河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀06行终279号上诉人（原审原告）袁博，男，1983年7月6日出生，汉族，现住河北省安国市。委托代理人任郑芳，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安国市自然资源和规划局，住所地河北省安国市药都南大街**。法定代表人程树辉，该局局长。委托代理人吴树彬，该局工作人员。委托代理人宋新成，河北言复律师事务所律师。上诉人袁博因安国市自然资源和规划局土地行政处罚一案，不服河北省唐县人民法院（2019）冀0627行初29号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，2011年12月1日原告袁博及其父亲袁庆勋与安国市西固村民委员会，在1996年签订土地承包《合同协议书》用于建调料厂的基础上，将承包合同从2011年12月30日延期到2039年12月30日。但原告及其父亲袁庆勋将承包土地用于建调料厂后，始终未办理土地审批手续。2017年11月29日，因修建津石高速公路的需要，安国市人民政府发布土地征收公告，原告所建调料厂在津石高速公路土地征收范围内。原安国市国土资源局于2019年1月8日作出编号2018年度国土字第1205号行政处罚决定书：1、责令退还非法占用土地1.5亩归西固村集体所有。2、没收非法占用土地上的建筑物及其他设施，复土地原状。原告不服向本院提起诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集体规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地管理部门，责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。原告未办理土地审批手续，自行在承包的村集体的土地上建设调料厂的行为与法律规定相悖。被告作出的处罚决定第1条、第2条中“没收非法占用土地上的建筑物及其他设施”事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确。因此，本院对原告请求撤销处罚决定第1条、第2条中“没收非法占用土地上的建筑物及其他设施”的诉讼请求不予支持；但被告作出的处罚决定第2条中“复土地原状”部分与法律规定明显不符，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条（二）之规定，判决一、撤销原安国市国土资源局2019年1月8日作出2018年度国土字第1205号行政处罚决定第2条中“复土地原状”部分。二、驳回原告其他诉讼请求。上诉人袁博上诉称，一、涉案建筑物符合土地利用总体规划，一审法院支持一审被告“没收非法占用的土地上的建筑物及其他设施”的认定错误，应予撤销。根据一审被告向一审法院提交的现场勘测地类图，地，地籍审核意见核实，根据2013土地利用现状数据库，认定该地块目前现状为村庄，（2010-2020）土地利用总体规划用途为建设用地，符合土地利用总体规划可知，案涉建筑物修建在建设用地上，且符合土地利用规划，因此，并不是违法建筑物。按照被上诉人所说:上诉人2011年未经批准非法占用安束路东、西固村集体土地1.5亩件调料厂，现停产中的行为，违反了《土地管理法》第59条的规定。如仅因上诉人未办理审批手续，按照行政法上的比例原则，被上诉人应选择限期补办审批手续为宜，直接拆除建筑物增加上诉人损失，给上诉人权益造成伤害，故被上诉人的涉案行为显然违反比例原则。一审法院支持被上诉人“没收非法占用的土地上的建筑物及其他设施”的主张错误，应予撤销。二、上诉人的建筑物存在其与西固村村委会签订的合同协议书期限内。袁博于2011年12月1日与西固村村委会签订租赁土地合同，租赁公路东南处非耕地土地，该合同的有效期限从2011年12月30日到2039年12月30日。因此，在合同约定的有限期间内，袁博依法对该土地享有合法的使用权。而且，上诉人的建筑物是建在建设用地上，符合土地利用总体规划，那么，被上诉人作出的“责令退还非法占用的土地1.5亩归西固村集体所有”的行政处罚决定明显违反法律的规定。三、被上诉人作出的2018年度安国土字第1205号《行政处罚决定书》程序违法。1、被上诉人未能提供作出涉案具体行政行为程序合法的证据以及所适用的法律法规或规范性文件，所作决定程序均违法。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第4.6条、5.2条、11.1条，本案被上诉人并未在法定期限内向法庭提交是上述证据，仅仅提交了违法线索登记表、立案呈批表、现场勘测笔录，上述证据不足以证实被上诉人按照上述法律规定进行了立案、核查、审批、决定，也就无法证实其作出的处罚决定认定事实清楚、证据充足，故该案涉决定书作出缺乏事实依据及相关证据，存在严重程序违法。且根据《行政处罚法》第三十八条之规定，被上诉人并未提交相应的调查报告以及行政机关负责人集体讨论的相关证据，不能证明其作出的被诉具体行政行为合法。2、本案未保障上诉人即一审原告的陈述申辩权利。根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定可知，该案涉处罚决定实质上是要求上诉人对涉案建筑物进行处分，对上诉人的实体权益产生影响，被上诉人作出案涉决定书时应当遵循程序正当原则。而本案中被上诉人并未提交上述证据证明其已经向上诉人告知陈述申辩权利，违法了行政程序正当的基本要求。故被上诉人作出的案涉处罚决定书依法撤销。3、案涉行政处罚决定书送达程序违法。根据《行政处罚法》第四十条规定，被上诉人提供的证据中提交该文书的送达回证，显示直接送达，而本人拒签。依据民事诉讼法第八十六条之规定，被上诉人提交的送达回证，见证人的身份不详，留置地址也不是上诉人住所，也未写明拒收事由，明显不符合该规定。故送达程序违法。且本案事实是上诉人至今未收到过被上诉人针对案涉处罚决定书的送达。上诉人系在法院针对处罚告知书进行立案时系从法院得知本案诉讼文书，明显被上诉人未上诉人进行合法送达，故其作出案涉法律文书依法应予撤销。综上，请求撤销河北省唐县人民法院作出的（2019）冀0627行初29号行政判决；依法支持上诉人一审全部诉讼请求；本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人安国市自然资源和规划局辩称，被答辩人上诉与事实不符，证据不足，答辩人作出的行政处罚事实清楚、程序合法，一审判决认定事实清楚，证据充分，依法应予以维持，依法驳回被答辩人的上诉请求。本案答辩人依法对被答辩人所占用的土地进行了调查认定：被答辩人违法占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第59条的规定，属于未经批准非法占用集体土地建调料厂的违法行为。答辩人依法作出了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》等文书，并依法作出了2018年度安国土字第1205号《行政处罚决定书》。答辩人认为一审庭审中及被答辩人上诉中均认可本案地上建筑物未按照《中华人民共和国土地管理法》第59条的规定办理相关审批手续。答辩人依法作出的行政处罚正确，符合本案的事实及法律规定，依法应予以维持。本案答辩人作出行政处罚决定后，依法履行了送达手续，事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予以维持。被答辩人上诉与事实不符，证据不足，依法应予以驳回。综上，唐县人民法院作出的（2019）冀0627行初29号行政判决书认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，依法应予以维持，被答辩人上诉理由与事实不符，证据不足，依法应予以驳回。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集体规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地管理部门，责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”本案中，上诉人未办理土地审批手续，自行在承包的村集体的土地上建设调料厂的行为违法。被告作出的行政处罚决定第1条、第2条“没收非法占用土地上的建筑物及其他设施”事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确，故应驳回上诉人的该项主张。上诉人主张其按照当年政府要求手续办理土地证的观点无证据证实，本院不予支持。关于上诉人主张程序违法的观点。根据行政诉讼法、民事诉讼法的相关规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，受送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期。该案中，被上诉人的责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书、听证告知书等法律文书送达符合行政诉讼法、民事诉讼法的规定。故一审法院认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁博承担。本判决为终审判决。审判长  杨晏燕审判员  赵 明审判员  褚铁军二〇一九年十二月十一日法官助理周兴旺书记员宋海东