湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初259号原告：童明德，男，汉族，1955年9月18日出生，住平江县。委托诉讼代理人：欧阳德良，平江县启明法律服务所法律工作者。被告：平江县人民政府，住所地平江县城关镇南街**。法定代表人：黄伟雄，县长。委托诉讼代理人：刘拥军，平江县征收办副主任。委托诉讼代理人：李律己，湖南湘杰律师事务所律师。被告：平江县三阳乡人民政府，，住所地平江县城关镇西街**法定代表人：李俊杰，乡长。委托诉讼代理人：张燕清，平江县三阳乡人民政府工作人员。委托诉讼代理人：严少林，湖南湘杰律师事务所律师。原告童明德诉被告平江县人民政府（下称平江县政府）、平江县三阳乡人民政府（下称三阳乡政府）房屋拆迁安置补偿协议纠纷一案，于2018年6月12日向本院提起行政诉讼。本院经立案审理后，作出（2018）湘06行初104号行政判决，童明德不服该判决，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院审理认为“原审未厘清平江县政府与三阳乡政府在安置补偿中的职责和权限，置县房屋征收领导小组办公室的函于不顾，仅针对三阳乡政府的协议以及承诺进行审理，思路不清、事实不明”，将本案发回本院重审。本院立案后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告童明德及其委托诉讼代理人欧阳德良，被告平江县政府的委托诉讼代理人刘拥军、李律己，被告三阳乡政府的委托诉讼代理人张燕清、严少林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告童明德诉称，因2009年国家修建“通平高速”公路，原告户及其两子童团清、童三清各一户共三栋住房在拆迁范围内。原告与三阳乡政府签订协议，原告两个儿子已各自分户也分别与三阳乡政府签订了拆迁合同，因原告及其两个儿子已立三个户头，根据一户一宅的法律规定，被告应对原告及其两个儿子三户各安置一块宅基地。2012年安置区宅基地建好，由于安置户多于宅基地数，三阳乡政府领导出面做原告的工作，要求先安置原告儿子的宅基地，要原告等待第二批宅基地安置，为此三阳乡政府对原告出具书面承诺，“因宅基地紧张，首次安置拆迁户童团清、童三清两户，童明德该户头现未安置，待第二期拆迁户安置分配宅基地时，按拆迁安置条件和标准对该户进行安置”，三阳乡政府和三阳乡狮岩村委会盖章，两单位负责人签字。2017年，安置区第二期建成，但三阳乡政府置承诺书、安置协议于不顾，拒绝履行法定职责和合同义务，对原告应安置的宅基地不予安置，为此，原告于2018年5月14日向被告三阳乡政府出具请求安置宅基地的报告，要求被告履行协议及承诺，但被告未履行。原告认为，承诺书属于安置补偿协议的组成部分，应严格履行，平江县政府作为土地征收主体，是征收土地的组织实施者，三阳乡政府接受平江县政府指派，具体实施征地，均负有履行拆迁安置补偿协议的职责和义务。现原告最起码的居住条件得不到保障，唯一住房被拆，无以安生。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定向法院起诉，请求：1、判令被告履行房屋拆迁安置补偿协议，向原告提供宅基地一处；2、判令被告支付拆迁过渡费126000元（自2009年11月至2019年11月按《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》附件搬家过渡费补偿标准表执行）。在重审庭审过程中，原告提出“由于被告因客观原因不能安置宅基地”而变更诉讼请求为：1、请求对拆除原告宅基地按货币补偿即每人10万元；2、由被告支付过渡费人民币10万元整原告童明德为证明其主张，向本院提交了如下证据：第一组证据：1、身份证复印件；2、户籍证，拟证明原告诉讼主体资格。第二组证据：3、《房屋拆迁安置补偿协议》，拟证明被告征收原告房屋所签订的拆迁安置补偿协议事实；4、《关于狮岩拆迁户童明德宅基地分配安置承诺书》，拟证明被告三阳乡政府向原告承诺待第二期拆迁安置分配宅基地时对原告进行安置的事实；5、《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发［2009］16号），拟证明原告完全符合该文件第二十三条第一款一项、二项规定的安置条件，同时被告未按该文件对原告进行安置；6、《三阳乡通平高速未安置拆迁户新增过渡费明细表》，拟证明被告没有按过渡费补偿标准支付原告过渡费；第三组证据：7、《请求三阳乡政府兑现承诺、安置我宅基地的报告》，拟证明原告在被告第二期安置开始后，于2018年5月14日向被告三阳乡政府书面报告要求对其进行宅基地安置的事实；8、现场照片，拟证明原告房屋被拆后，居住在简易棚房近10年之久的事实。第四组证据：9、平江县土地房屋征收工作领导小组办公室关于三阳乡狮岩安置点安置对象的函以及名单，拟证明：该名单是错误的，通平高速总共包括原告在内只有19户拆迁户，但是报建名单没有将童明德报上去，就是因为三阳乡政府行政违法，把不应当安置的对象张珊珊予以了安置，安置函中没有该对象签订的安置协议，仅仅是他本人向狮岩村委会、三阳乡政府、建设局、通平高速指挥部写了一份报告；10、张珊珊请求批准宅基地安排进入狮岩安置区的报告，拟证明：仅以该报告明显不符合安置条件。被告平江县政府答辩称，一、原告诉称不属实。童明德在本次拆迁中共有三处建筑物被拆迁，分别为：作为小卖部的案涉建筑物49.53平方米，原告与其兄弟童晚德共有的老屋169.03平方米，原告与其子童团清、童三清共有的建筑物308.01平方米。其中，原告与其子共有的建筑物308.01平方米已经安置宅基地两宗（童团清一宗、童三清一宗），原告与童晚德共有老屋已安置宅基地一宗给童晚德。因此，不存在原告所述的“靠一个简易棚子过渡”的情形；二、原告所涉拆迁的三处房产已安置三宗宅基地，不符合宅基地安置的法律要求。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发［2009］16号）第二十三条规定：“采取还建安置的，按照下列规定办理：…（二）拆迁一处房屋原则上由征地单位负责安排一处宅基地，宅基地面积不得违反有关法律法规的规定。（三）拆迁户有两处以上宅基地的，其一处宅基地被征收，而他处宅基地已达到规定用地面积标准的，不再安排还建地”。原告在涉案拆迁中共有三处建构筑物在征地拆迁范围内，已经安置三宗宅基地，根据平江县一直延续至今的宅基地安置政策，原告不单独立户安置，应随其一个成年子女生活居住，因此，对原告再进行宅基地安置不符合前述法律法规的规定。三阳乡政府于2012年9月5日出具的《承诺书》因违背上述法律法规和规范性文件的规定而不具备法律效力。平江县于2012年12月1日颁布实施的《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》第三条第六款规定：“子女已单独立户的，父母及祖父母不单独立户安置，随子女居住”，2013年6月20日，平江县土地房屋征收工作领导小组办公室向三阳乡政府下达的《关于三阳乡狮岩安置点安置对象的函》已向社会公示集中安置19户名单，集中安置点安置宅基地已全部使用完毕；三、原告要求支付自2009年11月至2019年11月的过渡费没有依据。首先，原告所涉拆迁的三处房产已安置三宗宅基地，不符合宅基地安置的要求再进行宅基地安置明显违背我国法律规定，因此，本次拆迁的过渡期至2013年12月已经届满。其次，原告已经按标准领取了2009年11月至2013年12月的过渡费，不存在继续给付过渡费的事由。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。被告平江县政府为证明其主张，向本院提交了如下证据：第一组证据：证据1、童团清、童三清的《房屋拆迁安置补偿协议》一份，拟证明已经安置了2处宅基地；证据2、童明德、童晚德的《房屋拆迁安置补偿协议》一份，拟证明该宅基地安置给了童晚德。第二组证据：证据3、《关于三阳乡狮岩安置点安置对象的函》（平征办安置函［2013］9号）；证据4、三阳乡狮岩安置点安置户报建对象名单，拟证明2013年6月20日，平江县土地房屋征收领导小组办公室回复了三阳乡的安置对象，不包括原告；证据5、《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》（平政发［2012］21号）文件一份，拟证明原告不符合安置条件。被告三阳乡政府答辩称，三阳乡政府与童明德签订的《房屋拆迁安置补偿协议》已履行完毕，童明德依法不能再安置宅基地。答辩人已支付所有补偿款29456元，童明德房屋被拆除，协议履行完毕。三阳乡政府的承诺不具有合法性，三阳乡政府愿意对因过失给童明德造成的损失进行赔偿。被告三阳乡政府向本院提交了如下证据：证据1、两份由三阳乡狮岩村委会出具的证明以及房屋现场图片，拟证明三阳乡政府征收了童明德49.53平方米的房屋，并且已经进行了安置。征收的49.53平方米房屋现在继续由童明德夫妇居住，该房屋征收了但没被拆除；证据2、三阳乡通平高速未安置拆迁户新增过渡费明细表，拟证明原告已经足额领取了过渡费。经庭审举证、质证，原告童明德对被告平江县政府提交证据的质证意见如下：对第一组证据三性无异议，合同第四点明确了宅基地的安置，三份合同的条款是一样的，都有宅基地安置。对第二组证据，对证据3的函没有异议，对证据4安置对象名单第19户有异议，本案19户拆迁户是事实，第19户不是拆迁对象，没有签订拆迁安置协议也没有领取安置过渡费，不属于安置宅基地对象。对证据5，该文件是在安置拆迁协议之后出台的，对本案没有约束力。原、被告是2009年签订的协议，被告三阳乡政府不应该按照平征办安置函[2013]9号文件向平江县土地房屋征收领导小组申请对原告的房屋进行安置；2、平江县土地房屋征收领导小组的函本身不合法，由于平江县土地房屋征收领导小组对三阳乡安置人员核对表、申请报告以及申请的花名册没有进行审查，导致没有对原告进行宅基地安置。被告三阳乡政府对被告平江县政府提交的全部证据均无异议。原告童明德对被告三阳乡政府提交证据的质证意见如下：对证据1狮岩第一份证明无异议，该证明主要证明三阳乡政府征收了童明德的路边商户一间，面积为49.5平方米；对狮岩第二份证明中，对三阳乡政府分别安置童明德两个儿子的事实无异议，对证明目的有异议，童明德现居住在涉案土地上房屋不能证明被告三阳乡政府对原告进行了安置，该证明恰好证明原告童明德房屋被征收以后，原告自己搭建了128平米的过渡房，也就是现在居住了10多年的房屋，并非被告陈述的原告房屋未被拆迁，该搭建的房屋是临时的，不能说明被告对原告进行了安置。照片也证明了原告童明德就是居住在这样一个简陋的棚子里。对证据2无异议，原告是拆迁以后领取了被告发放的过渡费，但是后面应当发放的过渡费没有发放。被告平江县政府对被告三阳乡政府提交的全部证据均无异议。被告平江县政府对原告童明德提交证据的质证意见如下：对第一组证据真实性无异议，对证据3真实性无异议，对证明目的有异议，协议中没有约定对原告进行还建宅基地，对证据4承诺书不清楚；对证据5不属于证据；对证据6、证据7、证据8不清楚。三阳乡政府对童明德提交证据的质证意见为：对第一组证据三性无异议，对证据3三性和证明目的均无异议。对证据4真实性无异议，对关联性、合法性有异议，当时出具承诺书没有依据相关法律，没有安排安置原告宅基地，该承诺书明确按拆迁的条件和标准进行安置，并不是承诺一定会安置；对证据5不属于证据；对证据6三性均有异议，我们没有出具过该表，不清楚来源。对证据7，对原告回复过，告知原告不符合安置条件，安置报告收到了。对证据8三性均有异议，不清楚照片是不是原告的房子。对第四组证据安置函和名单三性均无异议；对要求履行安置协议的报告关联性有异议，与本案无关，童明德涉及三栋建筑物，安置三处宅基地后就已经履行安置义务完毕了，该报告上有县委书记的签名是因为通平高速建设指挥部的总指挥长是他。经过庭审举证、质证，本院对当事人提交的证据认定如下：原告提交的第一、二、三组和两被告提交的全部证据真实、合法且与本案有关，本院均予以采信。原告提交的第四组证据与本案无关，本院不予采信。经审理查明，原告童明德系湖南省平江县三阳乡狮岩村民，家庭成员有妻子曾祥华，儿子童团清、童三清。童团清、童三清已经单独立户。2009年因通平高速公路工程建设需要，三阳乡政府作为甲方分别与童明德一人，与童团清、童三清两人，与童明德、童晚德两人作为乙方在2009年11月14日各签订了一份《房屋拆迁安置补偿协议》，协议约定因通平高速公路建设需要拆除童明德49.53平方米房屋一间、童团清、童三清308.01平方米房屋一间、童明德、童晚德169.03平方米房屋一间，分别补偿人民币29456元、198299元、57495元，三份协议均约定乙方必须根据工程建设需要在2009年11月15日搬迁完毕，并在协议第四条宅基地安置中约定：“需要重新安排宅基地的被拆迁户，由甲方按照规划统一安排。报建手续由甲方代办，工本费由乙方负担，应安排乙方宅基地面积——（此处在3份协议上均为空白）平方米。”三份协议的当事人均在协议上签字、盖章确认。协议签订后，童明德已按协议约定将房屋腾空交予三阳乡政府拆除。但三阳乡政府一直未向童明德安置宅基地，童明德多次找政府要求安置宅基地，2012年9月5日，三阳乡政府向童明德出具《关于狮岩拆迁户童明德宅基地分配安置承诺书》，内容为：“通平高速及县城连接线建设在狮岩的拆迁户，现已在狮岩安置局进行集中安置，并全部抽签分户到位。因宅基地紧张，首次安置拆迁户童团清、童三清两户，童明德该户头现未安置，待第二期拆迁户安置分配宅基地时，按拆迁安置条件和标准对该户进行安置”，三阳乡政府、三阳乡狮岩村委会在该承诺书上盖章。2012年11月28日，平江县政府下发《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》（平政发[2012]21号），该文件第四条第一款“货币安置”2项规定“选择货币补偿安置，且符合宅基地安置条件的被征收人，宅基地补偿按符合条件的家庭人口人均10万元一次性补助购房补贴”，该文件于2012年12月1日起开始实施。2013年6月20日，平江县土地房屋征收领导小组办公室下发《关于三阳乡狮岩安置点安置对象的函》（平征办安置函［2013］9号），拟对狮岩童团清等19户因通平高速建设拆迁房屋的安置对象实施安置，在该函所附安置对象名单中，安置对象包括童团清、童三清、童晚德3户在内。之后，三阳乡政府给童团清、童三清、童晚德三户各安置了一宗宅基地，但对拆除童明德的49.53平方米房屋仍未安置宅基地。童明德称三阳乡政府在2012年9月向其出具承诺书后，因三阳乡政府在2013年之后没有发放过渡费去找三阳乡政府，三阳乡政府承诺第一期不安置，等待第二期，三阳乡政府没有告诉其不符合安置条件，直到2018年2月份三阳乡政府才告知按照平江县政府下发《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》（平政发［2012］21号）第四条第三款6项“子女已单独立户的，父母及祖父母不单独立户安置，随子女居住；未婚子女随父母居住不单独立户；…”的规定，其不符合安置条件。童明德认为平江县政府、三阳乡政府未按照安置补偿协议约定履行安置义务，向本院提起行政诉讼，要求履行房屋拆迁安置补偿协议。另查明，根据《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2009]16号）的附件《搬家、过渡费补偿标准表》及童明德与三阳乡政府签订的《房屋拆迁补偿安置协议》，过渡费为每户每月500元。在《三阳乡通平高速未安置拆迁户新增过渡费明细表》中注明新增过渡费从2013年1月至2013年12月，共12个月，明细表中注明童明德应得过渡费6000元。童明德称三阳乡政府在2013年向其支付6000元过渡费后，未再向其支付过渡费。本院认为，本案的争议焦点为对童明德是否应当安置？如何安置。首先，本案原告童明德的诉讼请求是基于其与三阳乡政府签订的《房屋拆迁安置补偿协议》（以下简称《协议》），该协议属于政府为了实现行政管理目的而签订的行政协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，本案属于行政案件的受案范围。行政协议具有相对性，该协议是三阳乡政府与童明德签订，协议也是由三阳乡政府实际履行，三阳乡政府具有行政主体资格，是本案适格被告。平江县政府是征地主体，虽未参与协议签订，但县土地房屋征收领导小组办公室2013年6月20日下发的《关于三阳乡狮岩镇安置对象的函》（以下简称《函》）明确给予宅基地安置的对象只有“童团清、童三清、童晚德”三户，没有本案原告童明德，而被告三阳乡政府也是根据这个函改变了《协议》对童明德的安置方式，故本案对原告权利义务产生实际影响的是平江县政府的《函》，故平江县政府也是本案适格被告。其次，关于对平江县政府《函》的合法性审查。该《函》是依据平江县政府2012年11月28日下发《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》（平政发[2012]21号，以下简称《规定》）第四条第三款6项“子女已单独立户的，父母及祖父母不单独立户安置，随子女居住；未婚子女随父母居住不单独立户；…”的规定作出的，不具有合法性。其理由是：第一，《规定》下发的时间是2012年，而原告与三阳乡政府签订协议的时间是2009年，根据“法不溯及既往”原则，本规定明显不适用于原告童明德；第二，宅基地作为集体经济组织成员享有的权益，属于他物权，明显具有财产性质。根据《中华人民共和国老年人权益保障法》第十九条规定“老年人有权依法处分个人的财产，子女或者其他亲属不得干涉，不得强行索取老年人的财物”的规定，原告的宅基地不能被剥夺；第三，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一户宅基地”，换言之“农村村民一户依法可以享有一处宅基地”，虽然我国“户”的法律概念并不明确，但并没有法律规定“父母必须与子女同住”，反而根据《中华人民共和国老年人权益保障法》第十三条的规定“赡养人应当妥善安排老年人的住房，不得强迫老年人迁居条件低劣的房屋。老年人自有的或者承租的住房，子女或者其他亲属不得侵占，不得擅自改变产权关系或者租赁关系。老年人自有的住房，赡养人有维修的义务”，可以推断出“老年人有保留自有房屋的权利”，因此平政发[2012]21号《规定》的第四条第三款6项侵犯了原告的合法权益。第三关于本案的处理。2009年11月14日原告与三阳乡政府签订的《房屋拆迁安置补偿协议》符合《中华人民共和国土地管理法》关于“一户一宅”的规定，其他内容也不违法，在没有被撤销、变更的情形下，应该履行，而且被告三阳乡政府2012年9月5日向童明德出具《关于狮岩拆迁户童明德宅基地分配安置承诺书》也承诺：“待第二期拆迁户安置分配宅基地时，按拆迁安置条件和标准对该户进行安置”，该承诺行为也可以视为行政机关履行法定安置补偿职责的行为，现因安置地的宅基地已经安置完毕，在两被告没有提交证据证明可以为原告提供新的宅基地的情形下，原告选择按照被告平江县政府《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》第四条第一款“货币安置”2项“选择货币补偿安置，且符合宅基地安置条件的被征收人，宅基地补偿按符合条件的家庭人口人均10万元一次性补助购房补贴”的规定，要求支付货币安置费20万元的诉讼请求，本院予以支持。且因为被告未给原告安置，被告应该按照约定每户每月500元的标准向原告支付过渡费。至于货币安置费及过渡费的支付主体，因被告三阳乡政府是本次征地的实施单位，也是与原告签订协议的主体，因此也是履行给付义务的主体。综上所述，被告平江县土地房屋征收领导小组办公室下发《关于三阳乡狮岩镇安置点安置对象的函》不符合法律规定，侵害了原告的合法权益，被告三阳乡政府与原告签订的《协议》以及《承诺》应该履行，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条第一款之规定，判决如下：由被告平江县三阳乡人民政府于本判决生效之日起15日内给付原告童明德家庭一次性购房补贴20万元和2014年至2019年过渡费36000元，共计236000元。如未按本判决指定的期间履行上述给付义务，则由被告平江县三阳乡人民政府按照每户每月500元标准继续向原告童明德支付过渡费，直至上述所有给付义务履行完毕为止。一审案件受理费50元，由被告平江县人民政府和被告平江县三阳乡人民政府共同承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 陈 军审判员 姚孟君审判员 李峥嵘二〇一九年十二月九日书记员 许子恒