浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行初483号 原告郑社教，男，1947年3月5日出生，住所地浦江县。 委托代理人郑跃伟，男，系原告儿子。 被告浦江县人民政府，住所地浦江县人民东路38号。 法定代表人俞佩芬，县长。 行政负责人黄卫康，浦江县行政复议局负责人。 委托代理人张玉蓉，浦江县司法局工作人员。 委托代理人俞滨军，浙江仙华律师事务所律师。 原告郑社教因与被告浦江县人民政府土地行政管理（土地）行政复议一案。本院于2019年6月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年7月30日公开开庭进行了审理。原告郑社教及其委托代理人郑跃伟、被告浦江县人民政府出庭行政负责人黄卫康及其委托代理人张玉蓉、俞滨军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郑社教称：一、浦政复决字（2019）12号复议决定违背事实。1、2009年6月17日，甲方东庄村两委（5人签字），乙方郑社教签订东庄村与郑社教责任田协议，郑社教损失一亩余家庭联产承包责任田用于东庄村村庄整治，村里安排四间宅基地给郑社教。协议规定：建房指标免费，2009年2间、2010年2间……，协议中由郑池海（村主任）写明“指标免费，如不返回，不同意征收”。被告于法律文书中不予依法认可，违背事实。2、原告责任田养活一代又一代人，属于无价之宝，已被毁灭了十年之久，可协议中应依法给付的四间地基却不予履行。为了维权，原告于2018年12月27日依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定向郑宅镇政府提出土地使用权争议处理申请。针对原告的行政裁决申请书，郑宅镇政府应对东庄村两委依据协议事实完成地基落实工作，于郑政2号……处理清楚。可郑宅镇政府不予依法认定，违背事实。二、浦政复决字（2019）12号复议决定违反法治国策。原告行政裁决申请书中写案由为土地使用权争议。申请事项：1、确认2009年6月17日，甲方东庄村两委，乙方郑社教，双方签订的协议合法有效。2、责令东庄村村民委员会将协议中四间宅基地交付给申请人。原告在申请书理由中已经写明：“《中华人民共和国土地管理法》第16条规定了上述协议不履行由乡(镇）级人民政府处理……”，本案所涉协议应该是在郑宅镇人民政府同意下，东庄村五位干部才敢签字，而且双方的土地使用交换规定了具体日期（2009年2间，2010年2间）。村庄整治属于中共浦江县委、浦江县政府府统一行动。郑宅镇政府先用协议夺取原告方责任田，而落实宅基地被告方搬出了《浦江县农村宅基地管理办法》来敷衍。该协议中交付四间宅基地是无需条件的，不存在与《浦江县农村宅基地管理办法》相冲突的问题。本案所涉协议受中华人民共和国合同法保护（同时受具体行政行为依法保护）。《浦江县农村宅基地管理办法》属于地方文件，上位法在于下位法。该文件在本案中不得使用。三、被告浦江县人民政府作出涉案复议决定的行为违法。根据涉案协议，原告责任田的土地承包使用权，如果村2009年、2010年地基不提供给原告，东庄村两委应退还原告的责任田土地承包权使用权。讲来讲去，是一个土地使用权争议的案件。郑宅镇政府对原告作出的《关于东庄村郑社教申请行政裁决的回复》不属于对原告行政裁决中申请事项依法处理的结果。该告知违背法律事实。由于本案所涉协议，土地承包使用权及宅基地使用权两者必得其一，对原告的权利义务造成实质影响。该行政裁决没有履行土地使用权争议处理的法定义务。该行政裁决告知行为与原告之间具有行政法上的利害关系。原告行政复议申请请求第1项是审查郑宅镇政府行政行为是否合法的必要前提。属于行政复议应该“履行确认”的法定职责。四、被告行政复议决定适用法律错误。本案原告行政复议申请符合行政复议法受案范围第六条第四款:对行政机关作出的关于确认土地……等自然资源的所有权或者使用权决定不服的，符合《行政复议法实施条例》第28条所有受理条件。被告浦江县政府根据《行政复议法实施条例》第48条第一款第二项的规定，驳回申请人提出的行政复议申请，适用法律错误。综上，请求法院判令撤销涉案行政复议决定并责令重作。 原告郑社教为支持其诉请，向本院提交了以下证据： 1、浦政复决字（2019）12号行政复议决定书。证明原告因被告复议决定违背事实与法律而提出行政诉讼。 2、行政复议申请书。原告不服郑政（2019）2号关于东庄村郑社教申请行政裁决的回复，侵犯原告财产权益而提出行政复议。 3、郑政（2019）2号关于东庄村郑社教申请行政裁决的回复。证明被告违反土地管理法第16条的规定。 4、行政裁决申请书。证明原告根据土地管理法第16条向郑宅镇政府提出行政裁决申请。 5、协议。证明原告责任田让给集体，东庄村两委给付原告四间地基的事实 6、承包权证。证明涉案协议所提及的承包田刊载于承包权承包证上。 被告浦江县人民政府答辩称：一、浦江县人民政府作出的浦政复决字（2019）12号行政复议决定认定事实清楚、证据确凿充分。2009年6月17日，申请人（原告）与东庄村委会签订《协议》。2018年12月27日，原告向郑宅镇政府邮寄提交《行政裁决申请书》，请求确认其与东庄村委会签订的协议合法有效；责令东庄村委会将协议中的四间宅基地交付给原告。2019年1月14日，郑宅镇政府作出《关于东庄村郑社教申请行政裁决的回复》认为：双方的协议可作为其同等条件下宅基地优先审批的重要依据，但村民要取得宅基地，必须符合相关政策并经依法申请并经相关部门审批。原告对郑宅镇回复不服，向浦江县人民政府提出行政复议。二、浦江县人民政府作出行政复议决定程序合法，适用依据正确。2019年3月13日，浦江县人民政府收到行政复议申请并依法受理后，经审查认为，农村宅基地使用权应当按照法定程序审批取得，原告并未取得其主张的四间宅基地使用权，本案不存在土地使用权争议。郑宅镇政府的答复行为属于对法律事实进行告知，并未对申请人的权利义务造成实质影响，不属行政复议受理范围，故根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二项）的规定，驳回了郑社教提出的行政复议申请，并将复议决定依法向当事人进行了送达。综上，被告作出的行政复议决定事实清楚，程序合法、适用依据正确，请求法院依法驳回原告的诉请。 被告浦江县人民政府在法定期限内向本院提交了如下证据： 1、行政复议申请书及原告申请行政复议时提供的证据附件、行政复议受理通知书，证明被告收到原告行政复议申请书并经审查后予以立案受理。 2、行政复议答复通知书、行政复议答复书。证明被告受理原告的行政复议申请后，依法向作出行政行为的郑宅镇政府送达了答复通知书，郑宅镇政府在法定期限内进行了书面答复。 3、行政复议决定书及邮件详情单，证明被告于2019年5月10日作出行政复议决定并向申请人、被申请人进行了送达。 经庭审质证，被告对原告所提交证据质证意见如下：证据1的真实性没有异议，对证明目的有异议本案复议决定证据充分，事实清楚。证据2真实性没有异议，证据3真实性没有异议，证明目的有异议，郑宅镇政府没有违反土地管理法第16条的规定。证据4真实性没有异议，是原告依据土地管理法第16条理由依据不足，因为按照土地管理法第16条只有对土地所有权和使用权双方有争议的时候政府才能裁决，但是本案中不存在土地所有权和使用权的争议。证据5、真实性没有异议，合法性有异议，只是村委会和郑社教签订的协议，对协议上如果不返还不同意征收，是事后添加的，协议上第二条加了一个免费2个字，这个也是事后添加的，因为字迹和原协议不一致。证据6真实性没有异议。 原告对被告所提交证据质证意见如下：证据1无异议，证据2行政复议答复真实性没有异议，但是对其中的内容有异议。证据3真实性书面没有异议，对内容有异议。 经审查，本院对原、被告双方所提交证据的真实性均予以认定。 经审理查明：2009年6月17日，原告与东庄村委会签订《协议》，约定：1、建筑面积为四间，经五路路口向东延伸一间，工业大道延伸一间，再加圆弧中的二间。2、指标免费，2009年2间、2010年2间，应优先给予。3、二斗四的水利由村负责搞好。如不返回，不同意征收。2018年12月27日，原告向郑宅镇人民政府邮寄提交《行政裁决申请书》，请求确认原告与东庄村委会签订的协议合法有效；责令东庄村村民委员会将协议中的四间宅基地交付给原告。2019年1月14日，郑宅镇人民政府作出《关于东庄村郑社教申请行政裁决的回复》：1、郑宅镇人民政府确认你与东庄村村民委员会签订的协议，客观存在并可以作为其同等条件下宅基地优先审批的重要依据，但此协议如与《浦江县农村宅基地管理办法》等相关政策冲突，必须以政府政策、法律法规为准。2、村民要取得宅基地，必须依法申请并经城建、国土部门审批。2019年3月13日，郑社教向浦江县人民政府行政复议。被告浦江县人民政府认为：根据《浦江县农村宅基地管理办法》，农村宅基地使用权应当按照合法程序审批取得，申请人（原告）并未取得其主张的四间宅基地使用权，本案不存在土地使用权争议。被申请人（浦江县郑宅镇人民政府）对申请人作出的答复行为属于对法律事实进行告知，并未对申请人的权利义务造成实质影响，该告知行为与申请人之间不具有行政法上的利害关系，不属于行政复议受理范围。而且，协议是否合法有效也不属于行政复议受理范围。据此，浦江县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2019年5月10日作出浦政复决字[2019]12号行政复议决定，驳回申请人提出的行政复议申请。郑社教不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，宅基地使用权应当经过法定程序审批取得，本案中原告并未取得案涉4间宅基地使用权，其与东庄村委会之间的协议纠纷并不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的“土地所有权和使用权争议”。郑宅镇人民政府作出的《关于东庄村郑社教申请行政裁决的回复》系告知原告郑社教相关的法律事实，并未对原告的权利义务造成实质影响。浦江县人民政府以不属于行政复议受理范围为由作出驳回行政复议申请的决定合法有据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告郑社教的的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告郑社教负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 杨建进 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇一九年十二月六日 代书记员 杜 娟