河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)冀06行终252号上诉人（原审被告）涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站，住所地河北省保定市涞源县108国道北。法定代表人李南冰，该站站长。参加诉讼行政机关负责人刘占群，该站副站长。委托代理人许双全，河北颂和安达律师事务所律师。委托代理人刘东旭，该站法制室主任。上诉人（原审被告）涞源县交通运输局，住所地河北省保定市涞源县景秀大街。法定代表人张新顺，该局局长。参加诉讼行政机关负责人吕平，该局副局长。委托代理人许双全，河北颂和安达律师事务所律师。委托代理人张利，该局法制股副股长。被上诉人（原审原告）涞源县宏太公交客运有限责任公司，住所地河北省保定市涞源县同裕街**。法定代表人李凤太，该公司总经理。委托代理人李志杰，该公司经理。上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站、涞源县交通运输局因被上诉人涞源县宏太公交客运有限责任公司（以下简称宏太公司）交通行政处罚、行政复议一案，不服河北省涿州市人民法院（2019）冀0681行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2018年6月10日，涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站与涞源县交通运输局共同作出涞交责改【2018】00010号责令改正通知书，责令宏太公司对其以承包的方式变相转让城市公共汽电车客运线路经营权的行为进行整改。宏太公司不服向保定市交通运输局申请复议，2018年9月14日，保定市交通运输局作出保交复字（2018）002号行政复议决定，以涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站、涞源县交通运输局行政行为违反法定程序为由，撤销了涞交责改【2018】00010号责令改正通知书，并责令涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站重新作出行政行为。2018年11月29日，涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出涞交罚字【2018】02031行政处罚决定，认为宏太公司以承包、出租等方式变相转让城市公共汽电车客运线路经营权的行为，违反了《河北省道路运输条例》第十九条的规定，作出依法取消相关城市公共汽电车客运经营者的特许经营权的行政处罚。宏太公司不服向涞源县交通运输局申请复议，2019年4月18日，涞源县交通运输局作出涞交复字（2019）002号行政复议决定，维持了涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出的涞交罚字【2018】02031行政处罚决定。原审法院认为，一、关于涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站、涞源县交通运输局主体是否适格。《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定，县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。据此，涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站具有执法主体资格，涞源县交通运输局作为行政复议机关符合法律规定。二、关于涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站行政处罚是否合法。《河北省道路运输条例》第六十条：“违反本条例规定，擅自转让或者以承包、出租等方式变相转让城市公共汽电车客运线路经营权的，由县级以上道路运输管理机构责令限期改正；逾期未改正的，处一万元以上三万元以下的罚款；情节严重的，依法取消相关城市公共汽电车客运经营者的特许经营权。”本案中，涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出的涞交罚字【2018】02031行政处罚决定载明，其于2018年6月10日对宏太公司下达了涞交责改【2018】00010号责令改正通知书，责令宏太公司于2018年6月30日前整改完成。但该责令改正通知已被保定市交通运输局以涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站、涞源县交通运输局行政行为违反法定程序为由撤销，并责令重新作出行政行为，故涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出的该行政处罚未责令宏太公司限期改正。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。故涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站的行政处罚行为不符合法定程序。另涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站认定宏太公司擅自转让或者以承包、出租等方式变相转让城市公共汽电车客运线路经营权情节严重，《河北省道路运输条例》于2017年11月1日施行，涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站、涞源县交通运输局提交的车辆承包协议书、司机询问笔录，不能明确显示司机与宏太公司的协议是否延续至2017年11月1日后，故认定事实不清。涞源县交通运输局作出的涞交复字（2019）002号行政复议决定认定事实不清，应予撤销。综上，涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出的行政处罚决定及涞源县交通运输局作出的行政复议决定认定事实不清，且行政处罚程序上未责令宏太公司限期改正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决一、撤销涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出的涞交罚字【2018】02031行政处罚决定。二、撤销涞源县交通运输局作出的涞交复字（2019）002号行政复议决定。上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站不服上诉称，一、一审判决以涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出的行政处罚未责令宏太公司限期改正不符合法定程序的认定属于适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《河北省道路运输条例》第六十条规定中的责令限期改正属于行政命令行为，是与行政处罚行为并行的独立的行政行为，非实施行政处罚时应当遵循的法定程序，不是作出行政处罚行为的前置程序。经复议后，保定市交通运输局撤销涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站和涞源县交通运输局作出的涞交责改【2018】00010号责令改正通知书，并责令涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站重新作出行政行为，也证实了责令改正通知行为属于独立的行政行为。况且，宏太公司以承包的方式将56辆线路经营权中的55辆变相转让的行为，情节特别严重，涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站可以直接依照《河北省道路运输条例》的规定，作出取消其城市公共汽电客运经营者的特许经营权的行政行为。故一审判决以此为由认定涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站所作行政处罚违反法定程序，属于适用法律错误。二、一审判决以涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站提交车辆承包协议书、司机询问笔录，不能明确显示司机和宏太公司的协议是否延续至2017年11月1日后，故认定事实不清的认定属于认定事实错误。车辆承包协议书和司机询问笔录，充分证实司机已经将线路运营车辆的所有权买断，运营线路与车辆一一对应，买断车辆所有权就是受让了线路经营权，承包协议虽约定了承包期限，但并不因承包期限届满而终止线路的运营。故在2017年11月1日后宏太公司以承包方式非法转让线路经营权的行为仍然存在，事实清楚，证据充分。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，应当予以纠正，为维护涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站的合法权益，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。本案一、二审诉讼费用均由宏太公司负担。上诉人涞源县交通运输局不服上诉称，一、一审判决关于涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出的行政处罚未责令宏太公司限期改正不符合法定程序的认定属于适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《河北省道路运输条例》第六十条规定中的责令限期改正属于行政命令行为，是与行政处罚行为并行的独立的行政行为，并非实施行政处罚时应当遵循的法定程序，不是作出行政处罚行为的前置程序。经复议后，保定市交通运输局撤销涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站与涞源县交通运输局作出的涞交责改【2018】00010号责令改正通知书，并责令涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站重新作出行政行为，也证实了责令改正通知行为属于独立的行政行为。况且，宏太公司以承包的方式将56辆线路经营权中的55辆变相转让的行为，情节特别严重，涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站可以直接依照《河北省道路运输条例》的规定，作出取消其城市公共汽电客运经营者的特许经营权的行政行为。故一审判决以此为由认定涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站所作行政处罚违反法定程序，属适用法律错误。二、一审判决以涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站提交的车辆承包协议书、司机询问笔录，不能明确显示司机和宏太公司的协议是否延续至2017年11月1日后，故认定事实不清的认定属于认定事实错误。车辆承包协议书和司机询问笔录，充分证实司机已将线路运营车辆的所有权买断，运营线路与车辆一一对应，买断车辆所有权是受让了线路经营权，承包协议虽约定了承包期限，但并不因承包期限届满而终止线路的运营。三、涞源县交通运输局在复议过程中，依照法定程序对涞交罚字【2018】02031行政处罚决定进行了全面审查，认为该处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，内容适当，依法作出的涞交复字（2019）002号行政复议决定合法，应予以维持。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，应予以纠正。为维护涞源县交通运输局的合法权益，请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判或发回重审。本案一审、二审诉讼费用由宏太公司负担。被上诉人宏太公司答辩称，一、涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站、涞源县交通运输局认为一审法院认定，系对法律的理解错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，责令当事人改正或者限期改正违法行为不属于行政处罚，但目的与行政处罚相同，二者不矛盾，同步进行。本案中，涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站进行行政处罚的依据是《河北省道路运输条例》第六十条。按照该条例规定，如果宏太公司存在擅自转让或者以承包、出租等方式变相转让城市公共汽电车客运线路经营权且情节严重的行为，涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站应该责令宏太公司限期改正。涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站先作出涞交责改【2018】00010号责令改正通知书，责令宏太公司停业整顿。宏太公司提起行政复议，该责令改正通知书被撤销。后涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站依据相同的证据材料，作出涞交罚字【2018】02031号行政处罚决定书。涞源县交通运输局以涞交复字（2019）002号行政复议决定书维持该行政处罚决定。诉争行政处罚中没有责令当事人改正或者限期改正违法行为内容，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定。二、涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站、涞源县交通运输局认为一审法院认定其提交的车辆承包协议书、司机询问笔录，不能明确显示司机和宏太公司的协议是否延续至2017年11月1日后，故认定事实不清属于认定事实错误，是对其调查工作先入为主、偏听偏信的狡辩。2016年6月，车辆承包协议书到期后，宏太公司改变经营方式不再承包。司机与宏太公司签订的承包协议也有明确的截止时间，且部分司机的承包协议到期后不再继续承包，不存在“不因承包期限届满而终止线路的经营”。同时，宏太公司的10条公交线路中有9条公交线路与其他公交公司重合，宏太公司也无法将运营线路转让给16名司机。《河北省道路运输条例》第六十条对取消特许经营权的前提条件是情节严重，但未对情节严重具体规定。同时根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十三条规定，涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站没有证据证明宏太公司存在以上相关违法行为。宏太公司将少部分车辆承包给司机，不属于《河北省道路运输条例》第六十条规定的“擅自转让或者以承包、出租等方式变相转让城市公共汽电车客运线路经营权的”且“情节严重的”行为。综上，希望贵院查明事实，驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点主要有三个方面：一、上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站的执法主体资格；二、上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出涞交罚字【2018】02031行政处罚决定的法定程序；三、上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出涞交罚字【2018】02031行政处罚决定的认定事实。关于上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站的执法主体资格问题。依据《中华人民共和国道路运输条例》第七条“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”的规定，上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作为涞源县地区道路运输管理工作的具体负责机构，对处于涞源县的宏太公司具有执法主体资格。关于上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出诉争行政处罚决定的法定程序问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。所以责令改正违法行为优先原则是行政处罚适用的一般原则，在对行政违法行为进行制裁的同时，应当首先责令其改正违法行为。同时，诉争行政处罚决定所依据的《河北省道路运输条例》第六十条也规定了“违反本条例规定，擅自转让或者以承包、出租等方式变相转让城市公共汽电车客运线路经营权的，由县级以上道路运输管理机构责令限期改正;逾期未改正的，处一万元以上三万元以下的罚款；情节严重的，依法取消相关城市公共汽电车客运经营者的特许经营权”。本案中，上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站主张涞交责改【2018】00010号责令改正通知书被保定市交通运输局撤销后又以涞源县交通运输局对宏太公司重新作出了责令改正通知书并予以送达，但其提交的证据中无新作出的责令改正通知书。同时，诉争行政处罚决定书中也只载明了已被撤销的涞交责改【2018】00010号责令改正通知书。根据本案中的在案证据，无法证明上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站对宏太公司重新作出了责令改正通知书。被上诉人宏太公司在本次询问中对上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站的上述主张亦不认可。故上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出的诉争行政处罚决定，违反法定程序。关于上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出诉争行政处罚决定的认定事实问题本案中，上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站提交的车辆承包经营协议及对司机的询问笔录显示，司机与宏太公司签订的承包协议期限基本终止于2017年前，没有其他证据明确显示双方的协议延续至2017年11月1日《河北省道路运输条例》施行之后，故上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站认定被上诉人宏太公司违反《河北省道路运输条例》的主要证据不足。关于上诉人在二审询问时提出的一审判决撤销处罚决定，未判令上诉人重新作出行政行为的问题。一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定撤销行政处罚决定，该条规定了撤销的同时，可以责令重做。一审判决未责令重做，但并不影响上诉人重新调查并根据调查结果作出处理。综上，上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站作出涞交罚字【2018】02031行政处罚决定认定事实不清，程序违法，应予以撤销。上诉人涞源县交通运输局作为复议机关，作出维持涞交罚字【2018】02031行政处罚决定的复议决定，亦属认定事实不清。一审法院判决撤销涞交罚字【2018】02031行政处罚决定及涞交复字（2019）002号行政复议决定正确，应予以维持。二上诉人的上诉理由理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人涞源县交通运输局出租汽车和城市公交管理站、涞源县交通运输局各负担50元。本判决为终审判决。审判长  杨晏燕审判员  褚铁军审判员  赵 明二〇一九年十二月二十日法官助理南佳凤书记员宋海东