海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终393号   上诉人（原审原告）陵水黎族自治县英州镇新坡村民委员会新坡村第二村民小组。   法定代表人黄良耀，组长。   委托代理人林圣全，海南追根律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县人民政府，住所地海南省陵水黎族自治县椰林镇建设路165号。   法定代表人李锋，县长。   委托代理人彭小熬，陵水黎族自治县国土资源局科员。   委托代理人专磊，海南嘉天律师事务所律师。   原审第三人陵水黎族自治县英州镇大石村委会走风村民小组。   法定代表人苏成江，组长。   委托代理人王润苗，海南卫伦律师事务所律师。   原审第三人黄良文，男，1953年5月15日出生，黎族，现住海南省陵水黎族自治县英州。   委托代理人黄宏英，女，1981年2月12日出生，黎族，系黄良文长女，现住海南省陵水黎族自治县英州。   上诉人陵水黎族自治县英州镇新坡村民委员会新坡村第二村民小组（以下简称新坡第二村民小组）因其诉陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）及原审第三人陵水黎族自治县英州镇大石村民委员会走风村民小组（原走风经济合作社，以下都简称走风村民小组）、黄良文土地行政登记一案，不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。新坡第二村民小组的委托代理人林圣全，陵水县政府的委托代理人专磊、彭小熬，走风村民小组的委托代理人王润苗，第三人黄良文的委托代理人黄宏英，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：2004年11月30日，陵水县政府向走风村民小组颁发陵集有（英）第00326号《中华人民共和国集体土地所有证》（以下简称第00326号土地证），将位于××县民委员会（地号00326）21.51亩农用地所有权登记为走风村民小组所有。   一审查明，颁证土地为农用地，位于××县民委员会（地号00326），面积21.51亩。其四至为东至天堂村民委员会（土地）、南至国有后备土地、西至田圯经济合作社（土地）、北至天堂村民委员会万福第一至第六经济合作社（土地）。2004年8月18日，走风村民小组向陵水县政府申请对上述土地的所有权进行登记。陵水县政府经过地籍调查，召集该土地的四邻单位进行指界，确定了该土地属于走风村民小组，并经公告征询异议无异议后批准给走风村民小组颁发了第00326号土地证，确认该土地的集体所有权归属该组。2016年4月26日，黄良文接到陵水县人民法院民事应诉通知书，由走风村民小组作为原告起诉黄良文侵权，请求法院判决其停止侵权等。黄良文才知悉陵水县政府给走风村民小组颁发第00326号土地证的事实。黄良文提出该土地证所记载的土地中靠近水沟处1.45亩（实际上为1.63亩）土地（其于2006年在该土地上种植了槟榔树）在上述土地证中，于2016年9月20日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销该土地证。一审法院作出（2016）琼96行初192号行政判决，以其证据不足驳回了其诉讼请求。2018年2月22日，新坡第二村民小组向一审法院提起本案行政诉讼，请求依法处理。   一审判决认为，陵水县政府经过走风村民小组申请、地籍调查，权属指界核定、公告征询异议、审批等程序给走风村民小组颁发了第00326号土地证，事实清楚，证据确凿，符合法定程序，并无不当。陵水县政府辩称新坡第二村民小组在诉状中称2016年4月26日黄良文接到陵水县人民法院的应诉通知书时已经知道颁证事实而起诉超过法定期限，不能证实新坡第二村民小组超过法定起诉期限的事实。因此，新坡第二村民小组的起诉没有超过法定起诉期限。黄良文虽为新坡第二村民小组的村民，并在上述登记的土地中种植了1.63亩槟榔树，但黄良文没有提交证据证明其是新坡第二村民小组发包给其经营的土地。新坡第二村民小组在诉讼中提交的证据既不能证明其管理使用该土地，也不能证明其经过土地管理等有权机关登记发证确认其依法取得该土地权属的事实。现新坡第二村民小组主张涉案土地其享有权属，从而请求撤销陵水县政府颁发给走风村民小组的第00326号土地证，证据不足，理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回新坡第二村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由新坡第二村民小组负担。   上诉人新坡第二村民小组上诉称，一、一审判决认定事实错误。首先，一审判决忽视黄良文的父亲六十年代开荒耕作涉案土地及黄良文长期耕作使用涉案土地的事实，属认定事实错误。一审的证人证言、现场测量勘界图等证据说明确权前至今黄良文一直用篱笆围着涉案争议地，黄良文在陵水县政府确权前长期耕种涉案争议地。一审现场调查时，确认现场还有正在生长的木麻黄、苦楝树、砍伐后的树桩以及以篱笆为界的事实，但一审判决未对此进行认定。涉案土地虽然没有新坡第二村民小组的发包，但是依海南省土地法规“谁开荒，谁经营，谁受益，完善承包关系”的相关规定，黄良文从其父亲开荒后八十年代一直使用涉案地种植经济经济作物至今，拥有该涉案地的使用权，其欠缺的与所在集体完善承包关系，并不导致其丧失土地使用权。黄良文种植的槟榔树所处的是海滨河滩盐碱地，槟榔树有十几年树龄，一审判决认定黄良文从2006年才改种槟榔树的事实错误。其次，一审判决漏查第00326号土地证的土地权属来源。陵水县政府对走风村民小组申请登记发证材料中，没有查清涉案的1.63亩土地的权属来源，权属来源只是显示“土改划分”，走风村民小组并未提交涉案土地因土改划分而来的证明材料、涉案土地实际权利人证明材料及涉案土地地上附着物的权属来源证明。该地块土地权属来源不清，不能证明涉案土地的所有权归属走风村民小组，该颁证行为违反《土地登记规则》第十条之规定。最后，一审判决漏查走风村民小组自相矛盾的主张。走风村民小组所称的2004年之后因路不通不方便而放弃种植与生活常理不符。此外，在（2016）琼96行初192号案中，走风村民小组称2011年放弃种植，与本次的2004年放弃种植相矛盾。   2一审判决漏查陵水县政府颁发第00326号土地证中存在的程序错误，从而导致实体判决错误。首先，陵水县政府对涉案地的地籍调查程序错误。陵水县政府提供的《地籍调查表》中，没有政府机关地籍调查人员及机关的签章，亦没有相邻人员或单位的签章，侵害新坡第二村民小组作为涉案地的相邻权利人的权利。其次，权属界线核定书故意遗漏新坡第二村民小组。涉案土地的J1与J2处与新坡第二村民小组的陵集有（英）第00581号土地所有证的宗地图J4与J3是重合相邻的，陵水县政府未全面核对，未让新坡第二村民小组指界核定，也未向涉案地上附着物的使用人黄良文征求意见，程序错误。最后，公告不符合法律规定。陵水县政府提供公告证据只能证明其职能部门国土局对国土局、走风村民小组及其归属的村委会进行公告，没有对社会、对相邻人进行公告，公告回执只有2个单位回执，没有证据证明核定书上列的6个单位是否送达。   综上，新坡第二村民小组上诉请求撤销一审判决，撤销被陵水县政府于2004年11月30日颁发给走风村民小组的第00326号土地证。   被上诉人陵水县政府答辩称，一、陵水县政府向走风村民小组颁发第00326号土地证，土地权属无争议，事实认定清楚，程序合法。2004年8月18日，走风村民小组申请对位于天堂村委会范围内21.5亩的土地办理集体土地所有权证，陵水县政府经过地籍调查，权属指界核定、公告征询异议、审批等程序给走风村民小组颁发了第00326号土地证，认定事实清楚、程序合法。   2新坡第二村民小组与本案不具有利害关系，没有提起行政诉讼的主体资格。首先，新坡第二村民小组不能证明其管理使用涉案土地，也不能证明其经过土地管理等有权机关登记发证确认其依法取得涉案土地权属的事实，且从走风村民小组宗地图、地籍调查表中可以确认涉案土地并未与新坡第二村民小组土地相邻。其次，涉案土地证系2004年颁发，但黄良文是从2006年才在涉案土地上种植槟榔树，属未经走风村民小组同意擅自种植，不应认定黄良文对涉案地中1.63亩土地拥有合法使用权。如果确有争议，也是陵水县政府与黄良文之间的争议，与新坡第二村民小组不具有利害关系，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的起诉资格。   3新坡第二村民小组已超过法定起诉期限。陵水县政府于2004年11月30日颁发给走风小组的第00326号土地证，在颁证之前已实地张贴征求异议的公告，新坡第二村民小组在当时应当是知道该颁证行为的。即使新坡第二村民小组当时对颁证一事及内容不知情，但在2016年4月26日，黄良文在接到陵水黎族自治县人民法院应诉通知书时已经知道该颁证事实，新坡第二村民小组亦应知道该颁证事实。但新坡第二村民小组2018年1月26日才提起本案诉讼，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，已超过法定起诉期限。   原审第三人走风村民小组述称，一、新坡第二村民小组与涉案土地没有利害关系，没有行政诉讼主体资格。二、陵水县政府颁证行为事实清楚、程序合法，不存在违法行为。三、一审判决认定事实清楚、程序合法，应予维持。新坡第二村民小组的上诉理由不具有法律依据，应驳回其上诉请求。   原审第三人黄良文述称，黄良文的父亲六十年代起开荒这块地，种过番薯、玉米、甘蔗等植物。80年代初，黄良文育苗木麻黄，种在边界上，中间是种的甘蔗，里面都是黄良文一家人搭棚养鸡养鸭生活。90年代初，黄良文因家中生活困难，把种的树砍伐出售，砍树的人在一审时也出庭作证了，但一审法院没有采纳该证人证言。2004年时土地确权，走风村民小组带人去确权时黄良文也不知情。卫星拍摄的地图也可以看出黄良文之前种过的树，在2004年之前的时候黄良文就已经种植树木，而走风村民小组只有一个土地证，土地来源也不清楚。陵水县政府向走风村民小组颁发第00326号土地证，把黄良文家使用的土地错误地划进去了，是不符合事实的，程序也不合法，请求法院予以撤销；一审判决不正确，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的请求。   一审期间当事人提交的证据均已移送至本院。   二审期间，根据当事人申请，本院于2019年9月26日进行了现场勘查，制作《现场勘查笔录》并经庭审质证；陵水县政府提交相邻宗地红线图套图结果一份并经庭审质证。本院认为，上述证据内容与一审证据可以相互印证，与本案有关联性，可以作为二审新证据，本院予以采信。   本院二审审理查明，本案被诉的走风村民小组第00326号土地证，登记土地面积21.51亩。新坡第二村民小组和黄良文提出争议的土地1.63亩，其中靠近水沟处的1.45亩被登记在第00326号土地证所记载的范围之中。此一事实有新坡第二村民小组提交之证据3《现场测量勘界图》为证。根据二审中陵水县政府对相邻宗地红线图套图结果显示，走风村民小组第00326号土地证登记宗地，其东边界线与新坡第二村民小组第00581号土地证登记宗地相邻。本院二审现场勘查结果也确认这一事实。   关于该1.63亩争议地之历史使用情况及现状，根据二审审查和调查的事实，该争议地为临近海边之荒地，历史上未作过土地确权和权属登记。走风村民小组没有具体村民曾经耕作、使用过该地；新坡第二村民小组的村民黄良文早期在该地上种植有木麻黄、苦楝树、椰子树等树木，后开荒种植槟榔。现场勘查查明，该地四周有黄良文种植的树木及刺篱笆等为界，自然界线清楚；根据走风村民小组第00326号土地证宗地图与新坡第二村民小组第00581号土地证宗地图显示，该争议地块自然界线清晰可辨，与现场勘查结果相一致。从本案双方提交的证据来看，争议地地上附着物权属以及由此证明的争议地之使用事实，新坡第二村民小组的证据明显强于走风村民小组的证据，可以认定争议地为新坡第二村民小组村民黄良文所使用。   走风村民小组第00326号土地证宗地图与新坡第二村民小组第00581号土地证宗地图均制作于2004年8月，是陵水县政府当时对农村土地集中确权登记的行为。根据本案查明的事实，走风村民小组第00326号土地证宗地东边界线与新坡第二村民小组第00581号土地证宗地相邻。但是陵水县政府在土地确权登记中，第00326号土地证宗地东边相邻人登记为天堂村委会，与事实明显不符，也与新坡第二村民小组第00581号土地证的登记结果不一致，此一事实现场勘查和庭审调查中陵水县政府已予以确认；陵水县政府在对走风村民小组第00326号土地证宗地确权登记时，没有通知相邻人新坡第二村民小组或者黄良文进行指界，地籍调查的权属界线核定书无相邻人新坡第二村民小组或者黄良文签名盖章，无相关争议地地上附着物权属证明。   本院二审查明的其他事实与原审认定的其他事实一致，本院予以确认。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案被诉行政行为是陵水县政府2004年11月30日向走风村民小组颁发第00326号土地证的土地登记行政行为，本院就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点是:一、该土地登记行为依据的事实是否清楚，对争议地登记结果是否正确；二、土地登记颁证程序是否合法。   根据《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交土地登记申请书、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、地上附着物权属证明等有关材料，反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。根据本案查明的事实，走风村民小组第00326号宗地东边界线与新坡第二村民小组第00581号宗地相邻，但是登记机关在土地确权登记时，将第00326号宗地东边相邻人登记为天堂村委会，与事实明显不符，也与新坡第二村民小组第00581号土地证的登记结果不一致。从本案争议的1.63亩土地的历史使用情况及现状来看，该地块为新坡第二村民小组村民黄良文所使用，走风村民小组并没有具体村民使用过该地；地上种植的树木和槟榔等作物属于黄良文所有，走风村民小组并没有提供地上附着物权属证明。登记机关受理土地登记申请后不依法调查核实土地四至相邻人身份和地上附着物权属，在登记时将本案争议地块中靠近水沟处的1.45亩土地登记为走风村民小组所有、登记在第00326号土地证所载的范围中，主要证据不足，登记结果与事实不符。   其次，根据《城镇地籍调查规程》第3.2.5条的规定，地籍调查应当进行现场调查核实，核实各宗地的土地使用者、地籍号和实际用途等；该规程第3.2.6条“界址调查”规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界；个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿；不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书；经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。根据本案查明的事实，与走风村民小组第00326号宗地东边相邻宗地是新坡第二村民小组第00581号宗地，登记机关在对走风村民小组第00326号宗地确权登记时，没有通知相邻人新坡第二村民小组或者黄良文进行指界，土地权属界线核定书无相邻人新坡第二村民小组或者黄良文签名盖章，对地上附着物权属也不依法调查核实；在“界址调查”中错误地将天堂村委会作为第00326号宗地东边相邻人，但又没有天堂村委会的代表参与指界、签名，仅仅盖上“天堂村委会”公章了事。上述事实表明，登记机关的行为明显违反地籍调查规程的规定，涉案土地登记颁证程序不合法。   关于起诉期限的问题。本案中陵水县政府向走风村民小组登记颁发第00326号土地证的行政行为中，并没有将新坡第二村民小组和黄良文作为相邻人，土地登记的结果也没有告知他们，他们并不是该行政程序中的当事人。在陵水县人民法院受理的走风村民小组诉黄良文民事侵权一案的民事诉讼中，黄良文始得知本案被诉的第00326号土地证土地登记行为的事实，并开始主张权利；在该民事案件中，新坡第二村民小组也不是当事人，该民事诉讼的行为和结果并没有明确告知他们，陵水县政府称新坡第二村民小组在该案件中已经知道其权利被侵害的事实，证据不足，本院不予认定；陵水县政府和走风村民小组据此主张新坡第二村民小组本案的起诉超过法定的起诉期限，没有事实和法律依据，本院不予支持。   综上，本案陵水县政府向走风村民小组登记颁发第00326号土地证的土地登记行政行为认定事实有误，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销，陵水县政府应依法重新作出行政行为。原审判决认定部分事实错误，适用法律法规错误，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：   一、撤销海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初61号行政判决。   二、撤销陵水黎族自治县人民政府2004年11月30日向陵水黎族自治县英州镇大石村委会走风村民小组颁发的陵集有（英）第00326号《中华人民共和国集体土地所有证》，由陵水黎族自治县人民政府依法重新予以登记发证。   一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人陵水黎族自治县人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 吴天月   审 判 员 赵敬义   审 判 员 吴剑萍     二○一九年十二月十日   法官助理 王 婉   书 记 员 符跃萌   附：相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《土地登记办法》   第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：   （一）土地登记申请书；   （二）申请人身份证明材料；   （三）土地权属来源证明；   （四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；   （五）地上附着物权属证明；   （六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；   （七）本办法规定的其他证明材料。   前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。   申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。   《城镇地籍调查规程》   3.2.5现场调查核实   核实各宗地的土地使用者、地籍号和实际用途等。   3.2.6界址调查   3.2.6.1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。   3.2.6.2单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书(见附录A)；个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿。   法人代表或户主不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书(见附录B)。   两个以上土地使用者共同使用的宗地，应共同委托代表指界，并出具委托书及身份证明。   3.2.6.3经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。   3.2.8地籍调查表主要内容：   a.本宗地地籍号及所在图幅号；   b.土地坐落，权属性质，宗地四至；   c.土地使用者名称；   d.单位所有制性质及主管部门；   e.法人代表或户主姓名、身份证明号码、电话号码；   f.委托代理人姓名、身份证明号码、电话号码；   g.批准用途、实际用途及使用期限；   h.界址调查记录；   i.宗地草图；   j.权属调查记事及调查员意见；   k.地籍勘丈记事；