江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终256号上诉人（原审原告）向阳花，女，1968年12月24日出生，汉族，住九江市柴桑区。委托代理人谢冰，江西坤豫律师事务所律师。委托代理人熊思忆，江西坤豫律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）九江市柴桑区人民政府，住所地：九江市柴桑区沙河街镇庐山北路**。法定代表人赵和平，该区区长。委托代理人张立陶，江西柴桑律师事务所律师。上诉人向阳花因诉九江市柴桑区人民政府房屋行政征收一案，不服九江市中级人民法院（2018）赣04行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，为提升城市形象，完善城市功能配套，改善人居环境，促进经济社会发展，加强棚户区改造，九江市柴桑区人民政府（以下简称柴桑区政府）会议讨论决定依法启动对沙河“一河两岸”提升改造工程所涉及的棚户区和城中村改造项目内居民房屋征收。2017年6月30日，柴桑区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对《“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收补偿方案》进行征求意见，于2017年8月作出《柴桑区沙河“一河两岸”提升改造工程社会稳定风险评估报告》。2017年11月10日，柴桑区政府作出了《房屋征收决定公告》，该决定对房屋征收与补偿的法律依据、征收范围、征收部门和征收实施单位、征收期限及补偿标准作出了规定。同时在征收范围内将《房屋征收决定公告》及房屋征收补偿安置方案予以公告。现向阳花诉至法院，要求依法撤销柴桑区政府作出的房屋征收决定以及《九江县“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。另查明，九江县人民政府于2017年9月8日经国务院批准更名为柴桑区政府。原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要作出房屋征收决定。本案所涉及的“一河两岸”提升改造工程，具有社会公共利益的属性，柴桑区政府依据上述规定，有权作出房屋征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并应纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，柴桑区政府提交了其2017年6月5日《关于九江县沙河“一河两岸”提升改造工程项目立项的批复》、柴桑区土地利用总体规划（2006-2020年）修改方案、九江县国民经济和社会发展第十三个五年（2016-2020年）规划纲要及规划局出具的证明等证据材料，确认了本案所涉项目符合国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划，城乡规划和专项规划以及土地利用总体规划。综合全案证据，可以认定本案所涉项目符合上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，柴桑区政府提供的柴桑区政府2017年5月23日、2017年12月22日常务会议记录摘要及（柴项办字[2017]9号）《关于提请审议九江市柴桑区2018年度重大项目责任分工的报告》证明涉案项目已经柴桑区政府多次会议讨论商议，最终确定了《关于柴桑区沙河“一河两岸”提升改造工程项目房屋征收补偿安置方案》，且按照相关规定进行了社会稳定风险评估并于2017年8月出具了相应报告。关于征收补偿费用方面，柴桑区财政局出具了《关于柴桑区“一河两岸”棚户区改造专项资金的证明》，且本案涉及的部分被征收人已经得到了相应的安置补偿，可以证明安置补偿资金并不存在不足的问题。柴桑区政府于2017年6月30日就《“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》予以公布并且征求公众意见，征求意见期限超过30日，其作出房屋征收决定后及时进行了公布，公告载明了征收范围、征收补偿方案等内容，告知了行政复议及行政诉讼的权利等事项，虽然公告中告知向阳花向九江市柴桑区人民法院提起诉讼存在错误，但向阳花已经在起诉期限内向该院提起了行政诉讼，该瑕疵并未影响向阳花诉讼权利的行使。柴桑区政府作出征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十三条关于市、县人民政府作出征收决定的程序规定。关于向阳花提出的房屋评估结果以及房屋征收补偿标准不合法、不合理的问题，该院认为柴桑区政府已经按照相关法律规定选定了评估机构，形成了房屋征收安置补偿方案，至于其评估结果是否合法、补偿标准是否合理等问题，属于征收补偿阶段的相关事宜，不属于本案征收决定是否合法的审理范围。综上，柴桑区政府作出的《“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收决定》，事实清楚、证据充分、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回向阳花的诉讼请求。本案诉讼费50元，由向阳花负担。上诉人向阳花不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由是：1、一审法院认定被上诉人作出的房屋征收决定符合国民经济、社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，房屋征收决定合法合理的事实是错误的，补偿标准作为房屋征收决定的核心内容，其包含在房屋征收决定和安置补偿方案中，一审法院割裂了二者的关系，仅认定该房屋征收决定符合规划要求即合法合理是错误的。2、被上诉人在作出房屋征收决定时，就已经公布了补偿标准，后期再对涉案拆迁范围房屋进行了评估，程序违法。3、房屋征收决定和补偿方案公布前被上诉人没有召开程序合法的听证会，没有听取拆迁户的意见，程序违法。4、房屋征收决定作出前被上诉人未进行合法的风险评估。5、征收补偿方案中未对集体土地和国有土地、住宅和门面进行区分，补偿标准基本为2117元/平方米，脱离市场交易规律，缺乏法律和事实依据。6、一审法院法律适用错误。7、一审法院遗漏上诉人请求撤销《房屋征收补偿安置方案》的诉讼请求。一审法院仅仅审理了房屋征收决定的合法性，遗漏审理了《房屋征收补偿安置方案》的合法性。请求撤销一审判决，依法改判，上诉人的维权费1600元以及一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人柴桑区政府答辩称：1、涉案项目实施是为了公共利益，且符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。2、房屋征收决定程序合法。3、《“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》合法合理，最大程度维护了包括上诉人在内的被征收人的合法权益，提升了包括上诉人在内的人民群众生活质量与生活水平。方案中尽管是以鼓励货币补偿为主，但也通过补充方案让被征收人有选择房屋安置的机会。项目资金专款专用，足额到位，没有一户拆迁户存在拖欠拆迁款的现象。对被征收房屋价值的补偿，没有低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。房屋价值均是由评估机构依法评定。4、《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十三条规定：“征收补偿方案由房屋征收部门拟定，报本级人民政府。征收补偿方案应当包括以下内容：……（五）补偿方式、范围、标准和计算方法;……”根据该规定，征收补偿方案应当就补偿方式、标准进行明确。尽管涉案《房屋征收补偿安置方案》规定了价格，但实际上该价格仅是根据项目被征收房屋整体情况，针对房屋结构类型提出的参考价格，涉及到具体的被征收人仍然是按照法定要求，由评估公司依法评估确定。5、涉案项目在征收过程中通过座谈会、发放征求意见表、干部上门宣讲政策等多种方式征求意见，得到了多数被征收人的认同。项目推进至今，尚不符合召开听证会的条件。6、涉案项目依法委托第三方专业机构进行了稳定风险评估，评估内容、形式、结果符合法定要求。7、涉案项目是国有土地上房屋征收与补偿，房屋价格以评估为准。《房屋征收补偿安置方案》并没有如上诉人所述不分标准，统一价格等行为。8、房屋征收是由多个过程性行为组成的行政行为，制定征收补偿方案、确定被征房屋价值评估时点等，均是其中一个步骤，不属于最终的行政决定，不直接对被征收人的权利义务产生影响。对被征收人产生权利义务实际影响的主要是房屋征收决定及补偿决定。9、上诉人主张一审法院遗漏诉讼请求系法律认识错误。请求驳回上诉人的上诉请求。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，柴桑区政府提交的《关于九江县沙河“一河两岸”提升改造工程项目立项的批复》、《柴桑区土地利用总体规划（2006-2020年）修改方案》、《九江县国民经济和社会发展第十三个五年（2016-2020年）规划纲要》以及柴桑区建设规划局出具的《证明》，可以证实本案“一河两岸”提升改造工程所涉及的棚户区改造项目符合上述规定，柴桑区政府作出被诉房屋征收决定是为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十三条规定：“征收补偿方案由房屋征收部门拟定，报本级人民政府。征收补偿方案应当包括以下内容：……（五）补偿方式、范围、标准和计算方法;……”柴桑区政府作出房屋征收决定时，公布了《“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，该补偿安置方案载明了房屋征收补偿标准，明确国有出让土地上的房屋补偿标准由房地产价格评估机构参照市场价格评估确定，非国有出让土地上的住宅按照不同结构对应的基准价计算，非国有出让土地上的商业门店按照对应结构基准价的2.5倍计算，非国有出让土地上的“住改非”房屋按照对应结构基准价的1.5倍计算。该补偿安置方案符合上述规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”柴桑区政府于2017年6月30日就《“一河两岸”棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》予以公布并且征求公众意见，上诉人没有证据证明多数被征收人认为该征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》，故柴桑区政府没有组织听证会并不构成程序违法。柴桑区政府在作出被诉房屋征收决定前，委托第三方机构对案涉项目进行了社会稳定风险评估，上诉人主张房屋征收决定作出前柴桑区政府未依法进行风险评估理由不能成立。原审法院对案涉房屋征收补偿安置方案进行了审理，上诉人认为一审法院遗漏其诉讼请求，与事实不符，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人向阳花负担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 陈雯雯审判员 章 华二〇一九年十二月六日书记员 张建平附：本判决适用的相关法律依据1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定：因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。3、《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十三条规定：征收补偿方案由房屋征收部门拟定，报本级人民政府。征收补偿方案应当包括以下内容：……（五）补偿方式、范围、标准和计算方法;……4、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……