青海省西宁市中级人民法院行政赔偿判决书（2019）青01行赔终5号上诉人（原审原告）李富忠，男，汉族，1961年1月7日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。委托代理人张辉利，青海徐晓同律师事务所律师。上诉人（原审被告）西宁市城北区城乡建设局，住所地青海省西宁市。统一社会信用代码：XXX。法定代表人沈国安，局长。委托代理人张联军，该局房屋征收与补偿中心科长。委托理人龚美娟，青海辉湟律师事务所律师。原审第三人西宁市城北区小桥大街街道办事处小桥村村民委员会，住所地西宁市。统一社会信用代码：XXX。委托代理人白成虎，该村委会一社社长。委托代理人李生吉，该村委会二社社长。上诉人李富忠因诉西宁市城北区城乡建设局（以下简称城北建设局）行政赔偿一案，不服西宁市城西区人民法院（2019）青0104行赔初6号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2019年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人李富忠的委托代理人张辉利、被上诉人城北建设局的委托代理人张联军、龚美娟、原审第三人西宁市城北区小桥大街街道办事处小桥村村民委员会（以下简称小桥村委会）的委托代理人白成虎、李生吉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2014年4月14日西宁市城北区人民政府发布《门源路片区改造项目征地拆迁通告》，原告房屋位于西宁市××区，属于此次征地拆迁范围，其持有该宗地的集体土地使用证。后被告依照《门源路片区改造项目征地拆迁补偿安置实施方案》（以下简称《门源路补偿安置方案》）实施征地拆迁补偿工作中，对原告作出了《国家基本建设征用拆迁房屋补偿评价表》（以下简称《拆迁房屋补偿评价表》），但原告对该补偿标准不予认可，认为其虽然持有集体土地使用权证，但并非小桥村集体经济组织内成员，房屋所在土地属于国有土地，集体土地使用权登记错误，据此应按国有土地使用权标准给予支付补偿款，故双方未能达成拆迁补偿协议情形下，被告于2017年9月6日对原告房屋进行了强制拆除。原告于2018年9月11日向该院提起行政诉讼，要求确认被告上述强制拆除行为违法。该院经审理后作出（2018）青0104行初48号行政判决书，确认被告于2017年9月6日强制拆除原告位于西宁市××区房屋的行为违法，该判决现已生效。后原告向被告提出国家赔偿申请，认为被告的违法强制拆除侵害了原告的合法权益，故要求赔偿房屋款1977372元及物品财产损失129920元，被告于2019年3月8日作出城北建函[2019]26号《西宁市城北区建设局关于对李富忠提出的国家赔偿金不予赔付的函》，对李富忠提出的国家赔偿请求不予赔偿。原告遂向该院提起行政赔偿，要求被告赔偿因此次违法强拆造成的损失包括房屋赔偿款1977372元及相关财产损失129920元，两项合计2107292元，导致纠纷产生。另查，原告并非城北小桥村集体经济组织内成员，其持有宁北集用（2010）第674号集体土地使用权证，其身份属于在集体土地上居住的居民，根据《门源路补偿安置方案》中对于在集体土地上居住的居民，由各村委负责进行安置，以各户在本村户籍在册人数为准，具体安置面积及单价参照村民安置方案实施。西宁市城北区土地统征和储备服务中心与小桥村委会签订《统一征收合同》，将征收的小桥村的土地补偿款已经支付给小桥村委会，该补偿款范围包括原告房屋所属土地，第三人作出《小桥村新村住房安置方案》，针对纯居民家庭安置有相应的规定，即对原告住房予以安置。再查，1、被告在实施拆迁过程中于2014年6月17日对原告房屋进行了实地勘察，《拆迁房屋补偿评价表》的人员名称为“李玉珠”，系原告之妻，确认原告房屋的总建筑面积290.79平方米，房屋补偿单价为每平方米1300元，该补偿标准已经高于西宁市集体土地房屋重置价格，房屋补偿总价为378027元，附着物地下室7.18平方米，每平方米600元，补偿金额为4308元，两项合计的补偿总价为382335元，原告对征收面积无异议，但对补偿标准不予认可，认为应当按照国有土地的征收标准进行补偿；2、第三人已经取得包括原告居住房屋土地在内的综合地价补偿款91989238元，附着物补偿费1077606元；3、原告自述赔偿的房屋补偿款（包括土地使用权），要求参考同类地区的市场价格按照6800元/平方米×290.79平方米=1977372元，被告不予认可；4、对于原告诉求的财产部分的损失是由其自己书写的财产损失清单，包括太阳能热水器、屋内浴室设备、实木床、皮沙发、组合衣柜、高低柜及房内各种物品、三层钢制楼梯等总计价款为129920元，但并未提供相应证据予以证明；5、被告相关视频证实其强拆时雇佣了搬家公司予以搬离相关财产，原告亲属有在场人员整理情节，强拆现场未发生冲突，但被告对后续搬离财产后的情况未进行清点及摄像。一审法院认为，本案的争议焦点如下：1.原告提起行政赔偿的前提；2.案涉赔偿的范围；3.是否应当赔偿即在何种情形下赔偿以及如何赔偿或不予赔偿；4.案涉土地性质和原告是否具有小桥村集体组织成员身份及是否有资格在该村享有房屋的安置权益之间的问题。阐述如下：第一，原告提起赔偿之诉的前提是被告在2017年9月6日强制拆除原告位于西宁市××区房屋的行政行为被依法确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条、第九条之规定，在向赔偿义务机关提出赔偿请求被拒绝后，其有权提起行政赔偿之诉；第二，原告诉求赔偿的范围包括被拆除的房屋（建筑面积290.79平方米）和拆除时原告认为毁损的房内放置财产损失，现双方对于被拆除房屋建筑面积予以认可，但对于房屋内放置财物的损失，双方产生争议，故针对赔偿标准和范围阐明如下意见：（一）被拆除房屋应当给予赔偿的数额确定问题，依据被告作出的《拆迁房屋补偿评价表》的内容，原告所在房屋的建筑面积为290.79平方米，其房屋等级为混合结构，补偿单价每平方米1300元，其中房屋补偿金额总计为378027元，地下室7.18平方米，补偿单价每平方米600元，补偿金额为4308元，两项补偿总额合计为382335元，该补偿价格系进行征地时的价格，但被告在2017年9月6日违法强拆至今已经两年，故该补偿不足以弥补损失，遵循“行政赔偿不低于行政补偿”的原则，考虑近两年经济物价上浮及强拆损害了原告住房权益等因素，故对房屋及附属物补偿总金额的基础上给予上浮20%的比例予以赔偿较为合理，即以房屋和附属物的总计382335元的基础上上浮为382335元×20%=76467元，故房屋和附属物的赔偿总和为382335元＋76467元=458802元；（二）原告诉求的房内放置物品损失是否应当赔偿，此节结合强拆时的具体情形。根据《国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十八条第二款的规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿案件中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第四十七条的规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”上述法律规定的基本原则的含义，是指原告应当就其主张赔偿的财物损失进行举证即谁主张谁举证，只有在被告违法强拆且导致原告无法举证的情形下，才应当由被告对该损害所造成的损失进行举证，结合案情，虽然被告在未履行相关法律程序的前提下违法强拆，但该拆迁中被告确系组织了搬家公司进行了搬离室内财物的行为，并由相关人员护送家中老人离场，且当日搬迁时由其相关亲属在场整理物品，此节有相关视频资料佐证，双方并未发生冲突等情节，因此被告的强拆行为与不通知被拆迁人进行简单粗暴和不计后果的强拆行为不同，其在强拆过程中尽到了基本合理的注意义务，房内绝大部分物品已经搬至安置房内，被告理应在强拆搬迁完成后对物品进行登记造册、清点、摄像，以证实全部物品已经搬离的基本事实，但被告未予进行此节造成证据的缺失，因此被告违法在先且不能证明全部财物已搬离的情形下，对原告财产损失应当给予赔偿，但赔偿情节中应考虑上述情节及物品折旧的实际，故综合酌情考虑10000元整。第三，根据庭审查明，原告所居住房屋的土地性质为集体土地所有制形式，小桥村委会已经取得包括原告居住房屋土地在内的各项补偿，其仅是该集体土地上的原居民，其在该土地被征收后仍然享有在第三人处按照征地拆迁补偿安置实施方案和小桥村住房安置的权利，现第三人亦同意对原告住房予以安置，因此原告应当在第三人处按相关安置协议的规定登记安置住房，以确保其居住权的实现，现原告以《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十二条第二款规定：“征地农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已经纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”。结合本案实际上在征地过程中已经对土地和附属物进行了补偿，因此本案不适用该条款规定，而且《门源路补偿安置方案》中明确了西宁市范围内的集体土地征地补偿标准，依据《青海省人民政府公布征地统一年值标准和的通知》（青政[2010]26号文件）确定区片综合地价补偿；西宁市区范围内国有土地征地补偿标准和西宁市区范围内拆迁补偿标准，依据《西宁市人民政府办公厅关于印发西宁站改及相关工程征地拆迁补偿安置方案的通知》（宁政办〔2011〕179号文件）中国有土地征收补偿和确定的拆迁补偿标准执行，《门源路片区改造项目征地拆迁补偿安置实施方案》第五条中对于在集体土地上居住的居民，由各村委负责进行安置，以各户在本村户籍在册人数为准，安置面积及单价参照村民安置方案实施，依据《小桥村新村住房安置方案》第六条的规定中针对纯居民的安置方案均有规定，故原告就安置房屋一节，应当在村内进行登记安置。综上，判决：被告西宁市城北区城乡建设局行政赔偿原告李富忠房屋赔偿款458802元；物品损失10000元，合计468802元。宣判后，原审原告李富忠、原审被告城北建设局均不服，分别向本院提起上诉。李富忠上诉称，一审适用法律不当，且扩大了李富忠的举证责任，导致判决错误。1.一审判决适用《国家赔偿法》的相关条款正确，但是本案是因城北建设局征收农村集体土地中发生的纠纷，而李富忠迄今未就此次征收土地获得任何补偿款或者赔偿款，被征收土地已经被纳入城市规划内，故一审应当适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，以国有土地上房屋征收标准裁判。一审判决引用《门源路片区改造项目征地拆迁补偿安置实施方案》《西宁市人民政府办公厅关于印发西宁站改及相关工程征地拆迁补偿安置方案的通知》及《小桥村新村住房安置方案》等行政文件的相关规定进行推论，得出不适用该条法律规定的结论明显错误。2.本案是因城北建设局强制拆迁的行政侵权行为引发的纠纷，故依据《行政诉讼法》《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》及《适用解释》相关规定及基本精神，李富忠只应承担最基本的举证责任，主要的举证责任应由城北建设局承担，而一审判决错误地扩大了李富忠的举证责任。请求二审法院：1.撤销西宁市城西区人民法院（2019）青0104行赔初6号行政赔偿判决；2.依法改判支持李富忠一审的诉讼请求。城北建设局答辩称，1.李富忠要求对其房屋按照国有土地上房屋的征收标准进行赔偿无法律依据。2.根据《行政诉讼法》第十八条及《国家赔偿法》第十五条的规定，李富忠应当提供证据证实主张的室内损失，一审法院并没有加大李富忠的举证责任，因为城北建设局进行搬迁时，组织了专业的搬家公司，在搬家过程中，李富忠的亲属到房内收集所属贵重物品，虽然城北建设局存在强拆行为，但是该行为并没有导致李富忠收集证据不能的事实。城北建设局上诉称，一审法院在原有的房屋评估价值基础上，上浮20%没有法律依据。在李富忠未提供证据证明屋内损失的情况下，判决酌情赔偿10000元没有事实依据。请求二审法院：撤销西宁市城西区人民法院（2019）青0104行赔初6号行政判决，并予以改判。李富忠答辩称，以房屋评估价值上浮20%仍不能补偿我的实际损失。我已经就城北建设局违法强拆行为导致的屋内物品情况提交初步证据，城北建设局应当提交没有造成损失的证据。原审第三人未陈述意见。本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的一致，本院予以确认。本院认为，对于本案中各方无争议的事实应当予以确认：1.城北建设局对因违法强拆行为给李富忠造成的财产损失应当赔偿；2.被拆除房屋已经不能恢复原状，对李富忠的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合本案客观实际。二审的争议焦点在于：对李富忠财产损失的赔偿数额如何确定。李富忠的赔偿诉讼请求包括房屋赔偿款及室内物品损失两项。本院分别评析认定如下：1.房屋赔偿数额。对于违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当秉持全面赔偿和公平合理的原则。首先，要区分违法强拆发生的背景，是城中村改造还是集体土地征收，或是国有土地上房屋征收，不同的情形涉及的赔偿标准并不相同。其次，为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被征收人的合法权益，对被征收人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。再次，要兼顾其他被征收人的合法权益，综合考量其他被征收人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，针对双方争议的损失赔偿标准问题，城北建设局认为应以同一征收项目内对其他村民的补偿标准即按照《门源路片区改造项目征地拆迁补偿安置实施方案》《西宁市人民政府办公厅关于印发西宁站改及相关工程征地拆迁补偿安置方案的通知》《小桥村新村住房安置方案》及《拆迁房屋补偿评价表》的结论进行补偿；李富忠主张案涉房屋被拆除后所在土地已被用于城市化建设，应按照同区位国有土地上类似房屋市场价6800元/平方米予以赔偿。对此，本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。该款规定的适用条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收。征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。如果补偿安置时被征收房屋所在土地已纳入城市规划区，基本实现城镇化，房屋价值已经普遍升值，按照若干年前集体土地征收时的价格进行补偿安置，显然会严重损害被征收人的合法权益。为此，最高人民法院前述司法解释规定，对此类房屋可以参照国有土地上房屋征收的安置补偿标准予以安置补偿，同时要扣除已经取得的土地补偿费。本案集体土地的征收与房屋征收同时进行，并不符合前述司法解释规定的“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋进行安置补偿”的适用条件。李富忠“以国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿”的上诉理由于法无据，不予支持。但是在确定房屋赔偿标准时，亦应当充分考虑虽然案涉征收工作于2014年启动，《拆迁房屋补偿评价表》也于同年6月作出，但是在双方未达成补偿安置协议的情况下，城北建设局一直未对李富忠作出确定的征收补偿决定，依照《国家赔偿法》第四条第三项规定，行政机关违法征收，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。因此，一审法院为体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒，并有效维护原告合法权益，对李富忠房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，即对李富忠房屋的赔偿在原评估总价款382335元元基础上上浮20%确定为458802元符合本案客观实际。城北建设局“房屋价值上浮20%无事实和法律依据”的上诉理由不能成立，不予采纳。2.室内物品损失。《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，李富忠应当就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。一审法院并没有扩大李富忠的举证责任。李富忠提交自制室内物品损失清单能够初步证明其确有财产损失，但是不能证明该清单上记载的物品是否实际存在。同时，《行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，因城北建设局违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给李富忠履行举证责任造成困难，且提交的视频资料不能证明强拆前对李富忠的财产审慎清点、搬离和保管、移交。一审法院鉴于双方上述举证的实际情况，根据《适用解释》第四十七条第三款规定，依法作出不利于城北区建设局的损失金额认定，酌情确定财产损失赔偿数额10000元并无不当。综上，原审裁判结果正确，应当予以维持。二上诉人的上诉理由均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇一九年十二月十七日书记员 沙丽金附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；