江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终355号 上诉人（原审原告）广东金洋水产养殖有限公司，统一社会信用代码×××793，住所地广东省广州市番禺区石楼镇江鸥村东一间。 法定代表人潘淦，董事长。 委托代理人吴洪，广东人民时代律师事务所律师。 上诉人（原审原告）苏文昌，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）朱继业，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）冯海峰，性别：××，××年××月××日生，××族。 以上四上诉人共同委托代理人邱作强，广东威戈律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市行政审批局，统一社会信用代码×××61Ｑ，住所地江苏省靖江市阳光大道**。 法定代表人何剑君，局长。 委托代理人范珺，该局工作人员。 委托代理人卢玲媛，江苏惟初律师事务所律师。 原审第三人靖江市豚之杰食品有限公司，住所地江苏省靖江市马桥镇集福村观音堂。 法定代表人朱俊。 原审第三人朱俊，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人严杰，性别××年××月××日生，××族。 上诉人广东金洋水产养殖有限公司（以下简称广东金洋公司）、苏文昌、冯海峰、朱继业因与被上诉人靖江市行政审批局工商变更登记一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，靖江市豚之杰食品有限公司（以下简称豚之杰公司）成立于2016年5月27日，法定代表人为朱俊，经营范围为：“食品生产、加工、销售；农副产品、预包装食品销售”；公司注册资本100万元，公司章程载明股东包括：朱俊、吕静、严杰、高海海、丁银锋；公司章程第十五条内容为：“公司设董事会，成员为3人，由股东会选举产生。董事任期3年，任期届满，连选可以连任。董事会设董事长1人，由董事会选举产生”；第十七条内容为：“召开董事会会议，应当于会议当日通知全体董事。董事会应当对所议事项的决定作成会议记录，出席会议的董事应当在会议记录上签名。董事会会议由董事长召集和主持；董事长不能履行职务或者不履行职务的，由半数以上董事共同推举一名董事召集和主持”；第二十二条的内容为：“董事长为公司的法定代表人，任期3年，由董事会选举产生，任期届满，可连选连任”。 靖江市行政审批局一审中提交的证据显示，豚之杰公司2017年6月15日向靖江市市场监督管理局（以下简称靖江市市监局）申请变更登记，内容包括：“法定代表人变更为潘淦；股东变更为朱俊、吕静、严杰、高海海、丁银锋、广东金洋公司；经营范围变更为：食品生产、加工、销售；农副产品、预包装食品、饲料销售；内陆水产养殖、销售；农作物种植、销售；种植技术、水产养殖技术开发、技术咨询、技术推广服务；自营和代理各类商品及技术的进出口业务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。同时对下列事项备案：董监事备案、章程备案、工商联络员备案，备案资料载明豚之杰公司董事会成员为潘淦、朱俊、严杰，朱继业为监事，联络员为朱俊。 广东金洋公司、苏文昌、冯海峰、朱继业一审中提交的证据显示自2018年1月起，豚之杰公司股东之间产生矛盾。2018年3月12日朱平向靖江市市监局递交申请材料，申请设立江苏豚之杰水产品有限公司，股东为豚之杰公司、朱俊、朱平，靖江市市监局于2018年3月16日以（1280325）公司设立[2018]第03160009号公司设立登记受理通知书受理申请，同日作出（1280325）公司设立[2018]第03160009号公司准予设立登记通知书，核准江苏豚之杰水产品公司设立登记。时任豚之杰公司法定代表人的潘淦以股东会决议虚假为由要求靖江市市监局撤销江苏豚之杰水产品有限公司的登记，后以靖江市市监局不履行法定职责为由向原审法院提起行政诉讼，原审法院经审理后于2018年11月19日作出（2018）苏1291行初216号行政判决，驳回豚之杰公司的诉讼请求，现已发生法律效力，生效判决查明豚之杰公司的公章在朱俊处，豚之杰公司尚存在以下纠纷：1.诉高伟公章返还纠纷；2.诉朱俊、朱平履行变更登记义务纠纷；3.诉朱俊、朱平企业名称权纠纷；4.朱俊、朱平、高伟诉豚之杰公司出资纠纷；5.朱俊等诉豚之杰公司履行变更登记义务纠纷。 靖江市行政审批局提交证据中有形成于2018年6月5日的临时董事会决议一份，该决议由在靖江市市监局备案的董事会成员朱俊、严杰签名，决议内容包括免去潘淦董事长职务由朱俊担任董事长、免去冷亚明财务负责人重新聘任钱建霞为公司财务负责人的内容，广东金洋公司、苏文昌、冯海峰、朱继业与靖江市行政审批局一致确认朱俊于董事会决议××后××向××市监局申请法定代表人变更，广东金洋公司、苏文昌、冯海峰等在靖江市市监局工作人员提示下向靖江市人民法院提起民事诉讼，同时申请对豚之杰公司股东、法定代表人、公司地址相关事宜禁止办理变更登记，靖江市人民法院于2018年6月11日向靖江市市监局送达了（2018）苏1282民初2622号民事裁定书及协助执行通知书，限制靖江市市监局协助办理豚之杰公司相关变更登记。2019年1月15日，靖江市市监局根据靖江市人民法院送达的（2018）苏1282民初2662号民事裁定书和协助执行通知书，解除对涉及豚之杰公司股东、法定代表人、公司地址相关事项办理变更登记的禁止。 豚之杰公司于2019年1月15日填写由朱俊签名的公司登记（备案）申请书，同时提交法定代表人信息表、董事监事经理信息表、财务负责人信息表、联络员信息表、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、豚之杰公司临时董事会会议决议等材料。靖江市市监局审查后于次日受理豚之杰公司法定代表人姓名变更申请，认为该公司已提交全部必要文件，变更登记核定意见表中记载核准意见为“同意核准登记”，向豚之杰公司委托代理人缪丹丹出具准予变更登记通知书，确定的主要变更事项为：法定代表人由潘淦变更为朱俊，同时对董事、监事、经理和工商联络员予以备案，于2019年1月28日向豚之杰公司发放了变更后的营业执照。广东金洋公司、苏文昌、冯海峰、朱继业提交的证据显示其代理人于2019年1月23日和1月26日分别向靖江市市监局提交书面申请，要求撤销豚之杰公司法定代表人的变更登记。 另查明，2019年2月16日靖江市机构改革方案显示，原属于靖江市市监局的工商登记职责由新组建的靖江市行政审批局行使。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案争议焦点在于：1.靖江市市监局办理豚之杰公司法定代表人变更登记是否尽到审查义务；2.变更登记程序是否合法。 关于焦点1，作为一种依申请的行政行为，公司变更登记包括当事人申请和登记机关受理、审查、登记、造册、颁证等多个环节。其中，公司登记机关的审查是诸多环节中最为关键和最为重要的一环，直接决定着登记申请能否得到准许，登记程序能否顺利进行，登记目的能否有效实现。所谓变更登记审查，是指登记机关对公司提出的变更登记申请是否符合法律、行政法规的规定依法进行审查的活动。关于公司变更登记的审查问题，一般有形式审查说和实质审查说两种观点。大体上，形式审查说认为，行政许可机关在实施许可时仅对申请材料是否齐全、是否符合法定形式负有审查职责，对申请材料真实性不作审查，也不对申请材料真实性承担责任。实质审查说则主张，行政许可机关在实施许可时应当对申请材料是否真实有效进行核实，以确保许可的合法有效。不同的审查学说反映不同的审查标准，代表着不同的价值取向：形式审查重在突出登记效率，实质审查旨在强调交易安全。上述两种变更登记审查模式均具有其合理内核，尤其是随着国家治理能力和治理体系的进步和商事制度改革的深入，公共服务需求渐趋紧迫，行政管理扁平化趋势越发明显的现实背景下，无论是形式审查还是实质审查均难以适用公司登记实践需要，无法满足公司登记案件审判的现实需求。为此，必须适时对公司变更登记的审查模式作出调适，在借鉴吸收现有审查模式合理成分基础上，用“法定条件审查说”指导公司变更登记工作实践。所谓“法定条件审查说”，主要是指公司登记机关根据《中华人民共和国公司法》和《公司登记条例》等法律法规的规定，审查相关主体的变更登记申请，如申请人提供的书面材料能够成立，不存在表面上不符合规定之处，则予以变更登记；相反，如申请人提供的书面申请材料存有疑点或者不能确定，则不予变更登记。《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第二条规定，登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持。该条规定确定了以下几个问题：一是登记机关必须对申请材料真实性进行审查；二是对申请材料真实性的审查首先是形式上的，即看是否存在表面上的不一致或错误之处；三是如果登记机关无法得出真实或虚假的结论，则需要进一步核实，申请人必须配合；四是登记机关无法得出是否真实结论的，可以不予变更登记。或者完善和补充材料后再提出申请；五是登记机关可以判断申请材料本身是否合法、有效，但对申请材料记载的内容是否合法、有效无法作出实质判断，只能是形式上的判断。上述座谈会纪要较为全面系统地提出了包括变更登记在内的公司登记的一般审查模式，即法定条件审查模式。这种模式既是登记机关在变更登记审查时应当遵循的工作方式，也是人民法院审理公司登记行政案件所应遵循的审查思路。 《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条规定：“企业法人申请办理法定代表人变更登记，应当向原企业登记机关提交下列文件:(一)对企业原法定代表人的免职文件;(二)对企业新任法定代表人的任职文件;(三)由原法定代表人或者拟任法定代表人签署的变更登记申请书”；第七条规定：“有限责任公司或者股份有限公司更换法定代表人需要由股东会、股东大会或者董事会召开会议作出决议，而原法定代表人不能或者不履行职责，致使股东会、股东大会或者董事会不能依照法定程序召开的，可以由半数以上的董事推选一名董事或者由出资最多或者持有最大股份表决权的股东或其委派的代表召集和主持会议，依法作出决议”；公司登记条例第二十七条第一款规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：(一)公司法定代表人签署的变更登记申请书;(二)依照《公司法》作出的变更决议或者决定;(三)国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件”；《市场主体登记实用手册》第（四）部分关于法定代表人变更登记提交材料规范中要求提交以下材料：公司登记申请书、指定代表或者共同委托代理人的证明、根据公司章程的规定提交原任法定代表人的免职证明和新任法定代表人的任职证明（有限责任公司提交股东会决议、董事会决议或其他任职文件）、法定代表人信息。本案中，朱俊向靖江市市监局申请法定代表人变更登记时提交的登记材料符合上述规范要求和企业法人法定代表人登记规定的要求，靖江市市监局对材料真实性进行审查，认为其提交材料表面看并无不一致或错误之处，且董事会决议形式上符合豚之杰公司章程规定，合法、有效，该判断于法有据，并据此作出豚之杰公司法定代表人变更登记，认定事实清楚、证据充分。 广东金洋公司、苏文昌、冯海峰、朱继业认为申请材料记载的内容不合法、有效，与豚之杰公司有关股东出资、表决权行使等相矛盾，但上述主张属于豚之杰公司内部管理中有关权利的实质判断范畴，靖江市市监局作为登记机关无法作出实质判断。广东金洋公司、苏文昌、冯海峰、朱继业认为朱俊使用未经备案公章，而豚之杰公司与朱俊之间存在公章掌管的争议，靖江市行政审批局并不知晓，且法定代表人变更登记中并不要求审查公章是否为备案公章；广东金洋公司、苏文昌、冯海峰、朱继业认为朱俊不持有变更登记前的营业执照，但该项内容亦不属于法定代表人变更登记的必备材料，对广东金洋公司、苏文昌、冯海峰、朱继业上述主张不予支持。 关于焦点二，从庭审查明事实看，朱俊在董事会决议××后××向××市监局提出变更登记申请，因广东金洋公司、苏文昌、冯海峰、朱继业等人申请诉讼保全致登记未能即时完成，其在法院解除查封后提交正式申请，并未超过公司登记条例第三十条规定的法定期限，变更登记程序合法。 同时，本案名义上是因行政登记引发的行政争议，而实质是以广东金洋公司为代表的一方投资人和以朱俊为代表的一方投资人之间形成的投资权益争议，本质上属于民事权益纠纷，通过民事诉讼解决彼此间的权益纠纷为最佳选择。客观上，朱俊等亦提起了相关股权确认诉讼，各方当事人可待民事判决生效后，依照《中华人民共和国民事诉讼法》、公司登记条例等法律法规规定向批准机关和登记机关申请办理变更登记，此系解决各方投资人投资权益纠纷行之有效的方式。 综上，靖江市行政审批局作出的变更登记行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回广东金洋公司、苏文昌、冯海峰、朱继业的诉讼请求。案件受理费50元，由广东金洋公司、苏文昌、冯海峰、朱继业负担。 广东金洋公司、苏文昌、冯海峰、朱继业不服，向本院提起上诉称：1.原判认定事实不清，未查明朱俊以营业执照作废声明査询网页欺骗被上诉人，谎称2018年11月28日补领的营业执照己于2018年11月14日前作废、以容缺后补申请表欺骗被上诉人谎称营业执照用于办理办理食品生产许可证、以靖江日报遗失声明欺骗被上诉人谎称营业执照再遗失等不正当手段取得行政许可的事实;2.原判适用法律不当，仅适用程序法《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，未适用实体法《中华人民共和国行政许可法》第四十七条和第六十九条的规定;3.市场监管总局制定的国市监注[2019]2号《企业登记提交材料规范》第一部分内资企业登记提交材料规范第一条第（二）款第3项第6目明确规定，已领取纸质版营业执照的缴回营业执照正、副本，是公司变更登记（包括变更法定代表人）的法定要件;4.被上诉人应当指引朱俊通过（2018）苏1282民初3633号案判决，再根据判决结果依法登记，才符合《注册资本登记制度改革方案》的精神;5.被上诉人未尽审慎审查义务，被上诉人没有提供董事长潘淦不能或者不履行职责的材料，董事会议是由严杰朱俊私自召开，决议里没有公司盖章，会议从召集程序及实体都存在严重问题。被上诉人依据这份决议进行法人代表变更的行为是荒谬的;7.被上诉人进行法人代表变更登记程序不合法。董事会决议即便合法有效，召开日期是2018年1月5日，到2019年1月15日才提出变更，显然违反了公司法第三十条的规定。综上，请求撤销原判，判决被上诉人撤销为朱俊登记的行政行为，保护实际投资者的合法权益。 被上诉人靖江市行政审批局答辩称：1.营业执照不属于被上诉人审查企业法人代表变更登记的必备材料，即不是必须提交的材料。朱俊身份问题，根据公司章程可以确认，董事会决议符合章程规定，2016年9月2日的股东会决议，在有公司章程的情况下对于该决议的没有必要进一步核实；2.关于审查标准的问题。最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的纪要有明确规定，登记时靖江市市监局并无发现提交的材料表面上存在不一致或者错误之处，且决议形式符合章程规定，靖江市市监局作出的企业法人代表变更登记认定事实清楚证据确实充分。上诉人无证据证明存在所谓的欺骗，将来民事纠纷定论后上诉人可以凭生效的法律文书申请再次变更登记，即上诉人完全有救济途径;3.国市监注[2019]2号《企业登记提交材料规范》，在2019年1月2日公开发布，实施时间是2019年3月1日，不适用于之前的已经办理的公司变更登记行为。同时根据《公司登记管理条例》第六十条第三款的规定，公司登记机关依法作出变更登记注销登记撤销变更登记决定，公司拒不缴回或者无法缴回营业执照的由公司登记机关公告营业执照作废。故营业执照并非是作出行政许可的必备依据，营业执照何时收回或者何时作废与行政登记行为没有关联性;4.关于听证的问题。公司登记作为市场主体资格的行政许可并非项目行政许可，因此公司登记机关审查的主要内容是申请材料是否齐全，是否符合法定形式，同时在注意义务范围内审查材料的真实性，因此不论是公司设立登记还是变更登记，只要申请人提交的申请材料齐全且符合法定形式，公司登记机关就应当予以核准登记，作为公司登记机关是没有任何自由裁量余地，也就没有听证的必要性，因为听证属于实质性的审查，而本案所涉的行政许可是形式上的审查;5.关于审慎审查的问题，根据《公司登记管理条例》二十七条第一款的规定，只要有依照公司法作出的变更决议，同时有相应的申请书即可；6.关于认为程序是否合法的问题，一审判决书中有过回应，我们认可一审法院的判决。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，应当依法维持，请求法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。 原审第三人豚之杰公司、朱俊、严杰二审中未陈述意见。 各方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，原审法院对证据的认证符合法律规定，本院予以认可。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定，“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。”《中华人民共和国企业法人法定代表人登记管理规定》第六条规定，“企业法人申请办理法定代表人变更登记，应当向原企业登记机关提交下列文件：（一）对企业原法定代表人的免职文件；（二）对企业新任法定代表人的任职文件；（三）由原法定代表人或者拟任法定代表人签署的变更登记申请书。”第七条规定：“有限责任公司或者股份有限公司更换法定代表人需要由股东会、股东大会或者董事会召开会议作出决议，而原法定代表人不能或者不履行职责，致使股东会、股东大会或者董事会不能依照法定程序召开的，可以由半数以上的董事推选一名董事或者由出资最多或者持有最大股份表决权的股东或其委派的代表召集和主持会议，依法作出决议”；《公司变更登记提交材料规范》第六条第三项规定，“变更法定代表人的，根据公司章程的规定提交原任法定代表人的免职证明和新任法定代表人的任职证明及身份证件复印件；公司法定代表人更改姓名的，只需提交公安部门出具的证明。”本案中，豚之杰公司向靖江市市监局申请法定代表人变更登记时提供了由朱俊签名的公司登记（备案）申请书、指定代表或共同委托代理人授权委托书、法定代表人信息表（附朱俊居民身份证复印件）、董事监事经理信息表、联络员信息表、豚之杰公司临时董事会会议决议等材料，豚之杰公司临时董事会会议决议中已明确载明了法定代表人的任、免职内容，能够证明豚之杰公司原任法定代表人免职和新任法定代表人任职的具体情况。故豚之杰公司变更登记的申请材料齐全，符合变更登记的形式要件。靖江市市监局在对豚之杰公司提供的申请材料进行形式审查后，作出被诉变更登记行为，并无不当。 对上诉人主张应适用行政许可法的规定进行听证的问题，本院认为，公司登记机关对法定代表人的变更登记，属于行政机关对公司变更事实的一种确认，无需根据行政许可法的规定进行听证，本院对上诉人的该主张不予支持。对上诉人主张适用市场监管总局国市监注[2019]2号《企业登记提交材料规范》的问题，本院认为，该规范市场监管总局虽于2019年1月2日公布，但实施时间为2019年3月1日，本案被诉变更登记行为发生在2019年1月16日，不适用该规范。对上诉人主张被上诉人应当指引朱俊通过（2018）苏1282民初3633号案判决，再根据判决结果依法登记的问题，本院认为，（2018）苏1282民初3633号案件，江苏省靖江市人民法院已于2019年1月14日作出裁定，准许朱俊撤回起诉，故上诉人上述主张无事实和法律依据，本院亦不予支持。对于上诉人的其他上诉理由，原审判决均予以明确，本院不再赘述。 需要指出的是，本案虽为行政争议，但实际上涉及到对豚之杰公司的管理、控制及法定代表人任职等问题的民事争议，相关当事人应当依法通过民事法律途径予以解决。 综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人广东金洋水产养殖有限公司、苏文昌、冯海峰、朱继业负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十二月十八日 书记员  王 蕊 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……