南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终223号 上诉人（一审原告）蒙慧，女，1965年4月2日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市城中区。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。 委托代理人陈怡，广西众维律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）柳州市自然资源和规划局，住所地广西壮族自治区柳州市高新一路北一巷**。 法定代表人李继昭，该局局长。 行政机关负责人谢名志，该局副局长。 委托代理人尹爱群，该局工作人员。 委托代理人龙凤麟，广西正泰和律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）广西柳江柳银村镇银行股份有限公司，住所地广西壮族自治区柳州市柳江区拉堡镇柳堡路**。 法定代表人李励，董事长。 委托代理人梁萍，该公司职工。 一审第三人蒋继友，男，1969年6月13日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市城中区。 上诉人蒙慧因与被上诉人柳州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）、广西柳江柳银村镇银行股份有限公司（以下简称柳江银行）行政登记一案，不服柳州铁路运输法院（2019）桂7101行初93号行政判决，向本院提起上诉，本院于2019年10月15日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。上诉人蒙慧及其委托代理人朱宁、陈怡，被上诉人市自然资源和规划局负责人谢名志、委托代理人尹爱群、龙凤麟，被上诉人柳江银行的委托代理人梁萍到庭参加诉讼，一审第三人蒋继友经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，蒙慧与蒋继友为夫妻关系，二人于1993年5月31日办理结婚登记。2015年12月25日，蒋继友与柳江银行（抵押权人）签订最高额抵押合同，合同约定将登记在蒋继友名下位于X路X号X栋X号面积为106.44平方米，价值为75.04万元的房产为债务人提供担保，合同约定该合同所担保的主合同为抵押权人与债务人郑伟民、杨秋洁、李素萍、莫艳兰于2015年12月25日起至2018年12月24日之间已经签订或者将要签订的多个借款合同债务，合同另还约定前述主债权发生期间内不得超过75.04万元，蒋继友还向房产登记机关提供了落款人为蒙慧的同意抵押声明书，2015年12月25日，债务人郑伟民、杨秋洁、李素萍、莫艳兰分别与柳江银行签订小额借款合同，借款金额均为25万元。 2015年12月25日，蒋继友向柳州市房屋登记管理中心提交房地产抵押登记申请，并提供了柳州市房地产抵押权登记申请表，房屋所有权证，蒙慧、蒋继友个人身份证明，柳江银行与蒋继友签订的最高额抵押合同，委托书、营业执照、金融许可证等材料，2015年12月28日，柳州市不动产登记中心根据蒋继友的申请办理了抵押登记，抵押方式为一般抵押，被担保主债权数额为750400元，债务履行期限为2015年12月25日起至2018年12月24日止。后因郑伟民、杨秋洁、莫艳兰、李素萍未履行与柳江银行签订的《联保保证合同》约定还款的义务，2019年1月3日，柳江银行将郑伟民、杨秋洁、莫艳兰、李素萍、蒋继友及蒙慧诉至柳州市柳江区人民法院（以下简称柳江区法院），请求法院判令蒋继友、蒙慧以及其抵押的房屋对本息债务承担抵押担保责任，并判令柳江银行对抵押物享有优先受偿权。柳江区法院立案后，向蒙慧发出应诉通知书，蒙慧认为不动产登记中心在办理涉案房屋抵押登记时未尽到规定的审慎审查职责，且蒋继友向不动产登记中心提交了不是蒙慧本人亲笔签字的虚假申请材料，该抵押登记损害了蒙慧的合法权益，应当予以撤销。 一审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。柳州市不动产登记中心作为柳州市自然资源与规划局的机构，负责辖区范围内不动产统一登记工作，依法有法定职权。根据《不动产登记暂行条例》第十八条的规定，不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行检查：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。市自然资源和规划局根据蒋继友提供的材料进行审查。根据《房屋登记办法》第十一条规定，申请房屋登记时，申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况和提供虚假材料申请房屋登记。关于房屋登记机关对登记材料的审查究竟只是形式审查还是实质审查义务，法律并无明确规定，但是，房屋登记机关应该在其能力范围内尽到审慎的审查义务，也就是说，房屋登记机关在审查登记行为时，主要对于申请材料是否完备和齐备、是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的真实性、合法有效性，登记机关只能在职责范围内尽审慎的审查义务，本案中，蒋继友根据《不动产登记暂行条例》的相关规定申请将登记在其名下的房产抵押给柳江银行，并按照法律规定向房屋登记机关提供了由其本人签字的《登记申请书》、申请人、代理人身份证明文件、授权委托书、以及房屋所有权证等材料。登记机关根据《房屋登记办法》的有关规定进行审查，认定蒋继友作为申请人提供了可供办理房屋抵押权手续的要式文件，没有暂行条例第二十二条规定不予登记的情形，并办理了抵押登记，一审法院认为，市自然资源和规划局已在其职责范围内尽到审慎的审查义务，其登记行为合法。 关于蒙慧提出的郑伟民、杨秋洁、莫艳兰、李素萍四个人分别签订的借款合同，与最高额抵押合同中的债务人为四个共同的债务人的内容不相符合，认为市自然资源和规划局没有对抵押登记的材料履行审核义务，登记错误的意见。一审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七十一条的规定，设定最高额抵押权的，当事人应当持不动产权属证书、最高额抵押合同与一定期间内将要连续发生的债权的合同或者其他登记原因等必要材料，申请最高额抵押权首次登记。依据《不动产登记暂行条例》及实施细则的有关规定就属于履行了形式审查和合理审查的义务。至于蒋继友与柳江银行签订的合同是否符合最高额抵押合同的相关规定，以及蒙慧提出的蒋继友向市自然资源和规划局提交了不是蒙慧本人亲笔签名的虚假材料，和关于市自然资源和规划局在办理抵押登记时未尽到法律规定的审查职责的意见，一审法院认为均不属于市自然资源和规划局审慎审查的职责范围，且《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责。”，蒋继友应对其提申请真实性负责。故蒙慧提出的关于该抵押登记损害了蒙慧合法权益，请求法院撤销的请求，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒙慧的诉讼请求。 上诉人蒙慧上诉称，一、一审判决遗漏认定本案房屋为蒙慧与蒋继友的夫妻共同财产，蒙慧提交的《结婚证》《柳州市不动产查档结果证明书》及柳江银行的陈述，可以证明该房屋是蒙慧与蒋继友的夫妻共同财产。市自然资源和规划局提交的《柳州市房地产抵押登记申请表》及《登记业务受理单》上，申请人一栏签有“蒙慧”，但蒙慧本人并未到场，该签名也不是蒙慧本人所签，蒋继友在申请进行抵押登记时向市自然资源和规划局提交了结婚证，申请表和业务受理单上有“蒙慧”的签字，证明市自然资源和规划局在办理抵押登记时是知晓本案房屋为夫妻共同财产，但却未按照《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第十二条第一款及《房屋登记办法》第十八条的规定履行审慎审查义务。二、市自然资源和规划局作出的最高额抵押权登记不符合法律规定。根据物权法第二百零三条及《房屋登记办法》第五十一条的规定，最高额抵押权的记载中，债务人应当记载一定期间内连续发生债权的合同中的债务人，即同一个连续产生债权的基础法律关系中的债务人。本案主合同为四个不同的债务人与柳江银行签订的四个不同的借款合同，这四个合同不属于同一个最高额抵押权担保的范围，不应将这四个合同作为主合同共同申请一个最高额抵押登记。故蒙慧提出上诉，请求：1．撤销柳州铁路运输法院（2019）桂7101行初93号行政判决；2．撤销被上诉人市自然资源和规划局对柳州市城中区X路X号X栋X室房屋作出的抵押登记（柳房他证字第××号）；3．本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市自然资源和规划局辩称，一、登记为蒋继友个人名下的房屋有登记公示公信力，蒋继友有权处分其房屋进行抵押登记。市自然资源和规划局只能根据房屋登记在何人名下或者法院的生效判决来确定房屋的权属。登记为蒋继友个人名下的房屋是否属于蒋继友和蒙慧共同共有的房屋，该项审查不是市自然资源和规划局的法定职责，也不应在行政案件中审理和认定，应当通过民事诉讼进行审判。二、市自然资源和规划局在履行抵押登记职责时已经履行了《不动产登记暂行条例》第十八条中规定的查验的义务，即申请材料的主体和申请主体一致，申请材料的内容与申请材料一致，申请材料的客体与申请材料一致。三、市自然资源和规划局所作出的最高额抵押登记符合《不动产登记暂行条例实施细则》第七十一条的规定，蒋继友提供的最高额抵押登记材料齐全，符合法定形式。登记机构只是对其提供的材料进行形式审查，不是对材料的内容是否符合法律规定进行审查。蒙慧的上诉主张实际是要求市自然资源和规划局对抵押登记是否符合最高额抵押登记要求进行实体审查，这不属于市自然资源和规划局的法定职责。另外，即使从实体审查来看，蒙慧主张最高额抵押登记是对一定期间内同一个连续产生的债权进行登记，这个主张是错误的。物权法第二百零三条规定，最高额抵押是指为担保债务的履行，债务人或者第三人对一定期间内将要连续发生的债权提供担保财产，并未规定为“同一个连续发生的债权”。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。 被上诉人柳江银行辩称，柳江银行提供贷款前已经详细了解相关情况，蒋继友也签署了承诺书，并且在房产管理部门办理了房屋抵押登记手续，办理抵押登记的材料是完备的。 一审第三人蒋继友未到庭陈述意见。 二审期间，市自然资源和规划局未提交新证据。蒙慧向本院提交了柳州市不动产查档结果证明书、房屋所有权证存根（柳房权证字第××号）、柳州市职工购买公有住房申请审批表、柳州市出售公有住房估价报告书、房地产测绘成果报告书以及柳州市住房制度改革公有住房买卖契约各一份，拟证明涉案房屋于2004年6月30日取得房屋所有权证，明确该房屋为“房改私产”，而房地产抵押登记审核表中“产别”栏注明为“私产”，市自然资源和规划局在应当知道该房屋是夫妻共有财产的情况下办理了抵押登记，没有履行形式审查的义务。市自然资源和规划局的质证意见是：对柳州市不动产查档结果证明书、房屋所有权证存根（柳房权证字第××号）的真实性予以认可，恰恰证明涉案的房屋只登记在蒋继友个人名下，没有登记为夫妻共同共有；柳州市职工购买公有住房申请审批表、柳州市出售公有住房估价报告书、房地产测绘成果报告书以及柳州市住房制度改革公有住房买卖契约仅能证明蒋继友与其所在单位进行房屋买卖，不能证明是夫妻共有的房屋。柳江银行认为蒙慧提交证据已超过举证期限。柳江银行向本院提交了一份《同意抵押声明书》复印件，拟证明蒙慧同意抵押本案涉案房屋为相关债务人提供担保，并出具了《同意抵押声明书》。蒙慧对该份证据的真实性不予认可，认为该声明书上“蒙慧”签名不是其本人所签。市自然资源和规划局对该《同意抵押声明书》的真实性予以认可，但认为该份声明书不是市自然资源和规划局在办理抵押登记时需要审查的材料，市自然资源和规划局只需要审查《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》规定的材料。 市自然资源和规划局、柳江银行对一审判决认定的事实无异议。蒙慧对一审判决认定事实提出异议：1．对一审判决认定“蒋继友还向房产登记机关提供了落款人为蒙慧的同意抵押声明书”有异议，市自然资源和规划局在一审期间没有提供该声明书。2．蒋继友办理抵押登记时没有向市自然资源和规划局提交房屋所有权证，一审判决遗漏查明蒋继友还向市自然资源和规划局提交了结婚证。对蒙慧提出的异议，市自然资源和规划局认为登记受理单中记载蒋继友在办理抵押登记时提交了房屋所有权证原件，也提交了结婚证，但没有提交《同意抵押声明书》，《同意抵押声明书》是提交给柳江银行的。对蒙慧提出的异议，柳江银行认为蒋继友和蒙慧二人是一同到柳江银行签订了《同意抵押声明书》，之后柳江银行派员陪同蒋继友到房产管理部门办理了抵押登记手续。 对当事人提交的证据及争议的事实，本院认定如下：1．蒙慧为证明本案涉案房屋是蒙慧与蒋继友共同共有的房屋，向本院提交了柳州市不动产查档结果证明书、房屋所有权证存根（柳房权证字第××号）、柳州市职工购买公有住房申请审批表、柳州市出售公有住房估价报告书、房地产测绘成果报告书以及柳州市住房制度改革公有住房买卖契约。本院认为，本案为行政登记引发的行政诉讼，蒙慧提出的权属问题及上述证据，应通过民事诉讼程序予以主张，不属于本案审查范围，故本院不予审查。2．柳江银行提交的《同意抵押声明书》为复印件，无原件核对，蒙慧对该声明书的真实性也不予认可，本院对该份《同意抵押声明书》不予采纳。各方当事人在一审中未对《同意抵押声明书》进行质证，市自然资源和规划局也在二审庭审中陈述蒋继友在办理抵押登记申请时没有提交该份《同意抵押声明书》，一审判决认定蒋继友向房产登记机关提供了落款人为蒙慧的同意抵押声明书的事实有误，本院依法予以纠正。3．市自然资源和规划局在二审庭审中确认，蒋继友在申请办理抵押登记时提交了结婚证，本院对该项事实予以确认。另查明，一审判决中市自然资源和规划局的名称存在笔误，应为“柳州市自然资源和规划局”，本院依法应予纠正。本院查明的其他事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，关于市自然资源和规划局办理本案涉案房屋的抵押登记时是否尽到审慎审查的义务的问题。《不动产登记暂行条例》第十八条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。”《房屋登记办法》第十一条规定：“申请房屋登记时，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。”本案中，涉案房屋仅登记在蒋继友个人名下，蒋继友将该房屋抵押给柳江银行，并按照上述法律规定向房屋登记机关申请办理抵押登记，提供了由其本人签字的《登记申请书》、申请人、代理人身份证明文件、授权委托书、以及房屋所有权证等材料。登记机关根据《不动产登记暂行条例》《房屋登记办法》的相关规定进行审查后，认定蒋继友作为申请人提供了可供办理房屋抵押权手续的要式文件，没有暂行条例第二十二条规定不予登记的情形，并办理了抵押登记，市自然资源和规划局已在其职责范围内尽到审慎的审查义务，该登记行为合法，并无不当。 关于市自然资源和规划局作出的最高额抵押权登记是否符合法律规定的问题。《房屋登记办法》第五十一条规定：“申请最高额抵押权设立登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或房产地权书；（四）最高额抵押合同；（五）一定期间内将要连续发生的债权的合同或者其他登记原因证明材料；（六）其他必要材料。”本案中，蒋继友在申请办理抵押登记时已向登记机关提交了最高额抵押合同、债权合同以及规定的其他材料，市自然资源和规划局在形式审查中，已尽到审查义务，作出的抵押权登记符合相关法律、法规的规定。蒋继友与柳江银行签订的合同是否符合最高额抵押合同的相关规定，不属于市自然资源和规划局审查的职责范围。 综上，市自然资源和规划局作出抵押登记认定事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人蒙慧的上诉请求均不能成立，依法应予以驳回。一审判决适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蒙慧负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 岚 审 判 员  彭 博 审 判 员  袁宇飞 二〇一九年十二月二十四日 法官助理  徐小晴 书 记 员  符贵芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。