海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼行终656号 上诉人（一审原告）临高县皇桐镇和伍村委会和伍村民小组。 负责人刘福算，组长。 委托代理人刘宏，男，1972年7月6日出生，汉族，住临高县。 委托代理人符小婷，女，1995年7月23日出生，汉族，住临高县。 被上诉人（一审被告）临高县人民政府，住所地临高县临城镇文明东路县政府办公楼。 法定代表人曹文，县长。 委托代理人王超，北京盈科（海口）律师事务所律师。 委托代理人汪文骞，临高县司法局科员。 被上诉人（一审被告）海南省人民政府，住所地海口市国兴大道。 法定代表人沈晓明，省长。 委托代理人高玉萍，海南省司法厅工作人员。 一审第三人临高县皇桐镇和伍村委会亲仁村民小组。 负责人吴彦联，组长。 委托代理人黄家派，男，1967年3月28日出生，汉族，住临高县。 上诉人临高县皇桐镇和伍村委会和伍村民小组（以下简称和伍村小组）因其诉被上诉人临高县人民政府（以下简称临高县政府）、海南省人民政府（以下简称省政府）及一审第三人临高县皇桐镇和伍村委会亲仁村民小组（以下简称亲仁村小组）土地行政裁决及行政复议一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2018年7月4日，临高县政府作出临府[2018]32号《关于皇桐镇和伍村委会亲仁村民小组与和伍村民小组集体土地权属争议的处理决定》（以下简称32号处理决定），将“村后坡”范围内计25.331亩的三块争议地所有权确权归亲仁村小组集体所有。和伍村小组不服，向省政府申请行政复议。2018年12月28日，省政府作出琼府复决[2018]230号《行政复议决定书》（以下简称230号复议决定），在纠正了临高县政府适用法律错误的基础上，维持了32号处理决定。和伍村小组仍不服，提起本案诉讼，请求撤销230号复议决定和32号处理决定。 一审查明，本案争议地位于××县后坡（又名美南坡）内，共包含3个地块，面积分别为24.589亩、0.582亩和0.16亩，合计25.331亩，该地块历史上从未进行过确权。1977年至1997年20年间，亲仁村小组一直连续耕作使用，从未有过争议。1997年4月10日，亲仁村小组作为甲方与临高县土地资源开发总公司签订《农业开发用地出让合同书》，该合同载明：“甲乙双方及国营红华农场认定在《海南星华实业开发总公司用地红线图》内的美雅坡、村后坡土地面积383亩为甲方集体所有土地。甲方同意将美雅坡、村后坡的集体土地使用权出让给星华公司开发兴建‘星华果园’，出让土地用途为农业开发用地，使用年限50年”（包含本案争议地25.331亩），并且海南星华实业开发总公司（以下简称星华公司）向亲仁村小组支付相关土地款及青苗补偿费。2005年12月24日，和伍村小组与亲仁村小组经临高县国土环境资源局调解达成《土地权属争议案件调解书》，一致同意：“双方对本案土地所有权不再提出权属争议，同意按原红华农场把土地出让给星华公司，但双方按原来与红华农场及星华公司签订的协议继续领取土地款，其中水田部分谁耕作谁所有。”2013年，因海南西环高铁项目建设，将争议地征收为项目用地，和伍村小组与亲仁村小组因争议地的土地补偿款发生纠纷，亲仁村小组遂对争议地权属申请确权。2014年7月30日，临高县政府作出临府[2014]42号《关于和伍村委会亲仁村民小组与和伍村民小组土地权属争议的处理决定》，将争议地确权归亲仁村小组所有。和伍村小组不服，向省政府提出行政复议。2015年1月29日，省政府作出琼府复决[2014]149号《行政复议决定书》，维持了临高县政府的处理决定。和伍村小组不服该复议决定，提起行政诉讼。2015年6月8日，海南省第二中级人民作出（2015）海南二中行初字第54号《行政判决书》，以临高县政府未充分保证当事人答辩和提交证据的期限，属程序违法为由，撤销了上述42号处理决定。之后，海南省高级人民法院二审维持了该判决。2016年2月16日，亲仁村小组再次申请对争议地进行确权。之后，临高县皇桐镇人民政府向和伍村小组发出《告知书》，告知和伍村小组受理该确权申请进行调查，并且告知和伍村小组提出答辩书和证据材料的期限。2016年10月26日，临高县政府作出临府[2016]58号《关于和伍村委会亲仁村民小组与和伍村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称58号处理决定），将争议地确权给亲仁村小组所有。和伍村小组不服，向省政府申请行政复议。2017年8月22日，省政府作出琼府复决[2016]277号《行政复议决定书》，以认定事实不清、证据不足、适用法律错误为由撤销了58号处理决定，并责令重新作出处理。2018年7月4日，临高县政府经过重新调查、测量、调解等程序后，作出32号处理决定，将争议地确权给亲仁村小组所有。2018年12月8日，省政府作出230号复议决定，维持了32号处理决定。 另查明，临高县皇桐镇人民政府分别于2016年5月4日、2018年5月29日，组织和伍村小组和亲仁村小组就争议的“村后坡”25.331亩土地权属进行调解，但均未调解成功。 再查明，从一审勘查现场的情况来看，本案争议地与亲仁村小组的土地相连，现争议地周边未被征收的土地仍由星华公司承包使用，还有亲仁村村民种植的树木。 一审认为，本案主要的争议焦点：一是临高县政府作出32号处理决定认定事实是否清楚、程序是否合法；二是临高县政府是否以同一事实、同一理由作出32号处理决定；三是省政府作出230号复议决定的程序是否合法。 1关于临高县政府作出32号处理决定认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。首先，依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款“村农民集体所有的土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权”和第二十六条第二款“对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据”的规定，农村集体所有的土地在没有合法书面证据证明归其农村集体所有的情况下，应当以争议土地的历史使用情况、实际使用土地情况以及使用现状等因素确定土地所有权。本案中，争议地历史上从未进行过确权，未依法颁发过任何土地权属凭证，应当根据该地历史使用情况以及使用现状等因素来确定所有权。从本案证据来看，1997年3月10日制作的《皇桐乡和伍管区亲仁村青苗补偿公布表》中，有亲仁村小组村民吴彦信、吴天业、吴彦强、吴廷位、吴彦才五人在村后美南坡种植作物种类、亩数和获补偿金额数，再结合案外人林某等人的证人证言，可以确认1977年至1997年争议地被发包给星华公司之前是亲仁村小组村民在实际使用，并且上述村民已经领取了青苗补偿款。1997年亲仁村小组签订《农业开发用地出让合同书》，将383亩集体土地发包给星华公司使用，并且《星华公司用地场村分成表》也记载“亲仁村集体土地383亩，地价款766000元”。上述证据相互印证，可以证明1997年至2013年因西环铁路项目征收争议地前，是亲仁村小组将包含争议地在内的集体土地发包给星华公司，由该村小组领取土地承包费以及青苗款。同时，从本案现场勘查情况看，争议地与亲仁村小组土地相连，争议地周边仍有亲仁村小组村民种植的树木。和伍村小组主张其将争议地发包给星华公司，但并未提供书面的承包合同，仅凭分成表和缴款发票不能形成完整的证据链来证明其将争议地发包给星华公司。因此，32号处理决定关于涉案争议地历史使用情况的认定，事实清楚，证据充分，予以确认。其次，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条第四款规定：“乡镇人民政府可以受理本行政区域内的农村集体经济组织之间的土地权属争议案件，进行调查、调解，提出处理意见，报上一级人民政府做出处理决定。”根据该规定，农村集体经济组织间的土地权属争议，由乡镇政府进行调查、调解、提出处理意见，报上一级人民政府作出处理决定。本案中，临高县皇桐镇人民政府对争议地进行大量调查和测量，并组织双方当事人进行指界，制作争议地示意图，最终形成处理意见报送临高县政府。同时，2018年5月29日组织双方进行调解，但未达成调解。临高县政府依据镇政府的处理意见，以及审核和伍村小组及亲仁村小组提交的证据材料后，作出32号处理决定，程序并无不当。 2关于临高县政府是否以同一事实、同一理由作出32号处理决定的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”该法条规定与原行政行为相同需要同时满足同一事实、同一理由、相同或基本相同的行政行为三个条件，三者缺一不可。本案中，琼府复决字[2016]277号《行政复议决定书》以认定事实不清、证据不足为由撤销原处理决定，并责令重新作出行政行为。临高县政府经重新调查、指界、调解等程序，在查清事实、完善证据基础上，作出32号处理决定，该处理决定虽然与原处理决定的结果相同，但作出的事实和理由已经有所改变。因此，临高县政府作出的32号处理决定不是以同一事实、同一理由作出，不属于与原行政行为相同或基本相同的行政行为。虽然32号处理决定适用法律不当，但处理结果并无不妥。 3关于省政府作出230号复议决定的程序是否合法的问题。和伍村小组不服32号处理决定，向省政府申请行政复议。省政府于2018年7月30日受理后，依法向各方送达了《行政复议受理通知书》及《行政复议答复通知书》，告知提交答复书及证据的期限，并在审查后作出复议决定及依法送达，复议程序并无不当。 综上，和伍村小组诉请撤销临高县政府作出的32号处理决定和省政府作出的230号复议决定，其主张没有事实根据及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回和伍村小组的诉讼请求。案件受理费50元，由和伍村小组负担。 和伍村小组上诉称，一、和伍村小组提交的证据足以证明争议地为其所有集体土地。（一）刘庭积、刘廷棋、孙永超、吴延进、刘福算、刘敏、刘宏、孙飘等八人证明争议地属和伍村小组所有。（二）《星华公司用地场村分成表》载明星华公司承包有和伍村小组熟地223.65亩、荒地82.66亩计306亩。（三）《地理位置图》中间红线界线以东是和伍村小组土地，争议地位于界线以东。（四）8张发包费的单据证明和伍村小组发包土地。（五）《和伍村民小组与亲仁村民小组纠纷地示意图》显示争议地四至为和伍村小组和亲仁村小组土地，证明争议地在和伍村小组土地范围内。二、32号处理决定认定事实不清、证据不足、适用法律不当。（一）事实不清。亲仁村小组称争议地包含在村后坡563亩土地中，临高县政府主张在250.44亩土地中，互相矛盾，且无证据证明。测绘显示争议地四至到和伍村小组土地，均不在上述土地范围内，临高县政府将争议地确权给亲仁村小组属事实不清。（二）主要证据不足。临高县政府提交的16份证据和省政府提交的14份证据均是复印件，证人证言没有附身份证明文件，且经临高县政府技术处理而无法辨别真伪，和伍村小组亦不予认可，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，上述证据均不能作为定案依据，据此作出的32号处理决定、230号复议决定和一审判决，证据不足，明显不当。（三）适用法律不当。230号复议决定和一审判决适用的法律依据是《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款，32号处理决定适用该条例第七条第二款第（二）项属适用法律不当。（四）临高县政府作出32号处理决定，以相同争议事实（争议地面积23.331亩）、争议理由（争议地自1977年至1997年被发包给星华公司的20年间一直由亲仁村小组使用至今）、相同的证据作出与58号处理决定相同的处理结果。58号处理决定已因事实不清、证据不足、适用法律不当被撤销，32号处理决定同样应该撤销。三、省政府作出230号复议决定未根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定组织听证，剥夺了和伍村小组的合法权益，其程序亦属违法。综上，32号处理决定、230号复议决定和一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律不当、程序违法，侵害了和伍村小组的合法权益，请求撤销一审判决、230号复议决定、32号处理决定。 临高县政府于二审询问时称与一审的意见一致，其一审答辩称，一、32号处理决定认定事实清楚、证据确实充分。1977年亲仁村小组村民吴彦信、吴开业、吴廷位等人在争议地上零星开荒种植，至1989年雇请林某用拖拉机连片机耕，1977年至1997年20年期间争议地一直由亲仁村小组村民耕作。1997年星华公司在承包争议地后一直将该地上的青苗补偿款支付给亲仁村小组。本案中的发包合同及林某、杨某1、杨某2等案外人的证词及争议双方签订的《土地争议案件调解书》等证据，充分证实争议地属于亲仁村小组所有。二、32号处理决定的调查确权程序合法。争议地确权由临高县皇桐镇国土所、镇纪检、镇司法所、镇党政办等单位组成确权工作小组，对争议地进行调查和测量，并对争议双方提供的证据材料、证人进行核查，也组织双方进行调解，但未达成调解协议。三、32号处理决定适用法律正确。争议地自1977年至1997年20年间，一直连续由亲仁村小组使用无争议，1997年始由亲仁村小组发包给星华公司一直经营使用，并由亲仁村小组收取青苗款和土地承包费。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项“申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状，使用时间长短，生产活动习惯，人口数量，人均拥有的土地数量，距离远近等具体情况，确定各方土地所有权”以及第二十六条第一款第（五）项“土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议”的规定，临高县政府将争议地确权给亲仁村小组有充分的法律依据。请求驳回和伍村小组的诉讼请求。 省政府于二审询问时亦称与一审的意见一致，其一审答辩称，一、临高县政府作出32号处理决定认定事实清楚，程序合法，但适用依据存在不当，已经复议机关依法指正。争议地历史上从未确定过权属，由亲仁村小组自1977年起一直使用至1997年，亲仁村小组从1997年起将争议地发包给星华公司并领取青苗款和土地承包费，直至2013年因西环高铁建设需要征收争议地。上述事实有亲仁村小组村民吴廷位、吴廷嫁、何淑梅的自述，与案外人林某、冯某、杨某2、杨某1的证言、《皇桐乡和伍管区亲仁村青苗补偿公布表》《农业开发用地出让合同书》等证据相互佐证。临高县政府作出32号处理决定将争议地确权给亲仁村小组所有，符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款“村农民集体所有土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权”的规定，32号处理决定适用该条例第七条第二款第（二）项不当，应当予以指正。二、省政府作出230号复议决定认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。省政府受理和伍村小组的复议申请后，向临高县政府送达了《行政复议答复通知书》，在临高县政府于法定期限内提交答复书及证据后，依法进行书面审查并作出230号复议决定，亦向各方当事人依法送达，复议程序并无不当。综上，省政府作出230号复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回和伍村小组的诉讼请求。 亲仁村小组陈述称，一、争议地自1977年以来均由亲仁村小组耕作使用，从未有人提出异议，该地应属亲仁村小组所有。二、和伍村小组关于争议地位于和伍村小组土地范围内的说法错误。争议的24.591亩地块仅东至和伍村小组土地，西至亲仁村小组土地，南至与北至均是亲仁村小组与和伍村小组的争议地；争议的0.58亩地块仅有北至和伍村小组土地，其他三至均为亲仁村小组与和伍村小组的争议地；争议的0.16亩地块仅南至和西至是和伍村小组的土地，东至和北至亦均是亲仁村小组与和伍村小组的争议地。三、和伍村小组没有证据证明争议地由其村民耕作。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院二审查明，一、经和伍、亲仁村小组签章确认，2004年2月15日形成的《和伍经济社与亲仁经济社争议地宗地图》显示，两村小组有争议地250.44亩，该地亦为2005年12月24日达成的《土地权属争议案件调解书》所涉土地。在二审询问时，和伍、亲仁村小组均确认其两村小组有250.44亩争议地、涉案三争议地块为坡地，和伍村小组另确认其没有就250.44土地向外发包。临高县土地交易与评估测绘中心于2019年11月28日出具的《西环高铁征收皇桐镇和伍村民小组与亲仁村民小组争议地勘测定界图》显示，争议地位于前述250.44亩土地范围内。二、本院于2019年12月5日上午对争议地现场的勘查显示：争议的24.591亩、0.16亩、0.58亩三地块由西至东方向排列，已被西环高铁封闭使用；24.591亩地块南侧为星华公司的菠萝用地，该菠萝地东侧、0.16亩地块南侧为和伍村小组村民的橡胶用地；24.591亩地块北侧为星华公司的香蕉用地，往东沿西环高铁线有段星华公司所植用作区分地界的树木；和伍、亲仁村小组均认可星华公司前述所植界树再北侧曾是亲仁村小组村民所种小叶桉树（和伍村小组称小叶桉树用地在星华公司用地范围内），其在2019年4月2日一审法院勘查现场时尚存，现已被采伐。根据二审现场勘查情况，一审关于再查明部分的事实认定不准确，本院予以纠正。四、在58号处理决定中，临高县政府认定争议地25.331亩、自1977年起至2005年一直由亲仁村小组连续耕作使用、2005年12月24日产生纠纷，并明确其做出决定的法律依据是“《海南经济特区土地管理条例》第九条以及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条及第三十五条”；在32号处理决定中，该府亦认定争议地25.331亩、自1977年起至2005年一直由亲仁村小组连续耕作使用、2005年12月24日产生纠纷，并明确其做出决定的法律依据是“《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二项及第二十六条第五项”。 本院二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案审查的是临高县政府作出32号处理决定及省政府作出230复议决定行政行为的合法性。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款规定，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，村农民集体所有的土地按该村农民集体实际使用的土地确定所有权；第二十六条第一款第（五）项规定，土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议可以作为确定土地权属的依据；第三十五条第四款规定，乡镇人民政府可以受理本行政区域内的农村集体经济组织之间的土地权属争议案件，进行调查、调解，提出处理意见，报上一级人民政府做出处理决定。本案中，1997年3月10日制作的《皇桐乡和伍管区亲仁村青苗补偿公布表》、案外人林某等人的证人证言，可以证明争议地于1997年4月之前由亲仁村小组村民管理使用；1997年4月10日签订的《农业开发用地出让合同书》《土地权属争议案件调解书》《西环高铁征收皇桐镇和伍村民小组与亲仁村民小组争议地勘测定界图》、和伍村小组于二审中所确认的两村小组争议的250.44亩土地不是其向外发包的陈述，可以证明亲仁村小组将包括涉案争议地在内的383亩集体土地发包给星华公司使用的事实；2005年12月24日签订的《土地权属争议案件调解书》所达成“双方对本宗地所有权不再提出权属争议”的协议，亦可证明和伍村小组不再对其管理使用外的土地主张权属。从上述事实和过程来看，三块争议地至征收时一直由亲仁村小组管理使用，故临高县政府在经临高县皇桐镇人民政府调查、测量及调解未果后，作出32号处理决定将争议地确权给亲仁村小组，根据前述规定，其处理结果和程序均无不当。关于32号处理决定的法律适用问题。临高县政府在32号处理决定中明确所适用法律依据是《海南省土地权属确定与争议处理条例》的“第七条第二项”，根据条例的规定实际上指第七条第二款第（二）项，该项适用的前提是“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的”，而本案中亲仁村小组有证据证明土地权属，并不属于适用该规定的情形，故省政府作出230号复议决定，在纠正临高县政府适用法律错误的基础上，维持了32号处理决定，其认定事实、适用法律、复议程序和案件处理结果亦均无不当。 和伍村小组上诉主张临高县政府作出32号处理决定违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的规定。本院认为，根据该条规定，判断行政机关重新作出的行政行为与原行政行为相同或者基本相同，需要同时满足同一事实、同一理由、相同或基本相同的处理结果三个缺一不可的条件。而根据本案查明事实，在58号、32号处理决定中，临高县政府虽认定的争议地面积、历史使用情况基本一致，但所适用的法律依据并不相同，即理由已经有所改变，故不属于与原行政行为相同或基本相同的行政行为。 和伍村小组另上诉认为一审采信的证人证言无法辨明真伪且无身份证明材料、而对和伍村小组提供证人证言等证据均未采信。本院认为，临高县政府提供的证人证言均是临高县皇桐镇人民政府工作人员向相关人员调查后制作的询问笔录，和伍村小组并未提交相反的证据否认调查的结果，一审对相关证据予以采信并无不当。和伍村小组提交的刘庭积、刘廷棋、孙永超、吴延进、刘福算、刘敏、刘宏、孙飘等八人的证言均是其一审代理人符良图单独调查制作的询问笔录，该八人作为和伍村小组村民与本案有利害关系，且其证言无其他证据佐证，而《地理位置图》、8张发包费的单据等证据亦无其他证据佐证和本案争议地具有关联性，故一审对和伍村小组提交的证据不予采信并无不当。 和伍村小组还以省政府未召开听证会为由，上诉主张行政复议程序违法。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”根据上述规定，听证方式审理复议案件即使对重大、复杂案件而言亦不是必须采取的方式，而且本案中没有证据证明和伍村小组提出听证要求，因此，和伍村小组以此为据主张复议程序违法没有法律依据，其理由亦不能成立。 综上，临高县政府作出32号处理决定虽适用法律不当，但认定事实和确权结果正确；省政府作出230号复议决定，在纠正临高县政府适用法律错误的基础上维持了32号处理决定，认定事实、适用法律、复议程序和处理结果均无不当；一审判决认定基本事实清楚，案件处理结果正确，应予维持；和伍村小组的上诉请求和理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人临高县皇桐镇和伍村委会和伍村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 华 审 判 员  黄胜敏 审 判 员  刘 利 二〇一九年十二月十一日 法官助理  李励云 书 记 员  王菊青 附：本判决适用的相关法律依据 《海南省土地权属确定与争议处理条例》 第六条土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，《六十条》实施时确定为集体所有的土地，以及《六十条》实施前农村集体经济组织一直使用至申请确权时或者土地权属争议发生时的土地，属于农村集体经济组织的农民集体所有。但依照法律、法规属于国家所有的除外。 根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权： （一）因村、队、社合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的； （二）因土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的； （三）因农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。 村农民集体所有的土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权。 第七条一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。 一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属： （一）申请土地确权前没有争议的，土地所有权确定给正在使用的农村集体经济组织的农民集体所有； （二）申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。 第二十六条下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据： （一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证； （二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件； （三）县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件； （四）国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书； （五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议； （六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图； （七）地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件； （八）法律、法规规定的其他证据。 对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。 第三十五条省人民政府负责调查处理下列土地权属争议案件： （一）跨市、县、自治县的土地权属争议案件； （二）争议一方为中央国家机关或者其直属单位，且涉及土地面积较大的争议案件； （三）争议一方为军队，且涉及土地面积较大的争议案件； （四）省内有较大影响的土地权属争议案件。 市、县、自治县人民政府负责调查处理本辖区内的下列土地权属争议案件： （一）跨乡镇的土地权属争议案件； （二）单位之间的土地权属争议案件； （三）农垦企事业单位与个人之间的土地权属争议案件。 乡镇人民政府负责受理和调查处理本辖区内的下列土地权属争议案件： （一）个人之间的土地权属争议案件； （二）个人与单位（不含农垦企事业单位）之间土地权属争议案件。 乡镇人民政府可以受理本行政区域内的农村集体经济组织之间的土地权属争议案件，进行调查、调解，提出处理意见，报上一级人民政府做出处理决定。 省人民政府应当加强对市县人民政府调处土地权属争议案件工作的指导和协调，市县人民政府应当加强对乡镇人民政府调处土地权属争议案件工作的指导和协调。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。