山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行终246号   上诉人（原审原告）陈某，男，1974年6月11日出生，汉族，住太原市。   上诉人（原审原告）荣某，男，1963年4月10日出生，汉族，住太原市。   被上诉人（原审被告）太原市小店区人民政府。   法定代表人李某，该区区长。   委托代理人韩某，该区政府工作人员。   委托代理人曹某，山西臻兴律师事务所律师。   上诉人陈某、荣某因诉太原市小店区人民政府信息公开答复一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2017）晋03行初417号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告陈某、荣某系山西省太原市××区民，在该村拥有承包地。因原告所在村的集体土地面临征用，原告于2016年7月6日向被告太原市小店区人民政府申请公开该村土地被征收为国有土地的征地批准文件及其报批材料。被告太原市小店区人民政府于2017年7月21日作出了《政府信息公开申请答复书》，并送达原告陈某、荣某。被告太原市小店区人民政府所作出《政府信息公开申请答复书》认为：原告在2017年7月6日的《太原市小店区人民政府信息公开申请表》中明确所需政府信息的用途为：“查验自身相关信息”，依据国务院办公厅《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发[2008]36号）和《山西省政府信息公开规定》第二十四条之规定，被告对原告申请公开的内容不予提供；依据《山西省政府信息公开规定》第二十七条之规定，原告申请公开的内容属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，被告对原告申请公开的内容不予公开。原告陈某、荣某对于被告太原市小店区人民政府所作出的答复不服，特形成本诉。   原审法院认为，原告陈某、荣某在2017年7月6日向被告太原市小店区人民政府提出申请公开山西省太原市××区集体土地被征收为国有土地的征地批准文件及其报批材料政府信息，上述材料应属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，依据《山西省政府信息公开规定》第二十七条第（七）项之规定，被告太原市小店区人民政府对原告陈某、荣某申请公开的内容可不予公开。被告太原市小店区人民政府在法定期限内向原告作出了信息公开答复，故被告太原市小店区人民政府向原告陈某、荣某作出《政府信息公开申请答复书》内容和程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决如下：驳回原告陈某、荣某诉讼请求   陈某、荣某上诉称，一、上诉人申请公开的信息属于被上诉人应当主动公开的范畴，被上诉人以上诉人申请公开的信息属于与自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予公开，属于事实认定不清，适用法律错误。根据《政府信息公开条例》及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，应当依法公开的政府信息分为两类：行政机关依职权应当主动公开的信息和依申请公开的政府信息。其中，《政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。第十一条第（三）项规定，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。据此，上诉人向被上诉人申请公开的信息属于在征收拆迁过程中被上诉人应当公开的信息，被上诉人以该信息属于与自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予公开，显然不符合法律规定。另，如果被上诉人以上述理由为由拒绝公开，那么需承担相应的举证责任-证明上诉人所申请公开的政府信息不属于前述9-12条规定的政府必须主动公开范畴内的信息。如其不能举证证明，就要承担举证不能的法律责任。本案中，上诉人向被上诉人提出的政府信息公开申请中，在用途描述一栏中表述为“查验自身相关信息”，应当说上诉人对自身需要的表述是明确、清晰的。从《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项可知，上诉人对于“生产、生活、科研等特殊需要”也只有合理说明的义务，并不强求上诉人一定要提供证据证明。因此，一审法院在未查清案件事实的基础上作出的判决违法，应予撤销。二、一审法院以上诉人所申请信息为内部管理信息为由不予公开，属于认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。根据《政府信息公开条例》第二条、第九条、第十一条规定可知，上诉人申请公开的内容属于政府应当主动公开的信息，上诉人所在村土地正在面临征收拆迁，该信息涉及上诉人的切身利益，故，被上诉人以该信息属于内部管理信息为由不予公开，证据不足。而被上诉人依据的国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开的意见》（国办发（2010）5号）规定只能作为参考，不能作为证明被上诉人作出被诉行政行为合法的法律依据。国务院办公厅属于国务院的内设机构，其制定的文件属于规章以下的行政规范性文件。根据行政诉讼法的规定，规章以下的行政规范性文件既不是具体行政行为合法性审查的“依据”，也不是具体行政行为合法性审查的“参考”，对规章以下行政规范性文件，如认定其合法性必须是符合法律、法规、规章。在本案中，一审法院依据的《山西省政府信息公开规定》第二条第二款缩小了《政府信息公开条例》规定的信息公开范围，且与该条例相抵触，该条款不能作为审查政府信息是否应当公开的依据。因此，一审法院以上诉人申请的信息属于内部管理行为为由不予公开没有法律上的依据，不合法。综上，一审法院判决错误、应予撤销，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。   本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院另查明，2017年7月6日，上诉人陈某、荣某同时向山西省人民政府、山西省国土资源厅提出内容相同的政府信息公开申请。2017年7月24日，山西省国土资源厅作出《山西省国土资源厅办公室关于公开政府有关信息的复函》，向陈某、荣某明确答复，你们所在地块尚未办理征收手续，你们所申请的行政批复文件及其他相关材料不存在。2017年7月26日，山西省人民政府办公厅作出《政府信息公开答复书》，向陈某、荣某明确答复，你们申请公开的“太原市××区集体土地征为国有的政府征收地批复文件及其他报批材料”信息不存在。   本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十一条第三项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，上诉人向被上诉人提出政府信息公开申请，被上诉人向上诉人提供政府信息的前提是政府信息确实存在。所谓确实存在，是指政府信息客观存在，而不能依据逻辑进行想当然的“推理”。上诉人陈某、荣某向被上诉人太原市小店区人民政府申请公开该村土地被征收为国有土地的征地批准文件及其报批材料，上诉人陈某、荣某同时向山西省人民政府、山西省国土资源厅提出内容相同的政府信息公开申请。根据山西省国土资源厅的答复，上诉人所在地块尚未办理征收手续，上诉人所申请的行政批复文件及其他相关材料不存在。根据山西省人民政府的答复，上诉人申请公开的“太原市××区集体土地征为国有的政府征收地批复文件及其他报批材料”信息不存在。即使上诉人陈某、荣某申请公开其所在村土地被征收为国有土地的报批材料存在，也属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，依据《山西省政府信息公开规定》第二十七条第（七）项之规定，上诉人申请公开的内容可不予公开。本案中，在上诉人提供不出政府信息确实存在的相关线索，也没有确凿证据否定行政机关关于政府信息不存在的答复的情况下，上诉人的上诉主张，本院不予支持。原审判决驳回陈某、荣某的诉讼请求，结果正确，本院予以维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判决。   一、二审案件受理费各五十元，由上诉人陈某、荣某负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 韩广春   审判员 李 强     二〇一八年十月十五日   书记员 吴 婷