湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂10行初101号原告张传新，男，汉族，1962年5月15日出生，住松滋市。委托诉讼代理人王世峰，北京渊博律师事务所律师。委托诉讼代理人刘可心，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。被告松滋市人民政府，住所地松滋市新江口镇环湖路**。法定代表人伍昌军，市长。负责人刘明科，副市长。委托诉讼代理人郑亦工，湖北驰华律师事务所律师。委托诉讼代理人赵树梅，湖北驰华律师事务所律师。原告张传新不服被告松滋市人民政府（以下简称松滋市政府）作出的房屋征收决定一案，于2019年7月1日向本院提起诉讼。本院于2019年7月2日立案，依法向被告松滋市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告张传新及委托诉讼代理人王世峰、刘可心，被告松滋市政府的负责人刘明科及委托诉讼代理人郑亦工、赵树梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张传新诉称，松滋市政府作出《松滋市划子嘴棚户区改造房屋征收决定公告》（以下简称征收决定），并于2019年1月20日就该征收决定予以公告。原告房屋位于征收范围内。原告认为：1.该征收决定公布时，本次征收未履行经省级以上人民政府审批的程序，严重违法。由于该征收决定涉及集体土地和国有土地上房屋的征收，根据《中华人民共和国土地管理法》之规定，被告就涉及集体土地上房屋征收时应当履行报请省级以上人民政府批准的前置手续，并应当在省级人民政府批准后发布征收公告，本案中被告未履行审批手续直接作出征收决定违反了法律的强制性规定。2.该征收决定违反《循环经济促进法》，在不能确定是基于公共利益征收情况下，被告不应征收原告房屋。3.该征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第九条（关于符合规划并且规划应当征求意见科学论证）的规定。4.该征收决定违反征补条例第十条的规定，《松滋市划子嘴棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）未组织有关部门进行论证并予以公布，征求公众意见，且该方案内容不具有合理性、合法性。该方案中关于“有效安置面积”、补偿标准、补偿范围等相关内容的确定均存在没有法律依据或违反法律规定的情况。5.该征收决定作出前未进行社会稳定风险评估，未明确是否经政府常务会议讨论决定。6.该征收决定违反征补条例第十二条第二款关于征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的规定。7.评估机构的选定违法。请求：1.依法确认松滋市政府于2019年1月20作出的征收决定违法并予以撤销；2.本案诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内提交了如下证据（以下均为复印件）：证据1.房产证、个人房屋买卖协议；证据2.征收决定；证据3.补偿安置方案、大桥社区房屋初评结果公示；证据1-3拟证明原告名下有位于征收范围内的房产，与本次征收有利害关系，本次房屋征收涉及集体土地和国有土地上房屋征收，原告被征房屋不存在老旧问题，不应被列为棚改范围。原告房屋名下是两个房产，被告并没有履行调查摸底登记程序，作出征收决定的程序违法。证据4.松滋市发展和改革局《关于张传新申请“大桥社区棚户区改造”政府信息公开的复函》；证据5.松滋市城乡规划局《关于八宝镇大桥社区张传新要求房屋征收信息公开的回复》；证据6.松滋市环境保护局《关于张传新申请公开松滋市八宝镇大桥社区涉及“棚户区改造”项目环评政府信息公开的回函》；证据4-6，拟证明被告实施本次房屋征收并非基于公共利益且与相应答复存在相互矛盾，本次征收不合法。以上政府信息公开答复的内容说明被告实际征收的具体建设项目并不统一。被告松滋市政府答辩称：1.被答辩人张传新针对答辩人2019年1月20日作出的征收决定提起行政诉讼，被答辩人的诉讼主体资格不适格。2.答辩人的征收决定是依法作出的，依法应当予以维护。答辩人根据松滋市第六届人民代表大会第三次会议确定的2019年市政府10项重大民生实事项目的第一项而作出的征收决定，决定的作出是为了回应松滋河两岸人民群众的关切，改善老城区人民群众居住环境，提升老城区交通条件，同时对一江两岸实行生态修复、河岸治理。决定征收的范围在规划的红线以内，符合《松滋市城市总体规划2016-2030年》的要求。3.答辩人作出征收决定的程序合法。松滋市政府专门成立“松滋划子嘴棚户区改造指挥部”，该指挥部于2018年11月8日发布《关于实施划子嘴棚户区改造有关事项通告》。依照征补条例第十条拟定补偿安置方案，并组织有关部门对补偿安置方案多次论证，于2018年12月4日公布了补偿安置方案（征求意见稿），在拟征收范围内张贴，征求意见一个月。该征求意见稿公布后，各社区召开居民代表座谈会，收集书面意见，并根据公众意见对方案进行了修改。指挥部委托湖北金衡社会稳定风险评估有限公司对本项目进行社会稳定风险评估，并根据风险评估报告和公众意见，棚改指挥部修改完成补偿安置方案（讨论稿），2019年1月18日，棚改指挥部将补偿安置方案上报松滋市政府。松滋市政府于2019年1月18日召开市政府第二十三次常务会议专题研究补偿安置方案，经审议通过后下达补偿安置方案的批复，并于2019年1月20日发布征收决定。4.被答辩人诉称征收前未与其协商选定评估机构、征收补偿费用未足额到位等问题均不属实。被告松滋市政府在法定期限内提交了如下证据（以下均为复印件）：证据1.法定代表人身份证、法定代表人身份证明各一份；拟证明伍昌军为松滋市人民政府市长。证据2.组织机构代码证；拟证明被告的主体资格。证据3.房屋征收摸底调查登记表；拟证明张传新不是本案适格主体。证据4.评估机构选择征求意见汇总、评估机构公示、张传新本人评估机构选择征求意见表；拟证明待拆迁房屋价格评估机构并非被告指定。证据5.待拆迁房屋局部照片；拟证明待拆迁房屋外观及内设状况。证据6.松滋市划子嘴棚改区域房屋局部原貌照片；拟证明涉案棚户区房屋状况。证据7.松滋市六届人大三次会议公告；拟证明涉案棚户区改造为市重大民生事项。证据8.补偿安置方案公示照片；拟证明补偿安置方案公示的事实。证据9.大桥社区征求意见综述；拟证明征收所涉社区就安置补偿征求了待拆迁户的意见。证据10.湖北金衡社会稳定风险评估报告；拟证明棚户区改造项目合法性、合理性、可行性，风控性较小，为低等级风险，总体风险可控。证据11.关于松滋市划子嘴棚户区改造项目征收补偿费用的证明；拟证明房屋征收补偿资金已经到位，专户存储，专款专用。证据12.2019年1月19日松滋市政府常务会议纪要；拟证明征收决定是通过松滋市政府常务会议讨论决定的。以下是被告松滋市政府庭前补充提交证据：证据13.《个人房屋买卖协议》及王振良土地使用证；拟证明涉案房屋登记在王振良名下，原告主体不适格。证据14.《关于划子嘴棚户区改造工作的会议纪要》；拟证明松滋市委召开关于划子嘴棚户区改造工作的专题会议，确定了划子嘴棚户区改造项目的具体实施方案。证据15.《关于实施划子嘴棚户区改造有关事项的通告》；拟证明原告房屋在本次征收范围内，被告在作出征收决定前已告知相关单位和个人，充分保障了原告的知情权。证据16.《关于公布证据17.《松滋市政府关于实施松滋市划子嘴棚户区项目补偿安置方案的批复》和补偿安置方案；拟证明房屋征收补偿安置方案经松滋市政府第二十三次会议审议通过，被告批复同意该方案。证据18.《松滋市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；拟证明松滋市划子嘴棚户区改造项目在2016年1月14日松滋市第五届人民代表大会第五次会议通过的第十三个五年规划纲要之列，符合国民经济和社会发展规划。证据19.《松滋市城市总体规划2016-2030年》，证明松滋市划子嘴棚户区改造项目在《松滋市城市总体规划2016-2030年》以内，符合土地利用总体规划、城乡规划。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：证据1-3，被告在摸底调查时，原告没有出示自己的房屋产权证，仅提供了登记在王振良名下的房产证，而且原告在调查表中也认可其有大量的违章建筑。关于房屋买卖协议，认可其真实性，证实这栋房屋依然登记在王振良名下，与本案原告无关。征收决定并不涉及集体土地上房屋的征收。对大桥社区房屋初评结果公示的三性无异议。三组证据无法达到证明目的。证据4真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到证明目的。证据5真实性、合法性无异议，关联性有异议，证明被告作出征收决定符合法定程序。证据6，真实性、合法性无异议，关联性有异议，证明被告作出征收决定是为了旧城区改造，为了改善旧城区交通和居住环境。原告对被告提交的证据质证意见如下：证据1、2真实性、合法性、关联性无异议。证据3真实性不认可，该证据的签字不是原告本人签署的，合法性、关联性均不认可。本案中原告的涉案房屋涉及两个权属证书，一个是原告本人，另一个是原告通过购买取得的，也就是王振良的，该摸底调查表，只登记了原告购买的这套房屋的情况，并没有登记原告名下另一个房屋的情况，因此被告并没有履行对房屋的权属，区位、面积等情况进行调查并将调查结果公布的程序。证据4中评估机构选择征求意见汇总的真实性认可，但合法性、关联性不认可，根据该证据所示相关内容，评估机构选择没有达到合法比例。对评估机构公示，被告没有原件，真实性、证明目的和关联性均不认可。该证据与前述意见汇总选票比例未达到三分之二以上。对征求意见表，被告没有原件，真实性、合法性、证明目的不认可。被告在没有作出征收决定确定征收范围的情况下，不具备让原告以及老百姓选择评估机构的资格和前提条件。该评估机构的选择程序是违法的。证据5、6真实性、合法性、关联性不予认可，该证据没有原始载体，真实性无法核实，该证据是否是拍摄的待拆房屋的情况无法证明，证明目的不予认可。为了旧城区改造建设的需要，征收房屋的，应当满足危房集中或者基础设施落后的标准，本案中被告未提交相应的文件，单从被告提交的照片无法证明符合上述要求。证据7并非原件，真实性、合法性和证明目的不认可。该公告与本案无关，并未明确哪个棚改项目，且政府应依法行政，手续齐全，不能打着民生工程的大旗，剥夺老百姓的合法权益。如果本案真的是棚改的情况下，应当有棚改的相关的项目立项，但是本案中根据庭前原告的信息公开调查取证，实际上并没有主管部门的项目立项。证据8真实性认可，合法性、关联性不认可。补偿安置方案的内容，本次房屋征收涉及集体土地上房屋征收，因此，对集体土地上房屋征收，被告应履行省级以上政府的审批程序，该证据不能证明被告在履行本次房屋征收过程中存在合法性。对征求意见稿，未提供原始载体，对真实性不认可，内容无法确定，对其关联性和证明目的不认可。该征求意见稿没有张贴的时间或视频资料或张贴人员的名单，无法判断其是否满足30天征求意见的期限。该意见稿没有政府组织有关部门论证的过程，该程序是违法的。证据9真实性认可，证明目的和关联性不认可。原告作为被征收人并未参与征求意见的探讨和会议，本次房屋征收征求意见程序违法。该内容显示，棚改范围内包括集体所有的宅基地和责任田，棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家相关法律法规做好土地征收补偿安置等前期工作。被告在没有取得省级以上人民政府征地批准文件的情况下，不具备对集体土地上房屋拆迁的主体资格，被告作出的房屋征收决定违法。被告对原告房屋测绘的日期在作出房屋征收决定前，没有实施评估程序的法律依据。该证据没有到户征求意见或者是相关工作人员的走访记录及相关工作人员的工作记录或者是相关视频资料的情况下，不能证明被告在补偿安置方案征求意见期间实际履行了征求公众意见的程序。证据10真实性无异议，合法性不认可，该证据未提供相应的从事本次风险评估的资质证书以及参与本次征收评估的风险评估人员及相关程序。证明目的不认可，该评估报告缺少针对不稳定因素的紧急处理措施的应急预案，是不完整的风险测评，不能作为被告作出征收决定程序合法的依据。证据11真实性认可，证明目的及关联性不认可。对于征收的款项应予以公开公示，该证据仅表明被告开户，对于款项是否到位不能予以证明。证据12真实性无异议，合法性和证明目的不认可。对于棚户区改造项目的论证，应履行相应的论证程序，本次征收中被告未经履行相应程序情况下作出征收决定，且本次征收中明确表明涉及集体土地上房屋征收，在未经省级以上政府批准情况下作出本次征收决定，程序违法。该会议纪要是针对安置补偿方案的讨论，不是针对征收决定的常务会议讨论决定，该证据证明被告没有按照法律进行征收，应予撤销。证据13真实性认可，证明目的不认可，该证据反证原告已经通过房屋买卖方式获得王振良名下房屋所有权，因此原告属于本房屋实际所有人，原告具有主体资格。证据14真实性认可，证明目的不认可。被告就棚户区改造召开了相关会议，但不能证明其进行了前期调查以及是否符合棚户区改造的相关程序。该会议纪要只能说明将要在涉案片区进行棚户区改造工作，但被告并未进行具体的项目立项，该会议纪要与本案作出房屋征收决定无直接关联。证据15真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可。该证据仅表明被告制定了该通告，不能证明是否履行了张贴及是否征求被征收人的意见。证据16真实性认可，对证明目的及关联性不认可。仅表明被告制定了补偿安置方案征求意见的情况，不能证明政府组织相关部门经过了论证的过程，不能证明被告履行了30天告知期限的程序。证据17真实性认可，证明目的及合法性不认可。本次征收涉及集体土地上房屋征收，被告仅履行松滋市政府进行批复的程序，该程序存在违法。该补偿安置方案所确定的补偿安置标准，严重违反了补偿安置条例确定的补偿标准。同时原告房屋涉及住改非，应按房屋实际用途进行补偿。因此，该安置方案本身不存在合法性，对证明目的不认可。证据18真实性无法确认，没有相应部门的盖章及确认。关联性不认可，该证据并未涉及本次房屋征收的相关内容。松滋市国民经济和社会发展这个规划纲要，它只是被告在征收过程当中应当具备的规划相关的环节之一并不是全部环节。同时还包括土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，涉及到保障性安居工程建设的旧城区改造建设的，应当纳入市县级国民经济和社会发展年度计划。不能作为被告作出征收决定合法性的依据。证据19真实性不认可，没有出具单位的盖章。即使有总体规划，也只是有其中一个环节，欠缺其他规划，并且没有论证过程。证据13-19原告庭前没有收到，不符合被告举证的要求，不能作为有效证据使用。综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：证据1予以认可，可以证明原告的诉讼主体资格；证据2是本案的诉讼标的，真实性予以认可，是否合法本院结合其他证据综合认定；证据3的补偿安置方案是本案的诉讼标的，是否合法本院结合其他证据综合认定。大桥社区房屋初评结果公示是对房屋价值的评估，与本案诉讼标的征收决定的合法性没有关联；证据4-6为棚户区改造后建设立项等问题，与本案诉讼标的征收决定的合法性没有关联。本院对被告提交的证据认证如下：证据1、2予以认可。证据3真实性予以认可，但不能达到被告的证明目的。证据4系证明评估机构协商选定的情况，不属于本案征收决定的审查范围，对其关联性不予认可。证据5、6真实性予以认可，可以证明征收片区部分房屋老旧。证据7真实性予以认可，可以证明被告启动划子嘴棚户区改造项目经过松滋市人大会议讨论决定，符合国民经济与社会发展年度计划。证据8真实性予以认可，可以证明被告对补偿安置方案（征求意见稿）及正式的补偿安置方案进行了公示。证据9真实性予以认可，可以证明被告对补偿安置方案征求了公众意见。证据10予以认可，可以证明被告在作出征收决定前进行了社会稳定风险评估。证据11予以认可，可以证明被告对征收补偿费用做到专户存储，专款专用，足额到位。证据12予以认可，证明了补偿安置方案经过市政府常务会议讨论并形成会议纪要。证据13-19超过举证期限，且未向法庭说明逾期举证的正当事由，应承担逾期举证的法律后果。经审理查明，在松滋市政府对补偿安置方案（征求意见稿）进行张贴后，2018年12月14日，松滋市八宝镇大桥社区居民委员会对补偿安置方案（征求意见稿）征求被征收人意见。2019年1月19日，松滋市政府常务会议讨论通过补偿安置方案。2019年1月，湖北金衡社会稳定风险评估有限公司对划子嘴棚户区改造项目作出社会稳定风险评估报告。2019年1月7日，松滋市第六届人民代表大会第三次会议公告，确定2019年度棚户区改造项目为松滋市政府重大民生实事项目。2018年11月19日，松滋市划子嘴棚户区改造指挥部在湖北松滋农村商业银行股份有限公司开立临时存款账户。2019年1月9日，松滋市财政局出具《关于松滋市划子嘴棚户区改造项目征收补偿费用的证明》，证明征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。2019年1月19日，松滋市政府作出《关于实施松滋市划子嘴棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的批复》，补偿安置方案确定征收范围包括国有土地上的房屋和集体土地上的附着物。2019年1月20日，松滋市政府作出征收决定。该征收决定确定的征收主体为松滋市政府；征收部门为松滋市房产管理局；征收实施单位为新江口镇人民政府及所涉社区、八宝镇人民政府及所涉社区；征收范围为松滋河西岸从白云边广场至牟家岗排污站堤防内外两侧和民主路以东部分集中成片的棚户区、D级危房，涉及新江口镇青峰山社区、和平社区、谢家渡社区、林园社区、同兴桥社区，松滋河东岸从窑湾沙场到大桥泵站的堤防外滩，涉及八宝镇大桥社区（具体见项目征收范围红线图）。征收补偿方式为产权调换、货币补偿。张传新的房屋位于征收范围内。本院认为，依据征补条例第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告松滋市政府依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收决定的法定职权。原告提交了位于该征收范围内的房屋所有权证和土地使用权证，其有权提起本案的诉讼。本案是原告针对被告松滋市政府作出的征收决定提起的诉讼，其诉讼请求是要求依法撤销征收决定，故本案仅对征收决定的合法性及是否应予撤销问题进行审查。原告所诉被征收房屋的评估和补偿价格问题，系征收决定作出后征收补偿过程中涉及的问题，不属于本案审理范围。根据庭审查明的事实，涉案征收决定合法性问题集中在：一、征收决定是否涉及征收集体土地；二、补偿安置方案是否进行了论证、公示、修改；三、征收决定是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及国民经济和社会发展年度计划，即“四规划一计划”。一、关于征收决定是否涉及征收集体土地的问题。根据征补条例第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。以上规定可以看出，征补条例仅涉及对国有土地上房屋征收的相关规定。本案中，集体土地上房屋的补偿应在征收集体土地的程序中进行。从被告提交的证据来看，其于举证期限内仅提交了补偿安置方案公示的照片，结合其于庭前提交的相关证据，可以看出补偿安置方案中包含有对集体土地上房屋进行征收补偿的相关表述。从征收决定的内容来看，虽然没有征收集体土地的相关表述，但被告提交的补偿安置方案中，却将征收集体土地时应当补偿的内容纳入进来，不符合征补条例的相关规定。二、关于补偿安置方案是否进行了论证、公示、修改的问题。征补条例第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见不得少于30日。”第十一条规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，被告虽然举证证明其对征补方案及征求意见稿进行了张贴公示，对补偿安置方案公开征求了意见，不存在多数被征收人不同意补偿方案的情形，但其未提交关于征求意见不少于30天以及对补偿方案组织有关部门进行了论证的证据，程序上存在瑕疵。三、关于征收决定是否符合“四规划一计划”的问题。征补条例第九条规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”本案所涉划子嘴棚户区改造是为了提升群众住房条件，改善城区交通条件和环境治理，具有明显的公益性质，应当符合“四规划一计划”的要求。从被告所提交的证据来看，其提交了松滋市第六届人民代表大会第三次会议公告，确定了松滋市棚户区改造为2019年松滋市政府重大民生实事项目之一，可以证明于2019年启动的划子嘴棚户区改造项目符合国民经济和社会发展年度计划。被告虽然向本院提交了《松滋市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《松滋市城市总体规划2016-2030年》，但是该证据提交时已经超过法定的举证期限，且未向本院提交专项规划，应承担逾期举证和举证不能的法律责任。综上所述，松滋市政府根据松滋市第六届人民代表大会第三次会议确定的2019年棚户区改造项目计划，启动划子嘴棚户区改造项目，在作出征收决定前，制定了征收与补偿方案并进行了公示，征求了被征收人的意见，补偿安置方案通过市政府常务会议讨论研究，进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金足额到位，被告的上述行为符合房屋征收相关规定的主要条件，但因其所举证据不足以证明征收决定符合“四规划”要求、征补方案经过论证和征求意见不少于30天的事实，征收决定在程序上存在违法情形，且补偿安置方案中关于集体土地上房屋的征收不符合征补条例的规定，依法应当予以撤销。但考虑到被诉征收决定是政府组织实施的对基础设施落后地段进行的棚户区改造项目，对改善人民群众的居住条件、提升城市的交通状况、生态环境修复有着积极作用，具有社会公益性质。同时，该征收决定涉及面广且征收工作得到了绝大多数被征收户的支持，撤销征收决定会造成已经启动的征收工作陷入混乱，给社会公共利益造成重大损害，故本院确认该征收决定违法，但不予撤销。该征收决定在未经法定机关依法撤销前仍具有法律效力，已经签约的被征收人与被告协商一致签订的补偿协议，效力不受影响。对存在的上述问题，应由被告依法采取相应补救措施，在后续的补偿工作中加以改进，依法维护被征收人的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认松滋市人民政府于2019年1月20日作出的《松滋市划子嘴棚户区改造房屋征收决定公告》违法。案件受理费50元，由原告张传新与被告松滋市人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  欧阳庆审判员  盛 千审判员  孙开炎二〇一九年十二月二日法官助理王文娟书记员王文娟（兼）