海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终413号   上诉人（原审第三人）东方市新龙镇新村村民委员会，住所地海南省东方市新龙镇新村。   法定代表人张以锋，主任。   委托代理人陈经烈，东方市新龙镇新村村民委员会文书。   委托代理人文友亮，东方市148法律事务所法律工作者。   上诉人（原审被告）东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇东府路。   法定代表人张长丰，市长。   委托诉讼代理人杜林真，东方市自然资源和规划局法规股长。   委托诉讼代理人李天来，海南华颂律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）东方市新龙镇龙北村村民委员会，住所地海南省东方市新龙镇龙北村。   法定代表人何其波，主任。   委托代理人苏国气，东方市新龙镇龙北村村民委员会副主任。   委托代理人杨则会，海南邦威律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）符东平，男，1979年10月5日出生，汉族，住海南省东方市。   委托代理人杨则会，海南邦威律师事务所律师。   原审被告海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道**。   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人陈莉，海南省司法厅工作人员。   委托代理人王世贤，海南省人民政府法律顾问。   原审第三人汤应波，男，1963年7月8日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人东方市新龙镇新村村民委员会（以下简称新村村委会）、东方市人民政府（以下简称东方市政府）因其与被上诉人符东平、东方市新龙镇龙北村村民委员会（以下简称龙北村委会）及原审被告海南省人民政府（以下简称省政府）、原审第三人汤应波土地行政裁决及行政复议一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   2017年8月31日，东方市政府作出东府行决字〔2017〕10号《关于新龙镇新村村委会与龙北村村委会土地确权处理的决定》（以下简称10号《确权决定》）。2018年7月10日，省政府作出琼府复决〔2017〕180号《行政复议决定书》（以下简称180号《复议决定》）。   一审查明，涉案争议地位于东方市新龙镇阳光中学背面，土地面积为6.27亩。2016年10月26日，东方市政府下属部门原东方市国土资源局（以下简称东方市国土局）受理了新村村委会提交的《土地权属争议确权申请书》，随后向龙北村委会送达答辩通知书。同年10月29日，东方市国土局向龙北村委会及其村民符东平以及新村村委会及其村民汤应科送达指界通知书。同年11月1日，东方市国土局组织双方在涉案土地上进行指界。2016年11月21日，东方市国土局组织双方协调，双方没有协调的意愿，一致要求东方市政府作出裁决。2016年12月22日，东方市国土局作出了指界图，经争议双方确认签名盖章。2017年6月20日，东方市国土局将指界图进行公示，公示期间没有人提出异议。2017年8月11日，东方市国土局组织争议双方对该案进行听证，并制作了土地权属纠纷听证会议记录。东方市政府下属部门东方市国土局依法通知当事人举证，听取各方陈述和申辩，调查核实，并组织召开协调会、听证会，结合实际情况及土地使用现状，据此，东方市政府于2017年8月31日作出10号《确权决定》并及时送达，该决定结果内容：该争议地权属确权为东方市新龙镇新村村委会所有。符东平不服10号《确权决定》，向省政府申请行政复议。省政府于2017年12月4日受理了符东平的行政复议申请。省政府受理本案行政复议申请后，经审查，于2018年7月10日作出180号《复议决定》，认为10号《确权决定》系对争议地所有权进行确定，该决定结果与申请人符东平无利害关系，符东平申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回申请人符东平的行政复议申请。龙北村委会、符东平不服10号《确权决定》、180号《复议决定》，向本院提起诉讼。   另查明，龙北村委会、符东平于2018年7月26日向一审法院邮寄本案行政起诉状等证据材料。   再查明，新村村委会提交的《土地权属争议确认申请书》中首部载明内容：“申请人为新村村委会，当事人为汤应科，被申请人为符东平。”   还查明，本院于2019年4月22日作出生效判决即（2019）琼行终269号行政判决，该判决处理结果是：撤销海南省第二中级人民法院作出的（2018）琼97行初198号《行政判决书》，撤销东方市人民政府作出的东府行决字〔2017〕13号《关于新龙镇新村村委会与龙卧村村委会26.3亩土地确权处理的决定》，撤销海南省人民政府作出的琼府复决〔2017〕178号《行政复议决定书》。   一审认为，新村村委会、符东平均系10号《确权决定》、180号《复议决定》的当事人，符东平已对该决定不服提起行政复议，龙北村委会虽没有申请行政复议，但不影响复议机关对原行政行为进行审查，故龙北村委会具有原告主体资格。东方市政府及省政府辩称龙北村委会没有经过行政复议程序不能提起行政诉讼的理由不成立，一审法院不予采信。   关于东方市政府作出的10号《确权决定》是否合法的问题。   首先，东方市政府系依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条的规定将本案争议地所有权确定归新村村民集体所有。但《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条当中包含多个款、项，各自针对不同的法定情形，东方市政府在作出的10号《确权决定》中对此未作区分，未列明具体的法律规定，导致法律依据不明，属适用法律错误。其次，《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”因此，我国农村土地依法归国家所有或农民集体所有，个人不得主张土地所有权。根据本案查明的事实，本案涉及的是龙北村委会和新村村委会之间就本案争议地所有权归属引发的争议，而并未涉及个人之间的土地使用权之争。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。”《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条规定：“市、县、自治县人民政府负责调查处理本辖区内的下列土地权属争议案件：……（二）单位之间的土地权属争议案件。”依据上述法律规定，东方市政府针对涉案土地权属争议进行确权处理的行政行为的作出对象应当仅限于龙北村委会和新村村委会，但从新村村委会提交的《土地权属争议确认申请书》来看，申请人为新村村委会，被申请人为符东平，龙北村委会不是被申请人，对此，东方市政府并未作出合理说明，东方市政府在其作出的10号《确权决定》当中将符东平、汤应波均以“第三人”的名义列为该行政行为的相对人，违反了土地权属争议案件处理的法定程序。由于东方市政府作出的10号《确权决定》适用法律错误、违反法定程序，依法应予撤销。龙北村委会、符东平请求撤销东方市政府作出的10号《确权决定》，一审法院予以支持。但由于《土地权属争议确认申请书》并未载明被申请人为龙北村委会，涉案土地如有争议可由当事人另行重新申请政府处理，故龙北村委会、符东平诉请东方市政府重新作出行政行为，一审法院不予支持。   《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案中符东平系10号《确权决定》的当事人，其认为该确权决定侵犯其合法权益，依法可以向复议机关申请行政复议。省政府以符东平与10号《确权决定》无利害关系为由，作出驳回符东平的行政复议申请于法无据。因此，省政府作出的180号《复议决定》系适用法律错误，依法应予以撤销。龙北村委会、符东平诉请撤销省政府作出的180号《复议决定》，一审予以支持。   另，龙北村委会、符东平于2018年7月14日收到180号《复议决定》，其于同年7月26日向一审法院邮寄起诉材料，并未超过法定起诉期限。东方市政府与省政府辩称龙北村委会、符东平起诉超过法定起诉期限的理由不成立，一审不予采信。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（三）项、第七十九条之规定，判决撤销东方市政府于2017年8月31日作出的10号《确权决定》及省政府于2018年7月10日作出的180号《复议决定》。案件受理费50元，由东方市政府和省政府共同负担。   上诉人新村村委会上诉称，一、一审判决认定东方市政府10号《确权决定》“适用法律错误”、“违反法定程序”不当，依法应予撤销。虽然新村村委会提交的《土地权属争议确认申请书》载明的申请人为新村村委会，被申请人为符东平。但本案是村集体组织之间的土地所有权争议，东方市政府根据行政职能依法追加龙北村委会作为被申请人，将符东平、汤应波列为第三人。从程序上看，东方市政府追加利害关系人龙北村委会作为被申请人，符合法律规定，且在受理后已依法通知龙北村委会行使答辩权利，并按照程序向各方当事人送达指界通知书、现场指界测量、签名盖章确认等。龙北村委会对追加其为被申请人并没有提出异议，对新村村委会申请土地权属确认也没有提出任何主张。东方市政府是按照申请、受理、调查、调解和处理的程序作出10号《确权决定》的，程序完全合法。一审判决不能仅以“未作出合理说明”为由就认定其违反法定程序，从而推翻行政机关作出的行政裁决。二、省政府作出的180号《复议决定》程序合法、适用法律正确，一审判决认定其“适用法律错误”是错误的。符东平并非土地所有权人，其以祖宗地为由申请行政复议缺乏事实及法律依据。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条的规定，符东平虽提交拆迁补偿协议书及《证明》，但争议地有其祖坟不能证明其对争议地进行使用和管理，故符东平与10号《确权决定》没有利害关系，省政府作出的180号《复议决定》符合法定程序，且送达程序合法，应予以维持。三、一审判决对龙北村委会、符东平起诉是否超过法定起诉期限，并未作出明确说明，请二审查明。龙北村委会、符东平于2018年7月14日收到180号《复议决定》，于7月26日向一审法院邮寄起诉材料，一审法院最迟应于2018年8月10日前决定是否立案。但一审中对立案时间及是否交纳案件受理费未作出说明，龙北村委会、符东平也未能提供证据材料证明其起诉未超过法定起诉期限。   上诉人东方市政府上诉称，一、一审存在重大程序错误，龙北村委会、符东平的起诉应依法驳回。省政府作出的180号《复议决定》是以符东平的行政复议申请不符合受理条件为由，驳回其复议申请，并未对符东平的确权行为进行实体审查，故不能视为省政府维持了东方市政府的确权决定，符东平不能将东方市政府与省政府作为共同被告诉至法院。一审法院将东方市政府与省政府列为共同被告，属于适用法律错误、程序严重违法，龙北村委会、符东平的起诉应依法驳回。二、东方市政府作出的确权决定适用法律正确。龙北村委会与新村村委会均未能提供证明涉案土地归属的证据材料，东方市政府在查明涉案土地的历史情况和使用现状，结合历史遗留因素的情况下，适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条的规定作出确权决定，适用法律正确，虽然未详细列明第二十六条的具体内容，但并不能视为适用法律错误，只是轻微瑕疵，不影响决定本身的合法性。三、东方市政府作出的确权决定程序合法。一是东方市政府作为土地确权机关，在新村村委会的确权申请书未将龙北村委会列为被申请人的情况下，有义务纠正新村村委会的错误，引导其与争议方龙北村委会进行确权处理。二是东方市政府的确权决定中将不具备利害关系配合调查的相关人员符东平、汤应波二人列为第三人，并不违反法律法规的规定。   被上诉人龙北村委会、符东平共同答辩称，一审判决公平公正、程序合法，恳请二审法院依法驳回新村村委会、东方市政府的上诉请求，维持一审判决。   原审被告省政府答辩称，一、在一审中，东方市政府与省政府已对龙北村委会、符东平的起诉期限问题提出质疑。一审判决认定龙北村委会、符东平起诉未超过法定起诉期限依据不足，判决不当。二、一审判决认定“省政府（180号《复议决定》）以符东平与10号《确权决定》没有利害关系为由，作出驳回符东平的行政复议申请于法无据”是错误的，并以此为由撤销省政府180号《复议决定》不当。请求二审法院撤销一审判决，维持省政府复议决定。   原审第三人汤应波陈述称，同意东方市政府与新村村委会的上诉意见。   二审期间，当事人没有新证据提交本院。一审期间，当事人提交的证据均已移送本院。经审查，本院对一审判决认定的事实予以确认。   本院认为，本案被诉行政行为是东方市政府作出10号《确权决定》和省政府作出180号《复议决定》的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第六条、第八十七条的规定，人民法院审理行政案件遵循对被诉行政行为进行合法性审查的原则，且依法对被诉行政行为全面审查、解决行政争议。   1关于东方市政府作出的10号《确权决定》。该决定的主要内容是：根据争议地的历史使用情况和使用现状，依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条的规定，确定该争议地为东方市新龙镇新村村委会所有。根据本案查明的事实，东方市政府作出本案土地权属争议处理决定，系根据新村村委会的书面申请，依照土地权属确定与争议处理的法定程序进行。本案中，东方市国土局受理新村村委会的申请之后，除了符东平之外，追加龙北村委会为被申请人、汤应波为“第三人”，参与到确权与争议处理的程序。这些人及其集体经济组织均为争议地确权与争议处理事项的利害关系人，东方市国土局将他们作为当事人并无不妥，把申请人没有申请的当事人依职权追加为当事人，完全正当，并无超越职权和违反法定程序。一审判决以新村村委会提交的申请书未把龙北村委会作为申请人为由，认定东方市国土局上述做法违反法定程序，缺乏法律依据，认定事实错误，本院予以纠正。   东方市国土局受理申请之后依照法定程序进行了土地权属调查、现场测量指界，并召开听证会、协调会听取了当事人的陈述和申辩，进行了调解。在此过程中各方当事人对争议地的测量指界图都予以签名盖章确认；指界结果进行了公示，公示期间没有人提出异议；在调解未果之后作出裁决，作出10号《确权决定》。上述过程符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》规定的程序；适用该条例第二十六条的规定正确，虽然没有具体到该条规定的具体款、项，但并不影响其裁决结果的正当性。一审判决以10号《确权决定》适用该条例第二十六条规定未区分具体的款、项，“导致法律依据不明，属适用法律错误”，这种认定理解法律不当，认定事实错误，本院予以纠正。   从原行政行为的实体处理结果来看，东方市政府在调解未果之后，根据争议地的历史使用情况和使用现状，依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条的规定，作出裁决，确定该争议地为东方市新龙镇新村村委会所有。对这一裁决，龙北村委会并没有申请复议；符东平申请复议及提起诉讼，主张其享有争议地使用权，证据并不充分，其仅以争议地上存有其祖坟的事实证明其对该地享有使用权，不符合法律规定。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条规定：“任何单位和个人不得以“祖宗地”为由要求确认土地权属。”东方市政府根据争议地的历史使用情况和使用现状，依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条的规定，确定该争议地为东方市新龙镇新村村委会所有，有事实和法律依据，裁决结果并无不当。   二、关于省政府作出的180号《复议决定》的问题。经本院审查认为，该复议并未对原行政行为的实体处理结果作出审查认定，仅以申请人符东平与10号《确权决定》无利害关系为由，驳回符东平的行政复议申请。根据本案事实，本案原行政行为就是对争议地的权属确定与争议处理，符东平主张其属于争议地使用权人，10号《确权决定》也已将其作为当事人，10号《确权决定》裁决结果与其有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案中符东平属于适格行政复议申请人，依法可以向复议机关申请行政复议。省政府180号《复议决定》认定事实错误，适用法律、法规错误，复议结果不当。一审判决判决撤销180号《复议决定》正确，本院予以维持。   三、关于起诉期限的问题。经审查，符东平和龙北村委会分别于2018年7月13日、14日收到180号《复议决定》，其于同年7月26日向原审法院院邮寄起诉材料，并未超过法定起诉期限。一审判决对此认定结果正确，本院予以维持。上诉人上诉主张原告起诉超过法定起诉期限不成立，本院不予支持。   综上所述，东方市政府作出的10号《确权决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。符东平和龙北村委会请求撤销10号《确权决定》并要求东方市政府重新作出行政行为的请求没有事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，应予驳回；省政府作出的180号《复议决定》认定事实错误，适用法律、法规错误，复议结果不当。符东平和龙北村委会请求撤销180号《复议决定》有事实和法律依据，依法应予支持；原审判决认定部分事实和适用法律、法规错误，判决结果不当，本院依法予以改判。需要指出的是，本案中复议机关和一审法院均局限于对程序事项的审查，未对原行政行为依法进行全面审查、对实体问题依法作出处理，不利于争议的解决，亦导致程序空转，浪费司法资源，不符合行政诉讼法规定的对被诉行政行为进行合法性审查、全面审查、实质解决行政争议的原则，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：   1维持海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初2号行政判决第二项，即撤销海南省人民政府于2018年7月10日作出的琼府复决〔2017〕180号《行政复议决定书》。   2撤销海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初2号行政判决第一项，即撤销该项关于“撤销东方市人民政府于2017年8月31日作出的东府行决字〔2017〕10号《关于新龙镇新村村委会与龙北村村委会土地确权处理的决定》”的判决内容；   3驳回东方市新龙镇龙北村村民委员会、符东平的其他诉讼请求。   二审案件受理费共100元，由东方市新龙镇龙北村村民委员会负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 吴天月   审 判 员 赵敬义   审 判 员 吴剑萍     二○一九年十二月九日   法官助理 王 婉   书 记 员 符跃萌   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。