安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖11行初72号原告柳怀利，男，1969年11月20日出生，汉族，住安徽省凤阳县。原告柳怀军，男，1961年6月26日出生，汉族，住安徽省凤阳县。上述两原告共同的委托代理人王湘，安徽会峰律师事务所律师。被告凤阳县人民政府，住所地安徽省凤阳县惠政路，统一社会信用代码11341126394375875B。法定代表人罗圣权，该县县长。委托代理人鲁玉核，该县农业农村局工作人员。委托代理人戴庆松，该县农业农村局工作人员。第三人张祖成（曾用名张祖新），男，1955年1月27日出生，汉族，住安徽省凤阳县。原告柳怀利、柳怀军诉被告凤阳县人民政府及第三人张祖成土地承包经营权行政确认一案，于2019年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向凤阳县人民政府及张祖成送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月23日公开开庭审理了本案。原告柳怀利、柳怀军及其共同的委托代理人王湘，被告凤阳县人民政府出庭负责人曾永闯及其委托代理人鲁玉核、戴庆松，第三人张祖成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2008年5月18日，凤阳县人民政府向张祖成颁发编号为凤农地承包权（2008）第F110226号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，载明承包地共8块16.98亩。原告柳怀利、柳怀军诉称，1998年二轮土地承包时，柳怀利于1998年4月1日与凤阳县李二庄乡立新村民委员会（以下简称立新村委会，现改名为板桥镇双碑村）签订了《凤阳县耕地承包经营合同》，合同编号为014094，约定承包面积为10亩，承包期限为30年，自1998年4月1日起至2028年3月30日止，同年滁州市人民政府为柳怀民颁发了承包经营权证书。柳怀军于1998年4月与立新村委会签订了《凤阳县耕地承包经营合同》，合同编号为014096，约定承包面积为10亩，承包期限为30年，自1998年4月1日起至2028年3月30日止，同年滁州市人民政府为柳怀军颁布了承包经营权证书。自二轮土地承包经营权确权后，立新村的承包地未作调整，其两人一直按照1998年签订的承包合同耕种土地至今。直到2017年11月，其兄弟柳怀民的承包地因修建公路需要被征收，但柳怀民到生产队领土地征收补偿款时，被告知其土地不是自己的，其名下没有承包地，其两人这才发现异常，多番上访调查，才发现板桥镇政府在其不知情的情况下对其父亲及兄弟四人承包的土地进行了调整，柳怀利及其哥哥柳怀民名下已经没有承包地了。2008年，凤阳县人民政府给张祖成颁发了土地承包经营权证（证号：凤农村承包权2008第**），承包面积为16.98亩，但该份土地承包经营权证上写明的土地承包合同编号为“014094、014096”，但是014094承包合同是柳怀利的，014096承包合同是柳怀军的，明显属于登记错误。2015年换发新证，凤阳县人民政府又给张祖成签订了新的承包合同并颁发新的土地承包经营权证，承包面积多达19.52亩，且张祖成土地承包经营权证上列明的这些土地自1998年至起诉之日一直是柳怀军耕种的，张祖成在1998年二轮承包土地承包时，户口已经迁出板桥镇（原李二庄乡），不再是大新村民组集体经济组织成员，且当时名下并没有承包地，但是在2008年突然凭空得到了16.98亩承包地，到2015年变成了19.52亩，关键是该承包地在二轮承包时是柳怀军的，现在还由柳怀军耕种，以上种种关于张祖成土地确权的行政行为让人匪夷所思。其认为凤阳县人民政府于2008年给张祖成颁发农村土地承包经营权证的行为严重违反了《中华人民共和国农村土地承包经营法》的规定，严重损害了其合法的土地承包经营权，导致柳怀利名下无土地承包经营权。请求依法撤销凤阳县人民政府于2008年5月18日给张祖成颁发的土地承包经营权证（证号：凤农村承包权2008第F110226）。柳怀利、柳怀军在举证期限内提交了如下证据：证据一、身份证复印件、张祖成户籍证明，证明张祖成为非农业户口，并不是板桥镇立新村大新队集体经济组织成员，无权获得土地承包经营权。证据二、《凤阳县耕地承包经营合同》（编号为014094）复印件一份，证明该承包合同是柳怀利与立新村委会签订的。证据三、《农村集体土地承包经营权证》复印件一份，证明该证上标明承包合同编号为014096，是柳怀军与凤阳县立新村委会签订的承包合同。证据四、2008年凤阳县人民政府给张祖成颁发的土地承包经营权证（证号凤农村承包权2008第F110225号）复印件一份，证明该承包经营权证上标明的合同编号为014094,014096，与证据二、三结合在一起，能够证明凤阳县人民政府向张祖成颁发该承包经营权证的行为侵犯了其承包经营权，将其承包地违法发包给了张祖成，间接证明2015年颁发的土地承包经营权证违法。证据五、户口本复印件五张，证明其四兄弟早在2001年就与其父亲柳广富分家分户，四个兄弟与老父亲每人都是独立的户口，其父亲无权代表其在土地承包经营合同或者其他相关文件上签字。证据六、不予受理告知书（板政信报字【2019】72号），证明2019年初其和柳怀民得知自己承包地被确权给了张祖成后到凤阳县人民政府信访，信访部门不予受理并告知其应该通过仲裁途径解决，诉讼时效应该从2019年5月6日起算。被告凤阳县人民政府答辩称，1、柳怀利、柳怀军提起行政诉讼的理由与事实不符。柳怀利、柳怀军是原李二庄乡立新村大新生产队村民，均是柳广富之子。农村土地一轮承包时，柳怀利、柳怀军以其父柳广富为户主分得本队发包的土地20.04亩（8人分地）。张祖成也是该队村民，一轮承包分得16.98亩（7人分地）。后因张祖成在外经商，将16.98亩土地交给柳广富户耕种。1998年开展土地二轮承包，因当时有农业税费、定购粮及劳务负担等，该村为方便收取相关税费等，将柳广富户和张祖成户的一轮承包土地合并，分别与柳怀军、柳怀利、柳广富、柳怀民签订了二轮土地承包合同：柳广付7.5亩、柳怀军10亩、柳怀利10亩、柳怀民10亩，共计37.5亩（收税费按柳怀军10.02亩、柳怀民10.02亩、柳怀利9.7亩，共计37.02亩收取，后来有粮补也是按此面积发放）。2005年以后，农村土地承包纠纷增多。2008年按滁州市人民政府要求换发承包经营权证时，张祖成到村里要求按政策享有承包经营权。经查，立新村二轮承包时没有与张祖成签订承包合同，是因为张祖成将土地交由他户耕种，不交税费所致，张祖成一轮承包土地不是“分配给本集体经济组织成员”，而是交由柳广富户整体耕种。根据《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电﹝2004﹞21号）规定，经村调解，柳广富及柳怀军、柳怀利与张祖成达成协议，柳广富及柳怀利、柳怀军归还张祖成16.98亩的承包权，土地仍由柳广富户耕种，粮补仍由柳广富户领取。根据该协议，在换发证中即给柳广富户换发了20.04亩的承包经营权证（对原分户又进行了合并），给张祖成换发了16.98亩的承包经营权证。为体现张祖成只要承包权的许诺，换发给张祖成的承包经营权证仍放在柳广富户，粮补也一直由柳广富户领取。在2014年开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作中，依据上述换发的经营权证，经实地指界勘测，给柳广富户确权登记23块41.46亩（实测面积），给张祖成户确权登记7块19.52亩（实测面积）。因我省2015年开展农村粮食、良种和综合补贴“三合一”改革，改革的主要内容一是按确权后的实有面积计算，二是补贴发给具有承包经营权的农户并直接打卡。故自2015年起，张祖成户的“三合一”补贴只好打卡发给张祖成。2017年，S307公路改道征用土地，涉及大新队土地，在征用土地过程中，张祖成认为被征地块与已确权登记的地块有误，向双碑村要求解决，双碑村委会2017年11月4日进行调解，但因双方争执较大，调解失败。鉴于确权登记颁证已结束，双方对确权登记颁证结果未提出异议，应视为双方对确权登记颁证的认可，双碑村“两委”会议决定，征地补偿按承包经营权证登记地块实际征用情况给予补偿；2、其在换发承包经营权证工作中，对违反二轮土地承包政策的错误进行纠正，符合政策规定。在1998年进行二轮承包时，农村土地承包法还没有颁布，因此，调整土地二轮承包行为的只能是国家政策。《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》（国发﹝1995﹞7号）规定，“延长土地承包期的工作，应在原承包合同期满后，在总结经验、完善承包办法的基础上进行。发包方与农户签订的合同，到期一批，续订一批，把土地承包期再延长30年。”《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发﹝1997﹞16号）规定，“土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。”该文件对小调整还做了“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批的规定。张祖成将承包土地交给柳广富户耕种，大新队没有土地小调整方案，也未经乡镇批准，因此属于农户之间的土地流转，不属于二轮承包中的小调整。《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电﹝2004﹞21号）在“三、要尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”中指出：“乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕种。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户；或者在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。”2008年换发证时，张祖成要求享有承包权，在立新村委会调解协商的基础上，将已发包给柳怀军、柳怀利户的张祖成原承包地予以归还，并为张祖成换发原承包地的承包经营权证，不仅是柳怀利、柳怀军与张祖成调解协商的结果，而且符合政策规定；3、柳怀利、柳怀军的诉讼请求超过了诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》（旧版）第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。”其在2008年换发证工作中颁发给张祖成的土地承包经营权证，按照柳怀利、柳怀军与张祖成协商的结果，自2008年发证时就在柳怀军、柳怀利家中保存，柳怀军、柳怀利早就知道其作出的具体行政行为，直到现在才提起行政诉讼，早已超过诉讼时效。综上所述，柳怀利、柳怀军提起诉讼的理由与事实不符，且超过诉讼时效。请求依法驳回柳怀利、柳怀军的起诉。凤阳县人民政府在法定期限内提交了如下证据：证据一、时任立新村文书甘昌金出具的情况说明，证明柳怀军、柳怀利户和张祖成户一轮、二轮承包土地变化的实际情况。证据二、1998年立新村委会与柳怀利、柳怀军户签订的土地二轮承包合同底册4份，证明柳怀利、柳怀军户家庭分户情况及二轮承包时，张祖成一轮承包地也被签订在柳怀利、柳怀军户。证据三、2008年换发的承包经营权证副本，证明柳怀利、柳怀军户又并户，经协商将原耕种张祖成户一轮承包土地归还。证据四、国发[1995]7号、中办发〔1997〕16号及国办发明电[2004]21号文件，证明二轮土地承包时将张祖成一轮承包地与柳怀利、柳怀军户签订二轮承包合同违反政策规定，因而进行纠正，纠正行为符合国家政策；且在确权登记中，登记的地块、面积等得到当事人的认可。证据五、双碑村对征地出现的纠纷进行调解的记录及村两委会决定，证明在柳怀利、柳怀军户与张祖成户因征地的纠纷进行了调解，在调解未果的情况下，决定确权登记的地块据实际征用面积给予补偿。证据六、皖政办〔2015〕61号文件，证明给张祖成发放“三合一”补贴是因为政策变化。第三人张祖成述称，其在生产队分的是7个人土地，后来进城打工，土地给柳广富耕种的，但口头约定永久保留经营权。后来柳广富家孩子大了分家，土地怎么分割不清楚。2008年第二轮土地承包时其找到村里，村里找到柳广富，柳广富同意归还经营权。张祖成未提交证据。经庭审举证、质证，张祖成对凤阳县人民政府所举证据均无异议，柳怀军、柳怀利的质证意见为：对证据一的真实性不认可，因为将其承包地变更到张祖成名下的具体经办人就是甘昌金，甘昌金与本案有利害关系，其陈述不能作为认定事实的证据。甘昌金为了证明其行为的正确性，在该份证据中编造谎言，谎称2008年是经过其同意才将承包地给张祖成，与实际情况严重不符。对证据二真实性认可，但证明目的不认可。该份证据不能证明张祖成一轮承包地被签订在其户名下，只能证明其在二轮承包时合法取得了案涉土地的承包经营权。对证据三真实性认可，但证明目的不认可。凤阳县人民政府在未解除1998年签订的二轮土地承包合同的前提下，又将其所承包的土地发包给张祖成，因此该份证据恰恰证明凤阳县人民政府违法违约将其承包地发包给张祖成。对证据四真实性认可，但证明目的不认可，该证据不能证明二轮土地承包违反政策规定，恰恰证明凤阳县人民政府2008年及2015年向张祖成颁发土地承包经营权证的行为违法。对证据五真实性和证明目的均不认可，该份证据是双碑村委会自行制作，并没有其签字，真实性亦无法核实。对证据六真实性认可，但证明目的不认可，该份证据恰好证明凤阳县人民政府的做法自相矛盾，在2008年时偷偷将其承包地确权在张祖成名下，但是土地实际上一直由其耕种，粮食补贴一直由其领取，其才是合法的承包经营权人。凤阳县人民政府、张祖成对柳怀军、柳怀利所举证据的质证意见为：对证据一真实性无异议，但证明目的不认可，张祖成的户籍不影响其承包经营权，无论从国家政策还是颁布的农村土地承包法，都不能剥夺张祖成的承包经营权。对证据二真实性无异议，但证明目的不认可，承包经营合同是与柳怀利、柳怀军所签，恰恰因为一轮承包时，柳广富承包地20多亩，二轮土地变成30多亩。对证据三滁州市人民政府2008年已经宣告作废。对证据四真实性无异议，证明目的不认可。因为柳广富户在分户过程中把张祖成交给耕种的土地分给了柳怀利、柳怀军，现在柳广富也同意交还，造成柳广富家分地不均，只能并户；由于当时张祖成与柳广富达成协议只要承包权，2008年换发的证中地也在柳怀利、柳怀军户中，这也说明了2008年柳怀利、柳怀军就已经知道地已经还给张祖成，并已予认可。对证据五、六的真实性均无异议，但与本案无关。本院对上述证据认证如下：对柳怀利、柳怀军所举的证据一至证据三，凤阳县人民政府及张祖成对其真实性均无异议，且与本案有关联，本院予以采信。对证据四系本案的审查对象，本院将依法对其合法性进行审查。对证据五和证据六，因与本案无关联，故对其证明目的不予采信。对凤阳县人民政府所举的证据一系证人证言，其所陈述的均是农村土地承包合同关系，并非本案行政诉讼的审查范围，故对该证据不予采信。对证据二、三、四、六，柳怀利、柳怀军对其真实性均无异议，故对其真实性予以确认，对其证明目的将结合双方证据予以综合认定。对证据五，柳怀军、柳怀利虽不认可，但能够认定柳怀军、柳怀利与张祖成因土地承包合同产生争议的事实，故与本案有关联，故对该份证据予以采信。经审理查明，凤阳县进行二轮土地承包时，柳怀利、柳怀军于1998年4月1日分别与立新村委会各签订一份《凤阳县耕地承包经营合同书》（合同编号分别为014094、014096）,合同约定承包面积均为10亩（柳怀利承包地块为塘下2亩、老荒地3亩、湾地3亩、旱冲2亩，柳怀军承包地块为南湾2亩、坡塘2亩、大旱地3亩、老荒地3亩），承包期限为30年（自1998年4月1日起至2028年3月30日止）。1999年12月30日，滁州市人民政府向柳怀军颁发了农村集体土地承包经营权证，证载明承包合同编号为014096，承包土地面积为10亩。2008年5月18日，凤阳县人民政府在换发承包经营权证时，向张祖成颁发了土地承包经营权证（证号：凤农村承包：凤农村承包权2008第**地承包合同编号为014094、014096，承包期限为1998年4月1日至2018年3月30日止，承包共有人共7人，承包土地面积为8块共16.98亩（湾地2.5亩、大军地1.5亩、老荒地2亩、毛山1.28亩、塘底下2亩、老荒地3亩、湾地2.7亩、叉冲2亩）；同年5月15日亦向柳广富颁发土地承包经营权证（证号为凤农地承包权2008第F110225），证载明土地承包合同编号为014093、014095，承包共有人为8人（包括柳怀军、柳怀利），承包土地面积为10块共20.04亩。2015年换发新证，凤阳县人民政府又依据承包合同给张祖成颁发新的土地承包经营权证（证号为：凤农地承包权2015第138991号），承包面积为7块共19.52亩。2017年因G345道路修建征用土地，张祖成与柳怀利、柳怀军因土地补偿款发生争议，于2017年11月14日经双碑村委会调解未果。柳怀军、柳怀利遂向本院提起诉讼。本院认为，根据原告的起诉理由、被告的答辩意见以及第三人的陈述意见，本案的争议焦点为：1、柳怀军、柳怀利提起本案诉讼是否超过起诉期限；2、如未超过起诉期限，凤阳县人民政府向张祖成颁发的证号为凤农村承包权（2008)第F110226号土地承包经营权证是否合法。关于争议焦点一。凤阳县人民政府称柳怀军、柳怀利户自2008年就持有张祖成户凤农村承包权（2008)第F110226号土地承包经营权证，至其起诉时明显超过三个月的起诉期限。经查，凤阳县人民政府对柳怀军、柳怀利户持有张祖成的土地承包经营权证并未提供证据证明，且柳怀军、柳怀利对此亦不认可，故不应认定柳怀军、柳怀利自2008年就知道该行政行为的存在。由于无法确定柳怀军、柳怀利知道被诉行政行为的内容，故本案起诉期限应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定适用20年的规定，故柳怀利、柳怀军提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。凤阳县人民政府的辩解理由不能成立，本院不予采纳。关于争议焦点二。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁发承包经营权证的主要依据是生效的农村土地承包经营合同书。本案中，柳怀军、柳怀利户请求撤销张祖成户土地承包经营权证，由于凤阳县人民政府颁发给张祖成的凤农地承包权（2008）第F110226号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》所依据的承包合同编号为014094、014096，但编号为014094号土地承包合同是柳怀利与立新村委会所签，编号为014096号土地承包合同是柳怀军与立新村委会所签，而凤阳县人民政府并未按合同内容核发土地承包经营权证，却将承包经营权另行登记在张祖成名下，明显依据不足，应依法予以撤销。但鉴于2015年凤阳县人民政府进行土地承包经营权确权颁证试点时，为涉案土地换发了新的承包经营权证，被诉的土地承包经营权证已被新核发的土地承包经营权证（证号为凤农地承包权2015第138991号）所替代，故不具有可撤销内容，应依法确认该行政确认行为违法。柳怀军、柳怀利的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。凤阳县人民政府辩称其系依据立新村委会调解将已发包给柳怀军、柳怀利户的承包地归还给张祖成才将承包经营权证核发给张祖成的理由，并无事实依据，对其该辩解理由，本院不予采纳。综上，柳怀军、柳怀利要求撤销凤阳县人民政府颁发的土地承包经营权证（证号为凤农村承包权2008第F110226号），因不具有可撤销内容，应当确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：确认凤阳县人民政府于2008年5月18日向张祖成颁发的证号为凤农村承包权2008第F110226号土地承包经营权证违法。案件受理费50元，由被告凤阳县人民政府负担。如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  王忠良审 判 员  苏春琴人民陪审员  宫如珍二〇一九年十二月六日书 记 员  王俊计附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。