安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1324号上诉人(一审原告)王淑皊，女，1956年02月03日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。委托代理人任秀华，女，1981年10月28日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。系王淑皊女儿。委托代理人朱安君，淮北市辰光法律服务所法律工作者。被上诉人(一审被告)淮北市人民政府，住所地安徽省淮北市人民中路**。统一社会信用代码11340600003083286U。法定代表人戴启远，市长。出庭负责人颛孙新龙，淮北市司法局局长。委托代理人席前进，淮北市司法局工作人员。委托代理人邵飞，淮北市司法局工作人员。一审第三人王善芹，男，1939年03月01日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。委托代理人徐继斌，安徽亚星律师事务所律师。委托代理人吴华伟，安徽亚星律师事务所律师。一审第三人王善俭，男，1946年06月20日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。一审第三人淮北市相山区人民政府。住。住所地安徽省淮北市孟山路**一社会信用代码11340603MB0L39756B。法定代表人朱龙，区长。委托代理人王少村，淮北市相山区司法局工作人员。委托代理人陈华，淮北市相山区司法局工作人员。王淑皊因诉淮北市人民政府行政复议一案，不服安徽省淮北市中级人民法院(2019)皖06行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人王淑皊的委托代理人任秀华、朱安君，被上诉人淮北市人民政府（以下简称淮北市政府）的出庭负责人颛孙新龙及委托代理人席前进、邵飞，一审第三人王善芹的委托代理人徐继斌、吴华伟，一审第三人王善俭，一审第三人淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）的委托代理人王少村，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王淑皊向一审法院诉称，2017年，相山区任圩社区一组被纳入淮北市相山区棚户区改造。原告与第三人王善芹就原告及其父母分配的涉案宅基地及其附属房屋权属未达成一致，遂提出确权申请。2018年8月31日，相山区政府作出《土地确权决定书》，王善芹提出复议申请。2019年1月14日，被告淮北市政府作出淮复决〔2018〕63号《行政复议决定书》，认定涉案宅基地使用权应属原告，不存在争议，撤销了相山区政府《土地确权决定书》，并驳回王善芹提出的确认争议宅基地使用权归其所有的复议申请。此后，原告要求签订《征收补偿协议》，房屋征收部门不同意与原告签订《征收补偿协议》。2019年3月12日，原告提起诉讼，受诉法院认为淮北市政府撤销了相山区政府作出的《土地确权决定书》，但没有对涉案宅基地确权，建议就淮北市政府作出的行政复议决定，提出行政诉讼或申请行政机关重新作出确权决定。为此，请求撤销被告淮北市政府作出的淮复决〔2018〕63号《行政复议决定书》，并判令被告对相山区任圩社区一组14号26米×3.3米×3间宅基地及其附属房屋重新作出确权复议行为。一审法院审理查明，2017年8月17日，原告王淑皊以王善芹、王善俭为被申请人向相山区政府、淮北市国土资源局等提出宅基地确权申请，请求依法确认争议宅基地（26米×3.3米共计85.5平方米）使用权归王淑皊所有。2018年8月31日，相山区政府作出《土地确权决定书》，该决定书查明的主要内容为：王善芹、王善俭、王淑皊系同胞兄妹关系，其母陆王氏、父王光照先后于1999年、2001年去世。王光照、陆王氏、王淑皊于1976年左右，在淮北市相山区任圩社区分配有三间宅基地（按一口人一间）并建有房屋。王善芹、王善俭另分有宅基地并建房。王淑皊于1991年出嫁至任圩一组，在该组没分得宅基地。王光照、陆王氏去世后，案涉宅基地上房屋闲置。2007年，王善芹之子搬入涉案宅基地上房屋居住至今。2017年，因案涉宅基地及房屋面临拆迁。王淑皊与王善芹、王善俭因宅基地征收补偿分配事宜未达成一致，经调解无效。相山区政府经审查后认为，上世纪七十年代，王光照、陆王氏、王淑皊共同分得宅基地三间，王淑皊对上述宅基地享有三分之一份额，王淑皊出嫁后未另行分得宅基地，其原享有的宅基地使用权未发生合法变动。王光照、陆王氏先后去世，王淑皊继承2/3间，加上其原本享有的一间，共享有三间宅基地中的5/3间，王淑皊请求确认争议宅基地中的一间的使用权属于其所有，没有超出其应得份额。相山区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第六十二条第一款、《安徽省土地权属争议处理条例》第三十条第二款、第三十三条第一款、第三十四条之规定，确认王淑皊对位于淮北市相山区任圩街道办事处余庄社区的三间宅基地（王光照、陆王氏夫妇生前居住）享有三分之一的份额。王善芹不服相山区政府作出的土地确权决定，并以相山区政府为申请人，王淑皊为第三人向淮北市政府申请复议，请求：1、撤销相山区政府作出的《土地确权决定书》；2、确认争议宅基地的使用权归王善芹所有。淮北市政府受理后，于2019年1月14日作出淮复决〔2018〕63号《行政复议决定书》，查明：上世纪70年代，王光照、陆王氏夫妇家庭分得涉案宅基地，并建造房屋居住。王光照、陆王氏之子王善芹、王善俭另分配有宅基地并建造房屋居住。1980年左右，王光照、陆王氏之女王淑皊出嫁至任圩社区一组。王淑皊离婚后分得房屋两间。1991年，王淑皊与任某华结婚，户口于1996年迁至任某华户内，并居住于任某华分得宅基地上的房屋。1999年、2001年，陆王氏、王光照夫妇先后去世。2007年，王善芹之子搬入涉案宅基地上房屋居住至今。2017年8月17日，王淑皊因与王善芹、王善俭发生宅基地使用权纠纷，向相山区政府、相山区国土分局等提出宅基地确权申请。2018年8月31日，相山区政府作出《土地确权决定书》。淮北市政府复议认为，涉案宅基地系王光照、陆王氏、王淑皊作为一个家庭户共同分得的农村集体建设用地，虽发生王淑皊出嫁，陆王氏、王光照先后死亡，但因王淑皊出嫁后并未在他处重新分得宅基地，且涉案宅基地使用权人亦未经行政机关依法变更，涉案宅基地的使用权人应为王淑皊，不存在争议,相山区政府作出的《土地确权决定书》，认定事实不清，适用依据错误，内容不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定，决定：撤销相山区政府作出的《土地确权决定书》；驳回王善芹提出的确认争议宅基地使用权归其所有的行政复议申请。淮北市政府未在复议决定中告知当事人诉讼的权利及期限。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，…。”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第五条规定，“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”这里的“户”一般是具有本村常住户口且享受集体资产分配的集体经济组织成员家庭。宅基地使用权归属应当以家庭户为单位。“个人之间”关于宅基地权属的争议，应理解为家庭户与家庭户之间的宅基地使用权归属争议，不应包括该家庭户成员之间的内部争议。根据“一户一宅”的法律规定和政策要求，农村家庭成员分户建房居住，取得新家庭户宅基地使用权后，即不再对原家庭户的宅基地享有使用权。已分户的子女基于继承等民事法律关系对原家庭户宅基地产生所谓的“土地权属或权属份额”争议，实质为对宅基地上房屋的继承争议纠纷，当事人可依法进行调解或向人民法院提起民事诉讼，故此类争议亦不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的土地争议案件范围。结合本案具体情况，王淑皊、王善芹、王善俭对案涉宅基地使用权归属于王光照家庭户所有这一事实并无争议。王光照、陆王氏夫妇去世后，该家庭户内无其他成员。王淑皊以王善芹、王善俭为被申请人向相山区政府提出确认其对案涉宅基地享有份额的申请，该申请事项实质为对其父母所遗留房屋的遗产继承民事争议。正如前文所述，王淑皊的申请事项不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议案件范围，相山区政府对王淑皊的申请事项作出实体确权意见，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第十四条的规定。被告淮北市政府受理第三人王善芹提出的复议申请后，虽然作出行政复议决定撤销了相山区政府作出的土地确权决定，但其撤销理由不准确，该院予以指正。综上，原告王淑皊的申请事项不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议案件处理的范围，第三人相山区政府作出案涉土地确权决定的行政行为，依法应予撤销。淮北市政府作出的行政复议结果正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王淑皊的诉讼请求。王淑皊上诉称，本案中涉案宅基地按每人一间标准进行分配，上诉人与父母一起共同分得三间，王善芹、王善俭各自也分得宅基地。王善芹、王善俭认为涉案宅基地使用权是父母享有，上诉人认为其作为原始取得人之一，涉案宅基地使用权应由其享有，属于使用权归属争议。被上诉人淮北市政府作出的复议决定适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销一审判决、撤销淮北市政府被诉行政复议决定，改判上诉人对案涉宅基地享有使用权。淮北市政府答辩称，答辩人作出的被诉行政复议决定，在事实上认定了案涉争议纠纷不属于土地权属争议案件处理范围，不应有人民政府作出确权决定，也维护了被答辩人的合法权益。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。王善芹述称，涉案三间宅基地及其上房屋已经转让给答辩人，该转让行为合法有效，答辩人依法享有宅基地使用权、房屋所有权。上诉人出嫁后，已经实际脱离了原村集体经济组织，不再享有涉案三间宅基地的使用权。相山区政府仅根据两份证人证言，即认定上诉人对涉案宅基地享有所有权，属于证据不足。2003年，涉案房屋已由王善芹出全资进行翻盖，原房屋已经灭失，根据“房地一体”原则，上诉人不再对房屋享有所有权，进而也不再对房屋所占宅基地享有使用权。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。王善俭述称，对上诉人的上诉请求与理由均无异议，涉案宅基地是按照一户一宅分配，父母和上诉人出钱建造砖瓦结构房屋，上诉人除该处宅基地外，在他处未分得宅基地。因为本案纠纷系兄妹之间纠纷，请求法院尽快妥善解决，支持上诉人的上诉请求。相山区政府述称，相山区政府作出的《土地确权决定书》与被诉行政复议决定认定的事实基本一致，但得出结论不同。本案重点在于如何化解矛盾，故相山区政府尊重司法裁判。淮北市政府向一审法院提举下列证据：证据1.行政复议申请书及材料；证据2.行政复议案件受理表；证据3.行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书及送达回证；证据4.行政复议答复书；证据5.行政复议答辩状；证据6.行政复议调查笔录及证据材料；证据7.延期审理通知书及送达回证；证据8.行政复议决定书及送达回证等。以上证据证明淮北市政府行政复议认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。王淑皊向一审法院提交下列证据：证据1.相山区政府《土地确权决定书》，证明相山区政府对案涉土地使用权作出确权意见；证据2.淮北市政府淮复决〔2018〕63号《行政复议决定书》，证明淮北市政府作出被诉行政行为及复议决定查明的相关事实；证据3.王光照、陆王氏身份信息及死亡证明，证明原告父母死亡的事实；证据4.亲属关系证明，证明王光照、陆王氏生前有三个子女，分别为王善芹、王善俭及原告；证据5.照片三张，证明案涉房屋状况；证据6.调解意见书，证明任圩街道办事处对原告与第三人之间的争议进行调解；证据7.任圩社区出具的证明，证明原告婚后在所居住社区未分配宅基地；证据8.王善俭自书证明，证明案涉宅基地是分配给原告及父母三人；证据9.调查笔录，证明王善芹、王善俭均另有宅基地；证据10.任圩、余庄棚改政策解读，证明棚改中认定宅基地的标准以原集体组织统一分配的数据为准。王善芹向一审法院提交了以下证据材料：证据1.任圩社区出具的证明，证明原任圩社区于1986年按每人一间统一分配宅基地的事实；证据2.王光照房子分配方案，证明王光照的房屋已经进行了分配，王善芹按方案对其他人进行了补偿，涉案土地使用权归王善芹所有。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案中，根据查明的事实及各方当事人在庭审中陈述，上诉人王淑皊向相山区政府申请确认涉案宅基地使用权归属的目的，实质是为确认其具备获得相关补偿安置的资格。相山区政府作为征收机关，其有职责对征收补偿安置对象作出认定，其作出的涉案确权决定，实质就是对上诉人王淑皊具有获取相关补偿安置资格及份额的确认。淮北市政府作为复议机关，应本着快速、有效、实质化解纠纷的原则，对相山区政府作出的涉案确权决定进行实体审查，对于正确的，予以维持；不正确的，则依法予以撤销或变更。现淮北市政府直接以涉案宅基地不存在权属争议为由，作出了撤销涉案确权决定的复议决定，不仅不利于快速有效解决纠纷，而且徒增当事人诉累，明显不当，依法应予撤销。一审判决对该复议结果予以维持，亦属不当。综上，一审法院认定事实清楚，但适用法律不当。上诉人王淑皊的部分上诉理由能够成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省淮北市中级人民法院(2019)皖06行初39号行政判决；二、撤销淮北市人民政府2019年1月14日作出的淮复决〔2018〕63号行政复议决定；三、由淮北市人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人淮北市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十二月三日书记员  潘玉丹附本判决适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……