天津市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）津行终355号 上诉人（原审原告）张鸿仁，男，1949年3月10日出生，汉族，住天津市河**。 上诉人（原审原告）张庆珍，女，1951年12月18日出生，汉族，住天津市河**。 被上诉人（原审被告）天津市东丽区人民政府，住所地天津市东丽区跃进路**。 法定代表人谢元，区长。 委托代理人陈武钟，天津四方君汇律师事务所律师。 上诉人张鸿仁、张庆珍因诉被上诉人天津市东丽区人民政府房屋行政强制一案，不服天津市第三中级人民法院（2019）津03行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 张鸿仁、张庆珍向原审法院起诉称，被告天津市东丽区人民政府因城中村改造、撤建制村等需要，将原告位于东丽区房屋列入征收改造范围。被告在没有发布征收公告、没有公开征收方案、没有安置补偿方案、没有进行房屋价值评估，任何法律规定的征收程序都没有合法进行的情况下，就让原告签署征收协议，补偿金额远低于市场价，无法保证原告的基本生活，因此原告拒绝搬迁。在未与原告达成任何安置补偿协议的情况下，2019年5月16日早上，被告工作人员带领多名不明身份人员强行闯入原告家中，将原告二人带出后，将原告的房屋暴力强制拆除，室内财物毁于一旦。被告公然违反国家法律法规，为依法维护原告合法权益，请求：依法判决确认被告强制拆除原告位于天津市东丽区房屋的行为违法；诉讼费用由被告承担。 天津市东丽区人民政府原审中辩称，被告未自行或委托其他单位或个人实施所谓强拆行为，原告亦没有任何证据显示其所谓强拆系被告或被告委托其他单位或个人所为，原告要求确认被告强拆行为违法没有事实根据，请求依法驳回原告全部诉讼请求。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告并无证据证明被告实施了其主张的强制拆除行为，亦未提交被告就涉案房屋作出了征收决定的证据。且经核实，本案所涉强制拆除行为是由天津市东丽区人民政府万新街道办事处具体实施，该办事处对此也表示认可。故原告对被告提起的诉讼无事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项关于起诉条件的规定。原审法院就上述问题向原告示明后，原告仍坚持对天津市东丽区人民政府的起诉，后又申请追加天津市东丽区人民政府万新街道办事处为本案被告。承前文所述，原告对被告的起诉不符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；”的规定，因天津市东丽区人民政府万新街道办事处并非县级以上地方人民政府，故对其提起的一审行政案件不属于原审法院管辖的第一审行政案件范围，应由天津市东丽区人民政府万新街道办事处所在地的天津市东丽区人民法院管辖。故原告追加天津市东丽区人民政府万新街道办事处为本案被告的申请，不予准许，原告可另行主张权利。综上，对原告就本案的起诉应当依法裁定予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告张鸿仁、张庆珍的起诉。案件受理费50元，退还原告张鸿仁、张庆珍。 张鸿仁、张庆珍不服原审裁定向本院提起上诉，请求撤销原审行政裁定，依法提审或判令原审法院对本案继续审理。 上诉人张鸿仁、张庆珍的主要上诉理由是：（一）原审法院认定事实不清，主要依据明显不足。1.依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在集体土地征收过程中，有且只有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，被上诉人天津市东丽区人民政府是组织者和领导者，即便天津市东丽区人民政府万新街道办事处实施拆除的行为真实存在，其行为法律后果也应当依法由天津市东丽区人民政府承担，因此天津市东丽区人民政府是本案适格被告。上诉人提交的被上诉人天津市东丽区人民政府作出的《依申请公开告知书》、《东丽区整体村域房屋拆还迁规定》、《关于同意撤销军粮城镇民生村等六个建制村的批复》以及被上诉人召开拆迁工作动员部署会的开会内容等证据材料，足以证明涉案房屋土地征收行为是被上诉人组织和领导，天津市东丽区人民政府万新街道办事处只是实施具体拆除行为。上诉人提交了（2018）最高法行再106号、（2017）最高法行申1337号、（2017）最高法行再102号、（2018）最高法行再113号等最高人民法院的案例，原审裁定明显与最高人民法院颁布的指导案例相违背。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定，如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。2.天津市东丽区人民政府万新街道办事处所作的说明与强拆现场客观事实不符，这是被上诉人与天津市东丽区人民政府万新街道办事处的故意“操作”。上诉人房屋被强拆的领导者组织者、任务部署者和受益者，均是天津市东丽区人民政府，天津市东丽区人民政府万新街道办事处只是实施者，应当由天津市东丽区人民政府承担法律责任。 （二）原审法院违反审判程序。上诉人提交的诸多证据，足以证明被上诉人是涉案征收主体，本案房屋土地征收行为系被上诉人东丽区人民政府组织、领导实施。至于上诉人提交的证据是否确实充分应当开庭审理，未经质证的证据不能作为定案的依据。原审法院既未组织双方开庭更未组织对双方出示证据对证据进行质证，却直接以证据不足为由主观判案，裁定驳回起诉，违反审判程序。原审法院应当依法追加天津市东丽区人民政府万新街道办事处为本案第三人，原审法院不但不主动追加，在上诉人要求追加天津市东丽区人民政府万新街道办事处为被告的情况下，原审法院既没有与上诉人或代理人联系也没有作任何答复，直接作出裁定驳回了起诉，亦违反法定程序。 （三）原审裁定实质上间接支持和鼓励了上级政府“拆了再说”、“明知违法而故意为之”的恶劣做法，显失公允。 被上诉人天津市东丽区人民政府辩称，被上诉人并未自行或委托其他单位或个人实施所谓强拆行为，上诉人要求确认被上诉人强拆行为违法没有事实依据。上诉人自称，被上诉人在未予上诉人达成任何安置补偿协议的情况下，2019年5月16日早上8点，政府工作人员带领多名不明身份的不法分子对上诉人房屋进行强拆，但事实上，被上诉人并未自行或委托其他单位或个人实施所谓的强拆行为，上诉人亦没有任何证据显示其所谓强拆系被上诉人或被上诉人委托其他单位或个人所为，上诉人要求确认被上诉人强拆行为违法没有事实依据。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 本院认为，本案焦点是上诉人的起诉是否符合起诉条件。上诉人请求确认被上诉人强制拆除上诉人位于天津市东丽区房屋的行为违法。经诉讼审查，本案中没有证据能够证明被上诉人实施了涉案强制拆除行为。经原审法院庭审中向被上诉人及天津市东丽区人民政府万新街道办事处核实，涉案强制拆除行为是由天津市东丽区人民政府万新街道办事处具体实施，天津市东丽区人民政府万新街道办事处亦出具了书面说明。天津市东丽区人民政府万新街道办事处出具说明的内容，与在案证据内容相印证，能够证实上诉人涉案房屋属于杨台社区城中村改造范围，涉案拆除行为系天津市东丽区人民政府万新街道办事处与杨台社区管委会共同实施。原审法院已向上诉人示明天津市东丽区人民政府万新街道办事处认可实施了涉案强制拆除行为，实际上，上诉人在本案起诉之前已针对天津市东丽区人民政府万新街道办事处作出的涉案《限期自行搬迁告知书》提起行政诉讼，现上诉人仍坚持起诉被上诉人天津市东丽区人民政府，理由不能成立。上诉人坚持起诉天津市东丽区人民政府的同时，向原审法院申请追加天津市东丽区人民政府万新街道办事处为本案共同被告，但在案证据不能证明天津市东丽区人民政府与天津市东丽区人民政府万新街道办事处存在《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第四款所规定共同被告的法定情形，故上诉人申请追加天津市东丽区人民政府万新街道办事处为本案共同被告，缺乏事实根据。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于作出行政行为的行政机关是被告的规定，天津市东丽区人民政府万新街道办事处作为一级行政主体，对其实施的涉案拆除行为独立承担法律责任，上诉人如对天津市东丽区人民政府万新街道办事处的拆除行为有异议，应以天津市东丽区人民政府万新街道办事处为被告提起行政诉讼。上诉人主张被上诉人作为土地征收行为的组织者和领导者，应当对天津市东丽区人民政府万新街道办事处实施拆除的行为承担法律责任，缺乏事实根据和法律依据。 根据上诉人所援引最高人民法院相关案例确定的裁判规则，市、县级人民政府能够举证证明强拆行为系由其他主体实施且该其他主体不属于“非行政主体”，则不属于强拆行为主体不明而需要人民法院通过推定确定行政诉讼被告的情形。本案中，已经能够证实天津市东丽区人民政府万新街道办事处系实施涉案强拆行为的行政主体，故本案不适用上述最高人民法院相关案例关于推定被告的裁判规则。上诉人根据最高人民法院相关案例主张天津市东丽区人民政府应为本案适格被告，理由不成立。 原审法院分别对双方当事人进行了询问，并对于天津市东丽区人民政府万新街道办事处出具的《情况说明》向上诉人进行出示、听取意见，原审法院的做法保障了上诉人的陈述申辩诉讼权利，上诉人主张原审法院审判程序违法缺乏依据。 因本案不符合共同被告法定情形，故原审法院不负有依职权追加共同被告的义务。针对上诉人申请追加被告的问题，原审法院在上诉人申请追加被告不符合共同被告法定条件，且上诉人的起诉亦不符合起诉条件情况下，直接在原审裁定中予以回应并无不妥，上诉人主张原审法院在上诉人要求追加被告的情况下，既没有与上诉人联系也没有作任何答复程序违法，缺乏法律依据。 综上，上诉人本案起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不妥。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王雅晶 审判员  李 瑾 审判员  刘 琳 二〇一九年十二月二十五日 法官助理焦阳 书记员牛丽澄 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …