四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川07行终176号 上诉人（原审原告）：赖协华，女，汉族，生于1946年10月14日，住四川省江油市。 上诉人（原审原告）：梁子华，男，汉族，生于1944年5月28日，住四川省江油市。系赖协华之夫。 二上诉人共同委托代理人：储彪，北京市新达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：江油市综合行政执法局，住所地江油市中坝镇新华南路**。 法定代表人：严勇，该局局长。 委托代理人：吴永德，江油市城市建设管理监察大队工作人员。 委托代理人：曹文均，四川太白律师事务所律师。 上诉人赖协华、梁子华因与被上诉人江油市综合行政执法局城乡规划行政决定纠纷一案，不服四川省江油市人民法院（2019）川0781行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月4日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。上诉人赖协华、梁子华的共同委托代理人储彪，被上诉人江油市综合行政执法局的委托代理人吴永德、曹文均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告赖协华、梁子华是江油市太平镇合江村**村民，二原告是夫妻关系。2008年5月12日，二原告原有住宅在地震中损毁，2009年二原告在原宅基地旁边新建了现有住房外，还在新建住房周边修建了房屋、围墙（含大门）、阳光棚、砼地面。2018年6月28日，被告以市民举报原告赖协华、梁子华在合江村六组内乱搭乱建，其修建行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定立案，2018年8月24日，被告作出江城执拆违告字〔2018〕第010339号《责令限期拆除违法建设事先告知书》、江城执拆违告字〔2018〕第010339号《限期拆除违法建设听证告知书》。根据原告的申请，被告于2018年9月10日依法举行公开听证会。2018年10月25日，被告作出江城执限拆决〔2018〕第010339号号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定原告赖协华、梁子华未取得建设工程规划许可证，在修建建（构）筑物：砖混结构房屋61.71平方米、砖混结构围墙18米、阳光棚屋面70.52平方米、大门两扇、砼地面202.58平方米，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款关于“关于在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”之规定，属于违法建设行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”之规定，责令赖协华、梁子华自收到《责令限期拆除违法建设决定书》之日起三日内自行拆除所建违法建筑物。如在限定的自行拆除期限内逾期不拆除，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，将依法采取强制拆除措施，原告不服行政处理决定，于2019年4月22日起诉至该院。 另查明：2019年2月19日，中共江油市委、江油市人民政府印发《江油市机构改革方案》，决定组建江油市综合行政执法局，不再保留江油市城市行政执法局。2007年江油市依法制定江油市城市总体规划，原告建筑物在江油市年城市规划区范围内。 原审法院认为，赖协华、梁子华是被诉行政行为的相对人，对行政决定不服，有权提起行政诉讼，是本案适格的原告。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《四川省人民政府关于在江油市开展城市管理相对集中行政处罚工作的批复》第一条第二款、《江油市人民政府办公室关于印发江油市城市行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》等相关法律文件的规定，江油市城市行政执法局对“未取得建设工程规划许可证或者未依照建设工程规划许可证的规定进行建设”的违法行为进行行政处罚的行政职权，相对人不服其所作行政决定，提起行政诉讼时，该局是本案适格被告。根据《江油市机构改革方案》的规定，组建江油市综合行政执法局，行使江油市城市行政执法局的职权，不再保留江油市城市行政执法局，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”之规定，江油市综合行政执法局是本案适格的被告。被告提供的证据可以证明原告2009年修建的构筑物在江油市城市总体规划区范围内，被告认定原告的建设行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，被告的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下：驳回原告梁子华、赖协华的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告梁子华、赖协华承担。 宣判后，上诉人绵阳远大农牧科技公司不服，向本院提起上诉，其主要的上诉理由为：一、案涉区域2009年不在江油市城市规划区内，一审法院审理程序违法，认定事实错误。举证期限内，被上诉人向一审法院提交了《江油市城市总体规划》（2006-2020）的《用地布局规划图》，用以证明涉案建设区域在江油市城市规划区内。庭审中，经上诉人要求，被上诉人指出了涉案建设地点在规划图上的具体位置，图上显示，上诉人的房屋在江油市城市规划区范围（红线）之外。但庭审后，一审法院却责令被上诉人补充证据，以证明建设区域在城市规划区内。被上诉人补充提交了规划图纸、文本及其附表《江油城市规划区范围一览表》，上诉人对被上诉人补充的证据提出了书面质证意见，指出了人民法院不得为证明行政行为合法性而调取行政机关在作出行政行为时未收集的证据。于是一审法院再次依职权到江油市自然资源局调取证据，这是严重的审理程序违法，以上调取和补充的证据不应被采纳。二、案涉建筑物没有办理建设用地规划许可证，有历史原因，且因政府的责任而法律不能，不能认定为上诉人违法建设予以处罚。村委会主任的询问笔录是被上诉人提交的，足以证明上诉人建房前是提交了申请材料的，且经过政府，被上诉人出庭人员在法庭上也明确承认2008年江油市的灾后重建是边建设边报批。三、一审法院对原告提交的涉及行政目的正当性的证据未予采信，系认定事实不清。案涉限期拆除决定是明显的“以拆违代拆迁”，行政目的不具正当性。四、被上诉人作出的《责令限期拆除违法建设事先告知书》并未依法送达上诉人，送达回执上没有受送达人名字，留置送达无见证人签名。实际情况是，被上诉人是在上诉人不在家的情况下，将该文书张贴在上诉人院墙门上，拍照后即离开，上诉人是因路人看到后告知才得知有这份文书。上诉人凭着对内容的猜测才依法申请了听证，完整的文书是在听证会上首次看到，虽然程序权利未受到实际侵害，但被上诉人送达程序不合法的事实依法应当确认。请求：1．撤销（2019）川0781行初15号行政判决；2．改判撤销被上诉人作出的江城执限拆〔2018〕第010339号《责令限期拆除违法建设决定书》；3．本案诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人、被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。 经二审开庭审理查明的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据基本一致，本院依法予以确认。 本院认为：根据上诉人的上诉理由及被上诉人的抗辩意见，本案双方当事人主要的争议焦点为：一、案涉房屋是否在城市规划区内；二、被上诉人所作的江城执限拆决〔2018〕第010339号《责令限期拆除违法建设决定书》是否合法、合理。 关于争议焦点一，案涉房屋是否在城市规划区内。二审庭审中，双方当事人在被上诉人向一审法院提交了《江油市城市总体规划》的《用地布局规划图》（2006-2020）和《中心城区土地利用规划图》（2014-2030）上，对案涉房屋位置及江油市城市规划区范围进行标注和确认。对于规划区的范围，上诉人陈述可按照规划图中图例标识范围确定，被上诉人认为规划图覆盖的这个图面均为规划区。经查，《中心城区土地利用规划图》图例中最后一个粉色虚线图例为“中心城区规划范围”，根据粉色虚线标识范围，可以确定案涉房屋（图上五角星标识）在中心城区规划范围内。 关于争议焦点二，被上诉人所作的江城执限拆决〔2018〕第010339号《责令限期拆除违法建设决定书》是否合法、合理。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，被上诉人作出的江城执限拆决〔2018〕第010339号号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定赖协华、梁子华未取得建设工程规划许可证，在修建建（构）筑物：砖混结构房屋61.71平方米、砖混结构围墙18米、阳光棚屋面70.52平方米、大门两扇、砼地面202.58平方米，责令赖协华、梁子华自收到《责令限期拆除违法建设决定书》之日起三日内自行拆除所建违法建筑物。而被上诉人认定上诉人修建的违法建（构）筑物范围，为上诉人住房外围的附属设施，均系上诉人原房屋因“5.12”地;地震损毁后2009年在原址上进行的重建。虽然上诉人建房未取得建设工程规划许可证，但基于历史原由，被上诉人仅凭江油市城乡规划建设和住房保障局的《说明》，认为上诉人的建房无法采取改正措施，消除对规划实施的影响，就作出限期拆除的决定，其处罚过重，不利于上诉人生活、生产。 综上，被上诉人作出的江城执限拆决〔2018〕第010339号号《责令限期拆除违法建设决定书》，处罚不当，本院依法予以纠正。原审判决为查明案涉房屋是否属于城市规划区范围内，依职权调取证据，其程序并无不当。但原审法院认为被上诉人作出的《责令限期拆除违法建设决定书》适用法律、法规正确，未能充分考虑本案的历史客观原因，实体处理上欠妥，本院予以纠正。 综上，上诉人的上诉理由部分成立，其合理的诉讼请求本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销四川省江油市人民法院（2019）川0781行初15号行政判决； 二、撤销江油市综合行政执法局作出的江城执限拆决〔2018〕第010339号《责令限期拆除违法建设决定书》。 一审案件受理费50元，由江油市综合行政执法局承担。 二审案件受理费50元，由江油市综合行政执法局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 夏春梅 审 判 员 向 茜 审 判 员 严皓月 二〇一九年十二月十日 法官助理 冯小娇 书 记 员 冯 靖