宁夏回族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁行终179号 上诉人（原审被告）中卫市人民政府。 法定代表人李某1，市长。 委托代理人李某2，中卫市司法局工作人员（一般代理）。 被上诉人（原审原告）赵某，住宁夏回族自治区中卫市。 委托代理人刘某，宁夏君元律师事务所律师（特别授权）。 第三人中卫市自然资源局。 法定代表人汪某，局长。 上诉人中卫市人民政府因与被上诉人赵某、第三人中卫市自然资源局草原行政管理及行政补偿一案，不服宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2019）宁05行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2001年6月8日，赵某申请开发位于原中卫县宣和镇刘岗井国有荒地7567.5亩，2001年7月18日，原中卫县政府以卫政发［2001］85号文件向自治区政府请示赵某承包国有荒地事宜，2002年4月25日，自治区政府作出宁政土批字［2002］93号批复，同意赵某使用原中卫县宣和镇南山台刘岗井200公顷（3000亩）国有荒地，作为林草种植项目一期用地，土地使用期限50年。2002年8月30日，原中卫县人民法院作出（2002）卫宣民初字第1014号民事判决，认定赵某依照法定程序经相关部门批准，取得了国有荒地的合法开发权。2003年6月20日，赵某与原中卫县草原工作站签订《草原围栏承包管理合同书》，约定赵某承包管理草原围栏10000亩，2004年8月16日，赵某与原中卫县宣和镇政府签订两份《草原围栏承包管理合同书》，约定赵某分别承包草原围栏14100亩、20200亩。2010年1月25日，原中卫市国土资源局就赵某给中卫市政府市长信箱反映草地被占用，请求支付补偿款一事作出答复，认为赵某反映地段（寺口路以西与中宁接壤处）因2009年西气东输二线（东线）工程施工，没有作出补偿，经该局调查核实，认为该地使用权属赵某，决定按照有关规定进行补偿，2010年2月5日，赵某与中卫市土地储备中心签订《西气东输二线东段管道工程临时用地及地面附着物补偿协议》，编号（西气-二线-东段004），对赵某补偿143208元，2011年8月15日，赵某与中卫市土地储备中心签订《西气东输二线东段管道工程临时用地及地面附着物补偿协议》，编号（西气-二线-东段012），对赵某补偿4280.22元，2011年11月10日，赵某与中卫市土地储备中心签订《中卫至贵阳输气管道工程临时用地及地面附着物补偿协议》，编号（2011）10号，对赵某补偿70000元。2010年5月5日，中卫市草原工作站出具《关于赵某承包中卫市宣和镇草原投资、管理情况说明》，其中载明“在2003年草原二轮承包中，赵某有偿承包了中卫县宣和镇刘岗井、庙台子、大口子、小口子、卫星坡（同心干渠以南，寺口子路以东、沙沟以西）共4.43万亩草原，均属天然草原。”。2011年11月25日，中卫市沙坡头区人民法院作出（2010）沙民初字第682号民事裁定，认定2007年中卫市交通局修建永大公路时，在寺口子路以东赵某承包的草地内修建公路2.2公里，占用赵某承包地26.4亩。赵某认为中卫市政府没有向其履行支付补偿费用的职责，于2018年1月11日通过邮寄方式向中卫市政府递交了履行法定职责申请书，申请中卫市政府履行核定因中宁县交通局和中卫市交通局修建永大公路及西部云基地项目征用赵某承包土地和草原的亩数，公布被征用土地和草原的补偿标准并依法向赵某按核定亩数、补偿标准发放征用土地、草原补偿款的法定职责，中卫市政府于2018年1月13日签收，签收后在法定期限内未向赵某答复。赵某认为中卫市政府的行为构成行政不作为，向本院提起行政诉讼，请求判令中卫市政府限期向其答复。本院于2018年9月25日作出（2018）宁05行初8号行政判决，判决中卫市政府在上述行政判决生效后两个月内对赵某的申请予以答复。中卫市政府于2018年12月10日针对赵某的申请作出答复。赵某对中卫市政府作出的答复仍不服，于2019年1月16日向本院提起前述诉讼请求。 另查明，赵某现持有的草证字（2004）第070001号、草证字（2004）第070002号、草证字（2004）第070003号《宁夏回族自治区草原使用证》未加盖县级以上人民政府印章。2019年1月30日，原中卫市国土资源局因政府机构改革其行政职能并入中卫市自然资源局。 原审法院认为，赵某申请中卫市政府履行法定职责，向其支付占地补偿费需以其享有合法的国有草原使用权及中卫市政府依法收回并占有其承包的国有草原为前提，故中卫市政府必须首先查明赵某是否享有合法的草原使用权及是否收回占有赵某承包的国有草原。根据中卫市政府的答复内容及答辩意见，中卫市政府并不认可赵某所主张的国有草原使用权，但中卫市土地储备中心曾因西气东输管道工程占地与中卫至贵阳输气管道工程占地与赵某签订补偿协议并向赵某支付了相关补偿费用，原中卫市国土资源局、中卫市草原工作站也先后出具答复或说明，认可赵某承包国有草原的事实。中卫市政府的答复及答辩意见与之前中卫市土地储备中心、原中卫市国土资源局、中卫市草原工作站作出的行为及意见彼此矛盾。中卫市政府向赵某作出的答复对赵某是否享有合法国有草原使用权以及修建永大公路、建设西部云基地占地情况均未查明，其答复内容显然证据不足，应依法予以撤销。基于行政处理优先的原则，对于赵某提出由中卫市政府向其支付占地补偿费的申请，仍由中卫市政府调查核实后重新予以答复，故对赵某提出的该项诉讼请求本院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告中卫市人民政府于2018年12月10日作出的《关于对赵某要求市人民政府履行法定职责申请的答复》；二、被告中卫市人民政府于本判决生效之日起两个月内对原告赵某的申请重新予以答复；三、驳回原告赵某的其他诉讼请求。案件受理费100元，由被告中卫市人民政府负担。 中卫市人民政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2019）宁05行初4号行政判决第一项、第二项；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。理由：1.被上诉人不具有草原使用权主体，无权就草原使用权事项提出请求；2.本案事实认定错误；3.上诉人已进行了答复，一审判决错误。 被上诉人赵某答辩称，1.被上诉人是本案适格的诉讼合法主体；2.被上诉人是涉案草原合法的使用权人；3.上诉人作出的《答复》就相关事实根本没有进行调查核实，原审法院判决撤销《答复》得当。 上诉人向一审法院提交的证据有，证据一、《关于对赵某要求市人民政府履行法定职责申请的答复》；证据二、送达回证；证据三、《宁夏回族自治区草原使用证》三份（草证字（2004）第070001号、草证字（2004）第070002号、草证字（2004）第070003号）；证据四、《草原围栏承包管理合同书》三份；证据五、《关于建设中卫市城区永大公路的请示》（卫发改发[2008]152号）；证据六、《关于永大公路永康至寺口子段项目建议书的批复》（宁发改交通[2008]341号）；证据七、《建设项目选址意见书》（选字第64050120080047号）；证据八、《关于永大公路建设项目选址规划的函》（卫交函字[2008]29号）；证据九、《建设用地规划许可证》（地字第64050120080031号）；证据十、《建设用地规划许可证》（地字第64050120080058号）；证据十一、《关于沙坡头区永大公路建设项目用地的初审意见》（卫国土资发[2008]127号）；证据十二、2008年6月永康至大战场四级公路一阶段施工图设计文件一张；证据十三、2007年11月永康至大战场四级公路一阶段施工图设计文件一张；证据十四、中卫市永康至大战场四级公路建设项目编制说明文件一份；证据十五、中卫市局部交通路况图一张；证据十六、永康至大战场公路两侧绘图一张；证据十七、永康至大战场四级公路竣工档案建设项目总说明一份；证据十八、《公路工程竣工验收鉴定书》一份；证据十九、《关于宁夏西部云基地科技公司新一代数据中心项目备案的批复》（宁经信信息化发[2014]50号）；证据二十、《建设项目选址意见书》（选字第64050020140061号）；证据二十一、《关于中卫市沙坡头区2014年第十批次工业项目建设用地的批复》（宁政土批字[2014]316号）；证据二十二、《关于宁夏西部云基地科技有限公司新一代数据中心项目备案通知书变更的批复》（宁经信函[2015]46号）；证据二十三、《关于办理宁夏西部云基地科技有限公司新一代数据中心项目（宣和地块）建设用地规划许可证的请示》（宁西部云[2015]13号）；证据二十四、《国有土地使用证》（卫国用2015第60122号）《建设用地规划许可证》（地字第640500201520049号）；证据二十五、《建设用地规划许可证》（建字第640500201530073号）；证据二十六、《国有土地占地协议》（卫储国字[2015]1号）；证据二十七、宣和镇政府云基地补偿款发放凭证；证据二十八、宁夏回族自治区行政事业单位资金往来结算票据；证据二十九、“云基地”土地复平补偿款兑付花名册（杨正英、冯学兵、杨志川、撒占虎）及相关财务手续；证据三十、宣和镇“云基地”道路占地复平补偿发放表王国保及相关财务手续；证据三十一、云基地征地遗留问题补偿款发放表冯应福及相关财务手续；证据三十二、汪园村集体经济组织云基地补偿款发放凭证。 被上诉人向一审法院提交的证据有，证据一、中卫市中级人民法院（2018）宁05行初8号行政判决书、《关于赵某要求市人民政府履行法定职责申请的答复》、邮寄单各1份；证据二、《草原围栏承包管理合同书》3份、草原使用权证3份、关于赵某开发利用中卫县国有荒地的批复、关于赵某开发国有荒地的请示（申请书、农业开发用地征询意见表、土地开发承包合同）、关于赵某承包中卫市宣和镇草原投资、管理情况的说明、中宁县大青山旱作农业示范区图及打桩定界图各1份、中卫市市长信箱回复打印件1份、中卫日报原件1份、中卫市政府市长信箱办理结果回复单各1份、补偿协议3份及收取补偿款完税证3份；证据三、原中卫县人民法院（2002）卫宣民初字第1014号民事判决书、中卫市沙坡头区人民法院（2010）沙民初字第682号民事裁定书、中卫市中级人民法院（2011）卫民终字第45号民事裁定书各1份；证据四、卫国土资发[2008]127号文件、宁发改通[2008]341号文件、宁发改审发[2008]12号文件、中宁发改发[2008]190号文件复印件各1份、中宁县永大公路施工许可申请书复印件；证据五、信访事项不予受理告知书、关于赵某信访事项的调查报告复印件各1份（盖章原件原中卫市国土资源局及区国土资源厅均存有）；证据六、中卫市沙坡头区人民法院（2017）宁0502行初23号行政裁定书、中卫市中级人民法院（2017）宁05行终16号行政裁定书；证据七、《中卫县人民政府与中宁县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》、吴政发【2001】55号文件、自治区人民政府关于原中卫县与中宁县行政区域界限的批复宁政函【2001】242号文件；证据八、自治区人民政府关于发布实施宁夏回族自冶区县（市、区）征地补偿标准的通知宁政发【2010】3号政府文件复印件1份。 原审第三人中卫市自然资源局未向原审法院提交证据。 上述证据均已随案移送本院。经审查，本院对上述证据认证意见与一审一致。上诉人与被上诉人在二审时均未提交新证据。 二审法院查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。 本院认为，本案争议焦点是上诉人作出的《关于对赵某要求市人民政府履行法定职责申请的答复》是否合法。经查，被上诉人赵某申请要求上诉人中卫市人民政府履行核定因中宁县交通局和中卫市交通局修建永大公路及西部云基地项目征用赵某承包土地和草原的亩数，公布被征用土地和草原的补偿标准并依法向赵某按核定亩数、补偿标准发放征用土地、草原补偿款的法定职责。而上诉人中卫市人民政府对被上诉人赵某作出的《答复》中，对被上诉人赵某是否享有合法国有草原使用权以及中宁县交通局和中卫市交通局修建永大公路及西部云基地项目是否占用被上诉人赵某合法承包经营的草原、占用的亩数、补偿的标准、补偿的金额均未查明，其答复属事实不清、证据不足，应依法予以撤销。本案被上诉人赵某在一审的诉讼请求有两项，一是撤销上诉人作出的《答复》，二是判令上诉人补偿其5077138元。对于第二项诉讼请求因上诉人未查明被上诉人是否享有合法国有草原使用权、是否占用其合法承包经营的草原及其亩数，故补偿金额由上诉人查明后给予补偿，一审法院判决驳回原告赵某的其他诉讼请求不当，应予纠正。 综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2019）宁05行初4号行政判决第一项、第二项；（即一、撤销被告中卫市人民政府于2018年12月10日作出的《关于对赵某要求市人民政府履行法定职责申请的答复》；二、被告中卫市人民政府于本判决生效之日起两个月内对原告赵某的申请重新予以答复；） 二、撤销宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2019）宁05行初4号行政判决第三项；（即驳回原告赵某的其他诉讼请求。） 二审案件受理费50元，由上诉人中卫市人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长 吴 峰 审判员 王鸣亮 审判员 胡冬梅 二〇一九年十月二十九日 书记员 王 琳 附：本案所适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；