海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼行终722号 上诉人（一审原告）：郑泽奇，男，1949年6月16日出生，汉族，住海南省海口市。 被上诉人（一审被告）：海南省国有资产监督管理委员会，住所地海南省海口市白龙南路**琼苑宾馆**楼。 法定代表人：倪健，主任。 委托诉讼代理人：王恒，海南省国有资产监督管理委员会政策法规与公司治理处主任科员。 委托诉讼代理人：许彩霞，广东深天成（文昌）律师事务所律师。 上诉人郑泽奇与被上诉人海南省国有资产监督管理委员会（以下简称省国资委）不履行法定职责一案，不服海南省海口市中级人民法院作出的（2019）琼01行初509号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月14日立案后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 2019年7月1日，郑泽奇向一审法院提起本案诉讼，诉讼请求为：1.判决省国资委监督海南省汽车制配厂（以下简称省汽配厂）支付拖欠其的工资464537.4元（该数额包含工资、一次性工伤补助金、精神抚慰金等）；2.履行《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十三条所规定的义务（包括一次性工伤补助金、精神抚慰金等，实际已包含在464537.4元之中）。 一审法院认为，双方争议的焦点问题是郑泽奇提起本案诉讼是否构成重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。郑泽奇于2016年5月5日以省国资委为被告提起诉讼，认为省国资委不履行法定监督职责，要求省国资委监督省汽配厂向其支付拖欠工资、工伤保险待遇、经济补偿金和精神抚慰金共计464537.40元，该案与本案的当事人、诉讼请求和诉讼标的均相同，且海南省高级人民法院已经对该案做出（2016）琼行终501号终审判决，故郑泽奇起诉本案符合上述法律规定，已经构成重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，一审法院裁定驳回郑泽奇的起诉。 郑泽奇不服一审裁定上诉称，依据2016年9月30日最高人民法院发布的第14批指导性案例：“指导案例69号《王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案》，旨在明确当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而针对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。这有利于通过司法审查加强对行政权力行使的监督，防止行政机关滥用权力，不作为、乱作为，从而保护行政相对人的合法权益，促进社会和谐”。因为参加工伤保险是用人单位应尽的义务、享受工伤保险是职工的基本权利，国有企业改制，伤残职工的合法权益应受法律保护。省汽配厂未能依照有关法律法规落实郑泽奇的工伤保险待遇。本案中，郑泽奇的申请事项因政府主导国有企业改制过程中侵犯职工合法权益而引发，其在未能通过仲裁、民事诉讼和信访程序解决诉请的情况下，海南省高级人民法院对该案作出（2016）琼行终501号终审判决：“责令被上诉人省国资委于本判决生效后两个月内对郑泽奇于2016年4月17日寄交的《关于海南省汽车制配厂改制的行政行为涉及郑泽奇工伤待遇问题进行行政处理的申请书》中涉及的申请事项作出处理”。但是省国资委怠于及时积极履行生效法律文书义务，（2016）琼行终501号行政判决书生效满两个月后，郑泽奇两次当面向省国资委请求进行处理和作出书面答复未果后，郑泽奇只能于2017年3月3日向法院申请强制行为，直至3月13日才接到领取“答复意见书”的电话通知，而省国资委辩称2017年2月24日已作出答复意见书，存在与事实不符。依据琼国资函（2007）371号指示，省汽配厂于2007年宣布关闭，同年指定海南金城国有资产经营管理有限责任公司制定职工安置方案，经规范召开职代会和审议通过，上报省国资委（琼国资函[2008]220号）初审，最后琼人劳保劳监（2008）28号批准，已符合琼工总（2004）83号第十五条规定：企业改制关闭、破产方案报省国有资产监管部门，职工安置方案报省劳动保障部门审查批准后实施”。依据国经贸企改（2002）859号第十款：“已完成改制分流的单位，原主体企业要按规定及时办理相关的资产转移，产权登记手续”，尔后，海南省金林投资集团有限公司（以下简称金林公司）投资692.65万人民币（投资比例100%）并于2012年9月3日在海口市工商管理局重新注册，已符合《中华人民共和国企业国有资产法》第三十九条：“本法所称企业改制是指：（一）国有独资企业改为国有独资公司。”至此省汽配厂的改制存在因故未能实施的理由，与事实不符。2012年省汽配厂重新制定职工安置方案，根本没有召开职代会审议通过的情况下，只有265人参加表决的职工大会，已违反琼国资（2007）92号《关于做好省属国有企业改制关闭破产职工安置方案制定和审查工作的通知》，其中第四条规定：“……依据有关法律、法规和政策规定认真审查职工安置方案，并监督保证规范召开职代会和审议通过，发现问题的，应要求下属企业法定代表人作出说明并责令纠正；查明故意弄虚作假、虚报乱报的，应追究相关责任人的责任。”违反琼工总（2004）83号《关于职代会审议办法》第十三条规定“职代会意见和决议应符合国家和我省有关法律、法规和规定，载明会议的时间、、地点议题、主持人、出席人数、意见或决议内容，以及决议表决结果。其中离、退休职工列席和意见情况应作专门说明。”2012年省汽配厂重新制定职工安置方案以职工安置费没有到位为条件，作为改变终止劳动合同的依据，已违反《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第十三条规定：“用人单位与劳动者不得在劳动合同法第四十四条规定的劳动合同终止情形之外约定其他的劳动合同终止条件。行政管理部门作出的有关批复应以上位法为依据，与上位法相冲突的条款不具合法性，不能作为认定行政行为合法的依据。对金林公司申报材料的真实性，程序的合法性负有审查职责。在作出审批行为时，省国资委未对金林公司申报的材料、程序等相关事实进行认真审查，属认定事实不清，证据不足，程序违法，应当予以撤销。因此琼国资函（2013）62号、琼人社函（2013）304号不能作为认定本案行政行为合法的依据，应该按照国务院国发办（2018）37号通知，及时纠正。而事实上2007年郑泽奇与省汽配厂之间的劳动合同在法律上已经终结，工伤职工的合法权益应受法律保护，省国资委于2017年2月24日作出的《答复意见书》，实质是为应付海南省高级人民法院（2016）琼行终501号行政判决书而进行推卸责任。行政权的行使应当严格限定在法律明确规定的范围内，在法律没有规定的情况下，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定。省国资委未能按照法律规定的程序履行其审核职责，其行为已构成行政不作为。根据琼国资函（2007）371号指示，为落实《工伤保险条例》有关规定，经海南省劳动能力鉴定委员会复查鉴定，省汽配厂总共只有九位伤残职工，金林公司向上级主管部门申请到537201元安置费后，又以郑泽奇、吕诗峰、王法昌三位伤残职工在2012年12月31日前已办理退休为由扣发，实际于2013年5月24日向全厂伤残职工共发放325449元，安置完成后金林公司于2013年8月7日向上级主管部门上报已发放12名职工工伤安置金额为397187.31元，虚报：71738元和12名伤残职工，法院应进行审查。（2016）琼行终字501号判决至今已两年多，省国资委曾发文责成省汽配厂进行整改，要求重新核算工伤待遇安置费用，但省汽配厂还是照老样按兵不动，只是于2018年12月24日作出海厂函（2018）003号，且与2014年11月11日海厂（2014）030号文件一样的结果：“因郑泽奇在2013年职工安置时已退休，不符合享受一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的法定条件”。在本案中，依据琼国资函（2007）371号指示，省汽配厂于2007年宣布关闭，改制过程中已确认公布郑泽奇应享受的各种费用，省人劳厅琼人劳保劳监（2008）28号也作出最终的批复，依据《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条有关规定，事实上郑泽奇与省汽配厂之间的劳动合同在法律上已经终结，双方之间原有的权利义务不再存在，但用人单位拖欠的工资，工伤保险待遇，劳动者可依法请求法律救济。省汽配厂应履行《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十三条所规定的义务。依据《工伤保险条例》第三十七条规定，如果汽配厂存在2012年才宣布关闭，在现实中，工伤职工本人完全有理由提出解除劳动合同，根本不会存在职工安置时已退休的情形，企业正常关闭，职工享受工伤保险待遇后，对法定年龄正常办理退休，不应受到影响。综上，一审法院认定事实错误，适用法律不当，请求撤销一审裁定，依法受理本案诉讼请求。 省国资委答辩称，本案为重复起诉，2016年5月，郑泽奇已以其为被告就同一事实和理由提起行政诉讼，案经二审（2016）琼行终字501号案件已作出生效判决。且国资委职权主要是履行出资人职责，对国有资产的监督管理行为并非行政行为，根据最高人民法院法办函[2019]90号文，已经明确除非国资委作出了产权界定行为，否则不宜作为行政诉讼被告主体。省国资委已履行法定职责，责成省汽配厂及其上级托管企业金林公司进行答复，郑泽奇的诉讼请求明显与事实不符，同时，其主张的给有关待遇无事实和法律依据。综上，郑泽奇的上诉无事实和法律依据，应当予以驳回。 本院认为，郑泽奇于2016年5月以省国资委为被告向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求为要求省国资委监督省汽配厂向其支付拖欠工资、工伤保险待遇、经济补偿金和精神损害抚慰金共计464537.40元，该案经一审法院判决，作出（2016）琼01行初120号行政判决，郑泽奇不服上诉至本院，本院于2016年12月15日作出（2016）琼行终501号判决，案已生效，且经一审法院执行终结。本案中，郑泽奇亦诉求省国资委监督省汽配厂支付拖欠其的工资464537.4元（该数额包含工资、一次性工伤补助金、精神抚慰金等，即本案与前案的当事人、诉讼请求和诉讼标的均相同，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”的规定，一审法院认定本案为重复起诉，驳回郑泽奇的起诉并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法(javascript:SLC(5110,0))》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 凌杰泉 审 判 员 郭晓欣 审 判 员 孔 琼 二〇一九年十二月九日 法官助理 杨秋雨 书 记 员 文明哲 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……