南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终733号 上诉人（原审被告）新余市渝水区人民政府，住所地：江西省新余市渝水区抱石大道**。 法定代表人李虹，该区区长。 被上诉人（原审原告）彭丽君，女，汉族，1988年9月25日出生，住江西省新余市渝水区。 委托代理人李美英，女，汉族，1966年5月3日出生，住上海市普陀区，系被上诉人之母。 上诉人新余市渝水区人民政府（下称区政府）因与被上诉人彭丽君不履行房屋拆迁补偿安置法定职责一案，不服南昌铁路运输法院作出的（2019）赣7101行初788号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，彭丽君于1988年9月25日出生，未婚，系江西省新余市渝水区城北办毛家管理处肖家坑村（下称肖家坑）村民。1997-1998年左右，因其责任田地被征收后，故与父亲彭小平、奶奶陈乐英、弟弟彭丽华共用征收款在肖家坑村8号建造一栋四层的房屋（约480平方米）居住，该房下共有包括彭丽君在内的独立四个户口簿。彭丽君的户口簿载明彭丽君为农业家庭户口，在办理当地社会保障卡前，彭丽君的社会保险费等费用均由村里支付。2013年左右，因村里土地征收彭丽君再次获得17平方米店面的权益。2018年12月28日，区政府作出《渝水区人民政府关于新纺片区棚户区改造肖家坑村集体土地上房屋征收的决定》（渝府字﹝2018﹞106号）（下称《征收决定》）并附有《新纺片区棚户区改造肖家坑村集体土地上房屋征收补偿方案》（下称《补偿方案》），征收红线范围内的集体土地上房屋，确定征收主体为区政府，案涉房屋位于征收范围内。在签约期限内，区政府设立的新余市渝水区城北街道肖家坑拆迁指挥部与彭小平、彭丽华、陈乐英签订补偿协议书，就案涉房屋补偿1,051,338元，并对此三人以《征收决定》的有关规定进行安置。后彭丽君向新余市人民政府就《征收决定》及《补偿方案》提起行政复议，经新余市人民政府复议认为《征收决定》并未对彭丽君是否可以补偿以及补偿多少进行认定，如彭丽君对征收补偿决定不服，可以依法提起行政复议或行政诉讼，并驳回了彭丽君的行政复议申请。在征收签约期限届满后，区政府一直未对彭丽君予以安置，经彭丽君多次信访未果，遂将区政府诉至本院，要求判如所请。另查明，《补偿方案》第六条第（四）项载明：1．房屋安置对象为征收范围内所确定的安置户数，正常安置户全部实行一套实物安置和一套货币补偿，货币补偿每套补偿为17万元，鉴于安置地点的地段差异，给予每套房屋地段补差3万元，每套安置房建筑面积约110平方米；2．本村村民，男年满22周岁或已婚丧偶的，享受了本村级组织的各种待遇，并承担了本村级组织的各种义务，村小组及管理处认可的；3．本村计生纯女户，女儿年满20周岁（无论几个女儿只认定为一户），生活在本村，享受了本村级组织的各种待遇，并承担了本村级组织的各种义务，村小组及管理处认可的；4．本村出生长大的女子出嫁后，不论其本人户口在不在本村，不论在不在本村居住，不论有没有享受本村级组织的各种待遇，一律不予安置（取得了本村自建房屋土地使用权证、农村建房许可证的除外）。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“征收土地，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”据此，原国土资源部2010年发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求，做好征地中农民住房拆迁补偿安置工作，解决好对被征地农民居住问题。农民住房拆迁补偿安置涉及土地、规划、建设**籍、民政管理等多方面，同时也关系到社会治安、环境整治及民风民俗等社会问题，要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序。在征地中，拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁户居住问题，做到先安置后拆迁。本案中，区政府对本地被征地农民的征地补偿安置政策分为“补偿”与“安置”，补偿的范围为被拆迁房屋的建造成本及拆迁后过渡的补偿项目，安置的对象为可享受安置房屋和安置奖励的村民。据此，根据彭丽君提出的诉求，其目的即是要求区政府履行提供安置房屋及安置奖励的职责，故彭丽君是否享有被安置的权利则是需要重点辩明的问题。 首先，是否属于集体经济组织成员、享有集体经济组织成员的相应权益，除户籍条件外，还应当考虑其是否履行集体经济组织章程或村民会议决定要求履行的义务。本案中，彭丽君已经提供其户籍资料和社保等相关证据证明其享有村民资格，并在以往的征地拆迁时承担了相关义务、获得相应的权利。虽彭丽君现在外地打工，但未迁出户籍或明确放弃村民的权利义务，也未进入国家公务员机关或国有企事业单位工作。区政府主张彭丽君不具有村民资格，但并未提交相应的证据予以证实，仅凭其父母离婚协议确认的抚养关系就认定其无村民资格，没有事实和法律依据。故对区政府提出彭丽君不具利害关系的主张，本院不予支持。 其次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，我国农村村民实行自治，但是村民自治的内容不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，尤其不能侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织受益分配等方面，享有与男子平等权利，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。本案中，彭丽君自出生生活于本村，现已成年。其不仅在村集体组织中拥有自己的合法房屋及独立户籍，还履行相关义务并享有相关权利，故区政府应按《补偿方案》第六条第（四）项的规定，对彭丽君作为独立一户予以安置。综上，为维护当事人合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，该院判决：责令被告新余市渝水区人民政府于本判决生效之日起三十日内按本判决确定的方式向原告彭丽君履行征收补偿安置的法定职责。案件受理费50元，由区政府负担。 区政府不服原审判决，上诉称：一、本案不属于行政诉讼，区政府不是适格的被告主体。根据《补偿方案》第六条第一款第（三）项的规定，彭丽君是否符合安置条件由彭丽君所在的村小组及管理处予以确定，并非区政府予以认定。二、彭丽君不属于肖家坑村小组的集体经济组织成员，不应享有肖家坑村小组的村民待遇。在原审中，区政府提交了彭丽君父母亲的离婚协议等材料，证明彭丽君的父母在其八岁即1996年办理离婚时约定彭丽君随其母亲李美英生活，由其母亲抚养长大成人。之后彭丽君即随其母亲离开肖家坑到上海普陀区生活至今。自1996年始，彭丽君就没有在肖家坑享受村民权利承担村民义务，因此彭丽君不属于肖家坑村的集体经济组织成员，不享有肖家坑村的村民待遇。三、彭丽君在征收范围内没有合法房屋，其不是《补偿方案》的补偿安置对象。《征收决定》第三条规定：“补偿对象为征收范围内集体土地上房屋及其他附属物的所有权单位或个人。”《补偿方案》第三条也作出了同样的规定。本案中，彭丽君没有证据证明其在征收范围内拥有合法的房屋且被征收，故其不是《补偿方案》的补偿安置对象。原审判决认为“其不仅在村集体组织中拥有自己的合法房屋及独立户籍，还履行相关义务并享有相关权利”没有事实依据。四、原审审理查明的“1997-1998年左右，因其责任土地被征收后，故与父亲彭小平、奶奶陈乐英、弟弟彭丽华共用征收款在肖家坑村8号建造一栋四层的房屋（约480平方米）居住，该房下共有包括彭丽君在内的独立四个户口簿”、“2013年左右，因村里土地征收原告再次获得17平方米店面的权益”没有事实依据。彭丽君在本案原审中并没有提供相关的证据证明原审查明的上述事实的存在。五、如果彭丽君确有证据证明其已获得17平方米宅基地使用权的权益，按照我国《土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”之规定，则其所陈述的与其父亲等共同拥有的位于征收范围内的房屋应该自行拆除后将宅基地交还肖家坑村小组，彭丽君及其父亲等人不应获得补偿及享有安置户的资格予以安置。原审查明的所谓“17平方米店面的权益”，事实上是17平方米的宅基地使用权，如查证属实彭丽君及其父亲等人均于2013年左右再次获得了宅基地使用权的，且每人均获得了17平方米的宅基地使用权并建设了四层楼高的商住房（一楼为店面、二至四层为住房），则彭丽君及其父亲等人应自该房屋建成后就应按照上述法律的规定自行拆除现位于征收范围内的房屋并将土地使用权交还给肖家坑村小组，如未拆除并交还给肖家坑村小组，则此次征收不能获得补偿和安置。综上，请求依法驳回彭丽君的起诉。 彭丽君答辩称：一、本案是否属于行政诉讼。法律规定不论是集体土地上的征收还是国有土地上的征收，都是县级以上政府或者授权的行政机关之法定职权，其他任何组织或个人均没有征收的权力。本案涉及的征收，其征收主体为渝水区政府，征收实施单位为渝水区城北街道办事处。且参照国有土地上补偿与征收条例的规定，县级以上人民政府具有发布征收决定及补偿决定的法定职责。而街道办事处作为政府的派出机构，所产生的法律后果都有政府承担。因此，本案属于行政诉讼的受案范围，补偿履行职责也应当由渝水区政府履行。二、彭丽君是否为肖家坑村村民。首先，彭丽君具有肖家坑村农业户籍，其自出生以来一直居住在肖家坑村，享受肖家坑村各项待遇，履行村民各种义务，只是在成年之后到外地务工，没有加入公务员及国家事业单位，没有享受外地落户政策和分房福利。其次，党中央、国务院一直都高度重视农民工问题，并制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策。2006年国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权力，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事项时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见明显可以看出，即使农民工长期在外务工，也不能因其非常住为由，剥夺其所应享有的村民待遇的政策导向。在征收补偿方案中，参军、读书及服刑等情形都列入了安置对象，根据逻辑推理，该类人员同样非常住本村，但区政府却将外出务工人员排除在外，显然属于同等情况区别对待，不符合“平等”“公正”的社会主义核心价值观的要求。最后，彭丽君父母离婚属实，但抚养义务并未导致村民资格的丧失。抚养问题属于民事范畴，就如对长辈的赡养义务，不能因为赡养义务人离开本地，被赡养人也丧失了其公法上应当享有的权利。因此，除非彭丽君自愿放弃村民资格或因考入公务员等到外地享受相关福利，其村民权利应当得到保护。三、男女是否应当享有平等的征收补偿权利。渝水区政府作为城市区域内的一级人民政府，更应当依法行政，遵守宪法和法律。其公布的补偿安置政策，明显违背男女平等、村民平等的基本原则，将男女区别对待的条款愚昧可笑，且还堂而皇之地提出上诉理由。请求法院驳回渝水区政府的上诉请求，维持原判。 本院经审理，除原审认定的事实中，“2013年左右，因村里土地征收彭丽君再次获得17平方米店面的权益”一节，经查时间应为2002年至2003年期间，肖家坑村每个村民（含彭丽君）均分到了17平方米土地用以建房，彭丽君将其分配到的土地面积额与其父亲、奶奶、弟弟合并，建造了一栋7层的楼房（一楼为两个店面，该房屋所涉土地及房屋尚未办证）外，其他查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，本案二审审查的重点为：1．本案是否属于行政诉讼受案范围以及区政府是否为本案适格被告，2．彭丽君是否属于集体经济组织成员，3．彭丽君是否具有补偿安置资格。 1．关于本案是否属于行政诉讼受案范围以及区政府是否为本案适格被告的问题。本院认为，彭丽君诉请区政府对其履行肖家坑集体土地上房屋征收补偿义务，系基于《征收决定》要求作为征收主体的区政府履行法定职责，其诉讼请求属于行政诉讼的受案范围。《补偿方案》第六条第（三）项规定“安置户数的认定由被征收村小组及管理处填报符合安置的户数名单报指挥部审核”，指挥部系区政府的临时机构，故指挥部确认安置户的行为所产生的法律后果应由区政府承担，因此区政府为本案适格被告。区政府关于本案不是行政诉讼且区政府不是本案适格主体的上诉理由不能成立，本院不予支持。 2．关于彭丽君是否属于集体经济组织成员的问题。区政府提出彭丽君的父母于1996年办理离婚时约定彭丽君随其母亲生活，由其母亲抚养长大，随后彭丽君随其母亲离开肖家坑到上海普陀区生活至今。自1996年始，彭丽君就没有在肖家坑享受村民权利承担村民义务，故其不属于肖家坑集体经济组织成员。本院认为，《中华人民共和国婚姻法》第三十六条规定：“父母与子女间的关系，不因父母离婚而消除。离婚后，子女无论由父或母直接抚养，仍是父母双方的子女。”因此，父母是否离婚，未成年子女由哪一方抚养，并不是判断彭丽君是否属于集体经济组织成员的参考依据。原审法院已就判定彭丽君系集体经济组织成员，进行了详细的说理阐述，符合法律规定，本院予以确认。综上，区政府关于彭丽君不是集体组织成员的主张不能成立，本院不予支持。 3．关于彭丽君是否具有补偿安置资格的问题。区政府提出彭丽君在征收范围内没有合法房屋，其不是《补偿方案》中的补偿安置对象。本院认为，彭丽君作为彭小平的成年子女，其户籍所在地亦记明在本案所涉征收房屋，故应当认定其在征收范围内有合法房屋，应对其作为独立一户予以安置。另，关于区政府所称，彭丽君分到过17平方米“宅基地”使用权，因此不具备本次征收的补偿安置资格。首先，区政府未提供相应证据证实，且该17平方米土地所涉的店面房实际与本案征收行为无关；其次，经查明，2003年左右，肖家坑村包括彭丽君在内的每名村民都由集体组织按人均17平方米左右分配了店面用地建房，其应属于村集体组织的福利分配，不属本案审查范围。故原审认定彭丽君具有补偿安置资格合法准确，区政府相关上诉主张不成立，本院不予支持。 综上，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人新余市渝水区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 卢启哲 审 判 员 刘 巍 审 判 员 涂相荣 二〇一九年十二月十日 法官助理 吴百花 书 记 员 陈 坚