湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂09行终98号上诉人（原审原告）夏桂芳，女，1970年11月1日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）王新明，男，1954年10月29日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）王炜红，男，1971年5月1日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）王金望，男，1951年4月12日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）程彩萍，女，1976号5月15日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）曹芝兰，女，1950年2月14日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）王永成，男，1970年8月22日出生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）彭金玉，女，1959年1月27日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）王五毛，男，1969年4月2日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）王四毛，男，1963年4月9日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）王大六，男，1968年2月19日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）王国想，男，1968年8月13日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）王新国，男，1960年8月11日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）王三望，男，1959年4月2日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）王四望，男，1961年1月16日生，汉族，住应城市，上诉人（原审原告）蔡爱国，男，1954年10月16日，汉族，住应城市，上诉人夏桂芳等十六人的委托诉讼代理人王晶，北京新翰律师事务所律师。代理权限：举证、质证、答辩、发表质证意见等。被上诉人（原审被告）应城市自然资源和规划局。住所地：应城市汉宜大道**。法定代表人许明，该局局长。委托诉讼代理人刘力臣，湖北熠耀律师事务所律师。代理权限：应诉答辩，出庭，签收法律文书。上诉人夏桂芳等十六人诉应城市自然资源和规划局未完全履行查处违法占地法定职责一案，不服湖北省云梦县人民法院（2019）鄂0923行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人彭金玉及其委托诉讼代理人王晶，被上诉人应城市自然资源和规划局（以下简称应城资源和规划局）的副局长代树平及其委托诉讼代理人刘力臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定事实如下：2012年12月27日湖北省国土资源厅根据应城市人民政府呈报的征收土地方案，作出同意征收应城市东马坊街道办事处曹大村、汪前村、长江埠街道办事处三里村集体土地10.8489公顷，其中农用地10.2835公顷（耕地9.3289公顷）、建设用地0.5654公顷。该批次3.7673公顷土地用途为住宅和商服、7.0816公顷土地用途为工业的批准函。应城市人民政府随后根据该批准函进行土地征收工作。2013年5月14日，应城市东马坊街道办事处与该办事处曹大村村委会签订了一份征地协议书，协议约定征收曹大村村委会位于东景花园以东、汉宜公路以北的土地30.47亩（具体准确面积以国土部门认定为准）征收建设东方佳苑商居小区。土地征收完毕后，应城市国土资源局制作宗地图确定出让面积为37672.70平方米，并于2013年6月25日进行挂牌出让公告。2013年8月9日，安陆市恒坤置业有限公司以6800万元取得该宗地的土地使用权，并在该土地上进行建筑。2014年5月4日，应城市国土资源局巡查发现安陆市恒坤置业有限公司未经批准擅自超占土地，并立案查处，于5月14日作出行政处罚决定，确认安陆市恒坤置业有限公司擅自超占东马坊街道办事处汉宜公路以北曹大村土地388.3平方米建商住楼，决定没收非法占用的土地上新建的建筑物2567.51平方米，并对非法占用的388.3平方米土地按每平方米30元的标准处以罚款11649元。2014年10月15日，该处罚决定予以执行，非法占地建筑物2567.51平方米整体划拨给东马坊街道办事处。2018年1月5日，原告以东方佳苑商居小区项目违法占地，认为应城市国土资源局未进行查处，申请应城市国土资源局进行查处，并于2018年5月18日向法院提起诉讼，经判决责令应城市国土资源局于判决生效30日内根据原告申请履行答复义务，2019年1月18日应城市国土资源局作出复函，认为该宗土地是按平面界址图进行土地使用权挂牌出让，应城市东马坊街道办事处与曹大村村委会签订的征地协议确定的土地包含在红线内，并将超占388.3平方米土地及建筑物的处罚予以告知。原告对该处罚及对征收土地面积具体数目不服，认为实际征收面积比协议面积多4.41亩，故向法院提起诉讼。一审法院经审理认为，应城资源和规划局是土地管理部门，根据《中华人民共和国土地管理法》其对土地的征收、使用以及监督检查等行使职责，应城市东马坊街道办事处与曹大村村委会签订的征地协议确定的土地为30.47亩，同时约定具体准确面积以国土部门认定为准，土地征收后，夏桂芳等十六人认为该征收协议面积与实际征收面积不符，申请应城市自然资源和规划局履行法定职责，应城市自然资源和规划局在举证期内未提交进行现场勘测的证据，属未履行法定的监督检查职责，不属于重复起诉。对于安陆市恒坤置业有限公司超红线占地388.3平方米，应城市自然资源和规划局已作出行政处罚，因被超占土地属曹大村集体所有，夏桂芳等十六人也未提交土地承包经营权证，证明超占388.3平方米谁拥有经营权，应城市自然资源和规划局按应城市政府意见，将超占388.3平方米上建筑物交由曹大村村委会上级主管部门东马坊街道办事处，对于返还超占土地，可由曹大村村委会主张权利。一审法院根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第六十七条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条的规定，判决：一、责令被告应城市自然资源和规划局在本判决生效后三十日内履行监督检查职责，核准实际征收土地面积，并向原告履行答复义务。二、驳回原告关于返还超占土地388.3平方米的诉讼请求。上诉人夏桂芳等十六人上诉称,一审法院认定“2013年5月14日应城市东马坊街道办事处与曹大村村委会签订了一份征地协议书，协议征收土地30.47亩”。而被上诉人挂牌出让土地的面积是37672.7平方米，挂牌出让的面积包括了上诉人所有的37.2亩土地，己经严重超过了征地协议书上所约定的面积。但是原审法院认定，上诉人举证由村委会会计手写的土地面积不能证明上诉人被占土地面积是37.2亩，而被上诉人也没有提供任何证据证明只占用了上诉人的30.47亩土地，本案是征地行为，属于政府行政行为，被上诉人挂牌出让土地应明确出让土地的面积、权属、性质等等，但是被上诉人没有任何证据证明出让给“东方家苑”项目占用上诉人的30.47亩土地，那么就应该以实际占地面积为准，应明确占用上诉人土地的面积，并且上诉人的土地面积具体是多少，也是由村委会会计记载，所以上诉人举证的会计出具的37.2亩土地是属实的，是可以作为定案依据的。被上诉人认定安陆市恒坤置业有限公司在建造住宅小区时，非法占用了上诉人的388.3平方米的土地，并且对此进行了处罚，但是，被上诉人将安陆市恒坤置业有限公司非法占用土地建造的房屋划拨给了应城市东马坊街道办事处，从东马坊与村委会签订的征地协议可以看到，安陆市恒坤置业有限公司非法占用的土地并不属于东马坊街道办事处所有，而是上诉人的土地，对于上诉人来说，无论是安陆市恒坤置业有限公司非法占地，还是被上诉人将非法占用的土地划拨给东马坊街道办事处，都已经侵害了上诉人的合法权益，上诉人的土地被占，被上诉人处罚后应将被占土地归还给上诉人，但是被上诉人违法划拨给东马坊街道办事处，没有将土地归还给上诉人属于变相的行政不作为，侵害了上诉人的权益，但是原审法院认定被上诉人的行为合法，明显错误，应予撤销。综上所述，一审法院判决认定事实错误、应予改判。为维护上诉人的合法权益，特提出上诉，请求撤销（2019）鄂0923行初14号行政判决书，并依法改判支持上诉人请求返还超占土地388.3平方米的诉讼请求。被上诉人应城资源和规划局答辩称，（一）被答辩人的上诉请求“请求返还超占土地388.3平方米”，超出了其一审诉讼请求，不应属于本案二审的审理范围。被答辩人在一审中的诉讼请求是“确认被告对‘东方佳苑商住小区项目’超出审批面积占用原告4.41亩土地建造楼房未完全履行查处职责的行为违法，并判令被告完全履行查处违法占地的法定职责。”其中没有“返还超占土地”的内容，被答辩人上诉提出“返还超占土地”的请求，显然超出了其一审的诉讼请求，依法应当予以驳回。（二）答辩人履行了法定职责，对安陆市恒坤置业有限公司建设“东方佳苑”过程中的违法占地行为进行了查处。恒坤公司违法占地面积388.30平方米。答辩人依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《行政处罚法》等法律法规的规定，对其进行了罚款11649元、没收在违法占地上新建的建筑物2567.51平方米的处罚，并已执行完毕。答辩人不存在未履行法定职责的情形。（三）答辩人于2019年1月28日向被答辩人邮寄送达了《关于对安陆市恒坤置业有限公司占地建设东方佳苑商居小区问题的复函》，向被答辩人告知了查处情况，履行了告知义务。（四）被答辩人要求返还超占土地388.3平方米，没有事实根据和法律依据。被答辩人没有证据证明其对该土地享有权利；该土地上已建成了高层建筑，不可能拆除建筑物返还土地；答辩人对超占土地的违法行为已经进行了处罚，答辩人的处罚行为是合法有效的，答辩人不可能再次进行处罚。因此，被答辩人的要求没有事实根据和法律依据，不能成立。（五）被答辩人已就“东方佳苑”违法占地问题及其2018年1月5日向答辩人申请要求答辩人履行法定职责等事项，于2018年5月向人民法院起诉了。云梦县人民法院和孝感市中级人民法院已作出判决，答辩人已按生效判决向被答辩人履行了答复义务。被答辩人的本次起诉属于重复起诉，依法应当驳回被答辩人的起诉。本案证据材料一审法院随同本案卷宗移送本院。根据有效证据，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人在一审时向人民法院提出的诉讼请求是：“请求确认被告对东方佳苑商居小区项目超出审批面积占用原告4.41亩土地建造楼房未完全履行查处职责的行为违法，并判令被告完全履行查处违法占地的法定职责”。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条、第六十七条的规定，应城资源和规划局对违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查的职责。其履行监督检查职责时，应要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料、就有关土地权利的问题作出说明，进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测。但被上诉人应城资源和规划局没有向法院提交“东方佳苑商居小区项目”是否超出审批面积占用上诉人4.41亩土地的现场勘测等相关证据资料。并且在二审庭审中，法官提问涉案土地相关基本情况时，被上诉人回答“不清楚”。进一步证实被上诉人未完全履行“东方佳苑商居小区项目”是否存在超出审批面积违法占地的监督检查职责。被上诉人在二审中辩称，被上诉人没有参与“征地行为”。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十三条的规定，建设项目使用土地涉及农用地的，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，上述方案按程序报经有权机关批准。《实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，对相关事项应在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在“公告”规定的期限内，持土地权属证书到指定的人民政府土地主管部门办理征地补偿登记。被上诉人应城资源和规划局称对涉案土地的相关基本情况不清，属未尽到法定义务。故一审判决第一项“责令被告应城市自然资源和规划局在本判决生效后三十日内履行监督检查职责，核准实际征收土地面积，并向原告履行答复义务”并无不当。对上诉人超出一审诉讼请求范围的事项，不属本案审理的范围。故一审判决第二项“驳回原告关于返还超占土地388.3平方米的诉讼请求”表述不妥，对超出诉讼请求的判项应予以纠正。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持湖北省云梦县人民法院（2019）鄂0923行初14号行政判决第一项，即责令被告应城市自然资源和规划局在本判决生效后三十日内履行监督检查职责，核准实际征收土地面积，并向原告履行答复义务；二、撤销湖北省云梦县人民法院（2019）鄂0923行初14号行政判决第二项，即驳回原告关于返还超占土地388.3平方米的诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人夏桂芳等十六人负担。本判决为终审判决。审判长  祁国华审判员  张耀刚审判员  彭 娟二〇一九年十二月二日法官助理吴冬梅书记员罗自阳