辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽04行初173号原告：清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司。住所地：清原满族自治县清原镇清河路**。法定代表人：姜雪军，该公司董事长。委托诉讼代理人：刘伟，辽宁满诚律师事务所律师。被告：清原满族自治县人民政府。。住所地：清原满族自治县清原镇清河路法定代表人：吴振宇，该县政府县长。委托诉讼代理人：程飞，辽宁正太律师事务所律师。委托诉讼代理人：高屹伟，该县政府法制办工作人员。原告清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司（以下简称城乡公司）因与被告清原满族自治县人民政府（以下简称清原县政府）给付收益款及利息一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月30日公开开庭审理了本案。原告城乡公司的委托代理人刘伟,被告清原县政府的委托代理人程飞、高屹伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。城乡公司向本院提出的诉讼请求：请求人民法院判令被告返还原告土地出让金政府纯收益2015万元及利息（从2012年10月10日始至给付之日止按照银行同期贷款利率计算）。事实和理由：2011年清原县政府为逐步改善城镇居民居住环境，决定对旧城区进行改造，对D1地块挂牌上市公开转让。但由于建筑成本高，第一次挂牌无人竞买。清原县政府为做好政府形象工程，于2012年9月28日召开专门研究解决县城部分地块上市问题，并形成会议纪要。该纪要第2条规定，该地块上市后按照规划建设要求，县政府不再拨付资金，可将土地出让金中政府纯收益部分让给摘牌企业，并适当减免该地块的基础设施配套费。2012年11月14日，原告以成交价7945万元取得2012-5-1号地块国有土地使用权，并缴纳了7945万元土地出让金。2012年9月6日，县政府办公会议纪要确定该地块土地纯收益为1995万元，增价幅度为20万元，该地块政府土地纯收益2015万元在2012年12月10日就应当立即返还给原告。清原县政府辩称，原告摘牌、签订成交确认书、签订国有土地使用权出让合同，其中土地价格均明示为7945万元。对此原告没有任何异议，双方也未达成任何补充协议对价格进行重新约定。原告请求返还土地出让金的请求与法相悖，国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知第七条规定，不得擅自截留、减免、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入。国土资源部关于节约集约利用土地的规定第二十二条规定禁止以先征后返等形式变相减免土地出让价款。会议纪要仅是记载和传达会议情况和议定事项，仅是在该纪要标识的内部进行传阅，对外不发生法律效力，不具有可诉性。D1地块土地出让金涉及政府收益额2015万元，对该类大额款项的决策属于三重一大范畴，必须依规决策，否则无效。原告向本院提交了如下证据：1、2012年9月6日会议纪要，证明会议确定同意将D1地块（高速公路南出口））地块出让金额地价7945万元，政府土地纯收益1995万元，竞买保证金4000万元，增价幅度20万元；2、会议纪要（2012年10月10日）证明：会议确定高速公路南出口地块上市工作，县国土局负责，在南出口D1地块因故流拍后，抓紧将地块重新挂牌上市，原上市规划条件各种参数及地价等位置不变。该地块上市后按规划建设要求，县政府不再拨付资金，可将土地出让金中政府纯收益部分让给摘牌企业，并适当减免该地块的基础设施配套费。这实际是政府行政协议中的要约邀请。3、D1地块（高速公路南出口）建设用地使用权挂牌出让材料及缴纳土地出让金7945万元收据，证明原告依法摘牌并足额缴纳土地出让金。对政府行政协议要约邀请的承诺。4、D1（高速公路南出口西侧））地块土地整理协议书国有土地上市价格对比表，证明政府纯收益为1995万元+20万元=2015万元。5、关于清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司缴纳G4（高速出口西侧））地块土地竞买保证金的说明证明县政府在2014年6月18日承认欠原告政府纯收益至今未返还。6、关于兑现高速南出口D1地块优惠政府的请示、关于免交（D1））地块基础设施配套费的请示证明原告一直在向县政府主张返还政府纯收益的全部免交基础设施配套费的请求；7、国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知，国发（2015）25号，证明在2015年5月10日之前，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效。被告提供了如下证据：1、成交确认书，证明D1地块土地出让金价格为7945万元，原告确认并历经法定程序确认，于法有效；2、国有建设用地使用权出让合同，证明D1地块土地出让金价格为7945万元，原告签约确认，合同已发生法律效力，双方应依约遵守；3、国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让金收支管理的通知，国办发（2006）100号，证明原告要求返还土地出让金的诉求与法规相悖，应予以驳回；4、国土资源部《集约利用土地规定》证明原告要求返还土地出让金的诉求与法规相悖，应予以驳回；5、清原县政府关于进一步规范县政府工作规则的通知，证明原告所诉的返还大额土地出让金属于重大决策，应遵从重大决定制度；6、清原县关于落实“三重一大”决策制度的实施办法（试行）》的通知（清委办发（2010）22号）及清原县关于落实“三重一大”决策制度的实施办法（试行），证明原告所诉的返还大额土地出让金属重大决策，应遵从重大决策制度。本院对原告提交的1-6号证据及被告提交的1-2号证据依法采信。对原告提交的7号证据及被告提交的3-6号证据属于政策性文件，不应作为证据使用。根据上述证据，本院查明以下事实：2012年9月6日，被告清原县政府形成《关于审定D1（高速公路南出口）等5个地块土地使用权上市出让工作的会议纪要》，该会议确定：同意将D1（高速公路南出口））地块出让金额地价7945万元，政府土地纯收益1995万元，竞买保证金4000万元，增价幅度20万元。2012年10月10日，清原县政府形成《关于研究解决县城部分地块上市和漂流公司运营债务有关问题的专题会议纪要》，该会议纪要记载，县国土局负责，在南出口（D1））地块因故流拍后抓紧将该地块重新挂牌上市，原上市规划条件各种参数及地价等维持不变。该地块上市后按规划建设要求，县政府不再拨付资金，可将土地出让金中政府纯收益部分让给摘牌企业，并适当减免该地块的基础设施配套费。2012年11月19日，甲方清原满族自治县房屋土地征收中心与乙方城乡公司签订D1（高速公路出口西侧））地块土地整理协议书双方确认现有的土地整理成本为5930万元（土地出让金7945万元-政府土地纯收益1995万元-增价20万元）。2012年12月10日原告缴纳了土地出让金7945万元。2014年6月18日，清原满族自治县财政局出具《关于清原满族自治县城乡房地产开发有限公司缴纳G4（高速公路出口西侧））地块土地竞买保证金的说明》该说明记载，城乡公司于2012年竞得我县D1（高速公路出口西））地块该公司全额缴纳了土地出让金，按县政府办公室2012年10月10日会议纪要，应将D1地块的政府收益部分1995万元返投于企业，但现在还没有操作完成。2014年6月城乡公司拟竞买我县G4(高速公路出口西侧))地块需交纳保证金1126万元，经研究可暂用应返D1地块收益部分抵顶，待时机结算时统一结算。原告称其已经于2014年6月21日对G4地块摘牌，原告与被告之间并未达成用D1地块的土地纯收益抵顶G4地块保证金的协议，G4地块的土地出让金还没有确定。另查明，2012年11月14日，清原满族自治县土地储备整理中心与城乡公司签订成交确认书，城乡公司以7945万元竞得编号为2012-5-1地块的国有建设用地使用权。同日，双方签订了国有建设用地使用权出让合同。本院认为，本案的争议焦点是原告要求被告返还土地纯收益2015万元及利息是否有事实和法律依据。法治政府应当是诚信政府。诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，也是行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。在行政允诺的订立和履行过程中，基于保护公共利益的需要，赋予行政主体在解除和变更中的相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律规定相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。在对行政允诺关键内容的解释上，同样应当限制行政主体在无其他证据佐证的情况下，任意行使解释权。否则，将可能导致该行政行为产生的基础，即双方当事人当初的意思表示一致被动摇。本案中，首先应审查原告主张要求被告兑现行政允诺的真实性。原告要求被告兑现给付D1地块土地纯收益的依据主要是2012年9月6日及2012年10月10日被告的会议纪要，2012年11月19日的土地整理协议书，2014年6月18日，清原满族自治县财政局出具的情况说明，被告认可上述材料的真实性，但认为两份会议纪要并没有对原告送达不能产生对外效力，本院认为，2016年12月20日，原告出具的《关于免交（D1））地块基础设施配套费的请示中》有被告相关工作部门领导的签字被告并没有证据否认上述签字的真实性，经综合本案的事实来看，应认定被告同意给付D1地块土地纯收益。从时间节点上来看，先是政府召开会议确定给摘牌企业返还土地纯收益，原告陈述其是通过与政府相关工作人员的接触知晓政府的会议纪要中优惠政策，基于对政府的信赖其对D1地块摘牌，行政允诺一经作出，行政相对人即有一种利益期待，行政机关应依法履行义务。被告同意给付D1地块土地纯收益应属于一种行政允诺，对行政允诺的审查既要审查其真实性也要审查其合法性。该行为是否与现行法律规范中的强制性规定相抵触也是本案审查的重点。被告主张原告请求与法相悖的主要依据有《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)第七条（强化土地出让收支监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理的规定执行，对于违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》和《金融违法行为处罚办法》等有关法律法规进行处理，并依法追究相关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。），国土资源部《节约集约利用土地规定》（2014年9月1日起施行）第二十二条（禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款）。《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）第三条第（三）项规定，未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。本院认为，第一，2015年5月10日《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号）第三条规定，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效。第五条规定，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。从上述规定来看25号文件对62号文件进行了修正，原有的优惠政策继续有效。第二，在现代行政背景下，公共行政的领域急剧扩大，行政机关作出的行政行为不断增加，要求所有的管理均具有行为法上的依据并不现实，在服务于公共利益的前提下，为了促进地方经济的发展，政府有权依法行使自由裁量权从事积极的管理活动，不能以缺少行为法上的明确授权而否定其效力。关于被告返还土地纯收益数额的确定，从本案证据材料来看，被告同意返还的数额是1995万元，并未同意返还增价幅度20万元。故本院认定为1995万元。原告主张的利息损失没有合同及法律依据，依法不予支持。至于D1地块的土地纯收益与G4地块的竞买保证金是否存在抵顶的问题，一方面，原告予以否认，被告也未提交充分的证据证明抵顶事实的存在，另一方面，二者是两种不同的法律关系，不应在一个案件中一并处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下：一、被告清原满族自治县人民政府于本判决生效之日起六十日内给付原告清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司土地纯收益1995万元；二、驳回原告清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告清原满族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 王 昱审判员 柳 红审判员 刘 岩二〇一九年十二月十二日书记员 段学飞