浙江省金华市婺城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0702行初398号 原告卢宇奎，男，1976年10月26日出生，汉族，住永康市。 被告永康市农业农村局，住所地永康市金城路**科技大楼**。 法定代表人赵斌，局长。 诉讼负责人胡予文，副局长。 委托代理人李正，工作人员。 委托代理人应希汉，浙江华溪律师事务所律师。 原告卢宇奎不服被告永康市农业农村局不履行行政登记法定职责一案，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于同年9月26日开庭进行了审理。原告卢宇奎，被告永康市农业农村局的诉讼负责人胡予文，委托代理人应希汉、李正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告卢宇奎起诉称：原告原为涉案事项提起（2018）浙0702行初499号案件，因原诉状中有两条不同的诉讼请求，经法院释明，原告自愿撤销原告弟弟卢宇锋户儒堂头村五组农村土地承包经营权证的诉讼请求，被告永康市农业农村局出具了未为原告卢宇奎弟弟卢宇锋户办理过儒堂头村五组农村土地承包经营权证的证明，不存在撤销该行政行为的情形，然后原告卢宇奎申请撤诉。被告永康市农业农村局是永康市芝英镇儒堂头村村民委员会的上级永康市人民政府职能部门的行政机关，现原告卢宇奎向被告永康市农业农村局再次提出申请办理登记过户原告卢宇奎户一妻一女二子（无违反计划生育法规）五口人的儒堂头村五组农村土地承包经营权证受到阻止，被告以挂号信的形式回复，原告不服被告回复，向被告提起行政复议。原告卢宇奎弟弟卢宇锋户全家户口都没有落户在儒堂头村，已在户籍所在地申请了经济适用房，原告与原告弟弟已分户多年，原告父母都已死亡，被告以各种不合法的理由拒绝办理登记，是行政不作为的违法行为。被告侵害原告农民土地财产权的合法权益。原告行政诉讼主体适格。理由如下：1、在（2018）浙0702行初499号行政诉讼案中，被告永康市农业农村局出具了未为原告卢宇奎弟弟卢宇锋户办理过永康市芝英镇儒堂头村五组农村土地承包经营权证的证明，然后原告卢宇奎提交了撤诉申请书，接着金华市婺城区人民法院出具（2018）浙0702行初499号行政裁定书。被告永康市农业农村局写错了原告卢宇奎弟弟卢宇锋身份证号码。综上，（2018）浙0702行初499号案件中被告永康市农业农村局出具了未为原告卢宇奎弟弟卢宇锋户办理过永康市芝英镇儒堂头村五组农村土地承包经营权证的证明，被告永康市农业农村局写错了原告卢宇奎弟弟卢宇锋身份证号码。2、依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，永康市芝英镇儒堂头村村民委员会是中华人民共和国最基层的组织，是村内发挥自治作用的一种非国家政权的组形式。依照《中华人民共和国士地管理法）第五条、第十一条第一款，《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一款第（五）项的规定，儒堂头村村民委员会的上级地方国家行政机关是永康市人民政府，被告是永康市人民政府负责农业等职能部门的行政机关。综上，被告永康市农业农村局是永康市芝英镇儒堂头村村民委员会的上级永康市人民政府职能部门的行政机关。3、2019年4月6日原告卢宇奎再次向被告永康市农业农村局提出申请办理登记儒堂头村五组农村土地承包经营权证。接着原告2019年4月18日收到被告寄出信件，信件中的内容关于对原告申请农村土地承包经营权证的回复。原告查看回复信件内容后2019年5月27日向被告提出行政复议的申请。综上，原告向被告提出行政复议申请。4、被告拒绝原告多次要求办理登记儒堂头村五组农村土地承包经营权证的事件，依照中华人民共和国土地管理法》第十条第一款、《中华人民共和国民法通则》第七十四条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款的规定，原告父母都已死亡，被告发包方应当依法收回原告父亲登记名下的儒堂头村五组土地承包经营权田面数，然后再重新按人口分配给儒堂头村农民。现在原告弟弟卢宇锋户不是儒堂头村农民，卢宇锋户在户所在地已申请了经济适用房，法律不允许中国公民可多重享受国家的福利，堂头村的土地承包经营权与他无任何关系，被告一直述原告家庭内部自己协商确权一致意见等理由，原告认为被告没有依法履行职责，而且是逃避细节不执法到位，以不正当理由应付原告的行政不作为的违法行为。综上，此次确权事件不需要原告方家庭内部自己协商确权，而是被告行政不作为的违法行为。5、依照《中华人民共和国物权法》第五十九条第一款、第六十条第一款第（一）项的规定，儒堂头村耕地承包经营所有权属于儒堂头村农民成员集体所有，儒堂头村村民委员会代表儒堂头村集体行使所有权利，原告是儒堂头村农民。依照《中华人民共和国物权法》第十七条第一款、第六十三条的规定，被告以各种理由不予原告办理登记儒堂头村五组农村土地承包经营权证，明显剥夺原告享有儒堂头村耕地该不动产物权的证明，侵害原告农民土地财产权的合法权益。综上，被告侵害原告农民土地财产权的合法权益。6、依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，原告认为被告永康市农业农村局侵犯原告农民土地财产权的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，原告有利害关系受到侵害的公民，有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据。综上，原告行政诉讼主体适格。综上所述，被告侵害原告卢宇奎农民土地财产权的合法权益。为此，原告诉请法院判令：1.撤销被告作出的答复并且履行登记职责，为原告卢宇奎户五口人的儒堂头村五组农村土地承包经营权证；2.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.被告永康市农业农村局作出的补充答辩意见1份，证明被告未给卢宇锋发土地承包经营权证；2.（2018）浙0702行初499号案件中原告同意提交了撤诉申请书1份，证明原告同意撤诉；3.金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初499号行政裁定书1份，证明原告同意撤诉；4.原告寄芝英镇农业服务中心党委委员章志浩登记申请书1份，证明原告向被告提出过申请；5.原告寄被告永康市农业农村局登记申请书1份，证明原告向被告提出过申请；6.被告永康市农业农村局寄原告回信1份，证明被告向原告进行答复；7.原告寄给被告的行政复议申请书1份，证明原告向被告提起复议；8.原告发儒堂头村支部书记卢亮的申请短信1份，发儒堂头村村民委员会主任卢胜利的申请短信，证明原告向村里提出申请；9.原告提交原告卢宇奎户一家五口户口簿1份，证明原告户籍登记情况。 被告永康市农业农村局答辩称：一、根据《农村土地承包法》第27条规定：承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。原告根据其父母都已死亡、其弟进城落户为由要求收回承包地重新分配于法无据。二、根据浙农确权办《农村土地承包经营权确权登记颁证有关政策问题的解答》第8条规定：农户因离异或子女成家等原因分户，承包地未分割的，按原承包关系登记;承包地分割的，可凭分户协议等相关材料和村集体经济组织分别签订承包合同，并办理土地承包经营权证变更登记。但原告至今未能向儒堂头村集体经济组织提交上述“分户协议”，也未与儒堂头村集体经济组织签订“承包合同”。三、根据《浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证技术方案》第3.5.2规定：承包方代表按以下情形确定：（1）农村土地承包经营权证等证书上记载的人：（2）未依法登记取得农村土地承包经营权证等证书，为承包合同上签字的人：（3）前两项规定的人死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法确定的，为农户家庭成员推选的人。该推选人可通过填写承包方代表声明书（见附录2）方式确认。但原告至今未能向儒堂头村集体经济组织提交上述“承包方代表声明书”。四、根据《浙江省农业厅等7部门关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作意见》第二点第（二）项规定对确权登记颁证中的争议，依法依政策、运用调解仲裁等途径妥善解决。权属争议未解决的，不进行确权登记颁证。原告至今未与其弟、妹就其户内土地确权登记颁证达成致意见，并且原告弟弟明确表态也要求对其进行土地确权登记颁证。五、根据《浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证操作方案》第12点规定：完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，做好土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等工作，由发包方、承包方（代表）按实际承包面积等完善承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。第13点规定：建立登记簿。乡镇对村集体经济组织报送的确权登记资料（包括图件、表格、数据、文字报告）进行初审，符合登记条件的，及时登记造册，由乡镇政府报县级农业行政主管部门审核，符合规定的，编制登记簿册。第14点规定：颁（换）发权证。依据完善后的土地承包合同和土地承包经营权登记簿，按规定程序和修订后的证书样本，向农户颁（换）发加盖县级人民政府印章的农村土地承包经营权证书。原告至今未与儒堂头村签订承包合同，也未向芝英镇人民政府进行承包经营权登记，未向被告提供上述材料。综上，被告请求驳回原告的诉讼请求。 被告永康市农业农村局向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.卢宇锋的申明1份，证明原告与其弟对土地承包问题有争议；2.情况说明1份，证明村集体说明原告不符合签订土地承包经营权合同的条件；3.《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权确权登记颁证有关政策问题的解答》、《浙江省农村土地承包经营权确权颁证技术方案》、浙农金发（2015）4号、浙农确权办（2015）3号。 在审理过程中，本院依法组织双方当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下： 1.对被告证据1，原告无异议。本院确认被告证据1的证明力。 2.对被告证据2，原告提出：有异议，对村集体最终的处理有意见，是村集体单方的意思，原告对此不服。经查：原告未提交反驳证据，异议不成立。本院确认被告证据2的证明力。 3.对被告证据3，原告提出：有异议，被告举证中涉及浙江省的内部文件，不能对抗法律法规，应当适用土地管理法、民法通则、物权法等法律。经查：系法律法规依据。本院确认被告证据3的真实性。 4.对原告证据1、2、3、5、6、9，被告无异议。本院确认原告证据1、2、3、5、6、9的证明力。 5.对原告证据4、8，被告提出：不清楚。经查：该证据与本案无关。本院不确认原告证据4、8的证明力。 6.对原告证据7，被告提出：被告没有权利受理原告的复议申请。经查：该证据与本案无关。本院不确认原告证据7的证明力。 根据本院确认证明力的上述证据及到庭当事人和代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下： 2019年4月6日，原告卢宇奎向被告永康市农业农村局提交登记申请书，要求申请登记永康市芝英街道儒堂头村五组卢宇奎户的农村土地承包经营权证。2019年4月12日，永康市农业农村局向原告作出回复，称：1.根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，颁发土地承包经营权证应当在土地承包合同生效后，申请材料由村、镇逐级上报至市里办理。2.根据相关政策规定，二轮土地承包后子女成家分户的，要凭承包地分割的分户协议，才能申请土地承包经营权证（变更登记）。3.本次土地确权是对现有土地承包关系的进一步完善，不能推倒重来，打乱重分。4.2002年8月29日，全国人大通过的土地承包法第二十六条“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。这里的“全家”，指的是二轮承包时的全家（人口），包括你在内。至于户内人口有的迁入设区的市，有的没有迁，如何分割承包地，由承包方全家协商确定。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，1998年9月4日，永康芝英街道儒堂头村村民卢作余户经审批取得330722号土地承包权证，户内成员有妻卢梅兰，子卢宇奎，子卢宇锋，女卢佩英，承包土地面积2.759亩。2016年卢作余、卢梅兰相继死亡后，涉案承包地实际由卢宇奎耕种使用，但卢宇奎与户内其他成员未达成分割协议。 本院认为，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。因此，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。土地承包合同等登记材料是行政机关确认土地承包经营权的事实基础。本案中，原告卢宇奎以其为儒堂头村村民，其户（含妻、子、女）五名成员无土地承包经营权为由，要求被告永康农业农村局为其办理土地承包经营权登记。首先，原告是否单独立户，属公安户籍行政管理范畴，并非土地承包经营权行政登记的前提条件。原告既未提交证据证明该户与儒堂头村签订有土地承包经营合同，也未依照法定颁证程序由发包方予以层报至县级以上地方人民政府农业行政主管部门，因此，对原告诉请对原告户进行土地承包经营权登记的主张，缺乏基本事实依据，本院不予支持。其次，卢作余户家庭成员变更能否启动被告办理涉案农业登记事项。根据我国现行农村土地承包政策，农民家庭是土地承包经营的法定主体，农村集体土地由集体经济组织内农民家庭承包，家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。根据保持农村土地承包关系稳定并长久不变的方针政策，在家庭成员户尚存在的情况下，户内成员产生变化，其余家庭成员可以原土地承包经营权证为由继续承包，不需重新核发家庭承包证。本案卢作余家庭联产承包户内成员变化，该情事既不是土地承包经营权变更登记的法定事由，也不会引起土地承包经营权收回的法律后果。原告如认为涉案土地承包经营权应当予以分割的，也应当提交分户协议，经村集体同意签订承包合同后，依法办理土地承包经营权证变更登记。综上，被告作出涉案答复，告知不予登记的具体理由及相关办理流程、欠缺材料，已履行土地承包经营权登记管理审核职责，答复内容并无不当。原告的诉请于法无据，本院不予支持。被告的抗辩合法合理，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告卢宇奎的诉讼请求。 本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 （本页无正文） 审 判 长  王 姗 人民陪审员  汤江群 人民陪审员  汪奕南 二〇一九年十二月九日 代书 记员  王妍芯