海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行终150号上诉人（原审第三人）苏博顺。上诉人（原审第三人）陈毓雄。委托代理人许著货。委托代理人吴璠。被上诉人（原审原告)陈毓庄。委托代理人陈毓强。委托代理人聂友峰。原审被告三亚市自然资源和规划局。法定代表人高富宅。委托代理人曾骆驰。委托代理人汪世业，海南祥瑞律师事务所律师。上诉人苏博顺、陈毓雄因被上诉人陈毓庄诉原审被告三亚市自然资源和规划局（以下简称三亚市自规局）行政许可一案，不服三亚市城郊人民法院（以下简称原审法院）（2019）琼0271行初163号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人苏博顺、陈毓雄及其委托代理人许著货，被上诉人陈毓庄及其委托代理人陈毓强、聂友峰，原审被告三亚市自规局委托代理人曾骆驰、汪世业到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2018年9月28日，原三亚市规划局崖州规划分局（以下简称崖州规划分局）向陈毓雄、苏博顺颁发了乡字第20181481号《乡村建设规划许可证》（以下简称1481号《乡村建设规划许可证》）。陈毓庄认为该证的建设用地范围涵盖了其房屋所在的宅基地，向崖州规划分局申请撤销1481号《乡村建设规划许可证》，因申请未果，遂向原审法院提起诉讼，请求撤销1481号《乡村建设规划许可证》，并由三亚市自规局承担诉讼费。原审查明，2018年7月16日，陈毓雄、苏博顺向三亚市崖州区保平村民委员会（以下简称保平村委会）提交《建房申请书》，申请拆除现有旧房并在原址上建设新房。所建设新房占用土地南北长30米，东西宽8米。四至范围为：东至下牛路道路，南至国道崖保路，西至原陈秀亮房屋，北至何育春宅基。不使用原陈秀亮宅基。2018年8月20日至2018年8月29日，保平村委会将陈毓雄、苏博顺拟建房的宅基地进行公示。2018年9月10日，三亚市崖州国土资源管理分局（以下简称崖州国土分局）根据三亚市自规局下属机构崖州规划分局提供测绘坐标，作出《关于给予保平村委会陈毓雄、苏博顺宅基地出具土地规划意见的复函》（以下简称《复函》），确认陈毓雄、苏博顺申请建房报建土地面积为298.94平方米，土地利用总体规划为农村居民点用地，有130.54平方米占到苏博顺已确权登记的宗地。保平村委会及保平村委会第五村民小组（以下简称保平五小组），分别在申报编号为8159号、申请人为陈毓雄和苏博顺的《三亚市崖州区村（居）民住房报建审批表》（以下简称8159号《报建审批表》）上签署了土地为村小组划分给苏博顺作为宅基地使用、权属无争议的意见。2018年9月28日，崖州规划分局向陈毓雄、苏博顺作出崖规工审〔2018〕1481号《关于崖州区保平村委会陈毓雄、苏博顺建设私宅楼项目的工程审批意见》（以下简称1481号工程审批意见），同意陈毓雄、苏博顺在个人用地范围内建设私宅壹栋。建筑面积540平方米，占地面积180平方米，建筑层数叁层，同意核发《乡村建设规划许可证》，并向陈毓雄、苏博顺颁发了1481号《乡村建设规划许可证》。该证所涉及到的建设用地范围包含了陈秀亮的宅基地，陈毓雄、苏博顺在取得该证后，未拆除《建房申请书》所涉及到的原有旧房，直接在原陈秀亮的宅基地上建设房屋。2019年3月4日，陈毓庄向崖州规划分局提交了《要求撤销错误的的申请书》，认为该1481号《乡村建设规划许可证》已侵犯其宅基地，请求撤销该《乡村建设规划许可证》。陈毓庄因申请未果，遂向法院提起诉讼，请求判决撤销崖州规划分局受三亚市自规局委托向陈毓雄、苏博顺颁发的1481号《乡村建设规划许可证》；诉讼费用由三亚市自规局承担。另查明，苏博顺与陈毓雄系母子关系。苏博顺与陈毓庄系母女关系。陈毓庄与陈毓雄系姐弟关系。陈秀亮的房屋已于2014年11月11日以30万元出让给陈毓庄。2019年4月2日，本院受理了陈毓庄与陈毓雄、苏博顺之间的房屋损害赔偿、停止侵权、恢复土地原状的民事侵权损害赔偿纠纷一案，该案正在审理中。原审法院认为，陈毓雄、苏博顺实际申请建房用地为拆除原有旧房后的宅基地，四至范围为东至下牛路道路，南至国道崖保路，西至原陈秀亮房基，北至何育春宅基。根据崖州国土分局出具的《复函》，三亚市自规局陈述许可陈毓雄、苏博顺建房所占用的土地已包含了原陈秀亮的宅基地，以及陈毓雄、苏博顺未拆除《建房申请书》中陈述的原有旧房而是在另外的土地上建房的事实，1481号《乡村建设规划许可证》许可陈毓雄、苏博顺建房所占用的土地，已实际包含了西至陈秀亮原有房屋的宅基地，已实际将西至原陈秀亮房屋的宅基地许可给陈毓雄、苏博顺建房。1481号《乡村建设规划许可证》将原陈秀亮即陈毓庄已经转让该房屋取得的宅基地，规划许可给陈毓雄、苏博顺建设房屋，显然认定事实不清，没有事实根据，应认定该《乡村建设规划许可证》主要证据不足，主要证据不足的行政行为依法应予以撤销。陈毓庄通过向陈秀亮转让房屋，已取得了1481号《乡村建设规划许可证》所涉及到的部分建设用地的使用权，向陈毓雄、苏博顺颁发1481号《乡村建设规划许可证》，已涉及到陈毓庄的宅基地使用权，陈毓庄系**《乡村建设规划许可证》的利害关系人，具有本案原告主体资格。陈毓雄、苏博顺关于陈毓庄与本案不具有利害关系，不是本案适格原告的抗辩事由，没有事实根据和法律依据，不予采信。陈毓雄、苏博顺主张陈毓庄的起诉已超过起诉期限，未能举证证明，没有事实根据，不予采信。陈毓雄、苏博顺与陈毓庄之间的停止侵权、恢复土地原状赔偿损失的民事侵权损害赔偿诉讼，与本案不具有关联性，陈毓雄、苏博顺申请中止本案诉讼，没有事实根据，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条规定的应予以中止的情形，不予中止本案的诉讼。综上所述，1481号《乡村建设规划许可证》认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。三亚市自规局、陈毓雄、苏博顺的抗辩事由，没有事实根据和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销崖州规划分局作出的1481号《乡村建设规划许可证》；案件受理费50元（陈毓庄已预缴），由三亚市自规局负担。上诉人苏博顺、陈毓雄上诉称：一、原审法院认定陈毓庄通过向陈秀亮受让房屋，已取得1481号《乡村建设规划许可证》所涉及的部分建设用地使用权，即涉及到陈毓庄的宅基地使用权，属于基本事实认定错误。陈毓庄与本案不具有利害关系，不是本案适格的原告。（一）根据上诉人原审提交的陈毓庄人口信息查询资料记载可知，陈毓庄的崖州区临高村委会铺仔市××组，不具有保平村委会经济组织成员资格。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定可知，宅基，宅基地使用权的主体是农村集体经济组织的村民，庄不具有保平村委会集体经济组织成员资格，其不具有享有保平村委会宅基地的主体条件，故三亚市自规局向上诉人颁发1481号《乡村建设规划许可证》与陈毓庄没有利害关系。（二）根据陈毓庄提交的《房屋买卖书》，证明其获得案涉争议土地使用权来源系向陈秀亮购买所得。但陈毓庄没有完成举证责任，即举证证明案涉争议的宅基地系陈秀亮的宅基地，其从陈秀亮处受让后继而权益遭受到侵害。实际上案涉争议土地并非陈秀亮的宅基地，陈秀亮无权转让，即陈毓庄没有案涉土地的权属来源。本案的事实是：1979年，苏博顺与丈夫陈秀光向届时的大队支部提出申请，同意将位于保平五小组一块长28米、南面15米、背面10米【东交车路、西交陈传仁、南交大公路、北交厕所】，面积为0.52亩的一块宅基地。苏博顺与陈秀光在宅基地上修建一栋二层楼房。2003年4月23日，因陈秀亮尚未取得宅基地，经苏博顺夫妇商量，同意将自家二层楼房旁边的空地借给陈秀亮使用，陈秀亮出具《凭据》。2009年，陈秀亮在本村取得宅基地，其宅基地位于争议地后约200米处，目前陈秀亮已在宅基地上建造一幢三层楼房。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。根据上述法律规定可知，陈秀亮在2009年之前在保平村是不享有宅基地的，否则其在2009年不能再获得宅基地。由此可知，案涉争议地并非是陈秀亮的宅基地而是苏博顺、陈秀光的宅基地。陈秀亮对案涉争议的宅基地不享有使用权，其擅自转让的行为损害了苏博顺等人的利益，属于无效行为。故陈毓庄与本案不具有利害关系，不是本案适格的原告。二、原审程序违反法律规定，本案应当中止审理。陈毓庄已向原审法院提起另外一个诉讼，即陈毓庄起诉陈毓雄、苏博顺停止侵权、恢复土地原状纠纷【案号：（2019）琼0271民初3135号】。陈毓雄、苏博顺提起反诉，认为陈毓庄不具有案涉土地的使用资格，立即停止妨碍陈毓雄、苏博顺利用案涉土地建房。上诉人认为，（2019）琼0271民初3135号应作为本案审理的依据，也就是说，该案审理上诉人在案涉土地上建房是否构成对陈毓庄权益的侵害，若不构成侵权，那么陈毓庄请求撤销1481号《乡村建设规划许可证》无事实依据。故，应先中止本案的审理。原审法院未中止本案审理，属于程序错误。综上所述，原审法院事实认定错误，程序违法，请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回陈毓庄的原审诉讼请求；本案上诉费由陈毓庄承担。被上诉人陈毓庄辩称：一、陈毓庄在原审阶段具有主体资格，与本案具有利害关系。陈毓。陈毓庄作为集体经济组织的村民，亮处购买了案涉土地所在房屋，因此是适格的利害关系人。陈秀亮主张其是案涉土地的完整产权人，上诉人主张享有案涉争议土地使用权，但并未取得案涉土地使用证。因此陈秀亮作为原土地的长期使用权人，享有合法的权利，陈毓庄从其处购买显然具有使用权，是合法的利害关系人。二、原审判决程序合法，原审法院在审理本案过程中无需中止审理，本案与民事案件不具有任何关联性，任何一个案件都不需要与另一个案件的审理作为前提条件，所以上诉人主张应对本案进行中止审理，没有事实和法律依据。综上所述原审判决正确，上诉人的上诉无理，应当予以驳回。原审被告三亚市自规局辩称：本着实事求是和有错必纠的原则，我局认可原审判决认定的事实和理由，如果二审裁判有所改变，我局将按照二审裁判执行。二审期间，陈毓雄、苏博顺称原审判决中遗漏了一份证据：《凭据》（陈秀亮2003年4月23日所写，具体内容为：我把大哥（成发）的地建房屋居住，住到不住就交回给大哥成发，写此字据为据），该证据证明陈秀亮使用的土地是陈毓雄、苏博顺的，这份凭据在原审判决中没有任何体现。被上诉人陈毓庄对该证据的质证意见为：对该证据的真实性不予认可，认为该证据属于证人证言，出具证人证言的人应当出庭，否则其陈述的内容不能作为认定事实的依据；《凭证》上签名处和主文笔迹不同，该两处的颜色也不相同，因此该证据有被伪造的嫌疑；认为案涉土地的权属问题应由法定的机关予以确认，该证据不能作为陈毓雄、苏博顺主张其享有土地权属的依据；另外“成发”是不是本案的上诉人陈毓雄父亲陈秀光，这个事实也无法确认。原审被告三亚市自规局对该证据的质证意见为：对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，且在原审中没有看到过该证据；另外认为该证据与本案不具有关联性，三亚市自规局只对陈毓雄、苏博顺的用地颁发建设规划许可证，但实际上三亚市自规局颁发的1481号《乡村建设规划许可证》超出了上诉人陈毓雄、苏博顺的用地范围，这是一个基本事实。本院认为，上诉人陈毓雄、苏博顺提交的陈秀亮出具的《凭据》上落款处陈秀亮签名与主文的笔迹颜色不同，对于《凭据》中所提及的“大哥（成发）”是否是陈秀光，陈毓雄、苏博顺未提供相关证据予以佐证，且被上诉人陈毓庄（陈秀光之女）及原审被告三亚市自规局对该份证据均不认可，故本院对该份证据不予采信。二审中，上诉人陈毓雄、苏博顺二审时提交了两份新证据：证据1.（2019）琼0271民初3135号民事裁定书，证明原审认定案涉土地尚未进行权属认定，因此陈毓庄与本案不具有利害关系，无权提起本案之诉；证据2.保平村委会于2003年4月8日出具的《证明》，证明案涉土地也是在村委会所确认、由陈毓雄父亲陈秀光所使用的宅基地范围内。被上诉人陈毓庄提交一份新证据：（2019）琼0271民初3135号之一民事裁定书，证明上诉人陈毓雄、苏博顺没有案涉争议土地的使用权凭证，原审法院驳回了陈毓雄、苏博顺的反诉起诉。经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：（一）对上诉人陈毓雄、苏博顺新证据的质证意见：被上诉人陈毓庄对证据1的真实性无异议，原审法院驳回了双方的起诉，因为双方均没有争议土地的权属证明；对证据2的真实性、合法性和关联性均不认可，认为这是一份书证，没有保平村委会经办人员的签名不能作为证明事实的依据，而且在土地管理法出台之后，村委会已经不能作为认定土地权属的法定机构。原审被告三亚市自规局对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，对证据2的真实性、合法性、关联性有异议，但是认为这两份证据都不是能作为规划许可或者不许可的依据，所以与本案无关。（二）对被上诉人陈毓庄证据的质证意见：上诉人陈毓雄、苏博顺对该证据的真实性无异议；原审被告三亚市自规局对该证据无异议。本院对上述二审证据认证如下：上诉人的证据1与被上诉人的证据系双方民事案件的一审裁定书，该两份证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，该民事案件尚在二审中，故该两份民事裁定书并未生效；上诉人的证据2《证明》中的宅基地四至与陈毓雄、苏博顺办理1481号《乡村建设规划许可证》时填写的8159号《报建审批表》中的宅基地四至不一致，对该份证据的合法性以及与本案的关联性无法确认，本院不予采纳。经审理查明，陈毓雄、陈毓庄系亲兄弟姐妹，苏博顺系其二人的母亲，陈秀光系其二人的父亲，陈秀亮系陈秀光的弟弟、陈毓庄的叔叔，上述，上述人员均为保平村委会的村民。4年12月30日，三亚市人民政府为陈毓庄颁发三亚市农地承包权（2014）第15105088号《农村土地承包经营权证》，该证载明：承包方代表陈毓庄，承包方住址保平五小组，承包期限自1996年7月1日至2027年7月1日，承包地面积2亩，承包地名称为椰子园田，四至为东至港门村委会、南至港门村委会、西至陈秀光、北至符先发。2014年11月11日，陈毓强受陈毓庄委托，与陈秀亮签订《房屋买卖书》，约定陈秀亮将其位于保平村国防公路旁的198平方米房产及400平方米土地使用权作价30万元转让给陈毓庄。2016年5月10日，陈秀亮收到了陈毓庄的上述30万元价款。2017年11月6日，陈毓雄向崖州规划分局提交6048号《三亚市崖州区村民住房报建审批表》，申请对其现居房屋重新改造。陈毓庄向崖州规划分局提交《关于要求停办陈毓雄、陈秀光申请宅基地报建手续的说明》，请求崖州规划分局停止审查陈毓雄、陈秀光申请的宅基地报建手续。2017年11月8日，保平村委会出具《证明》，证实陈毓雄在申请办理报建手续时填写的建房报建表四至有误，与其家庭成员之间的纠纷未解决，该村委会特向崖州规划分局要求停止该报建手续。2017年11月9日，崖州规划分局向陈毓雄作出《办结通知书》，告知陈毓雄报建事项因存在土地纠纷不能办理。此后，陈毓雄、苏博顺再次申请办理乡村规划许可证，并填写8159号《报建审批表》，该表上记载的宅基地四至为：东至村道、西至陈秀亮、南至国道、北至陈烈，拟建筑占地面积180平方米。三亚市自规局的委托测绘公司作出《宗地图》及《界址点坐标表》，该宗地图及坐标表显示陈毓雄、苏博顺申请报建土地面积为298.95平方米。另查明，2019年10月11日，三亚市城郊人民法院就原告（反诉被告）陈毓庄与被告（反诉原告）陈毓雄、苏博顺及第三人陈毓强、陈秀亮、保平村委会财产损害赔偿一案分别作出（2019）琼0271民初3135号民事裁定书及（2019）琼0271民初3135号之一民事裁定书，以该案属于土地使用权争议、不属于法院受案范围为由，分别驳回了陈毓庄的起诉及陈毓雄、苏博顺的反诉。目前，该案正在上诉过程中。再查明，崖州规划分局为隶属于三亚市自规局的派出机构，不具备独立承担法律责任的能力。二审中，三亚市自规局称，陈毓雄在第一次报建未成功办理之后，又向保平村委会重新提出申请，村委会要求陈毓雄在拆除自家老房基础上盖新房，并未让陈毓雄用陈秀亮的土地来办理报建审批手续，其在办理1481号《乡村建设规划许可证》的过程中，委托测绘公司只对陈毓雄的老房所在土地面积进行测绘，在第一次测绘后，陈毓雄以测量面积太小为由申请重新测量，测绘公司第二次在现场测量时，保平村委会及三亚市自规局均未派员到场，测绘公司把陈秀亮的原宅基地也测进了陈毓雄、苏博顺申请建房的用地范围内，即《宗地图》及《界址点坐标表》中显示的298.95平方米。三亚市自规局自认其颁发的1481号《乡村建设规划许可证》依据不足，存在错误。二审审理查明的其他事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的主要争议焦点是：一、陈毓庄是否与本案存在利害关系，是否具有原告资格；二、三亚市自规局颁发1481号《乡村建设规划许可证》的依据是否充分，程序是否合法。一、关于陈毓庄是否与本案存在利害关系，是否具有原告资格的问题。依照《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。经查，陈毓，陈毓庄系保平五小组的村民，小组拥有承包地，其从同属保平村委会村民的叔叔陈秀亮处购买取得的宅基地使用权及所在房屋与陈毓雄、苏博顺申请办理案涉乡村建设规划许可证所涉的土地相邻。因此，陈毓庄与三亚市自规局颁发1481号《乡村建设规划许可证》的行政行为具有利害关系，其有权提起本案诉讼。陈毓雄、苏博顺主张陈毓庄已外嫁，不具有保平村委会集体经济组织成员资格，不具有享有保平村委会宅基地的主体条件，故与1481号《乡村建设规划许可证》没有利害关系，本院不予采信。二、关于三亚市自规局颁发1481号《乡村建设规划许可证》的依据是否充分，程序是否合法的问题。本案中，在陈毓雄、苏博顺申请办理案涉乡村建设规划许可证之前，三亚市自规局已知晓陈毓雄家庭成员因土地使用权发生纠纷，并对陈毓雄作出过《办结通知书》。陈毓雄、苏博顺申请办理案涉乡村建设规划许可证时提交的《建房申请书》及8159号《报建审批表》中载明的用地四至范围中不包含陈秀亮用地，三亚市自规局在二审中自认：测绘公司在现场测量时，其未派员到现场，导致测量结果超出了陈毓雄、苏博顺提交的《建房申请书》及8159号《报建审批表》中载明的用地范围，并将该次错误测量结果作为颁发1481号《乡村建设规划许可证》的依据，其颁证行为存在错误。此外，崖州国土分局作出的《复函》也确认陈毓雄、苏博顺报建土地面积超出苏博顺已确权登记的面积。由此可知：三亚市自规局明知陈毓雄、苏博顺申请报建所涉土地存在使用权争议的情况下，依照测绘公司作出的错误测量结果，向陈毓雄、苏博顺颁发1481号《乡村建设规划许可证》，主要证据不足，程序违法，应予撤销。陈毓雄、苏博顺主张因其与陈毓庄财产损害赔偿纠纷一案尚在上诉之中，故本案应中止审理。本院认为，陈毓雄、苏博顺与陈毓庄之间实际为宅基地使用权纠纷。本案无需以陈毓雄、苏博顺与陈毓庄上述民事案件的审理结果为依据，故对陈毓雄、苏博顺上述主张不予支持。综上所述，上诉人陈毓雄、苏博顺的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决查明基本事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈毓雄、苏博顺负担。本判决为终审判决。审判长 梁 泽审判员 陈兴科审判员 杨冲冲 二Ο一九年十二月八日书记员 凌子玄附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。