海南省三亚市中级人民法院行政裁定书（2019）琼02行申3号再审申请人（一审原告）蔡关保，男，1948年12月12日出生，汉族，住海南省三亚市。委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。被申请人（一审被告）三亚市吉阳区综合行政执法局。住所地：海南省三亚市榆亚大道**。法定代表人钟金平，该局局长。委托代理人陈海珍，该局工作人员。委托代理人吴开诚，海南同玺律师事务所律师。再审申请人蔡关保因诉被申请人三亚市吉阳区综合行政执法局（以下简称吉阳区执法局）建设规划行政强制一案，不服三亚市城郊人民法院于2019年5月24日作出的（2019）琼0271行初95号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年9月29日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2019年11月25日在本院组织各方当事人进行公开询问。再审申请人蔡关保及其委托代理人李春禹，被申请人吉阳区执法局委托代理人陈海珍、吴开诚到庭参加询问。案件现已审查终结。2017年8月2日，吉阳区执法局（当时的名称为三亚市吉阳区城市管理局，后由于机构改革，原三亚市吉阳区城市管理局变更为吉阳区执法局，为统一被申请人名称，以下除需要特别说明之处，其余部分均将原三亚市吉阳区城市管理局称作吉阳区执法局）对蔡关保作出三吉城管（一大队）罚决字［2016］第312号《行政处罚决定书》（以下简称312号处罚决定），认定蔡关保未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第13网格区域内擅自建设一栋三层房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令蔡关保自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2017年9月11日，吉阳区执法局对蔡关保作出三吉城管（一大队）催告字［2016］第312号《强制执行催告书》（以下简称312号强制执行催告）和《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告蔡关保于2017年9月18日24时前履行312号处罚决定确定的义务，自行拆除上述违法建设建筑物，并告知蔡关保有权进行陈述和申辩。同时告知相关人员于2017年9月18日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。蔡关保不服，于2017年9月19日向三亚市城郊人民法院提起诉讼，请求判决撤销吉阳区执法局作出的312号处罚决定。2017年12月11日，三亚市城郊人民法院作出（2017）琼0271行初349号行政判决，认为吉阳区执法局作出的312号处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当，系其法定职责，据此驳回了蔡关保的诉讼请求。蔡关保不服该判决，向本院提起上诉。2018年4月10日，本院作出（2018）琼02行终57号行政判决，驳回蔡关保的上诉，维持原判。随后，蔡关保以该案一、二审判决认定事实不清，适用法律错误为由，向海南省高级人民法院申请再审。海南省高级人民法院于2018年8月31日以蔡关保的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定为由，驳回了蔡关保的再审申请。2018年9月14日，吉阳区执法局对蔡关保作出并送达三吉城管（一大队）执决字［2016］第312号《强制执行决定书》（以下简称312号强制执行决定），认定：蔡关保未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第13网格区域内建成一栋三层封顶的框架结构房屋，占地面积为145平方米，建筑面积为435平方米，月川网格编号为13-101号，该建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定。该局先后于2017年8月2日向蔡关保依法送达312号处罚决定，于2017年9月11日下发312号强制执行催告，并公告要求蔡关保自行拆除上述违法建设建筑物，但蔡关保并未拆除。据此，吉阳区执法局依据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条之规定，决定于2018年9月25日对蔡关保的上述违法建筑物实施强制拆除。蔡关保对该强制拆除决定不服，于2019年3月4日提起本案行政诉讼，请求判决撤销312号强制执行决定。三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初95号行政判决认为，关于吉阳区执法局是否对蔡关保的违法建设行为具有查处职责的问题。吉阳区执法局为三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。因此，吉阳区执法局对蔡关保的违法建设行为具有查处职责。关于对蔡关保的处罚行为是否超出处罚时效的问题。蔡关保的案涉房屋虽于2006年以前建设完成，但该房屋建设未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，自建设至今未拆除或整改，违法建设行为一直处于继续状态，吉阳区执法局对一直处于违法状态的蔡关保违法建设行为予以行政处罚，并无不当。蔡关保主张其违法建设行为已经超过处罚时效，不应再进行处罚的主张，没有事实和法律依据，不予采纳。关于312号强制执行决定是否有事实和法律依据，程序是否合法的问题。蔡关保在三亚市××区第13网格建设房屋，应当申请办理并取得建设工程规划许可证后建设房屋方为合法。现蔡关保未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，其建设行为已违反了《城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定，严重影响了三亚市的城市规划，属于违法建筑。吉阳区执法局据此依法作出并送达312号行政处罚决定及312号强制执行催告，告知了蔡关保作出处罚的事实、理由、依据和蔡关保所享有的陈述、申辩权利以及救济途径。后在蔡关保逾期未履行拆除义务的情况下，吉阳区执法局对蔡关保作出312号强制执行决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，吉阳区执法局对蔡关保作出312号强制执行决定的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，合法有效。蔡关保的诉讼请求及诉讼事由没有事实根据和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回蔡关保的诉讼请求。蔡关保申请再审称：一、一审判决对吉阳区执法局的行政处罚及行政强制职权认定错误。吉阳区执法局作出312号强制执行决定之时尚未完成机构改革，应当依据原三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）的法定工作职责审查其是否具有行政强制的主体资格。三亚市吉阳区人民政府发文设置原吉阳区城管局，挂吉阳区执法局的牌子，虽然是一套人马，但是两套编制，各有各的工作职权范围，原吉阳区城管局的工作职责并不包括行使城乡规划方面的行政处罚权，该权限应当由吉阳区执法局来行使。即使三亚市综合行政执法局的执法权限延伸至吉阳区，在城乡规划方面行使相对集中行政处罚权的也应该是吉阳区执法局，而非原吉阳区城管局。因此，吉阳区执法局不具有对蔡关保建房行为作出认定、处罚及强制的相关权限。二、吉阳区执法局作出的312号强制执行决定的内容违法。根据《行政强制法》第四十四条的规定，政府机构在作出强制执行决定书之后的六个月内实质上是不能强制拆除行政相对人房屋的，但是吉阳区执法局在312号强制执行决定中确定的强制拆除时间尚在蔡关保对该强制执行决定的诉讼时效之内，严重违反法律的规定。三、吉阳区执法局送达312号强制执行决定的程序违法。首先，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条的规定，送达文书应当直接送交受送达人，本人不在交其同住成年家属签收。受送达人或其同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，才可以适用留置送达。本案中，吉阳区执法局提交的送达回证上备注当事人拒收，但该局没有任何证据证明当事人或其同住成年家属曾经拒收。因此，本案所涉行政文书不适用留置送达。其次，吉阳区执法局提供的留置送达的照片从内容上只能确认在蔡关保案涉房屋的墙上贴了一份内容不明的文书，特写照片虽然明确地体现了行政文书的内容，但是两者之间缺少必要的联系，未能形成证据链，而且吉阳区执法局未提供所有照片的原始载体予以核实，无法确认是否经过修改，也无法确认拍摄时间，故不能证明该局在蔡关保案涉房屋的外墙上张贴了本案所涉的行政文书。因此，吉阳区执法局提交的关于送达312号强制执行决定的证据存在重大瑕疵，应当认定未送达。综上，一审判决认定基本事实错误。请求撤销一审判决，依法对本案予以再审。吉阳区执法局答辩称：一、吉阳区执法局对吉阳辖区内的违法建筑作出处理有法可依。根据《中华人民共和国行政处罚法》《行政强制法》《海南省查处违法建筑若干规定》等法律、法规及国务院、海南省人民政府、三亚市人民政府相关文件的规定，城市管理综合行政执法机关可以依照城乡规划方面的法律、法规、规章查处辖区内的违法建设行为，依法行使处罚权和相应的行政强制权。2014年9月，吉阳区组建原吉阳区城管局，加挂“三亚市吉阳区综合行政执法局”的牌子，负责本区域城市管理（园林、环卫）、综合行政执法等事务。因此，原吉阳区城管局对蔡关保在吉阳区范围内违法建设案涉房屋的行为依法具有行政处罚权及相应的行政强制权。二、吉阳区执法局作出312号强制执行决定，认定事实清楚，程序合法，内容符合法律规定。根据《行政强制法》第三十四条、第三十七条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照该法第四章的规定强制执行。本案中，吉阳区执法局在312号强制执行决定中载明强制执行的期限，并告知了蔡关保申请复议或提起诉讼的权利；在蔡关保提起行政诉讼后，不仅没有在312号强制执行决定规定的时间强制执行，也没有在一审诉讼期间强制执行，依法保障了蔡关保的救济权。三、吉阳区执法局留置送达312号强制执行决定符合法律的相关规定。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，留置送达有两种方式，一是可以邀请有关基层组织或所在单位的代表到场说明情况，在送达回证上载明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，然后把文书留在受送达人的住所；二是可以把文书留在受送达人的住所，并采取拍照、录像的方式记录送达过程。本案中，吉阳区执法局在送达312号强制执行决定的过程中已经通知社区的工作人员到场见证，采取的是第一种留置送达方式。即便采取的不是第一种方式，通过拍照录像来进行送达，也符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。之前，蔡关保曾诉过312号处罚决定，吉阳区执法局送达该处罚决定时社区工作人员不在场，采取的是以拍照的方式来记录送达过程。蔡关保就该处罚决定案申请再审时，海南省高级人民法院对送达的问题并无异议。综上，请求驳回蔡关保的再审申请。本院另查明：2014年10月，三亚市撤镇设区后，吉阳区设置原吉阳区城管局，为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门。此后，三亚市综合行政执法局原在吉阳区的综合行政执法职权交由原吉阳区城管局行使。2016年1月8日，三亚市吉阳区机构编制委员会作出《三亚市吉阳区机构编制委员会关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（吉编字〔2016〕19号），再次明确设置原吉阳区城管局，挂“三亚市吉阳区综合行政执法局”的牌子，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建设的职责。2019年2月，三亚市吉阳区实施机构改革，原吉阳区城管局（区综合行政执法局）的职责划入新组建的吉阳区执法局，原吉阳区城管局不再保留。吉阳区执法局向蔡关保送达312号强制执行催告、312号强制执行决定等执法文书时，其送达回证上虽然没有受送达人签名，但已注明留置送达或当事人亲属拒签，其将相关文书贴附或留置在蔡关保所建建筑上，并拍照留证的情况。其中，吉阳区执法局还邀请三亚市吉阳区月川社区居民委员会工作人员苏运飞到场见证其送达312号强制执行决定的过程，并在送达回证上签名。蔡关保诉吉阳区执法局作出的312号处罚决定一案，蔡关保不服本院二审判决申请再审后，海南省高级人民法院经审查，于2018年8月31日作出（2018）琼行申83号行政裁定，认定：吉阳区执法局作出的312号处罚决定认定事实清楚，符合法定程序，适用法律和处罚结果并无不当；原吉阳区城管局作为合法成立的对三亚市××区规划的行为具有行政处罚权的行政主管机关，对蔡关保持续至今的违反城乡规划的违法行为进行处罚，不违反《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款关于城市管理综合行政执法机关按照各自职责负责查处城镇违法建筑的规定。据此，海南省高级人民法院裁定驳回了蔡关保对该案提出的再审申请。本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。据此，吉阳区执法局作为吉阳区的城市管理综合行政执法机关，有权对本区域内的城镇违法建设行为进行查处。蔡关保主张机构改革前的原吉阳区城管局不具有对其建房行为作出认定、处罚及强制的相关权限。经查，2014年10月，吉阳区设置原吉阳区城管局时，已明确该局为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门。2016年1月8日，三亚市吉阳区机构编制委员会发通知再次明确吉阳区城管局挂“三亚市吉阳区综合行政执法局”的牌子，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建设的职责。2018年8月31日，海南省高级人民法院在（2018）琼行申83号行政裁定中也认定原吉阳区城管局对蔡关保持续至今的违反城乡规划的违法行为进行处罚，不违反《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款的上述规定。综上，无论是机构改革前的原吉阳区城管局，还是机构改革后的吉阳区执法局对吉阳区的城镇违法建设行为依法均具有行政处罚权和行政强制执行权。蔡关保该项主张不能成立，本院不予支持。根据《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照该法第四章的规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，蔡关保未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自规划区三亚市××区居民委员会建设案涉房屋，且至今未取得建设工程规划许可证的事实清楚。吉阳区执法局据此作出312号处罚决定，责令蔡关保限期拆除上述违法建设建筑物的行政行为依据充分，且已被法院生效行政判决认定合法。由于蔡关保未履行312号处罚决定所确定的自行拆除案涉房屋的义务，吉阳区执法局向其送达312号强制执行催告，催告其限期履行312号处罚决定所确定的拆除义务，同时公告相关人员限期搬离屋内物品、撤离案涉房屋。之后，因蔡关保仍未自行拆除案涉房屋，吉阳区执法局依据查处时有效的《城乡规划法》及《行政强制法》的相关规定作出312号强制执行决定，其行政行为依据充分，适用法律正确，程序符合《行政强制法》的前述规定。一审判决据此驳回蔡关保要求撤销312号强制执行决定的诉讼请求并无不当。但一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定作出判决有误，应予以纠正。蔡关保主张吉阳区执法局在312号强制执行决定中确定的强制拆除时间在其诉讼时效之内，严重违反《行政强制法》第四十四条的规定。根据《行政强制法》第三十七条的规定，强制执行决定应当载明强制执行的时间及当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等事项。由此可见，行政机关在强制执行决定中载明强制拆除的时间并不影响当事人救济权利的行使。至于《行政强制法》第四十四条规范的是实际强制拆除行为，而非作出强制执行决定的行为。因此，蔡关保该项主张不能成立，本院不予支持。蔡关保另主张吉阳区执法局没有依法向其送达312号强制执行决定。经查，吉阳区执法局向蔡关保送达312号强制执行催告、312号强制执行决定等执法文书时，在注明留置送达或当事人亲属拒签的情况后，已将相关文书张贴在蔡关保案涉房屋的外墙上，并拍照留证。其中，吉阳区执法局在送达312号强制执行决定时还邀请了三亚市吉阳区月川社区居民委员会工作人员苏运飞到场见证，并在送达回证上签名。因此，吉阳区执法局送达案涉执法文书的程序合法。蔡关保该项主张不能成立，本院不予支持。综上，蔡关保的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回蔡关保的再审申请。审判长 吉 红审判员 梁 泽审判员 杨冲冲 二〇一九年十二月二日书记员 崔杨洋附：相关法律、司法解释条文中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。