江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏07行终244号 上诉人（原审原告）姚某，男，1976年1月30日出生，汉族，住江苏省连云港市海州区。 上诉人（原审原告）龚某，女，1975年12月9日出生，汉族，住江苏省连云港市海州区。 委托代理人曹立志，江苏瀛之志律师事务所律师。 委托代理人郑井艳，江苏苍梧律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）连云港市自然资源和规划局，住所地在江苏省连云港市海州区朝阳中路**。 法定代表人孔令泰，该局局长。 出庭应诉负责人宋建华，该局副局长。 委托代理人王国强，该局工作人员。 委托代理人卢帅，江苏田湾律师事务所律师。 原审第三人江苏东盛房地产综合开发有限公司，，住所地在江苏省连云港市连云区海棠路与中山东路交界处东盛大厦** 法定代表人张寿奎，该局总经理。 委托代理人张宏、刘入涛，江苏宏浩律师事务所律师。 上诉人姚某、龚某因与被上诉人连云港市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）、原审第三人江苏东盛房地产综合开发有限公司（以下简称东盛房开公司）建设工程规划许可一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初270号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭于2019年11月6日公开开庭进行了审理。上诉人姚某、龚某及其委托代理人曹立志、郑井艳，被上诉人的出庭应诉负责人宋建华、委托代理人王国强、卢帅，原审第三人的委托代理人刘入涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，2010年10月29日，原连云港市规划局东区分局（以下简称东区规划分局）向东盛房开公司颁发了建字第320703201000131建设工程规划许可证，审核认为东盛房开公司实施的时代广场扩建工程即地上第六层至第八层（含电梯间）建设项目符合城乡规划要求。 连云港基业房地产开发公司开发建设的连云区时代广场于1993年10月竣工，该建筑共五层，工程竣工后投入运营，后时代广场的所有权因故转移至东盛房开公司名下。经营中因存在消防安全隐患，2007年3月27日，连云区人民政府召开协调会议，研究东源购物中心及时代广场改造建设相关问题，形成会议纪要如下（仅引述涉及时代广场改造的内容）：1、同意东盛房开公司按有关规定对时代广场进行改造建设。2、由于时代广场消防设施不齐全，消防通道不畅通，存在很大安全隐患。会议决定先由有关部门依据法律规定责令时代广场停业整顿，再由东盛房开公司结合整顿要求对时代广场进行改造建设。3、对改造建设可能引发的矛盾和问题进行了分析，明确东盛房开公司的责任，通过补偿、分成等方式妥善处理与其他业主的矛盾。4、相关部门加强监督检查，确保时代广场改造设计方案符合技术要求，建设单位按设计方案施工。5、因改造工程在原有建筑上加层导致容积率调整及土地收益改变，由土地部门按照规划部门新出具的规划设计条件依法完善用地手续，补缴土地出让金。2007年9月11日，东区规划分局向东盛房开公司出具了连规东方（2007）210号建设项目审定意见通知书，原则同意东盛房开公司提出的时代广场扩建方案。2007年12月10日，连云区发展和改革局对东盛房开公司作出连区发改（2007）228号时代广场改造项目的批复，同意东盛房开公司在时代广场原有主体上加建三层及疏散电梯间。2007年12月，连云港市规划市政设计研究院责任有限公司设计了时代广场第六层至第八层的设计施工图纸。因当时时代广场所占土地的使用权不属于东盛房开公司，东盛房开公司未能办理规划许可证。东盛房开公司按照施工图纸进行施工，改造扩建工程于2009年8月左右竣工。2009年8月12日，连云港市勘察测绘院有限公司出具了时代广场扩建竣工测量报告。 2008年7月8日，东区规划分局向连云港市国土资源局连云分局作出对连云港购物中心（时代广场）地块进）地块进行规划确认的复函代广场地块规划用地面积2170.1平方米，其中2163.03平方米为商业金融用地，7.07平方米为道路用地。2009年6月26日，连云港市国土资源局向东盛房开公司作出连国土资建[2009]83号国有土地使用权出让手续的批复，经连云港市人民政府批准，同意将时代广场原划拨土地2120.8平方米收回后出让给东盛房开公司，土地用途为商业用地，补缴土地出让金287.364万元。2010年7月20日，连云港市国土资源局与东盛房开公司签订了时代广场除上述土地外的51.3平方米国有建设用地使用权出让合同，东盛房开公司依法缴纳了土地出让金。2010年8月3日，东盛房开公司办理了上述地块的国有建设用地使用权登记，领取了连国用（2010）第LY002534号国有建设用地使用权证。2010年10月，东盛房开公司向东区规划分局申请补发规划许可证，出具规划核实确认意见。东区规划分局经审查东盛房开公司提交的材料，于2010年10月29日向东盛房开公司补发了建字第320703201000131号建设工程规划许可证，并于同日出具了建设工程竣工规划核实认可书。 原审法院另认定，姚某于2008年9月1日开始租赁东盛房开公司所有的时代广场第三层房屋，用于商业经营。2009年6月15日，姚某以时代广场三楼为营业地址，注册成立了连云区名豪钱柜娱乐会所（以下简称名豪会所），领取了营业执照。2011年12月28日，东盛房开公司作为甲方与姚某作为乙方签订了房屋租赁合同，双方约定乙方租赁甲方的时代广场四层房屋约1800平方米，租期自2011年4月18日至2017年4月17日止。2013年7月5日，姚某与东盛房开公司签订房屋销售协议，双方约定姚某购买东盛房开公司所有的时代广场三楼建筑面积2092.11平方米房屋，2013年12月26日，双方签订了正式商品房买卖合同。2014年1月10日，姚某、龚某办理了房屋登记，领取了连房权证连字××号房屋所有权证。2009年3月26日，连云港市连云区公安消防大队向名豪会所出具连云公消检[2009]第A007号消防安全检查意见书，经对名豪会所开业前消防安全检查，同意开业。名豪会所经营期间，分别于2011年3月13日、2014年3月27日和2015年3月12日因消防设施未定期检测、消防设施未保持完好有效、未经消防安全检查擅自投入营业等原因被行政处罚。2016年7月13日，连云港市公安消防支队对连云港森林网吧时代广场店（时代广场301室）作出连公消审凭字[2016]第0023号建设工程消防设计审核申请不予受理凭证，以该场所所在的主体建筑消防设计审核不合格、主体建筑层数与房产证记载不符为由，不予受理其提出的消防设计审核申请。 2019年3月，姚某与东盛房开公司因双方于2011年12月28日签订的房屋租赁合同发生纠纷，东盛房开公司诉至连云区人民法院。诉讼中，姚某获知市资源规划局于2010年10月29日向东盛房开公司作出的规划许可证后，遂向原审法院提起诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案东区规划分局原属于连云港市规划局的派出机构，后因机构改革，原属于连云港市规划局的职权由市资源规划局行使。因此，市资源规划局是本案的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（六）其他与行政行为有利害关系的情形。姚某自2008年9月起租赁时代广场第三层进行商业经营，并且姚某、龚某作为时代广场第三层房屋的合法所有权人，其与市资源规划局于2010年10月对东盛房开公司在时代广场原有建筑上加建第六层至第八层补发规划许可证的行为有利害关系，其可以作为原告提起本案诉讼，市资源规划局及东盛房开公司关于姚某、龚某无原告资格的理由不能成立，原审法院不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。市资源规划局及东盛房开公司均无证据证明姚某、龚某于2011年12月租赁时代广场第四层、于2013年12月购买时代广场第三层时，知道市资源规划局向东盛房开公司作出了补发规划许可证的行为。市资源规划局关于“连云港市公安消防支队在2016年7月13日不予受理对连云港森林网吧时代广场店建设工程消防设计审核申请，姚某、龚某即应当知道市资源规划局作出的行政许可行为、应当从该时点起算起诉期限”的理由没有事实依据。姚某、龚某在2019年与东盛房开公司租赁合同纠纷的民事诉讼中知道市资源规划局作出补发规划许可证的行为，于2019年5月30日提起本案诉讼，没有超过法定的起诉期限。市资源规划局及东盛房开公司关于姚某、龚某超过起诉期限的理由不能成立，原审法院不予支持。 2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第二款规定：申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；……。2010年7月1日施行的《江苏省城乡规划条例》第三十九条第一款规定：申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。第六十二条第一款规定：在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；……。本案时代广场扩建工程于2007年12月经连云区发展与改革局批复立项，于2009年8月左右工程竣工，并经连云港市勘察测绘院有限公司于2009年8月12日出具了竣工测量报告。虽然工程开工前东盛房开公司尚未取得时代广场所占土地的使用权不具备办理规划许可证的条件，但该扩建工程系根据连云区人民政府会议纪要确定的为消除消防隐患而实施，其扩建设计方案也经规划主管部门审核批复，故该扩建加层的建设项目并不违反城市总体规划和控制性详细规划，依法可以通过补办规划许可证的补救措施消除违法状态。工程竣工后东盛房开公司申请补办规划许可证时提交的材料，符合《中华人民共和国城乡规划法》与《江苏省城乡规划条例》的上述规定。2008年10月28日修订后的《中华人民共和国消防法》第十二条规定：依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格的，负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可，建设单位、施工单位不得施工；其他建设工程取得施工许可后经依法抽查不合格的，应当停止施工。姚某、龚某主张时代广场扩建工程未经消防审核合格不应当颁发规划许可证的理由，不符合上述法律规定，原审法院不予支持。综上，市资源规划局向东盛房开公司作出的补发建设工程规划许可证的行为，事实清楚，适用法律正确，程序合法，姚某、龚某要求撤销的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回姚某、龚某要求撤销连云港市自然资源和规划局作出的建字第320703201000131号建设工程规划许可证的诉讼请求。案件受理费50元由姚某、龚某承担。 上诉人姚某、龚某不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判。案件诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：一、被上诉人于2010年10月29日同时颁发《建设工程规划许可证》和《建设工程竣工规划核实认可书》，没有区分先后顺序，违反法律规定，原审至少应作出确认违法判决。二、连云区政府区长办公会议纪要不具有合法性，不能成为认定涉案被诉行政行为合法的依据。东盛房开公司在开工建设时也并未按照会议纪要的精神办理用地许可、建设工程规划许可、施工许可。三、东盛房开公司没有完全采取改正措施，被上诉人不顾消防安危即颁发建设工程规划许可证违反法律规定。 被上诉人市资源规划局辩称，因土地等方面原因，东盛房开公司未及时办理建设工程规划许可手续，但工程竣工后东盛房开公司向被上诉人申请补办建设工程规划许可证并提交了申请书、土地使用证明材料、建设工程的总平面图、竣工测量报告等，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《江苏省城乡规划条例》第三十九条的规定。上诉人所称的消防问题并非颁证必要条件，会议纪要可以作为证据使用。上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人东盛房开公司述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。 二审中，各方当事人未依法提交符合行政诉讼法规定的新证据。上诉人提起上诉后，原审法院已将原审证据和依据随卷移送本院。本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据原审法院确认的证据，本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，本案审理的标的是被上诉人市资源规划局案涉补发“建字第320703201000131建设工程规划许可证”的行为，即针对建设单位东盛房开公司扩建时代广场地上6-8层建筑（含电梯间）的情形，市资源规划局认定东盛房开公司具备准许发放建设工程规划许可证的条件是否合法。而非评价另外存在的具有独立法律意义上的消防竣工验收行为或建设工程施工许可行为。 首先，行为时实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《江苏省城乡规划条例》第三十九条第一款明确规定了申请办理建设工程规划许可证的行政相对人应当提交的相应材料。本案中，被上诉人在原审期间向原审法院提交的作出行政行为时所依据的证据如连云港市连云区发展和改革局连区发改（2007)228号《关于对连云区时代广场改造项目的批复》、连云港市国土资源局连国土资建[2009]83号《关于连云港东盛房地产综合开发有限公司国有土地使用权出让手续的批复》、连云港市规划市政设计研究院责任有限公司设计图等能够证实彼时申请人东盛房开公司提交申请的材料齐备。若经审查，该申请符合控制性详细规划和规划条件的，市资源规划局在依法行政时应遵循高效便民原则及时核发建设工程规划许可证。 其次，关于上诉人姚某、龚某重点提及的被上诉人市资源规划局在颁发案涉许可证时没有审查“消防”是否符合法律规定的问题。对此，2008年修订的《中华人民共和国消防法》第十二条规定，依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格的，负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可，建设单位、施工单位不得施工；其他建设工程取得施工许可后经依法抽查不合格的，应当停止施工。1998年施行的《中华人民共和国建筑法》第七条第一款规定，“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证”。公安部2009年修订的《建设工程消防监督管理规定》第四条规定，“除省、自治区人民政府公安机关消防机构外，县级以上地方人民政府公安机关消防机构承担辖区建设工程的消防设计审核、消防验收和备案抽查工作”。第十五条规定，“建设单位申请消防设计审核应当提供下列材料：……（三）新建、扩建工程的建设工程规划许可证明文件；……。”通过上述法律、规章的具体规定可知，若建设工程消防设计不合规，建设单位在施工许可前将受到一系列的限制，需经公安机关消防机构、建设行政主管部门等单位进行审核，否则将无法实际施工。然而，“施工”限制不能与本案所涉“规划”限制混同，系因建设工程的“规划”与“施工”所涉审批部门不同，程序上亦存在先后，且审查主体所需审查的要件、强度、后果亦不同。另外，《江苏省城乡规划条例》第二十九条规定的内容应作城乡“整体”规划角度理解，而非局部场域。故确因上诉人姚某、龚某的主张难以证实东盛房开公司的案涉申请有违控制性详细规划和规划条件，本院对此不予支持。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人姚某、龚某负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇一九年十二月十八日 书记员 徐 瑞 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …