黑龙江省萝北县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑0421行初16号 原告：萝北县金满屯黑水靺鞨旅游发展有限责任公司，住所地：萝北县太平沟乡金满屯村。 法定代表人：吴慧，职务经理。 委托代理人：黄月明，黑龙江君明律师事务所律师 被告：萝北县林业和草原局，住所地：萝北县凤翔镇。 法定代表人：张长春，职务：局长(未出庭) 出庭负责人：赵国，萝北县林业和草原局副局长。 委托代理人：于春笑，萝北县爱民法律服务所法律工作者。 原告萝北县金满屯黑水靺鞨旅游发展有限责任公司(以下简称靺鞨旅游公司)与被告萝北县林业和草原局（以下简称县林草局）确认行政协议无效纠纷一案，于2019年6月11日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭,公开开庭进行了审理。原告靺鞨旅游公司法定代表人吴慧及其委托代理人黄月明、被告县林草局出庭负责人赵国及其委托代理人于春笑到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告于2010年通过被告招商引资项目投资建设，自2010年开始建设，至2013年完工，共计投资3600万元。原、被告于2018年6月签订了《协议书》一份，后原告发现该地块土地性质由原有的建设用地变更为农用地，萝北县自然资源局与被告均未及时将该情况告知原告，还向原告出示了黑政办发〔2012〕28号通知，告知原告该土地性质无法改变。原告认为，被告的行为侵害了原告的合法权益，故诉至法院要求撤销原、被告于2018年6月4日签订的《协议书》，庭审中原告鉴于调取的新证据而变更诉讼请求，要求确认双方签订的行政协议无效并赔偿原告方的经济损失36,192,009.99元(自2018年1月1日起，按照年利率10%计算资金占用损失至本息清偿完毕时止)。 被告辩称：《合同法》规定撤销合同应具备重大误解、显失公平、欺诈或乘人之危等情形，本案中并不存在上述具有可撤销的行为和事实，涉案土地被告早已交付原告方，原告所述该土地在国家自然保护区内，影响原告方办理相关手续，这一观点并不成立，原告目前仍在该处经营，也没有任何机关告知原告禁止经营，在自然保护区内的实验区是可以开展旅游经营活动的，原告的经营地点正是在太平沟自然保护区的实验区内。对原告变更诉讼请求确认双方签订的《协议书》为无效，不同意。综上，被告方认为原告的诉讼请求没有依据。 一、被告萝北县林业和草原局向本院提交证据为： 国务院办公厅2014年12月5日作出的国办发【2014】61号《国务院办公厅关于公布内蒙古毕拉河等21处新建国家级自然保护区名单的通知》，黑龙江太平沟国家级自然保护区管理局于2019年7月28日出具的《证明》，《黑龙江太平沟自然保护区生态旅游总体规划》，证明1、萝北县太平沟国家级自然保护区是在2014年12月5日予以公告，证明2、原告经营的生态园在太平沟自然保护区的实验区内成立的，按照自然保护区的条例规定，实验区内可以进行旅游活动，由此证明双方签订的合同是合法有效的。 原告质证认为，对文件真实性无异议，对被告拟证明的事项有异议，自2010年开始被告将案涉土地交付给原告用于旅游开发建设，在2014年国务院统计国家级自然保护区时案涉土地原告已经基本开发建设完毕，被告不应再将此列为自然保护区的范畴，被告在明知案涉土地已由原告使用的情况下，仍将案涉土地列为自然保护区，而按照相应法律法规的要求，即便是自然保护区的实验区在从事旅游经营项目上所受到的局限要远远高于正常经营的旅游项目，所以该证据能够证实被告未如实上报案涉土地实际状况，进而导致原告至今无法办理相应的项目审批，能够证实被告存在严重的违法行为；对《证明》的真实性无异议，对被告拟证明的事项有异议，该证明仅证实案涉项目位于太平沟国家级自然保护区，并没有如被告所称的在该保护区内原告可以随意进行旅游经营项目的开展；对《黑龙江太平沟自然保护区生态旅游总体规划》真实性无异议，能够证实案涉项目系招商引资的项目，项目的主要意义在于提升萝北县当地的旅游及文化开发目的。 二、原告提供的证据为： 证据一、原告与被告县林草原局签订的《协议书》，证明内容为：1、案涉土地系县林草局交付给原告用于山庄建设；2、原告有权使用案涉土地；3、对于原告建设的所有山庄旅游项目，被告均予以认可，对于协议书列明的建筑物等，县林草局应当予以赔偿。 证据二、《关于太平沟金满屯靺鞨生态园开始建设情况的说明》，证明内容为：1、原告投入的项目系县林草局招商引资的项目，县林草局招商行为属于政府行政行为；2、自2010年开始，原告就从县林草局接收了案涉土地，并在县林草局同意规划之后，开始了山庄建设；3、县林草局告知原告先行建设，手续由其办理，原告的资金投入系基于县林草局行政许可之后，对于由此产生的经济损失应由县林草局赔偿；4、对于原告的建设投入，县林草局明知并同意认可。 证据三、案涉土地《国有土地使用权证》五本，证号分别为：萝国用92字第11460号、11461号、11462号、11463号、11464号。证明内容为：县林草局与原告合作时向原告出示的《国有土地使用权证》显示，案涉土地用途均为建设用地，依法可以进行旅游项目开发建设，原告在县林草局的许可下规划建设旅游山庄项目，本身不具有过错。 证据四、县林草局铲除原告山庄水泥路面的照片六张，证明县林草局对原告山庄路面违法铲除，属于违法行政行为。 证据五、保护区管理局对原告作出的《责令停止建设通知书》，证明内容为：1、原告正常使用案涉土地被保护区管理局认定为违法建设行为并责令拆除；2、原告于该通知书作出之日，才知道案涉土地被确定为国家级自然保护区；3、县林草局将自然保护区内的土地交付给原告进行建设，属于重大违法行为，应当赔偿原告的损失。 证据六、2014年孙连昌县长的《政府工作报告》，证明内容为：1、该报告第18页将案涉项目列为招商引资发展旅游项目的示范典型，根本没有谈及违法用地，原告本身不存在过错；2、本案属于招商引资签订行政协议的受案范畴。 证据七、2017年8月，县委常委滕惠英接受新闻媒体采访稿件，证明内容为：在2017年，县政府仍然宣布大力“开发建设黑水靺鞨生态园项目”即案涉项目，没有谈及违法用地，原告本身对于损失的造成不存在过错。 证据八、《龙江三峡国家森林公园总体规划（2018--2027）》，证明2018年11月，案涉项目被黑龙江省林业设计研究院编写的《龙江三峡国家森林公园总体规划（2018--2027）》收录到整体规划当中，并未涉及违法用地。 证据九、2019年5月20日的萝北县人民政府微信平台内容，证明在2019年，案涉项目仍被县政府列为著名旅游项目，未涉及违法用地。 证据十、被告制作的项目公告板照片一张，证明被告制作公告内容显示案涉项目为县里的招商引资项目，目的为带动旅游、文化产业的发展。 证据十一、原告对于山庄建设投入的账目明细及利息损失自制记账表，证明1、原告对于案涉山庄共计投入36,192,009.99元，被告应当赔偿该笔经济损失；2、记账时间截止至2017年12月31日，应自2018年1月1日开始计算资金占用的利息，被告应当赔偿原告的利息损失(按年息10%)至本息赔偿完毕之日。 被告质证意见为：对证据一，真实性、合法性无异议，但是证明不了原告的主张，双方约定交付的土地被告早已交付完毕，并且原告在该土地上已完成了相关的建设，本协议不具备可撤销内容，希望法院将该协议认定为合法有效。对证据二，该协议上有萝北县县林草局的公章，但是上面没有该局领导签字，不知道是什么情况下形成的，同时也没有标注日期，这仅是原告自己对建设情况进行说明，并未表明萝北县县林草局对内容的全部认可，而其中体现原告的建设是原告与金满屯村先签订的合同，然后又找被告下属的金满屯林场进行协商租用土地，这些体现的都是平等主体之间的民事行为，双方对办理相关的建设手续并没有明确约定。对证据三，真实性、合法性无异议，但证明不了原告的主张，被告已经依约将土地交付给原告进行建设，原告进行建设时应自行办理相关手续，包括现在建成之后补办相关手续，现在该土地的性质并未改变，2014年太平沟经国家审批变为国家级自然保护区，但因原告所建设的地点系在自然保护区的实验区内，依法可以开展旅游经营活动，并不是自然保护区内所有土地都变为农业用地。对证据四、原告所称拆除水泥地的具体行政行为违法不应在本案中解决，该行政行为不是被告所为。对证据五，真实性无异议，原告被萝北县自然保护区管理局责令停止建设的是猪舍，按照相关法律规定，在自然保护区内禁止建设污染环境设施的，原告未经审批建设猪舍违反了相关规定，对此，被告是不存在过错的，与双方签订的协议没有关联。证据六、七、八、九、十，对除证据八、十真实性无异议，其他证据需要核实。政府将原告的项目列为招商引资项目，但是并不代表原、被告之间签订的合同是一个行政合同，因为这个合同和被告的行政职权没有任何关系，被告仅是提供被告国有授权土地交付给原告使用并进行开发建设，通过原告提供的证据证实被告提供用于上述开发建设的土地是合法的，其中《总体规划》26页中已经将原告涉案的旅游景区建设列入了太平沟自然保护区的规划之中，原告所进行的旅游开发建设在法律上是允许的，前提是应该经过相关部门的审批，现在原告仍在经营中，也没有任何部门禁止原告继续经营。对证据十一，原告所主张的损失与被告没有关系，双方签订的合同没有可撤销的内容，原告所提到的账目，如有需要可由法庭组织核对该账目。 本院依原告申请调取的证据为： 一、萝北县自然资源局关于案涉土地原始地籍档案五册； 二、萝北县自然资源局出的《关于萝北县金满屯黑水靺鞨旅游发展有限公司用地情况说明》； 三、萝北县自然资源局案涉土地原告土地范围图； 四、黑政函【2009】127号《黑龙江省人民政府关于黑龙江省拉林河口等4个省级自然保护区的批复》； 原告用以上证据证明其使用的土地坐落于省级自然保护区范围内，无法进行正常旅游项目建设；土地最初性质为建设用地，而与被达成口头合作协议时，该土地性质已发生改变，由于被告的欺诈行为而使原告投入巨大资金，导致现在无法正常运转，依照法律规定因被告的过错而导致双方签订的《协议书》无效。 被告质证意见为：对上述四份证据的真实性无异议，但与本案无关联性，且土地性质的变更被告不知情，即使土地性质有所变化，也可以依法通过相关的申办手续达到其合法建设的目的，而原告所在位置在自然保护区的实验区，依法允许进行建设，双方的被诉行政协议可以继续履行，不存在无效。 本院对被告上述证据审查认证认为，因原告对被告提供的三份证据的真实性无异议，本院对其真实性予以确认；被告对原告提供的证据1、2、3、8、10真实性无异议，本院予以确认，对证据4的照片及证据5，因照片所反映的内容能够真实反映地面状况，《责令停止建设通知书》系相关行政机关作出的，故对以上两份证据的真实性予以确认，对证据6、7、9所证明的有关报告、媒体涉及到原告旅游景点的事实真实性予以确认，对证据11中所涉及的龙江银行的证明，真实性予以确认。对本院依申请调取的4份证据，因被告对其真实性无异议，故本院对此4份证据真实性予以确认。 综上，通过对以上证据的分析认定及结合各方当事人当庭无争议的陈述内容，本院认定如下事实： 2010年原告与被告初步协商，原告投资，被告投入土地和建筑所需要的木料，地上建筑物归原告所有。原告已在被告提供的土地（土地使用权人为被告下属单位萝北县金满屯林场）上，建设了蒙古包、别墅区、木屋，平整了土地、绿化园区环境等建筑及设施，至2013年完工。原、被告于2018年6月4日签订了《协议书》。现原告以该地块土地性质由原有的建设用地变更为了农用地，萝北县自然资源局与被告均未及时将该情况告知原告，并向原告出示了黑政办发〔2012〕28号通知，告知原告该土地性质无法改变为由，诉至法院要求撤销原、被告于2018年6月4日签订的《协议书》，庭审中原告鉴于调取的新证据而变更诉讼请求，要求确认双方签订的行政协议无效并赔偿原告方的经济损失36,192,009.99元(自2018年1月1日起，按照年利率10%计算资金占用损失至本息清偿完毕时止)。 另查明，2009年12月30日黑龙江省人民政府作出的黑政函[2009]127号《黑龙江省人民政府关于建立黑龙江拉林河口等4个省级自然保护区的批复》将案涉土地列为自然生态系统类、森林生态系统类型的黑龙江太平沟省级自然保护区。国务院办公厅2014年12月5日作出的国办发【2014】61号《国务院办公厅关于公布内蒙古毕拉河等21处新建国家级自然保护区名单的通知》将原告此涉案土地列为国家级自然保护区的实验区范围内，依照相关规定在实验区内可以进行旅游活动。原告所利用的土地状况经向萝北县自然资源局调查为：“第一次土地利用现状调查图上权属单位是金满屯林场，地类为建设用地，在第二次土地利用现状调查时，2007年7月至2009年6日结束，并经国家验收。根据国发【2006】38号文件要求，是土地利用现状调查。调查结果为：地类分别是旱地、其他草地、有林地和村庄用地”。2019年上半年，原告用地内的水泥地面及猪舍被相关部门予以铲除和责令自行拆除。 又查明，2018年6月4日，原、被告签订的《协议书》其内容为：为了更好的发展我县旅游业，进一步拉动林下经济，调整禁区产业结构，本着双方自愿、平等、公平的原则，双方协商达成协议，具体内容如下：一、地点与四至：地点:位于萝北县金满屯林场北侧，……现地类为荒地，……。二、合作方式：甲方提供土地，乙方负责投资建设。甲方提供给乙方土地，使用期限为2017年11月1日至2057年10月30日共计40年……，乙方投入总投资为3500万元。目前此项目建设资金全部投入，项目已经完成并投入使用。收益分配:甲方在乙方投资及建成后三十年内不收取任何费用及利润；从2048年11月1日开始，甲方有权按照乙方经营纯利润的20%享有利润分配权，直至本合同履行期限届满。建设内容：整体建设分十二个区域：蒙古包区域……；中餐厅区域……，前述项目已经全部建设完成，本协议签订后，未经甲方同意，乙方不得擅自在该幅土地上修建永久建筑。三、甲方责任：甲方保障乙方在经营期间为40年，在此期间不得将土地转让……。甲方保证乙方在园区内的所有建筑物及附属设施归乙方所有。甲方保证乙方经营期间……自主经营权。四、乙方责任：乙方在正常经营时如需增加建设项目时需与甲方协商达成一致后方可建设。五、违约责任：除发生不可抗拒的自然灾害及其他因素外，双方必须履行其协议，如因领导的变更和其他行为造成的违反协议执行情况都视为无效；如甲方单方违约，甲方按乙方投资原值的评估结果向乙方做出全额赔偿。六、如在协议履行期内发生征收、征用……。（无第七条）。八、合作项目土地，包括土地使用权限绘制四至平面图。九、《关于太平沟金满屯靺鞨生态园开始建设情况的说明》附后，作为本协议的附件，与本协议具有同等法律效力。十、本协议经双方签字盖章后生效，……。 本院认为：合法有效的具体行政行为受法律保护。被告依法具有行使林地使用权行政管理的行政职权，即其有权依法进行对其所管理的林地作为投入而与原告签订开展旅游合作的行政职权，故原、被告的争议属于行政协议，也即符合行政诉讼的受理条件。原告要求撤销其与被告签订的《协议书》，经本院释明，原告明确其诉讼请求为确认其与被告签订的争议《协议书》无效，鉴于原告申请新的证据，原告要求变更诉讼请求，经本院审查后予以准许。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”本院受理并审理的确认行政行为无效的情形，只能是在2015年5月1日之后的行政行为，即原、被告所签订具有行政协议性质的《协议书》。确认行政行为无效是对行政行为最严厉的否定性评价，必须符合法定无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形”。 而本案原告在与被告于2018年6月4日所签订的《协议书》，从其所签订内容上看，原告将其已全部建设完毕的建议项目作为投资而与被告合作经营，并约定了利润分配，也约定了原告正常经营下如需增加建设项目时需与被告协商达成一致后方可建设，否则在此协议签订后，未经被告同意，原告不得擅自在该幅土地上修建永久性建筑。在违约责任中双方又约定除发生不可抗拒的自然灾害及及其他因素外，双方必须履行其协议，如因领导的变更和其他行为造成的违反协议执行情况都视为无效。从上述约定中可以看出，双方对原告的建设现状及此后的建设条件均予以约定，诉争的行政协议签订后，原告的所有建设行为应遵循协议的约定，依照法律规定，任何建设行为都应依法实施，再者原告也未提供确凿证据证明被告存在根本违约，而原告提供的对水泥地面的铲除及责令其拆除猪舍行为不是被告所为，原告主张的诉争的协议中土地性质变更也不是被告所为，且协议双方对土地现状约定为荒地，又被告同意继续履行合同，其也未行使其行政优益权，综上，原、被告所签订的《协议书》不具备法定无效的情形，故原告的请求不符合法律规定，本院不予支持。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第六十九条、第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十条、第九十九条、第一百六十二条之规定，判决如下： 驳回原告的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告负担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按照对方当事人的人数提出副本,上诉于黑龙江省鹤岗市中级人民法院。 审 判 长  刘传军 人民陪审员  李世刚 人民陪审员  周薇敏 二〇一九年十二月八日 书 记 员  赵 栾