河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀06行初212号原告曲阳县文德镇东诸侯村村民委员会，住所地河北省保定市曲阳县文德镇东诸侯村。法定代表人杨跃龙，村民委员会主任。委托代理人杨长栓，村民委员会副主任。委托代理人杜跃辉，曲阳县城区蓝天法律服务所法律服务工作者。被告曲阳县人民政府，住所地河北省保定市曲阳县恒山东路689号。法定代表人石志新，该县县长。委托代理人张耀辉，该县政府工作人员。委托代理人张恒，该县政府工作人员。被告保定市人民政府，住所地河北省保定市东风西路1号。法定代表人郭建英，该市市长。委托代理人薛亚天，该市政府工作人员。委托代理人杨洁，河北达公律师事务所律师。第三人曲阳县文德镇沙道村村民委员会，住所地河北省保定市曲阳县文德镇沙道村。法定代表人杨立军，村民委员会村主任。委托代理人杨建军，村民。委托代理人井秀畅，河北日方昇律师事务所律师。原告曲阳县文德镇东诸侯村村民委员会（以下简称“东诸侯村委会”）因被告曲阳县人民政府土地争议处理决定、被告保定市人民政府行政复议一案，于2019年7月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月25日立案后，于2019年7月26日向被告曲阳县人民政府、被告保定市人民政府、第三人曲阳县文德镇沙道村村民委员会（以下简称“沙道村委会”）送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。原告东诸侯村委会委托代理人杨长栓、杜跃辉，被告曲阳县人民政府委托代理人张耀辉、张恒，被告保定市人民政府委托代理人薛亚天、杨洁，第三人沙道村委会委托代理人杨建军、井秀畅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年6月12日，曲阳县人民政府对申请人沙道村委会的土地争议处理申请（被申请人为东诸侯村委会）作出曲政处字（2016）第2号行政处理决定书。决定书载明：“经调查查明：该争议之地位于曲阳县××与羊××镇交界处，四至为：东至沟，西至风水沟羊平地界，南至道，北至北山坡，东西长220米，南北宽132米。解放以后，该地由申请人第三生产队耕种。实行联产承包责任制以来，申请人于1994年11月份将该承包地给沙道村村民杨建军耕种，近20年来，并无争议。期间，路庄子乡赵羊村张士明1994年曾承包风水桥坡地；东诸侯村村民冉向新、甄占科曾占地行穴，并各向沙道村村民杨国刀支付500元；西羊平村村民坡城曾占地，并向沙道村村民杨建军支付占地款300元。另有两份沙道村山坡地承包合同书及公证书（2013）曲政字第105号，羊平镇北村村民冉来群证言（证明争议之地是沙道村）。2013年2月份，被申请人村村民甄三货为建厂，在该土地上施工，毁坏地上树木，毁坏地块。杨建军出面交涉，甄三货声称该地块是他的，由此文德镇沙道村和东诸侯村为土地所有权发生争议，文德镇多次协调无果。沙道村村委会特向现政府提出土地所有权确权申请，请求确认争议土地归其所有。本机关认为：争议之地已由沙道村委会承包给本村村民管理使用多年，土地所有权应属沙道村委会。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河北省土地管理条例》第十四条规定，参照《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十一条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条之规定，作出处理决定如下：争议之地所有权属沙道村委会。”东诸侯村委会对该处理决定不服，向保定市人民政府申请行政复议。2019年7月4日，保定市人民政府作出保政行复决[2019]29号行政复议决定，决定维持曲阳县人民政府作出的曲政处字（2016）第2号行政处理决定。原告东诸侯村委会诉称，一、依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》等相关法律规定，发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向相关人民政府提出处理申请。对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，行政主管部门在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发放被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和相关证据材料；认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定书。行政主管部门决定受理后，应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。沙道村委会于2014年4月21日向曲阳县人民政府递交确权申请书请求确权，曲阳县人民政府于2015年2月12日通知文德镇进行答辩，曲阳县人民政府于2016年6月12日才作出本案涉案行政处理决定，又于2017年12月22日向东诸侯村委会送达，因此曲阳县人民政府作出处理决定时超期，程序错误。二、曲阳县人民政府作出的“曲政处字（2016）第2号”行政处理决定认定事实错误。从建国前后，争议之地就归东诸侯村委会所有，由村民使用经营，自1957年左右到1987年前后，东诸侯村民就有三十余家常年在争议之地北面山坡上采石卖石，争议坡地由东诸侯村委会村民耕种经营，并未与沙道村委会有争议。1980年时任书记的甄二科，大队长甄瑞昌，对争议之地的荒坡及坡地进行了分配，其中有5、6、7、8、11五个生产队取得了争议之地的使用权。此后，五个生产队又对争议之地进行了开垦治理，种植山药、棉花、谷子等农作物。1994年10月，时任书记的孟凡英，主任甄顺哲响应上级政策，将争议之地统一收回，公开对争议之地进行了承包，村民甄三货中标，由其及家人一直承包经营至发生争议。沙道村委会称该争议之地有其所有，并提供承包合同及公证合同，均是在东诸侯村委会及甄三货不知情的情况下私自伪造的，没有任何事实依据。曲阳县人民政府未对双方提供的证据进行调查核实，未到现场进行勘查，仅凭推断进行确权，认定事实不清。综上所述，曲阳县人民政府作出处理决定，程序错误，认定事实错误。保定市人民政府给予维持错误。故依法提起行政诉讼，请求法院查明事实，依法撤销“保政行复决（2019）第29号”行政决定书及“曲政处字（2016）第2号”行政处理决定书。原告东诸侯向本院提交以下证据：证据一、曲阳县人民政府作出的曲政处字（2016）第2号行政处理决定书；证据二、保定市人民政府作出的保政行复决【2019】29号行政复议决定书；证据三、土地争议处理时东诸侯村委会提交的材料。被告曲阳县人民政府辩称，一、曲阳县人民政府从处理决定认定事实清楚，证据确凿。该争议之地位于曲阳县××与羊××镇交界处，四至为：东至沟，西至风水沟羊平地界，南至道，北至北山坡，东西长220米，南北宽132米。解放以后，该地由沙道村第三生产队耕种。实行联产承包责任制以来，沙道村于1994年11月份将该地承包给沙道村村民杨建军耕种。近20年来，并无争议。2013年2月份，东诸侯村村民甄三货为建厂子，雇佣他人强行在杨建军承包的土地上施工，将地上树木破坏。杨建军出面交涉，甄三货声称该地块是他的，由此发生争议。文德镇政府多次协调无果。沙道村村民特向县政府提出土地使用权确认申请，请求确认争议的土地其所有。沙道村村委会提供了承包合同，承包人证明，当时的生产队长，时任生产队会计的证明，路庄子乡赵羊村张士明证明，东诸侯村村民冉向新、甄占科向沙道村村民杨国刀支付占地行穴费各500元的证明，西羊村村民坡城占地向沙道村村民杨建军支付占地款300元的证明，两份沙道村山坡地承包合同书及公证书（2013）曲证书第105号，羊平镇北村村民冉来群证言（证明争议之地是沙道村土地）作为证据。二、曲阳县人民政府适用法律正确，程序合法。争议之地已由沙道村村民管理使用多年，土地所有权应属沙道村。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河北省土地管理条例》第十四条规定，参照《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十一条，《确认土地所有权的使用权的若干规定》第五十六条之规定，作出处理决定。综上，曲阳县人民政府作出的处理决定认定事实清楚，请求驳回东诸侯村委会的诉讼请求。被告曲阳县人民政府向本院提交以下证据：证据一、土地所有权确权申请书；证据二、申请人授权委托书、证明及身份证；证据三、沙道村委会申请作出处理时提交的材料；证据四、曲阳县国地资源局土地权属争议案件受理通知书；证据五、送达回证；证据六、东诸侯村委会的答辩；证据七、被申请人身份证明；证据八、土地争议处理时东诸侯村委会提交的证据材料；证据九、曲阳县国地资源局关于沙道村委会与东诸侯村委会土地权属争议问题的调查报告；证据十、曲阳县人民政府发文核签单；证据十一、曲阳县人民政府行政处理决定书；证据十二、送达回证。被告保定市人民政府答辩称，就案件实体部分，保定市人民政府同意曲阳县人民政府的意见。沙道村委会提供了承包合同及时任生产队会计的证言均证明路庄子乡赵羊村张士明1994年承包风水桥坡地。并有公证书证明涉案土地由沙道村委会对外承包。所以该地块一直由沙道村占有及使用，以上事实认定清楚。依据《土地管理法》第十六条、《确认土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条及相关法律规定作出的处理决定适用法律正确。保定市人民政府于2019年5月7日收到河北省高级人民法院判决后，立即对东诸侯村委会的申请予以受理，并于2019年5月13日向曲阳县人民政府发送了行政答复通知书。曲阳县人民政府2019年5月27日进行了书面答复并提交了相关证据。经审查保定市人民政府于2019年7月11日作出了维持原具体行政行为的复议决定，完全符合60日之内作出复议决定的法律规定。综上，保定市人民政府作出的保政行复决【2019】29号决定书，符合法定程序，适用法律正确，请人民法院依法维持，驳回东诸侯村委会的诉讼请求。被告保定市人民政府证据与曲阳县人民政府证据一致。第三人沙道村委会述称，第一、本案的争议之地属于沙道村委会所有事实清楚。本案的争议之地，解放前是沙道村里一户姓高和姓杨的人家的耕地。解放前这块地就是几家耕种，已经有较长历史。解放后，这块地也是高姓和杨姓的人家耕种。实行农村合作化时，这块地入社。沙道村的这几户人家分到了沙道村第三生产队的地。现在，这户姓高的人家的后人还在，他们祖坟就埋在这里，现在还行着穴。施行责任制以后，这块地由沙道村第三生产队的杨国刀承包。在第二轮承包时，这块地又由村民杨建军承包。杨国刀见杨建军承包了这块地，就找到杨建军入股，和杨建军共同耕种该地，始终未有争议。近年来，东诸侯村的人认为这块地的价值升高，因此挑起争议。第二，争议之地属沙道村委会所有的证据充分：1、这块地在解放前就是沙道村第一生产队高姓和杨姓人家的私产，现在我们村高姓祖坟就埋在该地块里；2、公证文书（2013）曲证字第105号证明该地1994年就由我村村民杨建军承包，2013年又重新承包；3、外村人的证人证言，包括：（1）路庄子乡赵阳村张某曾于1994年承包风水桥坡地；（2）东诸侯村村民冉向新、甄占科向沙道村村民杨国刀占地行穴支付费用500元的证明；（3）西羊平村村民坡城占地向沙道村村民杨建军支付占地款300元的证明；（4）羊平镇北村村民冉来群的证言（证明争议之地是沙道村土地），均可证明争议之地是沙道村的。东诸侯村委会挑起土地争议始于2013年，东诸侯的甄三货见这块地价值逐渐增高，于是想侵占这块地。沙道村一直占有并使用争议地块，东诸侯村委会之间并未提出争议，可以说明争议地块属于沙道村委会。第三，曲阳县人民政府作出的土地争议处理决定和人保定市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。因此请求人民法院予以维持。第三人沙道村委会向本院提交以下证据：证据一、公证书；证据二、证明；证据三、1994年10月26日协议书；证据四、律师调查笔录。经庭审质证，被告曲阳县县人民政府对原告东诸侯村委会提交的证据发表如下质证意见：对证据一和二没有异议；对证据三不予认可，村委会的合同没有公证，沙道村委会的合同是公证合同，公证合同效力高于没有公证的合同。其他材料真实性不认可。被告保定市人民政府对东诸侯村委会提交的证据发表如下质证意见：证据一和证据二没有异议。证据三，对证据证明力不认可，这组证据的证人均是东诸侯本村村民，他们与本案有利害关系，且没有其他的证据予以佐证，不能作为单独认定案件事实的依据。第三人沙道村委会对原告东诸侯村委会提交的证据发表如下质证意见：对证据一和证据二没有异议。对证据三有异议，东诸侯村委会与甄三货的承包协议是虚假的，表现为：1.承包范围与争议之地不相符，甄三货承包的土地与本案争议之地无关；2.承包费不合理：大片土地年承包费仅仅18元不合理，明显虚假；3.该“协议”记载：“甲方所有的荒山荒坡土地，经党支部、村委会研究决定，又经党员、村民代表会议全部通过，甲方以开拔抬价的方式对山坡地进行承包。”召开多次会议的结果承包费仍是18元，不符合情理。4.承包协议既没有经过公证，也没有相关的证人证实，仅盖着东诸侯印章，没有证明力。此外，县国土资源局调东诸侯村主任杨志昌的笔录，不能做为证据使用。因为杨志昌的身份是东诸侯的村主任，是东诸侯的法定代表人，他的陈述属于当事人陈述，而不是证人证言，不能做为证据使用。对东诸侯村委会提交的证据材料不应予以采信。原告东诸侯村委会对被告曲阳县人民政府提交的证据发表如下质证意见：证据一，真实性无异议；证据三，沙道村委会证明（2014年12月7日）有异议，证明内容与其他证明内容相矛盾。对沙道村委会与杨建军签的合同有异议，1994年的合同加盖的是文德镇现在的公章。当时应该是文德乡，以后合乡并镇为文德镇。对杨建军的证明（2013年9月3日），杨建军是村代理人，又是承包人，与本案有利害关系，且出证时间是在政府受理案件以前。十五页的证明明显是一人所写，其证明内容与杨二科、杨国刀证明相互矛盾。对于土地使用情况，杨二科证明一直是虚假的，杨国刀证实争议地做过练武场，而其他几个证人称种植多年，证据之间相互矛盾，有的证人的证明与杨二科的证明为一人所写，见证据三的十六页，这些证人均没有身份信息，不能证明其身份情况。证人张某没有身份信息证实身份，其证言没有其他证据佐证，其何时承包土地，证明内容上存在主观倾向性，没有作证时间，不能作为认定案件的依据，且该证明显示出曲阳县人民政府决定中认定的四至不清。第十八页的证明，无证人身份信息，无作证时间，不能作为认定案件依据。第十九页的证明，无证人身份信息，无作证时间，其所述坟地并不存在，是沙道村做的假坟。第二十页王术宁的证明，无证人身份信息，无作证时间。东诸侯村并无名为冉向新的人。对东诸侯村委会提供的承包合同、答辩状等材料无异议。2013年11月11日的公证合同，是在甄三货发生争议时，第三方单方签的，且公证人员未了解实际情况，未到现场勘查，曲阳县司法局公证处正在核实。因此该合同不能作为争议之地为沙道村的依据。2012年3月20日的合同，该合同的四至与2013年合同的四至基本相同，但承包面积相差巨大，在该合同未到期情况下与杨建军签订，存在矛盾。冉来群的证明内容与事实不符，其出具的两份证言相互矛盾，一份证据是1986年承包本村土地，一份证据是1994年承包本村土地，相互矛盾，不能作为认定依据。杨国刀证明，杨国刀自称是承包人与沙道村有利害关系，其证言与其他人相互矛盾，不能作为认定依据。对杨建军和杨国刀之间签订的协议有异议，其二人自称是承包人与沙道村委会存在利害关系，杨建军作为沙道村委会代理人出现，其证言不能予以采纳。对国土资源局立案审批手续有异议，根据法律规定该立案由政府进行处理，而不是由国土局直接受理。对国土局作出的调查报告不认可，该报告对事实没有调查清楚，只是做了片面了解，将相互矛盾的证据做了依据。对曲阳县人民政府的回签单送达回证真实性无异议，但能证实其程序违法。被告保定市人民政府对被告曲阳县人民政府提交的证据发表如下质证意见：一、2004年的公证是发在13年前，效力是最高的，能说明涉案土地是沙道村委会的；二、四十五页的询问笔录，被询问人是冉来群，这个证明效力也非常高，曲阳县人民政府工作人员找本人做的，冉来群与本案没有利害关系，是其他村的村民，这两份证据是优于东诸侯村委会提供的相关证据。第三人沙道村委会对被告曲阳县人民政府提交的证据无异议。原告东诸侯村委会对第三人沙道村委会提交的证据发表如下质证意见：三份调查笔录的调查人为一人，不符合规定，且证人与沙道村委会有利害关系，也未出庭作证，不能作为认定案件的依据。东诸侯承包地有许多现在还在实行18元的标准。争议土地上有东诸侯村很多人的坟地。被告曲阳县人民政府和被告保定市人民政府对第三人沙道村委会提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下，原告东诸侯村委会提交的证据一和证据二为被诉行政行为，证据三具有真实性和合法性，但不能实现其证明目的；被告曲阳县人民政府提交的证据具有真实性、合法性和关联性，本院予以确认；第三人沙道村委会提交的证据具有真实性、合法性和关联性，本院予以确认。经审理查明，本案争议之地位于曲阳县××与羊××镇交界处，四至为：东至沟，西至风水沟羊平地界，南至道，北至北山坡，东西长220米，南北宽132米。2013年沙道村杨建军与东诸侯村甄三货就该地块发生争议，沙道村委会于2015年1月29日向曲阳县人民政府提交《土地所有权确权申请书》，主张该争议之地自解放后就归沙道村所有。沙道村委会向曲阳县人民政府提交了村委会证明，杨建军与沙道村委会签订的《山坡地承包合同书》，沙道村历任村干部证明，杨二科、张士明、王术宁等人证明以及（2013）曲证经字第105号公证书等证据，证实争议之地归沙道村委会。曲阳县人民政府受理该申请后向东诸侯村委会送达了受理通知书，东诸侯村委会递交了答辩状，以及甄荣秀等人出具的证明等证据材料。曲阳县国土资源局经过调查取证、现场勘测，出具调查报告，意见是争议之地所有权归沙道村委会所有。随后，曲阳县人民政府作出的曲政处字（2016）第2号行政处理决定，决定争议之地所有权属沙道村委会。以上事实有加盖东诸侯村委会和沙道村委会公章的争议地平面草图、沙道村委会土地所有权确权申请书、沙道村委会土地所有权确权申请时提交的材料、曲阳县人民政府受理通知书及送达回证、东诸侯村委会向曲阳县人民政府提交的材料、曲阳县国土资源局调查报告等证据予以证实。本院认为，本案为土地权属争议纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，本案主要对曲阳县人民政府作出的曲政处字（2016）第2号行政处理决定和保定市人民政府作出保政行复决[2019]29号行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法进行审查。调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。沙道村委会向曲阳县人民政府提出争议处理申请时，提交了证明该争议地权属的系列证据，除该地块历史承包协议及公证书外，还有外村人证实该地块归沙道村委会所有的证明，以及东诸侯村村民证实向沙道村杨国刀支付行穴费的证明等，上述证据形成了完整的证据链条，能够相互印证争议地块归沙道村委会所有。东诸侯村委会对沙道村委会与杨建军于1994年所签承包合同有异议，称1994年的合同加盖的是文德镇现在的公章，1994年应该是文德乡，之后合乡并镇为文德镇。沙道村委会提交曲阳县人民政府的证据中，沙道村委会与杨建军于1994年11月30日签订的手写合同中，落款处沙道村委会所盖公章为“曲阳县文德乡沙道村村民委员会”，与东诸侯村委会所称不符。东诸侯村委会对沙道村委会提交的证人证言不认可，但均未提交相反证据予以反驳。东诸侯村委会为证实争议地块为其所有的主张，提交了本村村民的证明材料及与本村甄三货签订的山坡地承包协议书，东诸侯村委会提交的证据材料均为本村出具，证人证言均与本村存在利害关系，没有其他证据相互印证，东诸侯村委会对自己的主张未提交充分证据予以证实，故对东诸侯村委会的主张，本院不予支持。保定市人民政府于2019年5月7日受理东诸侯村委会的复议申请，于2019年5月13日向曲阳县人民政府发送了行政答复通知书，经审查，认为：曲阳县人民政府作出的编号为曲政处字（2016）第2号的行政处理决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2019年7月11日作出保政行复决[2019]29号行政复议决定，决定维持曲阳县人民政府的具体行政行为，并进行送达。保定市人民政府的复议行为，主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，原告东诸侯村委会的主张理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告曲阳县文德镇东诸侯村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曲阳县文德镇东诸侯村村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审判长  杨晏燕审判员  赵 明审判员  褚铁军二〇一九年十二月二十四日法官助理张雅婷书记员邢伟