安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1440号上诉人(一审原告)金恩来等13人（名单附后）。诉讼代表人金恩来，男，1951年8月28日出生，汉族，住安徽省肥西县。诉讼代表人金家明，男，1962年10月15日出生，汉族，住安徽省肥西县。诉讼代表人何世林，男，1950年8月2日出生，汉族，住安徽省肥西县。委托代理人闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人(一审被告)肥西县人民政府，住所地肥西县上派镇人民西路。法定代表人李煜，县长。被上诉人(一审被告)肥西县农业农村局,住所地肥西县上派镇天海路肥光办公区**楼。法定代表人王洪斌，局长。金恩来等13人因诉肥西县人民政府、肥西县农业农村局不履行土地承包经营权行政确认一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初199号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。金恩来等13人向一审法院诉称，原告均为肥西县柏堰社区居民委员会(原柏堰村、长安街道、山河村合并）村民，一直以耕种农业承包地为生。其中，金恩来户家庭承包地为13亩，程永平户家庭承包地为18亩，金家明户家庭承包地为35亩，金家俊户家庭承包地为10亩，吴大明户家庭承包地为28亩，苏友国户家庭承包地为35亩，刘功荣户家庭承包地为15亩，孟先玉户家庭承包地为11亩，金恩应户家庭承包地为13亩，岳世训户家庭承包地为13亩，焦其明户家庭承包地为18亩，何世林户家庭承包地为15亩，汤中明户家庭承包地为18亩。2016年04月22日,农业部、财政部、国土资源部、国家测绘地理信息局发布《关于进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证有关工作的通知》（农经发〔2016〕4号），通知第一条要求“各地要倒排时间表，在保证质量的前提下抓紧工作进度，积极稳妥推进试点，确保到2018年底，除一些少数民族及边疆地区外，基本完成确权登记颁证工作。试点工作进展较慢的地区，要抓紧查找问题，尽快修订方案计划，加大工作力度，强化督导落实，确保按时保质完成试点任务；进展较快的地区，要组织开展好“回头看”，确保进度服从质量；基本完成的地区，要抓紧健全土地承包经营权确权登记颁证制度，做好变更登记等日常管理服务工作”。根据相关规定，应当由发包人与承包人签订承包合同，并由发包方将承包合同报乡(镇)人民政府后，由乡（镇）人民政府统一向县级人民政府办理土地承包经营权证书。然而，截止到2018年底，各被告仍然未依法定程序履行对原告农村土地承包经营权确权并颁发农村土地承包经营权证书职责。综上所述，各被告不履行职责，不对原告承包的土地进行确权，侵犯了原告的合法权益。而由于确权系统一行政行为，原告又无法单独向各被告提出确权申请，故原告向法院提起诉讼，请求：1.确认两被告未履行对原告家庭农村土地承包经营权确权并颁发农村土地承包经营权证书职责违法；2.责令两被告立即履行农村土地承包经营权确权职责，并依法颁发农村土地承包经营权证书；3.本案诉讼费用由两被告承担。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条第三款规定，“必须共同进行诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼”。本案原告为13人，其诉讼请求为确认被告未履行对各原告家庭承包土地经营权确权颁证法定职责并责令被告履行。原告的诉请涉及13项不同的法定职责，并非因同一行政行为提起的诉讼，该起诉不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条中关于必要共同诉讼的规定，属于因同类行政行为发生的行政案件。根据上述规定，对于该类情形，合并审理的条件有两个，一是人民法院认为可以合并审理；二是经当事人同意。对于第一个条件，即人民法院是否认为可以合并审理的问题。应根据个案进行分析和认定。本案十三名原告的诉讼请求实质包括要求被告履行十三项集体土地登记行为，涉及不同的土地位置、四至，分别涉及不同的法律关系及权利义务主体，各原告提交的有关证据材料也不相同，需要认定和确认的事实和法律关系均存在差别，因此本案有违行政诉讼“一案一诉”原则，不利于法院归纳案件争议焦点、查明案件涉及的权利义务关系，也不利于法院最终做出所指确定的裁判。据此，本案原告在一个行政诉讼案件中笼统的将涉及不同法律关系和主体的诉求一并提起诉讼，该院认为不宜合并审理。对于第二个条件，即当事人是否同意合并审理的问题。经该院释明，本案两被告均明确表示不同意合并审理。因此，本案十三名原告共同提起诉讼不符合合并审理的法定条件。另，农村土地承包登记颁证法定职责依法并非系政府和其职能部门共同作出，从调查、核实到最后登记颁证，是分阶段实施的行政行为，既非同一行政行为，亦非同种类行政行为，故原告对两被告共同提起诉讼也不符合上述合并审理的法定条件。以上内容经法庭释明，原告仍坚持诉请。此外，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”。土地承包经营权作为用益物权的一种，它的设立以土地承包合同生效为前提，登记造册是对承包经营权予以确认的程序，土地承包经营权的设立在承包合同生效时设立，不以行政登记颁证为生效要件。据此，被告依法对诉争的承包土地重新予以登记颁证的前提是各原告已经与发包方重新签订土地承包合同。但是各原告均未提交新的土地承包合同证明其已经依法取得新的土地承包经营权，证明原告自己享有土地承包经营权的有关土地承包合同应由原告举证。且《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定的发包主体分别为村集体经济组织、村民委员会、村民小组等平等民事主体，《土地承包合同》属于平等主体之间签订的民事合同，不属于本案被告履行土地登记颁证法定职责的规制范围。因此原告诉请被告履行土地登记颁证的法定职责明显没有事实根据。综上，原告的起诉不符合共同诉讼合并审理的法定条件且无事实根据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定驳回原告金恩来等13人的起诉。金恩来等13人上诉称，一、本案起诉的是被告应依据文件规定履行土地承包经营权确权职责，而不是起诉肥西县人民政府颁发农村土地承包经营权证。颁发农村土地承包经营权证只是行政确权行为中的一个过程性环节，一审法院认为应按初次申请颁证程序进行，适用法律错误。二、本案确权系对原承包经营权的确认，并不涉及签订新的承包合同，只是对原承包合同的数据进行修正，一审法院要求上诉人提交新签订的承包合同，违背常识。未经被上诉人指示与同意，上诉人也不可能与村集体签订新的农村承包合同。三、土地行政确权前期调查、上报等工作由下级机关或者其他机关分步实施，但前述行为都是被上诉人履行土地承包经营权确权职责的过程性行为，被上诉人通过行政命令，由下级行政机关完成，均属于不可诉的行政行为。一审认为应按行政确权过程中各机关职责分别起诉，证据不足。四、两被上诉人均是本案适格被告，本案起诉要求其履行法定职责，一审法院援引的法律仅适用于已作出行政行为的案件，本案不能予以适用。上诉人为减少诉累、降低司法成本，一并起诉，应当得到允许。综上，请求撤销一审裁定，指令继续审理并作出判决。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述法规规定，颁发农村土地承包经营权证系依申请作出的行政行为，申请人系乡（镇）人民政府。本案中，上诉人金恩来等13人向一审法院提交的证据，尚不能证明相关乡（镇）人民政府已经向肥西县人民政府提出了颁发农村土地承包经营权证的书面申请，故上诉人金恩来等13人直接起诉要求肥西县人民政府、肥西县农业农村局履行农村土地承包经营权确权职责，颁发农村土地承包经营权证，缺乏事实依据和法律依据。上诉人主张其起诉要求被上诉人履行土地承包经营权确权职责，不是起诉被上诉人颁发农村土地承包经营权证。对此，本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第二十二条的规定，农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会向农村集体经济成员发包，承包合同生效时承包方取得土地承包经营权。也就是说，土地承包经营权合同生效时，承包人即取得了土地承包经营权，行政机关颁发农村土地承包经营权证实际是对已经取得的承包经营权的行政确认，故上诉人要求被上诉人履行农村土地承包经营权确权职责，实质就是要求被上诉人对其诉称的承包地进行登记颁证，其上述主张相互矛盾，不能成立。此外，上诉人金恩来等13人的诉求虽均是要求履行颁发土地承包经营权证的职责，但其诉称的土地位置、面积四至均不相同，故要求行政机关履责的内容并不相同，上诉人金恩来等13人共同提起本案诉讼，显不符合行政诉讼“一案一诉”的原则。综上，一审裁定驳回上诉人金恩来等13人的起诉，并无不当。上诉人金恩来等13人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十二月十二日书记员  潘玉丹附：1、上诉人名单上诉人（一审原告）金恩来,男，1951年8月28日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)程永平，男，1956年6月20日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)金家明，男，1962年10月15日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)金家俊，男，1966年9月4日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)吴大明，男，1939年1月5日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)苏友国，男，1953年8月7日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)刘功荣，男，1965年7月17日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)孟先玉，男，1954年10月20日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)金恩应，男，1953年7月20日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)岳世训，男，1958年8月28日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)焦其明，男，1950年12月1日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)何世林，男，1950年8月2日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)汤中明，男，1956年10月1日出生，汉族，住安徽省肥西县。2、本裁定适用的相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；