安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1335号上诉人(一审原告)蔡永元，男，1975年7月8日出生，汉族，住安徽省蚌埠市怀远县。被上诉人(一审被告)蚌埠市禹会区人民政府，住所地安徽省蚌埠市禹会区涂山路**。法定代表人陈建功，区长。被上诉人(一审被告)蚌埠市禹会区马城镇人民政府，住，住所地安徽省蚌埠市禹会区马城镇街道/div>法定代表人邵会廷，镇长。委托代理人张朝徐，安徽皖成律师事务所律师。委托代理人耿文豪，安徽皖成律师事务所实习律师。蔡永元因诉蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）、蚌埠市禹会区马城镇人民政府（以下简称马城镇政府）行政强制一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院(2019)皖03行初98号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。蔡永元向一审法院诉称，2010年以来原告承包原怀远县马城镇白衣村、立新村土地用于苗木种植经营，最新一轮承包期限至2025年9月20日届满。原告于2014年12月8日对白衣村承包土地范围内的林木依法办理《中华人民共和国林权证》[蚌禹林证字(2014)第0000000015号]，小地名为孔津湖，面积为68.70亩，目前株数44382株，属于经济林。尚未办理林权证的74.3亩，目前株数13490株。另原告还建有农用蔬菜大棚39168平方米。上述林木及地上附着物均属原告所有的合法财产。2017年以来，原告承包土地被纳入蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程黄苏段加固工程征地范围，但原告从未看到征地公告。被告一是该项目的征拆实施主体，被告二属于征拆调查及配合实施单位。因为补偿标准不合法，原告至今未能签订征地补偿安置协议，被告既未下达征收决定，也未支付补偿款。2018年9月12日至16日，两被告组织人员将原告坐落于立新村的林木锯断大约50多亩;2018年10月12日，两被告又组织人员将原告坐落于立新村的农用蔬菜大棚16000平方米强行拆除，原告均阻拦无效，给原告造成严重的经济损失。原告认为，两被告在采取上述行政强制行为时，严重违反法定程序，且没有合法依据，严重损害了原告的财产权利，其行为应属无效。根据我国《行政诉讼法》及相关规定，依法向贵院提起诉讼，请求判令，1、确认被告强制清理原告林地及地面附属物行为无效；2、本案诉讼费用由两被告负担。一审法院审理查明，淮河干流一般堤加固工程是“十二五”期间新一轮治淮工程重点项目之一，2016年7月已经国家发改委批复，省发改委也对蚌埠市黄苏段一般堤防加固工程进行了审批，马城镇西程村等部分村庄的农用土地属于上述黄苏段工程范围内。2017年10月19日，禹会区政府出台了《禹会区淮干黄苏段一般堤征用土地及移民拆迁安置工作实施方案》。原告蔡永元系马城镇五淮村村民，其在承包租赁土地上种植绿化林木，2017年以来，原告承包租赁的土地被纳入蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程范围内。蔡永元因与政府未达成补偿安置协议，2018年9月，马城镇政府组织相关人员对原告部分种植林木进行了拆除。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”原告提供视频等证据，并据此推定清理林木行为是禹会区政府负责组织实施。但经该院审查认为，原告提交的视频无法反映有禹会区政府领导参与并组织实施强制行为，马城镇政府自认拆除原告种植的林木是其所为，故原告起诉禹会区政府实施了强拆，认为其是强制拆除的适格被告的意见不予采信。原告称马城镇政府的清理行为属于禹会区政府的行政委托行为，经审理认为，行政委托是行政机关在其职权范围内依法将其行政职权委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权。本案中马城镇政府自认清理林木的行为是其所为，《马城镇人民政府党政联席会议纪要》中亦有对相关清理工作研究实施的记载，故该院对马城镇自认实施清理林木的行为予以采信。原告认为该行为属于行政委托的主张无事实和法律依据，该院不予采信，马城镇政府为本案适格被告。综上，原告起诉被告禹会区政府主体资格不适格，经释明后原告明确表示不同意变更，故应予驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定驳回原告蔡永元的起诉。蔡永元上诉称，本案涉及国家大中型水利工程征地补偿，由于被告未依法公告征地方案，上诉人无从知晓征收主体，一审法院没有予以查明，导致本案基本事实不清。根据相关法律、法规规定，禹会区政府应是本案涉案土地的征收主体，根据《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书》，禹会区政府是负责组建征拆安置工作实施机构，负责组织实施征迁安置具体工作。后禹会区政府出台《禹会区淮干黄苏段一般堤征用土地及移民安置工作实施方案》。该方案载明的“区委、区政府成立了淮干黄苏段一般堤工程现场指挥部，工程建设涉及到的马城要分别成立相应组织机构，抽调专人集中办公。马城党委书记担负征迁安置工作第一责任，对征迁和移民安置工作的全程负责”等内容，视为禹会区政府将征迁安置具体工作委托给马城镇政府。本案征收行为违法，故委托行为无效。马城镇政府基于无效行政委托和无权实施强制行为，也应承担相应法律责任。综上，禹会区政府、马城镇政府均是本案适格被告。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。蔡永元向一审法院提交下列证据：第一组证据：1、原告身份证复印件；2、原告的《林权证》；证明：本案原告主体资格适格。第二组证据：3、《禹会区淮干黄苏段一般堤征用土地及移民拆迁安置工作实施方案》；4、禹会区马城镇政府答辩状一份；5、光盘一张。证明：1、禹会区政府是案涉清理行为的法定职权主体和行政委托主体。2、马城镇政府在禹会区政府的授权及工作部署下作为该工程指挥部的组成部分与禹会区政府共同实施了行政强制行为。3、该行政强制行为无法定依据及合法程序。禹会区政府向一审法院提举下列证据：1、禹会区政府《统一社会信用代码证书》，证明区政府的主体资格。2、《安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地范围内停止新增建设项目并控制人口迁入的通告》皖政秘（2012）337号；3、《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》水规计（2013）197号；4、国土资源部《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》国土资预审字（2015）228号；5、蚌埠市人民政府《关于同意组建蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人的批复》；6、蚌埠市国土资源局《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（黄苏段堤防退建工程）建设项目先行用地的请示》蚌国土资（2017）145号；证据2-6共同证明：涉案工程是合法的工程项目，已取得用地审批，并正在申请先行用地，尚未实施到征地环节。7、马城镇政府党政联席会议纪要，时间为2018年7月3日；8、省高院任传兵、程怀义两份裁定；证据7-8共同证明：马城镇政府实施了涉案的清理行为。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院另查明，2018年7月3日形成的《马城镇人民政府党政联席会议纪要》载明：“……针对淮干黄苏段退堤工程坝基140米范围以及施工便道内大户树木征迁工作，在先行履行告知义务承包户拒绝签字的前提下，按照先易后难、干部带头、各个击破的原则，……，提起做好移除方案，边移除边研判。……”本院认为，本案的核心争议是禹会区政府是否系本案适格被告。在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。又按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。就本案而言，上诉人蔡永元认为禹会区政府实施了涉案拆除林木行为，以该政府为共同被告提起本次诉讼，被告虽然是明确的，但并不全部符合实质性适格的要求。首先，禹会区政府否认其组织或实际参与实施了拆除行为；其次，上诉人提交的证据也不能证明被诉拆除林木行为系禹会区政府参与并组织实施；第三，上诉人提及的《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书》相关内容，并不对当事人涉案林木直接发生拆除的法律效果，不能据此直接推定该政府系被诉拆除行为的实施主体。在此情况下，上诉人仍坚持以禹会区政府为被告进行诉讼，显然不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项要求的“事实根据”。相反，马城镇政府自认是其拆除了上诉人种植的林木，上诉人提及的《禹会区淮干黄苏段一般堤征用土地及移民拆迁安置工作实施方案》载明的相关内容及《马城镇人民政府党政联席会议纪要》等证据，也进一步印证马城镇政府的自认行为。马城镇政府作为独立的行政主体，具有为其行为独立承担法律责任的能力，故一审认定本案适格被告是马城镇政府，并无不当。综上，在一审法院予以释明的情况下，上诉人蔡永元仍拒绝变更被告，一审法院裁定驳回蔡永元的起诉并无不当。蔡永元的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十二月十一日书记员  潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……