江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏03行终688号 上诉人（原审原告）：睢宁县睢城镇和平社区卞王村民小组，住所地睢宁县睢城街道办事处和平社区。 代表人王怀同，1942年5月15日生，住睢宁县。 被上诉人（原审被告）:睢宁县自然资源和规划局，住所地睢宁县元府西街商务中心**。 法定代表人张健，该局局长。 被上诉人（原审第三人）:李玉，男，1957年7月19日生，汉族，住睢宁县。 上诉人睢宁县睢城镇和平社区卞王村民小组（以下简称卞王村民小组）因与被上诉人睢宁县自然资源和规划局、李玉不履行土地行政管理法定职责一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初421号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：2008年3月28日，睢城镇和平社区卞王组（甲方）与李玉（乙方）签订征用土地（汪塘）协议合同书，双方约定卞王组将村东头的自然水塘使用权转给李玉，使用期限为70年，使用权转让价格为人民币20000元整，并约定了土地四至，甲方由王怀远等六人在合同上签字。后李玉在涉案土地上建设六层房屋。2009年9月12日，原睢宁县国土资源局向李玉作出了睢国土资监字（2009）第0215号《责令停止土地违法行为通知书》，要求李玉立即停止违法占用和平社区（人民西路、睢城小学对面）1.2亩土地建房行为，并向李玉送达。2010年2月10日，原睢宁县国土资源局拟对李玉的违法用地行为进行行政处罚，告知其享有陈述、申辩和听证的权利。2010年2月13日，原睢宁县国土资源局作出睢国土资罚字〔2010〕第12号《行政处罚决定书》，决定对李玉处罚如下：1、退还非法占用的土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；3、罚款人民币24000元。 原审另查明，在审理过程中，根据睢宁县机构改革方案等文件，睢宁县国土资源局被撤销，设立睢宁县自然资源和规划局，履行原睢宁县国土资源局管理职责。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，卞王村民小组作为其他组织，可以成为行政诉讼的原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，人民法院审理行政案件，行政诉讼法没有规定的，适用民事诉讼法的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条规定：“……法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（〔2006〕民立他字第23号）答复：“……以第三村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序……”该复函作出时施行的1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的十七条是对召开村民会议程序的规定，与现行2018年《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条的规定相一致；该法第二十八条第二款规定：“村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。”据此，卞王村民小组作为当事人参加诉讼应以小组长为主要负责人提起，并应履行法定的民主议定程序。而起诉人王怀同未提交其为卞王村民小组负责人的相关证明材料，亦未提交提起本案诉讼经过召开村民会议讨论决定的相关履行民主议定程序的证据，故王怀同无权以卞王村民小组名义提起诉讼，其起诉不符合法定条件。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第四项、第十项的规定，裁定：驳回睢宁县睢城镇和平社区卞王村民小组的起诉。本案不收取案件受理费。睢宁县睢城镇和平社区卞王村民小组预交的案件受理费50元予以退还。 上诉人卞王村民小组不服原审裁定，向本院提起上诉称：一审裁定故意隐瞒程序违法、认定事实不清、适用法律错误，理由如下：一、一审裁定故意隐瞒程序违法。1.一审裁定故意隐瞒释明告知程序，严重违法。一审裁定书第2页1-5行载明：“于2019年2月25日向本院提起行政诉讼”。上诉人向一审法院提起诉讼的时间是2019年2月13日，有邮寄快递单（EMS1080256807928)为证，经查，一审法院于2019年2月14日签收。一审法院经严格审查，于2019年2月20日向上诉人作出《释明告知书》载明：“因诉讼请求不明确（即请求法院依法判决确认被告履行何种法定职责），不符合立案条件”，要求上诉人“补充递交补正好的起诉状”，上诉人于2019年2月22日向一审法院邮寄补正好的起诉材料，上诉人提起诉讼的时间应为2019年2月13日，裁定故意隐瞒其释明告知程序中不立案的理由，与本裁定驳回起诉的理由大相径庭，明显属于亵渎法律，滥用职权的枉法裁定。2.一审裁定故意隐瞒回避程序，严重违法。一审第一次开庭时，审判长明知被上诉人的代理律师违反《中华人民共和国人民法院法庭规则》第十二条、司法部《关于实行律师出庭统一着装制度的通知》及中华全国律师协会《律师出庭服装使用管理办法》第二条之规定，依法理应责令被上诉人的代理律师退出庭审活动，庭审理应继续正常进行开庭审理，但审判长主持合议庭评议后公然作出违法决定：继续准许不着律师袍的律师参加庭审活动。在上诉人代理律师严正抗议强烈要求审判长回避后，审判长极不情愿地宣布休庭，其行为明显是滥用职权，严重违反庭审规定，明显偏袒被上诉人，极有可能影响案件的公正审理。但一审法院仍违法驳回上诉人的回避申请，一审裁定故意隐瞒违法的驳回回避申请的程序，严重违法。二、一审裁定认定事实不清、故意篡改起诉内容。1.一审裁定书第6页第2-7行认定事实不清。李玉与所谓的村民代表签订的《睢城镇和平社区卞王组与李玉征用土地（汪塘）协议合同书》是违法无效的，具体理由如下：第一，征用土地只有县级以上人民政府为了公共利益的需要，临时征用土地并依法给予补偿的协议，李玉无权签订此协议。第二，该协议签订主体及内容严重违法：①李玉非本集体组织村民无权受让本集体土地使用权；②合同内容违法改变土地用途；③农村集体土地承包经营权为30年，该协议约定为70年，以上约定均严重违反法律的强制性规定。第三，本案无任何证据证明该协议的签订，召开了村民小组会议(本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加），并经到会人员的过半数同意，也没有证据证明会议推选了村民代表，该协议上签字的人并非村民代表(有上诉人提交的在协议上签字人的证言，证明签字行为仅系个人行为，不代表村集体），亦没有任何证据证明村民小组收到了款项，该协议更没有向全体村民公布。该协议严重违反《村民委员会组织法》第二十四条、第二十八条的规定，依法应属无效。2.一审裁定故意篡改起诉内容。一审裁定书第2页第10行：“在该土地上建造房屋6间”。上诉人起诉状内容载明：“违法在该土地上建造6层房屋”，一审裁定故意篡改上诉人起诉内容，该行为严重违法。若属于书写错误，但至今仍未出具裁定书对该错误予以补正，其程序亦严重违法。三、一审裁定适法错误。1.2019年2月20日，一审法院作出的《释明告知书》明确载明：“起诉人江苏省睢宁县睢城镇和平社区卞王村民小组：本院于2019年2月14日收到你小组负责人王怀同邮寄来起诉材料。因诉讼请求不明确（即请求法院依法判决确认被告履行何种法定职责），不符合立案条件”。依据《行政诉讼法》第五十一条第一、二、三款及《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第五十五条之规定，上诉人的起诉材料经过一审法院严格审查，认定起诉人系江苏省睢宁县睢城镇和平社区卞王村民小组，非一审裁定认定的起诉人系王怀同个人，对王怀同的小组负责人身份己经认定。故，上诉人起诉的主体资格及负责人身份均系合法有效。一审法院仅仅认为上诉人起诉的诉讼请求不明确，要求上诉人予以补正，上诉人在规定的时间内依法补正后提交一审法院，一审裁定书第2页第2行明确载明：“本院于当日立案受理后”，按照上述法律规定，上诉人提交的起诉材料，完全符合法定的立案条件。根据《民事诉讼法》第四十八条规定：“其他组织由其主要负责人进行诉讼”及《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》中载明：“小组长作为主要负责人提起”，故，王怀同作为上诉人的主要负责人，非《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第六十九条第四项规定的法定代理人、指定代理人或者代表人；上诉人的起诉条件己经过一审法院的严格审查，符合立案条件，并立案受理，更不存在上述司法解释第六十九条第十项规定的其他情形，一审裁定严重适法错误。2.王怀同作为上诉人的组长身份，己多次经过多级法院裁判认定，有一审法院作出的(2018)苏03执复228号执行裁定书、（2018)苏03行终680号行政裁定书及江苏省高级人民法院（2018)苏民申1933号之一民事裁定》等裁判文书为证。根据《村民委员会组织法》第十一条第二款、第二十八条第二款之规定，组长一届任期是五年。在上述案件中，王怀同己经是村民小组组长，一审法院受理案件时，其仍在任期内，且被上诉人及李玉均未提交王怀同非组长身份的任何证据。一审中，上诉人提交了上述证据，充分说明王怀同具有上诉人组长身份，一审裁定故意隐瞒该证据，作出枉法裁定，系严重适法错误。综上所述，上诉人的起诉完全符合《行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第五十五条之规定的起诉条件。一审裁定故意隐瞒程序违法、认定事实不清、适法错误，请求二审人民法院依法撤销一审裁定，指令一审法院依法继续审理；由被上诉人承担本案诉讼费用。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”在本案诉讼之前，王怀同曾多次参加卞王村民小组提起的行政诉讼，在本案一审过程中，上诉人委托了律师，故上诉人应当知道以村民小组为原告的行政诉讼应当向人民法院提交的诉讼材料，并有义务提交相应的材料以证明其起诉符合法律规定的起诉条件。但上诉人并不能证明其提起本案诉讼前已依法履行民主议定程序，亦无法证明卞王村民小组过半数的村民同意以卞王村民小组的名义提起本案诉讼，故王怀同以卞王村民小组的名义提起本案诉讼不符合法律规定的起诉条件，一审裁定驳回其起诉，并无不当。上诉人提出的回避申请及复议申请，一审法院均已依法作出处理，上诉人称程序违法，与事实不符。因上诉人提起诉讼不符合法律规定的起诉条件，对本案所涉及的实体问题，本院不予理涉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 李帅胜 审判员 周美来 二〇一九年十二月六日 书记员 郁梦晨