呼和浩特市中级人民法院行政裁定书（2019）内01行初120号原告:内蒙古名都房地产开发有限责任公司,住所地内蒙古自治区呼和浩特市新城区展东路9号名都枫景小区32号楼。法定代表人：田雨林，职务：经理。委托代理人：李勇胜，内蒙古合德律师事务所律师。委托代理人：刘小娟，呼和浩特市法律服务工作者协会第三法律服务所。被告：呼和浩特市人民政府，住所地内蒙古自治区呼和浩特市新华东街1号党政机关办公大楼。法定代表人：冯玉臻，职务：市长。委托代理人：付卫民，北京大成（内蒙古）律师事务所律师。委托代理人：罗英飞，呼和浩特市司法局工作人员。被告：呼和浩特市自然资源局，住所地内蒙古自治区呼和浩特市金山开发区金山管委会西侧。法定代表人：岩林，职务：局长。委托代理人：白睿，呼和浩特市自然资源局国土资源纠纷调处中心工作人员。第三人：呼和浩特市土地收购储备拍卖中心，住所地内蒙古自治区呼和浩特市新城区丁香路6号。法定代表人：郭文广，职务：主任。委托代理人：王慧，内蒙古上都律师事务所律师。委托代理人：肜新华，呼和浩特市土地收购储备拍卖中心工作人员。原告内蒙古名都房地产开发有限责任公司（以下简称名都公司）诉被告呼和浩特市人民政府（以下简称呼市政府）、被告呼和浩特市自然资源局（以下简称呼市自然资源局）、第三人呼和浩特市土地收购储备拍卖中心（呼市收储中心）行政协议一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月22日公开审理了本案，原告名都公司的委托代理人李勇胜、刘小娟，被告呼市政府的委托代理人付卫民、罗英飞，被告呼市自然资源局的委托代理人白睿，第三人呼市收储中心的委托代理人王慧、肜新华到庭参加了诉讼，本案现已审理完毕。原告名都公司诉称，诉讼请求：1、依法判决变更2012039-1号、2012039-2号、2012039-3号《呼和浩特市挂牌出让国有建设用地使用权成交确认书》，由被告呼市政府及第三人呼市收储中心进行变更且均重新作出成交时间为2014年5月18日的三份《呼和浩特市挂牌出让国有建设用地使用权成交确认书》；2、被告承担本案诉讼费用。事实和理由：原告于2012年9月24日通过公开“招牌挂”的方式竞得2012039-1号、2012039-2号、2012039-3号《呼和浩特市挂牌出让国有建设用地使用权成交确认书》，原告竞得上述地块用于开发建设“名都和景小区”项目，土地成交确认书明确记载宗地现状为净地。成交确认书签订后，因原告摘牌部分土地仍然属于集体所有未利用土地，被告承诺在原告摘牌后，2013年初即可为原告办理完毕未利用地征转手续，不影响原告进行土地的开发建设、融资工作。但后得知因被告的失误，在被告办理挂牌前的土地定性问题，未发现被告公开拍卖的土地中未完成征转手续的部分土地是宜林地，导致原告摘得的地块需要重新办理征转手续。直至2014年4月18日，新城区政府出具《关于呼和浩特市人民政府2013年度第五十批次中心城市农用地转用和土地征收（新城区）方案“两公告、一登记”的情况报告》（新征土发【2014】4号），该地块国有建设用地全部征转手续才告完成，因此，本次土地办理了“两次两公告一登记”。呼和浩特市新城区人民政府于2015年给被告呼市政府上报《新城区人民政府关于名都和景项目土地手续事宜的请示》，呼市政府至今没有回复，导致原告一直无法行使所有权利，无法享受市政府文件规定的优惠政策，无法办理土地权属证书，无法进行融资，项目一直处于违法状态。被告在出具呼土收储挂2012039-1号、2012039-2号、2012039-3号《呼和浩特市挂牌出让国有建设用地使用权成交确认书》时案涉地块是“毛地”，并非净地，同时将土地性质搞错，原告认为依据《土地管理法》、《闲置土地处置办法》等相关法律规定，被告所实施的行政行为应当变更，按照实际供应净地时间，《成交确认书》应在“两公告一登记”之后，挂牌期间为三十日，因此要求重新作出成交时间为2014年5月18日的《呼和浩特市挂牌出让国有建设用地使用权成交确认书》。因原告交纳的土地出让金是原告定向筹集的，原告向中国长城资产管理公司贷款，并长城公司委托贷款银行呼和浩特市交通银行润宇支行签订《委托代款单项协议》，共向长城公司贷款4.5亿元,约定年利率14%，财物费用5%,由长城公司按照原告的指示按照《土地成交确认书》确定的时间直接支付至被告呼市收储中心账户资金297520000元，按照约定被告应当在原告付款时向原告交付净地，但因被告失误，导致原告损失了利息，无法办理后续土地手续，严重影响房地产开发，该风险和责任应由被告承担。综上所述，被告所实施的行政行为存在错误，应当予以纠正，因被告错误导致原告的合法权益受到侵害，给原告造成直接的经济损失92149687.67元，现原告依据《行政诉讼法》等相关法律规定，依法提起行政诉讼至贵院，请求人民法院依法支持原告的全部诉讼请求。被告呼市政府辩称，一、名都公司并无针对市政府的诉讼请求，市政府不应参与本次诉讼。二、名都公司并未明确诉讼请求中损失为何种损失，属诉讼请求不明确，应予驳回。三、案件超过起诉期限且构成重复起诉，依法应当裁定驳回起诉。（一）《成交确认书》签订时间为2012年9月24日，名都公司起诉超过起诉期限，依法应当裁定驳回起诉；（二）本案构成重复起诉，依法应当裁定驳回起诉。四、人民法院仅能针对行政处罚行为作出变更判决认定，名都公司请求变更《成交确认书》，于法无据，应予驳回。五、名都公司与国土资源局已经签订了《出让合同》，出让合同对成交确认书所载明的内容以及相关前期行为大成一致，双方当事人有关国有建设用地使用权出让的权利、义务均应以其后签订的出让合同为准。六、名都公司在明知存在未利用地情况下向市政府申请用地，风险应由其自身承担。且名都公司早已进行土地开发，地块性质并未对其开发产生影响，其物权要求赔偿其损失。（一）名都公司明知存在0.3761公顷未利用地的情况下向市政府申请用地，对于土地挂牌出让后、未利用地征地手续办理过程中有可能产生的风险应由其自身承担责任，市政府不应承担赔偿责任；（二）2012039-1号地块于2013年8月1日已经开工建设，2012039号地块于2012年11月1日已经开工建设。地块性质并未对其开发建设产生实质性的影响，不应予以赔偿；（三）名都公司至今仍未交清地价款，收储中心较低条件尚未达到，名都公司不存在损失，无权要求赔偿。被告呼市自然资源局辩称，一、出让合同是双方协商一致签订的，任何一方不得随意变更。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十一条规定，中标人、竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》的规定和你单位的申请，原告和答辩人于2014年8月12日签订了地块三的出让合同，2015年11月26日签订了地块二的出让合同，2017年9月26日签订了地块一的出让合同。在签订合同时地上已有违法建筑，双方所签《国有建设用地使用权出让合同》，是在平等自愿的基础上大成的协议，意思表示真实。合同双方应依法履行合同义务，遵守合同约定。二、出让合同约定出让土地起算年限是有政策规定的。为规范土地出让年限起算时点，原国土资源部于2012年9月6日出台《国土资源部关于土地登记的意见》（国土资发【2012】134号），该意见明确规定：“国有建设用地使用权出让年限的起算时点应当依据出让合同的约定确定；合同没有约定或者约定不明确的，按照实际交付土地日期确定，实际交付日期以交地确认书确认的时间为准；对违法用地补办出让手续的，以违法用地处理意见确定的违法行为发生之日起算。”本案双方在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，严格遵循了《国土资源部关于规范土地登记的意见》的规定，变更出让土地使用权年限起算时间点没有依据。三、取得土地的资金须为企业自有资金。在2010年9月21日原国土资源部住房和城乡建设部联合印发《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发【2010】151号），文件通知要求，国土资源主管部门对竞买人参加招拍挂出让土地时，应要求提交竞买（投标）保证金不属于银行贷款、股东借款、转贷和募集资金的承诺书及商业金融机构的资信证明。作为开发企业明知国家规定不允许融资参与竞买土地，仍然融资风险只能自己承担，与合同相对人无关。四、本案是否属于人民法院管辖范围，需要由仲裁委员会认定。本案双方在签订三份《国有建设用地使用权出让合同》时，对于争议解决方式都不一样。在地块一的出让合同中，双方约定解决争议方式是诉讼；在地块二的出让合同中，双方约定解决争议方式是提交北京仲裁委员会仲裁；在地块三的出让合同中，双方约定解决争议的方式是提交呼和浩特市仲裁委员会仲裁。原告在一个诉状中提出针对三个具体行政行为诉请，且三个具体行政行为的争议解决方式全不一致。根据《仲裁法》第五条的规定，争议双方在地块二的出让合同中约定有仲裁协议，本案是否属于法院管辖，需要仲裁认定。因此，原告的诉讼请求依法应予驳回。第三人呼市收储中心述称，一、原告的起诉已超过法定的起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定和《最高人民法院关于适用》第六十四条规定，本案中2012039的三宗土地《成交确认书》签订时间为2012年9月24日。原告签订《成交确认书》时就已经知道成交确认书的内容，并于2016年就2012039-2号《成交确认书》向收储中心提起民事诉讼，可见，原告在2019年才提起的行政诉讼早已超过起诉期限。二、原告的起诉已构成重复起诉。2016年，原告以收储中心为被告，以与本案相同的事实及理由向呼和浩特市新城区人民法院提起民事诉讼，要求收储中心返还利息。这一诉讼请求实质上与本案原告的第二项诉讼请求是一致的。在民事诉讼的过程中，原告主张该成交确认书于2014年4月18日生效，新城区人民法院没有支持。原告对该判决不服，向贵院提起上诉，二审法院依法维持原判。可见，原告此次起诉的诉讼标的与2016年提起的民事诉讼的诉讼标的相同。此次诉讼的诉讼请求已经被前一诉讼的裁判文所包含。因此原告的此次起诉已经构成重复起诉。三、本案三宗土地《成交确认书》中确定的成交时间不属于人民法院可以判决变更的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，只有行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院才可以判决变更。本案中，原告请求变更的土地使用权成交的时间，不属于行政诉讼法中第七十七条所规定的可以由法院判决变更的内容，因此，原告的诉讼请求无事实及法律依据。四、成交确认书确定的成交时间对双方的权利义务不产生实际影响。本案中，原告请求变更成交时间是为了变更地价款的付款日期，以达到减少与其支付地价款产生的违约金的这一根本目的。然而，本案三宗土地成交时间对双方的权利义务并不产生实际影响。虽然三宗地块的《成交确认书》确定成交时间为2012年9月24日，并约定了原告的付款时间及违约责任。但是，原告分别于2014年8月12日、2015年1月26日、2017年9月26日与自然资源局就以上三宗土地签订了三份《建设用地使用权出让合同》，对三宗土地的供地时间，原告的付款时间以及违约责任重新进行了约定。《出让合同》签订后，《成交确认书》的内容已被《出让合同》的约定所取代，双方应当依据《出让合同》的约定行使权力履行义务。双方之前签订的《成交确认书》对双方的权利义务不再有实际影响。而仅具有行政确认和行政许可的法律效果。因此，原告起诉要求变更《成交确认书》中土地成交的时间，没有任何实质意义。五、原告请求赔偿损失无事实及法律依据。收储中心挂牌出让案涉三宗地块的前提是基于原告向市政府提出的申请及市政府会议纪要，原告的申请及市政府的会议纪要均明确对于以上三宗地块先履行挂牌程序，待土地征转完毕后，再履行供地手续。可见，名都公司对于土地先行挂牌出让，后办理征转手续的事实是明知且认可的。根据原告与自然资源局签订的三份《出让合同》的约定，三宗土地应当交付的时间分别为2017年10月16日之前、2015年12月25日之前及2014年8月7日之前。事实上，原告早在2013年5月之前就已经对三宗土地整体动工建设。根据《出让合同》的约定，三宗土地交付地价款的时间分别为2012年10月23日及2013年9月24日之前，然而原告直到2019年7月30日才交清2号地的地价款，欠付的违约金至今未交；1号地至今仍欠约1.4亿元地价款及相应的违约金未交。可见，原告无法办理后续土地手续的原因是其违约行为所导致的，因此原告无权主张赔偿损失。综上所述，原告的起诉无任何事实及法律依据，请求贵院依法予以驳回。本院认为，一、关于《呼和浩特市挂牌出让国有建设用地使用权成交确认书》的性质。依照《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号）的答复意见，本案中原告名都公司与第三人呼市收储中心签署2012039-1号、2012039-2号、3、2012039-3号三份《呼和浩特市挂牌出让国有建设用地使用权成交确认书》的行为，属行政行为。二、关于名都公司起诉是否超过起诉期限的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”本案中依据原被告提供的证据可以确定，原告名都公司与第三人呼市收储中心签署2012039-1号、2012039-2号、3、2012039-3号三份《呼和浩特市挂牌出让国有建设用地使用权成交确认书》，签订的时间为2012年9月24日。即从2012年9月24日原告名都公司就知道上述三份《成交确认书》的行政行为内容，作出上述三份《成交确认书》的行政机关未告知其起诉期限，截止到2014年9月24日已满2年期限。2016年原告名都公司与第三人呼市收储中心建设用地使用权纠纷一案向呼和浩特市新城区法院提起民事诉讼，但不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。故原告名都公司的起诉超过法定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，裁定如下：驳回原告内蒙古名都房地产开发有限责任公司的起诉。案件受理费50元（已缴），退还内蒙古名都房地产开发有限责任公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长 周 燕审 判 员 任艳芳人民陪审员 米国方 二○一九年十二月六日书 记 员 李学婷