四川省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）川民终424号 上诉人（原审原告）：成都高新技术产业开发区公园城市建设局，住所地四川省成都市天府大道北段**高新国际广场****。 法定代表人：费斌，局长。 委托诉讼代理人：石波，国浩律师（成都）事务所律师。 委托诉讼代理人：徐瑶函，国浩律师（成都）事务所律师。 被上诉人（原审被告）：中信昊园南方集团有限公司，，住所地四川省成都市武侯区新光路******** 法定代表人：杨岸达，董事长。 委托诉讼代理人：杨章强，北京炜衡（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李涛，湖北维力律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：中信昊园南方成都实业有限公司，住所，住所地四川省成都高新区（**）尚阳路**div> 法定代表人：林华，执行董事。 委托诉讼代理人：李楠，四川致高律师事务所律师。 委托诉讼代理人：周弋涵，四川致高律师事务所律师。 四川省成都市中级人民法院审理成都高新技术产业开发区规划国土建设局（以下简称高新规建局）诉中信昊园南方集团有限公司（以下简称昊园南方集团公司）、中信昊园南方成都实业有限公司（以下简称昊园南方实业公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，于2019年2月27日作出（2018）川01民初1304号民事判决。高新规建局不服，向本院提起上诉。上诉期间，高新规建局在本案中的诉讼权利义务由成都高新技术产业开发区公园城市建设局（以下简称高新公园城市建设局）承继。本院于2019年6月14日立案后，依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭进行了审理。上诉人高新公园城市建设局的委托诉讼代理人石波、徐瑶函，被上诉人昊园南方集团公司的委托诉讼代理人杨章强、李涛，被上诉人昊园南方实业公司的委托诉讼代理人李楠、周弋涵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 高新公园城市建设局（为叙述方便，涉及高新规建局历经的诉讼程序部分仍沿用高新规建局名称）上诉请求：撤销原判，改判支持其诉讼请求。事实和理由：（一）一审判决认定昊园南方集团公司与昊园南方实业公司之间不构成合同权利义务的概括转让，昊园南方实业公司不能概括受让成都高新技术产业开发区人民法院（2007）高新民初字第1152号民事调解书（下称《民事调解书》）中昊园南方集团公司的权利义务，属于认定事实不清、适用法律错误。1．一审判决认定昊园南方集团公司以案涉土地使用权出资不构成一般意义上的土地使用权转让，缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条、《城市房地产转让管理规定》第三条明确以土地使用权作价入股属于房地产转让。在土地使用权作价出资法律关系中，土地使用权自昊园南方集团公司转移至昊园南方实业公司，昊园南方实业公司支付的对价体现为股东权益，符合土地使用权转让的构成要素，因此昊园南方集团公司以案涉土地使用权出资应认定为土地使用权转让，一审判决认定不属于一般意义上的土地使用权转让，缺乏事实和法律依据。2．一审判决认定《民事调解书》不属于土地使用权出让合同及登记文件，昊园南方实业公司无需概括承受《民事调解书》权利义务，缺乏事实和法律依据，违背国家土地使用权出让管理制度。其一，《民事调解书》所确认的和解协议充分体现双方的真实意思表示，应属于土地使用权出让合同的范畴。其二，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》均强调土地使用权人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，即必须按规划要求，按期动工开发建设。目前，昊园南方集团公司不仅未按期动工，还通过作价出资及股权转让的方式，完全退出案涉土地使用权的利用关系。一审判决认定昊园南方实业公司无需概括承受《民事调解书》权利义务，导致昊园南方集团公司与昊园南方实业公司均可不履行调解书约定的开工时间、开工面积等事项，进而有理由地持续违约并致土地长期闲置、管理失控，严重扰乱国有土地使用权出让管理秩序，影响国土部门对土地使用权出让的利用管理。因此，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”的规定，昊园南方实业公司应概括承受昊园南方集团公司在原国有土地使用权出让合同（包括《民事调解书》）项下的各项权利义务。（二）一审判决以项目情况发生重大变化、《民事调解书》约定的解除情形已不复存在、解除权的行使超过合理期间为由作出高新规建局不享有合同解除权的认定，属于认定事实不清、适用法律错误。1．昊园南方集团公司或昊园南方实业公司逾期开工并非政府及其相关部门行为所致，一审判决认定行政机关行为对项目开工建设产生重大影响属于认定事实不清。除2011年11月14日进行了总平方案审查外，昊园南方集团公司未向相关行政主管部门申请办理任何立项、规划、报建手续，项目未开工建设完全系昊园南方集团公司故意闲置土地所致。高新西区石院北片区（包含案涉五宗土地）控制性详细规划的调整仅在高新区内部讨论阶段，未经成都市人民政府批准公布实施的规划调整，不会对昊园南方集团公司或昊园南方实业公司报规报建造成影响，政府也未告知该两公司暂停报规报建，因此昊园南方集团公司或昊园南方实业公司有义务在约定期限内报规报建并开工建设，其逾期开工系自身原因所致。截至本案起诉之日，昊园南方集团公司或昊园南方实业公司未开工建设，高新规建局有权行使解除权。2．一审判决认定解除条件发生实质性变更、高新规建局主张解除权事由成就的观点有悖常理，属于认定事实错误。项目无法开工、土地长期闲置是昊园南方集团公司或昊园南方实业公司单方违约或为满足特定需求而为，一审判决仅依据合同履行条件已发生重大变化，认定《民事调解书》约定的解除条件已不复存在，与客观情况不符。尽管在合同解除权首次成就之后，政府以函件或促建形式同意延期开工，但该行为不是放弃合同解除权的意思表示，政府的促建行为与行使合同解除权并不矛盾。3．一审判决认定高新规建局行使解除权超过合理期限，属于认定事实不清、适用法律错误。本案中，对高新规建局享有的约定解除权行使期限，既无法律规定又无当事人约定，且昊园南方集团公司或昊园南方实业公司未对高新规建局进行催告，属于《中华人民共和国合同法》第九十五条未作规定的情形，高新规建局行使解除权并未超过合理期限。 昊园南方集团公司辩称：（一）昊园南方集团公司与昊园南方实业公司之间不构成权利义务的概括转让。1．案涉土地过户至昊园南方实业公司，是昊园南方集团公司履行作价出资入股的义务，双方系出资入股关系，不属于转让关系。2．按照《中华人民共和国房地产管理法》第三十九条的规定，以出资方式获得的土地使用权必须达到一定的开发程度才能转让，未经开发不得转让，而案涉土地在拆除原有建筑物后处于未开发状态，但案涉土地可作价出资过户至昊园南方实业公司，足以说明土地使用权作价出资不属于土地使用权转让，高新规建局列明的法律依据不能达到其证明目的。3．虽然根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条的规定，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移，但是高新规建局在本案中的核心证据是《民事调解书》，该调解书显然不属于前述条例规定的土地使用权出让合同和登记文件的范畴。同时，前述条例系行政管理类法规，不能过度扩张解释。（二）《民事调解书》确认的项目业主、开工时间、逾期后果在该调解书签发后均发生了多次变更，高新规建局不能依据该调解书解除条款主张解除权。1．2009年8月20日，高新规建局依昊园南方集团公司申请发函确认开工时间顺延1年。2．2011年9月9日，高新管委会与中信昊园成都置业有限公司签订《项目建设协议书》，约定以中信昊园成都置业有限公司为开发主体，并将开工时间调整为2011年11月18日、竣工时间调整为2014年12月31日，同时进行了总平方案会审。3．2013年2月25日，高新规建局向中信昊园成都置业有限公司发函要求开工时间不得超过2013年6月。4．以上三次变更均未再约定解除权和解除条件，而是对延期建设后果作出了新的约定。第一次变更文件延期建设责任调整为闲置土地责任；第二次变更文件延期建设责任调整为取消基础设施配套费减半政策；第三次变更文件延期建设责任调整为取消按工业地产建设政策。（三）2016年，双方再次协同变更了土地使用权人和项目业主，且案涉土地区域正在开展调规工作，至今各方未就项目开工、竣工、开发建设条件等事宜达成新的约定，高新规建局不能依据《民事调解书》解除条款主张解除权。1．2016年，依昊园南方集团公司申请，高新规建局和成都市国土局批准将案涉土地作价出资入股到昊园南方实业公司，并为昊园南方实业公司办理了新的权利证书；2．案涉项目区域正在开展调规工作，拟将工业用地调整为住宅用地，各方因此未就项目开工、竣工、开发建设条件、逾期责任等事宜达成新的约定。（四）自《民事调解书》签收至今已近十年，高新规建局要求解除合同已超过合理期间。其当庭补充答辩意见：本案争议的核心内容是规划事宜，属于行政协议范畴，不属于土地转让合同内容；土地使用权取得在先，规划调整在后；解除权能否行使不影响县级人民政府依照相关行政规定对案涉土地进行处理。 昊园南方实业公司未提交书面答辩意见。其当庭辩称，高新规建局主张合同解除是约定解除，来源于人民法院制发已经生效的《民事调解书》。高新规建局主张《民事调解书》属于土地使用权出让合同范畴，那么该调解书应当在土地管理部门登记，可实际上并未在土地管理部门登记。高新规建局如认为昊园南方实业公司违约，应当按照合同条款执行。 高新规建局向一审法院起诉请求：1.解除高新规建局与昊园南方集团公司签订的《合同书》《补充合同》《协议书》以及五份《成都市国有土地使用权出让合同》(郫国土〔2002〕出让合同第085、086、087、088、089号)；2.昊园南方集团公司退还五份《成都市国有土地使用权出让合同》(郫国土〔2002〕出让合同第085、086、087、088、089号)项下共计416.49亩的国有土地使用权；3.昊园南方集团公司配合高新规建局共同办理五份《成都市国有土地使用权出让合同》(郫国土〔2002〕）出让合同第085、086、087、088、089号)项下共计约416.49亩国有土地使用权，即不动产证川（2017）成都市不动产权第0021611、0021605、0021624、0021634、0021640的不动产转移登记手续，登记至高新规建局名下。高新规建局申请追加昊园南方实业公司为一审被告并请求其与昊园南方集团公司共同承担上述民事责任。庭审中，高新规建局陈述其对昊园南方实业公司的诉讼请求是认为昊园南方实业公司概括受让了昊园南方集团公司的合同权利义务。经一审法院当庭释明，高新规建局明确，如果一审法院认定合同权利义务概括转让成立，则其诉讼请求是向昊园南方实业公司主张，如认定不成立，则向昊园南方集团公司主张。 一审法院认定事实：2002年2月1日，四川昊园高科技发展有限责任公司与高新西区管委会签订《合同书》，就昊园科技园项目落户成都高新西区及征地区位、用地面积、土地性质、土地价格、奖励政策和配套设施等事宜进行了约定。2002年4月2日，四川昊园高科技发展有限责任公司与高新西区管委会签订《补充合同》，对土地款支付方式、税收优惠、政策支持等进行了补充约定。2002年7月1日，四川昊园高科技发展有限责任公司更名为四川昊园高科技发展（集团）有限公司。2002年8月1日，四川昊园高科技发展（集团）有限公司与高新西区管委会签订《协议书》就用地区位变更等进行了约定。2002年8月5日，四川昊园高科技发展（集团）有限公司与郫县国土局就涉案五宗地块分别签订了五份《成都市国有土地使用权出让合同》（郫国土〔2002〕出让合同第085、086、087、088、089号），约定郫县国土局向四川昊园高科技发展（集团）有限公司出让五宗国有土地使用权。同日，四川昊园高科技发展（集团）有限公司取得权证号为郫国用（2002）字第0202（085号合同）、0203（086号合同）、0204（087号合同）、0201（088号合同）、0205（089号合同）号的国有土地使用权证，土地使用权面积分别为54524.76平方米、62963.05平方米、61475.60平方米、45799.98平方米、52894.70平方米，共计277658.09平方米。2003年12月12日，成都市人民政府办公厅出台《关于界定高新区西部园区范围并实行统一管理有关问题的批复》。该批复第二条规定，高新区西部园区的行政区划不作调整，仍属郫县，成都市人民政府和郫县人民政府授权成都高新区管委会进行经济、行政和社会事务管理。2004年1月20日，四川昊园高科技发展（集团）有限公司更名为四川中信昊园高科技（集团）有限公司。2005年1月25日，成都市国土资源局高新分局、成都高新区建设用地统一征用开发办公室、成都高新区合作街道办事处、顺江村村委会、顺江村7、8、9、10组与四川中信昊园高科技（集团）有限公司签署《土地交接单》，共同向四川中信昊园高科技（集团）有限公司移交了案涉五宗地块。2005年至2007年期间，成都市规划管理局和高新规建局分别向四川中信昊园高科技（集团）有限公司颁发了案涉五宗地块的五份《建设工程规划许可证》和四份《建筑工程施工许可证》，四川中信昊园高科技（集团）有限公司取得十二份《竣工验收报告》，竣工工程包括：中信昊园产业园Ｂ区办公楼，中信昊园研发中心Ｆ1、Ｆ2、Ｆ3、Ｆ4，中信昊园产业园Ｂ区税控车间，中信昊园产业园检测中心Ｅ1、Ｅ2。2005年11月14日，郫国用（2002）字第0204号国有土地使用权证权证号变更为成高国用（2005）第9521号；2006年1月13日，郫国用（2002）字第0201号国有土地使用权证权证号变更为成高国用（2005）第9554号；2006年3月7日，郫国用（2002）字第0203号国有土地使用权证权证号变更为成高国用（2006）第4019号。2006年12月13日，四川中信昊园高科技（集团）有限公司更名为中信昊园南方集团有限公司。2007年8月16日，成都市国土资源局高新分局就昊园南方集团公司未按期足额支付《成都市国有土地使用权出让合同》（郫国土〔2002〕出让合同第088号）所涉土地出让金事宜向成都高新技术产业开发区人民法院提起诉讼，请求判决解除上述土地出让合同并收回对应土地。2008年4月25日，经成都高新技术产业开发区人民法院调解达成（2007）高新民初字第1152号《民事调解书》，主要内容为：案件审理过程中，成都市国土资源局高新分局与昊园南方集团公司协商达成一致。1.成都市国土资源局高新分局承继了高新西区管委会、郫县国土局与昊园南方集团公司所签订的所有合同文件项下的全部权利义务。2.昊园南方集团公司一次性支付完毕剩余尚未付清的土地款1584.04万元，如逾期未支付完毕剩余费用的，成都市国土资源局高新分局有权解除《成都市国有土地使用权出让合同》（郫国土〔2002〕出让合同第088号），昊园南方集团公司退回上述合同项下共计68.7亩的国有土地使用权。3.昊园南方集团公司立即就五份《成都市国有土地使用权出让合同》（郫国土〔2002〕出让合同第085、086、087、088、089号）对应的宗地按照成都市国土资源局高新分局的要求重新立项、规划、报建，于2009年4月30日前开工建设，且首次新开工面积不低于10万ｍ2，上述开工时间的确定标准为首栋主体建筑基础开挖后通过建设工程质量监督部门验槽的时间。如逾期开工，成都市国土资源局高新分局有权解除《合同书》《补充合同》《协议书》及五份《成都市国有土地使用权出让合同》（郫国土〔2002〕出让合同第085、086、087、088、089号），昊园南方集团公司退回上述合同项下共计416.49亩国有建设用地使用权。但因不可抗力，或者政府、政府有关部门的行为导致逾期开工的情况除外。2009年6月25日，昊园南方集团公司成立了全资子公司中信昊园成都高新置业有限公司。2009年7月1日，昊园南方集团公司向成都高新区管委会提交《关于申请延期开工建设的报告》（中信昊园南方发〔2009〕28号），请求调整项目开工建设计划延期1年。2009年8月20日，高新规建局向昊园南方集团公司回复《关于中信昊园项目延期开工建议的函》（成高规促函〔2009〕20号），原则同意中信科技孵化园项目开工建设时间顺延一年，如在延期时间内不能正式动工建设，将按相关法律、法规和约定对闲置土地进行处置。2010年7月15日，中信昊园成都高新置业有限公司更名为中信昊园成都置业有限公司。2010年10月26日，中信昊园成都置业有限公司取得成都规划管理局高新分局等五部门审批同意的《成都高新区建设项目总平方案会审表》（〔2010〕137号）审批同意的建筑面积为399276ｍ2。2011年7月19日，成都高新区党工委管委会办公室形成《成都高新区管委会2011年促进工业项目节约用地和工业厂房有效利用工作协调小组第四次工作会议纪要》，载明中信昊园成都置业有限公司在完成增资并与成都高新区管委会签订促建协议明确开竣工时间后，成都市国土资源局高新分局协助完成国土证换发手续，之后再与高新规建局完善相关报建手续、签订项目建设协议、按计划尽快启动建设。2011年9月9月，中信昊园成都置业有限公司与成都高新区管委会签订《成都高新区项目建设协议书》，约定项目于2011年11月18日前正式开工，2014年12月31日前工程竣工，如不能按约定完成项目建设，则所报建项目将被取消基础设施配套费减半征收优惠政策。协议一式六份，中信昊园成都置业有限公司、成都高新区管委会、高新区经贸发展局、投资服务局、高新规建局、成都市国土资源局高新分局各持一份。2011年9月10日，昊园南方集团公司、中信昊园成都置业有限公司向成都高新区管委会出具《关于调整开发建设报规、报建企业主体的报告》，请求成都高新区管委会配合为中信昊园成都置业公司办理相关报规、报建手续。2011年11月1日，中信昊园成都置业有限公司取得成都市规划管理局高新分局等五部门审批同意的《成都高新区建设项目总平方案会审表》（〔2011〕146号），审批建筑面积为924448.8ｍ2。在报规报建期间，中信昊园成都置业有限公司就项目建设事宜分别与第三方签订了《中信昊园Ｂ地块项目建设工程勘察合同书》《中信昊园项目建筑方案设计合同书》《中信昊园项目方案设计任务书》《中信昊园项目建设工程施工图设计合同书》《中信昊园项目销售中心景观方案及扩初设计合同书》《中信昊园项目建设工程施工图设计文件技术审查合同》《中信昊园成都项目总承包框架协议》《中信昊园成都Ｂ地块标段工程总承包协议》《中信昊园成都项目一期土石方工程合同书》《中信昊园成都项目一期建设工程监理服务合同书》《中信昊园项目销售中心室内装饰设计合同书》《中信昊园成都项目全过程造价咨询服务合同书》《中信昊园项目广告设计服务代理合同书》《中信昊园项目全案营销服务代理合同书》《中信昊园成都项目保安服务合同书》等。2011年11月2日，高新规建局以中信昊园成都置业有限公司未办理建筑施工现场安全监督手续，违反《成都市建筑施工现场监督管理规定》第十四条之规定为由，向中信昊园成都置业有限公司下发《暂停施工通知书》，责令中信昊园成都置业有限公司立即暂停施工，接受调查，听候处理。2013年2月25日，高新规建局向中信昊园成都置业有限公司送达《关于项目建设有关事宜的告知函》，载明《成都高新区项目建设协议书》约定的开工时间为2011年11月，尚未开工建设，要求中信昊园成都置业有限公司加快项目进度，开工时间不超过2013年6月底，否则将取消按工业地产开发建设的相关政策。2014年11月26日，中信昊园成都置业有限公司向成都高新区管委会提交《关于中信昊园项目开工建设的报告》，请求协助将案涉国有土地使用权从昊园南方集团公司更名至中信昊园成都置业有限公司，协助中信昊园成都置业有限公司办理建设工程项目立项批复、《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》《建设工程招标备案》等相关手续。2016年6月1日，成都市国土资源局高新分局向高新规建局、高新区经贸发展局核查昊园南方集团公司有无办理项目建设手续和备案手续。2016年6月6日，高新规建局、高新区经贸发展局回复称通过了总平方案审查，但未办理规划建设手续和项目备案手续。2016年6月24日，成都市国土资源局高新分局向昊园南方集团公司下发《成都市国土资源局高新分局关于对中信科技孵化园项目建设情况作出情况说明的函》，要求昊园南方集团公司对中信科技孵化园项目建设相关情况作出书面说明。2016年7月8日，昊园南方集团公司向成都高新区管委会提交《关于在成都市高新区拟建“产城一体”城市配套项目的报告》，请求将昊园南方集团公司所属416.49亩工业用地调规变性为二类住宅用地，容积率1.6-3.0，按双评估补缴土地出让金。2016年7月26日，成都市国土资源局高新分局向昊园南方集团公司下发《关于请中信昊园南方集团有限公司对中信科技孵化园项目建设情况再次作出情况说明的函》，要求昊园南方集团公司再次对中信科技孵化园项目规模、建设情况、投资数额及证据等情况作出说明。2016年8月31日，昊园南方集团公司向成都高新区管委会提交《关于在成都市高新区拟建“产城一体”城市配套项目的报告》，说明昊园南方集团公司将案涉五宗国有土地使用权注入昊园南方实业公司，并由昊园南方实业公司实施运营，再次请求将416.96亩工业用地调规变性为二类住宅用地，容积率为2.5—3.0，按双评估补缴土地出让金。2016年10月10日，昊园南方集团公司向成都高新区管委会提交《关于进行地籍调查的申请》，申请对案涉五宗土地进行更名、更址及土地转让的地籍调查。2016年12月22日，郫国用（2002）字第0202号国有土地使用权的权证号变更为川（2016）成都市不动产权第0018237号，郫国用（2002）字第0205号国有土地使用权的权证号变更为川（2016）成都市不动产权第0018178号。2016年12月23日，昊园南方集团公司与昊园南方实业公司签订了五份《作价入股协议》，并向成都市国土资源局递交五份《国有土地使用权转让申请书》，申请通过作价入股方式将案涉五宗国有土地使用权投入到昊园南方实业公司。2016年12月23日，成都市国土资源局行政审批处向成都市规划管理局高新分局出具《关于确认中信昊园南方集团有限公司位于成都市高新区合作街道范围内的5宗土地规划用途的函》，说明昊园南方集团公司申请以作价入股的方式将案涉五宗国有土地使用权注入昊园南方实业公司，请高新规建局协助核实五宗地块的现规划用途。2016年12月23日，高新规建局向成都市国土资源局行政审批处回复《关于确认编号为：成高国用（2005）9521号等5宗土地规划用途的函》，确认案涉的五宗国有土地使用权为一类工业用地。2016年12月27日，成都市国土资源局出具五份《国有建设用地使用权交易审查意见表》，确认昊园南方集团公司和昊园南方实业公司的申请资料齐备，符合成国土资发（2005）115号文的规定，同意办理过户手续。2017年1月25日，昊园南方实业公司取得涉案五宗地块的不动产权证书，权证号分别为川（2017）成都市不动产权第0021611号、0021605号、0021624号、0021634号、0021640号。2017年3月13日，成都高新区党工委管委会办公室发布《成都市高新区管委会2017年第4次规划国土联席会会议纪要》，原则上同意启动高新西区石院北片区（包含涉案五宗地块）控制性详细规划局部用地修改工作，拟将该区域工业用地调整为二类住宅用地。2017年6月19日，高新规建局召开了成都市城乡规划委员会专业委员会成都高新区2017年第6次会议，形成相关会议纪要，原则上通过了关于高新西区石院北片区控制性详细规划局部用地控规修改方案。2017年9月12日，中共成都高新区工委、成都高新区管委会印发《成都高新区党工委管委会机构设置方案（试行）》的通知（成高委发〔2017〕19号）及其《补充通知》（成高委发〔2017〕24号），决定将成都市国土资源高新分局并入高新规建局，并调整为本案一审原告。2018年3月26日，高新规建局向昊园南方集团公司下发《闲置土地调查通知书》，认为昊园南方集团公司未按《民事调解书》达成的约定按期开工，也未依法办理相关的开工建设手续，故将从即日起依照相关法律法规和有关约定启动闲置土地调查程序，并要求昊园南方集团公司对项目建设情况作出书面说明。2018年4月2日，昊园南方实业公司针对《闲置土地调查通知书》就项目的进展情况向高新规建局书面作出了详细回复，并承诺在规划确定后立即按规划开展项目建设。另查明，昊园南方实业公司系昊园南方集团公司在2016年8月4日出资100%设立；2017年1月6日，昊园南方集团公司将其所持昊园南方实业公司100%股权转让予重庆融航投资有限公司；2017年8月31日，重庆融航投资有限公司将其所持昊园南方实业公司100%股权转让予襄阳融侨房地产开发有限公司。一审法院认为，案涉《合同书》《补充合同》《协议书》以及《成都市国有土地使用权出让合同》（郫国土〔2002〕出让合同第085、086、087、088、089号）的签约主体虽然有所不同，但双方当事人对前述合同文件的签订不持异议，相关土地使用权已交付并办理了权属登记，合同均属有效。民事调解书作为人民法院确定双方权利义务的法律文书，对昊园南方集团公司、高新规建局具有约束力。本案争议焦点为：1.本案应属于民事诉讼还是行政诉讼受案范围；2.昊园南方集团公司与昊园南方实业公司之间是否构成合同权利义务的概括转让；3.如果属于民事诉讼的受案范围，高新规建局是否享有民事调解书约定的解除权，并要求昊园南方集团公司和昊园南方实业公司退还土地并协助办理土地过户手续。（一）本案应属民事诉讼还是行政诉讼的受案范围。本案纠纷系因《合同书》《补充合同》《协议书》以及《成都市国有土地使用权出让合同》（郫国土〔2002〕出让合同第085、086、087、088、089号）和《民事调解书》所引发，高新规建局依据《民事调解书》的解除条款提起本案诉讼，其诉请是解除相关合同、返还土地使用权等，该法律关系属于《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定的民事合同纠纷案件范围。（二）昊园南方集团公司与昊园南方实业公司之间是否构成合同权利义务的概括转让。高新规建局主张案涉五宗土地从昊园南方集团公司名下过户至昊园南方实业公司名下的行为构成权利义务概括转让，其依据是《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条的规定，即“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”。对此，昊园南方集团和昊园南方实业公司认为，昊园南方集团公司将案涉五宗土地过户至昊园南方实业公司系出资入股，不属于土地使用权转让。一审法院认为，昊园南方集团公司以土地出资入股的形式将案涉五宗土地过户至昊园南方实业公司名下系履行股东的出资义务而非一般意义上的土地使用权转让。《民事调解书》亦不属于上述条例规定的土地使用权出让合同和登记文件的范畴。因此，高新规建局关于昊园南方实业公司概括受让《民事调解书》中昊园南方集团公司权利义务的主张不能成立，不予支持。（三）关于高新规建局是否享有合同解除权的认定。高新规建局以昊园南方集团公司违反《民事调解书》调解事项第三条提出解除合同诉请，该条约定：昊园南方集团公司应就五份《成都市国有土地使用权出让合同》（郫国土〔2002〕出让合同第085、086、087、088、089号）对应的宗地按照高新规建局的要求开始重新立项、规划、报建等工作，于2009年4月30日前开工建设，且首次新开工面积不低于10万ｍ2，开工时间为首栋主体建筑基础开挖后通过建设工程质量监督部门验槽的时间，如逾期开工的，高新规建局有权解除《合同书》《补充合同》《协议书》及五份《成都市国有土地使用权出让合同》，昊园南方集团公司退回上述合同项下共计416.49亩国有土地使用权。高新规建局主张昊园南方集团公司至今未开展项目建设，因此其有权依据上述约定行使合同解除权。而这一焦点为本案的核心争点。证据显示，昊园南方集团公司确未在该《民事调解书》约定的期限内开工，而逾期又确系约定解除事由。表面看，高新规建局的解除事由符合《民事调解书》约定而应成立。然而，根据审理查明的事实，在《民事调解书》签订之后近十年间，双方当事人履行该调解书过程中基础事实发生了重大变化，双方的权利义务也因持续协商发生了重大变更，高新规建局依据原民事调解书行使解除权的理由不能成立。一审法院论述如下：第一，在项目建设过程中，成都高新区管委会、高新规建局、成都市国土资源局高新分局等主管部门确认了项目业主变更为中信昊园成都置业有限公司。同时，对项目开工时间、逾期开工的责任等一系列对土地开发建设影响重大的约定作出了变更，以下事实可以佐证：1.2009年8月，高新规建局书面致函昊园南方集团公司，同意项目开工时间顺延一年。2.2010年10月26日，中信昊园成都置业有限公司取得高新规建局等五部门审批同意的《成都高新区建设项目总平方案会审表》，审批建筑面积为399276ｍ2。次年11月，经审批建筑面积增加到924448.8ｍ2，增加超过一倍。3.2011年9月，成都高新区管委会与中信昊园成都置业有限公司签订的《成都高新区项目建设协议书》第二条和第四条约定应于2011年11月18日前正式开工，2014年12月31日前工程竣工，如中信昊园成都置业有限公司不能按照以上约定完成项目建设，后果是所报建项目将被取消基础设施配套费减半征收优惠政策。而该协议书一式六份交由高新规建局、成都市国土资源局高新分局等部门分别留存。4.2013年2月，高新规建局向中信昊园成都置业有限公司发送的《关于项目建设有关事宜的告知函》要求中信昊园成都置业有限公司加快项目的推进进度，开工时间不超过2013年6月，逾期不能开工将被取消按工业地产开发建设的相关政策。第二，2016年后，项目土地的使用权人和项目业主变更，项目土地用途也进入规划调整程序，在双方往来的函件中未再设定新的开工时间和逾期开工责任。1.昊园南方集团公司于2016年向成都高新区管委会申请将案涉五宗土地作为出资全部注入昊园南方实业公司，同时请求变更土地用途为二类住宅用地。2.2017年1月，在高新规建局的配合下，经成都市国土资源局批准，该五宗土地作为出资全部过户到了昊园南方实业公司名下。至此，土地使用权人和项目业主均变更为昊园南方实业公司，成都高新区管委会、高新规建局、成都市国土资源局高新分局均没有再设定项目开工时间和逾期开工可以解除合同的民事责任。3.2017年3月，成都高新区管委会发布《2017年第4次规划国土联席会议纪要》，原则上同意启动高新西区石院北片区（包含涉案五宗地块）控制性详细规划局部用地修改工作，拟将该区域工业用地调整为二类住宅用地。2017年6月，高新规建局召开成都市城乡规划委员会专业委员会成都高新区2017年第6次会议，通过了上述修改方案。综上，在《民事调解书》约定的开工期间届满后八年间，合同双方及相关行政机关对项目业主、开工时间、逾期开工的后果等均已达成了多次重大变更的合意，项目土地的使用权人、项目土地的用途也已进入调整程序，这一系列的变化足以对项目开工建设产生重大影响。《民事调解书》第三条约定的解除条件发生实质性变更后，高新规建局仍援引该条约定的期限主张合同解除权与一审法院查明的事实不符，其诉请不予支持。退而论之，《民事调解书》约定的开工时间为2009年4月30日，高新规建局在2009年便已知晓昊园南方集团公司未正式开工，至2018年提起诉讼近九年期间，不仅未要求解除合同，还与相关行政机关参与项目建设和规划调整、项目土地使用权人变更等重大事宜，其认为昊园南方集团公司逾期开工违约进而主张解除权事由成就的观点有悖常理，且行使解除权超过了合理期限而不能成立，亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百三十四条第一款、第一百四十八条之规定，判决：驳回高新规建局的诉讼请求。本案案件受理费100元，由高新规建局承担。 二审中，当事人没有提交新证据。昊园南方集团公司、昊园南方实业公司对一审查明事实不持异议。高新公园城市建设局对一审查明事实提出以下异议：1．对2011年7月19日成都高新区党工委管委会办公室形成《成都高新区管委会2011年促进工业项目节约用地和工业厂房有效利用工作协调小组第四次工作会议纪要》的引述与原文不一致；2．对2011年9月9日中信昊园成都置业有限公司与成都高新区管委会签订《成都高新区项目建设协议书》没有引述完整；3．2016年8月31日，昊园南方集团公司向成都高新区管委会提交《关于在成都市高新区拟建“产城一体”城市配套项目的报告》中的“注入”，原文为“过户剥离”；4．2016年12月23日，成都市国土资源局行政审批处向成都市规划管理局高新分局出具《关于确认中信昊园南方集团有限公司位于成都市高新区合作街道范围内的5宗土地规划用途的函》中的“注入”，原文为“转让”；5．对2016年12月27日成都市国土资源局出具5份《国有建设用地使用权交易审查意见表》没有引述完整；6．2018年4月2日，昊园南方集团公司针对《闲置土地调查通知书》提出的回复意见中承诺在规划“调整完成后”而不是“确定后”立即按规划开展项目建设。对高新公园城市建设局提及一审法院未引述完整的两点异议，本院在二审中另予查明；其提出的其余异议，没有实质性意义。至此，本院对一审法院查明事实予以确认。 另查明：1．中共成都高新区工委、成都高新区管委会于2019年4月26日印发《成都高新区党工委管委会机构设置方案（施行）》的通知，决定设立高新公园城市建设局，负责建设、房产、自然资源等工作。2．2011年9月9日，中信昊园成都置业有限公司与成都高新区管委会签订《成都高新区项目建设协议书》，还约定本协议一经签订，如项目不能按期开工，乙方（中信昊园成都置业有限公司）须提前书面申请，由规划建设局牵头对项目进行重新审核。对于未申请或经协商未达成一致意见，则本协议自动失效。3．2016年12月27日，成都市国土资源局出具5份《国有建设用地使用权交易审查意见表》，还确认因作价增资，土地使用权拟转让给受让方。土地使用权转让后，原出让合同及合同附件约定的权利与义务随之转移。4．高新公园城市建设局承认昊园南方集团公司在本案诉讼前已付清案涉五宗国有土地使用权的出让金。5．双方在一审中均认可，昊园南方集团公司在2007年8月16日成都高新技术产业开发区人民法院受理（2007）高新民初字第1152号案件前已按总体规划修建完毕工程项目，所修建的房屋是在该院《民事调解书》签收后才被拆除的。 本院认为，本案涉及国有土地使用权出让方面的《合同书》《补充合同》《协议书》《成都市国有土地使用权出让合同》（郫国土〔2002〕出让合同第085、086、087、088、089号）的签约主体虽然有所不同，但是各方当事人对前述合同文件的签订不持异议，案涉土地已交付并办理了权属登记，昊园南方集团公司也已支付全部土地出让金，前述合同均属有效。《民事调解书》作为人民法院确定当事人权利义务的法律文书，对昊园南方集团公司、高新公园城市建设局具有约束力。本案二审争议的焦点是：1．高新公园城市建设局能否主张解除案涉国有土地使用权出让合同；2．昊园南方实业公司是否概括受让昊园南方集团公司在案涉国有土地使用权出让合同中的权利义务。关于高新公园城市建设局能否主张解除案涉国有土地使用权出让合同。其一，一般而言，合同解除权基于债的存在（不履行或迟延履行合同之债）而产生。在债的不履行情形下当事人约定有解除权，解除权人在行使解除权前债已获清偿，解除权归于消灭。《民事调解书》第三条约定：昊园南方集团公司应就五份《成都市国有土地使用权出让合同》对应的宗地按照成都市国土资源局高新分局的要求开始重新立项、规划、报建等工作，于2009年4月30日前开工建设，逾期开工成都市国土资源局高新分局有权解除《合同书》《补充合同》《协议书》及五份《成都市国有土地使用权出让合同》。但是，成都高新区管委会于2017年3月发布《2017年第4次规划国土联席会议纪要》，原则上同意启动高新西区石院北片区（包含涉案五宗地块）控制性详细规划局部用地修改工作，拟将该区域工业用地调整为二类住宅用地；高新规建局也于2017年6月召开成都市城乡规划委员会专业委员会成都高新区2017年第6次会议，通过了上述修改方案。于此情形，再让昊园南方集团公司按最初总体规划重新报规、报建，不具有现实性和正当性，与法律公平正义价值实相违背，双方约定合同解除权的目的和基础已不复存在。其二，合同解除权因权利人的抛弃而消灭。解除权属单方法律行为，权利人可向相对人明确作出抛弃解除权的意思表示，也可依默示的方式而为抛弃。根据查明的事实：高新规建局于2009年8月20日书面致函昊园南方集团公司，同意项目开工时间顺延一年，如在延期内不能正式动工建设，将按相关法律、法规和约定对闲置土地进行处置；中信昊园成都置业有限公司于2010年10月26日取得高新规建局等五部门审批同意的《成都高新区建设项目总平方案会审表》，审批建筑面积为399276m2，次年11月审批建筑面积增加到924448.8m2；成都高新区管委会与中信昊园成都置业有限公司于2011年9月9日签订《成都高新区项目建设协议书》，约定于2011年11月18日前正式开工，2014年12月31日前工程竣工，如中信昊园成都置业有限公司不能按照以上约定完成项目建设，后果是所报建项目将被取消基础设施配套费减半征收优惠政策；高新规建局于2013年2月25日向中信昊园成都置业有限公司发送的《关于项目建设有关事宜的告知函》，要求中信昊园成都置业有限公司加快项目的推进进度，开工时间不超过2013年6月，逾期不能开工将被取消按工业地产开发建设的相关政策。以上事实表明，高新公园城市建设局本来可自2009年5月1日起行使合同解除权，但其不但不行使解除权，还明示对动工时间、逾期开工的责任进行变更，可视为高新公园城市建设局以默示的方式抛弃了解除权。此外，虽然《民事调解书》没有明确约定解除权行使期限，但是高新公园城市建设局在能够行使解除权的情况下长期怠于行使此项权利，致使双方的民事权利义务长期处于悬而未决的状态，不符合法律安定秩序的价值要求。因此，一审法院以双方当事人履行《民事调解书》的基础事实发生了重大变化，双方的权利义务也因持续协商发生了重大变更，以及行使解除权超过了合理期限为由判定高新公园城市建设局不能依据该民事调解书行使解除权并无不当，高新公园城市建设局提及一审判决以项目情况发生重大变化、《民事调解书》约定的解除情形已不复存在、解除权的行使超过合理期间为由错误认定高新规建局不享有合同解除权的上诉理由不成立。至于昊园南方实业公司是否概括受让昊园南方集团公司在案涉国有土地使用权出让合同中的权利义务问题，因高新公园城市建设局在本案中不能行使解除权，对解除相对人系昊园南方集团公司抑或昊园南方实业公司的确定已无实际意义，故本院对昊园南方实业公司与昊园南方集团公司之间是否存在概括受让合同权利义务法律关系不予置评。 综上所述，高新公园城市建设局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由成都高新技术产业开发区公园城市建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘长江 审判员  徐 红 审判员  王 惠 二〇一九年十二月五日 书记员  崔 秋