广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1384号 上诉人（原审原告）南宁市武鸣区城厢镇九里村第4村民小组。 诉讼代表人黄兆新，组长。 委托代理人周良，北京盈科（南宁）律师事务所律师。 委托代理人黄兆忠，男，壮族，1960年4月10日出生，住武鸣县。 被上诉人（原审被告）南宁市武鸣区人民政府，住所地南宁市武鸣区兴武大道**。 法定代表人黄伟光，区长。 委托代理人韦卫平，南宁市武鸣区司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）南宁市人民政府，住，住所地南宁市青秀区嘉宾路**/div> 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市人民政府行政复议办公室工作人员。 原审第三人南宁市武鸣区城厢镇九里村第5村民小组。 诉讼代表人邓翰华，组长。 上诉人南宁市武鸣区城厢镇九里村第4村民小组（以下简称4组）因与被上诉人南宁市武鸣区人民政府（以下简称武鸣区政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府），原审第三人南宁市武鸣区城厢镇九里村第5村民小组（以下简称5组）土地行政裁决及行政复议决定一案，不服南宁市中级人民法院(2017)桂01行初267号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭于2019年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人4组的诉讼代表人黄兆新及委托代理人周良、黄兆忠，被上诉人武鸣区政府的委托代理人韦卫平，被上诉人南宁市政府的委托代理人潘金凤，原审第三人5组的诉讼代表人邓翰华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，武鸣区政府于2017年3月9日作出南武政行决字〔2017〕2号《关于城厢镇九里村第4村民小组与第5村民小组在“长岭”土地山林权属纠纷的处理决定》（以下简称2号处理决定）认定4组与5组争议的“长岭”土地，双方均未提供在土改、合作化、“四固定”时期能够证明争议地权属归属的有效证据材料，也无法查清。根据5组村民提供的1959年、1961年、1964年的三本个人笔记本记载的内容证实，1959年至1964年，5组已在现争议地经营有畲地。1981年林业“三定”时，虽然4组、5组分别领取“长岭”山的《山界林权证》，但4组把5组从1959年就开始经营的畲地划入该组《山界林权证》范围内，且4组、5组并没有对对方领取的《山界林权证》予以签字确认，因此双方所领取的10403号《山界林权证》与10404号《山界林权证》发证手续不完备，均存在瑕疵，都不能作为确定案涉土地权属的依据。现争议地在未被征用前，均属5组经营，可以认定争议地权属归其所有。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条、第三十五条第二项的规定，武鸣区政府依据案涉土地的实际经营情况，将双方争议的33.641亩土地山林所有权属划归5组（国家已征用，现该33.641亩土地属国有）。4组对该处理决定不服，向南宁市政府申请行政复议，南宁市政府于2017年7月12日作出南府复议〔2017〕71号《行政复议决定书》（以下简称71号复议决定），维持2号处理决定。 4组向原审法院提起本案诉讼，请求撤销2号处理决定和71号复议决定，责令武鸣区政府重新作出处理决定，将争议土地所有权确定归4组所有，本案诉讼费用（包括鉴定费）由武鸣区政府承担。 4组与5组争议的案涉地名称为“长岭”，面积为33.641亩，东面、南面、北面现均为变电站围墙，西面为“长岭”山原山背（1981年认定的山背）。双方均未提供证明争议地在土改、合作化、“四固定”时期已经划分权属的有效证据材料。1959年至1964年期间，5组在现争议地范围内经营有畲地。根据原武鸣县城厢镇林业站存档的1981年2月23日制作的《武鸣县城厢公社新联大队划定山界林权登记表》（以下简称《登记表》）记载，涉及“长岭”的林地中，编号21地块登记在原第4队山界林权范围内，四至为：东至水田边，南至行人路，西至山脊和10队、11队分界线止，北至长岭与小山间的鞍部止；面积为100亩。编号22地块登记在案外人原第10队山界林权范围内，四至为：东至山脊与4队为界，南至行人路与11队为界，西至大路边，北至本岭和小山之间的鞍部和六队分界；面积为30亩。编号23地块登记在案外人原第11队山界林权范围内，四至为：东至山脊与4队为界，南至水田边止，西至大路止，北至行人路止，面积为30亩。编号为41地块登记在原第5队山界林权范围内，四至为：东至田边，南至和四队分界线止，西至山脊和10队分界线，北至鞍部水潮和六队分界线；面积为35亩。1981年林业“三定”时，4组、5组分别领取了原武鸣县人民政府于1981年6月5日核发的10403号、10404号《山界林权证》。经武鸣区政府勘察，4组和5组争议的33.641亩土地中，有10.17亩位于4组的10403号《山界林权证》范围内，23.47亩土地位于5组的10404号《山界林权证》范围内。经该院现场勘查，现争议地北面和南面种植有速生桉，均为5组种植。 2011年12月，国家征用争议地兴建“思恩变电站”，征地实施单位与5组签订土地征用协议，并于2012年3月按补偿标准将征地补偿费用拨给5组。 另查明，2016年4月15日，因行政区划变更，南宁市政府作出《关于撤销武鸣县设立南宁市武鸣区的通知》，原武鸣县变更为南宁市武鸣区。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”据此，武鸣区政府具有依法对其辖区范围内的土地山林权属争议进行处理的法定职权，南宁市政府具有作出本案被诉复议决定的法定职责，武鸣区政府、南宁市政府是本案的适格被告。南宁市政府于2017年4月24日收到4组的复议申请后，经依法延长办理期限，于2017年7月12日作出71号复议决定，符合行政复议法及其实施条例的相关程序性规定。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要集中在：一、10403号及10404号《山界林权证》能否作为案涉争议地确权的依据；二、2号处理决定是否具有合法性。 一、关于10403号及10404号《山界林权证》能否作为案涉争议地确权的依据问题 根据《林木林地权属争议处理办法》第六条的规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第六项的规定，县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。但是，前款规定可以作为确权依据的山界林权权属凭证，一般应当具备以下特征：一是土地权属来源清楚，也即应有土改、合作化、“四固定”等历史时期权属来源佐证或没有其他权属凭证与其相对抗，或已经当时的土地相邻权人或权利人确认；二是发证程序合法。本案中，虽然4组与5组分别领取了林业“三定”时期的10403号、10404号《山界林权证》，但综合全案证据材料，上述两证尚不足以作为确定争议地权属的依据，理由如下：首先，根据该院查明的事实，双方均未能提供证明案涉争议地在土改、合作化、“四固定”时期已经划分权属的有效证据材料，现有证据尚不能证明10403号、10404号《山界林权证》的土地权属来源清楚。其次，从10403号、10404号《山界林权证》关于“长岭”林地四至的记载来看，综合4组及武鸣区政府提交的《武鸣县城厢公社新联大队划定山界林权登记表》（以下简称《大队登记表》）中记载的上述两证所涉21、41地块的四至，以及案外人原第十、十一队在“长岭”林地登记的四至范围记载的内容，4组持有的10403号《山界林权证》所涉林地范围与5组持有的10404号《山界林权证》所涉林地范围存在重叠的情况，4组向该院提交其主张10403号《山界林权证》的四至界线图，将5组10404号《山界林权证》所涉林地包含在内，亦证实这一点。第三，没有证据证明在颁发两证前已经完成林权核查、现场踏界、颁证公示公告等程序，且根据上述登记表记载的内容来看，4组、5组均未对对方领取的《山界林权证》予以签字确认，也证实了两证的发证手续不完备，权属边界尚有争议。 二、关于2号处理决定是否具有合法性的问题 《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》[桂发（1982）36号]第四条规定，集体的山权林权，应以一九六二年“四固定”时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。“四固定”后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。“四固定”时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。综合在案证据可以认定，自1959年起，5组已在争议地经营畲地；争议地未被征用前，亦一直由5组进行经营管理；现争议地周边仍有5组经营管理的事实。而4组未能提交证明其在争议地长期管理使用的有效证据，武鸣区政府根据上述事实，依据前述规定，作出2号处理决定，符合前述相关规定，亦符合优势证据原则，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。南宁市政府作出71号复议决定，维持武鸣区政府作出的2号处理决定并无不当，程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的相关规定，该院予以支持。 综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回4组的诉讼请求。 上诉人4组上诉称，1.争议地从“四固定”时期就已经确认归其所有；2.其持有的10403号山界林权证土地四至登记清楚，颁证程序合法，该证根据《中华人民共和国森林法》的规定是确定权属的证书，在没有被撤销之前，应当作为确权的依据，而且根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，该证的证明效力是高于其他书证的，包括高于5组提供的三个笔记本的证明力，该证及存根以及《登记表》、“四固定”时期的村委“公分簿”充分证明争议地在“四固定”时期固定给其，争议地的所有权属于其。而5组主张的10404号山界林权证，没有提供原件，未经政府主管部门盖章，无政府的存根，无法核对真实性，该证登记土地的四至界线，未经相邻所有权人签字确认，且与相邻地块的林权证有冲突，即土地四至不清，不能作为确权的依据。5组提供的三个笔记本虽然是是邓仕民记录的，但邓仕民不仅是**的村民，他当时也是大队的工作人员，笔记本是大队的笔记本，反映的是整个大队的经营情况。该三个笔记本从内容上看，记录了整个大队村民的土地情况，记录有长岭的权利人是4组，争议地权属应属于4组，笔记本所记录5组的村民开荒具体位置在哪里不清楚，依据该三个笔记本的内容确定5组的土地管业情况是不符合事实的。关于争议地经营情况的问题，5组以种植桉树作为确权依据，但桉树的种植是近几年才开始在广西种植，不能够认定该组对争议地长期进行管业，不能作为确权的依据。综上，请求撤销原审判决，由原审法院重新审理本案或者在查清事实的基础上改判支持其诉讼请求。 被上诉人武鸣区政府答辩称，对本案争议地“长岭”土地，争议双方均未能提供土改、合作化、“四固定”时期能够证明权属的有效证据材料，也无法查清。5组提供的1959年、1961年、1964年三本个人笔记本记载的内容证实，1959年至1964年期间，该组在争议地经营有畲地。1981年林业“三定”时期，争议双方分别都领取了争议地“长岭”山的山界林权证，但4组把5组从1959年就开始经营的畲地划入该组的山界林权范围内，并且该两组并没有在对方领取的山界林权证上签字予以确认，因此，该两证在发证程序和登记内容上均存在瑕疵，不能作为确定争议地权属的依据。现争议地未被征用前，均属5组经营。其根据查明的事实以及《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条、第三十五条第（二）项的规定，将争议地确权给5组并无不当，南宁市政府经查明事实后作出复议决定维持2号处理决定正确。原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。4组的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原审判决。 被上诉人南宁市政府答辩称，根据5组提供的1959年、1961年、1964年三本个人笔记本记载的内容证实，1959年至1964年，该组在争议地经营有畲地。争议地在未被征用前，系5组经营。虽然在1981年林业“三定”时期，争议双方分别都领取了争议地“长岭”的山界林权证，即4组持有的10403号《山界林权证》和5组持有的10404号《山界林权证》。但4组把5组从1959年就开始经营的畲地划入该组的山界林权范围内，并且该两组并没有在对方领取的山界林权证上签字予以确认，因此，该两证在发证程序和登记内容上均存在瑕疵，不能作为确定争议地权属的依据。4组称在“四固定”时期争议地已划归其全部所有，但未能提交确实充分的证据予以证实。综上，本案争议双方均未提供土改、合作化、“四固定”时期能够证明争议地权属的有效证据材料。武鸣区政府根据查明的事实，作出2号处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。其作出71号复议决定维持2号处理决定正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。4组的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原审判决。 原审第三人5组述称，争议地自土改以后一直由其经营管理，在“四固定”之后实际划归其经营管理，在1973年至1976年集体大生产年代，其已在该地块种植了三华李、柑果等果树，在包产到户时将该地块分给其村民作为责任地，其村民向政府交纳税费至税费改革终止，直到开始征地时，4组才提出争议。其1959至1980年期间担任老队长（组长）的邓仕民遗留的1959年笔记本记载其经营畲地5.61亩.1961年笔记本记载其经营畲地2.21亩，1964年笔记本记载其经营畲地6.32亩。在解放前其村民黄兆新爷爷耕种过争议地块的其中一块，上述笔记本记载有黄兆新爷爷的名字。其与4组分别领取的10403、10404号《山界林权证》相邻四至都没有当时双方的组长、领导人和群众代表签字予以确认，应视为无效证件。原审判决尊重历史事实，应予维持。4组的上诉理由不成立，应驳回上诉。 二审审理期间，上诉人4组向本院提交九里村委会于2019年11月3日出具的证明1份以及笔记本中关于2009年9日林权纠纷调解会记录1份，拟证明：（1）针对争议地，双方在2009年以前就存在争议；（2）其一直在积极主张长岭的土地权属，并在2009年向村委提出调解申请，要求村委解决长岭的土地争议。上述证据原来在村委委员陆恩武手里，其刚刚知道这些证据。对此，武鸣区政府经质证认为，上述证据不能证明村委会于2009年因本案争议地纠纷进行调解，即使当时进行调解，也不能证明该组对争议地有权属。南宁市政府认为，调解会的记录只是单方记录，没有参加人员签字，上述证据不具有真实性、合法性、关联性。其他意见同意武鸣区政府的意见。5组同意两级政府的质证意见。本院认为，4组依法应在原审开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据，经查，其提交的上述证据均不能证明争议地权属，且这些证据在原审前已存在或可以取得，其在二审阶段才向本院提供，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据的范畴，本院不予接纳。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》以及相关的法律法规规定，对土地权属纠纷的处理，解放后有权属书证等权属定论的，以该定论为确权依据；没有权属定论的，按照“谁使用、所有权归谁”的原则处理。结合本案，4组10403号《山界林权证》与5组10404号《山界林权证》所记载土地四至均与《大队登记表》记载一致。其中，《大队登记表》记载5组在长岭的土地南面界为“和四队分界线止”，因此，从文字表述看，4组与5组在长岭的土地系相邻关系，5组在北边，4组在南边，但该界线位置不明，也无5组人员在“权属代表签章”处签字。《大队登记表》记载4组的土地北至“长岭与小山间的鞍部止”，结合同一份《大队登记表》中案外人10队、11队的土地界线文字表述判断，《大队登记表》所记载的4组在“长岭”争议地的土地与来源于武鸣县城厢镇林业站的各队总图也不符，均不能确认4组与5组在“长岭”争议地的分界线位置。4组10403号《山界林权证》与5组10404号《山界林权证》记载内容与《大队登记表》记载一致，亦同样不能证明双方在“长岭”争议地的分界线位置，不能作为确定争议地权属的依据。因此，本案争议地属于没有权属定论的情形，应按照“谁使用、所有权归谁”的原则处理。武鸣区政府经调查核实，5组对全部争议山林有长期经营管理的事实：首先，自1959年起，5组已在争议地经营畲地；争议地未被征用前，亦一直由5组进行经营管理，现争议地周边仍存在5组经营管理的事实。其次，4组对其所主张的对争议地进行经营管理的事实，没有提交证据证明。武鸣区政府根据查明的事实，作出2号处理决定，将争议地确权给5组，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。南宁市政府作出71号复议决定，维持武鸣区政府作出的2号处理决定并无不当，程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的相关规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人4组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市武鸣区城厢镇九里村第4村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 蒋新江 审 判 员 韩胜强 二〇一九年十二月九日 法官助理 潘小桃 书 记 员 赵小柳