广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终885号 上诉人（原审原告）平南县思旺镇古榄村民委员会。 诉讼代表人钟能坚，主任。 委托代理人谢北生，男，汉族，1979年7月6日出生，住平南县。 被上诉人（原审被告）平南县人民政府，住所地平南县平南街道城顶街**。 法定代表人周仕达，县长。 委托代理人宾康，平南县自然资源局工作人员。 被上诉人（原审被告）贵港市人民政府，住所地贵港市荷城路**。 法定代表人农融，市长。 委托代理人林锦华，贵港市司法局工作人员。 委托代理人陆洁茵，贵港市司法局法律顾问助理。 被上诉人（原审第三人）平南县官成镇新平村民委员会。 诉讼代表人黄祖辉，主任。 委托代理人黄泳辉，广西桂港律师事务所律师。 上诉人平南县思旺镇古榄村民委员会（以下简称古榄村委）因与被上诉人平南县人民政府（以下简称平南县政府）、贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）及原审第三人平南县官成镇新平村民委员会（以下简称新平村委）土地行政裁决及行政复议一案，不服贵港市中级人民法院（2019）桂08行初34号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人古榄村委的诉讼代表人钟能坚及委托代理人谢北生，被上诉人平南县政府的委托代理人宾康，被上诉人贵港市政府的委托代理人林锦华、陆洁茵，被上诉人新平村委的诉讼代表人黄祖辉及委托代理人黄泳辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明,古榄村委与新平××委争议的林地坐落于思旺镇古榄村与官成镇交界的沙坪顶至东王顶一带，争议林地四至界址为：东至新村林地以风门坳七星顶沿沙坪边到之字路到石瓮冲冲沟直上至东王顶为界；南至东王顶高岗分水为界；西至古榄村林地以东王顶沿岭脊分水至吊山顶为界；北至吊山顶至风门坳七星顶岭脊分水为界，面积约450亩，争议范围内以荒草、杂木为主，松杉极少。争议山林在土改、四固定、林业三定时的权属情况，双方均无法提供相关权属依据证实为谁所有。1991年古榄村与新平村经过现场核界后双方签订了《平南县土地权属界线核定书》（以下简称核定书），并经双方所在地镇政府及县土地局确认。该核定书明确两村林地权属以东王顶(1162.1米高程）至大五顶林场边821.2米高程的山顶的山脊分水为分界线，此界线东南面为官××新平村权属，界线西北面为思旺镇古榄村权属。根据该核定书和附图以及林班图可确认争议林地在官××新平村林地权属范围内。2009年平南县开展集体林权制度改革，2010年新平村申请平南县政府对其村集体林地进行确权颁证，其申请登记的林地范围包括了争议林地的范围。2011年，平南县广电局在东王顶建造广播电视转播塔，占用了新平村、古榄村在东王顶的部分山地。2016年古榄村将争议林地内的土地承包给他人修建庙宇，新平村进行制止从而引发本案山林纠纷。2018年9月19日，平南县政府作出平政处字（2018）7号行政处理决定书（以下简称7号处理决定），查明争议双方均无法提供相关权属依据证实争议山林在土改、四固定、林业三定时的权属情况，但争议双方于1991年经过现场核界后签订了核定书，并经双方所在地镇政府及县土地局确认，根据该核定书及附图可确定争议山林在新平林地权属范围内，因此，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、《广西壮族自治区稳定山权林权完善林业生产责任制暂行条例》（桂发〔1982〕36号）第四条地规定，决定争议山林所有权××官成镇新平村农民集体所有。古榄村委不服，申请行政复议。2019年1月4日，贵港市政府作出贵政复决〔2018〕81号复议决定书（以下简称81号复议决定），认为7号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确，决定维持7号处理决定。收到复议决定后，古榄村不服，于2019年1月28日向该院提起行政诉讼，请求撤销81号复议决定和7号处理决定。 原审认为，各方当事人对于平南县政府具有作出7号处理决定、贵港市政府具有作出81号复议决定的法定职权及调处程序、复议程序合法性均没有异议，符合《中华人民共和国森林法》第十七条，《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条、第十三条的规定，予以认定。古榄村委提出，在核定书“参与核定人员签章”项中签名人员均无古榄村人，思旺镇人民政府（以下简称思旺镇政府）人员朱秀展本人确认其从未到过争议地现场，“参与核定人员签章”项中签名非其本人所签，谢总光并非古榄村村长，不能代表古榄村签名，而时任古榄村村长钟康才认为当时确实有政府人员到古榄村处理争议地权属问题，但无法达成统一意见，无法作出权属归属决定，因此该核定书并非古榄村的真实意思表示，核定书中的签名和印章等真实性存疑，不具有效力。从平南县政府调查谢总光、钟康才笔录可知1991年在古榄村和新平村交界处确实是开展过界线核定工作的，该事实与1990年起全国开展土地详查工作的要求相符。争议双方代表在1991年核定书上签字并经当时的两村村公所盖章确认，而且经官成镇和思旺镇政府、平南县土地管理局盖章确认，核定书附有附图，附图中两村界线点位清晰，与文字表述一致，根据行政诉讼证据的综合审查判断原则，应当依法确认该核定书真实有效，应作为本案定案依据。虽然谢总光、钟康才及古榄村委提供的朱秀展证明书均否定核定书中的签名和印章的真实性，但其三人是在发生纠纷后所作证言，且谢总光、钟康才为古榄村村民，与本案争议存在利害关系，其两人对争议相对方不利的证言效力较低，在古榄村委未能提供其他证据佐证核定书中的签名和印章虚假的情况下，该三人证言无法推翻核定书的效力，故对古榄村委认为核定书违法无效的主张不予采信。本案中，古榄村委与新平××委均无法提供在土改、四固定、林业三定时期争议林地属于哪一方所有的有效证据，平南县政府经过调查取证也无法对此作出事实认定，而且双方也没有确凿证据证实对争议山林的管理使用事实。《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三点第二项规定：“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。”《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定：“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料……（七）当事人达成的协议……”核定书是在政府组织划界时，古榄村和新平村达成一致意见并盖章确认，并经双方所在官成镇和思旺镇政府、平南县土地管理局盖章确认，双方土地边界经当地政府确认的内容，也可以说是党政机关的决定，符合上述政策法规的规定，其效力应当予以确认，平南县政府据此确认本案争议土地权属依法有据。而且争议山林在官成镇行政区域范围内，平南县广电局在东王顶建造广播电视转播塔占用了新平村土地也证实新平村有林地在东王顶的事实。因此，平南县政府作出7号处理决定，将争议山林确归官××新平村农民集体所有，认定事实清楚，证据充分。综上，平南县政府作出7号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，贵港市政府作出81号复议决定维持7号处理决定正确。古榄村委请求撤销81号复议决定和7号处理决定没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回古榄村委的诉讼请求，由古榄村委负担诉讼费50元。 上诉人古榄村委诉称，1.原审法院采信证据错误：（1）平南县政府提供的2010年平南县林业局为新平村非法办理与争议地相关的林地登记资料及与争议地相关的林权证书，该证据不应采信；（2）古榄村委提交的本村村民在争议地内种植经济林的图片，在卫星图上可清晰看到人工林的痕迹，该证据应予采信却未采信；（3）古榄村委提交的2017年国土资源局的数据，明确记载争议地坐标（37430133,2634347.4）“监测面积：7.3亩。乡镇：思旺镇，土地坐落：古榄村委会”，该证据记载有详细的土地权属归属，原审判决以该证据仅能核实地上建筑物情况为由未予采纳，存在错误；（4）原审判决采信平南县政府提交的证据5及证据16实际上为同一个证据，证据16为证据5附图的缩小版，不能相互印证；（5）平南县政府提交的证据15不是林班图，证据14才是林班图。2.原审判决认定事实错误：（1）对原审认定的事实“古榄村委提出……核定书中的签名和印章等真实性存疑，不具有效力”有异议，认为古榄村委从未质疑公章的真实性。事实上，古榄村委是通过谢总光、钟康才的笔录及朱秀展的证明书，以及与本案相关的几个行政诉讼案了解到1991年的土地权属界线核定书工作过于草率，没有到现场指认，当时的普遍做法是在空白的山界林权、土地证上先盖章，后逐级发放到自然村或生产队，由其自行填写，发证程序存在瑕疵。据此可知1991年的核定书是先签字后盖章再填内容，根本没有组织现场勘界；（2）对原审认定的事实“平南县广电局在东王顶建造广播电视转播塔占用了新平村土地也证实新平村有林地在东王顶的事实”有异议，认为该认定没有事实依据，新平××委自述平南县广电局在东王顶建造广播电视转播塔占用其土地425平方米，实际上整个东王顶面积才150亩，可见该表述不可信。3.古榄村村民在争议地有长期的管业事实：（1）古榄村村民在争议地沙坪开田种植过水稻，后由于天气不适，改种玉米、木薯、姜等作物；（2）上世纪80年代到2000年，改成大草坪用于古榄村村民放牛；（3）2005年左右，古榄村村民谢强光、谢连周、谢凤周、谢金生等村民陆续到沙坪至东王顶一带种植杉树、八角、姜等农作物，后由于村民多外出打工，八角树林无人料理，很多八角树已枯死，但仍有部分存活；（4）杉树林一直由古榄村村民护理，目前仍整片成林，在古榄村对争议地管业期间，新平村村民从未提出异议，也未对管业进行干预，新平村从未在争议地种植过任何农作物。4.原平南县林业局在承办本案时，故意隐瞒2010年其为新平××委颁发林权证的事实，并以此作为确权参考资料，导致政府作出错误的确权处理决定，古榄村委已就该林权证的颁证行为另案起诉。5.根据调查细节（签字人员笔录，勘界签名、时间表）及2014年以来，在网上公布的与1991年土地权属界线核定书相关的行政纠纷案数据显示，1991年玉林区管辖区以内的土地权属界线核定书大部分是先签字盖章再填内容，平南县1991年属于玉林市管辖，且核定书并非土改、四固定、林业三定中的权属文件，并非法定的权属界线凭证，不具有直接确定权属的法律效力。综上，请求撤销原审判决，撤销7号处理决定和81号复议决定，由平南县政府、贵港市政府、新平××委承担一审及二审诉讼费。 被上诉人平南县政府辩称，1.7号处理决定程序合法，平南县政府在本案调处过程中，召集双方当事人调解，调解不成后，平南县政府依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款规定，依法作出被诉处理决定；2.被诉处理决定所认定的事实清楚，证据充分，在本案调处过程中，双方当事人均提供了一些证人证言，平南县政府也组织人员进行调查取证，既询问了双方当事人，亦调查了知情人，经过调查查明了本案基本情况；3.被诉处理决定适用法律、法规正确，平南县政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款和《广西壮族自治区稳定山权林权完善林业生产责任制暂行条例》第四条的规定作出了被诉处理决定，于法有据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人贵港市政府辩称，7号处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。平南县政府基于其查明的基本事实，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条的规定作出的7号处理决定合法。复议期间，古榄村委虽对核定书的内容提出异议，但未提供证据支持其主张，对此不予采信。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。古榄村委的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人新平××委辩称，1.7号处理决定、81号复议决定和原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持；2.依照相关法律规定，县级以上人民政府依法核发的土地、林木权属证书依法可以作为确定所有权的权属证明，古榄村委提交的证据不能作为争议林地的确权依据，不应采信；3.平南县政府提交的证据5及证据16，均有古榄村委的村民参与并加盖古榄村委的印章，证实古榄村委参与了平南县政府为新平××委颁发权属证书时的地籍调查及核定程序，结合古榄村委承认公章的真实性及本案的其他证据材料，足以形成完整的证据链；4.争议地位于官城镇行政区划管辖范围内，古榄村委属于平南县思旺镇管辖，双方不同处一个行政区域，古榄村委所主张的权利没有事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经庭审调查，各方当事人对原审判决查明的事实均无异议，在二审中亦未提交新的证据。 据此，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，古榄村委与新平××委均未能提供争议地在土改、合作化、四固定时有效的权属证明，对于各自所主张的对争议地的管护事实亦没有提供确凿的证据佐证。经平南县政府调查，1991年的核定书与1990年起全国开展的土地详查工作要求相吻合，核定书经争议双方代表签字，有当时两村的村公所盖章，并经官成镇和思旺镇人民政府、平南县土地管理局盖章确认，该核定书真实有效，平南县政府将其作为处理依据并无不当。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第七项的规定，当事人达成的协议可以作为权属纠纷确权处理的证据材料。1991年政府组织划界时，古榄村委与新平××委已达成一致意见，核定书载明争议林地在新平××委的权属范围内，古榄村公所与新平村公所均签章确认。古榄村委虽否定该核定书的效力，但无法提供充分的证据证明自己的主张，其对核定书的异议缺乏事实和法律依据，该核定书是古榄村与新平村之间的协议，可以作为本案争议地权属的确权依据。平南县政府以核定书和附图作为本案争议土地权属处理依据合法有据，7号处理决定将争议林地确权为新平村农民集体所有，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。贵港市政府依法受理复议申请并对处理决定作出全面审查，81号复议决定程序合法，其维持平南县政府的处理决定，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，应予以维持。古榄村委的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人平南县思旺镇古榄村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  麦 青 审 判 员  蒋新江 二〇一九年十一月二十五日 法官助理  张 蕾 书 记 员  罗雨珊 附：相关法律依据 《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》 第三十四条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料： （一）土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册； （二）农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料； （三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图； （四）1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料； （五）依法属于农民集体所有的土地，人民政府已经明确属于农村集体经济组织或者村民委员会一级经营管理的文件； （六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证； （七）当事人达成的协议； （八）依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地（含林地）的文件、规划书及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同； （九）各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议； （十）发生法律效力的行政复议决定书、判决书、调解书、裁定书； （十一）法律、法规规定的其他可以作为证据的书面材料。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。