四川省甘孜藏族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川33行终6号 上诉人（原审原告）四川鸿昌电力有限责任公司，住所地四川省泸定县冷碛镇攀康路。 法定代表人叶忠乐，系该公司董事长。 委托代理人朱虹潘，北京市中银（成都）律师事务所律师。 委托代理人江春雷，北京市中银（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泸定县扶贫开发局，住所地四川省泸定县瑞金路359号。 法定代表人万俊蓉，系该局局长。 委托代理人姜文强，四川致高律师事务所律师。 委托代理人秦祖周，四川致高律师事务所律师。 原审第三人国电大渡河大岗山水电开发有限公司,住所地四川省石棉县彝族藏族乡挖角村水电路1号。 法定代表人何仲辉，系该公司董事长。 委托代理人李维,泰和泰律师事务所律师。 委托代理人王强,泰和泰律师事务所律师。 上诉人四川鸿昌电力有限责任公司（以下简称鸿昌公司）与被上诉人泸定县扶贫开发局（以下简称泸定扶贫局），第三人国电大渡河大岗山水电开发有限公司（以下简称大岗山公司）不履行行政协议一案，不服四川省泸定县人民法院（2019）川3322行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案，上诉人鸿昌公司的委托代理人朱虹潘、江春雷，被上诉人泸定扶贫局政策法规股股长童辉及委托代理人秦祖周，原审第三人大岗山公司委托代理人李维、王强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2003年6月18日，原告鸿昌公司与泸定县人民政府签订的《关于投资开发沙嘴电站有关问题的补充协议》第一条约定“按照国家支流规划服从干流规划的原则，沙嘴电站已按国家批准大渡河干流梯级规划进行设计。为此，如果今后建设大岗山中发生淹没等问题，乙方（本案原告鸿昌公司）不向甲方（泸定县人民政府）和项目业主（本案第三人大岗山公司）提出索赔。同时原告在给四川省计委、四川省水利厅的《四川鸿昌电力有限责任公司关于沙嘴电站可行性研究报告中有关问题的说明和承诺》中承诺“若今后建设大岗山电站中发生淹没等问题，我们保证不向政府和项目业主提出索赔要求。我公司就此承诺已与泸定县人民政府签订了协议。”2003年9月8日四川省计委《四川省计委关于甘孜州沙嘴水电站可行性研究报告（代项目建议书）的批复》（川计能源〔2003〕619号）第一条明确“沙嘴电站业主已于2003年6月18日与泸定县人民政府签定了协议，承诺该电站服从大渡河规划的调整，若发生淹没问题，保证不向政府和大岗山项目业主提出索赔要求。为促进民族地区经济发展，保持民族地区社会稳定，同意建设沙嘴水电站工程。”原告投资开发的沙嘴电站于2004年11月竣工并投入使用。后因大岗山水电站建设需淹没沙嘴电站，2006年12月15日四川省人民政府大型水电工程移民办公室(现四川省扶贫开发局)关于《四川省大渡河大岗山水电站建设征地移民安置规划设计报告》的审核意见（川移函〔2006〕149号）审核同意了《四川大渡河大岗山水电站建设征地移民安置规划设计报告》（以下简称大岗山水电站规划报告），该规划设计报告明确沙嘴电站的淹没处理方式为复建。复建规划中无沙嘴电站剩余寿命期电量损失补偿项目。2013年1月调整的《四川大渡河大岗山水电站建设征地移民安置规划调整报告（水利工程）沙嘴电站工程初步设计概算报告》（审定本）》（以下简称沙嘴电站规划调整报告）和《四川大渡河大岗山水电站建设征地移民安置规划调整报告（水利工程）淹没小水电站处理设计调整专题报告》（审定本）》（以下简称小水电站规划调整报告）中均无沙嘴电站剩余寿命期电量损失补偿项目。2013年3月4日,四川省扶贫和移民工作局（现四川省扶贫开发局）印发《大渡河大岗山水电站移民安置实施阶段淹没水电处理设计专题报告第二次评审意见》的通知（川扶贫移民〔2013〕73号文）中明确规定将《大渡河大岗山水电站移民安置实施阶段淹没水电处理设计专题报告第二次评审意见》（以下简称第二次评审意见）作为下一步工作的依据。第二次评审意见中也无沙嘴电站剩余寿命期电量损失补偿项目。2014年1月20日,原告鸿昌公司与被告泸定扶贫局（原泸定县扶贫和移民工作局）签订了《大渡河大岗山水电站库区专业项目沙嘴电站复建补偿安置协议》,（以下简称补偿安置协议）该协议明确规定依据川扶贫移民〔2013〕73号文和相关法律法规，经甲、乙双方协商，就沙嘴电站复建补偿事宜达成协议。协议第一条约定“沙嘴电站由乙方（本案原告鸿昌公司）复建。第二条约定甲方（本案被告原泸定县扶贫和移民工作局）暂按省移民局审批的沙嘴电站复建补偿金支付乙方，共计67582100.00元，其中复建资金3959.03万元，施工期停电损失补偿金2799.18万元”；第六条约定“乙方（本案原告鸿昌公司）与大岗山电站建设复建(搬迁)项目的其他业主享有同样政策优惠。若本协议签订后,其他项目业主享受的政策待遇优于乙方，乙方也享受同样的政策待遇。”协议签订后，被告已经按约定向原告支付完沙嘴电站复建补偿金67582100.00元。2015年底,沙嘴电站由原告自行复建完毕并投入使用。后原告得知同一库区的其他水电站均获得了剩余寿命期电量损失补偿金，原告认为也应与其他水电站享有同样优惠政策的约定。原告向被告提出了请求落实沙嘴电站剩余寿命期电量损失补偿金的报告。被告依法逐级上报至四川省扶贫和移民工作局，四川省扶贫和移民工作局未审批，原告遂起诉来院。 另查明，因机构改革原泸定县扶贫和移民工作局更名为泸定县扶贫开发局。 一审法院认为，1.本案不属于行政诉讼受案范围。因为提起请求金钱补偿的诉讼请求系给付之诉，给付的前提必须是请求的金额或者补偿标准无争议，并已经明确具体。如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应由行政相对人与行政机关先行协商解决或由行政机关单方作出是否给付的行政决定。这属于行政机关的首次判断权，即，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及是否明显不当进行审查。司法权是通过对行政行为的合法性进行审查来监督行政权，不能用司法权代替或者干预行政机关行使行政职权。本案中原、被告双方签订的《补偿安置协议》中并未明确约定被告需向原告支付沙嘴电站剩余寿命期电量损失，也没有约定沙嘴电站剩余寿命期电量损失的计算标准。只是原告单方面认为应依照《补偿安置协议》第六条的约定，被告应向原告支付沙嘴电站剩余寿命期电量损失。但该条只是约定原告享受其他业主同样的政策待遇，但何为同样的政策待遇不明确，原、被告双方有争议。在此情况下应由原、被告双方充分协商或由被告依法行使其行政裁量权作出行政决定。如果由法院对协议未明确约定是否应予补偿、以及补偿的具体标准是什么的情况下直接作出是否给付的判决，就是用司法权代替或者干预行政机关行使行政职权，违背了《行政诉讼法》关于司法权是通过对行政行为的合法性进行审查来监督行政权的规定。 2.原告的诉讼请求没有事实依据。因《大岗山水电站规划报告》、《沙嘴电站规划调整报告》、《小水电站规划调整报告》、川扶贫移民〔2013〕73号文审批决定作为移民安置的《第二次评审意见》中均无沙嘴电站剩余寿命期电量损失补偿项目。《补偿安置协议》也是依照《第二次评审意见》签订的,《补偿安置协议》中也无沙嘴电站剩余寿命期电量损失补偿项目。原告在签订协议时也是知道无此内容。现原告要求被告支付沙嘴电站剩余寿命期电量损失补偿金超出了上述规划和《补偿安置协议》约定的内容，其诉讼请求没有事实依据。 3.原告的诉讼请求没有法律依据。原告要求被告超出《大岗山水电站规划报告》、《沙嘴电站规划调整报告》、《小水电站规划调整报告》、《第二次评审意见》、《补偿安置协议》的规定支付沙嘴电站剩余寿命期电量损失补偿金属于变更移民安置规划的行为。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称移民条例）第十五条第二款的规定“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当依照本条例第十条的规定重新报批。”第十条规定“大中型水利水电工程的移民安置规划，按照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准。”按照上述规定，本案中原告要求被告支付沙嘴电站剩余寿命期电量损失属于变更移民安置规划，必须经四川省扶贫和移民局审批后才能实施，否则不能随意变更。《行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”。第六十三条第一款规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”按《行政诉讼法》的上述规定人民法院审理行政案件必须以事实为根据、以法律和行政法规、地方性法规为依据。本案中原告要求被告给付沙嘴电站剩余寿命期电量损失的诉讼请求，按照《移民条例》的规定必须由四川省扶贫和移民局审批，人民法院不得违反法律和行政法规的规定超越审判权径行作出判决。所以，原告请求人民法院直接判决被告给付沙嘴电站剩余寿命期电量损失的诉讼请求缺乏法律依据。 综上，原告要求人民法院判令被告继续履行补偿安置协议，立即向原告补偿沙嘴电站复建剩余寿命期电量损失69，887，400.00元,并从2015年4月10起，按年利率5.75%支付补偿资金占用费至付清补偿款之日止（暂计算至2019年4月10日，资金占用费为16，074，102.00元）的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，且其诉讼请求没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（一）项的规定,裁定驳回原告四川鸿昌电力有限责任公司的起诉。 鸿昌公司不服一审判决，向本院提起上诉称，原裁定以行政机关享有“首次判断权”为由，认定为“本案不属于行政诉讼受案范围”与行政诉讼法及司法解释相悖，亦不符合实质化化解行政纠纷的司法目的，属于适用法律明显错误；上诉人的请求权基础为《补偿协议》第六条的约定和《合同法》第八条之规定，原裁定认为“上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据”，属于事实认定和适用法律严重错误。综上，请求二审撤销泸定县人民法院（2019）川3322行初6号行政裁定，并依法改判。 被上诉人泸定县扶贫开发局答辩称，审定的移民安置规划是扶贫局签署限制协议的基本依据，鸿昌公司诉请的“剩余寿命期电量损失”不属于审定的移民安置规划报告载明的内容，扶贫局对鸿昌公司诉请支付“剩余寿命期电量损失补偿”缺乏事实和法律依据；《复建补偿安置协议》中约定的同等优惠政策与移民安置补偿并非同意概念，鸿昌公司诉请的“剩余寿命期电量损失”并不属于“优惠政策”的范畴；基于鸿昌公司承诺不向政府及项目业主提出索赔，四川省计划委员会同意鸿昌公司建设沙嘴电站，现鸿昌公司提出补偿的索赔违反了承诺和泸定县人民政府补偿协议。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原裁定。 第三人大岗山公司述称，《大渡河大岗山水电站库区专业项目沙嘴电站复建补偿安置协议》中未约定“电站剩余寿命期电量损失补偿”以及电量损失补偿的计算标准，在扶贫局未作出是否给付电量损失补偿的行政决定前，法院无权径行对扶贫局是否应给予鸿昌公司电量损失补偿及补偿金额作出裁判；经批准的《大岗山水电站规划报告》、《沙嘴电站规划调整报告》、《小水电站规划调整报告》、《大岗山水电站移民安置第二次评审意见》、《复建补偿安置协议》中，均无沙嘴电站属于寿命期电量损失补偿项目。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十五条第二款和第十条第二款规定，大中型水利水电工程建设征地和移民安置补偿实施“审批制”，是否应给予补偿、补偿项目、补偿金额等均应按照规定报省级人民政府移民管理机构审核确定，而不应由法院决定。故，鸿昌公司诉讼请求无事实和法律依据；鸿昌公司与泸定县政府签订《协议》及沙嘴电站开工之前，省计委（现发改委）于2002年6月12日已经发布《关于做好大渡河干流水电规划工作的通知》，明确对大渡河干流水电规划进行复核调整及优化工作，并确定了“支流服从干流”的原则。2003年6月18日，鸿昌公司与泸定县政府签订《补充协议》同日向省计委、省水利厅出具《关于重编沙嘴电站可行性研究报告中有关问题的说明和承诺》，自愿承诺若今后建设大岗山电站中发生淹没问题，不向政府和项目业主提出索赔要求。鸿昌公司要求给予剩余寿命期电量损失补偿，违背诚实信用原则，不应给予支持；《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》是移民安置工作的基础，也是目前组织实施水利水电工程项目移民安置工作的既定模式和基本运行原则，若本案判决给原告移民安置规划外的补偿，必将打破移民安置条例的基本原则和移民安置工作的模式和运行规则，可能导致严重的经济、社会问题，产生不良连锁效应。 二审查明事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，1、本案是否属于行政诉讼受案范围问题。本案中，泸定县扶贫和移民工作局与鸿昌公司2014年1月20日签订的《大渡河大岗山水电站转移项目沙嘴电站复建补偿安置协议》中未约定被上诉人需向上诉人支付沙嘴电站剩余寿命期电量损失，也没有约定沙嘴电站剩余寿命期电量损失的计算标准。上诉人依照《补偿安置协议》第六条的约定，认为应当与其他已得到剩余寿命期电量损失补偿的业主一样，享受该政策待遇，被上诉人应当支付沙嘴电站剩余寿命期电量损失。但该条只是约定原告享受其他业主同样的政策待遇，但何为同样的政策待遇，鸿昌公司是否应当得到剩余寿命期电量损失补偿，双方明显存在争议。应由行政相对人与行政机关先行协商解决或由行政机关单方作出是否给付的行政决定。 2.鸿昌公司的诉讼请求有无事实和法律依据。本案中《大岗山水电站规划报告》、《沙嘴电站规划调整报告》、《小水电站规划调整报告》、川扶贫移民〔2013〕73号文审批决定作为移民安置的《第二次评审意见》、《补偿安置协议》中均无沙嘴电站剩余寿命期电量损失补偿项目。上诉人鸿昌公司现要求被上诉人支付沙嘴电站剩余寿命期电量损失补偿金超出了上述规划和《补偿安置协议》约定的内容和范围。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称移民条例）第十五条第二款、第十条规定，本案中上诉人要求被上诉人支付沙嘴电站剩余寿命期电量损失属于变更移民安置规划，必须经四川省扶贫和移民局审批后才能实施，否则不能随意变更。上诉人请求人民法院直接判决被上诉人给付沙嘴电站剩余寿命期电量损失的诉讼请求缺乏事实和法律依据。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 袁  军 审判员 王  彤 审判员 格桑曲珍 二〇一九年十二月十日 书记员 刘  欣 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。