内蒙古自治区高级人民法院民 事 判 决 书（2019）内民终620号上诉人（一审被告）：林西县人民政府，住所地内蒙古自治区赤峰市林西县。法定代表人：付守利，县长。上诉人（一审被告）：林西县第一中学，住所地内蒙古自治区赤峰市林西县。法定代表人：杨良珍，校长。二上诉人共同委托诉讼代理人：马云帆，内蒙古大川律师事务所律师。二上诉人共同委托诉讼代理人：张佳秀，内蒙古大川律师事务所律师。被上诉人（一审原告)：赤峰华安房地产开发有限责任公司，住所地内蒙古自治区赤峰市红山区。法定代表人：王宏宇，总经理。委托诉讼代理人：史长军，该公司副总经理。上诉人林西县人民政府（以下简称林西政府）、林西县第一中学（以下简称林西一中）因与被上诉人赤峰华安房地产开发有限责任公司（以下简称华安公司）合同纠纷一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2018）内04民初24号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人林西政府、林西一中的共同委托诉讼代理人马云帆、张佳秀，被上诉人华安公司的委托诉讼代理人史长军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。林西政府、林西一中上诉请求：撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判。事实和理由：一审法院认定事实不清，判决结果有误。案涉土地赔偿款应按照2005年林西县城区征用补偿标准进行计算或按照2005年土地出让价格扣除政府基础设施投入进行计算。一、依据《联合开发协议书》约定的地理位置及林西县城区总体规划，案涉土地性质属于非营利性教育设施用地。案涉土地是否进行商业开发，取决于林西政府的城区总体规划而非《联合开发协议书》约定。按照林西县城区总体规划以及社会公共利益需要，需要使用案涉土地建设林西一中操场，案涉土地进行商业开发的客观目的不能实现，华安公司对此予以认可。二、华安公司损失赔偿方案有二，一是按林西政府当时的征收补偿标准予以补偿，二是进行土地置换。尽管当事人当时选择土地置换方案，但由于客观原因原定的拆迁地块至今不能拆迁，土地置换方案不能实现。故应按照2005年林西县城区征用补偿标准对华安公司予以补偿或按照2005年华安公司拟进行开发时的国有建设用地土地出让价格，扣除政府为满足建设用地出让条件而增加的基础设施投入的标准来计算赔偿款项。是否及时进行土地置换及给予补偿，只涉及林西政府、林西一中是否及时履行置换土地或支付补偿价款的义务及是否需要承担迟延履行责任的问题，不能改变应按照当时的标准计算赔偿的基本原则。一审法院未充分考虑案涉土地属非营利性教育设施用地性质于2005年被征用、由于客观原因导致原定的拆除地块不能拆迁及华安公司自认如得到置换土地会在2005年进行开发的事实，基于华安公司认可，以低于评估价格的当前商住用地标准判决林西政府、林西一中承担赔偿责任，缺乏事实及法律依据，对林西政府、林西一中不公平。三、林西政府、林西一中同意的土地赔偿款具体金额为：12.5193亩×666.66平方米×296元/平方米=2470472.73元。华安公司辩称：一、华安公司与沈阳军区赤峰房地产管理分局以联合开发方式取得林西县沈蒙字第3057号8352平方米土地使用权用于商住楼开发建设，符合财政部、国家土地管理局、总后勤部《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》（[1993]财综字第159号）文件规定，是合法有效且足额交纳土地出让金的商业用地。办理用地开发建设手续期间，林西一中实行学生集中住宿制，学校为扩建急需占用华安公司土地。经林西政府与华安公司协商，双方同意在林西一中路南回民区拆迁置换土地给华安公司用于开发。而后，华安公司与林西县建设局、林西一中对该地块进行实地测量，并分别在军队提供的宗地平面图上加盖公章。因该地块被林西一中占用，华安公司无法在该地块开发建设，军队也就无需办理《军队土地补办出让手续许可证》，更不存在协助办理地方用地开发规划和开工手续。沈阳军区赤峰房地产管理分局2018年7月11日出具的关于案涉土地出让的说明证实案涉土地性质是合法的商住楼建设用地，同时说明没有办理《军队土地补办出让手续许可证》等开发用地手续是林西政府、林西一中占用该土地而无法开发建设造成的，如果当时进行开发建设，华安公司取得开发用地手续是很容易的。林西政府责令林西县建设局进行拆迁置换工作，林西县建设局用时几年未能完成拆迁任务，故于2008年6月29日给林西政府出具《关于拆迁置换给赤峰华安房地产开发有限责任公司土地情况的汇报》阐述无法完成土地置换的理由，至此土地置换工作搁浅。华安公司虽理解林西政府未能兑现承诺的理由，但就相关赔偿问题一直在追偿。二、案涉土地性质为商业用地。案涉土地属于军事用地，在未征得军方批准情况下，地方政府无权将军事用地纳入整体规划而改变其性质。案涉土地性质变更是基于华安公司与军队签订《联合开发协议书》之后，林西政府、林西一中主动提出拆迁置换土地给华安公司前提下改变的。沈阳军区赤峰房地产管理分局2018年7月11日出具的关于案涉土地出让的说明进一步证明实案涉土地性质是商业用地。三、林西政府、林西一中提出的补偿标准缺乏事实依据。1.华安公司取得案涉土地使用权符合法律规定，且目的是为了进行商业建设。林西政府与华安公司协商约定系置换土地而非征用土地，华安公司提供的案涉土地性质证明材料、林西县建设局2008年6月29日《关于拆迁置换给赤峰华安房地产开发有限责任公司土地情况的汇报》足以证实案涉土地是置换而非征收，且一审审理期间林西政府、林西一中对案涉土地商业用地性质予以认可，按照征收标准进行补偿缺乏事实依据，有违禁反言原则及诚实信用原则。2.案涉土地被林西政府、林西一中占用达15年之久，适用2005年的标准进行补偿缺乏事实及法律依据。土地置换方案未能实现原因在于林西政府拆迁补偿标准不合理，否则该块土地早已完成置换。林西政府长达15年时间未对华安公司进行土地置换和给予补偿，构成严重违约，因其拖延履行义务导致土地价格上涨的损失应由其承担，一审审理期间林西政府、林西一中同意按照商业用地市场价格进行评估现又提出以2005年标准进行补偿有违诚实信用原则。华安公司对补偿方案的意见是林西政府、林西一中优先完成土地置换，若不能实现，同意按照商业用地市场价格进行评估后补偿。四、在拆迁置换土地不能实现的情况下，一审法院委托评估机构对案涉土地进行鉴定，依据2018年商住楼开发用地的市场价格确定案涉土地价格符合客观事实及法律规定。案涉土地评估价格为173万元每亩，华安公司从政府兴办教育角度考虑，经一审法院调解，多次让步后同意以138万元每亩标准进行补偿，林西政府、林西一中表示同意按照110万元每亩标准进行补偿，故一审判决的补偿标准符合客观事实及法律规定。五、依据《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》第三条规定精神，人民法院应依法保护诚实守信企业家的合法权益。妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商事、行政纠纷案件，对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，依法支持当事人解除合同的请求。对于当事人请求返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持。对企业家财产被征收征用的，要综合运用多种方式进行公平合理的补偿。华安公司一审诉讼请求：1.请求林西政府、林西一中立即履行承诺在同等地理位置上为华安公司置换土地8346.2平方米；2.如果林西政府、林西一中不能履行前款置换土地义务，则请求林西政府、林西一中支付给华安公司土地补偿金22525000元及利息7500000元，合计人民币30025000元；3.本案诉讼费由林西政府、林西一中负担。一审法院认定事实：2004年6月21日，甲方沈阳军区赤峰房地产管理分局与乙方华安公司签订《联合开发协议书》一份，约定沈阳军区赤峰房地产管理分局负责提供土地8352平方米，从林业局租用沈阳军区赤峰房地产管理分局的办公楼向南7米处至红线长116米，南侧东西长73米，北侧东西长71米；沈阳军区赤峰房地产管理分局应得利润采取一次性分成法，双方商定由华安公司一次性向沈阳军区赤峰房地产管理分局支付利润80万元（含出让金），于本协议签订后10日内一次性给付;华安公司须按地方规划要求进行建房，具体建筑面积由华安公司和地方城建部门办理;此地段内如有权属纠纷由沈阳军区赤峰房地产管理分局负责处理。《联合开发协议书》签订后，华安公司分别于2004年6月22日、6月23日、6月24日向沈阳军区赤峰房地产管理分局账户汇入人民币共计80万元。后为办学所需，林西政府决定《联合开发协议书》中约定的开发地块由林西一中占用,为此，林西县建设局、林西一中、华安公司以及沈阳军区赤峰房地产管理分局在“2000年11月沈蒙字第3057号营区管道线路图”即案涉土地图中均加盖了公章，图纸中载明占用的土地面积为8346.2平方米。因林西一中占用了华安公司取得的案涉土地，林西政府同意以拆迁位于林西一中路南（老西店）的地块进行置换。后因拆迁难度大，2008年6月29日，林西县建设局向林西政府书面作出《关于拆迁置换给赤峰华安房地产开发有限责任公司土地情况的汇报》，内容为：“林西县人民政府：为了置换县第一中学占用华安公司土地，我局按县委县政府要求在县第一中学路南（老西店）进行拆迁。因该地段房屋密度较大，多为回民住户，三代同堂户较多，这也给拆迁安置工作增加了难度。如今此项工作已进行一年多时间，却无一户有签订拆迁协议的意向，因此我局建议暂停此项拆迁工作。赤峰华安房地产开发有限责任公司借给我局200万元拆迁启动资金全部退还。待新的拆迁补偿办法出台后再继续进行”。因林西一中占用华安公司与沈阳军区赤峰房地产管理分局拟联合开发的地块已用作运动操场，而林西政府同意进行置换的林西一中路南土地未置换给华安公司，亦未对华安公司进行经济补偿，故华安公司诉至一审法院，要求林西政府、林西一中立即履行置换土地的约定或支付土地补偿金。一审审理过程中，沈阳军区赤峰房地产管理分局于2018年7月11日出具《关于沈蒙字第3057号坐落部分土地出让的说明》，内容是:“2004年6月21日，我局将坐落在林西县林西镇沈蒙字第3057号坐落部分土地8352平方米，以联合开发的方式出让给赤峰华安房地产开发有限责任公司用于商住楼开发建设，土地出让金及利润为80万元。该公司按协议约定，已将80万元全额交纳我局。由于林西一中校园扩建，急于占用该地块，致使土地出让后没能进行开发建设，所以该地块相关开发手续，我局也没有进行协助办理。此地块出让金及利润80万元，也没有开具正式发票”。该说明加盖有“中国人民解放军沈阳军区赤峰房地产管理分局”的公章。另查明，双方当事人均认可林西一中所占用的土地面积为8346.2平方米，核12.5193亩。林西政府和林西一中均同意就该占用地块对华安公司进行补偿，但双方当事人对补偿标准未能达成一致意见。华安公司申请对案涉地块按商住开发用地以现在市场价值进行评估并以评估值进行补偿。2018年8月6日一审法院接待双方当事人时，林西政府、林西一中均同意按现在商住楼开发用地的市场价进行评估。一审法院委托内蒙古恒信房地产土地资产评估有限责任公司对位于林西一中院内12.5193亩土地按现在商住楼开发用地的市场价进行评估。委托评估期间，林西政府向一审法院提交“关于林西县人民政府与赤峰华安公司房地产一案的处理意见”及“林西县人民政府对本案鉴定的意见”，内容为：林西政府认为在给华安公司相应的补偿时，如果按出让土地价格进行鉴定补偿，其前提是该地的容积率必须确定，现该地已由林西一中实际占有使用建校操场，不可能再进行房地产开发建设，导致无法确定容积率，在此情况下，土地的价值就没有鉴定的依据，补偿数额也无法确定。本地按商业开发用地鉴定不符合法定条件，该地不是成熟的商住用地，没有解放军土地管理局制发的《军用土地补办出让手续许可证》，按林西县的城市规划，该地不在商住开发规划之内，容积率不能确定，按商住用地鉴定没有依据，本地是由县政府使用，按征用评估更符合本地的实际情况，对双方也公平合理，请法院支持林西政府的处理意见。华安公司针对林西政府的上述意见，亦提出如下书面意见：一、关于案涉土地性质，一审庭审林西政府、林西一中对案涉土地的性质是出让的开发商住楼用地是认可的，并且当事人双方在庭审笔录上都已确认签了字，希望林西政府、林西一中不要出尔反尔。另外安公司所提供的有关该土地性质的证明材料，内容清晰、明确、有理有据，至于林西政府、林西一中想按征收标准来补偿占用案涉土地，华安公司不接受。华安公司认为林西政府、林西一中不尊重客观事实，更不尊重上届政府拆迁置换的承诺，当时如果双方认可按征收补偿合理可行的话，当时就按征收补偿了，就不存在在林西一中路南拆迁置换的事了，至于林西政府、林西一中占用华安公司的案涉土地后，不管你干什么、无论到任何时候都改变不了华安公司案涉土地的性质是商业建设用地，因为华安公司和军队的协议是开发协议，其目的是在涉案土地上拆旧房建新楼出售，并且交纳了土地出让金，而不是房地产买卖协议，买到手后等待征收征用。另外华安公司与军队的联合开发协议也明确了使用用途是开发建设。军队土地有它的特殊性，军用土地出让时不经过地方土地管理部门，可以直接与地方以合建开发的方式出让土地使用权，此有财政部、国家土地管理局、中国人民解放军总后勤部《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》（【1993】财综字第159号）第二条、第三条的规定可查，这足以证明华安公司是以联合开发的方式取得案涉土地出让的使用权，属于合法取得的商住开发用地。为了进一步证实该土地的使用性质，沈阳军区赤峰房地产管理分局于2018年7月11日又出具了一份关于案涉土地出让的说明，更加证实了该土地属于商住楼开发用地，并且土地出让金按协议约定已全额缴纳。二、关于案涉土地的容积率问题，林西政府、林西一中多次找借口说无法确定，此可参考本地区近期挂牌出让的土地容积率来确定案涉土地的容积率，2018年林西县国土资源局、林西县公共资源交易中心以挂牌方式出让两宗国有土地使用权，容积率为1.8，华安公司主张按平均容积率确定案涉土地容积率合情合理合法。三、请求法院依法支持华安公司的诉讼请求。最高人民法院〔2018〕1号《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法〔2018〕1号）第三条规定对本案具有很强的针对性。当时由于政府规划调整，将华安公司的土地给林西一中使用，同时承诺在林西一中路南进行拆迁置换，而政府用了几年的时间也没能拆迁置换成功，属于政府违反承诺，现在华安公司手头有军方的出让协议，又有林西县建设局佐证的政府承诺，所以请求法院依据最高人民法院的上述通知内容支持华安公司的诉讼请求：1.可按上届政府的承诺，继续拆迁林西一中路南的地块以同等面积置换给华安公司，但拆迁时间不能过长。2.如果政府拆迁有难度，请求人民法院按现在商住用地的市场价值依法进行评估；容积率、绿化率、建筑密度、使用年限、住宅用地和商业用地各占的份额均按林挂〔2018〕GT008SZ、林挂〔2018〕GT009SZ号两宗出让国有土地的各项平均指标来确定。2018年12月21日，内蒙古恒信房地产土地资产评估有限责任公司对案涉土地以1≤容积率≤1.8、按商住出让用地市场价格评估，作出了内蒙古恒信[2018]（估）字第0042号房地产估价报告，估价结果是：评估土地面积8346.2平方米，单位面积地价2594元/平方米，总地价为2165万元。华安公司支付鉴定费43800元。经质证，双方当事人对估价报告均有异议，华安公司认为评估价格低。林西政府和林西一中要求重新进行评估，提出如下异议：一、用地性质与容积率方面异议。1.根据沈阳军区赤峰房地产管理分局与华安公司签订的《联合开发协议书》第五条的约定，华安公司并未到我县规划管理部门办理规划设计条件书，因此该地块用地性质、容积率等指标并未明确，而评估报告中设定该地块用地性质为商住用地，容积率≤1.8，这两项设定没有依据。2.根据国家和自治区法律法规、我县城市总体规划（2006-2020年）、老城区控制性详细规划，该地块周边用地均为住宅，并无商业，容积率＜1.4。假设该地块进行开发，出具的规划设计条件中用地性质应为住宅用地，容积率＜1.4。二、评估报告中影响地价的因素说明中区域因素的第5项调查不实，与实际不符。三、该地块采用市场比较法和剩余法对土地进行评估，不准确。四、该评估报告没有备案。针对林西政府提出的书面异议，内蒙古恒信房地产土地资产评估有限责任公司于2019年1月21日书面答复如下：一、依据沈阳军区赤峰房地产管理分局与华安公司签订的《联合开发协议书》及沈阳军区赤峰房地产管理分局出具的《关于沈蒙字第3057号坐落部分土地出让的说明》，估价对象土地按照“商住用地”进行评估，不存在任何问题。因当事人双方就估价对象土地的“规划指标条件”达不成一致意见，我公司在中国土地市场网（结果公告查询）对林西政府2018年挂牌出让的商住及住宅用地进行了查询，共查询到林西县中心城区2018年挂牌出让的商住及住宅用地4宗。经实地勘查，待估宗地与林挂〔2018〕GT008SZ号（容积率下限1.0，上限1.8）地块总体状况基本相同，同时考虑4宗挂牌成交宗地的规划容积率1.0-1.8居多，故本次评估将估价对象土地的容积率设定为1.0-1.8。二、据市场调查，估价对象土地附近宏林路、金城街、饶州大街等临主街路的1层或2层房屋均分布有商业用途房屋，评估报告中的陈述与实际是相符的。三、根据林西县房地产市场状况及估价对象的实际情况，估价对象土地完全具备采用市场比较法和剩余法进行评估的条件，采用此两种方法估价是准确的、适宜的，符合《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）要求。四、对于评估报告的备案，目前并没有这方面的硬性规定，即也可以不用备案。又查明，2019年3月，林西政府向一审法院邮寄《追加第三人申请》，内容为：根据《财政部、国家土地管理局、中国人民解放军总后勤部关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》（【1993】财综字第159号）第二条规定，华安公司只有取得解放军土地管理局制发的《军用土地补办出让手续许可证》，该地才能补办土地使用权出让手续，才能办理变更登记，因此该土地取得缺少法定程序，军用土地转民用土地尚不符合相关规定，该合同的效力尚不明确，合同的效力涉及沈阳军区赤峰房地产管理分局的权利义务关系，所以申请追加沈阳军区赤峰房地产管理分局作为第三人参加诉讼。针对林西政府要求追加沈阳军区赤峰房地产管理分局为第三人参加诉讼的请求，一审法院已向林西政府释明：第三人分为有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人，有独立请求权的第三人有权向人民法院提出诉讼请求和事实理由，成为当事人，而沈阳军区赤峰房地产管理分局并没有提出诉讼请求，不符合有独立请求权第三人的条件；无独立请求权的第三人是案件处理结果同他有法律上的利害关系，而本案的处理结果与沈阳军区赤峰房地产管理分局并没有法律上的利害关系，亦不符合无独立请求权第三人的条件，故告知林西政府其关于追加第三人的请求不予准许，至于其关于追加第三人是为查明联合开发协议效力的理由，则属于林西政府应举证证明的范畴，不是追加第三人的理由。再查明，本案审理期间，双方当事人均申请庭外和解。期间，华安公司曾同意以每亩不低于146万元的价格进行补偿，林西政府则提出每亩110万元，双方未能达成一致意见。2019年4月10日，一审法院又征询华安公司的调解意见，华安公司称：林西大道西侧冠城国际北的土地2018年政府挂牌时底价是每亩130多万元（林挂〔2018〕GT008SZ号），最后成交价是157万元，林西一中占用的土地和政府承诺置换的回民区土地均在城中心位置，价值远高于林西大道西侧冠城国际北的土地，但考虑政府办学，华安公司可以在146万元的基础上再做出让步，但是每亩不能低于138、139万元。一审法院询问华安公司，如果每亩138万元或139万元的价格仍不能达成一致调解意见时，是否同意按这个价格进行判决，华安公司称“我公司已经承诺了，那我公司就遵守这个承诺，同意按这个价格判。”华安公司又提出，《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用，为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（2018）1号第三条的规定，对这个案子具有针对性，政府占用其公司土地已15年之久仍未置换成土地，是政府违反承诺所致，再提出不按商住楼进行评估没有根据。一审法院认为，关于案涉《联合开发协议书》效力问题。2018年8月6日一审法院组织双方当事人质证时，林西政府和林西一中明确表示对联合开发协议书的效力没有异议，但之后又对效力问题提出质疑。就此一审法院认为，林西政府和林西一中均无异议的2018年1月31日沈阳军区赤峰房地产管理分局财务科长辛伟出具的加盖沈阳军区赤峰房地产管理分局财务专用章的证明及2018年7月11日沈阳军区赤峰房地产管理分局出具的关于沈蒙字第3057号坐落部分土地出让的说明，均证实沈阳军区赤峰房地产管理分局认可了其与华安公司为联合开发楼房而签订的联合开发协议书的真实性，华安公司亦已向沈阳军区赤峰房地产管理分局履行了联合开发协议书约定的缴纳80万元土地出让金及利润的义务，该联合开发协议书符合财政部、国家土地管理局、中国人民解放军总后勤部《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》（【1993】财综字第159号）第二条“军队依法转让、出租土地使用权，包括以土地使用权为条件与地方合建、换建房屋，兴办合资合作企业，出售、出租地上建筑物，其他附着物等，用地单位需持解放军土地管理局制发的《军用土地补办出让手续许可证》（式样附后），按照国家有关规定，到当地县级以上土地管理部门补办土地使用权出让手续，办理土地变更登记。在补办土地出让手续时免交土地出让金”之规定，故该《联合开发协议书》不具备无效的法定情形。华安公司向沈阳军区赤峰房地产管理分局缴纳了土地出让金和利润后，已享有案涉土地的使用权。关于案涉土地是否应按商住用地进行评估问题。2018年8月6日一审法院接待双方当事人时，林西政府、林西一中及华安公司均同意按现在商住楼开发用地的市场价进行评估，后林西政府又否认该意见，提出华安公司没有按照《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》第二条的规定取得解放军土地管理局制发的《军用土地补办出让手续许可证》，按林西县的城市规划该地不在商住用地开发规划之内，故应以征地方式进行评估，但华安公司不同意按征地方式进行评估。就此一审法院认为，案涉土地系商住用地，不应按征地方式进行评估补偿，理由如下：一、2018年7月11日，沈阳军区赤峰房地产管理分局出具的《关于沈蒙字第3057号坐落部分土地出让的说明》明确载明：“案涉土地我局以联合开发的方式出让给华安公司用于商住楼开发建设，由于林西县第一中学校园扩建，急于占用该地块，致使土地出让后没能进行开发建设，所以该地块相关开发手续，我局也没有进行协助办理。”质证时，林西政府、林西一中对该说明的真实性和载明的土地性质没有异议，故联合开发协议书的内容和说明中载明的“用于商住楼开发建设”内容，证明案涉土地系商住楼开发用地。二、2008年6月29日，林西县建设局给林西政府《关于拆迁置换给华安公司土地情况的汇报》中，载明为了“置换”林西一中占用华安公司的土地……，“置换”之内容即表明原来是什么地仍换成什么地，因原来用地是用于商住楼开发建设，故为华安公司置换的土地应是商住用地。三、依据财政部、国家土地管理局、中国人民解放军总后勤部《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》（【1993】财综字第159号）第二条的规定，沈阳军区赤峰房地产管理分局以转让土地使用权为条件与华安公司合建房屋，华安公司需持解放军土地管理局制发的《军用土地补办出让手续许可证》，但因林西政府占用了该地块用于校园操场建设致使没能进行开发建设，故沈阳军区赤峰房地产管理分局没有协助办理该地块相关开发手续，对此，沈阳军区赤峰房地产管理分局在前述说明中已进行了明确的说明，故林西政府关于没有取得《军用土地补办出让手续许可证》即不是商住用地的理由不能成立。四、基于华安公司与沈阳军区赤峰房地产管理分局拟联合开发建设的商住用地已被林西一中占用建操场的事实，林西政府则不可能再对该地块按商住用地进行开发规划，但并不能因此否认华安公司原取得的案涉土地是商住用地的事实，也不能否认林西政府拟为华安公司置换的林西一中路南（老西店）的土地也是商住用地的事实。故林西政府关于按林西县的城市规划该地不在商住用地开发规划之内，不能按商住用地进行评估的理由不能成立。五、林西政府、林西一中曾同意按现在商住楼开发用地的市场价进行评估，后虽否认该意见，但其否认的理由上述已阐明均不能成立，故按商住用地评估案涉土地价值并无不当，林西政府关于按征地方式进行评估的主张不能成立。关于房地产估价报告确定的容积率问题，鉴定机构对案涉土地以1≤容积率≤1.8、按商住出让用地市场价格评估每亩核172万余元，在华安公司同意每亩按138万元进行补偿的情况下，容积率已明显降低，故林西政府再对估价报告中容积率提出异议已无意义。关于林西政府、林西一中对占用华安公司案涉土地应如何进行赔偿问题。《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法〔2018〕1号）第三条规定：依法保护诚实守信企业家的合法权益。妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商事、行政纠纷案件，对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，依法支持当事人解除合同的请求。对于当事人请求返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持。对企业家财产被征收征用的，要综合运用多种方式进行公平合理的补偿。本案中，因林西政府决定将华安公司原用于与沈阳军区赤峰房地产管理分局合作开发建设商住楼的土地调整给林西一中用于建校内操场,致使华安公司与沈阳军区赤峰房地产管理分局签订的联合开发协议不能履行。林西政府曾为华安公司置换过土地但未成功，之后也未对华安公司进行经济补偿。至今,案涉土地已被占用十四年之久。依此通知的上述规定，华安公司请求承担损害赔偿责任的，依法予以支持。林西政府作为占用华安公司土地的决定方、林西一中作为被占用土地的使用者,双方均在占用土地的图纸上加盖了公章，故对占用华安公司的案涉土地应共同承担赔偿责任。华安公司虽诉请林西政府、林西一中立即履行承诺在同等地理位置上为其置换相同面积的土地，但该请求目前不能实现，且林西政府和林西一中亦同意对华安公司进行经济补偿，只是双方对补偿标准不能达成一致意见。鉴定机构的估价结果是总地价为2165万元，因华安公司同意每亩按138万元进行赔偿，该价低于评估价格，一审法院对此予以采信。由此，林西政府、林西一中应给付华安公司的占地赔偿款是1728万元（12.5193亩×138万元/亩）。因林西政府、林西一中是按现在商住楼开发用地的市场价对华安公司进行的赔偿，故对华安公司主张的利息损失，一审法院不予支持。综上所述，华安公司要求林西政府、林西一中给付占地赔偿款的诉讼请求成立，一审法院予以支持；对给付利息的诉讼请求，一审法院予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》第十条、第一百零七条及《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条、第一百三十四条之规定，判决：一、林西政府、林西一中于判决生效后十日内给付华安公司占地赔偿款1728万元；二、驳回华安公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费191925元，由林西政府、林西一中负担125480元，由华安公司负担66445元；鉴定费43800元，由林西政府、林西一中负担。二审查明的事实与一审查明一致，本院予以确认。本院认为，根据当事人双方的诉辩意见，本案争议的焦点为林西政府、林西一中占用华安公司案涉土地的赔偿数额应如何确定。本案中，沈阳军区赤峰房地产管理分局认可《联合开发协议书》的真实性及案涉土地拟用于进行商住楼开发建设的事实，华安公司亦已缴纳土地出让金并对案涉土地享有开发建设的权利。林西政府、林西一中因办学需要占用案涉土地并同意为华安公司置换相同地块土地进行商住楼开发建设，但因拆迁问题至今未能置换成功，双方对此不持异议，林西政府、林西一中未交付置换土地的行为构成违约。关于一方当事人违约时，另一方当事人损失数额的认定。依据《中华人民共和国民法通则》第一百一十二条规定，当事人一方违反合同的赔偿责任，应当相当于另一方因此所受到的损失。林西政府、林西一中占用案涉土地后不履行置换承诺，导致华安公司无法对案涉土地进行商业开发并取得相应的经济利益，占用时间长达十五年之久且至今未予补偿，在损失数额认定问题上，应充分考虑合同当事人对合同利益的合理预期，故按照被占用土地的性质、用途、区位、时间等因素考虑以现在的市场价值作为华安公司的损失较为合理。一审法院经华安公司同意，判决以低于评估机构评估价格的标准对其进行赔偿并无不当。案涉土地并非征用土地，林西政府、林西一中提出按照2005年的征用补偿标准或以2005年土地出让价格扣除政府基础设施投入对华安公司进行赔偿的上诉请求缺乏事实及法律依据且有失公平，本院不予支持。综上，林西政府、林西一中的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费110657.00元，由上诉人林西县人民政府、林西县第一中学负担。本判决为终审判决。审判长  陈立斌审判员  徐 澎审判员  张 琰二〇一九年十二月二十日书记员  石俊峰