处罚决定是否符合相关法律规定。 《危险化学品安全管理条例》第二十二条规定：“生产、储存危险化学品的企业，应当委托具备国家规定的资质条件的机构，对本企业的安全生产条件每3年进行一次安全评价，提出安全评价报告。安全评价报告的内容应当包括对安全生产条件存在的问题进行整改的方案。生产、储存危险化学品的企业，应当将安全评价报告以及整改方案的落实情况报所在地县级人民政府安全生产监督管理部门备案。在港区内储存危险化学品的企业，应当将安全评价报告以及整改方案的落实情况报港口行政管理部门备案。”该条例第三十二条规定：“本条例第十六条关于生产实施重点环境管理的危险化学品的企业的规定，适用于使用实施重点环境管理的危险化学品从事生产的企业；第二十条、第二十一条、第二十三条第一款、第二十七条关于生产、储存危险化学品的单位的规定，适用于使用危险化学品的单位；第二十二条关于生产、储存危险化学品的企业的规定，适用于使用危险化学品从事生产的企业。”本案中，鹿江中药厂系中药饮片的生产、加工企业，其所购买、使用的涉案相关危险化学品系其相关中药饮片在生产车间出品之后、向市场销售之前用于检测产品质量是否合格。鹿江中药厂认为，该检测环节属于独立的环节，是使用危险化学品从事检验，而非使用危险化学品从事生产，不应当适用《危险化学品安全管理条例》第三十二条之规定。江宁应急管理局认为，鹿江中药厂在中药饮片销售之前对其进行检测，系必要环节，属于生产过程的一部分。原审法院认为，对于鹿江中药厂是属于使用危险化学品从事生产的企业还是属于使用危险化学品从事检验的企业、是否受到《危险化学品安全管理条例》第三十二条之约束等，需要进行综合判断。首先，从《中华人民共和国安全生产法》的立法目的看，其制定是为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展。应当说，安全生产不仅对国家、对社会具有重大意义，而且对家庭、对个人也具有重大意义，当然对于生产企业、企业家及劳动者等更具有重大意义。其次，从危险化学品的特性看，因其本身具有某种危险特性，当受到摩擦、撞击、震动、接触热源或点火源、日光曝晒、遇火受潮、遇性能相抵触物品等外界条件的作用时，极易导致燃烧、爆炸、中毒、灼伤及污染环境事故发生等，具有极大的安全隐患，故为了加强危险化学品的安全管理，预防和减少危险化学品事故，保障人民群众生命财产安全，保护环境，国家制定了《危险化学品安全管理条例》。再次，从现实情况看，随着我国经济的发展，有效利用能源、减少环境污染、降低安全生产事故频次、防止环境突发事件、确保生命财产安全的重要性日益凸显，且党的十八大以来，我国已经把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局的基础性工作，把污染防治作为“三大攻坚战”的重要内容之一。反面看，2019年3月21日，盐城市响水县的江苏天嘉宜化有限公司发生的“3.21”爆炸事故，造成了极其惨重的后果。故，对危险化学品的管理应适用形势发展、从严从紧管理。最后，结合鹿江中药厂作为生产企业本身，其所称的办公区与生产车间，均位于同一厂区，两者相邻很近；其存放危险化学品的三间房屋位于办公区二楼，与相关人员办公室相距较近，存在安全隐患；鹿江中药厂生产、销售的产品主要系中药饮片，在车间加工之后，在出厂销售之前会使用危险化学品进行检验，以确定产品是否合格、是否能够出厂销售，该检验环节虽非典型的车间内生产行为，但该行为发生的时间系出厂销售之前、发生地点也在鹿江中药厂厂区内，应视为车间生产的延续过程，不宜视为独立的产品检验检测环节。综上，结合相关法律的立法目的、客观现实状况、鹿江中药厂使用危险化学品的地点、时间等，可认定鹿江中药厂属于使用危险化学品从事生产的企业，属于《危险化学品安全管理条例》第三十二条调整适用对象。 根据《危险化学品安全管理条例》第八十条第一款第（三）项的规定，未依照本条例规定对其安全生产条件定期进行安全评价的，由安全生产监督管理部门责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产停业整顿直至由原发证机关吊销其相关许可证，并由工商行政管理部门责令其办理经营范围变更登记或者吊销其营业执照；有关责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据查明的案件事实，鹿江中药厂未依照《危险化学品安全管理条例》的规定对其安全生产条件进行安全评价，江宁应急管理局据此对鹿江中药厂作出罚款五万一千元的处罚，符合上述法律规定，结果并无不当。同时需要指出，江宁应急管理局在向鹿江中药厂送达的7101号《行政处罚决定书》中，未直接写明《危险化学品安全管理条例》第八十条之相关规定，但结合江宁应急管理局向鹿江中药厂送达的《行政处罚告知书》内容，该告知书上已写明“依据《危险化学品安全管理条例》第八十条第（三）项……”，故可视为已经向鹿江中药厂告知了相关法律规定，同时，江宁应急管理局应在今后工作中加以改进，避免出现类似情况。鹿江中药厂在本案中提出，其成立15年来，相关安监部门来检查有一百余次并提出整改，但均未提出鹿江中药厂没有安全评价报告，江宁应急管理局突然提出，鹿江中药厂不可能知晓等。原审法院认为，固然作为使用危险化学品的生产企业需要知晓并掌握、遵循相关法律规定，但作为安全生产的监督管理部门，也可以向辖区内相关生产企业加大法律宣传、教育引导的力度，及时发现并解决相关问题，使相关生产企业依法合规安全生产。 江宁应急管理局在作出7101号《行政处罚决定书》之前，进行了现场检查，制作了询问笔录，调取了相关材料，举行了听证程序，保障了鹿江中药厂的陈述、申辩权利。江宁应急管理局在法定期限内作出7101号《行政处罚决定书》后依法向鹿江中药厂进行了送达。上述行为，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，办理程序并无不当。 综上，江宁应急管理局作出的7101号《行政处罚决定书》具有事实根据，适用法律正确，办理程序合法，鹿江中药厂要求撤销7101号《行政处罚决定书》的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回鹿江中药厂的诉讼请求。案件受理费50元，由鹿江中药厂承担。 上诉人鹿江中药厂上诉称，第一，鹿江中药厂不属于使用危险化学品从事生产的企业。上诉人认为，上诉人属于使用危险化学品的企业，上诉人的生产和检验是两个独立的环节，检验是生产结束后、销售前的必经环节，而非生产过程中的一个必经环节。第二，原审判决未就听证程序是否合法进行审理，上诉人认为，听证主持人王志恒参与了案件的办理，其主持听证会违反了法律规定。综上，请求二审法院：1.撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初122号行政判决，依法改判或者发回重审；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人江宁应急管理局辩称，第一，被上诉人认为，上诉人属于使用危险化学品从事生产的企业，使用危险化学品的概念包含了使用危险化学品从事生产的概念，被上诉人所作认定符合事实与法律规定。第二，被上诉人的行政处罚程序合法，王志恒并非案件调查人员，上诉人亦没有在听证会上申请回避。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人向本院提交了一张网络截图，用以证明上诉人向有权机关进行了咨询，根据答复，上诉人使用的危险化学品系民用小包装，不可能用于生产。经质证，被上诉人对该证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可。 本院经审查认为，上诉人提交的该份证据同本案待证事实没有关联，本院不予采纳。 二审审理中，上诉人向本院提交了调取证据申请书,申请向江苏省应急管理厅调取危化品企业信息名单。本院经审查认为,上诉人所申请调取的证据同本案待证事实没有关联，本院不予准许。 本院经审理查明的事实同原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，时间为2018年6月4日的《现场检查记录》、《现场处理措施决定书》和《勘验笔录》的签名显示，检查人员为黄开和、顾文广，证件号码为320115133、320115150。二审中，被上诉人述称，王志恒系被上诉人政策法规科科长。 二审中，上诉人认可其收到7101号《行政处罚决定书》的时间为2018年7月13日。 本院认为，关于被上诉人江宁应急管理局是否具有作出相应行政处罚的法定职权，原审判决已经作出认定，各方当事人亦没有提出异议，本院经审查予以确认。综合在卷证据和双方当事人诉辩意见，本案的争议焦点主要有二，一是上诉人是否属于《危险化学品安全管理条例》第二十二条的适用对象，二是被上诉人的行政处罚程序是否合法。 关于第一个争议焦点，上诉人主张其属于使用危险化学品的企业，但不属于使用危险化学品从事生产的企业，因此不适用《危险化学品安全管理条例》第二十二条的规定。对此，本院经审查认为，根据《危险化学品安全管理条例》第二十二条和第三十二条之规定，使用危险化学品从事生产的企业应当依照规定定期对企业的安全生产条件进行安全评价。关于上诉人是否属于使用危险化学品从事生产的企业，应当根据上诉人使用危险化学品的用途、地点和方式进行判断。首先，根据《中华人民共和国药品管理法》第四十七条规定，药品生产企业应当对药品进行质量检验，不符合国家药品标准的，不得出厂。故上诉人日常生产中所生产的每一批产品都需要进行检测，而在检测中上诉人会使用到危险化学品。也就是说，上诉人使用危险化学品检验其产品是否合格是上诉人所生产产品出厂前的必要环节，这一环节在上诉人的日常活动中是普遍存在、常常发生的内容，应当引起上诉人足够的重视。其次，上诉人本身作为生产企业，使用危险化学品的地点位于厂区范围内，距离上诉人的人员办公区域和产品生产区域都不远。再次，上诉人对危险化学品的使用方式系通过对产品抽样后进行化学和物理实验，这一使用方式客观上确实存在一定的安全隐患。诚然，上诉人可能认为，上诉人使用危险化学品的用量不大，且多年以来从未发生过安全事故。但安全生产事关人民群众生命财产安全，责任重于泰山，被上诉人依据相关法律法规从严管理，不仅有利于保护人民群众生命财产安全，从长远看也有利于生产企业本身，人民法院应予支持。故上诉人使用危险化学品的方式虽然不是常规的车间生产，但结合其使用危险化学品的具体情况，被上诉人认定上诉人属于使用危险化学品从事生产的企业，对上诉人未依照规定对安全生产条件定期进行安全评价的行为进行行政处罚，符合《危险化学品安全管理条例》的有关规定，亦符合确保人民群众生命财产安全的理念和精神，并无不当。 关于第二个争议焦点，上诉人提出，王志恒作为案件的承办人员主持了听证会，违反了法律规定。对此，本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第二款之规定，听证应当由行政机关指定的非案件调查人员主持。在卷证据显示，本案的现场调查人员系黄开和、顾文广，故王志恒担任听证会主持人并不违反法律规定。本案中，被上诉人江宁应急管理局依法由两位执法人员进行了现场检查，收集了相关证据，在作出行政处罚前经过了行政机关负责人集体讨论。经上诉人申请，被上诉人依法举行了听证会，后被上诉人于2018年7月13日作出7101号《行政处罚决定书》，上诉人亦认可于2018年7月13日收到7101号《行政处罚决定书》。被上诉人的行政处罚程序，基本符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十二条和第四十三条的规定。被上诉人向上诉人送达的7101号《行政处罚决定书》上未载明作为处罚依据的《危险化学品安全管理条例》第八十条第（三）项的规定，存在不当，原审判决亦已对此予以指出，但该瑕疵未实际影响上诉人的合法权益，被上诉人应当在今后的工作中注意。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京鹿江中药饮片厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  冯 驰 审 判 员  王 燕 审 判 员  周 磊 二〇一九年十二月二十日 法官助理  张天帆 书 记 员  储 娜