山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终61号   上诉人（原审原告）曹某1，男，1970年2月27日生，汉族，住大同市天镇县。   委托代理人曹某2，1990年9月16日生，汉族，系上诉人曹某1女儿。   委托代理人苗某，北京市盛廷律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）天镇县人民政府。   法定代表人刘某1，该县县长。   委托代理人刘某2，天镇县司法局工作人员。   委托代理人李某，天镇县金桥法律服务所。   上诉人曹某1因诉天镇县人民政府房屋行政征收一案，不服山西省朔州市中级人民法院（2018）晋06行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人曹某1的委托代理人曹某2、苗某，被上诉人天镇县人民政府的行政机关负责人牛建强、委托代理人刘某2、李某到庭参加询问。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，被告天镇县人民政府为改善教育环境，确保一中体育场、西大门扩建项目建设的顺利进行，2018年3月27日召开《天镇一中西院家属区房屋征收与安置补偿实施方案》征求意见会，2018年4月，对天镇一中西院家属区进行了入户调查并征求意见，2018年4月24日，经县政府办公会议研究，于2018年5月9日印发《天镇一中西院家属区房屋征收与安置补偿实施方案》，2018年5月10日作出《天镇一中西院家属区房屋征收决定》，并向县直各有关部门、单位印发该通知，对天镇一中西院家属区的房屋进行征收。该《决定》亦对外张贴。2018年7月25日印发《安置补偿实施方案的补充规定》的通知。天镇一中分配给原告父亲曹润的两间公产房在征收范围内，因1993年天镇一中在后家属院为曹润集资建房后，该房一直由原告曹某1居住，并向天镇一中以其父曹润之名缴纳租房费到2006年，原告曹某1在此居住期间又在该院自建了南房两间、西房一间、东房两间，共计69.93平方米。被告2018年7月3日向原告曹某1下发《房屋征收通知书》，2018年8月21日下发《关于限期搬离天镇一中西院家属区公产房屋的通知》。按照《安置补偿实施方案的补充规定》“自建房部分按评估作价给予货币补偿”，原告曹某169.93平方米自建房作价为52752元，加上附属物共计补偿67514元。原告不服于2018年9月5日向本院提起行政诉讼。   原审法院认为，被告天镇县人民政府为改善教育环境，作出的《天镇一中西院家属区房屋征收决定》，对天镇一中西院家属区的公产房屋进行征收，属于公益事业，没有违反法律的强制性规定。原告曹某1是租住天镇一中公产房的住户，并非该征收行为的相对人,原告曹某1在租住的国有土地上的自建房，无任何审批手续，本属于违章建筑，被告天镇县人民政府考虑其建筑成本，给予经济补偿是对居住人的照顾行为。鉴于被告在征收工作中给原告曹某1出具了房屋征收通知书，本院对原告的主体资格予以认可。原告认为对其自建房的补偿不合理，可以另行解决。原告提出被告的征求意见稿、入户调查表等存在的问题，属于程序瑕疵，被告应予补正。综上，被告天镇县人民政府的征收行为属于教育公益事业，符合天镇县人民的整体利益，原告请求撤销被告2018年5月10日作出的《天镇一中西院家属区房屋征收决定》无事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告曹某1的诉讼请求。   曹某1上诉称，一、一审法院采纳超过举证期限提交的证据认定事实，与事实不符，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。…”本案中，一审法院2018年9月5日立案，并于同日向被上诉人送达了起诉状副本和应诉通知书。而被上诉人在2018年10月16日当庭提交的证据已超过法定举证期限。对于该证据，在庭审时上诉人已明确表示不予认可。然一审法院认可被上诉人超举证期限提交证据的真实性、合法性及证明目的，并将该证据作为认定案件事实的一部分依据，进而认定涉诉征收决定符合相关规定，系认定事实错误、程序违法，应予以纠正。二、一审法院违反不告不理原则，干预上诉人诉讼请求权，进而导致认定与本案无关的案情，属认定事实不清。上诉人在一甲中的诉讼请求为“撤销被告作出的《天镇一中西院家属区房屋征收决定》”，并没有请求一审法院对于上诉人自建房的补偿金额问题进行审理。一审法院在上诉人和被上诉人都没有要求审理上诉人自建房屋是否为违章建筑的情况下，直接将上诉人自建房屋认定为违章建筑，进而认为被上诉人给予上诉人自建房屋的货币补偿行为为照顾行为，并认为上诉人是对补偿金额不服提起的行政诉讼，在判决中要求上诉人另行解决关于自建房屋的征收补偿问题。所以一审法院违反不告不理原则，干预上诉人的诉讼请求处分权，以上认定的事实均与本案无关，进而导致对案件事实认定不清。三、被上诉人作出涉案征收决定实体违法，一审法院对此违法事实认定不清。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”因此，房屋征收部门应该由作出房屋征收决定的被上诉人确定的，组织买施本行政区域内房屋征收与补偿工作的行政部门。而《房屋征收决定》却明确写明房屋征收单位为天镇一中。天镇一中属于事业单位，无任何法律规足事业单位可以在未经授权等情况下代为履行行政机关的房屋征收与补偿工作。同时《条例》第二十七条第三款规足：“…禁止建设单位参与搬迁活动。”在本案中，因“一中体育场、西大门扩建等项目”，天镇一中应属建设单位，其可能会为了自身利益而采取违法手段逼迫被征收人搬迁，所以被上诉人确定天镇一中为房屋征收单位实体违法。四、一审法院驳回上诉人的诉讼请求，证据不足，被上诉人未提供充足有效证据证明作出征收决定履行了法定程序，该征收决定的作出因违法而应予撤销。1、《条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”被上诉人没有提供前述规定的“四规划”的任何证据，进而无法核实涉案项目是否与“四规划”相符。2、《条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”被上诉人对于征收补偿方案进行论证的事实，仅提供政府办公室会议纪要、征求意见会议记录和入户调查表。但意见会议记录没有参会人员的签字，且参会人员仅有2位为区域内被征收人，故而被上诉人没有充分听取被征收人意见。政府办公室会议纪要没有提供明确具体的征收补偿方案，讨论的具体会议内容不存在。入户调查表没有包括用途、建筑面积等相关信息，仅仅通过电话咨询，且有9户没有户主签字确认，不能够证明被上诉人征求了公众意见。被上诉人没有提供进行征求意见达到30日期限的证据材料。一审法院认定被上诉人履行了《条例》第十条规定的程序，依据不足。而一审法院却认为被上诉人的征求意见稿、入户调查表等存在的问题，属于瑕疵程序，要求被上诉人补正。然被上诉人作出房屋征收决定的前置程序都必须严格依照法律规定实施，上述程序问题应属程序违法，仅要求对程序予以补正，明显违法。3、《条例》第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”被上诉人虽然提交了征收补偿方案的征询意见书，但因其超过举证期限提交证据，应不予采纳。征求意见书仅有10户人员签字，且均没有签署日期，其伪造的可能性极大，同时也不能证明已经就征收补偿方案向全体被征收人进行了合法告知和公布义务。4、《条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评佑；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府作出房屋征收决定前，应当就房屋征收可能出现的风险进行社会稳定风险评估，并根据评估结论制定相应的风险防范、处置措施和应急预案。”风险评估报告是作出房屋征收决足的重要依据，被上诉人未提交任何关于社会风险评估的证据，不能证明其依法进行了社会稳定风险评估，也就无从提供相应的风险防范、处置促使和应急预案等。5、《条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据被上诉人超过举证举证期限提交的房屋征收安置签约台账，只能证明有18户已经和被上诉人达成了安置补偿协议，但却无其他证据证明征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。6、《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十七条选定房地产价格评估机构应当遵循下列程序规定：“（一）房屋征收部门向社会发布征收评估信息；（二）具有相应资质的房地产价格评估机构报名；（三）房屋征收部门按照报名先后顺序公布房地产价格评估机构名单；（四）被征收人在十日内协商选定房地产价格评估机构。......房屋征收部门应当在房屋征收范围内公布由被征收入确定的房地产价格评估机构。”征收决定作出之日为2018年5月10日，上诉人在此之前并未看到任何关于被上诉人公布的征收评估信息、房地产价格评估机构名单，被上诉人也未通知包括上诉人在内的全体被征收人其有权利协商选定房地产价格评估机构，更未对后夹确定房地产价格评估机构进行公布。同时，被上诉人在评估过程中，存在明显违法；且违反《条例》第二十条、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条之规定一一评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，由房屋征收部门按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确足。由被上诉人单方确定评估机构，剥夺了上诉人的法定选择权、知情权。7、《条例》第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”被上诉人作出的房屋征收决定，没有载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等事项，即未告知上诉人依法所享有的司法救济权利，剥夺了其有效的维权途径。同时被上诉人提交的照片，因为其一审庭审时没有提供照片原件，照片复印件未能证明公告时间、地点和公告时间段，也不能证明被上诉人已对房屋征收决定履行了公告程序。综上，上诉人认为一审法院在证据不足、事实认定错误基础上，驳回上诉人的诉讼请求明显错误，应予以撤销。上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定提起上诉，请求作出公正审理，支持上诉人的诉讼请求。   天镇县人民政府答辩称，一、被上诉人在法定期限内提交主要证据，一审法院对事实认定正确，程序不违法。本案中，一审法院2018年9月5日立案，被上诉人在法定期限内提交了答辩状和证据以及相关法律文件，证实了上诉人所住房屋的情况和作出征收决定的前置性工作。一审法院认为上诉人是租住天镇一中公产房的住户，并非该征收行为的相对人，事实认定正确，程序合法。被上诉人在一审庭审前提交的证据，是补充证据，证明了该征收行为是顺民意，得民心的，是符合天镇县整体公共利益的，上诉人虽不予认可，但也当庭予以质证。二、一审法院对案件事实认定清楚，没有违反不告不理原则，没有干预上诉人诉讼请求权。在一审中，一审法院调查了上诉人所住一中公产房的情况，调查了上诉人自建房的情况，目的就是以事实为依据，作出公正判决。上诉人将一审法院正常的法庭调查，认为是干预上诉人诉讼请求权，违反不告不理原则，与事实不符。三、被上诉人作出涉案征收决定实体合法，不存在一审法院认定不清。在本案中，天镇一中被委托为房屋征收实施单位，更有利于开展房屋征收工作。现行法律也没有明确规定事业单位不能成为被委托的实施单位。天镇一中未参与搬迁活动，未违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。四、一审法院驳回上诉人诉讼请求，证据充分，应予维持。1、天镇一中对西院家属区土地拥有合法使用权，对西院房屋拥有所有权，依据学校建设实际，在符合城市建设规划的情况下，经县政府同意，有权进行建设，当然符合发展规划、土地规划、城乡规划。2、为做好征收房屋工作，被上诉人针对征收范围内的22户居民开展了入户调查和征收方案意见征求会，召开政府办公会，出台了征收决定和征收方案并予公布。这些前置性工作保证了被征收对象的知情权和建议权。一审法院认为被上诉人在前置性工作中存在瑕疵应与补正，定性准确，符合实际。3、被上诉人依据征求意见会对征收方案进行意见征询，虽有部分被征收人没有签写日期，但不能否定其真实性。4、天镇一中依权属对西院家属区进行改建，获得《天镇一中西院家属区房屋征收决定》，风险可防可控。5、被上诉人针对没有分得房屋的住户选择了地段优越的小区予以安置，房源充足。6、被上诉人委托具有相关资质的评估公司进行评估，也是依法评估，保护当事人的合法权益，而且当事人有申请重新评估的权利。至于程序上的瑕疵，应予纠正。7、被上诉人作出征收决定后，确实在征收范围内予以公告，并留有影像，一审中也提供了照片，足以证明履行了告知程序。综上，一审法院认定事实正确，符合实际，证据充分，请求二审法院驳回上诉，维持原判。   本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案争议焦点是被上诉人天镇县人民政府作出的《天镇一中西院家属区房屋征收决定》是否合法。《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，在下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。本案中，被上诉人天镇县人民政府为改善教育环境，确保天镇一中体育场、西大门扩建项目建设的顺利进行，作出《天镇一中西院家属区房屋征收决定》，对天镇一中西院家属区的公产房屋进行征收，属于公益事业，符合上述法律规定。被上诉人天镇县人民政府在征收过程中作出的征求意见稿、入户调查表等没有严格按照规定进行，存在一定问题，属于程序瑕疵，应予补正。上诉人曹某1是租住天镇一中公产房的住户，并非该征收行为的相对人,鉴于被上诉人在征收工作中给上诉人曹某1出具了房屋征收通知书，故对上诉人的主体资格予以认可。本案被诉房屋征收决定所涉被征收人中，被上诉人发送征求意见21户，20户同意，上诉人明确表示不同意，表明该房屋征收决定符合绝大多数被征收人的利益。原审判决驳回曹某1的诉讼请求，结果正确，应予维持。上诉人曹某1的上诉主张不能成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人曹某1负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 程彦斌     二○一九年五月十六日   书记员 吴 婷