湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂01行终926号 上诉人（原审原告）吴正哲。 委托代理人张英，湖北山河律师事务所律师。 委托代理人石磊，湖北山河律师事务所律师。 上诉人（原审被告）武汉市东西湖区住房和城乡建设局，住所地武汉市东西湖区临空港大道161号。 法定代表人陶连生，局长。 委托代理人祝丽，该单位工作人员。 委托代理人胡胜泉，湖北今天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市东西湖区人民政府吴家山街道办事处，住所地武汉市东西湖区吴家山街田园街240号。 负责人黄新胜，主任。 委托代理人肖卉芬，湖北今天律师事务所律师。 原审第三人陈先权。 原审第三人李翠云（系陈先权之妻）。 上诉人吴正哲、武汉市东西湖区住房和城乡建设局因上诉人吴正哲诉上诉人武汉市东西湖区住房和城乡建设局、被上诉人武汉市东西湖区人民政府吴家山街道办事处（下简称吴家山街道办）行政协议一案，不服湖北省武汉市东西湖区人民法院（2019）鄂0112行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，2011年11月15日，武汉市东西湖区人民政府（下简称东西湖区政府）作出东政征决字（2011）第3号《房屋征收决定书》，征收目的为旧城改建，征收范围为四明路东、东吴大道南、气象局西、五丰街北（范围详见红线图），征收部门为武汉市东西湖区国土资源和规划局（下简称区国土局），后征收职能转移至被告原武汉临空港经济技术开发区管理委员会重点项目和房屋征收管理办公室（下简称区征收办）行使，征收实施单位为被告吴家山街道办。登记在原告吴正哲名下的位于武汉市东西湖农科所南刘家堤（俗称农科所一号楼）2-3-西的房屋，不在征收红线范围内，但与该旧改项目相邻。在该旧改项目施工过程中，农科所一号楼的多数商户和居民向吴家山街田园里社区递交申请，反映四周施工，致使其居住的房屋墙体出现裂痕，且常有震感，存在安全隐患。吴家山街田园里社区将申请转被告吴家山街道办。被告吴家山街道办经调查确认，农科所一号楼有八个单元，住户92户，商户34户，占地面积1400平方米，楼高7层，总面积9800平方米。2013年11月27日，被告吴家山街道办制作《关于将吴家山老农科所一号楼（八个单元）纳入四明路东片旧改事宜的请示》，递交给东西湖区政府。东西湖区旧城改造工作领导小组办公室签署意见为“同意纳入原四明路旧改项目。”被告区征收办签署“拟同意纳入原四明路征收范围，并按该补偿安置方案实施征收。”2014年7月25日，区国土局制作《关于吴家山街四明路东片农科所一号楼旧城改造项目审批情况的请示》，经区领导审批同意后开始实施。2016年11月4日，被告吴家山街道办与农科所XX号楼XX西（协议书中为农科所南X栋X单元X楼西室，庭审中双方均承认属笔误）的房屋实际居住人陈先权、李翠云签订《吴家山四明路〈农科所1#楼〉房屋补偿置换（货币转换）协议书》。 另查明，诉争房屋农科所XX号楼XX西（登记坐落东西湖区农科所刘家堤XX西）登记的权利人为原告吴正哲，建筑面积79.04平方米，登记类型为转移登记，房屋结构为混合结构，不动产证号为东XXX，登簿时间为2000年12月8日。 还查明，2015年9月21日，第三人陈先权、李翠云以原告吴正哲为被告向原审法院提起确权之诉，请求确认东西湖区农科所刘家堤XX西（房屋所有权证：东XXX）归其所有。原审法院经审理，于2016年8月12日作出（2015）鄂东西湖民初字第01639号民事判决，将东西湖区农科所刘家堤XX西的房屋所有权确认给第三人陈先权、李翠云所有。为此，原告吴正哲不服而提起上诉。2017年1月17日，武汉市中级人民法院作出（2016）鄂01民终6936号民事判决，以一审判决认定事实不清，适用法律及实体处理错误为由，判决：一、撤销原审法院作出的（2015）鄂东西湖民初字第01639号民事判决；二、驳回第三人陈先权、李翠云的诉讼请求。 原审法院认为，一、关于被告吴家山街道办与第三人陈先权、李翠云签订的房屋补偿置换（货币转换）协议是民事协议还是行政协议的问题。东西湖区政府作出的征收决定中，所划定的征收范围不包含农科所一号楼。但在征收实施过程中，与之相邻的农科所一号楼存在潜在的安全隐患。此时，被告吴家山街道办向东西湖区政府递交请示报告，要求将农科所一号楼纳入到四明路旧城改造范围。东西湖区旧城改造工作领导小组办公室及被告区征收办均同意将其纳入到征收范围，并按该项目补偿安置方案实施征收。区国土局经东西湖区政府批准，调整了该旧城改造项目的用地规划。以上事实均表明，农科所一号楼是在东西湖区政府扩大征收范围的前提下实施的征收行为。被告吴家山街道办基于征收行为与第三人陈先权、李翠云签订的房屋补偿置换（货币转换）协议属于行政协议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，属于行政案件的受案范围。 二、关于被告主体的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”第二款规定：“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”被告区征收办是东西湖区政府确定的房屋征收部门，已经承接了区国土局的房屋征收职能，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，是本案适格的被告。被告吴家山街道办是委托实施单位，不是本案适格被告，但与原告吴正哲请求撤销的行政行为之间有一定牵连，将其列为被告并不影响本案审理。 三、关于被告吴家山街道办与第三人陈先权、李翠云签订的房屋补偿置换（货币转换）协议的效力问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一款规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作……”第二款规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”行政法规规定被征收房屋在权属、区位、用途、建筑面积等情况确认的情况下，由房屋征收部门与被征收人签订补偿协议。本案中，被告吴家山街道办作为房屋征收实施单位，在承担房屋征收与补偿的具体工作时，未能将被征收房屋农科所XX号楼XX西的权属查明，就以自己的名义与第三人陈先权、李翠云签订房屋补偿置换（货币转换）协议，存在行政主体不当和损害他人合法权益的行为，所签协议属于无效协议。由于被告吴家山街道办在实施房屋征收的具体工作时，第三人陈先权、李翠云与原告吴正哲因被征收房屋农科所XX号楼XX西的权属问题正在进行民事诉讼，属于所有权人不明确的情形。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，被告吴家山街道办应当报告被告区征收办，再由被告区征收办报请东西湖区政府作出征收补偿决定并在征收范围内公告。 综上所述，本案诉争的房屋补偿置换（货币转换）协议，是政府在征收过程中签订的行政协议，属于行政诉讼受案范围。被告吴家山街道办在未查明被征收房屋权属的情况下，与第三人陈先权、李翠云签订房屋补偿置换（货币转换）协议，损害了原告吴正哲的合法权益，其所签协议无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告武汉市东西湖区人民政府吴家山街道办事处与第三人陈先权、李翠云签订的《吴家山四明路〈农科所1#楼〉房屋补偿置换（货币转换）协议书》无效；二、被告武汉临空港经济技术开发区管理委员会重点项目和房屋征收管理办公室在本判决生效后60日内采取补救措施。案件受理费50元，由被告武汉临空港经济技术开发区管理委员会重点项目和房屋征收管理办公室负担。 上诉人吴正哲不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决未判决被上诉人与上诉人签订房屋补偿置换协议事实不清，适用法律错误。请求：一、依法撤销湖北省武汉市东西湖区人民法院（2019）鄂0112行初18号行政判决中的第二项判决，依法改判被上诉人与上诉人签订房屋补偿置换协议；二、依法维持（2019）鄂0112行初18号行政判决中的第一项判决；三、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 上诉人武汉市东西湖区住房和城乡建设局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、房屋征收决定非经法定程序，不得作出，一审判决以司法审查代替行政程序，直接在判决中将案涉房屋纳入了不存在的房屋征收决定中，导致判决结果没有依据，且违反法律、法规以及行政诉讼的基本原则；二、一审判决要求采取补救措施的判项缺乏可操作性，且严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，不利于争议的解决；三、本案中，经东西湖区委办公室、东西湖区人民政府办公室于2019年4月4日作出的《关于印发〈东西湖区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（东办文[2019]34号）原被告武汉临空港经济技术开发区管理委员会重点项目和房屋征收管理办公室已被撤销，其相关职责目前由上诉人承担。一审判决依然将其列为被告，不符合事实。请求：一、依法撤销湖北省武汉市东西湖区人民法院（2019）鄂0112行初18号行政判决；二、依法改判，驳回吴正哲对上诉人武汉市东西湖区住房和城乡建设局的起诉；三、本案一、二审诉讼费由被上诉人吴正哲承担。 被上诉人武汉市东西湖区人民政府吴家山街道办事处辩称，其与第三人陈先权、李翠云签订的《吴家山四明路片农科所1#楼房屋补偿置换（货币转换）协议书》有效；二、吴正哲的起诉超过了法定起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。 原审第三人陈先权、李翠云未作书面答辩。 各方当事人向一审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与一审法院相同，对一审法院认定的事实予以认可。 本院经审理查明，2019年4月4日，东西湖区委办公室、东西湖区人民政府办公室于作出《关于印发〈东西湖区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（东办文[2019]34号）原武汉临空港经济技术开发区管理委员会重点项目和房屋征收管理办公室已被撤销，其在本案的相关职责由武汉市东西湖区住房和城乡建设局承担。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原武汉临空港经济技术开发区管理委员会重点项目和房屋征收管理办公室已被撤销，其在本案的相关职责由武汉市东西湖区住房和城乡建设局承担，因此，武汉市东西湖区住房和城乡建设局为本案的当事人。 本案的争议焦点是：一、涉案房屋是否纳入了东政征决字（2011）第3号《房屋征收决定书》征收范围；二、吴家山街道办与陈先权、李翠云签订的《吴家山四明路片农科所1#楼房屋补偿置换（货币转换）协议书》是否有效；三、吴正哲的起诉是否超过了法定起诉期限；四、原审判决未判决武汉市东西湖区住房和城乡建设局与吴正哲签订房屋补偿置换协议，是否属于事实不清，适用法律错误。 一、关于涉案房屋是否纳入了东政征决字（2011）第3号《房屋征收决定书》征收范围的问题。东西湖区政府作出的东政征决字（2011）第3号房屋征收决定中，所划定的征收范围不包含农科所一号楼（含涉案房屋）。但在征收实施过程中，与之相邻的农科所一号楼存在潜在的安全隐患。此时，吴家山街道办向东西湖区政府递交请示报告，要求将农科所一号楼纳入到四明路旧城改造范围。东西湖区旧城改造工作领导小组办公室及区征收办均同意将其纳入到征收范围，并按该项目补偿安置方案实施征收。区国土局经东西湖区政府批准，调整了该旧城改造项目的用地规划。以上事实均表明，农科所一号楼是在东西湖区政府扩大征收范围的前提下实施的征收行为，故涉案房屋已经纳入了东政征决字（2011）第3号房屋征收决定的征收范围。既然涉案房屋已被纳入征收范围，原审判决房屋征收部门武汉市东西湖区住房和城乡建设局履行房屋安置补偿职责，符合法律规定。 二、吴家山街道办与陈先权、李翠云签订的《吴家山四明路片农科所1#楼房屋补偿置换（货币转换）协议书》是否有效。由于吴家山街道办在实施房屋征收的具体工作时，陈先权、李翠云与吴正哲因被征收房屋农科所XX号楼XX西的权属问题正在进行民事诉讼，属于所有权人不明确的情形。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，吴家山街道办应当报告区征收办，再由区征收办报请东西湖区政府作出征收补偿决定并在征收范围内公告。然而，吴家山街道办未能将被征收房屋农科所XX号楼XX西的权属查明，就以自己的名义与原审第三人陈先权、李翠云签订房屋补偿置换（货币转换）协议，存在行政主体不当和损害他人合法权益的行为，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形，故所签协议属于无效协议。 三、关于吴正哲的起诉是否超过了法定起诉期限的问题。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。本案所涉无效行政协议签订于2016年11月4日，在新行政诉讼法实施之后，故吴正哲的起诉请求确认涉案行政协议无效，不受起诉期限的限制，不存在超过法定起诉期限的问题。 四、关于原审判决未判决武汉市东西湖区住房和城乡建设局与吴正哲签订房屋补偿置换协议，是否属于事实不清，适用法律错误的问题。行政诉讼法第七十六条规定，人民法院判决确认无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。又根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。达不成协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。根据上述规定，并结合本案事实，原审判决武汉市东西湖区住房和城乡建设局在本判决生效后60日内采取补救措施，事实清楚，适用法律正确，处理并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。武汉市东西湖区人民政府吴家山街道办事处辩称吴正哲的起诉超过了法定起诉期限，依法应当裁定驳回起诉的意见，没有法律依据，本院不予采纳。两上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市东西湖区住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长 罗 浩 审判员 杨丰菀 审判员 程 艳 二〇一九年十二月十六日 法官助理徐洁心 书记员刘晨露