广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终160号 上诉人（原审被告）南宁市良庆区教育局；所在地南宁市良庆区歌海路**。 负责人陈世强，局长。 委托代理人方向明，南宁市良庆区教育局工作人员。 委托代理人秦静洁，广西凯商律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）史春娟，女，汉族，1986年9月22日出生，住甘肃省泾川县； 上诉人南宁市良庆区教育局（以下简称良庆区教育局）与被上诉人史春娟撤销责令停止办学通知一案，不服南宁市青秀区人民法院（以下或称一审法院）于2018年11月1日作出的（2018）桂0103行初69号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2019年6月8日组织各方当事人到庭就本案争议事项进行了调查、辩论。上诉人良庆区教育局委托代理人方向明、秦静洁，被上诉人史春娟到庭参加了调查、辩论。本案现已审理终结。 一审判决认定被上诉人史春娟系南宁市良庆区文华学校（以下简称文华学校）的筹办人，上诉人良庆区教育局于2017年8月24日向文化学校作出《责令停止办学通知书》（以下简称《通知》），《通知》以文华学校未向教育主管部门提出审批申请，擅自招生办学属无证违法办学为由，责令文华学校即日起停止非法办学活动，并在2017年8月27日前全部退还所收学费，妥善解决遗留问题，否则将按照民办学校管理有关法律法规进行处罚，史春娟不服《通知》而于2018年2月23日向一审法院提起行政诉讼，诉请撤销被诉《通知》的案件事实；一审判决认为，良庆区教育局应对被诉《通知》中认定文华学校存在无证违法办学的行为承担举证责任，为此依法对良庆区教育局在举证期限内的举证（即一审应诉提出的证据1-2）因与本案无关，以及超过举证期限的举证（即一审庭审中提出的证据1-7）一并作出不予采纳的认证结果，并据此认为良庆区教育局作出的被诉《通知》明显认定事实不清，主要证据不足，是故作出一审判决撤销被诉《通知》。 上诉人良庆区教育局上诉称，一、上诉人一审时已提供了充分的证据证明文华学校属于违法办学，且提供了作出被诉《通知》的事实和法律依据，原审认定事实错误，所作出的错误判决应当予以撤销：1、上诉人在一审中已充分阐明了作出被诉《通知》的法律依据和权利来源，根据《民办教育促进法》的相关规定，文华学校的筹设应当获得上诉人的批准和许可，否则上诉人可以责令其停止办学；2、上诉人在一审时提交的证据即南宁市良庆区住房和城乡建设局2017年8月10日作出的《关于停止在崇左市留邕国有土地原南宁市机电工程学校片区旧城改造项目范围内不当行为的函》，对本案的事实认定具有关键作用，可以证实被上诉人拟承租的地块属于旧城改造项目之一、该项目地块即将纳入征拆阶段并禁止出租的事实，被上诉人因此在该地块上筹建学校属于不当行为，而一审法院却认为此证据与本案无关，属于事实认定错误；3、上诉人一审提交的证据《崇左市留邕国有土地原南宁机电工程学校熟化推进情况的函》，亦是对本案的事实认定具有关键作用，足以证明文华学校所租用地块不能用于后续教学楼筹建用地、上诉人据此作出被诉《通知》行为有事实依据，而一审法院却认为此证据与本案无关，亦是属于事实认定错误；4、被上诉人筹设的文华学校在未将招生简介及招生广告向审批机关备案之下，进行的招生属于违法招生，上诉人据此作出被诉《通知》具有事实和法律依据。二、本案原审时被上诉人已经自认其筹设的文华学校尚未取得办学许可证，同时结合上诉人提交的证据和法律依据，足以证实上诉人作出被诉《通知》的行政行为合法；然而，一审法院对上诉人已经举证证实文华学校属于无证办学，且被上诉人也自认尚未取得办学许可证的关键事实不予认可，属于事实认定错误，一审判决依法应予撤销并改判。三、上诉人所“同意”的《民办非企业单位名称预核准通知书》，仅是针对名称预先核准，并不意味着被上诉人有权仅凭此可以筹设学校并开始招生办学，故文华学校属于无证办学的违法行为。四、行政机关的举证责任对于不存在的证据是没有办法举证的，属于法律允许的举证不能，被上诉人从未去良庆区办证大厅提交申请材料，那么对于没有发生过、根本不存在的事情和证据，上诉人是没有办法提供证据的；上诉人经过核查，南宁市人民政府已于2019年1月作出对文华学校的涉案地块的征拆公告和决定，且上诉人亲自到征拆办核实，该地块已经进入拆迁补偿程序，这一事实进一步印证了上诉人作出被诉《通知》行为的合法正当性。综上，民办学校的设立关乎于教育大局，不能草率对待；文华学校办学手续存在严重缺失，其行为本身就是对学校不重视、不负责的体现；上诉人作为教育审批机构要对入学儿童负责，要对教育事业负责，因此作出的被诉《通知》完全符合法律法规的相关要求，属于合法的行政行为，恳请二审法院审慎对待，支持上诉人的上诉请求：一、撤销一审判决；二、维持被诉《通知》；三、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人史春娟答辩称，被上诉人一审期间提交的证据，足以证明文华学校不仅已经向上诉人提出有审批申请，而且根据上诉人的要求补充完善了申报材料，据此，上诉人作出被诉《通知》中载明的内容“经查，你校未向教育主管部门提出审批申请”与事实明显不符；在被上诉人提交的《名称预先核准申请书》中“业务主管单位意见”栏上，上诉人于2017年8月9日签署了“同意”并加盖有上诉人的单位印章，证明文华学校是按照正常程序去办学，目前正处于等待审批的过程当中。总之，被上诉人没有违法办学的行为，没有一个学生来校报到，也未召集学生到教室上课，被上诉人的相关行为充其量只能算是招生前期的准备工作；因此，上诉人作出的被诉《通知》是没有事实和法律依据的，恳请二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 二审期间，上诉人良庆区教育局向本院坚持举证一审庭审中提出的证据1-7外，补充提出有以下三份证据：1、《南宁市人民政府关于对崇左市留邕国有土地原南宁市机电学校片区旧城改造项目实施房屋征收的决定》，2、《关于对崇左市留邕国有土地原南宁市机电学校片区旧城改造项目实施房屋征收的公告》，3、《关于南宁市良庆区文华学校在崇左市留邕国有土地原南宁机电工程学校片区旧改项目范围内非法招生的报告》；上诉人补充提交的证据1、2，用于证明文华学校所用教学场所属于拆迁范围，已不具备教学所需的场所要求，上诉人据此作出被诉《通知》是有事实基础的，补充提交的证据3是用于证明有人举报文华学校非法招生，文华学校在筹设阶段确有违法招生办学的事实。 被上诉人史春娟在二审期间没有补充提出证据或提出新证据。 为查明案件事实，经本院组织质证，被上诉人史春娟对上诉人良庆区教育局二审期间的全部举证发表质证意见，虽然对上诉人坚持举证一审庭审中提出的证据1-7，以及补充提出的证据1-2的真实性、合法性没有异议，但是对上诉人二审期间的全部举证均予认为与本案没有关联性。 本院对上诉人二审期间的全部举证认证如下：依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条、第五十七条第一款第（四）项的规定，因为上诉人在一审答辩期间未向一审法院提出延期提供证据的书面申请，所以其二审期间补充提出的证据1-3不属新证据，与其一审庭审中提出的证据1-7一并属于超出举证期限提供的证据材料；上诉人超期提出的上述证据材料，虽不能作为本案的定案依据，但是可以辅助证明上诉人作出被诉《通知》的辅助证据材料，可以形成本案辅助证据。 上诉人一审答辩期间提交的证据1-2，不仅能够证明文华学校租用地块的实际情况，而且事实上已经成为上诉人作出被诉《通知》的证据材料，因此与本案存在关联性；据此，一审判决中以上诉人一审答辩期间提交证据1-2与本案没有关联性为由，作出不予采纳的认证结果，本院不予支持；本院对上诉人一审答辩期间提交证据1-2予以采纳，认为该证据能够证明文华学校租用地块正面临收回的事实。 一审判决中对被上诉人一审期间提交的全部证据作出的认证结果，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。 行政处罚是指行政主体依照法定职权和程序对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。依据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，行政处罚的种类包括责令停产停业；据此，本案被诉《通知》具有行政处罚性质，被上诉人不服被诉《通知》而向一审法院提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，人民法院依法应当予以受理。 依据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的相关规定，上诉人良庆区教育局应对作出被诉《通知》中认定被上诉人史春娟存在非法办学活动并收取费用的违法行为负有举证责任。本案中，从上诉人提出的全部证据来看：首先，上诉人补充提出的证据3，系南宁市宏广置业有限公司（文华学校租用办学场地的旧城改造项目的重要关系人）据当地群众反映，并经该公司现场多次核查，发现文华学校存在非法招生的行为后，向上诉人作出的书面报告，属于传来证据，并非被上诉人非法办学活动的直接证据；其次，上诉人提出的其他全部证据，虽然可以证明文华学校所租用的办学场地正在面临被征收的现实，但这些并不构成被上诉人实施非法办学活动的证据；最后，上诉人没有证据证明被上诉人已经开学或收取学费的行为发生。总之，上诉人一、二审期间全部举证的实质证明效果，亦是未能证明被上诉人存在有非法办学活动并开学收取费用的违法行为发生；据此，一审判决以上诉人的举证无关和超期举证为由作出“被诉《通知》明显认定事实不清，主要证据不足”的认证结果，不仅符合法律规定，而且与上诉人全部举证的实质证明效果相符，本院应予维持。 民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分；国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。本案中，从被上诉人史春娟一审期间的举证结果来看，被上诉人为举办文华学校提出申请并处于等待审批状态当中，本院予以采信；据此，一审判决认为被上诉人的诉讼请求于法有据，本院予以支持。 此外，上诉人良庆区教育局向被上诉人史春娟作出被诉《通知》前，没有告知被上诉人依法享有的陈述和申辩、听证权利；上诉人未经充分听取当事人的意见，未经听证程序而直接向被上诉人作出被诉《通知》，明显违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条和第四十三条的相关规定，构成程序违法。 综上所述，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，上诉人良庆区教育局对被上诉人史春娟违反行政管理秩序的办学行为，依法应当给予行政处罚的，上诉人良庆区教育局必须查明事实，否则，对违法事实不清的，不得给予行政处罚；因此，上诉人良庆区教育局提出的上诉理由，缺乏事实和法律依据而不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人南宁市良庆区教育局负担。 本判决为终审判决。 审判长  韦影年 审判员  晏 琼 审判员  戴声长 二〇一九年十一月二十三日 书记员  谢其珈 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。 被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第一条根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。 被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。 第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据： （一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据； （二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据； （三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。 第五十七条下列证据材料不能作为定案依据： （一）严重违反法定程序收集的证据材料； （二）以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料； （三）以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料； （四）当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料； （五）在中华人民共和国领域以外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料； （六）当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品； （七）被当事人或者他人进行技术处理而无法辨明真伪的证据材料； （八）不能正确表达意志的证人提供的证言； （九）不具备合法性和真实性的其他证据材料。 3、《中华人民共和国行政处罚法》 第八条行政处罚的种类： （一）警告； （二）罚款； （三）没收违法所得、没收非法财物； （四）责令停产停业； （五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照； （六）行政拘留； （七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。 第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。 第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织： （一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出； （二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点； （三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行； （四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避； （五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理； （六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证； （七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。 当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。 第四十三条听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。 4、《中华人民共和国民办教育促进法》 第六十四条违反国家有关规定擅自举办民办学校的，由所在地县级以上地方人民政府教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门会同同级公安、民政或者市场监督管理等有关部门责令停止办学、退还所收费用，并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。