浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0681行初185号 原告徐国忠，男，1975年6月1日出生，汉族，住嵊州市。 被告嵊州市三江街道办事处，住所地嵊州市三江街道杨港路**。 负责人徐有敏，主任。 出庭的行政机关负责人李俊洁，副主任。 委托代理人钱赴京，浙江三惟律师事务所律师。 第三人丁伯洪，男，1952年12月15日出生，汉族，住嵊州市。 原告徐国忠诉被告嵊州市三江街道办事处（以下简称三江街道）房屋征收安置补偿行政协议及附带规范性文件审查一案，原告于2019年8月28日向嵊州市人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖。绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2019年10月10日立案后，于2019年10月14日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因丁伯洪与本案存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告徐国忠，被告三江街道副主任李俊洁及委托代理人钱赴京到庭参加诉讼。第三人丁伯洪经本院传票传唤拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年3月24日，嵊州市城市改造投资有限公司作为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司作为乙方，第三人丁伯洪作为丙方，三方签订了编号为217的城中村改造房屋征收补偿安置协议书一份，对第三人丁伯洪户（协议书认定原告徐国忠为丁伯洪户内成员）的房屋征收补偿安置事宜进行了约定。嵊州市城南新区管理委员会与嵊州市城中村改造指挥部作为鉴证单位同时在协议上盖章。 原告徐国忠诉称，下南田村229号土地证为92-1046，是丁伯洪于1999年建造完工的，2000年6月原告以上门女婿的形式与其长女丁安萍结为夫妻，在2001年10月经鉴证人舅舅和叔叔鉴证下，签订分家析产协议书，把229号面积为494.54平方米房屋分给大女儿丁安萍，并从此分户，户口薄一直都是以徐国忠为户主。绍兴市中级人民法院(2018)浙06行赔初33号案件中，原告提供的证据1-3，两本户口簿、两本门牌证的复印件，被告对此证据三性均无异议，中院也确定其真实性无异议，已经确定原告与丁伯洪是合法的两户，有土地证住92-1046的229号房屋和土地证用92-1047的259号房屋，两处独立合法的产权房屋，符合一户一宅。被告以嵊政(2016)5号文件《城中村改造房屋征收安置人口的认定》第七条两个儿子可以分户安置，我们两个女儿被强制性并户安置，违背了财产独立性原则(民法原则)。被告征收原告房屋行为也严重违反了《宪法》，《国有土地上房屋征收补偿条例》、《婚姻法》、《妇女儿童保护法》、《物权法》等上位法。按《妇女权益保障法》第三十二条规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。嵊州市人民政府在(2017)浙06行初296号案件提供的证据，拆迁房屋测绘图上载明，户主，徐国忠，而其中有三个图中丁伯洪的名字标着C.D.E面积是123.28平方为259号房屋，剩余的494.54平方米为229号房屋，如此清晰合法的两户房屋。 2016年1月27日嵊州市人民政府发布嵊政〔2016〕5号文件，印发了《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》，原告和第三人丁伯洪的房屋均在此城中村改造项目范围内，上述两处房屋均已被拆除。2016年3月24日，嵊州市人民政府委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司未经原告同意，将229号房屋的拆迁安置相关事宜强行并入丁伯洪户，与第三人签订安置补偿协议，严重损害了原告的合法权益。绍兴市中级人民法院作出(2017)浙06行初296号行政判决书，确认房屋征收行为违法。现原告起诉请求判令:一、确认被告与丁伯洪于2016年3月24日签署编号为217号的城中村改造房屋征收补偿安置协议书无效；二、被告对原告与第三人丁伯洪的房屋进行重新确权并签订安置补偿协议；三、依法对被告制定的嵊政(2016)5号文件《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条、第七条规范性文件进行合法性审查。 原告徐国忠在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1、结婚证一本、户口簿两本、门牌证两份、分家析产协议一份，证实原告和第三人丁伯洪是独立合法两户的事实； 2、嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表、拆迁房屋测绘图各一份； 3、城中村改造房屋征收补偿安置协议书一份； 证据2、3，证实曾经的两户被并户安置的事实； 4、城中村改造房屋征收安置人口的认定办法、下南田区块城中村改造第一次公示各一份，证实以下事实:原告对该认定办法的第六条、第七条的合法性有异议，该办法规定两个及两个以上儿子的家庭可分开立户，而第三人因为是两个女儿，就不给分户，是不合法的；第一次公示中已经明确在册人口以公安户籍资料为依据，原告与第三人是两个户籍，但是被告安置时却把原告与第三人并户成一个户籍安置； 5、（2017）浙06行初296号行政判决书一份，证实嵊州市人民政府征收丁伯洪户房屋行政行为违法已经生效判决确认的事实。 被告三江街道辩称，一、本案的诉讼标的已为生效裁判文书所羁束，应当依法予以驳回。浙江省高级人民法院于2019年5月20日作出(2019)浙行赔终25号行政赔偿判决书已经认定，原告诉嵊州市人民政府征收原告房屋的行为虽已被相关生效行政判决书确认违法，但因征收行为应享有的补偿安置权益已经通过其所在的安置户代表与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订相关安置补偿协议的方式得以实现，且协议约定的各项补偿安置费用均已经履行到位。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项之规定，应当裁定驳回起诉。二、本案不属于人民法院受理范围，应驳回原告的起诉。本案原告所在户主丁伯洪，已于2016年3月24日与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订了安置补偿协议书，此协议书已经履行完毕，涉案房屋已经被拆除，安置补偿款也已经全部发放，保障了该户的合法权益。作为安置户户主签订协议，效力应及于户内成员的原告。被告认为，这并不属于行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、土地房屋征收补偿协议内容的情形，故依据行政诉讼法第十二条第十一款的规定，不属于人民法院受理的范围，应依法驳回原告之起诉。三、即使本案属于人民法院的受理范围，行政协议也是合法有效的。被告是辖区内城中村改造实施单位，具有行政主体资格，其选定了有资质的评估公司对城中村房屋价格进行评估。同时将有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准以及评估认定结果等进行告知和公示，允许被拆迁户复核和提出异议。原告户签订协议书过程中充分体现了自愿、公平、合法的原则，并未存在重大违法的情况。四、《嵊州市城中村房屋征收补偿安置协议》(2016)5号文件不属于本案审查范围。行政诉讼法53条规定，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案系行政协议诉讼，行政协议与其他行政行为的区别在于平等协商。在签订行政协议时，行政机关必须保证协议相对方平等协商、合法自愿表达意志的权利，确保签订程序上的公平性。本案被诉的安置补偿协议，系原告家庭户与被告平等协商一致的结果，并非被告单方直接按照5号文件的具体内容而作出。故本案中，原告要求审查的文件对安置补偿协议的内容和签订不构成实质影响，依法不属于被诉行政行为所依据的规范性文件，不属于本案审查范围。综上，被告认为，涉案行政协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》相关规定协议无效的情形，请求法院驳回原告的起诉或者诉讼请求。 被告三江街道在举证期限内向本院提供了以下证据: 1、（2019）浙行赔终25号行政赔偿判决书一份，证实法院已经认定了协议的性质，本案诉讼标的已为生效裁判文书所羁束的事实； 2、（2017）浙06行初296号行政判决书一份，证实被告对涉案房屋征收安置时依法确权、评估以及对结果进行公示等一系列程序，并且签订了协议，该协议已经履行完毕的事实。 第三人丁伯洪未向本院提交书面意见和证据。 经庭审质证，被告三江街道对原告提供的证据发表如下质证意见:证据1，认为分家协议是原告单方制作，被告无法确认其真实性，其余证据三性均无异议，但认为均不能证实原告的证明目的；证据2-5，三性均无异议；但认为证据4、5不能达到原告的证明目的。虽然法院已经确认征收行为程序违法，但并不能因此认定涉案协议违法；因为涉案协议是双方自愿签订且已经履行完毕，履行过程中遵循了法律规定的相关程序，人口认定办法不是本案审查的范围。 被告三江街道提供的证据，经原告质证，发表如下质证意见:证据1，对证据真实性无异议，但对其内容及合法性有异议，对此原告已经向最高法院巡视法庭提出了申诉；证据2，真实性、合法性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-5，被告提供的证据1-2，经对方质证，双方对证据真实性均无实质性异议，本院对上述证据均予以认定。 经审理查明:第三人丁伯洪与原告徐国忠系岳父、女婿关系。自2016年1月起，嵊州市城南新区管委会(该单位与被告三江街道系两块牌子，一套班子)三次发布房屋征收公告，明确房屋征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等。期间，嵊州市城中村改造房屋确权联审小组作出嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表，认定原告徐国忠为第三人丁伯洪户内成员。2016年3月24日，嵊州市城市改造投资有限公司作为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司作为乙方，第三人丁伯洪作为丙方，三方签订了编号为217的城中村改造房屋征收补偿安置协议书一份，对第三人丁伯洪户的房屋征收补偿安置事宜进行了具体约定。嵊州市城南新区管理委员会与嵊州市城中村改造指挥部作为鉴证单位同时在协议上盖章。上述协议签订后，被告三江街道已经按照协议约定履行了安置补偿义务，涉案房屋也已经被拆除。2017年11月22日，徐国忠、丁安萍(系徐国忠妻子)向绍兴市中级人民法院提起诉讼，请求确认嵊州市人民政府对原告房屋征收行为违法。2018年1月11日，绍兴市中级人民法院作出(2017)浙06行初296号行政判决书，确认嵊州市人民政府所作征收原告所在丁伯洪户房屋的行政行为违法。徐国忠、丁安萍于2018年9月7日向绍兴市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，要求嵊州市人民政府公开道歉及赔偿相应经济损失等，绍兴市中级人民法院作出(2018)浙06行赔初33号行政赔偿判决书，确认徐国忠、丁安萍因征收而享有的补偿安置权益已通过签订房屋征收补偿安置协议的方式得以实现，对两原告的赔偿请求不予支持，驳回徐国忠、丁安萍的诉讼请求。该案经浙江省高级人民法院二审，作出(2019)浙行赔终25号行政赔偿判决书驳回徐国忠、丁安萍的上诉，维持原判。2019年8月28日，原告徐国忠提起本案诉讼，要求判如所请。庭审中，原、被告对三江街道是涉案房屋的征收实施单位事实均无异议。 本院认为，涉案补偿安置协议书符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的规定，被告认为被诉补偿安置协议不属于人民法院受案范围主张缺乏依据，本院不予采信。 本案的主要争议焦点为涉案补偿安置协议书是否有效。因行政协议兼具行政与合同的双重属性，故审查行政协议是否具有无效情形，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，嵊州市城南新区管理委员会三次发布房屋征收公告，明确房屋征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等，其委托的嵊州市城市改造投资有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与第三人丁伯洪签订的涉案城中村改造房屋征收补偿安置协议是双方当事人的真实意思表示，原告认为涉案行政协议存在无效情形，但并未提供证据证实。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决行政行为无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定:有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。本案被告三江街道委托的嵊州市城市改造投资有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与第三人丁伯洪签订的涉案城中村改造房屋征收补偿安置协议不存在上述法律及司法解释规定的重大且违法情形，故对原告要求确认安置协议无效，本院不予支持；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定:公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。庭审中，经本院向原告释明涉案协议不存在无效情形后，原告拒绝变更诉讼请求，故对原告要求确认涉案协议无效、并要求被告对原告及第三人重新安置补偿的诉讼请求依法应予驳回。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定:人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。该条第二款规定:有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”:（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；(二)与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；(三)没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；(四)未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；(五)其他违反法律、法规以及规章规定情形的。原告徐国忠要求本院审查的《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》是嵊州市人民政府制定的《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》的附件之一，经本院审查，该文件不存在原告所诉的规范性文件不合法的情形，故对原告的该项请求也应一并予以驳回。被告提出本案诉讼标的已为生效裁判文书所羁束等答辩意见，没有依据，本院不予采信。第三人丁伯洪经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款、第一百四十八条之规定，判决如下： 驳回原告徐国忠的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告徐国忠负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  肖志姣 审 判 员  郭幼芬 人民陪审员  金春泱 二〇一九年十二月二十日 法官助理陈凯森 书记员斯则喻 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 第一百四十八条人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”： （一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的； （二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的； （三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的； （四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的； （五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。