海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终724号   上诉人（原审原告）海南子约仪器设备有限公司，住所地海南省海口市琼山区新大洲大道南江花园5栋2单元605室。   法定代表人陶中仁，总经理。   委托代理人陈其强，海南唐海律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海南省财政厅，住所地海南省海口市龙华区滨海大道109号。   法定代表人王惠平，厅长。   委托代理人王力锋，海南省财政厅工作人员。   委托代理人吴菲，广东深天成（文昌）律师事务所律师。   原审第三人广东省农垦集团进出口有限公司，住所地广东省广州市天河区粤垦路68号广垦商务大厦2座12楼。   法定代表人杨敏，董事长。   委托代理人李德琪，国浩律师（海南）事务所律师。   原审第三人海南千君信项目管理有限公司，住所地海南省海口市秀英区滨海大道76-2号御景湾南门西侧第二层商铺。   法定代表人黎艳红，总经理。   委托代理人刘思彤，海南千君信项目管理有限公司工作人员。   原审第三人海南省农业科学院植物保护研究所，住所地海南省海口市琼山区兴丹路14号。   法定代表人陈绵才，所长。   委托代理人赵海燕，海南省农业科学院植物保护研究所工作人员。   上诉人海南子约仪器设备有限公司（下称海南子约公司）因其诉被上诉人海南省财政厅及原审第三人广东省农垦集团进出口有限公司（下称广东农垦公司）、海南千君信项目管理有限公司（下称海南千君信公司）、海南省农业科学院植物保护研究所（下称海南农科院植保所）财政行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（下称原审法院）作出的（2019）琼01行初284号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2018年10月29日，海南子约公司向海南省财政厅投诉广东农垦公司中标的“海南省农产品质量与农药残留检测实验室平台建设项目”（下称涉案项目）。2018年12月6日，海南省财政厅作出琼财采〔2018〕1773号决定（下称1773号决定），驳回投诉。海南子约公司不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销海南省财政厅作出的1773号决定。   原审查明，2018年7月12日，海南千君信公司接受海南农科院植保所的委托，代理涉案项目的招标（二次招标），项目标号：HNQJX-2018-491-3。2018年9月26日，涉案项目A包发布公开招标公告，采购预算金额192.1万元。海南子约公司、广东农垦公司等公司参与投标。2018年10月17日，海南千君信公司在海口市国兴大道海南省公共资源交易服务中心二楼205室组织公开评标。次日，经评标委员会评审，前三位中标候选人为：广东农垦公司、广州科纳进出口有限公司、建发（广州）有限公司。广东农垦公司的中标金额为186.9万元。   2018年10月19日，海南子约公司提出质疑，向海南千君信公司进行投诉，认为广东农垦公司所投产品无法达到招标文件技术参数要求，涉嫌提供虚假材料谋取中标。2018年10月24日，海南千君信公司作出答复，认为中标产品符合要求。海南子约公司对答复不满，又于2018年10月29日向海南省财政厅投诉。2018年11月8日，海南省财政厅分别向海南千君信公司、海南农科院植保所、广东农垦公司发送了投诉书副本，并暂停采购活动。海南省财政厅在审理投诉过程中，对海南子约公司的投诉内容、海南千君信公司提供的广东农垦公司投标文件中生产厂家上海浩视仪器科技有限公司（下称上海浩视公司）加盖印章的技术参数确认函以及补充说明等材料，进行了审查。2018年12月6日，海南省财政厅作出1773号决定，认为海南子约公司投诉事实依据不足，驳回投诉。   原审认为，本案争议焦点为：海南省财政厅作出的1773号决定是否合法。涉案项目于2018年10月17日开标，评标委员会对各投标人的投标文件进行评审打分，在评审过程中评标委员会的全部专家对广东农垦公司所投标的设备是否符合主要规格及技术性能打了55分的满分，评标委员会的全部专家一致认为广东农垦公司所投标的设备完全满足招标文件的要求。评标报告签署后，作为采购人的海南农科院植保所以及采购代理机构海南千君信公司并未对评审过程提出质疑或要求重新评审。海南千君信公司在对海南子约公司的质疑答复中已提供了广东农垦公司投标文件中超景深三维显微分析仪的相应技术参数确认函及彩页，载明内容说明广东农垦公司投标文件中超景深三维显微分析仪的技术参数完全满足招标文件的要求。   《政府采购质疑和投诉办法》第二十五条规定，应当由投诉人承担举证责任的投诉事项，投诉人未提供相关证据、依据和其他有关材料的，视为该投诉事项不成立。第二十九条规定，投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：（二）投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立。本案中，广东农垦公司、海南子约公司均参与投标，经评标委员会评审，广东农垦公司中标。根据庭审查明的事实，此次招投标过程程序合法。海南子约公司虽对广东农垦公司中标表示质疑，向海南省财政厅进行投诉，但未能提供足够证据证明投诉事项成立。海南省财政厅依法驳回其投诉，并无不当。   海南子约公司于2018年10月29日向海南省财政厅投诉，2018年11月8日，海南省财政厅分别向海南千君信公司、海南农科院植保所、广东农垦公司发送了投诉书副本。2018年12月6日，海南省财政厅作出1773号决定，并于次日送达各方。海南省财政厅作出的1773号决定，程序合法。   综上，海南省财政厅作出的1773号决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。海南子约公司请求撤销1773号决定，没有事实根据和法律依据，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回海南子约公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由海南子约公司负担。   上诉人海南子约公司上诉称，一、广东农垦公司存在串标行为。广东农垦公司的代表人黄兹青和海南天磊生物科技有限公司的代表人刘然同为海南言成实业有限公司员工，在该公司缴纳社保，二人存在串标行为。二、原判决认定事实不清。（一）海南子约公司提供了充足的证据证明广东农垦公司提供的产品参数存在篡改造假。一审时，海南千君信公司提供的产品参数与广东农垦公司提供的不一致，后海南千君信公司撤回。（二）广东农垦公司提供的产品参数存在诸多与系统操作载明的产品参数及官网公布的参数不一致，不符合招标文件的要求，应属于废标。三、一审法院形式化审理，说理不充分，忽视海南子约公司提交的证据。（一）广东农垦公司提供的投标文件彩页中没有产品核心参数的表述，其以宣传重点不同及技术更新等为由，辩解“没有表述”不代表不合格的说法，不符合常理和基本逻辑，也不符合招投标惯例。（二）涉案项目所需产品属高精密仪器，4分屏功能不能通过软件升级实现8分屏功能，广东农垦公司提供的材料确定中标产品不具有8分屏功能。一审法院未对仪器进行查验，未同意海南子约公司的现场勘验申请，错误认定举证责任。（三）上海浩视公司为其产品向海南省财政厅出具证据，且其提供的视频和图片资料中的仪器不属于中型仪器参数，更说明了不符合招标文件的技术要求。（四）上海浩视公司及广东农垦公司为了满足招标文件的参数要求，随意变更产品技术参数。（五）涉案项目采购人海南农科院植保所提出，产品屏幕分割功能不能满足8分屏功能。综上，海南子约公司请求撤销原判，依法改判或者发回重审。   被上诉人海南省财政厅答辩称，一、1773号决定认定事实清楚，证据确凿，符合法定程序。（一）评标委员会全部专家一致认为，广东农垦公司投标设备的主要规格及技术性能完全满足招标文件的要求。（二）海南省财政厅作出1773号决定，未超过《政府采购质疑和投诉办法》第二十六条规定的处理期限，程序合法。二、海南子约公司的投诉事项缺乏事实根据，证据不足。（一）招标评审只能以投标人的投标文件作为评审依据，评定是否符合招标文件的要求，而招标文件并未要求提供投标产品的网络查询等资料。海南子约公司提供的网络查询资料、中标合同、考察情况等，不属于招标评审要求的文件，与本次招标评审无关。此外，海南子约公司未提供权威机构的鉴定报告或其他证据，证明上海浩视公司无法生产符合招标文件的设备。（二）上海浩视公司为其产品出具补充说明，载明为方便用户使用，系统软件不断升级，升级为一个画面支持12个图像、8个图像及最适合研究人员观看的一个画面4个图像，这些仅仅是通过软件系统升级即可实现的功能，和硬件并无关系。（三）海南子约公司没有对串标行为向海南省财政厅投诉，该事由不属于本案审理范围。综上，本案应驳回海南子约公司的上诉请求。   原审第三人广东农垦公司陈述称，一、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条、第四十条、第四十一条对相互串通投标有明确的定义。两家投标公司的代表人为同一公司员工，不属于法律规定的禁止情形。二、海南子约公司提供的证据材料均通过网络查询所得，且广东农垦公司向其他公司提供的产品类型与本次招标无关。广东农垦公司根据招标文件的要求和内容，提供了符合要求的投标文件，投标文件中产品参数符合采购人的需求，经评审委员会评审通过后才得以中标，整个招标过程符合法律规定。至于广东农垦公司是否有能力提供符合本次招标要求的设备，是否符合采购人的要求，属于后续买卖合同关系考虑的问题，与本次招投标行为无关。三、海南千君信公司在一审当庭提交的产品参数与本案无关，且已当庭撤回。本次招标活动提交的产品参数以广东农垦公司投标文件所载内容为准。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，本案应驳回海南子约公司的上诉请求。   原审第三人海南千君信公司陈述称，海南千君信公司要求广东农垦公司提供与产品有关资料，广东农垦公司提供后，因海南千君信公司无法判断资料新旧版，故错误提交法庭，后及时更正。涉案项目招投标程序合法，原判决认定事实清楚，适用法律正确。   原审第三人海南农科院植保所陈述称，希望仪器设备能符合相关参数，招标程序合法合规，接受合同的履行。   原审法院已将各方当事人在原审提交的证据随卷移送本院。经审查，本院确认原审法院对上述证据的认证意见正确。   二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。   本院经审理查明，A包-商务、技术得分明细表显示，评分项目分为主要规格及技术性能、投标产品业绩、企业资质、售后服务、投标文件质量等五部分，满分70分，海南农垦公司得分70分，海南子约公司得分43分。   海南子约公司于2018年11月7日向海南省财政厅提交投诉书，质疑事项为广东农垦公司在涉案项目中所投产品技术参数不符合招标文件要求，涉嫌提供虚假材料谋取中标，并认为应重新确定中标候选人。当日，海南省财政厅受理海南子约公司的投诉。   本院经审理查明的其他事实与原审查明的事实一致。   本院认为，本案争议焦点为：海南省财政厅作出1773号决定的行政行为是否合法，海南子约公司的投诉事项及串标主张有无事实根据和法律依据。   一、海南省财政厅作出1773号决定的行政行为证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。   《中华人民共和国招标投标法》第二十七条规定，投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。第四十一条规定，中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。本案中，广东农垦公司根据招标文件的要求，编制投标文件，进行投标。经评标委员会评审，全部专家一致认为广东农垦公司投标文件所载设备主要规格及技术性能完全满足招标文件的要求，最终确定广东农垦公司中标，招投标程序合法。海南省财政厅据此作出1773号决定，认定广东农垦公司投标文件三项指标满足招标文件要求且不存在修改，证据确凿。   海南省财政厅收到海南子约公司的投诉后，根据《政府采购质疑和投诉办法》规定的投诉处理程序，于2018年11月7日受理投诉，后向海南千君信公司及相关当事人发送投诉书副本，暂停采购活动，听取双方意见，审查双方提交的证据材料，并要求设备生产方上海浩视公司对设备参数进行说明，最终于2018年12月6日依据《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条第（二）项的规定作出1773号决定，适用法律、法规正确，程序合法。   二、海南子约公司投诉广东农垦公司所投产品技术参数不符合招标文件要求，涉嫌提供虚假材料谋取中标的投诉事项，有无事实根据和法律依据。   根据《中华人民共和国招标投标法》第三十三条“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标”及《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2018修正）第四十二条“投标人有下列情形之一的，属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为：（一）使用伪造、变造的许可证件；（二）提供虚假的财务状况或者业绩；（三）提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明；（四）提供虚假的信用状况；（五）其他弄虚作假的行为”的规定，海南子约公司提供的网络查询材料，不足以证明广东农垦公司存在上述法律规定的弄虚作假的行为。   根据《中华人民共和国招标投标法》第四十条“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较”的规定，确定是否中标的核心环节评标，是对投标文件的真实性、合法性、对应性进行书面审查，而不是去实地现场查看、检验、鉴定投标设备。如上所述，评标委员会全部专家一致认为广东农垦公司投标文件所载设备主要规格及技术性能完全满足招标文件的要求，而海南子约公司提供的证据材料不足以推翻专家评审结果。此外，广东农垦公司实际交付的设备参数是否与投标文件一致，是否符合招标文件的要求，则是后续合同履行问题，不再属于招投标法律关系，应由合同法调整。   由此可见，海南子约公司投诉广东农垦公司所投产品技术参数不符合招标文件要求，涉嫌提供虚假材料谋取中标的投诉事项，没有事实根据和法律依据。   三、海南子约公司的串标主张，有无事实根据和法律依据。   海南子约公司主张广东农垦公司的代表人黄兹青和海南天磊生物科技有限公司的代表人刘然同为海南言成实业有限公司员工，二人存在串标行为。但是本案中，海南子约公司向海南省财政厅投诉时并未提出该主张，即该主张与海南省财政厅作出的1773号决定缺乏关联性。而且，在不能证明二人存在《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2018修正）第四十条“不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜”规定的情形，即二人是职务行为还是个人行为尚不确定的情况下，海南子约公司仅以员工身份主张二人存在串标行为，缺乏事实根据和法律依据。   综上，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。海南子约公司的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人海南子约仪器设备有限公司负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 郑怀全   审 判 员 赵道远   审 判 员 刘利红     二○一九年十二月十三日   法官助理 王洪玉   书 记 员 赖丽安   附：相关法律条文   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   中华人民共和国招标投标法   第二十七条投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。   招标项目属于建设施工的，投标文件的内容应当包括拟派出的项目负责人与主要技术人员的简历、业绩和拟用于完成招标项目的机械设备等。   第三十三条投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。   第四十条评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较；设有标底的，应当参考标底。评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。   招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。   国务院对特定招标项目的评标有特别规定的，从其规定。   第四十一条中标人的投标应当符合下列条件之一：   （一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；   （二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。   中华人民共和国招标投标法实施条例（2018修正）   第四十条有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：   （一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；   （二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；   （三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；   （四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；   （五）不同投标人的投标文件相互混装；   （六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。   第四十二条使用通过受让或者租借等方式获取的资格、资质证书投标的，属于招标投标法第三十三条规定的以他人名义投标。   投标人有下列情形之一的，属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为：   （一）使用伪造、变造的许可证件；   （二）提供虚假的财务状况或者业绩；   （三）提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明；   （四）提供虚假的信用状况；   （五）其他弄虚作假的行为。