吉林省通榆县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0822行初23号 原告：荣继林，男，1967年4月10日生，汉族，个体，现住通榆县。 委托诉讼代理人：王瑞峰，男，吉林信维律师事务所律师。 被告：通榆县自然资源局。 法定代表人：江振东，局长。 委托诉讼代理人：刘彦臣，男，通榆县自然资源局监察科长。 委托诉讼代理人：张辉，男，通榆县土地法规监察大队大队长。 原告荣继林不服被告通榆县自然资源局作出的通自然资罚【2019】009号行政处罚决定书，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月4日立案后，于2019年11月11日向被告送达了起诉状副本及传票。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人王瑞峰、被告委托诉讼代理人刘彦臣、张辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告通榆县自然资源局于2019年4月23日作出通自然资罚【2019】009号行政处罚决定书，该处罚决定书认定荣继林于2013年5月未经批准擅自在通榆县开通镇榆林村刘升屯占用耕地和林地，总面积为1,235.3平方米，用于新建房屋、羊舍及附属设施，至今未办理相关审批手续。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、《吉林省土地管理条例》第二十一条的规定，构成违法占用土地。以上事实有询问笔录、土地利用总体规划图、现场勘查笔录、土地二调图、现场照片予以佐证。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《吉林省土地管理条例》第五十八条的规定，作出如下处罚：一、拆除违法占用耕地上新建的建筑物；二、对非法占用的1,235.3平方米耕地处以每平方米5元的处罚款，并于十五日内履行本处罚决定。 原告荣继林诉称：一、依法撤销通自然资罚【2019】009号行政处罚决定书；二、诉讼费由被告承担。事实和理由：2011年荣继林在开通镇榆林村刘升屯西北约300米处建居住房屋5间、羊舍两栋及其他附属设施，合计面积约为1,200平方米，主要用于养羊。其中羊舍面积约800平方米，住宅面积约180平方米，仓库面积约200余平方米。建房时不是刘升屯耕地，属于榆林村废弃荒坨子，至今未纳入榆林村刘升屯耕地管理。2019年5月2日荣继林接到了通榆县自然资源局送达的通自然资罚【2019】009号行政处罚决定书。依据《土地调查条例》（2008年国务院第518号令）第二十八条“土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据”之规定，该处罚决定书依据通榆县二调现状图所显示的土地类型认定荣继林违法占地是错误的。故被告作出的行政处罚属于事实不清、证据不足、适用法律错误。请求通榆县人民法院依法撤销被告作出的通自然资罚【2019】009号行政处罚决定书。 原告荣继林向本院提交了以下证据：开通镇榆林村刘升屯农村危房改造分户档案。证明荣继林房屋经依法审批，进行了危房改造，并取得了国家补助资金，属于行政许可，所建房屋为合法取得。 被告通榆县自然资源局辩称，我局于2019年4月9日对荣继林违法占地行为立案调查，并委托测绘公司对其违法占地面积进行测量，后又对其作了询问笔录。根据以上证据并根据土地二调图，我局经合法程序对原告荣继林作出了行政处罚决定。原告起诉称“行政处罚按通榆县二调现状图以耕地的性质认定是错误的”，我局并不认同。由于被违法占用的土地地类现状已被破坏，因此我局只能对违法占用地类依据二调数据库中现状地类进行判定。根据中华人民共和国国土资源部于2014年10月1日实施的《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2章节规定的违法用地占用地类的认定，判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。因此我局对原告荣继林作出的行政处罚决定认定事实清楚、判定地类正确，适用法律正确，故请求法院依法维持该处罚决定。 被告通榆县自然资源局向本院提交了以下证据：一、国土资发（2014）117号规范性文件即《国土资源违法行为查处工作规程》，证明其地类认定程序合法且正确。二、行政处罚卷宗复印件一份，证明其行政处罚决定依据事实清楚、程序合法、适用法律正确。 经庭审质证，被告认为：其对原告提出的证据真实性无异议，但该证据不是建造房屋的合法审批手续，不能证明涉案房屋经过了合法审批。且取得的国家补助资金属于地方认可，不属于行政许可，因此原告荣继林所建房屋属于未批先建，无合法审批手续，且占用耕地，应依法予以拆除。原告认为：一、被告的第一份证据是内部规范性文件，不具有普遍约束力，且该文件生效日期在原告建房之后，不具有溯及力，不能作为判定原告违法占地的依据。二、二调图不能显示在册地和非在册地的种类，不能作为处罚依据。三、现场勘测笔录同客观事实不符。该房当时是原告从第三人处购买取得，同涉案的房屋位置不一致，勘测错误。四、行政处罚决定书缺乏法律依据，且因该房是原告从陈淑兰手中购得，并不是荣继林私自改变土地用途，故处罚主体不对，并原告建房行为已超过两年，已过诉讼时效，被告不应再行追责。五、对陈淑兰的私有房屋所有权证复印件无异议。六、对通榆县土地利用总体规划图（局部）复印件和边昭镇永久基本农田数据库（局部）复印件无异议。七、对该卷宗所证明的程序合法性无异议。 本院对上述证据认证如下：一、原告提供的开通镇榆林村刘升屯农村危房改造分户档案一份，由于被告对其真实性无异议，本院予以确认。但该证据不是建造房屋的合法审批手续，不能证明涉案房屋经过了合法审批，本院对其证明力不予确认。二、被告提供的《国土资源违法行为查处工作规程》一份，该规范性文件属于中华人民共和国国土资源部的部门规章，其中9.2.2章节内容与作为行政法规的《土地调查条例》第二十八条相冲突，依照《立法法》第八十八条第二款之规定，该证据本院不予确认。三、2017年地籍时点变更时点现状数据库截取图样复印件一份（以下简称二调图），原告对其真实性无异议，本院确认其真实性，但依据《土地调查条例》第二十八条规定，该证据不能作为认定涉案地类的依据，本院对其证明力不予确认。四、现场勘测笔录复印件一份（附有勘测图），原告质证后称勘测位置与涉案房屋不一致，本院经庭审查明，对其勘测位置予以确认，但其勘测情况中“该宗地四至清楚无纠纷、占用通榆县开通镇榆林村刘升屯西北侧1,235.3平方米耕地建房和羊舍及附属设施”的记载，乃根据二调图作出，故该勘测结论本院不予采信。五、行政处罚决定书一份，由于原告对其真实性无异议，本院予以确认。六、陈淑兰的私有房屋所有权证复印件一份，因原告无异议，本院予以确认。七、通榆县土地利用总体规划图（局部）复印件和边昭镇永久基本农田数据库（局部）复印件，由于被告未说明该证据来源，本院对其真实性不予确认。八、被告提供的行政处罚卷宗复印件一份，因原告对其处罚程序无异议，故本院确认处罚程序合法。 经审理查明，原告荣继林于2012年自第三人手中购得共计60000余平方米的涉案地块以及其上56平方米的房屋，2013年于农村危房改造时在原房址南侧新建房屋，并建羊舍等其他附属设施。2019年4月9日被告通榆县自然资源局对荣继林的违法占地情况进行了立案调查，并依据询问笔录、现场勘查笔录、土地二调图、土地利用总体规划图和现场照片，作出了通自然资罚【2019】009号行政处罚决定书。以上事实有双方当事人当庭陈述、危房改造分户档案、私有房屋所有权证以及行政处罚卷宗复印件相关材料予以佐证，本院予以确认。 本院认为，《立法法》第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据……”《土地调查条例》第二十八条规定：“土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。”《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2章节规定：“违法用地占用地类认定：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定……”故《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2章节规定内容与《土地调查条例》第二十八条规定内容相抵触，应以《土地调查条例》第二十八条规定内容为准。据此，被告提供的土地二调图不能作为认定原告占用土地类型的依据。《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的……”被告通榆县自然资源局除土地二调图外，无其他有力证据能够证明原告存在违法占用耕地事实，其在未查清事实又无有力证据证明原告违法占用耕地的前提下，即依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，《吉林省土地管理条例》第二十一条规定对原告荣继林作出了行政处罚决定，属于认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第二项的规定，判决如下： 撤销通榆县自然资源局作出的通自然资罚【2019】009号行政处罚决定书。 案件受理费50元由被告承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。 审判长  张志立 审判员  包玉龙 审判员  胡文建 二〇一九年十二月十三日 书记员  孙宏丽