云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云23行终69号 上诉人（原审原告）偰华香，女,1958年8月17日生，回族，初中文化，住姚安县。 委托诉讼代理人张月东，云南张月东律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人顾亚曦，男，系偰华香女婿。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）姚安县自然资源局。住所地：姚安县栋川镇宝城路73号。统一社会信用代码：11532325MB1960855C。 法定代表人周银兵，系局长。 委托诉讼代理人朱志华，云南精益律师事务所律师。代理权限为特别授权。 原审第三人曹丕昌，男，1980年10月6日生，汉族，住姚安县。 原审第三人关秋娟，女，1985年6月25日生，汉族，住址同上。 委托诉讼代理人王云勇，云南兴彝（姚安）律师事务所律师。代理权限为一般授权。 上诉人偰华香因与姚安县自然资源局（以下简称县自然资源局）城市规划管理行政许可一案，不服元谋县人民法院（2019）云2328行初30号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年10月28日立案后依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人偰华香的委托诉讼代理人张月东、顾亚曦，被上诉人县自然资源局的出庭负责人雷勇及委托诉讼代理人朱志华，原审第三人曹丕昌、关秋娟及共同委托诉讼代理人王云勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审认定的事实：2015年6月12日，第三人曹丕昌取得了姚安县栋川镇西正街63号（原土产公司综合市场内）宗地的土地使用权，并办理了姚国用（2015）第1951号土地使用权证。该土地使用权证上宗地图记载，曹丕昌户的四邻为：东临姚安县投资开发有限公司；南邻孙兆荣户；西邻人行道；北邻曹光明。2015年6月29日，曹丕昌取得了姚房权证栋川镇字第20150459号房屋所有权证，与其妻子关秋娟共同共有，房屋所有权证内分丘图上记载的四邻与土地使用权证上记载的一致。2018年12月7日，原告购买了姚安县栋川镇西正街37号2幢2层201号房屋，并取得了云（2018）姚安县不动产权第0001838号不动产权证。2019年3月4日，曹丕昌、关秋娟因在姚国用（2015）第1951号土地上拆除旧房建盖新房，便向县自然资源局提交了姚安县栋川镇居民建房申请表及相关材料，申请办理建设工程规划许可证。县自然资源局通过对曹丕昌户提交的材料进行审核，于2019年4月22日受理了其申请的报建项目，并于同日进行了审批前公示。公示期满后，县自然资源局未收到任何意见和建议，便于2019年4月29日对栋川镇西正街63号曹丕昌户房屋拆除重建项目建设工程规划许可公示公告结果进行了再次公告。2019年5月6日，县自然资源局向曹丕昌、关秋娟核发了建字第532325201924号《建设工程规划许可证》。曹丕昌户在拆除新建的过程中，偰华香认为建房行为会影响其房屋的通风和采光，且被告在进行规划许可时，未获得相邻方的确认，许可程序违法，于2019年6月12日向本院提起行政诉讼。 一审认为，县自然资源局作为姚安县人民政府城乡规划主管部门，具有作出颁发《建设工程规划许可证》的法定职责。第三人曹丕昌、关秋娟按照法律、法规的规定向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，并按照规定提交了全部材料。被告对第三人提交的材料进行审查后，进行了审批前及审批结果公示，在公示期间没有任何人提出意见建议，被告在第三人土地使用证范围内进行规划许可，其颁证行为符合法律规定。原告认为被告在颁发规划许可证之前应当征得申请建房户四邻所有住户的同意且第三人在建房过程中应该进行退让的主张，没有法律依据，且原告的该要求是不可能实现的，对第三人来说也是不公平的。采光权是相互的，原告与第三人的房屋地处姚安县城的老城区中心地带，周边各户土地利用情况基本相似，双方应该按照有利生产、方便生活、公平合理的原则正确处理相邻关系。综上，原告偰华香的主张没有事实依据和法律依据；被告姚安县自然资源局为第三人颁发《建设工程规划许可证》的行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告偰华香的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告偰华香承担（已交纳）。 上诉人偰华香上诉请求：1.撤销（2019）云2328行初30号行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，即撤销县自然资源局颁发给曹丕昌、关秋娟的建字第532325201924号建设工程规划许可证；2.本案诉讼费用由被上诉人县自然资源局承担。主要事实和理由：一、一审判决认定事实不清不全。原审判决认为上诉人不属于本案利害关系人不当。上诉人的房产位于姚安县投资开发有限公司一楼商铺的二层，而且位于曹丕昌、关秋娟的建筑地块的正东侧，这是本案的客观事实，而一审判决直接未作认定。一审判决未确认上诉人为原审第三人所有地块的东邻方，也未确认上诉人为本案诉争地块的利害关系人，此为明显错误。另外，曹丕昌、关秋娟拟建房屋为五层，其正东侧的一楼商铺产权人为姚安县投资开发有限公司，二楼产权人为上诉人偰华香，另还有三、四、五楼住户，对此事实，一审判决未作认定，明显不当。而且，在一审诉讼过程中，人民法院对上诉人的房屋结构情况进行了询问，上诉人的房屋东面面向街道，东侧为厨房、卫生间和书房，西侧靠原审第三人地块处为客厅、主卧、阳台，为房屋设计的主采光日照面，该面如被遮挡，会对上诉人的日常生活质量造成严重影响。对此，一审判决未作确认，显属不当。还有，本案上诉人所在的房屋1999年开始建盖，于2001年建成，2003年获得房产证和土地证，建成后即为五层楼房。后上诉人于2018年12月7日从原房东手中购得。第三人曹丕昌、关秋娟于2015年6月29日取得了姚房权栋川镇字第20150459号房屋所有权证，但该房屋仅为一层建筑。对此，一审判决未作全面确认，属认定事实不全。最后，县自然资源局提交的《姚安县栋川镇居民建房申请表》中，在东邻方，只有一楼商铺产权人的盖章，未有二至五楼产权人的签字。对此，一审判决未作认定，也是明显不当。二、一审判决仅认为被上诉人县自然资源局仅有程序性审查的职责不当，应确认县自然资源局负有进行实质性审查的职责。一审判决中，一审法院认为县自然资源局进行了程序性审查，没有明显的步骤缺少，故行政许可合法。但是，对县自然资源局在审查四邻签字时，未征求明显相关的东邻方二至五楼住户的意见，未对四邻签字的完整性进行现场核查；未征求必要的四邻方的意见，未对必要的四邻方的听证权进行告知或提醒。在进行行政许可公示时，县自然资源局也仅是在曹丕昌、关秋娟户的单元门上张贴了告示，未向利害关系人进行必要告知，而且，公示的时间到底有多久，也未有充分的证据进行证明，故公示程序也不合法。总之，一审法院仅是对县自然资源局所作行政许可进行了程序审查，而未作实质性审查，审查程序不合法，不充分。三、一审判决有法不依，擅自裁断；且存在着法律适用错误，滥用自由裁量权。1.《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定“行政机关对行政许可进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，申请人和利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”。本案中县自然资源局所作出的案涉行政许可行为直接涉及到上诉人的重大利益关系，县自然资源局做出行政许可决定前应当告知上诉人有要求听证的权利而没告知，存在程序违法。而一审判决对此法律规定未予采纳，对相关事实未作核查，而且，直接否定了上诉人的相应权利，应属有法不依。2.《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第八十九条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”。本案一审判决，以不可能退让、无法进行退让为由，直接不予考虑法律的强制性规定，应属有法不依。3.与本案相关的，主要是《楚雄彝族自治州城乡规划管理技术规定》的三个规定：第十八条，建筑间距和建筑退让应满足日照要求，并应综合考虑采光、通风、消防、防震、管线埋设、视线干扰等要求；第十九条，住宅建筑之间的间距，应保证受遮挡的建筑达到国家规范规定数量的居室在冬至日有效时段内获得满窗日照有效时间不少于连续1.0小时。拟建项目包含以上类型建筑或对周边的以上类型建筑的日照有影响的，均须根据以上规定的日照标准对其修建性详细规划或建筑工程设计方案进行建筑日照计算分析；第二十条，居住建筑间距应当符合下列规定：(一）平行而置的低层、多层及中高层居住建筑的间距要求中朝向为东西向的（指正东西向和东（西）偏45度以内（不含45度）为主的新建、扩建、改造中其间距不小于东侧较高建筑高度的0.8倍；(四）低层、多层及中高层居住建筑间距最小的间距控制表，其中，对多层及中高层居住建筑间距规定得非常明确，但一审法院却直接以无法退让，直接予以否定，明显是有法不依。4.一审判决适用《物权法》第八十五条“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯”不当。本案中，有众多的相关法律规定，不是没有法律规定。而一审法院有法不用，明显是适用法律错误。四、一审判决认为本案中采光权是相互的，未考虑到房屋建盖的先后，未考虑到上诉方的主日照面被挡，而第三人方的主日照面在西面，并未被挡。故一审判决以采光权是相互的，来否定上诉人的采光权，对上诉人是极不公平的。五、一审判决中提出周边土地利用基本相似，与事实不符。在2003年土产公司企业改制，对其仓库分拆拍卖，其中包含曹丕昌户的建筑，从2003年6月至今，该排建筑一直为一层，直到2019年原住建局的审批职能划归县自然资源局后首次给曹丕昌户的一层建筑审批为五层建筑，该排建筑从初始拍卖到几经转手，一直都是以一层的价值进行拍卖与转让，其许可行为明显未考虑相邻利害关系人的重大权益，如果其许可行为得到主张，该排一层建筑其他产权人效仿，从而产生更多相邻纠纷。综上所述，一审判决认定事实不清不全，仅对行政许可进行程序审查不当，在适用法律上是有法不依或是适用法律不当，滥用自由裁量权。请求依法支持上诉人的上诉请求，以维持上诉人的合法权利。 被上诉人县自然资源局答辩称，一、原审判决认定事实清楚。虽然上诉人偰华香的住房位于原审第三人曹丕昌、关秋娟所建住房的东侧二楼。但答辩人颁发给原审第三人曹丕昌、关秋娟建字第532325201924号《建设工程规划许可证》，仅是对第三人曹丕昌、关秋娟在其合法取得的国有土地上建盖住房进行行政许可。因此，本案中的行政许可管理相对人是原审第三人曹丕昌、关秋娟。上诉人偰华香无论居住在何地，答辩人行政许可的房屋都未超出管理相对人曹丕昌、关秋娟的土地使用权范围，无论上诉人的住房结构情况如何，上诉人与原审第三人的房屋原来如何建盖，原建房屋的层数如何，与答辩人所作出的行政许可行为无关。原审第三人的住房系2003年6月在拍卖时被当时姚安县土产公司在职职工王永德竞得，王永德随后转让给关善庆户，2015年关善庆户再把房产转让给曹丕昌户所有。由于历史原因，上诉人的住房与原审第三人的住房之间并无任何相应规划，历史形成只有50厘米的间距，原审第三人在自己合法的土地使用权范围内建盖住房的行为未违反任何法律的规定。如果原审第三人的建房行为会对上诉人的房屋采光造成影响，属于《民法总则》和《物权法》调整的范围。至于答辩人提供的《姚安县栋川镇居民建房申请表》中所涉及的四邻签字，属于确认原审第三人建房是否占用相邻方的土地使用权范围，并非《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《云南省城乡规划条例》第二十七条规定颁发《建设工程规划许可证》必须具备的条件。二、《建设工程规划许可证》的颁发，必须符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《云南省城乡规划条例》第二十七条的规定的条件:(一)书面申请;(二)建设项目性质、规模、建设工程方案简介等建设工程基本情况材料;(三)建设用地规划许可证、国有建设用地使用权证或者使用国有建设用地的证明文件;(四)建设项目批准、核准或者备案文件;(五)建设用地及周边一定范围规定比例尺的现状地形图、勘测定界图和现状地下管线资料;(六)符合规定的建设工程设计方案。以出让方式提供国有建设用地的，还应当提供国有建设用地使用权出让合同。依据上述行政法规的规定，并没有任何法律法规规定答辩人在颁发《建设工程规划许可证》前，必须对申请人的申请事项进行实质审查。对于上诉人所诉称的“四邻签字的问题”，答辩人不再赘述。上诉人称我局未对行政许可进行实质审查，审查程序不合法，不充分的上诉理由没有法律依据。三、答辩人在作出本案行政许可前，对原审第三人所提供的材料进行了审查，并依法对行政许可事项于2019年4月22日至2019年4月28日进行了审批前公示，公示期间未收到公众的及上诉人任何意见和建议，也未收到上诉人要求听证的申请。2019年5月6日综合所有审核审批意见，才依法向原审第三人曹丕昌户签发了建字第532325201924号《建设工程规划许可证》。虽然《物权法》第八十九条规定和《楚雄州城乡规划管理技术规定》的三个规定对相邻建筑物的通风、采光和日照等作了规定，但本案中，上诉人与原审第三人的房产早在2003年就已经形成了相邻间距仅仅50厘米的事实，并非现在才形成，且双方的通风、采光和日照是相互的。上诉人现在要求第三人进行退让，同样将更加严重损害原审第三人的合法权益。由于历史的原因，原审第三人建房存在实际无法退让的事实。原审第三人的房产占地东西7.73米，南北长10.45米，上诉人的住房西边与第三人的东边相邻，按照上诉人的要求第三人建房按照《楚雄州城乡规划管理技术规定》的三个规定进行(往西边)退让，原审第三人建盖的房屋应当退让约12米，原审第三人将全部土地退让完，都还不够间距，造成原审第三人无法建盖房屋。在《楚雄州城乡规划管理技术规定》中虽有居住建筑间距应满足住宅建筑的居室在冬至日有效日照时间带内，获得满窗日照有效时间不得少于连续1小时的规定。但依据该技术规定适用于“在城乡规划确定的规划区范围内进行的城乡规划管理与建设(第二条)”，原审第三人与上诉人房屋所处地段处于老城区，当时没有相应的规划，不属于县城新开发的居住区范围。因此，本案上诉人所诉称的问题，不适用《楚雄州城乡规划管理技术规定》中第十八条、第十九条、第二十条的规定。一审法院以本案事实为依据，依据《物权法》第八十五条作出判决彰显了法律的公正公平，完全正确。四、上诉人提出原审第三人原房屋系一层，现在审批建造五层，未考虑上诉人的权益。答辩人认为，上诉人偰华香户位于姚安县栋川镇老城区西正街与宝丰路的交叉口，属于90年代栋川镇人民政府的集资建福利房，在集资建房时，地基北、西、南面是单位和居民建筑，东面为14米街道。偰华香户住宅属于坐西朝东的建筑，由于历史形成原审第三人曹丕昌与上诉人所居住的楼房之间相距只有50厘米。原审第三人曹丕昌户在其已经享有的土地使用权范围内有住房改造的权利。没有法律规定我局有权限制、剥夺原审第三人曹丕昌对其住房享有拆旧翻新的权利。而答辩人参照住房周边的房屋现状进行审批，可以有效节约利用土地资源，符合《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，且没有任何法律法规规定原审第三人不能建盖五层住房，也没有任何法律法规规定答辩人不能审批，限制第三人不能建盖五层住房。总之，答辩人的颁证行为有充分的事实依据，审批程序符合行政法规的规定，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法判决驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。 原审第三人曹丕昌、关秋娟陈述称，一、原审判决事实清楚。上诉人在原审前不顾两幢房屋现状的客观事实，非理性上访严重影响原审第三人户房屋建设。上诉人原审提交的云(2018)姚安县不动产权第000183号证明其所住楼房的竣工时间为2003年6月26日，原审第三人房屋的初始状态先予上诉人楼房竣工前建盖的事实清楚。原审第三人的姚国用(2015)第1951号土地使用证宗地图载明东边的土地属于姚安县投资开发有限责任公司，原审第三人按照审批要求提供相关材料并获得审批的事实清楚。上诉人认为其属于本案利害关系人，原审对其产权未作认定，以其房屋内部结构为由限制原审第三人建房要求退让的理由没有事实及法律依据，其理由不能成立。二、县自然资源局作出的行政许可程序合法。上诉人认为县自然资源局对原审第三人作出行政许可前未进行实质性审查，未对四邻签字的完整性进行现场核查的上诉理由没有事实及法律依据。原审第三人的姚国用(2015)第1951号土地使用证宗地图载明东边的土地属于姚安县投资开发有限责任公司，距离为0.5米的事实客观存在，原审第三人重建前己履行了相关审批手续，在《姚安县栋川镇居民建房申请表》中，姚安县投资开发有限公司作为相邻方己盖章同意，按原审第三人土地使用证宗地图载明的其他相邻方也签字同意，在此需要指出的是，要求四邻签字并没有法律依据，“四邻签字”的问题属于拟作出行政许可的机关在确认原审第三人建房是否占用相邻方土地使用权范围，是避免产生土地权属争议纠纷的一项措施，并不是法律规定。在没有法律规定要求四邻签字的情况下，县自然资源局仍按原审第三人产权证件载明的相对人进行签字确认，充分说明县自然资源局对原审第三人作出的行政许可是审慎负责的，并且经公示没意见后再对原审第三人作出行政许可，程序合法。三、原审判决适用法律正确。原审第三人购买前房屋与上诉人购买楼房前房屋之间的0.5米的距离己存在多年，并非现在才形成的间距，且双方的通风、采光和日照是相互的，上诉人在购买前对房屋的历史状况应当清楚，根据《物权法》第八十五条规定，法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。法律并未明确规定相邻之间的距离，原审第三人进行民房建设，正是按照历史现状，在其合法土地使用范围内进行建房，其建房行为合法。四、上诉人基于采光权要求原审第三人退让的诉求不能成立。涉案房屋处于姚安县县城老城区中心地带，周边的土地利用情况基本相似，并且在二审诉讼期间，姚安县城镇投资开发有限公司已公开对上诉人楼房一层(怀德仁药房、养心堂大药房)和原栋川镇文化站办公用房进行公开拍卖。如果涉案房屋周边住户都效仿上诉人，又假设上诉人的主张成立，那么原审第三人及周边产权人的房屋岂不是将永远定格在目前现状，原审第三人及周边产权人的合法财产权益得不到充分利用和保护，上诉人的权益将无限扩张，直接严重侵害原审第三人及周边类似产权人的重大权益。上诉人基于房屋内部结构布局，以其采光权受影响提起本诉完全属于无理诉求。综上所述，原审第三人在自己合法的土地使用范围内，并经县自然资源局批准，原审第三人建房完全是合法的，上诉人无权干涉。原审认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法判决驳回上诉人全部上诉请求，维持原判。 偰华香向一审法院起诉请求：撤销被告县自然资源局颁发给第三人曹丕昌、关秋娟的建字第532325201924号建设工程规划许可证，并由被告承担本案诉讼费。 经审查，一审法院经庭审质证认定的证据合法有效，可以证明一审认定的事实，本院依法予以确认。 二审中，上诉人偰华香向本院提交了以下证据：1.姚安县西正街37号2幢2层201房原房产证，欲证明上诉人所购买房屋2003年即办理产权证的事实；2.专业人士作出的日照分析报告，欲证明原审第三人新建五层后，我方的日照时间为0小时；3.房产分户图，欲证明上诉人房屋的主采光面为西面的事实；4.声明，欲证明被上诉人颁证时，未告知利害关系人有申辩及申请听证的权利；5.姚安县住建局公示及被上诉人公示，欲证明相关公示都有网上公示，唯独本案没有网上公示，存在公示歧视，公示力度不够，有暗箱操作的可能；6.照片，欲证明上诉人房屋的主采光面为西面的事实及曹丕昌房源为一楼仓库的事实。经庭审质证，被上诉人县自然资源局认为，对证据1的三性予以认可，对证据2的三性不予认可；对证据3的三性予以认可，证明目的不予认可，房屋产权证只能证明产权，不能证明主采光面的事实；对证据4的三性及证明目的不予认可；对证据5的三性予以认可，证明目的不予认可；对证据6的三性及证明目的均不予认可。原审第三人曹丕昌、关秋娟认为，对证据1.3.5的三性认可，证明目的不认可；对证据2.4.6的三性及证明目的不认可。本院认为，上诉人偰华香提交的证据不属于新证据亦不能证明其主张，本院均不予采信。经上诉人偰华香申请，本院委托姚安县人民法院向姚安县不动产登记中心，调取了原审第三人曹丕昌、关秋娟的不动产登记情况。经质证，上诉人偰华香认为，对该证明的三性予以认可，恰好证明案涉房屋不是曹丕昌唯一的住房，相邻利害关系人的权益应该得到保障；被上诉人县自然资源局及原审第三人对该证据的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。本院认为，该证据能证明原审第三人的不动产登记情况，但不能证明上诉人的主张。 经归纳双方当事人的主张，本案争议的焦点是，被上诉人县自然资源局颁发案涉建字第532325201924号《建设工程规划许可证》的行为是否合法。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《云南省城乡规划条例》第二十七条规定了建设单位和个人应当持下列材料申请办理建设工程规划许可证:(一)书面申请;(二)建设项目性质、规模、建设工程方案简介等建设工程基本情况材料;(三)建设用地规划许可证、国有建设用地使用权证或者使用国有建设用地的证明文件;(四)建设项目批准、核准或者备案文件;(五)建设用地及周边一定范围规定比例尺的现状地形图、勘测定界图和现状地下管线资料;(六)符合规定的建设工程设计方案。《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。本案中，被上诉人县自然资源局依据原审第三人按照上述规定提交的相关材料，依据原审第三人的土地使用证宗地图记载所载四邻，在颁发案涉许可证前已征得四邻同意，并且进行了审批前及审批结果公示，在公示期间没有任何人提出意见建议。故被上诉人县自然资源局颁发案涉建字第532325201924号《建设工程规划许可证》的行为，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。 综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人偰华香的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人偰华香负担（已交）。 本判决为终审判决。 审判长 刘 芳 审判员 杨 洁 审判员 吴启贤 二〇一九年十二月六日 书记员 朱丽娜