陕西省某某县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕0728行初2号 原告：某某县某某建材有限公司。 法定代表人：杨某某，系该公司执行董事。 委托代理人：文某，系陕西兴振业律师事务所律师，代理权限为一般代理。 委托代理人：杨某甲，女,系该公司职工（杨某某之胞姐），代理权限为一般代理。 被告：某某县XXXX局，住所地陕西省某某县某办北门街**。统一社会信用代码11610728MB2A0141X3。 法定代表人：甘某某，系某某县XXXX局局长。 行政机关出庭负责人：李某，系某某县XXXX局副局长。 委托代理人：田某，代理权限为一般代理。 原告某某县某某建材有限公司不服被告某某县XXXX局于2019年10月8日作出的镇自然资罚字（2019）13号行政处罚决定一案，于2019年10月17日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，于2019年10月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭于2019年12月3日公开开庭进行了审理。原告某某县某某建材有限公司的委托代理人文某、杨某甲，被告某某县XXXX局行政机关出庭负责人李某、委托代理人田某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告某某县XXXX局于2019年10月8日作出的《镇自然资罚字（2019）13号行政处罚决定书》认定，某某县某某建材有限公司未经批准，于2012年3月擅自占用某办某村某小组集体土地2747.6㎡建砂石加工场，其中看护用房占地146.64㎡。经对照《某某县土地利用总体规划图（2006-2020年）》、《某某县土地利用现状图》，该宗地原地类一级类为耕地、林地、水域及水利设施用地、城镇村及工矿用地，二级类为旱地2499.15㎡、有林地74.65㎡、内陆滩地52.54㎡、村庄占地121.26㎡，符合某某县土地利用总体规划。某某县某某建材有限公司违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定给予某某县某某建材有限公司作出如下行政处罚：1、没收在非法占用的土地上新建的看护用房146.64㎡；2、退还非法占用的集体土地2747.61㎡给某办某村村民委员会；3、执行罚没款人民币39465元。 原告某某县某某建材有限公司诉称，认为该行政处罚不能成立，理由如下：一、认定事实部分不当。2011年1月18日，原告投资人杨某某与原某乡人民政府签订招商引资协议，约定投资300万元以上设立公司，开采砂岩石灰岩进行建筑材料加工。2011年2月18日，原某乡人民政府给县经济贸易合作局报送砂岩及石灰岩开发项目建议书的报告，提出在甲村甲组甲地厂。之后投资人杨某某经某乡人民政府介绍，多次到县AA局办理公司用地手续，县AA局受理。但被告以各种理由,今拖明缓一直没有办理,原告占用的土地，原来一部分是河滩、一部分是河滩地，公司投资平整出来一块场地，且当时占地时补偿了村委会，公司也多次申报办理用地批复，县AA局以各种理由不予办理，责任不在原告。原告建设用地，与村委会及村民签订了补偿协议，且多次向被告申请用地，被告行政不作为，并非原告擅自占用集体土地；二、适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。即便原告的行为有部分瑕疵和不足，被告作为管理部门也应该坚持处罚与教育相结合的原则，责令整改，给原告一个改进的机会，而不是一棍子打死；三、程序不合法。被告没有告知原告有要求举行听证的权利，剥夺了原告听证权。被告作出的行政处罚决定认定事实、适用法律错误，程序不合法，根据《行政诉讼法》第十二条第一款第四十六条规定，提起行政诉讼，要求撤销被告某某县XXXX局作出的行政处罚决定，以维护原告的合法权益。 原告某某县某某建材有限公司为支持其诉讼请求，向本院提交的证据有：1、营业执照和法定代表人证明，证明目的原告具有诉讼主体资格；2、招商引资协议、某乡政府开发项目报告，证明目的原告属于某政府招商引资项目且政府指定了用地位置；3、土地补偿协议，证明目的原告使用土地经过甲村委会同意并进行了补偿；4、办理企业用地申请，证明目的原告向被告申请用地，被告行政不作为；5、环保局批复、采矿许可证，证明目的原告具有相应资格；6、协议及过境公路沙石供应商批复，证明目的原告给重点项目供应材料、原告符合用地要求；7、录音资料，附翻译文本一份，录音时间是2018年8月12日：内容为主要证明第一点：2018年的停工通知是假的，被告为了开脱责任，表明履职添加的，办案人员保证不影响，杨某某才签字的；第二点志强公司多次申报办证，被告及某镇政府没有办；8、照片，证明高速公路修建的时间，以及占用原告的厂区，厂区在红线之内，被告说在红线之外；9、2019年原告陈述要求听证，被告没有组织听证。另外还有一份《某某县服务企业发展优化投资环境专项治理活动实施方案》的通知文件不作为证据，是政策性规定说明被告不作为，视为原告修建厂房合法。 被告辩称，一、答辩人对原告下达的《镇自然资罚字（2019）13号行政处罚决定书》认定事实客观准确。经查，原告某某县某某建材有限公司未经批准，于2012年3月擅自占用某办某村某小组集体土地2747.6㎡建砂石加工场，至今未取得土地行政主管部门的建设用地批准手续。经实地勘测，对照《某某县土地利用总体规划图(2006-2020年)》、《某某县土地利用现状图》，该公司实际占用旱地2499.15㎡、有林地74.65㎡、内陆滩涂52.54㎡、村庄占地121.26㎡，合计2747.6㎡，其中看护用房占地146.64㎡，符合某某县土地利用总体规划。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定，形成非法占地的事实，原告诉称其建设用地，与村委会及村民签订了补偿协议，且多次向答辩人申请临时用地，答辩人行政不作为，并非原告擅自占用集体土地，责任不在原告与事实不符，原告诉称行政单位不作为，与本案的事实无关。根据《中华人民共和国土地管理法》第57条的规定，原告签订的土地补偿协议只是申报材料中的一项，签订了土地补偿协议，并不等于自动就取得了土地使用权。只有符合申报条件，并按规定完善申报材料，才可以取得土地行政主管部门临时用地的批准手续。2011年5月4日,2012年9月25日，原AA局先后为原告某某县某某建材有限公司颁发了《开采许可证》，证号：C61072820110504,C61072820120925原告并未取得建设用地批准手续。2013年5月2日原告向原AA局书面申请办理临时用地手续，在其提交的《行政处罚陈述申辩意见书》中也指出因没有用地指标的问题，无法办理用地手续。2018年答辩人的派出机构泾洋国土所通知原告可以办理用地手续，原告于12月25日向原AA局提交了《关于办理临时用地的申请》，提供的《临时用地复垦还耕承诺书》中村民小组、村委会、乡镇政府一栏均为空白，并无其他材料。原告诉称答辩人行政不作为，并非擅自占用集体土地的说法没有事实根据。二、答辩人对原告下达的《镇自然资罚字（2019）13号行政处罚决定书》法律适用准确。2012年3月，某某县某某建材有限公司未经批准，擅自占用某办某村某小组集体土地2747.6㎡建砂石加工场，迄今为止已是7年时间，无论是临时用地，还是建设项目用地,一直未取得县级以上人民政府土地行政主管部门批准，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，结合《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准(试行)》的规定，答辩人综合考虑，对其行政处罚罚款的标准适用的是中线标准，不是高线，并非原告诉称的“一棍子打死”。综上所述，答辩人是在对原告违法事实准确判定的情况下，按照法律法规相关条款对其下达的行政处罚决定书，不存在适用法律错误的问题；三、答辩人对原告下达的《镇自然资罚字[2019]13号行政处罚决定书》程序合法。答辩人于2019年9月16日向原告下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，即日送达。原告诉称“没有告知原告有要求举行听证的权利”与事实不符。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”。在法定时间内原告未提出听证要求，表明原告放弃了听证权利。2019年10月5日，答辩人收到一份落款为2019年9月19日的《行政处罚陈述申辩意见书》，该意见书末尾有要求听证的内容。答辩人认为原告逾期提出的听证要求，不符合法律规定，故未安排其听证，不存在程序不合法。综上所述，答辩人对原告下达的《镇自然资罚字（2019）13号行政处罚决定书》内容真实，违法事实清楚，证据合法、充分定性准确，适用法律法规正确，行政处罚符合自由裁量权标准，处罚适当，程序合法，请求县人民法院驳回原告的不当诉讼请求。 被告向本院提供了以下证据：第一组证据:1、当事人身份证明，证明对象违法主体认定准确；2、询问笔录，证明对象违法占地事实清楚；3、实地照片，证明对象违法占地事实清楚；4、勘测笔录，证明对象违法占地事实清楚；5、土地核查表及相关附件，证明对象土地原地类及规划情况；6、土地补偿协议及权属证明，证明对象土地权属及租地补偿情况；7、协议、批复及置换协议，证明对象与砂石需求方有供应关系；8、相关申请文件及协议，证明对象办证情况及提交的申报材料；以上1-8项证据的证明目的是某某县某某建材有限公司违法事实客观准确。第二组证据：9、违法线索登记表；10、停工通知书及送达回证；11、核查报告；12、立案呈批表；13、接受调查通知书及送达回证、14、抄告单；15、监察证复印件；16、调查报告；17、审理记录；18会议纪要；19、处理决定呈批表，以上9-19项证据证明对象符合国土资源违法行为查处工作规程第三组证据：20、处罚告知书及送达回证，证明对象明确告知其陈述申辩的权利；21、行政处罚听证告知书及送达回证，证明对象明确告知其有听证的权利；22、陈述申辩意见书，证明对象听证要求逾期；23、行政处罚决定书口送达回证，证明对象依法下达法律文书。以上9-23项证据证明目的是案件查办程序合法；24、《中华人民共和国土地管理法》节选；25、《中华人民共和国土地管理法实施条例》节选；26、《中华人民共和国行政处罚法》节选；27、《国土资源行政处罚办法》节选；28、临时用地审批流程图；以上24-28组证据证明目的是法律依据及办证流程。以上证据证明行政行为的程序合法。处罚得当。 经庭审质证，被告某某县XXXX局对原告某某县某某建材有限公司提供证据总体质证认为，个人录音或者观点、表态，包括政府的文件，都要以事实为依据、以法律为准绳，认为原告提交的证据没有任何价值，对原告的违法事实不起任何作用，与本案事实无关，原告的违法事实是真实存在的。未经土管部门的审批修建的就是违法。原告某某县某某建材有限公司对被告提供证据质证的意见为：第一组证据，证据1、当事人身份证明，无异议；证据2、询问笔录，质证意见是：两份笔录的制作程序违法，部分内容不真实。按照办案程序规定，两名办案人员都要有执法证，而笔录中郝君没有执法证。笔录中泾洋国土所来进行制止并下发了停工通知不是事实，这是作笔录人员自己写上的；证据3、实地照片，真实性无异议，证明目的有异议；证据4、勘测笔录及图表，真实性无异议，证明目的有异议；证据5、土地核查表及附件，真实性无异议，证明目的有异议；证据6、土地补偿协议及权属证明，真实性无异议，证明目的有异议；证据7、供碎石协议、批复及存料区置换协议，真实性无异议，证明目的是原告没有违法占地；证据8、招商引资协议、办证介绍信、环保批复、采矿证、用地申请、复耕承诺，真实性无异议，证明目的有异议;第二组证据，证据9、违法线索登记表及监察建议书，真实性无异议，证明目有异议，原告认为他们查办违法;证据10、停工通知及送达回证，2018年11月6日停工通知及送达回证真实性有异议，没有收到过停止违法行为通知书送达回证上签收人不是杨某某所签，可以做笔迹鉴定。2019年8月31日停工通知及送达回证真实性无异议。该组证据的证明目的有异议，被告程序违法；证据11、国土资源监察大队核查报告，真实性无异议，证明目的有异议被告程序违法；证据12、立案呈批表，真实性无异议，证明目的有异议，郝君没有执法证；证据13、接受调查通知书及送达回证，真实性有异议，真实情况是2019年8月12日，被告工作人员让在接受调查通知书送达回证上签名，办案人员让杨某某把时间签为2019年8月7日,2019年8月13日，办案人员说要重新签，按办案人员要求把落款时间要改签到了2019年7月29日。该组证据的证明目的有异议，被告办案程序违法；证据14、抄告单，与本案没有关联性证据；15、执法监察证复印件，从立案呈批表可以看出，指定本案的承办执法人员是马君和郝君，而郝君没有执法证，证明目的有异议，执法程序违法；证据16、执法大队调查报告，证明调查时间是2019年8月9至9月1日，进一步证明2018年的停工通知、接受调查通知和2019年7月29日接受调查通知书是虚假证据；证据17、执法大队审理记录，真实性无异议，证明目的有异；证据18被告会议纪要，真实性无异议，证明目的有异议，程序违法；证据19、处理决定呈批表，真实性无异议，证明目的有异议；证据20、行政处罚告知书，真实性无异议，证明目的有异议，程序违法；证据21、行政处罚听证告知书，真实性、证明目的均有异议，被告于2019年9月16日送达听证告知书，当场口头告知要求听证，原告于2019年9月19日将陈述申辩意见书交被告，该意见书中明确提出要求听证，书面听证要求仍然在三天内，被告没有举行听证，程序违法；证据22、陈述申辩意见书，真实性无异议，证明目的有异，程序违法；证据23、处罚决定书及送达回证，真实性和证明目的有异议程序违法。 本院对上述证据认证如下：对原告某某县某某建材有限公司提供的营业执照和法定代表人、招商引资协议、某乡政府开发项目报告、土地补偿协议、办理企业用地申请、环保局批复、采矿许可证、高速公路照片、修建协议及过境公路沙石供应商批复、政策性文件规定真实性釆信，但证明目的不予采信；对2019年9月19日原告陈述要求听证真实性釆信；对录音资料，附翻译文本一份的真实性、合法性、目的性不予采信。 对被告提供证据当事人身份证明、实地照片、勘测笔录、土地核查表及附件、土地补偿协议及权属证明、供碎石协议、批复及存料区置换协议、招商引资协议、办证介绍信、环保批复、采矿证、用地申请、违法线索登记表及监察建议书、2019年8月31日停工通知及送达回证、国土资源监察大队核查报告、立案呈批表、抄告单、执法监察证复印件、执法大队调查报告、执法大队审理记录、被告会议纪要、处理决定呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书等证据真实性、合法性、目的性予以采信。对2019年8月9日、2019年9月1日两份笔录的真实性、目的性予以采信，对2018年11月6日停工通知及送达回证、2019年9月19日陈述申辩意见书等证据的真实性、目的性不釆信。 经审理查明，2011年1月18日投资人杨某某作为乙方与某某县原某乡人民政府（现并入某某县某办）作为甲方双方签订《招商引资协议》，协议规定“一、甲方欢迎乙方到某投资建厂，乙方在某乡投资办企业期间甲方为乙方解决些外围协调工作，给予一些政策优惠；二、乙方在某拟建《某某县志强建筑材料有限公司》。经营范围：石料开采、建筑材料初加工、室内装饰材料、一般性工程，机械租赁等……五、甲方协助乙方办理相关企业手续，企业用地及采石场等手续甲方给予协调按照相关法规程序办理，甲方需要乙方各项手续办理齐全合法……”。同年2月18日原某乡人民政府以“陈政发（2011）08号”《关于报送某某县某乡砂岩及石灰岩开发项目建议书的报告》文件向某某县经济贸易合作局报告，提出在甲村甲组甲地规划3亩地建设一处建筑材料加工厂，在乙村打更坝建一处采石场。2月20日某某县原某乡人民政府向县AA局（自然资源局前身）、县公安局、林业局出具便笺，请求给杨某某办理相关手续，次日杨某某与某某县原某乡甲村委会（拆乡并镇后为某办某村）签订《土地补偿协议》，占用土地约两亩，一次补偿4.5万元，随后杨某某与土地使用人丁某某、马某某签订协议。杨某某于2011年6月22日成立某某县某某建材有限公司，办理了营业执照，类型为有限责任公司（自然人投资或控股），法定代表人为杨某某，经营范围为石灰岩，砂岩开采、加工、销售等，营业期限为长期，之后某某县某某建材有限公司多次申请办理用地手续均未成功，2012年3月某某县某某建材有限公司在甲村马某某、丁某某责任地及荒山建厂，修建房屋，2013年3月开工生产，取河道砂石生产和销售，某某县某某建材有限公司至今未办理用地或临时用地手续。2019年4月8日某某县监察委员会以《镇监建字（2019）9号》文件向某某县XXXX局发出检查建议书，要求某某县XXXX局认真查处全县乱采砂等违法行为并附名单，某某县某某建材有限公司在全县无临时用地批复、违法建厂生产、需进行查处之列。2019年7月29日某某县XXXX局对某某县某某建材有限公司进行立案，指派工作人员马某、郝某（临聘人员）进行调查核实，认定原告某某县某某建材有限公司未经批准，于2012年3月占用某办某村集体土地2747.6㎡建砂石加工厂，其中看护用房占地146.64㎡。2019年8月31日，被告某某县XXXX局向原告下达《镇自然资停字（2019）14号责令停止违法行为通知书》，2019年9月16日向原告送达了《镇自然资罚告字（2019）13号行政处罚告知书》和《镇自然资罚听告字（2019）13号行政处罚听证告知书》，原告某某县某某建材有限公司于2019年9月19日提交《行政处罚陈述申辩意见书》，要求听证。2019年10月8日被告作出《镇自然资罚字（2019）13号行政处罚决定书》，次日送达给原告，原告某某县某某建材有限公司不服于2019年10月17日向某某县人民法院提起诉讼，请求撤销被告作出的《镇自然资罚字（2019）13号行政处罚决定书》。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”和《中华人民共和国土地管理法》第五条“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”及陕西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三条规定“省土地行政主管部门统一负责全省的土地管理和监督工作；设区的市（（地区、县（市）土地行政主管部门负责对本行政区域内的土地管理和监督工作。土地行政主管部门的派出机构，受派出机关委托，履行土地管理和监督职责”，故被告某某县XXXX局具有在其辖区内的土地进行管理和监督法定职责。本案中，原告某某县某某建材有限公司虽然是某某县原某乡人民政府招商引资的项目，但一直未取得用地手续，《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度”,第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第五十七条“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费”。原告未经批准，占用集体土地，违反土地管理的行为，违法事实存在，应当受到处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录”。《国土资源行政处罚办法》第三十二条“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”。被告某某县XXXX局在对原告进行处罚的过程中，依法履行了受案、传唤、调查取证、处罚前告知等行政程序，但原告提出被告执法人员没有执法证、办案超时限、特别是没有举行听证，剥夺原告的听证权,被告辩称2019年10月5日，收到一份落款为2019年9月19日的《行政处罚陈述申辩意见书》，该意见书末尾有要求听证的内容,认为原告逾期提出的听证要求，不符合法律规定，故未安排其听证，并提供《行政处罚陈述申辩意见书》收文及领导传阅件的时间,但被告作出的《镇自然资罚字（2019）13号行政处罚决定书》中有“我局已于2019年9月16日依法向你单位进行了行政处罚告知和行政处罚听证告知,你单位于9月19日提出陈述和申辩意见”的内容,该表述已证实了原告于2019年9月19日已向被告单位提出陈述和申辩意见。行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为，单位收文及领导传阅是内部管理行为，不能证明原告提交的书面申辩意见要求听证已逾期，原告要求听证在法定期限内并未逾期。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。被告对原告的行政处罚属于较大数额罚款，故在原告要求听证情况下，被告在作出处罚前应当举行听证而没有举行，属于程序违法，同时被告在案件调查中存在无执法证人员执法、且办案未经批准超过六十日的期限等违法行为，但被告某某县XXXX局作出的行政处罚行为认定原告某某县某某建材有限公司未经批准，占用集体土地的事实，有相应的证据证明，原告未经批准占用集体土地客观真实。本案在审理过程中，原告已充分享有陈述、申辩等权利，被告的程序违法对原告实体合法权益不产生实际影响，被告作出的《镇自然资罚字（2019）13号行政处罚决定书》处理结果并无不当，原告某某县某某建材有限公司要求撤销被告某某县XXXX局作出的《镇自然资罚字（2019）13号行政处罚决定书》，理由不能成立，对被告作出的行政行为应保留其法律效力，本院应确认《镇自然资罚字（2019）13号行政处罚决定书》的行政行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项及《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条之规定，判决如下： 确认被告某某县XXXX局作出的《镇自然资罚字（2019）13号行政处罚决定书》违法。 案件受理费50元，由被告某某县XXXX局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。 审 判 长  钟世强 人民陪审员  马德军 人民陪审员  何永发 二〇一九年十二月二十三日 书 记 员  王婷婷