安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1290号上诉人（一审原告）含山县铜闸镇庆广村民委员会许庄村民组。负责人干方春，该村民组组长。委托代理人康文华，安徽联君律师事务所律师。委托代理人李强，安徽联君律师事务所律师。被上诉人（一审被告）含山县人民政府，住所地安徽省含山县环峰镇褒禅山路。法定代表人夏迎锋，该县县长。委托代理人赵志华，该县司法局副局长。委托代理人卢本涛，安徽吴楚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）马鞍山市人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区太白大道**。法定代表人袁方，该市市长。委托代理人刘喜，该市司法局工作人员。第三人含山县供销社资产管理中心，住所，住所地安徽省含山县环峰镇翰林街**div>法定代表人张德胜，该中心主任。委托代理人林晓彬，安徽吴楚律师事务所律师。上诉人含山县铜闸镇庆广村民委员会许庄村民组（以下简称许庄村民组）因诉含山县人民政府（以下简称含山县政府）土地确权行政处理及马鞍山市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行初24号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日组织双方进行质证调查。上诉人许庄村民组负责人干方春及其委托代理人康文华，被上诉人含山县政府委托代理人赵志华、卢本涛，被上诉人市政府委托代理人刘喜，一审第三人含山县供销社资产管理中心委托代理人林晓彬到庭参加质证。本案现已审理终结。一审法院审理查明，为支援农业生产及农业后勤，1985年7月8日，含山县铜闸供销社与许庄生产队签订了《关于购买山岗土地协议书》，征用许庄生产队7.3亩（原90平方丈一亩，现折合标准亩数为10.95亩），用于建造化肥仓库和门市部基地。协议约定“土地补偿款包括土地费用，青苗费以及单独征用水稻田用于建设人行道的费用，共计19428元，征用土地付款后的土地属供销社所有”。原含山县铜闸区公所及含山县铜闸镇人民政府作为鉴证机关，在该协议上签章。1985年7月7日，许庄村出具收条收到补偿款项。后含山县铜闸供销社一直使用该地块，但未办理登记。含山县铜闸供销社于2004年改制，改制后该单位注销解散。2004年含山县供销社资产管理中心成立，对供销社所属企业改制后房产、土地等剩余资产进行监督、管理。含山县铜闸供销社改制过程中，部分土地使用权及地上建筑物在资产处置时由案外人陈玉林个人购买，并办理了土地使用权证，后换发为不动产权证，证号为皖（2017）不动产权0009292号，证载面积为3482平方米，即5.22亩。原告许庄村民组因与第三人含山县供销社资产管理中心土地权属争议，于2017年11月28日向原含山县国土资源局申请确权，要求确认含山县供销社资产管理中心占用11.86亩土地所有权归其所有。经原含山县国土资源局现场测绘并通过争议双方确认，争议土地面积为11.86亩，其中已登记确权面积为5.22亩，未登记确权面积为6.64亩。原含山县国土资源局调查程序结束后，向含山县政府申请下达处理决定。含山县政府于2018年9月13日作出含政秘［2018］156号行政处理决定书，认定争议地块6.64亩属国家所有，土地使用权人为含山县供销社资产管理中心。许庄村民组不服该处理决定，向市政府提出行政复议申请，请求撤销含山县政府含政秘［2018］156号行政处理决定书，确认案涉地块土地权属为许庄村民组所有。市政府于2019年1月17日作出马复决［2018］140号行政复议决定，维持了含山县政府含政秘［2018］156号行政处理决定。原告许庄村民组不服上述行政处理决定及行政复议决定，以致成讼。另查明，本案开庭审理前，被告含山县政府向本院提交其于2019年5月24日作出的含政秘［2019］73号行政处理决定书一份。因含山县政府在应诉过程中发现争议地块中遗漏有已确权登记事实，故进行重新调查，现场测绘并通过争议双方确认，经查，在含山县铜闸供销社改制过程中，除部分土地使用权及地上建筑物等资产由案外人陈玉林购买外，另有案外人袁先春购买了案涉部分土地使用权及地上建筑物。袁先春持有的土地使用权证号为含国用（2010）第0954号，证载面积为3341.72平方米，即5.02亩。故案涉11.86亩争议土地中，已登记确权面积合计10.24亩，未登记确权面积为1.62亩。基于上述事实，含山县政府作出的含政秘［2019］73号行政处理决定书，决定：1．撤销其于2018年9月13日作出的含政秘［2018］156号行政处理决定；2．争议地块1.62亩属国家所有，土地使用权为含山县供销社资产管理中心。被告含山县政府在庭审中述称，含政秘［2019］73号行政处理决定书因故未送达申请人许庄村民组和被申请人含山县供销社资产管理中心，亦未将该决定情况报送市政府。经本院询问，上述当事人确未收到含政秘［2019］73号行政处理决定书。再查明，原告许庄村民组在庭审中确认，其于起诉状中述称的“1983年4月30日原告与含山县铜闸供销社签订了土地买卖合同”以及所举证据3，均与本案讼争土地并非同一地块，系陈述及举证错误。原告确认其诉请地块涉及的协议为1985年7月8日含山县铜闸供销社与许庄村签订的《关于购买山岗土地协议书》，即以被告含山县政府所举证据4为准。一审法院认为，本案的争议焦点为：1、争议土地是否发生权属转移，原告许庄村民组诉请案涉土地归其所有，是否有事实和法律依据；2、含山县政府作出的含政秘［2018］156号行政处理决定及市政府作出的马复决［2018］140号行政复议决定，是否符合法律规定。本案系原告许庄村民组就案涉土地的权属争议向含山县政府申请确权，并继而向市政府申请复议引发的行政案件，对本案涉及的土地权属争议，应分两个阶段进行分析，即许庄村民组与含山县铜闸供销社之间的土地转让行为，和含山县铜闸供销社实际占有使用案涉土地之后的转让行为。一、关于许庄村民组与含山县铜闸供销社之间的土地转让行为。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第三条规定，土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三款的规定，一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。2002年10月18日，原国土资源部对河南省国土资源厅关于供销合作社使用土地权属问题的复函明确了按照《国务院关于召开全国城乡商业学大寨会议的通知》（国发（1977）163号）和中华人民共和国工商行政管理总局、中华人民共和国供销合作总社《关于供销合作社性质问题的复函》（［1979］工商总字第34号、［1979］供销基联字第242号）的决定，1982年以前，供销合作社已经成为全民所有制的商业企业。本案中，为支援农业生产及农业后勤，方便人民群众的生产需要，含山县铜闸供销社因建设化肥仓库及门市部需要，于1985年与许庄村民组签订《关于购买山岗土地协议书》。该协议系双方真实意思表示，并由原含山县铜闸区公所及含山县铜闸镇人民政府作为鉴证机关，在协议上签章。含山县铜闸供销社支付了相应的补偿款，并一直使用案涉争议土地至其单位改制。许庄村民组对此一直未提出异议，直至2017年其向原含山县国土资源局申请确权。本院认为，含山县铜闸供销社作为全民所有制单位，在与许庄村民组签订协议、支付补偿款后，一直使用案涉土地，虽不符合《国家建设征用土地条例》相关规定，但该用地行为系特定历史环境下因农业生产建设需要，基于双方真实意思表示，且在原含山县铜闸区公所及含山县铜闸镇人民政府的鉴证下进行的行为，原告对此一直未提出异议，故案涉土地应发生转让效力，其性质应确定为国家所有。含山县政府本着从实际出发，尊重历史的原则，依据前述地方法规、部门规章，经过告知、听取陈述、调查等法定程序，作出将争议土地的所有权确定为国有的处理决定事实清楚，结果适当。二、关于含山县铜闸供销社实际占有使用案涉土地之后的转让行为，以及含山县政府的确权范围问题。案涉土地所有权转为国有后，含山县铜闸供销社实际占有使用该地块，系土地使用权人。在其单位改制过程中将部分土地使用权及地上建筑物转让给案外人，案外人依法取得土地使用权证，符合法律规定。根据《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函［2007］60号）规定，土地权属争议是指土地登记前土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。本案中，含山县政府对案外人已取得使用权的土地部分未纳入权属争议处理范围，对剩余部分争议土地确认属国家所有，土地使用权人为含山县供销社资产管理中心，符合上述规定。三、关于含山县政府先后作出两次行政处理决定问题。因含山县政府在本案应诉过程中发现争议地块中遗漏另有案外人已确权登记的事实，故重新作出含政秘［2019］73号行政处理决定书，该处理决定虽未予送达各方当事人，但案外人袁先春持部分争议土地的使用权证系客观事实。本院将上述事实告知原告，经释明，原告明确其诉请仍为撤销含政秘［2018］156号行政处理决定。行政诉讼过程中，行政机关可以视情况变化，适时自行改变其作出的行政行为，这也是行政机关自我纠错机制的体现。行政机关在诉讼进行中改变被诉行政行为，当事人可以要求继续初始的诉讼，只是将原来的撤销请求转换为确认违法，但这种继续确认之诉须有继续确认的利益，通常在被改变的行政行为属于对原告不利的负担行政行为，因该行为的违法性给原告带来持续的不利影响时，才存在继续审查之必要。本案中，原告许庄村民组提起本案诉讼的实质是认为许庄村民组与含山县铜闸供销社之间的土地转让行为无效，要求确认案涉地块所有权归原告所有，该项主张如前所述，本院不予支持。含山县政府作出行政处理决定，是基于确定案涉争议地块已为国家所有的情形下，对该地块使用权的后续变更情况进行的认定，即针对的是未办理登记的争议地块面积问题。因遗漏登记事实，含山县政府作出更正，将属国家所有的未登记土地面积由6.64亩更正为1.62亩，但此种更正对原告诉之利益不产生实际影响。原告坚持诉请撤销含政秘［2018］156号行政处理决定没有实际意义，应予驳回。四、对马复决［2018］140号行政复议决定问题。行政复议的基础是原行政行为，因马复决［2018］140号复议决定维持了含政秘［2018］156号行政处理决定，在已经被行政机关自行改变的原行政行为不存在确认违法的利益的情况下，已经失去基础的复议决定同样不具备确认违法的利益，故针对原告诉请撤销马复决［2018］140号行政复议决定亦应一并驳回。综上，原告许庄村民组诉请确认案涉土地为原告所有，无事实和法律依据，诉请撤销含山县政府作出的含政秘［2018］156号行政处理决定以及市政府作出的马复决［2018］140号行政复议决定的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告含山县铜闸镇庆广村民委员会许庄村民组的诉讼请求。许庄村民组上诉称，1、案涉土地属于上诉人的事实清楚，所谓的土地买卖与事实不符，且违法。当年协议只是征用土地，目前含山县铜闸供销合作社已经不再使用该土地，应当返还。1985年7月8日原含山县铜闸供销合作社与许庄村签订的购买土地协议书，依法属于无效协议。首先，该协议并没有经过村组的民主议定，而是受当地有关部门的安排由村组个别人的意见达成的协议。其次，依据有关法律规定，征收农村土地有一系列的严格的征地程序，需要法定的有权机关批准，但案涉的土地征收，不但含山县铜闸供销合作社依法不具有征地主体资格，而且无任何的征地审批手续。再次，通过了解，当时许庄村组个人同意签订该协议，其实意思并非卖地，而是征用土地，如果不再使用土地时，应当返还土地。2、案涉土地实际争议面积为11.86亩。被上诉人将其中的5.22亩土地面积另行登记于第三人陈玉林名下，不但违背了当初征用土地的性质以及用途，而且在过户登记程序上存在严重的错误。一审判决不顾事实，竟然迎合该第三人受让土地的行为，并予以认定该登记合法。被上诉人决定将未登记权属的6.64亩土地确认归国家所有，土地使用权人为含山县供销社资产管理中心，明显是错误的，这让上诉人的土地权益没有得到保障。3、被上诉人在行政诉讼审理中重新作出决定，不符合行政诉讼法的有关规定。一审判决据此作出对上诉人不利的判决，无法律依据。综上，一审判决不公正。请二审法院重新查明事实，依法撤销该一审判决，并确认案涉土地为上诉人所有。含山县政府在庭审中和庭审后提交书面答辩称，1、涉案《关于购买山岗土地协议书》是铜闸供销社作为用地单位与土地所有人许庄生产队签订的土地征用协议，发生在《土地管理法》颁布前，按照当时法律政策的规定，含山县铜闸供销社是适格的土地征用主体，所签土地征用协议合法有效。上诉人主张该协议属买卖土地性质且属无效的理由不能成立。2、涉案土地征用协议已依法履行，所征土地的所有权属于国有。原含山县闸铜供销社于1984年陆续占用许庄村土地建设化肥仓库和门市部，于1985年签订土地征用协议，并按约定支付了土地补偿款19428元，同时以解决劳力务工等方式给予安置，该征收土地的所有权应归国家所有。后含山县闸铜供销社一直在此从事农业生产资料储存和经营。2003年改制时，含山县闸铜供销社将部分建筑物及土地使用权一并变卖转让，不能认定为不在利用土地情形。2004年，含山县供销社成立资产管理中心，对供销社所属企业改制后房产、土地等剩余资产进行监督、管理，相关处理符合相关规定。3、答辩人作出含政秘［2018］156号行政处理决定，事实清楚，依据充分，程序、内容合法。答辩人根据申请人提交的申请启动涉案调查处理程序。经现场测绘并通过争议双方确认，争议土地面积为11.86亩，其中已登记确权面积为5.22亩，未确权登记面积为6.64亩。因原含山县铜闸供销社在改制时将部分资产处置给陈玉林，并办理了土地使用权证，根据《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函［2007］60号）的规定，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，故案涉5.22亩土地不属于本起土地权属争议处理范围。答辩人在查明争议事实和国土部门书面调处意见的基础上，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条及安徽省土地权属争议处理条例第三条的规定，决定争议地块6.64亩属国家所有，土地使用权人为含山县供销社资产管理中心。答辩人所作处理决定，程序、内容均属合法。一审判决正确。请求二审驳回上诉，维持原判。含山县政府在一审中向法庭提供了以下证据、依据：1．统一社会信用代码证书一份，证明含山县政府主体适格；2．土地确权申请书、答辩书、受理通知书，证明依法受理申请；3．含山县政府于2018年9月13日作出的含政秘［2018］156号行政处理决定及送达回证，证明其依法作出决定并送达；4.1985年7月8日含山县铜闸供销社与许庄村签订的《关于购买山岗土地协议书》及付款凭证，证明案涉土地于1985年根据协议进行征收，案涉土地已进行相应补偿；5．调查笔录及争议地块示意图，国土部门调处意见，证明案涉土地被第三人含山县铜闸供销社征收使用的事实、土地范围以及调处部门的意见；6．含山县供销社资产管理中心营业执照，证明其是依法成立的法人；7．陈玉林持有的皖（2017）不动产权第0009292号不动产权证书，证载面积为3482平方米即5.22亩，证明其中5.22亩已经登记发证。法律依据：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条、《安徽省土地属权争议处理条例》第三条、《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资［2007］60号）。市政府在一审中向法庭提供了以下证据：1．行政复议申请书；2．行政复议答复通知书；3．行政复议答复书；4．延期审理通知书；5．马复决［2018］140号行政复议决定书；6．送达凭证，证明行政复议程序合法。一审第三人含山县供销社资产管理中心在一审中向法庭提交证据为财务支付凭证复印件四张，证明当时征用土地付款情况。许庄村民组在一审中向法庭提供了以下证据：1．推举书及代表人身份证复印件，证明原告及其推举代表的身份及代表资格；2．含山县政府含政秘［2018］156号行政处理决定书、市政府马复决［2018］140号行政复议决定书以及原告复议申请书，证明原告就涉案土地争议向被告含山县政府申请行政处理，含山县政府未据实依法裁决土地归原告所有，原告对此不服，向市政府申请复议，市政府维持了含山县政府的复议决定；复议申请书表明，第三人含山县供销社资产管理中心未经法定程序占用原告土地，应当依法退还；3．协议书、土地田亩证书、涉案土地勘测图一份，证明案涉土地坐标、方位、大小及属于原告所有的客观事实，同时证明签订协议时间违反了《国家建设征用土地条例》的相关规定。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：1、涉案《关于购买山岗土地协议书》的法律性质及对争议土地权属所产生的影响。2、含山县政府作出的含政秘［2018］156号行政处理决定及市政府作出的马复决［2018］140号行政复议决定，是否符合法律规定。因建设化肥仓库及门市部的需要，原含山县铜闸供销社于1985年与许庄生产队签订《关于购买山岗土地协议书》，该协议明确了用地四至范围、面积、每亩计价方法及土地费总额，并约定付款后该山岗地、水稻田永远属于供销社，许庄生产队以后不得在土地权和价格上附加任何条件，如发生土地权争议，一概由许庄生产队负责，与供销社无涉。该协议抄送庆广大队、银行、派出所、县供销社、工商所。原含山县铜闸区公所及含山县铜闸镇人民政府作为鉴证机关，在该协议上签章。协议签订后，双方已实际履行，含山县铜闸供销社按约定支付了土地补偿款，并以解决劳力务工等方式给予安置。含山县铜闸供销社作为全民所有制的商业企业，协议占用案涉集体所有的土地，符合当时历史条件下以签订协议的方式转移土地的情形。该协议名称中虽然有“购买”字样，但与一般的非法买卖土地不同。涉案协议转移土地行为虽不符合当时《国家建设征用土地条例》第二条的规定，但确因农业生产建设需要，系双方真实意思表示，且有原含山县铜闸区公所及含山县铜闸镇人民政府的鉴证，已形成含山县铜闸供销社从此占用、使用案涉土地的历史状况。因涉案协议的签订发生在《国家建设征用土地条例》公布至一九八七年《土地管理法》施行期间，故该协议不具所有权当然转移的效力，但双方因协议实际履行而形成的权属争议应依法依规处理。涉案协议的订立及履行与现行法律下因临时性工程需要而占用集体所有土地且约定使用期满交还土地的征用土地明显不同。故上诉人主张涉案协议只是征用土地，目前含山县铜闸供销合作社已经不再使用该土地，应当返还的上诉理由不能成立。《安徽省土地权属争议处理条例》第三条规定，土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三款规定，一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。本案中，原含山县闸铜供销社于1984年陆续占用许庄村土地建设化肥仓库和门市部，双方于1985年签订土地征用协议并实际履行，后含山县闸铜供销社一直在此从事农业生产资料储存和经营。2003年改制时，含山县闸铜供销社将部分建筑物及土地使用权一并变卖转让给陈玉林，陈玉林办理了国有土地使用权证，后换发为不动产权证，证载面积为3482平方米，即5.22亩。2004年，含山县供销社成立资产管理中心，对供销社所属企业改制后房产、土地等剩余资产进行监督、管理。含山县政府根据许庄村民组（即原许庄生产队）提交的确权申请于2017年11月启动本案调查处理程序。经现场测绘并通过争议双方确认，争议土地面积为11.86亩，其中已登记确权面积为5.22亩，未确权登记面积为6.64亩。因部分争议土地办理了土地使用权证，根据《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函［2007］60号）的规定，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，故已登记发证的5.22亩案涉土地不属于本起土地权属争议处理范围。含山县政府本着从实际出发，尊重历史的原则，在查明上述事实的基础上，依据前述地方法规、部门规章的规定，将原含山县铜闸供销社自1985年起占用、使用的6.64亩土地确权属国家所有，土地使用权人为现含山县供销社资产管理中心，合法适当。市政府受理行政复议申请后，依法履行延期审理手续，后在延长期限的30日内作出复议决定，维持含山县政府所作处理决定，程序合法。许庄村民组诉请撤销含山县政府含政秘［2018］156号行政处理决定和市政府马复决［2018］140号行政复议决定的理由不能成立。综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，但对含山县政府在一审开庭审理前重新作出且未依法送达生效的含政秘［2019］73号行政处理决定的内容进行审查和认定，超越了本案的审理范围，确属不当，本院予以纠正。一审判决驳回许庄村民组的诉讼请求结果正确，应予维持。上诉人许庄村民组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人含山县铜闸镇庆广村民委员会许庄村民组负担。本判决为终审判决。审判长  朱达远审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十二月十七日法官助理昂永华书记员刘菊芳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……