安徽省滁州市南谯区人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖1103行初59号原告：蔡仕银，男，汉族，1945年8月20日生，住安徽省明光市。委托代理人：曹仕平，明光市张八岭镇法律服务所法律工作者。被告:滁州市林业局，住所地安徽省滁州市花园西路**，统一社会信用代码11341100003205570H。法定代表人：薛玉苍，系该局局长。出庭负责人：张培，该局党组成员、总工程师。委托代理人：张久明，安徽伟诚律师事务所律师。第三人：滁州市老嘉山国有林场，，住所地安徽省明光市官店镇统一社会信用代码12341100MB115225XC。法定代表人：吴保泉，林场场长。委托代理人：王明富，明光市三界法律服务所法律工作者。原告蔡仕银诉被告滁州市林业局、第三人滁州市老嘉山国有林场林业行政管理纠纷一案，本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。蔡仕银向本院提出诉讼请求：1、判令确认被告将原告所有的1770亩林木以第三人名义申报为国家公益林的行政行为违法。2、判决被告将原告享有的1770亩生态公益林补贴发放给第三人的行政行为违法。3、判令被告因违法行政行为给原告造成的经济损失给予赔偿,即因被告将原告所有的1770亩林木以第三人名义申报为国家公益林,致原告的林木无法砍伐(含间伐、主伐、皆伐)以及培育林木生产费用等约1000万元(具体损失待鉴定林木具体总价后变更)。4、判令被告承担本案的诉讼费、鉴定费等。事实与理由：原告于1983年10月1日承包座落在明光市石坝镇胜利村小横山《团山林场》林地进行造林管护至今。2005年4月份原告向明光市人民政府申请森林林地、林木所有权确权,2006年2月14日明光市人民政府作出明政行决字[2006]1号《关于小横山西部林木权属争议的处理决定》归原告所承包范围内林木。滁州市老嘉山国有林场于2006年2月份之后向滁州市人民政府申请复议,2006年9月18日滁州市人民政府作出滁复字(2006)第5号维持明光市人民政府[2006]1号决定,滁州市老嘉山国有林场随后向明光市人民法院提起行政诉讼,向滁州市中级人民法院提起上诉,二审法院维持明光市人民政府[2006]1号决定。明光市人民政府于2013年9月26日向原告颁发了林证字(2013)第0000002573及0000002574号林权证,林木占地面积为1770亩,原告取得了林权证后,得知林木林地被被告于2002年全部上报划为国家级公益林,根据《中央财政林业补助资金管理办法》及《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》和《安徽省财政森林生态效益补偿基金管理办法》的规定,原告享有的补助资金被滁州市老嘉山国有林场领取,原告曾向安徽省人民政府、滁州市人民政府、林业相关机关信访,滁州市林业局作出林信访[2011]182号及[2015]141号答复意见,明确了滁州市老嘉山国有林场无权单方向上申报公益林,侵害原告合法权。由于被告错误将原告享有生态林补贴款26万元发放给第三人,这一切错误的行政行为都是被告造成恶劣的后果。同时,被告未经原告同意,擅自将原告享有的林木所有权林木报为重点生态公益林,原告依据2011年8月22日滁州市林业局“林信访[2011]182号”意见:滁州市老嘉山国有林场拒绝配合,明光市涧溪林业工作中心站只好作出情况说明,明光市林业局根据中心站作出明林字[2017]55号“关于申请核减国家级公益林的请示”。原告再次请求被告依法确认将原告享有的明光林证字(2013)第0000002573号及林证字(2013)第0000002574号公益林补贴款被第三人领取的事实依据作出答复,被告不履行职责,其行政行为不作为。被告于2018年9月13日作出林办[2018]369号“行政申请书”答复意见,被告闭眼胡说,也不审查,“2017年3月26日情况说明、位置图和2017年3月28日明林字[2017]55号文件。”被告并说原告“未提供林木所有权属于你而被滁州市老嘉山林场申报为国家公益林的准确面积。”实属荒唐的编造事实,原告只好具状起诉。综上,被告不依法行政,错发第三人不应享有26万元补贴款。被告给原告造成林木不能砍伐损失1000万元应当由被告承担赔偿责任。滁州市林业局辩称：一、原告与答辩人之间的纠纷依法不属于行政诉讼范围。首先，原告在事实与理由里诉称：原告于1983年10月1日承包座落在明光市石坝镇胜利村小横山《团山林场》林地，并附有与嘉山县石坝乡联合委员会与原告双方签订承包荒山面积为1380亩承包合同。因此，本案依法属于农村土地（林地）承包合同纠纷，属于民事诉讼范围，而不是行政诉讼范围。其次，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第（三）、（四）项的规定，不属于行政诉讼受案范围。二、答辩人不是本案行政诉讼适格的主体。原告原承包地由原来的普通林地变为国家公益林，不是答辩人的职权和职责范围，更不是答辩人决定的。原告的林地能否被划为国家公益林，由国家林业局根据《国家公益林认定办法（暂行）》（国家林业局林策发[2001]88号）的规定，由国家林业局依据《国家公益林认定办法（暂行）》第四的规定，通过第三人逐级上报至国家林业局，将原告承包的1380亩一般林地划为国家公益林。国家公益林如何划分，怎样划为不是答辩人决定，根据《国家公益林认定办法（暂行）》第八的规定，国家公益林的申报由省级人民政府或者重点国有林业个事业单位向国务院林业主管部门申报。答辩人作为滁州市人民政府的林业主管行政部门，只是对第三人进行业务指导和监督，同时做到上情下达，下情上报，答辩人对行政相对人实施的是抽象具体行政行为，而不是具体的行政行为，因而不具有行政诉讼的可诉性。因此，答辩人也就不具有本案行政诉讼主体资格。三、本案原告的行政诉讼起诉超过法定的诉讼时效期限。根据安徽省财政厅2002年12月16日作出的《关于拨付2002年森林生态效益补助资金管护经费的通知》财农[20022]1130号文件精神，以及滁州市林业局2001年7月1日《关于申报国家公益林的请示》林资字[2001]171号文件精神，答辩人有理由推断，本案的行政诉讼时效起算为2002年底，原告是知道或者应该知道自己承包的林地被划为公益林的事实是清楚的，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条第一款的规定，原告的行政诉讼超过诉讼时效期限。四、原告行政诉讼请求要求答辩人赔偿1000万元损失，一无事实依据，二无法律依据。首先，答辩人只有存在行政违法的前提下，才可能存在承担赔偿的责任。其次，还要有答辩人违法行政造成原告实际损失1000万元的事实存在。再次，原告的1000万元的损失与答辩人违法行政存在法律上因果关系时才能成立，也就是答辩人才具备和构成承担赔偿责任。综上所述，答辩人认为：原告的诉讼请求事项依法不能成立，请求依法驳回原告各项诉讼请求事项。第三人滁州市老嘉山国有林场述称：一、本案被告滁州市林业局将1770亩林木申报为国家公益林及将该生态公益林补贴发放给答辩人的具体行政行为符合法律规定。1、答辩人于1982年3月22日即已取得原嘉山县人民政府颁发的县长吕少元签发的“林政字第32017号”《安徽省嘉山县（市）山林权所有证》，注明：山场座落“马腰水库至小横山”，树种为“黑松”，林地状况为“宜林地”和“新造林地”，东至清流寺，西至团山水库，南至马腰水库，北至菜坝。本案所诉争的林木即居于该证所标的四至范围内。2、答辩人2002年将涉案林木申报为公益林时，答辩人持有该林木的所有权证，多年来对该林地林木也一直进行管护，而被申请人没有相关权证。二、被答辩人所提出的诉求没有法律依据。被答辩人在1983年10月1日与原石坝乡经济联合委员会签订的“开发性承包合同书”中承包荒山面积为1380亩，滁州市中级人民法院[2011]滁行终字第00022号行政判决书判决给被答辩人的林木所有权面积也是1380亩，而被答辩人作为主张权利依据的林权证上的面积为1770亩。不能确认被答辩人林权证上的1770亩林木就是答辩人所申报公益林的林木。三、本案被告滁州市林业局没有将被答辩人的林木认定为公益林。被告在法律规定的职责范围内开展相关工作，但被告的工作不包括认定公益林的工作。国家公益林的认定工作，由《国家公益林认定办法(暂行)》规定相应的国家机构负责开展。经审理查明：2011年8月22日，滁州市林业局作出《关于蔡仕银等6人信访事项答复意见》（林信访[2011]182号），其中载明蔡仕银等人反映的事项为“管店林业总场卞庄林场错误将你们承包的小横山林地林木划分为重度生态公益林”；2014年7月14日，该局作出《蔡仕银信访事项告知书》（林信访[2014]135号），其中载明“你因国家公益林管理问题，向本机关提出信访诉求。”2015年10月14日，该局又作出《“关于要求解决申请人应得国家生态公益林补贴款问题的行政申请书”答复意见》（林园信访[2015]141号），其中载明“你在《申请人》中申请补发给你1770亩生态公益林补贴款”等。本院认为：本案的争议焦点：蔡仕银的起诉是否超过法定起诉期限。依据原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”经审查，蔡仕银于2011年8月前就认为其享有所有权的林木被申报为重点生态公益林，并且于2015年10月前就已知晓公益林补贴款的发放，但其直到2019年8月才向本院提起行政诉讼，超过了法律规定的最长起诉期限2年，且无正当理由，不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（二）项的规定，判决如下：驳回原告蔡仕银的起诉。如不服本判决，可在判决书送达后十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。审 判 长  颜 林人民陪审员  王彩霞人民陪审员  陆惠文二〇一九年十二月十二日法官助理林园浩书记员徐芮附本案适用的法律条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（二）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；