宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政判决书（2019）宁03行终25号上诉人（原审原告）陈某1，住宁夏回族自治区青铜峡市。被上诉人（原审被告）青铜峡市小坝镇人民政府。负责人张某。委托代理人王某1，宁夏民义达律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审被告）青铜峡市小坝镇先锋村村民委员会。法定代表人李某1。上诉人陈某1因与被上诉人青铜峡市小坝镇人民政府（简称小坝镇政府）、青铜峡市小坝镇先锋村村民委员会（简称小坝镇先锋村）不履行建设农业基础设施职责一案，不服宁夏回族自治区青铜峡市人民法院（2019）宁0381行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2019年11月20日公开开庭进行了审理。上诉人陈某1、被上诉人小坝镇政府的行政机关出庭应诉负责人姚志勇及其委托代理人王某1、被上诉人小坝镇先锋村的法定代表人李某1到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明的事实，2016年4月21日，陈某1与小坝镇先锋村签订《农村土地承包合同》（家庭承包方式），合同约定：承包土地地块名称109东，地块编号6403811002050502043，坐落东至顾忠，西至顾忠，南至农沟，北至农渠，面积1.91亩，质量等级二等地；承包期限30年，自1999年1月1日至2028年12月31日；承包土地用途农业生产；先锋村执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设；因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以依法通过协商、调解、仲裁、诉讼等途径解决。合同签订后，陈某1取得2016年5月11日市人民政府颁发的宁（2016）青铜峡市农村土地承包经营权第009902号《农村土地承包经营权证》，证书中表明地块性质属于基本农田。上述确认给陈某1的承包土地地块，在1998年之前，由陈某1的继父承包耕种，土地承包面积为1.8亩。之后，小坝镇先锋村将该地块调整给陈某1承包耕种至今。在1998年之前，小坝镇先锋村集体组织成员以同工同酬方式修建了完整的东西向各3ｍ宽生产路、排水沟等农业生产基础设施，供该地块处两档子田地的承包经营户生产共用。因该地块处于田档子西头处，向东有出行生产路和积水排水沟，向西便接近国道109线，该地块处生产路和排水沟段灭失对其他承包经营户生产影响不大，陈某1的继父便为了多种田地将该地块处原生产路和排水沟段的土地擅自占用改变成田地，使其原实际承包土地面积扩大，原完整的生产路、排水沟被损毁后连接至该地块东侧田埂处。在陈某1接收占用该地块期间，小坝镇先锋村曾欲恢复修通该段生产路、排水沟，因陈某1继续擅自占用原生产路、排水沟的土地，要求对地上附着物进行赔偿处理后才能退出土地，小坝镇先锋村未能满足其要求，便未能进行恢复修建。2016年3月28日，因京藏高速公路改扩建工程，青铜峡市人民政府发出《公告》，拟征收位于××镇两侧土地面积约1000亩。小坝镇先锋村1队靠京藏高速公路南侧扩征土地范围覆盖陈某1种植了立架葡萄的土地。后小坝镇政府会同相关部门，依据上述《公告》等相关法律、法规、政策，经过先后两次土地征收工作，截至2017年征收了陈某1种植立架葡萄占用的土地0.351亩，陈某1获取了相应的土地及地上附着物补偿金55266元，被征收的土地中含有该地块处原生产路和排水沟段的土地。因被征收的土地中没有生产路、排水沟，故相关部门在征收土地工作过程中没有专门涉及生产路、排水沟的土地补偿及处理问题。现陈某1涉案承包土地地块依旧种植立架葡萄，地形呈梯形，地块东南侧田埂边接共用2.5ｍ宽生产路，可供陈某1生产通行，地块东南角对3.5ｍ宽排水沟，地块南侧田埂边靠1ｍ宽灌溉水渠，水渠外接京藏高速外延地界。2017年5月份，因陈某1向小坝镇政府及小坝镇先锋村提出涉案承包土地处没有出行生产路、积水排水沟，导致其耕种困难并影响农作物的产量，请求给其开沟通路。小坝镇政府及小坝镇先锋村按其请求，在该地块西南侧处水渠上搭建了一个2.5ｍ长水泥板桥，使其可从承包地通过京藏高速外延地界向西通行至109国道；在该地块东南角处地下埋压了直径约20㎝橡胶管道通至对角排水沟，便于其田地积水可流向排水沟。2018年7月4日，陈某1又以小坝镇政府不履行承包地开沟通路的法定职责为由向一审法院提起行政诉讼，2018年10月30日一审法院做出（2018）宁0381行初7号行政裁定，以陈某1诉前未向小坝镇政府提出申请，其请求不符合法律规定的条件为由，驳回陈某1的起诉。陈某1不服提起上诉，吴忠市中级人民法院于2018年12月17日做出（2018）宁03行终30号行政裁定，以陈某1诉前未向小坝镇政府提出申请且亦缺乏相应的事实依据和法律依据证实其诉求，裁定驳回上诉，维持原判。2019年2月15日，陈某1向小坝镇政府递交了申请书，请求为其开沟、通路，及赔偿经济损失等。同年3月15日，小坝镇政府向陈某1出具〔2019〕1号信访答复意见，主要内容为：对陈某1请求开沟、通路事项无直接法定责任，其请求赔偿经济损失，没有合法依据，如不服答复意见，可以继续通过法律途径维权。同年4月9日，陈某1再次向一审法院提起行政诉讼，要求小坝镇政府及小坝镇先锋村履行法定职责为其承包地开沟、通路保证其能够正常经营承包地，并赔偿其多年来农作物经济损失、误工费、违约金、精神损失费、开沟通路占用土地及葡萄树的损失共计30万元。一审法院认为，本案双方当事人争议的焦点为：一、本案诉争是否系行政诉讼案件，是否系小坝镇政府、小坝镇先锋村之法定职责？二、陈某1主张的小坝镇政府、小坝镇先锋村不履行法定职责的事实是否成立？三、陈某1主张的经济损失事实及金额是否成立、责任谁来承担？一、本案涉诉土地地块性质系基本农田，诉争涉及农业基础设施的建设及管理、维护问题，应当受我国《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《农田水利条例》的规范约束。依据《土地管理法》第三十三条规定，国家实行永久基本农田保护制度。第三十四条规定，永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府资源主管部门会同同级农业主管部门组织实施。第三十六条规定，各级人民政府应当采取措施，引导因地制宜轮作休耕，改良土壤，提高地力，维护排灌工程设施，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染。第四十二条规定，国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。《基本农田保护条例》第六条第三款规定，乡（镇）人民政府负责本区域内的基本农田保护管理工作。第二十七条规定，在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。《农田水利条例》第四条中规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域农田水利的管理和监督工作，乡镇人民政府应当协助上级人民政府及其有关部门做好本行政区域农田水利工程建设和运行维护等方面工作。第六条中规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门负责编制本行政区域农田水利规划。第二十四条规定，任何单位和个人不得擅自占用农业灌溉水源、农田水利工程设施。故小坝镇政府、小坝镇先锋村对本区域内的基本农田生产（路和水利）农业基础设施负有建设及管理、维护之法定职责。另外，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定，陈某1诉前已经向小坝镇政府提出为其开沟通路及赔偿损失的申请，小坝镇政府亦以信访答复意见的形式给予了答复，现申请提出的日期已超过60日，陈某1向一审法院提起行政诉讼及提出的诉求，符合有关行政诉讼法规定的受案条件及受案范围。故本案应当以行政诉讼案件审理，小坝镇政府、小坝镇先锋村亦系本案适格的诉讼主体。小坝镇政府、小坝镇先锋村主张农业基础设施建设并非行政行为，及本案不属于行政案件的理由，不能成立。二、陈某1主张小坝镇政府、小坝镇先锋村负有履行开沟通路之法定职责的理由，如上所述，符合《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《农田水利条例》的相关规定，应当予以肯定。但早在20年前，小坝镇先锋村集体组织成员以同工同酬方式在本案涉诉地块处修建了完整的供承包土地经营户生产共用的生产路和排水沟，已履行了该地块处建设农业基础设施之职责。后该地块处原生产路和排水沟段土地被他人及陈某1长期擅自占用，致使该段生产路和排水沟消失不存在。小坝镇先锋村也曾欲恢复修建，又因陈某1不予无偿退出该段土地，而未能履行管理和维护之职责。2016年该段土地又被当作陈某1承包土地征收并由其取得了土地补偿款后，已无恢复修建原生产路和排水沟的集体生产共用土地。为陈某1个人生产利益，小坝镇政府、小坝镇先锋村已经在力所能及的情况下给陈某1生产出行及田地积水排水问题做了相应的改善处理，履行了一定的管理和维护之职责。如果陈某1坚持要求恢复修通原生产路和排水沟，只有陈某1从其承包土地中退出原生产路和排水沟段的土地，才能履行管理和维护农业基础设施之职责。陈某1又不愿意无偿从其承包土地中退出恢复修建原生产路和排水沟的土地，致使小坝镇政府、小坝镇先锋村不能履行恢复修建农业基础设施之职责。且目前有关土地、水利部门对涉诉土地区域内生产路及排水沟的农业基础设施建设未有新的建设规划事实。故陈某1主张小坝镇政府、小坝镇先锋村不履行建设农业基础设施法定职责的事实，不能成立。三、陈某1主张的多年来农作物经济损失、误工费、违约金、精神损失费、开沟通路占用土地及葡萄树的损失共计30万元的事实，因其没有提供相应的证据证明损失的事实及金额大小，无法认定。即便是陈某1具有经济损失，也是因其占用农业基础设施的土地且拒不配合小坝镇政府、小坝镇先锋村恢复农业基础设施造成的，由此造成的法律后果应当由其自负。综上所述，陈某1提出的全部诉讼请求，事实和理由不能成立，不予支持。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回陈某1的诉讼请求。案件受理费50元，由陈某1负担。上诉人陈某1上诉称，上诉请求：1.撤销一审法院（2019）宁0381行初8号行政判决，依法支持上诉人一审的诉讼请求；2.判决被上诉人不履行（2018）宁0381行初7号、（2018）宁03行终30号行政裁定书的职责责任17.6万元；3.请求赔偿上诉人违约金30万元（包括误工费、交通费、写材料费用、经济损失费、精神损失费等各项费用）4.一二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、经济损失的事实证明。有先锋村一队34名村民联名签字，及本人提供的证人镇长王某2、叶某1、雷某、陈某2、李某2、叶某2、朱某、陈某3、董某等人都可证明本人多年来经济损失巨大;1995年种的小麦、玉米被水淹，无法排水、颗粒无收，向109国道背粮、背肥18年之久。一审判决认定事实错误，判决错误。二、涉案土地是1984年上诉人继父朱广福调给上诉人的（2.37亩），1981年村上每位村民分的地是0.6分，朱广福四口人分得2.4亩，1981年之前这片地没有沟、渠、路，一直向东只有一条田埂，南边是王文兵和朱某的地、东边是顾忠等人的地，西边是王文顺的地，根本不存在占用沟、渠、路的说法。三、2005年政府搞绿化让陈某1种树，后规划建设，集体组织没有补偿，所以陈某1拒不配合，导致没有开沟、渠等。四、2016-2017年政府部门两次征用陈某1承包土地0.57亩，还以沟、渠、路是集体为由，没有给陈某1赔一分钱。现要求政府承担上诉人30多年来经济损失30万元，恢复陈某12.37亩耕地，并开沟通路。五、（2018）宁03行终30号行政裁定可以证明上诉人多次向被上诉人小坝镇政府申请和反映问题。六、二被上诉人在一审、二审中均未出具有效相关征地协议的证据。政府于2008年至2017年两次组织规划建设用地，均未给陈某1规划沟、路。七、被上诉人严重违反合同约定，侵害了上诉人的合法权益，导致上诉人耕种困难，用工成本等经济损失。被上诉人小坝镇政府当庭答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，请求依法驳回上诉人的上诉请求。一、二审法院的法官对涉案现场进行了实地查看，上诉人的承包地西南处、东南处均可通到109国道，东南处的排水沟为该处村民的公用沟，可直接用于排水。涉案现场的渠、路、沟为先锋村集体组织实施的农业基础设施的一部分，被上诉人已在力所能及的情况下给上诉人生产出行及田地积水排水问题做了相应的改善处理，履行了一定的维护职责，不存在上诉人所述路不通、沟不能用的情况。上诉人要求的经济损失和葡萄树损失共计30万元没有事实和法律依据，应予以驳回。上诉人第二项、第三项诉请要求被上诉人支付不履行职责责任17.6万元及违约金30万元于法无据，不应支持，且该项诉请并非对一审法院作出的判决不服，而是新的诉请，应予以驳回。陈某1在2018年7月4日向青铜峡法院提起行政诉讼，该案已经过二审审理后驳回其诉请。2019年4月陈某1以相同诉请起诉，属重复起诉。被上诉人小坝镇先锋村当庭答辩称，与被上诉人小坝镇政府的答辩意见一致。二审审理中各方当事人未提交证据。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、根据本案已经查明的事实，案涉地块的生产路和排水沟在上诉人的继父和上诉人占用之前已经修建了，修建的生产路和排水沟被上诉人的继父占用改变成田地，后上诉人一直占有耕种。现上诉人不愿意无偿从其承包土地中退出修路和修沟要占用的土地，致使小坝镇政府、小坝镇先锋村不能恢复修建原生产路和排水沟。小坝镇政府、小坝镇先锋村已经在力所能及的情况下给陈某1生产出行及田地积水排水问题做了相应的改善处理，履行了一定的管理和维护之职责。故上诉人要求二被上诉人履行修路和沟的职责没有事实依据。二、上诉人请求赔偿30万元，从本案一二审中查明的事实看，不能证明二被上诉人的行为存在违法，上诉人的该项诉请没有赔偿的依据，且上诉人也未提供证据证明赔偿30万元的依据，对上诉人的该项请求不予支持。三、上诉人上诉要求二被上诉人承担不履行一、二审法院的行政裁定书的责任17.6万元。经核，上诉人未在本案一审时提出该项请求，该裁判文书也没有判决二被上诉人承担17.6万元的责任，上诉人的该项诉请没有事实依据。综上，上诉人的各项上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人陈某1负担。本判决为终审判决。审判长 马建萍审判员 贾玉宁审判员 马春燕 二〇一九年十一月二十七日书记员 王 静本案适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；…第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。