浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙11行终111号 上诉人（原审原告）浙江鑫直建筑有限公司，住所地庆元县新建路**。统一社会信用代码：91331126743480180U。 法定代表人周春雷，董事长。 委托代理人余世敏，浙江丽阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）庆元县住房和城乡建设局。。住所地庆元县濛洲街道石龙街**统一社会信用代码：11332525002658244E。 法定代表人周利民，局长。 应诉负责人叶小平，该局副局长。 委托代理人吴荣步，浙江百山祖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）庆元县经济商务局。住。住所地庆元县濛洲街道松源街**一社会信用代码：11332525002656527N。 法定代表人刘利明，局长。 应诉负责人吴乾岳，该局副局长。 被上诉人（原审被告）庆元县财政局。住所。住所地庆元县濛洲街道濛洲街**社会信用代码：1133252500265856XY。 法定代表人项邦宝，局长。 应诉负责人杨进林，该局副局长。 被上诉人（原审被告）国家税务局庆元县税务局。住所地庆。住所地庆元县濛洲街道濛洲街**信用代码：11332525002658631T。 法定代表人杨娟英，局长。 应诉负责人吴国明，该局副局长。 被上诉人（原审被告）庆元县自然资源和规划局。住所地庆元县。住所地庆元县濛洲街道云鹤路**代码：11332525MB1510301A。 法定代表人练全安，局长。 应诉负责人黄业勇，该局土地储备主任。 委托代理人叶隆生，该局法制科科长。 被上诉人（原审第三人）陶长贵等28人（名单附后）。 诉讼代表人陶长贵，男，1947年3月21日出生，汉族，住庆元县。 诉讼代表人张贤也，男，1949年5月3日出生，汉族，住庆元县。 委托代理人郑叶冲，浙江百山祖律师事务所律师。 上诉人浙江鑫直建筑有限公司与被上诉人庆元县住房和城乡建设局、庆元县经济商务局、庆元县财政局、国家税务总局庆元县税务局、庆元县自然资源和规划局因庆建函[2018]16号《关于对原庆元县建筑工程公司改制历史遗留问题处理指导意见的函》一案，不服莲都区人民法院（2018）浙1102行初48号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 原判认定，原庆元县建筑工程公司（以下称庆建公司）系隶属于原庆元县建设局的一家城镇集体所有制企业。2000年庆建公司开始改制，组建了庆元县鑫直建筑有限公司，此后庆元县鑫直建筑有限公司变更为浙江鑫直建筑有限公司。2015年开始，第三人向有关部门反映庆建公司改制时部分资产未纳入改制范围，要求给予处理。2016年下半年，由被告庆元县住房和城乡建设局牵头，组织有关部门对庆建公司改制历史遗留问题进行调查处理。2018年8月14日，五被告作出庆建函［2018］16号《关于对原庆元县建筑工程公司改制历史遗留问题处理指导意见的函》，认定原属庆建公司管理使用的十处房产未列入改制范围，并对该部分资产的处置提出了指导意见。原告不服，提起诉讼。 原审法院经审理认为，五被告作出的《关于对原庆元县建筑工程公司改制历史遗留问题处理指导意见的函》，系对历史遗留的落实政策性质的房地产所作的处理，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》（法发[1992]38号）第三条规定，凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，人民法院依法不予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告浙江鑫直建筑有限公司的起诉。 上诉人浙江鑫直建筑有限公司上诉称：一、五被上诉人作出的庆建函第16号指导意见函应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。五被上诉人具有对“集体企业资产产权发生争议和纠纷，由企业的主管部门汇同经贸、财政、税务等五部门进行处理，并赋于产权界定，调解和裁定”的行政权力(依据国经企(1996)895号文件第十九条)。二、上诉人不服五被上诉人作出的“指导意见函”符合行政诉讼法第十一条“认为行政机关侵犯其他人身权，财产权”规定的情形，提起行政诉讼具有法律依据。三、五被上诉人作出的是正式的文件，标题虽然冠以“指导意见的函”，但行使的是国经贸企(1996)895号部门规章赋于的行政权力，其实质是针对争议双方资产产权的界定和归属作出的裁定。四、五被上诉人作出的“指导意见函”是以正式文件送达给争议双方当事人，同时报送庆元县人民政府，抄送各相关职能部门和业务单位，成为今后对案涉争议资产的征用对象的确定、征用补偿费用的归属和发放的依据。从而具有行政拘束力、执行力。综上，上诉人认为五被上诉人对上诉人与第三人发生的财产争议的处理，不是对“历史遗留”、“落实政策”问题的处理，而是对原公司完成改制后，近年才新发生的房屋产权归属作出具体的行政处理。一审法院认为本案属于“历史遗留的落实政策的房地产纠纷”与事实不符，其作的“驳回起诉”的裁定是错误的，依法应当撤销。五被上人所作的“指导意见函”具有行政执行的效力，其作出的处理结果，严重侵犯了上诉人公司的财产权，上诉人有权向人民法院提起行政诉讼，人民法院应依法受理并作出判决。 被上诉人庆元县住房和城乡建设局、庆元县经济商务局、庆元县财政局、国家税务总局庆元县税务局、庆元县自然资源和规划局答辩称：一、企业改制，特别是集体所有制企业改制是一项政策性非常强的工作。既涉及到企业资产的问题，又涉及到职工就业、职工及遗属权益保护的问题，还涉及到社会稳定等一系列的问题，可以说是千头万绪，纷繁复杂。二、本案是因2000年庆元县建筑工程公司集体企业改制引发的争议。由于该公司职工陶长贵等数十人多次群访，经与庆元县人民法院沟通，庆元县人民法院认为企业改制所涉及的土地、房产权属争议不属于人民法院受理。于是，庆元县人民政府责成答辩人等对该集体企业当时改制的相关情况进行调查。根据调查情况显示，原2000年该企业改制时确实存在改制企业的一些房产和土地资产未纳入到改制范围的情形。为此，答辩人根据调查的情况出具报告，提出了指导意见，旨在希望对原企业改制的历史遗留问题予以完善，并根据我国《城镇集体所有制企业条例》的相关规定，依法依规民主协商处理好原未纳入改制范围房屋和土地资产。答辩人的该行为，属《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》(法发[1992]38号)第三条规定的不应由人民法院受理的情形。综上，一审法院裁定驳回起诉符合法律规定，请二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。 本院二审经审理，对原判认定的事实予以确认。 本院认为，五被上诉人作出的《关于对原庆元县建筑工程公司改制历史遗留问题处理指导意见的函》，是对按照原改制方案进行了改制的企业资产所作的进一步明确，系对政策性的企业改制遗留问题所作的处置，不属于人民法院受案范围。原审裁定驳回起诉并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 邹一峻 审 判 员 李月群 审 判 员 黄 维 二〇一九年十二月五日 代书记员 吴美珠 附被上诉人（原审第三人）名单： 姚传生，男，1952年5月10日出生，汉族，住庆元县。 陶长贵，男，1947年3月21日出生，汉族，住庆元县。 阙利云，男，1955年5月15日出生，汉族，住乐清市。 周知尧，男，1969年5月9日出生，汉族，住杭州市。 叶端福，男，1956年12月30日出生，汉族，住庆元县。 吴美华，女，1934年1月10日出生，汉族，住庆元县。 雷兴朋，男，1954年3月21日出生，汉族，住庆元县。 姚丽姿，女，1950年8月17日出生，汉族，住庆元县。 郑承烈，男，1954年8月17日出生，汉族，住庆元县。 张贤文，男，1953年6月21日出生，汉族，住庆元县。 吴太生，男，1950年9月6日出生，汉族，住庆元县。 姚德喜，男，1933年10月10日出生，汉族，住庆元县。 范世达，男，1945年9月12日出生，汉族，住庆元县。 吴建森，男，1956年8月26日出生，汉族，住庆元县。 叶传平，男，1953年9月6日出生，汉族，住庆元县。 陆新铨，男，1954年12月18日出生，汉族，住庆元县。 姚建治，男，1950年4月18日出生，汉族，住庆元县。 张春海，男，1953年9月5日出生，汉族，住庆元县。 姚算德，男，1942年3月23日出生，汉族，住庆元县。 姚开志，男，1932年8月15日出生，汉族，住庆元县。 姚廷水，男，1946年5月5日出生，汉族，住庆元县。 雷裕卓，男，1939年10月12日出生，汉族，住庆元县。 吴勤法，男，1932年2月4日出生，汉族，住庆元县。 周谦正，男，1950年3月8日出生，汉族，住庆元县。 张贤也，男，1943年5月3日出生，汉族，住庆元县。 姚算美，男，1945年1月17日出生，汉族，住庆元县。 毛远岩，男，1945年3月17日出生，汉族，住庆元县。 姚宝兴，男，1938年3月23日出生，汉族，住庆元县。