甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）甘01行初30号原告兰州华美商贸有限责任公司。住所地：甘肃省兰州市城关区庆阳路**。法定代表人焦怀洲，该公司董事长。委托代理人陈勃年，该公司工作人员。委托代理人尹捷，甘肃博龙律师事务所律师。被告甘肃省市场监督管理局。住。住所地：甘肃省兰州市城关区金昌南路**/div>法定代表人王忠习，该局局长。委托代理人陈娜娜，该局法规处主任科员。委托代理人邓小兵，甘肃勇盛律师事务所兼职律师。第三人兰州市市场监督管理局。住所地。住所地：甘肃省兰州市城关区永昌路**iv>法定代表人杜兴中，该局局长。委托代理人赵炳强，该局工作人员。委托代理人银波，甘肃恒亚律师事务所律师。第三人周万银，男，1964年8月5日出生，汉族，住甘肃省兰州市城关区。委托代理人吴贵文，甘肃融通律师事务所律师。委托代理人蔡晓婷，甘肃融通律师事务所实习律师。原告兰州华美商贸有限责任公司（以下简称：华美公司）不服被告甘肃省市场监督管理局（以下简称：甘肃省市监局）作出的甘市监复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告华美公司的委托代理人陈勃年、尹捷，被告甘肃省市监局的委托代理人陈娜娜、邓小兵，第三人兰州市市场监督管理局（原兰州市工商行政管理局，以下简称：原兰州市工商局）的委托代理人赵炳强、银波，第三人周万银及其委托代理人吴贵文、蔡晓婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告甘肃省市监局于2019年4月18日作出甘市监复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》，主要内容为：经审理查明：2014年10月，第三人华美公司向被申请人原兰州市工商局申请变更登记，2015年1月5日，原兰州市工商局经审查依法核准该公司投资者、注册资本和公司监事变更登记。登记后，申请人周万银为登记的公司股东。2018年8月，翟利省、火克金、崔怀祖、李忠、刘顺五人向原兰州市工商局投诉，称华美公司申请变更登记时提交的2014年7月22日《兰州华美公司股东（代表）大会决议》系伪造材料，并未召开此次会议，会议上股东签名非系其本人签字，也未委托他人代签。原兰州市工商局依法立案调查。询问相关人员并委托甘肃科信司法医学鉴定所对该五人的签名进行了笔迹同一性鉴定，后该所作出了甘科信〔2018〕司鉴字第2059号《书写笔迹司法鉴定意见书》，认定华美公司向原兰州市工商局提交的变更登记材料中，《兰州华美公司股东（代表）大会决议》中翟利省、火克金、崔怀祖、李忠、刘顺五人的签字非本人书写。原兰州市工商局认为，华美公司该行为违反了《公司法》的规定，构成了在申请变更登记中提交虚假证明材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司变更登记的行为。依据《公司法》第一百九十八条及其相关规定，于2018年11月27日依法作出了兰工商处字〔2018〕153号《行政处罚决定书》，责令其改正违法行为，并处以5万元的罚款。后被申请人认为，根据该处罚决定，第三人提供虚假材料的行为一并违反了《行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况……”的规定，构成隐瞒重要情况，骗取公司变更登记的违法行为。依据《行政许可法》第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的规定，组织听证后，于2019年1月25日作出了兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》，决定撤销华美公司2015年1月5日的变更登记。申请人对该撤销决定不服，向本局提起行政复议。另查明：根据《兰州市机构改革方案》，成立兰州市市场监督管理局，将原兰州市工商行政管理局、食品药品监督管理局、质量技术监督局职责，以及市发展和改革委员会（市物价局）价格监督检查职责和市科学技术局专利管理职责整合。2019年2月19日，兰州市市场监督管理局正式挂牌成立。本局认为，关于申请人行政复议主体资格的问题。被申请人作出的兰工商撤字〔2019〕1号撤销决定针对的公司变更登记中，申请人是其中一位登记股东，其与该撤销变更登记行为有利害关系，属于《行政复议法》规定的有权提起行政复议的利害关系人。行政机关在作出决定时，特别法应当优先适用于一般法。提供虚假材料取得公司登记的行为，既违反了《行政许可法》，也违反了《公司法》及其相关规定。《行政许可法》是调整行政许可法律关系的一般法，《公司法》是调整公司登记管理的行政许可特别法，根据法律适用原则，应优先适用《公司法》，只有在《公司法》没有规定时才适用《行政许可法》。本案中，被申请人未适用《公司法》及其相关规定，直接适用《行政许可法》作出撤销第三人公司变更登记的决定属于适用法律依据错误。其次，《公司法》第一百九十八条对提供虚假材料取得公司登记的违法行为规定了罚款、撤销公司登记或吊销营业执照的罚则，其中规定了情节严重的予以撤销公司登记。对于华美公司提供虚假签字的股东会决议取得变更登记的行为，被申请人已于2018年11月27日依据《公司法》和《公司登记管理条例》作出了责令改正并罚款5万元的处罚决定。后被申请人对第三人的同一违法事实和行为又依据《行政许可法》作出了撤销公司登记的决定，对同一违法行为的情节作出了两次相反的认定，且选择性适用法律进行处理，确系不当。据此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项之规定，本局决定：撤销被申请人于2019年1月25日作出的兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》。原告华美公司诉称，甘肃省市监局作出的甘市监复决字〔2019〕第7号行政复议决定严重违法。一、甘肃省市监局作出的甘市监复决字〔2019〕第7号行政复议决定适用法律错误。（一）甘肃省市监局将撤销变更登记认定为行政处罚属定性错误，定性错误必定导致复议决定全案错误。最高人民法院（2012）行他字第15号《关于山西星座房地产开发有限公司不服山西省工商行政管理局工商行政登记一案法律适用问题的请示》第二条明确答复:“《中华人民共和国公司法》第一百九十九条规定的撤销公司登记，其行为性质不属于行政处罚”（注修改后的《公司法》为第一百九十八条）。2017年2月23日，全国人大常委会法制工作委员会对国家工商行政管理局作出法工委复[2017]2号《关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》：“行政许可法第六章监督检查第六十九条第一款对行政机关违法履行职责而准予行政许可的撤销作了规定，第二款对被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的撤销作了规定。第七章法律责任第七十九条规定被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的行政机关应当依法给予行政处罚。依照行政许可法的上述规定，撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可是对违法行为的纠正不属于行政处罚。”甘肃省市监局复议决定认为:“《公司法》第一百九十八条对提供虚假材料取得公司登记的违法行为规定了罚款、撤销公司登记或吊销营业执照的罚则，其中规定了情节严重的予以撤销公司登记。”该局将撤销变更登记认为是行政处罚行为与上述规定不符，甘肃省市监局将罚款认定为情节轻微的处罚行为，撤销变更登记是情节严重的处罚行为，显属理解法律错误。（二）甘肃省市监局认为《行政许可法》是一般法，《公司法》是特别法，与立法本意相悖。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定:“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的应当予以撤销。”第七十九条规定:“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的依法追究刑事责任。”《中华人民共和国公司法》第一百九十八条规定:“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”《行政许可法》第七十九条只规定了处罚，但如何处罚则需按照适用法律必须全面具体的原则，只能根据《公司法》第一百九十八条作出。至于如何理解《行政许可法》与《公司法》的关系，全国人大常委会法制工作委员会对国家工商行政管理局作出的法工委复[2017]2号《关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》已经作了明确的解答。上述规定不难看出，撤销变更登记是行政纠错行为，不是行政处罚行为。甘肃省市监局将撤销变更登记作为行政处罚导致理解法律错误。2018年11月27日原兰州市工商局作出兰工商处字〔2018〕153号《行政处罚决定书》决定:“责令当事人改正违法行为，并处以罚款五万元，上缴国库。”此后长达2个月之久，由于种种原因，未能改正违法行为。2019年1月25日原兰州市工商局作出兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》，决定:“撤销对兰州华美商贸有限责任公司2015年1月5日的变更登记。”原兰州市工商局作出的行政纠错行为符合上述法律规定。另外如果以欺骗手段取得的变更登记不予撤销，那么违法行为无法纠正，公司纠纷也无从解决。（三）甘肃省市监局作出的复议决定笼统适用法律，属适用法律错误。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用法律错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”行政机关引用法律时必须明确具体，条款项目必须引用齐全，甘肃省市监局仅仅依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条策一款（三）项之规定作出决定，而没有引用具体的目，那么原兰州市工商局作出的行政行为是超越职权还是其他原因被撤销，原因不明，无法理解。最高人民法院多次指出引用法律不具体的按照适用法律错误予以撤销。二、甘肃省市监局作出的复议决定认定事实严重错误。（一）原兰州市工商局作出的是撤销变更登记，而甘肃省市监局却认为原兰州市工商局撤销的是公司登记的决定，认定事实明显错误。众所周知，公司登记分为初始登记、变更登记等等，如果是撤销公司登记那么我公司已不存在，甘肃省市监局混淆了撤销公司登记与撤销公司变更登记。（二）原兰州市工商局认定的事实始终一致，甘肃省市监局复议决定认为原兰州市工商局“对同一违法行为的情节作出了两次相反的认定”是错误的。原兰州市工商局作出的行政行为从未划分处罚是情节轻微的行为，撤销变更登记是情节严重的行为，原兰州市工商局与甘肃省市监局对案件的事实始终认定一致，不存在作出两次相反的认定。正因为甘肃省市监局错误地将撤销变更登记行为按照行政处罚对待，因此才得出了错误的决定。综上所述，原兰州市工商局作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。甘肃省市监局作出的复议决定认定事实有误，适用法律错误。请求依法撤销甘肃省市监局甘市监复决字〔2019〕第7号行政复议决定。被告甘肃省市监局辩称，一、我局作出的甘市监复决字〔2019〕第7号被诉行政复议决定，程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律依据准确，复议决定合法。首先，我局收到周万银提出的行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》的规定履行了行政复议职责，所作行政复议决定程序合法。其次，我局在所作行政复议决定中查明的事实清楚且均有证据证明，所作行政复议决定事实清楚，证据确凿。再次，我局所作行政复议决定适用法律准确，复议决定合法。《行政许可法》是调整行政许可法律关系的一般法，《公司法》是调整公司登记管理的行政许可特别法，根据法律适用原则，应优先适用《公司法》，只有在《公司法》没有规定时才适用《行政许可法》。本案中，原兰州市工商局未适用《公司法》及其相关规定，直接适用《行政许可法》作出撤销华美公司变更登记的决定属于适用法律依据错误。《公司法》第一百九十八条对提供虚假材料取得公司登记的违法行为规定了罚款、撤销公司登记或吊销营业执照的罚则，其中规定了情节严重的予以撤销公司登记。对于华美公司提供虚假签字的股东会决议取得变更登记的行为，原兰州市工商局已于2018年11月27日依据《公司法》和《公司登记管理条例》作出了责令改正并罚款5万元的处罚决定。后原兰州市工商局对华美公司的同一违法事实和行为又依据《行政许可法》作出了撤销公司登记的决定，对同一违法行为的情节作出了两次相反的认定，且选择性适用法律进行处理，确系不当。据此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款(三)项之规定，我局决定撤销原兰州市工商局于2019年1月25日作出的兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》。二、关于对原告诉状所称“甘肃省市监局作出的甘市监复决字〔2019〕第7号行政复议决定适用法律错误”的答辩。首先，我局在行政复议决定书中从未将撤销变更登记认定为行政处罚。针对“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的”，《公司法》规定了三种“法律责任”，分别是罚款、撤销公司登记或吊销营业执照，其中罚款和吊销营业执照是行政处罚，撤销公司登记不属于行政处罚，但却属于法律责任的一种。我局只是对“法律责任”用了一个学理上的称谓“罚则”，从未将撤销公司登记认定为行政处罚。若我局将其错误认定为行政处罚，则原兰州市工商局作出的撤销华美公司变更登记决定不仅适用法律错误，还违反行政处罚法定程序。另外，法律责任的选择，也与“撤销公司登记”的法律性质无关。其次，我局认为“《行政许可法》是调整行政许可法律关系的一般法，《公司法》是调整公司登记管理的行政许可特别法，根据法律适用原则，应优先适用《公司法》，只有在《公司法》没有规定时才适用《行政许可法》。”这种理解完全符合《立法法》第九十二条规定的“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、地方性法规单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”的精神。全国人大常委会法工委《关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》(法工委复〔2017〕2号)只是明确了“撤销公司登记”的性质系对违法行为的纠正，不属于行政处罚，却未对《行政许可法》与《公司法》的冲突作出解释。《行政许可法》第六十九条第二款与《公司法》第一百九十八条针对同一违法行为“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实”规定了不同的法律后果，《行政许可法》规定是“应当予以撤销”，《公司法》规定的是“情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”，显然仅就是否“撤销公司登记”这一纠错行为而言，两者规定是冲突的，一是绝对，一是情节严重前提下的选择。在这种法律责任冲突的情况下，根据特别法优先适用于一般法的适法原则，我局选择适用《公司法》的特别规定是正确的，原告的理解是错误的。再次，原告认为我局作出的复议决定笼统适用法律，属适用法律错误，理由是我局“仅仅依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定作出决定，而没有引用具体的目，那么原兰州市工商局作出的行政行为是超越职权还是其他原因被撤销，原因不明，无法理解”，这种认识是错误的。《行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定包含了五种具体情形。我局在此虽然没有明确到目，但是结合该复议决定的上文“本案中，被申请人未适用《公司法》及其相关规定，直接适用《行政许可法》作出撤销第三人公司变更登记的决定，属适用法律依据错误”及“被申请人对第三人的同一违法事实和行为又依据《行政许可法》作出了撤销公司登记的决定，对同一违法行为的情节作出了两次相反的认定，且选择性适用法律进行处理，确系不当。据此……”，完全可以得出明确的结论，即我局作出被诉复议决定的理由系兰工商撤字〔2019〕1号决定“适用依据错误”，不存在原告所谓的“原因不明，无法理解”。三、关于对原告诉状所称“复议决定认定事实严重错误”的答辩。原告诉状所称我局“复议决定认定事实严重错误”，也是源自原告单方面错误的理解。首先，公司登记就包括了设立登记、变更登记、注销登记等，《公司法》第一百九十八条规定的“撤销公司登记”，也就包含了上述几种情形。具体到本案，撤销公司登记对应的就是撤销华美公司变更登记，复议决定在论述部分使用的是法条“撤销公司登记”的概念，但结合违法行为本身，就是“撤销华美公司变更登记”，决定内容也是“撤销被申请人于2019年1月25日作出的兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》”。我局对此表述和认定准确，并无不妥。其次，复议决定认为原兰州市工商局“对同一违法行为的情节作出了两次相反的认定”是基于原兰州市工商局的两次行政决定得出的客观结论。《公司法》第一百九十八条规定的罚款五万元以上五十万元以下，是一个裁量幅度。原兰州市工商局作出的兰工商处字〔2018〕153号《行政处罚决定书》对华美公司的违法行为已经作出处理，即“处以罚款五万元”，这显然属于从轻处罚。根据该条规定，“情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”，原兰州市工商局作出撤销华美公司变更登记决定时出现了与兰工商处字〔2018〕153号行政处罚决定截然相反的情节认定，并避开《公司法》的同一法律责任条款转而引用了《行政许可法》第六十九条第二款：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的规定。我局认为，“撤销公司登记”虽系对违法行为的纠正，但仍属于违反公司登记管理相关规定的不利后果和法律责任，公司登记管理机关对同一违法事实不能作出两种相互冲突的情节认定，继而作出不同的法律责任决定，遂审理后决定撤销。故，这并非原告错误理解的“处罚是情节轻微的行为，撤销变更登记是情节严重的行为”。另外，“情节严重的”后果并不是只有“撤销公司登记”，还可以选择“吊销营业执照”，而“吊销营业执照”本身也是一种行政处罚。所以原告的认识是片面的，错误的。综上，我局作出的甘市监复决字〔2019〕第7号行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律依据准确、程序合法、复议决定正确合法。原告的诉讼请求建立在错误认识的基础上，于法无据，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。本案诉讼费由原告承担。第三人原兰州市工商局述称，我局作出的撤销变更登记的具体行政行为适用法律正确，程序合法。华美公司在申请变更登记时，向登记机关提交伪造签名的虚假申请材料，获取公司变更登记的行为，属主观故意所为，并不是股东的真实意思表示，不但损害了他人的合法权益，而且欺骗了公司登记机关，扰乱了正常的公司登记管理秩序。华美公司的行为违反了《行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况”之规定，构成隐瞒真实情况，骗取了公司变更登记的违法行为。依据《行政许可法》第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的规定，我局决定撤销华美公司2015年1月5日的变更登记。二、撤销变更登记不属于行政处罚，我局作出的具体行政行为适用法律正确。1、依据《行政许可法》第六十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。所谓欺骗手段，是指申请人明知自己的申请不符合行政许可的条件，故意采取弄虚作假的方法，骗取行政机关作出准予行政许可的决定。以欺骗方式取得的行政许可，属于无效行政许可，应予撤销。由此可见，撤销变更登记这种具体行政行为是基于当事人欺骗登记机关而采取的，针对的仅仅是无效登记行为，属于对已经实施的不当行政许可的行政纠正，本身不具有行政处罚的制裁性和惩戒性特征。2、《行政许可法》第七十九条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据本条的规定，被许可人通过不正当手段取得行政许可后的法律责任有四类：一是由有关的行政机关依法撤销其已经取得的行政许可；二是接受行政处罚；三是对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可，申请人有本条规定的违法行为的，在三年内不得再次申请该行政许可；四是构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条规定将撤销行政许可和接受行政处罚作为不同的法律责任进行并列，说明撤销变更登记不是行政处罚。3、《行政复议法》第六条第(一)项“对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的”和第(三)项“对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的”这种立法列举形式表明，撤销决定是行政处罚以外的一种行政决定，不属于行政处罚。综上所述，我局作出的撤销变更登记的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。第三人周万银述称，一、原告不是本案适格的主体，对原告的诉讼应予驳回。翟利省、火克金、李忠、刘顺(崔怀祖不是华美公司股东)向原兰州市工商局申请撤销华美公司2015年1月5日的工商变更登记，证明本案适格的原告为翟利省、火克金、李忠、刘顺四人，对原告的诉讼应予驳回。二、原兰州市工商局2019年1月25日作出的兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》程序违法、认定事实错误。（一）原兰州市工商局作出撤销变更登记决定时剥夺了申请人的陈述权、申请调查取证权、申辩和质证权。原兰州市工商局拟于2019年1月11日召开的撤销华美公司变更登记的听证会，与我有重大利害关系，我的委托代理人在召开听证会的同一时间在江苏宝应县人民法院开庭，与听证时间相冲突，无法参加听证会，此外华美公司2015年1月5日的变更登记距今己达四年之久，我需搜集、调取相关证据，为保障听证会处理结果的公正、公平，我向原兰州市工商局递交了延期听证申请书，但原兰州市工商局对这一合法要求置之不理，违背了《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》第三十四条、第三十五条关于延期听证的规定，剥夺了我的陈述权、申请调查取证权、申辩和质证权，原兰州市工商局作出撤销变更登记决定，程序违法。2、我作为重大利害关系人，没有参与检材的提取、认证，甘肃科信司法医学鉴定所出具的鉴定意见书依据不足、有失公允、程序错误。该鉴定意见书未向我送达，直至在本案一审程序中我才见到此鉴定意见书，据此鉴定意见作出撤销变更登记决定有失公平公正。（二）原兰州市工商局作出撤销变更登记决定所认定的事实错误。1、撤销变更登记决定认定崔怀祖是华美公司股东错误。崔怀祖不是华美公司在公司法意义上的股东，其在股东会决议、公司章程上的签名虚假与撤销公司变更登记无关。2、在听证笔录中，听证主持人明确发问：当时有无代签五名申请人(翟利省、火克金、崔怀祖、李忠、刘顺)明确回答：没有。原兰州市工商局置笔录上确定的回答于不顾，将如此严谨的法律文件当儿戏，依然认定五名申请人的签名虚假（代签），该事实认定错误。3、撤销变更登记决定认定华美公司并未召开股东大会，翟利省、火克金、崔怀祖、李忠、刘顺并未委托他人在股东会决议签字，此变更登记中股东会决议上签字均不是其真实意思的表示错误。行政机关无法准确对经历了四年之久民事行为的双方的当时的真实意思表示进行审查，这属于民事诉讼的范畴。原兰州市工商局对华美公司是否召开股东会这一事实偏听偏信华美公司的单方陈述，我有充足的证据相互印证，虽然四人的签名不是本人所签，但其对公司章程(2017年7月22日修订)上的签名的真实性不否认，章程上的股东名册对我的股份、股份比例有详细的记载，原兰州市工商局对这一基本事实的认定错误，进而作出的撤销变更登记决定错误。4、我的合法股东身份2017年、2018年经兰州市城关区人民法院(2017)甘0102民初7108号民事判决书及兰州中院(2018)甘01民终2804号民事判决书予以确认。5、翟利省、火克金、李忠、刘顺4名股东的股权比例为5.44％(崔怀祖不是华美公司在公司法意义上的股东)，我的股份比例为38.32％，即使这4名股东的签名是不是本人所签的，其所占比例也达不到影响公司股东会决议成立的情形，加之事后未提出异议，以实际行动默认我的股东身份，根据此情节，原兰州市工商局也不能撤销此次公司变更登记。此外我是无辜的第三方，是善意第三人，原兰州市工商局也不应撤销2015年1月5日的公司工商变更登记。（三）原兰州市工商局作出撤销变更登记决定适用法律错误。1、本案中，原兰州市工商局未适用《公司法》及其相关规定，直接适用《行政许可法》作出撤销华美公司变更登记的决定属于适用法律依据错误，《中华人民共和国公司法》规定提交虚假材料取得公司登记，情节严重的撤销公司登记。本案并未达到情节严重的程度，依法不应撤销此次变更登记。2、最高人民法院办公厅关于印发《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的通知〔法办(2012)62号〕中明确规定公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，能够证明其此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。本案中，在华美公司2014年3月21日、2016年3月10日、7月10日召开的股东会议上，翟利省、火克金、李忠、刘顺四人对我的股东身份明确知晓且完全同意，未提出任何反对意见。其次，35名股东在华美公司2016年3月10日召开的股东会会议上将我选举为董事。再次，在华美公司总经理于长江的工作笔记中亦能印证我参与华美公司的经营管理活动，其后又被选举为董事。现上述四人受人蛊惑又以签名虚假为由，配合华美公司向原兰州市工商局提出撤销公司变更登记的申请，进而否认我的股东身份，此种行为从法理上和情理上均不应认同。原兰州市工商局在2015年1月5日进行变更登记时已经尽到了形式审查的义务，撤销登记会对我的利益造成重大损害，依法应不予撤销此次变更登记行为。三、甘肃省市监局作出的甘市监复决字〔2019〕第7号行政复议决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，复议决定合法。1、原兰州市工商局2015年1月5日对华美公司提起的公司变更登记，具有形式审查的义务，且作为申请人的华美公司对申请材料的真实性负有责任。本案中，提出公司变更登记的是华美公司，提出申请变更登记材料造假的也是华美公司，且不说登记材料是否造假，就其自说自话，出尔反尔的行为不仅扰乱了正常的经济管理秩序，也严重的侵犯了作为善意第三人的我的合法股东权益。退一步讲，根据《公司法》第三十七条的规定，本案涉及的股东会决议事项，即使未召开股东会，华美公司全体股东在决议上签字，2014年7月22日华美公司股东会表决事项己然生效。故甘肃省市监局作出甘市监复决字〔2019〕第7号行政复议决定认定事实清楚。2、行政行为一经作出即生效。公司登记事项发生变更登记后，公司相关登记内容已经发生变更，并在此基础上进行了经营活动，产生的权益或损失，形成了新的权利义务，而且公司的经营也发生了重大变化，有善意第三人介入其中。原兰州市工商局作为法定的公司登记管理机关，根据华美公司申请，依法对其提起的公司变更登记的申请材料进行审查、决定受理、准予登记。华美公司登记事项发生变更登记后，投资人由包括兰州市人民政府国有资产监督管理委员会在内的l7位投资人，变更为包括我在内的35名自然人股东，原国有控股股份已退出华美公司的经营，历史已经形成，无法恢复到变更登记之前的状态。因此，甘肃省市监局作出的甘市监复决字〔2019〕第7号行政复议决定，适用法律正确，应予维持。3、甘肃省市监局在作出甘市监复决字〔2019〕第7号行政复议决定时，从未将撤销变更登记认定为行政处罚。《公司法》规定了三种“法律责任”，分别是罚款、撤销公司登记或吊销营业执照，其中罚款和吊销营业执照是行政处罚，撤销公司登记不属于行政处罚，但却属于法律责任的一种。甘肃省市监局只是对“法律责任”用了一个学理上的称谓“罚则”，从未将撤销公司登记认定为行政处罚。全国人大常委会法工委《关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》(法工委复〔2017〕2号)只是明确了“撤销公司登记”的性质系对违法行为的纠正，不属于行政处罚，却未对《行政许可法》与《公司法》的冲突作出解释。华美公司提出甘肃省市监局错误的将撤销变更登记决定认定为行政处罚，是利用文字游戏，规避问题的主要矛盾。综上，甘肃省市监局作出的甘市监复决字〔2019〕第7号行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律依据准确、复议决定正确合法。原告的诉讼请求建立在错误认识的基础上，于法无据，请求依法驳回原告的诉讼请求。本案诉讼费由原告承担。经审理查明，1998年6月9日华美公司经原兰州市工商局登记成立。2009年12月7日华美公司将注册资本由52.1万元变更为2515.11万元，其中：兰州市人民政府国有资产监督管理委员会持股2104.5068万元，占比83.67%；焦怀洲、崔怀祖、李忠等16名员工持股合计410.6万元，占比16.33%。2013年2月7日兰州市人民政府国有资产监督管理委员会与华美公司33名员工签订《国有股权转让合同》，合同载明：“截止2011年3月31日，华美公司资产总额为15568.09万元，负债总额5497.95万元，净资产10070.14万元，其中：83.67%国有股权对应的国有净资产8425.68万元。为全面贯彻落实市政府关于支持兰州国投公司投融资平台建设的意见精神，经市政府国资委研究同意，按照兰州市政府国资委《关于兰州华美商贸有限责任公司自我重组退出国有序列的批复》和《关于兰州华美商贸有限责任公司改制重组资产处置的补充批复》，将华美公司永昌路百货大楼评估值7387.77万元资产（含永昌路百货大楼75名员工）一并从华美公司无偿划转移交兰州国投公司后，华美公司国有股权对应的国有净资产为1037.91万元。……华美公司全体员工股股东同意以现金一次性回购无偿划转永昌路百货大楼评估资产后全部国有股权对应的国有净资产1037.91万元。”2014年1月13日周万银以现金460万元入股华美公司。2014年7月15日华美公司向周万银出具《股东出资证明书》，内容为：公司股东周万银于2013年1月5日向本公司缴纳出资肆佰陆拾万元。该股东自本出资证明书核发之日起，享有本公司章程所规定的股东权。2014年10月20日华美公司向原兰州市工商局提出公司变更登记申请，申请将公司注册资本、投资人股权、投资者名称、公司监事人员等事项进行变更，并提交了《公司登记（备案）申请书》《兰州华美公司股东（代表）大会决议》等申请材料。2015年1月5日原兰州市工商局核准了华美公司申请的公司变更登记事项，华美公司注册资本由2515.1068万元变更为1200.4万元，投资人（股权）及投资者名称由兰州市人民政府国有资产监督管理委员会和焦怀洲、崔怀祖、李忠等16名员工变更为焦怀洲、周万银、火克金、李忠等35人，备案监事由崔怀祖、陈勃年、马继福变更为肖红、李惠玲、陈勃年。2017年6月15日华美公司与周万银签订《劳动合同书》，约定周万银担任华美公司董事职务，合同期限自2017年7月1日至2020年6月30日。2018年8月16日原兰州市工商局收到崔怀祖、李忠、火克金、刘顺、翟利省提交的《撤销工商变更登记的申请》，内容为：“兰州市工商局：华美公司2014年10月20日向贵局申报工商变更登记，所提交的华美公司2014年7月22日股东（代表）大会决议，被公司股东发现股东（代表）大会决议形式不符合《公司法》及公司章程的规定，内容材料不真实，存在诸多违规违法情形，应公司股东的强烈要求，现申请撤销2015年1月5日工商变更登记，主要事实依据如下：一、决议形成形式不真实。2014年10月20日向贵局申报工商变更登记，所提供的华美公司2014年7月22日股东（代表）大会决议不真实，事实上是没有产生过这个决议，决议完全是子虚乌有的，不存在对决议内容进行讨论和表决的事实。这个决议仅仅是为了变更登记所编造，决议中所列签名股东35人不真实。二、决议内容不真实。决议所列原注册资本减资数据不真实，系弄虚作假的虚拟决议行为，虚拟决议内容严重侵害合法职工股东权益，隐藏了重要事实，没有将其全部合法应有的股权份额进入工商变更登记注册。三、决议股东签字不真实。虚拟决议上其中崔怀祖、翟利省、刘顺、李忠、火克金5名股东签字不是本人所签，系他人仿冒所签。以上三个方面的变更登记行为违反《公司法》及公司章程的规定，侵害合法股东权益，现公司股东要求依法予以撤销贵局2015年1月5日批准的工商变更登记。”2018年9月21日原兰州市工商局决定对华美公司的行为立案调查。2018年9月26日原兰州市工商局经济检查分局分别对华美公司监事会主席陈勃年、华美公司变更登记的经办人胡国兰进行了询问，陈勃年、胡国兰均陈述2014年7月22日华美公司并没有召开股东会议，华美公司向原兰州市工商局提交的《兰州华美公司股东（代表）大会决议》系后期补写并由公司人员在股东不知情且没有委托手续的情况下代为签名的。2018年10月30日原兰州市工商局委托甘肃科信司法医学鉴定所对《兰州华美公司股东（代表）大会决议》中的翟利省、火克金、崔怀祖、李忠、刘顺5人签名是否为其本人书写进行鉴定。2018年11月7日甘肃科信司法医学鉴定所出具甘科信［2018］司鉴字第2059号《书写笔迹司法鉴定意见书》，鉴定意见：“日期为‘二〇一四年七月二十二日’的《兰州华美公司股东（代表）大会决议》中‘股东代表签字’处‘翟利省’的签名笔迹、‘火克金’的签名笔迹、‘崔怀祖’的签名笔迹、‘李忠’的签名笔迹、‘刘顺’的签名笔迹均不是其本人书写。”2018年11月27日原兰州市工商局对华美公司作出兰工商处字〔2018〕153号《行政处罚决定书》，主要内容为：华美公司在申请变更登记时，向登记机关提交伪造签名的虚假申请材料获取公司变更登记的行为，属主观故意所为，并不是股东的真实意思表示，不但损害了他人的合法权益，而且欺骗了公司登记机关，扰乱了正常的公司登记管理秩序。其行为已违反《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款的规定，构成提交虚假材料取得公司登记的行为。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条及《中华人民共和国公司法》第一百九十八的规定，我局决定责令华美公司改正违法行为，并处以罚款五万元。2019年1月11日原兰州市工商局举行听证会，对拟撤销2015年1月5日华美公司变更登记事项进行听证，兰州市人民政府国有资产监督管理委员会委托代理人及华美公司股东焦怀洲、周万银等33人亲自或委托他人参加了听证会，在听证过程中，除周万银外，其余参加听证人员某同意撤销华美公司变更登记。2019年1月20日听证主持人出具《听证意见书》，同意办案机构撤销2015年1月5日对华美公司核准的公司变更登记；对于当事人股东周万银与公司部分股东涉及股权转让的合同纠纷问题，根据现行的国家法律法规，股权转让的合同是民事法律行为，应通过民事诉讼的途径解决。2019年1月25日原兰州市工商局对华美公司作出兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》，主要内容为：当事人的行为违反了《行政许可法》第三十一条之规定，构成隐瞒真实情况，骗取了公司变更登记的违法行为，依据《行政许可法》第六十九条第二款的规定，我局决定撤销对兰州华美商贸有限责任公司2015年1月5日的变更登记。周万银不服，于2019年1月29日以原兰州市工商局为被申请人向甘肃省市监局申请行政复议，请求撤销被申请人作出的撤销变更登记决定。甘肃省市监局于2019年1月30日决定受理，于2019年2月11日向原兰州市工商局送达《行政复议答复通知书》、《行政复议申请书》副本及相关材料。原兰州市工商局于2019年2月18日向甘肃省市监局提交《被申请人答复书》及相关证据材料。2019年3月11日甘肃省市监局将华美公司列为第三人，并于2019年3月13日告知华美公司。2019年3月18日华美公司向甘肃省市监局提交陈述意见，请求驳回周万银提起的行政复议申请。2019年3月19日甘肃省市监局以本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定为由，将行政复议决定延期至2019年4月25日前作出。2019年4月18日甘肃省市监局作出甘市监复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》。华美公司不服，于2019年5月8日向本院提起行政诉讼。上述事实有原告华美公司提交的《兰州华美商贸有限责任公司国有股权转让合同》，被告甘肃省市监局提交的《行政复议申请书》、（甘）市监复受字〔2019〕3号《行政复议受理通知书》、（甘）市监复答字〔2019〕3号《行政复议答复通知书》、兰工商复答字〔2019〕002号《被申请人答复书》、甘市监复告字〔2019〕3号《行政复议第三人告知书》《关于对周万银〈行政复议申请书〉所提意见的事实及法律适用的陈述》、甘市监复延字〔2019〕3号《行政复议延期审理通知书》，第三人原兰州市工商局提交的《撤销工商变更登记的申请》《立案审批表》《询问笔录》、兰工商委鉴字[2018]第001号《委托鉴定书》、《听证通知书》《听证会签到表》《听证笔录》，被告甘肃省市监局、第三人周万银均提交的《内资企业基本信息》《收据》《股东出资证明书》《公司登记（备案）申请书》《兰州华美公司股东（代表）大会决议》《有限责任公司变更登记审核表》《劳动合同书》，被告甘肃省市监局、第三人原兰州市工商局均提交的《听证意见书》，原告华美公司、被告甘肃省市监局、第三人原兰州市工商局均提交的甘科信[2018]司鉴字第2059号《书写笔迹司法鉴定意见书》、兰工商处字〔2018〕153号《行政处罚决定书》、兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》等证据在案证实。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。本案中，2018年11月27日原兰州市工商局以华美公司在申请变更登记时，向登记机关提交伪造签名的虚假申请材料获取公司变更登记，依据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第六条的规定，责令华美公司改正违法行为，并处以罚款五万元。2019年1月25日原兰州市工商局依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，作出兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》，决定撤销对华美公司2015年1月5日的变更登记。周万银不服，以原兰州市工商局为被申请人，向甘肃省市监局申请行政复议。甘肃省市监局认为原兰州市工商局未适用《公司法》及其相关规定，直接适用《行政许可法》作出撤销华美公司变更登记的决定属于适用法律依据错误，原兰州市工商局对同一违法行为的情节作出了两次相反的认定，且选择性适用法律进行处理，确系不当，决定撤销原兰州市工商局兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》。华美公司不服，向本院提起行政诉讼。经审查，2019年4月23日之前施行的《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”据此规定，提交虚假材料取得公司变更登记的，应当予以撤销。《中华人民共和国公司法》第一百九十八条规定：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”本条规定的“情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”是选择性法律规范，对提交虚假材料取得公司登记的违法行为情节严重的，公司登记机关既可以选择适用撤销公司登记，也可以选择适用吊销营业执照。根据责任与处罚相当的法律原则，责任轻重应与违法行为情节相当，因而撤销公司登记的法律责任应与吊销营业执照相当。吊销营业执照是公司登记机关强行收回违法当事人营业执照并予以注销的一种行政处罚，会使企业的民事主体资格归于消灭。公司登记包括公司设立登记、公司变更登记和公司注销登记。其中，撤销公司设立登记从根本上否认了公司民事主体资格的合法性，导致被撤销公司设立登记的公司民事主体资格归于消灭；撤销公司变更登记导致公司登记内容恢复至变更之前的状态；撤销公司注销登记导致公司民事主体资格得以恢复。只有撤销公司设立登记的法律责任与吊销营业执照相当。因此，本条规定的“撤销公司登记”应指撤销公司设立登记。原兰州市工商局决定撤销的是华美公司变更登记，而不是华美公司设立登记，故其没有适用《中华人民共和国公司法》，而是依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定作出兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》，适用法律正确。甘肃省市监局基于对《中华人民共和国公司法》第一百九十八条规定的错误理解，在所作甘市监复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》中认定原兰州市工商局未适用《公司法》及其相关规定，直接适用《行政许可法》作出撤销华美公司变更登记的决定属于适用法律依据错误，该认定属适用法律错误。再者，甘肃省市监局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定作出甘市监复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》，经查，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项共有5目，而甘肃省市监局在所作复议决定中只援引了条、款、项，没有援引具体的目，据以作出复议决定的法律依据不完整、不明确，也属适用法律错误。另外，原兰州市工商局在所作兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》中认定华美公司构成隐瞒真实情况，骗取了公司变更登记的违法行为，该认定与其所作兰工商处字〔2018〕153号《行政处罚决定书》的认定一致，且有原兰州市工商局对陈勃年、胡国兰等人所作《询问笔录》、甘肃科信司法医学鉴定所出具的甘科信[2018]司鉴字第2059号《书写笔迹司法鉴定意见书》等证据证实，故其所作兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》证据确凿。综上，原兰州市工商局作出的兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》证据确凿，适用法律正确，甘肃省市监局作出的甘市监复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条的规定，判决如下：一、撤销被告甘肃省市场监督管理局作出的甘市监复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》；二、恢复原兰州市工商行政管理局作出的兰工商撤字〔2019〕1号《关于撤销兰州华美商贸有限责任公司变更登记决定》的法律效力。案件受理费50元，由被告甘肃省市场监督管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 王 卫审判员 刘祥礼审判员 杜占才二〇一九年十二月三日法官助理安方毅书记员魏绫