山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终101号   上诉人（原审原告）古交市岔口乡岔口村村委会下阳坡村民小组。   法定代表人孙某，该村民小组组长。   委托代理人武某，男，1944年8月6日出生，汉族，住山西省古交市。   被上诉人（原审被告）古交市人民政府。   法定代表人翟某，该市市长。   委托代理人张某1，该市牧业局蓄牧中心主任。   委托代理人李某，北京德恒（太原）律师事务所律师。   原审第三人古交市牛奶场。   法定代表人张某2，该场场长。   上诉人古交市岔口乡岔口村村委会下阳坡村民小组（以下简称下阳坡村民小组）因诉古交市人民政府（以下简称古交市政府）会议纪要一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初343号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人下阳坡村民小组委托代理人武某，被上诉人古交市人民政府的委托代理人张某1、李某，原审第三人的法定代表人张某2到庭参加询问。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，古交市牛奶场（原古交区蓄牧场）是市牧业局所属自收自支事业单位，场址位于岔口乡下阳坡村，是古交市唯一一家牛奶生产、加工企业。涉诉土地就是指古交市牛奶场现在使用的土地。涉案土地未颁发相关权利证书。2017年9月21日，古交市政府作出《关于古交市牛奶场土地权属相关事宜的协调会议纪要》。该会议纪要载明：“……二、牛奶场的资产，是由原古交区政府投资以及使用上级资金建成并配套完善的，属于国有资产，所用土地是由原区政府（八一民兵建设兵团）组织造地并批准交付使用的，土地性质为国有，且至今已使用40年。三、为妥善解决遗留问题，由市政府组织，国土局牵头，会同农委、牧业局、牛奶场、岔口乡等单位，现场指界，划定土地权属权限，确定宗地范围和面积，由市国土局办理《不动产权证书》……”。原告认为涉案土地属于原告所有，该会议纪要侵犯了原告的合法权益，遂形成本诉。   另查明，被告古交市政府于2018年12月5日作出《关于古交市牛奶场土地权属争议相关事宜协调会议纪要》，该会议纪要载明：“一、关于牛奶场土地权属争议一事。在做好当事双方工作的基础上，由市国土局牵头，农委、牧业局、岔口乡、牛奶场、岔口村委会下阳坡村民小组等单位共同配合，按照国土资源部令第49号《土地权属争议调查处理办法》的有关要求，解决土地争议，严格按照程序办理《不动产权证书》。二、之前关于该宗土地争议相关议定事项与本次议定事项不一致的，按本次议定内容实施。”因该会议纪要是在被诉会议纪要之后作出，不作为本案定案证据。   原审法院认为，本案首要的争议焦点是被告古交市政府作出的《关于古交市牛奶场土地权属相关事宜的协调会议纪要》是否属于行政诉讼受案范围。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定，“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”据此，本案中被告古交市政府只能依当事人的申请启动行政裁决程序。而被诉会议纪要是由被告古交市政府组织市国土局、市农委、市牧业局等部门召开会议而形成的，虽然该会议纪要中有古交市牛奶场所用土地“性质为国有”的表述，但该会议纪要议定结果的形成与政府部门作出行政裁决从启动到作出决定的程序截然不同，且涉案土地也并未在土地权属部门进行过确权登记，该会议纪要未对原告下阳坡村小组的权利义务产生影响，仅属内部决定，不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告古交市岔口乡岔口村村委会下阳坡村民小组的起诉。   下阳坡村民小组上诉称，一、一审认为“涉诉会议纪要未对上诉人的权利义务产生影响，仅属内部决定，不属于行政诉讼范围”的裁定，是及其错误的。因为该纪要是在原古交区革委出资组建经济实体牛奶场时掠夺上诉人土地违法事实的基础上，由副市长主持，市长签发给刑警队等14个职能部门“关于古交市牛奶场权属相关事宜的协调会议纪要”的政府信息公开工作会议行政行为，告诫村民如果再干扰牛奶场对涉诉土地的使用将会立案予以打击。据此，该政府行政行为己对上诉人具有法律上的强制执行力和土地权益构成直接侵害。一审裁定违反《最高法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条“公民法人或者其他组织认为政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理”的法律规定。二、一审认为“本案中被告古交市政府只能依当事人的申请启动行政裁决程序”更是错误的。因为涉诉土地的掠夺人实际就是古交市政府，不然为什么85年会以政府名义将牛奶场承包给他人，因此由其直接主管的下级国土局启动行政裁决，否定登记并公布的航拍图件，下级焉能查处上级违法行为，直接导致影响案件的公平公正。三、一审认为“虽然该会议纪要中有古交市牛奶场所用土地性质为国有的表述，且涉案土地也并未在土地权属部门进行过登记，该会议纪要未对下阳坡村小组的权利义务产生影响，仅属内部决定，不属于行政诉讼受理范围”的裁定，与事实不符。（1）全国第一次调查的历史地籍档案对涉诉土地已经登记。而且2017年3月17日签发并公布相邻自然村无争议的航拍图件上标注下阳坡村集体地描述。（2）上诉人是被上诉人的基层组织，属于会议纪要内容实施的范围。（3）该纪要是在省市两级信访局和村民强烈要求政府退还土地的压力下，政府非但不予退还，反而认定土地性质为国有并继续侵占，然而涉诉土地地处上诉人村界中心远离市区30公里。依据《土地法》第八条农村和城市郊区的土地一属于农民集体所有，自然村集体土地以村界历史资料确定无法签发不动产证书。（4）纪要目的就是阻止上诉人维权，将该纪要锁到柜内不合常理。据此，一审裁定违反，《最高法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条农村集体土地的权利人或者利害关系人，认为行政机关作出涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。四、一审在耗时四个月两次开庭审理己经查明，航拍图件下阳坡集体地和政府名义将该土地承包给他人以及政府两次与下阳坡签订征地补偿协议，三者之间相互印证形成涉案土地权属是上诉人所有的证据链条。而且被上诉人至今没有82年5月之前县级政府对涉案土地权属是被告的批准文件，给上诉人的权益造成严重损害的情况下。竟然裁定，未对村民造成影响，不属于审理范围，驳回上诉人的请求！五、违反行政诉讼程序，一审竟然在9月19日庭审公开直播结束闭庭时审判长当庭宣布择日宣判。两个月后的11月2日又再次开庭将不是行政机关的牛奶场追加为第三人与被告同席对抗处于弱势群体的村民小组，更令人不解的是两次庭审闭庭以后的12月6日，违反举证期限继续单独会见并接收被上诉人12月5日会议纪要，一而再再而三违反诉讼程序，何以体现公平公正。综上所述，请求依法改判，维护上诉人的合法权益不受侵犯。   古交市人民政府答辩称，一、上诉人的上诉请求变更了一审的诉讼请求，一审请求法院判决古交市政府以会议纪要的形式作出的是侵权行为，二审是要求改判古交掠夺侵占上诉人土地行为违法，一审时起诉时要求追补42年168万元的土地使用费，二审要求追补264.6万元的土地使用费，因此上诉请求已经发生变化。二、一审法院认为会议纪要是内部决定，不属于法院受案范围。上诉人认为该会议纪经已经对上诉人具有强制执行力，所以是具体行政行为，应该由法院受理。我们认为根据规定，会议纪要是政府机关内部的咨询、研究、论证、研究的行为，不属于人民法院受案范围，不是具体行政行为。三、关于上诉提出的赔偿请求，一审法院已经确定不属于行政行为，依法驳回上诉人的请求。上诉人要提起行政赔偿必须证明是行政行为。综上，上诉人的上诉主张完全没有法律住所，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。   本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案争议焦点是被上诉人作出的《关于古交市牛奶场土地权属相关事宜的协调会议纪要》是否属于行政诉讼受案范围。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生影响，不具有可诉性；但在其转化为对外发生效力的行政行为时，就具有了法律上的的强制执行力，从而成为可诉的行政行为。判断会议纪要是否可诉，主要审查其是否对行政相对人的权利是否产生直接影响。本案中，被上诉人作出的《关于古交市牛奶场土地权属相关事宜的协调会议纪要》载明：“……二、牛奶场的资产，是由原古交区政府投资以及使用上级资金建成并配套完善的，属于国有资产，所用土地是由原区政府（八一民兵建设兵团）组织造地并批准交付使用的，土地性质为国有，且至今已使用40年。”该条规定，可以认为是被上诉人对本案争议土地的权属作出认定，故本案被诉的《会议纪要》已不属于内部行政行为，其已外化并对上诉人的权利产生直接影响，属于行政诉讼受案范围。但被上诉人古交市人民政府在本案一审期间，于2018年12月5日重新作出《关于古交市牛奶场土地权属争议相关事宜协调会议纪要》，该《会议纪要》明确指出原审第三人牛奶场土地权属争议一事，按照《土地权属争议调查处理办法》的要求解决，之前关于该宗土地争议相关议定事项与本次议定事项不一致的，按本次议定内容实施。被上诉人的此次会议纪要已经改变了其于2017年9月21日作出的《关于古交市牛奶场土地权属相关事宜的协调会议纪要》中议定的内容。故被上诉人古交市政府于2017年9月21日作出的《关于古交市牛奶场土地权属相关事宜的协调会议纪要》对上诉人权利已不再产生直接影响。上诉人可以按照《土地权属争议调查处理办法》的规定，向被上诉人申请对本案涉诉争议土地的权属作出处理。被上诉人也应当按照2018年12月5日作出的《关于古交市牛奶场土地权属争议相关事宜协调会议纪要》中议定的内容主动作为，从实质上化解本案争议土地的权属问题，积极维持本案上诉人以及原审第三人的合法权利。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，结果正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李 强     二○一九年五月十六日   书记员 吴 婷