河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3521号上诉人（一审原告）曹燕，女，汉族，1977年11月17日出生，住郑州市。委托代理人高承才，北京市中创（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人尚丹，郑州市房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人张建辉，河南天基律师事务所律师。上诉人曹燕因诉被上诉人郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）补偿安置协议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初488号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行了审理。本案现已审理终结。曹燕一审诉称，2013年1月25日，曹燕与二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部签订《征收住宅房屋产权调换补偿安置协议》（编号557号）约定：曹燕于2013年1月30日之前搬迁完毕，二七区政府为曹燕安置房屋面积133.44平方米，临时安置期限36个月，自2013年1月27日至2016年1月27日，二七区政府未按照约定支付各种补偿费自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付违约金。因二七区政府的征收行为导致曹燕搬迁多年后都无法安置，二七区政府承诺的安置地至今仍是一片废墟，二七区政府应当为曹燕提供126.07平方米的房产。二七区政府违背契约,给曹燕的生产、生活造成了重大损失。根据安置协议约定，二七区政府应当按照征收时的房屋征收补偿总额的3‰（每日）支付违约金（参照当时的评估价值计算）。根据2018年4月26日郑政〔2018〕28号《郑州市人民政府关于国有土地上房屋征收和国有土地使用权收回有关问题的意见》（以下简称郑政〔2018〕28号文件）的规定，二七区政府应当按照每月每平方米30元的标准向曹燕支付过渡费，向曹燕补发9455.4元过渡费，2018年4月之前按每月每平方米24元的标准计算；自2018年5月起按每月每平方米30元的标准计算至本案安置终结时的过渡费。为维护曹燕的合法权益，特向一审法院提起诉讼，一审诉请：一、判令二七区政府履行其与曹燕签订的安置协议；二、判令二七区政府为曹燕提供安置面积为126.07平方米的房产；三、判令二七区政府补发自2018年5月至2019年7月的过渡费9455.4元及至本案安置终结的过渡费；四、判令二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付违约金；五、诉讼费用由二七区政府承担。郑州铁路运输中级法院一审查明，2013年1月25日，曹燕与二七区政府成立的二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部签订了《征收住宅房屋产权调换补偿安置协议》。该协议约定，二七区政府为曹燕安置房屋面积126.07平方米，临时安置期限36个月（自2013年1月27日至2016年1月27日）；过渡费按有证建筑面积每月每平方米12元发给临时安置补助费，暂发6个月，计7564.32元（每月不足500元的，按500元发放）；二七区政府未按照约定期限支付各种补偿费,自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付滞纳金。过渡期结束后，二七区政府依照安置方案规定，对曹燕过渡费进行了翻倍发放。协议签订后，二七区政府依约向曹燕支付过渡费，三年期满后，并按每月每平方24元的标准翻倍发放，目前安置房屋尚未建成。2018年4月26日，郑州市人民政府作出郑政〔2018〕28号文件，规定在临时安置期间，按被征收房屋建筑面积每平方米每月30元的标准发放给被征收人临时安置费，不足1800元，按照1800元发放。该文件自下发之日起实施。曹燕据此诉至一审法院。郑州铁路运输中级法院一审认为，依法签订的协议，应当依约履行。本案所涉协议为在旧城改造中因二七区政府征收曹燕房屋而向曹燕进行安置补偿的行政协议。该协议中，双方就安置房屋的面积、过渡费发放等事项进行了约定。协议签订后，二七区政府依约向曹燕发放了过渡费等各项费用，并在36个月临时安置期满后按规定向曹燕双倍发放了过渡费。就政府而言，在签订安置协议后，应尽力加快对安置房的建设，以使被拆迁人能够早日回迁，过上稳定的生活。但拆迁安置工作又是一个复杂工程，存在着诸多不确定因素而会对安置房的建设进度造成影响。本案中，双方所签安置补偿协议并未对安置房交房时间作出明确约定，仅是在过渡费的发放时间及标准进行了约定，二七区政府亦按约定进行了履行，故不能认定二七区政府已构成违约。关于曹燕主张的二七区政府应履行《征收住宅房屋产权调换补偿安置协议》为曹燕提供安置面积为126.07平方的房屋，因该请求为协议中约定的内容，依然为有效内容，在具备交房条件时，二七区政府应向曹燕及时交付，无需再行主张。关于曹燕要求按照郑政〔2018〕28号文件补发过渡费问题。郑政〔2018〕28号文件出台于2018年4月26日，该文件明确规定自下发之日起实施，不产生溯及既往的效力。涉案协议签订于2013年，早于该文件出台时间。涉案协议的签订系经过双方协商，在平等自愿的基础上达成的一致意见，是其真实意思的表示。在涉案协议未经确认违法并被撤销的情况下，二七区政府按照协议约定履行并支付相应的过渡费并无不当，且二七区政府在约定过渡期结束后，也将过渡费进行了翻倍发放，故曹燕的该项请求没有法律依据，一审法院不予支持。关于曹燕主张的违约金问题。支付违约金需以存在违约事实为前提。双方签订协议后，二七区政府已经履行了协议约定的多项补偿权益，曹燕也已足额获得了协议约定的除了安置房屋之外的其他补偿权益，在二七区政府不存在违约事实的情况下，曹燕主张二七区政府支付违约金没有事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，曹燕的诉讼请求不能成立，一审判决：驳回曹燕的诉讼请求。案件受理费50元,由曹燕负担。曹燕不服一审判决，向本院上诉称，根据被上诉人与上诉人签订的安置协议，被上诉人应当遵守诚实信用原则，按照约定全面履行合同义务。尽管该协议没有明确约定安置房屋的交付期限，但根据《中华人民共和国合同法》第六十一条之规定，被上诉人应当在协议约定的临时安置期满后交付安置房屋。履行协议的目的是为上诉人提供合法的房产依法安置，而不是支付过渡费，被上诉人支付过渡费不能代替其合同目的的实现，且被上诉人没有履行安置义务。合法性原则是行政法基本原则，在协议履行过程中，被上诉人应当依据郑政〔2018〕28号文件之规定为上诉人补发过渡费。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：1、依法撤销一审判决；2、依法判令被上诉人履行其与上诉人签订的安置协议；3、依法判令被上诉人为上诉人提供安置面积为133.44平方米的房产；4、依法判令被上诉人补发自2018年5月至2019年7月的过渡费9455.4元及至本案安置终结的过渡费；5、依法判令被上诉人按每日房屋征收补偿总额的3‰支付违约金。6、诉讼费由被上诉人承担。二七区政府答辩称：1、因为案涉项目拆迁尚未清零，所以安置房尚未建造完毕，致使被上诉人交付不能，而非被上诉人故意怠于履行安置义务，因此上诉人要求被上诉人提供安置房的诉讼请求不应得到支持。2、签订协议的时间是2013年，早于郑政〔2018〕28号文件出台时间，根据法不溯及既往的法律原则，在涉案协议没有被确认违法或撤销的情况下，双方都应按照协议的约定履行义务，因此郑政〔2018〕28号文件不能作为本案适用依据。3、被上诉人从未拖欠上诉人各种补偿费、补助费、过渡费，三年过渡期过后，被上诉人也按照安置方案的约定发放了双倍过渡费。既然被上诉人没有发生未按约定期限支付各种补偿费的违约行为，那么被上诉人没有违约，不应支付违约金。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为,关于曹燕请求二七区政府履行与其签订的安置协议，为其提供安置面积为133.44平方米的房产的问题。因为案涉项目拆迁尚未清零，原址回迁的安置房尚未开始建造，二七区政府虽然积极推进安置房项目进度，但目前客观上不具有交付安置房的条件。在此情况下，即使判决二七区政府交付安置房，也会导致判决将来客观上长期无法执行的后果，不但不能及时实现上诉人的权益，也使判决显得毫无意义。故一审判决根据本案实际情况对于曹燕要求二七区政府交付安置房的诉讼请求不予支持并无不妥，但二七区政府应继续积极推进项目工程，尽早履行交房义务。关于曹燕请求二七区政府补发自2018年5月至2019年7月的过渡费9455.4元及至本案安置终结的过渡费问题。2018年4月26日郑州市人民政府颁布郑政〔2018〕28号文件《关于国有土地上房屋征收和国有土地使用权收回有关问题的意见》，对于住宅房屋临时安置费标准作出了调整，该文件规定“实行期房安置并由被征收人自行解决临时安置房的，在临时安置期间，按被征收人房屋建筑面积每平方米每月30元的标准发给被征收人临时安置费，不足1800元的，按照1800元发放”。前述意见结合当前房屋租赁市场实际情况，为满足被征收人的基本居住条件，确保被征收人平稳过渡，对临时安置费的给付标准作出的具体明确的规定，其效力及于本案当事人之间签订安置协议。且自2013年1月25日，曹燕与二七区政府签订安置协议至2018年4月26日，五年多时间过去，物价上涨水平等均发生了明显的情势变更，故对于曹燕请求二七区政府补发自2018年5月至2019年7月的过渡费9455.4元的请求，具有事实和法律依据，本院予以支持。关于曹燕请求二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付逾期交房违约金的问题。首先，曹燕与二七区政府签订的安置协议中并无二七区政府未按约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付违约金的约定。该约定的各种补偿费包括协议约定的多项补偿权益及过渡费，并不及于逾期交房的违约责任，且二七区政府已按照协议约定的安置补偿费标准按期足额发放，并不存在未按约定期限支付补偿费用的情形。其次，本案双方当事人于安置协议中对交房日期也没有作出具体明确的约定。根据合同法第六十一条的规定，双方可以协议补充相关内容，不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。本案中，现有证据和交易习惯并不能得出二七区政府应当何时交房的具体日期。二七区政府未能及时交付安置房有拆迁阻力大等诸多原因，并不能证明可以全部归责于政府一方的责任。本院考虑到上浮过渡费支付标准为被征收人房屋建筑面积每平方米每月30元，已经可以弥补被拆迁人的过渡期间的损失，可以满足被拆迁人在过渡期间正常的房屋租金支出。故曹燕主张按房屋征收总额的3‰支付违约金的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持并无不当。综上所述，曹燕的上诉请求部分成立，本院予以支持。一审判决驳回曹燕要求二七区政府交付安置房及承担逾期交房违约金的诉讼请求并无不当,本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定,判决如下：一、限郑州市二七区人民政府于本判决生效后30日内向曹燕支付2018年5月至2019年7月的过渡费9455.4元；二、驳回曹燕的其他诉讼请求。二审案件受理费50元,由郑州市二七区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 蒋跃峰审判员 马传贤二〇一九年十二月十六日法官助理王晓宇书记员王贺霞书记员玄晟颐