辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行终669号上诉人（原审原告）韩俊文，男，1958年11月10日出生，汉族，住址大连市中山区。委托代理人韩永延（上诉人之兄），男，1947年8月5日出生，汉族，住址大连市中山区。被上诉人（原审被告）大连市人力资源和社会保障局，住所地大连市沙河口区联合路**。法定代表人刘士武，局长。委托代理人耿洪涛，该局工作人员。委托代理人卞宝伟，该局工作人员。被上诉人（原审被告）大连市人民政府，住，住所地大连市西岗区人民广场**/div>法定代表人谭成旭，市长。委托代理人李梅，大连市司法局公职律师。委托代理人董云非，辽宁本道律师事务所律师。上诉人韩俊文因与被上诉人大连市人力资源和社会保障局（以下简称“市人社局”）、被上诉人大连市人民政府（以下简称“市政府”）劳动社会保障行政确认及行政复议一案，不服大连市西岗区人民法院（2019）辽0203行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，原告韩俊文，男，1958年11月10日生，2018年11月年满60周岁。原告为补缴保险办理退休，特于2018年11月向被告申请对其连续工龄进行认定，因原告档案丢失，被告依据其提供的档案馆留存的《集体单位固定职工录用通知书存根》《职工升级通知》《工人调动审批表》《企业职工标准工资卡》复印件，核定原告如下两段工作经历：（1）1980年2月-1989年9月在大连铁路分局北站木材加工厂工作；（2）1989年10月-1997年7月在大连市教育委员会招待所工作，最终核定其参加工作时间为1980年2月，连续工龄为三年八个月。原告自2018年12月开始领取退休金。原审法院认为，《中华人民共和国保险法》第七条规定：“国务院社会保险部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”被告市人社局作为劳动行政管理部门，在职工补缴保险、办理退休过程中，具有对其连续工龄进行核定的职责。被告市政府按照《中华人民共和国复议法》的规定，具有作出复议决定的职权。本案原告要求追加大连市公安局、大连市普兰店区档案局、大连市路北经贸发展中心、大连雅风酒店有限公司、大连市教育局为第三人，坚持认为上述单位可以证实原告主张，且存在档案管理不全、未出具有关证明等违法行为，应承担相应责任，但经审理，上述单位与被诉行政行为没有利害关系，不符合作为行政诉讼案件第三人的条件，该院不予追加。本案争议焦点是被告认定事实是否正确。被告市人社局根据档案馆留存的原始材料，对原告两段工作经历予以认定，核定了连续工龄。原告诉讼请求中三段经历，没有确凿档案材料予以证实，而原告提供的户籍证明，只能反映其户籍曾经发生调转，不能独立作为证明其工作经历的材料；原告提供的民事判决书，反映了在（2015）西民初字第4581号案件中，大连路北发展中心（原大连市铁路分局北站木材加工厂）作为被告，认可了与韩俊文之间的劳动关系，但该判决是对民事法律关系的确认，不能作为被告认定原告工龄的依据，即没有原始材料对原告主张的该段工作经历加以证实。依据《〈辽宁职工档案管理暂行规定〉补充意见》规定，职工档案丢失，补齐要件应包括：工龄确认表、工资验封卡、劳动合同、招工录用手续、下乡知识青年插队落户名册和地点、入伍登记表、退休军人登记表、军官转业审批报告表等材料原件及复印件。原件到该人原始招工部门、用人单位属地档案馆或其他相关部门查找，复印件必须加盖存档单位公章。本案中，原告档案丢失，目前找回的材料仍缺乏上述诸多项目，被告市人社局依据现有材料依法作出认定，对没有印章等不符合形式要件的不予认可、对缺少材料不能证实其经历的不予认可，被告市人社局核定行为并无不当。此外，被告市政府在复议程序中履行职责合乎法律规定，程序合法、结论正确。综上，原告的诉讼请求，没有事实基础和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告韩俊文的诉讼请求。上诉人韩俊文上诉称，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求或者发回重审。主要理由是：一、原审法院认定事实错误，证据不足，缺乏法律依据。1.上诉人系1977年7月大连市第六十五中学应届毕业生。按照国家当时的规定，毕业后必须上山下乡。上诉人提供的公安部门出具的“户籍证明”，证明了上诉人1979年2月13日之前系普兰店市占子河乡岗子村青年点的下乡知识青年。上诉人提供的原始证据“工人调动审批表”，也证明了上诉人1977年系新金县（普兰店市）占子河知青。按照大连市人力资源和社会保障局制定的《职工参加工作时间及视同缴费年限核定工作须知》第三条的规定，被上诉人没有核定上诉人1977年7月至1979年2月下乡期间的工作时间及视同缴费年限系行政不作为。2.上诉人出具的大连市档案馆提供的“集体单位固定职工录用通知书存根”与原始证据“录用韩军文（韩俊文）职务通知”、“企业职工标准工资卡”、“职工升级通知”，加盖了存档单位的公章。根据《职工参加工作时间及视同缴费年限核定工作须知》第三条的规定，可以证明上诉人1980年1月至1987年11月于大连铁路分局北站木材加工厂的工作经历。虽然“企业职工标准工资卡”中1984年7月、1985年、1987年7月、1989年6月上诉人标准工资变动时，未加盖大连市劳动局标准工资验证章，其原因是该时间段大连市劳动局未设该印章。但于1990年4月两次、1991年7月上诉人标准工资变动时，加盖了大连市劳动局标准工资验证章，应视为大连市劳动局对上诉人1984年7月、1985年、1987年7月、1989年6月标准工资变动的认可。同时根据上诉人出具的（2015）西民初字第4581号判决显示，“原告韩俊文与被告大连路北经贸发展中心于1979年至1989年9月17日期间存在劳动关系。”（2016）辽02民终6604号维持原判的判决书，也证明了上诉人1980年1月至1987年11月于大连铁路分局北站木材加工厂工作的经历。3.上诉人出具的原始证据“工人调动审批表”、“企业职工标准工资卡”证明了上诉人1989年9月17日调转到大连市教育委员会招待所。按照《职工参加工作时间及视同缴费年限核定工作须知》第三条的规定，被上诉人应当核定1989年17日至1992年12月上诉人在大连市教育委员会招待所的工作时间及视同缴费年限。二、原审法院未按照上诉人的诉请，通知第三人参加诉讼，违反法律程序。大连市公安局、大连市普兰店区档案馆能够证明上诉人1977年7月至1979年2月13日下乡的时间；大连路北经贸发展中心、大连雅风酒店有限责任公司系上诉人的用人单位和上诉人档案的管理单位，能够提供上诉人档案的全部材料；大连市教育局是大连市教育委员会招待所及更名大连雅风酒楼的主管部门，承担着招待所改制为大连雅风酒店有限责任公司时移交上诉人档案的全部过程；大连人力资源服务有限公司是被上诉人核定上诉人工作时间及视同缴费年限指定的代理部，由于在核定表中没有填写上诉人1991年8月至1992年12月的工作单位及职务，导致被上诉人没有核定上诉人1991年8月至1992年12月的工作时间及视同缴费年限。上述单位均应当参加本案诉讼。被上诉人市人社局和被上诉人市政府均未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，退休审批是一项政策性强，涉及面广，实际情况复杂的社会保障工作，人力资源和社会保障部门有权对执行社会保障相关法律和政策予以具体细化，其制定的相关政策规定可以作为办理退休手续、落实退休保障待遇的法律依据。原大连市劳动局《关于确定职工缴费年限的规定》（大劳险字[1993]227号）第一条规定，“缴费年限是指职工所在单位和本人向大连市劳动保险机构实际缴纳基本养老保险费的时间。”第二条规定，“符合下列规定，可视为或计算为缴费年限：（一）按大连市政府规定参加基本养老保险基金统筹并缴纳基本养老保险费的职工，其参加统筹、缴纳基本养老保险费前的按国家规定计算的连续工龄视为缴费年限；凡按规定应参加而未参加基本养老保险基金社会统筹和应缴费而未缴费的，其单位和职工本人必须按规定补缴齐基本养老保险费，否则，原连续工龄不计算为缴费年限。（二）国家机关、社会团体和财政拨款的事业单位的固定职工调入企业后，企业和职工按规定缴纳基本养老保险费的，职工原在国家机关、社会团体和财政拨款事业单位的工作年限视为缴费年限。…”根据上述规定可知，视同缴费年限与连续工龄存在着紧密关系。在我国，参加工作时间、连续工龄均属于特定概念。在不同情况下，我国对参加工作时间、连续工龄的认定的相关规定是不同的，具有极强的政策性。原劳动部《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》第三十八条规定，“一般工龄系指工人职员以工资收入为生活资料之全部或主要来源的工作时间而言。在计算一般工龄时，应包括本企业工龄在内。”第三十九条规定，“本企业工龄应以工人职员在本企业连续工作的时间计算之，如曾离职，应自最后一次回本企业工作之日算起。…”原劳动人事部干部局《关于合同工或长期临时工考入大学毕业分配后参加工作时间如何确定问题的函》（劳人干局[1983]14号）规定，“…其参加工作时间，应从毕业分配工作后到单位报到之日起计算。”《劳动人事部关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》（劳人培[1985]23号）第一项规定，“凡在‘文革’期间由国家统一组织下乡插队的知识青年，在他们到城镇参加工作以后，其在农村参加劳动的时间，可以与参加工作后的时间合并计算为连续工龄。他们参加工作的时间，从下乡插队之日算起。返城后等待分配工作的时间，不计算工龄。工龄的起算时间，可以由原插队知识青年现在工作的县团级以上单位（含县团级单位），根据本人档案中履历表和其他有关材料填写的下乡日期审定；对个别有异议的，可以经所在单位调查，报县以上劳动人事部门审批。”《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函[2002]323号）规定，“对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。”原辽宁省劳动局、人事局作出的《转发劳动人事部关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》（辽劳险字[1985]76号）第八条规定，“知识青年回城待业期间从事临时性劳动（工作）的时间不计算工龄。但经劳动人事部门批准就地转为或招收为固定职工的，按临时工转为固定工的有关工龄规定办理。”第九条规定，“原下乡知识青年参加劳动时间的审批手续，由所在单位，根据本人档案中的履历表和其他有关材料填写的下乡、回城参加工作日期（扣除回城待业期间时间），提出初步审定意见，填写《知识青年下乡参加劳动时间计算连续工龄审批表》（审批表由省统一印发）。县级以上单位（包括县团级）由本单位自行审批，县团级以下单位报主管局审批。对有异议的，报单位所在地县区以上劳动、人事局审批（工人报劳动局，干部报人事局）。”从我国对参加工作时间、连续工龄的认定的相关规定看，职工的参加工作时间并不等同于用人单位的用工起始时间、劳动关系的起始时间，职工的连续工龄（即前述的本企业工龄）也不等同于一般工龄、劳动关系的存续时间，其计算有着特定的规则，并不以职工在用人单位的实际工作时间为准。原辽宁省劳动厅《关于核定企业职工参加工作时间及连续工龄的通知》（辽劳险字[1993]83号）第二条规定，“核定的程序和方法：职工参加工作时间及连续工龄由企业单位根据职工档案记载，按照国家和省现行规定填写《辽宁省企业职工参加工作时间及连续工龄核定表》及《企业职工参加工作时间及连续工龄花名册》，经与本人核对盖章，主管部门审核报当地市、县（区）劳动行政部门核准后，由企业存入职工本人档案。”辽宁省人力资源和社会保障厅于2015年12月31日印发的《关于规范办理企业职工基本养老保险参保人员退休的通知》（辽人社[2015]341号）第七条规定，“严格依据企业职工档案记载办理其他退休事项。…对企业造成职工档案丢失的，按照《关于印发辽宁省企业职工档案管理暂行规定补充意见的通知》（辽档发[2005]9号，以下简称辽档发[2005]9号文件）相关规定补办职工档案。补办档案要件齐全的，依法办理退休；无法补办档案或补办档案要件不齐全仍无法办理退休手续的，按照辽档发[2005]9号文件中‘因用人单位原因造成职工档案丢失，影响职工不能按规定享受社会保障待遇的,由职工单位或主管部门解决和落实相关待遇’的规定处理；如职工实际缴费年限累计满15年的，经本人申请，也可以按照实际缴费年限办理退休。”辽宁省档案局、原辽宁省劳动和社会保障厅《〈辽宁省企业职工档案管理暂行规定〉补充意见》（辽档发[2005]9号）第二条“职工档案丢失补办办法”规定，“用人单位因整理、保管、利用、转递、事故、灾害、破产、转制等原因造成职工档案丢失，致使职工无法办理就业、退休、社会保险、子女参军等有关事宜时，用人单位应及时补办档案。（一）能补办档案的，应遵循以下办法：1．用人单位、用人单位主管部门、档案保管单位或职工本人向属地劳动和社会保障行政部门提出申请，职工本人提供身份证、户口原件及复印件，劳动和社会保障部门予以备案；2．用人单位、用人单位主管部门、档案保管单位或个人进行补办；3．补办时要将职工档案补齐，或者将要件补全。要件具有：工龄确认表、工资验封卡、劳动合同、招工录用手续、下乡知识青年插队落户名册和地点、入伍登记表、退伍军人登记表、军官转业审批报告表等材料原件及复印件。原件到该人原始招工部门、用人单位属地档案馆或其他相关部门查找，复印件必须加盖存档单位公章。”根据上述规定可知，参加工作时间、连续工龄的认定必须以职工的个人档案的记载为准，并有相关的档案材料予以佐证。当职工的个人档案材料丢失时，则应当按照上述规定补办档案材料。本案中，从现有证据看，上诉人所诉请要求被上诉人市人社局核定的连续工龄及视同缴费年限，并无确凿的档案材料予以证实。上诉人提交的户籍证明并非个人档案材料，不是证明上诉人工作经历的有效证据；上诉人提交的生效民事判决书，不属于个人档案材料，且其认定的仅是上诉人与相关用人单位之间劳动关系的存续时间，而非参加工作时间或者连续工龄，故也不是证明上诉人工作经历的有效材料。在上诉人的个人档案材料丢失，且未按照前述规定予以补办的情况下，上诉人要求被上诉人市人社局将其主张的相应工作经历认定为连续工龄及视同缴费年限，缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”据此，公民、法人或者其他组织能否以第三人身份参加行政诉讼，并不取决于当事人的申请，而是取决于其与被诉行政行为或者案件处理结果是否有利害关系。本案中，被上诉人市人社局对上诉人参加工作时间、连续工龄及视同缴费年限的认定，以及本案的处理结果，对于上诉人在一审诉讼期间要求以第三人身份参与诉讼的大连市公安局、大连市普兰店区档案局、大连市路北经贸发展中心、大连雅风酒店有限责任公司、大连市教育局和大连人力资源服务有限公司等单位而言，没有权利义务上的影响，即上述单位与本案被诉行政行为或者案件处理结果之间没有利害关系。原审法院据此未通知上述单位参加本案诉讼，符合法律规定，审理程序合法，并无不妥。综上，上诉人的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。案件受理费人民币50元，由上诉人韩俊文负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  李雪霜审判员  李 健审判员  徐建海二〇一九年十二月六日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。