辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终1613号上诉人（原审原告）：樊振江，男，1963年11月28日出生，汉族，住址辽宁省彰武县。委托诉讼代理人：宣继璇，北京英淇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阜新市人民政府，住所地辽宁省阜新市细河区中华路**。法定代表人：张成中，该市政府市长。委托诉讼代理人：李坤，该市政府办公室（法制办公室）工作人员。委托诉讼代理人：张扬，该市政府办公室（法制办公室）工作人员。被上诉人（原审第三人）：彰武县人民政府，，住所地辽宁省彰武县彰武镇人民大街**法定代表人：杨敬忠，该县政府县长。委托诉讼代理人：王彬，辽宁鑫晟律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗军，该县政府水利局副局长。樊振江因诉阜新市人民政府（以下简称市政府）、第三人彰武县人民政府（以下简称县政府）行政复议决定一案，不服辽宁省阜新市中级人民法院（2018）辽09行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2019年11月1日组织各方当事人进行了询问，上诉人樊振江的委托诉讼代理人宣继璇，被上诉人市政府的委托诉讼代理人张扬，被上诉人县政府的委托诉讼代理人王彬、罗军到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2008年1月1日，樊振江和彰武县大冷镇木头营子村委会签订《合同书》，合同约定彰武县大冷镇木头营子村委会将河湾子一块地承包给樊振江。2015年2月27日，彰武县水利局向大冷镇木头营子村村民委员会送达了《告知书》，告知要求木头营子村无条件退回已经发包的国有河滩地。2015年3月24日，彰武县水利局与大冷镇木头营子村民委员会签订河滩地管理委托书。2015年3月5日和3月28日，大冷镇木头营子村民委员会向樊振江两次送达了关于停止柳河湾子地经营的通知，告知其停止耕种国有河滩地，其耕种经营国有土地部分属于村民委员会越权发包。2015年9月30日，樊振江向市政府申请行政复议，请求确认彰武县政府收回樊振江承包土地进行发包的决定违法并依法予以撤销。市政府于2015年11月20日作出阜政行复决字[2015]31号行政复议决定，认为没有证据证明彰武县政府作出过具体行政行为，樊振江将彰武县政府作为被申请人于法无据。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项之规定，驳回了申请人樊振江的行政复议申请。樊振江提起本诉时起诉状中载明的诉讼请求是：请求法院依法撤销被告作出的阜政行复决字[2015]31号行政复议决定书。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，本案被告市政府具有行政复议的法定职权。且庭审中，樊振江及彰武县政府对市政府的法定职权、复议程序均无异议，当庭予以确认。本案中，虽然彰武县水利局的一份《告知书》中显示为“经县政府研究决定”，彰武县公安局出具的《出警情况及依据》中称“使政府多次组织的土地发包工作无法进行”，但告知书系彰武县水利局作出，《出警情况及依据》为彰武县公安局出具。该两份材料非为彰武县政府直接出具，樊振江以此为由，认为系彰武县政府实施了强行收回土地并另行发包的行政行为。本院庭审中，樊振江亦认可其向市政府申请复议时提交的系不带有“经县政府研究决定”的《告知书》。樊振江所诉争事实，从本案现有证据来看，尚无直接证据予以证明。彰武县水利局的该份《告知书》及彰武县公安局的《出警情况及依据》尚不能直接证明樊振江所称的强行收回其土地并另行发包行为系彰武县政府所实施。故樊振江所称该事实，证据尚不充分，本院不予支持。市政府作出的阜政行复决字[2015]31号行政复议决定适用法律正确，程序合法，结果适当。樊振江请求撤销该复议决定无事实和法律依据，本院予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告樊振江的诉讼请求。案件受理费人民币50.00元，由原告樊振江负担。樊振江上诉称：原审判决事实未查清，上诉人在原审中提供的证据足以证明县政府存在违法收回土地并另行发包的行政行为，原审法院认为上诉人所提供的彰武县公安局的《出警情况及依据》及水利局的《告知书》“尚不能直接证明樊晓军所称的强行收回其土地并另行发包的行为系彰武县政府所实施”，以“证据尚不充分”为由驳回上诉人的诉讼请求是错误的。原审法院在查明事实部分并未对本案争议的事实及庭审中查明的事实予以明确，上诉人所主张的是县政府通过决定的方式作出了收回上诉人土地承包权的行为，且提供了多份证据能够直接证明是县政府的决定，且水利局、村委会及公安部门均依据县政府的决定实施了县政府的决定，对于该事实，原审法院未予查明，或未予以明确。而本案中县政府明确认可水利局和木头营子村民委员会对土地权属存在争议，依据土地管理法及其实施条例，县级政府是争议处理机关，在争议处理过程中，未依法做现状维持决定，却作出强行收回土地并另行发包给其他村民的行为，违法行政行为明显。综上，原审判决事实认定不清，缺乏法律依据，请求撤销并改判支持上诉人的诉讼请求或将本案发回重审。市政府答辩称：与一审答辩意见一致。1、行政复议认定事实清楚。2、市政府作出的具体行政行为适用法律正确。没有证据证明县政府作出过具体行政行为，樊振江将县政府作为复议案件的被申请人于法无据。市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项之规定，作出驳回申请人行政复议申请的复议决定，适用法律正确、得当。3、行政复议程序合法。县政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序正确，请求驳回上诉。事实及理由：本案的实质问题是村委会解除了越权发包的河滩地承包合同，是民事纠纷，而不是县政府作出收回土地的决定，所以上诉人将县政府作为行政诉讼被告是错误的。首先，解除合同和收回土地的主体是村委会。上诉人与村委会、水利局的土地承包合同纠纷一案尚在民事诉讼过程中，也说明本案不属于行政争议。第二，彰武县水利局出具的《告知书》属于民事行为，不具有强制力和执行力，只是向实际侵权人明确国有土地的管理者，起到通知、释明的作用，是民事行为。第三，彰武县公安局《出警情况及依据》不是具体行政行为，公安局出警是为了维护现场秩序，不属于行政行为，不具有可诉性，且其预警信息研判的主体是公安局而不是县政府。综上，解除合同和收回土地的主体是村委会，而不是县政府；水利局出具的《告知书》是民事法律行为，公安局出具的《出警情况及依据》不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”即行政复议申请针对的是行政机关的行政行为。本案中，樊振江向市政府提出复议申请，请求对县政府实施的“强行收回土地行为”进行复议。市政府针对樊振江提出的复议申请，虽然作出了“行政复议决定书”，但该决定书是以“没有证据证明县政府作出过行政行为，樊振江将县政府作为被申请人于法无据”为由，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定，决定驳回樊振江的复议申请。因此，市政府作出的决定虽然名为“行政复议决定书”，但实际上并不是对樊振江申请复议的县政府强行收回承包土地另行发包的行政行为进行合法性、适当性审查后作出的实体决定，而是从受理程序上作出的驳回行政复议申请决定。因此，县政府是否实施了樊振江所主张的“强行收回土地行为”是本案的争议焦点。从本案事实来看，樊振江与木头营子村民因承包土地发生纠纷，木头营子村委会解除其与樊振江之间的承包合同，将部分土地重新组织发包。为保证发包顺利进行，维护社会稳定，县政府安排部分警力到现场维持秩序。从本案证据来看，现有证据不能证明县政府在纠纷处理过程中越权代替或干涉木头营子村委会制定土地承包方案，也不能证明县政府直接组织或实施了重新分配承包土地的行为。彰武县水利局作出的《告知书》和彰武县公安局出具的《出警情况及依据》均不是县政府直接作出，不能据此认定县政府实施了樊振江所主张的“强行收回土地行为”。市政府以“没有证据证明县政府作出过行政行为，樊振江将县政府作为被申请人于法无据”为由驳回其复议申请具有事实和法律依据，其复议程序亦符合法律规定，原审判决认为樊振江请求撤销被诉复议决定无事实和法律依据从而驳回其诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。樊振江的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人樊振江负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇一九年十二月二日法官助理刘春晓书记员郑轩（代）