海南省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）琼行赔终56号 上诉人（一审被告）三亚市天涯区综合行政执法局，住所地三亚市天涯区凤凰路**。 法定代表人杨华，局长。 委托代理人符文基，三亚市天涯区综合行政执法局工作人员。 委托代理人李安，海南同玺律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）罗秋明，男，1975年3月7日出生，汉族，现住三亚市。 被上诉人（一审原告）翁绍杰，男，1978年7月25日出生，汉族，现住三亚市。 被上诉人（一审原告）王天彬，男，1972年12月16日出生，汉族，现住三亚市。 被上诉人（一审原告）周春生，男，1967年12月3日出生，汉族，现住三亚市。 被上诉人（一审原告）黎灵美，女，1970年9月18日出生，汉族，现住三亚市。 以上五位被上诉人的共同委托代理人黄进，海南言必信律师事务所律师。 上诉人三亚市天涯区综合行政执法局（以下简称天涯区执法局）因被上诉人罗秋明、翁绍杰、王天彬、周春生、黎灵美（以下简称罗秋明等五人）诉其行政赔偿一案，不服三亚市中级人民法院作出的（2018）琼02行赔初3号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2015年8月26日，天涯区执法局对罗秋明等五人建设经营的位于三亚市××镇、占地面积约6亩的养猪场（以下简称涉案养猪场）内部分设施实施了强制拆除。罗秋明等五人不服，提起行政诉讼请求确认强拆行为违法的同时，一并提起本案诉讼，请求：一、天涯区执法局、三亚市天涯区海洋渔业水务局、三亚市天涯区人民政府共同赔偿罗秋明等五人经济损失2531127.42元；二、鉴定费由天涯区执法局、三亚市天涯区海洋渔业水务局、三亚市天涯区人民政府共同承担；三、案件受理费由天涯区执法局、三亚市天涯区海洋渔业水务局、三亚市天涯区人民政府共同承担。 一审查明，2012年1月4日罗秋明等五人成立三亚秋明养猪农民专业合作社（以下简称秋明合作社），取得了农民专业合作社法人营业执照。2013年3月1日，秋明合作社与三亚市凤凰镇水蛟村民委员会水足村民小组签订土地租赁协议，租用该小组约6亩土地用于建设猪繁殖性养殖基地，租金每年1万元，租期为16年。协议签订后，罗秋明等五人在租赁地上建造了约2800平方米的猪栏舍及其他附属设施，进行生猪养殖经营。2013年9月17日，该养猪场因养殖需要，购进30台畜禽绿色养殖机。经原三亚市凤凰镇人民政府审核，三亚市农业机械化管理局同意给予该养猪场购机财政补贴资金7.5万元。2013、2014年度，该合作社在海南省农民专业合作社综合培训中，均达到培训要求，考核合格。2015年4月20日，三亚市畜牧兽医局下发三牧医〔2015〕16号《关于下达2015年动物标识及疫病可追溯体系建设示范点资金的通知》，安排4万元给该养猪场，作为建设动物标识及疫病可追溯体系专项资金。2015年4月30日，三亚市动物卫生监督所下发三动卫监〔2015〕23号《责令整改通知书》，要求该养猪场：一、建设一个与生产规模相适应的无害化处理、污水污物处理设施设备；二、立即停止使用潲水饲养生猪；三、限期3个月（即2015年7月30日前）整改。2015年6月4日，天涯区政府印发了《三亚市天涯区三亚河综合整治实施方案》，同年7月22日印发《三亚市天涯区三亚西河沿岸养殖场洗涤厂等高污染业河道卫生专项整治行动方案》，以上二个方案规定：对养殖场和经营者居住房屋，若属于违章（法）建筑的，按相关规定进入拆迁程序，由天涯区城管局依法进行拆除；不属于违章（法）建筑的养殖场，联合市国土环保局按相关规定进行关停，同时，对关停的养殖场要加大督查力度，严禁再次营业。 2015年6月11日，原三亚市国土环境资源局下发三土环资察〔2015〕395号《责令限期治理通知书》，要求各畜禽养殖户：一、在2015年8月30日之前，必须建设水污染防治设施，实行养殖猪栏舍雨污分流，养殖污水、尿液防渗存储池，养殖粪便干清粪并建设防雨防渗粪便堆积场所。所有养殖尿液、养殖废水、养殖粪便要回收用于农业生产，不得超标排放。二、逾期未完成水污染防治设施建设的养殖户，将报请三亚市人民政府批准予以关闭。罗秋明等五人接到以上通知后，即着手进行整改，建设相关的水污染防治设施。建设无害化处理池1座、干清粪便堆场1处、三级化粪池2座、防渗储存池1座、雨污分流管等水污染防治设施，并于同年7月投入使用。2015年8月26日，在未经以上通知整改部门验收的情况下，天涯区城管局以涉案养猪场属违法建筑为由，未作出任何处理决定并告知罗秋明等五人相关权利，便对涉案养猪场及相关附属设施实施了强制拆除。2016年1月11日，秋明合作社注销登记被核准。 一审期间，罗秋明等五人申请撤回对三亚市天涯区海洋渔业水务局的起诉。2018年12月18日，一审法院作出（2018）琼02行赔初3号行政裁定，准许罗秋明等五人撤回对三亚市天涯区海洋渔业水务局的起诉。同日，一审法院作出（2018）琼02行赔初3号之一行政裁定，驳回了罗秋明等五人对三亚市天涯区人民政府的起诉。2018年12月20日，一审法院作出（2018）琼02行初32号行政判决，确认天涯区城管局2015年8月26日强拆涉案养猪场及附属设施的行政行为违法。 另查明，2015年2月2日，海南省农业厅办公室下发琼农办〔2015〕12号《关于印发畜禽规模养殖场（小区）粪污治理工作方案的通知》。2015年9月11日，海南省农业厅下发琼农字〔2015〕124号《关于落实关停畜禽养殖场补偿政策的通知》，以上二份通知均要求：对禁止养殖区域的养殖场，要制定关闭或者搬迁计划，有计划地进行关闭或者搬迁，由此遭受经济损失，市、县人民政府应依法予以补偿。 再查明，经罗秋明等五人申请，一审法院委托三亚中业勤资产评估事务所，对涉案养猪场及附属设施价值进行了鉴定。三亚中业勤资产评估事务所作出的中业勤评报字[2017]第0001号《资产评估技术报告》（以下简称001号《评估报告》）显示，涉案养猪场及附属设施财产损失价值为1802439元，评估基准日2015年8月31日。 一审认为，关于天涯区城管局是否应赔偿罗秋明等五人经济损失2531127.42元的问题。生效法律文书已经确认，天涯区城管局强拆涉案养猪场及附属设施的行政行为违法，侵害了罗秋明等五人的财产权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，天涯区城管局应当对其违法行为承担赔偿责任。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。最终根据001号《评估报告》财产损失价值为1802439元，罗秋明等五人提出没有对经营损失进行鉴定，但无法提供20万元经营损失的证据，故对此主张不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决天涯区城管局应在判决发生法律效力之日起三十日内，给付罗秋明等五人赔偿款1802439元。鉴定费用22000元，由天涯区城管局负担。 上诉人天涯区执法局上诉称，一、一审法院错误认为涉案养猪场及其附属设施属于农业生产设施，不是违法建筑。（一）罗秋明等五人从村委会租用土地从事养殖业，不具有合法性。（二）仅从涉案养猪场及附属设施已得到乡镇、农业部门及畜牧主管部门的财政资金补贴、技术支持，不能得出涉案养猪场就是合法建筑。二、涉案养猪场应当认定为违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第四十一条的规定，涉案养猪场必须有建设规划许可证才具有合法性。三、天涯区执法局根据上级行政机关及部门的有关文件的要求实施涉案强拆行为，属于依法行政，且程序正当，不应承担违法拆除的赔偿责任。四、一审采纳的鉴定报告存在漏洞，天涯区执法局对其真实性、合法性和关联性均不予认可，罗秋明等五人的赔偿请求没有法律依据。综上，请求撤销一审判决、发回重审或者依法改判驳回罗秋明等五人一审的诉讼请求。 被上诉人罗秋明等五人答辩称，一、涉案养猪场建设使用土地是设施农用地，性质属于农用地，依法按农用地管理，无须办理农用地转用审批手续，无须规划报建许可。二、根据《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，涉案养猪场不在需要办理建设工程规划许可证的范围内，不属于必须报建的范围。三、强拆涉案养猪场属于强制执行行为，天涯区执法局并未作出行政决定，也未书面催告或者履行《中华人民共和国行政强制法》规定的其他程序性事项，因此强拆行为程序严重违法。四、天涯区执法局具有违章建筑强制拆除责任，并且具体实施了拆除行为，是本案的适格被告。综上，请求驳回上诉、维持原判。 二审中，天涯区执法局于2019年4月27日向本院提交了《重新鉴定申请书》，以001号《评估报告》存在基本事实认定错误、评估方法错误、未经现场勘查等理由，申请对涉案财产损失进行重新评估。因一审在鉴定中并未对强拆行为造成的直接损失进行明确，本院依法重新启动司法鉴定，并组织天涯区执法局与罗秋明等五人共同选定海南中天华信资产评估土地房地产估价事务所作为鉴定机构，鉴定内容为001号《评估报告》中所附的《三亚秋明养猪场固定资产评估明细表》中第一项“猪栏”和第三项“饲料仓库”因拆除造成的直接损失。鉴定过程中，天涯区执法局与罗秋明等五人均未能提供海南中天华信资产评估土地房地产估价事务所要求的“三亚秋明养猪场购买猪栏、建造饲料仓库的协议及结算、付款单据”等材料，海南中天华信资产评估土地房地产估价事务所于2019年8月8日出具《关于退掉“司法技术委托书”函》，以缺少评估必需材料、不具备评估鉴定前提条件为由退回了鉴定委托。 二审查明，2015年1月，三亚市天涯区城市管理局与综合行政执法局成立，两局属于一套人马两块牌子。2015年查处涉案养猪场时，使用的是三亚市天涯区城市管理局的印章，而在2018年实施强拆时，使用的是三亚市天涯区综合行政执法局的印章。2019年2月22日三办发（2019）14号《中共三亚市委办公室三亚市人民政府办公室关于印发的通知》发布后，2019年3月底三亚市组建天涯区执法局，不再保留三亚市天涯区城市管理局。 另查明，秋明合作社的经营范围是：生猪饲养，农产品加工及销售，养殖技术推广及咨询服务。三亚中业勤资产评估事务所作出的001号《评估报告》所附的《三亚秋明养猪场固定资产评估明细表》载明：第一项“猪栏”的净值为837824元，备注“铁皮顶、角铁搭架、铁柱，内建有生猪栏，现已拆除，每个长3.7m×宽4.7m”;第三项“饲料仓库”净值为27160元，备注“铁皮顶、角铁搭架、铁柱，已部分拆除”。 再查明，本案系罗秋明等五人提起确认天涯区执法局强拆行为违法之诉时一并提起的行政赔偿诉讼，一审法院就确认强拆行为违法之诉作出（2018）琼02行初32号行政判决后，天涯区执法局不服提起上诉，本院已于2019年5月27日作出（2019）琼行终341号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案是对天涯区执法局是否应当承担赔偿责任进行审查。结合案件事实及当事人争议，重点审查被强拆的建筑是否属于违法建筑、天涯区执法局是否应当承担赔偿责任、赔偿范围及金额等问题。 关于涉案被强拆的建筑是否属于违法建筑的问题。天涯区执法局主张被强拆建筑并未取得建设规划许可证，不属于合法建筑。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）的规定，设施农用地分为生产设施用地和附属设施用地，按农用地管理，不用办理农用地转用手续。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。符合设施农业用地规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续。2014年9月29日《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）取代了上述通知，其内容变更为设施农用地包括生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，按农用地管理，不用办理农用地转用手续。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案并公告，公告无异议后乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，乡镇政府应及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设;对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处。依据上述规定，在乡、村庄规划区之外进行农业设施建设虽然需要就用地办理审核或备案手续，但无须办理建设用地转用手续及取得建设规划许可证。本案中，猪栏和饲料仓库等养殖设施属于通知规定的农用设施，虽然涉案养猪场未能办理相关的审批、备案手续，确实存在一些程序上的问题，但是其用地是通过土地租赁的方式从集体经济组织合法取得，而相关政府部门并未及时作出处罚或完善手续的决定，反而发放给秋明合作社政府专项补贴以及资金，对其发展生猪养殖业予以鼓励与支持，证明行政机关对该养猪场的认可，且秋明合作社经系罗秋明等五人合法登记成立的生猪养殖合作社，至强拆行为发生之时仍合法有效。因此，罗秋明等五人基于对政府的信赖，在涉案土地上兴建养猪设施，不能认定为违法建筑，天涯区执法局认定被强拆的建筑属于违法建筑，不具有合理性，本院不予支持。 关于天涯区执法局是否应当承担赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为;第三十六条第（八）项规定，对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中天涯区执法局涉案强拆行为已被确认违法，如前所述被拆养殖设施不属于违法建筑，故根据上述法律规定，天涯区执法局应就违法强拆行为造成的合法财产损失承担赔偿责任，赔偿数额和标准应当以违法行政行为造成的直接损失为限。所谓“直接损失”是指行政行为造成的实际损失，包括当事人因违法行政行为造成的直接财产损失和其他必得利益。根据本案查明的事实，天涯区执法局在强拆过程中仅对“猪栏”进行了拆除，对“饲料仓库”进行了部分拆除，因此“猪栏”和“饲料仓库”被拆除部分属于直接损失的范围，而罗秋明等五人主张的《三亚秋明养猪场固定资产评估明细表》中所列的其他财产，并未因本案强拆行为直接产生价值上的减损，其无法使用的原因是养猪场被关停，故不属于本案的赔偿范围。关于罗秋明等五人主张的其他损失的问题。罗秋明等五人认为应当对其企业解散及廉价处理生猪损失的20万元进行赔偿，本院认为，企业解散及廉价处理生猪涉及养猪场被关停的问题，并非被诉强拆行为直接造成。罗秋明等五人还主张应对其向银行贷款8万元的利息进行赔偿，本院认为，罗秋明等五人主张银行贷款的8万元是用于购买饲料，但其并未提交证据证明强拆行为造成饲料损毁。因此，上述两项赔偿请求没有事实和法律依据，本院不予支持。 关于赔偿金额的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据上述法律规定，天涯区执法局在实施强拆的过程中，未依法对被拆除的养殖场财产进行清点和证据保护，造成目前无法对罗秋明等五人被拆除的建筑物及合法财产损失准确认定，应承担举证不能的法律后果。本案中，虽然001号《评估报告》中列明的是猪栏和饲料仓库的全部评估价值，未对拆除部分与未拆除部分的价值进行区分，但现场已不具备重新鉴定的条件，在无法明确猪栏和饲料仓库拆除部分损失的情况下，考虑到两建筑在部分拆除后已不再有使用价值，为体现对违法行政行为的惩戒以及保护当事人合法权益，本案宜按照猪栏和饲料仓库的全部价值予以赔偿。因此，本院确认001号《评估报告》中猪栏的净值837824元，饲料仓库的净值27160元为涉案强拆行为造成的直接损失数额，据此，天涯区执法局强拆造成的损失合计864984元。天涯区执法局主张该鉴定结果错误，但目前无法重新鉴定，该主张也没有其他事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定涉案强拆行为造成的直接损失为1802439元不当，本院予以纠正。 综上，天涯区执法局强拆涉案养猪场有关设施的行政行为违法，损害罗秋明等五人的合法权益，应当予以赔偿。一审判决对此认定正确，但认定赔偿数额错误，案件处理结果不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项的规定，判决如下： 1撤销海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行赔初3号行政赔偿判决书； 2上诉人三亚市天涯区综合行政执法局应在本判决发生法律效力之日起三十日内，给付被上诉人罗秋明、翁绍杰、王天彬、周春生、黎灵美赔偿款864984元； 三、鉴定费用22000元，由上诉人三亚市天涯区综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  单 宇 审 判 员  王 华 审 判 员  黄胜敏 二〇一九年十二月十九日 法官助理  李励云 书 记 员  王菊青 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： …… （四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： ……