湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘12行终187号上诉人（原审原告）唐小琴，女，1963年4月6日出生，汉族，住湖南省芷江侗族自治县。上诉人（原审原告）田云天，男，1964年5月6日出生，侗族，住湖南省芷江侗族自治县。被上诉人（原审被告）芷江侗族自治县住房和城乡建设局，住所地湖南省芷江侗族自治县芷江镇解放东路**。法定代表人肖孝芳，局长。被上诉人（原审被告）芷江侗族自治县自然资源局，，住所地湖南省芷江侗族自治县芷江镇凯旋路**法定代表人姚小烽，局长。委托代理人李元菊，芷江侗族自治县自然资源局工作人员。委托代理人冉宏高，湖南启沃律师事务所律师。原审第三人唐善琴，女，1951年1月9日出生，汉族，住湖南省芷江侗族自治县。上诉人唐小琴、田云天与被上诉人芷江侗族自治县自然资源局、芷江侗族自治县住房和城乡建设局及第三人唐善琴行政不作为纠纷一案，不服怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2018年1月，原告唐小琴、田云天向芷江县规划局反映第三人唐善琴非法建房，侵占了原告土地使用权且妨碍原告通行，影响了原告的采光，请求芷江县规划局依法拆除第三人唐善琴的房屋。2018年3月9日，芷江县规划局以建房超出规定面积向第三人发出芷建停字［2018］第02号停建通知书，责令唐善琴立即停工。2018年8月12日，芷江县规划局向第三人唐善琴下达了芷建罚字［2018］第201号《行政处罚决定书》，认定：唐善琴在芷江镇柳树××组修建的房屋，审批面积210平方米实际建筑面积360平方米，超过规划审批面积，存在未按规定条件修建，少批多建的行为。责令唐善琴对超标准修建的面积进行整改及拆除并行政处罚人民币9750元。2018年8月16日，被告芷江县规划局向第三人唐善琴下达了《复工整改通知书》，通知第三人唐善琴按要求拆除整改、限期补办用地和规划手续等。原告认为被告未履行拆除第三人唐善琴违法建筑的法定职责而提起行政诉讼。原审法院认为，本案系原告因认为芷江县城乡规划主管部门未履行法定职责而提起的履行职责之诉。但提起履行职责之诉，当事人应首先证明行政机关对于申请的拒绝，可能侵害的必须是属于申请人自己的主观权利，即申请人与行政机关不履行职责的行为具有利害关系。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”根据该条规定，原告对于违反城乡规划的行为具有举报、控告的权利，但举报人、控告人对于行政机关未履行相应职责的行为并不必然具有提起行政诉讼的原告资格。因为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，还需具备“与行政行为有利害关系”的要件。也就是说，只有在行政机关对于申请的拒绝侵害的是属于申请人自己的主观权利的情况下，申请人才与该不作为行为产生了利害关系，才有权提起诉讼。本案中，原告主张第三人唐善琴侵占其自留地、菜地而要求芷江城乡规划主管部门履行法定职责，但其提供的证据不能证明他人侵占的是其享有合法使用权的自留地、菜地，因此原告不能证明其与行政机关不履行职责的行为具有利害关系从而具备原告资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第二十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告田云天、唐小琴的起诉。已预收的案件受理费50元，全额退还原告。田云天、唐小琴不服上诉称，原审法院以上诉人不能证明其与行政机关不履行职责的行为具有利害关系，不具备行政诉讼的原告主体资格，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实错误，适用法律不当。原审法院认定上诉人没有证据证明对原审第三人的自留地、菜地享有合法使用权，与事实不符。涉案的自留地、菜地属母亲田玉梅所有，上诉人与田玉梅系同一户头，上述自留地、菜地二上诉人应当享有合法使用权，与被上诉人不履行职责的行为有利害关系，有原告主体资格。1、请求二审法院依法撤销怀化铁路运输法院作出的（2019）湘8603行初18号行政裁定，重新依法作出公正判决；2、依法确认被上诉人芷江侗族自治县自然资源局的不作为行为违法；3、判令芷江侗族自治县自然资源局履行法定职责，责令唐善琴依法拆除非法建筑，将侵占土地和公用路退还恢复原状。被上诉人芷江侗族自治县自然资源局、芷江侗族自治县住房和城乡建设局未予答辩。原审第三人唐善琴未予述称。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。上诉人、被上诉人、原审第三人均没有向本院提交新的证据。经审理查明：2017年1月28日，唐善琴与被上诉人芷江侗族自治县住房和城乡建设局签订协议书，就唐善琴原址改建约定了相关事项。同日，芷江侗族自治县住房和城乡建设局根据相关政策给唐善琴颁发临时建设工程规划审批单。2018年1月5日，唐善琴开工建设房屋。上诉人唐小琴、田云天向芷江侗族自治县住房和城乡建设局反映原审第三人唐善琴非法建房，侵占了其土地使用权且妨碍原告通行，影响了上诉人的采光，请求芷江侗族自治县住房和城乡建设局依法拆除唐善琴的房屋。2018年3月9日，芷江侗族自治县住房和城乡建设局以建房超出规定面积向唐善琴发出芷建停字［2018］第02号停建通知书，责令唐善琴立即停工。2018年8月12日，芷江侗族自治县住房和城乡建设局向唐善琴下达了芷建罚字［2018］第201号《行政处罚决定书》，认定：唐善琴在芷江镇柳树××组修建的房屋，审批面积210平方米实际建筑面积360平方米，超过规划审批面积，存在未按规定条件修建，少批多建的行为。责令唐善琴对超标准修建的面积进行整改及拆除并行政处罚人民币9750元。2018年8月16日，芷江侗族自治县住房和城乡建设局向唐善琴下达了《复工整改通知书》，通知唐善琴按要求拆除整改、限期补办用地和规划手续等。2018年6月6日芷江侗族自治县自然资源局（原名为芷江侗族自治县国土资源局）作出芷国土资罚［2018］89号行政处罚决定书，决定：1、责令被处罚人唐善琴退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、并对被处罚人唐善琴处以罚款人民币2790元。上诉人认为被上诉人未履行拆除唐善琴违法建筑的法定职责而提起行政诉讼。2019年3月21日中共芷江侗族自治县委办公室芷办［2019］9号《芷江侗族自治县机构改革实施方案》规定，城乡规划管理职能已由芷江侗族自治县自然资源局行使。本院认为：投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案所涉及的城乡规划领域而言，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”该法规定了举报与控告两种方式。这里的控告类似于投诉，其规范目的显然在于保障公民自身的合法权益。如果行政机关对于公民的投诉不予受理或者不履行依法核查、处理的法定职责，公民可以依法提起履行职责之诉。关于举报，举报的作用并非直接保障公民自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反城乡规划法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。虽然《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，城乡规划行政部门应当履行“受理对违反城乡规划的行为的核查、处理”的职责，但行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。本案中，上诉人向被上诉人提出的投诉，主要是对原审第三人违反城乡规划修建房屋的行为的投诉举报，要求被上诉人依法查处并拆除原审第三人修建的房屋。被上诉人芷江侗族自治县自然资源局、芷江侗族自治县住房和城乡建设局分别对原审第三人作出行政处罚，对违法用地行为责令退还、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并罚款，对违反规划进行整改及拆除并罚款，事实上已经履行了相应的法定职责。但上诉人仍然不满提起行政诉讼，其核心诉求是要求拆除原审第三人修建的房屋。这就涉及投诉举报诉讼中另一个重要问题：对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼。通常认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款仅就违反城乡规划的行为规定城乡规划主管部门应当及时受理并组织核查、处理。公民认为第三人违反城乡规划的行为有权向规划行政部门投诉，但该投诉请求权明显不包括为第三人施加负担的请求权。因此，上诉人提起的本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。同时，芷江侗族自治县自然资源局处罚是责令退还、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，芷江侗族自治县住房和城乡建设局行政处罚中有拆除违建房屋的事项，上诉人请求的拆除请求实际已得到了支持；且上诉人对涉案自留地、菜地未能提供其享有合法使用权的权属证据。因此，二上诉人的起诉没有事实和法律依据，且不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回起诉。原审裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 肖尊启二〇一九年十二月十七日书记员 贺 啸