广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1497号 上诉人（一审原告）黄致成，男，1948年9月13日出生，汉族，住港口区。 上诉人（一审原告）黄启珍，女，1967年4月20日出生，汉族，住港口区。 委托代理人黄致成，男，1948年9月13日出生，汉族，住港口区。系黄启珍之夫。 被上诉人（一审被告）防城港市人民政府。住所地：防城港市港口区市政大楼。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人李瑞银，广西欣和律师事务所律师。 委托代理人黄允毅，防城港市司法局干部。 被上诉人（一审被告）防城港市港口区人民政府，住所地：防城港市港口区渔洲坪街道建政路。 法定代表人朱靓，区长。 委托代理人阮洪涛，防城港市港口区司法局干部。 委托代理人陈荣健，广西幸程律师事务所律师 上诉人黄致成、黄启珍因其诉被上诉人防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）、防城港市港口区人民政府（以下简称港口区政府）履行法定职责一案，不服防城港市中级人民法院（2019）桂06行初32号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭公开审理了本案。经阅卷、调查、询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明：2013年3月20日，防城港市城市房产管理局为黄致成登记颁发了防港房权证港口直字第××号《房屋所有权证》，及为黄启珍颁发了防港房权证港口直字第××号《房屋所有权证》，两证房屋均坐落于防城港市港口区渔州坪松柏笼居民组23号，面积均为114.60平方米。黄致成于2018年9月3日向港口区政府提出《城市房产补救安置申请书》。2018年10月11日由渔州坪征地拆迁工作现场指挥部对其作出《关于黄致成信访事项答复意见书》，建议由黄致成与周围住户协商解决排放污水问题；待城中村改造再作处理。黄致成、黄启珍认为防城港市政府、港口区政府怠于履行“实行城区土地用途管制制度”与“城市规划管理”职责，造成其居住遭遇通行排水障碍，遂提起本案行政诉讼，请求：1、确认防城港市政府、港口区政府怠于履行“实行城区土地用途管制制度”与“城市规划管理”职责的行政行为违法；2、判令防城港市政府、港口区政府对黄致成、黄启珍居住遭遇通行排水障碍的受害现状履行“补救或搬迁”的责任。 防城港市中级人民法院一审认为，本案争议焦点防城港市政府、港口区政府是否具有黄致成、黄启珍申请要求对其通行排水障碍的受害现状履行“补救或者搬迁”的行政职责。首先，黄致成、黄启珍要求确认防城港市政府、港口区政府对其住处怠于履行“实行城区土地用途管制制度”与“城市规划管理”职责的具体行政行为违法。该诉请所诉的“实行城区土地用途管制制度”与“城市规划管理”涵盖宽广、不明确具体，且该诉请与第二项诉请，即“通行排水障碍的受害现状履行‘补救或者搬迁’的行政职责”实为同一诉请，故可为第二项诉请所吸收，对第一项诉请应予驳回。其次，根据《中华人民共和国水污染防治法》第四十四条、《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款的规定，县级以上人民政府在污水排放中的职责是“通过财政预算和其他渠道筹集资金，统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率”、“组织建设、经济综合宏观调控、环境保护、水行政等部门编制本行政区域的城镇污水处理设施建设规划”等统筹安排、宏观调控职责。县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作，县级以上地方人民政府建设主管部门组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网，并加强对城镇污水集中处理设施运营的监督管理。对照案涉事实，一则据黄致成、黄启珍提交的多项证据均证实讼争土地尚未完成征收，仍为集体土地的事实，根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》等法律的相关规定，县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门对其污水排放进行指导，各级人民政府有统筹城乡建设污水处理设施及配套管网等义务，但均不是具体处理农村污水排放障碍的主管部门；二则即便黄致成、黄启珍房产证项下房屋为国有土地，防城港市政府、港口区政府亦不是处理其排水障碍的主管部门。其三，防城港市政府不是本案中并非应依职权主动履行法定职责的部门，亦非黄致成、黄启珍相关申请的答复部门，黄致成、黄启珍也并未对该答复申请行政复议，防城港市政府不是本案适格被告。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄致成、黄启珍的诉讼请求。 上诉人黄致成、黄启珍上诉称：防管发[1992]26号《防城港区管理委员会关于改变土地所有的通知》（以下简称防管发[1992]26号文）已将渔洲村委会所属各生产队的农民集体土地转为国有土地，防城港市政府、港口区政府没有依法对涉案土地进行实行城区土地用途管制与城市规划管理，造成黄致成、黄启珍居住房屋通行排水障碍，防城港市政府、港口区政府应当按照防政办发〔2010〕105号《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市城区城中村改造征收征用土地和搬迁补偿及安置办法（试行）的通知》（以下简称防政办发〔2010〕105号文）对黄致成、黄启珍居住房屋履行搬迁补救责任。一审判决认定事实不清，驳回诉讼请求证据不足，请求撤销一审判决，依法改判支持黄致成、黄启珍诉讼请求。 被上诉人防城港市政府答辩称：黄致成、黄启珍诉讼请求不明确，没有明确是防城港市政府的何种行政行为侵犯其合法权益，在一审中未提交相应证据亦是因黄致成、黄启珍的诉讼请求不明确，无法判断应就哪一行政行为进行答辩举证。对其要求履行补救或搬迁的行政职责，因其诉请确认违法的行政行为不明确，对于其要求履行补救或搬迁的行政职责亦无法判断。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条规定应不予受理或受理后裁定驳回起诉。涉案土地并未完成征收和补偿安置，黄致成、黄启珍提交的房产所有证没有反应涉案房屋下的土地性质属于国有土地。其提交防管发[1992]26号文只是行政机关部门之间的工作要求通知，并不发生对外的效力，特别是不因此而产生土地性质变化的物权效力。另外该通知也没有提及涉案土地已依法完成征收、补偿安置，土地性质已由集体土地变为国有土地。黄致成、黄启珍要求对涉案土地实行城区土地用途管理制度和城市规划管理没有事实依据。黄致成、黄启珍反映的其遭遇通行排水障碍是其与周围群众关系不融洽有关，不是防城港市政府的行政行为造成的。防城港市政府不是本案适格被告。综上，黄致成、黄启珍的上诉没有事实和法律依据，请求驳回其上诉请求。 被上诉人港口区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。黄致成、黄启珍的排水障碍不是因港口区政府不履行法定职责造成的，系与周边居住群众存在纠纷结怨导致，其应当根据《物权法》的规定依照民事诉讼方式主张其合法权益。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据，据此，本院确认一审查明的事实。 另查明，防管发[1992]26号文系防城港区管理委员会发给港？镇人民政府的通知。内容：“因国家建设征用土地，你镇原渔洲坪村委会所属的各生产队建制已撤销，人口已全部转为非农业人口。现根据《中华人民共和国土地管理法》第十条和国家土地管理局（1988）国土[籍]字第73号文第一条第五项关于国家征用土地剩余的农民集体所有的土地，在农民集体建制被撤销或其人口已全部转为非农业人口之后，归国家所有”的规定，决定原渔洲坪村委会所属各生产队农转非后剩余的农民集体所有的土地全部收归国家所有，由港区管理局依法办理土地权属变更登记手续，同时参照国家建设征用土地的有关规定，给原农民集体适当的土地补偿费和青苗补偿费。望你镇接到通知后积极配合土地管理部门处理好此项工作。” 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第一款第（八）规定行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第九十三条第二款规定人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。前款法律规定的法定职责，是指行政机关根据法律、法规和规章等规定，具有直接、具体处理行政相对人所申请事项的职责。县级以上的地方各级人民政府行使对本行政区域内各项行政工作的管理职权，但该项职权一般为宏观上的管理职权，并非具有直接管辖职权的行政机关的具体处理行政相对人所诉申请事项的职责，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定的”法定职责”的范畴。公民、法人或者其他组织依此申请履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，一般不属于人民法院行政诉讼监督范围。本案中，黄致成、黄启珍认为防城港市政府、港口区政府怠于履行“实行城区土地用途管制制度”与“城市规划管理”职责，造成其居住遭遇通行排水障碍，起诉请求确认违法，系请求防城港市政府、港口区政府履行宏观上抽象的行政职责，不属于人民法院行政诉讼受案范围。其主张政府应当履行防管发[1992]26号、防政办发〔2010〕105号文的法定职责，经查，防管发[1992]26号系防城港区管理委员会向港镇人民政府发出的通知，其内容是要求港镇人民政府配合土地管理部门处理好土地权属变更登记手续，系行政机关内部工作要求指令行为，并不直接对黄致成、黄启珍的权利义务产生实际影。防政办发〔2010〕105号文系《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条（二）行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。前述两文件均没有设定防城港市政府、港城区政府有处理黄致成、黄启珍所诉请事项的具体职责。其居住所遭遇通行排水障碍，依法应向侵权人主张，且针对其该项诉求，两级政府及相关职能部门在其多次信访中均予以了释明和指引，其要求防城港市政府、港口区政区政府履行依职权主动履行对其遭遇的居住通行障碍履行搬迁或补救职责，无法律依据。黄致成、黄启珍诉请理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第五十一条第二款规定及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，对黄致成、黄启珍提起本案诉讼依法应不予立案，已经立案的应驳回起诉。一审受理本案并作出裁判错误，作出的一审判决应予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 撤销防城港市中级人民法院（2019）桂06行初32号行政判决； 驳回黄致成、黄启珍的起诉。 一审、二审案件受理费各50元，退还上诉人黄致成、黄启珍。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年十二月五日 法官助理 游开军 书 记 员 王家兴