天津市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）津03行终112号上诉人（原审原告）天津佳丰投资发展股份有限公司，住所地天津滨海高新区塘沽海洋科技园河北路4862副******。法定代表人郭伟，董事长。委托代理人代炤兴，天津杰森律师事务所律师。上诉人（原审第三人）天津贻成集团有限公司，住，住所地天津市滨海新区塘沽河北路**/div>法定代表人付玉刚，董事长。委托代理人姚光泽，天津昊哲律师事务所律师。上诉人（原审第三人）天津滨海森林高尔夫俱乐部有限公司，住所，住所地天津市滨海新区塘沽森林公园东侧京山铁路以西天碱农场以北杨北公路以南div>法定代表人邱万华，董事长。委托代理人刘超，天津谦公律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市规划和自然资源局滨海新区分局，住所，住所地天津市滨海新区中心商务区迎宾大道**国泰大厦**div>法定代表人师武军，局长。委托代理人李亭忆，天津市规划和自然资源局滨海新区分局干部。委托代理人吴晓利，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市规划和自然资源局，住所地天津，住所地天津市和平区曲阜道**>法定代表人陈勇，局长。委托代理人赵玉磊，天津市规划和自然资源局干部。上诉人天津佳丰投资发展股份有限公司（以下简称佳丰公司）、天津贻成集团有限公司（以下简称贻成集团）及天津滨海森林高尔夫俱乐部有限公司（以下简称高尔夫俱乐部）因土地行政处罚一案，不服天津市滨海新区人民法院（2019）津0116行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人佳丰公司的委托代理人代炤兴，上诉人贻成集团的委托代理人姚光泽，上诉人高尔夫俱乐部的委托代理人刘超，被上诉人天津市规划和自然资源局滨海新区分局（以下简称滨海规自局）的委托代理人李亭忆、吴晓利，被上诉人天津市规划和自然资源局（以下简称市规自局）的委托代理人赵玉磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2005年10月11日，贻成集团（乙方）与原塘沽区建设管理委员会、原塘沽区规划和国土资源局（甲方）签订《协议书》，约定贻成集团投资1.2亿元，在塘沽区森林公园东侧、京山铁路以西、天碱农场以北、杨北公路以南，建设120万平方米体育休闲生态园，项目定位为森林公园绿地扩建工程，可使用经营50年。后贻成集团将涉案土地交由佳丰公司从2006年开始建设涉案高尔夫球场，占地面积1092856.26平方米（合1639.29亩），地上建筑物和，地上建筑物和其他设施12处场于2010年开业，由高尔夫俱乐部负责经营管理。2015年12月，市纪委在对相关人员违法违纪问题立案审查过程中，向天津市滨海新区人民政府发出《关于建议滨海新区人民政府依法依规收回贻成高尔夫球场违法占地的函》。2016年11月18日，原天津市滨海新区规划和国土资源管理局（因行政机构改革，天津市滨海新区规划和国土资源管理局的土地管理职能已整合划入滨海规自局，以下简称滨海新区规国局）就涉案违法占地行为进行了登记，并于2016年11月28日予以立案调查。同日，该局作出滨海规国撤字〔2016〕001号《撤销行政处罚决定书》，自行撤销了其就涉案违法占地行为于2012年5月9日向原告佳丰公司作出的津滨规国塘沽执字[2011]022号《行政处罚决定书》。经调查，滨海新区规国局认定涉案土地中包括未利用地1351.07亩、建设用地288.21亩，土地利用规划为林地性质（部分用地为城乡整理用地），原告在涉案土地建设高尔夫球场，与土地利用规划不符。滨海新区规国局于2016年12月19日向原告送达了《行政处罚告知书》，告知其查明的违法行为和拟作出的行政处罚及相关法律依据。同日，收取了原告提交的《陈述申辩异议书》和《听证申请书》，后于2017年1月11日组织了听证并将书面回复送达原告。2017年1月10日，因案情较为复杂，滨海新区规国局经批准延长办案期限30日。2017年2月27日，滨海新区规国局作出滨海规国国土罚字[2016]097号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的1092856.26平方米土地（合1639.29亩），限15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（具体范围及建筑物见附图），该《行政处罚决定书》于当日送达原告。原告不服，于2017年4月27日向原天津市国土资源和房屋管理局（因行政机构改革，天津市国土资源和房屋管理局的土地管理职能已整合划入市规自局，以下简称市国土房管局）申请行政复议，该局于当日予以受理。因案情复杂，该局于2017年6月22日决定延长审理时限至2017年7月25日。2017年7月25日，市国土房管局以案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认为由，决定中止审理。期间，滨海新区规国局委托了天津市滨海新区测绘所对涉案高尔夫球场建筑占地面积进行测量，该测绘所分别于2018年9月7日、10月30日出具测绘报告。收到上述测绘报告后，市国土房管局于2018年10月17日要求滨海新区规国局进一步核查涉案地块地类信息，后滨海新区规国局于2018年11月6日向其提交了《关于核查天津佳丰投资发展股份有限公司涉案地块地类信息有关情况的报告》，载明“……球场内共计有房屋12栋，占地面积7844.87平方米，经与1990年土地详查资料核实，上述12宗建筑物占用土地地类信息分别为：建筑物A占荒草地331.14平方米，建筑物B占荒草地479.06平方米，建筑物C占荒草地616.11平方米，建筑物D占荒草地2843.76平方米，建筑物E占荒草地2119.89平方米，建筑物F占荒草地233.25平方米，建筑物G占荒草地233.13平方米，建筑物H占荒草地235.02平方米，建筑物I占荒草地233.47平方米，建筑物J占荒草地233.34平方米，建筑物K占荒草地233.37平方米，建筑物L占荒草地53.33平方米。”后市规自局于2019年1月18日作出津规自复决字[2017]第100号《行政复议决定书》，维持滨海新区规国局作出的滨海规国国土罚字[2016]097号《行政处罚决定书》。原告不服，于2019年1月28日诉至一审法院，请求：1.撤销滨海新区规国局作出的滨海规国国土罚字[2016]097号《行政处罚决定书》；2.撤销市规自局作出的津规自复决字[2017]第100号《行政复议决定书》。一审法院另查，滨海新区规国局曾于2012年5月9日向原告佳丰公司就涉案违法行为作出津滨规国塘沽执字[2011]022号《行政处罚决定书》，该处罚决定送达后，原告未提出行政复议和行政诉讼。2012年9月21日，滨海新区规国局向一审法院申请强制执行，后经审查认为，该《行政处罚决定书》在处罚过程中程序有瑕疵，一审法院作出（2012）滨塘行审字第0051-1号《行政裁定书》，裁定不准予强制执行。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五条及《天津市土地管理条例》第四条、第七条的规定，被告滨海规自局具有查处土地违法案件的主体资格，作出涉案行政处罚决定属其法定职权。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外……”；该法第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”；该法第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”。贻成集团在与原塘沽区建设管理委员会、原塘沽区规划和国土资源局签订涉案《协议书》后，未办理土地出让手续，未取得涉案土地的国有土地使用权。被告滨海规自局提交的证据可以证实，涉案土地的性质部分为建设用地（288.21亩）、部分为未利用地（1351.07亩），规划用途为林地，原告在涉案土地上实施建设高尔夫球场及12栋建筑物和其他设施的行为，未经土地行政主管部门批准，亦未办理农用地转用审批手续，且不符合土地利用总体规划。故被告滨海规自局认定原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条、第四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条第一款的规定，责令其退还涉案土地、限期拆除在涉案土地上新建的12栋建筑物和其他设施，认定事实清楚，适用法律法规正确。被告滨海规自局所举证据能够证明其在作出行政处罚前，履行了立案、调查询问、现场勘测、处罚前告知、组织听证等程序，处罚前进行了集体讨论，制作了行政处罚决定书并依法送达，扣除听证期限后不超过延长后的法定办案期限，其行政程序合法。原告佳丰公司在土地管理部门2012年和2016年先后两次就涉案高尔夫球场违法占地行为启动的行政处罚程序中，始终承认其系涉案高尔夫球场的建设主体，两名第三人在上述行政程序中知道土地管理部门调查、处罚的相关情况，一直积极配合，从未对此提出异议，直至本次行政诉讼过程中，原告和两名第三人才主张原告并非违法建设主体，有违诚实信用原则，对其该项主张不予支持。市规自局在受理原告的行政复议申请后，履行了通知答辩等程序，在中止审理的原因消除后，作出被诉行政复议决定并送达双方，未超过延长后的办案期限，其行政复议程序合法。综上，被告滨海规自局作出的被诉行政处罚决定程序合法、证据充分、适用法律法规正确；被告市规自局作出的行政复议程序合法。经一审法院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告佳丰公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告佳丰公司承担。上诉人佳丰公司不服一审判决上诉称，1.行政机关应遵循依法行政的原则，在作出行政处罚前应准确查明行政相对人及相关违法事实。一审法院罔顾本案已查明的基本事实，以上诉人佳丰公司在行政处罚程序中的所谓自认及两名原审第三人在调查、处罚中未提出异议，以违背诚实信用原则为由，错误认定被诉行政处罚程序合法，违背了以事实为依据，以法律为准绳的司法审判原则。2.滨海森林高尔夫球场明确属于国家发改委等十一部委联合发文予以保留的高尔夫球场，二被上诉人在未查清事实的情况下，以上诉人存在违法实施高尔夫球场建设为由，错误作出《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》。3.本案行政处罚程序及行政复议程序中存在严重违法，人民法院应依法予以撤销纠正。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回一审法院重审。两审诉讼费用由二被上诉人承担。上诉人贻成集团不服一审判决上诉称，1.涉案土地使用权人及投资建设方均为上诉人贻成集团，并非上诉人佳丰公司，二被上诉人在未查清行政相对人及案件基本事实的情况下，错误作出的行政处罚决定及行政复议决定应依法予以撤销。一审法院判决维持上述错误决定书，将对上诉人贻成集团后续政府补偿、职工安置等合法权益造成损害。2.国家发改委等十一部委及市政府、滨海新区政府等政府部门均先后多次明确滨海森林高尔夫球场属于予以保留的项目，但二被上诉人在未查清事实的情况下，以上诉人佳丰公司存在违法实施高尔夫球场建设为由，错误作出行政处罚决定及行政复议决定。一审法院遗漏上述重大事实未予查清，导致错判。3.行政部门未依规依约履行办理涉案土地使用权相关手续的责任，因政府不作为所产生的法律后果不能由上诉人贻成集团承担。4.本案行政处罚程序及行政复议程序中存在严重违法，所作出的行政处罚决定及行政复议决定应依法予以撤销。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回一审法院重审。两审诉讼费用由二被上诉人承担。上诉人高尔夫俱乐部不服一审判决上诉称，1.一审法院未查清本案基本事实，错误认定行政相对人为上诉人佳丰公司，行政处罚决定及行政复议决定应予撤销。2.滨海森林高尔夫球场属于国家予以保留的合法项目，一审法院并未查清本案基本事实，造成错判。3.本案行政处罚、行政复议程序中存在诸多违法之处。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回一审法院重审。两审诉讼费用由二被上诉人承担。被上诉人滨海规自局辩称，1.在行政处罚调查过程中，上诉人佳丰公司自行承认并多次认可违法占地行为为其实施，同时，就其违法占地行为，滨海新区规国局曾于2012年向其作出津滨规国塘沽执字［2011］022号《行政处罚决定书》，上诉人佳丰公司对该行政处罚决定未提起行政复议，亦未提起行政诉讼，更未主张过其并非违法占地行为主体。另外，上诉人贻成集团和上诉人高尔夫俱乐部在行政处罚过程中知悉行政处罚的情况，也一直积极配合，未提出异议。因此，被上诉人滨海规自局认定上诉人佳丰公司为涉案高尔夫球场的违法建设主体事实清楚。2.被上诉人滨海规自局在对案件调查终结后，经集体讨论确定拟进行行政处罚决定的内容，在向上诉人佳丰公司告知拟进行的行政处罚内容时，一并告知了其享有的陈述申辩的权利，并在听取上诉人佳丰公司陈述申辩后作出行政处罚决定，被上诉人滨海规自局作出涉案行政行为程序合法。综上，被上诉人滨海规自局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市规自局辩称，被上诉人市规自局在受理上诉人佳丰公司的行政复议申请后履行了通知被申请人进行答辩等程序，在中止审理的原因消除以后，作出行政复议决定并送达双方当事人，并未超过办理期限，行政复议程序合法。一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。各方当事人在一审期间所举证据均已随案移送本院。一审法院认定事实基本正确，但其认定贻成集团将涉案土地交由佳丰公司建设的事实仅有被上诉人滨海规自局在行政处罚程序中对佳丰公司的委托代理人董利有所作调查笔录予以证实，对该事实的认定缺乏证据，本院予以纠正。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人滨海规自局所作行政处罚决定和被上诉人市规自局所作行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五条及《天津市土地管理条例》第四条、第七条的规定，被上诉人滨海规自局具有查处土地违法案件的主体资格和法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条、第四十四条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，如涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。涉案土地上的建筑物和其他设施在建设前未办理相关审批手续，被上诉人滨海规自局应当依法对该行为进行查处。被诉行政处罚行为系针对非法占用土地行为所进行的查处行为，非法占用土地的行为人系查处行为的相对人。本案中，根据上诉人贻成集团与原塘沽区建设管理委员会、原塘沽区规划和国土资源局签订的《协议书》，上诉人贻成集团系约定的涉案土地的投资建设方；在被上诉人滨海规自局进行查处时，涉案地上建筑物和其他设施的经营管理者系上诉人高尔夫俱乐部。被上诉人滨海规自局认定上诉人佳丰公司占地建设涉案高尔夫球场，其依据的证据仅为对佳丰公司的委托代理人董利有所作调查笔录，即佳丰公司的自认，而佳丰公司、贻成集团及高尔夫俱乐部在两审过程中均主张贻成集团系涉案土地的投资建设方，被上诉人滨海规自局在查处过程中未对贻成集团及高尔夫俱乐部进行调查，仅依佳丰公司的自认即作出被诉的行政处罚决定，主要证据不足。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”该法第四十三条规定“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”该法第四十二条规定了听证程序的适用条件，从其列举的处罚种类来看均属较重的行政处罚，分析上述法条间的逻辑关系可知，对于将给予较重的行政处罚的，应当适用听证程序，并在听证后经行政机关的负责人集体讨论后作出决定。本案中，被上诉人滨海规自局对上诉人佳丰公司作出了责令退还非法占用的1092856.26平方米土地（合1639.29亩），限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚决定，该处罚应属较重的行政处罚，应当适用听证程序，并应经行政机关的负责人集体讨论再作出决定。被上诉人滨海规自局在查处过程中适用了听证程序，亦进行了集体讨论，但其集体讨论系在听证之前进行的，在听证后并未就听证的情况再行集体讨论，不符合行政处罚法规定程序的要求。综上，被上诉人滨海规自局所作行政处罚决定主要证据不足，违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定应当予以撤销。被上诉人市规自局的行政复议决定未对此进行审查违反法律规定，亦应撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销天津市滨海新区人民法院（2019）津0116行初54号行政判决；二、撤销被上诉人天津市规划和自然资源局滨海新区分局于2017年2月27日作出的滨海规国国土罚字[2016]097号《行政处罚决定书》及被上诉人天津市规划和自然资源局于2019年1月18日作出的津规自复决字[2017]第100号《行政复议决定书》。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元,共100元,由被上诉人天津市规划和自然资源局滨海新区分局负担。本判决为终审判决。审判长 曹 伟审判员 吕本文审判员 魏 欣二〇一九年十二月六日法官助理邹欣蔚书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……