北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书(2019)京03行终1219号上诉人（一审原告）北京国门翁氏工贸有限公司，住所地北京市顺义区天竺镇府前街南侧（天竺食品购销站）。法定代表人翁长龙，总经理。被上诉人（一审被告）北京市顺义区城市管理综合行政执法局，住所地北京市顺义区府前东街6号法定代表人王忠诚，局长。出庭负责人王启义，副局长。委托代理人孙莹，女，北京市顺义区城市管理综合行政执法局干部。委托代理人张昱娟，北京扬轩律师事务所律师。一审第三人翁钢，男，1976年6月5日出生，汉族，黑龙江省林口县林口镇东街阳光路**居民，住北京市顺义区。上诉人北京国门翁氏工贸有限公司（以下简称国门翁氏工贸公司）因限期拆除决定一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初272号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭进行了审理，上诉人国门翁氏工贸公司的法定代表人翁长龙，被上诉人北京市顺义区城市管理综合行政执法局（以下简称顺义城管局）的行政负责人王启义及委托代理人孙莹、张昱娟，一审第三人翁钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月15日，顺义城管局对翁钢和国门翁氏工贸公司作出京顺城管限字[2018]090014号《限期拆除决定书》，主要内容为：“经查，在北京市顺义区天竺镇府前一街30号建设钢混结构房屋一处，经测量，建筑面积为18060.57平方米，未取得建设工程规划许可证。翁钢和北京国门翁氏工贸有限公司共同为上述房屋的建设者。其上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款之规定，所建房屋属违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款、《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条第二款之规定，本行政机关责令翁钢和北京国门翁氏工贸有限公司自本决定书送达之日起15日内将该违法建设无条件自行拆除，恢复原地貌，并接受复查。逾期不拆除上述建设，北京市顺义区人民政府将依法责成有关部门依法实施强制拆除。如不服本决定可自接到本决定书之日起60日内向北京市城市管理综合行政执法局或北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起6个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”国门翁氏工贸公司诉至一审法院，请求撤销顺义城管局于2018年11月15日作出的京顺城管限字[2018]090014号《限期拆除决定书》。一审法院经审理查明，1998年12月30日，翁长龙（乙方）与北京鲲鹏食品集团公司（甲方）签订《财产出售、土地使用权转让合同》，约定甲方将自己所属的天竺食品站院内所有的房屋、机井、变压器及其他财产卖给乙方（财产名称、数量详见评估报告），自房产购买之日起，该站所属土地使用权按国家政策自一九九八年十二月三十日起一次性转让给乙方。初定期限为50年，到期后，甲方不再对乙方转让的土地使用权行使权利，乙方可按国家届时土地法规行使或延续土地使用权，如需另向国家交纳费用，均由乙方自行负责。上述土地使用权证及房产证，在国家及北京市相关法规允许过户时，甲方须无偿协助乙方办理所需手续。合同生效后，甲方不得再将土地另租给他人，乙方有权将所有房产及所属土地出租、出让给他人，并有权使用该产权办理抵押贷款等。必要时，甲方应出具相关证明。1998年9月，原顺义县人民政府颁发顺全国用（98）字第00276号《中华人民共和国国有土地使用证》，证载以下内容：土地使用者：北京鲲鹏食品集团公司。土地座落：顺义县天竺镇府前街南侧（天竺食品购销站）。土地用途：商业服务业。土地使用权总面积2615.9平方米。独自使用权面积2615.9平方米，其中建筑占地716.8平方米。四至：东至路，南至北京市顺义天竺粮库，西至北京市顺义天竺粮库，北至天竺镇府前街。2008年9月19日，北京鲲鹏食品集团公司与国门翁氏工贸公司签订《财产转让授权书》，内容为：“依据98北京市国合商业企业资产重组会议精神，我公司将下属原天竺食品购销站、牛栏山食品购销站，全部资产和土地使用权于98年12月30日转让给北京国门翁氏工贸有限公司翁长龙先生。全部财产及土地使用权已按合同双方约定时间交接完毕，关于过户问题，因属政府行为及历史遗留问题，双方正依法与相关主管部门申请办理。原房产及土地使用证过户前由受让方保管。依据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国合同法》相关规定，本公司授权自合同生效之日起，乙方有权对如上产权行使使用、支配、改造、更新、出让、接受拆迁补偿等所有权利。我公司不予干涉。任何第三人以我公司相关等名义影响乙方行使权利者，我公司不予认可。由此产生一切后果，由侵权者自负。此授权书也视为我公司证明。自签发之日起生效。”后国门翁氏工贸公司将翻建后的房屋对外出租，其中翁钢（翁长龙之子）系承租人之一。后翁钢于2014年将上述4800平方米房屋拆除。2014年9月22日，国门翁氏工贸公司（甲方）与翁钢（乙方）签订《联合建楼合同书》，内容为：“一、双方投入及职责：甲方北京国门翁氏工贸有限公司投入为以上土地使用权及现有面积（4800平方米）门面房全部。乙方翁钢投入为重建改造的全部投资款及建楼期间所有手续的办理，负责与相关职能部门协调，施工安全管理，建筑质量等内容。二、建筑项目：中国北京獒翁牡丹国画艺术馆及配套商业楼。三、建筑面积：预定地下车库一层，地面**，总面积约15000平方米。四、双方利益分配：建成后按实际面积使用权管理权及所有权平分（即双方各占50%），若其他原因建筑面积未达到原甲方投入的面积一倍以上，应保证甲方原面积（4800平方米）归甲方美术馆使用，余下部分归乙方……十、双方严格按此合同相关条款执行，因拆建前，乙方未经甲方同意，拆掉甲方原建筑（4800平方米），因此对此次建筑期间出现任何建楼相关手续问题由乙方负责协调和办理，甲方可给予相应的配合……”2014年9月5日，原北京市规划委员会顺义分局作出2014规（顺）复062号《关于北京鲲鹏食品集团公司拟建综合商业楼项目有关规划情况的复函》，内容为：“你公司拟建综合商业楼的申请已收悉，经研究，现将有关规划情况函复如下：你公司用地位于顺义新城第28街区，天竺府前街南侧，已取得国有土地使用证，土地用途为商业服务业，在《顺义区天竺镇天竺村规划实施方案》中，该处规划用地性质为绿地及道路用地。以上情况，特此函复。”2018年10月17日，顺义城管局发现翁钢在北京市顺义区天竺镇府前一街30号建设钢混结构房屋一处，翁钢未能出示规划部门的相关审批手续，认为翁钢的上述行为涉嫌违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，遂进行立案调查。同日，顺义城管局工作人员进行了现场检查和现场勘验，并拍照取证和绘制了现场平面图。经现场勘验测量，该处钢混结构房屋为地下一层，地上**，总面积为18060.57平方米。翁钢在场并签字认可上述现场检查、勘验的事实。2018年10月18日，顺义城管局对翁钢进行询问，询问笔录相关内容如下：“问：请提供一下北京市顺义区天竺镇府前一街30号的土地使用证？答：北京市顺义区天竺镇府前一街30号的土地是国有土地，土地证上的使用者是北京鲲鹏食品集团公司，1998年北京国门翁氏工贸有限公司购买的这块土地，还没过户。2007年北京国门翁氏工贸有限公司翻建了原地上房屋，我在2007年租赁了原来的房屋。2014年我又拆除了原有房屋，和北京国门翁氏工贸有限公司共同建设的现在的房屋。问：你的房屋是什么时间建设的？答：2014年开始建设的。问：2014年6月14日执法队员发现北京市顺义区天竺镇府前一街30号正在开槽，准备建房，执法人员现场对你送达了《责令停工通知书》，2014年7月30日对你正在建房的现场进行了查封，2014年8月8日因安全问题临时解封后，于2014年9月17日再次恢复查封，并多次现场责令停工，你为什么继续施工建设房屋？答：后来我们申报了规划手续，在审批的过程中，我们就继续施工了。问：2014年调查中，因正在打地基，地基的面积是2109平方米，你表示准备建设地下**，地上**，四层总面积是8436平方米？答：当时不记得了，我准备申报的是地上七层。问：你建设的房屋是什么用途？答：自用一部分，出租一部分。问：在北京市顺义区天竺镇府前一街30号建设的房屋有规划部门的相关审批手续吗？答：没有。问：你建设的房屋总面积是多少？答：地下**，地上**，加上第八层电梯井的部分，执法人员现场测量是18060.57平方米。问：你建设的房屋是什么结构的？答：钢混结构。问：执法人员现场制作和采集的照片、《现场检查笔录》《现场勘验笔录》等证据材料，你是否存在疑议？当场是否签字核实？答：没有疑议，我在现场看过，已经核实签字。问：你还有什么需要陈述和申辩的吗？答：北京国门翁氏工贸有限公司是主要产权人，土地及房产所有权人是北京国门翁氏工贸有限公司。”2018年10月24日，顺义城管局对翁长龙进行询问，询问笔录相关内容如下：“问：2018年10月18日执法人员对翁钢在北京市顺义区天竺镇府前一街30号建设房屋一事进行询问，翁钢表示是他与北京国门翁氏工贸有限公司共同建设的上述房屋，并于2018年10月22日出示了《联合建楼合同书》，你是否了解联合建房情况？答：了解。因为天竺镇府前一街30号这块地是1998年北京市国合商业资产重组会买的，2006年北京国门翁氏工贸有限公司翻建一部分和新建一部分，3层共4800平方米。翁钢和别人租了一部分我的房，2014年左右翁钢没有经过我的同意就把我原有的三层房屋（4800平方米）拆了，重新建设新的房，在建设的过程中我发现了，经过协商于2014年9月22日签订了《联合建房合同书》，明确了北京国门翁氏工贸有限公司投入土地和原有面积的门面房。问：请介绍一下北京国门翁氏工贸有限公司的基本情况。答：北京国门翁氏工贸有限公司住所地是北京市顺义区天竺镇府前街南侧（天竺食品购销站），这个地址就是北京市顺义区天竺镇府前一街30号，因为食品购销站已经没了。问：请你提供一下北京市顺义区天竺镇府前一街30号的土地使用证。答：是国有划拨。问：顺义区天竺镇府前一街30号的房屋是什么时候建设的？答：我记得2014年5月开始建设的。问：你们联合建设的房屋总面积多少？答：执法人员测量是18060.57平方米。问：你们联合建设的房屋是什么结构的？答：钢混结构。问：2014年7月执法人员在调查天竺镇府前一街30号打地基的过程中，翁钢表示是自己个人建设的，当时你未主张权利，经测量地基是2109平方米，翁钢当时表示准备建设地下一层，地上**，四层总面积是8436平方米，你是否知情？答：当时不知情，知情后在2014年9月22日北京国门翁氏工贸有限公司与翁钢签订的《联合建楼合同书》。问：在北京市顺义区天竺镇府前一街30号建设的房屋有规划部门的相关审批手续吗？答：翁钢原来申请过规划，但是规划回复用地性质是绿地和道路用地，所以就没有规划手续。问：执法人员现场制作和采集的照片、《现场检查笔录》《现场勘验笔录》等证据材料，当场已经签字核实。答：好的。”2018年11月2日，顺义城管局向原北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局作出顺城函字【2018】090008号《关于确认翁钢与国门翁氏工贸公司联合建设的建筑物建设规划手续的函》，主要内容为：“经查，2014年5月，翁钢与北京国门翁氏工贸有限公司联合在北京市顺义区天竺镇府前一街30号建设钢混结构建筑物一处，总建筑面积18060.57平方米。此处土地权属为国有土地。经我局调查取证，翁钢与北京国门翁氏工贸有限公司不能提供城乡规划行政主管部门的审批手续，请贵局将上述建设的规划审批情况予以核实。”2018年11月6日，原北京市规划和国土资源管理委员会出具京规顺执函［2018］第324号《关于翁钢与国门翁氏工贸公司联合建设的建筑物规划审批情况的函》，内容为：“经查，位于天竺镇府前一街**的由翁钢与北京国门翁氏工贸有限公司联合建设的钢混结构建筑物建筑面积18060.57平方米，未依法取得建设工程规划许可证。”2018年11月15日，顺义城管局作出被诉《限期拆除决定书》，并于同日直接送达翁钢和国门翁氏工贸公司。国门翁氏工贸公司对此仍不服，遂在法定期限内直接向一审法院提起涉案之诉。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条第二款之规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程。顺义城管局作为顺义区的城市管理综合执法组织，负有依法查处辖区内未取得建设工程规划许可证违法建设的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日起施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定：城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。本案中，被诉《限期拆除决定书》所涉由翁钢和国门翁氏工贸公司于2014年5月所建房屋未经规划行政许可部门审批，未依法取得建设工程规划许可证，故顺义城管局认定涉诉房屋属违法建设，事实清楚，适用法律正确。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日起施行）第六十六条第一款规定：城镇建设工程未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证许可内容进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处该建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价百分之十以下的罚款。本案中，顺义城管局在检查中发现涉案房屋存在违法建设的情况后，及时立案、调查、勘验、听取陈述、申辩、制作笔录。调查核实完毕之后，顺义城管局依法作出被诉的《限期拆除决定书》并送达给翁钢和国门翁氏工贸公司，同时告知翁钢和国门翁氏工贸公司享有行政复议和行政诉讼的权利及期限。故顺义城管局已经履行了正当的法律程序，其执法程序并不违法。综上所述，国门翁氏工贸公司请求撤销被诉的《限期拆除决定书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回国门翁氏工贸公司的诉讼请求。国门翁氏工贸公司不服一审判决，上诉至本院，主要理由为：一审判决认定事实不清，适用法律不当。被上诉人以翁钢、国门翁氏工贸公司建筑属于违法建筑为由下发《限期拆除决定书》不符合法律规定。被上诉人的行为违反了行政法的合理行政原则，其作出处罚决定之前应考虑到这块地的历史成因。上诉人的房屋部分是有规划的，不能一概而论全部拆迁，被上诉人可以采用罚款等方式达到制裁目的。城市综合行政执法部门只有行政处罚权，对违法建筑作出责令限期拆除，其主体是不适格的。被上诉人作出的决定书违背了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》精神，适用法律不当。本处土地是上诉人在北京市政府招商活动中合法取得，该项目承载有进行建筑使用的权利、义务和功能。影响本建筑批建的规划局复函所称“天竺村规划”在本决定书送达之前多年已因天竺村的拆除和府前一街的扩建加之目前现状，该村规划实际已不复存在。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人于2018年11月15日作出的京顺城管限字[2018]090014号《限期拆除决定书》。顺义城管局同意一审判决，请求予以维持。翁钢同意上诉人意见。国门翁氏工贸公司在举证期限内向一审法院提交的证据是：1.《财产出售、土地使用权转让合同》《国有土地使用证》，证明国门翁氏工贸公司合法购买北京鲲鹏食品集团公司位于顺义区府前街30号国有土地使用权及房产等资产，享有地上房屋所有权及土地的合法使用权。2.《关于北京鲲鹏食品集团公司拟建综合商业楼项目有关规划情况的复函》、评估费发票，证明为了公司发展，国门翁氏工贸公司在翻建时积极走规划审批手续。3.照片，证明国门翁氏工贸公司购买时房屋现状、后续几次翻建的情况以及目前实际经营状况。4.《限期拆除决定书》，证明该《限期拆除决定书》严重损害国门翁氏工贸公司的实体权利。5.《98北京市国合商业企业资产重组、改制招股推介会邀请函》《北京市商业委员会通知》、签约照片，证明依会议精神，政府应当合法保护民营企业资产。顺义城管局在举证期限内向一审法院提交的证据是：1.《立案审批表》，证明涉诉违法建设一案的立案情况。2.《现场检查笔录》，证明涉诉违法建设一案的现场检查情况。3.《现场勘验笔录》，证明涉诉违法建设一案的现场勘验情况。4.《证据材料登记表》（违法建设照片）两份，证明涉诉违法建设的基本情况。5.现场位置图、平面图，证明涉诉违法建设的现场位置及基本情况。6.国门翁氏工贸公司营业执照、法定代表人身份证明书、翁长龙身份证复印件、翁钢身份证复印件，证明国门翁氏工贸公司及翁钢的身份信息情况。7.《询问笔录》两份，证明国门翁氏工贸公司法定代表人翁长龙及翁钢到顺义城管局接受询问调查。8.《联合建楼合同书》《国有土地使用证》《财产转让授权书》《房屋租赁合同》，证明涉诉违法建设所在土地为国有土地。国门翁氏工贸公司和翁钢为涉诉违法建设的建设主体。9.顺城函字[2018]090008号《关于确认翁钢与国门翁氏工贸公司联合建设的建筑物建设规划手续的函》、京规顺执函[2018]第324号《关于确认翁钢与国门翁氏工贸公司联合建设的建筑物规划审批情况的函》，证明本案涉诉的由国门翁氏工贸公司与翁钢联合建设的钢混结构建筑物未依法取得建设工程规划许可证。10.《限期拆除决定书》及送达回证，证明顺义城管局向国门翁氏工贸公司作出京顺城管限字[2018]090014号《限期拆除决定书》并依法送达给国门翁氏工贸公司和翁钢。翁钢在举证期限内向一审法院提交的证据是：1.北京国门翁氏商贸有限公司营业执照、北京豫春商贸有限公司营业执照、北京恒通运发超市营业执照、北京欣银泉美发中心营业执照、北京渝湘居餐饮管理有限公司营业执照、北京万斯酒店管理有限公司营业执照，证明现有租户使用涉案房屋的现状。2.《关于国门翁氏工贸公司顺天港宾馆工程消防验收合格的意见》《关于同意国门翁氏工贸公司顺天港宾馆装修工程初步设计的消防审核意见》《消防安全检查意见书》《责令限期改正通知书》，证明涉案房屋重建原因及行政审批手续延续的合法性。3.《房屋租赁协议》两份、《附加协议》，证明涉案房屋对外出租正常营业使用。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：《限期拆除决定书》系本案被诉行政行为，一审法院在此不予评价。国门翁氏工贸公司提交的证据1、证据3中反映目前实际经营状况的照片和顺义城管局提交的其他证据均客观、真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明翁钢和国门翁氏工贸公司建设涉案房屋使用土地的来源，涉案房屋现状以及顺义城管局作出被诉《限期拆除决定书》的过程等情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。国门翁氏工贸公司提交的证据2、证据3中的其他照片、证据5以及翁钢提交的全部证据与本案被诉行政行为的合法性审查不具有直接的关联性，一审法院不予接纳。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。二审庭审中，国门翁氏工贸公司向本院补充提交如下证据：1.政府信息公开告知书，2.关于翁钢所建建设工程规划审批情况的函，证据1、2证明被上诉人作出《限期拆除决定书》程序违法；3.上诉人获取土地的证据材料，证明上诉人合法取得土地。本院认为，国门翁氏工贸公司二审提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院对上述证据不予接纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条第二款之规定，顺义城管局作为顺义区的城市管理综合执法组织，具有依法查处辖区内未取得建设工程规划许可证的违法建设的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日起施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定：城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。本案中，翁钢和国门翁氏工贸公司于2014年5月所建涉案房屋未经规划行政许可部门审批，未依法取得建设工程规划许可证，顺义城管局认定涉诉房屋属违法建设正确。顺义城管局基于上诉人的上述违法行为，依法履行立案、调查、勘验、听取陈述、申辩、制作笔录等程序，据此作出被诉的《限期拆除决定书》符合法律规定，国门翁氏工贸公司请求撤销该决定的请求，本院不予支持。综上，一审法院判决驳回国门翁氏工贸公司的诉讼请求并无不当，本院予以维持。国门翁氏工贸公司的上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京国门翁氏工贸有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 张 慧二〇一九年十二月十日法官助理 武 宁法官助理 孙畅阳书 记 员 辛 遥