宁夏回族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁行终34号 上诉人（原审原告）高某，现住宁夏回族自治区平罗县。 委托代理人赵某，宁夏宁正律师事务所律师（特别授权）。 上诉人（原审被告）平罗县人民政府。 法定代表人马某。 委托代理人陈某，宁夏鑫源律师事务所律师（特别授权）。 上诉人高某因与上诉人平罗县人民政府草原行政补偿一案，不服石嘴山市中级人民法院（2018）宁02行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2003年3月1日，乡政府与原告签订了《陶乐县草原有偿承包合同书》，约定由原告承包经营共计4600亩国有草原，承包经营期限50年。同时，合同第五条第6项还约定，在草原有偿承包期限内，如遇国家建设需要征用草原的，发包方会同有关部门对承包方的治理开发成果进行评估后，按照有关规定给予经济补偿。2003年4月1日，原陶乐县人民政府为高某颁发了陶草证字（2003）第514、517、518号《草原使用权证》，性质为天然草原。2004年4月13日，乡政府形成了《红崖子乡人民政府专题会议纪要》，意见如下：1.补偿。给予草原承包户草原投资建设（围栏建设材料、播种草籽费、工时费用）相应的经济补偿；退还2003年草原承包费；2.自4月8日起，终止原草原地承包合同，收回原草原使用权证......2005年4月21日，平罗县草原管理站以红崖子乡政府已书面通知解除合同为由向原告下发通知：依法收回高某的草原使用权证。2005年4月29日，平罗县草原管理站在吴建新的见证下，对原告草原围栏投入的物料现场勘查，制作了估价物品清单，上有平罗县草原管理站副站长苏风军签字，清单上列明了品名、规格、单位、数量及物品原值，品名包含水泥桩、木桩、铅丝、网子角线、网子阐丝、雇用人工及运杂费。2005年4月30日，通过与原告的谈话笔录中对其投入情况作了了解，但与补偿数值相差甚远。2005年5月9日，乡政府申请平罗县公证处对原告承包地现状的证据保全公证。现场勘查及公证未通知原告到场。2005年6月15日，乡政府向原告送达了《领款通知书》，补偿金额31714元，原告未领取。2005年6月17日，为改善平罗县工业发展布局，解决经济发展不平衡问题，经宁夏发展和改革委员会批复，在平罗建设“宁夏精细化工基地”，涉案草原地在该基地规划建设范围内。2005年11月11日，乡政府作出《关于撤销2004年4月13日会议纪要收回草原证有关内容的决定》，载明“撤销本乡人民政府2004年4月13日签发的《会议纪要》第二项‘收回草原使用证’的内容”，同日平罗县草原管理站作出《关于撤销2005年4月21日通知的决定》。2016年6月原告申请被告对收回原告承包经营的草原依法作出行政处理决定，被告未作出处理决定，2017年2月原告诉至本院，本院依法判令被告限期作出处理决定。2017年12月22日，被告对因建设使用原告承包国有草原作出《平罗县人民政府关于因建设使用高某承包的国有草原的处理决定书》，原告不服再次提起诉讼。 另查明，原告至今仍持有《草原使用权证》。原告系平罗县红崖子乡王家沟村村民，在该村有宅基地和耕地。 一审法院认为，行政主体对于行政合同的履行享有优益权，为国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权。本案中因建设“宁夏精细化工基地”需要，被告依据相关部门的规划批复和承包合同约定收回原告承包草原地，但被告应依约对原告的治理开发成果予以评估并给予相应的经济补偿。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条明确规定，“被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”该条间接规定现场笔录须通知当事人本人到场。本案《决定书》给予原告补偿31714元，现场笔录不能证实被告方勘查过程通知原告到场及听取意见，违反正当程序原则，虽向原告了解核实，但金额与原告陈述差异较大；被告证据中有估价委托书，但无相关部门的估价鉴定意见，补偿金额来源没有根据；《决定书》中对“国有草原不予补偿”，其理由及依据未予阐明。原告主张补偿标准的依据是2016年10月27日《县人民政府关于明确土地征收补偿标准的通知》，该《通知》载明“新标准执行时间为2016年1月1日”，原告草原承包经营权被收回为2016年之前，故不宜适用该《通知》标准，原告损失应根据合同约定，结合其草原承包经营权被收回时的治理开发情况予以补偿，其要求补偿2990000元的主张不能成立；原告请求补助奖励所依据的2011年9月13日《自治区人民政府办公厅转发关于建立和落实草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知》，该《通知》明确补助的承包面积以承包户所在县人民政府颁发的《草原承包使用证》和《草原承包使用合同》为依据，而此时原告无符合条件的承包合同，其主张亦不符合通知要求。本案虽为给付之诉，但被告作出的《决定书》事实不清，证据不足，应予撤销，考虑到国有草原补偿的政策性、专业性要求，行政机关需要履行的义务性质不适宜法院直接判决给付，尚需行政机关履行相应的程序或作进一步的调查核实并依法作出相应的处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决一、撤销被告平罗县人民政府作出的《平罗县人民政府关于因建设使用高某承包的国有草原的处理决定书》；二、被告平罗县人民政府于判决生效后60日内依法重新作出行政处理决定。案件受理费50元，由被告平罗县人民政府负担。 上诉人高某上诉称，宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2018）宁02行初4号行政判决书认定事实错误、适用法律错误；上诉人所持有的县人民政府颁发《草原使用权证》至今仍然合法有效，其主张补助奖励符合2011年9月13日《自治区人民政府办公厅转发关于建立和落实草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知》要求。请求：一、维持宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2018）宁02行初4号行政判决书第一项判决，撤销被告平罗县人民政府作出的《平罗县人民政府关于因建设使用高某承包的国有草原的处理决定》。二、撤销宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2018）宁02行初4号行政判决书第二项判决，依法改判，判令被告平罗县人民政府对其收回原告高某所承包经营的4600亩草原使用权依法给予出经济补偿2990000元（650元x4600亩），发给退牧还草奖励补助180000元。三、本案诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人平罗县人民政府上诉称，一审判决认定事实错误；决定中补偿数额的确定符合基本的客观事实。请求：依法撤销石嘴山市中级人民法院（2018）宁02行初4号行政判决书，依法改判驳回被上诉人的一审起诉。一二审诉讼费由被上诉人承担。 上诉人高某向一审法院提交的证据有1.2017年12月22日《平罗县人民政府关于因建设使用高某承包的国有草原的处理决定书》；2.《草原使用权证》、2016年10月27日平政发〔2016〕102号《县人民政府关于明确土地征收补偿标准的通知》、2011年9月13日宁政办发〔2011〕143号《自治区人民政府办公厅转发关于建立和落实草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知》；3.乡政府、平罗县草原管理站2005年11月11日作出的《关于撤销2004年4月13日会议纪要收回草原证有关内容的决定》《关于撤销2005年4月21日通知的决定》及（2017）宁02行初21号行政判决书；4.原告等三人于2004年拍摄的草原现状视频光盘一张；5.2003年9月宁夏送变电分公司石掌220KV线路青苗赔偿表。 上诉人平罗县人民政府向一审法院提交的证据有，1.宁夏回族自治区发展和改革委员会宁发改工业〔2005〕347号《关于宁夏精细化工基地规划的批复》；2.《陶乐县草原有偿承包合同书》；3.乡政府2004年4月13日《专题会议纪要》，对高某征收时所作的勘查笔录、估价委托书、估价物品清单、领款通知；4.平政发〔2016〕102号《县人民政府关于明确土地征收补偿标准的通知》、答复意见书、复核意见；5.王家沟二轮土地承包合同档案、土地承包经营权登记表；6.平罗县公证处于2005年5月9日就原告涉案土地现场制作的《公证书》、摄像光盘一张（含原告等三人承包草原现状）、现场记录；7.苏金虎、陈锁强领取补偿款的凭证2份；8.原告拉列的草原投入明细清单。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。二审中当事人没有向法院提交新证据。 二审查明的事实与一审主要事实一致。 本院认为，本案争议焦点是上诉人平罗县人民政府作出的《平罗县人民政府关于因建设使用高某承包的国有草原的处理决定》是否合法。经查，2017年12月22日，平罗县人民政府作出《平罗县人民政府关于因建设使用高某承包的国有草原的处理决定》，内容为：一、给予高某被收回的4600亩国有草原实际投入的围栏建设材料费、播撒草籽费及工时费等补偿31714元；二、国有草原土地不予补偿；三、陶草证字【2003】第514、517、518号草原所有权证在本决定生效后三日内由高某交回。逾期不交的，由平罗县人民政府依法登报注销。上述决定中，给予高某被收回的4600亩国有草原实际投入的围栏建设材料费、播撒草籽费及工时费等补偿31714元，但对平罗县红崖子乡人民政府与上诉人高某解除合同至平罗县人民政府作出上述处理决定期间，上诉人高某是否对案涉草原继续经营、管理、保护和利用，是否有投入，是否有治理开发成果没有查明，是否给予相应补偿的事实不清。 综上，一审法院判决结果并无不当。上诉人高某、平罗县人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高某、平罗县人民政府各承担25元 本判决为终审判决。 审判长  孔庆顺 审判员  马 龙 审判员  王鸣亮 二〇一九年三月二十五日 书记员  王 琳 附：本案所适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，依照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；