海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼行终639号 上诉人（一审原告）：蒲某1，女，2018年10月05日出生，黎族，住海南省三亚市。 法定代理人：蒲某2，男，1982年1月28日出生，黎族，住海南省三亚市。系蒲某1父亲。 委托诉讼代理人：陈太真，广东君厚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：三亚市吉阳区人民政府，住所地海南省三亚市迎宾路**。 法定代表人：张华文，该区区长。 委托诉讼代理人：王娟，三亚市吉阳区住房和城乡建设局工作人员。 委托诉讼代理人：秦瑞，海南邦威律师事务所律师。 一审第三人：三亚市吉阳区临春社区居民委员会，住，住所地海南省三亚市吉阳区临春社区居委会/div> 负责人：李明学，该居委会主任。 上诉人蒲某1因与被上诉人三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及一审第三人三亚市吉阳区临春社区居民委员会（以下简称临春居委会）房屋征收行政行为一案，不服海南省三亚市中级人民法院作出的（2019）琼02行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年10月10日立案后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 2019年4月8日，蒲某1向一审法院提起本案诉讼，诉讼请求为判决确认吉阳区政府实施临春棚户区改造项目征收土地、房屋应取得而未取得行政征收决定的行政不作为行为违法。 一审法院查明，2016年10月11日，三亚市人民政府作出《关于印发2016年三亚市棚户区改造工作推进方案的通知》（三府〔2016〕270号），通知《2016年三亚市棚户区改造工作推进方案》已经市常委会、市政府常务会议审议通过，现印发给各区人民政府、各管委会、市各有关单位，认真组织实施。2017年2月25日，临春居委会根据三亚市吉阳区住房和城乡建设局《关于提供棚户区改造项目基本信息的通知》要求进行调查后，向其作出《关于临春村棚户区改造项目基本信息情况》，情况如下：临春棚户区改造项目范围内土地面积约2300亩；总户数1838户，其中原籍**，外来户431户；人口总数4642人，其中原籍3原籍3343人，1299人；房屋总面积约915575㎡，其中原籍户原籍户706345㎡，209230㎡；房屋总栋数2054栋，其中框架结构1087栋，混合结构967栋。2017年6月13日，中共三亚市委办公室、三亚市人民政府办公室作出《关于三亚市棚户区改造征收工作强区扩权的通知》（三办发〔2017〕29号），就三亚市棚户区改造征收工作强区扩权有关事项进行通知。2017年7月4日，三亚市发展和改革委员会向吉阳区政府作出《关于三亚市临春村危旧房改造项目立项的批复》（三发改投〔2017〕773号），同意启动三亚市临春村危旧房改造项目前期论证。该项目征收集体土地面积2096亩，征收房屋面积989000㎡，改造户数2321户，涉及4642人；新建安置房1973套，共1160户，占地面积163亩，总建筑面积236742㎡，其中住宅面积197285㎡，配套设施面积39457㎡。项目匡算总投资778146万元，资金来源为政府投资。2017年7月12日，三亚市人民政府办公室作出《关于三亚市吉阳区临春片区棚户区改造项目土地调查有关事项的通知》（三府办〔2017〕216号），三亚市吉阳区临春片区棚户区改造项目用地位于吉阳区辖区内，用地调查面积约1320364平方米（海南平面坐标系）具体的土地调查范围四至及坐标详见三亚市规划局出具的临春改造片区（含棚户区改造）土地调查规划红线图。其中吉阳区临春社区居委会集体土地约1103714平方米。2017年7月25日，中共三亚市吉阳区委政法委员会作出《关于吉阳区临春棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》（吉政字〔2017〕29号），对临春棚户区改造项目社会稳定风险进行评估，确保该项目顺利推进。2017年9月12日，三亚市住房和城乡建设局作出《关于临春、海螺、抱坡、月川棚户区改造项目征收补偿安置方案备案的复函》（三住建函〔2017〕3135号），原则同意临春、海螺、抱坡、月川棚户区改造项目征收补偿安置方案，已按程序予以备案登记。同日，吉阳区政府作出《关于印发临春棚户区改造项目征收补偿安置方案（修订稿）的通知》（吉阳府〔2017〕284号），通知各有关单位：《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案（修订稿）》已经区委、区政府审议通过，并经三亚市住房和城乡建设局备案登记，印发《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案》，同时在吉阳区政府门户网站进行公示。临春棚户区改造项目征收四至范围：西至凤凰路，北至虎豹岭，东至凤凰岭，南至会岭，海拔高程约35米等高线以下用地，计划征收土地面积约1956亩。具体范围四至坐标以项目规划红线的实际勘测定界为准。临春棚户区改造项目涉及临春居委会以及下辖7个居民生产小组，现有住户2068户，总人口数4642人，房屋2309栋，总建筑面积约98.9万平方米。最终数据以实际核实为准。该方案第四条安置对象的认定：（一）第一类：原籍居原籍居民第三项规定，案批注发布之日起10个月内出生的婴儿，由临春居委会调查上报，临春棚户区改造项目推进工作领导小组复核后，报吉阳区政府审核通过后按原籍居原籍居民认定。案批准发布之日起10个月后出生的婴儿，不再认定为安置对象。另查明，蒲某1父母蒲某2、高美玉于2012年5月17日登记结婚，2018年10月5日生育蒲某1。蒲某2系临春居委会临春村**原籍村原籍村民，4年1月27日，高美玉因夫妻投靠由三亚市海棠区青田村委会青田深中村一队迁入临春居委会临春村一组，2018年10月18日，蒲某1因出生入户临春居委会临春**。2018年11月23日，蒲某2在《国家建设征收拆迁补偿表》签字确认现居住房屋面积450.25㎡，安置人口数为3人，人均安置房屋面积85㎡，置换房屋面积240㎡，补偿金额共计1164078.90元，并经吉阳区政府审核通过。同年11月26日，蒲某2与吉阳区政府签订房屋征收补偿协议，该协议中蒲某2作为户主签字确认其户籍人口数为3人，分别是蒲某2、高美玉、蒲烨。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，被诉的吉阳区政府实施临春棚户区改造项目征收集体宅基地、村民房屋的行政行为，涉及整个临春居委会全体村民权益。依照上述司法解释的规定，蒲某1作为临春居委会村民个人，无权对涉及全体村民权益的吉阳区政府实施临春棚户区改造项目征收集体宅基地、村民房屋的行政行为提起诉讼，蒲某1作为村民个人起诉没有原告资格，其起诉不符合法定的起诉条件，对蒲某1的起诉应予驳回。另，根据《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案》第四条安置对象的认定，蒲某1于2018年10月5日出生于临春居委会，属方案发布之日起10个月后出生的婴儿，不再认定为安置对象。安置对象只能是具有集体经济组织成员资格的人员，具有特定的身份性。蒲某1不享有征收安置资格，其请求确认吉阳区政府实施临春棚户区改造项目征收集体宅基地、村民房屋应取得有批准权机关征收批复文件而未取得的行政不作为行为违法，因蒲某1与行政行为无利害关系，其起诉不符合法定的起诉条件，对蒲某1的起诉亦应予驳回。蒲某1的相关主张可以通过村民民主自治程序提出。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，一审法院裁定驳回蒲某1的起诉。 蒲某1不服一审裁定上诉称，一、吉阳区政府整体征收、拆迁临春社区集体所有宅基地1956亩、村民房屋房屋2309栋，其行政征收活动应依法逐级取得三亚市人民政府、海南省人民政府、国务院征收批复而未经批复，是其作为组织实施征收活动的行政主体必须履行依法取得征收批复的法定职责而未予履行的行政不作为行为。二、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定了集体土地征收程序。在集体土地征收中，房屋及地上物征收并无独立的程序，而是在征收集体土地的同时，将房屋和地上附着物一并征收。吉阳区政府整体征收、拆迁临春社区集体所有宅基地1956亩、村民房屋房屋2309栋，严重影响村民权益及土地利用规划，行政主体对国家大法既定的征收活动行政决策程序、征收批复职责是否应该遵守，法院具有职责依法审查裁断以取信于民。三、蒲某1的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的受案情况，该条款列举的受案情形并不排除涉及集体土地征收决定之类的行政行为，且特别规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”之情形符合受案条件。蒲某1起诉即因吉阳区政府非法侵犯其依法受到保护的征收补偿安置权益。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。该条款所指系作为性行政行为，据此无法推定个人无权对吉阳区政府的征收行为提起诉讼。同时，蒲某1作为临春居委会集体经济组织成员，对本案具有诉的利益，其起诉符合法定条件。四、一审法院未经实体审理即依据《关于印发临春棚户区改造项目征收补偿安置方案（修订稿）的通知》第四条认定蒲某1不属于安置对象，认定其与涉案行政行为无利害关系于法无据，应予纠正。综上，请求撤销一审裁定，进入实体审判。 吉阳区政府答辩称，根据其发布的《关于印发临春棚户区改造项目征收补偿安置方案（修订稿）的通知》第四条，蒲某1不是涉案被征收安置主体，其无权就涉案征收事宜主张权利。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，对临春村集体土地征收相关行政行为存有异议的，应当由村民委员会或农村集体经济组织提起诉讼，或超半数村民以集体经济组织名义起诉，蒲某1个人显然无权提起本案诉讼。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，蒲某1的上诉应当予以驳回。 临春居委会未提交书面陈述意见。 本院认为，本案的争议焦点是蒲某1的起诉是否符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，蒲某1作为临春居委会村民个人，无权对涉及全体村民权益的吉阳区政府实施临春棚户区改造项目的征收行为提起诉讼，一审法院裁定驳回其起诉并无不妥。而在二审听证过程中，经与蒲某1方确认，其提起本案诉讼的真实意图系认为其未得到相应补偿，希望按照安置标准得到补偿。本院核实，蒲某1已就上述问题向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求为：1.判决吉阳区政府按三亚市吉阳区临春社区集体经济组织成员的补偿安置标准（人均85平方米的安置房）给予蒲某1补偿安置；2.依法审查吉阳区政府作出《临春补偿安置方案》第四条安置对象的认定中“自本方案批准发布之日起10个月内出生的婴儿，由临春居委会调查上报，临春棚户区改造项目推进工作领导小组复核后，报吉阳区人民政府审核通过后按原籍居原籍居民认定。案批准发布之日起10个月后出生的婴儿，不再认定为安置对象”的合法性。一审法院于2019年10月21日作出（2019）琼02行初104号行政判决，驳回了蒲某1的诉讼请求，蒲某1不服该一审判决，向本院提出上诉，该案正在二审审理当中。 综上，上诉人蒲某1的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法(javascript:SLC(5110,0))》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王山元 审判员  孔 琼 审判员  郭晓欣 二〇一九年十二月四日 书记员  文明哲 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……