广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1001号 上诉人（原审第三人）浦北县三合镇长安村委会佛冲坪村民小组。 诉讼代表人张言昆，组长。 委托代理人罗安钦，广西众厚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）浦北县三合镇长安村委会西岸村民小组。 诉讼代表人庞正万，组长。 被上诉人（原审原告）浦北县三合镇长安村委会东岸村民小组。 诉讼代表人庞严颜，组长。 被上诉人（原审原告）浦北县三合镇长安村委会正街村民小组。 诉讼代表人庞臣安，组长。 被上诉人（原审原告）浦北县三合镇长安村委会街口村民小组。 诉讼代表人庞正清，组长。 上列四被上诉人的共同委托代理人黄兰贵，广西铭德律师事务所律师。 原审被告浦北县人民政府，住所地浦北县小江镇解放路**。 法定代表人李遥，县长。 委托代理人陈代畅，浦北县自然资源局工作人员。 委托代理人龙宇，浦北县司法局工作人员。 原审被告钦州市人民政府，住，住所地钦州市永福东大街**/div> 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人翁菽伶，钦州市司法局工作人员。 委托代理人姚瑶，北京大成（南宁）律师事务所律师。 上诉人浦北县三合镇长安村委会佛冲坪村民小组（以下简称佛冲坪村民小组）因与被上诉人浦北县三合镇长安村委会西岸、东岸、正街、街口村民小组（以下简称西岸等四村民小组），原审被告浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初6号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人佛冲坪村民小组的诉讼代表人张言昆及委托代理人罗安钦，被上诉人西岸等四村民小组的诉讼代表人庞正万、庞严颜、庞臣安、庞正清及共同委托代理人黄兰贵，原审被告浦北县政府的委托代理人李代畅、龙宇，原审被告钦州市政府的委托代理人翁菽伶、姚瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，争议地座落在长安村民委员会辖区内，佛冲坪村民小组称为“屋面山”，西岸等四村民小组称为“登芹山”，面积约6.2亩，四至：东至岭顶坎头边为界；南至岭顶地坎为界；西至岭顶地坎、水沟边为界；北至过A点（经度109°25′01.6″，纬度22°17′25.5＂）的小路为界。详见《争议现场勘界图》。争议地在解放前后属西岸等四村民小组的“岭头地”，由两头塘大队集体管理。争议地原建有庙屋，到1958年“破四旧、立四新”时被拆除。后西岸等四村民小组、佛冲坪村民小组均有村民在争议地开荒，并在该幅地上种植了木薯、花生等经济农作物。争议地东侧属佛冲坪村民小组的责任山，西侧属西岸等四村民小组责任山。经现场勘验，争议地范围内没有种植树木，基本上为杂草，处于无人管理状态。佛冲坪村民小组在解放后至1965年大队合并之前，属长安大队管辖，西岸等四村民小组属原三合镇两头塘大队管辖，西岸等四村民小组和佛冲坪村民小组不属于同一村。2017年大浦高速公路对该地进行征收赔偿时，西岸等四村民小组、佛冲坪村民小组对争议土地的权属提出异议，西岸等四村民小组以争议地是其“庙地”为由主张争议地的权属，从而引起土地权属纠纷。案经调解未果。 2018年7月24日，浦北县政府作出浦政决字〔2018〕16号处理决定（以下简称16号处理决定），将争议地确权属佛冲坪村民小组农民集体所有，详见《土地行政确权界线图》。西岸等四村民小组不服，向钦州市政府申请行政复议，钦州市政府于2018年11月17日作出钦政复决字〔2018〕58号行政复议决定（以下简称58号复议决定），维持16号处理决定。西岸等四村民小组不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销58号复议决定；2.撤销16号处理决定；3.责令浦北县政府在法定期限内重新作出具体行政行为；4.本案诉讼费用由钦州市政府、浦北县政府负担。 另，浦北县政府依职权到三合镇政府档案室没有查阅到双方当事人1962年的任何书证材料。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，本案西岸等四村民小组与佛冲坪村民小组之间发生土地所有权争议，浦北县政府作为县一级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，本案西岸等四村民小组不服浦北县政府作出的行政行为，钦州市政府作为浦北县政府的上一级人民政府，其对西岸等四村民小组的复议申请有权作出复议决定。本案讼争的土地，经浦北县政府组织双方现场勘测，各方对争议地的位置及四至无异议。同时西岸等四村民小组及佛冲坪村民小组均确认争议地在解放前及解放后合作化时属西岸等四村民小组的“岭头地”,西岸等四村民小组在争议地上建有庙屋，1958年“破四旧、立四新”时被拆除。1962年“四固定”时期，争议地双方均无权属登记，此后，争议地也没有进行分配调整。1981年实行家庭联产承包责任制后，争议地也没有发包给任何生产队。虽然西岸等四村民小组及佛冲坪村民小组均有村民在争议地开荒，并在该幅旱地上种植了木薯、花生等经济农作物。经现场勘验，争议地东侧属佛冲坪村民小组的责任山，西侧属西岸等四村民小组责任山。现争议地基本丢荒，主要为杂草，并不能认定佛冲坪村民小组在争议地长期经营管理使用的事实。参照《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条规定，争议地在“四固定”时未确定权属的，可参照合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。因此，浦北县政府认定佛冲坪村民小组对争议地有长期管理事实，将争议地确权给佛冲坪村民小组，主要证据不足。钦州市政府维持该处理决定错误。综上所述，16号处理决定和58号复议决定程序合法，但认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决：一、撤销16号处理决定；二、撤销58号复议决定；三、责令浦北县政府在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由浦北县政府、钦州市政府共同负担。 上诉人佛冲坪村民小组上诉称，在浦北县政府提供的《调查笔录》《现场勘测笔录》《确权申请书》中，西岸等四村民小组各组长庞昌颜、庞容统等人均自认从1953年（或1958年）之后，该四小组村民未使用过争议地，在2017年高速公路征地前双方没有发生过争议。而且争议地距离西岸等四村民小组较远，西岸等四村民小组称其村民在争议地“跳岭头”不符合常理，其称曾在争议地建有“庙屋”，也不是事实。佛冲坪村民小组村民张言辉、张言光等人自1952年底至1953年初即在争议地开荒，先后种植了白米豆、白木薯等经济作物，1957年大跃进时期、1958年人民公社时期，佛冲坪村民小组按政策要求将争议地收回集体经营管理使用。之后，争议地经历了几轮佛冲坪村民小组村民管理或集体管理的循环。1982年土地承包责任制时，村集体将争议地重新划分给各户，先后种植黄豆、木薯、玉米、花生等农作物和荔枝、桉树等经济林木。时至如今，部分村民在争议地种植的荔枝树树龄达20多年，争议地经其集体及村民的开发，经营使用的历史痕迹和成行成列整齐的耕种地貌至今仍存在。佛冲坪村民小组参加征地丈量登记工作，并已全部领取青苗费等事实，亦证实了佛冲坪村民小组对争议地进行长期经营管理使用。原审判决认定西岸等四村民小组经营管理使用争议地，否定佛冲坪村民小组自解放初期一直对争议地完全行使经营管理使用权，属于认定事实错误。16号处理决定和58号复议决定正确合法，原审判决撤销，没有事实和法律依据。故请求撤销原审判决，改判驳回西岸等四村民小组的诉讼请求并由其负担一、二审受理费。 被上诉人西岸等四村民小组答辩称，西岸等四村民小组称争议地为“登芹山”，佛冲坪村民小组称争议地为“屋面山”，原审查明争议地的座落、地名、地名事实清楚确实充分。西岸等四村民小组的先辈在400多年前就迁居到现三合镇长安村委会办公大楼边的“李屋定”这个地方，距离争议地不到200米，长安村委办公大楼边的“李屋定”与争议地之间隔着的一带水田，都是西岸等四村民小组集体所有和管理。争议地是西岸等四村民小组至今有200多年历史举行“跳岭头节”活动的公共、公益用地。从国民党时期至现在，争议地一直由西岸等四村民小组集体所有和管理使用。佛冲坪村民小组上诉称西岸等四村民小组村民到争议地进行“跳岭头”活动不符合常理、未曾在争议地建有“庙屋”以及对争议地没有管理事实，均不符合客观事实。原审判决查明的争议地土地来源、历史沿革及现场现状，事实清楚，证据确凿。16号处理决定和58号复议决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，原审判决撤销并责令浦北县政府重新作出行政行为是正确的。综上，佛冲坪村民小组的上诉请求不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。 原审被告浦北县政府述称，争议地在解放前虽然是西岸等四村民小组的“庙地”，但“破四旧、立四新”时已被拆除，之后佛冲坪村民小组在争议地上开荒，并种植白米豆、白木薯、花生等经济农作物。上世纪八十年代，佛冲坪村民小组村民在争议地改种荔枝、桉树等树木。西岸等四村民小组也承认争议上的荔枝、桉树是佛冲坪村民小组种植。争议地一直由佛冲坪村民小组经营管理使用，期间没有其他生产队或村民提出过任何异议。故16号处理决定将争议地确权给佛冲坪村民小组正确合法，西岸等四村民小组以争议地是其“庙地”和在争议地开展过“跳岭头”活动为由主张争议地的权属，没有法律依据。16号处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当。58号复议决定予以维持合法。故请求二审法院撤销原审判决，支持佛冲坪村民小组的上诉请求。 原审被告钦州市政府述称，争议地在解放前虽然是西岸等四村民小组开展“跳岭头节”活动所在地，但1953年后争议地不再进行“跳岭头节”活动，争议地上的“庙屋”在1958年“破四旧、立四新”时已被拆除，争议双方均没有1962年时期关于对争议地的任何书证材料，无法确认争议地在“四固定”时期的权属。而西岸等四村民小组长期经营管理使用争议林地，期间无人提出异议。争议地自2017年大浦高速公路征收至今已接近两年之久，原审判决以争议地杂草丛生的现状否定佛冲坪村民小组此前的长期经营管理事实，没有法律依据。16号处理和58号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。原审判决撤销被诉行政行为错误，故请求二审法院撤销原审判决，支持佛冲坪村民小组的上诉请求。 二审庭审中，佛冲坪村民小组提交以下证据：1.大浦路（浦北段）青苗补偿明细表复印件，拟证明其村民黄勇、刘丽珍、张才钦、张承玩、张代新等已领取争议地上青苗补偿费等事实；2.争议地使用人证明及身份证复印件，拟证明佛冲坪村民小组村民庞锦英、张承玩、庞德清（子张世源）、黄勇、刘丽珍、张世流、张才钦、张言仕、张言庆、张圣强、张言芬、张圣柳、张代新、张言秀、张言心耕种争议地，且已领取地上青苗补偿费等事实；3.吴贤枢、吴胜辉出具的证明材料，拟证明谷屋村村民吴贤枢、吴胜辉证实争议地为佛冲坪村民小组村民耕种，不存在其他村民耕种等事实；4.关于争议地的历史情况证明材料及身份证复印件，拟证明佛冲坪村民小组95名村民联名证实争议地自国民党时期以来一直由佛冲坪村民小组村民经营管理使用等事实；5.大浦路（三合段）征地拆迁存在问题明细表，拟证明争议地补偿事项登记佛冲坪村民小组村民黄勇、刘丽珍、张才钦、张承玩、张代新、张圣柳、张圣南、张圣强、张世源、张言有等为“权属人”等事实。 西岸等四村民小组质证认为，佛冲坪村民小组提交的上述证据不属于新证据，不具有真实性、合法性和关联性。为了反驳上述证据，西岸等四村民小组在二审中向本院提交以下证据：1.三合镇人民政府关于广西铭德律师事务所调查函的复函；2.广西铭德律师事务所调查函附件；3.《三合镇长安村委佛冲坪村民小组（大浦高速公路征地）“图例”-2》；4.《三合镇长安村委佛冲坪村民小组（大浦高速公路三合段征地）“图例”-1》；5.在一审已经提交的现状事实情况视频资料。拟证明佛冲坪村民小组领取的青苗费与本案争议地无关。 佛冲坪村民小组经质证认为，西岸等四村民小组提交的上述证据也不属于新证据，而且其证据1-4不但不能证实西岸等四村民小组的主张，反而恰恰证实佛冲坪村民小组村民已经领取了青苗补偿费的地块在争议地范围内。证据5即视频资料，制作时间为2019年，不能反映征地时的情况，也不能客观反映争议地的实际管理使用情况。征地工作通过县政府、镇政府、村委会、村民小组及使用土地的村民联合调查，征地当时形成的材料比之后形成的材料客观。 浦北县政府质证认为，对于佛冲坪村民小组提交的证据1-5的真实性、合法性和关联性都没有异议。对于西岸等四村民小组提交的证据，与佛冲坪村民小组提交的证据1结合，恰恰证明佛冲坪村民小组的村民在争议地里面种有树木且经营管理的事实。 钦州市政府质证认为，对于佛冲坪村民小组提交的证据1-5的真实性、合法性和关联性都没有异议，认为证据1、5有很多地块是相重合的，可以证明佛冲坪村民小组对争议地具有长期的经营管理事实。对西岸等四村民小组提交的证据的真实性没有异议，这些证据正好证明佛冲坪村民小组对争议林地有经营管理事实。 本院认为，佛冲坪村民小组和西岸等四村民小组二审提交的上述证据均不是行政程序中作出被诉行政行为所依据的证据，这些证据不能作为认定被诉行政行为合法的依据，但因这些证据与争议双方诉讼中的事实主张有一定关联，且有关材料反映出政府在组织征地调查中的情况，故亦可以作为涉诉事实主张认定的参考依据。从佛冲坪村民小组和西岸等四村民小组提交的征地相关材料及政府所作的复函看，经核对《大浦路（三合段）征地拆迁存在问题明细表》载明的纠纷地块编号与《大浦路（浦北段）青苗补偿明细表》中载明的青苗补偿地块编号以及与《三合镇长安村委佛冲坪村民小组（大浦高速公路三合段征地）“图例”-1》《三合镇长安村委佛冲坪村民小组（大浦高速公路征地）“图例”-2》比对，可以证明佛冲坪村民小组村民领取了争议地上青苗补偿费，从《三合镇人民政府关于广西铭德律师事务所调查函的复函》看，征地时发放争议地上青苗补偿费并无人提出异议，而且《大浦路（浦北段）青苗补偿明细表》中载明的青苗种类、规格，与浦北县政府行政调处程序的调查询问笔录和《现场勘测笔录》印证。 综合全案证据及庭审调查，本院确认如下事实： 争议地座落在长安村民委员会辖区内，佛冲坪村民小组称为“屋面山”，西岸等四村民小组称为“登芹山”，面积约6.2亩，四至：东至岭顶坎头边为界；南至岭顶地坎为界；西至岭顶地坎、水沟边为界；北至过A点（经度109°25′01.6″，纬度22°17′25.5＂）的小路为界。（详见《争议现场勘界图》） 争议地在解放前是西岸等四村民小组开展“跳岭头”活动的所在地，俗称“庙地”。1953年后未在争议地进行“跳岭头”活动，1958年“破四旧、立四新”时争议地上的“庙屋”被拆除。自解放初期五十年代，佛冲坪村民小组村民在争议地开荒种植木薯、花生等经济农作物，上世纪八十年代佛冲坪村民小组在争议地上部分改种植荔枝、桉树等树木。几十年以来，争议地一直由佛冲坪村民小组经营管理使用，期间无人提出异议。2017年修建大浦高速公路对争议地进行征收时，西岸等四村民小组对争议地权属提出异议，并以是其“庙地”为由主张权属，从而引起土地权属纠纷。2018年1月22日，佛冲坪村民小组向浦北县政府申请确权。该县政府立案受理调查后，经调解未果于2018年7月24日作出16号处理决定，将争议地确权归佛冲坪村民小组农民集体所有。西岸等四村民小组不服，向钦州市政府申请复议。2018年11月17日，钦州市政府作出58号复议决定，维持16号处理决定，并于2018年11月26日、27日送达各方当事人。2018年12月9日，西岸等四村民小组向原审法院寄送起诉状遂提起本案诉讼，请求：1.撤销58号复议决定；2.撤销16号处理决定；3.责令浦北县政府在法定期限内重新作出具体行政行为；4.本案诉讼费用由钦州市政府、浦北县政府负担。 另查明，浦北县政府依职权调查，在三合镇政府档案室没有查阅到争议双方1962年关于争议地权属的任何书证材料。 本院认为，权属纠纷当事人对自己提出的权属主张有责任提供证据，并应当在纠纷调处时向行政调处机关提供相关证据材料。本案中，纠纷当事人均未能提供争议地的权属书证，行政机关经调查亦无证据证明争议地在“土改”“合作化”“四固定”等历史时期已经确定过权属。自解放初期五十年代，佛冲坪村民小组村民就开始在争议地开荒种植农作物，几十年来争议地一直由佛冲坪村民小组村民及集体经营管理使用，期间未有其他村民小组及村民提出过异议，上述事实不仅有佛冲坪村民小组一方村民的陈述，而且也有西岸等四村民小组村民的陈述、《现场勘测笔录》等证据相印证予以证实。争议地自1953年后就不再进行“跳岭头”活动，1958年“破四旧、立四新”时争议地建有的“庙屋”也已被拆除，西岸等四村民小组以争议地曾是其“庙地”为由主张争议地权属，没有事实和法律依据。根据佛冲坪村民小组数十年长期无争议的经营管理争议地等查明的事实，浦北县政府经调解未果作出16号处理决定将争议地裁决归佛冲坪村民小组农民集体所有，认定的基本事实清楚，证据确凿，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，程序合法。钦州市政府复议后作出58号复议决定，维持该处理决定正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，本案应驳回西岸等四村民小组的诉讼请求。原审诉讼中，西岸等四村民小组主张其对争议地耕种经营管理的事实提交的仅是其村民的陈述，并无其他证据予以佐证，这些证人证言也与其村民庞正万、庞正礼、庞正清、庞昌颜、庞容统、庞臣安等人在行政调处阶段调查询问笔录的陈述相矛盾，而且西岸等四村民小组诉讼中提交的照片和视频资料是其单方制作，西岸等四村民小组拟证明争议地为荒芜状态以及并非由佛冲坪村民小组管理使用这一事实，亦与其村民庞严颜、庞立章、庞正万、庞正礼、庞正清、庞昌颜、庞容统、庞臣安等人在行政调处阶段调查询问笔录的陈述以及原审诉讼中各方质证后均无异议的《现场勘测笔录》相矛盾，结合政府征地过程形成的青苗补偿材料所反映佛冲坪村民小组村民领取争议地上青苗补偿费的事实，原审判决仅根据西岸等四村民小组诉讼中提交的证人证言、照片、视频和原审审理时现场查看的情况就否定政府根据调处当时收集并经当事人签字确认的证据所作出的事实认定，并据此撤销被诉行政行为，确实依据不足，故本院予以纠正。 综上所述，被诉行政行为认定的基本事实清楚，主要证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决撤销被诉行政行为的依据不足，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项的规定，判决： 一、撤销钦州市中级人民法院（2019）桂07行初6号行政判决； 二、驳回浦北县三合镇长安村委会西岸村民小组、浦北县三合镇长安村委会东岸村民小组、浦北县三合镇长安村委会正街村民小组、浦北县三合镇长安村委会街口村民小组的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人浦北县三合镇长安村委会西岸村民小组、浦北县三合镇长安村委会东岸村民小组、浦北县三合镇长安村委会正街村民小组、浦北县三合镇长安村委会街口村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  熊 梅 审 判 员  蒋新江 审 判 员  韩胜强 二〇一九年十二月三日 法官助理  张 蕾 书 记 员  罗雨珊