江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行终363号 上诉人（原审原告徐天明的妻子）聂水英，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人连有，北京市圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰兴市滨江镇人民政府，住所地泰兴市滨江镇福泰路1号。 法定代表人蒋益公，镇长。 参与诉讼负责人张玉建，副镇长。 委托代理人俞鑫生，江苏有方律师事务所律师。 原审第三人泰兴市滨江镇蔡桥村村民委员会，住所地泰兴市滨江镇蔡桥村。 法定代表人季新华，主任。 原审第三人徐献忠，性别××年××月××日生，××族。 上诉人聂水英因确认行政协议无效一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。 原审查明，徐天明自述其于2003年左右在泰兴市滨江镇蔡桥村王庄承包的鱼塘边集体土地上建设砖木、砖混和彩钢板顶结构的地上构筑物、购买养殖设备开办养猪场，所建设构筑物未取得乡村规划建设许可手续和办理产权登记，开办的养猪场未领取营业执照，构筑物内建设猪圈等养殖设施。 2017年4月25日，泰兴市滨江镇人民政府（以下简称滨江镇政府）与第三人徐献忠就用于养猪场经营的砖木、砖混和彩钢板顶结构的地上构筑物补偿事宜签订动迁补偿协议，载明被动迁人为徐天明，补偿范围为：附着物建筑面积418.01平方米、补偿价格为291947元，装饰装潢、附着物补偿为213053元，上述款项合计505000元，动迁奖励3万元，徐天明方需在2017年4月30日前将附着物、堆放物等清理出场。同日，第三人泰兴市滨江镇蔡桥村村民委员会（以下简称蔡桥村委会）向徐天明出具欠条一份，其内容为：“今欠到王庄组徐天明、徐献忠、徐献伟葡萄树、桃树、鱼塘清塘费、香樟4棵、水泵4寸2个、三相水线、大包网、塑钢船、增氧泵2个、水码头、丝网30张、20公分涵洞40个、猪鱼鸡鸭等一切补偿费人民币346500元整”。徐天明在收取上述款项时由本人出具书面情况说明一份，主要内容为：“曹双喜在2017年4月25日对结猪厂等欠条计人民币346500元，因保管不善遗失，原件作废”。滨江镇政府庭审时陈述蔡桥村委会系受徐天明委托帮助处理养猪场内水电设施、其他附着物等事宜向徐天明出具欠条，在处理完毕后已将款项交付徐天明；徐天明庭审中陈述并未委托蔡桥村委会处理相关资产。 2017年8月18日，第三人徐献忠在补偿领款单上出具收条，领取上述动迁补偿协议约定的535000元，同时载明徐天明的拆迁款由其代办，如有矛盾由第三人负责与政府无关。 另查明，江苏省人民政府于2017年9月21日作出关于泰兴市2017年度第2批次村镇建设用地的批复，同意将包括泰兴市滨江镇蒋港村、长沟村、蔡桥村等35.9232公顷集体农用地转为建设用地并正征收为国有，徐天明户经营的养猪场所占土地在上述征收范围内，泰兴市土地开发储备中心已与原泰兴市大生镇蔡桥村王庄组签订征收土地补偿协议。 审理中，徐天明确认动迁补偿协议指向的418.01平方米构筑物系2003年承包鱼塘时建设，用于养猪场经营，并非其诉状陈述登记在徐成国名下的房产。 原审法院认为，当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案所涉补偿安置协议应当属于该司法解释列明的行政协议范畴内。另根据该司法解释第十五条之规定，行政协议争议类型包括：原告主张被诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议，原告请求解除协议或者确认协议无效。徐天明起诉符合行政协议案件的受案范围。 本案的争议焦点为：第三人徐献忠是否有权处分用于养猪场经营的的地上构筑物，其与滨江镇政府签订的动迁补偿协议的效力如何评价。 《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。集体土地征收需要解决土地补偿、安置补助、地上附作物补偿等方面，由土地管理部门实施。本案所涉系对房屋等地上附着物补偿，本地实践中土地管理部门与基层人民政府构成机关间委托、协作关系，故滨江镇政府有权实施。 附作物征收补偿可通过“签订补偿安置协议”与“作出责令交出土地决定”两种方式实现。行政协议中的行政行为包括缔约意志的形成与表示、协议的履行两个阶段。在第一个阶段，补偿安置协议中缔约对象的确定，具有与责令交出土地决定这一单方行政行为下被征收对象即征收标的权利人的认定相同的行政法律效果，认定错误将直接影响征收补偿行为的合法性。因此，对动迁补偿协议，应当评价征收标的权利人的确定是否合法、正确。 1.《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。据此，在土地征收程序中，房屋权属确认应当以不动产登记状况作为首要依据。本案中，徐天明建设构筑物未取得乡村规划建设许可手续和办理产权登记，开办的养猪场未领取营业执照，故无法通过权属登记来确定地上附着物的权属。 2.徐天明、第三人徐献忠、案外人徐献尾户籍登记住址均为泰兴市××镇××号，且庭审陈述至今未分家，按照本地区农村地区生活习惯，应认定其家庭内部财产处于共同共有状态。 3.《中华人民共和国民法总则》第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号”；第五十五条规定：“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户”；第五十六条规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。农村承包经营户的债务，以从事农村土地承包经营的农户财产承担；事实上由农户部分成员经营的，以该部分成员的财产承担。”参照上述规定的立法精神，徐天明于2003年主持建设的养猪场及相关设施不能认定为徐天明个人财产，应认定为家庭共同投入形成的共有财产。 此外，徐天明在领取蔡桥村委会处置其生猪、水电设施和其他附着物款项时，出具情况说明亦能推定其认可蔡桥村委会帮助其处置财产的行为，而相关资产的处置与被诉动迁补偿协议存在密切关联，由此应认定徐天明事后对动迁补偿协议的内容予以了追认。 根据《土地管理法》第四十七条和《实施条例》第二十六条的规定，国家征收农民集体所有的土地的，应当予以补偿。征地补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。实践中，征地机关一般通过与被征地农村集体经济组织或者地上附着物及青苗的所有者签订补偿安置协议的方式进行补偿，这类补偿协议属于行政诉讼法规定的行政协议。当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”据此，在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的前提下，关于行政协议的效力问题，可以适用民事法律规范的规定。本案中，徐天明与徐献忠是父子关系，他们与其他家庭成员共同居住，征地时对其居住的房屋、家庭经营的养猪场、承包的鱼塘及相关设施一并予以补偿与征地拆迁补偿安置方案相符。徐天明年近七旬，徐献忠作为其子及成年家庭成员签订动迁补偿协议，符合常理及农村征地的一般做法，原则上应当认定徐献忠的签字行为代表徐天明在内的全部家庭成员，徐天明主张徐献忠签订动迁补偿协议的行为属于无权处分的意见不能成立。况且，协议签订后，徐天明出具情况说明领取生猪处置款，该行为符合《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十二条“无权代理人以被代理人的名义订立合同，被代理人已经开始履行合同义务的，视为对合同的追认”规定的履行合同行为，故即使徐天明主张徐献忠签订动迁补偿协议行为属于无权代理的理由成立，徐天明在该协议签订后的行为也应认定为对徐献忠签约行为的追认，徐天明否认动迁补偿协议效力的主张不能成立。 《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”；第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效；法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”。本案中，案涉动迁补偿协议所约定的条款明确，徐献忠代徐天明与滨江镇政府均在协议上签名或盖章，依照上述法律规定该协议自双方签字或者盖章时即已成立。因现行法律或行政法规并未规定此类协议必需办理批准、登记等手续才能生效，故该协议应自成立时生效。 合同法第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的"强制性规定"，是指效力性强制性规定。案涉动迁补偿协议系徐天明家庭成员与滨江镇政府就养猪场内设施和其他过渡费用等动迁补偿安置事宜在自愿协商的基础上所达成的真实意思表示，且在协议签订后已实际接受与养猪场相关的补偿款，亦未有损害国家、集体、第三人或社会公共利益的情形，现有证据亦不足以证明该协议存在合同法第五十二条规定的导致合同无效的五项情形之一，故该协议应为合法有效。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，判决：驳回徐天明的诉讼请求。案件受理费50元，由徐天明负担。 徐天明不服，向本院提出上诉，请求撤销原审判决；依法确认徐献忠与滨江镇政府签订的《集体土地上房屋动迁补偿协议》无效。主要理由：1.涉案宅基地及房屋系徐天明父亲徐成国取得，且拥有合法房屋所有权证，系徐天明继承取得。徐天明未授权任何人对该处宅基地及房屋进行处置，徐献忠亦无权代表徐天明签订补偿协议，徐天明事后也未追认；2.被上诉人滨江镇政府没有依法对案涉设施依法进行评估，损害了国家、集体及上诉人的合法权益。 滨江镇政府答辩称，养殖场的房屋属于包括徐天明在内的家庭共同投资，徐献忠作为家庭成员有权代表该户就养殖场的房屋等签订动迁补偿协议。协议签订后，蔡桥村委会也已将补偿款汇入了徐天明的账户。徐献忠是在自愿的情况下签订补偿协议的，没有任何人强迫其签字，双方签订的协议应属合法有效。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 徐献忠述称，签订协议是迫于无奈，签订协议时，徐天明并不知情，且也是签订的空白协议。 经审理查明，案涉养殖场是徐天明、聂水英夫妇在经营、管理。徐天明、聂水英共生育有徐献忠、徐献尾两个儿子。徐天明的父亲徐成国于2003年去世，徐天明的母亲于2002年去世。徐成国夫妇共生育有徐天明及其他四位女儿。徐天明亦于2019年9月20日去世。二审中，聂水英陈述，徐天明去世前，将所有个人财产全部处分给聂水英，徐献忠、徐献尾表示无异议。 本院认为，本案的争议焦点是涉案养殖场的房屋属于谁所有。 本案在诉讼过程中，滨江镇政府及原审法院均认为涉案养殖场房屋系徐天明、聂水英及两个儿子徐献忠、徐献尾共同投资经营的，但滨江镇政府与徐天明“签订”的补偿协议书中列写的被动迁人却为徐天明，徐献忠在协议末尾代签的也是“徐天明”的名字。而徐天明、聂水英却认为，涉案养殖场属于其所有，与子女无关，徐献忠、徐献尾也认为，案涉养殖场属于其父母所有。据此，原审判决关于养殖场房屋权属的认定事实不清。涉案养殖场房屋如是徐天明个人出资经营，则现有证据不能证明徐献忠是受徐天明授权与滨江镇政府签订补偿协议的；涉案养殖场如是徐天明、聂水英及徐献忠、徐献尾等共同投资、经营的，现有证据亦不能证明徐献忠是受所有权利人授权与滨江镇政府签订补偿协议的。且，涉案养殖场如确属于家庭投资经营，则本案还漏列了当事人。鉴于二审补充查明事实致原审判决认定事实不清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初86号行政判决； 二、发回江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院重审。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十二月十三日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第三款 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。