海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终698号   上诉人（原审原告）胡德教，女，1972年3月19日出生，汉族，住海南省。   委托代理人唐汉彦，男，1944年12月2日出生，汉族，住海南省儋州市。   委托代理人羊德秀，男，1979年4月17日出生，汉族，住海南省。   被上诉人（原审被告）洋浦经济开发区管理委员会，住所地海南省洋浦经济开发区洋浦大厦。   法定代表人任清华，主任。   委托代理人潘蓉，洋浦经济开发区管理委员会法制办工作人员。   委托代理人许豪，洋浦经济开发区干冲区办事处工作人员。   上诉人胡德教因其诉被上诉人洋浦经济开发区管理委员会（以下简称洋浦管委会）行政强制拆除一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2019年1月3日，洋浦管委会强制拆除了胡德教××区的简易结构猪圈。   一审查明，2018年5月14日，洋浦管委会作出《洋浦经济开发区禁养通告》，要求在××区、三都镇墟、生态保护红线区、海岸带及石化功能区等范围内禁养猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等畜禽，并要求养殖户最晚于2018年9月30日自行拆除养殖栏舍及配套设施，逾期未完成拆除的，将按照违法建筑进行拆除。2018年8月20日，干冲区执法大队发现胡德教涉嫌违法建筑约400㎡猪圈饲养生猪，并于2018年8月22日向胡德教留置送达浦管执（干冲）询调字[2018]367号《询问调查通知书》，该通知要求胡德教将位于电厂路龙海街旁边的约400㎡（建筑物、构筑物）的土地权属证明、各类报建手续材料提交审查。2018年8月23日，洋浦管委会对胡德教的猪场以涉嫌违法占地建设为由进行了现场勘验、拍照，并制作了《现场勘验检查笔录》。同年9月4日制作《行政违法案件立案审批表》审批。洋浦管委会于2018年9月10日向胡德教作出《限期拆除告知书》并留置送达胡德教，拟拆除胡德教的上述猪圈。2018年9月20日，洋浦管委会作出《限期拆除决定书》并留置送达胡德教，认定胡德教未经洋浦规划建设行政主管部门批准，在没有取得建设工程规划许可证的情况下，在位于干冲区电厂路擅自建设400㎡简易结构猪圈的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法猪圈，责令其于2018年9月25日前自行拆除该猪圈。2018年9月25日，洋浦管委会作出《履行行政决定催告书》并留置送达胡德教，要求胡德教在“收到本催告书之日起日内”拆除上述违法猪圈。2018年9月28日，洋浦管委会作出《强制执行决定书》《强制拆除公告》并留置送达胡德教，决定于2018年10月8日后实施强制拆除，责令其于该日前搬走该违法建筑的所有财物。2018年11月13日，洋浦管委会对胡德教涉案部分违法建筑进行强制拆除，并将牲畜安置到未拆除的猪圈内，要求胡德教将该牲畜及时处置，避免造成损失，但胡德教拒不处理。2019年1月3日，洋浦管委会再次对胡德教涉案违法建筑进行强制全部拆除。胡德教不服该强制拆除行为，于2019年7月15日向一审法院提起本案诉讼，并另案提起行政赔偿诉讼，一审法院分别立案受理后，合并进行了审理。   一审法院认为，本案的争议焦点问题是洋浦管委会对胡德教的涉案简易建筑物（猪圈）的行政强制执行行为是否合法。本案洋浦管委会强制拆除胡德教的涉案简易建筑物（猪圈）的行为属于行政强制执行，应当遵守《中华人民共和国行政强制法》中行政机关强制执行程序的一般规定。洋浦管委会在强制拆除胡德教的涉案建筑物过程中，履行了立案、调查、作出强拆决定、催告、告知行政相对人享有的陈述和申辩权、作出强制执行决定、公告、强制拆除等法定程序，一审法院予以确认，但是，洋浦管委会在实施行政强制执行行为的过程中亦存在违法之处，分述如下：   《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”本案中，洋浦管委会在作出强制执行决定之前，虽然作出了《履行行政决定催告书》，但是催告书内未明确履行义务的期限，其催告程序明显违反上述法律规定。   《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，行政机关实施强制拆除，须当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼；同时，行政机关对违法建筑强制拆除的，应当进行公告，向社会公开相关信息，给予行政行为的其他利害关系人救济权利的途径，并接受社会舆论的监督。本案中，洋浦管委会于2018年9月20日作出《限期拆除决定书》，经过催告后即于2018年9月28日作出《强制执行决定书》，于2019年1月3日实施了强制拆除行为，并未经过六个月的行政诉讼法定起诉期限，且洋浦管委会虽然提交了《强制拆除公告》及送达回证，但并未提交充分证据证明该拆除公告已经面向社会进行广而告之，其公告程序亦不符合法律规定。综上，洋浦管委会实施的强制拆除行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，应当予以撤销，但是鉴于强制拆除行为已经结束，不具有可撤销的内容，应当确认洋浦管委会拆除胡德教涉案猪圈的行为违法。   综上所述，一审法院认为，洋浦管委会作出的强制拆除行政行为违法，应当确认违法；胡德教诉请理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认洋浦管委会于2019年1月3日强制拆除胡德教××区的简易结构猪圈行为违法。案件受理费50元，由洋浦管委会负担。   胡德教上诉称，一审判决对洋浦管委会作出的《限期拆除决定书》的行为是否合法未进行审查是错误的。胡德教于2010年被批准投入养猪业，所有个人在洋浦办企业占用的土地是国有的，将来对在国有土地上建的房屋要搬迁，因此胡德教养猪建造的猪栏舍占用的土地不需要办理也不批准办理报建手续，亦不批准办理土地使用证手续。2018年5月14日，洋浦管委会下发《洋浦经济开发区禁养通告》要求养猪户在2018年9月30日自行拆除养殖栏舍及配套设施，但未提及补偿问题。养猪户对此曾向洋浦管委会上访反映，要求按规定补偿损失，但洋浦管委会一直未作出信访答复。在《洋浦经济开发区禁养通告》规定的拆除猪栏舍期限还未到时，洋浦管委会即对13户养猪户作出《限期拆除决定书》，进行行政处罚，强制拆除13户的猪栏舍及其他设施。实际上《洋浦经济开发区禁养通告》还未实施，且未认定猪栏舍是违法建筑，因此洋浦管委会作出的《限期拆除决定书》的行政行为缺乏事实根据和法律依据，属违法的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。综上，请求：一、维持一审判决确认洋浦管委会于2019年1月3日强制拆除胡德教××区的简易结构猪圈行为违法；二、确认洋浦管委会于2018年9月20日作出浦管执（干冲）限拆字[2018]第367号《限期拆除决定书》的行为违法。   洋浦管委会答辩称，一、胡德教上诉请求第二项一审时并未提出，该上诉请求超出一审审查范围，应另行提起行政诉讼。胡德教一审起诉请求事项仅有一项即“依法确认强拆行政行为违法”，并未对洋浦管委会作出的《限期拆除决定书》提出异议。《限期拆除决定书》属行政处罚行为，强拆行为属行政强制执行行为，系两个不同的行政行为，依法均可单独起诉，独立进行审查，两行为本身不能混为一谈。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定仅规定了对行政行为的合法性进行审查，并未规定法院可以超出当事人请求事项审查当事人未提出异议的行政行为。故本案审查的内容应当根据胡德教的申请，对强制拆除行为进行审查，而不是对胡德教未提出异议的行政处罚行为进行审查。二、洋浦管委会作出《限期拆除决定书》认定事实清楚、证据确实充分，程序合法。（2019）琼97行初140号行政判决书对胡德教未履行报建手续，建设400㎡的猪圈用于饲养生猪的事实予以确认，同时对洋浦管委会依法履行违法建设查处职责的行为予以确认，洋浦管委会作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚、证据确实充分，程序合法。且该文书已于2018年9月20日依法留置送达了胡德教，胡德教于2019年10月才在上诉请求中提出来，根据《行政诉讼法》第四十六条之规定，该请求已超法定诉讼时效，依法应予以驳回。综上，请求二审法院依法驳回胡德教的上诉请求，维持原判。   本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。   本院认为，上诉人胡德教在二审中的上诉请求，除要求维持一审判决外，还增加了诉讼请求“确认洋浦管委会于2018年9月20日作出的浦管执（干冲）限拆字[2018]第367号《限期拆除决定书》的行为违法”。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第三百二十八条规定“在第二审程序中，原审原告增加独立的诉讼请求或者原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就新增加的诉讼请求或者反诉进行调解；调解不成的，告知当事人另行起诉。”根据上述法律规定，对二审中新增诉讼请求的审理，违背我国诉讼程序中的“两审终审制”原则，被上诉人洋浦管委会在答辩状中也认为本案二审中不应对胡德教新增的诉求进行审理，因此本院对限期拆除决定的合法性不予审查。另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。本案中，洋浦管委会于2018年9月20日作出浦管执（干冲）限拆字[2018]第367号《限期拆除决定书》。虽然该限期拆除决定并不是洋浦管委会为了实施强制拆迁行为而作出的，但由于胡德教未依照该限期拆除决定的要求拆除涉案猪圈，洋浦管委会于2019年1月3日强制拆除了涉案猪圈，因此该限期拆除决定事实上已成为该强拆行为的过程性行为。而胡德教在一审中已提出诉讼请求确认该强拆行为违法，一审法院也已作出一审判决确认该强拆行为违法，因此胡德教在二审中增加诉讼请求，要求确认该限期拆除决定违法，实际上没有诉讼的必要，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。   综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。胡德教的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人胡德教负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 吴剑萍   审 判 员 吴天月   审 判 员 赵敬义     二○一九年十二月三日   法官助理 王 婉   书 记 员 符跃萌   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。