重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终390号 上诉人（一审原告）重庆市坤泰房地产有限责任公司,住所地：重庆市江津区几江五福街建行7#-1号。 法定代表人黎华，总经理。 委托诉讼代理人聂颖，重庆鼎山律师事务所律师。 委托诉讼代理人王燕，重庆鼎山律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）重庆市江津区人民政府，住所地：重庆市江津区滨江新城圣泉路99号。 法定代表人毛平，区长。 重庆市坤泰房地产有限责任公司（简称坤泰公司）诉重庆市江津区人民政府（简称江津区政府）政府信息公开一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2018年5月8日，江津区政府收到坤泰公司提交的《政府信息公开申请书》，其申请公开内容为：1、2010年8月6日，江津区规划局口头通知申请人暂停“水映康城”E栋停工的事实依据；2、江津区规划局于2010年9月8日以〔273号文〕书面通知申请人暂停“水映康城”E栋施工的事实依据；3、江津区政府2010年11月18日向重庆市江津区华信资产经营有限公司下发的〔197号文〕通知中所涉“根据区委区政府对遗爱池片区规划的调整”决定对E栋停建的事实依据；4、2010年11月18日前，江津区政府对江津区东部新城片区遗爱池商业中心地块（涉及东部新城C9-1-2号地块）及“水映康城”E栋的控制性详细规划、修建性详细规划进行修改的必要性论证资料、征求修改规划地段内利害关系人意见的资料、修改专题报告及审批、报备文件资料。江津区政府审查后认为坤泰公司1-3项申请不明确，于2018年5月22向坤泰公司发出《信息公开申请补正通知书》，要求坤泰公司限期补正，坤泰公司于2018年5月28日向江津区政府提交了补正说明，对1-3项申请补充说明后，其政府信息公开申请为：1、公开2010年8月6日，江津区规划局口头通知E栋停工的所依据的具体事实以及作出该口头通知的依据，包括但不限于法律法规、规范性文件、规章，区政府予以批准的文件等；2、公开江津区规划局2010年9月8日以〔273号文〕书面通知申请人暂停“水映康城”E栋施工所依据的具体事实以及作出该书面通知的依据，包括但不限于法律法规、规范性文件、规章，区政府予以批准的文件等；3、公开江津区政府2010年11月18日向重庆市华信资产经营有限公司下发的〔197号文〕决定对E栋停建通知所述的“根据区委区府对遗爱池片区规划的调整”的相关文件，包括但不限于规划调整的原因、内容、规划修改方案及实施影响评估报告、决定进行规划调整的文件等；4、公开2010年11月18日前，江津区政府对江津区东部新城片区遗爱池商业中心地块（涉及东部新城C9-1-2号地块）及“水映康城”E栋的控制性详细规划、修建性详细规划进行修改的必要性论证资料、征求修改规划地段内利害关系人意见的资料、修改专题报告及审批、报备文件资料。江津区政府在收到坤泰公司的补正说明后于2018年6月4日作出《延期答复告知书》，告知延长答复期限，延长期限不超过15个工作日。2018年6月22日，江津区政府对坤泰公司提出的政府信息公开申请，作出《信息公开申请答复书》（江津府公开办字〔2018〕8号）并送达坤泰公司，该答复告知：一、申请人所述的第1、2、3项申请内容属于咨询类问题，非已固定存在，需要汇总、加工和整合，但本机关无汇总、加工和整合之义务，故不属于政府信息公开范围；二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款之规定，“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案……”，申请人第4项政府信息申请所称的“控制性详细规划、修建性详细规划进行修改的必要性论证资料、征求修改规划地段内利害关系人意见的资料、修改专题报告及报备文件资料”应由组织编制机关作出。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条之规定;“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”，第二十一条第一项、第三项的规定，依法属于公开范围，但不属于本机关公开的，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该机关的名称、联系方式。因此,第4项政府信息申请不属于本机关政府信息公开的范围，请申请人持有效身份证件前往重庆市江津区规划局查询。至于申请人请求公开的“审批文件资料”，据查有《重庆市江津区人民政府关于同意江津区东部新城片区控制性详细规划遗爱池商业中心地块局部调整方案的批复》，该信息已移交江津区档案馆存档管理，我机关现存信息中并无申请人申请公开的信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一项、第三项的规定，依法属于公开范围，但不属于本机关公开的，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该机关的名称、联系方式。请申请人依照有关档案管理的规定到江津区档案馆查询。坤泰公司对该《信息公开申请答复书》（江津府公开办字〔2018〕8号）不服，向一审法院提起行政诉讼，请求江津区政府依法公开其申请的政府信息。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告。据此，坤泰公司对江津区政府作出的《政府信息公开申请答复书》不服，有权提起行政诉讼。 江津区政府于2018年5月8日收到坤泰公司的公开申请，因申请事项不明确，江津区政府于2018年5月22向坤泰公司发出信息公开申请补正通知书，在收到坤泰公司的补正说明后于2018年6月4日作出《延期答复告知书》，经审查于2018年6月22日作出《重庆市江津区政府信息公开办公室信息公开申请答复书》（江津府公开办字〔2018〕8号），并于同日向坤泰公司进行了邮寄送达，程序合法。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第二款第二项规定，政府信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的内容描述。判断信息公开申请中“内容描述”是否明确具体，即是根据申请人的内容描述和特征描述，行政机关可以理解和识别，可以进行检索查找。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第三款规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。本案中，坤泰公司经补正后要求公开的1-3项政府信息为：江津区规划局口头通知E栋停工、书面通知E栋停工以及江津府函〔2010〕197号决定对E栋停建通知所述的“根据区委区府对遗爱池片区规划的调整”的具体事实、依据，其范围包括但不限于法律法规、规范性文件、规章，区政府予以批准的文件等。坤泰公司的该申请事项既无明确的文件名称、文号，内容描述亦不具体明确，范围上囊括了法律法规、规范性文件、规章、政府文件等，其实质是要求公开江津区规划局作出E栋停工行政决定的事实依据、法律依据，不是行政机关现存的政府信息，需要进行进一步的汇总、加工和整合。故江津区政府认为不属于政府信息公开范围，不予公开，并无不当。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案……”，第十九条规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”。据此，坤泰公司政府信息公开申请第4项中“控制性详细规划、修建性详细规划进行修改的必要性论证资料、征求修改规划地段内利害关系人意见的资料、修改专题报告及报备文件资料”应由组织编制机关，即规划部门制作，江津区政府答复不属于其政府信息公开的范围，告知坤泰公司到江津区规划局查阅相关资料，并告知相关联系方式，并无不当。 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条第二款规定：“政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”坤泰公司公开申请的政府信息第4项中涉及的“审批文件资料”，经查询存在有《重庆市江津区人民政府关于同意江津区东部新城片区控制性详细规划遗爱池商业中心地块局部调整方案的批复》，告知坤泰公司该信息已移交江津区档案馆存档管理，依照有关档案管理的规定到江津区档案馆查询，且坤泰公司根据江津区政府的告知已获取了该批复文件，故江津区政府的答复并无不当。至于坤泰公司称其根据江津区政府提供的查询方式查阅到的文件印发时间均是在停工通知之后，有理由认为责令水映康城E栋停工之前，缺乏相应的审批手续的意见，系责令停工的行政行为是否合法的问题，不属于本案审理的范围。综上，一审法院据此遂判决驳回坤泰公司的诉讼请求；案件受理费50元由坤泰公司负担。 坤泰公司上诉称，坤泰公司申请公开的第1-3项内容，《重庆市江津区人民政府关于做好“水映康城”项目停建拆除补偿工作通知》中曾载明存在申请的政府信息内容，一审法院认定其不是行政机关现存的政府信息，认定事实错误；即使该政府信息内容没有，也应答复该信息不存在而不是“不属于信息公开范围”，也构成认定事实和适用法律错误。申请公开的第4项政府信息应属规划部门提交政府报批的内容，根据“谁保管谁公开”的原则，也属于政府信息公开范围。一审法院未审查江津区政府是否尽到合理查找、检索义务，遗漏重要事实认定。综上，请求撤销一审判决，并撤销江津区政府作出的《信息公开申请答复书》（江津府公开办字〔2018〕8号），判令其公开申请的政府信息。 江津区政府二审中未向本院提交答辩意见。 江津区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.政府信息公开申请书、邮寄单（坤泰公司向江津区政府邮寄），拟证明江津区政府于2018年5月8日收到坤泰公司政府信息公开申请； 2.政府信息公开补正通知书、邮寄回单（江津区政府向坤泰公司邮寄），拟证明江津区政府已按照法定方式于2018年5月22日向坤泰公司作出补正通知，并依法送达； 3．政府信息公开申请补正说明，拟证明坤泰公司于2018年5月25日向江津区政府作出的补正说明； 4．政府信息公开延期答复告知书、邮寄回单，拟证明江津区政府于2018年6月4日告知坤泰公司延期答复； 5．政府信息公开申请答复书、邮寄回单（江津区政府向坤泰公司邮寄），拟证明江津区政府于2018年6月22日向坤泰公司作出答复； 6．关于调整江津区政务公开工作领导小组的通知（津府办〔2017〕46号），拟证明江津区政府以信息公开办作出答复合法； 7．档案材料移交目录封面，拟证明江津区政府已移交相关档案资料至重庆市江津区档案馆。 坤泰公司在法定期限内向一审法院提交证据如下： 1．《重庆市江津区人民政府关于同意江津区东部新城片区控制性详细规划遗爱池商业中心地块局部调整方案的批复》（江津府函〔2011〕219号），拟证明坤泰公司申请公开的第4项政府信息是在2010年11月18日前作出停工的依据，以及江津区政府的相关审批文件，其告知的信息并非坤泰公司所申请公开的信息，所以江津区政府答复错误； 2．《重庆市江津区规划局关于水映康城E栋停止停工的通知》（津规发〔2010〕273号）、《重庆市江津区人民政府关于做好“水映康城”项目停建拆除补偿工作的通知》（江津府函〔2010〕197号），拟证明2010年江津区委、江津区政府已经决定了对片区规划进行调整，调整规划的审批文件是存在的，坤泰公司申请公开的1-3项政府信息是现存的，应该予以公开； 3．《重庆市江津区规划局关于东部新城控制性详细规划人民广场商业中心地块局部调方案的专家审查会议纪要》（津规纪〔2011〕31号），拟证明坤泰公司根据江津区政府的信息公开答复，向重庆市江津区规划局申请信息公开后，得到了依然是2011年后的相关文件，并非坤泰公司申请内容，江津区政府作出的答复是错误的。根据重庆市江津区规划局的相关文件，坤泰公司有理由认为江津区政府在2010年作出停工拆除决定之前，并没有经过相关的合法审批。 经一审庭审质证，坤泰公司对江津区政府举示的证据1-6真实性、合法性、关联性均无异议；证据7真实性、合法性没有异议，关联性和证明目的不予认可。江津区政府对坤泰公司举示的证据1真实性没有异议，但是认为不能达到其证明目的；证据2真实性、合法性没有异议，关联性有异议；证据3真实性、合法性无异议，对关联性有异议。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：江津区政府举示的证据真实、合法，与案件有关联，予以采信；坤泰公司证据1-3真实、合法，但达不到其证明目的，与待证事实无关联，不予采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，坤泰公司向江津区政府提出的政府信息公开申请共有4项内容：1、公开2010年8月6日，江津区规划局口头通知E栋停工的所依据的具体事实以及作出该口头通知的依据，包括但不限于法律法规、规范性文件、规章，区政府予以批准的文件等；2、公开江津区规划局2010年9月8日以〔273号文〕书面通知申请人暂停“水映康城”E栋施工所依据的具体事实以及作出该书面通知的依据，包括但不限于法律法规、规范性文件、规章，区政府予以批准的文件等；3、公开江津区政府2010年11月18日向重庆市华信资产经营有限公司下发的〔197号文〕决定对E栋停建通知所述的“根据区委区府对遗爱池片区规划的调整”的相关文件，包括但不限于规划调整的原因、内容、规划修改方案及实施影响评估报告、决定进行规划调整的文件等；4、公开2010年11月18日前，重庆市江津区人民政府对江津区东部新城片区遗爱池商业中心地块（涉及东部新城C9-1-2号地块）及“水映康城”E栋的控制性详细规划、修建性详细规划进行修改的必要性论证资料、征求修改规划地段内利害关系人意见的资料、修改专题报告及审批、报备文件资料。本案中，坤泰公司请求公开的第1项和第2项政府信息系江津区规划局所作出行政行为所依据事实根据和规范性文件等，这些信息均是江津区规划局行政执法中相关案卷材料信息，江津区政府并非该行政行为作出主体，也不是信息制作与保存主体，故江津区政府不是该行政执法案卷信息的公开义务主体，自然也没有义务通过汇总、加工和整合相关信息之后再予以提供。 关于坤泰公司请求公开的第3项和第4项政府信息内容，该信息描绘涉及“遗爱池片区（城市）规划的调整”相关信息。2015年《中华人民共和国城乡规划法》第八条规定：“城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外”，第十三条规定：“省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域”，第十四条规定：“城市人民政府组织编制城市总体规划。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批”，第十五条规定：“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批”，第十九条规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”，第二十条规定：“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”，第二十一条规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划”，第四十八条第一款规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案”，上述法律明确规定了城市规划编制主体，控制性详细规划和修建性详细规划编制主体为城乡规划主管部门的职责，以及各级人民政府规划编制的批准职责和备案职责等。城市规划编制与调整均属于抽象行政行为的制定范畴，城市规划编制信息对外公布的主体为城乡规划主管部门。本案中，江津区政府不是该城市规划控制性详细规划的编制主体，也不是城市规划控制性详细规划调整的编制主体。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条第四款规定，报经有权机关批准的政府信息，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，故江津区政府不是城市规划编制调整信息公开的义务主体。坤泰公司请求公开的第4项信息中涉及的“（城市规划调整）审批文件资料”，江津区政府通过查询核实《重庆市江津区人民政府关于同意江津区东部新城片区控制性详细规划遗爱池商业中心地块局部调整方案的批复》已移交江津区档案馆存档管理，已告知坤泰公司，坤泰公司事后也在档案馆获取了该批复文件。而关于坤泰公司提出查阅到该批复文件印发时间均是在江津区规划局作出的停工通知之后，其认为责令水映康城E栋停工之前缺乏相应的审批手续的上诉理由系涉及对重庆市江津区规划局作出的责令停工行政行为，该行政行为是否合法并不属于本案政府信息公开的审理范围，对此本院不予审查。 综上所述，江津区政府作出《信息公开申请答复书》（江津府公开办字〔2018〕8号）的答复理由存在交叉混同等情形，一审判决理由针对性也尚欠精准，本院对此问题予以指出。鉴于坤泰公司所请求公开的众多政府信息并非涉及到江津区政府制作与保存，且涉及江津区政府的审批文件也已通过告知途径获得，故坤泰公司请求获得其申请的政府信息诉讼请求难以成立，仍应予以判决驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市坤泰房地产有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  张 莉 审判员  龙贤仲 二〇一九年十二月十二日 书记员  李小燕