河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫10行终125号上诉人（一审原告）颜伟超，男，1989年10月10日出生，汉族，住河南省襄城县。委托代理人董琛，北京京平律师事务所律师。上诉人(一审被告)襄城县库庄镇人民政府，住所地河南省襄城县库庄镇。法定代表人毛毅澜，该镇镇长。委托代理人王伟锋，该镇政府工作人员。委托代理人张毛丽，河南君志合律师事务所律师。上诉人(一审被告)襄城县自然资源局，住所地河南省襄城县烟城路173号。法定代表人田永广，该局局长。委托代理人武磊，该局工作人员。委托代理人巴海伟，河南许都律师事务所律师。上诉人颜伟超因与上诉人襄城县库庄镇人民政府、上诉人襄城县自然资源局撤销行政行为纠纷一案，不服河南省许昌市魏都区人民法院（2019）豫1002行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。上诉人颜伟超及其委托代理人董琛，上诉人襄城县库庄镇人民政府委托代理人王伟峰、张毛丽，上诉人襄城县自然资源局委托代理人武磊、巴海伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：原告颜伟超在襄城县库庄镇小程庄村大颜庄有宅基地。被告襄城县自然资源局、被告襄城县库庄镇人民政府于2019年2月22日作出编号为2019--10号责令交出土地通知书：“根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令颜伟超十五日内交出被征收的土地。逾期不予交出土地的，将依法处理。”原告颜伟超不服，诉至法院。另查明：原告颜伟超涉案房屋已经被拆除。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”被告襄城县自然资源局作为襄城县人民政府土地行政主管部门，有权责令原告交出涉案被征收土地。本案原告所诉的责令交出土地通知书上加盖有襄城县库庄镇人民政府及襄城县国土资源局（现襄城县自然资源局）的印章，被告襄城县库庄镇人民政府与被告襄城县自然资源局共同作出涉案责令交出土地通知书缺乏法律依据，存在违反法定程序的情形。因此，涉案责令交出土地通知书应当予以撤销。但鉴于涉案房屋已经被拆除，撤销涉案责令交出土地通知书已无实际意义且不具有可撤销内容。故，应确认被告襄城县自然资源局、被告襄城县库庄镇人民政府作出涉案责令交出土地通知书的行政行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告襄城县自然资源局、被告襄城县库庄镇人民政府于2019年2月22日作出编号：2019--10号责令交出土地通知书的行政行为违法。上诉人颜伟超不服一审判决，上诉称，一、原审判决只是确认襄城县自然资源局、襄城县库庄镇人民政府作出的责令交出土地通知书违法，并没有将其撤销，该违法的责令交出土地通知书仍然是存在的，上诉人的合法权益无法得到切实维护。二、襄城县自然资源局、襄城县库庄镇人民政府没有证据证明征收上诉人房屋所在土地是为了公共利益的需要，责令交出土地通知书不具有合法的事实依据。上诉人房屋所在地块将要进行的是大面积的住宅开发，属于城市建设用地，这不能说是为了公共利益。三、襄城县自然资源局、襄城县库庄镇人民政府作出责令交出土地通知书的前提条件未成就。上诉人既没有实施土地管理法实施条例第45条规定的“违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地”的行为，也未依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，不存在拒不交出土地的情形。上诉人未签订补偿协议的原因系安置补偿极度不合理，因此上诉人无法接受这样不明确的安置。上诉人既没有依法获得合理补偿，也没有无正当理由拒绝接受补偿，襄城县自然资源局、襄城县库庄镇人民政府作出的责令交出土地通知书不具有法定的前提条件。四、襄城县自然资源局、襄城县库庄镇人民政府作出责令交地通知依据的基础性文件违法。案涉通知书具有可以撤销的必要性和现实性，现实性是因为当损害处于不可弥补、不可挽回状态时不可撤销，而本案可以弥补、可以挽回，不存在不可撤销的情形。五、襄城县自然资源局、襄城县库庄镇人民政府作出责令交出土地通知书的程序严重违法。首先，未履行公告程序，从未对征地批文、征收土地方案公告安置补偿方案进行过公告，侵犯了上诉人的知情权，严重违法。根据土地征收公告办法第14条的规定，未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。其次，程序倒置，未批先占。在没有相关征地批文的情况下，就对涉案房屋进行了测量、评估，没有合法性依据。再次，襄城县自然资源局、襄城县库庄镇人民政府在未对被征收人进行安置的情况下，下达了交地通知书。最后，安置补偿方案公告并非根据征收土地方案作出，违反了土地管理法第四十八条和土地管理法实施条例第二十五条。综上所述，襄城县自然资源局、襄城县库庄镇人民政府作出的责令交出土地通知书实体和程序均严重违反法律规定，应当予以撤销。一审法院只是将其确认违法，不足以纠正被上诉人的违法行为。请求判决撤销河南省许昌市魏都区人民法院作出的（2019）豫1002行初90号行政判决，撤销襄城县自然资源局、襄城县库庄镇人民政府作出的责令交出土地通知书。上诉人襄城县库庄镇人民政府不服一审判决，上诉称，一、襄城县自然资源局作出的责令交出土地通知书符合法律规定。颜伟超占用土地属于襄城县2018年度第一批城市建设用地征收范围，上诉人已按照法律规定履行了相应的程序。颜伟超拒不交出土地的行为严重影响了襄城县库庄镇小程庄社区棚户区改造项目的顺利进行。鉴于此，向颜伟超发出责令交出土地通知书就是督促其尽快交出土地，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于土地征收的程序规定。二、上诉人在责令交出土地通知书上加盖公章的行为不影响该通知书的合法性。上诉人作为被征收土地所在地的一级政府，系配合征收的单位，在责令交出土地通知书上盖章的行为对颜伟超的合法权益不产生影响，不应据此否定该通知书的合法性。综上，一审法院判决确认违法属于判决不当，故请求二审法院依法驳回颜伟超的诉讼请求。上诉人襄城县自然资源局不服一审判决，上诉称，一、一审判决认定事实错误，适用法律错误，颜伟超的起诉不属于人民法院的受案范围，应当依法驳回起诉。2019年2月22日作出的责令交出土地通知书不是一个独立的行政行为，也不是行政机关据以执行的法定依据，颜伟超的权利义务也不会因该通知书的作出而产生实际影响，因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，颜伟超的起诉不属于人民法院受案范围，应当依法裁定驳回起诉。一审行政判决书将上诉人作出责令交出土地通知书的行为认定为对相对人权利义务产生实际影响的独立行政行为，显然不符合事实，也违反上述法律规定。二、襄城县库庄镇人民政府在责令交出土地通知书上加盖公章的行为不影响该通知书的合法性。库庄镇人民政府作为被征收土地所在地的一级政府，系配合征收的单位，在责令交出土地通知书上盖章的行为对颜伟超的合法权益不产生实际影响，不应据此否定该通知书的合法性。综上，请求撤销魏都区人民法院（2019）豫1002行初90号判决，依法裁定驳回颜伟超的起诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，上诉人襄城县自然资源局、上诉人襄城县库庄镇人民政府与上诉人颜伟超未签订安置补偿协议，但2019年3月8日依照许政办（2016）63号文件的赔偿标准将补偿款项打至颜伟超帐户。本院认为，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定:“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定,申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的,应当符合下列条件:(一)征收土地方案已经有权机关依法批准;(二)市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为;(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿,且拒不交出土地,已经影响到征收工作的正常进行……”。上述规定既是申请人民法院执行的条件，也是责令交出土地决定得以做出的前置性条件。本案中的责令交出土地通知书虽名称与责令交出土地决定书有别，但该责令交出土地通知书也系根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定作出，其内容实质上亦是责令交出土地决定书的内容，故其作出程序也应按责令交出土地决定书的作出程序进行。上诉人襄城县自然资源局未能与被征收人颜伟超签订补偿安置协议，且2019年3月8日补偿款项被打至颜伟超帐户，责令交出土地通知书却早在2019年2月22日己做出；在未能与被征收人签订补偿安置协议、被征收人也未实际获得补偿时,上诉人襄城县自然资源局作出责令交出土地通知书的前置条件并未成就。在前置条件并未成就，而且上诉人襄城县库庄镇人民政府并无法定职权的情况下，上诉人襄城县自然资源局、上诉人襄城县库庄镇人民政府即联合做出责令交出土地通知书，程序明显不当，依法应予以撤销。但是，本案中，上诉人颜伟超涉案房屋已经被拆除，且双方均认可房屋所占用的土地己被征收，根据《最高人民法院关于被征地人拒不交出土地的执行问题请示案的答复》[（2017）最高法行他206号]之规定，土地征收审批文件下发后，诉争土地己转为国有建设用地，故己不可能将土地再予以返还，在此情况下，一审判决确认违法，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人襄城县库庄镇人民政府、上诉人襄城县自然资源局共同负担。本判决为终审判决。审判长 王五周审判员袁野审判员董盼利二〇一九年十二月十日法官助理张亚楠书记员牛萌