河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3433号上诉人（一审被告）驻马店市驿城区人民政府，住所地河南省驻马店市驿城区解放路西段。法定代表人毕启民，区长。委托代理人聂学恒，驻马店市驿城区人民政府工作人员。委托代理人匡凯，河南成盛律师事务所律师。被上诉人（一审原告）李大爽，男，汉族，1976年10月2日出生，住河南省驻马店市驿城区。委托代理人陈小富，河南寰冠律师事务所律师。原审被告驻马店市驿城区东风街道办事处，住所地河南省驻马店市驿城区中华路东段30号。法定代表人张亚东，主任。李大爽因诉驻马店市驿城区人民政府（以下简称驿城区政府）、驻马店市驿城区东风街道办事处（以下简称东风街道办事处）安置补偿一案，驻马店市中级人民法院依法作出（2019）豫17行初148号行政判决，驿城区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行审理。本案现已审理终结。李大爽一审诉称，李大爽的房屋在东风街道办事处的拆迁安置范围内，其宅基地系国有土地性质，有驻马店市国土资源局办理的国有土地使用证。2013年，驿城区政府、东风街道办事处在未公示房屋征收决定、征求公众意见的情况下，将李大爽所属房屋强制拆除，且李大爽至今未得到驿城区政府、东风街道办事处的征收补偿。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。一审诉请：依法判令驿城区政府、东风街道办事处给予李大爽享有以均价700元每平方米价格回购653.4㎡安置住房的待遇。诉讼中变更请求为驿城区政府、东风街道办事处应以人均40平方米均价700元每平方米价格回购来进行住房安置的待遇。驻马店市中级人民法院一审查明，李大爽的房屋位于驿城区政府淮河大道道路建设项目的征收范围之内。2013年8月《淮河大道东段道路建设项目征收补偿安置方案》中，六、安置办法……（三）居住安置。按照享受搬迁安置政策的分配人口，每人享受建筑面积40平方米的优惠价格回购政府建设的集中居住安置用房，安置住房回购均价为700元/平方米；……。《淮河大道房屋征收补偿明白纸》显示，二、安置标准、……2.非本村村民（外来户）。非本村村民只享受每人40平方米的安置住房政策，不再享受生活安置政策，但在规定时间内完成拆迁的仍享受相关规定的奖励政策。2015年，东风街道办事处、淮河大道建设指挥部向李玉会（李大爽父亲）出具《淮河大道搬迁安置承诺书》显示，一、安置方式：居住安置，按照享受搬迁安置政策的分配人口每人享受建筑面积40平方米的优惠价格回购政府建设的居住安置房，安置住房回购均价为700元/平方米（征收户在规定时间点内主动配合拆除房屋的，可享受政府安置住房回购补贴优惠政策）。安置房地点位于驿城大道西侧、北泉路南侧、淮河大道北侧与丰华路东侧合围区域内，即东祥安置社区。2018年，驿城区政府、东风街道办事处发放的《关于东祥社区居住安置明白纸》安置标准中显示对居住安置按4口人的标准进行安置补偿。2019年2月11日，李大爽向驿城区政府、东风街道办事处通过EMS邮政快递邮寄了安置补偿待遇申请书。驿城区政府、东风街道办事处当月12日收到李大爽的申请书后，未进行书面答复。为此，李大爽向一审法院提起诉讼。一审另查明，李大爽为征收范围内的非原住户居民。2015年8月25日驻马店市驿城区淮河大道东段道路建设项目指挥部与李大爽签订了《房屋征收与补偿协议书》，李大爽签订协议时其家庭户口本登记人口为10口人。驻马店市中级人民法院一审认为，驿城区政府因淮河大道东段道路建设项目进行房屋征收，是房屋征收补偿主体。东风街道办事处作为征收与补偿工作的实施主体，并非房屋征收补偿主体，李大爽将东风街道办事处列为本案行政诉讼的被告不当。李大爽对东风街道办事处的起诉，一审法院予以驳回。行政承诺是行政主体为了实现一定的行政目的，依据法律、法规或者职权为自身规定义务，并向相对人表示且许诺将来一定履行的行为。本案中，尽管驻马店市人民政府于2014年12月2日发布《关于印发驻马店市中心城区集体土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）的通知》中第二十三条非原住居民居住安置房，4口人或4口人以上的一律按照每户均160平方米标准的规定。但该通知第三十六条规定，本办法自发布之日起施行。本办法下发前正实施房屋征收的项目，按原补偿安置标准执行。淮河大道东段道路建设项目征收补偿安置方案制定于2013年8月份。2015年，东风街道办事处、淮河大道建设指挥部向李大爽发放《淮河大道搬迁安置承诺书》及《淮河大道东段建设项目征收标准明白纸》中，在安置方式中承诺人均享受40平方米的居住安置房，并告知安置房位置。李大爽与东风街道办事处、驿城区政府签订《房屋征收与补偿协议书》时，李大爽家庭户口登记为10口人。按照承诺书及明白纸的标准，李大爽应当享有400平方米的每平方米700元价格回购安置住房。既然东风街道办事处、驿城区政府作出承诺，就应当积极落实承诺书所确定的内容，坚持诚实信用原则，恪守自己作出的承诺，以实现李大爽对东风街道办事处、驿城区政府的信赖利益。因此，李大爽的诉讼请求，一审法院予以支持。驿城区政府答辩理由不足，一审法院不予支持。一审判决：一、驳回李大爽对驻马店市驿城区东风街道办事处的起诉；二、驻马店市驿城区人民政府履行对李大爽按照10口人标准给予李大爽享受以均价700元每平方米价格回购安置住房400平方米的待遇。案件受理费50元，由驻马店市驿城区人民政府负担。驿城区政府不服一审判决，向本院上诉称：1、被上诉人私自买卖宅基地建房，未取得国有土地使用权证，其违法行为不应得到支持。2、被上诉人家庭成员10口人不符合非原住居民安置条件，不是享受安置政策的人口，不应享受居住安置政策，其不具有按优惠价购置安置房的资格。3、具体经办人员出具承诺书有误，承诺书没有法律及政策依据且与安置补偿方案等规定不符，不应发生法律效力。请求：1、撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。李大爽答辩称，驿城区政府出具的承诺书应得到完全履行。请求维持一审判决。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，李大爽起诉请求按照10人份、每人40平方米、每平方米700元价格回购安置房，其主要依据是东风街道办事处在2015年的承诺、李大爽家庭户口登记本为10人以及《淮河大道房屋征收补偿明白纸》。但是，上述承诺中只是规定“享受搬迁安置政策的分配人口每人享受建筑面积40平方米的优惠价格……”,并没有明确享受搬迁安置政策的具体人数，而户口登记本上的人数并不必然是享受搬迁安置政策的人数，且从2013年8月的补偿方案及其后的补偿明白纸中也不能找到安置补偿人数的计算方法或得出具体的应安置补偿人数。在缺乏应安置补偿人数的前提下，李大爽以10人份为基础提出涉案的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。实际上，按照驻马店市人民政府2014年下发的驻政[2014]100号文件及驿城区政府在本案诉讼中的承诺，李大爽作为非本村村民，其家庭最多只能享受4人份、每人40平方米、每平方米按700元价格进行回购的安置房。东风街道办事处作为驿城区政府在此次房屋征收安置中的被委托人，即使其明确作出了10人份的承诺，也因为该承诺超越委托权限和驻马店市政府上述规范性文件的规定，且不存在损害第三人信赖利益等的情况，而不能发生法律效力，李大爽主要依据该承诺主张安置房的权利，本院不予支持。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。驿城区政府的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销驻马店市中级人民法院（2019）豫17行初148号行政判决；二、驻马店市驿城区人民政府于收到本判决之日起30日内，对李大爽按4口人、每人40平方米、每平方米700元的回购价，安置160平方米的房屋；三、驳回李大爽的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由驻马店市驿城区人民政府、李大爽均担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 蒋跃峰审判员 马传贤二〇一九年十二月二日法官助理王晓宇书记员玄晟颐书记员王贺霞