辽宁省铁岭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽12行终149号上诉人（原审原告）昌图昌盛新能源有限公司，住所地辽宁省铁岭市昌图县泉头镇红山水库家属区，统一社会信用代码91211224MA0QFWD45H法定代表人王玲黎，该公司经理。委托代理人赵光翠，该公司工作人员。委托代理人杨柳松，辽宁国制律师事务所律师。被上诉人（原审被告）昌图县水利局，住所地昌图县昌图镇政府路东，统一社会信用代码11211224001196463W。法定代表人李波涛，该局局长。委托代理人张平，该局工作人员。委托代理人张雅文，该局法律顾问。上诉人昌图昌盛新能源有限公司因确认违法一案不服银州区人民法院（2019）辽1202行初65号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2016年11月28日，昌图县水利局作出《关于使用红山水库建设20MW渔光一体项目的意见》。2019年6月26日，昌图昌盛新能源有限公司向原审法院提起本案诉讼，要求确认《关于使用红山水库建设20MW渔光一体项目的意见》违法。原审法院查明，2016年11月15日原告昌图昌盛新能源有限公司与被告昌图县水利局下属单位红山水库管理所签订了《光伏发电项目合作协议书》。2016年11月28日，被告昌图县水利局出具了《关于使用红山水库建设20MW渔光一体项目的意见》，内容为：昌图昌盛新能源有限公司：关于你公司使用红山水库水面建设20MW渔光一体项目，水库非水源地，我局同意你公司在红山水库水面建设20MW渔光一体项目。原审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。被告出具《关于使用红山水库建设20MW渔光一体项目的意见》没有正式文号，并非正式审批文件，不能产生行政法律效果。原告收到该《意见》后，还须到相关部门办理审批手续，故该《意见》不能视为行政行为，原告起诉事项不属于人民法院受案范围。即使该《意见》是行政行为，被告昌图县水利局于2016年11月28日出具《关于使用红山水库建设20MW渔光一体项目的意见》，原告在庭审中承认当日收到该《意见》，原告当日就应当知道该《意见》内容，于2019年6月27日才向法院提起诉讼，且没有充分证据证明系因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限。综上，原告的起诉不符合法律规定的条件，应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第(一)项的规定，裁定如下：驳回原告昌图昌盛新能源有限公司的起诉。案件受理费50元，全额退还给原告。上诉人昌图昌盛新能源有限公司上诉称，一、上诉人的损失是被上诉人错误许可造成的。被上诉人答复红山水库为非水源地，并同意上诉人进行建设。上诉人基于对被上诉人许可行为的信任才进行后期大量审批投入，上诉人损失均系被上诉人错误审批许可行为造成的。将上诉状中政府意见均改为许可。二、原审法院适用法律错误，该案件是法院的受理范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（十二）规定了法院的受理范围包括公民认为行政机关侵犯了财产权等合法权益的诉讼案件。而本案中，被上诉人下达的错误政府许可直接导致了上诉人上千万的投资毁于一旦，造成了上诉人财产权利的丧失，对该损害结果，被上诉人应该承担责任。上诉人诉讼要求认定被上诉人损害后果的赔偿责任有法可依，符合法律规定的法院受理范围。三、该案未超过起诉期限。虽然许可是在2016年11月28日作出的，但是该许可明确告知上诉人的是红山水库为非水源地。上诉人于2017年得知红山水库为备用水源地后，昌图县政府曾于2017年9月28日组织县长办公会，向上诉人承诺会解决案涉问题，将备用水源地摘牌，促成上诉人的投资建设。上诉人迟迟等不来拆牌结果，于2019年6月向辽宁省生态环境厅了解情况后得知，备用水源地也是水源地，不能轻易改变水源性质，此时方知被上诉人的错误无法改变。因此，起诉期限起算点应从2019年6月当事人知道被上诉人的错误无法改变开始计算，因此并未超过法律规定的起诉期限。综上，请求二审法院依法判令撤销铁岭市银州区人民法院（2019）辽1202行初65号行政裁定书，依法改判或发回重审。被上诉人昌图县水利局辩称，一、答辩人认为答辩人出具的《关于使用红山水库建设20MW渔光一体项目的意见》(以下简称《意见》)非具体行政行为，不属行政诉讼立案范围。2016年11月15日上诉人与答辩人为了做好“40MW光伏发电项目”的前期工作签订了《光伏发电项目合作协议书》，上诉人准备到省、市办理该项目相关手续，经上诉人与答辩人双方协商于2016年11月28日由答辩人出具了《意见》。答辩人出具的《意见》实属是双方协商后答辩人实施的民事法律行为，只产生民事法律上的效果，非具体行政行为。行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。二、上诉人在上诉状中称“上诉人的损失是被上诉人的错误行为造成的，被上诉人应当承担赔偿责任”。答辩人认为上诉人的损失与答辩人没有因果关系，不承担任何责任，不属行政诉讼立案范围。上诉人只是用该《意见》去相关部门办理相应手续，只有到相关部门办理完审批手续后上诉人才能进行投资，相关部门的审批手续未下达之前，如果上诉人投资造成损失理应由上诉人自负。另外，特别要强调的是该“昌图红山水库”是“水源地”是众所周知的事实。上诉人准备投入上千万之前应当予以考察相关情况，上诉人不知道“昌图红山水库”是“水源地”是不成立的。因此，即使上诉人造成了损失也与答辩人出具《意见》没有直接因果关系。三、一审法院适用法律是正确。上诉人在上诉状中所述依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项法律条款是错误的。上诉人是请求原审法院确认《意见》违法，而所述法律依据与请求相背离。四、上诉人起诉已经超过法定期限。答辩人于2016年11月28日给上诉人出具的《意见》，上诉人在一审中承认了当天收到《意见》，上诉人就应当知道该《意见》的内容。上诉人应当在该《意见》出具前就应当知道“昌图红山水库”是“水源地”这一事实。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，原告已经超过法定的起诉期限。综上，一审法院所认定的事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审法院的裁定。本院经审理查明的与起诉条件有关的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。起诉期限是公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，并获得人民法院受理的期限，是当事人提起行政诉讼的条件之一。不符合起诉期限条件，意即未在法定期限内向人民法院提起诉讼的，当事人便丧失了向法院提起诉讼的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据上述规定，起诉期限依相对人对行政行为内容知晓以及行政机关告知的情况不同而有所不同：一是相对人知晓行政行为内容，行政机关也告知了诉权及起诉期限的，其起诉期限是六个月；二是相对人只知道行政行为内容，行政机关没有告知原告诉权和起诉期限的，起诉期限是1年；三是相对人不知道行政行为内容，行政机关也没有告知诉权和起诉期限的，其起诉期限分别是20年和5年。本案中，昌图昌盛新能源有限公司（以下简称昌盛公司）的诉讼请求为确认昌图县水利局于2016年11月28日作出的《关于使用红山水库建设20MW渔光一体项目的意见》（以下简称《意见》）违法。一审庭审及二审询问时，昌盛公司均当庭承认其于2016年11月28日当日便收到了该被诉《意见》，而其迟至2019年6月26日才向原审法院提起本案诉讼，显然已违反前述法律规定，原审法院据此驳回其起诉并无不当，本院依法予以维持。鉴于本案的起诉已超过起诉期限，故本案不能对昌盛公司提出的投资损失等实体问题进行审理。昌盛公司主张的其于2019年才知道“被上诉人的错误无法改变”等理由均非上诉人起诉超过法定期限的正当事由，本院不予支持。综上，原审法院裁定驳回昌图昌盛新能源有限公司的起诉结果正确，上诉人提出的上诉请求及理由均依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吴女杰审判员  刘 鑫审判员  高 健二〇一九年十二月十日法官助理陈晓晨书记员王浩