山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终192号   上诉人（原审原告）阳高县中景农业生态园区。   法定代表人芦某，该园区总经理。   委托代理人杨某，北京京润律师事务所律师。   委托代理人王某，北京京润律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）阳高县人民政府。   法定代表人丁某，该县县长。   出庭负责人马某，阳高县人民政府副县长。   委托代理人左某，山西瑜亮律师事务所律师。   上诉人阳高县中景农业生态园区因诉阳高县人民政府行政征收一案，不服山西省朔州市中级人民法院（2018）晋06行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人阳高县中景农业生态园区法定代表人芦某、委托代理人杨某、王某，被上诉人阳高县人民政府出庭负责人马某、委托代理人左某到庭参加询问。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，2017年3月27日阳高县大张铁路用地征收工作指挥部向赵妙岭发出第2号《高铁占地通知书》，通知因占用赵妙岭承包村集体杏树园的土地，请其到村委会签订补偿协议，并领取补偿费。个人独资企业阳高县中景农业生态园区于2018年11月22日提起行政诉讼，请求确认被告以《高铁占地通知书》第2号形式占用原告土地的行为违法。   原审法院认为，本案现有材料无法证明原告阳高县中景农业生态园区与2017年3月27日阳高县大张铁路用地征收工作指挥部向赵妙岭发出第2号《高铁占地通知书》有利害关系，故其作为本案原告的证据不足，原告主体不适格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案条件。另，该占地通知于2017年3月作出并送达，原告于2018年11月提起行政诉讼，确已超过法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，裁定驳回原告阳高县中景农业生态园区的起诉。   阳高县中景农业生态园区上诉称，一、上诉人主体资格适格。1、案涉土地属于上诉人实际经营使用。本案案涉土地是属于上诉人所有的财产，2号通知书中占用的部分是上诉人通过流转形式取得的1260亩土地中的部分。本案案涉土地的流转过程，由阳高县王官屯镇随士营村委会和阳高县王官屯镇高强框村委会出租给大同市水利水保生态科技示范园区，大同市水利水保站将案涉土地转租给乔猛，乔猛和上诉人签订协议，双方约定乔猛将自己所购买的苗圃与乙方合作经营，乔猛给予上诉人50%的股份，乔猛与上诉人、赵岳峰签订协议，乔猛将其占有的50%的股份转让给赵岳峰，由上诉人和赵岳峰各占案涉土地的50%，上诉人与赵岳峰达成协议，以高铁线路为界，划分东西地块各大自经营，上诉人通过流转的形式，取得了案涉区域大同市水利水保站向王官屯镇随士营村租赁土地的使用权。被上诉人作出2号通知书，将相对人认定为赵妙龄，系被上诉人认定错误，将上诉人公司资产认定给赵妙龄，一审法院应当查明事实，而非直接根据被上诉人作出的错误行为进行认定。上诉人的营业执照上所载的位置，即阳高县王官屯镇随士营村，是本案中所涉2号通知书中占用的土地，这是客观事实，现因为被上诉人的行为，导致了上诉人的经营无法正常开展，严重侵犯了上诉人合法权益。2、因被上诉人占用上诉人的土地，将部分预付款直接转入上诉人的公司账户，亦能证明上诉人的主体资格适格，且被上诉人是对上诉人对涉案土地实际占有使用、作为上诉人的经营场所的事实认可，上诉人的主体资格适格。二、上诉人提起诉讼并未超过法定起诉期限。一审法院称，案涉通知书于2017年3月27日作出并送达，上诉人于2018年11月提起诉讼，确已经超过法定起诉期限。一审人民法院作出的该认定，适用法律错误。本案中针对上诉人的起诉期限应当适用2年的起诉期限。被上诉人作出1号通知的行为是在2017年3月27日，当时生效的法律规定是《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《执行解释》），对于上诉人的起诉期限，应当适用当时有效的法律规定。根据《执行解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中被上诉人作出的1号通知是针对丁日华的，并非直接针对上诉人。即使从被上诉人作出行为之日起计算，因被上诉人在作出行为之时，并未告知上诉人相应的诉权以及起诉期限，对于上诉人的起诉期限也应当适用2年的期限。上诉人于2018年11月起诉立案，并未超过法定的起诉期限。本案中对上诉人的起诉期限不适用1年的起诉期限。关于1年的起诉期限是2018年2月8日生效的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称《适用解释》）中的规定，但是根据《立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好的保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定的除外。法不溯及既往是一项基本的法律原则，除非溯及既往能够有利于当事人。本案中，《适用解释》不能溯及既往，否则将是严重侵犯当事人的合法权益，也是严重不合理的。一审人民法院根据《适用解释》认定上诉人的起诉期限为I年，系法律适用错误。因此，无论是根据行为作出之时生效的法律规定，还是根据法不溯及既往以及有利于当事人的原则，应当适用行为作出当时有效的《执行解释》第四十一条的规定，按照两年的法定起诉期限计算，本案中，上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。三、被上诉人占用上诉人土地的行为违法。（一）未办理土地征收批准手续。根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条和《建设用地审查报批管理办法》的规定，因建设项目占用农用地，集体土地的，应当办理土地征收的手续。被上诉人未提交证据证明案涉区域内土地被征收为国有的批准文件。本案中被上诉人所提交的证据立项批准文件并不能证明被上诉人占地行为的合法性，未对被上诉人进行合法合理的补偿。被上诉人占用上诉人土地也未按照《土地管理法》第四十七条以及《物权法》等规定给予上诉人公平合理的补偿。同时，其预支的预付款不能证明其对上诉人的土地可以合法占用。综上所述，上诉人认为原审裁定认定事实错误，应当依法予以撤销，为维护上诉人的合法权益，现依法提出上诉，望判如所请。   阳高县人民政府答辩称，一、本案所诉的行政行为对上诉人的实际影响，一审上诉所举的证据与本案没有关联性，上诉人的土地证不在占地范围，承包协议是未经批准的，是无效的。村委会的证明都没有查实到上诉人被占土地的法律依据和事实依据。对公民、法或者其他组织不产生实际影响。上诉人刚刚提到收到被上诉人的款项，金额与一号、二号通知书不一致。一号占地通知书在实际的占地行为中，没有对对方产生影响。二、关于起诉期限。我们认为一审裁定中表述清楚，法律依据正确，司法解释出台后，在实践中有争议。2018年7月23日发布的会议纪要明确表述2018年2月之后提起诉讼均不超过一年的期限计算，所以我们认为上诉的上诉请求没有法律依据和事实依据，应该维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。   本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案争议焦点是上诉人起诉是否符合法定起诉条件。一是关于上诉人与本案被诉的占地通知书是否有利害关系的问题。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受理范围。第四条，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，被诉占地通知书所占土地是上诉人的实际经营场地，被上诉人也将占地补偿款发放给上诉人，说明上诉人是本案被占集体土地的实际使用人，其与本案被诉的占地行为有着直接的利害关系，上诉人提起本案行政诉讼，具备原告主体资格。二是关于上诉人起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，2017年3月27日，阳高县大张铁路用地征收工作指挥部向赵妙龄发出被诉的《高铁占地通知书》第2号时，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定仍然生效，上诉人即使在被诉行政行为作出之时即已知道被诉行政行为的内容，其起诉期限的截止日期也应当是2019年3月27日。如果直接依据《最高人民法院关于适用的解释》六十四条的规定，上诉人的起诉期限到2018年3月27日即已届满，上诉人必须于2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》施行后的50天内提起本案诉讼，而如果按照行政行为作出时仍然生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，上诉人在2019年3月27日前提起本案诉讼，即不超过起诉期限。故本案直接适用一年起诉期限违反了“法不溯及即往”的原则，不利于有效保护当事人行使诉权。故本案上诉人于2018年11月提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。   综上，原审裁定驳回起诉，结果错误，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：   撤销山西省朔州市中级人民法院（2018）晋06行初51号行政裁定。   二、本案指令山西省朔州市中级人民法院继续审理。   本裁定为终审裁定。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 程彦斌     二○一九年六月二十日   书记员 吴 婷