北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京03行终1200号上诉人（一审原告）北京汇英豪商贸有限公司，住所地北京市大兴区。法定代表人郭坤鹏，总经理。委托代理人包龙军，男，1970年2月8日出生，北京汇英豪商贸有限公司职员。委托代理人梁小军，北京市道衡律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市发展和改革委员会，住所地北京市通州区。法定代表人谈绪祥，主任。委托代理人王丹丽，女，北京市发展和改革委员会干部。委托代理人姚晓培，北京市中伦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人李敏，男，北京市司法局干部。委托代理人李辉，北京简明律师事务所律师。北京汇英豪商贸有限公司（以下简称汇英豪公司）因诉北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）、北京市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及行政复议决定一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初401号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人汇英豪公司的法定代表人郭坤鹏及其委托代理人梁小军、包龙军，被上诉人市发改委的委托代理人王丹丽、姚晓培，被上诉人市政府的委托代理人李敏、李辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月19日，汇英豪公司向市发改委提交政府信息公开申请表，申请公开京发改文【2013】221号《关于加强本市土地一级开发扩拆管理的有关意见》（以下简称《221号意见》）。2019年3月20日，市发改委作出市发展改革委（2019）第0110号《政府信息告知书》（以下简称《信息告知书》），告知汇英豪公司：汇英豪公司申请获取的《221号意见》，为市发改委报请市政府有关事项的内部公文，属于内部管理信息，根据《北京市政府信息公开规定》（以下简称《信息公开规定》）第二十八条第（五）项规定，该信息不属于应当公开的政府信息。汇英豪公司不服，向市政府申请行政复议，市政府于2019年6月14日作出京政复字（2019）315号《北京市人民政府行政复议决定书》（以下简称315号复议决定书），维持市发改委作出的《信息告知书》。汇英豪公司不服，诉至一审法院，请求法院依法判决撤销市发改委作出的《信息告知书》和市政府作出的315号复议决定书，责令市发改委在一定期限内依法公开汇英豪公司申请的政府信息。一审法院经审理查明，2019年2月19日，汇英豪公司向市发改委邮寄政府信息公开申请，申请公开《221号意见》。2月21日，市发改委予以受理，作出市发展改革委（2019）第0110号-回《登记回执》（以下简称《登记回执》），告知汇英豪公司其将于3月14日前作出书面答复。3月14日，市发改委作出市发展改革委（2019）第0110-0113号-延《政府信息告知书》（以下简称延期告知书），告知汇英豪公司将延长答复期限。后市发改委查看《221号意见》，认为属于内部管理信息，于3月20日作出被诉《信息告知书》，告知汇英豪公司其申请公开的《221号意见》为市发改委报请市政府有关事项的内部公文，属于内部管理信息，不属于应当公开的政府信息。汇英豪公司不服，于2019年4月18日向市政府邮寄行政复议申请，要求撤销《信息告知书》并责令市发改委公开政府信息。市政府于4月22日作出行政复议答复通知书，市发改委于4月24日签收，并于4月30日提交行政复议答复意见。2019年6月14日，市政府作出315号复议决定书，维持市发改委作出的《信息告知书》，并于6月18日向汇英豪公司邮寄，汇英豪公司于6月19日签收。在案件一审审理中，一审法院要求市发改委提供《221号意见》，其中第一页正文第一行显示“市政府”，第二页第二行显示“我委会同相关部门对本市土地一级开发代征代拆进行了梳理。现将有关事项汇报并请示如下：”第八页第四行显示“妥否，请批示。”。另外，一审法院登陆首都之窗中市发改委门户网站，点击政府内部审批管理清单-2.政府出资的投资项目审批（权限内）-2.4土地一级开发项目审批-办事指南，其中审查标准显示有《221号意见》内容。点击行政许可-2.企业投资项目核准-2.3城建类固定资产投资项目核准-办事指南，其中审查标准中并无《221号意见》内容。一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，以下简称原《政府信息公开条例》）第四条之规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作，故市发改委具有对本机关政府信息公开的日常工作进行处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的相关规定，市政府作为市发改委的本级人民政府，具有受理当事人对市发改委的行政行为不服申请的行政复议并作出复议决定的法定职责。原《政府信息公开条例》第二条之规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第五条规定，行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。第二十一条第（二）项、第（三）项规定，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《北京市政府信息公开规定》（以下简称《信息公开规定》）第二十八条第（五）项规定，申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。本案中，市发改委收到汇英豪公司的申请后，依法进行了搜索和查找，后经核实，认为汇英豪公司申请公开的《221号意见》属于内部管理信息，不属于其应当公开的政府信息，故市发改委作出《信息告知书》符合法律规定，已充分地履行了政府信息公开工作的相应职责，且答复正确，一审法院予以支持。关于市政府的行政复议程序，经一审法院审查，亦无违法之处。综上，对于汇英豪公司的诉讼请求，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汇英豪公司的诉讼请求。汇英豪公司不服一审判决，向本院提起上诉，其事实和理由为：一、涉案信息是否是纯粹内部性事务，一审法院未能认定。二、何为“内部管理信息”，具有哪些特征，一审法院未能明确。三、涉案《221号意见》作为市发改委实施行政管理的依据，效力已经外部化。四、上诉人所申请的信息均属于城乡建设和管理的重大事项，行政机关应当主动公开。五、复议机关复议程序违法，被诉复议决定认定事实不清，证据不足，一审法院未能客观认定。现上诉请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求或将案件发回重审，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。市发改委、市政府同意一审判决，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。汇英豪公司依法向一审法院提交了以下证据材料：1.北京市政府信息公开申请表；2.《登记回执》；3.《信息告知书》；4.行政复议申请书；5.315号复议决定书；汇英豪公司在庭前向一审法院补充提交如下证据：6.首都之窗中市发改委门户网站“土地一级开发项目审批”项下的信息截图，证明《221号意见》是审批流程中的一项审查标准，应当予以公开，且根据《党政机关公文处理工作条例》的规定，该文件属于意见，并非请示，市发改委所述该文件是报请市政府的工作请示，没有法律依据，不应当予以认可。市发改委和市政府向一审法院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据，其中证据为：1.《政府信息公开申请表》及邮寄签收凭证；2.《登记回执》；3.延期告知书及邮寄签收凭证；4.《信息告知书》；5.《信息告知书》邮寄及签收凭证；证据1至5证明涉案政府信息告知书事实清楚、依据充分、程序合法。因汇英豪公司补充提交证据6，一审法院要求市发改委和市政府庭后核实证据6的真实性，市发改委和市政府庭后提交说明及门户网站信息截图，证明汇英豪公司提交的证据6系政府内部审批管理清单项下信息，不具有对外性，在行政许可项下的审查标准中并无《221号意见》内容。其中法律依据为：1.原《政府信息公开条例》；2.《信息公开规定》第二十八条第（五）项。市政府向一审法院提交了证明复议程序合法性的如下证据、依据，其中证据为：1.行政复议申请；2.邮寄信封；证据1、2证明市政府收到汇英豪公司的行政复议申请的情况；3.行政复议答复通知书及送达回证，证明市政府依法通知市发改委答复；4.行政复议答复意见及证据目录，证明市发改委答复情况；5.315号复议决定书及送达回证、EMS速递业务详情单；6.京政复更字（2019）315号《北京市人民政府行政复议更正通知书》；证据5、6证明市政府在法定期限内作出行政复议决定并依法送达。其中法律依据为：1.《行政复议法》；2.原《政府信息公开条例》；3.《信息公开规定》。经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：汇英豪公司、市发改委及市政府提交的《信息告知书》及315号复议决定书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。汇英豪公司提交的证据6客观真实，但结合市发改委和市政府庭后核实情况及材料可知，证据6确属市发改委内部审批管理清单中内容，无法实现其证明目的，一审法院对其证明目的不予采信。各方提交的其他证据内容真实，形式合法，能够反映出汇英豪公司提交政府信息公开申请及市发改委进行搜索、答复和市政府依法复议的事实情况，与本案具有关联性，一审法院予以采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据原《政府信息公开条例》第四条之规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作，故市发改委具有对本机关政府信息公开的日常工作进行处理的法定职责。根据《行政复议法》的相关规定，市政府作为市发改委的本级人民政府，具有受理当事人对市发改委的行政行为不服申请的行政复议并作出复议决定的法定职责。政府信息以公开为原则，以不公开为例外，该原则是政府信息公开立法与实践应当坚持的基本精神。行政机关所制作或保存的政府信息应当尽可能的主动公开或者依申请公开，以最大程度地保障社会公众的知情权，以此监督行政权力在阳光下运行。但毋庸置疑，必然会有一部分政府信息不能公开，属于信息公开的豁免范围。事实上，只有明确了豁免公开信息的内容和范围，才能明确公开信息的内容和范围；只有准确界定了豁免信息的范围，才能为更全面的信息公开扫清障碍。原《政府信息公开条例》十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。尽管该条款中规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但并不意味着不予公开的范围仅限于“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。实践中，行政机关在作出政府信息公开答复时常常将信息界定为内部、过程性信息。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款的规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”根据原《政府信息公开条例》第三条第二款规定，“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”，上述意见在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对原《政府信息公开条例》的具体应用解释，且该解释符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。故此，实践中将内部信息、过程性信息作为政府信息不予公开的豁免理由。《信息公开规定》第二十八条第（五）项规定，申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。根据上述规定，结合本案的实际案情，市发改委收到汇英豪公司的申请后，依法进行了搜索和查找，后经核实，认为汇英豪公司申请公开的《221号意见》属于内部管理信息，不属于其应当公开的政府信息。经本院核实，《221号意见》系市发改委对本市土地一级开发代征代拆工作进行梳理后，报请市政府知悉并获得市政府明确下一步具体工作的请示，属于下级机关向上级机关报请事项并请求上级机关批准的内部文件，该文件内容属于并不直接对外产生实际影响的内部管理信息，汇英豪公司认为该信息效力已经外部化，未能提交充足证据予以佐证，故市发改委作出《信息告知书》认定涉案信息系“市发改委报请市政府有关事项的内部公文，属于内部管理信息”并不予公开，其行为并无不当。因此，一审法院认为市发改委已充分地履行了政府信息公开工作的相应职责，且答复正确，本院对此不持异议。关于市政府作出被诉复议决定的程序问题，本院同意一审法院的认定意见。一审法院判决驳回汇英豪公司的诉讼请求正确，本院应予维持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人汇英豪公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  韩 勇审 判 员  王 伟二〇一九年十二月六日法官助理  陈金涛法官助理  李露希法官助理  任丹阳书 记 员  吴 倩书 记 员  赵俊飞