安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2018)皖行终1298号上诉人（一审原告）安徽望宇纺织股份有限公司，住所地安徽省安庆市望江县华阳镇望江大道**，统一社会信用代码913408007627502037。法定代表人汪万忠,董事长。委托代理人马青，安徽征宇律师事务所律师。委托代理人陆中平，安徽百草园律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省望江县人民政府，，住所地安徽省望江县华阳镇回龙东路望江县政务新区法定代表人霍辉,县长。委托代理人吕成，安徽天禾律师事务所律师。委托代理人朱洁，安徽天禾律师事务所律师。一审第三人望江经济开发区管理委员会，，住所地安徽省安庆市望江县经济开发区通港路**法定代表人昂朝坤,该管委会主任。上诉人安徽望宇纺织股份有限公司（以下简称望宇公司）因诉安徽省望江县人民政府（以下简称望江县政府）行政允诺一案，不服安庆市中级人民法院（2018）皖08行初68号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院审理查明，2007年11月3日望江县政府办公室作出第59号《关于安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要》（以下简称《59号会议纪要》），该会议纪要载明：2007年8月21日，县长张金华主持召开会议，专题研究安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建工作。会议议定了几项内容，明确“望宇公司计划在2010年6月底前完成现有5万锭环锭纺设备搬迁、并扩建5万锭，总生产能力达到10万锭规模，其中，2008年年底前在县经济开发区完成2万锭新建，2009年6月底完成2万锭搬迁，2010年6月底前完成3万锭新建、3万锭搬迁，搬迁、扩建计划固定资产总投资不低于1.5亿元。”会议还明确了县委、县政府支持望宇公司整体搬迁到县经济开发区发展的相关四个事项，其中第④项载明“望宇公司在县经济开发区启动搬迁、扩建工程后，县政府收购其生产区现有工业用地，并以商住用地对外公开招拍挂，县政府从招拍挂价款中收缴出让金600万元及相关税金后，剩余的土地纯收益全部拨给望宇公司，专用于望宇公司5万锭搬迁和5万锭扩建”。2007年9月22日、2009年5月20日第三人望江经济开发区管理委员会、望江县政协办公室与原告先后签订了《工业项目投资协议》、《望宇纺织10万锭环锭纺工业项目投资补充协议》。在两份协议中，三方当事人就原告在望江经济开发区兴建一家10万锭环锭纺工业项目有限公司相关的土地出让、项目投资、相关优惠政策等予以约定。2009年6月12日，望江县政府办公室下发了第20号《关于望宇纺织工业项目重新选址有关问题的协调会议纪要》，会议纪要明确《望宇纺织10万锭环锭纺工业项目投资补充协议》是《工业项目投资协议》部分条款的变更和补充，变更和补充部分以补充协议为准，其他条款仍按《59号会议纪要》精神和《工业项目投资协议》要求执行。2013年11月22日原告向望江县土地收购储备中心提交《关于要求收储望宇老厂区土地的报告》，该报告称：“我公司为响应县委县政府‘退城进园’号召，老厂整体搬迁扩建至经济开发区，该项目一期工程投资1.3亿现已全部完工，并正式投入生产。依据望江县政府《59号会议纪要》，要求国土收储中心对老厂区土地收储后进行土地使用权性质变换，给予办理土地收储手续。”2013年12月27日望江县政府办公室向望江县国土资源局作出《关于安徽望宇纺织股份有限公司一宗国有建设用地使用权收购方案的批复》，该批复明确同意收购原告位于望江县城区望江大道西侧、清廉路南侧的土地，土地面积为32495.48平方米，土地收购补偿款为人民币1922.0343万元（含地上建筑物、附着物及搬迁费用）。2013年12月28日原告与望江县土地收购储备中心签订了《望江县国有建设用地使用权收回协议》，其后原告收到了协议约定的1922.0343万元土地补偿款。2014年1月21日，望江县国土资源局将上述收购的土地使用权对外拍卖，望江县中江房地产开发有限公司以1.66亿元竞得并签订成交确认书。2014年3月12日原告向被告提出《关于要求拨付土地挂拍出让收益资金的报告》，要求被告依据《59号会议纪要》精神，将其原老厂区土地挂拍收益资金予以支付。2014年3月19日。望江县政府办公室向望江县财政局作出《望江县人民政府领导批示通知单》，请财政局遵照领导批示“同意先部分兑现奖补政策，拨付1200万元”执行。其后原告分两次收到了上述款项。2015年2月望江县中江房地产开发有限公司向法院提起诉讼，经一、二审法院审理，生效判决确认2014年1月21日望江县国土资源局关于望江县编号2013－76号地块的拍卖出让行为违法。2016年2月3日被告作出《关于废止〈关于安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要〉的决定》（望政秘（2016）8号），认为《59号会议纪要》违反相关规定，决定予以废止。2017年4月27日，望江县国土资源局再次将望江大道西侧、清廉路南侧34635.1平方米（含原告老厂区土地）的土地使用权对外拍卖，并以2.2亿元拍卖成交。原告认为竞买人已付清全部款项，被告应当按照《59号会议纪要》精神兑现允诺，但被告一直怠于履行其允诺义务，故提起诉讼，要求被告支付补偿款182779657元给原告。一审法院认为，本案涉诉的《59号会议纪要》系被告望江县政府为支持原告搬迁至望江县经济开发区发展，充分调动原告的积极性，对原告整体搬迁、扩建、优惠政策等相关事宜，予以明确落实并记载。其中第④项内容，是被告向原告作出允诺，自原告在望江县经济开发区启动搬迁、扩建工程后，被告以土地纯收益对原告的5万锭搬迁和5万锭扩建工程予以补助或奖励的意思表示。根据该行为的法律特征，应当认定《59号会议纪要》第④项内容属于行政允诺。现原告提起诉讼要求被告按《59号会议纪要》第④项内容支付补偿款182779657元。根据查明的事实，被告在2007年作出行政允诺后，虽于2014年部分兑现奖补政策，拨付1200万元给原告。但2016年2月3日被告作出了《关于废止〈关于安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要〉的决定》，决定废止《59号会议纪要》。庭审中原告也承认其于2016年春节收到该废止决定。因被告作出的废止决定属于生效的行政行为，具有公定力、确定力和约束力。根据该废止决定，《59号会议纪要》已被废止即丧失法律效力。现原告要求被告继续履行在诉讼前已被废止的行政行为，无事实根据，不符合起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回望宇公司的起诉。望宇公司上诉称，1、一审法院对据以定案的（2016）8号文，即关于废止《关于安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要》的决定，没有作合法性审查，对这一行政行为的权力来源、法律依据、形成过程等没有作任何分析和评价，直接认定其具有公定力、确定力和约束力，并径自作出驳回起诉裁定，严重违反行政诉讼法关于合法性审查的基本原则，是明显的程序性错误。2、一审法院据以定案的文件是《关于废止〈关于安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要〉的决定》，而望江县政府提交的《关于废止〈关于安徽省望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要〉的决定》，在法院查明安徽省望宇纺织股份有限公司就是安徽望宇纺织股份有限公司之前，该证据与上诉人没有关联性。根据法律规定，一审法院应当认定“视为没有这份证据材料”。3、望江县政府依据国发（2006）31号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》和国办发（2006）100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收入管理的通知》这两份文件，作出《关于废止〈关于安徽省望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要〉的决定》，明显适用法律错误。因前述两份文件均是国务院为加强土地调控、土地招拍挂等而出台的对行政机关内部的管理性规定，而不是对外的效力性规定。4、望江县政府《关于废止〈关于安徽省望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要〉的决定》不能阻止上诉人的起诉，行政允诺既是行政行为，同时又具有合同的性质，既要符合行政法的规定，又要接受合同法的评价和调整。行政允诺主体和行政相对人在行政允诺事项中处于平等主体地位，一旦相对人达到某种条件，行政允诺主体必须履行行政允诺义务。案涉《59号会议纪要》与《工业项目投资协议》、《补充协议》及《协调会议纪要》等一系列文件构成一个整体，望江县政府单方面决定免除其行政允诺义务是没有法律依据的。5、一审法院遗漏合理性审查，上诉人因望江县政府不兑现允诺累计损失2.5亿，望江县政府的行为不仅违反法律法规相关规定，和中央精神也是相违背的。综上，请求依法判令望江县政府兑现允诺，立即支付上诉人补偿款182779657元，并承担本案一、二审全部诉讼费用。本院认为，本案争议的焦点是望宇公司的起诉是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，望江县政府召开专题会议就望宇公司搬迁扩建工作进行研究，并通过《59号会议纪要》对望江县政府和望宇公司的权利义务进行了明确。其中第④项载明“望宇公司在县经济开发区启动搬迁、扩建工程后，县政府收购其生产区现有工业用地，并以商住用地对外公开招拍挂，县政府从招拍挂价款中收缴出让金600万元及相关税金后，剩余的土地纯收益全部拨给望宇公司，专用于望宇公司5万锭搬迁和5万锭扩建”。之后，望宇公司按照《59号会议纪要》的内容启动整体拆迁扩建工作，并将老厂区土地交望江县土地收购储备中心收储。2014年3月，望江县政府同意先部分兑现奖补政策，拨付1200万元给望宇公司。2016年2月，望江县政府作出《关于废止〈关于安徽望宇纺织股份有限公司搬迁扩建项目工程专题会议纪要〉的决定》，认为《59号会议纪要》违反相关规定，决定予以废止。由上述事实可以看出，望江县政府单方面作出废止《59号会议纪要》决定，对望宇公司如何取得和实现搬迁补偿的权益产生实际影响。望宇公司与望江县政府之间的搬迁补偿争议并没有因为《59号会议纪要》的废止而终结。原告提起诉讼，其本质诉求是要解决与望江县政府之间的补偿争议，至于原告主张被告应按《59号会议纪要》第④项内容支付补偿款182779657元的请求能否成立，望江县政府除了已支付的补偿款外，是否还需承担补偿责任及如何承担补偿责任等，则是属于实体审理后解决的问题。综上，望宇公司的起诉符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回起诉，适用法律不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销安庆市中级人民法院（2018）皖08行初68号行政裁定；二、本案指令安庆市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十二月十七日法官助理王春玲书记员刘菊芳附：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。