湖北省宜昌市西陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂0502行初48号 原告李晓辉，男，汉族，1962年1月27日出生，住湖北省宜昌市西陵区。 被告宜昌市自然资源和规划局（原宜昌市规划局），住所地宜昌市沿江大道**。统一社会信用代码：11420500MB1678307A。 法定代表人夏文瀚，宜昌市自然资源和规划局局长。 委托代理人张江，宜昌市自然资源和规划局市政工程管理科科长。一般授权代理。 委托代理人韩庆阔，湖北普济律师事务所律师。一般授权代理。 被告宜昌市人民政府，，住所地宜昌市沿江大道** 法定代表人张家胜，宜昌市市长。 委托代理人江心，宜昌市司法局党组副书记、副局长。一般授权代理。 委托代理人范小东，宜昌市司法局工作人员。一般授权代理。 原告李晓辉不服原宜昌市规划局于2019年1月30日作出的《市规划局关于李晓辉申请政府信息公开有关事项的回复》（以下简称《政府信息公开回复》）和宜昌市人民政府于2019年5月29日作出的宜复决字[2019]50号《行政复议决定书》（以下简称50号《行政复议决定书》），于2019年6月11日向本院递交诉状及相关材料，本院于同年6月17日立案，并于同年6月27日、7月10日分别向被告宜昌市自然资源和规划局、宜昌市人民政府送达了《起诉状》副本、《应诉通知书》等法律文书。本院依法组成合议庭，于同年8月27日公开开庭审理了本案。原告李晓辉，被告宜昌市自然资源和规划局负责人覃远琳、委托代理人张江、韩庆阔，被告宜昌市人民政府委托代理人江心、范小东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月30日，原宜昌市规划局向原告作出《政府信息公开回复》，告知原告其申请公开的《市政府会议纪要[2017]170号》、《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》、“宜昌城市停车投资运营有限公司与用地权属单位签订的协议”不属于应公开的政府信息；有关步行街A地块项目内容属重复申请；并提供了宜昌城市停车投资运营有限公司提出的申请表。原告不服该答复，向宜昌市人民政府申请行政复议。宜昌市人民政府于2019年5月29日作出50号《行政复议决定书》，认定原宜昌市规划局作出的《政府信息公开回复》认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，决定予以维持。 原告李晓辉诉称，原告是湖北省宜昌市西陵区自立路商业步行街的商户业主。宜昌商业步行街从2004年开始动迁修建至今已有15年仍未全面完全竣工。2018年初，烂尾十几年的宜昌商业步行街A地块突然被修建成了一个停车场。2018年10月22日原告向原宜昌市规划局提出了政府信息公开申请，要求原宜昌市规划局将修建停车场的相关法定手续等信息向原告公开。原宜昌市规划局于2018年10月29日给原告进行了书面回复，该回复只说明了原宜昌市规划局对商业步行街A地块发放了临时停车场的《建设项目选址意见书》，而没有发放其它法定许可证。2018年12月24日，原告向原宜昌市规划局提出申请要求将宜昌商业步行街A地块发放停车场《建设项目选址意见书》的依据向原告公开，原宜昌市规划局于2019年1月15日在给原告的回复中只将该停车场《建设项目选址意见书》发放依据的名称对原告进行了公开，但没有将这些依据的内容本身向原告公开。2019年1月17日，原告要求原宜昌市规划局将发放该停车场《建设项目选址意见书》的这些相关依据本身向原告公开。2019年1月30日，原宜昌市规划局在给原告的回复中只向原告公开了一份《建设项目选址意见书申请表》，对本次核发宜昌商业步行街A地块停车场《建设项目选址意见书》的其它主要相关依据信息，如《市政府会议纪要[2017]170号》、《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》、《宜昌城市停年投资运营有限公司申请修建市商业步行街A地块停车场项目申请书》、宜昌城市停车投资运营有限公司与用地权属单位所签署的临时用地协议书等四条主要信息全都以其他借口非法拒绝向原告公开。2019年2月18日，原告向市信访局书面投诉举报了原宜昌市规划局不依法依规履行职责和义务，并希望上级机关敦促原宜昌市规划局依法依规履行政府信息公开义务。在对原宜昌市规划局进行举报投诉后，原宜昌市规划局仍然没有依法依规履行政府信息公开义务。原告于2019年3月27日向宜昌市人民政府申请行政复议，宜昌市人民政府于2019年5月29日作出50号《行政复议决定书》，该决定书维持了原宜昌市规划局作出的回复。原告认为《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十条明确规定作出行政许可的依据应当予以公开，原宜昌市规划局拒绝向原告公开发放该停车场《建设项目选址意见书》依据的行为无法律依据且毫无道理，宜昌市人民政府作为行政复议机关没有理由不予以敦促。故诉至法院请求依法判决：1.判决撤销原宜昌规划局于2019年1月30日对原告所作出的《政府信息公开回复》；2.撤销被告宜昌市人民政府于2019年5月29日作出的50号《行政复议决定书》；3.要求被告宜昌市自然资源和规划局履行职责，依法公开原告所要求公开的信息，具体公开信息如下:(1)《市政府会议纪要[2017]170号》;(2)《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》;(3)《宜昌城市停车投资运营有限公司申请修建市商业步行街A地块停车场项目申请书》;(4)宜昌城市停车投资运营有限公司与用地权属单位所签署的临时用地协议书。4、本案诉讼费由二被告共同负担。 原告李晓辉向本院提交了如下证据： 1.《市规划局关于李晓辉申请政府信息公开有关事项的回复》（2018年10月29日）。拟证明原宜昌市规划局只公开了原告要求公开的四个政府信息中的一个，但并未提供依据。 2.《市规划局关于李晓辉申请政府信息公开有关事项的回复》（2019年1月15日）。拟证明原告所要申请的四项政府信息，即为原宜昌市规划局做出选址意见书的依据，原宜昌市规划局依法应予公开。 3.《政府信息公开回复》（2019年1月30日）、《建设项目选址意见申请表》。拟证明原宜昌市规划局并未公开原告所要求公开全部政府信息。 4.《建设项目选址意见书》（宜市选址[2018]072号）。拟证明原宜昌市规划局作出了行政许可。 5.50号《宜昌市人民政府行政复议决定书》。拟证明原告在法定期限内起诉。 被告宜昌市自然资源和规划局辩称：一、原告申请公开的《市政府会议纪要[2017]170号》和《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》属于行政机关内部公文，不属于政府信息公开的内容。根据《党政府机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开的工作意见》（国办发[2010]5号）第二条中规定，“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”《市政府会议纪要（[2017]170号）》属于行政机关内部管理信息，具有过程性和决策性的特点。《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》属于处于讨论、研究、审查中的过程性信息。二、原告申请公开的宜昌城市停车投资运营有限公司与用地权属单位所签署的临时用地协议书并未向原宜昌市规划局提供，原宜昌市规划局并不保有该文件，无法向原告公开。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条第三款规定，“行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”《建设项目选址意见书核发（交通市政府项目）服务指南》中必须提交的申请材料包括申请表、社会统一信用代码（营业执照）、法定代表人委托书、经办人身份证、实测1:500地形图（应标注拟选址位置）及dwg格式电子光盘、项目依据文件，并不包括宜昌城市停车投资运营有限公司与用地权属单位签署的临时用地协议书，宜昌城市停车投资运营有限公司在申请过程中也并未向原宜昌市规划局提供该项文件，因此原宜昌市规划局并不保有该文件，无法向申请人公开。三、原宜昌市规划局已经按照法定程序履行了信息公开的义务。根据原告于2018年10月22日的申请，原宜昌市规划局于2018年10月29日作出了《市规划局关于李晓辉申请政府信息公开有关事项的回复》，其中对商业步行街A地块公共停车场项目（大润发旁临时公共停车场）《建设项目选址意见书》的查询方式进行了详细描述。根据原告于2019年1月17日的申请，原宜昌市规划局于2019年1月30日作出了《政府信息公开回复》，其中对宜昌城市停车投资运营有限公司提出的申请表以附件的方式向申请人予以了公开。因此，原宜昌市规划局已经按照法定程序向原告公开了《建设项目选址意见书申请表》和《建设项目选址意见书》，履行了信息公开的义务。综上，请求法院依法判决驳回原告全部诉讼请求。 被告宜昌市自然资源和规划局收到《起诉状》副本后，在法律规定的期限内，向本院提交了以下证据： 1.《宜昌市依申请公开政府信息申请表》（2019年1月17日）。拟证明原告向原宜昌市规划局提出了信息公开申请。 2.《政府信息公开回复》（2019年1月30日），附《建设项目选址意见申请表》《建设项目选址意见书》。拟证明原宜昌市规划局已于2019年1月30日答复原告，并且附了《建设项目选址意见申请表》。 3.《市规划局关于李晓辉申请政府信息公开有关事项的回复》两份（2018年10月29日、2019年1月15日）。拟证明原宜昌市规划局已于2018年10月29日、2019年1月15日分别对原告关于商业步行街A地块有关事项公开的申请进行了答复，程序合法。 同时，被告宜昌市自然资源和规划局向本院提交了如下法律依据： 1.《政府信息公开条例》第二条及十六条； 2.《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项； 3.《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条。 被告宜昌市人民政府辩称：一、宜昌市人民政府具有行政复议职能，并依法履行了复议职能。二、宜昌市人民政府作出的行政复议决定符合法律法规规定。2019年1月17日，原告向原宜昌市规划局提交《宜昌市依申请公开政府信息申请表》。2019年1月30日，原宜昌市规划局作出《市规划局关于李晓辉申请政府信息公开有关事项的回复》。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。原告申请公开的“市政府会议纪要[2017]170号《关于研究城区交通改善工作的纪要》和《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》”属于行政机关对行政管理事项进行研究的内部性、过程性信息，原宜昌市规划局不予公开符合上述规定。2008年5月1日施行的《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。原告申请公开的“宜昌城市停车投资运营有限公司与用地权属单位的协议书”，原宜昌市规划局未获取该信息，告知原告并说明了理由，符合上述规定。2008年5月1日施行的《政府信息公开条例》第二十一条第(一)项规定，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。原告申请公开的“宜昌城市停车投资运营有限公司提出的申请”，原宜昌市规划局提供了《建设项目选址意见书申请表》，符合上述规定。综上，市自然资源和规划局作出的政府信息公开答复认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，依法应予维持。三、宜昌市人民政府复议程序合法。2019年3月27日，原告提交行政复议申请。同年4月2日，宜昌市人民政府作出《行政复议受理通知书》并送达。同年5月29日，宜昌市人民政府作出《行政复议决定书》并于同年5月31日送达。行政复议程序合法。综上，宜昌市人民政府作出的《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、符合法定程序，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告宜昌市人民政府收到起诉状副本后，在法律规定的期限内，向本院提交了以下证据： 1.宜昌市自然资源和规划局在行政复议程序中出具的《情况说明》（2019年5月22日）。拟证明原宜昌市规划局并不保有宜昌城市停车投资运营有限公司与用地权属单位所签署的临时用地协议书，无法向原告进行公开。 2.行政复议申请书及相关申请资料（2019年3月27日）、宜昌市人民政府宜复受字[2019]41号《行政复议受理通知书》、宜复答字[2019]41号《行政复议答复通知书》（2019年4月2日）及送达回证。拟证明宜昌市人民政府依法受理了原告提出的行政复议申请，并依法送达相关文书。 3.宜昌市自然资源和规划局提交的《行政复议答复书》（2019年4月10日）、证据目录及相关证据。拟证明宜昌市自然资源和规划局在规定时限内向宜昌市人民政府提交了行政复议答复、证据及有关材料。 4.50号《行政复议决定书》、《更正通知书》（2019年6月3日）及送达回证。拟证明宜昌市人民政府作出行政复议决定并依法送达。 同时，被告宜昌市人民政府向本院提交了如下法律依据： 1.《中华人民共和国行政复议法》第十二条和第二十八条； 2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》； 3.《政府信息公开条例》第二条、十六条及第二十一条； 4.《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项； 5.《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条。 经庭审质证，本院对原告李晓辉及被告宜昌市自然资源和规划局、宜昌市人民政府提交的证据作如下确认： 1.二被告对原告提交的证据1-2、证据4的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为原告要求公开的内容不属于信息公开的范围。本院对上述证据真实性予以确认，但本案审理的行政行为为被告于2019年1月30日作出的政府信息公开回复，原告所举证据1-2的回复的合法性并非本案审理范围，对原告的证明观点不予采纳，但上述证据可以作为本院认定本案事实的证据。 2.二被告对原告提交的证据3、证据5无异议。本院认为，该证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。 3.原告对被告宜昌市自然资源和规划局提交的证据1-2真实性无异议。本院认为，该证据可以证明原告于2019年1月17日向被告提出政府信息公开申请，及被告作出被诉答复的事实，该答复系本案被诉行政行为，其合法性系本案争议焦点，在本院认为部分予以论述。 4.原告对被告宜昌市自然资源和规划局提交的证据3的真实性无异议，但对回复内容不予认可。本院认为，被告证据3的两份回复的合法性并非本案审理范围，对原告的证明观点不予采纳，但上述证据可以作为本院认定本案事实的证据。 5.原告对被告宜昌市人民政府提交的证据1真实性有异议，认为临时用地协议书是存在的，原宜昌市规划局作出行政许可，应当要求宜昌城市停车投资运营有限公司提交该协议的，所以原宜昌市规划局必然保存了该协议。本院认为，该证据形成于被诉政府信息公开回复作出后，属于复议机关在复议程序中收集的证据，不能作为认定原行政行为合法的依据。对于该证据及证明观点，本院不予采纳。 6.原告对被告宜昌市人民政府提交的证据2无异议，对证据3未发表质证意见，表示不清楚相关情况。本院认为，上述证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。 根据各方当事人的陈述和上述有效证据及本院开庭笔录，本院综合认定如下事实： 2018年10月22日原告向原宜昌市规划局提出了政府信息公开申请，要求其将商业步行街A地块的“公共停车场项目（大润发旁临时公共停车场）”的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、竣工核实证明等信息向原告公开。原宜昌市规划局于2018年10月29日给原告进行了书面回复，告知其对商业步行街A地块发放了“公共停车场项目（大润发旁临时公共停车场）”《建设项目选址意见书》，未办理涉案项目建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、竣工核实证明，故不存在上述信息，原告可网上查询《建设项目选址意见书》。2018年12月24日，原告又向原宜昌市规划局提出政府信息公开的申请，申请公开商业步行街A地块的“公共停车场项目（大润发旁临时公共停车场）”《建设项目选址意见书》的依据。原宜昌市规划局于2019年1月15日回复原告，称商业步行街A地块属宜昌三江航天房地产开发有限公司用地，属可用于建设停车场的未开发的闲置土地，宜昌市城市停车投资运营有限公司提出申请后，原宜昌市规划局发放了商业步行街A地块的“公共停车场项目（大润发旁临时公共停车场）”《建设项目选址意见书》，宜昌市城市停车投资运营有限公司与用地权属单位协议临时使用该地块建设临时停车场。2019年1月17日，原告再次向原宜昌市规划局提交《宜昌市依申请公开政府信息申请表》，要求公开：“市政府会议纪要[2017]170号《关于研究城区交通改善工作的纪要》、市规划局《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》、宜昌城市停车投资运营有限公司提出的申请及与用地权属单位的协议书(商业步行街A地块停车场)”。2019年1月30日，原宜昌市规划局作出《市规划局关于李晓辉申请政府信息公开有关事项的回复》，告知原告：1.根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的相关规定，原告申请公开的市政府会议纪要[2017]170号《关于研究城区交通改善工作的纪要》和《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》不属于应公开的政府信息；2.宜昌城市停车投资运营有限公司与用地权属单位签订的协议不属于办理该项目选址意见书的必备申请材料，申请人也未向我局提供，该协议不属于应公开的政府信息；3.宜昌城市停车投资运营有限公司提出的申请(申请表复印件)附后；4.按《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第(十三)项的规定，对于有关步行街A地块项目内容重复的申请，将不再予以答复。同时被告将涉案项目的《建设项目选址意见书申请表》作为附件向原告予以公开。原告不服该答复，向宜昌市人民政府申请行政复议。宜昌市人民政府于2019年4月2日受理该复议申请，并作出宜复受字[2019]41号《行政复议受理通知书》、宜复答字[2019]41号《行政复议答复通知书》分别送达原告和原宜昌市规划局。2019年5月29日，宜昌市人民政府作出50号《行政复议决定书》，决定维持原宜昌市规划局《政府信息公开回复》，后于2019年5月31日送达原告。原告对该复议决定仍然不服，遂向本院提起行政诉讼。 同时查明，行政复议期间，根据湖北省委、省政府批准的《宜昌市机构改革方案》，原宜昌市规划局整合入新组建设立的宜昌市自然资源和规划局。 本院认为，本案要审查的被诉行政行为是原宜昌市规划局于2019年1月30日作出的《政府信息公开回复》和宜昌市人民政府于2019年5月29日作出的50号《行政复议决定书》。庭审中，各方当事人对二被告有作出被诉行政行为的法定职责和程序均无异议。本案争议的焦点为：一、原宜昌市规划局是否就原告所提出的政府信息公开申请履行了政府信息公开的职责，即原宜昌市规划局作出的政府信息回复是否合法。二、被告宜昌市人民政府作出的50号行政复议决定书是否合法。 一、关于原宜昌市规划局作出的政府信息回复是否合法。 《党政府机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开的工作意见》第二条规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。因此，原告申请公开的宜昌市人民政府专题会议纪要[2017]170号《关于研究城区交通改善工作的纪要》和《关于推进宜昌市城区闲置土地有效利用的规划研究》具有内部性、过程性等特点，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。 《湖北省城乡规划条例》第三十五条规定：“建设项目依法需要办理选址意见书的，按照项目批准、核准权限实行分级管理。市（县）人民政府有关部门批准、核准的建设项目，由同级人民政府城乡规划主管部门核发。选址意见书按照下列程序办理：（一）建设单位持申请文件、地形、地形图项目选址环境影响评价等材料，向项目所在地城乡规划主管部门提交申请；（二）需要征求有关部门意见的，受理申请的机关应当及时征求意见，有关部门应当自收到征求意见书之日起5日内反馈；（三）受理申请的机关应当自受理申请之日起20日内作出决定。符合条件的，核发选址意见书。上述规定并未明确要求提供申请人与土地使用权人的用地协议。原宜昌市规划局于2019年1月15日回复中虽然告知原告宜昌市城市停车投资运营有限公司将该地块用作临时停车场系与用地权属单位作出的协议，但该回复不能证明原宜昌市规划局要求该公司提供了该项协议及原宜昌市规划局保存了该协议，故原宜昌市规划局告知原告该政府信息不属于依法应予公开的政府信息并无不当。 关于原告要求公开“宜昌城市停车投资运营有限公司提出的申请”的政府信息，原宜昌市规划局理解为该公司就公共停车场项目提交的《建设项目选址意见书申请表》并无不当，且已向原告进行了公开。原告称该申请表是被告向申请人提供申请人填写的，并非申请人主动向被告提交的申请，故而被告公开的《建设项目选址意见书申请表》不是原告申请公开的“宜昌城市停车投资运营有限公司提出的申请”的政府信息的观点缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。 根据《政府信息公开条例》第三十六条之规定，“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；……”原宜昌市规划局于2019年1月30日作出的《政府信息公开回复》针对原告多项申请事项，分别予以了回复，有事实及法律依据。 二、关于被告宜昌市人民政府作出的50号《行政复议决定书》是否合法。如前所述，原宜昌市规划局于2019年1月30日作出的《政府信息公开回复》，有事实及法律依据，宜昌市人民政府在行政复议决定中依法予以维持，实体并无不当，程序亦符合法规法规规定。 综上，原告的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李晓辉的全部诉讼请求。 本案受理费50元，由原告李晓辉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。 审 判 长  冯丽娥 人民陪审员  周蓉丹 人民陪审员  李艺萍 二〇一九年十二月十日 书 记 员  王翕慷