山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁05行终99号 上诉人（一审原告）：肖明良，男，1953年8月23日出生，汉族，东营市垦利区村民，现住。 上诉人（一审原告）：邹怀林，男，1954年10月14日出生，汉族，东营市垦利区村民，现住。 上诉人（一审原告）：刘忠明，男，1972年10月20日出生，汉族，东营市垦利区村民，现住。 上诉人（一审原告）：孙久君，男，1959年8月20日出生，汉族，东营市垦利区村民，现住。 上诉人（一审原告）：吕士峰，男，1963年8月7日出生，汉族，东营市垦利区村民，现住。 上诉人（一审原告）：齐成祥，男，1960年3月2日出生，汉族，东营市垦利区村民，现住。 六上诉人共同委托诉讼代理人：王康，山东崇诺律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：东营市公安局垦利分局。住所：东营市垦利区中兴路**。统一社会信用代码：11370521004511350Y。 法定代表人：王蛟，局长。 出庭负责人：任勇，东营市公安局垦利分局党委委员、副局长。 委托诉讼代理人：杜青春，东营市公安局垦利分局法制大队大队长。 委托诉讼代理人：卞锋，东营市公安局垦利分局永安派出所科员。 上诉人肖明良、邹怀林、刘忠明、孙久君、吕士峰、齐成祥与被上诉人东营市公安局垦利分局（以下简称垦利分局）治安行政处罚一案，不服东营市垦利区人民法院（2019）鲁0505行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2019年11月4日公开开庭进行了审理。上诉人肖明良、邹怀林、刘忠明、孙久君、吕士峰、齐成祥的共同委托诉讼代理人王康，被上诉人垦利分局的出庭负责人任勇及委托诉讼代理人杜青春、卞锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2019年4月1日，东营市公安局垦利分局永安派出所（以下简称永安派出所）接到郝彭涛110报警，以齐成祥等寻衅滋事受案登记，登记文号垦公（永）受案字[2019]17号，该登记表简要案情处记载：2019年3月30日上午8时22分许，垦利区永安镇政府工作人员报警称，在垦利区××（以下××镇）××以北，永安六村部分村民在镇政府所属的一号水库土地区块，进行强行旋耕，涉嫌寻衅滋事。永安派出所于2019年3月30日向张江西（永安镇政府工作人员）告知了权利义务，并向其制作了询问笔录；张江西称2019年3月30日，他与同事刘守柱、郝彭涛、王保臣等到一号水库巡查，看到永安六村聚集60余名村民在永安镇××号水库土地区块上进行耕种，他们进行了劝阻并拨打110报警。永安派出所于2019年3月30日向刘荣英（永安东九村居民）告知了权利义务，并向其制作了询问笔录，刘荣英称其到一号水库拉自家物品，与部分六村村民发生争执，被部分六村村民打了，其妹妹刘春香报的警。永安派出所于2019年3月31日向刘春香（山东省东平县陆庄村村民，现住永安镇××）告知了权利义务，并向其制作了询问笔录，刘春香称2019年3月30日下午，其和姐姐刘荣英到一号水库拉自家物品时，与部分永安六村村民发生争执，其姐姐被部分六村村民打了，其报的警。该派出所于2019年4月1日向李永全（永安东兆丰村居民）告知了权利义务，并向其制作了询问笔录，李永全称2019年3月30日，其接到六村一村民的电话，租赁他的挖掘机，他到一号水库处平地干活，后被一妇女拦着不让走，看到六村的几个妇女把拦挖掘机的妇女抬到了一边。该派出所于2019年4月1日分别向刘守柱（永安镇政府工作人员）、郝彭涛（永安镇政府工作人员）告知了权利义务，并向其作了询问笔录，该二人称其二人于2019年3月30日早8时左右接到通知，与同事张江西等人赶到永安镇西××村北侧××号水库，发现六村50-60人在水库内耕种，并去劝阻，随后拨打110报了警，郝彭涛称现场有孙久君、齐成祥、邹怀林、吕士峰等，并称之前上访、开会时他们为代表，这次耕种也是他们为代表。该派出所于2019年4月1日向张广银（永安东九村居民）告知了权利义务，并向其作了询问笔录，张广银称2019年3月30日14时左右，其赶到永安水库，看到永安派出所的民警在现场处置情况，现场约有40-50口子六村的村民，后其把其老伴刘荣英送去了医院。该派出所于2019年4月2日向李昭军（永安镇政府工作人员）告知了权利义务，并向其作了询问笔录，李昭军称2019年3月30日，其到现场看到六村的村民在永安镇西××村北侧××号水库内耕种，去制止。该派出所于2019年4月3日向盖连动（永安供销社工作人员）告知了权利义务，并向其作了询问笔录，盖连动称2019年3月31日早晨，六村的邹怀林等4、5人到其店里买了400斤高粱种子，邹怀林给其打了4800元的欠条，4月1日，他们又到其店里买了336斤高粱种，刘忠才给其打了4032元的欠条。该派出所于2019年4月3日向魏义军（永安六村村民）告知了权利义务，并向其作了询问笔录，魏义军称当时六村的部分妇女找他去旋地，按每亩20元收费，共计旋了九百四、五十亩地。该派出所于2019年4月3日向肖明良（永安六村村民）告知了权利义务，并向其作了询问笔录，肖明良称1976前，其是永安四村居民，1976年后四村划归六村，原来四村种植的土地都被镇上收回去了，六村又重新给原四村村民分的土地，后来老四村宅基地被改成了水库，现在水库里没有水了，其与部分村民就去水库里种上了高粱；去种地的60多户人家，每户交了1500元钱给了邹怀林用于耕种，后来由机械耕种，看到有四台机器，所耕地位于西三北侧，约4000亩，现在已经种了八九百亩。该派出所于2019年4月3日向刘忠明（永安六村村民）告知了权利义务，并向其作了询问笔录，刘忠明称3月31日，其买了330斤左右高粱种并打了欠条，并给在现场的人送饭了。一号水库这块地原是老四村的地，跟政府要了多年，但是政府不包给其耕种。每户收了1500元钱，共计61户，具体有刘忠明、邹怀林、吕士峰、齐成祥、孙久君等十多人收取的。该派出所于2019年4月3日向齐成祥（永安六村村民）告知了权利义务，并向其作了询问笔录，齐成祥称老四村村民多次向镇政府索要涉案地块的种植权，从2018年正月开始，老四村村民就委托齐成祥、邹怀林、孙久君、吕士峰、田金安等人向镇政府索要土地，镇政府一直未答应，这次收取老四村61户每户1500元标准作为运作、耕种土地的经费，钱由邹怀林保管。今年3月30日开始，雇佣了四台拖拉机，到那1000多亩地上种植高粱，三天半完成的。该派出所于2019年4月3日向孙久君（永安六村村民）告知了权利义务，并向其作了询问笔录，孙久君的陈述基本与齐成祥陈述相同。该派出所于2019年4月3日向吕士峰（永安六村村民）告知了权利义务，并向其作了询问笔录，吕士峰称3月30号其喝醉了没去耕种地，其于3月31日和4月1日去的永安一号水库里种植，是魏义军旋的地，三台播种机不知谁找的，收取费用是每户1500元。该派出所于2019年4月3日向邹怀林（永安六村村民）告知了权利义务，并向其作了询问笔录，邹怀林称：2019年3月30号以来其在永安西三村以北三里路处永安不用的水库里种地了，这块地原是老四村的宅基地，800来亩，1976年老四村和六村合并了，1990年永安在这里建了水库，后来水库荒废了，最近几年向镇上想把这块地要回来，镇上不给。其和田金安、孙久君、吕士峰、齐成祥到村民家按每户1500元收取的费用，共计收取了61户，钱在邹怀林手里，所有要地的费用都从这里支出，魏义军旋的地，三台播种机不知谁找的，我和刘忠才等好几个人到永安老门市部姓郭的那里买了400斤高粱种，并打了欠条。这几天，原四村的村民在这块地里全部种上了高粱。永安派出所向杨安贵（永安六村党支部书记）告知了权利义务，并向其作了询问笔录，其陈述的主要内容为“位于永安镇××以南，七干渠以北，永安1号水库东侧，六村水库东侧的争议土地在1976年前是永安乡老四村的土地，1976年垦利灌淤，将永安老四村和六村进行了合并，将两个自然村合并成一个自然村，名为六村。当时给搬迁到六村××村居民分配了宅基地和耕种的田地，分配耕种的田地位于三排沟以北。原永安乡老四村的土地政府收回，1976年垦利灌淤完成后，对原永安乡老四村的土地重新进行分配。一直到1990年垦利县成立稻改农场，将原永安乡老四村的宅基开发成了水库，为现在的1号水库，剩余分配给永安乡良种场和永安乡第五中学的土地，也被镇政府收回，至今一直都是镇政府的土地，原永安乡老四村拆迁至今大概有43年了，这43年中都没有永安六村居民前去耕种，因为权属都不归六村。”。 永安派出所于2019年4月2日在见证人张某的见证下对辨认人郝彭涛制作了辨认笔录，内容为1号水库处圈地强行耕种人相关事项，笔录显示经其辨认，其中齐成祥、邹怀林、吕士峰、孙久君系在一号水库处强行耕地嫌疑人之一。2019年4月3日，垦利分局对肖明良、邹怀林、刘忠明、吕士峰、孙久君、齐成祥作尿液检测，并制作吸毒现场检测报告书，该报告书由被检测人肖明良、邹怀林、刘忠明、吕士峰、孙久君、齐成祥分别签名按手印。垦利分局经过调查，于2019年4月3日对垦公（永）受案字[2019]17号案件作出垦公（永）审字[2019]84号行政处理审批，该审批表显示记载有案件承办人的意见及签名、承办单位负责人的意见及签名、审核部门负责人的意见及签名及领导审批意见及签名，并加盖了永安派出所、垦利分局法制大队、垦利分局的印章。2019年4月3日18时左右，永安派出所分别对肖明良、邹怀林、刘忠明、吕士峰、孙久君、齐成祥制作了行政处罚告知笔录，其告知内容显示：查明，从2019年3月30日上午开始，你与六村部分村民在永安西三村以北镇政府所属的一号水库区块，进行强行耕种。以上事实有你的陈述、证人证言等证据证实。你的行为已构成寻衅滋事，公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第三项之规定，对你进行处罚。并告知其均有陈述和申辩的权利。肖明良、邹怀林、刘忠明、吕士峰、孙久君、齐成祥在该笔录中亦提出不进行陈述和申辩，并在被告知人处签名按了手印。2019年4月3日，垦利分局作出垦公（永）行罚决字[2019]91号《行政处罚决定书》，于当日向肖明良、邹怀林、刘忠明、吕士峰、孙久君、齐成祥宣告并送达，并交付东营市东营区拘留所予以执行，同时将行政拘留家属通知书以特快专递的形式告知了被拘留人家属。 垦利分局提交的东营市垦利区国土资源局出具的一号水库范围内土地利用现状数据库内权属情况示意图显示，一号水库区域无六村土地。东营市垦利区永安人民政府向垦利分局出具的关于一号水库的情况说明的主要内容为：“一号水库位于永安境内，始建于1993年，总面积1640.99亩，共涉及永安二十四顷村、二十八村等5个村土地，无永安六村土地。该水库从1993年至1995年一直由永安镇政府进行管理运行，自1996年至2016年，承包给张广银，之后由永安镇政府管理运行，目前在正常运行使用。”东营市垦利区永安人民政府向垦利分局出具的另一份情况说明的主要内容为：“……孙久君、齐成祥、邹怀林、吕士峰等人组织约60名群众，到1号水库内进行强行翻地耕种。……”。 一审法院认为：本案争议的焦点问题为垦利分局作出的行政行为是否有事实依据，该行政行为程序是否合法，适用法律是否正确。 依照《中华人民共和国人民警察法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，公安机关具有对违反治安管理的行为进行调查处理并对违法行为人进行行政处罚的职权。本案中，对于一号水库土地是否含有六村的土地的问题，东营市垦利区国土资源局出具的关于一号水库范围内土地利用现状数据库内权属情况示意图的显示内容能够与永安镇政府出具的关于一号水库的情况说明相吻合，同时与杨安贵（永安六村党支部书记）出具的证明及其在公安机关的询问内容相吻合，上述证据具有关联性，形成证据链条，能够证实涉案一号水库区域无六村土地。通过审查原告提交的证据，尚不能证实涉案一号水库区域目前尚有六村土地的状况，同时原告提交的证据亦不能证实目前原告方或者六村村委会在永安镇××号水库土地区块有涉案土地的合法承包或者租赁亦或其他合法使用土地之事宜，故垦利分局通过其调查、询问及相关取证作出的上述事实认定并无不当。垦利分局提交的证据能够证实各原告在一号水库土地区块存在串联行为、耕种行为，涉及人数众多，涉及面广，影响面广，并无合法耕种依据，故公安机关对该耕种行为认定为强行耕种，亦无不当，该行为已经构成违反治安管理的违法行为。垦利分局在本案的处罚程序上，在处罚前履行了立案、传唤、询问、调查取证、辨认、审批等程序，并向原告告知了对其所作处罚决定认定的事实、理由及依据，履行了告知义务并告知其依法享有陈述申辩权，各原告亦明确放弃其陈述、申辩权，此应视为对其权利的自愿处分，垦利分局同时向原告宣告并送达了行政处罚决定书，并交付执行，垦利分局执法程序合法。原告的强行耕种行为，涉及的村民人数众多，耕种数量大、影响广，各项证据亦显示有多次耕种行为，故垦利分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第三项、第二十条第一项对其作出行政处罚，适用法律并无不当。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回肖明良、刘忠明、吕士峰、邹怀林、齐成祥、孙久君的诉讼请求。案件受理费50元，由肖明良、刘忠明、吕士峰、邹怀林、齐成祥、孙久君负担。 上诉人肖明良、邹怀林、刘忠明、孙久君、吕士峰、齐成祥不服一审判决，上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足。涉案土地区块是垦利区永安原四村集体所有土地。1976年，永安四村与六村合并，涉案土地仍由原四村村民(包括6名上诉人)占有并使用。1989年3月30日，上诉人及其他村民分别作为承包方，六村作为发包方，垦利县永安乡农业经营管理服务部作为见证机关，签订土地承包合同。签订合同至今，涉案土地一直由上诉人及其他村民占有并使用。1990年，永安镇政府因修水库占用上诉人及其他村民部分土地，面积约1426亩。涉案土地属上诉人村村集体所有，村民在自己承包的土地上进行耕种合法合规，没有侵害任何人权利，更不存在“强行耕种”等违法行为。垦利区国土资源局出具的权属情况示意图并未显示涉案土地全部归永安镇政府所有，一审法院认定事实不清，证据不足。二、一审法院程序违法。庭审中上诉人提出垦利区国土资源局出具的示意图上并没有记载时间，因此该证据何时调取需要被上诉人举证，一审法院未要求被上诉人提供证据，亦未依职权进行调查，径行作出判决程序违法。三、一审法院适用法律错误。1989年3月15日，公安部发布《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》，1992年4月25日，公安部发布《关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》，1995年2月25日，公安部下发《关于严禁越权干预经济纠纷的通知》，要求各地公安机关不得干预经济纠纷。涉案土地目前处于一种争议状态，本质上属于经济纠纷的范畴，依据公安部相关规定，垦利分局作为公安机关，不应当超越职权进行干预。综上，请求撤销一审判决，发回重审或查清事实后改判撤销垦利分局作出行政处罚决定，一审、二审诉讼费用由垦利分局承担。 被上诉人垦利分局答辩称：经查，自1996年至2016年，永安镇政府将一号水库承包给永安东九村村民张广银二十年，足以证明永安镇政府具有一号水库的管理权。永安镇××号水库，共涉及永安二十四顷村、二十八村、前二十五村、胜利村、九十六户村等五个村的土地，无永安六村的土地。此事由永安镇政府向垦利分局提供的“一号水库范围内土地利用现状数据库内权属情况示意图”为证，有关了解情况的人员也出具了涉案土地区块权属的证言。上诉人等部分六村村民在既无地权又无合法承包手续的永安镇××号水库土地区块进行强行耕种属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第三项“任意占用公私财物的”情形，并且耕种数量较大，属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第一项“有较严重后果的”情形，涉案不存在经济纠纷。垦利分局对肖明良等六人作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律准确。请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 本院二审中，双方均未提出新的事实和证据，本院围绕被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法进行了审理。 本院对证据的认证以及对事实的确认与一审无异。 本院认为：关于被上诉人作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确问题。经审查，垦利分局为查清该案事实，对处警现场的人员及相关证人制作了询问笔录、制作了视频资料并调取了书证。上述证据能够相互印证，证明六上诉人及部分村民在垦利区永安西三村以北永安镇政府所属的一号水库土地区块进行强行耕种的事实。六上诉人称涉案土地一直由六上诉人及六村村民占有、使用，其在自己承包的土地上实施的耕种行为是合法行为。六上诉人的上述主张与其在公安机关所作陈述不符，根据其在公安机关的陈述，六上诉人及部分村民曾于2018年到永安镇政府上访要求将涉案土地划归其所在的六村所有，永安镇政府答复意见未支持其请求，其遂于2019年3月30日到涉案地块进行耕种，并临时组织村民集资、买种子、租车等。在此之前的几十年时间里，其并未在涉案土地上进行耕种。六上诉人提供的土地承包合同，称是1989年签订的合同，因合同中无土地的四至范围，无法证明与本案的关联性，且该合同亦不能证明涉案土地现在的权属及承包情况。因此，被上诉人依据垦利区国土资源局出具的涉案地块的权属示意图，结合证人证言及相关说明，对六上诉人的耕种行为作出违法性认定，并无不当。上诉人的该项主张，本院不予支持。上诉人称被上诉人的行为是干预经济纠纷行为，上诉人的该项主张无事实依据，本院亦不予支持。被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第三项的规定，认定六上诉人存在“任意占用公私财产”的违法行为，并综合考虑涉案违法行为的性质、情节、社会危害结果以及参与人的参与程度等因素，对六上诉人处以行政拘留十四日的处罚，认定事实清楚、适用法律正确，裁量无明显不当。 关于被上诉人作出的行政处罚决定程序是否合法的问题。被上诉人作出行政处罚决定，履行了立案、调查、取证、告知程序，在六上诉人放弃陈述、申辩后，作出并送达行政处罚决定书，执法程序符合法律规定。 综上，上诉人肖明良、邹怀林、刘忠明、孙久君、吕士峰、齐成祥的上诉请求不能成立，其主张本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人肖明良、邹怀林、刘忠明、孙久君、吕士峰、齐成祥负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  隋宪贞 二〇一九年十二月二日 书记员  李 瑾