海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终691号   上诉人（原审原告）定安力大力贸易有限公司。住所地：定安县定城镇大众东路北横路**。   法定代表人林亮杏，董事长。   委托代理人陈浙川，北京尚公（屯昌）律师事务所律师。   委托代理人顿永贵，北京尚公（屯昌）律师事务所实习律师。   上诉人（原审第三人）海南华田环亚实业有限公司。住所地：海口市美舍河开发区振兴路**安阁小区建安阁**。   法定代表人位新国，董事长。   委托代理人陈浙川，北京尚公（屯昌）律师事务所律师。   委托代理人顿永贵，北京尚公（屯昌）律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）定安县人民政府。住所。住所地：定安县定城镇兴安大道**div>   法定代表人李开文，县长。   委托代理人符太珍，定安县司法局工作人员。   委托代理人何晋前，海南海地律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海南省人民政府。住所。住所地：海口市国兴大道**div>   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人高冰雁，海南省司法厅工作人员。   上诉人定安力大力贸易有限公司（以下简称力大力公司）、上诉人海南华田环亚实业有限公司（以下简称华田环亚公司）与被上诉人定安县人民政府（以下简称定安县政府）、被上诉人海南省人民政府(以下简称海南省政府)无偿收回国有土地使用权一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2018年1月31日，定安县政府作出定府〔2018〕12号《关于无偿收回定安力大力贸易有限公司3484.52平方米国有建设用地使用权决定书》（以下简称12号《收地决定》），认为力大力公司位于定安县丁湖路西侧3484.52平方米土地（以下简称涉案土地）依法认定为闲置土地，且闲置时间已经超过动工开发日期满两年，决定依法无偿收回上述国有土地使用权。力大力公司不服该12号《收地决定》，向海南省政府申请行政复议。2019年3月6日，海南省政府作出琼府复决〔2018〕172号《行政复议决定书》（以下简称172号《复议决定》），决定维持定安县政府作出的12号《收地决定》。力大力公司不服，提起本案诉讼，请求撤销定安县政府作出的12号《收地决定》及海南省政府作出的172号《复议决定》。   一审查明，1996年8月26日，原定安县土地管理局（后更名为定安县国土资源局）与工行定安支行签订《国有土地使用权出让合同》和《土地使用条件》，约定将包含涉案的3484.52平方米土地在内的6666.66平方米土地出让给工行定安支行，按照批准的总体规划是建设南丽湖办事处项目；同时约定了该6666.66平方米土地的建筑容积率、建筑密度等相关规划指标。同年9月13日，定安县政府作出定府〔1996〕163号《关于出让国有土地使用权给中国工商银行定安县支行的决定》，决定将6666.66平方米国有土地使用权出让给工行定安支行建设南丽湖办事处项目，工行定安支行必须按签订的《国有土地使用权出让合同》《土地使用条件》和经批准的规划要求使用土地。2001年6月1日，定安县国土资源局作出定建土环资〔2001〕22号《关于同意转让国有土地使用权给定安力大力贸易有限公司的批复》，批复同意工行定安支行将6666.66平方米国有土地使用权转让给力大力公司作为兴建服务站项目用地。该《批复》还载明“力大力公司必须履行原批准给工行定安支行应履行的权利和义务，具体事项按我局与工行定安支行签订的《国有土地使用权出让合同》和定府〔1996〕163号文件执行，项目建设必须在六个月内按规划建设。”经土地变更登记审批，2001年6月12日，定安县政府就上述土地向力大力公司颁发定安国用（2002）字第301号《国有土地使用证》（以下简称第301号《国土证》），证载土地面积6666.66平方米，用途为服务站用地。该证记事栏载明“2001年7月16日，该宗地已转让面积3182.14平方米土地给中石化公司定安经营部。”记事栏还载明了2002年4月至2009年8月3日期间，力大力公司为了向定安县农村信用合作社联合社营业部贷款，多次将涉案土地进行抵押的情况。2009年7月9日，力大力公司与华田环亚公司签订《土地转让协议书》，约定将涉案土地使用权转让给华田环亚公司，华田环亚公司承担本次土地使用权转让所产生的税费及办理过户手续所需的一切费用，过户手续由华田环亚公司负责办理。华田环亚公司于2009年9月交清土地转让的相关税款。2009年11月16日，华田环亚公司就涉案土地取得《建设用地规划许可证》。涉案土地使用权至今仍登记在力大力公司名下。   2017年4月6日，定安县国土资源局作出《闲置土地调查通知书》，通知力大力公司收到本通知书送达之日起30日内向定安县国土资源局提交涉案土地是否闲置的原因说明等材料。同年5月，定安县国土资源局依法履行闲置土地调查职责，对涉案土地进行航拍调查后，确定涉案土地尚未开发，土地处于闲置状态。2017年9月20日，定安县国土资源局向定安县住建局发函核实涉案土地的报规报建情况。定安县住建局于2017年9月25日作出《关于核实定安力大力贸易有限公司用地报规报建及现行规划用途情况的复函》，载明“截至目前我局未收到该公司报规报建申请。依据2008年审批通过的《南丽湖风景名胜区总体规划》，该宗地规划用地性质为旅游服务设施用地2955㎡、绿地530㎡。依据2012年审批通过的《南丽湖风景名胜区（北区）控制性详细规划》，该宗地规划用地性质为绿地98.33㎡、酒店用地3386.67㎡。依据2016年12月第六届省政府第76次常务会议审议并原则通过的《海南省定安县总体规划（空间类2015-2030）》，该宗地规划用地性质为旅游建设用地。”2017年10月17日，定安县存量国有建设用地清理处置工作领导小组（以下简称国有用地清理领导小组）召开会议，讨论包含涉案土地在内的12宗闲置土地的原因认定及处置问题。会议议定涉案土地已构成闲置，系企业原因造成，拟按无偿收回进行处置。同年11月30日，定安县国土资源局作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业原因，将按照无偿收回进行处置。同日，定安县国土资源局作出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知力大力公司收到本告知书5个工作日内可以向定安县国土资源局申请听证。2017年12月15日，力大力公司向定安县国土资源局提交听证申请书。2017年12月29日，定安县国土资源局组织召开听证会，华田环亚公司作为利害关系人参加了该听证会。2018年1月22日，国有用地清理领导小组会议研究审定，确定以无偿收回方式处置涉案土地。2018年1月31日，定安县政府作出12号《收地决定》，决定依法无偿收回涉案土地使用权，同时告知力大力公司申请行政复议或提起行政诉讼的权利及期限。力大力公司不服该决定，于2018年4月2日向海南省政府申请行政复议。2019年3月6日，海南省政府作出172号《复议决定》，决定维持定安县政府作出的12号《收地决定》。   一审另查明，在一审开庭审理中，力大力公司陈述称定安县国土资源局在2013年曾针对涉案土地作出收地决定并被人民法院判决撤销，但力大力公司、定安县政府及华田环亚公司在复议过程及本案审理过程中均未提交相关书面说明材料。为查明案情，一审法院责令定安县政府庭审结束后提交相关的书面说明情况。2019年7月19日，定安县政府提交《情况说明》，载明：2014年6月19日，定安县国土资源局就涉案土地向力大力公司作出定土环资用字〔2014〕第52号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称第52号《决定书》）。力大力公司于2014年7月29日向海南省政府提起行政复议，华田环亚公司为第三人。海南省政府于2015年4月8日作出琼府复决字〔2014〕156号《行政复议决定书》，维持第52号《决定书》。2015年4月22日，华田环亚公司以定安县政府为被告、力大力公司为第三人，向海南省第一中级人民法院提起诉讼，起诉请求撤销第52号《决定书》。海南省第一中级人民法院作出（2015）海南一中环行初字第8号《行政裁定书》，以定安县国土资源局为本案适格被告，华田环亚公司起诉被告主体错误且拒绝变更为由，裁定驳回华田环亚公司的起诉。2016年1月15日，华田环亚公司以定安县国土资源局和海南省政府为被告，力大力公司为第三人，向定安县人民法院提起诉讼，请求撤销第52号《决定书》。定安县人民法院作出（2016）琼9021行初2号《行政判决书》，驳回华田环亚公司的诉讼请求。华田环亚公司不服，向海南省第一中级人民法院提起上诉。该院于2017年2月24日作出（2017）琼96行终10号《行政判决书》，以定安县国土资源局超越职权作出的第52号《决定书》错误为由，判决撤销第52号《决定书》。《情况说明》还载明：第301号《国土证》登记的土地面积原为6666.66平方米，力大力公司于2001年6月30日将其中3182.14平方米转让给中石化公司定安经营部，该经营部取得定湖国用（2001）字第421号《国有土地使用证》，证载土地用途为服务用地。定安县政府于2015年3月15日作出定府〔2015〕22号《关于无偿收回中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安县经营部国有建设用地使用权的决定书》，无偿收回上述3182.14平方米土地。海南省高级人民法院于2016年3月23日作出（2016）琼行终177号《行政判决书》，认定定府〔2015〕22号《关于无偿收回中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安县经营部国有建设用地使用权的决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，予以维持。   一审认为，本案的争议焦点是定安县政府作出的12号《收地决定》及海南省政府作出的172号《复议决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。一、本案中，力大力公司于2001年6月1日从工行定安支行处转让取得涉案土地使用权，定安县政府于2001年6月12日就包含涉案土地3484.52平方米在内的6666.66平方米土地，给力大力公司颁发第301号《国土证》。截至目前，涉案土地仍为空地，力大力公司一直未对涉案土地进行开发建设，已超过动工开发日期满一年以上，显然已造成涉案土地闲置的事实。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条、第六条的规定，定安县国土资源局经对涉案土地闲置原因进行调查后作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地构成闲置土地，并无不当。定安县国土资源局依法给力大力公司送达了《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》，并根据力大力公司的申请组织了听证。定安县国土资源局将涉案土地的调查情况向国有用地清理领导小组汇报。经国有用地清理领导小组会议研究审定，确定以无偿收回方式处置涉案土地。因此，定安县政府根据《土地管理法》第三十七条第二款、《城市房地产管理法》第二十六条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条、第二十九条作出12号《收地决定》，决定无偿收回涉案土地国有土地使用权，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。力大力公司不服定安县政府作出的12号《收地决定》，向海南省政府申请复议。海南省政府受理了力大力公司的复议申请后，依法通知定安县政府进行答辩和提交相关证据。经过复议，海南省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出172号《复议决定》，决定维持定安县政府作出的12号《收地决定》，认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确。   针对力大力公司和华田环亚公司的意见，一审认为，一、虽然定安县国土资源局未与力大力公司签订《国有土地使用权出让合同》约定动工开发日期，但是定安县国土资源局作出的定建土环资〔2001〕22号《关于同意转让国有土地使用权给定安力大力贸易有限公司的批复》（以下简称第22号《批复》），明确载明“工行定安支行将6666.66平方米国有土地使用权转让给力大力公司作为兴建服务站项目用地，力大力公司必须履行原批准给工行定安支行应履行的权利和义务，具体事项按我局与工行定安支行签订的《国有土地使用权出让合同》和定府〔1996〕163号文件执行，项目建设必须在六个月内按规划建设。”且力大力公司已于2001年6月12日取得涉案的第301号《国土证》，2001年6月12日至2002年6月12日应为动工开发日期；由此可见，力大力公司在取得涉案土地使用权时，是承继了工行定安支行所应履行的权利和义务。力大力公司无论是通过出让方式取得还是通过转让方式取得涉案土地，均应按照上述动工开发日期进行开发建设，且《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城市房地产管理法》并未明确规定政府只能无偿收回行政相对人通过出让方式取得的土地，而不能无偿收回通过转让方式取得的土地。二、力大力公司自2001年6月取得涉案土地使用权至2017年定安县国土资源局对涉案土地进行闲置调查时，力大力公司尚未对涉案土地进行开发建设，涉案土地目前仍为空地，因此，力大力公司闲置涉案土地的行为处于连续状态，因此，力大力公司和华田环亚公司主张定安县政府对涉案土地进行闲置处罚的时效自2010年已届满的理由不成立。三、关于涉案土地用途变更是否影响力大力公司对涉案土地进行开发建设的问题。（一）依据定安县国土资源局与工行定安支行签订的《国有土地使用权出让合同》，约定按照批准的总体规划，包含涉案土地在内的6666.66平方米土地是建设南丽湖办事处项目。且定建土环资〔2001〕22号《关于同意转让国有土地使用权给定安力大力贸易有限公司的批复》已明确载明力大力公司取得土地的用途、项目建设日期以及应履行的权利和义务，因此，尽管南丽湖风景区在2008年之前没有总体规划，但是力大力公司可以通过向定安县政府的规划部门报建来取得相应的规划指标用于开发建设。（二）《南丽湖风景名胜区总体规划》于2008年审批通过后，《南丽湖风景名胜区（北区）控制性详细规划》于2012年审批通过，但是力大力公司在本案中并未提交证据证明其自2008年《南丽湖风景名胜区总体规划》被审批通过后，曾为了开发建设涉案土地而向规划部门报规报建的书面证据材料。（三）根据力大力公司提交的第301号《国土证》“记事”栏所记载的相关情况，力大力公司于2001年6月12日取得第301号《国土证》后，于同年7月16日将3182.14平方米土地转让给中石化公司定安经营部，此后，力大力公司分别于2002年4月、2003年6月、2004年8月将涉案土地抵押给定安县农村信用合作社联合社营业部进行贷款，直至2009年8月3日才还清贷款并解除抵押登记。从上述力大力公司取得土地后即将部分土地进行转让并将涉案土地多次进行抵押，以及力大力公司从未对涉案土地申请过报规报建的情况可以看出，力大力公司自身缺乏开发涉案土地的意愿，其未对涉案土地进行开发建设的原因系力大力公司自身原因所致。（四）尽管力大力公司和华田环亚公司于2009年签订了《土地转让协议书》，但定安县政府并未批准同意力大力公司转让涉案土地以及涉案土地至今尚未过户登记给华田环亚公司，目前涉案土地仍登记在力大力公司名下，力大力公司仍是涉案土地的使用权人。因此，定安县政府以力大力公司作为**《收地决定》的行政相对人，并无不当，亦未损害华田环亚公司的合法权益。力大力公司和华田环亚公司主张涉案土地闲置属于政府原因及涉案土地已转让给华田环亚公司，力大力公司无法对涉案土地进行开发建设的理由不成立，不予采纳。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回力大力公司的诉讼请求。案件受理费50元，由力大力公司负担。   上诉人力大力公司上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、涉案土地系力大力公司通过转让方式取得，不应适用无偿收回等法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三条第（一）款之规定，并没有明确规定政府有权无偿收回行政相对人通过转让方式取得的土地，而仅将无偿收回土地使用权的对象限定为“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发”的行政相对人，故定安县政府无权适用无偿收回等法律规定收回涉案土地使用权。二、涉案土地行政处罚时效届满，定安县政府对涉案土地丧失处罚权。一审判决适用法律错误，应予撤销。根据国土资源部《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》及《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，自2008年涉案土地规划调整之日起，力大力公司依据第301号《国土证》载明的土地用途进行开工建设的条件已丧失。即便涉案土地适用无偿收回等法律规定，涉案土地自2008年规划调整之日起，力大力公司未按期对涉案土地开工建设的行为即己终了，涉案土地的行政处罚时限自该日起开始计算，至2010年前届满。涉案土地启动行政处罚调查程序时，行政处罚时效已经届满，定安县政府无权无偿收回涉案土地使用权。三、涉案土地规划用地性质多次变更，致涉案土地无法按原用地规划进行建设，即使涉案土地适用无偿收回等法律规定，定安县政府亦无权无偿收回涉案土地使用权。造成涉案土地未按期开发实质在于涉案土地规划调整、政府相关部门拒绝为力大力公司和华田环亚公司办理土地使用权变更所致，涉案土地未建设因政府原因，定安县政府无权收回涉案土地使用权。四、根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（四）项之规定，涉案土地已转让给华田环亚公司，华田环亚公司为涉案土地的建设主体，已依法对涉案土地进行报规报建，并于2009年11月16日取得涉案土地《建设用地规划许可证》，对涉案土地享有合法权益，力大力公司已不再建设。造成涉案土地未开发，系因政府原因所致，乐东县政府无权无偿收国涉案土地使用权。综上，请求：撤销原判，支持力大力公司的上诉请求。   上诉人华田环亚公司上诉称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、华田环亚公司通过土地使用权转让方式取得涉案土地使用权，对涉案土地享有合法权益。造成涉案土地未开发系因相关政府部门拒绝办理土地使用权变更所致。（一）2006年7月，华田环亚公司实际控制人华田投资有限公司（以下简称“华田环亚公司”）作为定安县政府招商引资对象，与定安县城市建设投资有限公司、定安县政府签订《关于合资设立“海南南丽湖开发有限公司”意向书》，约定：“定安县人民政府授权公司根据《南丽湖风景旅游区总体规划》，负责景区内的一级土地市场开发、基础设施建设、配套设施建设、项目包装营销等业务，协助定安县人民政府做好南丽湖的征地和收地工作。”（二）为解决原有闲置土地问题，2006-2010年间，华田环亚公司共计投入资金3.8亿元，通过土地使用权转让、股权收购、法院拍卖、政府挂牌出让等方式，先后收购整合了包含涉案土地共计3960.48亩。（三）2009年7月9日，华田环亚公司与力大力公司签订《土地转让协议书》，收购涉案土地。协议签订后，华田环亚公司支付全部土地款，并纳了全部税费，力大力公司已依法将涉案土地使用权转让给华田环亚公司。同年11月16日，华田环亚公司取得涉案土地《建设用地规划许可证》，定安县政府及其相关政府部门已经认可华田环亚公司为涉案土地的建设主体。（四）华田环亚公司申请办理涉案土地使用权变更登记，因定安县国土资源局原因，未办理涉案土地使用权变更，致华田环亚公司无法对涉案土地进行开发建设。二、涉案土地多次规划变更，导致华田环亚公司无法开发建设。根据现行法律规定，涉案土地不应无偿收回。三、涉案土地行政处罚时效届满，定安县政府对涉案土地丧失处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，自2008年涉案土地规划调整之日起，力大力公司依据第301号《国土证》载明的土地用途进行开工建设的条件已丧失。即便涉案土地适用无偿收回等法律规定，涉案土地自2008年规划调整之日起，力大力公司未按期对涉案土地开工建设的行为即已终了，涉案土地的行政处罚自该日起开始计算至2010年前届满。定安县国土资源局于2017年4月6日启动涉案土地调查程序时，时效已经届满。综上，请求撤销原判，支持华田环亚公司的上诉请求。   被上诉人定安县政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。一、2001年6月12日，定安县政府为力大力公司颁发了第301号《国土证》。力大力公司自取得涉案的土地使用权后，一直未对涉案土地进行动工开发建设。经定安县国土资源局现场勘查，截至2017年5月25日，涉案土地仍未动工开发建设，亦未申请过报规报建手续。二、在土地闲置原因方面，定安县政府颁发第301号《国土证》的时间为2001年6月12日，由于涉案土地动工开发日期约定不明，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，涉案土地的动工开发日期为2002年6月12日。力大力公司一直未进行报规报建和动工开发，属力大力公司自身原因造成的土地闲置。2008年政府规划调整后，力大力公司也未依据调整后的规划进行报规报建和动工开发，一审判决认定力大力公司缺乏动工开发意愿，符合案件事实。定安县政府依法作出12号《收地决定》书，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。三、力大力公司及华田环亚公司的上诉理由均不能成立。（一）力大力公司主张涉案土地系力大力公司通过转让方式取得，不应适用闲置土地处置的相关法律规定无偿收回，依法不能成立。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定，国有建设用地使用权的取得方式分为出让取得和划拨取得两种方式。本案从国有土地取得方式划分角度来说，显然属于以出让方式取得的土地使用权。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，只要属于国有建设用地，不论是何种取得方式，均可适用《闲置土地处置办法》的规定进行处置。定安县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条以及《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条、第二十九条等规定无偿收回力大力公司涉案闲置土地，适用法律正确。（二）力大力公司及华田环亚公司主张本案已经超过行政处罚时效的上诉理由不符合法律规定。本案中，力大力公司对涉案土地延期开发的行为一直处于连续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款(规定，其违法行为应当从其延迟开发行为终了之日起计算。定安县政府于2018年1月31日作出被诉行政行为，并未超过法律规定的行政处罚时效。定安县政府依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，认定涉案土地的动工开发日期为2002年6月12日。力大力公司在规定的动工开发日期未动工开发已满两年且无任何正当理由，已符合《闲置土地处置办法》规定的无偿收回土地的条件，其后的未动工开发则属于该闲置状态的持续。在已经构成闲置土地的情形下，即使再出现政府调整土地用途规划或者力大力公司将土地使用转让给华田环亚公司的处分行为，也不构成对无偿收回土地的阻却事由。（三）华田环亚公司在受让涉案土地时，力大力公司项下土地就已经形成了土地闲置的事实，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十九条的规定，该类土地依法禁止转让。二者之间的转让行为显然违反了该强制性规定，依法应认定为无效法律行为。且涉案土地至诉讼时，依然登记在力大力公司名下，，定安县政府依据涉案土地登记的权利人即力大力公司为被诉行政行为的相对人，合法律规定。（四）本案华田环亚公司并未提交任何证据证实其曾经向定安县国土资源局申请过土地使用权人的变更手续，也未提交证据证实是因定安县国土资源局的原因导致其未能办理土地使用权人变更手续的事实。综上，请求：驳回上诉，维持原判。   被上诉人海南省政府答辩称，其意见与定安县政府的意见一致。   各方当事人于一审期间提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的其他事实予以确认。   本院认为，本案的争议焦点为定安县政府作出的12号《收地决定》及海南省政府作出的172号《复议决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。   一、关于涉案土地是否为闲置土地的问题。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。本案中，力大力公司于2001年6月1日经定安县政府第22号《批复》同意，取得涉案土地使用权，定安县政府于2001年6月12日向力大力公司颁发第301号《国土证》。根据22号《批复》的规定，力大力公司需按定安县国土资源局与工行定安支行签订的《国有土地使用权出让合同》和定府〔1996〕163号文件履行原批准给工行定安支行的权利和义务，项目建设需在六个月内按规划建设。因此，力大力公司应在2001年6月12日取得涉案土地的使用权证之日起六个月内按规划建设，但是，截至目前，涉案土地仍为空地，力大力公司一直未对涉案土地进行开发建设，已超过动工开发日期满两年以上，涉案土地构成闲置，且闲置时间已超过动工开发日期满两年以上。   二、关于涉案土地是否适用无偿收回国有建设用地使用权的问题。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定，非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，超过动工开发日期满两年未动工开发的；超过动工开发日期满两年未完成项目投资总额25%的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。本案中，1996年8月26日，原定安县土地管理局（后更名为定安县国土资源局）与工行定安支行签订《国有土地使用权出让合同》和《土地使用条件》，合同中具体约定了包括涉案土地在内的6666.66平方米土地的建筑容积率、建筑密度等相关规划指标。2001年定安县国土资源局作出的22号《批复》，载明“力大力公司必须履行原批准给工行定安支行应履行的权利和义务，具体事项按我局与工行定安支行签订的《国有土地使用权出让合同》和定府〔1996〕163号文件执行，项目建设必须在六个月内按规划建设。”因此，力大力公司应根据第22号《批复》的规定，按照定安县国土资源局与工行定安支行签订《国有土地使用权出让合同》和《土地使用条件》中具体约定的建筑容积率、建筑密度等相关规划指标在六个月内履行动工开发建设义务。但是力大力公司至今未向相关部门履行报规、报建义务，亦未动工开发建设，仅对涉案土地进行平整，造成涉案土地闲置。根据力大力公司当庭陈述，未进行报规报建的原因为力大力公司内部股东变更、投资主体变更。因此，在涉案土地各项建设指标完备的情况下，因力大力公司内部股东、投资主体的变更而未进行报规报建造成涉案土地闲置，闲置原因为企业原因。因此，定安县政府作出的12号《收地决定》，认为涉案土地闲置时间已经超过动工开发日期满两年，决定依法无偿收回涉案土地使用权，事实清楚，适用法律正确。   三、关于海口市政府作出12号《收地决定》程序是否合法问题。本案中，定安县国土资源局送达了《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》，并根据力大力公司的申请组织了听证。定安县国土资源局将涉案土地的调查情况向国有用地清理领导小组汇报。经国有用地清理领导小组会议研究审定，确定以无偿收回方式处置涉案土地，并根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款、《城市房地产管理法》第二十六条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条、第二十九条作出12号《收地决定》，决定无偿收回涉案土地国有土地使用权，程序并无不当。   四、关于海南省政府作出的172号《复议决定》认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。力大力公司不服定安县政府作出的12号《收地决定》，向海南省政府申请复议。海南省政府受理了力大力公司的复议申请后，依法通知定安县政府进行答辩和提交相关证据。经过复议，海南省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出172号《复议决定》，决定维持定安县政府作出的12号《收地决定》，认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确。   五、对于力大力公司和华田环亚公司主张的：（一）关于起诉期限的问题。本案中，力大力公司自2001年6月取得涉案土地使用权至2017年定安县国土资源局对涉案土地进行闲置调查时，未对涉案土地进行开发建设，力大力公司闲置涉案土地的行为处于连续状态，因此，力大力公司与华田环亚公司主张的定安县政府对涉案土地进行闲置处罚超过法定起诉期限的上诉主张不成立。（二）关于涉案土地规划变更问题。力大力公司于2001年6月12日取得第301号《国土证》，又根据第22号《批复》的要求，力大力公司需根据定安县国土资源局与工行定安支行签订《国有土地使用权出让合同》和《土地使用条件》中具体约定的建筑容积率、建筑密度等相关规划指标履行动工开发建设义务，因此，涉案土地在2008年之前有具体建设指标，具备动工开发建设条件。自2001年6月12日至2008年，力大力公司未履行自己的动工开发建设义务致使涉案土地闲置超过两年，已符合无偿收回土地的法定条件，2008年之后定安县出台总体规划以及之后的规划调整，不构成阻却无偿收地的事由。而且在2008年之后，力大力公司亦未按照定安县规划对涉案土地申请报规报建，因此，对于力大力公司和华田环亚公司的上诉理由本院不予采纳。（三）对于力大力公司给华田环亚公司签订《土地转让协议书》，约定将涉案土地使用权转让给华田环亚公司，华田环亚公司交纳土地转让税款，但未办理土地使用权变更登记的问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条第二款的规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上。而本案中，力大力公司在2009年之前仅进行了土地平整，二审中，力大力公司承认按照项目来讲，土地平整占一般建设项目的10%，因此，2009年未办理土地使用权变更登记并未违反相反法律规定。（四）对于力大力公司提出的涉案土地系力大力公司通过转让方式取得，不应适用无偿收回等法律规定，没有法律依据，本院不予采纳。   综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人力大力公司和华田环亚公司的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人定安力大力贸易有限公司、海南华田环亚实业有限公司共同负担。   本判决为终审判决。   审 判 员 陈 焱   审 判 长 聂海波   审 判 员 李 贝     二○一九年十二月八日   法官助理 陈欣欣   书 记 员 颜 恺     附：相关法律依据   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。