海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终689号   上诉人（一审被告）文昌市人民政府，住所地海南省文昌市文城镇清澜开发区惠民路政府办公大楼。   法定代表人王晓桥，市长。   委托代理人黄宏毅，文昌市人民政府工作人员。   委托代理人冯在厅，海南法立信律师事务所律师。   上诉人（一审第三人）文昌市东路镇东路村委会茶松村民小组，住所地海南省文昌市东路镇东路村委会茶松村。   负责人云大新，组长。   委托代理人郭安宁，海南瑞来律师事务所律师。   委托代理人王燕，海南瑞来律师事务所律师。   被上诉人（一审原告）海南省国营东路农场，住所地海南省文昌市东路镇东路墟。   法定代表人林熙孔，场长。   委托代理人林资，海南大兴天泰律师事务所律师。   委托代理人陈明星，该农场工作人员。   一审被告海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道。   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人陈莉，海南省司法厅工作人员。   上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）、文昌市东路镇东路村委会茶松村民小组（以下简称茶松村民小组）因被上诉人海南省××路农场）诉其及海南省人民政府（以下简称海南省政府）土地行政登记及行政复议一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2004年12月19日，文昌市政府给茶松村民小组颁发了文集有（2004）第×××号《集体土地所有证》（以下简称第69号土地证）。2016年9月7日，海南省政府作出琼府复决（2015）146号《行政复议决定书》（以下简称146号复议决定），维持文昌市政府颁发的第69号土地证。2016年9月23日，东路农场提起本案诉讼，请求：一、撤销146号复议决定；二、撤销第69号土地证。   一审查明：2003年12月8日，文昌市东路镇人民政府（以下简称东路镇政府）出具《土地权属证明》，写明茶松经济社即茶松村民小组使用位于东路村委会的土地，面积127977.8平方米（以下简称涉案土地），系茶松经济社从1962年前一直使用至今，无异议。2003年12月10日，茶松村民小组向文昌市政府申请颁发涉案土地的集体土地所有证。文昌市政府土地管理部门召集相邻各方参加现场指界，并制作界线核定书，根据界线核定书制作了宗地地类及界址点成果表。之后土地管理部门就涉案土地的四至、面积及权属情况进行了征询异议公告，公告期满后，文昌市政府经审核于2004年12月19日给茶松村民小组颁发了第69号土地证，土地面积为12.7977公顷。东路农场对该颁证行为不服，于2015年向海南省政府提起行政复议，海南省政府于2016年9月7日作出146号复议决定，以东路农场未能提供有效证据证明《定界协议书》《地界协议书》《工作报告》《国营东路农场场间土地规划图》《处理结果事由》及《审查批复》等文件所涉土地与涉案土地有利害关系为由维持了文昌市政府的颁证行为。   另查明，2016年10月26日，东路农场向一审法院申请对《国营东路农场场间土地规划图》与第69号土地证、文集有（2004）第×××号《集体土地所有证》（以下简称第73号土地证）有争议部分土地进行套图比对司法鉴定。2018年11月5日，一审法院收到鉴定机构海南利保测绘有限公司（以下简称利保公司）作出的司法技术鉴定报告，鉴定结论为：“1.国营东路农场场间土地规划图上的位置和×××号土地有66.98亩重叠；2.国营东路农场场间土地规划图上的位置和×××号土地有117.16亩重叠；3.争议部分土地示意图文字说明见图”。   一审认为：根据司法技术鉴定报告说明，东路农场提供的《国营东路农场场间土地规划图》与文昌市政府颁发的第69号土地证有66.98亩重叠，即文昌市政府颁发的第69号土地证中有东路农场的部分土地在内，证明了文昌市政府颁发第69号土地证认定事实不清。文昌市政府仅以东路镇政府作出的《土地权属证明》证实涉案土地全部由茶松村民小组从1962年前一直使用至今，没有其他证据予以佐证，属于证据不足，应予撤销。但是因为重叠的66.98亩土地而撤销12.7977公顷土地的颁证行为不利于人民政府对土地权属工作的开展和社会和谐，故不宜全部撤销文昌市政府颁发的第69号土地证，只撤销重叠的66.98亩颁证土地。海南省政府以东路农场未能提供证据证明《国营东路农场场间土地规划图》等与涉案土地有利害关系为由维持文昌市政府的颁证行为亦属认定事实不清，应予撤销。在一审法院审理本案过程中，因东路农场申请，一审法院委托了利保公司对《国营东路农场场间土地规划图》与第69号、第73号土地证进行套图比对的司法鉴定，鉴定费用共计86350.00元，其中本案分配负担50%（即86350.00元÷2﹦43175.00元），由文昌市政府、海南省政府各负担50%（即：43175.00元÷2﹦21587.50元）；另一案[即（2016）琼96行初196号案]分配负担50%。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销文昌市政府于2004年12月19日给茶松村民小组颁发的第69号土地证中将涉案争议的66.98亩土地所有权归属茶松村民小组的具体行政行为；二、撤销海南省政府于2016年9月7日作出的146号复议决定；三、驳回东路农场的其他诉讼请求。本案受理费50元，鉴定及其他费用43175元，合计43225元，由文昌市政府、海南省政府各负担21612.50元。   文昌市政府上诉称：一、一审判决撤销66.98亩涉案土地所有权确权颁证行为，认定事实不清。（一）涉案颁证过程中，文昌市政府土地管理部门对涉案土地权属依法进行调查。为了确定涉案土地的四至面积和权属等情况，文昌市政府土地管理部门召集相关单位到土地现场进行指界，东路农场派人到场指界，并签字盖章予以确认。文昌市政府颁证行为依据的事实清楚，程序合法。（二）《国营东路农场场间土地规划图》坐标不清晰，来历不明，不能证明涉案土地归东路农场所有，更不能证明东路农场实际使用涉案土地。（三）东路农场提供的证据资料显示，其职工进行生产经营的涉案土地面积为29.06亩，与其主张的36.08亩涉案土地面积不符，与一审法院撤销的66.98亩更是相差巨大。（四）《国营东路农场场间土地规划图》没有坐标，鉴定机构依据该图作出鉴定结论违背客观事实。一审法院依据鉴定结论判决撤销66.98亩涉案土地的颁证行为，认定事实不清。二、一审判决撤销66.98亩涉案土地的所有权确权颁证行为，适用法律错误。一审时各方提供的证据资料显示，东路农场职工实际使用的涉案土地面积为29.06亩，其余土地自1962年起，由茶松村民小组成员实际经营使用。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第九条第一款规定，非东路农场职工使用的37.92亩土地，应归茶松村民小组所有。综上，文昌市政府颁发第69号土地证的行为依据的事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判驳回东路农场的诉讼请求。   茶松村民小组上诉称：一、一审判决依据的主要证据错误。东路农场提供的《国营东路农场场间土地规划图》坐标无法证实是司法鉴定参考的海南平面坐标系坐标。《国营东路农场场间土地规划图》只有经纬度，并无具体坐标，也未标注是什么坐标系。对于该专业且重要的问题，一审法院未传唤鉴定机构予以说明。二、文昌市政府颁发第69号土地证认定事实清楚、程序正当，符合法律规定。东路农场全程参与第69号土地证发证过程，并且对于涉案土地相关界线盖章确认。涉案土地历代由茶松村民小组村民使用至今，现东路农场提出涉案土地重叠问题不仅与先前的盖章确认行为相违背，亦严重不尊重历史和客观事实。一审判决亦严重影响了茶松村民小组的正常生产、生活。综上，请求撤销一审判决，改判驳回东路农场的诉讼请求。   东路农场答辩称：一、文昌市政府将涉案66.98亩土地确权归属茶松村民小组的行为依法应予撤销。（一）东路农场提供的1963年、1964年相关批准文件及所附《国营东路农场场间土地规划图》，确认东路农场原始取得包括涉案66.98亩土地在内的土地。司法鉴定结果合法有效。文昌市政府将涉案66.98亩土地确权颁证给茶松村民小组错误，依法应撤销该部分颁证行为。（二）涉案争议地属东路农场六队土地，东路农场已连续使用该地远超过20年，该地使用权依法应归东路农场。二、海南省政府146号复议决定依法应予撤销。海南省政府未查明本案事实，维持第69号土地证。现已查明本案争议地属国有划拨地，第69号土地证所涉土地与东路农场国有划拨地存在重叠。海南省政府146号复议决定认定事实、适用法律错误。三、茶松村民小组没有证据证明土地合法来源，应承担举证不能的法律后果。司法鉴定结论证明第69号土地证中有66.98亩土地与东路农场土地重叠，相应颁证行为依法应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，依法应予维持。   海南省政府陈述称：海南省政府意见与一审意见一致，但对司法鉴定报告有异议。如果二审查明、认可司法鉴定报告，海南省政府认可法院的裁判结果。   一审法院已将各方当事人在一审提交的证据随卷移送本院。二审中，各方当事人均未提交新证据。   二审查明：一、第69号土地证项下土地（即涉案土地）面积12.7977公顷，折合约192亩，东至外头园经济社，南至东路农场，西至国有公路，北至外头园、蓬古等5个经济社共有地。东路农场起诉主张的涉案土地包含其土地部分（即争议地）位于涉案土地南端与东路农场土地相邻部分，面积约36.08亩。   二、2004年12月19日，文昌市政府就涉案土地给茶松村民小组颁发了第69号土地证。2011年1月1日，文昌市政府就涉案土地相邻东路农场土地（面积569853.37平方米，折合约855亩）给东路农场颁发了文国用（2011）第W0900844号《国有土地使用证》（以下简称第844号国土证）。文昌市政府提交的第69号土地证的颁证证据、依据中，茶松村民小组与东路农场《土地权属界线核定书》中“双方指界人签章”处，有时任东路农场场长苏来德签名并加盖东路农场公章，并载明调查日期为2003年12月10日，该调查日期与文昌市政府提交的涉案土地其他土地权属界线核定书载明的调查日期一致。该《土地权属界线核定书》亦属于文昌市政府2011年1月向东路农场颁发第844号国土证的证据、依据。   三、文昌市政府颁发第69号土地证时，东路农场场长为苏来德；颁发第844号国土证时，东路农场场长为符积前，苏来德早已于2005年12月不再担任东路农场场长。   四、2015年11月26日，东路农场向海南省政府提出行政复议申请，请求撤销第69号土地证。本案中没有证据证明东路农场何时知道文昌市政府给茶松村民小组颁发了第69号土地证。东路农场在146号复议决定告知的期限内提起本案诉讼，未超过起诉期限。   五、2019年12月13日，本院进行现场勘查，确认争议地位于涉案土地南端，四至及现状为：东至东路农场土地（中间隔有水沟），南至××路），西至县道（即老公路），北至茶松村民小组土地（中间隔有水沟），具体面积不详，其上现全部为东路农场职工种植的荔枝和胡椒。茶松村民小组现场确认争议地从上世纪六七十年代起一直由东路农场管理使用至今，但主张系东路农场借用茶松村民小组的土地。   二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。   本院认为：本案是对文昌市政府给茶松村民小组颁发第69号土地证是否合法及海南省政府作出146号复议决定维持第69号土地证是否合法进行审查。文昌市政府给茶松村民小组颁发第69号土地证发生在2004年12月，当时《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”本案中，根据土地现场情况及茶松村民小组自认的情况，可以确认第69号土地证中包含了部分东路农场从上世纪六七十年代起一直管理使用至今的土地。而本案中没有证据显示文昌市政府在给茶松村民小组颁发第69号土地证过程中，对这部分土地依法进行了地籍调查及权属审核，并在给茶松村民小组颁发第69号土地证过程中，对东路农场长期实际管理使用这部分土地的情况进行了充分考量，故不能认定文昌市政府给茶松村民小组颁发第69号土地证证据、依据充分，程序合法，结果正确，第69号土地证依法应予撤销。但因本案中，东路农场提起复议并诉讼主张的第69号土地证中包含其土地面积仅为36.08亩，现东路农场根据鉴定结论主张的争议土地面积亦仅为66.98亩，整个撤销第69号土地证没有必要，故可以仅撤销第69号土地证中66.98亩土地的颁证行为。对争议土地，依法应由文昌市政府相关部门重新确权。海南省政府作出146号复议决定，未查明东路农场在文昌市政府颁证时实际使用部分土地的事实，认定事实不清，导致其维持第69号土地证不当，故146号复议决定亦应予以撤销。因本案中，给茶松村民小组颁发第69号土地证系文昌市政府作出的行政行为，海南省政府仅是复议维持文昌市政府颁发的第69号土地证，故本案鉴定费不应由海南省政府负担。   综上，一审判决撤销第69号土地证中66.98亩土地的颁证行为结果正确，应予维持，但理由不当，本院予以纠正。文昌市政府、茶松村民小组的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人文昌市人民政府、文昌市东路镇东路村委会茶松村民小组各负担25元。本案鉴定费43175元，变更为全部由文昌市人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 王 华   审 判 员 黄胜敏   审 判 员 刘 利     二○一九年十二月十六日   法官助理 李励云   书 记 员 王菊青   附：相关法律条文   中华人民共和国行政诉讼法   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。