海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼行终638号 上诉人（一审原告）：三亚市吉阳区罗蓬村民委员会中村村民小组，住所地海南省三亚市吉阳区罗蓬村。 负责人：董儒权，该组组长。 委托诉讼代理人：陈晓朝，广东国智律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈佳，广东国智律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：三亚市人民政府，住所地海南省三亚市新风街257号。 法定代表人：阿东，该市市长。 委托诉讼代理人：周强，三亚市林业局工作人员。 委托诉讼代理人：胡青，海南落笔律师事务所律师。 一审第三人：三亚市吉阳区罗蓬村民委员会保球村民小组，住所地海南省三亚市吉阳区罗蓬村。 负责人：黎明，该组组长。 委托诉讼代理人：林庆丰，海南海大平正律师事务所律师。 一审第三人：余秋兴，男，1927年9月10日出生，汉族，住海南省三亚市崖城镇临高村二小组5队8号。 委托诉讼代理人：胡青，海南落笔律师事务所律师。 上诉人三亚市吉阳区罗蓬村民委员会（以下简称罗蓬村委会）中村村民小组（以下简称中村小组）因与被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及一审第三人三亚市吉阳区罗蓬村民委员会保球村民小组（以下简称保球小组）、余秋兴林权证登记纠纷一案，不服海南省三亚市中级人民法院作出的（2019）琼02行初55号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年10月10日立案后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 2019年3月26日，中村小组向一审法院提起本案诉讼，诉讼请求为：1.撤销三亚市政府给保球小组核发的三府林证字（2010）第009946号《林权证》（以下简称009946号《林权证》）460201004004RD01M1100442登记表（以下简称442《登记表》）、460201004004RD01M1100443登记表（以下简称443《登记表》）；2.本案诉讼费用由三亚市政府承担。 一审法院查明，2009年9月22日，原田独镇政府工作人员组织罗蓬村委会、保球小组及林地相邻人对余秋兴承包经营的位于保球小组的林地进行权属勘界，并针对不同地块分别制作《林地权属勘界登记表》及《罗蓬村委会保球村民小组余秋兴林权地界核定图》。涉案争议两地块的《林地权属勘界登记表》中分别载明：本次测量面积143.42亩、19.71亩，小地名三平水库岭，四至范围为东至李泽华龙眼园地交界、南至公路边交界、西至三平水库边交界、北至山腰交界，树种（作物）分别为槟榔香蕉、槟榔，株数分别为30000株、200株。2010年5月18日，保球小组与余秋兴签订《海南省集体林地其他方式承包合同》，约定：余秋兴承包位于保球小组“三平水库岭”143.42亩、19.71亩两块林地，承包面积163.13亩，四至界限为东至李泽华龙眼园地交界、南至公路边交界、西至三平水库边交界、北至山腰交界，承包期限30年，从2010年5月18日起至2040年5月18日止。余秋兴按每亩每年70元支付承包金，合计11419.10元，原田独镇政府在该承包合同“鉴证单位”处加盖公章。2010年5月19日，余秋兴填写《林权登记申请书》，就上述163.13亩林地申请核发林权证。2010年5月18日，余秋兴填写《林权登记申请表》，同日，林地所有权权利人作出“情况属实，同意上报”意见，罗蓬村委会确认余秋兴填报情况属实，同意申请林权登记。2010年5月19日，原田独镇政府确认余秋兴填报情况属实，同意上报审批。2010年6月18日，三亚市林业局作出“经审查，四至界线和权属清楚，面积准确，公示无异议，同意上报市政府审批颁发林权证”意见。此后，三亚市政府同意颁发林权证。2010年6月19日，三亚市政府给余秋兴颁发009946号《林权证》，该林权证附有No.1-No.4四个《森林、林木、林地状况登记表》，分别登记了四个地块，被诉的442、443《登记表》分别系该林权证中No.1、No.2登记表。其中：442《登记表》登记的林地坐落于保球小组，面积143.42亩，小地名为“三平水库岭”，林种为经济林，主要树种为槟榔、香蕉，株数30000，林地所有权权利人为保球小组，林地使用权、森林或林木所有权及森林或林木使用权的权利人均为余秋兴，林地使用期为30年，四至为东至李泽华龙眼园地交界、南至公路边交界、西至三平水库边交界、北至山腰交界；443《登记表》登记的林地坐落于保球小组，面积19.71亩，小地名为“三平水库岭”，林种为经济林，主要树种为槟榔，株数200，林地所有权权利人为保球小组，林地使用权、森林或林木所有权及森林或林木使用权的权利人均为余秋兴，林地使用期为30年，四至为东至李泽华龙眼地交界、南至公路边交界、西至三平水库边交界、北至山腰交界。另查明，1982年9月12日，三亚市政府为中村小组颁发022708号《林权证》，划给中村小组自留山造林面积139亩，土地权属集体，该林权证登记的地名为万拉哥岭，四至为东至芬茂队管界、南至万拉哥岭脊、西至庆才岭、北至庆马水田。本案审理期间，一审法院于2019年组织各方当事人对涉案林权证项下的两个争议地块进行了现场勘查。经勘查及三亚市吉阳区农业农村局工作人员、罗蓬村委会副书记现场指认可知：万拉哥岭的山脊为南北走向，以山脊走向为界，中村小组的集体用地位于沿万拉哥山脊西侧，保球小组的集体用地位于沿山脊东侧，中村小组与保球小组的林地并无交界，中间隔着万拉哥山脊，022708号《林权证》的四至与被诉的442、443《登记表》中载明的四至均无交界和重合。中村小组称登记在其名下的022708号《林权证》的四至中“南至万拉哥岭”记载有误，其称022708号《林权证》虽依据原荔枝沟公社罗蓬大队中村队的山林分界草图颁发，但该证四至记载有误；且该证登记的面积不准确，但因1982年时任组长未对022708号《林权证》提出异议，故中村小组此后均未对该证提出异议或申请撤销。中村小组称其对442、443《登记表》登记的林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权人权利人、森林或林木使用权权利人四项权利登记均有异议，并认为442、443《登记表》登记的163.13亩林地的使用权、所有权及林木均应归其所有。此外，中村小组称022708号《林权证》虽记载面积为139亩，但实际面积不止139亩，但其不清楚该证所涉具体的林地面积；其在1982年取得022708号《林权证》之后，未对外发包，也未实际种植林木。保球小组称自1996年开始其就已对外发包诉争的两块林地。中村小组主张其在2019年2月26日才知道被诉009946号《林权证》中442、443《登记表》的存在。三亚市政府称颁发009946号《林权证》之前已进行过公示，但未提交相关公示公告材料。 一审法院认为，本案争议焦点是：一、中村小组的起诉是否已经超过了法定期限；二、三亚市政府给余秋兴颁发的009946号《林权证》中442、443《登记表》关于林地所有权权利人、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权的权利人、林地面积、四至范围及林木株数等登记事项是否侵害了中村小组合法权益。一、关于原告中村小组的起诉是否已经超过了法定期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。三亚市政府认为中村小组起诉超过法定期限的，由三亚市政府承担举证责任。本案中，虽然余秋兴的009946号《林权证》上落款的发证时间为2010年6月19日，但三亚市政府未提供该林权证公示的相关材料，虽有其下属林权登记机关三亚市林业局于当日出具的“经审查，四至界线和权属清楚，面积准确，公示无异议，同意上报市政府审批颁发林权证”意见，但三亚市政府无法证明中村小组自何时知道或者应当知道其颁发009946号《林权证》的行政行为的内容。中村小组称其于2019年2月26日才知晓被诉009946号《林权证》中442、443《登记表》的存在，其于2019年3月16日提起本案诉讼，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于六个月起诉期限的规定。因此，三亚市政府关于中村小组起诉已经超过法定起诉期限的主张依据不足，一审法院不予支持。二、关于三亚市政府给余秋兴颁发的009946号《林权证》中442、443《登记表》关于林地所有权权利人、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权的权利人、林地面积、四至范围及林木株数等登记事项是否侵害了中村小组合法权益的问题。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，保球小组将442、443《登记表》中所涉两块林地对外发包二十余年，是不争的事实。中村小组一直未实际使用或发包442、443《登记表》所涉林地，其主张442、443《登记表》登记的163.13亩林地的使用权、所有权及林木均应归其所有，但未提供充分证据予以证明。此外，经现场勘查可知，保球小组的集体用地位于沿山脊东侧，中村小组与保球小组的林地并无交界，中间隔着万拉哥山脊，022708号《林权证》的四至与被诉的442、443《登记表》中载明的四至均无交界和重合。因此，009946号《林权证》中442、443《登记表》关于涉案两块争议林地的四项权利登记并未侵害中村小组的合法权益，对其权利义务不产生实际影响，中村小组的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于起诉条件的规定。综上所述，中村小组提起本案诉讼未超过法定期限，但三亚市政府在009946号《林权证》中442、443《登记表》分别对四项权利进行登记的行政行为对中村小组的权利义务不产生实际影响，中村小组的起诉不符合法定条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，一审法院裁定驳回中村小组的起诉。 中村小组不服一审裁定上诉称，一、一审法院仅依据三亚市吉阳区农业农村局工作人员、罗蓬村委会副书记现场指界，认定中村小组所有的1982年022708号《林权证》的四至与009946号《林权证》中442、443《登记表》载明的四至均无交界和重合，继而认定涉案两块争议林地的四项权利登记并未侵害中村小组的合法权益，对中村小组的权利义务不产生实际影响，不符合起诉条件，继而驳回其起诉，明显属于认定事实错误，适用法律、法规错误。在原审法院组织的现场勘查中，就中村小组所有的1982年022708号《林权证》记载的四至，三亚市吉阳区农业农村局工作人员、罗蓬村委会副书记根本无法明确指出具体的四至范围，无法形成一个封闭的四至界址图形，不能与442、443《登记表》载明的四至范围进行对比，得出四至均无交界和重合的定论。究其原因，是1982年颁证时受人工粗略测量的客观条件限制，而现在采用的界址坐标测绘方法，以及方向的界定，与1982年的测绘南辕北辙，无法还原1982年罗蓬村分地的真实状况。即使采用现在的界址点坐标测绘，一审法院基于查明土地是否存在重合和交叉，也应当委托专门专业的土地测绘机构进行测绘。退一步，一审法院也应当让颁证主体三亚市政府就1982年022708号《林权证》四至情况予以说明。同时，三亚市吉阳区农业农村局工作人员作为三亚市政府下属机关的工作人员、罗蓬村委会副书记苏榆仁作为村委会代表，均与本案三亚市政府有利害关系，证人证言证明力弱，难以采信。二、中村小组一审所举证据已经完全能够证明三亚市政府为涉案土地核发林权证的行政行为侵害了中村小组的合法权益，对中村小组的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。1982年的022708号《林权证》系三亚市政府颁发，四至不清是三亚市政府的工作失责，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的举证规定，对于土地是否存在重合和交叉，涉及行政行为的合法性，三亚市政府应负举证责任。因此，一审法院在举证责任分配上存在重大错误，导致认定事实出现错误。即使不着眼于022708号《林权证》，中村小组提供的高家才的证人证言、1982年的林地划界图、三亚市吉阳区农业农村局作出的《关于董儒权信访事项答复意见书》及三亚市政府提供的《关于中村、芬茂小组村民信访事项答复意见书》也足够证明所诉颁证行为对中村小组的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。一审法院查明2010年5月18日保球小组与余秋兴就三平水库岭签订《海南省集体林地其他方式承包合同》错误，继而认定保球小组将442、443《登记表》中涉及的两块土地对外发包二十余年错误，并且回避了上诉人一直以来多次向有权机关要求处理土地权属争议的事实。三、三亚市政府核发009946号《林权证》主要证据不足，在核发涉案林权证前并没有解决林权客观存在的争议，也并没有经过法律及有关文件规定进行公告，违反法定程序，应当予以撤销。综上，一审法院认定事实、适用法律错误，请求撤销一审裁定，进入实体审判。 三亚市政府答辩称，中村小组所持有的1982年的022708号《林权证》的四至与442、443《登记表》载明的四至均无交界和重合，且经一审法院组织双方现场勘查，保球小组的集体用地位于沿山脊东侧，中村小组与保球小组的林地并无交界，中间隔着万拉哥山脊。故00946号《林权证》中442、443《登记表》的四项权利登记对中村小组的权利义务不产生实际影响，中村小组的起诉不符合起诉条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定，集体经济组织土地发生争议，确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地使用权归现使用者所有，本案起诉状中陈述可以证明保球小组自1995年起至今都一直在使用涉案《林权证》载明的土地，因此涉案《林权证》载明的林地所有权人是保球村民小组，三亚市政府对保球小组颁发《林权证》程序合法。同时，三亚市政府核发《林权证》程序合法，并尽到了审慎审查义务，经过相关系人确界，公示不存在其他异议人。综上，中村小组的上诉无事实和法律依据，应当予以驳回。 保球小组陈述意见称，中村小组并非案涉林权证项下土地的权利人，没有使用过案涉林权证项下土地，其主张权利的《林权证》与案涉林权证项下土地没有相邻和重合，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。 余秋兴的陈述意见与保球小组的陈述意见一致。 本院认为，本案的争议焦点是中村小组的起诉是否符合法定起诉条件。本案中，中村小组诉求撤销009946号《林权证》下442、443《登记表》，该两登记表系三亚市政府核发给余秋兴，故中村小组并非所诉行政行为的行政相对人。中村小组提供三亚市政府为其颁发的022708号《林权证》，以证明该证项下林权所涉土地系本案所诉442、443《登记表》中林权所涉土地，但022708号《林权证》项下土地四至、面积与442、443《登记表》中土地四至、面积均未能显示一致，且经一审法院现场勘查，022708号《林权证》项下所涉土地与442、443《登记表》中所涉土地并无交界。同时，中村小组也没有提供相应的有效证据证明其经营、管理或种植442、443《登记表》中所涉土地，因此中村小组未能证明其与442、443《登记表》中所涉土地有行政诉讼法意义上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（三）项“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：......（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；”的规定，一审法院作出驳回中村小组起诉的裁定结果并无不妥。 中村小组对一审阶段的现场勘查提出异议，认为该勘查未委托专门专业的土地测绘机构进行测绘，且三亚市吉阳区农业农村局工作人员作为三亚市政府下属机关的工作人员、罗蓬村委会副书记苏榆仁作为村委会代表，均与本案三亚市政府有利害关系，证人证言证明力难以采信。但对土地测绘机构进行测绘系当事人向人民法院申请并获准予或人民法院依案情需要而委托，并非法定必经程序。本案一审阶段的现场勘查已依程序提前告知各方当事人及土地相关部门、人员，经各方当事人到场指界后，确定022708号《林权证》项下土地与442、443《登记表》中所涉土地明显无交界，并记录在案，经各方人员签字确认。虽然中村小组不认可指界结果，但系因其认为自身所持022708号《林权证》的四至、面积登记有误所致，故本院对中村小组提出的前述理由不予认可。中村小组认为三亚市政府庭后逾期举证，经本院核查，三亚市政府一审庭审即已提交本案所涉009946号《林权证》下442、443《登记表》相关证据，后在现场勘查中应一审法院要求补交了009946号《林权证》下另外两份登记表444、445《登记表》，中村小组所称三亚市政府庭后补交442、443《登记表》的意见与提交证据的真实情况不符，本院亦不予认可，且庭后提交的444、445《登记表》，与本案被诉行政行为无直接关联，对一审裁定的结果并不产生影响。综上，三亚市吉阳区罗蓬村民委员会中村村民小组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法(javascript:SLC(5110,0))》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郭晓欣 审 判 员 王山元 审 判 员 孔 琼 二〇一九年十二月十二日 法官助理 杨秋雨 书 记 员 文明哲 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……