安徽省合肥市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖01行初220号原告李克炳，男，1955年11月20日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。委托代理人陆勤发（系李克炳哥哥），男，1949年12月28日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。被告合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路**。法定代表人凌云，市长。委托代理人黄志宏，合肥市自然资源和规划局副局长。委托代理人彭华，安徽世邦律师事务所律师。原告李克炳诉被告合肥市人民政府不履行征收土地公告职责一案，于2019年7月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月14日公开开庭审理了本案。原告李克炳及委托代理人陆勤发，被告合肥市人民政府委托代理人黄志宏、彭华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告以家庭联产承包合肥市包河区大圩镇学塘村集体土地，包括承包学塘村李湾村民组黄塘坎耕地2.04亩，承包期限至2025年12月31日止。2019年3月中旬，学塘村以黄河路急需施工为由，要求与原告签订李湾村民组黄塘坎2.04亩耕地的“土地租赁协议”，即以租赁土地的形式代为征收土地。因“以租代征”严重违法，又因征地未获得补偿安置，原告未同意。2019年5月9日和11日，学塘村及黄河路施工单位河南万安实业有限公司项目经理部开着挖掘机将原告承包的黄塘坎2.04亩耕地全部毁坏，地，地上栽置的树木全部铲除行占用土地用于合肥市人民政府修建黄河路。为了解黄河路占用土地政府有无履行征收集体土地法定程序的真实情况，原告通过政府信息公开申请得知安徽省人民政府作出皖政地(2018)805号《关于合肥市2018年第44批次城镇建设用地的批复》，同意合肥市人民政府申报的征收包河区大圩镇学塘村、晓南村境内集体土地9.7643公顷，要求“市政府要严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施…。征地补偿费用不到位、社会保障资金和措施不落实的，不得强行使用被征土地”。原告承包的李湾村民组黄塘坎2.04亩耕地在被征收范围内。然而，合肥市人民政府征地报批前，未在被征地的村、组发布《征地补偿标准及安置途径告知书》，包括原告在内的广大被征地权利人对该征地事宜毫不知情。征地批复后，包括原告在内的广大被征地权利人从不知道、从未听说、从未见过被告在被征收土地的村、组内张贴征地公告，也没有给予征地补偿、安置。原告认为，原告系涉案被征收土地的承包人。根据《土地管理法》第四十六条、第四十八条和《土地管理法实施条例》第二十五条第一款及《征用土地公告办法》第三条、第四条规定，国家征收土地应当依法履行征收土地方案和征地补偿安置方案公告的法定职责，这是集体土地征收过程中必经的法定程序，属于行政行为。本案中，安徽省人民政府于2018年11月23日批准涉案土地转为建设用地并办理征收手续，确定合肥市人民政府要严格依法履行征地批后实施程序。合肥市人民政府是申请用地单位、是组织实施土地征收的法定机关，具有履行征收土地方案公告的法定职责。但在征地方案批准后，合肥市人民政府实施征收包括原告在内的广大被征地权利人承包的土地却未履行征收土地方案公告的法定职责，剥夺包括原告在内的广大被征地权利人对征地行为的知情权和征地补偿安置方案的听证权，属于典型的征地程序行政不作为行为，该不作为行为严重违法，且违法处于持续状态，直接影响到包括原告在内的广大被征地权利人办理征地安置手续的合法权利，直接对包括原告在内的广大被征地权利人依法获得征地补偿安置的合法权益产生实质影响，以致在未给予原告补偿、安置的情况下，强行占用原告的土地并造成损失，损害了原告的合法权益。原告出于无奈，依照《行政诉讼法》第二条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条等规定，特提起行政诉讼，请求：1、依法判决确认合肥市人民政府不履行征收土地方案公告的法定职责违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据一，身份证。证明：原告身份情况。证据二，《农村土地承包经营权证》。证明：原告以家庭联产承包包河区大圩镇学塘村集体土地，承包期限自1995年12月31日至2025年12月31日止的事实。证据三，退转土地承包经营权《协议书》。证明：村民李仁良将原属李克炳承包的位于学塘村李湾郢黄塘坎2.04亩耕地承包经营权退还给原告的事实。证据四，代发财政补贴存折。证明：学塘村认可原告是李湾郢第9村民组黄塘坎2.04亩耕地承包权利人，并发给财政补贴款的事实。证据五，原告的政府信息公开申请书及补充申请书。证明：原告分别于2019年5月31日和6月1日向合肥市人民政府、2019年5月12日向包河区人民政府、2019年5月13日和31日向合肥市自然资源和规划局申请公开并提供征收土地公告、征地补偿安置方案公告等，以及两个公告的发布情况等政府信息的事实。证据六，皖政地（2018）805号《关于合肥市2018年第44批次城镇建设用地的批复》。证明：1、省政府批准合肥市人民政府申报征收包河区大圩镇学塘村、晓南村的建设用地9.7643公顷；2、省政府要求合肥市政府要严格依法履行征地后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施，维护社会稳定。征地补偿费用不到位、社会保障资金和措施不落实的，不得强行使用被征土地的事实。证据七，勘测定界图。证明：原告承包的耕地在征收范围内的事实。证据八，合肥市人民政府《政府信息公开答复书》。证明：合肥市人民政府自称没有制作和保存征收土地公告、征地补偿安置方案公告等事实。证据九，包河区人民政府《政府信息公开申请答复书》。证明：包河区人民政府自称征收土地公告、征地补偿安置方案公告等不属于其制作或保存的事实。证据十，合肥市自然资源和规划局《政府信息公开答复函》。证据十一，合肥市自然资源和规划局包河分局《政府信息公开告知书》。证据十二，合肥市自然资源和规划局包河分局《答复书》。证据十、十一、十二证明：合肥市自然资源和规划局自称没有制作《征收土地公告》等事实。证据十三，原告《情况说明告知》。证明：原告于2019年5月17日告知合肥市自然资源和规划局包河分局没有按其告知书中的告知提供征收土地公告、征地红线图等事实。证据十四，学塘村村民胡标、刘正维等16人《强烈呼吁征地违法》证明。证明：村民胡标、刘正维等16人于2019年7月1日以书面形式联名《强烈呼吁征地违法》，从不知道、也未见过在村、组张贴征收土地公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿标准及安置途径告知书的事实。证据十五，陆业友、刘宗保的证明。证明：合肥市自然资源和规划局提供给原告的学塘村《关于征地补偿标准及安置途径告知书情况的说明》中有陆业友、刘宗保的名字，以此证明张贴并通知送达被征地个人“告知书”，但该“情况说明”中的陆业友、刘宗保的名字不是他们签名，而是伪造，陆业友、刘宗保本人已在该“情况说明”中签字证明不是他们签名的事实。证据十六，合肥市人民政府提供的学塘村《关于征地补偿安置方案公告情况的说明》。证明：合肥市人民政府以该“情况说明”中有刘正才、陆广海的名字，以此证明张贴征地补偿安置方案公告，但“情况说明”中刘正才、陆广海的名字不是他们签名，而是伪造，刘正才、陆广海本人已在该“情况说明”中签字证明不是他们签名的事实。证据十七，学塘村“土地租赁协议”。证明：征地批复后，被告在没有与原告签订征地补偿安置协议及没有给予原告补偿安置的情况下，受托人学塘村要求与原告签订“土地租赁协议”，“以租代征”的事实。证据十八，原告《汇报意见》。证明：学塘村要求与原告签订“土地租赁协议”，“以租代征”，因“以租代征”严重违法，涉及到非法占地，涉及到合同的效力认定，涉及到土地流转方原告的合法权益，原告没有签字的事实。证据十九，村民李艾金等三人的证明。证明：合肥市政府没有告知征地批文，没有公告征收土地方案，没有补偿、安置，学塘村及黄河路施工方河南万安实业有限公司项目经理部将原告承包地毁掉、树砍掉，非法占用土地的事实。证据二十，《接处警情况登记表》。证明：第一，学塘村及黄河路施工方河南万安实业有限公司项目经理部于2019年5月10日、5月13日、8月3日乘原告休息不在之机，非法强行占用原告承包的土地用于政府修建黄河路，并将栽种的树木全部挖掉，原告三次报警的事实。第二，合肥市公安局包河分局骆岗派出所出警后证实，报案人“在大圩镇学塘村第九村民组黄塘坎2.4亩承包地被推平，没有协商好，强行施工，现场查看，其土地是被推上土，告知其到镇政府或上法院起诉”的事实。第三，与此同时，将原告相邻的金传芬家承包地上的树木也恶意挖掉，强行占用土地，金传芬之子李艾金于2019年5月11日向110报警的事实。证据二十一，强行占地等照片。证明：原告承包的位于黄塘坎2.04亩耕地被非法强行占用用于政府修建黄河路及地上栽种的树木被全部挖掉造成损失的事实。被告辩称：一、涉案土地征收程序合法、补偿款项足额发放，依法履行了征收土地方案公告。原告承包的案涉土地位于包河区大圩镇学塘村用地范围内，获得《关于合肥市2018年第44批次城镇建设用地的批复》(皖政地(2018]805号)征地批准，将集体农用地6.082公顷(其中耕地5.2698公顷)转为建设用地并征收为国有。被告执行征收土地方案，依法履行发放足额补偿费及安置职责，由学塘村村集体组织负责“黄河路段”被征收土地确认到户、统计公示。2018年6月13日，原市国土局下达《征地补偿标准及安置途径告知书》并公开公示，2018年l2月3日下达《征地补偿安置方案公告》并公告。2019年3月，被告已将涉案批次用地在内的征地补偿费用等支付到包河区人民政府账户。因此，被告对涉案土地征收程序合法，原告诉称“被告未履行征地公告并对征地事宜不知情”的理由不成立。二、因原告拒不签订《交地协议》且拒绝交付被征收土地，相关征地补偿未予以发放至原告个人。因合肥市征地配套政策未出台，原告拒绝签订交地协议，拒不交出土地，故未发放原告的土地补偿费和安置费。关于原告诉称其栽培的树木被铲除，根据被告调取的《林木采伐许可证》及《关于黄河路(南淝河路—巢湖南路)项目林地采伐的公示》得知领证人是合法砍伐，且该行为与被告没有法律关联。三、被告主体不适格，原告起诉被告不当。《征地补偿方案公告》第八条规定：征地补偿方案公告期满后由包河区负责组织本级政府有关部门及乡镇人民政府(街道办事处)实施辖区内征地事宜；征收集体土地及房屋补偿安置工作由包河区人民政府根据《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》(合政(2018]4号)规定开展房屋补偿工作。因此，具体的安置补偿应由包河区人民政府负责，原告起诉被告主体不适格。综上，原告所举证据不能证明被告不履行征收土地方案公告。原告的起诉无事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：第一组证据：《关于合肥市2018年第44批次城镇建设用地的批复》、《征地补偿标准及安置途径告知书》及其公告情况说明和照片、《征地补偿安置方案公告》及其公告情况说明和照片、《财政直接支付凭证》。证明：被告是依照法定程序依法征收案涉土地并已进行相关补偿款发放的事实。第二组证据：《情况说明》、《学塘村黄河路（南淝河路—巢湖南路）项目征地情况说明》、《林木采伐许可证》及《关于黄河路（南淝河路—巢湖南路）项目林地采伐的公示》。证明：原告不愿意签订交地协议，拒绝交付被征收土地的事实及对其林木被铲除是合法并知情。第三组证据：《征地补偿安置方案公告》。证明：被告主体不适格，原告不应当起诉被告。经审理查明：2018年11月23日，安徽省人民政府作出皖政地[2018]805号《关于合肥市2018年第44批次城镇建设用地的批复》，批准将合肥市包河区大圩镇学塘村、晓南村用地范围内集体农用地6.082公顷(其中耕地5.2698公顷)转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地3.6823公顷，合计批准建设用地9.7643公顷，用于城镇建设，其中包括原告所在的包河区大圩镇学塘村土地。2018年6月13日，原合肥市国土资源局作出《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土包征告[2018]36号）并公开公示，2018年l2月3日，作出《征地补偿安置方案公告》（合国土包征案[2018]33号）并公告。本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。在征收集体土地与补偿活动过程中，省、市、县人民政府及市、县级人民政府确定或委托的有关部门分别可能在征收与补偿的不同阶段实施多种内容不同、性质不同的行为，这些行为并不全部属于可诉的行政行为。对于不具有独立法律地位的程序性行为的合法性，应当作为征收行为或补偿行为的要件进行审查，而不应独立成诉、分别进行。本案中，原告诉讼请求为确认被告不履行征收土地方案公告的法定职责违法，即所诉对象为“公告行为”。征收土地公告是对被征收土地和补偿安置方案的一种告知行为，既未对被征收人创设新的权利，亦未在征收决定外增设义务负担，行政机关是否张贴公告，均不影响被征收人的实体权利，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的起诉应予驳回。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告李克炳的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇一九年十二月九日书记员 胡 健附本案相关法律条款：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。……