贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔01行终292号上诉人（原审被告）贵阳市花溪区黔陶布依族苗族乡人民政府，住所地贵阳市花溪区黔陶乡黔陶街上。法定代表人金洪峰，乡长。行政机关出庭负责人邹建云，副乡长。委托代理人杨正典，贵州法治时代律师事务所律师。执业证号：15201201710010034。委托代理人邱平杰，贵州法治时代律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）赵国锋，男，1980年5月6日出生，汉族，住贵阳市花溪区。上诉人贵阳市花溪区黔陶布依族苗族乡人民政府（以下简称“黔陶乡政府”）因城建行政强制一案，不服贵阳市南明区人民法院(2019)黔0102行初506号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原判查明：原告系贵阳市××区××乡赵司村村民。2015年至2017年，原告在本市黔××乡赵司村修建房屋一栋。2017年1月19日，被告对原告作出责令停止建设通知书，告知原告其修建房屋未取得乡村建设规划许可证，违反了《贵州省城乡规划条例》第三十四条的规定，责令原告停止建设，并携带建房相关材料及个人有效证件到黔陶乡人民政府综合整治办接受调查。同年1月25日，被告对原告作出责令限期改正通知书，要求原告于2017年1月28日前自行拆除房屋并接受复查，逾期仍不改正的，拟按有关法律、法规、规章的规定进行拆除处理。2018年3月13日，被告对原告作出拆除决定书：你户于2018年3月13日在赵司村新修建（搭建）的二层砖混结构300平方米的建筑物（构筑物），未向黔陶乡人民政府提出申请，并未取得花溪区人民政府城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，对你户所建房屋作出强制拆除的决定，请你户于2018年3月17日前自行拆除，逾期不拆除，将依法强制拆除，并告知其申请行政复议和提起诉讼的权利。2018年3月21日，被告作出强制拆除告知通知书：你户在赵司村新修建的层数为二层、面积为200平方米、砖混结构的构筑物（建筑物），未向黔陶乡人民政府提出申请，并未取得花溪区人民政府乡村规划主管部门核发的乡村建设规划许可证，违反了《贵州省城乡规划条例》第三十四条的规定，我乡政府已向你户下达了《责令停止建设通知书》、《责令限期改正通知书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，此种情况下，我乡政府可以对你户组织强拆，接到本通知书之日起三日内，你户可自行拆除所建房屋，逾期不拆除，我乡政府将组织强拆。该文书于同日送达原告。2018年3月25日，被告对原告作出拆除催告通知书，要求原告于2018年3月29日前自行拆除，逾期不拆除，将依法强制拆除。2018年5月11日，原告房屋被强制拆除。原告遂诉至法院，请求：1、依法确认被告强行拆除原告房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原审另查明，2018年11月26日，贵阳市国土资源局花溪区分局作出《关于花溪区2017年度土地卫片监测图斑2005、2006、2007号的情况说明》：2005号监测图斑位于黔××乡赵司村，建房主体为赵国锋、赵国森，监测面积3.1亩，其中：占用耕地2.45亩，占用灌木林地0.65亩，均不符合《花溪区土地利用总体规划（2006-2020）》，其中，永久基本农田2.45亩，林地0.65亩。原判认为，关于被告是否适格的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告具有对其辖区范围内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为进行查处的职责。本案中，被告针对原告的建房行为分别作出了责令停止建设通知书、责令限期改正通知书、拆除决定书及强制拆除告知通知书，且原告的房屋被拆除当天，被告的工作人员亦在现场。现被告主张案涉房屋系案外人拆除缺乏充分的证据证明，且与查明的事实不符，对其该项主张不予采信，黔陶乡政府是本案适格被告。关于被告强制拆除原告房屋的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关对违法建设实施强制拆除之前，应当对相关当事人作出限期拆除决定，限期当事人自行拆除违法建筑；当事人在限期内不履行义务的，行政机关应当以书面形式催告当事人履行义务，告知当事人相关权利、义务。经催告后，如果当事人逾期仍未自行履行拆除义务，行政机关需要强制拆除违法建筑的，还应当对当事人作出强制拆除决定，并进行公告。本案中，黔陶乡政府对原告作出的责令停止建设通知书、责令限期改正通知书、强制拆除告知通知书及拆除决定书等，上述文书中仅有强制拆除告知通知书中有原告签名，其余文书中记载“拒签”，见证人栏未载明见证人身份，原告亦不认可收到上述文书。被告在作出拆除决定后未作出强制执行决定并公告遂将原告的房屋强制拆除。被告黔陶乡政府对原告的房屋强制拆除的行为严重违反法定程序，其行为依法应确认违法。据此，经审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告贵阳市花溪区黔陶布依族苗族乡人民政府强制拆除原告赵国锋位于贵阳市××区××乡赵司村房屋的行为违法。原审宣判后，黔陶乡政府不服，以“一审认定事实错误，上诉人在送达《责令停止建设通知书》等相关文书时因被上诉人拒绝签字，由送达人、见证人签名确认送达，故一审认定上诉人送达程序违法属于认定事实错误，上诉人在实施强制拆除的行政行为时，程序上虽有一定的瑕疵，但未对被上诉人的合法财产造成损失，未影响被上诉人的救济权利，不应确认违法；一审法院遗漏诉讼当事人，贵阳市国土资源局花溪区分局有卫片执法权，且曾对被上诉人下发《责令停止违法行为通知书》，故贵阳市国土资源局花溪区分局也实施了部分行政行为，也应当列为案件当事人，一审法院遗漏当事人，二审应当裁定发回重审”等为由，向本院提起上诉，请求：撤销原判，发回重审。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，上诉人黔陶乡政府具有对其辖区范围内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为进行查处的职责，是本案的适格被告。上诉人作为行政机关在履行职责的过程中，应当严格遵守法律规定的法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”及第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”之规定，行政机关在作出行政决定后实施行政强制行为前，还应当作出强制执行决定，并预留当事人自行拆除或进行救济的时间，保障当事人提起行政诉讼的司法救济权利。但本案中，上诉人黔陶乡政府作出《责令停止建设通知书》、《责令限期改正通知书》、《拆除决定书》及《强制拆除告知通知书》后，并未作出强制执行决定书，上诉人的行政行为缺乏重要环节，属于程序违法。因房屋已经被拆除，本案行政行为不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，应当确认上诉人拆除被上诉人房屋的行为违法。对于上诉人提出的一审遗漏诉讼当事人的问题，贵阳市国土资源局花溪区分局虽曾对被上诉人下发过《责令停止违法行为通知书》，但未有其实施强制拆除房屋的行政强制行为的相关证据，故对上诉人的该项上诉主张本院不予采信。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信，对其上诉请求本院不予支持。原审判决驳认定事实清楚、程序合法、判决结果并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵阳市花溪区黔陶布依族苗族乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 刘 静审判员 鲜友谊审判员 黄永福二〇一九年十二月二日法官助理吴冬梅书记员王钰槐