浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙02行初92号 原告宁波杭州湾新区长林水产养殖场，住所地宁波杭州湾新区十二塘围涂**区块养殖基地（1号—1-3/9B/9C/9D）。 投资人夏新林。 委托代理人李军民（特别授权代理），北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 委托代理人王奎芳（特别授权代理），北京炜衡（杭州）律师事务所实习律师。 被告宁波杭州湾新区开发建设管理委员会，住所地浙江省宁波市杭州湾新区兴慈一路**。 法定代表人杨勇，主任。 委托代理人许王斌（特别授权代理），宁波杭州湾新区开发建设管理委员会工作人员。 委托代理人郭治年（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 第三人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司，住所地浙江省宁波杭州湾新区四灶浦水库南大堤**。 法定代表人黄展，董事长。 委托代理人郭治年（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 委托代理人刘占中（特别授权代理），浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 第三人慈溪市引飞农副产品有限公司，住所地浙江省慈溪市逍林镇三北大街**。 法定代表人胡利平，董事长。 委托代理人胡引飞，慈溪市引飞农副产品有限公司总经理。 第三人宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场，住所，住所地浙江省宁波杭州湾新区十二塘围垦区块内div> 投资人胡引飞。 原告宁波杭州湾新区长林水产养殖场（以下简称长林水产）不服被告宁波杭州湾新区开发建设管理委员会资源行政强制行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月1日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（以下简称海涂公司）、慈溪市引飞农副产品有限公司（以下简称引飞公司）、宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（以下简称双瑞水产）与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人。因本案的审理需以其他案件的审理结果为依据，本案于2019年4月25日中止审理。2019年9月10日，本案恢复审理。本院依法组成合议庭，于2019年9月20日公开开庭审理了本案。原告长林水产的委托代理人李军民、王奎芳，被告的委托代理人许王斌、郭治年，第三人海涂公司的委托代理人郭治年、刘占中，第三人引飞公司的委托代理人暨第三人双瑞水产的投资人胡引飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年3月28日，被告作出《关于做好十二塘围涂1号区块清理整治配合工作的函》，主要内容为“杭湾供电局：根据宁波杭州湾新区管委会《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》精神，新区管委会于2017年3月18日起对位于十二塘围涂1号区块（南起十一塘塘裙、北至十二塘护塘河、东靠四灶湖排涝河、西至5号隔堤）进行集中清理整治。为做好本整治工作，确保整治期间的电力安全，特要求你局于2017年3月29日起对该整治区域内进行断电处理”。 原告诉称，2012年2月25日，原慈溪市引飞果业有限公司中标宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地的承包经营权（招标人为第三人海涂公司），承包期限为“至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目）”。2013年，原慈溪市引飞果业有限公司与原告订立《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》，将杭州湾××区块养殖基地出租给原告，该合同经第三人海涂公司见证，租赁期限为“至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目）”。此后，原告在杭州湾××区块养殖基地内其中一处面积300亩的养殖塘内养殖鳗鱼，并在苗场内培植虾苗。2017年3月28日，被告作出《关于做好十二塘围涂1号区块清理整治配合工作的函》，要求“杭湾供电局”于2017年3月29日对杭州湾××区块养殖基地区域内进行断电处理。2017年3月20日，原告养殖鳗鱼的养殖塘和苗场断电，全部器材停止运行，导致塘内养殖的鳗鱼以及苗场内的虾苗因缺氧大规模死亡，造成巨大的财产损失。原告认为被告的行政行为超越职权，适用法律法规错误，程序违法，侵害了原告的合法利益。综上，请求法院判决确认被告2017年3月28日作出《关于做好十二塘围涂1号区块清理整治配合工作的函》的行为违法。 原告向本院提供并于庭审中出示了以下证据：1.《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》，用以证明自2013年起，原告承租杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地以养殖水产品，租赁1352.5亩围涂荒地，期限“至该地块被政府依法征用止”的事实。2.《关于做好十二塘围涂1号区块清理整治配合工作的函》；3.王伟春和赵尊领的证人证言。上述证据2、3用以证明被告要求对杭州湾××区块进行断电的事实。4.照片，用以证明断电导致原告养殖的鳗鱼和虾苗大量死亡，原告遭受巨大财产损失的事实。 被告辩称：一、原告不具备行政诉讼原告主体资格。原告系夏新林投资的个人独资企业，并非夏新林本人。从原告提交的证据可以看出，原告从未以自己的名义在涉案区块与任何组织和个人签订过承包经营合同，也无证据显示原告在涉案区块从事过养殖经营活动。被告作出被诉《关于做好十二塘围涂1号区块清理整治配合工作的函》的行为即便是行政行为，也与原告无利害关系，其不具备行政诉讼原告主体资格。二、原告诉称的行为不属于行政诉讼受案范围。（一）被告向杭湾供电局发出的关于整治清理配合的函不是行政命令，不属于行政行为。被告与杭湾供电局之间没有上下级的隶属关系，被告只是作为国有滩涂的产权人，请求杭湾供电局对十二塘围涂1号区块内非法占有国有土地的养殖户断电，且该请求本身不会对所涉区块内养殖户的权利义务造成直接影响，不是行政命令，只有通过杭湾供电局停止供电的外化行为才会产生一定的后果。因此，原告所诉称的行为不属于行政案件受案范围。（二）原告所诉称的行为实为民事争议行为，原告及其投资人夏新林就此已多次提起诉讼，被告已先后在原告诉被告土地行政管理行政强制一案（2018浙02行初216号）及土地行政管理赔偿一案（2018浙02行赔初20号）、夏新林请求确认被告作出的《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》违法一案（2018浙02行初68号）、原告诉被告土地行政管理一案（2019浙02行初24号）、夏新林、华梁诉被告土地行政管理（2019浙02行初71号）及行政赔偿（2019浙02行赔初6号）等案中详细阐述并提供充分证据，原告即便与第三人引飞公司、双瑞水产甚至海涂公司存在合同纠纷，也应通过民事途径解决。因此，其诉请不属于行政诉讼受案范围，即便是民事纠纷，也与被告无关。三、原告起诉已超过起诉期限。原告在起诉状中声称被告于2017年3月28日作出《关于做好十二塘围涂1号区块清理整治配合工作的函》，因此，即便原告适格，如其认为被告向杭湾供电局发出的配合清理整治函的行为是行政行为，也应根据行政诉讼法第四十六条第一款规定在六个月内提出，但原告直到2019年3月才提起诉讼，已超起诉期限。四、原告对同一清理行为分别提起诉讼属于重复诉讼。如前所述，原告已就所谓的被告的清理整治行为另案起诉，并对包括鱼苗损失在内的财产损失进行了索赔。按照原告在起诉状中所称，被告做出的配合清理整治函也是清理整治工作的一部分，原告提出的索赔金额本就是前述案件的一部分，属于重复诉讼。综上，原告不具备行政诉讼原告主体资格，其诉请事项不属于行政诉讼受案范围，其提起诉讼也已过诉讼期限，原告的诉请不能成立，请求法院驳回原告的起诉。 被告在法定举证期限内向本院提交并于庭审中出示了下列证据：1.养殖基地图及各养殖户清单，用以证明围涂1号区块养殖基地共分9个区块，原告在该区块未从事过任何养殖投资经营活动，原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格的事实。2.（2013）浙慈证经字第343号《公证书》、第三人海涂公司与原慈溪市引飞果业有限公司签订的《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》、原慈溪市引飞果业有限公司于2013年3月26日作出的《关于杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地经营权的决定》、第三人海涂公司于2016年4月5日作出的《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地收回通知函》，用以证明本案属于民事争议，第三人海涂公司有权收回土地且不作任何补偿，承包方必须无条件退回承包地的事实。3.《回复函》《宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场全体养殖户代表大会（会议纪要）》2份、《情况说明》《情况说明（一）》，用以证明本案属于民事争议，各养殖户对第三人海涂公司有权收回土地是明知且同意的事实。4.（2017）浙0282民初8800号及（2018）浙02民终170号民事判决，用以证明本案属于民事争议，且第三人海涂公司有权收回涉案土地的事实已被生效判决所确认。5.（2018）浙02行初216号案件起诉状及应诉通知书，用以证明原告在围涂1号地块从未进行过任何养殖投资经营活动，却频繁提起诉讼，属于恶意诉讼、重复诉讼的事实。 第三人海涂公司、引飞公司及双瑞水产辩称，本案属于民事争议，不属于行政争议，请求法院驳回原告的起诉。 第三人海涂公司向本院提交并于法庭质证中出示了以下证据：（2019）浙0282民初7675号案件应诉通知书及民事起诉状、（2019）浙0282立预104号案件诉前登记告知书及民事起诉状，用以证明本案属于民事争议，且原告已经提起民事诉讼的事实。 第三人引飞公司及双瑞水产未向本院提交证据。 经质证，第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对被告提交的证据均无异议。对被告提交的证据1，原告对其真实性无异议，但对证明目的有异议，认为所有的养殖都是原告在养殖，因供电部门断电，导致原告养殖的鳗鱼缺氧，造成经济损失，原告具备提起本案的行政诉讼主体资格。本院认为，上述证据结合夏新林与原慈溪市引飞果业有限公司签订的《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》及原告的营业执照，可以认定夏新林租赁了涉案区块中1号1-3/9B/9C/9D号区域进行养殖及原告系夏新林投资设立的个人独资企业的事实。对原告的主体资格问题，本院将在说理部分阐述。对被告提交的证据2，原告对其真实性无异议，但认为本案不属于民事争议，被告通知供电局断电及第三人海涂公司收回涉案滩涂地的行为均是行政行为。本院认为，上述证据可以证明原慈溪市引飞果业有限公司向第三人海涂公司租赁宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地及第三人海涂公司发出收回土地通知的事实，对上述证据本院予以采信。对被告提交的证据3，原告对其真实性无异议，但对证明目的有异议，认为原告没有表示要放弃设施所有权等，只是对一些会议的参加、收到通知作了确认。本院认为，上述证据真实合法，原告的投资人夏新林在《回复函》和2016年4月8日的会议纪要中均明确签字同意，可以证明原告对第三人海涂公司收回涉案滩涂系知情并同意配合的事实，对上述证据本院予以采信。对被告提交的证据4，原告对其关联性有异议，认为不能达到被告的证明目的。本院认为，该证据可以证明生效民事判决认定第三人海涂公司有权收回涉案滩涂的事实，本院予以采信。对被告提交的证据5，原告对其真实性无异议，对其证明目的有异议。本院认为，上述证据不能达到被告的证明目的，本院不予采信。 对原告提交的证据1，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其真实性无异议，但对关联性有异议，认为该份合同并未实际履行，与本案无关。本院认为，上述证据可以证明夏新林与原慈溪市引飞果业有限公司签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》，承包了涉案区块中1号1-3/9B/9C/9D号区域进行养殖的事实，对上述证据本院予以采信。对原告提交的证据2、3，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其真实性无异议，但认为上述证据并非行政命令，最终作出断电决定的是供电局。本院认为，上述证据可以证明被告于2017年3月28日发函要求杭湾供电局于2017年3月29日起对十二塘围涂1号区块进行断电处理且杭湾供电局于2017年3月30日对十二塘围涂1号区域进行了断电处理的事实。对原告提交的证据4，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其真实性、关联性、合法性均有异议。本院认为，该照片系原告单方面制作，且无其他任何证据予以印证，本院不予采信。 对第三人海涂公司提交的证据，被告、第三人引飞公司、双瑞水产均无异议，原告对其真实性无异议，但对关联性有异议。本院认为，上述证据与本案无关，本院不予采信。 经审理查明，2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。2011年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设有限公司出资设立第三人海涂公司，经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。2012年12月25日，原慈溪市引飞果业有限公司中标涉案区块养殖基地的承包经营权。2013年1月1日，原慈溪市引飞果业有限公司与原告投资人夏新林签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》，约定将涉案区块中1号1-3/9B/9C/9D号区域出租给后者，用于鱼塘、虾塘养殖。合同同时约定，承包期内，如政府收回土地另作他用，承包期满三年后收回土地的，原慈溪市引飞果业有限公司不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归第三人海涂公司所有，夏新林无条件退回承包地。2013年3月5日，第三人海涂公司与原慈溪市引飞果业有限公司签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》并经慈溪市公证处公证，约定将涉案区块共9950亩出租给原慈溪市引飞果业有限公司，用于鱼塘、虾塘养殖。合同约定，承包期满三年后第三人海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归第三人海涂公司所有，原慈溪市引飞果业有限公司无条件退回承包地。2013年3月7日，原慈溪市引飞果业有限公司注册成立第三人双瑞水产，负责涉案区块养殖基地管理工作。2016年4月5日，第三人海涂公司书面通知原慈溪市引飞果业有限公司收回承包土地，要求其在2016年7月15日前无条件退回全部承包地，夏新林等养殖户分别在收回通知函上签字确认。次日，原慈溪市引飞果业有限公司、第三人双瑞水产书面出具回复函，同意按时撤离，夏新林等养殖户签字同意。2016年4月8日，第三人双瑞水产召开全体养殖户代表大会并形成会议纪要，夏新林等养殖户在会议纪要上签字同意对马上使用的区块做好撤离工作，并确保今后需要用地时按时撤离。第三人海涂公司先后于2017年1月18日及同年2月21日发律师函催告原慈溪市引飞果业有限公司、第三人双瑞水产退出承租土地。2017年3月11日，被告发布《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》，主要内容为，全面开展涉案区块清理整治，涉案区块内所有养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等基础设施，责令在2017年3月18日前无条件退回，逾期不退回的，将依法予以强制清理。2017年3月28日，被告向杭湾供电局发送《关于做好十二塘围涂1号区块清理整治配合工作的函》，要求该局于2017年3月29日起对十二塘围涂1号区块进行断电处理以配合该区块的清理整治工作。2017年3月30日，杭湾供电局对十二塘围涂1号区块进行了断电处理。 另查明，原告系2013年4月29日夏新林申请设立的个体工商户，后转为个人独资企业。2019年3月21日，原慈溪市引飞果业有限公司变更企业名称为慈溪市引飞农副产品有限公司。 本院认为，关于原告是否适格的问题，虽然夏新林与原慈溪市引飞果业有限公司签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》时，原告还未成立，原告与夏新林在法律上系两个独立的主体，但原告系夏新林为从事涉案区块水产养殖而设立的个人独资企业，在实际经营中两者并无实质区别，从减轻当事人诉累考虑，否定原告的主体资格并无必要，故对夏新林以原告名义起诉本院予以认可。 被告主张原告起诉已超过六个月的起诉期限。对此，本院认为，原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行诉解释》）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案被诉行政行为在《行诉解释》实施之前作出，原告提起行政诉讼则在《行诉解释》实施之后。因此，从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，本案应当适用《执行解释》二年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。本案中，杭湾供电局按被告于2017年3月28日作出的《关于做好十二塘围涂1号区块清理整治配合工作的函》的要求，于2017年3月30日对包括原告养殖区域在内的十二塘围涂1号区块停止供电。结合原告提交的证人证言，可以认定原告在养殖区域停电后即向杭湾供电局了解了相关停电情况，并从供电局处得知系被告要求断电的。因此，可以认定原告在2018年2月8日前即已知道被诉行政行为的存在，但原告却于2019年4月才向本院提起行政诉讼，已超过一年的最长起诉期限。 综上，原告的起诉已超过法定起诉期限，已经立案的，应依法裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定,裁定如下: 驳回原告宁波杭州湾新区长林水产养殖场的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  贾红霞 审 判 员  汪佳娜 人民陪审员  张志君 二〇一九年十二月九日 代书 记员  郑 园