海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行终743号   上诉人（原审原告）海南通澳经济开发投资有限公司。住所地：海南省五指山市河北东路。   法定代表人张永革，董事长。   委托代理人卢方锦，海南邦威律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）五指山市人民政府。住所地：海南省五指山市国兴路市政府办公大楼。   法定代表人陈振聪，市长。   委托代理人黎良柏，海南瑞来律师事务所律师。   委托代理人谢云，五指山市自然资源和规划局工作人员。   上诉人海南通澳经济开发投资有限公司（以下简称通澳公司）因其诉被上诉人五指山市人民政府（以下简称五指山市政府）确认行政行为违法一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初118号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原通什市人民政府（以下简称通什市政府，现为五指山市政府）于1994年4月至12月为通澳公司核发了通国用（1994）字第198号、通国用（1994）第199号、通国用（1994）第200号、通国用（籍）字第348号、通国用（籍）字第350号国有土地使用证。通澳公司认为，五指山市政府于2007年6月22日将通澳公司上述土地证项下的部分土地使用权另行出让给五指山福安房地产开发有限公司，并为该公司办理了五国用[2007]第48号国有土地使用权证，此后又将通澳公司上述土地证项下的部分土地使用权出让给五指山卓达房地产开发有限公司。通澳公司对此不服，遂诉至法院，请求依法确认五指山市政府将通澳公司通国用（籍）第350号国有土地使用证项下的国有土地使用权出让给他人的行政行为违法。   一审查明，1992年11月7日，通什市政府以通府函（1992）77号《关于同意征地出让兴建民族饮食风味购物一条街的批复》，同意海南伟智装修工程有限公司（后更名为通澳公司）在该市冲山镇南圣河南岸修建长5.6公里、宽18米的沿河公路，也同意通澳公司在该公路旁扩展长5.6公里、宽25米土地，开发“一条街”项目。土地由通澳公司无偿使用，但地面附着物拆迁、青苗等赔偿由通澳公司负责。   1993年3月10日，通什市政府以通府函（1993）33号《关于征用土地使用权建设民族风情一条街的通知》，通知通什市政府下辖的冲山镇、南圣镇政府及各直属单位征收土地建设开发“一条街”项目，用地范围为该市南圣河北岸，沿河向上游延伸4公里，从河沿纵深68米，其中18米修路，50米开发房地产。1993年12月8日，通什市政府与通澳公司签订《开发通什市西部开发区及河南路开发区合同书》，明确了“一条街”项目建设中双方的权利义务。对于“一条街”项目建设用地，通什市政府先后给通澳公司颁发了通国用（1994）字第198号、第199号、第200号及通国用（籍）字第348号、第350号5个《国有土地使用证》，通澳公司取得的国有土地使用权面积分别为39.90亩、35.14亩、30.90亩、85.89亩、58.15亩，共计249.98亩。   此后，通澳公司投资建设了沿河两岸部分护堤、道路等工程。2000年2月20日，原通什市土地管理局在《海南日报》上刊登《公告》称，通澳公司的国有土地使用证遗失，注销上述国有土地使用证并重新给通澳公司补办登记发证手续。   2013年1月7日，通澳公司向一审法院提起行政诉讼，要求：1.五指山市政府为其补办“一条街”项目用地新的国有土地使用证；2.判令五指山市政府为其确定“一条街”项目开发的各项规划建设指标。一审法院于2013年9月25日作出（2012）海南一中行初字第83号行政判决书，判决驳回通澳公司的诉讼请求。通澳公司不服，向本院提起上诉。本院于2013年6月19日作出（2013）琼行终字第19号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。该生效的行政判决中认定：“原通什市人民政府在未经报海南省人民政府审批的情况下，超越法定审批权限征收、批准通澳公司取得“一条街”建设项目用地，其审批行为已超越职权、通澳公司并非无偿取得“一条街”项目用地，其应当投资修建长达5.6公里、路面宽为18米（包括河堤、人行道、绿化带、路灯）、当时估算造价约为1500万元的公路，该修路代价实为取得用地的对价。通澳公司虽已投入一定的资金，但该道路的大部分工程仍由五指山市修建完成，即通澳公司在没有支付相应用地对价的情况下，通什市人民政府仍为其颁发国有土地使用证，其颁证行为也违反法律规定。”   一审认为，通澳公司的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回起诉。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据该规定，通澳公司应当对被诉行政行为的存在承担最基本的举证责任，但通澳公司并未提供合法有效的证据证明被诉行政行为的存在，其起诉依法应予驳回。其次，根据已经生效的（2012）海南一中行初字第83号和（2013）琼行终字第19号行政判决书的认定，通什市政府给通澳公司颁发涉案的5本国有土地使用证超越了审批权限，通澳公司请求五指山市政府补办新的国有土地使用证没有事实根据。根据上述生效行政判决书的认定，通澳公司实际上已经与涉案的5本国有土地使用证项下的土地没有利害关系，即使五指山市政府将涉案土地另行出让给他人对通澳公司的权利义务也不产生影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，通澳公司的起诉依法应予驳回。   综上所述，通澳公司的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回通澳公司的起诉。通澳公司预缴的案件受理费50元，退还通澳公司。   通澳公司上诉称，一、一审裁定以通澳公司没有举证证明被诉行政行为存在为由驳回通澳公司的起诉是完全错误的。（一）五指山市政府作出以下行政行为：一是五指山市政府分别于2000年2月20日和2012年6月22日两次在《海南日报》上刊登公告，决定收回通澳公司涉案的5本《国有土地使用证》项下的国有土地使用权，注销国有土地使用证；二是五指山市政府已将涉案的5本《国有土地使用证》项下的大部分土地另行出让给他人。五指山市政府在其提交的证据中有涉案的4本《国有土地使用证》，一审法院组织双方到涉案土地现场勘察时，双方也确认涉案土地的位置，而涉案的大部分土地都被他人建起了楼房。生效的（2012）海南一中行初字第83号行政判决书也认定，项目用地部分已为五指山市政府许可其他公司等开发建设，建起了部分建筑物。这正是五指山市政府作出行政行为将涉案土地另行出让他人。（二）通澳公司在一审中已提交了足以证明被诉行政行为存在的相关证据。通澳公司提交的证据7、15、16及五指山市政府提交的证据9这四份证据足以证明被诉行政行为存在。（三）行政机关的行政行为有多种形式，有时会作出具体文件送达行政相对人，有时没有向相对人作出具体文件并送达。行政相对人只要有证据证明行政机关的行政行为侵犯其合法权益就可以提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，通澳公司有权向人民法院提起诉讼。二、五指山市政府的行政行为侵犯了通澳公司的合法权益，一审法院裁定驳回通澳公司起诉的第二个理由是不成立的。（一）有审批权的海南省人民政府（以下简称海南省政府）并未作出行政决定撤销通澳公司持有的5本《国有土地使用证》，生效的（2012）海南一中行初字第83号和（2013）琼行终字第19号行政判决书只是判决不支持通澳公司要求五指山市政府补办新的国有土地使用证的诉讼请求，并未判决涉案土地证无效。两个生效的行政判决虽然驳回通澳公司的诉讼请求理由不尽相同，但都没有判决涉案的5本《国有土地使用证》无效。五指山市政府超越权限发证，依法可以由有审批权的海南省政府补办用地审批手续。退一步讲，即便按照《中华人民共和国土地管理法》《海南经济特区土地管理条例》规定，海南省其他市、县、自治县人民政府审批出让耕地以外的土地为10亩以下，通澳公司每本土地证项下也应有10亩土地是合法的。通澳公司与涉案的5本《国有土地使用证》项下的土地有利害关系，即使五指山市政府将涉案土地另行出让给他人对通澳公司的权利义务也产生影响。（二）涉案的5本《国有土地使用证》是五指山市政府核发给通澳公司的，是真实有效的，只能通过法定程序收回注销。但五指山市政府至今都未依照法定程序作出收回国有土地使用权决定书或批复。2000年2月20日，五指山市政府在《海南日报》上刊登公告，谎称通澳公司涉案的5本《国有土地使用证》遗失，注销上述土地使用证并重新给通澳公司补办登记发证手续。2012年6月22日，五指山市政府又在《海南日报》上刊登公告，拟决定收回国有土地使用权，注销其国有土地使用证，这证明通澳公司涉案的249.98亩土地使用权是合法的，5本《国有土地使用证》是有效的。而五指山市政府没有依照法定程序作出收回国有土地使用权决定书或批复就将涉案5本《国有土地使用证》项下的国有土地使用权另行出让给他人不仅侵犯了通澳公司的合法权益，程序也是违法的。法院对这一行政行为应依法确认违法并撤销。综上，通澳公司持有五指山市政府核发的5本《国有土地使用证》，拥有不动产物权，在五指山市政府没有依照法定程序收回土地使用权并注销土地使用证之前仍然有效。通澳公司的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，故一审裁定错误。综上，请求：一、撤销一审裁定；二、确认五指山市政府将通澳公司通国用（籍）第350号国有土地使用证项下的国有土地使用权出让给他人的行政行为违法。   五指山市政府答辩称，一、根据通什市政府与通澳公司签订《开发通什市西部开发区及河南路开发区合同书》的约定，“完成道路建设”是通澳公司“取得开发区土地”的对价。但在项目存续期间，通澳公司既未依约完成道路建设，也未对开发区土地的地面附着物、拆迁、青苗等进行赔偿，更未进行开发，仅修建南圣河南北两岸约300米的挡土墙，造成土地闲置多年。2003年，五指山市国土局在《海南日报》上刊登“关于依法无偿收回国有土地使用权事先告知书”，决定无偿收回通澳公司“一条街”项目用地。通澳公司对五指山市政府的收地行政行为，没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼，只是向海南省政府要求协调解决历史遗留问题。经海南省政府协调，五指山市政府和通澳公司共同委托鉴定机构，对通澳公司在“一条街”项目的投资进行评估认定后，双方再协商补偿事宜。后经通澳公司评估，通澳公司对南圣河南北两岸挡土墙工程的投资额为人民币798万元，五指山市政府亦予以认可，并履行完毕，故通澳公司有关“一条街”的项目及其用地开发建设早已实际终止，通澳公司也就不再享有该项目继续开发建设的权利。二、涉案土地未经法定程序办理征收手续，用地面积超越审批职权，通澳公司没有支付相应用地对价，也没有依合同约定修路，“一条街”项目及其用地开发建设早已实际终止，项目用地使用权证早已注销，通澳公司要求颁发新证并确认规划指标的诉求，已被生效的（2012）海南一中行初字第83号行政判决书及（2013）琼行终字第19号行政判决书驳回。因此，五指山市政府开发涉案土地的行为并不违法。三、通澳公司至迟于2006年已得知五指山市政府已无偿收回涉案土地使用权，而通澳公司至2019年5月才提起本案诉讼，早已超过法定起诉期限，依法应裁定驳回起诉。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。   二审另查明，1993年12月8日，通什市政府与通澳公司签订《开发通什市西部开发区及河南路开发区合同书》，约定通澳公司负责无偿建设从南圣河大桥到农垦畅好中学往东水面桥的沿河公路（包括桥梁、涵洞），公路总长为5.6公里，路面宽为18米（包括河堤、人行道、绿化带、路灯），估算造价约为1500万元左右。公路占地征用、拆迁、青苗、地面附着物赔偿由通什市政府负责，公路以外的土地（指纵深25米）免征地价，但一切补偿费用仍由通澳公司承担。沿河公路建设完成后，作为通什市的公共基础设施，属于通什市政府的固定资产。通什市政府为补偿通澳公司修路贡献，同意划出约4901亩土地给通澳公司建设，山地地价为500元每亩，耕地地价为2000元每亩。   2000年2月18日，原通什市土地管理局作出《关于注销国有土地使用证的公告》，载明：因通澳公司遗失11本国有土地使用证，如逾期无人提出异议，将注销该11本证，并重新给通澳公司补办登记发证手续。   2005年1月4日，通澳公司向五指山市政府作出《关于民族一条街有关问题的请示报告》，称其自取得涉案249.98亩土地后，已按920014号建设用地规划许可证建好沿河两岸5.6公里、宽18米的街区，并陆续招商建设店铺经营多年。2003年1月26日，通澳公司的办公大楼被五指山市政府强行拆除。2003年2月22日，五指山市土地管理局发出“关于依法无偿收回国有土地使用权事先告知书”，收回上述五宗土地。   2005年2月3日，五指山市政府对通澳公司作出《关于春城机场、民族饮食风味购物一条街有关问题的批复》，其中记载，关于“一条街”项目的建设问题，通澳公司应先搞好规划，并组织专家进行评审，报五指山市政府审批同意后，方能建设。关于“一条街”项目的经济损失问题，应先算清与五指山市政府的债务问题，债务相抵后再行结算。   2005年8月31日海南省人民政府秘书长办公会议纪要第18期和2006年6月5日海南省人民政府秘书长办公会议纪要第7期记载,根据卫留成省长批示，周公卒副秘书长先后召开了秘书长办公会议，协调解决春城机场、淡水净化厂和民族风味饮食购物一条街3个项目的历史遗留问题。关于民族风味饮食一条街问题，由五指山市政府和通澳公司共同委托有资质的中介评估机构，依法对通澳公司在南圣河沿岸开发建设民族风味饮食一条街项目的前期投资进行评估。   2007年6月22日，五指山福安房地产开发有限公司取得五国用（2007）第48号国有土地使用证。其中载明：地号为2007-D-044，地类（用途）为住宅，使用权类型为出让，使用权面积为151956.60平方米，坐落于中华民族文化村西侧。但由于涉案五本土地证坐标不清，不能确定上述地块为涉案五本土地证项下土地。   2010年7月13日，五指山市政府与通澳公司签订了《关于通什淡水净化厂投资款纠纷案和解协议》，约定：通澳公司投资建设的南圣河南北岸挡土墙工程本属于通什民族风味饮食购物一条街的工程范围，经通澳公司评估，通澳公司对南圣河南北岸挡土墙工程的投资额为798万元，双方同意将该投资额列入通澳公司对通什淡水净化厂的投资额一并处理，通澳公司在民族风味饮食购物一条街的投资款中扣除该投资款。另外，通澳公司需向五指山市政府支付422225470.85元（五指山市政府对淡水净化厂的投资额36825470.85元+五指山市政府在淡水净化厂的25%份额500万元+通澳公司的欠款40万元）。   2010年7月14日，本院作出（2009）琼民二初（重）字第1号《民事调解书》，其中载明：经本院主持调解，双方当事人自愿达成协议，通澳公司投资建设的南圣河南北岸挡土墙工程本属于通什民族风味饮食购物一条街的工程范围，经通澳公司评估，通澳公司对南圣河南北岸挡土墙工程的投资额为798万元，双方同意将该投资额列入通澳公司对通什淡水净化厂的投资额一并处理，通澳公司在民族风味饮食购物一条街的投资款中扣除该投资款。   上海立信长江会计师事务所海南分所接受通澳公司的委托，于2001年5月12日提交资产评估报告，其中《在建工程清查评估明细表》中南圣河南北岸挡土墙项目评估值为798万元。   2012年6月6日，五指山市国土局作出《收回国有土地使用权事先告知书》，拟决定收回通澳公司通国用（1994）字第199、200号，通国用（1995）字第348、350号土地证项下土地，并在《海南日报》上公告。2012年6月12日，通澳公司申请听证。   2013年6月19日本院作出（2013）琼行终字第19号行政判决后，通澳公司不服，向本院申请再审。本院于2013年10月23日作出（2013）琼行监字第58号《驳回再审申请通知书》，驳回了通澳公司的再审申请。通澳公司仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2016年12月13日作出（2013）行监字第607-1号通知书，认为：通澳公司与五指山市政府于1992至1993年间签订协议共同开发“民族饮食风味购物一条街”项目，该项目因双方纠纷在2003年被实际中止。此后通澳公司多次向五指山市政府申请继续开发，并于2012年4月17日再次申请确定建设规划指标、换发土地证。五指山市政府至今未处理和答复确有不当。但海南省政府曾于2005年、2006年两次召开秘书长办公会议对此协调。双方最终同意省政府提出的方案，即共同委托评估机构对通澳公司的投资评估，再协商补偿。因此双方已达成共识，宜落实上述方案救济实体权益。另外，一审判决根据调解协议认定通澳公司在“一条街”项目的投资已得到补偿，二审（2013）琼行终字第19号判决已对此进行纠正，不影响通澳公司对其他部分的投资主张评估、补偿的权利，通澳公司可通过其他途径主张实体权益救济。   一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据和当事人陈述，本院对一审裁定查明的事实予以确认。二审期间，当事人无新证据提交本院。   本院认为，根据已查明的案件事实，包括涉案土地在内的“一条街”项目纠纷问题，海南省政府曾于2005年、2006年两次召开秘书长办公会议对此进行协调。通澳公司和五指山市政府最终同意海南省政府提出的协调方案，即共同委托评估机构对通澳公司在“一条街”项目中的投资进行评估后再协商补偿。本院作出的（2009）琼民二初（重）字第1号《民事调解书》当中对上述协调方案中涉及的南圣河南北岸挡土墙工程投资补偿问题予以明确，最高人民法院在（2013）行监字第607-1号《通知书》当中亦予以指明，双方当事人已达成共识，宜通过推进上述方案的落实继续寻求实体权益救济，以便使争议最终在实质上得以化解。因此，通澳公司就“一条街”项目的投资补偿问题，只能与五指山市政府共同委托评估机构进行评估再协商补偿。如达不成一致意见，则可通过行政补偿诉讼依法救济。一审法院认为五指山市政府将涉案土地出让给他人对通澳公司不产生实际影响，属认定事实不清，但裁定驳回起诉，结果正确，本院依法维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 吴天月   审 判 员 赵敬义   审 判 员 吴剑萍   审 判 员 赵道远   审 判 员 陈 焱     二○一九年十二月二十五日   法官助理 王 婉   书 记 员 符跃萌     附：本裁定相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。