河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3036号上诉人（一审原告）薛春芳，女，1941年5月17日出生，汉族，住河南省许昌县建安区。委托代理人何洪潮，男，汉族，1969年5月17日，住北京市海淀区。被上诉人（一审被告）许昌市建安区人民政府。住所地许昌市建安区新元大道。法定代表人马浩，任该区区长。委托代理人陆彦龙，该政府工作人员。被上诉人（一审被告）许昌市建安区新元街道办事处。住所地许昌市建安区聚贤街邓庄社区院内。法定代表人罗天尧，任该办事处主任。委托代理人朱广斌，该办事处工作人员。委托代理人张毛丽，河南君志合律师事务所律师。上诉人薛春芳因诉许昌市建安区人民政府、许昌市建安区新元街道办事处行政协议纠纷一案,不服许昌市中级人民法院（2019）豫10行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人薛春芳及其委托代理人何洪潮，被上诉人许昌市建安区人民政府委托代理人陆彦龙，被上诉人许昌市建安区新元街道办事处委托代理人朱广斌、张毛丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。许昌市中级人民法院一审审理查明：薛春芳系许昌市建安区新元街道办事处张庄社区居民（原河南省许昌县尚集镇张庄五组），其与丈夫何志敏育有两子，其中大儿子何洪潮户籍在北京市海淀区。薛春芳夫妇及两个儿子在张庄社区共有两处宅基地，何洪潮回家时与薛春芳在一处宅基地居住，有时薛春芳自己居住，小儿子在另一处宅基地居住。2018年10月11日，许昌市建安区人民政府公布了《关于新元街道办事处张庄棚户区改造二期项目搬迁补偿安置方案（征求意见稿）》的公告，薛春芳房屋在搬迁范围内。该方案显示：“第一条(搬迁范国)搬迁范围为文峰北路以东、饮马河以西、永宁街以南、魏庄街以北张庄社区未征收的土地，具体以本次搬迁项目为准。第二条(搬迁主体及组织)许昌市建安区人民政府成立建安区新元街道办事处张庄户区改造二期项目指挥部(以下简称指挥部)，由指挥部组织实施本项目的搬迁补偿安置工作。新元街道办事处负责本项目搬迁补偿安置的具体工作，并与搬迁人签订补偿、安置协议。……第五条(合法宅基地的界定)按照一户一宅的原则，基本户只能拥有一处实有合法宅基地。合法宅基地认定应坚持客观存在、群众认可、认定组认定的原则，以2010年测量底册为依据，具体按照下列方式认定:(一)以家庭为单元，在认定为集体经济组织成员的前提下，一个男孩或纯女户只能享有一处合法宅基地；（二）全家户口外迁，村中有一处完整宅基地的，可视为一处合法宅基地；（三）儿子有合法宅基地的，父母必须随其中一个儿子共同享有一处合法宅基地；(四)一处合法宅基地，设多个大门、分割为多个房院或有房屋外延的，仍按原状宅基地认定为一处合法宅基地。”2018年10月5日，经搬迁认定组确认后，对搬迁户宅基地进行了第三榜公布，何洪潮为户主，宅基地数1，宅基地编号5-**，宅外建筑编号5-13，备注全家在外。2018年5月16日，对薛春芳及其大儿子何洪潮的地表附着物进行了清点汇总，其中薛春芳的编号为5-12，何洪潮的编号5-13，何志敏代薛春芳、何洪潮在地表附着物清点汇总表上面签字。2018年11月9日，何志敏持委托书代何洪潮与许昌市建安区新元街道办事处签订了协议编号ZZF5-57的《许昌市建安区新元街道办事处张庄社区附着物补偿协议书》、协议编号ZZA5-57的《许昌市建安区新元街道办事处张庄棚户区改造项目搬迁补偿安置协议书》及附着物补偿款收到条、附着物结算清单、资源节约补贴申请、补偿安置款收到条、搬迁补偿安置结算清单等。其中资源节约补贴申请内容为：“我叫何志敏，张庄社区**居民，实有合法宅基地登记编号为5-12。依据《建安区新元街道办事处张庄棚户区改造二期项目搬迁补偿安置实施方案（征求意见稿）》第十六条第一项规定砖混一层84.33，申请享受资源节约补贴肆万元整。”在附属物汇总表中，5-13的附属物被划掉，并显示“自愿放弃”，何志敏在下面签了名字和日期（2018年11月9日）。相关补偿款现何洪潮尚未领取。现薛春芳对附着物补偿协议不服诉至法院，请求：1、判决确认许昌市建安区人民政府、许昌市建安区新元街道办事处作出的补偿安置不合理，没有法律依据，并撤销附着物补偿协议书；2、请求一并审查补偿安置方案的合法性。3、判决责令许昌市建安区人民政府、许昌市建安区新元街道办事处依据许昌市城市区国有土地上房屋征收补偿标准重新作出补偿安置。4、本案诉讼费用由许昌市建安区人民政府、许昌市建安区新元街道办事处承担。许昌市中级人民法院一审认为：一、关于协议编号ＺＺＦ5-57的《许昌市建安区新元街道办事处张庄社区附着物补偿协议书》是否应予撤销的问题。首先，许昌市建安区人民政府制定并公布了《关于新元街道办事处张庄棚户区改造二期项目搬迁补偿安置方案（征求意见稿）》（以下简称《补偿安置方案》）的公告，对新元街道张庄社区相关工作做了明示。《补偿安置方案》第二条规定：“许昌市建安区人民政府成立建安区新元街道办事处张庄棚户区改造二期项目指挥部，由指挥部组织实施本项目的搬迁补偿安置工作。新元街道办事处负责本项目搬迁补偿安置的具体工作，并与搬迁人签订补偿安置协议”。由此可知，建安区人民政府通过文件的形式委托了新元街道办事处进行负责搬迁补偿安置的具体工作，建安区新元街道办事处可以作为签订附着物补偿协议的行政主体。其次，建安区人民政府作出的《补偿安置方案》是根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律规定，结合城市总体规划和当地的土地、人口等实际情况制定的，该《补偿安置方案》在法律上属于行政机关就补偿问题针对被补偿者发出的且具有承诺履行的补偿要约，对被补偿者没有直接的约束力。本案中，薛春芳诉称补偿安置不公平、不合理，并对补偿安置方案提出异议。若薛春芳认为补偿安置方案的补偿标准不合理，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条的规定，应向县级以上人民政府申请协调，协调不成的由作出集体土地征收决定的行政机关裁定裁决，不直接属于行政诉讼的受案范围。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以请求对行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件进行合法性审查。规范性文件一般是指行政机关针对不特定对象制定并公开公布、在一定期限内能够反复适用、具有普遍约束力的文件。本案中的《补偿安置方案》是行政机关就张庄棚户区改造的补偿问题作出的参考标准，不具有直接约束力，不属于规范性文件。根据在案证据，薛春芳获得的附属物补偿的具体数额是经过双方当事人协商一致的结果。再次，农村宅基地是指农村住户或个人用作住宅而占有、利用集体所有的土地。宅基地的所有权属于农村农民集体成员所有。根据《河南省农村宅基地用地管理办法》的相关规定和河南农村的现状，父母有一个子女的，一般享有一处宅基地，父母有两个子女的，父母与其中一个子或女享有一处宅基地，另一子可以申请新的宅基地。根据涉案《补偿安置方案》第五条的规定，宅基地以家庭为单元，儿子有合法宅基地的，父母必须随其中一个儿子共同享有一处合法宅基地。本案中，薛春芳夫妇有两个儿子，共有两处宅基地，薛春芳夫妇或与大儿子何洪潮享有一处合法宅基地，或与小儿子享有一处合法宅基地。薛春芳夫妇的两个儿子有签订协议的资格，何洪潮可以作为涉案补偿安置协议的相对人。最后，行政协议是指行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议，包括涉案的补偿安置协议。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，需依照《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释并参照《中华人民共和国合同法》等有关法律规定。根据《中华人民共和国合同法》第四十九条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。”本案中，薛春芳丈夫、何洪潮父亲何志敏代何洪潮在被诉行政协议上签名，虽未经何洪潮授权委托，属无权代理行为，但因何志敏与何洪潮系亲生父子，双方素有来往，何洪潮对地表附着物清点汇总表亦认可，何志敏亦持委托书前往签订协议，建安区新元街道办事处有理由相信何志敏具有代理权。即何志敏的前述行为符合表见代理的构成要件，被诉行政协议的法律后果应由何洪潮承担。何洪潮如认为何志敏的代签协议行为未得到其认可侵害其权益可另行追偿。另，薛春芳主张许昌市建安区人民政府、许昌市建安区新元街道办事处以胁迫、恐吓的方式让薛春芳亲属以子女的名义在多个空白协议上签了字，所签协议无效，经审查双方当事人陈述及提交的相关证据，未发现本案存在上述主张的情形，亦不存在《合同法》第五十二条规定的其他无效情形。二、关于许昌市建安区人民政府、许昌市建安区新元街道办事处是否应依照许昌市区国有土地上房屋征收补偿标准重新作出补偿安置的问题。本次的搬迁范围为文峰北路以东、饮马河以西、永宁街以南、魏庄街以北张庄社区未征收的土地。本次补偿安置的对象是新元街道办事处张庄社区内的宅基地拥有者及房屋所有人。张庄社区内的宅基地是集体土地，为全体集体组织成员所有，并非国有土地。薛春芳现户口薄上虽系非农业户口，但这不能改变宅基地土地的性质。薛春芳提出应按照许昌市区国有土地上房屋征收补偿标准重新作出补偿安置的主张，没有提供充分的证据证明，该诉求不予支持。综上，许昌市中级人民法院作出（2019）豫10行初114号行政判决：驳回薛春芳的诉讼请求。上诉人薛春芳向本院上诉称：一审法院认定何志敏在补偿协议上签字是表见代理行为，属认定事实不清，适用法律错误；一审法院认定许昌市建安区人民政府制定了安置补偿方案错误，该方案系建安区新元街道办事处制定；一审法院认定建安区新元街道办事处可以作为签订附着物补偿协议的行政主体属认定事实不清，证据不足；一审法院认定何洪潮是补偿安置协议的相对人属认定事实不清，证据不足；一审法院认定安置补偿方案的合法性审查不属于行政诉讼的受案范围属认定事实不清，适用法律错误；一审法院否定上诉人通过录音等证据的真实性、关联性、合法性，没有客观、公正、全面审核证据。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，将本案发回重审。被上诉人许昌市建安区人民政府答辩称：一、上诉人诉请要求判定补偿安置不合理，没有法律依据，其实质是对建安区新元街道办事处张庄棚户区改造二期项目搬迁补偿安置实施方案不予认可；二、《建安区新元街道办事处张庄棚户区改造二期项目搬迁补偿安置实施方案》是新元街道办事处受建安区人民政府委托组织项目所在地的村集体组织通过召开村民大会、村民代表大会共同反复商讨后作出的，并于后期进行了公示。在公示期间也没有人提出异议，其补偿安置种类、标准、数额、补贴单价等完全体现了村民自治属性，符合广大村集体组织成员利益，应当予以尊重；三、上诉人要求撤销其家庭签订的《许昌市建安区新元街道办事处张庄社区附着物补偿协议书》没有法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。被上诉人许昌市建安区新元街道办事处答辩称：案涉附属物补偿协议合法有效，不应撤销；上诉人不单独享有宅基地的使用权，不是签订协议的适格主体；许昌市建安区人民政府制定的搬迁补偿安置方案符合法律规定的程序；建安区新元街道办事处具备签订补偿安置协议的主体资格；签订协议过程中建安区新元街道办事处不存在胁迫、恐吓情形,协议合法有效；上诉人请求“责令被上诉人依照许昌市区国有土地上房屋征收补偿标准重新做出补偿安置”的请求及理由依法不能成立，应予驳回。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为，（一）关于案涉《许昌市建安区新元街道办事处张庄社区附着物补偿协议书》是否应予撤销的问题。许昌市建安区人民政府制定并公布的《补偿安置方案》第二条规定：“许昌市建安区人民政府成立建安区新元街道办事处张庄棚户区改造二期项目指挥部，由指挥部组织实施本项目的搬迁补偿安置工作。新元街道办事处负责本项目搬迁补偿安置的具体工作，并与搬迁人签订补偿安置协议”。由此可知，建安区人民政府通过文件的形式委托了新元街道办事处进行负责搬迁补偿安置的具体工作，建安区新元街道办事处可以作为签订附着物补偿协议的行政主体。根据涉案《补偿安置方案》第五条的规定，宅基地以家庭为单元，儿子有合法宅基地的，父母必须随其中一个儿子共同享有一处合法宅基地。本案中，薛春芳夫妇有两个儿子，共有两处宅基地，薛春芳夫妇或与大儿子何洪潮享有一处合法宅基地，或与小儿子享有一处合法宅基地。薛春芳夫妇的两个儿子有签订协议的资格，何洪潮可以作为涉案补偿安置协议的相对人。薛春芳丈夫、何洪潮父亲何志敏作为家庭成员代表，代何洪潮在被诉行政协议上签名，符合表见代理的构成要件，被诉行政协议的法律后果应由何洪潮承担。薛春芳主张许昌市建安区人民政府、许昌市建安区新元街道办事处以胁迫、恐吓的方式让何志敏以子女的名义在多个空白协议上签了字，所签协议无效，因未提交证据予以证明，本院不予采信。综上，案涉《许昌市建安区新元街道办事处张庄社区附着物补偿协议书》合法有效。（二）关于案涉《补偿安置方案》的合法性审查问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以请求对行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件进行合法性审查。规范性文件一般是指行政机关针对不特定对象制定并公开公布、在一定期限内能够反复适用、具有普遍约束力的文件。本案中的《补偿安置方案》是建安区人民政府就张庄棚户区改造的补偿问题作出的参考标准，仅适用于张庄棚户区改造项目，不属于能够反复适用的规范性文件，本院不予审查。（三）关于上诉人请求“判决责令许昌市建安区人民政府、许昌市建安区新元街道办事处依据许昌市城市区国有土地上房屋征收补偿标准重新作出补偿安置”的问题，因案涉附着物补偿协议合法有效，上诉人对标的物已经处分，其请求重新作出补偿安置的诉讼请求，本院不予支持。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人薛春芳负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  于红涛审判员  卢 瑜二〇一九年十二月九日书记员  刘振江