安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1405号上诉人（一审原告）李晓火，男，汉族，1985年4月8日出生，住安徽省宿州市灵璧县。委托代理人朱千里，北京市惠诚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路，组织机构代码00318746-4。法定代表人杨军，市长。委托代理人李文凭，宿州市司法局工作人员。委托代理人张静，宿州市司法局工作人员。上诉人李晓火因诉安徽省宿州市人民政府（以下简称宿州市人民政府）行政复议一案，不服安徽省宿州市中级人民法院(2019)皖13行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，李晓火系灵璧县灵城镇南李村居民，在该村建有房屋。2018年12月29日，灵璧县人民政府发布关于星河湾三期项目房屋征收范围确定的通告，确定征收范围为：东至磬山南路，西至滨河家园，南至洪河路，北至浍河路。李晓火的房屋在该征收范围内，征收编号为A36。2019年2月28日，李晓火的房屋被强制拆除。2019年4月28日，李晓火向宿州市人民政府申请行政复议，要求确认灵璧县人民政府的强制拆除行为违法。宿州市人民政府受理后，于5月7日向灵璧县人民政府发送行政复议答复通知书；5月16日灵璧县人民政府作出行政复议答复书，并提交了灵城镇人民政府于5月10日出具的情况说明，灵城镇人民政府认可实施了对李晓火房屋的拆除行为。6月11日，宿州市人民政府作出宿复决字（2019）68号驳回行政复议申请决定书，并送达双方当事人。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。本案中，李晓火申请复议的行为系强制拆除行为，该行为是一种事实行为，其申请复议的被申请人即应为做出该事实行为的行政机关。在复议及诉讼期间，李晓火虽提供了拆除现场的视频照片及相关工作人员身份的照片等，但并不能直接证明拆除行为系灵璧县人民政府实施；灵城镇人民政府出具说明已认可李晓火的房屋由其拆除，灵城镇人民政府作为乡镇一级人民政府，具有独立承担责任的能力，故宿州市人民政府认为该案适格的被申请人应为灵城镇人民政府，灵璧县人民政府不是适格被申请人的认定，事实清楚，适用法律正确。宿州市人民政府受理复议申请后，依法向灵璧县人民政府送达了复议答复通知书，经审理后在法定期限作出复议决定并送达双方当事人，复议程序符合法律规定。综上，李晓火请求撤销宿复决字（2019）68号驳回行政复议申请决定书的理由不能成立，应予驳回；宿州市人民政府做出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下驳回原告李晓火的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李晓火负担。李晓火上诉主要理由为，一审法院认为“李晓火虽提供了拆除现场的视频照片及相关工作人员身份的照片等，但并不能直接证明拆除行为系灵璧县人民政府实施”，从而认定灵璧县人民政府不是行政复议案件的适格被申请人，而认定案外人灵璧县灵城镇人民政府是行政复议案件的适格被申请人，属于认定事实错误，由此作出的判决依法应予撤销。被上诉人仅以案外人灵城镇人民政府出具的《情况说明》，认定灵璧县人民政府不是适格被申请人，而认定案外人灵城镇人民政府是被申请人，明显属于认定事实不清，适用法律错误，并违反行政诉讼证据规定。被上诉人认为“申请人未提交证据证明该拆除行为是被申请人组织实施，其认为是被申请人实施了该房屋拆除行为，证据不足……故申请人不是本案适格被申请人。”属于适用法律错误和认定事实不清，由此作出的驳回上诉人的行政复议决定，应依法予以撤销。宿州市人民政府二审没有答辩，其一审的主要答辩理由为，李晓火申请复议的事项是强拆事实行为，应由作出该行为的行政机关为被申请人，李晓火以灵璧县人民政府为被申请人提出复议申请，但提供的证据不能表明该强拆事实行为系由灵璧县人民政府作出。且在审理过程中，灵璧县灵城镇人民政府自认强拆行为系其实施，故李晓火提起的行政复议申请主体不适格。复议程序合法。宿州市人民政府于2019年4月28日收到行政复议申请后，依法送达了行政复议答复通知书，在审理终结后，于2019年6月11日作出驳回复议申请决定并送达双方当事人，符合法律规定。李晓火向一审法院提交以下证据：1、行政复议申请书及快递详情单，证明李晓火向宿州市人民政府申请了行政复议，请求确认灵璧县政府强拆房屋违法，并陈述了具体事实，提供了充分的证据；2、宿复决字（2019）68号驳回行政复议申请决定书及其签收单，证明宿州市人民政府驳回了李晓火的行政复议申请，属于对李晓火行政复议申请的不作为；3、灵璧县人民政府作出的关于启动星河湾三期项目建设范围内房屋征收工作的通知、关于星河湾三期项目房屋征收范围确定的通告、对星河湾三期项目建设范围内房屋进行征收的决定及通告，证明星河湾三期项目房屋征收主体是灵璧县人民政府，征收部门是灵璧县房屋征收管理办公室，而灵城镇人民政府仅是受委托的实施单位，其行为产生的后果及法律责任应由房屋征收主体承担；灵璧县人民政府做出房屋征收公告和房屋征收决定的时间是2019年4月9日，而李晓火的房屋是在2019年2月28日即被强拆，即正式征收公告作出之前被拆除，该强拆行为违反法律规定及法定征收程序；4、灵璧县人民政府组织实施强拆房屋的现场录像视频截图，证明灵璧县人民政府组织了公安干警、防爆警察、城管、城建部门等相关工作人员将李晓火隔离戒严并强制拆除房屋的现场情况，属于违法强拆行为，应当依法确认该行为违法；5、宿州市人民政府作出的宿复决字（2018）23号行政复议决定书，证明宿州市人民政府在2018年3月2日曾作出行政复议决定，认定灵璧县人民政府在同一区域实施的房屋强拆行为违法；6、灵璧县房屋征收管理办公室发布的灵璧县星河湾三期项目范围内房屋征收与补偿方案征收意见的通知、房屋调查登记结果、征求意见公示照片的说明、申请同意补偿安置方案的请示及网络信息截图，证明灵璧县房屋征收管理办公室是征收部门，而灵城镇人民政府仅是受委托的房屋征收实施单位，即使是其实施强拆行为，该后果也应由灵璧县房屋征收管理办公室承担；从房屋实际征收之日至行政复议中灵城镇人民政府出具说明前，没有任何有关灵城镇人民政府的信息，因此灵璧县人民政府是适格的被申请人；7、灵璧县房屋征收管理办公室工作人员李强等的信息及其在房屋强拆现场组织指挥强拆房屋的视频截图，证明灵璧县房屋征收管理办公室工作人员李强在房屋强拆现场组织指挥，灵璧县人民政府是适格的被申请人，宿州市人民政府认定事实及适用法律错误，做出的复议决定应当予以撤销；8、灵璧县房屋征收管理办公室的4辆公务用车使用统计表及其中3辆公务用车均在强拆现场的视频截图，证明在强拆当日，灵璧县房屋征收管理办公室的4辆公务用车，其中有3辆均在强拆现场，该征收办的工作人员参与组织房屋强拆，灵璧县人民政府是适格被申请人。9、营业执照及合作社组织机构、章程和房屋被强拆前照片；证明李晓火在被强拆的房屋中从事商业经营活动；10、灵璧县公安局灵城镇派出所制作的询问笔录；证明李晓火在强拆当日向公安机关报案处理的事实。宿州市人民政府在举证期限内向一审法院提交以下证据及法律依据：1、情况说明、行政复议答复书，证明李晓火的房屋系灵城镇人民政府拆除；2、灵璧县人民政府关于启动星河湾三期项目建设范围内房屋征收工作的通知、关于对灵璧县星河湾三期项目房屋征收范围确定的通告、关于对灵璧县星河湾三期项目建设范围内房屋进行征收的决定及通告，证明李晓火被强制拆除的房屋在征收范围内；3、营业执照及合作社组织机构、章程、房屋被拆迁照片，证明房屋被强制拆除前的状态；4、强制拆除现场照片，证明强制拆除当天没有证据证明灵璧县人民政府参与实施强拆行为；5、询问笔录，证明李晓火在申请复议时提交的该笔录与本案无利害关系；6、行政复议申请书及相关材料，证明李晓火提出了行政复议申请；7、行政复议答复通知书及快递单据，证明在法定期限内要求灵璧县人民政府提交书面答复；8、宿复决字（2019）68号驳回行政复议申请决定书及送达回证、快递单据，证明在法定期限内作出了行政复议决定，并及时送达当事人。法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条、第二十八条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，在行政复议案件中，确定适格被申请人依据的是法定主体原则，即行政机关做出了被申请的行政行为，或者行政不作为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分，通常情况下即谁行为，谁为被申请人。解决本案“谁是案涉行政复议案件中的适格被申请人”，关键在于确定“谁对上诉人的房屋实施了强制拆除行为”。在房屋征收类案件中，行政征收和行政强制拆除是二个不同的行政行为，既可以由同一行政主体实施，也可以由不同的行政主体分别实施。因此，并不能直接推定行政征收主体就是行政强制拆除主体。具体到本案，虽然案涉征收行为主体是灵璧县人民政府，但灵城镇人民政府出具说明已经承认上诉人的房屋由其拆除，在证据认定规则中，当事人的自认具有较高的证明效力，除非有相反证据证明当事人是虚假自认，否则应当确认当事人自认的事实，上诉人并没有相反证据证实和充分理由否定灵城镇人民政府自认事实虚假，故对灵城镇人民政府自认事实应当予以认定。宿州市人民政府在案涉行政复议案件中，根据法定主体原则，认为上诉人以灵璧县人民政府为被申请人主体不适格，作出驳回上诉人行政复议申请的决定并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人李晓火的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李晓火负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十二月十日法官助理王春玲书记员刘菊芳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。