山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行终51号   上诉人（原审被告）长治市城区人民政府。   法定代表人杨某，该区区长。   委托代理人皇甫某，北京市蒲泽律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）郭某，女，1967年7月13日出生，汉族，住长治市。   上诉人长治市城区人民政府因郭某诉长治市城区人民政府行政强制拆除一案，不服晋城市中级人民法院（2017）晋05行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告郭某经营西南关村水池及长治市城区三乔商务宾馆。2016年9月4日，长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室下达限期拆除通知单，同年9月6日，被告组织强制拆除原告经营的鱼池及附属设施。2017年2月15日长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室下达限期拆除通知单，同年2月22日，被告组织对原告经营的三乔商务宾馆建筑予以拆除。   原审法院认为，本案所涉水池、三乔商务宾馆等建筑物及相关附属设施系由原告郭某实际经营使用，本案原告主体适格。因长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室系长治市人民政府下设的临时机构，其责任也应当由长治市城区人民政府承担，本案被告主体适格。被告作出《限期拆除通知单》后，没有公告、没有告知相对人申请复议权及诉权，且没有给相对人预留复议及起诉的合理期限，径行实施强制拆除，违反《行政强制法》第四十四条的规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告长治市城区人民政府强制拆除原告郭某经营的水池、三乔商务宾馆等建筑物及相关附属设施的行政行为违法。   长治市城区人民政府上诉称，一、被上诉人（一审原告）的主体是否适格的问题。根据《行政诉讼法》第25条第一款的规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到本案，被上诉人必须是被拆除的房屋所有人或者建设房屋的人。本案中，与西南关村委签订《承包水池合同书》的不是被上诉人，实际建设被拆除的房屋的建设者也不是被上诉人。2013年3月5日国土资源局下达《责令停止违法行为通知书》的相对人也不是被上诉人。被上诉人没有任何证据能证明被拆除的违法建筑是被上诉人自己建设的!依法被上诉人不是本案适格的原告。二、上诉人（一审被告）主体是否适格的问题。本案庭审中上诉人明确表示，城区政府在“五道五治”、“拆除违建”行动中起的作用是：“宣传、指导、协调、监督”。具体实施“拆除违建”这一具体行政行为的是长治市国土资源局城区分局（以下简称：城区国土局）。为证明这一事实，上诉人当庭举证l、城区国土局2017年2月15日给三乔宾馆下达的《告知书》；2、录像资料，证明山乔宾馆负责人当日收到该份《告知书》；3、西南关村委关于申请对三乔宾馆违占违建进行拆除的申请；4、城区国土局出具的《情况说明》；5、城区国土局工作人员崔亮的证言等证据。以上五份证据均直接证明：实施“拆违”这一具体行政行为的行政主体是国土部门。依据《行政诉讼法》第二十六条的规定：作出行政行为的行政机关是被告。一审法院不顾这一基本事实，仅凭之前一起案件中代理人“当庭明确表示，拆除行为是由长治市城区人民政府组织实施的”为由，主观推定上诉人是适格的被告，明显违反了“以事实为根据，以法律为准审”的基本办案原则，违背了“重证据，轻口供”的基本理念。三、关于诉讼时效的问题。根据《行政诉讼法》第46条第一款的规定：公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中所涉及的“水池”被拆除是在2016年9月6日，而被上诉人是在2017年8月14日向法院提起诉讼，超过法律规定的时间5个月之久。明显超过法律规定的诉讼时效。另外，根据《承包水池合同书》可以明确地看出，“水池”是村委会所有，与被上诉人没有任何的关系，一审法院判定拆除“水池”的行政行为违法没有法律依据。三、本案缺失必要的诉讼参与人。通过庭审不难发现西南关村委是该次“拆违”的第一责任人，违法建筑所侵占的土地也属于西南关村委所有，收回该土地后直接的受益人也是西南关村委，因此，西南关村委是本案的利害关系人。根据《行政诉讼法》第二十九条的规定，人民法院应当通知西南关村委参加诉讼。综上所述，一审判决认定事实错误、适用法律不当，程序上忽略了第三人。恳请二审法院在查清事实的基础上，依法撤销一审判决，发回重审或直接改判，以维护法律的尊严，维护上诉人的合法权利。   本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案被诉的行政强制拆除行为发生在长治市城区政府开展的“五道五治”行动中，该项行动是长治市、区两级政府解决城乡道沿线环境问题，加强公路沿线环境治理，改善城乡面貌的重大举措，也是一项惠及人民群众福祉的民生工程。上诉人长治市城区人民政府在行政管理和执法过程中，应当牢固树立依法行政的理念，切实做到“法无授权不可为，法定职责应当为”，恪守依法行政、合理行政、程序正当的行政法治原则，把政府活动全面纳入法治轨道，在法治的轨道上行使权力，从而维护好广大人民群众的根本利益。   关于本案被上诉人起诉时是否符合法定起诉条件的问题。关于被告主体的问题。2016年12月12日，长治市城区政府制定并下发了《长治市城区“五道五治”暨市容市貌综合整治行动实施方案》，并成立了由城区主要领导任务组长、副组长的领导小组。本案中，上诉人辩称，由于之前同类案件代理律师工作的失职，凭主观断定“拆违”是政府的行为，故辩称其不是本案被诉行政强制拆除行为的实施主体，亦不是本案适格被告主体。而上诉人长治市城区人民政府在之前其他同类型案件中，当庭认可行政强制拆除行为由其组织实施。上诉人作为一级地方人民政府应当坚持依法行政，诚信行政，同类型案件前后陈述矛盾，且无合理解释。同时长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室系长治市城区人民政府下设的临时机构，其责任也应当由长治市城区人民政府承担，故上诉人的主张不能成立，本院不予支持。关于原告主体的问题。本案所涉水池、三乔商务宾馆等建筑物及相关附属设施系由被上诉人郭某实际经营使用，本案被诉的行政强制拆除行为与被上诉人郭某有着直接的利害关系，被上诉人郭某的原告主体适格。关于起诉期限的问题。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被诉行政强制拆除行为发生于2016年9月6日，上诉人在实施该行政行为时并未告知被上诉人的诉权和起诉期限，被上诉人在当日得知被诉行政行为的内容，其于2017年8月14日向人民法院提起行政诉讼，并未超过1年的起诉期限，上诉人的该项上诉主张，本院不予支持。   关于本案被诉行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，被上诉人郭某经营的山乔宾馆所占土地系与西南关村民委员会签订土地租赁合同，其地上所建山乔宾馆等固定建筑，并未办理相关规划、建设及用地手续，未办理过集体土地使用证及房屋所有权证。上诉人长治市城区人民政府应当依照上述相关法律规定，依法作出相应处理。   《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，2016年9月4日，长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室下达限期拆除通知单，同年9月6日，上诉人组织强制拆除被上诉人经营的鱼池及附属设施。2017年2月15日，长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室下达限期拆除通知单，同年2月22日，上诉人组织对被上诉人经营的三乔商务宾馆建筑予以拆除。上诉人实施上述行政行为时并未听取被上诉人的陈述申辩，对强制拆除没有进行公告，没有告知被上诉人申请复议和诉讼的权利，也没有给被上诉人预留复议和诉讼的合理期限，上诉人实施行政强制拆除的程序明显违反上述法律规定，程序存在明显违法。   综上，原审判决结果正确，应予维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人长治市城区人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李克恭     二○一八年九月二十六日   书记员 穆五谋