北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京01行终1124号上诉人（一审原告）吴春生，男，1970年7月19日出生，汉族，住北京市石景山区。委托代理人张军，北京市大地律师事务所律师。委托代理人周德品，北京市大地律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市石景山区人民政府国有资产监督管理委员会，住所地北京市石景山区杨庄东街**。法定代表人李路海，主任。委托代理人张鹏，北京市石景山区人民政府国有资产监督管理委员会干部。委托代理人戚兆波，北京海润天睿律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京市石景山区房屋修缮所，，住所地北京市石景山区八角南路古城房管所院内法定代表人高峰，所长。上诉人吴春生因撤销决定一案，不服北京市石景山区人民法院（2019）京0107行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年11月8日公开开庭审理了本案。上诉人吴春生的委托代理人张军、周德品，被上诉人北京市石景山区人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称石景山国资委）的委托代理人张鹏、戚兆波，被上诉人北京市石景山区房屋修缮所（以下简称石景山房屋修缮所）的法定代表人高峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：吴长年与刘庆花系夫妻关系，刘庆花于2006年去世，吴长年于2008年9月因死亡注销户口。吴春生系吴长年及刘庆花之子。1998年12月30日，原北京市石景山区教育局作为甲方与吴长年作为乙方签订《房屋买卖契约》，约定依据房改相关规定，原北京市石景山区教育局将北京市石景山区金顶街教工楼1栋4单元412号房屋（以下简称412号房屋）出售给吴长年。2008年3月31日，吴长年作为出卖人与吴春生作为买受人签订《北京市存量房屋买卖合同》，约定吴长年将412号房屋出售给吴春生。2008年4月23日，吴春生办理了关于412号房屋的所有权转移登记手续，并取得了412号房屋的所有权证书。北京市石景山区模式口村26号院7号房屋（以下简称涉案房屋）为石景山区直管公房，原承租人为吴长年。2010年1月28日，吴春生向原北京市石景山区第二房屋修缮所（以下简称原第二修缮所）提出变更涉案房屋承租人的申请，同时提交了《房屋租赁合同变更申请表》、公安部门出具的《证明信》、居民户口簿、居委会出具的《证明》以及吴春玲、吴春英、吴春平、吴春秀签署的《承诺书》，吴春英出具的《证明》等证据材料。该《房屋租赁合同变更申请表》载明：：地址：北京市石景山区模式口村**院**原承租人：吴长年。现承租人：吴春生。过户原因：原承租人过逝。原承租人与现承租人关系：父子。下方的“分部意见”为“情况属实……2010年2月1日”，“房管部意见”为“同意办理……2010/2.5”，“所领导意见”为“同意……2010.2.5”2010年2月8日，原第二修缮所作为出租方（甲方）与吴春生作为承租方（乙方）签订了《北京市公有住宅租赁合同》（石房北字第4-089号，以下简称涉案租赁合同），约定吴春生承租涉案房屋，租期自2010年2月8日始。该涉案租赁合同还以格式条款的方式载明：“双方议定事项如下：……七、租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。”2012年8月25日，吴春生作为出卖人与案外人田金生作为买受人签订了《北京市存量房屋买卖合同》，约定吴春生将412号房屋出售给田金生。2012年10月16日，经不动产登记机构对412号房屋作出变更登记，至此吴春生不再被登记为412号房屋的所有权人。2018年4月6日，石景山房屋修缮所接到《举报信》，内容为举报吴春生在2010年2月办理涉案房屋的承租人变更登记手续时，存在多项不符合承租人变更条件的情形，其中包括吴春生在2010年2月时已取得了412号房屋所有权的情况。2018年8月,石景山房屋修缮所作为原告，以吴春生作为被告向一审法院提起民事诉讼，请求法院判令吴春生腾退涉案房屋并将涉案房屋交还给石景山房屋修缮所。一审法院于2018年11月29日作出（2018）京0107民初26581号《民事判决书》（以下简称26581号判决书），判决驳回石景山房屋修缮所的诉讼请求。该判决书载明：“本院认为：……本案中，吴春生依据其签订的《北京市公有住宅租赁合同》享有对涉案房屋合法的居住使用权。房屋修缮所主张的其依据房管职权审查吴春生是否具备承租资格之问题，并不属于民事案件受理范围，故本院无法依职权审查涉案合同的效力问题。现房屋修缮所未能提交该公有住宅租赁合同无效或被撤销的相关证据，故房屋修缮所主张吴春生腾退并交还涉案房屋的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。”石景山房屋修缮所不服该判决，向本院提出上诉。本院于2019年2月22日对该案作出（2019）京01民终1353号《民事判决书》（以下简称1353号判决书），判决驳回上诉，维持原判。该判决书载明：“本院认为，吴春生与原第二修缮所于2010年2月8日签订《北京市公有住宅租赁合同》，吴春生据此在涉案房屋居住，具有合同依据。房屋修缮所现请求吴春生腾空交还涉案房屋，于法无据，一审法院未予支持，所作处理并无不当。”2019年4月29日，石景山房屋修缮所与吴春生的代理人张军进行了谈话，向其告知了石景山房屋修缮所接到举报、执法调查以及拟作出处理等情况，并听取了其有关申辩意见。2019年5月15日，石景山房屋修缮所作出《撤销房屋租赁合同变更申请决定书》（以下简称被诉决定）。被诉决定的主要内容为：石景山区房屋修缮所接到举报，称吴春生在申请变更涉案房屋承租人时，隐瞒了其名下拥有412号房屋一套的事实。经调查，该举报属实。根据《北京市公有住宅租赁合同》第七条的规定，吴春生在申请变更时不符合相关条件。石景山区房屋修缮所经研究决定撤销2010年2月对吴春生房屋租赁合同变更申请的同意审批，基于该审批所签订的《北京市公有住宅租赁合同》无效。同日作出《通知》，告知吴春生应于本通知送达之日起十五日内将涉案房屋腾空交还石景山房屋修缮所。当日，石景山房屋修缮所在涉案房屋处张贴并向吴春生的代理人邮寄了被诉决定及《通知》，对方于2019年5月16日签收。吴春生不服被诉决定，遂未经行政复议程序而直接提起本案行政诉讼。另查明，2005年石景山区行政机关机构改革，组建成立了北京市石景山区房屋经营管理中心，负责石景山区直管公房的经营管理，其下属事业单位包括原第二修缮所。2010年石景山区行政机关机构改革，组建成立了北京市石景山区房屋经营和市场管理中心（以下简称石景山区房屋经管中心），负责石景山区直管公房的保值、租赁、修缮、维护等工作，隶属于石景山国资委管理。同时，石景山区新组建了石景山房屋修缮所，负责石景山区直管公房的管理等工作，隶属于石景山区房屋经管中心。石景山区房屋经管中心于2018年8月30日出具的《情况说明》载明：涉案房屋所有权人为石景山区房屋经管中心，该中心委托石景山房屋修缮所行使所有权人职能。2019年9月17日，一审法院经审理认为，由于石景山国资委系石景山区国有资产监督管理部门，具有对石景山区直管公房进行监督管理的职责，故石景山国资委具有作为本案被告的主体资格。根据《关于调整组建石景山区房屋经营和市场管理中心的通知》（石编办[2010]63号，以下简称63号文）及《关于核定石景山区房屋经营和市场管理中心所属事业单位主要职责和人员编制的批复》（石编办[2010]64号，以下简称64号文）的规定，作为归口石景山国资委管理的石景山区房屋经管中心的下属事业单位，石景山房屋修缮所对石景山区直管公房进行的经营管理行为，包括对不符合条件的直管公房租赁合同进行变更、撤销等行为的法律后果应当由石景山国资委承担。《关于启用新的的通知》（京房地房字[1997]第946号，以下简称946号文）规定“市房屋土地管理局重新修订了《北京市公有住宅租赁合同》。请各单位于1998年1月1日起，一律使用新的合同文本，原《北京市公有住宅租赁合同》停止使用。”其附带的新的《北京市公有住宅租赁合同》规定直管公房的原承租人死亡时，其家庭成员继续承租的必要条件之一为该家庭成员无其他住房。本案中，吴春生在2010年1月向申请办理涉案房屋的承租人变更手续及在2010年2月签订相关涉案租赁合同时，其已经取得了412号房屋的所有权，不符合上述文件的规定。石景山房屋修缮所发现吴春生在办理涉案房屋承租人变更时涉嫌存在的不符合相关条件的问题后，调取了相关证据材料，对其进行了谈话询问，听取了其陈述申辩意见。在此基础上，石景山房屋修缮所作出被诉决定，具有相应的依据，且执法程序并无不当之处。对于吴春生提出的自己在2010年2月签订涉案房屋的涉案租赁合同时符合相关条件的诉讼意见，该院不予采纳。此外，26581号判决书及1353号判决书仅认定在涉案房屋的涉案租赁合同的效力尚未被否定的情况下，石景山房屋修缮所无权要求吴春生腾退涉案房屋，而并未对该涉案租赁合同本身的合法性作出判断。因此吴春生提出的法院生效判决已经确认涉案房屋的涉案租赁合同的合法性的诉讼意见，没有事实依据，该院对此不予采纳。综上所述，吴春生提出的本案诉讼请求，没有事实及法律依据，一审法院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了吴春生的诉讼请求。吴春生不服一审判决，向本院提起上诉。其上诉称：一、上诉人符合承租人资格，被诉决定以及一审判决认定事实错误。412号房屋和涉案房屋同属于上诉人父亲吴长年福利分房取得的住房，不同于现在的廉租房、公租房。涉案房屋是412号房屋的补差房屋，只是由于涉案房屋为平房，无法参加房改，但其仍属福利分房的性质。在上诉人申请变更承租人时，石景山房屋修缮所并未要求上诉人提交无房证明，《房屋租赁合同变更申请表》也未要求填写有无其他住房。因此，上诉人是否有住房不是石景山房屋修缮所必须审查内容，上诉人也不存在隐瞒名下房屋的事实。且目前上诉人名下除了涉案房屋并无其他任何住房，已经符合承租涉案房屋的规定，如果撤销涉案租赁合同，上诉人将露宿街头。二、法院生效判决已经确认涉案租赁合同合法有效。三、一审法院认为石景山房屋修缮所无诉讼主体资格，其作出的被诉决定应予撤销。且石景山国资委提供的证据证明北京市石景山区住房和城乡建设委员会负责公房管理，并行使管理职责。因此，石景山国资委及其下属单位石景山区房屋经管中心、石景山房屋修缮所均对涉案房屋没有行政管理职能，无权作出被诉决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，法院应当确认被诉决定无效。此外，本案不涉及房屋转让，与国有资产保值增值无关，一审法院认定石景山国资委为本案被告没有法律依据。四、上诉人目前名下没有房屋，符合公房承租人变更条件。五、行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力。即使存在瑕疵，也不能一撤了之，要注意对行政相对人信赖利益保护，保障上诉人的居住权。上诉人基于对签订涉案租赁合同的信赖，将仅有的一套住房出售，仅剩涉案房屋可以居住，完全符合信赖保护原则的适用条件。石景山房屋修缮所作出被诉决定后应当对上诉人进行妥善安置。依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，行政机关撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，应当依法给予赔偿。六、生效判决具有对世的法律效力，民事判决生效后，石景山房屋修缮所对同一争议所涉及涉案房屋租赁问题作出被诉决定，属于重复处理情形，依法应予撤销。七、石景山房屋修缮作出的被诉决定未告知上诉人可以申请行政复议，剥夺了上诉人复议的权利，程序违法。八、石景山房屋修缮所同意上诉人承租涉案房屋已经过了十年，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，石景山房屋修缮所作出被诉决定没有法律依据。九、本案属于行政协议的争议，应当适用《中华人民共和国合同法》的规定以及涉案租赁合同的约定。但本案不存在涉案租赁合同第十二条规定的情形。十、本案不存在上诉人要求履行法定职责的情形，一审法院适用法律错误，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定。综上，请求二审法院撤销一审判决并撤销被诉决定；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人石景山国资委、石景山房屋修缮所均同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。在法定举证期限内，石景山国资委、吴春生均向一审法院提交了证据，第三人石景山房屋修缮所未向法院提交相关证据。其中石景山国资委局提交的证据如下：1.石全字第00642号《房屋所有权证》（包括房屋管理平面图），证明涉案房屋的产权归属于原北京市石景山区房地产管理局，位于《房屋所有权证》所附平面图的第**内；2.《关于石景山区国土资源和房屋管理体制改革有关问题的通知》（石编办[2005]44号），3.《关于成立北京市石景山区房屋经营管理中心的通知》（石编办[2005]54号），4.63号文，5.64号文，证据2-5证明石景山区直管公房管理机构沿革的情况；6.石景山区房屋经管中心出具的《情况说明》，证明涉案房屋产权归属该中心，石景山房屋修缮所受托对涉案房屋行使管理权；7.《关于明确国资委作为公房租赁行政诉讼被告事宜的纪要》，证明石景山国资委具备本案行政诉讼被告的主体资格；8.《房屋租赁合同变更申请表》，证明吴春生申请房屋租赁合同承租人变更的事实及原因；9.《证明信》，证明吴春生因其父亲吴长年去世，申请涉案房屋的承租人变更；10.居民户口簿，证明吴春生申请涉案房屋承租人变更时的户籍情况；11.居委会出具的《证明》，证明吴春生申请涉案房屋承租人变更时的家庭成员情况；12.吴春玲、吴春英、吴春平、吴春秀签署的《承诺书》及吴春英出具的《证明》，证明吴春生申请涉案房屋承租人变更时提供的其他家庭成员意见证明；13.涉案租赁合同，证明吴春生在不符合规定条件的情况下取得涉案房屋的承租人变更资格并签署租赁合同；14.《举报信》，证明他人举报吴春生在申请涉案房屋承租人变更时不符合相关条件；15.《房屋买卖契约》，证明吴春生的父亲吴长年于1998年获得412号房屋产权的事实；16.《北京市存量房屋买卖合同》《北京市国有土地有偿使用收费专用收据》《契税专用税收缴款书》《税务机关代开统一发票记账联》及《北京农村商业银行电子缴税付款凭证》，17.《北京市存量房屋买卖合同》《居间服务合同》《补充协议》《税务机关代开统一发票记账联》，证据16-17证明吴春生在申请涉案房屋承租人变更时名下有住房且有产权证；18.26581号判决书、1353号判决书，证明吴春生在申请涉案房屋承租人变更时名下有住房；19.物业公司缴费证明材料，证明吴春生有其他住房，不符合涉案房屋承租人变更的条件；20.《谈话记录》《谈话笔录》及《授权委托书》，证明石景山房屋修缮所作出被诉决定的程序合法；21.被诉决定和《通知》，证明石景山房屋修缮所基于吴春生不符合规定条件作出被诉决定及腾房决定；22.张贴照片、邮寄凭证及投递结果查询截图证明，证明石景山房屋修缮所作出行政行为的程序合法；23.946号文，证明石景山房屋修缮所作出行政行为依据的规范性文件。吴春生提交的证据如下：1.《房屋租赁合同变更申请表》《房屋和租金变动通知单》，证明在吴春生申请变更承租人时，直管公房管理部门并未要求吴春生提供无房证明；2.涉案租赁合同，证明2010年2月8日吴春生合法取得涉案房屋承租权；3.吴春玲、吴春英、吴春平、吴春秀签署的《承诺书》及吴春英出具的《证明》，证明对于吴春生取得涉案房屋的承租权一事，其他家庭成员无异议；4.26581号判决书、1353号判决书，证明吴春生与直管公房管理部门签订的涉案房屋的涉案租赁合同已经法院生效判决确认合法有效，不能随意否认；5.412号房屋的《房屋买卖契约》《不动产登记信息查询结果告知单》，证明吴长年经房改福利分房取得412号房屋所有权，并于2008年过户给吴春生，此后吴春生于2012年将412号房屋卖出，目前吴春生名下没有任何房产。上述证据均经一审法院庭审质证，一审法院经审查认为，石景山国资委提交的证据19与本案被诉行为合法性审查无关联性，该院对此证据不予接纳。石景山国资委提交的证据21中的被诉决定系本案被诉行为，不得作为证据使用。吴春生提交的证据2可以证明其取得涉案房屋承租权的客观情况，但不能证明其取得涉案房屋承租权本身是否合法。吴春生提交的证据4可以证明法院就涉案房屋腾退的民事案件的审理情况，但不能达到吴春生主张的法院已经确认涉案租赁合同的合法性之证明目的，该院对上述证据的证明目的不予采纳。石景山国资委提交的其他证据及吴春生提交的其他证据均符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，该院均予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的认证意见。基于上述证据，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为：根据直管公房管理的相关规定及石景山区直管公房管理机构设置的情况，石景山国资委是石景山区国有资产的监督管理机构，作为其下属事业单位的石景山房屋修缮所接受委托，依法对辖区内直管公房进行管理，包括对直管公房承租人变更申请进行审查，对申请人是否具备更名条件作出认定等。因石景山房屋修缮所不具备行政诉讼主体资格，其在履行对直管公房管理职责过程中作出行为的法律后果应当由石景山国资委承担。故一审法院将石景山国资委作为本案被告符合规定。上诉人关于石景山国资委不是本案适格被告等上诉意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。行政机关以及接受委托履行行政管理职责的组织，负有实事求是、有错必纠的义务。本案中，石景山房屋修缮所作为对辖区内直管公房履行管理职责的机构，对于其作出的违法或不当变更承租人的行为，具有自我纠错的权力和职责。上诉人关于石景山房屋修缮所无权作出被诉决定等相关上诉意见，本院亦不予采纳。公有住房是我国计划经济体制下福利分房的产物，公有住房制度设立初衷和主要目的是为了解决职工本人及其家庭成员实际居住需要。根据直管公房管理的原则和精神，直管公房原承租人死亡后，其家庭成员在符合一定条件下可以继续承租，系保障与直管公房原承租人形成共居关系且在外无其他住房的家庭成员的居住权和承租权，是对承租人居住权益的一种社会保障。因此，公房管理部门应当对申请人是否符合直管公房承租人变更的条件进行审查，并在审查基础上作出是否同意变更承租人的决定。目前公房管理部门行使房管职权，审查申请人承租资格、办理变更承租人手续所遵循的依据主要是《北京市公有住宅租赁合同》。该合同第七条规定，租赁期限内，承租人外迁或死亡，承租人同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。从该条规定看，原承租人死亡后，原承租人的家庭成员如果想继续承租公房应同时具备以下四项条件：1.在原承租人死亡时与原承租人同一户籍；2.在原承租人去世前与原承租人在承租公房处共同并连续居住两年以上；3.无其他住房；4.其他家庭成员无异议。本案中，石景山修缮所作出的被诉决定是针对2010年原第二修缮所作出的同意吴春生继续承租涉案房屋的行为。因此，本案审查吴春生是否符合继续承租条件，应当以吴春生提出变更申请时的事实状态为准。根据在案证据，2008年吴春生已经取得了412号房屋的所有权。2010年1月，吴春生向原第二修缮所提出继续承租涉案房屋申请时，不符合《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定的“无其他住房”的条件。原第二修缮所同意吴春生提出申请，认定事实错误。后石景山房屋修缮所接到举报，就吴春生2010年提出申请是否符合条件的问题进行调查核实，调取了相关证据材料，并询问吴春生，听取了其陈述申辩意见。石景山房屋修缮所根据其调查核实的情况作出被诉决定，撤销“2010年2月对吴春生房屋租赁合同变更申请的同意审批”具有事实依据，程序并无不当。关于吴春生提出的原第二修缮所在审核其申请时并未将是否有其他住房作为审核条件等上诉意见，如前所述，申请人在外无其他住房是其继续承租直管公房所必须具备的条件之一。即使《房屋租赁合同变更申请表》中未要求申请人填报住房情况，直管公房管理部门亦应对此进行审查。故本院对吴春生该项上诉意见不予采纳。至于吴春生现在是否符合承租直管公房的条件，不属于本案的审查范围。吴春生可以通过其他途径解决。关于26581号判决书及1353号判决书是否已经认定涉案租赁合同效力的问题，一审法院已经作出相关认定意见，本院经审查，同意一审法院的认定意见，在此不再赘述。吴春生提出的该部分上诉意见，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉理由均缺乏事实和法律依据。其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人吴春生负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 何君慧审 判 员 张 悦审 判 员 范术伟二〇一九年十二月四日法官助理 赵胜利书 记 员 苏 蒙附：法律规范依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……