河南省驻马店市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫17行终262号上诉人(一审原告)张柏松，男，1972年5月8日出生，汉族，住河南省新蔡县。委托代理人杜柏飞，北京本录律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新蔡县自然资源局。住所地：新蔡县开元大道南段。法定代表人马峰，局长。委托代理人武敬仰，男，该局工作人员。委托代理人简振，河南良策律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新蔡县公安局。住所地新蔡县月亮湾街道办事处开元大道中段。法定代表人杜玉坤，局长。委托代理人赵煜华，男，该局工作人员。被上诉人（一审被告）新蔡县城管执法局，住所地新蔡县振兴路南段西侧。法定代表人崔保峰，系该局局长。出庭负责人黎民，男，该局副局长。被上诉人（一审被告）新蔡县月亮湾街道办事处。住所地：新蔡县月亮湾街道兴月路中段路北。法定代表人张宏，主任。委托代理人杨卫华，男，该办事处工作人员。委托代理人曹正，河南问津律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新蔡县人民政府。住所地：新蔡县新正路中段。法定代表人申保卫，县长。委托代理人陈俊言，男，新蔡县人民政府工作人员。上诉人张柏松因行政强制及行政复议一案，不服河南省正阳县人民法院（2019）豫1724行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人张柏松及其委托代理人杜柏飞，被上诉人新蔡县自然资源局的委托代理人武敬仰、简振，被上诉人新蔡县公安局的委托代理人赵煜华，被上诉人新蔡县城管执法局出庭负责人黎民，被上诉人新蔡县月亮湾街道办事处的委托代理人杨卫华、曹正，被上诉人新蔡县人民政府的委托代理人陈俊言到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，原告张柏松系新蔡县月亮湾街道办事处七里朱村四里阁村民，于2018年7月23日以新蔡县城乡规划局、新蔡县公安局、新蔡县城管执法局、新蔡县月亮湾街道办事处为被申请人，通过EMS快递于2018年7月26日向被告新蔡县人民政府申请复议，要求确认该四被申请人联合强制拆除其位于河南省新蔡县月亮湾办事处七里朱村四里阁的店面房屋行为违法。因被告新蔡县人民政府在法定期限内没有向原告作出答复，张柏松于2018年9月21日以被告新蔡县人民政府不履行法定职责为由诉至驻马店市中级人民法院。驻马店市中级人民法院经审理于2019年3月11日作出（2018）豫17行初270号行政判决书，确认被告新蔡县人民政府对张柏松2018年7月6日的行政复议申请不履行法定职责的行政行为违法，并限其于该判决生效之日起六十日内对原告张柏松的行政复议申请作出行政行为。被告新蔡县人民政府遂于2019年7月4日，以新蔡县月亮湾街道办事处为被申请人作出新政复决字[2019]20号行政复议决定书，维持了被申请人新蔡县月亮湾街道办事处实施的事实行为。一审法院认为，本案被告之一新蔡县月亮湾街道办事处是新蔡县人民政府的派出机构，不具有独立承担法律责任的能力，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，新蔡县月亮湾街道办事处实施拆除原告房屋的行为应以新蔡县人民政府为被告，故原告以新蔡县月亮湾街道办事处为被告起诉属主体不适格，且我院亦告知了原告，因本案涉及级别管辖，不能建议原告变更被告，故其起诉依法应予驳回。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定：驳回原告张柏松的起诉。上诉人张柏松不服，上诉称，一审法院认定事实、适用法律错误，依法应当撤销。理由如下：一、上诉人具有提起行政复议的主体资格。河南省人民政府作出的豫政复决[2018]363-367号行政复议决定认定，有关证据材料证明申请人部分房屋由新蔡县城乡规划局联合新蔡县公安局、月亮湾街道办事处实施强制拆除。此后，在驻马店市中级人民法院作出的（2018）豫17行初270号行政判决书亦认定，根据行政复议法第十二条之规定，原告认为其房屋被强制拆除，向新蔡县人民政府提起行政复议，具有提起行政复议的资格。二、一审裁定认为被上诉人月亮湾街道办事处是新蔡县人民政府的派出机构错误。被上诉人新蔡县人民政府在（2018）豫17行初270号开庭审理中明确告知上诉人及法庭：原告以新蔡县城乡规划局、新蔡县公安局、新蔡县城管执法局、新蔡县月亮湾街道办事处为被申请人向其提起行政复议符合法律规定，其系法定的行政复议机关。当然，从本案被上诉人新蔡县人民政府作出的行政复议决定可知：新蔡县人民政府认定被上诉人新蔡县月亮湾街道办事处具有诉讼主体资格，能够独立行使街道办事处的法定职权，对外承担法律责任。被上诉人新蔡县人民政府系将被上诉人新蔡县月亮湾街道办事处作为其派出机关予以认定的。虽然《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机构，但是该法并没有规定县人民政府设立的街道办事处则是其派出机构。因此，一审裁定认为被上诉人月亮湾街道办事处是新蔡县人民政府的派出机构错误。综上，上诉人认为一审裁判认定事实错误，适用法律错误，应当予以纠正。请求撤销一审裁定，指令本案继续审理或提审。被上诉人新蔡县自然资源局答辩称，根据新编办【2019】57号文件，原规划局的职能并入到新蔡县城市管理局，所以自然资源局不是适格的被上诉人。因此，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人新蔡县公安局答辩称，被上诉人没有参与拆迁，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人新蔡县城市管理局答辩称，被上诉人主体不适格，被上诉人没有参与拆迁行为。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人新蔡县月亮湾街道办事处答辩称，涉案房屋属于违章建筑，被上诉人主体不适格，作为县政府派出机构，不具备独立承担法律责任的能力。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人新蔡县人民政府答辩称，一是根据中院生效的裁判文书，被上诉人受理行政复议申请，经调查，上诉人所述的拆除行为系我县月亮湾街道办事处具体实施，该行为系对上诉人临街违反建筑进行的拆除，程序合法，复议决定并无不当。二是正阳县人民法院所认定的事实和适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。另查明，2019年2月2日，《新蔡县机构改革方案》中确定“组建县自然资源局。将县国土资源局的职责，县林业局的职责，县城乡规划局的职责，以及县发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，县水利局的水资源调查和确权登记管理职责，县农业畜牧局的滩涂、湿地资源调查和确权登记管理职责等整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门。县委城乡规划委员会办公室设在县自然资源局。不再保留县国土资源局、县林业局、县城乡规划局。”本院认为，因新蔡县机构改革，原新蔡县城乡规划局职责已由新蔡县自然资源局行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款之规定，新蔡县自然资源局系本案适格被上诉人。本案的争议焦点是本案是否符合级别管辖。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第三款之规定，复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。根据河南省人民政府2018年6月22日作出的豫政复决[2018]363-367号《行政复议决定书》，已认定被上诉人新蔡县城乡规划局联合新蔡县公安局、新蔡县城管执法局、月亮湾街道办事处对上诉人张柏松临街用于经营的部分房屋进行了强制拆除，因此，原新蔡县城乡规划局、新蔡县公安局、新蔡县城管执法局、新蔡县月亮湾街道办事处属于原行政行为机关，应以“就高不就低”原则确定行政诉讼级别管辖。在行政复议程序中，对原行政行为机关的确定，应以复议申请人确定的机关为基础进行甄别，对不适格的被申请人应由复议机关进行审查后作出复议决定。本案中，一审法院将复议被申请人新蔡县月亮湾街道办事处视为新蔡县人民政府的派出机构，原行政行为实施机关系新蔡县人民政府，从而认为不符合行政诉讼级别管辖系适用法律错误，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销河南省正阳县人民法院（2019）豫1724行初53号行政裁定；二、指令河南省正阳县人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审判长  孟令华审判员  马国中审判员  程海龙二〇一九年十二月二十三日书记员  王 淼