海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行终721号   上诉人（原审原告）：东方市八所镇北黎村村民委员会，住所地海南省东方市八所镇北黎村。   法定代表人：王清云，该村委会主任。   委托诉讼代理人：文友亮，东方市148法律事务所法律工作者。   被上诉人（原审被告）：东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇。   法定代表人：张长丰，该市政府市长。   委托诉讼代理人：林云，该市政府工作人员。   委托诉讼代理人：苏汝秀，海南鳞洲律师事务所律师。   原审第三人：东方市八所镇斯文村村民委员会，住所地海南省东方市八所镇斯文村。   法定代表人：赵士芳，该村委会主任。   原审第三人：八所镇斯文村民委员会第三村民小组，住所地东方市八所镇斯文村三队。   负责人：文邦清，该小组组长。   原审第三人：郭宏芳，男，1956年3月3日出生，汉族，住址海南省东方市。   委托诉讼代理人：张达雄，海南大兴天泰律师事务所律师。   上诉人东方市八所镇北黎村村民委员会（以下简称北黎村委会）因与被上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）、原审第三人东方市八所镇斯文村村民委员会（以下简称斯文村委会）、八所镇斯文村民委员会第三村民小组（以下简称斯文村三村小组）、郭宏芳土地行政登记纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初163号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年11月7日立案，依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2019年11月26日组织了听证。上诉人北黎村委会的法定代表人王清云、委托诉讼代理人文友亮，被上诉人东方市政府的委托诉讼代理人林云、苏汝秀，原审第三人斯文村委会的法定代表人赵士芳，原审第三人郭宏芳的委托诉讼代理人张达雄参加了听证。本案现已审理终结。   2019年7月23日，北黎村委会向原审法院起诉称，争议地位于东方市八所镇北黎大桥东侧，俗称“白刺田”、“槟榔园”、“大车田”，总面积约700多亩。六十年代初，原东方县政府将上述土地作为北黎作业区，设立国营县办农场。七十年代农场解体后，上述土地归属上诉人集体所有。1981年，农村体制改革后，上诉人将上述土地发包给本集体经济组织成员经营。2000年，因台风冲垮北黎大桥，上诉人的村民由于交通不便，大部分村民撂荒。此后，斯文村委会部分村民拾荒生产。2003年，上诉人发现土地被侵占后，向斯文村委会提出异议，同时出面制止。同年，斯文村委会向东方市八所镇人民政府（以下简称八所镇政府）出具《证明书》，确认争议地属于北黎村集体所有。2011年9月1日，八所镇政府作出《关于北黎村委会与斯文村委会农民李亲发等21户土地权属争议的调处意见》（以下简称《调处意见》），认定争议地的土地所有权属北黎村集体所有。斯文村委会村民多次到上诉人发包的土地阻拦承包方经营。经上诉人调查得知被告已将涉案的5.49亩及0.63亩土地登记在郭宏芳名下，并为其颁发了东方农地承包权（2015）第030002号《农村土地承包经营权证》（以下简称030002号《经营权证》）。被上诉人的颁证行为违法，侵害了上诉人集体土地的所有权，请求：撤销东方市政府给郭宏芳颁发的030002号《经营权证》中记载承包地块名称为“山田”项下的5.49亩及“面前田”项下的0.63亩土地登记。   原审法院认为，本案实质是原告北黎村委会与第三人斯文村委会、斯文村三村小组之间对争议地的集体土地所有权和使用权的权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，本案争议依法应当由人民政府先行处理，当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。上诉人在涉案土地权属争议未经人民政府依法调查处理的情形下径直向人民法院提起诉讼，不符合法律规定。本案不属于人民法院受案范围。驳回起诉后，当事人可以依法申请人民政府调查处理。于2019年9月27日作出（2019）琼97行初163号行政裁定，裁定驳回北黎村委会的起诉。   北黎村委会不服原审裁定，上诉请求：撤销原审裁定，裁定原审法院继续审理本案。事实和理由：一、本案属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回起诉认定事实不清，侵害了上诉人的诉权。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。八所镇政府的《调处意见》及斯文村委会的《证明书》已确认争议地属上诉人所有，且上诉人是对政府的土地登记行为提起本案诉讼，依法属于行政诉讼的受案范围。二、原审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定裁定驳回起诉，适用法律错误。上诉人是争议地的所有权人，本案不存在所有权和使用权争议，不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的须由政府先行处理的土地权属争议，而是土地所有权人认为政府的颁证行为侵犯其合法权益，属于土地行政登记纠纷范围。人民法院经审理如认为政府的土地登记行为错误，应判决撤销该行政行为，如认为政府的颁证行为合法，应维持政府的登记发证行为。   被上诉人东方市政府辩称，一、本案给原审第三人郭宏芳颁发土地承包经营权证的程序是，由原审第三人郭宏芳所在的村委会报镇政府，然后报市农业局审核。颁证过程中不考虑申请人郭宏芳所在的村委会是否具有土地所有权证。二、上诉人北黎村委会及原审第三人斯文村委会均没有争议地的集体土地所有权证。八所镇政府的《调处意见》不能视为政府对土地确权的处理决定。三、本案本质上是上诉人北黎村委会及原审第三人斯文村委会两个集体间的土地所有权争议，按法定程序应由市政府先行处理。政府对争议地进行土地确权后可以解决本案纠纷，若确权给上诉人，政府会撤销给原审第三人颁发土地承包经营权证的行为。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审裁定。   原审第三人斯文村委会述称，本案不存在土地所有权争议，涉案土地属于斯文村委会所有。   原审第三人斯文村三村小组的负责人未参加听证，也未提交书面陈述意见。   原审第三人郭宏芳的委托诉讼代理人述称，一、所谓斯文村委会的《证明书》并没有经过村民代表大会讨论，其加盖公章的真实性有待查明，且其证明的土地与第三人持有《经营权证》的土地不一致，该《证明书》不能作为对第三人的土地进行处分的法律依据。二、八所镇政府的《调处意见》对争议地的四至、面积均没有阐述，不是土地确权决定，也没有送达第三人，不具有法律效力。三、八所镇政府作出《调处意见》后，上诉人没有进一步提出土地确权申请，东方市政府根据土地现状和历史使用情况向第三人颁发《经营权证》，发证经过公示程序，公示期间上诉人没有提出异议。四、若上诉人的请求事实清楚、证据充分，政府可以启动纠错机制。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，且符合当地农村实际，请求维持原审裁定。   本院经审理查明：东方市政府并未向上诉人北黎村委会及原审第三人斯文村三村小组、斯文村委会颁发涉案土地的集体土地所有权证。诉讼过程中，上诉人和原审第三人对涉案土地的所有权归属存在争议。   本院认为，本案的争议焦点是，上诉人的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。   首先，上诉人诉被上诉人给原审第三人郭宏芳个人所颁发的《集体土地承包经营权证》违法，是否涉及到集体土地所有权和使用权争议。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产……”根据该法条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织成员承包经营。本案中，上诉人与原审第三人村集体之间就涉案集体土地所有权存在争议，被上诉人东方市政府在未颁发集体土地所有权证以确定土地所有权归哪个集体所有之前，就先行向农民颁发土地承包经营权证，由此引起的争议，实质上源于村集体之间的土地所有权争议，该集体土地承包经营权争议的解决，也有赖于集体土地所有权争议的解决。   其次，集体土地所有权存在的争议是否应由人民政府先行处理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉……”。根据上述规定，涉案土地的集体所有权存在争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。对人民政府处理不服的，方可向人民法院提起行政诉讼。土地权属纠纷确认具有一定的专业性，在这方面行政机关具有优势，故国家在制度层面作出这样的设计。上诉人未经行政处理程序而直接向人民法院起诉，不属于人民法院受理行政案件的范围。   再次，被上诉人提出由其对争议地进行土地确权后可以解决本案纠纷，若确权给上诉人，被上诉人将撤销给原审第三人颁发的土地承包经营权证的行为的意见。本院认为，按该意见实施能客观有效地从根本上解决纠纷，切实维护当事人的合法权益，同时对减少诉累，降低行政成本，维护行政行为的稳定性亦有裨益，本院予以认可。希望被上诉人在对涉案土地的所有权进行确认时，避免仅凭本案被诉的土地承包经营权证作出确权认定，要综合涉案土地全面的历史情况作出判断，以免违背了先行确认土地所有权是为了从根本上解决纠纷的初衷。被上诉人对涉案土地所有权作出处理决定后，当事人不服，可依法向人民法院提起诉讼。   综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。为从根本上解决涉案土地权属纠纷，原审法院认定上诉人的起诉不属于人民法院的行政案件受理范围，裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 叶珊茹   审 判 员 郭晓欣   审 判 员 孔 琼     二〇一九年十二月十六日   法官助理 刘秀姣   书 记 员 符 宁   附相关法律条文   《中华人民共和国土地管理法》   第十四条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。……   第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。   单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。   当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。   在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   ……   最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   ……