浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0604行初80号 原告余钱江，男，1964年11月4日出生，汉族，诸暨市人，住诸暨市。 指定监护人余钱均，男，1969年11月14日出生，汉族，诸暨市人，住诸暨市浣东街道高湖村西湖**，公民身份号码：3306251969********。系余钱江之弟。 委托代理人（特别授权）章仲清，诸暨市法律援助中心指派的诸暨市城关法律服务所法律工作者。 被告诸暨市人民政府浣东街道办事处，统一社会信用代码：1133068173602200X8，住所地诸暨市暨东路**。 法定代表人何宇彬，主任。 出庭行政负责人杨立锋，副主任。 委托代理人（特别授权）陈炯鑫，浙江浣纱律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）戚伟勇，浙江浣纱律师事务所律师。 被告诸暨市自然资源和规划局，统一社会信用代码：11330681MB16866149，，住所地诸暨市暨阳街道东二路** 法定代表人钱光辉，局长。 出庭行政负责人寿张松，副局长。 委托代理人（特别授权）吴华勇、金淼烨，被告单位工位人员。 被告诸暨市农村发展投资有限公司，统一社会信用代码：91330681556190540E，住，住所地诸暨市暨阳街道东旺路**旺大厦）。 法定代表人黄家云，经理。 第三人诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司，统一社会信用代码：91330681775705153L，住所，住所地诸暨市暨阳街道东旺路**div> 法定代表人钱可宇，经理。 原告余钱江诉被告诸暨市人民政府浣东街道办事处、诸暨市自然资源和规划局、诸暨市农村发展投资有限公司，第三人诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司行政协议一案。原告于2019年4月16日向诸暨市人民法院递交起诉状，并申请异地管辖，诸暨市人民法院报请绍兴市中级人民法院指定管辖。绍兴市中级人民法院于2019年5月6日作出行政裁定书，裁定本案由绍兴市上虞区人民法院管辖。本院于2019年6月18日立案，同年6月28日向被告诸暨市人民政府浣东街道办事处（以下简称浣东街道办事处）送达起诉状副本、应诉通知书、证据等材料。本院依法组成合议庭，同年8月1日作出《参加诉讼通知书》，通知诸暨市人民政府土地储备中心、诸暨市农村发展投资有限公司（以下简称农村发展投资公司）为共同被告参加诉讼，通知诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司（以下简称永兴房屋拆迁公司）为第三人参加诉讼。于8月6日分别向诸暨市人民政府土地储备中心、诸暨市农村发展投资有限公司，诸暨市永兴房屋拆迁房屋有限公司送达《参加诉讼通知书》、起诉状副本、应诉通知书、证据等诉讼材料。因诸暨市人民政府土地储备中心系诸暨市自然资源和规划局内设机构，答辩期间由诸暨市自然资源和规划局进行答辩，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，变更诸暨市自然资源和规划局（以下简称自然资源和规划局）为共同被告。本案于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告余钱江的指定监护人余钱均及委托代理人章仲清，被告浣东街道办事处副主任杨立锋、委托代理人戚伟勇，被告自然资源和规划局副局长寿张松、委托代理人吴华勇、金淼烨到庭参加诉讼。被告农村发展投资公司、第三人永兴房屋拆迁公司经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定依法进行缺席审理。本案现已审理终结。 原告余钱江诉称，其系精神残疾三级的残疾人。2011年10月25日，诸暨市浣东街道高湖村村民委员会指定余钱均（余钱江兄弟）为余钱江的法定监护人至今。2018年12月30日，被告浣东街道办事处、第三人永兴房屋拆迁公司与余钱江签订“诸暨市2015年度‘三改’专项行动房屋征收补偿安置补充协议”和“诸暨市2017年度‘三改’专项行动房屋征收补偿安置协议”，上述两协议，均未经余钱江的法定监护人余钱均签字确认。为此提起诉讼，请求：一、依法撤销2018年12月30日被告、第三人与余钱江、余钱亚签订的“诸暨市2015年度‘三改’专项行动房屋征收补偿安置补充协议”和“诸暨市2017年度‘三改’专项行动房屋征收补偿安置协议”。二、本案所产生的费用由被告承担。 原告余钱江举证如下： 1、残疾人证，证明原告余钱江精神残疾三级的事实。经庭审质证，被告浣东街道办事处、自然资源和规划局对证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为只能证明2013年2月份原告有精神残疾，有效期止2014年3月份，现在已无效。同时认为公民有无民事行为能力，应以司法××鉴定结论及民诉法特别程序才能认定。 2、高湖村村民委员会证明二份（2013年8月13日、2016年2月25日的各一份，证明原件在诸暨市人民法院（2017）浙0681民初1603号案件内），证明原告系精神残疾人，于2011年10月25日起指定余钱均为余钱江的监护人至今。经庭审质证，被告浣东街道办事处、自然资源和规划局对上述证明的真实性均无异议，对证明目的有异议。认为原告并未丧失行为能力，签订协议时思维清晰。且原告有一女儿，2016年已满30岁，根据法律规定，其女儿在没有丧失法定能力的情况下是第一顺位的法定监护人。村委的指定监护违反法律规定。余钱亚系原告姐姐，与余钱均系同一序位的监护人。 3、诸暨市2015年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议；4、诸暨市2017年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议。证明与余钱江签订协议违反法律规定。上述证据，经庭审质证。被告浣东街道办事处、自然资源和规划局对真实性均无异议。 5、高湖村村民委员会2019年9月29日出具的证明一份；6、罪犯保外就医证明书一份。证明原告系精神残疾人，1996年夫妻离婚，女儿余燕在温州，不愿意担任监护人，余钱亚自己认为年纪较大，最后协商让余钱均作为监护人。余钱江于2003年4月从浙江省第二监狱保外就医，当时由余钱亚具保的事实。7、诸暨市人民法院（2017）浙0681民初1603号民事判决书一份、8、户口簿一本。证明余钱江的监护人为余钱均的事实。上述证据，经庭审质证。被告浣东街道办事处、自然资源和规划局认为，对证据5的质证意见与对原告提供的证据1、2的意见一致。对证据6的真实性不清楚。对证据7的真实性无异议，但对证明目的有异议，对监护人的指定应经过法定程序，且与本案无关。对证据8的真实性无异议，可以证明原告女儿系法定监护人。 被告诸暨市人民政府浣东街道办事处辩称，一、原告即使曾被鉴定为精神残疾，但未经民事诉讼法规定的特别程序被认定为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人，故仍应认定原告具备完全民事行为能力，其应当为自己做出的民事行为承担法律责任。基于以上事实，原告完全有资格和能力与答辩人等单位签订案涉征收补偿协议。二、原告之弟余钱均的法定监护人身份是无效的。根据民法通则第十七条的规定，无民事行为能力或者限制民事行为能力的××人，才能依法为其选择确定监护人。而原告未经法定程序认定为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，因此，余钱均并没有担任原告监护人的法定事由，原告所在的浣东街道高湖村村民委员会指定余钱均为原告监护人的《证明》是无效的。况且该村民委员会在出具证明前，也未能举证证明顺位在余钱均之前的原告亲属均不愿担任监护人，因此，即使村委会有权指定，其指定程序也是违法的。三、答辩人与原告余钱江签订的征收补偿协议合法有效，不存在应当撤销的法定情形。案涉协议按照诸暨市的征收补偿安置政策签订，余钱江在签订协议时，思维清晰，认知明确，按照自己的真实意愿签订了征收补偿协议，整个过程有其姐姐余钱亚在场见证，并不存在应当撤销的情形，应属合法有效。而余钱均无权以余钱江监护人的身份干涉余钱江的签约行为，案涉协议无须得到余钱均的同意。四、本案实质上是原告弟弟余钱均的个人诉求，并非余钱江的真实意思表示。经答辩人初步比对，起诉书上原告余钱江的签名很可能系余钱均所签，请求对此核实处理。 被告诸暨市人民政府浣东街道办事处举证如下： 1、余钱江身份证复印件、房屋征收调查表，证明原告的身份及被拆迁房屋的座落、来源情况；2、关于要求对集体土地使用权予以确权的报告，证明案涉房屋的土地使用权，经确权占地面积为120平方米的事实；3、诸暨市2015年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议，4、诸暨市2017年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议，5、诸暨市2017年度“三改”专项行动房屋征收经费补偿单。证明原告及委托代理人余钱亚经充分了解，知晓协议内容情况下自愿与被告相关等单位签订补偿协议的事实；6、诸政办发（2015）115号文件；7、诸政办发（2015）136号文件。规范性文件依据，被告已合法、合理安置。上述证据，经庭审质证。原告对证据1身份证的真实性无异议，对房屋征收调查表和证据2，认为不知情，内容是空白，上面没有产权人签名，也无村委会意见，对余钱江签名的真实性也无法确认，即便系其本人所签，也应经监护人确认。对证据3、4、5，受委托代理人栏上面由余钱亚签名，不认可，其不是原告的监护人，未经监护人余钱均确认。对证据6、7无异议。被告自然资源和规划局对上述证据均无异议。 被告诸暨市自然资源和规划局辩称，一、余钱均无权代理提起诉讼。余钱江未经民事诉讼法规定的特别程序认定为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人，且没有充足的证据证明余钱均为余钱江法定监护人，余钱均无权代理余钱江起诉。二、原告诉讼请求缺乏事实与法律依据。原告所要求撤销的两份协议均于2018年12月30日，双方自愿签订，且有原告的姐姐余钱亚见证签字。现以余钱均未签字为由要求撤销协议，缺乏事实依据。原告所要求撤销的两份协议均为双方达成合意后，自愿平等签订，不存在法定的可撤销的情形。综上，请法院驳回原告的起诉。 被告诸暨市自然资源和规划局举证如下： 1、2015年诸暨市“三改”专项行动房屋征收调查表；2、关于要求对集体土地使用权予以确权的报告；3、诸暨市2017年度“三改”专项行动房屋征收经费补偿单；4、诸暨市2015年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议，5、诸暨市2017年度“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议。上述证据，证明双方自愿签订拆迁补偿协议的事实；6、诸政办发（2015）115号文件，7、诸政办发（2015）136号文件。证明涉案行政协议签订的依据。上述证据，经庭审质证。原告认为与被告浣东街道办事处提供的证据相同，对该组证据的质证意见也相同。 8、浙江省建设用地审批意见书；9、住宅、住宅房屋征收安置房就近套型选择规定、诸政土征（公）[2015]第132、133、134、135号征收集体土地方案公告；11、与公告相对应的征收补偿安置方案；12、2130、2136、2137、2138号征地补偿协议。证明涉案协议地块已经合法审批。上述证据，经庭审质证。原告认为土地征用系政府部门作出，与本案无关联性。被告浣东街道办事处对被告自然资源和规划局提供的证据1－12均无异议。 原告余钱江、被告浣东街道办事处、自然资源和规划局提供的上述证据，由于被告农村发展投资公司、第三人永兴房屋拆迁公司未到庭，向其质证不能。 被告诸暨市农村发展投资有限公司在答辩期内没有答辩，在举证期限内没有提供证据。 第三人诸暨市永兴房屋拆迁房屋有限公司在答辩期内没有答辩，在举证期限内没有提供证据。 原告余钱江、被告浣东街道办事处、自然资源和规划局提供的上述证据，认定如下：对原告提供的证据7，被告浣东街道办事处、自然资源和规划局对真实性均无异议。经审查，系诸暨市人民法院作出的生效法律文书，依法应予确认。 能证明余钱江因患精神分裂症，于2003年4月14日被保外就医，2016年2月5日，诸暨市浣东街道高湖村村民委员会出具证明，指定余钱均为余钱江的监护人的事实。原告提供的证据1、2、5、6、8结合证据7，上述证据“三性”均予以确认。证据3、4，与被告浣东街道办事处提供的证据3、4，被告自然资源和规划局提供的证据4、5，系相同的证据，共同予以确认。对被告浣东街道办事处提供的证据1中的身份证复印件，原告和被告自然资源和规划局均无异议，依法予以确认；证据1中的房屋征收调查表，证据2、5，经与被告自然资源和规划局提供的证据1、2、3核对一致，对其真实性、关联性予以确认；对证据6、7，与被告自然资源和规划局提供的证据6、7系相同的规范性文件，依法无需认定。对被告自然资源和规划局提供的证据1、2、3的真实性、关联性予以确认；证据8－12的真实性予以确认，与本案缺乏关联性。 经审理查明，原告余钱江因患精神分裂症，于2003年4月14日被保外就医。2013年2月20日诸暨市残疾人联合会制发《残疾证》，确认余钱江精神残疾三级。2016年2月5日，诸暨市浣东街道高湖村村民委员会指定余钱均为余钱江的监护人。 2018年12月30日，甲方为诸暨市人民政府浣东街道办事处、诸暨市人民政府土地储备中心、诸暨市农村发展投资有限公司，乙方为余钱江，受委托服务单位为诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司，签订“诸暨市2015年度‘三改’专项行动房屋征收补偿安置补充协议”和“诸暨市2017年度‘三改’专项行动房屋征收补偿安置协议”各一份。“诸暨市2015年度‘三改’专项行动房屋征收补偿安置补充协议”约定：对余钱江未翻建100平方米的房屋按“拆一还一”就近套型安置的原则，产权调换市场化安置公寓房建筑面积为100平方米安置套型房，安置房补助735000元等内容。“诸暨市2017年度‘三改’专项行动房屋征收补偿安置协议”约定：甲方支付给乙方余钱江补偿款1691700元等。 上述两份协议的乙方，签有余钱江名字，受委托代理人栏上面由余钱江之姐余钱亚签名。 本院认为，涉案“诸暨市2015年度‘三改’专项行动房屋征收补偿安置补充协议”和“诸暨市2017年度‘三改’专项行动房屋征收补偿安置协议”的签订，不否符合法律规定。理由如下： 生效法律文书的确认。诸暨市人民法院（2017）浙0681民初1603号民事判决书是生效的法律文书，可以确认以下事实：1，原告余钱江系限制民事行为能力人。余钱江因患精神分裂症，已由诸暨市残疾人联合会于2013年2月20日制发有效期为二十年的《残疾证》确认余钱江精神残疾三级，足可以认定。2，余钱均是余钱江的指定监护人。2016年2月5日，诸暨市浣东街道高湖村村民委员会指定余钱均为余钱江的监护人。 二、对限制民事行为能力人从事民事行为的法律规定。依照《中华人民共和国民法总则》第二十二条“不能完全辩认自己行为的成年人为限制民事行为能力人，实施民事法律行为由其法定代理人代理或者经其法定代理人同意、追认，但是可以独立实施纯获利益的民事法律行为或者与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为”，第二十三条“无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是法定代理人”。 三、结合本案分析如下：1，协议签订时，甲方通知余钱江之姐余钱亚到场并在“受委托代理人”栏上面签名，甲方的该行为，能认定甲方知道余钱江不具有完全民事行为能力；2，余钱亚虽是余钱江之姐，但不是其监护人，协议上也以“受委托代理人”的身份签名；被告浣东街道办事处、自然资源和规划局对余钱亚在协议上的签名行为，其答辩也均认为是见证。3，甲方没有通知余钱江的监护人余钱均到场签订协议，也不被监护人余钱均事后同意或追认；4，与余钱江签订协议的行为，不能归为独立实施纯获利益的民事法律行为或者与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为；5，被告浣东街道办事处认为“余钱江在签订协议时，思维清晰，认知明确，真实意愿签订协议”，但没有提供证据证明其主张；被告自然资源和规划局不否认余钱江存在精神残疾。上述两被告的答辩与原告提供的证据及生效法律文书确认的事实不符。 四、确认被告及第三人与原告签订协议的行政行为无效的法律依据。依照《中华人民共和国民法总则》第一百四十五条第一款“限制民事行为能力人实施的纯获利益的民事法律行为或者与其年龄、智力、精神健康状况相适应的民事法律行为有效；实施的其他民事行为经法定代理人同意或者迫认后有效”，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定。经对案情的上述分析，对照相应的法律条款，浣东街道办事处、诸暨市人民政府土地储备中心、农村发展投资公司、永兴房屋拆迁公司与余钱江签订协议的行政行为，依法应当确认无效。 综合上述所述，原告方对自己的主张举证充分，其理由和诉讼请求，符合法律规定，本院予以采纳；被告浣东街道办事处、自然资源和规划局的答辩主张，不能提供证据证明，且与本案查明的事实不符，本院依法不予采纳。被告农村发展投资公司经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定，依法可以缺席判决；第三人永兴房屋拆迁公司经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款规定不发生阻止案件审理的效果。由于诸暨市人民政府土地储备中心是被告自然资源和规划局的内设机构，应由被告自然资源和规划局承担责任。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为的，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决”的规定，判决如下： 诸暨市人民政府浣东街道办事处、诸暨市人民政府土地储备中心、诸暨市农村发展投资有限公司、诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司与余钱江，在2018年12月30日签订“诸暨市2015年度‘三改’专项行动房屋征收补偿安置补充协议”、“诸暨市2017年度‘三改’专项行动房屋征收补偿安置协议”的行政行为无效。 本案受理费50元，由被告诸暨市人民政府浣东街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  夏增铨 人民陪审员  姚同春 人民陪审员  符凌云 二〇一九年十二月十一日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律和司法解释 《中华人民共和国民法总则》 第二十二条不能完全辩认自己行为的成年人为限制民事行为能力人，实施民事法律行为由其法定代理人代理或者经其法定代理人同意、追认，但是可以独立实施纯获利益的民事法律行为或者与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为。 第二十三条无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是法定代理人。 第一百四十五条限制民事行为能力人实施的纯获利益的民事法律行为或者与其年龄、智力、精神健康状况相适应的民事法律行为有效；实施的其他民事行为经法定代理人同意或者迫认后有效。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第五款行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 第三十四条第一款被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第二十条第三款没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 第七十九条第二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 第九十四条第一款公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为的，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 ?