海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼行终538号 上诉人（原审原告）：童金贤，男，1947年10月20日出生，汉族，住海南省海口市。 上诉人（原审原告）：林克美，男，1935年11月26日出生，汉族，住海南省海口市。 被上诉人(原审被告）：海口市秀英区人民政府，住所地海南省海口市秀英区秀华路2号。 负责人：吴腾越，该区委常委、副区长。 委托诉讼代理人：谢嘉禾，海口市秀英区房屋征收服务中心办事员。 委托诉讼代理人：王吉生，海南维特律师事务所律师。 原审第三人：海口市秀英区西秀镇新海村民委员会，住所地海南省海口市秀英区西秀镇新海村。 上诉人童金贤、林克美因与被上诉人海口市秀英区人民政府（以下简称秀英区政府）及原审第三人海口市秀英区西秀镇新海村民委员会（以下简称新海村委会）土地行政管理一案，不服海南省海口市中级人民法院（2019）琼01行初482号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年9月24日立案，依法组成合议庭进行审理，分别于2019年10月16日、11月7日组织听证。上诉人童金贤、林克美，被上诉人秀英区政府的委托诉讼代理人谢嘉禾、王吉生参加前述两次听证，原审第三人新海村委会参加11月7日的听证。本案现已审理终结。 童金贤、林克美向一审法院起诉称,2019年2月底，童金贤、林克美在新海村祖宗屋临时过渡安置区新海村民委员会《公告栏》内发现，2013年10月23日，秀英区政府与新海村委会签订《征收土地协议书》，征收土地位于海口市××区民委员会，面积为39453.18平方米（合59.18亩），其中集体农用地为58.62亩，集体建设用地为0.56亩。该行为违背《中华人民共和国物权法》第五十九条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第九款、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十四条、以及《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定。请求一审法院依法撤销2013年10月23日秀英区政府与新海村委会签订的本案《征收土地协议书》。 一审法院认为，首先，涉案的《征收土地协议书》是由秀英区政府与新海村委会签订的，童金贤住海口市××区，林克美住海口市××区，其二人并非涉案的新海村委会村民。童金贤、林克美以自己的名义提起诉讼，不符合《最高人民法院关于审理的规定》第三条、第四条关于起诉主体的规定。其次，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”以及《最高人民法院关于审理的规定》第九条：“涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。”国法（2014）40号国务院法制办公室《关于认定被征收农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条规定：“行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算；公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道行政决定的内容。”本案被诉行为于2013年10月23日签订，秀英区政府已向新海村委会支付了征地补偿款。2015年，新海村村民与秀英区房屋征收办签订了《房屋征收补偿款和补助协议》。被诉行政行为于2013年10月23日签订，童金贤、林克美于2019年起诉已超过法定的起诉期限。据此，童金贤、林克美的起诉因不符合法定的起诉条件。一审法院遂裁定驳回童金贤、林克美的起诉。 上诉人童金贤、林克美上诉请求撤销一审裁定，撤销被诉的《征收土地协议书》。事实和理由：一、上诉人具有本案诉讼主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款及《最高人民法院关于审查的规定》第四条的规定，上诉人作为新海村委会的村民，与被诉行政行为有利害关系，具有本案诉讼主体资格，可以以自己的名义提起诉讼。二、上诉人从知道被诉行政行为内容之日起未超过起诉期限。2019年2月，上诉人在新海村委会祖宗屋临时过渡安置区新海村委会《公告栏》内发现本案所涉《征收土地协议书》，上诉人才真正知道被诉行政行为，本案起诉期限应从2019年2月上诉人知道被诉具体行政行为之日起计算，并未超过起诉期限。三、被上诉人征地程序和行为违法。被上诉人与一审第三人未经新海村村民和权利人共同确认，未安置拆迁户，未与拆迁户签订房屋征收补偿协议，擅自签订《征收土地协议书》，违法征收新海村委员会集体土地，并违法将被征收土地范围内所有建筑物和附属物强行拆除，严重侵犯了新海村委会村民的合法权益。 被上诉人秀英区政府答辩称，上诉人的起诉既不符合法律规定，又无事实依据，应予驳回：首先，二上诉人确属新海村委会村民，其身份证上所记载的住址系新海村原来的名称。但同时提出，二上诉人的土地和房屋并未在所征土地范围内，二上诉人与本案没有利害关系，不具备提起本案诉讼的主体资格。其次，二上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款以及《最高人民法院关于审理的规定》第九条的规定，本案中，2013年10月23日秀英区政府与新海村委员会签订《征收土地协议书》，并已向新海村委会支付了征地补偿款。2015年，新海村村民与秀英区房屋征收局签订了《房屋征收补偿款和补助协议》，至此，本案被诉行为已完结，上诉人于2019年5月起诉已超过法定起诉期限。第三，被上诉人的征地行为完全合法。被上诉人作为土地征收工作的实施单位，符合《土地管理法》第四十六条第一款、《土地管理法实施条例》第二十五条第一款以及《海南经济特区土地管理条例》第二十六条等法律规定。被上诉人于2013年10月11日收到《海口市人民政府关于征收西秀镇土地补偿方案的通告》后，制定了《海口市秀英区2013年土地预征收工作方案》，明确西秀镇9个项目的征地面积以市国土局下达的权属为准。此后，被上诉人与一审第三人签订了《征收土地协议书》，并按照约定向一审第三人支付了征地补偿款。因此，被上诉人征收土地的行为完全符合法律的相关规定。 原审第三人新海村委员会未提交书面陈述意见，在第二次听证时称，新海村原称天尾村，二上诉人确为新海村委会村民。 二上诉人向本院申请委托公民周运炽为二审诉讼代理人，但仅提交了授权委托书及周运炽所在的海口市××区民委员会出具的个人基本情况证明，本院经审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条关于行政诉讼代理人的规定。经释明，二上诉人亦未能补充相关证明材料，本院对该代理资格不予认可，二上诉人亦明确表示不再委托他人代理本案诉讼。 二审期间，为查明二上诉人与本案是否有利害关系，是否具有本案诉讼主体资格，本院依职权调查，要求被上诉人提供二上诉人的土地和房屋征收情况的相关证据。被上诉人提交了其分别与童金贤、林召龙（林克美儿子）签订的征收货币化安置协议及付款银行凭证。其中，林召龙的协议于2015年11月29日签订，童金贤的协议于2015年12月18日签订。 本院于2019年11月7日组织各方对上述证据进行了质证。被上诉人认为上述证据证明二上诉人与本案有利害关系，具有本案诉讼的原告主体资格，对其第一次听证时称二上诉人与本案没有利害关系的观点进行了修正。但同时，被上诉人认为安置协议签订的时间可确认为二上诉人得知本案被诉行政行为的时间，至起诉时已明显超过起诉期限。上诉人童金贤认可上述安置协议确为自己签名，但表示补偿金是否为其儿子所领不确定。林克美对该安置协议的真实性亦未提出异议，但认为该协议的签订违反法律规定。二上诉人同时提出，二审法院依职权调取证据证明被上诉人行政行为的合法性违法，上述证据不能作为本案证据。一审第三人称征地补偿协议是上诉人与被上诉人之间签订的，其不发表意见。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”第四十条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”原告主体资格及起诉期限均是二审法院需要主动审查的事项，本院为查明情况，要求被上诉人提供其作为征收实施单位掌握的相关证据，该证据的调取并非为了证明被诉行政行为的合法性，且被诉行政行为发生在2013年，所调取的证据产生于2015年，亦不属于被上诉人作出行政行为时未收集的证据，本院依职权调取证据的行为并未违反法律规定。本院对上述证据的真实性、合法性予以认可，可以证明二上诉人为新海村涉案土地征收的相对人，且二上诉人以户为单位，分别于2015年11月29日、12月18日与被上诉人签订了征收安置协议。 本院认为,本案的争议焦点是：一、上诉人是否具有本案原告主体资格。二、上诉人的起诉是否超过法定起诉期限。 关于上诉人是否具有本案原告主体资格的问题。二上诉人主张其二人为新海村委会村民，该主张得到了一审第三人新海村委会和作为基层人民政府的被上诉人的确认，被上诉人提供的征收货币化安置协议也证明了二上诉人为涉案房屋及土地的征收相对人，本院对二上诉人为新海村村民的事实予以确认。依据《最高人民法院关于审理的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案二上诉人因集体土地上房屋被征收，作为房屋所涉集体土地的实际使用人，与本案被诉行政行为具有利害关系，对行政机关作出涉及其实际使用的集体土地的行政行为不服，可以以自己的名义提起诉讼。本院对二上诉人的原告主体资格予以确认。一审法院认定二上诉人并非新海村村民，不能以自己的名义提起本诉，属认定事实错误，本院予以纠正。 关于上诉人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案被诉行政行为由被上诉人与一审第三人于2013年10月23日签订，2015年11月29日、12月18日，二上诉人分别以户为单位与被上诉人签订了征收安置协议，由此可以推定二上诉人最晚于签订安置协议之日，即林克美自2015年11月29日起，童金贤自2015年12月18日起，就知道或者应当知道被诉的行政行为内容。由此，二上诉人至2019年5月向一审法院起诉，明显超过法定的起诉期限。一审法院据此认为二上诉人的起诉不符合法定的起诉条件并裁定驳回起诉并无不当。 综上所述，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。同时，一审法院以超过起诉期限裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 叶珊茹 审 判 员 王山元 审 判 员 孔 琼 二〇一九年十二月五日 法官助理 李福艳 书 记 员 符 宁 附：相关法律条文 《最高人民法院关于审理 若干问题>的规定》 第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。 第四十条人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 ……