山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2019）晋11行终150号上诉人（一审被告）离石区公安局。法定代表人李某1，职务局长。委托代理人刘某1，离石区公安局法制大队工作人员。被上诉人（一审原告）李某2，男，汉族，吕梁市人。委托代理人刘某2，山西宏文律师事务所律师。上诉人离石区公安局与被上诉人李某2因公安行政处罚一案，不服临县人民法院（2019）晋1124行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案。上诉人离石区公安局的委托代理人刘某1，被上诉人李某2及其委托代理人刘某2到庭参加了诉讼。上诉人离石区公安局的负责人经本院书面通知未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告李某2属于离石区枣林乡十里村张家山自然村村民。2018年9月开始，李某2以牛场占用自家承包林地为由，采取多种方式阻挡牛场修建，后用自家轿车和半挂车车厢横放于通往牛场的道路上，致牛场草料无法送达。在被告离石区公安局对原告下达清理路障通知后，仍未停止其行为。被告离石区公安局经询问原告、证人，对现场拍照等证据证实，在履行了立案、调查、告知等程序后，于2019年1月5日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，作出吕公离行罚决字【2019】000048号行政处罚决定，决定给予李某2行政拘留十日的处罚。原告不服，向本院提起诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。作为公安机关的被告对本辖区内的治安行政案件有管辖权，被告执法主体适格。无论牛场占地属于谁，原告选择以车堵路阻挡牛场通行来维权的方式确属不当，但是被告提供的证据不能证实牛场是属于蔡家崖农牧科技有限公司还是吕梁市离石区富威养殖专业合作社，致使对原告行为扰乱秩序的单位及利益主体指向不明，被告对原告所作的处罚决定认定的主要事实不清。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告离石区公安局于2019年1月5日作出的吕公离行罚决字【2019】000048号行政处罚决定；责令被告离石区公安局重新作出行政行为。上诉人离石区公安局不服一审判决，上诉的主要理由为，被上诉人张完小以张家山村委占用自家林地为由，用轿车和半挂车横放于富威养殖专业合作社进场的唯一道路上，经枣林乡政府多次出面协调均未达成意向。离石区公安局对被上诉人的该行为发出警告通知，其仍继续堵路，对富威养殖专业合作社造成了巨大的经济损失，该行为触犯了《治安管理处罚法》第二十四条第一款的规定。上诉人根据《治安管理处罚法》第七十七条、七十八条、九十一条、九十四条、九十五条、九十六条、九十七条的规定，对其作出行政拘留十日的处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。具体到被上诉人侵害养殖场的事实，无论离石区富威养殖专业合作社还是蔡家崖农牧科技有限公司都是合法成立的企业，因此，被扰乱单位的利益主体指向不明，不能成为上诉人处罚被上诉人证据不足的理由。被上诉人李某2答辩称，1.上诉人离石区公安局使用同一文号、同一案件编号办理了两起在不同时间内发生的不同的治安案件，并用该文号与案件编号对被上诉人作出行政拘留10日的重大处罚决定。上诉人在2018年12月19日以案件编号尾号为2018120007受理了一起故意毁坏财物案，但是在相隔6天以后又以同一个受案登记文号与同一个案件编号，又办理了一起扰乱单位秩序案。那么案件编号为2018120007到底是故意毁坏财物案还是扰乱单位秩序案呢？上诉人当庭肯定为扰乱单位秩序案，但关于扰乱单位秩序案，卷宗中却没有受案审批登记。因此，可以认定上诉人在作出处罚前未履行受理审批手续，且由不具有执法主体资格的人员进行调查取证的执法活动，严重违反法定程序。2.上诉人尚未查清本案利益主体，泛泛的指出无论侵害的利益主体是谁，都是具有营业执照的合法企业，显然基本事实不清。本案中关于权属争议土地的租赁合同，承租人为吕梁市蔡家崖农牧科技有限公司，但是上诉人在处罚决定书中查明的事实却为被上诉人李某2扰乱的是吕梁市离石区富威养殖专业合作社的正常生产秩序。那么在该案中被上诉人侵害的利益主体到底是谁？上诉人未能提供有效证据证明。综上，一审法院查明的事实清楚，判决撤销该行政行为符合法律规定。上诉人的上诉缺乏依据，请求二审依法予以驳回，维持原判。本院经审理查明事实与一审法院查明事实基本一致。另查明，吕梁市蔡家崖农牧科技有限公司与吕梁市离石区富威养殖专业合作社是否存在关系，离石区公安局未提供相关证据；吕梁市蔡家崖农牧科技有限公司与离石区枣林乡十里村村民委员会签订的租赁土地合同是否侵占了被上诉人李某2的小流域承包地，双方是否存在土地权属争议，离石区公安局也未查清。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。2016年6月27日国务院办公厅发布了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》【国办发（2016）54号】明确提出行政机关要支持人民法院受理和审理行政案件。该意见第四条规定，被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。《山西省行政机关行政应诉办法》第十七条第（三）项规定，行政机关上诉或者申请再审的，行政机关负责人应当依法出庭应诉。本案属于行政机关上诉案件，且上诉人离石区公安局的负责人经本院书面通知出庭，该机关负责人未到庭应诉，违反了上述规定。按照《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》【法（2016）260号】第三条第二款的规定，人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明，可以依照行政诉讼法第六十六条第二款的规定予以公告，建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。本院对离石区公安局的负责人未出庭应诉的情形，在此特别指出。上诉人离石区公安局依据《治安处罚法》第二十三条第一款第（一）项“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”规定，对李某2作出行政拘留十日的处罚。上诉人认为李某2扰乱了吕梁市离石区富威养殖专业合作社的秩序，造成该企业经济损失严重，但该企业是否具有用地手续，是否侵占了李某2的小流域承包地，上诉人未查清。上诉人虽提交了吕梁市蔡家崖农牧科技有限公司与离石区枣林乡十里村村民委员会签订的租赁土地合同书，但吕梁市蔡家崖农牧科技有限公司与吕梁市离石区富威养殖专业合作社是否具有关系，该租赁土地是否与李某2的小流域承包地有重合区域，上诉人也未查清。基于上述情况，被上诉人李某2实施拦堵道路的行为属于正当维权还是扰乱企业秩序的违法行为，上诉人未作出认定的情况下，依据《治安处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定对被上诉人作出处罚，属于认定事实不清。《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定，公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出相关处理。上诉人离石区公安局于2019年12月19日受理了报案人为李某2的故意损毁财物案件并制作了编号为2018000161的受案登记表；于2019年12月25日受理了报案人为武伟伟的扰乱单位秩序案件，显示受案登记表文号依然为2018000161。按照上诉人提供的上述证据，其对李某2作出行政处罚决定，并没有提交扰乱单位秩序的受案登记表，且按照受案回执显示，根本无法区分编号为2018000161的受案登记表到底受理的哪个案件，按照现有证据，甚至出现了按照报案人的受案登记处罚了报案人的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款，“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”的规定，上诉人离石区公安局没有受理案件即对被上诉人李某2作出行政处罚，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条的规定，程序违法。综上所述，上诉人离石区公安局于2019年1月5日作出的吕公离行罚决字【2019】000048号行政处罚决定，认定事实不清，主要证据不足，程序违法。按照《行政诉讼法》第七十条的规定，依法应当撤销。一审法院判决撤销该处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人离石区公安局负担。本判决为终审判决。审判长 王建栋审判员 李俊泓审判员 刘慧平 二〇一九年十二月五日书记员 闫娟娟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定，人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。