江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终321号 上诉人（原审原告）靖江卓彦金属材料有限公司，住所地靖江市城南中桥村后同盛圩**。 法定代表人顾其军，经理。 委托代理人王炳峰，北京晏清律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市自然资源和规划局，，住所地靖江市阳光大道** 法定代表人沙旭东，局长。 委托代理人夏铭杰，该局工作人员。 委托代理人李静，江苏骥江律师事务所律师。 上诉人靖江卓彦金属材料有限公司（以下简称卓彦公司）因不履行行政征收补偿法定职责一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2008年6月30日，卓彦公司法定代表人与案外人耿灯网签订租地协议，租用其位于中桥村10组住房西侧的空地，并对有关区域进行填土后开展经营活动，于2009年5月22日投资成立卓彦公司，经营范围为：金属材料销售、金属切削加工。 2011年8月3日，江苏省人民政府发布了靖江市2011年度第3批次村镇建设用地的批复，同意将中桥村13.6785公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将6.0635公顷集体建设用地、5.1203公顷未利用地征收为国有。靖江市人民政府、靖江市自然资源和规划局（以下简称靖江市自然资源局）分别发布了征收土地方案公告、征收土地补偿安置方案公告。卓彦公司租用的土地在征收范围内，其于2017年5月10日向中桥村委会出具资产投资说明报告，陈述其为了经营需要在租用土地上添附的资产情况，同时认为耿灯网无故恶意提价，故卓彦公司申请拆迁事项不需安置。后，卓彦公司诉至法院，请求判令靖江市自然资源局对其位于征收范围内的企业进行征地补偿，并承担案件诉讼费。 另查明，2013年11月6日，靖江市人民政府发布了《关于严格执行农村集体土地征收有关规定的通知》，其中第二项内容为：“各镇（街道、园区、办事处），开发区管委会是所辖区域内征地房屋拆迁补偿安置工作的责任单位，应当按照规定严格执行”。 一审法院审理认为，卓彦公司要求靖江市自然资源局对其进行征地补偿，实质是要求其履行补偿之职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条有关请求类型之规定，本案应属涉诉被告不履行法定职责纠纷。当事人提起诉行政机关不履行法定职责案件，应当具备以下基本条件：1.提出有效的履职申请；2.属于行政机关的地域与事务管辖范围；3.具有实体法上的权利依据；4.具备公法上的主观权利。 关于集体土地承租人的征收补偿资格，集体土地承租人因征收行为无法实现租赁合同目的，可以通过民事诉讼途径予以救济，但并非不具有行政法意义上的权利义务关系。集体土地承租人作为涉案土地地上附着物的所有人，有权主张其应得到的相应补偿，具有提起要求履行补偿职责之诉的原告资格，法院对靖江市自然资源局认为卓彦公司不具备主体资格的主张不予支持。 在课予义务诉讼和一般给付诉讼的关系上，如果人民法院对于当事人可以获得的补偿能够查清，相关补偿方式和数额依据比较明确，人民法院应当作出切合当事人诉求的一般给付判决，以便尽快稳定行政法律关系，尽快实现案结事了。本案中，卓彦公司并无证据证明其可以获得补偿利益的计算标准和补偿方式，法院对于卓彦公司有关补偿的主张难以查清，故本案应纳入一般给付诉讼的范围，由卓彦公司提出补偿申请，由行政机关先行处理。现卓彦公司未向靖江市自然资源局提出过补偿申请，卓彦公司向靖江市人民政府提出的补偿申请亦是由城南办事处作出处理，据此可认定卓彦公司补偿申请未到达靖江市自然资源局，故不能视为已经有效启动靖江市自然资源局的履职程序。 另从职权主体来看，靖江市人民政府发布的《关于严格执行农村集体土地征收有关规定的通知》中对于农村集体土地征收中房屋拆迁补偿安置工作的责任单位明确为所在辖区的各镇（街道、园区、办事处），开发区管委会。从职权内容来看，行政机关的义务来源于法律、行政法规或规章之设定，行政协议之约定或行政承诺。法院经检索相关法律、行政法规及规章，并无有关卓彦公司情形应由靖江市自然资源局给予补偿之实体法规定；卓彦公司亦无证据证明其与靖江市自然资源局之间存在行政协议或靖江市自然资源局作出过单方允诺，故卓彦公司要求靖江市自然资源局履行补偿职责明显欠缺依据，即该补偿义务显然不属于靖江市自然资源局的职权范围。 综上，卓彦公司所诉不符合行政诉讼受理条件，其要求靖江市自然资源局履行之职责明显不属靖江市自然资源局的职权范围，本案起诉依法应予驳回。据此，一审法院遂依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款、第九十三条之规定，裁定驳回卓彦公司的起诉。 卓彦公司上诉至本院称：1.征收补偿职责是被上诉人应当主动履行的法定职责，一审法院将上诉人的申请是否到达被上诉人处作为事实焦点，明显错误；2.被上诉人没有主张未收到补偿申请，一审法院主动作出这一对行政机关有利的认定，超越职权；3.根据司法解释相关规定，一审法院如认为被上诉人不负有补偿职责，不是本案适格被告，应当告知上诉人变更被告，一审法院没有告知上诉人变更被告迳行直接驳回起诉，违反法定程序。综上，一审裁定错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人靖江市自然资源局答辩称：1.行政案件审理中法官对案件实行全面审理，而非上诉人所述的不告不理，虽然征收补偿职责是属于行政机关主动履行的法定职责，但本案上诉人并不是被征收地块的集体经济组织成员，所以其要求被上诉人履行法定职责应该以申请的方式而非由被上诉人主动履行；2.被上诉人仅是土地补偿的法定主体，而本案上诉人要求的是对集体土地地上附着物进行补偿，根据靖江市人民政府发布的《关于严格执行农村集体土地征收有关规定的通知》规定，各镇（街道、园区、办事处），开发区管委会是所辖区域内征地房屋拆迁补偿工作的责任单位，被上诉人不是适格的主体；3.一审法院判决后，上诉人也依据靖江市人民政府发布的《关于严格执行农村集体土地征收有关规定的通知》以靖江市城南办事处和城南园区为被告向一审法院另行提起诉讼，从该节事实可以看出上诉人认可该文件中对责任主体的确定，且针对同一事实已向法院提起诉讼，其再行以被上诉人作为职能主体提起诉讼，违反一事不再理原则。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。 原审原告、原审被告于一审中提交的证据均已随卷移送本院。 一审裁定认定事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。 另查明，卓彦公司于2018年4月20日向本院提起诉讼，请求确认靖江市人民政府不履行征收补偿法定职责违法，本院审查后认为，“本案原告企业住所地所占土地为集体土地，原告诉请要求对征收范围内的原告企业进行征地补偿，应以靖江市国土资源局为被告提起诉讼，靖江市人民政府并不是本案的适格被告。”经本院释明后，卓彦公司变更被告为“靖江市国土资源局”，本院于2018年10月7日作出(2018)苏12行初42号行政裁定书，裁定本案移送泰州医药高新技术产业开发区人民法院管辖。泰州医药高新技术产业开发区人民法院立案受理后，作出（2019）苏1291行初33号行政裁定。 再查明，上诉人以靖江市人民政府城南街道办事处、城南园区管委会为被告向一审法院另行提起诉讼，一审法院于2019年7月30日立案受理，案号为（2019）苏1291行初222号，该案仍在审理中。 本院认为，本案争议焦点主要有以下两点：1.上诉人提起本案诉讼是否需要先行向行政机关提出履职申请；2.被上诉人是否是案涉征地补偿职责的法定主体。综合评判如下： 关于争议焦点一。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”由上述规定可知，集体土地征收工作启动之后，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征地补偿、安置方案尽快组织实施征地补偿安置工作，依法及时足额支付征收土地的各项费用，并安排被征地农民的社会保障费用，以保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。故，本案中，上诉人讼争的征地补偿安置职责属于行政机关应当依职权主动履行的法定职责。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款第一项之规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的”，上诉人提起本案诉讼，并不必然需要先行向行政机关提出履职申请，一审裁定称“不能视为已经有效启动靖江市自然资源局的履职程序”，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。 关于争议焦点二。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款已经明确规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，被上诉人作为靖江市土地行政主管部门，明显系上诉人讼争的征地补偿安置工作的法定职能主体。关于被上诉人辩称被上诉人仅是土地补偿职责的法定主体，集体土地的地上附着物补偿主体根据靖江市人民政府发布的《关于严格执行农村集体土地征收有关规定的通知》规定，为各镇（街道、园区、办事处），开发区管委会的问题。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定可知，征收土地应当依法给予公平、合理的补偿，具体包括土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等，其中，地，地上附着物补偿系集体土地征收补偿项目之一非独立在集体土地征收补偿范畴之外，故被上诉人作为征地补偿工作的职能主体，对征收土地上的地上附着物进行补偿是其应尽的法定义务。靖江市人民政府发布的《关于严格执行农村集体土地征收有关规定的通知》虽然规定“各镇（街道、园区、办事处），开发区管委会是所辖区域内征地房屋拆迁补偿工作的责任单位”，但其仅系靖江市人民政府对集体土地补偿安置工作实践中分工、配合作出的细化，相应法律责任的承担不能突破法律法规的规定，故被上诉人该辩称本院不予采信。 关于被上诉人所称本案违反一事不再理原则的问题，本院认为，上诉人虽于本案二审中就补偿问题另行提起诉讼，但上诉人提起本案诉讼在前，明显不违反一事不再理原则，上诉人该诉称，于法无据，本院不予采信。 综上，上诉人作为集体土地承租人，对涉案土地上享有所有权的地上附着物有权得到的相应补偿，被上诉人作为征地补偿安置工作的法定职能主体，依法应当及时足额履行相应的法定职责。一审法院裁定驳回卓彦公司的起诉，适用法律错误，依法应予撤销，并指令一审法院继续审理，但鉴于本案事实清楚，无发回一审法院继续审理之必要，为减少当事人讼累，本院依法迳行判决被上诉人依法履行法定职责。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十二条之规定，判决如下： 一、撤销江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初33号行政裁定； 二、责令被上诉人靖江市自然资源和规划局于本判决生效之日起三个月内依法履行补偿法定职责。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人靖江市自然资源和规划局负担。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十二月十日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。