江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终653号 上诉人（原审被告）江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会，住所地如东县掘港街道日晖东路**。 法定代表人张炯，主任。 应诉负责人杨晓波，副主任。 委托代理人史建功，江苏琴海律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）朱伯勇，男，1967年12月22日生，××族，住如东县。 委托代理人常亮，北京市京师律师事务所律师。 原审第三人如东县掘港街道周店村村民委员会，住所地如东县掘港街道周店村**。 法定代表人季鹏飞，主任。 委托代理人倪德智，如东县城南法律服务所法律工作者。 上诉人江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会（以下简称如东高新区管委会）因与被上诉人朱伯勇、原审第三人如东县掘港街道周店村村民委员会（以下简称周店村委会）拆迁行政强制一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初286号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，朱伯勇在如东县××街道××店村经营虾场养殖，其承租的土地中包括流转的该组部分农户的基本农田、部分自然沟塘以及部分村集体土地。2018年3月13日，南通市人民政府发布《市政府关于南美白对虾养殖污染整治的意见》（通政发〔2018〕12号），要求整治南美白对虾养殖存在的生态损害问题，并对“总体要求”“政治目标”“工作任务”“保障措施”作了明确规定。其中，“整治目标”为2018年底前，如东县内陆地区养殖场（户）及其他县（市）、通州区、通州湾示范区的所有养殖场（户），对照要求必须整改到位，整改不达标的一律关停，如东县沿海地区养殖场（户），2018年底前必须完成50%以上的整改任务，2019年底前全面完成整改任务，整改不达标的一律关停。“保障措施”为坚持条块结合、属地负责，各地相应成立整治工作领导小组和工作小组，组织制定整治实施方案，分解整治工作任务，落实推进措施，明确主体责任。 2018年1月24日，如东县委办公室、县人民政府办公室印发《关于推进全县南美白对虾规范养殖专项整治的实施意见》（东办发〔2018〕5号），该意见“整治保障措施”部分“强化属地责任”规定：“各镇（区、街道）为南美白对虾规范养殖专项整治工作的责任主体和实施主体……全面负责本辖区内南美白对虾规范养殖专项整治工作”，该意见附件1明确了如东县南美白对虾规范养殖专项整治领导小组的具体名单。 2018年5月11日，如东县南美白对虾规范养殖专项整治领导小组办公室向各镇（区、街道）、县有关部门发出《关于南美白对虾养殖污染规范整治第二阶段工作意见》（东虾整办〔2018〕22号），明确规范整治范围为全县陆域范围内南美白对虾养殖区域，以镇区为单位全面落实南美白对虾规范养殖整治责任主体，并对整治时限、整治措施、工作要求等作了进一步的明确规定。2018年5月20日，如东县高新区南美白对虾整治领导小组办公室向各村发出《如东高新区南美白对虾养殖污染第二阶段整治工作实施方案》（高虾整办〔2018〕6号），在“工作措施”中提出高新区是禁止养殖区，并对具体工作措施作了规定。 2018年3月27日，朱伯勇向如东高新区管委会出具《承诺书》，主要内容为：本人自愿接受政府对南美白对虾养殖污染整治，在高××××69张棚，占地55亩，其中69张大棚虾池已投入虾苗，自愿承诺如下：1.在此期间按政府规定的要求规范养殖，完成本季养殖大约于2018年6月30日结束，下半年按政府要求整治到位（包括转产养殖等手段）。2.为保证承诺得到履行，自愿以每亩2000元向所在村缴纳拆除保证金壹拾壹万元整（实际收取费用以票据为准）。拆除所有养殖设备并平整复耕到位，经上级相关部门验收合格后，取回保证金。朱伯勇在承诺人处签字确认，周店村委会村支书亦签字。之后，《承诺书》载明的保证金内容未实际履行。 2018年8月10日，如东县××街道××店村经济合作社（建设单位、甲方）与高爱军（施工单位、乙方）签订《施工合同》一份，约定的工程名称为南美白对虾养殖污染专项整治拆除复垦工程，工程标准为合格并负责通过县区验收，合同第九条约定该合同由甲乙双方、区公共资源交易中心、区南美白对虾养殖污染专项整治工作领导小组各执一份。 2018年8月12日，周店村委会在朱伯勇养殖场张贴《告知书》，主要内容为：根据2018年3月27日你户出具的《承诺书》，你户在2018年6月30日养殖结束后，未能按政府要求整治到位，现由村组织相关人员帮助你户进行拆除并复耕。当日，朱伯勇户养殖棚的骨架、薄膜被拆除。 2018年8月18日，朱伯勇发现有人在其养殖场现场拆虾棚，遂报警。如东县公安局城南派出所《接处警工作登记表》记载：民警到场后，掘港镇周店村村委会主任曹海鹏已在现场，曹主任向民警反映，因朱伯勇所养殖的南美白对虾虾棚涉及污染环境，根据政府统筹安排，前期周店村委会联系朱伯勇未果后，于2018年8月12日将平整虾棚公告张贴至朱伯勇养殖场，限期朱伯勇整改。朱伯勇在期限内未整改，周店村委会根据公告组织人员帮助朱伯勇拆除虾棚。朱伯勇反映其未收到相关通知及公告，今天发现有人在拆虾棚，故报警求助。 关于拆除过程，周店村委会在庭审中陈述，2018年8月12日开始持续拆除，具体拆除行为由施工方负责，何时拆除结束并不清楚。关于施工费用，周店村委会陈述虽然转账明细显示由镇上拨款，但由于实行村账镇管的制度，故工程款实际是使用村里的资金。 另查明，依据中共如东县委、县人民政府《关于江苏省如东高新技术产业开发区与掘港镇实行区镇合一管理的通知》（东发〔2013〕28号），如东高新区与掘港镇实行“区镇合一”管理体制，保留“中共如东县掘港镇委员会”和“如东县掘港镇人民政府”牌子，高新区党工委、管委会代表县委、县人民政府对掘港镇区划实行统一管理，承继掘港镇党委、政府统筹经济社会发展的各项责任、权利和义务。中共如东县委、县人民政府《关于做好县部分行政区划调整实施工作的意见》（东发〔2015〕20号）明确掘港街道办事处、城中街道办事处与如东高新区实行一体化管理，即一套班子三块牌子。 2019年2月25日，朱伯勇提起行政诉讼，请求确认如东高新区管委会强制拆除朱伯勇位于周店村××69张养虾棚的行为违法。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.拆除朱伯勇虾棚的责任主体如何确定；2.案涉拆除行为是否违法。 一、关于拆除朱伯勇虾棚的责任主体如何确定的问题 首先，被诉拆除行为应认定为行使行政管理职责的行政行为，而不应理解为民事行为。南通市人民政府作出的通政发〔2018〕12号文件明确坚持属地负责等原则，各地相应成立整治工作领导小组和工作小组，组织制定整治实施方案，推进南美白对虾专项整治工作。如东县委办公室、县人民政府以及如东县南美白对虾规范养殖专项整治领导小组办公室，均针对如东县辖区内的南美白对虾专项整治制定了实施方案。庭审中，如东高新区管委会确认对朱伯勇虾棚的拆除属于专项整治范围。朱伯勇户虾棚的拆除正是在南美白对虾专项整治背景之下，追求的是行政管理所要达到污染整治的目标，属于履行行政管理职责的行政行为。 其次，行政诉讼中通常以名义上作出行政行为的行政机关为被告。但实践中，行政行为的作出主体具有多样性，一部分行政行为可以通过委托的方式由其他行政机关甚至非行政机关作出，此种情形下应当区分实施主体与责任主体、委托机关与受托单位，确定适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的司法解释》（以下简称《解释》）第二十四条规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出行政行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案中，如东高新区管委会主张实施拆除行为的主体系周店村委会，并提供了周店村委会与施工单位签订的合同，周店村委会对此亦予认可。但实施主体不同于责任主体，能够成为行政诉讼的被告必须具有法定职权，同时还要以其名义实施，并能独立承担行政责任。如东县委办公室、县人民政府办公室印发的《关于推进全县南美白对虾规范养殖专项整治的实施意见》，明确规定各镇（区、街道）为南美白对虾规范养殖专项整治工作的责任主体和实施主体，如东县南美白对虾规范养殖专项整治领导小组办公室向各镇（区、街道）、县有关部门发出的《关于南美白对虾养殖污染规范整治第二阶段工作意见》，亦明确规定以镇区为单位全面落实南美白对虾规范养殖整治责任主体。朱伯勇签字的《承诺书》系由周店村委会工作人员经手形成，出具对象是“高新区管委会”。因此，周店村委会系接受如东高新区管委会的委托而实施拆除行为，法律后果依法应由如东高新区管委会承担。 第三，在责任主体存在争议时，人民法院应当从有利于保护被拆除人利益角度出发，结合原告提供的初步证据，案发期间的行政管理背景、拆除动机等因素，运用日常生活经验法则，综合判断、确认拆除主体。本案中，在朱伯勇提供初步证据证明如东高新区管委会是拆除虾棚法定主体的情况下，如东高新区管委会未能提出相反的证据证明周店村委会拆除虾棚与专项整治行动无关。在此前提下，如东高新区管委会陈述认为不清楚周店村委会的拆除行为，也未参加具体拆除行为，不影响人民法院对案涉责任主体的认定。 二、关于案涉拆除行为是否违法的问题 如东高新区管委会及周店村委会均主张案涉拆除系“帮拆”，理由是朱伯勇出具了承诺书，该承诺书的内容第一项内容为2018年6月30日前完成本季养殖，下半年按政府要求整治到位，并明确整治行为包括转产养殖等手段，第二项内容为缴纳拆除保证金，拆除所有养殖设备并复耕到位。显然，第一项的转产整治与第二项拆除养殖设备并复耕之间是相互矛盾的。朱伯勇则主张签订承诺时，周店村委会到场工作人员明确同意其以转产的手段进行整改，并未要求拆除，各方当事人亦认可第二项保证金并未实际履行。因此，在关于承诺书的约定、履行存在争议、承诺内容本身存在矛盾、承诺并未完全履行的情况下，不能视为朱伯勇同意或者授权周店村委会实施拆除虾棚的行为。事实上，朱伯勇发现其虾棚正被实施拆除时即报警求助，对拆除行为是不认可的。 《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）第六条规定：“国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。”《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第八条第一款、第三款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理；县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；第四十四条还规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，周店村委会认可在准备实施拆除前未能联系到朱伯勇并告知朱伯勇，周店村委会于实施拆除当天张贴公告，也不能视为合法告知。同时，也未有渔业行政主管部门或者环境主管部门针对朱伯勇作出任何行政决定，或者其他行政机关依法让渡实施强制执行权。因此，如东高新区管委会委托周店村委会实施的案涉拆除行为缺乏法律依据，应当确认违法。 综上所述，一审法院依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认如东高新区管委会拆除朱伯勇虾棚的行为违法。 如东高新区管委会不服一审判决，提起上诉称，1.一审法院认定上诉人系拆除案涉虾棚的责任主体，认定事实错误。依据《渔业法》《水污染防治法》等相关规定，对案涉对虾养殖污染整治的法定责任主体是县级以上地方人民政府渔业行政主管部门或所属渔政监督管理机构、环境保护主管部门、水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及江河、湖泊流域水资源保护机构，上诉人不是上述任何行政主体。2.一审法院认定原审第三人周店村委会系接受上诉人委托实施拆除案涉虾棚错误。上诉人的内设机构高新区南美白对虾整治领导小组办公室下发的高虾整办〔2018〕6号文件，仅对辖区内对虾养殖整治活动起到指导作用，并没有要求各村强行拆除养殖户的虾棚，原审第三人周店村委会实施的行为虽然与市、县及上诉人所要达到的污染整治的目标有关，但不能将超出文件规定实施的行为一并归结为上诉人的行为。3.原审第三人周店村委会基于被上诉人朱伯勇未兑现承诺而实施帮助拆除，属于民事行为，而非行使行政管理职责的行政行为，也不能仅以《承诺书》抬头写明向上诉人出具，就认为相应的法律后果由上诉人承担。请求撤销一审法院判决，改判驳回被上诉人朱伯勇一审诉讼请求。 被上诉人朱伯勇辩称，案涉强制拆除行为是原审第三人周店村委会根据上诉人如东高新区管委会制定的文件和具体指示而实施的，结合《渔业法》《行政强制法》等相关法律规定，上诉人如东高新区管委会无权做出案涉强制拆除行为。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人周店村委会陈述意见认为，1.原审第三人系根据市、县文件要求对被上诉人朱伯勇养殖的对虾场实施整治行动，事前没有受到上诉人如东高新区管委会的委托或者指示；2.案涉《承诺书》系被上诉人朱伯勇亲笔签名填写，系其真实意思表示，原审第三人根据被上诉人朱伯勇的要求，帮助兑现其承诺而帮助拆除虾棚，案涉养虾池排水系统也未遭到破坏，即原审第三人实施帮拆未给被上诉人朱伯勇造成任何损失。请求撤销一审法院判决，改判驳回被上诉人朱伯勇一审诉讼请求。 本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”同时，《解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”第二十四条规定：“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”本案中，如东县高新区南美白对虾整治领导小组办公室系上诉人如东高新区管委会设立的临时机构，结合该领导小组办公室于2018年5月20日向辖区内“各村”发布的《如东高新区南美白对虾养殖污染第二阶段整治工作实施方案》，案涉拆除行为显系由上诉人如东高新区管委会主导实施，目的是为了完成“如东高新区南美白对虾养殖污染第二阶段整治”任务。原审第三人周店村委会单方告知被上诉人朱伯勇将“帮助”拆除案涉虾棚并复耕，但在被上诉人朱伯勇不在场、未明确同意且事后报警，以及案涉《承诺书》内容相互矛盾、所载保证金未实际履行等前提下，案涉拆除行为显然不能认为属于经被上诉人朱伯勇同意而实施的“帮助”拆除行为。案涉拆除行为系基于上诉人如东高新区管委会行政命令而实施，其行政管理目的明确，且由于原审第三人周店村委会在本案中不是法律法规授权的行政主体，因此对于原审第三人周店村委会实施的拆除虾棚的行为，即应当视为具有行政责任能力的上诉人如东高新区管委会委托或者指示而实施的行政强制拆除，相应法律后果应当由上诉人如东高新区管委会承担。 结合《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条等规定，上诉人如东高新区管委会实施案涉拆除行为，既没有相关认定案涉虾棚等建筑物属于违章建筑而依法应予拆除的生效行政决定，也未取得可以迳行实施行政强制行为的法律法规授权，同时也没有履行相应催告、听取陈述和申辩、公告等法定行政程序，属于明显没有法律依据而实施的行为，结合《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项有关“行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法”的规定，依法应当确认该行为违法。 上诉人如东高新区管委会上诉认为，根据《渔业法》《水污染防治法》等规定，养殖污染整治的责任主体为县级以上地方人民政府渔业行政主管部门、环境保护主管部门、水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门和机构，由于上诉人不是上述任何行政主体，故不应将上诉人认定为案涉强制拆除的责任主体。显然，根据法律保留原则，只有在法律明确授权的情况下，行政机关才能对公民的个人自由、财产权等重要事项予以干涉。本案在《渔业法》《水污染防治法》等已经对有权处理养殖污染等违法行为的行政主体及相应权限作出明确规定前提下，上诉人如东高新区管委会应当根据法律规定审慎作出行政行为，如果法律没有对上诉人如东高新区管委会作出相应授权，则上诉人如东高新区管委会即不能组织实施或者指示其他非法定主体实施案涉强制拆除行为。且上诉人如东高新区管委会以法律没有明确授权为由，拒绝承担相应的法律后果和违法责任，亦属于对《渔业法》《水污染防治法》等具体规定精神的错误理解。 综上，上诉人如东高新区管委会的上诉理由没有事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇一九年十二月三日 法官助理 殷 勤 书 记 员 丁水仙 附相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；