山东省菏泽市中级人民法院行 政 判 决 书(2019）鲁17行初189号原告庞雪林，男，汉族，1951年11月15日出生，住山东省东明县。被告东明县人民政府,住所地东明县五四路中段**。法定代表人张继争，县长。分管负责人李嵩，副县长。委托代理人李瑞生，东明县司法局工作人员。委托代理人王建明，山东兴鲁明律师事务所律师。被告菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路**。法定代表人陈平，市长。委托代理人朱效振，菏泽市人民政府工作人员。原告庞雪林因与被告东明县人民政府房屋征收补偿、被告菏泽市人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院登记立案后，依法向被告送达了应诉通知书、举证通知书及起诉状副本，被告在法定期限内向本院提交答辩状及相关证据等材料。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告庞雪林、被告东明县人民政府的分管负责人李嵩、委托代理人李瑞生、王建明，被告菏泽市人民政府的委托代理人朱效振到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2018年9月26日，被告东明县人民政府作出《东明县人民政府关于对广播局片区棚户区改造项目内庞雪林房屋征收补偿的决定》。此前，原告不服被告东明县人民政府作出的《东明县人民政府关于依法征收广播局片区棚户区改造项目房屋的决定》，提起了行政诉讼。目前该案一审判决已经作出，但二审判决尚未作出。法院就是否撤销《东明县人民政府关于依法征收广播局片区棚户区改造项目房屋的决定》作出判决前，被告东明县人民政府作出被诉补偿决定程序违法，缺乏事实根据。被告东明县人民政府作出被诉补偿决定的主要证据不足。其决定的货币补偿金额明显缺乏事实根据，该金额非经依法评估确定。评估公司既未由被征收人协商选定，也未通过其他合法方式确定。评估公司在征收决定作出之前就己由政府确定，且在征收决定作出之前已实施评估，非法评估的结果不应作为补偿决定的依据。菏泽市房地产价格评估专家委员会的鉴定违反法律规定。估价报告未依法送达，对原告不产生效力。被告东明县人民政府剥夺了原告申请复核和申请鉴定的权利。评估公司对装修及附属物一并评估缺乏法律依据，评估房屋价值时结合容积率、土地修正等因素没有任何法律依据。被告东明县人民政府作出的补偿决定未包含国有土地使用权补偿这一法定内容。被告东明县人民政府决定的补偿价格明显低于周边新建商品房的市场价格，甚至不及周边新建商品房市场价格的一半；原告的房屋系独门独院，被告东明县人民政府并未按照周边新建别墅市场价格予以货币补偿，也未以独门独院的房屋进行产权调换，而是回迁高层楼房，不但未提高原告的生活居住水平，反而降低了原告的生活居住水平，违反了棚户区改造的原则。被诉补偿决定未包含用以产权调换房屋的位置、具体面积、评估价格，差价结算不明确，过渡期限不明确，选择产权调换补偿方式的临时安置费、搬迁费数额不具体、不明确。以征收范围内被征收房屋的补偿均价作为产权调换房屋均价，储藏室按建筑面积每平方米1800元结算，停车位按每个6万元结算，而均非通过评估确定价格，也违反了法律规定。被告东明县人民政府作出被诉补偿决定，违反程序正当原则，严重违反法定程序。被告东明县人民政府作出补偿决定未依法听取原告的陈述和意见，未依法告知原告相应的程序权利，未依法组织听证，未依法经合法性审查，未依法经集体讨论决定，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《全面推进依法行政实施纲要》等有关行政程序的规定。被告东明县人民政府作出被诉补偿决定，适用法律、法规、规章错误。被告东明县人民政府作出被诉房屋补偿决定，违反了《物权法》第42条和《土地管理法》第58条等规定，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条、第二十六条、第二十七条等规定，违反了《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第三十九条、第四十三条、第四十四条等规定，违反了《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十九条、第二十条、第二十二条、第四十条等规定，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条等规定。被告菏泽市人民政府受理原告不服房屋补偿决定的复议申请后，根据原告的申请中止了复议，中止复议的原因是被复议的房屋补偿决定与房屋征收决定一案具有关联性，但房屋征收决定一案正在审理中。房屋征收决定一案作出行政判决后，原告不服又提起了上诉。在房屋征收决定一案审结之前，被告菏泽市人民政府决定恢复复议。被告菏泽市人民政府明显违反了法定程序。在山东省高级人民法院审结房屋征收决定一案之前，被告菏泽市人民政府决定恢复房屋补偿决定一案的复议，会导致房屋征收决定被山东省高级人民法院撤销而房屋补偿决定被菏泽市人民政府维持的可能矛盾的后果出现。菏泽市人民政府决定恢复复议并作出复议决定，明显不当，严重违反法定程序。违反法定程序作出的行政复议决定，应当予以撤销。综上所述，请求一、撤销被告东明县人民政府于2018年9月26日作出的《东明县人民政府关于对广播局片区棚户区改造项目内庞雪林房屋征收补偿的决定》的行政行为；二、撤销被告菏泽市人民政府作出菏政复决字[2018]239号行政复议决定的行政行为；三、审查《东明县国有土地上房屋征收与补偿办法》第16条、第17条、第19条、第23条、第27条、第28条、第29条、第30条、第31条、第32条、第33条、第37条是否合法，审查《东明县国有土地上房屋征收评估办法》第9条、第11条、第15条、第16条、第18条、第19条、第21条、第23条、第24条及附件是否合法。被告东明县人民政府辩称，东明县人民政府作出《补偿决定》的行政行为事实清楚，证据充分，依据合法，程序合法，原告的诉求依法不能成立。一、东明县人民政府系根据省政府的文件对《补偿决定》所在片区实施征收改造。东明县人民政府于2018年5月4日作出《关于依法征收广播局片区棚户区改造项目房屋的决定》。即使原告对该决定提起行政诉讼，但是根据《行政诉讼法》第五十六条规定，行政诉讼期间不停止行政行为的执行。为棚改项目的顺利进行，被征收人未在规定期限内与房屋征收部门达成补偿安置协议，东明县人民政府可以依法作出被诉的征收补偿决定。二、原告所称的事实与理由均不能成立。第一、涉案房屋征收评估机构的确定，符合法律规定的程序。东明县人民政府于2018年5月4日作出《关于依法征收广播局片区棚户区改造项目房屋的决定》。次日，在被征收户代表不能协商确定评估机构的情况下，涉案征收项目的有关部门依据“评估机构确定办法”的规定，在被征收户代表、候选评估机构代表、南关社区负责人、房屋征收部门负责人、该棚户区改造项目指挥部负责人等有关人员的参加下，采用抽签方式确定。第二、涉及原告被征收房屋的《房屋估价报告》及《菏泽市房地产价格评估专家委员会房地产估价报告鉴定书》都是依照法定程序，结合申请人被征收房屋的现状、区位、容积率依法作出的。《补偿决定》在此基础上对产权调换房屋的挑选顺序、差价结算、评估价格、过渡期限、临时安置费等内容作出详细规定。第三、根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条第二款的规定，超过半数的被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县人民政府应当组织被征收人代表和公众代表参加的听证会。《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十五条第(四)项规定“房屋征收涉及被征收人1500户以上的，必须经政府常务会议讨论决定”。涉案片区实际被征收户不足1000户，除原告等少数被征收户外的其他95%以上的被征收户都依据征收补偿方案的规定与房屋征收部门签订了征收补偿协议，这说明绝大多数的被征收户对《关于依法征收广播局片区棚户区改造项目房屋的决定》予以认可。第四、申请人认为涉案房屋征收决定取消了征收补偿方案载明的所有奖励，属内容失当，是没有任何法律依据，其观点亦不能成立。涉案棚户区改造项目征收补偿安置方案明确规定在规定的征收期限内未签订征收补偿协议、未清障、未搬迁完毕的不再享受奖励政策。三、东明县人民政府作出的《关于依法征收广播局片区棚户区改造项目房屋的决定》系根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《东明县国有土地上房屋征收与补偿办法》等有关规定作出，东明县人民政府根据《关于依法征收广播局片区棚户区改造项目房屋的决定》规定对原告作出的《补偿决定》适用法律正确。四、涉案《补偿决定》所在的区域是依据山东省棚改计划依法实施的棚户区改造项目，项目内绝大多数被征收人已经与征收部门达成补偿协议且房屋已拆除完毕，原告起诉涉案项目未依法征收明显违背客观事实，根本不能成立。综上，原告要求撤销《补偿决定》诉求无事实根据和法律依据，请依法驳回原告的诉请，维持东明县人民政府的《补偿决定》。被告菏泽市人民政府辩称，一、原告不服东明县人民政府作出《关于对广播局片区棚户区改造项目内庞雪林房屋征收补偿的决定》的行政行为，于2018年11月21日提出行政复议申请。复议期间，申请人提交了《中止复议申请书》，菏泽市人民政府于2018年12月17日依法作出了《行政复议中止通知书》，并于2019年2月18日恢复了对该案件的审理。菏泽市人民政府经审查于2019年3月18日依法作出了菏政复决字[2018]239号行政复议决定书。二、菏政复决字[2018]239号行政复议决定程序合法。根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》(法释[2018]1号)第一百三十五条第二款之规定，经协商，原行政行为的合法性由东明县人民政府依法予以举证，复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。关于复议程序，菏泽市人民政府于2018年11月21日受理原告的复议申请，并向东明县人民政府送达《提出行政复议答复通知书》。东明县人民政府提出书面答复及当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。复议期间，申请人向菏泽市人民政府提出了中止对本案审理的申请，菏泽市人民政府于2018年12月17日依法决定中止对此案件的审理，并于2019年2月18日恢复了对该案件的审理。菏泽市人民政府经审查于2019年3月18日依法作出了菏政复决字[2018]239号行政复议决定书，并把该决定书送达给各方当事人。综上所述，菏泽市人民政府作出的菏政复决字[2018]239号行政复议决定程序合法，请法院依法予以支持。原告提交了以下证据材料：1.东明县人民政府告知书，证明2017年3月份已经作出房屋定价。2、被征收院落种植多年生中药材的照片。被告东明县人民政府为证明涉案征收补偿决定的合法性，提交了以下证据：1、项目征收决定，证明征收决定是东明县人民政府依法作出，该征收决定适用依据正确，认定事实清楚，程序合法。2、项目征收决定公示照片，证明对征收决定进行了公示。3、项目内被征收户补偿公示，证明依法对项目内被征收人的征收补偿情况进行了公示。4、房屋征收确定评估机构方法。5、确定评估机构的会议记录。6、评估机构公司简介公示照片。证据4、5、6证明在被征收人未协商确定价格评估机构的情况下，依法对待选评估机构及确定评估机构方法进行公示，并通过抽签的方式确定山东大地房地产土地估价有限公司作为房地产价格评估机构。7、项目资金证明，证明东明县人民政府对涉案项目内土地上的房屋实施征收之前已经足额筹集资金，用于征收补偿。8、被征收户房地产估价报告，东明县人民政府委托具有资质的评估机构依法对原告的土地上房屋征收补偿价值进行评估，所依据的事实系2017年3月原告签名的房屋实地查勘记录。9、估价报告鉴定书，在原告对评估报告未提出申请复核的情况下，东明县人民政府征收部门又委托菏泽市房地产价格评估委员会对原告的房地产估计报告进行鉴定，鉴定的结果为符合有关规定，估价过程体现合法、客观、公正的原则，结果为予以维持。10、协商记录，证明东明县人民政府的工作人员与原告就补偿事宜进行协商，但是原告提出的补偿要求与拆迁补偿的相关规定有较大差距，导致没有达成一致意见。11、补偿方案。12、补偿决定申请书。13、补偿决定。14、补偿决定送达回证照片。15、补偿决定公示照片。证据11、12、13、14、15证明东明县人民政府依法对包括原告在内的东明县广播局片区棚户区改造项目征收的房屋进行补偿，并以法定程序进行了送达，对原告的补偿决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。16、菏政复决字[2018]239号行政复议决定书，证明菏泽市人民政府经过复议进一步确认了东明县人民政府对原告征收补偿决定的合法性。被告菏泽市人民政府提交了以下证据：1、行政复议受理通知书及送达回证。2、提出行政复议答复通知书及送达回证。3、行政复议中止通知书及各方送达回证。4、恢复审理通知书及各方送达回证。5、菏政复决字[2018]239号行政复议决定书及各方送达回证。证明菏泽市人民政府作出菏政复决字[2018]239号行政复议决定书程序合法。各方当事人提供的证据已在庭审中经当事人质证，质证意见记录在卷。经审理查明：2018年5月4日，被告东明县人民政府发布了《东明县人民政府关于依法征收广播局片区棚户区改造项目房屋的决定》（东政发[2018]14号），决定对东明县城文化路以东、工业路以西、曙光路以南、吴庄路以北（以规划征收红线为准）范围内的房屋实施依法征收。房屋征收部门为东明县住房和城乡建设局，征收实施单位为东明县房屋征收补偿办公室，同时公布了房屋征收补偿方案，并予以公示。2018年5月5日，东明县广播局片区棚户区改造项目指挥部发布《东明县广播局片区棚户区改造项目房屋征收确定评估机构办法》，确定先由被征收人代表进行协商选择评估机构，在协商不成的情况下，再采取抽签方式选择评估机构。被征收人代表未能协商选定评估机构，征收部门按照《评估机构确定办法》的规定，在被征收户代表、候选评估机构代表、社区负责人、房屋征收部门负责人、该棚户区改造项目指挥部负责人等有关人员的见证下，采用抽签方式选择评估机构，选定山东大地房地产土地估价有限公司为评估机构。庞雪林在征收范围内有住宅院落一处。评估机构依据由庞雪林签字的2017年的《房屋实地查勘记录》，作出山东大地房估字（2018）第GBJ3-108号《房屋估价报告》,并送达给庞雪林。《房屋估价报告》认定，庞雪林被征收房屋，住宅土地面积194.42平方米，住宅建筑面积289.85平方米，产权调换补偿总价值742744元，货币补偿总价值691151元。东明县住房和城乡建设局委托菏泽市房地产价格评估专家委员会对庞雪林的房屋价值进行鉴定。2018年8月22日，菏泽市房地产价格评估专家委员会出具菏房估价鉴字（2018）DM-17号《房地产估价报告鉴定书》，维持了评估机构的估价结果。征收部门与庞雪林未在规定期限内达成补偿协议。东明县人民政府作出《关于对广播局片区棚户区改造项目内庞雪林房屋征收补偿的决定》：一、被征收人于本决定送达之日起15日内搬迁完毕，腾空房屋并交付于征收人组织予以拆除。二、补偿方式：对被征收人实行产权调换或货币补偿。（一）被征收人选择产权调换补偿方式。1、房屋征收部门在《广播局片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》确定的产权调换位置内，为被征收人提供产权调换房屋。产权调换房屋面积与产权调换房屋挑选顺序依据《广播局片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》规定执行。产权调换房屋的产权归被征收人所有。2、过渡期限及方式：过渡期限为一般不超过36个月（自被征收人腾空房屋并验收合格之日开始计算）。被征收人自行过渡的，享受临时安置费；由征收部门提供过渡房的，不享受临时安置费。3、支付方式：被征收房屋价值与产权调换房屋价值差价以及搬迁费、临时安置费等，按照《广播局片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》规定结算。（二）、被征收人选择货币补偿方式：1、补偿金额，共计691151元。2、支付期限。被征收人在规定的搬迁期限内搬迁完毕、验收合格并交钥匙后，一次性支付被征收人人民币691151元。三、取消被征收人《广播局片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》载明的所有奖励。上述补偿决定于2018年9月29日送达给庞雪林。庞雪林不服，向菏泽市人民政府申请行政复议。2019年3月18日，菏泽市人民政府作出菏政复决字[2018]239号复议决定，维持了东明县人民政府作出的《关于对广播局片区棚户区改造项目内庞雪林房屋征收补偿的决定》的行政行为。庞雪林仍不服，向本院提起行政诉讼。本院另查明，庞雪林被征收院落种植了多年生中药材，在评估报告中，没有评估其价值。本院认为：一、被告东明县人民政府为改善居民居住条件，提高城市品质，作出了关于依法征收广播局片区棚户区改造项目房屋征收决定。该决定目前是有效的行政行为。在房屋征收部门和被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，被告东明县人民政府有按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定的职权。二、关于评估机构的选定是否合法问题。房屋征收部门东明县住房和城乡建设局在被征收人未能协商选定评估机构的情况下，组织被征收户代表、候选评估机构代表、被征收片区所在的社区负责人、房屋征收部门负责人、该棚户区改造项目指挥部负责人等有关人员见证，采用抽签方式确定评估机构，符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十条的规定。涉案房屋征收项目评估机构的选择也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定的精神。三、关于被诉房屋征收补偿决定认定事实是否清楚的问题。被告东明县人民政府以房屋征收评估报告为主要证据作出了被诉征收补偿决定，但评估报告中应该包括庞雪林院落中种植的中药材的种类、数量及价值而没有包括。因此，被诉房屋征收补偿决定属于认定事实不清。四、关于庞雪林要求审查的《东明县国有土地上房屋征收与补偿办法》、《东明县国有土地上房屋征收评估办法》的合法性问题。经审查，《东明县国有土地上房屋征收与补偿办法》、《东明县国有土地上房屋征收评估办法》，是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，结合东明县国有土地上房屋征收补偿过程中遇到的实际情况制定的，相关条款与上位法的规定精神一致，内容合法。综上，被告东明县人民政府作出的涉案房屋征收补偿决定及被告菏泽市人民政府作出的涉案行政复议决定，认定事实不清，均应予以撤销。被告东明县人民政府在重新作出征收补偿决定的过程中，要切实完善估价师入户勘查、签字、估价报告出具、送达等程序，对被征收房屋价值，严格按照有关规定予以补偿。原告庞雪林也应该积极配合相关事项。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）之规定，判决如下：一、撤销被告菏泽市人民政府作出的菏政复决字[2018]239号行政复议决定。二、撤销被告东明县人民政府于2018年9月26日作出的《东明县人民政府关于对广播局片区棚户区改造项目内庞雪林房屋征收补偿的决定》。三、责令被告东明县人民政府于本判决生效之日起60日内，重新对原告庞雪林依法作出征收补偿决定。案件受理费50元，由被告东明县人民政府、被告菏泽市人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  孔令健审 判 员  姚长河人民陪审员  梁书贵二〇一九年十二月五日书 记 员  冯子珍