安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1326号上诉人(一审原告)周军，女，1973年03月08日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。委托代理人肖海涛，安徽宏玮律师事务所律师。被上诉人(一审被告)淮北市人民政府。住所地安徽省淮北市人民中路**。统一社会信用代码11340600003083286U。法定代表人戴启远，市长。委托代理人席前进，淮北市司法局工作人员。委托代理人邵飞，淮北市司法局工作人员。一审第三人周成民，男，1950年10月10日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。委托代理人杨一峰，安徽众星律师事务所律师。一审第三人淮北市相山区人民政府。住。住所地安徽省淮北市相山区孟山北路**一社会信用代码11340603MB0L39756B。法定代表人朱龙，区长。委托代理人王少村，淮北市相山区司法局工作人员。委托代理人陈华，淮北市相山区司法局工作人员。一审原告周皊，女，1976年04月28日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。周军、周皊诉淮北市人民政府行政复议决定一案，安徽省淮北市中级人民法院作出了(2019)皖06行初69号行政判决。周军不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人周军及其委托代理人肖海涛，被上诉人淮北市人民政府（以下简称淮北市政府）的委托代理人席前进、邵飞，一审第三人淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）的委托代理人王少村，一审第三人周成民及其委托代理人杨一峰，一审原告周皊，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。周军、周皊向一审法院诉称，两原告与周成民系父女。1978年原告所在的集体经济组织分配给两原告及其母亲、哥哥、姐姐宅基地并建房居住（第三人周成民不符合分配宅基地条件）。2017年11月14日，原告向淮北市国土资源局相山分局（以下简称相山国土分局）提出宅基地确权申请，相山国土分局在查明事实、调解无效的情况下，相山区政府于2018年10月10日作出了涉案土地权属争议处理决定。周成民不服向淮北市政府提出行政复议。淮北市政府作出了淮复决〔2019〕27号行政复议决定，撤销了相山区政府作出的土地权属争议处理决定。原告认为淮北市政府作出的复议决定适用法律错误，请求撤销淮北市政府作出的淮复决〔2019〕27号《行政复议决定书》。一审法院审理查明，原告周军、周皊与第三人周成民系父女。1978年，原告所在的集体经济组织分配给其家庭（两原告及其母亲、哥哥、姐姐）5间宅基地，其家庭在该宅基地上建房居住。后原告母亲去世，两原告在外打工，未另行分配宅基地。2017年11月14日，两原告向相山国土分局申请对其家庭分配的宅基地进行确权，要求确认宅基地中的2间及其母遗留1间的五分之一使用权及地上房屋所有权属于两原告。相山国土分局受理后经调查，于2018年10月10日作出了《淮北市相山区人民政府土地权属争议处理决定书》，决定两原告对淮北市任圩街道办事处余庄社区居委会原分配的与周成民产生使用权争议的宅基地每人享有95.68平方米（一间屋）的使用权。周成民不服该处理决定，向淮北市政府提出行政复议。2019年5月24日，淮北市政府作出淮复决〔2019〕27号行政复议决定，认为：宅基地系集体经济组织为保障其集体经济组织成员生活需要以家庭户为单位分配的基本生活资料，其使用权主体为家庭户，家庭户成员之间对宅基地共同享有使用权。土地权属争议条例规定的农村个人之间、个人与农村集体所有制单位之间发生的权属争议，应理解为家庭户与家庭户之间、家庭户与集体经济组织之间的争议。两上诉人作为家庭户的成员对该家庭户使用的宅基地当然享有使用权，其申请的宅基地确权实质是对该家庭户宅基地被征收补偿所产生的收益权进行明晰。两上诉人向相山区政府申请确认宅基地使用权不符合受理条件，相山区政府作出权属争议处理决定适用法律错误。淮北市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定：撤销相山区政府于2018年10月10日作出的《淮北市相山区人民政府土地权属争议处理决定书》；驳回申请人周成民提出的确认其享有淮北市相山区余庄社区一组18号其居住的3间宅基地使用权归其所有的行政复议申请。一审法院另查明，2017年12月4日，相山区政府作出《相山区人民政府关于任圩二期棚户区改造项目房屋征收的决定》，并与同月15日予以发布。案涉土地房屋在征收范围内，现案涉土地房屋未签订征收补偿协议。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地……。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生争议的案件，由争议所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。由此可见，这里的“户”一般是指具有本村常驻户口且享受集体资产分配的集体经济组织成员家庭，宅基地使用权归属应当以家庭户为单位。“个人之间”关于宅基地权属的争议，应理解为家庭户与家庭户之间的宅基地使用权归属争议，而非家庭成员之间的争议。本案中，两原告作为家庭成员，在分配宅基地时就已经取得宅基地的使用权，因两原告未另行分配宅基地，其仍对原家庭户分配的宅基地享有使用权。因案涉宅基地已被征收，两原告与第三人周成民的纠纷实质是对该家庭所分配的宅基地被征收补偿所产生的收益权属进行分配问题，在涉案土地房屋补偿利益确定之后，当事人可依法进行调解或向人民法院提起民事诉讼，故此类案件不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的土地争议的受案范围，淮北市政府的行政复议决定撤销了相山区政府作出的土地权属争议处理决定并无不当。淮北市政府作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周军、周皊的诉讼请求。周军上诉称，上诉人与被上诉人周成民之间属于家庭户与家庭户之间的宅基地使用权归属争议。1978年，上诉人周军、一审原告周皊及其母亲、哥哥、姐姐共分得五间涉案宅基地，一人一间，其后上诉人没有另行分配宅基地。周成民当时与上诉人不在一个户口本上，是矿上工人，没有被分配宅基地。2008年上诉人单独立户，其户口中加入丈夫、女儿。周成民户口是2009年才从单位迁入涉案宅基地。可见，上诉人与周成民系两户。上诉人哥哥也已分户，并且已经完成土地房屋征收工作，上诉人分户后，因与周成民之间就涉案宅基地使用权面积存在争议，导致补偿工作无法进行。故相山区政府作出的涉案确权决定，符合法律规定。淮北市政府撤销该决定，显属错误。一审法院予以支持，也属错误。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销淮北市政府作出的被诉行政复议决定或发回重审。淮北市政府答辩称，答辩人作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法。上诉人与一审原告周皊对其原家庭使用的宅基地使用权当然享有使用权，涉案宅基地使用权归属不存在争议。同时根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，案涉征收决定于2017年12月15日作出，涉案宅基地由集体所有变更为国有，涉案宅基地使用权相应消灭。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。周成民述称，上诉人诉称事实与实际不符。涉案宅基地分配并不涉及到家庭成员，该处土地上房屋也是答辩人周成民所建。2007年答辩人在涉案宅基地上建房三间、配房二间，2009年答辩人户籍迁回。周军与周皊成年后即独立生活至今，涉案宅基地因征收转变为国有土地后，不存在家庭为单位的土地使用权。上诉人虽脱离家庭，也未另行分配宅基地，仍使用同一家庭户为单位的宅基地，本案纠纷是家庭户成员之间的争议。一审对此认定事实清楚。综上，请求依法驳回上诉，维持一审判决。相山区政府述称，相山区政府作出的《土地确权决定书》与被诉行政复议决定认定的事实基本一致，但得出结论不同。本案重点在于如何化解矛盾，故相山区政府尊重司法裁判。淮北市政府向一审法院提举下列证据：1、行政复议申请书及相关材料；2、行政复议案件受理表；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、第三人参加行政复议通知书及送达回证；5、行政复议答复书及相关材料；6、相政[2017]145号《相山区人民政府关于任圩二期棚户区改造项目房屋征收的决定》；7、延期审理通知书及送达回证；8、行政复议决定书及送达回证；9、《更正通知》及送达回证；以上证据证明淮北市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。周军、周皊向一审法院提交下列证据：1、淮复决〔2019〕27号《行政复议决定书》，证明淮北市政府作出涉案行政复议，原告起诉没有超过期限，行政复议依据法律错误，没有解决当事人之间的土地权属争议；2、相山区政府土地权属争议处理决定书，证明二原告与周成民家庭1978年塌陷搬迁分配宅基地五间并建房居住，相山区政府作出土地权属争议处理决定正确；3、送达回证二份，证明原告起诉未超期限；4、户口本复印件，证明周军非农户口，独立分户。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案中，根据查明的事实及各方当事人在庭审中陈述，上诉人周军、一审原告周皊向相山区政府申请确认涉案宅基地使用权归属的目的，实质是为确认其具备获得相关征收补偿安置的资格。相山区政府作为征收机关，其有职责对征收补偿安置对象作出认定，其作出的涉案确权决定，实质就是对上诉人周军、一审原告周皊具有获取相关补偿安置资格及份额的确认。淮北市政府作为复议机关，应本着快速、有效、实质化解纠纷的原则，对相山区政府作出的涉案确权决定进行实体审查，对于正确的，予以维持；不正确的，则依法予以撤销或变更。现淮北市政府直接以涉案宅基地不存在权属争议为由，作出了撤销涉案确权决定的复议决定，不仅不利于快速有效解决纠纷，而且徒增当事人诉累，明显不当，依法应予撤销。一审判决对该复议结果予以维持，亦属不当。综上，一审法院认定事实清楚，但适用法律不当。上诉人周军的部分上诉理由能够成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省淮北市中级人民法院(2019)皖06行初69号行政判决；二、撤销淮北市人民政府2019年5月24日作出的淮复决〔2019〕27号行政复议决定；三、由淮北市人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人淮北市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十二月三日书记员  潘玉丹附本判决适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……