山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁15行终304号 上诉人（原审原告）任守华等109人（名单附后）。 诉讼代表人：肖从金，男，汉族，1949年2月25日出生，住山东省高唐县。 诉讼代表人：邢克振，男，汉族，1962年3月27日出生，住山东省高唐县。 诉讼代表人：冯振河，男，汉族，1978年5月14日出生，住山东省高唐县。 诉讼代表人：肖克富，男，汉族，1980年11月7日出生，住山东省高唐县。 诉讼代表人：商付录，男，汉族，1946年12月18日出生，住山东省高唐县。 委托代理人：管延茂，山东华剑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：高唐县清平镇人民政府。住所地：高唐县清平镇清平北街。 法定代表人：刘传华，镇长。 委托代理人：卞立刚，该单位工作人员。 上诉人任守华等109人因诉被上诉人高唐县清平镇人民政府（以下称镇政府）农业行政强制一案，不服高唐县人民法院（2019）鲁1526行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：1983年8月25日，以“高唐县旧城人民公社管理委员会”为甲方，“高唐县旧城公社西关大队管理委员会”、“高唐县旧城公社中平街大队管理委员会”等为乙方，肖从金、邢学武（原告邢克振之父）、杨保生、姜任荣、娄茂泰为丙方签订了《林业专业户合同书》，主要内容为：在北沙荒八千余亩宜林沙荒地带，重点发展林业专业承包户，按规格植树造林，彻底改造沙荒，造福子孙后代。甲方在全社宜林沙荒地带，打破队界地界，统一规划合理安排，并由专业队扎好大框划好方，三十亩左右为一小方，每方四周按3X4（米）的规格各植树五行。对专业户的安排：本队社员优先。但在统一规划的方内安排时，本队社员不去，公社有权安排外队外地社员，任何人任何单位不得干涉。乙方要认真负责选择有觉悟有事业心劳力多的户为专业户，每户承包土地三十亩左右，一定三十年不变，并在指定盖房处每户长期固定使用宅基地一亩。丙方必须在承包的土地上安家立业，按新村规划盖三间以上的标准砖瓦房。就地吃住，大搞以林业为主的多种经营。否则，不承认为林业专业户，并收回所承包的土地。1988年，又在代官屯、桑庄、吕庄等5个村位于“北沙荒”的土地上扎大方，按照第一期政策执行。在上述合同履行过程中，部分承包地未经镇、村同意转手他人。2018年，上述二期合同约定期限均届满后，结合农村产权制度改革，被告在对新村大方土地承包情况进行调研后，派出工作人员对新村大方涉及村委会进行指导，通过召开村民会议形成了“承包期为7年（自2019年2月至2026年2月）、承包费为200元/亩·年”的内容。原告认为被告作出了强制清除承包地上附着物、强制终止承包合同、强制签订“承包期为7年（自2019年2月至2026年2月）、承包费为200元/亩、年”承包合同的决定，实施了强制终止原告承包合同的行政行为，向本院提起诉讼。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十七条规定，必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。……前款所称的必须共同进行诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼。从以上规定可以看出，共同诉讼分必要的共同诉讼和非必要的共同诉讼，前者是指行政诉讼法第二十七条规定的“因同一行政行为发生的行政案件”，后者是指“因同类行政行为发生的行政案件”。必要的共同诉讼分为两种情况，一是共同原告，一是共同被告。一般而言，共同原告包括以下几种情形：（1）两人以上共同违法，行政机关在同一行政行为中作出处理，受处理人均提起诉讼的；（2）法人或者其他组织违法，行政机关对该法人或者其他组织及其法定代表人、直接负责人员在同一个行政处理决定中作出处理，受处理的单位和个人均提起诉讼的；（3）行政处罚案件中，两个以上的共同被侵权人不服行政处罚而起诉的；（4）行政处罚案件中，被处罚人和被侵害人均不服行政处罚而起诉的；（5）基于行政征收、行政征用、行政强制而引发的行政赔偿、补偿之诉中，全体共有产权人提起的诉讼等等。本案中，任守华等109人作为共同原告提起诉讼，经本院释明后，仍坚持认为，被告作出了强制终止合同的决定，并且实施了强制终止合同的行为，被告的行为针对108户（应为109户），并且被告对每一户的行政行为都是一样的，被告作出了强制解除承包合同的决定，然后针对每一户具体实施，所以本案是必要的共同诉讼。被告认为，并不存在原告所说的决定和行政行为。因此，是否存在原告所称的“同一行政行为”，是本案审理必须首先解决的问题。 如何判断“同一行政行为”，应根据行政机关所作行政行为的性质、形式具体判断，如行政机关针对特定对象所发布的公告、旧城改造实施过程中作出的征收决定等，都属“同一行政行为”。行政机关虽然进行了统一研究部署，但作出的行政行为因针对不同对象而内容、金额等不同，是为同类行政行为，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定的补偿决定，补偿金额、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费等肯定存在差异。本案中，被告清平镇政府并未作出“强制清除承包地上附着物”的书面决定，也没有实施强制清除全部109名原告实际承包地上附着物的强制行为，即便存在针对某块承包地上附着物的强制行为，影响的也是具体的某个实际承包人的权益，其余108名原告对被采取强制措施的地上附着物没有可以主张的权利，不存在任何请求权基础。原告还指称被告强制终止原承包合同，强制原告签订新承包合同，并实施了强制终止原承包合同的行政行为，本院认为，1983年和1988年分二期签订的承包合同，至2018年合同约定“一定三十年”的期限已经届满。原承包合同既然已经自动终止，自然不存在强制终止原承包合同的问题，原告“被告作出了强制终止原承包合同的决定，实施了强制终止原承包合同的行政行为”的主张不能成立，本院不予支持。因上述承包合同非《农村土地承包法》第二章“家庭承包”规定的家庭承包方式，不能当然引用该法第二十一条规定主张“再延长三十年”。被告清平镇政府依法“负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”，对本行政区域内较大范围内土地的承包经营进行调研，指导农村基层自治组织通过召开村民大会等形式完善合同，并无不当。原告以视频中被告工作人员的行为作为存在被告“强制签订‘承包期为7年（自2019年2月至2026年2月）、承包费为200元/亩、年’承包合同的决定”的证据，经查，该证据不能证明被告作出了强制全部原告签订承包合同的决定。签订承包合同是双方意思表示一致的行为，如原告认为存在《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款规定的“欺诈、胁迫的手段或者乘人之危”的情形，可通过行使撤销权的方式进行救济。综上，任守华等109人不属于共同原告，其提起的诉讼不符合行政诉讼起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告任守华等109人请求依法确认高唐县清平镇人民政府强制清除承包地上的青苗和地上附着物（麦苗、树木等）、强制终止承包合同的行政行为违法的起诉。 上诉人任守华等109人不服原审裁定，上诉称：第一，原审裁定认定事实错误，高唐县清平镇人民政府的宣传栏上明确写着镇政府的规定是“承包期为7年（自2019年2月-2026年2月），承包价格为200元/亩·年”，一审法院行政裁定书第7页倒数第4行却写：通过召开村民会议形成了“承包期为7年（自2019年2月-2026年2月），承包价格为200元/亩·年”的内容，这是没有事实依据的。第二，一审法院认定本案不是必要共同诉讼是错误的，高唐县清平镇人民政府强制终止上诉人的承包合同，这是对所有上诉人都有利害关系的行政行为，对所有上诉人都有利害关系，都有同样伤害，所以这是必要共同诉讼，第三，镇政府在一审时拒不提交证据，歪曲事实，在法庭作虚假陈述，依法应当追究相关人员的法律责任。请求依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。 被上诉人高唐县清平镇人民政府未提交书面答辩意见。 本案经合议庭评议，本院认为： 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”也就是说，共同诉讼必须具备两个条件：一是一方或者双方当事人人数在两人以上，且被诉行政行为为同一个或者同一类；二是人民法院认为可以合并审理。两个条件缺一不可。原则上，被诉行政行为为同一个行政行为的，属于必要的共同诉讼，人民法院应当合并审理；被诉行政行为为同一类行政行为的，属于普通共同诉讼，由人民法院根据案件具体情况决定是否合并审理。本案中，从一审109名上诉人的起诉来看，无论是被上诉人决定强制清除上诉人的青苗和地上附着物，还是强制终止承包合同，均属起诉的同一类行政行为，且涉及每一名上诉人的案件事实不尽相同。如果合并审理，不利于对每一名上诉人所涉案件事实的准确查明，不符合诉讼效率原则。因此，对本案109名上诉人的起诉应分别立案和审理。原审法院在审理过程中，经向上诉人释明，上诉人拒绝分别立案，原审法院据此裁定驳回其起诉，符合法律规定。 需要说明的是，本案只是认为109名上诉人的起诉不符合合并审理的条件而驳回其起诉，并不意味着每一名上诉人个人的起诉不符合起诉条件。如果109名上诉人同意一案一诉并符合其他起诉条件再次起诉的，人民法院应当予以受理。 综上，原审裁定并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙金昌 审判员  孟庆杰 审判员  李 扬 二〇一九年十二月六日 法官助理高世宁 书记员吴晨茜 附：上诉人名单 上诉人任守华，男，汉族，1960年5月10日出生，住山东省高唐县赵寨子镇高新村234号。 上诉人韩文杰，男，汉族，1960年3月18日出生，住山东省高唐县清平镇东街村294号。 上诉人路保春，男，汉族，1951年3月15日出生，住山东省高唐县清平镇新村14号。 上诉人王守合，男，汉族，1953年10月6日出生，住山东省高唐县清平镇北街村28号。 上诉人王子华，男，汉族，1983年3月11日出生，住山东省高唐县清平镇北街村28号。 上诉人赵长海，男，汉族，1969年5月11日出生，住山东省高唐县清平镇石庄村134号。 上诉人贾成宝，男，汉族，1975年12月15日出生，住山东省高唐县清平镇中平街村100号。 上诉人杨金立，男，汉族，1975年11月25日出生，住山东省高唐县赵赛子乡刘堂村11号。 上诉人吴殿祥，男，汉族，1959年3月28日出生，住山东省高唐县清平镇石庄村111号。 上诉人李传军，男，汉族，1970年3月10日出生，住山东省临清市金郝庄乡李注村389号。 上诉人孙乐民，男，汉族，1956年11月24日出生，住山东省高唐县清平镇西关村92号。 上诉人娄茂泰，男，汉族，1955年4月26日出生，住山东省高唐县清平镇新村11号。 上诉人赵风莲，女，汉族，1975年10月20日出生，住山东省高唐县清平镇东街村354号。 上诉人尹明芝，男，汉族，1962年11月23日出生，住山东省高唐县清平镇西街村2号。 上诉人张树君，女，汉族，1943年7月14日出生，住山东省高唐县清平镇西街村106号。 上诉人丁桂合，男，汉族，1954年4月20日出生，住山东省高唐县清平镇东街村215号。 上诉人从喜才，男，汉族，1960年3月26日出生，住黑龙江省讷河市通南镇新福村2组。 上诉人肖海青，女，汉族，1956年12月24日出生，住山东省高唐县赵寨子乡赵寨子村629号。 上诉人赵文荣，男，汉族，1956年8月6日出生，住山东省高唐县清平镇大高村169号。 上诉人肖立朴，男，汉族，1945年7月19日出生，住山东省高唐县清平镇杨庄村57号。 上诉人杨金英，女，汉族，1969年5月1日出生，住山东省高唐县赵寨子乡刘堂村19号。 上诉人于春江，男，汉族，1970年4月14日出生，住山东省高唐县清平镇孙庄村27号。 上诉人薛洪强，男，汉族，1977年6月11日出生，住山东省高唐县清平镇东街村95号。 上诉人马维瑞，男，汉族，1957年9月30日出生，住山东省高唐县清平镇马庄村1号。 上诉人肖从安，男，汉族，1975年5月6日出生，住山东省高唐县清平镇杨庄村294号。 上诉人葛瑞举，女，汉族，1957年8月27日出生，住山东省德州市德城区新华办事处后魏村214号。 上诉人由玉山，男，汉族，1959年6月16日出生，住山东省高唐县清平镇新村2号。 上诉人张广岭，男，汉族，1980年8月28日出生，住山东省高唐县清平镇老官庄村77号。 上诉人张瑞强，男，汉族，1966年10月22日出生，住山东省高唐县清平镇老官庄村82号。 上诉人张光辉，男，汉族，1984年10月15日出生，住山东省高唐县清平镇老官庄村104号。 上诉人任玉英，女，汉族，1956年9月10日出生，住黑龙江省富锦市新开社区45组。 上诉人刘桂永，男，汉族，1966年11月23日出生，住山东省高唐县清平镇新村1025号。 上诉人朱青山，男，汉族，1976年12月8日出生，住山东省高唐县清平镇新村76号。 上诉人常德全，男，汉族，1965年4月23日出生，住山东省高唐县清平镇新村19号。 上诉人常德安，男，汉族，1969年11月9日出生，住山东省高唐县赵寨子乡孔堂村6号。 上诉人孔祥军，男，汉族，1974年7月24日出生，住山东省高唐县清平镇杨庄村306号。 上诉人刘传军，男，汉族，1972年1月3日出生，住山东省高唐县清平镇刘海子村117号。 上诉人张振清，男，汉族，1969年6月23日出生，住山东省高唐县清平镇芒庄村27号。 上诉人张广付，男，汉族，1965年2月7日出生，住山东省高唐县清平镇老官庄村114号。 上诉人刘桂成，男，汉族，1972年3月21日出生，住山东省高唐县清平镇新村26号。 上诉人赵天兵，男，汉族，1980年3月5日出生，住山东省高唐县清平镇大高村117号。 上诉人王荣臣，男，汉族，1952年3月29日出生，住山东省高唐县赵赛子乡王辛村11号。 上诉人肖立才，男，汉族，1958年7月27日出生，住山东省高唐县清平镇杨庄村274号。 上诉人肖从兴，男，汉族，1951年1月12日出生，住山东省高唐县清平镇杨庄村252号。 上诉人孔令勤，男，汉族，1965年5月28日出生，住山东省高唐县赵寨子乡孔堂村259号。 上诉人井水之，男，汉族，1949年7月17日出生，住山东省高唐县清平镇北街村1号。 上诉人肖世广，男，汉族，1981年7月13日出生，住山东省高唐县清平镇新村18号。 上诉人高新业，男，汉族，1955年1月11日出生，住山东省高唐县清平镇大高村5号。 上诉人高维强，男，汉族，1974年9月24日出生，住山东省高唐县清平镇大高村266号。 上诉人刘西良，男，汉族，1960年11月19日出生，住山东省高唐县清平镇大高村407号。 上诉人赵金山，男，汉族，1936年6月16日出生，住山东省高唐县清平镇代官屯村98号。 上诉人蒋瑞旺，男，汉族，1966年11月11日出生，住山东省高唐县清平镇代官屯村163号。 上诉人赵金军，男，汉族，1966年9月5日出生，住山东省高唐县清平镇代官屯村36号。 上诉人邵中录，男，汉族，1961年6月25日出生，住山东省高唐县清平镇代官屯村108号。 上诉人张明堂，男，汉族，1951年3月29日出生，住山东省高唐县清平镇代官屯村100号。 上诉人张明臣，男，汉族，1987年10月3日出生，住山东省高唐县清平镇代官屯村131号。 上诉人丁希忠，男，汉族，1958年12月6日出生，住山东省高唐县清平镇吕庄村90号。 上诉人赵金国，男，汉族，1973年9月15日出生，住山东省高唐县清平镇代官屯村172号。 上诉人赵金国，男，汉族，1969年8月13日出生，住山东省高唐县清平镇代官屯村172号。 上诉人刘明申，男，汉族，1964年8月23日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村342号。 上诉人刘明伍，男，汉族，1956年6月12日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村44号。 上诉人张宗江，男，汉族，1955年6月10日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村291号。 上诉人刘瑞滨，男，汉族，1978年9月13日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村414号。 上诉人刘爱豹，男，汉族，1966年6月3日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村336号。 上诉人张宗华，男，汉族，1965年8月14日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村273号。 上诉人赵学廷，男，汉族，1946年9月2日出生，住山东省高唐县赵寨子镇赵寨子村415号。 上诉人肖从奎，男，汉族，1966年5月26日出生，住山东省高唐县清平镇杨庄村298号。 上诉人杨保生，男，汉族，1955年4月28日出生，住山东省高唐县清平镇杨庄村248号。 上诉人刘爱林，男，汉族，1952年2月3日出生，住山东省高唐县清平镇刘海子村234号。 上诉人刘玉柱，男，汉族，1971年1月19日出生，住山东省高唐县清平镇刘海子村234号。 上诉人赵付亮，男，汉族，1950年5月27日出生，住山东省高唐县清平镇仓上村241号。 上诉人王成信，男，汉族，1949年12月1日出生，住山东省茌平县菜屯镇阚庄村685号。 上诉人尹志强，男，汉族，1968年12月30日出生，住山东省高唐县清平镇杨庄村172号。 上诉人夏光河，男，汉族，1946年7月14日出生，住山东省高唐县清平镇仓上村37号。 上诉人肖吉路，男，汉族，1941年5月1日出生，住山东省高唐县清平镇孙庄村2号。 上诉人肖吉泉，男，汉族，1949年8月11日出生，住山东省高唐县清平镇杨庄村214号。 上诉人刘爱星，男，汉族，1962年9月9日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村314号。 上诉人刘瑞秋，男，汉族，1948年9月16日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村306号。 上诉人刘明成，男，汉族，1945年3月30日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村1号。 上诉人高娄业，男，汉族，1955年12月23日出生，住山东省高唐县清平镇大高村21号。 上诉人张家海，男，汉族，1958年3月1日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村1号。 上诉人刘明广，男，汉族，1953年3月2日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村1号。 上诉人刘玉芹，男，汉族，1951年3月7日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村1号。 上诉人于昌兰，女，汉族，1954年9月26日出生，住山东省高唐县清平镇大高村568号。 上诉人刘明国，男，汉族，1956年11月1日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村43号。 上诉人姜仁荣，女，汉族，1963年12月29日出生，住山东省高唐县清平镇邢庄村262号。 上诉人张玉民，男，汉族，1959年3月5日出生，住山东省高唐县清平镇新村27号。 上诉人孙金海，男，汉族，1949年9月1日出生，住山东省高唐县清平镇北街村179号。 上诉人赵文东，男，汉族，1971年7月1日出生，住山东省高唐县清平镇大高村205号。 上诉人尹志峰，男，汉族，1958年2月24日出生，住山东省高唐县清平镇杨庄村157号。 上诉人李士文，男，汉族，1976年3月15日出生，住黒龙江省宁安市三陵乡东沟村46号。 上诉人刘爱春，男，汉族，1972年1月1日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村173号。 上诉人商福祥，男，汉族，1952年12月8日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村16号。 上诉人刘爱忠，男，汉族，1975年1月15日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村124号。 上诉人牛风印，男，汉族，1942年3月12日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村11号。 上诉人王秀兰，女，汉族，1948年6月22日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村1号。 上诉人刘爱军，男，汉族，1962年5月8日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村133号。 上诉人肖从振，男，汉族，1946年7月16日出生，住山东省高唐县金城东路489号6号楼2单元402室。 上诉人郭正平，女，汉族，1954年11月8日出生，住山东省高唐县清平镇北街村267号。 上诉人范庆海，男，汉族，1953年11月17日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村340号。 上诉人杜俭，男，汉族，1952年11月10日出生，住山东省高唐县清平镇新村6号。 上诉人刘长亮，男，汉族，1947年4月11日出生，住山东省高唐县清平镇北街村187号。 上诉人常明志，男，汉族，1940年1月12日出生，住山东省高唐县清平镇西关村34号。 上诉人高银业，男，汉族，1944年8月2日出生，住山东省高唐县清平镇大高村508号。 上诉人肖从金，男，汉族，1949年2月25日出生，住山东省高唐县清平镇杨庄村1号。 上诉人邢克振，男，汉族，1962年3月27日出生，住山东省高唐县清平镇邢庄村63号。 上诉人冯振河，男，汉族，1978年5月14日出生，住山东省高唐县清平镇朱小吴村78号。 上诉人肖克富，男，汉族，1980年11月7日出生，住山东省高唐县清平镇杨庄村961号。 上诉人商付录，男，汉族，1946年12月18日出生，住山东省高唐县清平镇刘庄村1号。