海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申194号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）东方市城东永福环保砖厂，住所地海南省东方市八所镇罗带乡福久村。   经营者陈秀惠，男，1966年4月19日出生，汉族，住海南省东方市八所镇罗带村十三队。   委托代理人麦雪群，广东翰锐律师事务所律师。   委托代理人温雪清，广东翰锐律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）东方市自然资源和规划局，住所地海南省东方市八所镇二环南路。   法定代表人符兴彧，局长。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省自然资源和规划厅，住所地海南省海口市美兰区美祥路**。   法定代表人丁式江，厅长。   再审申请人东方市城东永福环保砖厂（以下简称永福砖厂）因其诉被申请人东方市自然资源和规划局（以下东方市自规局）、海南省自然资源和规划厅（以下简称海南省自规厅）土地管理行政处罚及行政复议一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行终72号行政判决，向本院提出再审申请。本院于2019年11月12日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。   东方市自规局于2018年7月26日对永福砖厂作出东国土资罚字[2018]87号《行政处罚决定书》（以下简称87号处罚决定）认定，永福砖厂未取得合法用地审批手续，擅自在东方市八所镇福久村东侧违法占用14.67亩土地建设砖厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，处罚如下：1.责令退还非法占用的14.67亩土地；2.拆除非法占用不符合规划地类14.67亩土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。永福砖厂不服东方市自规局作出的87号处罚决定，向海南省自规厅申请复议。海南省自规厅于2018年10月12日作出了琼自然资复决字[2018]2号《行政复议决定书》（以下简称2号复议决定），维持东方市自规局作出的87号复议决定。   申请人永福砖厂申请再审称，一、永福砖厂的砖厂在立项、环评、建设、（试）生产、环保竣工验收等阶段，先后取得了包括东方市自规局在内的海南省东方市多个行政主管部门的相关审批或认可，其中东方市自规局是主要的审批主体。经永福砖厂申请，2010年8月5日，东方市发展和改革委员会作出《关于东方市永福环保砖厂项目备案的通知》原则同意该项目的建设，予以备案。2011年10月22日，永福砖厂在工商登记部门注册成立。2012年2月27日，经东方市自规局批复，永福砖厂遂在东方市八所镇罗带乡福久村注册地上投资建成永福砖厂。二、东方市自规局作出的87号处罚决定，擅自改变永福砖厂已取得的相关行政许可，严重损害永福砖厂的信赖利益，明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依法应予撤销。一审判决认为永福砖厂未办理用地审批手续建砖厂的行为不具备信赖利益保护的条件，属认定事实和适用法律错误，应依法予以撤销。首先，东方市自规局是永福砖厂投资建设砖厂及进行生产的主要审批主体，负有主要的审批责任。永福砖厂投资建设涉案砖厂，是基于对东方市自规局及其他行政主管部门的信赖。其次，东方市自规局在作出审批及许可时已知悉永福砖厂的用地情况，应认定其已经默示同意永福砖厂的建设。最后，即使认定永福砖厂用地手续不合法，东方市自规局也有不可推卸的责任，因为若其在审批时对用地合法性提出异议，永福砖厂可以选择停止投资建设或申请办理合法的用地手续。三、鉴于永福砖厂目前已被拆除，涉案土地已被收回，87号处罚决定已不具备可撤销内容，二审判决依法应撤销海南省作出的2号复议决定，并确认东方市自规局作出87号处罚决定违法。虽然东方市自规局的87号处罚决定应予撤销，但在永福砖厂申请行政复议期间，东方市自规局已于2018年9月28日强制拆除了涉案砖厂，并收回涉案土地，故东方市自规局的上述行政行为已不具有可撤销内容。综上，请求撤销一、二审判决，裁定再审，并撤销海南省号复议决定及确认东方市处罚决定行政行为违法。   被申请人东方市自规局、海南省自规厅未提交答辩意见。   本院认为，本案再审审查主要涉及2018年7月26日东方市自规局对永福砖厂作出87号处罚决定以及2018年10月12日海南省自规厅作出2号复议决定的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准”；第五十九条规定“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”；第六十条规定“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”；第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”；第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，根据一、二审查明的事实，涉案土地位于东方市××镇，1993年5月9日福久村委会将涉案土地出租给卢玉贤、陈祖瑞，此后涉案土地被转让给永福砖厂的经营者陈秀惠。但永福砖厂无法提供证据证明上述经营者和福久村委会曾经就涉案土地办理过《中华人民共和国土地管理法》第四十四条要求的农用地转为建设用地审批手续以及《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十条要求的使用乡镇建设用地审批手续。永福砖厂主张，其已取得很多其他行政许可，根据信赖利益保护原则，东方市自规局已默示同意永福砖厂的建设。本院认为，永福砖厂取得的其他行政许可不能代替上述农用地转为建设用地审批手续以及使用乡镇建设用地审批手续。永福砖厂的该主张没有事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上政府土地行政部门责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上新建的建筑物，对符合土地利用总体规划的，没收地上新建的建筑物，可以并处罚款。根据一、二审查明的事实，东方市总体规划图中涉案土地应为自然保留地，永福砖厂对涉案土地的使用并不符合现行土地利用总体规划。因此，东方市自规局作出87号处罚决定，责令永福砖厂退还非法占用的土地，拆除地上非法建筑物，符合上述法律规定，并无不当。同上，海南省自规厅通过查明事实、适用法律，作出2号复议决定维持了87号处罚决定，也符合上述法律规定，并无不当。一、二审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，判决驳回永福砖厂的诉讼请求并无不当。因此，永福砖厂申请对该案进行再审，本院不予支持。   综上，永福砖厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回东方城东永福环保砖厂的再审申请。   审 判 长 吴剑萍   审 判 员 吴天月   审 判 员 赵敬义     二○一九年十二月十一日   法官助理 王 婉   书 记 员 符跃萌     附相关法律规定：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。