湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘03行终222号上诉人（原审原告）湘潭县易俗河镇烟塘村民一组，住所地湘潭县易俗河镇烟塘村。负责人杨雄,该组组长。委托代理人倪炳炎，男，1952年12月21日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县。被上诉人（原审被告）湘潭县自然资源局，住所地湘潭县易俗河镇贵竹路东侧。法定代表人王铁钢，该局局长。委托代理人肖自力，湘潭县自然资源局工作人员。委托代理人唐浩，湖南湘晋律师事务所律师。原审第三人湘潭县易俗河镇烟塘村民二组，住所地湘潭县易俗河镇烟塘村。负责人李建明，该组组长。原审第三人湘潭县易俗河镇烟塘村民三组，住所地湘潭县易俗河镇烟塘村。负责人李自强，该组组长。上诉人湘潭县易俗河镇烟塘村民一组因与被上诉人湘潭县自然资源局，原审第三人湘潭县易俗河镇烟塘村民二组、湘潭县易俗河镇烟塘村民三组确认《集体土地征收协议书》无效一案，不服湖南省湘潭县人民法院（2019）湘0321行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定，2017年8月23日，原告烟塘一组、第三人烟塘二、三组的组长及部分村民代表召开会议，要求在湘潭县沿江风光带路、桥及绿化带等配套设施工程建设项目（下摄司大桥南立交桥等项目）征地中将烟塘村红线内外的所有土地一并征收，红线范围内29.09亩，红线外面积148.28亩。2017年9月12日，被告下属的湘潭县征地拆迁事务所与原告烟塘一组、第三人烟塘二、三组签订了《集体土地征收协议书》，认定总征地面积177.37亩，其中专业菜地153.67亩，水塘0.6亩，农村道路0.8亩，宅基地22.3亩。原告及第三人共有13名村民代表在协议上签字，被告根据湘政发〔2012〕46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》和湘政函〔2013〕84号《湖南省人民政府关于的批复》的规定，对原告及第三人的土地进行计价补偿，补偿金额18800165元。协议签订后，原告认为被告侵犯了其合法权益,遂诉至法院，请求依法确认2017年9月5日原告与被告签订的《集体土地征收协议书》无效。另查明，中共湘潭县委办公室湘潭县人民政府办公室潭县办法〔2019〕1号关于印发《湘潭县机构改革实施方案》的通知，2019年3月1日，组建县自然资源局。将县国土资源局职责，县城乡规划局职责，县发展和改革局的组织编制并实施主体功能区规划职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，以及县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记等管理职责整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门。不再保留县国土资源局、县城乡规划局。原审判决认为，本案争议焦点是，原告烟塘一组与湘潭县征地拆迁事务所签订的《集体土地征收协议书》是否应当被确认无效。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。本案中，被告组织实施征收原告及第三人的集体土地，在征收过程中没有按照上述规定进行，其下属的湘潭县征地拆迁事务所即与原告及第三人签订《集体土地征收协议书》其行为违法。因湘潭县征地拆迁事务所行使集体土地征收征地补偿安置具体工作没有法律、法规或规章的授权，其与原告签订《集体土地征收协议书》的行为应视为土地行政主管部门的委托，相应的法律后果应由被告湘潭县自然资源局承担，鉴于涉案《集体土地征收协议书》是被告依据湘政函〔2013〕84号文件规定，在与原告共同协商、意思自治的基础上签订的，协议的内容不违背法律、行政法规的强制性规定，且已履行完毕，不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的法定情形。而政府征收涉案土地，是用于城市道路等基础设施建设，旨在提升城市品质，提高城市居民生活质量，所征土地已用于或即将用于修建涉及公共利益的路、桥和绿化带等配套设施，故亦不宜撤销该《集体土地征收协议书》，可依法确认签订涉案《集体土地征收协议书》的行为违法。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：确认被告湘潭县自然资源局下属的湘潭县征地拆迁事务所与原告湘潭县易俗河镇烟塘村民一组及第三人湘潭县易俗河镇烟塘村民二组、湘潭县易俗河镇烟塘村民三组签订的《集体土地征收协议书》的行为违法。案件受理费50元，由被告湘潭县自然资源局负担。湘潭县易俗河镇烟塘村民一组不服该判决，向本院提起上诉，请求依法改判支持上诉人的诉讼请求，并判令被上诉人赔偿上诉人经济损失11537035元；如果被上诉人承认违法并赔偿经济损失，则请求二审法院改变一审判决理由维持一审判决结果。其主要理由是：1.被上诉人未批先征，少批多占，且没有张贴征地公告，违反法定程序；2.烟塘村委会未经授权代签协议，冒充上诉人代表在拟征地现状确认书、放弃听证决议上签字确认和放弃听证，超越职权、滥用职权；3.被征地三个组的水塘面积合计约15亩，被上诉人派人进行了勘界，并发放了勘界工资，却没有明确的勘界图，且水塘面积只有0.6亩，存在弄虚作假。被上诉人下设征拆机构与未经上诉人授权的烟塘村委会签订的《集体土地征收补偿协议》严重损害上诉人的合法权益，应当按照最新的湘政发[2018]5文件标准赔偿上诉人经济损失11537035元。被上诉人湘潭县自然资源局答辩称，一、一审法院未对本案是否在法定起诉期限内起诉进行审理，违反了法定程序，本案已超过法定起诉期限；二、答辩人征收案涉土地主体合法，程序合法；三、《集体土地征收协议书》系湘潭县易俗河镇烟塘村民委员会与答辩人下设机构自愿签订，合法有效，且已经履行完毕。请求二审法院驳回上诉人的起诉。经本院二审审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。本案中，涉案《集体土地征收协议书》是被上诉人依据湘政函〔2013〕84号文件规定，在与上诉人共同协商、意思自治的基础上签订的，协议的内容不违背法律、行政法规的强制性规定，且已履行完毕，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的情形，亦不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的法定情形。但是，被上诉人组织实施征收上诉人及原审第三人的集体土地，在征收过程中没有严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规的规定履行相应的法定程序，其下属机构湘潭县征地拆迁事务所即与上诉人及原审第三人签订《集体土地征收协议书》。鉴于政府征收涉案土地，是用于城市道路等基础设施建设，旨在提升城市品质，提高城市居民生活质量，所征土地已用于或即将用于修建涉及公共利益的路、桥和绿化带等配套设施，故亦不宜撤销该《集体土地征收协议书》，可依法确认签订涉案《集体土地征收协议书》的行为违法。另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第六款规定，“当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉”。上诉人湘潭县易俗河镇烟塘村民一组在二审期间提出行政赔偿请求，属于新增诉讼请求，经本院释明后，上诉人可在本案生效后另行起诉。综上所述，上诉人的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，所作处理并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人湘潭县易俗河镇烟塘村民一组负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄在强审 判 员  何 翔审 判 员  康 婷二〇一九年十二月九日代理书记员  钟 毅附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……