云南省大理白族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2019)云29行初36号原告大理旭城建筑建材开发有限公司，住所：云南省洱源县茈碧湖镇中炼下中村，统一社会信用代码：91532930064253533N。法定代表人杨登云，董事长。委托代理人崔明杰，北京吴少博律师事务所律师，一般授权代理。被告洱源县人民政府，住所：云南省洱源县茈碧湖镇行政办公区施滉路**。法定代表人丁洪涛，县长。出庭负责人朱国荣，副县长。委托代理人李四涛，云南善律律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人徐飞，洱源县司法局干部，一般授权代理。原告大理旭城建筑建材开发有限公司（以下简称“大理旭城公司”）因要求确认被告洱源县人民政府环保行政处罚违法一案，本院于2019年6月20日受理后，于同日向被告洱源县人民政府送达应诉通知书和起诉状副本，于同年10月23日公开开庭审理了本案。原告大理旭城公司的法定代表人杨登云及委托代理人崔明杰，被告洱源县人民政府朱国荣副县长及委托代理人李四涛、徐飞到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议并报经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。原告大理旭城公司诉称，请求确认被告洱源县人民政府责令关停原告企业的行为违法。主要事实和理由：原告在洱源县××下××村依法设立，投资建有一条利用固体废弃物生产新型环保砖的隧道窑生产线，以生产、销售环保砖为主要业务。从2018年6月21日开始，被告以非煤矿山整治以及保护洱海为由，责令关停原告企业，并且至今一直不允许原告恢复生产经营。原告认为被告责令关停原告企业的行政行为违法，理由如下：一、被告责令关停原告企业，没有任何事实和法律依据。原告企业依法成立，办理了相关环保手续，于2013年3月12日获得大理州环保局的环评批复文件，于2016年12月19日获得大理州环保局的竣工环保验收批复。生产过程中，原告达标排放，并无任何违反环保法律法规的行为。根据《中华人民共和国环境保护法》第六十条的规定，只有当生产单位超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物，情节严重的，县级人民政府才能责令停产停业。二、被告为应付中央环保督察，采用“一刀切”方式责令关停原告企业的行政行为违法。2018年6月，中央第六环境保护督察组进驻大理，云南省委、省政府领导责成大理州委、州政府要严肃全面排查非煤矿山，坚决杜绝违法开采和生产行为。被告紧急开展洱源县非煤矿山整治行动，洱源县国土局副局长2018年6月20日电话通知原告负责人，要求原告停止生产。洱源县人民政府副县长、洱源县国土局副局长2018年6月21日上午到原告公司，强行要求停火停电停产，并且要求把原告公司内所有成品砖清运离厂，原告企业被拉闸停电停火。当天，副县长和国土局副局长称停产只是暂时的，等中央环保督察组离开后就可以恢复生产。洱源县安监局局长一行2018年6月25日到原告企业，要求原告把窑炉内的所有砖坯清理干净，并称窑炉内有半成品，怀疑原告仍在生产，到时他们无法向中央环保督察组解释，并告知原告如果不服从命令，可以把砖厂挖掉。原告窑炉内的40余万块砖坯被清理完毕后，给原告造成直接经济损失达15万余元。三、从2018年6月至今，原告多次向被告洱源县人民政府的相关行政主管部门申请恢复生产，但被告洱源县人民政府一直未同意，导致原告企业一直停产至今。原告为证明其主张的事实，提交以下证据：1.营业执照，拟证明原告与本案有利害关系，有权提起本案诉讼。2.大理州环保局《关于的批复》、大理州环保局《关于固废利用制新型环保砖竣工环境保护验收的批复》、洱源县环保局《关于固体利用制新型环保砖建设项目竣工环境保护验收的审查意见》、大理州环境监察支队《建设项目试生产前环保设施执行“三同时”》情况环境监察报告表、《企业事业单位突发环境事件应急预案备案表》，拟证明原告依法取得环评批复文件，通过了竣工环保验收，依法办理了环保手续，属于合法生产，没有违反环保法律法规，不应以环境保护为由被违法关停。3.洱源县重点监控企业双随机抽查结果信息公开表（2019年第一季度）、洱源县人民政府关于关闭非煤矿山的公告，拟证明被告的政府官网显示原告不在关闭非煤矿山名单之中，但被告以非煤矿山整治为由关停原告企业。4.中国环境报道2篇，拟证明被告为了应付中央环保督察组检查，于2018年6月开始进行洱源县非煤矿山整治，并且以“一刀切”的方式关停了原告企业。5.现场照片，拟证明被告责令关停原告企业，并要求原告清理窑炉。6.视频录音及视听资料说明书，拟证明被告2018年6月25日派下属单位安监局到原告厂房检查，安监局局长声称若原告企业生产，就要强拆。7.现场检查记录复印件一份，拟证明被告2018年6月25日以非煤矿山整治为由，关停原告企业后，其所成立的非煤矿山排查整治专项行动工作组的工作人员于当天到原告企业检查关停情况，并告知原告及时清运坯砖和成品砖,责令原告停止一切与生产相关的活动，同时要求企业拉闸断电。8.洱源县环境监察大队现场检查（勘察）笔录复印件一份，拟证明原告因非煤矿山整治从2018年6月被停产至今，被告要求原告未经行政许可，不得擅自投入生产，原告企业并不是因为其他原因而关停。9.原告申请证人杨某出庭作证，证人证实2018年6月底，证人到原告公司拉砖，看见砖厂门口停着一辆公务用车；证人开某经过原告办公室时，听到办公室里有人说“已经让你们停产了，车间的工作人员和产区设备为什么还没有撤离”。被告洱源县人民政府辩称，一、被告没有强制责令关停原告的砖厂。2018年6月，中央第六环境保护督察组对大理州开展环境保护督察“回头看”下沉督察后，大理白族自治州人民政府于2018年6月25日下发《关于彻底完成洱海流域57个非煤矿山关停整改工作的通知》，要求被告在内的各县市人民政府全面彻底共关闭57个非煤矿山，采取断水、断电、断路、拦网、砌墙等措施立即封停矿山，同时在矿区醒目位置设置非煤矿山关闭的标识牌。原告经营的砖厂不在关停非煤矿山的名单之中，被告并未对原告进行过强制关停，也没有下发过任何对该公司关停的书面文件，更未在醒目位置设置非煤矿山关闭的标识牌。二、原告至今不能继续生产，是因为该厂没有办理正常生产经营应该办理的各种证照，不符合行政主管部门的生产要求。其主要原因：1.原告至今没有办理固废利用新型环保砖建设项目的水土保持方案许可手续。洱源县水务局2018年8月3日受理原告的《洱源县固废利用制新型环保砖建设项目水土保持方案可行性研究报告书》后，技术评审的专家提出了相关评审意见，原告至今没有按照评审意见修改、报送可行性研究报告，没有完成固废利用制新型环保砖建设项目水土保持方案许可手续。2.2018年3月1日，原告因使用未经定期检验的特种设备，违法生产经营，被洱源县市场监督管理局罚款10000元；2018年7月30日，原告因生产销售质量不合格的红砖，被洱源县市场监督管理局罚款10000元。3.原告的云南省新型墙体材料产品认定书于2017年3月31日到期后，没有继续办理相关产品认定，不能继续生产该种新型墙体材料。4.原告没有办理建设用地相关手续，非法占用农用地面积较大，洱源县自然资源公安局于2016年9月30日以原告非法占用农用地立案侦查。综上所述，原告的诉讼请求无事实及法律依据，请求依法驳回。本院于2019年6月21日向被告送达举证通知书后，被告在法定举证期限届满后，于2019年7月18日提交相关证据。原告认为被告举证已经超过法定举证期限，拒绝质证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，本院视为被告没有相应证据。被告对原告提交证据的质证意见，1.被告对原告营业执照的三性无异议。2.对大理州环保局《关于的批复》、大理州环保局《关于固废利用制新型环保砖竣工环境保护验收的批复》、洱源县环保局《关于固体利用制新型环保砖建设项目竣工环境保护验收的审查意见》、大理州环境监察支队《建设项目试生产前环保设施执行“三同时”》情况环境监察报告表、《企业事业单位突发环境事件应急预案备案表》的三性无异议，但对证明方向有异议，认为原告虽然取得相关批文，但被告未对原告作出责令停产的行政行为。3.对洱源县重点监控企业双随机抽查结果信息公开表的三性无异议，但对证明方向有异议，不能证明原告是被关停企业，原告属于重点监测企业;洱源县人民政府关于关闭非煤矿山的公告与本案无关联性。4.中国环境报道与本案无关联性。5.现场照片没有拍摄时间、地点，对三性不认可，无法证明原告主张的证明方向。6.视频录音及视听资料说明书与本案无关联性，不认可证明方向。7.现场检查记录的三性及证明方向均不认可。8.对洱源县环境监察大队现场检查（勘察）笔录的三性认可，但是洱源县环境监察大队行政执法，与被告无关。9.证人杨某与原告有利害关系，对证人证言的真实性有异议。本院对原告提交的证据认证如下：1.营业执照，真实合法，被告无异议，予以采信。2.对大理州环保局《关于的批复》、大理州环保局《关于固废利用制新型环保砖竣工环境保护验收的批复》、洱源县环保局《关于固体利用制新型环保砖建设项目竣工环境保护验收的审查意见》、大理州环境监察支队《建设项目试生产前环保设施执行“三同时”》情况环境监察报告表、《企业事业单位突发环境事件应急预案备案表》的真实性、合法性予以采信，证明方向和关联性不予采信。3.对洱源县重点监控企业双随机抽查结果信息公开表、洱源县人民政府关于关闭非煤矿山的公告的真实性、合法性予以采信，证明方向和关联性不予采信。4.对中国环境报道的关联性不予采信。5.现场照片无拍摄人员、拍摄时间和地点的记录，对其真实性、证明方向不予采信。6.视频录音及视听资料说明书与本案无关联性。7.第7、8组证据现场检查记录、洱源县环境监察大队现场检查（勘察）笔录，被告对真实性有异议，但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条的规定，应由被告负有举证责任。因被告未举证，原告主张的证明方向本院予以采信。8.证人杨某的证言无其他证据印证，不予采信。经原告大理旭城公司、被告洱源县人民政府举证、质证，结合本院确认合法有效的证据，本院确认案件事实为：2018年6月，中央第六环境保护督察组对大理州开展环境保护督察“回头看”下沉督察后，大理白族自治州人民政府于2018年6月25日下发《关于彻底完成洱海流域57个非煤矿山关停整改工作的通知》，要求被告在内的各县市人民政府全面彻底关闭57个非煤矿山，采取断水、断电、断路、拦网、砌墙等措施立即封停矿山，同时，在矿区醒目位置设置非煤矿山关闭的标识牌。原告不在关停的57个非煤矿山范围。2018年6月25日，洱源县非煤矿山排查整治专项行动工作组的执法人员到原告公司进行检查所作的《现场检查记录》载明：“我们是洱源县非煤矿山排查整治专项行动工作组的执法人员，现依法对你单位进行检查……检查情况:1.检查当日，发现该公司堆土场上有土，石破碎系统（破碎机、皮带运输机若干、上料台、卸料台等）正在建设。2.检查当日，发现该公司生产用电尚未断开，有共计8个工人正在检修机器设备，有1台三相电机正在运转（旁边有3个工人）。3.检查当日，发现该公司砖窑内有近20万块砖生坯，外面卸成品砖红砖台上有近2万块次品红砖堆积，未按相关通知要求及时清运走。根据以上情况，现责令你公司立即停止一切与生产有关的机器设备检修活动，通知电力部分立即拉闸断电，立即清运第3块内容……”。2019年3月25日,洱源县环境监察大队到原告公司进行检查时所作的《洱源县环境监察大队现场检查(勘察)笔录》载明：“……三、污染防治设施现场检查情况：1.现场检查时该公司未在生产，于2018年6月15日因非煤矿山排查整治停产至今……四、监察要求：未经行政许可，不得擅自投入生产……”。综上所述，被告虽未对原告作出过责令停产的行政处罚决定或通知，但对原告事实上已实施了责令停产的行政行为。本院认为，原告大理旭城公司认为被告洱源县人民政府对其砖厂实施责令停产违法，提起本案诉讼，要求人民法院确认该行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（一）项之规定，本案属于人民法院行政诉讼受案范围。原告系被诉行政行为的相对人，是本案适格原告；被告系被诉行政行为的行政主体，是本案适格被告。根据原、被告的诉辩主张，本案的争议焦点是：1.被告是否实施了责令原告停产的行政行为；2.被告如果实施了责令原告停产的行政行为，该行政行为是否合法。一、关于被告是否实施了责令原告停产的行政行为的问题。本院认为，洱源县非煤矿山排查整治专项行动工作组系被告为完成专项行动工作而设立的下属行政管理机构。原告提交的洱源县非煤矿山排查整治专项行动工作组2016年6月25日的《现场检查记录》、洱源县环境监察大队2019年3月25日的《现场检查（勘察）笔录》，证明了被告对原告事实上实施了责令停产的行政行为。庭审中，被告亦认可原告有停产的事实，但辩称原告至今不能继续生产，是因为该厂没有办理正常生产经营需要办理的各种证照，不符合行政主管部门的生产要求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条“原告可以提供证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”的规定，被告依法应当对自己没有责令原告停产负有举证责任，由于被告未履行举证责任，本院确认被告对原告实施了责令停产的行政行为。二、关于被告责令原告停产的行政行为是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定“行政处罚的种类：（四）责令停产停业；”第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十一条规定“行政机关作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十四条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人的申辩而加重处罚。”本案，被告洱源县人民政府责令原告停产之前，未履行告知行政处罚的事实、理由、依据以及原告依法享有的权利，亦没有保障原告的陈述权和申辩权，故被告责令原告停产的行政行为违法。综上所述，原告大理旭城公司的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持；被告洱源县人民政府的答辩意见，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条，《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第三十条、第三十一条、第三十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：被告洱源县人民政府责令原告大理旭城建筑建材开发有限公司停产的行政行为违法。案件受理费50元，由被告洱源县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长 鲍 强审判员 段蓉晖审判员 杨明珠二〇一九年十二月十二日书记员 左 羚