山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行终168号   上诉人（原审被告）孝义市城乡规划管理局。   法定代表人郭某，该局局长。   委托代理人张某1，该局法律顾问。   委托代理人张某2，该局副局长。   上诉人（原审被告）孝义市人民政府。   法定代表人王某1，该市市长。   委托代理人杨某，该市政府工作人员。   被上诉人（原审原告）王某2，男，1982年8月7日出生，汉族，住山西省孝义市。   委托代理人周某，北京京平律师事务所律师。   上诉人孝义市人民政府、孝义市城乡规划管理局因王某2诉被告孝义市城乡规划管理局信息公开和被告孝义市人民政府行政复议一案，不服晋中市中级人民法院（2017）晋07行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孝义市城乡规划管理局的委托代理人张某1、张某2，上诉人孝义市人民政府的委托代理人杨某，被上诉人王某2及其委托代理人周某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告王某2之父王建荣（又名王建策）在孝义市××道）拥有3.85亩承包土地，承包期为三十年。2017年5月11日，原告王某2向被告孝义市城乡规划管理局申请公开（2013）32号《孝义市城市规划、建筑方案审批表》。被告孝义市城乡规划管理局同年5月12日收到原告王某2的信息公开申请后，于5月18日对王某2作出《政府信息公开申请答复书》并送达原告王某2。原告王某2不服该答复，于同年6月8日向被告孝义市人民政府提起行政复议。被告孝义市人民政府审查后，维持了被告孝义市城乡规划管理局作出的《政府信息公开申请答复书》。原告王某2仍不服，向法院提起诉讼。   原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》确定的信息公开的例外仅限于国家秘密、商业秘密、个人隐私。而过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。本案中，王某2申请公开的（2013）32号《孝义市城市规划、建筑方案审批表》，记载于孝规建政字（2013）第52号《建设工程规划许可证》和孝规建政字（2013）第25号《建设工程规划许可证》的附件中，许可证中还载明“本证所需附图与附件由发证机关依法确定，与本证具有同等法律效力”。由此可知，（2013）32号《孝义市城市规划、建筑方案审批表》，已随《建设工程规划许可证》的发放，而具有了相应的效力，已不再属于过程性信息，且不属于不予公开的范围，故被告孝义市城乡规划管理局对王某2所作答复的理由不能成立，应予撤销。被告孝义市人民政府的行政复议决定亦应予撤销。因对原告的信息公开申请，需被告孝义市城乡规划管理局进一步调查、裁量，且结合原告的诉讼请求，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第二款之规定，判决如下：一、撤销被告孝义市城乡规划管理局于2017年5月18日对王某2作出的《政府信息公开申请答复书》；二、撤销被告孝义市人民政府于2017年8月2日作出的孝政复决字[2017]第1号《行政复议决定书》；三、判令被告孝义市城乡规划管理局在本判决生效后十五日内重新答复原告王某2。   孝义市城乡规划管理局上诉称，一、本案现有证据不能证明被上诉人的承包地与上诉人批准的建设用地是同一地块，亦即不能证明其与本案的规划手续之间存在利害关系。依据《行政诉讼法》第二条、第二十五条、第四十九条，《政府信息公开条例》第三十三条第二款，《最高人民关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款之规定，能够提起行政诉讼的主体必须与本案有利害关系，而此一举证责任应当在被上诉人，在被上诉人举证不能的情况下，理应依法判决驳回起诉。而晋中市中级人民法院对上诉人及一审被告孝义市人民政府提出的以上理由当庭归纳为争议焦点，却在判决书中未作出任何回应，而直接认定了被上诉人的诉权，明显不妥，请二审法院明鉴。二、本案所涉的（2013）32号《孝义市城乡规划、建筑方案审批表》只是上诉人作出的（2013）第25号、第52号《建筑工程规划许可证》的附件之一，在上诉人已经向被上诉人公开以上《建筑工程规划许可证》的情况下，上诉人认为以上《审批表》只是行政审批环节中的过程性信息，依据行政公开与不公开的比例原则，并参照国务院办公厅国办发（2010）5号文件精神，以上《审批表》亦属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，因此上诉人认为对被上诉人不公开以上《审批表》并无不妥。综上所述，上诉人作出的《政府信息公开申请答复书》与一审被告孝义市人民政府作出的孝政复决字（2017）第1号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。   孝义市人民政府上诉称，一、被上诉人不具备本案行政诉讼适格原告主体资格。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《信息公开条例》第三十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”侵犯合法权益是提起行政诉讼的必要条件，对此被上诉人负相应的举证责任。本案中，首先，被上诉人并没有能够证明其对申请信息公开所涉土地有相应的合法权益。被上诉人仅提供了农村土地承包合同的承包权人是王建策，被上诉人并未证明与王建策之间家庭成员关系，只有历史户成员信息。其次，王建策的这块土地是3.85亩，跟被上诉人申请信息公开的规划土地没有证据证明是否具有同一性。被告城乡规划管理局不予公开信息公开审批表不会对被上诉人人身权、财产权等民事权益产生变更、消灭等法律后果。综上，被上诉人王某2不是本案适格原告。一审过程中上诉人就此提出了质证意见，但一审判决并未就此作出回应，一审法院对被上诉人作为原告的主体资格审查方面未能严格适用行政诉讼法的规定。二、上诉人作出行政复议决定适用法律正确，符合法定程序。原审被告孝义市城乡规划管理局已经向被上诉人公开了信息公开所涉土地的《规划许可证》，而《城市规划、建筑方案审批表》仅仅是《规划许可证》办理前置的内部审批过程记载。首先，依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条第二款规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”上诉人认为，《城市规划、建筑方案审批表》属于审查中的过程性信息，依据上述规定不予公开符合规定，且行政行为法无明文规定不可为，予以公开没有明确的法律依据。其次，该《城市规划、建筑方案审批表》所涉孝义市压煤村庄搬迁安置住宅工程，属于政府安置工程，正在逐批次推进，全部工程尚未全部完工。上诉人认为，该审批表不公开的必要大于公开的必要。综上，孝义市城乡规划管理局做出不予公开的决定证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，上诉人对此予以维持的行政复议决定是正确的。一审法院在程序上，对被上诉人原告主体资格的审查上存在适用法律错误；在实体上，认定该信息属于应公开的信息，事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法予以撤销，并依法驳回被上诉人起诉。   王某2答辩称，一、首先申请公开的时候，被上诉人孝义城乡管理局没有对上诉人的主体资格提出异议，当时是以不属于信息公开的范围对被上诉人进行答复的，038号土地和王建策已死亡的证明等可以说明王某2属于家庭成员，孝义市人民政府也没有提出主体资格异议，上诉人对申请信息公开和行政复议均无提出异议，二审才提出的，应当予以驳回。二、根据国务院办公厅关于信息公开的文件表明行政程序终结时候，虽然政府信息一般不属于公开范围，公开之后不会产生影响的可以进行公开，应当属于公开的内容。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。   本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点：一、关于被上诉人王某2是否具备本案诉讼主体资格的问题；二、关于上诉人孝义市城乡规划管理局作出的《政府信息公开申请答复书》是否合法的问题；三、关于上诉人孝义市人民政府作出的孝政复决字（2017）第1号《行政复议决定书》是否合法的问题。   一、关于王某2起诉时是否具备本案诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被诉孝义市城乡规划管理局《政府信息公开申请答复书》，是针对被上诉人王某2的政府信息公开申请作出的政府信息答复，该政府信息答复的对象是王某2，并通过法定方式向王某2进行了送达。王某2是被诉行政行为的行政相对人，有权针对该政府信息答复提起行政诉讼。同时本案被诉的孝义市人民政府行政复议决定，是根据被上诉人王某2的复议申请作出，该行政复议决定通过法定方式向王某2进行了送达。王某2是被诉行政行为的行政相对人，有权针对行政复议决定提起行政诉讼。综上，王某2具备提起本案诉讼的原告主体资格。上诉人孝义市城乡规划管理局、孝义市人民政府认为王某2不具备本案原告主体资格的主张，不符合法律规定，本院不予支持。   二、关于上诉人孝义市城乡规划管理局作出的《政府信息公开申请答复书》是否合法的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条第二款规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”本案中，被上诉人王某2向上诉人孝义市城乡规划管理局申请公开的政府信息为：《孝义市城市规划、建筑方案审批表》，该审批表系孝义市人民政府在制定城市规划、建筑方案过程中的审批行为，该审批行为系行政机关在日常工作中制作的内部管理信息，也是审查中的过程性信息，不属于《条例》所指应公开的政府信息。上诉人孝义市城乡规划管理局针对被上诉人王某2的申请作出的《政府信息公开申请答复书》符合上述法律规定，其上诉理由应予支持。   三、关于上诉人孝义市人民政府作出的孝政复决字（2017）第1号《行政复议决定书》是否合法的问题。上诉人孝义市城乡规划管理局针对被上诉人王某2的申请作出的《政府信息公开申请答复书》符合法律规定，上诉人孝义市人民政府根据被上诉人王某2的复议申请，作出的行政复议决定对上诉人孝义市城乡规划管理局作出的《政府信息公开申请答复书》予以维持，证据充分，适用法律正确，程序合法，本院予以认可。   综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。上诉人孝义市城乡规划管理局、上诉人孝义市人民政府的上诉主张，本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：   撤销晋中市中级人民法院（2017）晋07行初76号行政判决。   驳回王某2的诉讼请求。   一、二审案件受理费各五十元，由被上诉人王某2负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李克恭     二〇一八年十月十五日   书记员 王 静