湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘03行终239号上诉人（原审原告）郭端阳，女，1962年5月29日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湖南省湘乡市。委托代理人刘跃军，湘乡市棋梓法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）湘乡市水务局，住所地湘乡市望春门街道东风路**。法定代表人赵向红，局长。委托代理人王湘，湘乡市水务局工作人员。委托代理人彭光明，湖南玉宇律师事务所律师。上诉人郭端阳因与被上诉人湘乡市水务局确认强制清除行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省湘乡市人民法院（2019）湘0381初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月22日立案受理后，依法组成由审判员谢颖担任审判长，审判员田晴、秦泽湘组成的合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定，2018年8月23日，湖南省人民政府为贯彻落实长江经济带发展重要战略发布了第5号湖南省总河长令，开展河湖“清四乱”专项整治行动，对围垦河湖、侵占水域洲滩等“乱占”行为，按照：“谁占用、谁恢复”原则依法责令限期恢复原貌，对倾倒垃圾、废物等乱堆”行为，依法责令限期清理整治。湘乡市据此发布了第9号河长令。为保护水府庙水库的生态环境，遏制非法围垦、填库行为，湘乡市委、市政府办印发了“湘乡市水府庙非法围垦、填库集中整治行动工作方案”，确定被告为水府庙库区水利整治的法律主体责任，于2018年10月25日，湘乡市防汛抗旱指挥部向原告郭端阳发出了湘防清（2018）第1号清障令，认为郭端阳未经水行政主管部门批准，擅自在水府庙水库棋××棋梓村水域内倾倒渣土、淤填水库，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条，依照该法第五十五条责令在接到清障令之日起3日内，自行清除在水府庙水库内倾倒的渣土，如不执行，我部将组织人员强制清除，并由你承担所有法律责任和全部清障费用。2018年10月29日被告方工作人员调查询问了郭端阳。2018年11月26日调查询问了原告相邻的刘雪金与该组队长刘正。2018年11月26日下午，被告在水府管委会的组织调度下对刘雪金、郭端阳填放在水府庙库区滩涂上的渣土进行了铲除，同时将生长在该渣土的风景林树木一并进行了铲除运走。原告认为被告的上述行为侵害了其权益诉至该院。该院查明原告郭端阳于1994年12月在棋梓镇棋××组渡口码头（老）处擅自建房，经有关部门作出处罚决定后于1996年向其颁发了湘乡集建（1996）字第Ｂ04106号集体土地建设用地使用证，用地面积135平方米，东抵刘时平宅垛墙1.3米，南抵人行道，西抵电杆柱6.5米，北抵土墈高1.1米，长2.8米。2013年5月份，郭端阳为改道通行从韶峰集团拖了一些废弃的渣土至其房屋墈下滩涂填土修路，修了一条长200米，宽5-6米的公路，当修至刘雪金守鱼棚时双方发生矛盾，双方在村委会见证下签订了一个修路协议，由郭端阳一次性付3000元给刘雪金作网箱补偿，在守鱼棚墙面5米前填土，5米内归刘雪金管理，5米外归郭端阳填土。郭端阳填了土后，2016年刘雪金在守鱼棚与其所填土的地面上建了房，并支付给了郭端阳18000元。2018年刘雪金等人又陆续在此滩涂上填土种菜等，在河长令颁布公示后清理中被告与水府庙管委会等联合对沿线的填土淤库乱堆行为进行了统一整治。原审判决认为，《中华人民共和国水法》是为了合理开发、利用、节约和保护水资源、防治水害，实现水资源的可持续发展，适用国民经济和社会发展的需要而制订的，根据《中华人民共和国水法》第三十七条，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定，危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动，禁止围垦河道，禁止围湖造地。原告郭端阳于2013年起倾倒废弃的渣土到水府庙××××路造地，给水府庙库区的管理水资源的保护和河道堤防的安全造成了影响，其理应依照湖南省河长令的要求清楚堆放物恢复原貌。可原告在接到清障令后未予理睬，被告依照《中华人民共和国防洪法》第四十二条、《中华人民共和国水法》第六十六条，县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依照职权对在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置，堆放阻碍行洪的物体或种植阻碍行洪的林木及高杆作物责令停止违法行为，限期清除阻碍或采取补救措施，处一万元以上五万元以下罚款。故被告在清障令到期后于2018年11月26日清除原告堆放的渣土及其上面生长的树木的行为并无不当。原告认为铲走的是其自留地上的风景林，但原告未向本院提供原告建设用地许可证范围外墈下所填的土堆是其自留地的证据，原告建房用地许可证用地范围南抵人行道，在人行道下面其在水库内堆放渣土围垦河道是非法的，其所种植的树木、菜土影响行洪与河道安全，并非其私有财产，不应当受保护，原告诉请要求赔偿15000元无事实与法律依据。被告辩称向原告发出清障令是“湘乡市防汛抗旱指挥部”，其非适格主体的理由不成立，湘乡市防汛抗旱指挥部是未经注册的临时指挥组织机构，被告是行动的执法主体，亦是依法承担法律责任的主体。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郭端阳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。一审判决送达后，郭端阳不服提起上诉称，一、一审判决认定事实不清。上诉人2013年修路经过了村委批准，所修道路是镇域道路的延伸，被上诉人强行铲走的是上诉人自留地上的风景林，被铲除林木有些已生长十年以上，且上诉人修路所处地超过了94.06米，属于原山地，并非新填地。被上诉人既无行使拆除权的主体资格，既未事先公告，也未告知上诉人相关权利，执法现场无现场记录，程序明显违法。二、原审适用法律错误。上诉人1999年建房时经法院调解兑换村民的自留地，修路未影响到防洪和占用水面积，被上诉人却将上诉人自留和林地上的树木及菜地予以铲除，明显错误。三、被上诉人程序不正当。上诉人同组邻居刘雪金及附近其他住户亦向水库倾倒废土，且刘雪金在填河的渣土上建设房屋，但被上诉人不作处理，仅对上诉人单独采取强制措施，明显有违公平公正原则。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人湘乡市水务局答辩称，意见与一审答辩意见一致。另补充，根据被上诉人在湖南省水府庙工程管理局调取的相关水库设计图和红线图，设计水位是95.88米，上诉人称“所处地超过94.6米，是原山地，非新填地”不实。在二审诉讼过程中，上诉人郭端阳提供了由棋梓村民委员会盖章的证明一份，拟证实被上诉人强制清除的土地及树木，部分是当地村组分给上诉人的，部分是上诉人父辈遗留和兑换的，属于上诉人的自留地及合法财产。被上诉人质证认为，对该证据的真实性、合法性均有异议，该证据恰能证明上诉人所谓的自留地在水库设计水位95.88米以下，属于水库管理范围。经审理查明，上诉人郭端阳于1994年12月在棋梓镇棋××组渡口码头（老）处擅自建房，经有关部门作出处罚决定并缴纳相关费用后，于1996年10月4日取得由湘乡市人民政府颁发的湘乡集建（1996）字第Ｂ04106号集体土地建设用地使用证，用地面积135平方米，东抵刘时平宅垛墙1.3米，南抵人行道，西抵电杆柱6.5米，北抵土墈高1.1米，长2.8米。2013年5月，郭端阳为改道通行从韶峰集团拖了一些废弃的渣土至其房屋墈下滩涂填土修路，修建长200米，宽5-6米的公路，当修至邻居刘雪金守鱼棚处时双方发生矛盾。在棋梓村民委员会的见证下双方签订《修路协议》，约定由郭端阳一次性付3000元给刘雪金作网箱补偿，在守鱼棚墙面5米前填土，5米内归刘雪金管理，5米外归郭端阳管理。郭端阳填了土后，2016年刘雪金在守鱼棚与其所填土的地面上建了房，并支付郭端阳18000元。2018年8月23日，湖南省人民政府为贯彻落实长江经济带发展重要战略发布了第5号湖南省总河长令，开展河湖“清四乱”专项整治行动，对围垦河湖、侵占水域洲滩等“乱占”行为，按照：“谁占用、谁恢复”原则依法责令限期恢复原貌，对倾倒垃圾、废物等乱堆”行为，依法责令限期清理整治。湘乡市据此发布了第9号河长令。2018年10月25日，湘乡市防汛抗旱指挥部向原告郭端阳发出了湘防清（2018）第1号清障令，载明：“经我部调查核实，你未经水行政主管部门批准，擅自在水府庙××棋梓村水域倾倒渣土、淤填水库，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定。为确保水府庙水库的正常运行和管理秩序，根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条的规定，现责令你在接到本《清障令》之日起3日内，自行清除在水府庙水库内倾倒的渣土。如不执行，我部将组织人员强制清除，并由你承担所有法律责任和全部清障费用。”2018年10月30日，湘乡市委、市政府办印发《湘乡市水府庙非法围垦、填库集中整治行动工作方案》，对相关部门的职能予以了明确，湘乡市水务局“负责对破坏水利设施、造成滩涂、防洪设施损毁，非法围垦、填库行为的查处法律主体责任，依法查处违法行为”。棋梓镇综合执法中队工作人员于2018年10月29日和2018年11月26日分别对郭端阳和刘雪金及棋梓村6组队长刘正进行了调查询问。2018年11月26日下午，湘乡市防汛指挥部组织包括湘乡市水务局在内的多个部门联合对沿线的填土淤库乱堆行为进行统一整治，将郭端阳屋前土地及部分风景林树木一并铲除运走。郭端阳不服，遂诉至法院。本院认为，根据《中华人民共和国防洪法》的规定，防汛指挥部是法律法规授权行使相关权利的组织。本案中，湘乡市水务局作为湘乡市防汛抗旱指挥部的成员单位之一，根据湘乡市防汛抗旱指挥部的安排与其他部门共同执行《清障令》，一审法院未对湘乡市防汛抗旱指挥部的设立机关、主体性质等进行查明，也未审查其他参与强制清除的部门，本案适格主体不明。同时，因《清障令》没有明确郭端阳擅自向水域倾倒渣土的时间和范围，一审法院未查明2018年11月26日下午的联合整治行动对郭端阳所倾倒渣土的位置、范围、面积等情况，基本事实不清，适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款、第八十九条第一款第三项之规定，判决如下：一、撤销湘乡市人民法院（2019）湘0381行初15号行政判决；二、本案指令湘潭市岳塘区人民法院重新审理。本判决为终审判决。审 判 长  谢 颖审 判 员  秦泽湘审 判 员  田 晴二〇一九年十二月十二日法官助理赵祝代理书记员  谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（三）原判决基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……