内蒙古丰镇市人民法院   行政判决书   （2019）内0981行初第2号   原告山西根源牧业有限责任公司。统一社会信用代码9114020007552495XX。   法定代表人吕某，该公司董事长。   住所：山西省大同市左云县管家堡乡黑土口村。   委托代理人王某1，内蒙古誉昊律师事务所律师。   被告丰镇市自然资源局（原丰镇市国土资源局）。统一社会信用代码11152602MB1922920H。   法定代表人王某2。   住所：内蒙古自治区乌兰察布市丰镇市新区迎宾大街。   委托代理人刘某，该局党组成员。   委托代理人高某，内蒙古秤元律师事务所律师。   原告山西根源牧业有限责任公司认为被告丰镇市自然资源局与原告于2016年7月18日签订的丰国土挂牌出让【2016】2号国有建设用地使用权出让合同违法，于2019年年2月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月25日立案后，于2019年3月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月18日、2019年11月25日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王某1，被告委托代理人刘某、高某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告山西根源牧业有限责任公司诉称，原告山西根源牧业有限责任公司（以下简称根源公司）于2016年6月20日通过招标竞拍的方式，以2960万元的价格购买了宗地编号为2016-15号的国有土地使用权（该地块为丰镇市旧城原国家粮食储备库）。   原告在竞拍报名后，被告丰镇市自然资源局（原丰镇市国土资源局）没有以法定方式公示该地块的规划要求和规划条件，在原告拿到《土地出让合同》以后，被告国土资源局才向原告提供了《建设用地规划条件书》，原告发现：第一，该地块的东南部因地形原因有约4600平方米的土地无法设计建设；第二，在本地块的西北部、东北部有大量居民住宅，按照采光要求，西北部退红线不少于15米，约1500平方米无法利用；第三,该地块东南部退红线不少于12米，离马路边已经达到20米（正常距离为6到8米），大约折合2958平方米；第四，代征城市规划道路339平方米，也在原告购买土地范围内。根据以上存在的问题，共计10876平方米的土地无法利用，实际使用面积由竞拍的38106平方米变成了27230平方米的面积。   被告拍卖公告没有说明该地块的详细规划，而是在原告已经缴清全部土地出让金，2016年7月18日之后，被告国土资源局才出示了内蒙古自治区内蒙古自治区丰镇市规划局条字第152600201600002号建设用地规划条件书，该条件书中的建筑物退让一栏中标明，西南退道路红线不得小于12米，西北面退地块边界不得小于15米，东北面退地块边界不得小于6米，东南面退地边界不得小于6米。由此，该地块共计10876平方米的土地无法利用，按照该地块竞拍价，原告损失达8448265.36元。按照此种规划条件，原告根本无法完成设计布局和开发建设。   综上，国土局在挂牌出让和签订国有土地使用权出让合同时根本没有告知原告规划条件。按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条之规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。第九条之规定，招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：(二)出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标要求。   根据被告国土资源局丰国土资发(2018)139号答复意见书载明：国有土地使用权挂牌出让公告，明确该宗地的容积率、建筑密度，绿化率，因国土资源部指定的出让公告内未设计退让红线录入模块，故公告内没有退让红线部分。很明显，被告国土资源局认可公告缺少了应有的“备注”去表述红线退让，至少要表述相关退距应同时满足标准规范的要求，但是公告上没有表述。   按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。   原告认为，被告违反规定，没有依法发布招标公告，发布事项存在重大遗漏，违反法律强制性规定，致使原告的权益遭受巨大损失，该土地出让合同属于无效合同。同时，被告向原告出让土地时，没有出让净地，反而是将没有利用价值的地上建筑物卖给原告，原告额外支出了购买和拆迁的款项，这种情形也属于违反法律强制性规定而导致合同无效。   此外，被告的行为属于故意隐瞒与订立合同有关的重要事实，致使原告无法实现订立合同的目的，被告为原告设定的建筑总面积、建筑密度、住宅建设总套数等各项指标均已经无法实现。因此，原告有权解除合同，要求被告返还土地出让金并赔偿各项经济损失。   原告为维护自己的合法权益，特向人民法院提起诉讼，请求人民法院维护公平正义，依法支持原告的诉讼请求。   原告山西根源牧业有限责任公司的诉讼请求是：一、请求人民法院依法确认原告与被告于2016年7月18日签订的《国有土地使用权出让合同》无效。二、请求人民法院依法判令解除《国有土地使用权出让合同》，被告返还占用原告资金2960万元及相应的利息损失3526716.67元(利息以2960万元为基数，自2016年6月28日至款项付清之日止利率按同期银行贷款利率计算，暂计至2018年12月31日)。三、请求人民法院依法判令被告赔偿原告拍卖佣金24万元、公证费99300元、拆迁费用150万元。四、请求人民法院依法判令被告承担本案的诉讼费用。   原告山西根源牧业有限责任公司向本院提交了以下证据：1.丰规发【2016】89号丰镇市城市规划管理局“关于新城区光明路原国家粮食储备库东库开发地块变更规划设计条件的请示”；条字第152600201600002号由丰镇市城市规划管理局核发的建设用地规划条件书。证明丰镇市城市规划管理局向政府请示解决原告购买地块规划条件不合理的问题，明确了该地块用地性质是仓储用地；建设用地规划条件书按照住宅进行规划，违反了土地性质进行规划，该规划条件书不合法。2.（2016）丰证字第411号公证书。证明对土地拍卖过程进行的公证，证实该土地按照商住建筑用地进行拍卖，与土地性质不符。3.2016年7月18日原、被告签订的国有建设用地使用权出让合同；丰国土挂告字【2016】1号原丰镇市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告；2016年6月20日国有土地使用权出让成交确认书。证实土地使用权拍卖时没有出示建设用地规划条件书，属于隐瞒订立合同的重大事项，属于违法无效。该合同载明的土地性质为二类居住用地，土地用途不符，粮库是仓储用地，性质特殊应该报批，但是本案土地没有经过批准，所以合同无效。4.丰国土资发【2018】139号原丰镇市国土资源局“关于吕某反映挂牌公告中没有对规划指标明确和出让宗地有附着物事项答复意见书”。证实被告“答复意见书”认可了国有土地公告中未涉及退红线部分。地上附着物无论是否购买都是没有价值的，政府卖给我们的时候还是作价了。5.发票收据复印件6张，其中土地出让金2960万元，佣金24万元，公证费99300元。证实原告支出了上述费用。   被告丰镇市自然资源局（原丰镇市国土资源局）辩称，答辩人认为答辩人与被答辩人于2016年7月18日签订的《国有土地使用权出让合同》合法有效。   按照我国法律规定，合同无效有5种情形：1.以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益；2.恶意串通，损害国家、集体或者第三人的利益；3.以合法形式掩盖非法目的；4.损害社会公共利益；5.违反法律、行政法规的强制性规定。只有符合上述5种情形之一的才可认定合同无效，本案答辩人与被答辩人签订的《国有土地使用权出让合同》是双方真实意愿的表示，并不存在一方欺诈或胁迫的情形。2016年4月11日，丰镇市土地储备中心向丰镇市人民政府提出了《关于将位于新城区原粮食库东库一宗地纳入市级土地储备的请示》，丰镇市人民政府于2016年4月18日以丰政字发【2016】11号《关于对位于新城区原粮食库东库一宗地纳入市级土地储备请示的批复》向土地储备中心作出批复：同意将（地块编号）2016-01宗地（新城区原粮库），面积57.159亩土地列入市级土地储备。该宗土地归入土地储备后，为了合理有效配置土地资源，答辩人于2016年5月6日向丰镇市政府提出了《关于拟对丰镇国家粮食储备库一宗国有建设用地挂牌出让的请示》，丰镇市人民政府于2016年5月10日以丰政字【2016】17号《关于对丰镇国家粮食储备库一宗国有建设用地挂牌出让请示的批复》向答辩人作出批复:同意挂牌出让该建设用地，并同意对地上建筑物房产以评估价加入土地出让价款一并挂牌出让，由土地竞得方自行拆除。随后，答辩人于2016年5月12日就宗地编号为2016-08#、2016-09#、2016-10#、2016-15#四宗国有土地使用权挂牌出让工作等有关事宜召开了会议，结合内蒙古申科资产评估有限责任公司于2016年3月16日做出的《丰镇市国家粮食储备库项目商住建设用地国有土地使用权（拟出让）价格评估》的评估结果，并与会人员研究决定：最终确定2016-15#该宗土地挂牌起始价为2197.75万元，保证金550万元。答辩人于2016年5月19日在中国土地市场网发布了《丰镇市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（丰国土挂字【2016】1号）》，在该公告中明确载明了该宗土地的编号，总面积，坐落位置，四至范围，并且载明对出让地块的地上建筑物以评估价加入土地出让价款一并挂牌出让，由土地竞得方自行拆除，同日答辩人还在丰镇市政府服务中心网站也发布了该出让公告，并在乌兰察布日报也登载该出让公告，被答辩人在知悉该挂牌出让公告后，于2016年6月7日向丰镇市公共资源交易中心递交了《国有土地使用权出让申请承诺书》，载明：经认真了解丰国土挂告字【2016】1号公告的国有土地使用权出让情况及文件，我方完全愿意接受并遵守此次国有土地使用权出让的规定和要求，对有关所有出让内容均无异议，并申请参加丰国土挂告字【2016】1号公告的国有土地使用权出让活动。2016年6月20日在丰镇市政府采购中心二楼评标室，在丰镇市公证处的公证下，被答辩人以2960万元的价格拍得了该宗土地的使用权，并且由被答辩人与丰镇市公共资源交易中心共同签署了《国有土地使用权出让成交确认书》，并由丰镇市公证处出具了（2016）丰证字第411号《公证书》。答辩人于2016年6月23日将挂牌出让成交进行公示，双方于2016年6月23日将挂牌出让成交进行公示，双方于2016年7月18日签订了《国有土地使用权出让合同》在该合同附件中包括有宗地图（包括界点坐标）、出让宗地平面界址图、出让宗地竖向界限、内蒙古自治区建设用地规划条件书，而正是在该条件书中明确表明了建筑物退让范围。后该合同的签署经丰镇市公证处予以了公证，双方在签署该分合同时，对合同内容均清楚知晓且无异议，属于双方真实意愿的表示，被答辩人也依照合同交付了土地出让金。因此上述合同的签订是双方真实意愿的表示，并不存在欺诈、胁迫。被答辩人称其在缴纳土地出让金前答辩人未向其告知退让红线，但是在挂牌出让公告中，已经明确告知竞买人：可于2016年5月19日至2016年6月17日到丰镇市公共资源交易中心土地矿产交易部获取挂牌出让文件，而答辩人移交的上述文件中，包括土地评估报告，报告内有规划设计条件书，且在公告内容中也表示，在竞买公告期间，有关竞买者可以随时踏勘出让地块，但是被答辩人在挂牌报名期间未向答辩人提出相关事宜，因此因被答辩人怠于行使相应权利造成的后果，并不能归责于答辩人，且在目前我国土地市场网上发布的国有土地使用权挂牌出让公告中均没有对红线退让的明确载明，且按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十二条之规定，市县人民政府国土资源行政主管部门应当为投标人、竞买人查询拟出让土地的有关情况提供便利，但是并没有规定答辩人要强行要求竞买人查询出让土地。对于土地附着物存在的问题，无论是在挂牌出让公示，还是双方签订的确认书中，均可以表明对丰镇市国家粮食储备库地上建筑物以评估价加入土地出让价款一并挂牌出让，该事实在被答辩人提出要报名竞标时就是已经知晓的，也是经过其同意的。因此答辩人认为，被答辩人提出的合同无效的情形不能成立，双方签署合同真实有效，被答辩人要求退还土地出让金及赔偿损失的请求无事实与法律依据，应依法驳回被答辩人的诉讼请求。   被告丰镇市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.关于位于新城区原粮库纳入市级储备的请示及批复。证实2016年4月18日经丰镇市政府批复，丰镇市土地储备中心将2016-01宗地纳入市级储备。2.关于对丰镇国家粮库储备库一宗国有土地2016-15#宗地挂牌出让的请示和批复。证实2016年5月10日经丰镇市政府批复，同意被告将2016-15#宗地挂牌出让，并对地上建筑物房产以评估价加入土地出让款一并挂牌出让，由土地竟得者自行拆除。3.丰镇市国土资源局(第一次)会议记录，证实2016年5月12日经被告处领导人员会议研究并经内蒙古申科资产评估有限责任公司对其进行地价评估，决定该宗土地包括地上附属房屋起始价为2197.75万元。4.中国土地市场网、丰镇市政务服务中心、报刊的挂牌出让公告。证实2016年5月19日通过多渠道对2016-15#宗地挂牌出让，并载明:2016年5月19日-2016年6月17日，申请人可到丰镇市公共资源交易中心土地矿产交易部获取挂牌出让文件。5.原告申请参加丰国土挂告字【2016】1号公告的国有土地使用权出让活动时提交的企业信息材料、申请承诺书、报价单。证实原告自愿参与本案涉及土地的挂牌出让竞标，并承诺已经认真了解丰国土挂告字【2016】1号公告的国有土地使用权出让情况及文件，并对所有出让内容均无异议，并对该宗土地出价2960万元。6.(2016)丰证字411号《公证书》及《国有土地使用权出让成交确认书》。证实丰镇市公证处的公证下，原告以招投标的形式获得了2016-15#宗地的使用权，并与丰镇市公共资源交易中心签订了成交确认书，自愿对该块地及地上建筑物房产以2960万元价格购买。7.挂牌出让成交公示及出让丰国土挂告字【2016】1号结果公示。证实被告在原告达成成交确认书后对该成交结果进行公示，公告内容中明确载明，成交价2960万元包括土地出让金2920.26万元和建筑物残值价39.75万元，并预留10日的异议期限，原告未提出异议。8.国有建设用地使用权出让合同及附件、(2016)丰证字第533号公证书及土地转让款给付凭据。证实原、被告于2016年7月18日签订国有建设用地使用权出让合同并在丰镇市公证处进行了公证，该合同附件中有宗地图，出让宗地平面界址图，出让宗地竖向界限，内蒙古自治区建设用地规划条件书，而正是在该条件书中明确表明了建筑物退让范围。9.丰镇市国家粮食储备库项目商住建设用地国有土地使用权价格评估报告书。证实经丰镇市财政局委托内蒙古申科资产评估有限责任公司于2016年3月17日对丰镇市国家粮食储备库项目商住建设用地国有土地使用权价格进行了评估。10.中国土地市场网各地土地使用权挂牌出让公告。证实被告在中国土地市场网进行挂牌出让公告符合规定，且对应公示内容全部进行了公示。证明了被告在对该宗土地挂牌出让时没有违反该法律规定，原告方对土地内容、成交及相关法律规范均知晓。11.2018年8月13日丰镇市人民政府印发的【2018】11号“市规委会2018年第一次全体会议纪要”。证实关于原告向市政府提出的申请，会议研究同意红线退让12米变成6米。12.丰规发【2016】142号关于修改城区部分地块控制性详细规划的请示；丰政字发【2019】108号丰镇市人民政府关于修改城区部分地块控制性详细规划请示的批复。证实修改东粮库地块控制性详细规划及其“出城入郊项目”。   经庭审质证被告丰镇市自然资源局对原告山西根源牧业有限责任公司向本院提交的证据发表如下质证意见：1.丰规发【2016】89号丰镇市城市规划管理局“关于新城区光明路原国家粮食储备库东库开发地块变更规划设计条件的请示”；条字第152600201600002号由丰镇市城市规划管理局核发的建设用地规划条件书。真实性无异议。（1）该地块用地性质为仓储用地应该看整体内容，改变用途了；（2）2016年丰镇市规划局出示的建设用地规划条件书，2016年7月8日原告已经对土地规划条件书编号、内容知晓。2.（2016）丰证字第411号公证书。真实性无异议。用公证书不能证明商住建设用地。3.2016年7月18日原、被告签订的国有建设用地使用权出让合同；丰国土挂告字【2016】1号原丰镇市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告；2016年6月20日国有土地使用权出让成交确认书。合同真实性无异议，土地挂牌出让的确是双方真实意思表示，公告的内容非常清楚，丰镇市政府的批复、建设用地规划条件书是出让土地不可或缺的一部分，原告通过拍卖竞拍到的土地，至于原告说丰镇市政府有无权限与本案无关，我们按照规划，不属于隐瞒或者不符合条件的事实，通过丰镇市公证处公证，都有双方的签字确认，原告提出的这一组证据证明目的被告均不予认可。4.丰国土资发【2018】139号原丰镇市国土资源局“关于吕某反映挂牌公告中没有对规划指标明确和出让宗地有附着物事项答复意见书”。公告中没有模块的事实是存在的，我们查询了很多公告上也没有写退红线，对地上附着物一并划入已经公告载明，原告是清楚的，原告的证明目的证明不了。5.发票收据复印件6张，其中土地出让金2960万元，佣金24万元，公证费99300元。真实性无异议，证明目的无异议。   经庭审质证原告山西根源牧业有限责任公司对被告丰镇市自然资源局向本院提交的证据发表如下质证意见：1.关于位于新城区原粮库纳入市级储备的请示及批复。真实性认可，合法性不认可。存在把土地仓储用途变成商住用途的违法之处，都没有经过市规划行政部门的同意和乌兰察布市人民政府的同意。2.关于对丰镇国家粮库储备库一宗国有土地2016-15#宗地挂牌出让的请示和批复。按照有价值的东西卖给我们违反法律规定，侵害了买受人的合法权益，原告买的是土地，地上建筑物政府应该拆除。3.丰镇市国土资源局(第一次)会议记录，对建筑物进行了价格评估我们交了钱，将地上建筑物进行拍卖不合法。4.中国土地市场网、丰镇市政务服务中心、报刊的挂牌出让公告。没有具体退红线的规划要求，土地用途违法变更，违法挂牌出让。5.原告申请参加丰国土挂告字【2016】1号公告的国有土地使用权出让活动时提交的企业信息材料、申请承诺书、报价单。真实性认可，被告在拍卖之前没有公告规划条件，导致原告利益遭受巨大损失。6.(2016)丰证字411号《公证书》及《国有土地使用权出让成交确认书》。真实性认可，是按照商住用地进行拍卖。7.挂牌出让成交公示及出让丰国土挂告字【2016】1号结果公示。认可，是按照商住用地进行拍卖。8.国有建设用地使用权出让合同及附件、(2016)丰证字第533号公证书及土地转让款给付凭据。出让合同中包含的建设用地规划条件书不认可，我们去公共交易中心没有提供，是全部出让金交清后才提供给原告，在公告中没有，属于违法。9.丰镇市国家粮食储备库项目商住建设用地国有土地使用权价格评估报告书。真实性认可，评估报告里提到的土地用途是仓储用地，出让用途为商住用地。土地性质发生变化，评估结果将地上建筑物的价值纳入拍卖标的金额不合法。10.中国土地市场网各地土地使用权挂牌出让公告。与本案无关。11.2018年8月13日丰镇市人民政府印发的【2018】11号“市规委会2018年第一次全体会议纪要”。会议研究后土地出让金应该发生变更，原来的规划条件也是作废的，原来的合同也就没有办法继续履行。12.丰规发【2016】142号关于修改城区部分地块控制性详细规划的请示；丰政字发【2019】108号丰镇市人民政府关于修改城区部分地块控制性详细规划请示的批复。丰规发【2016】142号文本真实性不能确定，诉讼在2019年，在诉讼过程中被告自然资源局没有出示这份证据，2016年12月29日已经形成，从时间上来讲有后期在诉讼过程中时间倒签形成的可能性，【2016】142号文件作为请示没有市政府收文登记，因此可以推定规划局文件是属于后期制作并非当时形成。对真实性不予认可。关于合法性修改控制性详细规划的审批权限在乌兰察布市人民政府。这两份证据有印证关系，出具的批复在诉讼过程中产生的，一个是2016年12月，批复文件是2019年8月，请示与批复相隔时间久远，请示的文件当时是不存在的，不能经过近三年的时间进行批复。政府的丰政字发【2019】108号丰镇市人民政府关于修改城区部分地块控制性详细规划请示，关于本案涉诉的地块，新的修改意见不产生法律效力，需待下一轮修改规划纳入本文件的修改意见。同时两份文件印证了国有土地使用权涉及地块、规划条件已经违法，土地出让合同不具有法律效力，不具有可执行性，印证了原告诉讼请求的成立。   本院对上述证据认证如下：1.原告山西根源牧业有限责任公司提交的证据，来源合法，能够证明案涉挂牌出让土地进行出让的部分事实，但原告的证明目的不符合客观事实，不予认可。2.被告丰镇市自然资源局提供的证据，其中关于案涉挂牌出让土地的相关证据来源合法，符合证据的三性特征，能够证明案涉土地出让程序合法，签订出让土地合同未违背当事人的真实意思表示，其内容也未违反法律法规的强制性规定，予以采信。涉及城市总体规划及变更土地用途方面的证据与本案无关，不予认证。   经审理查明，2011年4月18日，内政字【2011】97号内蒙古自治区人民政府关于丰镇市城市总体规划（2010-2030年）的批复，原则同意《丰镇市城市总体规划（2011-2030）》。该《总体规划》明确本案争议地块土地用途为仓储用地。2013年4月7日，【2013】中共丰镇市委员会会议纪要（党政联席）议定：我市东西粮库建库较早，已不符合储备高标准粮食条件，而且该区域因近几年城市发展已位于城市中心，运粮的大型车辆较多，经常堵塞交通。尽快组织实施粮库“出城入郊”项目，东西粮库的国有土地公开拍卖，解决建库资金和职工养老保险财政储备金问题。规划部门应按照城市总体规划，将东库规划为商住开发用地。2016年1月18日，丰镇市城市规划管理局核发了条字第152600201600002号建设用地规划条件书。该规划条件书明确了案涉地块的基本情况、建设用地规划条件设计要求和建筑物退让等内容。2016年3月8日，丰镇市财政局委托内蒙古申科资产评估有限责任公司对丰镇市国家粮食储备库项目商住建设用地国有土地使用权（拟出让）价格进行评估。2016年3月17日出具了内申资估价（2016）（估）字第009号土地估价报告。该报告明确，宗地总面积38106.00平方米；平均单位地价566.00元/平方米（取整）；总地价21578666.00元。其中，评估住宅用地总面积33533.28平方米；评估住宅用地单位地价525.00元/平方米（取整）；评估住宅用地总地价17604972.00元（取整）；评估商服用地总面积4572.72平方米；评估商服用地单位地价869.00元/平方米（取整）；评估商服用地总地价3973694.00元（取整）。同时附土地价格结果一览表。2016年4月11日，丰镇市土地储备中心向丰镇市人民政府提出丰土储字（2016）3号“关于将位于新城区原粮库东库一宗地纳入市级土地储备的请示”，丰镇市人民政府于2016年4月18日作出丰政字发【2016】11号“关于对位于新城区原粮库东库一宗地纳入市级土地储备请示批复”，同意将（地块编号）2016-01宗地（新城区原粮库），面积57.159亩土地列入市级土地储备。2016年5月6日丰镇市国土资源局向丰镇市人民政府提出丰国土资报【2016】57号“关于拟对丰镇国家粮食储备库一宗国有建设用地挂牌出让的请示”。2016年5月10日，丰镇市人民政府以丰政字发【2016】17号文件对该请示予以回复，经市政府研究，同意挂牌出让上述一宗国有建设用地，同时同意对该宗地上建筑物房产以评估价，加入土地出让价款一并挂牌出让，由土地竞得方自行拆除。2016年5月12日，丰镇市国土资源局召开会议，根据丰镇市人民政府《关于对丰镇国家粮食储备库一宗国有建设用地挂牌出让请示的批复》（丰政字发【2016】17号）文件要求，根据上述评估结果，决定土地部分的挂牌起始价2158万元，增价幅度20万元，竞买保证金540万元。地上附属房屋评估价39.75万元，地上附属房屋保证金10万元，以上两项相加决定挂牌起始价为2197.75万元，保证金550万元。2016年5月19日，丰镇市公共资源交易中心分别在中国土地市场网、丰镇市政务服务中心网和乌兰察布日报刊登了丰国土挂告字【2016】1号丰镇市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告。该公告载明：挂牌出让地块的基本情况和规划指标要求以及与出让土地相关的其他事项。其中第四项明确，本次挂牌出让的详细资料和具体要求，见挂牌出让文件。申请人可于2016年5月19日至2016年6月17日到丰镇市公共资源交易中心土地矿产交易部获取挂牌出让文件。2016年6月7日，原告向丰镇市公共资源交易中心提出竞买申请，提交申请承诺书和参加竞买要求的其他材料。申请承诺书载明，丰镇市公共资源交易中心：经认真了解丰国土挂告字【2016】1号公告的国有土地使用权出让情况及文件，我方完全愿意接受并遵守此次国有土地使用权出让的规定和要求，对有关所有出让内容均无异议。若能竞得该地块，我方保证按照出让文件的规定和要求履行全部义务。2016年6月20日，在丰镇市公证处的现场公证下，原告以29600000元的价格拍得挂牌出让公告中2016-15#宗地的国有土地使用权。并于当日签订了国有土地使用权出让成交确认书。2016年6月23日、2016年6月27日分别在中国土地市场网和丰镇市政务服务中心网对上述国有土地出让竞拍结果进行公示，公示时间为10个工作日。公示期内，如有异议，以书面方式提出。2016年7月18日，出让人（被告）原丰镇市国土资源局与受让人（原告）山西根源牧业有限责任公司签订了丰国土挂牌出让【2016】2号国有建设用地使用权出让合同，约定了出让土地的交付与出让价款的缴纳、土地开发建设与利用等事项。该合同第十三条约定，受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。第十九条约定，本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，……。同时对该合同的签订进行了公证。原告山西根源牧业有限责任公司于2016年6月28日、29日将土地出让价款交清。之后，原告认为购买地块规划条件不合理，退让红线后该地块无法设计建设，向丰镇市城市规划管理局提出申请，要求被告变更规划条件，丰镇市城市规划管理局于2016年9月28日向丰镇市人民政府提出“关于新城区光明路原国家粮食储备库东库开发地块变更规划设计条件的请示”，该请示内容明确，“《建设用地规划条件书》规定西南面道路红线不得小于12米。”同时明确原告申请变更事项，“要求变更规划设计条件中西南面道路红线指标，即西南面不进行道路红线12米的退让。认为取得竞标土地38106平方米，有10876平方米无法合理规划使用，整体布局设计难度大，容积率太低，成本费用增高，可能使该公司处于亏损状态”。2018年8月13日【2018】11号丰镇市人民政府市长办公会议纪要，市规委会2018年第一次全体会议纪要明确，“原粮食东库设计条件内容变更：2016年6月20日，山西根源牧业有限责任公司通过竞标取得新城区光明路原国家粮食储备库东库国有土地使用权。由于该地块地形不规整，地块东北两侧与居民平房相邻，因考虑住户日照条件，所以项目设计难度较大，容积率较低，且周边已改造后建筑退让道路红线均未达到12米，故企业提出变更西南侧建筑红线指标的申请，即建筑退让光明路道路红线由原来12米变更为6米，会议原则同意该变更申请，但需要由土地局重新核算土地出让金后，再提交规划局办理下一步规划手续”。2018年8月21日，被告以丰国土资发【2018】139号文件“关于吕某反映挂牌公告中没有对规划指标明确和出让宗地有附着物事项答复意见书”对原告法定代表人吕某于2018年7月10日反映的问题进行了答复。该答复明确，竞买公告期间，竞买者可以随时踏勘出让地块，地上建筑物在挂牌出让公告中已明确载明，原告在挂牌报名期间未提出相关事宜。原告于2019年2月25日诉至本院，请求确认国有土地使用权出让合同无效，返还土地出让金及利息损失，赔偿拍卖佣金、公证费、拆迁费用。   另查明，2019年8月8日，丰镇市人民政府就原丰镇市城市规划管理局于2016年12月29日提出的丰规发【2016】142号关于修改城区部分地块控制性详细规划的请示，下发丰政字发【2019】108号丰镇市人民政府关于修改城区部分地块控制性详细规划的请示的批复，载明，自然资源局：你局《关于修改城区部分地块控制性详细规划》（丰规发【2016】142号）已收悉，经研究，原则同意你局提出的修改城区新区部分地块控制性详细规划的方案，请你局在编制下一轮城市控制性详细规划时一并将其纳入修改内容。丰规发【2016】142号关于修改城区部分地块控制性详细规划的请示，第六部分关于“西临光明路，东、南、北临民房的粮食库东库地块”即本案争议出让土地。其修改内容为：该地块性质由原仓储用地W1调整为二类居住兼容商业用地R2(B)。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案被告丰镇市自然资源局（原丰镇市国土资源局）依据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定实施案涉国有土地的出让事宜，具有行政主体资格。原告认为被告没有以法定方式公示案涉出让地块的规划要求和规划条件，同时认为被告未将案涉挂牌出让土地的规划条件纳入土地出让合同，原告依挂牌出让公告第四条向被告申请获取挂牌出让文件，被告未提供挂牌出让文件造成原告在竞买过程中不了解规划要求和规划条件的主张，由于原告无证据予以佐证，不予支持。本案涉及的退让红线的问题，原告提出变更西南侧建筑红线指标的申请经丰镇市政府研究已给予解决。关于原告提出的涉及城市总体规划以及土地用途的变更不属于本案审理的范围。案涉国有土地出让程序合法，丰国土挂牌出让【2016】2号国有建设用地使用权出让合同经双方当事人签字盖章确认，并经丰镇市公证处予以现场公证，不存在重大且明显违法情形，亦未违背双方当事人的真实意思表示，其内容也未违反法律法规的强制性规定。原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：   驳回原告山西根源牧业有限责任公司的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告山西根源牧业有限责任公司负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古乌兰察布市中级人民法院。   审 判 长 梁存旺   审 判 员 尚 玮   人民陪审员 刘 明     二〇一九年十二月二日   书 记 员 闫旭英   附：《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。