安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖11行初101号原告张林，男，1972年7月21日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。委托代理人王龙，北京市盈科律师事务所律师。被告滁州市琅琊区人民政府，住所地安徽省滁州市琅琊区欧阳修大道**，统一社会信用代码1134110268209295X6。法定代表人周冬梅，该区区长。委托代理人方军，该区司法局副局长。委托代理人黎原，该区房屋征收中心副主任。被告滁州市琅琊区扬子街道办事处，，住所地安徽省滁州市琅琊区菱溪路**统一社会信用代码11341102003207904Q。法定代表人陈健，该办事处主任。委托代理人昌德晶，安徽会峰律师事务所律师。被告滁州市琅琊区城市管理行政执法局，住所，住所地安徽省滁州市琅琊新区欧阳修大道**div>法定代表人刘万勇，该局局长。委托代理人薛明湘，安徽苏滁律师事务所律师。被告滁州市人民政府，住所地，住所地安徽省滁州市龙蟠大道**iv>法定代表人许继伟，该市市长。委托代理人李永贵，该市司法局科长。委托代理人方洁会，该市司法局工作人员。被告滁州市自然资源和规划局，住所地安，住所地安徽省滁州市龙蟠大道**房产大厦信用代码11341100MB1510942F。法定代表人朱林，该局局长。委托代理人曾朝阳，安徽苏滁律师事务所律师。委托代理人徐厚兵，琅琊区国土规划技术服务中心技术股股长。原告张林因要求确认被告滁州市琅琊区人民政府（以下简称琅琊区政府）、滁州市琅琊区扬子街道办事处（以下简称扬子办事处）、滁州市琅琊区城市管理行政执法局（以下简称琅琊区行政执法局）、滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局（以下简称市自然规划局）于2019年8月9日对其房屋实施的强制拆除行为违法，于2019年10月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，分别向琅琊区政府、扬子办事处、琅琊区行政执法局、滁州市人民政府、市自然规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告张林及其委托代理人王龙，被告琅琊区政府的委托代理人方军、黎原，被告扬子办事处出庭负责人王亮成副主任及其委托代理人昌德晶，被告琅琊区行政执法局出庭负责人熊伟副局长及其委托代理人薛明湘，被告滁州市人民政府的委托代理人李永贵、方洁会，被告市自然规划局委托代理人徐厚兵、曾朝阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张林诉称，其位于滁州市琅琊区扬子办事处高桥社区五里组的房屋被琅琊区政府列入征收范围。2019年8月9日早上6点左右，五被告组织工作人员、社会闲散人员百余人强制拆除了其房屋，强制现场有几十名工作人员在现场附近拉警戒线负责警戒，其及家人无法靠近，虽然其拨打了110报警电话却未能阻止违法强拆房屋。五被告在强拆其房屋之前未作出法律文书，未依法履行法定程序，更未与其就房屋征收达成补偿协议，严重违法。请求依法确认五被告于2019年8月9日强制拆除其位于滁州市琅琊区扬子办事处高桥社区五里组房屋的行政行为违法，诉讼费用由被告承担。张林向本院提供了以下证据：1、建设工程规划许可证，2、居（村）民房屋调查登记表，上述证据证明其对被强制拆除的房屋享有所有权并对涉案房屋占用范围内的土地享有合法使用权；3、滁州市人民政府〔2019〕31号《政府信息公开答复书》，4、皖政地（2018）552号《关于滁州市2018年度第21批次城市建设用地（保障性安居工程）的批复》，5、滁州市人民政府滁建征告字〔2018〕38号《征收土地公告》，6、滁州市国土资源和房产管理局《征地补偿安置方案公告》，7、滁州市国土资源和房产管理局《征地补偿标准安置途径告知书》，8、滁州市国土资源和房产管理局《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，9、琅琊区人民政府《政府信息公开答复书》，10、《菱溪北路一期集体土地上房屋征收补偿安置方案》，上述证据证明：1、滁州市人民政府系涉案房屋占用范围内集体土地的征收机关，其房屋占用范围内的集体土地征收已经报经安徽省人民政府批准并作出了征地公告；2、市自然规划局系涉案房屋占用范围集体土地的征收实施部门，其就涉案集体土地征收已经拟定了一书三方案、作出了征地补偿安置途径告知、征地补偿安置方案公告；3、琅琊区人民政府依其书面申请公开了市自然规划局制定的《菱溪北路一期集体土地上房屋征收补偿安置方案》，其房屋被列入征收范围；4、滁州市人民政府、市自然规划局作为涉案集体土地征收机关及具体实施部门，应当对其房屋被违法强拆的法律后果承担法律责任，系本案适格的被告；11、视频光盘，证明本案违法强制拆除其房屋的事实，通过视频能看出是琅琊区政府和琅琊区行政执法局强制其房屋。被告琅琊区政府辩称，张林房屋位于菱溪北路一期地块集体土地房屋征收范围。2018年8月6日，滁州市人民政府发布了土地征收公告，市自然规划局于8月10日发布了《菱溪北路一期集体土地上房屋征收补偿安置方案》。2018年8月菱溪北路改造一期房屋征收工作启动，扬子办事处组织相关工作人员对该地块的住户及房屋情况进行调查登记，并依照方案开展安置补偿工作，因张林诉求过高未能在规定时间内签订协议；此外在房屋丈量期间，张林未提供其房屋合法建设手续，琅琊区行政执法局对张林涉嫌违法建设已立案查处。因双方未能达成协议的时间跨度较长，张林房屋所在征收地块涉及道路基础设施改造建设的时间非常紧迫，基于大局考虑，相关各方在已积极履行相关程序情况下，不得已提前实施了强制拆除。目前虽然房屋已拆除，但张林的房屋及人口调查登记、认证等前期工作已完成，征收资料完整，相关各方愿继续和张林就补偿安置问题进行协商，保障其合法财产权利。琅琊区政府未提交证据。被告扬子办事处答辩称，1、其在涉案的行政强拆违法诉讼中主体不适格；2、在涉案征收中，其不是行政征收的主体，仅是依据琅琊区政府的要求和工作安排，进行征收排查摸底，征询安置意见，在拆除的工作中仅是服从琅琊区政府的安排，配合琅琊区政府组织人力进行拆除。因此，其不是征收和拆除的主体，张林诉其强制拆除行政行为违法的理由不能成立。扬子办事处当庭提交一份物品移交登记表，证明其在拆除行为中，仅是服从琅琊区政府的工作安排，对张林房屋内的物品进行登记，并已移交给张林。被告琅琊区行政执法局答辩称，1、其局没有实施强制拆除的行政行为，不是本案适格被告；2、其依法作出的限期拆除决定证据充分，适用法律正确，程序合法。其根据交办，依法立案。立案后安排执法人员进行了调查取证，通过询问当事人、现场勘查并拍摄照片，获取的证据证明了张林违反《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，在未取得建设工程规划许可证情况下，在扬子办事处高桥社区五里组建设一处砖混结构面积约为119.08平方米的房屋和一处砖木结构面积约为27.6平方米的房屋，以及原一层砖混结构房屋上加建二层砖混结构面积约为110.24平方米的房屋和一处砖混结构面积为62.32平方米的房屋（以上房屋合计面积为319.24平方米）。上述事实有现场检查（勘验）笔录、现场照片、询问调查通知书、询问笔录、滁州市城乡规划建设委员会关于张林户建设情形认定的复函等证据佐证，事实足以认定。依据原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条规定，在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须由城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证件，未取得建设工程规划许可证件进行建设的，严重影响城市规划的，可以责令限期拆除或者没收违法建筑物。本案中张林在未取得建设工程规划许可证的情况下，非法建房，违反了原城市规划法，并且张林之后也未依法补办相关手续，故其违法状态一直持续至今，其依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定对张林违法建筑物作出处理，合法有据，法律正确。其在查明事实的基础上，依法作出（琅行执）限拆决字（2018）07037号《限期拆除决定书》。上述文书依法送达当事人，并依法告知了张林享有的陈述、申辩以及申请行政复议和提起诉讼的权利。综上，其作出的限期拆除决定证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。但其并没有实施强制拆除的行政行为。张林起诉其理由缺乏依据，依法不能成立。请求依法驳回张林对其的诉讼请求，并由张林承担全部诉讼费用。琅琊区行政执法局在法定期限内提交了如下证据：事实证据：1、张林的身份证复印件，证明被处罚人主体资格；2、询问调查通知书、询问笔录、现场照片、现场检查勘验笔录，证明张林违法建设的情况；3、协助调查函及复函，证明张林在琅琊区扬子办事处高桥社区五里组建设一处砖混结构面积约为119.08平方米的房屋和一处砖木结构面积约为27.6平方米的房屋，以及原一层砖混结构房屋上加建二层砖混结构面积约110.24平方米的房屋和一处砖混结构面积为62.32平方米的房屋（以上房屋面积合计319.24平方米），未取得建设工程规划许可证，且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。程序证据：4、限期拆除事先告知书、限拆决字（2018）07037号《限期拆除决定书》以及送达文书照片，证明处罚程序符合法律规定，文书送达被处罚人张林。法律依据：《中华人民共和国城市规划法》第32,40条、《中华人民共和国城乡规划法》第40,64条、《中华人民共和国行政处罚法》第23条。被告滁州市人民政府答辩称，1、根据《滁州市人民政府关于进一步完善市本级房屋征收（迁）工作机制的实施意见（试行）》（滁政秘〔2018〕49号）相关规定，琅琊区政府为房屋征收（迁）工作主体责任单位，具体承担房屋征收（迁）组织、实施工作，包括房屋拆除等具体工作。张林已就《关于滁州市2018年度21批次城市建设用地（保障性安居工程）的批复》（皖政地〔2018〕552号）向安徽省人民政府提起行政复议；2、根据《滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权暂行办法》规定，琅琊区行政执法局为该区域违法建设强制拆除的责任主体。其并未实施拆除张林房屋的行为，张林将其追加为被告无事实和法律依据。请求依法驳回张林的诉讼请求。滁州市人民政府在法定期限内提交了如下证据：1、《滁州市人民政府关于进一步完善市本级房屋征收（迁）工作机制的实施意见（试行）》（滁政秘〔2018〕49号）、2、张林就《关于滁州市2018年度第21批次城市建设用地（保障性安居工程）的批复》（皖政地〔2018〕552号）向安徽省人民政府提起行政复议申请，证明其未实施拆除房屋的行为，张林起诉无事实和法律依据。被告市自然规划局答辩称，根据安徽省人民政府批准的滁州市2018年度第21批次城市建设用地（保障性安居工程）的批复，滁州市人民政府对所辖琅琊区扬子街道高桥和高庙村集体所有农用地5.0068公顷、建设用地8.1871公顷，合计13.1939公顷依法实施征收。张林起诉的位于扬子办事处高桥社区五里组房屋不在不在本次土地征收范围内，拆除涉案房屋的行为与其无关，故其主体不适格，应驳回张林对其的起诉。市自然规划局未提交证据。经庭审质证，对于张林所举证据，扬子办事处质证意见如下：对证据1建筑规划许可证，首先是补办的，补办内容仅是90平方米一层，与被强拆房屋存在巨大差异，除了这90平方米外应当是违法建设。对证据2无异议，从调查表中可以看出张林户房屋存在大量的违建面积。对证据3至证据10，真实性不持异议，但对证明目的不认可，对证据11仅能说明与房屋拆除存在一定关联性，不能证明扬子办事处是本案适格被告和强拆主体。琅琊区政府质证认为，对证据1质证意见同扬子办事处意见。对证据2至证据10真实性无异议，对其证明对象涉及的五被告不予认可。对证据11真实性无异议，证明对象涉及五被告的证明目的不认可。琅琊区行政执法局质证认为，对证据1有异议，庭后核实。对证据2至证据11真实性认可，但不认可证明目的。滁州市人民政府质证认为，认可琅琊区政府和扬子办事处质证意见。其中对证据5和11，不能证明滁州市人民政府实施了强制拆除房屋的行为。市自然规划局质证认为，同意琅琊区政府等单位质证意见。对证据3至证据10，恰恰证明了本次涉案土地的征地行为符合法律规定，但拆除张林房屋的行为与市自然规划局无关。对扬子办事处所举的证据，琅琊区政府、琅琊区行政执法局、滁州市人民政府、市自然规划局均无异议外，张林质证认为，该证据系当庭提交，请法庭核实是否超出举证期限。且该份证据与本案争议焦点无关。即便物品登记是履行行政行为的环节，但扬子办事处参与本案强制行为是事实。对琅琊区行政执法局提交的证据，琅琊区政府、扬子办事处、滁州市人民政府、市自然规划局质证无异议外，张林质证认为：对证据1无异议。对证据2至证据4的关联性和证明目的不认可。本案行政强制的依据不是琅琊区行政执法局作出的有关违法建设限期拆除决定。琅琊区行政执法局仅作出限期拆除决定书，并没有做出行政强制决定书，且其也没有法定职权做出行政强制决定书。本案对张林实施行政强制的依据不是违法建设，而是房屋征收，因与其提供的居民房屋调查登记表中的面积相互印证。对滁州市人民政府所举的证据，琅琊区政府、扬子办事处、琅琊区行政执法局、市自然规划局无异议，张林质证认为，对证据真实性无异议，不认可其合法性和证明目的，不能因为该文件就免除了滁州市人民政府的责任。无论滁州市人民政府是否直接参与本案实施行政强制，都应当承担责任。本院对各方证据认证如下：对各方提交的证据真实性本院予以确认，但其证明目的将结合本案案情予以综合认定。经审理查明，张林系琅琊区扬子办事处高桥社区五里组村民。1997年8月12日，其取得原滁州市规划局颁发的《建设工程规划许可证》，规划许可建设总面积为90平方米的住宅。张林实际建成两层楼房及两处砖木结构房屋。2018年5月14日，滁州市国土资源和房产管理局下发了征地补偿标准安置途径告知书（滁国土资公告〔2018〕24号），拟征收农民集体土地，建设用地项目名称为滁州市2018年第21批次城市建设用地。2018年7月28日，扬子办事处对张林房屋进行调查。2018年8月6日，滁州市人民政府根据安徽省人民政府皖政地〔2018〕552号批复，对滁州市2018年第21批次城市建设用地发布征收土地公告（滁建征告字〔2018〕38号），决定征收扬子街道高桥社区、高庙村集体所有农用地及建设用地，用于城市建设，征地补偿安置方案公告、征地补偿安置实施等有关工作由滁州市国土资源局市区分局和琅琊区政府共同组织实施。2018年8月10日，滁州市国土资源和房产管理局发布《菱溪北路一期集体土地上房屋征收补偿安置方案》，规定征迁范围及对象为：菱溪北路一期项目征收范围内涉及被征收户约1262户，房屋征收总面积约16.1万平方米（详见地块征收红线图）。张林所建的房屋属于此次征收的对象。琅琊区政府委托扬子办事处成立工作组进行入户调查。工作组人员联系张林商谈拆迁事宜，但张林不同意拆迁。琅琊区行政执法局经调查、询问，以张林所建房屋违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，于2019年1月7日作出（琅行执）限拆决字〔2018〕07037号限期拆除决定。2019年8月9日早晨，琅琊区政府安排扬子办事处及琅琊区行政执法局对张林的房屋实施了强制拆除，在拆除前未向张林制发相关法律文书。张林认为琅琊区政府、扬子办事处、琅琊区行政执法局、滁州市人民政府及市自然规划局对其房屋实施的拆除行为违法，遂向本院提起前述诉讼请求。本院认为，根据各方的诉辩意见及当庭陈述，本案的争议焦点为：张林涉案房屋被强制拆除行为的主体如何认定及该强制行为是否应确认为违法。在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义：一是形式上适格，亦即《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓有明确的被告是指起诉状指向的具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。又按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”即包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。就本案而言，对张林房屋实施强制拆除行为的机关即为本案适格的被告，其他主体因未具体负责组织实施征地，故作为本案被告并不适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”因此，本案中滁州市人民政府为了公共利益的需要，可以对张林的宅基地及其上的房屋予以征收，但应给予补偿；该法第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，滁州市人民政府指定琅琊区政府为涉案集体土地的征收实施单位，琅琊区政府理应按照法律的规定组织实施征收工作。琅琊区政府安排扬子办事处对张林的住宅进行入户调查并开展安置补偿、搬迁工作，故扬子办事处所作的上述行为应视为委托，其法律后果应由琅琊区政府承担。且琅琊区政府在答辩状中亦认可对张林户的房屋实施强制搬迁工作由其安排扬子街道办事处和琅琊区行政执法局共同组织实施，而琅琊区行政执法局参与此次强制拆除行为并非基于其前期作出的限期拆除决定，而是受琅琊区政府工作安排。因此，对多部门联合实施强制搬迁，应以具体组织实施征地琅琊区政府作为本案适格的被告。滁州市人民政府和市自然规划局并未参与对张林房屋实施强制拆除工作，故其作为本案被告主体并不适格，对张林该项请求不予支持。据此，本院不再另行制作裁定驳回张林对扬子办事处、琅琊区行政执法局、滁州市人民政府、市自然规划局的起诉。在张林不同意其房屋被征收的情况下，琅琊区政府完全可以依照《土地管理法实施条例》第四十五条规定依法进行处理。2019年8月9日，琅琊区政府安排扬子街道办事处、琅琊区行政执法局组织对张林的涉案房屋实施了强制拆除，在拆除前，琅琊区政府未与张林达成补偿安置协议，且未向张林制发相关行政强制法律文书，因此该拆除行为明显违反法定程序，鉴于该行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故依法应确认违法。因此，张林的诉讼请求，有事实与法律依据，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告滁州市琅琊区人民政府2019年8月9日对原告张林的房屋实施的行政强制拆除行为违法；二、驳回原告张林对被告滁州市琅琊区扬子街道办事处、滁州市琅琊区城市管理行政执法局、滁州市人民政府、滁州市自然资源和规划局的起诉。案件受理费50元，由被告滁州市琅琊区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  司金虎审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇一九年十二月十六日书记员  王俊计附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。