广西壮族自治区扶绥县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂1421行初2号 原告扶绥县六合农业灌溉专业合作社，所在地广西扶绥县龙头乡凤庄村。统一社会信用代码934514213403157708。 法定代表人陶春燕，该合作社负责人。 委托诉讼代理人黄秀周，男，1967年9月11日出生，汉族，扶绥县六合农业灌溉专业合作社员工，住所地广西南宁市西乡塘区，现住广西扶绥县。 被告扶绥县水利局，所在地广西扶绥县新宁镇南密路92号。统一信用社会代码11451421007753435W。 法定代表人黄文涛，该局局长。 委托诉讼代理人钟启苏，广西恒聚律师事务所执业律师。 第三人扶绥县龙头乡旧庄村民委员会，所在地广西扶绥县龙头乡旧庄村。 负责人谢吴新，该村村主任。 委托诉讼代理人严忠宁，男，1966年6月7日出生，汉族，旧庄村民营营长，住所地广西扶绥县。 第三人扶绥县龙头乡肖汉村民委员会，所在地广西扶绥县肖汉村。 负责人李创明，该村村主任。 委托诉讼代理人梁庆平，男，1980年8月18日出生，壮族，肖汉村副主任，住所地广西扶绥县。 第三人扶绥县龙头乡那塘村民委员会，所在地广西扶绥县那塘村。 负责人杨孙明，该村村主任。 委托诉讼代理人李广宁，男，1968年11月10日出生，壮族，那塘村副主任，住所地广西扶绥县。 原告扶绥县六合农业灌溉专业合作社（以下简称扶绥六合合作社）与被告扶绥县水利局不履行行政协议纠纷一案，向本院提起诉讼，本院2019年1月24日受理后于2019年1月25日向被告扶绥县水利局送达了起诉状副本及诉讼通知书等法律文书，被告扶绥县水利局在法定期限内向本院提交了相关证据、依据。在审理过程中发现扶绥县龙头乡肖汉村民委员会（以下简称龙头肖汉村委会）、扶绥县龙头乡旧庄村民委员会（以下简称龙头旧庄村委会）、扶绥县龙头乡那塘村民委员会（以下简称龙头那塘村委会）与本案的处理存在法律上的利害关系，于2019年6月4日追加龙头肖汉村委会、龙头旧庄村委会、龙头那塘村委会为本案第三人参加诉讼，并于2019年6月6日送达了起诉状副本及诉讼通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年6月14日公开开庭进行了审理，原告扶绥六合合作社的委托诉讼代理人黄秀周，被告扶绥县水利局的行政机关负责人方雪萍及委托诉讼代理人钟启苏，第三人龙头旧庄村委会的委托诉讼代理人严忠宁、龙头肖汉村委会的委托诉讼代理人梁庆平、龙头那塘村委会的委托诉讼代理人李广宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告扶绥六合合作社向本院提出诉讼请求，原诉讼请求为：1．判令解除《旧庄村高效节水灌溉管护合同书》、《肖汉村高效节水灌溉管护合同书》、《那塘村高效节水灌溉管护合同书》；2．判令被告对原告2016年所垫支的维修费用作出返还的行政处理决定；3．判令被告对原告的经营损失（包括预期可得利益损失）作出赔偿的行政处理决定。后变更诉讼请求为：1．判令被告不履行合同约定的义务和不依法履行职责违法，并赔偿原告的经营损失；2．判令解除《旧庄村高效节水灌溉管护合同书》、《肖汉村高效节水灌溉管护合同书》、《那塘村高效节水灌溉管护合同书》；3．判令被告返还原告在2016年所垫支的维修费用。 事实和理由：2015年9月1日原告与被告签订龙头乡旧庄、肖汉、那塘三个村的高效节水灌溉管护合同（以下简称《合同书》），三个村的村委作为监督方分别参与合同的签订。合同签订后，原告即负起三个村的高效节水灌溉管护工作，但是，灌溉系统设备设施从一开始从未正常运转。为了赶在2016年春耕前能供水给农户使用，被告要求原告先垫付资金维修，其理由是“单位不是个人，想什么时候拿钱出来都可以”，并要求原告保存好维修凭据，年底统一向被告报账。于是原告垫支维修，满足农户的用水需求。 被告移交给原告的管护设备设施存在严重的质量问题，村民均知晓，被告的有关移交人员也知道。原告不是专业人员，刚接管时对灌溉设备设施用料标准及工程质量无法判断，随着管护时间的推移，设备设施存在的质量问题逐渐暴露后才发觉。原告也多次向被告及村委反映情况，村委也作了证明书。供水的不正常，使得农户产生抱怨，还有个别人故意损坏灌溉设备，增加原告的经营管理难度，使之陷入恶性循环。 2017年2月原告将垫支维修的项目列表给被告，并请求被告实地调查核实维修事项以返还原告垫付的维修资金，但被告不予理睬。2017年5月，原告向扶绥县人民法院提起诉讼，请求判令被告返还原告2016年度的维修费用，后经调解，被告新负责人口头承诺补偿原告，原告撤诉。因设施设备问题，被告对此表示抓紧整改，但一年后也未见被告整改。原告于2018年8月27日再次向被告提交报告，要求返还2016年的维修资金，并要求对泵站进行整改，但被告至今一直没有回复。 《合同书》第四条对高效节水灌溉系统使用过程中所产生的设施设备维修费用作了明确的约定。被告未按照合同约定的义务进行维修，多次失信于原告，没有履行义务的诚意和意愿，对原告的维修申请事项拒绝履行甚至不予以答复，属于不履行合同约定的义务和不依法履行职责的行为，构成违法行为。被告的违法行为导致灌溉系统不能正常运转，致使原告无法正常经营，从而无法实现合同目的，被告对此需负全部责任。 另外，对于原告要求提供的灌溉设备设施系统交接清单，被告一直没有回复，更没有提交，有隐瞒工程建设及用料是否合格之嫌（灌溉设备设施移交，提供有关交接清单给原告应是被告的主动行为，无需原告催求）。原告请求法庭审查以下事项是否符合工程建设要求：1．旧庄片区实有出水口287个，肖汉、那塘片区共有出水口412个，出水口个数是否符合工程建设要求；2．肖汉、那塘两处过滤站以及肖汉水泵板车没有雨棚，泵房没有安装生活用水电，窗口没有安装防盗网；3．灌溉区内所有的阀井都没有井盖；4．有些地下管道埋得过浅，深度不足半米，连农民耕地都能碰到；5．旧庄片区两个泵站的板车是旧庄村原有的旧板车，2017年4月份才补做新板车；6．泵站设备设施所用材料是否符合标准，安装技术是否合格。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请法院判如所请。 被告扶绥县水利局辩称，本案不是行政诉讼纠纷，而是管护合同过程中，双方发生维修费用该谁承担及管理过程中出现问题如何协商解决的民事纠纷。本机关对本案的所谓垫支维修费用及原告的经营损失，不具有法定的行政处置职权，更不能就此滥用职权作出行政处理决定。高效节水灌溉系统是国家投入的公益项目，服务于农村农业经济生产，项目系统设备依法权属本机关。高效节水灌溉系统建成，由本机关无偿移交给当地村民委员会使用，并委托给原告负责管护工作。本管护合同不是承包性质合同，原告承接管护工作亦无需向本机关交缴任何费用。原告在管护管理过程中，出现设备维修事项，如属系统设施设备本身问题的，应通过本机关依照管理国家资产的管理程序，提出整改并申请上级拨付资金进行维修和整改。不能任由原告随意决定该整改哪里、该维修哪里。因此，原告所诉请的维修费用及经营损失，即使有所发生，也不是由本机关作出行政决定处理的。而是由双方平等协商，或依照管护合同，依法依程序作出评估、得出鉴定结论后解决，属于民事事项处理。至于原告请求解除《旧庄村高效节水灌溉管护合同书》、《肖汉村高效节水灌溉管护合同书》、《那塘村高效节水灌溉管护合同书》，本机关认为本案不是不作为的行政诉讼，不宜在本案行政诉讼中解除，况且解除合同还涉及到当地××、××、××三个村民委员会的权益。原告可在另案的民事诉讼中一起解决。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人龙头旧庄村委会、龙头肖汉村委会、龙头那塘村委会均答辩称：涉及本案的灌溉工程，希望有关部门管理者把管道修理好恢复供水，服务于农户的灌溉。 经审理查明，为落实高效农业节水灌溉，扶绥县2013年中央财政小型农田水利重点县龙头乡凤庄片区高效节水灌溉工程实施建设，该工程于2014年12月10日经县级验收小组验收。2015年9月1日，扶绥县水利局为甲方，扶绥六合合作社为丙方，与乙方分别为龙头旧庄村委会、龙头肖汉村委会、龙头那塘村委会分别签订了《旧庄村高效节水灌溉管护合同书》、《肖汉村高效节水灌溉管护合同书》、《那塘村高效节水灌溉管护合同书》，合同的内容为“现甲方将高效节水灌溉系统移交给乙方，由丙方承接管护工作。为了充分发挥高效节水灌溉系统的作用，保证群众的农业生产灌溉用水，规范管理，明确职责，经甲乙丙三方共同协商，制定以下协议，共同遵守。 一、丙方承接高效节水灌溉系统的管护工作，对灌溉系统设备实施只有管理维护权和经营权，没有所有权。系统设备设施权属甲方；二、丙方管护期定为20年，起止日期为2015年9月1日至2035年9月1日。丙方交纳伍仟元整 （¥5000元）押金给乙方；三、在兼顾自身效益和方便农户灌溉用水的前提下，丙方可根据当地实际情况制定灌溉方案；四、对高效节水灌溉系统使用过程中所产生的设施设备维修费用，由甲丙两方视事情的性质协商解决。如属丙方人为操作损坏的，则由丙方负责解决，如属系统设施设备本身问题（如折旧或质量问题），则由甲方负责解决；五、高效节水灌溉业务属农业用水服务，服务于农业经济，因此甲方应根据国家有关政策对丙方给予各种帮助和支持；六、乙方有权利监督丙方对农户用水的服务工作，同时有责任教育、引导本村群众共同爱护和利用灌溉设施设备。对高效节水灌溉系统使用过程中产生的问题，甲乙丙三方应做好相关协调工作；七、丙方按1元/吨（暂定）向农户收取水费，所收取水费作为丙方的经营收入。在收取的水费当中按0.05元/吨提留给乙方；八、丙方管护期到后，应将原设备接收清单注明的机器设备移交甲方，正常移交后，乙方退回丙方押金；本合同一式三份，甲乙丙三方各执一份，自签订之日起生效。”。合同签订后，原告即实施旧庄村、肖汉村、那塘村等三个片区高效节水灌溉村的高效系统的管护工作。原告管护初始期间就曾以因高效节水灌溉系统设备无法正常运转为由，要求被告解决，但由于双方对高效节水灌溉系统机械设备维护责任及维护费用承担等问题，协商无果。2017年5月18日本院立案受理原告诉以本案被告、第三人同一的合同纠纷案，该案原告诉讼请求为：1、判令被告向原告按合同支付其所欠原告高效节水灌溉系统维修费311220元；2、判令被告因被告违约而赔偿原告损失168462元；3、判令被告依法继续全面、诚实的履行双方签订的合同。在该案审理过程中，原告以“原告与被告达成和解，纠纷已经解决”为由，提出撤诉，本院于2017年7月31日作出（2017）桂1421民初736号民事裁定书，准许原告扶绥县六合农业灌溉专业合作社撤回起诉。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。本案中，原告与被告、第三人签订《第三人村高效节水灌溉管护合同书》，三方当事人基于对第三人村高效节水灌溉工程的管护、经营，目的是明确高效节水灌溉工程的管护和经营职责。同时，高效节水灌溉工程的管护工作，现有的法律法规并没有规定属于被告其自身具有法定行政管理职能。从该合同内容看，该合同内容并不存在行政法上的权利义务内容，也没有行政特许经营的内容。因此不属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因本案所涉的《第三人村高效节水灌溉管护合同书》不属于行政协议，因此不属行政诉讼的受案范围，应不予受理，鉴于本案已经受理，应该驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告扶绥县六合农业灌溉专业合作社的起诉。 本案不收取受理费，原告扶绥县六合农业灌溉专业合作社预交的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后之日起十五日内向本院申请退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区崇左市中级人民法院。 审 判 长  潘扬标 人民陪审员  葛迪源 人民陪审员  吴妙玲 二〇一九年十二月二日 书 记 员  何慧清 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。