北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终8057号上诉人（一审原告）王兵，男，1961年10月1日出生，汉族，户籍所在地北京市西城区。委托代理人王胜全（王兵之弟），1969年12月23日出生，住北京市东城区。被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街**。法定代表人郭树清，主席。委托代理人张家滔，中国银行保险监督管理委员会工作人员。委托代理人邱斌，中国银行保险监督管理委员会工作人员。上诉人王兵因保险监管行政处罚及行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京01行初764号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案，上诉人王兵及其委托代理人王胜全，被上诉人中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）的委托代理人邱斌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年2月21日，银保监会作出银保监罚决字〔2019〕2号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容如下：经查，长江财产保险股份有限公司（以下简称长江财险）存在聘任不具有任职资格人员担任公司高管的行为，即赵金元(2017年7月长江财险印发任命文件)，截至检查组进场，未取得保险监管机构核准的高管任职资格，但在实际工作中已履行相关高管职责。王兵、赵金元、赵晓琴对上述行为负有直接责任。上述事实有现场检查事实确认书、相关人员调查笔录及任职文件等证据证明，足以认定。王兵、赵金元、赵晓琴向银保监会提出陈述申辩及听证申请，请求不予行政处罚。经银保监会复核认为，一、长江财险从未向监管部门申报赵金元担任省级分公司副总经理的任职资格材料；赵金元从未取得过省级分公司副总经理及同级职务任职资格。二、当事人均认为聘任赵金元为长江财产保险股份有限公司湖北分公司（以下简称湖北分公司）副总经理，须经监管部门任职资格核准后方可任命，并为此多次申报高管考试，监管部门多次通知公司组织赵金元参加考试但其均缺考。监管部门不存在相关行政许可内容不明确、误导当事人以及行政不作为的情况。三、该违法行为具有主观故意性，持续时间长达6个月以上，公司并未积极整改，在检查组进场后方才免去赵金元职务，危害后果严重，应予从重处罚。四、本案责任人的认定与是否是高管人员身份无关，《中华人民共和国保险法》（以下简称保险法）适用于保险公司所有工作人员。五、王兵的行为与本案违法事实具有直接因果关系，其党委书记职务与本案责任认定无关联。赵晓琴作为领导决策执行者、赵金元作为领导决策的接受者，对违法行为负有直接责任。上述当事人均不具有法定免予处罚的情节。综上，银保监会对当事人陈述申辩和听证申辩意见不予采纳，决定作出如下处罚：长江财险聘任不具有任职资格人员担任公司高管的行为，违反了保险法第八十一条的规定，根据该法第一百六十七条规定，对长江财险罚款10万元；根据该法第一百七十一条规定，对王兵警告并罚款10万元，对赵金元警告并罚款5万元，对赵晓琴警告并罚款5万元。2019年5月23日，银保监会作出银保监行复决字〔2019〕64号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容如下：银保监会通过调查，依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）、保险法等相关规定，作出了被诉处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，并依法送达王兵，属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当”的情形。王兵提出的请求，于法无据，不予支持。关于王兵反映的原中国保险监督管理委员会湖北监管局（以下简称原湖北保监局）工作人员涉嫌违法违纪等问题，不属于本次行政复议审理范围，建议王兵向有权的纪检监察机关反映。综上所述，王兵提出的行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定的情形。根据该条规定，决定维持被诉处罚决定。王兵不服上述被诉处罚决定及复议决定，诉至一审法院，请求撤销或变更被诉处罚决定中针对其处罚部分，并撤销被诉复议决定中针对其的部分。一审法院经审理查明：2018年4月至6月，原中国保险监督管理委员会财险部根据收到的长江财险有关举报件委托原湖北保监局对长江财险高管人员任职资格管理情况进行现场检查。检查发现，长江财险存在聘任不具有任职资格人员担任公司高管的问题。具体情况如下：2016年2月25日，长江财险下发长财险人〔2016〕105号《关于赵金元任职的通知》（以下简称105号通知），决定“拟聘任赵金元为湖北分公司副总经理，其任职需经监管部门任职资格核准后方可任命。”2017年7月13日，长江财险下发长财险人〔2017〕307号《关于王晓林等人职务任免的通知》（以下简称307号通知），明确“赵金元任湖北分公司副总经理，免去赵金元武汉分公司总经理职务。”2017年10月16日，湖北分公司下发鄂长财险人〔2017〕53号《关于领导班子成员分工的通知》，明确“副总经理赵金元同志，协助分公司总经理分管分公司办公室、财务部。”2018年4月26日，长江财险下发长财险人〔2018〕200号《关于赵金元职务任免的通知》（以下简称200号通知），免去赵金元湖北分公司副总经理兼办公室经理职务。截至检查组进场，赵金元尚未取得保险监管部门核准的省级分公司副总经理的任职资格。检查认为，长江财险的上述问题，时任长江财险党委书记王兵、时任湖北分公司副总经理赵金元、时任长江财险人力资源部副总经理赵晓琴应对上述违规行为负有直接责任。2018年8月18日，银保监会向长江财险及相关负责人员印发银保监保罚告字〔2018〕2号《行政处罚事先告知书》，后根据王兵及案件当事人赵金元、赵晓琴的申请，于2018年11月13日举行了听证会。2019年2月21日，银保监会作出被诉处罚决定，决定对长江财险罚款10万元；对王兵警告并罚款10万元，对赵金元警告并罚款5万元，对赵晓琴警告并罚款5万元，并于2019年3月20日向王兵送达。王兵不服，向银保监会提起行政复议，请求撤销、免予或减轻对其的行政处罚。银保监会负责法制工作的机构于2019年3月26日收到王兵的行政复议申请，银保监会经审查后予以受理，并依程序向被申请人发送了《行政复议答复通知书》等相关材料。2019年5月23日，银保监会根据被申请人的答辩情况及审理情况，作出被诉复议决定，并于2019年5月24日向王兵邮寄，王兵于同年5月26日收到被诉复议决定，于2019年6月5日诉至一审法院。一审开庭审理中，王兵认可长江财险于2017年7月13日下发的307号通知实质是对赵金元任湖北分公司副总经理的正式任命决定。同时王兵承认赵金元2017年考试成绩失效后未再参加原湖北保监局组织的资格考试。一审法院认为，本案的争议焦点为：1.被诉处罚决定对长江财险违法任命赵金元的行为认定是否正确；2.被诉处罚决定对王兵的责任认定是否正确；3.被诉处罚决定对王兵的量罚幅度是否适当。一、关于争议焦点一根据保险法第八十一条第一款规定：保险公司的董事、监事和高级管理人员，应当品行良好，熟悉与保险相关的法律、行政法规，具有履行职责所需的经营管理能力，并在任职前取得保险监督管理机构核准的任职资格。该法第一百六十七条规定：违反本法规定，聘任不具有任职资格的人员的，由保险监督管理机构责令改正，处二万以上十万以下的罚款。参照《保险公司董事、监事和高级管理人员任职资格管理规定》第四条第三项、第五条的规定：保险公司分公司的副总经理，应该在任职前取得中国保监会核准的任职资格。上述规定第三十一条规定：除本规定的第二十九条第一款规定的情形外，未经中国保监会核准任职资格，保险机构不得以任何形式任命董事、监事或者高级管理人员。根据上述规定，本案中赵金元担任湖北分公司副总经理职务前应先取得保险监督管理机构核准的任职资格。结合公司相关文件，赵金元任命时，长江财产保险股份有限公司武汉分公司（以下简称长江财险武汉分公司）在湖北分公司的授权下开展经营活动，对监管部门按照三级机构进行管理。赵金元的任命并不属于《保险公司董事、监事和高级管理人员任职资格管理规定》第二十九条第一款规定之情形。另在本案庭审中，王兵认可长江财险于2017年7月13日下发的307号通知实质是对赵金元任湖北分公司副总经理的正式任命决定，同时王兵亦承认赵金元考试成绩于2017年失效后，未再参加原湖北保监局组织的资格考试。可见，赵金元在由长江财险正式任命为湖北分公司副总经理职位前未取得保险监督管理机构核准的相关任职资格，且无《保险公司董事、监事和高级管理人员任职资格管理规定》第二十九条第一款之情形。任后，赵金元实际上履行了相应职责。综上，被诉处罚决定对长江财险违法任命赵金元的行为认定正确。关于王兵提出的鄂保监许可〔2015〕26号《关于赵金元任职资格的批复》（以下简称26号批复）是原湖北保监局对赵金元任湖北分公司副总经理的批复，进而证明赵金元已获得任湖北分公司副总经理资格的主张，结合在案证据及当事人陈述意见，可以确认上述批复是针对湖北分公司申请“拟聘任赵金元同志为长江财产保险股份有限公司武汉分公司总经理”任职资格的批复，明显不是长江财险任命赵金元为湖北分公司副总经理的批准文件。王兵的该项主张缺乏事实根据，不予支持。二、关于争议焦点二根据保险法第一百七十一条规定：保险公司、保险资产管理公司、保险专业代理机构、保险经纪人违反本法规定的，保险监督管理机构除分别依照本法第一百六十条至第一百七十条的规定对该单位给予处罚外，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处一万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，撤销任职资格。本案中结合在案证据及当事人陈述意见，可知王兵作为长江财险任命赵金元为湖北分公司副总经理决定的最终签发人，其行为完成了长江财险的内部审批程序，起到决定性作用，故王兵对长江财险违法任命赵金元的行为负有直接责任。被诉处罚决定依据上述规定对其所负责任的认定正确。关于王兵主张赵金元被任命为湖北分公司副总经理的根本原因在于监管部门行政干预、监管部门批复文件存有瑕疵、拖延履职，且由长江财险其他人员违法行为导致，其本人仅为履行公司党委决定，不担任公司行政职务，故不应承担责任的问题。首先，关于王兵主张的监管部门违规行为问题。关于行政干预，王兵的主要证据在于长江财险2016年第二次党委（扩大）会议中记录的原长江财险负责人彭柱石所述“……湖北省保监局杨玉山局长说武汉分总经理按理论应该是省公司的班子成员，因为它涉及到整个省内的一个经营责任问题。我表示回公司反映，结果在上两周省保监局的刘文栋处长又说这个问题怎么还没有解决？所以这次建议赵金元任湖北分的副总，赵金元原是省公司助理级，今年考核优秀，这次属提拔……”，上述长江财险公司内部的会议记录无其他证据佐证，无法形成完整的证据链进而证明存在行政干预，且对赵金元的任命是公司层面的决定，是否存在行政干预与本案对王兵责任的认定亦无关联。关于监管部门批复文件是否存有瑕疵问题，前述焦点问题一已论及，在此不予赘述。王兵关于监管部门存在拖延履职导致公司违规任命赵金元，其不应担责的主张亦缺乏事实根据；其次，王兵主张公司当时新任负责人宋静刚提名赵金元作为湖北分公司副总经理人选、人力资源部负责人负责审核赵金元相关任职资格文件，其并不具体负责相关任职资格审查事宜，故应免责。从王兵签署赵金元任职文件的行为看，不论其是否参与了具体的审核工作，亦不论其他相关人员在赵金元任职问题上是否担责，如无王兵签署文件，则长江财险无法完成赵金元的任职程序。王兵签署赵金元任职文件的行为系对公司人力资源管理部门呈报意见的审批，客观上代表了公司意志。王兵的该项免责事由并不成立，不予支持。再次，王兵主张其系履行公司党委决定，其在公司不担任行政职务，作为党委书记不应受到行政处罚。王兵虽然并无公司行政职务，但其签署赵金元任职文件的行为既是组织人事行为亦是公司行政管理行为，王兵实际上履行了公司行政管理职责，应当对此行为承担责任。王兵对该问题的相关主张，缺乏法律依据，不予支持。三、关于焦点问题三银保监会根据王兵违法行为的性质、情节、社会危害程度等，对王兵作出警告并处罚款10万元的处罚，符合保险法第一百七十一条关于处罚幅度的规定，并无不当之处。王兵主张被诉处罚决定认定其“具有主观故意性”“危害后果严重”缺乏事实根据，并以此主张被诉处罚决定对其顶格处罚“明显不当”。首先，关于直接责任人员基于公司违法行为承担责任的主观要件问题，行政处罚法对此并无明确规定。一般而言，直接责任人员对公司违法行为承担责任的前提系主观上存在故意或者重大过失。在对直接责任人员进行处罚时，并不要求公司与直接责任人员主观方面均存在故意。故王兵主观方面是故意抑或重大过失均不影响对其应当承担责任的相关认定，而仅对量罚幅度产生影响。其次，量罚幅度的考量系综合判断。本案中，据长江财险于2016年2月25日作出的105号通知中所述“拟聘任赵金元为湖北分公司副总经理，其任职需经监管部门任职资格核准后方可任命”及长江财险分别于2016年、2017年为赵金元多次报名高管任职资格考试的具体行为，可知长江财险对赵金元不具有湖北分公司任职资格的情况是知晓的，但长江财险仍于2017年7月13日正式任命赵金元为湖北分公司副总经理具有主观故意，且直到2018年4月调查组进场调查，违法行为暴露后，才于2018年4月26日对赵金元进行免职，违法状态持续较长，对法律的权威性产生不良影响。被诉处罚决定认定长江财险的违法行为“具有主观故意性”“危害后果严重”正确。上述公司违法行为发生于王兵任职期间，其理应承担相应责任。银保监会综合考虑公司违法行为的情节、社会危害程度以及王兵在公司违法行为中的实际作用等因素，给予其警告并处10万元罚款的处罚并无“明显不当”之处。另经审查，银保监会作出被诉处罚决定及被诉复议决定依法履行了相关程序，并无违法之处。王兵所主张原湖北保监局《现场检查询问调查笔录》的询问人签名栏只有一人签字的问题，经过庭上对《现场检查询问调查笔录》的核实，并结合当事人双方的陈述意见，可以确认调查人员确为两人。仅有一人在询问人签名栏签名并不足以证明银保监会的调查人员仅为一人，银保监会的调查程序并不违法。王兵另主张银保监会证据13-15违反先取证后裁决的行政处罚原则，对此，一审法院认为，银保监会并未提供证据证明上述证据的取证时间，故上述证据不能作为认定被诉处罚决定合法的依据，不予采纳。银保监会作出被诉处罚决定前已经获取了相关证据，银保监会未违反先取证后裁决的原则。对王兵的该项主张，不予支持。综上，银保监会作出被诉处罚决定中针对王兵的处罚部分，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。被诉复议决定行政程序合法，维持被诉处罚决定亦无不当。王兵的诉讼理由均缺乏事实及法律依据，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及第七十九条之规定，判决驳回王兵的诉讼请求。王兵不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销银保监会对其作出的警告、罚款10万元的处罚决定，主要理由为：1.赵金元任职符合原湖北保监局行政许可，其信赖利益应受法律保护；2.其不具有违法的主观故意，应从轻或减轻处罚；3.银保监会认定赵金元履职造成严重危害后果缺乏证据，对其作出顶格处罚错误。综上，一审判决认定事实及适用法律错误。银保监会答辩认为，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，说理清楚准确，应予维持。王兵提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。被诉处罚决定合法，应予支持。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，保险法第八十一条第一款规定，保险公司的董事、监事和高级管理人员，应当品行良好，熟悉与保险相关的法律、行政法规，具有履行职责所需的经营管理能力，并在任职前取得保险监督管理机构核准的任职资格。第一百六十七条规定，违反本法规定，聘任不具有任职资格的人员的，由保险监督管理机构责令改正，处二万以上十万以下的罚款。第一百七十一条规定：保险公司、保险资产管理公司、保险专业代理机构、保险经纪人违反本法规定的，保险监督管理机构除分别依照本法第一百六十条至第一百七十条的规定对该单位给予处罚外，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处一万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，撤销任职资格。《保险公司董事、监事和高级管理人员任职资格管理规定》第四条第三项、第五条规定，保险公司分公司的副总经理，应该在任职前取得中国保监会核准的任职资格。第三十一条规定，除本规定的第二十九条第一款规定的情形外，未经中国保监会核准任职资格，保险机构不得以任何形式任命董事、监事或者高级管理人员。根据上述法律规定，对于聘任不具有任职资格的保险公司高级管理人员的违法行为，保险公司直接负责的主管人员或其他直接责任人员承担行政责任的构成要件为：一、保险公司存在聘任不具有任职资格的高级管理人员的违法行为；二、行为人属于该保险公司直接负责的主管人员或其他直接责任人员范畴。本案中，根据审理查明的事实，长江财险于2017年7月13日任命赵金元为湖北分公司副总经理，且任后实际已履行相关职责，赵金元在任职前并未取得保险监督管理机构核准的任职资格。故被诉处罚决定认定长江财险存在聘任不具有任职资格的高级管理人员之违法行为并无不当，长江财险在法定期限内亦未对被诉处罚决定提起诉讼。涉案26号批复是针对湖北分公司申请“拟聘任赵金元同志为长江财产保险股份有限公司武汉分公司总经理”任职资格作出，并非长江财险任命赵金元为湖北分公司副总经理的批准文件。因长江财险武汉分公司隶属于湖北分公司，属于省级分公司以外的分支机构，故赵金元经核准取得的长江财险武汉分公司总经理任职资格，并不能担任省级分公司副总经理职务。从长江财险分支机构设置及层级管理情况、涉案105号通知内容、公司于2016年、2017年多次为赵金元报名高管任职资格考试的行为等事实考察，长江财险对赵金元不具有湖北分公司任职资格的情况是知晓的。综上，王兵主张赵金元任职符合原湖北保监局行政许可，信赖利益应受法律保护之诉讼理由缺乏事实及法律根据，本院不予支持。王兵作为长江财险任命赵金元为湖北分公司副总经理决定的最终签发人，其行为客观上代表了公司意志，对于赵金元任职具有决定性作用，故被诉处罚决定认定王兵对长江财险违法任命赵金元的行为负有直接责任并无不当。王兵关于赵金元的任命存在行政干预，其在公司不担任行政职务，不具体负责赵金元任职资格审查事宜等诉讼理由，均不影响其属于长江财险违法行为直接责任人员范畴的认定，故王兵应承担保险法第一百七十一条规定的行政责任。此外，关于处罚幅度问题，银保监会综合考虑长江财险违法行为的情节、社会危害程度以及王兵在公司违法行为中的实际作用等因素，给予其警告并处10万元罚款的处罚并无明显不当之处。关于被诉处罚决定程序合法性的问题，本院同意一审法院判理，在此不赘。经本院审查，被诉复议决定亦具备合法性。综上，王兵的上诉理由及请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审法院判决驳回王兵的诉讼请求正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由王兵负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 贾宇军二〇一九年十二月十八日法官助理 计 晨书 记 员 路 陶