湖南省郴州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘10行终175号 上诉人（原审原告）龙天治，男，1949年12月23日出生，汉族。 上诉人（原审原告）黄四元（系龙天治之妻），女，1957年10月23日出生，汉族。 法定代理人龙天治，男，1949年12月23日生，汉族。 被上诉人（原审被告）郴州市北湖区华塘镇人民政府。 法定代表人黄日元，该镇人民政府镇长。 上诉人龙天治、黄四元因与被上诉人郴州市北湖区华塘镇人民政府（以下简称华塘镇政府）不履行核发乡村建设规划许可证法定职责一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初139号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明：龙天治、黄四元系夫妻关系。案外人龙能明、龙能毅系龙天治、黄四元的儿子。龙天治、黄四元、龙能明、龙能毅均系郴州市北湖区华塘镇华塘村**村民。 2015年7月10日，郴州市人民政府办公室作出花坪路改建扩建项目征地拆迁工作实施方案。2015年12月10日，湖南省人民政府作出（2015）政国土字第2055号农用地转用、土地征收审批单，同意郴州市国土资源局征收郴州市北湖区华塘镇华塘村2.9374公顷土地，用于郴州市北湖区花坪路改建扩建工程建设项目。2015年12月21日，郴州市人民政府发布[2015]年第42号征收土地公告。2015年12月22日，郴州市国土资源局发布〔2015〕年第42号征地补偿安置方案公告。龙天治郴房权字第0037号、郴房权字01**两处房屋在上述土地征收范围内。 2015年，华塘镇政府工作人员以郴州市国土资源局北湖分局名义与龙能明、龙能毅分别签订房屋（附属设施）拆迁补偿协议，其中，，郴房权字第00**屋补偿款为92,812元，郴，郴房权字01**补偿款为64,798元；之后，房屋被强制拆除（但郴（但郴房权字01**今还有一小部分未拆除），华塘镇政府与龙能毅签订损坏实物补偿协议，补偿金额为42,390元。经委托，上述款项共计200,000元均由龙能毅领取。华塘镇政府为安置花坪路改建扩建工程建设项目的被拆迁户，编制了华塘村村民安置用地修建性详细规划，拟将包括龙天治、黄四元在内的华塘村7组村民安置在华塘大道西侧，地名竹山里。 2019年3月6日，龙天治、黄四元向华塘镇政府提交《建设用地规划行政许可证申请书》，2019年4月6日，龙天治、黄四元向华塘镇政府提交《申请拆房重建行政许可》。2019年6月12日，华塘镇政府城镇规划建设管理服务站（城建办）向龙天治、黄四元作出《关于龙天治和黄四元申请拆房重建的回复》，回复的内容为：“一、华塘村7组现已有村庄规划，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，村民建房必须按照村庄规划在规划区内建房。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，村民建房必须符合一户一宅原则，拆除旧房后，在村庄规划地建新房。三、根据《公路安全保护条例》有关规定，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准为国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米，在此范围内不允许建房。四、鉴于你们的实际情况，镇政府在符合相关法律法规和有关政策的情况下对你们建房需求给予帮助”。2019年4月10日，北湖区人民政府办公室作出北政函〔2019〕20号《关于华塘大道、花坪路拆迁安置及华塘镇华塘村6～11组村民建房修建性详细规划方案的批复》，原则同意华塘大道、花坪路拆迁安置及华塘村6～11组村民建房修建性详细规划方案。在项目建设过程中，村民要严格执行“五统一”（统一规划、统一报建、统一建筑设计、统一外墙装饰、统一基础施工）标准进行建房。龙天治、黄四元所在华塘村7组同意上述规划方案确定的拆迁安置选址范围。龙天治、黄四元及其儿子龙能明、龙能毅系华塘大道、花坪路项目拆迁“一户一宅”安置户，其建房用地在华塘村7组村民建房修建性详细规划范围内。 另查明，2016年11月18日，龙天治、黄四元以华塘镇政府和郴州市城乡规划局北湖分局为被告向桂阳县人民法院提起行政诉讼，请求法院确认华塘镇政府、郴州市城乡规划局北湖分局未对龙天治、黄四元申请办理建房规划用地审批的行为违法，判令华塘镇政府、郴州市城乡规划局北湖分局履行法定职责予以办理，并赔偿因华塘镇政府、郴州市城乡规划局北湖分局违法造成龙天治、黄四元的损失856元。2016年12月28日，桂阳县人民法院作出（2016）湘1021行初237号行政裁定书，以无法确认龙天治、黄四元是否向华塘镇政府、郴州市城乡规划局北湖分局提出申请为由，裁定驳回了龙天治、黄四元的起诉。 2019年6月17日，龙天治、黄四元向本院提起行政诉讼，请求确认华塘镇政府对龙天治、黄四元现居住的房屋拆除重建，不予受理办理规划用地行政许可的行政行为违法，判决华塘镇政府履行法定职责办理行政许可。经一审法院释明，龙天治、黄四元明确诉讼请求为：责令华塘镇政府履行核发准予其在原房屋地基上建房的乡村建设规划许可证的法定职责。 一审法院认为：龙天治、黄四元提起本案诉讼，诉讼类型为履行法定职责之诉。一般来说，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉应当具备这样几个条件：一、原告向行政机关提出过申请，并且行政机关不履行或者逾期不予答复。二、原告所申请的事项具有实体法上的请求权基础。三、原告是向一个有管辖权的行政机关提出。四、原告申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。五、行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十一条第二款、第三款，《湖南省实施办法》第三十条第二款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。在村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍原件、村民委员会书面意见、住宅建设工程设计方案或者政府提供的通用设计图等材料，报所在地镇、乡人民政府审批，核发乡村建设规划许可证；需占用农用地的，申请人应当依法办理农用地转用审批手续，由镇、乡人民政府提出审查意见，报城市、县人民政府城乡规划主管部门审批，核发乡村建设规划许可证。 本案中，龙天治郴房权治郴房权字第0037号、郴房权字01**及宅基地已被征收并拆除，且位于华塘镇规划区内。根据上述规定，龙天治、黄四元申请在原房屋地基上建房，应当向具有管辖权的郴州市人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，而不是向没有管辖权的华塘镇政府申请核发乡村建设规划许可证。龙天治、黄四元向一个没有管辖权的行政机关提出申请并提起履行法定职责之诉，华塘镇政府主体不适格，不符合法定起诉条件。 另外，龙天治、黄四元向华塘镇政府申请核发准予其在原房屋地基上建房的乡村建设规划许可证，华塘镇政府认为龙天治、黄四元在原有宅基地建房不符合相关规定，也向其作出了回复。龙天治、黄四元如对该回复不服，属于另一法律关系，可以另行主张权利。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，一审裁定：“驳回原告龙天治、黄四元的起诉。本案不收取案件受理费”。 上诉人龙天治、黄四元不服上述行政裁定，上诉称：一、龙天治、黄四元向华塘镇政府提交《建设用地规划许可证申请书》和《申请拆房重建行政许可》，华塘镇政府不予受理其提交的申请的行为符合行政诉讼受案范围，华塘镇政府是本案适格的被告。桂阳县人民法院作出（2016）湘1021行初17号行政判决，确认华塘镇政府拆除龙天治、黄四元郴房权字元郴房权字第0037号、郴房权字第01**违法，撤销华塘镇政府与龙能毅、龙能明签订的《房屋（附属设施）拆迁补偿协议》，故龙天治、黄四元不符合拆迁安置户的条件。龙天治、黄四元现居住在郴房权字第在郴房权字第01**宅基地的使用权，由于居住不便，现申请使用原宅基地进行拆旧房建新房符合法律、法规的规定。二、华塘镇政府提交的其以郴州市国土资源局北湖分局名义与龙能毅、龙能明签订的《房屋（附属设施）拆迁补偿协议》属于非法证据。龙能毅、龙能明并不是房屋所有权人。三、一审判决认定事实不清，程序违法。龙天治、黄四元的房屋并没有被征收，其现居住的房屋属于花坪路街道，属镇、乡街道规划范围，其使用原宅基地建新房符合《湖南省实施办法》第二十八条第二项的规定。一审认定华塘镇政府对龙能毅、龙能明的房屋实施房屋征收，进行补偿的事实错误，郴州市国土资源局北湖分局并没有对龙天治、黄四元的房屋进行征收，也没有占用龙天治、黄四元使用的宅基地。综上，请求：1.撤销一审裁定；2.判决华塘镇政府履行核发乡村建设规划许可证的法定职责。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2015年2月9日，郴州市规划局向郴州市百福投资有限公司颁发郴规（用地2015）15号建设用地规划许可证，批准其对华塘镇花坪路进行改建。龙天治、黄四元申请的建房用地已被纳入华塘镇政府规划区内。 本院认为，本案的争议焦点是华塘镇政府是否是本案的适格被告。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十一条第二款规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《湖南省实施办法》第三十条第二款规定，在村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍原件、村民委员会书面意见、住宅建设工程设计方案或者政府提供的通用设计图等材料，报所在地镇、乡人民政府审批，核发乡村建设规划许可证；需占用农用地的，申请人应当依法办理农用地转用审批手续，由镇、乡人民政府提出审查意见，报城市、县人民政府城乡规划主管部门审批，核发乡村建设规划许可证。本案中，龙天治、黄四元申请对郴房权字第0对郴房权字第0037号、郴房权字第01**除重建，但是该两处房屋已被征收且拆除，其要求建房的土地已被征收为国有土地，在城市、镇规划区内，根据上述法律规定，龙天治、黄四元应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，龙天治、黄四元将华塘镇政府作为被告，请求华塘镇政府履行核发乡村建设规划许可证的法定职责，缺乏法律依据。一审据此裁定驳回龙天治、黄四元的起诉并无不当。综上，上诉人龙天治、黄四元的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 何文捷 审 判 员 曾 光 审 判 员 邓 群 二〇一九年十二月二日 法官助理 彭先民 书 记 员 易唐靓 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。