海南省三亚市中级人民法院行政裁定书（2019）琼02行终181号上诉人（原审原告）：三亚信德海宇实业有限公司，住所地海南省三亚市吉阳区海润路环润汽车城6#楼Al号。法定代表人：董常华，总经理。委托诉讼代理人：杨强，北京普然律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：三亚市公安局交通警察支队，住所地三亚市凤凰路156号。法定代表人：梁营，支队长。委托诉讼代理人：吴光维，海南三和元律师事务所律师。委托诉讼代理人：施慧，三亚市公安局交通警察支队工作人员。上诉人三亚信德海宇实业有限公司(以下简称信海公司)诉被上诉人三亚市公安局交通警察支队(以下简称市交警支队)行政合同纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院(2019)琼0271行初226号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的行政合同诉讼，属于人民法院行政诉讼受案审查范围。所谓行政合同是指行政主体为了实现行政管理目标，与相对人之间经过协商一致所达成的协议，是行政主体实施的行政管理行为，具有公益性。合同一方是享有行政管理职权、负有行政管理职责的行政主体，另一方是行政管理相对人，双方当事人的关系表现为管理与被管理的关系。行政主体在合同的签订与履行中处于主导地位并享有一定的行政特权，在合同履行中履行的是行政管理职责。本案涉案合同表现为被告向原告购买服务，原告向被告提供服务，被告依约定向原告支付报酬，被告在涉案合同中对原告不具有行政管理职责，原告也不是行政管理相对人，被告与原告之间不存在管理与被管理的关系，涉案合同不具有行政行为的法律特征，不属于行政合同。并且，涉案合同及诉讼请求也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的情形，不属于行政诉讼受案审查范围。综上，原告的起诉及诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案审查范围，对原告的起诉，依法应予以驳回。被告关于原告的诉讼请求事项不属于行政审判权限范围，人民法院应驳回原告的起诉的抗辩，合法有据，予以采纳。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定：驳回原告三亚信德海宇实业有限公司的起诉。信海公司上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。一、一审法院对于行政合同的概念理解错误，案涉《拖移违停车辆服务合同》(以下简称《拖车合同》)属于典型的行政合同。一审法院在裁定书中将行政合同定义为:“所谓行政合同是指行政主体为了实现行政管理目标，与相对人之间经过协商一致所达成的协议，是行政主体实施的行政管理行为，具有公益性。合同一方是享有行政管理职权、负有行政管理职责的行政主体，另一方是行政管理相对人，双方当事人的关系表现为管理与被管理的关系。行政主体在合同的签订与履行中处于主导地位并享有一定的行政特权，在合同履行中履行的是行政管理职责”。但根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定可知，司法实践中对于行政合同的定义应当为：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据上述条款的规定，上诉人认为行政合同存在以下特征：1、合同目的系为实现公共利益或行政管理目标；2、合同内容属于行政机关法定职责范围；3、合同主体一方为行政机关，另一方为公民、法人或其他组织。结合本案情况，上诉人认为案涉《拖车合同》完整符合行政合同的概念及特征。1、根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一条可知，被告行政管理目标是：维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。案涉《拖车合同》的内容是由上诉人在被上诉人指示下对违法车辆拖移至指定停车场，被上诉人签订合同的目的是为了实现公共利益及行政管理目标。根据该法第五条、第九十三条第二款、第一百一十二条规定，可知被上诉人负有对本行政区域内的道路交通安全管理，将违法车辆扣留、拖移至指定地点停放是被上诉人的法定职责，故被上诉人是在其法定职责范围内与上诉人签订案涉《拖车合同》。3、《拖车合同》的签订甲方是三亚市公安局交通警察支队，乙方是三亚信德海宇实业有限公司，即一方为行政主体，另一方为民事主体。另，在实践中我国各省市已普遍确认行政合同的概念，如《湖南省行政程序规定》、《江苏省行政程序规定》等。特别是《海口市行政程序规定》第八十条第一款规定：本规定所称行政合同，是指行政机关为了维护公共利益，实现行政管理目的，与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致达成的协议。该法第八十条第二款更明确规定政府采购合同属于行政合同。综上，一审法院对于案涉合同不属于行政合同的认定是错误的。二、一审法院认为上诉人的诉讼请求不符合行政诉讼法第十二条第一款第(十一)项的规定的裁定认定是错误的。行政诉讼法第十二条第一款第(十一)项规定的内容是：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；本案纠纷的引发正是因为被上诉人未按照约定履行双方签订的《拖车合同》，拒绝按照约定及实际履行情况支付上诉人应得费用，给上诉人造成了巨大的经济损失所引发。同时根据政府采购法第四十三条:“政府采购合同适用合同法”的规定，案涉合同系基于合同法而签订，上诉人的诉求完全符合合同法的相关规定。综上所述，一审法院裁定驳回上诉人的起诉是错误的，现上诉人特提起上诉，请求撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求。市交警支队答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一、双方签订的《拖车合同》不属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。2019年11月12日最高人民法院审判委员会第1781次会议通过，将于2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。这一规定虽然还需要经过几天才施行，但对正在审理的案件有参考的价值。在第一条中的“行政法上权利义务内容”是关键词，对于怎么理解这一关键词，需要先理解行政法的含义。所谓行政法，是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。行政法制监督主体是指有权依法对行政主体及国家公务员所行使的行政职权行为和遵纪守法状况进行监督的组织和个人。行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。行政法由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等部分组成。其重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。行政法是调整行政关系的法律规范的总称。进一步说，行政法是调整行政组织、职权，行使职权的方式、程序以及对行使行政职权的监督等行政关系的法律规范的总称。在拖移违停车辆行政行为中，行政相对人是被拖移车辆的主体，不是上诉人。在合同中，当事人约定上诉人受委托拖移车辆，被上诉人支付相关费用，双方在合同中地位平等地位，被上诉人在合同中履行的不是行政职责，而是合同的义务，双方在本案中不存在行政管理和被行政管理关系，合同中上诉人也不是行政法制监督主体。《拖车合同》不具有行政法上权利义务内容的协议，因此，该合同属于平等主体间的民事合同，不属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。二、一审裁定适用法律正确。因《拖车合同》不是行政协议，一审法院适用范围《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确。综上所述，上诉人的诉讼请求事项不属于行政审判权限范围，一审裁定正确。请驳回上诉，维持一审裁定。二审审理查明：上诉人于2017年10月参加被上诉人拖移违停车辆服务项目的公开招标，并于2017年11月8日取得《中标通知书》。2018年5月9日，被上诉人决定将黄标车整治工作和电动车、摩托车、三轮车三车的违章拖移工作交由上诉人完成，由上诉人将上述车辆拖移至被上诉人指定停车场崖州停车场，双方未就此签订书面合同。2018年11月30日，双方就2017年11月8日中标拖移违停车辆服务项目签订书面《拖车合同》,合同金额为3539000.00元。2019年5月9日，经被上诉人决定，终止合同。双方对上述事实没有争议，本院予以确认。本院经审查认为，本案争议的焦点是上诉人信海公司与被上诉人市交警支队签订的《拖车合同》是否属于行政协议以及本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围。界定行政协议有以下四个方面要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。在此基础上，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。本案中，案涉《拖车合同》系被上诉人为履行道路交通安全管理法定职责，而与信海公司订立的协议，其意在通过委托上诉人将违停车辆拖移至被上诉人指定的停车场进行管理，以实现道路交通安全的行政管理目标，维护公共利益，符合上述行政协议的四个要素和两个标准，系行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(十一)项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”的规定，本案属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定以本案不属于行政诉讼受案审查范围为由驳回信海公司的起诉错误，应予撤销。上诉人的上诉理由成立，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九十条第一款之规定，裁定如下：1撤销三亚市城郊人民法院(2019)琼0271行初226号行政裁定书；二、本案指令三亚市城郊人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 左家锋审判员 李宝鹏审判员 赵高平 二〇一九年十二月二十四日书记员 邢华云附本案相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：(1……；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法(http://148.0.4.85/claw/javascript:SLC(4274,0))〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……