海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行终176号上诉人（原审原告）唐雄，男，1951年1月3日出生，汉族，住海南省三亚市。委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区综合行政执法局。住所地：海南省三亚市榆亚大道**。法定代表人钟金平，该局局长。委托代理人黄艳，该局工作人员。委托代理人孙瑶，海南健和坤律师事务所律师。上诉人唐雄因其诉被上诉人三亚市吉阳区综合行政执法局（以下简称吉阳区执法局）建设规划强制拆除一案，不服三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初212号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本案审理期间，因本案与本院同期受理的上诉人王瑞荣诉被上诉人吉阳区执法局建设规划强制拆除一案的诉讼请求及事实理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将两案合并审理。本院依法组成合议庭，于2019年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人唐雄及其委托代理人李春禹，被上诉人吉阳区执法局委托代理人黄艳、孙瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2019年7月6日，吉阳区执法局强制拆除了唐雄在三亚市××区第14网格区域内（月川社区网格编号为：14-65号）违法建设的××栋封顶的框架结构房屋。唐雄不服，于2019年7月26日提起本案诉讼，请求判决确认吉阳区执法局强制拆除唐雄位于三亚市××区第14网格65号位置房屋的行政行为违法，并判决吉阳区执法局承担本案所有费用。原审法院查明，2006年4月，唐雄未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市××区第14网格65号建设一栋主体三层局部四层的框架结构房屋。该房屋占地面积约221.4平方米，其中第一至第三层建筑面积均为221.4平方米，第四层建筑面积约38平方米，总建筑面积约702.2平方米。2016年6月21日，吉阳区执法局（当时的名称为三亚市吉阳区城市管理局，后由于机构改革，原三亚市吉阳区城市管理局更名为吉阳区执法局，为统一被上诉人名称，以下除需要特别说明之处，其余部分均将原三亚市吉阳区城市管理局称作吉阳区执法局）执法人员经现场检查，认定唐雄建设该房屋未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。经绘图拍照后，吉阳区执法局向唐雄作出并送达三吉城管（一大队Ⅰ）询字［2016］第14-65号《接受调查询问通知书》，通知唐雄携带本人身份证、户口本、土地使用权证、房屋相关报建手续等原件及复印件资料，于2016年6月24日9时到该局执法一大队接受询问。唐雄逾期未接受调查询问，也未提供相关规划报建资料。2018年9月21日，吉阳区执法局对唐雄作出并送达三吉城管（一大队）罚告字［2016］第344-1号《行政处罚告知书》，告知唐雄拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。2018年9月22日，唐雄向吉阳区执法局提出听证申请。2018年10月9日，吉阳区执法局举行了听证会。2018年11月9日，吉阳区执法局再次对案涉房屋进行现场检查，核实确认该房屋的建筑面积。2018年12月5日，吉阳区执法局对唐雄作出三吉城管（一大队）罚决字[2016]第344-1号《行政处罚决定书》（以下简称344-1号处罚决定），并于2018年12月6日向唐雄送达。该处罚决定认定唐雄未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第14网格65号擅自建设案涉房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条及《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，决定责令唐雄自该处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2018年12月21日，吉阳区执法局对唐雄作出并送达三吉城管（一大队）催告字[2016]第344-1号《强制执行催告书》（以下简称344-1号强执催告书）和《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告唐雄于2018年12月24日24时前履行344-1号处罚决定所确定的义务，自行拆除违法建设建筑物，并告知唐雄有权进行陈述和申辩。同时通告相关人员于2018年12月24日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。2019年7月1日，吉阳区执法局对唐雄作出并送达吉综执（执法一队）执决字[2016]第344-1号《强制执行决定书》（以下简称344-1号强制执行决定），根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条之规定，决定于2019年7月3日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。2019年7月6日，吉阳区执法局对上述违法建设建筑物进行了强制拆除。唐雄不服，遂提起本案诉讼。原审法院另查明，2004年10月20日，海南省人民政府同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作。原三亚市吉阳区城市管理局为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。2019年2月22日，原三亚市吉阳区城市管理局更名为吉阳区执法局。原审法院又查明，根据1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》（1995年-2010年），三亚市吉阳区月川社区位于三亚市××区内。原审法院认为，吉阳区执法局为三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。唐雄未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市××区第14网格区域内建设案涉房屋，其建设行为已违反了《城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定。吉阳区执法局认定唐雄建设的案涉房屋为违法建筑，认定唐雄的行为为违法建设行为，并依据《城乡规划法》第六十四条以及《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，作出限期自行拆除违法建筑物的344-1号处罚决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，处罚程序合法。因唐雄在行政处罚决定确定的履行期限内逾期未履行自动拆除义务，吉阳区执法局作为具有行政强制执行权的行政机关，对唐雄已被认定为违法建筑物的案涉房屋实施行政强制执行拆除，事实清楚，符合《城乡规划法》第六十八条和《行政强制法》第三十四条的规定。吉阳区执法局在对唐雄违法建设的案涉房屋实施强制执行拆除前，已依照《行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，作出强制执行催告书和强制执行决定书，发出责令唐雄拆除违法建筑及搬离物品的公告，行政强制执行程序合法。综上所述，吉阳区执法局依据对唐雄作出的344-1号处罚决定，对唐雄违法建设的案涉房屋予以强制拆除的行政强制执行行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以支持。唐雄的诉讼请求及诉讼事由，没有事实根据和法律依据，应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回唐雄的诉讼请求；案件受理费50元，由唐雄承担。上诉人唐雄上诉称：一、吉阳区执法局在唐雄行使救济权利的期限届满之前强制拆除案涉房屋的行为违法。《行政强制法》第四十四条规定，对违法建筑物强制拆除之前，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，吉阳区执法局于2019年7月1日作出344-1号强制执行决定,并在该决定中明确告知了唐雄申请行政复议及提起行政诉讼的法定期限。假设该决定书于2019年7月1日送达，那么法律留给唐雄申请行政复议的期限至2019年9月30日止，提起行政诉讼的期限至2020年1月31日止。据此，吉阳区执法局最早可以在2020年2月1日对唐雄案涉房屋进行强拆。可事实是，吉阳区执法局于2019年7月6日就组织大批身份不明人员，开动大型机械，强制拆除了唐雄案涉房屋进行。截至该时点，唐雄对344-1号强制执行决定的六个月诉讼时限尚未届满，还未决定是否起诉。吉阳区执法局在唐雄行使救济权利的期限尚未届满的情况下实施强制拆除行为，违反了前述法律规定，应当确认违法。二、吉阳区执法局强制拆除唐雄案涉房屋的程序违法。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条的规定，强制拆除违法建筑，应当提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人到场。当事人拒不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，吉阳区执法局在拆除唐雄案涉房屋的过程中并未履行前述程序，只是将房屋内的家具、电器放在路边，以至于全部被损坏，给唐雄造成了难以挽回的损失。综上，原审法院认定事实和适用法律错误。请求二审法院：依法判决撤销原审判决，并依法裁判；判令吉阳区执法局承担本案一、二审的诉讼费用。被上诉人吉阳区执法局辩称：一、根据《行政强制法》第四十四条的规定，对违法建筑物强制拆除前，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，吉阳区执法局已经根据法律规定对唐雄进行了催告和公告，限期自行拆除案涉房屋，但唐雄在该期限内未自行履行拆除义务，故吉阳区执法局进行强制拆除符合法律规定。二、《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条与《行政强制法》第四十四条规定的公告程序完全可以同时履行，唐雄认为《海南省查处违法建筑若干规定》的公告程序是在《行政强制法》的基础上另外提出的要求，即一个强制拆除行为要履行两个公告程序，系对上述规定的理解错误。《海南省查处违法建筑若干规定》规定的公告程序要求是提前五个工作日，即公告发出的时间距离拆除行为实施至少要有五个工作日，故吉阳区执法局履行的公告程序符合《海南省查处违法建筑若干规定》和《行政强制法》的规定。三、在吉阳区执法局拆除案涉房屋前，唐雄已经自行清理了屋内物品，吉阳区执法局对清空后的房屋亦进行了视频录像。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，请求二审法院依法驳回唐雄的上诉请求，维持原判。二审期间，被上诉人吉阳区执法局向本院补充提交了以下证据：1.照片，证明被上诉人与月川棚户区改造项目推进领导小组办公室共同于2019年6月28日在案涉房屋墙体上喷字，通知唐雄在三日内搬离，工作人员也告知唐雄将要在2019年7月6日拆除案涉房屋；2.（2019）琼0271行初158号《行政判决书》和（2019）琼02行终100号《行政判决书》，证明案涉房屋已经被生效判决确认为违法建筑，被上诉人的强制拆除行为有合法依据。经庭审质证，上诉人唐雄对被上诉人吉阳区执法局上述证据1的真实性无异议，关联性、证明效力有异议，认为该证据不属于新证据，从照片内容上看不出案涉房屋墙体上的字是吉阳区执法局和月川棚户区改造项目推进领导小组办公室共同喷涂；对证据2的真实性无异议，关联性有异议，认为吉阳区执法局在原审之前已经取得该组判决书，故不能作为二审新证据提交。本院认为，被上诉人吉阳区执法局二审补充提交的证据来源合法，形式真实，与本案待证事实具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但该组证据及吉阳区执法局原审提交的证据均不能证明吉阳区执法局强制拆除案涉房屋的行政行为合法。本院经审理查明，2019年4月29日，唐雄在三亚市城郊人民法院提起行政诉讼，请求撤销吉阳区执法局作出的344-1号处罚决定。三亚市城郊人民法院经审理，于2019年6月11日作出（2019）琼0271行初158号行政判决，驳回了唐雄的诉讼请求。唐雄不服上诉后，本院于2019年10月16日作出（2019）琼02行终100号行政判决，认定：吉阳区执法局作出344-1号处罚决定的行政行为依据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序；唐雄关于吉阳区执法局未向其依法送达《行政处罚告知书》、344-1号处罚决定等相关行政文书的主张不能成立。据此，本院判决驳回上诉，维持原判。期间，吉阳区执法局于2019年7月6日组织人员强制拆除了唐雄案涉房屋。在拆除过程中，吉阳区执法局对案涉房屋的屋内情况摄制了录像，该录像视频显示唐雄案涉房屋内尚有床、柜子、桌子等物品没有搬离。但吉阳区执法局未对该房屋内的物品进行清点、登记并制作财物清单交唐雄签字确认，也未将屋内的物品运送到指定场所，交还唐雄或依法办理提存。本案二审庭审时，吉阳区执法局主张案涉房屋内剩余的物品是唐雄不要的、不具有使用价值的物品，故其对案涉房屋实施强制拆除行为时没有将该部分物品清理出来。唐雄当庭否认了吉阳区执法局的说法，并主张吉阳区执法局摄制的录像没有全面反映其案涉房屋的屋内物品情况。另查明，吉阳区执法局向唐雄送达344-1号强执催告书以及344-1号强制执行决定等执法文书时，其送达回证上虽然没有受送达人签名，但均已记明当事人妻子或当事人拒签，其将上述执法文书留置在当事人所建建筑上，并拍照取证的情况，同时还邀请三亚市吉阳区月川社区居民委员会的工作人员到场见证，并在送达回证上签名。另外，吉阳区执法局还将《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》在三亚市吉阳区人民政府及三亚市综合行政执法局的政府网站进行了公告。本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的主要争议焦点是：被上诉人吉阳区执法局强制拆除上诉人唐雄案涉房屋的行政行为依据是否充分，程序是否合法。根据《行政强制法》第四条、第三十四条、第三十五条、第三十七条第一款、第四十四条的规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照该法第四章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物需要强制拆除的，行政机关应当公告限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条的规定，强制拆除违法建筑，应当提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人到场。当事人拒不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，唐雄未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自建设案涉房屋，且一直未取得建设工程规划许可证的事实清楚，证据确凿。吉阳区执法局据此作出344-1号处罚决定，认定唐雄建设案涉房屋的行为违法，并责令其限期拆除该违法建设建筑物的行政行为依据充分，且已被法院生效行政判决认定合法。因唐雄未在344-1号处罚决定限定的期限内履行自行拆除案涉房屋的义务，吉阳区执法局经催告唐雄限期履行344-1号处罚决定所确定的义务，并公告相关人员限期搬离屋内物品及撤离案涉房屋无果之后，于2019年7月1日依法作出并送达344-1号强制执行决定，决定于2019年7月3日对案涉房屋实施强制拆除并无不当。但是吉阳区执法局在2019年7月1日作出344-1号强制执行决定后，未等到唐雄对该决定申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限届满，即于2019年7月6日强制拆除了唐雄案涉房屋，且其在强制拆除的过程中，既没有对案涉房屋内的物品进行清点、登记并制作财物清单交由唐雄签字确认，也没有将房屋内的物品运送到指定场所，交还唐雄或依法办理提存，其强制拆除行为的程序违反了《行政强制法》第四条、第四十四条和《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条的规定。吉阳区执法局主张唐雄房屋内的物品已经自行清空，但其提供的强制拆除现场的录像却显示唐雄案涉房屋内尚有床、柜子、桌子等物品没有搬离，故其该项主张不能成立，本院不予支持。吉阳区执法局又主张唐雄房屋内剩下的物品是唐雄不要的、不具有使用价值的物品，所以强制拆除时没有将该部分物品清理出来，但其没有充分的事实根据和法律依据证明该主张，故本院对其该项主张不予支持。综上所述，吉阳区执法局强制拆除唐雄案涉房屋的行政行为程序违法，因该强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的内容，故应确认违法。原审判决认定事实基本清楚，但驳回唐雄的诉讼请求适用法律错误，判决结果不当，本院予以纠正。唐雄的上诉请求及上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：1撤销三亚市城郊人民法院作出的（2019）琼0271行初212号行政判决；二、确认三亚市吉阳区综合行政执法局强制拆除唐雄位于三亚市××区的房屋的行政行为违法。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人三亚市吉阳区综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长 吉 红审判员 梁 泽审判员 李 利 二〇一九年十二月九日书记员 张佳佳附：本判决适用的相关法律、法规依据中华人民共和国行政强制法第四条行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（1履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。海南省查处违法建筑若干规定第十三条强制拆除违法建筑，应当提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人到场。当事人拒不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。中华人民共和国行政诉讼法第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。