陕西省渭南市中级人民法院   行政判决书     （2019）陕05行终106号   上诉人（原审被告）澄城县人力资源和社会保障局（以下简称人社局）。住所地：澄城县西大街政务大楼。   法定代表人魏有俊，系该局局长。   出庭负责人王金鹏，该局副局长。   委托诉讼代理人李勇，系该局监察大队队长。   委托诉讼代理人朱富强，陕西信果律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）陕西建荣装饰工程有限公司（以下简称建荣公司）。住所地：西安市雁塔区。   法定代表人刘小库，经理。   委托诉讼代理人王诚，陕西锦园律师事务所律师。   上诉人澄城县人力资源和社会保障局因行政处罚一案，不服陕西省澄城县人民法院（2019）陕0525行初2号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月14日公开开庭审理了本案。澄城县人力资源和社会保障局出庭负责人王金鹏、委托诉讼代理人李勇、朱富强和陕西建荣装饰工程有限公司委托诉讼代理人王诚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审法院认定：2017年7月18日，黄某某向被告人社局投诉陕西浩嘉置业有限公司拖欠工资的事实。7月20日，被告人社局以用人单位陕西浩嘉置业有限公司（澄城县XX工地XX号、XX号楼）违反工资支付规定立案调查。7月21日，被告人社局向原告作出（2017）120号监察调查询问通知书，要求原告派劳资负责人于2017年7月25日10时到被告下属的劳动监察大队接受询问，并携带下列资料（加盖本单位印章）1、营业执照副本、组织机构代码复印件；2、从业人员花名册；3、劳动合同；4、招聘录用、就业登记、终止或解除劳动关系证明；5、2017年4月至2017年7月的职工考勤记录；6、劳动保障人事规章制度；7、社会保险登记证；8、社会保险缴纳凭证；9、技术工种从业人员的职业资格证书。被告于9月28日作出限期整改指令书，调查认为原告拖欠黄某某等人劳动者工资，要求原告于9月29日10时前足额支付劳动者工资。10月14日，被告作出行政处罚预先告知书。12月8日，被告作出行政处罚决定书。被告作出的行政法律文书均在XX苑工地采取张贴、拍照的方式留置送达。又查明：黄某某、梁小建、杜超、代祥波、刘付良、腾永化、腾继桃等系外墙粉刷工，工地管理人员第三人刘会侠发放工资给黄某某，由黄某某向其他人发放工资。第三人刘会侠以原告公司的名义与陕西浩嘉置业有限公司签订了外墙外保温真石漆施工合同，合同加盖了原告建荣公司的无防伪码的印章。还查明，原告建荣公司于2018年2月5日提出行政复议，复议申请书加盖了原告建荣公司无防伪码的印章。原告建荣公司于2018年5月29日向本院立案提起行政诉讼，起诉书加盖了原告建荣公司的无防伪码的印章，原告建荣公司认为复议申请和起诉书的印章均不是原告的印章，起诉行为不是原告的诉讼行为，提出撤诉申请，本院认为系他人利用原告公司起诉，裁定驳回原告的起诉。   一审法院认为：被告对原告作出的行政处罚决定，应当按照被告工商登记的地址送达，被告确定陕西浩嘉置业有限公司XX苑工地为原告的外墙工程项目实施地，证据不足,以张贴、拍照方式留置送达违反法律规定。原告于2018年11月23日在法庭审理质证过程中，得知行政处罚决定书的具体内容，于2019年1月向本院提起行政诉讼，未超过起诉期限。被告认定第三人刘会侠是原告公司的委托代理人，利用无防伪码的公章签订合同为原告公司民事行为，从而确认原告与黄某某存在事实劳动关系，原告构成拖欠工资违法行为的事实，证据不足，故应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：撤销被告澄城县人力资源和社会保障局澄人社监罚字[2017]120号行政处罚决定书。本案受理费50元，由被告负担。    宣判后，澄城县人力资源和社会保障局不服，持以下理由提出上诉：一、建荣公司的起诉已经超过起诉期限，人民法院应依法裁定驳回起诉。澄城县人力资源和社会保障局（以下简称人社局）于2017年12月8日，作出120号处罚决定书，并于当日依法送达建荣公司，建荣公司于2018年2月5日向渭南市人力资源和社会保障局提出行政复议，复议机关至今未作出复议决定，依据相关规定，因复议机关未在法定期限内作出复议决定，建荣公司应于2018年4月24日前诉至人民法院，但建荣公司却在2019年1月17日向澄城县人民法院起诉，早已超过法定起诉期限，人民法院应当依法裁定驳回起诉。二、人社局将法律文书采取留置送达并张贴、拍照的方式送达建荣公司合法，应视为向建荣公司送达。本案中，人社局在送达所有法律文书时，建荣公司均不予配合，为此，人社局将法律文书留置送达，并在其施工地点张贴、且采取拍照的方式记录，该法律文书即视为送达。建荣公司和一审法院所认为的，应当向建荣公司的工商登记地送达，采取上述送达方式违法的认识错误。三、建荣公司同时使用了有防伪码和没有防伪码的两枚公章，其使用没有防伪码的公章依然是建荣公司的行为。人社局作出120号处罚决定书之前，向陕西浩嘉置业有限公司提取了陕西浩嘉置业有限公司与建荣公司签订了《外墙外保温、真石漆施工合同》及建荣公司的营业执照，在建荣公司否认其行为后，陕西浩嘉置业有限公司向人社局提供了建荣公司承揽工程师提交的企业预审资料（预审资料中不但有建荣公司的企业资质、相关人员、代表工程等信息，更加盖了建荣公司带有防伪码的公章），通过对比，查看施工合同以及建荣公司的营业执照及资料，不难看出建荣公司同时使用两枚公章的事实，在建荣公司以公章被私刻向澄城县公安局报案后，经公安机关侦查，查明了建荣公司利用无防伪码的公章，曾于2015年11月28日与陕西中耀弘制药有限公司签订了渭南市颐福老年公寓外墙保温工程外墙涂料工程的分包合同的事实，最终排除了公章被私刻的事实。通过上述证据，建荣公司同时在使用有防伪码和没有防伪码的两枚公章，其使用没有防伪码的公章依然是建荣公司的行为。四、若一审法院不确认上述建荣公司同时在使用有防伪码和没有防伪码的两枚公章的行为，本案应当中止审理。以确认本案出现两枚公章是否涉嫌伪造公司印章罪，再确定案件事实。综上，人社局认为，建荣公司的起诉理由不能成立，120号处罚决定书事实清楚、证据确凿、程序合法，依法应当予以维持，且建荣公司的起诉已超过起诉期限，故请求如下：1、撤销澄城县人民法院（2019）陕0525行初2号行政判决书，依法改判维持上诉人澄城县人力资源和社会保障局澄人社局监罚字（2017）120号《劳动保障监察行政处罚决定书》，驳回被上诉人的起诉或者裁定中止审理。2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。   陕西建荣装饰工程有限公司答辩如下：澄城县人社局作出的澄人社监罚字[2017]120号《劳动保障监察行政处罚决定书》（以下简称处罚决定书）不符合法律规定，送达程序违法，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。一、建荣公司从未在澄城县承揽过任何工程，澄城县人社局并未查明事实的基本情况，作出处罚决定书认定事实严重错误，原审法院依法撤销其决定书认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。人社局在庭审中，提交了一份加盖有“陕西省建荣装饰工程有限公司”字样公章的行政复议申请书，通过该申请书上公章明显可以看出没有防伪编码，该印章为虚假印章。我们根据《陕西省公安厅关于强化印章治安管理更换使用新型防伪印章的通知》，在2012年更换了新的带有防伪编码的新型印章并进行备案，同时根据《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》销毁了原来的旧印章。印章的备案具备公示效力，澄城县人社局作为政府机关，具备足够认知能力，在形式要件明显违法且未与原告建荣公司联系的情况下，做出处罚决定。该处罚决定事实认定存在严重错误，依法应予撤销。二、澄城县人社局违反法定程序，侵害了建荣公司依法享有法定陈述和申辩的权利，造成认定事实错误，作出行政处罚决定违反法律规定，原审法院依法撤销其决定书认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。1、澄城县人社局作出的处罚决定书形式要件不合法，这也是其一直未依法向建荣公司送达或与建荣公司取得过联系原因之一，该处罚决定依法应当予以撤销。2、依据相关法律规定，向当事人告知是行政机关作出行政处罚决定之前应当履行的法定义务，这是因为为了防止行政机关在没有查明事实的情况下作出错误的行政处罚，澄城县人社局从未与建荣公司联系过，错误认定事实。从其作出的处罚决定书中地址完全可以看出其连建荣公司的地址都不清楚的情况下，更不可能在作出处罚决定前履行法定告知义务，侵害了建荣公司享有的权利，故应当予以撤销。3、澄城县人社局称其以到工地现场留置送达并拍照的方式，更加印证了其并未履行基本的告知义务。三、建荣公司获知该处罚决定书的时间为2018年11月23日，提起诉讼的时间为2019年1月，并未超出法定起诉期限，原审法院认定事实清楚，依法应予维持。四、上诉人澄城县人社局认为建荣公司同时使用没有防伪编码和有防伪编码的两枚印章纯属主观臆断，这是推定建荣公司违法状态的错误认识，没有事实和法律依据，其上诉理由不能成立。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，澄城县人社局作出的澄人社监罚字[2017]120号《劳动保障监察行政处罚决定书》认定事实错误，作出程序违法，依法应当予以撤销。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院查明事实，维持原判。   经审理查明：二审认定事实与一审认定事实相同，本院予以确认。   本院认为：上诉人人社局接到黄某某等7名劳动者投诉，在查证属实后即向澄城县XX苑外墙外保温、真石漆施工工程承揽方建荣公司以张贴形、拍照形式送达相关文书，并作出了澄人社局监罚字（2017）120号《劳动保障监察行政处罚决定书》。随后XX苑承揽工程的建荣公司亦对该行政处罚决定提出了行政复议。现被上诉人建荣公司称其并未在澄城县XX苑承揽工程，亦未收到处罚决定书为由请求撤销澄人社监罚字[2017]120号《劳动保障监察行政处罚决定书》。经查，本案出现了有防伪码和无防伪码建荣公司印章二枚，而被上诉人建荣公司确如所诉，已于2012年依据相关规定刻制启用了带有防伪编码的新型印章，而承揽XX苑工程的建荣公司在签订合同时所使用的是无防伪码建荣公司印章。事件发生后，被上诉人建荣公司曾派员向澄城县公安局报警称：“有人私刻我公司印章”，经澄城县公安局受案后查证，承揽XX苑工程的刘会侠因无资质而找到李士民，李士民称其与建荣公司法定代表人刘小库达成协议由其使用该公司旧印章（无电子防伪码），但刘小库对此否认，后澄城县公安局认为现有证据不能证明有犯罪事实发生而未予立案。在本案诉讼中，被上诉人建荣公司在一、二审中未能提供其旧印章销毁或封存的证据，亦未提供其于2012年前所使用旧印章的样本以示对比。而承揽XX苑工程的建荣公司签订工程合同时盖的虽为无防伪码印章，但其提供的企业预审资料上所盖印章均为有防伪编码的新型印章，故承揽XX苑工程的建荣公司对外行为足以代表被上诉人建荣公司。上诉人人社局送达的相关文书以及（2017）120号行政处罚决定书张贴送达方式欠妥，但承揽XX苑工程的建荣公司提出行政复议的行为，可视为人社局张贴的文书已送达。该送达程序虽有瑕疵，行为违法但不足以撤销。原判认定事实清楚，但判处欠妥，应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：   一、撤销澄城县人民法院（2019）陕0525行初2号行政判决书。   二、确认澄城县人力资源和社会保障局做出的澄人社监罚字[2017]120号劳动保障监察行政处罚决定书违法。   一、二审诉讼费100元，由上诉人澄城县人力资源和社会保障局负担。   本判决为终审判决。               审判长  王 洪 池   审判员  郭  丽   审判员  王 光 耀   二0一九年十一月二十九日   书记员  魏  洋        1