江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏02行终270号 上诉人（原审原告）李定海，性别××年××月××日出生。 委托代理人倪军，观韬中茂（南京）律师事务所律师。 委托代理人叶小红，观韬中茂（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江阴市人民政府云亭街道办事处，住所地江阴市云亭街道云新路**，统一社会信用代码×××139。 负责人邬闽澄，该办事处主任。 出庭负责人陈芳，该办事处副主任。 委托代理人林红，江苏信卓律师事务所律师。 委托代理人傅海涛，江苏信卓律师事务所实习律师。 上诉人李定海因与被上诉人江阴市人民政府云亭街道办事处（以下简称云亭街道办）撤销行政合同一案，不服宜兴市人民法院(2019)苏0282行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月18日立案受理，并依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审判决认定事实如下：2018年6月14日，云亭街道办按照《江阴市“两减六治三提升”专项行动实施方案》、《江阴市畜禽养殖污染综合治理两年（2016-2017）行动计划》的要求，确定定山村委会所辖的定海公司需关停并拆除。云亭街道办（甲方）、定山村委会（乙方）经协商，于2018年6月14日签订了《江阴市定海畜禽有限公司关停拆除补偿协议》，其中载明：一、乙方辖区内的定海畜禽有限公司资产已由江阴市恒城房地产评估咨询有限公司评估，经双方洽谈商定补偿款总计为868.7091万元。二、本协议签订后甲方支付给乙方500万元，余款在拆除验收合格后一次性付清等内容。同日，定山村委会（甲方）与定海公司、江阴定山养猪专业合作社、李定海（乙方）签订了《补偿协议》，其中载明，一、补偿依据：甲乙双方严格遵循拆迁评估的相关法规和规定，在平等、公平原则的基础上，由街道委托江阴市恒城房地产评估咨询有限公司对定海畜禽有限公司的房屋、设备及相关附着物进行评估测算，并出具相关评估咨询报告，双方认同以评估咨询报告作为拆除补偿依据。二、补偿金额：根据江阴市恒城房地产评估咨询有限公司出具的评估报告，江阴市定海畜禽有限公司的房屋、设备及相关附着物评估总价为868.7091万元，经双方洽谈商定，乙方同意以评估价868.7091万元作为关停拆除补偿款。乙方确定没有其他漏项要求另外补偿。三、资产移交：本协议签订当日乙方将评估报告内所涉的房产、土地、实物资产移交给甲方，甲乙双方协助云亭街道对乙方实施关停、拆除事宜等。四、补偿金额、支付条件和方式：在本协议签订并顺利清场交钥匙后由甲方支付给乙方500万元，余款在云亭街道办对乙方关停、拆除验收合格后再由甲方一次性付清等内容。该协议签订后，双方按协议约定已履行完毕。后李定海了解到云亭街道办就其公司关停补偿向江阴市政府申报所需资金为2380万元，与其实际取得的补偿金额相差1500余万元，李定海认为云亭街道办的行为已构成欺诈、协议内容显失公平，向该院提起诉讼。 原审法院认为，江阴市政府为防治畜禽养殖污染，促进畜牧业转型升级，全面改善江阴农村生态环境，制定了《两年行动计划》，其中明确：综合整治落实属地责任，由属地政府组织实施关闭拆除工作。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第十一条第一款第（十一）项规定的行政协议。从云亭街道办与定山村委会、定山村委会与李定海分别签订的补偿协议载明的内容可以认定，是云亭街道办委托定山村委会与李定海等签订了《补偿协议》，该协议属于行政协议。云亭街道办辩称本案属于民事行为，适格被告应是定山村委会的意见，该院不予采信，本案的被告主体适格。 本案的争议焦点是李定海与定山村委会签订的《补偿协议》是否具备可撤销的条件。该院认为，判断行政协议是否有效，不仅要对行政机关的法定职权及行为的合法性进行审查，还要审查协议本身是否具有平等自愿、协商合意等基本要素。根据《行政诉讼法》第七十五条与《合同法》第五十二条的规定，行政协议无效包括以下情形：一是存在行政机关无职权、超越职权订立行政协议等重大且明确违法情形；二是禁止订立行政协议的情形；三是严重违反法定程序订立行政协议的情形；四是《合同法》所规定的无效情形。结合《合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，对李定海认为云亭街道办采取欺骗、隐瞒真实补偿金额的方法，虚构评估报告，李定海在不了解真相的情况下与定山村委会订立的补偿协议，云亭街道办的行为已构成欺诈的主张，该院认为，在对涉案《补偿协议》的效力进行裁判的过程中应适用“谁主张谁举证”的举证责任分配方式，因李定海未能提交有效证据证明该主张，该院认为定山村委会与李定海签订的《补偿协议》是双方真实意思表示，内容并未损害社会公共利益，真实有效。因《补偿协议》不存在可撤销的情形，故李定海要求云亭街道办按照2380万元的标准补偿其关停拆除损失的诉请没有事实、法律依据，该院不能支持。 根据《行政诉讼法》第六十七条之规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状，不提出答辩状的不影响法院的审理。本案中，云亭街道办收到法院送达的起诉状副本、应诉通知书等材料后，应在十五日内向法院提交相关证据和法律依据及规范性文件，但云亭街道办在法定期限内未向法院依法提交，虽不影响本案的审理，但云亭街道办在以后工作中应重视行政应诉工作，以推进法治政府建设。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原审原告李定海的诉讼请求，本案一审案件受理费人民币50元，由原审原告李定海负担。 上诉人李定海上诉称：1、原审证据认证有误。李某某虽为案外人，但与其同属云亭街道办辖区内被关停拆除的养殖户，同在《云亭街道畜禽养殖场关停两年计划表》的名单中，对证明关停拆除的依据、过程和补偿标准均具有重要意义。故李某某的补偿验收材料是有力关键证据，用以作为对比来体现案涉补偿协议显失公平，但原审未经查实而轻易否定其关联性；江阴市(云亭街道)畜禽养殖场关停验收材料是证明被上诉人有无欺上瞒下、克扣其关停拆除补偿资金的直接证据，也是原审中双方当事人存有巨大争议的事实，其在举证期限内向原审法院申请调取该份证据材料，但原审简单地以不具有关联性而做出不予准许的决定。2、原审事实认定有误。一是举证责任分配不公，其已提交《云亭街道畜禽养殖场关停两年计划表》、李某某的补偿验收材料等基础证据用以证明《补偿协议》存在重大误解、显失公平的情形，按照行政诉讼法举证责任倒置的原理，应由被上诉人承担举证不能即败诉的责任，而一审中被上诉人未予举证。二是《补偿协议》不仅存在欺诈，还显失公平。被上诉人在与其就关停补偿事项协商时，自始未告知明确的补偿标准和项目，在未出具评估报告的情况下，强行要求上诉人接受房屋、设备、相关附着物的补偿价格，并签订了《补偿协议》，而《两年计划表》可以反映出其补偿资金应当为2380万元，从现有证据看被上诉人存有明显的主观欺诈的故意；《补偿协议》仅就房屋、设备、相关附着物进行了补偿，金额仅为800余万元，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《土地管理法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等规定，关停拆除补偿至少应当包含8大补偿项目，且与《云亭街道畜禽养殖场关停两年计划表》相对应，补偿金额应为2380万元，两者之间差额巨大，对其显失公平。此外，从案外人李某某的补偿验收情况来看，也能反映出被上诉人对其补偿明显低于同类标准。综上，请求撤销原判，依法改判支持其一审诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人云亭街道办辩称：1、《补偿协议》是双方真实意思表示，协议合法有效。在两年行动计划期限内其已通知上诉人进行整治，但因上诉人原因未能在计划内完成关停，直到2018年5月才完成第三方评估并签订补偿协议，且双方已履行完毕该份协议，上诉人取得协议约定的补偿款。2、《补偿协议》不存在法定可撤销事由。双方对实际土地进行了丈量、计算和协商，过程中没有重大违法情形，其亦未采取欺诈胁迫等方式，程序合法，补偿得当。3、其对上诉人的补偿是合法正当的。《云亭街道畜禽养殖场关停两年计划表》仅系其根据辖区内具体情况所申报计划，而非实际向养殖户发放的费用或补偿，故并非本案补偿的依据。且根据市委市政府的方案及具体要求，只有在方案要求的最后截止日期即2017年12月31日前达成拆迁补偿协议的才能享受方案设定的补偿，而上诉人并未在此之前与其达成协议，故不存在相应补偿款的申报和发放问题。4、李某某的补偿与本案没有关联性，云亭街道对李某某、李定海的补偿均合法正当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告云亭街道办未向原审法院提交证据。 原审原告李定海向原审法院提供的证据有：1、《补偿协议》；2、云亭街道与定山村委会签订的《江阴市定海畜禽有限公司关停拆除补偿协议》；3、定海公司工商信息；4、关停企业申报补偿汇总表及评估表；5、盖有云亭街道农业服务中心公章的“云亭街道畜禽养殖场关停两年计划表（2016-2017)”复印件1张；6、其向江阴市各级领导的申诉信；7、江阴市恒力咨询服务有限公司企业信用信息；8、云亭街道畜禽养殖场关停两年计划表（4张）；9、江阴市畜禽养殖污染综合治理两年计划的通知及《两年行动计划》；10、李某某的验收材料复印件（4页）。 当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。 经审查，当事人向原审法院提交的证据已经过庭审质证。本院据此确认的案件事实与原审基本无异。 二审中，江阴市农业农村局提供《证明》一份，载明：“根据澄证办发﹝2016﹞29号市政府办公室关于印发《江阴市畜禽养殖污染综合治理两年（2016-2017）行动计划》的通知，畜禽养殖户须在2017年12月31日前签订关停补偿协议，完成养殖场的拆除和土地复垦并经验收，市财政给予属地镇（街）政府按建筑面积330元/平方米的资金补偿。云亭街道的江阴市定海畜禽有限公司2017年12月31日前未签订关停补偿协议也未实施关停拆除，因此不存在市级资金补偿。” 本院认为，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效，当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。本案中，上诉人李定海主张案涉关停补偿协议存在欺诈、显失公平情形而请求撤销，不属于行政诉讼法第七十五条规定的行政协议无效情形，一审法院依据合同法相关条款分配举证责任系适用民事法律规范审查行政协议效力，合法有据。李定海关于一审举证责任分配错误的上诉主张，本院不予支持。虽然李定海上诉主张案涉协议签订过程中存在欺诈、显失公平情形，但提供的证据不足以证明，且《江阴市“两减六治三提升”专项行动实施方案》、《江阴市畜禽养殖污染综合治理两年（2016-2017）行动计划》确有限期补偿的规定，结合双方在案涉关停补偿协议上签字确认、江阴市农业农村局提供的《证明》等内容，云亭街道办关于关停补偿协议内容合法、程序正当的抗辩应予支持。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。李定海的上诉理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李定海负担。 本判决为终审判决。 审判长  王作化 审判员  陈丽芳 审判员  郭继光 二〇一九年十二月十七日 书记员  王 希