成都市龙泉驿区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川0112行初163号 原告刘伟，男，1980年8月18日出生，汉族，住成都市天府新区。 被告中国民用航空西南地区管理局，住所地四川省成都市双流区胜利镇云岭路8号。 法定代表人蒋文学,该局局长。 委托代理人周强，该局飞行标准处副处长。 委托代理人高俊兰,四川新开元律师事务所律师。 原告刘伟因认为被告中国民用航空西南地区管理局（以下简称“民航西南管理局”）不履行为原告办理飞行员执照关系转出手续的法定职责，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月27日公开开庭审理了本案。原告刘伟,被告民航西南管理局的委托代理人周强、余帮国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘伟诉称，2014年4月，原告经法院判决确定与成都航空公司解除劳动合同，并依法足额向成都航空公司缴纳了赔偿金，但成都航空有限公司并未按照相关规定为原告办理飞行员执照调转的相关手续，原告反映到被告处，被告并未责成成都航空有限公司为原告出具相关手续，也未依法对该公司进行处罚，导致原告的执照关系一直无法调转。2018年10月，原告与华北地区一家通用航空公司签订劳动合同，该公司于2018年11月向民航华北管理局提出原告的执照转移申请，但原告的执照关系所在的被告不同意办理转移手续，经电话联系被告飞标处周强处长，确认收到华北局的执照转移函件，但不同意办理，并提出了两个理由：1.原告的执照关系转移应当依据民航总局109号文件的规定由下家与上家协商一致后才能办理；2.原告是由运输类航空转移到通用航空，手续需要经总局明确才能办理。原告方向总局的局长信箱提出了信访，经联系确认由被告给予答复，被告于2019年1月31日（原告于2月中旬收到）作出与周强电话中基本一致的信访答复意见。原告认为，被告的两个理由均不能成立。其一，关于109号文件，民航总局在2015年就已经明确，在《AC-121-48号咨询通告》实施后，109号文件中飞行员执照关系转移、技术档案管理等相关规定就不再实施。其二，《AC-121-48号咨询通告》中以及其他法规中对121部飞行员转到通用航空公司并无禁止性规定，而且被告在2015年同样为原成都航空公司飞行人员冯勇办理了到通用航空公司的执照转移手续，说明被告早有办理的先例，所谓需总局明确完全是不负责任的推脱之词。综上，原告认为被告的行为严重违反了相关法律法规的规定，严重损害了原告的合法权益，请求法院判令：被告依法为原告办理飞行员执照关系转出手续。 被告民航西南管理局辩称，一、被告与民航华北局之间的内部协作属于过程性行为，本案不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。跨不同民航管理局变更飞行执照关系，仅需向转入地民航管理局提出飞机执照注册申请，而无需向转出地民航管理局提出飞行执照转出申请，飞机执照关系的转出是通过注册来实现的。即转入地民航管理局如认为某飞行员的注册符合相关规定，会在注册之前向转出地的民航管理局提出转出该飞行员执照关系的协作请求，转出地民航管理局同意转出后，转入地民航管理局最终完成该飞行员的注册手续。在本案中，原告也是按照以上程序在进行。即通过其新雇主向转入地民航管理局（华北局）提出飞行执照注册申请，华北局审核同意后向民航西南管理局提出调转（飞行执照关系转出）请求。综上，飞行执照关系的转出仅仅是飞行员执照注册程序中的一个环节、一个过程，转出只是行政机关之间的内部协调。因此，被告与民航华北局之间的内部协作属于过程性行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。二、原告办理飞行执照关系转出手续的请求不符合现行相关文件的规定。目前，民航飞行员流动管理的依据是中国民用航空总局、人事部、劳动和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会、国务院法制办公室联合下发的《关于规范飞行人员流动管理保证民航飞行队伍稳定的意见》（民航人发[2005]104号，以下简称“五部委文件”）。该文件规定：对招用其他航空运输企业在职飞行人员的，应当与飞行人员和其所在单位进行协商，达成一致后，方可办理有关手续，并参照70-120万元的标准向原单位支付费用。《最高人民法院关于转发中国民用航空总局等〈关于规范飞行人员流动管理保证民航飞行队伍稳定的意见〉的通知》（法发[2005]13号）指出：请在审判工作中，参照《意见》确定的处理原则及培训费用计算标准，认真抓好涉及飞行人员解除劳动合同所引发的劳动争议案件的监督指导工作。2017年，民航局下发《关于取消〈关于规范飞行人员流动管理保证民航飞行队伍稳定的意见〉中支付费用参照标准的通知》（民航发[2017]10号）规定：一、原五部委104号文件中支付费用的参照标准已不符合目前的实际情况，且根据深化市场化改革的要求，政府不宜再保留此类标准，决定予以取消。二、原五部委104号文件其他内容继续有效。在民航飞行人员流动过程中，涉及到飞行人员执照关系转移问题，适用民航局《关于印发〈关于进一步加强民航飞行队伍管理的意见〉的通知》（民航发[2006]109号）规定。该文件第三款“三、认真贯彻五部委文件精神，保证飞行人员有序流动”规定：辞职后到新的航空公司复飞，该公司仍须按照五部委文件规定，与辞职飞行员原单位主动协商，对没有进过协商而私自流动的飞行人员，各地区管理局不得办理其在新公司的注签手续，不准予其参加新公司的运行飞行。民航局飞标司2014年下发咨询通告《运输飞行员注册、记录和运行管理》（编号：AC-121-FS-2014-48）并实施，根据其第4.1条、第4.4条、第4.5条的规定，民航发[2006]109号文件第三款“三、飞行人员辞职时，其飞行执照、技术档案交原用人单位所在的地区管理局暂存保管”的规定不再执行。但该文件第三款“辞职后到新的航空公司复飞，该公司仍须按照五部门文件规定，与辞职飞行员原单位主动协商，对没有经过协商而私自流动的飞行人员，各地区管理局不得办理其在新公司的注签手续，不准予其参加新公司的运行飞行”的规定依然有效。由以上规定可知，飞行员辞职后到新的航空公司复飞，新航空公司应按照五部委文件规定与该飞行员的原单位主动协商。但在本案中，原告新入职的位于华北地区的一家通航公司并未与原告的原单位或成都航空公司协商一致。因此，原告关于办理飞行执照关系转出的请求不符合五部委文件、民航发[2006]109号文件等相关规定，不应被支持。鉴于原告对飞行员由运输航空公司转入通用航空公司，其飞行执照关系的转出手续是否需要按照五部委文件、民航发[2006]109号文件、民航发[2017]10号文件的规定，由运输航空公司与通用航空公司协商一致后再予以办理的理解与被告的理解并不一致，被告已向民航局请示这一问题，民航局尚未答复。在民航局答复前，被告仍需执行现行文件规定。三、本案原告在起诉状中提到的冯勇，也是按照五部委文件、民航发[2006]109号文件等相关规定，在其新入职的航空公司与原航空公司协商一致并支付相关费用之后才办理的飞行执照关系转出手续。综上所述，被告与民航华北局质检的内部协作属于过程性行为，本案不属于行政诉讼的受案范围；同时，原告关于办理飞行执照关系转出手续的请求也不符合五部委文件、民航局相关文件的规定。因此，请求法院驳回原告的起诉。 经审理查明，原告刘伟原系成都航空公司的飞行员，于2014年4月与成都航空公司解除劳动合同，于2016年6月29日向成都航空公司支付了培训费及退还的工资、社会保险金、公积金共计853257.98元。2018年10月17日，刘伟与北京双悦通用航空有限公司（该公司并未与刘伟原公司成都航空公司进行协商）签订劳动合同，该公司向民航华北管理局提出执照关系转移申请，后民航华北管理局向被告民航西南管理局提出调转刘伟执照关系的申请，被告民航西南管理局拒绝了该申请，并向民航华北管理局说明了刘伟并未与原公司协商的情况。2019年7月，刘伟向我院提起该案诉讼。 以上事实有当事人提交的解除劳动关系证明、民航西南管理局对刘伟信访的回复、中国民用航空局对刘伟作出的回复、（2016）川01民终1388号民事判决书、成都航空有限公司收据、刘伟与北京双悦通用航空有限公司签订的劳动合同、《关于刘伟、刘伟技术档案转移的情况报告》（成航[2016]185号）、《关于调转刘伟等两名飞行员执照关系的请求》等证据以及当事人当庭陈述在案佐证，足以认定。 本院认为，本案的争议焦点有以下两点，对此，本院分别评析如下：其一，关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。被告民航西南管理局已明确拒绝办理原告刘伟的飞行员执照关系转出手续，该行为直接决定原告刘伟是否可以参与新航空公司CCAR121部商业运行，与原告的权利义务具有利害关系，故本案属于行政诉讼受案范围。被告辩称被告与民航华北局之间的内部协作属于过程性行为，本案不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立。 其二，被告是否应为原告办理执照关系转移手续。根据《中华人民共和国民用航空法》第三条“国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施同意监督管理；根据法律和国务院的决定，在本部门的权限内，发布有关民用航空活动的规定、决定。国务院民用航空主管部门设立的地区民用航空管理机构依照国务院民用航空主管部门的授权，监督管理各该地区的民用航空活动”及《民用航空器驾驶员合格审定规则》第61.5条“（a）民航局飞行标准职能部门统一管理民用航空器驾驶员合格审定工作，负责全国民用航空器驾驶员的执照和等级的颁发与管理工作。（b）地区管理局及其派出机构的飞行标准职能部门根据民航局飞行标准职能部门的规定，具体负责本地区民用航空器驾驶员执照和等级的颁发与管理工作”的规定，被告民航西南管理局具有办理本地区航空器驾驶员执照关系转移的法定职权。 中国民用航空总局、人事部、劳动和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会、国务院法制办公室联合下发的《关于规范飞行人员流动管理保证民航飞行队伍稳定的意见》（民航人发[2005]104号规定：对招用其他航空运输企业在职飞行人员的，应当与飞行人员和其所在单位进行协商，达成一致后，方可办理有关手续…。《关于印发〈关于进一步加强民航飞行队伍管理的意见〉的通知》（民航发[2006]109号）第三条规定：…辞职后到新的航空公司复飞，该公司仍须按照五部委文件规定，与辞职飞行员原单位主动协商，对没有进过协商而私自流动的飞行人员，各地区管理局不得办理其在新公司的注签手续，不准予其参加新公司的运行飞行…”。即不论是在职飞行员或是离职飞行员，若其要将执照关系转入到新的航空公司，新航空公司须与飞行员原公司进行协商，否则，各地区管理局不得为流动飞行员办理执照关系转移手续，本案原告刘伟入职的新公司并未与其原公司进行协商，故原告刘伟要求被告民航西南管理区为其办理飞行员执照关系转出手续的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘伟的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘伟负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  李明军 人民陪审员  曾国霞 人民陪审员  叶永钢 二〇一九年十二月六日 法官 助理  钟小丽 书 记 员  王嘉琴 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。