湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘03行终244号上诉人（原审原告）赵建军，男，1965年8月14日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）陈华，女，1965年12月17日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区，系赵建军之妻。上诉人（原审原告）陈南英，女，1927年4月30日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区，系赵建军之母。三上诉人共同委托诉讼代理人谭磊，湖南同升律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭市自然资源和规划局（原湘潭市国土资源局），住所地湘潭市雨湖区北二环中路**。法定代表人王峰，局长。委托诉讼代理人熊令，湘潭市优化人居环境事务中心工作人员。委托诉讼代理人胡慧，湖南明逸律师事务所律师。上诉人赵建军、陈华、陈南英因与被上诉人湘潭市自然资源和规划局撤销答复行为一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初429号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定认定，2018年，原告赵建军向湘潭市委常委、政法委书记戴德清提交《关于我家拆迁情况的报告》，反映拆迁补偿等情况，要求按国有土地对其进行征收补偿。后戴德清书记将该《报告》转至被告湘潭市自然资源和规划局，被告于2018年9月7日作出《关于赵建军户房屋宅基地权属性质及征拆适用政策问题的答复》，主要内容为：赵建军同志，戴德清书记批转你的《关于我家拆迁情况的报告》收悉，我局经组织调查研究，现对你提出的房屋宅基地权属性质及适用征地拆迁政策等问题答复如下：一、关于集体土地使用证的问题。经调阅赵修梅（赵建军之父）房屋土地权属来源、建房审批、土地登记等档案资料，核实有关情况如下：1980年6月14日，在原湘潭地区向家塘集材场主议下由相关人员签订的《建房基地协议书》中，原湘潭市霞城公社霞城大队新城生产队同意该场职工赵修梅支付土地费20元，使用该生产队湾子冲郭后军屋后建房基地一块，用于建房、植树、种菜。后赵修梅建成一栋占地面积149.1㎡的住房。1996年6月28日，赵修梅、赵建军申请拆除全部旧房，原址改建一栋三层住房，2004年办理了潭集用（2004）第J2100074号《集体建设用地使用证》。2013年10月20日，赵建军因继承、受赠房屋，经公证后向湘潭市国土资源局申请土地权利人变更登记，办理了土地使用权人为赵建军的潭集用（2013）第J2100605号《集体建设用地使用权证》。二、经查阅征地拆迁补偿资料没有发现赵建军反映的“关于同一地段、同一项目、同样面积、同样性质的房子，别人家都是600多万元，而我家就只有178万元”的问题。三、关于你户房屋征收拆迁适用政策的问题。你户房屋使用的土地权属性质为集体所有土地，根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《湖南省实施办法》的有关规定，你户的房屋拆迁补偿安置，应当按照湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置政策规定的标准执行。被告收到前述《答复》后向湖南省自然资源厅申请复议，要求撤销被告作出的《答复》。湖南省自然资源厅于2018年11月28日作出湘自然资复不受字［2018］第1号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告的复议申请。原告遂提起诉讼，请求确认被告作出的《答复》违法错误，并撤销该《答复》。原审裁定认为，该案争议焦点是被告湘潭市自然资源和规划局作出的《关于赵建军户房屋宅基地权属性质及征拆适用政策问题的答复》是否对原告的权利义务产生实际影响，是否属于行政诉讼受案范围。被告湘潭市自然资源和规划局基于原告赵建军提交的《关于我家拆迁情况的报告》和市领导的批示向原告作出《关于赵建军户房屋宅基地权属性质及征拆适用政策问题的答复》，该《答复》从形式上而言是对人民群众来信反映情况的解释说明，其内容是依据原告房屋土地权属来源、建房审批、土地登记等档案资料，对原告房屋以及所占土地权属现状的描述，并就征地拆迁情况和政策适用进行说明，该《答复》并非土地确权行为，且根据《土地管理法》第十一条土地使用权由县级以上人民政府确认之规定，被告亦不具备土地确权的政府职能，被告所作《答复》对原告的权利义务没有产生实际影响，不属于行政诉讼受理范围。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第（十）项、第六十九条第一款第（八）项，第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告赵建军、陈华、陈南英的起诉。案件受理费50元，免收。一审裁定送达后，赵建军、陈华、陈南英不服提起上诉称，一、一审法院未查明本案诉讼历程。1980年6月上诉人赵建军父亲赵修梅所在单位湘潭地区（向家塘）集材场与当时霞城公社、霞城大队、新城生产队三级单位签订“建房基地协议书”，并将本单位受让土地分配给赵修梅作为福利分房的替代。赵修梅据此建成房屋八间，形成了单位与单位之间的土地权属转移，以及单位与职工福利房安置处理两个法律关系。依据《关于土地权属问题的若干意见》及《确认土地所有权和使用权的若干规定》，此种情况应当确认土地性质为国有，而非集体所有。原湘潭市国土资源局在颁发土地权证时错误将上诉人家使用的土地登记为集体土地，应予纠正。被上诉人在上诉人已提交新证据的情况下仍违规作出涉案《关于赵建军户房屋宅基地权属性质及征拆适用政策问题的答复》（以下简称“《答复》”），违法重新确定上诉人家的房屋土地使用性质为集体所有，侵犯了上诉人的合法权利，明显属于可诉的行政行为和人民法院的受案范围。一审法院一方面认定《答复》属于信访解释行为，不属于行政诉讼的受案范围，另一方面又认定《答复》对上诉人合法权益明显不产生实际影响，对《答复》的性质作出相矛盾的认定，错误裁定驳回上诉人的起诉，不符合法律规定。请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或者将本案发回重审，指令一审法院对被诉的《答复》行为进行全面审查并依法判决。被上诉人湘潭市自然资源和规划局答辩称，答辩人所作《答复》是基于市政府的工作安排对人民群众来信来访反映的情况进行的解释说明或过程性咨询性答复意见，并非行政许可或行政确认等行政法律文件，是对上诉人房屋以及占地权属现状的描述，并就征地拆迁情况和政策适用进行说明，并未设定、变更或者消灭上诉人的权利和义务，对其权利义务不产生实际影响。且上诉人的房屋所占土地的性质已登记为集体土地，不存在另行认定性质的情形，答辩人所作《答复》并未侵犯的损害上诉人的合法权益。另外，答辩人所作《答复》的对象是上诉人赵建军，陈华、陈南英不是本案适格原告。一审裁定并无不当，请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审裁定一致。本院另查明，1、因机构改革，原湘潭市国土资源局已变更为湘潭市自然资源和规划局；2、针对涉案答复，三上诉人于2018年11月19日向湖南省自然资源厅申请行政复议，湖南省自然资源厅于2018年11月22日受理，于同年11月28日作出湘自然资复不受字［2018］第1号《不予受理行政复议申请决定书》。三上诉人不服于向长沙市天心区人民法院提起诉讼，长沙市天心区人民法院于2018年12月19日立案受理，并于2019年4月2日作出（2018）湘0103行初168号行政判决，驳回赵建军、陈华、陈南英的全部诉讼请求。赵建军、陈华、陈南英上诉到长沙市中级人民法院，现该案尚在审理之中。3、三上诉人于2019年4月22日向湘潭市雨湖区人民法院提起本案诉讼，湘潭市雨湖区人民法院于2019年5月6日立案受理。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案三上诉人针对涉案《答复》于2018年11月19日向湖南省国土资源厅申请行政复议，湖南省国土资源厅于2018年11月28日作出湘自然资复不受字［2018］第1号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告的复议申请，该决定书不属于复议机关决定维持原行政行为的情形。在此情况下，上诉人可以选择对原行政行为即涉案《答复》提起诉讼，也可以选择对复议机关湖南省国土资源厅作出的《不予受理行政复议申请决定书》提起诉讼，但只能选择其中一个行为提起诉讼，而不能对上述两个行政行为同时提起诉讼。因为上诉人直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；三上诉人起诉复议机关的不予受理行政复议申请决定，其诉讼请求虽是要求人民法院撤销该不予受理行政复议申请决定，但人民法院审查的结果亦有可能判决撤销复议机关的不予受理行政复议申请决定，而重启行政复议程序，在复议程序中，复议机关就需对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果允许三上诉人对原行政行为和不予受理行政复议申请决定同时提起诉讼，就会导致人民法院和行政复议机关在并行的两个法定程序中对同一行为即原行政行为合法性进行审查，两个程序重复且结果可能矛盾，也违背司法最终原则。由于三上诉人已就原行政行为即《答复》行为向长沙市天心区人民法院提起诉讼，且该院已于2018年12月19日立案受理，该案的立案时间早于本案一审法院的立案时间，故可以确定三上诉人已选择对原行政行为即《答复》行为行使诉权，其再提起本案诉讼不符合立案条件。一审裁定驳回三上诉人的起诉理由欠妥当，但处理结果正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审 判 长  谢 颖审 判 员  秦泽湘审 判 员  田 晴二〇一九年十二月十一日法官助理赵祝代理书记员  谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……