海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行终149号上诉人（原审原告）杨应朝，男，1949年8月14日出生，汉族，现住三亚市。上诉人（原审原告）杨爱淑，女，1960年12月7日出生，汉族，现住三亚市。上诉人共同委托代理人姚传泽，海南追源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三亚市自然资源和规划局，住所地三亚市河东路182号。法定代表人高富宅，该局局长。委托代理人杜家奋，该局工作人员。上诉人杨应朝、杨爱淑因其共同诉被上诉人三亚市自然资源和规划局（以下简称三亚市自规局）确认补偿协议无效一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2019）琼0271行初148号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本案审理期间，因本案与本院同期受理的上诉人杨应朝、杨爱淑共同诉被上诉人三亚市自规局确认补偿协议无效行政赔偿一案的诉讼请求相关联、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该二案合并审理。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。上诉人杨应朝，二上诉人共同委托代理人姚传泽，被上诉人三亚市自规局委托代理人杜家奋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2018年6月16日，杨应朝、杨爱淑与三亚市自规局（当时的名称为三亚市国土资源局，为统一被上诉人名称，以下除需要特别说明之处，其余部分均将原三亚市国土资源局称作三亚市自规局）签订《解决杨应朝和杨爱淑宅基地征收历史遗留问题补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），经三亚市自规局委托评估机构对杨应朝、杨爱淑位于原三亚湾四更园光四北43、44号合计232平方米宅基地（以下简称案涉土地）进行市场价值评估后，确认该宗土地市场价值为2112592元，按照双方约定的补偿方式（土地市场评估价值的60%计算补偿费），即补偿金额为1267555.2元。原审法院查明：杨应朝、杨爱淑系1978年7月28日取得案涉土地使用权，面积为232平方米宅基地，1988年2月杨应朝、杨爱淑使用的该案涉土地被三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）征用给南海石油湛江税务所。2018年6月16日，杨应朝、杨爱淑与三亚市自规局双方之间签订了《补偿协议书》，经三亚市自规局委托评估机构对案涉土地进行市场价值评估后，确认该宗土地市场价值为2112592元，按照双方约定的补偿方式（土地市场评估价值的60%计算补偿费）即补偿金额为1267555.2元。协议签订后，杨应朝、杨爱淑已领取补偿款。在领取该补偿款后，杨应朝、杨爱淑认为其使用的案涉土地系其花2000元购买来的，应属于出让地，三亚市自规局按划拨地即出让地价值的60%补偿其，与事实不符，应按每平方米2万元的价格补偿，另加上访损失30万元。原审法院认为，本案的争议焦点为：一、案涉土地属性是出让地还是划拨地；二、杨应朝、杨爱淑与三亚市自规局双方之间签订的《补偿协议书》是否合法有效。一、关于案涉土地属性是出让地还是划拨地的问题。1990年5月19日《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《国有土地使用权出让和转让暂行条例》）颁布实施后，我国才首次确立了土地使用权的出让制度，该条例第八条规定了土地出让制度，政府才对土地有了划拨地和出让地的划分。杨应朝、杨爱淑自认1978年7月28日取得案涉土地使用权，故其主张案涉地为出让地，不符合土地出让的相关特性和概念。因此，杨应朝、杨爱淑认为案涉的232平方米土地是出让地，没有事实依据和法律依据，不予支持。杨应朝、杨爱淑当时所取得的案涉土地，均是根据经济建设和本地居民建设需要使用宅基地，通过无偿划拨方式取得。杨应朝、杨爱淑以是否支付了相应的土地款来认为案涉地系出让地，没有法律依据，况且划拨宅基地的取得，居民也应向政府缴交一定的费用。综上，根据历史事实及相关法律规定，杨应朝、杨爱淑案涉的232平方米土地应属行政划拨地。二、关于杨应朝、杨爱淑与三亚市自规局双方之间签订的《补偿协议书》是否合法有效的问题，根据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条款的规定予以出让。”及第三款规定“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”为妥善解决杨应朝、杨爱淑二人宅基地征收后的遗留问题，杨应朝、杨爱淑与三亚市自规局双方在2018年6月16日签订了《补偿协议书》，双方就该征地遗留问题通过平等协商达成了协议，且已经履行完毕。对于杨应朝、杨爱淑所称系因三亚市自规局胁迫而无奈签署了协议，杨应朝、杨爱淑并未提供任何证据足以证明三亚市自规局有过胁迫之行为，对杨应朝、杨爱淑的主张，不予支持，故不存在补偿协议无效之情形，原审法院确认双方2018年6月16日签订的《补偿协议书》合法有效。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回杨应朝、杨爱淑的诉讼请求。案件受理费50元由杨应朝、杨爱淑负担。上诉人杨应朝、杨爱淑共同上诉称：一、原审判决认定事实不清。（一）原审法院并未查清案涉宅基地是有偿取得还是无偿划拨。1、原审判决认定我国1990年5月19日才首次确立土地使用权的出让制度，不符合史实。2、原审判决认定上诉人案涉宅基地属性是无偿划拨地不是事实，上诉人1978年7月交了2000元的宅基地款取得宅基地，并开了收款单据，当时土地已经实行有偿使用，案涉宅基地是上诉人有偿取得的，并不是无偿划拨地。3、上诉人的收款单据被政府收缴，被上诉人应举证展示该收款收据，并以此为证据。如不展示，可以认定被上诉人湮灭证据或举证不能，应当承担举证不利的法律责任。可是原审法院反而认为上诉人不提供单据的证据，与事实不符，举证责任分配不正确，导致判决不公正。（二）1988年4月原河西街道办事处配合被上诉人拆迁征地。被上诉人征地拆迁上诉人的民房和宅基地是执法犯法，违反法定程序，未取得上诉人的同意，不签订拆迁安置协议书等资料，不实行先安置后拆迁的法定程序。（三）上诉人上访要求被上诉人兑现安置置换宅基地的承诺，被上诉人于1991年1月以临春社区一户110平方米抵偿上诉人两户232平米宅基地进行安置，还要缴纳8000元，理所当然受到上诉人的抵制。（四）被上诉人主张其系无偿收回案涉宅基地，原审法院采纳该主张，认定事实不清。（五）经上诉人多年不断上访，2016年被上诉人愿意解决历史遗留的案涉宅基地问题。上诉人多次要求被上诉人兑现安置置换宅基地的承诺，不要货币补偿，被上诉人坚决不许。2017年被上诉人单方委托三亚市合力不动产评估有限责任公司评估案涉宅基地价值211万元，只以其中60%的126万元补偿上诉人。上诉人提出异议，认为补偿畸低显失公平，要求重新评估和增加补偿，遭到被上诉人拒绝。原审判决认为被上诉人单方委托评估并不违反法定程序，请求二审撤销该评估，参照东岸海坡土地重新评估或兑现安置置换宅基地的承诺。（六）《补偿协议书》不是双方友好协商的情况下签订的，系被上诉人单方面打印好骗取胁迫上诉人签订的，签订《补偿协议书》不是上诉人真实意思的表示。根据《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国民法通则》的规定，《补偿协议书》是无效的，且该协议书把有偿宅基地当成为无偿划拨地进行补偿，不符合事实。二、原审判决适用法律不当。（一）原审法院认为《补偿协议书》符合《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款、第三款规定，并确认《补偿协议书》合法有效，没有法律依据。根据该条例第四十七条的规定，上诉人系有偿取得宅基地，不适用该条例，因此《补偿协议书》不合法。（二）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定。本案中被上诉人背着上诉人单方指定委托评估机构，违反程序及相关规定，该评估结果因违法而无效。（三）《补偿协议书》中按市场评估价值的60%补偿上诉人，没有法律依据。上诉人并未将案涉宅基地转让，不适用《海南经济特区土地管理条例》第五十七条的规定。没有任何法律法规规定有偿取得的国有土地使用权要按照市场评估价值的60%进行补偿。综上，请求二审法院撤销原审判决，并改判确认《补偿决定书》无效。被上诉人三亚市自规局辩称：一、1988年4月12日全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二条规定，《中华人民共和国宪法》第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《关于修改决定》，修改后的《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度，国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定。这是中华人民共和国土地有偿使用制度的基本法律依据。随后，1989年5月19日国务院发布的《国有土地使用权出让和转让暂行条例》才规定了土地使用权的出让、转让、出租、抵押、划拨等土地有偿使用制度的具体内容。而上诉人被征收的土地是由原崖州建设委员会于1978年7月批准安排给上诉人建房使用的。上诉人1978年取得土地时，我国尚未建立土地出让等土地有偿使用制度，经济建设和本地居民建房需要使用土地的，均通过政府无偿划拨（分配）方式取得，原审判决据此判定上诉人1978年7月取得案涉土地使用权，该土地应属行政划拨地，事实清楚，并无不当。二、上诉人被征收的土地为划拨用地。1988年土地征收时，原三亚市建设委员会已按当时的补偿标准进行了补偿。2018年三亚市自规局报请三亚市政府批准后，与上诉人签订《补偿协议书》，补偿上诉人1267555.2元，是基于1991年原国土部门同意给予上诉人另行安置宅基地最终未落实，上诉人确实存在一定的利益损失，为彻底解决该历史遗留问题而作出的。《补偿协议书》是双方真实的意思表示，且已履行完毕，现上诉人又提出确认该《补偿协议书》无效的诉求，实属无理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请二审法院予以维持，驳回上诉人的上诉请求。杨应朝、杨爱淑提起上诉后，原审法院将各方当事人提交的证据材料随案移送至本院。本院二审中，各方当事人均未提交新证据，亦没有新的质证意见。经审理查明，1988年杨应朝、杨爱淑案涉232平方米宅基地被三亚市政府征用给南海石油湛江税务所，原三亚市建设委员会对杨应朝、杨爱淑案涉土地上的建筑物进行了补偿，补偿金额2134.1元。后杨应朝、杨爱淑不断进行上访，经原三亚市河西街道办事处向原三亚市国土局（现三亚市自规局）申请，原三亚市国土局于1991年拟在三亚市临春居民区安排了约110平方米建房用地用于解决杨应朝、杨爱淑案涉宅基地拆迁问题，并向杨应朝作出用地通知书，通知其携带本人身份证、所在单位有关其未建私房的证明等材料到原三亚市国土局办理用地手续。鉴于杨应朝、杨爱淑未按通知书的相关规定办理用地手续，且三亚市目前已无宅基地用于安置，杨应朝、杨爱淑案涉宅基地拆迁问题属于历史遗留问题。2018年6月16日，为解决前述历史遗留问题，杨应朝、杨爱淑与三亚市自规局签订了《补偿协议书》，该协议书载明：经三亚市自规局委托评估机构对案涉土地进行市场价值评估后，确认案涉土地市场价值为2112592元，按照双方约定的补偿方式（土地市场评估价值的60%计算补偿费），即补偿金额为1267555.2元。原三亚市国土资源局在《补偿协议书》上加盖公章，杨应朝、杨爱淑在《补偿协议书》上签名捺印，并提供了自己的银行账号。协议签订后，杨应朝、杨爱淑领取了补偿款。本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案主要争议焦点为《补偿协议书》是否合法有效。本案中，《补偿协议书》系为了妥善解决杨应朝、杨爱淑案涉宅基地被征收后的历史遗留问题而签订的，具有明显的行政协议属性。《补偿协议书》对双方权利义务进行了约定，并有杨应朝、杨爱淑的签名和捺印，原三亚市国土资源局亦有加盖公章，为双方的真实意思表示，协议内容不违反相关法律、法规的强制性规定，且杨应朝和杨爱淑领取了补偿款，双方已按照《补偿协议书》实际履行，故应认定为合法有效的协议并对协议双方具有约束力。杨应朝、杨爱淑主张《补偿协议书》不是双方友好协商情况下签订，系三亚市自规局单方面打印好欺骗胁迫其签订的，但并未提供证据予以证明，且杨应朝、杨爱淑在签名捺印时系完全民事行为能力人，其对《补偿协议书》上载明的内容所体现的意思表示及可能导致的法律后果应具有预见性，其在《补偿协议书》上签名捺印的行为具有法律上的效力，并应对自己的行为应承担法律后果。故对杨应朝、杨爱淑的前述主张，本院不予支持。综上所述，《补偿协议书》不存在无效的情形，应确认为合法有效的协议。原审判决据此驳回杨应朝、杨爱淑的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。杨应朝、杨爱淑的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨应朝、杨爱淑共同负担。本判决为终审判决。审判长 王 娜审判员 梁 泽审判员 陈兴科 二Ο一九年十二月十六日书记员 邢诗诗附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。