黑龙江省七台河市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑09行终21号上诉人（一审原告）徐玉印，男，1956年10月11日出生，汉族，个体业主，现住黑龙江省七台河市茄子河区。委托代理人高明英，女，1958年3月30日出生，汉族，无职业，现住黑龙江省七台河市茄子河区，与徐玉印夫妻关系。被上诉人（一审被告）七台河市自然资源局，住所地七台河市桃山区东进路**。法定代表人刘志勇，该局局长。负责人白惠中，该局副局长。委托代理人陈养平，该局土地利用科科长。委托代理人汪胜茂，该局法律顾问。上诉人徐玉印与被上诉人七台河市自然资源局因行政确认、行政不作为及行政赔偿一案，不服黑龙江省七台河市新兴区人民法院（2019）黑0902行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐玉印及委托代理人高明英，被上诉人七台河市自然资源局负责人白惠中及委托代理人汪胜茂、陈养平均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人徐玉印的上诉请求，1、撤销七台河市新兴区人民法院(2019)黑0902行初28号行政判决;2、依法确认被上诉人2006年征收上诉人宅基地及上诉人合法使用的集体用地的行政行为违法;3、依法确认被上诉人2006年将该征收地块出让给富山建筑安装有限责任公司(简称富山公司)开发商品房行为违法。4、依法确认富山公司将受让的土地闲置三年之久不开发使用，请求确认被上诉人不将该地认定为闲置土地行为属于行政不作为;5、要求被上诉人赔偿因其行政行为严重违法和行政不作为行为给上诉人造成实际损失叁百余万元（详见赔偿明细);6、本案的一切费用由被上诉人承担。事实与理由，上诉人30多年一直在本市茄子河区共建路14号3户居住，并经营七台河市林源木器加工厂，有合法的房产证和使用证及营业执照。2010年8月，上诉人居住和经营地的周围开始陆续拆迁，上诉人才知道动迁盖商品楼，后来上诉人的木器厂周围被拆成一片废墟，后开发商富山公司停工了。上诉人既没被动迁，也无法在此继续正常生产和生活，工厂只能被迫停产，有家也不能回，只能另寻安身之所，十年之久一直租房居住。上诉人认为自己有家不能回、有生意不能做的悲惨结局，都是因为被上诉人把土地出让给富山公司造成的，直到2019年4月3日，被上诉人才给上诉人出具书面答复，附黑龙江省人民政府建设用地审批黑政土(2006)第81号及供地结果信息表两张，并告知他们处理不了上诉人的请求和损失赔偿，这时上诉人才知道自己合法使用的宅基地集体土地被上诉人征收，但被上诉人征收程序违法。依据土地征收法、征收土地公告办法第八条征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容:(一)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量;(二)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式;(三)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式;(四)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式;(五)农业人员的具体安置途径;(六)其他有关征地补偿、安置的具体实施。告知权限违法，地上附着物安置补偿没有落到实处，也即没有依法给予上诉人相应的安置和补偿，这是严重的违法行为。根据《中华人民共和国宪法》第十条、《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条:为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位，个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。《中华人民共和国土地管理法》四十七条:征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。地随房走，房随地走的法律依据，《中华人民共和国物权法》一百八十二条之规定:以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。《中华人民共和国土地管理法实施条例》二十五条:征收土地的各项费用应当自征地补偿安置方案批准之日期三个月内全额支付。省国土厅答复信访案件支持七台河(2017)33号答复以不属闲置土地为由推托上诉人，袒护国土局的不作为行为，被上诉人答非所问回避矛盾、焦点，属于信访答复没有法律效力。因为七台河国土局和黑龙江省国土厅串通，为了掩盖他们的违法事实真相，篡改了我们的上访诉求真相，事实这些年我们的上访诉求就是(2008年1月到2011年)开始建设不足三分之一中止建设三年多，国土局为什么不依法认定为闲置土地，他们始终不予正面回答，目前不是闲置土地，因国土局有法不依，2011年才又叫原开发商二次干了两三年建设才够三分之一，2013年全停至今。故国土厅说目前不叫闲置土地，答非所问。根据信访条例，该答复意见不具有法律效力。应按照《中华人民共和国民事诉讼法》的解释;第一百一十四条、一百一十五条之规定，国土厅出具证明材料和审查意见人员的法律依据，因他们串通，出具的违背事实真相的审查意见不能作为省政府的行政法规使用，被上诉人出具国土厅出具审查意见，作为不认定为是闲置土地的挡箭牌，是绝对违法的，不具有法律效力的权力，所以国土厅出具的信访审查意见不能大于国法，不予采纳，应判决国土局行政不作为。请二审法院给予确定。黑龙江省国土资源厅2006第81号，关于七台河市2006年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复。省政府审批件土地征收的批复明确说明。收件后，请责成市国土资源局组织相关单位严格按照《中华人民共和国土地管理法》等相关规定履行征地批后实施程序，足额兑现征收补偿等相关费用。被上诉人没有依照国家有关法律法规和省政府土地征收批复履行执行，已构成征收违法及侵权行为。被上诉人的征收违法行为已给上诉人造成了300余万元的经济损失。现上诉人为了维护自身的合法权益，起诉至一审法院，一审法院按照法规规章的审查程序确认为被上诉人履行了征收土地包括安置补偿的一切行为，认为被上诉人征地程序合法这是大错特错的。上诉人至今没有得到一分钱安置补偿费及地上附着物补偿款，对明显被上诉人土地征收程序违法的行为不但不予纠正、不撤销，是明显侵犯上诉人合法权益的行为，被上诉人作出的2006第8号征收公告并没有送达给上诉人，也没有按法定程序给予补偿，其行为明显违反《中华人民共和国土地征收法》有关规定。请依法判决被上诉人履行给付安置补偿款和上诉人本人房屋、厂房等及企业生产直接经济损失应按照开发商2011年动迁时标准补偿规格及售楼格赔偿(后附损失清单)。即请求二审人民法院在依法确认被上诉人上述两个行为违法的同时，应判决被上诉人赔偿上诉人的实际经济损失300余万元，以彰显法律的尊严和公正，更好地依法保护公民的合法权益。被上诉人七台河市自然资源局答辩意见，一审法院判决据以认定的事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，应维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。上诉人请求撤销新兴区法院(2019)黑0902行初28号行政判决不能成立。二、答辩人依据茄子河区人民政府用地申请，以及黑政土(2006)第81号批复和七台河市人民政府征收土地方案公告(第9号)作出了征地补偿安置方案公告，履行了听证，挂牌出让公告，挂牌竞价，成交确认等法定程序。征收土地的行为符合《征收土地公告办法》的规定。征收行为合法。故应驳回上诉人诉请，其请求赔偿损失不能成立。三、关于上诉人所诉土地是否构成土地闲置问题，上诉人曾经上访到省自然资源厅，省自然资源厅作出黑国土资函(2017)243号，明确告知该宗地不构成闲置(新东方家园B区土地不构成闲置)，故应驳回上诉人请求认定该土地为闲置土地的请求。四、上诉人提出的第三项，第四项请求不是原一审的诉请，应予驳回。综上，一审法院认定事实清楚，判决正确，应依法驳回上诉人的诉讼请求。经审理查明，2006年被上诉人七台河市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理实施法条例》、《城市房屋拆迁管理条例》、《中华人民共和国国土资源部令第39号》、《黑龙江省土地管理条例》的规定，依据七台河市茄子河区政府用地申请，以及黑政土[2006]第81号批复和七台河市人民政府征收土地方案公告（第9号）作出了征地补偿安置方案公告，履行了听证、挂牌出让公告、挂牌竞价、挂牌竞价成交确认等法定程序。上诉人徐玉印的房屋坐落于该土地范围之内，用于生活及经营木器加工厂房，一直未被动迁，上诉人徐玉印认为被上诉人七台河市自然资源局征收行为违法，应当给予上诉人徐玉印赔偿。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，首先是要有明确的被诉行政行为。征收土地行为包括一系列的行政行为，包括省级人民政府批准征收集体土地的批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等多个各自独立的行政行为，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同，起诉人以征收土地行为为对象提起行政诉讼，属于被诉行政行为不明确。本案上诉人徐玉印诉至法院一审请求：一、确认被上诉人七台河市自然资源局2006年征收上诉人徐玉印宅基地及其合法使用的集体土地的行政行为违法；二、请求确认被上诉人七台河市自然资源局不将该地认定为闲置土地属于行政不作为；三、请求被上诉人七台河市自然资源局赔偿实际损失201.73万元；四、本案的费用由被上诉人七台河市自然资源局承担。但在一审起诉状及庭审中并未明确其诉讼请求是针对被上诉人七台河市自然资源局在土地征收过程中的何种行政行为，属于被诉行政行为不明确的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款的规定，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容;不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。在起诉状内容欠缺或者未正确表达诉讼请求的情况下，人民法院应当进行指导和释明，要求当事人完善起诉状内容、明确诉讼请求，尤其是要明确被诉行政行为。指导和释明应当是人民法院的法定程序义务，一审法院未履行相应的指导和释明义务，在此情况下径行裁判。综上，一审判决应属认定事实不清，适用法律错误，超出了法定审理范围，属于审判程序违法，本院对此予以纠正。依法应予撤销发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项之规定，裁定如下：一、撤销黑龙江省七台河市新兴区人民法院（2019）黑0902行初28号行政判决；二、发回黑龙江省七台河市新兴区人民法院重审。二审案件受理费50.00元，退还上诉人徐玉印。审判长 王 崴审判员 葛知博审判员 石 军二〇一九年十二月三日书记员 马雨卓附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。