江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终773号 上诉人（原审原告）陶礼丽，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区法律援助中心，住所地南京市秦淮区大明路**。 负责人哈文军，南京市秦淮区法律援助中心主任。 委托代理人胡铭，江苏焯燃律师事务所律师。 上诉人陶礼丽因诉被上诉人南京市秦淮区法律援助中心（以下简称秦淮法援中心）不履行法定职责一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初360号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭并公开开庭进行了审理。上诉人陶礼丽，被上诉人秦淮法援中心的出庭负责人哈文军及委托代理人胡铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，陶礼丽，女，1977年1月24日生，持有精神残疾肆级的残疾人证。2018年12月，陶礼丽向原审法院起诉南京市公安局秦淮分局五老村派出所不履行法定职责，原审法院予以立案，案号（2018）苏8602行初2064号。2019年1月28日，陶礼丽前往南京市法律援助中心。经指引，陶礼丽于同日向秦淮法援中心提交法律援助申请表，并提交身份证、情况说明、困难证明、残疾人证等材料（详见接收凭证）。当日，秦淮法援中心安排秦明顺律师与陶礼丽谈话。秦明顺律师告知陶礼丽3天内补充相关证据和材料，秦淮法援中心将于7个工作日内对其法律援助申请进行审查并作出是否给予法律援助的决定，或者根据查证情况适当延长审查期限。陶礼丽表示“知道”，被谈话人签名处有“陶礼丽”字样。2019年2月1日，秦淮法援中心作出涉案通知书，以经审查申请人不具有合理的请求及事实依据，不符合《江苏省法律援助条例》第十八条的规定为由，不予法律援助。涉案通知书由秦明顺律师通过EMS寄出，陶礼丽于当日收到。2019年2月18日，秦明顺律师通过EMS向陶礼丽寄递光盘一份。2019年2月25日，陶礼丽向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.确认秦淮法援中心拒不履行法定职责对陶礼丽作出的侵权行为违法；2.秦淮法援中心承担本案诉讼费用。 原审法院另查明，2019年6月，原审法院审结（2018）苏8602行初2064号案件，该案审判组织以陶礼丽起诉五老村派出所不履行法定职责无事实和法律依据为由驳回。案件审理过程中，秦淮法援中心对其具有提供法律援助职责、陶礼丽属于无固定收入的残疾人等无异议。 原审法院认为，本案陶礼丽的诉讼请求为确认秦淮法援中心拒不履行法律援助法定职责对陶礼丽作出的侵权行为违法，且明确仅要求确认违法，故陶礼丽所选择的诉讼类型为确认之诉。 一、关于本诉的合法性 （一）受案范围 秦淮法援中心主张，陶礼丽应当首先向司法行政部门提出异议，对书面审查意见不服的，可以申请行政复议，而不是直接向法院提出行政诉讼。而且秦淮法援中心作出的涉案通知书对陶礼丽的权利义务并不产生实际影响。首先，《法律援助条例》第十九条规定：“申请人对法律援助机构作出的不符合法律援助条件的通知有异议的，可以向确定该法律援助机构的司法行政部门提出，司法行政部门应当在收到异议之日起5个工作日内进行审查，经审查认为申请人符合法律援助条件的，应当以书面形式责令法律援助机构及时对该申请人提供法律援助。”《江苏省法律援助条例》第二十四条规定：“申请人对法律援助机构不予援助的决定有异议的，可在接到通知之日起三十日内向主管该法律援助机构的司法行政部门提出。司法行政部门应当自收到异议之日起五个工作日内进行审查，作出书面审查意见。申请人对司法行政部门作出的书面审查意见不服的，可以在收到司法行政部门书面审查意见之日起六十日内向本级人民政府或者上一级司法行政部门申请行政复议。”《南京市法律援助条例》第二十八条也规定了针对不予援助决定的异议程序。原审法院认为，上述行政法规、地、地方性法规规定的异议程序当事人提供了较为便捷的救济管道，但并未排除当事人直接提起行政诉讼的权利。上述异议程序并非行政诉讼的前置程序。其次，涉案通知书以及行政机关针对当事人申请所作之绝大多数驳回的文书，本身当然不创设任何权利义务，这是因为它们并非具备外部法效性之行政行为。但是，这类纠纷所关注的，并非驳回的文书是否减损当事人权益，而在于当事人能否经由获得行政主体之特殊或一般给付而增加权益。本案中，若陶礼丽能够获得律师法律援助的一般给付，显然与其起诉时的法律状态有所不同。因此，原审法院对于秦淮法援中心关于受案范围的主张不予支持。 （二）适格被告 秦淮法援中心主张，其只是南京市秦淮区司法局下属职能部门，不是适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”原审法院认为，主动适格与被动适格均为诉讼程序事项，所解决的是特定当事人是否具有在特定行政诉讼事件中作为原告或者被告的资格问题。秦淮法援中心并非行政机关，怠无疑义，故其是否在本案中被动适格关键在其是否属于法律、法规、规章授权的组织。《法律援助条例》第五条第二款规定：“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”《江苏省法律援助条例》第五条第二款规定：“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排法律援助人员办理法律援助事项，负责法律援助资金的使用和管理。”以上为行政法规和地方性法规的概括授权。《法律援助条例》第十八条规定：“法律援助机构收到法律援助申请后，应当进行审查；认为申请人提交的证件、证明材料不齐全的，可以要求申请人作出必要的补充或者说明，申请人未按要求作出补充或者说明的，视为撤销申请；认为申请人提交的证件、证明材料需要查证的，由法律援助机构向有关机关、单位查证。对符合法律援助条件的，法律援助机构应当及时决定提供法律援助；对不符合法律援助条件的，应当书面告知申请人理由。”《江苏省法律援助条例》第二十二条规定：“法律援助机构受理申请后，应当按照法律援助的条件进行审查，并在七个工作日内作出是否给予法律援助的书面决定。法律援助机构作出不予提供法律援助的书面决定的，应当说明理由。”以上为行政法规和地方性法规的具体授权。秦淮法援中心作为行政法规和地方性法规授权的组织，具备在本案中作为被告的主体资格。因此，原审法院对于秦淮法援中心关于被告不适格的主张不予支持。 二、关于本诉的理由具备性 本案秦淮法援中心对其具有提供法律援助职责、陶礼丽属于无固定收入的残疾人等无异议，原审法院经审查予以确认。 （一）法律援助范围 《南京市法律援助条例》第十条规定：“公民对于下列需要代理的事项，因经济困难没有委托代理人的，可以申请法律援助：（一）请求国家赔偿的；（二）请求确认劳动关系，支付劳动报酬或者因劳动关系请求经济补偿、赔偿的；（三）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；（四）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；（五）请求发给抚恤金、救济金的；（六）因工伤或者身体遭受严重损害请求赔偿的；（七）因生产安全事故、产品及农业生产资料质量事故、环境污染事故等遭受重大经济损失请求赔偿的；（八）因遭受家庭暴力、虐待或者遗弃主张权利的；（九）因婚姻纠纷，遗赠、抚养协议纠纷或者监护权、继承权等民事权益受到严重侵害，请求确认权利或者赔偿的；（十）国家和省规定的其他事项。”（2018）苏8602行初2064号案件的原告是陶礼丽，被告是五老村派出所，案由是不履行法定职责，确实不属于该条所明确列举的范围。但是，《南京市法律援助条例》第十三条第三项规定：“下列人员申请法律援助的，不受本条例第十条规定的法律援助事项范围的限制，但应当提交相关证件或者证明，并且免予经济状况审查：（三）无固定收入的残疾人；”本案中，陶礼丽为无固定收入的残疾人，故其获得法律援助事项的范围不受《南京市法律援助条例》第十条规定的事项范围限制。 （二）法律援助的申请和审查 《江苏省法律援助条例》第十八条规定：“公民获得法律援助，应当具备以下条件：（一）有合理的请求及事实依据；（二）请求事项属于法律援助范围；（三）因经济困难无能力承担法律服务费用，或者符合本条例第十二条第一款规定的情形。”陶礼丽于2019年1月28日向秦淮法援中心提交法律援助申请，符合该条第（二）项、第（三）项规定的条件，关键在于是否具备第一项规定的条件。本案中，陶礼丽向秦淮法援中心提供了处警信息、情况说明、答辩状、法院传票等材料，能够证明其与五老村派出所之间存在一件行政纠纷，但不足以证明其起诉五老村派出所不履行法定职责具有行政实体法规范层面的事实依据。原审法院所作（2018）苏8602行初2064号裁判文书亦认定陶礼丽起诉五老村派出所不履行法定职责无事实和法律依据。 综上，陶礼丽提起本案确认之诉的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回陶礼丽的诉讼请求。本案案件受理费50元，予以免收。 上诉人陶礼丽上诉称，上诉人陶礼丽为（2018）苏8602行初2064号案件的原告，因经济困难，且系困难残疾人，向秦淮法援中心申请法律援助，该中心已指派秦明顺为此案的代理律师，上诉人与秦明顺律师在2019年1月29、30日办理了所有手续后，秦明顺违反法律协议，以个人身份写了涉案通知书邮寄给上诉人。原审法院审理中，审判长在法庭上直接否定了秦淮法援中心以没有事实及法律依据拒绝上诉人法律援助申请的理由，而庭审笔录未将此段话记录下来。上诉人当庭已呈上2019年1月30日通过邮政寄出给秦明顺律师相关证据的邮政单据原件。原审判决驳回上诉人的诉讼请求有误，既然上诉人起诉并无事实理由，应该驳回起诉，并非驳回诉讼请求。原审法院违反了《中华人民共和国残疾人保障法》第六十条、第六十一条规定，亦违反了《中华人民共和国法官法》第三条、第四条、第五条、第六条、第四十六条第（一）、（二）、（四）、（五）项规定。司法制度之所以有公信力，就要确保每个人的案件都可以得到公平审理。综上，请求依法撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人秦淮法援中心答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。 本案各方当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据予以认可。 二审中，陶礼丽提交了南京市法援中心指派通知书及相关法律援助材料，证明陶礼丽申请法律援助的案件符合法律援助的条件。被上诉人秦淮法援中心对该组证据的真实性予以认可，但认为与本案没有关联性，且该份材料的形成于2019年6月24日，即在本案的原审庭审之前，故这份证据不属于法律规定的新证据范围内。本院经审查认为，该组证据不属于行政诉讼法律、法规规定的新证据，本院不予确认。 原审法院认定事实属实，本院予以确认。 本院认为，《江苏省法律援助条例》第五条规定，省、设区的市、县(市、区)人民政府应当确定法律援助机构。法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排法律援助人员办理法律援助事项，负责法律援助资金的使用和管理。该条例第十八条规定，公民获得法律援助，应当具备以下条件：（一）有合理的请求及事实依据；（二）请求事项属于法律援助范围；（三）因经济困难无能力承担法律服务费用，或者符合本条例第十二条第一款规定的情形。本案中，被上诉人秦淮法援中心收到上诉人陶礼丽的法律援助申请后，经审查，认为上诉人提供的材料不符合该法律援助的相关规定，并据此作出了涉案通知书。涉案通知书虽由秦明顺寄出，但不影响该通知书作出的主体为秦淮法援中心。故秦淮法援中心作出涉案通知书并邮寄送达给陶礼丽并无不当，本院予以维持。 综上，上诉人陶礼丽的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陶礼丽负担，本院予以免交。 本判决为终审判决。 审 判 长  洪 途 审 判 员  付 双 审 判 员  王玉刚 二〇一九年十二月二十日 书记员代  雪 姣