江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终349号 上诉人（原审原告）王小怀，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）泰州市公安局医药高新区分局，住所地泰州市医药高新区药城大道779号。 法定代表人王平，局长。 参与诉讼负责人董加成，副局长。 委托代理人王於承，该局工作人员。 委托代理人汪洋，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）泰州市公安局，住所地泰州市凤凰东路69号。 法定代表人杜荣良，局长。 委托代理人蔡国伟，该局工作人员。 上诉人王小怀因与被上诉人泰州市公安局医药高新区分局（以下简称高新区公安分局）、泰州市公安局公安行政处罚及行政复议一案，不服泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，王小怀的身份证住址记载为江苏省泰州市医药高新区明珠街道祥龙社区西汪七组31号，其起诉时记载的现住址为泰州医药××新区××龙家园××室。2018年12月27日，北京市公安局西城分局府右街派出所向被训诫人王小怀作出训诫书，该训诫书载明的发生地点为中南海周边，发生时间为2018年12月27日15时6分许，反映问题为纠纷，训诫内容部分载明中“……南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应当到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”被训诫人签名部分，载明“以上内容已通过广播、展板等形式向该人告知宣读，该人无异议。”并由承办民警签名确认。该训诫书下方载明系“移交联”。根据信访属地管理的相关规定，王小怀所在地的街道办事处和社区工作人员前往北京将王小怀接回，并接收上述训诫书移交属地公安机关。2018年12月28日，高新区公安分局明珠派出所向王小怀发出传唤证，依法传唤王小怀接受询问，并依法办理了延长传唤。但在询问过程中，王小怀对民警的询问大多沉默不语，仅陈述其是到北京去寄信的，寄信给国家领导人，且拒绝在相关文书上签名。询问当日，派出所民警对王小怀进行了人身检查，发现“信访一本通”及未寄出信件等。在了解上述情况后，民警对街道办工作人员进行了询问，并依法调取了王小怀违法犯罪经历的相关证据。根据调查事实，2018年12月28日，高新区公安分局明珠派出所的民警对王小怀进行了行政处罚告知，制作了行政处罚告知笔录，王小怀未提出陈述和申辩，且拒绝签字。高新区公安分局于同日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第二十三条第一款第（一）项之规定，作出高新公（明）行罚决字[2018]458号行政处罚决定书，对王小怀行政拘留十日。该处罚决定已执行完毕。王小怀不服，于2019年2月1日向泰州市公安局提起行政复议，泰州市公安局于当日依法受理，并依法通知高新区公安分局。经审查，泰州市公安局于2019年3月25日作出泰公复决字[2019]2号行政复议决定书，认为高新区公安分局对王小怀作出行政拘留十日的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，量罚适当，但适用的依据不当，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第（三）项第2目之规定，决定变更高新区公安分局作出的高新公（明）行罚决字[2018]458号行政处罚决定书中所适用的法律依据为治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项。王小怀诉至法院，要求撤销行政处罚决定及行政复议决定。 另查，2009年9月5日，原泰州市公安局开发区分局作出泰开公（明）决字[2009]第176号公安行政处罚决定书，认定王小怀扰乱单位秩序，给予行政拘留五日处罚。2014年12月30日，泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出（2014）泰开刑初字第00254号刑事判决书，判决王小怀等人犯非法集会、示威罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月。 原审法院认为，治安管理处罚法第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，王小怀的居住地和户籍所在地均在泰州市××新区，且北京市公安局西城分局府右街派出所出具的“训诫书”载明系移交联，可以认定行为地公安机关将案件移交居住地公安机关管辖的事实，故作为违法行为人居住地的高新区公安分局具有案涉违法行为的行政管辖权。 关于高新区公安分局对王小怀作出的本案被诉行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。信访虽是公民反映问题的一项权利，但公民在行使该权利时，应在法律规定的框架下进行，不得有损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，须自觉维护社会公共秩序和信访秩序。国务院《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述规定，训诫适用于信访人员违反信访程序的处理，类似于一种批评教育，在情节严重时，公安机关可依据治安管理处罚法予以处罚。 治安管理处罚法第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”本案中，中南海周边地区不是信访接待场所，高新区公安分局立案后，依法对王小怀进行了询问，但其在询问过程中“沉默不语”，对自己到北京中南海周边的行为，解释为去寄信给国家领导人。虽然派出所民警在对王小怀进行人身检查过程中发现了未寄出信件，但邮寄信件正常情况下无需前往邮寄所在地，王小怀主张的前往北京邮寄落款地址为泰州、邮编为泰州的信件，显然不符合日常生活经验。且人身检查过程中亦发现了“信访一本通”等证据，结合王小怀上访人员的身份，以及训诫书载明的“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题……”等训诫内容，再结合证人丁某,4的询问笔录内容以及调取的王小怀违法犯罪经历的相关证据，可以认定王小怀到中南海周边非信访地区信访，扰乱该地区正常社会秩序的事实。故王小怀的行为违反了上述条款第一款第（二）项的规定，高新区公安分局适用上述条款第（一）项进行处罚，存在不当，泰州市公安局作为复议机关，在复议过程中改变原行政行为所适用的规范依据，决定变更该行政行为，符合上述规定。 《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条第（五）项规定，违法行为人有下列情形之一的，应当从重处罚：……（五）刑罚执行完毕、劳动教养解除三年内，或者在缓刑期间，违反治安管理的。本案中，2014年12月30日泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出（2014）泰开刑初字第00254号刑事判决书，判决王小怀等人犯非法集会、示威罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月。结合上述规定，高新区公安分局对王小怀予以拘留十日的处罚并无不当。 本案中，高新区公安分局在办案过程中依法对王小怀进行传唤，并依法办理了延长传唤手续，依法对王小怀及相关证人进行了询问，履行了调查、权利义务告知、处罚审批、处罚告知、作出决定、送达等程序后，依法作出涉案的行政处罚决定书，程序合法。 根据行政复议法第三条、第十二条第一款的规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，泰州市公安局是依法履行行政复议职责的行政复议机关，具有作出行政复议决定的法定职责。泰州市公安局在受理王小怀的行政复议申请后，依法进行审查，依据行政复议法第二十八条第一款第（三）项第2目的规定作出的行政复议决定并无不当。 综上，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：驳回王小怀的全部诉讼请求。案件受理费50元，由王小怀负担。 王小怀不服，向本院提起上诉称，上诉人不存在扰乱公共场所秩序的违法行为，训诫书的内容只能证明是宣传法律法规的一种方式，不能证明上诉人有扰乱公共场所秩序的违法行为，北京执法民警有执法仪，如果上诉人有违法行为，北京执法民警应该有上诉人违法的录像证据，并将此证据移交地方公安，高新区公安分局没有提交上诉人违法的证据，其对上诉人作出处罚决定所依据的证据、事实不成立。一审法院法院违背事实、违背法律、枉法裁判。请求二审法院撤销一审判决，依法作出公正的判决。 被上诉人高新区公安分局答辩称，高新区公安分局于2018年12月28日依法受理王小怀扰乱公共场所秩序案。期间，依照治安管理处罚法及《公安机关办理行政案件程序规定》开展案件调查，作出处罚决定，程序合法。高新区公安分局以事实为依据，综合判断上诉人行为性质、情节及社会危害程度，对其作出行政拘留十日的处罚，量罚适当。泰州市公安局复议中变更作出行政处罚适用的法律依据正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人泰州市公安局答辩称，泰州市公安局2019年2月1日受理上诉人的行政复议申请并通知高新区公安分局提交答复。2019年2月11日，高新区公安分局提出书面答复，并提交了相关证据。泰州市公安局经审查认为，高新区公安分局对上诉人作出行政拘留十日的行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、量罚适当，但适用的依据不当。2019年3月25日，泰州市公安局作出行政复议决定，变更上述行政处罚决定的适用依据，并于2019年3月29日将复议决定书邮寄送达。综上，泰州市公安局在法定期限内作出行政复议决定，行使职权正当，事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 各方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，原审法院对证据的认证符合法律规定，本院予以认可。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。治安管理处罚法第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”本案中，上诉人王小怀2014年曾因到北京违法上访被依法追究刑事责任，但其不引以为戒，在明知北京市中南海周边不是信访接待场所的情况下，仍于2018年12月27日到北京市中南海周边公共场所进行信访，同日，北京市公安局西城分局府右街派出所作出了训诫书。由于王小怀到中南海附近公共场所非法上访，扰乱了正常的信访秩序和社会公共秩序，故王小怀的行为违反了治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项的规定。高新区公安分局立案后，依法对王小怀进行传唤，并依法办理延长传唤手续，依法对王小怀及相关证人进行了询问，履行了调查、权利义务告知、处罚审批、处罚告知等程序，后根据治安管理处罚法第二十三条第一款第（一）项的规定，作出高新公（明）行罚决字[2018]458号行政处罚决定书，决定对王小怀行政拘留十日，事实清楚、证据确凿、程序合法，量罚适当，但适用的依据不当。泰州市公安局在复议过程中改变高新区公安分局作出的行政处罚决定书所适用的法律依据，作出的泰公复决字[2019]2号行政复议决定于法有据，且程序合法。 综上，原审判决驳回王小怀的诉讼请求并无不当，依法应予维持。王小怀的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人王小怀负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十二月十九日                                                          书记员  王蕊 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……