四川省泸州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川05行再2号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）文国平，男，生于1958年6月3日，汉族，住四川省泸县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾树英，女，生于1936年11月10日，汉族，住四川省泸县。 委托诉讼代理人：孟雷，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘云，北京市京师律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）泸县自然资源和规划局（原泸县国土资源局）。住所地：四川省泸县玉蟾街道花园路**。 法定代表人：张怀华，局长。 委托诉讼代理人：陈利平，男，系泸县自然资源和规划局政策法规与执法监察股股长。 委托诉讼代理人：刘春玉，四川京泸律师事务所律师。 再审申请人文国平、曾树英与被申请人泸县国土资源局因土地行政强制一案，前由四川省合江县人民法院作出（2017）川0522行初35号行政判决，宣判后，文国平、曾树英不服向本院提起上诉，本院经审理后作出（2018）川05行终32号行政判决。该判决发生法律效力后，文国平、曾树英不服，向四川省高级人民法院申请再审。四川省高级人民法院经审查后作出（2019）川行申293号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭对本案开庭进行了审理。再审申请人文国平及委托诉讼代理人刘云、曾树英的委托诉讼代理人刘云，被申请人泸县自然资源和规划局的出庭负责人李应良及委托诉讼代理人陈利平、刘春玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 文国平、曾树英再审请求：1.撤销四川省合江县人民法院（2017）川0522行初35号行政判决和本院（2018）川05行终32号行政判决；2.确认被申请人于2014年7月14日作出的泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》违法；3.确认被申请人依据泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》实施的强制搬迁交地的行政行为违法；4.诉讼费用由被申请人负担。事实与理由：1.依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”规定，县级以上人民政府土地行政主管部门只有责令行政相对人交出土地的权利，没有强制执行拆除房屋并收回土地使用权的权利。但是，被申请人作出的搬迁交地通告却明确写明“逾期未搬迁交地的，视为自动放弃其他地面附着物、建（构）筑物”，其作出的该行政行为剥夺了再审申请人对于地上附着物的所有权，超越了法定的责令交地行政行为的范畴，属于强制搬迁、收回土地使用权的行政行为，该行政行为违反法律规定，侵犯了再审申请人的合法权益。2.被申请人作出的《通告》可以视为被申请人对施工单位的一种行政许可或委托、授权，其作为委托主体应当对其所委托行为承担相应的法律责任，也是由于被申请人的该行政许可行为导致再审申请人的房屋被强制拆除。3.被申请人在征收过程中具备责令交出土地的职责，故本案中再审申请人的房屋系被申请人强制拆除。就本案而言，因属于被申请人组织实施的征地范围之内，被申请人对征地范围内的强拆、偷拆等行为负有监督职责，且被申请人也通过《通告》的形式授权施工单位实施搬迁的行为。如果认为再审申请人举示的证据不能证明被申请人实施的强拆行为，那么，被申请人也应当依照法律规定证明在该征收范围内未实施，也未委托施工单位实施相应的强制搬迁行为。综上，一、二审判决认定事实及适用法律错误，请求支持再审申请人的再审请求。 泸县自然资源和规划局答辩称，被申请人没有实施拆除再审申请人房屋的行为，也没有委托他人实施拆除行为。《搬迁交地通告》是被申请人依法履职的行为，对于其中的“逾期未搬迁交地的，视为自动放弃其地面附作物、建（构）筑物，由施工单位自行处置”已经被确认违法，但通告内容违法没有产生法律后果，与强制拆除没有关系，不能推断被申请人实施了强制拆除行为。同时，被申请人强调依法实施用地，通告内容没有自行委托施工单位实施强制拆除的意见。因此，泸州市中级人民法院作出的（2018）川05行终32号行政判决，认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。 文国平、曾树英向一审法院起诉请求：1.依法确认被告泸县国土资源局于2014年7月14日作出泸县国地资通告[2014]2号《搬迁交地通告》违法；2.依法确认被告泸县国土资源局依据泸县国地资通告[2014]2号《搬迁交地通告》实施的强制搬迁交地的行政行为违法。 一审法院查明：原告文国平与原告曾树英系母子关系。2012年2月9日，四川省人民政府作出《关于调整泸县2009年第6批乡镇建设用地区位的批复》（川府土[2012]97号）批准征收泸县叉××镇××村7、8社境内集体土地24.2公顷用于调整泸县2009年第6批乡镇建设用地区位。泸县人民政府发布了泸县府地公[2012]4号征收土地公告，被告发布了泸县国土资公告[2012]9号征地补偿安置方案公告。川府土[2012]97号文件对××镇××村8社土地只征收了部分，该社向泸县人民政府申请，要求县政府对该社实行统征，并在2013年3月25日作出“承诺书”，称县政府已同意对该社实施全部安置补偿，该社承诺以县政府批准的2012年12月20日为安置基准日，按照现行征收安置补偿政策对该社人员进行安置，对建构筑物和附着物进行补偿，按照现行政策实施整社征收补偿后，该社土地全部交由县政府管理使用，按现行政策标准补偿安置到位后，如今后征收土地安置补偿政策发生变化，该社不再提出按新政策补偿安置的要求（原告未在申请和承诺书上签名）。2012年9月19日，被告对原告在××村8社的建构筑物进行了丈量，原告文国平的父亲文义远在调查表上签名(后病故)。2012年11月20日被告向泸县人民政府提交《关于玉蟾温泉度假区扩征土地实施方案的请示》对××村8社等生产社进行统征及补偿标准请示，其中人员安置按泸市府发[2011]18号文件，房屋安置按泸市府发[2011]18号文件和泸县府发[2011]219号，建构筑物和地面附着物按照泸市府发[2012]26号文件补偿。被告的方案批准后即按规定进行补偿，向原告曾树英一户补偿了房屋及建构筑物补偿款103861元、货币还房费55500元、搬家费2000元、2014年-2015年过渡费5700元、拆迁奖20925元，共计186986元。被告为原告曾树英缴纳了养老保险和医疗保险，但原告认为补偿太低拒不搬迁。2014年1月13日，四川省人民政府作出了川府土[2014]6号《关于泸县2013年第6批城市建设用地的批复》，同意征收原告所在8社的统征地。 2014年7月14日，被告向原告所在××村7、8社和土地使用人作出泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》，通知要求“××镇××村7社、××村8社必须于2014年7月30日前交出土地；被征土地的原使用权人必须于2014年7月30日前自行搬迁地面附着物（含土坟及青苗）、拆除建(构)筑物。逾期未搬迁交地的，视为自动放弃其地面附着物、建(构)筑物，由施工单位自行处置。”2014年8月2日，原告房屋被他人拆除。庭审中，原告文国平、曾树英放弃了行政赔偿的诉讼请求，表示另案起诉。 一审法院认为：被告在征地中，依据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十五条“征用土地经依法批准，并对当事人依法补偿、安置后，土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门应当向被征地单位发出交地通知，被征地单位应当按通知规定的期限交付土地，不得拒绝和阻挠”规定，向该社发出泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》符合法定程序。但该通告内容除针对被征地单位××村7、8社外，还针对了被征地的土地使用权人，并对土地使用权人设定义务，故原告作为土地使用权人依法享有诉权。通告中载明“逾期未搬迁交地的，视为自动放弃其地面附着物、建(构)筑物，由施工单位自行处置”，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁”。故被告无权指定由施工单位自行处置,其作出泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》的部分内容有违法律规定。关于原告请求确认被告依据泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》实施强制搬迁交地的行政行为违法的诉讼请求，一审法院认为,在案证据并不能证明是被告实施了强制拆除的行政行为,故对该请求不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、确认被告泸县国土资源局所作泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》中的内容“逾期未搬迁交地的，视为自动放弃其地面附着物、建(构)筑物，由施工单位自行处置”的行政行为违法。二、驳回原告请求确认被告泸县国土资源局依据泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》实施的强制搬迁交地的行政行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由被告泸县国土资源局负担。 宣判后，双方当事人均不服，向本院提起上诉。文国平、曾树英上诉称：1.一审法院作出的行政判决认定事实错误，泸县国土资源局作出的搬迁交地通告行政行为违法，依据该《通告》实施的强制搬迁交地行政行为违法，且上诉人已经提交了充分的证据证明上诉人的房屋系泸县国土资源局予以强制拆除的。2.一审人民法院适用法律错误，上诉人已尽到举证责任和义务，根据举证规则的相关规定，泸县国土资源局作为征地实施责任主体及监督主体，应当举证证明在该征收范围内，其未实施也未委托施工单位实施相应的强制搬迁行为。请求二审法院依法撤销原审判决；确认泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》违法，及其依据泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》实施的强制搬迁交地的行政行为违法；诉讼费用由泸县国土资源局负担。 泸县国土资源局上诉称：1.文国平、曾树英对《搬迁交地通告》不享有诉权。该通告仅为程序性告知行为，其对象为被征地单位泸县××镇××村7社和泸县××村8社,不是行政强制处理决定，不能产生强制执行的效力，不具备可诉性。2.《搬迁交地通告》的内容不构成违法。依据《四川省实施办法》第四十五条的规定，泸县福集镇玉蟾村7社和泸县××村8社的土地已经被征收，泸县国土资源局已经补偿安置完毕，为了保证土地征收后的用地，所以泸县国土资源局从程序上依法向被征地的单位发出交地通知，在告知被征地单位交付土地期限的同时，一并告知其逾期的后果符合法律规定。请求依法撤销一审判决第一项，改判驳回文国平、曾树英的诉讼请求；诉讼费用由文国平、曾树英负担。 本院二审经审理查明的事实与一审相同。 本院二审认为，本案的争议焦点在于：一、上诉人泸县国土资源局作出的泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》是否违法？二、强制搬迁交地行为是否属于泸县国土资源局实施的行政行为，是否违法？ 针对第一个争议焦点，其核心争议为该《搬迁交地通告》是否属具体行政行为，上诉人文国平、曾树英是否享有诉权。首先，该《搬迁交地通告》由泸县国土资源局作出，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定，泸县国土资源局具备主体资格。其次，该行为是泸县国土资源局运用行政权力行使的单方行为，无需对方同意。且通知中要求“福集镇××村7社、××村8社必须于2014年7月30日前交出土地；被征土地的原使用权人必须于2014年7月30日前自行搬迁地面附着物（含土坟及青苗）、拆除建(构)筑物。逾期未搬迁交地的，视为自动放弃其地面附着物、建(构)筑物，由施工单位自行处置”，该《搬迁交地通告》是针对泸县福集镇玉蟾村七社、八社以及被征土地的原使用权人发出。同时，该《搬迁交地通告》告知逾期未搬迁交地的后果，视为自动放弃其地面附着物、建(构)筑物，由施工单位自行处置。通告内容对××村七社、八社以及被征土地的原使用权人的权利义务产生直接的影响，有直接利害关系。故上诉人泸县国土资源局作出的泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》属于具体行政行为，文国平、曾树英作为被征地的土地使用权人，依法享有诉权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定，被征土地使用权人拒不搬迁的，只能由市、县人民政府申请人民法院强制执行，泸县国土资源局无权交由施工单位处置,故泸县国土资源局在该《搬迁交地通告》中的内容“逾期未搬迁交地的，视为自动放弃其地面附着物、建(构)筑物，由施工单位自行处置”违反法律规定，其行为违法。 针对第二个争议焦点，虽然上诉人泸县国土资源局作出《搬迁交地通告》后，上诉人文国平、曾树英的房屋即被拆除，但上诉人泸县国土资源局称自己并未实施拆除上诉人房屋的行为，上诉人文国平、曾树英所举的证据：1、泸县土地统征储备中心调查登记表；2、泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》；3、泸县土地统征储备中心作出的搬迁交地通知；4、（2015）泸泸民初字第2834号民事裁定书、（2016）川05民终176号民事裁定书；5、邮寄单及签收单复印件；6、曾树英的房屋被拆前、后照片，上述证据与上诉人曾树英房屋被强制拆除没有直接的关联性，不足以证明系泸县国土资源局对其房屋进行了拆除，故上诉人文国平、曾树英要求确认上诉人泸县国土资源局依据泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》实施的强制搬迁交地的行政行为违法的诉讼请求应予以驳回。综上所述，上诉人文国平、曾树英及上诉人泸县国土资源局的上诉理由和请求依法均不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，二审判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费25元，由上诉人文国平、曾树英负担。 本院再审中，双方事人均没有向本院提供新证据。本院再审查明，泸县国土资源局于2019年3月1日变更为泸县自然资源和规划局。本院再审查明的其余事实与一审、二审认定的事实一致，依法予以确认。 本院再审认为，本案的争议焦点为：被申请人是否实施了强制搬迁交地行政行为，该行政行为是否违法。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条规定，建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁。根据上述规定，县级以上人民政府代表国家实施土地征收，县级以上人民政府的土地行政主管部门负责具体组织实施，同时，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。据此，作为县级人民政府土地行政主管部门的被申请人作出了《搬迁交地通告》，当被征土地使用权人拒不搬迁的，只能由县级以上人民政府申请人民法院强制执行，被申请人无权交由施工单位处置,故被申请人在作出《搬迁交地通告》中载明的内容“逾期未搬迁交地的，视为自动放弃其地面附着物、建(构)筑物，由施工单位自行处置”违反法律规定，其行为违法。《搬迁交地通告》作出后，再审申请人在征收范围内的房屋即被拆除，在本案诉讼中，由于被申请人未能举证证明该房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆或者其未参与案涉征地的具体组织实施，应当推定被申请人实施了强制拆除搬迁交地的行政行为，该行为违法。原审判决认定再审申请人不能举证证明被申请人对该房屋进行了拆除，系举证责任分配错误，导致没有认定被申请人实施了强拆再审申请人房屋的行为，故原审判决驳回再审申请人请求确认被申请人依据《搬迁交地通告》实施的强制搬迁交地的行政行为违法的诉讼请求不当，应当予以纠正。 综上所述，文国平、曾树英所持的再审请求部分成立。原一、二审判决认定事实和适用法律错误，依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款规定，判决如下： 一、撤销本院（2018）川05行终32号行政判决和四川省合江县人民法院（2017）川0522行初35号行政判决； 二、确认泸县国土资源和规划局所作泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》中的内容“逾期未搬迁交地的，视为自动放弃其地面附着物、建(构)筑物，由施工单位自行处置”的行政行为违法； 三、确认泸县国土资源和规划局依据泸县国土资通告[2014]2号《搬迁交地通告》实施的强制搬迁交地的行政行为违法。 一审案件受理费50元、二审案件受理费25元，合计75元，由泸县国土资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 斌 审判员 邹 波 审判员 孙文建 二〇一九年十二月十一日 书记员 王 艳