广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂02行终116号 上诉人（原审原告）柳州天豪电器有限公司，住所地：广西壮族自治区柳州市柳邕路**京城商贸**2-15，统一社会信用代码：914502005667681826。 法定代表人陈天文，该公司执行董事。 委托代理人吴昊，广西广正大（鹿寨）律师事务所律师。 委托代理人黄韵，广西广正大律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）柳州市公安消防支队柳南区大队，住，住所地：广西壮族自治区柳州市柳**潭中西路**/div> 法定代表人张强剑，大队长。 被上诉人（原审被告）柳州市公安消防支队，住所，住所地：广西壮族自治区柳州市城中区北站路**div> 法定代表人陈运强，支队长。 上诉人柳州天豪电器有限公司因诉被上诉人柳州市公安消防支队柳南区大队、柳州市公安消防支队其他行政纠纷一案，不服广西壮族自治区柳州市柳南区人民法院（2019）桂0204行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 柳州天豪电器有限公司一审诉称：2019年3月7日，柳州市公安消防支队柳南区大队作出柳南公消火认字［2019］第0003号《火灾事故认定书》。内容为火灾事故基本情况：2019年1月10日07时32分，柳州市公安消防支队119指挥中心接到报警称，位于柳州市××南区××军路××南区航军停车场仓库发生火灾。火灾烧毁汽车配件、蛋糕烘焙原料、电视、冰箱、空调、热水器等物品一批，过火面积约为3725㎡，无人员伤亡。经统计，直接财产损失为9,732,674.35元。经调查，对起火原因认定如下：起火时间为2019年1月10日07时20分许；起火部位为柳州天豪电器有限公司仓库内；起火点为柳州天豪电器有限公司仓库办公室内；起火原因为柳州天豪电器有限公司仓库办公室内电气故障，引燃周围可燃物造成火灾。以上事实有询问笔录、现场勘验笔录、现场照片，物证鉴定文书等证据证实。当事人对本认定有异议的，可以自本认定书送达之日起十五个工作日内，向柳州市公安消防支队提出书面复核申请，复核以一次为限。柳州天豪电器有限公司对认定结论有异议，向柳州市公安消防支队提出复核。柳州市公安消防支队于2019年5月24日作出《火灾事故认定复核决定书》（柳消火复字［2019］第0001号），于2019年5月28日向柳州天豪电器有限公司宣布复核决定，内容为：天豪电器有限公司：根据《火灾事故调查规定》第三十九条第二款的规定，对天豪电器有限公司申请复核的柳州市柳南区航军停车场仓库“1.10”火灾事故认定（认定书文号：柳南公消火认字［2019］第0003号），经审查，作出以下复核决定：柳南区消防大队对本起火灾事故所作出的认定（认定书文号：柳南公消火认字［2019］第0003号）主要事实清楚、证据确实充分、程序合法，起火原因认定正确，决定予以维持。根据《火灾事故调查规定》第四十条第三款的规定，本复核决定为最终决定。柳州天豪电器有限公司认为，柳州市公安消防支队柳南区大队作出的柳南公消火认字［2019］第0003号《火灾事故认定书》，存在公安部《火灾事故调查规定》第三十九条第三款规定情形，复核机关柳州市公安消防支队没有依法撤销原认定机构作出的火灾事故认定。柳州市公安消防支队柳南区大队、柳州市公安消防支队行政行为明显错误，具体事实和理由如下：一、原火灾事故认定中对起火部位和起火点认定错误，起火部位应当位于2号库。（一）火灾痕迹呈现从2号库向东南方向的3号库蔓延。案涉起火建筑是钢结构建筑，2号库房烧损和破坏程度最为严重，并呈现从2号库向东南方向的3号库蔓延的痕迹，可证明火不是起于3号库，应是2号库。（二）建筑金属结构构件变形、变色痕迹证明，火灾先起于2号库。2号、3号库屋面结构相同，两库之间有共同使用钢管做支撑立柱从火灾现场已倾倒埋压钢管立柱看，其倒塌的方向是指向起火部位或起火点的方向。埋压证明其倒塌后的原始位置没有变动。火灾后卷帘门东北侧钢管立柱整体向东北2号库方向倾斜，其中1号立柱上部略向北弯曲；其他几根仍在原始位置残存的钢管立柱呈现向2号库方向受力弯折的痕迹。钢结构在受到500℃以上高温火焰作用15分钟以上，其支撑能力将逐渐丧失。丧失支撑能力的部位最先塌落，屋面结构塌落时产生的拉拽力将周围的钢结构拉向最先塌落的部位。钢管立柱折弯的角度看上去很“直”很“硬”，这就表明其在倒塌时还具有支撑能力，是被大于其支撑能力的拉拽力瞬间拉倒而直接“折弯”，因而形成看上去比较硬直的弯折角度。火灾现场钢管立柱弯折形式和倒塌方向能够证明，在其没有失去支撑能力的情况下，被首先塌落的2号库屋架拉拽倾倒形成弯折痕迹。（三）通过比较现场残留金属物，2号库屋面波纹板、钢支架被烧后变色痕迹、扭曲变形痕迹最为严重。向东南3号库方向屋面波纹板、钢支架被烧变色、变形痕迹逐渐减轻，证明3号库并非最先起火。（四）卷帘门东北侧钢管立柱与原认定机构确定为起火点的3号库内办公室紧邻。1号钢管立柱1.8米以下部位被烧变色轻微，且目前仍然具有支撑能力，钢管立柱1.8米以上部位被烧变色痕迹也明显轻于东北和西北方向的其他钢管立柱。因此，将3号库内办公室定为起火点与现场痕迹不符。二、据现场知情人陈述，最先发现起火的位置位于2号库。据了解，火灾起于白天，最先发现火情的现场目击者证实“起火地点正是在食品仓库（注：2号库）里面。靠近走道部位，食品仓库顶上已经能看到火了，南面没有火当时，消防车来了以后南面也没有火，只是北面有火。”最先发现火情的知情人陈述与柳州天豪电器有限公司察看现场情况一致，足以认定起火部位位于2号库。三、原火灾事故认定对起火原因认定错误。如前所述，综合火灾痕迹和相关证实，本起火灾起火部位应当位于2号库，原认定机构认定起火部位错误，起火原因必然错误。四、鉴定结论不能作为确定火灾原因的根据。鉴定结论中虽然认定存在电弧作用样品和电弧作用特征熔珠，但没有辨别出涉及样品和熔珠形成原因是一次短路还是二次短路，不能直接判定原认定起火点处存在“电气故障”，因此不具备《火灾原因认定规则》第8.3.1条规定认定电气类火灾需要同时具备的四个条件。另外，2号库用电线路沿2号、3号隔墙长距离敷设，火灾扑救时出动大型工程机械，2号库部分残骸现场推至3号库，原认定机构现场提取的01号证物1-1#、1-2#样品，不能确认属于3号库原有物品。五、原认定机构火灾现场勘查存在不准确、不全面的问题，没有客观真实反映火灾现场情况。2号仓库原办公室墙上的配电箱火灾发生后内部烧毁严重，经柳州天豪电器有限公司电气工程师辨认应属于内部短路造成的高温导致烧毁，但是原认定机构对柳州天豪电器有限公司提出的质疑未予理会。六、柳州市公安消防支队柳南区大队、柳州市公安消防支队违反法定程序。柳州市公安消防支队及其工作人员涂成岗、肖玉良直接参加火灾事故认定，违反火灾事故调查分工规定，在火灾复核中也没有依法回避。柳州市公安消防支队柳南区大队大队长张强剑等参与上级机构的火灾复核。上述均属违反法定程序的行为，直接导致复核结果不公正。柳州天豪电器有限公司认为，柳州市公安消防支队柳南区大队、柳州市公安消防支队行政行为存在主要证据不足，违反法定程序，滥用职权的情形，已经足以影响结果公正。柳州市公安消防支队柳南区大队、柳州市公安消防支队的行政行为对柳州天豪电器有限公司合法权利造成实质性损害。柳州天豪电器有限公司依据《行政诉讼法》相关规定，特向贵院提起行政诉讼，请求判决：1．撤销柳州市公安消防支队柳南区大队柳南公消火认字【2019】第0003号《火灾事故认定书》；2．撤销柳州市公安消防支队柳消火复字【2019】第0001号《火灾事故认定复核决定书》；3．本案全部诉讼费用由柳州市公安消防支队柳南区大队、柳州市公安消防支队承担。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项之规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。火灾事故认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后，对事故原因进行分析、判断，其本身并未对当事人的权利义务产生实际影响，故柳州天豪电器有限公司的起诉不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围，依法应当裁定驳回柳州天豪电器有限公司的起诉。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回柳州天豪电器有限公司的起诉。 柳州天豪电器有限公司上诉称，请求：1．撤销柳州市柳南区人民法院（2019）桂0204行初15号行政裁定；2．指令柳州市柳南区人民法院对本案继续审理；3．本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 事实和理由：一审法院认为上诉人的起诉不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围而裁定驳回起诉，实属错误。 一、公安消防机构作出的《火灾事故认定书》是具体行政行为，具有可诉性。首先，火灾事故认定是公安消防机构对火灾现场事实的描述和对起火时间、起火点、起火部位和起火原因的分析认定。二被上诉人作为公安机关消防机构，有权对火灾原因和火灾事故作出认定，具有在本行政区域内认定火灾事故原因的法定职责，具有行政主体资格。其次，二被告作出的火灾事故认定书是行政机关作出的行政行为，该认定书虽然是作为处理火灾事故的证据，但其不同于一般的技术鉴定，其对特定的相对人的权利义务产生了实质性的影响。并且，火灾事故认定在民事诉讼的证据中属于优势证据，必将在民事诉讼中对当事人民事赔偿争议的利益产生实质性的影响，故公安机关消防机构作出的火灾事故认定应具有可诉性，属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。 二、一审法院未对二被上诉人的行政行为是否合法进行审查。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。因此，对被诉火灾事故认定的合法性进行全面审查是本案审理的主要内容，即法院应当审查公安机关作出火灾认定的事实、适用的法律、作出的程序以及是否具备法定职责、是否滥用职权等，且审查不受上诉人诉讼请求与诉讼理由的限制。其次，《公安机关办理行政案件程序规定》和《火灾事故调查规定》均要求公安机关消防机构在进行火灾复核时应当尊重并遵守回避制度，凡是参与基层公安机关消防机构火灾事故调查的人员，实际上已经与本案有利害关系，存在影响公正办案的可能，在火灾复核阶段要主动回避。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案被上诉人柳州市消防支队在对柳州市柳南区消防大队作出的火灾重新认定复核时违反正当程序，参与原火灾认定的人员与复核人员未相互回避，违反火灾事故调查分工规定，属于违反法定程序的行为，直接导致复核结果不公正。因此，二被上诉人违反法定程序而作出的行政行为对上诉人的损失索赔结果产生直接影响，侵害了上诉人的合法权益，按照行政诉讼法的规定应具有可诉性，人民法院应当立案审查。 三、火灾事故认定行为的性质决定了其具有可诉性。新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》于2017年7月1日正式实施，新《中华人民共和国行政诉讼法》将“具体行政行为”修改为“行政行为”，已经从法律规定上扩大了受案范围，即现行的《中华人民共和国行政诉讼法》行政行为以均可诉为原则，不可诉为例外。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。也就是说，行政诉讼的受案范围并不仅限于以往规定的具体行政行为。只要公民、法人认为行政机关作出的行政行为侵犯了其合法权益，无论是行政事实行为，还是行政法律行为，均有权提起行政诉讼。具体到火灾事故认定行为，其行为本身虽然不直接调整火灾事故当事人的权利义务，但因其必然对火灾事故当事人的民事、行政甚至刑事责任的承担产生实质性的影响，将其纳入司法审查范围，完全兼具合理性与合法性。退一步说，虽然火灾事故认定行为本身虽然不直接设定相对人的权利义务，但其是公安消防机构以观念表示方式做出的具有间接法律效果的行为，其无论从形式上还是实质上均已经外化，产生了对相对人的权利义务进行设定的效果，即前述的如民事、行政甚至是刑事上的责任分配。那么，火灾事故认定至少是公安消防机构作为的一种准行政行为，准行政行为属于行政行为的范畴。因此，当事人在通过复核、行政监督等方式进行行政救济基础上，应当给予当事人寻求司法途径上的救济权利。公安消防机构行使火灾事故认定这一法定职权，如果其行使职权却不承担法律责任，有违权责统一原则，因此需要通过行政诉讼这一司法审查形式来监督其正确行使职权，保障公民的合法权益。在司法实践中，众多案件判例均认为行政机关所作的事故调查报告对行政相对人的权利义务产生了实质性的影响，是可诉的行政行为，属于人民法院行政案件的受案范围。 四、火灾事故认定结论的证据属性也决定了认定行为必然要纳入司法审查范围。首先，证据本身就应当受到司法审查。对火灾事故认定结论证据效力的审查，必然要审查其作为证据的合法性，即认定行为是否违反法定程序和权限，以及证据的客观真实性，即认定行为是否歪曲事实，违背逻辑，故意做出错误认定。其次，我国现行法律中，并无任何立法或司法解释排除火灾事故认定行为的可诉性。第三，从实践的角度出发，火灾事故调查中的火灾原因认定行为具有前置性，它作为火灾事故责任认定的基础，是整个火灾事故调查活动的起点，但这并不代表它不会对公民的权利义务带来直接影响。最高人民法院《民事诉讼证据规则》规定“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”。公安消防机构作出的对火灾发生原因的认定具有权威性，是作为后期民事诉讼的证据，直接影响民事判决的结果，它的间接效果将导致一方承担民事损害赔偿责任，因为专门性和技术性特点，大量证据都掌握在具有行政确认权的消防机构手中，相对人很难找到足以推翻该认定书的其他过硬证据，要履行举证责任非常困难。因此，这种不利的负担很难在具体案件中被推翻，一旦否定了火灾认定行为的可诉性，就意味着火灾原因认定的结果将作为证据进入后续案件，实际上加重了因火灾引发的民事案件中不服火灾事故认定一方当事人的举证责任。再加上火灾现场具有时效性和不可复原的特点，仅由当事人一方来承担否定火灾事故认定结论的责任，将会导致形式上的公平和实质上的不公平，严重影响司法的公信力。可以说在事实上，消防机构出具的火灾事故认定书即确立了事故方之间的赔偿权义务关系。 综上所述，公安消防机构所作的火灾事故认定书在事实上对当事人在民事案件中责任的划分实际上奠定了基础，其认定结果已产生了对相对人的权利义务进行设定的效果，若不赋予当事人提起诉讼的权利将难以维护其合法权利。故请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续审理。 被上诉人柳州市公安消防支队柳南区大队、柳州市公安消防支队均未提交答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定，消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。可见，火灾事故认定书是对火灾事故发生原因的技术认定和客观描述，其本身并不给相关当事人设定权利义务，属于证据的范畴，因而不是可诉的行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述规定，柳州市公安消防支队作出的柳消火复字【2019】第0001号《火灾事故认定复核决定书》，以及柳州市公安消防支队柳南区大队作出的柳南公消火认字【2019】第0003号《火灾事故认定书》，未对上诉人的权利义务产生实际影响，因而不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈广生 审 判 员 司英华 审 判 员 蓝丽霜 二〇一九年十二月十六日 代书记员 黄晶晶