重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终462号 上诉人（一审原告）张享文，女，汉族，1967年7月13日出生，住重庆市渝**。 上诉人（一审原告）林洪春，男，汉族，1966年1月16日出生，住重庆市渝**。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地：重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 张享文、林洪春诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初231号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，林洪春、张享文两人系夫妻关系。林洪春的房屋坐落于重庆市渝北区悦来街道富悦街152号2幢1-1，为非住宅。张享文的房屋坐落于重庆市渝北区悦来街道富悦街152号2幢2-1，为住宅。2013年11月6日，重庆市渝北区人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》作出《关于悦来古镇国有土地上房屋征收的决定》（渝北府发〔2013〕56号）（简称《征收决定》），决定对重庆市渝北区悦来古镇国有土地上房屋征收项目红线范围内的所有国有土地及地上房屋实施征收。同日，重庆市渝北区人民政府作出《关于悦来古镇国有土地上房屋征收的公告》（渝北府发〔2013〕57号）（简称《征收公告》），将征收决定以及《重庆市渝北区悦来古镇国有土地上房屋征收项目征收补偿方案》（简称《征收补偿方案》）作为附件一并进行了公示并载明了行政复议、行政诉讼权利等事项。 2013年12月14日，重庆市渝北区房屋管理局与张享文签订了《国有土地上房屋货币征收协议》。重庆市渝北区房屋管理局按照协议约定向张享文支付了1820720元，张享文于2014年1月10日签字确认。因张享文未按协议约定将被征收房屋腾空交付，重庆市渝北区房屋管理局以张享文为被告提起房屋拆迁安置补偿合同纠纷诉讼。重庆市渝北区人民法院于2016年3月17日作出（2015）渝北法民初字第07424号民事判决，该判决载明：“经审理查明：2013年11月6日，重庆市渝北区人民政府作出《关于悦来古镇国有土地上房屋征收的决定》（渝北府发〔2013〕56号）；同日，重庆市渝北区人民政府发出《关于悦来古镇国有土地上房屋征收的公告》（渝北府发〔2013〕57号），将悦来古镇国有土地上房屋征收的有关事项进行了公告”，并判决张享文在判决生效后10日内将位于重庆市渝北区悦来街道富悦街152号2幢2-1房屋腾空并交付给重庆市渝北区房屋管理局。张享文上诉后，重庆市第一中级人民法院于2016年7月20日作出重庆市第一中级人民法院（2016）渝01民终4390号民事判决，驳回上诉，维持原判。另外，林洪春、张享文诉重庆市渝北区人民政府房屋征收决定一案，重庆市第一中级人民法院于2018年12月7日作出（2018）渝01行初325号行政裁定，该裁定认为：根据已经生效的（2015）渝北法民初字第07424号民事判决及（2016）渝01民终4390号民事判决确认的事实，重庆市渝北区人民政府于2013年11月6日作出征收决定并于同日作出《征收公告》，将重庆市渝北区悦来古镇国有土地上房屋征收的有关事项进行了公告，该公告中亦告知了诉权和起诉期限，林洪春、张享文提起行政诉讼已经超过法定的起诉期限且无正当理由，裁定驳回林洪春、张享文的起诉。林洪春、张享文不服《重庆市渝北区悦来古镇国有土地上房屋征收项目征收补偿方案》（简称《征收补偿方案》）向重庆市国土资源管理局申请行政复议，该局于2018年11月5日作出《行政复议告知书》（渝规资复〔2018〕119号），告知申请人不服《征收补偿方案》应向重庆市政府申请行政复议或向有管辖权的人民法院起诉。2018年11月19日，林洪春、张享文向重庆市政府申请行政复议，请求确认《征收补偿方案》违法。2019年1月18日，重庆市政府作出《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2018〕881号，简称《复议决定书》），复议认为：《征收补偿方案》是《征收公告》的附件之一，并非行政机关制作的独立的行政公文。申请人请求确认《征收补偿方案》违法，其实质是请求确认《征收决定》和《征收公告》违法。根据已经生效的（2015）渝北法民初字第07424号及（2016）渝01民终4390号民事判决中确认的事实，重庆市渝北区人民政府于2013年11月6日作出《征收决定》并于同日作出《征收公告》，将悦来古镇国有土地上房屋征收的有关事项进行了公告，该公告中亦告知了对征收决定有异议的申请复议和起诉期限，申请人于2018年11月19日对《征收公告》的附件申请行政复议，其行政复议申请已经超过了法定期限，不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件。申请人的行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定的情形，决定驳回张享文、林洪春的行政复议申请。林洪春、张享文不服该行政复议向一审法院提起诉讼，请求撤销重庆市政府作出的行政复议，并责令其受理复议申请。 一审另查明：2015年12月3日，重庆市渝北区人民法院在审理重庆市渝北区房屋管理局以张享文为被告提起房屋拆迁安置补偿合同纠纷诉讼的庭审中，重庆市渝北区房屋管理局将《征收公告》及附件，即《征收补偿方案》作为证据进行了举示。另外，林洪春、张享文在于2019年1月24日收到了《复议决定书》后于2019年1月31日向重庆市第一中级人民法院就《复议决定书》提起了行政诉讼。2019年2月14日，重庆市第一中级人民法院向林洪春、张享文作出《告知书》，告知其向重庆市第五中级人民法院提起诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，重庆市政府具有作出本案被诉复议决定的法定职权和职责。张享文、林洪春不服重庆市政府作出的复议决定，在法定起诉期限内向重庆市第一中级人民法院提起了诉讼，因此其起诉未超过法定期限。 本案中，张享文、林洪春申请行政复议请求确认《征收补偿方案》违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告；公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。2013年11月6日，重庆市渝北区人民政府作出《征收决定》，同日作出《征收公告》，将征收决定以及《征收补偿方案》作为附件一并进行了公示，并告知了提起行政复议和行政诉讼的期限。2015年12月3日，重庆市渝北区房屋管理局将《征收公告》及附件，即《征收补偿方案》作为证据进行了举示。因此，张享文、林洪春于2018年11月19日向重庆市政府提起行政复议申请，已经超过了法定的行政复议期限。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十四条、第二十六条的规定，国有土地房屋征收决定公告所附的《征收补偿方案》是房屋征收实施过程以及征收补偿安置中的阶段性行为，不是独立的行政行为，不具备确定力、执行力等行政行为效力。《征收补偿方案》并非是对张享文、林洪春作出的具体征收补偿行为，不直接对张享文、林洪春的权利义务产生实际影响，对《征收补偿方案》应当在国有土地房屋征收决定或者国有土地房屋征收补偿决定中进行审查。综上，重庆市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定作出复议决定驳回张享文、林洪春的行政复议申请认定事实清楚，适用法律正确。一审法院据此遂判决驳回林洪春、张享文的诉讼请求；案件受理费50元由林洪春、张享文负担。 张享文、林洪春上诉称，张享文、林洪春向重庆市渝北区人民政府提交了政府信息公开申请表，于2018年9月7日才收到其作出的《政府信息公开复函》，此时才获得《征收补偿方案》内容，并没有超过法定的行政复议申请期限。《征收补偿方案》虽然不是对张享文、林洪春作出的具体征收补偿行为，但是补偿决定是基于《征收补偿方案》而作出，对张享文、林洪春的权利义务产生实际影响。即使《征收补偿方案》是《征收决定》附件，重庆市渝北区人民政府作出《征收补偿方案》的行为也应当接受合法性审查。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院直接改判或发回重审。 重庆市政府辩称，张享文、林洪春于2018年11月19日对《征收公告》的附件征收补偿方案申请行政复议，其行政复议申请已经超过了法定期限。重庆市政府所作的《驳回行政复议申请决定书》（渝府复[2018]881号）主体适格，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求依法驳回张享文、林洪春的上诉请求。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《行政复议申请书》及EMS快递单（编号：1030875993031）； 2．《行政复议补正通知书》（渝府复补〔2018〕253号）； 3．《行政复议答复通知书》（渝府复〔2018〕881号）及送达回证； 4．《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2018〕881号）及送达回证。 证据1-4，拟证明重庆市政府作出的行政复议决定程序合法。 5．《行政复议补正材料》及EMS快递单； 6．申请人身份证复印件； 7．林洪春房地产权证（房屋代码：201112195）； 8．张享文房地产权证（房屋代码：201112198）； 9．《行政复议告知书》（渝规资复〔2018〕119号）； 10．《重庆市渝北区悦来古镇国有土地上房屋征收项目征收补偿方案》； 11．行政复议答复书； 12．重庆市渝北区人民政府提交的《授权委托书》《法定代表人身份证明》《重庆中柱律师事务所所函》； 13．《关于悦来古镇国有土地上房屋征收的决定》（渝北府发〔2013〕56号）； 14．《征收公告》； 15．重庆市渝北区人民法院（2015）渝北法民初字第07424号民事判决书； 16．重庆市第一中级人民法院（2016）渝01民终4390号民事判决书； 17．重庆市第一中级人民法院（2018）渝01行初325号行政裁定书。 证据5-17，拟证明重庆市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。 张享文、林洪春向一审法院提交证据如下： 《重庆市渝北区悦来古镇国有土地上房屋征收项目征收补偿方案》，拟证明涉案征收补偿方案的拟定、制作程序违法。 经一审庭审质证，张享文、林洪春对重庆市政府举示的证据1-3无异议；证据4有异议，该决定书是错误的，作出决定时没有按照渝北区征收国有土地上征收补偿办法进行办理；证据5-13真实性、合法性、关联性无异议；证据14的证明目的有异议，该份证据不能证明征收补偿方案经过了拟定、征求意见和公布，也不能否认征收补偿方案的独立性；证据15-16是间接证据，无法证明渝北区政府对征收公告在征收范围内和相关网站进行了公告，也没有列明进行公告的证据，不能作为公布的证据，重庆市政府应当举示进行公告的直接证据、视频、影像，这些证据都是渝北区政府应当留存的重要资料，这也应当是民事判决中的相关材料；证据17无异议。重庆市政府对张享文、林洪春举示的证据认为，张享文、林洪春是对征收程序违法有异议提起的复议，征收补偿方案不是单独成文的文件。重庆市政府只是进行程序驳回，没有对征收补偿方案进行实体审查，张享文、林洪春早已知晓了征收补偿方案，其提起行政复议超过期限。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府举示的证据真实、合法，与案件有关联，予以采信。张享文、林洪春举示的证据系其申请行政复议的标的，不能实现其证明目的，与本案无关联。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，关于张享文、林洪春提起行政复议申请是否超过法律规定的申请期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告；公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”因此，市、县级以上人民政府及时依法公告是房屋征收决定对外生效的法定条件，公告也是行政机关告知被征收人员和相关单位征收决定内容的方式，与一般行政行为不同，征收决定及征收补偿安置方案涉及众多人员和相关单位，内容又完全相同，如果要求行政机关对每一个被征收人员和相关单位送达相关征收决定及征收补偿安置方案，既浪费行政资源，又降低行政效率。因此，法律和行政法规规定，对此类行政行为采取公告方式送达，而不是采用一般行政行为的直接送达方式予以送达。行政机关依法在被征收范围内张贴公告，即视为送达每一位被征收人员和相关单位。公告之日起就应当视为被征收人员已经知道公告的行政行为具体内容。本案中，2013年11月6日，重庆市渝北区人民政府已作出《征收决定》，同日作出《征收公告》，将《征收决定》及附件《征收补偿方案》一并进行了公示，并告知了行政复议和行政诉讼的救济期限。国有土地上房屋征收无疑会对广大的被征收人的生产生活带来重大影响，房屋征收应当获得补偿也是一般心智正常的城镇居民众所周知的常识，结合2015年12月3日重庆市渝北区房屋管理局将《征收公告》及附件《征收补偿方案》作为证据进行了举示等事实来看，张享文、林洪春理应于2013年11月即已知晓重庆市渝北区人民政府作出《征收决定》及附件《征收补偿方案》。张享文、林洪春于2018年11月19日才向重庆市政府提起行政复议申请，已明显超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的期限，重庆市政府据此作出渝府复〔2018〕881号《驳回行政复议申请决定书》并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。张享文、林洪春的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张享文、林洪春负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  张 莉 审判员  龙贤仲 二〇一九年十二月十二日 书记员  张婉婷