海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终654号   上诉人（原审原告）海南真意房地产开发有限公司，住所地海南省海口市龙华区文化中路**金碧文华文采阁**楼****。   法定代表人邵子祥，董事长。   委托代理人黄文灿，海南瑞来律师事务所律师。   委托代理人滕雨格，海南瑞来律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县人民政府，住所，住所地海南省乐东黎族自治县抱由镇人民路div>   法定代表人李永群，县长。   被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住所，住所地海南省海口市国兴大道**div>   法定代表人沈晓明，省长。   委托诉讼代理人王晨华，省司法厅工作人员。   委托诉讼代理人邢益就，省政府法律顾问。   上诉人海南真意房地产开发有限公司（以下简称真意公司）诉被上诉人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）及被上诉人海南省人民政府（以下简称省政府）无偿收地行政处罚及行政复议一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案。乐东县政府经本院依法通知，无正当理由拒不参加案件询问。本案现已审理终结。   2017年12月29日，乐东县政府作出乐府土处函〔2017〕61号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称61号《决定》），主要内容为：海南蓝天房地产开发有限公司（以下简称蓝天公司）位于尖峰镇的26666.8平方米土地，土地证号为尖峰国用（94）字第6**，存在超过约定动工开发日期满两年未动工开发的情况，属于应无偿收回土地使用权的闲置土地，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。真意公司不服，向海南省政府申请行政复议。海南省政府于2019年4月9日作出琼府复决字〔2018〕213号《行政复议决定书》（以下简称213号《复议决定》），确认61号《决定》违法。真意公司不服，提起本案行政诉讼，请求撤销乐东县政府作出61号《决定》及海南省政府作出213号《复议决定》的行政行为。   一审查明，1993年7月16日，海南省尖峰岭林业公司（盖章为海南省尖峰岭林业局）与蓝天公司签订《合同书》，约定海南省尖峰岭林业公司将尖峰岭天池林场120亩土地使用权以每亩6000元的价格转让给蓝天公司。1994年10月20日，乐东黎族自治县土地管理局颁发尖峰国用（94）字第637号《国有土地使用证》（以下简称第637号《土地证》），该证记载土地使用者为蓝天公司，地址，地址位于尖峰林业局天池面积26666.8平方米，使用期限为伍拾年，四至为：东至天池林场用地、南至天池旅游区南端、西至天池林场用地、北至天池林场用地。《地籍调查表》中载明的界址点号有蓝天公司委托指派的许少敏参与土地权属界线现场指界，许少敏在双方指界人签字处签名确认。2012年10月11日，蓝天公司向乐东县住建局发函，蓝天公司申请在尖峰岭天池旁现有的40亩土地上建设一个高规格、高标准、高档次的旅游度假酒店或产权式度假酒店。2012年10月31日，乐东县住建局对蓝天公司的申请作出《关于海南蓝天房地产开发有限公司建设五星级酒店项目的复函》，答复蓝天公司由于《尖峰岭旅游区总体规划（2011-2030）》尚未批复，用地四至坐标不详，不具备开发建设条件，待用地四至坐标清晰且《尖峰岭旅游区总体规划（2011-2030）》批复后再办理相关规划报建事宜。2013年4月16日，海南省政府作出琼府办〔2013〕50号《关于印发“批而未用”土地专项清理处置工作方案的通知》，该方案要求对批而未征、征而未供、供而未用的三类土地进行清理处置。2013年7月1日，蓝天公司向乐东县国土局发函，请求乐东县国土局解决第637号《土地证》只有四至说明，没有规范的土地四至坐标的问题。2013年11月3日，蓝天公司向乐东县国土局提出《关于尖峰镇林业局天池40亩用地的闲置情况的汇报及请示》，对造成土地闲置的原因作出说明。2017年5月5日，乐东县国土局向蓝天公司发出《闲置土地调查通知书》，并于2017年8月9日公告送达。期间，2017年6月19日，蓝天公司向乐东县住建局再次发函，请求开发建设第637号《土地证》项下40亩土地，申请规划报建。2017年6月26日，乐东县住建局作出乐建函〔2017〕163号《关于海南蓝天房地产开发有限公司建设度假商业中心项目的复函》，答复蓝天公司由于海南省住建厅组织编制的《尖峰岭旅游区总体规划（2011-2030）》一直尚未审批，根据海南省多规办的审查意见，尖峰岭上除已建成的建设项目外，基本不再规划建设用地，该项目没有规划作为依据，不能办理报建手续。2017年9月6日，乐东县国土局向蓝天公司发出《闲置土地认定书》，认定涉案土地存在未动工开发建设情况属于闲置土地。同日，乐东县国土局向蓝天公司发出《听证权利告知书》，告知涉案土地属于闲置土地，将采取处置措施为无偿收回土地使用权，并告知申请听证的权利。乐东县国土局于2017年9月6日公告送达《闲置土地认定书》《听证权利告知书》并在乐东县政府网站公告。乐东县国土局于2017年11月4日在《海南日报》公告送达《闲置土地认定书》《听证权利告知书》。2017年12月29日，乐东县政府召开县常务会议，审议存量国有建设用地清理处置第七批13宗闲置土地认定及处置方案。2017年12月29日，乐东县政府向蓝天公司作出61号《决定》。2018年4月10日，乐东县政府公告送达61号《决定》。2018年4月13日，乐东县政府在《海南日报》公告送达61号《决定》。2018年4月16日，乐东县国土局将61号《决定》送达真意公司。真意公司不服，向海南省政府申请行政复议。2019年4月9日，海南省政府作出213号《复议决定》，认为乐东县政府作出的61号《决定》认定事实清楚，适用依据正确，但乐东县政府采取直接公告送达方式，程序瑕疵，鉴于无偿收回土地使用权的处理结果并无不当，为避免行政资源浪费，确认61号《决定》违法。   一审另查明，真意公司提供的工商企业信息档案记载，蓝天公司成立于1993年4月6日。1997年12月24日，企业名称由蓝天公司变更为真意公司。   一审认为，《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”本案中，真意公司与海南省尖峰岭林业局签订《合同书》，转让取得涉案土地，该合同没有明确约定动工开发日期。真意公司于1994年10月20日取得涉案土地约40亩的第637号《土地证》，后涉案土地一直未动工开发建设。乐东县国土局经调查于2017年9月6日认定该土地存在未动工开发建设，属于闲置土地，符合上述规定，应予确认。关于涉案土地闲置原因的问题。《闲置土地处置办法》第十四条第（二）款规定：“（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项规定：“非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权：（一）超过动工开发日期满2年未动工开发的。”本案中，真意公司自1994年取得涉案土地的国有土地使用证后，直至2012年蓝天公司才向乐东县住建局申请报建，未动工开发的日期已显然超过两年。期间，真意公司十多年没有向政府部门履行报建手续造成涉案土地闲置，土地闲置不属于政府的原因。真意公司取得的第637号《土地证》载明的土地四至范围明确，且由真意公司委托的代理人许少敏在涉案土地的地籍调查时对土地界址点予以指界确认，真意公司诉称涉案土地四至不明与客观事实不符，不予支持。至于真意公司称海南省尖峰岭林业局没有按合同约定履行交付其他剩余土地，不属于本案行政诉讼的审查范畴，对此不予理涉。真意公司诉称没有取得合同的全部土地导致规划未确定以及不具备报建条件的理由不成立，不予采信。据此，乐东县政府认定涉案土地闲置的原因系企业原因，并作出61号《决定》，认定事实清楚，适用法律正确，予以确认。真意公司在2012年后多次向乐东县政府的相关部门反映土地的事项均使用蓝天公司的印章，并未主动向政府部门告知其企业单位名称发生变更，乐东县政府在对涉案土地闲置处置过程中亦是向蓝天公司进行送达相关文书。海南省政府认为乐东县政府的相关文书送达虽存在程序违法，但对乐东县政府无偿收回涉案土地的处理决定认为并无不当，予以保留效力。故对海南省政府作出的213号《复议决定》予以确认。乐东县政府经一审法院传票传唤，无正当理由未到庭，对其进行缺席审理。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九之规定，判决：驳回真意公司的诉讼请求。案件受理费50元，由真意公司负担。   上诉人真意公司上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、一审判决认定事实不清。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定，乐东县政府认定动工开发期限，应先审查国有建设用地使用权有偿出让合同或者划拨决定书中关于动工开发期限的约定或规定，在没有约定、规定的情况下，再看实际交付土地之日。本案中，乐东县政府提交的作出61号《决定》的依据只有地籍调查法定代表人证明书、指界委托书、地籍、地籍调查表土地使用证，这些证据无法证明涉案土地已经超过动工开发期限满两年。根据真意公司与乐东尖峰岭林业局签订的《合同书》约定动工开发期限，应在尖峰岭国家森林公园的总体规划出来后。而乐东县政府作出61号《决定》前并未调取涉案《合同书》，亦未调查尖峰岭的总体规划及作出的时间，认定事实的依据不足。且尖峰岭总体规划一直未获得通过，《合同书》约定的动工期限一直未到。涉案土地实际上并未交付给真意公司，乐东县政府作出的61号《决定》认定事实存在错误，应予撤销。二、一审判决适用法律错误。（一）根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《城市房地产管理法》第二十六条的规定，可以被无偿收回的闲置用地应是城市规划范围内以出让方式取得的土地，而涉案土地既不在城市规划区范围内，也不是以出让方式取得，不适用上述法律收回。（二）根据《闲置土地处置办法》第二条、第十四条第（二）项、《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，只有通过国有建设用地使用权有偿使用合同和划拨决定书取得的土地，才能被认定为闲置土地，涉案土地通过乐东尖峰岭林业局受让而来，并非通过乐东县政府取得，不属于无偿收回的土地范围。三、乐东县政府作出61号《决定》程序严重违法，依法应予撤销。（一）61号《决定》的送达程序违法。61号《决定》并未直接向真意公司送达，而是径直在政府官网上公告，即使真意公司由原来的蓝天公司变更而来，亦不影响乐东县政府向真意公司直接送达。《听证权利告知书》《闲置土地认定书》亦通过公告送达，导致真意公司的听证等权利产生重大损害。（二）乐东县政府并未提供任何证据证明其进行现场勘查并履行调查核实义务。（三）乐东县政府未履行前置确认程序，违反琼府办〔2017〕153号通知的规定。（四）乐东县政府作出该重大行政处罚没有经行政机关的负责人集体讨论决定，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定。综上，请求：撤销原判，支持真意公司的诉讼请求。   被上诉人乐东县政府经本院依法通知，无故不参加案件询问，亦未提交书面意见。   被上诉人海南省政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，请求驳回上诉，维持原判。   二审中，真意公司向本院提交《调取证据暨现场勘查申请书》，请求调取1993年7月至2012年10月期间尖峰岭保护区的划定范围以及作为海南省自然保护区、国家级自然保护区总体规划的制定和调整情况，并调取每一次调整的界限图和矢量数据等情况。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条规定：“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。”真意公司在一审中没有提出该申请而在二审中提出，本院依法不予许可。   各方当事人于一审期间提交的证据均已移送至本院，本院对一审判决认定的事实予以确认。   本院认为，本案审查的是被诉61号《决定》的合法性问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”对于收回闲置国有土地使用权案件，需要审查的是涉案土地是否构成闲置，以及对造成涉案土地闲置，有无政府和企业方面的原因。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”本案中，蓝天公司与海南省尖峰岭林业局没有约定动工开发日期，乐东县政府于1994年10月20日向蓝天公司颁发第637号《土地证》，按照上述规定，涉案土地应当从第637号《土地证》颁发之日起1年内动工开发。截至2017年12月29日乐东县政府作出61号《决定》，涉案土地尚未动工开发，构成闲置的事实清楚。   《闲置土地处置办法》第三十条规定，动工开发是指：“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基，地基施工完成三分之一dquo;根据该规定，动工开发有两个条件，一是取得施工许可，二是实际施工。用地单位应当在开工建设之前，完成报建等一系列前期准备工作。报建是依申请进行的，是用地人是否有开发意愿的重要体现。本案中，涉案土地应至迟于1995年10月20日动工开发，但直至2012年10月11日，蓝天公司才向住建部门提出建设意向，直至2017年12月29日乐东县政府作出61号《决定》，蓝天公司也没有申请报建，办理各项施工许可手续，着手并推进地面清表、立项备案、规划设计、资金筹措等动工开发的基础性、前置性工作，动工开发的意愿不足。蓝天公司亦未举证证明在1995年10月20日至1997年10月20日两年期间，存在交付错误、规划缺失、政策限制、自然保护等政府原因导致不能开发的事由。乐东县住建局于2012年10月31日、2017年6月26日所作的答复，并未对其作出承诺或处置决定。涉案土地虽无坐标，但并无证据证明存在权属争议或交付错误。真意公司称修路占用土地以及个别林场职工侵占土地，有其自身管理不到位的原因。真意公司称因《尖峰岭旅游区总体规划》一直没有出台影响项目开发，但涉案土地出让于上世纪九十年代，当时海南的土地规划相对滞后，特别是位置偏远的土地，通常是单独立项、单独申请。本案中，涉案土地位于尖峰岭林区，当时虽无区域性整体规划，并不影响用地企业开工建设，蓝天公司也没有举证证明因政府未批准涉案土地所在片区的总体规划而致其没有获得报建许可。而且，《尖峰岭旅游区总体规划（2011-2030）》一直没有批复以及根据省多规办的审查意见，尖峰岭上除已建成的建设项目外，基本不再规划建设用地，涉案土地不能办理报建手续的情况，是在涉案土地闲置满两年已符合无偿收回的条件之后，在已经构成闲置的情况下，即使再出现政府调整土地用途规划或者出台相关政策不能按原有规划和建设条件进行建设等情形，也不构成对无偿收回土地的阻却事由。   真意公司称，《听证权利告知书》《闲置土地认定书》、61号《决定》并未直接向其送达，而是径直在政府官网上公告，导致真意公司的听证等权利产生重大损害。本院认为，第637号《土地证》的权利人为蓝天公司，蓝天公司变更为真意公司之后，涉案土地仍然登记在蓝天公司名下，2012年至2017年期间，就涉案土地规划等事宜与乐东县政府有关职能部门进行交涉的也是蓝天公司，《听证权利告知书》《闲置土地认定书》以及61号《决定》向蓝天公司公告送达，有真意公司自身的原因。另一方面，乐东县政府并未举证证明先行采取直接送达、留置送达等方式，213号《复议决定》据此确认61号《决定》违法，本院予以支持。213号《复议决定》在程序上，亦无不当。   综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。真意公司的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人海南真意房地产开发有限公司负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 聂海波   审 判 员 李 贝   审 判 员 陈 焱     二○一九年十二月四日   法官助理 陈欣欣   书 记 员 颜 恺     附：相关法律依据   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。