安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖11行终152号上诉人（一审原告）张学忠，男，1970年9月30日出生，汉族，住安徽省凤阳县。委托代理人卓亚东，安徽凤明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）凤阳县自然资源和规划局（原凤阳县国土资源和房产管理局），住所地安徽省凤阳县府城镇新城区，统一社会信用代码11341126003222418X。法定代表人郭泽峰，该局局长。出庭负责人王华山，该局副局长。委托代理人吴磊，该局工作人员。委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。被上诉人（一审被告）滁州市自然资源和规划局（原滁州市国土资源和房产管理局），住所地安徽省滁州市龙蟠大道**。法定代表人朱林，该局局长。委托代理人胡兆军，该局政策法制科科长。委托代理人谢其国，安徽苏滁律师事务所律师。上诉人张学忠因与被上诉人凤阳县自然资源和规划局、滁州市自然资源和规划局土地管理行政处罚及行政复议一案，不服安徽省凤阳县人民法院（2019）皖1126行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2007年4月22日，原凤阳县黄泥铺镇人民政府与张学忠签订《关于转让废弃合蚌路段土地使用权的协议》，将位于黄泥铺集镇南1公里废弃公路土地面积为2150平方米使用权转让给张学忠，使用期限为40年。后张学忠在该处建设，2008年5月30日，以“凤阳县忠兴木材旋切厂”办公楼为建设项目获批《建设工程规划许可证》，批准建设一层八间，建筑面积196平方米。现已建成四间三层、十二间二层、瓦房十二间及院落等。张学忠占地4.9亩，建筑物占地面积1181平方米、水泥地坪1187平方米、碎石地坪901平方米，其中建设用地3.43亩、耕地1.47亩，建设用地符合土地利用总体规划，耕地中1.13亩不符合土地利用总体规划，0.34亩符合土地利用总体规划。张学忠至今未取得合法用土地手续。2018年8月10日，凤阳县自然资源和规划局对张学忠涉嫌非法占地立案调查。调查后，凤阳县自然资源和规划局于2018年9月3日作出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并送达张学忠。张学忠申请听证，凤阳县自然资源和规划局于2018年9月17日举行听证。2018年10月25日，凤阳县自然资源和规划局作出凤国土房执罚决字（2018）328号行政处罚决定。张学忠不服，于2018年12月4日向滁州市自然资源和规划局申请行政复议。2019年1月16日，滁州市自然资源和规划局作出滁国土资复字（2018）11号行政复议决定，决定维持凤阳县自然资源和规划局的处罚决定。一审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》规定，凤阳县自然资源和规划局具有对本辖区内违反土地管理的违法案件查处的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》规定，审理不服下级部门的具体行政行为的行政复议，系滁州市自然资源和规划局的法定职责。两被告均为本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……。第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。本案中，张学忠未经批准非法占用4.9亩土地，其中建设用地3.43亩，符合土地利用总体规划，耕地1.47亩（其中基本农田1.13亩，耕地0.34亩符合土地利用总体规划），张学忠在该宗土地上建有四间三层楼房、十二间两层楼房、十二间瓦房及院落等，张学忠的行为违背了上述法律规定。凤阳县自然资源和规划局认定事实清楚，证据确凿。凤阳县自然资源和规划局依法进行立案、调查，在作出行政处罚决定前已依法向张学忠送达了行政处罚事先（听证）告知书，告知享有陈述、申辩和要求听证的权利，以及拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并依张学忠申请举行听证，其处罚程序合法。凤阳县自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《基本农田保护条例》第三十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条对张学忠的处罚适当。张学忠对凤阳县自然资源和规划局处罚不服申请复议，滁州市自然资源和规划局受理后依法进行审查，作出维持凤阳县自然资源和规划局处罚决定，程序合法、适用法律正确。关于张学忠诉称购买的废弃公路东侧不是基本农田。基本农田保护区是政府依据《基本农田保护条例》的规定依法划定，凤阳县自然资源和规划局委托测绘机构测绘，张学忠占用基本农田1.13亩，张学忠称不是基本农田无依据，不予采纳。关于张学忠诉称认定占用土地面积计算错误，凤阳县自然资源和规划局委托安徽国地不动产评估测绘有限公司对张学忠非法占地面积进行测绘，测绘时并经张学忠现场指界，张学忠称面积计算错误，无事实依据，不予采信。关于张学忠诉称所建房屋经政府部门合法批准，不是非法占地。张学忠提供的建设工程规划许可证反映当时批准建设房屋仅为8间一层，196平方米，并非所建房屋均经政府批准，经向工商登记部门核实，没有“凤阳县忠兴木材旋切厂”工商登记信息。本案是凤阳县自然资源和规划局对张学忠非法占用土地违法行为的处罚，张学忠行为是否属于非法占地，应以张学忠是否依法取得用地手续来认定，张学忠至今未取得合法用地手续，因此，对张学忠的处罚符合法律规定。综上，凤阳县自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。滁州市自然资源和规划局11号《行政复议决定书》，程序合法，复议决定正确。对张学忠的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张学忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张学忠负担。上诉人张学忠上诉称，一、2007年4月22日，原凤阳县黄泥铺镇人民政府将黄泥铺南1公里处的废弃公路使用权转让给其使用，转让的面积2150平方米（3.225亩），废弃公路东西两侧为水沟。黄泥铺社区证实：张学忠转让得到的废弃公路西侧路沟约15米，东侧水沟约3米。其按社区要求已填埋涵管，水路畅通。根据《安徽省土地监察条例》第三章第十四条处理土地违法案件，必须以事实为依据，以法律为准绳，做到事实清楚，证据充分，定性准确，处理合法恰当，手续完备。凤阳县自然资源和规划局行政处罚决定违背客观事实，照搬硬套规划图，把废弃公路东侧部分转让面积及3米水沟定性为基本农田，与事实不符；二、其委托安徽省凤阳县中都土地登记代理有限公司测绘涉案地块，建设用地宽为150米（含公路），其实际使用宽度为55米（距路中心线）。其对面收购点和鑫磊米厂实际使用宽度为95米（距路中心线），而凤阳县自然资源和规划局委托的安徽省国地不动产评估测绘有限公司在测绘时，把该建设用地面积偏移，导致其使用建设用地面积宽度向西移动10米，对面公路西侧建设用地面积宽度增加10米。其居住公路西侧的土地使用人均有土地使用证，长宽四至清楚。涉案土地查处案件系个人举报。凤阳县自然资源和规划局委托的安徽省国地不动产测绘有限公司职工秦XX，经实查是举报人秦XX的近亲属，造成测绘图与实际地类不一致；三、凤阳县自然资源和规划局依据《凤阳县总铺镇张学忠涉嫌违法占地现状图》，该图：张学忠屋混3（图北面）向西标注10.36米+3.90米（共14.26米）土地，其并未占用，此水泥地面是房屋与公路之间15米的路沟，其按社区要求填埋涵管，此块面积是公路部门预留用地，其并未占为私用。而凤阳县自然资源和规划局将此面积1374.66平方米（长96.4米，宽14.26米）认定其非法占用土地，属于认定事实错误；四、其所得3.225亩土地是2007年镇政府转让所得，其于2007年在凤阳县总铺工商所登记注册《凤阳县黄泥铺中兴木材旋切厂》，已实际使用涉案土地。全国第二次土地调查时段为2007-2009年，期间并未认定为非法用地。涉案土地在公路旁，不存在执法盲区，使用至今（11年之久）没有任何机构认定涉案土地不合法。涉案土地于2008年前后，府城镇居民陈义职实名举报其占用耕地建厂，凤阳县自然资源和规划局立案调查，执法人员史元探带人现场勘测丈量，结论是举报不实，其没有占用耕地，未对其进行处罚。同一块土地并未扩建，十年前是建设用地，十年后部分变为基本农田，显然是人为更改测绘图所致；五、其建筑并不属于违法建筑。其转让得到3.22亩土地的使用权，对涉案的土地系合法取得，其按照转让协议“该土地转让给张学忠同志创办木材加工场使用”。其按照协议的内容所定用途，向有关部门申请。经村委会、镇政府和凤阳县自然资源和规划局的下级土地资源管理所、建设管理站等单位同意。凤阳县建设局勘查核实，2008年5月30日向其颁发了《建设工程规划许可证》，其建房并非违法建筑。综上，一审法院没有依照相关法律法规，对涉案对土地在事实不清、证据不足的情况下，维持凤阳县自然资源和规划局作出的行政处罚，显失公正。请求撤销原判，依法改判支持其一审诉讼请求或发回重审。被上诉人凤阳县自然资源和规划局答辩称，1、关于用地性质及用地的四至界限，是在经过张学忠现场确认的情况下由第三方测绘机构出具测绘报告，并且核对土地利用规划图确定用地性质，因此张学忠认为土地性质认定错误及测绘有错误的上诉理由不能成立；2、对于张学忠主张的房屋与公路之间的15米已经被张学忠硬化，因此张学忠上诉称未使用该部分土地与客观事实不符；3、张学忠是否取得建设工程规划许可并不影响其作为土地行政主管部门对其用地行为的合法性进行审查。即使张学忠经过规划许可，在未经过合法用地审批的情况下仍属于违法，其对张学忠进行处罚符合法律规定。因此张学忠的事实和理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人滁州市自然资源和规划局答辩称，对事实部分同意凤阳县自然资源和规划局的意见；其行政复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。在二审中，张学忠提供一份勘测定界技术报告书，证明其没有占用1.13亩耕地的事实，因为凤阳县自然资源和规划局提供的测绘报告将测绘向西移动造成其土地四至东边向东延伸，从而形成1.13亩超出用地范围，并形成虚假的占用耕地1.13亩的事实。凤阳县自然资源和规划局和滁州市自然资源和规划局共同质证认为，对于该报告的合法性有异议，该报告没有出具单位及人员的资质证书；所记载的作业内容系按照张学忠的单方陈述作为作业依据，不能作为认定案件事实的依据，亦不能达到其证明目的。本院认为，该定界图标示张学忠房前为“此地暂未使用”，与张学忠提交的黄泥铺社区证明和其陈述明显矛盾，故无法确认其真实性，故对该证据不予采信。张学忠向一审法院提交了下列证据：1、建设工程规划许可证，证明规划许可证记载的面积并不是非法占用面积，该证是凤阳县建设局颁发，颁发该证时村、镇、凤阳县建设局都去现场测量，并确定面积、四至；2、转让废弃合蚌路段土地使用权协议书，证明行政处罚界定的面积包含黄泥铺人民政府转让给其的土地，该地块不属于其非法占用，转让图纸确认公路两边有水沟并不是土地；3、黄泥铺社区证明，证明行政处罚确定的4.95亩土地其中有其住宅前的水沟，经村委会同意转让给其使用，并由其埋设涵管、修复水道，并不是基本农田范围。凤阳县自然资源和规划局向一审法院提交了下列证据：1、2018年8月13日对张学忠所做的《询问笔录》1份、张学忠身份证复印件1份，证明张学忠在案涉地点未办理用地审批手续进行建设的事实；2、照片6张，证明其调查时张学忠的占地现状；3、现场勘测笔录1份、测绘报告书1份，证明张学忠非法占地面积4.9亩，其中占用黄泥铺社区3.12亩、凤阳县园艺场1.78亩。房屋占地面积1.77亩、碎石地坪占地1.35亩、水泥地坪占地1.78亩。根据土地利用现状核查，其中3.43亩建设用地符合土地利用总体规划，1.13亩基本农田不符合土地利用总体规划，0.34亩耕地符合土地利用总体规划；4、违法线索登记表1份、国土资源违法案件初查报告1份、立案呈批表、违法案件处理决定呈批表1份、调查报告1份、违法案件审理记录1份、案件申请延期报告1份、行政处罚告知书1份、行政处罚听证告知书1份、申请听证1份、听证通知书1份、行政处罚听证会笔录1份、违法行为告知函1份、法律文书送达回证3份，证明其作出处罚决定程序合法。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《基本农田保护条例》第三十条。滁州市自然资源和规划局向一审法院提交了下列证据：快递单及查询信息等，证明其作出的复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，行政复议决定合法。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。上述证据均随卷移送本院。一审对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条之规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。凤阳县自然资源和规划局作为凤阳县级人民政府土地行政主管部门，对张学忠违反土地法律、法规的行为进行监督检查作出处罚，主体适格。本案的争议焦点为：凤阳县自然资源和规划局对张学忠作出的凤国土房执罚决字（2018）328号行政处罚决定以及滁州市自然资源和规划局对该案的滁国土资复字〔2018〕11号行政复议决定是否合法。违法用地是指土地使用者和土地占有人未按照或者有意曲解、规避《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》及其他相关法律法规的规定，擅自处置土地的行为。如非法转让、出租农村集体土地或者宅基地，部分或者全部占有国有或者集体土地，非法转让行政划拨土地，擅自改变土地用途，在临时用地上建造永久性建筑等。非法占用土地是指单位或者个人未经批准擅自占用土地、采取欺骗手段欺骗批准占用土地及超过批准的数量多占土地的违法行为。本案中，凤阳县自然资源和规划局作出本案行政处罚的依据是张学忠的询问笔录、《测绘报告书》，其认为张学忠“于2008年5月未给合法批准，在凤阳县总铺镇黄泥铺社区、凤阳县园艺场占用土地4.9亩建木材厂”，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，在未取得用地手续的情况下擅自占地建厂，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《基本农田保护条例》第三十条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条对张学忠进行了处罚。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条处罚的对象是非法占用土地的行为，其前提是该土地使用权为国家或集体所有，对已经合法取得土地使用权后进行非法转让行为并不适用。通过张学忠提交的黄泥铺社区的《证明》及张学忠与原黄泥铺镇人民政府签订的《关于转让废弃合蚌路段土地使用权的协议》可证实涉案土地中部分土地使用权系张学忠通过协议转让方式获得，在此种情况下，凤阳县自然资源和规划局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条责令其退还非法占用的4.9亩土地、限期责令15日内拆除在非法占用的1.13亩土地上新建的建筑物及其附属设施、恢复土地原状并没收在非法占用的0.34亩土地上新建的建筑物及其附属设施，混淆了非法转让土地使用权和非法侵占土地的概念，亦即是本案中张学忠哪部分土地使用权是通过买卖方式获得，哪部分土地是通过非法侵占方式获得的事实并未查明，因此，凤阳县自然资源和规划局所作的行政处罚决定明显属事实认定不清，适用法律错误。由此，凤阳县自然资源和规划局对张学忠作出的凤国土房执罚决字（2018）328号行政处罚决定以及滁州市自然资源和规划局对该案作出的滁国土资复决字〔2018〕11号行政复议决定明显不当，依法应予撤销。综上，张学忠的上诉理由部分成立，本院予以支持，一审判决驳回张学忠的诉讼请求错误，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销安徽省凤阳县人民法院（2019）皖1126行初22号行政判决；二、撤销凤阳县自然资源和规划局于2018年10月25日对张学忠作出的凤国土房执罚决字（2018）328号行政处罚决定及滁州市自然资源和规划局于2019年1月16日作出的滁国土资复决字〔2018〕11号行政复议决定。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人凤阳县自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  司金虎审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇一九年十二月十八日书记员  王俊计附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。