山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行终940号   上诉人（原审原告）梁某2。（具体名单信息附后）   诉讼代表人梁某2，男，稷山县村民。   诉讼代表人梁某3，男，稷山县村民。   诉讼代表人苗某，男，稷山县村民。   委托代理人刘某，北京京益律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）山西省人民政府。   法定代表人楼某，省长。   委托代理人李某1，男，山西省国土资源厅政策法规处副主任科员。   委托代理人李某2，山西中吕律师事务所律师。   上诉人梁某2因诉山西省人民政府行政裁决一案，不服山西省太原市中级人民法院（2018）晋01行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人暨诉讼代表人梁某2、苗某，上诉人梁杰、梁万红、梁成法，上诉人共同的委托代理人刘某，被上诉人山西省人民政府的委托代理人李某1、李某2到庭参加了询问。本案现已审理终结。   原审查明，原告梁某2均系稷山县翟店镇太郝村村民，该村位于稷山县汾南平川区。2012年2月14日原告所在××村秦晋电力铁合金有限公司（以下简称秦晋电力公司）签订合同，提供瓦子场地122亩土地给秦晋电力公司使用，转让期限50年，每年6月30日一次性以现金形式付清肆佰公斤小麦。2015年7月、2016年7月原告所在太郝村收取了秦晋电力公司2016年度、2017年度租用122.6亩土地费用。   山西省人民政府于2012年12月、2013年1月先后两次批复，同意稷山县人民政府征收集体农用地转为建设用地并办理征收手续，要求当地人民政府严格依法履行征地批复后实施程序，严格按照山西省人民政府晋政发〔2009〕38号《山西省人民政府关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》（以下简称38号《通知》）要求，及时足额支付征地补偿费用，征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。该38号《通知》形成于2009年，就全省征地统一年产值标准的适用范围及测算标准作出规定，明确全省确定统一的调整幅度。附表中明确稷山县汾南平川区统一年产值标准为1323元/亩，土地补偿费为征地前三年平均年产值的7倍，安置补偿费为16倍。2012年8月9日、2012年11月20日稷山县2011年建设用地增减挂钩项目征地补偿安置方案及2012年第四批次建设用地征地补偿方案完成，原告梁某2所在大郝村亩产值为1323元，太郝村补偿额共计3888628元。2013年12月稷山县人民政府支付土地补偿和安置补助款4702400元。   因物价上涨等因素，原有的征地补偿标准在许多市、县已不适应，山西省人民政府于2013年5月31日出台晋政发〔2013〕22号《山西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（以下简称22号《通知》），调整稷山县汾南平川区统一年产值标准为1543元/亩。该《通知》于2013年6月1日起施行。   运城市人民政府于2017年2月出具1号《行政协调意见书》，就梁某2申请对稷山县人民政府征收原告所在村土地的征地补偿安置争议进行协调，对申请人被征地及地上物依法进行补偿的申请事项，认为根据国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发〔2006〕133号）要求，不对已依法批准的征用土地合法性进行审查。被申请人（稷山县人民政府）在土地征收补偿安置过程中严格执行相关法律政策，且相关补偿安置方案符合规定标准，相关款项已依法依规拨付到位。申请人的协调请求缺乏充分理由。   在此前提下，原告梁某2就被征收土地补偿基数、补偿标准、地上附着物和青苗补偿标准、社保费用补偿基数等事宜向被告山西省人民政府书面申请裁决。被告山西省人民政府于2017年6月9日受理后，依照法定程序进行了审查并于同年12月作出晋政征裁字〔2017〕1号《山西省人民政府征地补偿标准争议裁决书》（以下简称1号《裁决书》），认为申请人所申请事项应当适用38号《通知》规定，稷山县汾南平川区用地前三年平均年产值为1323元/亩，土地补偿费及安置补助费两项之和为30429元/亩。青苗补偿和附着物补偿的请求缺乏证据证明，不予支持。该1号《裁决书》维持了被申请人所确定的征地补偿标准。裁决过程中，稷山县人民政府作出书面答复并提供了相关依据。原告梁某2不服该裁决诉至法院形成本诉。   原判认为，就被告山西省人民政府所作1号《裁决书》双方当事人重点争议的是征地补偿标准的适用。原告梁某2认为应当适用2013年6月1日起施行的22号《通知》，但是本案所涉两次征地批复及其相关补偿安置方案均在之前作出，且上述两批复均明确适用38号《通知》的相关规定。根据《土地管理法》的规定，本案所涉征收土地方案经批准后由所在地稷山县人民政府组织实施。稷山县人民政府确定原告梁某2所在稷山县汾南平川区年产值为1323元/亩，土地补偿费及安置补助费合计30429元/亩，符合38号《通知》规定，依据充分。   38号《通知》补偿标准只包括土地补偿和安置补助费，不包括青苗补偿费、地上附着物补偿等费用。原告没有提供地上青苗及附着物存在的相关证据，其主张的青苗及地上附着物补偿事宜，也与其将土地租赁于秦晋电力公司使用的事实不符，1号裁决书认定并无不妥。综上所述，被告山西省人民政府所作1号裁决书认定事实清楚，证据充分，应予支持。原告梁某2的诉讼请求缺乏事实和法律依据，其主张不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告梁某2的诉讼请求。   梁某2上诉称，（一）原审法院忽略了本案土地征收实施行为发生的时间为2015年2月，仅依据涉案土地批复作出的时间来处理本案征地补偿标准争议，属于严重片面、僵化的审理该案。（二）本案中稷山县政府只确定土地补偿和安置补助费的标准，而未明确地上附着物和青苗的补偿标准，也未对上诉人所涉及的地上附着物和青苗予以补偿，明显于法相悖。（三）稷山县国土局在补偿安置方案中明确了社保费用，但是上诉人作为失地农民至今并未获得该部分补偿利益，被上诉人并未针对该部分安置问题进行裁决处理。（四）被上诉人山西省人民政府在作出行政裁决前并未依法就上诉人与稷山县政府的征地补偿安置争议先行组织协调，其作出的裁决书前置程序缺失，严重违反了相关规定。   山西省人民政府答辩称，（一）一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。答辩人所作的1号《裁决书》程序合法，且符合法律法规规定，实体合法。本案涉及征收土地的省政府批复和补偿安置方案均在2013年5月31日前作出，故上诉人要求适用之后制定实施的统一年产值1543元/亩的标准来确定土地补偿费用和社保费用，没有法律依据，应不予支持。被申请人稷山县人民政府作出上诉人所在区域内4万元/亩的征地补偿标准，已经高于山西省人民政府38号《通知》的规定。同时，上诉人在申请裁决程序中以及一审审理过程中均未提交证据证明其被征收的土地上存在青苗和附着物，且其所在太郝村村委会于2012年2月与稷山县秦晋电力铁合金有限公司签订《土地使用权有偿转让合同书》，故对上诉人要求确认支付青苗补偿和附着物补偿的请求，应依法不予支持。（二）上诉人所提上诉请求缺乏事实和法律依据，不应得到支持。本案所涉征收土地批复及补偿安置方案作出时间均早于22号《通知》发布时间，上诉人要求按照之后制定的标准进行补偿，缺乏事实和法律依据，不应得到支持。同时上诉人所称涉案地点存在未批先占等违法用地情况与本案无关。上诉人未提交被征收土地上存在青苗与附着物的证据，故要求支付此项补偿的请求应当不予支持。社保费用落实及失地农民安置问题并非裁决范围，上诉人据此要求撤销裁决书缺乏事实依据和法律依据，不应予以支持。答辩人在运城市人民政府协调不成的基础上作出裁决符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求。   本院经审理查明，2012年2月14日上诉人所在太郝村（第六居民组）与秦晋电力公司签订土地租赁合同时，秦晋电力公司就已经就青苗及其他地上附着物一次性补偿上诉人，至本案起诉时，该土地一直由秦晋电力公司占有和使用。以上事实有一审时双方提交的证据以及二审询问笔录可以佐证。本院查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的核心争议是被上诉人山西省人民政府作出的被诉1号《裁决书》是否合法、合理。具体包括四个问题，一是稷山县人民政府对涉案土地制定补偿安置标准，究竟是应当依据38号《通知》还是22号《通知》作出。二是上诉人是否应当获得诉涉土地的青苗和附着物补偿。三是社保费用是否属于补偿安置标准争议裁决范围。四是被上诉人作出行政裁决之前是否依法履行了行政协调程序义务。   关于适用新旧两个《通知》的问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款的规定，征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。而土地补偿费和安置补助费的标准主要由省级人民政府公布的被征地区域统一年产值和倍数来测算。由于征地补偿标准建立有动态更新机制，原则上每2-3年更新一次，而土地征收补偿安置又是一项程序繁多、历时较长的工作，这就必然涉及一个确定补偿安置标准基准时的问题。在整个土地征收补偿过程中，主要涉及三个重要时点，分别是征地批复的时间、征地补偿安置方案确定的时间和支付补偿款的时间。究竟应该以哪个时点来确定征收补偿标准，法律法规没有明确作出规定。但是，从三个时点的行政行为性质来分析，征地批复解决的是征地合法性的问题，征地补偿安置方案解决的是安置补偿标准的问题，支付补偿款解决的是安置补偿落实的问题，以征地补偿安置方案的批准时点来确定安置补偿标准应当是题中之意。更何况征地批复作出后，到征地补偿安置的组织实施往往还需要经过一系列程序和过程，以征地批复时间确定补偿安置标准的基准时，由于历时较长和价格上涨等因素，可能会造成被征地农民补偿安置费用的实际缩水。而如果以支付补偿款的时间来确定补偿安置标准的基准时，不仅违反先确定标准后补偿的逻辑顺序，而且在操作上也不可能。因此，以征地补偿安置方案批准的时间作为确定补偿安置标准的基准时，应当是合理的，是有利于维护被征地农民合法权益和征地补偿安置工作有序开展的。本案中，稷山县人民政府分别于2012年8月9日和2012年11月20日作出《稷山县2011年建设用地增减挂钩项目征地补偿安置方案》及《稷山县2012年第四批次建设用地征地补偿安置方案》，对诉涉土地的征收补偿安置标准进行了确定。从补偿安置方案作出时间来看，当时晋政发〔2013〕22号《通知》尚未颁布实施，补偿安置标准按照当时施行的晋政发〔2009〕38号《通知》确定的诉涉区域统一年产值标准1323元/亩和相应倍数计算，符合法律规定。被上诉人山西省人民政府在被诉1号《行政裁决书》中对此予以认可并支持，认定事实清楚，适用法律正确。   关于青苗补偿费的问题，经查，早在2012年2月14日上诉人所在太郝村（第六居民组）与秦晋电力公司签订土地租赁合同时，秦晋电力公司已经就青苗及其他地上附着物一次性补偿上诉人，该土地在被征收时也一直由秦晋电力公司占有和使用，上诉人向稷山县人民政府主张青苗补偿费没有事实依据。被上诉人在行政裁决中对此认定正确，本院予以支持。   关于社保费用的问题，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”从上述规定可以看出，征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，被征地农民的社保费用不属于法律法规规定的土地补偿费用的范围，对补偿标准的争议也主要是针对这三项费用引发的争议，对社保费用而言并不属于批准征用土地的人民政府对土地补偿标准争议的裁决范围。按照有关规定，社保费用也不会直接补偿给被征地农民，而是由财政直接划入社保资金专户。上诉人主张至今未获得该部分补偿利益以及被上诉人并未针对该部分安置问题进行裁决处理，没有事实和法律依据。山西省人民政府在被诉行政裁决中对上诉人的该项申请不予支持，并无不当。   关于被上诉人作出裁决前是否应当先行协调的问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，有批准征用土地的人民政府裁决。被上诉人在作出本案被诉行政裁决前，该争议已经经过运城市人民政府协调并作出《行政协调意见书》，被上诉人的行政裁决程序符合上述法律规定。上诉人的该项上诉理由本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。被上诉人作出的被诉行政裁决中关于社保费用的标准认定部分，适用法律法规错误，应当予以纠正。   综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元由上诉人梁某2负担。   本判决为终审判决。   审判长 魏晓俊   审判员 魏佩芬   审判员 程彦斌     二○一八年十二月二十九日   书记员 武 蕾   附：上诉人身份信息   上诉人（原审原告）梁某2，男，1976年3月2日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁某3，男，1969年3月2日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁永林，男，1973年6月30日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）苗某，男，1968年1月30日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）苗石法，男，1966年4月2日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁守贞，男，1968年3月26日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁守春，男，1970年2月7日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁守林，男，1979年4月27日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁全功，男，1958年4月21日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁首奇，男，1967年8月27日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁杰，男，1967年1月19日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁石恩，男，1966年2月22日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁石武，男，1963年9月5日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁万红，男，1967年1月2日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁俊发，男，1960年9月7日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁二连，男，1958年12月21日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁恒有，男，1956年6月17日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁云龙，男，1964年6月3日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁志义，男，1967年4月28日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁永祥，男，1978年6月12日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁俊杰，男，1955年4月20日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）吴良焕，女，1970年5月25日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）李云兰，女，1954年8月5日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁青春，男，1964年3月14日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁张法，男，1967年12月13日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁成法，男，1959年7月9日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁永奇（李晓疑丈夫，梁志生儿子），男，1977年4月16日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）梁俊中（韩风菊丈夫），男，1963年3月8日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）任生才（邓芳莲丈夫），男，1945年10月3日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。   上诉人（原审原告）苏香兰（梁玉杰母亲，梁俊义妻子），女，1956年5月23日出生，汉族，稷山县翟店镇太郝村村民，住山西省××县。