云南省元谋县人民法院行 政 判 决 书（2019）云2328行初48号原告赵应学，男，汉族，1967年6月29日出生，大专文化，公务员，住武定县。原告杨敬红（系赵应学之妻），女，汉族，1969年9月19日出生，大专文化，镇政府会计，住址同上。二原告共同委托诉讼代理人菅朝霞，北京中师律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告武定县住房和城乡建设局。统一社会信用代码11532329015178506M。住所地：武定县狮山镇中新街**。法定代表人郑钧，局长。委托诉讼代理人李汉梅，民惠律师事务所律师，代理权限为特别授权。原告赵应学、杨敬红诉被告武定县住房和城乡建设局（以下简称武定住建局）撤销行政协议一案，赵应学、杨敬红以武定县人民政府（县政府）为被告于2018年11月5日向楚雄彝族自治州中级人民法院（以下简称楚雄中院）提起诉讼，楚雄中院作出（2018）云23行初20号行政判决，赵应学、杨敬红不服该判决，向云南省高级人民法院（以下简称云南高院）提起上诉，云南高院经审理后作出（2019）云行终214号行政裁定，认为楚雄中院错列县政府为本案被告并作出实体判决，违反法定程序，裁定撤销（2018）云23行初20号行政判决，发回楚雄中院重审。楚雄中院在审理的过程中，赵应学、杨敬红提出变更被告申请，将本案被告变更为武定住建局。楚雄中院经审查认为，因赵应学、杨敬红变更被告为武定住建局，故本案不属楚雄中院管辖，并将本案移送本院审理。本院于2019年10月25日立案后，向被告武定住建局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告赵应学、杨敬红及其委托诉讼代理人菅朝霞，被告武定住建局副局长熊俊程及委托诉讼代理人李汉梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵应学、杨敬红起诉请求：一、依法撤销双方于2017年11月14日签订的《武定县2017年棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》（以下简称《征补协议》）；二、判令本案诉讼费由被告承担。主要事实与理由：一、县政府作出的征收决定不合法。县政府制定征收决定首先应当符合城乡规划等合法性要求，城乡规划报批前，其规划草案应当予以公告，并采取论证会、听证会或其他方式征求专家和公众的意见，且公告的时间不少于三十日。征收决定的作出与实施，必须依照法定程序，行政机关必须履行相应的程序性义务，应当广泛征求公众意见，并经过科学论证。县政府没有依照法定程序在房屋征收范围内予以公告，仅张贴在了征收办公室的门上，没有征求公众的意见，也没有达到法定的公告期和征求意见期。二、县政府作出的《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法》不合法。县政府应当对该办法进行论证并予以公布，征求公众意见的期限不少于30日；县政府未公布征求意见情况；未根据被征收人意见修改，未召开听证会听取被征收人和公众意见。县政府未将房地产评估机构名录予以公布；房屋征收部门未与原告等被征收人协商确定评估机构，损害了原告的知情权、评估异议复核权及要求重新评估的权利。三、双方于2017年11月14日签订的《征补协议》，是基于上述两项的违法行为的错误理解签订的，存在严重的重大误解，因此应予撤销。四、本案所涉《征补协议》的补偿不合理，明显属于显失公平。1.房屋的评估值低于类似房地产的市场价格。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。原告周边商铺的市场价格在3万元/㎡左右；；住宅的市场价格在3500元/㎡左右而《征补协议》原告的底层商铺是按照10388元/㎡评估单价补偿的，二楼以上的住宅是按照1771元/㎡重置单价补偿的，明显低于周边市场价。2.实际土地面积比土地证上记载的土地面积和测绘公司出具的土地面积都大，应当按照实际面积赔偿。原告房屋土地的实际面积是174.4㎡，原告有武定县公证处（2001）第294号《公证书》为证。当时出卖人卖给原告办理土地证变更登记手续时为了少缴纳税费，将土地证上记载的面积改为152㎡。《征补协议》就按照现在证载面积152㎡补偿。对此原告多次提出异议，应当按照实际土地面积174.4㎡补偿，被告不予采纳。综上所述，被告并未就补偿协议进行“多次协商”而是拒绝与原告协商，反而找原告单位的领导劝说原告签字同意，自己身为公职人员为了支持配合政府的工作，以大局为重，签订了本案所涉《征补协议》，但是基于上述对征收决定存在重大误解和补偿显失公平的情况下，该《征补协议》依法应予撤销。请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。原告赵应学、杨敬红向本院提交以下证据，第一组：原告赵应学、杨敬红身份证复印件1份，欲证明原告对涉案房屋享有合法权利，与本案有利害关系。第二组：2017年10月30日《武定县人民政府关于2017年城市棚户区改造一期房屋征收决定的公告》复印件1份，欲证明房屋征收决定不合法。第三组：《征补协议》复印件1份，欲证明该补偿协议存在严重重大误解、显失公平且原告被胁迫签订协议。第四组：《公证书》、房产证和土地证复印件各1份，欲证明实际土地面积比土地证记载的和测绘公司出具的土地面积大，补偿不合理。第五组：1.2018年4月18日《关于处理棚改评估补偿不合理问题的诉求》复印件1份；2.2018年4月30日《关于处理棚改评估补偿不合理问题的诉求》复印件1份；3.2018年6月5日《信访事项答复意见书》及送达回证复印件各1份；4.2018年6月26日《信访复查申请书》复印件1份；5.2018年8月3日《楚雄州住房和城乡建设局关于对武定县赵应学、杨敬红信访事项的复查意见书》及送达回证复印件各1份；6.2018年8月11日中通快递单复印件2份，欲综合证明原告是在被逼迫的情况下签订的补偿协议和保证书，原告多次向相关部门反映情况后，被告对原告的诉求置之不理，强行拆除了原告的房屋，强拆行为违法的事实。第六组：《武定县中马街××号赵应学所属房屋价值评估明细表》《武定县2017年棚户区改造房屋征收补偿计算表》复印件各1份，欲证明房屋的评估低于类似房地产的市场价格，评估单位不合法的事实。第七组：《房屋租赁协议》复印件17份、《收据》复印件15份，欲证明原告房屋底层至二层一直是作为商铺出租，被告没有对其经营性损失进行补偿的事实。第八组：光盘两张，欲证明被告逼迫原告签订补偿协议书和保证书，强行拆除原告房屋的违法行为。第九组：《国有土地使用权转让合同》《逸景华都认购协议》及税收缴款书复印件各1份；《商品购销合同》及合同登记备案、增值税普通发票复印件各2份；吉屋网《2019年楚雄州武定县房价走势最新消息》复印件1份，欲证明补偿显失公平、补偿不合法、不合理，明显低于周边的市场价格的事实。第十组：《通知》复印件1份，欲证明原告是在被逼迫的情况下签订的补偿协议和保证书，以及政府强行拆除房屋的事实。被告武定住建局辩称：一、本案不属于行政诉讼法规定的受案范围。原告请求撤销的《征补协议》是原告与武定县城市棚户区改造建设项目建设协调指挥部办公室（以下简称棚改办）签订的，双方就补偿方案、补偿金额、搬迁费、临时安置费、停产停业损失、搬迁期限等事项意思表示一致的基础上所签订的协议。因此被告认为《征补协议》在性质上属于行政合同。行政合同在具体履行过程中，行政主体享有民事合同主体不享有的行政优越权，原因在于行政合同的本质是行政机关为了实现行政管理目标，维护公共利益。所以，行政机关为公共利益的需要或法律政策的重大调整，有权利不履行合同、不按约定履行合同、甚至变更、解除合同，由此可能对行政合同相对人造成利益的侵害。也正是基于这个原因《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款(十一)项规定:人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”。本案中，双方签订《征补协议》意思表示真实，合同内容合法，协议内容受法律保护。协议签订后，被告于2017年12月12日、19日分两次兑付给原告征收补偿款2561515元;2018年12月6日原告提交商品房购销合同后，被告又向原告兑付购房补贴42000元，被告已全部履行了《征补协议》约定的义务，因此不存在《行政诉讼法》规定的受案情形。另外，根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(法复[1996]12号)：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”。在本案中征收人与被征收人已签订了《征补协议》，因此本案不属于行政诉讼法规定受案范围。二、原告提起的本次行政诉讼，已经超过起诉期限。既然原告提起撤销《征补协议》的行政诉讼，那么说明原告认为《征补协议》是被告实施的具体行政行为。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。在本案中《征补协议》签订的时间是2017年11月20日。而原告至2018年11月5日才提起行政诉讼，已经超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条之规定，依法应当驳回起诉。三、《征补协议》没有可撤销的法定事由。虽然《征补协议》在性质上属于行政合同，但仍然是行政机关与相对人之间经过协商一致的合同。所以《征补协议》是否可以撤销，应该遵循《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定。但在本案中，被告与原告签订的《征补协议》不存在可以撤销的法定事由。四、本案原告未对诉讼请求进行举证证明，应承担举证不力的法律后果。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。本案原告主张撤销与被告签订的《征补协议》，原告未对其主张提供证据证明，应承担举证不力的法律后果。综上所述，本案不属于行政诉讼受案范围，且原告超过了起诉期限，其诉讼请求无任何事实和法律依据，因此请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告武定住建局向本院提交了以下证据，第一组：1.《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）；2.《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）；3.《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）；4.《云南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》（云政发〔2013〕133号）；5.《云南省人民政府办公厅关于进一步加快推进棚户区改造工作的通知》（云政办发〔2014〕17号）；6.《云南省人民政府办公厅关于进一步加快推进棚户区改造工作的通知》（云政办发〔2014〕63号）；7.《云南省人民政府关于进一步做好城镇棚户区和城市危房改造及配套基础设施建设有关工作的实施意见》（云政办发〔2015〕69号），欲证明县政府实施城市棚户区改造的政策依据。第二组：1.《征补协议》复印件1份；2.《武定县2017年城市棚户区改造项目一期房屋征收补偿金额兑付确认表》复印件1份；3.《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法》复印件1份，欲综合证明被告主体不适格，原告起诉已超过起诉期限，原告已经领取了全部征收补偿款，原告诉求不属于行政诉讼受案范围。第三组：1.《中华人民共和国行政诉讼法》；2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释；3.《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》法复〔1996〕12号，欲证明双方签订《征补协议》的法律依据。经庭审质证，被告武定住建局对原告提交的证据质证认为，对第一、二、四、六、八、十组证据的真实性、合法性无异议，关联性不予认可，无法证明原告的待证事实；对第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，证实了原告是在意思表示真实和公平自愿的情况下签订了协议；对第五组证据中的证据1、2、4的真实性无异议，合法性、关联性不予认可，证据3、5、6的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关，无法证实对方的待证事实；对第七、九组证据的三性不予认可。原告对被告武定住建局提交的证据质证认为，对第一、二组证据的真实性无异议，合法性、关联性有异议，证明目的不予认可；对第三组证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，对证明目的不予认可。本院对原、被告提交的证据分析认证如下，原告提交的第一组证据具备证据的真实性、合法性、关联性，能证明原告与本案有利害关系，本院予以采信；第二、三、四、五、六、十组证据具备证据真实性、合法性、关联性，但不能证明原告待证事实；第七、八、九组证据不具备证据的真实性、合法性、关联性，本院不予以采信。被告武定住建局提交的第一、二组证据具备证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；对第三组证据中的证据1、2的真实性、合法性、关联性予以采信，证据3的真实性、合法性予以采信，关联性不予认可。经审理查明，2017年武定县开展城镇棚户区改造工作，同年8月25日，县政府出台《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法》（武政通〔2017〕93号），明确了房屋征收目的、原则、范围和被征收房屋类型、用途、性质、建筑面积的认定，以及被征收房屋的价值评估，房屋征收与补偿方式等十项内容，原告位于中马街××号的房屋在征收范围内。2017年9月20日，昆明诚跃房地产土地评估有限责任公司出具了《武定县中马街××号赵应学所属房屋价值评估明细表》，原告本人在该明细表上签名捺印。同年11月原告与被告签订了《征补协议》（注：原、被告在协议书上签字的日期分别为14日、20日），双方约定了被征收房屋位置，土地、房屋面积、房屋价值评估值、临时安置补偿费、搬家费、政策性补贴、签约奖励、购房补贴。该协议第一条约定：被征收房屋位置武定县狮山镇中马街××号；土地使用权证号武国用（2011）1004193号，土地使用权面积152㎡，房屋所有权证号武房权证近字**，建筑面积454.4㎡。第四条约定：乙方征收补偿明细及合计，房屋价值2371229.00元、购房补贴42000.00元、临时安置费用81792.00元、搬家费15904.00元、签约奖励85440.00元、政策性补贴7150.00元，合计2603515.00元。《征补协议》签订后，原告按协议约定将被征收房屋的土地及房屋产权证原件交付被告，并分三次领取了全部补偿款计2603515.00元。另查明，2001年12月11日，武定县近城供销合作社（甲方）与姚建菊（乙方）签订了房地产买卖合同，合同载明：乙方姚建菊以竞价53000.00元竞买到0-3号房地产的所有权，此房坐落于中马街××号，占地面积174.4平方米，建筑面积157.69平方米。2002年5月，赵应学户向姚建菊户购买了中马街××号进行翻建，2003年4月18日被告向赵应学颁发了武房房权证近字**房所有权证，载明：座落狮山镇中马街××面积为454.4㎡，共有权人为杨敬红。2011年6月27日，被告向赵应学颁发了武国用（2011）1004193号土地使用权证，载明：座落狮山镇中马街××号，使用权面积为152㎡。本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议范畴。本案原告赵应学、杨敬红与被告签订《征补协议》系武定县棚户区改造的需要，属于行政协议。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用。对于行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。但对于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或其他因行政协议诉讼的，应适用诉讼时效。本案属原告请求撤销案涉《征补协议》，故应适用《中华人民共和国合同法》的相关规定。上述法律第五十五条第一款（一）项规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起1年内没有行使撤销权；”。本案中，原告于2017年11月14日在案涉《征补协议》上签名捺印，其于2018年11月5日诉至本院，原告起诉并未超过法定诉讼时效。《征补条例》第五条、第二十五条第一款规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，《武定县人民政府关于2017年城市棚户区改造一期房屋征收决定的公告》载明，房屋征收主体为县政府，房屋征收部门为武定住建局，房屋征收实施单位为棚改办。同时，《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法》中亦明确，县政府负责武定县城城镇棚户区改造范围内的房屋征收与补偿工作，确定由武定住建局组织实施，武定住建局委托棚改办具体承担征收与补偿工作。根据上述法律规定，武定住建局作为房屋征收部门，其委托棚改办与赵应学、杨敬红签订本案被诉《征补协议》，系本案适格被告。行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，是对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”原告赵应学、杨敬红提出签订案涉《征补协议》并非在其自愿协商的情况下签订，而是在被告“胁迫”下签订，且案涉《征补协议》具有重大误解及显失公平的情形，案涉协议应当撤销。本院认为，根据本案在卷证据材料，原告赵应学、杨敬红提交的证据不足以证实案涉《征补协议》具有应撤销的情形，故其主张本院不予支持。综上所述，原告赵应学、杨敬红的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵应学、杨敬红的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告赵应学、杨敬红承担（已交）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。审 判 长  杨绍昆人民陪审员  米泳翠人民陪审员  肖红梅二〇一九年十二月十六日书 记 员  罗仕元