山东省海阳市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0687行初1号 原告烟台华阳电气有限公司，住所地海阳市方圆街道办事处里口村。 法定代表人黄天伟，总经理。 委托代理人严进，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 委托代理人隋昭君，男，汉族，1990年1月2日出生，住海阳市，系该风电场场长。 被告海阳市综合行政执法局，住所地海阳市海阳路**。 法定代表人王庆凯，局长。 委托代理人杨福海，山东息相通律师事务所律师。 委托代理人孙林平，海阳市综合行政执法局政策法规科科长。 被告海阳市人民政府，住，住所地海阳市海滨中路**/div> 法定代表人王彦博，市长。 委托代理人潘行昌，山东德衡（烟台）律师事务所律师。 委托代理人孟令员，海阳市司法局工作人员。 原告烟台华阳电气有限公司诉被告海阳市综合行政执法局、海阳市人民政府强制拆除决定、行政复议一案，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月7日立案后，于2019年1月7日向被告海阳市综合行政执法局、海阳市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月23日、10月23日公开开庭审理了本案。原告烟台华阳电气有限公司委托代理人严进、隋昭君，被告海阳市综合行政执法局行政机关负责人主任胡宝刚、委托代理人杨福海、孙林平，被告海阳市人民政府委托代理人潘行昌、孟令员到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告海阳市综合行政执法局于2018年10月15日作出海综执强执决字[2018]30007号强制拆除决定书。海阳市住房和规划建设管理局于2017年7月26日作出并向原告送达《责令限期拆除决定书》，责令原告于2017年8月12日前自行拆除位于海阳市招虎山各处建设的风机电站53处及方圆街道办事处里口村北建设的一座面积为1810平方米升压站。原告在规定期限内未拆除违法建筑物、构筑物及附属设施。2017年9月27日，海阳市住房和规划建设管理局将此案移交海阳市综合行政执法局。海阳市综合行政执法局依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，作出决定：自2018年10月15日起由属地政府牵头，相关部门配合对原告位于海阳市招虎山各处建设的风机电站53处及方圆街道办事处里口村北建设的一座面积为1810平方米升压站予以强制拆除，限原告自行清理存放将被强制拆除的违法建筑物内的财物，如不清理，造成经济损失由原告自行承担。原告不服提起行政复议，被告海阳市人民政府作出海政复决字[2018]21号行政复议决定书，维持被告海阳市综合行政执法局的强制拆除决定书。 原告烟台华阳电气有限公司诉称：一、海阳市综合行政执法局作出的强制拆除决定书违反法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，被告海阳市综合行政执法局应当先作出行政决定，原告在未履行行政决定义务情况下再作出强制拆除决定书。显然，被告违反法定程序。海阳市人民政府办公室于2017年8月19日下发《关于印发海阳招虎山省级自然保护区、烟台沿海防护林自然保护区海阳段和海阳千里岩岛海阳生态系统省级自然保护区突出问题攻坚实施方案的通知》（海政办发[2017]89号）明确“风电—华阳风电场（39台）”的拆除时间为2033年12月31日前。因此，海阳市住房和规划建设管理局作出的《责令限期拆除决定书》因海阳市人民政府上述《通知》不具有执行效力，原告不存在限期未履行，应予强制执行问题。被告海阳市综合行政执法局于2017年10月组建，因海阳市住房和规划建设管理局作出的《责令限期拆除决定书》不具有执行力，被告海阳市综合行政执法局对原告作出案涉行政强制决定，必须另行依照法定程序作出新的责令限期拆除决定书，并告知原告陈述、申辩及申请听证权利，被告海阳市综合行政执法局未依照法定职责和法定程序作出行政决定的情况下直接作出强制决定，显然违反法定程序，应当依法撤销。二、海阳市综合行政执法局强制拆除原告风机及升压站，严重侵犯原告合法经营权。原告风电项目的前期建审手续较为完备，取得用地预审、林地预审、项目立项、以及环保、水土等多个部门验收。仅因涉及自然保护区的因素，有关部门尚未取得统一意见才造成建设工程规划许可证未办理，并非原告主观原因造成，完全可以经政府有关部门论证后予以补正相关手续。因此，被告海阳市综合行政执法局的强制拆除决定，侵犯原告的合法经营权。请求依法撤销被告海阳市综合行政执法局于2018年10月15日作出海综执强执决字[2018]30007号强制拆除决定书和被告海阳市人民政府作出的海政复决字[2018]21号行政复议决定书。 原告提交如下证据：1.原告营业执照副本；2.被诉行政行为文书；3.海阳市住房和规划建设管理局作出的责令限期拆除决定书；4.海阳市人民政府办公室《关于印发海阳招虎山省级自然保护区、烟台沿海防护林自然保护区海阳段和海阳千里岩岛海阳生态系统省级自然保护区突出问题攻坚实施方案的通知》（海政办发[2017]89号）；5.原告办理各项建审手续、批准文件，包括山东省林业厅征用林地的预审意见，烟台市国土资源局项目建设用地初审意见，山东省国土资源厅项目建设用地预审意见及预审意见延期函，烟台市环境保护局项目试运行的批复，山东省发展和改革委员会项目核准意见，山东省环境保护厅环评审批意见，烟台市水利局自主验收报备证明函，山东省水利厅项目水土保持方案报告书批复，山东省水利厅印发项目水土保持设施验收鉴定书的函。 被告海阳市综合行政执法局辩称：一、海阳市住房和规划建设管理局作出《责令限期拆除决定书》应经生效。我局于2017年10月组建成立，海阳市住房和规划建设管理局相关行政职能已转归我局。原告要求我局重新作出新的行政决定于法无据。二、根据海政办发[2017]89号文，没有2013年12月31日前拆除“风电—华阳风电场（39台）”的规定。三、原告风电项目属于违规项目，不存在侵害原告合法经营权的问题。四、海阳市人民政府作出复议决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求依法予以维持 被告海阳市综合行政执法局在法定期间向本院提交如下证据：1.强制拆除决定书；2.公文送达回证；3.送达现场照片；4.强制拆除违法建设公告；5.张贴公告照片；6.补正公告；7.补正公告现场照片；8.立案审批表；9.履行限期拆除决定催告书；10.公文送达回证；11.送达现场照片；12.强制拆除决定审批表；13.原告申辩意见；14.关于“审核烟台华阳电气有限公司申辩意见”的函；15.关于“审核烟台华阳电气有限公司申辩意见”的函的复函；16.对烟台华阳电气有限公司申辩意见的回复函；17.公文送达回证；18.送达现场照片；19.关于要求拆除招虎山省级自然保护区内风电的情况说明；20.中共山东省委山东省人民政府关于印发《山东省贯彻落实中央环境保护督察组督查反馈意见整改方案》的通知；21.烟台市关于进一步加快推进自然保护区存在问题整改工作的通知；22.海阳市住房和规划建设管理局移交案件材料；23.关于强制拆除烟台华阳电气有限公司违法建设风机电站及升压站的请示；24.海阳市人民政府办公室请示报告件阅示单；25—29.省委办公厅省政府办公厅、烟台市人民政府办公室、海阳市人民政府办公室关于综合行政执法改革指导意见、批复意见和实施意见文件；30.海阳市人民政府办公室《关于印发海阳招虎山省级自然保护区、烟台沿海防护林自然保护区海阳段和海阳千里岩岛海阳生态系统省级自然保护区突出问题攻坚实施方案的通知》（海政办发[2017]89号）。 被告海阳市人民政府辩称：原告对海阳市综合行政执法局作出的强制拆除决定书不服于2018年10月16日向海阳市人民政府申请复议。海阳市人民政府依照行政复议法规定，受理原告复议申请，下达受理通知书和提出答复通知书。经审理查明，海阳市综合行政执法局作出决定事实清楚，证据确凿。海阳市综合行政执法局作为集中行使城乡规划领域内的行政处罚权、行政强制权，对原告违法建设行为具有行政处罚权和行政强制权。在成立之前，海阳市住房和规划建设管理局对原告违法行为立案查处，并无不当。成立后，根据海阳市住房和规划建设管理局案件移交资料认为原告未取得建设工程规划许可事实清楚，作出强制拆除决定程序合法，适用法律正确，应予维持。综上，海阳市人民政府作出复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告海阳市人民政府当庭向本院提交如下证据：1.行政复议申请书；2.原告提交材料接收回执；3.行政复议受理通知书；4.提出行政复议答复通知书；5.答复意见及相关材料。 本院在审理过程中，对原、被告提交的证据当庭进行了质证： 原告烟台华阳电气有限公司对海阳的综合行政执法局提交证据发表如下质证意见：对证据2、3真实性无异议；对证据4—7的状况无法确认；对证据8、12、14、15、19—29由法院依法审查；对证据9—11真实性无异议，对合法性提出异议，催告书前提是必须有一份有效的限期拆除决定书；对证据13、16、17、18真实性无异议；对证据30提出异议，认为形式上不符合证据要求，原告在海阳市招虎山管理处看到附表2加盖了海阳市人民政府公章，已提交法院。被告海阳市综合行政执法局反驳称，我们提交证据都是合法有效的。 被告海阳市人民政府未在法定期限内向本院提交证据材料，庭审时向法院提交证据材料。因不符合《中华人民共和国和行政诉讼法》第三十四条之规定，对其提交证据不予质证。 被告海阳市综合行政执法局对原告提交证据1、2、3无异议。对证据4提出异议，要求原告提供原件，且内容与我方提交84号文件不一致，请法院予以审查。对证据5提出异议，要求提供原件。同时认为，该组证据不能替代建设行政主管部门的建设工程规划许可。庭审质证时，被告海阳市综合行政执法局对原告当庭提交证据原件没有发表质证意见，表示庭后提交书面质证意见。被告海阳市人民政府对原告证据发表质证意见，对证据1—4质证意见同海阳市综合行政执法局，从证据5可以看出，原告没有取得建设工程规划许可。原告反驳称，我方提交证据4不可能有原件。我们是向海阳市招虎山管理处及海阳市人民政府反映问题时，招虎山管理处出示给我们看的，原告只能够拍了照片了解情况。该证据附表2是否属于89号文件的附件，原告也是无法确定。第二次庭审质证时，被告海阳市综合行政执法局未提交书面质证意见。 本院依法调取海阳市人民政府办公室于2017年8月19日下发《关于印发海阳招虎山省级自然保护区、烟台沿海防护林自然保护区海阳段和海阳千里岩岛海阳生态系统省级自然保护区突出问题攻坚实施方案的通知》（海政办发[2017]89号）。 结合当事人的质证意见，本院对原、被告提供的证据认证如下：一、对被告海阳市人民政府提交证据因不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，本院不予采信。二、各方当事人均无异议的证据，符合证据合法性、真实性、关联性，本院予以采信。三、本院对被告海阳市综合行政执法局提交证据8、12、14、15、19—29进行审查认为，证据与原件核对无异，与案件的待证事实具有关联性，本院予以采信。被告海阳市综合行政执法局提交证据4—7系执法公告、补正公告和送达现场照片，与原件已核对无异，本院予以采信。四、被告对原告提交证据5未提供书面质证意见，视为对该组证据无异议。对该组证据，本院予以采信。五、原告提交证据4、被告海阳市综合行政执法局提交证据30与本院依法调取的证据系同一份证据。原告、被告提交证据不完整，不符合证据规则要求，本院不予采信。以本院依法调取证据为准。 根据上述予以采信的证据，本院确认如下事实：涉案风电项目位于海阳招虎山省级自然保护区、垛山、跑马岭范围内和海阳市方圆街道办事处里口村北。自2012年开始开工建设，项目共建设风机电站53处，升压站一座。涉案项目初期办理垛山项目、跑马岭项目用地预审、林地预审、项目立项、项目环境影响报告表审批等手续。2017年7月5日，海阳市住房和规划建设管理局以原告烟台华阳电气有限公司涉嫌未办理建设审批手续，擅自建设风机电站及附属设施进行立案调查。经调查，烟台华阳电气有限公司未经规划行政主管部门批准，于2012年至2033年在海阳市方圆街道办事处里口村北建设升压站一座，面积1810平方米，在招虎山各处建设53处风机电站，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依照该法第六十四条之规定，作出海住规建字[2017]第21号责令限期拆除决定书，限烟台华阳电气有限公司于2017年8月12日前自行拆除所建1810平方米升压站和53处风机电站。原告未申请复议和提起行政诉讼。2017年7月29日，原告自行拆除位于海阳招虎山省级自然保护区保护区缓冲区内3处风机电站。2017年10月，根据山东省委、山东省人民政府关于推进综合行政执法体制改革的指导意见和烟台市人民政府批准同意《海阳市综合行政执法体制改革实施意见》，组建成立海阳市综合行政执法局，其中职责之一是依据城市管理、城乡规划领域内法律、法规、规章的规定，行使行政处罚权、行政强制权及部分监督检查权。2018年9月27日，海阳市住房和规划建设管理局将案件移交被告海阳市综合行政执法局。被告海阳市综合行政执法局于当日立案。2018年9月28日，向原告送达限期履行拆除决定催告书，限原告于2018年10月8日前履行义务，并告知陈述、申辩权利。原告于9月30日提出书面申辩意见。被告海阳市综合行政执法局于10月8日就相关事项征询海阳市住房和规划建设管理局意见。10月10日，海阳市住房和规划建设管理局复函意见：原告申辩所涉垛山项目、跑马岭项目没有办理建设工程规划许可手续。10月11日，海阳市综合行政执法局对原告申辩意见复函，对其申辩意见不予采纳。2018年9月28日，海阳市综合行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《山东省城乡规划条例》第七十七条之规定，报请海阳市人民政府批准实施强制拆除。经批准后，被告海阳市综合行政执法局依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，于2018年10月15日作出海综执强执决字[2018]30007号强制拆除决定书，自2018年10月15日起由属地政府牵头，相关部门配合对原告位于海阳市招虎山各处建设的风机电站53处及方圆街道办事处里口村北建设的一座面积为1810平方米升压站予以强制拆除，限原告自行清理存放将被强制拆除的违法建筑物内的财物，如不清理，造成经济损失由原告自行承担。原告不服提起行政复议，被告海阳市人民政府作出海政复决字[2018]21号行政复议决定书，维持被告海阳市综合行政执法局的强制拆除决定书。 本院认为：根据原、被告诉辩和庭审情况，本院对本案争议焦点归纳如下：一是被告海阳市综合行政执法局作出的强制拆除决定书是否违反法定程序。二是原告未办理建设工程规划许可许可的理由是否合理、合法。 针对第一个争议焦点。本院认为：原告认为违反法定程序理由是，海阳市住房和规划建设管理局作出的《责令限期拆除决定书》因海阳市人民政府办公室《关于印发海阳招虎山省级自然保护区、烟台沿海防护林自然保护区海阳段和海阳千里岩岛海阳生态系统省级自然保护区突出问题攻坚实施方案的通知》（海政办发[2017]89号）不具有执行效力。既然不具有执行力，被告海阳市综合行政执法局对原告作出案涉行政强制决定，必须另行依照法定程序作出新的责令限期拆除决定。被告海阳市综合行政执法局未依照法定职责和法定程序作出行政决定的情况下直接作出强制决定，显然违反法定程序。本院对原告起诉理由评判如下：第一、由于行政行为具有公定力，一经作出，不论合法与否，除因严重违法而无效外，在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前，都推定为有效，对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关均具有约束力。即海阳市住房和规划建设管理局作出的责令限期拆除决定书非法定机关和法定程序予以撤销之前具有法律效力，具有执行力。换言之，海阳市人民政府撤销或者变更责令限期拆除决定书的法律途径有二：一是根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）款之规定，可以依职权撤销决定。二是基于行政相对人提起行政复议，通过行政复议决定书依法予以撤销或者变更。而海阳市人民政府办公室下发的海政办发[2017]89号通知是针对实际工作问题制订的实施方案，不是依照法定程序撤销或者变更责令限期拆除决定书的行政文书，不具有撤销或者变更责令限期拆除决定书的法律效力。况且原告在法定期限内也未对该责令限期拆除决定书提起行政复议或者行政诉讼，该决定书是已发生法律效力的决定书。再者，原告所提交“风电—华阳风电场（39台）的拆除时间为2033年12月31日前”的证据不符合证据规则的要求，不能证明其主张。因此，原告该起诉理由没有事实和法律依据。第二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。2017年10月，海阳市根据推进综合行政执法体制改革的指导意见，成立海阳市综合行政执法局，承继海阳市住房和规划建设管理局城市管理、城乡规划领域内的行政处罚权、行政强制权及部分监督检查权。根据行政机关整体性和连续性的原则，海阳市综合行政执法局接收涉案案件，根据已经发生法律效力的责令限期拆除决定书，依据《中华人民共和国行政强制法》及《中华人民共和国城乡规划法》的规定，依法履行催告、公告、内部请示、作出强制拆除决定等符合法律规定，属于依法履行其法定职责，符合法定程序，适用法律法规正确。原告起诉称，被告海阳市综合行政执法局应当另行依照法定程序作出新的责令限期拆除决定书的理由没有法律依据。综上，原告起诉理由不成立，本院不予支持。 针对第二个争议焦点。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县级人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民镇府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告于2009年8月取得跑马岭项目选址意见书，但没有证据证明其向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，也没有证据证明其申请办理许可因城乡规划主管部门违反《中华人民共和国行政许可法》相关规定不予办理或者拖延办理的情形。虽然原告风电项目的前期建审手续办理了用地预审、林地预审、项目立项，取得环保、水土保持设施等部门验收批复，这是项目建设应当办理的相关手续，不能以此作为未取得建设工程规划许可而进行施工建设合理、合法的理由。原告诉称仅因涉案项目涉及自然保护区的因素，有关部门尚未取得统一意见才造成建设工程规划许可证未办理，并非原告主观原因造成，完全可以经政府有关部门论证后予以补正相关手续的理由没有事实依据和法律依据，本院不予支持。 被告海阳市综合行政执法局承继城乡规划领域职权后，依照相关法律法规之规定，履行法定程序依法作出强制拆除决定，证据确凿，符合法定程序，适用法律正确。本院需要指出的是，被告海阳市综合行政执法局作出强制拆除决定书认定拆除风机电站53处数量错误，因海阳市住房和规划建设管理局作出责令限期拆除决定书后，原告自行拆除3处，所以决定拆除风机电站数量应当为50处。本院依法予以判决变更。 被告海阳市人民政府未在法定期限内提交作出行政复议决定的证据和所依据规范性文件，视为没有相应证据，对其作出的行政复议决定书依法依予以撤销。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第（一）项、第七十七条第一款之规定，判决如下： 撤销被告海阳市人民政府于2018年12月13日作出的海政复决字[2018]21号行政复议决定书； 变更被告海阳市综合行政执法局于2018年10月15日作出海综执强执决字[2018]30007号强制拆除决定书中“对原告位于海阳市招虎山各处建设的风机电站53处。予以强制拆除”为“对原告位于海阳市招虎山各处建设的风机电站50处。予以强制拆除”； 驳回烟台华阳电气有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告海阳市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。 审 判 长  范 平 人民陪审员  于学生 人民陪审员  刘树彦 二〇一九年十二月十三日 书 记 员  李开慧