山东省烟台市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2019)鲁06行赔终4号上诉人（原审原告）纳达科技（烟台）有限公司，住所地：山东省烟台市莱山经济开发区茂源路。法定代表人陈淑香，执行董事。被上诉人（原审被告）烟台市莱山经济开发区管理委员会，住所地：山东省烟台市莱山区盛泉广场南路**。法定代表人徐京，主任。上诉人纳达科技（烟台）有限公司因行政赔偿一案，不服山东省烟台市莱山区人民法院（2019）鲁0613行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实：上诉人成立于2011年3月22日，营业执照载明“类型”：有限责任公司（自然人投资或控股），“住所”：烟台市莱山经济开发区茂源路，“注册资本”：陆佰伍拾叁万伍仟肆佰元整。经营范围：生产、加工甲酸钠及相关产品，并销售自产产品（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。上诉人成立前，2011年3月16日的“建设项目环境影响登记表”表五中记载“同意建设”并加盖“烟台市莱山区环境保护局（以下简称莱山环保局）建设项目审批专章”。2015年12月3日，莱山环保局到上诉人处进行调查并制作1400934号《环境监察现场调查处理单》，载明：“单位名称：纳达科技（烟台）有限公司被调查人：刘锋调查情况：按市局烟环发〔2015〕151号要求，我局对你单位生产锅炉情况进行检查。经查，你单位锅炉目前停用，但未进行脱硫除尘提标改造。锅炉一旦启用，废气难以达到山东省锅炉大气污染物排放标准二时段新标准要求。处理意见：你单位（××）行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》等有关规定，我队依法责成你完成如下整改事项：进行锅炉脱硫除尘提标改造，在锅炉启用前完成改造。确保锅炉使用时废气达标排放。另向我局提供环保审批手续。”其后，上诉人一直未取得环保审批手续。上诉人主张：上诉人最初设立是一个政府招商项目，在2012年委托评估机构对企业做了环评，并将环评报告交给了莱山环保局，上诉人的环保审批手续应该通过莱山环保局向烟台市环境保护局报批，但莱山环保局未提交也未将原因反馈给企业，属于典型的不作为行为，因莱山环保局行政不作为导致上诉人一直未取得环评许可手续，根据当时的实际情况，边建设边审批边生产是允许的，且在本案通知之前相关部门没有作出让上诉人停产的通知。被上诉人主张：按照《中华人民共和国环境影响评价法》及《建设项目环境保护管理条例》规定，未取得环保审批手续不得进行生产，这是法律的强制性规定，任何企业边建设边审批边生产均是严重的违法行为，企业依法经营是国家法律对企业经营的最基本性的道德要求和法治要求，上诉人以相关部门没有对其作出让其停产的通知作为辩解的理由是不能成立的。上诉人未提供证据证明其边建设边审批边生产是被允许的。2016年9月21日，山东赛飞特集团有限公司出具《纳达科技（烟台）有限公司安全生产等级评定报告》，载明：“实际得分：53；评级得分：53；单项评级：差。”2016年12月19日，烟台市莱山区人民政府网站发布“莱山区化工生产企业安全生产评级结果公示”，其中上诉人评级得分为72.5分，评级等级为“中”。2017年5月18日，烟台市莱山区安全生产监督管理局（以下简称莱山安监局）对上诉人进行检查并制作《安全生产检查表》，载明被上诉人存在30项问题。2017年5月22日，莱山经济开发区安委会办公室向上诉人下发《关于开展一般化工企业安全生产隐患整改的通知》，载明：“莱山安监局组织专家于2017年5月18日对你单位进行了安全生产隐患排查，检查发现你单位存在30项问题。现责令你单位根据检查存在的问题逐一对照，按照要求落实整改，于2017年6月30日前整改完毕，并将整改落实情况书面材料上报莱山经济开发区管委安监办。在此期间你单位应当采取措施，防止安全生产事故的发生。”上诉人主张收到上述通知后完成了整改，但是莱山安监局没有进行复查，责任在莱山安监局，被上诉人不予认可，认为上诉人一直没有通过整改和验收。上诉人对于其上述主张未提供相关证据。2017年7月12日，烟台市莱山区化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组办公室烟莱化安转办〔2017〕1号文件《关于对化工生产企业进行联合执法检查的通知》附表中记载了17家企业，其中：“检查时间”一栏记载为7月17日上午－7月20日上午；包括上诉人在内的5家企业“状态”一栏记载为“停产”，“检查时间”一栏空白。2017年7月19日，被上诉人作出涉案停产整顿通知。2017年8月14日，上诉人出具《报告》，载明：“莱山安监局：我公司因计划搬迁至蓬莱北沟化工园区，所以申请不参加此次化工企业‘三评级一评价’活动。在搬迁期间，我公司会按照莱山经济开发区管理委员会的要求停产并确保安全搬迁。”同日，赛飞特工程技术集团有限公司出具《关于纳达科技（烟台）有限公司安全生产评级（复评）情况的说明》，载明：“我单位相关技术人员于2017年8月14日到纳达科技（烟台）有限公司进行安全生产评级（复评）时，企业已停产，且提出因计划搬迁至北沟化工园区，不参与此次安全生产评级（复评）的要求，且出具了申请不参与评级的报告。鉴于现实情况限制，我单位已无法进行该公司的安全生产评级（复评），特此说明。”2019年4月19日，烟台市莱山区人民政府网站发布“莱山区化工生产企业拟‘关闭淘汰一批’企业名单”,其中包括上诉人。上诉人主张：在收到被上诉人的涉案停产整顿通知时，上诉人的企业经营是产量逐渐上升状态，上诉人对该主张提供了发票、订单、买卖合同、电费明细、索赔函等证据材料，其中一采购订单的备注栏写有“因公司需按照莱山区人民政府要求进行停产整顿，所以不能供货”的字样，并加盖了上诉人公章。被上诉人主张：在收到被上诉人作出的涉案停产整顿通知时，上诉人公司已处于停产状态。关于上诉人主张的损失与被上诉人作出的涉案通知是否有因果关系的问题，上诉人认为：被上诉人对上诉人的停业整顿的最终目的不是通过整改恢复企业的生产经营，而是彻底关闭或迁出莱山经济开发区。这些证据都可以通过信访局的录音录像反映，申请法院调取2017年10月27日第一次信访局见面会视听资料及2018年11月28日第四次信访局见面会视听资料。被上诉人认为：上诉人的损失与被上诉人没有因果关系，2017年8月14日上诉人自行提出不参加三评级一评价活动，上诉人企业违背了省市相关文件规定，自始不具备法律规定的生产经营条件，生产经营不具备合法性，据此上诉人的所有损失均与被上诉人无关，应驳回上诉人的该项赔偿请求。对于一并审理的上诉人不服被上诉人作出的停产整顿通知的案件[案号：（2019）鲁0613行初27号]，一审法院已因被上诉人作出通知的行为属于超越职权，判决予以撤销。宣判后，上诉人、被上诉人均未上诉。一审法院认为，本案的焦点问题有二：一、上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限；二、上诉人因被上诉人作出涉案停产整顿通知而提出的赔偿请求是否应予支持及上诉人申请司法鉴定是否应予启动。关于焦点一，行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。本案被上诉人向上诉人作出通知时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条将该规定修订为：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”对于发生在新司法解释施行之前的行政行为，应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用，以保护当事人行使诉权为原则。涉案《通知》系2018年2月8日之前作出，未告知诉权或起诉期限，当事人于2018年2月8日后提起行政诉讼，因当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日未届满两年，从有利于保护当事人诉权的角度，其起诉期限应截至两年届满之日，但不得超过2019年2月7日。故上诉人提起本案诉讼并未超过起诉期限。对于被上诉人抗辩的上诉人起诉已经超过起诉期限的观点不予支持。关于焦点二，上诉人的赔偿请求不应予以支持，故不予启动司法鉴定。理由如下：第一，因被上诉人作出停产整顿通知的行为属于超越职权，一审法院已判决予以撤销。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。根据上述法律规定，因被上诉人的违法行政行为所导致的上诉人损失应予以赔偿，但仅限于合法合理的损失，只有合法权益被侵犯造成损害的，才有权要求国家赔偿。上诉人属于化工企业，其从事生产必须办理环保审批手续。上诉人主张的经济损失包括直接投资损失21186003.51元及利息和经营损失928611.3元（6个月的毛利润），上诉人主张的损失系企业自设立开始至关闭期间的所有投入和预计利润，以被上诉人作出停产整顿通知之日为分界点，被上诉人作出通知之前上诉人的损失要求被上诉人赔偿于法无据；对于上诉人主张的被上诉人作出涉案通知之后的损失，按照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”，《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款规定：“依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”。上述法律法规的规定表明，未取得环保审批手续不得进行生产，这是法律法规的强制性规定，故上诉人在没有办理环保审批手续的情况下，进行生产是不合法的。所以上诉人接到被上诉人停产整顿通知后，为了进行生产而投入的费用性支出（包括办公费、差旅费、水电费、劳保费、通讯费、车辆费用、工资、社保费、房租、实验费等等）及违约赔偿（尚未履行，即使已经履行）、预期利润等生产经营损失并非合法权益，故不应赔偿。上诉人主张的“当时的实际情况，边建设边审批边生产是允许的”，无事实和法律依据，不予采信。第二，上诉人主张的损失与被上诉人作出涉案停产整顿通知之间不具有因果关系。被上诉人基于2017年5月18日莱山安监局在安全生产隐患排查中发现上诉人存在30项问题，要求上诉人于2017年6月30日前整改完毕，在上诉人未将整改落实情况上报莱山安监局的前提下，被上诉人于2017年7月19日向上诉人下达停产整顿通知，要求上诉人经整改完成并经区安监、环保等部门验收合格后方可以恢复生产。被上诉人下达的通知是停产整顿通知而并非关闭企业通知，上诉人主张被上诉人本意是彻底关闭企业，一审法院不予采信。另外，2017年7月12日，烟台市莱山区化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组办公室作出烟莱化安转办〔2017〕1号文件《关于对化工生产企业进行联合执法检查的通知》，根据该通知附表的记载，包括上诉人在内的5家企业“状态”一栏记载为“停产”，“检查时间”一栏空白，可以认定2017年7月12日上诉人公司已处于停产状态。综上，上诉人主张的损失与被上诉人作出涉案停产整顿通知之间不具有因果关系。关于上诉人申请一审法院调取2017年10月27日第一次信访局见面会及2018年11月28日第四次信访局见面会视听资料的问题，被上诉人作出涉案停产整顿通知的时间是2017年7月19日，在该行为作出之后，因上诉人找相关领导反映诉求而召开的信访见面会，参加人员的发言内容并不能作为判断被上诉人作出涉案停产整顿通知的真实意图的依据，该证据不属于法院调取证据的范围，故对于上诉人要求调取信访局见面会视听资料的申请，不予准许。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，并经一审法院审判委员会讨论决定，判决驳回上诉人的赔偿请求。上诉人纳达科技（烟台）有限公司的上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。事实与理由：一、一审判决认定事实和适用法律错误。1、2011年3月，莱山环保局认定上诉人为《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第㈢项规定的只需要填报环境影响登记表的建设单位，上诉人在设立之初就已经取得环境影响登记表，按1998年11月29日颁布施行的《建设项目环境保护管理条例》，上诉人取得环境影响登记表即具备设立企业建设项目的合法条件。2、上诉人已完成编制环境影响报告书工作。2012年12月，上诉人应莱山环保局要求，委托烟台市环境保护科学研究所进行了环境影响评价，并将《环境影响报告书》交给了莱山环保局副局长,其收取报告书后未履行审核职责。根据1998年《建设项目环境保护管理条例》第十二条第二款的规定，“……原审批机关应当自收到建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表之日起１０日内，将审核意见书面通知建设单位；逾期未通知的，视为审核同意。”3、按照上级规定，环保审批手续是可以补办和完善的。《烟台市莱山区人民政府关于印发〈莱山区国家环保模范城市复核工作整改方案〉的通知》（烟莱政发〔2012〕39号）明文规定：“对2003年1月1日后建成且未办理环评手续的或降低环评等级的、未批先建的项目，属于编制环境影响报告书与编制环境影响报告表的，限其在未批先建的项目，属于编制环境影响报告书与编制环境影响报告表的，限其在7月底前编制完成环境影响报告书和报告表，补办审批手续。”《山东省人民政府关于印发山东省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》（鲁政字〔2015〕170号）（附件9）第五条规定：“对目前符合产业政策且达到环境管理要求的2042个项目，开展现状环境影响评估……依法完善环保手续”。《烟台市人民政府办公室印发关于提升安全环保节能水平推动化工产业转型升级实施方案的通知》（烟政办字〔2016〕4号文）第二条规定：“对设立手续不全，但符合产业政策、技术先进、污染物达标排放的化工企业，可由相关部门补办手续……”责任单位为环保局等。因此，从行政法规的规定来看，逾期审核是环保部门的问题，本案应视为上诉人己经通过审核。二、一审判决认定上诉人的损失与被上诉人作出涉案停产整顿通知之间不具有因果关系，有悖于事实和法律规定。1、一审时被上诉人提供的赛飞特工程技术集团有限公司出具的企业未复评的证明属于虚假证据。被上诉人给上诉人下达停产整顿通知，说明在“三评级一评价”中安全生产、环保评级为“差”的企业立即停产整改。而上诉人在“三评级一评价”中，环境保护评价一项复评结果是中评；安全生产评价一项初评结果是差评，但此后进行整改并递交整改材料，赛飞特工程技术集团有限公司出具的上诉人未参加复评的证明系虚假材料，且烟台市莱山区人民政府网站公示的上诉人安全生产评价结果为中评。2、上诉人被关停的依据是八条断然措施和化工生产企业安全评级评价，并非莱山安监局对上诉人的日常检查等原因，上诉人没有主动停产。3、上诉人被责令停产整顿直至被关闭导致不能正常供货，丧失主要客户，无法正常运营，工人下岗离职，特别是被上诉人滥用职权，欺上瞒下，不给上诉人整改机会，在企业符合继续存在和经营条件的情况下，把上诉人列入“关闭淘汰一批”企业名单，目的是要彻底关闭上诉人。4、上诉人为项目建设、生产经营所发生的实际投入和资产等全部损失完全是由于被上诉人违法关闭上诉人造成的，被上诉人的违法行为和上诉人损失的发生具有明显的因果关系。三、一审判决违反法定程序。1、一审法院不予准许上诉人提出的与本案有关联、对查清案件有重要意义的证据。2、被上诉人对上诉人进行关闭所依据的是上诉人在“三评级一评价”中存在差评，与环保审批手续问题无关，本案行政机关没有就上诉人的环保审批手续问题作出具体行政行为，法院不应迳行作出裁判。3、一审判决对相关事实的认定没有组织当事人进行质证。被上诉人烟台市莱山经济开发区管理委员会未提交答辩意见。本院经查阅一审卷宗查明，烟台鲁达环境影响评价有限公司作出的《纳达科技（烟台）有限公司化工生产企业环境保护初评报告》和《纳达科技（烟台）有限公司化工生产企业环境保护整改报告》中，“环保手续履行情况：1.环评文件审批情况”一项考核方式均为“现场查勘环评批复或备案文件”，上诉人两次得分均为0分。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，公民、法人和其他组织取得行政赔偿的要件包括：一、受到违法行政行为的侵害;二、受侵害的是公民、法人和其他组织的合法权益；三、违法行政行为与损害后果之间存在直接因果关系。本案中，被上诉人作出的停产整顿通知因超越职权已被生效判决撤销，行政行为的违法性要件已经具备，因此，本案需要审查合法权益要件及因果关系要件，二要件缺一不可，否则行政机关将不承担行政赔偿责任。关于合法权益要件的审查，即涉案停产整顿通知是否损害上诉人的合法权益。修订前后的《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条均规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”本案中，莱山环保局于2015年12月3日向上诉人作出的《环境检察现场调查处理单》中，责令上诉人对锅炉脱硫除尘提标改造，并提供环保审批手续，但上诉人一直未提交。且在化工生产企业环境保护评级中，通过现场查看上诉人环评批复或备案文件的考核方式，上诉人环评文件审批情况初评、复评得分均为0分。上诉人亦认可其未取得环保审批手续，故上诉人未取得环保审批手续属实，本院予以确认，根据上述法律规定，上诉人不得开工建设，上诉人未取得环保审批手续进行生产的行为违反了法律的强制性规定。因此，上诉人违法生产而在本案中主张投入的费用性支出及违约赔偿、预期利润等生产经营损失并非合法权益，无权主张行政赔偿。上诉人认为企业在成立时已经具备设立企业建设项目的合法条件缺乏事实依据，本院不予支持。关于因果关系要件，即上诉人主张的损失与被上诉人作出涉案停产整顿通知是否具有直接因果关系的审查，一审法院已经作出详细论述，本院不予赘述。上诉人认为被上诉人篡改《关于对化工生产企业进行联合执法检查的通知》中的检查时间，但未提供证据证实。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”上诉人提交的证据不能证实其合法权益受到损害，也不能证实本案被上诉人所作出的涉案停产整顿通知与其主张的损失之间存在因果关系,上诉人的请求没有事实根据和法律依据，应当承担举证不能的法律后果。关于上诉人主张其在“三评价一评级”中达到中评，无需停产整改，本院认为，在化工生产企业环境保护评级中，上诉人初评得分45分，复评得分65分，经复评单项结论为中评。在化工生产企业安全生产评价中，上诉人初评得分53分，后上诉人向莱山安监局作出书面报告，申请不参加复评，因此，上诉人安全生产评价单项结论未达到中评。上诉人主张烟台市莱山区人民政府网站于2016年12月19日发布的《莱山区化工生产企业安全生产评级结果公示》中，上诉人得分为72.5分，但该公示行为不能作为认定上诉人符合化工企业安全生产达标等级的依据。上诉人主张赛飞特工程技术集团有限公司出具上诉人未参加复评的证明系虚假材料，但未提供证据证明，上诉人的主张缺乏事实依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  鲁晓辉审判员  吴继辉审判员  纪晓静二〇一九年十二月十日书记员  付 帅