贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终458号上诉人（一审原告）：遵义市播州区南白街道办事处民主社区胜利组。负责人：罗寿星，村民组组长。被上诉人（一审被告）：遵义市播州区人民政府。地址：遵义市播州区南白街道西大街南段**。法定代表人：张恺，区长。被上诉人（一审被告）：遵义市人民政府。。地址：遵义市新蒲新区建投大厦法定代表人黄伟，代理市长。委托代理人：吴显高，贵州乾锋律师事务所律师。一审第三人：舒帮伦，男，汉族，生于1974年7月24日，住址：贵州省遵义市播州区。上诉人遵义市播州区南白街道办事处民主社区胜利组（以下简称胜利组）因与被上诉人遵义市播州区人民政府（以下简称播州区政府）、遵义市人民政府（以下简称遵义市政府）、一审第三人舒帮伦土地确权及行政复议决定一案，不服习水县人民法院（2019）黔0330行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2018年11月15日，播州区政府作出播府行处[2018]24号行政处理决定，处理决定认定：争议地“民主小学背后”为空地，四至为东抵罗家外石坎，南抵乡村公路（距公路3米），西抵乡村公路（距公路3米），北抵民主小学围墙外土坎脚，面积约590平方米。2014年1月6日，被申请人苏帮伦向原遵义县南白镇人民政府申请危房改造，经村民组、社区、村镇建设服务中心、镇国土资源所逐级审核，报镇人民政府通过，缴纳建房保证金19200元，在2015年12月18日公示无异议后，被申请人开始建房。2016年初，申请人罗寿星等人对被申请人建房进行阻挠，并以被申请人在集体所有的土地修建房屋侵犯了集体利益为由，向南白街道办事处进行举报，南白街道办事处于2017年2月21日作出南街信访复字[2017]1号信访事项答复意见书，认可了被申请人在争议地范围内修建房屋的权利。且被申请人在建房受罗寿星等人阻挠时，向播州区人民法院提起民事诉讼，播州区人民法院于2017年9月5日作出(2017)黔0321民初4211号《民事判决书》，判令罗寿星、罗忠富、罗军、曹明群立即停止对被申请人修建房屋的阻挠、干扰。处理决定认为：参照《土地权属争议调查处理办法》第二十条第（二）项、第（四）项、第（五）项及第二十一条的规定，被申请人提供的原南白镇人民政府审批通过的建房申请及相关勘丈图可以作为本案认定事实的依据。遂作出如下决定：一、争议地“民主小学背后”空地范围内由原南白镇人民政府批准被申请人拟建房屋用地面积120平方米（两层240平方米）使用的土地管理使用权属被申请人舒帮伦户。四至为：东距争议地东至13.2米，南距乡村公路5米，西距民主小学围墙与乡村公路交界点18米，北抵民主小学围墙外土坎脚（遵义县南白镇农村危房改造勘丈平面图与上述四至有差异以勘丈平面图为准）。二、争议地所有权属遵义市××区××社区××组。胜利组不服，申请复议，遵义市政府经复议后于2019年3月13日作出遵府行复（2019）14号《行政复议决定书》，维持了播州区政府作出行政处理决定。一审法院查明：争议地“民主小学背后”为空地，四至为东抵罗家外石坎，南抵乡村公路（距公路3米），西抵乡村公路（距公路3米），北抵民主小学围墙外土坎脚，面积约590平方米。2014年1月6日，第三人向原遵义县南白镇人民政府申请建房，填写了《南白镇村（居民）建房及危房改造申请表》，载明内容为“因结婚后与父母分居无住房，特向上级申请在本人荒地修建住房110平方米”。民主村包组干部、民主村委会、村建中心镇国土资源所均审核通过，最后经镇人民政府通过，并向镇财政所缴纳了建房保证金19200元，2015年11月25日进行了现场勘丈，2015年12月18日进行了公示。2016年1月27日，第三人再次书写申请，载明其申请建房已经组长同意，希望小组村民在申请上签字为凭。约有40余人在该申请上签名。第三人建房过程中，部分村民于2017年3月和6月阻止建房，并以第三人在集体所有的土地修建房屋侵犯了集体利益为由，向南白街道办事处进行举报，南白街道办事处于2017年2月21日作出南街信访复字[2017]1号信访事项答复意见书，对其信访事实未予支持。第三人在建房受阻挠时，向公安机关报案并向播州区人民法院提起民事诉讼，播州区人民法院于2017年9月5日作出(2017)黔0321民初4211号《民事判决书》，判令罗寿星、罗忠富、罗军、曹明群等人立即停止对被申请人修建房屋的阻挠、干扰。2017年7月31日，原告胜利组对涉案地向播州区人民政府提出土地确权申请，播州区人民政府受理后，向相关当事人送达了《行政确权受理通知书》《行政确权举证通知书》《举证须知》《行政确权听证通知书》等文书，举行了听证质证会，于2018年5月30日作出播府行处[2018]5号《行政处理决定书》，后被告播州区人民政府认为存在瑕疵，于2018年9月26日自行撤销了该决定书，并于2018年11月5日重新作出了涉诉《行政处理决定书》，作出处理决定如下：一、争议地“民主小学背后”空地范围内由原南白镇人民政府批准被申请人拟建房屋用地面积120平方米（两层240平方米）的土地管理使用权属被申请人舒帮伦户。四至为：东距争议地东至13.2米，南距乡村公路5米，西距民主小学围墙与乡村公路交界点18米，北抵民主小学围墙外土坎脚（遵义县南白镇农村危房改造勘丈平面图与上述四至有差异以勘丈平面图为准）。二、争议地所有权属遵义市××区××社区××组。原告不服，向遵义市人民政府申请复议，被告遵义市人民政府受理后，通知了当事人，经复议后于2018年3月13作出遵府行复（2018）24号《行政复议决定书》，维持了被告遵义市播州区人民政府作出行政处理决定。原告遂向法院提起诉讼。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“……单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上的人民政府处理”之规定，本案系个人与单位之间的土地权属争议，因此被告播州区人民政府有权对涉案地块作出处理决定。本案中，第三人对涉案地块提出用地申请，经部分村民、包组干部、村委会、村建中心、国土资源所及镇人民政府审核，认定其房屋居住情况属实而准许其申请用地建房，并缴纳了建房保证金，有关人员进行了现场勘丈，有建房申请、建房申请表（审批表）、建房保证金缴纳单、舒帮伦户建房公示、勘丈平面图等证据证明，被告基于前期包组干部、村委会、村建中心、国土资源所及镇人民政府的行为，将争议地确定为第三人使用，是对第三人信赖利益和公民居住权利的保护，故被告所作行政行为事实清楚、证据充分；虽然争议地原有权利属于集体，但经依法批准后，任何村民都有平等使用集体土地的权利，且被告仅将争议地使用权确定给第三人舒帮伦，将争议地的所有权仍确定给原告组集体所，符合法律规定，行政行为适用法律正确；同时被告行政程序中，保障了行政相对人的合法权益，行政行为程序合法。被告遵义市人民政府所作行政复议决定时向各方当事人送达了作出行政复议的相关程序性文书，保障了当事人的权利，且维持了正确的处理决定，因此其所作出的行政复议决定符合法律规定。综上，二被告所作行政行为和复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告所诉无事实和法律依据，理由不成立，不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审宣判后，胜利组不服，向本院提起上诉。请求：一、撤销一审判决。二、撤销播州区政府作出的播府行处（2018）24号行政处理决定和遵义市政府作出遵府行复（2019）14号行政处理决定。三、责令播州区政府重新作出行政行为。四、诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：争议地（民主小学背后）位于遵义市××区××办事处民主社区××组，1978年因国家需要，在此地上修建了3264厂，用作天线试验场。1981年此地上修建民主小学，占去了大部分空地，剩余200多平方米的空地，第三人从未使用。被上诉人播州区政府仅依据后来村委会、村建中心、国土资源所及镇政府等部门的违法批准材料，将使用权确权给第三人。一审法院查明“第三人对涉案地块提出用地申请，经部分村民包组干部、村委会、村建中心、国土资源所及镇人民政府审核，认定其房屋居住情况属实而准许其申请其用地建房，并缴纳了建房保证金，有关人员进行了现场勘丈，有建房申请、建房申请（审批表）、建房保证金缴纳单、建房公示、勘丈平面图等。”遵义市政府查明“南白镇村镇服务中心发布的《关于民主村舒帮伦申请建房的公示》载明：民主村胜利组舒帮伦户因住房不够居住，经镇政府通过，依据相关法律规定，我中心已受理该户建房申请，为切实加强规划控制管理城镇乡村建设、维修住宅，维持相邻住户合法权益，特予公布，在公示期7日内，相邻住户如有异议，请提交书面材料反映，期满无异议，则依据相关法律上报予以核准，办理相关手续。”根据《村民委员会组织法》第22、24条的规定，现有证据不能证明第三人申请争议地作为宅基地，经过本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村2/3以上户代表参加，且经到会人员过半数通过，也没有经村民会议授权的村民代表大会讨论决定。一审法院认为将争议地确定为第三人使用是对第三人信赖利益和公民居住权利的保护，行政行为事实清楚、证据充分，虽然争议地原有权利属于集体，但经依法批准后，任何村民都有平等使用集体土地的权利。上诉人认为，批准的前提是作出行政行为的依据事实清楚、证据确凿、程序合法，而不能因为违法的批准成为合法的理由，且第三人的信赖利益不能以牺牲上诉人的合法权益来保护。综上，一审法院认定事实不清、证据不充分，适用法律错误，损害了上诉人的合法权益，请二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人播州区政府答辩称：一、答辩人作出的[2018]24号行政处理决定程序正确、决定内容并无不当。胜利组与第三人因“民主小学背后”土地使用权发生争议，经答辩人于2017年8月24日依法受理后作出[2018]5号行政处理决定，后经审查后认为该决定存在瑕疵，遂于2018年11月5日重新作出案涉[2018]24号《行政处理决定》，一审判决对此已作相关陈述。因此，胜利组请求撤销[2018]5号无实际意义。答辩人认为，本案系集体与个人之间的土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第16条第2款的规定，本案由答辩人依法处理，主体适格，答辩人责成播州区国土资源局调查处理符合法律规定，参照《土地权属争议处理办法》第20条的规定，第三人提供的原南白镇政府审批通过的用地申请及相关勘丈图可以作为认定事实的依据，答辩人将争议地的使用权处理给第三人。根据《土地管理法》第8条、第9条的规定，答辩人将争议地所有权处理给明光组，使用权处理给第三人，符合法律规定。二、上诉人的上诉理由不充分。上诉人称剩余200多平方米的空地，第三人从未使用，与事实不符，涉案土地多年来一直由第三人实际占有和使用，原南白镇民主村委会、村建中心、国土资源所及原南白镇人民政府根据事实批准了第三人的用地申请，审批过程不存在违法之处。上诉人称涉及农村宅基地使用方案的讨论问题需要经过村民大会投票决定，但本案涉及的不是农村宅基地使用方案的讨论问题，而是农村集体土地的使用权批准问题，上诉人混淆了两者的关系。由此，上诉人的理由笼统、含糊，且不充分。三、一审判决认定事实清楚，证据充分。一审查明，2014年1月6日，第三人向原南白镇政府提出用地申请，提交了相关资料，原南白镇民主村包组干部、民主村委会、村镇中心国土资源所经审核后批准了该地用地申请，后组织相关人员进行现场勘丈，发布相关公示，无村民在公示期内提出异议。由此一审认定答辩人和遵义市政府所作的行政行为和复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人的请求无事实和法律依据，理由不成立。请二审法院驳回上诉，维持一审判决。被上诉人遵义市政府答辩称：一、第三人建房是否经过村民会议讨论决定。第三人建房前，曾向胜利组提交书面申请。2016年1月27日，时任队长罗中良及罗洪珍、罗义国等40余名村民在申请上签字，应视为第三人建房已经过村民会议讨论同意决定。而不应该机械理解法律条文的规定，只注重形式而不注重实质，作出未经村民会议讨论的认定。因此，被答辩人的上诉理由与事实不符，应不予采纳。二、本案事实清楚，证据充分。胜利组虽认为一审认定事实不清、证据不充分，但未列举具体的事实和理由，一审判决认定事实清楚，证据充分。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请二审法院驳回上诉，维持一审判决。一审第三人舒帮伦在法定期限内未提交书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，本案的争议焦点为播州区政府作出的播府行处[2018]24号行政处理决定及遵义市政府作出的遵府行复[2019]14号行政复议决定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。就争议地的使用权归属，第三人提交了建房申请、建房申请表（审批表）、建房保证金缴纳单、舒帮伦户建房公示、勘丈平面图等证据证明。经审查，前述证据材料能反映第三人就涉案地块提出用地申请,经胜利组绝大部分农户代表同意，并经包组干部、村委会、村镇建设服务中心、国土部门和当地政府审核，准许其在涉案争议地块上建房，后第三人缴纳了建房保证金，有关人员进行了现场勘丈，且经公示，在公示期间内无人对第三人使用争议地建房提出异议。播州区政府根据胜利组村民的意愿，并结合包组干部、村委会、土地使用主管部门、当地政府的审查意见及公示情况，按照法律规定，作出播府行处[2018]24号行政处理决定，将争议地的使用权确定归第三人，所有权归上诉人，符合《土地权属争议调查处理办法》第二十条第（二）项、第（四）项、第（五）项及第二十一条的规定，事实清楚、证据充分，适用法律正确。遵义市人民政府在复议中保障了当事人的权利，维持了被诉的处理决定，故其所处的行政复议决定程序合法，适用法律正确，但遵义市政府复议认为上诉人未提供争议土地由集体管理使用的权属凭证，认定争议地系集体未发包到户的理由证据不充分，不予采纳。该认定存在不当，本院依法予以纠正，但该认定并不影响其作出的被诉复议决定处理结果的正确性，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，裁判结果正确。对上诉人要求撤销被诉行政处理决定及复议决定的理由，依法不予采纳。包括本案争议地在内的民主小学背后的空地，从上个世纪八十年代初土地下户到第三人舒帮伦2015年取得建房审批手续期间，无论是否属于上诉人集体未划分到户的集体土地，第三人舒帮伦于2015年基于上诉人所在村民组绝大部分农户的同意，并依法取得相关政府部门的审批，此后，其对争议的土地应享有合法使用权，至于本案争议地之外的其余土地权属归属，相关部门未进行相应处理予以明确，不属于本案的审理范围。上诉人主张第三人舒帮伦对争议土地不享有使用权的依据不充分，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共计50元，由上诉人遵义市播州区南白街道办事处民主社区胜利组负担。本判决为终审判决。审判长  赖丽莉审判员  冯再军审判员  方 兵二〇一九年十二月九日法官助理王喻庆书记员陈顺