福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽07行终111号 上诉人（原审被告）南平市人力资源和社会保障局，统一社会信用代码11350700003944795Y，地址福建省南平市解放路**恒立大厦**。 法定代表人陈衍禄，局长。 委托代理人余雪翔，建阳区人力资源和社会保障局干部。 委托代理人吴开华，福建九越律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）南平市建阳区清华水电开发有限公司，统一社会信用代码9135078475497280XU，，地址南平市建阳区麻沙镇麻沙街** 法定代表人梁长鑫，总经理。 委托代理人蔡伍洲，福建闽越律师事务所律师。 上诉人南平市人力资源和社会保障局（（以下简称南平市人社局）因与南平市建阳区清华水电开发有限公司（以下简称清华水电公司）工伤认定一案，不服南平市延平区人民法院(2018)闽0702行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。于2019年12月10日，向上诉人进行了询问。本案现已审理终结。 原审认定，原告清华水电公司成立于2003年10月31日，类型为有限责任公司，住所地南平市××××号，注册资本100万元整，营业期限2003年10月31日至2053年10月14日，经营范围为水力发电;南平市建阳区麻沙清泉自来水厂（以下简称清泉水厂）成立于2003年5月22日，类型为普通合伙企业，主要经营场所南平市建阳区麻沙镇麻沙西街372号，执行事务合伙人刘红明，经营范围为生活饮用水供应，管道安装及维修;武夷山市清华房地产开发有限公司（以下简称清华房地产公司）成立于2006年6月1日，类型为有限责任公司，住，住所地武夷山市姑朝阳小区定代表人梁长鑫，注册资本200万元整，营业期限2006年6月1日至长期，经营范围房地产项目开发经营;福建武夷闽江源生态茶业有限公司（以下简称闽江源公司）成立于2014年6月9日，类型为有限责任公司，住所地南平市××××街道人民路（广电大厦）201房，法定代表人刘超，营业期限2014年6月9日至长期，经营范围为茶叶种植，毛茶加工（不含精制茶），生态农业开发，零售预包装食品兼散装食品。 2016年7月21日，南平市建阳区黄坑镇人民政府向南平市建阳区人民政府作出黄政综【2016】24号《并于请求将三峡民族本五里考自然村列为农网改造村居的报告》，请求建阳区政府将五里考自然村列为农网改造村居。 2017年3月1日，南平市建阳区黄坑镇人民政府与闽江源公司签订《茶叶生产加工、茶文化旅游项目投资建议书》，刘国华作为闽江源公司的代表在项目投资建议书上签字。该项目投资建议书上初步确定建设项目名称为福建省闽江源茶旅休闲养生项目，项目总投资约1.3亿人民币，开发50周年，同时对项目的用地范围也作出了相关的划定。 2017年6月23日，南平市建阳区规划建设和旅游局向南平市建阳区土地收购储备中心发出潭建【2017】规字53号《关于闽江源茶文化旅游观光园一期建设项目的规划意见函》，认为闽江源公司的闽江源茶文化旅游观光园一期项目建设，符合黄坑镇镇域总体规划要求，同意规划选址。 2017年6月28日，南平市建阳区人民政府作出潭政综【2017】213号《南平市建阳区人民政府拟征收黄坑镇三峡村部分土地的通告》，明确了闽江源茶文化旅游观光园一期项目拟征收土地的位置、范围、权属、用途以及拟征收土地补偿标准。 2017年7月1日，原告清华水电公司、清泉水厂、清华房地产公司共同签订《合作投资意向书》，三方拟在南平市××里考投资生态旅游业，原告清华水电公司以其向麻沙镇综合林场承包经营的土地出资，拟占股70%，负责土地转用审批、供电设备、供电线路的铺设及与电力部门协调供电的事宜；清泉水厂、清华房地产公司均以现金出资，拟占股为10%和20%，前者负责供水，后者负责旅游项目的开发建设。 2017年10月13日，刘国华驾驶电瓶车运送建阳区供电公司6名工作人员前往黄坑镇五里考进行电网线路勘察，约下午15时20分，刘国华驾驶电瓶车下山时，在离公路路面约600米陡坡急转弯处因车速加快车辆失控，撞至路边的一棵大树上，导致建阳区供电公司6名工作人员受伤，刘国华当场死亡的事故发生。 2017年10月30日，原告清华水电公司向被告南平市人社局提出工伤认定申请，并提交了申请工伤认定的相关证据材料，请求被告认定刘国华受到的事故伤害为工伤，被告南平市人社局于同日受理了原告的工伤认定申请。2017年11月3日，南平市人社局向国网福建南平市建阳区供电有限公司的工作人员及南平市建阳区桂林国有林场的工作人员进行了调查询问。2017年12月1日，南平市人社局作出南人社不认[2017]5-05号《不予认定工伤决定书》，认定刘国华同志不是因清华水电公司的工作需要，也不是在清华水电公司的工作场所受到伤害，故刘国华同志受到的事故伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条第一项的情形，决定不予认定工伤。2017年12月14日，刘国华的妻子梁长鑫不服南平市人社局作出的行政决定，向福建省人力资源和社会保障厅申请行政复议，福建省人社厅于当日受理后，向南平市人社局及清华水电公司发出《行政复议答辩通知书》、《第三人参加行政复议通知书》，南平市人社局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料，清华水电公司亦提交了相关证据材料。2018年2月6日，福建省人社厅作出闽人社复决字[2017]53号《行政复议决定书》，维持了南平市人社局作出的《不予认定工伤决定书》。2018年2月22日，原告梁长鑫不服被告南平市人社局作出的《不予认定工伤决定书》和被告福建省人社厅作出的《行政复议决定书》，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告南平市人社局作出的南人社不认[2017]5-05号《不予认定工伤决定书》和被告福建省人社厅作出的闽人社复决字[2017]第53号《行政复议决定书》，并由被告负担本案诉讼费。2018年7月20日，法院作出（2018）闽0702行初8号《行政判决书》，认定被告南平市人社局作出的行政决定，属认定事实不清、理由不充分，应予撤销；被告福建省人社厅在行政复议过程中，对被告南平市人社局在工伤认定过程中存在的认定事实不清、依据不足的问题未作出纠正，亦属事实认定不当，也应当予以撤销。因此，法院判决撤销被告南平市人力资源和社会保障局作出的南人社不认[2017]5-05号《不予认定工伤决定书》；责令被告南平市人力资源和社会保障局重新作出行政行为；撤销被告福建省人力资源和社会保障厅作出的闽人社复决字[2017]第53号《行政复议决定书》。法院作出的上述判决发生法律效力后，被告南平市人社局对原告清华水电公司提出的工伤认定申请继续进行了相关调查核实，向清华房地产公司的法定代表人梁长鑫、清泉水厂的执行事务合伙人刘红明进行调查询问，国网南平市建阳区供电有限公司向被告出具一份《关于2017年10月13日本公司六名员工工伤相关事宜的补充说明》材料。2018年9月15日，被告南平市人社局作出南人社不认[2018]5-01号《不予认定工伤决定书》，认定原告刘国华受到的事故伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条第（五）项规定，也不符合《工伤保险条例》规定可认定工伤的其他情形，现决定不予认定因工死亡。2018年10月9日，被告将《不予认定工伤决定书》送达给原告及梁长鑫。2018年11月19日，原告清华水电公司不服被告作出的行政决定，向法院提起诉讼，请求撤销被告南平市人社局作出南人社不认[2018]5-01号《不予认定工伤决定书》。 另查明，2018年2月21日，闽江源公司出具一份《确认函》给被告，确认闽江源生态旅游项目自2017年7月1日起，系原告清华水电公司、清泉水厂、清华房地产公司、闽江源公司共同投资参与项目的建设。原告清华水电公司、清泉水厂、清华房地产公司、闽江源公司均是与刘国华有关联的企业，刘国华在上述四家企业均持有股份，刘国华生前系原告清华水电公司的法定代表人，与原告签订了《劳动合同书》，并在南平市劳动社会保险管理中心参加工伤保险，但未在其他三家企业担任行政职务。国网福建南平市建阳区供电有限公司工作人员前往黄坑镇三峡民族村五里考进行农网改造用电线路勘查的工作地点与闽江源茶文化旅游观光园项目坐落地系同一地方区域，三峡民族村五里考的农网改造电网建设与闽江源茶文化旅游观光园项目供电设备、供电线路的铺设，两件事情虽然申请和使用主体存在不同，但是供电公司开展该项工作对两个不同主体的用电事项却有高度的重合性和兼顾性。因此，供电公司工作人员所进行的勘察工作，可以视为是二者兼顾的同一工作事项。发生事故的电动车是闽江源公司购买的财产，用途是在生态旅游项目上使用，闽江源公司没有为电动车配备专职的驾驶人员，刘国华生前具备机动车驾驶的准驾资格。 原审认为，被告南平市人社局作为本市劳动和社会保障行政部门，主管其行政区域内的企业职工工伤保险工作。在接到工伤认定申请后，依法作出认定决定是被告的本职工作。因此，被告南平市人社局在本案中的被诉行政主体资格，予以确认。 原告清华水电公司对被告南平市人社局作出不予认定工伤决定的程序未提出异议，经审查，被告从接收申请材料到作出行政决定及各种相关材料、文书的送达，均符合工伤认定的相关程序性规定。因此，被告南平市人社局作出的《不予认定工伤决定书》，程序合法。 本案各方当事人争议的焦点在于以下三个方面的问题，1、供电公司的工作人员在五里考进行的供电线路勘察工作，与闽江源公司生态旅游项目的用电事项是否存在联系？2、刘国华陪同供电公司工作人员进行线路勘察是代表闽江源公司开展工作，还是为完成原告清华水电公司外派工作任务的履职行为？3、被告认定原告与另两家企业签订的《合作投资意向书》存在造假，从而否定事故发生地与原告公司工作之间的关联性，被告作出的事实认定是否依据充分？ 关于第一个焦点问题，从庭审查明的事实来看，黄坑镇三峡民族村五里考农网改造工程与闽江源茶文化旅游观光园项目系在同一个地方，黄坑镇政府向建阳区政府申请将五里考村列为农网改造村居的报告是在2016年7月21日提出的；闽江源公司与黄坑镇政府的茶文化旅游项目投资建议书是在2017年3月1日签订的；南平市建阳区人民政府拟征收黄坑镇三峡村部分土地的通告是在2017年6月28日发布的；原告是在2017年7月1日与另两家企业签订合作投资意向书；供电公司在线路勘察工作时发生意外事故的时间是2017年10月13日。由此可见，五里考农网改造工程与闽江源茶文化旅游观光园项目两件事情，在时间发展顺序以及工作开展进程上是能够相互衔接并存在二者兼顾的事实，而且被告在向供电公司及桂林国有林场的工作人员所做的调查笔录中，也明确了供电公司工作人员是应刘国华之约到现场办公。供电公司在被告二次调查时出具的补充说明，虽然有说明其在2017年12月以前未收到原告及闽江源公司的项目用电申请，但是该补充说明并不能排除刘国华向供电公司领导提出口头邀约这一事实，也不能排除五里考农网改造与闽江源茶文化旅游观光园项目用电系同一事项的事实。因此，根据上述事实可以推定，供电公司工作人员在五里考进行的农网改造线路勘察工作与闽江源茶文化旅游观光园项目具有关联性。 关于第二个焦点问题，引发原、被告双方发生争议的主要原因是刘国华生前在各关联企业中存在的身份多重性的问题。本案中，刘国华生前在原告公司、清泉水厂、清华房地产公司及闽江源公司均持有股份，而且刘国华还作为闽江源公司的代表与黄坑镇人民政府签订了《茶叶生产加工、茶文化旅游项目投资建议书》，其在闽江源公司生态旅游项目的前期工作中就有介入和参与，并且还可能是该生态旅游项目的主要策划人和推动者。因此，被告南平市人社局在工伤认定过程中，对刘国华是以何身份参与闽江源公司生态旅游项目的工作存在疑问，在调查核实后作出的行政决定最终引发本案行政争议。本院在案件审理中查明刘国华生前的任职情况，其仅在原告清华水电公司任职，系公司的法定代表人，没有在清泉水厂、清华房地产公司及闽江源公司担任行政职务。原告清华水电公司提出刘国华受到事故伤害死亡符合工伤认定的理由，是原告与清泉水厂、清华房地产公司签订的《合作投资意向书》，确定了原告在三方合作参与的五里考生态旅游项目中，负责土地转用审批、供电设备、供电线路的铺设及与电力部门协调供电的事宜，刘国华陪同供电公司工作人员在五里考进行线路勘察，是为了完成原告清华水电公司在投资意向书中受领的工作任务，其受到的事故伤害，符合工伤认定的条件。纵观本案，原告等三家企业共同签订的《合作投资意向书》，便成为原告公司工作业务与闽江源公司生态旅游项目是否存在关联性的重要纽带。如果《合作投资意向书》上载明的合作投资事宜具备真实性，则刘国华陪同供电公司工作人员在五里考进行线路勘察，就应当认定刘国华是为完成原告清华水电公司的外派工作任务受到事故伤害，符合因工外出期间，由于工作原因受到事故伤害的情形；反之，如果《合作投资意向书》被认定为造假，刘国华的陪同行为，只能视为其代表闽江源公司开展工作，原告清华水电公司作为用工主体申请工伤认定，不符合法定的认定条件。 关于第三个焦点问题，被告认定原告与另两家企业签订《合作投资意向书》存在造假的事实依据和理由，主要是被告二次调查时对清泉水厂执行事务合伙人刘红明和清华房地产公司的法定代表人梁长鑫所做的调查笔录，从两份调查笔录的内容来看，两位被调查人均认可三家企业签订《合作投资意向书》和共同参与闽江源生态旅游项目投资的事实，但是两位被调查人在笔录中陈述合作投资意向书的签订地点不一致，被告因此对原告提交的合作投资意向书的真实性不予采信。被告在对原告提交的相关证据材料再次进行梳理、分析后，认为原告清华水电公司与清泉水厂、清华房地产公司参与闽江源公司的闽江源生态旅游项目的投资建设，并未与闽江源公司形成书面的投资协议，而且原告等三家企业签订的《合作投资意向书》上所约定的投资金额及投资周期，与闽江源公司的项目投资金额和投资周期也明显不相符，因此，被告认定原告提交的《合作投资意向书》存在造假，作出不予认定工伤决定。就本案而言，原告向被告提交《合作投资意向书》，目的是要证明原告清华水电公司与闽江源公司的生态旅游项目存在关联，从而证明刘国华是在完成原告的外派工作任务中受到事故伤害。被告在对该证据进行审核时，本应当注意到原告与另两家企业所签署的《合作投资意向书》并非正式的合同文本，仅是三家企业对共同参与投资闽江源生态旅游项目所表达的合作意愿，该合作意愿在包括闽江源公司在内的四家企业均不持异议的情况下，被告不能仅凭被调查人对合作投资意向书的签署地点表述不一致而否认其真实性。此时，被告应当进一步核实三家企业是否有按合作投资意向书上所确定的负责事项开展相关合作投资工作。如果原告有实际投入资金并开展工作，则说明原告清华水电公司确因参与合作投资而与闽江原生态旅游项目产生关联，刘国华陪同进行供电线路勘察则应视为为完成原告的外派工作任务；如果原告没有实际投入资金并开展工作，则说明原告等三家企业的合作投资意愿尚未实际履行，刘国华陪同进行供电线路勘察与原告的工作任务没有关联。被告在对该证据进行审核时，未注意到本案中各关联证据所呈现的事件发展时间上的延续性和衔接性，也未查明原告与签订合作意向的另两家企业有否实际投资参与闽江源公司的生态旅游项目这一关键事实，在此情况下认定合作投资意向书造假，并作出不予认定工伤决定，属事实认定不清、理由不充分。 原告在诉讼中提出被告作出的本次行政决定违反了行政诉讼法第七十一条的规定，属于以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。从被告两次作出的不予认定工伤决定来看，被告第一次作出行政决定时，未将原告与另两家企业是否有参与闽江源生态旅游项目投资并开展工作这一情况，作为本案事实要件纳入能否符合认定工伤情形进行审核，以刘国华不是因原告的工作和在原告的工作场所受到伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定的认定工伤的情形，决定不予认定工伤；在本院判决撤销重作后，被告第二次作出行政决定时，对原告与另两家企业签订合作投资意向这一事实进行核实和审查，认定《合作投资意向书》存在造假不予采信该证据，以刘国华受到的事故伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条第（五）项规定的认定工伤的情形，决定不予认定工伤。被告作出的两次不予认定工伤决定，虽然行政决定的结论是相同的，但在事实认定、认定理由和适用法律上发生了明显的变化。因此，被告第二次作出的不予认定工伤决定，即使存在认定事实不清楚、理由不充分的问题，也不能认定其行政行为违反行政诉讼法第七十一条的规定。 综上所述，被告南平市人社局作出的不予认定工伤决定，认定原告与另两家企业签订的《合作投资意向书》存在造假，因此否定事故发生地与原告公司工作之间的关联性。被告作出的上述事实认定，缺乏必要的证据佐证，其依此事实认定作出的不予认定工伤决定，属认定事实不清、证据不足、理由不充分，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，判决如下：一、撤销被告南平市人力资源和社会保障局作出的南人社不认【2018】5-01号《不予认定工伤决定书》；二、责令被告南平市人力资源和社会保障局在判决生效后60日内重新作出行政行为。 上诉人上诉称，1、原审法院认为上诉人对《合作投资意向书》资金的实际投入情况没有进行调查，属于认定事实不清。但，意向书是被上诉人的投资行为，不是施工承揽行为，被上诉人没有实际投入资金的事实，已经查明。原审以上诉人没有查明资金是否实际投入为由作出撤销被诉《不予认定工伤决定书》是错误的。2、无论资金是否实际投入，刘国华驾驶观光车受到事故伤害都不符合《工伤保险条例》第十四条第一项、第五项之规定。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人答辩称，1、上诉的二个理由都涉及原审第三个焦点问题。但，该焦点问题是以上诉人所认定的《合作投资意向书》为前提的。而上诉人在二审《上诉状》中已经自认对“《合作投资意向书》存在造假的表述欠妥”，因此上诉理由不能成立。2、因为《合作投资意向书》中明确约定：清华水电公司“负责土地转用审批、供电设备、供电线路的铺设及与电力部门协调供电的事宜”，因此，刘国华陪同电力部门工作人员勘察供电线路协调供电事宜的行为，显然代表清华水电公司履行合同义务的工作职责行为。而且，刘国华车上的6名供电公司受伤人员都已经被认定为工伤，显然刘国华也应属于工作职责。至于工作场所问题，事故地点不在清华水电公司的工作场所，但其内容属于在工作场所以外从事与工作职责有关的事项，符合因工外出。综上，上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉请求。 经审理查明，二审查明的基本事实与原审查明的事实相同，对原审查明的事实予以确认。另查明，本案原审原告清华水电公司的法定代表人、总经理梁长鑫，系刘国华妻子。 本院认为，闽江源公司与建阳区黄坑镇人民政府于2017年3月1日签订《茶叶生产加工、茶文化旅游项目投资建议书》，该建议书及《福建省企业投资项目备案表》（闽发改备【2017】H05128号）等证据可以证明涉案福建省闽江源茶旅休闲养生项目真实存在。清华水电公司与清泉水厂、清华房地产公司于2017年7月1日签订《合作投资意向书》，该意向书拟定了投资方向、各方占股比例、负责的工作等内容，但没有关于投资金额的内容，仅是各方当事人就项目的投资问题，通过初步洽商，就各自意愿达成一致认识，表示合作意向的框架性、意向性文件。上诉人认定《合作投资意向书》是虚假的，必须有确凿且足以认定的证据或经法定程序确认，上诉人所提交的证据不足以认定《合作投资意向书》是虚假的。并且，《合作投资意向书》的签订人及闽江源公司对该《合作投资意向书》均不持异议，至于《合作投资意向书》的签订人如何与闽江源茶旅休闲养生项目意向建设方闽江源公司协商参与建设，本案没有证据证明。本案证据可以证明，清华水电公司因拟参与合作投资闽江原生态旅游项目而与该项目产生关联，刘国华作为该公司负责人陪同供电公司人员进行供电线路勘察，属于工作内容。综上，上诉人在没有确凿证据足以认定刘国华因工作之外原因驾车外出的情况下，作出不予认定工伤决定，于法无据。原审判决正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南平市人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张文硕 审判员  吴良福 审判员  莫晓红 （院 印） 二〇一九年十二月十一日 书记员陈虹 本案依据的主要法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。