河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3392号上诉人（一审被告）荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路**。法定代表人王效光，市长。委托代理人单学良，荥阳市人民政府办公室工作人员。委托代理人任晓贝，荥阳市人民政府办公室工作人员。被上诉人（一审原告）张金锡，男，汉族，1942年6月20日出生，住郑州市中原区。原审被告荥阳市豫龙镇人民政府，住，住所地河南省荥阳市豫龙镇郑上路**/div>法定代表人陈向辉，镇长。张金锡诉荥阳市人民政府（以下简称荥阳市政府）拆除房屋违法一案，郑州市中级人民法院依法作出（2019）豫01行初316号行政判决书，荥阳市政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行审理，本案现已审理终结。张金锡一审诉称，张金锡系另案原告张栋的爷爷。张栋在其《行政起诉状》中对荥阳市政府、荥阳市豫龙镇人民政府（以下简称豫龙镇政府）将自己合法宅基地上受宪法保护的房屋违法野蛮暴力强拆，已经做了较为详尽的陈述。本案情况与张栋起诉状的“陈述”基本相同，不同的是：2019年5月20日，还是张栋一案的同一个李德炳，带领法延钊等豫龙镇工作人员约20人，到张金锡位于王寨村四组西北方的335号院【荥集建（94）字第1103213号《集体土地建设用地使用证》】进行强拆。经沟通，李德炳答应张金锡到次日12点后拆除。2019年5月21日下午，豫龙镇政府五六个工作人员（其中一李姓，男，籍贯荥阳市王村镇人），仍然没有出示任何证件，没有向人民法院申请强制执行，张金锡、荥阳市政府、豫龙镇政府之间亦未签订拆迁安置补偿协议。荥阳市政府、豫龙镇政府通知钩机司机，对张金锡的北屋7间、东屋3间，以及2间配房、厕所、煤棚等附属设施进行强拆。一审诉请：1、判决荥阳市政府、豫龙镇政府野蛮暴力强拆张金锡房屋的行政行为违法。依法一并判决荥阳市政府、豫龙镇政府的行为“属于重大且明显违法”，同时属于“本辖区内重大、复杂的案件”；2、依据《行政诉讼法》第六十六条的规定，依法依纪追究荥阳市政府、豫龙镇政府的违法违纪责任、涉嫌犯罪的追究其刑事责任；3、判令一审诉讼费由荥阳市政府、豫龙镇政府承担。经当庭释明后，张金锡仅保留其“判决荥阳市政府、豫龙镇政府野蛮暴力强拆张金锡房屋的行政行为违法”和“一审诉讼费由荥阳市政府、豫龙镇政府承担”两项诉讼请求。一审法院裁判前，张金锡将其原“判决荥阳市政府、豫龙镇政府野蛮暴力强拆张金锡房屋的行政行为违法”的诉讼请求，变更为“判决确认荥阳市政府、豫龙镇政府拆除张金锡房屋的行政行为违法”。郑州市中级人民法院一审查明，张金锡原在荥阳市豫龙镇王砦村（同王寨村）有宅基及房屋一处，1994年12月10日取得宅基地使用证，地号为，地号为2-11-26-1-100位于豫龙镇南部，是荥阳市宜居健康园区核心区域，规划建设中的健康大道和织机路是园区主干道路，该两条道路在王砦村十字交汇，于2014年开工建设，因该村未及时组织拆迁，两条路各自辅修了一段或数段，随着项目不断入驻、投运，迫切需要打通以上两条道路。2015年10月政府启动了王砦村的整体征迁。2019年2月12日郑州荥阳健康园区管理委员会签章向豫龙镇政府发出《关于尽快完成王寨村、楚寨村拆迁清零工作的函》，豫龙镇政府就王寨村拆迁进展情况向上级进行汇报，并附有拆迁清零实施方案，拆迁清零实施方案中写明“根据市委要求，为加快拆迁清零进度，现制订豫龙镇拆迁清零应急指挥部，指挥部下设7个工作组。指挥长李德炳。……拆迁组组长法延钊……”为实现王寨村拆迁清零，建设郑州荥阳健康园区，按照荥阳市市委、市政府及郑州荥阳健康园区管理委员会（经查郑州荥阳健康园区管理委员会系郑州市人民政府批准成立的，受荥阳市人民政府领导）的整体安排和部署，豫龙镇政府具体负责王寨村拆迁清零工作。在张金锡房屋被拆前，为促成张金锡同意拆迁，豫龙镇政府镇长陈向辉通过到张金锡家与其当面协商、电话协商等方式与张金锡协商拆迁安置补偿事宜。2019年5月20日豫龙镇政府多名工作人员到张金锡家中做工作、准备拆除，张金锡让次日12点以后再来，后豫龙镇政府工作人员离开。2019年5月21日王砦村党支部书记李明科接李书记（李德炳）电话问张金锡是否搬完、何时可以拆迁，李明科称经其询问张金锡已搬完可以拆迁，后李明科打电话给钩机车主李帅安排去拆张金锡房屋，李帅打电话给其司机任学礼，当日下午由任学礼驾驶的钩机将张金锡房屋拆除。一审另查明：1、张金锡当庭称，2019年3月19日晚陈镇长到其家协商后口头承诺，针对张金锡和张金锡孙子张栋的两处宅基地及房屋共补偿金地开发商开发的楼盘四套住房，一进门随便挑；另给两套安置房；另外过渡期间现有生活水平不降低等；正是基于对镇长及其承诺的信任这个前提，张金锡当时才同意拆迁房屋的；结果承诺没有兑现，才走到今天诉讼这一步。根据法律规定，荥阳市政府、豫龙镇政府没有不经人民法院批准的强拆权，也就是说荥阳市政府、豫龙镇政府没有权力强拆。不论张金锡是否同意拆除，荥阳市政府、豫龙镇政府没有权力也是强拆；荥阳市政府、豫龙镇政府没有任何手续，没有让张金锡签订拆迁补偿协议，张金锡就不认可。2、豫龙镇政府镇长陈向辉当庭称，当时确实与张金锡进行了沟通，当时有承诺，但没有具体承诺是六套房；张金锡户口不在本村，张金锡和其孙子张栋的宅基地批新未交旧，按照村两委公布的补偿安置方案和一户一宅原则，应并为一户来处理，张金锡涉案房屋只能分两套120平方米的安置房，附属物按照郑州市（2014）142号文件来补偿。因张金锡是支部委员，张金锡是基于党员觉悟主动同意拆迁的。3、为证明荥阳市政府系本案适格被告，张金锡提供了与张金锡同一村民组村民连建义、张东志分别诉荥阳市政府、豫龙镇政府强拆违法案件的判例。经查，一审法院已就该两案分别作出（2019）豫01行初264号和266号行政判决，确认荥阳市政府拆除该案连建义、张东志位于王寨村的房屋及附属物的行政行为违法，该两案判决因各方均未上诉，现已生效。4、近年来，河南省人民政府已就征收豫龙镇王寨村集体土地先后下发了豫政土〔2012〕54号、豫政土〔2014〕979号、豫政土〔2015〕612号、豫政土〔2017〕124号等征收土地批复，相应的荥阳市政府下发了组织实施征地的相关通告，组织实施相应批次的征地。据张金锡提交的地上附属物补偿金额的《公示》可见，2012年作出的豫政土〔2012〕54号征地批复所对应的荥阳市2011年度第六批乡镇建设征收土地项目在2019年3月15日时仍处于地上附着物补偿金额公示阶段，尚未实施完毕。一审法院询问张金锡、荥阳市政府、豫龙镇政府，张金锡涉案宅基地在哪一个征地批复中，张金锡称其与连建义、张东志系王砦村同一个村民组的，房屋直线距离不到200米，但是张金锡房屋在哪一个征地批复中，张金锡不清楚。因为荥阳市2011年度第六批乡镇建设征收土地项目到现在都还在组织实施中，究竟哪块地是哪个征地批复的，张金锡及村民都不清楚。荥阳市政府、豫龙镇政府称，不清楚张金锡宅基地在哪一个征地批复，只有根据征地批复的征地红线图到现场勘测定界才能确定张金锡涉案宅基地是否在以及在哪个征地批复范围内。郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点一是谁系本案的适格被告；二是拆除张金锡涉案房屋的行为是否违法。张金锡涉案房屋被拆除系因郑州荥阳健康园区建设之需对豫龙镇王砦村整体拆迁而引发的，而郑州荥阳健康园区建设和豫龙镇王砦村整体拆迁均系荥阳市政府及其下属郑州荥阳健康园区管理委员会的整体安排和部署，依法其应当对为实现其行政管理目标而实际委托或指令其相关下级机关具体实施的拆迁行为承担相应法律责任。同时，自2012年以来，涉及王砦村的集体土地已先后经河南省人民政府多个征地批复批准征收并由荥阳市政府发布通告组织实施，仅一审法院核实的四个征地批复涉及王砦村土地就达1268亩多。荥阳市政府虽辩称张金锡涉案房屋被拆不涉及土地征收问题，但是荥阳市政府未提交任何证据加以证明，豫龙镇政府也未提交相应征地、补偿方面的证据，一审法院责成荥阳市政府、豫龙镇政府对相应征地批复及其征地具体范围以及张金锡涉案宅基地在不在、在哪一个征地批复范围内作出说明，荥阳市政府、豫龙镇政府亦未作出说明。且如荥阳市2011年度第六批乡镇建设征收土地项目现在仍在组织实施过程中一样，其他相应批次的征地批复可能也存在未及时组织实施的问题。因此，荥阳市政府、豫龙镇政府应当承担相应不利法律后果。对于荥阳市政府、豫龙镇政府所称张金锡房屋拆除不涉及征收土地，仅系事实拆除，无证据支撑，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，组织实施土地征收的机关应当是荥阳市政府。虽然豫龙镇政府称张金锡房屋系其做通张金锡工作后由张金锡和村委会拆除，但其认可其应当对村委会的行为承担法律责任。综上，豫龙镇政府等对张金锡房屋的具体拆除行为，应视为是为实现荥阳市政府行政管理目标受荥阳市政府委托所为，依法荥阳市政府应当承担相应法律责任，荥阳市政府系本案的适格被告。张金锡对豫龙镇政府的起诉依法予以驳回。关于拆除张金锡房屋行为是否违法问题。经查明，本案张金锡房屋的被拆并不像其他典型暴力强拆案件，张金锡诉称的野蛮暴力强拆情节在本案中并不存在，张金锡的证据亦不能证明该情节存在。张金锡当庭也称，其当时同意拆除房屋是基于对豫龙镇政府镇长及其承诺的信任，但是拆除其房屋后承诺没有兑现，才走到诉讼这一步。尽管如此，根据相关法律法规的规定，“先补偿、后征迁”是一项基本原则，本案拆除张金锡房屋过程中，豫龙镇政府通过安置补偿承诺及做思想工作等方式促使张金锡同意拆迁或者没有反抗拆迁，在双方对于安置补偿承诺均无异议且正常兑现、未引发纠纷的情况下，司法也不会给予否定。但是本案中张金锡和豫龙镇政府对于拆除张金锡房屋前的安置补偿承诺出现实质性分歧，张金锡认为豫龙镇政府不再兑现承诺，并引发了本案诉讼，人民法院就应当从法律角度作出评价。豫龙镇政府在未对张金锡进行安置补偿，或者与张金锡签订书面拆迁安置补偿协议的情况下，即将张金锡房屋实施拆除，违反“先补偿、后征迁”原则，依法应当确认违法。综上，一审判决：确认荥阳市人民政府拆除张金锡位于荥阳市豫龙镇王砦村涉案房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由荥阳市人民政府负担。荥阳市政府不服一审判决，向本院上诉称：1、被上诉人的房屋是在被上诉人自觉主动地腾空房屋后才拆除的，拆除行为发生时，被上诉人本人在场且未提出任何异议，原审法院不应当认定上诉人和原审被告的拆除行为违法。2、一审法院认定荥阳市政府是适格被告，豫龙镇政府系受荥阳市政府的委托进行拆除，属于认定事实错误。上诉人未参与实施拆除行为，被上诉人也无证据证明上诉人实施了拆除行为。本案是房屋拆除行为而非征收行为，市、县政府是征收主体，并不等同于是拆除主体。请求依法撤销一审行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人张金锡未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，荥阳市政府虽未直接对张金锡的房屋进行拆除，但豫龙镇政府所作出的行为是在荥阳市政府的指令之下，是为了实现荥阳市政府的行政管理目标，故拆除涉案房屋的行为应视为受荥阳市政府委托所为，后果应当由荥阳市政府承担。拆除张金锡的房屋应当遵循法定的程序，荥阳市政府虽然称张金锡同意拆迁且拆除房屋时张金锡在场未提出异议，但荥阳市政府在拆除张金锡的房屋之前，既没有与张金锡签订书面拆迁安置补偿协议，又没有对张金锡进行安置补偿。在没有完成安置补偿工作的情况下，对涉案房屋实施拆除行为，违背国家征收拆迁“先补偿、后搬迁”的原则，这本身就是违反法定程序的表现。故一审法院判决确认荥阳市政府拆除张金锡涉案房屋的行为违法结果正确，荥阳市政府上诉的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人荥阳市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 蒋跃峰审判员 马传贤二〇一九年十二月二日法官助理王晓宇书记员玄晟颐书记员王贺霞