辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终523号上诉人（原审被告）：北镇市人民政府，住所地辽宁省北镇市广宁新区政府主楼。法定代表人：刘畅，该市政府市长。委托诉讼代理人：吴迪，该市政府办公室工作人员。委托诉讼代理人：张凯，辽宁德营律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：郑国中，男，1963年8月5日出生，汉族，住址辽宁省。委托诉讼代理人：孙曼丽，北京英淇律师事务所律师。原审被告：锦州市人民政府，住所地辽宁省锦州市市府路68号。法定代表人：于学利，该市政府市长。委托诉讼代理人：陈立鑫，该市司法局政府法律顾问科科长。委托诉讼代理人：韩东，该市司法局工作人员。郑国中诉北镇市人民政府信息公开、锦州市人民政府行政复议一案，辽宁省锦州市中级人民法院作出了（2018）辽07行初87号行政判决，北镇市人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2019年11月20日组织各方当事人进行了询问。上诉人北镇市人民政府的委托诉讼代理人吴迪、张凯，被上诉人郑国中的委托诉讼代理人孙曼丽，原审被告锦州市人民政府的委托诉讼代理人陈立鑫、韩东到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告系辽宁省北镇市广宁街道办事处(原广宁乡)东门外村村民。原告在原审法院诉讼时主张其合法建造的房屋和承包的土地被纳入征收范围。2018年7月10日，原告通过邮政EMS快递方式书面向北镇市人民政府分别申请公开“郑国中所有的位于辽宁省北镇市××东门外村××号房屋所在地土地征收补偿标准相关文件及公告”和“郑国中所有的位于辽宁省北镇市××东门外村××号房屋所在地农业人员安置办法相关文件及公告”的政府信息。北镇市人民政府于2018年7月12日收到了原告的政府信息公开申请，2018年7月25日，北镇市人民政府就原告申请上述信息公开内容作出了《依申请公开政府信息告知书》:建议您到相关单位北镇市城东新区领导小组办公室提交信息公开申请，领导小组下设办公室,办公室设在北镇市广宁街道东门外村村委会。原告对此答复不服,于2018年8月24日通过邮政EMS快递方式书面向锦州市人民政府提起两个行政复议申请,锦州市人民政府于2018年8月27日收到原告提出的行政复议申请。2018年10月16日，锦州市人民政府将原告的两个行政复议申请合并作出锦政行复字[2018]111号《行政复议决定书》，认为北镇市人民政府作出的《依申请公开政府信息告知书》适用依据正确，程序合法，内容适当，故决定：维持北镇市人民政府2018年7月25日作出的《依申请公开政府信息告知书》。原告不服二被告的《依申请公开政府信息告知书》和《行政复议决定书》，诉至原审法院。郑国中提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：1、请求撤销锦州市人民政府作出的锦政行复字[2018]111号《行政复议决定书》;2、请求撤销北镇市人民政府作出的《依申请公开政府信息告知书》并责令其公开原告申请公开的政府信息；3、请求判令二被告承担本案诉讼费。原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。征收土地或房屋属于政府行为，北镇市人民政府理应保存与征收相关的补偿标准及人员安置补偿费等信息。因此，北镇市人民政府具有公开上述信息的法定职责。依据北委[2017]25号文件成立的东城新区规划建设工作领导小组是北镇市委、市政府为特定的建设项目而成立的机构，如何设置该机构职能，属于政府内部的职能分工。北委[2017]25号文件并未赋予该领导小组政府信息公开的职能，且北镇市人民政府官网已明确受理政府信息公开的机构是北镇市人民政府信息公开领导小组办公室。因此，北镇市人民政府是政府信息公开的主体。北镇市委、市政府成立的东城新区规划建设工作领导小组不具有政府信息公开的职权，不是政府信息公开的法定主体。北镇市人民政府电子政务办公室作出的《依申请公开政府信息告知书》没有法律依据，本院依法予以撤销。锦州市人民政府作出的锦政行复字[2018]111号《行政复议决定书》主要依据不足，原审法院依法亦予以撤销。综上，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）款之规定，判决：一、撤销被告北镇市人民政府作出的《依申请公开政府信息告知书》（两份）；二、撤销被告锦州市人民政府作出的锦政行复字[2018]111号《行政复议决定书》；三、被告北镇市人民政府于本判决生效后三十个工作日内对原告郑国中的政府信息公开申请作出书面答复。案件受理费50元，由北镇市人民政府、锦州市人民政府各负担25元。北镇市人民政府上诉称：请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求，并承担本案一、二审诉讼费用。事实与理由：上诉人于2018年7月20日收到了郑国中的政府信息公开申请,在与郑国中沟通后，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定,以邮寄纸质文件的方式提供了北镇市广宁街道东门外村的集体土地《征用土地公告》。对于郑国中提出的其他申请，因文件起草制作单位为北镇市城东新区领导小组办公室，依据信息公开条例第十七条规定，告知具体负责该份申请的公开单位及地址。北镇市城东新区领导小组办公室是依据北委[2017]25号文件成立的负责城东新区建设改造所有具体事宜，当然也包括相关制作文件的信息公开工作。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。郑国中答辩称：1、根据《土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，上诉人是被上诉人所申请政府信息的法定公开部门，具有法定公开职责。2、北镇市城东新区领导小组办公室是临时机构，其组建主体是上诉人，并没有信息公开的职能。3、上诉人针对被上诉人提出的政府信息公开申请分别作出了答复，应该为两个行政行为，原审被告应作出两项复议决定，合并为一项不符合法律规定。同意原审判决。锦州市人民政府陈述称：考虑到行政效率和操作性，锦州市人民政府作出了维持决定。对两个信息公开答复合并进行处理，已在复议决定中进行了说明。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，修改前的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第四条第一款规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据上述规定，政府信息公开权限包括一般原则和特殊原则，一般原则可概括为“谁制作谁公开，谁保存谁公开”，特殊原则可概括为“法律、法规另有规定的从其规定”。“谁制作谁公开，谁保存谁公开”原则缘于政府信息的来源有所不同，从上述规定来看，政府信息的来源大体有两个：一是行政机关制作；二是行政机关从公民、法人或者其他组织获取。根据政府信息的不同来源，《信息公开条例》将公开权限分别规定为：行政机关制作的信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。具体到本案，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”依据上述规定，北镇市人民政府作为征收土地的主体，其应制作和保存关于土地征收的相关文件，亦具有公开上述信息的法定职责。上诉人主张，北镇市城东新区领导小组办公室制作了征收土地的相关文件，应由其公开。但该机构是北镇市委、市政府成立的临时机构，不是信息公开的主体，不具有信息公开的职责，北镇市人民政府告知被上诉人向该机构申请所需信息亦与前述法律法规的相关规定不符，没有法律依据。原审判决予以撤销被诉信息告知书并无不当，被诉复议决定书对案涉信息告知书予以维持亦没有法律依据，原审判决予以撤销亦无不当。上诉人的上诉主张没有法律和事实依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人北镇市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇一九年十二月二日法官助理刘春晓书记员郑轩（代）