山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁03行终289号 上诉人（原审原告）刘志福，男，1979年9月8日出生，汉族，现住山东省青岛市。 被上诉人（原审被告）淄博市张店区市场监督管理局（原淄博市张店区食品药品监督管理局），统一社会信用代码11370303MB286227X7。住所地：淄博市张店区西五路十七中北街6号。 法定代表人刘华，局长。 委托代理人冯晓玲，山东言博律师事务所律师。 委托代理人苗雨，山东言博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市张店区人民政府，统一社会信用代码11370303004217004C。住所地：淄博市张店区新村西路226号。 法定代表人王学刚，区长。 委托代理人田学锋，淄博市张店区司法局工作人员。 委托代理人王涛，淄博市张店区司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）淄博商厦股份有限公司，统一社会信用代码91370300164268505X。住所地：淄博市张店区金晶大道125号。 法定代表人王亮方，董事长。 委托代理人王亚斐，淄博商厦股份有限公司工作人员。 上诉人刘志福因与被上诉人淄博市张店区市场监督管理局、淄博市张店区人民政府、淄博商厦股份有限公司投诉举报情况告知及行政复议一案，不服山东省淄博市张店区人民法院（2019）鲁0303行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年7月8日，原告刘志福在第三人下属的淄博商厦综合超市购买一包生产日期为2018/5/23的“贤哥大片面筋”，此产品标签标识有“配料：……丙酸钙、脱氢乙酸钠、阿斯巴甜(含苯丙氨酸)……”等内容。原告认为其属于超范围使用食品添加剂的违法行为，故通过挂号信向原张店区食品药品监督管理局进行举报，并请求对举报人进行奖励。原淄博市张店区食品药品监督管理局于2018年7月18日接到原告举报函后，次日作出淄张食药投受字[2018]第23号《投诉举报部分受理通知书》并送达原告。针对原告举报的问题，淄博市张店区食品药品监督管理局进行了调查处理，查明“贤哥大片面筋”产品系由河南省禹州市郭连镇南方食品厂生产，第三人于2018年1月2日起，分5次从淄博永润商贸有限公司购进180袋，产品货值756元，违法所得141.25元。在调查过程中，第三人提交了涉案食品供货商和生产商资质证照、出厂检验报告、涉案食品第三方检验报告、涉案食品购货清单、进货查验记录表、涉案产品销售明细等。对于涉案产品质量问题，淄博市张店区食品药品监督管理局委托山东博锐检验检测公司对涉案食品同批次产品进行监督抽检，检测结果显示其脱氢酸及其钠盐(以脱氢乙酸计)0.189g/kg、阿斯巴甜(含苯丙氨酸)1.15g/kg，不符合《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)的要求；但符合《河南省地方标准调味面制品》(DB41/T515/2007)4.5规定的脱氢酸及其钠盐(以脱氢乙酸计)最大使用量为0.5g/kg、阿斯巴甜(含苯丙氨酸)1.7g/kg标准规定。检测丙酸及其钠盐、钙盐项目虽符合《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)要求，但与产品标签内容不符。基于上述情形，淄博市张店区食品药品监督管理局于2018年12月13日对第三人的行为作出(张)食药监食免罚[2018]SZ016号《免予行政处罚决定书》，认为其行为构成违法，并责令其整改，但依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条规定，可以免予处罚。2018年12月24日，淄博市张店区食品药品监督管理局作出《投诉举报情况告知书》，将办理结果书面反馈原告。原告不服于2018年1月9日向被告淄博市张店区人民政府邮寄行政复议申请书，被告淄博市张店区人民政府于2019年1月11日收到该复议申请后作出《行政复议申请受理通知书》及《提出行政复议答复通知书》。被告淄博市张店区人民政府于2019年3月7日作出张政复[2019]2号《行政复议决定延期通知书》，内容载明：延期至4月8日前作出行政复议决定，并送达至原告刘志福及淄博市张店区食品药品监督管理局。被告淄博市张店区人民政府于2019年4月2日作出张政复[2019]2号《行政复议决定书》，维持淄博市张店区食品药品监督管理局作出的《投诉举报情况告知书》关于刘志福投诉举报事项的处置决定，并于2019年4月5日送达淄博市张店区食品药品监督管理局，于2019年4月8日邮寄送达原告。现原告不服，提起本诉。另查明，因机构改革，原淄博市张店区食品药品监督管理局与其他机关合并，成立淄博市张店区市场监督管理局。 原审法院认为，就《投诉举报情况告知书》的内容而言，其即有对被告受理原告投诉举报后，对第三人存在问题的调查核实及问题性质认定处理的表述，也有对原告是否能够获得奖励等经济利益的答复。而原告是否能够获得奖励，则是以对第三人如何处理为前提。因此，在确认原告可以针对此告知书提起行政诉讼的前提下，是否应撤销此告知书，则取决于告知书中注明的对第三人免予行政处罚是否有事实和法律依据，及根据前述情形作出的不予奖励答复是否适当。首先，从被告提交的证据可看出，在淄博市张店区食品药品监督管理局对第三人调查过程中，第三人提交了涉案食品供货商和生产商资质证照、出厂检验报告、涉案食品第三方检验报告、涉案食品购货清单、进货查验记录表、涉案产品销售明细等，此情形表明，第三人在采购食品时，已履行了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定的“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明”义务。由于涉案食品出厂检验报告及食品生产地的质检部门出具的产品检验报告皆为合格，虽然其检验标准采用的是《河南省地方标准调味面制品》(DB41/T515/2007)的规定，但第三人作为食品经营者，从《中华人民共和国食品安全法》中对食品生产者和经营者不同的要求可看出，经营者的注意义务要低于生产者，在生产者提供了完备的合格证明文件后，其完全可能相信所购食品符合食品安全标准。而食品安全法第四十二条规定的食品安全全程追溯制度，也更体现出在食品安全方面，法律更注重规制产生食品安全问题的源头。因此，被告根据其查清的事实，在《投诉举报情况告知书》中确认了原告举报的第三人经营超范围使用食品添加剂的违法行为存在，又基于第三人“有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，且如实说明了进货来源”的情形，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定，作出免予对第三人的行政处罚决定，是符合法律规定的。其次，虽然《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条规定了对查证属实的举报，给予举报人奖励，但并没有规定具体奖励办法。而在本市范围内具有规范效力的《淄博市食品药品安全举报奖励办法》，其第七条明确注明了给予奖励必须符合“查证属实作出行政处罚或者刑事判决的”之条件。故在前述的已免予对第三人的行政处罚的情况下，淄博市张店区食品药品监督管理局答复原告不给予其奖励亦是有依据的。再从作出被诉行政行为的程序来看，淄博市张店区食品药品监督管理局在收到原告举报材料后，于次日受理，对第三人的违法行为进行了现场检查、询问等调查工作，又委托检验检测机构进行监督抽检，于2018年12月13日依法向第三人作出(张)食药监食免罚[2018]SZ016号《免予行政处罚决定书》，并于2018年12月24日作出《投诉举报情况告知书》，将办理结果书面反馈原告。其程序符合《食品药品投诉举报管理办法》第十五条“食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定……”第十九条“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人。”第二十条“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。……下列时间不计算在投诉举报办理期限内：（二）投诉举报承办部门办理投诉举报过程中因检验检测、鉴定、专家评审或者论证所需时间；（三）其他部门协助调查所需时间。”的规定。被告淄博市张店区人民政府在行政复议过程中依法履行了受理、调查、延期、作出决定等各项程序，从实体认定及程序均无不当之处。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘志福的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告刘志福负担。 宣判后，原审原告刘志福不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销原判；2、撤销被上诉人淄博市张店区市场监督管理局2018年12月24日做出的《投诉举报情况告知书》，责令其重新予以答复；3、撤销被上诉人淄博市张店区人民政府做出的张政复【2019】2号行政复议决定书，并判令重做；4、两被上诉人承担本案一、二审诉讼费。事实及理由：原审认定事实不清，适用法律错误。原审中，上诉人已阐明所举报的违法食品被上诉人淄博市张店区市场监督管理局作出免予行政处罚的决定不合法。首先，被上诉人淄博市张店区市场监督管理局自受理上诉人投诉举报，通过检测也证明所举报违法食品不合格，近4个月时间，最后做出第三人履行了进货查验义务，免予处罚的枉法决定。而原审判决裁判为：两被上诉人各项程序，实体认定及程序均无不当之处。明显错误。原审中，被上诉人淄博市张店区市场监督管理局所提交涉案食品的检测报告和出厂检验报告，不是同批次法定机构出具，并且出厂检验报告的检验依据的标准非国标GB2760。而在判决中却认为出厂检验报告和产品检验报告皆为合格。根据法律规定第三人在经营涉案产品时应当履行《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条、《产品质量法》第三十三条，《食品安全法》第四条、四十四条、四十七条规定的自查自改义务、第五十三条第四款规定的批发销售记录义务、第五十四条第一款规定的贮存和定期检查清理义务规定的法定职责。对其生产经营食品的安全负责，依照法律法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，对社会和公众负责。第三人作为专业销售者，根据法律规定应当配备食品安全管理人员，掌握食品安全知识，应当知悉食品安全标准相关规定，且有义务对其销售的食品是否符合食品安全标准进行认真审查。因为该涉案产品的违法行为不是内在需通过检测才可确定的违法行为，已明示在产品外包装。如果第三人履行了进货查验义务，通过外部查验、查阅相关的法律法规和食品安全标准就可以确定其违法行为，完全可以杜绝上述违法食品的流通。并且在山东省市场监督管理局做出的“鲁市监食检特字【2019】215号关于调味面制品抽检判定依据的通知”中明确了DB41/T515/2007标准未在国家卫计委备案，是否违法的判定依据依食药监办科函【2017】748号为准。因此不能说明第三人履行了进货查验义务。再者，被上诉人淄博市张店区人民政府作为行政执法机关的监管部门和从事法制工作的政府部门，审查复议的时候却对被上诉人淄博市张店区市场监督管理局的违法行为视而不见，未予实体审查，没有依法履行监督纠错的职能。 被上诉人淄博市张店区市场监督管理局答辩称，我局对上诉人举报事项的处理程序合法，没有侵犯上诉人的合法权益。原淄博市张店区食品药品监督管理局12331投诉举报受理中心于2018年7月16日受理上诉人邮寄的鲁青申举(2018)294号《举报函》，于2018年7月19日向上诉人作出淄张食药投受字(2018)第23号《投诉举报部分受理通知书》，受理程序符合《食品药品投诉举报管理办法》第十五条之规定。我局于2018年10月10日向上诉人书面告知已对第三人淄博商厦股份有限公司进行立案查处的初步办理结果;于2018年12月3日向上诉人告知因其举报已进入一般行政处罚案件办理程序，需继续延长办理期限，将在案件办结后向其告知最终办理结果，于2018年12月24日作出投诉举报情况告知书，向上诉人告知最终办理结果，以上办理程序符合《食品药品投诉举报管理办法》第二十条的相关规定。二、上诉人不是免予处罚这一具体行政行为的相对人或相关人，其起诉之诉因与诉讼请求没有因果关系，应当改判裁定驳回起诉。上诉人是投诉举报情况告知这一具体行政行为的相对人，被诉告知书已经明确向上诉人告知了其举报事项的办结结果:第三人违法事实成立，免予行政处罚及理由和依据;上诉人的诉求不符合奖励条件，我局不予奖励及理由和依据等。我局将调查结果告知上诉人后，因举报而发起的行政行为至此已经完成。上诉人的诉讼请求是“撤销2018年12月24日作出的投诉举报情况告知书，责令重新答复”，但是上诉人的事实与理由却对是否应对第三人作出行政处罚进行长篇大论，明显与被诉行政行为无关。上诉人并非免予处罚这一具体行政行为的相对人或相关人，且与该行政行为没有法律上的利害关系，上诉人不是本案适格的诉讼主体。三、被诉告知书没有对上诉人设定新的权利义务，亦未对其合法权益明显产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。被诉告知书的内容是对投诉处理情况的客观描述，以及向上诉人告知不符合奖励条件的理由和依据。该告知行为并未重新设立、变更上诉人的权利义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。无论我局对第三人作出的行政处罚决定正确与否，均不会对上诉人的合法权益产生实际影响，被诉告知书对上诉人来说并无诉的利益。二审法院应撤销原审判决，并径行驳回起诉。四、我局依法履行了法定职责，对第三人作出的《免予行政处罚决定书》符合法律规定。2018年7月18日，我局收到上诉人的鲁青申举(2018)294号《举报函》。针对第三人的违法行为，我局进行了调查处理。经查，“贤哥大片面筋”产品是淄博商厦有限责任公司从淄博永润商贸有限公司购进的，自2018年1月2日起，分5次共购进180袋，进价3.402元/袋，售价每袋4.2元，售出177袋，其他3袋在超市内丢失。产品货值金额756元，违法所得141.25元。第三人经营的“贤哥大片面筋”产品标签标识“配料 丙酸钙、脱氢乙酸钠、阿斯巴甜(含苯丙氨酸)……”其中，经检测脱氢乙酸及其钠盐(以脱氢乙酸计)、阿斯巴甜(含苯丙氨酸)项目不符合《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)要求;经检测丙酸及其钠盐、钙盐(以丙酸计)项目检验结果为＜0.03gkg(未检出)，虽然丙酸及其钠盐、钙盐(以丙酸计)项目符合《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)要求，但上述产品中实际未检出丙酸及其钠盐、钙盐(以丙酸计)项目与产品标签内容不符。第三人在已无产品库存的情况下，主动联系厂家提供产品供我局抽检，且涉案产品中食品添加剂的使用情况本身在全国范围内有争议，属非常专业的食品知识。第三人在进货查验中严格履行了食品安全法规定的进货查验等义务，并查验留存了涉案产品的同批次出厂检验报告及第三方检测机构出具的《检验报告》，有充分证据证明第三人不知道所采购的食品不符合食品安全标准，且如实说明了进货来源。符合《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚”的规定。因此，我局对第三人的上述违法行为免予处罚。我局于2018年12月13日依法向第三人作出(张)食药 监食免罚(2018)SZ016号《免予行政处罚决定书》。2018年12月24日，我局作出《告知书》，将办理结果书面反馈上诉人，我局已依法履行了法定职责。综上，应当依法改判驳回上诉人的起诉或维持原判。 被上诉人淄博市张店区人民政府答辩称，我机关认定事实清楚、适用法律正确。《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明，食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。本案被上诉人淄博市张店区市场监督管理局对本案第三人调查过程中，第三人提交了涉案食品供 货商和生产商资质证照、出厂检验报告、涉案食品第三方检验报 告、涉案食品购货清单、进货查验记录表、涉案产品销售明细等。 上述证据能够证明第三人履行了进货查验义务以及进货来源，且 第三人提交了涉案食品出厂检验报告以及许昌市质量技术监督检验测试中心检验报告，可以证明第三人不知道所采购食品不符 合食品安全标准。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三 十六条规定，被上诉人淄博市张店区市场监督管理局对第三人销 售涉案食品的行为免予行政处罚并无不当。二、我机关作出行政复议行为程序合法，我机关于2019年1月11日收到上诉人的行政复议申请并依法受理，被上诉人淄博市张店区市场监督管理局于2019年1月22日提交答辩意见及证据材料，我机关于2019 年3月7日延期至4月8日前作出行政复议决定，于2019年4 月2日作出张政复(2019)2号行政复议决定书，于2019年4月5日送达被上诉人淄博市张店区市场监督管理局，于2019年4月8日邮寄送达上诉人，我机关履行了受理、决定、送达等程序，符合《行政复议法》关于案件办理程序的规定。请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人淄博商厦股份有限公司二审中未提交答辩意见。 二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。第一百三十六条规定，食品经营者履行了进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚。本案中，被上诉人淄博市张店区市场监督管理局收到上诉人邮寄的鲁青申举(2018)294号《举报函》后，经调查认定：淄博商厦股份有限公司经营的“贤哥大片面筋”应按照强制性国家标准GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》分类归属“方便米面制品”不得使用脱氢乙酸及其钠盐，丙酸及其钠盐、钙盐，阿斯巴甜(含苯丙氨酸)。经检测，涉案产品的脱氢乙酸及其钠盐(以脱氢乙酸计)、阿斯巴甜(含苯丙氨酸)项目不符合《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)要求，构成经营超范围使用食品添加剂的食品的违法行为;涉案产品的丙酸及其钠盐、钙盐(以丙酸计)项目检验结果为＜0.03g/kg(未检出)，虽然丙酸及其钠盐、钙盐(以丙酸计)项目符合《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)要求，但涉案产品中实际未检出丙酸及其钠盐、钙盐(以丙酸计)成分，与产品标签内容不符，构成经营标签不符合食品安全法规定的食品的违法行为。但被上诉人淄博市张店区市场监督管理局对被上诉人淄博商厦股份有限公司调查过程中，淄博商厦股份有限公司提交了采购商品时索取的供货商和生产商资质证照、出厂检验报告以及许昌市质量技术监督检验测试中心检验报告，如实记录并保存了相关凭证，且如实说明了进货来源，符合上述法律规定的免予处罚条件。因此，被上诉人淄博市张店区市场监督管理局于2018年12月24日作出《投诉举报情况告知书》，告知上诉人对被上诉人淄博商厦股份有限公司作出免予行政处罚的决定并无不当。《淄博市食品药品安全举报奖励办法》第七条规定，举报奖励应当同时符合下列条件：。（三）举报情况经有关部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者作出刑事判决的。故在前述已免予对淄博商厦股份有限公司行政处罚的情况下，被上诉人淄博市张店区市场监督管理局告知上诉人其举报不符合奖励条件不予奖励亦无不当。被上诉人张店区人民政府履行了受理、调查、作出、送达等程序，依据查明的事实作出张政复【2019】2号行政复议决定书符合法律规定。 上诉人主张被上诉人淄博商厦股份有限公司未完全履行进货查验义务，被上诉人淄博市张店区市场监督管理局作出免予行政处罚的决定不合法，因被上诉人淄博商厦股份有限公司作为食品经营者已经依据《中华人民共和国食品安全法》第五十三条的规定，履行了相关查验手续，尽到注意义务，故上诉人的上述主张，本院不予支持。被上诉人淄博市张店区市场监督管理局主张被诉告知行为并未重新设立、变更上诉人的权利义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对此，本院认为，就涉案《投诉举报情况告知书》的内容而言，既有对被上诉人受理上诉人投诉举报后，对淄博商厦股份有限公司存在问题的调查核实及问题性质认定处理的表述，也有对上诉人是否能够获得奖励等经济利益的答复，而对上诉人是否能够获得奖励等经济利益的答复与上诉人具有利害关系，属于人民法院行政诉讼的受案范围，对被上诉人淄博市张店区市场监督管理局的上述主张，本院不予采信。 综上，上诉人请求撤销被上诉人淄博市张店区市场监督管理局于2018年12月24日作出《投诉举报情况告知书》及被上诉人张店区人民政府作出的张政复【2019】2号行政复议决定书，并责令重做的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人刘志福负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  张 丽 二〇一九年十二月十七日 法官助理  马继东 书 记 员  王 琼