山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终276号   上诉人（原审原告）程某，女，1957年4月5日生，汉族，住浑源县。   委托代理人李某1，女，1982年5月5日生，汉族，住浑源县，系程某之女。   委托代理人武某，山西鸿安律师事务所律师。   委托代理人李某2，北京博贤律师事务所律师。   上诉人（原审被告）浑源县人民政府。   法定代表人高某，县长。   出庭应诉负责人李跃新，副县长。   委托代理人李某3，山西冠言律师事务所律师。   原审第三人浑源县工业园区开发建设管理中心。   法定代表人麻某，该中心主任。   委托代理人李某3，山西冠言律师事务所律师。   程某因诉浑源县人民政府、浑源县工业园区开发建设管理中心行政补偿一案，程某、浑源县人民政府不服山西省朔州市中级人民法院（2018）晋06行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。   原审查明，1998年5月10日程某与浑源县国营农牧场签订了《浑源县农牧场出租牛场部分场地合同》（以下简称《牛场合同》），同年9月25日又签订了租赁130亩土地的续补合同（以下称《续补合同》），租期30年，从1998年9月25日至2028年9月25日种草发展养殖业。程某在该宗土地上种植苜蓿，有23860元缴纳土地租金收据。2002年2月22日浑源县国土资源局他项权利土地登记审批表记载租赁土地为130.7亩旱地。2002年12月26日浑源县人民政府县长办公会议议定，从2003年1月份始，郭家庄农牧场土地全部收回移交工业园区管委会管理。2003年将程某租赁浑源县国营农牧场（郭家庄农牧场）的130亩土地收回。山西省广灵县人民法院（2018）晋0223民初360号民事裁定认为收回浑源县国营农牧场的土地是浑源县人民政府行使的行政作为，程某的起诉不属于民事诉讼受案范围，驳回程某的起诉。2018年10月17日程某提起行政诉讼，请求赔偿其2003年青苗补偿费18.82万元；按照每亩每年1320元的标准赔偿其25年补偿款4313100元。   原审认为，1998年5月10日程某与浑源县国营农牧场签订了《牛场合同》，同年9月25日又签订了租赁130亩土地的《续补合同》，按照主合同约定，“租赁期间，如因政策性需要，确需此地时，甲乙双方无条件服从，且互不追究责任”，浑源县人民政府对收回程某租赁的130亩国有土地不承担赔偿责任。但是浑源县人民政府收回租赁土地的行为给程某造成的损失应予适当补偿。鉴于第三人浑源县工业园区管委会2003年3月16日的《浑源县工业园区管委会关于程某反映占用其租赁土地建厂有关情况的报告》，初步拟定的补偿意见，比照国家退耕还林政策执行，从2005算起，到其承包期末2028年止，共23年，前8年每亩每年按170元补偿，应补偿17.68万元，后15年每亩每年按90元补偿，应补偿17.55万元，共计补偿35.23万元。加上2005年当年的青苗补偿5万元，共计40.23万元。但双方未达成一致意见形成了诉讼。为妥善实质解决纠纷，应在上述补偿意见的基础上适当调整，予以补偿。基于承包土地为盐碱地，土地贫瘠，最初平整耕种投入较大，青苗补偿费按每亩800元给予补偿，共计104000元。另程某主张土地补偿年限25年，浑源县人民政府举证2002年会议纪要，从2003年1月始收回土地。综合以上情形收回土地的时间确定为2003年更为妥当，土地补偿年限按25年计算。前10年每亩土地每年按170元补偿，补偿221000元；后15年每亩土地每年按90元补偿，补偿175500元；共计396500元。以上青苗补偿费、土地补偿费共计人民币500500元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决浑源县人民政府在判决生效之日起60日内补偿程某共计人民币500500元。   程某、浑源县人民政府不服一审判决向本院提起上诉。   程某上诉称，一、一审法院认为本案性质非土地征收的认定错误。浑源县人民政府县长办公会议纪要浑政纪发(2002·55)号文件第5条记载“郭家庄农牧场土地全部收回移交工业园区管委会管理”，收回土地即意味着改变所有权，征收就是改变所有权，故本案的行政行为的性质就是行政征收行为。二、一审法院认为上诉人提交的第二组第5、6证据与本案没有关联性的认定错误。上诉人提交的第二组第5、6证据为山西省发布的征地补偿标准，是作为本案补偿额数的依据，一审法院认为与本案没有关联性认定错误。三、一审法院认为涉案土地补偿面积为130亩的认定错误。浑源县国土资源局为上诉人颁发土地使用证，土地使用证中明确记载土地总面积为130.7亩，上诉人提交的编号为250002土地登记审批表中也记载土地总面积为130.7亩。四、一审法院认为涉案《牛场合同》与《续补合同》系主从关系的认定错误。两份合同的标的物、土地性质、签订时间期限、内容均不同。五、上诉人主张的补偿标准合法合理。依据山西省人民政府晋政发【2013】22号文件，应以年产值1372元/亩的标准进行补偿。但考虑到实际情况，上诉人愿意以低于标准并以1320元/亩的要求补偿，以弥补违法征收行为给上诉人带来的损失。请求二审法院查清事实依法改判。   浑源县人民政府上诉称，一、一审法院认定浑源县人民政府收回程某租赁130亩国有土地不承担赔偿责任，但承担补偿责任的认定错误。程某与浑源县国营农牧场签订的《牛场合同》约定“租赁期间，如因政策性需要，确需要此地时，甲乙双方无条件服从，互不追究责任”。上诉人因浑源县政府行业整治等政策性原因，对涉案土地无偿收回，故不应当承担赔偿责任。二、一审法院判令上诉人补偿程某500500元，毫无事实及法律依据。第三人虽在《浑源县工业园区管委会关于程某反映占用其租赁土地建厂有关情况的报告》中曾提出拟补偿意见，但上诉人并未同意，一审法院据此作为补偿依据，显然错误。三、一审法院违反“不诉不审”的基本原则。程某起诉是“赔偿案件”，一审法院擅自改变案件定性，直接以补偿案件进行判决，违反不诉不审、当事人意思自治的原则。请求撤销原判，驳回起诉。   本院认为，土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征收人合理补偿和妥善安置的法律行为。本案当事人均认可涉案土地为国有土地。浑源县人民政府为公共利益需要将国有土地收回，并非程某所认为的集体土地征收行为。   至于本案是行政赔偿案件还是行政补偿案件，取决于原审原告程某的实质诉求。程某在起诉状中记载其诉讼请求为“判令被告赔偿其2003年青苗补偿费18.82万元”“判令被告赔偿其25年土地补偿款4313100元”。尽管表述词为“赔偿”，但从其诉求实质和所主张的事实理由，均可明确判断出是补偿费的请求，故一审法院确定为行政补偿案件正确。   行政补偿是指行政主体在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以弥补其损失的制度。《土地管理法》第五十八条规定，因公共利益需要使用土地的，人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，但对土地使用权人应当给予适补偿。根据以上规定，行政补偿的前提是行政行为合法有效；行政补偿的原则是适当补偿原则；行政补偿的范围是直接损失，而非间接损失。浑源县人民政府收回涉案土地的行为并没有被有权机关撤销或者确认违法或无效，该行为依然合法有效。因该行为造成行政相对人合法权益损害的，应当予以补偿。程某与浑源县农牧场签订有租赁合同，是合法的土地承租人，因政府收回土地行为而权益受到损害，应当获得补偿。   程某要求补偿的内容有两项，一是青苗补偿费，二是租赁未到期的25年的土地补偿费。关于土地补偿费，因其仅是土地租赁人，租赁人不同于原土地使用权人，租赁权益因土地被收回而阻断，政府不应承担对其的土地补偿责任。   关于青苗费的补偿，根据浑源县人民政府提供的由浑源县畜牧兽医服务中心出具的2002年《县农牧场苜蓿种植成本及收益测算》，苜蓿每亩产量500公斤，收益300－400元，程某种植苜蓿130.7亩，按照每亩收益400元计算，补偿金额为52280元。因浑源县人民政府具有行政补偿的法定职责，故补偿金额所产生的利息损失也属于直接损失的范围，应予补偿。浑源人民政府于2003年1月1日收回该租赁土地，以补偿金额52280元为基数，利息从2003年1月1日起计算至给付之日止，按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算，不计算复利。   综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：   撤销山西省朔州市中级人民法院（2018）晋06行初43号行政判决；   浑源县人民政府于本判决生效之日起30日内补偿程某青苗损失费共计人民币52280元及利息（利息计算方法：以52280为基数，从2003年1月1日起计算至补偿款实际支付日止，按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算）。   二审案件受理费100元，双方各负担一半。   本判决为终审判决。   审判长 方建霞   审判员 王建兴   审判员 魏晓俊     二〇一九年八月十九日   书记员 谢 茹