湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初256号原告：潘素容，女，汉族，1960年5月1日出生，住临湘市。被告：临湘市人民政府，住所地临湘市西正街政府院内。法定代表人：廖星辉，市长。委托诉讼代理人：胡明，临湘市司法局工作人员。委托诉讼代理人：肖太勋，临湘市民声法律服务所法律工作者。被告：临湘市科技和工业信息化局，住所地临湘市河东南路**。法定代表人：黄晓，该局局长。委托诉讼代理人：杨思全，临湘市科技和工业信息化局工作人员。委托诉讼代理人：肖太勋，临湘市民声法律服务所法律工作者。原告潘素容诉被告临湘市人民政府（以下简称临湘市政府）、临湘市科技和工业信息化局（以下简称临湘市工信局）确认行政行为违法一案，本院于2019年9月16日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告潘素容，被告临湘市政府的委托诉讼代理人胡明、肖太勋，被告临湘市工信局的委托诉讼代理人杨思全、肖太勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月11日，临湘市政府召开“研究市针织厂和纺纱厂棚改项目涉及的相关问题”的市长办公会议，并下发[2019]第23次市长办公会议纪要，决定：1、实行同房同价，所有安置房均按综合成本价供房；2、由市征拆办牵头对纺纱厂棚户区原46户拆迁户房屋装修部分进行评估，由市工信局与46户拆迁户签订装修补偿协议，市工信局负责变更市纺纱厂棚改建设项目部与该46户已拆迁户签订的房屋搬迁补偿协议等事项。原告认为根据被告与原告之前达成的口头协议和被告方的承诺，原告应当与该46户享受同样的安置待遇，但被告违背了与原告达成的电梯房不高于1650元每平方米的口头协议，以会议纪要的形式再次对46户进行装修补偿，实际上是变相提高房价，该会议纪要侵害了原告的合法权益，故起诉至法院请求撤销。原告潘素容诉称，2015年经临湘市政府[2015]第9次市长办公会议决定，利用市纺纱厂改制后简易公房占有的26.8亩闲置土地进行棚户区改造，资金来源为棚改项目配套资金和住户自筹。2015年临湘市工信局组建了纺纱厂棚改项目部并派员进驻临湘原纺纱厂闲置地块，动员居住在简易公房里的职工搬迁并逐户签订了46份搬迁补偿协议，在该协议中确定了搬迁户享受纺纱厂棚改安置房名额一个，在附条件中确定了安置房水电、天然气和有线电视负责到位，并明确电梯房价格不高于1650元/㎡。2016年主体工程动工前，棚改项目部的工作人员(工作人员均为工信局系统破产企业的原厂长)根据政策设定好的安置房分配条件，走访申请户，并出三榜公示安置房分配名单，又在临湘市电视台滚动播报一个月，确定了安置户200多户（后续分房名单没有公示），在开展住户筹资的过程中，多名破产企业的厂长召集各破产企业中享受安置房的职工，手持政府文件和安置房招标公告、纺纱厂搬迁户的格式搬迁协议作筹资动员报告，报告的内容是:“各棚改安置户均按纺纱厂46户搬迁协议上的电梯房价格筹资，电梯房不高于1650元/㎡。每户享受国家棚改配套资金补贴17000元，各安置户筹资金额分三次缴清，第一次8万元，第二次缴至80%定为6万元，第三次抽签、交钥匙时按层缴清余款，棚改配套资金补贴17000元可抵房款，抽签后的房屋层差等具体价格由人民政府核准，按已签招标书的承建合同，定于2017年9月前交房”。这就是原始的口头协议，之后444位棚改安置户都是按照这个口头协议履行的(标书上电梯房的房屋控制价为1545.9元/㎡)。原告缴纳第一批安置房款8万元时，当时有人提出缴款前应该签订合同或协议，但相关领导承诺说:“请大家相信政府，棚改房都享受同等待遇”。在原告履行筹资款主要义务时，被告一视同仁接受了原告缴纳的筹资款，2017年第二次缴款，每户6万元。在工程进入扫尾阶段时，因全国房价有上涨趋势，棚改项目部借故拖延棚改房验收时间，囤积房源，将本应2017年9月交房的444套棚改房拖至2019年1月21日交房，被告二临湘市工信局此时又贴出公告强行要求各安置户增资12万元，且必须在2019年2月22日前交清，否则视为放弃，但对交房时间和房屋价格未提。444位安置户不服该公告，坚决要求按原协议执行安置房价并追究延期交房责任，临湘市政府为袒护下属，出台了侵害棚改安置户利益的[2019]第23次会议纪要。被告临湘市政府指示下级几个部门（市拆迁办、市棚改办、市工信局）评估已拆4年的简易公房，天价补贴其拆前装修，补足46户的房屋加价损失（每户5万多元），并变更与46户2015年签订的房屋搬迁协议，使当年确定的综合成本安置房价失去依据，另一方面暗中指示棚改工作人员(前厂长)，全员否定2016年各厂的筹资大会，对房价承诺的口头协议不承认。但根据交易习惯加上原告缴纳的筹资款凭据，如果没有46户的参照协议，没有筹资大会的口头承诺，原告不可能在不确定房价的情况下就全额缴纳自筹房款。根据合同法第3条，第8条，第10条，第36条、第55条，第62条规定以及棚改工作人员大会报告的承诺、46户搬迁协议复印件、原告缴纳筹资款凭证均可以证明原被告之间存在口头协议，口头协议是合同的一种形式，依法订立的合同受法律保护，被告临湘市政府擅自变更行政协议属于违法行为，纺纱厂安置房应当按照原协议房价执行，延期交房应当得到赔偿，故起诉至法院请求：1、撤销临湘市人民政府[2019]23号市长办公会议纪要，确认被告临湘市政府擅自变更棚改安置房买卖合同行政行为违法并恢复原始协议的内容；2、由被告承担延期交房的损失；3、案件受理费由被告承担。原告为证明其主张向本院提交了以下证据：证据1、《临湘市人民政府市长办公会议纪要》[2019]第23次，拟证明实行同房同价，按综合成本价供房，违背了口头协议；证据2、纺纱厂棚改房分房公告（2019年6月10日）、临湘市纺纱厂棚改房1#、2#、3#楼分层价格公示、缴费清单（空白），拟证明原告与被告之间有口头协议，原告和46户一样按照约定履行了义务；证据3、安置房买卖合同（空白）、房屋搬迁补偿协议（空白），拟证明46户的格式合同，原告要求与46户同等待遇；证据4、招标公告正文、临湘市纺纱厂棚改建设项目部关于纺纱厂安置房收缴第三批购房款和安置房分配的公告（2019年1月21日），拟证明被告改变了与原来46户的约定；证据5、临湘市工信局《关于李平健反映要求给予适当经济补偿及安置住房信访事项的答复意见书》临工信信访复字（2015）5号，拟证明：原告安置房分配指标依据，五个条件的安置房产不分彼此；证据6、临湘市工信局《关于张梅军等五人信访事项处理意见书》，拟证明：原告房屋分配时已明确房屋价格为综合成本价供房；证据7、临湘市工信局《关于王辉、梅桂等纺纱厂棚改安置户信访问题的回复》；拟证明：综合成本价是参照当时市场房价确定的，46户签订协议是鉴于这些实际情况签订的，签订合同时应住户要求参照当时市场房价确定，所以供房价以综合成本价供房，电梯房价格不高于1650元每平米；证据8、陈志平房屋搬迁协议，拟证明协议上明确写了装修费一次性补偿一套4885元，该房屋面积48.85㎡，被告之后又再次进行装修补偿，是为了抬高房价；证据9、安置房收款收据，拟证明行政口头购房协议的事实，口头协议是事实合同，原告和46户都是按照同样的标准缴纳购房款；证据10、声明，拟证明原告为了维稳，同意抽签，但保留维权权利；证据11、安置房竣工日期的标书，拟证明建房的周期；证据12、原告房屋租赁合同，拟证明被告延期交房，给原告造成了损失。临湘市政府和临湘市工信局共同答辩称，一、关于本案的基本事实。1、为加快推进企业改制，经临湘市政府[2015]第9次市长办公会议决定，利用纺纱厂改制后46户居住的26.8亩闲置土地进行棚户改造，建设纺纱厂棚改小区，集中安置纺纱厂棚户拆迁户和二轻系统部分改制企业的搬迁户。该项目2015年5月启动拆迁，2016年9月16日启动建设，但因地质复杂等原因导致工期延长一年多至2018年12月止基本竣工。2、棚改房安置对象及分配方案。1）棚改房安置对象分为三大类。一是纺纱厂棚户区的46户拆迁户；二是其他企业改制的搬迁户；三是纺纱厂及其他企业特困无房户。2）审核程序：除纺纱厂46户棚改拆迁户外，其他企业的拆迁户和特困无房户由各企业确定后上报并经企业、棚改办审核并经公示无异议后才确定为安置对象。3）纺纱厂棚改房的供房价格:根据2015年市场行情，结合棚改土地不收出让费的实际，在与纺纱厂46户棚改户签订协议时，在附议拟定的房价为:①纺纱厂拆迁户依据补偿协议，电梯房均价为1650元/㎡，待定价格不高于经济适用房和林业局棚改项目房屋价格，具体以人民政府核定的价格为准。②其他参与安置房分配的企业拆迁户和无房户按综合成本价供房([2015]第9次市长办公会议确定)。③2016年9月棚改房启动建设后由于建筑材料价格上涨，桩基基础超深，人工工资调差等诸多因素导致基础成本上涨达866.85万元[经(2017)第56次市长办公会议审议确认]。安置房竣工后部分安置户要求快速分配到户，由于工程未验收进行结算，工程建设成本只能估算，至2018年12月底工程竣工结算初步估价为2170元/㎡。4、项目部将供房初定价公告后，部分分房户和拆迁户对房价提出了质疑，其他企业安置户要求与纺纱厂拆迁户“同房同价”即电梯房1650元/㎡，并对增加建筑成本提出质疑，对此，临湘市政府召开市长专题办公会议[(2019)第23次]明确了纺纱厂棚改房供房价格一律实行“同房同价”，并由市棚改办负责筹资对纺纱厂原46户的装修进行补偿，所有安置户的供房价一律按综合成本价供房。后经进一步核算后确定的电梯房均价为1972/㎡，楼梯房均价为1678元/㎡，该方案得到了绝大多数安置户的认可，2019年6月14日，在临湘市影剧院召开分配大会，444套安置房一次性全部分配到户，至今只有原告等11户安置户拒不接受综合成本价向法院起诉。二、答辩人不存在行政违法行为。1、临湘市工信局开展纺纱厂棚改项目建设是经临湘市政府的授权，严格按照审批通过的实施方案进行操作，没有超越职责范围。2、在确定纺纱厂棚改项目分房定价时，是按照临湘市政府[2015]第9次市长办公会议，“项目建成以后以综合成本价供应”的指导原则确定的，该定价原则不违反上级关于棚改政策法规规定。3、原告不属于棚改政策调整的对象，答辩人比照棚改户的购房标准，向其提供低于市场价格几倍仅收取了综合成本价，该行为不违反法律规定，也没有侵害原告合法权益。三、原告诉请的事实和理由均不能成立。1、原告请求撤销的临湘市政府市长办公会议纪要系政府内部文件，不属于对外发生效力的具体行政行为，不具有可诉性，原告无权请求撤销。2、市长办公会议纪要是对原告有利的法定事由，撤销该会议纪要对原告不利。原告是依据市长办公会议的指导意见，以改制企业中无房户、困难户的身份比照棚改户取得分房权利，如果撤销会议纪要，则原告无权取得棚改分房，根本谈不上提起行政诉讼。3、答辩人没有实施擅自变更棚改安置买卖合同的违法行政行为。1）答辩人与原告没有签订任何合同，双方之间不是合同相对人。2）原告取得棚改分房不是基于双方存在买卖合同关系，而是基于市长办公会议纪要的指导意见，经过审查而取得的分房资格，其获得的是给予权利，而不是民事合同的对价权利。4、原告请求判决恢复原始协议的内容没有事实依据。1）答辩人只与纺纱厂的46户棚改拆迁户签订了《房屋搬迁补偿协议》,第10条约定:“甲方保证最低价供房给乙方，价格不高于经济适用房和林业局棚改项目房屋价格，具体价格以人民政府核定价格为准”，充分证明房价也是以人民政府确定的为准，虽然在该协议的非条款附言中有“电梯房价格不高于1650元/㎡”的注明，但这只是针对签订该协议的纺纱厂46户棚改拆迁户而言的，原告不是该协议的相对人，无权以此主张权利。2）棚改分房以1974元/㎡暂收分房款，是经市政府同意的初步估算的综合成本价格，符合市长办公会议纪要的指导意见和协议约定。会议纪要前后对纺纱厂棚改价格是一致的，都是以综合成本价格计价，没有擅自改变安置房的合同和价格。5、原告适用法律错误。原告提起的是确认行政行为违法之诉，不是民事合同的违约之诉，但其适用的是《合同法》明显不当。综上，原告的诉请缺乏事实和法律依据，恳请人民法院公正审理，驳回原告的诉讼请求。被告临湘市政府和临湘市工信局共同向本院提交了以下证据：第一组证据：湖南省住房和城乡建设厅、湖南省发展和改革委员会、湖南省财政厅、湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会《关于规范棚户区界定标准和审批程序的通知》湘建保（2016）138号文件。拟证明：1、该文件是我省棚户改造的行政规范性文件；2、该文件明确界定棚户区改造的是年久失修、配套设施缺损、环境脏乱差、旧住宅区的房屋。第二组证据：1、临湘市政府[2015]第9次市长办公会议纪要；2、临湘市政府《关于同意临湘市工信系统棚改项目（纺纱厂、织布厂安置点）改造实施方案的批复》；3、《临湘市工信系统棚改项目（纺纱厂、织布厂安置点）改造实施方案》；4、《临湘市人民政府关于临湘市纺纱厂棚改建设项目国有土地上房屋征收决定的通告》。拟共同证明：1、临湘市政府于2015年2月11日根据上级关于棚改的要求召开市长办公会议，并下发[2015]第9次会议纪要，正式启动临湘市棚改工作。2、[2015]第9次市长办公会议纪要原则同意启动市纺纱厂棚改项目，确定由工信局负责起草实施方案，市政府批准了该方案。3、会议原则同意划拨市纺纱厂改制后预留的26.8亩和织布厂3.97亩土地，用于建设纺纱厂小区，解决二轻系统及破产企业困难职工、无房户及纺纱厂棚改46户住房安置问题。4、市政府依法征收了纺纱厂国有土地上46户职工的住房，将该土地用于棚改建房。5、[2015]第9次市长办公会议纪要明确，市纺纱厂棚改项目在向上级争取政策性资金外，差额部分由市工信局自筹，项目建成后以综合成本价供应。6、临湘市政府和工信局的上述行为均系职责范围内的行为，符合法律规定。第三组证据：1、[2017]第56次市长办公会议纪要；2、[2019]第23次市长办公会议纪要；3、临湘市纺纱厂棚改建设项目部关于纺纱厂安置房收缴第三批购房款和安置房分配的公告（2019年1月21日）；4、纺纱厂棚改房分房公告（2019年6月10日）；5、临湘市纺纱厂棚改房1-3号楼分层价格公示。拟共同证明：1、[2017]第56次市长办公会议纪要明确同意纺纱厂棚改项目桩基建设工程进行变更，因桩基超深增加的工程量初步测算为866.85万元；2、[2019]第23次市长办公会议纪要进一步确认了：1）利用纺纱厂改制后46户居住的26.8亩土地进行棚户区改造，资金来源为棚改项目配套资金和住户自筹相结合；2）实行同房同价，所有安置房均按成本价供房，综合成本价由市物价部门依据财政、审计等部门核定的价格为准；3）对纺纱厂46户棚改拆迁户进行装修补偿，另签订补偿协议；4）同意工信局先收分房预收款再分房的分配方案。3、[2019]第23次市长办公会议纪要没有改变[2015]第9次市长办公会议纪要、46户棚改拆迁户《房屋搬迁补偿协议》的原始内容。4、工信局对分房及房屋价格依程序进行了公示，电梯房每平方均价1974元为正式核定价格前的预估价，多退少补，没有损害原告的权利。第四组证据：1、纺纱厂46户棚改拆迁户花名册；2、纺纱厂46户棚改拆迁户中部分户主的《房屋搬迁补偿协议》；拟共同证明：1、原告不是纺纱厂46户棚改拆迁户，不具有棚改分房的主体资格，不是行政诉讼适格原告。2、原告不是与工信局签订《房屋搬迁补偿协议》的相对人，双方之间没有合同关系，原告不能以案外人的《房屋搬迁补偿协议》为依据，向被告主张权利。3、纺纱厂棚改拆迁的46户当事人对双方签订的《房屋搬迁补偿协议》无异议，没有提起行政诉讼。第五组证据：1、原告房屋产权信息查询证明及本人申请。2、原告所属单位及负责人的责任状。3、纺纱厂棚改房分房公告。4、纺纱厂棚改房1、2、3、5、6号楼分层价格公示表。5、缴费清单。拟共同证明：1、原告不是棚改的适格对象，是基于临湘市市长办公会议纪要而享受无房户、困难户的优惠政策。2、原告享受的是棚改户改造的比照权利，而非买卖合同中因对价产生的合同权利，双方没有合同关系。3、暂定预售的交房价格符合市场规律，符合法律规定，原告因此得到了实惠，没有侵害原告权益。经庭审质证，被告临湘市政府和临湘市工信局对原告提交证据的质证意见为：对证据1三性无异议，对证明目的有异议，该份证据不能证明原告与被告之间有口头协议和约定；对证据2中三份证据三性无异议，对证明目的有异议，不能证明是霸王条款，公告不是合同，只是告知，没有强制，原告如有异议可以不参与分房，不能证明原告应享有46户同等待遇，46户是棚改的适格对象，建房地址是46户腾房地址，原告与46户是有区别的，对证据3空白安置房买卖合同三性无异议，对证明目的有异议，该份合同是空白合同，正式合同以抓阄后确定的为准；对空白搬迁协议三性无异议，系与46户棚改拆迁户签订的补偿合同，按照合同相对性，原告不是46户之列，不是合同调整对象，不能作为原告的证据适用；对证据4三性无异议，对证明目的有异议，只是告知事项的公告，不存在霸王条款及显失公平的问题。对证据5、6、7真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，只能证明原告进行了信访，没有明确原告按照1650元享受供房价格；对证据8，棚改46户中38户是厂里分的工房居住的，还有8户是废旧车间改造的，一次性有4885元补偿，只有8户享有4885元的补偿；对证据9三性无异议，该份证据不能证明原告与46户享有同等的权利，身份不同，原告不是适格补偿对象；对证据10真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议，系原告自己单方陈述；对证据11三性均有异议，不是原件，只是网上的截图；对证据12三性及证明目的均有异议，原告不是棚改的拆迁户，不是安置对象，不享受安置补贴，延迟工期有客观原因。原告对被告临湘市政府和临湘市工信局提交的证据质证意见为：对第一组证据文件真实性无异议，对关联性有异议；对第二组证据中证据1真实性无异议，对合法性有异议，对关联性有异议，对证据2、3、4不清楚，请法院核实；对第三组证据中证据1不清楚，对证据2合法性有异议，对证据3、4、5真实性无异议，对合法性及证明目的有异议；对第四组证据不清楚，对搬迁协议合法性有异议，关于46户花名册不清楚；对第五组证据真实性无异议。本院对当事人提交的证据认定如下：本案双方当事人提交的证据均与本案有关，本院予以采纳，至于能否达到其证明目的，本院将结合案件事实进行综合认定。经审理查明，为推进企业改制，解决二轻系统职工住房问题，2015年2月11日，临湘市政府[2015]第9次市长办公会议纪要中明确，原则同意启动纺纱厂棚改项目，临湘市政府成立项目协调指挥部，办公地点设临湘市工信局，指挥部负责项目的协调服务、规划和建设，由临湘市工信局负责制订纺纱厂棚改项目工作方案，原则同意划拨纺纱厂改制后预留的26.8亩和织布厂3.97亩土地建设纺纱厂小区以解决二轻系统11家企业302户，华湘蛋粉厂24户，二水泥厂拆迁户18户，织布厂78户，纺纱厂46户可安置户住房问题，并纳入2015年城市棚改建设计划，由市房产局安排副局长对改制企业无房户的资格审查、身份认定和政策把关。并明确市纺纱厂棚改项目在向上争取政策性资金外，差额部分由市工信局自筹，项目建成后以综合成本价供应。2016年5月16日，临湘市政府下发《临湘市人民政府关于同意临湘市工信系统棚改项目（纺纱厂、织布厂安置点）改造实施方案的批复》，对临湘市工信局呈报的《关于对临湘市工信系统棚改项目（纺纱厂、织布厂安置点）改造实施方案予以审批的请示》（临工科［2016］4号）予以同意批准。《临湘市工信系统棚改项目（纺纱厂、织布厂安置点）改造实施方案》中称，工信系统企业职工的住房大多为上世纪80年代所建的砖瓦结构低矮房，已陈旧破烂不堪。为切实改善下岗职工的居住条件，经市政府［2015］第9次市长办公会议决定，对工信系统棚户区进行改造，建设安置点进行集中安置。经入户调查摸底，居住在企业棚户区的棚户**。其中，二轻系统11家企业244户，华湘蛋粉厂40户，二水泥厂80户，织布厂96户，纺纱厂104户。上述企业职工棚改房拆除后，分别在地处××纺纱厂棚户区××和××荷花路的原织布厂棚户区3.97亩土地开发建设纺纱厂、织布厂安置点进行安置。该安置点规划设计总建筑面积为61830.18平方米，其中纱厂53186.18平方米，织布厂8644平方米。建设高层电梯房4栋共504套，其中纱厂3栋408套，织布厂1栋96套;纱厂6层楼3栋60套。该棚改项目经［2015］第9次市长办公会议研究决定，纳入了市政府2016年棚户改造计划。工作目标：力争2年多时间（即2015年3月至2016年11月）基本完成棚户改造建设任务，使居住在改制企业棚户区内564户职工搬迁入居住小区，居，居住条件得到明显改善迁补偿标准中规定，（一）租住企业单位公房的住户住房补偿标准。1、棚户区职工住房拆除后，一户安置一套房，高层（电梯房）按综合成本价供房安置。2、棚户区职工住房拆除后，采取过渡性安置费进行补偿。按一年时间补偿，每人每月80元标准补偿。（二）拆迁范围内私人产权的住户房改房的补偿标准。1、棚户区改造土地面积为21585.24平方米。被征收房屋面积为26204.28平方米，预计可开发房屋面积为61830.18平方米。2、棚户区房屋征收补偿安置，采取产权调换方式进行还建，以就地期房实行产权调换，按以下规定执行:（1）以住宅房屋进行产权调换的，按合法套内面积等面积或合法建筑面积1:1.1调换。（2）产权调换后新建房屋面积超出产权面积的部分，高层（电梯房）按综合成本价供房安置计算补差额。3、以货币补偿安置方式:选择货币补偿安置方式的住户，对其拆除的房屋以市场价格进行评估后一次性进行安置补偿，另外，以评估价的15%进行奖励。六、资金筹措。积极争取国家对棚户区改造的资金支持。该项目总投资1.169亿元，其中争取国家政策扶植资金676.8万元，基础设施资金600万元，城市设施配套资金500万元，自筹资金9913.2万元。为确保棚户区改造工程的顺利实施，安置户在启动建设后需向工程建设协调指挥部预交6万元的建设配套资金，房屋竣工后抵交房款。2016年8月2日，临湘市人民政府发布《关于临湘市纺纱厂棚改建设项目国有土地上房屋征收决定公告的通告》，决定就临湘市纺纱厂棚改建设项目进行房屋征收，征收主体为临湘市人民政府，纺纱厂征收范围:东至登高小区围墙，西至酒厂小区围墙，南至原茶厂驳岸，北至所购土地红线范围内的国有土地上房屋及附属物，征收补偿按照《临湘市纺纱厂棚改建设项目房屋征收补偿安置方案》。在临湘市政府［××］××市长办公会议纪要××市纺纱厂棚改项目后，临湘市人民政府成立了临湘市纺纱厂棚改项目协调指挥部，临湘市工信局负责项目实施方案工作。因纺纱厂棚改安置房需利用纺纱厂改制后预留的26.8亩土地，该26.8亩土地上有46户公房住户，为实现腾地搬迁工作，2015年开始，临湘市纺纱厂棚改项目协调指挥部（甲方）陆续与46户棚改拆迁户（乙方）签订了《房屋搬迁补偿协议》，协议对棚改拆迁户的搬家费、自搭建杂屋补偿、菜地青苗补偿以及临时安置补助款（标准为：家庭人口＊80元每月＊暂定12个月）进行了补偿，部分住户还给予了一次性装修补偿（每户4885元），协议第九条约定，甲方在乙方签订协议后承诺乙方棚改安置房名额一个，第十条约定，甲方保证最低价供房给乙方，房价参照经济适用房和林业局棚改项目房屋价格，价格不得高于经济适用房和林业局棚改项目房屋价格，具体价格以人民政府核定价格为准。在协议的附款载明：1、车库价格不得高于房屋价格；2、水电天然气、有线电视由甲方开户负责到位；3、电梯房价格不得高于1650元／㎡。在项目部与46户签订搬迁协议后，2016年临湘市纺纱厂棚改建设项目部就临湘市纺纱厂棚改项目启动公开招标，并于2016年9月16日启动建设纺纱厂棚改安置房，该棚改安置房安置对象除了腾地搬迁的46户棚改拆迁户，还包括纺纱厂及其他企业的拆迁户、下岗职工及无房困难户。除了46户搬迁户外，其他安置户的安置资格条件由所属企业代表人出具责任状进行资格审核，并由临湘市房产局出具无房证明后交棚改办进一步审核，对符合安置条件的对象进行公示接受社会监督，在公示无异议后确定为安置对象。原告系原纺纱厂职工，经资格审查符合安置条件被确定为纺纱厂安置对象，之后，原告于2016年缴纳8万元购房预付款，在2017年缴纳购房款6万元。对于安置房的供房价格，临湘市政府在[2015]第9次市长办公会议纪要中确定为“项目建成后以综合成本价供应”，原告认为在筹资会议上被告及厂方领导手持46户的房屋搬迁格式协议承诺原告与46户搬迁户享受同等的安置待遇，根据46户空白搬迁协议约定电梯房价格不得高于1650元每平方，2016年9月纺纱厂棚改项目启动后因桩基超深增加工程量及工程价款预算，在2017年7月11日[2017]第56次临湘市市长办公会议纪要中确定纺纱厂棚改项目因建设过程中桩基超深增加工程量初步测算为866.85万元，之后棚改项目部在2018年12月底工程竣工结算初步估价为2170元每平方，该供房价为预收分房款，在工程竣工结算后将实行多退少补。2019年1月21日，临湘市纺纱厂棚改建设项目部安置房分配工作小组下发《临湘市纺纱厂棚改建设项目部关于纺纱厂安置房收缴第三批购房款和安置房分配的公告》，公告根据安置房建设成本初步预算，本次应缴房款为每户12万元，其中购房款9.5万元，房屋契税、维修基金及办证费2.5万元。因部分分房户和拆迁户对该供房预定价提出异议并进行信访，为解决纺纱厂棚改项目安置纠纷问题，2019年5月11日，临湘市政府召开［2019］第23次市长办公会议，在该会议纪要中明确，“关于市纺纱厂棚改项目相关问题：2015年为加速推进企业改制，经市政府［2015］第9次市长办公会议决定，利用市纺纱厂改制后46户居住的26.8亩闲置土地进行棚户区改造，资金来源为棚改项目配套资金和住户自筹相结合。该项目于2016年启动建设，2018年12月基本竣工。安置对象为市纺纱厂棚户区内的46户拆迁户和其他改制企业的搬迁户、部分无房户（含市纺纱厂无房户）。因安置对象对购房价格和房屋分配名额存在争议，该安置房至今没有分房到户。会议决定:1、实行同房同价，所有安置房均按综合成本价供房。综合成本价由市物价部门依据财政、审计等部门核定的价格确定。2、由市征拆办牵头对纺纱厂棚户区原46户拆迁户房屋装修部分进行评估，由市工信局与46户拆迁户签订装修补偿协议，市棚改办负责筹集装修补偿资金和针织厂棚改因延期增加的费用由市工信局负责变更纺纱厂棚改建设项目部与该46户已拆迁户签订的房屋拆迁补偿协议。3、同意市工信局先收房屋预收款后分房的分配方案。4、市纺纱厂集资房拆迁还建资金由市棚改办、市征拆办把关核实，从棚改资金中解决。”临湘市政府在本院庭审中称在临湘市政府［××］××市长办公会议纪要之后，纺纱厂棚改安置房供房价格均实行的是同房同价即46户和其他安置户均是按照同样房价供房，并称46户中有38户是租住单位公房，8户是自己将车库改造进行了装修，之前对38户没有进行装修补偿，8户之前补偿的是改造费用，后面根据会议纪要对38户加8户共46户进行了装修补偿，故没有进行两次装修补偿。2019年6月10日，临湘市纺纱厂棚改建设项目部下发《纺纱厂棚改房分房公告》对纺纱厂棚改安置房的分房时间、条件、程序进行了公告，2019年6月14日，临湘市纺纱厂棚改建设项目部在临湘市影剧院召开了分房大会，444套安置房全部分房分配到户，大多数安置户已缴纳第三次房款或在筹款中，但包括原告在内的11户安置户认为被告在已经对46户进行搬迁补偿的情况下，通过[2019]第23次市长办公会议纪要的形式再次对46户进行装修补偿，实际上是对46户补足了房屋价格上涨的差价，变相提高了房屋供房价，违背了所有安置户同等待遇的口头协议和承诺，因此起诉至人民法院要求撤销[2019]第23次会议纪要并要求按照原始协议即46户搬迁协议中约定的电梯房不高于1650元每平方米的价格对原告进行住房安置，并支付原告的延期交房损失。另查明，原告向本院提交的空白安置房买卖合同，合同中约定上述房产为棚改安置房，，地块为划拨用地编号临国用（2015）第353号、第354号，土地面积18577.68平方米，规划用途为经济适用房，出卖人经批准在上述地块上建设棚改安置房，暂定名临湘市纺纱厂棚改，本合同棚改安置房的内涵是指政府提供优惠政策，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，解决城市低矮危房及部分困难职工（住房问题），具有保障性质的政策性住房，合同并约定了买受人购买棚改安置房不满5年不得直接上市交易，并规定了转让的限制条件。2015年11月10日，临湘市工信局向李平健出具《关于李平健反映要求给予适当经济补偿及安置住房信访事项的答复意见书》临工信信访复字（2015）5号，答复称，“2015年2月11日政府召开第九次市长办公室会议决定，为推进二轻系统企业改制，改善工业系统改制企业职工的住宿条件，启动纺纱厂棚户区改造项目建设，会议对棚户项目建成后的安置对象作了严格规定，必须符合下列条件的才能列为安置对象：1、必须是二轻系统居住在改制企业需搬迁的住户；2、必须是原纺纱厂棚户区内的拆迁户；3、织布厂安置点全部安置原居住在危房内的改建户；4、市重点项目拆迁户的安置；5、以上4种对象安置后，如有剩余房屋，可用于解决原纺纱厂无房户(经市房产局调查确定无住房并公示后无异议）”。2019年4月18日，临湘市工信局向张梅军出具《关于张艳军等五人信访事项处理意见书》，内容为：“您于2019年3月1日上访反映您为临湘市纺纱厂下岗职工，2016年该厂纳入国家棚改建设项目，解决住房困难职工的住房问题，约定电梯房不超过1650元/平米，现项目部单方面提高房价，要求政府协调妥善处理等问题。……经调查:1.关于拆迁户房屋价格问题。纺纱厂拆迁户为46户，新建房屋444套，在拆迁时，由于所拆房屋为企业公房，因此没有还建面积，经与46户住户多次协商，签订了新建房屋搬迁补偿协议，承诺房屋价格为高层电梯房均价1650元/㎡，多层房屋均价为1350元/㎡，这是对拆迁户的一种补偿行为，不是房屋综合成本价。我项目部在其余房屋名额与分配时已明确其余房屋价格为综合成本价供房。2、关于其他房屋价格问题。除原址拆迁户除外，如:无房户、困难户等房价，我项目部承诺按财政评审及审计部门结算价格核定房屋建设成本后确定的综合成本价供房。”2019年6月22日，临湘市工信局出具《关于王辉、梅桂等纺纱厂棚改安置户信访问题的回复》就王辉、梅桂等纺纱厂棚改安置户要求同房同价，按电梯房价不高于1650元/㎡协议履行的诉求，答复称：“2、纺纱厂棚改资金的使用，已经岳阳、临湘审计部门多次审计，房价的审定是由临湘市人民政府[2019]第23次会议审定的，一律实行同房同价。房价实行了张榜公布，并逐栋逐层核算到房号。所有房价全部实行了公开。3、纺纱厂46户棚改户是棚改项目的建设地址，如果46户未搬迁腾出土地，棚改项目建设则无从谈起，46户签订的协议是鉴于这些实际情况签订的，加之46户在搬迁时对房屋的装修费未进行补偿，签订合同时，应住户要求，参照当时市场房价签订的。其他企业拆迁户的补偿标准高于纺纱厂46户、所以供房价以综合成本价供房，并且未签订具体的协议，差别就在这里，目前，一律实行同房同价，这个差别基本上平衡了”。本院认为，首先，关于本案需审查的基础问题。1、关于本案被诉行政行为。原告起诉状中载明的诉讼请求为：撤销临湘市政府[2019]23号市长办公会议纪要，确认被告临湘市政府擅自变更棚改安置房买卖合同行政行为违法并恢复原始协议的内容；该诉讼请求包含了3项请求内容，该3项请求内容存在混杂，鉴于原告诉讼能力的限制，经本院释明并结合查明的事实，原告的诉讼请求实质上是要求被告按照电梯房不高于1650元每平方米的价格向原告提供涉案安置房，故本案被诉的行政行为是临湘市政府确定涉案安置房价格的行政行为。2、本案所诉行政行为是否可诉以及被告是否适格。临湘市人民政府以[2019]23号市长办公会议纪要的形式确定涉案安置房价格，对原告的权利义务产生了实际影响，该行政行为属于可诉行政行为，临湘市政府和临湘市工信局认为会议纪要属于内部文件，不属于对外产生法律效力的行政行为因此不可诉的意见于法无据，本院不予支持。临湘市纺纱厂棚改项目协调指挥部系临湘市政府设立的临时机构，原告也是向临湘市纺纱厂棚改项目协调指挥部缴纳认购款，而且临湘市政府也系确定涉案安置房房价的行政机关，故本案适格被告为临湘市政府。临湘市工信局系临湘市纺纱厂棚改项目实施机构，不是确定涉案安置房价格的机构，也不是与原告签订安置房买卖合同的行政机关，故临湘市工信局不是本案适格被告。其次，关于临湘市政府确定安置房价格的行政行为是否合法，本院分析如下：第一关于原告的诉讼请求类型，本案中，原告并未提供证据证明与被告签订了书面行政协议，另外原告也不是46户拆迁户之一，仅根据原告提供的46户拆迁户房屋搬迁补偿协议以及原告缴纳前期认购房款的证据不能证明原告与被告之间订立了同46户搬迁补偿协议内容相同的口头行政协议，因此本案不属于行政协议纠纷，原告要求被告履行电梯房不高于1650元每平方米的口头协议缺乏事实依据，本院不予支持。第二，关于涉案安置房性质、政府提供涉案安置房行为性质以及临湘市政府对涉案房安置房定价行为是否合法的问题。首先，关于原告购买涉案安置房的性质。原告向本院提供的《安置房买卖合同》中约定涉案房产为棚改安置房，土地为划拨用地，，地块规划用途为经济适用房另外还约定了该棚改安置房的内涵是指政府提供优惠政策，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，解决城市低矮危房及部分困难职工（住房问题），具有保障性质的政策性住房，并约定购买不满5年不得直接上市交易，该约定内容与2007年11月19日建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局发布的《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号）第二条，“本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房”规定一致，故本案原告申请购买的棚改安置房在性质上属于经济适用房。其次，政府提供涉案安置房的行为性质。根据《经济适用住房管理办法》第二十四条，“经济适用住房管理应建立严格的准入和退出机制。经济适用住房由市、县人民政府按限定的价格，统一组织向符合购房条件的低收入家庭出售。经济适用住房供应实行申请、审核、公示和轮候制度。市、县人民政府应当制定经济适用住房申请、审核、公示和轮候的具体办法，并向社会公布”、第二十六条，“经济适用住房资格申请采取街道办事处(镇人民政府)、市(区)、县人民政府逐级审核并公示的方式认定”的规定，本案中，原告经申请并经相关部门审核符合购买经济适用房的资格，并通过缴纳认购款的形式申请购买经济适用房。经济适用房是政府向住房困难家庭提供的政策性住房，该类住房的供给明显具有福利给付性质，属于行政给付行为而不属于行政许可行为。行政给付行为是指行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，以及在公民下岗、失业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律法规规章或者政策的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的行政行为。行政给付属于授益的行政行为，不是负担的行政行为，即该行政给付行为是政府授予当事人权益而不是给当事人设定义务。本案中，当事人是否购买经济适用房不属于政府强制，而是由当事人自愿申请并经政府审核许可购买。再次，关于临湘市政府对涉案安置房定价行为是否合法。关于经济适用房的价格如何确定有明确的法律规定，根据2002年11月17日国家计委、建设部发布的《经济适用房价格管理办法》（[2002]2503号）第五条规定：“经济适用住房价格实行政府指导价”、第六条规定：“经济适用住房基准价格由开发成本、税金和利润三部分构成、第八条规定：“经济适用住房价格由有定价权的政府价格主管部门会同建设(房地产)主管部门，按照本办法有关规定，在项目开工之前确定，并向社会公布。凡不具备在开工前确定公布新建经济适用住房价格的，以及已开发建设的商品房项目经批准转为经济适用住房项目的，房地产开发经营企业应当在经济适用住房销售前，核算住房成本并提出书面定价申请，按照价格管理权限报送有定价权的政府价格主管部门确定”、第十条规定：“政府价格主管部门在接到房地产开发经营企业的定价申请后，应会同建设（房地产）主管部门审查成本费用，核定销售（预售）价格。对申报手续、材料齐全的，应在接到定价申请报告后30个工作日内作出制定或调整价格的决定”以及1994年12月15日建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部发布的《城镇经济适用住房建设管理办法》第十二条规定：“经济适用住房价格由经济适用住房建设的主管部门会同同级物价管理部门按建设成本确定，报当地人民政府审批后执行”，经济适用房价格实行政府指导价，县级以上政府价格主管部门是经济适用住房价格的主管部门，经济适用房的价格由经济适用房建设主管部门会同物价管理部门按建设成本确定，报当地人民政府审批后执行。本案中，对涉案安置房的供房价，临湘市人民政府在[2015]第9次会议纪要、《临湘市工信系统棚改项目（纺纱厂、织布厂安置点）改造实施方案》以及[2019]第23次会议纪要中均明确安置房按综合成本价供房，综合成本价由市物价部门依据财政、审计等部门核定的价格确定，临湘市政府对涉案安置房实行综合成本价供房符合法律规定，原告主张被告对涉案安置房实行综合成本价供房违反法律规定缺乏事实和法律依据，本院不予支持。另外，根据《经济适用房价格管理办法》第二条第二款规定：“（一）开发成本……2．开发项目前期工作所发生的工程勘察、规划及建筑设计、施工通水、通电、通气、通路及平整场地等勘察设计和前期工程费。3．列入施工图预（决）算项目的主体房屋建筑安装工程费，包括房屋主体部分的土建（含桩基）工程费、水暖电气安装工程费及附属工程费……”，经济适用房的建设成本包括桩基工程费，涉案安置房因建设过程中存在桩基超深增加工程量的情况，经临湘市政府[2017]第56次市长办公会议纪要对因桩基建设工程变更增加工程量的建设成本予以审核同意，临湘市政府根据实际增加的建设成本对经济适用房供房价适当调整符合法律规定，原告主张被告擅自提高房价缺乏事实和法律依据，本院不予支持。第三、关于原告主张要求同46户享受同等安置待遇的问题。首先，本案中，临湘市政府建设纺纱厂棚改安置房的安置对象为市纺纱厂棚户区内46户拆迁户和其他改制企业的搬迁户、部分无房户（含市纺纱厂无房户），即该安置房的安置对象既包含因棚改征收实行还建安置的46户征收拆迁户，也包括其他企业搬迁户和部分无房户，对上述安置对象提供的安置房，临湘市政府在[2015]第9次会议纪要以及[2019]第23次会议纪要中均规定安置房实行综合成本价供房，临湘市政府对安置房的供房价格政策并未发生改变。其次，根据临湘市政府[2019]第23次会议纪要的内容，所有安置房均按综合成本价供房，实行“同房同价”，原告与46户购买的涉案安置房均适用的是同等价格，并不存在购房价格不同的问题。再次，根据46户房屋搬迁补偿协议第十条“具体价格以人民政府核定价格为准”的约定，46户拆迁户安置房价格也是以政府核定价为准，在实际的分房定价中，该46户也和其他安置户一样按照[2019]第23次市长办公会议纪要中确定的“同房同价”即综合成本价供房，46户搬迁补偿协议中作为附加条款的电梯费不高于1650元每平方米的约定不是合同正式条款，与协议第十条相冲突，不产生法律拘束力，也没有得以实际履行，因此，原告要求按照1650元每平方米的价格供房缺乏事实和法律依据，本院不予支持。最后，原告主张被告与46户签订装修补偿协议，实际上变相提高了房价。本院认为，46户属于纺纱厂棚改拆迁户，纳入了纺纱厂棚改征收范围，对该46户的装修补偿属于征收补偿问题，与本案安置房供房价无关。临湘市政府因纺纱厂棚改项目征收原纺纱厂46户居住的公房，并与46户签订房屋搬迁补偿协议，虽然名义上为搬迁补偿协议实质上性质属于征收补偿协议，该协议约定给予46户拆迁户棚户安置房名额一个实质上是基于征收的还建安置，临湘市政府向46户提供的安置房实际上属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）第二十一条规定的产权调换房屋，而原告购买涉案安置房是依申请取得的经济适用房安置。原告、46户拆迁户与临湘市政府之间的法律关系并不相同，临湘市政府基于征收关系对46户拆迁户予以装修补偿符合法律规定，且与原告无关，原告主张临湘市政府[2019]第23次会议纪要确定对46户给予装修补偿实质上变相提高了房价没有事实和法律依据，本院不予支持。第四，原告要求被告承担延期交房损失。本案中，原告未提供证据证明被告负有对原告支付延期交房损失的义务，如安置协议或拆迁补偿协议，另外，原告不属于纺纱厂棚改拆迁户，被告不负有向原告支付还建房交付前过渡期间的过渡费义务，原告也没有提供证据证明被告负有对原告交房前承担房租费用义务的相关证据，故原告起诉被告支付延期交房损失无事实和法律依据，本院不予支持。综上，临湘市政府[2019]第23次会议纪要决定对涉案安置房按照综合成本价供房符合法律规定和公平原则，合法有效。原告起诉认为被告按综合成本价供房违反法律规定并认为被告临湘市政府变相提高房价没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《经济适用住房管理办法》第二条、第二十四条、第二十六条，《经济适用房价格管理办法》第二条、第五条、第六条、第八条、第十条，《城镇经济适用住房建设管理办法》第十二条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告潘素容的诉讼请求。案件受理费50元，由原告潘素容负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇一九年十二月二日书记员  羿 林