安徽省淮南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖04行终84号上诉人（一审原告）田家庵区红龙特种养殖场，住所地安徽省淮南市田家庵区。经营者杨玉霞，女，1977年11月生，汉族，住安徽省淮南市。委托代理人杨文举，1949年5月生，汉族，住安徽省淮南市，系杨玉霞之父。被上诉人（一审被告）安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会），住所地安徽省淮南市山南新区。法定代表人李群，该委员会主任。被上诉人（一审被告）淮南市城市管理行政执法局，住所地安徽省淮南市田家庵区。法定代表人宫传敏，该局局长。委托代理人孙至俊，该局工作人员。委托代理人简政，安徽大潜律师事务所律师。被上诉人（一审被告）淮南市三和镇人民政府，住所地安徽省淮南市三和镇。法定代表人杨梅玲，该镇人民政府镇长。委托代理人吴怀奇，该镇人民政府工作人员。委托代理人陈红年，该镇人民政府法律顾问。上诉人田家庵区红龙特种养殖场（以下简称红龙养殖场）因与被上诉人安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会，以下简称高新区管委会）、淮南市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）、淮南市三和镇人民政府（以下简称三和镇政府）行政强制一案，不服淮南市田家庵区人民法院（2019）皖0403行初46号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：红龙养殖场坐落在淮南市高新区三和镇四店村尹郢村民组。2015年3月23日，淮南市人民政府发布了淮府征告字(2015)第6号《征收土地公告》，四店村在该征收范围内。2015年4月27日，淮南市国土资源局作出淮国土资征迁告字(2015)第19号《关于征收补偿安置方案公告》，对土地补偿费、安置补助费等作了具体规定。2018年6月1日，三和镇政府认为红龙养殖场系违法建筑，对其认定的相关违法建筑进行了拆除。该养殖场认为被告系违法强制拆除，诉至法院，请求判决：一、确认高新区管委会、市城管局、三和镇政府2018年6月1日强制拆除红龙养殖场的房屋及鱼塘等设施的行为违法；二、判令三名一审被告承担本案诉讼费用。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实依据，即行政诉讼的原告应举证证明作为被告的行政机关实施了具体行政行为。本案原告同时起诉了高新区管委会、市城管局、三和镇政府。其举证被告实施了具体行政行为的证据仅为“原告房屋及鱼塘等设施被强拆时的现场照片”，用以证明该三名被告共同实施了强拆其房屋及鱼塘设施的违法行为。该证据并不能证明其共同实施了强制拆除的具体行政行为。结合一审庭审查明的事实，高新区管委会、市城管局并无实施任何拆除行为，三和镇政府仅认可参与了违法建设的拆除行为。红龙养殖场将其同时以强制拆除行为违法为由，诉至法院，不符合法律规定。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回红龙养殖场的起诉。案件受理费50元，退给红龙养殖场。宣判后，红龙养殖场不服一审裁定，上诉至本院称：其一审期间提交的证据显示，本案的基本事实是三被上诉人的工作人员2018年6月1日在案涉现场指挥强拆,系共同实施了对涉案房屋的强拆行为，均为适格被告。上诉人提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。一审裁定认为上诉人提交的证据不能证明三被上诉人共同实施了强拆上诉人房屋的行为,驳回上诉人的起诉，系认定事实和适用法律法规错误。第一,上诉人一审提交了涉案房屋被强拆时的现场照片,能清晰看到三名被上诉人的工作人员在场参与和组织实施了强拆行为。该房屋所在地块现面临土地征收，因上诉人一直未与征收方就征地事宜达成一致的补偿安置协议，被上诉人才作出违法强拆行为，致上诉人财产损失和精神伤害。一审裁定认为高新区管委会和市城管局没有实施拆除行为,是认定事实错误。第二，市城管局一审时已明确答辩称“其他单位只是经高新区管委会协调，在外围为防止突发安全事故的出现而维持秩序”。一方面，市城管局并没有否认其在涉案强拆现场，其在拆迁现场并实际参与和实施了强拆行为，是其自认的行为，市城管局是本案实施强拆行为的行政机关,是本案适格被告。另一方面，高新区管委会组织了强拆行为,也是本案适格被告。一审裁定枉顾事实，认定高新区管委会和市城管局未作出本案强制拆除行为，无事实和法律依据。第三，一审裁定和一审庭审中,三和镇政府都承认和认可其参与和实施了拆除上诉人房屋的行为,其也是作出本案强拆行为的行政机关。第四，从程序上来说,即使被上诉人想以拆违代征收，也应向上诉人下达违建认定书等行政决定，但上诉人从未收到或见过与本案有关的违建认定书或是强制执行决定书。被上诉人变相剥夺了上诉人陈述、申辩和提起行政复议和行政诉讼的权利,其也并没有强拆上诉人农用地设施建筑的职权,违反了我国《行政强制法》的规定。第五,根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，被告不提供证据的，视为被诉具体行政行为没有证据。三被上诉人是在没有经过任何法定程序和出示任何法定手续的情况下，共同对上诉人的房屋及鱼塘实施了强制拆除的行政行为。本案诉讼期间,其均未提交任何有关强拆行为的证据。第六，从基本常识来说，涉案土地上有上诉人的房屋、鱼塘和果树等地上附着物,一审裁定认为三和镇政府拆除了所谓的“违法建设”,其强拆了哪些所称的“违法建筑”?是经何法定程序拆除这些“违法建设”的?都没有进行实体审查，就直接裁定驳回起诉,显属认定事实不清。第七，根据我国《农业法》第二条的规定,渔业养蝎属于农业的一种。上诉人所从事的渔业等养殖，是一种农业形态。依据原国土资源部、农业部作出的国土资发(2014)127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定：……一、合理界定设施农用地范围:(一)进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内,直接用于农产品生产的设施用地。这其中就包括水产养殖池塘和育种育苗场所、生产看护房用地。上诉人经营所在土地就属设施农用地。《通知》规定,设施农业用地按农用地管理。本案中，上诉人所使用的土地性质就是农用地,鱼塘和房屋等都是必备的渔业养殖和养蝎设施。我国《城乡规划法》第四十二条规定：城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。也就是说，上诉人的房屋及鱼塘等建筑物均不需要经城乡规划部门的规划，其房屋等均是合法财产,是为辅助原告渔业等养殖的必备设施用房和场所。一审法院违反法定程序，直接认定其涉案房屋等是违法建设,不符合法律规定。一审裁定以三和镇政府只认可拆除违法建设的理由，驳回上诉人的起诉，不符合基本生活常识，属违反法定程序，没有事实和法律依据。综上，一审裁定认定事实和适用法律法规错误，主要证据不足，违反法定程序，侵犯了上诉人的合法权益，请求二审法院：一、撤销一审裁定,指令原审法院继续审理本案；二、本案诉讼费用由三被上诉人承担。被上诉人高新区管委会、市城管局、三和镇政府二审均未作答辩。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查；对于有错列被告情形的，应当在司法审查后依法释明，经依法释明或者指定期间补正，原告拒绝的，裁定驳回起诉。本案中，一审法院已查明,三和镇政府对上诉人红龙养殖场的生产生活和经营设施于2018年6月1日实施了强制拆除行为，故上诉人诉请判决该强制拆除的行政行为违法，属于有具体的诉讼请求和事实根据。一审法院对此应当依法审查该行为的合法性并作出相应裁判。同时，亦应当对红龙养殖场将高新区管委会、市城管局列为被告的情形进行审查，在向一审原告释明后依法作出处理。而一审法院并未依法审查涉诉强制拆除行为的合法性，亦未对高新区管委会和市城管局的被告主体资格问题予以司法审查，即迳行裁定驳回红龙养殖场的起诉，属认定事实不清，依据不足，依法应予纠正。综上，上诉人的上诉请求成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销淮南市田家庵区人民法院（2019）皖0403行初46号行政裁定；二、本案指令淮南市田家庵区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  张德玉审判员  王 伟审判员  江 峰二〇一九年十二月二十三日书记员  刘舒婷附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。