江西省萍乡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣03行终73号上诉人（原审原告）涂金凤，男，1968年3月27日出生，汉族，住江西省上栗县。上诉人（原审原告）邓瑜，男，1965年11月12日出生，汉族，住江西省上栗县。上诉人（原审原告）姚平芬，女，1950年10月14日出生，汉族，住江西省上栗县。上诉人（原审原告）邓亮，男，1968年6月6日出生，汉族，住江西省上栗县。上诉人（原审原告）邓荣生，男，1946年8月17日出生，汉族，住江西省上栗县。上诉人（原审原告）涂金盛，男，1972年3月14日出生，汉族，住江西省上栗县。上诉人（原审原告）廖福萍，男，1981年11月27日出生，汉族，住江西省上栗县。上诉人（原审原告）刘本萍，男，1957年11月26日出生，汉族，住江西省上栗县。上列八上诉人共同委托代理人崔凤荣，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上栗县自然资源和规划局，住所地江西省上栗县上栗镇李畋大道中段，统一社会信用代码11360322MB18516595。法定代表人黎敏，该局局长。委托代理人欧阳建萍，该局工作人员。委托代理人钟鹏程，江西公平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上栗县人民政府，住所地江西省上栗县平安北路**，统一社会信用代码11360322MB0547049P。法定代表人利军，该县人民政府县长。委托代理人李红英，上栗县司法局工作人员。第三人上栗县嘉利置业有限公司，，住所地江西省上栗县上栗镇兴盛大道统一社会信用代码91360322MA35LED53N。法定代表人曾欠凤。委托代理人彭宇，江西广予律师事务所律师。上诉人涂金凤等八人因与被上诉人上栗县自然资源和规划局、上栗县人民政府及第三人上栗县嘉利置业有限公司不动产登记案不服萍乡市安源区人民法院（2019）赣0302行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。一审查明，涂金凤、姚平芬、邓亮、邓瑜、邓荣生、涂金盛、廖福萍、刘本萍系江西省上栗县福田镇连陂村村民，2015年12月20日，上栗县人民政府分别为涂金凤等人颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，涂金凤等人分别以家庭承包的方式承包了发包方上栗县福田镇连陂村的基本农田，承包期限自1998年1月1日至2017年12月31日止。2017年9月13日，第三人上栗县嘉利置业有限公司与上栗县土地交易中心签订《国有建设用地使用权成交确认书》，第三人上栗县嘉利置业有限公司通过江西省土地使用权和矿业权网上交易系统，以1863万元的价格竞价取得了网上挂牌出让的地块编号为DJD2017030，土地面积为19937平方米，土地用途为住宅用地，，地块名称为上栗县南部次区域B-2-1-5-1地块（位于福田镇连陂村）的交易地块2017年9月19日，第三人上栗县嘉利置业有限公司与原上栗县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，原上栗县国土资源局将宗地坐落于上栗县南部次区域泉塘路以西、中环北路以南的宗地出让给第三人（宗地编号为DJD2017030，宗地面积为19937平方米，该宗国有建设用地使用权出让年限为70年，出让价格为1863万元，宗地用途为其他普通商品房住房用地）。2017年9月30日，第三人上栗县嘉利置业有限公司向上栗县财政局缴纳了土地出让费1863万元。2017年11月1日，上栗县嘉利置业有限公司缴纳了国有土地使用权出让契税及印花税。经上栗县嘉利置业有限公司申请，2017年12月18日，上栗县不动产登记局为上栗县嘉利置业有限公司颁发赣（2017）上栗县不动产权第0010001号不动产权证书，载明“权利人：上栗县嘉利置业有限公司；坐落：上栗县南部次区域泉塘路以西、中环北路以南；权利类型：国有建设用地使用权；权利性质:出让；用途：城镇住宅用地；面积：19937m2；使用期限2017年9月19日起至2087年9月18日止；权利其他状况：原建设用地批准书：上栗县2017栗国土建字第047号”。一审认为：《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。据此，上栗县自然资源和规划局有权负责上栗县行政区域内的不动产登记工作。由于不动产登记是行政机关依相对人申请而实施的行政行为，法律为该具体行政行为设定了详细、具体、明确的条件和方式等，行政机关必须依照法定的条件和方式作出，完全不享有自由裁量权。这就决定了上栗县自然资源和规划局在办理不动产登记申请时，只负形式审查的义务，即是否给予第三人行政登记取决于第三人的申请是否符合法律规定的条件。上栗县自然资源和规划局职责在于审查申请人是否依法提交了申请登记所需的全部材料，申请登记事项有无违反法律的禁止性或限制性规定，申请材料的内容之间是否一致等。只要第三人提交的申请材料符合法律规定，上栗县自然资源和规划局即应该依法予以登记。至于第三人申请登记的民事法律关系状态在实质上是否真实、合法有效，则不在上栗县自然资源和规划局行政确认的审查范围之内，对申请资料真实性这一法律基础，依法应由第三人负责。结合本案中原被告举证及庭审查明，第三人是通过江西省土地使用权和矿业权网上交易系统经由竞价取得网上挂牌出让的上栗县南部次区域B-2-1-5-1地块的国有建设用地使用权，并依法向出让部门缴纳了出让费用。上栗县自然资源和规划局审查了第三人提交的不动产登记需要的材料后，依法为第三人上栗县嘉利置业有限公司颁发了不动产权证书，上栗县自然资源和规划局在登记过程中已经尽到了审慎的注意义务。涂金凤等人虽然有上栗县人民政府颁发的农村土地承包经营权证，但第三人基于善意取得的物权变动具有不可逆性，如果涂金凤等人认为其承包经营的土地被政府部门征收而未补偿，可以通过诉讼另行主张，但本案中上栗县自然资源和规划局的行政登记行为及上栗县人民政府的复议决定认定事实清楚，程序合法。涂金凤等人诉请撤销上栗县不动产登记局2017年12月18日制作、颁发的赣（2017）上栗县不动产权第0010001号不动产权证书，撤销上栗县人民政府2019年1月27日作出的栗府复字[2019]第2号行政复议决定的理由不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告涂金凤、姚平芬、邓亮、邓瑜、邓荣生、涂金盛、廖福萍、刘本萍的诉讼请求。上诉人涂金凤等人上诉请求依法撤销一审判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求。其上诉的主要事实和理由是：1.一审判决认定事实错误。一审判决对证据的采信错误，认定涉案集体土地作为国有土地进行出让合法，并认为涉案不动产权证登记程序合法，认定第三人在法定期限内缴纳土地出让金及相关税费，认定上诉人对案涉土地承包经营权的承包期限自1998年1月1日至2017年12月31日，均属事实认定错误。2.一审判决未尽到对行政行为合法性进行审查的要求，错误适用法律。一审判决应全面审查被诉行政行为即被上诉人上栗县自然资源和规划局制作、颁发《不动产权证书》行政登记行为的合法性，包括登记发证是否符合法定前提条件、是否履行完相应法定程序、以及发证机关是否尽审慎审查义务等方面，而非仅审查并认定发证机关已履行发证时的形式审查义务，便判决驳回原告诉讼请求。3.被上诉人上栗县自然资源和规划局制作、颁发0010001号《不动产权证书》的行政登记行为，未尽审慎审查义务，被诉行政行为实体、程序均违法，依法应予以撤销。4.被上诉人上栗县自然资源和规划局为第三人制作颁发《不动产权证书》，不属于第三人善意取得物权范围。被上诉人上栗县自然资源和规划局答辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。被上诉人系严格依照物权法及不动产登记暂行条例的相关规定为第三人取得的土地进行登记。2.上诉人取得的承包证时间在该土地被批准为建设用地的时间之后，其上诉事实及理由不能成立；3.第三人是否为善意取得，不以原始是否登记为条件，而是第三人是否为善意取得为条件。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。被上诉人上栗县人民政府答辩称，其作出栗府复字[2019]第02号行政复议决定书符合行政复议法程序规定，被上诉人上栗县自然资源和规划局为第三人颁发不动产权证书行为合法，请求二审驳回上诉，维持原判。第三人上栗县嘉利置业有限公司陈述称，上栗县自然资源和规划局为其颁发的不动产权证合理合法，请求二审驳回上诉，维持原判。上诉人与被上诉人在一审庭审出示的证据均随案卷移送本院。二审中，被上诉人上栗县人民政府提交江西省国土资源厅《关于上栗县2015年度第四批次集镇建设用地的批复》（赣国土资核[2016]90号）。经质证，上诉人认为该证据不属新证据，不予质证。被上诉人上栗县自然资源和规划局及第三人认可其真实性，但提出该证据不是其办理不动产登记的必要文件。经审查，该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”的范围，二审不予认定。经审理查明，2017年12月18日，上栗县不动产登记局为第三人上栗县嘉利置业有限公司颁发赣（2017）上栗县不动产权第0010001号不动产权证书，载明“权利人上栗县嘉利置业有限公司，坐落上栗县南部次区域泉塘路以西、中环北路以南，权利类型国有建设用地使用权，权利性质出让，用途城镇住宅用地，面积19937平方米，使用期限2017年9月19日起至2087年9月18日止，权利其他状况原建设用地批准书上栗县2017栗国土建字第047号”。2018年10月，涂金凤等八人通过政府信息公开得知上述不动产权证书，认为该不动产权证将其位于上栗县福田镇连陂村拥有承包经营权的土地登记给第三人，存在重大违法情形，遂于2018年12月8日向上栗县人民政府提起行政复议，请求撤销该不动产证书。上栗县人民政府经审查，于2019年1月27日作出栗府复字[2019]第2号行政复议决定，维持了涉案不动产权证。涂金凤等八人不服，提起本案诉讼，请求：1.判决撤销上栗县不动产登记局2017年12月18日制作、颁发的赣（2017）上栗县不动产权第0010001号不动产权证书。2.撤销上栗县人民政府2019年1月27日作出的栗府复字[2019]第2号行政复议决定。另查明，2018年7月22日，涂金凤等八人以其位于上栗县福田镇连陂村的承包地被江西省国土资源厅于2016年1月26日作出的《江西省国土资源厅关于上栗县2015年度第四批次集镇建设用地的批复》（赣国土资核[2016]90号）违法审批为由，向江西省人民政府申请行政复议。2018年10月26日，江西省人民政府作出赣府复字[2018]123号行政复议决定，维持赣国土资核[2016]90号批复。涂金凤等八人不服，向江西省南昌市铁路运输中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销江西省人民政府批准的上述批复及作出的行政复议决定。江西省南昌市铁路运输中级人民法院于2019年3月5日作出（2019）赣71行初6号行政裁定，驳回涂金凤等八人的起诉。涂金凤等八人对该行政裁定不服，向江西省高级人民法院提起上诉。江西省高级人民法院经审理认为，江西省人民政府批准并授权江西省国土资源厅作出的赣国土资核[2016]90号批复及江西省人民政府作出的行政复议决定均属由行政机关最终裁决的行政行为，不属于人民法院的受案范围，于2019年7月10日作出的（2019）赣行终216号行政裁定，驳回上诉，维持原判。上述事实有江西省高级人民法院（2019）赣行终216号行政裁定证实。另查明，因政府机构改革，2019年原上栗县国土资源局（上栗县不动产登记局）职责经整合，组建上栗县自然资源和规划局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十条也有关于利害关系的规定。本案中，因第三人系通过挂牌出让的方式取得国有建设用地使用权，相关行政实体法规并不要求上栗县自然资源和规划局对第三人作出涉案土地不动产权登记时考虑和保护类似涂金凤等人的土地承包经营权的保障问题，涂金凤等八人对涉案不动产登记行为并无法律上的利害关系。且经本院二审查明，涂金凤等八人承包经营的土地已办理征地审批手续，其起诉本案不动产登记行为，不具备诉的利益，如其认为土地承包经营权受到侵害，应针对直接设定其权利义务的行政行为如土地征收补偿行为寻求法律救济。涂金凤等八人对涉案不动产权登记行为申请行政复议或提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格，应裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”故涂金凤等八人针对复议决定的起诉亦应裁定驳回起诉。一审法院受理涂金凤等八人的起诉，进行实体审理不当，二审依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第二十五条第一款之规定，裁定如下：一、撤销江西省萍乡市安源区人民法院作出的（2019）赣0302行初41号行政判决；二、驳回涂金凤、姚平芬、邓亮、邓瑜、邓荣生、涂金盛、廖福萍、刘本萍的起诉。一、二审案件受理费共计100元，退还给涂金凤、姚平芬、邓亮、邓瑜、邓荣生、涂金盛、廖福萍、刘本萍。本裁定为终审裁定。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年十二月十二日法官助理卢佳妮书记员刘诗怡