安徽省舒城县人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖1523行初46号原告韦望，男，1971年2月20日出生，汉族，住安徽省舒城县。委托代理人束学光，安徽继宏律师事务所律师。被告舒城县高峰乡人民政府，住所地安徽省六安市舒城县高峰乡胡家河街道，统一社会信用代码：11341425790144446N。法定代表人张然，该乡乡长。委托代理人李舒华，安徽李舒华律师事务所律师委托代理人韩旭，安徽李舒华律师事务所实习律师。被告舒城县高峰乡东港村民委员会，住所地安徽省六安市舒城县高峰乡东港村，统一社会信用代码：54341523511701300Y。法定代表人陈于权，该村委会主任。委托代理人李舒华，安徽李舒华律师事务所律师委托代理人韩旭，安徽李舒华律师事务所实习律师。原告韦望与被告舒城县高峰乡人民政府(下称高峰乡政府)、舒城县高峰乡东港村民委员会（下称东港村委会）乡政府行政征用一案。本院于2019年7月11日立案后，于2019年7月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告韦望及其委托代理人束学光、被告高峰乡政府出庭负责人方文树、委托代理人李舒华、韩旭、被告东港村委会法定代表人陈于权、委托代理人李舒华、韩旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告韦望诉称，2009年11月被告为了修建庙嘴至村址公路，在无任何征收手续且在原告毫不知情的情况下，占用原告的承包地195平方米(水田)用于修建5米宽的水泥道路，此承包地属于基本农田。原告长年在外打工，得知承包地被征用后，多次找被告协商无果，原告没得到任何赔偿和补偿。2019年5月，被告又把道路加宽2.7米，再次强行征用原告的承包地，原告得知后，欲予以阻止无果。原告认为，村民享有农村土地的承包经营权，被告在无任何批准手续的情况下，强行征用原告的承包地用于修建道路，给原告造成很大的损失。而且，此承包地属于基木农田保护范围，国家法律对基本农田也有特别的保护。所以被告的行为不仅违法，而且也给原告造成了巨大的经济损失。现诉请要求依法判决确认被告征收原告承包地的行为违法，诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据：1.身份证复印件，证明原告诉讼主体资格；2.农村土地承包经营权证，证明原告对涉案土地享有合法土地承包经营权，涉案道路经过并占用原告承包经营地；3.庙嘴至学校公路占地补偿协议及土地租用协议，证明被告2009年修建道路占用原告承包地195平米，原告并没有签字同意；4.照片四张，证明本案起诉时道路情况及2019年被告对道路进行拓宽的事实；5.报案记录，证明被告违法占用原告承包地修建道路并在民警调解下双方协商达成维持现状不再施工的事实。被告高峰乡政府辩称，一、原告韦望不具备行政诉讼的主体资格，被告无任何具体行政行为侵害了原告的合法权益；二、原告诉称的内容不实，原告不能证明该修路地块系高峰乡政府征地行为；三、本案不属于行政诉讼的受案范围。被告高峰乡政府向本院提交了以下证据：1.统一社会信息代码证(复印件)、法人身份证明;证明高峰乡政府主体资格；2.东港村委会向高峰乡政府申请“关于调整2018年度水库移民后扶项目工程的报告”、2009年9月26日村民代表大会会议记录，证明东港村委会经村民代表大会同意，向高峰乡政府申请将2008年度水库移民后扶项目工程原定“老山洼水库除险加固工程”调整为“新建学校至庙嘴公路”，该项目系东港村村民自治行为，建设该项目目的是改善东港村村内道路，其性质是公益设施，方式是“自建、自管、自用”，和行政机关无任何关联性，不属行政诉讼受案范围；3.舒城县水库移民工作办公室舒移办[2009]61号文件东港村2018年度水库后期扶持项目工程申请报告、高峰乡、政府“关于下达移民后期扶持项目投资计划的通知”。证明舒城县水库移民工作办公室于2009年10月16日正式批准东港村《老山洼水库除险加固工程》调整为《新建学校至庙嘴公路项目》的事实，并给予后扶资金16万元，该路段建设距离为0.27公里水泥路，受益群体达10个村民组共900人；建设该路段为了本村公共利益，不属“国家征地”；4.中华人民共和国《土地利用现状分类》，根据该书第5页编码第10项第1006号规定：农村道路是指在农村范围内，指公路用地以外的南方宽度≥1.0米、北方宽度≥2.0米的村间、田间道路(含机耕道)，主要是修建于乡村地区、供当地各种非机动车辆和拖拉机行驶，也可通行汽车的道路，一般是沟通乡到村、村到村或田间生产基地到乡、村的道路；根据《土地利用现状分类》标准，东港村委会“新建学校至庙嘴公路0.27公里”系村道，不属于“征地范畴”；5.舒城县国土资源局、高峰乡国土资源管理所证明（附《高峰乡土地利用总体规划图》、《高峰乡永久基本农田保护图》、《高峰乡东港村外业调查底图》）一份，证明“新建学校至庙嘴公路0.27公里”道路所占用的土地现状系一般农田，不是基本农田，土地规划用途为新增建设用地；6.《关于庙嘴至学校公路占地补偿的协议》，证明2009年修建庙嘴至学校村道，和高峰乡政府无关，东港村委会已分年将租用土地补偿款补偿给韦望、韦得、韦宗斌，该工程早已结束。2018年在原地点拓宽2.5米道路并没有达到2009年签订协议约定的占用地面积；原告诉请的所谓2.5米拓宽道路事实上东港村委会早在2009年就已实际补偿给了原告；7.舒城县高峰乡人民政府（高政【2010】53号文件）“关于请求验收高峰乡2008年度第三批和2009年度水库移民后扶项目的报告”，证明东港村庙嘴至学校道路工程项目已于2010年5月30日竣工验收合格，原告诉请2009年的征地行为早已超过了起诉期限；8.六安市农业综合开发领导小组（六农发组【2018】8号文件）“关于对舒城县高峰乡国家农业综合开发2018年度生态综合治理项目初步设计的批复”，证明拓宽庙嘴至学校2.5米公路的资金项目由来，该项目资金系六安市农业综合开发领导小组对舒城县高峰乡国家农业综合治理项目工作的支持，其目的是支持当地农业生产而并非开发项目，更不存在征地建设；9.安徽省建设工程招标投标《中标通知书》2份、舒城县高峰乡国家农业综合开发2018年度生态综合治理项目现状图2份，证明中标单位分别到高峰乡签订合同的事实；10.舒城县高峰乡国家农业综合开发2018年度生态综合治理项目初步设计（选页）。（1）舒城县农业综合开发领导组文件（舒农发组【2018】17号）；（2）P35至P39页“运行管护”：“谁受益、谁负担”；（3）P47页：项目工程运营方式及管护措施。综合证明高峰乡政府根据东港村委会请求，将拓宽2.5米庙嘴至学校公路作为综合治线项目的事实，其行为系东港村内部事务。被告东港村委会辩称,一、原告韦望不具备行政诉讼主体资格，东港村委会是村民自治组织不是行政机关，原告也不是具体行政行为的相对人，双方均不是本案适格主体。二、原告诉状陈述内容不实，原告诉请的“征地修路行为”系东港村委会为本村谋福利、谋公益的“自建、自用、自管”行为，修路涉及的地块所有权系集体经济组织的农用地，且未被征用；庙嘴至村址道路的性质系农村道路并非“公路”；2009年修建庙嘴至村址道路的承建人及道路的所有权人均为东港村委会并非高峰乡政府；2019年因修建农村道路占用原告-般农田的行为系租用土地及农用地内部调整，未征用土地，也没有非法占用基本农田，原告提起行政诉讼系滥用诉权。三、本案不属行政诉讼受案范围。被告东港村委会向本院提交了以下证据：1.基层群众性自治组织特别法人统一社会信息代码证(复印件)、法人身份证明。证明东港村委会不是行政机关，其性质系基层群众性自治组织，不具备行政诉讼被告主体资格；2.关于调整2008年度水库移民后扶项目工程的报告，证明东港村委会向高峰乡政府申请将2008年度水库移民后扶项目工程原定“老山洼水库除险加固工程”调整为:“新建学校至庙嘴公路”的项目；2009年9月26日村民代表大会会议记录、2009年7月11日村民代表大会会议记录和征求意见表，证明新建学校至庙嘴公路是东港村民委员会集体表决的结果；舒城县水库移民工作办公室（舒移办[2009]61号）文件(合计5页)；证明舒城县移民办同意高峰乡政府报请的东港村《老山洼水库除险加固项目》(后扶资金16万元)调整为《新建学校至庙嘴公路项目》(后扶资金16万元)的事实；该组证据证明2009年11月修建庙嘴至学校公路项目系东港村依照规定申请的帮扶项目，不是“征地”行为，该项目资金来源于舒城县库区移民项目，而非高峰乡政府；3.东港村2018年度水库后期扶持项目工程申请报告、高峰乡政府“关于下达移民后期扶持项目投资计划的通知”。证明“新建学校至庙嘴公路”系东港村“自建、自管、自用”项目，是东港村为了本村公共利益所修建的内部村道；4.《东港村移民项目管理理事会选举办法》、2009年8月15日东港村民代表大会记录、东港村移民项目管理理事会成员名单、2019年12月23日东港村民代表大会记录。证明东港村依据《东港村移民项目管理理事会选举办法》成立项目管理理事会，新建学校至庙嘴公路实施方案由该理事会具体落实的事实；5.2019年12月23日东港村民代表大会记录、高峰乡东港村新建学校至庙嘴公路实施方案、高峰乡大中型水库移民后期扶持项目监管责任状、高峰乡大中型水库移民后期扶持项目监管服务责任状、东港村学校至庙嘴公路工程项目施工合同，证明东港村理事会决定因修路而毁坏树木赔偿的标准，施工合同的内容，新建学校至庙嘴公路的所有权、使用权均属东港村委会。学校至庙嘴公路工程决算明细表、学校至庙嘴公路工程派工情况表，证明原告父亲韦宗斌参与实际施工并领取工资2579元，领取韦望田地因修路导致杨杉树损失的事实，以及韦望知晓新建学校至庙嘴公路系本村所为的事实；东港村学校至庙嘴公路青苗补偿花名册，证明韦望领取青苗补偿费320元、其父亲韦宗斌领取青苗补偿费1320元的事实，由此证明韦望同意补偿修路；6.东港村学校至庙嘴公路工程竣工移交、管护制度、村民代表举手表决照片和道路图、东港村学校至庙嘴公路工程竣工总结、自验报告。证明东港村学校至庙嘴公路工程竣工验收合格后将所有权、使用权、养护权移交给东港村委会的事实，证明该道路系村自建、自管、自用，该案不属行政诉讼受案范围的事实；7.村两委会议记录两份(2018年10月16日、2019年4月15日)，证明东港村按舒城县高峰乡国家农业综合开发2018年度生态综合治理项目的内容，拓宽学校至庙嘴公路宽度为2.5米；按修建“万佛大道”占地租赁标准，每亩补偿400斤稻谷；8.学校至庙嘴公路现场照片，证明学校至庙嘴公路的总长度是0.27公里，系村道，修路涉及6户村民，所占用的土地为一般农田，一般农田系农用地无需报批；9.东港村委会与修路占地村民签订的协议，证明修路主体是东港村民委员会，拓宽道路的宽度为2.5米，补偿标准按每亩400斤稻谷补偿给占地村民，除原告外其余5户均同意并签字的事实；10.情况说明、询问笔录，证明原告父母和东港村委会因拓宽2.5米庙嘴公路和村委会就占地补偿发生纠纷而引发矛盾，东港村委会按原告要求的标准对其土地进行了平整、打摆、挖埂、连田，原告与东港村委会之间纠纷系村委会和村民之间发生的民事纠纷，不是行政纠纷。经庭审质证，对被告高峰乡人民政府提交证据，原告的质证意见为，证据1三性无异议。证据2报告真实性无异议，会议记录真实性无法核实，不能达到被告证明目的，只能证明工程的事实。证据3真实性无异议。上面均有高峰乡政府盖章，证明了该行为是高峰乡政府的行为。证据4真实性无异议，也证明了涉案道路属于村道。证据5真实性无异议，三张图均是2009年征地后的图。证据6补偿协议真实性无异议，但原告没有签字。证据7涉案道路竣工事实无异议，验收主体也是高峰乡政府。证据8真实性无异议，但是不能达到被告证明目的。证据9证明高峰乡政府签订合同的事实。证据10真实性无异议，证明了东港村委会修建2.5米水泥路，但是不能达到被告证明目的。对被告东港村委会提交证据，原告的质证意见为，证据1三性无异议。证据2证明了涉案项目是经过被告高峰乡政府同意的事实。证据3真实性无异议，但不能达到被告证明目的。证据4村民代表大会原告没有参加，真实性原告无法核实。证据5三性均有异议，原告并没有同意修路的事实，也没有领取补偿款。证据6真实性无异议，但达不到被告证明目的。证据7村委会会议原告没有参加，真实性无法核实。证据8照片真实性无异议，据原告走访，补偿均不属实。证据9真实性有异议，该5户均未同意。证据10真实性无异议，但不能达到原告证明目的，修路发生纠纷是事实，但不能证明不属于行政诉讼。对原告韦望提交证据，被告高峰乡政府、东港村委会的质证意见为，证据1三性无异议。证据2三性无异议，不完全认可其证明目的，因为该占用部分已经实际补偿，与本案没有太大关联性，协议明确约定土地证面积不变。证据3真实性无异议，不认可原告证明目的，协议都是村民组长签字，不需要原告签字，2009年修路并没有占到原告承包地195平方。两次租用地总面积估计也不超过195平方，补偿款还多给了。证据4道路拓宽是事实，仅拓宽2.5米。另外5户早已达成协议，仅有原告一直没有同意，实际补偿给原告的补偿款是通过现金打卡的方式补偿的，至今仍在补偿。证据5无异议，不承认原告证明目的，施工是经过原告父母默认的，原告明确提出将他的田打摆、联田、平整完成后，由其父母监督实施后即同意拓宽道路，东港村委会完成了他的要求。本院对原、被告提供的证据的真实性、合法性、与本案的关联性均予以认可。经审理查明，2008年10月26日，东港村委会向高峰乡政府书面申请“东港村2008年度水库后期扶持项目”，项目内容为新建“学校至庙嘴公路工程”，总投资16万元，资金来源为“省级后扶投资”，建设内容为0.27公里水泥路。2009年8月15日，东港村通过村民大会选举的方式选举成立了“东港村移民项目管理理事会”，明确了理事会成员、职责。2009年10月16日，舒城县移民办下发“同意东港村《老山洼水库除险加固项目》（后扶资金16万元）调整为《新建学校至庙嘴公路工程》（后扶资金16万元）。2009年10月，东港村编制了“高峰乡东港村新建学校至庙嘴公路工程项目实施方案”，“方案”明确了该项目由东港村选举产生的“项目管理理事会”组织村民自建，工程竣工经县移民办验收合格后，由“项目管理理事会”移交东港村委会，由村委会履行工程管养职责，运行管理费由受益村民分摊。2009年10月16日，东港村委会与“项目管理理事会”代表签订“东港村新建学校至庙嘴公路工程项目施工合同”，约定了该项目的开工、竣工时间、施工内容、规模、工程单价、东港村委会及理事会的责任等内容。2009年11月1日东港村委会与大屋（原告所在的村民组）、河边村民组协商签订《关于庙嘴至学校公路占地补偿的协议》，“协议”约定：因修学校至庙嘴公路占用大屋、河边组水田，经协商采取租用和用五保户农田调换的方式给予因修路占用土地的承包户进行补偿，原告承包地被占用约195㎡，东港村委会对其（含另一农户）采取的补偿方式为租用另一农户二斗土地予以补偿，租金为每年补偿稻谷1120斤。2010年6月5日，“新建学校至庙嘴公路”工程竣工，2010年6月18日，“项目管理理事会”将该工程移交给东港村委会管护。2018年4月12日，舒城县农业综合开发领导组向六安市农业综合开发领导小组申报“舒城县高峰乡国家农业综合开发2018年度生态综合治理项目初步设计”项目，（舒农发组【2018】17号），同日，六安市农业综合开发领导小组对该申报项目予以回复（六农发组【2018】8号），内容为：“原则同意你县上报的初步设计方案，核定你县高峰乡国家农业综合开发2018年度生态综合治理项目建设任务0.85万亩，项目总投资928.2万元，财政资金928.2万元，投资计划为：水利措施投资579.28万元，农业措施投资275万元，其他工作措施投资73.92万元（附生态综合治理项目建设内容核批表），其中东港村委会拓宽修建水泥路段也在该项目核批范围内，新建路基宽度为2.5米，财政资金19.23万元。2018年7月12日、7月30日，舒城县公共资源交易中心、舒城县公共资源监督管理局向“舒城县高峰乡国家农业综合开发2018年度生态综合治理项目”出具“中标通知书”，说明该项目分别由安徽九华水安集团有限公司、六安市淠史杭水电建筑安装工程有限公司承建。2019年4月15日，东港村委会召开会议，会议决定因“学校至庙嘴公路”拓宽占用本村村民承包地的按照舒城县修建“万佛大道”占地租赁标准，每亩按每年400斤稻谷标准补偿。2019年6月25日，原告父母因拓宽公路问题与正在施工人员发生纠纷。2019年10月，“学校至庙嘴公路”拓宽修建完毕并投入使用。本院认为，本案争议的焦点是两被告是否实施了原告所诉的行政征收行为。交通部关于《农村公路建设管理办法》规定，村道是指除乡道及乡道以上等级公路以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部的公路。《土地利用现状分类》规定，农村道路是指在农村范围内，南方宽度大于等于1米、小于等于8米，北方宽度大于等于2米、小于8米，用于标间、田间道路交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务农业生产为主要用途的道路。根据以上规定，原告诉称的2009修建庙嘴至村址的道路与2019年拓宽学校至庙嘴道路均在东港村内，系连接村内的道路，其性质应属村道。对修建村道需占用农用地的，国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知规定：附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品的设施用地，其中包括符合“农村道路”规定的道路等用地；对附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设用地，依据《土地现状分类》按农用地管理。根据上述规定精神，案涉村道建设占用农用地的管理办法仍适用农用地管理，无需转化为集体建设用地，也无需进行国家征收。被告高峰乡政府只是为修建案涉道路争取项目资金，并未向原告实施征收或征用土地行为，东港村委会因修建道路对占用原告土地采取租用或调整的办法，其性质是行使对村集体土地的管理权，未超越对农用地的管理权限。故两被告均未实施原告所诉的征收行为，原告诉请缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）之规定，裁定如下：驳回原告韦望的起诉。如不服本裁定,可在裁定书送达之日起十日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于六安市中级人民法院。审 判 长  翟迎武人民陪审员  吕思堂人民陪审员  王小龙二〇一九年十二月十日书 记 员  陈先华附本案适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。